Zalecenie dotyczące: ZALECENIE RADY mające na celu wczesne ostrzeżenie Włoch w celu zapobieżenia powstaniu nadmiernego deficytu (przedstawiona przez Komisję zgodnie z art. 99 ust. 4 Traktatu)

UZASADNIENIE

Rozporządzenie Rady (WE) 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych [1] ustanawia system wczesnego ostrzegania umożliwiający Radzie zwrócenie uwagi Państwa Członkowskiego na wczesnym etapie na konieczność dokonania niezbędnych działań dostosowawczych w celu zapobieżenia powstaniu nadmiernego deficytu budżetowego. Artykuł 6 ust. 2 tego rozporządzenia wyjaśnia, w jaki sposób stosuje się system wczesnego ostrzegania względem Państw Członkowskich uczestniczących we wspólnej walucie. Rada przeprowadza regularne kontrole wdrażania programów stabilizacji, w szczególności w celu rozpoznania faktycznych lub przewidywanych znacznych odchyleń sytuacji budżetowej od średnioterminowego celu równowagi budżetowej lub też dostosowania działań do niego zmierzających, zgodnie z opisem w programie. W wypadku rozpoznania przez Radę znacznego odchylenia, kieruje ona do odnośnego Państwa Członkowskiego zalecenie przyjęcia niezbędnych środków dostosowawczych, dając tym samym wczesne ostrzeżenie w celu zapobieżenia powstaniu nadmiernego deficytu. Wczesne ostrzeżenie odbywa się zgodnie z procedurą opisaną w art. 99 ust. 4 Traktatu i opiera się na zaleceniu Komisji.

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997.

Przy podjęciu decyzji o uruchomieniu mechanizmu wczesnego ostrzegania Komisja [2] bierze pod uwagę następujące elementy: rozmiar odchylenia budżetowego, czyli skalę rozbieżności między pozycją budżetową Państwa Członkowskiego a celami określonymi w programach stabilności lub konwergencji; powód odchylenia budżetowego, czyli odpowiedź na pytanie czy rozbieżność między faktycznym bilansem a wyznaczonym celem można przypisać czynnikom czysto cyklicznym; oraz ryzyko nadmiernego deficytu, czyli niebezpieczeństwo przekroczenia wartości referencyjnej wynoszącej 3% PKB.

[2] COM(2002) 668 wersja ostateczna z 27.11.2002.

Cele i wyniki deficytowe

Pochodząca z roku 2002 aktualizacja programu stabilności Włoch, przedłożona Komisji 20 listopada 2002 r., obejmuje okres od 2002 do 2006 r. Przewidywała ona ogólny deficyt budżetowy wysokości 1,5% PKB w 2003 r., przy założeniu wzrostu rzeczywistego PKB wysokości 2,3%, oraz ogólny deficyt budżetowy 0,6% PKB w 2004 r., przy założeniu wzrostu rzeczywistego PKB wysokości 2,9%. Po aktualizacji pojawiła się seria korekt (wymienionych w tabeli poniżej) wynikających z gorszych od przewidywanych wyników budżetowych w 2002 r., uaktualnione prognozy wzrostu gospodarczego oraz ponowne rozpatrzenie celów budżetowych. W oficjalnej prognozie przedstawionej wraz z budżetem we wrześniu 2003 r. deficyt na 2003 r. przewidziano na 2,5% PKB, przy rzeczywistym wzroście PKB w wysokości 0,5%. Deficyt na rok 2004 planowano na 2,2% PKB, zakładając rzeczywisty wzrost PKB w wysokości 1,9%. Przedłożona 1 grudnia 2003 r. aktualizacja programu stabilności potwierdziła te liczby zarówno dla roku 2003, jak i 2004.

>TABELPOSITION>

Kolejne korekty wzrostu gospodarczego w dół oraz deficytu budżetowego w górę odzwierciedlają tendencje podkreślone w technicznej ocenie służb Komisji dotyczącej zaktualizowanych programów stabilności [3] oraz w opiniach Rady dotyczących tych samych programów [4]. Plany budżetowe stale opierały się na nadmiernie optymistycznych założeniach wzrostu, zwłaszcza w odniesieniu do średnioterminowych prognoz wzrostu. W związku z tym wyrażone w procentach PKB wyniki budżetowe były gorsze od zamierzonych zarówno nominalnie, jak i z uwzględnieniem dostosowań cyklicznych, nawet przy pominięciu dodatkowych ekspansywnych środków uznaniowych, przyjętych w trakcie roku budżetowego. Kolejne korekty rzeczywistego PKB obniżyły poziom potencjału wytwórczego. [5] To, co według oficjalnych prognoz było cyklicznym pogorszeniem stanu budżetu, okazało się mieć charakter strukturalną. Choć wszelkie prognozy dotyczące wzrostu gospodarczego są w swej naturze narażone na błędy, a okres trwania obecnego cyklicznego zastoju w gospodarce nie został przewidziany przez większość analityków, jednak skala oraz trwałość optymizmu zawartego w oficjalnych włoskich prognozach wzrostu gospodarczego nie są zgodne z racjonalną strategią finansową.

