[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 10.8.2009

KOM(2009) 404 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie metod tworzenia statystyk UE: wizja na kolejną dekadę

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie metod tworzenia statystyk UE: wizja na kolejną dekadę

1 Wprowadzenie

Oficjalne statystyki odgrywają zasadniczą rolę w dzisiejszym społeczeństwie. Dostępność bezstronnych i obiektywnych informacji statystycznych jest nieodzowna dla wszystkich osób podejmujących decyzje. Informacje statystyczne są podstawą przejrzystości decyzji politycznych, dlatego też oficjalne statystyki są dobrem publicznym stanowiącym podstawę dla harmonijnego funkcjonowania społeczeństwa.

Na poziomie UE statystyki europejskie są coraz bardziej istotne z punktu widzenia opracowywania, wdrażania, monitorowania i oceny polityk Unii Europejskiej. Statystyki europejskie stanowią tym samym istotny wkład w tworzenie zdolności informacyjnej, niezbędnej dla utrzymania celów strategicznych UE oraz zasadniczych kierunków polityki i instrumentów wsparcia.

Statystyki europejskie są opracowywane, tworzone i rozpowszechniane na podstawie jednolitych standardów i zharmonizowanych metod. Krajowe urzędy statystyczne państw członkowskich zbierają i sporządzają zharmonizowane dane, które są następnie gromadzone przez Eurostat dla celów zestawiania danych statystycznych na poziomie UE. Proces ten przeprowadza się jednocześnie dla każdego kraju i dla każdej dziedziny zgodnie z tradycyjnym modelem „od dołu do góry”.

Ten sposób zestawiania danych statystycznych nie jest już jednak w pełni przystosowany do zmieniającego się otoczenia. Nowe rozporządzenie w sprawie statystyki[1] wprowadza Europejski System Statystyczny (ESS), umożliwiając poprawę wydajności poprzez systematyczną współpracę między partnerami systemu.

Niniejszy komunikat przedstawia wizję reformy metod tworzenia statystyk europejskich. Chociaż proponowane zmiany będą mieć wpływ na systemy tworzenia statystyk Europejskiego Systemu Statystycznego jako całości, są w pełni zgodne z zasadą pomocniczości. Ponadto, ponieważ niektóre państwa członkowskie już rozpoczęły wdrażanie wielu z tych zmian, jednym z celów niniejszego komunikatu jest koordynacja ich wysiłków, aby uniknąć dublowania pracy i w największym możliwym stopniu wykorzystać efekt synergii.

Następna sekcja zawiera przegląd obecnych sposobów tworzenia statystyk europejskich, opartych na modelu „od dołu do góry”. W sekcji 3 opisano zmiany, które były powodem przedstawienia obecnej propozycji przekształcenia metod tworzenia statystyk w UE. Konsekwencje tych zmian dla architektury ESS przeanalizowano w sekcji 4, w której przedstawiono również europejską systemową metodę statystyczną jako alternatywę dla obecnego modelu. Sekcja 5 zawiera omówienie niektórych wyzwań z zakresu polityki i zarządzania, które pojawiłyby się w wyniku wdrożenia nowego modelu, zarówno dla krajowych urzędów statystycznych, jak i dla Eurostatu. Ostatnia sekcja 6 przedstawia kolejne kroki wdrażania strategicznej wizji zarysowanej w niniejszym komunikacie.

2 Sytuacja obecna: powiększony model „od dołu do góry”

Od kilkudziesięciu lat tworzenie danych statystycznych w UE opiera się na modelu, w którym krajowe urzędy statystyczne poszczególnych państw członkowskich tworzą własne statystyki w poszczególnych dziedzinach. Aby zagwarantować porównywalność i spójność danych ze wszystkich państw członkowskich, statystyki krajowych urzędów statystycznych są harmonizowane zgodnie z przyjętymi standardami. Statystyki te są gromadzone przez Eurostat, aby uzyskać pełne statystyki europejskie.

POLE 1: Rozwój obecnych systemów tworzenia statystyk europejskich *

Tworzenie statystyk europejskich rozpoczęło się wraz z utworzeniem Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) na początku lat 50-tych. Doprowadziło to do konieczności posiadania informacji ilościowych i jakościowych, na których można by było opierać decyzje polityczne dotyczące jednolitego rynku węgla i stali. W celu uzyskania porównywalnych danych od wszystkich sześciu państw członkowskich niezbędne było zbieranie nowych, zharmonizowanych statystyk, odrębnych od statystyk krajowych, które były zbyt szczegółowe i wzajemnie nieporównywalne. Harmonizacja metod stworzyła podstawę dla powstania statystyki europejskiej.

Przez kilkadziesiąt lat tworzenie statystyk europejskich polegało na zbieraniu dostępnych danych w państwach członkowskich, zapewniając w ten sposób porównywalność pojęć, definicji i metod.

Traktat Rzymski ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) był początkiem prawodawstwa europejskiego w zakresie statystyki, którego podstawę stanowi art. 213 (później art. 284). Jednak dominująca metoda pracy pozostała oparta głównie na dobrej woli i współpracy między Eurostatem a krajowymi urzędami statystycznymi, czego wynikiem było zbieranie danych na zasadzie dobrowolności i w oparciu o tzw. „umowę dżentelmeńską”. Przed 1990 r. istniało niewiele aktów prawnych dotyczących statystyki, a te, które istniały, koncentrowały się na obszarach, których dotyczyła również rzeczywista polityka Komisji: rolnictwie i handlu zagranicznym.

