[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 8.6.2005

COM(2005) 245 końcowy

.

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO.

w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2004 r.{SEC(2005) 747}.

1. WPROWADZENIE

Niniejsze sprawozdanie stanowi ogólny opis unijnej pomocy makrofinansowej dla państw trzecich wraz z podaniem jej kontekstu historycznego, podsumowaniem operacji przeprowadzonych w 2004 r., jak również krótkim przeglądem sytuacji gospodarczej krajów-beneficjentów.

W części trzeciej sprawozdania szczególną uwagę poświęca się kwestii odnośnych aspektów procesu stabilizacji gospodarczej oraz wdrażania reform strukturalnych w krajach, które są beneficjentami pomocy. Osiągnięte w tych dziedzinach postępy pokazują także, w jakim stopniu spełnione zostały warunki dotyczące polityki gospodarczej powiązane z udzieleniem unijnej pomocy makrofinansowej.

W związku z zawartym w sprawozdaniu specjalnym z marca 2002 r. zaleceniem Trybunału Obrachunkowego w sprawie poprawy zarządzania finansami w krajach-beneficjentach w 2004 r Komisja z pomocą firmy audytorskiej przeprowadziła we wszystkich tych krajach operacyjne oceny obiegów finansowych i organizacji systemów kontroli odnoszących się do przyznanej pomocy makrofinansowej. Wnioski z przeprowadzonych ocen zostaną odpowiednio uwzględnione przy określaniu warunków politycznych związanych z realizacją wspomnianej pomocy.

Ponadto w chwili obecnej konsultant zewnętrzny przeprowadza ocenę ex post w celu zbadania wpływu operacji pomocy makrofinansowej (MFA) w Armenii. Sprawozdanie końcowe zostanie przedłożone w 2005 r. Kolejne oceny ex-post przeprowadzone zostaną w krajach-beneficjentach przez wyspecjalizowane firmy wybrane w drodze zaproszenia do składania ofert.

Niniejsze sprawozdanie przedkładane jest zgodnie z decyzjami Rady w sprawie wspólnotowej pomocy makrofinansowej lub wyjątkowej pomocy finansowej dla państw trzecich i nawiązuje do sprawozdań przedstawianych w latach poprzednich. Jednocześnie publikowane jest także bardziej szczegółowe sprawozdanie (dokument roboczy służb Komisji SEC(2005) 747 ) zawierające informacje dotyczące gospodarki i finansów krajów-beneficjentów.

2. OPIS POMOCY

2.1. Kontekst

Pomoc makrofinansowa (MFA) wspiera proces reform politycznych i ekonomicznych w krajach-beneficjentach i realizowana jest łącznie z programami pomocowymi MFW i Banku Światowego. Przyznawaniem takiej pomocy rządzą określone zasady, które Rada potwierdziła w swoich wnioskach z dnia 8 października 2002 r., a mianowicie: wyjątkowy charakter pomocy, komplementarność z finansowaniem zapewnianym przez międzynarodowe instytucje finansowe (MIF) oraz jej warunki makroekonomiczne. Poprzez pomoc makrofinansową Wspólnota wspiera przede wszystkim wysiłki krajów-beneficjentów pomocy na rzecz reform gospodarczych i przemian strukturalnych. Przy ścisłej współpracy z MFW i Bankiem Światowym wspierane są dostosowane do indywidualnych potrzeb danego kraju strategie polityczne, ukierunkowane zasadniczo na stabilizację sytuacji finansowej oraz stworzenie struktur gospodarki rynkowej.

2.2. Pomoc makrofinansowa w 2004 r.

W latach 2000-2003 kraje bałkańskie (tj. była Jugosłowiańska Republika Macedonii, Kosowo, Bośnia i Hercegowina, Serbia i Czarnogóra oraz Albania) korzystały z pomocy przyznanej na mocy dziewięciu decyzji Rady. W 2004 r. przyjęto trzy kolejne decyzje o przyznaniu pomocy makrofinansowej - odpowiednio dla Albanii, Serbii i Czarnogóry oraz Bośni i Hercegowiny. Nowe decyzje o przyznaniu pomocy makrofinansowej w maksymalnej wysokości 733 milionów EUR pozwalają uznać kraje bałkańskie za głównych beneficjentów MFA w latach 2000-2004.

2.2.1. Nowe decyzje

W odniesieniu do krajów Bałkanów Zachodnich Rada przyjęła w 2004 r. trzy nowe decyzje.

- Dnia 29 kwietnia Rada zdecydowała (decyzja 2004/580/WE) o przyznaniu Albanii pomocy makrofinansowej w formie dotacji w wysokości 16 mln EUR oraz pożyczki w wysokości 9 mln EUR.

- Dnia 7 grudnia Rada zdecydowała o udzieleniu dalszej pomocy Serbii i Czarnogórze (2004/862/WE) oraz Bośni i Hercegowinie (2004/861/WE).

- W odniesieniu do Nowych Niepodległych Państw Rada nie przyjęła w 2004 r. żadnych nowych decyzji, natomiast Komisja przyjęła 10 grudnia 2004 r. komunikat w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej w Armenii, Tadżykistanie i Gruzji.

2.2.2. Wypłaty

Wypłaty pomocy makrofinansowej osiągnęły łącznie 32 mln EUR, z czego 22 mln EUR zostały wypłacone w formie dotacji: 10 mln EUR dla Serbii i Czarnogóry, 5,5 mln EUR dla Armenii (w obu tych przypadkach procedury zostały rozpoczęte w 2003 r., zakończono je jednak w 2004 r.) i 6,5 mln EUR dla Gruzji.

Pomoc w formie pożyczki w wysokości 10 mln EUR została wypłacona Bośni i Hercegowinie.

Wypłata dotacji w wysokości 7 mln EUR dla Tadżykistanu oraz pożyczek w wysokości 15 mln EUR dla Serbii i Czarnogóry rozpoczęta została w 2004 r., jednak z powodów technicznych transfer finansowy został przesunięty na rok 2005.

2.3. Tendencje i zakres geograficzny pomocy makrofinansowej

Pomoc makrofinansowa WE ma w zamierzeniu przyczyniać się do stabilizacji makroekonomicznej krajów-beneficjentów oraz poprawy ich bilansu płatniczego (i budżetowego). Odgrywa ona też bardzo pożyteczną rolę, wspierając reformy strukturalne. Z biegiem lat wzrosła liczba państw, w przypadku których Wspólnota dostrzegła potrzebę udzielenia takiego wsparcia, ponieważ coraz większa liczba państw sąsiadujących z UE stanęła w obliczu problemów z bilansem płatniczym i zdecydowała się przeprowadzić rygorystyczne reformy gospodarcze. Tym samym przesunięciu uległ geograficzny punkt ciężkości przyznawanej pomocy– w porównaniu do początkowego okresu, kiedy to głównymi beneficjentami były kraje Europy Środkowo-Wschodniej. Wskutek konfliktów na Bałkanach Zachodnich, zwłaszcza konfliktu w Kosowie w 1999 r., jak również przemian politycznych w Serbii i Czarnogórze (dawniej FRJ) ukształtowała się wraz z decyzjami Rady w latach 1999-2004 zdecydowana tendencja do stosunkowego zwiększania pomocy makrofinansowej dla krajów bałkańskich.

Decyzje przyjęte w latach 2000-2004 maja szczególny charakter, ponieważ znaczący procent całkowitej kwoty przyznanej pomocy stanowią dotacje: 41% w porównaniu do 6% w latach 1990-1999. W tym nowym rozłożeniu proporcji pomiędzy dotacjami a pożyczkami znalazła odbicie dokonana przez organy UE ocena relatywnego poziomu biedy wspomnianych krajów-beneficjentów oraz ich ograniczonej zdolności do obsługi długu. Jak stwierdzono już w roku 2000 oraz 2001 pomoc MFA ma na celu nie tylko przyczynienie się do stabilizacji makroekonomicznej, ale także wspieranie programów reform strukturalnych rządów danych krajów-beneficjentów. W związku z tym pomoc makrofinansowa faktycznie łączona jest z programami pomocy PHARE/ISPA, TACIS i CARDS, co ma wzmocnić możliwości instytucjonalne, od których zasadniczo zależy powodzenie procesu reform strukturalnych.

Tabele 1 i 2 oraz towarzyszące im wykresy 1a i 2a dokumentują wyjątkowy charakter wspólnotowej pomocy makrofinansowej. Na największą skalę zakrojone były operacje pomocy makrofinansowej, w sprawie których przyjęto decyzje i które wypłacono w okresie, który nastąpił bezpośrednio po przełomie polityczno-gospodarczym w krajach Europy Środkowo-Wschodniej. Od tamtej pory wysokość pomocy makrofinansowej zmienia się zgodnie z decyzjami podejmowanymi odrębnie dla każdego przypadku po dokonaniu oceny sytuacji makroekonomicznej i pozostałych potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego potencjalnych krajów-beneficjentów. Wykres 1a – kwoty netto pomocy przyznanej w latach 1990 do 2004 (łącznie ponad 6 miliardów EUR) – i wykres 2a – faktycznie wypłacone kwoty (łącznie ponad 5 miliardów EUR) – pokazują, jak duża jest koncentracja pomocy w krajach Europy Środkowo-Wschodniej (przypada na nie około 55 % łącznej pomocy makrofinansowej przyznanej w ciągu ostatnich 14 lat). Przy czym pomoc makrofinansowa dla tych krajów była stopniowo wycofywana wraz z postępami czynionymi przez nie w zakresie dostosowania makroekonomicznego oraz reform. W ostatnich latach pomoc makrofinansowa kierowana była głównie do krajów Bałkanów Zachodnich (63,5% pomocy przyznanej w latach 1999-2002 i 84% w latach 2000-2004) oraz do niektórych Nowych Niepodległych Państw o niskim poziomie dochodów. Stosunkowo niska wysokość pomocy dla krajów śródziemnomorskich (13% ogólnej kwoty przyznanej pomocy, jednak od 1996 r. brak dalszych decyzji w sprawie przyznania pomocy) wynika z tego, że krajom tym udostępniane są inne formy wsparcia makroekonomicznego (zwłaszcza instrument dostosowań strukturalnych MEDA).

3. KRÓTKI PRZEGLąD SYTUACJI GOSPODARCZEJ I STANU REFORM W KRAJACH-BENEFICJENTACH

3.1. Bałkany Zachodnie

Wzrost gospodarczy w krajach Bałkanów Zachodnich[1] osiągnął według szacunków poziom około 4,5% po tym, jak w latach 2002-2003 odnotowano jego spowolnienie spowodowane częściowo zmniejszoną pomocą ze strony ofiarodawców oraz zakończeniem powojennej odbudowy. Szacuje się, że dla Albanii, Bośni i Hercegowiny oraz Serbii i Czarnogóry wskaźnik wzrostu wyniósł przynajmniej 5%. Natomiast w Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii i w Kosowie wzrost pozostał na relatywnie niskim poziomie. W latach 2003-2004 nastąpiła dalsza stabilizacja sytuacji gospodarczej. W 2004 r. spadała w dalszym ciągu inflacja, oscylując wokół 5,6%. W państwach tych w poprzednich latach odnotowano znaczny postęp w zakresie konsolidacji fiskalnej, jednak następowała ona w każdym z tych krajów w innym tempie. Według szacunków ogólny deficyt budżetowy (po uwzględnieniu dotacji) wyniósł przeciętnie około 2,7%, utrzymując się na tym samym na poziomie, co w 2003 r.