[3] Oceny pochodzących z roku 2002 i 2003 aktualizacji programu stabilizacji można zobaczyć pod adresem: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/cswd_en.htm.

[4] Dz.U. C 26 z 4.2.2003; Dz.U. C 51 z 26.2.2002; Dz.U. C 77 z 9.3.2001.

[5] Oparte na metodzie wyliczania potencjału wytwórczego oraz luki mocy wytwórczych przyjętej przez Radę 12 lipca 2002 r.

Odchylenia od celów budżetowych w 2003 r.

W 2003 r. zgodnie ze sprawozdaniem z 1 marca 2004 r. dotyczącym poziomów deficytu publicznego i długu publicznego (w ramach EDP) realny wzrost PKB wyniósł 0,3%, deficyt osiągnął poziom 2,4% PKB, czyli był o 0,9 punktu procentowego wyższy niż przewidywano mimo zastosowanych środków jednorazowych, których wpływ na budżet ocenia się na ponad 2 punkty procentowe PKB. Bez zastosowania środków jednorazowych deficyt wyniósłby ponad 4˝ % PKB [6].

[6] ,Środki jednorazowe" to środki prowadzące do tymczasowej (ich skutki są w pełni odwracalne) poprawy lub tymczasowego pogorszenia w równowadze budżetowej. Ich cechą główną jest znaczący, przejściowy i określony wpływ na rachunki publiczne, których zalety przeważają nad innymi stałymi skutkami wynikającymi z ich zastosowania. W szczególności, mimo iż nie można wykluczyć, że amnestie podatkowe mogą na stałe rozszerzyć bazę podatkową, co oznaczałoby, iż środek ten nie byłby wyłącznie jednorazowy, to jednak jego wpływ na dochody z podatków objętych amnestią w danym roku można z całą pewnością uznać za tymczasowy.

Odchylenie pozycji budżetowej w 2003 r. od zaktualizowanego programu stabilności z 2002 r. jest wynikiem wyższych niż planowano wydatków pierwotnych rzędu 1,7 punku procentowego w stosunku do wskaźnika PKB, łącznie z deficytem z wpływów z aktywów prawnych wynoszącym około 0,4 punktu procentowego w stosunku do PKB [7]. W przeciwieństwie do prognoz, dodatkowy deficyt wynikający ze zbyt optymistycznej oceny wpływu podatków na wzrost gospodarczy został w pełni zrekompensowany dzięki olbrzymim wpływom z amnestii podatkowej. Ogólnie rzecz biorąc, odchylenie pozycji budżetowej w porównaniu ze zaktualizowanym programem stabilności z 2002 r. we wstępnie szacowanych nadwyżkach deficytu budżetowego wyniosło 1,6% PKB, tym samym utrzymując, po wysokich nadwyżkach odnotowywanych w latach 90., malejącą tendencję w kształtowaniu wstępnych prognoz nadwyżek budżetowych. Dzięki niższym niż oficjalnie przewidziano wpłatom odsetek rzędu 0,7% PKB, ogólne przekroczenie środków budżetowych wyniosło 0,9% PKB.

[7] Zgodnie z zasadami systemu rachunków narodowych (ESA95) wpływy ze sprzedaży aktywów prawnych rejestruje się jako wpływy obniżające wartości środków trwałych brutto.

Oparta na powszechnie przyjętej metodzie wyliczania potencjału wytwórczego i deficytu wydajności prognoza Komisji z wiosny 2004 r. przewiduje, że deficyt z uwzględnieniem dostosowań cyklicznych wyniesie w 2003 r. 1,9% PKB; w porównaniu z rokiem ubiegłym będzie to poprawa rzędu 0,3 punktu procentowego. Wynik ten został osiągnięty dzięki wyżej wspomnianym środkom jednorazowym, których wpływ oszacowano na nieco powyżej 2 punktów procentowych PKB, podczas gdy w roku 2002 r. wyniósł on 1,5 punktu procentowego.

Odchylenia od celów budżetowych w 2004 r.

