Sprawozdanie specjalne Czy instrumenty 
finansowe stanowią 
skuteczne 
i przyszłościowe 
narzędzie wspierania 
rozwoju obszarów 
wiejskich?PL 2015  nr 05
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015
Print ISBN 978-92-872-2297-8 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/313901 QJ-AB-15-004-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-2301-2 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/507048 QJ-AB-15-004-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-2288-6 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/059828 QJ-AB-15-004-PL-E
© Unia Europejska, 2015
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
W celu wykorzystania lub powielenia wykresu 1 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.
Printed in Luxembourg
Czy instrumenty  
finansowe stanowią 
skuteczne  
i przyszłościowe  
narzędzie wspierania 
rozwoju obszarów 
wiejskich?
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2015  nr 05
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob -
szarów działalności budżetowej lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontro -
lne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę następujące aspekty: zagrożenia dla 
wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes 
polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybuna -
łu Obrachunkowego Rasa Budbergytė i która zajmuje się obszarem wydatków związanym z zarządzaniem zasobami na -
turalnymi i ich ochroną. Kontrolą kierowała Kersti Kaljulaid, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: 
Peeter Lätti, szef gabinetu; Helder Faria Viegas, kierownik działu; Bertrand Tanguy, kierownik zespołu; Jan Huth, zastępca 
kierownika zespołu, oraz kontrolerzy: Christine Kleinsasser, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti i Jolanta Zemailaite.
Od lewej: J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, 
H.  Faria  Viegas, J. Huth, C. Kleinsasser.
03
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów i terminów technicznych
I–IX  Streszczenie
1–15  Wprowadzenie
4 Poprzednie kontrole przeprowadzone przez Trybunał
5–7 Powody tworzenia instrumentów finansowych
8 Ostatnie wydarzenia
9–12  Instrumenty finansowe w zakresie rozwoju obszarów wiejskich
13–15  Zarządzanie instrumentami finansowymi w zakresie rozwoju obszarów wiejskich
16–20  Zakres kontroli i podejście kontrolne
21–95  Uwagi
21–50  Czy w okresie programowania 2007–2013 instrumenty finansowe zostały utworzone 
i dokapitalizowane w odpowiedni sposób?
22–29  Ramy programowania nie były przygotowane w sposób zadowalający
30–40  Niemniej jednak przepisy dotyczące wydatkowania środków są korzystne dla państw członkowskich
41–50  Instrumenty finansowe zostały nadmiernie skapitalizowane
51–71  Czy w latach 2007–2013 instrumenty finansowe dobrze spełniały swoje zadania?
53–61  Instrumenty finansowe osiągnęły słabe wyniki w zakresie rotacji środków
62–68  Efekt dźwigni występuje rzadko, a niektóre fundusze zostały utworzone zbyt późno
69–71  Monitorowanie instrumentów finansowych w latach 2007–2013 nie przyniosło wystarczająco istotnych 
informacji na temat uzyskanych wyników
04 Spis treści
72–80  Czy w latach 2007–2013 obowiązywały stosowne strategie zamknięcia i wyjścia?
75–77  Procedura zamknięcia nie została jak dotąd dobrze przygotowana, a przepisy były interpretowane 
odmiennie przez państwa członkowskie i Komisję
78–80  Brak jasności w kwestii przepisów dotyczących strategii wyjścia
81–95  Czy ramy prawne na lata 2014–2020 mogą przyczynić się do wprowadzenia koniecznych ulepszeń 
w instrumentach finansowych?
82 W nowych ramach prawnych wprowadzono istotne ulepszenia …
83–95  … lecz wciąż istnieją pewne przeszkody
96–103  Wnioski i zalecenia
 Załącznik I  —  Oszacowanie nadmiernej kapitalizacji funduszy gwarancyjnych według stanu na 
dzień 31 grudnia 2013 r. według wskaźnika ekspozycji na ryzyko 
 Załącznik II —  Przegląd głównych uchybień, które wpłynęły negatywnie na wyniki 
skontrolowanych instrumentów finansowych 
 Odpowiedzi Komisji
05
 Wykaz skrótów  
i terminów technicznych
Skróty
EFRROW : Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
PROW : Program Rozwoju Obszarów Wiejskich
Terminy techniczne
Agencja płatnicza : organ krajowy lub regionalny, który odpowiada za ocenę, obliczenie i wypłatę dotacji rolnych.
Działanie : program pomocy służący do realizacji polityki. Działania inwestycyjne: działania, które zapewniają 
wsparcie finansowe na inwestycje w maszyny i sprzęt, roboty budowlane lub prace innego rodzaju.
Dźwignia finansowa : na potrzeby niniejszego sprawozdania efekt dźwigni finansowej obliczany jest poprzez 
zestawienie, ile euro w ramach finansowania (ze środków publicznych lub prywatnych) zostało zagwarantowanych 
lub wypłaconych na działalność gospodarczą na obszarach wiejskich w przeliczeniu na każde euro ze środków 
publicznych (unijnych lub państwa członkowskiego).
Fundusz odnawialny : system, w którym środki udostępnione w ramach instrumentów finansowych po 
jednokrotnym wykorzystaniu zostają wykorzystane ponownie lub odnowione.
Fundusze gwarancyjne : fundusze gwarancyjne zapewniają gwarancje finansowe na kredyty, o które ubiegają 
się przedsiębiorstwa lub organizacje rolne, ułatwiając im tym samym uzyskanie finansowania z banku. Fundusze 
te określa się jako odnawialne, ponieważ w miarę jak w ramach poszczególnych projektów spłacane są pożyczki, 
gwarancje zostają zwolnione i wydawać można nowe gwarancje. Fundusze gwarancyjne są odnawiane przy 
zastosowaniu mnożnika kapitału funduszu.
Fundusze kapitału podwyższonego ryzyka (fundusze venture capital ): nastawione na zysk fundusze prywatne, 
które zapewniają kapitał zazwyczaj dla nowych przedsiębiorstw o dużym potencjale i wysokim poziomie ryzyka.
Fundusze pożyczkowe : fundusze, które zapewniają środki na pożyczki na potrzeby projektów związanych 
z rozwojem małych przedsiębiorstw. Określa się je jako odnawialne, ponieważ środki na nowe pożyczki są 
udostępniane w miarę spłaty poprzednich pożyczek w ramach poszczególnych projektów.
Gwarancja : zobowiązanie strony trzeciej (poręczyciela) do spłaty długów pożyczkobiorcy. Kiedy pożyczkobiorcy 
nie są w stanie samodzielnie spłacić pożyczki, za jej spłatę odpowiedzialny jest poręczyciel.
Instytucja zarządzająca : organ krajowy lub regionalny wskazany przez państwo członkowskie w celu zarządzania 
programem rozwoju obszaru wiejskiego.
06 Wykaz skrótów i terminów technicznych 
Nadmierna kapitalizacja : sytuacja, gdy kwota, którą zasilono kapitał instrumentu inżynierii finansowej, jest zbyt 
wysoka w stosunku do kwoty udostępnionej ostatecznym odbiorcom w formie pożyczek lub udzielonych gwarancji.
Okres programowania : okres obowiązywania programów rozwoju obszarów wiejskich.
Ostateczny odbiorca : osoba lub instytucja, która otrzymuje wsparcie z instrumentu finansowego.
Oś (osie) : spójna grupa działań, których wdrożenie prowadzi bezpośrednio do realizacji celów szczegółowych 
i przyczynia się do osiągnięcia jednego celu lub większej liczby celów ogólnych w ramach polityki rozwoju 
obszarów wiejskich. Przykładowo działania w ramach osi 1 przyczyniają się do zwiększenia konkurencyjności 
sektora rolnego i leśnego, a działania w osi 3 mają służyć poprawie jakości życia na obszarach wiejskich 
i zwiększeniu zróżnicowania gospodarki wiejskiej.
Produkty i rezultaty : produkty to działania realizowane bezpośrednio w ramach danego instrumentu 
finansowego. W przypadku funduszu gwarancyjnego produktem jest na przykład „liczba udzielonych gwarancji”. 
Rezultaty to natychmiastowe efekty lub zmiany, które wynikają z realizacji projektu. Dla ostatecznych odbiorców 
rezultat stanowi na przykład otrzymanie pożyczki z banku.
Umowa o finansowaniu : porozumienie między państwem członkowskim (lub instytucją zarządzającą) 
a zarządzającym funduszem, w którym określa się warunki finansowania.
Wskaźnik ekspozycji na ryzyko : górna granica niespłaconych należności, która w ramach zarządzania danym 
funduszem gwarancyjnym uznawana jest za dopuszczalną. Jeśli założyć na przykład, że maksymalnie 20% gwarancji 
dotyczyłoby pożyczek, które nie zostały spłacone, wskaźnik ekspozycji na ryzyko wyniósłby 1/5.
Wskaźnik wydatkowania : w przypadku funduszy pożyczkowych część kapitału zainwestowanego w fundusz, 
która wypłacana jest ostatecznym odbiorcom. W przypadku funduszy gwarancyjnych jest to część kapitału 
zainwestowanego w fundusz, która wykorzystywana jest do gwarantowania pożyczek ostatecznym odbiorcom.
Zamknięcie : w kontekście zamykania PROW na koniec okresu programowania procedura stosowana w odniesieniu 
do funduszu w celu ustalenia kwoty kwalifikującej się do współfinansowania w ramach EFRROW.
Zarządzający funduszem : organ odpowiedzialny za wdrożenie strategii inwestycyjnej i zarządzanie portfelem 
inwestycji związanych z instrumentem finansowym.
Zarządzanie dzielone : jeden ze sposobów wykonywania budżetu UE. Zarządzanie określa się jako dzielone, gdy 
projektami dofinansowywanymi przez UE zarządzają organy krajowe lub regionalne (w tym przypadku: instytucje 
zarządzające), a Komisja pełni obowiązki nadzorcze.
07
 Streszczenie
I
Instrumenty finansowe (do 2014 r. nazywane „instru -
mentami inżynierii finansowej”) zostały po raz pierw -
szy zastosowane w obszarze rolnictwa w okresie 
programowania 2000–2006. Ich wykorzystanie rozcią -
gnięto również na okres programowania 2007–2013, 
aby ułatwić rolnikom i małym przedsiębiorstwom 
wiejskim uzyskanie finansowania ze źródeł prywat -
nych na projekty inwestycyjne dotyczące obszarów 
wiejskich. Instrumenty te, za pośrednictwem funduszy 
pożyczkowych i gwarancyjnych, mają zarówno przy -
ciągnąć dodatkowy kapitał publiczny lub prywatny 
(efekt dźwigni), jak i umożliwić wielokrotne wyko -
rzystanie pierwotnie przydzielonych środków (efekt 
rotacji). Do końca 2013 r. UE i państwa członkowskie 
przekazały około 700 mln euro na rzecz instrumentów 
finansowych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich.
II
Instrumenty finansowe będą również wykorzysty -
wane w okresie programowania 2014–2020, w którym 
Komisja zamierza zapewnić jak największe oddzia -
ływanie środków unijnych. W nadchodzących latach 
planuje ona również zwiększyć wykorzystanie tych 
instrumentów i zobowiązać państwa członkowskie do 
zwiększenia ich stosowania co najmniej dwukrotnie 
w głównych obszarach inwestycyjnych.
III
W ramach kontroli Trybunał zbadał, czy instrumenty 
finansowe skutecznie wpierały rozwój obszarów 
wiejskich i czy będą one skuteczne w przyszłości. Aby 
odpowiedzieć na to pytanie, Trybunał przystąpił do 
ustalenia, czy w okresie programowania 2007–2013 
instrumenty te zostały właściwie opracowane i czy 
zarządzano nimi w odpowiedni sposób, a także 
w jakim stopniu zmiany wprowadzone na okres 
programowania 2014–2020 mogą przyczynić się do 
wyeliminowania stwierdzonych uchybień.IV
Trybunał ustalił, że w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich instrumenty finansowe nie były skuteczne 
i że – choć perspektywy na okres programowania 
2014–2020 wyglądają obiecująco – osiągnięcie ich 
zamierzonego oddziaływania będzie niemałym 
wyzwaniem. Trybunał stwierdził, że w okresie progra -
mowania 2007–2013 nie uzasadniono w odpowiedni 
sposób utworzenia instrumentów finansowych oraz 
że wniesiono do nich zbyt duży kapitał. W ramach 
prawnych nie uwzględniono specyfiki polityki rozwoju 
obszarów wiejskich ani nie dokonano oceny faktycz -
nych potrzeb.
V
Trybunał stwierdził również, że nie przedstawiono 
wiarygodnych, skwantyfikowanych danych, na podsta -
wie których można by uzasadnić rodzaj utworzonych 
instrumentów finansowych, ustalić zapotrzebowanie 
na takie instrumenty w zakresie rolnictwa i wykazać, 
że na dany fundusz przeznaczono kapitał we wła -
ściwej kwocie. Trybunał szacuje, że na koniec 2013 r. 
fundusze gwarancyjne były przekapitalizowane 
o 370 mln euro.
VI
Trybunał stwierdził ponadto, że instrumenty finan -
sowe nie działały zgodnie z tym, co zaplanowano – 
potencjalnie mogły one zapewnić większe korzyści 
wynikające z efektu rotacji i efektu dźwigni. Po części 
stało się tak za sprawą opóźnień we wdrażaniu (w tym 
za sprawą faktu, że instrumenty utworzono późno lub 
nie uczyniono tego w najdogodniejszym momencie). 
Co więcej, w ramach prawnych nie uwzględniono 
odpowiedniego przepisu mającego sprzyjać osiągnię -
ciu oczekiwanych korzyści. Wreszcie ani Komisja, ani 
państwa członkowskie nie wprowadziły stosownych 
systemów monitorowania, aby zapewnić wiarygodne 
dane wykazujące, czy dzięki instrumentom udało się 
skutecznie osiągnąć zakładane cele.
08 Streszczenie
VII
Przeprowadzona przez Trybunał analiza obejmowała 
badanie strategii zamknięcia i wyjścia. Trybunał uznał, 
że w latach 2007–2013 nie sprecyzowano warunków 
koniecznych do ustalenia salda końcowego instru -
mentów finansowych do wypłaty na koniec okresu 
programowania, nie określono też warunków doty -
czących strategii wyjścia. Wynikało to głównie z tego, 
że Komisja nie określiła jasnych zasad i wytycznych 
w tym zakresie.
VIII
Trybunał stwierdził, że ramy prawne na lata 2014–2020 
mogą przyczynić się do wprowadzenia koniecz -
nych ulepszeń. Mimo uwzględnienia w tych ramach 
nowych, szczegółowych przepisów ograniczających 
powracający problem nadmiernej kapitalizacji, ryzyko 
w tej kwestii może się utrzymywać, a wykorzystanie 
instrumentów finansowych na szerszą skalę jest nadal 
utrudnione. Ponadto nie uwzględniono w wystar -
czającym stopniu efektów długoterminowych i ist -
nieje ryzyko, że instrumenty finansowe będą nadal 
nadmiernie uzależnione od dotacji. Nie zajęto się też 
w odpowiedni sposób kwestią wyników uzyskiwanych 
za pośrednictwem efektu dźwigni i efektu rotacji.
IX
Trybunał zaleca, co następuje:
a) Komisja powinna:
•  zwiększyć zachęty dla państw członkowskich 
do tworzenia instrumentów finansowych 
w zakresie rozwoju obszarów wiejskich po -
przez zidentyfikowanie wyzwań i przeszkód 
napotykanych w tej dziedzinie oraz uwzględ -
nienie jej specyfiki, a także poprzez aktywne 
zachęcanie państw członkowskich do wyko -
rzystywania tych instrumentów w stosownych 
przypadkach;
• zapewnić wytyczne mające na celu zapewnie -
nie odpowiedniej jakości obowiązkowych ocen 
ex ante  przeprowadzanych przez państwa 
członkowskie i aktywnie je promować jako 
główne narzędzie zapobiegające nadmiernej 
kapitalizacji;• ustalić odpowiednie normy i wartości docelo -
we w zakresie efektów dźwigni i rotacji;
• odpowiednio wcześnie zapewnić precyzyjne 
przepisy wykonawcze (łącznie ze stosowną 
strategią wyjścia) w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich przed zamknięciem okresu progra -
mowania 2007–2013;
b) Komisja i państwa członkowskie powinny uzgod -
nić jasne przepisy przejściowe obowiązujące 
między okresami programowania;
c) państwa członkowskie powinny:
• rozważyć przeznaczenie pewnej części 
dostępnego budżetu EFRROW na instrumen -
ty finansowe i zwiększyć atrakcyjność tych 
instrumentów w stosunku do dotacji w jasno 
określonych okolicznościach;
• potwierdzić wskaźnik ekspozycji na ryzyko 
przy wykorzystaniu stosownej fachowej wie -
dzy technicznej w celu uniknięcia nadmiernej 
kapitalizacji;
• wdrażać nowe przepisy prawne w taki sposób, 
aby zagwarantować jak najwyższy poziom 
elastyczności, na przykład poprzez utworzenie 
jednego instrumentu finansowego (zapew -
niającego pożyczki i gwarancje) będącego 
w stanie zaspokoić istniejące potrzeby;
• podczas oceny wniosków o dofinansowanie 
państwa członkowskie powinny zwrócić szcze -
gólną uwagę na ewentualne ryzyko wystąpie -
nia efektu deadweight  lub efektu przesunięcia, 
wykorzystując w tym celu odpowiednie wskaź -
niki. W razie wystąpienia takiego ryzyka instru -
menty finansowe mogłyby stać się wariantem 
preferowanym;
• zbadać, w jaki sposób można połączyć dotacje 
i instrumenty finansowe, by zapewnić jak naj -
lepsze wykorzystanie środków dzięki optymi -
zacji efektów dźwigni i rotacji.
09
 Wprowadzenie
01 
Instrumenty finansowe (do 2014 r. 
nazywane „instrumentami inżynierii 
finansowej”) stanowią narzędzia w bu -
dżecie UE umożliwiające beneficjen -
tom uzyskanie finansowania w formie 
np. pożyczek, gwarancji lub inwestycji 
kapitałowych. Główna różnica między 
instrumentami finansowymi a dotacja -
mi polega na tym, że środki udostęp -
nione w ramach instrumentów podle -
gają zwrotowi, jak przedstawiono na 
wykresie 1 .
02 
Instrumenty finansowe były stosowa -
ne niemal we wszystkich głównych 
obszarach budżetu UE (w zakresie 
polityk wewnętrznych zarządzanych 
przez Komisję centralnie lub wspólnie 
z instytucjami finansowymi, polityki 
spójności i polityki rozwoju obszarów 
wiejskich, w których zarządzanie fun -
duszami jest dzielone między Komisję 
i państwa członkowskie, oraz polityk 
zewnętrznych1).03 
W przypadku obszarów objętych 
zarządzaniem dzielonym instrumenty 
finansowe były głównie wykorzysty -
wane w zakresie polityki spójności. Na 
koniec 2013 r. w tym obszarze funk -
cjonowało ponad 941 instrumentów 
finansowych, a wsparcie z budżetu 
UE i środków krajowych wyniosło 
14,3  mld  euro2.1 W wieloletnich ramach 
finansowych na lata 2007–2013 
nieco ponad 1% budżetu 
unijnego (13,6 mld euro) 
przeznaczono na instrumenty 
finansowe w zakresie polityk 
wewnętrznych i polityk 
spójności.
2 Sprawozdanie Komisji na 
temat postępów dokonanych 
w finansowaniu i wdrażaniu 
instrumentów inżynierii 
finansowej zgłoszonych przez 
instytucje zarządzające 
zgodnie z art. 67 ust. 2 lit. j) 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1083/2006 z dnia 
11 lipca 2006 r. ustanawiające -
go przepisy ogólne dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego oraz Funduszu 
Spójności i uchylającego 
rozporządzenie (WE) 
nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 
z 31.7.2006, s. 25), okres 
programowania 2007–2013, 
stan na dzień 31 grudnia 
2013 r. Dokument z dnia 
19 września 2014 r., nr ref. 
EGESIF_14-0033-00.
Programy oparte na dotacjach w porównaniu 
z instrumentami finansowymi
Środki 
powracające do 
funduszuINSTRUMENTY FINANSOWE PROGRAMY OPARTE NA DOTACJACH
ProjektyDotacje€€
Ostateczni
odbiorcyInstrument
/f_inansowy
Środki pozostają w obieguŚrodki budżetowe
(UE/państwo/region)Środki budżetowe
(UE/państwo/region)
€
Środki są wydawane jednorazowoWykres 1
Źródło: Program INTERACT, „Financial Instruments in European Territorial Cooperation Program -
mes”, 2013 r.
10 Wprowadzenie
Poprzednie kontrole 
przeprowadzone przez 
Trybunał
04 
Jak dotąd Trybunał prowadził kontrole 
instrumentów finansowych głównie 
w dziedzinie polityki spójności3. Parla -
ment Europejski zwrócił się jednak do 
Trybunału Obrachunkowego z wnio -
skiem o objęcie kontrolą instrumentów 
finansowych we wszystkich obszarach 
polityki4. Niniejsze sprawozdanie 
stanowi odpowiedź na ten wniosek 
w odniesieniu do rozwoju obszarów 
wiejskich. Do końca 2013 r. pań -
stwa członkowskie przekazały około 
700 mln euro na rzecz instrumentów 
finansowych w tym obszarze.Powody tworzenia 
instrumentów 
finansowych
05 
W dobie ograniczonych budżetów 
publicznych zwiększanie inwestycji 
przy zużyciu mniejszej ilości środków 
publicznych stanowi kwestię o za -
sadniczym znaczeniu. Instrumenty 
finansowe mogą poprawić wykorzy -
stanie ograniczonych zasobów pu -
blicznych, zapewniając finansowanie 
większej liczby inwestycji za pomocą 
tego samego budżetu. Fundusze mają 
umożliwiać wielokrotne wykorzysta -
nie środków przyznanych pierwotnie 
na ich uruchomienie (efekt rotacji) 
oraz wspierać osiągnięcie celów danej 
polityki poprzez przyciąganie do -
datkowego kapitału publicznego lub 
prywatnego (efekt dźwigni). Powody 
tworzenia instrumentów finansowych 
przedstawiono w  ramce 1 .3 Zob. np. sprawozdanie 
specjalne nr 2/2012 pt. 
„Instrumenty finansowe dla 
MŚP współfinansowane 
z Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego”. 
Stwierdzono w nim przede 
wszystkim, że „przeszkodą dla 
skuteczności i wydajności 
środków były istotne 
niedociągnięcia, wynikające 
głównie z nieodpowiednich 
aktualnych ram prawnych 
funduszy strukturalnych” 
(http://eca.europa.eu ).
4 Rezolucja Parlamentu 
Europejskiego z dnia 10 maja 
2012 r. zawierająca uwagi, 
które stanowią integralną 
część decyzji dotyczących 
udzielenia absolutorium 
z wykonania budżetu 
ogólnego Unii Europejskiej 
za rok budżetowy 2010, 
sekcja III – Komisja i agencje 
wykonawcze (pkt 20).
Powody tworzenia instrumentów finansowych
„Realizacja celów polityki UE: Innowacyjne instrumenty finansowe realizują szczegółowe cele polityki UE 
poprzez zapewnienie niezbędnego finansowania dla obszarów leżących w interesie UE (...). Mają one na celu 
skorygowanie niedoskonałości lub nieprawidłowości rynku, które prowadzą do niewystarczającego poziomu 
finansowania takich obszarów ze źródeł rynkowych, na przykład dlatego, że dany obszar jest postrzegany 
przez sektor prywatny jako zbyt ryzykowny”5.
„Efekt dźwigni w postaci zwiększenia inwestycji: Poprzez współpracę z sektorem prywatnym w zakresie inno -
wacyjnych instrumentów finansowych możliwe jest spotęgowanie wpływu budżetu UE, co umożliwi dokony -
wanie większej liczby strategicznych inwestycji, zwiększając tym samym potencjał wzrostu UE”6.
„Efekt mnożnikowy budżetu UE: Dodatkowy efekt mnożnikowy osiąga się w trakcie cyklu życia innowacyjne -
go instrumentu finansowego, jeżeli spłaty kapitału lub odsetki i zyski z inwestycji można ponownie wykorzy -
stać na potrzeby instrumentu. Taki „odnawialny” charakter może znacznie zwiększyć zasięg instrumentów”7.
5 COM(2011) 662 final z dnia 19 października 2011 r. pt. „Ramy dla nowej generacji innowacyjnych instrumentów finansowych – unijnych platform 
instrumentów kapitałowych i dłużnych”.
6 COM(2011) 500 final z dnia 29 czerwca 2011 r. pt. „Budżet z perspektywy »Europy 2020«”.
7 COM(2011) 662.Ramka 1
11 Wprowadzenie
06 
Rada8 i Komisja oczekiwały, że w wie -
loletnich ramach finansowych na lata 
2014–2020 instrumenty finansowe 
będą wykorzystywane w większym 
stopniu niż w latach 2007–2013.
