[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 5.11.2008

KOM(2008) 740 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY

Przegląd stosunków UE-Rosja

{SEK(2008) 2786}

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY

Przegląd stosunków UE-Rosja

Nadzwyczajna Rada Europejska na swoim nadzwyczajnym posiedzeniu w dniu 1 września 2008 r., zwróciła się z wnioskiem do Rady, aby we współpracy z Komisją przeprowadziła ona staranną, dokładną analizę różnych aspektów stosunków UE-Rosja. Przegląd ma zostać przeprowadzony w okresie poprzedzającym szczyt UE-Rosja, zaplanowany na 14 listopada 2008 r. i zostanie omówiony na forum Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych w dniach 10-11 listopada. Natomiast na forum Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych w dniach 13-14 października 2008 r. podsumowany zostanie rozwój konfliktu gruzińsko-rosyjskiego.

Analiza ta jest prowadzona w kontekście wydarzeń, które rzuciły poważny cień na stosunki Unii Europejskiej z Rosją: niedopuszczalne jest naruszenie integralności terytorialnej Gruzji przy użyciu siły oraz jednostronne uznanie przez Rosję niepodległości Abchazji i Południowej Osetii, niepokój budzą także ogłoszone ostatnio zasady polityki zagranicznej obejmujące odnowienie stref wpływów.

Unia Europejska może podejść do kwestii swoich stosunków z Rosją z pewną dozą wiary w siebie. Pod względem gospodarczym Unia jest Rosji potrzebna. Unia Europejska jest istotnym rynkiem eksportowym dla rosyjskich surowców, w szczególności energii, a Rosja pragnie polepszyć warunki wymiany handlowej w zakresie materiałów jądrowych. Niedawny kryzys finansowy uwidocznił pilną potrzebę modernizacji i dywersyfikacji gospodarki rosyjskiej. Unia Europejska jest naturalnym partnerem w tym procesie, a także głównym źródłem inwestycji zagranicznych w Rosji. Rosja pragnie zacieśnić stosunki z Unią Europejską ze względu na własne interesy, na przykład w celu uzyskania zniesienia wiz lub stowarzyszenia w ramach wspólnotowego ramowego programu badań i rozwoju.

W związku z powyższym, celem niniejszego przeglądu jest analiza złożonej sieci nakładających się na siebie i wspólnych interesów w ramach stosunków UE-Rosja oraz realistyczna ocena aktualnych własnych interesów UE. Zakres ochrony i poszerzania wspomnianych interesów został określony w uzgodnionym ostatnio upoważnieniu do rozpoczęcia negocjacji w sprawie umowy zastępującej umowę o partnerstwie i współpracy, a także, po spełnieniu wymogów, do rozpoczęcia negocjacji w sprawie umowy o wolnym handlu.

W załączonym dokumencie roboczym szczegółowo opisano zmiany w stosunkach UE-Rosja, jakie zaszły w ciągu ostatnich kilku lat, a także możliwości i wyzwania, jakim Unia będzie musiała stawić czoła w przyszłości.

Stosunki między Unią a Rosją opierają się na umowie o partnerstwie i współpracy obowiązującej od 1997 r., uzupełnionej w 2005 r. o cztery wspólne obszary. W ten sposób powstały ramy instytucjonalne, które pod wieloma względami funkcjonują dobrze, w szczególności na szczeblu politycznym za pośrednictwem Rady Współpracy (obecnie Stałej Rady Partnerstwa na szczeblu ministrów spraw zagranicznych).

Krótki przegląd stosunków UE-Rosja

Skala obrotu handlowego i inwestycji między Unią Europejską i Rosją jest duża i wciąż rośnie, a utrzymanie tej tendencji leży w naszym wspólnym interesie. Rosja jest trzecim najważniejszym partnerem handlowym Unii, a stopa wzrostu prowadzonej wymiany co roku sięga 20%. Energia jest istotnym czynnikiem, jednak imponujący wzrost jest zauważalny również w sektorze usługowym. Ze względu na utrzymujące się wysokie stopy wzrostu gospodarczego oraz rodzącą się klasę średnią, Rosja jest ważnym rynkiem wschodzącym w bezpośrednim sąsiedztwie Unii, oferującym przedsiębiorcom z UE szereg możliwości. Unia Europejska, zapewniająca 80% łącznych inwestycji zagranicznych, jest największym inwestorem w Rosji, co powoduje, że jest ona bardzo zainteresowana rozwojem gospodarki rosyjskiej. Ta ostatnia z kolei, w związku z dążeniem do dywersyfikacji i modernizacji będzie w przyszłości potrzebować jeszcze więcej europejskich inwestycji. Napływ inwestycji uzależniony będzie z kolei od tego, czy Rosja stanie się państwem prawnym o rzeczywiście niezawisłym wymiarze sprawiedliwości, zdolnym do zapewnienia realizacji umów. Znaczna część rezerw walutowych Rosji jest trzymana w euro, co czyni ją jednym z największych posiadaczy aktywów nominowanych w euro na świecie. Rosja nie oparła się skutkom światowego kryzysu finansowego, a biorąc pod uwagę wzajemne zależności gospodarcze, niezbędne jest utrzymanie dialogu pomiędzy Unią a Rosją na temat nowych wydarzeń.

