KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Stosowanie kryteriów podziału środków między państwami członkowskimi w ramach Funduszu Granic Zewnętrznych, Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich oraz Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów

KONTEKST NINIEJSZEGO SPRAWOZDANIA

Cel niniejszego sprawozdania

Na lata 2007–2013 Unia Europejska ustanowiła program ogólny „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”, na który przyznano łącznie 4,020 mld EUR. Program ogólny obejmuje cztery fundusze i jego celem jest odniesienie się do kwestii sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi w zakresie obciążeń finansowych wynikających z wprowadzenia zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi Unii oraz wdrażania wspólnej polityki azylowej i imigracyjnej[1].

Fundusze różnią się od większości pozostałych instrumentów finansowych UE o tyle, że ustanawiają mechanizm corocznego przyznawania środków na rzecz państw członkowskich.

Z tego względu w aktach podstawowych ustanawiających Fundusz Granic Zewnętrznych[2], Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich[3] (dalej zwany „funduszem integracji”) oraz Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów[4] nałożono na Komisję obowiązek przedłożenia Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu i Komitetowi Regionów sprawozdania na temat stosowania kryteriów przyznawania środków państwom członkowskim oraz oceny ewentualnej konieczności wprowadzenia zmian do tych kryteriów.

Takiego zobowiązania nie wprowadzono w odniesieniu do Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców, który jest czwartym funduszem w ramach programu ogólnego. W ustanowionym w 2000 r. akcie podstawowym skonsolidowano zgromadzone doświadczenia, w tym również te odnoszące się do kryteriów.

W sprawozdaniu przestawiono podejście do stosowania kryteriów podziału środków, natomiast w towarzyszącym mu dokumencie roboczym służb Komisji opisano szczegółowo wyniki osiągnięte przez państwa członkowskie. Dokumenty te, przedstawiające dane oraz opisujące zastosowaną metodologię i wyniki stosowania kryteriów, mogą stanowić dla państw członkowskich, pozostałych instytucji i zainteresowanych podmiotów pomoc przy podejmowaniu świadomych decyzji na temat przyszłości finansowania UE w obszarze zarządzania przepływami migracyjnymi w kolejnych wieloletnich ramach finansowych.

Mechanizmy przyznawania środków w ramach funduszy

Fundusze są wdrażane głównie przez państwa członkowskie, przy zastosowaniu dzielonej metody wdrażania. Poprzez programy roczne państw członkowskich budżet UE dąży do wspierania zorganizowanych interwencji (budowania potencjału) w państwach członkowskich, jak również działań dostosowanych do warunków krajowych lub lokalnych w danym obszarze polityki zgodnie z zakresem opisanym w aktach podstawowych. Wszystkie działania są współfinansowane w oparciu o wspólne ramy (strategiczne wytyczne UE).

Roczny podział dostępnych środków finansowych dla państw członkowskich w ramach każdego funduszu opiera się na określonych i obiektywnych kryteriach odzwierciedlających sytuację państwa członkowskiego w świetle zobowiązań podjętych w imieniu lub na ogólną korzyść Unii w ramach danego obszaru polityki; np. długości chronionych granic zewnętrznych oraz liczby przekraczających je osób; liczby obywateli państw trzecich przebywających legalnie na terytorium państwa, których należy zintegrować ze społeczeństwem; liczby decyzji o powrocie, które należy zrealizować. Definicja kryteriów stanowi najbardziej konkretny wyraz zasady solidarności leżącej u podstaw funduszy, mówiącej o tym, że z finansowania UE powinny w największym stopniu korzystać te państwa członkowskie, które są najsilniej obciążone zarządzaniem przepływami migracyjnymi.

Co roku w celu przeprowadzenia obliczeń Komisja korzysta zarówno ze statystyk UE sporządzanych przez EUROSTAT, jak i z danych ad hoc przedstawianych przez państwa członkowskie. Gdy obliczenia są ogłoszone państwom członkowskim w roku N-1[5], państwa członkowskie poznają wkład UE w roczny program i mogą faktycznie rozpoczynać wybór działań do współfinansowania przez dane programy. Są to wartości orientacyjne („przydziały tymczasowe”), które są następnie potwierdzane lub modyfikowane po przyjęciu budżetu UE na rok N-1 przez władzę budżetową.

Struktura i treść niniejszego sprawozdania

Przedmiotem niniejszego sprawozdania są obliczenia na lata finansowe 2007–2011 . Obliczenia te są ostateczne.

