[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 21.2.2006

KOM(2006) 73 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Utrata praw wynikająca z wyroku skazującego wydanego w Unii Europejskiej{SEC(2006)220}

KOMUNIKAT KOMISJI D LA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Utrata praw wynikająca z wyroku skazującego wydanego w Unii Europejskiej

1. Utratę praw można zdefiniować jako środek, który na czas określony albo nieokreślony nakłada na osobę fizyczną albo prawną ograniczenie w zakresie korzystania z niektórych praw, pełnienia niektórych funkcji, wykonywania niektórych czynności, przebywania w niektórych miejscach albo podejmowania określonych kroków[1]. Środek ten należy do kategorii sankcji, które mają głównie cel zapobiegawczy. Kiedy osoba skazana za przestępstwo zostaje pozbawiona możliwości korzystania z niektórych praw (na przykład prawa do pracy z osobami małoletnimi), ma to przede wszystkim zapobiec popełnieniu przez nią kolejnego przestępstwa. W przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w ramach której obywatele powinni odczuwać wysoki poziom ochrony, w niektórych przypadkach wskazane byłoby rozszerzenie zakresu obowiązywania utraty praw na całe terytorium Unii. Kwestia ta ma szczególne znaczenie w ramach rynku wewnętrznego, gdzie odbywa się swobodny przepływ osób.

2. Utrata praw należy do kategorii sankcji, których skuteczność może niekiedy zależeć od tego, czy są uznawane i wykonywane w całej Unii. Kwestię tę uwzględniono w programie haskim[2], w którym Rada Europejska wzywa Komisję do przedstawienia wniosków w sprawie usprawnienia wymiany informacji pochodzących z krajowych rejestrów skazanych i osób pozbawionych praw, szczególnie dotyczących przestępców seksualnych. Cel ten wyznaczono również w programie działania przyjętym wspólnie przez Radę i Komisję w dniach 2-3 czerwca 2005 r., służącym realizacji programu haskiego, a także w komunikacie w sprawie wzajemnego uznawania orzeczeń sądów w sprawach karnych oraz wzmacniania wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi przyjętym w maju 2005 r.[3] Oba te dokumenty zawierają zapowiedź przyjęcia niniejszego komunikatu.

3. Niniejszy komunikat ma na celu wyjaśnienie pojęcia „utrata praw”, ocenę odpowiednich przepisów prawa na poziomie europejskim oraz określenie ogólnej koncepcji działań w tej dziedzinie.

1. OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA

4. Utrata praw, zgodnie z definicją podaną w pkt 1, jest bardzo szerokim pojęciem, które do celów niniejszego komunikatu wymaga dalszego sprecyzowania.

5. Wyłączenie przypadków utraty praw niezwiązanych z wyrokiem skazującym. Zgodnie z zakresem, o którym mowa w pkt 2, niniejszy komunikat dotyczy jedynie tych przypadków utraty praw, które wynikają z wyroku skazującego , a nie na przykład środków nałożonych w kontekście toczonego postępowania, środków nałożonych w celach czysto zapobiegawczych na osoby, których nie można pociągnąć do odpowiedzialności karnej, lub zakazów wprowadzonych w związku z czynem, który nie stanowi przestępstwa.

6. Charakter utraty praw. Utrata praw może na różne sposoby wynikać z wyroku skazującego:

- może to być kara orzeczona przez sąd jako kara dodatkowa w stosunku do kary głównej albo jako kara alternatywna, jeśli zostaje orzeczona zamiast jednej lub większej ilości kar głównych;

- może to być kara dodatkowa, nakładana automatycznie w następstwie kary głównej, nawet jeśli nie została orzeczona przez sąd;

- może zostać orzeczona w ramach postępowania administracyjnego lub dyscyplinarnego prowadzonych w rezultacie wyroku skazującego.

7. Zakres przedmiotowy. Potencjalny zakres utraty praw odpowiada liczbie praw, które można odebrać osobie fizycznej lub prawnej (np. zakaz prowadzenia pojazdów, zakaz przebywania na określonym obszarze, wykluczenie z procedury zamówień publicznych, pozbawienie praw cywilnych, obywatelskich lub rodzinnych).

8. Zakres osobowy. Utrata praw może dotyczyć zarówno osób prawnych, jak i fizycznych. Nie wszystkie państwa członkowskie uznają odpowiedzialność karną osób prawnych[4]. Zagadnienie to nie dotyczy bezpośrednio kwestii utraty praw i jest szerzej omówione w zielonej księdze Komisji w sprawie sankcji[5].

9. Różnice w zakresie utraty praw w Unii . Zgodnie z zieloną księgą w sprawie sankcji różnice między ustawodawstwem poszczególnych państw członkowskich w zakresie sankcji są znaczne; analogiczne stwierdzenie można odnieść do przepisów regulujących utratę praw. W obrębie jednego państwa członkowskiego utrata praw może przybrać wiele form, a charakter tego typu sankcji i sposoby ich wykonywania, mogą znacznie się od siebie różnić. Z perspektywy Unii Europejskiej różnice te stają się jeszcze bardziej widoczne. Niektóre kategorie utraty praw istnieją wprawdzie we wszystkich państwach członkowskich – na przykład zakaz prowadzenia pojazdów – nie jest to bynajmniej regułą[6].

