W niniejszym komunikacie przeprowadzono szczegółową analizę pierwotnych przyczyn błędów w kontekście wykonania budżetu UE i podjętych działań, zgodnie z art. 32 ust. 5 rozporządzenia finansowego. Jest to odpowiedź na wezwanie Parlamentu Europejskiego i Rady do przedstawienia sprawozdania na temat utrzymujących się wysokich poziomów błędów i ich pierwotnych przyczyn. Komunikat opiera się na informacjach dostępnych Komisji i w większości dotyczących płatności objętych okresem programowania 2007-2013.

W celu ukierunkowania działań w tym obszarze przeprowadzane są szczegółowe analizy dotyczące pierwotnych przyczyn błędów. Komisja i Trybunał doszły do takich samych generalnych wniosków, jeżeli chodzi o charakter i pierwotne przyczyny stale wysokich poziomów błędu: niedociągnięcia w systemach zarządzania i kontroli, w szczególności w państwach członkowskich, państwach trzecich i organizacjach/agencjach międzynarodowych. Sytuację tę pogarsza stopień złożoności ram prawnych, na podstawie których są wdrażane niektóre polityki UE; problem ten ilustruje fakt, że w przypadku systemów opartych na kosztach uproszczonych lub systemów opartych na „uprawnieniach do płatności” poziom błędu jest znacznie niższy niż w przypadku systemów opartych na całkowitym zwrocie kosztów ex post.

Aby poczynić dalsze postępy w tym obszarze, Komisja wdrożyła w 2015 r. inicjatywę „Budżet UE zorientowany na rezultaty”. Głównym celem tej inicjatywy jest zapewnienie, aby sprawnie działający budżet UE był zgodny z przepisami i przyczyniał się do pożądanych wyników. Obok większego uwzględniania kwestii dotyczących wyników w procesie decyzyjnym w całym cyklu budżetowym, inicjatywa ta ma na celu poprawę należytego zarządzania finansami poprzez solidniejsze ramy dotyczące sprawozdawczości, lepsze metody szacowania poziomów błędu w ramach WRF, prostsze reguły oraz bardziej skuteczne i proporcjonalne środki kontroli, w celu zapewnienia, aby jak największa część środków publicznych faktycznie przyczyniała się do pozytywnych wyników w terenie.

Osiągnięta poprawa, której dowodzi spadek poziomu błędu, wymagała bardzo dużych inwestycji w systemy kontroli sektora publicznego. Skutkiem tego były wysokie koszty kontroli w niektórych obszarach, co stawia pod znakiem zapytania celowość dalszego wzmożenia audytów i weryfikacji. Dochodzi do tego fakt, że mające zastosowanie przepisy są często skomplikowane, ponieważ mają służyć osiągnięciu ambitnych i ukierunkowanych celów polityki. Przepisy te mają również na celu uwzględnienie wszystkich możliwych scenariuszy i uzyskanie jak największej pewności w odniesieniu do legalności i prawidłowości wydatków, tak aby zapobiec korektom ex post.

Zarówno wyniki Komisji, jak i Trybunału wykazują tendencję spadkową w zakresie poziomów błędu (zob. wykres 2), co jest spójne z faktem, że w ostatnich latach poprawiono zarządzanie finansami. Roczne szacunki dotyczące poziomów błędu, które osiągały przed 2009 r. wartości dwucyfrowe w przypadku niektórych obszarów polityki (w szczególności polityki spójności), spadły obecnie do znacznie niższych poziomów – poniżej 5 % w większości obszarów polityki, a w niektórych obszarach blisko lub nawet poniżej 2 %. Ponadto szacowane poziomy błędów znacząco się różnią w zależności od obszaru polityki i programów pomocy.

Do celów związanych z zarządzaniem i rachunkowością służby Komisji dostarczają najlepszych danych szacunkowych na temat poziomów błędu w ich obszarze odpowiedzialności, uwzględniając wszystkie istotne informacje, w tym wyniki kontroli i audytu statystycznie reprezentatywnych próbek, i opierając się na swojej profesjonalnej ocenie. Wynikiem tej oceny są dane szacunkowe Komisji na temat poziomu błędu w wykonaniu budżetu UE w dwóch punktach procesu: szacowane kwoty obarczone ryzykiem w momencie płatności / przedłożenia sprawozdania oraz szacowane kwoty obarczone ryzykiem w chwili zamknięcia, czyli po przeprowadzeniu wszystkich działań naprawczych w odniesieniu do kwot nienależnie wypłaconych. Ponadto Komisja publikuje roczny komunikat w sprawie ochrony budżetu UE, przedstawiając szczegółowe informacje na temat środków zapobiegawczych i naprawczych. Te dwa sprawozdania wchodzą obecnie w skład zintegrowanego pakietu sprawozdawczości finansowej, zapewniając tym samym pełny obraz wykonania budżetu UE w poprzednim roku.