Od lat 90-tych niektóre działania polityczne UE zostały bezpośrednio oparte na statystykach, czego najlepszym przykładem są kryteria konwergencji dla unii gospodarczej i walutowej (EMU) zawarte w Traktacie z Maastricht. Przyczyniło się to w ogromnym stopniu do ekspansji prawodawstwa w dziedzinie statystyki. Jednak istota tworzenia statystyk europejskich pozostała niezmieniona: krajowe urzędy statystyczne zbierają i tworzą zharmonizowane dane, które są następnie gromadzone przez Eurostat dla celów zestawiania statystyk na poziomie UE. Podejście to określa się jako „powiększone”: poziom europejski został dodany do poziomu krajowego.

W rozporządzeniu w sprawie statystyki europejskiej** podkreślono potrzebę zacieśnienia współpracy w ESS, np. poprzez wprowadzenie zasady opłacalności (art. 2 lit. f)), utworzenie Komitetu ds. Europejskiego Systemu Statystycznego (art. 7) i sieci współpracy (art. 15) oraz wprowadzenie europejskiego podejścia do statystyki (art. 16). Mówiąc ogólnie, rozpoczął się kolejny etap tworzenia oficjalnych statystyk w UE. Europejska systemowa metoda statystyczna ma na celu urzeczywistnienie intencji prawodawcy, tj. wdrożenie faktycznego systemu, który w największym możliwym stopniu korzysta ze współpracy i standaryzacji przy jednoczesnym poszanowaniu zasady pomocniczości.

_________________

* Źródło: De Michelis, Alberto i Alain Chantraine, „Memoirs of Eurostat”, Luksemburg, 2003

** Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 223/2009 z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie statystyki europejskiej

W ramach krajowych urzędów statystycznych tworzenie statystyk odbywa się poprzez liczne kanały i procesy w różnych dziedzinach statystyki. Całość procesu tworzenia statystyk urzędu statystycznego określana jest jako „architektura systemu”. Obecnie architektura większości krajowych systemów statystycznych państw członkowskich UE nadal opiera się na modelu „od dołu do góry”. W modelu tym każdy pojedynczy produkt odpowiada określonej dziedzinie statystyki, łącznie z odpowiadającym mu systemem tworzenia statystyk. Dla każdej dziedziny cały proces tworzenia statystyk, od projektowania badania, przez zbieranie i przetwarzanie danych, po ich rozpowszechnianie odbywa się niezależnie od pozostałych dziedzin, a każda z dziedzin ma własnych dostawców danych i grupy użytkowników.

Aby stworzyć statystyki europejskie , Eurostat zestawia dane pochodzące z poszczególnych krajowych urzędów statystycznych, czyli również w podziale na obszary. Ten sam model „od dołu do góry” istnieje więc w Eurostacie, gdzie gromadzone są zharmonizowane dane w poszczególnych dziedzinach statystyki w celu stworzenia europejskich statystyk dla tej dziedziny. Tradycyjne podejście to tworzenia europejskich statystyk, opierające się na modelu „od dołu do góry”, można zatem określić jako „powiększony model od dołu do góry”, w którym poziom europejski dodany jest do poziomu krajowego.

Model „od dołu do góry” jest wynikiem długiego procesu historycznego, w którym statystyka w poszczególnych dziedzinach rozwijała się niezależnie od siebie. Ma to pewne zalety: procesy tworzenia statystyk są najlepiej dopasowane do odpowiednich produktów; jest on elastyczny i może zostać szybko dopasowany do względnie niewielkich zmian, które leżą u podstaw zjawisk, jakie statystyki te opisują; znajduje się pod kontrolą kierownika dziedziny i charakteryzuje się architekturą systemu o niewielkim ryzyku, ponieważ problem w jednym procesie tworzenia danych nie powinien z reguły wpływać na resztę procesów. Z perspektywy europejskiej zaletą jest także to, że model ten można objąć względnie ograniczonym i szczegółowym rozporządzeniem.

Jednakże model „od dołu do góry” posiada również wiele wad. Po pierwsze, nakłada niepotrzebnie duże obciążenie na respondentów. Biorąc pod uwagę fakt, że zbieranie danych w różnych dziedzinach odbywa się w sposób niezależny i nieskoordynowany, respondentów regularnie pyta się o te same informacje więcej niż jeden raz (zob. Pole 2 i 3). Po drugie, model „od dołu do góry” nie jest dobrze przystosowany do zbierania danych na temat zjawisk wielowymiarowych, takich jak globalizacja lub zmiany klimatu. Wreszcie, sposób tworzenia statystyk jest bardzo mało wydajny i kosztowy, ponieważ nie wykorzystuje standaryzacji między obszarami, ani współpracy między państwami członkowskimi. Nieuniknione jest dublowanie pracy i tworzenie zbędnych danych, czy to na etapie opracowywania, czy tworzenia i rozpowszechniania. Problemy związane z małą wydajnością i wysokimi kosztami tworzenia danych krajowych pogłębiają się jeszcze w przypadku gromadzenia i integrowania danych regionalnych, które są niezbędne do projektowania, monitorowania i oceny niektórych dziedzin polityki UE.