2. WYKAZ INSTRUMENTÓW PRZYJęTYCH NA POZIOMIE UNII EUROPEJSKIEJ

10. Pewna liczna instrumentów przyjętych na poziomie Unii Europejskiej dotyczy kwestii utraty praw. Z jednej strony instrumenty te mają na celu zbliżenie krajowych przepisów ustawodawczych tej kwestii (sekcja 2.1.), z drugiej strony odnoszą się do skutków, jakie fakt orzeczenia w jednym państwie członkowskim środka karnego w postaci pozbawienia praw (lub wydania wyroku skazującego) może mieć w innych państwach członkowskich (sekcja 2.2).

2.1. Instrumenty, których celem jest zbliżenie wymiaru kar

11. Wykaz takich instrumentów zamieszczono w Załączniku do niniejszego komunikatu. Większość z nich podaje utratę praw jako możliwą do zastosowania karę za konkretne przestępstwa. Wymienione niżej instrumenty zawierają przepisy o charakterze bardziej normatywnym, dotyczące utraty praw w następstwie wyroku skazującego:

a) decyzja ramowa 2004/68/WSiSW z dnia 22 grudnia 2003 r. dotycząca zwalczania seksualnego wykorzystywania dzieci i pornografii dziecięcej[7] nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia niezbędnych środków w celu zagwarantowania, aby osoba fizyczna skazana za jedno z przestępstw określonych w decyzji mogła zostać czasowo lub na stałe pozbawiona prawa do prowadzenia działalności zawodowej związanej z nadzorem nad dziećmi (art. 5 ust. 3). Nie oznacza to, że utrata praw musi być automatyczną konsekwencją wyroku za jedno z przestępstw, ale jedynie to, że każde państwo członkowskie jako jeden z rodzajów kary dostępnej w następstwie wyroku musi przewidzieć możliwość pozbawienia danej osoby prawa do wykonywania określonego rodzaju czynności;

b) decyzja ramowa 2003/568/WSiSW w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym[8] zawiera w art. 4 ust. 3 podobne przepisy;

c) niedawno przyjęte przepisy legislacyjne dotyczące procedur udzielania zamówień publicznych nadają temu procesowi większą przejrzystość, co pomaga w zwalczaniu korupcji i przestępczości zorganizowanej. Artykuł 45 ust. 1 dyrektywy o zamówieniach publicznych[9] stanowi, że w niektórych okolicznościach z udziału w zamówieniu wyklucza się każdego kandydata lub oferenta, który został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za udział w organizacji przestępczej, korupcję, oszustwo szkodliwe dla interesów finansowych Wspólnot Europejskich lub udział w praniu brudnych pieniędzy. Dyrektywa stosuje się zarówno do osób prawnych, jak i fizycznych[10].

Analogiczne wnioski można wyciągnąć w stosunku do wspólnotowych dyrektyw stosujących się do sektora finansowego. Większość z tych aktów prawnych zawiera standardowy przepis, zgodnie z którym osoby wchodzące w skład organu zarządzającego danej instytucji muszą legitymować się „nieposzlakowaną opinią”. Na przykład zgodnie z dyrektywą bankową[11] instytucja kredytowa nie może uzyskać zezwolenia na wykonywanie swoich obowiązków, jeśli odpowiednie osoby pracujące dla tej instytucji nie cieszą się wystarczająco dobrą opinią. Osoby takie zostaną więc prawdopodobnie sprawdzone w rejestrach karnych i nie uzyskają żadnych zezwoleń, jeśli były karane za przestępstwa, takie jak pranie brudnych pieniędzy czy korupcja. Wykładnię pojęcia „nieposzlakowana opinia” pozostawia się jednak państwom członkowskim, a popełnienie konkretnego rodzaju przestępstwa nie pociąga za sobą od razu utraty praw. Ta sama sytuacja dotyczy prawodawstwa w zakresie przedsiębiorstw inwestycyjnych[12], obrotu papierami wartościowymi[13], ustawowych kontroli dokumentów rachunkowych[14] oraz ubezpieczeń[15].

2.2. Środki dotyczące skutków wyroków lub utraty praw

12. Akty prawne dotyczące skutków, jakie orzeczenie w jednym państwie członkowskim środka karnego w postaci utraty praw (lub wydanie wyroku skazującego) może mieć w innym państwie członkowskim można podzielić na dwie kategorie.

