·Nawet w gospodarkach, w których prawidłowo rozumiane są kompetencje lokalnych organów celnych i innych organów egzekwowania prawa do przeprowadzania kontroli w SWH, istnieją niewielkie zachęty do monitorowania prowadzonej tam działalności i przeładunków, chyba że ma miejsce znaczne przekierowywanie towarów na rynek krajowy.

·Ramy, w których działają SWH mogą nie zapewniać odpowiedniego nadzoru ze strony organów ścigania ze względu na rozpowszechnione błędne przekonanie, że przedsiębiorstwa mające siedzibę w obrębie SWH w rzeczywistości prowadzą działalność poza jurysdykcją danego kraju. Prowadzi to do mylnego poglądu, zgodnie z którym krajowe organy ścigania i organy celne nie mają dostępu do pomieszczeń i informacji o podmiotach gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą w SWH.

11.sprawozdanie OECD „Ramy zarządzania w dziedzinie zwalczania nielegalnego handlu”, które m.in. odzwierciedla ogólne kierunki tych dyskusji, a także wspólne sprawozdanie OECD i EUIPO „Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones” (Handel towarami podrobionymi, a strefami wolnego handlu), opublikowane w marcu 2018 r., w którym ustanowiono korelacje statystyczne między wielkością SWH (pod względem przedsiębiorstw, które mają tam siedzibę, pracowników oraz udziału w ogólnej wartości wywozu) a wartością podrobionych towarów przybywających z określonej jurysdykcji.

6.Wiele SWH przynosi korzyści gospodarcze dla lokalnej gospodarki, ale istnieją mocne dowody na to, że przepływa przez nie nielegalny handel (m.in. handel podrobionymi towarami, dziką fauną i florą, bronią itp.). W badaniu OECD ustalono, że występuje dodatnia korelacja między wielkością SWH (poziom zatrudnienia i liczba ustanowionych przedsiębiorstw) a wartością nielegalnego handlu podrobionymi towarami. Stwierdzono, że niektóre SWH są kluczowymi punktami przeładunkowymi dla nielegalnych towarów, które zostały ponownie opakowane lub przeetykietowane w celu ukrycia ich miejsca pochodzenia i przeniknięcia do legalnego łańcucha dostaw.

5.W niektórych krajach tworzenie SWH postępowało szybciej niż przyjmowanie norm i przepisów regulujących skuteczny nadzór nad działalnością prowadzoną w tych strefach. W rezultacie sieci przestępcze znalazły sposoby na wykorzystanie luk w nadzorze w niektórych SWH, aby prowadzić przemyt nielegalnych produktów lub przekierowywać je na rynki krajowe, tworzyć zakłady produkcji podrabianych i przemycanych towarów, prowadzić tranzyt nielegalnych produktów, a także ułatwić świadczenie nielegalnych usług. W niektórych państwach strefy wolnego handlu traktuje się do wszystkich celów jako strefy znajdujące się poza obszarem celnym danego państwa, w związku z czym towary są wprowadzane do tych obszarów lub wyprowadzane z nich przy minimalnych kontrolach celnych. Mimo że warunki ustanowienia SWH są regulowane, zakres kontroli lub interwencji celnych jest często niewystarczający lub w ogóle ich brak. Nawet w przypadku, gdy prawodawstwo wyraźnie zapewnia organom celnym uprawnienia do przeprowadzania kontroli w SWH, poziom egzekwowania przepisów bywa niski.

4.W ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat strefy wolnego handlu ustanawiano w rekordowym tempie, aby przyciągnąć nowe przedsiębiorstwa i inwestycje zagraniczne. Celem jest stymulowanie handlu i wzrostu gospodarczego poprzez zniesienie taryf celnych, kontyngentów i innych podatków oraz ograniczenie wymogów biurokratycznych, w tym niektórych procedur celnych i wymogów dotyczących ujawniania informacji. Zakres i charakter SWH różnią się w poszczególnych krajach, w zależności od systemu i rodzaju działań dopuszczonych w danym kraju; noszą one też różne nazwy, takie jak wolne obszary celne, strefy przedsiębiorczości, strefy przetwórstwa wywozowego, specjalne strefy ekonomiczne, strefy handlu zagranicznego itp. W wyniku popularyzacji SWH w dynamicznym kontekście globalizacji zaczęły one odgrywać kluczową rolę w działalności gospodarczej dla wielu państw i wiodących producentów.