Powyższe okoliczności skłoniły Unię do zdecydowanego poparcia wniosku Rosji o przystąpienie do Światowej Organizacji Handlu (WTO). Argumenty za wczesnym przystąpieniem do WTO na rozsądnych warunkach handlowych są w dalszym ciągu aktualne, nie tylko ze względu na sygnały zwiększonego protekcjonizmu w sektorze rolnym i surowcowym. Niektóre toczące się spory handlowe, jak na przykład spory dotyczące wprowadzonych przez Rosję ograniczeń na wywóz drewna, wymagają pilnych rozwiązań, by można było uniknąć pogorszenia już trudnych warunków handlowych.

Pomimo dynamicznego wzrostu skali wymiany handlowej i inwestycji pomiędzy UE a Rosją oraz wielu dialogów sektorowych prowadzonych w ramach wspólnej przestrzeni gospodarczej, w kilku obszarach wystąpiły trudności, od problematycznych procedur celnych po przeloty nad terytorium Syberii oraz niespójne wdrożenie przez Rosję międzynarodowych norm sanitarnych i fitosanitarnych.

Kluczowy element stosunków między Unią Europejską a Rosją stanowią współzależności w sektorze energetycznym . Państwa członkowskie UE są głównymi odbiorcami produktów energetycznych, co w krótkiej i średniej perspektywie czasowej prawdopodobnie nie ulegnie zmianie. Stosunki te cechuje współzależność, a nie zależność. Eksport do krajów UE przyczynił się w znaczący sposób do podniesienia rosyjskich stóp wzrostu, jednakże UE i Rosja różnie interpretują kwestie bezpieczeństwa energetycznego i wzajemnego dostępu do rynku. Mimo że Rosja jest wiarygodnym dostawcą produktów energetycznych, spory z krajami tranzytowymi oraz niewystarczające inwestycje w produkcję w obliczu rosnącego popytu, wzbudzają obawy odnośnie do przyszłych dostaw. Osiągnięcie rzeczywistego partnerstwa energetycznego opartego na zasadach określonych w Traktacie karty energetycznej, w szczególności na przejrzystości, wzajemności i braku dyskryminacji, wymaga jeszcze wiele pracy. Współpraca prowadzona jest w ramach dialogu w sprawie energii i obejmuje takie obszerne kwestie jak scenariusze i strategie energetyczne, rozwój rynku i efektywność energetyczna. Ważne narzędzia, takie jak mechanizm wczesnego ostrzegania energetycznego, mogłyby zostać usprawnione.

Dialog polityczny w ramach obszaru współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa zewnętrznego odbywa się często i toczy się na wielu poziomach. Unia Europejska rozwija stosunki z Rosją w kwestiach dotyczących Iranu, Bliskiego Wschodu, Afganistanu, Bałkanów oraz innych regionów, jak również w ramach struktur międzynarodowych takich jak ONZ i OBWE w celu wypracowania wspólnych opinii i podejść. Współpraca w ramach bliskowschodniego procesu pokojowego oraz nierozprzestrzeniania broni w Iranie układa się dobrze. Unia Europejska i Rosja mają wspólny interes w nierozprzestrzenianiu broni masowego rażenia. Ostatnio Rosja miała swój wkład w misję EPBiO w Czadzie / Republice Środkowoafrykańskiej. Stanowiska w zakresie Kosowa i wspólnego sąsiedztwa bardziej się różnią, w szczególności po wydarzeniach w Gruzji. Unia Europejska powinna wypracować wspólne stanowisko w sprawie rosyjskiej propozycji nowego bezpieczeństwa europejskiego. Unii Europejskiej bardzo zależy na dalszym zacieśnianiu współpracy w tych dziedzinach w nadchodzących latach – Rosja jest kluczowym aktorem na scenie geopolitycznej, a jej konstruktywne zaangażowanie w stosunki międzynarodowe jest konieczne dla skuteczności społeczności międzynarodowej.

