KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Opinia Komisji w sprawie wniosku Serbii o członkostwo w Unii Europejskiej

A. WSTęP

a) Wniosek o członkostwo

W dniu 22 grudnia 2009 r. Serbia złożyła wniosek o członkostwo w Unii Europejskiej. W dniu 25 października 2010 r. Rada Unii Europejskiej zwróciła się do Komisji o przedstawienie opinii w sprawie tego wniosku zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którą „każde państwo europejskie, które szanuje wartości, o których mowa w art. 2, i zobowiązuje się je wspierać, może złożyć wniosek o członkostwo w Unii. O wniosku tym informuje się Parlament Europejski i parlamenty narodowe. Państwo ubiegające się o członkostwo kieruje swój wniosek do Rady, która stanowi jednomyślnie po zasięgnięciu opinii Komisji oraz po otrzymaniu zgody Parlamentu Europejskiego, udzielonej większością głosów jego członków. Brane są pod uwagę kryteria kwalifikacji uzgodnione przez Radę Europejską.”.

Artykuł 2 stanowi, że „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.”.

Są to ramy prawne, na których opiera się Komisja, przedstawiając niniejszą opinię.

Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Feirze w czerwcu 2000 r. potwierdzono, że kraje Bałkanów Zachodnich biorące udział w procesie stabilizacji i stowarzyszenia są „potencjalnymi kandydatami” do członkostwa w UE. Europejską perspektywę tych krajów potwierdzono następnie na posiedzeniu Rady Europejskiej w Salonikach w czerwcu 2003 r., gdzie przyjęto „Agendę z Salonik dla Bałkanów Zachodnich”. Agenda ta nadal stanowi fundament polityki UE wobec wspomnianego regionu.

Na posiedzeniu w grudniu 2006 r. Rada Europejska ponownie dała wyraz poparciu UE dla stwierdzenia, że „przyszłością Bałkanów Zachodnich jest Unia Europejska” oraz przypomniała, że „postępy każdego z państw na drodze do Unii Europejskiej zależą od indywidualnych wysiłków podejmowanych, by spełnić kryteria kopenhaskie i warunki będące podstawą procesu stabilizacji i stowarzyszenia. Zadowalające wyniki danego państwa w zakresie realizacji zobowiązań wynikających z układu o stabilizacji i stowarzyszeniu (SAA), w tym postanowień dotyczących wymiany handlowej, będą kluczowym elementem, na podstawie którego UE będzie rozpatrywać wnioski o członkostwo.”. Podczas szczytu ministerialnego przedstawicieli UE i Bałkanów Zachodnich, który odbył się dnia 2 czerwca 2010 r. w Sarajewie, UE potwierdziła swoje jednoznaczne zaangażowanie w realizację europejskiej perspektywy Bałkanów Zachodnich, podkreślając, że w przyszłości państwa zachodniobałkańskie powinny znaleźć się w Unii Europejskiej.

Zgodnie z wymogami Traktatu niniejszą ocenę przeprowadzono z uwzględnieniem warunków kwalifikujących do przystąpienia, które określiła Rada Europejska. Podczas szczytu w Kopenhadze w czerwcu 1993 r. Rada Europejska postanowiła, że:

„Będą one [kraje stowarzyszone Europy Środkowej i Wschodniej] mogły przystąpić do UE niezwłocznie z chwilą, gdy spełniwszy konieczne warunki gospodarcze i polityczne, będą w stanie przyjąć na siebie zobowiązania wynikające z członkostwa.

Członkostwo w Unii Europejskiej wymaga:

- od kraju kandydującego posiadania stabilnych instytucji gwarantujących demokrację, rządy prawa, przestrzeganie praw człowieka i ochronę mniejszości,

- istnienia sprawnej gospodarki rynkowej, jak również zdolności do sprostania konkurencji i siłom rynkowym w ramach Unii;

- [członkostwo zakłada] zdolność kraju kandydującego do przyjęcia stosownych zobowiązań, w tym realizacji celów unii politycznej, gospodarczej i walutowej”.

Istotnym zagadnieniem, które należy rozważyć w ogólnym interesie Unii i państw kandydujących, jest ponadto zdolność Unii do przyjmowania nowych członków, przy utrzymaniu dynamicznego tempa integracji europejskiej.

Podczas szczytu w Madrycie w grudniu 1995 r. Rada Europejska zwróciła uwagę na potrzebę „stworzenia warunków do stopniowej, harmonijnej integracji krajów [ubiegających się o członkostwo], w szczególności poprzez rozwój gospodarki rynkowej, dostosowanie struktur administracyjnych, tworzenie stabilnego środowiska gospodarczego i walutowego”.

W dniu 31 maja 1999 r. Rada określiła warunki uczestnictwa w procesie stabilizacji i stowarzyszenia. Obejmują one współpracę z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla Byłej Jugosławii (MTKJ) oraz współpracę regionalną. Uwarunkowania te, stanowiące zasadniczy element procesu stabilizacji i stowarzyszenia, zostały włączone do zawartego z Serbią układu o stabilizacji i stowarzyszeniu (obecnie w fazie ratyfikacji), a także do umowy przejściowej w sprawie handlu i kwestii związanych z handlem, która weszła w życie w dniu 1 lutego 2010 r.

W grudniu 2006 r. Rada Europejska zgodziła się, że „strategia rozszerzenia opierająca się na zasadach konsolidacji, warunkowości i komunikacji, połączona ze zdolnością UE do przyjmowania nowych państw, stanowi podstawę odnowionego konsensusu w sprawie rozszerzenia”.