Brak równowagi w obrotach z zagranicą nadal stanowi zagrożenie dla stabilności makroekonomicznej. Deficyt w obrotach towarowych dla całego regionu pozostał w latach 2003-2004 na wysokim poziomie (około 25% PKB). Szacuje się, że średni deficyt na rachunku obrotów bieżących stanowił w 2004 r. około 12% PKB i był tym samym nieznacznie wyższy niż w 2003 r. Oznacza to, że wiele państw w dalszym ciągu zmuszonych było korzystać z pomocy ofiarodawców, aby móc sfinansować swoje deficyty w obrotach z zagranicą, oraz że pomoc ta pozostaje istotnym, choć sukcesywnie zmniejszającym się źródłem dochodów dewizowych. W 2003 r. dotacje osiągnęły poziom: 2,2% PKB w Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii, 2,6% w Albanii, 2,4% w Serbii i Czarnogórze. Szczególnym przypadkiem jest Kosowo, gdzie w 2003 r. poziom pomocy zagranicznej sięgnął 40,7% PKB, tym samym jednym z głównych wyzwań dla gospodarki tego kraju będzie konieczność poradzenia sobie w obliczu wyraźnie słabnącej tendencji do przyznawania pomocy.

Ustanowiono większość podstawowych ram prawnych dla funkcjonowania gospodarki rynkowej. Podczas gdy Była Jugosłowiańska Republika Macedonii i Albania dokonały znaczących postępów w zakresie restrukturyzacji i prywatyzacji dużych przedsiębiorstw, to z kolei w Kosowie, Bośni i Hercegowinie, jak również w Serbii i Czarnogórze sytuacja przynoszących straty przedsiębiorstw państwowych nadal jest niezwykle trudna i również w przyszłości będzie prowadziła do napięć budżetowych, a także dalszej redukcji zatrudnienia. W średniej perspektywie czasowej dużym wyzwaniem będzie także przeprowadzenie reformy administracji publicznej oraz sposobu zarządzania finansami publicznymi. W 2004 r. odnotowano w tej dziedzinie znaczący postęp, np. w Bośni i Hercegowinie przeprowadzono w 2004 r. reformę administracji celnej i podatkowej, zaś w Kosowie powoli przechodzi się do budżetowania metodą kasową. W całym regionie nadal istnieją znaczne utrudnienia we wdrażaniu ustawodawstwa przez słabe instytucje, zwłaszcza organy wymiaru sprawiedliwości.

3.2. Nowe Niepodległe Państwa

Wyniki gospodarcze większości Nowych Niepodległych Państw również w 2004 r. były bardzo dobre, łącznie wzrost produkcji wyniósł w nich ponad 7,5%.

Dzięki wysokim cenom surowców, zwłaszcza węglowodorów i metali, PKB w największej gospodarce tego regionu – Rosji – wzrósł o niemal 7%, pomimo wyraźnego spadku pod koniec roku. Głównym motorem wzrostu pozostaje popyt zewnętrzny, ponadto, dzięki temu, że zwiększyły się dochody netto, nie słabnie także konsumpcja krajowa. Wolniejsze tempo wzrostu całej rosyjskiej gospodarki w trzecim kwartale 2004 r. spowodowane było wolniejszym przyrostem inwestycji brutto w środki trwałe oraz dalszym realnym spadkiem wywozu netto towarów i usług. Natomiast utrzymywało się tempo wzrostu konsumpcji ogółem.

Kilka innych państw WNP odnotowało znacznie wyższe wskaźniki wzrostu. Na Ukrainie wzrost PKB przekroczył 12%, przy czym już w roku poprzednim wyniósł ponad 9%. Wzrost w kilku innych krajach tego regionu (na Białorusi, w Armenii, Azerbejdżanie, Tadżykistanie, Kazachstanie, Gruzji) osiągnął lub przekroczył 10%. Najsłabsze wyniki gospodarcze odnotowała Mołdowa, gdzie wzrost nadal kształtował się na poziomie około 6%. Wspólną cechą większości wymienionych krajów jest to, że odnoszą one korzyści z utrzymującego się popytu zewnętrznego z kilku istotnych rynków, w szczególności z Rosji (w przypadku mniejszych Nowych Niepodległych Państw) i Chin (rynku ważnego zwłaszcza dla ukraińskiego wywozu stali), jak również z wysokiego popytu wewnętrznego napędzanego przez wędrownych robotników sezonowych przelewających pieniądze do miejsca pochodzenia (które to przelewy w niektórych biedniejszych krajach tego regionu stanowią największą pojedynczą pozycję na rachunkach obrotów bieżących). Niektóre Nowe Niepodległe Państwa czerpią ponadto korzyści z wysokich cen surowców i znaczących inwestycji w sektorach gospodarki związanych z zasobami naturalnymi (Kazachstan, Azerbejdżan) oraz z wysokiego finansowania zewnętrznego mającego źródło publiczne (w Gruzji, Tadżykistanie, Republice Kirgiskiej) bądź prywatne (w Armenii).

W większości krajów tego regionu udało się pohamować presję inflacyjną, pomimo znaczącego wzrostu bazy pieniężnej wskutek stworzenia rezerw walutowych (co możliwe było dzięki dużym wpływom waluty obcej w rezultacie wywozu surowców i/lub przelewów pieniężnych dokonywanych przez robotników sezonowych do swojego miejsca pochodzenia). Większość krajów tego regionu utrzymywała zdyscyplinowaną politykę fiskalną. Kilka krajów odnotowało znaczące nadwyżki budżetowe; niektóre kraje będące producentami ropy naftowej ulokowały duży procent dochodów podatkowych w funduszu stabilizacyjnym (przede wszystkim Rosja). Sytuacja na rachunkach obrotów bieżących poszczególnych krajów rozwijała się niejednolicie. Z jednej strony prężnie rozwijający się wywóz w dwóch największych gospodarkach regionu (Rosja i Ukraina) oraz w większości mniejszych krajów będących eksporterami surowców naturalnych przełożył się na powstanie nadwyżek na rachunkach obrotów bieżących (około 10% PKB w Rosji i na Ukrainie). Z drugiej jednak strony wiele krajów będących importerami ropy naftowej odnotowało zwiększający się deficyt na rachunku obrotów bieżących. Niektóre spośród Nowych Niepodległych Państw są silnie uzależnione od środków finansowania zewnętrznego zapewnianych przez międzynarodowe instytucje finansowe oraz ofiarodawców bilateralnych i osiągnięcie przez nie równowagi finansowej jest nadal kwestią odległej przyszłości.

Przemiany systemowe postępują w omawianym regionie w nierównomiernym tempie; w większości Nowych Niepodległych Państw wdrażanie drugiego etapu reform instytucjonalnych, które wzmocniłyby rynek i prywatne przedsiębiorstwa, dopiero zostało rozpoczęte. Wśród beneficjentów wspólnotowej pomocy makrofinansowej wyróżniają się pod względem zaawansowania rozwoju Armenia i Ukraina. W roku 2004 także Gruzja, po zmianie rządów pod koniec 2003 r., obrała zdecydowany kurs reformatorski. Natomiast niewielkie postępy zrobiła Mołdowa, gdzie silny interwencjonizm państwa oraz poważne zaniedbania władz nie sprzyjają inwestycjom i stanowią istotną przeszkodę dla osiągnięcia wzrostu gospodarczego i zmniejszenia biedy. Realizacja środków przewidzianych w planie działania EU-Mołdowa, który niedawno został przyjęty w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, pokaże, czy Mołdowa faktycznie chce efektywnie wdrożyć program konkretnych reform rynkowych.

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[1] Chodzi tutaj o Albanię, Bośnię i Hercegowinę, Byłą Jugosłowiańską Republikę Macedonii (fYRoM), Serbię i Czarnogórę oraz Kosowo.