W 2004 r., zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2004 r. przewiduje się, że realny wzrost PKB wyniesie 1,2% i w przypadku braku dodatkowych środków deficyt budżetu wyniesie 3,2% PKB, czyli powyżej wartości referencyjnej ustanowionej w Traktatach. Pomimo stopniowego wycofywania środków jednorazowych w porównaniu z rokiem 2003 ich wpływ, szacowany na poziomie 1 punktu procentowego PKB, jest w dalszym ciągu znaczny. Zatem bez środków jednorazowych deficyt wyniósłby około 4ź PKB.

W prognozie Komisji z wiosny 2004 r. odchylenie deficytu budżetowego w 2004 r. wynosi 1,0 punkt procentowy w stosunku do zrewidowanego celu ustalonego w zaktualizowanym programie stabilności na rok 2003 wynoszącego 2,2% PKB oraz 2,6 punktu procentowego w stosunku do celu deficytowego ustalonego w zaktualizowanym programie stabilności na rok 2002 na poziome 0,6% PKB. W porównaniu z rokiem 2003 prognoza Komisji z wiosny 2004 r. przewiduje wzrost cyklicznie dostosowanego deficytu budżetowego o 0,7 punktu procentowego do 2,6% PKB, znacznie powyżej poziomu zapewniającego margines bezpieczeństwa przeciwko naruszeniu 3% wartości referencyjnej PKB .

Różnica pomiędzy prognozą Komisji z wiosny 2004 r., w której deficyt wynosi 3,2% PKB a oficjalnym skorygowanym celem na poziomie 2,2% PKB zgodnie z zaktualizowanym programem stabilności na rok 2003, wynika z następujących czynników zawartych w prognozie Komisji: (i) gorszego wyniku deficytowego w 2003 r. - z wyłączeniem wpływu środków jednorazowych; (ii) niższego wzrostu gospodarczego w 2004 r.; (iii) większych podwyżek wynagrodzeń dla pracowników sektora publicznego, w oparciu o niedawne zmiany w zakresie kontraktów; (iv) rozważniejszej, ale w dalszym ciągu optymistycznej oceny sprzedaży państwowych aktywów prawnych oraz (v) pozostania agencji ANAS, odpowiedzialnej za inwestycje i utrzymanie państwowej sieci dróg, w sektorze budżetu państwa - w przeciwieństwie do oficjalnej prognozy [8]. Niemniej jednak prognoza Komisji z wiosny 2004 r. zawiera także oficjalne prognozy odnoszące się do wpływów jednorazowych środków na budżet państwa (rozszerzenie warunków amnestii podatkowej od zaniżonych deklaracji podatkowych, przeprowadzenie amnestii w przypadkach naruszania zasad strefowania oraz wprowadzenie programu rozliczeń podatkowych), które mogą jednak nie zostać przeprowadzone zgodnie z planem.

[8] ANAS została przekształcona w spółkę akcyjną w 2002 r. W latach 2002-2003 Istat i Eurostat uznały, że ANAS nie spełniała wymogów kwalikujących ją do działalności poza sektorem publicznym, w szczególności wymogu, aby przychód ze sprzedaży obejmował przynajmniej 50% kosztów produkcji (włącznie z amortyzacją istniejących aktywów), zgodnie z zasadami systemu rachunków narodowych (ESA95).

Powolna redukcja wskaźnika stosunku długu publicznego do PKB

Utrzymujący się wysoki poziom ogólnego wskaźnika stosunku długu publicznego do PKB pozostaje poważnym problemem. W zaktualizowanym programie stabilności na rok 2002 planowano obniżyć ten stosunek o 9,5 punktu procentowego w okresie od końca 2001 r. do końca 2004 r. w celu osiągnięcia 100,4 % PKB. W zaktualizowanym programie stabilności na rok 2003 oficjalny cel w odniesieniu do stosunku długu publicznego do PKB pod koniec 2004 r. został skorygowany do 105% PKB. W marcu 2004 r. Włochy wykazały, że zadłużenie pod koniec 2003 r. wyniosło 106,2% PKB [9]. Bez operacji nadzwyczajnych, takich jak zamiana długu Banca d'Italia w 2002 r. oraz sprzedaż państwowych udziałów w przedsiębiorstwach ENEL, ENI i Poste SpA, prowadzona w powiązaniu z przekształceniem Cassa Depositi e Prestiti (wcześniej depozytowy i kredytowy bank państwowy) w spółkę akcyjną w 2003 r., wskaźnik zadłużenia obniżył się w niewielkim stopniu od 2001 r. W odniesieniu do roku 2004 prognoza Komisji na wiosnę 2004 r. wynosi 106% PKB, praktycznie niezmieniona w porównaniu z rokiem ubiegłym pomimo wpływów z prywatyzacji rzędu 1% PKB (zgodnie ze zaktualizowanym programem stabilności na rok 2003).

