[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 29.4.2010

KOM(2010)187 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

O UPROSZCZENIACH W REALIZACJI PROGRAMÓW RAMOWYCH W ZAKRESIE BADAń NAUKOWYCH

SPIS TREŚCI

1. Wstęp 3

2. Wprowadzone jak dotąd usprawnienia to nie wszystko… 4

3. Możliwości w zakresie dalszego upraszczania reguł i procedur 5

3.1. Aspekt 1: Usprawnienie obecnych reguł dotyczących obsługi wniosków i dotacji 5

3.2. Aspekt 2: Dostosowanie reguł w ramach obecnego systemu zorientowanego na koszty 7

3.3 Aspekt 3: Przejście od finansowania zorientowanego na koszty do ukierunkowanego na rezultaty 11

4. Unijna paleta funduszy w dziedzinie badań i innowacji w nowym świetle 12

5. Perspektywy na przyszłość 13

6. Podsumowanie 15

1. Wstęp

Do najistotniejszych elementów inicjatywy Komisji pod hasłem „EUROPA 2020 - Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”[1] należą badania naukowe i innowacje. Od kiedy wiosenny szczyt Rady Europejskiej zatwierdził główne składowe strategii, wciąż podejmowane są konkretne kroki w kierunku urzeczywistnienia sztandarowych inicjatyw „Europy 2020”. Za sprawą „Europejskiego planu na rzecz badań naukowych i innowacji”, projektu przewodniego „Unia innowacji” sprecyzowane zostaną priorytety i kierunki doskonalenia ramowych warunków dla badań naukowych w Europie oraz rozwijania zdolności twórczych i innowacyjnych. Konieczne jest, aby przejść do rzeczywistych działań w tej sferze, i to w sposób bardziej zdecydowany, niż kiedykolwiek dotychczas, zwłaszcza w obecnym kontekście zaciętego wyścigu po wiedzę, w dążeniu do przekuwania wiedzy w innowacyjne procesy, produkty i usługi, które z kolei przyczyniają się do tworzenia nowych miejsc pracy i przyspieszenia wzrostu gospodarczego.

O ile cele strategii roku 2020 mają wydać owoce, polegając na apelu Rady Europejskiej o powszechne poparcie dla strategii, trzeba dążyć do maksymalnie skutecznego spożytkowania finansowanych z funduszy publicznych inicjatyw na szczeblu regionalnym, krajowym i europejskim w sposób służący wspieraniu badań naukowych o najwyższej możliwej jakości. Inicjatywy tego rodzaju o wymiarze ogólnoeuropejskim, o ile mają wywierać optymalny wpływ, trzeba będzie sprawić, by stały się wysoce atrakcyjne i dostępne dla światowej czołówki nauki, europejskiego przemysłu oraz przedsiębiorców, wyższych uczelni i innych podmiotów sfery badań i innowacji.

Do warunków wstępnych atrakcyjności i przystępności należy przejrzystość celów i narzędzi; ogólne zorientowanie inicjatyw i metod ich wykonania na uczestników; spójność i stałość obowiązujących reguł i warunków; a także lekki i sprawny przebieg procedur i procesów administracyjnych – od złożenia wniosku poczynając, a na sprawozdawczości i kontroli kończąc.

Celem niniejszego komunikatu jest wszechstronna ocena aktualnej sytuacji w tej materii w odniesieniu do najważniejszej z bieżących inicjatyw finansowania publicznego w dziedzinie rozwoju badawczego i innowacyjnego, jaką jest siódmy program ramowy (7PR). Wiele udało się już dokonać, niemniej wciąż nie szczędzi się wysiłków na rzecz upraszczania w następstwie dyskusji przeprowadzonych na forum Rady i Parlamentu Europejskiego; po niezależnym przeglądzie struktur i mechanizmów Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych[2] oraz w nawiązaniu do plonów niedawnych konsultacji publicznych z udziałem wszystkich zainteresowanych stron[3]. Przedstawiono ponadto kolejne, konkretne działania na rzecz uproszczenia do natychmiastowego wdrożenia w ramach bieżących ram prawnych.

Cóż więc jeszcze można, i co należy zrobić w kontekście zbliżającego się projektu przewodniego „Unia innowacji”? Niniejszy komunikat przedstawia ewentualne kierunki rozwoju w dążeniu do bardziej radykalnego uproszczenia. Kierunki te mogą następnie znaleźć wyraz w konkretnych działaniach, czy to w kontekście obecnie obowiązujących ram, czy też w postaci nowych projektów ustawodawczych. Niektóre z proponowanych kierunków wymagałyby jednak zmiany równowagi politycznej w odniesieniu do zaufania i czytelnej odpowiedzialności, a prawdopodobnie mogłyby również zostać rozszerzone na inne unijne inwestycje w działania w obszarach badań naukowych i innowacji, w rodzaju programu na rzecz konkurencyjności i innowacji oraz Europejskiego Instytutu Innowacji i Technologii. Prezentacja owych kierunków na obecnym etapie ma na celu ułatwienie debaty międzyinstytucjonalnej w ramach nadchodzących wniosków dotyczących sztandarowej inicjatywy „Unia innowacji”.

Uproszczenie wymienia się ponadto jako jeden z naczelnych celów w przygotowywanym wniosku Komisji w sprawie regularnej, prowadzonej co trzy lata zmiany rozporządzenia finansowego. Zamiarem Komisji jest wykorzystanie tej okazji do przeprowadzenia przeglądu samego mechanizmu wykonania budżetu, oraz do jednoczesnego ustalenia reguł finansowania dla potrzeb kolejnych ram finansowych. Zważywszy na fakt, iż to rozporządzenie finansowe określa ogólne ramy wykonania budżetu Unii Europejskiej, włącznie z nakładami na badania naukowe, powodzenie przeglądu tego rozporządzenia powinno umożliwić dalsze postępy w upraszczaniu w sferze badań naukowych, w tym także za pomocą przełożenia nowych przepisów na prawodawstwo sektorowe w dziedzinie badań naukowych i rozwoju technologii. W tym kontekście to w uproszczeniu należy upatrywać głównej drogi do przygotowania przyszłych programów ramowych w zakresie badań i rozwoju technologicznego (8PR).

2. Wprowadzone jak dotąd usprawnienia to nie wszystko…

Siódmy program ramowy wprowadził szereg uproszczeń w stosunku do swoich poprzedników — a zmiany te zyskały szerokie uznanie. Niektóre wynikają już z samych podstaw prawnych siódmego programu ramowego[4], inne polegały natomiast na stałych wysiłkach Komisji na rzecz poprawy obowiązujących przepisów i procesów wykonawczych. Do osiągnięć siódmego programu ramowego na tym polu zalicza się w szczególności:

- Znaczące ograniczenie liczby kontroli ex ante, przy jednoczesnym przeglądzie środków ochrony uczestników o szczególnie słabej kondycji finansowej, służących ułatwieniu uczestnictwa małym i średnim przedsiębiorstwom oraz podmiotom rozpoczynającym działalność w dziedzinie zaawansowanych technologii ( high-tech ). Zwolnienie aż ośmiu dziesiątych uczestników z wstępnej weryfikacji wydolności finansowej.

- Istotne zmniejszenie liczby zaświadczeń sprawozdań finansowych wymaganych przy składaniu cyklicznych zestawień poniesionych wydatków. Trzy czwarte uczestników siódmego programu ramowego zwolniono z obowiązku przedstawiania takich zaświadczeń.

- Wprowadzenie jednego punktu rejestracyjnego, co pozwala zapobiec składaniu wielokrotnych zapytań o te same informacje.

- Wprowadzenie pełnej możliwości wystawiania powracającym uczestnikom poświadczeń ex ante przyjętej metody rachunkowości (obecnie dopuszczalne pod ścisłymi warunkami).

- Uproszczenie wymogów sprawozdawczych dotyczących wspieranych projektów.

- Postępy w optymalizacji narzędzi informatycznych („e-7PR”) elementem służącym do racjonalizowania wszelkich interakcji.

- Poprawa poziomu obsługi oraz pisemnych wskazówek dla wnioskodawców.

Powyższe konkretne rozwiązania doprowadziły już do skrócenia czasu oczekiwania na przyznanie dotacji oraz zmniejszenia obciążeń administracyjnych towarzyszących zarządzaniu projektami. Uzyskane w toku konsultacji informacje zwrotne od zainteresowanych stron wskazują jednak, że dostęp do programów i przygotowywanie wniosków są nadal zbyt skomplikowane, zwłaszcza dla początkujących, a obciążenia administracyjne towarzyszące zarządzaniu projektami i ich rozliczaniu odbiera się jako zbyt duże, przy czym czas oczekiwania na przyznanie i na wypłacenie dotacji pozostaje nadal zbyt długi. Co więcej, poziomy błędu wykrywane w toku kontroli ex post, w szczególności w odniesieniu do kosztów pracowników oraz kosztów pośrednich, wciąż przekraczają progi dopuszczalnej istotności błędów wyznaczone przez Trybunał Obrachunkowy. Ten fakt również przemawia za dalszym upraszczaniem obowiązujących reguł.

3. MOżLIWOśCI W ZAKRESIE DALSZEGO UPRASZCZANIA REGUł I PROCEDUR

Zakres możliwości w dziedzinie dalszego upraszczania przedstawiono poniżej w podziale na trzy główne aspekty: aspekt pierwszy obejmuje (krótkoterminowe) usprawnienia i uproszczenia wprowadzane przez Komisję w ramach obecnie obowiązujących ram prawnych i regulacyjnych, do aspektu drugiego zalicza się zmiany reguł, niewykraczające jednak poza obecny model zorientowany na koszty, w aspekcie trzecim zgrupowano zaś wszelkie bardziej dalekosiężne zmiany zmierzające do modelu finansowania zorientowanego na rezultaty, z zastosowaniem kwot ryczałtowych.

W obrębie pierwszego aspektu opisano praktyczne udoskonalenia procedur i narzędzi, które Komisja zaczęła już wprowadzać w życie. Poprawki te doprowadzą do dalszego skrócenia czasu oczekiwania na przyznanie dotacji i na jej wypłacenie.

Drugi aspekt obejmuje z kolei zmiany obecnie obowiązujących reguł umożliwiające szersze rozpowszechnienie zwykle uznawanych praktyk rachunkowości (w tym przeciętnych kosztów personelu), ograniczenie szerokiego wachlarza warunków specjalnych, uregulowanie statusu właścicieli zarządzających małymi i średnimi przedsiębiorstwami (MŚP), a także zmiany procedur przyznawania dotacji. Wymienione opcje, w połączeniu z pewnym przyspieszeniem procedur, przyczyniłyby się jednocześnie do obniżenia poziomu błędu w modelu zorientowanym na koszty.

Do trzeciego aspektu zaliczono warianty rozwiązań torujące drogę dla przyszłych, pogłębionych zmian, dzięki wprowadzeniu nowego modelu finansowania zorientowanego na wyniki, co pociągałoby za sobą zdecydowane przeniesienie ciężaru wysiłków z aspektu finansowego na zagadnienia naukowo-techniczne. Model ten pozwoliłby zminimalizować obciążenie administracyjne spoczywające na księgowości, ograniczając potrzeby kontroli finansowej, zarówno prowadzonej ex-ante jak i ex-post .

3.1. Aspekt 1: Usprawnienie obecnych reguł dotyczących obsługi wniosków i dotacji

Siódmy program ramowy należy do największych publicznych programów w dziedzinie badań naukowych na całym świecie: dysponuje on stale rosnącym z roku na rok budżetem, który do roku 2013 ma osiągnąć pułap 10 mld EUR. Fundusze te przydziela się na podstawie doskonałości naukowej najwyższej próby, po rozpatrzeniu każdego roku 30 tysięcy projektów, rozdzielając 6 tysięcy dotacji (przekazywanych za pomocą 10 tysięcy płatności) pomiędzy około 36 tysięcy uczestników. Cały ten proces musi przebiegać z zachowaniem prawidłowej rozliczalności. W tym celu Komisja opracowała i stale doskonali złożony model procesu biznesowego, który wymaga odpowiednio dostosowanych zasobów, struktur oraz umiejętności kierowniczych. Przy wsparciu agencji wykonawczych Komisja dąży do jego optymalnego wykonania, przekładając wszelkie ramy regulacyjne na możliwie jak najmniej uciążliwe, najprostsze i najszybsze zasady obsługi wniosków i dotacji.

1. Wsparcie techniczne użytkowników, doradztwo, przejrzystość, narzędzia i procesy informatyczne

Przystępnie sformułowana dokumentacja, fachowa obsługa i pomoc, sprawne narzędzia informatyczne, a także zoptymalizowane procesy biznesowe mogą spowodować skrócenie przeciętnego czasu oczekiwania na przyznanie i na wypłacenie dotacji o długie miesiące. Komisja zamierza kontynuować wysiłki na rzecz zapewnienia sprawnego i przyjaznego użytkownikom, wspomaganego informatycznie procesu obsługi dotacji. Specjalny portal dla uczestników programów badawczych ( Research Participant Portal ) stanie się jedyną w swoim rodzaju platformą służącą wszelkiego rodzaju interakcji z beneficjentami. Do końca 2010 r. zintegrowane zostaną wszystkie procesy obsługi dotacji, jak również system służący ekspertom zaangażowanym do oceny. Obsługa składania wniosków i ich wstępnej oceny zostanie zintegrowana w latach 2011-2012. Równoległy obieg dokumentów drukowanych zostanie zniesiony poczynając od 2010 r., dzięki możliwie najczęstszemu stosowaniu podpisu elektronicznego przy składaniu deklaracji finansowych, zamiast podpisów na dokumentach papierowych. Systemy informatyczne umożliwią wsparcie obiegu dokumentacji oraz pomoc w trybie online. Internetowy katalog dokumentów wraz z systemem wyszukiwania transakcji, o których mowa w planie obsługi wniosków oraz dotacji zostanie zainstalowany przed końcem 2011 r., aby uczestnicy otrzymywali informację zwrotną o stanie zaawansowanie wszelkich transakcji, a także by mieli dostęp do wszelkiej dokumentacji związanej z ich wnioskiem lub przyznaną im dotacją.

Nowy system informatycznej sprawozdawczości umożliwi zautomatyzowane publikowanie i rozpowszechnianie wszelkich przeznaczonych do upublicznienia sprawozdań oraz rezultatów projektów.

Niektóre usługi informatyczne badawczego programu ramowego są ponadto wykorzystywane dla potrzeb programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji. Komisja w dalszym ciągu rozważa możliwości dalszego wyspecjalizowania narzędzi informatycznych dla potrzeb wspólnotowych programów w zakresie badań naukowych, edukacji oraz innowacji.

Komisja będzie prowadziła prace nad poprawą przejrzystości i dostępności dokumentów i usług w zakresie doradztwa, poprzez upraszczanie przewodników, usuwanie zbędnego żargonu oraz ujednolicanie stosowanej terminologii — w dążeniu do obniżenia bariery wejścia dla nowych uczestników, zwłaszcza będących małymi i średnimi przedsiębiorstwami.

2. Zapewnienie jednolitego stosowania zasad

Z konsultacji z zainteresowanymi stronami wynika, że rozbieżności w interpretacji oraz w stosowaniu reguł, a także brak koordynacji w planowaniu kontroli prowadzonych przez rozmaite służby Komisji są nie tylko źródłem irytacji beneficjentów, ale grożą podważeniem wiarygodności Komisji. Pozostając w granicach wytyczonych przez obowiązujące ramy prawne Komisja jest zdeterminowana do zadbania, aby jej struktury organizacyjne gwarantowały jednoznaczną interpretację i jednolite stosowanie reguł i procedur. Co więcej, Komisja przygotuje spójne programy kontroli przy poszanowaniu jednolitej koncepcji kontroli.

3. Optymalizowanie struktury i harmonogramu ogłaszania zaproszeń do składania wniosków

Zdarza się, że potencjalni wnioskodawcy mają trudności ze śledzeniem harmonogramu zaproszeń oraz ogłaszanych tematów. W szczególności z punktu widzenia małych i średnich przedsiębiorstw wskazane byłoby ogłaszanie zaproszeń dotyczących ogólniej sformułowanych zagadnień, albo nawet całkowicie otwartych zaproszeń z ostatecznymi terminami, aby skrócić czas do najbliższej tury składania wniosków o dofinansowanie. Komisja zamierza korzystać z nagromadzonych doświadczeń we wprowadzaniu tego rodzaju zaproszeń, dokonując oceny, na ile celowe byłoby rozszerzenie tej koncepcji. Wspomniane zmiany pozostają w ścisłym związku z dwustopniowym procesem składania i oceny wniosków, o tyle, o ile pozwoli on na opanowanie problemów z nadmiarem ubiegających się i nadmiernym obciążeniem na etapie przygotowywania wniosków.

Wnioskodawcy zabiegają ponadto o przedłużenie terminów, w których możliwe jest formowanie konsorcjów oraz przygotowywanie przez nie projektów wniosków. Na ile pozwolą ograniczenia natury logistycznej i budżetowej Komisja będzie wydłużała standardowo nieprzekraczający trzech miesięcy czas, jaki upływa między pierwszym ogłoszeniem zaproszenia a ostatecznym terminem. W przypadkach, gdy nieuniknione jest pozostanie przy trzymiesięcznych terminach, będą one planowane tak, by nie pokrywały się z dłuższymi okresami urlopowymi.

4. Dostosowywanie skali konsorcjów

W swoich przyszłych programach prac Komisja zadba o przystosowanie wskazówek dotyczących oczekiwanych rozmiarów projektu do potrzeb właściwych dla danej dziedziny badań, w stosownych przypadkach dopuszczając mniejsze konsorcja. Uproszczone zarządzanie konsorcjami skromniejszych rozmiarów niesie w sobie potencjał w kontekście obniżenia przeciętnego czasu oczekiwania na przyznanie, a następnie na wypłacenie dotacji .

5. Szersze stosowanie nagród

W świetle rozporządzenia finansowego oraz zasad uczestnictwa w 7PR możliwe jest wyznaczanie nagród. Nagrodą nazywa się wynagrodzenie wypłacane w ramach konkursu. Nagrody nie tylko są łatwe w obsłudze pod kątem administracyjnym, lecz mają również tę zaletę, że przynoszą silny efekt dźwigni: nagrodę wypłaca się wyłącznie zwycięzcy, to znaczy, że ogólny efekt w postaci wysiłków badawczych wszystkich ubiegających się o nią może przekraczać wielokrotnie wartość samej nagrody[5]. Co więcej, wyznaczane nagrody pozwalają na wskazanie naukowo-technologicznych celów bez określania drogi ich osiągnięcia, ani nawet dyscyplin naukowych, jakie powinny być zaangażowane w badania, tym bardziej pobudzając do poszukiwania niekonwencjonalnych rozwiązań i prac interdyscyplinarnych.

W ramach siódmego programu ramowego Komisja zamierza uruchomić projekt pilotażowy.

3.2. Aspekt 2: Dostosowanie reguł w ramach obecnego systemu zorientowanego na koszty

1. Szersze rozpowszechnienie zwykle uznawanych praktyk rachunkowości

Komisja uważa za konieczne pewne uproszczenie pojęcia rzeczywistych kosztów kwalifikowalnych w zasadach uczestnictwa, tak, aby można było uznać koszty za kwalifikowalne, o ile zostały zarejestrowane w rachunkach beneficjenta zgodnie z jego zwykłymi praktykami rachunkowości i w zgodzie z obowiązującymi normami w zakresie rachunkowości i kontroli. Podejście tego rodzaju pozwala beneficjentom na uniknięcie konieczności tworzenia osobnych systemów księgowych, zapewnia im większą pewność prawną i zmniejsza ryzyko błędów.

2. Przeciętny koszt personelu

W ramach odstępstwa od zasady kosztów rzeczywistych, zasady uczestnictwa stanowią, że przeciętny koszt personelu uznaje się za kwalifikowalny w przypadku, gdy nie odbiega on w sposób „znaczący” od kosztów rzeczywistych. Obowiązujące kryteria dopuszczalności określa obecnie decyzja Komisji[6] z czerwca 2009 r. Dopuszczalne odchylenie zostało określone na podstawie opracowanych przez Europejski Trybunał Obrachunkowy progów istotności błędów. Do spełnienia obecnie obowiązujących kryteriów dopuszczalności zdolni są nieliczni beneficjenci[7], co ogranicza zamierzony efekt uproszczenia wynikający z zatwierdzania przeciętnych kosztów.

Z tego względu zdaniem Komisji można byłoby zatwierdzać wszelkie metody określania przeciętnych kosztów personelu stosowane w ramach zwykłych praktyk rachunkowych przez beneficjentów, o ile tylko opierają się one na rzeczywistych kosztach personelu zarejestrowanych w dokumentacji księgowej i o ile wykluczone jest jakiekolwiek podwójne refundowanie kosztów poniesionych w ramach innych kategorii. Ten wariant cechują istotnie wielkie możliwości w zakresie uproszczenia. Beneficjenci mogliby w każdym razie stosować swoje zwykłe praktyki rachunkowe, pod jednym warunkiem: że deklarowane koszty opierają się na zarejestrowanych w ogólnie obowiązującej ewidencji rachunkowej kosztach wynagrodzeń. Takie podejście obejmowałoby zdecydowaną większość metod, włącznie z tymi opartymi na „centrach kosztów”. Przyjmując takie podejście można byłoby akceptować pewne odchylenia między deklarowanymi kosztami przeciętnymi a kosztami rzeczywistymi, niezależnie od kierunku i rozmiaru takich odchyleń. Dla zagwarantowania większej pewności można by nałożyć wymóg zatwierdzania stosowanej metody przeciętnych kosztów w ramach publicznych krajowych programów badawczych lub zatwierdzania przez krajowe władze publiczne.

Propozycja ta jest zgodna z duchem rezolucji w sprawie udzielenia absolutorium za 2007 r. [8], w której Parlament Europejski zwrócił się do Komisji z prośbą o uzgodnienie 7PR z praktykami powszechnie stosowanymi w działalności gospodarczej.

Rozszerzenie obecnie obowiązujących kryteriów dopuszczalności mogłoby doprowadzić do zwiększenia liczby potencjalnych użytkowników, jednak dalsze zwiększenie marginesów dopuszczalnego odchylenia nie byłoby wystarczające dla objęcia tak powszechnie stosowanej praktyki, jaką jest koncepcja rachunkowości polegającej na „centrach kosztów”.

3. Ograniczenie zróżnicowania reguł

Jak już wcześniej nadmieniono, kolejnym źródłem komplikacji jest trend polegający na rozszerzaniu specjalnych przepisów na coraz większy zakres działań (np. badawczych, demonstracyjnych, zarządczych) oraz obejmowanie nimi coraz szerszej grupy uczestników (jak: organizacje naukowe, wyższe uczelnie, organizacje non-profit ). Prowadzi to do rosnącego stopnia komplikacji aktów ustawodawczych, dokumentacji zawierającej praktyczne wskazówki, kontroli ex ante, a także wszelkich powiązanych z tą sferą systemów informatycznych, wywołując zamieszanie i powodując coraz większe zapotrzebowanie na doradztwo dla wnioskodawców, w jeszcze większym stopniu spowalniając cały proces. Aby odwrócić ten trend właściwym wydaje się raczej powrót do wspólnego zestawu podstawowych zasad, zamiast systemu dostosowanego do indywidualnych potrzeb — przy założeniu, że wciąż możliwa jest realizacja wytyczonych na szczeblu politycznym celów.

Komisja sugeruje w szczególności dwa warianty, z których każdy prowadziłby do znacznego ograniczenia złożoności, oraz posiada potencjału skrócenia przeciętnego czasu oczekiwania na przyznanie dotacji oraz na jej wypłatę o wiele tygodni .

- Ograniczenie liczby połączeń poszczególnych stawek dofinansowywania, typów organizacji oraz form prowadzonej działalności . Wariant preferowany przez Komisję polega na stosowaniu jednej stawki dofinansowania dla wszystkich rodzajów działalności i kategorii organizacji; inną ewentualnością byłoby jednakowe refundowanie kosztów wszelkiego rodzaju działalności, tak, aby pozostało wyłączne rozróżnienie na dwie główne kategorie organizacji.

- Zmniejszenie liczby metod ustalania kosztów pośrednich . Wariantem preferowanym przez Komisję i posiadającym największy potencjał w dziedzinie upraszczania jest opcja, w której wprowadzona zostałaby jedna, ryczałtowa kwota mająca zastosowanie przy wyliczaniu kosztów pośrednich, niezależnie od typu organizacji czy programu finansowania. Takie podejście przyczyniłoby się zarazem do zmniejszenia skali występowania błędów wykrywanych w trakcie kontroli ex post, jako że w świetle dotychczasowych doświadczeń rachunkowość oparta na kosztach rzeczywistych obarczona jest znacznym ryzykiem błędu. Chociaż nieco osłabiające motywację uczelni wyższych do przechodzenia na księgowość analityczną, rozwiązanie to dawałoby im możliwość zorganizowania tego rodzaju przejścia zgodnie z ich własnymi potrzebami oraz z zapotrzebowaniem właściwego kraju. Jak wskazują odpowiedzi stowarzyszeń wyższych uczelni, przejście na księgowość analityczną w wielu przypadkach wymagać będzie więcej czasu, niż pierwotnie zakładano.

4. Odsetki z zaliczek

Istnieje również pewien potencjał w zakresie upraszczania obsługi zwrotu odsetek pozyskanych dzięki płatnościom zaliczkowym . Obecnie koordynatorzy zobowiązani są do otwierania oprocentowanych kont bankowych, a uzyskane odsetki są przekazywane na rzecz Komisji. Ponieważ niektóre organizacje nie mają możliwości otwierania oprocentowanych kont bankowych, Komisja zmuszona jest do sporządzania rejestru odstępstw. Zniesienie obowiązku otwierania oprocentowanych kont bankowych ograniczyłoby uciążliwość związanych z tym obciążeń administracyjnych.

Jeszcze większą skalę uproszczenia można byłoby osiągnąć poprzez całkowite lub częściowe zniesienie obowiązku odzyskiwania odsetek pozyskanych dzięki płatnościom zaliczkowym.

5. Zwiększenie udziału kwot ryczałtowych w obecnym systemie zorientowanym na koszty

Zwroty kosztów na podstawie ryczałtu mają już obecnie szerokie zastosowanie w programie „Ludzie", a opcję stosowania kwot ryczałtowych w odniesieniu do pewnych kategorii kosztów stosuje się w niektórych z programów szczegółowych. Uzyskane w toku konsultacji informacje zwrotne od zainteresowanych stron wskazują jednak, że potencjał uproszczeniowy towarzyszący rozszerzeniu stosowania kwot ryczałtowych o kolejne kategorie kosztów (jak: koszty podróży, skala kosztów jednostkowych stosowana do personelu itp.) jest, zdaniem wielu beneficjentów, ograniczony. Ustalenie siatki kosztów jednostkowych w odniesieniu do personelu w oparciu o analizę statystyczną byłoby zadaniem nad wyraz złożonym, zważywszy na wielki stopień zróżnicowania kosztów pracowników w zależności od kraju, regionu, sektora, gałęzi przemysłu itd., proponuje się tym niemniej dwa wyjątki od tej reguły:

- Rejestracja czasu pracy do celów ewidencji kosztów jest przez niektórych beneficjentów odbierana jako wyjątkowo uciążliwa. Wymóg ten można byłoby znieść jedynie pod warunkiem ustalenia – i uzgodnienia w toku negocjacji przy udzielaniu dotacji – odpowiednich ryczałtów kosztów personelu w oparciu o szacunki wydatków wyliczone ex ante dla każdego beneficjenta .

- Wariantem umożliwiającym ułatwienie warunków uczestnictwa dla MŚP , w których większa część wysiłku związanego z projektem spoczywa na barkach samych właścicieli zarządzających , którzy nie odnotowują w rachunkach swojego wynagrodzenia w postaci pensji, Komisja zamierza wprowadzić kwotę ryczałtową w oparciu o tabele kosztów jednostkowych stosowane w szczegółowym programie „Ludzie".

Warianty o bardziej dalekosiężnym charakterze, polegające na całkowitym zarzuceniu zasady kosztów rzeczywistych i wprowadzeniu ryczałtów w odniesieniu do całości projektu zostały przedstawione niżej, w pkt 3.3.

6. Przyspieszenie wyboru projektów

Na mocy samej podstawy prawnej 7PR komitety z udziałem przedstawicieli państw członkowskich mają wydawać opinie dotyczące większości decyzji wyboru poszczególnych projektów. Komisja proponuje usunięcie tego wymogu prawnego w przyszłych programach ramowych. Kompleksowy system obiegu informacji z udziałem rzeczonych komitetów sprawi, że w przyszłości ten etap procedury nie będzie już konieczny. Spowoduje to zmniejszenie czasu oczekiwania na udzielenie dotacji o wiele tygodni, a następnie znaczące zmniejszenie obciążenia odczuwanego zarówno przez państwa członkowskie, jak i przez służby Komisji.

Komisja rozważy ponadto, w kontekście kolejnych programów ramowych, na ile w niektórych obszarach zastąpienie umów o udzieleniu dotacji decyzjami Komisji mogłoby posłużyć przyspieszeniu całego procesu.

3.3 Aspekt 3: Przejście od finansowania zorientowanego na koszty do ukierunkowanego na rezultaty

Wymienione powyżej warianty otwierają już liczne możliwości uproszczenia, nie usuwając jednak przy tym obciążeń administracyjnych związanych ze sprawozdawczością kosztową i kontrolą finansową. Głębszą zmianę przyniosłoby całkowite odejście od systemu zorientowanego na koszty, a zatem skoncentrowanego na wnoszonym wkładzie, w kierunku systemu opartego raczej na wcześniejszym zdefiniowaniu oraz potwierdzeniu oczekiwanych wyników lub efektów. W tym kontekście istotnego znaczenia nabierają niektóre z pytań postawionych przez Trybunał Obrachunkowy[9], na przykład:

- Czy byłoby możliwe przekształcenie programów nie tylko pod kątem kwalifikowalnego wkładu, ale również w perspektywie możliwych do przyjęcia rezultatów, przy założeniu projektów opartych na zestawie konkretnych zadań oraz powiązanych z ich realizacją wypłat?

- Pozostając przy programach wydatków opartych na wniesionym wkładzie, czy istnieje możliwość zdecydowanego uproszczenia podstaw ich wyliczania? Czy UE nie mogłaby na przykład stosować znacznie powszechniej kwoty ryczałtowe lub płatności zryczałtowane zamiast zwracać faktycznie poniesione koszty?

Z powyższych względów Komisja zaleca rozważenie następujących trzech wariantów. Wszystkie pociągałyby za sobą wprowadzenie jednego ryczałtu na każdy projekt jako całość, doprowadzając do zniesienia wszelkich kontroli rzeczywiście poniesionych wydatków, a także do przeniesienia ciężaru związanego z kontrolą na aspekt badawczy. Ryczałty mogłyby mieć postać stałych kwot pokrywających całkowite koszty wykonania określonych działań, zdejmując z beneficjentów obowiązek przedstawiania dokumentów potwierdzających wydatki, a tym samym umożliwiając zdecydowane usprawnienie końcowego audytu projektów.

Koncepcje ukierunkowane na rezultaty wymagają szczegółowego i ostrożnego zdefiniowania wyników lub efektów dla każdego konkretnego projektu, połączonego z pogłębioną analizą, mającą na celu określenie płatności ryczałtowych opartych na rzetelnych szacunkach kosztów kwalifikowalnych, jakie pozwolą na wykonanie projektu oraz zagwarantują należyte zarządzanie finansami, co z kolei mogłoby oznaczać wydłużenie czasu oczekiwania na przyznanie dotacji. Ponadto konieczne byłoby nasilone monitorowanie na poziomie naukowo-technicznym, z udziałem niezależnych ekspertów, jako podstawa dla decyzji o dokonaniu płatności. Wdrożenie wymagałoby zmiany rozkładu umiejętności, dostosowań w koncepcji zarządzania ze strony Komisji oraz rozszerzonej współpracy z niezależnymi ekspertami. Wypłaty dotacji byłyby natomiast w całości oparte na ocenie osiągniętych wyników czy też rezultatów.

W celu udoskonalonego oszacowania możliwości i trudności charakteryzujących takie podejście zorientowane na efekty, jego rozszerzone stosowanie należy poprzedzić projektami pilotażowymi w wybranych sektorach.

Oto trzy proponowane warianty badania koncepcji ukierunkowanych na wyniki:

1. Ryczałtowe płatności dostosowane do poszczególnych projektów wnoszone jako wkład pokrywający szacunkowe koszty projektu ustalone w toku oceny i negocjacji, wypłacany po potwierdzeniu zrealizowanych efektów bądź rezultatów:

To rozwiązanie przewiduje oszacowanie ex ante odpowiednich całkowitych kosztów kwalifikowalnych projektu oraz zdefiniowanie wymiernych efektów i rezultatów – wszystko w ramach procesu wstępnej oceny wniosku i negocjacji poprzedzających przyznanie dotacji. Kwota ryczałtowa właściwa dla konkretnego projektu byłaby określana na podstawie szacowanej sumy całkowitych kosztów kwalifikowalnych projektu. Kwotę ryczałtową wypłacałoby się (częściowo lub w całości) po potwierdzeniu realizacji uzgodnionych efektów bądź rezultatów. Możliwe byłoby również stosowanie płatności okresowych.

2. Ogłoszenie zaproszeń do składania ofert ze z góry określonymi kwotami ryczałtowymi dla konkretnych projektów w danych obszarach tematycznych oraz wybór wniosków, które gwarantują największe rezultaty naukowe za określoną kwotę ryczałtową:

W tym przypadku w toku oceny wniosku uwzględniano by następujące kryterium będące warunkiem przyznania dotacji. Byłaby to deklarowana wysokość nakładów, jakie konsorcjum byłoby w stanie ponieść niezależnie, poza przydzieloną kwotą ryczałtową. To rozwiązanie tworzyłoby zachętę na rzecz zwiększonego efektu dźwigni towarzyszącego inwestowaniu funduszy UE.

3. Podejście oparte na udzielaniu dotacji z wysokim stopniem ufności, przy założeniu, że wypłacane są zdefiniowane z góry kwoty ryczałtowe dofinansowania niewymagające dalszych kontroli ze strony Komisji:

Wybór beneficjentów dotacji przebiegałby w drodze wysoce konkurencyjnej procedury. Po dokonaniu wyboru dofinansowanie byłoby udzielane w postaci zryczałtowanej, bez konieczności dalszych finansowych czy też naukowych kontroli prowadzonych staraniem Komisji. Podejście to charakteryzuje wysoki poziom zaufania, a co za tym idzie — wysokie ryzyko. Jednak brak kontroli ze strony Komisji nie oznaczałby wcale całkowitego braku kontroli. Koncepcja ta opiera się na samokontroli oraz strukturze ukierunkowanych motywacji i zachęt, jaką charakteryzuje się ogólnie społeczność naukowa. W celu umożliwienia sprawnego działania tej struktury motywacyjnej beneficjenci dofinansowania powinni być zobowiązani do zapewnienia maksymalnej możliwej przejrzystości wykorzystywania środków oraz uzyskanych rezultatów badań wśród ich kolegów po fachu oraz ogółu obywateli. Ryzyka nadużyć i nagannych zachowań nie dałoby się całkowicie wyeliminować, jednak tego typu postępowanie miałoby poważne i dalekosiężne konsekwencje dla dalszej kariery naukowej hipotetycznego nierzetelnego beneficjenta. Scenariusz ten byłby najbardziej odpowiedni w dziedzinach, w których wyżej wspomniane czynniki motywujące działają najsilniej, to znaczy w szczególności w Europejskiej Radzie ds. Badań Naukowych. Korzyści, jakie płyną z takiego podejścia są oczywiste: znosi ono konieczność wszelkich kontroli kosztów, minimalizuje obciążenia administracyjne i przyspiesza cały proces.

4. Unijna paleta funduszy w dziedzinie badań i innowacji w nowym świetle

Już sam ponadgraniczny charakter współpracy badawczej zakłada pewien poziom złożoności, zważywszy na zróżnicowanie krajowych systemów prawnych, praktyk rachunkowości oraz kultur zarządzania.

Obecne programy ramowe łączą w sobie różnorodne zadania, wielość rozmaitych mechanizmów interwencyjnych o szczegółowych regułach, zróżnicowanie stawek zwrotu oraz warunków szczególnych dla określonych typów organizacji. W sumie tak zróżnicowane podejście siłą rzeczy oznacza znaczną komplikację.

Zdefiniowanie wspólnego zbioru podstawowych zasad zamiast aktualnej, zróżnicowanej koncepcji, doprowadziłoby niewątpliwie do znacznego okrojenia i uproszczenia reguł, procedur oraz systemów informatycznych. Konieczna jest szczegółowa analiza, aby określić, na ile możliwe jest osiągnięcie tego stanu, przy dopuszczaniu rozwiązań zindywidualizowanych wyłącznie w przypadkach, gdy jest to uzasadnione przez cele na poziomie polityki.

W ramach 7PR zwiększa się liczba mechanizmów interwencyjnych, dzięki uczestnictwu UE w programach prowadzonych wspólnie z udziałem wielu państw członkowskich, a także dzięki utworzeniu wspólnych inicjatyw technologicznych (WIT). Z uwagi na fakt, że reguł uczestnictwa nie stosuje się w przypadku wspomnianych mechanizmów interwencyjnych, każdy ma własne, odrębne reguły, przystosowane do własnych, konkretnych potrzeb operacyjnych. Reguły te mogą być znacząco różne od obowiązujących w przypadku zasad uczestnictwa w siódmym programie ramowym.

Parlament Europejski zwracał już uwagę, uchwalając rezolucję w sprawie udzielenia absolutorium za 2007 r. [10], na tę narastającą różnorodność, wzywając do przeprowadzenia oceny związanych z nią utrudnień dla beneficjentów, w tym również braku przejrzystości.

Niezależnie od tego kontekstu, Komisja stwierdza, że ograniczenie stopnia złożoności bogatej palety unijnych funduszy przeznaczanych na badania naukowe mogłoby również przyczynić się w znacznym stopniu do dalszego upraszczania. W ramach przygotowań do kolejnych programów ramowych należy zatem zwrócić szczególnie baczną uwagę na dwa następujące zagadnienia:

- odpowiedniość i konieczność rzeczonych mechanizmów interwencyjnych dla realizacji wyznaczonych celów;

- na ile pożądana bądź konieczna byłaby całkowita identyczność obowiązujących reguł finansowania – bądź w całości, bądź tylko w części.

Co do partnerstw publiczno-prywatnych (PPP), włącznie z formułą WIT czy też wspólnoty wiedzy i innowacji pod auspicjami Europejskiego Instytutu Innowacji i Technologii, konieczne wydaje się zbadanie optymalnego kontekstu instytucjonalnego, pozwalającego owym organizacjom na skuteczną i sprawną realizację ich zadań (to jest idealnego otoczenia dla WIT przyszłości). Istotne znaczenie w tym względzie będą miały zalecenia zawarte w sprawozdaniu przedstawionym przez grupę doradczą ds. WIT[11].

5. Perspektywy na przyszłość

Rozwiązania należące do opcji zaliczonych do aspektów drugiego i trzeciego wymagają zmian przepisów, powinny być zatem rozważane w toku zbliżającej się regularnej, prowadzonej co trzy lata zmiany rozporządzenia finansowego, oraz wypływającego z niej przeglądu ram regulacyjnych polityki badań naukowych.

Niemniej jednak – pod warunkiem osiągnięcia dzięki niniejszemu komunikatowi konsensu w odniesieniu do szczegółowych działań – Komisja jest gotowa przedstawić konkretne propozycje zmian w siódmym programie ramowym (7PR) po dokonaniu jego przeglądu okresowego. W szczególności można byłoby rozważyć wprowadzenie wstępnych zmian w 7PR w odniesieniu do przeciętnych kosztów personelu opisanych wyżej, w pkt 3.2.

Wszelkie tego rodzaju zmiany w przepisach 7PR musiałyby uwzględniać następujące istotne zastrzeżenia.

Efekty każdego uproszczenia muszą przewyższać koszty jego wdrożenia; stałość obowiązujących reguł uznaje się za nadzwyczaj istotną dla wszystkich korzystających z programu ramowego, toteż należy przedkładać ciągłość nad zmianą w przypadku, gdyby miała ona doprowadzić jedynie do nieznacznego uproszczenia reguł. Zmiany podstawowych aktów prawnych wiążą się ze zwykłą procedurą ustawodawczą („współdecyzji”) o czasochłonności sięgającej przynajmniej roku. Co za tym idzie, wprowadzone tym samym zmiany mogłyby mieć zastosowanie jedynie do ostatniej tury przetargowej. Doszłoby zatem do konieczności równoległego zarządzania dwoma systemami reguł, procedur i systemów informatycznych. Uwzględnić należałoby również dodatkowe utrudnienia dla beneficjentów i służb Komisji.

Uproszczenie łączy się ponadto bardzo ściśle z parametrami rachunkowości decydującymi w kontekście wdrażania polityki badań naukowych. Komisja polega na wszechstronnej strategii kontroli, która obejmuje bardzo dużą liczbę kontroli na miejscu, audytów konkretnych projektów oraz zakłada odzyskiwanie wszelkich nieuzasadnionych wypłat, w celu racjonalnego zagwarantowania zgodności wykonanych płatności z obowiązującymi regułami. Komisja może otrzymać od Europejskiego Trybunału Obrachunkowego tego rodzaju pozytywne poświadczenie wiarygodności wyłącznie w przypadku, gdy wykryty poziom błędu mieści się poniżej 2 %. Wdrożenie tak surowej strategii kontroli zdecydowanie zaostrzyło postrzegany poziom komplikacji wymogów dotyczących dotacji na potrzeby badań naukowych, co może zniechęcić badaczy oraz branżę do uczestnictwa we wspólnotowych programach finansowania badań naukowych. Do czasu skutecznego, głębokiego uproszczenia reguł finansowania badań naukowych, wprowadzenie specjalnego dopuszczalnego ryzyka błędu (DRB) w dziedzinie badań naukowych umożliwiłoby Komisji dokonanie przeglądu aktualnej strategii kontroli. Celem tej koncepcji jest zadbanie o prawidłową równowagę między nasileniem kontroli a globalną skutecznością polityki w tej dziedzinie. Konkretny wniosek zawierający proponowany poziom DRB stosowanego w odniesieniu do wydatków na badania naukowe zostanie przedłożony przez Komisję w formie komunikatu towarzyszącego wnioskowi Komisji w sprawie regularnej, prowadzonej co trzy lata zmiany rozporządzenia finansowego, przewidzianemu na maj 2010 r. Przyjęcie tej koncepcji w odniesieniu do nakładów badawczych przez Parlament Europejski wraz z Radą pozwoliłoby Komisji na poddanie przeglądowi aktualnie obowiązującej strategii kontroli, przy jednoczesnym poszanowaniu należytego zarządzania finansami. W szczególności przegląd ten mógłby objąć rozmiar kontroli (zasięg kontroli oraz kolejne dostosowania), w dążeniu do zmniejszenia obciążenia związanego z kontrolą. Po takim przeglądzie, strategia kontroli mogłaby być w jeszcze większym stopniu skoncentrowana na ściśle ukierunkowanych audytach zorientowanych na czynniki ryzyka oraz kontrolach zapobiegających nadużyciom, przy uwzględnieniu operacyjnych doświadczeń komisyjnych służb zwalczających nadużycia finansowe. Na takiej podstawie można byłoby ugruntować solidne ramy czytelnej odpowiedzialności, przy jednoczesnym zachowaniu czynników odstraszających od niewłaściwego wykorzystywania unijnych funduszy badawczych.

I wreszcie wszelkie dalsze wnioski ustawodawcze dotyczące wprowadzania uproszczeń będą przedmiotem szczegółowej analizy i oceny ryzyka w ramach ogólnej oceny wpływu ex ante, oceniony zostanie także ich aspekt zabezpieczeń przed nadużyciami finansowymi.

6. PODSUMOWANIE

Niniejszy komunikat zawiera przegląd środków i alternatywnych możliwości upraszczania unijnego finansowania badań naukowych, zmierzającego do skoncentrowania nakładów UE na wspieraniu badań naukowych o najwyższej możliwej jakości. Niebawem przedłożony zostanie wniosek Komisji w sprawie regularnej, prowadzonej co trzy lata zmiany rozporządzenia finansowego, co pozwoli na realizację niektórych pomysłów w sferze upraszczania przedstawionych w niniejszym komunikacie w postaci wniosków ustawodawczych. Wynikiem przeglądu okresowego siódmego programu ramowego, który zostanie przedstawiony w październiku 2010 r., powinno być ujawnienie dalszego potencjału w zakresie upraszczania.

Koniecznym warunkiem osiągnięcia dalszych uproszczeń jest pełne zaangażowanie oraz wola polityczna pozostałych instytucji UE, w szczególności Rady i Parlamentu Europejskiego. Musimy zdobyć się na niełatwe kompromisy służące osiągnięciu poprawy równowagi zaufania i kontroli, a także między potrzebą podejmowania ryzyka i unikania go, przy jednoczesnym poszanowaniu należytego zarządzania finansami. Rzadką okazję w tej dziedzinie stanowić będzie debata nad przyjęciem specjalnego dopuszczalnego ryzyka błędu (DRB) w dziedzinie badań naukowych.

Pełniąc swoją misję szafarza środków z kieszeni podatnika UE, Komisja bez względu na wszystko zamierza dbać o zachowanie należytego zarządzania finansami, włącznie z odpowiednimi środkami zapobiegania nadużyciom, w oparciu o pogłębioną ocenę ryzyka i na bazie strategii obejmującej wszystkie trzy wymienione aspekty. Kwestie uproszczenia oraz dopuszczalnego ryzyka błędu nie mogą mieć wpływu na ten podstawowy warunek.

Komisja wzywa pozostałe instytucje UE do wnoszenia własnego wkładu do debaty, a także do udzielania odpowiedzi na zarysowane w niniejszym komunikacie opcje w perspektywie dalszego kształtowania unijnej polityki finansowania badań naukowych.

Wyniki tej debaty zostaną uwzględnione we wnioskach Komisji w sprawie projektu przewodniego „Unia innowacji” w ramach strategii Europa 2020, a także w trakcie formułowania przyszłych programów ramowych.

Komisja wciąż może jednak – pod warunkiem osiągnięcia dzięki niniejszemu komunikatowi konsensu w odniesieniu do szczegółowych działań – przedstawić dalsze konkretne propozycje zmian w siódmym programie ramowym w efekcie dokonanego okresowego przeglądu tego programu.

[1] COM(2010) 2020 z 3.3.2010 r.

[2] Sprawozdanie panelu niezależnych ekspertów w sprawie przeglądu struktur i mechanizmów Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych z dnia 23 lipca 2009 r. oraz komunikat Komisji COM(2009) 552 z 22 października 2009 r.

[3] Konsultacje na temat pomysłów na uproszczenie wdrażania unijnych, badawczo-rozwojowych programów ramowych ( Consultation on ideas for simplifying the implementation of the EU RTD Framework Programmes ), przeprowadzone w dniach 24 lipca -30 września 2009 r., zob.: http://ec.europa.eu/research/consultations/fp-simplification/consultation_en.htm; oraz ws. rozporządzenia finansowego ( Consultation on the review of the financial regulation) , przeprowadzone w dniach 19 października – 18 grudnia 2009 r., zob.: http://ec.europa.eu/budget/consultations/FRconsult2009_en.htm.

[4] Dz.U. L 412 z 30.12.2006, s. 1; Dz.U. L 391 z 30.12.2006, s. 1; Dz.U. L 400 z 30.12.2006, s. 1.

[5] Przykładowo: wynosząca 10 mln USD nagroda X Prize foundation (http://www.xprize.org) dla pierwszej komercyjnej rakiety kosmicznej pobudziła sektor prywatny do inwestycji w badania i rozwój przekraczających 100 mln USD.

[6] C(2009) 4705.

[7] Około dziewięć na dziesięć organizacji posługujących się przeciętnymi kosztami personelu w ramach zwykłych praktyk rachunkowych nie spełnia obecnie obowiązujących kryteriów. Do marca 2010 r. Komisja zatwierdziła poświadczone metody stosowania kosztów przeciętnych zaledwie u 12 organizacji.

[8] Dz.U. L 55 z 26.9.2009, s. 24.

[9] Zob. odpowiedź Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na komunikat Komisji pt. „Reformowanie budżetu, zmienianie Europy”.

[10] Dz.U. L 55 z 26.9.2009, s. 24.

[11] „Designing together the 'ideal house' for public-private partnerships in European Research” ( Wspólny projekt idealnego otoczenia dla europejskich partnerstw publiczno-prywatnych w dziedzinie badań naukowych ), sprawozdanie końcowe z prac krupu doradczej WIT ( JTI Sherpa Group ) ze stycznia 2010 r.