Dobrze zarządzana migracja pracowników nie tylko stanowiłaby atrakcyjną alternatywę zniechęcającą do korzystania z nielegalnych dróg migracji, lecz także umożliwiłaby UE przyciąganie odpowiednio utalentowanych i wykwalifikowanych pracowników i dostosowywanie przyjmowania migrantów do potrzeb rynku pracy, przyczyniając się w ten sposób do ogólnego dobrobytu w UE.

Od 2003 r. UE opracowała szeroki wachlarz instrumentów tworzących wspólne ramy zarządzania legalną migracją. Państwa członkowskie zachowują swoje kompetencje decyzyjne, jeżeli chodzi o liczbę migrantów zarobkowych przyjmowanych z państw trzecich. Ramy te oferują szereg możliwości obywatelom państw trzecich pragnącym skorzystać z legalnej ścieżki migracji do Europy, tzn. jako pracownicy (w tym wysoko wykwalifikowani), studenci lub naukowcy, a także poprzez łączenie rodzin. W ciągu ostatnich dwóch lat przeprowadzono ogólną ocenę adekwatności przepisów Unii dotyczących legalnej migracji. Komisja opublikuje jej wyniki na późniejszym etapie. Mając to na uwadze, niniejszy komunikat nie omawia wyczerpująco wszystkich legalnych możliwości migracji, tylko skupia się na przesiedleniach z przyczyn humanitarnych i na migracji pracowników.

Wspólne działania ukierunkowane na nieuregulowane przepływy migracyjne umożliwiły znaczne postępy. Obecnie potrzebne jest takie samo zaangażowanie polityczne oraz intensyfikacja wysiłków, aby stworzyć legalne możliwości migracji do Europy. Kontrolowana legalna migracja – czy to z przyczyn humanitarnych, czy też uzasadniona potrzebami rynku pracy – jest i powinna pozostać niezbędnym elementem zrównoważonej i kompleksowej polityki migracyjnej, co podkreślono również w Europejskim programie w zakresie migracji. W tym celu należy stworzyć skuteczniejszą politykę legalnej migracji, która będzie uwzględniać potrzeby gospodarki europejskiej. Konieczne będzie też zacieśnienie współpracy z państwami trzecimi, m.in. w związku z obecną potrzebą zapewnienia bezpiecznych i kontrolowanych możliwości migracji w drodze przesiedleń. Aby legalne możliwości migracji przyniosły spodziewane rezultaty, wymagane też będzie wdrożenie skutecznych polityk integracji obywateli państw trzecich przebywających legalnie w UE.

Chcę promować nową europejską politykę w dziedzinie legalnej migracji. Taka polityka mogłaby pomóc nam w rozwiązaniu problemu niedoboru konkretnych umiejętności i przyciągnięciu utalentowanych pracowników, dzięki czemu Unia mogłaby lepiej radzić sobie z wyzwaniami demograficznymi. Chcę, by Europa stała się co najmniej tak atrakcyjna, jak kraje preferowane przez migrantów jako miejsca docelowe, takie jak Australia, Kanada i Stany Zjednoczone. W tym kontekście zamierzam przede wszystkim dokonać przeglądu przepisów dotyczących Niebieskiej karty i zająć się kwestią niezadowalającego stanu ich wdrożenia.

Jednocześnie wzrośnie prawdopodobnie zapotrzebowanie na niektóre umiejętności, w zależności od trendów społecznych i technologicznych. Prognozuje się na przykład, że zapotrzebowanie na wysoko wykwalifikowanych pracowników będzie rosło szybciej niż podaż, ponieważ 43 % miejsc pracy, które powstaną do 2030 r., będzie wymagało wysokiego poziomu wykształcenia. Do 2030 r. powstanie wiele nowych miejsc pracy dla specjalistów z dziedziny biznesu i administracji, ale także w zawodach, które tradycyjnie uznaje się za wymagające średnich kwalifikacji, takich jak sprzedawca, sprzątacz czy pomocnik. Priorytetem UE jest oczywiście jeszcze lepsze wykorzystanie talentów i kapitału ludzkiego na miejscu, zwłaszcza poprzez szkolenia i podnoszenie kwalifikacji pracowników krajowych, ale dobrze zarządzana migracja pracowników może przyczynić się do zaspokojenia części obecnych i przyszłych potrzeb unijnego rynku pracy.

