[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 24.3.2006

KOM(2006) 137 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

SPRAWOZDANIE OGÓLNEW SPRAWIE POMOCY PRZEDAKCESYJNEJ(PHARE – ISPA – SAPARD)W 2004 R{SEK(2006) 378}

1. STRESZCZENIE

Niniejszy dokument jest piątym sprawozdaniem dla Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej w sprawie trzech instrumentów przedakcesyjnych i ich koordynacji zgodnie z art. 13 rozporządzenia Rady w sprawie koordynacji pomocy przedakcesyjnej (WE) nr 1266/99[1] (zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie koordynacji”).

Phare obejmuje środki priorytetowe związane z przyjęciem acquis communautaire , zarówno poprzez poprawę zdolności administracyjnych, jak i przez wspieranie odpowiednich inwestycji. Zawiera w sobie również element obejmujący spójność gospodarczą i społeczną (ESC).

ISPA (Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej) finansuje duże projekty w zakresie infrastruktury transportowej i środowiska naturalnego.

SAPARD (Specjalny Program Akcesyjny na Rzecz Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich) finansuje rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich.

Szczegółowe informacje dotyczące działalności w 2004 r. prowadzonej w ramach każdego z tych instrumentów przedakcesyjnych można znaleźć w odpowiednich sprawozdaniach rocznych PHARE, ISPA i SAPARD.

Dane finansowe dotyczące wspomnianych instrumentów przedakcesyjnych znajdują się w sekcji 5 „Przegląd finansowy”.

Podział zakresu działania tych trzech instrumentów umożliwia ich koordynację . Działający na poziomie dyrekcji komitet zapewnia koordynację pomiędzy odpowiednimi służbami Komisji. W czerwcu 2005 r. Komitetowi Zarządzającemu Phare, będącemu organem wspomagającym Komisję w koordynacji instrumentów, przedstawiono „ogólny dokument dotyczący pomocy” obejmujący wszystkie instrumenty. Komisja zachęcała poszczególne kraje kandydujące do lepszej koordynacji międzyresortowej, co uważa się za warunek wstępny powodzenia w zarządzaniu funduszami strukturalnymi w przyszłości.

2. OPIS OGÓLNY MECHANIZMÓW INSTRUMENTÓW PRZEDAKCESYJNYCH

2.1. Zobowiązania i przekazywanie funduszy

Przed przekazaniem funduszy UE wymagane są: 1) decyzja Komisji umożliwiająca przydzielenie funduszy w budżecie; 2) umowa ramowa; oraz 3) roczna dwustronna umowa finansowa lub memorandum określające finansowe zobowiązanie Wspólnoty związane z określonym środkiem wobec kraju otrzymującego pomoc, tzn. określające prawa i obowiązki obydwu stron. Jednakże procedury prowadzące do podejmowania decyzji i przeznaczania funduszy są różne w odniesieniu do różnych instrumentów. Szczegółowe informacje dotyczące procedur prowadzących do finansowania w ramach każdego z poszczególnych instrumentów znajdują się w załączniku 1.1.

2.2. Struktury wdrożeniowe w krajach kandydujących

Fundusze pochodzące z instrumentów przedakcesyjnych przekazywane są poprzez Fundusz Narodowy, powołany w ministerstwie finansów każdego z państw, za co odpowiedzialny jest krajowy urzędnik zatwierdzający. Konkretne wdrażanie Phare i ISPA przeprowadzają agencje wdrażające (takie jak Centralna Jednostka Finansująco-Kontraktująca, CFCU), otrzymujące fundusze z Funduszu Narodowego[2]. W przypadku SAPARD wdrożenie przeprowadza specjalnie wyznaczona do tego celu agencja SAPARD otrzymująca fundusze z Funduszu Narodowego.

2.3. Decentralizacja wdrażania na mocy art. 12 rozporządzenia w sprawie koordynacji[3]

Decentralizacja jest procesem, poprzez który zarządzanie funduszami UE przekazywane jest administracjom krajów kandydujących.

W Bułgarii i Rumunii w przypadku Phare i ISPA proces ten zarządzany był w 2004 r. w Zdecentralizowanym Systemie Zarządzania (DIS). DIS oznacza, że procedury zarządzania środkami lub projektami finansowanymi przez ISPA i Phare wymagają kontroli ex ante , tzn. decyzje dotyczące zamówień publicznych i ich udzielania podejmowane są przez instytucję zamawiającą oraz przekazywane do zatwierdzenia przez przedstawicielstwo Komisji w kraju będącym beneficjentem. W ten sposób przedstawicielstwa Komisji są odpowiedzialne za zatwierdzanie dokumentów zamówienia przed ogłoszeniem przetargów i podpisaniem umów.

SAPARD natomiast wdrażany jest w sposób całkowicie zdecentralizowany (EDIS = Rozszerzony Zdecentralizowany System Zarządzania). EDIS oznacza pełną decentralizację zarządzania pomocą UE i jej wdrożeniem, czyli zarządzanie funduszami przedakcesyjnymi UE przekazane jest administracjom krajów kandydujących, a Komisja nie przeprowadza systematycznych kontroli ex-ante poszczególnych transakcji, a jej działania ograniczają się do kontroli ex-post, przy czym Komisja zachowuje ostateczną odpowiedzialność za wykonanie budżetu ogólnego.

Takie przekazanie odpowiedzialności za zarządzanie wymaga, aby każdy z krajów stworzył odpowiednie systemy zarządzania i kontroli, które powinny być zatwierdzone na poziomie krajowym przez krajowego urzędnika zatwierdzającego. W momencie spełnienia powyższych warunków Komisja przeprowadza weryfikację zgodności przed podjęciem decyzji dotyczącej przekazania zarządzania pomocą finansową UE.

Zarówno w przypadku Bułgarii, jak i Rumunii, Komisja wspiera starania tych krajów na drodze do wdrożenia systemu EDIS w pierwszej połowie 2006 r. Więcej informacji na temat systemu EDIS można znaleźć w załączniku 1.2.3. Ponadto obowiązek wprowadzenia systemu EDIS przed datą przystąpienia został zawarty w Akcie Przystąpienia (art. 27) i stanowi zachętę dla tych krajów do ostatecznego zakończenia przygotowań. Niemniej jednak proces ulega opóźnieniu.

W przypadku Phare i ISPA przejście na EDIS odbywa się w czterech fazach opisanych w dokumencie roboczym Komisji, zatytułowanym „Przygotowania do rozszerzonej decentralizacji” oraz w dokumencie „Mapa drogowa do EDIS dla ISPA i Phare”. W mapie drogowej określono fazy proceduralne prowadzące do decyzji w sprawie EDIS. Fazy od 1 do 3 wchodzą w zakres odpowiedzialności krajów kandydujących i obejmują ocenę braków, usuwanie braków oraz ocenę zgodności systemów zarządzania i kontroli. Faza 4 - przygotowania do decyzji Komisji, -leży w gestii Komisji. Decyzję podejmuje się po przeprowadzeniu szczegółowego przeglądu obejmującego odbywający się na miejscu audyt weryfikacyjny systemów zarządzania i kontroli, zgodnie z opisem zawartym we wniosku EDIS, przedstawionym Komisji przez krajowego urzędnika zatwierdzającego.

3. MONITOROWANIE I OCENA

3.1. PHARE

Wykonanie programów Phare podlega rozbudowanemu procesowi monitorowania i oceny. Sektorowe podkomitety monitorujące, obradujące dwa razy do roku, wspierają Wspólny Komitet Monitorujący w każdym kraju.

W 2004 r. w nowych państwach członkowskich wszedł w życie zmieniony mandat Wspólnego Komitetu Monitorującego. Jego głównym celem jest dalsze wzmocnienie funkcji monitorowania przez wprowadzenie sprawozdania na temat statusu wdrożenia, wzmocnienie działań Wspólnego Komitetu Monitorującego, jak również obowiązków sprawozdawczych względem Komisji. Poprzedni mandat ma nadal zastosowanie do Bułgarii i Rumunii. Ocena okresowa nadal jest zarządzana centralnie w przypadku Bułgarii i Rumunii, natomiast została zdecentralizowana w nowych państwach członkowskich.

W 2004 r. programy zewnętrznej oceny okresowej doprowadziły do opracowania czterdziestu pięciu sprawozdań z oceny na poziomie poszczególnych państw, sektorów, sprawozdań ad-hoc i tematycznych obejmujących Phare i inne przedakcesyjne instrumenty finansowe, oraz skonsolidowane sprawozdanie podsumowujące pomoc Phare przyznaną w latach 1999-2002 oraz wdrożoną do listopada 2003 r. Wyniki oceny realizacji wykazały ogólnie, że program Phare funkcjonował różnie. W przyjętych na jej podstawie ustaleniach widoczne są trzy niedociągnięcia w działaniu funduszu. Po pierwsze wystąpiły znaczne trudności związane z analizą i planowaniem potrzeb. Po drugie osiągnięcie celów programów/projektów można uznać za jedynie zadawalające. Po trzecie, pomimo poprawy w tym zakresie, wdrożenie ucierpiało w związku z ciągłymi trudnościami związanymi z wydajnością. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę złożoność celów przedakcesyjnych i ograniczony czas wdrożenia, osiągnięcia programu Phare są naprawdę imponujące.

3.2. ISPA

Wszystkie projekty ISPA podlegają przepisom dotyczącym monitorowania i oceny zawartym w rozporządzeniu w sprawie ISPA oraz umowie finansowej. Postęp wdrażania podlega przeglądowi systematycznie dwa razy do roku oraz okresowo przez służby Komisji, w szczególności przez komitety monitorujące.

Wymagania dotyczące oceny ex-post określone są w sekcji XIII załącznika do memorandum finansowego, które sporządza się dla każdego projektu pomiędzy Komisją a krajem będącym beneficjentem ISPA. W sekcji tej określono, że po zakończeniu projektu, Komisja i kraje będące beneficjentami dokonają oceny wpływu projektu oraz sposobu, w jaki projekt został przeprowadzony. Oceny ex-post nie stanowią na razie przedmiotu analizy, ponieważ projekty jeszcze się nie zakończyły.

3.3. SAPARD

Wdrożenie programów SAPARD podlega przepisom „wieloletnich umów finansowych” w odniesieniu zarówno do monitorowania, jak i do oceny. Od 2001 r. komitety monitorujące Sapard zostały ustanowione w każdym kraju będącym beneficjentem i w dużej mierze działały one zgodnie z przepisami funduszy strukturalnych, przy czym Komisja przyjęła status obserwatora.

Pomimo że osiem z dziesięciu krajów będących beneficjentami stało się nowymi państwami członkowskimi w dniu 1 maja 2004 r., nadal trwało podpisywanie umów w ramach projektów Sapard z beneficjentami końcowymi, do czasu ich przejścia na programowanie poakcesyjne. W wyniku tego agencje Sapard zatwierdziły do końca 2004 r. ponad 37 tysięcy projektów z udziałem Wspólnoty wynoszącym 2,2 mld EUR.

Komisja w dalszym ciągu blisko współpracowała z krajami będącymi beneficjentami w zakresie dostosowania i obsługi systemów monitorowania i kontroli. 18 posiedzeń komitetu monitorującego, które odbyło się w 2004 r., stanowiło dobrą okazję do dyskusji i podjęcia decyzji w sprawie: (i) monitorowania wdrożenia programów (ii) zatwierdzenia zmian do wprowadzenia w programach, zwłaszcza wynikających z ocen śródokresowych przeprowadzonych w 2004 r. oraz (iii) zatwierdzenia sprawozdań rocznych dotyczących postępów osiągniętych we wdrożeniu programów Sapard przed ich oficjalnym przedłożeniem Komisji.

4. KOORDYNACJA

4.1. Kwestie ogólne

Zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie koordynacji, Komisja zapewnia ścisłą koordynację pomiędzy trzema omawianymi instrumentami przedakcesyjnymi. W rozporządzeniu dokładnie określono dziedziny, w odniesieniu do których można uzyskać pomoc w ramach każdego z instrumentów, w ten sposób minimalizując potencjalne nakładanie się zakresów poszczególnych instrumentów.

Partnerstwa dla Członkostwa określają ogólne ramy pomocy w ramach tych trzech instrumentów przedakcesyjnych. W przypadku Phare uzupełniają je krajowe plany rozwoju, zaś w przypadku ISPA, krajowe strategie dotyczące środowiska naturalnego i transportu. Projekty SAPARD wybierane są na podstawie programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2000-2006, przygotowanych na podstawie planów krajów kandydujących i zatwierdzonych w odniesieniu do każdego z krajów przez Komisję w 2000 r.