Komisja ponosi ostateczną odpowiedzialność za wykonanie budżetu UE, w rzeczywistości jednak około 80 % wydatków realizują bezpośrednio państwa członkowskie w ramach zarządzania dzielonego. Dotyczy to w szczególności wspólnej polityki rolnej (WPR) i funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. W celu zapewnienia należytego zarządzania finansami, zgodnie z wymogami ram prawnych, państwa członkowskie są zobowiązane do wyznaczenia organów wykonawczych (agencji płatniczych w obszarze rolnictwa i instytucji zarządzających w obszarze spójności) i zewnętrznych organów audytowych (jednostek certyfikujących w obszarze rolnictwa i instytucji audytowych w obszarze spójności), które przeprowadzają w ciągu roku około 19 000 audytów w terenie. Pozostałe 20 % budżetu UE wykonywane jest w ramach zarządzania bezpośredniego lub pośredniego, przez strony trzecie, w szczególności przez europejskie albo międzynarodowe instytucje finansowe, takie jak Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) lub agencja Narodów Zjednoczonych ds. uchodźców.

programy zwrotu poniesionych kosztów, w ramach których UE zwraca koszty kwalifikowalne poniesione z tytułu działań kwalifikowalnych, na przykład projektów badawczych (w ramach wydatków na „Konkurencyjność”), programów inwestycji w rozwój regionalny i rozwój obszarów wiejskich (w ramach „Spójności” i „Zasobów naturalnych”), programów szkoleniowych (w ramach „Spójności”) i projektów na rzecz rozwoju (w ramach „Globalnego wymiaru Europy”). Należy jednak zauważyć, że stosowanie uproszczonych opcji kosztów w przypadku polityki spójności, w ramach której finansowanie uzależnione jest od osiągniętych wyników lub rezultatów (np. od liczby osób biorących udział w szkoleniu zawodowym w ramach EFS), jest zbliżone do koncepcji „uprawnienia do płatności”, ze względu na fakt, że nie opiera się ono na faktycznie poniesionych kosztach.

Ponadto Komisja koordynuje sieć skupiającą ekspertów państw członkowskich w dziedzinie kontroli wewnętrznej, co pozwala na identyfikowanie dobrych praktyk i dzielenie się nimi w celu usprawnienia systemów zarządzania stosowanych przez sektor publiczny. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i służby Komisji odpowiedzialne za zarządzanie dzielone współpracują z państwami członkowskimi w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym i ich wykrywania, organizując warsztaty, seminaria i szkolenia oraz opracowując praktyczne wytyczne. W ramach uregulowań sektorowych wymaga się od państw członkowskich przyjęcia skutecznych i proporcjonalnych środków zwalczania nadużyć finansowych, a Komisja promuje z sukcesem włączenie tych środków do kompleksowych krajowych strategii zwalczania nadużyć finansowych.

Dyrekcje generalne wdrażają ukierunkowane środki, aby wzmocnić system zarządzania i kontroli na szczeblach krajowym, europejskim i międzynarodowym; wnioski wyciągnięte z poprzednich okresów programowania przyczyniły się do poprawy w zakresie opracowywania kolejnych generacji programów, a śródokresowa rewizja WRF na lata 2014–2020 obejmuje obszerny pakiet wniosków ustawodawczych mających na celu uproszczenie zasad mających zastosowanie do wykonania budżetu UE.

pomimo wystąpienia błędów, zasadniczo środki zostały wykorzystane do osiągnięcia zamierzonych celów i realizacji zatwierdzonych projektów. Chociaż odnotowano niedociągnięcia w realizacji projektu lub wykryto wydatki niekwalifikowalne, nie musiały one wpłynąć na jakość lub realizację projektów;

Art. 32 ust. 5 rozporządzenia finansowego stanowi: „Jeżeli w czasie realizacji działania utrzymuje się wysoki poziom błędów, to Komisja wskazuje słabe punkty systemów kontroli, analizuje koszty i korzyści ewentualnych środków naprawczych oraz podejmuje lub proponuje stosowne działania, takie jak uproszczenie mających zastosowanie przepisów, udoskonalenie systemów kontroli i modyfikacja programu lub systemów realizacji”. W kontekście tego wymogu Parlament Europejski i Rada wezwały Komisję w ramach procedury udzielania absolutorium za 2014 r. do przedłożenia sprawozdania w sprawie „stale wysokich poziomów błędu i ich pierwotnych przyczyn”. Niniejsze sprawozdanie stanowi odpowiedź na ten wniosek.

W ramach zarządzania bezpośredniego i pośredniego, Komisja sprawuje nadzór w oparciu o pracę jej własnych działów kontroli/audytu ex post lub o wnioski zewnętrznych audytorów świadczących usługi na podstawie umowy, którzy z reguły przeprowadzają kontrole ex post.

Służby Komisji przekazały państwom członkowskim wytyczne oraz zorganizowały seminaria i szkolenia na temat prób statystycznych, dzięki czemu Komisja mogła polegać na 95 % danych kontrolnych dostarczonych przez zainteresowane strony (takie jak instytucje audytowe i jednostki certyfikujące państw członkowskich, które przeprowadziły około 19 000 kontroli w 2015 r.), co stanowi ogromny postęp w porównaniu z początkiem okresu programowania obejmującego lata 2007–2013. Niemniej jednak nadal istnieją możliwości poprawy. Oznacza to, że Komisja musi się zdawać na swoją profesjonalną ocenę w celu korekty niektórych otrzymanych danych (zob. szczegółowe informacje w sekcji III „Sytuacja dotycząca różnych działów WRF”).