Jak przewidziano w toku dyskusji prowadzących do przyjęcia aktów podstawowych, proces gromadzenia danych uległ wzmocnieniu na skutek wejścia w życie rozporządzenia nr 862/2007 [6] (zwanego dalej „rozporządzeniem dotyczącym statystyk z zakresu migracji”). Stosowanie rozporządzenia dotyczącego statystyk z zakresu migracji w odniesieniu do danych wykorzystywanych do celów dystrybucji środków w ramach funduszy przyczyniło się do poprawy wiarygodności i porównywalności danych. Doświadczenia w zakresie stosowania tych kryteriów zostaną przeanalizowane w odniesieniu do każdego funduszu.

Dodatkowe informacje na temat metodologii, gromadzenia danych oraz oceny i analizy porównawczej wyników stosowania danych w ramach funduszy zostały przedstawione w dokumencie roboczym służb Komisji.

RAMY OGÓLNE OBLICZEŃ

Najważniejsze zasady dostarczania danych i współpracy między państwami członkowskimi a Komisją

Od samego początku wiodącą rolę we współpracy między państwami członkowskimi a Komisją, w tym również z Eurostatem, w celu zapewnienia optymalnego stosowania przepisów aktów podstawowych dotyczących kluczy podziału środków, we wszystkich funduszach odgrywały poniższe zasady.

1. Najważniejszym obowiązkiem państw członkowskich jest dostarczenie dokładnych i wiarygodnych danych istotnych z punktu widzenia przyznawania środków państwom członkowskim. Zgodnie z aktami podstawowymi wielkościami odniesienia są „najnowsze statystyki opracowane przez Komisję (Eurostat) na podstawie danych dostarczonych przez państwa członkowskie zgodnie z prawem wspólnotowym”; ponadto państwa członkowskie „dostarczają możliwie najszybciej dane tymczasowe” na potrzeby funduszy, w przypadku których dane nie zostały dostarczone Komisji (Eurostatowi) lub w odniesieniu do których Komisja (Eurostat) w ogóle nie opracowuje statystyk, jak również informacje konieczne w celu umożliwienia Komisji sprawdzenia tych danych[7].

2. W przypadku niewypełnienia tego obowiązku konsekwencją niedostarczenia danych konkretnej kategorii zgodnie z odnośnym aktem podstawowym będzie fakt, że wymagane pole w tabeli wykorzystywanej przy przydziale środków pozostanie puste, poza przypadkami, gdy byłoby to korzystne dla państwa członkowskiego.

W przypadku statystyk UE przeprowadzane są najważniejsze kontrole jakości statystycznej. Eurostat wdraża program zapewniania jakości w ramach szerszych starań mających na celu zapewnienie wypełniania wymogów prawa statystycznego UE przez państwa członkowskie, współpracuje z podmiotami krajowymi dostarczającymi dane w celu oceny właściwego stosowania rozporządzenia dotyczącego statystyk z zakresu migracji oraz zapewnienia jego właściwego stosowania.

Nieustanne udoskonalanie metod pracy i jakości danych

Komisja i państwa członkowskie od początku współpracują w celu zapewnienia dostępności i porównywalności danych. Ustanowiono ramy ogólne współpracy, a także wspólnie przeegzaminowano istniejące zbiory danych i ich źródła. Latem 2007 r. przedstawiono państwom członkowskim wyniki z lat finansowych 2007 i 2008. Te pierwsze doświadczenia poddano ocenie i wprowadzono pewne usprawnienia. Postanowiono w miarę możliwości pracować na podstawie wypełnionych z góry wzorów Eurostatu oraz sformalizować stosunki robocze (sieć punktów kontaktowych do celów statystycznych ). Ustabilizowano tym samym metody pracy, a państwa członkowskie zostały z nimi w pełni zaznajomione.

W roku finansowym 2010 wykorzystano pierwsze zestawy danych (rok referencyjny 2008) zgromadzonych na warunkach określonych w rozporządzeniu dotyczącym statystyk z zakresu migracji.

RAMY SZCZEGÓLNE OBLICZEŃ DLA KAŻDEGO FUNDUSZU

Fundusz Granic Zewnętrznych

Kryteria określone w akcie podstawowym

W art. 14 i 15 decyzji 574/2007/EC (dalej zwanej „aktem podstawowym FGZ”) zdefiniowano kryteria podziału rocznych środków Funduszu między państwami członkowskimi. Aby wyrazić solidarność z państwami członkowskimi, które, dla dobra UE, ponoszą długotrwałe i znaczne obciążenia finansowe, przepisy określają obiektywne kryteria podzielone ze względu na rodzaj granicy, z uwzględnieniem przepływów i poziomu zagrożenia granic zewnętrznych państw członkowskich.

Artykuł 14 stanowi, że całkowita kwota dostępna dla Funduszu musi zostać podzielona między państwa członkowskie w następujący sposób:

3. 30% na zewnętrzne granice lądowe;

4. 35% na zewnętrzne granice morskie;

5. 20% na lotniska;

6. 15% na placówki konsularne.

