Sprawozdanie specjalne Błędy w wydatkach  
na rozwój obszarów 
wiejskich: przyczyny 
i sposoby ich 
eliminowaniaPL 2014  nr 23
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015
ISBN 978-92-872-1646-5
doi: 10.2865/124351
© Unia Europejska, 2015
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Błędy w wydatkach 
na rozwój obszarów 
wiejskich: przyczyny 
i sposoby ich 
eliminowania
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2014  nr 23
02
 Spis treści
Punkty
 Glosariusz
I–XI Streszczenie
1–5 Wprowadzenie
6–11 Zakres kontroli i podejście kontrolne
12–21 Rodzaje i występowanie wykrytych błędów
12–14 Błędy ogólne
15–16 Działania inwestycyjne
17 Pomoc obszarowa
18–21 Różnice w poziomie realizacji finansowej i w poziomie błędu między grupami państw 
członkowskich
22–92 Uwagi
22–54 CZĘŚĆ I – Jakie są główne przyczyny poziomu błędu w zakresie działań inwestycyjnych?
23–29 Organy publiczne stanowią istotne źródło błędu z powodu nieprzestrzegania przepisów dotyczących 
udzielania zamówień publicznych
30–38 Nieprzestrzeganie kryteriów kwalifikowalności przez beneficjentów miało znaczący wpływ na poziom 
błędu
39–45 Oznaki, że beneficjenci prywatni mogli celowo dopuścić się nieprawidłowości
46 – 54 Organy państw członkowskich mogły wykryć i skorygować błędy, które wystąpiły w działaniach 
inwestycyjnych
55– 69 CZĘŚĆ II – Jakie są główne przyczyny poziomu błędu w zakresie pomocy obszarowej?
56– 65 Pomoc rolnośrodowiskowa to najbardziej narażone na błędy działanie z zakresu pomocy obszarowej
66–69 W płatnościach na rzecz obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania występuje niższy poziom 
błędu
03 Spis treści
70–92 CZĘŚĆ III – Czy plany działania państw członkowskich oraz nowe ramy prawne UE mogą skutecznie 
przyczynić się do wyeliminowania przyczyn błędów?
71–81 Inicjatywa Komisji dotycząca opracowywania planów działania stanowi właściwy krok w kierunku 
wyeliminowania przyczyn błędów
82–92 Nowe ramy prawne UE mogą mieć pozytywny wpływ na eliminowanie przyczyn występowania błędów
93–100 Wnioski i zalecenia
 Załącznik — Wykaz działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich
 Odpowiedzi Komisji
04
 Glosariusz
Agencja płatnicza : organ odpowiadający na terenie państwa członkowskiego za 
prawidłową ocenę, obliczenia, kontrolę oraz wypłatę dotacji rolnych. Część prac 
agencji płatniczej może zostać wykonana przez delegowane organy.
Działalność rolnicza : produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, 
włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt 
do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej 
zgodnej z ochroną środowiska.
Działanie inwestycyjne : wsparcie przyznawane na inwestycje materialne lub 
niematerialne.
Działanie : program pomocy służący do realizacji danej polityki. W ramach 
każdego działania ustalane są szczegółowe zasady obowiązujące dla projektów 
lub działań, które mogą zostać dofinansowane. Istnieją dwa główne rodzaje 
działań: działania inwestycyjne i pomoc obszarowa.
Efekt deadweight : sytuacja, w której dofinansowana operacja zostałaby 
zrealizowana w pełni lub częściowo nawet bez pomocy publicznej.
Instytucja zarządzająca : organ krajowy lub regionalny wyznaczony przez 
państwo członkowskie w celu zarządzania programem rozwoju obszarów 
wiejskich (PROW).
Kontrole administracyjne : przeprowadzane przez agencje płatnicze 
sformalizowane i zautomatyzowane kontrole wszystkich wniosków, które mają 
na celu sprawdzenie, czy wnioski spełniają warunki niezbędne w celu przyznania 
pomocy. Weryfikacji powinny podlegać wszystkie elementy, w odniesieniu do 
których przeprowadzenie kontroli jest możliwe i stosowne.
Kontrole na miejscu : kontrole przeprowadzane przez inspektorów agencji 
płatniczej w celu sprawdzenia zgodności z odnośnymi przepisami, obejmujące 
wizytę w siedzibie wnioskodawcy (np. inspekcje w gospodarstwie rolnym w celu 
pomiaru i oceny kwalifikowalności zgłoszonych działek). Niektóre elementy, np. 
faktyczną hodowlę zwierząt, można zweryfikować jedynie na miejscu.
Kryteria kwalifikowalności : zasady, których należy przestrzegać, ponieważ 
w przeciwnym razie wnioskowane wsparcie nie zostanie wypłacone lub zostanie 
wycofane. Zasady te powinny uwzględniać ograniczone środki finansowe, tak 
aby osiągnąć cele programu.
Małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) : przedsiębiorstwa zatrudniające mniej 
niż 250 osób, których obrót roczny nie przekracza 50 mln euro lub których 
ogólny bilans roczny nie przekracza 43 mln euro1.
Nieprawidłowość : jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego 
wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, 
które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie 
Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo 
poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków 
własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku 
z nieuzasadnionym wydatkiem2.1 Art. 1 ust. 2 rozporządzenia 
Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 
z dnia 18 grudnia 1995 r. 
w sprawie ochrony interesów 
finansowych Wspólnot 
Europejskich (Dz.U. L 312 
z 23.12.1995, s. 1).
05 Glosariusz
Pomoc obszarowa : wsparcie przyznawane na rzecz zrównoważonego 
użytkowania gruntów rolnych. Jest ono wypłacane za każdy zadeklarowany 
kwalifikujący się hektar gruntu.
Poziom błędu : W przypadku każdej nieprawidłowej transakcji poziom błędu 
stanowi stosunek kwoty błędu do łącznej wypłaconej kwoty. Sposób obliczania 
ogólnego poziomu błędu wyjaśniono w  ramce 1 .
Procedura udzielania zamówień publicznych : procedura przetargowa, której 
muszą przestrzegać organy administracji publicznej przy nabywaniu towarów, 
robót i usług o wartości przekraczającej określony próg. Celem jest uzyskanie 
najkorzystniejszej oferty  – poprzez stworzenie wystarczającej konkurencji 
między dostawcami – oraz zapewnienie, by zamówienia były przyznawane 
w sposób uczciwy, przejrzysty i wykluczający dyskryminację. W dyrektywach 
2004/18/WE i 2004/17/WE określono ramy prawne dotyczące zamówień 
publicznych, które władze krajowe są zobowiązane realizować.
Program rozwoju obszarów wiejskich : dokument opracowany przez 
państwo członkowskie lub jego region oraz zatwierdzony przez Komisję w celu 
zaplanowania i monitorowania, jak wdrażana jest polityka rozwoju obszarów 
wiejskich. Programy te mogą obejmować do 46 różnych działań i dodatkowych 
poddziałań.
Przewyższanie rozsądnego zapotrzebowania : zbędne lub niewspółmierne 
zasady, takie jak zbyt wygórowane warunki kwalifikowalności.
Zarządzanie dzielone : tryb wykonywania budżetu UE, w przypadku którego 
zadania związane z wykonaniem są przekazywane państwom członkowskim3. 
W tym celu władze państw członkowskich wskazują organy odpowiedzialne za 
zarządzanie unijnymi funduszami i ich kontrolowanie. Organy te odpowiadają 
przed Komisją. W kontekście niniejszego sprawozdania te organy to agencje 
płatnicze.
Zobowiązanie rolne : praktyki rolnicze, których wnioskodawca zobowiązuje się 
przestrzegać.2 Art. 59 rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE, Euratom) 
nr 966/2012 z dnia 
25 października 2012 r. 
w sprawie zasad finansowych 
mających zastosowanie do 
budżetu ogólnego Unii oraz 
uchylającego rozporządzenie 
Rady (WE, Euratom) 
nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 
z 26.10.2012, s. 1).
3 Zalecenie Komisji  
2003/361/WE z dnia 6 maja 
2003 r. dotyczące definicji 
przedsiębiorstw mikro, 
małych i średnich (Dz.U. L 124 
z 20.5.2003, s. 36).
06
I
W okresie programowania 2007‑2013 Unia Europej ‑
ska (UE) i państwa członkowskie przeznaczyły ponad 
150 mld euro na politykę rozwoju obszarów wiejskich. 
Całkowity budżet – wykonywany w trybie zarządzania 
dzielonego – został przeznaczony w niemalże równych 
częściach na działania inwestycyjne (głównie wspie ‑
ranie inwestycji w środki trwałe oraz w aktywa niema ‑
terialne i prawne) oraz na pomoc obszarową (zrekom ‑
pensowanie rolnikom wysiłków na rzecz prowadzenia 
określonych rodzajów działalności rolniczej).
II
Trybunał szacuje, że w ciągu ostatnich trzech lat średni 
poziom błędu w wydatkach na rozwój obszarów 
wiejskich wyniósł 8,2%4. Błędy w działaniach inwe ‑
stycyjnych złożyły się na dwie trzecie tego poziomu 
błędu, a błędy w pomocy obszarowej na jedną trzecią. 
W związku z powyższym niniejsze sprawozdanie 
ma na celu przedstawienie głównych przyczyn tak 
wysokiego poziomu błędu oraz dokonanie oceny, czy 
działania podjęte przez państwa członkowskie i Komi ‑
sję doprowadzą w przyszłości do skutecznego wyeli ‑
minowania stwierdzonych przyczyn błędów.
III
Trybunał stwierdza, że działania Komisji i państw 
członkowskich na rzecz wyeliminowania głównych 
przyczyn wysokiego poziomu błędu w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich są częściowo skuteczne. 
Ten ogólny wniosek wynika głównie z oceny, że mimo 
inicjatyw Komisji w ramach planów działania państw 
członkowskich nie przeciwdziałano systematycznie 
uchybieniom.
4 Najbardziej prawdopodobny poziom błędu zgłoszony w odniesieniu 
do całej grupy polityk (rozwój obszarów wiejskich, środowisko 
naturalne, rybołówstwo i zdrowie) za rok budżetowy 2011 wyniósł 
7,7%, za rok budżetowy 2012 – 7,9%, a za rok budżetowy 2013 – 6,7%. 
Poziom błędu wyłącznie w zakresie rozwoju obszarów wiejskich jest 
wyższy niż w przypadku innych dziedzin w tej grupie polityk 
(analogiczne dane dotyczące wyłącznie rozwoju obszarów wiejskich 
przedstawiono w przypisie 5 do pkt 4).IV
Przyczyny błędów określono na podstawie analizy 
próby 461 płatności dobranych drogą losową pod ‑
czas kontroli w zakresie legalności i prawidłowości 
za lata 2011, 2012 i 2013. Na tym pierwszym etapie 
prac wykorzystano również wiedzę nabytą przez 
Trybunał podczas oceny systemów kontroli funkcjo ‑
nujących w państwach członkowskich. Na drugim 
etapie Trybunał dokonał przeglądu planów działania 
10 z 27 państw członkowskich oraz zbadał, czy udało 
się w nich zidentyfikować przyczyny błędów oraz 
uwzględnić działania zaradcze. Prace te uzupełniono 
o ocenę, w jakim stopniu ramy prawne UE przyjęte na 
okres programowania 2014–2020 mogą wpłynąć na 
przyczyny błędów.
V
Nieprzestrzeganie przepisów dotyczących udziela ‑
nia zamówień publicznych złożyło się na jedną ósmą 
poziomu błędu. Główne naruszenia polegały na 
nieuzasadnionym udzielaniu zamówienia z wolnej ręki 
bez zastosowania procedury konkurencyjnej, błędnym 
zastosowaniu kryteriów wyboru i udzielania zamówień 
oraz na nieprzestrzeganiu zasady równego traktowa ‑
nia oferentów. Należy je przypisać w głównej mierze 
brakowi wiedzy na temat stosowania przepisów doty ‑
czących zamówień publicznych oraz preferencjom 
w zakresie współpracy z wybranymi dostawcami.
VI
Niezamierzone naruszenia kryteriów kwalifikowalności 
przez beneficjentów publicznych i prywatnych złożyły 
się na jedną czwartą poziomu błędu. Popełnione przez 
beneficjentów prywatnych naruszenia, w stosunku do 
których istnieje podejrzenie umyślności, złożyły się 
na jedną ósmą poziomu błędu. Trybunał stwierdził, że 
działanie wspierające przetwarzanie produktów rol ‑
nych było najbardziej narażone na błędy, podczas gdy 
w działaniu na rzecz ułatwiania startu młodym rolni ‑
kom błędy kwalifikowalności nie wystąpiły w ogóle.Streszczenie
07
 Streszczenie
VII
Organy kontrolne państw członkowskich mogły 
i powinny były wykryć i skorygować większość błę ‑
dów, które wystąpiły w działaniach inwestycyjnych 
(popełnionych zarówno przez beneficjentów prywat ‑
nych, jak i publicznych). Systemy kontroli są niewy ‑
dolne, ponieważ kontrole nie są kompleksowe i opie ‑
rają się na niedostatecznych informacjach.
VIII
Błędy w zakresie pomocy obszarowej złożyły się na 
prawie jedną trzecią poziomu błędu, a ich główną 
przyczyną było nieprzestrzeganie zobowiązań rol ‑
nych. Na sytuację tę złożyły się trzy czynniki: brak 
wystarczających zachęt dla rolników, by przestrzegali 
zobowiązań, niski poziom kontroli zobowiązań oraz 
niski poziom sankcji za ich nieprzestrzeganie. Z dru ‑
giej strony w płatnościach kompensacyjnych na rzecz 
obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowa ‑
nia, które posiadają podobne cechy co działanie na 
rzecz ułatwiania startu młodym rolnikom, występuje 
mniej błędów.
IX
Jeśli chodzi o eliminowanie przyczyn błędów, inicja ‑
tywa Komisji dotycząca opracowywania planów dzia ‑
łania stanowi krok w odpowiednim kierunku. Niemniej 
jednak rola, którą pełnią plany działania realizowane 
przez państwa członkowskie, polega głównie na 
reagowaniu, a nie na systematycznym rozwiązywaniu 
problemów, które spowodowały wystąpienie błędów 
we wszystkich państwach członkowskich. Co więcej, 
brakuje działań zapobiegawczych w odniesieniu do 
uchybień występujących powszechnie na poziomie 
UE. Unijne ramy prawne na okres programowania 
2014–2020 mogą przyczynić się do wyeliminowania 
przyczyn występowania błędów. Jednak największe 
możliwości w zakresie ograniczenia błędów wiążą się 
z dwoma etapami prowadzonych obecnie prac regula ‑
cyjnych: przeglądem i zatwierdzaniem przez Komisję 
programów rozwoju obszarów wiejskich i opracowy ‑
waniem przez państwa członkowskie krajowych ram 
regulacyjnych.X
W kontekście eliminowania przyczyn błędów, w niniej ‑
szym sprawozdaniu podkreślono parokrotnie potrzebę 
zachowania właściwej równowagi między liczbą 
i złożonością przepisów  – co stanowi odzwierciedlenie 
potrzeby osiągnięcia ustalonych celów – a koniecz ‑
nością zagwarantowania legalności i prawidłowości 
wydatków. W opinii Trybunału znalezienie właściwej 
równowagi między tymi dwoma elementami jest 
kluczowe dla pomyślnej realizacji polityki rozwoju 
obszarów wiejskich.
XI
Trybunał formułuje następujące zalecenia:
a) Komisja powinna w dalszym ciągu skupiać się 
w swoich działaniach naprawczych na pierwotnych 
przyczynach występowania błędów w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich. W tym celu państwa 
członkowskie powinny przedsięwziąć działania 
zapobiegawcze i naprawcze w zakresie udzielania 
zamówień publicznych, umyślnego obchodzenia 
przepisów i płatności rolnośrodowiskowych.
b) Komisja powinna uważnie monitorować wdraża ‑
nie PROW, a podczas przeprowadzania kontroli 
zgodności uwzględniać odnośne przepisy, w sto ‑
sownych przypadkach również te, które przyjęto 
na poziomie krajowym, tak aby ograniczyć ryzyko 
ponownego wystąpienia błędów zaobserwowa ‑
nych w okresie programowania 2007–2013.
c) Komisja i państwa członkowskie powinny dokonać 
analizy następujących aspektów:
(i) w jakim stopniu cechy takie jak bardziej zogni ‑
skowany zakres, ograniczone kryteria kwalifi ‑
kowalności oraz wykorzystanie opcji kosztów 
uproszczonych można wykorzystać przy opra ‑
cowywaniu koncepcji i w procesie wdrażania 
większej liczby działań wspierających, nie 
zagrażając przy tym realizacji ogólnych celów 
tych działań;
Streszczenie 08
(ii) w jaki sposób ulepszyć program wspierania in ‑
westycji w przetwarzanie produktów rolnych, 
biorąc pod uwagę następujące elementy:
– rzeczywiste zapotrzebowanie na pomoc 
publiczną w tym sektorze oraz ryzyko 
wystąpienia efektu deadweight ,
– kategorie beneficjentów, do których 
skierowana jest pomoc: rolnicy próbujący 
osiągnąć w ramach swojej działalności 
integrację pionową lub przedsiębiorstwa, 
które nie prowadzą działalności rolniczej,
– wysoki pułap pomocy publicznej, który 
stanowi zachętę dla dużych przedsię ‑
biorstw, ponieważ tylko one mają dostęp 
do środków wymaganych w celu uzyskania 
współfinansowania,
– pełen zestaw warunków kwalifikowalności 
oraz możliwości ich obchodzenia,
– większe wysiłki na rzecz poprawy koncep ‑
cji i realizacji kontroli administracyjnych 
i kontroli na miejscu;
(iii) płatności rolnośrodowiskowych  – tak aby 
w miarę możliwości przestrzeganie zobowią ‑
zań było weryfikowane w ramach kontroli 
administracyjnych przeprowadzanych przez 
państwa członkowskie.
09
 Wprowadzenie
01 
W okresie programowania 2007–2013 
Unia Europejska (UE) przeznaczyła 
niemal 100 mld euro na osiągnięcie 
celów w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich. Państwa członkowskie 
również asygnowały na ten cel środ ‑
ki własne w wysokości 55 mld euro 
w ramach współfinansowania unijnej 
polityki rozwoju obszarów wiejskich. 
To wsparcie publiczne realizowane jest 
w ramach mechanizmu zarządzania 
dzielonego (zob. schemat 1 ).
02 
Państwa członkowskie przeznaczyły 
około połowy budżetu przewidzia ‑
nego na rozwój obszarów wiejskich 
na wsparcie działań inwestycyjnych . 
Przykładami takich działań są: mo ‑
dernizacja gospodarstw rolnych, 
ułatwianie startu młodym rolnikom 
czy poprawa podstawowych usług 
dla ludności wiejskiej. Drugą połowę 
środków przeznaczono na pomoc 
obszarową . Do największych działań 
w tej kategorii należą płatności rol ‑
nośrodowiskowe i płatności kompen ‑
sacyjne dla rolników prowadzących 
działalność na obszarach o utrudnio ‑
nych warunkach naturalnych, np. na 
obszarach górskich. W  załączniku  do 
niniejszego sprawozdania znajduje się 
wykaz wszystkich działań i poziom ich 
realizacji finansowej.
03 
Od 2011 r. Trybunał uwzględnia w swo ‑
ich sprawozdaniach rocznych szcze ‑
gółową ocenę grupy polityk „Rozwój 
obszarów wiejskich, środowisko natu ‑
ralne, rybołówstwo i zdrowie”. Około 
90% wydatków w ramach tej grupy 
przeznaczane jest na rozwój obszarów 
wiejskich. Podstawę tej oceny stano ‑
wią rezultaty przeprowadzonego przez 
Trybunał badania legalności i prawi ‑
dłowości transakcji oraz skuteczności 
systemów kontroli.04 
Na podstawie reprezentatywnej próby 
transakcji Trybunał szacuje, że średni 
poziom błędu w zakresie wydatków 
na rozwój obszarów wiejskich ponie ‑
sionych w ciągu ostatnich trzech lat 
wyniósł 8,2% (zob. również pkt 8)5. 
W ramce 1  przedstawiono, w jaki spo ‑
sób przypadki niezgodności stwier ‑
dzone w odniesieniu do poszczegól ‑
nych transakcji są kwantyfikowane do 
celów obliczania poziomu błędu.
05 
Znaczący poziom niezgodności z obo ‑
wiązującymi przepisami, znajdujący 
odzwierciedlenie w wysokim poziomie 
błędu6, oznacza, że odnośne środki nie 
są wydatkowane zgodnie z przepisami. 
Może to utrudnić osiągnięcie celów 
polityki rozwoju obszarów wiejskich 
(takich jak zwiększenie konkurencyjno ‑
ści rolnictwa i leśnictwa, poprawa sta ‑
nu środowiska naturalnego i terenów 
wiejskich, poprawa jakości życia na ob ‑
szarach wiejskich i wspieranie dywer ‑
syfikacji działalności gospodarczej).5 Poziom wynoszący 8,2% 
stanowi średnią dla trzech lat, 
w przypadku której dolna 
granica przedziału wynosi 
6,1%, a górna granica to 10,3%. 
Na średnią tę składają się 
następujące wartości: 8,4% za 
2011 r., 8,3% za 2012 r. i 7,9% za 
2013 r.
6 Przyjęty przez Trybunał próg 
istotności wynosi 2% 
skontrolowanych wydatków. 
Oznacza to, że – zdaniem 
kontrolerów  – istnieje 
niewielkie prawdo podo ‑
bieństwo, iż łączna kwota 
błędów poniżej tego progu 
jest istotna. Innymi słowy nie 
jest prawdopodobne, by 
błędy te miały wpływ na 
opinię użytkowników 
informacji finansowej.
10 Wprowadzenie Schemat 1Realizacja unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich w trybie zarządzania dzielonego
Ramy regulacyjne:
Na podstawie rozporządzeń UE państwa 
członkowskie sporządzają programy 
rozwoju obszarów wiejskich na szczeblu 
krajowym lub regionalnym, w których 
określają strategię i proponują działania, które pragną zrealizować w celu 
zaspokojenia zidentyﬁkowanych potrzeb. 
Środki mają być przekazywane przy 
zastosowaniu kryteriów kwaliﬁkowalności lub kryteriów wyboru określonych w prz episach wykonawczych państw 
członkowskich.
Wykonanie budżetu:
Na podstawie umów o ﬁnansowaniu 
zawartych z państwami członkowskimi beneﬁcjenci realizują projekty i składają wnioski o płatność w celu otrzymania 
pomocy publicznej odpowiadającej 
pewnemu odsetkowi poniesionych 
kosztów kwaliﬁkowalnych.
Państwa członkowskie sprawdzają, czy 
projekty są właściwie realizowane i czy 
wnioski o płatność są poprawne, a następnie przekazują pomoc publiczną beneﬁcjentom (łącznie z doﬁnansowa-niem unijnym).
Co kwartał państwa członkowskie 
przedstawiają Komisji deklaracje wydatków, aby uzyskać zwrot udziału UE w pomocy publicznej. Po przeprowadze-niu weryﬁkacji Komisja zwraca państwom członkowskim wypłaconą kwotę doﬁnansowania UE.Etap przedstawiania wniosków o płatność (po przeprowadzeniu kontroli 
państwa członkowskie dokonują wypłaty pomocy publicznej na rzecz beneﬁcjentów)
(wnioski o płatność)
państwa członkowskie 
występują do Komisji o zwrot 
kwoty do/f_inansowania UEbene/f_icjenci składają 
wnioski o płatność bene/f_icjenci rozpoczynają 
realizację zatwierdzonego 
projektupaństwa członkowskie 
ogłaszają zaproszenie do 
składania wnioskówproponowane przez państwa 
członkowskie i za twierdzane 
przez Komisjęproponowana przez 
Komisję i zatwierdzana 
przez Radę
Komisja wypłaca państwom członkowskim kwotę unijnego 
doﬁnansowania
(deklaracje wydatków)Etap realizacji projektu (beneﬁcjenci realizują projekt/podejmują 
zobowiązanie)
(umowy z osobami trzecimi/praktyki rolnicze)Etap składania wniosków projektowych (przyznawanie środków 
beneﬁcjentom)
(podpisywanie umów między beneﬁcjentami a państwami członkowskimi)Szczegółowe przepisy i procedury na poziomie państw członkowskich
(krajowe lub regionalne przepisy, procedury i wytyczne)Planowanie strategiczne na poziomie państw członkowskich
(krajowe plany strategiczne, programy rozwoju obszarów wiejskich)Polityka rozwoju obszarów wiejskich określona na poziomie UE
(strategiczne wytyczne Wspólnoty, rozporządzenie Rady)
11 Wprowadzenie
Obliczanie poziomu błędu
Trybunał definiuje jako błędy te transakcje (lub ich części), które nie były zgodne z celami zatwierdzony ‑
mi w budżecie i przepisach, nie zostały prawidłowo obliczone i nie były zgodne z odpowiednimi zasadami 
i przepisami.
Aby ocenić, czy wystąpił błąd, Trybunał dąży do udzielenia odpowiedzi na następujące pytanie: „Czy wy ‑
płacona kwota lub wybrany wykonawca ulegliby zmianie, gdyby prawidłowo zastosowano obowiązującej 
procedury?”.
Jeżeli odpowiedź jest twierdząca i jeżeli możliwe jest zmierzenie, jakiej części skontrolowanej kwoty dotyczył 
błąd, wówczas wartość pieniężna błędu obliczana jest w następujący sposób:
 οw przypadku działań inwestycyjnych kwota błędu stanowi wartość pozycji kosztów, którą uznano za 
niekwalifikowalną;
 οw przypadku udzielania zamówień publicznych przyjmuje się, że nieprzestrzeganie wymogów procedu ‑
ralnych odnośnych przepisów, które stanowi złamanie zasady uczciwej konkurencji i utrudnia udzielenie 
zamówienia najodpowiedniejszemu oferentowi, skutkuje błędem odpowiadającym całkowitej wartości 
płatności związanej z zamówieniem;
 οw przypadku pomocy obszarowej do skwantyfikowania przypadków nieprzestrzegania zobowiązań, które 
obowiązują danego rolnika, wykorzystywany jest system zmniejszeń stosowany przez państwo członkow ‑
skie7. W kwocie błędu uwzględnia się również rozbieżności w powierzchni działek rolnych wykryte podczas 
pomiaru za pomocą urządzeń GPS.
Poziom błędu w przypadku każdej nieprawidłowej transakcji stanowi stosunek kwoty błędu do łącznej wypła ‑
conej kwoty. Ustalone poziomy błędu są następnie ekstrapolowane na całą badaną populację.
7 Przepisy unijne nakładają na państwa członkowskie obowiązek stosowania zmniejszeń, w przypadku gdy beneficjenci zawyżają rzeczywistą 
powierzchnię działek rolnych lub liczbę zwierząt albo gdy beneficjenci nie przestrzegają zobowiązań.Ramka 1
12
 Zakres kontroli 
i podejście kontrolne
06 
W niniejszym sprawozdaniu przedsta ‑
wiono główne przyczyny wysokiego 
poziomu błędu w zakresie rozwoju 
obszarów wiejskich. Oceniono w nim 
również, czy działania podjęte przez 
państwa członkowskie i Komisję mogą 
doprowadzić w przyszłości do wyeli ‑
minowania stwierdzonych przyczyn 
błędów. W sprawozdaniu wykorzysta ‑
no informacje udostępnione kontrole ‑
rom do końca września 2014 r., kiedy 
ukończono prace kontrolne.
07 
Ogólne pytanie kontrolne brzmiało:
Na ile skutecznie Komisja i państwa 
członkowskie dążą do wyeliminowa ‑
nia głównych przyczyn wysokiego 
poziomu błędu w dziedzinie rozwo ‑
ju obszarów wiejskich?
Pytania szczegółowe w ramach tej 
kontroli brzmiały:
 – Jakie są główne przyczyny pozio ‑
mu błędu w przypadku działań 
inwestycyjnych?
 – Jakie są główne przyczyny po ‑
ziomu błędu w zakresie pomocy 
obszarowej?
 – Czy opracowane przez państwa 
członkowskie plany działania oraz 
nowe ramy prawne UE dają możli ‑
wość skutecznego wyeliminowania 
tych przyczyn?08 
W celu udzielenia odpowiedzi na 
dwa pierwsze pytania szczegółowe 
Trybunał przeanalizował wyniki prac 
w odniesieniu do próby transakcji do ‑
branych losowo na potrzeby kontroli 
legalności i prawidłowości za lata 2011, 
2012 i 2013. Uwzględnienie rezultatów 
z trzech lat, a nie z jednego roku, po ‑
zwala bardziej szczegółowo przeanali ‑
zować rodzaje błędu. W ramach anali ‑
zy dokonano przeglądu 4618 transakcji, 
z których 160 miało wpływ na poziom 
błędu. Podczas ustalania przyczyn błę ‑
dów wykorzystano wiedzę zgromadzo ‑
ną w ramach przeprowadzonych przez 
Trybunał badań systemów kontroli 
funkcjonujących w państwach człon ‑
kowskich w latach 2011–2013.
09 
W odpowiedziach udzielonych w kon ‑
tekście sprawozdania rocznego za 
2012 r. Komisja wyjaśniła, że w każdym 
z 27 państw członkowskich wdrożo ‑
no szeroko zakrojone plany działania 
mające na celu ustalenie przyczyn 
występowania błędów i opracowanie 
stosownych działań zaradczych. Try ‑
bunał wybrał 10 spośród tych planów 
działania9 i zbadał, czy odniesiono się 
w nich do uchybień stwierdzonych 
przez Trybunał, Komisję i same pań ‑
stwa członkowskie. W badaniu, opie ‑
rającym się częściowo na wynikach 
prac przeprowadzonych na potrzeby 
sprawozdania rocznego, uwzględnio ‑
no również wywiady z urzędnikami 
Komisji odpowiedzialnymi za odnośne 
państwa członkowskie.8 Spośród 482 transakcji, 
o których mowa 
w sprawozdaniach rocznych 
za lata 2011, 2012 i 2013, 
wykluczono 21 transakcji, 
ponieważ stanowiły one 
płatności dokonane w ramach 
zamknięcia poprzednich 
okresów programowania lub 
w ramach programu pomocy 
przedakcesyjnej.
9 Bułgaria, Dania, Niemcy – 
Berlin‑Brandenburgia, 
Hiszpania, Francja, Włochy  – 
Lombardia, Łotwa, Węgry, 
Portugalia i Rumunia.
13 Zakres kontroli i podejście kontrolne
10 
W momencie przyjęcia niniejszego 
sprawozdania rozporządzenia UE na 
nowy okres programowania w za ‑
kresie rozwoju obszarów wiejskich 
obejmujący lata 2014–2020 zostały już 
zatwierdzone. Pozwoliło to kontrole ‑
rom określić, w jakim stopniu zmiany 
wprowadzone na mocy nowych ram 
prawnych mogą mieć istotny wpływ na 
przyczyny błędów. Ramy regulacyjne 
państw członkowskich na nowy okres 
programowania były wciąż na etapie 
opracowywania i dlatego nie weszły 
w zakres niniejszego sprawozdania.
11 
W sprawozdaniu położono nacisk na 
zgodność wdrażania polityki rozwoju 
obszarów wiejskich z obowiązującymi 
przepisami ustawowymi i wykonaw ‑
czymi. Jedynie w niewielkim stopniu 
odniesiono się do kwestii wykonania 
zadań  – oszczędności, skuteczności 
i wydajności. Kwestie związane z nale ‑
żytym zarządzaniem finansami przed ‑
stawiono szczegółowo w innych spra ‑
wozdaniach specjalnych Trybunału.
14
 Rodzaje i występowanie 
wykrytych błędów
Błędy ogólne
12 
W tej części przedstawiono analizę 
próby 461 zbadanych płatności, w tym 
160 płatności, które składają się na 
średni poziom błędu w wysokości 
8,2%.
13 
Jak wynika ze  schematu 2 , udział 
w próbie dwóch głównych rodzajów 
działań był niemalże równy. Na wy ‑
kresie pokazano również, że działania 
inwestycyjne miały większy udział 
w poziomie błędu (około dwie trzecie) 
niż pomoc obszarowa (około jednej 
trzeciej).14 
Jak przedstawiono na schemacie 1 , 
ramy regulacyjne składają się z dwóch 
poziomów: poziomu UE, na którym 
określa się ogólne wymogi i warunki, 
oraz poziomu państw członkowskich. 
Państwa członkowskie wdrażają wy ‑
mogi określone w rozporządzeniach 
unijnych i ustanawiają dodatkowe 
warunki zgodne z celami ich polityki. 
W odniesieniu do rodzaju narusza ‑
nych przepisów Trybunał stwierdził, 
że jedynie 1,3 punktu procentowego 
poziomu błędu było spowodowane 
nieprzestrzeganiem bezpośrednio 
obowiązujących przepisów zawartych 
w rozporządzeniach UE. Największa 
część poziomu błędu (6,9 punktu pro ‑
centowego) wynikała z nieprzestrzega ‑
nia warunków ustalonych na poziomie 
państw członkowskich.Schemat 2Udział pomocy obszarowej i działań inwestycyjnych 
w próbie i w poziomie błędu
2475,7%2142,5%
próba poziom błęduPomoc obszarowa
Działania inwestycyjne
15 Rodzaje i występowanie wykrytych błędów
Działania inwestycyjne
15 
Na schemacie 3  przedstawiono ze ‑
stawienie poszczególnych rodzajów 
beneficjentów działań inwestycyjnych. 
Wynika z niego, że organy publicz ‑
ne odpowiadają za jedną czwartą 
poziomu błędu wynoszącego 8,2%. 
Wyróżniono dwie główne kategorie 
beneficjentów prywatnych: rolników 
i beneficjentów nieprowadzących 
działalności rolniczej. Beneficjenci z tej 
drugiej kategorii stanowili jedną piątą 
próby, ale ich udział w poziomie błędu 
w zakresie projektów inwestycyjnych 
wyniósł jedną trzecią.16 
W przypadku działań inwestycyjnych 
do najczęstszych błędów należały na ‑
ruszenia warunków kwalifikowalności, 
oznaki, że beneficjenci prywatni mogli 
celowo dopuścić się nieprawidłowo ‑
ści, oraz nieprzestrzeganie przepisów 
dotyczących udzielania zamówień 
w sektorze publicznym i prywatnym 
(zob. schemat 4 ). Projekty inwestycyj ‑
ne składają się na ogół z niewielkiej 
liczby pozycji kosztów o wysokiej 
wartości. Oznacza to, że kiedy dana 
pozycja kosztów zostanie uznana za 
niekwalifikowalną, prowadzi ona do 
stosunkowo wysokiego poziomu błędu 
w całkowitej płatności. Podobnie jeśli 
projekty lub beneficjenci są niekwalifi ‑
kowalni, w odniesieniu do kontrolowa ‑
nej płatności stosuje się poziom błędu 
w wysokości 100%.Schemat 3Udział poszczególnych rodzajów beneficjentów działań 
inwestycyjnych w próbie i w poziomie błędu
106
1,6%46
1,8%95 2,3%
próba poziom błęduOrgany publiczne
Beneﬁcjenci prywatni z wyłączeniem
rolników
Rolnicy
16 Rodzaje i występowanie wykrytych błędów Schemat 4 Schemat 5Udział poszczególnych rodzajów błędów w przypadającym na działania 
inwestycyjne poziomie błędu wynoszącym 5,7%
Udział poszczególnych rodzajów błędów w przypadającym na pomoc obszarową 
poziomie błędu wynoszącym 2,5%Nieprawidłowości, w stosunku do których istnieje 
podejrzenie umyślności 1,1%Udzielanie zamówień prywatnych 0,6%Przekroczenie pułapu pomocy 0,5%Inne 0,5%
Udzielanie zamówień publicznych 1,1%
Kryteria kwaliﬁkowalności
– beneﬁcjenci publiczni 0,9%
Kryteria kwaliﬁkowalności
– beneﬁcjenci prywatni 1%
Zobowiązania rolne 0,9%
Kryteria kwaliﬁkowalności 0,9%Inne 0,4%
Różnice w powierzchni gruntów 0,3%Pomoc obszarowa
17 
W odniesieniu do płatności obszaro ‑
wych większość wykrytych nieprawi ‑
dłowości dotyczyła nieprzestrzegania 
zobowiązań rolnośrodowiskowych (zo ‑
bowiązania w zakresie gospodarowa ‑
nia gruntami lub prowadzenia gospo ‑
darstwa rolnego), niekwalifikujących się działek rolnych i zawyżeń zadekla ‑
rowanych powierzchni gruntów (zob. 
schemat 5 ). Błędy dotyczą zwykle 
pewnej części powierzchni gospo ‑
darstwa rolnego, co powoduje niższy 
poziom błędu w płatności, w przeci ‑
wieństwie do działań inwestycyjnych, 
w przypadku których naruszenia wa ‑
runków kwalifikowalności mają wpływ 
na większą część płatności.
17 Rodzaje i występowanie wykrytych błędów
Różnice w poziomie 
realizacji finansowej 
i w poziomie błędu 
między grupami państw 
członkowskich
18 
Budżet przeznaczony na rozwój obsza ‑
rów wiejskich na okres 2007–2013 (zob. 
pkt 1) jest dzielony między państwa 
członkowskie każdego roku. Rozporzą ‑
dzenie Rady (WE) nr 1290/200510 nakła ‑
da na Komisję obowiązek zwolnienia 
jakiejkolwiek części rocznego zobowią ‑
zania, która nie została wykorzystana 
w ciągu dwóch lat po roku, w którym 
podjęto zobowiązanie (tzw. „zasada 
n+2”). Zasada ta ma na celu przyspie ‑
szenie realizacji programów.
19 
Trybunał porównał poziomy realizacji 
finansowej w państwach członkow ‑
skich (tj. stosunek skumulowanych, 
faktycznie dokonanych płatności do 
płatności planowanych) z pozioma ‑
mi błędu w tych państwach. W celu 
uzyskania statystycznie reprezenta ‑
tywnych informacji 27 państw człon ‑
kowskich, które posiadały programy 
rozwoju obszarów wiejskich na lata 
2007–2013, podzielono na trzy grupy 
po dziewięć państw. Państwa człon ‑
kowskie w grupach uszeregowano 
w kolejności malejącego poziomu 
realizacji finansowej według stanu na 
dzień 15 października 2013 r. Na pod ‑
stawie dostępnych informacji nie ma 
możliwości przedstawienia wyników 
dotyczących poszczególnych państw 
członkowskich. Grupy składały się z na ‑
stępujących państw członkowskich:
 – Najwyższy poziom realizacji finan ‑
sowej: Belgia, Republika Czeska, 
Estonia, Irlandia, Łotwa, Luksem ‑
burg, Austria, Słowacja i Finlandia. – Średni poziom realizacji finanso ‑
wej: Niemcy, Francja, Litwa, Nider ‑
landy, Polska, Portugalia, Słowenia, 
Szwecja i Zjednoczone Królestwo.
 – Najniższy poziom realizacji finan ‑
sowej: Bułgaria, Dania, Grecja, Hisz ‑
pania, Włochy, Cypr, Węgry, Malta 
i Rumunia.
20 
Na schemacie 6  przedstawiono zagre ‑
gowane dane liczbowe od początku 
okresu programowania (2007) do koń ‑
ca roku budżetowego 201311. Wykazują 
one silną korelację ujemną pomię ‑
dzy poziomami realizacji finansowej 
a poziomami błędu w przypadku tych 
trzech grup państw członkowskich. Tę 
samą analizę przeprowadzono w od ‑
niesieniu do różnych okresów, oddziel ‑
nie dla działań inwestycyjnych i dla 
pomocy obszarowej, i przyniosła ona 
podobne rezultaty. Niemniej jednak 
pomoc obszarowa udzielana jest głów ‑
nie na podstawie umów wieloletnich, 
w wyniku czego poziomy realizacji 
i błędu są stosunkowo stabilne. Korela ‑
cja jest bardziej widoczna w przypad ‑
ku działań inwestycyjnych, w przypad ‑
ku których poziomy realizacji są niższe, 
a poziomy błędu wyższe.
21 
Zakres kontroli nie obejmuje szcze ‑
gółowej analizy zależności pomiędzy 
poziomem realizacji finansowej a po ‑
ziomem błędu.10 Art. 29 rozporządzenia Rady 
(WE) nr 1290/2005 z dnia 
21 czerwca 2005 r. w sprawie 
finansowania wspólnej 
polityki rolnej (Dz.U. L 209 
z 11.8.2005, s. 1).
11 Do 10 listopada państwa 
członkowskie deklarują 
Komisji wydatki na rozwój 
obsza rów wiejskich ponie ‑
sione w okresie od 1 lipca do 
15 października. Kiedy zostają 
one zatwierdzone, wkład 
unijny wypłacany jest 
w grudniu. Niniejsza kontrola 
obejmuje zatem wydatki 
poniesione do dnia 
15 października 2013 r.
18 Rodzaje i występowanie wykrytych błędów Schemat 6Porównanie poziomów realizacji finansowej z poziomami błędu w trzech grupach 
państw członkowskich
83,0%
72,3%
57,5%
3,6%8,6%10,0%
0%2%4%6%8%10%12%
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
Poziom błędu
9 państw członkowskich 
o średnim poziomie 
realizacji ﬁnansowej9 państw członkowskich 
o najwyższym poziomie 
realizacji ﬁnansowej9 państw członkowskich 
o najniższym poziomie 
realizacji ﬁnansowej
19
 Uwagi
12 Dyrektywa 2004/18/WE 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady z dnia 31 marca 2004 r. 
w sprawie koordynacji 
procedur udzielania 
zamówień publicznych na 
roboty budowlane, dostawy 
i usługi (Dz.U. L 134 
z 30.4.2004, s. 114).
13 Rozporządzenie Komisji (UE) 
nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 
2011 r. ustanawiające 
szczegółowe zasady 
wykonania rozporządzenia 
Rady (WE) nr 1698/2005 
w odniesieniu do wprowa ‑
dzenia procedur kontroli oraz 
do zasady wzajemnej 
zgod  ności w zakresie środków 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich (Dz.U. L 25 
z 28.1.2011, s. 8).CZĘŚĆ I  
Jakie są główne przyczyny 
poziomu błędu w zakresie 
działań inwestycyjnych?
22 
W niniejszej części zbadano przyczy ‑
ny występowania błędów w zakresie 
działań inwestycyjnych, które złożyły 
się na dwie trzecie poziomu błędu 
(zob.  schemat 2 ). Trybunał stwierdził, 
że głównymi czynnikami wpływają ‑
cymi na poziom błędu były rodzaj 
beneficjenta i rodzaj działania. Nie ‑
które działania były bardziej narażone 
na błędy, podczas gdy w innych błędy 
niemalże nie występowały.
Organy publiczne stano ‑
wią istotne źródło błędu 
z powodu nieprzestrze ‑
gania przepisów dotyczą ‑
cych udzielania zamówień 
publicznych
23 
Do głównych celów pomocy udziela ‑
nej organom publicznym w zakresie 
działań na rzecz rozwoju obszarów 
wiejskich należą: poprawa jakości 
życia na obszarach wiejskich, poprawa 
i rozwój infrastruktury na obszarach 
wiejskich oraz odtworzenie potencjału 
produkcji leśnej. Na działania na rzecz 
tych celów przypadło około jednej 
czwartej łącznych wydatków inwesty ‑
cyjnych. Ponadto do 4% całkowitego 
budżetu przeznaczonego na rozwój 
obszarów wiejskich może zostać wyko ‑
rzystane przez instytucje zarządzające 
w formie „pomocy technicznej” w celu 
sfinansowania czynności wykonywa ‑
nych w ramach programów rozwoju 
obszarów wiejskich i związanych 
z ich przygotowaniem, zarządzaniem 
nimi, ich monitorowaniem, oceną, 
rozpowszechnianiem informacji oraz 
kontrolą.24 
Większość skontrolowanych organów 
publicznych stanowiły gminy lub 
związki gmin. Trybunał przeprowa ‑
dził również kontrolę organów władz 
centralnych, regionalnych i lokalnych 
(w tym agencji płatniczych) oraz in ‑
nych organizacji sektora publicznego, 
takich jak konsorcja działające w zakre ‑
sie irygacji.
25 
Dyrektywa 2004/18/WE12 wymaga od 
państw członkowskich zobowiązania 
organów publicznych do przeprowa ‑
dzania postępowań konkurencyjnych 
przy udzielaniu zamówień publicz ‑
nych. Stanowi ona, że wyjątki od tej 
zasady są dozwolone jedynie w uza ‑
sadnionych okolicznościach (np. z po ‑
wodu pilnej potrzeby spowodowanej 
nieprzewidzianymi zdarzeniami). 
Zgodnie z rozporządzeniem Komisji 
(UE) nr 65/201113 projekty inwestycyj ‑
ne muszą być zgodne z krajowymi 
przepisami dotyczącymi udzielania 
zamówień publicznych, które mają 
zastosowanie.
26 
Błędy w dziedzinie procedur udzielania 
zamówień publicznych składają się na 
jedną ósmą średniego poziomu błędu 
w zakresie rozwoju obszarów wiej ‑
skich. W wartości tej uwzględniono 
jedynie przypadki, w których poważne 
naruszenia przepisów dotyczących 
udzielania zamówień publicznych 
miały wpływ na wybór zwycięskiego 
oferenta.
20 Uwagi
27 
Spośród licznych obowiązujących 
przepisów jedynie trzy kategorie po ‑
ważnych naruszeń przepisów dotyczą ‑
cych udzielania zamówień publicznych 
miały znaczny wpływ na poziom błędu 
(zob. tabela 1 ).28 
Trybunał ustalił dwa główne powo ‑
dy, które mogą stanowić wyjaśnienie 
naruszeń przepisów dotyczących 
udzielania zamówień publicznych. Po 
pierwsze, projekty dotyczące infra ‑
struktury na obszarach wiejskich są na 
ogół wdrażane przez niewielkie gminy, 
które często nie mają doświadczenia 
w zakresie udzielania zamówień pu ‑
blicznych i nie dysponują wyszkolony ‑
mi i doświadczonymi w tej dziedzinie 
pracownikami. Podczas procedury 
przetargowej władze krajowe nie za ‑
pewniają szczegółowych wytycznych.Tabela 1Naruszenie przepisów dotyczących udzielania zamówień 
publicznychPrzykład
Nieuzasadnione udzielanie zamówienia z  wolnej ręki bez zastoso ‑
wania procedury konkurencyjnejBeneficjent projektu inwestycyjnego, gmina w Niderlandach, zgodził się na prze ‑
prowadzenie procedury przetargowej i zlecił realizację projektu fundacji. W umowie 
z fundacją określono procedurę udzielenia zamówienia i podkreślono, że należy 
zastosować procedurę konkurencyjną oraz opublikować ogłoszenie na ten temat na 
specjalnej stronie internetowej.
Jednak trzy tygodnie po podpisaniu umowy rada fundacji zdecydowała o zastoso ‑
waniu procedury udzielenia zamówienia z wolnej ręki, bez publikacji ogłoszenia na 
stronie.
Błędne zastosowanie kryteriów wyboru i udzielania zamówień W Niemczech (Berlin‑Brandenburgia) gmina przeprowadziła procedurę konkurencyj ‑
ną, aby wybrać dostawcę internetu szerokopasmowego.
Podczas dokonywania oceny ofert gmina zastosowała inne kryteria udzielania zamó ‑
wień niż te, które opublikowano w ogłoszeniu o zamówieniu. Następnie do procedury 
negocjacyjnej dopuszczono jedynie dwóch oferentów. Oferta wybrana przez gminę 
w ramach procedury nie była najkorzystniejsza ekonomicznie.
Nieprzestrzeganie zasady równego traktowania oferentówW Rumunii gmina wiejska otrzymała wsparcie na projekt inwestycyjny, który obej ‑
mował sieć wodociągową, system oczyszczania ścieków, poprawę jakości lokalnych 
dróg i  budowę ośrodka gminnego.
Wpłynęło siedem ofert dotyczących zamówienia na roboty publiczne, lecz benefi ‑
cjent odrzucił pięć z nich z powodu niespełnienia wymogów. Trybunał stwierdził, 
że zwycięski oferent również nie spełnił dwóch wymogów, co stanowiło podstawę 
odrzucenia pozostałych ofert.
21 Uwagi
14 Art. 71 rozporządzenia Rady 
(WE) nr 1698/2005 z dnia 
20 września 2005 r. w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) (Dz.U. L 277 
z 21.10.2005, s. 1).29 
Po drugie, błędy są również powodo ‑
wane przez niektórych beneficjentów, 
którzy wolą pracować z określonymi 
dostawcami i z tego względu udzielają 
zamówień z wolnej ręki, bez publikacji 
ogłoszenia o zamówieniu i nie zwra ‑
cając się o oferty od innych poten ‑
cjalnych oferentów. W 80% takich 
przypadków zwycięski oferent już 
wcześniej dostarczał podobne towary 
lub usługi beneficjentowi (zob. ram -
ka 2 ). Agencje płatnicze nie zgłosiły 
zastrzeżeń w żadnym z przypadków, 
choć nie spełniono podstawowych 
zasad w zakresie udzielania zamówień, 
takich jak przejrzystość, obiektywizm, 
brak dyskryminacji czy obowiązek 
ujawnienia stosownych informacji.
Zamówienia udzielone dotychczasowym dostawcom z wolnej ręki
W Szwecji organ władzy regionalnej zrealizował projekt w ramach działania „Infrastruktura związana z rozwo ‑
jem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa”. Skontrolowany projekt stanowił kontynuację poprzedniego 
projektu.
Szwedzkie prawo zamówień publicznych zezwala na udzielanie zamówień z wolnej ręki jedynie w wyjątko ‑
wych okolicznościach lub jeśli wartość zamówienia nie przekracza określonego progu. W takim przypadku 
zamawiający musi uzyskać przynajmniej trzy oferty.
Beneficjent nie zastosował się do tych przepisów i udzielił trzech zamówień z wolnej ręki. W każdym z przy ‑
padków otrzymał wyłącznie jedną ofertę – od przedsiębiorstw, które świadczyły te same usługi przy poprzed ‑
nim projekcie.Ramka 2
Nieprzestrzeganie kryte ‑
riów kwalifikowalności przez 
beneficjentów miało znaczący 
wpływ na poziom błędu
30 
Rozporządzenie Rady w sprawie wspar ‑
cia rozwoju obszarów wiejskich14 stano ‑
wi, że wydatki są kwalifikowalne jedynie 
w przypadku, gdy zostały poniesione 
zgodnie z zasadami dotyczącymi kwa ‑
lifikowalności i kryteriami wyboru usta ‑
lonymi na poziomie krajowym. Państwa 
członkowskie muszą ustalić te zasady 
i kryteria w celu ukierunkowania ogra ‑
niczonych zasobów finansowych na te 
obszary, projekty i beneficjentów, które w największym stopniu przyczyniają się 
do osiągania celów programu.
31 
Nieprzestrzeganie warunków kwa ‑
lifikowalności złożyło się na jedną 
czwartą poziomu błędu w dziedzinie 
rozwoju obszarów wiejskich, przy 
czym w równym stopniu przyczynili się 
do tego beneficjenci publiczni i pry ‑
watni. Trybunał stwierdził różnorodne 
naruszenia warunków kwalifikowalno ‑
ści, co odzwierciedla wielość działań 
inwestycyjnych i dużą liczbę przepisów 
wykonawczych oraz związanych z nimi 
kryteriów w państwach członkowskich.
22 Uwagi
32 
Naruszenia warunków kwalifikowal ‑
ności mogą wystąpić na poziomie be ‑
neficjenta, projektu i poszczególnych 
pozycji kosztów. W  tabeli 2  przedsta ‑
wiono przykłady takich przypadków. Tabela 2Poziom naruszenia Przykład
BeneficjentW Hiszpanii z pomocy na inwestycje w urządzenia służące do przetwarzania produktów rolnych 
mogą skorzystać jedynie przedsiębiorstwa, które mają mniej niż 750 pracowników i obroty nie ‑
przekraczające 200 mln euro. Przy ocenie zgodności z tymi pułapami należy również uwzględ ‑
nić dane dotyczące podmiotów kontrolujących (aż do poziomu ostatecznego właściciela).
Beneficjent przedłożył projekt, którego celem była rozbudowa możliwości produkcyjnych. We 
wniosku przedstawił on dane dla jedynie połowy spółek wchodzących w skład grupy kapita ‑
łowej. Na podstawie tych niepełnych informacji beneficjent zadeklarował, że nie przekracza 
pułapów pod względem liczby pracowników i  łącznych obrotów.
Trybunał obliczył ponownie te wskaźniki, uwzględniając dane dla wszystkich spółek w grupie, 
i ustalił, że oba pułapy zostały przekroczone. Beneficjent był zatem niekwalifikowalny.
ProjektW Polsce kilku rolników otrzymało pomoc na utworzenie grupy producentów, która miała 
nabywać produkty rolne od swoich członków i sprzedawać je osobom trzecim (w celu uzyskania 
korzystniejszych cen niż te, które uzyskałby każdy z rolników osobno).
Jednym z warunków otrzymania pomocy była sprzedaż produktów przez grupę producentów 
osobom trzecim.
Trybunał stwierdził, że jedynym klientem grupy była inna spółka, której właścicielami byli ci 
sami rolnicy. Skontrolowany projekt był zatem niekwalifikowalny.
Poszczególne pozycje kosztówW Portugalii beneficjent przedłożył projekt polegający m.in. na sadzeniu drzew oliwnych. 
Zgodnie z jednym z warunków wydatki były kwalifikowalne jedynie w przypadku, gdy zostały 
poniesione po tym, jak złożony został wniosek projektowy (tak aby zapobiec wystąpieniu 
efektu deadweight  i zapewnić, by pomoc otrzymali jedynie faktycznie jej potrzebujący rolnicy).
Podczas kontroli wniosku o płatność Trybunał wykrył pozycje kosztów stanowiące ponad 10% 
wnioskowanej kwoty, które poniesiono przed datą złożenia wniosku o wsparcie. Te wydatki 
były zatem niekwalifikowalne.
33 
Państwa członkowskie wdrożyły za ‑
równo wymogi unijne, jak i własne cele 
polityki za pośrednictwem przepisów 
krajowych i regionalnych. W tym celu 
przyjęto programy rozwoju obszarów 
wiejskich, rozporządzenia wykonaw ‑
cze, podręczniki procedur i wytyczne 
dla wnioskodawców. W konsekwencji ustanowiono znaczną liczbę przepisów 
i wymogów, które miały zastosowanie. 
Niemniej jednak w opinii Trybunału 
tego rodzaju przepisy są często po ‑
trzebne, aby zapewnić wykorzystanie 
środków publicznych do osiągnięcia 
celów danej polityki i przestrzega ‑
nie zasad należytego zarządzania 
finansami.
23 Uwagi
34 
Trybunał jest zdania, że w przypadku 
skontrolowanych projektów przepisy 
nie były nadmiernie skomplikowane 
i nie nakładały nieuzasadnionych 
wymogów na beneficjentów i organy 
państw członkowskich. Choć stwier ‑
dzono pewną liczbę przypadków 
przewyższania rozsądnego zapotrze ‑
bowania, miały one jedynie znikomy 
wpływ na poziom błędu.
35 
Istnieje ryzyko, że państwa członkow ‑
skie uchylą skutecznie funkcjonujące 
przepisy, aby zapobiec błędom. Skutecz ‑
ne przepisy są istotne z punktu widze ‑
nia osiągania celów polityki. Trybunał 
uważa, że uproszczenie przepisów nie 
powinno odbijać się negatywnie na sto ‑
sowaniu zasad należytego zarządzania 
finansami. Przykładowo (zob. ramka 3 ) 
obowiązujące wcześniej w Portugalii 
przepisy opisane w poniższym przypad ‑
ku stanowią skuteczny sposób na wy ‑
kluczenie inwestycji, których dokonano 
by nawet bez pomocy publicznej. Jeżeli 
inwestycje i tak zostałyby zrealizowane, 
oznacza to, że wsparcie publiczne nie 
było konieczne. W kilku sprawozdaniach 
specjalnych Trybunał krytycznie odniósł 
się do faktu, że wydatki są uznawane 
za kwalifikowalne przed złożeniem 
wniosku, i zalecił, by stwierdzać kwali ‑
fikowalność wydatków dopiero po za ‑
twierdzeniu dotacji. W rozpatrywanym 
przypadku aby zapobiec błędom, pań ‑
stwo członkowskie powinno zapewnić lepszą kontrolę wniosków o płatność, 
a nie uchylać skuteczne przepisy.
W działaniu „Ułatwianie 
startu młodym rolnikom” 
nie stwierdzono błędów 
kwalifikowalności
36 
W skontrolowanej próbie obejmującej 
461 projektów znalazło się 20 projek ‑
tów dotyczących działania „Ułatwianie 
startu młodym rolnikom”. Wsparcie 
to jest udzielane osobom poniżej 
40. roku życia, które po raz pierwszy 
rozpoczynają prowadzenie działalno ‑
ści rolniczej w gospodarstwie rolnym. 
Wsparcie przekazywane jest w formie 
płatności ryczałtowej o maksymalnej 
wysokości 70 000 euro. Celem jest 
pomoc rolnikom w tworzeniu i rozwija ‑
niu gospodarstw rolnych. Beneficjenci 
mogą wykorzystać wsparcie na zakup 
gruntów, budynków, sprzętu i zwie ‑
rząt, a także na pokrycie wymogów 
dotyczących kapitału obrotowego.
Przykład zniesienia skutecznego kryterium kwalifikowalności
W Portugalii na początku okresu programowania, w 2007 r., inwestycje dokonane przed złożeniem wniosku 
o wsparcie były uznawane za niekwalifikowalne. W skontrolowanej próbie znalazły się dwa przypadki, w któ ‑
rych w odniesieniu do pewnych pozycji kosztów nie przestrzegano tego przepisu, przez co wydatki uznano za 
niekwalifikowalne.
W 2011 r. w przepisach krajowych wprowadzono zmiany. W ich wyniku wydatki poniesione przed złożeniem 
wniosku o wsparcie są obecnie uważane za kwalifikowalne.Ramka 3
24 Uwagi
37 
Poza podstawowymi wymaganiami 
dotyczącymi kwalifikowalności (wiek 
poniżej 40 lat i prowadzenie gospodar ‑
stwa rolnego po raz pierwszy) rozpo ‑
rządzenie Rady15 przewiduje dwa inne 
wymogi. Beneficjenci muszą posiadać 
odpowiednie umiejętności i kwalifi ‑
kacje zawodowe oraz muszą przedło ‑
żyć plan biznesowy. W przypadku 20 
skontrolowanych projektów państwa 
członkowskie określiły niewielką liczbę 
szczegółowych wymagań. Przykła ‑
dowo od rolników wymagano, by 
w ciągu trzech lat nabyli odpowiednie 
umiejętności i kompetencje poprzez 
uczestnictwo w szkoleniach oraz by 
przygotowali i stosowali uproszczony 
biznesplan, w którym należało opisać 
początkową sytuację w gospodarstwie 
rolnym oraz konkretne etapy i cele 
związane z rozwojem działalności.
38 
Chociaż stwierdzono pewne uchybie ‑
nia proceduralne oraz zastrzeżenia 
dotyczące należytego zarządzania fi ‑
nansami, Trybunał nie wykrył żadnych 
błędów w zakresie legalności i prawi ‑
dłowości w odniesieniu do sposobu, 
w jaki młodzi rolnicy przygotowali 
i zrealizowali projekty. W opinii Try ‑
bunału jest to konsekwencją niewiel ‑
kiej liczby wymagań szczegółowych, 
zogniskowanego zakresu działania 
i stosowania płatności ryczałtowych. 
Naturalnie programy takie jak ten mu ‑
szą również zapewniać optymalne wy ‑
korzystanie środków oraz wykazać, że 
należycie zarządzano finansami  – żad ‑
na z tych kwestii nie wchodzi jednak 
w zakres niniejszego sprawozdania. 
Niemniej na podstawie przedstawio ‑
nych przykładów można stwierdzić, 
że względna prostota programu ma 
wpływ na poziom nieprawidłowości.Oznaki, że beneficjenci pry ‑
watni mogli celowo dopuścić 
się nieprawidłowości
39 
Rozporządzenie Komisji 
(UE) nr 65/2011 stanowi, że w przypad ‑
ku stwierdzenia, że beneficjent umyśl ‑
nie złożył fałszywą deklarację, daną 
operację wyklucza się ze wsparcia 
i odzyskuje się wszystkie kwoty, które 
już zostały na nią wypłacone16.
40 
Nadużycie finansowe może charak ‑
teryzować się przynajmniej jedną 
z poniższych cech17:
 – wykorzystanie lub przedstawienie 
nieścisłych lub niekompletnych 
oświadczeń lub dokumentów, 
prowadzące do bezprawnego 
wypłacenia środków z budżetu UE 
lub budżetów zarządzanych przez 
UE lub w jej imieniu,
 – nieujawnienie wymaganych infor ‑
macji w tym samym celu,
 – niewłaściwe wykorzystanie środ ‑
ków do celów innych niż te, na któ ‑
re zostały pierwotnie przyznane.
41 
W przypadku 4% skontrolowanych 
prywatnych projektów inwestycyjnych 
(sześć spośród 152) Trybunał stwier ‑
dził przesłanki wskazujące na to, że 
beneficjenci mogli celowo dopuścić 
się nieprawidłowości. Przypadki te 
składają się na jedną ósmą średniego 
poziomu błędu w zakresie rozwoju 
obszarów wiejskich.15 Art. 22 rozporządzenia Rady 
(WE) nr 1698/2005.
16 Art. 4 ust. 8 i art. 30 ust. 2 
rozporządzenia Komisji 
(UE nr 65/2011.
17 Definicja nadużycia 
finansowego stosowana 
w prawie wspólnotowym 
została określona w art. 1 aktu 
Rady z dnia 26 lipca 1995 r. 
ustalającego Konwencję 
w sprawie ochrony interesów 
finansowych Wspólnot 
Europejskich.
25 Uwagi
42 
Wszystkie przypadki, w odniesieniu do 
których istnieją przesłanki dopuszcze ‑
nia się umyślnych nieprawidłowości, 
są zgłaszane do Urzędu ds. Zwalczania 
Nadużyć Finansowych (OLAF) w celu 
dalszej analizy i podjęcia stosownych 
działań. W  ramce 4  przedstawiono 
odnośny przykład.
Działanie na rzecz inwestycji 
w urządzenia przetwórstwa 
spożywczego budzi najwięcej 
wątpliwości
43 
Działanie z dziedziny rozwoju obsza ‑
rów wiejskich pod nazwą „Zwiększanie 
wartości dodanej produktów rolnych 
i leśnych” w największym stopniu 
przyczyniło się do poziomu błędu 
w zakresie inwestycji prywatnych. 
Działanie to jest skierowane do małych 
i średnich przedsiębiorstw (MŚP), a za 
jego pośrednictwem finansowane są 
inwestycje w urządzenia przeznaczone 
do przetwarzania produktów podsta ‑
wowych. Urządzenia te obejmują wy ‑
twórnie wina, urządzenia do przemiału 
zbóż oraz linie przetwarzania i pako ‑
wania owoców i warzyw.44 
Spośród 19 projektów skontrolowa ‑
nych w ramach tego działania w 10 wy ‑
stąpiły błędy (trzy z nich zgłoszono do 
OLAF). Główne odnotowane niedo ‑
ciągnięcia dotyczyły niespełnienia 
kryterium kwalifikowalności jako MŚP 
i nieprzestrzegania stosownych pro ‑
cedur udzielania zamówień prywat ‑
nych. Pomoc publiczna w ramach tego 
działania wynosi na ogół kilka milio ‑
nów euro na projekt. W związku z tym 
istnieje silna zachęta dla wnioskodaw ‑
ców, by w celu otrzymania pomocy 
obchodzić przepisy.
Przesłanki wskazujące na umyślną nieprawidłowość
Beneficjent złożył wniosek o pomoc w ramach działania inwestycyjnego, którego przepisy stanowiły, że sprzęt 
zakupiony z drugiej ręki nie jest kwalifikowalny. Przedstawiając wniosek o płatność, beneficjent oświadczył, że 
w ramach projektu zakupił nowy sprzęt.
Podczas kontroli na miejscu kontrolerzy Trybunału wykryli dowody wskazujące na to, że urządzenie nie zo ‑
stało zakupione jako nowe. Kontrolerzy otrzymali następnie od osoby trzeciej dokumenty potwierdzające, że 
sprzęt został zakupiony z drugiej ręki.
Wydatek uznano za niekwalifikowalny, a sprawę przekazano do OLAF.Ramka 4
26 Uwagi
45 
Ponadto Trybunał zgłosił niedawno 
liczne niedociągnięcia w zakresie 
realizacji tego działania, które istotnie 
ograniczyły jego wydajność i skutecz ‑
ność w osiąganiu celów polityki18.
Organy państw członkow ‑
skich mogły wykryć i skory ‑
gować błędy, które wystąpiły 
w działaniach inwestycyjnych
46 
Rozporządzenie Komisji 
(UE) nr 65/2011 stanowi, że państwa 
członkowskie muszą ustanowić system 
kontroli, który zapewnia przepro ‑
wadzanie wszystkich niezbędnych 
kontroli w celu sprawdzania zgodności 
z warunkami przyznawania pomocy. 
W rozporządzeniu określono sposób 
przeprowadzania takich kontroli, 
w tym zakres weryfikacji, sposób 
doboru próby oraz minimalną liczbę 
kontroli dla każdego rodzaju wsparcia.
47 
Kontrole administracyjne muszą zostać 
przeprowadzone w odniesieniu do 
wszystkich wniosków o dofinanso ‑
wanie i o płatność, a także muszą 
obejmować przynajmniej jedną wizytę 
kontrolną dotyczącą wspieranej opera ‑
cji lub na terenie dokonanej inwestycji 
w celu zweryfikowania jej realizacji. 
Ponadto kontrole na miejscu należy 
przeprowadzać co roku w odniesieniu 
do próby projektów, na które przy ‑
pada co najmniej 5% poniesionych 
wydatków.48 
W opinii Trybunału państwa członkow ‑
skie mogły i powinny były zapobiec 
wystąpieniu większości błędów w za ‑
kresie działań inwestycyjnych z dwóch 
powodów.
49 
Po pierwsze, władze państw człon ‑
kowskich miały dostęp do informacji 
umożliwiających wykrycie i skory ‑
gowanie błędów, ale w wielu przy ‑
padkach informacje te nie zostały 
wykorzystane albo ich nie wymagano. 
Stwierdzono następujące, powtarzają ‑
ce się, sytuacje:
 – informacje były dostępne w doku ‑
mentacji poświadczającej złożo ‑
nej przez beneficjenta (np. daty 
wystawienia faktur), ale agencja 
płatnicza z nich nie skorzystała,
 – informacje były dostępne na 
poziomie beneficjenta (np. w ewi ‑
dencji księgowej), ale agencja 
płatnicza nie zwróciła się o ich 
przedstawienie,
 – informacje były dostępne na po ‑
ziomie osób trzecich (np. struktura 
własnościowa spółek beneficjenta), 
ale agencja płatnicza nie wystąpiła 
z wnioskiem o ich uzyskanie.
50 
Po drugie, kontrole przeprowadzone 
przez władze państw członkowskich 
nie były kompletne. Odnośne przykła ‑
dy przedstawiono w  ramce 5 .18 Sprawozdanie specjalne 
nr 1/2013 pt. „Czy wsparcie UE 
dla przemysłu przetwórstwa 
spożywczego w sposób 
skuteczny i wydajny 
zwiększało wartość dodaną 
produktów rolnych?”  
(http://eca.europa.eu ).
27 Uwagi
51 
Dokonane przez Trybunał badania sys ‑
temów potwierdzają, że jakość prze ‑
prowadzanych przez państwa człon ‑
kowskie kontroli nie jest wystarczająca. 
Trybunał ocenił jakość głównych 
elementów systemów nadzoru i kon ‑
troli stosowanych w przypadku działań 
inwestycyjnych przez 14 agencji płatni ‑
czych w 13 państwach członkowskich19 
w ciągu ostatnich trzech lat. Stwier ‑
dzono, że żadna z agencji płatniczej 
nie dysponuje skutecznym systemem 
kontroli administracyjnych, a jedynie 
pięć agencji dysponuje skutecznym 
systemem kontroli na miejscu.52 
W przypadku działań inwestycyjnych 
większość błędów występuje na po ‑
czątkowym etapie składania wniosku 
o wsparcie i na etapie udzielania zamó ‑
wień. Weryfikacja wniosków o wspar ‑
cie jest skomplikowana i nierzadko 
czasochłonna.Przykłady kontroli niewystarczającej jakości przeprowadzanych przez państwa 
członkowskie
W Polsce zamówienie współfinansowane w ramach działania dotyczącego pomocy technicznej (zob. pkt 23) 
zostało udzielone z wolnej ręki, bez przeprowadzenia wymaganej procedury konkurencyjnej. Trybunał stwier ‑
dził, że nie przeprowadzono wymaganych kontroli, ponieważ agencja płatnicza nie zweryfikowała, czy projek ‑
ty z zakresu pomocy technicznej były zgodne z przepisami dotyczącymi udzielania zamówień publicznych.
W Rumunii agencja płatnicza zweryfikowała wniosek o płatność złożony przez beneficjenta w związku z reali ‑
zacją projektu dotyczącego świadczenia usług doradczych w zakresie rolnictwa. W sprawozdaniu audytowym 
agencji płatniczej wykazano, że różnica między kwotą wnioskowaną przez beneficjenta a kwotą zatwierdzoną 
przez agencję płatniczą wyniosła ponad 3%. Agencja płatnicza nie nałożyła kary obowiązującej w takich przy ‑
padkach, ponieważ w odniesieniu do tego działania nie przeprowadzono stosownej kontroli.
W Hiszpanii koszt robót budowlanych udokumentowano za pomocą kopii faktur wystawionych przez wyko ‑
nawcę oraz kopii dowodów zapłaty. Z faktur tych wynika, że wykonawca udzielił rabatu w wysokości 5% od 
łącznej wartości kwoty, na którą wystawiono faktury. W ewidencji płatności również wykazano, że beneficjent 
nie uregulował faktur w całości, lecz uwzględnił rabat wynoszący 5%. Chociaż agencja płatnicza zweryfiko ‑
wała faktury i ewidencję płatności, wydatki zostały zatwierdzone w pełnej wysokości, z pominięciem rabatu 
w wysokości 5%, stanowiącego wydatek, który nie został poniesiony przez beneficjenta.
W Szwecji organ władz regionalnych nie przestrzegał obowiązujących przepisów dotyczących udzielania 
zamówień publicznych (zob. ramka 2 ). Trybunał ustalił, że agencja płatnicza powierzyła zadania związanie 
z zatwierdzaniem wniosków o dofinansowanie i wniosków o płatność dotyczących skontrolowanych projek ‑
tów odnośnemu organowi władz regionalnych. Równocześnie organ ten otrzymał pomoc jako beneficjent. 
W ramach przeprowadzonych kontroli administracyjnych organ władz regionalnych nie sprawdzał jednak 
zgodności z krajowymi przepisami dotyczącymi udzielania zamówień publicznych.Ramka 5
19 Zob. załącznik 4.2 do 
sprawozdań rocznych 
Trybunału za lata 
budżetowe 2011, 2012 i 2013.
28 Uwagi
53 
Trybunał zauważa, że trudności 
napotykane na tym etapie mogą być 
częściowo spowodowane niedocią ‑
gnięciami w procedurach agencji 
płatniczych. Agencje płatnicze prze ‑
prowadzają zazwyczaj pełen zestaw 
działań kontrolnych w odniesieniu 
do wniosków, nawet jeśli w pewnym 
momencie staje się jasne, że wniosek 
nie jest kwalifikowalny. Czas poświęco ‑
ny na kontynuację kontroli po tym, jak 
stwierdzono niekwalifikowalność, sta ‑
nowi zatem źródło braku wydajności.54 
Biorąc pod uwagę ograniczone zasoby 
finansowe, zwłaszcza pod koniec 
okresu programowania, może oka ‑
zać się, że dofinansowaniem będzie 
można objąć jedynie niewielki odsetek 
wniosków (wnioski, które otrzymały 
największą liczbę punktów za speł ‑
nienie kryteriów wyboru). Niektóre 
agencje płatnicze przeprowadzają 
jednak pełną kontrolę wszystkich 
złożonych wniosków, nawet jeśli wiele 
kwalifikowalnych projektów nie otrzy ‑
ma pomocy, ponieważ nie uzyskały 
one wystarczającej liczby punktów. 
W tym kontekście agencja płatnicza 
w regionie Sycylii we Włoszech stosuje 
skuteczną procedurę, którą opisano 
w ramce 6 .
Przykład najlepszych praktyk w zakresie oceny wniosków o wsparcie
W regionie Sycylii we Włoszech ocena wniosków o wsparcie przebiega dwuetapowo.
Na pierwszym etapie wszystkie wnioski poddawane są pewnej ograniczonej liczbie kontroli, a wyniki są 
następnie publikowane w sprawozdaniu ze wstępnego wyboru. Projekty wybierane są w kolejności malejącej 
liczby punktów przyznanych za spełnienie kryteriów wyboru aż do momentu, gdy łączna wartość wybranych 
projektów osiągnie pułap przyznanego budżetu.
Na drugim etapie pełną kontrolę przeprowadza się jedynie w przypadku tych projektów, które pomyślnie 
przeszły procedurę wstępnego wyboru. Jeśli wśród wybranych projektów stwierdzone zostaną projekty nie ‑
kwalifikowalne, zostają one zastąpione projektami o największej liczbie punktów spośród projektów, które nie 
zostały wybrane podczas wstępnej procedury.Ramka 6
29 Uwagi
CZĘŚĆ II  
Jakie są główne przyczyny 
poziomu błędu w zakresie 
pomocy obszarowej?
55 
W niniejszej części zbadano przyczy ‑
ny występowania błędów w zakresie 
pomocy obszarowej. Chociaż łączny 
budżet jest podzielony w równych 
częściach między działania inwe ‑
stycyjne i pomoc obszarową, błędy 
w zakresie pomocy obszarowej złożyły 
się jedynie na jedną trzecią poziomu 
błędu (zob. schemat 2 ). Głównym 
czynnikiem wpływającym na poziom 
błędu było nieprzestrzeganie zobo ‑
wiązań rolnośrodowiskowych, a naj ‑
mniejszy wpływ miała pomoc na rzecz 
obszarów o niekorzystnych warunkach 
gospodarowania.
Pomoc rolnośrodowiskowa 
to najbardziej narażone na 
błędy działanie z zakresu 
pomocy obszarowej
56 
Płatności rolnośrodowiskowe są przy ‑
znawane rolnikom, którzy dobrowolnie 
podejmują się przestrzegać określo ‑
nych zobowiązań w celu spełnienia 
celów środowiskowych. Płatności mają 
służyć pokryciu dodatkowych kosz ‑
tów i dochodów utraconych w wyniku 
podjęcia przyjaznych dla środowiska 
praktyk rolniczych przez okres pięciu 
do siedmiu lat. Pomoc rolnośrodowi ‑
skowa to najbardziej znaczące pod 
względem finansowym działanie w za ‑
kresie rozwoju obszarów wiejskich, na 
które przeznaczono około 20 mld euro 
(jedna piąta łącznego budżetu na 
rozwój obszarów wiejskich w okresie 
programowania 2007–2013).57 
Naruszenia zobowiązań rolnośrodo ‑
wiskowych złożyły się na jedną ósmą 
całkowitego poziomu błędu. Błędy 
były przede wszystkim wynikiem nie ‑
przestrzegania prostych zobowiązań 
(zob. ramka 7 ), jednak znacząco utrud ‑
niły osiągnięcie pożądanych korzyści 
środowiskowych.
30 Uwagi
Przykłady nieprzestrzegania prostych zobowiązań rolnośrodowiskowychRamka 7
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy.
 Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy.
 Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy.  W Niderlandach rolnik zawarł umowę w ramach działania 
„Obrzeża użytków zielonych”.
Spośród trzech zobowiązań jedno dotyczyło bagrowania 
(w celu ochrony różnorodności biologicznej zakazano 
składowania na obrzeżach łąk błota pochodzącego z ba ‑
growanych kanałów wodnych).
Podczas kontroli na miejscu Trybunał stwierdził, że błoto 
nie zostało rozmieszczone równomiernie, lecz było skła ‑
dowane na dwumetrowym pasie gruntu wzdłuż ponad 
4 tys. metrów kanałów.
W Zjednoczonym Królestwie (Anglia) rolnik otrzymał 
pomoc na rzecz trwałych użytków zielonych o niskim 
stopniu ingerencji (np. za pomocą nawozów). Jednym 
z wymogów było unikanie nadmiernego wypasu, tak aby 
nie naruszyć wzrostu, jakości i zróżnicowania roślinności.
Trybunał ustalił, że przyczyną zniszczenia części działki 
był nadmierny wypas.
Na Malcie rolnik zobowiązał się do rezygnacji z uprawy 
zbóż na pasie gruntu o szerokości minimum jednego 
metra biegnącym wzdłuż ogrodzenia oraz do pozostawie ‑
nia tego obszaru bez upraw, orki, nawożenia i oprysków. 
Zobowiązanie to miało przyczynić się do zachowania 
różnorodności biologicznej.
Trybunał stwierdził, że beneficjent nie przestrzegał tego 
zobowiązania na żadnej z objętych nim działek.
31 Uwagi
58 
Trybunał jest zdania, że istnieją trzy 
przyczyny, które – w powiązaniu – leżą 
u podstaw poziomu błędu w zakresie 
działań rolnośrodowiskowych. Przed ‑
stawiono je w formie graficznej na 
schemacie 7  i opisano szczegółowo 
w kolejnych punktach.
Przestrzeganie zobowiązań 
nie przynosi rolnikom 
bezpośrednich korzyści
59 
Koszty przestrzegania zobowiązań lub 
utrata przychodów dotykają rolników 
bezpośrednio, ponieważ stosowa ‑
nie technologii bardziej przyjaznych 
dla środowiska powoduje obniżenie 
plonów. W większości przypadków 
starania te nie są jednak kompensowa ‑
ne natychmiastowymi korzyściami dla 
gospodarstwa. Z tego względu – jeśli nie ma bezpośredniego związku mię ‑
dzy podjętymi zobowiązaniami 
a konsekwencjami dla działalności 
rolniczej  – prawdopodobieństwo, że 
rolnicy będą przestrzegali zobowiązań, 
jest niewielkie.
60 
Tak było w przypadku 13 spośród 
17 wykrytych błędów, w których pod ‑
jęte działania przyniosły daleko idące, 
długofalowe korzyści środowiskowe 
(takie jak np. ochrona różnorodności 
biologicznej).Schemat 7Przyczyny poziomu błędu w zakresie płatności 
rolnośrodowiskowych
niewielkie zachęty do 
przestrzegania zobowiązań
niewielkie 
sankcjeniski wskaźnik 
objęcia kontrolą
32 Uwagi
61 
Trybunał nie stwierdził, by brak wiedzy 
na temat zobowiązań stanowił racjo ‑
nalne wyjaśnienie większości naruszeń 
popełnionych przez rolników. Przed 
podpisaniem zobowiązania rolnikom 
przedstawiono szczegółowy wykaz wa ‑
runków, jakie należy przestrzegać. Co 
więcej, w 13 z 17 przypadków błędy do ‑
tyczyły dużych gospodarstw rolnych, 
w których rolnicy dysponowali szeroką 
wiedzą i doświadczeniem. W istocie 
rolnicy ci posiadali grunty o powierzch ‑
ni ponad 50 hektarów i ich głównym 
źródłem dochodów było rolnictwo.
Niski wskaźnik objęcia kontrolą 
w zakresie zobowiązań 
rolnośrodowiskowych
62 
Jedyną formą weryfikacji przez państwa 
członkowskie przestrzegania większości 
zobowiązań rolnośrodowiskowych są 
kontrole na miejscu, które przeprowa ‑
dzane są na podstawie próby obej ‑
mującej 5% wszystkich beneficjentów 
otrzymujących pomoc. Oznacza to, że 
prawdopodobieństwo skontrolowania 
danego rolnika wynosi średnio raz na 
20 lat. Ponadto nie wszystkie zobo ‑
wiązania mogą zostać skontrolowane 
w dowolnym momencie w ciągu roku, 
co ogranicza zakres kontroli i możliwość wykrycia niezgodności. Ten niski 
wskaźnik objęcia kontrolą w przypadku 
zobowiązań stanowi kolejną przyczynę 
stwierdzonego poziomu błędu.
63 
W ośmiu z 17 wykrytych przypadków 
błędów Trybunał ustalił, że weryfikacja 
mogła odbyć się w ramach kontroli 
administracyjnych zamiast kontroli 
na miejscu (zob. przykład w  ramce 8 ). 
Tego rodzaju zmiana procedural ‑
na umożliwiłaby władzom państw 
członkowskich wykrycie i skorygowa ‑
nie błędów podczas kontroli admi ‑
nistracyjnych, ponieważ kontrolom 
tym podlegają wszyscy beneficjenci. 
Byłoby to szczególnie wskazane 
w przypadku kontroli opartych na do ‑
kumentach poświadczających, takich 
jak ewidencja działalności prowadzona 
przez rolnika (nawożenie, wypas zwie ‑
rząt, koszenie traw) i zaświadczenia 
wydane przez osoby trzecie.
Przykład zobowiązania rolnośrodowiskowego, które można było zweryfikować 
w ramach kontroli administracyjnych
W Estonii zgodnie z jednym z zobowiązań w ramach działania rolnik powinien pobrać co najmniej jedną próbę 
gleby z każdych pięciu hektarów posiadanych gruntów i przesłać ją do akredytowanego laboratorium w celu 
zbadania jej kwasowości oraz zawartości fosforu i potasu. W myśl przepisów wyniki badań laboratoryjnych po ‑
winny być przechowywane w gospodarstwie i udostępniane kontrolerom podczas ich wizyt.
Podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej przez kontrolerów Trybunału rolnik przedstawił wyniki badań 
laboratoryjnych dotyczących dziewięciu pobranych prób gleby. Po dokonaniu ponownych obliczeń ustalono, 
że biorąc pod uwagę powierzchnię działek, rolnik powinien był pobrać nie dziewięć, a 13 prób. Tego rodzaju 
niezgodność ze zobowiązaniem mogła zostać wykryta za pomocą kontroli administracyjnych.Ramka 8
33 Uwagi
System zmniejszeń i sankcji 
nie ma silnego efektu 
odstraszającego
64 
Państwa członkowskie stosują propor ‑
cjonalny system zmniejszeń i sank ‑
cji, który zależnie od wagi, stopnia 
i trwałości naruszenia zwykle skutkuje 
częściowym zmniejszeniem dokonanej 
płatności. Przykładowo w przypadku 
opisanym w  ramce 8  za niezgod ‑
ność ze zobowiązaniem zastosowa ‑
no zmniejszenie w wysokości 5%. 
W przypadku niezgodności rolnicy nie 
ryzykują zatem utraty środków wła ‑
snych, a jedynie konieczność zwrotu 
środków, które zostały im już wypłaco ‑
ne. W skrajnych przypadkach, w któ ‑
rych rolnicy nie dotrzymali żadnego 
z podjętych zobowiązań, a agencja 
płatnicza podejmuje decyzję o wystą ‑
pieniu o zwrot całej płatności, sytuacja 
rolników jest taka sama, jak gdyby nie 
podjęli żadnego zobowiązania.65 
W tym kontekście częstość błędów 
(17 ze 121 skontrolowanych płatności) 
wskazuje również, że system polega ‑
jący na zmniejszaniu płatności w przy ‑
padku stwierdzenia niezgodności 
ma niewielki efekt odstraszający dla 
rolników (zob. przykład w  ramce 9 ).
W płatnościach na rzecz 
obszarów o niekorzystnych 
warunkach gospodarowania 
występuje niższy poziom 
błędu
66 
Płatności na rzecz rolników gospoda ‑
rujących na obszarach górskich oraz na 
innych obszarach charakteryzujących 
się naturalnymi utrudnieniami (nazy ‑
wanych zbiorczo obszarami o nieko ‑
rzystnych warunkach gospodarowania 
(ONW)) stanowią rekompensatę za 
prowadzenie działalności na tych 
obszarach. Tego rodzaju działania na 
rzecz rozwoju obszarów wiejskich są 
ukierunkowane na zrównoważone 
użytkowanie gruntów rolnych i przy ‑
czyniają się tym samym do poprawy 
stanu środowiska naturalnego i tere ‑
nów wiejskich.
Ograniczone konsekwencje finansowe naruszenia
W Zjednoczonym Królestwie rolnik podjął się utworzenia wrzosowiska na użytkach zielonych o odczynie kwa ‑
sowym. W ramach działania istniały tylko dwa zobowiązania: ograniczenie gęstości obsady zwierząt (liczby 
wypasanych zwierząt w przeliczeniu na hektar) i zakaz wypasu od października do marca.
Trybunał odbył wizytę kontrolną u rolnika w październiku i stwierdził, że na terenie działek wciąż odbywał się 
wypas zwierząt. Konsekwencja finansowa, która poniósł rolnik, polegała na zmniejszeniu płatności o 3%.Ramka 9
34 Uwagi
67 
Wpływ 78 skontrolowanych płatności 
ONW na ogólny poziom błędów nie 
byłby znaczący, gdyby nie dwa przy ‑
padki, w których stwierdzono błędy 
dotyczące nieprzestrzegania dodat ‑
kowych warunków kwalifikowalności 
ustanowionych przez odnośne pań ‑
stwa członkowskie (zob. ramka 10 ). 
Obrazuje to sytuację, w której z jednej 
strony warunki kwalifikowalności są 
konieczne do zapewnienia, by środ ‑
ki były wykorzystywane rozsądnie, 
a z drugiej zwiększają one ryzyko 
błędu.
68 
Stosunkowo niski poziom błędu wyni ‑
ka z głównych cech działania:
 – niewielkiej liczby szczegółowych 
warunków kwalifikowalności: grun ‑
ty rolne muszą znajdować się na 
wyznaczonym obszarze, określo ‑
nym przez państwo członkowskie 
i zatwierdzonym przez Komisję, 
oraz muszą być utrzymywane 
w dobrej kulturze rolnej zgodnej 
z ochroną środowiska, – płatności ryczałtowych w prze ‑
liczeniu na hektar, które nali ‑
czane są malejąco. Oznacza to, 
że większe gospodarstwa rolne 
otrzymają niższe płatności na rzecz 
obszarów, które przekraczają dany 
próg, oraz że w przypadku takich 
gospodarstw ewentualne różnice 
w powierzchni mają jedynie nie ‑
wielki wpływ na poziom błędu.
69 
Trybunał zauważa, że niski poziom 
błędu w zakresie działania inwesty ‑
cyjnego „Ułatwianie startu młodym 
rolnikom” wynikał również z tego 
rodzaju cech, tj. ograniczonej liczby 
szczegółowych wymagań, zognisko ‑
wanego zakresu i stosowania płatności 
ryczałtowych.
Dodatkowe warunki kwalifikowalności ustanowione przez państwa członkowskie 
w zakresie płatności ONW
We Włoszech i w Portugalii kwalifikowalność pastwisk na obszarach górskich uzależniona była od posiadania 
przez beneficjenta minimalnej liczby zwierząt. Podczas kontroli na miejscu Trybunał ustalił, że rolnicy objęci 
działaniem nie posiadali wymaganej liczby zwierząt, w związku z czym pastwiska nie były kwalifikowalne.
Te dwa przypadki złożyły się na największą część poziomu błędu w dziedzinie płatności ONW.Ramka 10
35 Uwagi
CZĘŚĆ III  
Czy plany działania państw 
członkowskich oraz nowe 
ramy prawne UE mogą 
skutecznie przyczynić się 
do wyeliminowania 
przyczyn błędów?
70 
Komisja i państwa członkowskie pod ‑
jęły działania zmierzające do wyeli ‑
minowania przyczyn występowania 
błędów w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich. W niniejszej części zbadano, 
czy dwa główne rodzaje działań – pla ‑
ny działania i ramy prawne UE – mogą 
być skuteczne w tym zakresie.
Inicjatywa Komisji dotycząca 
opracowywania planów dzia ‑
łania stanowi właściwy krok 
w kierunku wyeliminowania 
przyczyn błędów
71 
Wydatki na rzecz rozwoju obszarów 
wiejskich są realizowane w trybie 
zarządzania dzielonego między pań ‑
stwami członkowskimi a Komisją20. 
Zgodnie z zasadą pomocniczości pań ‑
stwa członkowskie są odpowiedzialne 
za realizację programów rozwoju 
obszarów wiejskich na odpowiednim 
poziomie terytorialnym, wykorzystu ‑
jąc w tym celu własne rozwiązania 
instytucjonalne. Komisja odpowiada za 
sprawowanie nadzoru nad państwami 
członkowskimi w celu zapewnienia, że 
wypełniają one swoje obowiązki.
72 
Jeżeli podczas realizacji programów 
poziom błędu utrzymuje się na wyso ‑
kim poziomie, Komisja21 ma obowią ‑
zek zidentyfikowania niedociągnięć 
w systemach kontroli, dokonania analizy 
kosztów i korzyści ewentualnych działań 
naprawczych oraz podjęcia lub zapro ‑
ponowania odpowiednich działań. Jeśli niedociągnięcia prowadzą do zgłosze ‑
nia zastrzeżenia w oświadczeniu dyrek ‑
tora generalnego, Komisja jest zobowią ‑
zana do przeanalizowania stosownych 
informacji w rocznym sprawozdaniu 
z działalności i przedstawienia planu 
działania. W przypadku wydatków na 
rozwój obszarów wiejskich taka sytuacja 
miała miejsce od 2011 r.
73 
W tym kontekście, dążąc do ograni ‑
czenia poziomu błędu w wydatkach 
na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, 
Komisja wezwała wszystkie państwa 
członkowskie do opracowania pla ‑
nów działania obejmujących trzy cele: 
określenie przyczyn występowania 
błędów, zrealizowanie ukierunkowa ‑
nych działań naprawczych służących 
ograniczeniu zaobserwowanych 
błędów oraz wzmocnienie działań 
zapobiegawczych w celu ograniczenia 
ryzyka występowania błędów.
Plany działania wciąż 
nie stanowią w pełni 
dopracowanego narzędzia 
służącego do eliminowania 
przyczyn błędów
74 
Zakres i jakość planów działania różniły 
się między sobą znacząco w zależ ‑
ności od państwa członkowskiego. 
Trybunał stwierdził, że dwa plany 
działania (Niemcy  – Berlin‑Brandenbur ‑
gia – i Węgry) były stosunkowo słabo 
dopracowane, przewidywały niewiele 
działań i cechował je niewielki poten ‑
cjał w zakresie eliminowania przyczyn 
występowania błędów. Dwa inne plany 
(Włochy – Lombardia – i Rumunia) były 
stosunkowo dobre, uwzględniały liczne 
działania i wykazywały duże szanse na 
wyeliminowanie przyczyn błędów. Fakt, 
że plany działania różnią się pod wzglę ‑
dem skuteczności, wynika z trzech 
podstawowych uchybień, które przed ‑
stawiono w poniższych punktach.20 Rozporządzenie Rady 
(WE) nr 1290/2005.
21 Rozporządzenie 
(UE, Euratom) nr 966/2012.
36 Uwagi
75 
Po pierwsze, państwa członkowskie 
nie wzięły na siebie odpowiedzialności 
za zidentyfikowanie błędów i zapropo ‑
nowanie działań naprawczych. Plany 
działania podlegają formalnej proce ‑
durze monitorowania i podejmowania 
działań następczych. Jeśli państwo 
członkowskie nie zrealizuje zapro ‑
ponowanych działań, płatności na 
jego rzecz mogą zostać wstrzymane, 
zawieszone lub zmniejszone i nałożo ‑
ne mogą zostać korekty finansowe. 
Prace nad planami działania prze ‑
biegały ewolucyjnie, a w momencie zakończenia kontroli trwała ich czwar ‑
ta aktualizacja. Początkowo Komisja 
przekazała niepełny wykaz przyczyn 
występowania błędów. Jednak nie 
wszystkie z tych przyczyn zostały 
uwzględnione przez państwa człon ‑
kowskie, a w przypadku tych które 
zostały wzięte pod uwagę, niektóre 
proponowane działania mają ograni ‑
czony potencjał w zakresie eliminowa ‑
nia przyczyn występowania błędów 
(zob. ramka 11 ). Plany działania były 
następnie stopniowo ulepszane w od ‑
powiedzi na wnioski Komisji.
Przykład proponowanego działania mającego na celu ograniczenie poziomu błędu
System zmniejszeń i sankcji stanowił jedną z możliwych przyczyn występowania błędów w zakresie pomocy 
obszarowej, która została wskazana przez Komisję i uwzględniona w działaniach podjętych przez państwa 
członkowskie. System został uznany za niewspółmierny (w niektórych przypadkach państwa członkow ‑
skie stosowały zmniejszenie płatności w wysokości 100%, nawet jeśli naruszone zostało tylko jedno z kilku 
zobowiązań).
Trybunał zgadza się, że korekty systemu zmniejszeń i sankcji powinny zapewnić, by każdy tego rodzaju system 
odpowiednio odzwierciedlał stopień, w jakim nie spełniono obranego celu środowiskowego.
Obniżenie stosowanych sankcji ograniczy wprawdzie poziom błędu, lecz nie wyeliminuje naruszeń leżących 
u jego podstaw ani ich potencjalnie negatywnego wpływu na środowisko naturalne. Sankcje muszą skutecz ‑
nie powstrzymywać rolników przed naruszaniem zobowiązań. W przypadku przedstawionym w  ramce 9  tak 
się jednak nie stało.Ramka 11
22 Komisja przeprowadza 
kontrole zgodności 
w państwach członkowskich 
w celu sprawdzenia, czy środki 
były wydatkowane zgodnie 
z obowiązującymi przepisami. 
W zależności od 
stwierdzonych błędów 
kontrola kończy się 
nałożeniem korekt 
finansowych lub ich brakiem. 
Średnia długość procedury 
zgodności w ramach kontroli 
zakończonych w 2013 r. 
wyniosła 36 miesięcy.76 
Po drugie, w czterech z 10 zbadanych 
planów działania nie uwzględniono 
w sposób systematyczny ustaleń kon ‑
troli przeprowadzonych przez Komisję 
i Trybunał. Państwa członkowskie nie 
wzięły pod uwagę wszystkich uchy ‑
bień zgłoszonych przez kontrolerów 
Komisji do momentu zamknięcia 
procedur związanych z kontrolami 
zgodności, co oznacza, że przyczyny 
występowania błędów prawdopodob ‑
nie nie zostaną wyeliminowane przez 
dłuższy okres22.
37 Uwagi
Najlepsze praktyki w zakresie opracowywania konkretnych i ukierunkowanych 
działań
W Bułgarii rolnicy otrzymują od agencji płatniczej wiadomości SMS z informacją na temat ograniczeń czaso ‑
wych narzuconych przez zobowiązania (okresów, w których dane praktyki są zabronione).
W regionie Lombardii we Włoszech rolnicy są informowani pisemnie o różnicach w powierzchni między 
powierzchnią zadeklarowaną w poprzedniej kampanii oraz powierzchnią wynikającą z aktualizacji w Syste ‑
mie Identyfikacji Działek Rolnych (systemie informatycznym służącym do określania położenia i powierzchni 
działek rolnych).
W Rumunii agencja płatnicza otrzymała pełny i bezpłatny dostęp do rejestru handlowego, w którym znajdują 
się informacje umożliwiające weryfikację statusu MŚP .Ramka 1277 
Po trzecie, większość zaproponowanych 
działań opracowano w sposób ogólny. 
Większa część państw członkowskich 
zaproponowała ogólne rozwiązania, 
takie jak uaktualnienie podręczników 
procedur lub zorganizowanie kursów 
szkoleniowych. Przykładowo w odniesie ‑
niu do udzielania zamówień publicznych 
powtarzającym się rozwiązaniem było 
przeszkolenie inspektorów i beneficjen ‑
tów w zakresie mających zastosowanie 
przepisów dotyczących udzielania 
zamówień publicznych. Niemniej jednak 
w planach działania nie przeanalizowa ‑
no, w przypadku których aspektów prze ‑
pisów prawdopodobieństwo ich naru ‑
szenia było największe. W związku z tym 
istnieje ryzyko, że skuteczność propono ‑
wanych działań zostaje podważona.
78 
Trybunał stwierdził również przykłady 
najlepszych praktyk w zakresie opra ‑
cowywania stosownych odpowiedzi na 
stwierdzone problemy (zob. ram -
ka 12 ). Dwa razy do roku Komisja orga ‑
nizuje seminaria, w których uczestni ‑
czą przedstawiciele wszystkich państw 
członkowskich i które dają możliwość 
przeprowadzenia dyskusji na temat 
stanu realizacji planów działania, dzie ‑
lenia się doświadczeniem oraz rozpo ‑
wszechniania najlepszych praktyk.Nie położono wystarczającego 
nacisku na zapobieganie 
niedociągnięciom 
powszechnym na poziomie UE
79 
W planach działania podjęto kwestię 
niedociągnięć stwierdzonych w da ‑
nym państwie członkowskim, lecz 
nie uwzględniono działań mających 
zapobiec niedociągnięciom wykry ‑
tym w innych państwach. Komisja 
nie wezwała państw członkowskich 
do systematycznego podejmowania 
kwestii najpoważniejszych spośród 
powszechnych na poziomie UE uchy ‑
bień, takich jak nieprzestrzeganie 
przepisów dotyczących udzielania 
zamówień publicznych, dopuszczanie 
się umyślnych nieprawidłowości oraz 
przeprowadzenie niewystarczających 
kontroli administracyjnych zobowiązań 
rolnośrodowiskowych.
38 Uwagi
80 
Trybunał zbadał 10 planów działania 
w celu sprawdzenia, czy zawierają one 
działania mające zaradzić powszech ‑
nym uchybieniom. Stwierdzono, że tak 
nie było. Trzy państwa członkowskie 
nie uwzględniły żadnych działań w za ‑
kresie udzielania zamówień publicz ‑
nych, pięć państw uwzględniło je, ale 
w sposób ogólny, a jedynie dwa pań ‑
stwa (Łotwa i Rumunia) opracowały 
szczegółowe listy kontrolne. Trybunał 
stwierdził, że naruszenia zobowiązań 
rolnośrodowiskowych mogą zostać 
wykryte za pomocą kontroli admi ‑
nistracyjnych (zob. pkt 63), ale tylko 
jedno państwo członkowskie (Hiszpa ‑
nia) uwzględniło tę kwestię w swoim 
planie działania, i to jedynie w od ‑
niesieniu do siedmiu z 17 regionów. 
Wykrywanie celowych nieprawidłowo ‑
ści wzięto pod uwagę w tylko jednym 
planie działania (Rumunii).
81 
W związku z powyższym plany dzia ‑
łania stanowią krok w odpowiednim 
kierunku, ale ich rola polega głównie 
na reagowaniu. Fakt, że państwa człon ‑
kowskie nie podjęły problematycznych 
zagadnień powszechnych na poziomie 
UE, ponieważ uznały, że ich one nie 
dotyczą, ogranicza skuteczność tych 
planów w przyszłości.
Nowe ramy prawne UE mogą 
mieć pozytywny wpływ 
na eliminowanie przyczyn 
występowania błędów
82 
Okres programowania w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich obejmu ‑
jący lata 2014‑2020 zostanie objęty 
zreformowaną wspólną polityką rolną, 
którą uchwalono w drodze czterech 
podstawowych rozporządzeń23 oraz 
powiązanych aktów delegowanych 
i wykonawczych24.83 
Zgodnie ze swoją ustawową rolą w 2012 r. 
Trybunał wydał opinię nr 1/2012 w spra ‑
wie niektórych wniosków dotyczących 
rozporządzeń w sprawie wspólnej poli ‑
tyki rolnej na lata 2014–202025. Podczas 
gdy w opinii nr 1/2012 przedstawiono 
poglądy na temat wszystkich aspektów 
wspólnej polityki rolnej, głównie z punk ‑
tu widzenia należytego zarządzania 
finansami, w niniejszym sprawozdaniu 
finansowym podjęto wyłącznie kwestię 
prawdopodobnego wpływu nowych 
przepisów na przyczyny występowania 
błędów dotyczących legalności i prawi ‑
dłowości w dziedzinie rozwoju obszarów 
wiejskich.
W nowym pakiecie 
legislacyjnym uwzględniono 
czynniki, które mogą prowadzić 
do wyeliminowania przyczyn 
występowania błędów
84 
W nowych ramach prawnych wpro ‑
wadzono pojęcie warunku wstępnego 
oznaczającego szczegółowo zdefiniowa ‑
ny uprzednio krytyczny czynnik, który 
jest niezbędnym warunkiem wstępnym 
efektywnego i wydajnego osiągnięcia 
szczegółowego celu, ma bezpośredni 
i rzeczywisty związek z osiągnięciem 
tego celu oraz bezpośredni wpływ 
na ten proces26. Udzielanie zamówień 
publicznych stanowi jeden z warunków 
wstępnych określonych w przepisach, 
które stanowią, że w celu skutecznego 
stosowania unijnych przepisów dotyczą ‑
cych udzielania zamówień publicznych 
należy ustanowić odpowiednie rozwią ‑
zania. Mają one zapewnić przejrzystość 
postępowań o udzielanie zamówienia, 
przeszkolenie zatrudnionych pracowni ‑
ków oraz udostępnienie im właściwych 
informacji. Trybunał z zadowoleniem od ‑
notowuje położenie nacisku na mające 
zastosowanie przepisy dotyczące udzie ‑
lania zamówień publicznych, ponieważ 
to właśnie ta dziedzina stanowiła jedno 
z najbardziej znaczących źródeł błędów 
w okresie programowania 2007–2013.23 http://ec.europa.eu/
agriculture/cap‑post‑2013/
legislation/index_en.htm .
24 http://ec.europa.eu/
agriculture/cap‑post‑2013/
implementation/
index_en.htm .
25 http://www.eca.europa.eu/
Lists/ECADocuments/
OP12_01/OP12_01_PL.PDF .
26 Art. 2 ust. 33 rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 
17 grudnia 2013 r. 
ustanawiającego wspólne 
przepisy dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności, Europejskiego 
Funduszu Rolnego na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
oraz Europejskiego Funduszu 
Morskiego i Rybackiego oraz 
ustanawiającego przepisy 
ogólne dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności i Europejskiego 
Funduszu Morskiego 
i Rybackiego oraz 
uchylającego rozporządzenie 
Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. 
L 347 z 20.12.2013, s. 320).
39 Uwagi
85 
Chociaż o możliwości weryfikacji i kon ‑
troli działań była już mowa w ogólnych 
zasadach kontroli na okres programo ‑
wania 2007–2013, kwestia ta27 zosta ‑
ła podkreślona również w nowych 
przepisach. W myśl nowych przepisów 
państwa członkowskie muszą za ‑
pewnić możliwość weryfikacji i kon ‑
troli wszystkich działań dotyczących 
rozwoju obszarów wiejskich, zarówno 
ex ante , zanim zostaną one faktycz ‑
nie wdrożone, jak i później, podczas 
wdrażania. Trybunał jest zdania, że 
tego rodzaju podejście może pomóc 
w ograniczeniu poziomu błędu na dwa 
sposoby. Z jednej strony umożliwia 
ono zdefiniowanie kryteriów kwalifi ‑
kowalności oraz innych zobowiązań 
bardziej szczegółowo, tak aby bene ‑
ficjenci mogli lepiej je zrozumieć i ich 
przestrzegać. Z drugiej strony pozwoli 
ono kontrolować opracowywanie pro ‑
cedur kontrolnych, zapewniając możli ‑
wość skutecznej weryfikacji kryteriów.
86 
W nowych przepisach usprawniono 
również metody ustalania i zwracania 
kosztów poniesionych przez benefi ‑
cjentów. Oprócz stosowanej zwykle 
metody zwrotu kosztów opartej na 
faktycznie poniesionych kosztach 
kwalifikowalnych nowe ramy prawne 
wprowadzają metoda alternatywne, 
takie jak koszty standardowe, płatności 
ryczałtowe oraz finansowania ryczał ‑
towe, które mogą być stosowane na 
równi ze zwrotem kosztów. Trybunał 
uważa, że stosowanie uproszczonych 
metod w zakresie kosztów może być 
korzystne dla wszystkich stron, ponie ‑
waż może ono ograniczyć formalności 
administracyjne i zmniejszyć zakres 
błędów związanych z przygotowywa ‑
niem i weryfikacją wniosków o płat ‑
ność na podstawie faktur i stosownych 
dokumentów.87 
Akredytowane agencje płatnicze będą 
musiały spełniać dodatkowe kryteria 
dotyczące kontroli w zakresie nadużyć 
finansowych. Choć wymóg, by kontro ‑
le te uwzględniały kwestie zapobiega ‑
nia i wykrywania nadużyć finansowych 
istniał już wcześniej, dwa nowe przepi ‑
sy podkreślają rolę agencji płatniczych 
w tym względzie. Szkolenie dla pra ‑
cowników powinno zwiększać świado ‑
mość na temat nadużyć finansowych, 
a do działań monitorujących należy 
włączyć procedury zapobiegania 
i wykrywania nadużyć finansowych. 
Te zmiany mogą pomóc agencjom 
płatniczym zwiększyć ich skuteczność 
w zapobieganiu i wykrywaniu tego 
rodzaju nielegalnych działań.
88 
Zasada „n+2” w formie obowiązującej 
w okresie programowania 2007–2013 
(zob. pkt 18) została złagodzona i prze ‑
kształcona w zasadę „n+3”28, która daje 
państwom członkowskim dodatkowy 
rok na wykorzystanie przyznanego 
budżetu. Zmiana ta może zaradzić 
brakowi równowagi między naciskiem 
na państwa członkowskie, aby wy ‑
dać środki z budżetu z jednej strony, 
a potrzebą zapewniania, by środki te 
były wydawane prawidłowo i zgodnie 
z zasadami należytego zarządzania 
finansami z drugiej.
89 
Zasadniczo beneficjentami inwestycji 
w działania z zakresu przetwórstwa 
spożywczego mogły zostać wyłącznie 
małe i średnie przedsiębiorstwa (zob. 
pkt 43). W nowych ramach prawnych 
zniesiono to kryterium kwalifikowal ‑
ności, które stanowiło jedną z głów ‑
nych przyczyn występowania błędów 
w inwestycjach tego typu. Wpływ tego 
wniosku może przynieść pozytywny 
skutek w odniesieniu do ograniczenia 
poziomu błędu, ale może też negatyw ‑
nie odbić się na skuteczności polityki 
(zob. pkt 35).27 Art. 62 rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 
17 grudnia 2013 r. w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) i uchylające 
rozporządzenie Rady 
(WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 
z 20.12.2013, s. 487).
28 Art. 38 ust. 1 rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 
17 grudnia 2013 r. w sprawie 
finansowania wspólnej 
polityki rolnej, zarządzania nią 
i monitorowania jej oraz 
uchylającego rozporządzenia 
Rady (EWG) nr 352/78, 
(WE) nr 165/94, 
(WE) nr 2799/98, 
(WE) nr 814/2000, 
(WE) nr 1290/2005 
i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. L 347 
z 20.12.2013, s. 549).
40 Uwagi
90 
W okresie programowania 2007–2013 29 
w przypadku gdy różnica między płat ‑
nością wnioskowaną przez beneficjen ‑
ta a kwotą uznaną za kwalifikowalną 
przez agencję płatniczą przekracza 3%, 
nałożona zostaje kara równa kwocie tej 
różnicy. System ten ustanowiono, aby 
zniechęcić beneficjentów do deklaro ‑
wania niekwalifikowalnych wydatków. 
W nowych ramach prawnych30 pułap, 
którego przekroczenie powoduje 
nałożenie kary, podniesiono do 10%. 
Zmiana ta może ograniczyć efekt 
zniechęcający tego przepisu, co może 
doprowadzić do wzrostu niekwalifi ‑
kowalnych wydatków we wnioskach 
o płatność.
Przepisy bezpośrednie 
wynikające z rozporządzeń UE 
nie stanowiły głównego źródła 
błędów
91 
Jak wykazano powyżej, nowe ramy 
prawne UE mogą pomóc ograniczyć 
poziom błędu. Należy skupić się 
w większym stopniu na kolejnych 
etapach procesu regulacyjnego na 
poziomie państw członkowskich, po ‑
nieważ większość błędów występuje 
podczas wdrażania konkretnych prze ‑
pisów systemów legislacyjnych państw 
członkowskich.
92 
Ponieważ systemy legislacyjne państw 
członkowskich nie zostały jeszcze 
zatwierdzone (zob. pkt 10), nie było 
możliwe przeprowadzenie głębszej 
analizy potencjalnego wpływu zmian 
w przepisach na poziom błędu.29 Art. 30 ust. 1 rozporządzenia 
Komisji (UE) nr 65/2011.
30 Art. 63 ust. 1 rozporządzenia 
wykonawczego Komisji 
(UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 
2014 r. ustanawiającego 
zasady stosowania 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
(UE) nr 1306/2013 
w odniesieniu do zinte  gro‑
wanego systemu zarządzania 
i kontroli, środków rozwoju 
obszarów wiejskich oraz 
zasady wzajemnej zgodności 
(Dz.U. L 227 z 31.7.2014, s. 69).
41
 Wnioski  
i zalecenia
93 
Trybunał stwierdza, że działania Ko ‑
misji i państw członkowskich na rzecz 
wyeliminowania głównych powodów 
wysokiego poziomu błędu w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich są czę ‑
ściowo skuteczne. Ten ogólny wniosek 
wynika głównie z oceny, że mimo 
inicjatyw Komisji w ramach planów 
działania państw członkowskich nie 
przeciwdziałano systematycznie 
uchybieniom.
94 
W celu zidentyfikowania przyczyn 
występowania błędów w wydatkach 
na rozwój obszarów wiejskich Trybunał 
przeanalizował próbę transakcji do ‑
branych losowo na potrzeby kontroli 
legalności i prawidłowości za lata 2011, 
2012 i 2013. Wyniki tej analizy pokaza ‑
ły, że mimo równego udziału w wydat ‑
kach działania inwestycyjne złożyły 
się na dwie trzecie poziomu błędu, 
a pomoc obszarowa na pozostałą jed ‑
ną trzecią (pkt 12–21).
95 
W przypadku działań inwestycyjnych 
przyczyny błędów występowały na 
dwóch poziomach (pkt 22–54):
 – na poziomie beneficjenta  – niepra ‑
widłowości były związane głównie 
z udzielaniem zamówień publicz ‑
nych, kryteriami kwalifikowalności 
dla beneficjentów publicznych 
i prywatnych oraz z działaniami 
beneficjentów prywatnych budzą ‑
cymi podejrzenia nadużycia, – na poziomie agencji płatniczej – 
Trybunał stwierdza, że większości 
błędów można było i należało 
zapobiec podczas kontroli admini ‑
stracyjnych i kontroli na miejscu.
96 
W przypadku pomocy obszarowej 
poziom błędu można wyjaśnić za 
pomocą trzech czynników: niewielkich 
zachęt do przestrzegania zobowiązań 
rolnych, niskiego wskaźnika objęcia 
kontrolą w przypadku zobowiązań rol ‑
nych oraz niewielkiego efektu odstra ‑
szającego sankcji (pkt 55–69).
97 
W odpowiedzi na wysoki poziom 
błędu w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich Komisja wezwała państwa 
członkowskie do opracowania planów 
działania, tak aby zapobiec przyczy ‑
nom występowania błędów i je sko ‑
rygować. Choć opracowanie planów 
stanowi krok w dobrym kierunku, ich 
rola polega głównie na reagowaniu, 
a nie na systematycznym rozwiązywa ‑
niu problemów, które spowodowały 
wystąpienie błędów we wszystkich 
państwach członkowskich. W szcze ‑
gólności brakuje działań zapobiegaw ‑
czych w odniesieniu do uchybień wy ‑
stępujących powszechnie na poziomie 
UE (pkt 70–81).
42 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 1
Komisja powinna w dalszym ciągu 
skupiać się w swoich działaniach 
naprawczych na pierwotnych przyczy ‑
nach występowania błędów w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich. W tym 
celu państwa członkowskie powinny 
przedsięwziąć następujące działania 
zapobiegawcze i naprawcze:
Udzielanie zamówień publicznych
• Stosując pojęcie warunku wstęp ‑
nego (zob. pkt 84), państwa 
członkowskie powinny opraco ‑
wać i zapewnić beneficjentom 
szczegółowe wytyczne na temat 
stosowania przepisów dotyczą ‑
cych udzielania zamówień publicz ‑
nych. W proces ten należy również 
włączyć organy krajowe, które 
specjalizują się w monitorowaniu 
zgodności z przepisami dotyczący ‑
mi udzielania zamówień publicz ‑
nych. Należy położyć nacisk na 
trzy główne naruszenia przepisów: 
nieuzasadnione udzielanie zamó ‑
wienia z wolnej ręki bez zastoso ‑
wania procedury konkurencyjnej, 
błędne zastosowanie kryteriów 
wyboru i udzielania zamówień 
oraz nieprzestrzeganie zasady 
równego traktowania oferentów.
Umyślne obchodzenie przepisów
• Na podstawie szczegółowych kry ‑
teriów kwalifikowalności i wyboru 
zawartych w programach rozwo ‑
ju obszarów wiejskich państwa 
członkowskie powinny opracować 
wytyczne, aby ułatwić inspek ‑
torom identyfikację przesłanek 
wskazujących na działania zmie ‑
rzające do popełnienia nadużycia 
finansowego.Płatności rolnośrodowiskowe
• Państwa członkowskie powinny 
zwiększyć zakres kontroli admi ‑
nistracyjnych poprzez objęcie 
nimi zobowiązań, które można 
zweryfikować w oparciu o stosow ‑
ne dokumenty, a które obecnie 
weryfikowane są jedynie w ramach 
kontroli na miejscu obejmujących 
5% beneficjentów. Ponadto system 
zmniejszeń i sankcji powinien 
zostać opracowany w taki sposób, 
aby wywierał on skuteczny efekt 
odstraszający w przypadku bene ‑
ficjentów zamierzających naruszyć 
przepisy.
98 
Unijne ramy prawne na okres progra ‑
mowania 2014–2020 zostały przyjęte 
i mogą przyczynić się one do wyeli ‑
minowania przyczyn występowania 
błędów. Jednak największe możliwości 
w zakresie ograniczenia błędów wiążą 
się z dwoma etapami prowadzonych 
obecnie prac regulacyjnych: przeglą ‑
dem i zatwierdzaniem przez Komisję 
programów rozwoju obszarów wiej ‑
skich oraz opracowywaniem przez 
państwa członkowskie krajowych ram 
regulacyjnych (pkt 82–92).
Zalecenie 2
Komisja powinna uważnie monito ‑
rować wdrażanie PROW, a podczas 
przeprowadzania kontroli zgodności 
uwzględniać odnośne przepisy, w sto ‑
sownych przypadkach również te, 
które przyjęto na poziomie krajowym, 
tak aby ograniczyć ryzyko, że błędy 
zaobserwowane w okresie programo ‑
wania 2007–2013 wystąpią ponownie.
43 Wnioski i zalecenia 
99 
Trybunał zidentyfikował jedno działa ‑
nie inwestycyjne („Ułatwianie startu 
młodym rolnikom”, zob. pkt 36–38) 
i dwa działania z zakresu pomocy ob ‑
szarowej („Płatności na rzecz obszarów 
o niekorzystnych warunkach gospo ‑
darowania”, zob. pkt 66–69), które 
charakteryzował niski poziom błędu. 
Działania te cechowały się zognisko ‑
wanym zakresem, ograniczoną liczbą 
wymogów i zastosowaniem płatności 
ryczałtowych. Trybunał stwierdził, że 
najbardziej narażone na błędy było 
inne działanie inwestycyjne, w ra ‑
mach którego wspiera się inwestycje 
w przetwarzanie produktów rolnych. 
W ponad połowie projektów skon ‑
trolowanych w ramach tego działania 
stwierdzono błędy, a jedna trzecia 
z nich była wynikiem działań budzą ‑
cych podejrzenie popełnienia naduży ‑
cia finansowego. Trybunał skrytykował 
skuteczność tego działania we wcze ‑
śniejszym sprawozdaniu specjalnym.
Zalecenie 3
Komisja i państwa członkowskie po ‑
winny dokonać analizy następujących 
aspektów:
• w jakim stopniu cechy takie jak 
bardziej zogniskowany zakres, 
ograniczone kryteria kwalifiko ‑
walności oraz wykorzystanie opcji 
kosztów uproszczonych można 
wykorzystać przy opracowywaniu 
koncepcji i w procesie wdrażania 
większej liczby działań wspierają ‑
cych, nie zagrażając przy tym reali ‑
zacji ogólnych celów tych działań;• w jaki sposób ulepszyć program 
wspierania inwestycji w przetwa ‑
rzanie produktów rolnych, biorąc 
pod uwagę następujące elementy:
‑ rzeczywiste zapotrzebowanie 
na pomoc publiczną w tym 
sektorze oraz ryzyko wystąpie ‑
nia efektu deadweight ,
‑ kategorie beneficjentów, 
do których skierowana jest 
pomoc: rolnicy próbujący 
osiągnąć w ramach swojej 
działalności integrację piono ‑
wą lub przedsiębiorstwa, które 
nie prowadzą działalności 
rolniczej,
‑ wysoki pułap pomocy publicz ‑
nej, który stanowi zachętę 
dla dużych przedsiębiorstw, 
ponieważ tylko one mają 
dostęp do wymaganego 
współfinansowania,
‑ pełen zestaw warunków kwa ‑
lifikowalności oraz możliwości 
ich obchodzenia,
‑ większe wysiłki na rzecz 
poprawy koncepcji i realizacji 
kontroli administracyjnych 
i kontroli na miejscu,
• płatności rolnośrodowiskowych  – 
tak aby w miarę możliwości 
przestrzeganie zobowiązań było 
weryfikowane w ramach kontroli 
administracyjnych przeprowadza ‑
nych przez państwa członkowskie.
44 Wnioski i zalecenia 
100  
Jeżeli chodzi o kwestię ograniczania 
przyczyn występowania błędów, w ni ‑
niejszym sprawozdaniu podkreślono 
parokrotnie (zob. pkt 33–35, 38, 67, 
88–90, ramka 3  i ramka 11 ) potrzebę 
zachowania właściwej równowagi 
między liczbą i złożonością przepi ‑
sów  – co stanowi odzwierciedlenie 
potrzeby osiągnięcia ustalonych celów – a koniecznością zagwaranto ‑
wania legalności i prawidłowości wy ‑
datków. W opinii Trybunału znalezienie 
właściwej równowagi między tymi 
dwoma elementami jest kluczowe dla 
pomyślnej realizacji polityki rozwoju 
obszarów wiejskich.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczyła 
Rasa Budbergytė, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 17 grudnia 2014 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes
45
 Załącznik
Wykaz działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich
Działania inwestycyjne
Działanie Wydatki1 (w EUR)Skontrolowane 
transakcje
Modernizacja gospodarstw rolnych 8 204 333 653 53
Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej 1 965 164 204 24
Ułatwianie startu młodym rolnikom 2 096 198 537 20
Odnowa i rozwój wsi 2 300 229 913 20
Zwiększanie wartości dodanej produktów rolnych i leśnych 2 990 722 693 19
Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju. Jakość życia / różnicowanie działalności 1 707 595 920 17
Infrastruktura związana z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa 2 355 539 793 15
Wcześniejsze emerytury 2 051 938 167 13
Tworzenie i rozwój działalności gospodarczej 881 435 718 9
Zachowanie i poprawa stanu dziedzictwa wsi 682 545 431 8
Przywracanie potencjału leśnego oraz wprowadzanie działań zapobiegawczych 963 189 776 5
Pomoc techniczna 763 706 346 4
Różnicowanie w  kierunku działalności nierolniczej 714 070  708 4
Kształcenie zawodowe i działania informacyjne 518 543  051 4
Zachęcanie do prowadzenia działalności związanej z turystyką 482 748 900 4
Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku klęsk żywiołowych oraz wprowadzanie 
odpowiednich działań zapobiegawczych348 644 877 4
Współpraca na rzecz rozwoju nowych produktów, procesów i technologii w sektorze rolnym i żywno ‑
ściowym oraz w sektorze leśnym113 588 163 4
Funkcjonowanie lokalnej grupy działania, nabywanie umiejętności i aktywizacja danego obszaru 545 795 172 3
Gospodarstwa rolne w fazie restrukturyzacji z powodu reformy wspólnej organizacji rynków 146 941 744 3
Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju. Konkurencyjność 145 665 094 3
Pierwsze zalesianie gruntów rolnych (koszty założenia) 1 226 065 54522
Inwestycje nieprodukcyjne związane z lasami 379 677 940 2
Rolnictwo niskotowarowe 609 703  070 1
Inwestycje nieprodukcyjne związane ze zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi lub obszarami Natura 2000 315 192 539 1
Grupy producentów 152 989 100 1
Korzystanie z usług doradczych 89 316 108 1
Uczestnictwo rolników w  systemach jakości żywności 65 390 549 1
Tworzenie systemu usług z zakresu zarządzania, pomocy i usług doradczych 24 853 320 1
1 Łączne kwoty wypłacone na rzecz państw członkowskich od początku okresu programowania (2007 r.) do końca roku budżetowego 2013 
(15 października 2013 r.) wprowadzone do wspólnej bazy danych funduszy strukturalnych (SFC) Komisji.
2 W ramach działania „Pierwsze zalesianie gruntów rolnych” wsparcie przyznane zostaje na pokrycie kosztów założenia (inwestycji 
przeprowadzonych w celu przygotowania gruntu i sadzenia) oraz na pomoc obszarową (utrzymanie i rekompensaty). W wydatkach 
zadeklarowanych Komisji nie jest stosowane to rozróżnienie.Załącznik
46 Załącznik
Działania inwestycyjne
Działanie Wydatki1 (w EUR)Skontrolowane 
transakcje
Tworzenie systemu usług z zakresu zarządzania gospodarstwem rolnym i upowszechniania wiedzy 
rolniczej w  Bułgarii i  Rumunii7 136 945 1
Podwyższanie wartości gospodarczej lasów 211 138 607 0
Pierwsze zalesianie gruntów nierolniczych (koszty założenia) 111 889  830 0
Nabywanie umiejętności, aktywizacja i wdrażanie lokalnych strategii rozwoju 73 558 357 0
Działania informacyjne i promocyjne 66 792  678 0
Spełnianie norm opartych na prawodawstwie wspólnotowym 59 547 670 0
Szkolenie i  informowanie 58 573 586 0
Wdrażanie projektów współpracy 46 980  838 0
Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju. Środowisko naturalne / gospodarowanie gruntami 21 311 569 0
Pierwsze zakładanie systemów rolno‑leśnych na gruntach rolnych 536 880 0
Ogółem 33 499 252 991 247
Pomoc obszarowa
Działanie Wydatki (w EUR)Skontrolowane 
transakcje
Płatności rolnośrodowiskowe 18 616 040 063 121
Płatności z tytułu naturalnych utrudnień na rzecz rolników na obszarach górskich 6 267 068 345 43
Płatności z tytułu naturalnych utrudnień na rzecz rolników na obszarach innych niż obszary górskie 6 357 074 251 35
Płatności z tytułu dobrostanu zwierząt 409 206 501 8
Pierwsze zalesianie gruntów rolnych (roczna płatność przez pięć lat na pokrycie kosztów utrzyma ‑
nia lub rekompensaty za utratę dochodu przez 15 lat)1 226 065 54526
Płatności na rzecz obszarów Natura 2000 i płatności związane z dyrektywą 2000/60/WE 165 985 883 1
Płatności leśnośrodowiskowe 40 496 635 0
Płatności na rzecz obszarów Natura 2000 33 193  755 0
Uzupełnienia płatności bezpośrednich na rzecz Bułgarii i Rumunii 436 997  683 0
Ogółem 33 552 128 661 214
1 Łączne kwoty wypłacone na rzecz państw członkowskich od początku okresu programowania (2007 r.) do końca roku budżetowego 2013 
(15 października 2013 r.) wprowadzone do wspólnej bazy danych funduszy strukturalnych (SFC) Komisji.
2 W ramach działania „Pierwsze zalesianie gruntów rolnych” wsparcie przyznane zostaje na pokrycie kosztów założenia (inwestycji 
przeprowadzonych w celu przygotowania gruntu i sadzenia) oraz na pomoc obszarową (utrzymanie i rekompensaty). W wydatkach 
zadeklarowanych Komisji nie jest stosowane to rozróżnienie.Załącznik
47
III
Od 2012 r. Komisja zajmuje się kwestią wysokiego 
poziomu błędu występując do państw członkow ‑
skich o przedstawienie krajowych planów działania 
i monitorując ich realizację. W oparciu o zebrane 
doświadczenie i zalecenia wydane przez Trybunał 
Obrachunkowy te plany działania zostały z czasem 
ulepszone.
Oczekiwane rezultaty wszystkich działań nie zawsze 
będą oczywiste w perspektywie krótkoterminowej, 
w szczególności w odniesieniu do środków wdraża ‑
nych w ramach wieloletnich zobowiązań. Niemniej 
jednak pierwsze wyniki wspólnych starań na rzecz 
zmniejszenia poziomu błędów poprzez realiza ‑
cję planów działania można zauważyć już teraz 
w postaci niższego poziomu błędu w odniesieniu 
do rozwoju obszarów wiejskich w 2013 r.
Komisja będzie nadal monitorować realizację pla ‑
nów działania, zarówno z perspektywy operacyjnej, 
jak i kontroli w ramach dwustronnych spotkań, 
komitetów monitorujących i na rocznych posiedze ‑
niach w sprawie przeglądu.
V
Komisja podczas przeprowadzania własnych kon ‑
troli wykryła również niedociągnięcia w zakresie 
zamówień publicznych. Istotne korekty finansowe 
zostały już wprowadzone w tym zakresie.
Zamówienia publiczne są jednym z głównych ele ‑
mentów planów działania na rzecz rozwoju obsza ‑
rów wiejskich.
Należy jednak zauważyć, że nieprzestrzeganie prze ‑
pisów dotyczących zamówień nie musi oznaczać, 
że 100% przedmiotowych wydatków uznaje się za 
niekwalifikowalne. Projekt jako taki może osiągnąć 
swój cel i zapewnić rzeczywistą wartość dodaną.Streszczenie
II
Komisja z zadowoleniem przyjmuje sprawozda ‑
nie Trybunału w sprawie analizy podstawowych 
przyczyn błędów, w którym podsumowano wyniki 
ostatnich trzech lat procesu poświadczenia wiary ‑
godności i w dużej mierze potwierdzono główne 
wnioski już wyciągnięte przez Komisję w dokumen ‑
cie roboczym jej służb dotyczącym oceny pod ‑
stawowych przyczyn błędów popełnianych przy 
realizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich oraz 
działań naprawczych przedstawione Parlamentowi 
Europejskiemu i Radzie w czerwcu 2013 r.1.
Trybunał zgłasza średni poziom błędu wynoszący 
8,2% w odniesieniu do rozwoju obszarów wiej ‑
skich w latach 2011–2013. Niemniej jednak Komisja 
zwraca uwagę na nieznaczne obniżenie poziomu 
błędu w odniesieniu do EFRROW (z 8,4% w 2011 r. 
do 7,9% w 2013 r.).
Ten poziom błędu jest wyższy niż poszczególne 
poziomy publikowane corocznie przez ETO w roz ‑
dziale 4 sprawozdania rocznego. Powodem jest to, 
że niniejsza analiza obejmuje 461 transakcji spośród 
532 ogółem podczas ostatnich trzech lat (które 
obejmują politykę rybołówstwa, środowiska i zdro ‑
wia). 71 transakcji, których nie dotyczy niniejsze 
sprawozdanie, charakteryzuje się niższym pozio ‑
mem błędu. Komisja zauważa również, że Trybunał 
określa próbę i oblicza corocznie wskaźnik błędu 
na poziomie polityki (rozwój obszarów wiejskich, 
środowisko naturalne, rybołówstwo i zdrowie).
Rozwój obszarów wiejskich stanowi 90% wydat ‑
ków w ramach polityki i obszar ten jest zazwyczaj 
bardziej narażony na błędy niż inne obszary w tej 
grupie polityk. Złożoność niektórych wymogów 
w zakresie kwalifikowalności w ramach działań na 
rzecz rozwoju obszarów wiejskich znacznie przyczy ‑
niła się do osiągnięcia wysokich poziomów błędów.
1 SWD(2013) 244 z 27.6.2013.Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 48
VIII
W odniesieniu do ograniczonych środków zachęty 
dla beneficjentów mających na celu przestrzega ‑
nie zobowiązań w zakresie rolnictwa, programy 
rolno‑środowiskowe odzwierciedlają dobrowolne 
zobowiązania podejmowane przez rolników na 
rzecz zapewnienia korzyści dla środowiska natu ‑
ralnego i dóbr publicznych, które wykraczają poza 
obowiązkowe wymogi. Odszkodowawczy charakter 
płatności rolno‑środowiskowych (pokrycie ponie ‑
sionych kosztów i utraconych dochodów) nie ozna ‑
cza natychmiastowych korzyści ekonomicznych dla 
rolników, choć nie są one wykluczone w dłuższej 
perspektywie.
W odniesieniu do „niskiego” poziomu kontroli 
odnośnie do zobowiązań zgodnie z obowiązującym 
ustawodawstwem, jeśli kontrole na miejscu ujawnią 
istotną niezgodność, państwo członkowskie jest 
zobowiązane do zwiększenia odsetka beneficjen ‑
tów, którzy zostaną poddani kontroli na miejscu. 
Prawidłowe stosowanie powyższego wymogu jest 
weryfikowane poprzez kontrole zgodności prowa ‑
dzone przez Komisję.
Poziom kontroli w odniesieniu do zobowią ‑
zań w zakresie rolnictwa ustala się na poziomie 
100% w przypadku kontroli administracyjnych 
i 5% w przypadku kontroli na miejscu. Koszty zarzą ‑
dzania i kontroli opublikowane w rocznym sprawo ‑
zdaniu z działalności za 2013 r. wynoszą 4 mld EUR 
w odniesieniu do całej WPR. Należy zatem położyć 
większy nacisk na poprawę skuteczności kontroli, 
a nie na ich wzrost.
W odniesieniu do sankcji Komisja uważa, że cho ‑
ciaż sankcje za brak zgodności muszą być pro ‑
porcjonalne, powinny one pozostać narzędziem 
odstraszającym.Na lata 2014–2020 Komisja przedstawiła już 
wytyczne dla praktyków w zakresie unikania 
powszechnych błędów w projektach europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Wytyczne 
te zostały przedstawione instytucjom zarządzają ‑
cym i agencjom płatniczym na seminarium dotyczą ‑
cym poziomu błędów, które odbyło się w paździer ‑
niku 2014 r.
VI
Znaczne niedociągnięcia w zakresie środków 
wspierających przetwarzanie produktów rolnych są 
przedmiotem działań następczych w ramach proce ‑
dur kontroli zgodności.
W odniesieniu do umyślnych naruszeń, Komisja 
wdraża strategię zwalczania nadużyć finansowych, 
organizując specjalne seminaria w kilku państwach 
członkowskich.
Komisja podziela ten wniosek.
Komisja będzie nadal udzielać państwom człon ‑
kowskim zaleceń i wytycznych, jak również rozpo ‑
wszechniać najlepsze praktyki w celu udoskonale ‑
nia systemu kontroli aby uniknąć błędów.
Ponadto agencje płatnicze muszą przestrzegać kry ‑
teriów akredytacji określonych w załączniku I rozpo ‑
rządzenia (UE) nr 907/2014 (program na lata 2014–
2020) przed dokonaniem jakichkolwiek płatności. 
Służby Komisji dokonują przeglądu akredytacji 
poprzez audyty ex post .
Odpowiedzi Komisji 49
Ponadto Komisja przedstawiła już państwom człon ‑
kowskim szczegółowe wytyczne dotyczące zamó ‑
wień publicznych i środków rolno‑środowiskowo ‑
‑klimatycznych, w tym podwójnego finansowania.
Umyślne obchodzenie przepisów jest przedmiotem 
strategii zwalczania nadużyć finansowych oraz 
seminariów zorganizowanych w kilku państwach 
członkowskich.
XI b)
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja przepro ‑
wadza obecnie ocenę możliwości kontroli i weryfi ‑
kowalności nowych programów i omówi wszelkie 
niedociągnięcia w ramach komitetów monitoru ‑
jących i rocznych spotkań w sprawie przeglądu 
z instytucjami zarządzającymi.
Ponadto wyniki kontroli będą ściśle monitorowane 
w celu wykrycia i skorygowania wszelkich źró ‑
deł błędu przypisanego do krajowych przepisów 
wykonawczych, wnosząc o natychmiastowe zmiany, 
jeżeli okażą się one potrzebne.
Wnioski płynące z realizacji programów i przepisów 
krajowych będą udostępniane za pośrednictwem 
Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów 
Wiejskich oraz specjalnych seminariów na temat 
poziomów błędu.
XI c)
Komisja częściowo zgadza się z zaleceniem, ponie ‑
waż nie może przesądzać o zakresie i wyniku 
takiej analizy ani o przyszłych kierunkach poli ‑
tyki, jakie obiorą prawodawcy na następny okres 
programowania.IX
Ustanowienie planów działania zostało opracowane 
jako proces zapobiegawczy w oparciu o doku ‑
ment roboczy służb Komisji (2013) 244, a bazujący 
na samoocenie państw członkowskich w zakresie 
podstawowych przyczyn, które miały wpływ na 
poziomy błędu. Proces ten stopniowo uwzględnił 
reaktywne podejście, systematycznie uwzględnia ‑
jąc wyniki kontroli i proponując konkretne działania 
naprawcze. Podwójne podejście (zapobiegawcze 
i reaktywne) w dalszym ciągu jest częścią tego 
procesu. Ostatnia aktualizacja planów działania 
pokazuje, że prawie 50% działań zostało wywoła ‑
nych konkretnymi wynikami kontroli Trybunału lub 
Komisji, zaś druga połowa opierała się na samooce ‑
nie państw członkowskich.
Ponadto ocena ex ante  dotycząca możliwości 
kontroli i weryfikowalności wszystkich środków 
w ramach PROW 2014–2020 również uwzględnia 
ryzyko poziomu błędu w ujęciu zapobiegawczym.
X
Komisja podziela pogląd, że ważne jest osiągnięcie 
odpowiedniej równowagi między liczbą i złożono ‑
ścią przepisów przy jednoczesnym zapewnieniu 
legalności i prawidłowości wydatków.
XI a)
Komisja przyjmuje to zalecenie. Konkretne kwe ‑
stie poruszone przez Trybunał należy uwzględnić 
w planach działania tylko jeżeli stwierdzono niedo ‑
ciągnięcia. Komisja zdaje sobie sprawę, jak ważne 
jest znaczenie wytycznych związanych z trzema 
głównymi przyczynami błędów oraz rozpowszech ‑
niania najlepszych praktyk. Zostanie to uwzględ ‑
nione w ramach Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju 
Obszarów Wiejskich i poprzez seminaria.
Odpowiedzi Komisji 50
Ten poziom błędu jest wyższy niż poszczególne 
poziomy publikowane corocznie przez ETO w roz ‑
dziale 4 sprawozdania rocznego. Powodem jest to, 
że niniejsza analiza obejmuje 461 transakcji spośród 
532 ogółem podczas ostatnich trzech lat (które 
obejmują politykę rybołówstwa, środowiska i zdro ‑
wia). 71 transakcji, których nie dotyczy niniejsze 
sprawozdanie, charakteryzuje się niższym pozio ‑
mem błędu. Komisja zauważa również, że Trybunał 
określa próbę i oblicza corocznie wskaźnik błędu 
na poziomie polityki (rozwój obszarów wiejskich, 
środowisko naturalne, rybołówstwo i zdrowie).
Rozwój obszarów wiejskich stanowi 90% wydat ‑
ków w ramach polityki i obszar ten jest zazwyczaj 
bardziej narażony na błędy niż inne obszary w tej 
grupie polityk. Złożoność niektórych wymogów 
w zakresie kwalifikowalności w ramach działań na 
rzecz rozwoju obszarów wiejskich znacznie przyczy ‑
niła się do osiągnięcia wysokich poziomów błędów.
05
Współczynniki błędu nie muszą koniecznie ozna ‑
czać, że nie są osiągane cele polityczne, co może 
być jedynie określone poprzez ocenę skuteczności 
wspieranych operacji. Aby osiągnąć polityczne cele 
polityki rozwoju obszarów wiejskich, pewien sto ‑
pień złożoności realizacji polityki jest nieunikniony, 
biorąc pod uwagę ambitne cele związane z rozwo ‑
jem obszarów wiejskich. W związku z tym należy 
odnotować, że bardzo trudno będzie osiągnąć 2% 
lub niższy poziom błędu bez wprowadzania nie ‑
proporcjonalnych zasobów kontroli o nadmiernych 
kosztach.W 2017 r. Komisja przygotuje sprawozdanie stra ‑
tegiczne Funduszu, zawierające podsumowanie 
rocznych sprawozdań z postępów składanych przez 
państwa członkowskie (art. 53 rozporządzenia (UE) 
nr 1303/2013). Ponadto Komisja i państwa członkow ‑
skie ocenią wykonanie programów rozwoju obsza ‑
rów wiejskich w trakcie procesu przeglądu przewi ‑
dzianego w art. 21 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. 
W świetle tych i innych dowodów (np. ustaleń 
kontroli) Komisja oceni koncepcję polityki oraz 
ewentualną potrzebę przedstawienia wniosków 
dotyczących kolejnego okresu programowania.
Na koniec okresu programowania Komisja przepro ‑
wadzi szczegółową analizę ciągłej potrzeby w przy ‑
padku każdego środka wsparcia przed złożeniem 
wniosku na kolejny okres programowania, podob ‑
nie jak miało to miejsce w odniesieniu do bieżącego 
okresu.
Komisja zgadza się z opinią, że kontrole admini ‑
stra cyjne powinny być stosowane, gdy jest to 
możliwe, chociaż zauważa, że w większości 
przy  pad  ków nie jest to wykonalne dla działań 
rolno‑środowiskowych.
Wprowadzenie
01
UE przeznaczyła 96 mld EUR, a od państw człon ‑
kowskich spodziewa się wkładu w wysokości 
55 mld EUR.
04
Trybunał zgłasza średni poziom błędu wynoszący 
8,2% w odniesieniu do rozwoju obszarów wiej ‑
skich w latach 2011–2013. Niemniej jednak Komisja 
zwraca uwagę na nieznaczne obniżenie poziomu 
błędu w odniesieniu do EFRROW (z 8,4% w 2011 r. 
do 7,9% w 2013 r.).
Odpowiedzi Komisji 51
Zamówienia publiczne są jednym z głównych ele ‑
mentów planów działania na rzecz rozwoju obsza ‑
rów wiejskich.
Należy jednak zauważyć, że nieprzestrzeganie prze ‑
pisów dotyczących zamówień nie musi oznaczać, 
że 100% przedmiotowych wydatków uznaje się za 
niekwalifikowalne. Projekt jako taki może osiągnąć 
swój cel i zapewnić rzeczywistą wartość dodaną.
Ponadto w dniu 19 grudnia 2013 r. Komisja przyjęła 
nowe wytyczne dotyczące określania korekt finan ‑
sowych dla wydatków finansowanych w ramach 
zarządzania dzielonego, w przypadku nieprzestrze ‑
gania przepisów dotyczących zamówień publicz ‑
nych2. Według tych wytycznych nieprzestrzeganie 
przepisów dotyczących zamówień publicznych 
ocenia się na podstawie zasady proporcjonalności.
Dokument zawierający wytyczne dotyczące najczęst ‑
szych nieprawidłowości w zarządzaniu europejskimi 
funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi został 
już przedstawiony państwom członkowskim (4. semi ‑
narium na temat poziomu błędu, październik 2014 r.).
27
Jeśli chodzi o tabelę nr 1:
Rumunia : zgłoszony błąd został wykryty przez Try ‑
bunał w ramach DAS 2012. Plan działania dotyczący 
poziomu błędu w przypadku Rumunii obejmuje 
działania na rzecz zaradzenia uchybieniom w proce ‑
durach udzielania zamówień publicznych.
Niderlandy : przepisy dotyczące zamówień publicz ‑
nych zostały z mocą wsteczną zniesione przez 
prowincję w 2012 r., ze skutkiem od dnia 1 stycznia 
2010 r. Jednakże taka procedura nie powinna zostać 
zastosowana w przedmiotowej sprawie. Komisja 
podejmuje działania następcze wraz z państwem 
członkowskim.
Niemcy (Berlin -Brandenburgia) : Jako że ostatnie 
zobowiązania dotyczące internetu szerokopasmo ‑
wego mogły zostać zrealizowane w 2012 r., nie 
było możliwe wdrożenie żadnych dalszych działań 
zapobiegawczych i naprawczych. Nie przewiduje 
się wsparcia na internet szerokopasmowy w latach 
2014–2020.
2 Decyzja Komisji C(2013) 9527.Rodzaje i występowanie wykrytych błędów
12
W odniesieniu do rodzajów błędów wskazanych 
przez Trybunał należy zauważyć, że podczas 
przeprowadzonych przez siebie kontroli działań 
inwestycyjnych i systemów pomocy obszarowej 
Komisja wykryła niedociągnięcia podobne do tych 
wykrytych przez Trybunał Obrachunkowy. Nałożone 
zostały korekty finansowe na państwa członkow ‑
skie, których dotyczy postępowanie (lub procedury 
kontroli zgodności są w toku w celu wprowadzenia 
takich korekt) w celu ochrony budżetu UE. Ponadto 
te państwa członkowskie, w przypadku których 
stwierdzono niedociągnięcia, zostały zobowiązane 
do podjęcia działań naprawczych.
14
Polityka rozwoju obszarów wiejskich jest wdrażana 
za pośrednictwem krajowych lub regionalnych 
programów rozwoju obszarów wiejskich. Większość 
błędów odnosi się do szczególnych warunków 
określonych w programach i innych przepisach 
krajowych. Te programy i przepisy są niezbędne do 
realizacji polityki, jednak wyzwaniem dla państw 
członkowskich jest ograniczenie tych przepisów 
krajowych do ściśle niezbędnych dla osiągnięcia 
celów politycznych.
Wszystkie programy rozwoju obszarów wiejskich 
w okresie programowania 2014–2020 muszą obej ‑
mować ocenę ex ante  weryfikowalności i możliwości 
kontroli środków, przeprowadzaną wspólnie przez 
instytucję zarządzającą i agencję płatniczą.
Uwagi
26
Podczas swoich kontroli Komisja wykryła również 
niedociągnięcia dotyczące procedur udzielania 
zamówień publicznych. Korekty finansowe zostały 
już wprowadzone w tym zakresie.
Odpowiedzi Komisji 52
40
Komisja pragnie podkreślić, że nielegalne wydatki 
na rozwój obszarów wiejskich wykryte i zgłoszone 
przez państwa członkowskie wynoszą 0,11%3.
43
Podczas prowadzonych przez siebie kontroli Komisja 
wykryła również niedociągnięcia w zakresie wery ‑
fikacji kryterium małych i średnich przedsiębiorstw 
(MŚP) oraz dotyczące nieprzestrzegania właściwych 
procedur zamówień prywatnych. W przypadkach, 
w których wykryto niedociągnięcia, nałożone zostały 
korekty finansowe netto na państwa członkowskie, 
których dotyczy postępowanie (lub procedury 
kontroli zgodności są w toku w celu wprowadzenia 
takich korekt) w celu ochrony budżetu UE. Ponadto 
państwa członkowskie, których to dotyczy, zostały 
zobowiązane do podjęcia działań naprawczych.
W obecnych ramach prawnych na lata 2014–2020 
nie ma ograniczeń dotyczących wielkości przed ‑
siębiorstwa, jeśli chodzi o zostanie beneficjentem 
do wsparcia z tytułu inwestycji w środki trwałe. 
Państwa członkowskie mogą koncentrować się 
na pomocy dla poszczególnych beneficjentów 
w następstwie wniosków z analizy SWOT oraz oceny 
potrzeb. Te dodatkowe wymogi muszą być możliwe 
do skontrolowania i zweryfikowania.
46
Podobne postanowienia będą miały zastosowanie 
w okresie 2014–2020.
48
Komisja podziela pogląd, że organy krajowe poten ‑
cjalnie mogły wykryć wiele błędów stwierdzonych 
przez Trybunał. Zasady WPR dostarczają państwom 
członkowskim wszelkie niezbędne instrumenty słu ‑
żące ograniczaniu większości zagrożeń wystąpienia 
błędów.
Komisja będzie nadal udzielać państwom człon ‑
kowskim zaleceń i wytycznych, jak również rozpo ‑
wszechniać najlepsze praktyki w celu udoskonale ‑
nia systemu kontroli aby uniknąć błędów.
3  Sprawozdanie Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady: 
Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Zwalczanie 
nadużyć finansowych – Sprawozdanie roczne – 2013 COM(2014) 
474 final.Ramka 2
Szwecja włączyła „zamówienia publiczne” jako pod ‑
stawową przyczynę błędów i działań naprawczych 
i zapobiegawczych do swojego planu działania 
dotyczącego poziomu błędu.
32
Uchybienia wymienione w tabeli 2 są uwzględnione 
w odpowiednich planach działania mających na 
celu poprawę systemu kontroli administracyjnych.
35
Komisja podziela zdanie, że uproszczenie nie 
powinno podważać zasad należytego zarządzania 
finansami.
Nowe ramy prawne dla WPR 2014–2020 zawie ‑
rają czynniki uproszczenia, które nie wywierają 
niekorzystnego wpływu na należyte zarządzanie 
finansami (np.: płatności ryczałtowe, standardowe 
koszty). Art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 
stanowi, że w przypadku wydatków na inwestycje 
za wydatki kwalifikowalne uważa się tylko wydatki, 
które zostały poniesione po przedłożeniu wniosku 
o pomoc
Ramka 3
Uchybienia te są uwzględnione w odpowiednich 
planach działania mających na celu poprawę sys ‑
temu kontroli administracyjnych.
Nie jest to już możliwe według nowych ram praw ‑
nych. Zob. odpowiedź na pkt 35.
38
Płatności ryczałtowe, jak np. w przypadku wspar ‑
cia dla młodych rolników, mogą nie uwzględniać 
celów polityki w ramach innych działań. Zatem 
uproszczenie w ramach realizacji musi zapewnić 
odpowiednią równowagę realizacji celów politycz ‑
nych oraz należytego zarządzania finansowego. 
Korzyść w zakresie zmniejszenia poziomu błędu 
nie powinna być jedynym czynnikiem, który należy 
wziąć pod uwagę.
Odpowiedzi Komisji 53
62
W odniesieniu do „niskiego” poziomu kontroli zobo ‑
wiązań rolno‑środowiskowych zgodnie z obowiązu ‑
jącym ustawodawstwem, kiedy kontrole na miejscu 
ujawnią istotną niezgodność w kontekście danego 
programu pomocy lub środka pomocy lub w regio ‑
nie lub w jego części, państwo członkowskie jest 
zobowiązane do zwiększenia odsetka beneficjen ‑
tów, którzy zostaną poddani kontroli na miejscu.
W zależności od państwa członkowskiego i indy ‑
widualnego środka pomocy, rzeczywisty wskaźnik 
kontroli na miejscu może być wyższy niż 5%. Prawi ‑
dłowe stosowanie tego wymogu jest weryfikowane 
poprzez kontrole zgodności prowadzone przez 
Komisję.
Wszystkie kryteria kwalifikowalności, zobowiązania 
i inne obowiązki powinny być sprawdzone w trakcie 
kontroli na miejscu. Jeżeli któregokolwiek z tych 
elementów nie można sprawdzić w momencie kon ‑
troli na miejscu, należy zorganizować drugą wizytę.
63
Zgodnie z obowiązującymi przepisami kontrole 
administracyjne obejmują wszystkie elementy, dla 
których kontrola za pomocą środków administracyj ‑
nych jest możliwa i stosowna (w tym poszanowanie 
zobowiązań rolno‑środowiskowych).
W trakcie swoich kontroli zgodności Komisja 
sprawdza również, czy kontrole mogą być przepro ‑
wadzone w sposób administracyjny w uzupełnieniu 
kontroli na miejscu. W odpowiednich przypadkach 
wydawane są zalecenia dla państw członkowskich 
i stosowane są korekty finansowe.
Ponadto nowe ramy prawne dla WPR na lata 
2014–2020 zawierają przepisy zobowiązujące pań ‑
stwa członkowskie do zagwarantowania, że wszyst ‑
kie działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, 
które zamierzają wdrożyć, są możliwe do zweryfiko ‑
wania i skontrolowania. Ocena ex ante  weryfikowal ‑
ności i możliwości kontroli działań musi być ujęta 
w programie rozwoju obszarów wiejskich.Ramka 5
Uchybienia te są uwzględnione w odpowiednich 
planach działania mających na celu poprawę sys ‑
temu kontroli administracyjnych.
51
Podczas swoich kontroli Komisja wykryła również 
uchybienia dotyczące przeprowadzania kontroli 
administracyjnych. Państwa członkowskie, któ ‑
rych to dotyczy, zobowiązane były w stosownych 
przypadkach podjąć działania naprawcze i nałożone 
zostały korekty finansowe.
57
Podczas swoich kontroli Komisja wykryła również 
niedociągnięcia w zakresie weryfikacji zobowiązań 
rolno‑środowiskowych, a zainteresowane państwa 
członkowskie zostały zobowiązane do podjęcia 
działań naprawczych. Ponadto w stosownych przy ‑
padkach nałożone zostały korekty finansowe dla 
państw członkowskich, których to dotyczy.