Trybunał oszacowuje poziom błędu, wykorzystując w tym celu najbardziej prawdopodobny poziom błędu (NPPB) ustalany zarówno w odniesieniu do każdego działu WRF osobno, jak i dla całości wydatków budżetowych. W obliczeniach uwzględnia się jedynie błędy skwantyfikowane. Wyrażony procentowo NPPB jest statystycznym szacunkiem prawdopodobnego odsetka błędu w danej populacji. Przykładowe błędy to kwantyfikowalne naruszenia obowiązujących przepisów, zasad, warunków umownych i warunków udzielenia dotacji. Trybunał szacuje również najniższy poziom błędu (NNPB) i najwyższy poziom błędu (NWPB) (zob. wykres 1).

W tych ogólnych ramach wszystkie służby Komisji stosują podejście, które, dla celów zarządzania, jest najbardziej odpowiednie, by realistycznie oszacować poziom błędu w obszarach polityki, za które dane służby odpowiadają. Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI) i dyrekcje działające w obszarze „Spójności” posługują się w tym kontekście pojęciem „zatwierdzonego poziomu błędu”, ponieważ poziom taki oblicza się w dużej mierze na podstawie zatwierdzonych lub skorygowanych danych dostarczonych przez władze państw członkowskich, które przeprowadzają kontrole zarządcze lub kontrole/audyty ex post na statystycznie reprezentatywnych próbach. DG AGRI i DG działające w obszarze „Spójności” ustalają, do jakiego stopnia można polegać na krajowych danych, zwłaszcza na podstawie wniosków wyciągniętych z pracy własnych działów kontroli/audytu ex post. DG zajmujące się badaniami naukowymi i stosunkami zewnętrznymi w swojej analizie błędów skupiają się na kombinacji wskaźników błędów wykrytych lub resztowych, opierając się na kontrolach i audytach ex post przeprowadzanych przez ich własne służby audytorskie lub audytorów świadczących usługi na podstawie umowy (zob. szczegółowe informacje w sekcji III „Sytuacja dotycząca różnych działów WRF”).

Wykraczając poza te bezpośrednie wymogi regulacyjne, Komisja zachęca jednak państwa członkowskie do ustanowienia tych środków zwalczających nadużycia finansowe w ramach krajowej strategii zwalczania nadużyć finansowych, aby zapewnić lepsze monitorowanie walki z nadużyciami, które szkodzą interesom finansowym UE i państw członkowskich, oraz by zapewnić jednorodność i efektywność praktyk, zwłaszcza w przypadku zdecentralizowanych struktur organizacyjnych.

Chociaż z metod zastosowanych przez Komisję i Trybunał jasno wynika, że łączny szacowany poziom błędu maleje (według Komisji minimalny poziom błędu wynosi dla 2013 r. 2,8 %, dla 2014 r. – 2,6 %, a dla 2015 r. – 2,3 %; według Trybunału NNPB dla 2013 r. wynosi 3,5 %, dla 2014 r. – 3,3 %, a dla 2015 r. – 2,7 %), wskazują one również, że poziom błędu nadal przewyższa próg istotności wynoszący 2 %. Trybunał wydał zatem negatywne poświadczenie wiarygodności. Mimo iż fakt ten wydaje się temu przeczyć, w rzeczywistości poziom zgodności z wymogami prawnymi w przypadku Komisji uległ znacznej poprawie. Dwucyfrowe poziomy błędów, które odnotowywano w przypadku niektórych obszarów polityk (w szczególności polityki spójności) w okresie programowania 2000–2006 i w latach wcześniejszych, spadły obecnie do znacznie niższych poziomów (poniżej 5 % w większości obszarów polityki, a w niektórych obszarach blisko lub nawet poniżej 2 %). Dzięki stałej kontroli sprawowanej przez Parlament Europejski, Radę i Trybunał wzrósł poziom profesjonalizacji w obrębie całego łańcucha kontroli środków UE, sięgającego od Komisji po organy państw członkowskich, państwa trzecie i organizacje międzynarodowe.

Komisja i Trybunał w swoich analizach zgadzają się co do tego, że w obszarze zarządzania dzielonego można było zapobiec znacznej liczbie błędów albo wykryć je i skorygować podczas kontroli pierwszego szczebla przeprowadzanych przez organy zarządzające w państwach członkowskich. Jak pokazano w rocznych sprawozdaniach Trybunału z ostatnich lat, w przypadku prawie połowy wykrytych przez Trybunał nieprawidłowości organy krajowe dysponowały wystarczającą ilością informacji (na przykład pochodzących od beneficjentów końcowych, audytorów zewnętrznych lub ze swoich własnych kontroli), aby zapobiec błędom albo je wykryć i skorygować przed zadeklarowaniem wydatków Komisji. Ponadto niektóre błędy wspomniane w sprawozdaniach Trybunału spowodowały same organy krajowe. Gdyby użyto wszystkich dostępnych informacji, poziomy błędów byłyby dużo bardziej zbliżone do progu istotności wynoszącego 2 % lub nawet niższe.

