[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 6.2.2008

KOM(2008) 54 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Wieloletnie umowy dotyczące jakości infrastruktury kolejowej {SEC(2008)131}{SEC(2008)132}{SEC(2008)133}

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Wieloletnie umowy dotyczące jakości infrastruktury kolejowej

1. KONTEKST OGÓLNY

1.1. Finansowanie infrastruktury kolejowej

Polityka transportowa Wspólnoty Europejskiej dotyczy rozwoju i optymalizacji infrastruktury transportowej oraz zapewnienia należytego zarządzania tą infrastrukturą w zakresie jakości, niezawodności, elastyczności i orientacji na klienta. Wymaga to uruchomienia odpowiednich źródeł finansowania. W sześć lat po przyjęciu pakietu infrastrukturalnego[1] nadal istnieją obawy co do stabilności finansowania istniejącej infrastruktury kolejowej, jakości usług infrastrukturalnych oraz sposobu poprawy wyników zarządców infrastruktury. Niniejszy komunikat jest jednym z rezultatów zakrojonych na szeroką skalę konsultacji przeprowadzonych z zainteresowanymi podmiotami w okresie między majem 2006 r. a wrześniem 2007 r.[2]

W niniejszym komunikacie przedstawiono środki, jakie państwa członkowskie oraz zarządcy infrastruktury powinni podjąć w celu pogodzenia równowagi finansowej i odpowiedniego poziomu usług w zakresie infrastruktury kolejowej. Komisja zaleca konsekwentne i pełne stosowanie tych środków w Unii Europejskiej, ale rozważy także zaproponowanie wiążących przepisów w celu zapewnienia pełnej zgodności rynku usług kolejowych w Unii Europejskiej z obowiązkami państw członkowskich w zakresie rozwoju infrastruktury kolejowej.

1.2. Strategiczne ramy odniesienia dla rozwoju infrastruktury kolejowej

Udostępnienie infrastruktury kolejowej jest kluczowym wymogiem konkurencyjności rynku usług kolejowych. Rozwój infrastruktury dotyczy dwóch głównych graczy: państw członkowskich, zazwyczaj rządów krajowych, które są właścicielami infrastruktury, oraz zarządców infrastruktury kolejowej. Zgodnie z ich odpowiednimi rolami, przewidzianymi w prawodawstwie dotyczącym kolei, muszą oni podejmować decyzje co do zakresu i charakteru rozwoju infrastruktury oraz związanych z tym zasobów finansowych w ramach spójnego podejścia.

Pierwszym warunkiem są spójne strategiczne ramy polityki transportowej. Państwo powinno zdecydować o długoterminowych potrzebach infrastrukturalnych w odniesieniu do wszystkich rodzajów transportu w ramach swojej polityki transportowej zgodnie z przyszłymi potrzebami użytkowników. Powinno to dostarczyć wskaźników koniecznych do podjęcia decyzji co do najlepszego poziomu jakości infrastruktury i zakresu sieci kolejowej. Może to obejmować likwidację niektórych połączeń, na które nie można racjonalnie oczekiwać popytu, lub poprawę zdolności zaspokajania rosnącego popytu[3].

1.3. Stopień interwencji państwa

Państwa członkowskie UE poinformowały o wydatkach finansowych rzędu 13,9 mld EUR w 2006 r. na utrzymanie[4] istniejącej infrastruktury oraz tworzenie nowej infrastruktury, nie licząc środków pochodzących z partnerstwa publiczno-prywatnego (zob. załączniki 1 i 2). Jeśli dodać do tego przychody z opłat pobieranych od użytkowników, koszt utrzymania kolei wynosi około 35 mld EUR rocznie. Przychody z opłat pobieranych od użytkowników mieszczą się w przedziale od 10 do 100 % kosztów i średnio pokrywają jedynie około 30-50 % kosztów.

Wkład UE koncentruje się głównie na dofinansowaniu infrastruktury transportowej w ramach budżetu TEN oraz części Funduszu Spójności i funduszy regionalnych. Jest on przeznaczony na budowę i odbudowę infrastruktury w ramach transeuropejskiej sieci kolejowej (TERN) i dotyczy jedynie małej części sieci.