13. Pierwsza kategoria zawiera serię dyrektyw, które można uznać za akty prawne umożliwiające częściowe wzajemne uznawanie. Niektóre z nich bezpośrednio dotyczą kwestii uznawania orzeczeń o utracie praw wydanych w innym państwie członkowskim (a i b). Inne skupiają się raczej na skutkach utraty praw, jakie mogą wynikać z uznania wyroku skazującego wydanego w innym państwie członkowskim (c i d).

a) Dyrektywy w sprawie wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych[16] oraz w sprawie wyborów europejskich[17]. Pierwsza z nich dopuszcza uznawanie w danym państwie członkowskim decyzji o pozbawieniu biernych praw wyborczych wydanej w innym państwie członkowskim. Druga nakłada wymóg uznania w państwie członkowskim decyzji o pozbawieniu biernych praw wyborczych wydanej w innym państwie członkowskim i dopuszcza uznawanie w danym państwie członkowskim decyzji o pozbawieniu czynnych praw wyborczych wydanej w innym państwie członkowskim.

b) Celem dyrektywy w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydaleniach[18] jest dopuszczenie uznawania decyzji o wydaleniu obywatela państwa trzeciego przyjętej przez jedno państwo członkowskie względem obywatela, który przebywa na terytorium innego państwa trzeciego. Dyrektywa ta ma szczególne zastosowanie w przypadku decyzji o wydaleniu obywateli państw trzecich, wydanych w związku z istnieniem poważnego i aktualnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa państwa oraz w następstwie wyroku za przestępstwo podlegające karze pozbawienia wolności na czas nie krótszy niż jeden rok. Dyrektywa ta nie ma jednak zastosowania do członków rodziny obywateli Unii Europejskiej, którzy korzystają z prawa swobodnego przepływu osób. Członków rodziny obejmują przepisy dyrektywy 2004/38/WE, w których ściśle określa się dopuszczalne ograniczenia w zakresie swobodnego przepływu osób i podkreśla, że wcześniejsze wyroki skazujące nie mogą same z siebie stanowić uzasadnienia dla takich ograniczeń[19];

c) Wcześniej wspomniana dyrektywa o zamówieniach publicznych. Jest to akt prawny, z którego wynika częściowe wzajemne uznawanie wyroków skazujących, przewidując, że wyrok wydany w jednym państwie członkowskim normalnie oznacza wykluczenie z udziału w zamówieniach publicznych w całej Unii. W przypadku gdy wyrok został wydany w jednym państwie członkowskim, lecz organ zamawiający mieści się w innym państwie członkowskim, organ ten może zwrócić się z prośbą o współpracę do właściwego organu pierwszego państwa członkowskiego w celu uzyskania informacji dotyczących wyroku.

Na poziomie UE mechanizm wykluczania z przetargów i dotacji europejskich osób fizycznych lub prawnych, które dopuściły się niektórych przestępstw, wprowadza także rozporządzenie finansowe[20].

d) W dniu 7 września 2005 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły nową dyrektywę w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych[21], która zastąpi piętnaście dyrektyw mających obecnie zastosowanie w tej dziedzinie. Nakłada ona na właściwe organy przyjmującego i rodzimego państwa członkowskiego obowiązek wymiany informacji, w szczególności na temat postępowań dyscyplinarnych lub nałożonych sankcji karnych, które mogą mieć wpływ na dalsze wykonywanie zawodu (art. 56 ust. 2). Nowa dyrektywa kładzie większy nacisk istniejący obowiązek przekazywania informacji. Obecnie jednak przekazanie tego rodzaju informacji nie jest równoznaczne z pozbawieniem prawa do wykonywania zawodu w kraju przyjmującym. Tą kwestię pozostawia się krajowi przyjmującemu. W związku z powyższym warto wskazać na różnicę miedzy tą dyrektywą a dyrektywą 98/5/WE[22] odnoszącą się do prawa do wykonywania zawodu prawnika (na obowiązywanie której nie wpływają przepisy nowej dyrektywy). Ponieważ podstawę swobody przedsiębiorczości stanowi raczej uznanie rejestracji zawodowej prawnika niż jego kwalifikacje zawodowe, dyrektywa 98/5/WE zapewnia skuteczność utraty praw orzeczonej w rodzimym państwie członkowskim na terenie państwa przyjmującego.

14. Do drugiej kategorii należą instrumenty, które nie mają mocy prawnej lub które zostały ratyfikowane jedynie przez nieliczne państwa członkowskie:

a) duńska inicjatywa „ mająca na celu przyjęcie przez Radę decyzji w sprawie wzmacniania współpracy między państwami członkowskimi Unii Europejskiej w zakresie utraty praw ”[23]. Inicjatywa ta, którą wciąż jest jeszcze rozpatrywana przez Radę, koncentruje się wokół kwestii dostępu do zatrudnienia i ogranicza się jedynie do osób fizycznych. Ponadto przewiduje jedynie wymianę informacji między państwami członkowskimi, a nie wzajemne uznawanie utraty praw[24];

b) konwencja UE z 1998 r. o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych[25]. Konwencja ta nie wprowadza zasady bezpośredniego uznawania zakazów prowadzenia pojazdów nałożonych w jednym państwie członkowskim przez pozostałe państwa członkowskie, a mechanizmy, jakie ustanawia, opierają się na innych przesłankach niż zasada wzajemnego uznawania. W szczególności konwencja daje wdrażającemu państwu członkowskiemu możliwość przeniesienia zagranicznego orzeczenia na grunt krajowego porządku prawnego lub administracyjnego. Dotychczas konwencję ratyfikowało bardzo niewiele państw członkowskich[26].