Ad 1+2. Jeżeli chodzi o granice lądowe i morskie , w stosownych przypadkach w zależności od długości granicy zewnętrznej przyznaje się 70%, czyli kwotę powiększoną dzięki współczynnikom wagi. Pozostałe 30% przyznaje się na podstawie obciążenia pracą w zakresie zarządzania granicami (określanego na podstawie średniej liczby osób przekraczających granice przez wyznaczone przejścia graniczne z dwóch poprzednich lat, liczby obywateli państw trzecich, którym odmówiono wstępu na granicy zewnętrznej oraz liczby osób zatrzymanych po nielegalnym przekroczeniu granicy zewnętrznej).

Długość granic morskich określa się jako zewnętrzną granicę wód terytorialnych państw członkowskich, zgodnie z definicją Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza. Zewnętrzna granica może jednak ulec wydłużeniu w przypadku operacji o dalekim zasięgu przeprowadzanych regularnie w celu zapobiegania nielegalnej migracji/nielegalnemu wjazdowi na szczególnie zagrożonych obszarach.

Ad 3. Jeżeli chodzi o lotniska , przydział wylicza się na podstawie obciążenia pracą w zakresie zarządzania granicami powietrznymi (określanego na podstawie średniej liczby osób przekraczających granice przez wyznaczone przejścia graniczne z dwóch poprzednich lat oraz liczby obywateli państw trzecich, którym odmówiono wstępu na granicy zewnętrznej).

Ad 4. W przypadku placówek konsularnych przydział wyliczany jest na podstawie liczby placówek konsularnych i liczby wniosków wizowych (obciążenia pracą).

W art. 15 określono ramy wyliczania współczynników wagi dotyczących zewnętrznych granic lądowych i morskich . Zadanie określania poziomów zagrożenia na każdym odcinku granic zewnętrznych (zagrożenie wysokie, średnie, normalne dla granic lądowych oraz zagrożenie wysokie, średnie, normalne, minimalne dla granic morskich) powierzono agencji Frontex. Sprawozdania opierają się na danych przesłanych agencji Frontex przez organy kontroli granicznej państw członkowskich w ramach sieci analizy ryzyka (FRAN) uruchomionej przez Frontex. Podstawowe źródło stanowią kategorie danych wymienione w akcie podstawowym FGZ.

Gromadzenie danych

Obliczanie podziału środków w ramach Funduszu jest złożone, ponieważ wymaga corocznego gromadzenia danych różnych kategorii pochodzących z różnych źródeł. Ze względu na złożony charakter różnych gromadzonych danych Komisja przekazała państwom członkowskim szczegółowe wytyczne. Regularnie wydawano nowe wytyczne, uwzględniające rozwój ram prawnych i operacyjnych oraz informacje uzyskane w poprzednich latach. Poza danymi niezbędnymi do wyliczenia przydziału, w celu ich weryfikacji Komisja zwracała się również o dane uzupełniające.

W akcie podstawowym FGZ uznano, że statystyki UE mogą służyć jako wielkości odniesienia jedynie dla niektórych danych dotyczących obciążenia pracą, a tym samym, że sytuacja Funduszu Granic Zewnętrznych zasadniczo różni się od innych funduszy, w przypadku których znakomita większość danych, jeżeli nie wszystkie, jest opracowywana jako statystyki UE.

Dane są gromadzone w następujący sposób:

- jeżeli chodzi o długość granic zewnętrznych i liczbę lotnisk, dane były dostarczane bezpośrednio przez państwa członkowskie i weryfikowane przez Komisję poprzez porównanie różnych źródeł (tj. oficjalnych stron internetowych ministerstw państw członkowskich, sprawozdań z oceny wdrażania dorobku Schengen itp.);

- jeżeli chodzi o wnioski wizowe , dane dotyczące wiz Schengen (tj. wiz krótkoterminowych, tranzytowych, lotniskowych) uzyskano ze zbioru danych Rady, natomiast liczbę placówek konsularnych uzyskano od państw członkowskich i zweryfikowano przy użyciu informacji dostępnych za pośrednictwem Rady;

- dane dotyczące odmowy wjazdu i zatrzymań oparto na zbiorze danych dotyczących działań prowadzonych w ramach walki z nielegalną migracją; oraz

- dane dotyczące liczby pasażerów przekraczających granice zewnętrzne uzyskano bezpośrednio od państw członkowskich.