Prawodawstwo wspólnotowe wprowadza zasadę ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej po koszcie wykonywania dodatkowych przewozów pociągami, pozwalając na pełne odzyskanie kosztów jedynie w wyjątkowych przypadkach oraz pod pewnymi warunkami[5]. W wielu przypadkach państwa członkowskie odgrywają wiodącą rolę w zapewnieniu stabilności finansowej swoich zarządców infrastruktury kolejowej. Zarządcy infrastruktury kolejowej muszą pokrywać większą część wydatków na utrzymanie z przychodów własnych lub dotacji państwowych. W związku z tym pojawia się pytanie o relacje między państwem a zarządcami infrastruktury w zakresie takich dotacji.

2. STAN REALIZACJI

2.1. Ramy prawne w Unii Europejskiej

Prawodawstwo UE wymaga wprowadzania bodźców mających na celu obniżenie kosztu udostępnienia infrastruktury oraz opłat za korzystanie z niej. Koszty należy obniżać przy należytym uwzględnieniu bezpieczeństwa oraz utrzymaniu i poprawie jakości usług infrastrukturalnych. O ile Wspólnota ustanowiła szczegółowe wymagania w zakresie zarządzania bezpieczeństwem oraz zgłaszania (informacji dotyczących) wypadków, nie wprowadzono jeszcze takich obowiązków na szczeblu wspólnotowym w odniesieniu do monitorowania usług infrastrukturalnych.

Państwa członkowskie mogą zdecydować się na wypełnienie tego obowiązku za pomocą środków wykonawczych i/lub porozumień umownych, znanych jako umowy wieloletnie[6]. Umowy takie zawiera się na co najmniej trzy lata, to znaczy na okres dłuższy niż tradycyjny rok budżetowy. Należy wcześniej ustalić warunki umowy i strukturę płatności na cały okres obowiązywania umowy.

Zarządcy infrastruktury w niektórych państwach europejskich zdobyli cenne doświadczenie w korzystaniu z umów wieloletnich. Komisja uważa, że warto byłoby zastosować szerzej to podejście w oparciu o istniejące dobre rozwiązania. Komisja zachęca zatem państwa członkowskie do dalszego opierania ich relacji z zarządcami infrastruktury na umowach dotyczących finansowania utrzymania i modernizacji infrastruktury kolejowej. Stanowi to także odpowiednie ramy dla systemu opartego na wynikach[7].

2.2. Dalsze wymogi prawne

Poza wspomnianymi wyżej zasadami, odnoszącymi się wprost do umów wieloletnich, dyrektywy UE dotyczące kolei zawierają inne przepisy, które mogą być pomocne w zakresie ich realizacji:

- Państwa członkowskie muszą podjąć środki konieczne do rozwijania swojej krajowej infrastruktury kolejowej[8]. Państwa członkowskie mogą również przyznać zarządcy infrastruktury finansowanie, zgodnie z zadaniami, zakresem i wymogami finansowymi, w szczególności z przeznaczeniem na nowe inwestycje[9]. Zarządcy infrastruktury powinni przygotować biznesplan, aby zapewnić równowagę finansową oraz współmierność środków do celów[10].

- Państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić równowagę wydatków i przychodów zarządców infrastruktury w rozsądnym okresie. Dotyczy to wszystkich działalności, nawet jeśli nie są one związane wprost z utrzymaniem infrastruktury.

Ponadto konkretne przepisy odnoszą się do kwestii kwalifikowalności i przejrzystości dotacji państwowych, uwzględniając wymóg niezależności zarządzania przez zarządcę infrastruktury oraz ekonomicznego charakteru jego działalności.

- Prawo wspólnotowe zabrania dokonywania transferów środków publicznych między zarządcami infrastruktury a przedsiębiorstwami kolejowymi.

- Istnieje wymóg prowadzenia i publikowania odrębnych rachunków zysków i strat w zakresie zarządzania infrastrukturą.

- Zarządcy infrastruktury kolejowej w UE mają obowiązek posiadania systemu opartego na wynikach w ramach systemu taryfowego dotyczącego korzystania z infrastruktury.

- Należy wreszcie przestrzegać zasad dotyczących pomocy państwa[11].

2.3. Obecne wykorzystanie umów wieloletnich

Stopień wykorzystania umów wieloletnich różni się znacząco w przypadku poszczególnych państw (zob. załącznik 4). Mniej więcej połowa z nich nie stosuje takich umów ani nie zamierza ich stosować. Niektóre państwa członkowskie w ogóle nie finansują utrzymania infrastruktury, niektóre negocjują umowy po raz pierwszy, a niektóre przygotowują się do ich przedłużenia na nowy okres wieloletni. Jednocześnie coraz większa liczba państw członkowskich planuje wprowadzenie umów, po spełnieniu wymogów wynikających z pierwszego pakietu kolejowego.