W niniejszej opinii Komisja analizuje wniosek Serbii w oparciu o zdolność tego państwa do spełnienia kryteriów określonych przez Radę Europejską w Kopenhadze w 1993 r. oraz warunków uczestnictwa w procesie stabilizacji i stowarzyszenia. Badane są także osiągnięcia Serbii w wykonywaniu jej zobowiązań wynikających z układu o stabilizacji i stowarzyszeniu i z umowy przejściowej w sprawie handlu i kwestii związanych z handlem.

Opinię przygotowano przy użyciu metod podobnych do tych, jakie stosowano w przypadku wcześniejszych opinii. Komisja odbyła szereg wizyt eksperckich w Serbii, które skupiały się głównie na dziedzinach objętych kryteriami politycznymi. Takie podejście pozwoliło na dokonanie oceny potencjału administracyjnego serbskich instytucji oraz sposobu wdrażania przepisów. Pomogło to również w lepszej identyfikacji wyzwań i priorytetów dotyczących przyszłych działań. Komisja przeanalizowała zarówno sytuację obecną, jak i perspektywy średnioterminowe. Dla potrzeb niniejszej opinii oraz nie przesądzając o jakiejkolwiek dacie przystąpienia, perspektywę średnioterminową zdefiniowano jako okres pięcioletni.

Szczegółową analizę, na której opiera się niniejsza opinia, zawarto w oddzielnym dokumencie („Sprawozdanie analityczne dla potrzeb opinii w sprawie wniosku Serbii o członkostwo w Unii Europejskiej”[1]). Zgodnie z odnowionym konsensusem w sprawie rozszerzenia sprawozdanie analityczne zawiera wstępne szacunki dotyczące skutków, jakie przyszłe przystąpienie Serbii miałoby w kilku kluczowych obszarach polityki. Komisja przedstawi bardziej szczegółowe oceny skutków dotyczące tych dziedzin polityki na późniejszych etapach procesu poprzedzającego przystąpienie. Ponadto traktat o przystąpieniu Serbii wymagałby technicznych dostosowań instytucji UE w świetle Traktatu o Unii Europejskiej.

b) Stosunki między UE a Serbią

Stosunki między UE a Serbią rozwijały się od czasu zmian demokratycznych w 2000 r., najpierw z Federalną Republiką Jugosławii, a potem od 2003 r. z Federacją Serbii i Czarnogóry. EU kontynuowała stosunki z Republiką Serbii, jako następcą federacji, od chwili uzyskania przez Czarnogórę niepodległości w 2006 r.

Serbia uczestniczy w procesie stabilizacji i stowarzyszenia. Układ o stabilizacji i stowarzyszeniu przewiduje ramy wzajemnych zobowiązań dotyczących szerokiego zakresu kwestii politycznych, handlowych i gospodarczych. Został on podpisany, wraz z umową przejściową w sprawie handlu i kwestii związanych z handlem, w kwietniu 2008 r. Ministrowie UE zgodzili się na przedstawienie układu o stabilizacji i stowarzyszeniu swoim parlamentom w celu ratyfikacji, a UE zgodziła się na wdrożenie umowy przejściowej w sprawie handlu i kwestii związanych z handlem, gdy tylko Rada podjęła decyzję stanowiącą o tym, że Serbia w pełni współpracowała z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla byłej Jugosławii. W dniu 1 stycznia 2009 r. Serbia rozpoczęła wdrażanie umowy przejściowej. Weszła ona w życie w dniu 1 lutego 2010 r. W dniu 14 czerwca 2010 r. na posiedzeniu Rady do Spraw Zagranicznych ministrowie zgodzili się na przedstawienie układu o stabilizacji i stowarzyszeniu swoim parlamentom w celu ratyfikacji. Proces ten jest nadal w toku. Serbia osiągnęła, ogólnie rzecz biorąc, zadowalające wyniki w zakresie realizacji zobowiązań wynikających z układu o stabilizacji i stowarzyszeniu oraz umowy przejściowej. W przypadku pojawienia się problemów Serbia przyjmowała konstruktywną postawę opartą na przejrzystości, aby szybko i skutecznie je rozwiązać.

W 2004 r. Rada zawarła z Serbią partnerstwo europejskie , które następnie aktualizowano w 2006 i w 2008 r.[2].

Od 2003 r. odbywały się spotkania w ramach dialogu politycznego na szczeblu ministerialnym. Od 2003 r. miał miejsce dialog polityczny między Komisją Europejską a władzami serbskimi w ramach intensywnego stałego dialogu. Od 2006 r. odbywają się coroczne międzyparlamentarne posiedzenia przedstawicieli Parlamentu Europejskiego i parlamentu Serbii. Komitet Przejściowy działający na podstawie umowy przejściowej oraz szereg podkomitetów odbywa corocznie spotkania dotyczące zwłaszcza takich tematów jak rynek wewnętrzny, konkurencja, ruch tranzytowy, handel, cła, podatki, rolnictwo i rybołówstwo. Podczas kilku pośrednich spotkań w ramach intensywnego stałego dialogu omawiano kwestie wszystkich sektorów wchodzących w zakres układu o stabilizacji i stowarzyszeniu a nieobjętych umową przejściową, takich jak energia, środowisko, polityka społeczna, wymiar sprawiedliwości, wolność i bezpieczeństwo.

