KOMISJA EUROPEJSKA Strasburg, dnia 14.12.2021 COM(2021) 891 final 2021/0428(COD) Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniające rozporządzenie (UE) 2016/399 w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice

{SEC(2021) 440 final} - {SWD(2021) 462 final} - {SWD(2021) 463 final}



UZASADNIENIE 1.KONTEKST WNIOSKU •Przyczyny i cele wniosku Obszar bez kontroli na granicach wewnętrznych („strefa Schengen”) jest jednym z największym na świecie osiągnięć integracji europejskiej. W komunikacie „Strategia na rzecz w pełni funkcjonującej i odpornej strefy Schengen” („strategia na rzecz strefy Schengen”) Komisja podkreśliła, że fundamenty Schengen są wpisane w DNA Europy. Strefa Schengen obejmuje obszar, na którym obywatele Unii Europejskiej i obywatele spoza UE legalnie przebywający na tym terytorium, jak również towary i usługi, mogą przemieszczać się bez konieczności poddawania się kontrolom na granicach wewnętrznych. Strefa Schengen stanowi podstawowy element przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz kluczowy element funkcjonowania jednolitego rynku. Jej utworzenie przyniosło społeczeństwu europejskiemu znaczne korzyści społeczne i gospodarcze. W ostatnich latach strefa Schengen była jednak wielokrotnie wystawiana na próbę ze względu na szereg kryzysów i wyzwań. Bezprecedensowy kryzys uchodźczy z 2015 r. uwidocznił niedociągnięcia w unijnym zarządzaniu granicami zewnętrznym i pokazał, że system migracyjny nie został dobrze zaprojektowany, aby sprostać tym wyzwaniom, w związku z czym szereg państw członkowskich przywróciło kontrole na granicach wewnętrznych. Kontrole na granicach wewnętrznych przywrócono również w odpowiedzi na utrzymujące się zagrożenie terrorystyczne po licznych atakach na terytorium Europy. Pandemia COVID-19 stanowi bezprecedensowe wyzwanie i poważnie obciążyła strefę Schengen, skłaniając wiele państw członkowskich do przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, co niekiedy zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu jednolitego rynku. Wszystkie te wydarzenia osłabiły poczucie zaufania, które jest niezbędne do zachowania obszaru wolnego od kontroli na granicach wewnętrznych. Z tych powodów Komisja ogłosiła, że będzie dążyć do uzupełnienia asortymentu narzędzi niezbędnych do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania strefy Schengen, aby przywrócić równowagę w ekosystemie zasad oraz odbudować i wzmocnić wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi. Jednym z takich środków mających na celu wzmocnienie i uodpornienie strefy Schengen jest nowy wniosek w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) 2016/399 („kodeks graniczny Schengen”). Niniejszy wniosek jest jednym z kluczowych rezultatów planu działania na rzecz nowego paktu o migracji i azylu. Wszystkie rozwiązania zaproponowane w nowym pakcie o migracji i azylu przyczynią się do skutecznego zarządzania migracjami, ściślejszej współpracy, podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi oraz wiążących ram solidarności, wzmacniając tym samym strefę Schengen. Dobrze funkcjonująca strefa Schengen wymaga jednolitego stosowania przepisów zarówno na granicach zewnętrznych, jak i na granicach wewnętrznych. Opiera się ona na zaufaniu między państwami członkowskimi, skutecznych kontrolach granic zewnętrznych oraz środkach alternatywnych na terytoriach państw członkowskich w celu zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa w strefie Schengen w przypadku braku kontroli na granicach wewnętrznych. Ramy określone w kodeksie granicznym Schengen zapewniają wprawdzie narzędzia umożliwiające sprostanie wyzwaniom takim jak te, których doświadczono w ostatnich latach, to jednak istnieje możliwość poprawy konkretnych aspektów dotyczących w szczególności zdolności do reagowania w jednolity sposób na poważne zagrożenia dla zdrowia publicznego, zdolności do reagowania na zagrożenia wynikające z instrumentalizacji migrantów, a także środków reagowania, w obrębie danego terytorium, na terroryzm lub przypadki niedozwolonego przemieszczania się. W związku z pojawiającymi się wyzwaniami dla strefy Schengen konieczne jest wprowadzenie szeregu ukierunkowanych zmian do obecnych przepisów określonych w kodeksie granicznym Schengen, zarówno w odniesieniu do granic zewnętrznych, jak i wewnętrznych, a także w odniesieniu do uprawnień wykonywanych na terytoriach państw członkowskich, bez uszczerbku dla podziału obowiązków między Unią a państwami członkowskimi. Niniejszy wniosek należy rozpatrywać w kontekście bieżących inicjatyw mających na celu poprawę ogólnego zarządzania strefą Schengen. Opierając się na pracach forum Schengen ustanowionego w 2020 r., Komisja przyjmie na początku 2022 r. „sprawozdanie w sprawie stanu strefy Schengen”, które będzie zawierało podsumowanie sytuacji w zakresie braku kontroli na granicach wewnętrznych, wyniki ocen Schengen oraz stan wdrażania zaleceń. Komisja włączy do tych sprawozdań „tablicę wyników stanu strefy Schengen”, aby przeprowadzić powiązaną ocenę wdrażania dorobku Schengen w poszczególnych obszarach polityki i lepiej wspierać państwa członkowskie w zakresie pokonywania wszelkich wyzwań. Komisja zaproponowała również przegląd mechanizmu oceny i monitorowania dorobku Schengen, aby uczynić go bardziej skutecznym, strategicznym i lepiej przygotowanym do stawienia czoła nowym realiom i wyzwaniom. Przegląd przyczyni się do zwiększenia zdolności mechanizmu do ułatwiania dialogu politycznego na temat stanu strefy Schengen, ze szczególnym uwzględnieniem obszarów, które potencjalnie mogą stanowić zagrożenie dla funkcjonowania całej strefy Schengen. Granice zewnętrzne Istnienie strefy Schengen zakłada wysoki stopień zaufania do rzetelnego zarządzania granicami zewnętrznymi. Bazując na doświadczeniach obejmujących okres do końca 2021 r., należy wzmocnić zarządzanie granicami zewnętrznymi w odniesieniu do następujących dwóch aspektów: · Wyzwania związane z ochroną zdrowia Kryzys związany z COVID-19 pokazał, że obecne przepisy nie pozwalają w wystarczającym stopniu reagować na sytuacje kryzysowe związane z chorobami o potencjale epidemiologicznym. Globalny charakter COVID‑19 wymagał wprowadzenia doraźnych środków na granicach zewnętrznych w celu spowolnienia przenoszenia zakażeń ponad granicami. W marcu 2020 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący skoordynowanej decyzji w sprawie stosowania ograniczeń związanych z podróżami innymi niż niezbędne z państw trzecich do strefy Schengen. W jego następstwie w czerwcu 2020 r. przyjęto zalecenie Rady, którego celem jest ułatwienie jednolitego podejścia w zakresie ograniczania dostępu do Unii Europejskiej podróżnym pochodzącym z państw o bardzo problematycznej sytuacji epidemiologicznej. Chociaż państwa członkowskie uzgodniły między sobą wykaz państw trzecich, w przypadku których można znieść ograniczenie związane z podróżami innymi niż niezbędne, to jednak zastosowały one wspomniane zalecenie w bardzo różny sposób. Tylko niektóre z nich stosowały wykaz państw w całości, podczas gdy inne zdecydowały się znieść ograniczenia tylko w stosunku do niektórych państw z wykazu lub nawet do żadnego z nich. Inne państwa członkowskie zniosły ograniczenia w odniesieniu do państw trzecich, które w ogóle nie znalazły się w wykazie, podważając w ten sposób pożądane jednolite podejście. Potrzebna jest nowa procedura w celu skodyfikowania spójnej praktyki i uniknięcia obecnie występujących rozbieżności. ·Wyzwania związane z instrumentalizacją migrantów Ostatnio obserwuje się bardzo niepokojące zjawisko, jakim jest wzrost roli podmiotów państwowych w sztucznym tworzeniu i ułatwianiu migracji nieuregulowanej, gdzie przepływy migracyjne wykorzystuje się jako narzędzie do celów politycznych. Zwrócono na to uwagę w komunikacie Komisji w sprawie reagowania na finansowaną przez państwo instrumentalizację migrantów na granicy zewnętrznej UE, w odnowionym unijnym planie działania na rzecz zwalczania przemytu migrantów na lata 2021–2025 przyjętym przez Komisję 29 września 2021 r. oraz we wniosku Komisji dotyczącym rozporządzenia w sprawie środków wobec przewoźników, którzy ułatwiają handel ludźmi lub przemyt migrantów w związku z nielegalnym wjazdem na terytorium Unii Europejskiej lub zajmują się takim handlem lub przemytem. Jak stwierdzono w konkluzjach Rady Europejskiej z października 2021 r., UE i państwa członkowskie zobowiązały się do zareagowania na rosnącą rolę podmiotów państwowych w ułatwianiu migracji nieuregulowanej i wykorzystywaniu ludzi do wywierania presji na granicach zewnętrznych UE. Rada Europejska wezwała Komisję do zaproponowania wszelkich niezbędnych zmian w ramach prawnych UE w celu uwzględnienia kwestii instrumentalizacji. W tym celu w pierwszej kolejności konieczne jest zdefiniowanie, co należy rozumieć przez „instrumentalizację”. Należy ponadto doprecyzować, jakie środki mogą wprowadzać państwa członkowskie na podstawie kodeksu granicznego Schengen, aby zapewnić skuteczną ochronę wspólnych granic zewnętrznych UE przed instrumentalizacją migrantów do celów politycznych. Równolegle Komisja proponuje dodatkowe środki w ramach dorobku prawnego UE w zakresie azylu i powrotów w celu dalszego doprecyzowania, w jaki sposób państwa członkowskie mogą i powinny reagować w sytuacjach instrumentalizacji, zapewniając jednocześnie pełną ochronę praw migrantów, którzy są wykorzystywani instrumentalnie, w tym ochronę prawa do azylu i ochronę zgodnie z zasadą non-refoulement. Zgodnie z kodeksem granicznym Schengen „kontrola graniczna leży w interesie nie tylko państwa członkowskiego, na którego granicach zewnętrznych jest ona dokonywana, ale w interesie wszystkich państw członkowskich, które zniosły kontrolę na granicach wewnętrznych. Kontrola graniczna powinna pomagać w zwalczaniu nielegalnej imigracji i handlu ludźmi oraz zapobieganiu wszelkim zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego, zdrowia publicznego i stosunków międzynarodowych państw członkowskich”. Jest zatem jasne, że państwa członkowskie posiadające zewnętrzne granice strefy Schengen ponoszą podwójną odpowiedzialność: wobec wszystkich osób korzystających z możliwości podróżowania bez konieczności poddawania się kontrolom na granicach wewnętrznych oraz wobec własnych obywateli i przedsiębiorstw. Kodeks graniczny Schengen zawiera przepisy ogólne mające zastosowanie na przejściach granicznych (art. 5) oraz dotyczące ochrony granic (art. 13), aby umożliwić państwom członkowskim realizację wyżej wymienionych celów w zakresie zarządzania granicami. Konieczne jest jednak wzmocnienie tych przepisów, aby uznać odpowiedzialność państw członkowskich posiadających zewnętrzne granice strefy Schengen i stawić czoła nowym wyzwaniom wynikającym ze zjawiska instrumentalizacji. Środki na granicach wewnętrznych i na terytorium