Zarządcy infrastruktury w Austrii, Belgii, Bułgarii, Estonii, Francji, Irlandii, we Włoszech, na Łotwie, w Rumunii i Zjednoczonym Królestwie zawarli umowy wieloletnie ze swoimi państwami. Niektóre państwa, na przykład Zjednoczone Królestwo, odnawiają umowy, podczas gdy inne, na przykład Niemcy, przygotowują je po raz pierwszy. W Austrii, Belgii, na Węgrzech, w Irlandii, Holandii, na Słowacji i w Zjednoczonym Królestwie płatności z tytułu udostępnienia infrastruktury zależą już od kryteriów jakościowych[12].

3. BARDZO ROZBIEżNE FORMY FINANSOWANIA UTRZYMANIA INFRASTRUKTURY

Konkurencyjność sektora kolejowego zależy w dużym stopniu od dostępności i jakości infrastruktury. Jednakże utrzymanie infrastruktury nie zawsze zyskuje zainteresowanie i finansowanie w stopniu, jakiego oczekują operatorzy kolejowi, aby konkurować z innymi rodzajami transportu.

Prawie jedna trzecia zarządców infrastruktury twierdzi, że dostępne środki finansowe nie wystarczają na utrzymanie ich sieci[13]. Istnieją ogromne różnice w wydatkach przeznaczanych na utrzymanie kilometra torów w poszczególnych państwach członkowskich[14], czasami są one aż trzydziestokrotne. Zarządcy infrastruktury w niektórych państwach członkowskich nie otrzymali żadnych dotacji państwowych na infrastrukturę w latach 2003-2006 pomimo utrzymywania znaczących sieci. Państwa członkowskie, które przystąpiły do UE w 2004 r., wydały na rozwój infrastruktury we wspomnianym roku 280 mln EUR w porównaniu do ponad 13 mld w UE-15 (zob. załącznik 1).

Różnica ta sugeruje, że w przypadku niektórych sieci narastają zaległości w ich utrzymaniu, których nie jest w stanie sfinansować zarządca infrastruktury.

Aby to zilustrować, pokazano na wykresie poniżej zmiany w zakresie wielkości kapitału i zadłużenia w latach 1995-2004 dotyczące dużych europejskich spółek kolejowych (zarówno zarządców infrastruktury, jak i przedsiębiorstw kolejowych). O ile wysokość kapitału stale spadała, wielokrotnie wzrastały długi kolei. Wpływ na to mają inne czynniki niż utrzymanie infrastruktury, takie jak brak rekompensaty z tytułu wykonywania obowiązku użyteczności publicznej, ale rezultat, jeśli chodzi o brak stabilności finansowej, jest taki sam.

Wydatki na utrzymanie kilometra torów w 2006 r. wahają się od zaledwie 220 EUR w przypadku Słowacji i 16 000 EUR w Polsce do 160 000 EUR w przypadku Niemiec i 360 000 w Zjednoczonym Królestwie[15]. Ta ogromna różnica, wykraczająca poza różnice w poziomach kosztów, może oznaczać, że w niektórych przypadkach utrzymanie nie ma trwałego charakteru, podczas gdy w innych przypadkach zarządcy infrastruktury być może nie wykorzystali w jednakowy sposób w całej Europie możliwości dotyczących obniżki kosztów .

Sektor kolejowy zdołał poprawić swoje wyniki w zakresie bezpieczeństwa pomimo ustalonych na wysokim poziomie wskaźników początkowych. Jednakże nie dotyczy to w każdym przypadku jakości infrastruktury. Tam, gdzie dochody nie wystarczają do utrzymania dużych, często zbyt wielkich sieci, spada jakość usług infrastrukturalnych. Bez określenia i opublikowania (wspólnych) wskaźników dotyczących wyników nie jest łatwo wykazać spadek jakości infrastruktury. Dopiero na końcu dłuższego okresu, w momencie, gdy trzeba ograniczyć prędkości za względów bezpieczeństwa, widoczna staje się prawdziwa skala problemu.