07 
W swojej rezolucji w sprawie udzie -
lenia absolutorium za rok 20109 
Parlament Europejski stwierdził, że 
Komisja wspierała zwiększenie wyko -
rzystania instrumentów finansowych 
w kolejnych wieloletnich ramach 
finansowych10.
Ostatnie wydarzenia
08 
W niedawnym komunikacie zatytuło -
wanym „Plan inwestycyjny dla Euro -
py”11 Komisja stwierdziła, że zamierza 
zapewnić jak największe oddziaływa -
nie funduszy unijnych. Zachęcała ona 
w związku z tym państwa członkow -
skie do znaczącego zwiększenia wyko -
rzystania instrumentów finansowych 
w okresie programowania 2014–2020 
w głównych obszarach inwestycji z eu -
ropejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych12 w celu co najmniej 
podwojenia łącznych wydatków. 
Komisja zaleciła również ustalenie do -
celowych wartości procentowych ich 
wykorzystania13.Instrumenty finansowe 
w zakresie rozwoju 
obszarów wiejskich
09 
Unijna polityka rozwoju obszarów 
wiejskich realizowana jest za pośred -
nictwem programów rozwoju obsza -
rów wiejskich (PROW). Każdy z tych 
programów obejmuje okres siedmiu 
lat. Instrumenty finansowe stanowią 
element polityki rozwoju obszarów 
wiejskich od 2000 r.
10 
W tej dziedzinie głównym aktem 
legislacyjnym na okres programowania 
2007–2013 jest rozporządzenie Komisji 
(WE) nr 1974/200614, w którym prze -
widziano trzy rodzaje instrumentów 
finansowych: fundusze kapitału pod -
wyższonego ryzyka, fundusze gwaran -
cji i fundusze pożyczkowe. W rzeczy -
wistości w latach 2009–2014 państwa 
członkowskie ustanowiły 11 funduszy 
gwarancyjnych (w Bułgarii, we Francji 
(Korsyka), w ośmiu rożnych regionach 
Włoch i w Rumunii) i trzy fundusze po -
życzkowe (w Grecji, na Łotwie i Litwie). 
Nie utworzono natomiast ani jednego 
funduszu kapitału podwyższonego 
ryzyka (zob. wykres 2 ).8 Zob. pkt 26 konkluzji Rady 
Europejskiej (z 24/25 październi -
ka 2013 r.) (EUCO 169/13), 
w którym stwierdzono: 
„negocjacje dotyczące 
programowania europejskich 
funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych należy 
wykorzystać w celu znacznego 
zwiększenia ogólnego wsparcia 
unijnego z tych funduszy na 
rzecz opartych na zasadzie 
dźwigni instrumentów 
finansowych przeznaczonych 
dla MŚP w latach 2014–2020, 
przynajmniej podwajając 
wsparcie w krajach, w których 
warunki są wciąż trudne”.
9 Decyzja Parlamentu Europej -
skiego z dnia 10 maja 2012 r. 
w sprawie udzielenia absoluto -
rium z wykonania budżetu 
ogólnego Unii Europejskiej na 
rok budżetowy 2010, sekcja 
III – Komisja (COM(2011) 473 
final – C7-0256/2011 – 
2011/2201(DEC)) 
P7_TA(2012)0153.
10 COM(2011) 662 final, ibidem.
11 COM(2014) 903 final z dnia 
26 listopada 2014 r.
12 Europejski Fundusz Rozwoju 
Regionalnego, Europejski 
Fundusz Społeczny, Fundusz 
Spójności, Europejski Fundusz 
Rolny na rzecz Rozwoju 
Obszarów Wiejskich oraz 
Europejski Fundusz Morski 
i Rybacki.
13 Państwom członkowskim zaleca 
się przeznaczenie – przy 
zastosowaniu instrumentów 
finansowych – pewnej części 
przydziału przewidzianego 
w umowie o partnerstwie na 
każdy z głównych obszarów 
inwestycyjnych w następujący 
sposób: 50% w obszarze 
wsparcia dla MŚP, 20% 
w obszarze działań na rzecz 
obniżenia emisji CO2, 10% 
w obszarze technologii 
informacyjno -komunikacyjnych, 
10 % w obszarze zrównoważo -
nego transportu, 5% w obszarze 
badań, rozwoju i innowacji oraz 
5% w obszarze efektywności 
środowiskowej i efektywnej 
gospodarki zasobami.
14 Rozporządzenie Komisji (WE) 
nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 
2006 r. ustanawiające 
szczegółowe zasady stosowania 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1698/2005 w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju 
Obszarów Wiejskich (EFRROW) 
(Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15).
12 Wprowadzenie
Instrumenty finansowe w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w okresie 
programowania 2007–2013Wykres 2
Źródło: Dane pochodzące z odpowiednich umów o finansowaniu.Państwa członkowskie/regiony, które 
ustanowiły instrumenty /f_inansowe
Korsyka: FG (2012)Łotwa: FP (2010)
Litwa: FP (2009)
Rumunia: FG (2010)
Bułgaria: FG (2011)
Grecja: FP (2013)
Kalabria: FG (2010)
Basilicata, Kampania, Molise, Apulia, Sycylia: FG (2011) Lacjum: FG (2012)Umbria: FG (2014)FG: Fundusz gwarancyjny
FP: Fundusz pożyczkowy(20XX): Data kapitalizacji funduszu
13 Wprowadzenie
11 
Państwa członkowskie wykorzystują 
instrumenty finansowe w odniesieniu 
do działań PROW w ramach osi 1 i 3, 
takich jak modernizacja gospodarstw 
rolnych, zwiększanie wartości doda -
nej produktów rolnych i leśnych czy 
tworzenie i rozwój przedsiębiorstw. 
Fundusze gwarancyjne zapewniają 
gwarancje finansowe na kredyty, 
o które ubiegają się przedsiębiorstwa 
lub organizacje, w celu ułatwienia im 
uzyskania finansowania z banków. 
W miarę jak poszczególni projek -
todawcy spłacają swoje pożyczki, 
gwarancje zostają zwolnione i udzielić 
można nowych gwarancji. Fundusze 
pożyczkowe zapewniają środki na 
pożyczki dla projektów związanych 
z rozwojem przedsiębiorstw. Środki 
na nowe pożyczki zostają udostępnio -
ne w momencie spłaty poprzednich 
pożyczek w ramach poszczególnych 
projektów.12 
W łącznej kwocie 700 mln euro15, którą 
przekazano na rzecz instrumentów 
finansowych (zob. pkt 4), 564 mln euro 
stanowiły środki publiczne, z czego 
około 440 mln euro pochodziło ze 
środków unijnych. Na wykresie 3  
przedstawiono przydzielone środki 
w podziale na państwa członkowskie.
Środki udostępnione w ramach instrumentów finansowych  
na koniec 2013 r.Wykres 3
Źródło: Dane z biznesplanów i odpowiednich rocznych sprawozdań z postępów za 2013 r. oraz obli -
czenia Trybunału.050100150200250300mln EUR
Bułgaria
Francja (Korsyka)Grecja
Włochy (Sycylia) Włochy (Apulia) Włochy (Lacjum)Włochy (Kampania)Włochy (Umbria) Włochy (Molise)Włochy (Basilicata) Włochy (Kalabria)Łotwa LitwaRumunia15 Na kwotę tę złożyły się 
również środki prywatne 
w wysokości 138 mln euro 
wniesione do funduszu 
pożyczkowego w Grecji 
oprócz 115 mln euro 
udostępnionych ze środków 
publicznych.
14 Wprowadzenie
Zarządzanie 
instrumentami 
finansowymi w zakresie 
rozwoju obszarów 
wiejskich
13 
Zarządzanie instrumentami finanso -
wymi jest dzielone między Komisję 
i państwa członkowskie. Komisja 
ocenia i zatwierdza PROW opraco -
wane i przedłożone przez państwa 
członkowskie, które z kolei przyjmują 
przepisy ustawowe, wykonawcze 
i administracyjne, tak aby zapewnić 
prawidłowe funkcjonowanie instru -
mentów finansowych. Główną rolę 
w państwach członkowskich odgry -
wają cztery podmioty: instytucja 
zarządzająca (zazwyczaj ministerstwo 
rolnictwa), zarządzający funduszem, 
instytucje finansowe (np. banki i insty -
tucje kredytowe) i ostateczni odbiorcy 
(np. gospodarstwa rolne lub przedsię -
biorstwa przetwórstwa spożywczego).
14 
Instytucje zarządzające opracowują 
i nadzorują instrumenty finansowe. Do 
zadań zarządzających funduszem na -
leży realizacja strategii inwestycyjnej oraz sprawdzenie, czy w ramach 
inwestycji rzeczywiście osiągnięto 
zamierzone cele. Instytucje finanso -
we oceniają wykonalność przedsta -
wionych projektów pod względem 
gospodarczym i analizują zdolność 
kredytową ostatecznych odbiorców. 
Ci z kolei zawierają umowy (o przyzna -
nie pożyczki lub udzielenie gwaran -
cji) z zarządzającymi funduszem lub 
instytucjami finansowymi. Ostateczni 
odbiorcy są również odpowiedzialni za 
rzeczywiste przeprowadzenie inwesty -
cji i zwrot środków instytucjom finan -
sowym zgodnie z warunkami umowy.
15 
Szczegółowe zadania i obowiązki po -
szczególnych podmiotów zależą także 
od rodzaju zastosowanego instrumen -
tu finansowego, ponieważ fundusze 
pożyczkowe funkcjonują w odmienny 
sposób niż fundusze gwarancyjne. 
Przykładowo w przypadku funduszy 
pożyczkowych dochodzi do wypłaty 
środków, podczas gdy w przypadku 
funduszy gwarancyjnych tak się nie 
dzieje, chyba że odbiorca nie spłaci 
pożyczki.
Instrumenty finansowe w skrócie
 οInstrumenty zwrotne: środki finansowe mogą zostać wykorzystane ponownie w obszarze objętym programem. 
Ów efekt rotacji jest istotny zwłaszcza w czasach, gdy budżety publiczne są ograniczone.
 οInnym czynnikiem o dużym znaczeniu jest efekt dźwigni polegający na przyciągnięciu dodatkowego kapitału 
prywatnego, co umożliwia realizację celów polityki UE.
 οMało doświadczeń i niski poziom istotności w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, ponieważ jak dotąd instru -
menty finansowe były stosowane głównie w obszarze spójności.
 οW największym stopniu wykorzystywane są fundusze gwarancyjne, ale utworzono również pewną liczbę fundu -
szy pożyczkowych.
 οZarządzanie jest dzielone pomiędzy Komisję a państwa członkowskie.
 οKomisja wspiera stosowanie instrumentów finansowych, ale wciąż występują trudności i zagrożenia związane 
z ich wdrażaniem.
15
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
16 
Celem tej kontroli było ustalenie, czy 
w okresie programowania 2007–2013 
instrumenty finansowe wdrożone 
w ramach polityki rozwoju obszarów 
wiejskich zostały dobrze opracowane 
i czy zarządzano nimi we właściwy 
sposób. Niedawno zatwierdzono też 
główne rozporządzenia unijne w za -
kresie rozwoju obszarów wiejskich 
na okres programowania 2014–2020. 
Umożliwiło to Trybunałowi ocenę, na ile 
zmiany wprowadzone na mocy nowych 
przepisów mogą przyczynić się do 
wyeliminowania głównych uchybień 
stwierdzonych podczas kontroli.
17 
Ogólne pytanie kontrolne brzmiało:
Czy instrumenty finansowe 
stanowią skuteczne 
i przyszłościowe narzędzie 
wspierania rozwoju obszarów 
wiejskich?
Kontrola miała też odpowiedzieć na 
następujące pytania szczegółowe:
 - Czy w okresie programowania 
2007–2013 instrumenty finansowe 
zostały utworzone i dokapitalizo -
wane w odpowiedni sposób?
 - Czy w latach 2007–2013 instru -
menty finansowe dobrze spełniały 
swoje zadania?
 - Czy w latach 2007–2013 obowiązy -
wały stosowne strategie zamknię -
cia i wyjścia?
 - Czy ramy prawne na lata 2014–2020 
mogą przyczynić się do wpro -
wadzenia koniecznych ulepszeń 
w instrumentach finansowych?18 
Trybunał ustalił kryteria kontroli do -
tyczące opracowania, wdrażania oraz 
monitorowania i oceny instrumentów 
finansowych. Kryteria te zostały opra -
cowane na podstawie wcześniejszych 
kontroli przeprowadzonych przez 
Trybunał, a także prawodawstwa, 
dokumentów Komisji i innych publi -
kacji. Trybunał skonsultował się rów -
nież z ekspertami z OECD16 w sprawie 
zasadności i przydatności w praktyce 
tych kryteriów kontroli oraz dokonał 
przeglądu publikacji OECD.
19 
Wizyty kontrolne przeprowadzono we 
Francji, Grecji, na Litwie, w Rumunii 
i we Włoszech i objęto nimi zarówno 
fundusze gwarancyjne17, jak i pożyczko -
we18. W każdym państwie członkowskim 
dowody kontroli zebrano za pomocą 
wywiadów oraz analizy dokumentów 
i danych, a następnie zbadano je zgod -
nie z kryteriami kontroli. W przypadku 
państw członkowskich lub regionów, 
które nie zostały objęte wizytami kon -
trolnymi, kontrolerzy zebrali i przeanali -
zowali dodatkowe informacje na temat 
instrumentów finansowych, dokonując 
przeglądu dokumentacji (zwłaszcza 
w przypadku Bułgarii i Łotwy). Przepro -
wadzili oni również wywiady z urzędni -
kami Komisji i przeanalizowali stosowne 
dokumenty.
20 
Trybunał zbadał próbę obejmującą 
37 instytucji zarządzających, z których 
32 nie wdrożyły żadnego instrumen -
tu finansowego w zakresie rozwoju 
obszarów wiejskich w latach 2007–2013. 
Na koniec 2013 r. instytucje te wykorzy -
stały około 90% płatności EFRROW na 
główne działania inwestycyjne, w ra -
mach których korzystano z instrumen -
tów finansowych19. Celem badania było 
przede wszystkim ustalenie konkret -
nych czynników, które spowodowały, że 
na etapie planowania i opracowywania 
koncepcji instytucje te nie utworzyły 
ani jednego instrumentu finansowego.16 Organizacja Współpracy 
Gospodarczej i Rozwoju.
17 Francja (Korsyka), Włochy 
(Apulia i Sycylia) oraz 
Rumunia.
18 Grecja i Litwa.
19 Działanie 121 (Modernizacja 
gospodarstw rolnych) 
i działanie 123 (Zwiększanie 
wartości dodanej produktów 
rolnych i leśnych).
16
 Uwagi
Czy w okresie 
programowania 
2007–2013 instrumenty 
finansowe zostały 
utworzone 
i dokapitalizowane 
w odpowiedni sposób?
21 
Aby zapewnić solidną podstawę dla 
instrumentów finansowych, konieczne 
było poprzedzenie okresu programo -
wania 2007–2013 starannymi przygo -
towaniami. W ramach prawnych dla 
instrumentów finansowych należało 
w szczególności uwzględnić specyfikę 
polityki rozwoju obszarów wiejskich 
i przeprowadzić ocenę rzeczywistych 
potrzeb na podstawie wiarygodnych, 
skwantyfikowanych informacji. Z infor -
macji tych powinno wynikać, dlaczego 
utworzono dany rodzaj wymaganego 
instrumentu inżynierii finansowej, 
jakie jest zapotrzebowanie rynkowe 
na wsparcie za pośrednictwem instru -
mentów inżynierii finansowej oraz czy 
ilość kapitału przeznaczona na dany 
fundusz była odpowiednia. Trybunał 
przeanalizował te główne aspekty 
koncepcji instrumentów finansowych 
w okresie programowania 2007–2013.
Ramy programowania nie 
były przygotowane w sposób 
zadowalający
22 
W tej części oceniono, czy w ramach 
prawnych dotyczących instrumen -
tów finansowych wzięto pod uwagę 
specyfikę polityki rozwoju obszarów 
wiejskich i rzetelną ocenę potrzeb. 
Przedstawiono również informacje 
pochodzące z ankiety wysłanej do 
państw członkowskich, dotyczące nie -
wielkiego wykorzystania instrumen -
tów finansowych w latach 2007–2013.Ramy prawne dotyczące 
instrumentów finansowych 
na lata 2007–2013 nie zostały 
dostosowane do celów rozwoju 
obszarów wiejskich
23 
Trybunał stwierdził, że ramy prawne 
instrumentów finansowych w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich na lata 
2007–2013 opracowano, mając na 
względzie głównie politykę spójności. 
Komisja nie była w stanie wykazać, 
że podczas opracowywania tych ram 
oceniła i uwzględniła specyfikę roz -
woju obszarów wiejskich. Tymczasem 
w przypadku rozwoju obszarów wiej -
skich (w przeciwieństwie do polityki 
spójności) większość potencjalnych 
beneficjentów to małe gospodarstwa, 
których właściciele byli przyzwyczajeni 
do bezzwrotnych dotacji. Same projek -
ty również były niewielkie. Co więcej, 
instytucje zarządzające w państwach 
członkowskich nie miały wystarczają -
cego doświadczenia w zakresie innych 
rodzajów finansowania niż dotacje.
24 
Komisja z kolei nie miała wystarcza -
jących wcześniejszych doświadczeń 
dotyczących instrumentów finanso -
wych w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich, które mogłaby wykorzystać 
w okresie programowania 2007–2013. 
Choć w okresie 2000–2006 istniało 
odrębne działanie dotyczące inżynierii 
finansowej, w praktyce instrumenty 
finansowe utworzono jedynie w Portu -
galii i w czterech regionach we Wło -
szech20. Działanie to wdrożono w naj -
mniejszym stopniu spośród wszystkich 
działań.20 Basilicata, Kalabria i Apulia (w 
ramach EFOGR – Sekcja 
Orientacji) oraz Marche (w 
ramach EFOGR – Sekcja 
Gwarancji).
17 Uwagi
Przykłady celów wykorzystanych w odniesieniu do instrumentów finansowych
W Grecji zakładane cele utworzenia funduszu pożyczkowego wymieniono w sposób ogólny w nowej wersji 
PROW. Obejmowały one zapewnienie ostatecznym odbiorcom /pożyczkobiorcom większej płynności i udo -
stępnienie pożyczek bankowych na bardziej korzystnych warunkach, aby wspierać przedsiębiorczość, oraz 
przyspieszenie absorpcji funduszy EFRROW.
Na Litwie celem funduszu pożyczkowego ujętym w PROW było zapewnienie dostępu do kredytu na inwesty -
cje, które sprzyjają osiągnięciu celów poszczególnych działań.
We Włoszech (Apulia i Sycylia) celem, jaki zamierzano osiągnąć za pośrednictwem instrumentu finansowego, 
było zwiększenie dostępu do kredytów dla gospodarstw rolnych. Był to jedyny cel przedstawiony w PROW.
W PROW Rumunii sformułowano następujące cele w odniesieniu do programów gwarancji: większy dostęp do 
kredytów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich i zwiększenie zainteresowania i zaufania instytucji finanso -
wych do gospodarki wiejskiej.Ramka 225 
W ramach prawnych na lata 2007–2013 
uwzględniono jedynie trzy rodza -
je instrumentów (zob. pkt 10), bez 
dodatkowych wyjaśnień. Ponadto na 
podstawie publikacji OECD i FAO21 oraz 
informacji otrzymanych od ekspertów 
OECD i władz krajowych podczas wizyt 
w państwach członkowskich Trybunał 
stwierdził, że w sektorze rolnictwa ko -
rzystano z innych instrumentów, takich 
jak na przykład finansowanie z zasto -
sowaniem kwitów składowych22.Cele były określone w sposób 
ogólny i nie dokonano jasnej 
oceny rzeczywistych potrzeb
26 
Państwa członkowskie, które korzy -
stały z instrumentów finansowych, nie 
określiły szczegółowych i wymiernych 
celów. Przyjęte cele były raczej ogól -
nikowe i z tego względu nie zostały 
uznane za przydatne do oceny, czy 
udało się zmniejszyć lukę kredyto -
wą. Przykłady zdefiniowanych celów 
przedstawiono w  ramce 2 .
27 
Ocena rzeczywistych potrzeb nie była 
oparta na wiarygodnych, skwantyfi -
kowanych informacjach, a w żadnym 
z państw członkowskich, które wdro -
żyły instrumenty finansowe, nie była 
dostępna formalna ocena luki w finan -
sowaniu. Chociaż w przepisach nie wy -
magano takiej oceny, zabrakło również 
jakiejkolwiek innego rodzaju analizy 
o zbliżonej wartości dowodowej, takiej 
jak skwantyfikowane informacje na temat charakteru potrzeb i najbar -
dziej właściwego rodzaju instrumentu 
finansowego. We wszystkich progra -
mach zgłoszono jedynie brak płynno -
ści i ogólne trudności w uzyskiwaniu 
dostępu do kredytów w sektorze 
rolnictwa. To niedociągnięcie na etapie 
wstępnej oceny potrzeb spowodo -
wało, że w przypadku dużej liczby 
instrumentów wystąpiła nadmierna 
kapitalizacja (zob. pkt 43).21 Organizacja Narodów 
Zjednoczonych ds. Wyżywie -
nia i Rolnictwa.
22 Kwity są wydawane jako 
dowód, że dany towar 
w określonej ilości i o określo -
nej jakości jest składowany 
w danym miejscu przez 
wskazanych deponentów. 
Deponent może wykorzystać 
je jako zabezpieczenie w celu 
uzyskania finansowania.
18 Uwagi
Większość państw członkowskich 
nie uznawała instrumentów 
finansowych za przydatne
28 
Przeprowadzona przez Trybunał ankie -
ta potwierdziła, że większość państw 
członkowskich nie uznała narzędzia, 
jakim są instrumenty finansowe, za 
przydatne23. Głównym problemem dla 
instytucji zarządzających była kwestia 
stosowności wsparcia z instrumentów 
finansowych w kontekście specyfiki 
większości beneficjentów EFRROW. 
Zasadniczym powodem, który wymie -
niano, był brak popytu na instrumenty 
finansowe, ponieważ potencjalni be -
neficjenci nie byli z nimi zaznajomieni 
i byli przyzwyczajeni do finansowania 
projektów za pomocą dotacji.29 
Poniższa tabela potwierdza ograniczo -
ne zainteresowanie instrumentami fi -
nansowymi w okresie programowania 
2007–2013, jako że jedynie około 1,5% 
środków EFRROW wydanych na osie 
1 i 3 w zakresie rozwoju obszarów wiej -
skich wypłacono za pośrednictwem 
instrumentów finansowych ( tabela 1 ).
Niemniej jednak przepisy 
dotyczące wydatkowania 
środków są korzystne dla 
państw członkowskich
30 
Trybunał stwierdził, że instrumenty 
finansowe były dla niektórych państw 
członkowskich atrakcyjne, ponieważ 
umożliwiały szybsze wydatkowanie 
środków, co ułatwiło stosowanie pew -
nych przepisów dotyczących absorpcji 
środków unijnych. Instrumenty te 
mogły również przynosić dochód (w 
formie odsetek).23 Główne powody były 
następujące: w obowiązują -
cych ramach prawnych nie 
uwzględniono (lub nie 
uwzględniono w odpowiedni 
sposób) specyfiki rozwoju 
obszarów wiejskich; 
beneficjenci, a zwłaszcza 
rolnicy, są przyzwyczajeni do 
otrzymywania dotacji; nie 
stwierdzono wystarczających 
korzyści ze stosowania 
instrumentów finansowych 
w porównaniu z innymi 
środkami wsparcia; wsparcie 
udzielane za pośrednictwem 
instrumentów finansowych 
nie było adekwatne do 
typowych cech beneficjentów 
otrzymujących pomoc 
z EFRROW oraz nie stwierdzo -
no zapotrzebowania lub 
popytu na instrumenty 
finansowe w zakresie rozwoju 
obszarów wiejskich.
Środki z EFRROW, które przekazano na rzecz instrumentów finansowych, w stosunku 
do ogółu wydatków z EFRROW
Kwota  
(w mln euro)Odsetek w porównaniu z płatnościami 
z EFRROW na osie 1 i 3 do 15 paździer -
nika 2014 r. (w tym zaliczki)
Łączne zadeklarowane wydatki EFRROW na osie 1 i 3 (IV kwar -
tał 2006 r. do III kwartału 2014 r.)1 32 767 100,00%
Instrumenty finansowe (maksymalny dostępny udział środków 
EFRROW w kapitale funduszu przed sporządzeniem zestawie -
nia poniesionych wydatków za III kwartał 2014 r.)2530 1,62%Tabela 1
1 Źródło: DG Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich – Załącznik do noty informacyjnej w sprawie programów rozwoju obszarów wiejskich – 
Komitet ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich – 19 listopada 2014 r.