Istotą projektu Schengen jest brak kontroli na granicach wewnętrznych, dzięki czemu wszystkie osoby legalnie przebywające na terytorium Unii mogą w pełni korzystać z możliwości podróżowania bez konieczności poddawania się kontrolom na granicach wewnętrznych. Bazując na doświadczeniach obejmujących okres do jesieni 2021 r., należy dokonać przeglądu i wzmocnienia następujących aspektów w celu utrzymania strefy Schengen: ·Reakcja na wyzwania, które dotyczą większości państw członkowskich Chociaż przywrócenie odpraw granicznych może stanowić uzasadniony środek w przypadku poważnych zagrożeń dla bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego, w szczególności gdy konieczna jest pilna reakcja (np. ataki terrorystyczne), zakres geograficzny i czas trwania tych odpraw granicznych może utrudnić przemieszczanie się osób i swobodny przepływ towarów. Nawet jeśli same odprawy na granicach wewnętrznych nie naruszają prawa do swobodnego przemieszczania się, w praktyce brak takich kontroli ułatwia przemieszczanie się osób. Skutki przywrócenia odpraw granicznych były szczególnie widoczne na wewnętrznych granicach lądowych, ponieważ miały wpływ na wielorakie powiązania gospodarcze i społeczne w regionach transgranicznych oraz na 150 mln osób zamieszkujących te regiony i około 3,5 mln osób przekraczających codziennie wewnętrzne granice strefy Schengen. W 2020 r. liczne przypadki przywrócenia odpraw granicznych na granicach wewnętrznych, które miały pomóc w ograniczeniu rozprzestrzeniania się COVID-19, często miały wpływ na lokalne zdolności do zapewnienia podstawowych usług po obu stronach granicy. Brak koordynacji środków krajowych w odpowiedzi na pandemię COVID-19 dodatkowo wpłynął na sektor transportu poprzez ograniczenie transgranicznych operacji transportowych, często potęgując skutki początkowego wstrząsu i zwiększając zakłócenia w łańcuchach dostaw. Nowa procedura jest potrzebna, aby zapewnić bardziej skoordynowane podejście w przypadku sytuacji kryzysowych, które mają wpływ na większość państw członkowskich, przy jednoczesnym pełnym poszanowaniu suwerennego prawa państw członkowskich do przywrócenia kontroli granicznych. Opierając się na szerokim wachlarzu wytycznych i zaleceń przyjętych w związku z pandemią COVID-19, takich jak system uprzywilejowanych korytarzy, Komisja usprawni również planowanie ewentualnościowe dla strefy Schengen. Z tego względu Komisja skodyfikuje istotne środki zaradcze zawarte w Praktycznym podręczniku dla straży granicznej, który stanie się naturalnym punktem odniesienia dla straży granicznej w sytuacjach kryzysowych. ·Lepsze wykorzystanie środków alternatywnych Pandemia COVID-19, kryzys migracyjny z 2015 r. oraz zwiększone zagrożenie terrorystyczne wystawiały strefę Schengen na próbę w ostatnich latach. W odpowiedzi na te wyzwania niektóre państwa członkowskie podjęły decyzję o przywróceniu odpraw granicznych na niektórych lub wszystkich swoich granicach wewnętrznych. Chociaż początkowo decyzje takie stanowiły reakcję na łatwe do zidentyfikowania wydarzenia i przez pewien czas opierały się na zaleceniach Rady, obecnie wydaje się, że stały się one stałym środkiem ostrożności. Długotrwałe kontrole na granicach wewnętrznych ujawniły ograniczenia obecnych narzędzi, jakimi dysponuje Unia w zakresie oceny konieczności i proporcjonalności przedłużonych kontroli. Należy zatem wzmocnić przepisy dotyczące stosowania kontroli na granicach wewnętrznych jako środka ostatecznego. W tym samym duchu długotrwałe kontrole na granicach wewnętrznych zwróciły uwagę na ograniczone wykorzystanie przez państwa członkowskie środków alternatywnych, które w wielu przypadkach mogą być wystarczające do zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa bez konieczności przywracania kontroli granicznych na granicach wewnętrznych. Dotyczy to w szczególności wykonywania uprawnień policyjnych. W zaleceniu Komisji z 2017 r. dotyczącym kontroli policyjnych oraz transgranicznej współpracy policyjnej zachęcono państwa członkowskie do tego, aby intensywniej wykorzystywały swoje uprawnienia policyjne oraz aby przed podjęciem decyzji o tymczasowym przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych korzystały w pierwszym rzędzie z kontroli policyjnych. W ciągu ostatnich czterech lat wiele państw członkowskich zintensyfikowało kontrole policyjne na obszarach przygranicznych w kontekście zwiększonego zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. Niektóre z tych przypadków posłużyły jako przykład dobrych praktyk w rozwiązywaniu utrzymujących się, zwiększonych zagrożeń dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. W istocie takie kontrole mogą często być równie lub bardziej skuteczne niż kontrole na granicach wewnętrznych, zwłaszcza w związku z tym, że są one bardziej elastyczne niż statyczne kontrole na konkretnych przejściach granicznych, oraz że łatwiej można je dostosowywać do zmieniających się zagrożeń. W celu zapewnienia pełnego wykorzystania potencjału tych środków państwo członkowskie, które rozważa przedłużenie stosowania kontroli granicznych, powinno najpierw ocenić, czy kontrolę graniczną można zastąpić takimi alternatywnymi środkami. Ponadto doświadczenia związane z pandemią COVID-19 wyraźnie pokazały, że również inne uprawnienia publiczne, które nie są typowo policyjne (np. kontrole związane ze zdrowiem publicznym), mogą sprawić, że przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych nie będzie konieczne. Z tego powodu należy dokonać przeglądu wykazu środków alternatywnych, które nie powinny być uznawane za równoważne z kontrolą na granicach wewnętrznych. Udoskonalona współpraca policyjna może rozszerzyć zbiór alternatyw dla kontroli na granicach wewnętrznych dostępnych dla państw członkowskich. W tym celu Komisja przyjęła 8 grudnia 2021 r. wnioski ustawodawcze dotyczące unijnego kodeksu współpracy policyjnej. Kodeks ten będzie stanowił spójne ramy prawne UE w celu zapewnienia organom ścigania odpowiedniego dostępu do informacji będących w posiadaniu innych państw członkowskich, gdy są one potrzebne do zwalczania przestępczości i terroryzmu. Ponadto utrzymywanie kontroli na granicach wewnętrznych w odniesieniu do niedozwolonego przemieszczania się uzasadnia wprowadzenie zmian umożliwiających państwom członkowskim lepsze radzenie sobie z takimi wyzwaniami bez konieczności uciekania się do kontroli na granicach wewnętrznych. * W związku z powyższym istnieje pilna potrzeba rozwiązania problemów mających wpływ na zewnętrzne i wewnętrzne granice strefy Schengen, związanych z następującymi kwestiami: a)środkami stosowanymi na granicach zewnętrznych w celu przeciwdziałania poważnym zagrożeniom dla zdrowia publicznego, takim jak pandemie i przypadki instrumentalizacji migrantów; b)warunkami przywracania odpraw granicznych na granicach wewnętrznych oraz wykorzystywania w pełni potencjału innych środków w celu zapewnienia wystarczająco wysokiego poziomu bezpieczeństwa bez konieczności uciekania się do kontroli na granicach wewnętrznych. Szczegółowe cele i główne elementy wniosku Wniosek ma następujące cele szczegółowe: a)Jednolite stosowanie środków na granicach zewnętrznych w przypadku zagrożenia dla zdrowia publicznego Wniosek ma na celu ustanowienie nowego mechanizmu, który powinien pozwolić na przyjęcie w odpowiednim czasie przez Radę wiążącego aktu prawnego określającego tymczasowe ograniczenia związane z podróżą na granicach zewnętrznych w takich okolicznościach. Dzięki temu mechanizmowi ograniczenia związane z podróżą będą stosowane jednolicie we wszystkich państwach członkowskich tak długo, jak długo w Unii utrzymywać się będzie zagrożenie dla zdrowia publicznego. We wniosku określono w sposób kompleksowy wszystkie niezbędne elementy aktu prawnego, który ma zostać przyjęty przez Radę w akcie wykonawczym. W związku z tym w takim akcie prawnym należy określić wszelkie kategorie osób zwolnionych z ograniczeń związanych z podróżą, nawet w sytuacjach, gdy osoby te odbywają podróż inną niż niezbędną, lub – na podstawie obiektywnych wskaźników – wszelkie obszary geograficzne lub państwa trzecie, z których podróż może podlegać zastosowaniu szczególnych środków, np. ograniczeń związanych z podróżą. Ponadto należy w nim określić wszelkie dodatkowe warunki, które mają być nakładane na podróżnych w celu zapewnienia bezpieczeństwa podróży. Zgodnie ze zobowiązaniami wynikającymi z prawa Unii i prawa międzynarodowego obywatele państw trzecich, którzy na mocy porozumień pomiędzy Unią i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a tymi państwami trzecimi, z drugiej strony, korzystają z takich samych praw do swobodnego przemieszczania się jak obywatele Unii, oraz członkowie ich rodzin powinni zawsze mieć możliwość wjazdu na terytorium Unii. Rezydenci powinni zawsze mieć możliwość powrotu do Unii. Ponadto w akcie prawnym należy określić minimalny wykaz kategorii podróżnych, którzy są uważani za niezbędnych w związku z wykonywaniem niezbędnej funkcji lub niezbędnymi potrzebami, a zatem nie powinni być objęci środkami na podstawie tego aktu. Wykaz ten powinien odzwierciedlać w szczególności międzynarodowe zobowiązania Unii i jej państw członkowskich w zakresie zapewniania możliwości podróżowania, natomiast dodatkowe kategorie niezbędnych podróży, w razie potrzeby, w zależności od konkretnego zagrożenia, będą określane w poszczególnych decyzjach Rady. Wspomniany akt prawny mógłby również ustanowić mechanizm „hamulca bezpieczeństwa”, umożliwiający wprowadzenie odpowiednich środków w przypadku dramatycznego pogorszenia się sytuacji epidemiologicznej na jednym obszarze geograficznym lub większej ich liczbie.

b) Reakcja na instrumentalizację migrantów na granicach zewnętrznych Wniosek ma na celu uwzględnienie kwestii instrumentalizacji migrantów, tj. przypadków, w których podmiot z państwa trzeciego wykorzystuje ludzi do destabilizacji Unii lub jej państw członkowskich. W art. 2 wniosku określono definicję „instrumentalizacji”. Ponadto proponowana zmiana art. 5 i art. 13 powinna posłużyć doprecyzowaniu, jakie środki są dostępne na przejściach granicznych i w kontekście ochrony granic, aby zapobiegać nielegalnemu przekraczaniu granicy i reagować w takich przypadkach, gdy państwa członkowskie pierwszego przekroczenia granicy stają wobec takiej presji ze strony państwa trzeciego. Ponadto nowy wniosek dotyczący wyjątkowych procedur azylowych i procedur powrotu ma na celu zapewnienie spójności z tym podejściem poprzez wprowadzenie przepisów umożliwiających państwom członkowskim wprowadzenie środków niezbędnych do zarządzania w humanitarny, uporządkowany i godny sposób, z pełnym poszanowaniem praw podstawowych i zasad humanitarnych, przypadkami przybywania osób wykorzystywani instrumentalnie przez państwo trzecie. c) Stworzenie planu ewentualnościowego dla strefy Schengen w sytuacji zagrożenia mającego wpływ na większość państw członkowskich w tym samym czasie Wniosek ma na celu stworzenie nowego mechanizmu umożliwiającego reagowanie na szczeblu europejskim na problemy dotykające jednocześnie większości państw członkowskich, a tym samym zagrażające ogólnemu funkcjonowaniu strefy Schengen. Ten nowy mechanizm powinien stanowić uzupełnienie istniejącego mechanizmu dotyczącego poważnych utrzymujących się niedociągnięć na granicach zewnętrznych, określonego obecnie w art. 29 kodeksu granicznego