SPIS TREŚCI

1. Wprowadzenie 3

2. Informacje ogólne 4

2.1. Radzenie sobie z utrzymującymi się skutkami recesji światowej 4

2.2. Ustanawianie nowych przepisów dotyczących operacji pomocy makrofinansowej 4

2.2.1. Rozporządzenie ramowe dotyczące pomocy makrofinansowej 4

2.2.2. Kryteria stosowania pożyczek i dotacji w operacjach pomocy makrofinansowej 5

3. Operacje pomocy makrofinansowej w roku 2010 5

3.1. Kontekst 5

3.2. Poszczególne operacje w krajach będących beneficjantami w roku 2010 6

3.2.1. Bałkany Zachodnie 6

3.2.1.1. Bośnia i Hercegowina 6

3.2.1.2. Kosowo[1] 7

3.2.1.3. Serbia 7

3.2.2. Wschodnie kraje sąsiadujące 8

3.2.2.1. Armenia 8

3.2.2.2. Gruzja 9

3.2.2.3. Republika Mołdowy 9

3.2.2.4. Ukraina 10

3.2.3. Śródziemnomorskie kraje sąsiadujące 11

3.2.3.1. Liban 11

4. Zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków pomocy makrofinansowej: oceny operacyjne, oceny PEFA i oceny ex post 11

4.1. Oceny operacyjne 11

4.2. Oceny rozliczalności finansowej wydatków publicznych 12

4.3. Oceny ex post 12

5. Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe propozycje Komisji 13

Wprowadzenie

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono ogólny przegląd unijnej pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w roku 2010. Zawiera ono opis ogólnego kontekstu, w którym operacje pomocy makrofinansowej zatwierdzano i realizowano, uwzględnia informacje na temat ostatnich operacji w krajach sąsiadujących z UE oraz ogólne dane statystyczne dotyczące różnych operacji pomocy makrofinansowej przeprowadzonych w ciągu minionych dziesięciu lat.

Jeżeli chodzi o funkcjonowanie instrumentu pomocy makrofinansowej, rok 2010 był jednym z najbardziej aktywnych okresów od początku dziesięciolecia; odzwierciedla to wpływ światowego kryzysu gospodarczego na kraje sąsiadujące z UE i ich powolne wychodzenie z tego kryzysu. Był to także pierwszy rok funkcjonowania pomocy makrofinansowej w nowych warunkach prawnych, jakie powstały w wyniku wejścia w życie Traktatu z Lizbony.

Sprawozdanie zawiera również krótkie omówienie głównych celów obecnie przygotowywanego wniosku w sprawie rozporządzenia ramowego dotyczącego pomocy makrofinansowej, tj. wniosku, który ma być przedłożony Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w roku bieżącym. W niniejszym sprawozdaniu wyjaśniono również metodykę stosowaną przez Komisję przy podejmowaniu decyzji w sprawie korzystania z pożyczek lub dotacji w ramach poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej, które Komisja proponuje.

Sprawozdanie zawiera także część dotyczącą ocen operacyjnych, ocen rozliczalności finansowej wydatków publicznych (PEFA) oraz ocen ex-post przeprowadzanych w krajach przyjmujących pomoc makrofinansową. Realizując zalecenie Trybunału Obrachunkowego, począwszy od roku 2004 Komisja dokonuje operacyjnych ocen obiegów finansowych i procedur związanych z pomocą makrofinansową we wszystkich krajach ją otrzymujących. Rozporządzenie finansowe zobowiązuje również Komisję do przeprowadzania zewnętrznych ocen ex-post realizowanych przez nią programów. W roku 2010 Komisja przeprowadziła, przy wsparciu konsultantów, trzy kolejne oceny operacyjne i jedno badanie PEFA w krajach, którymi się zajmowała. Z uwagi na to, iż w roku 2009 nie zostały zakończone żadne operacje pomocy makrofinansowej, w roku 2010 nie uruchomiono żadnych ocen ex-post.

Wreszcie, sprawozdanie zawiera informacje na temat nowych wniosków o pomoc makrofinansową i ewentualnych nowych propozycji Komisji dotyczących tej pomocy, które są w przygotowaniu.

Sprawozdanie przygotowano zgodnie z decyzjami Rady oraz z decyzjami wspólnymi Rady i Parlamentu dotyczącymi pomocy makrofinansowej. Stanowi ono kontynuację sprawozdań przedstawianych w latach ubiegłych. Załączono do niego dwa dokumenty robocze służb Komisji: dokument (SEC (2011) 873 wersja ostateczna), który dostarcza bardziej szczegółowych informacji i analiz uwarunkowań makroekonomicznych i realizacji poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej, oraz dokument (SEC (2011) 874 wersja ostateczna), który wyjaśnia bardziej szczegółowo metodologię stosowaną przez Komisję przy podejmowaniu decyzji w sprawie korzystania z pożyczek lub dotacji w ramach poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej.

INFORMACJE OGÓLNE

Radzenie sobie z utrzymującymi się skutkami recesji światowej

Światowy kryzys gospodarczy i finansowy lat 2008-2009, który głęboko dotknął wschodzące gospodarki krajów sąsiadujących z Unią Europejską, spowodował nagły wzrost wsparcia międzynarodowych darczyńców dla tego obszaru, w szczególności ze strony MFW. Spowodował też gwałtowny wzrost liczby wniosków o unijne wsparcie finansowe, w tym w postaci pomocy makrofinansowej. Szereg tych wniosków przełożyło się na faktyczne programy wsparcia przewidziane dla tych krajów, by mogły poradzić sobie z negatywnymi konsekwencjami kryzysu światowego. Pod koniec roku 2009 Rada Ministrów UE podjęła decyzję w sprawie czterech tego typu programów – na rzecz Bośni i Hercegowiny, Serbii, Armenii i Gruzji. W roku 2010 ustawodawcy unijni – tym razem wspólnie Rada i Parlament – podjęli decyzję w sprawie kolejnych dwóch programów, na rzecz Ukrainy i Republiki Mołdowy, w odpowiedzi na wnioski przedłożone w roku 2009.

W roku 2010 światowy kryzys gospodarczy i finansowy zaczął ustępować. Gospodarki rozwinięte, w tym gospodarki Unii Europejskiej, powróciły na drogę wzrostu gospodarczego, co przełożyło się na większy popyt na produkty eksportowane przez ich partnerów handlowych, w tym przez kraje sąsiadujące z UE. Tak więc rozpoczął się na nowo – niekiedy w stopniu imponującym – wzrost gospodarczy w krajach Bałkanów Zachodnich i we wschodnich krajach sąsiadujących. Pomimo jednak rozpoczynającego się ożywienia gospodarczego nie znikły skutki kryzysu światowego i wynikających z niego wstrząsów dla gospodarek omawianego regionu, w tym utrzymywała się słaba zewnętrzna sytuacja finansowa. Stąd darczyńcy mają nadal możliwości udzielania wsparcia wielu krajom Europy Wschodniej i Bałkanów Zachodnich.

W roku 2009 i 2010 śródziemnomorskie kraje sąsiadujące z UE wykazały większą odporność na kryzys niż kraje Bałkanów Zachodnich i kraje wschodnie objęte europejską polityką sąsiedztwa. W roku 2011 może to ulec zmianie wskutek obecnych zawirowań politycznych w krajach położonych na południu basenu Morza Śródziemnego.

Ustanawianie nowych przepisów dotyczących operacji pomocy makrofinansowej

Rozporządzenie ramowe dotyczące pomocy makrofinansowej

Już w roku 2003 Parlament Europejski za jedną z głównych wad pomocy makrofinansowej uznał długi proces podejmowania decyzji – decyzji, które w odniesieniu do konkretnych operacji pomocy makrofinansowej podejmowała w poszczególnych przypadkach Rada, po przeprowadzeniu konsultacji z Parlamentem. Parlament podkreślił także konieczność przejrzystej podstawy prawnej dla instrumentu pomocy makrofinansowej jako całości. Od momentu wejścia w życie Traktatu z Lizbony decyzje ustawodawcze dotyczące poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej podejmowane są przez Parlament i Radę w ramach zwykłej procedury ustawodawczej (procedura współdecyzji). Może to prowadzić do kolejnego wydłużenia procesu podejmowania decyzji. Dlatego w następstwie Traktatu z Lizbony konieczność udoskonalenia procedury podejmowania decyzji dotyczących pomocy makrofinansowej stała się dodatkowo pilna. Ponadto, jak wykazał światowy kryzys finansowy, skuteczne radzenie sobie z wyjątkowymi sytuacjami makroekonomicznymi i finansowymi wymaga instrumentu reagowania na kryzys – instrumentu, którego można użyć szybko i sprawnie.

W związku z tymi wydarzeniami w programie prac Komisji uwzględniono opracowanie wniosku ustawodawczego w sprawie ramowego rozporządzenia dotyczącego pomocy makrofinansowej. Wniosek ten ma wkrótce zostać przedłożony Parlamentowi i Radzie.

Zgodnie z proponowanym rozporządzeniem ramowym procedura podejmowania decyzji w sprawie pomocy makrofinansowej stałaby się zbliżona do procedury dotyczącej innych instrumentów finansowania zewnętrznego, gdzie Komisja ma prawo przyjmowania decyzji w sprawie udzielenia pomocy makrofinansowej uprawnionym państwom trzecim, z uwzględnieniem nadzoru komitetu przedstawicieli państw członkowskich. Podejście to powinno usprawnić podejmowanie decyzji dotyczących poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej, aby ten instrument pozwolił krajom będącym beneficjentami na lepsze przyjęcie – w odpowiednim czasie – programów, które zawierają odpowiednie połączenie środków dostosowawczych i zewnętrznego wsparcia finansowego.

W przygotowywanym rozporządzeniu zestawia się – w jednym oficjalnym instrumencie prawnym – przepisy dotyczące operacji pomocy makrofinansowej, określone dotychczas w konkluzjach Rady (tzw. kryteria z Genval). Oczekiwany wniosek Komisji w gruncie rzeczy stanowi potwierdzenie tych kryteriów, a jednocześnie niektóre z nich aktualizuje i wyjaśnia.

Kryteria stosowania pożyczek i dotacji w operacjach pomocy makrofinansowej

Inny aspekt prac metodologicznych Komisji nad instrumentem pomocy makrofinansowej w roku 2010 to dokonanie przeglądu szerokich kryteriów wyboru odpowiedniej formy pomocy, tj. pożyczek średnio- i długoterminowych, dotacji lub połączenia tych obydwu form, w poszczególnych operacjach pomocy makrofinansowej. W oparciu o wieloletnią praktykę Komisja udoskonaliła i wyjaśniła swoje podejście metodologiczne. Przy założeniu, że pomoc makrofinansowa powinna z zasady przyjmować postać pożyczek, takie podejście stanowi wskazówkę, które kraje można brać pod uwagę przy udzielaniu dotacji w ramach pomocy makrofinansowej. Oparte jest to na obiektywnych wskaźnikach odnoszących się do poziomu rozwoju i do zdolności obsługi zadłużenia, właściwych dla krajów będących beneficjentami, zgodnie z praktyką międzynarodowych instytucji finansowych.

