PL    PL PL 
PL    PL  KOMISJA WSPÓLNOT  EUROPEJSKICH 
Bruksela, xxx [wersja z 16/05/2008] 
SEC(2008) yyy 
  
DOKUMENT ROBOCZY S ŁUŻB KOMISJI 
uzupełniający 
 
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMEN TU EUROPEJSKIEGO, RADY, 
EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPO ŁECZNEGO I KOMITETU 
REGIONÓW 
 
„Odnowione zobowi ązanie na rzecz europejskiego modelu spo łecznego: Udoskonalenie 
otwartej metody koordynacji w zakresie  ochrony socjalnej i integracji spo łecznej” 
  
Streszczenie oceny skutków 
 
{COM(2008) xxx wersja ostateczna} 
{SEC(2008)xxx} 
PL 2   PL Niniejsza ocena skutków odnosi si ę do komunikatu zatytu łowanego „Odnowione 
zobowiązanie na rzecz europejskiego modelu spo łecznego: Udoskonalenie otwartej metody 
koordynacji w zakresie ochrony socjalnej i integracji spo łecznej”. Komunikat ten, w łączony 
w charakterze inicjatywy prio rytetowej do programu prac Komi sji na rok 2008, jest obecnie 
częścią pakietu towarzysz ącego odnowionej agendzie spo łecznej. 
Stopniowe wprowadzanie otwartej metody koordynacji (OMK) w polityce w dziedzinie 
integracji spo łecznej, zabezpieczenia emerytalnego or az opieki zdrowotnej i opieki 
długoterminowej rozpocz ęto w 2000 r. W 2006 r. te trzy odr ębne dziedziny po łączono, 
ustanawiaj ąc jedną zintegrowan ą otwartą metodę koordynacji w dziedzinie  ochrony socjalnej 
i integracji spo łecznej (dalej zwan ą „OMK w polityce spo łecznej”).  
Powyższa metoda koordynacji obejmuje nast ępujące fazy dzia łania: zawarcie porozumienia w 
sprawie wspólnych celów UE, wyznaczenie zaa wansowanych, wspólnych celów, które nadaj ą 
kierunek wszystkim dzia łaniom, zdefiniowanie zestawu jednolitych wska źników, 
umożliwiających monitorowanie post ępów w realizacji wspólnyc h celów, przygotowanie 
przez państwa członkowskie krajowych sprawozda ń strategicznych, w których uzgodnione 
cele przek ładane są na konkretn ą politykę, oraz wspólna ocena post ępów i dzia łań 
podejmowanych na gruncie polityki, przeprowadzana przez Komisj ę Europejsk ą i państwa 
członkowskie w ramach Komitetu Ochrony Socjalnej. 
Różne zainteresowane strony bior ące udział w tym procesie w zasa dzie pozytywnie oceniaj ą 
ogólne efekty OMK w polityce spo łecznej. OMK w polityce spo łecznej wspomaga wzajemne 
uczenie si ę, promuje powszechniejsze zaanga żowanie stron oraz pog łębia świadomość 
wielowymiarowego charakteru wykluczenia i ubóstwa, stymuluj ąc modernizacj ę systemów 
ochrony socjalnej, umo żliwiając wypracowanie jednolitego podej ścia do wspólnych wyzwa ń i 
uwydatniaj ąc nowe, wspólne problemy.  
Realizacja wspólnych celów nast ępuje jednak zbyt wolno lub ma niewystarczaj ący zakres. 
Choć nierealistyczne by łoby oczekiwanie, że otwarty proces koordynacji, który opiera si ę na 
dobrowolnej wspó łpracy państw członkowskich, przyniesie znacz ące rezultaty w krótkim 
czasie, panuje ogólna zgoda co do tego, że potencja ł OMK w polityce spo łecznej nie jest 
odpowiednio wykorzystany, że pewne jej s łabsze strony wymagaj ą poprawy oraz że w 
realizacji wspólnych celów pomog łoby strategiczne udoskonalenie metody.  