Schengen. Powinien on zapewniać pełne poszanowanie prawa państw członkowskich do podejmowania niezbędnych działań w obliczu bezpośredniego zagrożenia oraz dawać Radzie możliwość udzielenia zezwolenia, na podstawie wniosku Komisji, na przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych w niektórych lub wszystkich państwach członkowskich dotkniętych zidentyfikowanym zagrożeniem, ustanawiając tym samym spójne ramy stosowania kontroli na granicach wewnętrznych przez państwa członkowskie oraz określając odpowiednie środki zaradcze. Na wniosek Komisji takie zezwolenie może zostać przedłużone na kolejne okresy nieprzekraczające sześciu miesięcy, w przypadku gdy okaże się, że zagrożenie się utrzymuje. Jeżeli Komisja uzna, że zezwolenie na przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych nie byłoby właściwe, powinna zamiast tego przyjąć zalecenie określające środki, które wydają się bardziej odpowiednie do przeciwdziałania zagrożeniu niż kontrole na granicach wewnętrznych, lub środki, które mogą stanowić uzupełnienie takich kontroli. d)Gwarancje proceduralne w przypadku jednostronnego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych W celu zapewnienia, aby kontrole na granicach wewnętrznych pozostały środkiem stosowanym w ostateczności, we wniosku doprecyzowano i rozszerzono wykaz elementów, które państwo członkowskie musi ocenić przy podejmowaniu decyzji o tymczasowym przywróceniu kontroli granicznych. Elementy te obejmowałyby kwestię stosowności środka polegającego na przywróceniu kontroli granicznej na granicy wewnętrznej oraz prawdopodobny wpływ takiego środka na przemieszczanie się osób w obrębie obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych oraz na regiony transgraniczne. Ponadto w przypadku gdy państwo członkowskie podejmuje decyzję o przedłużeniu kontroli na granicach wewnętrznych w odpowiedzi na możliwe do przewidzenia zagrożenia, taka ocena powinna również obejmować ocenę stosowności i wykorzystania środków alternatywnych, takich jak proporcjonalne kontrole przeprowadzane w kontekście zgodnego z prawem wykonywania uprawnień publicznych przez właściwe organy w regionie przygranicznym, stosowanie procedury odmowy wobec obywateli państw trzecich przekraczających granicę wewnętrzną oraz współpraca policyjna przewidziana w prawie Unii. Ponadto przedłużenia dotyczące możliwych do przewidzenia zagrożeń przekraczające 6 miesięcy powinny również obejmować ocenę ryzyka. Tak jak obecnie, Komisja lub każde inne państwo członkowskie może w dowolnym momencie przyjąć opinię w sprawie konieczności i proporcjonalności przywróconych kontroli na granicach wewnętrznych. W przypadku gdy kontrole wewnętrzne były stosowane łącznie przez 18 miesięcy, Komisja będzie zobowiązana do wydania opinii na temat ich proporcjonalności i konieczności oraz do rozpoczęcia procesu konsultacji z państwami członkowskimi. Aby uwzględnić doświadczenie, z którego wynika, że niektóre zagrożenia mogą utrzymywać się przez znaczny czas, możliwość przedłużenia kontroli granicznej w tych przypadkach została przedłużona do łącznego maksymalnego okresu wynoszącego dwa lata. We wniosku uznano jednak, że państwa członkowskie mogą dostrzec potrzebę utrzymania kontroli na granicach wewnętrznych po upływie tego terminu. W takich przypadkach zainteresowane państwo członkowskie powinno poinformować Komisję, przedstawiając w swoim nowym powiadomieniu dowody na utrzymanie zagrożenia, jak również ocenę ryzyka, a także uwzględniając opinię Komisji wydaną w odniesieniu do kontroli granicznych trwających 18 miesięcy. W takim przypadku Komisja wydaje opinię uzupełniającą. Ponadto, aby umożliwić analizę post factum, państwa członkowskie powinny nadal być zobowiązane do przedkładania Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Komisji sprawozdania z przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych po zniesieniu kontroli. Ponadto w przypadku gdy kontrole graniczne są utrzymywane dłużej niż przez sześć miesięcy, sprawozdanie takie należy przedłożyć po dwunastu miesiącach, a następnie należy je przedkładać co roku, tak długo jak długo utrzymywane są kontrole. e)Stosowanie środków zaradczych i szczególnych gwarancji w odniesieniu do regionów transgranicznych w przypadkach, gdy przywracane są kontrole na granicach wewnętrznych Wniosek przewiduje również, że zawsze należy stosować gwarancje w celu ograniczenia negatywnego wpływu tymczasowego przywrócenia odpraw granicznych na granicach wewnętrznych, jeżeli takie przywrócenie jest nieuniknione, w szczególności w celu ograniczenia ich wpływu na funkcjonowanie regionów transgranicznych i transport, a tym samym na jednolity rynek. Przykłady środków zaradczych, które powinny być przestrzegane podczas przywróconych kontroli granicznych, są w szczególności określone w wytycznych i zaleceniach opracowanych w 2020 r. w związku z kryzysem związanym z COVID-19. f) Zwiększone wykorzystanie środków alternatywnych w celu przeciwdziałania zidentyfikowanym zagrożeniom zamiast wprowadzania kontroli na granicach wewnętrznych Wniosek ma na celu zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa w strefie Schengen w proporcjonalny sposób. W tym celu we wniosku wyjaśniono możliwość szerszego stosowania przez państwa członkowskie kontroli innych niż kontrole graniczne na obszarach przygranicznych. Kontrole te nie koniecznie powinny być przeprowadzane przez organy policyjne, ale mogą w tym procesie uczestniczyć inne organy właściwe na mocy prawa krajowego do wykonywania uprawnień publicznych. We wszystkich przypadkach właściwe organy muszą przestrzegać istniejących gwarancji opracowanych na podstawie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w odniesieniu do wykonywania uprawnień policyjnych, w szczególności poprzez zapewnienie niezbędnych ram dotyczących uprawnień przyznanych tym organom do przeprowadzania kontroli tożsamości, w tym w celu ukierunkowania swobody decyzyjnej, jaką dysponują te organy przy praktycznym wykonywaniu tego uprawnienia, w celu zagwarantowania, że kontrole te nie staną się równoważne z kontrolami granicznymi. Przedstawiając takie wytyczne, państwa członkowskie powinny również zapewnić, aby swoboda decyzyjna właściwych organów była wykonywana z pełnym poszanowaniem praw podstawowych, w szczególności zakazu dyskryminacji. Aby zapewnić państwom członkowskim dalsze środki umożliwiające stosowanie alternatywnych środków w celu rozwiązania problemu niedozwolonego przemieszczania się migrantów o nieuregulowanym statusie, we wniosku wprowadzono możliwość przekazywania migrantów o nieuregulowanym statusie, jeżeli istnieją wyraźne przesłanki wskazujące na to, że osoba zatrzymana na granicy wewnętrznej w ramach transgranicznej współpracy operacyjnej policji właśnie przybyła z tego innego państwa członkowskiego (np. rejestracja w systemie Eurodac przez inne państwo członkowskie lub ostatnie rachunki wystawione w innym państwie członkowskim). W związku z inicjatywą dotyczącą transgranicznej współpracy policyjnej przedstawioną 8 grudnia 2021 r. ta nowa procedura powinna zachęcać do korzystania ze wspólnych patroli jako narzędzia umożliwiającego stosowanie takich uproszczonych procedur przekazywania osób zatrzymanych na granicach wewnętrznych. Wniosek przewiduje również zniesienie klauzuli zawieszającej mającej obecnie zastosowanie do obowiązujących obecnie dwustronnych umów i porozumień między państwami członkowskimi dotyczących tej kwestii, o których mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy powrotowej, oraz określenie warunków, na jakich migranci o nieuregulowanym statusie mogą być obecnie odsyłani po zatrzymaniu w sytuacji nielegalnego pobytu w państwie członkowskim. Wniosek zawiera ukierunkowaną zmianę art. 6 ust. 3 dyrektywy powrotowej, która umożliwiłaby państwom członkowskim wprowadzenie skuteczniejszych dwustronnych umów i porozumień o readmisji, będących w stanie sprostać wyzwaniom związanym z niedozwolonym przemieszczaniem się osób. Zmiana ta wymagałaby również od państw członkowskich zgłaszania takich umów i porozumień Komisji. Ponadto Komisja jest gotowa, w oparciu o przegląd obowiązujących umów, przygotować wzór umowy dwustronnej zawierający główne klauzule takich umów, aby wesprzeć państwa członkowskie w realizacji zadania polegającego na stworzeniu skutecznego narzędzia na potrzeby zarządzania niedozwolonym przemieszczaniem się. We wniosku usuwa się również przeszkody dla szerszego stosowania technologii monitorowania i nadzoru oraz doprecyzowuje się, że kodeks graniczny Schengen nie uniemożliwia wykorzystywania danych dotyczących pasażerów, takich jak dane dotyczące przelotu pasażera lub dane pasażera przekazywane przed podróżą na połączeniach wewnątrz strefy Schengen, jeżeli zezwala na to obowiązujące prawo. •Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki Jak wspomniano powyżej, przedmiotowa inicjatywa jest zgodna z działaniami określonymi w strategii na rzecz strefy Schengen. Niniejszy wniosek, zawierający zmienione obowiązki sprawozdawcze Komisji w odniesieniu do funkcjonowania strefy Schengen, przyczynia się do realizacji zasad zarządzania strefą Schengen, a jego celem jest wzmocnienie dialogu politycznego oraz intensyfikacja działań związanych z monitorowaniem i egzekwowaniem. Stanowi on zatem integralny element struktury zarządzania strefą Schengen, jak określono w strategii na rzecz strefy Schengen z 2 czerwca 2021 r. Wspomniany obowiązek sprawozdawczy będzie w przyszłości realizowany poprzez coroczne sprawozdanie w sprawie stanu strefy Schengen, które będzie również zawierało sprawozdanie, które należy przedstawiać na podstawie art. 20 rozporządzenia w sprawie mechanizmu oceny Schengen. Mechanizm oceny i monitorowania dorobku Schengen stanowi instrument partnerski wspierający budowanie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi oraz zapewniający prawidłowe i skuteczne wdrażanie ram prawnych Schengen. Niedociągnięcia i brak wdrożenia w jednym państwie członkowskim mogą mieć wpływ na wszystkie państwa członkowskie, a w konsekwencji mogą stwarzać zagrożenie dla strefy Schengen. W związku z tym konieczne jest posiadanie odpowiedniego mechanizmu gwarantującego wzmocnienie i zwiększenie odporności strefy Schengen. W tym celu Komisja przyjęła 2 czerwca 2021 r. reformę mechanizmu oceny i monitorowania dorobku Schengen, która jest obecnie przedmiotem dyskusji w Radzie. Sprawozdanie w sprawie stanu strefy Schengen powinno być corocznie omawiane w ramach forum Schengen, które Komisja ustanowiła, aby upowszechniać regularny i ustrukturyzowany dialog polityczny między stronami zaangażowanymi w zapewnianie właściwego funkcjonowania strefy Schengen. W dyskusjach tych powinny uczestniczyć właściwe organy krajowe na szczeblu krajowym i regionalnym, aby pobudzić bardziej konkretną współpracę i większe zaufanie między państwami członkowskimi w celu wspierania dobrego funkcjonowania strefy Schengen. Dwa posiedzenia forum Schengen, z udziałem posłów do Parlamentu Europejskiego i ministrów spraw wewnętrznych, odbyły się w dniach 30 listopada 2020 r. i 17 maja 2021 r.

Zgodnie z art. 33 kodeksu granicznego Schengen sprawozdanie w sprawie stanu strefy Schengen będzie kierowane do Parlamentu Europejskiego i Rady. W oparciu o dyskusje w ramach forum Schengen instytucje te powinny zatem wziąć pod uwagę wnioski, jakie można wyciągnąć z tego sprawozdania. Niniejszy wniosek stanowi uzupełnienie przepisów dotyczących kontroli na granicach zewnętrznych stanowiących warunek wstępny istnienia obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. Przyczynia się on do skutecznego wdrażania europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami (EUIBM) przez Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną. Wniosek zostanie również uwzględniony w nadchodzącym wieloletnim cyklu polityki strategicznej, którego celem jest określenie strategicznych ram kierowania europejskim zintegrowanym zarządzaniem granicami poprzez wyeliminowanie luk pomiędzy ochroną granic, bezpieczeństwem, powrotami i migracją, przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony praw podstawowych. Zgodnie z zapowiedzią przedstawioną w strategii na rzecz strefy Schengen na początku 2022 r. Komisja przyjmie dokument programowy, który będzie stanowił podstawę konsultacji z Parlamentem Europejskim i Radą w sprawie EUIBM. Oczekuje się, że nowa procedura na granicy zewnętrznej, która ma być stosowana w sytuacji wystąpienia choroby zakaźnej mogącej przerodzić się w epidemię wykrytej przez Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób lub Komisję za pośrednictwem Urzędu ds. Gotowości i Reagowania na Stany Zagrożenia Zdrowia (HERA), zapewni lepsze przygotowanie Unii na wszelkie przyszłe pandemie i jako taka będzie służyć jednemu z celów kontroli granicznych, tj. zapobieganiu zagrożeniom dla zdrowia publicznego. Wypełni ona lukę po tym, jak przestanie mieć zastosowanie obowiązujące zalecenie Rady (UE) 2020/912 w sprawie tymczasowego ograniczenia innych niż niezbędne podróży do UE oraz ewentualnego zniesienia takiego ograniczenia. Tytułem przypomnienia zalecenie Rady 2020/912 zostało przyjęte w ramach skoordynowanej reakcji na pandemię COVID-19, co oznacza, że powinno ono przestać obowiązywać do czasu przyjęcia niniejszego rozporządzenia. Nowa procedura powinna w pełni uwzględniać procedury ustanowione w przyszłym rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia, w szczególności w przypadku uznania stanu zagrożenia zdrowia publicznego, oraz zmieniony mandat Europejskiego Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób. Jeżeli chodzi o środki mające na celu wspieranie państw członkowskich w ich staraniach na rzecz przeciwdziałania instrumentalizacji migrantów przez państwa trzecie, wniosek opiera się na obowiązujących przepisach dotyczących ochrony granic i kontroli granicznych na granicach zewnętrznych, określonych w kodeksie granicznym Schengen. Niniejszy wniosek stanowi odpowiedź na szereg rezolucji Parlamentu Europejskiego i opiera się na zaleceniach Komisji przyjętych w 2017 r. w celu utorowania drogi do zniesienia długotrwałych kontroli na granicach wewnętrznych: zaleceniu z 12 maja 2017 r. dotyczącym proporcjonalnych kontroli policyjnych oraz współpracy policyjnej w strefie Schengen oraz zaleceniu z 3 października 2017 r. dotyczącym wdrożenia przepisów kodeksu granicznego Schengen dotyczących tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych w strefie Schengen. Niniejszy wniosek zastępuje wniosek Komisji dotyczący zmiany kodeksu granicznego Schengen przyjęty przez Komisję w 2017 r., który zostaje wycofany. Jak wyjaśniono w strategii na rzecz strefy Schengen, mimo zgody zainteresowanych stron co do konieczności zajęcia się kwestią kontroli na granicach wewnętrznych, inicjatywa z 2017 r. nie uzyskała dostatecznego poparcia, aby współprawodawcy mogli przeprowadzić pomyślne negocjacje, i dlatego należy ją wycofać. W niniejszym wniosku wprowadzono gwarancje proceduralne, które uzyskały ogólne poparcie podczas negocjacji w 2017 r., takie jak obowiązek przedkładania oceny ryzyka wraz z powiadomieniem o kontrolach na granicach wewnętrznych w przypadku możliwych do przewidzenia zagrożeń. Oprócz wzmocnionych gwarancji we wniosku uproszczono i doprecyzowano przepisy dotyczące terminów przywracania lub przedłużania kontroli na granicach wewnętrznych. W szczególności państwa członkowskie będą miały możliwość przedłużenia takich kontroli na łączny okres do dwóch lat. Po upływie tego okresu kontrole graniczne mogą być wyjątkowo przedłużone, ale wymaga to dokonania przez państwo członkowskie nowego powiadomienia, w którym przedstawi ono dowody na utrzymanie zagrożenia, uwzględniając opinię Komisji wydaną po 18 miesiącach. Ponadto niniejszy wniosek przewiduje interwencję Rady w przypadku gdy zagrożenie staje się kwestią prawdziwie europejską, mającą jednocześnie wpływ na większość państw członkowskich. Zapewnia zatem właściwą równowagę pomiędzy, z jednej strony, suwerennym prawem państw członkowskich do wprowadzania kontroli na granicach wewnętrznych i potrzebą uwzględnienia długotrwałego charakteru niektórych zagrożeń a, z drugiej strony, potrzebą zapewnienia, by takie przywracanie kontroli odbywało się w sposób skoordynowany i przy zastosowaniu właściwych gwarancji. •Spójność z innymi politykami Unii Wniosek dotyczący zmiany kodeksu granicznego Schengen uwzględniono w programie prac Komisji 2021 r. Niniejszy wniosek pozostaje bez uszczerbku dla prawa do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii w rozumieniu art. 20 ust. 1 TFUE oraz obywateli państw trzecich, którzy na mocy porozumień pomiędzy Unią i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a tymi państwami trzecimi, z drugiej strony, korzystają z takich samych praw do swobodnego przemieszczania się jak obywatele Unii, oraz członków ich rodzin. Dotyczy to proponowanych środków zarówno na granicach zewnętrznych, gdzie prawo powrotu do domu dla tej kategorii osób jest zagwarantowane nawet podczas obowiązywania ograniczenia dotyczącego podróży do Unii innych niż niezbędne, jak i na granicach wewnętrznych, gdzie wzmocniona jest potrzeba oceny wpływu środków wprowadzonych na granicach wewnętrznych na przemieszczanie się osób w obrębie obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. Niniejszy wniosek w żaden sposób nie narusza praw obywateli UE wynikających z dyrektywy 2004/38/WE. Wniosek przyczynia się do poprawy bezpieczeństwa w strefie Schengen poprzez doprecyzowanie środków, którymi dysponują państwa członkowskie, w celu zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa, pomimo zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych. Wniosek jest związany z przyjęciem 8 grudnia 2021 r. pakietu dotyczącego współpracy policyjnej, składającego się z wniosku dotyczącego zalecenia Rady w sprawie operacyjnej współpracy policyjnej, wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie wymiany informacji między organami ścigania państw członkowskich oraz wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie zautomatyzowanej wymiany danych na potrzeby współpracy policyjnej („Prüm II”). Celem tych wniosków jest wzmocnienie dwóch najważniejszych aspektów współpracy policyjnej: wymiany informacji i operacyjnej współpracy policyjnej. Przyczyni się to do wzmocnienia alternatywnych środków, którymi dysponują państwa członkowskie, a tym samym ograniczenia potrzeby przywracania kontroli na granicach wewnętrznych. Przedstawiona nowa procedura przekazywania migrantów o nieuregulowanym statusie zatrzymanych na granicach wewnętrznych w ramach transgranicznej współpracy policyjnej oraz proponowana ukierunkowana zmiana art. 6 ust. 3 dyrektywy powrotowej służą utrzymaniu obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. W związku z tym niniejszy wniosek pozostaje bez uszczerbku dla dyrektywy powrotowej i nie wpływa na jej dwojaki charakter, tj. instrumentu służącego zwalczaniu nielegalnej imigracji, a jednocześnie wspierającego właściwe funkcjonowanie obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. Przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych takich osób nadrzędnym celem jest skuteczne wydalenie migranta o nieuregulowanym statusie ze strefy Schengen do państwa trzeciego, a państwa członkowskie powinny zawsze dążyć do zapewnienia powrotu takich migrantów o nieuregulowanym statusie do państwa trzeciego, zamiast przekazywać daną osobę do innego państwa członkowskiego. Nowe odstępstwo pozwoli ponadto jedynie na odesłanie migrantów do państwa członkowskiego, w którym wykryto ich niedozwolone przekraczanie granicy. Wszelkie dalsze powroty do innych państw członkowskich będą nadal regulowane przez obowiązujące i przyszłe dwustronne umowy i porozumienia między państwami członkowskimi. Niniejszy wniosek jest w pełni zgodny z dorobkiem w zakresie prawa azylowego, zarówno w przypadkach, w których proponuje się środki na granicach zewnętrznych związane z instrumentalizacją migrantów, jak i w przypadkach, w których proponuje się nową procedurę w odniesieniu do niedozwolonego przemieszczania się migrantów o nieuregulowanym statusie. W dążeniu do osiągnięcia celów nowej procedury państwa członkowskie będą mogły opierać się na wniosku zmieniającym rozporządzenie Eurodac, jak również na wniosku dotyczącym kontroli przesiewowej, przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych i szczególnych gwarancji przewidzianych w tych aktach prawnych. Wniosek uwzględnia wspólną politykę transportową, a w szczególności system uprzywilejowanych korytarzy na potrzeby transportu, wprowadzone w celu zachowania łańcuchów dostaw i ułatwienia przemieszczania się pracowników transportu podczas pandemii COVID-19. Przyszły plan awaryjny dla transportu będzie zawierał dalsze informacje szczegółowe dotyczące postępowania w sytuacjach kryzysowych w sektorze transportu. 2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ •Podstawa prawna Wniosek oparty jest na art. 77 ust. 2 lit. b) i e) oraz art. 79 ust. 2 lit. c) TFUE. Wniosek zmienia rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), w szczególności tytuł II dotyczący przepisów mających zastosowanie na granicach zewnętrznych oraz tytuł III dotyczący przepisów mających zastosowanie na granicach wewnętrznych. Wniosek zmienia również dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich w zakresie odstępstw od obowiązku wydania obywatelowi państwa trzeciego decyzji nakazującej powrót. •Pomocniczość (w przypadku kompetencji niewyłącznych)

Działania w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości wchodzą w zakres kompetencji dzielonych między Unią Europejską a państwami członkowskimi zgodnie z art. 4 ust. 2 TFUE. Z tego względu na mocy art. 5 ust. 3 TUE zastosowanie ma zasada pomocniczości, zgodnie z którą w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. Cele niniejszego wniosku nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie działające samodzielnie, natomiast możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii. Wynika to z faktu, że dotyczą one kontroli osób na granicach zewnętrznych, które to kontrole są warunkiem wstępnym istnienia obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. Ponadto integralność strefy Schengen oraz potrzeba zapewnienia jednolitych warunków korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się wymagają spójnego podejścia w całej strefie Schengen do środków służących budowaniu zaufania na granicach zewnętrznych, w tym w zakresie ograniczeń związanych z podróżami do UE innymi niż niezbędne oraz reakcji na instrumentalizację migrantów przez władze państw trzecich. Brak jakichkolwiek kontroli na granicach wewnętrznych jest zagwarantowany w Traktacie w art. 77 ust. 2 lit. e) TFUE. Chociaż państwa członkowskie zachowują prawo do podejmowania działań w celu reagowania na kwestie związane z bezpieczeństwem wewnętrznym i porządkiem publicznym, a tym samym wykonywania prawa zagwarantowanego w art. 72 TFUE, nawet jeśli oznacza to przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych, przepisy dotyczące takiego tymczasowego przywrócenia zostały określone w kodeksie granicznym Schengen w celu zapewnienia, aby były one stosowane wyłącznie w ściśle określonych warunkach. W związku z tym wszelkie zmiany dotyczące tych warunków przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych wiążą się z koniecznością przyjęcia przepisów UE. Cel polegający na ustanowieniu planu ewentualnościowego dla strefy Schengen, w tym szczególnych środków na granicach wewnętrznych, aby przeciwdziałać zagrożeniu mającemu wpływ na większość państw członkowskich w tym samym czasie oraz złagodzić negatywne skutki kontroli granicznych, gdy stały się one nieuniknione, nie może zostać osiągnięty w sposób wystarczający przez państwa członkowskie działające samodzielnie, natomiast możliwe jest jego lepsze osiągnięcie na poziomie Unii. Unia może w związku z tym wprowadzić proponowane środki zgodnie z zasadą pomocniczości. •Proporcjonalność Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w art. 5 ust. 4 Traktatu UE konieczne jest dostosowanie charakteru i intensywności danego działania do zidentyfikowanego problemu. Wszystkie kwestie poruszone w tej inicjatywie ustawodawczej wymagają, w taki czy inny sposób, podjęcia działań ustawodawczych na szczeblu UE, które umożliwią państwom członkowskim skuteczne zajęcie się tymi kwestiami. Proponowane środki, które mają być stosowane na granicach zewnętrznych w odpowiedzi na zagrożenie dla zdrowia publicznego, opierają się na obecnie obowiązujących ramach określonych w zaleceniu Rady (UE) 2020/912. Aby zagwarantować proporcjonalność tych środków, proponowana procedura ustanawia ramy pozwalające na określenie, w razie potrzeby, warunków, na jakich ograniczenia mogłyby zostać wprowadzone, ich zakresu i związanych z nimi gwarancji, w szczególności w odniesieniu do obywateli UE i innych osób korzystających ze swobody przemieszczania się na mocy prawa Unii lub obywateli państw trzecich wykonujących niezbędną funkcję. Proponowane środki dotyczące instrumentalizacji migrantów stanowią uzupełnienie istniejących przepisów w zakresie kontroli na przejściach granicznych i ochrony granic. Uwzględniają one w pełni kompetencje państw członkowskich w zakresie zarządzania granicami. Odzwierciedlają one również w pełni kompetencje Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej w zakresie wspierania państw członkowskich w wypełnianiu ich obowiązku ochrony granic zewnętrznych. Zmiany dotyczące granic wewnętrznych przyczyniają się do poprawy równowagi między kontrolami, które mogą być przeprowadzane na obszarach przygranicznych w kontekście wykonywania uprawnień publicznych, a przywróceniem kontroli na granicach wewnętrznych. Proponowane zmiany doprecyzowują warunki, na jakich państwa członkowskie mogą przeprowadzać kontrole na obszarach przygranicznych bez ryzyka, że będą mylone z kontrolą graniczną. Proponuje się w nich nową procedurę mającą zastosowanie do migrantów o nieuregulowanym statusie zatrzymanych na wewnętrznych obszarach przygranicznych w celu uwzględnienia kwestii niedozwolonego przemieszczania się bez konieczności uciekania się do kontroli na granicach wewnętrznych. Procedura ta będzie stanowiła uzupełnienie istniejących ram umożliwiających zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych. Zastosowanie nowej procedury jest ograniczone do zatrzymań na granicach wewnętrznych, gdy migranci o nieuregulowanym statusie są zatrzymywani w ramach transgranicznej współpracy operacyjnej policji, w szczególności podczas wspólnych patroli, zważywszy, że celem wspólnych patroli jest zapewnienie, aby oba zaangażowane państwa członkowskie dysponowały tym samym