Serbia bierze udział w dialogu gospodarczym z Komisją i państwami członkowskimi UE. W tym kontekście przedłożyła ona w styczniu 2011 r. aktualizację swojego rocznego programu gospodarczo-budżetowego.

Z dniem 19 grudnia 2009 r., po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego, na mocy decyzji Rady wprowadzono liberalizację reżimu wizowego wobec obywateli Serbii podróżujących po strefie Schengen. Uzasadnieniem decyzji były znaczne postępy w obszarze sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa; spełnione zostały również konkretne warunki zawarte w harmonogramie działań na rzecz liberalizacji reżimu wizowego. Znakomita większość podróżujących przestrzegała zasad ruchu bezwizowego. W związku z rosnącą liczbą ubiegających się o azyl osób z tego regionu, ustanowiono mechanizm monitorowania działający w okresie po liberalizacji reżimu wizowego w celu zapewnienia dalszego wykonania zobowiązań. Pierwsze sprawozdanie monitorujące Komisja przedłożyła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w czerwcu 2011 r. Od stycznia 2008 r. między Unią Europejską a Serbią obowiązuje umowa o readmisji.

W październiku 2005 r. Serbia podpisała Traktat o Wspólnocie Energetycznej, a w czerwcu 2006 r. umowę w sprawie ustanowienia Wspólnego Europejskiego Obszaru Lotniczego.

W październiku 2008 r. rząd Serbii przyjął program krajowy na rzez integracji z Unią Europejską na lata 2008-2012. W grudniu 2009 r. przyjęto jego zmienioną i zaktualizowaną wersję. W grudniu 2010 r. rząd przyjął plan działania dotyczący wykonania priorytetów określonych w sprawozdaniu Komisji Europejskiej w sprawie postępów w 2010 r. w celu skierowania większej uwagi i osiągnięcia dodatkowych wyników w zakresie programu reform przed wydaniem niniejszej opinii.

Serbia otrzymuje z UE pomoc finansową od 2001 r. Łącznie w latach 2001-2011 r. UE przekazała Serbii ponad 2 mld EUR w postaci dotacji oraz 5,8 mld EUR w postaci pożyczek uprzywilejowanych. W latach 2001-2006 r. Serbia skorzystała ze wsparcia udzielonego jej w ramach programu pomocy Wspólnoty na rzecz odbudowy, rozwoju i stabilizacji (CARDS) o wartości 1 045 mln EUR. W 2007 r. program CARDS zastąpiono Instrumentem Pomocy Przedakcesyjnej, w ramach którego Serbia otrzymała w latach 2007-2011 r. wsparcie w kwocie 974 mln EUR. Celem Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej jest wsparcie procesu reform w kontekście procesu integracji europejskiej, przy czym główny nacisk kładzie się na praworządność, rozwój instytucjonalny, zbliżenie z dorobkiem prawnym UE, zrównoważony rozwój społeczno-gospodarczy oraz wsparcie na rzecz społeczeństwa obywatelskiego.

Serbia aktywnie uczestniczy w szeregu programów UE w ramach perspektywy finansowej na lata 2007-2013: w 7. programie ramowym w zakresie badań i rozwoju technologicznego, w programie PROGRESS, w programie na rzecz konkurencyjności i innowacji, programie wsparcia dla polityki dotyczącej technologii informacyjno-telekomunikacyjnych, w programie „Kultura”, programie „Cła” i „Fiscalis”. Środki w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej są wykorzystywane w celu pokrycia części kosztów udziału we wspomnianych programach.

B. KRYTERIA CZłONKOSTWA

KRYTERIA POLITYCZNE

Niniejszej oceny dokonano w oparciu o kryteria kopenhaskie dotyczące stabilności instytucji gwarantujących demokrację, praworządności, praw człowieka oraz poszanowania praw mniejszości i ich ochrony, jak również o uwarunkowania związane z procesem stabilizacji i stowarzyszenia.

Serbia jest demokracją parlamentarną, funkcjonującą w oparciu o ramy konstytucyjne i legislacyjne, które w znacznej mierze zgodne są z europejskimi zasadami i normami, a jej instytucje działają bez zarzutu. Serbia dąży do celu, jakim jest członkowstwo w Unii Europejskiej i od 2008 r. w coraz większym stopniu koncentruje swoje wysiłki na programie reform dotyczących UE Rząd poprawił niektóre procedury, a parlament w swojej działalności ustawodawczej stał się znacznie wydajniejszy w ramach obowiązującego prawa. Proces legislacyjny powinien być dokładniej przygotowywany i większy nacisk powinno się też kłaść na konsultacje z zainteresowanymi stronami. Potrzebny jest dalszy rozwój jeśli chodzi o możliwości kontroli parlamentarnej i planowania polityki rządowej oraz koordynacji i wdrażania. Serbia ustanowiła wszystkie niezbędne niezależne organy regulacyjne. Wyjaśniono zasady rządzące parlamentarnym przeglądem ich sprawozdań rocznych, natomiast lepszego wykonania wymagają dalsze działania związane z zaleceniami przedstawionymi przez niezależne organy regulacyjne. Administracja publiczna jest, ogólnie rzecz biorąc, dobrze rozwinięta, zwłaszcza na szczeblu centralnym. Należy w pełni wdrożyć zasadę awansu zawodowego opartego na zasługach. Serbia uchwaliła statut okręgu Wojwodiny i zobowiązała się przekazać mu pewne uprawnienia na poziomie gminy.

