UZASADNIENIE

Zgodnie z art. 395 ust. 1 dyrektywy 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej („dyrektywa VAT”) Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji, może upoważnić każde państwo członkowskie do wprowadzenia szczególnych środków stanowiących odstępstwo od przepisów wspomnianej dyrektywy w celu upraszczania poboru VAT lub zapobiegania niektórym formom uchylania się od opodatkowania lub unikania opodatkowania.

Pismem, które wpłynęło do Komisji w dniu 4 grudnia 2019 r., Republika Włoska wystąpiła z wnioskiem o upoważnienie do dalszego stosowania odstępstwa od art. 206 i 226 dyrektywy VAT dotyczących płatności VAT i wymogów w zakresie fakturowania w odniesieniu do dostaw towarów i świadczenia usług dla organów publicznych. Wniosek ten obejmował ograniczenie zakresu stosowania obowiązującego środka stanowiącego odstępstwo, przyznanego decyzją wykonawczą Rady (UE) 2017/784, który miał zastosowanie również do dostaw towarów i świadczenia usług na rzecz przedsiębiorstw kontrolowanych przez centralne i lokalne organy publiczne oraz przedsiębiorstw ujętych w sporządzonym wykazie spółek giełdowych.

W piśmie, które wpłynęło do Komisji w dniu 27 marca 2020 r., Włochy zmieniły jednak swój wniosek, wnosząc, by zakres upoważnienia pozostał taki sam jak w decyzji wykonawczej Rady (UE) 2017/784, i w związku z tym zwróciły się o zastosowanie odstępstwa od art. 206 i 226 dyrektywy VAT w odniesieniu do dostaw towarów i świadczenia usług na rzecz organów publicznych, przedsiębiorstw kontrolowanych przez centralne i lokalne organy publiczne oraz przedsiębiorstw ujętych w sporządzonym wykazie spółek giełdowych. Zgodnie z art. 395 ust. 2 dyrektywy VAT pismem z dnia 5 maja 2020 r. Komisja poinformowała pozostałe państwa członkowskie o wniosku złożonym przez Republikę Włoską. Pismem z dnia 6 maja 2020 r. Komisja zawiadomiła Republikę Włoską, że posiada wszystkie informacje konieczne do rozpatrzenia wniosku.

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

W następstwie wprowadzenia systemu kontroli statystycznych Włochy wykryły znaczne oszustwa związane z VAT w odniesieniu do dostaw towarów i świadczenia usług dla administracji publicznej. Aby położyć kres tego rodzaju praktykom, Włochy wystąpiły w 2014 r. z wnioskiem, by w przypadku dostaw dla organów publicznych należny podatek VAT nie był już płacony dostawcy, lecz był wpłacany na odrębny i zablokowany rachunek bankowy administracji podatkowej. Mechanizm ten jest powszechnie określany jako rodzaj „podzielonej płatności”, ponieważ płatność, którą nabywca zazwyczaj przekazuje w całości dostawcy (świadczenie wzajemne w zamian za dostawę plus VAT), jest podzielona na: (i) świadczenie wzajemne, które jest wypłacane dostawcy towarów lub usług; oraz (ii) należny VAT, wpłacany na zablokowany rachunek bankowy organów podatkowych.

Odstępstwo to zostało dopuszczone decyzją wykonawczą Rady (UE) 2015/1401 do dnia 31 grudnia 2017 r. Rada upoważniła w niej Włochy do zastosowania odstępstwa od art. 206 dyrektywy VAT w odniesieniu do płatności VAT i od art. 226 dyrektywy VAT w odniesieniu do przepisów dotyczących fakturowania.

Włochy wystąpiły o odstępstwo na ograniczony okres, pozwalający na zorganizowanie i wdrożenie odpowiednich środków strategii kontroli oraz na pełne wykorzystanie danych dostępnych dzięki fakturowaniu elektronicznemu. Realizacja obowiązku fakturowania elektronicznego w przypadku dostaw dla organów publicznych, umożliwiającego kontrolę w czasie rzeczywistym poszczególnych transakcji oraz dokładnych kwot podatku VAT należnego od organów publicznych z tytułu dokonanych zakupów, powinna umożliwić Włochom prowadzenie kontroli w przedmiotowym sektorze za pomocą tradycyjnych technik kontroli bez konieczności stosowania odstępstwa od przepisów dyrektywy VAT w celu zastosowania mechanizmu podzielonej płatności.

Zgodnie z informacjami przekazanymi przez władze włoskie wprowadzenie fakturowania elektronicznego w przypadku dostaw dla organów publicznych zapewniło organom podatkowym dużą ilość informacji dotyczących przepływu faktur, pozwalających na kontrolę nad transakcjami i odpowiadającymi im kwotami podatku VAT. Jednakże inny element skutecznego systemu kontroli – obowiązek przekazywania organom podatkowym danych o wszystkich wystawionych i otrzymanych fakturach – wprowadzono dopiero od dnia 1 stycznia 2017 r. Potrzeba było więcej czasu, aby środek ten stał się skuteczny oraz skutecznie skłonił podatników do lepszego przestrzegania zobowiązań podatkowych. W związku z tym Włochy zwróciły się o przedłużenie odstępstwa od art. 206 i 226 dyrektywy VAT w odniesieniu do dostaw dla organów publicznych.