W przypadku niektórych państw członkowskich, które były głównymi źródłami danych w ramach Funduszu, trudności przysparzały niekiedy interpretacja i pomiar. Niekiedy trudne było wskazanie przypadków, w których rzeczywiście dochodzi do „przekroczenia zewnętrznej granicy morskiej” w rozumieniu Funduszu, oraz stwierdzenie co należy rozumieć przez „liczbę osób zatrzymanych po nielegalnym przekroczeniu granicy”. W innych przypadkach, nawet jeżeli dany czynnik został w pełni zrozumiany, niektóre państwa członkowskie miały trudności z podawaniem dokładnych wartości, ponieważ dane albo w ogóle nie były gromadzone, albo nie były gromadzone zgodnie z kryteriami określonymi w akcie podstawowym FGZ, w wyniku czego możliwe było tylko podanie wartości szacunkowych. Napotykano ponadto trudności w interpretacji definicji operacji o dalekim zasięgu oraz w definiowaniu rozszerzonej granicy morskiej.

Ogólna ocena stosowania kryteriów

Podsumowując, pomimo pewnych trudności w stosowaniu wszystkich czynników zdefiniowanych w odniesieniu do podziału środków, możliwe okazało się zgromadzenie danych koniecznych do stosowania kryteriów zgodnie z aktem podstawowym FGZ i dostarczenie państwom członkowskim obliczeń tymczasowych przydziałów w porę, aby mogły one wykorzystać te obliczenia do przygotowania programów rocznych.

Wyniki stosowania kryteriów przedstawiono w dokumencie SEC. W ostatecznym podziale środków widać, że najważniejszymi beneficjentami Funduszy były państwa członkowskie ponoszące największą odpowiedzialność za realizowanie wspólnej polityki dotyczącej zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi:

- Hiszpania, Grecja i Włochy otrzymały 48% przydziału środków Funduszu na okres 2007–2011.

- Jeśli do grupy tych trzech najważniejszych beneficjentów dodać Francję, Maltę i Cypr, z podziału środków Funduszu wynika, że 60% pomocy finansowej przypada na państwa graniczące z Morzem Śródziemnym i obszarem Wysp Kanaryjskich.

- Jednocześnie na państwa członkowskie posiadające granice lądowe na wschodzie (Polska, Węgry, Finlandia, Słowenia, Rumunia, Litwa, Estonia, Bułgaria, Łotwa i Słowacja) przypada 25% całkowitego przydziału.

- Wyniki odzwierciedlają cel Funduszu, który jest instrumentem solidarności finansowej w zakresie zintegrowanego zarządzania granicami w UE.

Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich

Kryteria określone w akcie podstawowym

W art. 12 aktu podstawowego (dalej zwanego „aktem podstawowym FI”)[8] określono kryteria podziału rocznych środków Funduszu między państwami członkowskimi.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 każde państwo członkowskie otrzymuje stałą kwotę w wysokości 500 000 EUR ze środków przydzielanych rocznie funduszowi.

Artykuł 12 ust. 2 ustanawia kryteria podziału między państwa członkowskie pozostałych dostępnych zasobów rocznych:

7. 40% proporcjonalnie do ogólnej liczby obywateli państw trzecich legalnie przebywających na terytorium państw członkowskich w okresie poprzednich trzech lat (FI1 „liczba legalnie przebywających obywateli państw trzecich”); oraz

8. 60% proporcjonalnie do ogólnej liczby obywateli państw trzecich, którzy otrzymali wydane przez państwo członkowskie pozwolenie na przebywanie na jego terytorium w okresie poprzednich trzech lat (FI2 „przepływy legalnie przebywających obywateli państw trzecich”).

W przypadku tych danych pod uwagę brane są wartości odzwierciedlające dane z czterech dat referencyjnych w celu wyliczenia średniej populacji w okresie trzech lat.

Zgodnie z art. 12 ust. 3 aktu podstawowego FI, do celów obliczeń, o których mowa w art. 12 ust. 2 lit. b), nie uwzględnia się następujących kategorii osób:

- pracowników sezonowych w rozumieniu prawa krajowego;

- obywateli państw trzecich przyjętych w celu odbywania studiów , udziału w wymianie młodzieży szkolnej , szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie zgodnie z dyrektywą Rady 2004/114/WE;

- obywateli państw trzecich przyjętych w celu prowadzenia badań naukowych zgodnie z dyrektywą Rady 2005/71/WE;

- obywateli państw trzecich, którym odnowiono zezwolenie wydane przez państwo członkowskie lub zmieniono status , w tym obywateli państw trzecich, którzy uzyskali status rezydenta długoterminowego zgodnie z dyrektywą 2003/109/WE.

Akt podstawowy stanowi również, że nie uwzględnia się danych dotyczących osób ubiegających się o azyl, uchodźców i osób objętych ochroną uzupełniającą zgodnie z dyrektywą 2004/83/WE, jak również osób posiadających podwójne obywatelstwo, w tym jeśli jednym z nich jest obywatelstwo jednego z państw członkowskich.