Analiza wskazuje na brak zaanga żowania politycznego i zbyt ma łe wyeksponowanie metody 
oraz na potrzeb ę lepszego poziomego skoordynowania polityki, a tak że uwzględniania 
kwestii zwi ązanych z ochron ą socjalną i integracj ą społeczną we wszystkich dziedzinach 
polityki, dla których problematyka ta jest is totna. Ponadto potrzebne jest stworzenie 
mocniejszych fundamentów analitycznych polityki oraz wi ększe zaanga żowanie w proces 
OMK w polityce spo łecznej podmiotów regionalnych i lokalnych. Wi ększą rolę powinni te ż 
w niej pe łnić przedstawiciele spo łeczeństwa obywatelskiego, a proces wzajemnego uczenia 
się wymaga rozwini ęcia.  
Potrzebę udoskonalenia OMK w polityce spo łecznej uzasadniaj ą również zmiany 
instytucjonalne i rozwój polityki. Oprócz odnowionej agendy spo łecznej nale ży liczyć się z 
wejściem w życie traktatu lizbo ńskiego (w którym zapisano wymóg uwzgl ędniania kwestii 
społecznych w polityce), zbli żającym się europejskim rokiem walki z ubóstwem i 
wykluczeniem spo łecznym (2010 r.) oraz inicjatyw ą Komisji w sprawie aktywnej integracji. 
PL 3   PL Aby dokona ć oceny korzy ści, jakie przyniesie udoskonalenie OMK w polityce spo łecznej, 
oraz okre ślić najbardziej skuteczne sposoby jej reali zacji, wybrano trzy opcje polityki, które 
zostaną poddane dog łębnej analizie 1.  
Pierwszą opcję określono mianem „status quo”. Wzi ęto w niej pod uwag ę fakt, że OMK w 
polityce spo łecznej jest ze swej natury procesem ewolucyjnym, i że, nawet w razie 
niewprowadzenia powa żniejszych zmian, b ędzie ona podlega ć ewolucji w wyniku 
zachodzących etapami zmian i stopniowej poprawy metod pracy.  
Druga opcja, która nazwano „gruntownym przeformu łowaniem” procesu, polega łaby na 
poszerzeniu zakresu OMK w polityce spo łecznej i przemodelowaniu ca łego procesu w taki 
sposób, aby obj ąć nim wszystkie wymiary polityki spo łecznej UE; w wyniku przyj ęcia tej 
opcji zagwarantowane zosta łoby skuteczne uwzgl ędnianie kwestii spo łecznych w polityce, a 
OMK stałaby się odpowiednikiem strategii lizbo ńskiej w dziedzinie polityki spo łecznej.  
Trzecią opcję zdefiniowano jako „wszechstronne i ambitne udoskonalenie w ramach 
istniejącej struktury”. W opcji tej w ykorzystano dotychczasowe podej ście w OMK w polityce 
społecznej, polegaj ące na stopniowym osi ąganiu post ępu w wyniku uzgadniania stanowisk, 
jednak nadaje ona systemowi now ą dynamik ę poprzez bardziej „strategiczny” i 
„perspektywiczny” charakter metody. Umo żliwia ona testowanie nowych narz ędzi i metod 
pracy oraz ich wprowadzanie w ścisłej współpracy z pa ństwami cz łonkowskimi, w celu 
ożywienia procesu i zoptymalizowania jego wdro żenia.  
Porównuj ąc ze sobą poszczególne opcje, nale ży odróżnić wpływ proponowanych zmian na 
procedury od wp ływu mającego charakter merytoryczny.  
