UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Niedawne ataki terrorystyczne w Unii Europejskiej i poza nią pokazały, że aby zapobiegać terroryzmowi i zwalczać to zjawisko, UE powinna działać we wszystkich dziedzinach polityki. Organizacje terrorystyczne i zorganizowane grupy przestępcze potrzebują środków finansowych, by utrzymywać swoje siatki przestępcze, przyciągać nowych członków i dokonywać samych aktów terroru. Odcięcie tych organizacji i grup od źródeł finansowania, skuteczniejsze wykrywanie korzystania przez nie ze środków finansowych i wykorzystywanie odpowiednich informacji pochodzących z transakcji finansowych to kluczowe elementy walki z terroryzmem i przestępczością zorganizowaną.

Kwestie związane z finansowaniem terroryzmu nie są niczym nowym. Unia Europejska dysponuje już narzędziami pozwalającymi zwalczać to zjawisko, w tym istniejącymi przepisami prawa karnego, możliwościami współpracy między organami ścigania i procedurami wymiany stosownych informacji, a także przepisami dotyczącymi przeciwdziałania praniu pieniędzy i zwalczania tego procederu, które to przepisy są stale zaostrzane.

Sposoby finansowania terroryzmu zmieniają się jednak w miarę upływu czasu, w związku z czym UE potrzebuje zdecydowanych, szybkich i kompleksowych działań mających na celu unowocześnienie istniejących przepisów, zagwarantowanie ich pełnego wdrożenia przez wszystkie zaangażowane podmioty oraz usunięcie stwierdzonych niedociągnięć. Unia powinna również zacieśnić współpracę między właściwymi organami z różnych państw i z odpowiednimi agencjami UE w celu poprawy rozpowszechniania informacji oraz wykrywania podmiotów finansujących terroryzm.

Niniejszy wniosek dotyczący dyrektywy, zapowiedziany w planie działania Komisji na rzecz skuteczniejszego zwalczania finansowania terroryzmu z dnia 2 lutego 2016 r., ma na celu przeciwdziałanie praniu pieniędzy za pomocą środków prawnokarnych. Cel ten zostanie osiągnięty w drodze proponowanej dyrektywy, ponieważ spowoduje ona wdrożenie międzynarodowych zobowiązań w tej dziedzinie, m.in. Konwencji Rady Europy o praniu, ujawnianiu, zajmowaniu i konfiskacie dochodów pochodzących z przestępstwa oraz o finansowaniu terroryzmu z 2005 r. (nr 198 Serii Traktatów Rady Europy (CETS)) („konwencji warszawskiej”), jak również stosownych zaleceń Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF).

Istniejące na szczeblu UE instrumenty (w szczególności decyzja ramowa 2001/500/WSiSW) mają ograniczony zakres i nie zapewniają całościowej kryminalizacji przestępstw prania pieniędzy. Choć wszystkie państwa członkowskie uznają pranie pieniędzy za przestępstwo, istnieją znaczne różnice w definicji prania pieniędzy i przestępstw źródłowych – tj. pierwotnej działalności przestępczej, w wyniku której powstaje mienie poddawane praniu pieniędzy – a także różnice w poziomie sankcji. Obecne ramy prawne nie są ani całościowe, ani wystarczająco spójne, aby były w pełni skuteczne. Różnice w uregulowaniach prawnych mogą być wykorzystywane przez przestępców i terrorystów, którzy mogą wybierać do prowadzenia transakcji miejsca, w których – ich zdaniem – środki przeciwdziałania praniu pieniędzy są najsłabsze.

Co ważniejsze, różnice na szczeblu operacyjnym dotyczące definicji i zakresu przestępstw prania pieniędzy i sankcji za takie przestępstwa wpływają na transgraniczną współpracę policyjną i sądową między organami krajowymi oraz na wymianę informacji. Na przykład różnice w zakresie przestępstw źródłowych utrudniają jednostkom analityki finansowej (FIU) i organom ścigania w jednym państwie członkowskim koordynację działań z innymi jurysdykcjami UE w celu zwalczania transgranicznego prania pieniędzy (związanego np. z przestępstwami podatkowymi). W ramach konsultacji przeprowadzonych na potrzeby niniejszego wniosku zaangażowane podmioty, takie jak Europol i Eurojust, donosiły, że różnice w kryminalizacji tego przestępstwa w przepisach państw członkowskich utrudniają skuteczną współpracę policyjną i dochodzenia w sprawach transgranicznych.