Komitet Zarządzający Phare odgrywa kluczową rolę w ogólnej koordynacji. Zgodnie z art. 9 rozporządzenia w sprawie koordynacji, Komitet powinien wspierać Komisję w działaniach koordynacyjnych związanych z trzema instrumentami przedakcesyjnymi, natomiast Komisja powinna informować Komitet o orientacyjnej wysokości środków przyznanych każdemu krajowi w ramach każdego z instrumentów przedakcesyjnych, jak również o działaniach, które podjęła w związku z koordynacją z EBI, innymi instrumentami wspólnotowymi i międzynarodowymi instytucjami finansowymi.

4.2. Koordynacja w obrębie Komisji

Program Phare oraz koordynacja wspomnianych instrumentów leżą w zakresie zadań Dyrekcji Generalnej ds. Rozszerzenia, wspieranej przez Komitet Zarządzający Phare. ISPA leży w zakresie zadań DG ds. Polityki Regionalnej, zaś SAPARD w zakresie zadań DG ds. Rolnictwa.

Koordynacja programowania odbywa się w formie konsultacji wewnętrznych. Ponadto w poszczególnych zaangażowanych służbach Komisji powołano na szczeblu dyrektorów komitet koordynujący ds. instrumentów przedakcesyjnych. Komitet ten zwraca szczególną uwagę na przygotowanie systemu EDIS dla programów Phare i ISPA.

Celem uniknięcia powielania zadań Komisja dokładnie wyszczególniła wspólną płaszczyznę programów Phare i SAPARD, uwzględniając przepisy rozporządzenia w sprawie koordynacji. Koordynacją monitorowania projektów zajmują się Wspólne Komitety Monitorujące. Wspólny Komitet Monitorujący odpowiada za koordynację monitorowania każdego instrumentu przedakcesyjnego i ocenę ogólnego postępu pomocy finansowanej przez UE w krajach będących beneficjentami. Komitet wydaje w odpowiednich przypadkach zalecenia komitetowi ISPA oraz Komisji.

Służby Komisji (DG ds. Rozszerzenia, DG ds. Stosunków Zewnętrznych, DG ds. Polityki Regionalnej) organizowały okresowe spotkania z ekspertami odpowiedzialnymi za programy Phare i ISPA w przedstawicielstwach, w celu omówienia programowania i wdrożenia, w szczególności w odniesieniu do procedur przetargowych i udzielania zamówień.

4.3. Koordynacja w krajach kandydujących

Komisja zachęca poszczególne kraje kandydujące do wzmocnienia koordynacji międzyresortowej, co uważa się za warunek wstępny powodzenia w zarządzaniu funduszami strukturalnymi w przyszłości, a w najbliższym czasie za warunek wdrożenia Phare ESC. W niektórych krajach koordynacja międzyresortowa w dalszym ciągu wymaga poprawy.

W pełni zdecentralizowane zarządzanie jest przewidziane albo z założenia (w przypadku SAPARD), albo jego rola stopniowo wzrasta (w przypadku Phare i ISPA); należy zatem również odpowiednio wzmocnić odpowiedzialność krajów kandydujących za właściwą koordynację działań, na które otrzymują wsparcie przedakcesyjne, oraz za unikanie nakładania się zakresu instrumentów.

Komisja wezwała zatem kraje będące beneficjentami do podjęcia niezbędnych kroków mających na celu skuteczną i wydajną koordynację. Zgodnie z listą kontrolną przekazywaną krajom kandydującym i przedstawicielstwom Komisji, która pozwala tym ostatnim na zweryfikowanie, czy agencja wdrażająca jest w stanie zarządzać systemem Phare ESC w prawidłowy i skuteczny sposób, należy dokonać oceny, aby stwierdzić, że istniejące mechanizmy koordynacji są odpowiednie oraz wprowadzone zostały mechanizmy gwarantujące, że zakresy poszczególnych instrumentów wspólnotowych, mianowicie Phare CBC, SAPARD i ISPA, nie nakładają się na siebie.

