SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Kompleksowe sprawozdanie dotyczące funkcjonowania Funduszu Gwarancyjnego /* COM/2014/0214 final */





Spis treści 1........... Fundusz jako ochrona budżetu Unii przed wezwaniami do dokonania płatności z tytułu niewykonania zobowiązań od 1994 r. 2 2........... Główne elementy mechanizmu zasilania Funduszu. 2 2.1........ Zasilanie Funduszu na podstawie wypłat netto. 3 2.2........ Mechanizm wyrównawczy. 3 2.3........ Wartości progowe. 3 3........... Funkcjonowanie Funduszu. 3 3.1........ Operacje gwarantowane przez Fundusz. 3 3.1.1..... Zewnętrzne operacje pożyczkowe EBI gwarantowane przez Fundusz – wielkości i podstawowa charakterystyka ryzyka związanego z gwarancjami udzielonymi EBI. 4 3.1.2..... Pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej gwarantowane przez Fundusz. 4 3.1.3..... Operacje Euratom gwarantowane przez Fundusz. 5 3.2........ Zmiany w zakresie ryzyka kredytowego. 5 4. ......... Zdarzenia mające wpływ na Fundusz w latach 2010 – 2013. 5 4.1........ Przypadki niewykonania zobowiązań z tytułu pożyczek gwarantowanych udzielonych Syrii 6 4.2........ Chorwacja stała się państwem członkowskim UE w 2013 r. 6 5........... Zarządzanie aktywami Funduszu w trudnym otoczeniu rynkowym.. 6 5.1........ Efektywność Funduszu. 6 5.2........ Zmiany wielkości Funduszu. 7 6........... Perspektywy dotyczące nowego upoważnienia na lata 2014 - 2020. 7 6.1........ Upoważnienie EBI. 7 6.2........ Pomoc makrofinansowa. 8 6.3........ Euratom.. 9 6.4........ Wniosek dotyczący zasilania Funduszu w czasie wieloletnich ram finansowych 2014-2020 9 7........... Docelowa kwota zasilania. 10 8........... Wnioski 12 1. Fundusz jako ochrona budżetu Unii przed wezwaniami do dokonania płatności z tytułu niewykonania zobowiązań od 1994 r. Fundusz Gwarancyjny dla działań zewnętrznych („Fundusz”) został ustanowiony w 1994 r. rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 2728/94 z dnia 31 października 1994 r.[1] w celu ochrony budżetu Unii w przypadku niewykonania zobowiązań przez beneficjentów pożyczek przyznanych lub gwarantowanych przez Unię Europejską. Powyższe rozporządzenie było trzykrotnie zmieniane[2], a obecnie Fundusz działa na podstawie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 480/2009 z dnia 25 maja 2009 r.[3] (wersja ujednolicona). Przeprowadzono cztery przeglądy funkcjonowania Funduszu (w latach 1998, 2003, 2006 i 2010). Po przeglądzie w 2006 r. wprowadzono nowy mechanizm zasilania Funduszu. Mechanizm ten wszedł w życie w 2007 r. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono piąty przegląd Funduszu, zgodnie z zapowiedzią wyrażoną we wniosku podsumowującym sprawozdanie z 2010 r. Dodatkowe informacje o działalności i funkcjonowaniu Funduszu znajdują się w sprawozdaniach rocznych dotyczących zarządzania Funduszem oraz gwarancji uwzględnionych w budżecie UE. W dwóch kolejnych sekcjach (2 i 3) sprawozdania ponownie opisano główne elementy obecnego mechanizmu zasilania i funkcjonowanie Funduszu. Następnie w sekcji 4 przedstawiono główne zdarzenia, które miały wpływ na funkcjonowanie Funduszu od ostatniego kompleksowego sprawozdania sporządzonego w 2010 r., natomiast sekcja 5 dotyczy zarządzania aktywami Funduszu. W sekcji 6 przedstawiono operacje gwarantowane przez Fundusz oraz ich wpływ na potrzeby w zakresie zasilania Funduszu w kontekście wieloletnich ramach finansowych 2014-2020. Sekcja 7 zawiera przegląd docelowej kwoty zasilania, natomiast w sekcji 8 sformułowano wniosek. Uzupełnieniem niniejszego sprawozdania jest dokument roboczy służb Komisji zawierający wykresy i tabele. 2. Główne elementy mechanizmu zasilania Funduszu Trzema głównymi elementami nowego mechanizmu wprowadzonego w 2007 r. są a) zasilanie Funduszu na podstawie wypłat netto, b) mechanizm wyrównawczy oraz c) wartości progowe. 2.1. Zasilanie Funduszu na podstawie wypłat netto W obecnym mechanizmie zasilania, wprowadzonym w 2007 r., zmieniono zasady zasilania Funduszu poprzez zaniechanie poprzednio stosowanej praktyki zasilania Funduszu na podstawie prognoz dotyczących podpisywanych umów pożyczek niezależnie od faktycznego wydatkowania tych środków. Od tego czasu podstawą mechanizmu zasilania są wypłaty netto. Celem tej zmiany była poprawa funkcjonowania Funduszu poprzez zredukowanie liczby transferów dokonywanych rocznie pomiędzy budżetem Unii a Funduszem tylko do jednego i zwiększenie efektywności przepływów środków budżetowych. 2.2. Mechanizm wyrównawczy W celu ochrony budżetu UE przed wstrząsami, w mechanizmie zasilania przewidziano mechanizm wyrównawczy, którego celem jest ograniczenie rocznej kwoty transferowanej do Funduszu w przypadkach poważnego niewykonania zobowiązań. Mechanizm wyrównawczy działa w następujący sposób: jeżeli w wyniku jednego lub większej liczby przypadków niewykonania zobowiązań, kwota, która ma być pokryta przez Fundusz, przekracza 100 mln EUR w danym roku (mając wpływ na budżet na początku roku n+2 po dokonaniu wypłaty), nadwyżka powyżej 100 mln EUR zostaje stopniowo wpłacona do Funduszu. W szczególności wysokość rocznej transzy stanowi niższą z następujących kwot: 100 mln EUR lub kwota pozostająca do zapłaty (art. 6 rozporządzenia nr 480/2009). Mechanizm wyrównawczy nie został jeszcze uruchomiony, ponieważ jak dotąd Fundusz nie został wezwany do dokonania płatności kwot przekraczających 100 mln EUR rocznie w wyniku jednego lub większej liczby przypadków niewykonania zobowiązań. 2.3. Wartości progowe Ponadto wprowadzono tak zwane wartości progowe. Dzięki ich funkcjonowaniu władza budżetowa ma być informowana o poważnych stratach odnotowywanych przez Fundusz (działanie zostaje uruchomione, gdy wartość Funduszu spada poniżej 80 % kwoty docelowej), a Komisja ma przedkładać sprawozdania w sprawie środków wyjątkowych, jakie mogą być wymagane do odtworzenia Funduszu (działanie zostaje uruchomione, gdy wartośćFunduszu spada poniżej 70 % kwoty docelowej). Dotychczas nie zostały osiągnięte wartości progowe. 3. Funkcjonowanie Funduszu W niniejszej sekcji opisano operacje gwarantowane przez Fundusz oraz zmiany ryzyka kredytowego związanego z pożyczkami gwarantowanymi. 3.1. Operacje gwarantowane przez Fundusz Operacje pożyczkowe gwarantowane przez Fundusz dotyczą trzech różnych instrumentów objętych gwarancją z budżetu Unii Europejskiej, tj. gwarancji udzielanych Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu (EBI) z tytułu pożyczek i gwarancji pożyczkowych w odniesieniu do operacji w państwach trzecich, pożyczek Euratom na rzecz państw trzecich i pożyczek udzielanych w ramach pomocy makrofinansowej UE na rzecz państw trzecich. Schemat zawarty w dokumencie roboczym służb Komisji (sekcja 1) przedstawia funkcjonowanie Funduszu i wszystkie przepływy finansowe mające wpływ na jego wartość. 3.1.1. Zewnętrzne operacje pożyczkowe EBI gwarantowane przez Fundusz – wielkości i podstawowa charakterystyka ryzyka związanego z gwarancjami udzielonymi EBI Około 97 % łącznej niespłaconej kwoty gwarantowanej przez Fundusz stanowią gwarancje wystawiane w odniesieniu do pożyczek udzielanych przez EBI na projekty realizowane w państwach trzecich. Z prognoz dotyczących wykonania upoważnienia wynika, że w przyszłości gwarancje na rzecz EBI nadal będą zdecydowanie przeważać w przypadku ryzyka zabezpieczanego przez Fundusz. Jeśli odbiorca gwarantowanej pożyczki nie spłaca jej w terminie wymagalności ani w ciągu trzech miesięcy po tym terminie, EBI zwraca się do Komisji o zapłacenie kwot należnych od dłużnika niewykonującego zobowiązań zgodnie z porozumieniem gwarancyjnym zawartym przez UE i EBI. W przypadku gdy oprócz gwarancji unijnej EBI posiada innego gwaranta z sektora publicznego lub prywatnego, gwarancja tego gwaranta jest uruchamiana przed wezwaniem do zapłaty z tytułu gwarancji UE. Wykres 1: Odsetek operacji EBI gwarantowanych przez Fundusz na koniec 2012 r. (kwota główna i należne odsetki) Operacje finansowe EBI w państwach trzecich uzgodnione z rządem państwa, z objętą gwarancją państwową jednostką sektora publicznego lub prywatnego, z władzami regionalnymi lub lokalnymi bądź z przedsiębiorstwami lub instytucjami publicznymi będącymi własnością rządu lub kontrolowanymi przez rząd, które charakteryzują się odpowiednim ryzykiem kredytowym, są objęte gwarancją generalną. W przypadku innych rodzajów operacji, zwłaszcza z sektorem prywatnym, gwarancja jest ograniczona do wyraźnie zdefiniowanych zdarzeń związanych z ryzykiem politycznym. 