[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 11.3.2009

KOM(2009) 115 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Sprawozdanie z postępów w tworzeniu wewnętrznego rynku gazu i energii elektrycznej {SEC(2009) 287}

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Sprawozdanie z postępów w tworzeniu wewnętrznego rynku gazu i energii elektrycznej

A. KONTEKST

Rozpoczęta przed kilkoma laty liberalizacja rynków energii elektrycznej i gazu w UE przyczyniła się do ożywienia całego sektora energetycznego. Przyczyniła się ona do rozwinięcia potencjału przedsiębiorczości w tym sektorze, co przyniosło korzyści odczuwalne w całym spektrum działalności związanej z energetyką, począwszy od rozmaitych form energii odnawialnej aż po tworzenie rynków finansowych opartych na handlu instrumentami pochodnymi powiązanymi z energetyką. Podmioty obecne na rynku są dziś w większym stopniu przygotowane do działań dostosowawczych w obliczu szybko następujących zmian w gospodarce i środowisku – w szczególności w zakresie poważnych wyzwań dla sektora energetycznego, jakie niosą zmiany klimatu. Niniejsze sprawozdanie potwierdza fakt, iż na przestrzeni ostatnich pięciu lat udało się osiągnąć znaczącą poprawę sytuacji w tym zakresie na unijnym rynku energii elektrycznej i gazu.

Dotychczasowe zmiany są obiecujące i uwydatniają korzystny wpływ postępującej liberalizacji, ale pełne możliwości liberalizacji nie zostały jeszcze wykorzystane. Nadal istnieją takie dziedziny prawodawstwa i państwa członkowskie, w których obowiązujące prawodawstwo (należące do drugiego pakietu dotyczącego rynku wewnętrznego) nie zostało jeszcze prawidłowo wdrożone, albo w których stwierdzono wyraźne zapotrzebowanie na nowe przepisy. Komisja nie ustaje w staraniach na rzecz dopilnowania prawidłowego wdrażania prawodawstwa UE na poziomie krajowym, prowadząc postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a także na rzecz uzupełnienia prawodawstwa w dziedzinie rynku wewnętrznego za pomocą trzeciego pakietu dotyczącego wewnętrznego rynku energii[1]. W czerwcu i lipcu 2008 r. wnioski wchodzące w skład pakietu przeszły pierwsze czytanie w Parlamencie Europejskim, a w październiku 2008 r. osiągnięto polityczne porozumienie na forum Rady. Drugie czytanie rozpoczęło się w styczniu 2009 r., a przyjęcie całego pakietu przewiduje się do połowy 2009 r. Następnie trzeci pakiet dotyczący wewnętrznego rynku energii musi zostać wdrożony w przepisach prawa krajowego.

Jednym z celów niniejszego sprawozdania jest zatem zidentyfikowanie obecnych problemów, a następnie wskazanie, w których dziedzinach zachodzi potrzeba dalszego działania. Sprawozdanie opiera się głównie na danych z dwóch źródeł: na sprawozdaniach krajowych złożonych przez krajowe organy regulacyjne oraz danych Eurostatu dotyczących cen końcowych. Sprawozdania krajowe, odnoszące się głównie do 2007 r., zostały przedłożone Komisji w drugiej połowie 2008 r. Dane dostarczone przez Eurostat obejmowały pierwsze półrocze 2008 r.

B. ROZWÓJ SYTUACJI W GłÓWNYCH OBSZARACH, POZOSTAłE PROBLEMY DO ROZWIąZANIA

1. Stan wdrożenia prawodawstwa

Ponad cztery lata po wyznaczonym terminie (który upłynął 1 lipca 2004 r.), w dalszym ciągu nie udało się dokonać całkowitego wdrożenia drugiego pakietu dyrektyw dotyczących energii elektrycznej i gazu[2].

W pewnej liczbie państw członkowskich – w tym w Danii, Luksemburgu i Niderlandach – obie dyrektywy zostały prawidłowo wdrożone za pomocą odpowiednich aktów prawa krajowego. Odnotowano również postępy w pozostałych państwach członkowskich: Republika Czeska, Finlandia, Niemcy, Grecja, Łotwa, Litwa, Słowenia oraz Zjednoczone Królestwo dostosowały swoje przepisy krajowe do prawodawstwa UE po wydaniu przez Komisję Europejską uzasadnionej opinii. Natomiast w odniesieniu do niektórych innych państw członkowskich Komisja była zmuszona podjąć kroki prawne w celu zapewnienia pełnego i prawidłowego wdrożenia określonych przepisów. Przepisy prawa krajowego państw członkowskich są nieustannie monitorowane przez Komisję Europejską. Wyniki monitorowania zgodności z rozporządzeniami w sprawie energii elektrycznej[3] oraz gazu[4] przez Europejski Organ Nadzoru Energii Elektrycznej i Gazu (ERGEG) wskazują, że pełna zgodność nie została jeszcze osiągnięta, w szczególności w zakresie uprawnień krajowych organów regulacyjnych do nakładania kar oraz zasady przejrzystości i związanych z nią zagadnień.

W sektorze gazu w niektórych państwach członkowskich stwierdzono niedociągnięcia dotyczące publikacji informacji dotyczących odpowiednich punktów wejścia i wyjścia gazu do systemu przesyłowego, zakontraktowanych i dostępnych zdolności przesyłowych oraz danych historycznych dotyczących przesyłu. Komisja będzie w dalszym ciągu obserwowała prawidłowe wykonanie obecnie obowiązujących wymogów i jest zdania, że obecne wymogi wymagają dalszego zaostrzenia w celu zapewnienia uczestnikom rynku wystarczających informacji. Kolejnym obszarem wymagającym dalszych działań są przepisy dotyczące bilansowania, które w dalszym ciągu bardzo różnią się w poszczególnych państwach członkowskich UE[5].

Zgodność z przepisami rozporządzenia w sprawie energii elektrycznej oraz stosowanie wytycznych dotyczących zarządzania ograniczeniami przesyłowymi ulega poprawie. W około połowie połączeń międzysystemowych wprowadzono w życie mechanizm alokacji śróddziennej; należy go szybko wprowadzić również w pozostałych połączeniach. Niezbędna jest poprawa sytuacji w celu zagwarantowania pełnego wdrożenia wszystkich wymogów dotyczących przejrzystości oraz wspólnego, skoordynowanego mechanizmu alokacji zdolności przesyłowych[6].

Komisja Europejska rozważy wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom w odniesieniu do obszarów, w których występuje brak zgodności z przepisami dyrektyw i rozporządzeń w sprawie energii elektrycznej i gazu.

2. Integracja rynku

Najważniejszym warunkiem wstępnym powstania zintegrowanego europejskiego rynku gazu i energii elektrycznej jest zapewnienie dostatecznych połączeń pomiędzy tymi rynkami oraz efektywnego wykorzystania tych połączeń międzysystemowych. Uzyskane w ten sposób zwiększenie obrotu transgranicznego pozwoli na ograniczenie władzy rynkowej, a zwiększenie konkurencyjności poszczególnych rynków będzie korzystne dla konsumentów, korzystających z konkurencyjnych usług po konkurencyjnych cenach.

Rozmiary opłat za ograniczenia przesyłowe[7] na rynkach energii elektrycznej wskazują, że należy zwiększyć inwestycje służące przepustowości transgranicznej w celu osiągnięcia pełnej integracji rynku. Oznaką, która budzi optymizm, są wyraźnie rosnące obroty na rynku transakcji natychmiastowych na giełdach energii[8], jakkolwiek obroty te stanowią nadal skromną część całkowitego zużycia energii elektrycznej[9]. Kolejną coraz wyraźniej widoczną tendencją jest rosnąca aktywność pośredników na giełdzie energii.

Tabela 1. Obroty na rynku transakcji natychmiastowych na giełdach energii

Ilość w % ogólnego zużycia | Liczba pośredników uczestniczących w obrocie na giełdzie energii |

Dania | 96,09 | 99,16 | 3,20 | brak danych | 9 | nie dotyczy |

Szwecja | 70,22 | 85,32 | 21,52 | brak danych | 150 | nie dotyczy |

Hiszpania | 51,90 | 80,06 | 54,25 | 22 | 25 | 3 |

Włochy | 58,22 | 65,11 | 11,83 | 80 | 89 | 9 |

Finlandia | 42,00 | 45,85 | 9,16 | nie dotyczy | nie dotyczy | nie dotyczy |

Portugalia | 0,00 | 43,63 | nie dotyczy | brak danych | 2 | nie dotyczy |

Litwa | 18,88 | 21,98 | 16,43 | 5 | 5 | 0 |

Niemcy | 15,60 | 21,48 | 37,68 | 161 | 192 | 31 |

Niderlandy | 17,14 | 18,48 | 7,81 | brak danych | brak danych | nie dotyczy |

Rumunia | 7,74 | 9,32 | 20,31 | brak danych | 99 | nie dotyczy |

Francja | 6,19 | 9,20 | 48,73 | 74 | 68 | -6 |

Belgia | 0,59 | 8,43 | 1325,26 | brak danych | 24 | nie dotyczy |

Zjednoczone Królestwo | 4,33 | 4,71 | 8,97 | 51 | 60 | 9 |

Austria | 2,70 | 3,73 | 38,19 | 37 | 40 | 3 |

Polska | 1,11 | 1,60 | 43,10 | brak danych | brak danych | nie dotyczy |

Słowenia | 0,01 | 0,01 | 97,45 | 14 | 15 | 1 |

Źródło: dane organów regulacyjnych.

Obroty centrów handlu gazem wzrosły w 2007 r. o 33 %. Był to już kolejny rok – po skoku o 44 % w 2006 r. – intensywnego wzrostu. Jak dotąd ilości gazu fizycznie dostarczane do większości węzłów przesyłowych są wciąż stosunkowo niewielkie w porównaniu z łącznym całkowitym zużyciem na uczestniczących w obrocie rynkach.

Wykres 2. Wielkość obrotu energią w europejskich centrach handlu gazem (w miliardach m³)

[pic]

Źródło: AT Kearney

Istnieje szereg projektów, których celem jest pogłębienie integracji rynku poprzez udostępnienie nowej infrastruktury. Przykładem takiego projektu jest porozumienie w sprawie budowy nowego połączenia międzysystemowego na granicy francusko-hiszpańskiej. Niektóre z nowych dużych projektów infrastrukturalnych uzyskały zwolnienie z zasady regulowanego dostępu stron trzecich na mocy art. 22 dyrektywy w sprawie gazu[10] i art. 7 rozporządzenia w sprawie energii elektrycznej[11].

Inicjatywy regionalne

Regionalne inicjatywy w dziedzinie energii elektrycznej przyniosły pewne namacalne postępy: wspólna alokacja zdolności przesyłowych na włosko-słoweńskiej i włosko-szwajcarskiej granicy; platforma handlu śróddziennego w systemie notowań ciągłych na zachodniej duńsko-niemieckiej linii międzysystemowej, transgraniczny system bilansowania na francusko-brytyjskiej linii międzysystemowej, model łączenia rynku dnia następnego, stosowany na połączeniach międzysystemowych między Niemcami a Danią; i publikacja bardziej szczegółowych informacji na temat obciążenia, przesyłu i bilansowania (w rejonach północnej i środkowo-wschodniej Europy). Każde z tych dokonań stanowi znaczący krok naprzód. Mając na uwadze dążenie do dalszego pogłębiania (regionalnej) integracji rynków, należałoby rozważyć utworzenie wspólnej platformy dla potrzeb aukcji oraz łączenia rynków[12]. Postępy w odniesieniu do wspólnego urzędu aukcyjnego w rejonie Europy Środkowo-Wschodniej oraz centralnego urzędu alokacji zdolności przesyłowych (CASC) w rejonie środkowo-zachodnim powinny pociągnąć za sobą postępy w innych regionach.

Rozwój inicjatyw w dziedzinie gazu dotyczył przede wszystkim następujących zagadnień: ustalony został wskaźnik ceny gazu na rynku dnia następnego dla środkowoeuropejskiego centrum handlu gazem; opracowano konkretne programy rozwoju połączeń międzysystemowych na granicy francusko-hiszpańskiej; prace w regionie północno-zachodnim, skoncentrowane przede wszystkim na bilansowaniu, jakości gazu, węzłach przesyłowych i przejrzystości. Dalsze postępy w integracji rynku wymagałyby zwiększenia nacisku na alokację zdolności przesyłowych, oferowanie usług usprawniających efektywny handel gazem oraz zagwarantowanie, że taryfy sieciowe (zarówno rynkowe, jak i taryfy wg formuły kosztowej) są skonstruowane w sposób motywujący do inwestycji, w szczególności transgranicznych. Sprawą równie istotną jest wdrożenie niedyskryminacyjnych i przejrzystych zasad bilansowania, uzgadnianych ponad granicami państwowymi.

3. Koncentracja i konsolidacja

Na rynku hurtowym energii elektrycznej w każdym z 15 państwach członkowskich trzej najwięksi wytwórcy energii kontrolują ponad 70 % zdolności wytwórczych. Fakt, iż rynek hurtowy energii elektrycznej wykazuje umiarkowaną koncentrację jedynie w ośmiu z państw członkowskich, potwierdza ogólnie wysoki stopień koncentracji tego rynku.

Wykres 3. Koncentracja hurtowego rynku energii elektrycznej (wg HHI)

[pic] Źródło: dane organów regulacyjnych.

Stopień koncentracji hurtowego rynku gazu jest jeszcze większy. Udział w rynku krajowym, jaki przypada na trzech największych hurtowników, wynosi co najmniej 90 % w 12 spośród państw członkowskich.

Prawidłowe funkcjonowanie rynku sprzedaży detalicznej wymaga wprowadzenia dalszych ulepszeń. Co do rynku detalicznego energii elektrycznej, udział w rynku przypadający na trzech największych dostawców na rynku detalicznym przekraczał 80 % w 14 państwach członkowskich. Indeks Herfindahla-Hirschmana (HHI) w poniższym wykresie wskazuje poziom koncentracji na detalicznym rynku gazu. Umiarkowaną koncentrację odnotowano tylko w jednym państwie członkowskim.

Wykres 4. Poziom koncentracji na detalicznym rynku gazu.

[pic]

Źródło: Capgemini

4. Tendencje cenowe

Ceny energii elektrycznej i gazu pozostawały pod silnym wpływem rosnących cen ropy naftowej na rynku międzynarodowym. W pierwszej połowie 2008 r. średnia miesięczna cena ropy Brent wzrosła o 36 %[13]. Od lipca do grudnia 2008 r., średnia miesięczna cena ropy Brent zmniejszyła się o 64 % z uwagi na globalny kryzys gospodarczy i malejący popyt na ropę naftową.

Wykres 5. Średnia cena miesięczna ropy Brent z dostawą natychmiastową (w EUR)

[pic]

Źródło: Platts

Zmiany cen ropy na rynku międzynarodowym wywierają wpływ na ceny gazu i elektryczności, ponieważ cena ropy naftowej służy za cenę referencyjną w kontraktach długoterminowych na dostawy gazu. Związek ten powinien słabnąć w miarę poprawy funkcjonowania rynku gazu, postępującego różnicowania portfela dostawców gazu i coraz korzystniejszych warunków przywozu. Klauzule rewizji ceny przewidują, że różnice w cenie wylicza się po upływie określonego czasu (zwykle od 3 do 6 miesięcy), toteż tendencje spadkowe ceny ropy naftowej powinny doprowadzić do obniżki ceny gazu i energii elektrycznej w roku 2009.

Zróżnicowanie cen energii elektrycznej oferowanych odbiorcom będącym gospodarstwami domowymi w pierwszej połowie 2008 r. było dość znaczne, co świadczy o niedostatecznej integracji rynku. Zróżnicowanie cen energii elektrycznej pomiędzy państwami członkowskimi tłumaczy się rozmaitymi czynnikami. Przede wszystkim koszty wytwarzania energii elektrycznej są zróżnicowane (w szczególności zależnie od stosowanych paliw). Drugą przyczyną jest dostęp do dostatecznych zdolności wytwórczych. Po trzecie, istotną rolę odgrywa poziom konkurencji na rynkach hurtowych i detalicznych. Ostatnim czynnikiem, który przyczynia się do różnic cen w poszczególnych państwach członkowskich, jest regulacja cen.