Od 2001 r. wybory w Serbii przeprowadzano konsekwentnie zgodnie z normami międzynarodowymi. Ustawodawstwo wyborcze dostosowano ostatnio do europejskich norm. Stanowi ono teraz, że powoływanie członków parlamentu odbywa się zgodnie z porządkiem list przedstawianych wyborcom, co kładzie kres praktyce „pustych rezygnacji” polegającej na tym, że członkowie parlamentu składali na początku swojego mandatu rezygnacje na ręce swojej partii. Ujednolica to swobodne wykonywanie mandatów parlamentarnych, zasadę, która musi być we właściwym czasie zapisana w konstytucji.

Serbia wzmocniła prawne i instytucjonalne ramy w dziedzinie rządów prawa , w tym zwalczania korupcji i zorganizowanej przestępczości, odbyło się to zwłaszcza poprzez znaczne reformy w zakresie sądownictwa, ustanowienie Agencji Antykorupcyjnej oraz zwiększenie międzynarodowej współpracy w sprawach karnych. Dało to pierwsze rezultaty. Główne wyzwania nadal dotyczą dziedzin sądownictwa, walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Należy szczególnie zadbać o proaktywne podejście, jeśli chodzi o walkę z korupcją, czego wyrazem byłyby wiarygodne postępy w zakresie wszczynania dochodzeń, prowadzących do skazywania winnych. Ustanowiono szerokie ramy cywilnego nadzoru nad siłami bezpieczeństwa.

Na skutek przyjęcia w 2006 r. krajowej strategii przeprowadzono znaczne reformy sądownictwa, które pogłębiono w 2009 i 2010 r. Dzięki ustanowieniu nowej Wysokiej Rady Sądownictwa oraz Wysokiej Rady Prokuratorów, które działają w stałym składzie od kwietnia 2011 r., zwiększyła się niezależność i autonomiczne administrowanie. W grudniu 2009 r. przeprowadzono procedurę ponownego mianowania wszystkich sędziów i prokuratorów, czego celem było zwłaszcza podniesienie standardów profesjonalizmu i uczciwości. Poważne niedociągnięcia stwierdzone początkowo we wspomnianej procedurze są aktualnie usuwane na drodze procesu przeglądu, dla którego istnieją jasne wytyczne. Proces przeglądu ma być zakończony pomyślnie, w sposób przejrzysty i zgodnie z tymi wytycznymi. We właściwym czasie należy przeprowadzić także kontrolę nadanej parlamentowi na mocy konstytucji roli w odniesieniu do powoływania i zwalniania pracowników w dziedzinie sądownictwa, aby jeszcze bardziej ograniczyć ryzyko wywierania nacisków politycznych. Podjęto kilka kroków w celu podniesienia skuteczności systemu sądowego. Przeprowadzono restrukturyzację sieci sądów, część sądów zamknięto, co doprowadziło do lepszego podziału obciążenia pracą. Ustanowiono sąd administracyjny, a w maju 2011 r. uchwalono ustawę o wykonywaniu orzeczeń sądowych. Konieczne są dalsze wysiłki na rzecz poprawy funkcjonowania sądownictwa, uzyskania pełnych korzyści z restrukturyzacji sieci sądów, by ostatecznie zwiększyć zaufanie społeczne. Należy kontynuować wysiłki w zakresie poprawy wykonywania wyroków i w dalszym ciągu ograniczać liczbę zaległych spraw sądowych.

Serbia posiada, ogólnie rzecz biorąc, prawne i instytucjonalne ramy w dziedzinie zwalczania korupcji. Ustanowiono Agencję Antykorupcyjną, która posiada kompetencje w dziedzinie kontroli uczciwości urzędników państwowych i finansowania partii politycznych. Jej zasoby zostały ostatnio zwiększone. Zgodnie ze normami europejskimi ustanowiono poprawione ramy kontroli finansowania działalności partii politycznych i kampanii wyborczych. Minister sprawiedliwości został wyznaczony na koordynatora w dziedzinie zwalczania korupcji. Władze rozpoczęły przegląd nieaktualnej strategii i planu działania w zakresie zwalczania korupcji. Użyteczną rolę w kontrolowaniu wydatków publicznych i wykrywaniu nieprawidłowości zaczęła odgrywać państwowa agencja instytucja audytowa. Administracja celna i policja poprawiły swój system kontroli wewnętrznych, czego wynikiem jest większa liczba badanych przypadków, na które nakłada się odpowiednie sankcje. Podjęto także kroki na rzecz wyspecjalizowania organów ścigania i w większej liczbie przypadków prowadzono dochodzenie. Korupcja w dalszym ciągu jest zjawiskiem powszechnym w wielu dziedzinach i nadal stanowi poważny problem.. Dla osiągnięcia znaczącej poprawy w dziedzinie zwalczania korupcji niezbędna jest silna wola polityczna. Niezbędny jest zwiększony potencjał umożliwiający prowadzenie dochodzeń oraz koordynacja organów ścigania. Stopniowo i znacznie należy zwiększyć osiągnięcia w obszarze prowadzenia dochodzeń w sprawach dotyczących korupcji na wszystkich poziomach, ścigania takich przypadków oraz ostatecznego skazywania winnych. Istnieją także obawy dotyczące nadzoru zamówień publicznych, prywatyzacji, planowania przestrzennego i udzielania zezwoleń na budowę.

Ramy prawne opracowane przez Serbię w zakresie walki z przestępczością są zasadniczo odpowiednie, a jej możliwości uległy poprawie, tyczy się to także współpracy międzynarodowej. Doprowadziło to do znacznych rezultatów takich jak zlikwidowanie dużej międzynarodowej organizacji handlu narkotykami. Głównymi kwestiami budzącymi niepokój jest pranie pieniędzy i przemyt narkotyków i należy osiągnąć dalsze zadowalające wyniki w zakresie śledztw i wyroków skazujących. Postępów należy także dokonać, jeśli chodzi o potencjał w zakresie proaktywnych i lepiej skoordynowanych dochodzeń oraz poprawy współpracy na poziomie regionalnym i międzynarodowym. W ramach organów ścigania, pod bezpośrednim nadzorem sądowym, należy ustanowić techniczny potencjał do wykonywania specjalnych działań dochodzeniowych.

Istniejące w Serbii prawne i polityczne ramy regulujące kwestię praw człowieka i ochrony mniejszości odpowiadają, ogólnie rzecz biorąc, normom europejskim. Konstytucja gwarantuje szeroki zakres praw człowieka i podstawowych wolności oraz przewiduje możliwość złożenia skargi konstytucyjnej, jako ostatecznego sposobu ochrony praw człowieka. Należy jednak poprawić wdrażanie przepisów w tym zakresie. Aby zapewnić aktywniejsze i spójniejsze stosowanie norm w tej dziedzinie należy opracować zaawansowane możliwości szkoleń dla administracji, policji i organów sądowych.

Prawa człowieka są w Serbii w dużym stopniu przestrzegane. Rzecznik praw obywatelskich i komisarz ds. dostępu do informacji i ochrony danych odgrywają coraz większą rolę w kontroli administracji. Zdecydowanie poprawiły się ramy prawne w dziedzinie walki z dyskryminacją; ustanowiono mechanizmy kontroli ich wdrażania, które znajduje się w fazie początkowej. Władze zwracają coraz większą uwagę na ochronę przestrzegania wolności zgromadzeń i wolności zrzeszania się oraz roli społeczeństwa obywatelskiego. Celem nowo przyjętej strategii medialnej jest znaczne uproszczenie otoczenia prawnego i rynkowego, w których funkcjonują media. Oczekuje się, że stosowne instytucje przygotują bardziej kompleksowy i proaktywny plan działania na wypadek gróźb i przemocy wobec dziennikarzy i mediów, zwłaszcza ze strony radykalnych ugrupowań. Przedmiotem budzącym poważne obawy są aktualne warunki w więzieniach. Przyjęto długo oczekiwaną ustawę w sprawie zwrotu mienia oraz nową ustawę o własności publicznej. Należy zapewnić przejrzyste i niedyskryminacyjne wykonywanie obu ustaw oraz podjąć dalsze środki w celu ustanowienia pełnej jasności prawa w dziedzinie praw własności. Komisja będzie monitorować wprowadzanie w życie i stosowanie wspomnianych ustaw.

Serbia posiada, ogólnie rzecz biorąc, prawne i instytucjonalne ramy w dziedzinie poszanowania i ochrony praw mniejszości. Oprócz praw gwarantowanych wszystkim obywatelom konstytucja gwarantuje członkom mniejszości narodowych szczególne prawa i przewiduje podstawę prawną dla Rad Mniejszości Narodowych. Zagwarantowana jest polityczna reprezentacja mniejszości. Na poziomie krajowym ze swoich prerogatyw w tej dziedzinie korzystają rzecznik praw obywatelskich i komisarz ds. równości. Serbia określiła kompleksową strategię na rzecz integracji Romów, która jest aktualnie wdrażana. Podjęto czynne środki na rzecz włączenia społecznego, zwłaszcza w dziedzinie zdrowia, edukacji i budownictwa mieszkaniowego. Ostatnio podjęto środki na rzecz zniesienia przeszkód w rejestracji „osób niewidzialnych dla prawa”, co poprawi ich dostęp do przysługujących im praw podstawowych. Konieczne są dalsze zdecydowane wysiłki, obejmujące przydzielenie zasobów finansowych, do dalszej poprawy statusu i społeczno-ekonomicznych warunków Romów, którzy nadal są mniejszością znajdującą się w najtrudniejszej sytuacji społecznej i najbardziej marginalizowaną, czego przejawem jest duża liczba nielegalnych osiedli. Problematyczna jest także sytuacja uchodźców i osób przesiedlonych mimo znacznych postępów dokonanych w ostatnich latach w zakresie zmniejszania liczby obozów dla uchodźców.

Serbia spełnia, ogólnie rzecz biorąc, warunki procesu stabilizacji i stowarzyszenia . Współpraca z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla Byłej Jugosławii od 2008 r. znacznie się poprawiła, osiągając aktualnie całkowicie satysfakcjonujący poziom, czego najlepszym przykładem jest aresztowanie i przekazanie do trybunału w Hadze Radowana Karadzicia w 2008 r. oraz Ratko Mladicia i Gorana Hadzicia w 2011 r. Serbia dąży do utrzymania współpracy na tym samym poziomie. Uczestniczy ona czynnie w inicjatywach regionalnych i podejmuje znaczne kroki na rzecz pojednania. Znacznym osiągnięciem jest zawarta z Bośnią i Hercegowiną, Chorwacją oraz Czarnogórą umowa w ramach procesu realizacji Deklaracji z Sarajewa w sprawie trwałych rozwiązań dla uchodźców i przesiedleńców wewnętrznych. Serbia poczyniła wyraźne postępy w stosunkach dwustronnych z innymi państwami w procesie rozszerzania, w szczególności z Chorwacją oraz Bośnią i Hercegowiną oraz Czarnogórą, utrzymując jednocześnie dobre stosunki z sąsiadującymi z nią państwami należącymi do UE. Jednak nadal nierozwiązany pozostaje szereg kwestii dwustronnych, przede wszystkim wyznaczanie wspólnej granicy.

Serbia nie uznaje jednostronnej deklaracji niepodległości Kosowa[3]. Utrzymuje ona w Kosowie swoje struktury i w maju 2008 r. zorganizowała równolegle wybory uzupełniające do miejskich władz samorządowych, co jest niezgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244/1999. W dniu 9 września 2010 r. na Zgromadzeniu Ogólnym Narodów Zjednoczonych, na którym zasiadały wspólnie Serbia i 27 państw członkowskich UE, przyjęto rezolucję, która stała się podstawą do nawiązanego w marcu br. dialogu między Prisztiną a Belgradem. Do września prowadzony był, ogólnie rzecz biorąc, konstruktywnie i pozwolił dojść do porozumienia w szeregu kwestii: swobodnego przepływu towarów i osób, rejestru cywilnego oraz katastru. Osiągnięte dotychczas porozumienia należy wykonać w dobrej wierze. Należy dążyć do osiągnięcia dalszych wyników, jeśli chodzi o priorytetowe wdrażanie zasad dobrze funkcjonującej współpracy regionalnej, w której uczestniczą wszystkie zainteresowane strony i znalezienie trwałego rozwiązania w kwestiach związanych z dorobkiem prawnym UE w takich sektorach jak energia i telekomunikacja. Wszystkie strony muszą odgrywać czynną rolę w zmniejszaniu napięć w północnym Kosowie i umożliwić swobodny przepływ towarów i osób na rzecz mieszkańców tego regionu.

KRYTERIA GOSPODARCZE

Niniejsza ocena dokonywana jest w oparciu o kryteria kopenhaskie odnoszące się do sprawnej gospodarki rynkowej , jak również zdolności do sprostania naciskom konkurencji i siłom rynkowym w obrębie Unii.

W Serbii panuje powszechne porozumienie polityczne odnośnie do podstawowych założeń gospodarki rynkowej; kraj ten odnotował również osiągnięcia we wdrażaniu reform gospodarczych. Serbia osiągnęła stabilność makroekonomiczną umożliwiającą podmiotom gospodarczym podejmowanie decyzji w warunkach przewidywalności. Strategie polityczne minionych dziesięcioleci spowodowały stały wzrost gospodarczy, średnio na poziomie 5 %, stopniową redukcję inflacji i ogólną poprawę poziomu życia. W wyniku światowego kryzysu gospodarczego i finansowego ukazały się jednak słabe punkty paradygmatu wzrostu, opartego na popycie wewnętrznym finansowanym w dużym stopniu z zagranicznych pożyczek, jak również wynikające z tego ograniczenia kombinacji polityki budżetowej i monetarnej, mającej skutecznie zaradzić niekorzystnym wstrząsom zewnętrznym. Ostatnio poczyniono zasadnicze postępy na rzecz wzmocnienia ram finansowych i jakości finansów publicznych, które wsparłyby przejście do bardziej trwałego i zrównoważonego wzrostu, opierającego się na eksporcie i inwestycjach. W wyniku prywatyzacji oraz liberalizacji handlu i cen, mechanizmy rynkowe mogą na siebie – w wolnym co prawda i nierównym tempie – w coraz większym stopniu swobodnie oddziaływać. Odnotowano postępy jeśli chodzi o ułatwianie wejścia na rynek i jego opuszczenie. Integracja z UE pod względem gospodarczym utrzymuje się na wysokim poziomie.

Nadal utrzymuje się szereg strukturalnych słabości, które utrudniają osiągnięcie dobrych wyników gospodarczych. Wpływ państwa na gospodarkę nadal jest duży ze względu na wolne postępy w zakresie prywatyzacji i liberalizacji cen. Mimo kroków poczynionych na rzecz wprowadzenia przewidywalności prawa i zmniejszenia biurokracji, otoczenie biznesu nadal jest ograniczone niepewnością prawa. Długie okresy egzekucji dla decyzji sądowych podważają zaufanie do systemu prawnego. Brak kompetencji w niektórych sektorach i znaczne braki infrastruktury także są utrudnieniem w budowie potencjału gospodarczego. Bezpośrednie inwestycje zagraniczne przed 2008 r. były stosunkowo duże i – po znacznym spadku w okresie kryzysu gospodarczego – teraz ponownie odnotowuje się ożywienie w tej dziedzinie, ale Serbia musi jeszcze poprawić klimat inwestycyjny. W kontekście niewielkiego ożywienia gospodarczego bezrobocie utrzymuje się na wysokim poziomie i sytuacja społeczna jest trudna. Serbia w trybie pilnym musi zająć się strukturalnymi ograniczeniami na rynku pracy, w tym niedopasowaniem między popytem na wykwalifikowaną siłę roboczą a jej podażą. Dużym problemem pozostaje gospodarka nieformalna.

ZDOLNOść PRZYJęCIA ZOBOWIąZAń WYNIKAJąCYCH Z CZłONKOSTWA

Zdolność Serbii do przyjęcia na siebie zobowiązań wynikających z członkowstwa oceniono na podstawie poniższych wskaźników:

zobowiązań określonych w układzie o stabilizacji i stowarzyszeniu;

postępów osiągniętych na drodze do przyjmowania, wdrażania i egzekwowania dorobku prawnego UE.