3.1.2. Pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej gwarantowane przez Fundusz Pomoc makrofinansowa jest udzielana w formie pożyczek lub bezpłatnych dotacji na wspieranie krajów kandydujących do UE, potencjalnych krajów kandydujących do UE i krajów sąsiadujących z UE w rozwiązywaniu krótkoterminowych problemów związanych z bilansem płatniczym, stabilizowaniu finansów publicznych i promowaniu wdrażania reform strukturalnych. Pomoc makrofinansowa ma charakter wyjątkowy i tymczasowy oraz jest ściśle uzależniona od polityki gospodarczej; zazwyczaj jest uzupełnieniem programów dostosowań gospodarczych MFW. Operacje w ramach pomocy makrofinansowej muszą być każdorazowo zatwierdzone przez Radę i Parlament. W przypadku gdy państwo beneficjent nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań z tytułu spłaty pożyczki, Komisja może uruchomić Fundusz celem spłaty zaciągniętej pożyczki. W 2012 r. udział operacji w ramach pomocy makrofinansowej był bardzo nieznaczny (około 2 %) w porównaniu z łączną niespłaconą kwotą kapitału i odsetek gwarantowaną przez Fundusz (zob. wykres 1). 3.1.3. Operacje Euratom gwarantowane przez Fundusz Pożyczki Euratom mogą być wykorzystywane do finansowania projektów w państwach członkowskich (decyzja Rady 77/270/Euratom) lub w niektórych państwach trzecich (na Ukrainie, w Rosji i w Armenii) (decyzja Rady 94/179/Euratom). W 1990 r. Rada ustaliła pułap zadłużenia na poziomie 4 mld EUR, z czego zawarto transakcje na kwotę 3,7 mld EUR, a wypłacono 3,4 mld EUR. Komisja informuje Radę i proponuje nowy limit zadłużenia, gdy całkowita wartość transakcji osiągnie poziom 3,8 mld EUR. Podobnie jak w przypadku pomocy makrofinansowej, Fundusz może zostać wezwany do zapłaty, jeżeli beneficjent nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań z tytułu spłaty pożyczki. W 2012 r. udział operacji Euratom był marginalny (poniżej 1 %) w porównaniu z łączną niespłaconą kwotą kapitału i odsetek gwarantowaną przez Fundusz (zob. wykres 1). 3.2 Zmiany w zakresie ryzyka kredytowego Fundusz pokrywa ryzyko związane z pożyczkami i gwarancjami pożyczkowymi na rzecz państw trzecich. Od początku wykonywania upoważnienia EBI do prowadzenia operacji zewnętrznych[4] na lata 2007-2013 niespłacona, zabezpieczona kwota wzrastała średnio o 13,5 % rocznie do kwoty około 23,1 mld EUR w 2013 r. (niespłacone pożyczki oraz naliczone odsetki). Wzrost niespłaconej kwoty zabezpieczonej przez Fundusz nie musi oznaczać, że ponoszone przez Fundusz ryzyko wzrosło proporcjonalnie do wzrostu zabezpieczonej kwoty, ponieważ całkowite ryzyko kredytowe należy oceniać również na podstawie jakości pożyczkobiorców. Oceniając zmiany ryzyka kredytowego zachodzące w określonym czasie, można stwierdzić, że na koniec października 2013 r. wystąpiła nieznaczna poprawa profilu ryzyka kredytowego zabezpieczonych pożyczek w porównaniu z rokiem 2009. W szczególności odsetek pożyczek gwarantowanych przez Funduszu odnoszących się do pożyczkobiorców klasy inwestycyjnej zwiększał się z upływem czasu (zob. sekcja 5 dokumentu roboczego służb Komisji). To ustalenie jest jednym z elementów będących podstawą wniosku, że należy utrzymać kwotę docelową na poziomie 9 %. 4. Zdarzenia mające wpływ na Fundusz w latach 2010 – 2013 Dwoma zdarzeniami, które miały wpływ na Fundusz w omawianym okresie, były przypadki niewykonania zobowiązań z tytułu pożyczek gwarantowanych udzielonych przez EBI na rzecz Syrii oraz przystąpienie Chorwacji do UE; zdarzenia te opisano poniżej. 