W niniejszej ocenie skutków skoncentrowano si ę przede wszystkim na aspektach 
proceduralnych i zwi ązanych z administrowaniem. Przyjmuje si ę, że skuteczniejsza 
koordynacja i wzajemne uczenie si ę będą miały pozytywny wp ływ na osi ągnięcie wspólnych 
celów, do których nale żą: ograniczenie ubóstwa, zwi ększenie stabilno ści systemów 
emerytalnych i ich dostosowania do aktual nych potrzeb, zapewnienie równego dost ępu do 
systemów ochrony zdrowia i opieki d ługoterminowej oraz zwi ększenie skuteczno ści tych 
systemów. Przyjmuje si ę też – w duchu wspólnych celów spo łecznych – że lepsza ochrona 
socjalna i integracja spo łeczna przyczyni ą się do realizacji strategii na rzecz wzrostu 
gospodarczego i zatrudnienia or az, ogólnie, do zrównowa żonego rozwoju gospodarczego. Na 
przykład aktywna polityka w dz iedzinie integracji mo że przyczyni ć się nie tylko do 
ograniczenia ubóstwa, lecz tak że do zwiększenia poda ży na rynku pracy. Reformy systemów 
emerytalnych nie tylko umacniaj ą sprawiedliwo ść międzypokoleniow ą, ale podnosz ą stopę 
aktywności zawodowej i zwi ększają stabilno ść finansów publicznych. Podobnie dobre 
systemy opieki zdrowotnej nie tylko przyczyniaj ą się do osiągnięcia dobrego stanu zdrowia 
przez poszczególnych o bywateli, lecz tak że mają pozytywny wp ływ na poda ż na rynku pracy 
i wydajno ść pracy.  
Jest jednak jasne, że OMK w polityce spo łecznej mo że jedynie u łatwić osiągnięcie tych celów 
jako że główną odpowiedzialno ść za polityk ę integracji spo łecznej i ochrony socjalnej 
ponosić będą nadal pa ństwa członkowskie. Dlatego nale ży odpowiedzie ć na następujące 
                                                 
1 Rozwa żane były jeszcze dwie opcje polityki – ca łkowita rezygnacja z OMK w polityce spo łecznej bądź 
jej pełne zintegrowanie ze strategi ą na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia – jednak ostatecznie 
postanowiono nie poddawa ć ich dogłębnej analizie. Przyczyny tej decyzji zosta ły wyjaśnione w ocenie 
skutków. 
PL 4   PL pytania: „Czy proponowane środki ułatwiają uczynienie OMK w polityce spo łecznej 
adekwatnym i trwa łym mechanizmem, umo żliwiającym koordynowanie dzia łań na poziomie 
krajowym i europejskim? Czy dzi ęki nim OMK b ędzie lepiej s łużyć realizacji wspólnych 
celów spo łecznych?”  
Innymi słowy, ocena środków rozwa żanych w ramach ró żnych opcji polityki jest w wi ększym 
stopniu ocen ą jakościową ich potencjalnego wp ływu na OMK w polityce spo łecznej, a w 
mniejszym – ich konsekwencji dla ostatecznyc h efektów polityki. Dlatego nie zostanie 
przeprowadzona osobna ocena ogólnych skutków spo łecznych i gospodarczych opisanych 
opcji, ani ich wp ływu na środowisko. W ramach oceny wykonalno ści poszczególnych opcji w 
analizie skutków uwzgl ędniono jednak ich aspekty mikroekonomiczne (koszty 
administracyjne, wp ływ na zasoby).  
W ocenie skutków proponowane środki pogrupowano w oparciu o cztery cele komunikatu, 
którymi s ą: zwiększenie zaanga żowania politycznego i wi ększe wyeksponowanie procesu, 
wzmocnienie pozytywnego wspó łdziałania z polityk ą UE w innych dziedzinach, 
udoskonalenie analitycznych podstaw procesu i zwi ększenie odpowiedzialno ści państw 
członkowskich za dzia łania. Środki te oceniono nast ępnie pod wzgl ędem stopnia ich wp ływu 
na omawiane problemy oraz pod wzgl ędem ich wykonalno ści. Pojęcie wykonalno ści odnosi 
się do akceptowalno ści politycznej, dost ępności zasobów ludzkich i finansowych, obci ążenia 
administracyjnego i dost ępności podstawowych narz ędzi. Wyniki analizy s ą następujące: 
W odniesieniu do opcji 1 – „status quo”:  
Wpływ etapowych zmian, które nast ąpiłyby w wyniku wprowadzenia szeregu wcze śniej 
uzgodnionych ulepsze ń, na zidentyfikowane problemy by łby prawdopodobnie pozytywny, ale 
powolny i zbyt ograniczony. Ponadto opcja ta wi ąże się z ryzykiem, że w wyniku 
„wyczerpania si ę” procesu OMK w polityce spo łecznej stopniowo straci wiarygodno ść, a 
podmioty bior ące w niej udzia ł i udzielaj ące jej poparcia strac ą do niej zaufanie. W ka żdym 
razie jest bardzo ma ło prawdopodobne, aby te ogranicz one ulepszenia udoskonali ły OMK w 
polityce spo łecznej i zwi ększyły jej skuteczno ść w stopniu, który jest konieczny, aby 
zagwarantowa ć osiągnięcie wspólnych celów spo łecznych i wzmocnienie spo łecznego 
wymiaru integracji Europy.  