Gromadzenie danych

Komisja przedstawiła państwom członkowskim szczegółowe wytyczne w sprawie definicji danych. Między źródłami krajowymi i definicjami w dziedzinie danych dotyczących migracji występują znaczące różnice, a znaczenie wykluczenia pewnych różnych kategorii danych stanowi wyzwanie, jeżeli źródło danych opiera się raczej na względach demograficznych zamiast administracyjnego statusu osób fizycznych (tj. czy przebywają one legalnie i na podstawie jakiego dokumentu pobytowego).

Dane za lata finansowe 2007–2009 wymagane na podstawie aktu podstawowego FI były gromadzone poprzez połączenie z jednej strony nieformalnego lecz regularnego gromadzenia danych na temat liczby obywateli państw trzecich, którym zarządza Eurostat (na potrzeby art. 12 ust. 2 lit. a)), a z drugiej – wniosków ad hoc do państw członkowskich o uzyskanie danych na temat obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pobyt w państwach członkowskich (na potrzeby art. 12 ust. 2 lit. b)), w kontekście pilotażowej bazy danych na temat dokumentów pobytowych.

Przyjęcie rozporządzenia dotyczącego statystyk z zakresu migracji i jego wejście w życie miały istotne znaczenie. Dostosowane zostały metody pracy. Dzięki utworzeniu rzeczywistego zbioru danych na temat dokumentów pobytowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia dotyczącego statystyk z zakresu migracji, zasadniczo wszystkie dane wymagane na podstawie aktu podstawowego FI, tj. dane zarówno na temat liczby migrantów, jak i przepływów, mogą obecnie opierać się na statystykach UE.

W świetle obowiązkowego terminu dostarczania statystyk na temat dokumentów pobytowych zgodnie z rozporządzeniem dotyczącym statystyk z zakresu migracji (tj. koniec czerwca każdego roku) oraz czasu potrzebnego na weryfikację danych, obowiązującą praktyką stało się ponowne analizowanie danych wykorzystywanych do ogłoszonych przydziałów tymczasowych, a w stosownych przypadkach do publikowania zmienionych przydziałów tymczasowych uwzględniających najnowsze dane potwierdzone przez Eurostat.

W kilku państwach członkowskich trudne okazało się wyłączenie danych na temat osób ubiegających się o azyl i osób objętych ochroną uzupełniającą, ze względu na charakterystykę krajowych źródeł danych. W niektórych przypadkach konieczne było odwołanie się do szacunków na podstawie porównań ze zbiorami danych na temat azylu. W innych przypadkach wyłączenie odnowień wymagało dodatkowej pracy. Dla jeszcze innych konieczne okazało się dostosowanie danych w świetle definicji pozwolenia na pobyt. Niewiele państw członkowskich przekazuje dane na temat dokumentów pobytowych dobrowolnie i z wyprzedzeniem wymaganym przez Eurostat.

Przed zastosowaniem rozporządzenia dotyczącego statystyk z zakresu migracji Komisja podejmowała wiele dodatkowych kontroli w ścisłej współpracy z dostawcami danych. Stosowanie rozporządzenia dotyczącego statystyk z zakresu migracji stanowi odpowiednią gwarancję porównywalności i jakości danych. Ponadto w kilku szczególnych przypadkach, takich jak wyłączenie niektórych kategorii danych, przeprowadza się w dalszym ciągu dodatkowe kontrole w celu zapewnienia wiarygodności danych dostarczonych przez państwa członkowskie.

Ogólna ocena stosowania kryteriów

Podsumowując, zgromadzenie danych koniecznych do stosowania kryteriów zgodnie z aktem podstawowym FI i dostarczenie państwom członkowskim obliczeń tymczasowych przydziałów w porę, aby mogły one wykorzystać te obliczenia do przygotowania programów rocznych, okazało się możliwe, chociaż ze względu na harmonogram dostarczania danych określony w rozporządzeniu dotyczącym statystyk z zakresu migracji, w niektórych przypadkach nie dało się wykluczyć późniejszych zmian.

Wyniki stosowania kryteriów przedstawiono w dokumencie SEC. Pięciu najważniejszych beneficjentów to Włochy, Zjednoczone Królestwo, Hiszpania, Niemcy i Francja, na których przypada prawie 70% przydziałów. W świetle skali imigracji do tych państw członkowskich oraz wyzwań w tej dziedzinie stojących przed UE w okresie 2007–2010 wyniki odzwierciedlają cel Funduszu, który jest instrumentem solidarności finansowej w zakresie rozwoju polityki integracyjnej w UE.

Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów

Kryteria określone w akcie podstawowym

W art. 14 aktu podstawowego (dalej zwanego „aktem podstawowym FPI”) określono kryteria podziału rocznych środków między państwami członkowskimi.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 każde państwo członkowskie otrzymuje stałą kwotę w wysokości 300 000 EUR ze środków przydzielanych rocznie funduszowi. Kwota ta zostaje podwyższona do 500 000 EUR dla państw członkowskich, które przystąpiły do UE dnia 1 maja 2004 r. i później.

Artykuł 14 ust. 2 ustanawia kryteria podziału między państwa członkowskie pozostałych dostępnych zasobów rocznych:

9. 50% proporcjonalnie do całkowitej liczby obywateli państw trzecich, którzy nie spełniają warunków zezwalających na wjazd lub pobyt na terytorium danego państwa członkowskiego lub którzy przestali je spełniać i którzy podlegają decyzji o wydaleniu na mocy prawa krajowego lub wspólnotowego, czyli na mocy decyzji administracyjnej lub sądowej, lub aktu administracyjnego bądź sądowego, stwierdzających nielegalność pobytu i nakładających obowiązek powrotu („obywatele państw trzecich podlegający decyzji o wydaleniu”);

10. 50% proporcjonalnie do liczby obywateli państw trzecich, którzy faktycznie opuścili terytorium danego państwa członkowskiego wskutek administracyjnego lub sądowego nakazu opuszczenia, dobrowolnie lub pod przymusem („skuteczne powroty”).

Akt podstawowy FPI stanowi, że z tych kategorii należy wykluczyć obywateli państw trzecich, którzy przebywając w strefie tranzytowej państwa członkowskiego nie uzyskali zgody na wjazd oraz obywateli państw trzecich, którzy zostali wydaleni do innego państwa członkowskiego, w szczególności zgodnie z rozporządzeniem dublińskim w odniesieniu do osób ubiegających się o azyl[9].

Zgodnie z aktem podstawowym FPI wymagane jest gromadzenie danych z obu kategorii z trzech lat referencyjnych.

Gromadzenie danych

Państwa członkowskie zostały wezwane do dostarczenia dostępnych danych zgodnie z wytycznymi Komisji, w szczególności z następującymi kryteriami:

11. w przypadku obywateli państw trzecich podlegających decyzji o powrocie, należy uwzględniać wszystkich obywateli państw trzecich, którzy w ciągu danego roku zostali poddani nakazowi wydalenia (a nie liczbę obywateli państw trzecich, którzy pozostają w danym państwie członkowskim, a wobec których wydano nakaz wydalenia, na koniec roku) i liczyć jeden nakaz na osobę, określając w ten sposób nakład pracy państwa członkowskiego jako indywidualną liczbę spraw wynikającą z odmownych decyzji w sprawie udzielenia azylu lub decyzji dotyczących kwestii imigracyjnych w ciągu roku;

12. w odniesieniu do skutecznych powrotów, należy liczyć wszystkich obywateli państw trzecich, którzy rzeczywiście zostali wydaleni do państwa trzeciego wskutek nakazu opuszczenia, w tym wspomagane powroty dobrowolne i przymusowe wydalenia, z wykluczeniem spontanicznych powrotów dobrowolnych.

W latach budżetowych 2008 i 2009 dane wymagane na podstawie aktu podstawowego FPI zostały zgromadzone przy zastosowaniu kombinacji z jednej strony nieformalnego lecz regularnego gromadzenia danych na temat statystyk dotyczących działań prowadzonych w ramach walki z nielegalną migracją, którymi zarządza Eurostat, a z drugiej – wniosków ad hoc do państw członkowskich o uzyskanie danych nieobjętych wspomnianym gromadzeniem danych. Zbiór danych obejmował jedynie dane dotyczące zrealizowanych powrotów, natomiast wnioski ad hoc miały na celu zgromadzenie danych dotyczących obywateli państw trzecich objętych decyzjami o powrocie.

W roku finansowym 2010 zmieniono metody pracy. Możliwe było stosowanie rozporządzenia dotyczącego statystyk z zakresu migracji, ponieważ przewiduje ono gromadzenie danych od roku referencyjnego 2008. Artykuł 7 rozporządzenia dotyczącego statystyk z zakresu migracji w znacznym stopniu obejmuje dwie kategorie danych wymaganych na podstawie aktu podstawowego FPI.