Powiększony model „od dołu do góry”

[pic]

3 Zmiany w otoczeniu gospodarczym Europejskiego Systemu Statystycznego

Każdy rozwój w dziedzinie statystyki zależy od dwóch głównych czynników: z jednej strony od konieczności zajęcia się nowymi pojawiającymi się potrzebami statystycznymi, a z drugiej – od konieczności zmniejszenia obciążenia respondentów, a także kosztów tworzenia statystyk. Ponadto okoliczności, w których statystyki są tworzone, zmieniły się w wyniku rozwoju technologii informacyjnych.

Po pierwsze, nadal rosną nowe wymagania stawiane przed statystyką, zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym. We wszystkich obszarach statystyki rosną potrzeby informacyjne. Użytkownicy coraz częściej potrzebują zintegrowanych i spójnych danych, ponieważ zjawiska, które są mierzone, stają się coraz bardziej złożone i wzajemnie powiązane. Pojawiają się nowe tematy, jak globalizacja, zmiany klimatu, starzenie się populacji, efektywność energetyczna itd. Wspólną cechą wielu z nich jest fakt, że odzwierciedlają one kilka wzajemnie powiązanych i zależnych od siebie zjawisk. W rezultacie model „od dołu do góry”, w którym statystyki w różnych dziedzinach tworzone są niezależnie od siebie, jest słabo przystosowany do spełniania wymogów polityki dla zintegrowanych zbiorów danych.

Po drugie, uproszczenie i usprawnienie otoczenia regulacyjnego dla przedsiębiorstw i obywateli UE jest długoletnim priorytetem Komisji. W dziedzinie statystyki podejście strategiczne i plan prac nakreślony w komunikacie Komisji w sprawie zmniejszenia obciążenia respondentów, wprowadzenia uproszczeń oraz ustalania priorytetów w dziedzinie statystyk wspólnotowych[2] został dobrze przyjęty przez Radę. Jego wdrażanie postępuje zadowalająco, w szczególności w zakresie statystyki przedsiębiorstw i handlu, obejmując przyjęcie programu MEETS[3] oraz przegląd rozporządzenia w sprawie Intrastatu[4]. Praca w zakresie zmniejszania obciążeń będzie kontynuowana w przewidywalnej przyszłości i będzie musiała zostać rozszerzona na inne dziedziny statystyki. Jak argumentowano w poprzedniej sekcji, jedną z głównych wad modelu „od dołu do góry” jest właśnie to, że stanowi on znaczne obciążenie dla respondentów. Jest to kolejny ważny powód, aby zakwestionować ten model.

Po trzecie, nadal opracowywane są nowe narzędzia ICT w celu poprawy efektywności, zmniejszenia obciążenia i zwiększenia jakości statystyk. W miarę udostępniania nowych technologii uwidacznia się trend do maksymalizowania ich wykorzystania i dostosowania do nich metod statystycznych. Nowe formy komunikacji z użytkownikami i twórcami, takie jak web 2.0, a także rozwój nowych technologii informacyjnych, doprowadzą prawdopodobnie do głębokich zmian w kanałach komunikacji oraz w sposobach przetwarzania i przechowywania danych. Zbieranie przez Eurostat danych pochodzących z krajowych urzędów statystycznych staje się coraz bardziej interaktywne poprzez powtarzanie dostarczania i walidacji danych, przez co poprawia się jakość statystyk. Czynniki te będą musiały być odzwierciedlone zarówno w procesie rozpowszechniania, jak i tworzenia statystyk. Ponadto, w wyniku tych zmian, tworzenie statystyk zostanie bardziej zintegrowane nie tylko w gospodarce, lecz również w społeczeństwie jako całości. Opracowanie, tworzenie i rozpowszechniania urzędowych statystyk będzie zatem przystosowane do warunków społeczeństwa opartego na wiedzy. Wydaje się więc, że model „od dołu do góry” nie jest przystosowany do tych zmian.

Wszystkie te rozważania doprowadzają do wniosku, że model „od dołu do góry” nie jest już przystosowany do obecnych okoliczności i musi zostać zastąpiony lepszą alternatywą.

Główną intencją i kierunkiem strategicznym niniejszego komunikatu jest poprawa wydajności tworzenia statystyk. Jedynie stałe dostosowanie pakietu produktów i usług statystycznych poprzez innowację i rozwój zagwarantuje ESS istotną rolę w procesie podejmowania decyzji w przyszłości. Polityka wydajności umożliwi ESS rozwiązanie konfliktu między rosnącymi potrzebami informacyjnymi z jednej strony, a ograniczeniami zasobów z drugiej.

Pole 2: Skutki dla obywateli i administracji

Obywatele nie są regularnie proszeni o wypełnienie kwestionariusza urzędu statystycznego:

Badania gospodarstw domowych odbywają się zwykle na bardzo małych próbach.

Spisy ludności tradycyjnie odbywają się raz na 10 lat.

Niektóre wydarzenia życiowe (np. narodziny, pójście do szkoły, wypadek, odejście na emeryturę) prowadzą do określonych zapisów w statystykach demograficznych i społecznych. Statystyki te są jednak zwykle tworzone przy wykorzystaniu takich źródeł, jak system administracyjny, edukacyjny lub ochrony zdrowia.