Ogólnie rzecz biorąc, Serbia sprawnie wykonała zobowiązania wynikające z umowy przejściowej i na ogół wypełnia zobowiązania podjęte na mocy układu o stabilizacji i stowarzyszeniu.

W 2008 r. rząd Serbii przyjął program krajowy na rzecz integracji z Unią Europejską, który jest kompleksowym i ambitnym planem na lata 2008-2012 służącym zbliżeniu ustawodawstwa krajowego do dorobku prawnego UE. Od tego czasu osiągnięto znaczne postępy w przyjmowaniu ustawodawstwa dostosowanego do dorobku prawnego UE, zwłaszcza w dziedzinie rynku wewnętrznego, statystyki, przepisów dotyczących handlu, ceł oraz podatków. Potencjał administracyjny jest ogólnie dobrze rozwinięty, a sądownictwo jest poddawane gruntownemu przeglądowi. Państwo jednak stoi w obliczu wyzwań związanych z wdrożeniem i egzekwowaniem prawodawstwa. Z czasem będzie się oczekiwać szczególnego i trwałego zaangażowania w zwalczanie korupcji. Kraj będzie musiał czynić dodatkowy wysiłek w celu przyjęcia zobowiązań wynikających z członkostwa w perspektywie średnioterminowej.

Jeżeli Serbia będzie kontynuować swoje wysiłki, powinna w perspektywie średnioterminowej dysponować potencjałem umożliwiającym jej spełnienie wymogów wynikających z dorobku prawnego w następujących dziedzinach:

- prawa spółek;

- rybołówstwa;

- podatków;

- polityki gospodarczej i pieniężnej;

- statystyki;

- polityki przedsiębiorstw i przemysłu;

- nauki i badań;

- edukacji i kultury;

- unii celnej;

- stosunków zewnętrznych;

- polityki zagranicznej, polityki bezpieczeństwa i obronnej;

- przepisów finansowych i budżetowych.

Serbia będzie musiała podjąć dodatkowe wysiłki na rzecz dostosowania przepisów do dorobku prawnego UE oraz jego skutecznego wdrożenia w perspektywie średnioterminowej w następujących dziedzinach:

- swobodnego przepływu towarów;

- swobodnego przepływu pracowników;

- swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług;

- swobodnego przepływu kapitału;

- zamówień publicznych;

- prawa własności intelektualnej;

- polityki konkurencji;

- usług finansowych;

- społeczeństwa informacyjnego i mediów;

- bezpieczeństwa żywności, polityki weterynaryjnej i fitosanitarnej;

- polityki transportowej;

- energii;

- polityki społecznej i zatrudnienia;

- sieci transeuropejskich;

- polityki regionalnej i koordynacji instrumentów strukturalnych;

- ochrony konsumenta i ochrony zdrowia.

W dziedzinach wymienionych powyżej niezbędne jest dalsze dostosowanie ram prawnych i instytucjonalnych, a w szczególności wzmocnienie potencjału administracyjnego i wykonawczego.

Serbia będzie musiała podjąć znaczne i trwałe wysiłki na rzecz dostosowania przepisów do dorobku prawnego UE oraz jego skutecznego wdrożenia w perspektywie średnioterminowej w następujących dziedzinach:

- rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich;

- sądownictwa i praw podstawowych;

- sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa;

- kontroli finansowej.

W obszarach wymienionych powyżej niezbędne jest dalsze dostosowanie ram prawnych i instytucjonalnych, a w szczególności wzmocnienie potencjału administracyjnego i wykonawczego.

Jeżeli chodzi o środowisko naturalne i zmiany klimatu, niezbędny będzie dalszy, skoordynowany i wytężony wysiłek w celu dostosowania przepisów do dorobku prawnego UE i jego skutecznego wdrożenia. Wysiłki te powinny objąć znaczące inwestycje i wzmocnienie potencjału administracyjnego w celu egzekwowania przepisów, co w perspektywie średnioterminowej pozwoli na osiągnięcie zgodności odnośnie do najważniejszych kwestii, w tym zmian klimatu. Osiągnięcie pełnej zgodności z dorobkiem prawnym możliwe będzie dopiero w perspektywie długoterminowej; będzie się ono wiązać z koniecznością dokonywania inwestycji w większym zakresie.

C. WNIOSKI I ZALECENIA

W świetle znacznych reform przeprowadzonych w ostatnich latach, Serbia osiągnęła znaczne postępy na drodze do wypełnienia politycznych kryteriów związanych ze stabilnością instytucji gwarantujących demokrację, rządami prawa, prawami człowieka oraz poszanowaniem praw mniejszości i ich ochroną, określonych przez Radę Europejską w Kopenhadze w 1993 r., jak również uwarunkowań związanych z procesem stabilizacji i stowarzyszenia. Serbia posiada kompleksowe ramy konstytucyjne, legislacyjne i instytucjonalne, które, ogólnie rzecz biorąc, odpowiadają europejskim i międzynarodowym normom. W swojej działalności ustawodawczej w ramach obowiązującego prawa parlament stał się znacznie wydajniejszy. W zakresie rządów prawa istnieją kompleksowe ramy prawne i instytucjonalne, w tym w dziedzinie zwalczania korupcji i zorganizowanej przestępczości, gdzie widać już pierwsze rezultaty. Prawne i polityczne ramy regulujące kwestię praw człowieka i ochrony mniejszości są dobrze ukształtowane; rozpoczęło się ich wdrażanie. Serbia osiągnęła całkowicie satysfakcjonujący poziom, jeśli chodzi o współpracę z MTKJ i odgrywa coraz bardziej aktywną rolę w pielęgnowaniu pojednania w regionie. Serbia przystała na proces dialogu z Kosowem, aby ułatwić byt tamtejszej ludności, i uczestniczyła w nim; jego efektem jest szereg porozumień (dotyczących swobodnego przepływu towarów i osób, rejestru cywilnego oraz katastru), których wdrażanie jest już przygotowywane przez Serbię.

Jeżeli chodzi o kryteria gospodarcze, Serbia poczyniła wyraźne postępy na drodze do stworzenia sprawnej gospodarki rynkowej i – w trudnym kontekście światowego kryzysu gospodarczego i finansowego - osiągnęła pewien stopień stabilizacji makroekonomicznej. Konieczne będą jednak dalsze wysiłki ukierunkowane na restrukturyzację gospodarki i poprawę otoczenia biznesu, zwłaszcza poprzez wzmocnienie rządów prawa i zmniejszenie biurokracji, wzmocnienie konkurencji oraz roli sektora prywatnego, a także zniesienie ograniczeń na rynku pracy. Aby móc sprostać w perspektywie średnioterminowej naciskom konkurencji i siłom rynkowym w obrębie Unii, Serbia musi kontynuować reformy strukturalne i poprawić zdolności produkcyjne gospodarki oraz stworzyć klimat sprzyjający zwiększonemu przyciąganiu inwestycji zagranicznych..

Serbia osiągnęła zadowalające wyniki w zakresie realizacji zobowiązań wynikających z układu o stabilizacji i stowarzyszeniu i z umowy przejściowej.

W perspektywie średnioterminowej Serbia byłaby w stanie podjąć zobowiązania wynikające z członkostwa niemal we wszystkich dziedzinach dorobku prawnego pod warunkiem, że będzie kontynuować proces dostosowania i dalej podejmować wysiłki, aby zapewnić wdrożenie prawodawstwa i jego egzekwowanie. Szczególną uwagę należy zwrócić na dziedziny takie jak rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich, sądownictwo i prawa podstawowe, sprawiedliwość, wolność i bezpieczeństwo oraz kontrola finansowa. Osiągnięcie pełnej zgodności z dorobkiem w obszarze środowiska naturalnego i zmian klimatu możliwe będzie dopiero w perspektywie długoterminowej; będzie się ono wiązać z koniecznością dokonywania większych inwestycji.

Na podstawie wstępnych szacunków ogólne skutki przystąpienia Serbii dla poszczególnych dziedzin polityki Unii Europejskiej byłyby ograniczone i nie wpłynęłyby na zdolność Unii do utrzymania swojego własnego rozwoju i jego pogłębiania.

Biorąc pod uwagę osiągnięte dotychczas postępy i wychodząc z założenia, że Serbia ponownie angażuje się w dialog z Kosowem oraz przystąpi szybko do wykonania w dobrej wierze osiągniętych dotychczas porozumień, Komisja zaleca Radzie nadanie Serbii statusu kraju kandydującego.

Serbia jest na dobrej drodze do wystarczającego wypełnienia kryteriów politycznych określonych przez Radę Europejską w Kopenhadze w 1993 r., a także uwarunkowań związanych z procesem stabilizacji i stowarzyszenia pod warunkiem, że będzie kontynuować te postępy i znajdzie praktyczne rozwiązanie problemów dotyczących Kosowa.

Komisja zaleca zatem rozpoczęcie negocjacji w sprawie przystąpienia Serbii do Unii Europejskiej, gdy tylko państwo to osiągnie dalsze znaczne postępy w spełnieniu następującego celu będącego kluczowym priorytetem:

- podjęcia dalszych kroków w celu normalizacji stosunków z Kosowem zgodnie z warunkami procesu stabilizacji i stowarzyszenia poprzez: pełne przestrzeganie zasad współpracy regionalnej, w której uczestniczą wszystkie zainteresowane strony; pełne przestrzeganie postanowień Traktatu o Wspólnocie Energetycznej; znalezienie rozwiązań w kwestii telekomunikacji i wzajemnego uznawania dyplomów; dalsze wykonanie w dobrej wierze osiągniętych dotychczas porozumień oraz czynne współdziałanie z misją EULEX na rzecz wykonywania przez nią funkcji we wszystkich częściach Kosowa.

Jak tylko osiągnięte zostaną wystarczające postępy, Komisja przedstawi sprawozdanie dotyczące wdrażania wyżej wymienionego priorytetowego celu.

Zachęca się Serbię do utrzymania tempa reform na rzecz osiągnięcia dostatecznego stopnia zgodności z kryteriami członkostwa, zwłaszcza w zakresie rządów prawa, oraz do kontynuowania swojego konstruktywnego zaangażowania we współpracę regionalną i pogłębianie kontaktów dwustronnych z państwami sąsiadującymi. Spodziewane jest dalsze wdrażanie umowy przejściowej oraz układu o stabilizacji i stowarzyszeniu (po jego wejściu w życie). Komisja będzie nadal wspierać finansowo te wysiłki poprzez Instrument Pomocy Przedakcesyjnej.

[1] SEC(2011) 1208.

[2] Dz.U. L 80 z 18.3.2008, s. 46.

[3] Zgodnie z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244/1999