Z różnicą między danymi zgromadzonymi na podstawie art. 7 rozporządzenia dotyczącego statystyk z zakresu migracji a danymi wymaganymi na podstawie aktu podstawowego FPI poradzono sobie poprzez dodanie dobrowolnej tabeli uwzględnianej w regularnym gromadzeniu danych przez Eurostat. Rozporządzenie dotyczącego statystyk z zakresu migracji nie zobowiązuje państw członkowskich do dostarczania danych na temat liczby obywateli państw trzecich wydalonych do państw trzecich. Wymaga ono jedynie przekazywania całkowitej liczby obywateli państw trzecich wydalonych wskutek nakazu opuszczenia (chociaż wykluczone są przypadki opisane w rozporządzeniu dublińskim). Dodatkowa dobrowolna tabela w gromadzeniu danych zgodnie z rozporządzeniem dotyczącym statystyk z zakresu migracji obejmuje dane na temat skutecznych powrotów do państw trzecich . W okresie budżetowym 2011 wszystkie państwa członkowskie dobrowolnie dostarczyły dodatkową tabelę. W związku z tym żadne dodatkowe wnioski ad hoc związane z FPI nie były konieczne.

Kilka państw członkowskich napotykało trudności przy dostarczaniu danych. Często wynika to z natury krajowych źródeł danych. Nierzadko konieczne były dodatkowe kontrole w celu wykluczenia osób ubiegających się o azyl i obywateli państw trzecich w strefach tranzytowych. Okazało się również, że w niektórych państwach członkowskich liczba decyzji o wydaleniu była niższa niż liczba skutecznych powrotów. Ta, zasadniczo nielogiczna sytuacja, zdaniem państw członkowskich, w których zaistniała, wynikała z faktu, że niektórzy obywatele państw trzecich zostali wydaleni bez uprzedniego wydania decyzji o wydaleniu, w ramach szczególnych umów dwustronnych lub ustaleń z państwami trzecimi. Aby możliwa była odpowiednia ocena tych danych, państwa członkowskie zostały poproszone o przedstawienie Komisji, w objaśnieniu do danych, wszystkich istotnych informacji na temat takich umów dwustronnych lub uzgodnień, w tym liczby wydalonych obywateli państw trzecich, z uwzględnieniem podziału według obywatelstwa. W zależności od sposobu zarządzania sprawami dotyczącymi przepływów migracyjnych, występowały różnice.

Stosowanie rozporządzenia dotyczącego statystyk z zakresu migracji stanowi odpowiednią gwarancję porównywalności i jakości danych. Ponadto w kilku szczególnych przypadkach, takich jak liczba decyzji o wydaleniu wyższa od liczby skutecznych powrotów, przeprowadzono dodatkowe kontrole w celu zapewnienia wiarygodności danych dostarczonych przez państwa członkowskie.

Ogólna ocena stosowania kryteriów

Podsumowując, pomimo niewielkich trudności w jednolitym stosowaniu wszystkich definicji narzuconych logiką aktu podstawowego FPI, możliwe okazało się zgromadzenie danych koniecznych do stosowania kryteriów zgodnie z aktem podstawowym FPI i dostarczenie państwom członkowskim obliczeń tymczasowych przydziałów w porę, aby mogły one wykorzystać te obliczenia do przygotowania programów rocznych.

Wyniki stosowania kryteriów przedstawiono w dokumencie SEC. Trzej najważniejsi beneficjenci to Grecja, Zjednoczone Królestwo i Hiszpania. Razem z Francją, Włochami i Niemcami, na państwa te przypada blisko 67% przydziałów. W związku ze skalą presji migracyjnej wywieranej na te państwa oraz uwzględniając zmianę w przepływach nielegalnych wjazdów w ostatnich latach z wybrzeży Hiszpanii (Wyspy Kanaryjskie) w kierunku szlaku w środkowym regionie Morza Śródziemnego po granice Grecji z Albanią i Turcją, wyniki odzwierciedlają cel Funduszu, który jest instrumentem solidarności finansowej w zakresie zarządzania powrotami w UE.

UWAGI KOŃCOWE

Akty podstawowe czterech funduszy weszły w życie latem 2007 r., kilka tygodni przed pierwszymi terminem obliczeń środków dla państw członkowskich.

Dzięki prowadzonym przez Komisję i państwa członkowskie pracom przygotowawczym nad danymi do celów przydziałów, w związku z nadchodzącą datą wejścia aktów w życie, Komisja była w stanie dostarczyć państwom członkowskim informacje na temat przydziałów na rok 2007 i 2008 zgodnie z wymogami do lipca 2007 r. Razem z ekstrapolacjami na okres 2009–2013 dane te stanowiły wskazówkę dla państw członkowskich w określaniu orientacyjnych ram finansowych stanowiących podstawę dla wieloletniej strategii wdrażania funduszy.

W latach finansowych 2007–2011 zasady i metody pracy w zakresie gromadzenia danych, każdego roku stopniowo ustanawiane i definiowane, przyniosły pierwsze owoce; ostatni rok budżetowy pokazał, że w coraz większym stopniu upraszczały one i ułatwiały pracę nad obliczeniami. Zastosowana metodologia okazała się skuteczna, w związku z czym Komisja była w stanie dostarczać obliczenia państwom członkowskim zasadniczo w terminie.