Mimo to optymalizacja statystyk poprzez integrację i zwiększone wykorzystanie źródeł administracyjnych jest ważnym celem. Malejąca chęć odpowiadania na ankiety statystyczne doprowadziła już do stworzenia innowacyjnych i oszczędnych rozwiązań, które zostaną zastosowane podczas kolejnego spisu ludności w roku 2010/11. Obecnie istotne jest, aby nie zboczyć z wybranej drogi i przewidzieć ponowne przekształcenie statystyki populacji europejskiej i statystyki społecznej na okres po tym spisie. Jeżeli dane zbierane dla celów statystycznych to dane osobowe, czyli wszelkie informacje odnoszące się do zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, należy zastosować odpowiednie przepisy ochrony danych osobowych, a dane te powinny z zasady zostać zanonimizowane przed ich dalszym przetwarzaniem dla celów statystycznych. Istotnym warunkiem wstępnym dla możliwych rozwiązań w tej dziedzinie będzie uwzględnienie potrzeby ochrony danych, odzwierciedlonej w odpowiednim prawodawstwie UE[5]. Ponadto konieczne będzie zapewnienie przestrzegania wymogów statystycznych (definicji, przepływu danych, dostępu do danych) przez źródła administracyjne.

4 Konsekwencje dla architektury ESS: Europejska systemowa metoda statystyczna

Na poziomie państw członkowskich

Strategia radzenia sobie ze wspomnianymi wyżej zmianami opiera się na podejściu holistycznym, a nie fragmentarycznym, i polega na zastąpieniu modelu „od dołu do góry” modelem zintegrowanym. Różnych wad modelu „od dołu do góry”, opisanych w sekcji 2, można łatwo uniknąć poprzez zintegrowanie zestawów danych i poprzez połączenie danych z różnych źródeł.

Na poziomie krajowych urzędów statystycznych statystyki dla poszczególnych dziedzin nie są już tworzone niezależnie od siebie; zamiast tego stanowią zintegrowaną część złożonego systemu tworzenia statystyk (tzw. hurtowe podejście do danych) dla uzyskania grup danych statystycznych. Systemy te oparte by były na wspólnej infrastrukturze (technicznej), w miarę możliwości stosowałyby zestandaryzowane oprogramowanie i korzystałyby ze wszystkich dostępnych źródeł danych o odpowiedniej jakości.

W tym celu niezbędne będzie zbadanie, w jaki sposób informacje z różnych źródeł można połączyć i wykorzystać dla różnych celów, np. przez wyeliminowanie różnic metodologicznych, uniformizację klasyfikacji statystycznych itd.

Optymalnie, najbardziej efektywnym rozwiązaniem dla państw członkowskich byłoby utworzenie sieci baz danych, z których możliwe byłoby uzyskanie wszelkich istotnych informacji. Ponieważ jednak rozwiązanie to można zastosować jedynie w dłuższym okresie, w średnim okresie proponuje się połączyć dane jednostkowe. Łączenie danych jednostkowych jest ważnym narzędziem nie tylko pod względem zmniejszania obciążenia, lecz również uzyskiwania bardziej porównywalnych zestawów danych. Proces ten powinien umożliwić także rozszerzenie i lepsze wykorzystanie informacji statystycznych, które są dostępne na poziomie regionalnym, przyczyniając się znacząco do zwiększenia zakresu i podniesienia jakości danych regionalnych. W perspektywie krótkookresowej ścisła współpraca w ramach ESS, a także utworzenie i rozwój wspólnych struktur, narzędzi i procesów w ramach sieci współpracy, powinny tak ukierunkować rozwój architektury ESS, aby cele długookresowe zostały osiągnięte.

Pole 3: Implikacje dla przedsiębiorstw

Poniższy przykład wziętej z życia sytuacji najgorszej z możliwych jest wynikiem obecnego modelu tworzenia statystyk. Przedsiębiorstwo zatrudniające 200 osób produkuje części dla przemysłu samochodowego. Na początku każdego roku wypełnia dwie ankiety wykorzystywane w strukturalnych statystykach przedsiębiorstw. Obejmują one obroty, nabywanie towarów i usług, nadwyżki operacyjne, zatrudnienie, wydatki na personel oraz inwestycje. Przedsiębiorstwo to przesyła również dane dotyczące zużycia energii dla celów statystyk energetycznych. Co miesiąc dostarcza informacji na temat handlu wewnątrz UE (Intrastat) z uwzględnieniem jego wartości i wielkości, przesyła także miesięczne sprawozdania na temat swoich tendencji handlowych dla celów statystyk krótkoterminowych (obroty, zatrudnienie, nowe zamówienia). Co miesiąc informuje o wartości i wielkości swojej produkcji towarów. Przy każdym przesyłaniu tych danych musi dostarczyć te same podstawowe informacje na temat przedsiębiorstwa, takie jak informacje o obrotach.

W zintegrowanym systemie wiele z tych danych uzyskiwanych byłoby z istniejących administracyjnych baz danych lub bezpośrednio z rachunków przedsiębiorstwa. W przypadku pozostałych danych wystarczyłaby jedna miesięczna ankieta, aby zebrać informacje, których nie można uzyskać w inny sposób.

Model zintegrowany oparty jest na tym, że rządy zbierają dane do wielu celów innych niż statystyczne, takich jak polityka podatkowa lub polityka rynku pracy. Dzięki ponownemu wykorzystaniu danych administracyjnych do celów statystycznych można uzyskać wzrost wydajności. Można to uzyskać wykorzystując dane z innych źródeł, np. korzystając z usług prywatnych dostawców informacji lub bezpośrednie korzystanie z danych księgowych przedsiębiorstw. Konieczne są jednak dalsze działania mające na celu zapewnienie jakości danych, gdyż bardzo często dane administracyjne i inne rodzaje danych zewnętrznych nie są dostępne w formie potrzebnej dla statystyki.

