UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

W ostatnich latach znaczący wpływ na gospodarkę Jordanii miała niestabilna sytuacja panująca w regionie, zwłaszcza w sąsiadujących z nią Iraku i Syrii. Ta niestabilna sytuacja odbiła się bardzo niekorzystnie na poziomie dochodów z zagranicy i nadwyrężyła finanse publiczne. Niższe wpływy z turystyki i z bezpośrednich inwestycji zagranicznych, zablokowane szlaki handlowe przez okres 8 lat i powtarzające się zakłócenia dostaw gazu ziemnego z Egiptu, które zmusiły Jordanię do zastąpienia gazu importowanego z Egiptu droższymi paliwami w celu wytwarzania energii elektrycznej, ograniczyły wzrost gospodarczy i spowodowały pogorszenie pozycji zewnętrznej i sytuacji budżetowej Jordanii.

Konflikt w Syrii wpłynął na sytuację w Jordanii nie tylko poprzez zakłócenie wymiany handlowej z Syrią i wymiany prowadzonej przez jej terytorium, ale również dlatego, że spowodował napływ do Jordanii około 1,3 mln uchodźców syryjskich (zgodnie z szacunkami władz Jordanii), spośród których Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) zarejestrowało 660 330 osób (dane na dzień 4 sierpnia 2019 r.). Tak duży napływ uchodźców z Syrii do Jordanii zwiększył presję na sytuację budżetową, usługi publiczne i infrastrukturę tego państwa.

Zasadniczo odpowiednie działania polityczne i duże wsparcie międzynarodowe przyczyniły się do utrzymania stabilności makroekonomicznej i zapobiegły recesji gospodarczej. Gospodarka Jordanii jest jednak nadal podatna na zewnętrzne wstrząsy. Realny wzrost spadł w 2018 r. do najniższego poziomu od 1996 r. – 1,9 %. Stopa bezrobocia wzrosła do 19 % na początku 2019 r., a wartość bezpośrednich inwestycji zagranicznych gwałtownie spadła. Pomimo wysiłków nie udało się utrzymać pierwotnie planowanego tempa konsolidacji budżetowej ze względu na słabszy niż oczekiwano wzrost gospodarczy i związane z tym mniejsze dochody podatkowe, a także straty poniesione przez przedsiębiorstwo energetyczne z powodu braku taryf odzwierciedlających koszty. Dług publiczny niewiele się zmniejszył, a Jordania pozostaje uzależniona od pomocy zagranicznej. Jordania w dalszym ciągu ma znaczne potrzeby w zakresie finansowania zewnętrznego, w tym zobowiązania płatnicze z tytułu euroobligacji i innych pożyczek zaciągniętych na rynkach zewnętrznych, które przypadają do zapłaty w latach 2020–2022. W tym kontekście stałe wsparcie ze strony partnerów międzynarodowych Jordanii ma nadal zasadnicze znaczenie.

W sierpniu 2016 r. Jordania i Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) uzgodniły trzyletni instrument rozszerzonego wsparcia finansowego o wartości 723 mln USD (odpowiadającej 150 % udziału członkowskiego tego państwa w MFW), którego okres obowiązywania został niedawno przedłużony do marca 2020 r. Program ten wprowadzony został po trzyletniej promesie kredytowej w kwocie 2 mld USD (odpowiadającej 800 % udziału członkowskiego tego państwa w MFW), która przyjęta została w sierpniu 2012 r. i wygasła w sierpniu 2015 r. Programy MFW zostały uzupełnione dwoma programami pomocy makrofinansowej: programem pomocy makrofinansowej I na kwotę 180 mln EUR w formie pożyczek, który został przyjęty przez współprawodawców w grudniu 2013 r. i ukończony w październiku 2015 r.; oraz programem pomocy makrofinansowej II na kwotę 200 mln EUR w formie pożyczek, który został przyjęty przez współprawodawców w grudniu 2016 r. i ukończony w lipcu 2019 r.

Programy pomocy makrofinansowej były częścią szerzej zakrojonych działań UE i innych darczyńców międzynarodowych, uzgodnionych podczas zorganizowanej w lutym 2016 r. konferencji londyńskiej „Wsparcie dla Syrii i regionu”, aby pomóc Jordanii i innym krajom w regionie w łagodzeniu skutków gospodarczych i społecznych wynikających z konfliktów regionalnych oraz z obecności dużej liczby syryjskich uchodźców. Międzynarodowe zobowiązanie do wspierania Jordanii zostało potwierdzone przy kilku kolejnych okazjach, w szczególności podczas brukselskiej konferencji w sprawie wspierania przyszłości Syrii w kwietniu 2017 r., posiedzenia Rady Stowarzyszenia UE-Jordania w lipcu 2017 r. oraz konferencji Bruksela-II w sprawie wspierania przyszłości Syrii w kwietniu 2018 r. Na konferencji poświęconej inicjatywie londyńskiej, która odbyła się w lutym 2019 r., oraz podczas konferencji Bruksela-III, która odbyła się w marcu 2019 r., międzynarodowa i regionalna społeczność darczyńców, w tym UE, ponownie potwierdziła zamiar wspierania wysiłków Jordanii na rzecz utrzymania stabilności makroekonomicznej i zwiększenia perspektyw wzrostu.

W dniu 11 lipca 2019 r. Jordania zwróciła się do Komisji Europejskiej z oficjalnym wnioskiem o dodatkową pomoc makrofinansową ze strony UE w wysokości 500 mln EUR w trzech ratach, jak zapowiedziano podczas posiedzenia Rady Stowarzyszenia UE-Jordania, które odbyło się w Luksemburgu w dniu 26 czerwca 2019 r. Pomoc ta przyczyni się do pokrycia potrzeb tego kraju w zakresie finansowania zewnętrznego i będzie stanowiła wsparcie wdrażania reform.

W świetle tego wniosku i sytuacji gospodarczej w Jordanii, w szczególności pojawienia się dodatkowych potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego, Komisja Europejska przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wniosek w sprawie udzielenia Jordanii dalszej pomocy makrofinansowej w oparciu o art. 212 TFUE w kwocie do 500 mln EUR w formie pożyczek średnio- i długoterminowych wypłacanych w trzech transzach.

Celem proponowanej pomocy makrofinansowej jest udzielenie Jordanii wsparcia w celu częściowego pokrycia jej dodatkowych potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego w latach 2020–2021, co ograniczy zagrożenia dla gospodarki w odniesieniu do bilansu płatniczego i budżetu w perspektywie krótkookresowej, a także przyczyni się do poprawy zdolności obsługi zadłużenia. Ponadto pomoc UE stanowiłaby bodziec do zintensyfikowania reform w Jordanii w drodze protokołu ustaleń, który ma zostać uzgodniony z władzami Jordanii i w którym zostanie określony odpowiedni pakiet środków wspierających dostosowania gospodarcze i reformy strukturalne. Takie warunki polityki będą zgodne ze zobowiązaniami w zakresie reform podjętymi przez Jordanię w kontekście priorytetów partnerstwa UE-Jordania i innych unijnych instrumentów wsparcia, jak również programów dostosowawczych uzgodnionych z MFW i z Bankiem Światowym oraz pięcioletniej matrycy reform i wzrostu, przedstawionej w lutym 2019 r. na konferencji poświęconej inicjatywie londyńskiej.

Jak wyjaśniono bardziej szczegółowo w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu wnioskowi i opierającym się między innymi na ocenie sytuacji politycznej dokonanej wspólnie przez Komisję i Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (ESDZ), Komisja uważa, że występowanie luki w finansowaniu zewnętrznym w Jordanii, w połączeniu ze współpracą tego kraju z MFW w ramach programu wypłat, uzasadnia z ekonomicznego punktu widzenia przeprowadzenie operacji pomocy makrofinansowej, oraz że spełnione zostały polityczne warunki wstępne proponowanej operacji pomocy makrofinansowej.

Kontekst ogólny

Gospodarka Jordanii szczególnie mocno ucierpiała w wyniku konfliktu w Syrii, który wybuchł w 2011 r. Po okresie solidnego wzrostu gospodarczego, który w latach 2001–2010 wynosił średnio 6,2 %, dynamika wzrostu PKB Jordanii spowolniła do średnio 2,4 % w latach 2011–2018. Spowolnienie gospodarcze odzwierciedlało wprawdzie długotrwałe słabości makroekonomiczne i strukturalne Jordanii, ale było też w dużej mierze wynikiem szeregu wstrząsów zewnętrznych, w tym zakłóceń na trasach i rynkach eksportowych o krytycznym znaczeniu spowodowanych przedłużającymi się konfliktami regionalnymi, gwałtownego spadku bezpośrednich inwestycji zagranicznych, przyjęcia dużej liczby syryjskich uchodźców (1,3 mln według szacunków władz Jordanii, spośród których UNHCR zarejestrowało 660 330 osób) oraz rosnących cen ropy i kosztów finansowania zewnętrznego, odzwierciedlających wzrost stóp procentowych amerykańskiej Rezerwy Federalnej.

Osłabienie aktywności gospodarczej postępowało w 2018 r.: stopa wzrostu realnego PKB spadła w 2018 r. do 1,9 % (z 2,1 % w 2017 r.), czyli do najniższego poziomu od 1996 r. Jeżeli chodzi o pozytywne zmiany, odnotowano pewną poprawę pod względem napływu turystów i eksportu, a dwa przejścia graniczne z Irakiem i Syrią zostały ponownie otwarte w 2018 r. W czwartym kwartale 2018 r. wznowiono również import taniego gazu z Egiptu. Zmiany te nie przełożyły się jednak jeszcze na poprawę wskaźników wzrostu: w pierwszym kwartale 2019 r. realny PKB wzrósł o 2 %, czyli w tempie zasadniczo niezmienionym w porównaniu z ostatnimi latami.

Jednocześnie bezrobocie wzrosło do 19 % w pierwszym kwartale 2019 r. z 18,4 % w roku poprzednim, przy czym odnotowano znaczną tendencję zwyżkową od roku 2014, kiedy to wynosiło ono 12,9 %. Bezrobocie osób młodych (38,5 %) i kobiet (28,9 %) utrzymuje się na wysokim poziomie w porównaniu z bezrobociem wśród mężczyzn (16,4 %).

Inflacja wzrosła do 4,5 % w 2018 r. (z 3,3 % na koniec 2017 r.) na skutek wzrostu cen ropy naftowej, który trwał przez większą część 2018 r., oraz podwyższenia ogólnego podatku od sprzedaży w odniesieniu do różnych produktów podstawowych, którego dokonano w styczniu. W ciągu pierwszych czterech miesięcy 2019 r. inflacja spadła jednak do poziomu 0,6 %, ponieważ skutek podwyższenia podatków osłabł. Bank centralny Jordanii zwiększył stopę redyskontową w siedmiu etapach z 3,75 % do 5,75 % w okresie od lutego 2017 r. do grudnia 2018 r. Zmiana ta zasadniczo odzwierciedla wzrost stóp procentowych Rezerwy Federalnej ze względu na powiązanie kursu dinara jordańskiego z dolarem amerykańskim. Wprowadzanie bardziej restrykcyjnej polityki monetarnej zbiegło się ze stopniowym, lecz umiarkowanym wzrostem inflacji, jak wspomniano wcześniej. W czerwcu 2019 r. stopa redyskontowa pozostała niezmieniona (na poziomie 5,75 %) ze względu na spadek inflacji i złagodzenie presji na rynku walutowym, która utrzymywała się w roku 2018. Niemniej jednak, w kontekście drugiego przeglądu programu MFW, władze wyraziły gotowość do zaostrzenia polityki pieniężnej, w razie potrzeby, aby zapewnić osiągnięcie celów dotyczących rezerw.

W ostatnich latach Jordania poczyniła znaczne postępy w konsolidacji finansów publicznych, jednak ze względu na słaby profil wzrostu i brak postępów w zakresie ograniczania strat publicznych dostawców energii elektrycznej i wody, w 2018 r. nie udało się utrzymać tempa tych postępów. Ogólny deficyt budżetowy (w tym dotacje) zwiększył się do 3,3 % PKB w 2018 r. z 2,2 % PKB w 2017 r. Łączny deficyt sektora publicznego – wskaźnik fiskalny uwzględniający saldo NEPCO (publicznego dostawcy energii elektrycznej) i WAJ (organu ds. gospodarki wodnej Jordanii) – wzrósł gwałtownie do 4,3 % PKB w 2018 r. z 2,9 % PKB w 2017 r. w wyniku wzrostu cen ropy naftowej połączonego z brakiem taryf odzwierciedlających koszty w sektorach energii elektrycznej i wody, co zachęca odbiorców do nadmiernego zużycia. Na 2019 r. program MFW przewiduje zmniejszenie deficytu budżetowego i łącznego deficytu sektora publicznego odpowiednio do 2,3 % i 2,6 %. W pierwszych czterech miesiącach 2019 r. deficyt budżetowy zmniejszył się do 3 % PKB z 3,8 % PKB, w ujęciu rok do roku. Dochody podatkowe zmniejszyły się jednak o 1,4 % w ujęciu rok do roku, co budzi niepokój co do wykonania budżetu do końca 2019 r.

Na koniec marca 2019 r. całkowity dług publiczny brutto wynosił 94,4 % PKB, czyli praktycznie pozostał na niezmienionym od końca 2018 r. poziomie. Zagraniczny dług publiczny wynosił 39,4 % PKB, z czego 72 % było denominowane w USD, z którą to walutą jest powiązany kurs dinara jordańskiego. Chociaż wysoki poziom długu publicznego jest źródłem podatności na zagrożenia, MFW uważa, że jest on stabilny, pod warunkiem że kraj nadal będzie realizował reformy w zakresie korekty budżetowej i stymulowania wzrostu gospodarczego oraz że międzynarodowa i regionalna społeczność darczyńców nadal będzie udzielać Jordanii znaczącego wsparcia, zwłaszcza w formie dotacji i finansowania na warunkach preferencyjnych.