[9] Poza rutynowym przeglądem zadłużenia i PKB w ramach notyfikacji EPD na dzień 1 marca 2004 r. wszystkie dane o ogólnym zadłużeniu publicznym od roku 1999 zostały zrewidowane w celu włączenia do nich danych dotyczących depozytów pocztowych (rachunków bieżących), które nie zostały jeszcze ujęte. Dane liczbowe zostały następnie zrewidowane w celu dostosowania korekt konsolidacyjnych.

Ścieżka redukcji długu była spowolniona ze względu na: (i) kolejne odchylenia w równowadze budżetowej, (ii) niższy niż planowany nominalny wzrost PKB rzędu 0,5% w latach 2002-2003, wynikający z optymistycznych założeń dotyczących rzeczywistego wzrostu PKB, częściowo zrównoważony przez wyższy niż planowany wzrost deflatora PKB oraz (iii) w odniesieniu do korekty przepływów kapitału, utrzymującą się nadwyżkę pożyczek gotówkowych (fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche - środek przeciwko deficytowi oparty na przepływach pieniężnych i obejmujący transakcje na aktywach finansowych, ale wykluczający wpływy pochodzące z prywatyzacji) powyżej poziomu deficytu określonego zgodnie z definicją Traktatu z Maastricht (na zasadzie memoriałowej i wykluczając transakcje finansowe).

Związek między fabbisogno i definicją deficytu określoną w Traktacie z Maastricht nie jest w pełni wyraźny. Rozbieżność między tymi dwoma agregatami wynika z: (i) niewytłumaczalnej utrzymującej się różnicy między kontami rozliczanymi kasowo i kontami rozliczanymi gotówkowo, która ze względu na charakter tych agregatów powinna zostać stopniowo zredukowana, (ii) transakcji finansowych i (iii) korekt statystycznych. Skumulowana różnica pomiędzy fabbisogno, a deficytem określonym zgodnie z definicją Traktatu z Maastricht przyczyniła się do redukcji wskaźnika zadłużenia od 1999 r. o około 8 punktów procentowych PKB.

W dalszej perspektywie wiele czynników może zagrażać długoterminowej stabilności finansów publicznych. Po pierwsze, pierwotna nadwyżka spada systematycznie od kilku lat i w roku 2003 spadła do 2,9% PKB, co odpowiada według szacunków służb Komisji 3,4% pierwotnej nadwyżki skorygowanej o wpływ czynników koniunkturalnych. W 2004 r. oczekuje się dalszego obniżenia wymienionych nadwyżek (prognoza na wiosnę 2004 r.). Jak podkreślają służby Komisji w technicznej ocenie dotyczącej zaktualizowanego programu stabilności na 2003 r. i zgodnie z samym programem, ten poziom nadwyżki nie wystarczy dla zagwarantowania długoterminowej stabilności finansów publicznych, ze względu na konsekwencje budżetowe związane ze starzeniem się społeczeństwa [10]. Po drugie, kończą się korzyści wynikające ze spadku ukrytej stopy oprocentowania długu w powiązaniu z kryteriami zbieżności z Maastricht: marginesy zysków z refinansowania starych obligacji o wyższym oprocentowaniu za pomocą obligacji nowo wyemitowanych o znacznie niższym oprocentowaniu są już wyczerpane. W istocie, istnieje ryzyko, że obciążenie z tytułu oprocentowania zadłużenia może zacząć ponownie rosnąć, ponieważ rynkowa stopa procentowa prawdopodobnie wzrośnie po okresie rekordowo niskiego poziomu w ciągu ostatnich lat. Ponadto, na przyszłą ścieżkę redukcji długu będzie wpływać niski wskaźnik wzrostu potencjału produkcji, który nie ulegnie poprawie dopóki Włochy nie wdrożą zdecydowanych reform strukturalnych w ramach celów Agendy Lizbońskiej. Różnica pomiędzy kontami rozliczanymi gotówkowo i kontami rozliczanymi memoriałowo stanowi dodatkową przeszkodę dla obniżenia zadłużenia.

[10] Ocena zaktualizowanego programu stabilności 2003 dla Włoch (2003-2007), ECFIN/18/04-EN http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/country/commwd/it/com_it20032004.pdf).

Wnioski dotyczące polityki

Komisja uważa, że prognoza z wiosny 2004 sygnalizuje: (1) znaczące odchylenie pozycji budżetowej na rok 2004 rzędu jednego punktu procentowego w porównaniu z celem deficytowym ustalonym w zaktualizowanym programie stabilności 2003 (2,2% PKB), który z kolei wzrósł z poziomu 0,6% PKB ustalonego w zaktualizowanym programie stabilności 2002; (2) że znaczne odchylenie od ścieżki w kierunku średnioterminowego celu równowagi lub nadwyżki można wyjaśnić spowolnieniem wzrostu PKB, które jak podkreślają kolejne opinie Rady na temat zaktualizowanych programów stabilności, było wielokrotnie zbyt nisko oszacowane; (3) że odchylenie, o którym mowa, pojawia się mimo znacznego wkładu jednorazowych środków rzędu jednego punktu procentowego PKB; (4) że z braku dodatkowych środków korygujących oczekiwany w 2004 r. deficyt może przekroczyć 3% określonej w Traktacie wartości referencyjnej; (5) że szacunki nadwyżki budżetowej, skorygowane o wpływ czynników koniunkturalnych osiągają poziom znacznie przekraczający poziom 1,5% PKB, zapewniający margines bezpieczeństwa przeciwko naruszeniu wartości referencyjnej 3% PKB; (6) że odchylenie od ścieżki w kierunku średnioterminowego celu równowagi lub nadwyżki może nasilić się dalej w 2005 r. w związku z planowanym stopniowym zniesieniem w czasie jednorazowych środków - w oparciu o istniejącą legislację Komisja przewiduje deficyt 4% PKB i poprawę sytuacji gospodarczej oraz (7) że ścieżka redukcji długu jest obecnie zagrożona o 1,1% PKB, pomimo poważnych planów prywatyzacyjnych.

W przypadku Włoch sytuacja wymaga w trybie pilnym uaktywnienia systemu wczesnego ostrzegania.

W związku z powyższym, władze Włoch powinny podjąć dodatkowe środki w celu zapewnienia, by ogólny deficyt publiczny nie przekroczył wartości referencyjnej 3% PKB.

Podjęcie dobrze przemyślanych działań dostosowawczych w ciągu roku, o ile byłoby pierwszym krokiem wiarygodnego programu wieloletniego, może zaowocować pozytywnym efektem zaufania oraz pomóc w skompensowaniu krótkookresowego negatywnego wpływu na popyt. Dostosowania powinny skoncentrować się na znacznej redukcji i rewizji składu wydatków, tworząc w ten sposób warunki dla obniżenia obciążeń podatkowych oraz dla przyspieszenia redukcji wskaźnika stosunku długu publicznego do PKB. Mogłoby to podnieść potencjalny wzrost gospodarczy w perspektywie długoterminowej.

W związku z powyższym właściwym wydaje się wdrożenie w roku 2004 dodatkowych środków korygujących o charakterze stałym w ciągu roku kalendarzowego 2004, o wartości co najmniej 7 miliardów EUR (0,5% PKB), które zgodnie z prognozą Komisji na wiosnę 2004 r. powstrzymałyby pogarszanie się bilansu skorygowanego o wpływ czynników koniunkturalnych w 2004 r. Działania te powinny odpowiadać na niebezpieczeństwo przekroczenia wartości referencyjnej deficytu wynoszącej 3% PKB w 2004 r., przy jednoczesnym uwzględnieniu ryzyka, iż działania jednorazowe mogą nie doprowadzić do osiągnięcia kwot planowanych w prognozie Komisji na wiosnę 2004 r., która w znacznej mierze odzwierciedla prognozę oficjalną.

W kolejnych latach Włochy powinny dążyć do zapewnienia corocznej poprawy wynoszącej co najmniej 0,5 punktu procentowego PKB z uwzględnieniem korekty w oparciu o wpływy czynników koniunkturalnych do czasu osiągnięcia pozycji zbliżonej do równowagi oraz powinny w dalszym ciągu stopniowo wycofywać środki jednorazowe przewidziane w zaktualizowanym programie stabilności z 2003 r. Mając na uwadze cel Rządu polegający na stopniowym obniżaniu obciążeń podatkowych, kwestią zasadniczej wagi będzie ograniczenie bieżących wydatków pierwotnych w celu uniknięcia wyższych deficytów mogących wynikać z niekompensowanych obniżek podatków. W celu maksymalizacji korzyści średniookresowych wynikających z konsolidacji podatkowej Rząd powinien zwrócić również uwagę na strukturę i jakość wydatków.

W oparciu o omawianą ocenę Komisja przyjęła znajdujące się w załączeniu zalecenie dotyczące zalecenia Rady dające Włochom wczesne ostrzeżenie i przekazuje wspomniane zalecenie Radzie. Komisja uważa, że w trosce o jawność i przejrzystość, wczesne ostrzeżenie Włoch przez Radę powinno zostać upublicznione i przyjęła w tym celu wniosek dotyczący decyzji Rady, zgodnie z przepisami art. 99 ust. 4 Traktatu.

Zalecenie dotyczące: ZALECENIE RADY mające na celu wczesne ostrzeżenie Włoch w celu zapobieżenia powstaniu nadmiernego deficytu

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 99 ust. 4,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych [11], a w szczególności jego art. 6 ust. 2,

[11] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1.

uwzględniając zalecenie Komisji,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) Artykuł 6 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. ustanawia, w ramach Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu, system wczesnego ostrzegania umożliwiający wczesne zwrócenie uwagi Państwa Członkowskiego na konieczność dokonania niezbędnych działań dostosowawczych zapobiegających powstaniu nadmiernego deficytu budżetowego. Wczesne ostrzeżenie powinno być wystosowane w momencie, gdy Rada stwierdzi faktyczne lub oczekiwane odchylenie pozycji budżetowej Państwa Członkowskiego od średnioterminowego celu budżetowego, lub ścieżki dostosowań w tym kierunku, ustanowionych w programie stabilności dotyczącym bilansu budżetowego danego Państwa Członkowskiego.

(2) Przy podejmowaniu decyzji o uruchomieniu mechanizmu wczesnego ostrzegania należy wziąć pod uwagę następujące elementy: rozmiar odchylenia budżetowego, czyli skalę rozbieżności między pozycją budżetową Państwa Członkowskiego a celami określonymi w programach stabilności lub konwergencji; powód odchylenia budżetowego, czyli odpowiedź na pytanie czy rozbieżność między faktycznym bilansem a wyznaczonym celem można przepisać czynnikom czysto cyklicznym; oraz ryzyko nadmiernego deficytu, czyli niebezpieczeństwo przekroczenia wynoszącej 3% PKB wartości referencyjnej.

(3) W przyjętej w Amsterdamie w dniu 17 czerwca 1997 r. rezolucji dotyczącej Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu [12], Rada Europejska wezwała wszystkie strony do ścisłego i terminowego wdrożenia Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu.

[12] Dz.U. L 236 z 2.8.1997, str. 1.

(4) W zaktualizowanym programie stabilności dla Włoch na rok 2003, o którym Rada wydała opinię w dniu 10 lutego 2004 r. [13], władze Włoch przyjęły za cel deficyt budżetowy w wysokości 2,2% PKB w roku 2004 r. wobec 0,6% PKB przewidzianych w zaktualizowanym programie stabilności na rok 2002.

[13] Dz.U. C 43 z 19.2.2004, str. 1-2.

(5) W prognozie Komisji z wiosny 2004 r. ogólny deficyt budżetowy Włoch w 2004 r. przewidywany jest na 3,2% PKB, a więc 2,6 punktów procentowych powyżej celu ustalonego w zaktualizowanym programie stabilności na rok 2002 oraz 1,0 punkt procentowy powyżej celu ustalonego w zaktualizowanym programie stabilności na rok 2003. Jeżeli za punkt odniesienia przyjąć pierwotny cel 0,6% PKB, to jedynie niewielka część przewidzianego odchylenia, wynoszącego 2,6 punktów procentowych, może zostać przypisana pogorszeniu koniunktury, mierzonemu deficytem wydajności. Jeżeli za punkt odniesienia przyjąć skorygowany cel 2,2% PKB, to przewidziane odchylenie, wynoszące 1,0 punkt procentowy, jest już całkowicie wyrażone z uwzględnieniem dostosowań cyklicznych, ponieważ prognoza dotycząca deficytu wydajności pozostaje praktycznie niezmieniona. Fakt, iż rządowa dostosowawcza strategia finansowa w dużym stopniu opiera się na środkach o charakterze przejściowym, kryje w sobie jeszcze znaczniejsze pogorszenie leżącej u jej podstaw pozycji budżetowej, która odzwierciedla brak dostosowania bieżących wydatków pierwotnych.