Istnieje dialog UE-Rosja dotyczący polityki regionalnej; program uproszczonego tranzytu pomiędzy obwodem kaliningradzkim a resztą kraju funkcjonuje dobrze. Ponadto Rosja wyraziła zainteresowanie poprawionym wymiarem północnym, na posiedzeniu ministerialnym w dniu 27 października odnotowano w tej dziedzinie istotne postępy. Istnieje również możliwość uwzględnienia w regularnym dialogu pomiędzy UE a Rosją kwestii dotyczących bieguna północnego.

Dziedziną budzącą obawy są prawa człowieka . Istnieje powszechne odczucie rosnącego dystansu wobec wspólnych zobowiązań w ramach Rady Europy i OBWE.

Unia uświadamia Rosji zobowiązania, jakie ta przyjęła na siebie między innymi w ramach umowy o partnerstwie i współpracy. Konsultacje z Rosją w sprawie praw człowieka odbywają się dwa razy w roku; mimo że ich wpływ pozostaje stosunkowo ograniczony, ostatnia runda odbyła się w otwartej i konstruktywnej atmosferze. Ważne jest, by opierać się na dotychczasowych osiągnięciach.

Interesy Unii i Rosji w zakresie wspólnego obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości są często zbieżne. Odzwierciedlają to: umowa w sprawie ułatwień wizowych oraz umowa o readmisji pomiędzy UE a Rosją (w mocy od dnia 1 czerwca 2007 r.); wspólny plan współpracy pomiędzy FRONTEX a rosyjską strażą graniczną na lata 2007-2010; współpraca pomiędzy Europejskim Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii a Rosyjskim Federalnym Urzędem ds. Kontroli Narkotyków, a także pomiędzy Europolem a rosyjskimi organami ścigania.

Umowa w sprawie ułatwień wizowych pomiędzy UE a Rosją , pierwsza tego typu umowa zawarta pomiędzy UE a krajem trzecim, ma na celu ułatwienie życia podróżnym, w tym również z krajów UE. Umowa o readmisji stanowi ważny przyczynek do zwalczania nielegalnej migracji. Intensywniejsza współpraca w dziedzinie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości pozwala skutecznie stawiać czoła zagrożeniom, jakie niosą ze sobą takie wyzwania jak terroryzm i przestępczość zorganizowana. Z bardziej ogólnego punktu widzenia ważne jest, by współpraca ta opierała się na poszanowaniu praw człowieka i promowaniu państwa prawnego.

Nasilają się kontakty pomiędzy obywatelami UE i obywatelami Rosji. Unia rozszerzyła swoje programy wymiany w dziedzinie edukacji, a także programy współpracy badawczej pomiędzy naukowcami. Należy kontynuować prace nad intensyfikacją transgranicznych kontaktów międzyludzkich. Rozwój kontaktów, jak również realizacja konkretnych celów w określonych dziedzinach polityki, przyczyniają się do poprawy wzajemnego zrozumienia i zaufania.

Wspólny obszar badań, edukacji i kultury charakteryzują silne wspólne interesy. Współpraca w zakresie badań została uregulowana umową o współpracy naukowej i technologicznej zawartą pomiędzy WE i Rosją (obowiązującą od 2004 r.), która wygasa w 2009 r. – przedłużenie umowy jest w fazie przygotowań. Podmioty pochodzące z Federacji Rosyjskiej uczestniczą we wszystkich programach tematycznych i podprogramach siódmego programu ramowego w zakresie badań i rozwoju technologicznego, na których finansowanie Wspólnota przeznacza około 29 mln EUR. Współpraca obejmuje również umowy o współpracy pomiędzy Europejską Wspólnotą Energii Atomowej a Rosją w obszarach bezpieczeństwa jądrowego i kontrolowanej syntezy jądrowej. Obie umowy zostały zawarte w 2002 r. na wstępny okres 10 lat. Rosja zasygnalizowała swoje zainteresowanie statusem kraju stowarzyszonego w ramach siódmego programu ramowego w zakresie badań i rozwoju technologicznego. W dziedzinie edukacji Rosja zobowiązała się do realizacji procesu bolońskiego i uczestniczy w kilku programach finansowanych ze środków wspólnotowych. Ważnym projektem jest Instytut Studiów Europejskich w Moskwie współfinansowany przez Rosję i WE. Współpraca kulturalna rozpoczęła się wraz z rozpoczęciem realizacji procesu Kajaani w roku 2006, a pierwsza Stała Rada Partnerstwa ds. kultury odbyła się w październiku 2007 r. Działania, jakie prowadzono od tego czasu były stosunkowo niezadowalające, w zakresie realizacji planu działania w dziedzinie kultury nastąpił niewielki postęp.