Studium przypadku przedstawione w załączniku 6 pokazuje, jak w wyniku niesprawnej infrastruktury spada jakość usług transportowych, a klienci wybierają transport drogowy zamiast kolejowego. Prowadzi to do błędnego koła, ponieważ zarządcy infrastruktury tracą dochody, których nie mogą następnie przeznaczyć na utrzymanie. Podobne problemy występują w przypadku nienależytej rekompensaty z tytułu wykonywania obowiązku użyteczności publicznej w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich.

[pic]

Wykres: Wielkość kapitału i zadłużenia w krajach Europy Środkowo-Wschodniej.

4. ROLA UMÓW WIELOLETNICH

Umowy wieloletnie stanowią długoterminowe rozwiązanie w zakresie utrzymania infrastruktury. W załączniku 3 przedstawiono zarys głównych elementów umowy wieloletniej i potencjalnych korzyści, jakie może ona przynieść, o ile zostanie właściwie przygotowana i wynegocjowana.

4.1. Długoterminowe ramy finansowania w zakresie utrzymania infrastruktury

Podejściem do utrzymania kolei, które dominowało przez wiele lat, było zachowanie istniejącej sieci w oparciu o kryteria techniczne i regularnie przeprowadzane remonty. Konieczne jest jednak, aby infrastruktura kolejowa odpowiadała strukturze przyszłego zapotrzebowania na przewozy, a tym samym wpływała na wzrost ruchu i przychodów z opłat od użytkowników. Umowy wieloletnie powinny zobligować obie strony do przyjęcia długoterminowej perspektywy i opracowania planów utrzymania w oparciu o biznesplan zarządcy infrastruktury, a tym samym o przyszły popyt na usługi. Uczestnicy warsztatu dla zainteresowanych podmiotów doszli do wniosku, że umowy wieloletnie pozwalają również na osiągnięcie czytelniejszych kompromisów między interesami podatników a użytkowników, między utrzymaniem a jakością sieci oraz między utrzymaniem krótkoterminowym a remontami.

4.2. Uzupełnienie systemu opłat

W sytuacji, w której większość zarządców infrastruktury nie jest w stanie zrekompensować w pełni kosztów utrzymania za pomocą opłat pobieranych od użytkowników, transfery dokonywane w drodze umów wieloletnich uzupełnią opłaty pobierane od użytkowników w celu zapewnienia niezbędnej stabilności finansowej. Umowy wieloletnie muszą być zatem spójne z systemem opłat, który musi zgodny z obowiązującymi zasadami dotyczącymi opłat[16], nie pozbawiając zarządcy infrastruktury prawa do ustalania ich wysokości[17].

4.3. Umożliwienie skutecznej kontroli kosztów

Długoterminowe planowanie utrzymania i remontów kolei może obniżyć koszty jednostkowe, ponieważ sprzęt i personel potrzebny do utrzymania będzie lepiej dostosowany do rodzaju i zakresu przewidzianych prac, a jednocześnie ograniczeniu ulegnie konieczność zmiany planów w ostatniej chwili. Dotyczy to zarówno utrzymania realizowanego we własnym zakresie, jak i zlecanego na zewnątrz.

Środki przyznane w ramach budżetu rocznego muszą zostać wydane przed końcem roku, nawet jeżeli bardziej opłacalne jest przełożenie prac, a reguła ta działa też w drugą stronę. Dzięki przejściu z budżetowania rocznego na wieloletnie zarządcy infrastruktury mogą korzystać ze środków w bardziej elastyczny sposób, który lepiej niż sztywne zasady dotyczące wydatkowania środków publicznych odpowiada potrzebom prowadzonej działalności.

Poniższa tabela przedstawia możliwości obniżki kosztów dotyczących utrzymania, wyliczone przez zarządców infrastruktury i ministerstwa transportu w wyniku konsultacji przeprowadzonych w 2007 r. W oparciu o ich odpowiedzi całkowitą potencjalną obniżkę kosztów oszacowano na 580 mln EUR w odniesieniu jedynie do tych państw, które nie stosują umów wieloletnich, z czego 370 mln EUR wynika z bardziej efektywnego planowania prac w zakresie utrzymania (zob. ocena skutków).