(6) Kolejne korekty deficytu budżetowego w górę odzwierciedlają przede wszystkim tendencję, która została podkreślona w technicznej ocenie służb Komisji dotyczącej zaktualizowanych programów stabilności [14], jak również w opiniach Rady dotyczących tych samych programów [15]. Plany budżetowe stale opierały się na nadmiernie optymistycznych założeniach dotyczących stopy wzrostu gospodarczego, czego konsekwencją był gorszy od zamierzonego wynik budżetowy, wyrażony w procentach PKB, tak nominalnie, jak i z uwzględnieniem dostosowań cyklicznych, nawet przy pominięciu dodatkowych ekspansywnych środków uznaniowych, przyjętych w trakcie roku budżetowego. Choć prognozy dotyczące wzrostu gospodarczego są ze swej istoty narażone na błędy, a okres trwania obecnego cyklicznego zastoju w gospodarce nie został przewidziany przez większość analityków, jednak skala oraz trwałość optmizmu zawartego w oficjalnych włoskich prognozach wzrostu gospodarczego wydaje się nie do pogodzenia z racjonalną strategią finansową.

[14] http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/cswd_en.htm.

[15] Dz.U. C 26 z 4.2.2003; Dz.U. C 51 z 26.2.2002; Dz.U. C 77 z 9.3.2001.

(7) W wyniku kolejnych odchyleń włoska pozycja budżetowa w 2004 r. daleka jest od zrównoważonego bilansu zarówno nominalnie, jak i z uwzględnieniem dostosowań cyklicznych. W szczególności prognoza Komisji z wiosny 2004 r. przewiduje, iż deficyt budżetowy przekroczy w 2004 r. wynoszącą 3% PKB wartość referencyjną ustanowioną w Traktacie. Ponadto prawdopodobne jest, iż odchylenie od ścieżki prowadzącej w kierunku zrównoważonej bądź nadwyżkowej pozycji, przedstawionej w zaktualizowanym programie stabilności na rok 2003, będzie nadal się powiększać w 2005 r. Prognoza Komisji z wiosny 2004 r. przewiduje, iż w obecnych ramach legislacyjnych deficyt osiągnie 4% PKB, w warunkach oczekiwanego ożywienia całej gospodarki.

(8) W dalszym ciągu wysoki włoski wskaźnik zadłużenia w stosunku do wartości PKB, oraz jego bardzo powolne obniżanie, przysparza coraz większych obaw dotyczących stanu włoskich finansów publicznych. Poza kolejnymi odchyleniami budżetowymi, do spowolnienia na drodze redukcji zadłużenia przyczyniła się również utrzymującą się różnica między kontami rozliczanymi kasowo a kontami rozliczanymi międzyokresowo, która z samej istoty tych wskaźników powinna z czasem zostać zniwelowana. Skumulowana różnica pomiędzy fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche (- środek związany z deficytem, oparty na przepływach pieniężnych i obejmujący transakcje na aktywach finansowych, ale wykluczający wpływy pochodzące z prywatyzacji), a deficytem określonym zgodnie z definicją z Maastricht przyczyniła się od 1999 r. do redukcji wskaźnika zadłużenia o około 8 punktów procentowych PKB. Komisja uznaje, iż w dalszej perspektywie czasowej bardzo wysoki współczynnik zadłużenia publicznego stanowi zagrożenie dla długoterminowej stabilności finansów publicznych, biorąc pod uwagę konsekwencje budżetowe starzenia się społeczeństwa, erozję pierwotnej nadwyżki, podatność na niepożądane wahania stóp procentowych (przy bardzo ograniczonym obecnie marginesie obniżenia domyślnego oprocentowania stosowanego do długu) oraz niewielki potencjał wzrostu produkcji włoskiej gospodarki.

(9) W celu pełniejszego poznania dynamiki długu publicznego na przestrzeni ostatnich lat oraz w średniej perspektywie czasowej wskazane byłoby, by Włochy dostarczyły informacji o czynnikach, które przyczyniają się do zmian w poziomie zadłużenia innych niż pożyczki zaciągane netto, takich jak poszczególne rodzaje transakcji finansowych (w szczególności wzrost udzielanych pożyczek oraz nabywanych akcji, elementy, z których składają się te dwa wskaźniki, jak również źródła tego wzrostu) oraz różnica między danymi dotyczącymi kont rozliczanych kasowo i kont rozliczanych międzyokresowo w zakresie deficytu publicznego.

(10) Przewidywane kierunki rozwoju finansów publicznych w roku 2004 r. stanowią znaczne odchylenie w stosunku do prognoz zaktualizowanego programu stabilności na rok 2003, jak również w stosunku do ścieżki dostosowań w kierunku średnioterminowego celu osiągnięcia równowagi lub nadwyżki. Znaczne odchylenie zaplanowane na 2004 r. dodatkowo odroczyłoby realizację średnioterminowego zobowiązania do osiągnięcia bliskiego równowagi bilansu budżetowego.

