UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

W sytuacji, w której usługi odpowiadają za ok. 70 % PKB i zatrudnienia w UE, promowanie konkurencyjności unijnych rynków usług ma zasadnicze znaczenie dla tworzenia nowych miejsc pracy i wzrostu w Unii Europejskiej. Przyjęta w 2006 r. dyrektywa usługowa ustanowiła ogólne przepisy ułatwiające prowadzenie przedsiębiorstw przez usługodawców i zwiększające ich zdolność do oferowania usług transgranicznych na jednolitym rynku. Wskutek przyjęcia dyrektywy państwa członkowskie UE przeprowadziły szereg reform, co przyczyniło się do zwiększenia unijnego PKB o ok. 0,9 % w okresie dziesięciu lat.

Jednak niewykorzystany potencjał tworzenia nowych miejsc pracy i wzrostu jest wciąż duży. Rynki usług UE mogłyby skorzystać na szybszym wzroście wydajności i efektywniejszej alokacji zasobów. Handel transgraniczny i inwestycje w usługi utrzymują się na niskim poziomie. Eliminowanie utrzymujących się barier hamujących wzrost działalności transgranicznej w obszarze usług przyczyni się do zwiększenia konkurencyjności, zapewniając konsumentom szerszy wybór i bardziej korzystne ceny, jak również wzrost innowacyjności. Usuwanie tych barier zgodnie z ramami już wyznaczonymi przez dyrektywę usługową stwarza możliwość wypracowania dodatkowego wzrostu unijnego PKB na poziomie 1,7 %. Ponadto lepiej funkcjonujące rynki usług zwiększą konkurencyjność przemysłu, jako że przemysł wytwórczy to ważny nabywca i użytkownik końcowy usług. Usługi stanowią bowiem 40 % końcowej wartości produkcji przemysłu wytwórczego w UE. Konkurencyjność przemysłu wytwórczego jest zatem zależna od dobrze funkcjonujących rynków usług.

Z tych powodów Rada Europejska podkreśliła, że „realizacja pogłębionego i bardziej sprawiedliwego jednolitego rynku będzie miała zasadnicze znaczenie dla tworzenia nowych miejsc pracy, wspierania wydajności i zapewniania atrakcyjnego klimatu dla inwestycji i innowacji”. Lepiej funkcjonujący rynek wewnętrzny jest jednym z dziesięciu priorytetów Komisji Europejskiej. W przyjętej w październiku 2015 r. strategii jednolitego rynku Komisja zapowiedziała podjęcie szeregu działań ukierunkowanych na urzeczywistnienie jednolitego rynku usług bez granic. Cel jest jasny: zmniejszyć przeszkody, aby ułatwić usługodawcom korzystanie z nowych możliwości gospodarczych i jednocześnie zagwarantować konsumentom usługi wysokiej jakości. Niniejszy wniosek jest kontynuacją strategii jednolitego rynku.

Dyrektywa usługowa zapewnia zrównoważone ramy prawne umożliwiające osiągnięcie tych celów. Dyrektywa ta zapewnia obowiązywanie w państwach członkowskich przepisów o charakterze niedyskryminującym, uzasadnionym i proporcjonalnym oraz zgodnym z celami leżącymi w interesie publicznym. Ponadto dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do zmniejszenia przeszkód administracyjnych, które w praktyce zniechęcają usługodawców do działalności transgranicznej. Niniejszy wniosek nie ma wpływu na dyrektywę usługową i istotne zasady przez nią ustanowione.