Umowy wieloletnie obniżą koszt utrzymania z uwagi na | Oczekiwana obniżka kosztów | Liczba odpowiedzi |

bardziej efektywne wykorzystanie zasobów | 2 – 5% | 6 |

bardziej efektywny outsourcing w zakresie utrzymania | 5-10 % | 3 |

bardziej rozwiniętą politykę redukcji zatrudnienia | 0,1- 3 % | 3 |

Tabela: Oszczędności w zakresie kosztów utrzymania. Źródło: Zarządcy infrastruktury kolejowej w UE, PriceWaterhouseCoopers 2007

W wyniku presji wynikającej z zasady „wykorzystaj lub strać” prace w zakresie utrzymania kumulują się pod koniec roku. Zgodnie z logiką konstruowania budżetów publicznych, wysokość środków zazwyczaj obcina się, jeżeli nie zostały one w pełni wykorzystane w poprzednich latach. Rozległe prace w zakresie utrzymania powodują w tym czasie więcej opóźnień i zakłócają świadczenie usług. Zrezygnowanie tym samym z planowania rocznego na rzecz programów wieloletnich ogranicza ogólnie dezorganizację, ponieważ prace w zakresie utrzymania można zaplanować w taki sposób, aby zakłócały ruch w możliwie najmniejszym stopniu. Kiedy wprowadzi się wszędzie efektywne systemy oparte na wynikach, strategia ta okaże się jeszcze bardziej opłacalną, ponieważ zarządca infrastruktury będzie musiał zrekompensować użytkownikom wszelkie spowodowane przez siebie zakłócenia.

Jeżeli umowa wieloletnia obejmuje jedynie część kosztów cyklu życia, na przykład koszty remontów albo utrzymania, może to sprzyjać przekraczaniu kosztów cyklu życia lub może prowadzić do tego, że zarządcy infrastruktury będą wykonywać niewiele prac w zakresie utrzymania, wiedząc, że koszty remontów będzie można później odzyskać od państwa. Takie odraczanie prac w zakresie utrzymania może prowadzić do obniżenia jakości infrastruktury.

4.4. Umożliwienie analizy porównawczej i nadzoru regulacyjnego

Zarządcy infrastruktury nie powinni żądać traktowania jako poufnych informacji nt. utrzymania, a w szczególności niektórych danych dotyczących kosztów. Na rynku usług infrastrukturalnych nie ma zazwyczaj konkurencji, ponieważ infrastruktura stanowi naturalny monopol. Wymóg publikowania danych finansowych jest zgodny z prawem obywateli do informacji nt. sposobu wydawania środków publicznych.

Jeżeli docelowe wyniki określi się w bardziej precyzyjny sposób, łatwiej będzie porównać pozycje zarządców infrastruktury. W rezultacie efektywność pod względem kosztów można będzie ocenić nie tylko poprzez odniesienie do danych dotyczących kosztów krajowego zarządcy infrastruktury, ale także do jego wyników na tle innych zarządców infrastruktury. Równolegle organy regulacyjne egzekwują od zarządców infrastruktury obowiązek udostępniania odpowiednio wcześniej informacji dotyczących pogorszenia się infrastruktury, zanim ograniczenia prędkości wpłyną niekorzystnie na wyniki kolei.

4.5. Poprawa wyników i kontrola jakości

Umowy wieloletnie ułatwiają przejście od specyfikacji wejściowych, to znaczy mających na celu zrekompensowanie zarządcy infrastruktury konkretnych wydatków, do specyfikacji wyjściowych, to znaczy płatności opartych na wynikach. Wskaźniki dotyczące jakości będą musiały być zgodne z zasadami SMART[18].

Obecnie stosuje się dwie grupy kryteriów jakościowych: wskaźniki oparte na jakości przewozów kolejowych, na przykład w zakresie prędkości i bezpieczeństwa, lub wskaźniki oparte na dostępności infrastruktury. Pierwsza grupa pozwala określić liczbowo opóźnienia wynikające z ograniczeń prędkości lub dane dotyczące wypadków wymagane zgodnie z prawem do celów statystyk w zakresie wypadków kolejowych. Wskaźnikami odnoszącymi się do dostępności infrastruktury mogą być wysokość kosztów utrzymania na kilometr torów lub odsetek linii poddanych czasowemu ograniczeniu prędkości. Zarządca infrastruktury zbiera i oblicza już większość z tych danych w celu wsparcia swojego systemu opłat za dostęp do infrastruktury.