Rosja jest beneficjentem pomocy finansowej w ramach wielu wspólnotowych instrumentów finansowych. Celem Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa jest wspieranie realizacji map drogowych w zakresie czterech wspólnych obszarów oraz w odniesieniu do obwodu kaliningradzkiego. Pozytywną zmianą jest zobowiązanie Rosji do uczestnictwa w finansowaniu siedmiu programów wchodzących w zakres Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa w zakresie współpracy transgranicznej w latach 2007-2013. Jednak trudniej było dojść do porozumienia co do kwestii dotyczącej wdrażania pomocy finansowej.

Dalsze działania

Unia i Rosja powinny być w stanie prowadzić otwarte i konstruktywne rozmowy na temat obszarów spornych. Jest to niezbędne do osiągnięcia pewnego i dojrzałego partnerstwa. Powinniśmy dążyć do poprawy naszej zdolności do przezwyciężania różnic, jednocześnie realizując wspólne cele. Rada Europejska potępiła jednostronną decyzję Rosji w sprawie uznania separatystycznych regionów Gruzji i wyraziła głębokie zaniepokojenie niewspółmierną reakcją Rosji w konflikcie. Unia pozostaje wierna swoim zasadom i odrzuca wszelkie użycie siły, jednak zacieśnienie stosunków z Rosją w celu rozwiązania konfliktów we wspólnym sąsiedztwie, leży w jej interesie. Wymaga to od Unii chęci i umiejętności jednomyślnego działania, przy wykorzystaniu zarówno instrumentów wspólnotowych, jak i instrumentów istniejących w ramach WPZiB/EPBiO. W tym względzie sposób rozstrzygnięcia konfliktu mającego miejsce latem bieżącego roku oraz późniejsze wydarzenia, jak na przykład wycofanie wojsk rosyjskich z obszarów sąsiadujących z Południową Osetią i Abchazją dodają otuchy, jednak wiele pozostało jeszcze do zrobienia.

Unia oczekuje, że nowa Umowa UE-Rosja dostarczy kompleksowych, prawnie wiążących ram obejmujących wszystkie główne obszary stosunków między Unią Europejską i Rosją, w oparciu o wspólne interesy i zobowiązania międzynarodowe zaciągnięte przez Unię i Rosję, w tym propagowanie poszanowania praw człowieka i państwa prawnego. W związku z rosnącą współzależnością gospodarczą, utworzenie strefy wolnego handlu leży we wspólnym interesie obu stron.

Należy kontynuować podjęte negocjacje, po pierwsze dlatego, że pozwoliłyby one Unii na realizację własnych interesów związanych z Rosją, po drugie, ponieważ jest to najlepszy sposób na zacieśnienie stosunków z Rosją w oparciu o solidarne stanowisko. Gdy Unia wypowiada się jednomyślnie i działa solidarnie, Rosja to dostrzega, a Unia ma możliwość wywierania wpływu na rozwój wydarzeń. Jednomyślnie uchwalone upoważnienie do rozpoczęcia negocjacji w sprawie nowej umowy UE-Rosja zapewni Unii ważny instrument umożliwiający realizację jej celów w solidarny sposób.

Z tego względu Komisja stoi na stanowisku, że należy teraz zaplanować kolejne sesje negocjacyjne. Odbywająca się 10 listopada Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych stanowi okazję dla państw członkowskich do osiągnięcia porozumienia w sprawie podstawy negocjacji, w kontekście przełożenia terminu negocjacji, zapowiedzianego w konkluzjach Rady Europejskiej z dnia 1 września.

Jest oczywiste, że, zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej, Unia nie akceptuje sytuacji panującej w Gruzji. Należy kontynuować ważną pracę prowadzoną w ramach procesu genewskiego na podstawie umów z dnia 12 sierpnia i z dnia 8 września w sprawie kwestii bezpieczeństwa i stabilności w regionie, jak również powrotu uchodźców i uchodźców wewnętrznych należy także przywrócić integralność terytorialną Gruzji. Ocena stosunków UE-Rosja powinna być ciągłym procesem. Jak już uzgodniono, w czasie trwania negocjacji Komisja i Rada powinny kontynuować rozmowy na temat stosunków UE-Rosja w ogólnym kontekście.