Te zasady wprowadzone na mocy dyrektywy usługowej przyczyniły się do osiągnięcia postępów na drodze do lepszego funkcjonowania rynków usług UE. Jednocześnie w wielu kluczowych sektorach usług nadal utrzymują się przeszkody hamujące większą integrację jednolitego rynku. Odnosi się to w szczególności do takich sektorów usług jak sektor budowlany i sektor usług biznesowych, w których usługodawcy często napotykają na trudności w korzystaniu z możliwości gospodarczych w innych państwach członkowskich. Usługodawcy rozszerzający działalność na inne państwa członkowskie natrafiają na przeszkody administracyjne. Potwierdzają to informacje zdobyte dzięki wielu kontaktom z usługodawcami. Brak jasności w kwestii zapewnienia zgodności z obowiązującymi przepisami jest jednym z czynników, które zniechęcają przedsiębiorstwa, w szczególności MŚP, do podejmowania prób skorzystania z możliwości biznesowych w innych państwach członkowskich. Usługodawcy doświadczają trudności w uzyskiwaniu informacji o obowiązujących procedurach i wymogach regulacyjnych, które należy spełnić, aby uzyskać dostęp do rynków innych państw członkowskich. Ponadto przepisy krajowe często regulują tylko sytuacje występujące w danym państwie członkowskim, a nie zawierają wyjaśnień dotyczących ich stosowania w przypadku usługodawców z innych państw członkowskich UE. W rezultacie usługodawcy podejmujący decyzję o ustanowieniu stałej obecności w innym państwie członkowskim lub tymczasowym świadczeniu usług transgranicznych często mają trudności w zidentyfikowaniu obowiązujących przepisów oraz trybu ich stosowania. Formalności administracyjne w różnych państwach członkowskich są nierzadko skomplikowane, a ich dokonanie wiąże się dla usługodawców z wysokimi kosztami.

Celem wprowadzenia europejskiej e-karty usług jest zatem zmniejszenie obciążeń administracyjnych dotyczących usługodawców, którzy zamierzają rozszerzyć działalność na inne państwa członkowskie. Jednocześnie wprowadzenie e-karty umożliwi państwom członkowskim stosowanie uzasadnionych regulacji prawnych. E-karta będzie oferowana usługodawcom na zasadzie dobrowolności, jako alternatywny sposób wykazania zgodności z obowiązującymi przepisami krajowymi. Ponadto e-karta pozwala usługodawcom korzystać z w pełni elektronicznej procedury na szczeblu UE w celu dopełnienia formalności związanych z rozszerzeniem działalności na inne państwa członkowskie, a zatem oferuje zwiększoną pewność prawną i znacznie mniejszą złożoność administracyjną. Posiadacz e-karty uniknie takich przeszkód administracyjnych jak niepewność w kwestii obowiązujących go przepisów, wypełnianie różnych formularzy w językach obcych, konieczność tłumaczenia, poświadczania i uwierzytelniania dokumentów oraz czynności niedostępne w formie procedury elektronicznej. Oszczędności związane z formalnościami objętymi e-kartą będą znaczące w porównaniu do obecnej sytuacji, potencjalnie wzrastając do 50 %, a nawet do wyższego poziomu.

W przypadku usługodawcy planującego tymczasowo świadczyć usługi transgraniczne e-kartę wydaje państwo członkowskie pochodzenia. Przyjmujące państwo członkowskie będzie mogło sprzeciwić się wydaniu e-karty w przypadkach określonych w dyrektywie usługowej, a mianowicie ze względów nadrzędnych interesu publicznego wymienionych w art. 16. E-karta po jej wydaniu będzie umożliwiać usługodawcy tymczasowe świadczenie usług transgranicznych w przyjmującym państwie członkowskim. Przysługujące przyjmującym państwom członkowskim uprawnienia dotyczące podejmowania decyzji w sprawie odrzucenia wniosku o wydanie europejskiej e-karty usług pozostają w związku z tym niezmienione i obowiązują zgodnie z przepisami art. 16 dyrektywy usługowej.

W przypadku usługodawcy zamierzającego świadczyć usługi w innym państwie członkowskim za pośrednictwem oddziału, agencji lub biura e-kartę wydaje przyjmujące państwo członkowskie. W takich przypadkach usługodawca nadal składałby wniosek o wydanie e-karty do władz państwa członkowskiego pochodzenia, do którego obowiązków należałoby sprawdzenie, czy usługodawca prowadzi działalność na jego terytorium zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zmiana następowałaby na kolejnym etapie procedury: organy państwa członkowskiego pochodzenia uruchamiałyby procedurę włączającą właściwe organy administracyjne przyjmującego państwa członkowskiego, w ramach której przyjmujące państwo członkowskie mogłoby zdecydować o zgodności wnioskującego usługodawcy z wymogami prawnymi przyjmującego państwa członkowskiego zgodnie z przepisami dyrektywy usługowej. Takie rozwiązanie przyczyniłoby się do zniesienia nierównego traktowania krajowych i zagranicznych usługodawców. Z chwilą wydania e-karty jej posiadacz stawałby się uprawniony do świadczenia usług za pośrednictwem przedsiębiorstwa dodatkowego (w postaci oddziału, agencji lub biura) w danym przyjmującym państwie członkowskim.