Coraz częstsze nieprawidłowości (np. zerwane szyny, pęknięcia) są wczesnymi sygnałami świadczącymi o pogarszaniu się jakości infrastruktury. Skrócenie pozostałego okresu używalności elementów infrastruktury może wskazywać na nietrwałość utrzymania, to znaczy na to, że sieć znajduje się w fazie regresji. Dostępność torów jest kolejnym ważnym wskaźnikiem wyników, przy czym należy rozróżnić dostępność planowaną od nieplanowanej. Gromadząc dane dotyczące dostępności w skali całej sieci, należy przypisywać statystykom odnoszącym się do różnych części sieci wagę zgodną ze znaczeniem każdej linii.

Jednym z zasadniczych wymogów jest, aby zarządca infrastruktury monitorował stan elementów stałych za pomocą rejestru infrastruktury. Rejestry są już obowiązkowe w przypadku transeuropejskiej sieci kolejowej[19]. Mają one na celu informowanie zarządcy infrastruktury o dacie uruchomienia każdego elementu i oczekiwanym okresie jego używalności. Jest to zatem ważny czynnik oceny zaległości w utrzymaniu.

Poniższy wykres pokazuje opóźnienia, wyrażone w minutach, spowodowane przez brytyjskiego zarządcę infrastruktury NetworkRail i jego operatorów pociągów. Odkąd wprowadzono umowy wieloletnie, opóźnienia związane z infrastrukturą (zob. najniższa krzywa) stale zmniejszają się.

[pic]

Wykres: Opóźnienia ogółem w podziale na odpowiedzialne za nie podmioty

Objaśnienia :

Millions of minutes = Miliony minut

share* (percent) = udział* (w procentach)

Between TOCs = Spowodowane przez więcej niż jednego operatora

TOC-specific = Spowodowane przez określonego operatora

Note:* Network Rail share is the percentage of the total over the whole year = Uwaga:* Udział Network Rail oznacza procent z całości w ciągu całego roku

Source: DfT Rail Performance = Źródło: DfT Rail Performance

Państwo, organ regulacyjny oraz użytkownicy infrastruktury, w szczególności przedsiębiorstwa kolejowe i nadawcy ładunków, mogą porównać wyniki różnych zarządców infrastruktury (ustalenie punktów odniesienia, ang. benchmarking ), a w konsekwencji uzgodnić docelowe wyniki. Dzięki temu, opracowując swoje biznesplany, będą dysponować lepszymi informacjami nt. jakości infrastruktury, jakiej mogą się spodziewać. Użytkownicy będą również w stanie ocenić i monitorować utrzymanie w odniesieniu do oczekiwanego popytu[20].

4.6. Zapewnienie skuteczności porozumień umownych

Aby być wiarygodnym, każde porozumienie umowne musi przewidywać sankcje za jego nieprzestrzeganie. Po pierwsze, umowa musi określać jasne i przejrzyste procedury dotyczące sposobu ustalania, czy nastąpiło naruszenie zobowiązania umownego, na przykład, czy finansowanie było niewystarczające, lub czy państwo naruszyło uzgodnione warunki finansowania, ograniczając tym samym zdolność zarządcy infrastruktury do wykonania umowy. I odwrotnie, być może to zarządca infrastruktury nie przestrzegał jednego lub kilku spośród uzgodnionych kryteriów dotyczących wyników. Niezależny podmiot, a nie państwo czy zarządca infrastruktury, powinien przeprowadzać proces monitorowania. W praktyce najbardziej do tego odpowiednim okazuje się niezależny, silny i kompetentny organ regulacyjny, pod warunkiem że nie jest on zależny od instytucji zamawiającej i dysponuje odpowiednio wykwalifikowanym personelem, budżetem i prawem dostępu do danych.

Sankcje mogą obejmować kary (pieniężne), zmniejszenie poziomów wykonania odpowiadające zmniejszonemu wkładowi finansowemu, wymianę zarządców lub przydzielenie infrastruktury kolejowej innemu zarządcy. Jednak przed nałożeniem sankcji, dwie strony (oraz organ regulacyjny) powinny spróbować rozwiązać spór w sposób polubowny.

Sankcje powinny być progresywne i proporcjonalne do naruszenia. Na początku strony mogłyby szukać konsensusu, w stosownych przypadkach za pośrednictwem organu regulacyjnego. Jeżeli zarządca infrastruktury nie wypełnia swoich zobowiązań umownych, państwo, występując w roli udziałowca, może nałożyć sankcje, wymieniając na przykład zarządców. Sankcje mogą również przybrać postać kar lub zmian w zakresie koncesji, obejmujących przekazanie niektórych części infrastruktury innemu zarządcy.