W tabeli 1 przedstawiono całościowy koszt kontroli (koszt kontroli ex ante, kontroli ex post i ocen przeprowadzonych przez służby Komisji, państw członkowskich, państw trzecich lub organizacji międzynarodowych) związanych z legalnością i prawidłowością transakcji szacowanych przez DG w rocznych sprawozdaniach z działalności.

Niewykrycie błędów to ryzyko nieodłącznie związane z systemem zarządzania. Powszechnie przyjmuje się, że obniżenie poziomów błędu do zera spowodowałoby nierealistycznie wysokie koszty zarówno dla beneficjentów, jak i władz. Trybunał ustalił próg istotności na poziomie 2 % kontrolowanych kwot. Progu tego nie ustalono jednak na podstawie oczekiwań zainteresowanych stron lub też analizy kosztów kontroli i korzyści z nich płynących, a zastosowanie takich podstaw jest niezbędne w celu zapewnienia zgodności z wymogami prawnymi. Próg istotności wynoszący 2 % został określony na podstawie praktyk audytorskich w zakresie kontroli wiarygodności rozliczeń. Systemy, które zapewniają prawdziwy i rzetelny obraz sprawozdań finansowych, są jednak na ogół mniej skomplikowane i kosztowne niż te, które wprowadza się w celu poświadczenia legalności i prawidłowości operacji leżących u podstaw rachunków.

Szacowane przyszłe korekty to kwota wydatków niezgodnych z obowiązującymi przepisami regulacyjnymi i postanowieniami umownymi, którą DG szacuje w ostrożny sposób. Kwoty te zostaną wskazane i skorygowane w drodze kontroli przeprowadzonych po zatwierdzeniu płatności, tzn. będą uwzględniały nie tylko korekty dokonane w chwili złożenia sprawozdania, ale również te, które zostaną dokonane w następnych latach. Szacunki DG opierają się na średniej kwocie korekt finansowych i odzyskanych kosztów z ostatnich lat, a w stosownych przypadkach są one korygowane, przede wszystkim w celu zniwelowania: (i) elementów, które nie są już obowiązujące w świetle nowych ram prawnych; oraz (ii) zdarzeń jednorazowych.

Wprowadzenie kompleksowych i szczegółowych kontroli ex ante w odniesieniu do wszystkich (czyli milionów) płatności, które to kontrole przeprowadzałaby Komisja, państwa członkowskie, państwa trzecie itd. w celu zapobiegania błędom już na samym początku, wiązałoby się z ogromnymi kosztami w postaci spożytkowanych zasobów i czasu. Dlatego wszystkie systemy zakładają kontrole ex post w czasie trwania programów i projektów lub w momencie ich zamknięcia. Ponadto w przypadku wykrycia błędów budżet UE jest chroniony przed wydatkami niezgodnymi z prawem poprzez stosowanie mechanizmów naprawczych (tzn. korekt finansowych i odzyskiwania środków) .

„[...] kontrola oznacza wszelkie środki podjęte w celu uzyskania wystarczającej pewności co do [...] zapobiegania nadużyciom finansowym i nieprawidłowościom oraz ich wykrywania oraz korygowania i monitorowania oraz odpowiedniego zarządzania ryzykiem w zakresie legalności i prawidłowości operacji podstawowych z uwzględnieniem wieloletniego charakteru programów, jak również charakteru płatności. Na kontrole mogą składać się różne weryfikacje, a także wdrażanie wszelkich polityk i procedur prowadzących do osiągnięcia opisanych w pierwszym zdaniu celów; [...]”.

Według Trybunału na poziom błędu w różnych obszarach wydatków wpływają przede wszystkim różnice pod względem ryzyka w programach zwrotu poniesionych wydatków (gdzie płatność z budżetu UE opiera się na kwalifikowalnych kosztach poniesionych na kwalifikowalne działania) i programach opartych na uprawnieniach do płatności (gdzie płatność z budżetu UE zależy od spełnienia określonych warunków), a nie tryb zarządzania (dzielone, bezpośrednie i pośrednie) . Ponieważ audyty Komisji przyniosły zbliżone wyniki, w kolejnych sekcjach przeanalizowano możliwości zastąpienia zwrotów poniesionych wydatków opartych na kwalifikowalnych kosztach przez płatności oparte na uprawnieniach do płatności albo przynajmniej wprowadzenie uproszczeń, takich jak np. uproszczone opcje kosztów, płatności ryczałtowe lub stawki ryczałtowe.

Zróżnicowany zakres (zróżnicowane cele i zróżnicowana populacja beneficjentów) polityki badawczej wywiera wpływ na poziom błędu. Program ramowy opracowano w taki sposób, aby przyciągnąć dużą liczbę uczestników (ponad 50 000 już w samym programie „Horyzont 2020”) z Unii Europejskiej i całego świata. Do udziału zachęca się w szczególności małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) oraz nowych uczestników, chociaż wiadomo, że poziom błędu dla tych kategorii jest dużo wyższy (2,5–3 razy) niż w przypadku innych uczestników. Analogicznie większość projektów ma charakter międzynarodowy i wielu beneficjentów, co jest niezbędne dla osiągnięcia celów politycznych programu, ale tego typu projekty są bardziej podatne na błędy niż projekty z jednym beneficjentem.