15.Spotkania ekspertów i przeprowadzone przez nich analizy, wraz z niedawnymi publikacjami OECD na temat stref wolnego handlu oraz poprzednimi sprawozdaniami OECD, potwierdzają wniosek, że brak monitorowania, nadzoru i przejrzystości w odniesieniu do działań prowadzonych w wielu SWH umożliwia produkcję, przemieszczanie, przechowywanie i przemyt nielegalnych towarów. Waga tych ustaleń stanowiła poparcie dla apelu ministrów na szczycie OECD w 2017 r. o podjęcie przez OECD skoordynowanych działań na szczeblu międzynarodowym w celu zwiększenia przejrzystości w SWH, a tym samym ograniczenia ich użyteczności jako kanałów nielegalnego handlu.

Proces opracowania projektu zalecenia

16.Na posiedzeniu w grudniu 2017 r. HLRF uzgodniła, że grupa zadaniowa powinna opracować projekt wytycznych w sprawie zwalczania nielegalnego handlu, w ramach misji OECD w zakresie ustanawiania światowych standardów i równych warunków działania w zglobalizowanej gospodarce. Celem proponowanych środków jest zwiększenie zdolności egzekwowania prawa w celu podjęcia skutecznych działań oraz zmniejszenia atrakcyjności SWH dla przestępczej działalności gospodarczej.

17.Pierwszy projekt wytycznych w sprawie zwalczania nielegalnego handlu i zwiększenia przejrzystości w strefach wolnego handlu był omawiany i komentowany podczas posiedzenia TF-CIT w marcu 2018 r.[GOV/PGC/HLRF/TFCIT (2018)1]; w wyniku konsultacji z sekretariatami Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy, Światowej Organizacji Celnej i Światowej Organizacji Handlu zgłoszono również uwagi na piśmie.

18.PGC został poinformowany o tym procesie na swoim 57. posiedzeniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. i został poproszony o przedstawienie uwag na temat wariantów strategicznych mających na celu wzmocnienie ram zarządzania w celu zwalczania nielegalnego handlu, w tym procesu konsultacji z udziałem wszystkich zainteresowanych stron. PGC zgodził się również na objęcie projektu wytycznych konsultacjami społecznymi [GOV/PGC/A (2018) 1].

19.Po włączeniu dalszych uwag HLRF i TF-CIT do projektu wytycznych w dniu 8 lipca 2018 r. rozpoczęto publiczne konsultacje online, które trwały do dnia 3 września 2018 r. Konsultacje były otwarte dla wszystkich zainteresowanych stron, a uwagi wpłynęły m.in. od członków OECD, państw niebędących członkami OECD, podmiotów gospodarczych prowadzących działalność w SWH, ich stowarzyszeń, pośredników (w tym nadawców ładunków, spedytorów i kurierów) oraz przedstawicieli branż, które mają siedzibę w SWH lub wykorzystują je w swoich łańcuchach dostaw. W konsultacjach publicznych wzięło udział ponad 200 zainteresowanych stron, które nadesłały prawie 100 stron uwag na piśmie.

20.Ponadto w dniu 18 czerwca 2018 r. projekt wytycznych przedstawiono do zaopiniowania grupie roboczej Komitetu ds. Handlu, a konsultacje wewnętrzne odbyły się z sekretariatem Komitetu ds. Polityki Gospodarczej, z Komitetem ds. Handlu, z grupą roboczą ds. przekupstwa w międzynarodowych transakcjach handlowych oraz ze Światowym Forum Przejrzystości i Wymiany Informacji (GFTEI). Skonsultowano się również z sekretariatem Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF). Otrzymano cenny wkład, który przyczynił się do zwiększenia jednolitości projektu wytycznych oraz jego spójności z już istniejącymi instrumentami.

21.Po uwzględnieniu wszelkich istotnych uwag uzyskanych w wyniku konsultacji społecznych i konsultacji z innymi organami OECD i sekretariatem zmieniony projekt został ponownie przekazany TF-CIT (oraz HLRF) w formie projektu zalecenia. Na tym etapie niektóre delegacje poruszyły szereg kwestii, m.in. jaki jest najlepszy sposób monitorowania, czy dana SWH spełnia wymogi kodeksu postępowania na rzecz przejrzystych stref wolnego handlu. Kwestie te zostały rozpatrzone i zaowocowały opracowaniem projektu tekstu zamieszczonego w załączniku, który nie obejmuje szczegółowych przepisów dotyczących monitorowania zgodności, ale zawiera oświadczenie o zamiarze opracowania jasnych środków monitorowania zgodności w ciągu roku od przyjęcia zalecenia.

22.Zmieniony projekt zalecenia zostaje niniejszym przedstawiony TF-CIT w celu zatwierdzenia i przekazania do HLRF; następnie zostanie on przekazany PGC do zatwierdzenia, a ostatecznie, za pośrednictwem komitetu wykonawczego, zostanie przekazany Radzie do przyjęcia.