W okresie sprawozdawczym wzrost cen energii elektrycznej był silnie zróżnicowany w zależności od państwa członkowskiego. Ceny energii elektrycznej oferowane gospodarstwom domowym wzrosły średnio o prawie 2 %[14]. Na Węgrzech, w Republice Czeskiej, Danii, Belgii, Łotwie i na Cyprze ceny te wzrosły znacznie – ich wzrost w tym okresie przekroczył 13 %. Niekoniecznie musi zachodzić związek między dużym wzrostem a najwyższą ceną energii elektrycznej w ujęciu bezwzględnym, z wyjątkiem Cypru i Belgii. Najwyższe ceny energii elektrycznej w ujęciu bezwzględnym (bez podatków) występują w Irlandii, i to pomimo odnotowanego spadku tych cen o blisko 8 %. Wykres 6 wykazuje, że w pięciu państwach członkowskich o najniższych cenach energii elektrycznej ceny dla odbiorców będących gospodarstwami domowymi są regulowane.[15] Zróżnicowany poziom podwyżek wydaje się zatem po części wynikać ze szczególnych rozwiązań na płaszczyźnie polityki (na przykład regulowania cen), okazuje się również, że państwa członkowskie, w których doszło do zachwiania równowagi popytu i podaży doświadczyły poważniejszych podwyżek.

Wykres 6. Ceny energii elektrycznej dla odbiorców będących gospodarstwami domowymi ( bez podatków )[16]

[pic]

Źródło: Eurostat

Przy uwzględnieniu parytetu siły nabywczej[17], ceny energii elektrycznej dla gospodarstw domowych (ze wszystkimi podatkami włącznie) są wysokie na Węgrzech, Słowacji, w Niemczech, na Cyprze i w Danii oraz w Polsce. Ceny we wszystkich wymienionych państwach członkowskich wyjątkiem Niemiec są regulowane. Ceny energii elektrycznej dla gospodarstw domowych są niższe w Finlandii, Francji, Norwegii, Estonii, Grecji oraz na Łotwie.

Ceny gazu oferowane odbiorcom będącym gospodarstwami domowymi (bez podatków) wzrosły w większym stopniu niż ceny energii elektrycznej. Wzrost ten w pierwszej połowie 2008 r. wyniósł od 5 do 7 %. Również na rynku gazu regulacja cen wywiera wpływ na kształtowanie się cen. W Rumunii i Irlandii, a w mniejszym stopniu również w Portugalii, konsumenci gazu będący gospodarstwami domowymi korzystali z obniżek (regulowanych) cen gazu. Analogicznie, siedem najniższych cen (w Rumunii, Estonii, Bułgarii, Polsce, na Łotwie, Litwie i Węgrzech) to ceny regulowane.

Najniższą (nieregulowaną) cenę gazu oferuje się gospodarstwom domowym w Zjednoczonym Królestwie. Ceny gazu są stosunkowo niskie również w Niderlandach. Oba te kraje należą do dużych producentów gazu z własnych złóż.

Wykres 7. Ceny gazu dla odbiorców będących gospodarstwami domowymi (bez podatków)[18]

[pic]

Źródło: Eurostat

Uwzględniając parytet siły nabywczej, odbiorcy gazu będący gospodarstwami domowymi płacili najwyższe ceny w Szwecji, Bułgarii, Austrii, Portugalii i Słowenii. Najniższe ceny gazu obowiązywały w Zjednoczonym Królestwie, na Węgrzech, na Łotwie, w Irlandii, Francji i Estonii.

W Niderlandach oraz Szwecji, gdzie ceny nie są regulowane, wzrost cen dla odbiorców będących gospodarstwami domowymi (gaz i energia elektryczna, bez podatków) był niższy niż średni wzrost w całej UE. Obserwowany w Niderlandach duży odsetek odbiorców, którzy dokonują zmian dostawcy, wskazywałby, że prawidłowa konkurencja na rynku detalicznym ułatwia zapobieganie poważniejszym wzrostom cen. To samo stwierdzić można w odniesieniu do cen energii elektrycznej oferowanych gospodarstwom domowym w Zjednoczonym Królestwie, gdzie, co prawda, ceny gazu dla odbiorców będących gospodarstwami domowymi wzrosły, nadal pozostają jednak na najniższym poziomie przy uwzględnieniu parytetu siły nabywczej. Istotne znaczenie ma fakt, iż zmiany cen w centrach handlu gazem mają znacznie większy wpływ na indeksację długoterminowych umów na dostawy gazu w Zjednoczonym Królestwie, niż to ma miejsce w kontynentalnej Europie[19].

Sięgający od 5 do 13 % wzrost ceny gazu dla odbiorców przemysłowych (bez podatków) w pierwszym półroczu 2008 r. w stosunku do drugiego półrocza 2007 r. był zasadniczo wyższy od wzrostu cen energii elektrycznej dla odbiorców przemysłowych. Za ogólną tendencję można uznać, że najpoważniejsze podwyżki dotknęły największych odbiorców przemysłowych[20]. Przemysłowi odbiorcy gazu zetknęli się z dużymi podwyżkami cen również w Szwecji, Luksemburgu, Niemczech, Belgii, Republice Czeskiej, Estonii oraz na Węgrzech, Litwie i Słowacji. Również w tym przypadku różnice między poszczególnymi państwami członkowskimi wskazywały na niewystarczający poziom konkurencji na rynku (hurtowym) oraz brak zintegrowanego rynku.