Pole 4: Zestawianie danych z badań z danymi administracyjnymi

Europejskie badanie siły roboczej (BSR) jest podstawą obliczania zharmonizowanych danych na temat bezrobocia. BSR jest bezpośrednim źródłem kwartalnych danych szacunkowych. Są one w pełni porównywalne we wszystkich państwach członkowskich, gdyż tworzone są one przy zastosowaniu uzgodnionych pojęć Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP). Politycy, analitycy i ogół społeczeństwa potrzebują jednak porównywalnych danych dotyczących bezrobocia także z częstotliwością miesięczną.

Podczas gdy dla niektórych państw członkowskich miesięczne dane szacunkowe można uzyskać bezpośrednio z BSR, w przypadku większości krajów jest to niemożliwe. Dla takich krajów Eurostat opracował metodę tworzenia miesięcznych danych szacunkowych poprzez zestawienie kwartalnych wyników BSR z comiesięcznymi informacji na temat zarejestrowanego bezrobocia. Dane na temat zarejestrowanego bezrobocia pochodzą z krajowych urzędów pracy. Wpływają na nie przepisy administracyjne charakterystyczne dla poszczególnych krajów. Mimo że ich poziomy nie są przez to porównywalne, ich comiesięczne zmiany mogą jednak posłużyć za wskaźnik rozwoju sytuacji w krótkim okresie. W metodologii Eurostatu BSR jest źródłem porównywalnego kwartalnego poziomu odniesienia dla poziomów bezrobocia, z którym powiązany jest wskaźnik miesięcznych zmian oparty na zarejestrowanych danych. W ten sposób zestawienie danych z badań i danych administracyjnych pozwala na szybką i skuteczną odpowiedź na potrzeby informacyjne o charakterze publicznym.

Na poziomie UE

Na poziomie europejskim istnieją dwa wymiary modelu zintegrowanego: poziomy i pionowy. Z zestawienia obu tych wymiarów powstaje nowa europejska systemowa metoda statystyczna .

Integracja pozioma na poziomie europejskim jest podobna do podejścia praktykowanego na poziomie państw członkowskich. Odejście od modelu „od dołu do góry” w krajowych urzędach statystycznych miałoby bezpośredni wpływ na to, że europejskie statystyki nie byłyby już tworzone dla poszczególnych dziedzin, ale w podobny zintegrowany sposób.

Poziomy aspekt modelu zintegrowanego na poziomie europejskim obejmuje dwa elementy. Po pierwsze, w indywidualnych działaniach statystycznych w obrębie ESS powstaje efekt synergii. Wspólne struktury, narzędzia i procesy mogłyby zostać utworzone lub rozwinięte poprzez sieci współpracy obejmujące zarówno krajowe urzędy statystyczne, jak i Eurostat. Jak przewidziano w art. 15 rozporządzenia w sprawie statystyki europejskiej[6], wspomniane sieci współpracy pomiędzy partnerami ESS umożliwią specjalizację niektórych państw członkowskich w konkretnych działaniach statystycznych na rzecz ESS jako całości. Pozwoli to na uniknięcie dublowania pracy i zwiększenie w ten sposób wydajności oraz zmniejszenie niepotrzebnego obciążenia respondentów.

Model zintegrowany

[pic]Drugi element dotyczy europejskiego podejścia do statystyki (art. 16 rozporządzenia w sprawie statystyk europejskich). Koncepcja ta opiera się na założeniu, że posiadanie danych wiarygodnych na poziomie krajowym jest wystarczającym warunkiem posiadania danych zbiorczych na poziomie europejskim, ale nie jest to warunkiem koniecznym. Jeżeli jedynym zadaniem danych jest dostarczenie informacji na poziomie UE, nie ma potrzeby posiadania pełnego zestawu danych krajowych i stąd bierze się potencjalny przyrost wydajności w systemie. Dobór próby na poziomie UE jest podejściem, które może urzeczywistnić ten przyrost. W obszarach, w przypadku których nie ma potrzeby posiadania danych krajowych, dobór próby na poziomie UE może prowadzić do zmniejszenia obciążenia respondentów, poprawy aktualności danych i wyższej jakości. Europejskie podejście do statystyki mogłoby także obejmować tworzenie europejskich statystyk poprzez wykorzystanie niepublikowanych danych krajowych lub podzbiorów danych dostarczanych przez państwa członkowskie, jak również wykorzystanie częściowych danych za pomocą technik modelowania.

Podsumowując: na poziomie UE zintegrowany model tworzenia statystyk ma dwa wymiary. Obejmuje on zarówno integrację poziomą różnych dziedzin statystycznych, na poziomie krajowych urzędów statystycznych i Eurostatu, oraz integrację pionową obejmującą zarówno poziom krajowy, jak i poziom UE. Model tworzenia statystyk europejskich określa się mianem europejskiej systemowej metody statystycznej.

