KOMUNIKAT KOMISJI

w sprawie pobierania od lekkich pojazdów prywatnych opłat za użytkowanie krajowej infrastruktury drogowej

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

1. Wprowadzenie

Głównym celem polityki transportowej Unii Europejskiej przedstawionym w białej księdze w sprawie transportu[1] jest „pomoc w ustanowieniu systemu stanowiącego podstawę postępu gospodarczego w Europie, wzmacniającego konkurencyjność i oferującego usługi w zakresie mobilności o wysokiej jakości przy oszczędnym gospodarowaniu zasobami”. Użytkownicy systemu transportowego w praktyce powinni między innymi optymalizować użytkowanie infrastruktury i minimalizować negatywne skutki dla środowiska. Rzetelna polityka cenowa, zgodna z zasadami „użytkownik płaci” oraz „zanieczyszczający płaci”, jest jednym ze sposobów podnoszenia świadomości użytkowników sieci transportowej o skutkach dokonywanych przez nich wyborów w zakresie mobilności. Nowoczesny system opłat drogowych, przyczyniający się do realizacji celów białej księgi, powinien spełniać następujące wymagania:

– przyczyniać się do uczciwej konkurencji między poszczególnymi rodzajami transportu dzięki sprawiedliwym i przejrzystym mechanizmom obciążania użytkowników kosztami infrastruktury (zasada „użytkownik płaci”);

– zapobiegać jakiejkolwiek bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji użytkowników ze względu na przynależność państwową lub miejsce zamieszkania;

– promować zasady zrównoważonego rozwoju poprzez zastosowanie harmonijnych, przejrzystych mechanizmów obciążania użytkowników kosztami zewnętrznymi, takimi jak emisje, hałas, zatory komunikacyjne, wypadki itd., które są zwykle ponoszone przez całe społeczeństwo (zasada „zanieczyszczający płaci”), oraz

– przyczyniać się do finansowania wysokiej jakości infrastruktury.

W białej księdze nakreślono zamiar Komisji zaproponowania obowiązkowych środków w celu internalizacji do 2020 r. głównych zewnętrznych kosztów transportu, w tym hałasu, lokalnego zanieczyszczenia i zatorów. Wymaga to między innymi restrukturyzacji opłat drogowych, która przebiegać ma w dwóch etapach. Pierwszy etap (do 2016 r.) polegać ma na stopniowym wprowadzaniu obowiązkowych opłat za korzystanie z infrastruktury dla pojazdów ciężarowych. Obowiązkowe opłaty za korzystanie z infrastruktury, dzięki którym powstaną silne podstawy dla późniejszej internalizacji kosztów zewnętrznych, muszą być ujednolicone w całej UE pod względem struktury taryfowej, elementów kosztowych, metod poboru i podziału dochodów. Ponadto należy ocenić zgodność z traktatami UE istniejących systemów opłat drogowych pobieranych od pojazdów i opracować wytyczne dotyczące rozszerzenia internalizacji kosztów zewnętrznych na wszystkie pojazdy. W drugim etapie (2016–2020 r.) biała księga przewiduje pełną i obowiązkową internalizację kosztów zewnętrznych dla pojazdów ciężarowych z możliwością rozszerzenia jej na wszystkie pojazdy, jako uzupełnienie obowiązkowego odzyskiwania kosztów infrastruktury (opłaty amortyzacyjne).

O ile istnieją unijne przepisy prawa wtórnego dotyczące opłat drogowych pobieranych od pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony[2], jedyne zasady dotyczące pobierania opłat od lekkich pojazdów prywatnych[3], lekkich pojazdów użytkowych o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej 3,5 tony, autobusów i autokarów wynikają bezpośrednio z Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Państwa członkowskie zwykle stosują ten sam system opłat i takie same stawki[4] do lekkich pojazdów użytkowych wykorzystywanych do transportu zarobkowego lub na własny rachunek, co do lekkich pojazdów prywatnych, ponieważ między tymi rodzajami pojazdów nie występują znaczące różnice pod względem średnich stopni wykorzystania infrastruktury ani kosztów administracyjnych eksploatacji systemu. Chociaż niniejszy komunikat może mieć zastosowanie do lekkich pojazdów użytkowych, nie zamierza on objąć wszystkich możliwych kwestii związanych z pobieraniem opłat drogowych od przewozów zarobkowych. Niniejszy komunikat nie dotyczy także autobusów ani autokarów. Pojazdy te są zwykle objęte tym samym systemem opłat, co pojazdy ciężarowe.

Celem niniejszego komunikatu, stanowiącego część szerszej strategii w sprawie opłat drogowych przedstawionej w białej księdze, jest wyjaśnienie stanowiska Komisji co do zastosowania ogólnych traktatowych zasad niedyskryminacji i proporcjonalności w ramach systemu winiet dla lekkich pojazdów prywatnych. Komunikat zawiera również wytyczne dotyczące stosowania takiego systemu.

Komunikat nie tworzy nowych uregulowań prawnych. Ostateczna wiążąca interpretacja prawa UE leży w gestii Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

2. Istniejące systemy pobierania opłat

Wobec braku prawodawstwa UE w tej dziedzinie państwa członkowskie mają w zasadzie swobodę wprowadzenia systemu opłat za użytkowanie krajowej infrastruktury drogowej pobieranych od lekkich pojazdów prywatnych (system winietowy). Mogą one zwłaszcza ustanowić zasady regulujące funkcjonowanie takiego systemu, pod warunkiem, że przyjęte krajowe środki są zgodne z podstawowymi zasadami traktatów UE, w szczególności z zasadą niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową i zasadą proporcjonalności.

Jednakże, jak wskazuje kilka przypadków zgłoszonych Komisji, zasady te nie zawsze są przestrzegane. Zgodnie z zasadą pomocniczości Komisja nie zamierza przedstawiać żadnych wniosków ustawodawczych w tym zakresie. Z drugiej strony zdaniem Komisji nadszedł czas na określenie i wyjaśnienie przepisów UE obecnie obowiązujących na mocy TFUE i zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości. To Komisja, zgodnie z swoimi zadaniami i obowiązkami określonymi w art. 17 Traktatu o Unii Europejskiej, odpowiada za dopilnowanie, aby te zasady były wdrażane z korzyścią dla Europy i jej obywateli.

Publikując niniejszy komunikat, Komisja ma na celu zapewnienie przejrzystości i wyjaśnienie zasad UE, które jest zobowiązana egzekwować. Proponuje wszystkim zainteresowanym państwom członkowskim instrument referencyjny, który określa warunki, jakie system winietowy powinien spełniać, aby zagwarantować przestrzeganie podstawowych zasad prawa UE.

Dotychczas siedem państw członkowskich UE wprowadziło system winiet dla lekkich pojazdów prywatnych[5]. Różnorodność obecnych systemów opłat nakładanych na lekkie pojazdy prywatne świadczy o wielorakości podejść stosowanych przez państwa członkowskie. Niektóre państwa opierają się na kombinacji różnych instrumentów podatkowych (podatki paliwowe oraz podatki od środków transportowych). W innych państwach kombinacja jest bardziej zróżnicowana i obejmuje opłaty za korzystanie z infrastruktury, pobierane w celu odzyskania kosztów infrastruktury od przewoźników korzystających z autostrad. Opłaty za korzystanie z infrastruktury mogą przybierać formę opłat czasowych (winiet), często dotyczących całej sieci dróg głównych, lub opłat uzależnionych od pokonanej odległości (opłaty za przejazd) pobieranych na poszczególnych odcinkach dróg, często wyposażonych w bramki poboru opłat.

Krajowe winiety to opłata pobierana od lekkich pojazdów prywatnych w zamian za prawo użytkowania sieci głównych dróg przez pewien okres czasu. Niemniej jednak do Komisji wpływają liczne skargi wskazujące, że wdrażanie systemów winiet dla lekkich pojazdów prywatnych, jeśli nie zostało należycie przygotowane, może stworzyć praktyczne problemy, zakłócając płynny ruch pojazdów, zwłaszcza w regionach przygranicznych, i prowadzić do nieodpowiednich metod egzekwowania. Może również stwarzać ryzyko dyskryminacji okazjonalnych użytkowników, głównie kierowców pochodzących z innych państw członkowskich, którzy mogą nie mieć możliwości zakupu winiet o krótszym okresie ważności lub mogą mieć możliwość zakupu takich winiet, ale których stawka dzienna byłaby znacznie wyższa niż stawka obowiązująca w przypadku winiet rocznych, głównie używanych przez osoby zamieszkujące w danym kraju. Może to być postrzegane jako nieproporcjonalne.

Państwa członkowskie w różny sposób stosują systemy winiet, co może prowadzić do potencjalnych braków. Natomiast systemy pobierania opłat za przejazd od lekkich pojazdów prywatnych nie wiążą się z takimi samymi problemami, jak systemy winietowe, jako że opłaty za przejazd są opłatami uzależnionymi od pokonanej odległości, bezpośrednio związanymi z użytkowaniem infrastruktury, w związku z czym prawdopodobieństwo dyskryminacji jest mniejsze. Elektroniczne systemy poboru opłat za przejazd gwarantują ponadto płynność ruchu pojazdów, użytkownicy nie muszą bowiem zatrzymywać się przy bramkach poboru opłat.

Po dogłębnej analizie systemów winiet dla lekkich pojazdów prywatnych stosowanych w UE[6] Komisja zdecydowała się przedstawić niniejszy komunikat, aby pomóc tym państwom członkowskim, które zamierzają wprowadzić nowy system winiet dla lekkich pojazdów prywatnych lub które zamierzają rozwinąć istniejące systemy, zgodnie z zasadami przyjętymi w UE.

3. Zasady zawarte w Traktacie UE

Podstawowymi zasadami prawa UE, które mają zastosowanie w tym przypadku są: zasada niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową oraz zasada proporcjonalności.

3.1. Niedyskryminacja ze względu na przynależność państwową

Chociaż nie istnieją przepisy UE określające zasady pobierania opłat od pojazdów prywatnych, wprowadzając winiety dla takich pojazdów, państwa członkowskie muszą przestrzegać postanowień Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dyskryminacja obywateli UE ze względu na przynależność państwową jest zakazana na mocy art. 18 traktatu, który stanowi, iż: „W zakresie zastosowania Traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, mogą przyjąć wszelkie przepisy w celu zakazania takiej dyskryminacji”. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości[7] art. 18 zakazuje również nierównego traktowania, które nie jest wyraźnie powiązane z narodowością, ale które, poprzez zastosowanie innych kryteriów rozróżnienia, prowadzi do tego samego skutku (pośrednia dyskryminacja ze względu na przynależność państwową). Ponieważ Traktat nie zawiera żadnych szczególnych postanowień dotyczących transportu prywatnego, każdy system winiet dla lekkich pojazdów prywatnych należy oceniać odpowiednio w świetle art. 18 Traktatu.

3.2. Proporcjonalność

Każdy system winietowy stosowany przez państwo członkowskie działałby na szkodę obywateli innych państw członkowskich, jeżeli dyskryminowałby kierowców nie zamieszkujących w danym kraju, którzy korzystają z istniejącej tam sieci dróg tylko sporadycznie, ponieważ nie przewidywałby opłat za krótkoterminowe użytkowanie infrastruktury drogowej lub tranzyt.

Środek krajowy, który w równym stopniu stosuje się do obywateli tego kraju lub osób zamieszkujących na jego terytorium, jak i do obcokrajowców i osób tam nie zamieszkujących, może również stanowić środek dyskryminacyjny (dyskryminacja pośrednia). Taka dyskryminacja może jednak być dopuszczalna w imię nadrzędnego interesu użyteczności publicznej, np. poprawy przepływu ruchu pojazdów i/lub redukcji kosztów/szkód dla środowiska. Jednakże należy podkreślić, że takie środki powinny być współmierne do realizowanych celów leżących w ogólnym interesie, co oznacza zwłaszcza, że celu, na osiągnięcie którego środek pozwala, nie można zrealizować za pomocą innych, mniej kosztownych środków. Innymi słowy, środki przyjęte w celu wdrożenia takich celów muszą spełniać kryterium proporcjonalności. Przydatne wnioski można wyciągnąć z sytuacji, jaką ETS przeanalizował w swoim wyroku w sprawie Cura Anlagen[8], w którym stwierdził on, że nawet jeśli nie ma wątpliwości, że podatek konsumpcyjny może służyć celowi o charakterze interesu ogólnego, polegającemu na zniechęceniu do zakupu lub posiadania pojazdów o dużym zużyciu paliwa, Trybunał uważa, że taki podatek jest sprzeczny z zasadą proporcjonalności, jako że realizowany przy jego pomocy cel może zostać osiągnięty dzięki wprowadzeniu podatku proporcjonalnego do długości trwania okresu, w którym pojazd zarejestrowany jest w państwie, w którym jest używany.

Komisja przeanalizowała w 1996 r. wniosek dotyczący system winietowego, jaki planowała wprowadzić Austria. W swojej opinii[9] Komisja stwierdziła, że poza pierwotnie planowanymi winietami rocznymi i dwumiesięcznymi Austria powinna wprowadzić również przynajmniej winietę tygodniową, aby nie dyskryminować turystów i osób nie zamieszkujących na jej terytorium, którzy są typowymi użytkownikami okazjonalnymi. Większość pozostałych państw członkowskich, wprowadzając systemy winietowe, przejęła model austriacki, z wyjątkiem Słowenii, która zastosowała bardzo odmienny system w 2008 r. System wprowadzony przez Słowenię wykazał pewne braki, które doprowadziły do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w październiku 2008 r. Komisja była zdania, że słoweński system winietowy w swojej pierwotnej formie mógł działać na szkodę obywateli innych państw członkowskich, gdyż przewidywał on jedynie roczne i półroczne winiety dla samochodów osobowych i motocykli na użytkowanie krajowej sieci autostrad. Komisja oceniła, że była to pośrednia dyskryminacja ze względu na przynależność państwową. W następstwie tej opinii, w lipcu 2009 r. Słowenia wprowadziła tygodniowe i miesięczne winiety, jako uzupełnienie rocznych winiet dla samochodów osobowych. W ten sposób rozwiane zostały pierwotne zastrzeżenia Komisji, że system pośrednio dyskryminował obywateli innych państw członkowskich korzystających ze słoweńskiej sieci autostrad tylko sporadycznie, i postępowanie w sprawie naruszenia przepisów zostało zamknięte.

Opierając się na istniejącym orzecznictwie ETS i dwóch wymienionych powyżej przypadkach, Komisja stwierdza, że aby zostać uznanym za niedyskryminujący, system winietowy mógłby na przykład przewidywać trzy lub więcej rodzajów winiet, na przykład: „tygodniową” (7 – 14 dni), „miesięczną” (30 – 60 dni) i „roczną” (jeden rok kalendarzowy). Obecnie wszystkie państwa członkowskie, które stosują system winiet dla lekkich pojazdów prywatnych, przewidują takie trzy rodzaje winiet, w tym winiety krótkoterminowe, ważne przez okres od 7 do 10 dni.

4. Wytyczne dotyczące stosowania krajowych systemów winietowych

Na podstawie otrzymanych skarg i badań analitycznych Komisja proponuje wytyczne dotyczące następujących punktów:

– dostępności winiet o proporcjonalnych cenach;

– odpowiedniego dostępu do informacji;

– pobierania opłat oraz trybu ich uiszczania;

– odpowiednich metod egzekwowania;

które mogą być uznane za istotne dla zapewnienia niedyskryminacyjnego charakteru systemów winiet dla lekkich pojazdów prywatnych. Wytyczne nie opierają się na orzecznictwie ETS i przedstawiają stanowisko Komisji na temat istniejących wątpliwości związanych ze stosowaniem systemów winiet.

4.1. Dostępność winiet o proporcjonalnych cenach

Opierając się na prawie UE, można wysunąć zastrzeżenie, że cena winiety krótkoterminowej jest w porównaniu z ceną winiety długoterminowej (rocznej) tak wysoka, że w rzeczywistości działa na szkodę kierowców nie zamieszkujących w danym kraju i tym samym może być pośrednio dyskryminująca. Aby określić, kiedy można mówić o znaczącej dysproporcji, cenę winiet można także rozpatrywać na podstawie średniej dziennej, tj. podzielić cenę danej winiety przez liczbę dni, przez które oferuje ona dostęp do systemu. Im niższy jest stosunek średniej dziennej ceny winiety krótkoterminowej do średniej dziennej ceny winiety długoterminowej, tym bliższe są ich wartości dzienne, co oznacza, że cena nie dyskryminuje pośrednio okazjonalnych użytkowników[10]. W tabeli w załączniku przedstawiono informacje na temat aktualnych stawek opłat winietowych w państwach członkowskich, które stosują system winiet dla lekkich pojazdów prywatnych.

Komisja przyznaje jednak, że pewne różnice między średnią dzienną ceną winiety długoterminowej i krótkoterminowej mogą być uzasadnione głównie następującymi czynnikami:

– kosztami administracyjnymi eksploatacji systemu winietowego i realizowania każdej transakcji, co obejmuje również koszty produkcji, dostarczania informacji użytkownikom, dystrybucji i sprzedaży winiet oraz egzekwowania stosowania systemu. System winietowy powinien generować dochody, które wystarczają przynajmniej na pokrycie tych kosztów. Jeżeli stosuje się kilka kategorii winiet, uzasadnione jest odpowiednie dostosowanie kosztów administracyjnych;

– różnicami w użytkowaniu sieci dróg objętych opłatą w postaci winiety. Słuszne wydaje się założenie, aby ceny winiet odzwierciedlały użytkowanie infrastruktury i odpowiadały średniemu wykorzystaniu dróg w danym, objętym winietą okresie. Dłuższoterminowe winiety odpowiadałyby zatem większemu ogólnemu użytkowaniu, jednak nie jest to zależność liniowa. Na przykład jeśli winietę roczną nabywa osoba dojeżdżająca do pracy, wykorzysta ją ona do około 500 relatywnie krótkich podróży w ciągu roku, jeśli dojeżdżając do pracy korzysta z autostrady (dwa razy dziennie, 250 razy w roku). Tymczasem kierowca nabywający winietę roczną w celu odbywania regularnych wyjazdów wypoczynkowych korzystać może z sieci dróg rzadziej niż osoba dojeżdżająca do pracy, przejeżdżając jednak dłuższe dystanse.

W celu zapewnienia proporcjonalności systemów winietowych Komisja sugeruje zatem, aby systemy takie oferowały krótkoterminowe winiety po cenie proporcjonalnej do ceny winiety rocznej z uwzględnieniem różnic kosztów administracyjnych poszczególnych rodzajów winiet (lub ryczałtowych kosztów administracyjnych), w powiązaniu ze średnim wykorzystaniem infrastruktury w przypadku poszczególnych rodzajów winiet[11].

W swojej opinii z 1996 r. dotyczącej Austrii Komisja przyznała, że obsługa krótkoterminowych winiet mogła być źródłem dodatkowych kosztów administracyjnych. Jednocześnie podkreślono, że dzięki korzyściom skali cena krótkoterminowych winiet nie powinna być niewspółmiernie wysoka. Ponieważ cena winiety rocznej dla pojazdów poniżej 3,5 tony miała wynosić 42 ECU, stwierdzono, że aby spełniony został wymóg proporcjonalności, cena tygodniowej winiety nie powinna przekraczać 6 ECU. Po uwzględnieniu powiązanych kosztów administracyjnych Austria ustaliła cenę nowo wprowadzonej 10-dniowej winiety na około 5 ECU.

Ponadto przepisy dotyczące proporcjonalności cen krótkoterminowych i długoterminowych winiet dla pojazdów ciężarowych zawarto już w art. 7a ust. 1 dyrektywy 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe[12] (dyrektywa o eurowinietach), który stanowi, że „Opłaty za korzystanie z infrastruktury są proporcjonalne do długości okresu użytkowania infrastruktury, przy czym nie są one wyższe niż wartości przewidziane w załączniku II, i można je uiszczać za okres dnia, tygodnia, miesiąca lub roku. Stawka miesięczna nie przekracza 10% stawki rocznej, stawka tygodniowa nie przekracza 5% stawki rocznej, a stawka dzienna nie przekracza 2% stawki rocznej.” Zważywszy na fakt, że systemami winiet dla pojazdów ciężarowych i dla lekkich pojazdów prywatnych zarządza się w dużym stopniu tak samo i że praktycznie nie ma różnicy pod względem produktów, metod sprzedaży i egzekwowania, można założyć, że nie powinny wystąpić znaczące różnice w kosztach administracyjnych. Chociaż mogą występować różnice w zakresie średnich stopni wykorzystania infrastruktury, państwa członkowskie mogą uznać za stosowne zastosowanie tej samej zasady przy ustalaniu stawki opłat winietowych od pojazdów prywatnych, co w przypadku pojazdów ciężarowych.

4.2. Odpowiedni dostęp do informacji

Aby uniknąć ewentualnej dyskryminacji okazjonalnych użytkowników nie zamieszkujących w danym kraju, ważne jest, aby otrzymywali oni wystarczające informacje na temat wymogu zakupu winiety przed wjazdem na drogi objęte opłatami. Informacje dotyczące obowiązku zakupu winiety mogłyby zatem być udostępniane w turystycznych materiałach reklamowych, na łatwo dostępnych stronach internetowych oraz we wszelkich innych miejscach, które państwa członkowskie mogą uznać za stosowne. Aby informacje te były pomocne, powinny one objaśniać ten wymóg, w razie potrzeby w językach sąsiednich państw członkowskich i innych głównych językach europejskich, i przedstawiać różne sposoby zakupu odpowiedniej winiety.

Drogowe tablice informacyjne to również ważny element, dostarczają one bowiem użytkownikowi niezbędnych informacji, zanim wjedzie on na sieć dróg objętych opłatami, co zwiększa przejrzystość systemu. W idealnym przypadku, oprócz języka krajowego (języków krajowych), informacje powinny sporządzane być również w języku sąsiedzkiego państwa członkowskiego (sąsiedzkich państw członkowskich) i w jednym lub więcej powszechnie używanych językach europejskich. Tablice powinny zawierać informację o cenach, dopuszczalnych środkach płatniczych oraz wskazówki, jak dotrzeć do najbliższego punktu sprzedaży detalicznej, jak również informacje na temat ewentualnych kar. Takie działania powinny stanowić część ogólnej polityki ukierunkowanej raczej na zachęcanie kierowców do zakupu winiet, a nie na późniejsze zatrzymywanie i karanie osób nie stosujących się do wymogów.

W celu lepszego informowania kierowców pragnących zakupić winiety, również informacje w punktach sprzedaży detalicznej lub kioskach samoobsługowych powinny wskazywać:

– typy pojazdów, które objęte są wymogiem zakupu winiety;

– drogi, na których posiadanie winiety jest obowiązkowe;

– kategorie winiet i ceny;

– sposoby zakupu winiety;

– możliwości uzyskania dalszych informacji;

– obowiązujące kary.

Aby uniknąć wszelkich nieścisłości co do definicji pojęć tydzień i miesiąc, tablice informacyjne powinny jasno wskazywać, przez ile dni kalendarzowych ważne są poszczególne winiety. Jeśli winieta ma formę naklejki, powinna na niej figurować data wygaśnięcia, aby użytkownik dokładnie wiedział, przez ile dni jest ona ważna.

4.3. Pobieranie opłat oraz tryb ich uiszczania

Aby uniknąć dyskryminacji, należy zagwarantować okazjonalnym użytkownikom nie zamieszkującym w danym kraju szereg możliwości zakupu winiety. W przypadku winiet mających formę naklejek punkty sprzedaży detalicznej i kioski samoobsługowe powinny być zlokalizowane w pobliżu dróg objętych opłatą, w tym na odpowiednich przejściach granicznych. Większość punktów sprzedaży detalicznej powinna być dostępna codziennie i tak długo, jak to możliwe. Przyjmowane powinny być powszechnie stosowane karty debetowe i kredytowe, jak również gotówka w euro/walucie krajowej i walutach sąsiednich państw członkowskich.

Jeśli wdrażany jest elektroniczny system winietowy, naklejki nie służą już jako potwierdzenie opłaty, a okazjonalni użytkownicy mogą wykupić winietę jeszcze przed rozpoczęciem podróży i nie są zmuszeni zmieniać swojej trasy w celu przejazdu przez punkt sprzedaży detalicznej przed wjazdem na drogę objętą opłatą w postaci winiety[13]. Możliwość zakupu przez telefon (za pośrednictwem SMS lub połączeń) lub przez Internet miałaby wartość dodaną dla użytkowników, ponieważ nie byliby oni ograniczeni pod względem geograficznym ani godzinami otwarcia.

Dla użytkowników podróżujących przez terytorium więcej niż jednego państwa członkowskiego stosującego system winietowy wartość dodaną miałaby winieta obejmująca kilka państw członkowskich. Przykładem może być tu eurowinieta dla pojazdów ciężarowych[14], która zapewnia taki poziom interoperacyjności, ponieważ umożliwia dostęp do infrastruktury drogowej pięciu państw członkowskich UE. Podobny produkt dla lekkich pojazdów prywatnych mógłby być szczególnie praktyczny dla międzynarodowych użytkowników, w szczególności w ruchu między sąsiadującymi państwami członkowskimi, odnotowującymi szczególnie wysokie natężenie ruchu międzynarodowego.

4.4. Odpowiednie metody egzekwowania

Egzekwowanie przepisów dotyczących systemów winiet wchodzi w zakres wyłącznych kompetencji państw członkowskich. Jednakże przepisy te nie powinny mieć charakteru dyskryminującego i powinny być proporcjonalne do popełnionego naruszenia oraz umożliwiać obywatelom skuteczne wykonywanie swoich praw procesowych. Należy zwłaszcza unikać metod, które mogłyby spowodować pośrednią dyskryminację okazjonalnych użytkowników nie zamieszkujących w danym kraju.

Egzekwowanie przepisów nie powinno mieć na celu przede wszystkim zatrzymywania jak największej liczby osób dopuszczających się naruszeń, ale promować zrozumienie systemu w celu zachęcenia użytkowników do stosowania się do istniejących wymogów. Służby egzekwujące prawo powinny więc dysponować wystarczającymi uprawnieniami do kierowania użytkowników do natychmiastowego zakupu winiety w celu uniknięcia kary, jeśli można założyć, że zaszło nieporozumienie. Pozwoliłoby to ukierunkować wysiłki w zakresie egzekwowania przepisów głównie na osoby często naruszające przepisy, a nie na osoby nie zamieszkujące na terytorium danego kraju, które często dopuszczają się naruszenia po raz pierwszy. Jeżeli punkty kontrolne, kamery i ich oznakowanie, jak również inne środki egzekwowania, będą wyraźnie widoczne, może to sprzyjać stosowaniu się przez użytkowników do istniejącego systemu i znacznemu ograniczeniu faktycznych działań egzekwowania prawa.

Użytkownicy muszą być przekonani, że zakup winiety powoduje mniejsze ryzyko i koszty, niż gdy zostaną oni zatrzymani z powodu naruszenia przepisów. Jeśli nakładane są kary na okazjonalnych użytkowników nie zamieszkujących w danym kraju, powinni oni otrzymywać, w jednym lub kilku powszechnie używanych językach europejskich, jasne informacje dotyczące możliwości płatności i odwołania się od nałożonej kary, jeżeli uważają oni, że jest ona nieuzasadniona lub wygórowana. Byłoby wskazane, aby:

– opublikowane zostały – zgodnie z procedurami krajowymi – przepisy ustawowe i wykonawcze dotyczące winiet, naruszenia przepisów, kar i procedur, a najważniejsze przepisy zostały w miarę możliwości streszczone dla zapewnienia przejrzystości;

– działania w zakresie egzekwowania koncentrowały się w tych miejscach, gdzie odsetek przypadków nieprzestrzegania przepisów jest stosunkowo wysoki, a nie jedynie na granicach, tak aby osoby zamieszkujące na terytorium danego kraju, jak i osoby tam nie zamieszkujące traktowane były jednakowo (w idealnym przypadku kontrole powinny być przeprowadzane gdy pojazdy opuszczają państwo członkowskie).

Koordynacja i współpraca między państwami członkowskimi mogłaby w znacznym stopniu przyczynić się do transgranicznego egzekwowania nałożonych grzywien.

Kary muszą być także proporcjonalne – sankcja powinna być proporcjonalna do wagi popełnionego naruszenia. Przepisy dotyczące kar dla pojazdów ciężarowych zawarto już w art. 9a wspomnianej powyżej dyrektywy o eurowinietach, który stanowi, że „państwa członkowskie ustalają odpowiednie kontrole i określają system sankcji stosowanych za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy. Przyjmują one wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia wprowadzenia ich w życie. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.” Państwa członkowskie zachęca się do stosowania tych samych zasad w odniesieniu do lekkich pojazdów prywatnych.

5. Podsumowanie

Aby zapewnić niedyskryminacyjny system winiet dla lekkich pojazdów prywatnych, Komisja sugeruje, aby systemy wprowadzane przez państwa członkowskie oferowały, oprócz winiet rocznych i miesięcznych, winiety tygodniowe (lub o krótszym okresie ważności).

Ponadto byłoby wskazane, aby:

– ceny winiet krótkoterminowych i długoterminowych były proporcjonalne;

– okazjonalni użytkownicy nie zamieszkujący w danym kraju mieli odpowiedni dostęp do informacji dotyczących typów pojazdów, które objęte są wymogiem zakupu winiety, dróg objętych opłatami, rodzajów winiet, ich okresów ważności i stawek opłaty, punktów sprzedaży i obowiązujących kar;

– okazjonalnym użytkownikom nie zamieszkującym w danym kraju zapewniono szereg możliwości zakupu winiety;

– działania w zakresie egzekwowania koncentrowały się głównie w tych miejscach, gdzie prawdopodobieństwo nieprzestrzegania przepisów jest stosunkowo wysokie, a nie jedynie na granicach i osobach nie zamieszkujących na terytorium danego kraju, które często dopuszczają się naruszenia po raz pierwszy, tak aby osoby zamieszkujące na terytorium danego kraju, jak i osoby tam nie zamieszkujące traktowane były jednakowo;

– kary były proporcjonalne do innych naruszeń przepisów drogowych i należycie odzwierciedlały element sankcji.

Jako że systemy winietowe wdrażają głównie zasadę „użytkownik płaci”[15], Komisja zaleca przejrzyste wykorzystywanie uzyskiwanych przez nie dochodów, które w idealnym przypadku przeznaczane byłyby wyłącznie na drogi, w przypadku których istnieje określony plan konserwacji, aby w zamian za uiszczane opłaty zaoferować użytkownikom minimalny poziom usług.

Komisja zwraca się do państw członkowskich, które posiadają system winiet dla lekkich pojazdów prywatnych, lub zamierzają wprowadzić taki system, do oceny swoich systemów w świetle niniejszego komunikatu.

W świetle doświadczeń Komisja może rozważyć inicjatywy mające na celu dalsze wyjaśnienie przepisów mających zastosowanie do opłat drogowych pobieranych od lekkich pojazdów prywatnych.

Załącznik

Opłaty za korzystanie z infrastruktury (winiety) dla pojazdów ≤ 3,5 tony w UE[16]

2012

Austria

tydzień (10 dni) || 2 miesiące || rok

8 EUR || 23,40 EUR || 77,80 EUR

Bułgaria

tydzień (7 dni) || miesiąc || rok

5 EUR || 13 EUR || 34 EUR

Republika Czeska

tydzień (10 dni) || miesiąc || rok

12,40 EUR || 17,60 EUR || 59,90 EUR

Węgry (elektroniczny system winietowy)

tydzień (10 dni) || miesiąc || rok

10,30 EUR || 16,60 EUR || 148,90 EUR

Słowacja

tydzień (10 dni) || miesiąc || rok

10 EUR || 14 EUR || 50 EUR

Słowenia

tydzień (7 dni) || miesiąc || rok

15 EUR || 30 EUR || 95 EUR

Rumunia (elektroniczny system winietowy) Lekkie pojazdy prywatne i lekkie pojazdy użytkowe wykorzystywane do przewozu osób

tydzień (7 dni) || miesiąc || 3 miesiące || rok

3 EUR || 7 EUR || 13 EUR || 28 EUR

Lekkie pojazdy użytkowe wykorzystywane do przewozu towarów

tydzień (7 dni) || miesiąc || 3 miesiące || rok

6 EUR || 16 EUR || 36 EUR || 96 EUR

Kursy wymiany walut z dnia 27 lutego 2012 r.

[1] Biała księga w sprawie transportu: „Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu” COM(2011) 144.

[2] Dyrektywa 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, z późniejszymi zmianami; znana jako „dyrektywa o eurowinietach”.

[3] Samochody osobowe, motocykle i inne pojazdy silnikowe o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej 3,5 tony, wykorzystywane głównie do celów prywatnych.

[4] Jedynym wyjątkiem jest Rumunia, która stosuje odrębną stawkę opłaty winietowej dla lekkich samochodów ciężarowych.

[5] System opłat winietowych pobieranych od lekkich pojazdów prywatnych jest obecnie stosowany w siedmiu państwach członkowskich UE – Austrii, Bułgarii, Republice Czeskiej, na Węgrzech, na Słowacji oraz w Słowenii i Rumunii. Inne państwa członkowskie (np. Belgia) planują wdrożyć takie systemy.

[6] Zob. również ocenę systemów winiet dla pojazdów prywatnych stosowanych w państwach członkowskich („Assessment of Vignette Systems for Private Vehicles applied in Member States”, Booz & Co 2010) oraz badanie dotyczące skutków stosowania systemów winiet dla pojazdów prywatnych („Study on Impacts of application of the Vignette systems to Private Vehicles”, Booz & Co 2012) http://ec.europa.eu/transport/road/road_charging/charging_private_vehicles_en.htm.

[7] C-398/92 Mund & Fester przeciwko Hatrex International Transport, Rec. [1994] 467, zwłaszcza pkt 14.

[8] Wyrok Trybunału z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie C-451/99, Cura Anlagen GmbH przeciwko Auto Service Leasing GmbH (ASL), Rec. [2002] pkt I-03193.

[9] K(96) 2166 z dnia 30 lipca 1996 r.

[10] Na przykład w przypadku Austrii średnia dzienna cena dla najkrótszego okresu objętego winietą (10 dni) wynosi 0,8 EUR (8 EUR podzielone przez 10 dni); średnia dzienna cena w przypadku najdłuższego okresu (winieta roczna) wynosi 0,21 EUR (tj. 77,80 EUR podzielone przez 365 dni). Stosunek średnich dziennych cen winiety krótkoterminowej i długoterminowej wynosi zatem 0,8/0,21 = 3,8. Zob. również tabela 5-4, s. 24 analizy „Assessment of Vignette Systems for Private Vehicles applied in Member States” (Booz & Co 2010).

[11] Przykładowe metody obliczania proporcjonalnych cen winiet przedstawiono w dokumencie dotyczącym skutków stosowania systemów winiet dla pojazdów prywatnych („Study on Impacts of application of the Vignette systems to Private Vehicles” (Booz & Co 2012)).

[12] Dz.U. L 187 z 20.7.1999, s. 42, zmieniona dyrektywą 2006/38/WE (Dz.U. L 157 z 9.6.2006, s. 8) i dyrektywą 2011/76/UE (Dz.U. L 269 z 14.10.2011, s. 1).

[13] Pozwoliłoby to również uniknąć umieszczania naklejek na przedniej szybie pojazdów silnikowych (obok słupka A), które mogą ograniczać pole widzenia kierowcy i mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo szczególnie zagrożonych użytkowników dróg, np. pieszych.

[14] Wspólny system winietowy pięciu państw członkowskich (Belgia, Niderlandy, Luksemburg, Dania i Szwecja) ustanowiony w drodze porozumienia w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych dróg przez pojazdy ciężarowe z dnia 4 lutego 1994 r.

[15] Żadne państwo członkowskie nie stosuje rozróżnienia stawek opłat winietowych ze względu na normy środowiskowe lekkich pojazdów prywatnych. Ponadto winiety nie wydają się być odpowiednim narzędziem do walki z zatorami komunikacyjnymi, które często występują w konkretnych miejscach i o specyficznej porze.

[16] Tabela nie zawiera stawek opłat winietowych dla motocykli i lekkich przyczep.