PL    PL  
 KOMISJA EUROPEJSKA 
Bruksela, dnia 12.10.2011 
SEK(2011) 1154 wers ja ostateczna 
  
WEWNĘTRZNY DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI 
STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW 
Wspólna Polityka Rolna do roku 2020 
{KOM(2011) 625} 
{KOM(2011) 626} {KOM(2011) 627} 
{KOM(2011) 628} 
{KOM(2011) 629} 
{SEK(2011) 1153} 
 
 
PL 1   PL Rolnictwo znajduje si ę w przełomowym momencie i pozostaje w centrum uwagi opinii 
publicznej: dotyczy to tak że unijnego rolnictwa i zwi ązanej z nim Wspólnej Polityki 
Rolnej (WPR). Wyzwania, oddzia ływania i rozwi ązania znacznie ró żnią się w zależności 
od miejsca na świecie, zarysowuje si ę jednak ta sama tendencja: u podstaw 
przyjmowanych rozwi ązań leży zrównowa żenie. Dlatego te ż nadrzędnym celem 
przyszłej WPR powinna by ć trwała konkurencyjno ść pozwalaj ąca osiągnąć opłacalność 
sektora produkcji żywności, jak równie ż zrównowa żone gospodarowanie zasobami 
środowiska naturalnego na terenie Unii Europejskiej. 
Poprzednie reformy WPR wynika ły głównie z konieczno ści znalezienia odpowiedzi na 
wyzwania wynikaj ące przede wszystkim z wewn ętrznych uwarunkowa ń rolnictwa, 
związane ze znacznymi nadwy żkami produkcji, umowami handlowymi i kryzysami 
związanymi z bezpiecze ństwem żywności. Reformy te przynios ły korzyści zarówno w 
samej UE, jak i na arenie mi ędzynarodowej. Wi ększość problemów, przed którymi stoj ą 
dziś rolnicy, wynika jednak z czynników pozostaj ących poza ich kontrol ą i wymaga 
szerzej zakrojonych środków politycznych. 
Przyszła WPR nie powinna skupia ć się już jedynie na funkcjonowan iu niewielkiej, cho ć 
bardzo wa żnej części unijnej gospodarki, lecz oddzia ływać na ponad po łowę terytorium 
UE i wszystkich unijnych konsumentów oraz zachowa ć strategiczne znaczenie dla 
bezpiecze ństwa żywnościowego i żywności, środowiska naturalnego, zmiany klimatu i 
równowagi terytorialnej. Takie ukierunkowanie WPR zwi ększyłoby także wkład tej 
polityki w realizacj ę strategii „Europa 2020”. W niniej szym sprawozdaniu skupiono si ę 
na potencjalnych skutkach wspomnianego ukierunkowania przedmiotowej polityki.  
1. OPIS PROBLEMU  
W ciągu ostatnich dwudziestu lat WPR poddana zosta ła znaczącym reformom, które 
odzwierciedla ły zmieniaj ące się kwestie istotne z punktu widzenia spo łeczeństwa, a 
dotyczące głównie środowiska, jako ści i bezpiecze ństwa żywności oraz równowagi 
terytorialnej, a tak że zmieniaj ące się potrzeby gospodarki UE. W wyniku 
przeprowadzonych reform obecna WPR zapewnia ogólne ramy, umo żliwiające podjęcie 
za jej po średnictwem wyzwa ń związanych z konkurencyjno ścią i zrównowa żonym 
charakterem rolnictwa i obszarów wiejskich w ca łej UE. Ramy WPR tworz ą dwa 
uzupełniające się filary1. 
Filar I obejmuje instrumenty zwi ązane z funkcjonowaniem rynków rolnych i łańcuchem 
dostaw żywności (rozporz ądzenie Rady (WE) nr 1234/2007) oraz z p łatnościami 
bezpośrednimi (rozporz ądzenie Rady (WE) nr 73/2009) zale żnymi od zachowania 
podstawowych wymogów w zakresie zarz ądzania oraz zasad dobrej kultury rolnej 
zgodnej z ochron ą środowiska2. Te stosowane łącznie środki stanowi ą fundament 
wsparcia dla unijnych rolników, tworz ąc podstaw ę dla utrzymania zrównowa żonego 
rolnictwa w ca łej UE. Środki w ramach filara I s ą obowiązkowe dla pa ństw 
                                                 
1 Aby zapozna ć się ze szczegó łową charakterystyk ą instrumentów WPR oraz ich ewolucj ą, zob. 
serię informatorów politycznych DG AGRI http://ec. europa.eu/agriculture/analysis/perspec/app-
briefs/index_en.htm. 
2 Jak okre ślono w za łącznikach II i III do rozporz ądzenia (WE) nr 73/2009. 
 
PL 2   PL członkowskich i, z nielicznymi wyj ątkami, nie s ą objęte współfinansowaniem. 
Gwarantuje to stosowanie wspólnej polityki w ramach jednolitego rynku, monitorowane 
przez zintegrowany system zarz ądzania i kontroli (ZSZiK). 
Filar II – polityka rozwoju obszarów wiejskich (rozporz ądzenie Rady (WE) nr 
1698/2005) – obejmuje środki, które maj ą na celu popraw ę konkurencyjno ści sektora 
rolnictwa, dostarczanie okre ślonych środowiskowych dóbr publicznych oraz wspieranie 
różnicowania dzia łalności gospodarczej i poprawy jako ści życia na obszarach wiejskich. 
Środki te s ą w głównej mierze dobrowolne, z zasady wymagaj ą zawarcia umowy, s ą 
objęte współfinansowaniem i realizowane w oparc iu o ramy strategiczne, które s łużą 
połączeniu dzia łań podejmowanych w ramach tej polityki z potrzebami na szczeblu 
europejskim, krajowym, regionalnym i lokalnym. 
Ustanowienie opisanych powy żej ram stanowi ło odpowied ź na wyzwania, z którymi 
unijne rolnictwo mierzy ło się w ciągu minionych dwóch dziesi ęcioleci. Aby wspólna 
polityka rolna zachowa ła swoje znaczenie, ramy, w któr ych jest realizowana, musz ą 
umożliwiać także sprostanie wyzwaniom, z którymi unijne rolnictwo zmierzy si ę 
prawdopodobnie w obecnej dekadzie – zwi ązanymi z czynnikami gospodarczymi i 
środowiskowymi, ze zmian ą klimatu, a tak że z terytorialnymi aspektami polityki. 
Pod wzgl ędem gospodarczym rolnicy zmagaj ą się obecnie z globalnym pogorszeniem 
warunków handlowych dzia łalności rolniczej, które uwidoczni ło się szczególnie 
wyraźnie w ostatnich lat ach. W latach 2004-2010 średni poziom cen produktów rolnych 
na świecie zwi ększył się o 50 % w stosunku do odpowiadaj ącego mu poziomu z lat 
1986-2003; dla porównania ceny energii wzros ły o 220 %, a ceny nawozów o 150 %, co 
stanowi najwy ższy stopie ń zmienności cen w ci ągu ostatnich trzydziestu lat. 
Stabilne, wy ższe ceny mog łyby stanowi ć wyraźny sygna ł rynkowy dla sektora. 
Przewiduje si ę jednak, że wysoka zmienno ść cen, spowolnienie tempa wzrostu ogólnej 
wydajności czynników produkcji (gruntów, energii,  nawozów, pracy), nierównomierny i 
asymetryczny rozk ład zmian cen na ró żnych odcinkach łańcucha dostaw żywności i 
zmniejszaj ący się udział rolnictwa w warto ści dodanej tego łańcucha dostaw wywiera ć 
będą dodatkowy negatywny wp ływ na rentowno ść gospodarstw w UE i wymaga ć będą 
znacznych inwestycji w wydajniejsze me tody produkcji, aby sektor rolny móg ł 
dostosowa ć się do zmian w sposób zrównowa żony. 
Najważniejsze czynniki wp ływające negatywnie na zrównowa żenie środowiskowe 
rolnictwa wi ążą się z intensyfikacj ą produkcji na niektórych  obszarach i z porzucaniem 
gruntów oraz ich niepe łnym zagospodarowaniem na innych obszarach, a tak że ze 
zmianami we wzorcach u żytkowania gruntów oraz w pr aktykach rolniczych i le śnych. 
WPR odgrywa istotn ą rolę w utrzymywaniu zrównowa żonego rolnictwa w ca łej UE i we 
wspieraniu praktyk korzystnych dla środowiska i klimatu. 
Na zrównowa żenie środowiskowe w sektorze rolnictwa wp ływ mają decyzje rolników o 
tym, czy podj ąć produkcj ę oraz co i jak produkowa ć, przy czym ceny rynkowe nie 
odzwierciedlaj ą kosztów zewn ętrznych zwi ązanych z produkcj ą rolną i w wielu 
przypadkach dostawy dóbr publicznych w zakresie środowiska naturalnego s ą 
niewystarczaj ące. Jest to szczególnie istotne ze wzgl ędu na liczne szkodliwe skutki 
nowoczesnego rolnictwa dla środowiska . Z drugiej strony, niektóre systemy i praktyki 
rolnicze, takie jak ekstensywna hodowla zwierz ąt i mieszane systemy hodowlano-
 
PL 3   PL uprawne, uprawy trwa łe z bardziej tradycyjnymi metodami gospodarowania czy te ż 
rolnictwo ekologiczne szczególnie sprzyjaj ą celom ochrony środowiska i klimatu. 
W odpowiedzi na te wyzwania nale ży lepiej zintegrowa ć cele wspólnej polityki rolnej z 
celami polityki unijnej w innych dziedzinach i odpowiednio dostosowa ć środki WPR. 
Aby wype łnić ambitne cele przewodnie UE, w europejskiej strategii ochrony 
różnorodności biologicznej na okres do 2020 r. zawarto wymóg dalszego uwzgl ędniania 
różnorodności biologicznej w g łównych sektorach, w tym równie ż w rolnictwie i 
leśnictwie. Jednym z pi ęciu unijnych celów przewodnich ustanowionych w strategii 
„Europa 2020” jest zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych. W pakiecie dotycz ącym 
energii i klimatu Unia Europejska zobowi ązała się także do zwiększonego wykorzystania 
energii ze źródeł odnawialnych, aby osi ągnąć cel 20 % udzia łu energii z tych źródeł w 
finalnym zu życiu energii w UE do roku 2020. 
I w końcu – w odniesieniu do wyzwa ń społecznych – na obszarach o przewa żnie 
wiejskim charakterze sektor podst awowy nadal generuje 4,9 % warto ści dodanej (i 
więcej, jeśli uwzględni się także przemys ł powiązany, np. spo żywczy) oraz odpowiada 
za 15,7 % zatrudnienia. W tym otoczeniu rolnictwo mo że mieć szczególnie znaczenie, 
nie tylko bezpo średnio, ale i po średnio, przez kreowanie dodatkowej dzia łalności 
gospodarczej o silnym efekcie mno żnikowym, zw łaszcza w przetwórstwie żywności, 
hotelarstwie, gastronomii oraz handlu. Bran że te z kolei maj ą silne powi ązania z 
pozostałą częścią gospodarki wiejskiej, przynosz ąc korzyść m.in. mieszka ńcom 
oddalonych obszarów wiejskich, którzy maj ą najbardziej ograniczony dost ęp do usług 
ogólnych, takich jak szkolnictwo, pods tawowa opieka zdrowotna i bankowo ść. 
1.1. Wartość dodana WPR dla ca łej UE 
Wartość dodana WPR wynika z mo żliwości: 
– skutecznego reagowania na wyzwania o char akterze transgranicznym i realizowania 
ponadnarodowych celów takich jak: łagodzenie skutków zmiany klimatu; zwi ększenie 
różnorodności biologicznej; a tak że przyczynianie si ę do spójno ści ekonomicznej i 
społecznej; rozwój jednolitego rynku oraz unijnej polityki handlowej poprzez 
zastosowanie wspólnego pakietu przepisów, zasad i celów; 
– dopilnowania, aby zasoby bud żetowe pa ństw członkowskich by ły wykorzystywane 
wydajniej ni ż w przypadku realizowania oddzi elnej polityki krajowej w ka żdym 
państwie (przyk ładowo, w porównaniu z realizowanie m jednolitej wspólnej polityki 
wdrażanie 27 ró żnych strategii politycznych by łoby bardziej kosztowne i z pewno ścią 
mniej efektywne oraz wi ązałoby się z różnymi poziomami interwencji, co stwarza łoby 
znaczne ryzyko zak łócenia konkurencji); 
– wspierania rozwoju konkurencyjne go rolnictwa w Europie, zrównowa żonego pod 
względem środowiskowym i terytorialnym, które przyczynia si ę do większej 
konkurencyjno ści łańcucha dostaw żywności w UE i unijnego handlu oraz zwi ększa 
spójność na obszarach wiejskich przez zach ęcanie do podejmowania inicjatyw 
sprzyjających wzrostowi gospodarczemu i spo łecznemu na tych obszarach. 
 
PL 4   PL 2. GŁÓWNE CELE POLITYCZNE REFORMY WPR 
Aby za po średnictwem WPR mo żna było podjąć wyzwania zwi ązane z gospodark ą, 
środowiskiem, zmian ą klimatu i wymiarem terytori alnym, konieczne jest dostosowanie 
obecnych ram WPR zgodnie z nast ępującymi założeniami: 
(1) ukierunkowanie środków WPR na zwi ększenie wydajno ści i konkurencyjno ści 
sektora rolnego przez:  
- popraw ę funkcjonowania systemu doradzt wa i tworzenie sieci kontaktów 
(między rolnikami, doradcami, naukowcami, podmiotami prowadz ącymi 
przedsiębiorstwa spo żywcze, konsumentami itd.) w celu rozwoju i 
transferu wiedzy, a tak że sprzyjanie innowacyjnym metodom 
finansowania projektów realizowanych w ramach środków rozwoju 
obszarów wiejskich; 
- zach ęcanie rolników do wspólnego dzia łania sprzyjaj ącego 
konkurencyjno ści w celu poprawy wydajno ści wykorzystania zasobów 
oraz rozwoju produktów i wprowadzania ich na rynek ; 
- dostarczanie zach ęt do stosowania narz ędzi zarządzania ryzykiem i 
strategii aktywnego zapobiegania; 
(2) poprawa efektywno ści środowiskowej i skuteczno ści działań WPR w zakresie 
zmiany klimatu przez: 
- zwi ększenie liczby obszarów wiej skich, na których stosuje si ę praktyki 
rolnicze korzystne dla ochrony środowiska i sprzyjaj ące działaniom w 
dziedzinie klimatu oraz zach ęcanie państw członkowskich i rolników do 
stosowania bardziej zaawansowanych środków rolno- środowiskowych; 
(3) zwiększenie skuteczno ści i efektywno ści polityki poprzez: 
- wprowadzenie innego podzia łu wsparcia w postaci p łatności 
bezpośrednich, by lepiej odzwierciedla ł on cel wsparcia dochodów i 
efektywno ść środowiskow ą; 
- zmniejszenie nierówno ści w poziomie otrzymywanego wsparcia w postaci 
płatności bezpośrednich mi ędzy państwami cz łonkowskimi i rolnikami. 
3. WARIANTY STRATEGICZNE  
W następstwie szerokiej debaty publicznej  i w oparciu o szereg stanowisk 
przedstawionych z inicjatywy w łasnej przez instytucje unijne i poszczególne pa ństwa 
członkowskie sformu łowano trzy spójne scenariusze polityki (dostosowania, integracji i 
zmiany ukierunkowania). Celem by ło dostarczenie informacji na potrzeby procesu 
decyzyjnego poprzez zanalizowanie ca łego spektrum mo żliwych zmian polityki w 
sposób ca łościowy oraz uwzgl ędniający potencjalne wzajemne oddzia ływania i synergie 
między głównymi kierunkami dzia łań politycznych, przy czym ka żda część składowa 
polityki poddana jest oddzielnej ocenie w poszczególnych za łącznikach. 
 
PL 5   PL • W wariancie dostosowania po łożono nacisk na ograniczone dostosowanie WPR 
poprzez uwypuklenie tych z jej elementów sk ładowych, które sprawdzaj ą się w chwili 
obecnej, a tak że zajęcie się najsłabszymi stronami obecnych ram tej polityki bez 
wprowadzania do niej zasadniczych zmian. 
• Wariant integracji ma na celu lepsze uki erunkowanie wsparcia WPR na cele tej 
polityki, w szczególno ści poprzez lepsze po łączenie korzy ści wnoszonych przez jej 
różne elementy sk ładowe, co oznacza wprowadzenie nowych elementów do jej ram, a 
także dokonanie znacz ących zmian w jej strukturze. 
• Wariant zmiany ukierunkowania zaw ęża ukierunkowanie dzia łań politycznych WPR 
wyłącznie do aspektu ochrony środowiska i przeciwdzia łania zmianie klimatu przy 
założeniu, że zdolność produkcyjn ą można utrzyma ć bez wsparcia, opieraj ąc się na 
sygnałach rynkowych, oraz że cel przyczynienia si ę do żywotności obszarów 
wiejskich i równowagi terytorialnej zosta łby zrealizowany w ramach innych dziedzin 
polityki wspólnotowej. 
Każdy z tych wariantów st anowi przekrojowe podej ście do realizacji trzech szerokich 
celów strategicznych przysz łej WPR opisanych w poprzedniej cz ęści. W ramach 
poszczególnych wariantów przywi ązuje się różną wagę do każdego z trzech celów. 
Warianty te do pewnego stopnia oparto tak że na różnych podej ściach do kwestii 
konieczno ści podejmowania dzia łań politycznych. 
Z tego wzgl ędu warianty te na ró żne sposoby podejmuj ą kwestię podstawowego 
zagrożenia związanego z niepodejmowaniem dzia łań politycznych, zawodno ści rynku, a 
także zagrożenia nieskuteczno ści polityki wynikaj ącego ze źle ukierunkowanych 
interwencji. To ostatnie zagro żenie stanowi podstaw ę odrzucenia innych scenariuszy 
politycznych, które przedstawiono podczas konsultacji spo łecznych. 
Punktem odniesienia dla analizy skutków ty ch wariantów jest stan obecny, kiedy to 
kwestia słabych stron polityki zidentyfikowanyc h w opisie problemu nie jest rozwi ązana, 
a także scenariusz alternatywny nieprowadzenia żadnej polityki, który, jak si ę 
przewiduje, prowadzi do znacznych problemów zwi ązanych z dochodami i 
środowiskiem3. 
Warianty zaprezentowano w oparciu o zak ładane zmiany w trzech g łównych sk ładowych 
działań politycznych, czyli środkach organizacji rynków (rozporz ądzenie Rady (WE) nr 
1234/2007), p łatnościach bezpo średnich (rozporz ądzenie Rady (WE) nr 73/2009) oraz 
polityce rozwoju obszarów wiejskich (rozporz ądzenie Rady (WE) nr 1698/2005). 
Tabela 1: Zarys g łównych wariantów strategicznych w podziale na scenariusze i 
instrumenty polityki 
 Instrumenty rynkowe 
(rozporządzenie Rady 
(WE) nr 1234/2007) Płatności bezpośrednie 
(rozporządzenie Rady 
(WE) nr 73/2009) Rozwój obszarów wiejskich 
(rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1698/2005) 
                                                 
3 http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/scenar2020ii/index_en.htm 
 
PL 6   PL Dostosowanie: 
Nacisk na 
dokonania WPR i 
zajęcie się jej 
najsłabszymi 
stronami Usprawnienie 
działania i 
uproszczenie 
obowiązujących 
instrumentów 
Poprawa wspó łpracy 
rolników w oparciu o zasady konkurencji Redystrybucja; 
rozbudowana zasada 
wzajemnej zgodno ści Umiarkowane zwi ększenie 
budżetu przeznaczonego na 
konkurencyjno ść/innowacyj
ność lub środowisko 
Integracja: 
Poprawa 
ukierunkowania WPR na realizację jej 
celów Usprawnienie 
działania i 
uproszczenie obowiązujących 
instrumentów 
Koncentracja na 
łańcuchu 
żywnościowym i 
zwiększeniu si ły 
przetargowej rolników (3 podwarianty) Redystrybucja; nowa 
struktura p łatności 
bezpośrednich; 
ekologizacja 
Rozbudowana zasada 
wzajemnej zgodno ści; 
ograniczanie p łatności; 
program dla drobnych 
producentów rolnych; program dla m łodych 
rolników Redystrybucja mi ędzy 
państwami cz łonkowskimi 
Innowacyjno ść, 
przeciwdzia łanie zmianie 
klimatu i ochrona środowiska jako zasady 
przewodnie 
Bardziej strategiczne 
ukierunkowanie polityki oraz wspólne ramy strategiczne z innymi funduszami 
Zmiana ukierunkowania: 
Ograniczenie 
zakresu interwencji WPR do aspektów związanych ze 
środowiskiem Zniesiono Wycofano Znacznie zwi ększone 
finansowanie; nacisk na 
przeciwdzia łanie zmianie 
klimatu i ochron ę 
środowiska 
 
4. OCENA WP ŁYWU ALTERNATYWNYCH WARIANTÓW STRATEGICZNYCH  
Wariant dostosowania  zakłada utrzymanie zasad obecnych ram polityki opartych na 
orientacji rynkowej. Oczekuje si ę, że wariant ten pozwoli rolnikom, zach ęconym przez 
sygnały rynkowe, na leps ze wykorzystanie dost ępnych instrumentów polityki w celu 
zwiększenia konkurencyjno ści gospodarstw, a jednocze śnie płatności bezpo średnie 
redystrybuowane pomi ędzy państwami cz łonkowskimi w bardziej skuteczny i 
sprawiedliwy sposób uchroni ą rolników na ca łym terytorium UE przed nadmiernymi 
wahaniami dochodów. Redystrybucja p łatności bezpo średnich w pa ństwach 
członkowskich (model regionalny) umo żliwiłaby wyższe wsparcie dla obszarów rolnych 
o korzystniejszym wp ływie na środowisko oraz ograniczy łaby zjawisko porzucania 
gruntów. Istnieje jednak du że prawdopodobie ństwo, że zwiększony nacisk ekonomiczny 
doprowadzi łby do intensyfikacji produkcji w na jbardziej urodzajnych regionach. Środki 
rozwoju obszarów wiejskich nadal by łyby ukierunkowane na rozwi ązywanie ogólnych 
 
PL 7   PL problemów dotycz ących obszarów wiejskich, lecz zmniejszy łoby się znaczenie rolnictwa 
w kontekście gospodarki, zatrudnienia i wz rostu na obszarach wiejskich. 
ramach wariantu integracji  proponuje si ę wzmocnione ramy polityki, ukierunkowane na 
wspieranie konkurencyjno ści, zrównowa żonego rozwoju i innowacji w sektorze oraz na 
tworzenie warunków, w których rolnicy – samo dzielnie lub zbiorowo – mogliby lepiej 
radzić sobie z nadchodz ącym wyzwaniami gospodarczymi i środowiskowymi. 
Bezpośrednie p łatności zapewni łyby stabilne dochody, prowadz ąc nie tylko do 
redystrybucji bardziej zrównowa żonej, skutecznej i sprawiedliwej, ale tak że w aktywny 
sposób ukierunkowanej na okre ślonych beneficjentów (w łaścicieli dzia łalności na małą 
skalę, rolników w regionach o natura lnych ograniczeniach, sektory nara żone na ryzyko, 
nowe podmioty na rynku itp.). Z kol ei element ekologiczny zapewnia łby promowanie 
pewnych podstawowych praktyk środowiskowych w ca łej UE, koncentruj ąc się przede 
wszystkim na tych gospodarstwach – cz ęsto najbardziej konkurencyjnych – które 
zaprzestały stosowania takich praktyk, jak równie ż na gospodarstwach, które rozwa żają 
zaprzestanie takich praktyk w wyni ku obecnych nacisków ekonomicznych. 
W przypadku zastosowania wariantu zmiany ukierunkowania  wycofanie p łatności 
bezpośrednich doprowadzi łoby do istotnej restrukturyzac ji w sektorze oraz skutkowa łoby 
powstawaniem wi ększych i bardziej kapita łochłonnych gospodar stw rolnych. 
Intensyfikacja produkcji w najbardziej urod zajnych regionach oraz porzucanie gruntów 
na obszarach o niekorzystnyc h warunkach gospodarowania wi ązałoby się z negatywnymi 
skutkami dla środowiska. Ukierunkowanie polityki na dzia łania środowiskowe zwi ązane 
z rozwojem obszarów wiejskich z łagodziłoby takie skutki, je dnak nie przyczynia łoby się 
do wzmacniania zrównowa żenia rolnictwa w ca łej UE. Wycofanie bezpo średnich 
płatności doprowadzi łoby do upadku wielu gospodarstw rolnych i spowodowa łoby 
trudności w utrzymaniu żywotności obszarów wiejskich charakteryzuj ących się wyższą 
stopą bezrobocia i migracjami.  
4.1. Obciążenia administracyjne  
Pewne elementy nowego modelu p łatności bezpośrednich, na przyk ład ograniczanie, 
definicja „czynnych zawodowo rolników” oraz „ekologizacji” potencjalnie mog łyby 
wiązać się z dodatkowymi wymogami zwi ązanymi z kontrol ą. Z drugiej strony program 
dla drobnych producentów rolnych w znaczny sposób zmniejszy łby obciążenia 
administracyjne zwi ązane ze sk ładaniem wniosków o p łatności bezpo średnie i 
przyznawaniem wsparcia w postaci p łatności bezpośrednich takim beneficjentom. 
Określenie dzia łań rolno-środowiskowych dost ępnych w ramach wsparcia specjalnego z 
filara I i w zwi ązku z rozwojem obszarów wiejskich w taki sposób, aby ich zakresy nie 
pokrywały się, oraz wprowadzenie jednolitego rozwi ązania dla wsparcia zwi ązanego z 
produkcją wprowadzi łoby pewne uproszczenia. Niemniej jednak ustanowienie 
ewentualnego procesu zatwierdzania przez Komisj ę może wiązać się z kolejnymi 
obciążeniami, zw łaszcza dla s łużb Komisji. 
Lepsze ukierunkowanie p łatności na czynnych zawodowo rolników wymaga uwa żnego 
doprecyzowania definicji, we wspó łpracy z pa ństwami cz łonkowskimi, oraz ustalenia 
kryteriów na poziomie pa ństw członkowskich, które nale ży włączyć do rejestrów 
Zintegrowanego Systemu Zarz ądzania i Kontroli (ZSZIK). Takie dzia łania mogą wiązać 
się ze znacznymi obci ążeniami administracyjnymi dla pa ństw członkowskich, a tak że z 
 
PL 8   PL obciążeniami dla rolników, kt órzy musieliby wykaza ć, że kwalifikuj ą się do płatności, 
przedstawiaj ąc szczegó łowe informacje, a w niektórych przypadkach równie ż załączając 
do swoich wniosków towarzysz ące dokumenty. 
4.2. Wymiar mi ędzynarodowy 
Kolejne reformy WPR w znacz ący sposób ograniczy ły zakłócające skutki tej polityki dla 
rynków mi ędzynarodowych. Wszystkie analizowane warianty powinny mie ć minimalny 
wpływ na globalne rynki (w tym na rynki w krajach rozwijaj ących się). Jest to efekt 
zarówno wcze śniejszych reform WPR, jak i obecnego oraz spodziewanego przysz łego 
poziomu światowych cen, wskutek których ograniczono wp ływ UE na rynki rolne. 
4.3. Porównanie wariantów 
Celem wszystkich trzech wariantów jest bardziej konkurencyjne, zrównowa żone i 
odporne rolnictwo i żywotność obszarów wiejskich, w zwi ązku z czym w ramach 
wszystkich trzech wariantów d ąży się do lepszego dostosowania WPR do strategii 
„Europa 2020”, zw łaszcza w kwestii efektywnego gospodarowania zasobami. Aby to 
osiągnąć, konieczna b ędzie poprawa wydajno ści produkcji rolnej poprzez badania, 
transfer wiedzy oraz ogólne wspieranie rozwi ązań opartych na wspó łpracy. Dlatego tak 
ważne są innowacje, w tym planowane europejs kie partnerstwo in nowacji na rzecz 
wydajnego i zrównowa żonego rolnictwa, jako podstawowy warunek, który musz ą 
spełnić wszystkie warianty strategiczne. Te n przekrojowy element jest obecny we 
wszystkich trzech wariantach, w zwi ązku z czym zosta ł wyłączony z opisanego poni żej 
porównania. 
Wyraźnie widać, że wariant zmiany ukierunkowania  jest tym wariantem, który wi ąże 
się z najmniejszymi obci ążeniami dla bud żetu UE, poniewa ż w przypadku jego 
wprowadzenia wycofano by p łatności bezpo średnie. W przypadku tego wariantu 
priorytetem jest rynkowa orientacja i id ące za tym przyspieszenie procesu strukturalnego 
dostosowania sektora w celu zwi ększenia rentowno ści przedsi ębiorstw. Wprowadzenie 
tego wariantu wystawi łoby sektor na wi ększe ryzyko spadku stabilno ści rynku w 
związku z brakiem odpowiednich siatek bezpiecze ństwa i narz ędzi zarządzania 
ryzykiem, jak równie ż na ryzyko zmniejszonych w ydatków na innowacje w wyniku 
położenia nacisku na dochód gospodarstw. Do stosowanie strukturalne proponowane w 
ramach wariantu zmiany ukierunkowania oznacza łoby znaczne koszty spo łeczne i 
środowiskowe. Dochody zmniejszy łyby się o 25 %, za ś produkcja skoncentrowa łaby się 
na najbardziej op łacalnych obszarach i sektorach. 
Nawet w przypadku podwojenia w ydatków na lepiej ukierunkowane środki 
środowiskowe w ramach rozwoj u obszarów wiejskich nie by łoby możliwe osiągnięcie 
zrównowa żonego zarz ądzania gruntami na ca łym terytorium UE, poniewa ż utracony 
zostałby efekt zwi ązany z powi ązaniem płatności bezpośrednich z wymogami w zakresie 
zasady wzajemnej zgodno ści. Ponadto ze wzgl ędu na zakres negatywnych konsekwencji 
społecznych, zw łaszcza na obszarach i w sektorach, które s ą w najwi ększym stopniu 
zależne od płatności bezpośrednich (np. du że uprawy rolne i gospodarstwa mleczarskie, 
gospodarstwa zajmuj ące się ekstensywn ą hodowlą bydła, owiec i kóz), nie mo żna byłoby 
wyrównać strat wynikaj ących z wycofania p łatności bezpo średnich za pomoc ą 
tymczasowego wykorzystywania środków w ramach osi 1 w celu wspierania 
restrukturyzacji. Brak środków w ramach osi 3 móg łby stanowi ć zagrożenie dla struktury 
 
PL 9   PL obszarów wiejskich, zw łaszcza w przypadku zró żnicowanych gospodarek wiejskich, tym 
samym zagra żając równowadze terytorialnej. Wyniki te nie s ą niczym nowym, 
częściowo pokrywaj ą się bowiem z podobnymi wynikami dwóch bada ń potencjalnych 
scenariuszy „Scenar 2020”. 
W przeciwie ństwie do powy ższego, wariant dostosowania  pozwoli łby najlepiej 
zachować ciągłość polityki przy wprowadzeniu ograniczonych, ale istotnych 
udoskonale ń zarówno w konkurencyjno ści rolnictwa, jak i efektywno ści środowiskowej, 
poprzez redystrybucj ę płatności bezpo średnich, rozbudowan ą zasadę wzajemnej 
zgodności, uproszczenie i usprawnienie dzia łania instrumentów rynkowych oraz 
wsparcie dla rozwi ązań opartych na wspó łpracy, jak równie ż przeznaczenie 
dodatkowych zasobów na nowe wyzwania zwi ązane z rozwojem obszarów wiejskich. 
Głównym nowym elementem proponowanym w ra mach wariantu dostosowania jest 
wprowadzenie innego podzia łu płatności bezpo średnich pomi ędzy państwami 
członkowskimi oraz w ramach poszczególnych pa ństw członkowskich, w którym to celu 
dokonano analizy ró żnych rozwi ązań. Konieczne jest tu znalezienie sposobu na 
zapewnienie bardziej sprawiedliwej dystr ybucji oraz wsparcia lepiej ukierunkowanego 
na cele polityki, który umo żliwiłby równie ż uniknięcie istotnych zak łóceń. Na 
konwergencji w kierunku zrycza łtowanej stawki w szczególny sposób skorzysta łyby 
państwa członkowskie, które obecnie znajduj ą się znacznie poni żej średniej UE. 
Przejście na model regionalny (wraz z w łączeniem niezg łoszonych gruntów 
kwalifikowalnych) zmieni łoby podzia ł wsparcia pomi ędzy różnymi rodzajami 
gospodarstw, zw łaszcza w pa ństwach cz łonkowskich, które obecnie stosuj ą model 
historyczny, w wi ększości przypadków wspieraj ąc bardziej ekstensywne systemy 
produkcji. W praktyce taki podzia ł przyniósłby korzyści gospodarstwom zajmuj ącym się 
hodowlą zwierząt żywionych w systemie wypasowym, produkcj ą wina i ogrodnictwem, 
zaś w przypadku gospodarstw mleczarskich, gospodarstw zajmuj ących się uprawami i 
działalnością mieszaną oznaczałby straty. 
Istnieją jednak powa żne wątpliwości, czy wariant dostosowania jest w stanie w 
odpowiedni sposób podj ąć przyszłe istotne wyzwania zwi ązane z klimatem i 
środowiskiem naturalnym oraz tym samym wspiera ć zrównowa żony charakter samego 
rolnictwa w d łuższej perspektywie. 
Wariant integracji  idzie o krok dalej w podkre ślaniu potrzeby ekologizacji WPR, 
wprowadzaj ąc „ekologiczny” element p łatności bezpo średnich. W tym przypadku 
wyzwanie polega na opracowaniu takiego pro cesu ekologizacji, który przyniesie znaczne 
korzyści dla środowiska naturalnego i procesu przeciwdzia łania zmianie klimatu oraz 
zapewni zrównowa żone gospodarowanie zasobami naturalnymi bez uszczerbku dla 
równowagi terytorialnej na ca łym terytorium UE i dla d ługoterminowej 
konkurencyjno ści sektora rolnego, a tak że bez nadmiernego komplikowania procesu 
zarządzania płatnościami bezpo średnimi. 
Analiza pokazuje, że taka ekologizacja jest mo żliwa, cho ć nie da si ę uniknąć pewnego 
obciążenia administracyjnego. Wynikaj ący z ekologizacji negatywny wp ływ na dochody 
na ogół pozostaje na poziomie umiarkowanym (cho ć różni się znacznie w zale żności od 
poszczególnych pa ństw członkowskich, regionów i syst emów gospodarki rolnej). 
Wprowadzenie bardziej zaawansowanego środka różnicowania upraw zwi ększy taki 
 
PL 10   PL negatywny wp ływ, zaś wprowadzenie bardziej wymagaj ących przepisów dotycz ących 
obszarów proekologicznych go os łabi, w wyniku oddzia ływania rynkowego. 
Element ekologiczny uwolni łby równie ż środki w ramach rozwoju obszarów wiejskich, 
które mog łyby zosta ć wykorzystane na bardziej zaawansowane dzia łania rolno-
środowiskowe i dzia łania ukierunkowane na przeciwdzia łanie zmianie klimatu. 
Połączone oddzia ływanie dzia łań środowiskowych i dzia łań na rzecz ONW w ramach 
obydwu filarów mog łoby więc w znacz ący sposób wzmocni ć wkład WPR w zapewnianie 
dóbr publicznych, cho ć wiązałoby się to z dodatkowymi obci ążeniami administracyjnymi 
wynikającymi z konieczno ści zarządzania złożoną strukturą oraz unikni ęcia powielania 
działań. Jeśli osiągnięta zostałaby właściwa równowaga podczas opracowywania 
środków oraz ich wdra żania przez pa ństwa członkowskie, taki scenariusz najlepiej 
posłużyłby zachowaniu równowagi terytorialnej, poprzez dzia łanie na rzecz 
długoterminowego zrównowa żenia rolnictwa i obszarów wiejskich. 
Wariant integracji zak łada równie ż znaczącą zmianę polityki na rzecz rozwoju obszarów 
wiejskich. Wynikiem ta kiej zmiany powinna by ć bardziej skuteczna polityka 
dostarczaj ąca wyników zgodnych z priorytetami st rategii „Europa 2020” we wspólnych 
ramach wraz z innymi funduszami UE, jednak warunkiem takiej zwi ększonej 
skuteczno ści jest w łaściwe wykorzystanie dost ępnych mo żliwości przez pa ństwa 
członkowskie i regiony na poziomie programowania, a tak że utrzymanie synergii z 
filarem I w obliczu ściślejszej wspó łpracy z nowymi funduszami. Taki podzia ł wsparcia 
przeznaczonego na rozwój obszarów wiejskich lepiej odzwierciedla łby cele polityki, 
uwzględniając przy tym obecnie obowi ązujący podzia ł. 
Wreszcie lepsze ukierunkowanie wsparcia, poprzez ró żne elementy p łatności 
bezpośrednich (w szczególno ści ograniczanie, program dla drobnych producentów 
rolnych i lepsz ą definicję „czynnych zawodowo rolników”) mo że przyczyni ć się do 
osiągnięcia większej skuteczno ści pod wzgl ędem wsparcia dochodu i zapewniania dóbr 
publicznych. W kontek ście łańcucha dostaw żywności należy dążyć do osiągnięcia 
równowagi pomi ędzy zwiększaniem si ły przetargowej rolników a zapewnianiem 
konkurencyjno ści i zwiększonej wydajno ści całego łańcucha.  
Wariant integracji zapewni łby najwy ższą unijną wartość dodaną poprzez 
najskuteczniejsze utrzymanie zrównowa żonego rolnictwa na ca łym terytorium UE, 
jednocześnie podejmuj ąc istotne kwestie wykraczaj ące poza granice pa ństw, takie jak 
zmiana klimatu oraz zwi ększając solidarno ść między państwami cz łonkowskimi; 
osiągnięcie tych celów w mniejszym stopniu zapewnia wariant dostosowania, a w 
najmniejszym wariant zmiany ukierunkowania.  
Wariant integracji jest równie ż najbardziej op łacalny , poniewa ż w najlepszy sposób 
wykorzysta łby budżet, zapewniaj ąc najwyższą unijną wartość dodaną. Wariant 
dostosowania wi ązałby się z równie istotnymi wydatkami z bud żetu UE, lecz nie zak łada 
takich samych oczekiwa ń co do wyników, podczas gdy wariant zmiany ukierunkowania 
zapewniłby oszczędności w budżecie, jednak na skutek je go wprowadzenia w znaczny 
sposób zmniejszy łyby się zakres i warto ść dodana dzia łań UE.  
 
PL 11   PL Tabela 1: Porównanie wariantów ze wzgl ędu na cel, unijn ą wartość dodaną i 
opłacalność 
 Dostosowanie Integracja Zmiana 
ukierunkowania 
Opłacalna produkcja żywności ++ +++ + 
Zrównowa żone gospodarowanie 
zasobami naturalnymi i dzia łania 
w dziedzinie klimatu + +++ ++ 
Zachowanie równowagi 
terytorialnej ++ +++ + 
Unijna warto ść dodana ++ +++ + 
Opłacalność + ++ + 
Z powyższego porównania wynika, że wariantem preferowanym jest wariant integracji, 
drugim w kolejno ści jest wariant dostosowania, za ś ostatnim jest wariant zmiany 
ukierunkowania. Ocen a ta jest zbie żna z preferencjami wyra żanymi podczas publicznych 
konsultacji (zob. za łącznik 9). Podczas gdy wariant dostosowania mo że nie by ć 
dostatecznie ukierunkowany, a wariant zmia ny ukierunkowania zbyt ryzykowny, wydaje 
się, że wariant integracji jest najbardziej wywa żony i zakłada stopniowe ukierunkowanie 
WPR na wype łnianie celów strategii „Europ a 2020” z zachowaniem odpowiedniej 
równowagi, która powinna cechowa ć również proces wdra żania jego poszczególnych 
elementów. 
5. MONITOROWANIE I OCENA KOSZTÓW , KORZY ŚCI I STOPNIA OSI ĄGNIĘCIA 
POŻĄDANYCH REZULTATÓW  
W przysz łości należy wzmocni ć system monitorowania i oceny WPR, poddaj ąc 
monitorowaniu i ocenie równie ż nowe elementy za łożeń polityki wprowadzone w 
ramach filara I, na przyk ład ekologizacj ę. Przyszły system monitorowania i oceny 
programów rozwoju obszarów wiejskich powinien równie ż w większym stopniu 
uwzględniać wzmocnione podej ście strategiczne obejmuj ące wspólne wska źniki oparte 
na celach i priorytetach, a tak że ułatwiać zastosowanie oceny jako narz ędzia zarządzania 
przez cały okres programowania. 
Aby stworzy ć wspólne ramy oceny skuteczno ści WPR w ramach strategii Europa 2020 r. 
należy scalić system monitorowania i oceny oby dwu filarów. W tym celu rozpocz ęto już 
opracowywanie wspólnego zestawu wska źników zwi ązanych z celami polityki, w śród 
których maj ą się znaleźć:  
– wskaźniki wpływu związane z ogólnymi celami; 
– wskaźniki rezultatu zwi ązane ze szczegó łowymi celami; 
– wskaźniki produktu zwi ązane z wydatkami w ramach poszczególnych instrumentów. 
 
PL 12   PL Ponadto w celu rozwi ązania problemu brakuj ących danych, mi ędzy innymi dotycz ących 
wskaźników zrównowa żenia, rozwa ża się uruchomienie projektu pilota żowego, który 
umożliwiłby uzupe łnienie obecnych braków danych zwi ązanych ze wska źnikami na 
poziomie gospodarstw, tym samym usprawniaj ąc proces monitorowania i oceny 
wdrożonych reform.