4.1. Przypadki niewykonania zobowiązań z tytułu pożyczek gwarantowanych udzielonych Syrii W następstwie pogarszającej się sytuacji w Syrii Rada do Spraw Zagranicznych, Parlament Europejski i Rada Europejska podjęły w 2011 r. pewne decyzje w odniesieniu do tego państwa. W szczególności zabroniły one EBI dokonywania wypłat w związku z istniejącymi umowami pożyczek. Decyzja ta została następnie potwierdzona w decyzji Rady 2011/782/WPZiB z dnia 1 grudnia, rozporządzeniu Rady (UE) nr 36/2012 z dnia 18 stycznia 2012 oraz decyzji Rady 2013/255/WPZiB z dnia 31 maja 2013 r. Podczas gdy w poprzednich latach Syria całkowicie i terminowo obsługiwała pożyczki względem EBI, od listopada 2011 r. bank odnotowuje zaległości w spłacie pożyczek udzielonych na projekty w Syrii. W konsekwencji, zgodnie z porozumieniem gwarancyjnym między EBI i UE w 2012 r. EBI skierował do Funduszu cztery wezwania do dokonania płatności na łączną kwotę około 42 mln EUR. W 2013 r. do Funduszu skierowano osiem dodatkowych wezwań do dokonania płatności na łączną kwotę 82,5 mln EUR. W 2012 r. odzyskano kwotę 2,1 mln EUR. ‎‎‎‎‎‎Łączna niespłacona kwota główna pożyczek gwarantowanych udzielonych Syrii wynosi około 551 mln EUR, przy czym termin wymagalności ostatniej pożyczki przypada w 2030 r. Zgodnie z porozumieniem gwarancyjnym, jeżeli UE dokonuje płatności w ramach gwarancji UE, wstępuje ona w prawa i przejmuje środki zaradcze przysługujące EBI. W odniesieniu do kwot, które są przedmiotem subrogacji, EBI wszczyna procedury mające na celu ich odzyskanie, zgodnie z umową w zakresie odzyskiwania wierzytelności zawartą przez UE i EBI. 4.2. Chorwacja stała się państwem członkowskim UE w 2013 r. Po przystąpieniu Chorwacji do UE w czerwcu 2013 r. ryzyko związane z tym państwem będzie w dalszym ciągu zabezpieczane przez budżet UE, jednak już nie poprzez Fundusz. W konsekwencji kwota około 30,3 mln EUR odpowiadająca związanej z Chorwacją ekspozycji wynoszącej około 337 mln EUR (kwoty niespłacone oraz naliczone odsetki) została przeniesiona z Funduszu do budżetu UE w 2013 r. 5. Zarządzanie aktywami Funduszu w trudnym otoczeniu rynkowym W niniejszej sekcji oceniono efektywność i zmiany w zakresie aktywów Funduszu w latach 2010-2013. 5.1. Efektywność Funduszu W ciągu całego okresu od 2010 r. do czerwca 2013 r. bezwzględna rentowność Funduszu wyniosła średnio 2,42 % w stosunku rocznym. W tym samym okresie wskaźnik odniesienia Funduszu obejmował średnią rentowność na poziomie 1,86 % w stosunku rocznym. Wskaźnik odniesienia Funduszu jest koszykiem złożonym głównie z indeksów iBoxx (w szczególności indeksu długu państwowego w EUR w strefie euro oraz indeksu instrumentów zabezpieczonych w EUR) oraz stopy Euribid dla ekspozycji krótkoterminowych. Wyniki Funduszu były lepsze od wskaźnika odniesienia średnio o 0,56 punktu bazowego w stosunku rocznym. Fundusz osiągnął takie wyniki w kontekście najpoważniejszego w ostatnich czasach kryzysu na globalnych rynkach finansowych. Na dzień 31 grudnia 2012 r. wartość aktywów Funduszu wyniosła 2 mld EUR (z czego 155,7 mln EUR stanowiło należny wkład z budżetu UE na początku 2013 r.). Wrażliwość portfela aktywów na ryzyko stopy procentowej, mierzona czasem trwania, wynosiła jedynie około 1,45 na dzień 30 czerwca 2013 r. 5.2. Zmiany wielkości Funduszu Jak widać na wykresie 2 w dokumencie roboczym służb Komisji, wielkość Funduszu zmniejszyła się w 2007 r. i 2008 r., po wdrożeniu nowego mechanizmu zasilania Funduszu, a od 2008 r. zwiększała się, osiągając około 2 mld EUR w 2012 r. Wyjaśnieniem spadku z 2007 r. jest spowolnienie tempa wypłat pożyczek na początku obecnego upoważnienia EBI do prowadzenia operacji zewnętrznych (związanych jednak z poprzednimi upoważnieniami), co spowodowało nadwyżkę w wysokości 125,75 mln EUR przekazaną z Funduszu do budżetu UE. Obserwowane od 2010 r. przyśpieszenie tempa wypłat pożyczek w ramach upoważnienia do prowadzenia zewnętrznych operacji pożyczkowych oraz wzrost wielkości operacji w ramach pomocy makrofinansowej spowodowany kryzysem finansowym tłumaczą wzrost wielkości aktywów Funduszu (zob. sekcja 6 tabela 1 w dokumencie roboczym służb Komisji). Poza zasilaniem Funduszu innym głównym źródłem dochodu Funduszu są zyski uzyskiwane z jego aktywów. Od 2007 r. zyski z aktywów Funduszu spadły ze względu na ogólny spadek stóp procentowych na rynku do rekordowo niskich poziomów. Zyski uzyskane w latach 2007-2013 wyniosły 281 mln EUR (zob. tabela 1 kolumna b w dokumencie roboczym służb Komisji, wpłaty i wypłaty od czasu utworzenia Funduszu). 6. Perspektywy dotyczące nowego upoważnienia na lata 2014 - 2020 W niniejszej sekcji oceniono perspektywy w zakresie operacji pożyczkowych gwarantowanych przez Fundusz (w ramach EBI, pomocy makrofinansowej, Euratom) oraz potencjalne skutki dla zasilania Funduszu w czasie wieloletnich ram finansowych 2014-2020. 6.1. Upoważnienie EBI W ramach upoważnienia EBI dokonano ponad 95 % operacji gwarantowanych przez Fundusz. Mechanizm zasilania Funduszu, którego celem jest utrzymanie Funduszu na poziomie 9 % wypłaconych pożyczek pozostających do spłaty, wprowadza de facto ograniczenie upoważnienia EBI do prowadzenia operacji zewnętrznych objętych gwarancją budżetu UE. Komisja przedłożyła wniosek dotyczący decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie udzielenia gwarancji UE dla Europejskiego Banku Inwestycyjnego na pokrycie ewentualnych strat poniesionych w związku z działaniami z zakresu finansowania wspierającymi projekty inwestycyjne poza granicami Unii [COM(2013) 293 z 23.5.2013]. We wniosku proponuje się maksymalny pułap w wysokości 28 mld EUR w odniesieniu do działań EBI z zakresu finansowania w ramach gwarancji UE w latach 2014–2020. Na ten maksymalny pułap składają się dwa elementy: (i) stały pułap w maksymalnej wysokości 25 mld EUR oraz (ii) fakultatywna dodatkowa kwota w wysokości 3 mld EUR. Wpływ na budżet ewentualnego uruchomienia tej fakultatywnej dodatkowej kwoty pułapu musiałby być obliczany na podstawie zaktualizowanych prognoz dotyczących zapotrzebowania na zasilenie Funduszu w momencie przeglądu śródokresowego. Późniejsze negocjacje dotyczące nowego upoważnienia prowadzone przez przez Radę, Parlament Europejski i Komisję zakończyły się w dniu 17 grudnia 2013 r., a w ich wyniku uzgodniono podniesienie stałego pułapu o 2 mld EUR, do maksymalnej wysokości 27 mld EUR. To porozumienie będzie musiało zostać formalnie zatwierdzone przez Radę i Parlament Europejski w 2014 r. 6.2. Pomoc makrofinansowa Od 2011 r. Komisja przyjęła cztery wnioski ustawodawcze dotyczące pomocy makrofinansowej: dwa w 2011 r. - dla Gruzji w styczniu 2011 r. oraz dla Republiki Kirgiskiej w grudniu 2011 r., oraz dwa w 2013 r. - dla Jordanii w kwietniu oraz dla Tunezji w grudniu. Od drugiej połowy 2011 r. warunki finansowania na globalnych rynkach kapitałowych uległy znacznemu pogorszeniu. Ponadto arabska wiosna i wynikające z niej polityczne i gospodarcze wstrząsy w partnerskich krajach arabskich z regionu Morza Śródziemnego spowodowały zwiększoną presję na budżety i zewnętrzną pozycję w tych gospodarkach. Zmiany te doprowadziły do zwiększonego zapotrzebowania na pomoc makrofinansową w 2012 i 2013 r. Pierwszym przypadkiem był wniosek rządu egipskiego o pomoc makrofinansową w wysokości 500 mln EUR, która została po raz pierwszy przekazana w czerwcu 2011 r., a następnie ponowiona w lutym i listopadzie 2012 r. W drugim przypadku Jordania zwróciła się w grudniu 2012 r. o pomoc makrofinansową w formie pożyczek w wysokości do 200 mln EUR. W sierpniu 2013 r. również władze Tunezji zwróciły się o pomoc makrofinansową w wysokości do 500 mln EUR. Po oszacowaniu, we współpracy z MFW, pozostających do zaspokojenia potrzeb Jordanii i Tunezji w zakresie finansowania zewnętrznego, Komisja przyjęła w kwietniu 2013 r. (w odniesieniu do Jordanii) i w grudniu 2013 r. (w odniesieniu do Tunezji) wnioski ustawodawcze w sprawie pomocy w wysokości, odpowiednio, 180 i 250 mln EUR w formie pożyczek. W grudniu 2013 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły decyzję ustawodawczą w sprawie pomocy dla Jordanii. Pomoc ma zostać wypłacona w 2014 r. Planowana pomoc makrofinansowa dla Tunezji ma zostać uruchomiona w 2014 r. i 2015 r. W następstwie krytycznych wydarzeń na Ukrainie Komisja zaproponowała dodatkową nadzwyczajną operację w ramach pomocy makrofinansowej w postaci pożyczek na łączną kwotę do 1 mld EUR, co stanowi uzupełnienie dotychczasowego programu pomocy makrofinansowej obejmującego pożyczki w wysokości 610 mln EUR. Wypłata funduszy w ramach obu wspomnianych operacji przewidziana jest na lata 2014-2015. Dodatkowo w lutym 2014 r. władze Armenii również skierowały wniosek o nową operację w ramach pomocy makrofinansowej. Szacowana prognozowana wartość pożyczek wypłaconych w ramach pomocy makrofinansowej w latach 2014-2015 (biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter pomocy makrofinansowej, nie istnieją prognozy wykraczające poza rok 2015) wynosi około 2,6 mld EUR, z czego kwotę 1,7 mld EUR oszacowano w odniesieniu do 2014 r., a kwotę 0,9 mld EUR w odniesieniu do 2015 r. (kwoty te obejmują ostatnio proponowane operacje w ramach pomocy makrofinansowej dla Ukrainy). Wypłaty w ramach tych pożyczek będą miały wpływ na zasilanie Funduszu najwcześniej w 2016 r., w zależności od tempa wypłacania pożyczek. 6.3. Euratom W 2012 r. w ramach instrumentu pożyczkowego Euratomu nie zrealizowano żadnych wypłat pożyczek. W sierpniu 2013 r. podpisano umowę dotyczącą pożyczki i gwarancji (w wysokości 300 mln EUR) z Ukrainą w celu zwiększenia bezpieczeństwa elektrowni jądrowych. Pierwsza transza tej pożyczki ma być wypłacona w 2014 r. W okresie 2014-2020 z kwoty 326 mln EUR pozostającej wciąż do dyspozycji w ramach instrumentu pożyczkowego Euratomu skorzystać może jeden lub dwa projekty w państwach członkowskich bądź określonych państwach trzecich. Komisja będzie musiała poinformować Radę i przedstawić wniosek dotyczący nowego pułapu zadłużenia, gdy zagregowane kwoty pożyczek osiągną poziom 3,8 mld EUR (obecnie 3,7 mld EUR). 6.4. Wniosek dotyczący zasilania Funduszu w czasie wieloletnich ram finansowych 2014-2020 Jak wynika z tabeli 2 w dokumencie roboczym służb Komisji, w czasie ram finansowych 2007-2013 dostępne roczne środki budżetowe przewidziane w wieloletnich ramach finansowych 2007-2013 (200 mln EUR rocznie w cenach bieżących) w znacznym stopniu wystarczały na zasilanie Funduszu w większości lat. Na koniec okresu 2007–2013 stosunek łącznych transferów z budżetu UE do Funduszu do łącznego przydziału środków budżetowych wynosi około 44 %. Na taki poziom wykorzystania wpływ miało przyjęcie w 2007 r. nowego mechanizmu zasilania Funduszu, dzięki któremu położono kres strukturalnemu nadmiernemu zasilaniu. Dodatkowo w latach 2007-2009 poniżej oczekiwań było tempo wypłat pożyczek EBI zawartych w ramach obecnego upoważnienia. W 2011 r. uruchomiono fakultatywne upoważnienie w dziedzinie zmiany klimatu (2 mld EUR w cenach bieżących); dodatkowo zwiększono pułap dla krajów śródziemnomorskich o 1,6 mld EUR w cenach bieżących (na mocy decyzji 1080/2011/UE). Zmiany te będą miały jednak wpływ na zasilanie Funduszu w wieloletnich ramach finansowych 2014-2020. Zgodnie z wnioskiem Komisji z 23.5.2013 dotyczącym nowego upoważnienia EBI do prowadzenia operacji zewnętrznych łączny pułap zasilania Funduszu w ramach upoważnienia na lata 2014-2020 miał wynosić 1,193 mld EUR, w porównaniu z 1,4 mld EUR w czasie ram finansowych 2007-2013 (obie kwoty podano w cenach bieżących). W późniejszej umowie z dnia 17 grudnia 2013 r. (będącej obecnie przedmiotem negocjacji między Radą, Parlamentem i Komisją i która ma jeszcze być przyjęta przez współustawodawcę) dotyczącej zwiększenia o 2 mld EUR stałego pułapu gwarancji UE na rzecz EBI przewiduje się również dodatkową kwotę 110 mln EUR[5] w formie dochodów przeznaczonych na określony cel[6] służącą zaspokojeniu dodatkowych potrzeb finansowych Funduszu. Na podstawie informacji dostępnych w czasie pisania niniejszego sprawozdania oraz na podstawie przewidywanych modeli wypłat i spłat pożyczek gwarantowanych, oczekuje się, że całkowita kwota zasilania w wieloletnich ramach finansowych 2014-2020 zaspokoi potrzeby Funduszu w latach 2014-2020. Faktyczne roczne potrzeby w zakresie zasilania Funduszu w latach 2014-2020 będą ostatecznie uzależnione od rzeczywistego tempa udzielania, wypłacania i spłacania pożyczek w odniesieniu do trzech działań zabezpieczonych przez Fundusz (pożyczek gwarantowanych EBI, pomocy makrofinansowej i operacji Euratomu). Kolejnym istotnym czynnikiem mającym wpływ na ewentualne zmiany zapotrzebowania na środki budżetowe w tym okresie jest wpływ na aktywa Funduszu wezwań do dokonania płatności wynikających z zaległych płatności z tytułu pożyczek gwarantowanych na rzecz Syrii od 2011 r. Przewidywane potrzeby finansowe na lata 2014-2020 uwzględniają skutki bieżących wezwań do dokonania płatności z tytułu niespłaconych pożyczek dla Syrii w 2012 r. i 2013 r. oraz założenie dalszego niewywiązywania się z płatności, których termin wymagalności przypada do połowy 2015 r. Biorąc pod uwagę fakt, że założenie to jest z konieczności arbitralne, wezwania do dokonania płatności z tytułu niewykonania zobowiązań przez Syrię mogą zostać zaprzestane przed upływem tego okresu lub być w dalszym ciągu składane po tym okresie. Wreszcie zasoby Funduszu będą uzupełniane zyskami z inwestowania aktywów Funduszu. Jednak ze względu na rekordowo niskie poziomy stóp procentowych w czasie sporządzania niniejszego sprawozdania zyski te mogą być niższe niż w poprzednich okresach. 7. Docelowa kwota zasilania W okresie od września 2009 r. do lutego 2010 r. przeprowadzono ocenę Funduszu. Celem oceny było przeanalizowanie celowości, skuteczności i wydajności Funduszu, ze szczególnym uwzględnieniem adekwatności obecnych poziomów głównych parametrów Funduszu, zwłaszcza poziomu kwoty docelowej. Analiza potwierdziła, że obecny poziom 9 % jest odpowiedni w stosunku do ryzyka kredytowego związanego z zabezpieczonymi przez Fundusz pożyczkami i gwarancjami udzielonymi na zabezpieczenie pożyczek. Przeprowadzona w ramach powyższej oceny ocena ilościowa wskazuje, że nawet w scenariuszu przyśpieszonego tempa strat[7] Fundusz może potencjalnie pokryć nawet mało prawdopodobne duże straty. W przeszłości EBI nigdy nie przyśpieszał wezwań do dokonania płatności z tytułu zaległych pożyczek gwarantowanych, ponieważ gwarancja UE zapewnia pokrycie pozostałych płatności należnych od pożyczkobiorcy, nawet jeżeli pożyczkobiorca nie będzie w dalszym ciągu wykonywał zobowiązań. Fundusz pokrywa ryzyko kredytowe niewykonania zobowiązań w 42 państwach. Na 10 państw, w stosunku do których ekspozycja Funduszu jest najwyższa, przypada około 81 % łącznej ekspozycji. Geograficzne rozmieszczenie operacji pożyczkowych gwarantowanych przez Fundusz jest stosunkowo stabilne w okresie od 2000 r. do 2013 r. Wyjaśnieniem tej stabilności jest regionalny rozkład upoważnienia EBI, jako że istnieje wiele podobieństw w rozdziale operacji pożyczkowych w ramach poprzedniego i obecnego upoważnienia. Około 83 % operacji pożyczkowych skupia się w krajach śródziemnomorskich, potencjalnych krajach kandydujących i krajach kandydujących (zob. wykres 3 w dokumencie roboczym służb Komisji). Analiza zachodzących od końca 2012 r. zmian profilu ryzyka kredytowego pożyczek gwarantowanych przez Fundusz wskazuje, że główny parametr Funduszu (kwota docelowa w wysokości 9 %) został ustalony na poziomie wystarczającym w stosunku do ryzyka ponoszonego przez Fundusz. W szczególności profil ryzyka kredytowego operacji pożyczkowych, mierzony wskaźnikiem średnim ważonym, nieco się poprawił w porównaniu z poprzednimi latami (zob. pkt 3.2 powyżej i sekcja 5 w dokumencie roboczym służb Komisji). Ten obniżony profil ryzyka jest jednym z powodów uzasadniających rzeczywisty poziom kwoty docelowej. Choć ogólny profil ryzyka kredytowego uległ w ostatnich latach poprawie, w październiku 2013 r. około 49 % pożyczek w portfelu transakcji gwarantowanych ma rating kredytowy poniżej poziomu inwestycyjnego. Oznacza to, że na podstawie historycznych skumulowanych wskaźników niewykonania zobowiązań w przypadku różnych ratingów kredytowych dla ryzyka związanego z niewypłacalnością państwa dla różnych perspektyw czasowych publikowanych przez wiodące agencje ratingowe, prawdopodobieństwo wystąpienia przypadku niewykonania zobowiązań w ciągu jednego roku nie jest nieistotne. Uznaje się jednak, że ryzyko to jest zabezpieczone w ramach docelowej kwoty zasilania na poziomie 9 %. W latach 1994-2011 do Funduszu skierowano wezwania do dokonania płatności na łączną kwotę około 478 mln EUR, a wskaźnik odzyskanych wierzytelności wyniósł 100 % (zob. tabela 1 w dokumencie roboczym służb Komisji). Ostatnie wezwania do dokonania płatności zarejestrowano w 2012 r. i 2013 r. w odniesieniu do Syrii. W 2012 r. wezwano do dokonania płatności kwoty 42 mln EUR, z czego odzyskano 2,1 mln EUR, a wypłacono 24 mln EUR. Kwoty w ramach wezwań w 2013 r. szacuje się na około 82,5 mln EUR. Na podstawie analizy przeprowadzonej w niniejszym sprawozdaniu można stwierdzić, że główny parametr Funduszu (kwota „docelowa” w wysokości 9 %) został ustalony na poziomie wystarczającym, aby uwzględnić ryzyko ponoszone przez Fundusz oraz potencjalne zmiany ryzyka kredytowego spowodowane skutkami kryzysu finansowego. 8. Wnioski W ramach obecnego mechanizmu zasilania Funduszu kontynuowane jest zapowiadane usprawnianie procedury budżetowej, a zasilanie to odbywa się na podstawie odnotowywanych wypłat netto. W rezultacie proces alokacji środków budżetowych dla Funduszu uległ poprawie. Jak wykazuje ilościowa analiza ryzyka zabezpieczanego przez Fundusz i kwoty docelowej Funduszu na poziomie 9 %, kwota ta w połączeniu z innymi głównymi elementami Funduszu jest odpowiednia. Dlatego też Komisja nie widzi potrzeby zmiany poziomu kwoty docelowej ani innych elementów Funduszu. Kwotę docelową należy jednak poddawać od czasu do czasu przeglądowi w celu oceny, czy pozostaje ona współmierna do profilu ryzyka ponoszonego przez Fundusz. Przegląd taki zostanie przeprowadzony w czasie śródokresowego przeglądu upoważnienia do prowadzenia operacji zewnętrznych. Jeżeli w ramach wspomnianego przeglądu stwierdzone zostanie, że konieczne jest wprowadzenie zmian w funkcjonowaniu Funduszu, sporządzone zostanie nowe kompleksowe sprawozdanie dotyczące funkcjonowania Funduszu. [1] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2728/94 (Dz.U. L 293 z 12.11.1994, s. 1). [2] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1149/1999 (Dz.U. L 139 z 2.6.1999, s. 1); rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2273/2004 (Dz.U. L 396 z 31.12.2004, s. 28); rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 89/2007 (Dz.U. L 22 z 31.1.2007, s. 1). [3] Dz.U. L 145 z 10.6.2009, s. 10. [4] Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1080/2011/UE z dnia 25 października 2011 r. w sprawie udzielenia gwarancji UE dla Europejskiego Banku Inwestycyjnego na pokrycie strat poniesionych w związku z pożyczkami i gwarancjami udzielonymi na zabezpieczenie pożyczek na potrzeby projektów poza granicami Unii oraz uchylenia decyzji nr 633/2009/WE, Dz.U. L 280 z 27.10.2011, s. 1. [5] Kwota 110 mln EUR, pochodząca z operacji zawartych przed 2007 r., spłacona na rachunek powierniczy utworzony na potrzeby Instrumentu Eurośródziemnomorskiego Partnerstwa i Inwestycji (FEMIP) i związana ze wsparciem z budżetu, stanowi zewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel (w ramach upoważnienia EBI do prowadzenia operacji zewnętrznych na lata 2014-2020) zgodnie z art. 21 ust. 4 rozporządzenia finansowego i zostanie ona wykorzystana przez Fundusz. [6] Jako że dochody przeznaczone na określony cel skutkują dodatkowymi środkami na wydatki bez konieczności pozyskiwania dodatkowych środków własnych, nie są one uwzględniane w pułapach wieloletnich ram finansowych – zob. motyw 8 rozporządzenia Rady określającego wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020: „WRF nie powinny uwzględniać pozycji budżetu finansowanych z dochodów przeznaczonych na określone cele w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 („rozporządzenia finansowego”)”. [7] Zazwyczaj Fundusz otrzymuje wezwania wyłącznie do wyrównywania kwoty brakującej płatności (odsetek lub kwoty głównej) w danym terminie wymagalności. Oznacza to, że cała kwota przyszłych wymagalnych płatności ma wpływ na Fundusz jedynie z upływem czasu, gdy płatności te stają się wymagalne. Teoretycznie w przypadku nieotrzymania płatności wierzyciel pożyczki może żądać pokrycia wszystkich przyszłych płatności. W celu przetestowania skrajnych warunków funkcjonowania Funduszu w ramach analizy ilościowej dokonano również symulacji scenariusza, w którym brak płatności powoduje przyspieszenie wszystkich płatności wymagalnych w przyszłości.