Zalecenie

ZALECENIE RADY

w sprawie krajowego programu reform Słowacji z 2014 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Słowację programu stabilności na 2014 r.

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1], w szczególności jego art. 5 ust. 2,

uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej[2],

uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego[3],

uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,

uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,

uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,

uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyjęła wniosek Komisji dotyczący wprowadzenia nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej, która skupia się na najważniejszych obszarach wymagających podjęcia działań służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.

(2) W dniu 13 lipca 2010 r., na podstawie wniosków Komisji, Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata 2010–2014), a w dniu 21 października 2010 r. – decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich, które razem stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.

(3) W dniu 29 czerwca 2012 r. szefowie państw lub rządów przyjęli Pakt na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, nakreślający spójne ramy działania na poziomie krajowym, unijnym i w strefie euro z wykorzystaniem wszelkich możliwych dźwigni, instrumentów i obszarów polityki. Podjęli oni decyzję co do działań, które należy przedsięwziąć w państwach członkowskich, i wyrazili pełną gotowość do realizacji celów strategii „Europa 2020” oraz wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów.

(4) W dniu 9 lipca 2013 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie krajowego programu reform Słowacji na 2013 r. oraz wydała opinię na temat przedstawionego przez Słowację zaktualizowanego programu stabilności na lata 2012–2016. W dniu 15 listopada 2013 r., zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 473/2013[4], Komisja przedstawiła swoją opinię na temat projektu planu budżetowego Słowacji na 2014 r.[5].

(5) W dniu 13 listopada 2013 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego[6], rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2014 r. Tego samego dnia Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania[7], w którym nie wskazała Słowacji jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji.

(6) W dniu 20 grudnia 2013 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia stabilności finansowej, konsolidacji budżetowej i działań wspierających wzrost gospodarczy. Podkreśliła potrzebę dążenia do zróżnicowanej konsolidacji budżetowej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych warunków udzielania pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności, rozwiązania problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak również modernizacji administracji publicznej.

(7) W dniu 23 kwietnia 2014 r. Słowacja przedłożyła krajowy program reform na 2014 r. oraz program stabilności na 2014 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.

(8) Celem strategii budżetowej zarysowanej w programie stabilności na 2014 r. jest zapewnienie trwałości korekty nadmiernego deficytu oraz osiągnięcie do 2017 r. średniookresowego celu budżetowego przewidującego deficyt strukturalny na poziomie ok. 0,5 %. Ten średniookresowy cel budżetowy jest bardziej rygorystyczny od wymogów paktu stabilności i wzrostu. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Słowacji został trwale obniżony do poziomu poniżej 3 % PKB w 2013 r. Planowane (ponownie obliczone) saldo strukturalne na 2014 r. oznacza, że Słowacja w istotny sposób odchodzi od ścieżki korekty zmierzającej do osiągnięcia celu średniookresowego. Planowana poprawa w wysokości 0,3 % PKB w 2015 r. byłaby zgodna z zasadami paktu stabilności i wzrostu. W kolejnych latach program stabilności nie zapewniałby odpowiedniego dostosowania w kierunku celu średniookresowego. Zarówno w 2014, jak i w 2015 r. wydatki rosłyby w tempie zgodnym z wartością odniesienia dotyczącą wydatków. W programie stabilności przewiduje się, że główna część działań konsolidacyjnych zmierzających do osiągnięcia celu średniookresowego zostanie podjęta w 2016 i 2017 r. Ogólnie rzecz biorąc, planowana ścieżka korekty w kierunku celu średniookresowego niesie ryzyko dotyczące zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu. W programie stabilności przewiduje się, że dług sektora instytucji rządowych i samorządowych powinien w całym okresie programowania utrzymać się poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB. Scenariusz makroekonomiczny, na którym opierają się prognozy budżetowe w programie i który został zaaprobowany przez niezależną instytucję (Komitet Prognoz Makroekonomicznych), jest wykonalny. Środki już określone ilościowo nie zapewniają osiągnięcia docelowych poziomów budżetowych ustalonych przez władze. Ponadto nie określono w wystarczającym stopniu wszystkich środków po stronie dochodów; z kolei realizacja reform oszczędnościowych administracji publicznej może być zagrożona, podczas gdy koszty wynagrodzeń w sektorze publicznym mogą przekroczyć wartości przewidziane w budżecie, podobnie jak miało to miejsce w przeszłości. Z drugiej strony dane liczbowe przedstawione w programie stabilności nie uwzględniają jeszcze oszczędności, które mają powstać w wyniku uruchomienia hamulca zadłużenia krajowego. Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2014 r., w której uwzględniono wpływ oszczędności po stronie wydatków dzięki zastosowaniu hamulca zadłużenia, odejście od ścieżki korekty byłoby w 2014 r. mniejsze niż przewiduje się w programie, natomiast na 2015 r. prognozuje się wystarczającą korektę strukturalną, a wartość odniesienia dotycząca wydatków zostałaby osiągnięta zarówno w 2014, jak i w 2015 r. Jakkolwiek zarówno w programie strukturalnym, jak i w krajowym programie reform deklaruje się zamiar zwiększenia wydatków sprzyjających wzrostowi gospodarczemu, wydaje się, że nie ma to pełnego pokrycia w planach będących podstawą tych zamierzeń. Na 2014 r. przewiduje się wzrost wydatków z budżetu państwa na edukację, ale w kolejnych latach są one ograniczane. Na podstawie oceny programu stabilności oraz prognozy Komisji, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97, Rada jest zdania, że w 2014 r. zachodzi ryzyko odejścia od ścieżki korekty zmierzającej do celu średniookresowego, natomiast w 2015 r. spodziewane jest odpowiednie skorygowanie działań.

(9) W odpowiedzi na wymogi określone w Traktacie o stabilności, koordynacji i zarządzaniu Słowacja wprowadziła w listopadzie 2013 r. zasadę zrównoważonego budżetu. Ramy budżetowe osłabia jednak brak pułapów wydatków. W programie stabilności na 2013 r. przewidziano co prawda ich wprowadzenie, dotąd jednak zapowiedzi tej nie zrealizowano. Słowacja pozostaje krajem o średnim ryzyku dotyczącym stabilności finansów publicznych. Przewiduje się, że wydatki na opiekę zdrowotną będą głównym czynnikiem wzrostu kosztów starzenia się społeczeństwa, które wyniosą 2 % PKB – stanowi to drugą co do wysokości przewidywaną wartość wzrostu wydatków na opiekę zdrowotną wśród wszystkich państw członkowskich UE. Problemy odczuwane są przede wszystkim w dziedzinach opieki szpitalnej oraz podstawowej opieki zdrowotnej. W grudniu 2013 r. rząd przyjął strategiczne ramy na rzecz zdrowia na lata 2014-2030, które mają służyć zwiększeniu opłacalności. Obecnie potrzebne są szczegółowe plany realizacji tej strategii.

(10) Słowacja poczyniła postępy w zakresie poprawy przestrzegania przepisów prawa podatkowego. Postępuje realizacja planu działania w celu zwalczania oszustw podatkowych – wdrożono dotąd około połowę przewidzianych w nim środków. Dzięki temu zaobserwowano w 2013 r. poprawę efektywności słowackiego systemu podatkowego, szczególnie w zakresie podatku VAT, chociaż nadal potrzebna jest konsolidacja działań oraz zwiększenie zdolności analitycznych i kontrolnych organów podatkowych, a ujednolicenie poboru podatków, ceł i składek na ubezpieczenie społeczne postępuje wolniej niż planowano. Aby kontynuować konsolidację budżetową sprzyjającą wzrostowi gospodarczemu, Słowacja mogłaby w większym stopniu wykorzystywać podatki wpływające mniej niekorzystnie na wzrost, np. pobierane okresowo podatki od nieruchomości i podatki związane z ochroną środowiska. W tym kontekście brak było postępów w zakresie reformy pobieranych okresowo podatków od nieruchomości i powiązania ich z wartością rynkową nieruchomości. Przychody z tego podatku pozostają od 2000 r. na niezmiennie niskim poziomie. W 2013 r. rząd wprowadził środki służące zmniejszeniu znacznej dysproporcji klina podatkowego pomiędzy pracownikami najemnymi a osobami samozatrudnionymi, niemniej zaobserwowana w 2012 r. znaczna różnica efektywnych stawek podatkowych tych dwóch grup, utrzymuje się.

(11) Na słowackim rynku pracy nadal występują liczne trudności. Bezrobocie utrzymuje się na poziomie ok. 14 % i w przeważającej części jest to bezrobocie długoterminowe, co wskazuje na jego strukturalny charakter. Słowacja poczyniła pewien postęp w kierunku zmniejszenia klina podatkowego dla nisko opłacanych pracowników, którzy wchodzą na rynek pracy po długim okresie bezrobocia. Konieczne są jednak monitorowanie i ocena efektywności tych środków. W pozostałych obszarach poczyniono jedynie ograniczone postępy – np. w zakresie zwiększenia zdolności publicznych służb zatrudnienia do świadczenia zindywidualizowanych usług oraz ściślejszego powiązania środków aktywizujących i pomocy społecznej. Co się tyczy bezrobocia młodzieży, publiczne służby zatrudnienia mają ograniczone możliwości wczesnej interwencji, dostosowywania usług do profilu osób poszukujących pracy oraz docierania do niezarejestrowanych osób młodych. Istnieje zatem potrzeba działania w tych obszarach, zgodnie z celami gwarancji dla młodzieży. Konieczne są działania bardziej ukierunkowane na te osoby poszukujące pracy, które są w najbardziej niekorzystnej sytuacji – w tym na Romów, wśród których stopa zatrudnienia jest ciągle bardzo niska. Brak odpowiednich placówek opieki nad dziećmi, zwłaszcza tymi poniżej trzeciego roku życia, utrudnia matkom powrót na rynek pracy.

(12) Słabe dostosowanie edukacji do potrzeb rynku pracy nie sprzyja dostępności wykwalifikowanych pracowników. Wyniki uczniów szkół obowiązkowych są poniżej średniej UE i znacznie się obniżają. Wydatki publiczne na edukację pozostają niskie pomimo niedawnej podwyżki płac nauczycieli; kształcenie nauczycieli jest udoskonalane, również w aspekcie praktycznym, ale działania te muszą być kontynuowane. Pomimo wysiłków rządu na rzecz reformy kształcenia i szkolenia zawodowego oraz subsydiowania miejsc pracy dla młodych ludzi stopa bezrobocia młodzieży należy do najwyższych w UE, a przejście od edukacji do zatrudnienia jest nadal uciążliwe. Stosunkowo niski odsetek programów studiów licencjackich zorientowanych na zatrudnienie oraz niewystarczająca współpraca z pracodawcami to powody słabego dostosowania szkolnictwa wyższego do potrzeb rynku pracy. Poprawa jakości szkolnictwa wyższego i współpracy między przedsiębiorstwami i instytucjami edukacyjnymi zwiększyłaby też zdolności innowacyjne słowackiej gospodarki. Plany przedstawione w strategii inteligentnej specjalizacji zmierzają we właściwym kierunku, ale wymagają skutecznego wdrożenia. Utrzymująca się mała dostępność oferty wczesnej edukacji i opieki nad dziećmi negatywnie wpływa na osiągnięcia edukacyjne, szczególnie wśród Romów. Prowadzone dotąd inicjatywy służące poprawie wyników szkolnych uczniów romskich w nadmiernym stopniu opierają się na projektach współfinansowanych przez UE.

(13) W dziedzinie energetyki Słowacja poczyniła postępy w pracach przygotowawczych zmierzających do zwiększenia liczby połączeń elektrycznych i gazowych z sąsiednimi państwami; potrzebne są jednak działania w kierunku poprawy funkcjonowania słowackiego rynku energii, a w szczególności zwiększenia przejrzystości mechanizmu ustalania taryf. Do finansowania z UE w nowym okresie programowania przedstawiono pakiet środków służących zwiększeniu efektywności energetycznej.

(14) Trwająca reforma administracji publicznej spowoduje jej większe ukierunkowanie na klienta, ale jakość i efektywność funkcjonowania słowackich organów publicznych nadal jest niezadowalająca. Stale wysoka rotacja personelu pod wpływem zmian politycznych przy słabym zarządzaniu kadrami i niewielkich zdolnościach analitycznych utrudnia merytoryczne kształtowanie polityki. Słowacja nadal uzyskuje słabe wyniki pod względem międzynarodowych wskaźników korupcji i osiągnęła niewielki postęp w zakresie poprawy efektywności i przejrzystości sądownictwa. Warunki prowadzenia działalności gospodarczej na Słowacji pogarszają się, a w dziedzinie wsparcia dla szybko rozwijających się firm nastąpiła stagnacja. Słowacja przeprowadziła ostatnio reformę przepisów o zamówieniach publicznych z myślą o poprawie ich przejrzystości i efektywności, ale stosowanie tych przepisów jest nadal problematyczne, a wpływ reformy zamówień publicznych z 2013 r. pozostaje ograniczony.

(15) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła kompleksową analizę polityki gospodarczej Słowacji. Oceniła program stabilności i krajowy program reform. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego charakteru polityki fiskalnej i polityki społeczno-gospodarczej na Słowacji, ale także stopień przestrzegania przepisów i wytycznych UE, ze względu na konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej przez wnoszenie na poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach europejskiego semestru zostały przedstawione poniżej w zaleceniach 1–6.

(16) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności Słowacji, a opinia Rady[8] znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej.

(17) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła również analizę polityki gospodarczej strefy euro jako całości. Na podstawie tej analizy Rada wydała osobne zalecenia dla tych państw członkowskich, których walutą jest euro. Słowacja powinna zagwarantować pełne i terminowe wdrożenie również tych zaleceń.

