Kolejną kwestią, która w przeszłości wzbudzała kontrowersje, są postępowania dyscyplinarne. W obszarze tym Rada dzieli kompetencje z niezależnym inspektoratem sądowym, który w styczniu 2017 r. otrzymał dodatkowe uprawnienia w kwestiach związanych z etyką zawodową sędziów, m.in. w zakresie weryfikacji oświadczeń majątkowych, oraz uzyskał bardziej centralną rolę we wszczynaniu postępowań dyscyplinarnych. Zgodnie z zaleceniem Komisji, by korzystać z pomocy ekspertów zewnętrznych, rozpoczęto niedawno realizację projektu, który powinien zostać ukończony w 2019 r., przy wsparciu ze strony komisyjnej Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych i Rady Europy.

Od listopada 2017 r. sytuacja w rządzie Bułgarii się ustabilizowała, co pomogło w realizacji reformy. Najważniejszym wydarzeniem było przyjęcie reformy ogólnych ram antykorupcyjnych w styczniu 2018 r. Trwały też prace w innych dziedzinach, w tym związane z wdrażaniem wcześniej przyjętych reform. W kilku obszarach reformy są nadal w fazie realizacji, bądź też toczą się dyskusje dotyczące właściwego kierunku działania. Niektóre zmiany ustawodawcze nadal budzą kontrowersje. W niektórych przypadkach proces legislacyjny umożliwił reakcję i dostosowanie, w innych przypadkach przyjęcie aktu prawnego nie usunęło zastrzeżeń.Zasadniczo jednak system legislacyjny umożliwił wprowadzenie reform w sposób bardziej przewidywalny i mniej kontrowersyjny, niż miało to miejsce w przeszłości.

3.2 Założenie drugie: Ramy prawne

Zalecenie 4: Należy przyjąć poprawki do kodeksu postępowania karnego oraz kodeksu karnego, aby ulepszyć ramy prawne ścigania korupcji na dużą skalę i poważnej przestępczości zorganizowanej.

W sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. stwierdzono, że kluczowym utrzymującym się wyzwaniem jest wyeliminowanie niedociągnięć w bułgarskim kodeksie karnym i procedurach karnych, w szczególności w celu zwiększenia zdolności bułgarskiego systemu sądownictwa karnego w zakresie skutecznego radzenia sobie z korupcją na dużą skalę i przestępczością zorganizowaną.

W ciągu ostatnich lat Bułgaria wprowadziła szereg konkretnych środków legislacyjnych w celu rozwiązania tych problemów i podjęła działania następcze w 2017 r., wprowadzając dodatkowe zmiany w kodeksie postępowania karnego. Główne zmiany obejmowały przekazanie spraw dotyczących korupcji na dużą skalę do wyspecjalizowanego sądu ds. przestępczości zorganizowanej oraz bardziej rygorystyczne przepisy dotyczące możliwości zwrotu sprawy prokuratorowi z przyczyn formalnych. Zwrot sprawy prokuratorowi z powodu błędów formalnych i proceduralnych możliwy jest obecnie jedynie w kontekście wstępnego przesłuchania na samym początku postępowania sądowego.

Zmiany te już obowiązują. Wyspecjalizowana prokuratura otrzymała również dodatkowe środki w związku z dodatkowym obciążeniem pracą, a procedury w celu zapewnienia dodatkowych środków wyspecjalizowanemu sądowi są w toku. Jeśli chodzi o usprawnienie postępowań sądowych, wprowadzone zmiany spowodowały, że na wczesnych etapach procedury odnotowuje się większą liczbę zwrotów. Jest to być może naturalne zjawisko w okresie przejściowym i po części odzwierciedla ostrożne podejście sędziów w kontekście nowych przepisów. Z czasem zostanie zrównoważone dzięki szybszym postępom po zakończeniu etapu wstępnego.

Oprócz wprowadzenia zmian legislacyjnych w kodeksie postępowania karnego w 2017 r., w ciągu ostatniego roku toczyły się również dyskusje na temat sposobów rozwiązania problemu bardzo złożonych i sformalizowanych ram postępowań karnych w Bułgarii. Dyskusje te są następstwem szeregu analiz przeprowadzonych w ostatnich latach przez władze bułgarskie i ekspertów zewnętrznych, m.in. w kontekście strategii kroczącej reformy sądownictwa, w szczególności w związku z potrzebą poprawy ram dochodzenia i ścigania przypadków korupcji.

Wspomniane dyskusje toczą się w ramach grup roboczych podlegających Ministerstwu Sprawiedliwości i uczestniczą w nich również przedstawiciele sądownictwa i eksperci ze środowiska akademickiego. W trakcie 2018 r. wyciągnięto wnioski w odniesieniu do szeregu kwestii, które, jak zdecydowano, nie wymagają dalszych działań legislacyjnych.W przypadkach, w których podjęto decyzję o niewprowadzaniu środków ustawodawczych, ważne będzie rozważenie ewentualnych środków nieustawodawczych, aby zaradzić poszczególnym problemom.