Ramka 7
Niedociągnięcia na Malcie są w znacznym stopniu 
spowodowane tym, że beneficjenci środków rol ‑
no‑środowiskowych nie przestrzegają zobowiązań. 
Maltańska administracja podjęła wiele ukierunko ‑
wanych działań informacyjnych i dostarczyła bezpo ‑
średnich szkoleń dla niektórych beneficjentów.
59
Programy rolno‑środowiskowe odzwierciedlają 
dobrowolne zobowiązania podejmowane przez 
rolników na rzecz zapewnienia korzyści środowi ‑
skowych i środowiskowych dóbr publicznych, które 
wykraczają poza obowiązkowe wymogi. Odszko ‑
dowawczy charakter płatności rolno‑środowisko ‑
wych (pokrycie poniesionych kosztów i utraconych 
dochodów) nie oznacza natychmiastowych korzy ‑
ści ekonomicznych dla rolników, choć nie są one 
wykluczone w dłuższej perspektywie.
Odpowiedzi Komisji 54
Komisja będzie nadal monitorować realizację pla ‑
nów działania, zarówno z perspektywy operacyjnej, 
jak i kontroli w ramach dwustronnych spotkań, 
komitetów monitorujących i na rocznych posiedze ‑
niach przeglądowych.
75
Uprawnienia Komisji wzmocniono za pomocą 
nowego rozporządzenia w sprawie WPR 
(UE) nr 1306/2013. Art. 41 ust. 2 stanowi, że płat ‑
ności okresowe na rzecz państwa członkowskiego 
mogą zostać zawieszone lub zmniejszone, jeśli 
okaże się, że kluczowe elementy krajowego sys ‑
temu kontroli nie są skuteczne lub gdy niezbędne 
środki zaradcze nie zostały wdrożone. Art. 36 ust. 7 
przewiduje wstrzymanie płatności okresowych jako 
pierwsze szybkie narzędzie reagowania w przy ‑
padku obaw o legalność i prawidłowość płatności.
Ponadto w celu uniknięcia korekt finansowych 
każda agencja płatnicza, dla której zastrzeżenia 
zostały zgłoszone w rocznym sprawozdaniu z dzia ‑
łalności DG AGRI, będzie musiała podjąć nie ‑
zwłoczne działania.
Komisja uważa, że chociaż sankcje za brak zgodno ‑
ści muszą być proporcjonalne, powinny one pozo ‑
stać narzędziem odstraszającym.
76
Ustalenia kontroli były bardziej systematycznie 
uwzględniane w najnowszej aktualizacji planów 
działania (wrzesień 2014 r.). Państwa członkow ‑
skie musiały wziąć pod uwagę ustalenia kontroli 
Trybunału i Komisji w znacznie większym stopniu. 
W istocie 46% działań przedstawionych przez pań ‑
stwa członkowskie dotyczyło konkretnych ustaleń 
kontroli, z czego 50% pochodziło ze sprawozdań 
Trybunału.
Należy również zaznaczyć, że wszystkie istotne 
przypadki wskazane przez Trybunał są przedmio ‑
tem działań następczych podjętych przez Komisję, 
w tym w stosownych przypadkach procedury kon ‑
troli zgodności.64
Komisja uważa, że chociaż sankcje za brak zgodno ‑
ści muszą być proporcjonalne, powinny one pozo ‑
stać narzędziem odstraszającym.
Zgodnie z nowymi ramami prawnymi, powtarzal ‑
ność wypadków musi być również brana pod uwagę 
przy obliczaniu zmniejszenia. To do państw człon ‑
kowskich należy określenie rzeczywistego stosowa ‑
nia kryteriów zawartych w tekstach prawnych, jak 
również konkretnych stawek i kwot.
65
W przypadku poważnych niezgodności ze zobo ‑
wiązaniami, beneficjenta wyklucza się z pomocy 
w roku, w którym stwierdzono niezgodność, oraz 
w roku kolejnym.
Ramka 10
Uchybienia te są uwzględnione w odpowiednich 
planach działania mających na celu poprawę sys ‑
temu kontroli administracyjnych.
74
Od 2012 r. Komisja zajmuje się kwestią wysokiego 
poziomu błędu występując do państw członkow ‑
skich o przedstawienie krajowych planów działania 
i monitorując ich realizację. W oparciu o zebrane 
doświadczenia i zalecenia wydane przez Trybunał 
Obrachunkowy te plany działania zostały z czasem 
ulepszone.
Oczekiwane rezultaty wszystkich działań nie zawsze 
będą oczywiste w perspektywie krótkoterminowej, 
w szczególności w odniesieniu do środków wdraża ‑
nych w ramach wieloletnich zobowiązań. Niemniej 
jednak pierwsze wyniki wspólnych starań Komisji 
i państw członkowskich na rzecz zmniejszenia 
poziomu błędów poprzez realizację planów działa ‑
nia można zauważyć już teraz w postaci niższego 
poziomu błędu w odniesieniu do rozwoju obszarów 
wiejskich w 2013 r.
Odpowiedzi Komisji 55
80
Niedociągnięcia stwierdzone przez ustalenia 
kontroli są przedmiotem działań następczych 
podjętych przez Komisję, a państwa członkowskie 
są systematycznie proszone o uwzględnienie tych 
niedociągnięć w planach działania.
81
Fakt, że państwa członkowskie przeprowadziły 
ocenę ex ante  weryfikowalności i możliwości 
kontroli środków (zapobiegawczych), a także 
dokładniejsze śledzenie ustaleń kontroli, pozwoli na 
poprawę skuteczności planów działania, co przed ‑
stawiono w aktualizacji w październiku 2014 r.
90
Zmiany, o których wspomina Trybunał, zostały 
przedstawione, ponieważ koszty stosowania kar 
administracyjnych w przypadku niewielkich kwot 
mogą być niewspółmierne w stosunku do korzyści, 
zagrażając tym samym należytemu zarządzaniu 
finansami.
91
Komisja jest w pełni świadoma znaczenia kolej ‑
nych kroków w ramach procesu regulacyjnego. 
W związku z tym obowiązki państw członkow ‑
skich zostały wzmocnione poprzez wprowadzenie 
wymogu przeprowadzenia oceny ex ante  weryfiko ‑
walności i możliwości kontroli planowanych działań 
zarówno przez instytucje zarządzające, jak i agencje 
płatnicze. Ponadto Komisja dysponuje obecnie 
wzmocnionymi narzędziami zapobiegawczymi, 
takimi jak zawieszenie i przerwanie płatności, które 
powinny mieć charakter odstraszający w przypadku 
błędów.
Jak potwierdził Trybunał w swoim sprawozdaniu 
specjalnym, przewyższanie rozsądnego zapotrze ‑
bowania (dodatkowe i nieuzasadnione krajowe/
regionalne zasady) ma jedynie marginalny wpływ 
na poziom błędu.77
W ramach trzeciej aktualizacji planów działania 
we wrześniu 2014 r. państwa członkowskie zostały 
wezwane do dostarczenia wskaźników monitorowa ‑
nia i najnowszych znanych wyników w celu zwięk ‑
szenia efektywności działań.
78
Zorganizowane dotychczas 4 posiedzenia wspól ‑
nego Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich 
i Funduszy Rolniczych poświęcone wyłącznie 
poziomom błędu (seminaria) stanowiły systema ‑
tyczny proces wymiany dobrych i innowacyjnych 
praktyk. Ponadto należy zauważyć, że poza ramami 
seminariów i działań ENDR, wymiana najlepszych 
praktyk odbywa się również na formalnych posie ‑
dzeniach Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich 
i podczas trzech corocznych posiedzeń dyrekto ‑
rów agencji płatniczych we wszystkich państwach 
członkowskich.
Od 2015 r. Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obsza ‑
rów Wiejskich (ENRD) będzie stanowić kolejny 
środek, poprzez który najlepsze praktyki będą 
rozpowszechniane w latach 2014–2020. ENRD 
będzie organizować szczególne wydarzenia, dzielić 
się istotnymi informacjami i angażować zaintereso ‑
wane strony w inicjatywy podnoszące świadomość.
79
Komisja zapewnia regularną wymianę informacji 
z państwami członkowskimi na temat zagadnień 
związanych z poziomem błędu i dostarcza kom ‑
pleksowy zbiór wytycznych dotyczących działań na 
rzecz rozwoju obszarów wiejskich i innych istotnych 
kwestii horyzontalnych (np. uproszczonych opcji 
kosztów, zasad udzielania zamówień publicznych).
W szczególności dokument SWD (2013) 244 doty ‑
czący poziomu błędu w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich zawierał wspólny zestaw podstawowych 
przyczyn, które mogą ewentualnie mieć znaczenie 
we wszystkich państwach członkowskich. Państwa 
te powinny zatem ostatecznie określić, które z tych 
przyczyn ich dotyczą, ustanawiając odpowiednie 
działania łagodzące.
Odpowiedzi Komisji 56
95 – Tiret drugie
Komisja podziela ten wniosek.
Komisja będzie nadal udzielać państwom człon ‑
kowskim zaleceń i wytycznych, jak również rozpo ‑
wszechniać najlepsze praktyki w celu udoskonale ‑
nia systemu kontroli aby uniknąć błędów.
Ponadto agencje płatnicze muszą przestrzegać 
kryteriów akredytacji określonych w załączniku 
I rozporządzenia (UE) nr 907/2014 (program na lata 
2014–2020) przed dokonaniem jakichkolwiek płat ‑
ności. Służby Komisji dokonują przeglądu akredyta ‑
cji poprzez audyty ex post .
96
W odniesieniu do ograniczonych środków zachęty 
dla beneficjentów mających na celu przestrzega ‑
nie zobowiązań w zakresie rolnictwa, programy 
rolno‑środowiskowe odzwierciedlają dobrowolne 
zobowiązania podejmowane przez rolników na 
rzecz zapewnienia korzyści dla środowiska natu ‑
ralnego i dóbr publicznych, które wykraczają poza 
obowiązkowe wymogi. Odszkodowawczy charakter 
płatności rolno‑środowiskowych (pokrycie ponie ‑
sionych kosztów i utraconych dochodów) nie ozna ‑
cza natychmiastowych korzyści ekonomicznych dla 
rolników, choć nie są one wykluczone w dłuższej 
perspektywie.
W odniesieniu do „niskiego” poziomu kontroli 
odnośnie do zobowiązań zgodnie z obowiązującym 
ustawodawstwem, jeśli kontrole na miejscu ujawnią 
istotną niezgodność, państwo członkowskie jest 
zobowiązane do zwiększenia odsetka beneficjen ‑
tów, którzy zostaną poddani kontroli na miejscu. 
Prawidłowe stosowanie powyższego wymogu jest 
weryfikowane poprzez kontrole zgodności prowa ‑
dzone przez Komisję.
Poziom kontroli w odniesieniu do zobowiązań 
w zakresie rolnictwa ustala się na poziomie 100% 
w przypadku kontroli administracyjnych i 5% 
w przypadku kontroli na miejscu. Koszty zarządza ‑
nia i kontroli opublikowane w rocznym sprawo ‑
zdaniu z działalności za 2013 r. wynoszą 4 mld EUR 
w odniesieniu do całej WPR. Należy zatem położyć 
większy nacisk na poprawę skuteczności kontroli, 
a nie na ich wzrost.Wnioski i zalecenia
93
Od 2012 r. Komisja zajmuje się kwestią wysokiego 
poziomu błędu występując do państw członkow ‑
skich o przedstawienie krajowych planów działania 
i monitorując ich realizację. W oparciu o zebrane 
doświadczenia i zalecenia wydane przez Trybunał 
Obrachunkowy te plany działania zostały z czasem 
ulepszone.
Oczekiwane rezultaty wszystkich działań nie zawsze 
będą oczywiste w perspektywie krótkoterminowej, 
w szczególności w odniesieniu do środków wdraża ‑
nych w ramach wieloletnich zobowiązań. Niemniej 
jednak pierwsze wyniki wspólnych starań Komisji 
i państw członkowskich na rzecz zmniejszenia 
poziomu błędów poprzez realizację planów działa ‑
nia można zauważyć już teraz w postaci niższego 
poziomu błędu w odniesieniu do rozwoju obszarów 
wiejskich w 2013 r.
Komisja będzie nadal monitorować realizację pla ‑
nów działania, zarówno z perspektywy operacyjnej, 
jak i kontroli w ramach dwustronnych spotkań, 
komitetów monitorujących i na rocznych posiedze ‑
niach przeglądowych.
95 – Tiret pierwsze
Komisja wykryła również słabe strony dotyczące 
tych kwestii w trakcie przeprowadzonych przez 
siebie kontroli. Istotne korekty finansowe zostały 
już wprowadzone w tym zakresie.
Zamówienia publiczne i nieprzestrzeganie zobowią ‑
zań są głównymi elementami w planach działania 
na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.
Należy jednak zauważyć, że nieprzestrzeganie prze ‑
pisów dotyczących zamówień nie musi oznaczać, 
że 100% objętych wydatków uznaje się za niekwali ‑
fikowalne. Projekt jako taki może osiągnąć swój cel 
i zapewnić rzeczywistą wartość dodaną.
Odpowiedzi Komisji 57
Zalecenie 1 – Udzielanie zamówień 
publicznych
Niniejsze zalecenie skierowane jest do państw 
członkowskich.
Komisja chciałaby jednak podkreślić, że na lata 
2014–2020 przedstawiła już wytyczne dla prakty ‑
ków w zakresie unikania powszechnych błędów 
w projektach europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych. Wytyczne te zostały przedsta ‑
wione instytucjom zarządzającym i agencjom 
płatniczym na seminarium dotyczącym poziomu 
błędów, które odbyło się w październiku 2014 r.
Zalecenie 1 – Umyślne obchodzenie 
przepisów
Komisja zgadza się z tym zaleceniem skierowanym 
do państw członkowskich.
Zalecenie 1 – Płatności 
rolno‑środowiskowe
Komisja zgadza się z tym zaleceniem skierowanym 
do państw członkowskich i pragnie podkreślić, że 
w trakcie prowadzonych przez siebie kontroli zgod ‑
ności systematycznie sprawdza, czy kontrole admi ‑
nistracyjne mogłyby być przeprowadzane w uzu ‑
pełnieniu kontroli na miejscu. W takim przypadku 
państwom członkowskim wydawane są zalecenia 
w celu zwiększenia zakresu kontroli administracyj ‑
nych i stosowane są korekty finansowe.
Ponadto nowe ramy prawne dla WPR na lata 
2014–2020 zawierają przepisy zobowiązujące pań ‑
stwa członkowskie do zagwarantowania, że wszyst ‑
kie działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, 
które mają być wdrożone, są możliwe do zweryfiko ‑
wania i skontrolowania.
Wszystkie programy rozwoju obszarów wiejskich 
muszą zawierać ocenę ex ante  dotyczącą weryfiko ‑
walności i możliwości kontroli środków, w tym środ ‑
ków rolno‑środowiskowo‑klimatycznych, operacji 
i konkretnych zobowiązań. Jeżeli kontrole te nie są 
zadowalające, należy odpowiednio zmienić PROW 
(art. 62 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013). Ponadto 
przewiduje się całkowite ograniczenie wsparcia 
w przypadku poważnego nieprzestrzegania zobo ‑
wiązań lub naruszenia kryteriów kwalifikowalności, 
jak również wykluczenie beneficjenta z otrzymy ‑
wania wsparcia w roku ustalenia nieprawidłowości 
i w roku następnym.W odniesieniu do sankcji Komisja uważa, że cho ‑
ciaż sankcje za brak zgodności muszą być pro ‑
porcjonalne, powinny one pozostać narzędziem 
odstraszającym.
97
Ustanowienie planów działania zostało opracowane 
jako proces zapobiegawczy w oparciu o dokument 
SWD (2013) 244, a bazujący na samoocenie państw 
członkowskich w zakresie podstawowych przyczyn, 
które miały wpływ na poziomy błędu. Proces ten 
stopniowo uwzględnił reaktywne podejście, syste ‑
matycznie uwzględniając wyniki kontroli i propo ‑
nując konkretne działania naprawcze. Podwójne 
podejście (zapobiegawcze i reaktywne) w dalszym 
ciągu jest częścią tego procesu. Ostatnia aktuali ‑
zacja planów działania pokazuje, że prawie 50% 
działań zostało wywołanych konkretnymi wynikami 
kontroli Trybunału lub Komisji, zaś druga połowa 
opierała się na samoocenie państw członkowskich.
Ponadto ocena ex ante  dotycząca możliwości 
kontroli i weryfikowalności wszystkich środków 
w ramach PROW 2014–2020 również uwzględnia 
ryzyko poziomu błędu w ujęciu zapobiegawczym.
Zalecenie 1
Komisja przyjmuje to zalecenie. Konkretne kwe ‑
stie poruszone przez Trybunał należy uwzględ ‑
nić w planach działania tylko jeżeli stwierdzono 
niedociągnięcia.
Komisja zdaje sobie sprawę, jak ważne jest znacze ‑
nie wytycznych związanych z trzema głównymi 
przyczynami błędów oraz rozpowszechnianie 
najlepszych praktyk. Zostanie to uwzględnione 
w ramach Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju 
Obszarów Wiejskich i poprzez seminaria.
Ponadto Komisja przedstawiła już państwom człon ‑
kowskim szczegółowe wytyczne dotyczące zamó ‑
wień publicznych i środków rolno‑środowiskowo ‑
‑klimatycznych, w tym podwójnego finansowania. 
Umyślne obchodzenie przepisów jest przedmiotem 
strategii zwalczania nadużyć finansowych oraz 
seminariów zorganizowanych w kilku państwach 
członkowskich.
Odpowiedzi Komisji 58
W 2017 r. Komisja przygotuje sprawozdanie strate ‑
giczne Funduszu, zawierające podsumowanie 
rocznych sprawozdań z postępów składanych przez 
państwa członkowskie (art. 53 rozporządzenia 
(UE) nr 1303/2013). Ponadto Komisja i państwa 
członkowskie ocenią wykonanie programów roz ‑
woju obszarów wiejskich w trakcie procesu prze ‑
glądu przewidzianego w art. 21 rozporządzenia 
(UE) nr 1303/2013. W świetle tych i innych dowodów 
(np. ustaleń kontroli) Komisja oceni koncepcję po  li ‑
tyki oraz ewentualną potrzebę przedstawienia wnio ‑
sków dotyczących kolejnego okresu programowania.
Na koniec okresu programowania Komisja 
przeprowa  dzi szczegółową analizę ciągłej potrzeby 
w przypadku każdego środka wsparcia przed zło ‑
żeniem wnios ku na kolejny okres programowania, 
podobnie jak miało to miejsce w odniesieniu do 
bieżącego okresu.
Zalecenie 3 – Ostatni ppkt
Komisja zgadza się z opinią, że kontrole admi ‑
nistracyjne powinny być stosowane, gdy jest 
to możliwe, chociaż zauważa, że w większości 
przypadków nie jest to wykonalne dla działań 
rolno‑środowiskowych.W odniesieniu do sankcji Komisja podziela pogląd, 
że chociaż sankcje za brak zgodności muszą być 
proporcjonalne, powinny one pozostać narzędziem 
odstraszającym.
Zalecenie 2
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja przepro ‑
wadza obecnie ocenę możliwości kontroli i weryfi ‑
kowalności nowych programów i omówi wszelkie 
niedociągnięcia w ramach komitetów monitoru ‑
jących i rocznych spotkań w sprawie przeglądu 
z instytucjami zarządzającymi.
Ponadto wyniki kontroli będą ściśle monitorowane 
w celu wykrycia i skorygowania wszelkich źró ‑
deł błędu przypisanego do krajowych przepisów 
wykonawczych, wnosząc o natychmiastowe zmiany, 
jeżeli okażą się one potrzebne.
Wnioski płynące z realizacji programów i przepisów 
krajowych będą udostępniane za pośrednictwem 
Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów 
Wiejskich oraz specjalnych seminariów na temat 
poziomów błędu.
Zalecenie 3
Komisja częściowo zgadza się z zaleceniem, ponie ‑
waż nie może przesądzać o zakresie i wyniku 
takiej analizy ani o przyszłych kierunkach poli ‑
tyki, jakie obiorą prawodawcy na następny okres 
programowania.
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
•  jeden egzemplarz: 
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
•  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE: (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
• w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
QJ‑AB‑14‑024‑PL‑N ISSN 1977 ‑5768Trybunał szacuje, że w ciągu ostatnich trzech lat 
średni poziom błędu w wydatkach na rozwój 
obszarów wiejskich wyniósł 8,2%. Organy 
kontrolne państw członkowskich nie wykrywały 
błędów, ponieważ kontrole nie są kompleksowe 
i opierają się na niedostatecznych informacjach. 
Do głównych przyczyn błędów należą m.in. 
nieprzestrzeganie przepisów dotyczących 
udzielania zamówień publicznych, popełnione 
przez beneficjentów prywatnych naruszenia, 
w stosunku do których istnieje podejrzenie 
umyślności, oraz nieprzestrzeganie zobowiązań 
rolnych związanych z pomocą obszarową. 
Działania Komisji i  państw członkowskich na 
rzecz wyeliminowania głównych przyczyn 
wysokiego poziomu błędu w zakresie rozwoju 
obszarów wiejskich są jedynie częściowo 
skuteczne. W celu zaradzenia powszechnym na 
poziomie UE uchybieniom Trybunał sformułował 
szereg szczegółowych zaleceń dotyczących 
podejmowania działań naprawczych 
i zapobiegawczych.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y