Podobne zmiany zachodzą także poza Europą. W obecnej sytuacji UE nie jest jednak idealnie przygotowana, aby przyciągać migrantów zarobkowych, których potrzebuje, i nie posiada odpowiednich instrumentów w tym celu. Jak dotąd UE okazywała się mniej konkurencyjna niż inne państwa OECD (będące najbardziej oczywistymi konkurentami UE ze względu na zbliżony profil gospodarczy) i przyciągała znacznie mniej wysoko wykwalifikowanych migrantów niż wynikałoby z jej pozycji na arenie międzynarodowej. Spośród wszystkich migrantów mieszkających w krajach OECD w latach 2015–2016 jedynie 25 % pracowników z wysokim poziomem wykształcenia wybrało UE jako miejsce docelowe. 75 % zdecydowało się wyjechać w inne miejsce niż UE (głównie do Stanów Zjednoczonych, Kanady, Australii), zob. wykres poniżej.

Odsetek mieszkańców urodzonych w obcym państwie według poziomu wykształcenia – niskiego i wysokiego,

w rozbiciu na kraje docelowe (należące do OECD), lata 2015–2016, w % Źródło: Baza danych na temat imigrantów w krajach OECD (baza DIOC), lata 2015–2016. Uwaga: UE oznacza tutaj kraje UE–28 bez Chorwacji, dla której brak jest danych. Dane dotyczące Islandii, Japonii, Nowej Zelandii i Turcji pochodzą z bazy DIOC, lata 2010–2011. W przypadku UE uwzględnieni są tylko imigranci spoza UE.

Przez ostatnich kilka lat w ramach systemów ukierunkowanych na wysoko wykwalifikowanych pracowników (niebieska karta lub systemy krajowe) przyjmowano jedynie około 50 tys. osób rocznie, co odpowiada 5 % wszystkich dokumentów pobytowych związanych z pracą. W ujęciu względnym jest to o wiele mniej przyjęć niż w innych krajach OECD, takich jak Stany Zjednoczone, Kanada, Australia czy Nowa Zelandia. Obecnie liczba obywateli państw trzecich przyjętych w UE w ramach programów dla wysoko wykwalifikowanych pracowników stanowi około 0,01 % całkowitej liczby ludności UE, podczas gdy do Kanady przybywa co roku 150 tys. migrantów ekonomicznych, co stanowi około 0,4 % ogółu ludności tego kraju, a w przypadku Australii liczba 120 tys. corocznych migrantów zarobkowych odpowiada około 0,5 % ludności (w tych dwóch państwach większość osób migrujących na długi okres z przyczyn ekonomicznych jest przyjmowana w ramach systemów „wyrażania zainteresowania”). Pokazuje to, że polityki legalnej migracji w Europie nie są prowadzone w szczególnie strategiczny i proaktywny sposób, ani też nie uwzględniają w odpowiednim stopniu potrzeb rynku pracy.

Państwa członkowskie zachowują wprawdzie kompetencje decyzyjne co do liczby migrantów, jakie chcą przyjąć z państw trzecich, ale UE posiada jednolity rynek, a zatem powinna również działać jako jeden podmiot w relacjach z resztą świata, aby móc uzyskać korzyści skali i lepiej konkurować z innymi dużymi gospodarkami o wykwalifikowanych, a zwłaszcza wysoko wykwalifikowanych pracowników. Europa skorzysta na podjęciu dodatkowych działań na szczeblu unijnym służących sprawniejszemu dopasowywaniu kandydatów i ofert pracy, uznawaniu zagranicznych kwalifikacji oraz ułatwianiu mobilności pracowników w obrębie jednolitego rynku.

W UE wprowadzono szczególne przepisy mające na celu przyciągnięcie wysoko wykwalifikowanych migrantów. Widać jednak wyraźnie, że system niebieskiej karty UE z 2009 r. nie osiąga spodziewanych rezultatów jako ogólnounijny program służący przyciąganiu utalentowanych i wysoko wykwalifikowanych obywateli państw trzecich. Uzgodnione w 2009 r. warunki przyjmowania są zbyt restrykcyjne, dyrektywa nie wprowadza wystarczającej spójności i harmonizacji, a wewnątrzunijna mobilność posiadaczy niebieskiej karty UE jest bardzo ograniczona (co stanowi poważną wadę systemu). W praktyce jednolity system niebieskiej karty UE nie istnieje, ponieważ równolegle z niebieską kartą UE działają różne systemy krajowe ukierunkowane na wysoko wykwalifikowanych pracowników. Mamy więc do czynienia z fragmentarycznymi ramami, w ramach których obowiązuje wiele różnych przepisów i procedur.

Dlatego też już ponad dwa lata temu Komisja przedłożyła wniosek dotyczący reformy dyrektywy w sprawie niebieskiej karty, aby poprawić przepisy w sprawie przyciągania wysoko wykwalifikowanej siły roboczej. Ogólnym celem wniosku jest zwiększenie atrakcyjności niebieskiej karty UE dzięki stworzeniu jednolitego systemu obejmującego całą UE, zakładającego bardziej elastyczne warunki przyjmowania, oraz usprawnieniu i ułatwieniu procedur przyjmowania. W szczególności wniosek ma zwiększyć mobilność wewnątrzunijną przez ułatwienie procedur w zakresie mobilności krótkoterminowej (krótkie podróże służbowe między państwami członkowskimi trwające do 90 dni) oraz długoterminowej. Wniosek pozwala obniżyć próg wynagrodzeń dzięki stworzeniu elastycznego przedziału, w ramach którego państwa członkowskie mogą dostosować ten próg do uwarunkowań swojego rynku pracy. Ponadto przewiduje poprawę warunków dla absolwentów z państw trzecich, którzy niedawno ukończyli studia, i pracowników będących obywatelami państw trzecich w obszarach, w których występuje niedobór siły roboczej. Ponadto wniosek wzmacnia zarówno prawa posiadaczy niebieskiej karty (co przyczyni się do szybszego dostępu do statusu rezydenta długoterminowego, natychmiastowego i bardziej elastycznego dostępu do rynku pracy), jak i członków ich rodzin (umożliwiając im natychmiastowe łączenie się z posiadaczem niebieskiej karty UE), co powinno zwiększyć atrakcyjność Europy jako miejsca przeznaczenia dla potrzebnych naszej gospodarce wysoko wykwalifikowanych pracowników. Ponadto w ramach nowego systemu niebieskiej karty wysoko wykwalifikowane osoby korzystające z ochrony międzynarodowej będą również mogły ubiegać się o niebieską kartę.

Obecnie jednak negocjacje między instytucjami w sprawie reformy niebieskiej karty utknęły w martwym punkcie. Parlament Europejski popiera cele i podejście określone we wniosku Komisji, lecz stanowisko państw członkowskich w Radzie jest podzielone i jak dotąd nie udało się dojść do porozumienia umożliwiającego wniesienie znaczącej wartości dodanej do obecnie obowiązujących, nie w pełni zadowalających ram prawnych.

Komisja zwraca się do Rady o szybkie ustalenie stanowiska sprzyjającego wniesieniu rzeczywistej wartości dodanej w porównaniu z obecną niebieską kartą zgodnie z celami określonymi we wniosku Komisji. Umożliwi to wznowienie negocjacji w celu osiągnięcia ambitnego porozumienia z Parlamentem Europejskim, aby zapewnić przyjęcie wniosku Komisji dotyczącego reformy dyrektywy w sprawie niebieskiej karty przed wyborami do Parlamentu Europejskiego.