4.4. Koordynacja z EBI oraz międzynarodowymi instytucjami finansowymi (MIF)

Jak w poprzednich latach, w 2004 r. współpraca z EIB oraz z innymi MIF odbywała się nadal w ramach Protokołu ustaleń w sprawie współpracy w pomocy przedakcesyjnej. Dostępne dane za lata 2000-2004 wskazują, że udział MIF wynosi około 6,9 mld EUR w kredytach udzielonych Bułgarii i Rumunii w okresie 2000-2004 r. Wysokość kwoty świadczy również o tym, że od 2000 r. wzmocnieniu uległ efekt dźwigni pomocy przedakcesyjnej Wspólnoty.

Służby Komisji organizują okresowo spotkania z EBI oraz z innymi MIF, aby koordynować kwestie związane z programowaniem i wdrażaniem, jak również kwestie proceduralne. W celu przygotowania przejścia od wsparcia przedakcesyjnego do pełnego członkostwa w UE dla krajów przystępujących w maju 2004 r., Komisja przewodniczyła także w dniu 26 marca 2004 r. grupie roboczej WE/MIF oraz grupie wysokiego szczebla WE/MIF, których prace odbywają się w formie spotkań wyższej kadry kierowniczej Komisji Europejskiej i wszystkich MIF.

Uwzględniając fakt, że duże projekty infrastrukturalne, zazwyczaj objęte współfinansowaniem międzynarodowym, są obecnie finansowane w ramach ISPA, współfinansowanie w ramach Phare było ograniczone. Podstawowym wdrażanym instrumentem współfinansowania w 2004 r. był ponownie instrument MŚP (SME Facility), w którym biorą udział EBI, EBOiR i Bank Rozwoju Rady Europy/KfW. Celem jest dalsze finansowanie poprawy zdolności sektora finansowego w celu rozszerzenia finansowania małych i średnich przedsiębiorstw (poprzez instrument MŚP) oraz finansowania gmin (poprzez instrument pożyczkowy dla gmin). W celu uzyskania szczegółowych informacji na temat tych instrumentów, zob. Załącznik, część II.

W związku z tym, że duże projekty w dziedzinie transportu i ochrony środowiska są prowadzone głównie w ramach programu ISPA, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej jest głównym partnerem we współfinansowaniu z EBI i EBOiR.

Instrument pożyczkowy dla gmin koncentruje się na środkach w zakresie finansowania i budowania możliwości administracyjnych, przeznaczonych dla lokalnych banków, w celu rozwoju ich możliwości kredytowania władz lokalnych.

Na wniosek Rady Europejskiej obradującej w Nicei i zgodnie z projektem przedstawionym w komunikacie Komisji w sprawie regionów przygranicznych (z dnia 25 lipca 2001 r. COM(2001)437 wersja ostateczna) Europejski Bank Inwestycyjny i Komisja ustanowiły instrument dla regionów przygranicznych. Projekt ten koncentruje się na wdrożeniu małej infrastruktury lokalnej w regionach przygranicznych w celu promowania integracji z obecnymi regionami UE.

Trwają również rozmowy na temat współfinansowania komponentu ESC w programie PHARE.

5. PRZEGLąD FINANSOWY

Środki przydzielone z funduszów PHARE, ISPA i SAPARD w 2004 r. (w mln EUR) z uwzględnieniem podziału na poszczególne państwa

PHARE | SAPARD | ISPA | OGÓŁEM |

Bułgaria | 294 | 68 | 136 | 497 |

Rumunia | 433 | 159 | 317 | 907 |

Inne[4] | 31 | - | - | 31 |

Ogółem | 758 | 227 | 453 | 1435 |

[1] Opublikowano w Dz.U. L z 21.6.1999, str. 68

[2] O ile Fundusz Narodowy nie działa jako agencja wypłacająca w imieniu agencji wdrażającej.

[3] Artykuł 12 rozporządzenia w sprawie koordynacji stanowi podstawę prawną „odstąpienia Komisji od uprzednio zatwierdzonego wymogu dotyczącego wyboru projektów, procedur przetargowych i zawierania umów z państwami ubiegającymi się o członkostwo”.

[4] Programy skierowane do wielu krajów, np. TAIEX oraz programy w takich dziedzinach jak bezpieczeństwo jądrowe, statystyka, udział w agencjach i instrumencie tworzenia sieci kontaktów. Uwzględniono również 2,5 mln EUR udziału PHARE w Europejskiej Fundacji Kształcenia.