Jeżeli państwo nie wywiązuje się z części swoich zobowiązań finansowych, oznacza to zazwyczaj rozluźnienie wymogów jakościowych lub zmniejszenie wielkości sieci. Także w tym przypadku organ regulacyjny powinien zaangażować się w mediacje i/lub renegocjacje umowy. Zarządca infrastruktury powinien być w stanie ocenić skutki wynikające z różnych poziomów finansowania dla jakości infrastruktury. W celu zwiększenia przejrzystości tego procesu, przydatne byłoby posiadanie modelu pozwalającego ocenić stosunek nakładów do wyników.

5. PROMOWANIE DOBRYCH ROZWIąZAń W KORZYSTANIU Z UMÓW WIELOLETNICH

W świetle powyższego potrzebę dalszych działań rozważa się na trzech szczeblach: państw członkowskich, zarządców infrastruktury i organów regulacyjnych.

Dobre rozwiązania wymagają, aby państwa członkowskie zawierały z zarządcami infrastruktury umowy wieloletnie, obejmujące przedstawione elementy i mające na celu osiągnięcie korzyści określonych w załączniku 3. Jednakże w przypadku braku takich umów, państwa członkowskie powinny przynajmniej zapewnić zaangażowanie przez zarządcę infrastruktury środków, na utrzymanie realizowane we własnym zakresie, jak i zlecane na zewnątrz, na okresy dłuższe niż trzy lata .

Państwa członkowskie i ich zarządcy infrastruktury muszą zapewnić spójność umów wieloletnich z krajowymi strategicznymi planami transportowymi oraz biznesplanem zarządcy infrastruktury. To samo dotyczy koncesji infrastrukturalnych oraz wszystkich umów ramowych między przedsiębiorstwami kolejowymi a zarządcami infrastruktury.

Państwo powinno konsultować z zainteresowanymi podmiotami wszystkie propozycje umów wieloletnich przed zawarciem nowej umowy lub renegocjowaniem istniejących postanowień. Następnie przystępuje ono do negocjacji dotyczących wielkości i jakości sieci.

Państwa członkowskie powinny zintensyfikować swoje wysiłki i obniżyć koszty oraz opłaty za udostępnienie i korzystanie z sieci. W tym celu państwa członkowskie powinny uzgodnić, monitorować i egzekwować wyrażone liczbowo docelowe obniżki kosztów w okresach co najmniej trzyletnich.

Zarządcy infrastruktury powinni sprawdzać stan torów co najmniej raz w roku na wszystkich swoich liniach, a na liniach głównych jeszcze częściej.

W oparciu o te ustalenia zarządcy infrastruktury muszą określać i publikować wskaźniki umożliwiające ocenę i prognozę jakości i działania infrastruktury dla każdego roku obowiązywania umowy wieloletniej.

Należy ograniczyć swobodną ingerencję ze strony państwa w zarządzanie infrastrukturą do przypadków przewidzianych w umowie, umożliwiając zarządcy infrastruktury realizację uzgodnionych celów przy dużej niezależności zarządzania . W przeciwnym wypadku należy renegocjować porozumienie lub umowę.

Zarządcy infrastruktury powinni informować w sprawozdaniu o stanie sieci o przypadkach niewłaściwego utrzymania linii i uznania jakości infrastruktury za pogarszającą się. W przeciwnym razie infrastruktura zostanie wyłączona z użytkowania. Informacje te należy przekazywać odpowiednio wcześnie, aby mogły one pełnić rolę systemu wczesnego ostrzegania użytkowników.

Niezależny organ powinien otrzymać zadanie monitorowania przestrzegania umowy wieloletniej oraz mediacji między jej stronami w przypadku jakiegokolwiek sporu. Oznacza to konieczność posiadania przezeń odpowiedniego personelu i kompetencji do przeprowadzania tego rodzaju ocen.

Umowy wieloletnie mogą wreszcie stanowić pierwszy etap na drodze do lepszego wykorzystania konkurencyjnych procedur przetargowych w zakresie usług infrastrukturalnych. O ile trudno będzie objąć od razu procedurami przetargowymi całą sieć krajową, mogłyby one dotyczyć coraz większej liczby zarządców infrastruktury, sprawozdań o stanie sieci, systemów opłat i warunków dostępu. Aby ograniczyć do minimum możliwe skutki negatywne, należy podjąć środki ochronne w celu zagwarantowania prostych i niedyskryminacyjnych zasad dostępu, zapewniając przestrzeganie reguł konkurencji.