5 Niektóre wyzwania związane z polityką i zarządzaniem

5.1 Wyzwania dla ESS

Niektóre elementy zaproponowanego modelu zintegrowanego zakładają zmianę paradygmatu z „podmiotów gromadzących dane’ na „ponownych użytkowników danych”. Wiele danych zebranych za pomocą tradycyjnych metod znajduje się pod kontrolą urzędów statystycznych; tak dzieje się rzadziej w przypadku ponownie wykorzystywanych danych, co pociąga za sobą pewne ryzyko: pojęcia i definicje mogą zostać zmienione przez właścicieli danych, niektóre zbiory danych mogą stracić ciągłość lub zostać zmienione, itd. Aby zapewnić uwzględnienie uzasadnionego interesu statystyki, należy ponownie rozpatrzyć i ewentualnie wzmocnić stanowisko wobec właścicieli ponownie wykorzystywanych danych (administratorów, organów regulacyjnych i innych).

Istnieją poważne wyzwania o charakterze technicznym i metodologicznym. Standaryzacja i integracja wcześniej oddzielonych procesów tworzenia statystyk będzie wymagać zwiększenia wysiłków i skutecznego zarządzania zmianą. Przekształcenie systemu tworzenia statystyk wraz z grupą około trzydziestu podmiotów będzie możliwe jedynie dzięki podejściu “krok po kroku” i intensywnej współpracy. Ponadto ocena jakości statystyk stanie się coraz bardziej skomplikowana. Przykładowo: tradycyjne środki kontroli jakości (np. błąd próby) staną się mniej istotne, gdyż gromadzenie danych będzie w mniejszym stopniu oparte na technikach doboru próby. Należy zatem opracować nową metodologię oceny jakości.

Po trzecie, nowa architektura systemu, która powstanie w wyniku wprowadzenia tych innowacji, umożliwi ESS poprawienie skuteczności, jak również wydajności procesów tworzenia statystyk. Istnieje jednakże potrzeba uzupełnienia tego strategicznego kierunku lepszą komunikacją z użytkownikami. Informacje statystyczne nigdy nie były oczywiste; przeciwnie, dla wielu użytkowników przedstawiają one zjawiska świata realnego o wysokim stopniu abstrakcji. Im więcej opracowań statystycznych opiera się na skomplikowanej metodologii, tym ważniejsze jest objaśnianie ich wyników. Zaufanie do systemu statystycznego i postrzeganie jakości informacji statystycznych są ściśle powiązane. Ponadto podstawowa edukacja w zakresie prostych elementów statystycznych mogłaby pomóc w łagodzeniu tendencji do nieporozumień wśród ogółu społeczeństwa („nieumiejętność liczenia”). W rezultacie nastawienie na potrzeby użytkownika powinno być główną zasadą w komunikacji.

Pole 5: Nowe sposoby komunikacji z użytkownikami

Statistics Explained jest nowym narzędziem służącym do rozpowszechniania (meta)danych za pośrednictwem strony internetowej Eurostatu. Zastąpi ono wydawnictwa drukowane i pozwoli na łączenie danych i metainformacji z objaśnieniami. Zintegruje więc płynnie publikacje statystyczne z bazami danych. Statistics explained będzie oparty na technologii Web 2.0 typu wiki. Jego zawartość będzie budowana w sposób zdecentralizowany przez dyrekcję odpowiedzialną za daną dziedzinę, podczas gdy obowiązki redakcyjne w dziale ds. rozpowszechniania będą obejmowały harmonizację i dobrą jakość. Prototyp został już opracowany i przedstawiony wewnętrznie; pierwsza wersja mogłaby zostać udostępniona publicznie w drugiej połowie 2009 r.

Wreszcie, w szczególności na poziomie krajowych urzędów statystycznych, będzie konieczny przegląd ich wewnętrznej organizacji w celu przystosowania jej do nowych warunków. Kwalifikacje personelu będą musiały odpowiadać nowym wymaganiom (np. w zakresie umiejętności technicznych i komunikacyjnych). Trzeba będzie także zatrudnić nowy personel z innymi kwalifikacjami, a dotychczasowy personel będzie musiał wziąć udział w zaawansowanych szkoleniach.

5.2 Wyzwania dla Eurostatu

Ponieważ procesy tworzenia statystyk w ramach ESS stają się coraz bardziej kompleksowe i zintegrowane, Eurostat musi także zrewidować swoje podejście do zapewniania jakości we wszystkich jej wymiarach.

Przez ostatnie kilkanaście lat istniała stała tendencja do gromadzenia statystyk w ramach ESS raczej w oparciu o ustawodawstwo niż o dobrowolne porozumienia z państwami członkowskimi. Polityka ta była motywowana po części wolą państw członkowskich i Eurostatu, aby zobowiązania państw członkowskich do przekazywania danych były wyraźnie sformułowane, a po części, aby zapewnić jakość statystyk. Podejście oparte na ustawodawstwie było bardzo skuteczne w zapewnianiu jakości we wszystkich jej wymiarach, łącznie z porównywalnością i kompletnością statystyk UE. Jednakże ponieważ procesy sporządzania statystyk stają się coraz bardziej kompleksowe i zintegrowane, w przyszłości jakość będzie zapewniana poprzez łączenie nowego ustawodawstwa w zakresie statystyki z innymi instrumentami.