15. Trzecia kategoria obejmuje rezolucje, tzn. akty nieobowiązujące, o zwalczaniu przemocy na stadionach piłkarskich. Rezolucja Rady z 1997 r.[27] podkreśla, że zakaz wstępu na stadiony jest skutecznym środkiem zapobiegania awanturom podczas krajowych rozgrywek piłkarskich i sposobem na opanowywanie tego zjawiska oraz że pożądane byłoby utrzymanie decyzji o zakazie wstępu na stadiony przyjętej w jednym państwie członkowskim we wszystkich pozostałych państwach członkowskich. Rezolucja z 2003 r.[28] wzywa państwa członkowskie do przeanalizowania możliwości rozszerzenia zakazu wstępu, tak by objąć nim niektóre mecze piłki nożnej w innych państwach członkowskich i powiązania takiej decyzji z systemem nakładania kar w przypadku złamania takiego zakazu.

2.3. Wnioski

16. Powyższe zestawienie prowadzi do następujących wniosków:

a) istnieje stosunkowo niewiele instrumentów europejskich, które przewidują obowiązkowe stosowanie kary w postaci utraty praw, tzn. dokumentów wymagających od państw członkowskich włączenia zakazu wykonywania zawodu do zestawu kar towarzyszących wyrokom (patrz pkt 11 a) i b)) lub powiązania skutków utraty praw z niektórymi wyrokami (jak ma to miejsce w przypadku dyrektywy o zamówieniach publicznych);

b) Z wyjątkiem dyrektywy w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydalaniu obywateli państw trzecich[29], instrumenty prawne, które dotyczą skutków utraty niektórych praw lub wyroków skazujących poza państwem członkowskim wydającym wyrok, nie przewidują faktycznych systemów wymiany informacji służących państwom członkowskim jako źródło wiarygodnych i kompletnych informacji o przypadkach utraty praw lub wyrokach orzeczonych w innych państwach członkowskich.

17. Komisja obecnie analizuje kwestię ustanowienia systemu wymiany informacji w zakresie praw jazdy. Podstawę tej inicjatywy stanowią niedawne wyroki Trybunału Sprawiedliwości, w których zwraca się uwagę na istnienie w niektórych okolicznościach ciążącego na państwach członkowskich obowiązku wymiany informacji, poszerzając tym samym zakres systemu dobrowolnej wymiany informacji ustanowionego dyrektywą 91/439/EWG[30] w sprawie praw jazdy. Niedawny wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie praw jazdy, który stanowi przekształcenie prawne dyrektywy 91/439/EWG, dodatkowo podkreśla potrzebę wdrożenia obowiązkowego, ogólnego systemu wymiany informacji[31].

3. ZRÓżNICOWANE PODEJśCIE DO KWESTII UTRATY PRAW

18. Aby zapewnić skuteczność utraty praw na poziomie UE jako środka karnego względem niektórych zachowań przestępczych oraz sposobu zapobiegania recydywie, można przyjąć dwie różne koncepcje, które nie wykluczają się wzajemnie. Po pierwsze można by uznać, że zakaz wykonywania niektórych czynności na całym terytorium UE powinien być następstwem popełnienia niektórych przestępstw. Po drugie można by przyjąć, że skutek orzeczenia o utracie praw na terytorium danego kraju powinien być pod pewnymi warunkami rozszerzony na całe terytorium UE. W każdym przypadku wszelkie wnioski legislacyjne w tej dziedzinie będą podlegać, zgodnie z komunikatem Komisji z dnia 27 kwietnia 2005 r.[32], szczegółowej analizie oceny wpływu, przede wszystkim wpływu na prawa podstawowe.

3.1. Powiązanie skutków utraty praw z niektórymi typami przestępstw

19. Teoretycznie koncepcję opisaną w dyrektywie o zamówieniach publicznych można by zastosować w odniesieniu do innych sektorów, mając na celu zakazanie dostępu do niektórych zawodów lub czynności w całej Unii w rezultacie wyroku za szczególnie poważne przestępstwo.

20. Przyjęcie takiego instrumentu wiąże się z koniecznością:

- zdefiniowania takich działań i zawodów;

- wprowadzenia minimalnej harmonizacji w zakresie samych przestępstw;

- harmonizacji okresów obowiązywania utraty praw, aby uniknąć w ten sposób potencjalnej dyskryminacji. Obecnie czas obowiązywania utraty praw często różni się w zależności od okresu, przez jaki taka informacja jest przechowywana w krajowych rejestrach karnych. Pierwotny wniosek Komisji dotyczący dyrektywy o zamówieniach publicznych[33] ujednolicał czas obowiązywania automatycznej utraty praw na poziomie pięciu lat, jednak przepisu tego nie wprowadzono do ostatecznej wersji tekstu.

21. W praktyce przyjęcie takiego instrumentu oznaczałoby, że dostęp do pewnych czynności byłby w pewnym stopniu regulowany na poziomie europejskim i musiałby być uzasadniony zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. Takie podejście mogłoby się okazać niewłaściwe w odniesieniu do działań, które – podobnie jak w przypadku dyrektywy o zamówieniach publicznych – nie mają wymiaru ogólnounijnego. Takiego podejścia nie przyjęto również w sektorze finansowym (patrz pkt 11 c) powyżej).