Na tym etapie Komisja rozważy zawarcie szeregu z powyższych zaleceń w swoim wniosku dotyczącym przekształcenia pierwszego pakietu kolejowego, zaplanowanym na 2008 r.

[1] Dyrektywy 2001/12/WE, 2001/13/WE oraz 2001/14/WE nazywa się zbiorczo „pakietem infrastrukturalnym”.

[2] Konsultacje przeprowadzono w formie warsztatu z udziałem zainteresowanych podmiotów w maju 2006r., konsultacji z zainteresowanymi podmiotami w ramach dwóch analiz rozpoczętych przez Komisję w 2006 i 2007 r. oraz publicznych konsultacji zakończonych we wrześniu 2007 r.

[3] Przykładowo, rząd holenderski przyjmuje coroczny plan zarządzania infrastrukturą kolejową w oparciu o dziesięcioletni krajowy planu mobilności dotyczący wszystkich rodzajów transportu.

[4] Termin ten obejmuje remont i modernizację infrastruktury kolejowej.

[5] Artykuły 7 i 8 dyrektywy 2001/14/WE.

[6] Artykuł 6 dyrektywy 2001/14/WE, a w szczególności jego ust. 2, 3 i 4.

[7] Zob. komunikat Komisji COM (2006) 189 wersja ostateczna z dnia 3 maja 2006 r. dotyczący wdrożenia pierwszego pakietu kolejowego, wnioski na s. 10.

[8] Zob. artykuł 7 ust. 1 dyrektywy 91/440/EWG.

[9] Zob. artykuł 7 ust. 3 dyrektywy 91/440/EWG.

[10] Zob. artykuł 7 ust. 4 dyrektywy 91/440/EWG.

[11] Komisja rozważa potrzebę wydania szczegółowych wytycznych dotyczących pomocy państwa dla sektora kolejowego, obejmujących między innymi kwestie dotacji na rzecz infrastruktury kolejowej.

[12] Źródło: Wspólnota Europejskich Kolei (CER) i zarządcy infrastruktury, 2006. Szwajcaria jest w trakcie odnawiania swojej umowy wieloletniej, w której płatności uzależnione są od jakości infrastruktury.

[13] Badanie zatytułowane „Wytyczne w sprawie trwałego partnerstwa na rzecz utrzymania kolei” przeprowadzone przez Ecorys w 2006 r. pokazało, że 31 % z nich nie dysponuje odpowiednim budżetem. Ci, którzy nie dysponują odpowiednim budżetem, odnotowują średnie roczne deficyty w wysokości od 10 do 89 % całkowitych kosztów.

[14] Zob. tabela w załączniku 2.

[15] Zob. załącznik 2 do dokumentu roboczego służb Komisji.

[16] Zgodnie z art. 4 dyrektywy 2001/14/WE państwa członkowskie muszą ustalić ramy pobierania opłat oraz respektować niezależność zarządców infrastruktury w zakresie zarządzania.

[17] Zob. na przykład studium przypadku dotyczące Anglii i Szkocji przedstawione w załączniku 6 do dokumentu roboczego służb Komisji.

[18] Akronim SMART (ang. Specific Measurable Achievable Relevant Time-framed ) oznacza, że wskaźniki muszą być konkretne, jeśli chodzi o ich odniesienie do celów, wymierne pod względem określenia liczbowego, osiągalne w danej sytuacji rynkowej i przy danej dostępności zasobów, odpowiednie do biznesplanu zarządcy infrastruktury, ujęte w ramy czasowe, jeśli chodzi o uzgodnienie momentu, w którym kryterium zostanie zmierzone i porównane.

[19] Art. 24 dyrektywy 2001/16/WE w sprawie interoperacyjności transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych wymaga corocznej publikacji i aktualizacji rejestrów infrastruktury dotyczących systemu kolei konwencjonalnych. Szczegóły dotyczące rejestru należy określić w specyfikacjach technicznych interoperacyjności. Podobny przepis ustanowiono w dyrektywie 96/48/WE w sprawie interoperacyjności transeuropejskiego systemu kolei dużych prędkości.

[20] Ogólne informacje można znaleźć w załączniku 5 do dokumentu roboczego służb Komisji.