2.2 Przesiedlenie

Przesiedlenie obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców stanowi ważne humanitarne rozwiązanie, jakie można zaoferować wysiedleńcom potrzebującym ochrony międzynarodowej, aby umożliwić im legalny i bezpieczny wjazd do Unii Europejskiej. Jest to integralna część szerszego celu, jakim jest zapewnienie, aby osobom w potrzebie oferowano ochronę za pomocą bezpiecznych i legalnych kanałów, dzięki czemu unikną nielegalnych i niebezpiecznych podróży. Te bezpieczne i legalne kanały podważają również model biznesowy sieci przemytniczych oraz przyczyniają się do ograniczenia nielegalnej migracji. Przesiedlenie stanowi również instrument solidarności międzynarodowej i dzielenia się odpowiedzialnością z państwami trzecimi, do których wysiedlono znaczną liczbę osób wymagających ochrony międzynarodowej.

Inicjatywy UE na rzecz przesiedlenia podjęte wraz z państwami członkowskimi w ciągu ostatnich kilku lat przyniosły pozytywne wyniki i przyczyniły się do wzmocnienia partnerstw Unii i solidarności z państwami trzecimi. Od 2015 r. unijne programy przesiedleń pomogły znaleźć schronienie w UE 38 tys. osób będącym w najtrudniejszej sytuacji. Ponadto, uruchamiając nowy system przesiedlania na szczeblu UE we wrześniu 2017 r., państwa członkowskie podjęły się największego w historii UE zobowiązania dotyczącego przesiedlenia. System przyniesie korzyści ponad 50 tys. osób i otrzyma finansowanie z budżetu UE w wysokości 500 mln EUR. Pierwsze osiem miesięcy wdrażania systemu przyniosło pozytywne wyniki – ponad 13,2 tys. osób zostało przesiedlonych z regionów priorytetowych. Ważne jest, aby kontynuować i w dalszym stopniu wzmacniać zobowiązania polityczne państw członkowskich oraz bezzwłocznie je realizować.

Jednocześnie należy stworzyć ustrukturyzowane unijne ramy dotyczące przesiedlenia. Dlatego też, w ramach ogólnej reformy wspólnego europejskiego systemu azylowego, w lipcu 2016 r. Komisja złożyła wniosek w sprawie rozporządzenia dotyczącego unijnych ram przesiedleń. Dzięki temu po raz pierwszy wdrożone zostałyby stałe ramy, w których bardziej systematycznie skupiano by europejskie starania na rzecz przesiedleń, oraz ułatwiono by realizację zobowiązań w zakresie przesiedleń, w oparciu o wspólne normy. Istotne jest, aby szybko zakończyć negocjacje między Parlamentem Europejskim i Radą, tak aby można było wkrótce przyjąć ten instrument.

Działania w zakresie przesiedleń można udoskonalić dzięki opracowaniu innych legalnych możliwości migracji. W tym względzie w szczególności programy sponsorowania prywatnego mogłyby uzupełnić istniejące bezpieczne kanały przyjmowania do UE osób wymagających ochrony międzynarodowej oraz zapewnić lepszą integrację społeczną. Wyniki badania wykonalności takich programów potwierdzają, że mogą się one przyczynić do osiągnięcia celu, jakim jest promowanie bezpiecznych i legalnych kanałów przyjmowania przy aktywnym zaangażowaniu społeczeństwa obywatelskiego i społeczności lokalnych, a tym samym zwiększenia udziału społeczeństwa w zakresie ochrony międzynarodowej i integracji. Ponadto programy sponsorowania prywatnego mogą również ułatwić integrację osób objętych ochroną międzynarodową przez zapewnienie dodatkowych zasobów na szczeblu indywidualnym i szczeblu społeczności.

Komisja rozważy, jak najlepiej można wesprzeć państwa członkowskie dzięki ustanowieniu lub rozszerzeniu programów sponsorowania prywatnego. Można to osiągnąć na przykład dzięki promowaniu środków miękkich, takich jak programy szkoleniowe, budowanie zdolności, zestawy narzędzi i wytyczne operacyjne oraz działania w ramach wzajemnego uczenia się lub możliwości ukierunkowanego finansowania.