1.Wprowadzenie

Aktywna współpraca z państwami trzecimi jest kluczowym elementem europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Od czasu uchylonego już rozporządzenia z 2016 r. dotyczącego Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej (zwana dalej „Agencją”), powszechnie znana pod nazwą Frontex, jest upoważniona do rozmieszczania w państwach trzecich sąsiadujących z Unią Europejską zespołów, którym przyznano uprawnienia wykonawcze, pod warunkiem zawarcia z takim państwem trzecim umowy o statusie, czyli międzynarodowej umowy między Unią Europejską a państwem trzecim negocjowanej, podpisanej i zawartej zgodnie z art. 218 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W 2016 r., na mocy rozporządzenia (UE) 2016/1624, Komisja przyjęła wzór porozumienia o statusie, który posłużył za podstawę negocjacji z Albanią, Bośnią i Hercegowiną, Macedonią Północną, Czarnogórą oraz Serbią. Umowy o statusie z Serbią, Albanią i Czarnogórą zostały już zawarte, a wspólne operacje we wszystkich trzech krajach pomyślnie rozpoczęte. Umowy o statusie z Macedonią Północną oraz Bośnią i Hercegowiną zostały parafowane i oczekują na finalizację.

W 2019 r. mandat Fronteksu został dodatkowo poszerzony rozporządzeniem (UE) 2019/1896 w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej (zwanym dalej „rozporządzeniem”). Rozporządzenie to rozszerzyło katalog zadań Agencji, a także liczbę potencjalnych partnerów umów o statusie. Agencja otrzymała w szczególności prawo do rozmieszczania w dowolnym państwie trzecim członków zespołu posiadających uprawnienia wykonawcze, o ile takie rozmieszczenie przyczynia się do skutecznego wdrażania europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Innymi słowy, rozmieszczenie zespołów nie jest już ograniczone do państw trzecich sąsiadujących z Unią Europejską. Tak jak poprzednio, jeżeli przewidywane jest rozmieszczenie w państwie trzecim członków zespołów posiadających uprawnienia wykonawcze, konieczne jest zawarcie umowy o statusie.

W niniejszym komunikacie ustanawia się wzór umowy o statusie przewidziany w art. 76 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2019/1896. Jest to aktualizacja modelu przyjętego w 2016 r., uwzględniająca zmiany wprowadzone rozporządzeniem (UE) 2019/1896, w szczególności wzmocnienie gwarancji praw podstawowych i ochrony danych osobowych, przy jednoczesnym wykorzystaniu doświadczenia zdobytego podczas negocjowania zawartych już umów o statusie.

2.Współpraca z państwami trzecimi w ramach rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej

W konkluzjach z dnia 28 czerwca 2018 r. Rada Europejska wezwała, by jeszcze bardziej wzmocnić wspierającą rolę Agencji w zapewnianiu skutecznej kontroli granic zewnętrznych Unii, w tym we współpracy z państwami trzecimi, poprzez rozszerzenie mandatu Agencji i zwiększenie zasobów, którymi dysponuje.

Stała i dobrze zorganizowana współpraca z państwami trzecimi ma kluczowe znaczenie dla osiągnięcia celów europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. W rozporządzeniu wymienia się „współpracę z państwami trzecimi w dziedzinach objętych [jego] zakresem, koncentrującą się w szczególności na sąsiadujących państwach trzecich i tych państwach trzecich, które w wyniku analizy ryzyka wskazano jako państwa pochodzenia lub państwa tranzytu w odniesieniu do nielegalnej imigracji” jako element europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Taka współpraca powinna służyć propagowaniu europejskich standardów w obszarze zarządzania granicami i powrotów, wymianie informacji i analiz ryzyka, a także ułatwianiu wdrażania metod usprawniających powroty i wspieraniu państw trzecich w dziedzinie zarządzania granicami i migracji, w tym poprzez rozmieszczanie stałej służby – jeżeli takie wsparcie jest wymagane, by chronić granice zewnętrzne – oraz poprzez skuteczne zarządzanie unijną polityką migracyjną.

Wzywa się Agencję do współpracy z państwami trzecimi w kwestiach objętych rozporządzeniem, do wspomagania państw trzecich w ramach współpracy technicznej i operacyjnej w niektórych kwestiach, do wspierania państw trzecich w szkoleniu organów zarządzania granicami oraz do udzielania pomocy państwom trzecim w zakresie wsparcia operacji poszukiwania i ratowania osób znajdujących się w niebezpieczeństwie na morzu. Rozporządzenie umożliwia rozmieszczenie członków stałej służby Agencji w ramach wspólnych operacji, szybkich interwencji na granicy, interwencji powrotowych lub innych stosownych działań w państwach trzecich (za zgodą danego państwa trzeciego). Rozporządzenie wyraźnie zezwala Agencji na współpracę z organami zarządzania granicami państw trzecich „w zakresie niezbędnym do wykonywania jej zajęć”.

Agencja jest zobowiązana do informowania Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji o wszelkich działaniach prowadzonych we współpracy z organami państw trzecich oraz do przekazywania szczegółowych informacji na temat przestrzegania w ramach tych działań praw podstawowych. Agencja jest ponadto zobligowana do zamieszczania w swoich sprawozdaniach rocznych oceny współpracy z państwami trzecimi, a także do podawania do wiadomości publicznej umów i porozumień roboczych z państwami trzecimi oraz projektów pilotażowych i projektów pomocy technicznej prowadzonych we współpracy z nimi.

W przypadku gdy współpraca między Agencją a państwem trzecim wymaga rozmieszczenia w państwie trzecim zespołów zarządzania granicami, które będą realizować uprawnienia wykonawcze, w rozporządzeniu przewidziano obowiązek zawarcia umowy o statusie między Unią a tym państwem trzecim. Zespoły zarządzania granicami składają się z członków stałej służby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej i mogą być rozmieszczane w państwach członkowskich, na granicach zewnętrznych i na terytorium państw trzecich podczas wspólnych operacji i w ramach szybkich interwencji na granicy (we wzorze umowy o statusie zwanych łącznie „działaniami operacyjnymi”). Każda umowa o statusie może stanowić ramy dla wielu działań operacyjnych.

Zawsze, gdy Komisja zaleca, aby Rada upoważniła ją do negocjowania umowy o statusie z państwem trzecim, zobowiązana jest ocenić sytuację w zakresie praw podstawowych w tym państwie trzecim w odniesieniu do obszarów objętych umową i poinformować o niej Parlament Europejski.

Agencja może również działać w ramach porozumienia roboczego zawartego z odpowiednimi organami państw trzecich w kwestiach związanych z zarządzaniem współpracą operacyjną.

Działania Agencji na terytorium państwa trzeciego są uwzględniane w rocznym programie prac, przyjmowanym przez zarząd Agencji, i są prowadzone na podstawie planu operacyjnego uzgodnionego między Agencją a odpowiednimi organami państwa trzeciego, po zasięgnięciu opinii uczestniczących państw członkowskich. Jeżeli państwo członkowskie lub państwa członkowskie sąsiadują z państwem trzecim lub graniczą z obszarem operacyjnym państwa trzeciego, plan operacyjny i zmiany do tego planu wymagają zgody tego państwa członkowskiego lub tych państw członkowskich.

W zakresie powrotów rozporządzenie umożliwia Agencji (i) udzielanie pomocy na wszystkich etapach procesu powrotu (bez dokonywania kontroli merytorycznej decyzji nakazujących powrót, które pozostają w wyłącznej właściwości państw członkowskich); (ii) pomaganie w koordynacji i organizacji operacji powrotowych; (iii) udzielanie wsparcia technicznego i operacyjnego w realizacji zobowiązania osób powracających do powrotu oraz (iv) zapewnienie wsparcia technicznego i operacyjnego w operacjach i interwencjach powrotowych. Rozporządzenie nie przewiduje operacyjnego rozmieszczania w państwach trzecich zespołów innych niż zespoły zarządzania granicami ani wykonywania w ramach powrotów uprawnień wykonawczych członków stałej służby w państwie trzecim. Umowa o statusie nie stanowiłaby zatem stosownej podstawy organizowania operacji powrotowych.

3.Wzór umowy o statusie

W rozporządzeniu wzywa się Komisję – po konsultacjach z państwami członkowskimi, Europejską Agencją Straży Granicznej i Przybrzeżnej, Agencją Praw Podstawowych Unii Europejskiej i Europejskim Inspektorem Ochrony Danych – do sporządzenia wzoru umowy o statusie na potrzeby działań prowadzonych na terytorium państw trzecich. Wzór musi określać w szczególności zakres działań operacyjnych, postanowienia dotyczące odpowiedzialności karnej i cywilnej, zadania i uprawnienia członków zespołu, a także środki związane z utworzeniem biura antenowego i praktyczne środki w zakresie przestrzegania praw podstawowych.

W związku z tym wzór zawiera następujące przepisy szczególne:

-art. 1 określa zakres stosowania umowy o statusie, który obejmuje wszystkie kwestie niezbędne do rozmieszczenia na terytorium danego państwa trzeciego zespołów zarządzania granicami ze stałej służby, posiadających uprawnienia wykonawcze;

-art. 2 zawiera definicje kluczowych terminów użytych we wzorze (należy zauważyć, że chociaż definicje we wzorze odnoszą się do odpowiednich przepisów prawodawstwa Unii, zgodnie ze standardową praktyką umowy o statusie z państwami trzecimi będą zamiast odniesień zawierać pełne brzmienie tych przepisów);