Włochy wykryły ponadto oszustwa podatkowe w sektorze dostaw dla przedsiębiorstw kontrolowanych przez organy publiczne oraz dla niewielkiej grupy 40 spółek giełdowych. Aby walczyć z tymi oszustwami podatkowymi i zahamować dalsze straty dla dochodów publicznych związane z uchylaniem się od podatku VAT, Włochy zwróciły się o rozszerzenie zakresu odstępstwa od art. 206 i 226 dyrektywy VAT na dostawy towarów i świadczenie usług dla wyżej wymienionych podmiotów, które zostały uznane przez Włochy za równie wiarygodne jak organy publiczne. Podmioty te to przedsiębiorstwa kontrolowane przez centralne i lokalne organy publiczne oraz ok. 40 spółek giełdowych ujętych w wykazie. Łącznie jest to ok. 2 400 przedsiębiorstw. Włochy oczekiwały, że rozszerzenie mechanizmu podzielonej płatności na te przedsiębiorstwa zwalczy uchylanie się od opodatkowania w postaci braku zapłaty przez dostawców podatku VAT zainteresowanym podmiotom i w związku z tym przyczyni się do zwiększenia dochodów z podatku VAT.

Przedłużenie odstępstwa w poszerzonym zakresie zostało dopuszczone decyzją wykonawczą Rady (UE) 2017/784 do dnia 30 czerwca 2020 r.

W październiku 2018 r. Włochy przedłożyły sprawozdanie zgodnie z art. 3 akapit drugi decyzji wykonawczej Rady (UE) 2017/784. Ze sprawozdania tego wynika, że mechanizm podzielonej płatności wprowadzony we Włoszech zwiększył dochody z tytułu VAT i wzrost ten był wyższy niż szacowano w momencie wprowadzenia środka. W sprawozdaniu stwierdzono ponadto, że zwiększenie nadpłat VAT w przypadku dostawców przedsiębiorstw objętych zakresem podzielonej płatności, które wystąpiło w związku z wprowadzeniem środka, może być łatwo kontrolowane i zarządzane i że sytuacja w zakresie zwrotów VAT nie pogorszyła się.

Mechanizm podzielonej płatności należy do pakietu środków wprowadzonych przez Włochy, aby zwalczać oszustwa podatkowe i uchylanie się od opodatkowania. Pakiet ten obejmuje między innymi fakturowanie elektroniczne oraz elektroniczne przekazywanie danych dotyczących dziennych kwot podatku. Fakturowanie elektroniczne wprowadzono od dnia 1 lipca 2018 r. w odniesieniu do niektórych sektorów i od dnia 1 stycznia 2019 r. ogólnie. Obowiązek ten dopuszczono decyzją wykonawczą Rady (UE) 2018/593. Elektroniczne przekazywanie danych dotyczących dziennych kwot podatku wymaga od podatników prowadzących działalność w zakresie handlu detalicznego i podobną działalność (bez obowiązku fakturowania) przechowywania danych dotyczących opłat dziennych elektronicznie i przekazywania ich drogą elektroniczną do organu Agenzia delle Entrate. Obowiązek przekazywania danych zaczął obowiązywać w dniu 1 stycznia 2020 r., a w przypadku podatników o obrotach powyżej 400 000 EUR – w dniu 1 lipca 2019 r. Ten pakiet środków zastąpił inne środki kontrolne i umożliwia włoskim organom podatkowym kontrolę krzyżową różnych operacji zgłoszonych przez przedsiębiorców i monitorowanie dokonanych płatności VAT. Ostatnie zmiany legislacyjne wprowadziły obowiązek natychmiastowego udostępniania podatnikom danych dotyczących transakcji VAT z faktur elektronicznych, transakcji transgranicznych i opłat elektronicznych w celu uproszczenia przestrzegania przepisów; dzięki temu deklaracje VAT będą wstępnie wypełniane przez organ Agenzia delle Entrate, a regularne oceny VAT przygotowywane, tak by podatnicy mogli je zatwierdzić lub uzupełnić. Zgodnie z motywem 7 wspomnianej wyżej decyzji 2017/784, gdy system ten zostanie w pełni wdrożony, stosowanie odstępstwa od dyrektywy 2006/112/WE nie powinno być już dłużej konieczne w celu stosowania mechanizmu podzielonej płatności

Według władz włoskich całkowite usunięcie mechanizmu podzielonej płatności w chwili obecnej nie byłoby wskazane. Z szacunków władz włoskich wynika, że środki wdrożone w ramach pakietu dotyczącego zwalczania nadużyć finansowych zmniejszają czas potrzebny administracji podatkowej na wykrycie potencjalnych przypadków nadużyć finansowych lub uchylania się od opodatkowania do trzech miesięcy – w porównaniu z 18 miesiącami, które były konieczne wcześniej. Bez mechanizmu podzielonej płatności odzyskanie środków po przeprowadzeniu kontroli od podmiotów uchylających się od opodatkowania lub oszustów podatkowych może jednak okazać się niemożliwe, jeżeli osoby te są niewypłacalne. Mechanizm podzielonej płatności, jako środek ex ante, gwarantuje znacznie większą skuteczność.