Poziom błędu resztowego w przypadku 7PR jest dużo bardziej zbliżony do progu istotności (2,88 % dla DG RTD oraz 2,58 % dla DG CNECT). Należy zauważyć, że ostateczny błąd resztowy dla 6. programu ramowego, po przeprowadzeniu wszystkich kontroli i odzyskaniu środków, osiągnął na koniec wartość bardzo zbliżoną do progu istotności lub wręcz niższą, co podkreśla znaczenie wieloletniej perspektywy.

Jeżeli chodzi o model oparty na cenie nabycia lub koszcie wytworzenia, podczas konsultacji z zainteresowanymi stronami programu „Horyzont 2020” poproszono je o rozważenie, czy finansowanie na zasadzie płatności ryczałtowej (uzależnionej od wyników) będzie generalnie odpowiednim sposobem finansowania badań naukowych. Rozwiązanie to stanowiłoby program oparty na uprawnieniach do płatności, bazujący na stałej, uzgodnionej z góry cenie za przewidywane prace. Taki system finansowania uzależniony od wyników pozwoliłby uniknąć jakichkolwiek błędów w zakresie kwalifikowalności.

Źródłem większości niewykrytych błędów są poświadczenia kontroli sprawozdań finansowych przez audytorów zewnętrznych lub niezależnych urzędników publicznych właściwych do tych zadań. Kwestia zmiennej jakości poświadczeń kontroli sprawozdań finansowych jest znanym problemem dotykającym obszar polityki badawczej. Pomimo tych niedociągnięć służby zajmujące się polityką badawczą obliczyły, że poziom błędu jest średnio o 50 % niższy, jeżeli stosuje się poświadczenia kontroli sprawozdań finansowych. Ewidentnie nie eliminują one jednak wszystkich błędów.

W sprawozdaniu finansowym towarzyszącym proponowanemu prawodawstwu oszacowano, że te uproszczenia zmniejszą reprezentatywny maksymalny poziom błędu z 5 % do ok. 3,5 %. Docelowy poziom błędu resztowego lub kwoty obarczonej ryzykiem w chwili zamknięcia miał być jak najbardziej zbliżony do 2 %, ale niekoniecznie niższy.

W przypadku programu „Horyzont 2020” poświadczenie kontroli sprawozdań finansowych będzie wymagane dopiero na koniec projektu, a nie na etapie płatności okresowych. Oznacza to, że pozytywny skutek poświadczeń kontroli sprawozdań finansowych będzie odczuwalny później, co może mieć tymczasowy wpływ na poziomy błędów. Innymi słowy, przyszłe analizy poziomów błędu w tym obszarze będą musiały uwzględniać wieloletni charakter systemu kontroli.

Systemy zarządzania i kontroli badań naukowych są regularnie poddawane przeglądowi. Utworzenie Wspólnego Centrum Wsparcia obejmującego wszystkie usługi realizujące badania naukowe przyniesie korzyści w postaci wspólnych narzędzi informatycznych i procesów biznesowych, a także wspólnej służby audytorskiej. Zgodnie z zasadą efektywności kosztowej model potwierdzania wiarygodności będzie jednak nadal opierał się głównie na kontrolach ex post i, w ograniczonym zakresie, na szczegółowych kontrolach ex ante. Jest to spowodowane faktem, że kontrole ex ante są drogie, w szczególności biorąc pod uwagę dużą liczbę sfinansowanych udziałów (50 000 w ramach samego programu „Horyzont 2020”), i mogą dać tylko częściową pewność, jeżeli nie przeprowadza się żadnej wizyty na miejscu. Wiele szczegółowych kontroli ex ante stwarza także duże obciążenia administracyjne dla beneficjentów, przy czym prawodawstwo nakłada na Komisję obowiązek ograniczania takich obciążeń do minimum.

DG REGIO opiera swoją analizę na własnych ustaleniach z audytu oraz danych dostarczonych przez krajowe instytucje audytowe w sporządzonych przez nie rocznych sprawozdaniach z kontroli (w odniesieniu do wydatków zadeklarowanych w 2014 r. przeprowadzono ok. 7 300 audytów operacji). Aby potwierdzić wiarygodność instytucji audytowych, własne służby audytorskie DG REGIO przeprowadziły 58 audytów. Od 2009 r. przeprowadzono ponad 300 audytów obejmujących 51 instytucji audytowych odpowiedzialnych za nadzorowanie 98,5 % programów Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego / Funduszu Spójności. Dodatkowo audytorzy DG REGIO przeprowadzają kompletny przegląd dokumentacji rocznych sprawozdań z kontroli oraz opinii pokontrolnych sporządzonych przez instytucje audytowe i uzupełniają te działania, w razie konieczności, misjami wyjaśniającymi. Ponadto DG REGIO otrzymała od instytucji audytowych państw członkowskich 446 sprawozdań z przeprowadzonych audytów systemu, które zostały poddane szczegółowej analizie przez DG (w latach 2013 i 2014 DG REGIO zbadała ponad 540 sprawozdań z audytów systemu).