Koncepcja europejskiej e-karty usług jest podobna do europejskiej legitymacji zawodowej (EPC), którą państwa członkowskie już znają. Od czasu wprowadzenia europejskiej legitymacji zawodowej w styczniu 2016 r. odnotowano intensywne korzystanie z tego rozwiązania przez przedstawicieli wybranych zawodów objętych EPC, co jest dowodem na to, że wprowadzanie narzędzi upraszczających tego typu dostarcza praktycznych korzyści ich użytkownikom. Zarówno europejska e-karta usług, jak i EPC to procedury elektroniczne dostępne na szczeblu unijnym na zasadzie dobrowolności. Usługodawcy mogą korzystać z europejskiej e-karty usług na zasadzie dobrowolności. Pojedynczym punktem kontaktowym jest organ państwa członkowskiego pochodzenia wnioskodawcy. Ponadto funkcjonowanie obu systemów jest zależne od uprzednio zdefiniowanych i obowiązujących schematów współpracy między państwem członkowskim pochodzenia a przyjmującym państwem członkowskim, wdrożonych za pomocą istniejącego systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI). Jednocześnie dla obu systemów przyjęto różne cele. EPC ma ułatwiać świadczenie usług transgranicznych w drodze uznawania kwalifikacji zawodowych osób fizycznych, takich jak pracownicy i osoby świadczące usługi na własny rachunek, zgodnie z dyrektywą w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (PQD). Z kolei europejska e-karta usług obejmuje szerszy zakres wymogów. Europejska e-karta usług byłaby dostępna zarówno dla osób fizycznych prowadzących działalność na własny rachunek, jak i dla przedsiębiorstw zamierzających świadczyć usługi w innym państwie członkowskim. W przeciwieństwie do EPS europejska e-karta usług oferowałaby również rozwiązania techniczne ułatwiające formalności administracyjne związane z delegowaniem pracowników na terytorium tych państw członkowskich, które poinformowały Komisję, że chcą korzystać z systemu IMI do takiego celu. Taka możliwość korzystania z systemu IMI w żaden sposób nie zmieni treści odpowiednich przepisów określonych w dyrektywie 2014/67/UE. W e-karcie ujęto także przepisy mające ułatwić objęcie usług transgranicznych ubezpieczeniem.

E-karta obejmowałaby wymogi podlegające dyrektywie usługowej i, odpowiednio, nie obejmowałaby takich obszarów jak podatki, prawo pracy i zabezpieczenie społeczne. Niemniej jednak organy państw członkowskich nie będą wymagać od posiadaczy e-kart przekazywania informacji, które zostały już wprowadzone do e-karty w celu dopełnienia przez usługodawcę formalności lub spełnienia wymogów związanych z udzieleniem zamówienia publicznego, uczestnictwem w konkursie lub uzyskaniem koncesji, założeniem spółki zależnej lub rejestracją oddziału zgodnie z prawem spółek oraz zgłoszeniem do obowiązkowego ubezpieczenia społecznego. Na pierwszym etapie europejska e-karta usług miałaby zastosowanie do usług biznesowych i budowlanych – w takim zakresie, w jakim działalność tego rodzaju jest już objęta dyrektywą usługową. Oba sektory mają kluczowe znaczenie dla gospodarki UE. Dostawcy usług budowlanych i biznesowych rozszerzający swoją działalność na inne państwa członkowskie często zmagają się z wysoce złożonymi procedurami administracyjnymi. Ponadto w ostatniej dekadzie w obu sektorach odnotowano bardzo niski wzrost wydajności, a handel i inwestycje transgraniczne w tych obszarach są ograniczone. Zwiększona konkurencyjność transgraniczna przyczyni się do utrzymania i poprawy konkurencyjności obu sektorów.

W niniejszym wniosku zawarto również klauzule przeglądowe do rozpatrzenia w przyszłości, dotyczące zasadności eliminowania barier regulacyjnych, skuteczności europejskiej e-karty usług oraz możliwego objęcia e-kartą także innych sektorów.

•Spójność z przepisami obowiązującymi w tym obszarze polityki

Niniejszej dyrektywie towarzyszy rozporządzenie. W dyrektywie określono ramy prawne i operacyjne europejskiej e-karty usług, regulujące m.in. warunki kwalifikowalności, zakresy kompetencji przyjmujących państw członkowskich i państw członkowskich pochodzenia, ważność europejskiej e-karty usług i warunki jej cofnięcia lub zawieszenia. Na mocy rozporządzenia wprowadzone zostaną narzędzia przeznaczone dla usługodawców w całej UE. Ponadto dokument ten ułatwia rozwiązywanie kwestii związanych z ubezpieczeniami dostawców usług transgranicznych.

Niniejsza dyrektywa w pełni zachowuje treść obowiązujących unijnych przepisów dotyczących kwestii społecznych, warunków zatrudnienia (w szczególności tych związanych z delegowaniem pracowników, prawami pracowniczymi i filarem społecznym), bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony środowiska. Nie zmienia ono ani nie kwestionuje istniejących w tym zakresie środków ochronnych. E-karta będzie zawierać dodatkowe informacje o przedsiębiorstwie. Uprawnienia państw członkowskich do przeprowadzania kontroli na miejscu pozostałyby w mocy w niezmienionym kształcie. Przy korzystaniu z europejskiej e-karty usług zastosowanie nadal będą miały przepisy dotyczące pracowników delegowanych wynikające z dyrektyw 96/71/WE i 2014/67/UE, ale dostępne będą dodatkowe narzędzia umożliwiające przestrzeganie tych przepisów. Jeżeli państwa członkowskie ustanowiły procedury umożliwiające zgłoszenie delegowania pracowników zgodnie z art. 9 dyrektywy 2014/67/UE drogą elektroniczną, europejska e-karta usług odsyła jej posiadacza do odpowiednich procedur krajowych. Usługodawcy, którzy posiadają europejską e-kartę usług mogą również przekazać zgłoszenie za pomocą platformy elektronicznej powiązanej z systemem IMI, jeżeli przyjmujące państwo członkowskie poinformowało Komisję, że możliwość taka ma zastosowanie do delegowania pracowników na jego terytorium.

Wniosek w sprawie europejskiej e-karty usług stanowi uzupełnienie innych inicjatyw politycznych z dziedziny usług określonych w strategii jednolitego rynku i ma na celu przeciwdziałanie powstawaniu barier w świadczeniu usług transgranicznych na szczeblu krajowym. Jest on zatem uzupełnieniem wniosku Komisji [XX] w sprawie dyrektywy mającego na celu zreformowanie procedury powiadamiania przez państwa członkowskie o systemach zezwoleń i wymogach związanych z usługami.

Ponadto niniejszy wniosek zostanie uzupełniony o inicjatywę jednego portalu cyfrowego (Single Digital Gateway) ogłoszoną w strategii jednolitego rynku na 2017 r. Portal, w sprawie którego jesienią 2016 r. przeprowadzono konsultacje społeczne, pozwoli usunąć istniejące luki w informacjach kierowanych do przedsiębiorstw i obywateli poprzez zintegrowanie, uzupełnienie i udoskonalenie odpowiednich informacji dostępnych online na szczeblu unijnym i krajowym. Będzie on także połączony z usługami wsparcia. Ponadto celem portalu jest dalsza cyfryzacja procedur krajowych mających zastosowanie do obywateli i przedsiębiorstw korzystających ze swoich praw związanych z jednolitym rynkiem. W założeniu zakres jednego portalu cyfrowego ma wykraczać poza sektory objęte niniejszą inicjatywą.