Z drugiej strony wydaje si ę, że opcje ta jest w du żym stopniu wykonalna.  Większość 
wymienionych środków zosta ła już bowiem przyj ęta przez Komisj ę i państwa członkowskie 
(zob. wspólne sprawozdanie z 2008 r.).  Koniecznego (ograniczonego) zwi ększenia zasobów 
ludzkich i finansowych (w zwi ązku z potrzeb ą dokładniejszego monitorowania, lepszego 
upowszechniania wyników, wzmocnienia ram analitycznych itd.), mo żna dokona ć poprzez 
poprawę wydajno ści i korzystanie w wi ększym stopniu z us ług ekspertów zewn ętrznych. 
Opcja ta nie ma bezpo średniego wp ływu na obci ążenie administracyjne pa ństw 
członkowskich. 
W odniesieniu do opcji 2 : „gruntowne przeformu łowanie”:  
Środki przewidziane w tej opcji mog ą w znacznym stopniu pomóc w naprawieniu 
zidentyfikowanych s łabych stron procesu i w je go ogólnym wzmocnieniu. W wi ększości 
przypadków zosta ły one opracowane w taki sposób, aby zapewni ć „idealne” funkcjonowanie 
systemu dzi ęki połączeniu znacznie ściślej określonych procedur i du żych inwestycji w 
zasoby. Opcja ta łączy się jednak z pewnym ryzykiem. Po pierwsze OMK w polityce 
PL 5   PL społecznej funkcjonuje w oparciu o konsensus i zasad ę pomocniczo ści. Proponowane przez 
Komisję ściślejsze okre ślenie procedur mo że zostać odrzucone przez pa ństwa członkowskie i 
nie spełnić swojej roli w zakresie zwi ększenia odpowiedzialno ści za dzia łania. Radykalna 
reforma metody zaledwie kilka lat po je j restrukturyzacji i usprawnieniu mo że być 
niezrozumia ła i zrazić podmioty, które wspiera ły obecną formę OMK w polityce spo łecznej i 
brały udział w jej opracowywaniu.  
Wykonalno ść tej opcji polityki w perspektywie krótko- i średnioterminowej wydaje si ę dość 
niska. Jak stwierdzono powy żej, mało prawdopodobne jest, aby uzyska ła ona polityczne 
poparcie pa ństw członkowskich. Cho ć powszechne jest przekonanie, że Europa odgrywa 
znaczącą rolę, pomagaj ąc państwom cz łonkowskim w rozwi ązywaniu wa żnych problemów 
społecznych, pa ństwa członkowskie s ą bardzo przywi ązane do swoich prerogatyw i 
uprawnień w dziedzinie spo łecznej i najprawdopodobniej podesz łyby niech ętnie do 
niektórych (lub wi ększości) środków przewidzianych w tym scenariuszu. Obecnie brak jest 
postanowie ń traktatowych, na podstawie których mo żliwe byłoby wydanie indywidualnych 
zaleceń. Ponadto omawiana opcja polityki zak łada duże inwestycje w zasoby ludzkie i 
finansowe. Spowodowa łyby ona tak że zwiększenie obci ążeń administracyjnych rz ądów ze 
względu na wymóg sporz ądzania dodatkowych sprawozda ń, konieczno ść wewnętrznej 
koordynacji i wymogi w zakresie uc zestnictwa innych podmiotów. 