Cel i zakres projektu zalecenia

23.Projekt zalecenia ma na celu zapewnienie przejrzystości w strefach wolnego handlu i jest on częścią szerzej zakrojonych działań na rzecz zwalczania nielegalnego handlu. Nielegalny handel ma znaczne negatywne skutki gospodarcze, społeczne, środowiskowe, a nawet polityczne – całościowo rzecz biorąc ma destrukcyjny wpływ na zrównoważony rozwój. Osłabia dobre zarządzanie, podważa zaufanie do władz publicznych i praworządności oraz potencjalnie stwarza zagrożenia dla stabilności politycznej, ze względu na fakt, że zaangażowane w ten proceder podmioty gospodarcze odwracają niechcianą uwagę w celu ochrony swoich nielegalnych udziałów w rynku.

24.Szerszym celem projektu zalecenia jest ustanowienie z biegiem czasu jednoznacznych oczekiwań w odniesieniu do skutecznej polityki przeciwdziałania nielegalnemu handlowi. Celem wspólnych norm w zakresie globalizacji jest zapewnienie pełnego podziału płynących z niej korzyści, przy jednoczesnym zminimalizowaniu jej negatywnych skutków. Wymaga to od państw dalszej współpracy oraz inwestowania w rozwój odpowiednich zdolności instytucjonalnych.

25.W projekcie zalecenia wzywa się państwa należące do OECD i nienależące do tej organizacji, które poparły projekt („uczestnicy”), do zachęcania SWH do przyjęcia dobrowolnego kodeksu postępowania na rzecz przejrzystych stref wolnego handlu (zawartego w dodatku do projektu zalecenia), przy czym zgodność z jego postanowieniami będzie oceniana i monitorowana za pomocą mechanizmu (narzędzia diagnostycznego), który zostanie ustanowiony w ciągu roku od przyjęcia projektu zalecenia. Celem jest zapewnienie skuteczności projektu zalecenia i promowanie przejrzystości w skuteczny sposób, tak aby SWH prowadziły nadzór nad podmiotami gospodarczymi mającymi siedzibę w danej strefie i współpracowały z właściwymi organami publicznymi. SWH powinny sprzyjać dostępności informacji pomocnych w prowadzeniu dochodzeń oraz zapewnić rozliczalność i równe warunki działania, czego pozytywnym skutkiem będzie ograniczenie nielegalnego handlu.

26.W projekcie zalecenia zaproponowano podwójne podejście, które obejmuje aspekty istotne dla wszystkich stron zainteresowanych dobrym zarządzaniem w SWH, w tym dla organów celnych, oraz w miarę potrzeby dla szerzej pojętej wspólnoty organów ścigania (w tym organów ds. ochrony środowiska, organów podatkowych i innych), SWH, podmiotów gospodarczych prowadzących działalność w danej strefie oraz społeczeństwa obywatelskiego.

27.Celem projektu zalecenia jest wsparcie uczestników i dostarczenie użytecznych wskazówek umożliwiających sprostanie wyzwaniom, a także określenie dobrych praktyk związanych z ograniczaniem nielegalnego handlu. Kompleksowe podejście do ograniczenia nielegalnego handlu w SWH wymaga zaangażowania ze strony uczestników w podejmowane działania, a także we współpracę mającą na celu zwiększenie monitorowania i kontroli SWH w przypadkach, gdy są one nadużywane w celu prowadzenia nielegalnego handlu. Z tych powodów w projekcie zalecenia odniesiono się do kluczowych potrzeb bezpośrednio zidentyfikowanych w badaniach OECD. Potrzeby te to:

·skoordynowane działania międzynarodowe krajowych organów ustawodawczych i organów ścigania mające na celu zagwarantowanie, by organy ścigania i organy celne były wyraźnie uprawnione do prowadzenia, zgodnie z prawem krajowym, dochodzeń lub kontroli na miejscu bez uprzedniego powiadomienia lub uzyskania zezwolenia sądowego, w dowolnym czasie i w każdym miejscu dowolnej SWH, aby ułatwić zarządzanie obowiązującymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi oraz instrukcjami dotyczącymi prowadzonej polityki;

·współpraca międzynarodowa mająca na celu ustanowienie zachęt dla władz lokalnych do zwiększenia czujności oraz poziomu kontroli w stosunku do SWH, jako że negatywne efekty zewnętrzne na krajowych rynkach nie są wystarczające, aby zachęcać do podejmowania działań ograniczających ryzyko nielegalnego handlu;

·kształtowanie woli politycznej do rozwiązywania problemów.

Monitorowanie wdrażania, upowszechnianie i uczestnictwo państw niebędących członkami OECD

28.Projekt zalecenia zobowiązuje Komitet ds. Zarządzania Publicznego do podjęcia następujących działań: