Sprawozdanie specjalne Unijna pomoc 
przedakcesyjna dla SerbiiPL 2014  nr 19
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352  4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o  Unii Europejskiej można znaleźć w  portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2014
ISBN 978-92-872-1809-4
doi: 10.2865/63196
© Unia Europejska, 2014
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Unijna pomoc 
przedakcesyjna dla Serbii
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2014  nr 19
02
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów
I–VII  Streszczenie
1–6 Wstęp
1–4 Wprowadzenie
5–6 Unijna pomoc przedakcesyjna dla Serbii
7–8 Zakres kontroli i podejście kontrolne
9–71 Uwagi
9–48 Część pierwsza – Zarządzanie projektami IPA przez Komisję
9–22 Decyzje dotyczące finansowania były podejmowane w oparciu o odnośne strategie
23–38 Komisja rozpoczęła rozwiązywanie problemów związanych z niedociągnięciami w koncepcji projektu, które 
przyczyniły się do powstania opóźnień w realizacji
39–48 W ramach projektów IPA ogólnie uzyskano planowane produkty, ale rezultaty wykraczające poza produkty 
mogą nie być trwałe
49–71 Część druga – Zarządzanie przez Komisję pomocą pozafinansową w ramach wspierania 
sprawowania rządów
49–63 Komisja w swoim dialogu z Serbią podjęła dogłębnie kwestie sprawowania rządów z coraz bardziej 
pozytywnym skutkiem
64–71 Przy zatwierdzaniu systemu zarządzania unijnymi środkami finansowymi przez Serbię Komisja nie 
uwzględniła w pełni kwestii zarządzania finansami publicznymi w Serbii
03 Spis treści
72–81 Wnioski i zalecenia
72–79 Wnioski
80–81 Zalecenia
 Załącznik  I – Wykaz projektów IPA objętych kontrolą
 Załącznik  II –  Wykaz projektów IPA objętych przeglądem w celu zbadania kwestii 
sprawowania rządów i walki z korupcją jako zagadnień przekrojowych
 Odpowiedzi Komisji
04
 Wykaz  
skrótów
DIS: (ang. Decentralised Implementation System) zdecentralizowany system wdrażania
EPD : intensywny stały dialog
IA: umowa przejściowa w sprawie handlu i kwestii związanych z handlem
IPA: Instrument Pomocy Przedakcesyjnej
MIFF : wieloletnie orientacyjne ramy finansowe
MIPD : dokumenty dotyczące wieloletniego planowania orientacyjnego
MŚP : małe i średnie przedsiębiorstwa 
NIPAC : krajowy koordynator IPA
PE: Parlament Europejski
ROM : monitorowanie ukierunkowane na wyniki
SAA : układ o stabilizacji i stowarzyszeniu
SAP : proces stabilizacji i stowarzyszenia
SEIO : Urząd ds. Integracji Europejskiej Republiki Serbii
SIGMA : wsparcie ulepszeń w zakresie ładu administracyjno-regulacyjnego i zarządzania
05
 Streszczenie
I
Począwszy od 2007 r. unijne wsparcie finansowe udzie -
lane Serbii za pośrednictwem Instrumentu Pomocy 
Przed akcesyjnej (IPA) wyniosło ok. 170 mln euro rocz -
nie. Na sprawowanie rządów, które w przypadku Serbii 
Komisja uznała za najbardziej wymagający obszar, prze -
znaczono jedną czwartą środków finansowych IPA. UE 
uzupełnia finansowanie w ramach IPA pewnymi środkami 
pozafinansowymi mającymi pomóc Serbii w przygotowa -
niu się do członkostwa w UE.
II
Celem przeprowadzonej kontroli była ocena tego, czy 
Komisja skutecznie zarządza wsparciem przedakce -
syjnym dla Serbii, a w szczególności ocena wsparcia 
udzielonego przez Komisję na rzecz kluczowego obszaru 
sprawowania rządów. Kontrola obejmowała lata 2007–
2013 i dotyczyła dwóch następujących kwestii:
a) Czy Komisja skutecznie zarządza projektami w ra -
mach IPA?
b) Czy Komisja, w ramach wsparcia na rzecz spra -
wowania rządów, skutecznie zarządza wsparciem 
pozafinansowym?
III
Podczas kontroli zbadano proces programowania IPA 
oraz 15 finansowanych ze środków IPA projektów realizo -
wanych w ramach programów rocznych dla Serbii na lata 
2007, 2008 i 2009, przy czym szczególną uwagę zwró -
cono na rezultaty projektów. Poddana kontroli pomoc 
pozafinansowa obejmowała dialog między UE a Serbią 
dotyczący kwestii związanych ze sprawowaniem rządów 
oraz współpracy, służący przygotowaniu Serbii do zde -
centralizowanego zarządzania środkami finansowymi UE. 
Trybunał dokonał również przeglądu innej próby 10 pro -
jektów IPA realizowanych w ramach programów rocznych 
na lata 2010, 2011 i 2012 w celu zweryfikowania, czy 
kwestie sprawowania rządów i walki z korupcją uwzględ -
niono w sposób przekrojowy w projektach, w których 
dobre sprawowanie rządów nie było głównym celem.IV
Podczas kontroli ustalono, że zasadniczo Komisja 
skutecznie zarządza wsparciem przedakcesyjnym dla 
Serbii. Finansowa pomoc przedakcesyjna dla Serbii wraz 
z innymi formami wsparcia skutecznie pomaga temu 
krajowi w przeprowadzaniu reform społeczno -gospo -
darczych oraz w usprawnianiu procesu sprawowania 
rządów. W oparciu o doświadczenia zdobyte w innych 
krajach będących beneficjentami IPA Komisja kładzie 
coraz większy nacisk na kwestie związane ze sprawowa -
niem rządów podczas planowania pomocy finansowej 
i pozafinansowej dla Serbii.
V
Komisja skutecznie zarządza projektami IPA. Programo -
wanie pomocy finansowej w ramach IPA opiera się na 
spójnych ramach strategicznych, a podejście polegające 
na wyborze projektów istotnych z punktu widzenia 
przygotowania Serbii do przystąpienia do UE stopniowo 
poprawia się.Skontrolowane projekty przyniosły zasadni -
czo zaplanowane produkty, ale odnotowano niedociąg -
nięcia w zakresie ich opracowania, realizacji i trwałości. 
Podczas sporządzania ostatnich programów rocznych 
IPA Komisja podjęła działania na rzecz wyeliminowania 
uchybień stwierdzonych przez Trybunał we wcześniej -
szych projektach IPA.
Streszczenie 06
VI
Komisja zarządzała skutecznie pomocą pozafinansową 
dla Serbii w dziedzinie sprawowania rządów. Podczas 
kontroli ustalono, że w ramach zorganizowanego dialogu 
między UE a Serbią w odpowiednim zakresie uwzględ -
niono kluczowe obszary sprawowania rządów i powią -
zano priorytety polityczne z procesem kształtowania 
polityki. Nacisk położony w ramach tego dialogu na 
sprawowanie rządów nie został co do zasady wyraźnie 
sformułowany w założeniach projektów, ale większość 
z objętych kontrolą Trybunału projektów przyczyniła 
się pośrednio do lepszego sprawowania rządów lub do 
walki z korupcją za sprawą działań związanych z budo -
waniem zdolności administracyjnych. W ramach kontroli 
stwierdzono, że w odniesieniu do przygotowań Serbii do 
zdecentralizowanego zarządzania środkami finansowymi 
UE podejście Komisji skutecznie wspierało sprawowanie 
rządów, ale jedynie w ograniczonym zakresie struktur 
zarządzania IPA. Działania kontrolne Komisji dotyczące 
krajowych struktur IPA, prowadzone na podstawie 
rozporządzenia w sprawie IPA, nie wchodziły w skład 
kompleksowej oceny zarządzania finansami publicznymi 
na szczeblu krajowym.VII
W sprawozdaniu sformułowano konkretne zalecenia 
mające służyć usprawnieniu programowania, opracowy -
wania i realizacji projektów IPA w Serbii. W odniesieniu 
do pomocy pozafinansowej Trybunał zaleca, aby Komi -
sja wspierała władze serbskie w dalszej racjonalizacji 
strategii krajowych i sfinalizowaniu w pełni ukształtowa -
nego planu działania dotyczącego zarządzania finansami 
publicznymi, usprawniła mechanizm konsultacji z orga -
nizacjami społeczeństwa obywatelskiego, dokonywała 
systematycznej oceny potrzeb dotyczących konkretnych 
działań antykorupcyjnych lub innych działań z zakresu 
dobrego sprawowania rządów na etapie opracowywania 
koncepcji projektów i podejmowała działania na rzecz 
włączenia działań kontrolnych Komisji dotyczących kra -
jowych struktur IPA w ogólnokrajową ocenę zarządzania 
finansami publicznymi.
07
 Wstęp
Wprowadzenie
01 
Po upadku rządów Slobodana Miloševi -
cia w październiku 2000 r. Serbia – naj -
większy z krajów Bałkanów Zachodnich 
zarówno pod względem liczby ludności, 
jak i wielkości terytorium1 – wstąpiła na 
drogę ku przystąpieniu do UE w ramach 
przedakcesyjnego procesu stabilizacji 
i stowarzyszenia. Na schemacie 1  przed -
stawiono przegląd głównych wydarzeń, 
które wywarły największy wpływ na 
stosunki między UE a Serbią w latach 
1999–2014.1 Terytorium Serbii obejmuje 
77 474 km2 i zamieszkuje je 
7,2 mln obywateli (dane 
z 2014 r., CIA World Factbook).Schemat 1Najważniejsze daty w rozwoju stosunków między UE a Serbią
2014  •  21 stycznia – Pierwsza konferencja międzyrządowa (Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska i Serbia) stanowiąca oficjalne rozpoczęcie 
negocjacji w sprawie przystąpienia Serbii
2013  •  1 września – Wejście w życie układu o stabilizacji i stowarzyszeniu między UE a Serbią. Rozpoczęcie analitycznego przeglądu zgodności 
prawa krajowego z prawem unijnym ( screening )
• 28 czerwca – Decyzja Rady Europejskiej w sprawie rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z Serbią
2012  • 1 marca – Rada Europejska zatwierdza status Serbii jako kraju kandydującego
2011  • 14 października – Komisja wydaje opinię w sprawie wniosku Serbii o członkostwo w UE
• 20 lipca – Aresztowanie Gorana Hadžicia, ostatniego poszukiwanego przez Międzynarodowy Trybunał Karny dla Byłej Jugosławii (MTKJ)
• 26 maja – Aresztowanie Ratka Mladicia
2010  •  1 lutego – Wejście w życie umowy przejściowej w sprawie handlu i kwestii związanych z handlem (będącej częścią układu o stabilizacji 
i stowarzyszeniu)
2009  • 22 grudnia – Serbia składa wniosek o członkostwo w UE
• 19 grudnia – Obywatele Serbii otrzymują możliwość bezwizowego podróżowania do strefy Schengen
2008  • 21 lipca – Aresztowanie Radovana Karadžicia
•  29 kwietnia – Podpisanie układu o stabilizacji i stowarzyszeniu między UE a Serbią wraz z umową przejściową w sprawie handlu i kwestii 
związanych z handlem
2006  •  3 maja – UE zawiesza rozmowy w sprawie układu o stabilizacji i stowarzyszeniu między UE i Serbią w związku z brakiem pełnej współpracy 
ze strony Serbii z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla Byłej Jugosławii (MTKJ)
2005  •  1 października – Serbia rozpoczyna negocjacje z UE w sprawie podpisania traktatu międzynarodowego nazywanego układem o stabilizacji 
i stowarzyszeniu
2003  • 1 czerwca – Rada Europejska na posiedzeniu w Salonikach potwierdza unijną perspektywę dla krajów Bałkanów Zachodnich
2001  • 1 kwietnia – Aresztowanie Slobodana Miloševicia
2000  •  1 czerwca – Rada Europejska na posiedzeniu w Santa Maria da Feira stwierdza, że wszystkie kraje uczestniczące w procesie stabilizacji 
i stowarzyszenia są potencjalnymi kandydatami do członkostwa w UE
1999  •  26 maja – Wniosek Komisji w sprawie procesu stabilizacji i stowarzyszenia, unijnej strategii politycznej wobec krajów Bałkanów Zachod ‑
nich stworzonej w celu umożliwienia w końcowej perspektywie członkostwa w UE
08 Wstęp
02 
Proces stabilizacji i stowarzyszenia zaini -
cjowany przez UE w 1999 r. po dekadzie 
zamętu i konfliktów zbrojnych w byłej 
Socjalistycznej Federacyjnej Republice 
Jugosławii opierał się na założeniu, że 
wyłącznie realny plan integracji z UE 
może przynieść krajom bałkańskim 
trwały pokój, stabilizację i demokrację. 
Proces stabilizacji i stowarzyszenia łączy 
w sobie powiązania umowne w postaci 
układów o stabilizacji i stowarzyszeniu, 
środki handlowe zapewniające regiono -
wi swobodny dostęp do unijnych rynków 
w zakresie prawie wszystkich towarów, 
a także znaczącą pomoc finansową 
z budżetu UE.
03 
UE nalegała, aby Serbia wydała osoby 
podejrzane o popełnienie przestępstw 
wojennych Międzynarodowemu Try -
bunałowi Karnemu w Hadze oraz aby 
znalazła trwałe rozwiązanie kwestii sto -
sunków z Kosowem, zanim będzie mogła 
poczynić znaczące postępy na drodze ku 
członkostwu w UE. Serbia złożyła wnio -
sek o członkostwo w UE w dniu 22 grud -
nia 2009 r., a Rada Europejska w dniu 
1 marca 2012 r. przyznała jej status kraju 
kandydującego na mocy konkluzji Rady 
do Spraw Ogólnych z dnia 28 lutego 
tego samego roku. We wspomnianych 
konkluzjach podkreślano przede wszyst -
kim postępy Serbii w zakresie dialogu 
z Kosowem2. Postępy, jakie poczyniła 
Serbia na drodze ku spełnieniu kryteriów 
kopenhaskich w aspekcie politycznym3, 
oraz postawienie przed sądem kilkuna -
stu osób oskarżonych o przestępstwa 
wojenne także stanowiły istotne czyn -
niki, które Rada wzięła pod uwagę przy 
podejmowaniu decyzji.04 
Negocjacje akcesyjne z Serbią oficjalnie 
rozpoczęto w dniu 1 stycznia 2014 r. Ko -
misja Europejska wskazywała wcześniej, 
że postrzega kwestie związane ze spra -
wowaniem rządów jako główne wyzwa -
nie, przed którym stoi Serbia, i podjęła 
decyzję, że ten najbardziej problema -
tyczny obszar należy uwzględnić we 
wczesnych rozdziałach negocjacyjnych4.2 Mediatorem w dialogu między 
Belgradem i Prisztiną była 
Wysoka Przedstawiciel Unii do 
Spraw Zagranicznych i Polityki 
Bezpieczeństwa oraz 
Wiceprzewodnicząca Komisji 
Europejskiej Catherine Ashton, 
którą wspierała Europejska 
Służba Działań Zewnętrznych.
3 Kryteria kopenhaskie ustalone 
przez Radę Europejską 
w czerwcu 1993 r. obejmują: 
a) kryteria polityczne: 
stabilność instytucji 
gwarantujących 
demokrację, 
praworządność, 
poszanowanie praw 
człowieka i ochrona 
mniejszości;
b) kryteria gospodarcze: 
istnienie funkcjonującej 
gospodarki rynkowej, 
a także zdolność do 
sprostania warunkom 
konkurencji i radzenia 
sobie z siłami rynkowymi 
w UE;
c) zdolność do wypełnienia 
obowiązków 
wynikających 
z członkostwa, w tym 
realizacji założeń unii 
politycznej, gospodarczej 
i walutowej.
4 W celu ułatwienia negocjacji 
akcesyjnych proces ten jest 
podzielony na 35 rozdziałów 
dotyczących różnych 
obszarów polityki UE. 
Negocjacje dotyczące 
poszczególnych rozdziałów 
nie ograniczają się do 
aspektów 
regulacyjno -legislacyjnych, ale 
obejmują również kwestie 
związane z utworzeniem 
niezbędnych struktur 
administracyjnych oraz 
postępy poczynione 
w ramach budowania ich 
zdolności zarządzania. 
Rozdziałami dotyczącymi 
sprawowania rządów są 
zasadniczo rozdział 23 
(Sądownictwo i prawa 
podstawowe) oraz rozdział 24 
(Sprawiedliwość, wolność 
i bezpieczeństwo).
09 Wstęp
Unijna pomoc 
przedakcesyjna dla Serbii
05 
Priorytety unijnej pomocy przedak -
cesyjnej obejmują wspieranie państw 
beneficjentów w zakresie wzmacniania 
ich zdolności administracyjnych oraz 
ułat  wiania przyjęcia i wdrażania wspól -
notowego dorobku prawnego5. Mając na 
celu wzmocnienie zdolności administra -
cyjnych, Komisja finansuje działania, ta -
kie jak rozwój instytucjonalny, tworzenie 
systemów zarządzania, a także szkolenia.06 
W latach 2007–2013 UE zapewniła Serbii 
wsparcie w obszarze zdolności admini -
stracyjnych za sprawą komponentu I (po -
moc w okresie przejściowym oraz rozwój 
instytucjonalny) Instrumentu Pomocy 
Przedakcesyjnej (IPA)6. Finansowanie 
w ramach IPA – średnio ok. 170 mln euro 
rocznie – było w miarę równomiernie 
rozdzielane między wiele sektorów, 
co zostało przedstawione w  tabeli 1 . 
Obszar związany ze sprawowaniem rzą -
dów – „wymiar sprawied liwości i sprawy 
wewnętrzne”, w tym walka z korupcją, 
i „reforma administracji publicznej”, 
w tym reforma zarządzania finansami 
publicznymi – otrzymał jedną czwartą 
środków finansowych, co ukazuje, jak 
dużą wagę Komisja przywiązywała do 
usunięcia uchybień w tej dziedzinie.5 Dorobek prawny UE oznacza 
cały szereg zasad, polityk, 
praw, praktyk, zobowiązań 
i celów, które zostały 
uzgodnione lub wypracowane 
w Unii Europejskiej.
6 IPA została utworzona na 
mocy rozporządzenia Rady 
(WE) nr 1085/2006 z dnia 
17 lipca 2006 r. 
ustanawiającego instrument 
pomocy przedakcesyjnej (IPA) 
(Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 82) 
oraz rozporządzenia Komisji 
(WE) nr 718/2007 z dnia 
12 czerwca 2007 r. 
wdrażającego rozporządzenie 
Rady (WE) nr 1085/2006 
ustanawiające instrument 
pomocy przedakcesyjnej (IPA) 
(Dz.U. L 170 z 29.6.2007, s. 1).Tabela 1Pomoc dla Serbii w ramach IPA (lata 2007–2013)
SektorPrzyznana kwota  
(w mln euro)Procentowy udział w cał -
kowitej kwocie przydzie -
lonych środków
Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne 117 9,7%
Reforma administracji publicznej 164 13,6%
Rozwój społeczny 171 14,2%
Rozwój sektora prywatnego 109 9,1%
Transport 146 12,1%
Środowisko, zmiana klimatu i energia 192 16,0%
Rolnictwo i  rozwój obszarów wiejskich 109 9,1%
Inne działania dotyczące dorobku prawnego 
UE i działania przekrojowe195 16,2%
Razem 1 203
Źródło:  Dokument dotyczący wieloletniego planowania orientacyjnego dla Serbii, lata 2011–2013.
10
 Zakres kontroli  
i podejście kontrolne
07 
Celem przeprowadzonej kontroli była 
ocena tego, czy Komisja skutecznie za -
rządza wsparciem przedakcesyjnym dla 
Serbii, a w szczególności ocena wsparcia 
udzielonego przez Komisję na rzecz klu -
czowych obszarów sprawowania rządów. 
Kontrola dotyczyła dwóch głównych 
zagadnień:
a) Czy Komisja skutecznie zarządza 
projektami w ramach IPA?
b) Czy Komisja, w ramach wsparcia 
na rzecz sprawowania rządów, 
skutecznie zarządza wsparciem 
pozafinansowym?
08 
Czynności kontrolne, które podjęto 
w okresie od maja 2013 r. do stycznia 
2014 r., obejmowały:
a) weryfikację 15 projektów finansowa -
nych w ramach IPA, przy czym szcze -
gólną uwagę zwrócono na osiąg -
nięte rezultaty (zob. załącznik I )7. 
W skład tej próby weszło osiem 
projektów z zakresu sprawowania 
rządów, co miało uwypuklić ukie -
runkowanie kontroli na tę kwestię, 
a także siedem projektów z innych 
obszarów działań, takich jak rozwój 
społeczny, transport, energia, rozwój 
obszarów wiejskich i rozwój sektora 
prywatnego;b) przegląd dokumentacji kolejnej pró -
by 10 projektów realizowanych w ra -
mach IPA i wybranych z programów 
rocznych na lata 2010, 2011 i 2012 
(zob. załącznik II ) w celu oceny włą -
czenia kwestii sprawowania rządów 
i walki z korupcją w sposób przekro -
jowy do tych projektów, w których 
dobre sprawowanie rządów nie 
stanowiło głównego celu;
c) przegląd procesu programowania 
IPA, mechanizmów dialogu dotyczą -
cego kwestii związanych ze sprawo -
waniem rządów i obowiązujących 
procedur służących ocenie gotowo -
ści Serbii do zarządzania zdecen -
tralizowanym systemem wdrażania 
pomocy w ramach IPA;
d) wizyty kontrolne, które odbyły 
się w dniach od 17 do 28 czerw -
ca 2013 r., w delegaturze Unii Euro -
pejskiej w Belgradzie i we właści -
wych ministerstwach, w agencjach8, 
publicznych organach regionalnych 
lub lokalnych, a także w przedsię -
biorstwach państwowych. Prze -
prowadzono wizyty kontrolne na 
miejscu realizacji projektów w Bel -
gradzie, w miejscowości Horgoš, 
a także w miastach Kragujevac, 
Kraljevo, Leskovac, Nisz, Nowy Sad, 
Obrenovac, Prokuplje, Subotica oraz 
w Ušće.7 15 skontrolowanych 
projektów IPA zostało 
wybranych z rocznych 
programów IPA dla Serbii z lat 
2007, 2008 i 2009, ponieważ 
w chwili przeprowadzania 
kontroli te projekty powinny 
były osiągnąć planowane 
rezultaty (połowa 2013 r.). 
Zakresem kontroli objęto 
również jedyny jak dotąd 
program wsparcia 
budżetowego dla Serbii 
finansowany w ramach IPA 
z 2009 r. w wysokości 
100 mln euro.
8 Przede wszystkim w Urzędzie 
Integracji Europejskiej 
Republiki Serbii, Agencji 
Antykorupcyjnej i Urzędzie 
Zamówień Publicznych.
11
 Uwagi
Część pierwsza  – 
Zarządzanie projektami 
IPA przez Komisję
Decyzje dotyczące 
finansowania były 
podejmowane w oparciu 
o odnośne strategie
09 
Trybunał zbadał, czy dokumenty strate -
giczne były spójne ze sobą, czy zawiera -
ły jasno określone priorytety i wskaźniki 
wykonania,a także czy Komisja i władze 
Serbii opracowały procedurę selekcji 
najwłaściwszych projektów do finanso -
wania w ramach IPA. Trybunał zbadał 
również, czy pomoc w zakresie sprawo -
wania rządów udzielana w ramach IPA 
uwzględniała w odpowiedni sposób or -
ganizacje społeczeństwa obywatelskie -
go oraz czy funkcjonowała koordynacja 
działań darczyńców.
Pomoc w ramach IPA opiera 
się na spójnym zbiorze 
dokumentów strategicznych
10 
Ramy programowania IPA są złożone 
i składa się na nie wiele dokumentów 
określających cele polityczne i priory -
tety strategiczne (zob. pkt  13, 14 oraz 
schemat 3 ). Niemniej jednak dokumenty 
te są z reguły wzajemnie spójne, jeśli 
chodzi o ocenę potrzeb i priorytetów 
danego kraju. Dokumenty programowe 
IPA dla Serbii są również spójne z kra -
jową strategią na rzecz integracji z UE, 
a także z ocenami dotyczącymi krajo -
wych potrzeb.11 
Władze Serbii opracowały ponad 70 stra -
tegii krajowych i planów działania do -
tyczących szeregu kwestii politycznych 
i społeczno -gospodarczych, choć jakość 
tych dokumentów nie zawsze była na 
takim samym poziomie. Ponadto w bar -
dzo wielu strategiach krajowych nie 
uwzględniono dwóch istotnych dziedzin 
związanych ze sprawowaniem rządów:
 — W związku z delikatnym – z poli -
tycznego punktu widzenia – charak -
terem decentralizacji terytorialnej 
w Serbii, proces ten jest realizowany 
bez ram strategicznych określają -
cych krajowe priorytety i bez harmo -
nogramu ich wdrażania.
 — Nie stworzono żadnej nadrzędnej 
strategii mającej służyć koordyna -
cji wdrażania reformy zarządzania 
finansami publicznymi.
12 
Koalicyjny rząd sprawujący władzę 
w okresie od lipca 2012 r. do wiosny 
2014 r. poczynił ogromne wysiłki słu -
żące konsolidacji serbskich ram stra -
tegicznych na rzecz przygotowań do 
przystąpienia do UE, doprowadzając 
do przyjęcia, w grudniu 2012 r., planu 
działania będącego odpowiedzią na 
ustalenia zawarte w sporządzonych 
przez Komisję sprawozdaniach z postę -
pów prac oraz, w lutym 2013 r., „krajowe -
go planu na rzecz zbliżenia krajowego 
ustawodawstwa do dorobku prawnego 
UE”. W międzyczasie Komisja i Urząd 
Integracji Europejskiej Republiki Serbii 
(SEIO) również podjęły działania na rzecz 
zwiększenia spójności serbskich ram 
strategicznych, np. próbując skonsolido -
wać liczne strategie krajowe w jednym 
dokumencie w sprawie oceny potrzeb na 
lata 2011–2013. Strategie krajowe udało 
się w większym stopniu dostosować do 
celów IPA za sprawą stosowanego od 
2012 r. podejścia sektorowego.
12 Uwagi
Dokumenty strategiczne 
zawierały stosowne priorytety, 
a cele i wskaźniki wykonania 
były stopniowo coraz 
precyzyjniej określane
13 
Ostatnie partnerstwo europejskie z Ser -
bią, przygotowane w 2007 r.9, pełniło 
funkcję ram politycznych mających 
zachęcić do reform oraz, za sprawą 
klauzuli warunkowości, stanowiących 
podstawę ewentualnego zawieszenia 
pomocy finansowej10. W ramach tego 
partnerstwa określono bardzo szeroki 
zestaw krótko- i średnioterminowych 
priorytetów dotyczących kryteriów 
przystąpienia i egzekwowania unijnych 
standardów, ale nie stworzono żadnej 
hierarchii tych priorytetów pod wzglę -
dem ich ważności dla przystąpienia 
Serbii do UE lub otrzymywania unijnego 
wsparcia finansowego.
14 
W dokumentach dotyczących wielo -
letniego planowania orientacyjnego 
(MIPD), serbskim dokumencie w sprawie 
oceny potrzeb oraz późniejszych doku -
mentach programowych określono sze -
reg celów i wskaźników wykonania, ale 
często były one definiowane w sposób 
zbyt szeroki. Utrudniło to obiektywną 
ocenę postępów w poszczególnych ob -
szarach działań11. Nowo utworzone pod -
komitety monitorowania sektorowego 
(SMSC, zob. pkt  58) potwierdzają wagę 
problemu. Na przykład oba podkomitety 
monitorowania sektorowego zajmują -
ce się praworządnością i administracją 
publiczną poinformowały w listopadzie 
2012 r., że nie było w zasadzie możli -
wości zmierzenia postępów z powodu 
niewystarczająco precyzyjnie określo -
nych wskaźników, i zaleciły precyzyjniej -
sze określenie wskaźników w przyszłych 
cyklach programowania12.15 
Jednak wraz ze stopniowym prze -
chodzeniem na podejście sektorowe 
wprowadzano zmiany podczas procesów 
programowania IPA na lata 2012 i 2013. 
Wskaźniki RACER13, wartości wyjściowe 
i docelowe na okres do 2020 r., powią -
zane z ostatnim serbskim dokumen -
tem w sprawie oceny potrzeb, zostały 
uzgodnione w sektorowych grupach 
roboczych i miały zostać uwzględnione 
w kartach sektorowych i kartach projek -
tu dotyczących 2013 r.14
Komisja wspólnie z władzami 
serbskimi stopniowo usprawnia 
swoje metody selekcji 
stosownych projektów
16 
W pierwszej części okresu programo -
wania 2007–2013 nadawanie projektom 
priorytetów przez SEIO, delegaturę Unii 
i centralę Komisji nie zapobiegło wybie -
raniu projektów niedopracowanych lub 
problematycznych.9 Decyzja Rady 2008/213/WE 
z dnia 18 lutego 2008 r. 
w sprawie zasad, priorytetów 
i warunków zawartych 
w partnerstwie europejskim 
z Serbią, w tym Kosowem 
o statusie określonym rezolucją 
nr 1244 Rady Bezpieczeństwa 
Organizacji Narodów 
Zjednoczonych z dnia 
10 czerwca 1999 r., oraz 
uchylająca decyzję 2006/56/WE 
(Dz.U. L 80 z 19.3.2008, s. 46).
10 Pomoc jest uwarunkowana 
postępami w spełnianiu 
kryteriów kopenhaskich 
i realizacją konkretnych 
priorytetów określonych 
w ramach samych partnerstw 
europejskich (załącznik 1, pkt 5 
decyzji Rady 2008/213/WE).
11 W ocenie pomocy w ramach 
IPA na rzecz rolnictwa i rozwoju 
obszarów wiejskich w latach 
2007–2011 stwierdzono, że 
mierzenie oczekiwanych 
rezultatów i oddziaływania 
było „obszarem, w którym 
nieustannie obserwowano 
uchybienia” wynikające z braku 
odpowiednich i mierzalnych 
wskaźników w dokumentach 
programowych – 
Sprawozdanie z oceny 
sporządzone przez Konsorcjum 
AESA, styczeń 2013 r.
12 Protokół posiedzenia 
podkomitetu monitorowania 
sektorowego ds. 
praworządności z dnia 
15 listopada 2012 r. oraz 
protokół posiedzenia 
komitetu monitorowania 
sektorowego ds. reformy 
administracyjnej z dnia 
16 listopada 2012 r.
13 Skrót RACER oznacza 
wskaźniki stosowne (ang. 
relevant), tj. ściśle powiązane 
z celami działania; 
akceptowane (ang. accepted) 
przez wszystkie 
zainteresowane strony; 
wiarygodne (ang. credible) dla 
osób niebędących ekspertami 
i łatwe do zinterpretowania; 
łatwe do monitorowania (ang. 
easy to monitor) np. 
gromadzenie danych może 
odbywać się w sposób 
niskokosztowy; i rzetelne (ang. 
robust), tzn. trudne do 
zmanipulowania.
14 Karty sektorowe i karty 
projektu to znormalizowane 
dokumenty przedkładane, za 
dany rok, Komisji przez kraj 
będący beneficjentem IPA po 
rozmowach między Komisją 
a państwem beneficjentem. 
13 Uwagi
Projekty te nie powinny zostać wybrane 
do realizacji lub powinny trafić na listę 
rezerwową i zostać ponownie rozpa -
trzone w ramach kolejnego programu 
rocznego15. Stwierdzone w ramach moni -
torowania przez Komisję problemy doty -
czące programowania obejmowały brak 
wsparcia ze strony organów krajowych, 
brak koordynacji międzyinstytucjonal -
nej, niewystarczające dopracowanie pro -
jektów, nieprecyzyjne określenie zakresu 
zadań, niezrównoważone rozwiązania 
w zakresie finansowania i nieodpowied -
nie wykorzystanie wniosków wyciągnię -
tych z wcześniejszych projektów.
17 
Poziom współfinansowania projektów 
i efekt dźwigni oczekiwany w związku 
z finansowaniem w ramach IPA nie sta -
nowiły kryteriów stosowanych w pro -
cesie wyboru projektów. Aż do 2012 r. 
Komisja Europejska nie wydała żadnych 
wytycznych dotyczących równoległego 
współfinansowania w odniesieniu do 
IPA. Serbia zobowiązała się do pokrycia 
udziału wynoszącego 289 mln euro na 
współfinansowanie rocznych progra -
mów IPA w latach 2007–2012, tj. 24% 
całkowitej kwoty finansowania IPA ze 
źródeł krajowych i unijnych16. Trudno 
było jednak monitorować to, czy krajowe 
zobowiązanie na rzecz współfinanso -
wania zostało zrealizowane, a ponadto 
nie istniały żadne wytyczne dotyczące 
działań, które należałoby podjąć w sy -
tuacji, gdyby nie wywiązano się z takich 
zobowiązań.
18 
Zarówno delegatura Unii, jak i władze 
Serbii, włożyły wiele wysiłku w rozwiąza -
nie rozpoznanych problemów i uwzględ -
nienie ich w kolejnych okresach pro -
gramowania. Ponadto usprawnienia 
procesu wyboru projektów wprowadzo -
ne przez Komisję wraz z SEIO do progra -
mów IPA na lata 2012 i 2013 obejmowały:
a) bardziej rygorystyczne wymogi do -
tyczące stopnia gotowości projektu 
do realizacji;b) zawarte w 2012 r. porozumienie 
między Komisją a władzami Serbii 
w sprawie wytycznych dotyczących 
równoległego współfinansowania.
Finansowanie w ramach IPA na 
potrzeby sprawowania rządów 
w coraz większym stopniu 
angażowało organizacje 
społeczeństwa obywatelskiego
19 
W strategii dotyczącej rozszerzenia UE 
kładzie się duży nacisk na wzmocnienie 
organizacji społeczeństwa obywatel -
skiego i zwiększenie ich zaangażowa -
nia na rzecz opracowywania polityki. 
Cztery projekty dotyczące wsparcia dla 
społeczeństwa obywatelskiego zostały 
zatwierdzone w programach rocznych 
IPA dla Serbii w okresie 2007–2010, a ich 
całkowita wartość wynosiła 9 mln euro.
20 
Od 2007 r. status organizacji społeczeń -
stwa obywatelskiego, a także współ -
praca rządów z tymi organizacjami 
znacząco się poprawiły. Organizacje 
społeczeństwa obywatelskiego w Serbii 
są obecnie bardzo aktywne w obszarze 
sprawowania rządów i walki z korupcją17. 
Zasadniczo od 2010 r. istnieje możliwość 
regularnego zwracania się do organizacji 
społeczeństwa obywatelskiego o infor -
macje dotyczące programowania IPA, 
ale w czasie przeprowadzania kontroli 
wykorzystywanie tego mechanizmu 
konsultacji nie było jeszcze szeroko 
rozpowszechnione.W kartach określa się jasno, na 
szczeblu sektorowym lub 
projektowym, osie 
priorytetowe, cele, planowane 
działania, spodziewane 
rezultaty i związane z nimi 
obiektywnie weryfikowalne 
wskaźniki, a także planowane 
metody wdrażania, w tym 
harmonogram kluczowych 
etapów.
15 W okresie od maja 2009 r. do 
maja 2013 r. średnia 
miesięczna liczba projektów 
realizowanych w ramach IPA 
uznanych przez delegaturę UE 
za problematyczne 
wynosiła 14.
16 Dane liczbowe na podstawie 
informacji zawartych 
w programach rocznych IPA 
dla Serbii. Ten wysoki poziom 
współfinansowania został 
osiągnięty głównie dlatego, że 
w 2011 r. władze serbskie same 
zobowiązały się do 
przeznaczenia 122 mln euro 
na dotacyjno -pożyczkowy 
program inwestycyjny na 
rzecz środowiska miejskiego 
(MEGLIP) w sektorze 
środowiska naturalnego, 
zmiany klimatu i energii.
17 Zob. na przykład rezultaty 
projektu 15 „Dialog na temat 
społeczeństwa 
obywatelskiego” w  ramce 8 .
14 Uwagi
Koordynacja z innymi 
darczyńcami była jedynie 
częściowo skuteczna, ale 
sytuacja w tym zakresie 
poprawia się
21 
Pomimo włożonych wysiłków brakowało 
ścisłej dyscypliny w koordynacji wczes -
nych projektów IPA z projektami innych 
darczyńców w celu zapewnienia komple -
mentarności i unikania dublowania się 
działań, zwłaszcza w sektorze prawo -
rządności (zob. ramka 1 ).
18 Partnerstwo Komisji 
z organizacjami 
międzynarodowymi nie 
ogranicza się do generowania 
informacji, które mają zostać 
wykorzystane w ramach 
dialogu. Szereg projektów IPA 
jest faktycznie realizowany 
przy udziale tych organizacji. 
Są to np. projekt „Korytarz X” 
(2010) realizowany przy 
udziale Banku Światowego; 
projekt „Dobre lokalne 
sprawowanie rządów” (2007) 
oraz projekt na rzecz walki 
z „Praniem pieniędzy” (2010) 
realizowany z Radą Europy; 
projekt „System informacji 
szpitalnej” (2008) realizowany 
z Biurem Narodów 
Zjednoczonych ds. Obsługi 
Projektów; projekt „Wsparcie 
na rzecz społeczeństwa 
obywatelskiego” (2010) 
realizowany z OBWE; oraz 
projekt „Wsparcie na rzecz 
rozwoju MŚP” (2012) 
realizowany z EBOD.Przykłady braków w koordynacji w sektorze praworządności
Projekt 3 „System sądowniczy” jest wyraźnym przykładem słabej koordynacji, począwszy od etapu opracowania 
koncepcji aż po etap realizacji. Finansowany z unijnych środków system zarządzania sprawami sądowymi funkcjo -
nował bowiem równolegle z systemem finansowanym przez USAID. Brak koordynacji i lokalnego poczucia odpo -
wiedzialności w odniesieniu do kwestii informatycznych w sektorze praworządności uwidacznia fakt, że główne 
inwestycje IPA w dziedzinie informatyki zostały wdrożone bez należytej strategii.Ramka 1
22 
Jednak od czasu wdrożenia podejścia 
sektorowego dokumentacja IPA świad -
czy o usprawnieniu i usystematyzowa -
niu koordynacji darczyńców. Obecnie 
sektorowe grupy robocze regularnie 
przeprowadzają konsultacje z darczyń -
cami, a w dialogu z Serbią Komisja opiera 
się w znacznej mierze na zaangażowaniu 
organizacji międzynarodowych w działa -
nia we właściwych im obszarach wiedzy 
fachowej, zwłaszcza Banku Światowego 
(sprawozdania z oceny rozliczalności 
finansowej wydatków publicznych), Eu -
ropejskiego Banku Odbudowy i Rozwo -
ju, Organizacji Współpracy Gospodarczej 
i Rozwoju (oceny dotyczące wsparcia 
ulepszeń w zakresie ładu administra -
cyjno -regulacyjnego i zarządzania), 
Organizacji Bezpieczeństwa i Współpra -
cy w Europie, Rady Europy i Organizacji 
Narodów Zjednoczonych18.Komisja rozpoczęła 
rozwiązywanie 
problemów związanych 
z niedociągnięciami 
w koncepcji projektu, które 
przyczyniły się do powstania 
opóźnień w realizacji
23 
Trybunał zbadał, czy w ramach 15 obję -
tych kontrolą projektów (zob.  załącz -
nik I ) realizowano dokładnie określone 
cele i czy projekty te opierały się na 
ocenie konkretnych potrzeb, a także 
czy koncepcja projektu obejmowa -
ła stosowną klauzulę warunkowości. 
Trybunał zbadał również, czy projekty 
były realizowane zgodnie z zaplanowa -
nym harmonogramem i były właściwie 
monitorowane, a także czy w stosow -
nych przypadkach podjęto działania 
naprawcze.
15 Uwagi
W odniesieniu do koncepcji 
projektów i treści zamówień 
Komisja początkowo nie 
zwracała należytej uwagi na 
precyzyjne określenie celów 
projektu, szczegółową ocenę 
potrzeb i wnioski wyciągnięte 
z wcześniejszych projektów
24 
Wszystkie objęte kontrolą projekty były 
zgodne z priorytetami określonymi 
w dokumentach strategicznych IPA, choć 
w ramach około połowy z nich realizo -
wano cele, które były zbyt ogólnikowe 
lub nierealistyczne (zob. ramka 2 ). Jed -
nocześnie Komisja elastycznie dostoso -
wywała listy celów i planowanych rezul -
tatów w sytuacji, gdy było to konieczne 
ze względu na długi okres – do czterech 
lub pięciu lat – upływający między 
opracowaniem koncepcji projektu a jego 
rzeczywistą realizacją19. Ta elastyczność 
równoważyła w znaczący sposób – choć 
nie w pełni – negatywny wpływ począt -
kowych celów, które były ogólnikowe 
lub nierealistyczne.25 
Niektóre z kontrolowanych projektów 
zostały opracowane i zrealizowane bez 
odwoływania się do dokładnej oceny 
potrzeb, co w niektórych przypad -
kach doprowadziło do niewydajnego 
przydziału środków finansowych IPA 
(zob.  ramka 3 ). W 2012 r. Komisja rozpo -
częła wprowadzanie środków, w ramach 
których położono większy nacisk na oce -
nę potrzeb przy opracowywaniu działań, 
jak wykazał dokonany przez Trybunał 
przegląd kart projektów i kart sektoro -
wych IPA za 2012 r.19 Długie okresy realizacji 
odnotowano również 
w projekcie sprawozdania 
Komisji Kontroli Budżetowej 
dotyczącego funduszy 
przedakcesyjnych, 
2011/2033(INI), 20.6.2013, 
art. 11, s. 25.
Przykład niedostatecznej oceny potrzeb
W ramach projektu 14 „Rozwój obszarów wiejskich” nie wykorzystano 40% dostarczonego sprzętu informatyczne -
go; w czasie wizyty kontrolnej część sprzętu wciąż znajdowała się w magazynie agencji płatniczej.Przykłady ogólnikowych lub nierealistycznych celów projektów
W związku z tym, że nie przedstawiono żadnych danych porównawczych, trudno było ocenić stopień realizacji 
takich celów jak „wzmocnienie roli Ministerstwa Zdrowia” w projekcie 10 „Służba ratownictwa medycznego” lub 
„usprawnienie procesu przystąpienia poprzez propagowanie i podnoszenie poziomu wzajemnej wiedzy i rozumie -
nia procesu integracji Serbii z UE” w projekcie 15 „Serbsko -unijny dialog na temat społeczeństwa obywatelskiego”.
Projekt 7 „Urząd Zamówień Publicznych” obejmował element dotyczący elektronicznych zamówień publicznych, 
który okazał się później celem nierealistycznym.Ramka 3 Ramka 2
16 Uwagi
26 
Przy opracowywaniu koncepcji projek -
tów objętych kontrolą jedynie w nie -
wielkim stopniu skorzystano z wnio -
sków wyciągniętych podczas realizacji 
poprzednich projektów. Znajdujące się 
w kartach projektów sekcje poświęcone 
wyciągniętym wnioskom były raczej 
spełnieniem formalnego wymogu. 
Ponadto w żadnej z kontrolowanych kart 
projektu nie było wzmianki o konkret -
nych wnioskach wyciągniętych podczas 
realizacji podobnych projektów w innych 
państwach beneficjentach. W gruncie 
rzeczy mechanizmy wyciągania wnio -
sków w Komisji opierały się zasadniczo 
na ustaleniach zawartych w ocenach na 
poziomie makro, sporządzanych czasami 
kilka lat po zaistnieniu danego faktu, 
i dlatego nie były w odpowiednim czasie 
wykorzystywane jako źródła informa -
cji, na podstawie których można było 
dokonać odpowiednich zmian na etapie 
opracowywania koncepcji projektów.
Niedociągnięcia w zakresie 
warunkowości uruchamiania 
projektów i sekwencjonowania 
działań były stopniowo 
niwelowane
27 
Brak należytej uwagi poświęconej warun -
kowości i sekwencjonowaniu na etapie 
opracowania koncepcji projektów często 
zagrażał płynnej i terminowej realizacji 
projektów IPA (zob. ramka 4 ).28 
Komisja zwykle sprawdzała, czy istniały 
krajowe przepisy mające na celu zapew -
nienie skuteczności danego działania. 
Pewne elementy dwóch skontrolo -
wanych projektów nie były jednak 
w wystarczającym stopniu dostoso -
wane do obowiązującego lub plano -
wanego ustawodawstwa serbskiego 
i w związku z tym stały się bezużyteczne 
(zob.  ramka 5 ).
29 
W projektach składających się z dodat -
kowych zamówień dotyczących dostaw 
i budowania zdolności warunkowość 
nie obejmowała szczegółowej wstępnej 
analizy rynku, zwłaszcza w przypadku 
sprzętu specjalistycznego lub newral -
gicznego. Nie zgłoszono na przykład za -
potrzebowania na analizę rynku w przy -
padku projektu 1 „Reforma policji”. 
Nieudzielenie zamówienia na dostawy 
w zasadniczy sposób wpłynęło nega -
tywnie na adekwatność i skuteczność 
uzupełniającej umowy twinningowej.
Przykłady niewystarczającego poziomu warunkowości i sekwencjonowania 
w projektach
Stwierdzono niewystarczające sekwencjonowanie w odniesieniu do dwóch zamówień publicznych na usługi, które 
składały się na projekt 9 „Rozwój regionalny”. Strategie rozwoju regionalnego sporządzono zanim opracowano 
krajowy plan rozwoju regionalnego i w związku z tym należało je później przeredagować w celu zapewnienia zgod -
ności z planem krajowym.
W przypadku projektu 12 „Most Žeželjev”  uzyskanie niezbędnych pozwoleń budowlanych nie było warunkiem wstęp -
nym, ale stanowiło działanie w ramach samego już projektu. Sytuacja ta okazała się problematyczna, ponieważ proces 
uzyskania pozwoleń budowlanych trwa w Serbii dość długo. Projekt uruchomiono w marcu 2011 r., ale wykonawcy uzy -
skali najważniejsze pozwolenia dopiero w kwietniu 2012 r., czego skutkiem było opóźnienie realizacji całego projektu.Ramka 4
17 Uwagi
30 
Jednocześnie warunkowość została 
rzetelnie i rygorystycznie wdrożona 
w przypadku zaproszeń do składania 
wniosków, np. w projekcie 15 „Serbsko -
-unijny dialog na temat społeczeństwa 
obywatelskiego”, który zyskał dzięki 
dużemu zaangażowaniu organizacji 
społeczeństwa obywatelskiego i ich 
partnerów.
31 
W porównaniu z IPA w latach 2007 i 2008 
w dokumentach programowych po 
2012 r. widoczny jest zwiększony nacisk 
na warunkowość. Wnioski dotyczą -
ce projektów były wstrzymywane ze 
względu na brakujące pozwolenia20 lub 
zmniejszano ich zakres z powodu braku 
wymaganych analiz wykonalności.Pojawiły się opóźnienia 
w realizacji objętych kontrolą 
projektów, ale ogólną zdolność 
absorpcyjną w ramach IPA 
Komisja uznała za dobrą
32 
Podczas realizacji wszystkich objętych 
kontrolą projektów pojawiły się, czasami 
dość długie, opóźnienia, co może ozna -
czać, że przeszacowano zdolność niektó -
rych serbskich partnerów projektowych 
do realizacji działań. Często występowa -
ły wąskie gardła w odniesieniu do zdol -
ności absorpcyjnej w przypadku dużych 
projektów infrastrukturalnych, takich jak 
projekt 12 „Most Žeželjev” (zob. pkt  43). 
O lepszej absorpcji środków finanso -
wych IPA świadczy sukces zaproszeń 
do składania wniosków, zwłaszcza 
w programie dotacji stanowiącym część 
projektu 5 „Program na rzecz wsparcia 
gmin”, w ramach którego przedstawio -
no ponad 200 projektów, z czego 67 
zostało sfinansowanych i w większości 
ukończonych zgodnie z planowanym 
harmonogramem.20 Przykładem jest projekt 
dotyczący transportu 
intermodalnego, który od IPA 
2011 jest wstrzymany na kilka 
lat programowania ze 
względu na brakujące 
zezwolenia.Przykłady niespójności prawnych
Konieczna była rezygnacja z realizacji jednego z elementów projektu 1 „Reforma policji”, ponieważ beneficjent 
utrzymywał, że serbskie ustawodawstwo nie zezwala na testowanie uczciwości policji.
W przypadku projektu 10 „Służba ratownictwa medycznego” defibrylatory, które miały zostać umieszczone w wi -
docznych miejscach publicznych do użytku obywateli, pozostają praktycznie niewykorzystane, ponieważ serbskie 
przepisy nie zezwalają na użycie defibrylatora przez osoby spoza personelu medycznego.Ramka 5
18 Uwagi
33 
Jednocześnie mimo opóźnień i przedłu -
żeń umów bez dodatkowych kosztów 
w kontrolowanej próbie wysokie wskaź -
niki udzielania zamówień i płatności 
zgłaszane przez delegaturę UE w całym 
cyklu programowania 2007–2013 suge -
rują raczej wysoką zdolność absorpcji 
w ramach całego systemu IPA na szcze -
blu krajowym.
Działania w ramach IPA były 
monitorowane na poziomie 
udzielonych zamówień, ale nie 
na poziomie projektu
34 
Działania w ramach IPA nie były syste -
matycznie monitorowane na poziomie 
projektu. Komitety sterujące, myląco na -
zywane „komitetami sterującymi projek -
tami”, były odpowiedzialnie wyłącznie za 
niektóre zamówienia, a nie za całościową 
realizację projektu.
35 
Praktyki dotyczące inspekcji na miejscu 
przeprowadzanych przez delegaturę 
Unii początkowo były zróżnicowane. 
Delegatura doprowadziła jednak do 
poprawy ogólnej sytuacji w 2011 r. dzięki 
uruchomieniu oficjalnego mechanizmu 
monitorowania wewnętrznego. Monito -
rowanie ukierunkowane na wyniki zaini -
cjowane w 2009 r. jest obecnie głównym 
mechanizmem stosowanym w ramach 
monitorowania zewnętrznego projektów 
z zakresu budowania zdolności. Trybunał 
ustalił, że w sprawozdaniach z monito -
rowania ukierunkowanego na wyniki 
dotyczących kontrolowanych projektów 
zawarto zasadniczo adekwatne infor -
macje na temat postępów w realizacji 
projektów.36 
W projektach, w których równolegle 
występowały element krajowy i element 
IPA, tak jak w przypadku projektu 6 
„Wsparcie na rzecz organów celnych”, 
oba te elementy podlegały odrębnemu 
zarządzaniu i oficjalnie nie dochodziło 
do przepływu informacji między władza -
mi serbskimi a delegaturą Unii. Ograni -
czenia czasowe dotyczące elementów 
krajowych były również mniej rygory -
styczne niż te obowiązujące w przypad -
ku elementów IPA. Zawarte w 2012 r. 
porozumienie z władzami serbskimi 
w sprawie równoległego współfinanso -
wania umożliwiło Komisji wzmożenie 
wysiłków na rzecz zniwelowania tego 
braku koordynacji (zob. pkt  17 i 18).
Podejście Komisji w zakresie 
działań naprawczych miało 
raczej ograniczony charakter
37 
Działania naprawcze podjęte przez Ko -
misję w stosownych przypadkach w toku 
procesu realizacji projektów nie były 
ukierunkowane na rozwiązanie proble -
mów, które powodowały opóźnienia 
(zob. pkt  16). Polegały one głównie na 
elastycznym przedłużaniu okresu trwa -
nia zamówienia bez ponoszenia żadnych 
dodatkowych kosztów lub bez zmiany 
działań będących przedmiotem tego za -
mówienia. W sytuacji gdy, przykładowo, 
projekt został zablokowany z powodu 
nieadekwatnego zaangażowania ze stro -
ny władz serbskich, zasoby finansowane 
ze środków IPA były na nowo przydzie -
lane do innych nowych działań. Komisja 
nie brała pod uwagę możliwości bardziej 
radykalnej reakcji, np. wstrzymania 
realizacji projektu do czasu rozwiązania 
problematycznych kwestii lub nawet 
całkowitego zaniechania projektu.
19 Uwagi
38 
Warunki stanowiące integralną część 
koncepcji projektu nie miały z zasady 
wystarczająco restrykcyjnego charak -
teru, który wymuszałby automatyczne 
podjęcie działań naprawczych (zob. 
pkt  27–29)21. Jednocześnie delegatura 
Unii podejmowała i rozwiązywała ważne 
problemy po stronie beneficjenta, które 
mogły narazić na szwank procedury 
przetargowe, procedury udzielania 
zamówień oraz procesy ich realizacji. 
Kwestie, których nie można było rozwią -
zać na szczeblu delegatury Unii, były 
przekazywane do komitetów monitoru -
jących, a ostatecznie trafiały do Wspól -
nego Komitetu Monitorującego IPA.
W ramach projektów IPA 
ogólnie uzyskano planowane 
produkty, ale rezultaty 
wykraczające poza produkty 
mogą nie być trwałe
39 
Trybunał zbadał, czy wytworzono 
planowane produkty i osiągnięto inne 
rezultaty, a także czy procedury przetar -
gowe i procedury udzielania zamówień 
były realizowane w sposób prawidłowy. 
Trybunał zbadał również to, czy istnie -
je prawdopodobieństwo, że produkty 
i inne rezultaty projektów utrzyma -
ją się po zakończeniu finansowania 
w ramach IPA.
40 
W tabeli 2  dotyczącej projektów związa -
nych ze sprawowaniem rządów i w  ta-
beli 3  dotyczącej projektów z obszarów 
innych niż sprawowanie rządów ukazano 
szczegółowy przegląd ustaleń Trybunału 
w odniesieniu do produktów i innych re -
zultatów uzyskanych w ramach realizacji 
projektów. W ocenie Trybunału uwzględ -
niono stosowne wnioski, jeśli były 
dostępne, pochodzące ze sprawozdań 
i ocen z monitorowania ukierunkowane -
go na wyniki (ROM)22.W ramach projektów IPA 
wytworzono większość 
z planowanych produktów 
i osiągnięto planowane 
rezultaty wykraczające poza 
produkty
41 
Pomimo systematycznych opóźnień 
w ramach ukończonych projektów 
poddanych kontroli udało się wytworzyć 
większość produktów, które początko -
wo zaplanowano lub które zmieniono 
w wyniku przeglądu w toku realizacji 
projektów. Wytworzenie produktów było 
w gruncie rzeczy warunkiem koniecz -
nym dokonania przez Komisję płatno -
ści końcowych, co wyjaśnia, dlaczego 
jedynie w kilku przypadkach odnoto -
wano niepełne wytworzenie produk -
tów po zakończeniu realizacji projektu 
(zob.  ramki 7 , 9 i 10). Jednak w niektó -
rych ustaleniach pokontrolnych poru -
szono kwestię przydatności pewnych, 
często stosunkowo małych, produktów 
projektów w perspektywie średnio- lub 
długoterminowej (zob. pkt  48).
42 
Projekty zasadniczo przynosiły dobre 
rezultaty, nawet wykraczające poza 
produkty, przyczyniając się do realizacji 
celów pomocy w ramach IPA. Łącznie 
osiem skontrolowanych projektów IPA 
związanych ze sprawowaniem rządów 
przyczyniło się do zwiększenia zdolności 
instytucji będących beneficjentami lub 
usprawnienia krajowych ram prawnych 
(zob. ramka 6 ). Trybunał stwierdził 
istotne uchybienia w odniesieniu do re -
zultatów uzyskanych w ramach czterech 
projektów związanych ze sprawowaniem 
rządów (zob. ramka 7 ).21 Jak zostało to potwierdzone 
w „Ocenie sektora 
praworządności 
realizowanego 
i finansowanego ze środków 
IPA i innych darczyńców 
w Serbii” (za okres 2007–2011), 
projekt oceny, z maja 2013 r.: 
„Jeśli projekt uruchamia się 
zbyt wcześnie, by możliwe 
było zapewnienie należytej 
realizacji działań 
projektowych, jest to zawsze 
oznaka niedopracowania 
projektu” (s. 24) oraz „Należy 
wprowadzić warunkowość 
z ewentualną sankcją 
w postaci zawieszenia 
realizacji projektu” (s. 59).
22 Zwłaszcza ocena okresowa 
i metaocena pomocy 
w ramach IPA, sprawozdanie 
na temat Serbii, ECORYS, 
sierpień 2013 r. Zob. także 
oceny wzmiankowane 
w przypisach 22, 24, 28 i 30.
20 Uwagi
Przykłady wymiernych rezultatów projektów związanych ze sprawowaniem 
rządów
W ramach projektu 2 „Walka z korupcją” z powodzeniem wspierano wzmacnianie zdolności administracyjnych 
Agencji Antykorupcyjnej (ACA), zwłaszcza poprzez dostarczanie jej rozwiązań informatycznych. Usprawniono 
również ramy prawno -instytucjonalne walki z korupcją poprzez włączanie się w proces opracowywania zmienionej 
strategii antykorupcyjnej i zmienionego planu działania.
Projekt 5 „Program na rzecz wsparcia gmin” przyczynił się do usprawnienia zdolności administracji lokalnych i pod -
niesienia jakości usług świadczonych obywatelom. Potwierdziły to przeprowadzone przez Trybunał kontrole na 
miejscu w miastach Kraljevo (system informacji geograficznej) i Nisz (centrum powiadamiania i ośrodek wydawania 
pozwoleń budowlanych). Projekt ten pomógł również w usprawnieniu komunikacji i współpracy między gminami 
a przedsiębiorstwami użyteczności publicznej działającymi na ich terenie.
Przykłady projektów związanych ze sprawowaniem rządów zrealizowanych z róż -
nym skutkiem
W ramach projektu 5 „Program na rzecz wsparcia gmin” konkretny moduł dotyczący wspierania inicjatywy emisji 
obligacji komunalnych przyniósł ograniczone rezultaty. Stała konferencja miast i gmin zachęcała do emisji obliga -
cji komunalnych jako alternatywy dla tradycyjnych pożyczek bankowych, ale musiała zmierzyć się ze sprzeciwem 
ze strony banków oraz oporem przed zmianą manifestowanym przez gminy. Liczba wyemitowanych obligacji 
komunalnych była wyjątkowo niska. W połowie 2013 r. jedynie dwa miasta wyemitowały obligacje komunalne: 
Nowy Sad – łączna wartość obligacji wyniosła 35 mln euro – oraz Pančevo – łączna wartość obligacji wyniosła 
1 mln euro. Rynek wtórny finansowany przez IPA w ogóle nie zaczął funkcjonować ze względu na niską liczbę 
wyemitowanych obligacji.
W ramach projektu 8 „Publiczna wewnętrzna kontrola finansowa” udało się ustanowić centralną jednostkę harmo -
nizacji w Ministerstwie Finansów, ale w czasie przeprowadzania kontroli jednostka ta koncentrowała swoje zasoby 
na działalności szkoleniowej i nie pełniła jeszcze innych tradycyjnych funkcji centralnej jednostki harmonizacji, ta -
kich jak opracowywanie strategii i norm kontroli wewnętrznej. Przede wszystkim jednostka ta nie zapewniała jesz -
cze wtedy wsparcia z zakresu oceny ryzyka i zarządzania nadużyciami kierownikom ds. finansowych i kontrolerom 
wewnętrznym. Planowane jednostki kontroli wewnętrznej oficjalnie funkcjonowały, lecz borykały się z problemami 
kadrowymi. W ramach projektu udało się jednak opracować program certyfikacji kontrolerów wewnętrznych.
Przykłady dobrych wyników projektów IPA spoza obszaru sprawowania rządów
Finansowane w ramach IPA elementy projektu 13 „Serbska Energetyka” przyniosły spodziewane rezultaty, jeśli cho -
dzi o budowanie zdolności w zakresie zamówień publicznych oraz zainstalowanie systemów kontroli zanieczysz -
czeń zgodnych z dorobkiem prawnym UE.
Dotacje dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego zajmujących się walką z korupcją w ramach projektu 15 
„Dialog na temat społeczeństwa obywatelskiego” przyniosły trwałe rezultaty, takie jak opracowanie praktycznych 
metod zwalczania korupcji w sektorze służby zdrowia i monitorowania przez obywateli procedur udzielania zamó -
wień publicznych oraz przeprowadzenie badania na temat krajowego systemu nadzoru uczciwości.Ramka 6 Ramka 7 Ramka 8
21 Uwagi
43 
W ramach czterech spośród siedmiu ob -
jętych kontrolą projektów w obszarach 
działania innych niż sprawowanie rzą -
dów osiągnięto planowane rezultaty wy -
kraczające poza produkty lub też można 
się było spodziewać, że rezultaty te 
zostaną osiągnięte (zob. ramka 8 ), a dwa 
projekty oceniono jako skuteczne tylko 
częściowo (zob. ramka 9 ). W czasie prze -
prowadzania kontroli siódmy projekt – 
projekt 12 „Most Žeželjev”– był w trakcie 
realizacji i spodziewano się, że zostanie 
on ukończony z 18 -miesięcznym opóź -
nieniem. Duże projekty infrastruktural -
ne dominują na listach wąskich gardeł 
i ukazują nawracający problem blokowa -
nia postępów prac i niedotrzymywania 
terminów23. UE sfinansowała wcześniej 
dwa inne projekty w celu wsparcia 
odbudowy mostu Žeželjev: projekt 
CARDS z 2004 r.24 służący sfinansowaniu 
szczegółowej specyfikacji technicznej 
przedsięwzięcia oraz projekt realizowany 
w ramach IPA 2008 dotyczący nadzoru 
nad odbudową mostu. Mimo znaczącej 
unijnej pomocy finansowej i technicznej 
władze serbskie mają duże problemy 
z planowaniem i realizacją projektów 
inwestycyjnych. Dostępność pozwoleń 
budowlanych w dalszym ciągu stanowi 
poważny problem, który Komisja stara 
się stopniowo rozwiązać w ramach pro -
gramowania IPA (zob. pkt  31).23 Ocena wydajności 
i skuteczności pomocy 
rozwojowej dla Republiki 
Serbii w ujęciu sektorowym 
(ang. Evaluation of 
effectiveness and efficiency of 
development assistance to the 
Republic of Serbia per sector), 
Maxima Consulting, 
odniesienie SWE14/OC01-18, 
2014, s. 80.
24 W okresie 2000–2006 
programy wsparcia Serbii były 
głównie finansowane na 
podstawie rozporządzenia 
Rady (WE) nr 2666/2000 z dnia 
5 grudnia 2000 r. 
(tzw. rozporządzenie 
w sprawie CARDS) w sprawie 
pomocy dla Albanii, Bośni 
i Hercegowiny, Chorwacji, 
Federalnej Republiki 
Jugosławii i Byłej 
Jugosłowiańskiej Republiki 
Macedonii uchylającego 
rozporządzenie (WE) 
nr 1628/96 i zmieniającego 
rozporządzenia (EWG) 
nr 3906/89 i (EWG) nr 1360/90 
oraz decyzje 97/256/WE 
i 1999/311/WE (Dz.U. L 306 
z 7.12.2000, s. 1). Skrót CARDS 
oznacza Program pomocy 
Wspólnoty na rzecz 
odbudowy, rozwoju 
i stabilizacji.
Przykłady częściowej skuteczności projektów IPA spoza obszaru sprawowania 
rządów
W ramach projektu 11 „Konkurencyjność sektora prywatnego” udało się częściowo osiągnąć spodziewane rezultaty 
w zakresie wzmocnienia instytucjonalnego: na szczeblu rządowym należy na nowo opracować strategię klastrów; 
konieczne jest również opracowanie skutecznych środków wspierających rozwój łańcucha lokalnego. Umiędzynaro -
dowienie również powiodło się w części: udało się osiągnąć pięć z ośmiu celów w tym zakresie.
Projekt 14 „Rozwój obszarów wiejskich” także był częściowo skuteczny. Utworzono agencję płatniczą i instytucję 
zarządzającą, ale ich akredytacja została opóźniona (w czasie kontroli opóźnienie wynosiło 1,5 roku) z powodu 
wydarzeń pozostających poza kontrolą w ramach projektu. Agencja płatnicza nie była w stanie przyjąć na sie -
bie wszystkich planowanych działań w ramach projektu, zwłaszcza działań szkoleniowych. Częściowe rezultaty 
przyniósł również drugi element projektu (LEADER). Wysiłki na rzecz stworzenia planowanych struktur lokalnych 
zakończyły się powodzeniem, ale w ramach projektu nie udało się uzyskać masy krytycznej wykwalifikowanego 
personelu.Ramka 9
22 Uwagi
Procedura przetargowa 
i procedura udzielania 
zamówień były zasadniczo 
skuteczne
44 
Procedury przetargowe i procedury 
udzielania zamówień uznano zasadniczo 
za odpowiednie do zapewnienia ter -
minowego wytworzenia oczekiwanych 
produktów25. Niemniej w przypadku 
czterech skontrolowanych projektów 
wystąpiły poważne problemy z za -
mówieniami dotyczącymi całości lub 
części planowanego sprzętu, zwłaszcza 
jeśli chodziło o sprzęt specjalistyczny 
i newralgiczny (zob. ramka 10 ).
45 
Komisja nie wymagała żadnego zbior -
czego dokumentu dotyczącego monito -
rowania historii nieudanych przetargów 
i nie analizowała powodów, dla których 
niektóre przetargi nie kończyły się 
udzieleniem zamówienia, nawet w przy -
padkach gdy działo się to notorycznie. 
Nie znaleziono żadnych dowodów wska -
zujących na to, że przestrzegane były 
przepisy zawarte w wytycznych dotyczą -
cych programowania IPA z 2008 r. w od -
niesieniu do sprzętu specjalistycznego26.Perspektywa trwałości 
projektów IPA nie była w pełni 
zadowalająca
46 
W przypadku dwóch trzecich objętych 
kontrolą projektów Trybunał stwierdził 
problemy dotyczące trwałości niektó -
rych pojedynczych produktów i innych 
rezultatów. Trwałość korzyści płynących 
z nabytych dóbr była szczególnie zagro -
żona w sytuacji, gdy brakowało najistot -
niejszych decyzji lub gdy beneficjent 
dysponował niewystarczającymi zaso -
bami budżetowymi i był uzależniony 
od darczyńcy (zob. ramka 11 ). Trwałość 
projektów związanych ze sprawowaniem 
rządów była szczególnie narażona na 
szwank ze względu na kwestie kadrowe, 
które uległy skomplikowaniu z powodu 
środków oszczędnościowych podję -
tych przez serbski rząd w chwili poja -
wienia się ogólnoświatowego kryzysu 
(zob.  ramka 12 ).25 W związku z tym, że 
delegatura UE 
przeprowadzała procedury 
udzielania zamówień 
w ramach zarządzania 
scentralizowanego, nie można 
wyciągnąć z projektów 
żadnych wniosków z zakresu 
zdolności administracyjnych 
władz serbskich w dziedzinie 
zamówień publicznych.
26 W przypadku projektów 
inwestycyjnych lub 
elementów projektów 
obejmujących wykorzystanie 
sprzętu specjalistycznego lub 
z zarezerwowaną na ten cel 
znaczącą kwotą, ostateczne 
zatwierdzenie odnośnej karty 
projektu będzie uzależnione 
od uprzedniego 
przedstawienia 
odpowiedniego badania 
rynku. Wszelkie niezbędne 
wyjątki od tej zasady muszą 
być uzasadnione przez 
krajowego koordynatora IPA 
na piśmie i przedłożone 
Komisji Europejskiej (część 7.2 
wytycznych dotyczących 
programowania IPA).
Przykłady problemów w ramach procedury przetargowej i procedury udzielania 
zamówień
W przypadku projektu 1 „Reforma policji” procedura przetargowa dotycząca sprzętu niezbędnego dla niejawnego 
nadzoru nie została zrealizowana w wyznaczonych terminach i przydzielone środki zostały ostatecznie wycofane. 
Niemożność zapewnienia tego sprzętu osłabiła zaangażowanie beneficjenta i wciąż osłabia zdolność wydziałów 
kontroli wewnętrznej do skutecznego zwalczania korupcji w siłach policyjnych, co było kluczowym celem projektu.
W przypadku projektu 6 „Wsparcie na rzecz systemu celnego” ostatecznie zrezygnowano z drugiej partii finanso -
wanego w ramach IPA wyposażenia (ubrania) z powodu trudności w zapewnieniu zgodności z unijnymi regułami 
pochodzenia, a wyposażenie to zostało sfinansowane bezpośrednio przez Serbię.Ramka 10
23 Uwagi
Przykłady trudności kadrowych w projektach związanych ze sprawowaniem 
rządów
Trwałość wyników projektu 8 „Publiczna wewnętrzna kontrola finansowa” uzależniona jest od zdolności Mini -
sterstwa Finansów do stworzenia odpowiedniego i stałego zespołu wykwalifikowanych kontrolerów działających 
w sektorze publicznym. W związku z tym, że są oni konkurencją dla sektora prywatnego i państwowego organu 
kontroli, ministerstwo miało problemy z doprowadzeniem do końca planu rekrutacyjnego i z ograniczeniem rotacji 
pracowników28.
Rotacja pracowników zagrażała również zdolności instytucjonalnej nowych organów odpowiedzialnych za reali -
zację komponentu IPA dotyczącego rozwoju obszarów wiejskich finansowanego w ramach projektu 14 „Rozwój 
obszarów wiejskich”29.
28 Jednostki kontroli wewnętrznej, z którymi kontaktowano się w czasie kontroli, borykały się z problemami kadrowymi. W Ministerstwie 
Sprawiedliwości zatrudnionych było dwoje (nieposiadających certyfikatów) kontrolerów wewnętrznych, a planowo powinno być ich ośmioro. 
W Ministerstwie Finansów pracował tylko jeden kontroler wewnętrzny (kierownik jednostki), a planowo powinny być zatrudnione trzy osoby.
29 Zob. również „Ocena sektora rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich realizowanego i finansowanego ze środków programu IPA i środków innych 
darczyńców” („Evaluation of Agriculture and Rural development Sector implemented and financed by IPA programme and other donors”), 
styczeń 2013, ocena sektorowa, s. 37–39.Przykłady zagrożeń dla trwałości
Mająca zasadnicze znaczenie dla trwałości projektu 3 „System sądowniczy” decyzja dotycząca wyboru systemu 
(unijnego systemu SAPS lub amerykańskiego systemu AVP) mającego obowiązywać w sieci serbskich sądów nie 
została jeszcze w czasie przeprowadzania kontroli podjęta przez serbskie władze. Nie było jasne, czy będzie dostęp -
ne finansowanie dla ogólnokrajowego wdrożenia któregoś z systemów i istniało prawdopodobieństwo, że proces 
ten zostanie utrudniony przez kwestie związane z okresem użytkowania oprogramowania i niewystarczającym 
lub przestarzałym sprzętem komputerowym. Około 70% budżetu przeznaczonego na systemy informatyczne dla 
sądownictwa w Serbii zapewniono dzięki IPA lub innym darczyńcom, a pozostałe 30% pochodziło z budżetu pań -
stwa, co nie jest trwałym rozwiązaniem dla rozwoju informatycznego i zapewnienia poczucia odpowiedzialności 
beneficjenta.
Głównym problemem w zakresie trwałości w przypadku projektu 9 „Rozwój regionalny” była niejasna organizacja 
polityki rozwoju regionalnego na szczeblu krajowym i regionalnym. Nie było wyraźnego konsensusu dotyczącego 
zakresu decentralizacji i sposobu wprowadzenia regionalizacji27. Istniało realne ryzyko, że wspierane agencje roz -
woju regionalnego mogłyby nie przetrwać bez wyraźnego określenia funkcji i zakresów odpowiedzialności. Boryka -
ły się one również z poważnymi problemami finansowymi i w dalszym ciągu uzależnione były od darczyńców.
Brakowało planowania i harmonogramu dotyczącego zastąpienia finansowanych ze środków IPA karetek pogo -
towia ratunkowego, które w krótkim czasie miały osiągnąć kres cyklu użytkowania i które stale generowały coraz 
większe koszty utrzymania. W związku z tym nie było pewności, czy zwiększone zdolności wynikające z projektu 10 
„Służby ratownictwa medycznego” mogłyby zachować trwały charakter w perspektywie długoterminowej.
27 Ocena ex ante  krajowego planu rozwoju regionalnego i strategii rozwoju regionalnego (ang. Ex -ante evaluation of the national plan for regional 
development and the regional development strategies), IBF International Consulting, lipiec 2012, s. 7.Ramka 12 Ramka 11
24 Uwagi
47 
O ile przepisy stanowiły czasem prze -
szkodę dla skuteczności niektórych 
elementów projektów (zob. pkt  28), to 
w pewnych przypadkach przyczyniały 
się one do trwałości całych projektów. 
Na przykład nowa serbska ustawa 
o zamówieniach publicznych zapew -
niła trwałość wielu rezultatów projek -
tu 7 „Zamówienia publiczne”, a także 
niektórych działań finansowanych ze 
skontrolowanych dotacji operacyjnych 
w ramach projektu 15 „Dialog na temat 
społeczeństwa obywatelskiego”. Tabela 2Projekty IPA z zakresu sprawowania rządów – Ocena produktów i innych rezultatów
Kryteria kontroliProjekt1. Reforma policji
2. Walka z korupcją
3. System 
sądowniczy
4. Prokuratorzy 
i system karny
5. Program na rzecz 
wsparcia gmin
6. Serbski system 
celny
7. Urząd Zamówień 
Publicznych
8. Publiczna we -
wnętrzna kontrola 
finansowa  – etap 3
Uzyskano planowane produkty.
Osiągnięto oczekiwane rezultaty wykraczające poza 
produkty.nie 
dotyczy, 
projekt 
w toku
Procedury przetargowe i procedury udzielania 
zamówień były odpowiednio przygotowane w celu 
zapewnienia terminowego wytworzenia oczekiwa ‑
nych produktów.
Istniały krajowe przepisy mające na celu zapewnie ‑
nie skuteczności danego działania.
Projekt miał dobre perspektywy w zakresie jego 
trwałości po zakończeniu finansowania ze środków 
IPA, zwłaszcza gdy zagwarantowane było dalsze 
finansowanie po zakończeniu programu IPA, a bene ‑
ficjent wykazywał się poczuciem odpowiedzialności 
i zdolnością do zapewnienia kontynuacji projektu.
Poziom zadowalający
Poziom częściowo zadowalający
Poziom niezadowalający
25 Uwagi
48 
Nie podejmuje się odpowiednich działań 
następczych w zakresie trwałości. Od -
działywanie i przydatność udzielonych 
zamówień rzadko poddawane są ocenie 
po zakończeniu realizacji zamówienia. 
W Serbii nie rozpoczęto jeszcze działań 
z zakresu monitorowania ukierunkowa -
nego na wyniki w trybie ex post  w celu 
zweryfikowania średnio- i długotermino -
wej trwałości rezultatów projektów IPA. 
W ramach samych projektów/zamówień 
nie uwzględnia się odpowiedzialności 
za średnio- i długoterminowe oddzia -
ływanie lub trwałość planowanych rezultatów. Taka odpowiedzialność 
wygasa natychmiast po zakończeniu 
realizacji działań objętych zamówieniem. 
Brakuje odpowiedniego mechanizmu 
działań następczych przede wszystkim 
w sytuacji, gdy praktyczna przydatność 
pewnych rezultatów może zostać oce -
niona dopiero po latach od zakończenia 
projektu, na przykład w przypadku 
policyjnych dokumentów, protokołów, 
procedur, podręczników, analiz, różnych 
badań itp. lub gdy zostało to wyraźnie 
określone, np. w projektach 1 „Refor -
ma policji” i 10 „Służby ratownictwa 
medycznego”.Tabela 3Projekty IPA spoza obszaru sprawowania rządów – Ocena produktów i innych 
rezultatów
Kryteria kontroliProjekt9. Program rozwo -
ju regionalnego
10. Służby 
ratownictwa 
medycznego
11. Konkuren -
cyjność sektora 
prywatnego
12. Most Žeželjev 
13. Serbska 
energetyka 
14. Polityka w za -
kresie rozwoju ob -
szarów wiejskich 
15. Społeczeństwo 
obywatelskie
Uzyskano planowane produkty.nie dotyczy, 
projekt 
w toku
Osiągnięto oczekiwane rezultaty wykraczające poza 
produkty.nie dotyczy, 
projekt 
w toku
Procedury przetargowe i procedury udzielania zamówień 
były odpowiednio przygotowane w celu zapewnienia 
terminowego wytworzenia oczekiwanych produktów.
Istniały krajowe przepisy mające na celu zapewnienie 
skuteczności danego działania.nie dotyczy
Projekt miał dobre perspektywy w zakresie jego trwałości 
po zakończeniu finansowania ze środków IPA, zwłasz ‑
cza gdy zagwarantowane było dalsze finansowanie po 
zakończeniu programu IPA, a beneficjent wykazywał się 
poczuciem odpowiedzialności i zdolnością do zapewnienia 
kontynuacji projektu.
Poziom zadowalający
Poziom częściowo zadowalający
Poziom niezadowalający
26 Uwagi
Część druga  – Zarządzanie 
przez Komisję pomocą 
pozafinansową w ramach 
wspierania sprawowania 
rządów
Komisja w swoim dialogu 
z Serbią podjęła dogłębnie 
kwestie sprawowania rządów 
z coraz bardziej pozytywnym 
skutkiem
49 
Trybunał zbadał, czy w ramach dialogu 
między UE i Serbią w sposób jedno -
znaczny podjęto kluczowe kwestie 
z zakresu sprawowania rządów oraz czy 
określono kolejne etapy działań w tym 
względzie i związane z nimi działania 
następcze. Trybunał zbadał również, 
czy przy kształtowaniu polityki i opra -
cowywaniu projektów uwzględniono 
priorytety tej polityki. Trybunał dokonał 
przeglądu 10 ostatnich projektów IPA 
realizowanych w obszarach innych niż 
sprawowanie rządów (zob. załącznik II ) 
w celu dokonania oceny tego, w jakim 
stopniu sprawowanie rządów i walka 
z korupcją uwzględniono w tych projek -
tach w sposób przekrojowy.
Prowadzono zorganizowany 
dialog między Komisją a Serbią 
dotyczący sprawowania rządów
50 
Układ o stabilizacji i stowarzyszeniu 
(zob. pkt  2) zawiera przepisy dotyczące 
dialogu między UE a Serbią w zakresie 
kwestii politycznych i form współpracy30. 
Komisja wprowadziła złożony system 
oficjalnych oraz mniej formalnych 
spotkań i dokumentów na wielu szczeb -
lach w celu umożliwienia pogłębionego 
i nieustannego dialogu z serbskimi 
partnerami. Istniejące struktury inten -
sywnego stałego dialogu (EPD), dialogu 
dotyczącego umowy przejściowej oraz 
dialogu wyższego szczebla dotyczące -
go IPA przedstawiono na schemacie 2 . Złożoność wszystkich elementów dia -
logu politycznego i programowania IPA 
została zilustrowana na schemacie 3 .
51 
Intensywny stały dialog nadał ogromne 
znaczenie reformie administracji pub -
licznej i reformie sektora sądownictwa, 
w tym walce z korupcją, jako elementom 
należącym do kryteriów politycznych. 
Obszary te były stale szczegółowo dys -
kutowane na posiedzeniach plenarnych 
EPD i wyznaczonych podgrup w ra -
mach tego dialogu. Ciągła konieczność 
reformy sądownictwa i walki z korupcją 
w odniesieniu do statusu Serbii jako 
kraju kandydującego odzwierciedla 
fakt, że – wykorzystując doświadczenia 
zdobyte podczas poprzednich proce -
sów rozszerzenia  – odnośne rozdziały 
dorobku prawnego UE (rozdziały 23 i 24) 
zostały podjęte na wczesnym etapie 
procesu negocjacji.30 Zwłaszcza tytuły II i VIII układu 
o stabilizacji i stowarzyszeniu.
27 Uwagi
Struktury dialogu między UE a Serbią (do września 2013 r.)Schemat 2
Struktura dialogu w ramach IPAUmowa przejściowa (IA)
Struktura dialogu
Wyłącznie państwa 
członkowskie UE
Rząd SerbiiKomisjaPaństwa 
członkowskie UE
Rząd Serbii 
(NIPAC 
i SEIO)KomisjaCoroczne posiedzenie 
Komitetu IPA
Rząd SerbiiKomisjaCoroczne posiedzenie 
Komitetu IA
Transport
Rynek wewnętrzny 
i konkurencja
Handel, system celny 
i opodatkowanie
Rolnictwo 
i rybołówstwo
StatystykiPodkomitety 
IASAA
Coroczne posiedzenie 
plenarne EPD
Sprawiedliwość, 
wolność, bezpieczeństwo
Transport, energia, 
środowisko, polityka regionalna
Rynek wewnętrznyPolityka społeczna, 
społeczeństwo informacyjne, sektor audiowizu-alny, badania i innowacje
Kwestie 
gospodarczo-ﬁnan-sowe, statystyki
Rolnictwo, 
rybołówstwo, bezpieczeństwo żywności
PrzemysłPodkomitety 
EPDWspólny Komitet 
Monitorujący IPA
Sektorowe grupy 
robocze / Sektorowe 
podkomitety 
monitorujące
PraworządnośćReforma adminis-
tracji publicznej
Organizacje 
społeczeństwa obywatelskiego i media
Rozwój gospodarczyTransportRozwój społecznyRozwój obszarów 
rolniczych i wiejskich
Środowisko i energiaUkład o stabilizacji i stowarzyszeniu 
(SAA)
Struktura intensywnego stałego dialogu 
(EPD)
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji od Komisji i ESDZ.
28 Uwagi
Kluczowe elementy dialogu politycznego i dialogu związanego z IPA między UE 
a SerbiąSchemat 3
Dialog polityczny Dialog dotyczący polityki Realizacja i działania następcze
Sprawozdanie 
z kontroliOcenySprawozdania z monitor-
owania ukierunkowanego 
na wynikiRoczne sprawozdania 
z postępów prac 
sporządzane przez KomisjęSprawozdania 
okresowe i końcowe 
dotyczące zamówieńKomisjaSprawozdawczość, monitorowanie i ocenaPropozycje projektówSerbiaSerbska ocena 
potrzebSerbski program 
integracji z UE
Roczny program 
IPADecyzja w sprawie 
ﬁnansowaniaMIPD MIFFSerbia
KomisjaKomisjaKomunikaty 
KomisjiDokument strate-
giczny w sprawie 
rozszerzeniaKonkluzje 
RadySprawozdania PEPartnerstwo 
EuropejskieIA SAA
Dostosowywanie zamówieńProcedura przetargowa, 
udzielenie zamówieńDecyzja o rozpoczęciu realizacji 
zamówieniaKomisjaRealizacja projektów/zamówieńPlanowanie IPAStrategiczne ramy polityczne
Serbskie krajowe 
plany działaniaSerbskie strategie 
krajowe
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji od Komisji i ESDZ.
29 Uwagi
52 
Reforma zarządzania finansami publicz -
nymi była zwykle przedmiotem debaty 
w ramach posiedzeń plenarnych EPD jako 
część dyskusji na temat reformy admi -
nistracji publicznej, ale poświęcano jej 
nieco mniej uwagi niż innym obszarom 
sprawowania rządów. Jednak konkretne 
tematy związane z zarządzaniem finansa -
mi publicznymi – takie jak państwowy 
organ kontroli, publiczna wewnętrzna 
kontrola finansowa, centralna jednostka 
harmonizacji, kontrola wewnętrzna czy 
ustawa o systemie budżetowym – podej -
mowane były bardziej szczegółowo na 
szczeblu podgrup w ramach dialogu EPD.
53 
Komisja miała dodatkową możliwość 
przedyskutowania z Serbią kwestii 
związanych z zarządzaniem finansami 
publicznymi podczas opracowywania 
warunków programu ogólnego wsparcia 
budżetowego dla Serbii w ramach kom -
ponentu I IPA w 2009 r. Celem programu 
było krótkoterminowe wsparcie stabilno -
ści makrofinansowej w Serbii oraz umoż -
liwienie temu krajowi realizacji reform 
strukturalnych mimo trwającego kryzysu 
gospodarczego31. Warunki płatności 
dotyczyły głównie rzetelności procedur 
finansowo -administracyjnych w Serbii, 
przedstawienia przez serbski rząd nowej 
ustawy budżetowej oraz przyjęcia doku -
mentu strategicznego w sprawie kontroli 
finansowej w sektorze publicznym. Ko -
lejnym warunkiem było dokonanie aktu -
alizacji rozliczalności finansowej wydat -
ków publicznych w celu przygotowania 
planu działania dotyczącego zarządzania 
finansami publicznymi. Komisja uznała, 
że do końca 2010 r. wszystkie te warunki 
zostały spełnione. Mimo że Serbia nie 
opracowała konkretnego planu działa -
nia dotyczącego zarządzania finansami 
publicznymi, Trybunał ustalił, że serbska 
strategia reformy administracji publicz -
nej na lata 2013–2016 obejmuje niektóre 
kwestie z zakresu zarządzania finansami 
publicznymi. Ponadto ustawa o zamó -
wieniach publicznych z 2012 r. zniwe -
lowała szereg uchybień stwierdzonych 
w poprzednich latach.Dialog obejmował 
systematyczne określanie 
kolejnych etapów działań 
związanych z dobrym 
sprawowaniem rządów 
i powiązanych z nimi działań 
następczych
54 
Wieloszczeblowe struktury (zob. sche -
maty 2  i 3) zapewniły solidną podstawę 
dla otwartego dialogu umożliwiającego 
uzgadnianie i określanie priorytetów, 
a także ich późniejsze monitorowanie 
oraz podejmowanie działań następ -
czych. Kolejne etapy działań związanych 
z kluczowymi kwestiami sprawowania 
rządów były ze szczególną uwagą pod -
dawane rok po roku ponownej analizie 
na posiedzeniu plenarnym EPD oraz 
posiedzeniach podkomitetów.
55 
Proces monitorowania prowadzony 
przez Komisję zarysowano w rocznych 
sprawozdaniach z postępów prac. 
W ramach analiz Trybunału ustalono, że 
w sprawozdaniach Komisji z postępów 
prac realistycznie oceniano postępy 
poczynione w kluczowych obszarach 
sprawowania rządów w Serbii. Zgodnie 
z tymi sprawozdaniami w latach 2007–
2013 stwierdzono pewne realne wyniki 
w zakresie walki z korupcją, począwszy 
od ustanowienia ram instytucjonalnych – 
przy wykorzystaniu pomocy w ramach 
IPA – przez zwiększone uczestnictwo or -
ganizacji społeczeństwa obywatelskiego, 
skończywszy na dochodzeniach dotyczą -
cych przypadków korupcji na wysokich 
szczeblach władzy. Dostrzeżono również 
postępy poczynione w zakresie reformy 
administracji publicznej oraz elementu 
kontroli finansowej dotyczącego refor -
my zarządzania finansami publicznymi, 
a także znaczące postępy w dziedzinie 
zamówień publicznych. Wśród kluczo -
wych obszarów dobrego sprawowania 
rządów największe niedociągnięcia 
stwierdzono w ramach reformy systemu 
sądownictwa, w przypadku której od 
2007 r. odnotowano niewielkie postępy.31 100 mln euro z łącznej kwoty 
przyznanej Serbii w ramach 
IPA 2009 przeznaczono na 
wsparcie budżetowe. Kwota ta 
uzupełniła zmieniony 
program MFW w wysokości 
2,9 mld euro i pożyczki 
z Banku Światowego na 
politykę rozwojową.
30 Uwagi
56 
Po serbskiej stronie, począwszy od 
2010 r., krajowe plany działania na rzecz 
wdrożenia zaleceń Komisji świadczą 
o przejrzystych celach i zadaniach, a tak -
że o odpowiednim monitorowaniu oraz 
systematycznym i łatwo porównywal -
nym sposobie podsumowywania działań 
następczych.
W ramach dialogu stworzono 
powiązania między 
priorytetami politycznymi 
a kształtowaniem polityki
57 
Główne dokumenty programowe IPA dla 
Serbii32 z lat 2007–2013 – będące w więk -
szości głównymi dokumentami doty -
czącymi dialogu – w wystarczającym 
stopniu obejmowały kluczowe obszary 
sprawowania rządów, choć poświęcono 
w nich nieco mniej uwagi reformie zarzą -
dzania finansami publicznymi. W dialogu 
tym konsekwentnie poruszano kwestię 
pomocy w ramach IPA w ujęciu ogólnym 
lub skupiano się na konkretnych pro -
jektach IPA jako istotnych narzędziach 
na rzecz lepszego sprawowania rządów 
w Serbii. Wspólny Komitet Monitorujący 
IPA (zob. schemat 2 ), który został utwo -
rzony w 2008 r., zajął się konkretnymi 
aspektami wdrażania dialogu wyższego 
szczebla, a także objął poziom strate -
giczny pomocy finansowej33.58 
W 2012 r. działalność rozpoczęło osiem 
sektorowych podkomitetów monitoru -
jących w ramach Wspólnego Komitetu 
Monitorującego. Podkomitety te skupia -
ły się głównie na kontekście, w którym 
świadczona była pomoc w ramach IPA. 
Pracami tych podkomitetów kierują 
Komisja i Serbia (SEIO), ich struktura jest 
zorganizowana w przejrzysty sposób 
i dzięki nim udało się wprowadzić sku -
teczne i łatwo porównywalne narzędzie 
monitorujące. Sektorowe podkomite -
ty monitorujące w znaczący sposób 
usprawniły także koordynację między 
krajową analizą potrzeb a pomocą 
w ramach IPA. Na przykład w projektach 
dotyczących reformy administracji pu -
blicznej w ramach ostatnich programów 
krajowych IPA uwzględniono prawie 
każdy priorytet określony w sekcji doty -
czącej reformy administracji publicznej 
serbskiego dokumentu w sprawie oceny 
potrzeb na lata 2011–201334.
Nacisk położony na 
sprawowanie rządów w dialogu 
i procesie programowania 
nie był zasadniczo wyraźnie 
widoczny w założeniach 
projektów
59 
Programowanie IPA na wysokim szczeb -
lu specjalnie uwzględniało dobre spra -
wowanie rządów częściowo ze względu 
na problemy, jakie zaobserwowano w tej 
dziedzinie w poprzednich procesach 
rozszerzenia, co było traktowane jako 
oznaka nieodpowiedniego przygotowa -
nia zainteresowanych krajów. Niemniej 
jednak nacisk ten nie był wyraźnie wi -
doczny na etapie planowania projektów 
przez Komisję i władze serbskie.32 Układ o stabilizacji 
i stowarzyszeniu, opracowane 
przez Komisję strategie 
rozszerzenia, partnerstwo 
europejskie, MIPD i roczne 
programy krajowe IPA.
33 Współprzewodniczącymi 
Wspólnego Komitetu 
Monitorującego IPA są 
wysokiego szczebla 
przedstawiciel Komisji 
(szczebel dyrektorski) 
i krajowy koordynator IPA, 
którym jest obecnie Minister 
ds. Integracji Europejskiej.
34 Ponadto coraz większa uwaga, 
jaką w ramach kształtowania 
polityki poświęca się 
sprawowaniu rządów, 
znajduje odzwierciedlenie 
w strategii dotyczącej 
rozszerzenia UE na lata 
2013–2014, w której mowa jest 
o podejmowaniu dalszych 
znaczących wysiłków na rzecz 
rozwoju zarządzania 
finansami sektora 
publicznego i ich kontroli.
31 Uwagi
60 
Mniej niż połowa dokumentacji pro -
jektowej w latach 2007–2012 zawierała 
konkretne odniesienia do kwestii dobre -
go sprawowania rządów. W przypadku 
projektów, w których aspekty związane 
ze sprawowaniem rządów były istotne, 
ale nie stanowiły głównych celów, w do -
kumentacji projektowej była najczęściej 
mowa – w bardzo ogólnym ujęciu – 
o potrzebie przejrzystości. Jedynie 
w kilku przypadkach dokumentacja pro -
jektowa zawierała sformułowane przez 
Komisję i serbskie władze konkretne 
odniesienia do zagrożeń wynikających 
z korupcji lub potencjalnych konfliktów 
interesów. Jednak od 2011 r. zawarte 
w założeniach projektów sformułowania 
dotyczące dobrego sprawowania rządów 
stały się mocniejsze.
61 
Lista zagadnień przekrojowych w za -
łożeniach projektów nie obejmowała 
dobrego sprawowania rządów lub walki 
z korupcją. Dokumenty projektowe z lat 
2007–2011 ograniczały się bowiem ściśle 
do trzech kryteriów przekrojowych: 
równych szans, środowiska naturalnego 
i mniejszości. W 2012 r. dodano społe -
czeństwo obywatelskie i zaangażowanie 
zainteresowanych stron jako czwarte 
zagadnienie przekrojowe.
62 
Żaden z kontrolowanych projektów 
(zob. załącznik II ) nie zawierał w swoich 
założeniach formalnej oceny potrzeb 
w zakresie walki z korupcją lub innych 
środków związanych z dobrym sprawo -
waniem rządów charakterystycznych 
dla będącego beneficjentem sektora. 
Wyjątek stanowi tu projekt E „Wzmac -
nianie ustawodawstwa na szczeblu 
centralnym”, w którego karcie uwzględ -
niono w ograniczonym zakresie kwestię 
korupcji, oraz projekt I „Wsparcie na 
rzecz rozwoju MŚP”, którego wyraźnym 
celem była walka z korupcją i gospodar -
ką nieformalną za pomocą wprowadze -
nia usług elektronicznych.63 
Jednak mimo braku wyraźnych odnie -
sień w założeniach do działań antyko -
rupcyjnych lub sprawowania rządów, 
większość objętych kontrolą projektów 
przyczyniła się pośrednio do walki z ko -
rupcją i lepszego sprawowania rządów. 
Działania realizowane w ramach niektó -
rych projektów, które przyczyniły się 
do upowszechniania wiedzy na temat 
dobrych praktyk w dziedzinie przetar -
gów i udzielania zamówień publicznych 
oraz ich stosowania (np. w projektach A 
„Infrastruktura miejska” i B „Nadzór nad 
budową dróg wzdłuż korytarza X”), były 
zgodne z krajową strategią antykorup -
cyjną. W ramach projektu A „Infrastruk -
tura miejska” wspierano także dobre 
sprawowanie rządów poprzez działania 
dotyczące zarządzania finansami, ich 
kontroli i weryfikacji na szczeblu lokal -
nym oraz działania dotyczące tworzenia 
całego szeregu projektów spełniających 
unijne normy. Projekty wspierające 
budowanie zdolności administracyjnych 
w sektorze ochrony środowiska i energii 
(projekty D „Wzmacnianie inspektoratu 
środowiskowego” i H „Agencja energii”) 
oraz w sektorze rolnictwa (projekty C 
„Skuteczne zarządzanie gruntami” 
i J „Wsparcie na rzecz rolnictwa”) rów -
nież można uznać za projekty, w wyniku 
których zmniejszyła się skala korupcji.
32 Uwagi
Przy zatwierdzaniu systemu 
zarządzania unijnymi 
środkami finansowymi 
przez Serbię Komisja nie 
uwzględniła w pełni kwestii 
zarządzania finansami 
publicznymi w Serbii
64 
Trybunał zbadał, czy Komisja systema -
tycznie oceniała zagrożenia występu -
jące w organach wdrażających IPA, czy 
władze serbskie wprowadziły odpowied -
nie środki ograniczające ryzyko i w sto -
sownych przypadkach podejmowały 
działania następcze oraz czy proces ten 
był częścią kompleksowej oceny Komisji 
dotyczącej kwestii związanych z zarzą -
dzaniem finansami publicznymi.
Organy wdrażające IPA 
podlegały systematycznej 
ocenie ryzyka, ale zabrakło 
kompleksowej oceny 
zarządzania finansami 
publicznymi przed 
decentralizacją zarządzania 
unijnymi środkami 
finansowymi
65 
Rozporządzenie w sprawie IPA stanowi, 
że zawsze, jeśli to możliwe, zarządzanie 
funduszami UE ma być zdecentralizo -
wane i z poziomu Komisji przeniesione 
na szczebel kraju kandydującego w celu 
wzmocnienia poczucia odpowiedzial -
ności państwa beneficjenta za zarzą -
dzanie unijną pomocą. Odbywa się to 
za pośrednictwem nowych organów 
krajowych, zbiorczo nazywanych zde -
centralizowanym systemem wdrażania, 
realizujących pomoc przedakcesyjną. 
Przed podjęciem decyzji o powierzeniu 
uprawnień zarządczych35 państwu bene -
ficjentowi Komisja powinna dopilnować, 
aby kraj ten spełniał określone kryteria, 
zwłaszcza w odniesieniu do systemów 
zarządzania i kontroli36.66 
Aby osiągnąć decentralizację, najpierw 
przy wykorzystaniu kontroli ex ante  
Komisji, a następnie bez nich, Serbia 
realizuje szczegółowy plan działa -
nia zawierający orientacyjne punkty 
odniesienia i terminy. Stanowiące 
część planu działania struktury służące 
wdrażaniu IPA37 podlegały systematycz -
nym ocenom ryzyka w ramach procesu 
ich akredytacji przez władze serbskie 
i Komisję. Proces akredytacyjny dotyczył 
jednak wyłącznie struktur utworzonych 
na potrzeby zdecentralizowanego zarzą -
dzania środkami z IPA. Nie było żadnego 
wymogu prawnego zobowiązującego do 
przeprowadzenia kompleksowej oceny 
ogólnych postępów w zarządzaniu fi -
nansami publicznymi oraz zapobieganiu 
korupcji i walki z nią w Serbii. W związku 
z tym procedura akredytacji zdecentra -
lizowanego systemu wdrażania sku -
tecznie wspierała sprawowanie rządów 
w ograniczonym zakresie struktur 
zarządzających IPA, ale nie była częścią 
globalnej strategii zarządzania finansami 
publicznymi na szczeblu krajowym.
67 
Wystarczająco rozwinięte zdolności w za -
kresie kontroli wewnętrznej w Minister -
stwie Finansów i innych właściwych mini -
sterstwach powinny pozytywnie wpłynąć 
na system zarządzania i kontroli będący 
niezbędnym elementem zarządzania zde -
centralizowanego. Mimo odnotowanych 
niedawno postępów38 krajowe zdolności 
w zakresie kontroli wewnętrznej są wciąż 
we wczesnej fazie rozwoju i dopiero 
zaczynają zapewniać skuteczne wsparcie 
zdecentralizowanemu systemowi zarzą -
dzania funduszami UE. W sprawozdaniu 
dotyczącym wsparcia ulepszeń w zakre -
sie ładu administracyjno -regulacyjnego 
i zarządzania za 2013 r.39 wskazano, że 
nie przyjęto żadnej polityki dotyczącej 
nadużyć i nieprawidłowości w zarządza -
niu finansami oraz że centralna jednostka 
harmonizacji40 w Ministerstwie Finansów 
nie zapewniała kierownikom ds. finan -
sowych i kontrolerom wewnętrznym 
wystarczającego wsparcia metodycznego 
w zakresie oceny ryzyka i nadużyć.35 W ramach zarządzania 
zdecentralizowanego Komisja 
powierza zarządzanie 
pewnymi działaniami państwu 
beneficjentowi, przy czym 
zachowuje ogólną 
odpowiedzialność końcową za 
wykonanie budżetu ogólnego.
36 Art. 56 ust. 2 rozporządzenia 
Rady (WE, Euratom) 
nr 1605/2002 z dnia 
25 czerwca 2002 r. w sprawie 
rozporządzenia finansowego 
mającego zastosowanie do 
budżetu ogólnego Wspólnot 
Europejskich (Dz.U. L 248 
z 16.9.2002, s. 1) oraz art. 11 i 19 
rozporządzenia 
wykonawczego IPA (WE) 
nr 718/2007.
37 Zarządzanie 
zdecentralizowane wymaga 
od Serbii utworzenia struktur 
służących procedurom 
przetargowym, udzielaniu 
zamówień, płatnościom, 
monitorowaniu 
i sprawozdawczości 
dotyczącej programów IPA.
38 Zob. wnioski dotyczące 
projektu 8 „Publiczna 
wewnętrzna kontrola 
finansowa” w  ramkach 7  i 12.
39 Ocena SIGMA Serbia, kwiecień 
2013 r., Koordynacja, 
wdrażanie i priorytety reformy 
administracji publicznej.
40 Rolą centralnej jednostki 
harmonizacji jest rozwijanie 
i harmonizacja zdolności 
w zakresie usługi publicznej 
dotyczącej kontroli 
wewnętrznej. Zob. również 
ramki 7  i 12.
33 Uwagi
68 
Komisja w swojej strategii dotyczącej 
rozszerzenia z 2013 r. poczyniła kro -
ki w dobrym kierunku, podkreślając 
potrzebę poruszenia z krajami kan -
dydującymi w pierwszej kolejności 
kwestii fundamentalnych. W strategii 
mowa jest konkretnie o tym, że syste -
my zarządzania finansami publicznymi 
należy zdecydowanie wzmocnić w celu 
ograniczenia ryzyka nadużyć i korupcji. 
Ponadto sektorowe wsparcie budżetowe 
w ramach IPA jest warunkowe i zależy od 
spełnienia niezbędnych norm w zakresie 
zarządzania finansami publicznymi.
Przedsięwzięto środki na 
rzecz ograniczenia ryzyka 
oraz związane z nimi działania 
następcze
69 
Środki przedsięwzięte na rzecz ograni -
czenia ryzyka stwierdzonego w orga -
nach wdrażających IPA były właściwe, 
a po ich wprowadzeniu Komisja podjęła 
działania następcze. Po powierzeniu 
uprawnień zarządczych Komisja konty -
nuuje monitorowanie systemu poprzez 
działania następcze dotyczące wszelkich 
nierozwiązanych kwestii (np. pozosta -
łych ustaleń pokontrolnych dotyczących 
średniego lub niskiego ryzyka). Istotnym 
czynnikiem ograniczającym ryzyko 
jest mechanizm polegający na tym, że 
Komisja może wycofać lub zawiesić prze -
kazanie swoich uprawnień zarządczych 
w przypadku, gdy nie są już spełniane 
niezbędne wymogi.70 
Zagrożenia związane z rotacją pracow -
ników41 i zmianą polityczną podczas 
wdrażania zdecentralizowanego za -
rządzania, które mogłyby prowadzić 
do utraty doświadczenia i synergii, nie 
mogą zostać w łatwy sposób zniwelo -
wane na etapie przeniesienia uprawnień 
zarządczych i wymagają aktywnego 
podjęcia działań następczych. Ponadto 
pracownicy po ich zatrudnieniu głównie 
uczestniczą w szkoleniach i mają ograni -
czoną możliwość zdobycia praktycznego 
doświadczenia, ponieważ nie dochodzi 
jeszcze do żadnych transakcji. To niesie 
za sobą kolejne zagrożenia w postaci 
braku motywacji i wysokiego poziomu 
rotacji personelu.
71 
Kolejnym zagrożeniem występującym 
w strukturach IPA jest ograniczenie 
obecnej ochrony osób zgłaszających 
przypadki naruszenia, o czym jest mowa 
w krajowej strategii antykorupcyjnej na 
lata 2013–2018. Nowe przepisy dotyczą -
ce informowania o nieprawidłowościach 
są obecnie opracowywane przez władze 
serbskie w celu zdobycia zaufania poten -
cjalnych osób zgłaszających przypadki 
naruszenia.41 W sprawozdaniu SIGMA za 
2013 r. szacuje się, że wskaźnik 
rotacji wynosi rocznie 15–20%. 
Odnotowano tam również, że 
zmiany w rządzie prowadzą 
do większej rotacji 
pracowników, zwłaszcza na 
stanowiskach wyższego 
szczebla.
34
 Wnioski  
i zalecenia
Wnioski
72 
Ogólnie Komisja skutecznie zarządza 
wsparciem przedakcesyjnym dla Serbii. 
Finansowa pomoc przedakcesyjna dla 
Serbii wraz z innymi formami wsparcia 
skutecznie pomaga temu krajowi w prze -
prowadzaniu reform społeczno -gospo -
darczych oraz w usprawnianiu procesu 
sprawowania rządów. Opierając się na 
doświadczeniach zdobytych w innych 
krajach będących beneficjentami IPA, 
Komisja kładzie coraz większy nacisk 
na kwestie związane ze sprawowaniem 
rządów podczas planowania pomocy 
finansowej i pozafinansowej dla Serbii.
Czy Komisja skutecznie 
zarządza projektami 
w ramach IPA?
73 
W ujęciu całościowym Komisja skutecz -
nie zarządza projektami IPA w Serbii. 
Programowanie pomocy w ramach IPA 
opiera się na spójnych ramach strate -
gicznych, a podejście polegające na 
selekcji projektów istotnych z punktu wi -
dzenia przygotowania Serbii do przystą -
pienia do UE ulega stopniowej poprawie 
(zob. pkt  9–22).
74 
W ramach skontrolowanych projektów, 
zarówno w dziedzinie sprawowania 
rządów, jak i w obszarach spoza tej 
dziedziny, w znaczącej mierze uzyskano 
planowane produkty (zob. pkt  39–43), 
ale napotkano problemy dotyczące:a) opracowania projektów. Nie zwra -
cano należytej uwagi na określanie 
celów, ocenę potrzeb, wyciąganie 
wniosków z poprzednich projek -
tów oraz na warunkowość uru -
chamiania projektów i sekwencjo -
nowanie poszczególnych działań 
(zob. pkt  24–31);
b) realizacji projektów. W objętych 
kontrolą projektach pochodzących 
z wcześniejszych programów IPA 
borykano się z – czasami bardzo 
długimi – opóźnieniami; działania 
były monitorowane systematycznie 
na szczeblu zamówień, ale nie na 
szczeblu całego projektu, a działa -
nia naprawcze podejmowane przez 
Komisję były w większości ogra -
niczone do wprowadzania zmian 
w samych działaniach; niektóre 
pojedyncze procedury przetargowe 
i procedury udzielania zamówień nie 
były w pełni wydajne lub skuteczne 
(zob. pkt  32–38, 44 i 45);
c) trwałości projektów. Perspektywy 
trwałości rezultatów były wątpliwe 
w przypadku dwóch trzecich projek -
tów; zwłaszcza trwałość projektów 
związanych ze sprawowaniem rzą -
dów była zagrożona ze względu na 
kwestie kadrowe (zob. pkt  46–48).
75 
Elastyczne podejście Komisji do zarzą -
dzania ograniczało skutki niektórych 
z tych niedociągnięć koncepcyjnych, 
a podczas sporządzania ostatnich pro -
gramów rocznych IPA Komisja podjęła 
działania na rzecz wyeliminowania 
uchybień stwierdzonych przez Trybu -
nał we wcześniejszych programach IPA 
(zob. pkt  27–31 i 38).
35 Wnioski i zalecenia 
Czy Komisja, w ramach 
wsparcia na rzecz 
sprawowania rządów, 
skutecznie zarządza 
wsparciem pozafinansowym?
76 
Ogólnie Komisja skutecznie zarządza -
ła pomocą pozafinansową dla Serbii 
w dziedzinie sprawowania rządów. Komi -
sja w skuteczny sposób wykorzystywała 
dialog z Serbią do rozwiązywania pro -
blemów z zakresu sprawowania rządów 
i walki z korupcją. Komisja stopniowo 
usprawniła swoje podejście poprzez 
uwzględnienie tych kwestii w procesie 
kształtowania polityki i opracowywania 
projektów. Komisja skutecznie wspierała 
sprawowanie rządów w ramach struktur 
finansowania UE, ale nie uwzględniła 
w pełni kwestii krajowego zarządzania 
finansami publicznymi (zob. pkt  50–71).
77 
Komisja zapoczątkowała zorganizowa -
ny dialog z Serbią dotyczący kwestii 
z zakresu sprawowania rządów. Dialog 
ten w odpowiednim zakresie obejmuje 
kluczowe obszary sprawowania rządów, 
określanie kolejnych etapów działań 
i związanych z nimi działań następczych, 
a także wiąże priorytety polityczne 
z kształtowaniem polityki. W strategii 
dotyczącej rozszerzenia UE i w zmienio -
nym rozporządzeniu w sprawie IPA coraz 
większy nacisk kładzie się na zarządzanie 
finansowo -gospodarcze w krajach kan -
dydujących (zob. pkt  50–58).78 
Trybunał ustalił, że nacisk położony na 
sprawowanie rządów w dialogu i pro -
cesie programowania był w mniejszym 
stopniu widoczny w założeniach koncep -
cyjnych projektów. Zagrożenia związane 
ze sprawowaniem rządów uwzględnio -
no jedynie w ograniczonym zakresie 
w sekcjach dokumentacji projektowej 
dotyczących warunkowości, wniosków 
wyciągniętych z wcześniejszych projek -
tów i aspektów przekrojowych lub nie 
uwzględniono ich wcale. Jednak mimo 
braku wyraźnych wzmianek dotyczą -
cych potrzeby działań antykorupcyjnych 
lub innych działań z zakresu dobrego 
sprawowania rządów w przypadku 
większości ostatnich projektów pod -
danych przeglądowi Trybunał ustalił, 
że przyczyniły się one pośrednio do 
walki z korupcją i lepszego sprawowania 
rządów za sprawą działań związanych 
z budowaniem zdolności administracyj -
nych (zob. pkt  59–63).
79 
Podczas zatwierdzenia zdecentralizo -
wanego systemu wdrażania Komisja 
oceniła serbskie struktury zarządzania 
funduszami UE. Systematycznie oceniała 
także zagrożenia w ramach struktur IPA 
i monitorowała działania podjęte w celu 
ograniczania tych zagrożeń. Jednak, 
zgodnie z instrumentami prawnymi, 
proces akredytacyjny dotyczył wyłącznie 
organów wdrażających IPA, co oznacza, 
że zdecentralizowany system wdrażania 
nie był powiązany ze wstępną komplek -
sową analizą zarządzania finansami pu -
blicznymi i walki z korupcją na szczeblu 
krajowym (zob. pkt  65–71).
36 Wnioski i zalecenia 
Zalecenia
80 
Aby usprawnić programowanie, opra -
cowywanie i realizację projektów IPA, 
Komisja powinna:
a) zwiększyć przejrzystość i poziom 
systematycznego dokumentowania 
procesów nadawania priorytetów 
projektom i ich selekcji, kładąc na -
cisk na poszczególne etapy uzasad -
nionego nadawania priorytetowego 
charakteru wybranym projektom;
b) usprawnić proces wyciągania 
wniosków poprzez opracowanie 
wyspecjalizowanej bazy danych za -
wierającej wnioski z wcześniejszych 
projektów w Serbii i innych właści -
wych państwach beneficjentach. 
W ramach wyciągania wniosków 
należy uwzględniać historię lub 
typologię nieudanych lub powta -
rzanych przetargów. Należy także 
rozważyć możliwość wprowadzenia 
do bazy danych istotnych zaleceń 
sformułowanych w sprawozdaniach 
końcowych z realizacji zamówień. 
Baza danych mogłaby zostać 
uporządkowana według głównych 
sektorów wykorzystywanych w pro -
gramowaniu IPA;
c) systematycznie dokumentować 
ocenę potrzeb, na podstawie której 
określa się oczekiwane produkty 
projektów i zamówień, zwłaszcza 
w celu zwiększenia poczucia od -
powiedzialności beneficjentów za 
rozpoznane potrzeby;d) wzmocnić zasadę warunkowości. 
Przede wszystkim należy z wyprze -
dzeniem i w konkretnie mierzalny 
sposób weryfikować zdolność 
beneficjenta do spełnienia wymo -
gów wysokiej jakości projektów, 
a także sprawdzać, czy elementy 
projektu są zgodne z krajowymi 
ramami prawnymi i czy dostępne są 
niezbędne pozwolenia budowlane. 
Silniejsza warunkowość powinna 
pomóc w ograniczeniu liczby projek -
tów, które nie są gotowe do reali -
zacji, zwłaszcza dużych projektów 
infrastrukturalnych;
e) ustanowić system regularnych 
krótkich sprawozdań z postępów 
prac w celu zapewnienia odpowied -
niej ścieżki kontrolnej dla całego 
projektu, a nie tylko pojedynczych 
zamówień. Sprawozdania całościo -
we powinny obejmować kompletny 
wykaz zamówień realizowanych 
w ramach danego projektu/sektora;
f) wprowadzić system sprawdzający 
przydatność produktów projektów 
(z wykorzystaniem badań, analiz, 
procedur, protokołów i materiałów 
szkoleniowych) w perspektywie 
średnio- i długoterminowej. Położe -
nie większego nacisku na ostatecz -
ną przydatność powinno pomóc 
w przesunięciu punktu ciężkości 
z wytworzenia produktu i realizacji 
docelowych warunków zamówie -
nia i płatności na bardziej trwałe 
rezultaty.
37 Wnioski i zalecenia 
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel 
PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 21 października 2014 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Prezes
81 
W odniesieniu do zorganizowanego 
dialogu z Serbią w sprawie kwestii doty -
czących sprawowania rządów i procesu 
zdecentralizowanego systemu wdraża -
nia Komisja powinna:
a) wezwać władze serbskie do prze -
prowadzenia dalszej racjonalizacji 
swojego zestawu strategii krajowych 
i sfinalizowania w pełni ukształtowa -
nego planu działania dotyczącego 
zarządzania finansami publicznymi 
oraz, w stosownych przypadkach, 
zapewnienia wsparcia technicznego 
w tym względzie;
b) podjąć działania w ramach progra -
mowania IPA w celu usprawnienia 
mechanizmu konsultacji z organiza -
cjami społeczeństwa obywatelskie -
go działającymi w obszarze sprawo -
wania rządów;c) wydać wytyczne w celu dopilno -
wania, aby potrzeby w zakresie 
konkretnych działań antykorupcyj -
nych lub innych środków z zakresu 
dobrego sprawowania rządów były, 
w stosownych przypadkach, podda -
wane ocenie podczas opracowywa -
nia założeń projektu;
d) weryfikować w swojej ocenie ogól -
nokrajowych reform zarządzania 
finansami publicznymi, czy działania 
kontrolne prowadzone przez Komi -
sję w kontekście procesu akredytacji 
związanego ze zdecentralizowanym 
systemem wdrażania są w pełni 
brane pod uwagę.
38
 Załączniki
Wykaz projektów IPA objętych kontrolą
Nr TytułProgram krajowy /  
Numer projektuBudżet  
(w mln euro)1
Projekty z  zakresu sprawowania rządów
Wymiar sprawiedliwości i  sprawy wewnętrzne  – Walka z  korupcją i  zdolności administracyjne
1. Reforma policji: sprawy wewnętrzne 2007/6 1,0
2. Walka z korupcją 2008/5 2,5
3. Podniesienie poziomu wydajności i przejrzystości sądownictwa 2007/4 2,6
4.Podniesienie poziomu przejrzystości i wydajności (prokuratorzy i system 
karny)2008/8 4,5
Reforma administracji publicznej
5. Program na rzecz wsparcia gmin 2007/2 22,5
6.Harmonizacja serbskiego Wydziału ds. Ścigania Przestępczości Celnej 
z normami, organizacją i metodami operacyjnymi unijnych organów 
ścigania2008/6 4,4
Zarządzanie finansami publicznymi
7. Wsparcie na rzecz Urzędu Zamówień Publicznych 2007/7 2,0
8.Wsparcie na rzecz rozwoju publicznej wewnętrznej kontroli finanso ‑
wej – etap 32008/2 2,0
Projekty spoza obszaru sprawowania rządów
Rozwój społeczny
9. Program regionalnego rozwoju gospodarczo‑społecznego 2007/13 23,3
10. Reforma służby zdrowia: służby ratownictwa medycznego 2007/16 10,0
Rozwój sektora prywatnego
11. Wsparcie na rzecz konkurencyjności sektora prywatnego 2007/22 3,5
Transport
12. Most Žeželjev  – Odbudowa serbskiej infrastruktury 2009/4 30,0
Środowisko, zmiana klimatu i  energia
13. Ochrona środowiska naturalnego w firmie „Serbska Energetyka” 2008/17 11,0
Rolnictwo i  rozwój obszarów wiejskich
14.Budowanie zdolności w celu dostosowania polityki w zakresie rozwoju 
obszarów wiejskich do norm unijnych 2007/32 4,4
Inne działania dotyczące dorobku prawnego UE i  działania przekrojowe
15.Wsparcie na rzecz społeczeństwa obywatelskiego I
Wsparcie na rzecz społeczeństwa obywatelskiego II2007/12
2008/112,0
2,5
Razem 128,4
1 Nie uwzględniono współfinansowania krajowego.Załącznik I
39 Załączniki Załącznik IIWykaz projektów IPA objętych przeglądem w celu zbadania kwestii sprawowania 
rządów i walki z korupcją jako zagadnień przekrojowych
Nr TytułProgram krajowy /  
Numer projektuBudżet  
(w mln euro)
A. Program wsparcia infrastruktury miejskiej – MISP 2010 2010/3 31,1
B.Nadzór nad budową dróg wzdłuż korytarza X (odcinek Grdelica–Vladi ‑
cin Han i odcinek Pirot–Ciflc)2010/15 10,0
C.Budowanie zdolności instytucjonalnej i wsparcie na rzecz rolnictwa 
i rozwoju obszarów wiejskich w Serbii2010/20 2,8
D.Wzmacnianie serbskiego Inspektoratu ds. Ochrony Środowiska 
i odnośnych zainteresowanych stron2010/23 2,5
E.Wzmacnianie zdolności w zakresie ustawodawstwa, polityki 
i koordynacji na szczeblu centralnym2011/3 6,5
F. Rozwój społeczno‑gospodarczy w regionie Dunaju 2011/13 18,5
G.Dotacyjno‑pożyczkowy program inwestycyjny na rzecz środowiska 
miejskiego (MEGLIP)2011/17 19,1
H. Budowanie zdolności na rzecz Agencji Energii 2011/19 1,5
I. Wsparcie na rzecz rozwoju MŚP 2012/7 6,2
J.Wsparcie na rzecz rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich 
(zwłaszcza działań 1.4. i 2)2012/10 15,6
Razem 113,8
40
11 Tiret pierwsze
Ograniczone wsparcie procesu decentralizacji zapew -
niane w ramach IPA opierało się na strategii reformy 
administracji publicznej przyjętej przez rząd serbski 
w 2004 r. oraz powiązanych z nią planach działania. 
Obszary wsparcia w ramach IPA wynikały bezpo -
średnio z planów działania związanych ze strategią 
reformy administracji publicznej. Wybrany projekt 5 
(„Program na rzecz wsparcia gmin”) ukierunkowany 
był przede wszystkim na budowanie zdolności admi -
nistracji lokalnej w obszarach priorytetowych dla 
integracji z UE. Ponadto zgodnie z planem działania 
w ramach strategii reformy administracji publicznej 
projekt zakładał wpieranie procesu szczegółowego 
opracowania strategii decentralizacji, o co wnios -
kowało ówczesne ministerstwo odpowiedzialne za 
decentralizację. Realizację projektu utrudnił jednak 
brak woli politycznej. Produkty tego komponentu 
projektu są jednak dalej wykorzystywane przez nowo 
utworzoną Radę ds. Decentralizacji, która ponownie 
zebrała się jesienią 2013 r., aby kontynuować prace 
nad strategią. W nowym rządzie zadanie opracowania 
strategii decentralizacji powierzono Ministerstwu Roz -
woju Regionalnego i Samorządu Lokalnego .
Komisja zgadza się, że wszelkie dalsze wsparcie 
w ramach IPA II z przeznaczeniem na proces decentra -
lizacji musiałoby być oparte na jasnej krajowej strate -
gii decentralizacji i towarzyszącym jej planie działania.
11 Tiret drugie
Komisja przyznaje, że nie było nadrzędnej strategii 
dotyczącej zarządzania finansami publicznymi, która 
obejmowałaby wszystkie najważniejsze aspekty tego 
zarządzania. Natomiast różne aspekty zarządzania 
finansami publicznymi ujęto w strategiach szczegó -
łowych, takich jak np. strategia fiskalna czy strategia 
publicznej wewnętrznej kontroli finansowej, tak 
więc istniała podstawa strategiczna umożliwiająca 
wspieranie poszczególnych projektów w ramach 
IPA, mimo że nie było formalnej nadrzędnej strate -
gii dotyczącej zarządzania finansami publicznymi. 
W nowej strategii rozszerzenia z października 2013 r., 
zakładającej zajęcie się w pierwszej kolejności zasad -
niczymi kwestiami, kładzie się szczególny nacisk na 
zarządzanie gospodarcze i zarządzanie finansami Streszczenie
IV
Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) ukierun -
kowany jest na potrzeby, a jego priorytety ustalane 
są na podstawie oceny stopnia spełnienia kryteriów 
związanych z UE, wymienionych w szczególności 
w dokumencie strategicznym Komisji w sprawie roz -
szerzenia oraz w sprawozdaniach rocznych. W kry -
teriach przydziału uwzględnia się zdolność Serbii do 
wykorzystania środków i zarządzania nimi, jak również 
przestrzeganie przez nią warunków przystąpienia do 
UE. W ten sposób IPA zapewnia powiązanie pomiędzy 
politycznymi ramami rozszerzenia a unijną procedurą 
budżetową.
VI
Komisja przyznaje, że proces związany ze zdecentra -
lizowanym systemem wdrażania został opracowany 
na potrzeby zarządzania środkami IPA. Serbia przy -
gotowuje obecnie obszerny program reformy zarzą -
dzania finansami publicznymi, który będzie oparty na 
wszechstronnej analizie podsystemów zarządzania 
finansami publicznymi. Z tego względu zostanie prze -
prowadzona ocena rozliczalności finansowej wydat -
ków publicznych.
Uwagi
11
Komisja już udzieliła wsparcia rządowi w jego dzia -
łaniach na rzecz poprawy jakości dokumentów 
strategicznych, poprzez zastosowanie kilku środków 
łagodzących finansowanych z IPA. W ciągu ostatniego 
roku Komisja przeprowadziła kilka ocen sektorowych 
dotyczących udzielonej wcześniej pomocy dla Serbii 
w ramach IPA oraz pomocy innych darczyńców, aby 
ułatwić przygotowania do IPA II, którego celem jest 
wspieranie wdrażania spójnych strategii/programów 
sektorowych poprzez podejście sektorowe.Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 41
16
Komisja przyznaje, że we wcześniejszych progra -
mach finansowanych w ramach IPA niektóre projekty 
wybierano ze względu na ich znaczenie dla Serbii na 
podstawie zapewnień ze strony rządu co do ich spraw -
nego wdrożenia. Już w ramach programów finan -
sowanych z IPA w latach 2012 i 2013 wprowadzono 
znacznie surowsze wymogi dotyczące gotowości 
projektów, a w ramach IPA II wymogi te będą jeszcze 
bardziej systematycznie egzekwowane. Udzielając 
pomocy w ramach IPA, Komisja wspiera opracowywa -
nie nowej metody wyboru projektów inwestycyjnych, 
która będzie elementem krajowej jednolitej sekwencji 
projektów. Metoda ta ma ułatwić rządowi serbskiemu 
ocenę: a) sposobu określania priorytetów oraz b) stop -
nia dopracowania projektów/programów w sektorach 
związanych z infrastrukturą.
20
Komisja podziela opinię w kwestii znaczenia organiza -
cji społeczeństwa obywatelskiego i będzie w dalszym 
ciągu zachęcać do angażowania ich w programowanie 
w ramach IPA oraz to zaangażowanie wspierać.
Ramka 3
Dostawy dostosowano do danych wejściowych 
uzyskanych w równoległym projekcie partnerstwa, 
który miał wspierać plan rozwoju instytucjonalnego 
dla agencji płatniczej. Agencji płatniczej przydzielono 
105 stanowisk w procesie systematyzacji Ministerstwa 
Rolnictwa. W czasie realizacji tego projektu skład 
rządu zmieniał się trzy razy, co doprowadziło do zakłó -
ceń w planowanej rekrutacji personelu do agencji 
płatniczej.
26
Podjęto środki, aby zwiększyć zdolność korzystania 
z wniosków z wcześniejszych doświadczeń, a tym 
samym uprawnić proces programowania w ramach 
IPA II (2014–2020). Wyciągnięte wnioski i zalecenia 
sformułowane w ocenach sektorowych dotyczących 
komponentu I w ramach IPA w Serbii zastosowano 
przy opracowywaniu założeń programu na 2014 r., 
który będzie realizowany w ramach IPA. Wprowadzono 
tabelę z zaleceniami dla każdego sektora oddzielnie 
oraz dla programowania w ujęciu całościowym, która 
będzie stanowić kluczowy dokument bazowy dla sek -
torowych grup roboczych w procesie programowania 
na 2014 r.publicznymi oraz przewiduje przygotowanie szcze -
gółowych planów działania dotyczących zarządzania 
finansami publicznymi przez kraje objęte procesem 
rozszerzenia. W związku z tym wsparcie w ramach 
IPA II w tym obszarze będzie opierać się na bardziej 
spójnych ramach dotyczących zarządzania finansami 
publicznymi niż w przeszłości. Należy zauważyć, że 
nowa serbska strategia reformy administracji publicz -
nej na okres 2013–2016 także obejmuje zarządzanie 
finansami publicznymi. Jest to znacząca poprawa 
w stosunku do przeszłości, ponieważ podkreśla się 
w niej, że zarządzanie finansami publicznymi dotyczy 
wszystkich użytkowników budżetu, a nie tylko Mini -
sterstwa Finansów, oraz że konieczna jest koordynacja 
i spójność wdrażania. Ponadto planowana ocena roz -
liczalności finansowej wydatków publicznych dopełni 
ogólny obraz systemów związanych z zarządzaniem 
finansami publicznymi.
13
Partnerstwo europejskie miało zapewnić ogólne ramy 
odniesienia, a nie ramy polityczne, aby pomóc określić 
obszary priorytetowe wymagające reform. Miało także 
określić ogólne kierunki pomocy finansowej w tych 
obszarach priorytetowych przy założeniu, że kraj 
będzie przestrzegał zasad i priorytetów tam określo -
nych. Zasady te konsekwentnie uzgadnia się z wła -
dzami serbskimi, a ponadto znalazły one odzwiercied -
lenie w programach krajowych w pierwszych latach 
programowania w ramach IPA. Aktualizowana co 
roku strategia w sprawie rozszerzenia oraz coroczne 
sprawozdania z postępów dotyczące poszczególnych 
krajów stanowiły bardziej szczegółowe ramy, które są 
ważne dla przystąpienia do UE.
14
Komisja uznaje potrzebę ulepszenia wskaźników 
w programowaniu pomocy w ramach IPA i rozwiązała 
tę kwestię w ramach odnoszących się do IPA II. Orien -
tacyjne krajowe dokumenty strategiczne, w których 
zostaną określone długookresowe kierunki pomocy 
finansowej w ramach IPA dla każdego kraju, będą 
zawierać załącznik z wykazem wskaźników na różnych 
poziomach. Są to między innymi wskaźniki w dziedzi -
nie zarządzania gospodarczego i zwalczania korupcji.
Odpowiedzi Komisji 42
nie istniał, a gminy musiałyby w dalszym ciągu płacić 
wysokie odsetki od kredytów bankowych. Z tego 
względu wsparcie na rzecz obligacji komunalnych było 
ważnym punktem wyjścia do tworzenia rynku kre -
dytowego dla samorządów lokalnych w Serbii, który 
umożliwia finansowanie infrastruktury komunalnej 
i oszczędności w budżetach lokalnych.
Ramka 7 – Odpowiedź na akapit drugi
Wsparcie finansowe w ramach IPA to pomoc udzielana 
rządowi, która ma ułatwić spełnienie kryteriów UE 
i stanowi uzupełnienie dialogu politycznego. Komisja 
zwróciła uwagę na niedociągnięcia w funkcjonowa -
niu centralnej jednostki harmonizacji oraz problemy 
kadrowe jednostek kontroli wewnętrznej w ramach 
odpowiednich struktur dialogu politycznego z wła -
dzami serbskimi, a szczególnie w podkomitecie ds. 
układu o stabilizacji i stowarzyszeniu, a także w spra -
wozdaniu z przeglądu dotyczącym rozdziału 32. Ocze -
kuje się zatem poprawy w krótkim okresie w ramach 
negocjacji akcesyjnych. O ile projekt z 2008 r. nie 
wystarczył, aby wyeliminować wszystkie trudności, 
o tyle w znacznym stopniu przyczynił się do osiągnię -
cia takiego poziomu przygotowania, który umożli -
wiłby Komisji zaproponowanie otwarcia rozdziału 32.
43
Na podstawie tego konkretnego projektu nie można 
wyciągnąć uogólnionych wniosków na temat efek -
tywności wsparcia UE w dziedzinie robót publicznych. 
Inżynier ocenił, że większość opóźnień wystąpiła 
z winy wykonawcy. Ponadto, szczególnie od IPA 2011, 
tego rodzaju trudności rozwiązuje się obecnie dzięki 
lepszym powiązaniom między elementami dotyczą -
cymi polityki a programowaniem.
45
Komisja przyznaje, że brakuje zbiorczego dokumentu 
dotyczącego monitorowania historii nieudanych 
przetargów. Przyczyny odwołania lub innego rodzaju 
niepowodzenia przetargów analizuje się w indywidu -
alnych przypadkach i uwzględnia przy ewentualnym 
ponownym uruchomieniu procedury.27
Warunki wykorzystuje się w sposób ukierunkowany, 
począwszy od programowania IPA na 2012 r. Są one 
określane w sposób jasny i wymierny w kartach sek -
torowych/kartach projektu i egzekwowane w trakcie 
realizacji. Wiele projektów wstrzymano w toku progra -
mowania, jeżeli zasadnicze warunki wstępne nie były 
spełnione. Komisja planuje jednak bardziej stanowczo 
egzekwować warunki i uświadomiła rządowi serb -
skiemu, że jedynie w pełni dopracowane projekty 
będą brane pod uwagę w programowaniu.
33
Rzeczywiście w sprawozdaniach Komisji składanych 
przez subdelegowanego urzędnika zatwierdzającego 
wymienia się ambitne cele, które zostały osiągnięte, 
i wysokie wskaźniki udzielania zamówień, które utrzy -
mują się od kilku lat, co wskazuje na wysoką zdolność 
absorpcji.
37
Komisja podjęła działania, szczególnie w pierw -
szych komitetach monitorujących, aby zabezpieczyć 
pomyślną realizację projektów w toku, co doprowa -
dziło do większej elastyczności w zarządzaniu zamó -
wieniami. Proces rozwinął się i zaczął obejmować 
bardziej rygorystyczne mechanizmy monitorowania 
i surowsze decyzje w razie trudności w realizacji, sto -
sowane w indywidualnych przypadkach.
Ramka 7  – Odpowiedź na akapit 
pierwszy
Obligacje komunalne wyemitowane przez Nowy Sad 
stanowią pod względem wartości drugą największą 
pożyczkę samorządu lokalnego w Serbii. Rezultaty 
osiągnięte w tym programie mają nadal wpływ na 
rynek w 2014 r. Na przykład dalsze emisje obligacji 
komunalnych planują miasto Šabac oraz gmina Stara 
Pazova. Stała konferencja miast i gmin nadal otrzy -
muje wnioski o zapewnienie wsparcia przy emisji obli -
gacji komunalnych, stanowiących alternatywę dla kre -
dytów. Komisja jest zdania, że bez tego wsparcia rynek 
obligacji komunalnych w Serbii prawdopodobnie by 
Odpowiedzi Komisji 43
Ramka 11 – Odpowiedź na akapit trzeci
Projekt można uznać za jednorazowe wsparcie rzą -
dowe na rzecz struktur gminnych, które dopiero wów -
czas stały się odpowiedzialne za utrzymanie i pozyski -
wanie sprzętu i infrastruktury w swoich instytucjach 
zdrowia publicznego.
W czasie zakupu Ministerstwo Zdrowia zamierzało 
pozyskać więcej pojazdów, aby bardziej zaspo -
koić potrzeby (park samochodowy powinien liczyć 
1000 pojazdów, a Serbia miała ich niecałe 400, w tym 
252 pojazdy podarowane przez UE). Zasoby finan -
sowe są jednak coraz bardziej ograniczone i gminy ze 
swoich budżetów mogły sfinansować jedynie naprawy 
i sporadycznie zamówienia.
Zamówienia dokonane przez UE można by uznać za 
wsparcie na rzecz odbudowy w sytuacjach nadzwy -
czajnych, ponieważ przed 1991 r. nie dokonywano 
żadnych takich zakupów i bardzo potrzebny był jakiś 
system dla tych pojazdów. W przeciwnym razie konse -
kwencje dla świadczenia usług i zdrowia społeczeń -
stwa byłyby poważne. 
Pojazdy te są nadal najnowszymi dostępnymi w kraju 
i nadal są wykorzystywane w maksymalnym zakresie, 
więc zwiększone zdolności wynikające z projektu są 
nadal utrzymane. Odnowa pojazdów jest uzależniona 
od przyszłego rozwoju gospodarczego kraju. 
Ramka 12  – Odpowiedź na akapit 
pierwszy
Komisja zgadza się z twierdzeniem, że w niektórych 
ministerstwach trudno jest zatrudnić kontrolerów 
wewnętrznych. Władze serbskie poinformowały 
jednak Komisję, że u 76 użytkowników budżetu 
utworzono funkcję kontroli wewnętrznej (55 z nich 
to jednostki centralnego szczebla rządowego, a 21 – 
jednostki szczebla samorządowego). Użytkownicy 
ci odpowiadają za 90% środków publicznych. We 
wszystkich ministerstwach utworzono działy kontroli 
wewnętrznej, ale w dwóch ministerstwach stanowiska 
są jeszcze nieobsadzone. Mniejsi użytkownicy budżetu 
mogą tymczasem tworzyć wspólne działy kontroli 
wewnętrznej lub zawierać umowy z użytkownikami 
budżetu, którzy dysponują funkcją kontroli wewnętrz -
nej, i korzystać z ich kontrolerów.Ramka 10 – Odpowiedź na akapit 
pierwszy
Procedura przetargowa dotycząca projektu „Reforma 
policji” nie została zrealizowana z powodu wpłynię -
cia tylko jednej oferty po terminie. Po niepowodze -
niu procedury przetargowej beneficjent (dział ds. 
wewnętrznych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych) 
pozostał zaangażowany w projekt, podczas gdy kwestie 
związane z brakiem samodzielności działu, odpowied -
niej kadry oraz wsparcia kierownika wyższego szczebla 
w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych w dalszym ciągu 
miały wpływ na zdolność skutecznego zwalczania 
korupcji w policji przez departament kontroli wewnętrz -
nej. Kwestie te były przedmiotem szczegółowych pism 
wysłanych do ministra przez szefa delegatury oraz 
ambasadora państwa uczestniczącego w partnerstwie.
Ramka 11  – Odpowiedź na akapit 
pierwszy
Komisja już wykorzystała wnioski wyciągnięte z tych 
doświadczeń. W programie na 2012 r. w ramach 
IPA aspekt informatyczny dotyczący sądownictwa 
obejmuje, jako pierwszą czynność, analizę potrzeb. 
Ewentualnej dalszej pomocy można udzielić dopiero 
po zakończeniu analizy potrzeb.
Ramka 11 – Odpowiedź na akapit drugi
Komisja zgadza się z opinią, że brak jasnych ram poli -
tyki regionalnej stanowił ryzyko dla trwałości. Nie było 
jednak jednolitego modelu unijnego, który można by 
zaproponować, ponieważ to rząd serbski musi swoją 
decyzją polityczną określić aspekty organizacyjne 
na poziomie krajowym. Trwałość stała się kwestią 
problematyczną, kiedy okazało się, że Serbii nie uda 
się na wczesnym etapie procesu przyjąć ram polityki 
regionalnej oraz ram ustawowych ani jasnych mecha -
nizmów finansowania. Komisja pragnie podkreślić, że 
wszystkie agencje rozwoju regionalnego finansowane 
przez UE kontynuowały działalność po ukończeniu 
projektu i zakończeniu finansowania przez UE. Były 
wprawdzie nadal w dużej mierze uzależnione od pro -
jektów, ale większość z nich zdobyła uznanie w regio -
nach i korzystała z programów współpracy transgra -
nicznej, środków krajowych, środków pochodzących 
od organizacji darczyńców, a także prywatnych 
dochodów pochodzących ze świadczenia różnych 
usług dla przedsiębiorstw. Z tego programu można 
wyciągnąć następujący ważny wniosek: należy zadbać 
o jasne sekwencjonowanie działań, tak by np. przyję -
cie ram strategicznych/prawnych stanowiło warunek 
wstępny przyznania dalszego wsparcia.
Odpowiedzi Komisji 44
66
Serbia przygotowuje obecnie obszerny program 
reformy zarządzania finansami publicznymi, który 
będzie oparty na szczegółowej analizie podsystemów 
zarządzania finansami publicznymi. Z tego względu 
zostanie przeprowadzona ocena rozliczalności finan -
sowej wydatków publicznych. Wszechstronny i rze -
telny program reform zarządzania finansami publicz -
nymi stanowi jeden z najważniejszych wymogów 
w negocjacjach akcesyjnych Serbii z Unią Europejską, 
a jednocześnie także jeden z głównych elementów 
planowania i wprowadzania w życie długofalowych 
reform.
Ocena rozliczalności finansowej wydatków publicz -
nych zapewni rządowi serbskiemu obraz działania sys -
temu zarządzania finansami publicznymi, co pozwoli 
ocenić aktualną sytuację w najważniejszych obszarach 
oraz określić ograniczenia i ryzyko związane z wdro -
żeniem nowej strategii reformy zarządzania finansami 
publicznymi. Będzie to również obejmować ocenę 
struktur IPA stworzonych przez władze serbskie.
67
Komisja zgadza się z potrzebą dalszych działań na 
rzecz ochrony interesów finansowych UE. Stopniowo 
tworzy się funkcję kontroli wewnętrznej w taki sposób, 
aby objąć nią bazę zarządzania zdecentralizowanego. 
Z czasem wzrosła liczba kontrolerów wewnętrznych 
i przeprowadzonych kontroli. Zgodnie z wymogami 
ustawy o systemie budżetowym nadal istnieje jednak 
potrzeba utworzenia skutecznego i funkcjonującego 
systemu kontroli wewnętrznej dla wielu organów 
budżetowych i beneficjentów. Kontrola wewnętrzna 
jest skoncentrowana przede wszystkim na spraw -
dzaniu zgodności z prawem w trybie ex post  oraz 
na wykrywaniu ewentualnych nieprawidłowości, 
o czym świadczy praca wykonywana przez kontrole -
rów wewnętrznych, scentralizowanych inspektorów 
budżetowych i państwową izbę kontroli. Zgodnie 
z zasadą odpowiedzialności kierowniczej należy 
jednak stopniowo zwiększać nacisk na przenoszenie 
odpowiedzialności za tworzenie i wprowadzanie 
w życie odpowiednich struktur zarządzania finansami 
i kontroli finansowej na kierownictwo, co przy wspar -
ciu ze strony funkcji kontroli wewnętrznej pozwoliłoby 
zapobiegać nieprawidłowościom na samym początku.Kwestia ta zostanie uwzględniona w rozdziale 32 
w negocjacjach i oczekuje się w związku z tym postę -
pów, które będą ściśle monitorowane przed zamknię -
ciem tego rozdziału.
Ramka 12 – Odpowiedź na akapit drugi
Komisja uznaje trudność z utrzymaniem wykwalifi -
kowanego personelu w głównych strukturach admi -
nistracyjnych za wyzwanie horyzontalne w krajach 
kandydujących. Kwestia ta będzie monitorowana we 
wszystkich dziedzinach w trakcie negocjacji, ponie -
waż rozdział można zamknąć dopiero wówczas, gdy 
krajowe przepisy są w pełni dostosowane do prawo -
dawstwa UE, a zdolność administracyjną uznaje się za 
wystarczającą do wdrażania polityk UE.
48
Już podjęto działania w celu ograniczenia słabości 
w zakresie trwałości. Plan monitorowania w ramach 
ROM na 2014 r. obejmuje kilka przeglądów ex post  
w ramach ROM w celu sprawdzenia trwałości rezulta -
tów projektów IPA w średnim i długim okresie.
59
Przy okazji formalnego otwarcia negocjacji akce -
syjnych z Serbią w styczniu 2014 r. oraz rozpoczęcia 
ich od rozdziałów dotyczących praworządności 
(rozdział 23 – wymiar sprawiedliwości i prawa pod -
stawowe oraz rozdział 24 – sprawiedliwość, wolność 
i bezpieczeństwo) położono duży nacisk na potrzebę 
zapewnienia solidnego i przewidywalnego otoczenia 
sprzyjającego praworządności, które będzie przyczy -
niać się do ogólnej poprawy warunków sprawowania 
rządów. Zalicza się do tego w szczególności skuteczne 
zwalczanie korupcji ze skutkiem odstraszającym 
na wszystkich poziomach i we wszystkich sekto -
rach (w tym na poziomie projektów), co jest kwestią 
priorytetową.
61
We wszystkich okresach programowania kwestie 
przekrojowe były częścią bardziej ogólnych zagadnień 
związanych z praworządnością. Nawet jeżeli nie wspo -
mniano o tym wyraźnie w poprzednich latach, Komisja 
zajmuje się tym kwestiami w sposób przekrojowy, ale 
przyznaje jednocześnie, że wyraźne odniesienia mogą 
przyczynić się do większej jasności w tym względzie.
Odpowiedzi Komisji 45
74 b)
Komisja przyznaje, że istnieją odosobnione problemy 
z wdrażaniem wcześniejszych projektów, w odnie -
sieniu do których działania podjęła instytucja zama -
wiająca, aby zabezpieczyć wykonanie umów i zadbać 
o należyte zachowanie finansowe przy zarządzaniu 
umowami. Złożoność i technicznie wymagające 
procedury przetargowe doprowadziły do pewnych 
niepowodzeń i zostały ograniczone przy ponownym 
uruchomieniu procedur.
74 c)
Komisja uznaje trudności z zatrudnieniem i utrzyma -
niem wykwalifikowanego personelu w strukturach 
administracyjnych za wyzwanie horyzontalne we 
wszystkich krajach kandydujących. Kwestia ta będzie 
monitorowana w trakcie negocjacji, ponieważ rozdział 
można zamknąć dopiero wówczas, gdy przepisy kra -
jowe są w pełni dostosowane do prawodawstwa UE, 
a zdolność administracyjną uznaje się za wystarcza -
jącą do wdrażania polityk UE.
76
Serbia przygotowuje obecnie obszerny program 
reformy zarządzania finansami publicznymi, który 
będzie oparty na szczegółowej analizie podsystemów 
zarządzania finansami publicznymi. Z tego względu 
zostanie przeprowadzona ocena rozliczalności finan -
sowej wydatków publicznych. Wszechstronny i rze -
telny program reform zarządzania finansami publicz -
nymi stanowi jeden z najważniejszych wymogów 
w negocjacjach akcesyjnych Serbii z Unią Europejską, 
a jednocześnie także jeden z głównych elementów 
planowania i wprowadzania w życie długofalowych 
reform.
78
We wszystkich okresach programowania kwestie 
przekrojowe były częścią bardziej ogólnych zagadnień 
związanych z praworządnością. Nawet jeżeli nie wspo -
mniano o tym wyraźnie w poprzednich latach, Komisja 
zajmuje się tym kwestiami w sposób przekrojowy, ale 
przyznaje jednocześnie, że wyraźne odniesienia mogą 
przyczynić się do większej jasności w tym względzie.70
Komisja wprowadziła środki ograniczające ryzyko 
dużej rotacji personelu. Pracownicy aktywnie uczest -
niczą w zadaniach wykonywanych przez delegaturę 
w obecnym systemie scentralizowanym, aby zdobyć 
praktyczne doświadczenie w pracy nad rzeczywistymi 
przypadkami przed przystąpieniem do samodzielnego 
przeprowadzania transakcji po wprowadzeniu modelu 
zdecentralizowanego. Zadania te obejmują obser -
wowanie pracy komisji oceniających, uczestnictwo 
w kontrolach na miejscu oraz kontrole weryfikacyjne 
projektów.
71
Wzmocnienie ochrony osób zgłaszających przypadki 
naruszenia jest istotnym elementem już wymienionym 
w sprawozdaniu z przeglądu dotyczącym rozdziału 23. 
Rozwój systemu ochrony takich osób powinien sta -
nowić ważny element planu działania, który władze 
serbskie obecnie przygotowują, aby spełnić kryterium 
otwierające dla tego rozdziału. Przygotowano projekt 
ustawy o ochronie osób zgłaszających przypadki naru -
szenia, który oczekuje na przyjęcie.
Wnioski i zalecenia
74 a)
Komisja przyznaje, że istnieją pewne niedociągnięcia 
związane z opracowaniem założeń projektów, szcze -
gólnie wczesnych projektów IPA. Z tego względu 
Komisja udoskonaliła swoje karty sektorowe w tym 
względzie. Przy ocenach sektorów finansowanych 
z IPA wyciągnięto wnioski z wdrożenia IPA I (2007–
2012). Zalecenia wynikające z tych ocen przekazano 
grupom roboczym i znajdują one odzwierciedlenie 
w programowaniu w ramach IPA II. Niektóre zalecenia 
szczegółowe zawarte w ocenach sektorowych już 
zostały odzwierciedlone w nowym otoczeniu regula -
cyjnym IPA II (rozporządzenie UE 231/2014), we wspól -
nym rozporządzeniu wykonawczym (rozporządzenie 
UE 236/2014) oraz w projektach umów ramowych, 
które mają zostać zawarte indywidualnie z każdym 
beneficjentem.
Odpowiedzi Komisji 46
dotyczących zarówno sektorów, jak i form pomocy. 
Przy okazji tworzenia ram prawnych dotyczących 
monitorowania i sprawozdawczości w celu spełnienia 
wymogów w zakresie sprawozdawczości wynikających 
z ram prawnych dotyczących IPA II Komisja zamierza 
także przeanalizować, czy wykorzystując ewentualnie 
istniejące narzędzia, można także opracować sku -
teczne i racjonalne pod względem kosztów narzędzie 
sprawozdawcze, które obejmowałoby również proce -
dury przetargowe. Ponadto zgodnie z uaktualnionymi 
ostatnio wytycznymi strategicznymi DG ds. Rozsze -
rzenia przewiduje się przegląd obecnych praktyk 
i narzędzi w zakresie monitorowania. Planuje się także 
zwiększyć efekty synergii między funkcjami oceny 
i monitorowania, co przyczyni się do zapewnienia kon -
sekwencji w działaniach podejmowanych w następ -
stwie wcześniejszych ustaleń i zaleceń.
80 c)
Komisja przyjmuje to zalecenie i zamierza je uwzględ -
nić, wprowadzając ulepszenia w ramach logicznych 
interwencji objętych zakresem dokumentów dotyczą -
cych działań w obrębie IPA II, szczególnie w odnie -
sieniu do rezultatów i produktów działań, a także 
poprzez dalsze doskonalenie dokumentacji związane 
z oceną potrzeb, takich jak załączniki do dokumentów 
dotyczących działań.
80 d)
Komisja przyjmuje to zalecenie. W praktyce zostało 
ono już w dużej mierze uwzględnione, ponieważ 
od programowania IPA na 2012 r. warunki wykorzy -
stuje się w sposób ukierunkowany. Są one określone 
w sposób jasny i wymierny w kartach sektorowych/
kartach projektu i egzekwowane w trakcie realizacji. 
Wiele projektów wstrzymano w toku programowania, 
jeżeli zasadnicze warunki wstępne nie były spełnione. 
Komisja planuje jednak bardziej stanowczo egzekwo -
wać warunki i dała rządowi serbskiemu wyraźnie do 
zrozumienia, że jedynie w pełni dopracowane projekty 
będą brane pod uwagę w programowaniu. Wsparciem 
tej polityki, w odniesieniu do infrastruktury, będzie 
utworzenie jednolitej sekwencji projektów, która obej -
mie indywidualną ocenę wszystkich projektów co do 
stopnia ich dopracowania (i spełnienia warunków).80 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie. Procesy nadawania 
priorytetów i selekcji uległy ogólnej poprawie w czasie 
realizacji IPA I. W odniesieniu do projektów realizowa -
nych w ramach IPA II oczekuje się dalszych postępów, 
zgodnie z nowo opracowaną metodą, a także przej -
ścia na podejście sektorowe, które zapewni lepsze 
powiązanie priorytetów politycznych z programowa -
niem wsparcia. Główne priorytety w zakresie polityki 
związane z programowaniem znajdą odzwierciedlenie 
w krajowym dokumencie strategicznym, a rozbieżno -
ści względem tych priorytetów będą oceniane co roku 
w dokumencie strategicznym Komisji i sprawozda -
niach z postępów. Po otwarciu negocjacji akcesyjnych 
programowanie w każdym sektorze powinno zostać 
ściśle powiązane z priorytetami określonymi w odpo -
wiednich rozdziałach – najpierw w sprawozdaniach 
z przeglądu, a następnie, w stosownych przypadkach, 
w kryteriach otwarcia i zamknięcia. Inna wyraźna 
poprawa w dziedzinie inwestycji powinna wynikać 
z opracowania krajowej jednolitej sekwencji projek -
tów strategicznych w takich dziedzinach, jak: trans -
port, energia, środowisko i infrastruktura dla przedsię -
biorstw, która ma zostać przyjęta przez rząd i służyć za 
podstawę przy udzielaniu wsparcia z IPA na projekty 
infrastrukturalne.
80 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie. W kontekście tema -
tycznych ocen sektorowych wnioski wyciągnięte 
z realizacji projektów, mające znaczenie dla różnych 
krajów i sektorów, są już przekazywane; szczególnie 
przy ocenach sektorów finansowanych z IPA wycią -
gnięto wnioski wdrażania IPA I (2007–2012). Wsku -
tek tego niektóre zalecenia szczegółowe zawarte 
w ocenach sektorowych już zostały odzwierciedlone 
w nowym otoczeniu regulacyjnym IPA II (rozporządze -
nie UE 231/2014), wspólnym rozporządzeniu wyko -
nawczym (rozporządzenie UE 236/2014) oraz w pro -
jektach umów ramowych, które mają zostać zawarte 
indywidualnie z każdym beneficjentem. Tam gdzie ma 
to zastosowanie, znajdują one także odzwierciedlenie 
w programowaniu dotyczącym IPA II. