Około 80 proc. budżetu UE pochodzi ze składek krajowych opartych na DNB i VAT. Wkłady oparte na DNB są ogólnie uznawane za sprawiedliwe, ponieważ dobrze odzwierciedlają względną zdolność państw członkowskich do płacenia składek. Dochody celne uważane są za prawdziwe zasoby własne, ponieważ pochodzą ze wspólnej polityki handlowej, z której przychody wpływają do budżetu UE.

Podczas kryzysu gospodarczego i finansowego budżet UE okazał się skutecznym instrumentem wspierania inwestycji. Ponieważ budżety krajowe w wielu państwach członkowskich znajdowały się pod silną presją, budżet UE, a zwłaszcza polityka spójności, stały się począwszy od 2008 r. głównym źródłem stabilnych inwestycji wspierających wzrost. W niektórych państwach były one nawet głównym ich źródłem. Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych również odegrał ważną rolę katalizatora inwestycji prywatnych w całej Europie. Pokazało to, jak szybko budżet UE może reagować na pojawiające się wyzwania i tworzyć znaczną dźwignię finansową.

Europejska wartość dodana jest też zgodna z zasadą pomocniczości i proporcjonalności. UE nie powinna podejmować działań, o ile nie są one skuteczniejsze od działań podejmowanych na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym. Działania UE muszą być dodatkowe lub uzupełniające w stosunku do starań krajowych lub regionalnych, jednak nie powinny zapełniać luk, jakie pozostawiają po sobie niedociągnięcia polityki poszczególnych państw członkowskich. Wartość dodana może też wynikać z uniknięcia kosztów i z korzyści pośrednich.

·W ramach rozszerzonego „planu Junckera” ma przyczynić się do uruchomienia inwestycji o wartości co najmniej 500 mld euro (Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych).

·W ramach ogólnounijnej polityki spójności z budżetu UE mobilizowane są środki na inwestycje w wysokości ponad 480 mld euro, dzięki czemu na przykład: ponad 1 mln przedsiębiorstw otrzyma wsparcie finansowe, 42 mln osób uzyska dostęp do usług zdrowotnych lepszej jakości, 25 mln osób skorzysta ze środków zapobiegania pożarom i powodziom, niemal 17 mln obywateli UE – z oczyszczalni ścieków, 15 mln gospodarstw domowych – z dostępu do szerokopasmowego internetu, jak również powstanie ponad 420 tys. nowych miejsc pracy. Ponadto 5 mln Europejczyków skorzysta z programów szkoleń i uczenia się przez całe życie, a 6,6 mln dzieci uzyska dostęp do nowoczesnych szkół i placówek opieki nad dziećmi.

System ten, oparty głównie na składkach państw członkowskich, wzmacnia również fałszywe odczucie, że wartość budżetu UE dla danego państwa członkowskiego można zmierzyć za pomocą salda netto dokonanych wkładów i otrzymanych środków finansowych. Takie rozumienie nie uwzględnia jednak istoty zmodernizowanego budżetu UE, a więc wartości dodanej wynikającej z łączenia zasobów i osiągania wyników niemożliwych do osiągnięcia za pomocą nieskoordynowanych wydatków krajowych. Te szerzej pojęte korzyści gospodarcze są zbyt często ignorowane, podobnie jak bardziej ogólna wartość przynależności do największego obszaru gospodarczego i potęgi handlowej na świecie.

Z czasem wprowadzono jednak pewną liczbę korekt i „rabatów”, gdyż niektóre państwa członkowskie uważały swoje składki do budżetu UE za nadmierne w stosunku do korzyści, jakie z niego czerpią. Sprawiło to, że obecny system finansowania UE jest bardzo skomplikowany i nieprzejrzysty.

Musimy zdecydować, jaką rolę budżet UE może odgrywać we wspieraniu działań UE na rzecz budowania przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz jaką rolę może odgrywać między innymi we wdrażaniu globalnej strategii UE i opracowaniu wspólnej polityki obronnej, pozwalającej na walkę z nowymi i istniejącymi zagrożeniami – zarówno fizycznymi, jak i występującymi w cyberprzestrzeni.

Brak stabilizacji w sąsiedztwie Europy i nowe formy terroryzmu stanowią znaczące wyzwania wewnątrz i na zewnątrz naszych granic. Bezpieczeństwo jednego państwa członkowskiego stało się bezpieczeństwem całej UE. Choć wiele narzędzi zwiększających bezpieczeństwo wszystkich obywateli leży w gestii państw członkowskich, również UE ma zasadniczą rolę do odegrania: czy to za pośrednictwem lepszej kontroli granic zewnętrznych, wzmacniania solidnych sieci informacyjnych i wsparcia zapewnianego przez agencje, czy też rozwiązywania problemu rosnącej destabilizacji w naszym sąsiedztwie.

Europejskie finanse mogą również wnosić wartość dodaną przez podtrzymywanie wspólnych wartości europejskich, takich jak demokracja, wolność, praworządność, prawa podstawowe, równość, solidarność, zrównoważony rozwój i pokój. I tak na przykład w ramach programu Erasmus oraz Europejskiego Korpusu Solidarności promuje się mobilność i umożliwia studentom i pracownikom odkrywanie kultur europejskich, naukę języków obcych, zdobywanie nowych umiejętności i doświadczenia zawodowego za granicą, a także budowanie sieci kontaktów w całej Europie. Aktywna rola, jaką UE odgrywa w swoim sąsiedztwie i dalszych regionach, także za sprawą perspektywy członkostwa, przyczynia się do utrwalania pokoju i stabilizacji. Gdyby nie podejmowano działań w tym obszarze, a destabilizacja i wojna powróciły do tego regionu, skutki tego byłyby katastrofalne. Niektóre osiągnięcia są bardziej wymierne i konkretne, jednak wszystkie są równie ważne.

O wyraźnej wartości dodanej możemy też mówić, gdy działania na szczeblu europejskim wychodzą poza to, co można by osiągnąć w drodze starań na szczeblu krajowym. Przykładowo:

Program COSME (2,3 mld euro) jest skierowany do małych i średnich przedsiębiorstw, którym ułatwia dostęp do finansowania za pośrednictwem kredytów i kapitału własnego oraz dostęp do rynku; program zapewnia finansowanie z kredytów na kwotę przeszło 5,5 mld euro ponad 140 tys. przedsiębiorstw. Uwzględnia on szczególne aspekty europejskiego rynku wysokiego ryzyka, inwestując w MŚP znajdujące się na etapie wzrostu i rozwoju; w 2016 r. inwestycje kapitałowe za pośrednictwem programu osiągnęły poziom niemal pół miliarda euro.

Erasmus+ (14,8 mld euro) to europejski program na rzecz edukacji, szkoleń, młodzieży i sportu; do 2016 r. wzięło w nim udział ponad 2 mln osób.

Instrument „Łącząc Europę” (30,4 mld euro) to kolejny przykład inwestycji UE w istotną infrastrukturę w obszarze transportu, energii i technologii informacyjno-komunikacyjnych w Europie. Do projektów realizowanych w ramach tej inicjatywy należy na przykład poprawa bezpieczeństwa centralnej magistrali kolejowej w Polsce, przy jednoczesnym zwiększeniu prędkości pociągów do 200 km/h, co przyczyniło się do usprawnienia ogólnego europejskiego transportu towarowego i pasażerskiego wzdłuż centralnego korytarza transportowego „Bałtyk-Adriatyk”.

Największym z tych programów jest Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych, utworzony przez przewodniczącego Jeana-Claude’a Junckera w listopadzie 2014 r. w następstwie kryzysu finansowego i gospodarczego, który miał miejsce w latach 2008–2009, oraz załamania inwestycji, które nastąpiło bezpośrednio po tym kryzysie. Fundusz ten jest na dobrej drodze do osiągnięcia zamierzonego celu inwestycji o wartości 315 mld euro. Proponowane przedłużenie go powinno uruchomić inwestycje na łączną kwotę co najmniej 500 mld euro.

Wreszcie, wpływ inwestycji zależy od środowiska, w którym są one realizowane. Z tego powodu w ostatnim czasie tak ważna stała się dyskusja dotycząca powiązania reform strukturalnych z budżetem UE. Powiązanie to stworzono już w odniesieniu do polityki spójności, warto więc przemyśleć, czy jest to rozwiązanie wystarczające i czy można by zwiększyć środki zachęty.

Funkcja stabilizująca jest wypełniania jedynie w sposób pośredni. Budżet UE wywiera pewien stabilizujący wpływ na niektóre państwa członkowskie, szczególnie z uwagi na jego stabilność w okresie siedmioletnim, co skutkuje stałym poziomem inwestycji, niezależnie od cyklu gospodarczego. Jednocześnie jednak wkłady państw członkowskich są powiązane z wynikami gospodarczymi, co oznacza, że w sytuacji recesji ich wkłady do budżetu spadną. Budżetu UE nie planowano jednak tak, aby zapewniał amortyzację wstrząsów makroekonomicznych.

Priorytetowo traktowane aspekty gospodarcze, społeczne i środowiskowe celów zrównoważonego rozwoju zostały w dużej mierze uwzględnione w budżecie UE i w programach wydatkowania. Zostały one włączone do strategii „Europa 2020”, aby mieć wpływ na edukację i innowacje („wymiar inteligentny”), niski poziom emisji dwutlenku węgla, odporność na zmianę klimatu i ochronę środowiska („wymiar równowagi”), tworzenie miejsc pracy i ograniczanie ubóstwa („wymiar włączenia społecznego”). Podjęto również polityczne zobowiązanie dotyczące przeznaczenia co najmniej 20 proc. budżetu UE na lata 2014–2020 na działania w dziedzinie klimatu oraz zobowiązanie osiągnięcia poziomu 0,7 proc. DNB na oficjalną pomoc rozwojową w ramach Agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030.

·Duża część wydatków UE przeznaczonych na działania związane ze zmianą klimatu i ochroną środowiska pochodzi ze środków na politykę spójności. Przykładowo ponad 6 mln osób uzyskało dostęp do lepszego zaopatrzenia w wodę, a 7 mln – do zmodernizowanych oczyszczalni ścieków.

Wiele z tych programów stało się znakiem firmowym UE; sprawiają one, że Unia jest widoczna i rozpoznawalna w codziennym życiu obywateli. Istnieje jednak pole do dalszych działań naprawczych, aby wzmocnić funkcjonowanie tych programów i zwiększyć ich oddziaływanie, zwłaszcza przez unikanie nakładania się działań, łączenie instrumentów, zapewnienie komplementarności i upraszczanie. Czy należy zwiększyć środki przydzielone na te programy w budżecie? Jak możemy zagwarantować, że programy te będą się wzajemnie umacniały? Jak możemy unikać nakładania się na siebie programów realizowanych w tych samych obszarach, czy to na rzecz dużej infrastruktury czy MŚP? W sekcji 4.2 przedstawiono sposoby lepszego wykorzystania instrumentów finansowych w tym obszarze w celu uproszczenia odpowiednich przepisów i zwiększenia elastyczności.

Brak jest porozumienia co do niezbędnego poziomu wsparcia dochodów, jeżeli uwzględni się konkurencyjność w obrębie sektora. W niektórych przypadkach płatności te nie przyczyniają się do rozwoju strukturalnego sektora, lecz prowadzą do wzrostu cen gruntów, co może utrudniać wejście na rynek młodych rolników.

Tereny rolne pokrywają niemal połowę powierzchni UE. To sprawia, że rolnicy odgrywają zasadniczą rolę w ochronie zasobów naturalnych (wody, powietrza, gleby i różnorodności biologicznej), realizacji działań w dziedzinie klimatu oraz kształtowaniu wartościowych krajobrazów. We wspólnej polityce rolnej ustanowiono konieczne przepisy i środki zachęty w celu zapewnienia, aby rolnictwo i leśnictwo przyczyniały się do rozwiązywania globalnych palących problemów związanych ze środowiskiem i klimatem oraz dostarczały dobra publiczne zgodnie z oczekiwaniami obywateli. Do tych kluczowych narzędzi należą działania rolno-środowiskowo-klimatyczne, które zachęcają rolników do przyjmowania i dostosowywania strategii i praktyk zarządzania oraz do podejmowania działań w celu ochrony i poprawy stanu zbiorników wodnych, gleby, różnorodności biologicznej oraz walorów krajobrazowych, jak również łagodzenia zmiany klimatu i przystosowania się do jej skutków. Pojawia się jednak coraz więcej głosów, aby wspólną politykę rolną w jeszcze większym stopniu skupić na zapewnianiu dóbr publicznych związanych z ochroną środowiska i działaniem w dziedzinie klimatu. Wymagałoby to lepiej ukierunkowanych i dostosowanych do potrzeb regionów środków wsparcia.

Dzięki tej polityce obywatele europejscy mają dostęp do bezpiecznej, wysokiej jakości żywności po przystępnych cenach. Kolejne reformy wspólnej polityki rolnej sprawiły, że europejski sektor rolny jest konkurencyjny w skali światowej, stosuje ceny zbliżone do cen na rynku światowym oraz osiąga solidne i wciąż rosnące wyniki eksportowe. Wciąż jednak istnieją ogromne różnice w rozwoju sektora rolnictwa. Na niektórych obszarach wiejskich nie ma wiarygodnych alternatywnych źródeł zatrudnienia i dochodu poza rolnictwem. Jednak niektórzy rolnicy mają obecnie dostęp do innych form dochodów pozarolniczych, np. z turystyki i rekreacji, energii wiatrowej, biogazu oraz energii słonecznej.

Zapewnienie zrównoważonego rozwoju gospodarczego, społecznego i środowiskowego społeczności rolniczych i wiejskich jest głównym celem wspólnej polityki rolnej. W obecnych ramach finansowych na lata 2014–2020 ze wspólnej polityki rolnej przeznaczonych zostanie około 400 mld euro na finansowanie środków wspierania rynku, płatności bezpośrednich dla rolników oraz programów rozwoju obszarów wiejskich, a także na wspieranie rolnictwa zrównoważonego i zdrowej gospodarki wiejskiej. Około 70 proc. tej kwoty stanowią płatności bezpośrednie. To wsparcie dochodu częściowo wypełnia lukę między dochodami z działalności rolniczej a porównywalnymi dochodami z innych sektorów gospodarki. W wyniku ostatniej reformy tej polityki wprowadzono znaczące zmiany do systemu płatności bezpośrednich, ukierunkowane na szczególne potrzeby młodych rolników oraz mniejszych gospodarstw, specyficznych sektorów lub regionów w trudnej sytuacji, a także na ochronę środowiska.

Ponadto ze względu na rosnącą złożoność polityki coraz trudniej jest nią zarządzać, co jest przeszkodą dla jej wdrażania w terenie i powoduje opóźnienia. Poziomy kontroli i złożone procedury biurokratyczne utrudniają beneficjentom dostęp do tych środków i szybką realizację projektów. W związku z tym w przyszłości konieczne będzie bardziej radykalne podejście, aby uprościć proces wdrażania i umożliwić bardziej sprawne i elastyczne programowanie.

Nowe wyzwania dla działań zewnętrznych UE, określone w globalnej strategii na rzecz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej, wskazują na konieczność zbadania, czy finanse UE są dostosowane do tych nowych priorytetów oraz czy skuteczne są rozmaite instrumenty stosowane w tym obszarze, między innymi delegatury Unii. Dotyczy to zwłaszcza obronności, a także inwestycji zewnętrznych UE, w przypadku których potrzebne mogą być możliwości przyciągnięcia znaczących środków prywatnych i osiągnięcia istotnych skutków mających wpływ na pokój, stabilność i silne powiązania gospodarcze. Doświadczenia ostatnich lat pokazują też, że konieczna jest ściślejsza koordynacja polityki zewnętrznej i wewnętrznej, w tym w zakresie wypełniania celów zrównoważonego rozwoju zapisanych w agendzie ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 i w porozumieniu klimatycznym z Paryża, jak również wdrażania ram partnerstwa z państwami trzecimi w zakresie migracji.

Działania zewnętrzne UE są prowadzone w krajach partnerskich poza Unią, ale chronią także interesy i bezpieczeństwo europejskich obywateli. UE i jej państwa członkowskie odgrywają kluczową rolę we wspieraniu innych państw na świecie, będąc największym darczyńcą pomocy rozwojowej i humanitarnej, między innymi dzięki wspólnemu zobowiązaniu do przeznaczania 0,7 proc. DNB na oficjalną pomoc rozwojową. Działania zewnętrzne UE wspierają stabilność w państwach graniczących z UE i w dalszych regionach, przyczyniają się do eliminacji ubóstwa w krajach rozwijających się oraz propagują współpracę w obszarach będących przedmiotem zainteresowania UE. Zwalczają również podstawowe przyczyny nieregularnej migracji i brutalnego ekstremizmu. Środki UE zwykle stanowią podstawę, do której dochodzi finansowanie na rzecz rozwoju z państw członkowskich, aby za pomocą wspólnego programowania i wdrażania zwiększać masę krytyczną UE i wpływ w krajach partnerskich.

Przykładowo budżet UE został wykorzystany do utworzenia tzw. „hotspotów” w Grecji i we Włoszech, które oferują łącznie ponad 9 000 miejsc. W 2016 r. łącznie zapewniono schronienie ponad 35 tys. osób w Grecji, początkowo w namiotach, a następnie w kontenerach dostosowanych do warunków zimowych, a także 417 bezpiecznych miejsc dla małoletnich bez opieki. W 2016 r. nowo utworzona Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej pomogła uratować 174 500 osób w regionie Morza Śródziemnego.

Jeżeli chodzi o zarządzanie przepływami migracyjnymi, to obecny budżet UE już wspiera państwa członkowskie w ustanawianiu odpowiednich ram przyjmowania i ochrony, które uwzględniają podstawowe przyczyny migracji i chronią obszar Schengen. Na te wyzwania w latach 2015–2017 przeznaczono ponad 17 mld euro, co stanowi 3,7 proc. budżetu UE.

Granica zewnętrzna UE coraz częściej staje się miejscem ludzkich tragedii, gdzie UE wraz z państwami członkowskimi musi podejmować natychmiastowe działania. Jednocześnie należy lepiej zarządzać migracją we wszystkich jej aspektach. UE powinna dążyć do zapewnienia państwom członkowskim narzędzi do tego służących, zarówno w średniej, jak i długiej perspektywie.

Większość płatności w ramach wspólnej polityki rolnej jest finansowana w pełni z budżetu UE, co stwarza bezpośrednie powiązanie między beneficjentami a Unią. Polityka ta dociera do rolników i mieszkańców nawet w najbardziej peryferyjnych regionach Europy, wywołując istotny efekt domina dla rozwoju gospodarczego i społecznego, a także zwiększając odporność tych obszarów. Oprócz działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, finansowanych w ramach drugiego filara wspólnej polityki rolnej, jest to jedyny obszar polityki zarządzany wspólnie z państwami członkowskimi, bez współfinansowania krajowego.

Po czwarte, istotna jest odpowiedź na pytanie, czy kolejny budżet UE powinien zakładać pewnego rodzaju mechanizm stabilizujący. W dokumencie dotyczącym pogłębienia unii gospodarczej i walutowej Komisja zaproponowała wprowadzenie już przy okazji kolejnych wieloletnich ram finansowych mechanizmu stabilizacji makroekonomicznej. Taki mechanizm chroniłby przed poważnymi wstrząsami, których wpływ na poszczególne państwa jest różny (tzw. wstrząsy asymetryczne). Miałby on postać programu ochrony inwestycji, programu reasekuracji krajowych ubezpieczeń od bezrobocia lub funduszu „na czarną godzinę”. Dostęp do tego mechanizmu byłby uzależniony od spełnienia jasno określonych warunków.

Po pierwsze, ograniczanie różnic gospodarczych i społecznych między państwami członkowskimi oraz w obrębie tych państw jest niezwykle istotne dla Unii, której celem jest wysoce konkurencyjna społeczna gospodarka rynkowa dążąca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego. Jest to szczególnie ważne w przypadku strefy euro, gdzie różnice te zagrażają zrównoważonemu rozwojowi unii gospodarczej i walutowej w średniej perspektywie. W dokumentach otwierających debatę, dotyczących społecznego wymiaru Europy i wykorzystania możliwości płynących z globalizacji przedstawiono szereg pomysłów do rozważenia. Nadrzędnym priorytetem byłoby inwestowanie w ludzi, od kształcenia i szkolenia po zdrowie, równość i włączenie społeczne. Opcją do rozważenia, wzorowaną na gwarancji dla młodzieży, byłaby gwarancja dla dzieci finansowana ze środków UE. W przypadku wydatków na cele społeczne istotne znaczenie ma dotarcie do osób najbardziej potrzebujących, zwłaszcza w regionach, gdzie występują znaczące nierówności społeczne. W tym celu konieczne może być zweryfikowanie obecnych kryteriów wydatkowania.

Budżet UE powinien w dalszym ciągu reagować na bieżące trendy, które kształtować będą UE w nadchodzących latach. Istnieje też szereg nowych wyzwań, w przypadku których budżet UE będzie miał do odegrania większą rolę niż obecnie. Należy do nich zarządzanie nieregularną migracją i uchodźcami, w tym integracja uchodźców, kontrola granic zewnętrznych, bezpieczeństwo, cyberbezpieczeństwo, walka z terroryzmem oraz wspólna obrona.

Trzeba będzie dokonać trudnych wyborów. Czy Europa może wywiązywać się z obecnych zobowiązań politycznych i realizować nowe priorytety, mając do dyspozycji kurczący się budżet? Jeśli nie, to gdzie należy dokonać cięć i obniżyć ambicje? Czy lukę w finansach należy wypełnić, podwyższając wkłady 27 państw członkowskich, wykorzystując alternatywne źródła dochodów czy też stosując oba te warianty, tak aby UE-27 mogła wspólnie zdziałać więcej? Niezależnie od wyniku tych rozważań poziom ambicji politycznej musi być dostosowany do środków umożliwiających działanie.

Wprowadzenie mechanizmu stabilizacji fiskalnej dla strefy euro wniosłoby nową jakość do finansów unijnych. W perspektywie długoterminowej przytoczony dokument zainicjował też debatę na temat w pełni ukształtowanego budżetu strefy euro, który cechowałby się znacznie szerzej zdefiniowanymi celami, dużo większymi zasobami oraz własnym strumieniem dochodów.

Po piąte, koniecznie należy przestawić się na nowe modele zrównoważonego wzrostu gospodarczego, które w sposób holistyczny i integracyjny łączą aspekty gospodarcze, społeczne i związane z ochroną środowiska. Aby przyjęcie takich modeli mogło się powieść, niezbędne są duże inwestycje, przy czym największe potrzeby inwestycyjne dotyczyć będą infrastruktury związanej z niskoemisyjnymi źródłami energii, zarówno w zakresie wytwarzania, jak i przesyłu i dystrybucji. Przykładowo, by UE osiągnęła swoje cele w dziedzinie energii i klimatu, udział odnawialnych źródeł energii w wytwarzaniu energii elektrycznej musi wzrosnąć blisko dwukrotnie do 2030 r. Budżet Unii może podziałać jak katalizator stymulujący dodatkowe niezbędne inwestycje prywatne lub publiczne.

Po szóste, wszystkie istniejące instrumenty będą musiały zostać poddane analizie. Choć w niniejszym dokumencie rozważana jest przede wszystkim reforma dwóch polityk, na które przeznaczane są największe wydatki (tj. wspólna polityka rolna i polityka spójności), z testu europejskiej wartości dodanej nie należy wyłączać żadnego programu ani instrumentu finansowanego z budżetu unijnego. Musimy się zastanowić, czy wszystkie istniejące instrumenty są niezbędne i czy istnieje możliwość łączenia lub zamykania programów. Jeszcze większe znaczenie ma konieczność zapewnienia spójności polityki między instrumentami unijnymi, tak by wszystkie przyczyniały się do osiągania celów UE i ułatwiały realizację reform w państwach członkowskich. Dla przykładu, w obszarze finansowania MŚP ci sami beneficjenci mogą się kwalifikować do otrzymania wsparcia z kilku instrumentów objętych różnymi programami (COSME, „Horyzont 2020” i EFIS) lub wdrażanych przez państwa członkowskie za pomocą polityki spójności. Taka oferta powielających się produktów wywołała pewną dezorientację wśród pośredników finansowych, niepewnych w ramach jakiego programu wnioskować o finansowanie. Należy uzgodnić zasady i warunki mające zastosowanie w tym samym obszarze polityki.

Istnieją też przykłady wskazujące, że wśród unijnych programów dochodzi do konkurencji i efektu wypierania, jak w przypadku infrastruktury, gdzie choć w zamierzeniu kredyty i gwarancje z EFIS mają uzupełniać instrument dłużny „Łącząc Europę”, doświadczenia z wdrażania sugerują, że wprowadzenie EFIS spowolniło wykorzystanie instrumentu „Łącząc Europę” i funduszy polityki spójności.

Po siódme, aby usprawnić osiąganie wyników, konieczne może być zmniejszenie liczby instrumentów polityki zewnętrznej, natomiast zwiększenie ich elastyczności. Mogłoby to ułatwić wewnętrzną realokację środków między priorytetami regionalnymi lub tematycznymi w razie potrzeby szybkiego reagowania na sytuację kryzysową.

Włączenie Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR) do budżetu UE i do WRF jest też często dyskutowane jako możliwość zwiększenia jedności budżetu i jego rozliczalności. Taki wariant może mieć również wady, ponieważ niektóre z obecnych działań, jak na przykład Instrument na rzecz Pokoju w Afryce, mogą nie być zgodne z unijnymi zasadami budżetowymi.

Przypadków, gdy państwa członkowskie przenoszą wydatki z budżetów krajowych do budżetu UE, nie należy postrzegać jako wzrostu netto poziomu wydatków, lecz raczej jako sposób przeniesienia istniejących wydatków z budżetów państw do budżetu UE, dzięki czemu powinny one co do zasady przynosić wyższą wartość dodaną. Oznacza to na przykład, że jeżeli EFR zostanie włączony do budżetu UE i do WRF, to łączna wielkość WRF powinna się zwiększyć o wielkość tego funduszu.

Wreszcie, udana realizacja polityk UE zależy od silnej i skutecznej europejskiej służby obywatelskiej. Od 2013 r. instytucje Unii Europejskiej wypełniają podjęte zobowiązanie, jakim jest zmniejszanie liczby personelu. Dzieje się tak, mimo że przybyło im nowych obowiązków, np. w zakresie zarządzania kryzysem uchodźczym lub reagowania na zagrożenia bezpieczeństwa, bądź w delegaturach Unii za granicą. Przyszły budżet UE powinien zatem uwzględniać silną europejską służbę obywatelską, która będzie atrakcyjna dla utalentowanych młodych ludzi z całej Unii i zdolna realizować priorytety wynikające z bieżącego procesu refleksji. Decyzje dotyczące przyszłych polityk i instrumentów powinny uwzględniać wpływ na zasoby ludzkie.

Dalsza redukcja personelu może zagrozić sprawnemu funkcjonowaniu instytucji Unii Europejskiej. Analogicznie, poprzednie reformy skutkowały redukcją wynagrodzeń, wydłużeniem czasu pracy i podniesieniem wieku emerytalnego. Nie ma wątpliwości, że wśród młodych ludzi z państw członkowskich o względnie wysokim dochodzie w przeliczeniu na jednego mieszkańca spada zainteresowanie pracą w instytucjach UE. Wprawdzie warunki pracy mogą być tylko jednym z wielu czynników branych pod uwagę przy podejmowaniu takich decyzji, to trend ten daje się wyraźnie zauważyć.

4.1.2 Reforma wspólnej polityki rolnej

Wspólna polityka rolna wnosi znaczącą wartość dodaną dla Europejczyków i wypełnia cele zawarte w Traktacie. Była to pierwsza wspólna polityka, jaką UE ustanowiła, i z czasem mocno ewoluowała za sprawą wielu reform. W obecnej debacie rozważane są różne warianty dalszej reformy tej polityki, aby zwiększyć jej efektywność i uczynić ją bardziej sprawiedliwą, a jednocześnie osiągać jej niezmienne cele, jakimi są bezpieczna i zdrowa żywność, konkurencyjność sektora, godziwy poziom życia ludności wiejskiej oraz ochrona zasobów naturalnych, krajobrazu i środowiska, a także działania w dziedzinie klimatu. Wpływ tej polityki daleko wykracza poza stabilizację dochodów rolników. Wiele obszarów wiejskich czuje się jednak pozostawionych w tyle. Coraz więcej jest głosów opowiadających się za polityką, która kładłaby większy nacisk na zapewnianie dóbr publicznych, takich jak bezpieczna i zdrowa żywność, oraz na gospodarowanie substancjami odżywczymi, reagowanie na zmianę klimatu, ochronę środowiska oraz wkład w gospodarkę o obiegu zamkniętym.

Trwają prace nad modernizacją i uproszczeniem wspólnej polityki rolnej. Jednym z rozważanych wariantów jest propozycja bardziej efektywnego ukierunkowania płatności bezpośrednich, tak by zapewnić dochód wszystkim rolnikom w całej UE, zwłaszcza na obszarach peryferyjnych i w najuboższych gospodarstwach. Taki wariant mógłby ograniczyć płatności bezpośrednie dla dużych gospodarstw.

Wariantem wartym rozważenia jest wprowadzenie do pewnego stopnia krajowego współfinansowania płatności bezpośrednich, by utrzymać ogólne poziomy bieżącego wsparcia. Do celów radzenia sobie z sytuacjami kryzysowymi można by stworzyć narzędzia zarządzania ryzykiem. Wszelkie zmiany musiałyby zapewnić, że zachowany zostanie jeden z kluczowych atutów tej polityki: ochrona sprawnie działającego rynku wewnętrznego zapewniająca równe warunki działania dla wszystkich producentów w całej UE.

Dobrze funkcjonujące społeczności wiejskie są niezbędne dla zapewnienia zrównoważonego charakteru zdecydowanej części terytorium UE. W tym kontekście istnieje możliwość poprawy i zwiększenia efektu synergicznego z innymi funduszami. Proponuje się zracjonalizowanie działań różnych funduszy strukturalnych na obszarach wiejskich i unikanie powielania się działań.

Istnieje pole do dalszego usprawnienia funkcjonowania tej polityki przez położenie większego nacisku na zachęcanie rolników do dostarczania dóbr i usług publicznych w zakresie środowiska i klimatu. Rolników należy zachęcać do inwestowania w nowe technologie i ochronę środowiska w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich przy pomocy środków zachęty na podstawie umów. Zmniejszyłoby to obecne obciążenie administracyjne po stronie wszystkich rolników.

4.1.3 Reforma polityki spójności

Istnieje szereg różnych opcji, które mogłyby poprawić skuteczność polityki spójności i zwiększyć wpływ realizowanych w jej ramach inwestycji.

Po pierwsze, można by uelastycznić politykę spójności, by lepiej radziła sobie z nowymi wyzwaniami, np. przez nieprzydzielanie części środków. Analogicznie, bardziej elastyczny Fundusz Dostosowania do Globalizacji zdolny do objęcia swoim zakresem szerszego zestawu środków gospodarczych i społecznych mógłby stać się bardziej wydajny przez bliższe powiązanie go z polityką spójności. Przyczyniłoby się to także do ogólnej elastyczności budżetu.

Po drugie, konieczne jest szybsze wdrażanie polityki spójności i zapewnienie bardziej harmonijnego przejścia między okresami programowania. Można tu rozważyć szereg środków, takich jak bardziej restrykcyjne zasady umarzania, krótsze procedury zamykania programów oraz szybsze i bardziej elastyczne procesy mianowania organów zarządczych i programowania.

Po trzecie, braki w zdolnościach administracyjnych i niska jakość instytucjonalna negatywnie wpływają na konkurencyjność, ograniczają skuteczność inwestycji i stwarzają poważne utrudnienia dla wzrostu gospodarczego. Należy wzmocnić w budżecie UE budowanie zdolności administracyjnych w powiązaniu z najważniejszymi obszarami inwestowania, które otrzymują wsparcie ze środków unijnych. Można by rozważyć nowe podejścia do budowania zdolności administracyjnych, np. przez lepszą koordynację dostępnych instrumentów i większe zaangażowanie Komisji. Inicjatywa dotycząca regionów słabiej rozwiniętych podjęta w ramach polityki spójności była ważnym projektem pilotażowym, więc można by wykorzystać te jej elementy, które się sprawdziły.