Komisja nadal uważa, że pełne wdrożenie pakietu środków zwalczania nadużyć finansowych opracowanego przez Włochy powinno zakończyć potrzebę dalszych odstępstw od dyrektywy VAT w celu stosowania mechanizmu podzielonej płatności. Środki te zostały jednak wdrożone niedawno i jest jeszcze zbyt wcześnie, by w pełni ocenić ich skuteczność. Ogólny obowiązek fakturowania elektronicznego wszedł w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2019 r., a elektroniczne przekazywanie danych dotyczących dziennych kwot podatku zostało w pełni wdrożone w dniu 1 stycznia 2020 r. Nie można w związku z tym przeprowadzić szeroko zakrojonej oceny tych środków i ich wpływu na wykrywanie oszustw związanych z VAT oraz poborem podatku. Wobec braku pełnego wdrożenia pakietu dotyczącego zwalczania nadużyć finansowych zaleca się więc przedłużenie przedmiotowego środka o dodatkowy okres, ponieważ jego usunięcie może mieć znaczący negatywny wpływ na walkę z uchylaniem się od opodatkowania i na pobór podatku VAT w odniesieniu do sektorów objętych zakresem stosowania tego środka. Jeżeli środek nie zostanie przedłużony, przedsiębiorstwa stosujące mechanizm podzielonej płatności musiałyby ponadto zmienić swoje systemy fakturowania w celu dostosowania się do zmian. Podobne dostosowania swoich systemów musiałaby wprowadzić administracja podatkowa. Ze względu na trudności spowodowane we Włoszech przez pandemię COVID-19 nie wydaje się właściwe, by w tym momencie wymagać od przedsiębiorstw i organów podatkowych dokonania tych zmian.

Jednym ze skutków mechanizmu podzielonej płatności jest fakt, iż dostawcy będący podatnikami nie są w stanie kompensować podatku VAT zapłaconego od kosztów produkcji podatkiem VAT otrzymanym od swoich dostaw. Mogą mieć oni ciągle nadpłacony podatek i mogą być zmuszeni do zwracania się do administracji podatkowej o skuteczny zwrot tego podatku VAT. Z drugiej strony Włochy pod pewnymi warunkami zezwalają tym dostawcom na rekompensowanie podatku VAT, którego nie otrzymali oni od swoich klientów, innymi podatkami należnymi we Włoszech, ograniczając w ten sposób problem płynności finansowej, który w przeciwnym razie mógłby wystąpić u przedsiębiorstw zobowiązanych do płacenia podatków we Włoszech.

Z informacji przekazanych przez Włochy wynika, że procedura zwrotu została przyspieszona. Wnioski o zwrot są rozpatrywane średnio w terminie 67 dni, a średni czas faktycznej płatności na rzecz beneficjenta wynosi 7 dni. Przy wprowadzaniu mechanizmu podzielonej płatności przewidziano, że podatnicy, którzy dokonują transakcji objętych tym mechanizmem w ramach limitu nadpłaty wynikającej z takich transakcji, są priorytetowo uprawnieni do otrzymania zwrotu odpowiedniej nadpłaty z tytułu VAT. Praktyka ta oznacza, że wnioski o zwrot związane z mechanizmem podzielonej płatności są rozpatrywane w pierwszej kolejności, przed zwrotami niepriorytetowymi, zarówno w trakcie wstępnego badania, jak i na etapie dokonywania płatności.

Wniosek Włoch, który wpłynął do Komisji w dniu 4 grudnia 2019 r., przewidywał ograniczenie zakresu obowiązującego środka; Włochy wystąpiły o upoważnienie do dalszego stosowania odstępstwa od art. 206 i 226 dyrektywy VAT tylko w odniesieniu do płatności VAT i wymogów w zakresie fakturowania dotyczących dostaw towarów i świadczenia usług dla organów publicznych. W piśmie, które wpłynęło do Komisji w dniu 27 marca 2020 r., Włochy zmieniły jednak swój wniosek, wnosząc, by zakres upoważnienia pozostał taki sam jak w decyzji wykonawczej Rady (UE) 2017/784, i w związku z tym zwróciły się o zastosowanie odstępstwa od art. 206 i 226 dyrektywy VAT w odniesieniu do dostaw towarów i świadczenia usług na rzecz organów publicznych, przedsiębiorstw kontrolowanych przez centralne i lokalne organy publiczne oraz przedsiębiorstw ujętych w sporządzonym wykazie spółek giełdowych.