NINIEJSZYM ZALECA Słowacji podjęcie w latach 2014-2015 działań mających na celu:

1. W związku ze skorygowaniem nadmiernego deficytu – zwiększenie środków budżetowych na 2014 r. w świetle pojawiającego się odstępstwa o 0,3 % PKB od wymogów paktu stabilności i wzrostu na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2014 r. Zapewnienie w 2015 r. wymaganej korekty na poziomie 0,1 % PKB zmierzającej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego z uwzględnieniem spodziewanych niekorzystnych warunków gospodarczych. Następnie, do czasu osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego – dążenie do rocznej korekty strukturalnej w wysokości 0,5 % PKB jako wartości odniesienia. Dalsze wzmacnianie ram budżetowych, m.in. poprzez wprowadzenie wiążących i możliwych do wyegzekwowania pułapów wydatków. Poprawę długoterminowej stabilności finansów publicznych poprzez zwiększenie efektywności kosztowej sektora opieki zdrowotnej, w szczególności dzięki racjonalizacji opieki szpitalnej i zarządzania szpitalami oraz udoskonaleniu podstawowej opieki zdrowotnej.

2. Poprawę efektywności organów podatkowych dzięki zwiększeniu ich zdolności analitycznych, kontrolnych i w zakresie windykacji. Powiązanie podstawy opodatkowania nieruchomości z ich rynkową wartością.

3. Skuteczniejsze zajęcie się długotrwałym bezrobociem za pomocą środków aktywizacji zawodowej, edukacji drugiej szansy oraz szkoleń wysokiej jakości, dostosowanych do potrzeb. Zwiększenie zdolności służb zatrudnienia w zakresie zarządzania sprawami, zindywidualizowanego poradnictwa i aktywizacji osób poszukujących pracy oraz ściślejsze powiązanie środków aktywizujących i pomocy społecznej. Skuteczne przeciwdziałanie bezrobociu młodzieży dzięki lepszej wczesnej interwencji, zgodnie z celami gwarancji dla młodzieży. Poprawę zachęt dla kobiet do podejmowania zatrudnienia poprzez zwiększenie dostępności placówek opieki nad dziećmi, zwłaszcza dla dzieci poniżej trzeciego roku życia.

4. Podjęcie działań w celu podwyższenia jakości nauczania w celu poprawy wyników edukacyjnych. Udoskonalenie oferty praktycznego kształcenia i szkolenia zawodowego w przedsiębiorstwach. Modyfikację działań w zakresie akredytacji, finansowania i zarządzania w celu stymulowania tworzenia ukierunkowanych zawodowo programów studiów na poziomie licencjackim. Poprawę jakości i adekwatności bazy naukowej oraz wdrożenie planów na rzecz skutecznego transferu wiedzy i współpracy środowisk akademickich, badawczych i biznesowych. Odpowiednie dostosowanie środków systemowych w celu poprawy dostępności wysokiej jakości edukacji przedszkolnej i szkolnej sprzyjającej włączaniu społecznemu dla społeczności marginalizowanych, w tym Romów, oraz działanie na rzecz powszechniejszego korzystania przez nich z oferty szkolenia zawodowego i szkolnictwa wyższego.

5. Nasilenie działań służących usprawnieniu funkcjonowania rynku energii, w szczególności dzięki większej przejrzystości publicznej ram regulacyjnych oraz dzięki zbadaniu czynników powodujących wysokie obciążenie sieci energetycznej, szczególnie w przypadku konsumentów przemysłowych. Dalsze rozwijanie – z wykorzystaniem dotychczasowych postępów – połączeń energetycznych z sąsiednimi państwami, w tym Ukrainą, zgodnie z protokołem ustaleń podpisanym w kwietniu.

6. Podjęcie działań na rzecz wzmocnienia niezależności służb publicznych, m.in. poprzez nowelizację ustawy o służbie cywilnej. Przyjęcie strategii na rzecz poprawy zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej. Zwiększenie starań o wzmocnienie zdolności analitycznych w kluczowych ministerstwach w celu przyjmowania polityk opierających się na podstawach merytorycznych oraz w celu poprawy oceny skutków polityk. Podjęcie kroków w celu zwalczania korupcji oraz nasilenie działań służących poprawie efektywności i jakości sądownictwa. Wprowadzenie środków na rzecz poprawy warunków prowadzenia działalności gospodarczej, m.in. dla MŚP. Nasilenie działań służących poprawie efektywności zamówień publicznych.

Sporządzono w Brukseli dnia […] r.

W imieniu Rady

Przewodniczący

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.

[2] COM(2014) 426 final.

[3] P7_TA(2014)0128 i P7_TA(2014)0129.

[4] Dz.U. L 140 z 27.5.2013, s. 11.

[5] C(2013) 8011 final.

[6] COM(2013) 800 final.

[7] COM(2013) 790 final.

[8] Na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.