Kilka kwestii poruszonych w analizach jest nadal rozpatrywanych pod kątem ewentualnych dalszych działań legislacyjnych. Jeden z przykładów ilustrujących bardzo dobrze istniejące wyzwania dotyczy tego, w jaki sposób określić pułap na potrzeby inicjowania postępowań przygotowawczych, i powiązanej z tym kwestii wstępnych postępowań wyjaśniających, które nie są uregulowane w kodeksie postępowania karnego i w przypadku których zgromadzonych informacji nie można wykorzystać jako materiał dowodowy w sądzie. Istnieją argumenty za i przeciw stosowaniu wstępnych postępowań wyjaśniających, które dotyczą skuteczności, a problem dodatkowo komplikują delikatne kwestie związane z mechanizmami kontroli sądowej decyzji prokuratorskich. Inną delikatną kwestią, co do której nie osiągnięto jeszcze porozumienia, są istniejące procedury pociągania do odpowiedzialności urzędników na najwyższych stanowiskach, w tym urzędującego prokuratora generalnego w przypadku poważnych zarzutów wykroczeń lub przestępstw.

Ponadto, w odniesieniu do kodeksu karnego rząd przygotował ukierunkowane zmiany mające na celu ułatwienie ścigania przestępstw związanych z korupcją w sektorze publicznym oraz rozszerzenie stosowania przepisów prawa karnego na korupcję w sektorze prywatnym. Wspomniane zmiany budzą wiele kontrowersji i w organach prawodawczych Bułgarii nadal toczą się dyskusje.

Decyzje o dalszych działaniach w odniesieniu do wymienionych nierozstrzygniętych kwestii będą wymagały starannego rozważenia i przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami, zwłaszcza ze względu na potencjalne konsekwencje dla całego systemu dochodzeń i dla równowagi między najważniejszymi instytucjami. Co więcej, drugie założenie skupia się na możliwych rozwiązaniach ustawodawczych, jednak odnośne wyzwania są ściśle związane z kwestiami poruszanymi w kontekście szerszej reformy sądownictwa i dochodzeń antykorupcyjnych, które są przedmiotem założenia trzeciego i czwartego, omówionych poniżej.

Analiza założenia drugiego pozwala stwierdzić, że Bułgaria poczyniła znaczne postępy w odniesieniu do zalecenia 4 i podjęła konkretne działania w celu udoskonalenia odpowiednich ram prawnych. Szereg kwestii, wymienionych również w kontekście trzeciego i czwartego założenia, jest nadal przedmiotem rozważań i nie zostało jeszcze rozstrzygniętych przez władze Bułgarii. Założenie drugie można uznać za wstępnie zamknięte w oczekiwaniu na dalsze rezultaty monitorowania działań następczych w odniesieniu do zmian legislacyjnych.

3.3 Założenie trzecie: Kontynuacja reformy sądownictwa

Zalecenie 5: Należy opublikować sprawozdanie z konsultacji publicznych, zawierające szczegółowe informacje na temat postępów osiągniętych na drodze do realizacji krajowej strategii reformy sądownictwa i określające działania, jakie należy jeszcze podjąć. Należy ustanowić mechanizm stałego informowania opinii publicznej o postępach osiąganych podczas realizacji strategii. Zalecenie 6: Należy zająć się sytuacją sądów najbardziej obciążonych pracą na podstawie nowych standardów obciążenia pracą i ustalić plan działania dotyczący reformy struktury wymiaru sprawiedliwości równolegle do rozwoju e-sprawiedliwości. Zalecenie 7: Należy ustanowić plan działania dotyczący wdrożenia zaleceń Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych w sprawie reformy prokuratury i jej interakcji z innymi instytucjami, w tym mechanizmu informowania opinii publicznej o osiągniętych postępach. Zalecenie 8: Należy ustanowić plan działania dotyczący wdrożenia zaleceń z badania dot. orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w tym mechanizmu informowania opinii publicznej o osiągniętych postępach.

Prace nad reformą sądownictwa są kontynuowane w ramach poszczególnych części strategii reformy sądownictwa z 2014 r. W tym kontekście rząd kontynuował konsultacje z zainteresowanymi stronami w ramach Rady Konsultacyjnej ds. Reformy Sądownictwa. Wprowadził też praktykę regularnego publikowania aktualnych informacji na temat postępów i dalszych priorytetów reformy. Ponieważ realizacja obecnej strategii reform dobiegnie końca w 2020 r., mechanizmy te mogłyby zostać wykorzystane jako podstawa szerszej debaty społecznej na temat przyszłości bułgarskiego sądownictwa i priorytetów ewentualnych inicjatyw w zakresie reform, również po 2020 r. Przydatne byłoby również zaangażowanie w tę debatę Najwyższej Rady Sądownictwa, jako że organ ten posiada szerokie uprawnienia i dużą niezależność w zakresie zarządzania sądownictwem w Bułgarii.