Działania przestępców i organizacji przestępczych mają na celu osiągnięcie zysku. Istotą prania pieniędzy jest wykorzystywanie zysków wygenerowanych przez wiele różnych nielegalnych działań transgranicznych, takich jak handel narkotykami, handel ludźmi, nielegalny handel bronią i korupcja, w celu nabycia, konwersji lub przekazania mienia, przy zatajeniu jego prawdziwego pochodzenia, aby wykorzystać dochód z tych przestępstw w obrębie legalnej gospodarki. Pranie pieniędzy umożliwia organizacjom przestępczym wyciąganie korzyści z nielegalnej działalności i dalsze prowadzenie tej działalności. Wzmocnienie karnych środków zwalczania prania pieniędzy przyczynia się do zwalczania bodźców finansowych, które pobudzają przestępczość.

Zgodnie z szacunkami Organizacji Narodów Zjednoczonych łączna kwota wpływów z działalności przestępczej wyniosła w skali światowej w 2009 r. około 2,1 bln USD, co stanowi 3,6 % światowego PKB. Wielkość udokumentowanych przychodów z działalności przestępczej na głównych nielegalnych rynkach w Unii Europejskiej oszacowano na 110 mld EUR. Kwoty odzyskiwane obecnie w UE stanowią jedynie niewielką część szacowanych dochodów z działalności przestępczej.

Osoby fizyczne lub grupy uczestniczące w aktach terrorystycznych odwołują się do siatek przestępczych lub same prowadzą działalność przestępczą w celu finansowania swoich działań; wykorzystują one systemy prania pieniędzy do nabywania lub konwersji środków finansowania swoich działań lub do ukrywania ich nielegalnego pochodzenia. To znacznie zwiększa atrakcyjność przestępczości zorganizowanej. Wiele komórek terrorystycznych działających w Europie uzyskuje fundusze ze źródeł przestępczych, takich jak handel narkotykami, handel dobrami kultury lub składanie fałszywych wniosków kredytowych. Również duże organizacje terrorystyczne wykorzystują różne formy działalności przestępczej w celu finansowania działalności terrorystycznej. Ponadto terroryści mogą wykorzystywać organizacje przestępcze do zaspokajania swoich potrzeb logistycznych, kupując fałszywe dokumenty lub broń palną od tych organizacji, które z kolei mogą poddawać korzyści z tych operacji praniu pieniędzy. Wzmocnienie ram prawnych UE przyczyniłoby się zatem do skuteczniejszego zwalczania finansowania terroryzmu i zmniejszyłoby zagrożenie ze strony organizacji terrorystycznych przez ograniczenie ich zdolności do finansowania swojej działalności.

Wprowadzenie minimalnych norm w dziedzinie definicji przestępstwa prania pieniędzy, stosowanie tej definicji do przestępstw terrorystycznych i innych poważnych przestępstw, a także zbliżenie sankcji, wzmocnią istniejące unijne ramy kryminalizacji prania pieniędzy w całej Europie. Proponowana dyrektywa poprawi istniejącą współpracę transgraniczną i wymianę informacji między właściwymi organami oraz pomoże zapobiec wykorzystywaniu przez przestępców różnic między przepisami krajowymi. Działania te przyczynią się do wzmocnienia ram prawnych służących zwalczaniu prania pieniędzy w UE oraz do zwiększenia skuteczności ścigania przestępstw i będą stanowić silniejszy środek zniechęcający do podejmowania działalności terrorystycznej i przestępczej. Dzięki temu wzrośnie skuteczność walki z przestępczością zorganizowaną, co z kolei podniesie poziom bezpieczeństwa wewnętrznego w UE oraz bezpieczeństwa jej obywateli.

•Potrzeba wdrożenia odpowiednich międzynarodowych standardów i zobowiązań oraz skutecznej reakcji na zjawisko prania pieniędzy

Celem niniejszego wniosku jest wdrożenie międzynarodowych wymogów wynikających z konwencji warszawskiej oraz zaleceń Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy w odniesieniu do kryminalizacji prania pieniędzy.

W zaleceniu nr 3 Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF) wzywa się państwa do kryminalizacji prania pieniędzy w oparciu o Konwencję Narodów Zjednoczonych o zwalczaniu nielegalnego obrotu środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi (konwencję wiedeńską) z 1988 r. oraz Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej (konwencję z Palermo) z 2001 r. W zaleceniu tym wymaga się od państw kryminalizacji prania pieniędzy stanowiących zyski z wszelkich poważnych przestępstw w celu kryminalizacji możliwie najszerszego zakresu przestępstw źródłowych (opracowania wykazu kategorii przestępstw źródłowych takich jak terroryzm, a także finansowanie terroryzmu, handel ludźmi i przemyt nielegalnych migrantów, nielegalny handel bronią, przestępstwa przeciwko środowisku, nadużycia finansowe, korupcja i przestępstwa podatkowe), pozostawiając państwom swobodę co do sposobu osiągnięcia tego celu. W zaleceniu umożliwia się państwom niełączenie przestępstwa prania pieniędzy z innymi przestępstwami źródłowymi popełnionymi przez konkretną osobę, jednocześnie wymagając od nich zapewnienia skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji karnych wobec osób fizycznych, a także określenia odpowiedzialności karnej (lub cywilnej lub administracyjnej) oraz odpowiednich sankcji wobec osób prawnych. Ponadto w tym samym zaleceniu wzywa się do kryminalizacji działalności pomocniczej, takiej jak udział w przestępstwie, współdziałanie w celu jego popełnienia czy zmowa przestępcza, usiłowanie popełnienia przestępstwa, pomocnictwo, ułatwianie popełnienia przestępstwa oraz doradzanie przy jego popełnianiu, chyba że kryminalizacja takiej działalności nie jest możliwa na mocy podstawowych zasad prawa krajowego.

Konwencja warszawska jest najbardziej wyczerpującą międzynarodową konwencją dotyczącą prania pieniędzy, gdyż zawiera przepisy dotyczące kryminalizacji tego procederu, a także przepisy regulujące zamrażanie i konfiskatę mienia oraz ustalenia w kwestii współpracy międzynarodowej. W konwencji warszawskiej wymaga się od stron przyjęcia środków legislacyjnych mających na celu ułatwienie zapobiegania praniu pieniędzy, dochodzenia i ścigania przypadków tego przestępstwa, a także skutecznego zamrażania i konfiskaty mienia pochodzącego z działalności przestępczej. Konwencja ta wychodzi pod wieloma względami poza wymogi zalecenia FATF, uznając za nieistotny fakt, czy dane przestępstwo źródłowe należy do zakresu właściwości sądów karnych państwa, w którym popełniono przestępstwo prania pieniędzy, pozwalając państwom na stosowanie łagodniejszej postaci umyślności i zobowiązując je do zapewnienia, aby uprzedni lub jednoczesny wyrok skazujący za przestępstwo źródłowe i dokładne określenie przestępstwa źródłowego nie były warunkiem wstępnym wydania wyroku skazującego za przestępstwo prania pieniędzy.

Konwencję warszawską podpisało 26 państw członkowskich UE; jak dotąd ratyfikowało ją jednak tylko 17 państw. UE podpisała już tę konwencję, lecz jeszcze jej nie ratyfikowała. Niniejszy wniosek dotyczący dyrektywy byłby ważnym krokiem w kierunku ratyfikacji konwencji warszawskiej.

Celem wniosku jest wdrożenie powyższych wymogów międzynarodowych. W niektórych dziedzinach wykracza on poza te wymogi, gdyż określa minimalny poziom maksymalnych sankcji i kryminalizuje pranie pieniędzy przez ten sam podmiot, który je uzyskał, czyli sytuację, w której osoba poddająca praniu pieniędzy mienie pochodzące z działalności przestępczej jest również sprawcą pierwotnego przestępstwa źródłowego, choć pranie pieniędzy przez ten sam podmiot, który je uzyskał, ogranicza się do konwersji lub przekazania mienia oraz ukrycia lub zatajenia. Oprócz ogólnych kategorii przestępstw wyszczególnionych w wykazie przestępstw źródłowych opracowanym przez FATF oraz konwencję warszawską wykaz zawarty we wniosku obejmuje cyberprzestępczość i – przez odesłanie do stosownych aktów prawnych UE – przestępstwa, w przypadku których istnieją przepisy na szczeblu unijnym definiujące przestępstwa źródłowe.