3.2. Ustanowienie zasady wzajemnego uznawania orzeczeń o utracie praw

22. Mimo iż zasada wzajemnego uznawania stanowi fundament europejskiej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, rozszerzenie geograficznego zasięgu skutków utraty praw mogłoby być postrzegane jako zwiększenie wymiaru kary i wywołać kwestię praw osób, dla których zasięg geograficzny zakazu rozszerzy się na terytorium całej Unii Europejskiej. Ponadto w Unii Europejskiej istnieje znaczna różnorodność sankcji karnych, a rozszerzeniu skutków utraty praw orzeczonego w jednym państwie członkowskim na całą Unię mogłoby się sprzeciwić inne państwo członkowskie, które nie stosuje tego typu sankcji za dane przestępstwo[34].

23. Rozsądnie byłoby zatem najpierw przyjąć podejście sektorowe, a za priorytet uznać kwestię wzajemnego uznawania orzeczeń o utracie praw w dziedzinach, w których w państwach członkowskich istnieją już wspólne podstawy prawne. Zakłada to wystarczający stopień jednorodności w zakresie sankcji, co jest możliwe w przypadku, gdy:

- wszystkie państwa członkowskie już teraz orzekają o pozbawieniu praw w odniesieniu do konkretnych rodzajów wykroczeń (np. pozbawienie praw jazdy) lub

- istnieje akt prawny, który jednoznacznie zobowiązuje wszystkie państwa członkowskie do ustanowienia tego rodzaju kar za określone kategorie przestępstw (np. pozbawienie prawa do pracy z dziećmi, patrz pkt 11 powyżej). Jeśli o utracie praw mówi się jedynie jako o jednej z możliwych kar za czyny, które są karalne na mocy prawa, natomiast państwo członkowskie nie jest zobowiązane do jej zastosowania, nie ma żadnych gwarancji stworzenia wspólnych podstaw.

24. Nawet jeśli istnieją wspólne podstawy prawne, pewne trudności mogą pojawić się w związku z różnicami między państwami członkowskimi dotyczącymi charakteru zakazu[35] lub jego meritum (np. czasu trwania). Należałoby zatem określić zakres dowolności pozostawianej państwu wdrażającemu.

4. WARUNEK WSTęPNY: SPRAWNIEJSZY PRZEPłYW INFORMACJI

25. Oba wyżej opisane scenariusze zakładają, że między państwami członkowskimi istnieje obieg informacji na temat wyroków i przypadków pozbawienia praw.

4.1. Wyroki

26. Dotychczas podjęto już kilka działań w celu usprawnienia istniejących mechanizmów wymiany informacji:

- W dniu 13 października 2004 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie wymiany informacji pochodzących z rejestru skazanych[36], który ma na celu zapewnić szybkie usprawnienie istniejących mechanizmów wymiany informacji między państwami członkowskimi, głównie poprzez ustanowienie limitów czasowych dotyczących przekazywania takich informacji. Wniosek został przyjęty przez Radę w dniu 21 listopada 2005 r.[37]

- W dniu 25 stycznia 2005 r. Komisja przedstawiła białą księgę zawierającą analizę głównych trudności w zakresie wymiany informacji o wyrokach i propozycje dotyczące komputerowego systemu wymiany informacji[38]. Biała księga stała się przedmiotem dyskusji, której zwieńczeniem było porozumienie co do dalszych kierunków działania zawarte podczas posiedzenia Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w dniu 14 kwietnia 2005 r. Na podstawie oraz w świetle celów określonych w programie haskim Komisja przedłożyła w dniu 22 grudnia 2005 r. wniosek legislacyjny zapowiadający gruntowną reformę istniejących mechanizmów wymiany[39]. Dalsze prace będą prowadzone w 2006 r. w celu usprawnienia dostępu do informacji o wyrokach wydawanych w Unii Europejskiej przeciwko obywatelom państw trzecich.

27. W tym kontekście warto również wspomnieć, że 17 marca 2005 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący decyzji ramowej Rady w sprawie uwzględniania wyroków wydanych w państwach członkowskich w toku nowego postępowania karnego[40]. Wniosek ten określa warunki uwzględniania wyroku skazującego wydanego w innym państwie członkowskim w nowym postępowaniu karnym, dotyczącego innych faktów.

4.2. Utrata praw

28. Utrata praw jest formą sankcji, która może mieć różny charakter w tym samym państwie członkowskim, a tym bardziej w różnych państwach członkowskich. Sankcje takie mogą zostać orzeczone w ramach postępowania karnego, cywilnego/handlowego, administracyjnego lub dyscyplinarnego lub być automatycznym skutkiem wyroku skazującego. Ponadto w niektórych państwach członkowskich środki takie orzeka się częściej jako kary administracyjne lub dyscyplinarne niż jako kary „sądowe”. Rozbieżności te utrudniają dostęp do pełnych informacji, zwłaszcza, że zasady organizacji krajowych rejestrów także znacznie się od siebie różnią: wszystkie państwa członkowskie prowadzą rejestry karne, lecz zebrane przez Komisje informacje wskazują na duże różnice między państwami członkowskimi, w szczególności pod względem zawartości takich rejestrów[41]. W niektórych państwach członkowskich odnotowuje się jedynie orzeczeń wydanych przez sądy karne, podczas gdy w innych wpisy dotyczą również orzeczeń wydanych przez organy cywilne, handlowe lub administracyjne. Na przykład niektóre krajowe rejestry zawierają wpisy o pozbawieniu praw rodzicielskich.