2 Obliczenia Trybunału na podstawie kwartalnych zestawień poniesionych wydatków.
19 Uwagi
Wkłady na rzecz instrumentów 
finansowych są traktowane jako 
wydatki poniesione
31 
Rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1290/2005 stanowi, że Komisja 
dokonuje płatności pośrednich w celu 
zwrotu wydatków poniesionych 
w trakcie realizacji programów24. Roz -
porządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 
stanowi, że w wydatkach zadeklarowa -
nych Komisji jako wydatki poniesione 
należy uwzględnić całkowite wydatki 
poniesione na utworzenie instrumen -
tów finansowych lub na wniesienie do 
nich wkładu25. Ten przepis umożliwił 
państwom członkowskim deklarowa -
nie wydatków na poziomie wyższym 
niż rzeczywisty.
Naliczone odsetki przypadają 
państwom członkowskim
32 
Przepisy umożliwiają również wnio -
skowanie od samego początku o cał -
kowitą kwotę kapitału funduszu i jej 
przekazanie na rzecz instrumentów fi -
nansowych. Zachętę dla państw człon -
kowskich, by podjąć takie działanie, 
stanowił fakt, że mogły one zatrzymać 
odsetki narosłe w wyniku zainwesto -
wania funduszu kapitału. Najlepiej 
widać to na przykładzie Rumunii, gdzie 
pełna kwota kapitału funduszu została 
wypłacona jednorazowo i była prze -
chowywana na rachunkach narodo -
wych. Rodzaj utworzonego instrumen -
tu finansowego (fundusz gwarancyjny) 
i niski współczynnik niewykonania zo -
bowiązań26 (poniżej 1%) spowodowały, 
że państwo to w zasadzie nie musiało 
wydawać dużej części kapitału, dzięki 
czemu udało się wygenerować znacz -
ną kwotę odsetek. Do końca 2013 r. 
Rumunia zarobiła w ten sposób około 
50 mln euro.Gwarancje zwolnione na 
koniec okresu programowania 
kwalifikowały się do 
współfinansowania ze środków UE
33 
Wszelkie pożyczki udzielone ostatecz -
nym odbiorcom, a następnie spłacone 
i wniesione z powrotem do funduszu, 
lub gwarancje udzielone, by zabezpie -
czyć pożyczki, a następnie zwolnio -
ne, zostały uznane na koniec okresu 
programowania za kwalifikujące się do 
współfinansowania w ramach EFRROW. 
Prowadziło to do sytuacji, w której 
środki mogły zostać zatrzymane przez 
odnośne państwa członkowskie, 
nawet jeśli ryzyko już nie występo -
wało (pożyczka została spłacona) lub 
nie poniesiono faktycznie żadnych 
kosztów bądź nie nastąpił przepływ 
środków pieniężnych (gwarancje 
zostały zwolnione). Choć taka prak -
tyka jest zgodna z rozporządzeniem 
wykonawczym27, Trybunał podkreśla, 
że uznanie zwolnionych gwarancji za 
wydatki kwalifikowalne jest sprzeczne 
z zasadami należytego zarządzania 
finansami, ponieważ w wymiarze 
pieniężnym środki te nigdy nie zostały 
wydane (zob. również pkt 75–77).24 Art. 26 rozporządzenia Rady 
(WE) nr 1290/2005 z dnia 
21 czerwca 2005 r. w sprawie 
finansowania wspólnej 
polityki rolnej (Dz.U. L 209 
z 11.8.2005, s. 1).
25 Art. 52 ust. 1 rozporządzenia 
Komisji (WE) nr 1974/2006.
26 Współczynnik ten oblicza się 
jako stosunek kwot gwarancji 
na niespłacone pożyczki do 
kwoty udzielonych gwarancji 
ogółem.
27 Rozporządzenie Komisji (WE) 
nr 1974/2006.
20 Uwagi
Instrumenty finansowe zostały 
utworzone w taki sposób, by 
środki publiczne (pożyczki/
gwarancje) pomagały 
w wydatkowaniu innych środków 
publicznych (dotacji)
34 
Instrumenty finansowe były wykorzy -
stywane głównie po to, by wesprzeć 
wydatkowanie środków z EFRROW 
w latach 2007–2013, ale ich wpływ 
na wykorzystanie dotacji nie zawsze 
znajdował potwierdzenie w dostęp -
nych danych. Trudności przysparzały 
również czynniki strukturalne (zob. 
ramka 3 ).35 
Instrumenty finansowe zostały utwo -
rzone w taki sposób, by środki publicz -
ne (pożyczki/gwarancje) pomagały 
w wydatkowaniu innych środków 
publicznych (dotacji), a nie by stanowi -
ły one alternatywę dla dotacji. W od -
niesieniu do wszystkich instrumentów 
finansowych wdrożonych w latach 
2007–2013 przez państwa członkow -
skie objęte kontrolą Trybunał ustalił, 
że dostęp do nich (pośrednio) mieli 
jedynie wnioskodawcy ubiegający się 
o dotację.
Trudności strukturalne w uzyskiwaniu dostępu do kredytów w Rumunii
Agencja płatnicza oszacowała, że zatwierdzone projekty w ramach wszystkich działań inwestycyjnych 
o całkowitej wartości 700 mln euro nie będą mogły ostatecznie zostać zrealizowane, ponieważ potencjalni 
beneficjenci nie byli w stanie uzyskać kredytu lub nie dysponowali odpowiednim zabezpieczeniem. Przy -
czyną około 69% przypadków zaniechania realizacji projektów do czerwca 2014 r. był brak dofinansowania. 
Czynniki strukturalne (niewielkie zainteresowanie banków sektorem rolnictwa, brak historii kredytowej, brak 
innego zabezpieczenia, nieopłacalność ekonomiczna projektów z punktu widzenia banków) spowodowały, 
że nawet przy zastosowaniu instrumentu finansowego nie udało się zlikwidować luki kredytowej w Rumunii, 
a absorpcja dotacji związanych z gwarancjami utrzymywała się na niskim poziomie. Z danych dostępnych do 
dnia 31 marca 2014 r. wynika, że około 15% wszystkich wydanych dotacji zostało zabezpieczonych gwarancją 
z funduszu gwarancyjnego współfinansowanego przez UE, dotyczącą pożyczek koniecznych do sfinansowa -
nia projektów.Ramka 3
36 
We Włoszech (Apulia i Sycylia), na 
Litwie i w Rumunii Trybunał stwierdził 
przypadki, w których łączna kwota do -
tacji i środków w ramach instrumentu 
finansowego była zbliżona do kwoty 
kwalifikowalnych kosztów projektu, 
równa tej kwocie lub wręcz ją prze -
wyższała. Z tego względu na koniec 
okresu programowania 2007–2013 
istniało ryzyko, że projekty zostaną 
faktycznie sfinansowane w 100% ze 
środków publicznych.37 
W obszarze polityki spójności nie ma 
takiego ryzyka, ponieważ instrumenty 
finansowe i dotacje funkcjonują osob -
no. Koszty projektu, które zostały już 
objęte wsparciem z dotacji, nie mogą 
zatem zostać pokryte ze środków 
instrumentu finansowego.
21 Uwagi
W niektórych przypadkach 
instrumenty finansowe miały 
wpływ na ograniczenie 
stosowania zasady umorzenia
38 
W rozporządzeniu Rady (WE) 
nr 1290/2005 uwzględniono mecha -
nizm stymulowania realizacji finan -
sowej programów. Rozporządzenie 
to obejmuje przepis, w myśl którego 
Komisja zwalnia część budżetu rocz -
nego, która nie została wykorzystana 
przez dwa lata (tzw. zasada n+228). 
Celem tej zasady jest „przyspieszenie 
realizacji programów i przyczynienie 
się do należytego zarządzania finansa -
mi”29. Trybunał zaznaczał już kilkakrot -
nie, że istnieje ryzyko, iż instrumenty 
finansowe mogą ułatwić obchodzenie 
tej zasady30.39 
Także Komisja jest świadoma istnienia 
ryzyka w odniesieniu do niektórych 
państw członkowskich31. Trybunał 
stwierdził, że ryzyko takie wystąpi -
ło w Bułgarii, Grecji ( ramka 4 ) i we 
Włoszech (Sycylia) w czasie tworzenia 
funduszy w tych krajach.28 Art. 29 rozporządzenia Rady 
(WE) nr 1290/2005.
29 Załącznik 10 do rocznego 
sprawozdania z działalności 
DG ds. Rolnictwa i Rozwoju 
Obszarów Wiejskich za 2013 r., 
s. 158.
30 Sprawozdania roczne 
Trybunału za lata budżetowe 
2010 (pkt 4.33) (Dz.U. C 326 
z 10.11.2011) i 2012 (pkt 4.7) 
(Dz.U. C 331 z 14.11.2013); 
opinia Trybunału nr 7/2011 
dotycząca wniosku w sprawie 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
ustanawiającego wspólne 
przepisy dotyczące Europej -
skiego Funduszu Rozwoju 
Regionalnego, Europejskiego 
Funduszu Społecznego, 
Funduszu Spójności, 
Europejskiego Funduszu 
Rolnego na rzecz Rozwoju 
Obszarów Wiejskich oraz 
Europejskiego Funduszu 
Morskiego i Rybackiego 
objętych zakresem wspólnych 
ram strategicznych oraz 
ustanawiającego przepisy 
ogólne dotyczące Europej -
skiego Funduszu Rozwoju 
Regionalnego, Europejskiego 
Funduszu Społecznego 
i Funduszu Spójności, oraz 
uchylającego rozporządzenie 
(WE) nr 1083/2006 (pkt 49) 
(Dz.U. C 47 z 17.2.2012); 
sprawozdanie specjalne 
nr 2/2012 (pkt 54); dokument 
Trybunału (2014) pt. 
„Rolnictwo i spójność: 
przegląd wydatków UE 
w latach 2007–2013” (pkt 21) 
(http://eca.europa.eu ).
Sytuacja w odniesieniu do zasady n+2 w Grecji
W grudniu 2013 r. w Grecji do funduszu pożyczkowego została wniesiona płatność ze środków publicznych 
w wysokości 115 mln euro. Trybunał stwierdził, że istniało wysokie ryzyko, iż utworzenie funduszu służyło 
również ograniczeniu zastosowania zasady n+2, ponieważ:
 ο przyznana kwota stanowiła znaczącą część dostępnych funduszy32;
 ο na rzecz ostatecznych odbiorców wypłacono niewielkie kwoty (zob. ramka 5 );
 ο w 2013 r. istniało znaczne ryzyko umorzenia zobowiązań.
32 Od 10% do 30% budżetu dostępnego na odnośne działania.Ramka 4
22 Uwagi
40 
Z tego względu w trzech z siedmiu 
państw członkowskich, które ustano -
wiły instrumenty finansowe w okresie 
programowania 2007–2013, instrumen -
ty te zostały utworzone i wykorzystane 
do zatrzymywania płatności unijnych, 
a nie do spełnienia oficjalnie przedsta -
wionych potrzeb i celów. Akceptując 
tego rodzaju działania, Komisja nie 
zapewniła przestrzegania zasad nale -
żytego zarządzania finansami33.Instrumenty finansowe 
zostały nadmiernie 
skapitalizowane
41 
Nadmierna kapitalizacja występuje, 
gdy kwota, którą zasilono kapitał 
instrumentu inżynierii finansowej, jest 
zbyt wysoka w stosunku do kwoty 
udostępnionej ostatecznym odbior -
com w formie pożyczek lub udzielo -
nych gwarancji.
42 
Wykres 4  pokazuje, że proces ten roz -
poczyna się od ustalenia potencjalne -
go rynku dla instrumentu finansowe -
go. Informacje te służą do oszacowania 
funduszu kapitału. Błędne szacunki 
mogą doprowadzić do nadmiernej 
kapitalizacji instrumentu finansowego.31 W odpowiedziach do 
sprawozdania rocznego 
Trybunału za rok budżetowy 
2012 Komisja przyznała, iż 
„zauważyła, że niektóre 
państwa członkowskie 
w szerokim zakresie korzystały 
z (…) instrumentów inżynierii 
finansowej, które mogły 
umożliwiać ograniczenie 
utraty środków lub też jej 
uniknięcie w ramach zasad 
N+2”.
33 Art. 9 ust. 2 rozporządzenia 
Rady (WE) nr 1290/2005 
i art. 73 rozporządzenia Rady 
(WE) nr 1698/2005 z dnia 
20 września 2005 r. w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) (Dz.U. L 277 
z 21.10.2005, s. 1).
Czynniki sprzyjające nadmiernej kapitalizacjiWykres 4
Działanie 
instrumentu 
ﬁnansowego(wskaźnik ekspozycji na ryzyko 
wyłącznie w przypadku FG)
(czynnik rotacji FG)(wskaźnik wydatkowania FP)
Nadmierna 
kapitalizacja 
instrumentu 
ﬁnansowegoPrzeszacowanie 
kapitału 
funduszuZapotrzebowanie 
na instrument 
ﬁnansowyGwarancje dla 
ostatecznych 
odbiorcówPożyczki dla 
ostatecznych 
odbiorców
Kwota faktycznie 
wniesiona do 
kapitału funduszuKwota 
kapitału 
funduszuPotencjalny rynek 
instrumentu 
ﬁnansowego
23 Uwagi
Kwota kapitału funduszu była na 
ogół przekapitalizowana
43 
Komisja nadzorowała proces ustalania 
kwoty kapitału funduszu przewidzia -
nej dla instrumentów finansowych. 
Mimo tego nadzoru Trybunał stwier -
dził nadmierną kapitalizację w Bułgarii, 
Grecji, we Włoszech (Basilicata i Sy -
cylia), na Litwie i w Rumunii. Jedynie 
w przypadku Bułgarii Komisja podjęła 
konkretne działania prowadzące do 
obniżenia kapitału funduszu. Przykłady 
nadmiernej kapitalizacji przedstawio -
no w  ramce 5 .Jednym z powodów nadmiernej 
kapitalizacji był brak rzetelnej 
analizy zapotrzebowania 
na instrumenty finansowe 
w państwach członkowskich
44 
Trybunał stwierdził, że państwa człon -
kowskie próbowały oszacować zapo -
trzebowanie na instrumenty finansowe 
w dokumentach operacyjnych, takich 
jak biznesplany. W tym celu wyko -
rzystano jednak przybliżone szacun -
ki wykorzystania dotacji. Podobne 
uchybienia stwierdzono w przypadku 
wszystkich instrumentów finansowych 
objętych kontrolą w państwach człon -
kowskich (zob. pkt 19) z wyjątkiem 
Francji (Korsyka). Jak wynika z infor -
macji uzyskanych w ramach przeglądu 
dokumentacji, niedociągnięcia tego 
typu napotkano również w Bułgarii. 
Niektóre przykłady przedstawiono 
w ramce 6 .
Przykłady nadmiernej kapitalizacji instrumentów finansowych
W Grecji fundusz pożyczkowy zasilono kwotą 115 mln euro pochodzącą ze środków publicznych i przeznaczo -
ną na wydatki w latach 2014–2015. W rzeczywistości do listopada 2014 r. ostatecznym odbiorcom wypłacono 
zaledwie 0,5 mln euro.
Na Litwie planowano początkowo utworzenie funduszu o kapitale wynoszącym ponad 130 mln euro, ale 
w praktyce okazało się, że maksymalny przydział na rzecz funduszu wyniósł jedynie 52 mln euro. Na koniec 
2013 r. kapitał funduszu obniżono do 13,8 mln euro.
We Włoszech (Sycylia) kwota wniesiona do funduszu gwarancyjnego wyniosła około 38 mln euro. Kwota ta 
była znacznie przeszacowana, zważywszy na fakt, że wykorzystanie środków kształtowało się na poziomie 
około 5 mln euro (zob. pkt 55).Ramka 5
24 Uwagi
45 
Trybunał stwierdził, że atrakcyjność 
instrumentów finansowych z punktu 
widzenia potencjalnych ostatecznych 
odbiorców zależała przede wszystkim 
od kosztu uzyskania kredytu, który 
z kolei był zależny od rynkowych stóp 
procentowych. Ilustruje to przy -
kład Litwy. Okresy, kiedy zawierano 
umowy z ostatecznymi odbiorcami, 
w dużej mierze pokrywały się z okre -
sami, w których fundusz pożyczkowy 
był atrakcyjny pod względem stóp 
procentowych35. Na tym przykładzie 
widoczne jest, że zapotrzebowanie 
na fundusze finansowe musi zostać 
poddane szczegółowej ocenie w per -
spektywie długoterminowej, ponieważ 
zależy ono zarówno od specyficznych 
okoliczności i sytuacji o charakterze 
wewnętrznym, jak i od tendencji 
zewnętrznych.Kolejnym powodem nadmiernej 
kapitalizacji funduszy 
gwarancyjnych było niewłaściwe 
określenie wskaźników ekspozycji 
na ryzyko
46 
W przypadku funduszy gwarancyjnych 
wskaźnik ekspozycji na ryzyko określa 
górną granicę niespłaconych należ -
ności, która w ramach zarządzania 
danym funduszem uznawana jest za 
dopuszczalną. Jeżeli kwota kapitału 
pomnożona przez wskaźnik ekspozycji 
na ryzyko jest zbyt wysoka w stosunku 
do gwarancji udzielonych ostatecznym 
odbiorcom, występuje zjawisko nad -
miernej kapitalizacji.35 Stopy procentowe oferowane 
przez fundusz pożyczkowy 
w porównaniu ze stopami 
procentowymi na rynku.Przykłady braku analizy zapotrzebowania na instrumenty finansowe
We Włoszech (Apulia i Sycylia) oszacowano potencjalne zapotrzebowanie na fundusze gwarancyjne. Z sza -
cunków tych wynikało, że sektor bankowy udzieli odpowiednio około 75% (Apulia) i 50% (Sycylia) spodziewa -
nych pożyczek w celu sfinansowania prywatnej części projektów realizowanych w ramach odnośnych działań 
inwestycyjnych. Oznacza to, że oszacowane zapotrzebowanie (312 mln euro w Apulii i 120 mln euro na Sycylii) 
znacznie przewyższyło zapotrzebowanie rzeczywiste. Zapotrzebowanie na fundusze gwarancyjne oszacowa -
ne dla zaledwie dwóch regionów (Apulia i Sycylia) było o 8% wyższe niż wszystkie gwarancje wydane przez 
podmiot zarządzający funduszem dla całego kraju34 według stanu na lipiec 2014 r.
W Bułgarii władze spodziewały się, że fundusz gwarancyjny pokryje łącznie 75% potencjalnych inwestycji. 
Ustalono wówczas, że potencjalne zapotrzebowanie na fundusz gwarancyjny w latach 2012–2015 wyniesie 
około 600 mln euro. Szacunki te przekroczyły o 12 razy rzeczywistą sytuację rynkową na koniec kwietnia 
2014 r. Komisja dokonała przeglądu procesu, nie kwestionując faktu, że założenie na temat zabezpieczenia 
75% inwestycji, na którym oparto obliczenia, nie zostało poparte odpowiednimi dowodami.
W Rumunii szacunki nie zostały potwierdzone dowodami przeprowadzenia analizy ex ante . Szacunki oparte 
były ponoć na wcześniejszych doświadczeniach i na programie SAPARD, choć nie skwantyfikowano wielkości 
gwarancji udzielonych w poprzednim okresie.
34 Podmiot zarządzający funduszem (ISMEA) jest organem publicznym, który zapewnia usługi informacyjne i finansowe dla sektora rolniczego we 
Włoszech. Zarządza on narodowym funduszem gwarancyjnym, a także sześcioma regionalnymi funduszami gwarancyjnymi wspieranymi ze 
środków EFRROW.Ramka 6
25 Uwagi
47 
Wartość wskaźnika ekspozycji na 
ryzyko ma znaczący wpływ na kwotę 
kapitału, która ma zostać wniesiona do 
funduszy gwarancyjnych. W zależności 
od faktycznego poziomu niespłaco -
nych pożyczek konieczne jest dosto -
sowanie wartości wykorzystywanej 
do obliczania wskaźnika ekspozycji 
na ryzyko. Przykładowo w Rumunii 
odnotowany na koniec 2013 r. poziom 
niespłaconych zobowiązań (poniżej 
1%, zob. pkt 32) był o wiele niższy niż 
górna granica wynosząca 20%, którą 
wykorzystano jako podstawę kapitali -
zacji funduszu gwarancyjnego.
Oszacowanie kwoty nadmiernej 
kapitalizacji funduszy 
gwarancyjnych
48 
Trybunał oszacował kwotę nadmiernej 
kapitalizacji funduszy gwarancyjnych 
według stanu na dzień 31 grudnia 
2013 r. na podstawie wskaźników 
ekspozycji na ryzyko stosowanych 
przez organy władz krajowych. Z ob -
liczeń przedstawionych w  załączniku 
I wynika, że na gwarancje udzielone 
na koniec 2013 r. w związku z instru -
mentami finansowymi realizowanymi 
w latach 2007–2013 wystarczyłoby 
przeznaczyć w ramach funduszy łączny 
kapitał w wysokości około 50 mln euro. 
Tymczasem w rzeczywistości na ten 
cel przekazano około 420 mln euro. Po -
kazuje to ogromny wymiar nadmiernej 
kapitalizacji na koniec 2013 r., ponie -
waż zainwestowane kwoty były osiem 
razy wyższe niż te, na które istniało 
faktyczne zapotrzebowanie.Odnotowano również przykłady 
ostrożnego podejścia do 
kapitalizowania funduszy
49 
Choć potencjalne zapotrzebowanie 
zostało przeszacowane, we włoskim 
regionie Apulia zastosowano ostrożne, 
stopniowe podejście i do funduszu 
wpłacono 20% szacowanego kapitału, 
tak aby uniknąć nadmiernej kapitali -
zacji. Decyzja ta okazała się słuszna, 
gdyż kwota ta pokrywała się zasad -
niczo z udzielonymi gwarancjami 
(zob. pkt 55). Podejście takie przyjęto 
również w innych regionach Włoch 
(Kampania i Molise).
50 
Podobne rozwiązanie zastosowa -
no również we Francji (Korsyka). Do 
funduszu wpłacono jedynie połowę 
początkowo planowanego kapitału, 
co odpowiadało kwocie udzielonych 
gwarancji. Jednak biorąc pod uwagę 
wskaźnik ekspozycji na ryzyko, instru -
menty finansowe we Włoszech (Apulia) 
i we Francji (Korsyka) mogłyby funkcjo -
nować również przy o wiele niższym 
wyposażeniu kapitałowym.
26 Uwagi
36 Zob. pkt 5.33–5.36: Jak wynika 
z najnowszych danych Komisji, 
zaledwie 37% z kwoty 
8,4 mld euro, która została 
wpłacona do instrumentów 
finansowych od 2007 r. do 
końca 2012 r., zostało 
faktycznie wypłacone lub 
udzielone w formie gwarancji 
ostatecznym odbiorcom.Czy w latach 2007–2013 
instrumenty finansowe 
dobrze spełniały swoje 
zadania?
51 
Aby instrumenty finansowe dobrze 
spełniały swoje zadania, powinny 
zostać dotrzymane pewne warunki. 
Instrumenty działają zgodnie z zamie -
rzeniami i w rezultacie zapewniają po -
tencjalne korzyści (efekt rotacji i efekt 
dźwigni) jedynie w przypadku, gdy za 
ich pośrednictwem ostateczni odbior -
cy otrzymają na czas wystarczające 
środki. Można by zatem oczekiwać, że 
w unijnych ramach prawnych zostanie 
uwzględniony odpowiedni zapis sprzy -
jający osiągnięciu tych korzyści. W tym 
samym celu instrumenty finansowe 
należy utworzyć odpowiednio wcze -
śnie w okresie programowania. Należy 
również ustanowić systemy monito -
rowania, które zapewnią wiarygodne 
dane umożliwiające ocenę, czy dzięki 
instrumentom osiągane są zakładane 
rezultaty.
52 
Trybunał ocenił, czy te podstawowe 
warunki zostały spełnione w czasie, 
gdy wdrażano instrumenty finansowe 
w okresie programowania 2007–2013. 
Ogólnie stwierdzono, że tak się nie 
stało.Instrumenty finansowe osią -
gnęły słabe wyniki w zakre -
sie rotacji środków
53 
W sprawozdaniu rocznym Trybunału za 
rok budżetowy 2013 podkreślono niski 
poziom pomocy udzielonej ostatecz -
nym odbiorcom w ramach instrumen -
tów finansowych w obszarze polityki 
spójności36. Stwierdzono, że wskaźniki 
wydatkowania były „wciąż zbyt niskie, 
aby móc oczekiwać, że wszystkie 
dostępne fundusze zostaną wykorzy -
stane przynajmniej raz”. W ramach tej 
kontroli potwierdzono, że taka sama 
sytuacja wystąpiła również w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich. Według 
stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. jedy -
nie 45% z wynoszącego 700 mln euro 
kapitału udostępnionego w ramach 
instrumentów finansowych (zarówno 
pożyczkowych, jak i gwarancyjnych) 
zostało faktycznie udzielone w formie 
gwarancji lub wypłacone ostatecznym 
odbiorcom funduszy pożyczkowych 
i gwarancyjnych.
54 
Jednym z głównych oczekiwanych 
skutków utworzenia instrumentów 
finansowych jest uzyskanie efektu 
rotacji. W przepisach nie przewidziano 
jednak żadnego wymogu dotyczącego 
stopnia rotacji, a powstawanie tego 
efektu mogą opóźnić niedostateczne 
wskaźniki wydatkowania. W ramach 
kontroli potwierdzono, że sytuacja ta 
odnosi się również do rozwoju obsza -
rów wiejskich.
27 Uwagi
W przypadku funduszy 
gwarancyjnych efekt rotacji nie 
był jak dotąd wystarczający
55 
Fundusze gwarancyjne dają możli -
wość znacznego zwiększenia wpływu 
dostępnego kapitału dzięki efektowi 
mnożnikowemu. W ten sposób można 
zapewnić gwarancje na kwotę więk -
szą niż wynosi dostępny kapitał. Efekt 
mnożnikowy lub efekt rotacji, jaki 
osiągnięto w państwach członkow -
skich, nie był jednak zadowalający. 
Z danych Trybunału wynika, że efekt 
rotacji w przypadku 11 istniejących 
funduszy gwarancyjnych wyniósł na 
koniec 2013 r. 0,53, jak przedstawiono 
w tabeli 2 .56 
Efekt rotacji w przypadku niektórych 
funduszy gwarancyjnych we Włoszech 
(w regionach Basilicata, Kalabria, 
Sycylia i Umbria) był szczególnie niski. 
Spośród funduszy gwarancyjnych 
przedstawionych w  tabeli 2  jedynie 
w ramach trzech (we Włoszech, w re -
gionach: Kampania, Molise i Apulia) 
gwarancji udzielono na kwotę prze -
kraczającą kapitał funduszu, osiągając 
tym samym niewielki efekt rotacji.Tabela 2Efekt rotacji w funduszach gwarancyjnych
Państwo członkowskie / 
RegionMaksymalna kwota 
wniesiona do funduszu 
do 31.12.2013 (w mln 
euro)
AŁączna kwota gwarancji 
udzielonych ostatecznym 
odbiorcom wg stanu na 
dzień 31.12.2013 (w mln 
euro)
BEfekt rotacji 
(mnożnik  – 31.12.2013)
B/ADocelowy maksymalny 
mnożnik
Bułgaria 171,29 50,00  10,29 5
Francja (Korsyka) 0,60 0,40 0,67 3
Włochy (Sycylia) 37, 6 3 5,48 0,15 3 2
Włochy (Apulia) 5,00 6,58 1,32 12,5  2
Włochy (Lacjum) 2,50 0,92 0,37 12,5
Włochy (Kampania) 2,25 3,26 1,45 12,5
Włochy (Umbria) 4,80 0,00 0 3
Włochy (Molise) 2,45 2,45 1,00 3
Włochy (Basilicata) 14,86 1,70 0,11 3
Włochy (Kalabria) 10,00 1,68 0,17 2
Rumunia 220,00 177,17 0,81 5
OGÓŁEM  473,80 249,64 0,53 –
1 Gwarancje udzielone do dnia 30 kwietnia 2014 r.
2 Maksymalna wartość mnożnika wyznaczona w Apulii i na Sycylii wynosiła 12,5. Podczas gdy w Apulii wykorzystano tę wartość w celu określenia 
kwoty kapitału funduszu, na Sycylii przyjęto wartość wynoszącą 3.
Źródło:  Dane z biznesplanów i odnośnych rocznych sprawozdań z postępów za 2013 r. oraz obliczenia Trybunału.
28 Uwagi
57 
W 2013 r. Bułgaria obniżyła kapitał 
funduszu o ponad jedną czwartą (z 
171,29 mln euro do 121 mln euro), 
a w 2014 r. Rumunia obniżyła go 
o niemal połowę (z 220 mln euro do 
115 mln euro). Odpowiednie kwoty 
z EFRROW zostały przeniesione z fun -
duszu gwarancyjnego z powrotem 
do puli środków przeznaczonych na 
dotacje w ramach odnośnych działań 
inwestycyjnych. Obniżenie kapitału 
funduszu spowodowało zwiększenie 
efektu mnożnikowego/efektu rotacji.
58 
Po uwzględnieniu tych obniżeń i osza -
cowaniu wysokości gwarancji udzielo -
nych w pierwszych trzech kwartałach 
2014 r. można stwierdzić, że na dzień 
30 września 2014 r. nie osiągnięto 
efektu mnożnikowego w przypadku 
żadnego z 11 istniejących funduszy 
gwarancyjnych. Jest to o wiele mniej 
niż docelowy mnożnik zakładany przez 
same państwa członkowskie (zob. 
tabela 2 , ostatnia kolumna) i w sytu -
acji przedstawionej w  załączniku I . 
Oznacza to, że kapitał wniesiony do 
funduszy gwarancyjnych przekraczał 
kwotę gwarancji udzielonych ostatecz -
nym odbiorcom, osłabiając tym samym 
potencjał instrumentu.W przypadku funduszy 
pożyczkowych efekt rotacji jest 
równie niski
59 
Z danych Trybunału wynika, że średni 
wskaźnik wydatkowania w odniesieniu 
do dwóch działających funduszy po -
życzkowych wyniósł na koniec 2013 r. 
0,75, jak przedstawiono w  tabeli 3 .
60 
W Grecji do połowy 2014 r. nie udzie -
lono żadnych pożyczek. W przypadku 
Litwy i Łotwy z danych nie wynika, że 
w rzeczywistości fundusze nie funk -
cjonowały w sposób ciągły. Na Litwie 
od pierwszego kwartału 2012 r. nie 
podpisano ani jednego kontraktu (zob. 
pkt 45). Nie podjęto też żadnych sta -
rań, by dostosować warunki funduszu 
do potrzeb rynku. Na Łotwie wystąpiła 
podobna sytuacja: od czerwca 2012 r. 
nie udzielono żadnych nowych poży -
czek. Rozwiązanie, które zastosowano 
na Litwie i Łotwie, polegało na stop -
niowym obniżaniu kapitału funduszu, 
odpowiednio o około trzy czwarte 
i dwie trzecie, do końca 2013 r. Proces 
ten był kontynuowany w 2014 r.Tabela 3Wskaźnik wydatkowania w funduszach pożyczkowych
Państwo członkowskie/
RegionMaksymalna kwota wniesiona do 
funduszu do 31.12.2013 (w mln 
euro)Suma kwot wypłaconych osta -
tecznym odbiorcom na dzień 
31.12.2013 (w mln euro)Wskaźnik wydatkowania przy 
uwzględnieniu maksymalnej 
kwoty wniesionej do funduszu 
do 31.12.2013
Łotwa137, 6 0228,25 0,75
Litwa 52,45 39,05 0,74
OGÓŁEM 90,05 67,30 0,75
1 Zgodnie z kursem wymiany Banku Łotwy: 1 EUR = 0,702804 LVL.
2 Szacunki Trybunału na podstawie deklaracji kwartalnych Łotwy, łącznie z IV kwartałem 2013 r.
Źródło: Dane z odnośnych rocznych sprawozdań z postępów za 2013 r. i obliczenia Trybunału.
29 Uwagi
61 
W przypadku funduszy pożyczkowych 
efekt rotacji może pojawić się jedynie, 
gdy pożyczka została spłacona przez 
ostatecznego odbiorcę. W odniesieniu 
do tych funduszy Trybunał stwierdził, 
że na koniec 2013 r. efekt rotacji nie 
wystąpił w ogóle.
Efekt dźwigni występuje 
rzadko, a niektóre fundu -
sze zostały utworzone zbyt 
późno
62 
W odpowiedziach do sprawozdania 
rocznego Trybunału za rok budżetowy 
2013 (pkt 5.36) Komisja podkreśliła 
ograniczenia wynikające z oceny 
wyników instrumentów na podstawie 
pojedynczego wskaźnika, takiego jak 
wskaźnik wydatkowania, i stwierdziła, 
że „ocena wyników powinna koncen -
trować się również na osiągnięciu 
rezultatów przez współfinansowane 
instrumenty finansowe z uwzględnie -
niem efektu rotacji i dźwigni”.
Efekt dźwigni występuje rzadko
63 
Zadaniem instrumentów finansowych 
jest zapewnienie dodatkowych środ -
ków w stosunku do pomocy publicz -
nej poprzez większe zaangażowanie 
sektora prywatnego. Jeśli na przykład 
każde euro ze źródeł publicznych 
uzupełnione zostałoby o jedno euro ze 
środków prywatnych, kwota dostępna 
dla ostatecznych odbiorców byłaby 
dwa razy większa. W przepisach nie 
przewidziano jednak obowiązku osią -
gnięcia danego stopnia uczestnictwa 
ze strony sektora prywatnego.64 
Art. 223 rozporządzenia wykonawcze -
go do rozporządzenia finansowego37 
stanowi, że instrumenty finansowe 
„przynoszą efekt mnożnikowy, co 
oznacza, że wkład Unii w instrument 
finansowy służy uruchomieniu łącznej 
inwestycji przekraczającej wkład Unii” 
i że „efekt mnożnikowy unijnych środ -
ków finansowych jest równy kwocie 
środków finansowych dla kwalifiku -
jących się odbiorców końcowych po -
dzielonej przez kwotę wkładu Unii”38. 
Zgodnie z tą koncepcją w kontekście 
EFRROW zwykłe współfinansowanie 
publiczne zapewniane przez państwa 
członkowskie uznaje się za część dźwi -
gni, nawet jeśli nie pozyskano żadnego 
finansowania ze środków prywatnych.
65 
W rozporządzeniu w sprawie wspól -
nych przepisów39 „oczekiwany efekt 
dźwigni” zdefiniowano jako „szacunki 
dotyczące dodatkowych zasobów 
publicznych i prywatnych, które mogą 
zostać potencjalnie zgromadzone w ra -
mach instrumentu finansowego aż do 
poziomu ostatecznego odbiorcy (...)”.  
Zgodnie z tą koncepcją, w kontekście 
tej kontroli wykonania zadań, Trybunał 
określa efekt dźwigni jako ilość euro 
ze środków finansowych (publicz -
nych i prywatnych), które przyznano 
w formie gwarancji lub wypłacono 
w ramach finansowania projektów 
z zakresu rozwoju obszarów wiejskich, 
w przeliczeniu na euro ze środków 
publicznych (unijnych i krajowych). 
Trybunał obliczył zatem efekt dźwi -
gni40 w następujący sposób:
Finansowanie wypłacone ostatecznym 
odbiorcom
Wkład ze środków publicznych37 Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE, 
Euratom) nr 966/2012 z dnia 
25 października 2012 r. 
w sprawie zasad finansowych 
mających zastosowanie do 
budżetu ogólnego Unii oraz 
uchylające rozporządzenie 
Rady (WE, Euratom) 
nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 
z 26.10.2012, s. 1).
38 Zob. rozporządzenie 
delegowane Komisji (UE) 
nr 1268/2012 z dnia 29 paź -
dziernika 2012 r. w sprawie 
zasad stosowania rozporzą -
dzenia Parlamentu Europej -
skiego i Rady (UE, Euratom) 
nr 966/2012 w sprawie zasad 
finansowych mających 
zastosowanie do budżetu 
ogólnego Unii (Dz.U. L 362 
z 31.12.2012, s. 1).
39 Zob. art 37 ust. 2 rozporządze -
nia Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 
17 grudnia 2013 r. ustanawiają -
cego wspólne przepisy 
dotyczące Europejskiego 
Funduszu Rozwoju Regional -
nego, Europejskiego 
Funduszu Społecznego, 
Funduszu Spójności, 
Europejskiego Funduszu 
Rolnego na rzecz Rozwoju 
Obszarów Wiejskich oraz 
Europejskiego Funduszu 
Morskiego i Rybackiego oraz 
ustanawiającego przepisy 
ogólne dotyczące Europej -
skiego Funduszu Rozwoju 
Regionalnego, Europejskiego 
Funduszu Społecznego, 
Funduszu Spójności 
i Europejskiego Funduszu 
Morskiego i Rybackiego oraz 
uchylającego rozporządzenie 
Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. 
L 347 z 20.12.2013, s. 320).
40 Zob. sprawozdanie specjalne 
nr 2/2012, pkt 102.
30 Uwagi
66 
Państwa członkowskie nie poczyni -
ły starań, by uzyskać efekt dźwigni. 
Przeprowadzone przez Trybunał 
wizyty kontrolne wykazały, że efektu 
dźwigni nie uzyskano na przykład na 
Łotwie, Litwie i we Włoszech (Sycylia), 
ponieważ wdrożenie instrumentów 
finansowych nie doprowadziło do 
mobilizacji dodatkowego kapitału pry -
watnego na rzecz projektów z zakresu 
rozwoju obszarów wiejskich. Efekt ten 
odnotowano w pewnym stopniu we 
Francji (Korsyka), we Włoszech (Apulia) 
i w Rumunii w odniesieniu do części 
pożyczek41 udzielonych ostatecznym 
odbiorcom, które nie zostały objęte 
gwarancjami.67 
Jedynymi państwami członkowskimi, 
w których fundusze zostały opraco -
wane tak, aby osiągnąć efekt dźwigni, 
były Grecja i Włochy (Umbria)42. W Gre -
cji spodziewano się, że osiągnięty zo -
stanie pewien poziom efektu dźwigni, 
ponieważ poza wkładem ze środków 
publicznych część finansowania 
została zapewniona przez prywatny 
bank43. Jednak według stanu na po -
łowę 2014 r. efektu dźwigni nie udało 
się osiągnąć, ponieważ nie udzielono 
żadnych pożyczek.41 Na przykład gwarancja we 
Francji (Korsyka) obejmuje 
65% pożyczki, a w Rumunii 
nawet 80%.
42 We Włoszech (Umbria) 
w przypadku funduszu 
gwarancyjnego, który nie 
został objęty kontrolą na 
miejscu, w biznesplanie 
ustalono, że co najmniej 20% 
środków przeznaczonych na 
fundusz musi pochodzić 
z sektora prywatnego.
43 Całkowity kapitał zainwesto -
wany w fundusz pożyczkowy 
wyniósł 253,025  mln  euro, 
z czego 115 mln euro 
pochodziło ze środków 
publicznych, 
a 138,025 mln euro ze środków 
prywatnych zainwestowanych 
przez bank Piraeus.Ramka 7Efekt dźwigni osiągnięty w ramach sześciu instrumentów finansowych objętych 
kontrolą na miejscu
W państwach członkowskich / regionach objętych próbą, w których odbyła się kontrola na miejscu, efekt 
dźwigni przedstawiał się następująco.
Korsyka
(FG)Grecja
(FP)Litwa
(FP)Apulia
(FG)Rumunia
(FG)Sycylia
(FG)
Dźwignia finansowa
(kwota udzielonego kredytu / kapitał wniesiony do 
instrumentów inżynierii finansowej)1,47 jeszcze nie nd. 2,24 1,4110,28
1 Obliczeń w tej tabeli dokonano na podstawie maksymalnego kapitału funduszu w wysokości 220 mln euro.
Niektóre instrumenty finansowe 
zostały utworzone zbyt późno
68 
Część instrumentów finansowych 
utworzono późno, co negatywnie 
wpłynęło na ich wyniki w okresie pro -
gramowania 2007–2013. Tak stało się 
we Francji (Korsyka) (czerwiec 2012 r.) 
i w Bułgarii (luty 2012 r.), a zwłaszcza 
w Grecji i we Włoszech (Kalabria) (zob. 
ramka 8 ).
31 Uwagi
44 Te dwa wskaźniki wykonania 
(efekt dźwigni i efekt rotacji) 
są również uważane za istotne 
przez Komisję (zob. pkt 63).
45 Wykazy te zawierały również 
informacje na temat 
odnośnych działań, kwoty 
pożyczek, kwoty udzielonych 
gwarancji (w stosownych 
przypadkach), walut, statusu 
pożyczek (stopnia spłaty) itd.Monitorowanie instrumen -
tów finansowych w latach 
2007–2013 nie przyniosło 
wystarczająco istotnych 
informacji na temat uzyska -
nych wyników
69 
W opinii Trybunału do pomiaru wyni -
ków instrumentów finansowych służą 
następujące główne wskaźniki:
 - efekt dźwigni finansowej,
 - efekt rotacji44,
 - współczynnik niespłaconych 
należności.
70 
Wskaźniki te dostarczają informacji 
na temat wyników. Trybunał stwier -
dził, że w ramach rozwoju obszarów 
wiejskich nie uwzględniono wartości 
docelowych ani wskaźników, które 
umożliwiłyby pomiar skuteczności i oddziaływania instrumentów finan -
sowych. Trybunał zauważył też, że 
państwa członkowskie monitorowały 
przede wszystkim wskaźniki wydat -
kowania. Choć państwa członkowskie 
dysponowały kompletnymi wykazami 
ostatecznych odbiorców45, nie ustano -
wiły one wskaźników wykonania ani 
rezultatu w celu monitorowania wyni -
ków w odniesieniu do trzech kryteriów 
(efektu rotacji i dźwigni oraz współ -
czynnika niespłaconych należności).
71 
Trybunał stwierdził również przypadki, 
w których dane w składanych Komisji 
rocznych sprawozdaniach z postępów 
nie zawsze były kompletne lub wiary -
godne (zob. ramka 9 ).W Grecji i we Włoszech (Kalabria) późne utworzenie funduszy negatywnie 
wpłynęło na osiągnięte przez nie wyniki
W styczniu 2011 r. grecka instytucja zarządzająca złożyła wniosek o utworzenie funduszu pożyczkowego, 
który Komisja Europejska zatwierdziła w maju 2011 r. Fundusz ten miał służyć zapewnieniu większej płynno -
ści inwestorom i przedsiębiorcom w sektorze gospodarki wiejskiej. W rzeczywistości rozpoczął on działanie 
dopiero w styczniu 2014 r. Zdaniem władz krajowych opóźnienie to spowodowane było poważnym kryzysem 
gospodarczym. Nie zmienia to jednak faktu, że fundusz pożyczkowy utworzono zaledwie dwa lata przed 
zakończeniem okresu programowania, który upływa z końcem 2015 r. Sytuacja ta negatywnie wpłynęła na 
wyniki w całym okresie 2007–2013.
We Włoszech (Kalabria) Trybunał stwierdził z kolei, że od momentu utworzenia funduszu w sensie administra -
cyjnym i wniesienia do niego kapitału do czasu udzielenia pierwszych gwarancji upłynęło bardzo dużo czasu. 
Fundusz gwarancyjny utworzono bowiem w 2010 r., ale pierwszych gwarancji udzielono dopiero w 2013 r.Ramka 8
32 Uwagi
Czy w latach 2007–2013 
obowiązywały stosowne 
strategie zamknięcia 
i wyjścia?
72 
Sposób zarządzania instrumentami 
finansowymi różni się od zwykłego 
systemu zarządzania dotacjami, za -
równo na poziomie organów admini -
stracji państw członkowskich, jak i na 
poziomie ostatecznych odbiorców. 
Instrumenty finansowe wymagały 
stworzenia zupełnie nowej struktury 
w państwach członkowskich, zwłasz -
cza w celu zapewnienia zgodności 
z art. 50–52 rozporządzenia (WE) 
nr 1974/2006. Głównym elementem 
tej struktury są strategie zamknięcia 
i wyjścia.
73 
Ponadto przepisy dotyczące rozwo -
ju obszarów wiejskich wymagają 
uwzględnienia kwestii związanych 
ze strategiami zamknięcia i wyjścia 
w głównych dokumentach (bizne -
splanach i umowach o finansowaniu). 
Z tego względu należy ustanowić 
jasne przepisy dotyczące zamykania instrumentów finansowych na koniec 
okresu programowania (31 grudnia 
2015 r.), a także określić warunki, które 
uniemożliwią przeznaczenie pozo -
stałych środków na inne cele niż te 
pierwotnie ustalone w ramach danego 
działania PROW. Środki te powinny być 
wykorzystywane wyłącznie z korzyścią 
dla indywidualnych przedsiębiorstw. 
Co więcej, Komisja powinna zapewnić 
państwom członkowskim wytyczne, 
tak aby ograniczyć obciążenie admini -
stracyjne. Należy też ustanowić odpo -
wiedni system zarządzania ryzykiem, 
aby wyeliminować zagrożenia związa -
ne z instrumentami finansowymi (takie 
jak ochrona środków publicznych).
74 
Trybunał dokonał oceny działań podję -
tych przez państwa członkowskie i Ko -
misję w celu spełnienia tych wymogów 
i stwierdził, że nie opracowano jasnych 
przepisów, a Komisja nie zapewniła 
stosownych wytycznych.Uchybienia w zakresie kompletności i wiarygodności sprawozdań
Rumunia uwzględniła w sprawozdaniach kwoty gwarancji niekwalifikowalnych (zob. również ramka 10 ) 
oraz gwarancje, które zostały anulowane i na podstawie których nie udzielono żadnych pożyczek. Rumu -
nia uwzględniła też gwarancje, które nie były aktywne, ponieważ ostateczni odbiorcy nie uiścili stosownej 
prowizji.
Litwa włączyła do sprawozdań pożyczki, które nie zostały uruchomione, ponieważ anulowano odnośne umo -
wy. Francja (Korsyka) z kolei podała dane, które nie były zgodne z poświadczonymi informacjami pochodzący -
mi z bazy danych zarządzającego funduszem.Ramka 9
33 Uwagi
Procedura zamknięcia nie 
została jak dotąd dobrze 
przygotowana, a przepisy 
były interpretowane odmien -
nie przez państwa członkow -
skie i Komisję
75 
Programy w zakresie rozwoju ob -
szarów wiejskich zostaną zamknięte 
na koniec okresu programowania 
2007–2013. W związku z tym koniecz -
ne będzie określenie, które wydatki 
związane z instrumentami inżynierii 
finansowej są kwalifikowalne i jakie 
odpowiadające im kwoty mogą zostać 
zatrzymane przez państwa członkow -
skie (przy wypłacie salda końcowego 
instrumentów finansowych) (zob. 
pkt 33). Podjęta zostanie również 
decyzja w sprawie przepisów dotyczą -
cych zamknięcia i wyjścia, jakie będą 
obowiązywać. Trybunał stwierdził, że 
to istotne wydarzenie nie zostało solid -
nie przygotowane ani przez państwa 
członkowskie, ani przez Komisję.
76 
W okresie programowania 2007–2013 
Komisja i państwa członkowskie od -
miennie interpretowały odnośne prze -
pisy dotyczące instrumentów inżynierii 
finansowej, zwłaszcza jeśli chodzi 
o fundusze gwarancyjne. W myśl prze -
pisów kwalifikowalne są dwie katego -
rie gwarancji: gwarancje zwolnione 
i gwarancje w trakcie realizacji. Komisja 
stwierdziła, że wszystkie zwolnione 
gwarancje są kwalifikowalne w mo -
mencie zamknięcia programów. Gwa -
rancje w trakcie realizacji z kolei nie są 
jej zdaniem w całości kwalifikowalne, 
ponieważ należy zastosować do nich 
wskaźnik ekspozycji na ryzyko, w wy -
niku czego kwoty, które mogą zostać 
zatrzymane przez państwa członkow -
skie, ulegną zmniejszeniu.77 
Trybunał zauważył, że podejście 
przyjęte w tym przypadku przez DG 
ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów 
Wiejskich było zgodne z interpretacją 
podaną w wytycznych DG ds. Polityki 
Regionalnej i Miejskiej, ale nie znalazło 
potwierdzenia w przepisach. Państwa 
członkowskie objęte wizytami kon -
trolnymi odmiennie interpretowały 
przepisy w tym zakresie. W Włoszech 
uznano, że wskaźnik ten należy stoso -
wać do wszystkich gwarancji (zwol -
nionych i w trakcie realizacji), podczas 
gdy we Francji (Korsyka) i w Rumunii 
w ogóle nie zdecydowano się na jego 
zastosowanie.
Brak jasności w kwestii prze -
pisów dotyczących strategii 
wyjścia
78 
Nie ma obecnie szczegółowych prze -
pisów dotyczących strategii wyjścia 
i zamknięcia pomocy, które obowiązy -
wałyby państwa członkowskie. Unijne 
przepisy w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich zawierają jedynie wymóg, by 
zasoby, które będą ponownie dostęp -
ne po końcowym terminie kwalifiko -
walności w ramach programu rozwoju 
obszarów wiejskich, zostały wykorzy -
stane przez państwa członkowskie na 
rzecz indywidualnych przedsiębiorstw. 
W państwach członkowskich objętych 
wizytami kontrolnymi podkreślano, 
że przyszłość wszystkich skontrolowa -
nych funduszy była kwestią otwartą. 
Nie było jasne, czy fundusze będą kon -
tynuowane, przez jaki okres i w jakim 
celu.
34 Uwagi
79 
Jak wynika z interpretacji Komisji46, 
wsparcie będą mogły otrzymać indy -
widualne przedsiębiorstwa, których 
działalność nie dotyczy rozwoju ob -
szarów wiejskich ani sektora rolnictwa, 
brakuje jednak jasnej definicji tych 
przedsiębiorstw. Zdaniem Trybunału 
istnieje ryzyko, że zasoby przezna -
czone początkowo dla beneficjentów 
w zakresie rozwoju obszarów wiejskich 
i polityki rolnej mogą zostać przekaza -
ne do innych sektorów niż te związane 
z rozwojem obszarów wiejskich.
80 
Ponadto Trybunał stwierdził, że 
Komisja nie zamierzała monitorować 
egzekwowania tego przepisu po za -
mknięciu programu w celu zagwaran -
towania, że kapitał funduszy i zwróco -
ne zasoby nie będą w perspektywie 
średnio- i długoterminowej wykorzy -
stywane przez państwa członkowskie 
inaczej niż na rzecz indywidualnych 
przedsiębiorstw.
Czy ramy prawne na lata 
2014–2020 mogą 
przyczynić się do 
wprowadzenia 
koniecznych ulepszeń 
w instrumentach 
finansowych?
81 
Pod koniec 2013 r. przyjęto nowe ramy 
prawne na lata 2014–2020 w takich 
obszarach polityki jak sprawy społecz -
ne, rybołówstwo, spójność i rozwój 
obszarów wiejskich. Zgodnie z roz -
porządzeniem finansowym47 w przy -
padku zarządzania dzielonego w roz -
porządzeniu w sprawie wspólnych 
przepisów na lata 2014–2020 ustalono 
zasady dotyczące instrumentów finan -
sowych obowiązujące we wszystkich 
obszarach. Trybunał ocenił, w jakim 
stopniu wprowadzone zmiany prawne 
mogły wpłynąć na poprawę wyników 
instrumentów finansowych w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich.W nowych ramach praw -
nych wprowadzono istotne 
ulepszenia...
82 
Trybunał stwierdził, że w nowych 
ramach prawnych dotyczących instru -
mentów finansowych wprowadzono 
pewne ulepszenia, takie jak:
 - obowiązkowe oceny ex ante  
wszystkich instrumentów, które 
powinny doprowadzić m.in. do 
bardziej precyzyjnego oszaco -
wania wymaganego kapitału 
funduszu;
 - stopniowo udzielane płatności 
powiązane z poziomem faktycznie 
wypłaconych środków na rzecz 
ostatecznych odbiorców w przy -
padku funduszy pożyczkowych 
lub rzeczywistego wykorzystania 
środków w przypadku funduszy 
gwarancyjnych, co powinno do -
prowadzić do ograniczenia ryzyka 
nadmiernej kapitalizacji;
 - opcja tworzenia różnych rodzajów 
instrumentów finansowych na 
różnych poziomach (krajowym, re -
gionalnym, ponadnarodowym lub 
transgranicznym) np. poprzez fun -
dusz funduszy (fundusze powierni -
cze48), instrumenty ukierunkowane 
lub gotowe do bezpośredniego 
użycia (oba rodzaje ustanawiane 
przez państwa członkowskie) lub 
w formie wkładów wnoszonych do 
instrumentów na poziomie UE;
 - obowiązkowa sprawozdawczość 
od początku okresu programowa -
nia, również w zakresie wskaźni -
ków wskazanych w rozporządzeniu 
finansowym49.46 Opinia służb prawnych DG ds. 
Rolnictwa i Rozwoju 
Obszarów Wiejskich zawarta 
w nocie do kontrolerów z dnia 
8 października 2014 r.
47 Art. 139 ust. 5 rozporządzenia 
(UE, Euratom) nr 966/2012.
48 Fundusze utworzone w celu 
inwestowania zasobów 
finansowych w fundusze 
kapitału podwyższonego 
ryzyka, fundusze gwarancyj -
ne, fundusze pożyczkowe, 
bądź fundusze lub inne 
systemy zachęt zapewniające 
pożyczki, gwarancje dla 
inwestycji podlegających 
zwrotowi lub równoważne 
instrumenty.
49 Przykładowo instytucje 
zarządzające będą zobowiąza -
ne do przedstawienia 
szczegółowych informacji na 
temat operacji dotyczących 
instrumentów finansowych 
w formie załącznika do 
rocznego sprawozdania 
z postępu prac. Informacje te 
obejmować będą szereg 
elementów (efekt dźwigni, 
osiągnięte wyniki), tak aby 
sprawozdawczość była 
zgodna z rozporządzeniem 
finansowym. W przypadku 
EFRROW tego rodzaju 
sprawozdawczość została 
wprowadzona po raz 
pierwszy.
35 Uwagi
...lecz wciąż istnieją pewne 
przeszkody
83 
Trybunał stwierdził, że wciąż istnieje 
ryzyko nadmiernej kapitalizacji instru -
mentów finansowych oraz że w dal -
szym ciągu nie stworzono warunków 
gwarantujących, że skutki oddziaływa -
nia tych instrumentów będą długoter -
minowe. Trybunał ustalił również, że 
w unijnych ramach prawnych na lata 
2014–2020 nadal nie podjęto w od -
powiedni sposób kwestii związanych 
z osiąganiem wyników oraz że wciąż 
istniało ryzyko zbytniego uzależnienia 
instrumentów finansowych od progra -
mów dotacji.
Wciąż istnieje ryzyko 
przeszacowania wymaganego 
kapitału, a co za tym idzie – 
nadmiernej kapitalizacji funduszy
84 
Nowe przepisy w sprawie stopniowo 
udzielanych płatności (art. 41 rozpo -
rządzenia w sprawie wspólnych przepi -
sów) stanowią, że płatności z budżetu 
EFRROW wnoszone do kapitału fundu -
szu powinny być zależne od tego, ile 
środków wydanych zostało w ramach instrumentów finansowych. Przepis 
ten może ograniczyć nadmierną kapi -
talizację, lecz wciąż istnieje ryzyko, że 
może to nie wystarczyć do rozwiązania 
problemu tworzenia funduszy w celu 
obejścia zasady umorzenia50.
85 
Jednym z głównych celów nowej obo -
wiązkowej oceny ex ante  jest ustalenie, 
ile środków należy przeznaczyć na 
finansowanie instrumentów finanso -
wych. Jakość tej oceny ma zatem fun -
damentalne znaczenie, ponieważ ma 
ona bezpośrednie skutki finansowe. 
Obowiązujące przepisy nie nakładają 
jednak na Komisję obowiązku kontroli 
jakości tej oceny.
86 
Na podstawie doświadczeń z lat 
2007–2013 można stwierdzić ryzyko, 
że nowy przepis dotyczący stopnio -
wo udzielanych płatności może nie 
wystarczyć, by zagwarantować, że 
fundusze nie będą nadmiernie skapi -
talizowane, zwłaszcza jeśli oceny ex 
ante  nie będą adekwatne. Wysokość 
pierwszej raty wynoszącej 25%51 zależy 
od kwoty przeznaczonej na instrument 
finansowy w ramach odnośnej umowy 
o finansowaniu (zob. tabela 4 ).Tabela 4Potencjalne oddziaływanie stopniowo udzielanych płatności (w mln euro)
Kwota, którą planuje 
się przeznaczyć 
na instrument 
finansowy na mocy 
właściwej umowy 
o finansowaniuPłatność okre -
sowa nieprze -
kraczająca 25% 
całości wkładuMnożnikMaksymalna 
kwota, która ma 
zostać udzie -
lona w formie 
gwarancjiOstatnie kwoty 
przyznane w for -
mie gwarancji% kwoty 
maksymalnej 
Bułgaria 121,00 30,25 5 151,25 50 33,0%
Włochy 
(Apulia)25,00 6,25 12,5 78,125 6,6 8,5%
Włochy 
(Sycylia)39,50 9,875 12,5 123,44 5,5 4,4%50 We Włoszech (Sycylia) na 
przykład gwarancji udzielano 
co prawda w sposób ciągły, ale 
w rzeczywistości wykorzysty -
wano jedynie niewielką część 
kapitału. Fundusz gwarancyj -
ny działał zatem jako swego 
rodzaju „przechowalnia 
środków”.
51 Rozporządzenie w sprawie 
wspólnych przepisów stanowi, 
że kwota z programu 
wypłacona na rzecz 
instrumentu finansowego nie 
przekracza 25% całości 
wkładu z programu przezna -
czonego na dany instrument 
finansowy.
36 Uwagi
Nadal istnieje ryzyko, że 
instrumenty finansowe mogą 
zostać utworzone zbyt późno
87 
Wdrożenie instrumentu finansowego 
na czas i na odpowiednio wczesnym 
etapie okresu programowania jest 
warunkiem o decydującym znaczeniu, 
by w ramach tego instrumentu uzyskać 
jak najlepsze wyniki w całym okresie 
programowania. Trybunał jest zdania, 
że sposób rozliczenia obecnych instru -
mentów finansowych w grudniu 2015 r. 
będzie miał wpływ na decyzję dotyczą -
cą utworzenia instrumentów finanso -
wych w nowych ramach oraz na proces 
ich tworzenia. Ogólnie, ponieważ do 
1 grudnia 2014 r. nie zatwierdzono 
żadnych PROW ani nie ukończono ocen  
ex ante  dotyczących nowych instrumen -
tów finansowych, istnieje duże ryzyko, 
że wdrożenie tych instrumentów roz -
pocznie się dopiero w 2016 r., co skróci 
okres ich działania.
Ryzyko, że w niewystarczającym 
stopniu skupiono się na efektach 
długofalowych
88 
Trybunał ustalił, że niektóre państwa 
członkowskie, takie jak Litwa i Łotwa, 
wdrożyły instrumenty finansowe w celu 
zaradzenia trudnościom wynikającym 
z kryzysu gospodarczego i finanso -
wego. Działalność funduszy została 
wstrzymana w momencie, gdy sytuacja 
na rynkach finansowych tych państw się 
poprawiła (zob. pkt 45 i 60). Aby jednak 
tego typu instrumenty zwrotne mogły 
przynieść zauważalne efekty, muszą 
one funkcjonować długoterminowo. Na 
Korsyce z kolei gwarancje były ograni -
czone do 60 miesięcy, nawet jeśli kredyt 
został przyznany na dłuższy okres. 
W niedawno opublikowanym komunika -
cie (zob. pkt 8) Komisja również podkre -
śliła potrzebę odpowiedniego uwzględ -
nienia długoterminowego wzrostu 
i wspierania długofalowych projektów 
inwestycyjnych.89 
Trybunał jest zdania, że jednym 
z warunków koniecznych do zapew -
nienia, by instrumenty finansowe 
funkcjonowały w dłuższej perspekty -
wie, są przejrzyste przepisy przejścio -
we obowiązujące między okresami 
programowania. Dzięki nim można 
uniknąć braku ciągłości wynikającego 
z zarządzania cyklami programowa -
nia. W nowych ramach prawnych nie 
wprowadzono jednak tego rodzaju 
przepisów.
Efekt dźwigni i efekt rotacji: nie 
uwzględniono w  odpowiedni 
sposób kwestii uzyskiwanych 
wyników
90 
Trybunał stwierdził, że w latach 
2007–2013 nie monitorowano uzyski -
wanych wyników (zob. pkt 69 i 70). Nie 
dysponowano zatem informacjami, 
które mogłyby posłużyć do wycią -
gnięcia wniosków na kolejny okres 
programowania.
91 
W nowych ramach prawnych obowiąz -
kowy wkład ze środków prywatnych 
(dźwignia finansowa) wciąż nie jest 
wymagany, a nowe przepisy nie okre -
ślają stosownych wartości docelowych 
ani nie zapewniają danych do wyko -
rzystania przy obliczaniu wskaźników 
efektu dźwigni. Trybunał uważa, że po -
jęcie dźwigni finansowej, przedstawio -
ne w pkt 64, nie jest dostosowane do 
instrumentów finansowych w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich w okresie 
programowania 2014–202052.52 Art. 59 ust. 2 rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 
17 grudnia 2013 r. w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) i uchylającego 
rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 
z 20.12.2013, s. 487) stanowi, że 
„wkład EFRROW oblicza się na 
podstawie kwoty kwalifiko -
walnych wydatków 
publicznych”.
37 Uwagi
92 
Co więcej, w nowych ramach prawnych 
nie uwzględniono umownie wiążących 
minimalnych okresów rotacji. Jak wyni -
ka z art. 45 rozporządzenia w sprawie 
wspólnych przepisów, środki zwrócone 
do instrumentów finansowych pod -
czas minimalnego okresu ośmiu lat 
muszą zostać wykorzystane zgodnie 
z celami programu. Chociaż ustalenie 
minimalnego okresu jest krokiem 
w dobrym kierunku, przepis ten 
umożliwia zmniejszenie kapitału fun -
duszu i ponowne wykorzystanie tych 
środków z instrumentów finansowych 
na dotacje, ograniczając tym samym 
korzyści wynikające z systemu rotacji.
Istnieje niebezpieczeństwo, 
że zależność instrumentów 
finansowych od dotacji utrzyma 
się również w latach 2014–2020
93 
Już we wcześniejszych kontrolach 
przeprowadzonych przez Trybunał 
w zakresie rozwoju obszarów wiej -
skich53 wskazano problemy w sposobie 
zarządzania działaniami inwesty -
cyjnymi. Często występował efekt 
deadweight , efekt przesunięcia oraz 
uchybienia w procesie wyboru pro -
jektów. Stwierdzono, że działaniem 
najbardziej narażonym na błędy było 
działanie wspierające inwestycje 
w przetwarzanie produktów rolnych54. 
Ponieważ w przypadku instrumentów 
finansowych wykorzystywana jest 
dodatkowa wiedza fachowa do oceny 
wykonalności projektów (zob. pkt 14), 
instrumenty te mogą przyczynić się 
do złagodzenia ryzyka stwierdzone -
go w odniesieniu do wykorzystania 
dotacji.94 
Każdy ostateczny odbiorca, który speł -
nia kryteria kwalifikowalności i wyboru 
wymagane do skorzystania z instru -
mentu finansowego, może złożyć 
wniosek bezpośrednio o możliwość 
skorzystania z tego instrumentu, bez 
potrzeby składania wniosku o otrzy -
manie dotacji. Oznacza to bezpośredni 
dostęp do instrumentu finansowego. 
W przeciwieństwie do sytuacji za -
obserwowanej w okresie programo -
wania 2007–2013 (zob. pkt 34 i 35) 
bezpośredni dostęp zapewnia większy 
zakres zastosowania instrumentów 
finansowych, a tym samym ich większe 
możliwe oddziaływanie.
95 
W wytycznych Komisji55 na okres 
programowania 2014–2020 możli -
wość bezpośredniego dostępu do 
instrumentów finansowych wskazano 
jako jedną z głównych zmian między 
dwoma okresami programowania. 
Trybunał uważa jednak, że przejście 
z pośredniego dostępu na dostęp 
bezpośredni nie może zostać przypisa -
ne nowym ramom prawnym, ponie -
waż w przepisach obowiązujących 
w latach 2007–2013 nie przewidziano 
obowiązkowo pośredniego dostępu56. 
Dla porównania, w obszarze spójności 
możliwy jest bezpośredni dostęp do 
instrumentów finansowych, a DG ds. 
Polityki Regionalnej i Miejskiej określiła 
przepisy dotyczące sposobu łączenia 
instrumentów finansowych i dotacji. 
W latach 2007–2013 DG AGRI nie pod -
jęła podobnych kroków (zob. pkt 37).53 Zob. np. sprawozdanie 
specjalne nr 8/2012 pt. 
„Ukierunkowanie pomocy na 
modernizację gospodarstw 
rolnych”; sprawozdanie 
specjalne nr 1/2013 „Czy 
wsparcie UE dla przemysłu 
przetwórstwa spożywczego 
w sposób skuteczny i wydajny 
zwiększało wartość dodaną 
produktów rolnych?” 
i sprawozdanie specjalne 
nr 6/2013 pt. „Czy państwa 
członkowskie oraz Komisja 
zapewniły optymalne 
wykorzystanie środków przy 
realizacji działań w zakresie 
różnicowania gospodarki 
wiejskiej?” ( http://eca.europa.
eu).
54 Sprawozdanie specjalne 
nr 23/2014 „Błędy w wydat -
kach na rozwój obszarów 
wiejskich: przyczyny i sposoby 
ich eliminowania” ( http://eca.
europa.eu ).
55 Komisja Europejska, „Financial 
instruments in ESIF program -
mes 2014–2020, a short 
reference guide for Managing 
Authorities” („Instrumenty 
finansowe w programach 
europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyj -
nych na lata 2014–2020, krótki 
przewodnik dla instytucji 
zarządzających”), 2 lipca 
2014 r.
56 Rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1698/2005 i rozporządzenie 
Komisji (WE) nr 1974/2006.
38
 Wnioski i zalecenia
96 
Trybunał ustalił, że instrumenty finan -
sowe nie wpierały skutecznie rozwo -
ju obszarów wiejskich57 i że – choć 
perspektywy na okres programowania 
2014–2020 wyglądają obiecująco  –
osiągnięcie ich zamierzonego oddzia -
ływania będzie niemałym wyzwaniem. 
Nie uwzględniono bowiem specyfiki 
polityki rozwoju obszarów wiejskich 
ani nie dokonano oceny faktycznych 
potrzeb. Trybunał stwierdził zatem, że 
jeśli spojrzeć na faktyczną realizację 
instrumentów finansowych w latach 
2007–2013, nie można wykazać poten -
cjalnych korzyści płynących z odejścia 
„od kultury zależności od dotacji”58.
97 
Trybunał stwierdził, że ramy prawne na 
lata 2014–2020 mogą przyczynić się do 
wprowadzenia koniecznych ulepszeń. 
Wciąż jednak występują czynniki, które 
utrudniają wykorzystanie instrumen -
tów finansowych na szerszą skalę. 
Choć wprowadzono nowe przepisy 
służące ograniczeniu utrzymującego 
się problemu nadmiernej kapitaliza -
cji, ryzyko w tej kwestii wciąż istnieje. 
Poza tym nadal nie zajęto się w odpo -
wiedni sposób kwestią wyników uzy -
skiwanych za pośrednictwem efektu 
dźwigni i efektu rotacji (pkt 81–95).
98 
Trybunał stwierdził, że w okresie 
programowania 2007–2013 nie uzasad -
niono w odpowiedni sposób utwo -
rzenia instrumentów finansowych 
oraz że wniesiono do nich zbyt duży 
kapitał (pkt 21–50). Zapotrzebowanie 
na instrumenty finansowe w latach 
2007–2013 było wyjątkowo niskie, 
a zatem konieczne będzie stworzenie 
konkretnych zachęt do korzystania 
z tych instrumentów w nadchodzących 
latach. W latach 2007–2013 zrezy -
gnowano z realizowanego w okresie 
programowania 2000–2006 osobnego 
działania dotyczącego inżynierii finan -
sowej, a instrumenty finansowe mogły 
jedynie stanowić element wybranych 
działań inwestycyjnych. Możliwość utworzenia instrumentów finanso -
wych – czy to w ramach działania 
inwestycyjnego, czy jako osobnego 
działania – prowadzi do większej ela -
styczności w gospodarowaniu zainwe -
stowanymi środkami, a równocześnie 
zmniejsza zależność od dotacji. W ra -
mach na lata 2014–2020 również nie 
przewidziano jednak takiej możliwości.
Zalecenie 1
W celu zachęcenia państw członkow -
skich do tworzenia instrumentów 
finansowych w zakresie rozwoju 
obszarów wiejskich Komisja powinna 
po pierwsze określić wyzwania i prze -
szkody napotykane w tej dziedzinie 
oraz uwzględnić jej specyfikę, a także 
aktywnie zachęcać państwa członkow -
skie do korzystania z tych instrumen -
tów w stosownych przypadkach. Aby 
zwiększyć popyt na instrumenty finan -
sowe, jedną z możliwości dla państw 
członkowskich mogłoby być przezna -
czenie pewnej części dostępnego bu -
dżetu EFRROW na instrumenty finanso -
we, co zwiększyłoby atrakcyjność tych 
instrumentów w stosunku do dotacji 
w jasno określonych okolicznościach.
99 
W latach 2007–2013 powracał problem 
nadmiernej kapitalizacji instrumen -
tów finansowych, co doprowadziło do 
nadwyżki w wysokości 370 mln euro 
(zob. pkt 48). Chociaż w ramach praw -
nych na lata 2014–2020 wprowadzono 
szczegółowe przepisy w celu ograni -
czenia tego problemu (obowiązkowe 
oceny ex ante , stopniowe udzielanie 
płatności), nie można wykluczyć, że 
ryzyko w tym względzie będzie się 
utrzymywać.57 Zob. również załącznik II do 
niniejszego sprawozdania.
58 Komisja Europejska, „Financial 
instruments in ESIF program -
mes 2014–2020, a short 
reference guide for Managing 
Authorities” („Instrumenty 
finansowe w programach 
europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyj -
nych na lata 2014–2020, krótki 
przewodnik dla instytucji 
zarządzających”), 2 lipca 
2014 r.
39 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 2
W zakresie rozwoju obszarów wiejskich 
Komisja powinna zapewnić wytyczne 
mające na celu zapewnienie odpo -
wiedniej jakości obowiązkowych ocen  
ex ante , którymi objęte są instrumenty 
finansowe, i aktywnie je promować 
jako główne narzędzie zapobiegające 
nadmiernej kapitalizacji. Ponadto sto -
sowany wskaźnik ekspozycji na ryzyko 
powinien być zatwierdzany przez 
państwa członkowskie przy wykorzy -
staniu stosownej fachowej wiedzy 
technicznej.
100  
W okresie programowania 2007–2013 
instrumenty finansowe nie przyniosły 
zadowalających wyników (pkt 70–71). 
Odnotowano słabe wyniki w zakresie 
rotacji środków i mobilizacji dodatko -
wych zasobów prywatnych na rzecz 
polityki rozwoju obszarów wiejskich. 
Procedura sprawozdawczości nie zo -
stała dopracowana tak, aby zapewnić 
kompleksowy obraz działania instru -
mentów finansowych i dostarczyć 
istotnych informacji na temat osiągnię -
tych wyników. Komisja nie sprawowała 
zatem odpowiednio swoich obowiąz -
ków nadzorczych w ramach zarzą -
dzania dzielonego. Niemniej jednak 
usprawnienia wprowadzone w ra -
mach prawnych 2014–2020 stwarzają 
możliwość wyeliminowania głównych 
uchybień stwierdzonych w zakresie 
sprawozdawczości (zob. pkt 82).
Zalecenie 3
W celu zwiększenia skuteczności 
instrumentów finansowych w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich w okresie 
programowania 2014–2020 Komisja 
powinna ustalić stosowne normy 
i wartości docelowe dla efektu dźwigni 
i efektu rotacji.101  
Aby instrumenty finansowe mogły 
przynieść pełen efekt, powinny one 
funkcjonować w perspektywie dłu -
goterminowej. Trybunał stwierdził, 
że zagadnieniu temu nie poświęcono 
wystarczającej uwagi. Przykładowo 
fundusze pożyczkowe zaradziły chwi -
lowemu problemowi braku płynno -
ści w kontekście ostatniego kryzysu 
gospodarczego. Z tego względu 
funkcjonowały one jedynie przez ogra -
niczony okres, mimo że ich utworzenie 
wiązało się ze znacznymi nakładami 
administracyjnymi.
Zalecenie 4
W celu wspierania długofalowego 
oddziaływania instrumentów finanso -
wych Komisja i państwa członkowskie 
powinny uzgodnić jasne przepisy 
przejściowe obowiązujące między 
okresami programowania. Państwa 
członkowskie powinny wprowadzić te 
nowe przepisy w taki sposób, aby za -
pewnić jak najwyższy poziom elastycz -
ności. W tym kontekście Komisja mo -
głaby zachęcać państwa członkowskie 
do utworzenia jednego instrumentu 
finansowego, w ramach którego moż -
na by udzielać zarówno pożyczek, jak 
i gwarancji, zwiększając tym samym 
jego działanie i masę krytyczną.
102  
Wcześniejsze kontrole Trybunału 
w zakresie rozwoju obszarów wiejskich 
wykazały problemy (efekt deadwe -
ight , efekt przesunięcia i uchybienia 
w procesie wyboru projektów) w za -
rządzaniu dotacjami na rzecz działań 
inwestycyjnych (zob. pkt 93). Instru -
menty finansowe dają możliwość 
zniwelowania ryzyka, z jakim wiąże się 
wykorzystanie dotacji.
40 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 5
Podczas oceny wniosków o dofi -
nansowanie państwa członkowskie 
powinny zwrócić szczególną uwagę na 
ewentualne ryzyko wystąpienia efektu 
deadweight  lub efektu przesunięcia. 
W tym celu powinny one stosować 
odpowiednie wskaźniki, takie jak zwrot 
z inwestycji i przewidywane rachunki 
przepływów pieniężnych W przypadku 
działań kwalifikowalnych, w których 
ryzyko efektu deadweight lub efektu 
przesunięcia jest najwyższe, instru -
menty finansowe mogłyby stać się 
wariantem preferowanym. Państwa 
członkowskie powinny zbadać, w jaki 
sposób można połączyć dotacje 
i instrumenty finansowe, by zapewnić 
jak najlepsze wykorzystanie środków 
poprzez optymizację efektów dźwigni 
i rotacji.103  
Trybunał uznał ponadto, że w okresie 
2007–2013 nie sprecyzowano warun -
ków koniecznych do ustalenia salda 
końcowego instrumentów finanso -
wych do wypłaty na koniec okres 
programowania, nie określono też 
warunków strategii wyjścia. Wynika -
ło to głównie z tego, że Komisja nie 
określiła jasnych zasad w tym zakresie 
(pkt 72–80).
Zalecenie 6
W 2015 r. Komisja powinna odpo -
wiednio wcześnie zapewnić szcze -
gółowe przepisy wykonawcze przed 
zamknięciem okresu programowania 
2007–2013, obejmujące również strate -
gię wyjścia.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczyła 
Rasa BUDBERGYTĖ członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 25 marca 2015 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Prezes

41
Oszacowanie nadmiernej kapitalizacji funduszy gwarancyjnych według stanu na 
dzień 31 grudnia 2013 r. według wskaźnika ekspozycji na ryzyko
Kwota wniesiona 
do funduszu we -
dług stanu na dzień 
31.12.2013
(w euro)Kwota gwarancji 
udzielonych osta -
tecznym odbior -
com według stanu 
na dzień 31.12.2013
(w euro)Maksymalny 
oczekiwany 
poziom 
niespłaconych 
zobowiązań
(1 do X)Współczynnik 
ekspozycji na 
ryzyko stosowany 
do ustalenia kwoty, 
jaka ma zostać 
wniesiona do 
funduszuOszacowanie nad -
miernej kapitaliza -
cji funduszu
(w euro)
Bułgaria 121 000  000,00 50 006  000,00 20,0% 5,0 110 998 800,00
Francja (Korsyka) 600  000,00 403 795,00 33,3% 3,0 465 401,67
Włochy (Sycylia) 37 628  950,00 5 485 210,23 33,3% 3,0 35 800 546,59
Włochy (Apulia) 5 000  000,00 6 585 275,50 8,0% 12,5 4 473 177 ,96
Włochy (Lacjum) 2 500  000,00 920 105,60 8,0% 12,5 2 426  391,55
Włochy (Kampania) 2 250  000,00 3 262  536,52 8,0% 12,5 1 988 997 ,08
Włochy (Umbria) 4 800  000,00 0,00 33,3% 3,0 4 800  000,00
Włochy (Molise) 2 450  000,00 2 451  400,00 33,3% 3,0 1 632 866,67
Włochy (Basilicata) 14 860  000,00 1 699 990,00 33,3% 3,0 14 293  336,67
Włochy (Kalabria) 10 000  000,00 1 678  400,00 50,0% 2,0 9 160 800,00
Rumunia 220 000  000,00 177 173  471,00 20,0% 5,0 184 565 305,80
Ogółem 421  088  950,00 249 666 183,85     370  605  623,98
Wymagany kapitał (w euro) 50 483 326,02
Nadmierna kapitalizacja (wyrażona jako czynnik) 8,34
Źródło:  Ustalenia pokontrolne Trybunału.Załącznik IZałącznik
42 Załącznik
Przegląd głównych uchybień, które wpłynęły negatywnie na wyniki skontrolowa -
nych instrumentów finansowych
Francja 
(Korsyka)Włochy 
Rumunia Grecja Litwa 
Apulia Sycylia
Rodzaj uchybienia / rodzaj funduszu FG FG FG FG FP FP
Późne utworzenie U U
Przeszacowanie zapotrzebowania U U U U U U
Zbyt niski wskaźnik ekspozycji na ryzyko (w przy -
padku FG)U U nd. nd.
Nadmierne wyposażenie kapitałowe U U U U
Niski wskaźnik wydatkowania U U U
Niedostateczny poziom rotacji U U U U U U
Niedostateczny poziom dźwigni finansowej U U U U U U
Brak sprawozdawczości na temat wyników U U U U U U
FG: fundusz gwarancyjny; FP: fundusz pożyczkowy; nd.: nie dotyczy.
U: Stwierdzone uchybienie.
Źródło:  Ustalenia pokontrolne Trybunału.Załącznik II
43
W 2011 r. wprowadzono wymóg dotyczący należy -
tego szacowania oczekiwanych strat w trybie ex ante  
w odniesieniu do współfinansowania przez EFRROW 
działań wymagających udziału funduszy gwarancyj -
nych3. Jeśli chodzi o okres programowania 2014–2020, 
przeprowadzenie oceny ex ante  jest wymagane 
w przypadku wszystkich działań realizowanych przy 
udziale instrumentów finansowych współfinanso -
wanych przez EFRROW4. Przepisy zachęcają państwa 
członkowskie do korzystania z instrumentów finanso -
wych i dają im możliwość natychmiastowego uru -
chomienia na podstawie gotowych modeli. Komisja 
zapewnia państwom członkowskim i zainteresowa -
nym stronom niezbędne wskazówki i zamierza to 
kontynuować do końca okresu 2014–2020.
V
Fundusze gwarancyjne muszą mieć pewną płyn -
ność, aby możliwe było sprawne inwestowanie 
w przedsiębiorstwach.
Po zaktualizowaniu oceny potrzeb przez państwa 
członkowskie i przygotowaniu do zamknięcia fun -
duszy gwarancyjnych kwota ta została obniżona do 
362,69 mln euro do końca 2014 r.
VI
Instrumenty finansowe wspierane przez EFRROW 
zostały utworzone w terminie dopuszczonym pra -
wem, zgodnie z prawodawstwem UE.
Komisja pragnie przypomnieć, że rozwój obszarów 
wiejskich realizowany jest w ramach zarządzania dzie -
lonego, przy czym państwo członkowskie ponosi cał -
kowitą odpowiedzialność za monitorowanie działań.
Komisja zaznacza, że w odniesieniu do okresu 2007–
2013 zgromadziła istotne informacje sprawozdawcze 
dotyczące istniejących instrumentów finansowych. 
Ponadto na okres programowania 2014–2020 opraco -
wano kompleksowy system sprawozdań dotyczących 
instrumentów finansowych5.
3 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 679/2011 z dnia 14 lipca 2011 r.
4 Art. 37 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.
5 Art. 46 rozporządzenia (WE) nr 1303/2013.Streszczenie
I
Mimo że przyciągnięcie prywatnego kapitału jest 
jednym z elementów wartości dodanej instrumentów 
finansowych, prawodawstwo UE1 dotyczące rozwoju 
obszarów wiejskich w latach 2007–2013 nie zawiera 
wyraźnego powiązania między instrumentami inży -
nierii finansowej a prywatnym finansowaniem.
III
Komisja zaznacza, że okres programowania 2014–2020 
dopiero się rozpoczął, a większość programów euro -
pejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, 
włącznie z PROW, nie zostało jeszcze przyjętych. 
Państwa członkowskie mogą ponadto ustanawiać 
instrumenty finansowe w każdym momencie okresu 
programowania.
IV
Komisja zaznacza, że w latach 2007–2013 instrumenty 
finansowe zostały wdrożone w 7 państwach człon -
kowskich, co oznacza dużą poprawę w porównaniu 
z okresem 2000–2006, gdy korzystały z nich tylko dwa 
państwa członkowskie.
Unijne ramy prawne na okres programowania 2007–
2013 zapewniają dużą elastyczność we wdrażaniu 
środków służących rozwojowi obszarów wiejskich. 
Komisja jest zdania, że w ramach prawnych na lata 
2007–2013 uwzględniono specyfikę rozwoju obszarów 
wiejskich, a odzwierciedleniem tego są instrumenty 
finansowe wspierane przez EFRROW. W rozporządze -
niu Rady (WE) nr 1698/2005 i rozporządzeniu Komi -
sji (WE) nr 1974/2006 określono zakres stosowania 
i obszar działań EFRROW, w tym szczególne środki 
wsparcia2. Każdy środek służący rozwojowi obszarów 
wiejskich zawiera różne zasady i przepisy dotyczące 
kwalifikowalności, których należy przestrzegać, 
tworząc instrumenty finansowe na podstawie danego 
środka, i które należy ująć w umowie o finansowaniu.
1 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 i rozporządzenie 
Komisji (WE) nr 1974/2006.
2 Na przykład wsparcie inwestycji w modernizację gospodarstw 
rolnych, podwyższanie wartości produktów rolnych i leśnych, 
tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw na obszarach wiejskich, 
różnicowanie w kierunku działalności pozarolniczej, odnowa wsi itp.Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 44
Problem nadmiernej kapitalizacji został uwzględniony 
w przepisach art. 41 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, 
w którym jako ogólną zasadę dotyczącą wszystkich 
instrumentów finansowych w latach 2014–2020 
wprowadzono stopniowe dochodzenie do pełnych 
płatności, w miarę osiągania określonych wyników 
w dokonywaniu wypłat.
Elementy kluczowe dla wyników zostały należycie 
uwzględnione w ramach monitorowania instrumen -
tów finansowych otrzymujących wsparcie z EFSI, 
zgodnie z definicją w art. 46 rozporządzenia (UE) nr 
1303/2013. Ponadto Komisja zwraca uwagę na cztery 
wskaźniki wyników zawarte w art. 12 rozporządzenia 
(UE) nr 480/2014.
Ponadto, aby zachęcić do korzystania z instrumentów 
finansowych, Komisja zacieśniła współpracę z Europej -
skim Bankiem Inwestycyjnym (EBI) w zakresie rolnic -
twa i rozwoju obszarów wiejskich, a także podpisała 
z nim protokół ustaleń w dniu 14 lipca 2014 r.7. Współ -
praca ta obejmuje możliwość wykorzystania doświad -
czenia i wiedzy grupy EBI na temat instrumentów 
finansowych i ich zastosowania w dbaniu o rozwój 
obszarów wiejskich.
Komisja uruchomiła także „fi -compass”  – wszech -
stronną platformę pomocy technicznej, zapewniającą 
wskazówki dotyczące metodyki oraz wsparcie infor -
macyjne dla Komisji, państw członkowskich i zain -
teresowanych podmiotów dotyczące instrumentów 
finansowych wspieranych przez europejskie fundusze 
strukturalne i inwestycyjne w latach 2014–20208. 
W ramach swojego programu prac platforma „fi -com -
pass” zapewni również produkty związane z EFRROW.
IX a) Podpunkt pierwszy
Komisja zgadza się określić wyzwania, cechy szcze -
gólne i przeszkody związane z tworzeniem instrumen -
tów finansowych w ramach EFRROW.
Taka analiza zostanie przeprowadzona w ramach dzia -
łań „fi -compass” – wszechstronnej platformy pomocy 
technicznej, zapewniającej wskazówki dotyczące 
metodyki oraz wsparcie informacyjne dla Komisji, 
państw członkowskich i zainteresowanych podmiotów 
dotyczące instrumentów finansowych wspieranych 
przez europejskie fundusze strukturalne i inwesty -
cyjne w latach 2014–20209.Komisja jest zdania, że oceny korzyści wynikających 
z instrumentów finansowych należy dokonać także 
z uwzględnieniem kryzysu finansowego, który nieko -
rzystnie wpłynął na dostęp do finansowania w niektó -
rych państwach członkowskich.
VII
Komisja zaznacza, że obowiązek zapewnienia, by 
poszczególne operacje były wykonywane zgodnie 
z obowiązującymi przepisami prawnymi, spoczywa na 
państwach członkowskich. Komisja dokonuje oceny 
zagadnień związanych z instrumentami finansowymi 
podczas wizyt kontrolnych.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi na 
lata 2007–2013 strategie zamknięcia i wyjścia mają być 
określone przez instytucję zarządzającą w umowie 
o finansowaniu zawartej z zarządzającym funduszem, 
tak aby odnośne przepisy zostały w nich należycie 
uwzględnione.
W ramach zarządzania dzielonego i zgodnie z zasadą 
pomocniczości Komisja musi się upewnić, że państwa 
członkowskie ustanowiły odpowiednie systemy zarzą -
dzania i kontroli.
W latach 2007–2013 Komisja zapewniła wskazówki 
wszystkim państwom członkowskim, które się o to 
zwróciły. Wytyczne dotyczące zamknięcia progra -
mów rozwoju obszarów wiejskich z okresu 2007–2013 
zostały przyjęte w 2015 r.6. Zgodność z zasadami praw -
nymi i wskazówkami zostanie sprawdzona w trakcie 
rozliczenia rachunków.
Na okres 2014–2020 Komisja zapewni bardziej ujedno -
licone i poprawione wskazówki.
VIII
Komisja jest zdania, że nowe ramy prawne przyjęte na 
okres programowania 2014–2020 stanowią wystarcza -
jącą odpowiedź na wątpliwości Trybunału.
6 C(2015) 1399 final z 5.3.2015.
7 Zob. oświadczenie 14 / 225 z dnia 14.7.2014 r.
8 Więcej szczegółów jest dostępnych na stronie http://www.
fi-compass.eu .
9 Więcej szczegółów jest dostępnych na stronie http://www.
fi-compass.eu .
Odpowiedzi Komisji 45
IX b)
Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego 
wdrażanie.
Na okres 2007–2013 przyjęto przepisy przejściowe.
W odniesieniu do okresu 2014–2020 rozmowy z pań -
stwami członkowskimi zostaną przeprowadzone, 
gdy będzie się zbliżać zamknięcie okresu 2014–2020 
i gdy konieczne będzie zdefiniowanie przepisów 
przejściowych.
IX c)
Zalecenie to dotyczy państw członkowskich.
Wprowadzenie
05
Przepisy unijne za lata 2007–2013 nie narzucają reguły 
dotyczącej ponownego wykorzystania początko -
wego przydziału wykorzystanego do utworzenia 
instrumentów finansowych. Zasoby niewykorzystane 
mogą zostać przeprogramowane na innego rodzaju 
wsparcie.
06
Komisja zwraca uwagę, że okres programowania 
2014–2020 dopiero się rozpoczął, a większość progra -
mów europejskich funduszy strukturalnych i inwesty -
cyjnych, włącznie z PROW, nie została jeszcze przy -
jęta. Państwa członkowskie mogą ponadto tworzyć 
instrumenty finansowe w każdym momencie okresu 
programowania.
12
Po zaktualizowaniu oceny potrzeb przez państwa 
członkowskie i przygotowaniu do zamknięcia fundu -
szy gwarancyjnych kwota za 2013 r. została obniżona 
do 362,69 mln euro do końca 2014 r.IX a) Podpunkt drugi
Komisja przyjmuje to zalecenie i już częściowo je 
wdrożyła.
W kontekście platformy pomocy technicznej „fi -com -
pass” dotyczącej europejskich funduszy struktu -
ralnych i inwestycyjnych udostępniane są ogólne 
i szczegółowe wskazówki dotyczące oceny ex ante . 
Obejmuje to także całość EFRROW, a także poszcze -
gólne sektory, takie jak rolnictwo i leśnictwo.
IX a) Podpunkt trzeci
Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego 
wdrażanie.
Komisja zapewniła jednolite wzory dla funduszy 
pożyczkowych i gwarancyjnych przeznaczonych 
na rozwój obszarów wiejskich. W ramach platformy 
pomocy technicznej „fi -compass”, dotyczącej euro -
pejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, 
Komisja bada obecnie możliwość wprowadzenia kolej -
nego wzoru, na przykład dotyczącego efektywności 
energetycznej i energii odnawialnej, którego udostęp -
nienie jest planowane na koniec 2015 r.
W odniesieniu do współpracy z grupą EBI Komisja 
podpisała szczegółowy protokół ustaleń dotyczący 
współpracy w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów 
wiejskich, na mocy którego EBI ma zapewnić pań -
stwom członkowskim szczegółowy program instru -
mentów finansowych, który ma zostać wdrożony 
w ramach EFRROW. Wydarzenie poświęcone temu 
protokołowi ustaleń zostało już zaplanowane na dzień 
23 marca 2015 r.
IX a) Podpunkt czwarty
Komisja przyjmuje to zalecenie w zakresie, w jakim 
obejmuje ono reguły zamknięcia programów rozwoju 
obszarów wiejskich za okres 2007–201310.
Komisja odnotowuje, że zgodnie z obowiązującymi 
przepisami unijnymi na lata 2007–2013 obowiązek 
opracowania szczegółowych operacyjnych przepisów 
wykonawczych, w tym odpowiedniej strategii wyjścia 
dla każdego instrumentu inżynierii finansowej, spo -
czywa na państwach członkowskich.
10 C(2015) 1399 final z 5.3.2015.
Odpowiedzi Komisji 46
23
Komisja jest zdania, że właściwie oceniła i uwzględniła 
specyfikę rozwoju obszarów wiejskich, opracowując 
ramy prawne na lata 2007–2013. W szczególności 
w rozporządzeniu (WE) nr 1698/2005 przedstawiono 
w zarysie ponad 30 różnych środków skierowanych 
do ściśle określonych grup beneficjentów i uwzględ -
niono kryteria kwalifikowalności, a także szczególne 
wymogi, które muszą spełnić instrumenty finansowe 
wspierane przez EFRROW. Kwestia ta została omó -
wiona bardziej szczegółowo w przepisach rozporzą -
dzenia wykonawczego nr 1974/2006.
Zob. także odpowiedź na pkt 21.
Komisja zwraca uwagę, że beneficjentami w przy -
padku rozwoju obszarów wiejskich są gospodarstwa 
rolne o różnych rozmiarach. Rolnictwo małoobsza -
rowe w UE ma różne rozmiary w zależności od kraju, 
regionu lub podsektora. Równocześnie rolnicy nie są 
jedynymi beneficjentami w przypadku rozwoju obsza -
rów wiejskich.
Polityka spójności, co do zasady, nie służy wspieraniu 
rolnictwa, ale – podobnie jak polityka rozwoju obsza -
rów wiejskich – obejmuje wiele mikro- i małych przed -
siębiorstw prowadzących działalność pozarolniczą.
26
Unijne ramy prawne na okres programowania 2007–
2013 zapewniają dużą elastyczność we wdrażaniu 
środków służących rozwojowi obszarów wiejskich. 
W tym kontekście Komisja jest zdania, że zapotrze -
bowanie i możliwości zostały opisane w sposób 
dostatecznie jasny, aby programowanie instrumentów 
finansowych było prawidłowe i możliwe. Zatwierdza -
jąc poszczególne PROW lub zmiany do nich, Komisja 
stara się ocenić, czy programy i środki są zgodne 
ze strategicznymi wytycznymi UE, odpowiednimi 
krajowymi planami strategicznymi oraz odnośnymi 
przepisami prawnymi.13
Zgodnie z zasadami pomocniczości i zarządzania 
dzielonego obowiązek tworzenia instrumentów finan -
sowych, ich wdrażania i oceny zapotrzebowania na 
nie spoczywa na państwach członkowskich. Obejmuje 
to też przyjęcie wszystkich przepisów ustawowych 
i administracyjnych na poziomie krajowym lub regio -
nalnym, w tym umów o finansowaniu.
Komisja monitoruje, w jaki sposób państwa członkow -
skie wdrażają swoje PROW, i w tym kontekście spraw -
dza, w jaki sposób państwa członkowskie wdrażają 
instrumenty finansowe wspierane przez EFRROW.
Komisja zaznacza, że agencje płatnicze odgrywają 
ważną rolę w kontekście polityki rozwoju obszarów 
wiejskich i jej wdrażania.
Zakres kontroli i podejście kontrolne
20
Komisja zaznacza, że instrumenty finansowe w roz -
woju obszarów wiejskich mogą wspierać także inne 
środki inwestycyjne, takie jak 311 (różnicowanie dzia -
łalności rolniczej), 312 (tworzenie i rozwój mikroprzed -
siębiorstw na obszarach wiejskich), 313 (agrotury -
styka), 321 (podstawowe usługi i infrastruktura) itp. 
Należy także wziąć pod uwagę wsparcie udzielane 
w ramach programu LEADER.
Uwagi
21
Reguły wykorzystania instrumentów finansowych 
w rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013 
zostały gruntownie ulepszone w porównaniu z okre -
sem 2000–2006.
22
Komisja jest zdania, że ankiety elektroniczne przepro -
wadzone w momencie zamknięcia nie oddają w pełni 
przyczyn, dla których na początku okresu programo -
wania nie utworzono instrumentów finansowych.
Odpowiedzi Komisji 47
27
W 2011 r. wprowadzono wymóg dotyczący szacowa -
nia oczekiwanych strat w trybie ex ante  w odniesieniu 
do współfinansowania przez EFRROW działań wyma -
gających udziału funduszy gwarancyjnych11. W takich 
ocenach ex ante  należy wziąć pod uwagę obecną 
praktykę rynkową dotyczącą podobnych działań dla 
takiego rodzaju inwestycji i takiego rynku, dla jakich 
ustanowione mają być fundusze gwarancyjne.
Jeśli chodzi o okres programowania 2014–2020, prze -
prowadzenie oceny ex ante , której treść jest określona 
prawem, jest wymagane w przypadku wszystkich 
działań realizowanych przy udziale instrumentów 
finansowych współfinansowanych przez EFRROW12.
W latach 2007–2013 przepisy zawierały wymóg, aby 
kandydat na zarządzającego funduszem przedstawił 
biznesplan o konkretnej treści, który miał być następ -
nie oceniony przez instytucję zarządzającą.
Komisja zwraca uwagę, że wszystkie instrumenty 
finansowe wspierane przez EFRROW w latach 2007–
2013 zostały utworzone w kontekście kryzysu finan -
sowego i gospodarczego, podczas którego dostęp 
do kredytów był utrudniony, a problemy z płynnością 
były wyraźnie widoczne w całej Europie.
Na przykład w Bułgarii przed ustaleniem dopuszczal -
nej stopy ekspozycji i określeniem ostatecznej kwoty 
kapitału funduszu przeprowadzono ocenę ex ante  
spodziewanych strat (analizę luk). W Rumunii prowa -
dzono stałą ocenę wskutek zmiany w przepisach na 
lata 2007–2013, w których wymagano szacowania ex 
ante  spodziewanych strat funduszy gwarancyjnych, 
począwszy od 2011 r. W kontekście dyskusji w ramach 
Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich na temat 
zamknięcia instrumentów finansowych Włochy ofi -
cjalnie potwierdziły swoje podejście do prowadzenia 
ocen ex ante  w latach 2007–2013.
Brak płynności lub trudności rolników z uzyskaniem 
dostępu do kredytów to kolejne poważne powody 
uzasadniające wykorzystanie określonych instrumen -
tów finansowych przez państwa członkowskie.
11 Rozporządzenie Komisji (UE) nr 679/2011 z dnia 14 lipca 2011 r.
12 Art. 37 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.Każdy środek na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, 
w ramach którego wspierane były instrumenty finan -
sowe, miał jasno i należycie określone cele, zgodnie 
z prawodawstwem UE i krajowymi planami strategicz -
nymi. Prawodawstwo unijne nie wymaga ustanawia -
nia wyłącznie wymiernych celów.
W przypadku okresu programowania 2014–2020 
w odniesieniu do każdego z obszarów priorytetowych 
dla UE w związku z EFRROW określono cele z góry 
skwantyfikowane. Treść programu ma zawierać opis 
strategii oraz pokazywać, że wybrane środki odno -
szące się do priorytetów Unii są oparte na spójnej 
logice interwencji popartej oceną ex ante .
Ramka 2
Wskazane cele były spójne z ogólnym brakiem 
instrumentów kredytowych. PROW zawierają bardziej 
szczegółowe cele stosownie do środków, w ramach 
których wspierane są instrumenty finansowe. Umowy 
o finansowaniu między państwami członkowskimi 
a zarządzającymi funduszami mogą również zawierać 
uzasadnienie i cele dotyczące odnośnych instrumen -
tów finansowych.
Te ogólne powody uzasadniają konieczność utwo -
rzenia funduszu pożyczkowego. Szczegóły doty -
czące pełnego uzasadnienia dla jego wykorzystania, 
przyjętych celów szczegółowych oraz strategii wyjścia 
zostały ujęte w umowie o finansowaniu podpisanej 
między ETEAN (zarządzającym funduszu) a minister -
stwem (instytucją zarządzającą).
Potwierdza to spójność w podejściu do programowa -
nia i jego zgodność z prawodawstwem unijnym. Litwa 
i Rumunia doświadczyły bardzo poważnej zapaści 
kredytowej, która uniemożliwiła beneficjentom uzy -
skanie pożyczek bankowych na sfinansowanie swoich 
projektów.
Cele szczegółowe są określone w poszczególnych 
środkach.
Zob. wyżej w kwestii Rumunii.
Odpowiedzi Komisji 48
32
Wypłata pełnej kwoty w ramach pojedynczego 
wkładu z PROW na rzecz funduszu była zgodna 
z prawodawstwem unijnym. Kwota narosłych odsetek 
pozostała do dyspozycji funduszu gwarancyjnego na 
zapewnienie nowych gwarancji. Kwota ta zostanie roz -
liczona przy zamknięciu instrumentów finansowych.
Lokowanie niewykorzystanych kwot z EFRROW na 
oprocentowanych rachunkach bankowych, przyno -
szących dodatkowy dochód, który może być wyko -
rzystany przez instrumenty finansowe, jest uznawane 
za dobrą praktykę. Środki finansowe EFRROW, które 
mają być wykorzystane na dotacje w ramach progra -
mów, również mogą być wpłacane na oprocentowane 
rachunki.
W przypadku Rumunii w trybie ciągłym dokonywane 
jest szacowanie spodziewanych strat, a całkowity 
budżet instrumentów finansowych działających w tym 
kraju i wspieranych przez EFRROW jest korygowany 
zgodnie z wynikami tego oszacowania.
33
W art. 52 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006 
określono ściśle, co dzieje się z zasobami zwróconymi 
na rzecz operacji w okresie programowania z inwe -
stycji dokonanych przez fundusze lub pozostałymi po 
uwzględnieniu gwarancji (tj. muszą zostać wykorzy -
stane zgodnie z umową o finansowaniu lub rozliczone 
w ramach rocznego sprawozdania finansowego).
Udzielona gwarancja jest zabezpieczeniem pożyczki, 
którą odbiorca końcowy otrzymał od pośrednika 
finansowego. Poprzez spłatę pożyczki (i wszelkich 
towarzyszących jej odsetek) odbiorca końcowy 
potwierdza wdrożenie działania wspieranego przez 
EFRROW i w konsekwencji zwalnia gwarancję, której 
nie można już łączyć z budżetem EFRROW, ponieważ 
została ona już „zużyta”, tj. co najmniej raz wykorzy -
stana. Komisja uważa, że praktyka ta nie jest sprzeczna 
z zasadami należytego zarządzania finansami.
13 Art. 37 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.
14 W swojej kontroli SR 2/2012 Trybunał zwraca uwagę na 
przerost samych instrumentów finansowych, a nie ich nadmierną 
kapitalizację.28
Instrumenty finansowe w rozwoju obszarów wiejskich 
są odpowiednie dla wszelkich potencjalnych inwesto -
rów inwestujących w przedsiębiorstwa, które mogłyby 
uzyskać wsparcie z EFRROW.
W latach 2007–2013 Komisja ulepszyła prawodawstwo, 
wprowadzając wymóg szacowania w trybie ex ante  
spodziewanych strat funduszy gwarancyjnych.
W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 we 
wszystkich przypadkach, gdy państwo członkowskie 
postanowi wesprzeć instrument finansowy środkami 
z EFRROW13, wymagana będzie ocena zapotrzebowania. 
Dodatkowym zabezpieczeniem są także przepisy doty -
czące stopniowego dochodzenia do pełnych płatności.
Zob. również odpowiedzi na pkt 21 i 22.
30
Komisja zwraca uwagę, że wniesienie wkładu w fundu -
sze nie jest wystarczające, aby uznać wniesione kwoty 
za kwalifikowalne przy zamknięciu.
31
Komisja pragnie podkreślić, że zadeklarowane wydatki 
zostały rozliczone prawidłowo. W trakcie własnych 
kontroli Komisja zaobserwowała jednak w niektórych 
państwach członkowskich, że transfery na rzecz fun -
duszy instrumentów finansowych są stosunkowo zbyt 
wysokie w porównaniu z późniejszym wykorzystaniem 
instrumentów przez odbiorców końcowych.
Komisja zaznacza, że charakter instrumentów finanso -
wych nie umożliwia natychmiastowego wydatkowania 
całości przekazanych do niego kwot. Potrzeba czasu, 
aby instrumenty finansowe przekształciły się w prawi -
dłowo funkcjonujące mechanizmy, a także potrzebna 
jest pewna płynność na etapie początkowym, aby moż -
liwe było sprawne inwestowanie w przedsiębiorstwa.
Problem nadmiernej kapitalizacji14 został uwzględniony 
w przepisach art. 41 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, 
w którym jako ogólną zasadę dotyczącą wszystkich 
instrumentów finansowych w latach 2014–2020 wpro -
wadzono stopniowe dochodzenie do pełnych płatności, 
w miarę osiągania określonych wyników w dokonywa -
niu wypłat.
Odpowiedzi Komisji 49
Zgodnie z art. 15, art. 71 ust. 5 i art. 71 ust. 2 rozpo -
rządzenia (WE) nr 1698/2005 wnioskodawcy ubiega -
jący się o wsparcie z instrumentu finansowego byli 
oceniani na podstawie kryteriów wyboru określonych 
dla danego środka przez właściwy organ, ponieważ 
wydatki kwalifikowały się do wkładu z EFRROW, 
tylko gdy poniesiono je na działania zatwierdzone 
przez instytucję zarządzającą danego programu 
lub w ramach jej odpowiedzialności zgodnie z tymi 
samymi kryteriami wyboru.
Komisja jest zdania, że programowania instrumentów 
finansowych dokonano zgodnie z przepisami prawa 
UE i obowiązującymi zasadami pomocy państwa.
36
Żaden z unijnych wymogów prawnych dotyczących 
rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowa -
nia 2007–2013 nie przewiduje, że suma wszystkich 
form wsparcia nie może przekraczać łącznej kwoty 
danego wydatku. Należy też zauważyć, że gwarancje 
zasadniczo pokrywają maksymalnie 80% (prywatnej) 
części inwestycji.
Zob. również odpowiedzi na pkt 34 i 35.
37
Zob. odpowiedź Komisji na pkt 34.
38
Kontrole Komisji również uwidoczniły to zagrożenie. 
Trudno jest jednak stwierdzić, że poziom transferów 
kapitałowych jest automatycznie powiązany z celem, 
jakim jest obejście zasady N+2, a nie wolniejszym, 
niż przewidziano, wykonaniem programu. W kilku 
przypadkach państwa członkowskie przekazały całość 
zabudżetowanego kapitału, mimo że nie skorzystały 
z zasady „N+2”.
Wkładów z PROW na rzecz instrumentów finansowych 
można dokonywać w dowolnym momencie okresu 
programowania.
Zob. także odpowiedź na pkt 26.Przy zamknięciu kwalifikowalne wydatki funduszy 
gwarancyjnych obejmują wszystkie gwarancje, które 
zostały zwolnione po zakończonej spłacie pożyczek 
w okresie programowania, a także kwotę obejmującą 
wyłącznie ryzyko związane z czynnymi gwarancjami 
(ale nie łączną kwotę wyemitowanych czynnych 
gwarancji). Te spośród czynnych gwarancji, które nie 
zostaną uznane za kwalifikowalne, zostaną zwrócone 
na rzecz programu.
Zob. też odpowiedź na pkt 31.
34
Instrumenty finansowe wspierane przez EFRROW 
gwarantowały dostęp do finansowania tym benefi -
cjentom, którym rynki finansowe nie oferują możli -
wości sfinansowania projektu albo jego części objętej 
współfinansowaniem prywatnym. W odniesieniu do 
okresu programowania 2014–2020 instrumentów 
finansowych nie można wykorzystać do zaliczkowa -
nia dotacji, dotacji nie można wykorzystać do spłaty 
wsparcia otrzymanego w ramach instrumentów 
finansowych, a łączone wsparcie udzielane w formie 
dotacji i instrumentów finansowych może obejmować 
ten sam wydatek, pod warunkiem że suma wszystkich 
połączonych form wsparcia nie przekracza całkowitej 
kwoty tego wydatku15.
Ramka 3
Instrumenty finansowe odegrały ważną rolę w kontek -
ście kryzysu finansowego i gospodarczego, zwłaszcza 
w tych państwach członkowskich, których sytuacja 
finansowa była trudna lub gdzie beneficjenci mieli 
trudności z zapewnieniem współfinansowania.
35
Komisja zwraca uwagę, że EFRROW wnosi wkład 
w instrumenty finansowe za pomocą środków publicz -
nych (EFRROW i współfinansowanie krajowe).
Instrumenty finansowe nie zawsze muszą być alterna -
tywą dla dotacji, gdyż można je wykorzystać łącznie 
w ramach pojedynczego działania, zgodnie z obowią -
zującymi zasadami pomocy państwa.
15 Art. 37 ust. 7, 8 i 9 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.
Odpowiedzi Komisji 50
Określenie potencjalnego rynku, który jest pojęciem 
bardzo szerokim, nie jest jedynym czynnikiem pozwa -
lającym zdefiniować i oszacować kapitał funduszu. 
Należy wziąć pod uwagę również takie czynniki, jak: 
łączny dostępny budżet w ramach środków, zapo -
trzebowanie na inwestycje, ocena wartości dodanej 
instrumentów finansowych, wkład instrumentów 
finansowych w osiągnięcie celów tych środków itp.
43
W przypadku Bułgarii wniosek obejmował środki, 
w ramach których niemożliwe było utworzenie instru -
mentów finansowych.
Jeśli chodzi o Włochy, w momencie wpłaty do fun -
duszu gwarancyjnego kwoty zadeklarowane przez 
regiony nie wydawały się nieproporcjonalnie wysokie.
Zob. także odpowiedź na pkt 39 dotyczącą Sycylii.
W przypadku Litwy do nadmiernej kapitalizacji doszło 
dopiero, gdy doszło do złagodzenia zapaści kredyto -
wej, a banki wznowiły akcję kredytową. Litwa posta -
nowiła zmniejszyć rozmiary instrumentu finansowego.
W Rumunii nadmierna kapitalizacja wynikała z nie -
zdolności instrumentów finansowych do pobudzenia 
kredytów komercyjnych ze względu na pogłębiony 
kryzys finansowy i spadający popyt, wskutek czego 
rentowność każdej inwestycji stała pod znakiem 
zapytania.
Zob. także odpowiedź na pkt 32.
Ramka 5
Niewielkie wykorzystanie funduszu w 2014 r. można 
wytłumaczyć późnym utworzeniem (w grudniu 
2013 r.), utrzymującą się ostrożnością inwestorów 
w obliczu poważnego kryzysu gospodarczego 
w kraju, brakiem wystarczającego doświadczenia 
z tego rodzaju instrumentami, a także innymi wyda -
rzeniami w kraju, które nie sprzyjały inwestycjom.
Komisja uważa to za dobrą praktykę, która pokazuje, 
w jaki sposób państwo członkowskie funkcjonuje 
w określonych ramach budżetowych przy zmienia -
jącej się sytuacji finansowej w obszarze objętym 
programem i przy istniejącym zapotrzebowaniu na 
finansowanie.Ramka 4
Celem było przyspieszenie uruchomienia funduszu 
pożyczkowego, ponieważ dyskusje i negocjacje zajęły 
więcej czasu, niż przewidywano. Wszystkie zaangażo -
wane strony dążyły do bezzwłocznego uruchomienia 
instrumentów finansowych. Przygotowania admi -
nistracyjne zakończyły się w grudniu 2013 r., kiedy 
oficjalnie utworzono fundusz pożyczkowy.
Komisja zwraca uwagę, że nawet przy maksymalnym 
zakresie takiego oszacowania środki pozostałe do 
wykorzystania na dotacje (od 70% do 90%) są dość 
znaczne.
Zasoby niewykorzystane w ramach instrumentów 
finansowych mogą zostać przeprogramowane na 
innego rodzaju wsparcie.
Zob. również odpowiedzi na pkt 31, 38 i 39.
40
Komisja działała zgodnie z przepisami.
Komisja podkreśla, że w przypadku niższych wydat -
ków państwa członkowskie muszą zwrócić środki 
finansowe na rzecz programów, co zwiększa ryzyko 
umorzenia środków za rok, w którym dochodzi do 
takiego przeprogramowania.
Zob. również odpowiedzi Komisji na pkt 31 i do ramki 4.
41
Zob. odpowiedź Komisji na pkt 31.
42
Komisja zaznacza, że określenie potencjalnego rynku 
dokonywane jest w trybie ex ante , natomiast instru -
menty mogą funkcjonować do zamknięcia PROW, 
w kontekście zmiennych rynków finansowych i warun -
ków gospodarczych. Sytuacja instrumentów finanso -
wych działających na poziomie UE jest podobna.
Odpowiedzi Komisji 51
46
Komisja zaznacza, że w prawodawstwie UE dotyczą -
cym okresu 2007–2013 nie istniała unijna definicja 
wskaźnika ekspozycji na ryzyko.
Dla okresu programowania 2014–2020 ocena wskaź -
nika ekspozycji na ryzyko, o której mowa w art. 42 
ust. 1 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 jako 
o ocenie ex ante  ryzyka, odzwierciedla konieczność 
zapewnienia odpowiedniego wkładu w program 
w celu pokrycia oczekiwanych i nieoczekiwanych strat 
z nowych pożyczek.
47
Komisja jest zdania, że fundusz gwarancyjny zabez -
pieczający 20% portfela kredytowego i wykazujący 
na koniec tylko 1% wykorzystanych gwarancji jest 
w rzeczywistości sygnałem dobrej jakości obsługi 
należności kredytowych.
Współczynnik mnożnikowy powinien być obliczany 
osobno dla każdego przypadku, ale współczynnik 
wynoszący 20% jest w tej sytuacji dość niski i nie 
powinien być podstawą do zarzutów o nadmierną 
kapitalizację (nawet w świetle ogólnych ram pomocy 
państwa pułap gwarancji wynoszący 25% może zostać 
automatycznie wyłączony z obowiązku zgłoszenia; 
por. art. 21 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłą -
czeń blokowych).
Komisja jest też zdania, że niski poziom niespłaconych 
pożyczek był również wyrazem niechęci sektora ban -
kowego do wspierania działań obciążonych większym 
ryzykiem.
48
Komisja zaznacza, że łączna kwota gwarancji wyemi -
towanych na rzecz odbiorców końcowych do końca 
2013 r. wyniosła 249,6 mln euro, co stanowi około 60% 
wkładów na rzecz funduszy.
Komisja zaznacza, że instrumenty finansowe skontro -
lowane przez Trybunał są nadal czynne i pozostaną 
takie w latach 2014–2015.
Zob. również odpowiedzi na pkt 12 i 39.Porównanie dokonane ex post  nie oznacza, że 
w momencie tworzenia instrumentów finansowych 
przewidziana kwota była przeszacowana. Istniały 
również inne przesłanki uzasadniające wkład z PROW 
na rzecz funduszu, na przykład opisane w pkt 42.
44
Zob. odpowiedź Komisji na pkt 28.
Ramka 6
Zasoby niewykorzystane w ramach instrumentów 
finansowych mogą zostać przeprogramowane na 
innego rodzaju wsparcie.
Zob. także odpowiedź na pkt 31.
W przypadku Bułgarii zaproponowany przez nią 
początkowo potencjał inwestycyjny został obniżony 
po przeglądzie dokonanym przez Komisję. Odpowie -
dzialność za utworzenie i wdrożenie instrumentów 
finansowych, w tym przeprowadzenie i przeana -
lizowanie oceny ex ante , spoczywa na państwach 
członkowskich. Do obowiązków Komisji nie należy 
zapewnienie dostosowanej do specyfiki regionu 
lub kraju wiedzy fachowej potrzebnej do obliczenia 
poszczególnych elementów technicznych powiąza -
nych z instrumentami finansowymi.
W odniesieniu do Rumunii zob. odpowiedź Komisji na 
pkt 43.
45
Rynki finansowe są dynamiczne i mogą się zmie -
niać, czego dowodem jest ostatni kryzys finansowy 
i gospodarczy. Prognozy długoterminowe mogą 
zatem okazać się mało wiarygodne. W związku z tym 
prawodawstwo unijne na okres programowania 
2014–2020 umożliwia ujęcie w każdej ocenie ex ante  
zapisów o możliwych przeglądach i aktualizacjach 
w perspektywie średnio- lub długookresowej, tak aby 
należycie zostały uwzględnione ewentualne zmiany 
warunków rynkowych.
Odpowiedzi Komisji 52
58
Jest wciąż czas na wypłatę środków w ramach tych 
instrumentów. Komisja może tylko potwierdzić, jaka 
kwota została wypłacona odbiorcom końcowym na 
koniec okresu programowania.
Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 55.
59
Zobacz odpowiedzi Komisji na pkt 52 i 58.
60
Komisja jest zdania, że wykorzystanie środków 
publicznych na sprawnie funkcjonującym rynku (lub 
takim, który zdecydowanie wraca do sprawnego 
funkcjonowania) powinno być uważnie oceniane, aby 
uniknąć zakłóceń konkurencji.
W przypadku Grecji fundusz został utworzony dopiero 
pod koniec 2013 r., a zatem faktyczne wypłaty na 
rzecz beneficjentów końcowych rozpoczęły się 
dopiero w połowie 2014 r. Na Litwie system bankowy 
zdołał przywrócić normalny przepływ kredytowy na 
koniec 2012 r., co sprawiło, że zasoby EFRROW stały 
się częściowo niepotrzebne. Podobna sytuacja miała 
miejsce na Łotwie, gdzie fundusz również był ściśle 
ukierunkowany.
61
Prawodawstwo UE nie wymaga, aby państwa człon -
kowskie bezzwłocznie wykorzystywały zasoby 
zwrócone do funduszu. Warunki rotacji funduszu są 
uzgodnione w umowie o finansowaniu i są uzależ -
nione od określonej sytuacji, a także od kontekstu, 
w jakim działa instrument finansowy. Państwa człon -
kowskie mogą na przykład chcieć odebrać zwrócone 
zasoby i uruchomić instrument finansowy na potrzeby 
nowego produktu finansowego lub nowego celu. Pra -
wodawstwo na lata 2007–2013 umożliwia ponowne 
wykorzystanie zasobów na instrumenty finansowe 
przez nieokreślony czas.
62
Na okres 2014–2020 wdrożono ulepszony system 
monitorowania i sprawozdawczości zapisany w prze -
pisach art. 46 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, umoż -
liwiający ocenę wyników pod względem efektu rotacji 
i efektu dźwigni.49
Podobne ostrożne podejście zastosowano także 
na Litwie i na Łotwie, gdzie utworzono fundusze 
pożyczkowe.
52
Komisja zaznacza, że niektóre instrumenty finansowe 
rozpoczęły funkcjonowanie w końcowym etapie kon -
troli i że będą one wdrażane przez kolejne 2 lata.
53
Średni wskaźnik wydatkowania środków obliczony 
dla całej puli instrumentów finansowych nie odzwier -
ciedla tempa wdrażania poszczególnych funduszy. 
W obszarze polityki spójności znaczna część funduszy 
została utworzona dopiero w 2012 r. W przypadku 
tych funduszy niski wskaźnik absorpcji środków na 
koniec 2012 r. nie powinien budzić niepokoju.
Instrumenty finansowe można oceniać tylko pod 
kątem efektu rotacji na koniec okresu ich funkcjo -
nowania; dotyczy to w szczególności instrumentów 
utworzonych u schyłku okresu programowania.
55
W rzeczywistości sytuacja na rynku finansowym 
poprawiła się, a odsetek niespłaconych kredytów 
jest niższy niż w poprzednich latach (zob. przykład 
w odpowiedzi na pkt 47 dotyczący 20% gwarancji 
obejmujących tylko 1% nieodzyskanych kredytów).
56
Zob. odpowiedź Komisji na pkt 55.
57
Zmiany te odzwierciedlają rzeczywiste zapotrzebowa -
nie instrumentów finansowych. Zasoby niewykorzy -
stane w ramach instrumentów finansowych zostały 
przeprogramowane i wykorzystane na innego rodzaju 
wsparcie.
Odpowiedzi Komisji 53
66
Zob. również odpowiedzi na pkt 63–65.
67
Zob. odpowiedź Komisji na pkt 60.
Ramka 7
Komisja jest zdania, że w oszacowaniach należy wziąć 
pod uwagę rzeczywiste kwoty udostępnione fun -
duszom po najnowszych zmianach PROW, ponieważ 
mają one wpływ na sposób obliczenia dźwigni.
68
Utworzenie instrumentów finansowych w ramach 
EFRROW wiązało się dla niektórych państw członkow -
skich z całkiem nowym pojęciem, które wymagało 
procesu uczenia się. Opóźnienia wynikały w więk -
szości przypadków z nowatorskiego charakteru 
instrumentów polityki rozwoju obszarów wiejskich, 
a także problemów z zakresu zamówień publicznych 
i pomocy państwa.
Komisja wdrożyła intensywne działania promocyjne 
i informacyjne na temat wykorzystania instrumen -
tów finansowych we wszystkich komisjach rozwoju 
obszarów wiejskich i sieciach, przeprowadziła szkole -
nia i działania zwiększające wiedzę, odbyła spotkania 
dwustronne z państwami członkowskimi oraz wydała 
kompleksowe wytyczne.
W odniesieniu do nowego okresu programowania 
Komisja wydała także niezbędne wytyczne dotyczące 
wdrożenia instrumentów finansowych. Poinformo -
wała państwa członkowskie o dostępnych opcjach, tak 
aby umożliwić instytucjom zarządzającym należyte 
wykorzystanie instrumentów finansowych.
W latach 2014–2020 kontynuowana będzie działalność 
funduszy już istniejących lub tworzone będą nowe 
fundusze oparte na modelach zaproponowanych 
przez Komisję (np. gotowe instrumenty)16. Oczekuje 
się, że w ten sposób uda się znacząco zmniejszyć 
opóźnienia.
16 Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 964/2014 
z dnia 11 września 2014 r. ustanawiające zasady stosowania 
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 
w odniesieniu do standardowych warunków dotyczących 
instrumentów finansowych63
Osiągnięcie wysokiego efektu dźwigni nie jest głów -
nym celem instrumentów finansowych. Instrumenty 
finansowe są narzędziem przekazywania wsparcia 
z programu na rzecz odbiorców końcowych. Efekty 
instrumentów finansowych (np. efekt rotacji lub efekt 
dźwigni) są korzystne, ale nie są celem jako takie.
Efekt dźwigni, który może być różny dla różnych 
sektorów, regionów, produktów finansowych, 
powinien zostać uzgodniony w umowie o finanso -
waniu w odniesieniu do konkretnego instrumentu 
finansowego.
Jeśli chodzi o udział inwestorów prywatnych, Komi -
sja pragnie się odnieść do przepisów dotyczących 
pomocy państwa w kontekście finansowania kapitału 
wysokiego ryzyka (ogólne rozporządzenie w spra -
wie wyłączeń blokowych), które wymaga pewnego 
wkładu ze strony prywatnego inwestora. Stosowana 
przez Komisję definicja mechanizmu dźwigni obej -
muje wszystkie wkłady (prywatne i publiczne) towa -
rzyszące funduszom unijnym.
64
Definicja dźwigni zapisana w rozporządzeniu finanso -
wym stanowi, że każdy wkład ze środków publicznych 
uzupełniający wkład ze środków unijnych zaliczany 
jest na poczet dźwigni.
EFRROW nie jest wyjątkiem od pozostałych funduszy 
zarządzania dzielonego.
65
Art. 37 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 nie 
zawiera definicji dźwigni i nie powinien być trakto -
wany jak odstępstwo od przepisów rozporządzenia 
finansowego. Zawiera jedynie wymóg, aby w ocenie 
ex ante  wzięto pod uwagę spodziewany efekt dźwigni 
wynikający z utworzenia instrumentów finansowych. 
Natomiast w art. 39 ust. 5 rozporządzenia w sprawie 
wspólnych przepisów określono sposób obliczania 
dźwigni.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami obowiązek 
współfinansowania polityki rozwoju obszarów wiej -
skich określono na poziomie programu. Pojedyncze 
działania, na przykład fundusze, mogą otrzymywać 
współfinansowanie krajowe, ale nie muszą.
Odpowiedzi Komisji 54
Jeśli chodzi o ramy finansowe na lata 2014–2020, 
wskaźniki wyników są określone w art. 12 rozporzą -
dzenia (UE) nr 480/2014. Ponadto państwa członkow -
skie mają obowiązek regularnego składania sprawoz -
dań na temat instrumentów finansowych, zgodnie 
z wymogami art. 46 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.
Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 
72–75
Strategie zamknięcia i wyjścia mają być określone 
przez instytucję zarządzającą w umowie o finan -
sowaniu zawartej z zarządzającym funduszem, 
tak aby odnośne przepisy zostały w nich należycie 
uwzględnione.
W ramach zarządzania dzielonego i zgodnie z zasadą 
pomocniczości Komisja musi się upewnić, że państwa 
członkowskie ustanowiły odpowiednie systemy zarzą -
dzania i kontroli.
W latach 2007–2013 Komisja zapewniła wskazówki 
wszystkim państwom członkowskim, które się o to 
zwróciły. Komisja przygotowuje obecnie wytyczne 
dotyczące zamknięcia programów z lat 2007–2013.
Na okres 2014–2020 Komisja zapewni bardziej ujed -
nolicone i poprawione wskazówki. Zgodność z zasa -
dami prawnymi i wskazówkami zostanie sprawdzona 
w trakcie rozliczenia rachunków.
77
Przepisy te nie zostały uwzględnione w prawodaw -
stwie. Komisja zaleca państwom członkowskim 
zastosowanie się do przepisów uwzględnionych 
w wytycznych.
Rozbieżne interpretacje zostały wyjaśnione w kontek -
ście dyskusji w ramach Komitetu ds. Rozwoju Obsza -
rów Wiejskich w 2014 r.
78
Zob. odpowiedzi na pkt 61 i 72–75.Ramka 8
W niektórych państwach członkowskich załamanie 
na rynkach finansowych i następujący po nim kryzys 
gospodarczy spowodowały niewypłacalność po stro -
nie popytu (niewypłacalne lub upadające przedsię -
biorstwa). Ten oraz inne czynniki zewnętrzne tłumaczą 
powstałe opóźnienia i niską absorpcję funduszy.
69
Komisja jest zdania, że ocena wyników instrumentów 
finansowych powinna również koncentrować się na 
osiąganiu wyników przez instrumenty finansowe 
objęte współfinansowaniem, w tym na efekcie rotacji 
i efekcie dźwigni. W ocenie powinno się też wziąć 
pod uwagę różne sytuacje, które mogą mieć miejsce. 
Zmiany wartości poszczególnych wskaźników będą 
musiały być starannie analizowane z uwzględnieniem 
kontekstu. Wartości wskaźnikowe rozpatrywane 
w odosobnieniu nie pozwalają ocenić wyników.
Instrumenty finansowe są sposobem na dostarcze -
nie wsparcia z programu do odbiorców końcowych. 
Najważniejszym wskaźnikiem wyników jest zatem 
wysokość wkładu z programu wydatkowana zgodnie 
z jego celami.
Komisja jest zdania, że efekt dźwigni i efekt rotacji są 
skorelowane ujemnie (im wyższa dźwignia, tym niższa 
rotacja).
Ponadto Komisja zwraca uwagę na cztery wskaźniki 
wyników zawarte w art. 12 rozporządzenia (UE) nr 
480/2014.
70
Komisja zaznacza, że we wspólnych ramach monito -
rowania i oceny na lata 2007–2013 nie było wspólnych 
wskaźników dla instrumentów finansowych. Przewi -
dziano w nich jednak wykorzystanie dodatkowych 
wskaźników17, określonych przez państwa członkow -
skie, umożliwiających monitorowanie i ocenę specyfiki 
poszczególnych PROW. Należy znaleźć równowagę 
między rozsądną liczbą wspólnych wskaźników 
monitorowanych przez wszystkie PROW a dodatko -
wymi wskaźnikami monitorowanymi przez niektóre 
z nich w razie potrzeby. Wszelkie wskaźniki wyników 
powinny być uzgadniane przez instytucję zarządza -
jącą oraz dany instrument finansowy.
17 Artykuł 81 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005.
Odpowiedzi Komisji 55
85
Organ prawodawczy powierzył obowiązek analizy 
ocen ex ante  instytucjom zarządzającym.
86
Oprócz obowiązkowych ocen ex ante  oraz stopnio -
wego dochodzenia do pełnych płatności w nowym 
prawodawstwie przewidziano inne stosowne zabez -
pieczenia zmniejszające to potencjalne ryzyko, np. 
monitorowanie i kompleksową sprawozdawczość.
Komisja zaznacza też, że w 75% przypadków (9 na 12) 
wykorzystane wskaźniki ekspozycji na ryzyko miesz -
czą się w przedziale od 2 do 5.
Zasadniczo w okresie 2014–2020 płatność kolejnych 
transz jest uwarunkowana absorpcją wcześniej wypła -
conego kapitału.
87
Zgodnie z prawodawstwem UE instrumenty finan -
sowe mogą być tworzone w każdym momencie 
okresu programowania 2014–2020. Wykonanie 
w okresie 2014–2020 może rozpocząć się natych -
miast po przyjęciu nowych programów, już w 2015 r. 
Na przykład w styczniu 2015 r. przyjęto niderlandzki 
PROW na lata 2014–2020, w którym przewidziano 
także utworzenie instrumentu finansowego wspiera -
nego przez EFRROW18.
Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 68.
88
Instrumenty finansowe powinny zapewniać wsparcie 
programowe w sytuacji niedoskonałości rynku lub 
nieoptymalnego poziomu inwestycji bądź szcze -
gólnych potrzeb inwestycyjnych. Kontynuowanie 
wsparcia programowego na rynku, gdzie interwencje 
publiczne nie są już potrzebne, jest niezgodne z regu -
łami pomocy państwa i zasadą należytego zarządza -
nia finansami.
18 Zob. prezentacja na stronie http://www.fi -compass.eu .79
Komisja zaznacza, że zasoby EFRROW zwrócone do 
funduszy po co najmniej jednokrotnym wykorzystaniu 
nie są już zasobami UE. Po zamknięciu obowiązkiem 
państw członkowskich jest ich wykorzystanie z korzy -
ścią dla pojedynczych przedsiębiorstw, zgodnie 
z przepisami prawa unijnego i z poszanowaniem 
obowiązujących zasad pomocy państwa. Zasoby te 
można również wykorzystać w odniesieniu do innych 
instrumentów finansowych.
Zob. również odpowiedzi na pkt 5, 33, 61 i 72–75.
80
Komisja wywiązuje się ze swoich obowiązków związa -
nych z zamknięciem PROW na lata 2007–2013.
Wszelkie działania wykraczające poza zamknięcie 
programów, a nie dotycząca budżetu UE należą do 
obowiązków państw członkowskich.
82
Komisja jest zdania, że w nowym prawodawstwie 
istnieje wiele innych przepisów prawnych mających 
zastosowanie do instrumentów finansowych na rzecz 
rozwoju obszarów wiejskich (np. przepisy dotyczące 
kontroli, kwalifikowalności wydatków, ponownego 
wykorzystania funduszy, łączenia instrumentów finan -
sowych z dotacjami, możliwości wyznaczania różnych 
organów na zarządzających funduszem, w tym moż -
liwości dla instytucji zarządzających, wyboru pośred -
ników i odbiorców końcowych, kosztów zarządzania 
i opłat za zarządzanie itp.).
83
Komisja jest zdania, że kwestia ta została wystarcza -
jąco szczegółowo ujęta w nowym prawodawstwie, 
a potencjalne zagrożenia zostały dostatecznie 
ograniczone.
Zob. również odpowiedzi Komisji na pkt 31 i 41.
84
Zobacz odpowiedzi Komisji do ramki 4 i na pkt 31.
Odpowiedzi Komisji 56
Na okres 2014–2020 zapewnione są wspólne 
wytyczne dotyczące polityk objętych zarządzaniem 
dzielonym w kwestiach związanych z instrumentami 
finansowymi, a dostęp do funduszy podlega tym 
samym zasadom w każdej z tych polityk.
Wnioski i zalecenia
96
Komisja zwraca uwagę na fakt, że w latach 2007/2013 
instrumenty finansowe zostały wdrożone w 7 pań -
stwach członkowskich, co oznacza dużą poprawę 
w porównaniu z okresem 2000/2006, gdy korzystały 
z nich tylko dwa państwa członkowskie.
Ramy prawne UE na okres programowania 2007–2013 
zapewniają dużą elastyczność we wdrażaniu środków 
na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Komisja jest 
zdania, że ramy prawne na lata 2007–2013 uwzględ -
niają specyfikę rozwoju obszarów wiejskich i znajduje 
to odzwierciedlenie w instrumentach finansowych 
wspieranych przez EFRROW. W rozporządzeniu 
Rady nr 1698/2005 i rozporządzeniu Komisji (WE) 
nr 1974/2006 określono zakres stosowania i obszar 
działań EFRROW, w tym szczególne środki wsparcia19. 
Każdy środek służący rozwojowi obszarów wiejskich 
zawiera różne zasady i przepisy dotyczące kwalifiko -
walności, których należy przestrzegać, tworząc instru -
menty finansowe na podstawie danego środka, i które 
należy ująć w umowie o finansowaniu.
W 2011 r. wprowadzono wymóg dotyczący nale -
żytego szacowania oczekiwanych strat w trybie ex 
ante  w odniesieniu do współfinansowania przez 
EFRROW działań wymagających udziału funduszy 
gwarancyjnych20.
19 Na przykład wsparcie inwestycji w modernizację gospodarstw 
rolnych, podwyższanie wartości produktów rolnych i leśnych, 
tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw na obszarach wiejskich, 
różnicowanie w kierunku działalności pozarolniczej, odnowa wsi 
itp.
20 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 679/2011 z dnia 14 lipca 2011 r.Termin zapadalności produktu finansowego będzie 
zależał przede wszystkim od rodzaju inwestycji, która 
ma otrzymać wsparcie. Długoterminowe inwestycje 
w projekty infrastrukturalne będą miały inny cykl 
życia niż inwestycje krótkoterminowe w postaci 
mikrokredytów.
Zob. również odpowiedzi na pkt 43, 60 i do ramki 5.
89
Zob. odpowiedź Komisji na pkt 5.
90
Jeśli chodzi o EFRROW, wyniki są mierzone przede 
wszystkim w drodze oceny. Oceny śródokresowe 
dotyczące okresu wdrażania 2007–2013 napłynęły 
zbyt wcześnie, aby możliwa była ocena rezultatów 
i wyników instrumentów finansowych. Ocena wpływu 
działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich jest 
możliwa dopiero po upływie wystarczająco długiego 
czasu, a zatem oczekiwane są dalsze rezultaty w kon -
tekście ocen ex post , które sporządzą państwa człon -
kowskie i których podsumowanie Komisja opracuje 
w 2017 r.
Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 70.
91
Prywatny wkład nie jest uznawany za dźwignię w roz -
porządzeniu finansowym.
Wskaźnik dźwigni zależy od rodzaju instrumentu 
finansowego, regionu i rodzaju projektów. Cel doty -
czący dźwigni nie może być zatem częścią ram regu -
lacyjnych. Komisja przygotowuje obecnie wskazówki 
dotyczące dźwigni.
95
Wsparcie z EFRROW w latach 2007–2013 udzielane 
jest na podstawie zasad pomocy państwa w obszarze 
rolnictwa i zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) 
nr 1698/2005 i rozporządzeniem Komisji (WE) nr 
1974/2006.
Zob. również odpowiedzi Komisji na pkt 35 i 37.
Odpowiedzi Komisji 57
Komisja uruchomiła także „fi -compass”  – wszech -
stronną platformę pomocy technicznej zapewniającą 
wskazówki dotyczące metodyki oraz wsparcie infor -
macyjne dla Komisji, państw członkowskich i zain -
teresowanych podmiotów dotyczące instrumentów 
finansowych wspieranych przez europejskie fundusze 
strukturalne i inwestycyjne w latach 2014–202023. 
W ramach swojego programu prac platforma „fi -com -
pass” zapewni również produkty związane z EFRROW.
98
Zgodnie z zasadami pomocniczości i zarządzania 
dzielonego obowiązek tworzenia instrumentów finan -
sowych, ich wdrażania i oceny zapotrzebowania na nie 
spoczywa na państwach członkowskich.
Utworzenie instrumentów finansowych w ramach EFR -
ROW wiązało się dla niektórych państw członkowskich 
z całkiem nowym pojęciem, które wymagało procesu 
uczenia się. Komisja wdrożyła intensywne działania 
promocyjne i informacyjne na temat wykorzystania 
instrumentów finansowych we wszystkich komisjach 
rozwoju obszarów wiejskich i sieciach, przeprowadziła 
szkolenia i działania zwiększających wiedzę, odbyła 
spotkania dwustronne z państwami członkowskimi 
oraz wydała kompleksowe wytyczne.
Komisja uważa, że nowe prawodawstwo zapewnia 
wystarczające zachęty (np. wyższy odsetek współfi -
nansowania24, współfinansowanie krajowe przekazane 
na późniejszym etapie okresu wdrożenia, zaliczkowa -
nie inwestycji w odróżnieniu od zwrotu poniesionych 
wydatków w przypadku dotacji), a zachęty związane 
z inwestycjami (np. różna kwalifikowalność VAT25, kwa -
lifikowalność kapitału obrotowego26) oferują wystar -
czające korzyści w porównaniu z dotacjami.
23 Więcej szczegółów jest dostępnych na stronie http://www.
fi-compass.eu .
24 Zgodnie z art. 59 ust. 4 lit. d) rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 
wielkość wkładu mająca zastosowanie do danego działania jest 
zwiększana o dodatkowe 10 punktów procentowych dla wkładów 
w instrumenty finansowe, o których mowa w art. 38 ust. 1 lit. b) 
rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, i wynosi 100% w przypadku 
instrumentów finansowych na poziomie Unii, o których mowa w art. 
38 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1303/2013. Podobne podejście 
zastosowano w przypadku wkładów na rzecz instrumentów 
finansowych ze strony EFRROW i Funduszu Spójności.
25 Art. 37 ust. 11 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.
26 Art. 45 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.Jeśli chodzi o okres programowania 2014–2020, prze -
prowadzenie oceny ex ante  jest wymagane w przy -
padku wszystkich działań realizowanych przy udziale 
instrumentów finansowych współfinansowanych 
przez EFRROW21. Przepisy zachęcają państwa człon -
kowskie do korzystania z instrumentów finansowych 
i dają im możliwość natychmiastowego uruchomienia 
takich instrumentów na podstawie gotowych modeli. 
Komisja zapewnia państwom członkowskim i zaintere -
sowanym stronom niezbędne wskazówki i zamierza to 
kontynuować do końca okresu 2014–2020.
97
Komisja jest zdania, że nowe ramy prawne przyjęte na 
okres programowania 2014–2020 stanowią wystarcza -
jącą odpowiedź na wątpliwości Trybunału.
Problem nadmiernej kapitalizacji został uwzględniony 
w przepisach art. 41 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, 
w którym jako ogólną zasadę dotyczącą wszystkich 
instrumentów finansowych w latach 2014–2020 
wprowadzono stopniowe dochodzenie do pełnych 
płatności, w miarę osiągania określonych wyników 
w dokonywaniu wypłat.
Elementy kluczowe dla wyników zostały należycie 
uwzględnione w ramach monitorowania instrumen -
tów finansowych otrzymujących wsparcie z EFSI, 
zgodnie z definicją w art. 46 rozporządzenia (UE) nr 
1303/2013. Ponadto Komisja zwraca uwagę na cztery 
wskaźniki wyników zawarte w art. 12 rozporządzenia 
(UE) nr 480/2014.
Ponadto, aby zachęcić do korzystania z instrumentów 
finansowych, Komisja zacieśniła współpracę z Europej -
skim Bankiem Inwestycyjnym (EBI) w zakresie rolnic -
twa i rozwoju obszarów wiejskich, a także podpisała 
z nim protokół ustaleń w dniu 14 lipca 2014 r.22. Współ -
praca ta obejmuje możliwość wykorzystania doświad -
czenia i wiedzy grupy EBI na temat instrumentów 
finansowych i ich zastosowania w dbaniu o rozwój 
obszarów wiejskich.
21 Art. 37 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013
22 Zob. oświadczenie 14 / 225 z dnia 14.7.2014 r.
Odpowiedzi Komisji 58
Zalecenie 2
Komisja przyjmuje to zalecenie i już częściowo je 
wdrożyła.
W kontekście platformy pomocy technicznej „fi -com -
pass” dotyczącej europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych udostępniane są ogólne i szczegółowe 
wskazówki dotyczące oceny ex ante . Obejmuje to także 
całość EFRROW, a także poszczególne sektory, takie jak 
rolnictwo i leśnictwo.
100
Komisja uważa, że wyniki są mierzone przede wszyst -
kim w drodze oceny. Ocena wpływu działań na rzecz 
rozwoju obszarów wiejskich jest możliwa dopiero 
po upływie wystarczająco długiego czasu, a zatem 
oczekiwane są dalsze rezultaty w kontekście ocen ex 
post , które sporządzą państwa członkowskie i których 
podsumowanie Komisja opracuje w 2017 r.
Instytucje zarządzające przekazywały szczegółowe 
informacje dotyczące działań obejmujących instru -
menty finansowe w postaci załącznika do rocznego 
sprawozdania z postępów, na przykład w kwestii dźwi -
gni i wyników.
Komisja uważa, że należycie wywiązuje się ze swych 
obowiązków nadzorczych.
Zalecenie 3
Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego 
wdrażanie.
Komisja zapewniła jednolite wzory dla funduszy 
pożyczkowych i gwarancyjnych przeznaczonych na roz -
wój obszarów wiejskich. W ramach platformy pomocy 
technicznej „fi -compass”, dotyczącej europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, Komisja bada 
obecnie możliwość wprowadzenia kolejnego wzoru, 
na przykład dotyczącego efektywności energetycznej 
i energii odnawialnej, którego udostępnienie jest plano -
wane na koniec 2015 r.
W odniesieniu do współpracy z grupą EBI Komisja 
podpisała szczegółowy protokół ustaleń w dotyczący 
współpracy w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów 
wiejskich, na mocy którego EBI ma zapewnić państwom 
członkowskim szczegółowy program instrumentów 
finansowych, który ma zostać wdrożony w ramach EFR -
ROW. Wydarzenie poświęcone temu protokołowi usta -
leń zostało już zaplanowane na dzień 23 marca 2015 r.W latach 2014–2020 kontynuowana będzie działalność 
funduszy już istniejących lub tworzone będą nowe 
fundusze oparte na modelach zaproponowanych 
przez Komisję (np. gotowe instrumenty)27.
Organ prawodawczy zdefiniował instrumenty finan -
sowe jako rodzaj wsparcia w okresie programowania 
2007–2013 i 2014–2020 na rzecz wdrożenia określo -
nych środków rozwoju obszarów wiejskich.
Zalecenie 1
Komisja zgadza się określić wyzwania, cechy szcze -
gólne i przeszkody związane z tworzeniem instrumen -
tów finansowych w ramach EFRROW.
Taka analiza zostanie przeprowadzona w ramach dzia -
łań „fi -compass” – wszechstronnej platformy pomocy 
technicznej, zapewniającej wskazówki dotyczące 
metodyki oraz wsparcie informacyjne dla Komisji, 
państw członkowskich i zainteresowanych podmiotów 
dotyczące instrumentów finansowych wspieranych 
przez europejskie fundusze strukturalne i inwesty -
cyjne w latach 2014–202028.
Pozostałe części zalecenia skierowane są do państw 
członkowskich.
99
Zgodnie z zasadami pomocniczości i zarządzania dzie -
lonego obowiązek tworzenia instrumentów finanso -
wych, ich wdrażania i oceny zapotrzebowania na nie 
spoczywa na państwach członkowskich.
Instrumenty finansowe muszą mieć pewną płyn -
ność, aby możliwe było sprawne inwestowanie 
w przedsiębiorstwach.
27 Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 964/2014 
z dnia 11 września 2014 r. ustanawiające zasady stosowania 
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 
w odniesieniu do standardowych warunków dotyczących 
instrumentów finansowych.
28 Więcej szczegółów jest dostępnych na stronie http://www.
fi-compass.eu .
Odpowiedzi Komisji 59
W latach 2007–2013 Komisja zapewniła wskazówki 
wszystkim państwom członkowskim, które się o to 
zwróciły. Wytyczne dotyczące zamknięcia progra -
mów rozwoju obszarów wiejskich z okresu 2007–2013 
zostały przyjęte w 2015 r.29. Zgodność z zasadami 
prawnymi i wskazówkami zostanie sprawdzona 
w trakcie rozliczenia rachunków.
Na okres 2014–2020 Komisja zapewni bardziej ujedno -
licone i poprawione wskazówki.
Zalecenie 6
Komisja przyjmuje to zalecenie w zakresie, w jakim 
obejmuje ono reguły zamknięcia programów rozwoju 
obszarów wiejskich za okres 2007–201330.
Komisja odnotowuje, że zgodnie z obowiązującymi 
przepisami unijnymi na lata 2007–2013 obowiązek 
opracowania szczegółowych operacyjnych przepisów 
wykonawczych, w tym odpowiedniej strategii wyjścia 
dla każdego instrumentu inżynierii finansowej, spo -
czywa na państwach członkowskich.
29 C(2015) 1399 final z 5.3.2015.
30 C(2015) 1399 final z 5.3.2015.101
Rynki finansowe są dynamiczne i mogą się zmie -
niać, czego dowodem jest ostatni kryzys finansowy 
i gospodarczy. Prognozy długoterminowe mogą 
zatem okazać się mało wiarygodne. W związku z tym 
prawodawstwo unijne na okres programowania 
2014–2020 umożliwia ujęcie w każdej ocenie ex ante  
zapisów o możliwych przeglądach i aktualizacjach 
w perspektywie średnio- lub długookresowej, tak aby 
należycie zostały uwzględnione ewentualne zmiany 
warunków rynkowych.
Zalecenie 4
Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego 
wdrażanie.
Na okres 2007–2013 przyjęto przepisy przejściowe.
W odniesieniu do okresu 2014–2020 rozmowy z pań -
stwami członkowskimi na temat zamknięcia zostaną 
przeprowadzone, gdy będzie się zbliżać zamknięcie 
okresu 2014–2020 i gdy konieczne będzie zdefiniowa -
nie przepisów przejściowych.
W 2014 r. Komisja przekazała instytucjom zarządzają -
cym wytyczne dotyczące instrumentów finansowych 
w programach europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych w latach 2014–2020.
Zalecenie 5
Zalecenie to dotyczy państw członkowskich.
103
Komisja zwraca uwagę na fakt, że obowiązek zapew -
nienia by poszczególne operacje były wykonywane 
zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, 
spoczywa na państwach członkowskich. Komisja 
dokonuje oceny zagadnień związanych z instrumen -
tami finansowymi podczas wizyt kontrolnych.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi na 
lata 2007–2013 strategie zamknięcia i wyjścia mają być 
określone przez instytucję zarządzającą w umowie 
o finansowaniu zawartej z zarządzającym funduszem, 
tak aby odnośne przepisy zostały w nich należycie 
uwzględnione.W ramach zarządzania dzielonego 
i zgodnie z zasadą pomocniczości Komisja musi się 
upewnić, że państwa członkowskie ustanowiły odpo -
wiednie systemy zarządzania i kontroli.

JAK  OTRZ YMAĆ PUBLIK ACJE UE
Publik acje bezpła tne:
  jeden egzemplar z: 
w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu)
  kilka egzemplar zy (lub map y, plak aty): 
w przedsta wicielst wach Unii Europejsk iej (http://ec .europa.eu/r epresen t_pl .htm) 
w delega turach Unii Europejsk iej w krajach poza UE: (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_pl .htm) 
kontaktując się z Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_pl .htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpła tny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpła tnie , większ ość połącz eń również jest bezpła tna (niekt órzy oper atorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opła ty).
Publik acje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu)
Trybunał zbadał skuteczność instrumentów finansowych 
(funduszy pożyczkowych i  gwarancyjnych) we wspieraniu 
rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013 oraz ich 
potencjał w okresie programowania 2014–2020. Trybunał 
stwierdził, że jak dotąd nie były one skuteczne, głównie 
dlatego że wniesiono do nich zbyt duży kapitał. Ponadto 
nie osiągnięto w  ich ramach zakładanych efektów dźwigni 
i rotacji. W odniesieniu do okresu programowania 
2014–2020 Trybunał ustalił, że choć w odnośnych przepisach 
wprowadzono ulepszenia, osiągnięcie zamierzonego 
oddziaływania będzie niemałym wyzywaniem.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y