poziomem informacji w odniesieniu do zatrzymania migranta o nieuregulowanym statusie. Przy pełnym poszanowaniu zasad pomocniczości i proporcjonalności wniosek pozostawia państwom członkowskim możliwość określenia ich współpracy dwustronnej w kwestiach związanych z niedozwolonym przemieszczaniem się z jednoczesnym poszanowaniem celów unijnej polityki powrotowej określonych w dyrektywie powrotowej. Niniejszy wniosek znosi klauzulę zawieszającą w odniesieniu do obowiązujących umów lub porozumień dwustronnych w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy powrotowej, aby umożliwić państwom członkowskim aktualizację ich treści. Państwa członkowskie zachowują pełną swobodę w tym zakresie, ale powinny powiadamiać Komisję o wszelkich takich nowych/zmienionych umowach i porozumieniach. Komisja jest gotowa udzielić państwom członkowskim pomocy poprzez opracowanie wzoru umowy dwustronnej zawierającej klauzule uznawane obecnie za najlepsze praktyki w zakresie rozwiązywania problemu niedozwolonego przemieszczania się, który to wzór umowy zostanie załączony do Podręcznika dotyczącego powrotów. We wniosku w pełni uznaje się suwerenne prawo państw członkowskich do przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, w szczególności gdy konieczna jest pilna reakcja, w tym w sytuacji zagrożenia dla ogólnego funkcjonowania strefy Schengen, które wymaga również reakcji na szczeblu europejskim. Niniejszy wniosek wzmacnia ponadto gwarancje chroniące przed uznaniowym przedłużaniem kontroli na granicach wewnętrznych ze względu na zwykłe utrzymywanie się zagrożenia poprzez zwiększenie z czasem wymogów dotyczących powiadamiania, w szczególności w odniesieniu do stosowności środków alternatywnych. We wniosku utrzymano podejście, zgodnie z którym kontrole na granicach wewnętrznych mogą być przeprowadzane jedynie tak długo, jak jest to konieczne, tj. powinny zostać zniesione, gdy tylko możliwe jest zastosowanie innych środków w celu zaradzenia zidentyfikowanemu zagrożeniu. W związku z tym odpowiedzialność za przestrzeganie obowiązujących terminów jest wspólnym zadaniem państw członkowskich i Komisji. W szczególności państwa członkowskie powinny przedstawić opis zidentyfikowanych zagrożeń uzasadniających przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych, przedkładając również ocenę ryzyka w przypadku przedłużenia kontroli granicznych w celu zaradzenia możliwemu do przewidzenia zagrożeniu. Powinny one również ocenić w poszczególnych przypadkach, czy utrzymujące się zagrożenie jest nadal tym samym zagrożeniem, które pierwotnie uzasadniało przedłużenie kontroli granicznych, czy też jest to nowe zagrożenie uzasadniające dokonanie nowego powiadomienia. Zarówno w sytuacji przywrócenia, jak i w sytuacji późniejszego przedłużenia kontroli granicznych państwa członkowskie powinny być w stanie przedstawić analizę wykazującą konieczność i proporcjonalność takich kontroli, a w szczególności to, w jaki sposób kontrole na granicach wewnętrznych są odpowiednie w odniesieniu do zagrożenia, jak również ich wpływ na przemieszczanie się osób w obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych oraz funkcjonowanie regionów transgranicznych. W przypadku przedłużenia dotyczącego możliwych do przewidzenia zagrożeń państwo członkowskie powinno wykazać potrzebę utrzymania kontroli na granicach wewnętrznych poprzez ocenę kwestii, czy cele takiego przedłużenia mogłyby zostać osiągnięte za pomocą alternatywnych środków. Ponadto przedłużenia dotyczące możliwych do przewidzenia zagrożeń przekraczające sześć miesięcy powinny również obejmować ocenę ryzyka. Komisja i każde państwo członkowskie mogą zasygnalizować, za pomocą opinii w sprawie konieczności i proporcjonalności, swoje obawy dotyczące stosowania kontroli granicznych. W przypadku kontroli granicznych trwających dłużej niż 18 miesięcy taka opinia Komisji powinna być obowiązkowa. Przywrócenie kontroli granicznych może być przedmiotem dyskusji w ramach konsultacji prowadzonych przez Komisję z jej własnej inicjatywy lub na wniosek państwa członkowskiego w celu wyjaśnienia zasadności planowanego przywrócenia kontroli granicznych, stosowności środków alternatywnych, jak również wzajemnej współpracy w zakresie kontroli granicznych i środków zaradczych. Tak jak ma to miejsce obecnie, w sytuacji, gdy Komisja lub państwo członkowskie wydały opinię konsultacje takie byłyby nadal obowiązkowe. Ponadto w przypadku zagrożeń o wymiarze europejskim Komisja i Rada przyjmują odpowiedzialność za utrzymanie kontroli na granicach wewnętrznych tylko tak długo, jak to konieczne, bez określania żadnych bezwzględnych terminów. •Wybór instrumentu Niniejszy wniosek dotyczy zmiany rozporządzenia i wynikającej z niej zmiany dyrektywy powrotowej. Ponieważ główne elementy wniosku obejmują obowiązujące przepisy określone w tytule II kodeksu granicznego Schengen związanym z kontrolą na granicach zewnętrznych oraz w tytule III tego rozporządzenia odnoszącym się do tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, żaden inny instrument poza rozporządzeniem nie byłby właściwy. 3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW •Oceny ex post/oceny adekwatności obowiązującego prawodawstwa Nie dotyczy. •Konsultacje z zainteresowanymi stronami Jak przedstawiono w załączniku 2 do oceny skutków towarzyszącej niniejszemu wnioskowi, w okresie od listopada 2020 r. do lutego 2021 r. odbyły się konsultacje z zainteresowanymi stronami, w których wzięły udział przede wszystkim docelowe zainteresowane strony za pomocą forum Schengen oraz warsztatów tematycznych podzielonych według tematu i uczestniczących zainteresowanych stron. Należały do nich państwa członkowskie, Parlament Europejski, przewoźnicy i organizacje pozarządowe. Przeprowadzono również konsultacje publiczne. Rozpoczęły się one 19 stycznia 2021 r., a termin zgłaszania uwag wyznaczono na 16 marca 2021 r.

Ponadto na swojej stronie internetowej Komisja opublikowała na cztery tygodnie wstępną ocenę skutków i otrzymała informacje zwrotne od Francji, Chorwacji, Ukrainy i jednego anonimowego nadawcy. •Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej Podstawą niniejszego wniosku są dowody zebrane w ramach badania DG REGIO „The effects of COVID-19 induced border closures on cross-border regions – An empirical report covering the period March to June 2020” [„Wpływ zamknięcia granic spowodowanego przez pandemię COVID-19 na regiony transgraniczne – sprawozdanie merytoryczne obejmujące okres od marca do czerwca 2020 r.”] oraz „20 case studies covering the period March to June 2020” [„20 studiów przypadku obejmujących okres od marca do czerwca 2020 r.”]. Komisja opierała się również na badaniach na temat kosztów wynikających z braku strefy Schengen, przygotowanych przez Parlament Europejski, na powiadomieniach państw członkowskich dotyczących tymczasowego przywrócenia odpraw granicznych na granicach wewnętrznych oraz na reakcjach społeczeństwa wyrażonych w korespondencji przesłanej do Komisji. •Ocena skutków Zgodnie z polityką lepszego stanowienia prawa Komisja przeprowadziła ocenę skutków. W ocenie skutków rozważono trzy warianty strategiczne: Wariant 1 – Prawo miękkie. W wariancie tym rozważono środki prawa miękkiego na podstawie wniosków wyciągniętych z kryzysu związanego z COVID-19 oraz innych zdarzeń, aby zachęcić do stosowania środków alternatywnych zamiast odpraw granicznych na granicach wewnętrznych. Jako taki był on zgodny z wcześniejszym podejściem Komisji przedstawionym w komunikacie z 2016 r. „Przywrócenie strefy Schengen – Plan działania” oraz z zaleceniem dotyczącym proporcjonalnych kontroli policyjnych oraz współpracy policyjnej w strefie Schengen. W ramach tego wariantu rozważono również środki prawa miękkiego poświęcone lepszej koordynacji środków na granicach zewnętrznych w sytuacjach kryzysowych. Oczekiwano, że cele szczegółowe zostaną osiągnięte dzięki komunikatowi w sprawie przyszłości Schengen (tzw. strategia na rzecz strefy Schengen) oraz, ewentualnie, aktualizacji odpowiednich zaleceń (w szczególności zalecenia z 2017 r. dotyczącego proporcjonalnych kontroli policyjnych). Wariant 2 – Wariant mieszany (ukierunkowana zmiana kodeksu granicznego Schengen w połączeniu ze środkami prawa miękkiego). Wariant ten miał służyć rozwiązaniu kwestii krytyki ze strony obywateli, Parlamentu Europejskiego oraz państw członkowskich dotyczącej obecnie długotrwałych kontroli na granicach wewnętrznych. Byłby on również odpowiedzią na postulaty środowisk akademickich. Zakładano, że wariant ten umożliwi zapewnienie swobodnego przepływu osób w strefie Schengen bez zbędnych utrudnień dzięki ograniczeniu przypadków przywrócenia odpraw granicznych na granicach wewnętrznych. Jeżeli chodzi o środki na granicach zewnętrznych, w ramach tego wariantu zaproponowano, w świetle wytycznych i zaleceń przyjętych w związku z pandemią COVID-19, opracowanie „środków zaradczych”, które należałoby uwzględnić w każdym przypadku, gdy przywrócenie odpraw granicznych jest nieuniknione. Ponadto wariant ten zakładał przyjęcie jasnej podstawy prawnej nakładania i znoszenia „zakazu wjazdu” do UE w przypadku zagrożenia dla zdrowia publicznego, aby zapewnić jednolitość na granicach zewnętrznych w sytuacji zagrożenia zdrowia publicznego. Niniejszy wniosek odzwierciedla rozwiązania opracowane w ramach tego wariantu. Wariant 3 – Wariant mieszany 2 (bardziej zasadnicza zmiana kodeksu granicznego Schengen w połączeniu z elementami prawa miękkiego). W ramach tego wariantu pozbawioną granic strefę Schengen postrzegano jako jedną integralną przestrzeń, która nie może być rozdrobniona na skutek decyzji poszczególnych państw członkowskich. W związku z tym zaproponowano, aby zidentyfikowanym wyzwaniom sprostać wyłącznie na szczeblu UE poprzez ustanowienie, by wszelkie decyzje o przywróceniu odpraw granicznych na granicach wewnętrznych wymagały uprzedniej zgody jednej z instytucji Unii lub poprzez całkowite wyeliminowanie możliwości przywrócenia odpraw granicznych na granicach wewnętrznych. Jeżeli chodzi o stosowanie środków na granicach zewnętrznych w przypadku zagrożenia dla zdrowia publicznego, proponowane środki zaradcze nie różniłyby się od wariantu 2 (nowe ograniczenia związane z podróżami do UE innymi niż niezbędne stosowane w sytuacji zagrożenia dla zdrowia publicznego). Wyniki oceny skutków: Na podstawie ustaleń przedstawionych w sprawozdaniu z oceny skutków, wariant 2 (podejście mieszane) uznaje się za wariant preferowany. Wybór ten odzwierciedla fakt, że wariant ten został ogólnie oceniony najlepiej pod względem skuteczności, wydajności i proporcjonalności. Opiera się on na wnioskach z przeszłych doświadczeń i jednocześnie jest wystarczająco ambitny. Uwzględniono w nim poglądy państw członkowskich dotyczące roli odpraw granicznych w przeciwdziałaniu poważnym zagrożeniom, przy jednoczesnym poszanowaniu również uzasadnionych oczekiwań obywateli UE i innych osób korzystających z braku odpraw granicznych na granicach wewnętrznych, w odniesieniu do zachowania strefy Schengen, która ułatwia przepływ osób i towarów ze względu na brak kontroli na granicach wewnętrznych. Jeśli chodzi o skutki gospodarcze, w szczególności nowy mechanizm planowania ewentualnościowego, przeniesienie reakcji na sytuacje kryzysowe mające wpływ na kilka państw członkowskich lub wszystkie państwa członkowskie na poziom UE oraz zwiększenie wykorzystania środków alternatywnych, jak również – w stosownych przypadkach – środków zaradczych, prawdopodobnie ułatwi korzystanie z prawa do przemieszczania się lub ograniczy negatywne skutki kontroli na granicach wewnętrznych dla jednolitego rynku. W związku z tym wariant ten może mieć zasadnicze znaczenie dla ograniczenia negatywnego wpływu gospodarczego odpraw granicznych na granicach wewnętrznych, a zatem korzyści gospodarcze wynikające z tego wariantu mogłyby być znaczące. W osiągnięciu tego celu mogłoby również pomóc ewentualne przyjęcie ogólnounijnego ograniczenia związanego z podróżą w przypadku podróży innych niż niezbędne, mającego zastosowanie na granicach zewnętrznych w sytuacji zagrożenia dla zdrowia publicznego, które wyeliminowałoby potencjalną podstawę do przywrócenia odpraw granicznych na granicach wewnętrznych. Wariant ten przynosi także pozytywne skutki społeczne dzięki planowaniu ewentualnościowemu w odniesieniu do strefy Schengen oraz ulepszonym koncepcjom „środka ostatecznego”, które mają ograniczyć stosowanie odpraw granicznych na granicach wewnętrznych. Preferowany wariant nie wiąże się z żadnym wymiernym wpływem na środowisko. Z drugiej strony wariant ten może mieć stosunkowo największy bezpośredni wpływ na administrację. Wynika to z pozostawienia możliwości tymczasowego przywrócenia odpraw granicznych na granicach wewnętrznych oraz dodania nowych obowiązków, takich jak przeprowadzanie oceny ryzyka, standardowe powiadomienie dotyczące przywrócenia odpraw granicznych na granicach wewnętrznych oraz obowiązek regularnego składania sprawozdań w tym zakresie. Ponieważ jednak środki proponowane w ramach tego wariantu powinny doprowadzić do ogólnego ograniczenia stosowania odpraw granicznych, dodatkowe obciążenie administracyjne powinno być niewielkie. Nie przeprowadzono żadnej szczegółowej analizy proponowanych środków mających na celu przeciwdziałanie instrumentalizacji migrantów, ponieważ w tym zakresie wniosek służy doprecyzowaniu obowiązujących zasad. 19 kwietnia 2021 r. Komisja przedłożyła ocenę skutków Radzie ds. Kontroli Regulacyjnej. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej wydał pozytywną opinię wraz z uwagami. Uwagi te dotyczyły (i) braku wystarczających dowodów wskazujących na mocne i słabe strony obecnych zasadniczych środków przewidzianych w kodeksie granicznym Schengen, (ii) niejasnego opisu wariantów strategicznych i wyboru sposobu wdrożenia oraz (iii) niedostatecznie dopracowanej analizy skutków. Aby odnieść się do tych uwag, Komisja dodatkowo rozszerzyła w szczególności zakres danych ilościowych i informacji na temat opinii zainteresowanych stron w całym sprawozdaniu w celu wzmocnienia jakościowych argumentów związanych z korzyściami wynikającymi ze zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych. Wyraźniej przedstawiła ona niedociągnięcia procesu z 2020 r. z perspektywy strefy Schengen, przy czym zintegrowane uzgodnienia UE dotyczące reagowania na szczeblu politycznym w sytuacjach kryzysowych (IPCR) koncentrowały się w pierwszej kolejności na aspektach zdrowotnych, a dopiero później na innych aspektach, takich jak kontrola graniczna. Komisja podkreśliła, że chociaż kontrole graniczne mogą być skutecznym narzędziem, to ich stopniowe wycofywanie stwarza istotne problemy, wykazała też z większą dokładnością, że alternatywne środki są mniej kosztowne niż kontrole graniczne, a jednocześnie często pozwalają osiągnąć ten sam wynik. Ponadto Komisja wzmocniła poszczególne przewidywane warianty. Co więcej, uwzględniono dodatkowe szczegółowe informacje na temat celu określonego w poprzednim wniosku z 2017 r., wniosków wyciągniętych z dotyczących go negocjacji oraz nowej perspektywy wynikającej z kryzysu związanego z COVID-19. Dalsze informacje o sposobie odzwierciedlenia zaleceń Rady ds. Kontroli Regulacyjnej w sprawozdaniu z oceny skutków znajdują się w pkt 3 załącznika I do oceny skutków. •Sprawność regulacyjna i uproszczenie Zgodnie z programem sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) Komisji wszystkie inicjatywy mające na celu zmianę obowiązujących przepisów UE powinny służyć uproszczeniu i skuteczniejszemu osiągnięciu określonych celów polityki (tj. zmniejszać niepotrzebne koszty regulacyjne).