Jeśli chodzi o ceny energii elektrycznej dla odbiorców przemysłowych, największy wzrost odnotowano w Austrii, Belgii, Republice Czeskiej, na Węgrzech, Słowacji, Łotwie i w Portugalii. Te duże stopy wzrostu nie były jednak jednoznacznie związane z wysokimi cenami energii elektrycznej: w pierwszej połowie 2008 r. najwyższe ceny energii elektrycznej dla odbiorców przemysłowych notowano na Cyprze, w Irlandii, na Malcie i Słowacji[21].

5. Niezależność operatorów sieci

W okresie sprawozdawczym odnotowano pewne postępy w procesie rozdzielania w odniesieniu do operatorów sieci. Na poziomie dystrybucji rozdzielenie organizacyjne stało się obowiązkiem we wszystkich państwach członkowskich od dnia 1 lipca 2007 r. Jednak w wielu przypadkach operatorzy systemu dystrybucyjnego ociągali się z rzeczywistym wprowadzeniem rozdzielenia organizacyjnego. Dotyczy to zarówno operatorów systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, jak i gazowego. Co więcej, państwa członkowskie w dalszym ciągu często korzystają z odstępstw w odniesieniu do obowiązku wprowadzenia rozdziału na poziomie dystrybucji: w ponad połowie państw członkowskich zezwala się na zwolnienie z wymogu rozdzielenia prawnego operatorów systemu dystrybucyjnego (tak gazowego jak i elektroenergetycznego) o liczbie odbiorców poniżej 100 000.

Na poziomie przesyłu niektóre państwa członkowskie samodzielnie wykraczają poza poziom obowiązujących wymagań w dziedzinie rozdzielenia prawnego i funkcyjnego. Rozdzielenie własnościowe zostało przeprowadzone w przypadku 15 operatorów systemu przesyłowego elektroenergetycznego i 12 operatorów systemu przesyłowego gazowego.

6. Skuteczna regulacja rynku ze strony organów regulacyjnych

W okresie sprawozdawczym prace na forach regulacji rynków energii elektrycznej („forum florenckie”) i gazu („forum madryckie”) koncentrowały się na postępach inicjatyw regionalnych i zgodności z rozporządzeniami w sprawie gazu i energii elektrycznej. Pomimo ciągłych starań ERGEG i zaangażowania różnych zainteresowanych stron w inicjatywy regionalne oraz prace forów florenckiego i madryckiego nie wypracowano jak dotąd wspólnych standardów i jednolitej koncepcji handlu transgranicznego. Z tego względu Komisja Europejska włączyła do wniosków wchodzących w skład nowego, trzeciego pakietu dotyczącego rynku wewnętrznego propozycję ustanowienia Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki. Naczelne zadania Agencji zawarte we wniosku miałyby uzupełniać na szczeblu europejskim zadania w zakresie regulacji pełnione przez krajowe organy regulacyjne. Jako że pewne wątpliwości co do niezależności organów regulacyjnych w niektórych państwach członkowskich wciąż pozostają niewyjaśnione, i zważywszy na fakt, iż silne organy regulacyjne są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania rynku, wnioski Komisji zmierzają również do umocnienia nadanych organom regulacyjnym uprawnień.

W celu umożliwienia integracji rynku konieczna jest ponadto skuteczna współpraca pomiędzy operatorami systemu przesyłowego. Komisja powierzy zatem oficjalnie europejskim sieciom operatorów systemów przesyłowych gazu i energii elektrycznej odpowiedzialność za zadanie harmonizowania przepisów dotyczących dostępu do sieci i jej eksploatacji, wymiany informacji między operatorami systemu przesyłowego oraz koordynacji nowych inwestycji.

7. Sytuacja od strony odbiorcy

W celu przyczynienia się do rozpowszechniania wśród konsumentów świadomości przysługujących im praw, Komisja przeprowadziła w skali całej UE kampanię informacyjną na temat praw konsumenckich obywateli, opracowując jednocześnie listę kontrolną europejskiego odbiorcy energii, obejmującą najczęściej zadawane pytania konsumentów dotyczące detalicznych rynków energii w ich krajach, we właściwych językach. Ponadto Komisja utworzyła Obywatelskie Forum Energetyczne[22], które ma za zadanie pomagać konsumentom poprzez działania mające zapewnić lepsze przestrzeganie przysługujących im na terenie UE praw oraz dostęp do jasnych i konkretnych informacji na temat dostępnych alternatyw przy zakupie energii elektrycznej i gazu. Forum będzie opracowywało zalecenia, które pozwolą na skuteczniejsze wprowadzanie w życie praw odbiorców energii i zapewnią ich lepsze przestrzeganie oraz usprawnią funkcjonowanie rynków detalicznych energii elektrycznej i gazu. Ma ono również wydać zalecenia w sprawie naliczania opłat. Wyniki badania Eurobarometru z 2008 r. wskazują na potrzebę dostarczania konsumentom bliższych informacji dotyczących funkcjonowania wewnętrznego rynku gazu oraz energii elektrycznej[23]. The ConsNową inicjatywą Komisji jest tablica wyników dla rynków konsumenckich; będzie ona obejmowała również energię elektryczną i gaz, z uwzględnieniem kluczowych wskaźników takich jak ceny, skargi konsumenckie, zmiany dostawców oraz poziom zadowolenia konsumentów.