29. A zatem to charakter utraty praw oraz zasady funkcjonowania krajowego rejestru, decydują o sposobie dokonywania wpisów do rejestru. Podczas gdy orzeczenia o utracie praw wydane przez sądy karne są zazwyczaj odnotowywane we wszystkich rejestrach, zupełnie inaczej dzieje się w przypadku utraty praw wynikającej automatycznie z wyroku skazującego lub z decyzji organu administracyjnego albo organizacji zawodowej w następstwie wyroku skazującego. Zakres, w jakim wpisuje się przypadki utraty praw do krajowych rejestrów, może zatem znacząco różnić się w poszczególnych państwach członkowskich.

30. W związku z tym, oceniając możliwości usprawnienia wymiany informacji o przypadkach utraty praw, należy właściwie uwzględnić potrzebę zapewniania wysokiego poziomu ochrony danych osobowych. Przetwarzanie danych osobowych oraz wymiana informacji o przypadkach utraty praw powinny być zgodne z istniejącymi przepisami w zakresie przetwarzania danych osobowych w Unii Europejskiej[42]. Idealnym rozwiązaniem byłoby umożliwienie wszechstronnej wymiany informacji na temat następujących rodzajów utraty praw:

i) utrata praw na mocy orzeczenia sądu w rezultacie wyroku skazującego (np. jako część wyroku skazującego);

ii) utrata praw na mocy decyzji podjętej w jednym państwie członkowskim, będąca automatycznym skutkiem wyroku skazującego wydanego w tym samym państwie;

iii) utrata praw na mocy decyzji podjętej w jednym państwie członkowskim będąca skutkiem wyroku skazującego wydanego w tym państwie, niezależnie od organu wydającego taką decyzję, w przypadku gdy przeprowadzone postępowanie zapewnia takie same gwarancje jak postępowanie karne;

iv) utrata praw osób prawnych za przestępstwa lub naruszenia przepisów, które byłyby przestępstwami karnymi, gdyby zostały popełnione przez osobę fizyczną i za które osoba fizyczna zostałaby pociągnięta do odpowiedzialności (karnej lub administracyjnej) we wszystkich państwach członkowskich[43].

31. W związku z powyższym należy ocenić potrzebę przyjęcia minimalnych unijnych zasad wymagających od państw członkowskich systematycznego dokonywania wpisów do krajowych kartotek karnych – lub rejestrów karnych[44] – dotyczących utraty przynajmniej niektórych praw, w przypadku gdy istnieją już w państwach członkowskich wspólne podstawy prawne w tym względzie.

5. WNIOSKI

32. Wspólnym mianownikiem we wszystkich państwach członkowskich jest traktowanie utraty praw jako następstwa wyroku skazującego. Usprawnienie dostępu do informacji o wyrokach skazujących wydanych w innym państwie członkowskim powinno umożliwić państwom członkowskim uwzględnienie takich informacji, w szczególności po to, by ocenić, czy dana osoba powinna uzyskać dostęp do wykonywania danego zawodu lub czynności. Komisja popiera zatem koncepcję opartą na usprawnieniu obiegu informacji o wyrokach skazujących i będzie w najbliższych latach kontynuować rozpoczęte już prace.

33. W zakresie wzajemnego uznawania orzeczeń o utracie praw Komisja popiera podejście „sektorowe” w sektorach, w których państwa członkowskie mają już wspólne podstawy prawne. Pogląd ten podziela większość państw członkowskich. Takie wspólne podstawy istnieją przede wszystkim w zakresie utraty prawa do pracy z dziećmi oraz zakazu prowadzenia pojazdów (patrz pkt 23). W październiku 2004 r. Belgia wysunęła inicjatywę dotyczącą wzajemnego uznawania zakazu pracy z dziećmi wynikającego z wyroków skazujących za przestępstwa na tle seksualnym popełniane na dzieciach. W przyszłości Komisja planuje także przedstawić wniosek dotyczący decyzji ramowej zastępującej konwencję z 1998 r. o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych (patrz pkt 14 b)). Jego celem będzie uzupełnienie istniejących instrumentów wspólnotowych, aby tym samym zapewnić pełną uznawalność zakazu prowadzenia pojazdów.

[1] Zielona księga w sprawie zbliżenia, wzajemnego uznawania i wykonywania sankcji karnych w Unii Europejskiej („zielona księga w sprawie sankcji”), COM (2004) 334 wersja ostateczna, 30 kwietnia 2004 r.

[2] Przyjęty w dniach 4-5 listopada 2004 r. (Dz.U. C 53 z 3.3.2005, str. 1.).

[3] COM (2005) 195 z 19.5.2005.

[4] Na przykład Belgia, Francja, Irlandia, Niderlandy i Zjednoczone Królestwo uznają odpowiedzialność prawną osób prawnych w przeciwieństwie do Grecji, Niemiec i Włoch.

[5] Podpunkt 3.1.6.

[6] Różnice i trudności związane z koncepcją ogólną przedstawiono podczas dyskusji na temat inicjatywy zgłoszonej przez Danię w 2002 r. mającej na celu przyjęcie decyzji Rady w sprawie wzmacniania współpracy między państwami członkowskimi Unii Europejskiej w zakresie pozbawiania praw (Dz. U. C 223 z 19.9.2002, str. 17). Rada wciąż rozpatruję tę inicjatywę.

[7] Dz.U. L 13 z 20.1.2004, str. 44.

[8] Dz.U. L 192 z 31.7.2003, str. 54. Co ciekawe, konwencja z dnia 26 maja 1997 r. w sprawie zwalczania korupcji z udziałem urzędników Wspólnot Europejskich lub urzędników państw członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. C 195 z 25.6.1997, str. 2) nie zawiera żadnych postanowień dotyczących kwestii utraty praw.

[9] Dyrektywa nr 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, Dz.U. L 134 z 30.4.2004, str. 114. Na państwa członkowskie nałożono wymóg wykonania tej dyrektywy do 31 stycznia 2006 r.

[10] W związku z powyższym należy również poczynić odniesienie do art. 29 lit. c) dyrektywy o usługach, art. 20 ust. 1 lit. c) dyrektywy o dostawach oraz art. 24 ust. 1 lit. c) dyrektywy o robotach budowlanych, które są bardziej szczegółowo omówione w Załączniku. Dyrektywa o zamówieniach publicznych uchyla te przepisy z mocą od dnia 31 stycznia 2006 r.

[11] Dyrektywa 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. odnosząca się do podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe, Dz.U. L 126 z 26.5.2000, str. 1.

[12] Patrz art. 9 dyrektywy 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych zmieniającej dyrektywę Rady 85/611/EWG i 93/6/EWG i dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającej dyrektywę Rady 93/22/EWG, Dz.U. L 145 z 30.4.2004, str. 1.

[13] Patrz art. 5a i 5b dyrektywy Rady 85/611/EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UCITS), Dz.U. L 375 z 31.12.1985, str. 3.

[14] Patrz art. 3 ósmej dyrektywy Rady 84/253/EWG z dnia 10 kwietnia 1984 r., wydanej na podstawie art. 54 ust. 3 lit. g) traktatu w sprawie zatwierdzania osób odpowiedzialnych za dokonywanie ustawowych kontroli dokumentów rachunkowych, Dz.U. L 126 z 12.5.1984, str. 20.

[15] Patrz art. 6 ust. 1 lit. a) oraz art. 8 dyrektywy 2002/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 listopada 2002 r. dotyczącej ubezpieczeń na życie, Dz.U. L 345 z 19.12.2002, str. 1, oraz art. 8 dyrektywy 73/239/WE w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do podejmowania i prowadzenia działalności w dziedzinie ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie, Dz.U. L 228 z 16.8.1973, str. 3 (zmienionej dyrektywą 92/49/WE, Dz.U. L 228 z 11.8.1992, str. 1).

[16] Dyrektywa Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, Dz.U. L 368 z 31.12.1994, str. 38. Zmieniona dyrektywą Rady 96/30/WE z dnia 13 maja 1996 r., Dz.U. L 122 z 22.5.1996, str. 14.

[17] Dyrektywa Rady 93/109/WE z dnia 6 grudnia 1993 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, Dz.U. L 329 z 30.12.1993, str. 34.

[18] Dyrektywa Rady 2001/40/WE z dnia 28 maja 2001 r., Dz.U. L 149 z 2.6.2001, str. 34. Ostatni wniosek Komisji dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych norm i procedur dla Państw Członkowskich dotyczących powrotu nielegalnych imigrantów z państw trzecich (COM(2005) 391 wersja ostateczna z 1.9.2005) ustanawia elastyczny i obszerny zestaw zasad mających zastosowanie w przypadku, gdy obywatel państwa trzeciego, który podlega decyzji o wydaleniu lub o powrocie wydanej w jednym państwie członkowskim, zostaje zatrzymany na terytorium innego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie mogą korzystać z różnych możliwości, w tym z możliwości wzajemnego uznawania, w zależności od okoliczności danej sprawy. Po przyjęciu tego wniosku dyrektywa 2001/40/WE stanie się zbędna i zostanie uchylona.

[19] Dyrektywa 2004/38/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz.U. L 158 z 30.4.2004, str. 77) konsoliduje wcześniejsze akty prawne; jej transpozycja musi nastąpić do 30 kwietnia 2006 r.

[20] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, Dz.U. L 248 z 16.9.2002, str. 1. Patrz art. 93 lit. b) i 93 lit. e).

[21] Dz.U. L 255 z 30.9.2005, str. 22.

[22] Dyrektywa 98/5/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. mająca na celu ułatwienie stałego wykonywania zawodu prawnika w państwie członkowskim innym niż państwo uzyskania kwalifikacji zawodowych, Dz.U. L77 z 14.3.1998, str. 36.

[23] Dz.U. C 223 z 19.9.2002, str. 17.

[24] Analogiczne wnioski można wyciągnąć w odniesieniu do Europejskiej konwencji Rady Europy o międzynarodowej ważności wyroków karnych z 1970 r. Została ona ratyfikowana przez 9 państw członkowskich (stan z 6 października 2005 r.) i stosuje się w szczególności do utraty praw, jednakże mechanizmy w niej zawarte opierają się na innych podstawach niż zasada wzajemnego uznawania: konwencja wprowadza wymóg podwójnej karalności, dopuszcza rewizję podstawy orzeczenia o utracie praw, przewiduje wyznaczenie okresu obowiązywania takiego orzeczenia oraz zawiera możliwość ograniczenia zakresu utraty praw.

[25] Dz.U. C 216 z 10.7.1998, str. 1. Patrz także sprawozdanie wyjaśniające w sprawie Konwencji w sprawie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, Dz.U. C 211 z 23.7.1999, str. 1.

[26] Hiszpania i Słowacja. Stan z 5 października 2005 r.

[27] Rezolucja Rady z dnia 9 czerwca 1997 r. w sprawie przeciwdziałania i ograniczania chuligaństwa kibiców piłki nożnej poprzez politykę wymiany doświadczeń, wykluczanie ze stadionów oraz politykę medialną, Dz.U. C 193 z 24.6.1997, str. 1.

[28] Rezolucja Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie wprowadzania przez państwa członkowskie zakazu dostępu do obiektów sportowych, na których odbywają się międzynarodowe mecze piłkarskie, Dz.U. C 281 z 22.11.2003, str. 1.

[29] W tym przypadku wzajemna wymiana informacji przyjmuje formę wpisu wprowadzonego do systemu informacyjnego Schengen (SIS) na podstawie art. 96 ust. 3 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 19 czerwca 1990 r.

[30] Dz.U. L 237 z 24.8.1991, str. 1.

[31] COM(2003)621: Wniosek ma w szczególności na celu położenie kresu zjawisku „turystyki prawojazdowej” (tj. wyrabiania nowego prawa jazdy w państwie członkowskim B po jego cofnięciu w państwie członkowskim A itd.) oraz ułatwienie wdrażania zasady jednego prawa jazdy dla jednej osoby. Utrzymuje przepisy, zgodnie z którymi państwa członkowskie mogą odmówić uznania prawa jazdy osoby, której prawo jazdy zostało cofnięte, a która pośrednio wciąż jeszcze legitymuje się innym prawem jazdy. Zaostrza także nałożony na państwa członkowskie wymóg sprawdzania, czy osoba ubiegająca się o nowe prawo jazdy nie podlega zakazowi prowadzenia pojazdów wydanemu przez organy w innym państwie członkowskim (art. 8 ust. 5 wniosku).

[32] Komunikat Komisji w sprawie przestrzegania Karty praw podstawowych we wnioskach legislacyjnych Komisji. Metodologia systematycznej i ścisłej kontroli. COM(2005) 172 wersja ostateczna z 27.4.2005.

[33] COM (2000) 275 wersja ostateczna.

[34] Patrz zielona księga w sprawie sankcji, o których mowa powyżej.

[35] Na przykład niektóre systemy prawne przewidują szczególne formy orzekania o takich zakazach, natomiast w innych są one automatycznym następstwem wyroku skazującego; nawet po przyjęciu orzeczenia, jego charakter (administracyjny bądź karny) może być różny.

[36] COM (2004) 664 z 13.10.2004.

[37] Dz.U. L 322 z 9.12.2005, str. 33.

[38] COM (2005) 10 z 25.1.2005.

[39] COM (2005) 690

[40] COM (2005) 91 z 17.3.2005.

[41] Patrz załącznik do białej księgi COM (2005) 10.

[42] Patrz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 95/46/WE z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz.U. L 281 z 23.11.1995) oraz rozporządzenie (WE) nr 45/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych (Dz.U. L 8 z 12.1.2001). Komisja przyjęła także w dniu 4 października 2005 r. wniosek dotyczący decyzji ramowej Rady w sprawie ochrony danych osobowych przetwarzanych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (COM (2005) 475).

[43] Kilka aktów prawnych UE nakłada na państwa członkowskie wymóg podjęcia koniecznych środków, tak aby można pociągnąć osoby prawne do odpowiedzialności (karnej lub administracyjnej) za przestępstwa, których dany akt prawny dotyczy i wydać w stosunku do nich odpowiedni wyrok.Oznacza to, że osoby prawne mogą być pociągnięte do odpowiedzialność we wszystkich państwach członkowskich co najmniej w przypadku niektórych kategorii przestępstw.

[44] Niezależnie od rodzaju odpowiedzialności częstotliwość dokonywania wpisów o karach nałożonych na osoby prawne do krajowych rejestrów jest w każdym państwie członkowskim inna (patrz Załącznik do białej księgi COM (2005) 10). W państwach, które uznają odpowiedzialność karną osób prawnych, krajowe rejestry karne obejmują często, choć nie zawsze, wpisy dotyczące zarówno osób fizycznych, jak i prawnych. Niewątpliwym postępem byłoby systematyczne wprowadzanie do krajowego rejestru wpisów o karach (w tym informacji o utracie praw) nałożonych na osoby prawne za przestępstwa, które byłyby karalne, gdyby zostały popełnione przez osobę fizyczną.