W odniesieniu do opcji 3 : „wszechstronne i ambitne udoskonalenie w ramach istniej ącej 
struktury ”:  
Pomimo że opcja ta zak łada utrzymanie obecnej struktury, umo żliwia ona wywarcie 
znacznego wp ływu w zakresie wyznaczonych celów dzi ęki połączeniu konsolidacji 
wprowadzanych obecnie ulepsze ń ze stopniowym wprowadzaniem elementów 
innowacyjnych. Stopniowe okre ślenie poziomów docelowych na poziomie UE lub krajowym 
(w przypadkach uzasadnionych zmianami wspólnych ram analitycznych), doprowadzi łoby z 
całą pewnością do większego politycznego wyeksponowania procesu. Jak pokazuje przyk ład 
krajów, które ju ż podążyły tą drogą, przyjęcie wymiernych poziomów docelowych mo że 
zwiększyć odpowiedzialno ść rządów za dzia łania i umo żliwić sprecyzowanie priorytetów we 
wszystkich istotnych dziedzinach polityki i na wszystkich poziomach rz ądzenia, pod 
warunkiem że cele takie maj ą solidne podstawy analityczne. Zwi ększone zdolno ści 
analityczne i wzajemne uczenie si ę wpłynęłyby korzystnie na jako ść polityki w sferze 
społecznej. Stworzenie wspólnych ram analitycznych u łatwiłoby państwom cz łonkowskim 
określanie najwa żniejszych wspólnych dla wszystkich wyzwa ń i umożliwiłoby im wzajemne 
uczenie si ę w dziedzinach, które s ą dla nich najwa żniejsze. Ramy te mo żna by te ż 
wykorzysta ć w innych dziedzinach polityki wspólnotowej, zwi ększając w ten sposób zakres 
polityki formu łowanej na podstawie konkretnych dow odów. W ten sposób wzmocniono by 
współdziałanie z innymi dziedzinami polityki, w tym z polityk ą gospodarcz ą.  
Większość środków przewidzianych w ramach tej opcji wydaje si ę być wykonalna. 
Współdziałanie z innymi dziedzinami polityki zale ży jednak ponownie od czynników, na 
które OMK w polityce spo łecznej nie ma wp ływu. Cho ć najpowa żniejsze zmiany b ędą 
wprowadzane stopniowo, w niektórych wypadkach konieczne b ędą inwestycje w zasoby 
ludzkie. Je śli chodzi o zasoby finansowe, wystarczaj ące powinny by ć w zasadzie środki 
przydzielone w ramach program u PROGRESS. Ogólnie rzecz bior ąc, szereg proponowanych 
środków (okre ślanie poziomów docelowych, intens ywniejsze monitorowanie itd.) b ędzie 
wymagało politycznego poparcia i zaanga żowania ze strony pa ństw członkowskich. Na 
poziomie krajowym lepsza koordynacja ró żnych dziedzin polityki (koordynacja horyzontalna 
PL 6   PL i uwzględnianie okre ślonych zagadnie ń w polityce) i ró żnych poziomów rz ądzenia 
(koordynacja wertykalna) spowoduje pewne dodatkowe obci ążenia administracyjne, które 
powinny jednak przynosi ć stałe zyski w postaci zwi ększonej wydajno ści i skuteczno ści. 
Jak wynika z oceny skutków, najlepsz ą propozycj ą jest opcja trzecia. Umo żliwia ona 
wprowadzenie optymalnych rozwi ązań w odniesieniu do okre ślonych problemów, nie 
zakłócając przy tym nadmiernie funkcjonowania Komisji i pa ństw członkowskich. Opcja ta 
powinna by ć realizowana stopniowo, nie tylko ze wzgl ędu na jej wp ływ na zasoby, ale tak że 
po to, aby umo żliwić wyczerpuj ące omówienie wszystkich przewidywanych usprawnie ń z 
państwami cz łonkowskim i innymi podmiotami i uzyska ć zgodę tych państw i podmiotów na 
ich wprowadzenie.