Zmiana dostawcy odpowiedzią odbiorców

Jedynie małej grupie państw członkowskich udało się przedstawić całościowy i wyczerpujący zestaw danych dotyczących zjawiska zmieniania dostawców. Według danych za rok 2007 dostarczonych przez Belgię i Szwecję średni wskaźnik zmian dostawcy energii elektrycznej dla krajowego rynku detalicznego wynosi około 10 % (w stosunku do całkowitej liczby liczników dających taką możliwość)[24]. Kraje, które odnotowały dość znaczny roczny wskaźnik zmian dostawcy w przypadku odbiorców przemysłowych średnich rozmiarów, to Dania i Włochy (ponad 20 %) oraz Słowenia i Szwecja (około 10 %). Norwegia, Szwecja, Niderlandy i Zjednoczone Królestwo wykazały najwyższe wskaźniki zmian dostawcy wśród drobnych przedsiębiorców i gospodarstw domowych. Analizując roczne wskaźniki zmian dostawcy w stosunku do wielkości dostaw, najwyższe wskaźniki zmian zaobserwowano w przypadku dużych odbiorców przemysłowych w Bułgarii, Luksemburgu, Polsce, Niemczech i Hiszpanii.

W przypadku gazu brak jest spójnych danych na temat dokonywanych przez klientów zmian dostawcy. Co do wskaźników zmian dostawcy w skali całego rynku detalicznego gazu, jedynie siedem państw członkowskich zgłosiło dane w stosunku do całkowitej liczby liczników dających możliwość zmiany dostawcy; z kolei cztery państwa członkowskie zgłosiły dane w stosunku do wielkości dostaw. Warto zwrócić uwagę na wskaźniki zmian dostawcy (w stosunku do całkowitej liczby liczników dających taką możliwość) wśród małych przedsiębiorstw i gospodarstw domowych, szczególnie w Niderlandach (8,3 %) i Zjednoczonym Królestwie (18,4 %). Wysokie wskaźniki zmian dostawcy w odniesieniu do całego rynku detalicznego gazu (w stosunku do wielkości dostaw) występują w Danii i Hiszpanii (powyżej 20 %), a nieco niższe na Węgrzech i w Niemczech.

Zróżnicowanie skali zjawiska zmian dostawcy w poszczególnych państwach członkowskich jest znaczne, przy czym niektóre dojrzałe rynki takie jak rynek brytyjski cechuje dość wysoki wskaźnik zmian, podczas gdy zmiany na wielu innych rynkach są rzadkie lub nie występują wcale. Zgłoszone dane liczbowe dotyczące poziomu małych przedsiębiorstw i gospodarstw domowych wskazują, że odbiorcy elektryczności wydają się być bardziej aktywni aniżeli odbiorcy gazu.

Ceny regulowane

Jak stwierdzono w komunikacie poświęconym jednolitemu rynkowi Europy XXI wieku[25], jednolity rynek musi nadal koncentrować się na obszarach, które mają wpływ na codzienne życie konsumenta, takich jak energia. Do tej sfery zaliczają się obowiązujące regulacje ochronne UE w dziedzinie usługi powszechnej, zobowiązań z tytułu wykonywania usług publicznych oraz odbiorców w trudnej sytuacji.

Współistnienie otwartych rynków energii i regulowanych cen energii jest stanem spotykanym dość często w państwach członkowskich UE: ceny w ponad połowie państw członkowskich są regulowane. Oto państwa członkowskie, w których ceny energii elektrycznej i gazu są regulowane: Bułgaria, Dania, Estonia, Francja, Węgry, Irlandia, Włochy, Łotwa, Litwa, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja i Hiszpania. Grecja, Cypr i Malta regulują ceny energii elektrycznej. W 2007 r. w Niemczech zniesiono regulację cen energii elektrycznej (dla odbiorców będących gospodarstwami domowymi i małych przedsiębiorstw). W Finlandii regulowane są ceny gazu. Regulowanie cen w większości państw członkowskich nie jest ograniczone do odbiorców będących gospodarstwami domowymi.

Niekorzystne skutki regulowanych cen energii wciąż muszą budzić poważne zaniepokojenie w kontekście prawidłowego funkcjonowania wewnętrznego rynku energii, ponieważ mogą one prowadzić do zakłócenia konkurencji (przykładowo przez bariery wejścia utrudniające podjęcie działalności nowym dostawcom i czynniki zniechęcające do zmiany dostawcy) i nie pozwalają na wysyłanie odpowiednich sygnałów cenowych (wywierając tym samym wpływ na poziom inwestycji w dziedzinie efektywności energetycznej i zmniejszając bodźce zachęcające do dążenia do efektywności energetycznej)[26]. Ponadto mechanizmy kontroli cen mogą się okazać niezgodne z prawem wspólnotowym. Ochrony odbiorców w trudnej sytuacji nie należy mylić z utrzymywaniem regulowanych cen w odniesieniu do wszystkich (lub wybranych kategorii) odbiorców. W pewnych okolicznościach właściwie ukierunkowana regulacja cen może być przydatna w celu ochrony odbiorców indywidualnych.

C. BEZPIECZEŃSTWO DOSTAW

W celu utrzymania bezpieczeństwa dostaw energii w UE konieczne jest dokonanie poważnych inwestycji w ciągu dwóch najbliższych dekad. Fakt ten został potwierdzony przez Komisję w drugim strategicznym przeglądzie sytuacji energetycznej[27] oraz przez Międzynarodową Agencję Energii (IEA)[28].

Termin transpozycji dyrektywy 2005/89/WE dotyczącej działań na rzecz zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i inwestycji infrastrukturalnych do prawa krajowego przez państwa członkowskie upłynął w dniu 24 lutego 2008 r. Do czasu opracowania niniejszego sprawozdania o pełnej transpozycji dyrektywy powiadomiło 19 państw członkowskich. Niektóre z państw członkowskich (Węgry, Słowacja, Polska) narzuciły ograniczenia eksportowe w sektorze energii elektrycznej w oparciu o argument bezpieczeństwa dostaw. Tymczasem prawodawstwo UE zezwala państwom członkowskim na podejmowanie tymczasowych środków zabezpieczających jedynie w przypadku gdy zagrożone jest bezpieczeństwo fizyczne osób, wyposażenia lub instalacji lub integralności systemu.