OPERACJE POMOCY MAKROFINANSOWEJ W ROKU 2010

Kontekst

W roku 2010 Komisja zakończyła realizację trzech programów pomocy makrofinansowej: dwóch programów co do których decyzje zapadły w roku 2006 i 2007, odpowiednio w stosunku do Kosowa i Libanu, oraz programu dotyczącego Gruzji. Operacje dotyczące Kosowa i Libanu zrealizowano jedynie częściowo: drugie transze pomocy nie zostały wypłacone. Operację pomocy makrofinansowej dla Gruzji w pełni zrealizowano, a Komisja przygotowała program uzupełniający. Jeżeli chodzi o pozostałe trzy operacje, co do których decyzje zapadły w listopadzie 2009 r. – na rzecz Bośni i Hercegowiny, Serbii i Armenii – w roku 2010 i na początku roku 2011 nie miały miejsca żadne wypłaty; stanowi to odzwierciedlenie opóźnień w uzgodnieniu ekonomicznych warunków programów oraz w sfinalizowaniu koniecznych procedur administracyjnych i prawnych w krajach będących beneficjentami.

W roku 2010 współustawodawcy przyjęli również dwie pierwsze decyzje ustawodawcze w sprawie pomocy makrofinansowej na podstawie Traktatu z Lizbony: programy dla Ukrainy (500 milionów euro, w postaci pożyczek) i dla Republiki Mołdowy (90 milionów euro, w postaci dotacji). Wypłata pierwszej transzy w ramach operacji dla Republiki Mołdowy miała miejsce już w roku 2010. Nowa pożyczka dla Ukrainy, o ile zostanie w pełni zrealizowana, będzie oznaczała najwyższą w historii operację pomocy makrofinansowej[2].

Biorąc pod uwagę wielkość obu przyjętych operacji pomocy makrofinansowej, rok 2010 był rokiem szczytowym pod względem zobowiązań w zakresie pomocy makrofinansowej (patrz tabela 1 oraz wykresy 1a i 1b). Wysokość środków ogółem uwzględnionych w programach zatwierdzonych od początku ostatniego kryzysu gospodarczego przekroczyła 1 miliard euro, co oznacza, iż jest większa niż łączna kwota przewidziana w ramach wszystkich programów pomocy makrofinansowej zatwierdzonych w latach 2001-2008. W ciągu tych dwóch lat łączna kwota pożyczek udzielonych w ramach pomocy makrofinansowej znacznie przekroczyła też kwotę ogółem dotacji przyznanych w ramach tej pomocy. Wreszcie, dwie nowe operacje doprowadziły także do przywrócenia równowagi w podziale geograficznym zobowiązań w ramach pomocy makrofinansowej, na korzyść wschodnich krajów sąsiadujących UE, kosztem Bałkanów Zachodnich.

Innym ważnym wydarzeniem w roku 2011 było poprawa sytuacji pod względem wypłat, które osiągnęły ponad 100 milionów euro (patrz tabela 2 oraz wykresy 2a i 2b). Roczna kwota płatności w ramach pomocy makrofinansowej dokonanych w roku 2010 to najwyższa kwota roczna od roku 2003.

Poszczególne operacje w krajach będących beneficjantami w roku 2010

Bałkany Zachodnie

Bośnia i Hercegowina

W lipcu 2009 r. MFW zawarł z władzami porozumienie w sprawie promesy kredytowej na kwotę 1,1 miliarda euro w celu wsparcia programu gospodarczego mającego na celu korektę braku równowagi w zakresie płatności zewnętrznych i fiskalnych wynikającego z kryzysu światowego. W dniu 30 listopada 2009 r. UE postanowiła uzupełnić omawiane porozumienie o pomoc finansową, do wysokości 100 milionów euro, w postaci pożyczek (decyzja Rady 2009/891/WE).

W roku 2010 gospodarka Bośni i Hercegowiny powoli zaczęła wychodzić z recesji, jaka ją dotknęła w roku 2009. Ożywienie gospodarcze było głównie zasługą eksportu, co z kolei stanowiło odbicie silnego wzrostu gospodarczego niektórych głównych partnerów handlowych tego kraju. Wzrost eksportu spowodował zmniejszenie deficytu obrotów bieżących oraz zgromadzenie rezerw walutowych na bardziej zadowalającym poziomie, prowadząc do zmniejszenia potrzeb Bośni i Hercegowiny w zakresie finansowania zewnętrznego w całym roku 2010 (według szacunków MFW). W tym kontekście, po pozytywnym zakończeniu drugiego i trzeciego przeglądu programu MFW w październiku (w roku 2010 program ten nadal funkcjonował), bank centralny nie wykorzystał środków dostępnych w ramach trzeciej transzy, co oznacza, iż uznał swój poziom rezerw walutowych za zadowalający. Na początku roku 2010 Komisja negocjowała z władzami protokół ustaleń i umowy pożyczki, określając wynikające z polityki gospodarczej uwarunkowania dotyczące pomocy. Wobec opóźnień w osiągnięciu porozumienia w sprawie tego protokołu, spowodowanych przez całe państwo i jego dwa podmioty, protokół i umowę pożyczki podpisano w listopadzie 2010 r., po wyborach powszechnych. Ratyfikacja umowy pożyczki nastąpiła jednak z opóźnieniem, tj. w roku 2011, oczekując na podjęcie prac przez nowo wybrany parlament. Wypłaty mają nastąpić w ciągu roku 2011.

Kosowo[3]

W roku 2010 gospodarka Kosowa nadal się rozwijała po zanotowanym już w roku 2009 wzroście na poziomie 2,9 %, napędzanym głównie przez wydatki publiczne. Istnieje coraz większe zagrożenie dla perspektyw tego wzrostu, ponieważ możliwości ekspansji fiskalnej, na której jest on oparty, się wyczerpują.

Wyjątkowa pomoc finansowa dla Kosowa w postaci dotacji w ramach pomocy budżetowej w wysokości 50 milionów euro, z roku 2006 (decyzja 2006/880/WE z dnia 30 listopada 2006 r.), początkowo miała wygasnąć w grudniu 2009 r. W grudniu 2009 r. Komisja postanowiła rozszerzyć okres dostępności programu o dodatkowy rok do dnia 11 grudnia 2010 r. W lipcu 2010 r. rząd Kosowa doszedł z MFW do porozumienia dotyczącego programu gospodarczego, popartego porozumieniem w sprawie 18. miesięcznej promesy kredytowej. Był to ostatni konieczny warunek wypłaty pierwszej transzy w ramach programu pomocy makrofinansowej UE. Tak więc we wrześniu 2010 r. Komisja wypłaciła pierwszą transzę dotacji w wysokości 30 milionów euro. W związku z rozwiązaniem parlamentu Kosowa w listopadzie, przed końcem roku 2010 MFW nie mógł zakończyć pierwszego przeglądu programu w sprawie promesy kredytowej. Dlatego Komisja nie była w stanie ocenić, czy porozumienie z MFW nadal funkcjonowało, co było kluczowym warunkiem wypłaty pozostałej drugiej transzy w wysokości 20 milionów euro. Dostępność tej pomocy wygasła w grudniu 2010 r. i nie mogła zostać przywrócona.

Serbia

Po spadku produkcji o 3,5 % w cenach stałych w roku 2009, gospodarka serbska w roku 2010 ożywiła się. Ożywienie gospodarcze w roku 2010 (+1,8 %) było w głównej mierze napędzane przez popyt zagraniczny, podczas gdy konsumpcja krajowa i inwestycje krajowe nadal pozostawały ograniczone. Z uwagi na to, że ożywienie gospodarcze u głównych partnerów handlowych Serbii sukcesywnie postępowało, a dinar nadal słabł, rosła działalność eksportowa. Nadal funkcjonował program MFW o wartości 3 miliardów euro, który obejmował okres od maja 2009 r. do kwietnia 2011 r. i Rada Wykonawcza MFW z powodzeniem przeprowadziła wszystkie siedem przeglądów tego programu. Wobec poprawy sytuacji w bilansie płatniczym serbski bank centralny wykorzystał jedynie połowę środków dostępnych w ramach porozumienia w sprawie promesy kredytowej.

W następstwie zatwierdzenia przez Radę instrumentu pożyczkowego w ramach pomocy makrofinansowej do wysokości 200 milionów euro pod koniec roku 2009 (decyzja Rady 2009/892/WE z dnia 30 listopada 2009 r.), w lipcu 2010 r. Komisja i władze serbskie podpisały protokół ustaleń, w którym określono warunki udzielania pomocy. W grudniu podpisano umowę pożyczki. Ze względu na zmniejszenie planowanego wykorzystania przez władze serbskie zasobów MFW, w lipcu 2010 r. Komisja powiadomiła Komitet Ekonomiczno-Finansowy, że planuje ograniczyć pomoc UE i wypłacić jedynie pierwszą transzę (100 milionów euro). Komitet zaaprobował stanowisko Komisji. Po ratyfikacji – w marcu 2011 r. – umowy pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej Komisja przygotowuje wypłatę tej transzy i ma ona nastąpić latem 2011 r.

Wschodnie kraje sąsiadujące

Armenia

W roku 2010 gospodarka armeńska nieco się ożywiła po odnotowaniu gwałtownego spadku o 14,2 % w roku 2009; jednakże tempo ożywienia pozostawało na niskim poziomie, przy wzroście PKB o 2,6 % w cenach stałych. Ponadto poprawa zarówno w zakresie obrotów bieżących, jak i inwestycji zagranicznych, nadal była znikoma. Stąd potrzeby w zakresie finansowania zewnętrznego pozostają nadal znaczne, a wsparcie ze strony wspólnoty międzynarodowej wciąż jest konieczne w celu ponownego stworzenia warunków dla trwałego wzrostu. W tym właśnie kontekście rząd armeński kontynuował realizację programu stabilizacji gospodarczej i reform, popieranego przez międzynarodową społeczność darczyńców.

Porozumienie między Armenią i MFW zostało zawarte w marcu 2009 r., kiedy to Rada Wykonawcza MFW zatwierdziła 28. miesięczne porozumienie w sprawie promesy kredytowej w wysokości 820 milionów dolarów amerykańskich. W czerwcu 2010 r. porozumienie to zastąpiono nowym programem trzyletnim w ramach tzw. Extended Fund Facility (instrumentu rozszerzonego wsparcia finansowego) oraz preferencyjnego Extended Credit Facility (instrumentu rozszerzonego wsparcia kredytowego). Uwzględniając wypłaty realizowane w ramach porozumienia w sprawie promesy kredytowej, szacuje się, że w latach 2009-2013 Armenia uzyska dostęp do zasobów MFW rzędu 950 milionów dolarów amerykańskich. W dniu 30 listopada 2009 r. Rada UE przyjęła decyzję w sprawie zapewnienia pomocy makrofinansowej dla Armenii w kwocie 100 milionów euro, w tym 35 milionów euro w postaci dotacji i 65 milionów euro w postaci pożyczek (decyzja Rady 2009/890/WE). W związku z wdrożeniem tej decyzji, w grudniu 2010 r. Komisja i władze Armenii uzgodniły protokół ustaleń oraz odpowiednie dokumenty prawne (umowy dotyczące pożyczki i dotacji), które podpisano w lutym 2011 r. Wypłaty w ramach programu pomocy makrofinansowej planowane są w roku 2011.

Gruzja

W roku 2010 UE zakończyła realizację programu pomocy makrofinansowej dla Gruzji, zatwierdzonego przez Radę w listopadzie 2009 r. (decyzja Rady 2009/889/WE z dnia 30 listopada 2009 r.). Pomoc w wysokości 46 milionów euro, zapewniona w postaci dotacji, stanowiła część zobowiązania dotyczącego dwóch ewentualnych operacji pomocy makrofinansowej finansowanych przez UE w tej samej wysokości, podjętego przez Komisję podczas międzynarodowej konferencji darczyńców w październiku 2008 r. Celem tych operacji było udzielenie Gruzji pomocy w przezwyciężaniu skutków podwójnego wstrząsu spowodowanego przez wojskowy konflikt z Rosją w roku 2008 (i przez związaną z tym blokadą handlu) oraz przez światowy kryzys finansowy. Od września 2008 r. Gruzja z powodzeniem wdraża program gospodarczy uzgodniony z MFW i korzystający ze środków finansowych MFW.

Po wypłacie pierwszej transzy w ramach programu pomocy z roku 2009, zrealizowanej w grudniu 2009 r. i w styczniu 2010 r., druga transza w wysokości 23 milionów euro została wypłacona w sierpniu 2010 r. Wypłata tej transzy była możliwa dzięki pomyślnemu wdrożeniu przez władze Gruzji polityki w dziedzinie reform strukturalnych, w szczególności w obszarze zarządzania finansami publicznymi, uzgodnionej w roku 2009, co warunkowało wypłatę omawianej pomocy.

Jednocześnie Komisja rozpoczęła przygotowywanie drugiej operacji pomocy makrofinansowej. Druga operacja pomocy makrofinansowej przyrzeczona w roku 2008 była uzależniona od dalszego występowania zapotrzebowania na finansowanie zewnętrzne przekraczające wielkości ujęte w ustaleniach z MFW. Na podstawie starannej oceny potrzeb finansowych Gruzji i z uwagi na pomyślne zakończenie poprzedniej operacji pomocy makrofinansowej, w styczniu 2011 r. Komisja przedstawiła wniosek w sprawie uruchomienia drugiej części pomocy makrofinansowej przyrzeczonej w roku 2008. We wniosku Komisji przewiduje się połączenie dotacji (stanowiących połowę łącznej kwoty pomocy) i pożyczek. Nowy program będzie wspierał kontynuację reform w niektórych kluczowych obszarach reformy strukturalnej, w tym w zakresie zarządzania finansami publicznymi. Wspólna decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady jest spodziewana w lecie roku 2011.

Republika Mołdowy

Komisja rozpoczęła przygotowywanie programu pomocy makrofinansowej dla Republiki Mołdowy już w roku 2009, kiedy proreformatorska koalicja sformowała rząd i opracowała nowy ambitny program reform. Prace te, prowadzone przy współpracy z międzynarodowymi instytucjami finansowymi, kontynuowano na początku roku 2010, po zatwierdzeniu w styczniu 2010 r. przez Radę Wykonawczą MFW trzyletniego porozumienia finansowego uwzględniającego instrumenty rozszerzonego wsparcia kredytowego i finansowego (ECF-EFF); efektem działań było przedłożenie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wniosku w sprawie pomocy makrofinansowej w wysokości 90 milionów euro, w postaci dotacji, do wypłaty w trzech transzach w latach 2010-2011. Wniosek Komisji został ostatecznie zatwierdzony przez współustawodawców w dniu 20 października 2010 r. (decyzja 938/2010/UE). Po przyjęciu decyzji ustawodawczej dotyczącej pomocy makrofinansowej, Komisja i władze sfinalizowały negocjacje w sprawie warunków polityki gospodarczej dotyczących tej pomocy. Porozumienie w sprawie protokołu ustaleń pozwoliło Komisji już w grudniu 2010 r. dokonać wypłaty pierwszej transzy pomocy makrofinansowej w wysokości 40 milionów euro.

W roku 2010 w gospodarce Mołdawii rozpoczęło się pewne ożywienie, po okresie regresu w roku 2009. Jednakże obroty zewnętrzne Mołdawii pozostają na niskim poziomie, co oznacza, że wsparcie międzynarodowych darczyńców nadal jest ważnym czynnikiem utrzymania stabilności makroekonomicznej i wspierania programu rządowych reform. Unijna pomoc makrofinansowa uzupełnia zasoby finansowe, wynoszące łącznie około 1,4 miliarda dolarów amerykańskich, zapewnione przez MFW, Bank Światowy, pozostałych wielostronnych kredytodawców i oficjalnych darczyńców bilateralnych oraz UE, w postaci pożyczek EBI i sektorowego wsparcia budżetowego.

Ukraina

Gospodarka Ukrainy weszła w fazę ożywienia w roku 2010, powracając do wzrostu gospodarczego, niższej inflacji, stabilizacji hrywny, uzupełnienia oficjalnych rezerw walut obcych i zmniejszania deficytu finansów publicznych. Jednakże wzrost inwestycji pozostał skromny, podczas gdy w zakresie obrotów bieżących nastąpił powrót do deficytu, budząc niejakie wątpliwości co do średniookresowej stabilności tego ożywienia i przedłużając okres zależności tego kraju od oficjalnego zewnętrznego wsparcia finansowego. Na tle tych wydarzeń unijni współustawodawcy przyjęli w lipcu 2010 r. decyzję w celu zapewnienia Ukrainie 500 milionów euro w ramach pomocy makrofinansowej (decyzja 388/2010/UE z dnia 7 lipca 2010 r.). Jest to pierwsza operacja pomocy makrofinansowej zatwierdzona po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, zgodnie z nowymi przepisami (procedura współdecyzji Rady i Parlamentu). Ta unijna pomoc makrofinansowa uzupełnia specjalne prawa ciągnienia w wysokości 10 miliardów, udostępnione przez MFW w kontekście porozumienia w sprawie promesy kredytowej zatwierdzonej w dniu 29 lipca 2010 r. (zastępującej wcześniejsze porozumienie tego rodzaju zatwierdzone w listopadzie 2008 r.).

W roku 2010 Komisja Europejska rozpoczęła negocjacje z władzami ukraińskimi w sprawie warunków politycznych związanych z pakietem pożyczkowym w ramach pomocy makrofinansowej do wysokości 610 milionów euro, łącząc kwoty dostępne na podstawie decyzji z roku 2010 i decyzji z roku 2002 dotyczącej tej pomocy (decyzja Rady 2002/639/WE z dnia 12 lipca 2002 r.). Jednakże postęp w negocjacjach dotyczących tych warunków polityki (które mają obejmować środki w obszarze zarządzania finansami publicznymi, administracji podatkowej i celnej, regulacji dotyczących sektora energetycznego i finansowego) jest powolny, opóźniając realizację omawianej operacji.

Śródziemnomorskie kraje sąsiadujące

Liban

Program pomocy makrofinansowej dla Libanu, składający się z dotacji w wysokości 30 milionów euro i pożyczki w wysokości 50 milionów euro, zatwierdzono w roku 2007 (decyzja Rady 2007/860/WE z dnia 10 grudnia 2007 r.). Pierwszą transzę w ramach tego programu, odpowiadającą połowie obydwóch części składowych, czyli dotacji i pożyczki, wypłacono w grudniu 2008 r. (część dotacji) i w czerwcu 2009 r. (część pożyczki). Wypłaty drugiej transzy nie można było dokonać przed pierwotnym terminem ważności programu (21 grudnia 2009 r.), ze względu na niespełnienie przez miejscowe władze warunków uzgodnionych z Komisją w protokole ustaleń. Brak postępu we wdrażaniu reform strukturalnych odzwierciedlał brak porozumienia politycznego w ramach kruchej koalicji rządzącej i nieomal paraliżu działalności ustawodawczej przez większą część roku 2008 i 2009, pomimo przeprowadzenia wyborów parlamentarnych w czerwcu 2009 r.

Pod koniec roku 2009, Komisja zaproponowała rozszerzenie okresu dostępności wypłaty drugiej transzy, do dnia 21 grudnia 2010 r., w addendum do protokołu ustaleń. Addendum nie zostało jednak nigdy ratyfikowane przez władze libańskie. W roku 2010 nastąpił również znikomy postęp we wdrażaniu reform strukturalnych, z których kilka warunkowało wypłatę drugiej transzy w ramach unijnej pomocy makrofinansowej. Z tego względu program pomocy makrofinansowej dla Libanu wygasł w grudniu 2010 r. Wygaśnięcie tego programu, który nie został w pełni zrealizowany, odzwierciedla także brak kolejnego porozumienia finansowego z MFW, stanowiącego kontynuację zakończonego w czerwcu 2009 r. programu II w ramach nadzwyczajnej pomocy Funduszu udzielonej w wyniku konfliktu (EPCA), jak również poprawę sytuacji w bilansie płatniczym Libanu. Rzeczywiście, pomimo niepewnej sytuacji politycznej gospodarka libańska pokazała dużą odporność na światowy kryzys finansowy, prężną działalność gospodarczą i poprawę zewnętrznej sytuacji finansowej.

Zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków pomocy makrofinansowej: oceny operacyjne, oceny PEFA oraz oceny ex post

Oceny operacyjne

Zgodnie z wymogami związanego z budżetem UE rozporządzenia finansowego mającego na celu przeprowadzanie kontroli przed wypłatą środków na rzecz krajów będących beneficjentami, Komisja przy pomocy konsultantów zewnętrznych dokonuje ocen operacyjnych w celu uzyskania wystarczającej pewności co do funkcjonowania procedur administracyjnych i obiegów finansowych w krajach otrzymujących pomoc.

Oceny operacyjne skupiają się na procedurach i organizacji ministerstw finansów oraz banków centralnych, a ściśle biorąc, na prowadzeniu kont, na które wpływają fundusze UE. Ponadto zwraca się szczególną uwagę na sposób działania zewnętrznych instytucji audytu, ich niezawisłość, programy prac i skuteczność przeprowadzanych przez nie kontroli. W najnowszych ocenach operacyjnych podjęto również analizę procedur obowiązujących w organach ds. zamówień publicznych.

W roku 2010 Komisja przeprowadziła oceny operacyjne w Armenii, Republice Mołdowy i w Gruzji. Główne wnioski wynikające z wymienionych ocen operacyjnych przedstawiono w dokumencie roboczym służb Komisji (SEC(2011)873 wersja ostateczna).

Oceny rozliczalności finansowej wydatków publicznych

Komisja dąży do uzyskania komplementarności z innymi narzędziami diagnostycznymi w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi w krajach korzystających ze wsparcia darczyńców. W tym kontekście szczególnie przydatną strukturą jest program rozliczalności finansowej wydatków publicznych (PEFA), utworzony w roku 2001 jako partnerstwo wielu darczyńców obejmujące m.in. Komisję Europejską, Bank Światowy i MFW.

W ostatnich latach zakończono badania rozliczalności finansowej wydatków publicznych (PEFA) w przypadku następujących krajów otrzymujących pomoc makrofinansową lub do niej potencjalnie uprawnionych: Armenia (2008), Białoruś (2009), Gruzja (2008), Kosowo (2009), Republika Kirgiska (2009), Republika Mołdowy (2008), Maroko (2009) i Serbia (2010). Komisja wspólnie z Bankiem Światowym przeprowadziła badania PEFA w Gruzji i Maroku oraz wniosła bezpośredni wkład w kilka innych badań. W roku 2010 Komisja przeprowadziła ocenę PEFA w Libanie, lecz badanie to nie zostało jeszcze sfinalizowane. Obecnie Komisja przygotowuje, wspólnie z Bankiem Światowym, dwa badania PEFA, aktualizując wcześniejsze oceny PEFA dotyczące Ukrainy (ocena przeprowadzona w roku 2007) i Republiki Mołdowy.

Ustalenia wynikające z wymienionych badań PEFA stanowić będą uzupełnienie najnowszych operacyjnych ocen procedur finansowych w wymienionych dwóch krajach. Będą bardzo przydatne w procesie wspierania prowadzonych aktualnie operacji pomocy makrofinansowej, zwłaszcza w zakresie monitorowania/konstruowania warunków dotyczących zarządzania finansami publicznymi.

Oceny ex post

Aby ocenić wpływ pomocy makrofinansowej i spełnić wymogi rozporządzenia finansowego, Komisja przeprowadza oceny ex post programów tej pomocy. Wnioski wynikające z omawianych ocen są brane pod uwagę przy doskonaleniu zarządzania pomocą makrofinansową w praktyce. Wykorzystano je również przy opracowywaniu obecnie przygotowywanego rozporządzenia ramowego dotyczącego pomocy makrofinansowej.

W roku 2010 nie uruchomiono nowych ocen ex post, ponieważ w roku 2009 nie zakończono żadnych operacji pomocy makrofinansowej. W roku 2010 zakończono dwie oceny rozpoczęte w roku 2009: oceny programów pomocy makrofinansowej dla Gruzji i Republiki Mołdowy zrealizowanych odpowiednio w latach 2006-2008 i 2007-2008. Wyniki tych ocen przedstawiono w rocznym sprawozdaniu w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w roku 2009.

Po zakończeniu w sierpniu 2010 r. realizacji programu pomocy makrofinansowej dla Gruzji oraz po wygaśnięciu w grudniu 2010 r. programów pomocy makrofinansowej dla Kosowa i Libanu, Komisja planuje uruchomienie w roku 2011 ocen ex post w odniesieniu do tych trzech operacji.

Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe propozycje Komisji

Operacje pomocy makrofinansowej realizowane w roku 2011 obejmują programy zatwierdzone w latach 2009-2010 dla Bośni i Hercegowiny, Serbii, Armenii, Republiki Mołdowy i Ukrainy. Oczekuje się, że realizacja wszystkich tych programów, z wyjątkiem programu dla Ukrainy zostanie zakończona w roku 2011. Wkrótce ma zostać zatwierdzony również nowy program dla Gruzji, obecnie rozważany przez współustawodawców. Operacja ta ma także zostać zakończona w roku 2011.

Obecnie rozważane programy pomocy makrofinansowej planowane lub przewidywane w latach 2011-2012 obejmują również ewentualny program dla Kosowa. Po wygaśnięciu poprzedniego programu nowa operacja pomocy finansowej byłaby zgodna z warunkową obietnicą złożoną przez UE podczas konferencji darczyńców w czerwcu 2008 r. w Kosowie, dotyczącą kwoty do 100 milionów euro, w postaci dotacji.

W roku 2010 do Komisji wpłynął od nowych władz Republiki Kirgiskiej wniosek o udzielenie pomocy. Początkowy wniosek, przedłożony w pierwszym półroczu 2009 r. przez poprzednią administrację, uznano za niespełniający warunków z uwagi na to, iż znaczne środki finansowe zaangażowane przez Rosję doprowadziły do likwidacji pozostającej do zaspokojenia luki finansowej. Nowy wniosek został złożony po wydarzeniach politycznych, jakie miały miejsce w tym kraju w roku 2010. Komisja obecnie dokonuje ponownej oceny sytuacji gospodarczej oraz potrzeb finansowych Republiki Kirgiskiej, ściśle współpracując z MFW i uwzględniając znaczną aktywność darczyńców oficjalnych.

Inne ewentualne programy pomocy makrofinansowej mogłyby pojawić się w wyniku uruchomienia wniosków złożonych przez Islandię i Białoruś w roku 2009. Operacja w Islandii wydaje się mało prawdopodobna ze względu na znaczną poprawę perspektyw w sytuacji zewnętrznej. Ponadto w sierpniu 2011 r. dobiega końca program MFW, a władze nie zamierzają występować o kolejny program wypłat. Jakkolwiek od początku roku 2011 sytuacja w bilansie płatniczym Białorusi znacznie się pogorszyła, odpowiedź UE na ewentualny wniosek ze strony Białorusi – w zależności od tego, czy i kiedy MFW podejmie z władzami tego kraju negocjacje w sprawie nowego porozumienia finansowego (poprzednie porozumienie w sprawie promesy kredytowej wygasło na początku roku 2010) – w decydującym stopniu zależeć będzie od możliwości spełnienia przez Białoruś politycznych warunków wstępnych obowiązujących w przypadku pomocy makrofinansowej, zwłaszcza jeżeli chodzi o zagwarantowanie funkcjonowania instytucji demokratycznych i ochrony praw człowieka. Obecnie wymienione warunki wstępne nie są spełnione.

Ponadto można przewidywać dla Armenii i Republiki Mołdowy operacje stanowiące uzupełnienie istniejących programów (i w związku z istniejącymi średniookresowymi porozumieniami finansowymi z MFW wygasającymi w roku 2013).

Ze względu na przewidywane krótkoterminowe potrzeby finansowe w niektórych południowych krajach sąsiadujących, w których zachodzą zmiany polityczne (np. Egipt i Tunezja), istnieje również duże prawdopodobieństwo, że UE otrzyma wnioski o udzielenie wsparcia finansowego, w tym w postaci pomocy makrofinansowej, niektórym najbardziej poszkodowanym krajom. Perspektywa uruchomienia instrumentu pomocy makrofinansowej dla niektórych krajów śródziemnomorskich potwierdzona została wyraźnie we wspólnym komunikacie Komisji oraz Wysokiego Przedstawiciela UE do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa „Partnerstwo na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu z południowym regionem Morza Śródziemnego” przyjętym w dniu 8 marca 2011 r. Jak zauważono w tym komunikacie i jak to ma miejsce w przypadku wszystkich operacji pomocy makrofinansowej, aby UE mogła rozważać udzielenie tego rodzaju pomocy w omawianym regionie, powinny być spełnione dwa warunki wstępne: istnienie uzgodnień z MFW oraz potwierdzenie przez Komisję, w porozumieniu z MFW, występowania pozostających do zaspokojenia potrzeb finansowych w zakresie bilansu płatniczego. Władze Egiptu prowadzą z MFW negocjacje na temat odpowiedniego programu i w dniu 9 czerwca 2011 r. przesłały do Komisji formalny wniosek o uzupełniającą pomoc makrofinansową. Komisja jest w trakcie oceny, w porozumieniu z MFW, pozostających do zaspokojenia potrzeb Egiptu w zakresie finansowania zewnętrznego w związku z ewentualnym przyjęciem wniosku o udzielenie temu krajowi pomocy makrofinansowej.

Tabela 1: Zatwierdzone kwoty pomocy makrofinansowej w poszczególnych latach w okresie 2001-2010, w milionach EUR

[pic]

Wykres 1a: Zatwierdzone kwoty pomocy makrofinansowej w poszczególnych latach w okresie 2001-2010, w milionach EUR

[pic]

Wykres 1b: Zatwierdzone kwoty pomocy makrofinansowej w latach 2001-2010, według regionów

[pic]

Tabela 2: Kwoty pomocy makrofinansowej wypłacone w poszczególnych latach w okresie 2001-2010, w milionach EUR

[pic]

Wykres 2a: Kwoty pomocy makrofinansowej wypłacone w poszczególnych latach w okresie 2001-2010, w mln EUR

[pic]

Wykres 2b: Kwoty pomocy makrofinansowej wypłacone w okresie 2001-2010, według regionów

[pic]

[1] O statusie określonym rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244/99.

[2] Kwota 500 milionów euro dostępna na podstawie decyzji z lipca 2010 r. dla Ukrainy zostanie połączona z kwotą 110 milionów euro, których nie wypłacono z kwoty objętej decyzją z roku 2002 dla tego kraju dotyczącą pomocy makrofinansowej, co oznacza operację na maksymalną kwotę 610 milionów euro. Oznacza to drugi co do wielkości program pomocy makrofinansowej co do którego kiedykolwiek podjęto decyzję. Największą operację pomocy makrofinansowej – pożyczkę w wysokości 870 milionów euro dla Węgier na podstawie decyzji z roku 1990 – zawieszono po wypłacie pierwszej transzy w wysokości 260 milionów euro.

[3] O statusie określonym rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244/99.