(11) Przeprowadzenie dobrze przemyślanych działań dostosowawczych w przeciągu roku mogłoby, o ile byłoby pierwszym krokiem wiarygodnego wieloletniego programu, zaowocować pozytywnym efektem zaufania oraz pomóc w skompensowaniu krótkookresowego negatywnego wpływu na popyt. Działania te powinny skoncentrować się na stosunkowo dużej redukcji oraz reorganizacji wydatków budżetowych, tworząc miejsce na zamierzone obniżenie obciążeń podatkowych, jak również na przyspieszeniu redukcji stosunku długu publicznego do PKB. Przyczyniłoby się to do zwiększenia potencjalnego wzrostu gospodarczego w długoterminowej perspektywie.

(12) W związku z powyższym właściwym wydaje się wprowadzenie w roku 2004 dodatkowych środków korygujących o charakterze stałym w ciągu roku kalendarzowego, o wartości co najmniej 7 miliardów EUR (0,5% PKB), które zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2004 r. powstrzymałyby pogorszenie cyklicznie dostosowywanego bilansu w 2004 r. Powinno to zaradzić niebezpieczeństwu przekroczenia wynoszącej 3% PKB wielkości referencyjnej deficytu w 2004 r., a jednocześnie uwzględnia ryzyko wynikające z faktu, iż działania jednorazowe mogą nie doprowadzić do osiągnięcia kwot prognozowanych w prognozie Komisji z wiosny 2004 r., która w znacznej mierze odzwierciedla prognozę oficjalną. W kolejnych latach Włochy powinny dążyć do zapewnienia corocznej poprawy wynoszącej co najmniej 0,5 punktu procentowego PKB z uwzględnieniem dostosowań cyklicznych, do czasu osiągnięcia pozycji zbliżonej do równowagi, oraz powinny w dalszym ciągu stopniowo wycofywać środki jednorazowe przewidziane w zaktualizowanym programie stabilności z 2003 r.

(13) Na podstawie dokonanej przez Komisję oceny, Rada rozpoznaje znaczące odchylenie w rozumieniu art. 6 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.

(14) Konieczne jest wystosowanie wczesnego ostrzeżenia zwracającego uwagę Włoch na konieczność zapobieżenia powstaniu nadmiernego deficytu,

NINIEJSZYM ZALECA:

1. Władze Włoch powinny podjąć wszelkie stosowne środki w celu zapewnienia, by deficyt budżetowy nie przekroczył w 2004 roku wynoszącej 3% PKB wartości referencyjnej ustanowionej w Traktacie. W tym celu podjęcie dodatkowych środków o charakterze stałym o wartości nie mniejszej niż 0,5% PKB w 2004 r. nie tylko zmniejszyłoby ryzyko przekroczenia progu 3% PKB, lecz także przyczyniłoby się do powrotu do konsolidacji fiskalnej.

2. W kolejnych latach Włochy powinny dążyć do zapewnienia corocznej poprawy wynoszącej co najmniej 0,5 punktu procentowego PKB z uwzględnieniem dostosowań cyklicznych, do czasu osiągnięcia pozycji zbliżonej do równowagi lub do odnotowania nadwyżki, oraz powinny w dalszym ciągu stopniowo wycofywać środki jednorazowe przewidziane w zaktualizowanym programie stabilności z 2003 r. Mając na uwadze cel Rządu polegający na stopniowym obniżaniu obciążeń podatkowych, kwestią zasadniczej wagi będzie ograniczenie bieżących wydatków pierwotnych przy jednoczesnej poprawie ich jakości i składu w celu uniknięcia wyższych deficytów mogących wynikać z niekompensowanych obniżek podatków. Przyczyniłoby się to do zapewnienia trwałej konsolidacji fiskalnej oraz wzmocnienia potencjalnego wzrostu gospodarczego.

3. Włochy powinny podjąć wszelkie środki w celu przyspieszenia redukcji długu. Włochy wzywa się również do przygotowania do początku lipca sprawozdania o dynamice długu publicznego w ostatnich latach oraz w średnim okresie ze szczególnym uwzględnieniem czynników innych niż pożyczki zaciągnięte netto, które przyczyniają się do zmian w poziomie zadłużenia.

Niniejsze zalecenie skierowane jest do Republiki Włoskiej.

Sporządzono w Brukseli, dnia [...] r.

W imieniu Rady

Przewodniczący

[...]