Są one również spowodowane faktem, iż krajowe lub regionalne przepisy mające zastosowanie przy wdrażaniu programów mogą być bardziej wymagające niż te przewidziane w prawodawstwie krajowym w zakresie podobnych wydatków finansowanych na poziomie krajowym lub niż wymagania dotyczące przestrzegania prawa UE (zjawisko to określa się jako „nadmiernie rygorystyczne wdrażanie”).

W 2015 r. DG REGIO uznała za główne pierwotne przyczyny błędów w okresie 2007–2013 poważne niedociągnięcia w systemach zarządzania i kontroli powiązanych z 67 programami realizowanymi w Belgii, Bułgarii, Republice Czeskiej, Francji, Niemczech, Grecji, na Węgrzech, we Włoszech, Polsce, Rumunii, Słowacji, Hiszpanii i Zjednoczonym Królestwie oraz z programami Europejskiej współpracy terytorialnej, które to niedociągnięcia wykryła instytucja audytowa danego programu lub Komisja. Niedociągnięcia te dotyczą w szczególności jednego lub kilku spośród następujących kluczowych elementów:

poradnik „Zamówienia publiczne – porady dla osób odpowiedzialnych za udzielanie zamówień publicznych dotyczące unikania najczęstszych błędów popełnianych w projektach finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych” opublikowany w październiku 2015 r. we wszystkich językach UE; poradnik ten zostanie zaktualizowany w celu uwzględnienia nowych dyrektyw w sprawie zamówień publicznych, w przypadku których ostateczny termin transpozycji do prawa krajowego minął dnia 18 kwietnia 2016 r.;

W oparciu o te pierwsze zalecenia Komisja zaproponowała ostatnio kolejne, ambitniejsze uproszczenia przepisów regulujących europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, zwłaszcza rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów, w szczególności w celu znacznego rozszerzenia zakresu uproszczonych opcji kosztów oraz wprowadzenia obowiązku ich stosowania w przypadku operacji poniżej 100 000 EUR. Ponadto, dzięki nowemu rozwiązaniu zaproponowanemu w rozporządzeniu finansowym możliwe będzie finansowanie uzależnione od wypełnienia warunków związanych z postępem w realizacji, a nie oparte na kosztach operacji. Komisja zaproponowała także zmniejszenie liczby wymogów związanych ze stosowaniem wspólnych planów działania, środki upraszczające w odniesieniu do operacji generujących dochody i większych projektów, doprecyzowanie przepisów dotyczących instrumentów finansowych oraz szereg innych zmian. Propozycje te zawarto w rozporządzeniu zbiorczym przyjętym przez Komisję we wrześniu 2016 r. (zob. sekcja 3.1 powyżej).

Obecnie DG REGIO ocenia, w jakim stopniu nowe przepisy przyczyniły się do zmniejszenia obciążeń administracyjnych beneficjentów oraz do uproszczeń. Rozpoczęto szereg badań mających przyczynić się do oceny wdrażania upraszczających środków. Dodatkowo utworzono grupę wysokiego szczebla monitorującą uproszczenia dla beneficjentów, która ma na celu przeanalizowanie wdrażania możliwości uproszczeń w państwach członkowskich i regionach oraz sformułowanie zaleceń dotyczących lepszego wdrażania upraszczających środków na lata 2014–2020 oraz po 2020 r. Od 20 października 2015 r. wspomniana grupa wysokiego szczebla odbyła szereg posiedzeń, na których przedyskutowano szczegółowo następujące różnorodne tematy: e-administracja, uproszczone opcje kosztów, dostęp do finansowania UE dla MŚP, instrumenty finansowe oraz audyty. Grupa ta przyjęła już pierwsze wnioski i zalecenia w sprawie e-administracji i uproszczonych opcji kosztów.

• przedłożenia w przypadku każdego programu poświadczonych sprawozdań finansowych z wydatków deklarowanych Komisji w odniesieniu do danego okresu obrachunkowego, a także złożenia uzupełniającej dokumentacji w celu poświadczenia wiarygodności rachunków, skutecznego działania systemu, jak również legalności i prawidłowości operacji leżących u podstaw rachunków (deklaracji zarządczej, rocznego sprawozdania podsumowującego kontrole i audyty, opinii pokontrolnej opartej na poziomach błędu resztowego po uwzględnieniu wszystkich korekt na szczeblu krajowym oraz sprawozdania z kontroli) do dnia 15 lutego roku n+1;

• zatrzymania 10 % z każdej płatności okresowej w odniesieniu do wydatków w danym roku obrachunkowym w celu ochrony budżetu UE do momentu przeprowadzenia wszystkich krajowych kontroli i działań weryfikacyjnych oraz złożenia odpowiednich sprawozdań finansowych;

programy szkoleń strategicznych, w tym szkoleń skierowanych do ekspertów i dostosowanych do danego państwa, planowane na drugą połowę 2015 r. i początek 2016 r.;

Podobnie jak DG REGIO, również DG EMPL stwierdziła, że głównymi pierwotnymi przyczynami błędu były złożoność ram prawnych w obszarze „Spójności” oraz słabości krajowych systemów zarządzania i kontroli. W 2015 r. DG EMPL wyraziła zastrzeżenie w odniesieniu do systemów zarządzania i kontroli w 23 konkretnych programach operacyjnych realizowanych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego w Belgii, Chorwacji, Francji, Niemczech, Grecji, na Węgrzech, we Włoszech, w Rumunii, Słowacji, Hiszpanii oraz Zjednoczonym Królestwie w okresie programowania 2007–2013.

Średni poziom błędu obliczony przez DG EMPL za 2015 r. wynosi 3,0–3,6 %, co jest zasadniczo zgodne z ogólną oceną Trybunału (zob. wykres 7 odnoszący się do całego obszaru „Spójności”). Odkąd DG EMPL zaczęła szacować swój własny poziom błędu w 2011 r., jej szacunki były bardzo zbliżone do szacunków Trybunału (tj.: minimalny poziom błędu oszacowany przez DG EMPL oraz najbardziej prawdopodobne poziomy błędów oszacowane przez Trybunał na okres 2011–2014 były, odpowiednio, następujące: 2011 r.: 2,0 i 2,2 %; 2012 r.: 2,3 i 3,2 %; 2013 r.: 2,6 i 3,1 %; oraz 2014 r.: 2,8 i 3,7 %, co potwierdza, iż metodyka stosowana przez DG EMPL w zakresie pewności jest poprawna.

Uproszczone opcje kosztów mają także przewagę w postaci ukierunkowania finansowania na osiągnięte wyniki lub rezultaty, a nie na wartość wydatków, jak ma to miejsce w systemie kosztów rzeczywistych. Jest to zgodne z celem Komisji polegającym na większym zorientowaniu na rezultaty przy wykonywaniu budżetu UE oraz na maksymalizacji wpływu wydanych środków.

Jak wyjaśniono powyżej, Trybunał wskazał, że naruszenia zasad kwalifikowalności wydatków stanowiły główną przyczynę błędów w przypadku Europejskiego Funduszu Społecznego. Wynika to częściowo ze spoczywającego na beneficjentach obowiązku dostarczania dowodów w postaci dokumentów w celu uzasadnienia wszystkich poniesionych kosztów, o których zwrot występują. Alternatywę dla tego tradycyjnego systemu opartego na zwrocie rzeczywistych kosztów stanowi zastosowanie tzw. uproszczonych opcji kosztów. Uproszczone opcje kosztów to metoda ustalania kosztów kwalifikowalnych nie na podstawie faktycznie wydanej kwoty (którą należy następnie poprzeć dowodami w postaci dokumentów), ale w oparciu o wcześniej określone wartości. Poprzez ułatwienie uzasadniania wydatków uproszczone opcje kosztów nie tylko zmniejszają biurokrację, ale także ryzyko popełnienia błędów. Trybunał wykazał ten fakt w czterech kolejnych latach, nie znajdując żadnych kwantyfikowalnych błędów podczas badania transakcji dokonanych w ramach uproszczonych opcji kosztów w swojej próbie obejmującej Europejski Fundusz Społeczny. W związku z tym Trybunał stwierdził, że w przypadku uproszczonych opcji kosztów istnieje mniejsze ryzyko błędu niż w przypadku kosztów rzeczywistych.

Te dwie dodatkowe metody oferują duże możliwości wykorzystywania istniejących uproszczeń: są one bezpośrednio stosowane do operacji finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (pod warunkiem, że chodzi o podobny rodzaj operacji i typ beneficjenta oraz że dany program nadal obowiązuje), a wartości uproszczonej opcji kosztów nie trzeba kontrolować, co zmniejsza zakres i koszt potencjalnej kontroli. Stosowanie tych dwóch metod przez państwa członkowskie jest proste i wiąże się z bardzo niewielkim ryzykiem błędu.

W przypadku najmniejszych operacji w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego (poniżej 100 000 EUR wsparcia ze środków publicznych) do określenia uproszczonych opcji kosztów można zastosować projekt budżetu. Metodę tę wprowadzono w związku z wymogiem, aby w przypadku projektów realizowanych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego przy wsparciu ze środków publicznych mniejszym niż 50 000 EUR przynajmniej część wydatków objęto jednym z typów uproszczonej opcji kosztów (z wyjątkiem projektów realizowanych w całości w ramach zamówienia publicznego lub w ramach programu pomocy państwa).

Nowa podstawa prawna Europejskiego Funduszu Społecznego (art. 14 rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego) uprawnia Komisję do przyjęcia standardowych kosztów jednostkowych i płatności ryczałtowych. Zapewnia to pewność prawa w odniesieniu do metody obliczania uproszczonych opcji kosztów oraz usuwa jedną z głównych przeszkód zidentyfikowanych przez państwa członkowskie – tzn. ich obawę, że audytorzy (krajowi lub unijni) mogą podważyć daną metodykę obliczania kosztu jednostkowego lub płatności ryczałtowej, co będzie prowadzić do błędu systemowego. Przeprowadzana przez Komisję ex ante weryfikacja metodyki stanowi zabezpieczenie i potwierdzenie działań państw członkowskich.

Dzięki umożliwieniu państwom członkowskim wnioskowania o finansowanie UE na podstawie uproszczonych opcji kosztów przy stosowaniu innego (krajowego) systemu zwrotu środków beneficjentom nowa podstawa prawna stwarza również możliwość zastosowania przez państwa członkowskie uproszczonych opcji kosztów w przypadkach, w których w normalnych warunkach przepisy krajowe nie pozwalają na zastosowanie takich technik.

Z uwagi na pozytywny wpływ i szereg zalet uproszczonych opcji kosztów, a także biorąc pod uwagę nowe możliwości wprowadzone przez ramy prawne na lata 2014–2020, Komisja wyznaczyła ambitny cel polityczny, aby do 2017 r. 50 % wydatków z Europejskiego Funduszu Społecznego zostało objętych uproszczonymi opcjami kosztów. Sprawozdanie z przeglądu dotyczącego uproszczenia przedłożone Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w 2015 r. wykazało, że państwa członkowskie planują stosować uproszczone opcje kosztów w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego w okresie programowania 2014–2020 na poziomie ok. 35 %, który jest znacznie wyższy niż poziom 7 % szacowany dla okresu 2007–2013, ale wciąż niewystarczający. DG EMPL będzie w dalszym ciągu promować stosowanie tych rozwiązań i zachęcać państwa członkowskie do ich dalszego częstszego wykorzystywania, aby osiągnąć docelowy poziom 50 %.

Cel ten stanowi bodziec do znacznie częstszego stosowania uproszczonych opcji kosztów, aby pomóc w zmniejszeniu obciążeń administracyjnych i ryzyka błędu oraz w skupieniu się w większym stopniu na rezultatach. Stanowi to zachętę dla wszystkich stron – Komisji, państw członkowskich i beneficjentów – do dołożenia jak największych wysiłków, aby wykorzystać potencjał uproszczonych opcji kosztów. Kwestii tej nie należy jednak postrzegać jako celu samego w sobie.

Aby wprowadzić dalsze uproszczenia, Komisja wprowadziła pojęcie „wspólnego planu działania”.

Wspólny plan działania stanowi kompletnie nowy i potencjalnie bardzo skuteczny sposób realizacji europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Wspólny plan działania stanowi operację zarządzaną w całości na podstawie wyników i rezultatów do osiągnięcia. Przedmiotowy wspólny plan działania może:

• składać się z jednego projektu lub grupy projektów;

• otrzymywać wsparcie w ramach co najmniej jednej osi priorytetowej co najmniej jednego programu; oraz

• otrzymywać wsparcie w ramach co najmniej jednego instrumentu, takiego jak Europejski Fundusz Społeczny, Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego lub Fundusz Spójności.

Projekty powinny skutkować osiągnięciem wyników i rezultatów koniecznych do osiągnięcia celu wspólnego planu działania. Płatności przyjmą formę wyłącznie kosztów jednostkowych lub płatności ryczałtowych powiązanych z wynikami i rezultatami poszczególnych projektów.

W oparciu o to uproszczenie Komisja zaproponowała dalsze udoskonalenia w kontekście zbiorczej rewizji (zob. sekcja 3.1 powyżej). W niektórych przypadkach obowiązujące przepisy na mocy rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego zostały obecnie zaktualizowane, a ich zakres obowiązywania rozszerzono na inne europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (obowiązkowe stosowanie uproszczonych opcji kosztów w niektórych przypadkach, stawki ryczałtowe w odniesieniu do niektórych kosztów personelu). Propozycje zmiany rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (usunięcie górnego pułapu dla wykorzystania kwot ryczałtowych, zmniejszenie liczby wymogów związanych ze stosowaniem wspólnych planów działania, nowa możliwość płatności uzależnionych od spełnienia określonych warunków; sekcja 3.1.3 lit. a) powyżej) zostały uzupełnione o odpowiadające im zmiany w rozporządzeniu w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego oraz środki rozszerzające stosowanie uproszczonych opcji kosztów na mocy rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym.

b)Wzmacnianie systemów zarządzania i kontroli

DG EMPL będzie nadal dostosowywała swoje procedury i wytyczne w sprawie zarządzania dzielonego oraz przeprowadzała ich przegląd w celu zapewnienia właściwego działania systemów zarządzania i kontroli w państwach członkowskich podczas obecnego okresu programowania (zob. również sekcja 3.1.3 lit. b) dotycząca DG REGIO).

c)Ramy prawne na lata 2014–2020: Wzmocnione przepisy dotyczące kontroli i rozliczalności

DG EMPL odniesie korzyści z tych samych ulepszeń ram prawnych w obszarze spójności na okres programowania 2014–2020, wzmacniających systemy zarządzania i kontroli, co DG REGIO (zob. sekcja 3.1.3 lit. c)).

4.Dział 2 WRF – Zasoby naturalne

Wspólną politykę rolną (WPR) wdraża się poprzez dwa fundusze (filary): Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG, I filar) składający się ze środków wspierania rynku i płatności bezpośrednich (EFRG); Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, II filar) finansujący działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich.

WPR działa w ramach zarządzania dzielonego i ma ponad 8 mln beneficjentów w całej UE; DG AGRI ściśle współpracuje z państwami członkowskimi w celu zapewnienia, aby fundusze wypłacano zgodnie z prawem UE.