W kontekście gazu należy przywołać komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie dyrektywy 2004/67/WE z dnia 26 kwietnia 2004 r. dotyczącej środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego[29]. Zgodnie ze wspomnianym komunikatem obecnie stosowany przez Komisję mechanizm nie jest wystarczający do zapewnienia odpowiednio szybkiej reakcji na sytuację kryzysu dostaw wykraczającego poza zakres skutecznego oddziaływania środków krajowych. Co więcej, brak przejrzystości sprawia, że śledzenie stanu dostaw i możliwości reagowania w granicach UE w czasie rzeczywistym jest nadzwyczaj trudne.

D. WNIOSKI

W latach 2007-2008 poczyniono wiele wysiłków na rzecz poprawy konkurencji na rynku hurtowym, zwłaszcza inicjatywy regionalne pozwoliły na dokonanie istotnych postępów. Obserwuje się nową tendencję do budowania nowej infrastruktury energetycznej. Ma to kluczowe znaczenie dla przezwyciężenia długotrwałego rozdrobnienia rynków energii w UE. Jakkolwiek planowanie i tworzenie infrastruktury tego rodzaju wymaga dłuższego czasu, tendencję tę można już dziś uznać za trwale ugruntowaną.

Niniejsze sprawozdanie przedstawia niejednoznaczny obraz postępów w tworzeniu wewnętrznego rynku energii. Podczas gdy sytuacja na stosunkowo bardziej dojrzałych rynkach wykazuje potencjalne korzyści związane z liberalizacją rynku energii, w niektórych dziedzinach i państwach członkowskich utrzymują się nadal poważne przeszkody w efektywnym funkcjonowaniu rynku energii elektrycznej i gazu. Poważny niepokój budzi niepełne wdrożenie prawodawstwa europejskiego w dziedzinie energii elektrycznej i gazu. Niedawne doświadczenia z rosnącymi cenami energii potwierdzają, że integracja rynku oraz zintensyfikowanie handlu transgranicznego powinny należeć do najważniejszych priorytetów. Dlatego tak ważne jest prawidłowe wdrożenie rozporządzeń w sprawie energii elektrycznej i gazu przez wszystkie państwa członkowskie. Komisja apeluje do państw członkowskich, organów regulacyjnych i całej branży o możliwie jak najpilniejsze podejmowanie stosownych działań. Trzeci pakiet dotyczący rynku wewnętrznego ma na celu uzupełnienie obowiązującego obecnie prawodawstwa UE i nie może on służyć jako wytłumaczenie w przypadkach niepełnego wdrożenia obowiązujących przepisów drugiego pakietu dotyczącego rynku wewnętrznego. Komisja Europejska będzie rozważała wszczęcie postępowania w przypadkach uchybień zobowiązaniom państw członkowskich w przypadkach niezapełnienia zgodności z przepisami dyrektyw i rozporządzeń w sprawie energii elektrycznej i gazu.

Postępy obserwowane w dziedzinie koncentracji rynku były jak dotąd stosunkowo powolne. W szczególności na wielu rynkach hurtowych utrzymuje się wciąż ograniczona konkurencja i niedostateczna płynność finansowa.

Na rynkach detalicznych wyraźne są natomiast oznaki nadchodzącej poprawy. Państwa członkowskie powinny dokładać jeszcze większych starań w celu dostarczania wyczerpujących danych dotyczących zjawiska zmieniania dostawców.

Poważnym problemem, jaki wystąpił w okresie sprawozdawczym, był wzrost cen energii, związany częściowo z podwyżkami cen ropy naftowej na rynku międzynarodowym. Zjawisko to wywołało zdecydowany wzrost cen końcowych energii. W niektórych państwach członkowskich odbiorcy przemysłowi borykali się ze znacznie poważniejszym wzrostem cen niż w innych. Od lata 2008 r. ceny pierwotnych nośników energii ulegają znacznemu spadkowi. Konkurencja i otwarcie rynków powinny zaowocować przenoszeniem tego spadku cen na ceny oferowane konsumentom końcowym.

O ile w kontekście szybko zwyżkujących cen energii korzystne mogłyby być rozwiązania doraźne takie jak regulacja cen, w niniejszym sprawozdaniu zostały przeanalizowane prawdopodobne konsekwencje tego rodzaju środków, na przykład: podważenie zaufania inwestorów, odstraszanie od wchodzenia na rynek i groźba zniweczenia pełnych korzyści z wewnętrznego rynku energii. W ciągu najbliższych dwudziestu lat UE, podobnie jak inne części świata, będzie musiała zmierzyć się z koniecznością poważnych inwestycji infrastrukturalnych. W długiej perspektywie jedynie właściwie funkcjonujący wewnętrzny rynek gazu i energii elektrycznej może zapewnić prawidłowe sygnały cenowe, zachęcające do dokonywania inwestycji.

[1] Więcej informacji na stronach internetowych Komisji Europejskiej poświęconych energetyce: www.ec.europa.eu/energy.

[2] Dyrektywa 2003/54/WE i dyrektywa 2003/55/WE.

[3] Zob. sprawozdanie ERGEG z monitorowania zgodności z rozporządzeniem nr 1228/2003 w sprawie energii elektrycznej, ref. E07-EFG-23-06 z 18 lipca 2007 r. ( Compliance with Electricity Regulation 1228/2003 ERGEG Monitoring Report ); Monitorowanie zgodności z rozporządzeniem nr 1228/2003 – – drugie sprawozdanie ERGEG, ref. E08-ENM-03-05 z 4 września 2008 r., dostępne na stronie www.energy-regulators.eu.