Do najważniejszych kwestii w tym względzie należy zarządzanie obciążeniem sądów pracą oraz związana z tym kwestia ewentualnej przyszłej reformy struktury systemu sądownictwa. Prokuratura podejmuje w tym zakresie działania i rozpoczyna obecnie projekt pilotażowy mający na celu konsolidację niewielkiej liczby lokalnych biur prokuratury, co stanowi pierwszy krok w kierunku szerszej reformy. Co się zaś tyczy sądów, w oczekiwaniu na wyniki projektu pilotażowego Najwyższa Rada Sądownictwa przyjęła ostrożne podejście i przeprowadzenie ogólnej reformy systemu sądownictwa w najbliższym czasie wydaje się mało prawdopodobne. Zamiast tego podjęto działania w celu przeniesienia jurysdykcji w sprawach cywilnych w drodze zmian ustawodawczych. Pozwoli to przesunąć część spraw toczących się przed najbardziej obciążonymi pracą sądami, w szczególności w Sofii, do innych sądów. Podejście to ma poparcie rządu i skutkowało niedawnym przyjęciem przez Zgromadzenie Narodowe konkretnych poprawek. Równolegle do tych inicjatyw Najwyższa Rada Sądownictwa uruchomiła niedawno kilka procedur dotyczących przeniesienia stanowisk sędziowskich do najważniejszych sądów w Sofii. Wspomniane działania ustawodawcze i administracyjne pozwolą złagodzić presję wywieraną na te sądy w perspektywie krótkoterminowej. W dłuższej perspektywie konieczne będą jednak reformy o bardziej strukturalnym charakterze w celu zapewnienia skutecznego i wydajnego sądownictwa.

Innym kluczowym obszarem strategii reformy sądownictwa są prace nad poprawą ram prawnych dla sądowych działań następczych w odniesieniu do spraw dotyczących korupcji i przestępczości zorganizowanej. W 2016 r. zespół doświadczonych prokuratorów z kilku państw członkowskich, wspierany przez komisyjną Służbę ds. Wspierania Reform Strukturalnych, sporządził sprawozdanie dotyczące bułgarskiej prokuratury oraz przedstawił szereg zaleceń skierowanych do władz Bułgarii. Zalecenia zawarte w sprawozdaniu z grudnia 2016 r. stanowiły podstawę planu działania przedstawionego przez władze bułgarskie w 2017 r. W wielu przypadkach podjęto też konkretne działania następcze, takie jak wzmocnienie wyspecjalizowanej prokuratury ds. przestępczości zorganizowanej, obecnie odpowiedzialnej również za korupcję na dużą skalę. Niektóre zalecenia nie uzyskały poparcia władz. W szczególności władze Bułgarii uznały zalecenia dotyczące większego zaangażowania kierownictwa prokuratury w konkretnych sprawach za problematyczne, a to ze względu na fakt, że takie formalne uznanie roli kierownictwa w odniesieniu do indywidualnych przypadków mogłoby być postrzegane jako powrót do systemu, który w przeszłości budził zastrzeżenia. Władze Bułgarii podjęły konkretne działania w odniesieniu do szeregu zaleceń, m.in. rozważyły wprowadzenie ewentualnych zmian legislacyjnych (wprowadzanie niektórych z nich jest nadal w toku) oraz szeregu środków organizacyjnych, przede wszystkim w prokuraturze. Na wyniki tych działań trzeba będzie jeszcze poczekać a ich powodzenie będzie wymagać ciągłej uwagi ze strony kierownictwa prokuratury.

Niezależna analiza dotycząca prokuratury przeprowadzona w 2016 r. była wyjątkowo wszechstronna, ponadto towarzyszyły jej podobne działania podejmowane przez same władze Bułgarii w odpowiedzi na zalecenia zawarte w poprzednich sprawozdaniach w ramach MWiW. W szczególności Bułgaria przeprowadziła odrębną analizę spraw przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, która wskazała na niedociągnięcia w skutecznym wykrywaniu przestępstw w tym kraju, w celu ustalenia, które z powracających problemów, można rozwiązać za pomocą środków ustawodawczych lub innych. Kontynuacją tych starań był plan działania przedstawiony w 2017 r. określający szereg obszarów prac, który został wykorzystany w dyskusji na temat zmian legislacyjnych, o których mowa powyżej, w uzupełnieniu do różnych środków związanych bardziej z kwestiami zarządzania i organizacji.