Wdrożenie europejskiej systemowej metody statystycznej składa się z trzech komponentów. Pierwszym komponentem pozostaje prawodawstwo wspólnotowe , które nadal będzie głównie ukierunkowane na wyniki i będzie ustanawiać minimalne standardy tworzenia statystyk w poszczególnych obszarach. Następstwem tej zasady byłby brak wsparcia finansowego dla państw członkowskich spełniających takie minimalne standardy. Wnioski Eurostatu dotyczące przyszłego wspólnotowego prawodawstwa w zakresie statystyki byłyby sformułowane w taki sposób, aby umożliwić promowanie powstającej architektury niezależnych systemów sporządzania statystyk, opierając się o różne źródła. Nowa generacja aktów prawnych w zakresie statystyki dotyczyłaby szerszego zakresu statystyki niż było to dotychczas praktykowane, kładąc nacisk na korzystanie z różnych źródeł danych, innowacyjnych metod gromadzenia danych, informacji dostępnych na poziomie regionalnym oraz pojęć wykraczających poza jedną dziedzinę. Większość technicznych aspektów prawodawstwa nie byłaby częścią „podstawowych” ram prawnych dla konkretnych obszarów statystyki, ale byłaby określona w przepisach wykonawczych. Zwiększyłoby to elastyczność podejścia opartego na prawodawstwie. Należy zauważyć, że zaproponowane podejście oparte na prawodawstwie jest w pełni zgodne z zaleceniami Eurostat Peer Review[7].

Ukierunkowane na wyniki podejście w ramach komponentu prawnego strategii można by uzupełnić harmonizacją danych wejściowych poprzez korzystanie ze wspólnych narzędzi w ramach ESS . Drugi komponent dotyczy więc uzupełnienia harmonizacji produktu harmonizacją procesu poprzez wspieranie metodologii opartych na wspólnych narzędziach. Podczas gdy jest to konieczne do opracowania bardziej zintegrowanych systemów, pozwoliłoby to także na pełne wykorzystanie efektu synergii i ekonomii skali. Jednakże zapewnienie wspólnych narzędzi metodologicznych i informacyjno-komunikacyjnych dla ESS jako całości jest szczególnie trudne, gdyż odpowiedzialność (a co za tym idzie także koszty) opracowania takich instrumentów byłaby dzielona między Eurostat i krajowe urzędy statystyczne. Zaproponowana strategia przewiduje zatem znaczny wkład finansowy na rzecz opracowania tych instrumentów na poziomie UE, co umożliwi także Eurostatowi kierowanie rozwoju systemu w pożądanym kierunku. W tym celu można zorganizować szereg form współpracy w ramach ESS. Między innymi należy wspomnieć o sieciach współpracy ESS (ESSnet), które polegają na przeprowadzaniu projektów przez zespoły instytucji mających na celu opracowanie wyników, które mogłyby zostać wykorzystane przez całą wspólnotę ESS. Projekty sieci ESSnet są współfinansowane przez Komisję i uczestniczące instytucje.

Trzecim komponentem jest promowanie wspólnych wartości i dzielenie się wiedzą poprzez ESS. Komponent prawny (tworzenie fundamentów) oraz komponent techniczny (zapewnienie najlepszych dostępnych narzędzi) powinny być uzupełnione komponentem, który dotyczyłby inteligencji i know-how dostępnych w ramach systemu, tj. kapitału ludzkiego ESS. Podczas gdy kodeks praktyk zrobił dużo dla promocji wspólnych wartości w ramach ESS, mniej zrobiono dotychczas w sprawie dzielenia się wiedzą, pomimo faktu, że personel przeszkolony w zakresie identycznej metodologii najlepiej umożliwiłby porównywalność. Proponuje się zatem stworzenie prawdziwie europejskiego centrum badań i szkoleń w zakresie statystyki.

Pole 6: Konsekwencje dla roli Eurostatu w Komisji

Statystyki na temat międzynarodowego handlu towarami między państwami członkowskimi UE a krajami spoza Unii Europejskiej są opracowywane na podstawie danych celnych. W ciągu 2008 r. przeprowadzono szeroko zakrojone konsultacje między DG TAXUD a Eurostatem na temat zmian w gromadzeniu tych danych w przyszłości w związku z przyszłym przeglądem kodeksu celnego. Wynikiem tego było porozumienie pomiędzy obiema dyrekcjami, które zagwarantuje, że zostaną one uwzględnione podczas przeglądu. Bez takiego porozumienia istniałoby ryzyko, że zamiast tego trzeba by było zbierać dane z badań, co zwiększyłoby znacznie obciążenie przedsiębiorstw. Także w innych dziedzinach, głównie w wyniku zwiększonego korzystania z danych niepochodzących z badań, należy zapewnić uwzględnienie interesów statystyki przy (ponownym) projektowaniu źródeł danych administracyjnych. Potrzebne jest wsparcie polityczne na najwyższym szczeblu w celu zagwarantowania, że inne służby Komisji będą przestrzegać uzasadnionych interesów podmiotów sporządzających statystyki.

Ponadto zmiany w otoczeniu ESS, o których mowa w sekcji 3 doprowadziły do znacznej modernizacji systemu zarządzania ESS. Nowe rozporządzenia w sprawie statystyki europejskiej* wzmacnia misję Eurostatu. Wraz z utworzeniem Europejskiej Rady Konsultacyjnej ds. Zarządzania Statystyką (ESGAB) oraz Europejskiego Komitetu Doradczego ds. Statystyki (ESAC) modernizacja wymogów prawnych stanowi istotny wkład na rzecz wzmocnienia i uzupełnienia zarządzania ESS. Zarządzanie było także ulepszane w ostatnich latach poprzez przyjęcie, a następnie wdrożenie, Europejskiego kodeksu praktyk statystycznych, co jest głównym elementem sformalizowanego i systematycznego zarządzania jakością.

Choć nie jest to bezpośrednią konsekwencją reorganizacji systemów sporządzania statystyk UE, przemiany te tak czy owak przyczyniły się do rozszerzenia misji Eurostatu poza zwykłą koordynację krajowych urzędów statystycznych. Z jednej strony, Eurostat będzie musiał świadczyć bardziej zaawansowane usługi statystyczne innym organom Wspólnoty (porady techniczne, kontrole jakości); z drugiej strony, będzie on musiał polepszyć komunikację z tymi organami Wspólnoty, aby móc przewidywać potrzeby statystyczne i zwiększać wykorzystanie dotychczasowych statystyk. To oznacza budowanie ściślejszych relacji z innymi służbami Komisji nie tylko poprzez coroczne posiedzenia, lecz również poprzez wspólne działania analityczne. W tym celu zostanie utworzona sieć korespondentów statycznych Komisji

__________

* Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 223/2009 z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie statystyki europejskiej.

6 W kierunku nowej europejskiej systemowej metody statystycznej

Oczywiste jest, że przedstawiona powyżej wizja modernizacji architektury systemu w UE nie może być wdrażana jedynie przez Eurostat. Chodzi raczej o wspólne wysiłki wszystkich partnerów ESS, z których każdy ma szczególną rolę do odegrania, przy pełnym poszanowaniu zasady pomocniczości. Aby wizja ta odniosła sukces, potrzebne jest ich poparcie. Istotne jest zatem, aby Eurostat zaangażował swoich partnerów w ESS na wczesnym etapie tego procesu. Aby to zrobić, proponuje się, by Eurostat przedstawił tę wizję komitetowi ESS natychmiast po jej przyjęciu. Ma to na celu zapewnienie, że krajowe urzędy statystyczne zostaną właścicielem tego procesu, w przeciwnym razie istnieje ryzyko, że pozostanie on ograniczony do tych elementów, które mogą być wprowadzone jedynie na szczeblu UE.

Komisja będzie także zabiegać o wsparcie ze strony Parlamentu Europejskiego i Rady, co jest kluczowe dla skutecznego wdrożenia zaproponowanej wizji modernizacji architektury systemu w UE. Państwa członkowskie będą w szczególności zaangażowane poprzez dyskusję w Radzie ECOFIN. Tradycyjnie, jak od kilku lat, w listopadzie Rada będzie omawiać szereg zagadnień związanych ze statystyką (tzw. pakiet statystyczny), a obecny wniosek będzie jednym z elementów tegorocznego pakietu. Natychmiast po jego przyjęciu przez Komisję, zostanie on przedłożony do dyskusji Komitetowi Ekonomiczno-Finansowemu.

Ponadto także inne zainteresowane strony powinny być częścią strategii. Należy także przeprowadzić na wczesnym etapie konsultacje z grupami użytkowników, biorąc pod uwagę, że nieuniknioną konsekwencją nowej architektury systemu będzie to, że drastycznie zmienią się cechy, a nawet treść statystyk europejskich. Interesy grup użytkowników należy uwzględnić podczas wprowadzania zmian do nowej architektury systemu i należy aktywnie zabiegać o ich aprobatę. Dlatego wniosek zostanie także przedłożony ESAC.

Tymczasem kontynuowane będą dotychczasowe wysiłki mające na celu reorganizację procesu sporządzania statystyk. Chodzi tu o różne inicjatywy, takie jak racjonalizacja architektury informatycznej w oparciu o projekt Data Life Cycle (CVD), wprowadzenie bardziej interaktywnego łańcucha tworzenia statystyk na podstawie rozwiązania „dane u źródła” w drodze spisu powszechnego oraz przekształcenie statystyk dotyczących przedsiębiorstw i handlu za pomocą programu MEETS.

[1] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 223/2009 z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie statystyki europejskiej.

[2] Komunikat w sprawie zmniejszenia obciążenia respondentów, wprowadzenia uproszczeń oraz ustalania priorytetów w dziedzinie statystyk wspólnotowych (COM(2006) 693).

[3] Decyzja nr 1297/2008/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie programu modernizacji europejskiej statystyki przedsiębiorstw i handlu (MEETS).

[4] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 222/2009 z dnia 11 marca 2009 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 638/2004 w sprawie danych statystycznych Wspólnoty odnoszących się do handlu towarami między państwami członkowskimi, Dz.U. L 87.

[5] Dyrektywa 95/46/WE z dnia 24 października 1995 r. (Dz.U. L 281) oraz rozporządzenie (WE) nr 45/2001 z dnia 18 grudnia 2000 r. (Dz.U. L 8).

[6] Zob. przypis 1.

[7] Wszystkie krajowe urzędy statystyczne oraz Eurostat były objęte wzajemną oceną w latach 2006-2008 badającą zgodność z Europejskim kodeksem praktyk statystycznych. Kodeks ten określa główne zasady sporządzania i rozpowszechniania oficjalnych statystyk europejskich oraz otoczenie instytucjonalne, w jakim działają krajowe i wspólnotowe organy statystyczne, w celu wzmocnienia ich wiarygodności, niezależności i odpowiedzialności.