Z analizy skutków wynika, że preferowany wariant powinien przyczynić się do optymalizacji przydziału zasobów w przypadku kryzysu oraz do ograniczenia kosztów przywrócenia odpraw granicznych na granicach wewnętrznych. Należy jednak zauważyć, że nowy obowiązek dotyczący oceny ryzyka, nowy wzór powiadomienia o przywróceniu kontroli i obowiązki sprawozdawcze, a także nowe zadania związane ze stosowaniem środków alternatywnych mogą doprowadzić do sytuacji, w której ogólne obciążenie państw członkowskich nie zmniejszy się, a w niektórych przypadkach wręcz się zwiększy. Powstałyby dodatkowe obowiązki dla instytucji Unii. Odnosiłoby się to do stworzenia zdolności do podejmowania uzasadnionych decyzji na szczeblu UE w sprawie stosowania na granicach zewnętrznych ograniczeń związanych z podróżami do UE innymi niż niezbędne, ale także do stosowania planowania ewentualnościowego w stosownych przypadkach. Nie przewiduje się znaczącego wpływu na organy i agencje UE, chociaż instrumentalizacja nielegalnej migracji może spowodować większe zaangażowanie Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej w granicach określonych w rozporządzeniu (UE) 2019/1896 w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w celu wsparcia państw członkowskich w sprostaniu temu wyzwaniu. Ogólnie rzecz ujmując, te dodatkowe zadania powinny generować niewielkie koszty dodatkowe w porównaniu ze znacznym pozytywnym wpływem na zarządzanie sytuacjami kryzysowymi stwarzającymi zagrożenie dla całościowego funkcjonowania strefy Schengen. •Prawa podstawowe Wnioskowana zmiana respektuje prawa podstawowe i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, w szczególności swobodę przemieszczania się i pobytu (art. 45) oraz prawo do azylu (art. 18) i zasadę non-refoulement (art. 19). Zabezpieczenia ustanowione w art. 3, 4 i 7 kodeksu granicznego Schengen nadal mają zastosowanie, w tym w odniesieniu do środków stosowanych w celu zwalczania instrumentalizacji migrantów przez państwa trzecie. Ponadto, jeżeli chodzi o środki proponowane z myślą o zwalczaniu instrumentalizacji migrantów, Komisja uważa, że konieczne jest, aby państwa członkowskie przestrzegały wolności wypowiedzi, wolności mediów i wolności zrzeszania się organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Proponowane środki służą rozwiązaniu problemów, które obecnie mają wpływ na następujące prawa: (i) prawo do życia rodzinnego osób legalnie przebywających w UE, (ii) prawo do pracy, korzystania z prawa przedsiębiorczości oraz świadczenia usług w każdym państwie członkowskim, (iii) prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich oraz (iv) prawo do prywatności i ochrony danych osobowych. Chociaż ograniczenia związane z podróżami do UE innymi niż niezbędne będą miały nieuchronnie wpływ na niektóre z powyższych praw, proponowane środki nie zwiększą tego wpływu, ponieważ odzwierciedlają to, co jest obecnie stosowane na podstawie zalecenia Rady (UE) 2020/912 i jako takie jest uznawane za konieczne i proporcjonalne w świetle zagrożenia dla zdrowia publicznego. Obecne długotrwałe kontrole na granicach wewnętrznych oraz uznaniowe stosowanie kontroli granicznych jako środka ostrożności, w szczególności na początku pandemii COVID-19, wywarły znaczny wpływ na wymienione powyżej prawa podstawowe. Proponowane środki dotyczące granic wewnętrznych mogą jedynie zmniejszyć ten wpływ. Jeżeli chodzi o stosowanie alternatywnych środków propagowanych w niniejszym wniosku, w pełni obowiązują zabezpieczenia wynikające z obecnych obowiązków w zakresie przeciwdziałania dyskryminacji na mocy prawa UE i prawa krajowego, w tym z art. 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, wyraźnie odzwierciedlone również w art. 4 i art. 7 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen, tak aby zapobiec profilowaniu rasowemu lub innym nielegalnym praktykom. Zasady Schengen mogłyby przyczynić się do osiągnięcia tego celu poprzez wzmożenie środków monitorowania, np. w kontekście ocen Schengen. Jeżeli chodzi o prawo do prywatności i ochrony danych osobowych, które może być bardziej zagrożone w kontekście technologii nadzoru i monitorowania, wszystkie proponowane środki muszą podlegać obowiązującym unijnym przepisom o ochronie danych. Prawo krajowe musi zapewniać podstawę prawną przetwarzania danych osobowych. W tym sensie wszystkie warianty zapewniają odpowiedni poziom ochrony obywateli oraz przepisy krajowe stanowiące podstawę prawną przetwarzania danych osobowych za pomocą takich technologii. 4.WPŁYW NA BUDŻET Wnioskowana zmiana nie ma wpływu finansowego na budżet UE. 5.ELEMENTY FAKULTATYWNE •Plany wdrożenia i monitorowanie, ocena i sprawozdania Ocena ukierunkowanej zmiany kodeksu granicznego Schengen w odniesieniu do odpowiedzi na zagrożenia dla obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych będzie zależeć od informacji, które zostaną przekazane przez państwa członkowskie. Tabela 11 zamieszczona w ocenie skutków zawiera niewyczerpujący wykaz ilościowych wskaźników proponowanych w celu monitorowania realizacji celów polityki określonych w tej ocenie skutków. Wskaźniki te odzwierciedlają i określają w praktyce skuteczność wariantów strategicznych. Ponieważ jednak proponowany wariant dotyczy rozwiązywania sytuacji wyjątkowych, prowadzenie regularnego pomiaru wskaźników nie jest możliwe. Ponadto ten brak przewidywalności uniemożliwia wyznaczenie stałych celów ilościowych. Strona internetowa Komisji https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en , na której zamieszczane są informacje dla społeczeństwa o bieżących odprawach granicznych na granicach wewnętrznych, pozostanie głównym narzędziem informacyjnym umożliwiającym monitorowanie i ocenę sytuacji na granicach wewnętrznych. Biorąc pod uwagę ograniczenia podstawy prawnej do środków na granicach wewnętrznych, Komisja nie może opracować odrębnego narzędzia dotyczącego stosowania środków alternatywnych, takich jak kontrole policyjne na obszarach przygranicznych. Warunki stosowania środków alternatywnych na granicach wewnętrznych (kontrole policyjne/nowe technologie) będą jednak podlegać monitorowaniu w ramach mechanizmu oceny Schengen, w tym wszelkim potencjalnym wizytom na miejscu na granicach wewnętrznych oraz postępowaniom w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. •Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku Wniosek obejmuje cztery przepisy. Art. 1 wprowadza zmiany w kodeksie granicznym Schengen. Art. 2 przewiduje zmianę dyrektywy powrotowej, dyrektywy 2008/115/WE, w celu: (i) odzwierciedlenia nowej procedury umożliwiającej niezwłoczne przekazanie migrantów o nieuregulowanym statusie zatrzymanych na granicach wewnętrznych w ramach transgranicznej współpracy operacyjnej policji do sąsiedniego państwa członkowskiego, którą proponuje się wprowadzić do kodeksu granicznego Schengen; (ii) usunięcia klauzuli zawieszającej z art. 6 ust. 3 dyrektywy powrotowej oraz (iii) nałożenia na państwa członkowskie obowiązku powiadamiania Komisji o wszelkich takich nowych umowach/porozumieniach i zmianach istniejących umów/porozumień. W art. 3 wyznaczono okres transpozycji dotyczący zmiany dyrektywy powrotowej. Art. 4 określa warunki wejścia w życie i skutki rozporządzenia.

Art. 1: zmiany w kodeksie granicznym Schengen: W art. 2 kodeksu granicznego Schengen wprowadza się zmiany w celu modyfikacji definicji „ochrony granic” oraz uwzględnienia niezbędnych definicji takich pojęć jak: „instrumentalizacja migrantów”, „podróż niezbędna” i „podróż inna niż niezbędna”, które zostały po raz pierwszy wprowadzone do kodeksu granicznego Schengen, oraz „węzły transportowe”. Definicje te dodaje się, aby lepiej odzwierciedlić obowiązki państw członkowskich na granicach zewnętrznych w zakresie ochrony granic, w tym środków zapobiegawczych. Art. 5 zmienia się z myślą o określeniu środków, jakie państwa członkowskie mogą stosować na swoich przejściach granicznych w przypadku wystąpienia instrumentalizacji migrantów. W art. 13 wprowadza się zmiany w celu wyjaśnienia – oprócz tego, co wynika z art. 5 – jakie środki państwa członkowskie mogą stosować, wykonując zadania związane z ochroną granic na swoich granicach zewnętrznych, w odniesieniu do instrumentalizacji migrantów. Dodaje się art. 21a w celu ustanowienia podstawy dla jednolitego stosowania na granicach zewnętrznych ograniczeń związanych z podróżami do Unii Europejskiej innymi niż niezbędne w sytuacji wystąpienia choroby o potencjale epidemicznym. Przepisem tym nadaje się Radzie uprawnienie do przyjęcia, na podstawie wniosku Komisji, rozporządzenia wykonawczego w tym zakresie. Określa on wszystkie parametry niezbędne do podjęcia takiej decyzji i przewiduje zabezpieczenia w odniesieniu do obywateli UE, rezydentów długoterminowych, a także osób wykonujących niezbędne funkcje. Art. 23 zostaje zmieniony w celu sprecyzowania rodzaju kontroli dozwolonych na obszarach przygranicznych. Projektowane zmiany służą doprecyzowaniu, że kontrole przeprowadzane na obszarach przygranicznych z wykorzystaniem technologii monitorowania i nadzoru nie mają skutku równoważnego z kontrolami granicznymi. Podobnie z perspektywy kodeksu granicznego Schengen należy również zezwolić, aby w odpowiednich bazach danych weryfikowano dane pasażerów podróżujących w obrębie obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych, jeżeli jest to możliwe na mocy obowiązującego prawa. W nowym art. 23a ustanowiono procedurę przekazywania migrantów o nieuregulowanym statusie zatrzymanych na granicach wewnętrznych w ramach transgranicznej współpracy operacyjnej policji do państw członkowskich, z których bezpośrednio przybyli. Stanowi on uzupełnienie przepisów mających zastosowanie na mocy dyrektywy powrotowej jako niezbędny środek wspierający dotyczący obszaru bez kontroli granicznych na granicach wewnętrznych. Przewiduje on możliwość przekazywania osób nieuprawnionych do wjazdu lub pobytu przez państwa członkowskie, w połączeniu z obowiązkiem przyjmowania takich osób zatrzymanych na granicach wewnętrznych w kontekście transgranicznej współpracy operacyjnej policji, takiej jak wspólne patrole policyjne, o ile istnieją wyraźne przesłanki, że dana osoba właśnie przekroczyła granicę wewnętrzną. Takie przesłanki mogą polegać na braku ważnych dokumentów potwierdzających tożsamość lub braku prawa do pobytu w danym państwie członkowskim, rejestracji w systemie Eurodac przez inne państwo członkowskie lub posiadaniu niedawno wystawionych rachunków w innym państwie członkowskim. W tym nowym artykule i w nowym załączniku XII do kodeksu granicznego Schengen określono procedurę mającą zastosowanie w takich przypadkach. W zmienionym art. 24 wyjaśniono, w świetle zmian wprowadzonych do art. 23, że stosowanie technologii monitorowania i nadzoru na lądowych przejściach granicznych może uzasadniać, wraz ze środkami bezpieczeństwa, ograniczenia prędkości lub inne przeszkody na drogowych przejściach granicznych na granicach wewnętrznych. Art. 25 określa ogólne ramy mające zastosowanie do przywrócenia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych. Podano w nim przykłady rodzaju zagrożenia, które może prowadzić do jednostronnego przywrócenia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych, oraz okoliczności, w których można przedłużyć obowiązywanie kontroli na granicach wewnętrznych. W art. 25a ustanowiono procedurę mającą zastosowanie do jednostronnego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych przez państwa członkowskie w odpowiedzi na nieprzewidziane i możliwe do przewidzenia zdarzenia. W art. 26 wyjaśniono kryteria, które państwa członkowskie powinny uwzględniać i odzwierciedlać w późniejszym powiadomieniu o kontroli na granicach wewnętrznych. W tym względzie, jako nowy element, dodano wpływ na regiony transgraniczne. Przepisem tym ustanawia się różne wymogi dotyczące sytuacji, w których kontrole graniczne są przywracane po raz pierwszy, oraz sytuacji, w których ich obowiązywanie zostaje przedłużone w związku z możliwymi do przewidzenia zagrożeniami, tak aby uwzględnić fakt, że warunki utrzymania kontroli na granicach wewnętrznych należy z czasem zwiększać, zgodnie z zasadą proporcjonalności. W artykule tym wprowadzono również pojęcie środków służących zaradzeniu skutkom przywrócenia kontroli granicznych, które powinny być odpowiednio stosowane. Art. 27 zastępuje się nowym artykułem, dotyczącym powiadomienia o tymczasowym przywróceniu lub przedłużeniu kontroli granicznych na granicach wewnętrznych. Określa on również obowiązek przedstawienia oceny ryzyka w przypadku przedłużenia kontroli na granicach wewnętrznych w związku z możliwymi do przewidzenia zagrożeniami. W art. 27a wyjaśnia się, kiedy należy przeprowadzić konsultacje między Komisją a zainteresowanymi państwami członkowskimi oraz okoliczności, w których można lub należy wydać opinię w sprawie konieczności i proporcjonalności kontroli na granicach wewnętrznych. Art. 28 zostaje zastąpiony nowym przepisem ustanawiającym specjalny mechanizm zabezpieczenia strefy Schengen, w przypadku gdy poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego dotyczy większości państw członkowskich w tym samym czasie, zagrażając ogólnemu funkcjonowaniu obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. Przepisem tym uprawnia się Radę do przyjęcia, na podstawie wniosku Komisji, decyzji wykonawczej w sprawie skoordynowanego podejścia do poważnego zagrożenia zidentyfikowanego w większości państw członkowskich w tym samym czasie, która zastąpiłaby wszelkie obowiązujące środki krajowe. Decyzję Rady należy, na wniosek Komisji, poddawać regularnemu przeglądowi, w celu przedłużenia, zmiany lub zniesienia przyjętych środków. Art. 31 zostaje zmieniony, aby ustanowić ogólne zasady dotyczące informacji przekazywanych Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, mające zastosowanie w ramach wszystkich czterech mechanizmów. Art. 33 zostaje zmieniony, aby oddzielić obowiązek składania sprawozdań z przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych od faktu zniesienia takiej kontroli. Przedstawiono w nim również więcej szczegółowych informacji na temat elementów, które Komisja powinna uwzględnić w rocznym sprawozdaniu z funkcjonowania obszaru bez granic wewnętrznych, oraz na temat współpracy z agencjami w tym zakresie. Zmieniony art. 39 kodeksu granicznego Schengen jest uzupełnieniem art. 2 proponowanego rozporządzenia i przewiduje obowiązek powiadamiania Komisji przez państwa członkowskie o regionach transgranicznych w celu określenia zakresu wszelkich środków zaradczych, które należy ustanowić w rozporządzeniu wykonawczym na mocy art. 28, oraz obszarów, które należy wziąć pod uwagę przy szacowaniu skutków na mocy art. 26 kodeksu granicznego Schengen. Aby lepiej uwzględnić interesy regionów transgranicznych przy stosowaniu art. 26 i 28 kodeksu granicznego Schengen, w nowym art. 42b państwa członkowskie zobowiązano do powiadamiania Komisji o wyznaczonych regionach transgranicznych. 2021/0428 (COD) Wniosek

ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniające rozporządzenie (UE) 2016/399 w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice

PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 77 ust. 2 lit. b) i e) oraz art. 79 ust. 2 lit. c), uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, a także mając na uwadze, co następuje: (1)Zgodnie z art. 3 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej („TUE”) Unia stanowi przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez kontroli na granicach wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości. (2)Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. („kodeks graniczny Schengen”) określa zasady regulujące przepływ osób do obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych („strefa Schengen”) i z tego obszaru, a także między państwami członkowskimi, które należą do strefy Schengen. (3)W ostatnich latach strefa Schengen stawała w obliczu bezprecedensowych wyzwań, które ze względu na swój charakter nie ograniczały się do terytorium pojedynczego państwa członkowskiego. Wyzwania te uwydatniły fakt, że ochrona porządku i bezpieczeństwa publicznego w strefie Schengen jest wspólnym obowiązkiem wymagającym połączonych i skoordynowanych działań między państwami członkowskimi i na szczeblu unijnym. Uwidoczniły one również luki w obowiązujących zasadach regulujących funkcjonowanie strefy Schengen zarówno na granicach zewnętrznych, jak i wewnętrznych, oraz konieczność ustanowienia lepszych i solidniejszych ram umożliwiających skuteczniejsze reagowanie na wyzwania stojące przed strefą Schengen. (4)Kontrola graniczna na granicach zewnętrznych leży w interesie nie tylko państwa członkowskiego, na którego granicach zewnętrznych jest ona dokonywana, ale w interesie wszystkich państw członkowskich, które zniosły kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych, i całej Unii. Państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić wysokie normy zarządzania swoimi granicami zewnętrznymi, w tym w drodze ściślejszej współpracy między strażą graniczną, policją, organami celnymi i innymi właściwymi organami. Unia udziela aktywnego wsparcia, zapewniając pomoc finansową za pośrednictwem agencji, w szczególności Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, oraz zarządzając mechanizmem oceny Schengen. Zasady mające zastosowanie do granic zewnętrznych muszą zostać udoskonalone, aby umożliwić skuteczniejsze reagowanie na nowe wyzwania, które występują w ostatnim czasie na granicach zewnętrznych. (5)W związku z pandemią COVID-19 wzrosła konieczność lepszego przygotowania Unii do reagowania na sytuacje kryzysowe na granicach zewnętrznych związane z przypadkami chorób mogących przerodzić się w epidemię, które stanowią zagrożenie dla zdrowia publicznego. Pandemia COVID-19 uwidoczniła, że zagrożenia dla zdrowia publicznego mogą wymagać stosowania jednolitych zasad w odniesieniu do ograniczeń związanych z podróżą dotyczących podróży obywateli państw trzecich do Unii Europejskiej. Przyjęcie niespójnych i rozbieżnych środków na granicach zewnętrznych służących przeciwdziałaniu takim zagrożeniom wywiera negatywny wpływ na funkcjonowanie całej strefy Schengen, ogranicza przewidywalność dla podróżnych z państw trzecich oraz kontakty międzyludzkie z obywatelami państw trzecich. Aby przygotować strefę Schengen na przyszłe wyzwania o porównywalnej skali związane z zagrożeniami dla zdrowia publicznego, niezbędne jest ustanowienie nowego mechanizmu, który powinien umożliwiać szybkie przyjmowanie i znoszenie skoordynowanych środków na poziomie Unii. Nowa procedura na granicy zewnętrznej powinna być stosowana w sytuacji wystąpienia choroby zakaźnej mogącej przerodzić się w epidemię zidentyfikowanej przez Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób lub Komisję. Mechanizm ten powinien uzupełniać procedury, których ustanowienie zaproponowano we wniosku dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia w szczególności w przypadku uznania stanu zagrożenia zdrowia publicznego,oraz zmieniony mandat Europejskiego Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób. (6)Mechanizm ten powinien przewidywać przyjęcie przez Radę, na wniosek Komisji, rozporządzenia określającego ograniczenia związane z podróżowaniem, w tym ograniczenia dotyczące wjazdu i wszelkie inne środki niezbędne do podróżowania do Unii Europejskiej, oraz warunki ich zniesienia. Z uwagi na politycznie drażliwy charakter takich środków, które dotyczą prawa wjazdu na terytorium państw członkowskich, uprawnienia wykonawcze do przyjęcia takiego rozporządzenia powinny zostać przyznane Radzie, stanowiącej na podstawie wniosku Komisji. (7)Co ważniejsze, zgodnie z obowiązującymi zobowiązaniami wynikającymi z prawa Unii i prawa międzynarodowego obywatele państw trzecich, którzy na mocy porozumień pomiędzy Unią i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a tymi państwami trzecimi, z drugiej strony, korzystają z takich samych praw do swobodnego przemieszczania się jak obywatele Unii, a także członkowie ich rodzin powinni zawsze mieć możliwość wjazdu na terytorium Unii. Rezydenci Unii również powinni zawsze mieć możliwość powrotu do Unii. Akt ten powinien zawierać wszystkie elementy niezbędne do zapewnienia, aby ograniczenia związane z podróżowaniem były skuteczne, ukierunkowane, niedyskryminujące i proporcjonalne do zmieniającej się sytuacji epidemiologicznej. Powinien on określać, w stosownych przypadkach, wszystkie kategorie podróżnych, których podróż powinna być zwolniona z ograniczeń wjazdu. Ponadto, lub w ramach alternatywy, akt ten powinien wskazywać wszystkie obszary geograficzne lub państwa trzecie, z których podróż może podlegać szczególnym środkom opartym na obiektywnej metodzie i kryteriach mających zastosowanie do tych obszarów i państw, które to środki powinny odnosić się w szczególności do sytuacji epidemiologicznej. Akt ten mógłby określać warunki, na jakich można zezwolić na podróż, takie jak testy, kwarantanna, samoizolacja lub wszelkie inne odpowiednie środki, w tym konieczność wypełnienia karty lokalizacji pasażera lub inne narzędzie ustalania kontaktów zakaźnych oraz uwzględnienie w szczególności wszelkich systemów unijnych opracowanych w celu ułatwienia podróżowania w bezpiecznych warunkach, takich jak systemy cyfrowych zaświadczeń. W stosownych przypadkach wspomniany akt prawny mógłby również ustanawiać mechanizm umożliwiający wprowadzenie dodatkowych środków w przypadku drastycznego pogorszenia się sytuacji epidemiologicznej na jednym obszarze geograficznym lub większej ich liczbie. (8)Konieczne jest również wzmocnienie przepisów i zabezpieczeń w prawie Unii, aby umożliwić państwom członkowskim szybkie działanie w celu przeciwdziałania przypadkom instrumentalizacji migrantów. Taką instrumentalizację należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji, w której państwo trzecie wywołuje nielegalne przepływy migracyjne do Unii, aktywnie zachęcając obywateli państw trzecich do przybycia na granice zewnętrzne państw członkowskich lub ułatwiając im to. Ma to miejsce w przypadku gdy takie działania wskazują na zamiar destabilizacji Unii jako całości lub danego państwa członkowskiego oraz gdy charakter takich działań może zagrozić podstawowym funkcjom państwa, w tym jego integralności terytorialnej, utrzymaniu porządku publicznego lub ochronie bezpieczeństwa narodowego. (9)Instrumentalizacja migrantów może dotyczyć sytuacji, w których państwo trzecie aktywnie zachęca obywateli państw trzecich do nielegalnej podróży na jego terytorium lub ułatwia im taką podróż, aby mogli dotrzeć do granicy zewnętrznej państw członkowskich, ale może również odnosić się do aktywnego zachęcania obywateli państw trzecich przebywających już w tym państwie trzecim do nielegalnej podróży lub ułatwiania im takiej podróży. Instrumentalizacja migrantów może także wiązać się z nałożeniem środków przymusu mających na celu uniemożliwienie obywatelom państw trzecich opuszczenia obszarów przygranicznych instrumentalizującego państwa trzeciego w kierunku innym niż przez państwo członkowskie. (10)Unia powinna wykorzystać wszystkie narzędzia ze swojego zestawu środków dyplomatycznych, finansowych i operacyjnych, aby wesprzeć państwa członkowskie doświadczające instrumentalizacji. Działania dyplomatyczne podejmowane przez Unię lub zainteresowane państwo członkowskie powinny być traktowane priorytetowo jako środek zwalczania zjawiska instrumentalizacji. W stosownych przypadkach działania te mogą zostać uzupełnione przez nałożenie środków ograniczających przez Unię. (11)Jednocześnie, niezależnie od wymienionych środków, równie niezbędne jest dalsze wzmocnienie obowiązujących zasad w odniesieniu do kontroli granicznych na granicach zewnętrznych i ochrony granic. Aby dodatkowo pomóc państwom członkowskim stojącym w obliczu instrumentalizacji migrantów, rozporządzeniem (UE) XXX/XXX uzupełnia się zasady dotyczące kontroli granicznej, przewidując szczególne środki w dziedzinie azylu i powrotów, przy jednoczesnym poszanowaniu praw podstawowych zainteresowanych osób, a w szczególności zapewniając poszanowanie prawa do azylu i udzielając niezbędnego wsparcia za pośrednictwem agencji ONZ i innych właściwych organizacji. (12)W sytuacji wystąpienia instrumentalizacji zainteresowane państwo członkowskie powinno w stosownych przypadkach mieć w szczególności możliwość ograniczenia do minimum ruchu granicznego poprzez zamknięcie niektórych przejść granicznych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu rzeczywistego i skutecznego dostępu do procedur z zakresu ochrony międzynarodowej. Przy podejmowaniu takiej decyzji należy każdorazowo wziąć pod uwagę, czy Rada Europejska uznaje, że Unia lub co najmniej jedno z jej państw członkowskich stoi w obliczu sytuacji, w której dochodzi do instrumentalizacji migrantów. Przy wszystkich takich ograniczeniach należy ponadto w pełni uwzględniać prawa obywateli Unii, obywateli państw trzecich, którzy korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się na podstawie umowy międzynarodowej, oraz obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi na mocy prawa krajowego lub prawa Unii lub posiadaczami wiz długoterminowych, jak również członków ich rodzin. Takie ograniczenia powinny być również stosowane w sposób zapewniający przestrzeganie obowiązków związanych z dostępem do ochrony międzynarodowej, w szczególności zasady non-refoulement.

(13)Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej pomaga państwom członkowskim we wdrażaniu operacyjnych aspektów zarządzania granicami zewnętrznymi, w tym w wymianie informacji, dostarczaniu sprzętu, budowaniu zdolności i szkoleniu krajowej straży granicznej, ukierunkowanej analizie informacji i ryzyka, a także w rozmieszczaniu stałej służby. Nowy mandat Agencji zapewnia znaczne możliwości wspierania działań z zakresu kontroli granicznej, w tym kontroli przesiewowych i operacji powrotowych oraz rozpoczęcia szybkiej interwencji na granicy lub interwencji powrotowej na wniosek i na terytorium danego przyjmującego państwa członkowskiego. (14)Na mocy art. 41 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2019/1896 dyrektor wykonawczy Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej jest zobowiązany zalecić zainteresowanemu państwu członkowskiemu zwrócenie się do Agencji o zainicjowanie, przeprowadzenie lub dostosowanie operacji wsparcia ze strony Agencji w celu przeciwdziałania zagrożeniom i wyzwaniom zidentyfikowanym na granicach zewnętrznych, jeżeli spełnione są warunki określone w tym przepisie. W szczególności konieczność uzyskania wsparcia ze strony Agencji może stać się oczywista w sytuacjach, w których Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej przeprowadziła specjalną ocenę narażenia w związku z instrumentalizacją migrantów. Na podstawie wyników takiej oceny narażenia lub gdy co najmniej jednemu odcinkowi granicy zewnętrznej przypisano krytyczny poziom ryzyka oraz uwzględniając odpowiednie elementy planów awaryjnych państwa członkowskiego, sporządzoną przez Agencję analizę ryzyka i warstwę analityczną europejskiego obrazu sytuacji, dyrektor wykonawczy zaleca zainteresowanemu państwu członkowskiemu zwrócenie się do Agencji o zainicjowanie, przeprowadzenie lub dostosowanie operacji wsparcia ze strony Agencji zgodnie z art. 41 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2019/1896. Ta kompetencja dyrektora wykonawczego pozostaje bez uszczerbku dla ogólnego wsparcia, jakiego Agencja może udzielać państwom członkowskim. (15)Ponadto w przypadku wystąpienia instrumentalizacji migrantów zainteresowane państwo członkowskie powinno wzmocnić kontrolę graniczną, w tym, w stosownych przypadkach, wprowadzając dodatkowe środki zapobiegające nielegalnemu przekraczaniu granicy oraz przeznaczając dodatkowe zasoby i środki techniczne na zapobieganie niedozwolonemu przekraczaniu granicy. Do takich środków technicznych mogą należeć nowoczesne technologie, w tym bezzałogowe statki powietrzne i czujniki ruchu, a także posterunki mobilne. Stosowanie takich środków technicznych, w szczególności wszelkich technologii umożliwiających gromadzenie danych osobowych, musi opierać się na jasno określonych przepisach prawa krajowego i być wykonywane zgodnie z nimi. (16)Komisja powinna być uprawniona do określenia, w aktach delegowanych przyjętych na mocy niniejszego rozporządzenia, odpowiednich norm ochrony granic, dotyczących w szczególności nowych technologii, z których państwa członkowskie mogą korzystać, przy jednoczesnym uwzględnieniu rodzaju granic (lądowe, morskie lub powietrzne), poziomów ryzyka przypisanych każdemu odcinkowi granicy zewnętrznej zgodnie z art. 34 rozporządzenia (UE) 2019/1896 oraz innych istotnych czynników, jako szczególnej odpowiedzi na sytuacje instrumentalizacji migrantów. (17)Na obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych osoby powinny mieć możliwość swobodnego i bezpiecznego przemieszczania się między państwami członkowskimi. W tym względzie należy wyjaśnić, że zakaz kontroli na granicach wewnętrznych nie wpływa na kompetencje państw członkowskich do przeprowadzania kontroli na ich terytorium, w tym na ich granicach wewnętrznych, do celów innych niż kontrola graniczna. W szczególności należy uściślić, że właściwe organy krajowe, w tym organy ochrony zdrowia lub organy ścigania, zachowują co do zasady swobodę przeprowadzania kontroli w ramach wykonywania uprawnień publicznych przewidzianych w prawie krajowym. (18)Mimo że zakaz kontroli na granicach wewnętrznych obejmuje również kontrole o równoważnych skutkach, kontrole przeprowadzane przez właściwe organy nie powinny być uznawane za równoważne z wykonywaniem odprawy granicznej, jeżeli ich cel jest inny niż kontrola graniczna, jeżeli opierają się na ogólnych informacjach i doświadczeniu właściwych organów w zakresie potencjalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego, w tym gdy mają na celu zwalczanie nielegalnego pobytu lub zamieszkania oraz przestępczości transgranicznej związanej z migracją nieuregulowaną, gdy są przygotowywane i przeprowadzane w sposób wyraźnie różniący się od systematycznej odprawy osób na granicach zewnętrznych, gdy są przeprowadzane w węzłach transportowych, takich jak porty, dworce kolejowe lub autobusowe, porty lotnicze lub bezpośrednio na pokładzie pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób, oraz gdy opierają się na analizie ryzyka. (19)Chociaż nieuregulowane przepływy migracyjne nie powinny być same w sobie uznawane za zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, mogą one wymagać wprowadzenia dodatkowych środków w celu zapewnienia funkcjonowania strefy Schengen. (20)Zwalczanie nielegalnego zamieszkania lub pobytu oraz przestępczości transgranicznej związanej z migracją nieuregulowaną, takiej jak handel ludźmi, przemyt migrantów, przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów i inne formy przestępczości transgranicznej, mogłoby w szczególności obejmować środki pozwalające na weryfikację tożsamości, obywatelstwa i statusu pobytu osób, pod warunkiem że weryfikacje takie nie mają charakteru systematycznego i są przeprowadzane na podstawie analizy ryzyka. (21)Wykorzystanie nowoczesnych technologii do monitorowania przepływu ruchu, w szczególności na autostradach i innych ważnych drogach wyznaczonych przez państwa członkowskie, może mieć zasadnicze znaczenie dla zwalczania zagrożeń dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. Zakaz kontroli na granicach wewnętrznych nie powinien być rozumiany jako uniemożliwienie zgodnego z prawem wykonywania uprawnień policyjnych lub innych uprawnień publicznych do przeprowadzania kontroli na wewnętrznych obszarach przygranicznych. Obejmuje to kontrole z wykorzystaniem technologii monitorowania i nadzoru, które są powszechnie stosowane na danym terytorium lub oparte na ocenie ryzyka, do celów ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Wykorzystanie takich technologii do przeprowadzania kontroli nie powinno być zatem uznawane za równoznaczne z kontrolą graniczną. (22)Aby takie technologie były skuteczne, powinna istnieć możliwość stosowania proporcjonalnych ograniczeń prędkości na drogowych przejściach granicznych. (23)Zakaz kontroli granicznych na granicach wewnętrznych nie powinien ograniczać przeprowadzania kontroli przewidzianych w innych aktach prawa Unii. Przepisy przewidziane w niniejszym rozporządzeniu nie powinny zatem wpływać na obowiązujące przepisy przeprowadzania kontroli danych dotyczących pasażerów w odpowiednich bazach danych przed przybyciem. (24)Należy zapewnić, aby kontrole przeprowadzane przez państwa członkowskie w ramach wykonywania kompetencji krajowych były w pełni zgodne z zasadami odnoszącymi się do obszaru wolnego od kontroli na granicach wewnętrznych. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, im więcej jest przesłanek świadczących o tym, że kontrole przeprowadzane przez państwa członkowskie na obszarach przygranicznych mają skutek równoważny z kontrolą graniczną, biorąc pod uwagę cel takich kontroli, ich zakres terytorialny i ewentualne różnice w porównaniu z kontrolami przeprowadzanymi na pozostałej części terytorium danego państwa członkowskiego, tym ważniejsze jest istnienie precyzyjnych i szczegółowych zasad i ograniczeń określających warunki wykonywania przez państwa członkowskie uprawnień policyjnych na obszarze przygranicznym. (25)Należy wprowadzić środki w celu przeciwdziałania niedozwolonemu przemieszczaniu się nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich na obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych. Aby usprawnić funkcjonowanie strefy Schengen, należy umożliwić państwom członkowskim wprowadzanie dodatkowych środków w celu przeciwdziałania nieuregulowanemu przemieszczaniu się między państwami członkowskimi oraz zwalczania nielegalnego pobytu. W przypadku gdy krajowe organy ścigania państwa członkowskiego zatrzymują nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich na granicach wewnętrznych w ramach transgranicznej współpracy operacyjnej policji, organy te powinny mieć możliwość odmówienia takim osobom prawa do wjazdu lub pozostania na ich terytorium oraz przekazania takich osób do państwa członkowskiego, z którego wjechały. Państwo członkowskie, z którego bezpośrednio przybyła dana osoba, powinno z kolei być zobowiązane do przyjęcia zatrzymanych obywateli państw trzecich. (26)Procedura, w ramach której państwo członkowskie może przekazać zatrzymanych nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich do państwa członkowskiego, z którego dana osoba bezpośrednio przybyła, powinna odbywać się szybko, ale powinna podlegać zabezpieczeniom i być prowadzona z pełnym poszanowaniem praw podstawowych i zasady niedyskryminacji zapisanej w art. 21 Karty, aby zapobiec profilowaniu rasowemu. Organy powinny mieć możliwość przeprowadzenia weryfikacji odpowiednich informacji natychmiast dostępnych organom na temat przemieszczania się danych osób. Informacje takie mogą obejmować obiektywne elementy, które umożliwiłyby organom stwierdzenie, że dana osoba niedawno podróżowała z innego państwa członkowskiego, takie jak posiadanie dokumentów, w tym pokwitowań lub faktur, świadczących o niedawnej podróży z innego państwa członkowskiego. Obywatele