[4] Zob. sprawozdanie ERGEG z monitorowania zgodności z wymogiem przejrzystości przewidzianym w rozporządzeniu w sprawie gazu nr 1775/2005 ( ERGEG Monitoring Report: Compliance with transparency requirement of Gas Regulation 1775/2005 ), ref. E07-TRA-02-03 z 18 lipca 2007 r. ; Dodatkowe wymogi w zakresie przejrzystości. – sprawozdanie ERGEG z monitorowania, ( ERGEG Monitoring Report: Aditional Transparency Requirements ) ref. E07-TRA-02-03b z 9 października 2007 r.

[5] Sprawozdanie ERGEG za 2008 r. z monitorowania postępów w realizacji wytycznych ERGEG w sprawie dobrych praktyk dotyczących bilansowania gazu z grudnia 2008 r.

[6] Zob., odpowiednio, rozdziały 5 i 3 wytycznych dotyczących zarządzania ograniczeniami przesyłowymi.

[7] Według danych członków ETSO w 2007 r. suma opłat za ograniczenia przesyłowe sięgała 1,7 mld euro, natomiast łączne przychody z regulowanych sieci wyniosły 10-11 mld euro w krajach UE/EOG.

[8] Niełatwo jest oszacować rozwój obrotów na rynku pozagiełdowym z uwagi na trudności w dostępie do danych i ich weryfikacji.

[9] Różnice w obrotach na rynku transakcji natychmiastowych w postaci proporcji całkowitego krajowego zużycia energii nie przesądzają o skali płynności finansowej na przedmiotowych rynkach hurtowych, widoczna jest jednak tendencja do wzrostu obrotów. Zob. badanie sektorowe s. 128-129.

[10] Są to dwa projekty terminali skroplonego gazu ziemnego: GATE oraz Liongas w Niderlandach oraz rozbudowa terminalu Grain LNG w Zjednoczonym Królestwie. Dwa kolejne projekty dotyczą gazociągów. Są to: rurociąg IGI Posejdon łączący Grecję i Włochy, a także austriacki odcinek rurociągu Nabucco.

[11] Chodzi o linię międzysystemową BritNed łączącą Wielką Brytanię z Niderlandami; Estlink między Finlandią i Estonią oraz linię międzysystemową w kierunku wschód-zachód między Irlandią a Wielką Brytanią.

[12] Łączenie rynków poprzez giełdy energii (tzw. market coupling ) to metoda transgranicznej alokacji zdolności przesyłowych w drodze aukcji niejawnych (typu implicit ) za pomocą ofert składanych na sąsiadujących giełdach energii.

[13] Średnia miesięczna cena ropy Brent (w EUR), porównanie cen od stycznia do lipca 2008.

[14] Wyliczenie oparto na danych Eurostatu w EUR, nie uwzględniając podatków. Zob. przedstawione w tabeli 5.5 w załączniku technicznym dane dotyczące zużycia DC i DD. Porównanie drugiego półrocza 2007 r. z pierwszym półroczem 2008 r.

[15] Efekty regulowania cen zostały omówione poniżej.

[16] Kategoria DC wg Eurostatu: zużycie w przedziale od 2500 kWh do 5000kWh.

[17] Parytet siły nabywczej oparty na długoterminowych walutowych kursach równowagi ma na celu zrównanie siły nabywczej tych walut. Możliwe jest dzięki niemu porównywanie różnic w poziomie życia w poszczególnych państwach członkowskich, ponieważ parytet ten uwzględnia względne koszty utrzymania oraz stopy inflacji. Zob. tabelę 5.2 w załączniku technicznym.

[18] Kategoria D2 wg Eurostatu: odbiorcy zużywający od 20 do 200 GJ.

[19] Zob. badanie sektorowe, s. 105 i następne.

[20] Por. odnotowany średni wzrost cen gazu w poszczególnych kategoriach Eurostatu: I1: + 7%; I2: + 9,74%; I3: + 11,79% oraz I4: + 15,38%.

[21] Zob. tabelę 5.3 w załączniku technicznym.

[22] Pierwsze obrady tzw. forum londyńskiego zorganizowano w dniach 27-28 października 2008 r. Zob. strony internetowe Dyrekcji Generalnej ds. Transportu i Energii: www.ec.europa.eu/energy/gas_electricity/forum_citizen_energy_en.htm.

[23] Zob. wykresy 2.6-2.8 w załączniku technicznym.

[24] Zob. załącznik techniczny, tabela 2.2.

[25] „Jednolity rynek Europy XXI wieku”, COM (2007) 724, wersja ostateczna, s.5.

[26] Zob. stanowisko ERGEG poświęcone regulowaniu cen energii dla odbiorców końcowych. ( End-user energy price regulation. An ERGEG position paper ) nr ref. E07-CPR-10-03 z 18 lipca 2007 r.

[27] Drugi strategiczny przegląd sytuacji energetycznej. Plan działania dotyczący bezpieczeństwa energetycznego i solidarności energetycznej UE, COM(2008) 781 wersja ostateczna z dnia 13 listopada 2008 r.

[28] „Globalne perspektywy energetyczne 2008”, IAE, Paryż 2008, s. 89.

[29] Dokument COM(2008) 769 wersja ostateczna z dnia 13 listopada 2008 r. dostępny na stronie internetowej DG ds. Transportu i Energii.