Rozporządzenie dotyczące statystyk z zakresu migracji w coraz większym stopniu stanowi podstawę systemu gromadzenia danych w ramach Funduszu Powrotów Imigrantów i Funduszu Integracji. System wprowadzony w życie w celu gromadzenia danych na temat Funduszu Granic Zewnętrznych jest wprawdzie inny, ale również odpowiedni. Kontrole wprowadzone w każdym systemie nie zawsze są optymalne ze względu na nieodłączne ograniczenia źródeł danych, narzędzia weryfikacji i potencjał administracyjny do analizy danych w UE, tworzą jednak solidną podstawę dalszych obliczeń w kolejnych latach finansowych. Jeżeli chodzi o definicje gromadzenia danych, utrzymują się różnice między rozporządzeniem dotyczącym statystyk z zakresu migracji a kryteriami ustanowionymi w aktach podstawowych. W praktyce znajdowano rozwiązania na zasadzie dwustronnej, kontynuowane będą także starania zmierzające do dalszego udoskonalenia współpracy i wymiany danych między państwami członkowskimi a Komisją, w tym Eurostatem. Eurostat monitoruje jakość danych wykorzystanych w kompilacji wielkości odniesienia – czy dane zostały dostarczone zgodnie z określonymi przepisami statystycznymi czy na podstawie porozumień dobrowolnych. Ten monitoring i kontrola jakości są jednak ograniczone do normalnych praktyk statystycznych i odzwierciedlają zwykłą dystrybucję zadań i obowiązków między Eurostatem i krajowymi dostawcami danych. Należy zauważyć, że opracowywanie europejskich statystyk jest procesem opartym na współpracy, w znacznym stopniu uzależnionym od wiarygodności danych dostarczanych przez organy krajowe.

Ze względu na szczególne znaczenie zapewnienia jakości statystyk stosowanych do celów przydziałów w ramach wszystkich czterech funduszy, Eurostat wprowadził specjalny program zapewniania jakości; będą również kontynuowane prace zmierzające do nieustannej poprawy jakości.

Dzięki wszystkim tym czynnikom Komisja była zasadniczo w stanie dostarczać końcowe obliczenia w terminie, należy jednak przyznać, że ilość i złożoność danych, które co roku należy zgromadzić i zweryfikować, stanowi powtarzające się obciążenie administracyjne dla państw członkowskich i dla Komisji. Być może istnieją bardziej efektywne pod względem kosztów sposoby zapewniania stosowania kluczy podziału, które służą wyrażeniu zasady solidarności leżącej u podstaw funduszy.

Skutki stosowania kryteriów – zgodnie ze szczegółowym opisem w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu komunikatowi – są zasadniczo oceniane jako zadowalające. Stosowanie kryteriów służyło realizacji celów określonych przez Parlament Europejski i Radę w aktach podstawowych ustanawiających fundusze programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”, ponieważ przesunęły dostępne środki w kierunku państw członkowskich najbardziej dotkniętych wyzwaniami, jakie niesie za sobą zarządzanie przepływami migracyjnymi obywateli państw trzecich do UE. W tych okolicznościach nie jest konieczne przedstawianie wniosków zmieniających omówione kryteria.

[1] COM(2005) 123 wersja ostateczna

[2] Artykuł 52 ust. 3 lit. a) decyzji Rady 574/2007/WE (Dz.U. L 144 z 6.6.2007, s. 22).

[3] Artykuł 48 ust. 3 lit. a) decyzji Rady 2007/435/WE (Dz.U. L 168 z 28.6.2007, s. 18).

[4] Artykuł 50 ust. 3 lit a) decyzji Rady 575/2007/WE (Dz.U. L 144 z 6.6.2007, s. 45).

[5] Przydziały mają charakter orientacyjny, ponieważ całość przydziałów w ramach funduszy jest uzależniona od zatwierdzenia przez władzę budżetową ostatecznego budżetu Unii Europejskiej przed końcem roku. Mają one również charakter tymczasowy, ponieważ podlegają formalnemu zatwierdzeniu przez Komisję.

[6] Rozporządzenie (WE) nr 862/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lipca 2007 r. w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 311/76 w sprawie zestawienia statystyk dotyczących pracowników cudzoziemców (Dz.U. L 199 z 31.7.2007, s. 23).

[7] Artykuł 12 funduszu integracyjnego, art. 13 Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców i art. 14 Funduszu Granic Zewnętrznych i Funduszu Powrotu Imigrantów

[8] Decyzja Rady 2007/435/WE (Dz.U. L 168 z 28.6.2007, s. 18)

[9] Rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiające kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz.U. L 50 z 25.2.2003, s. 1).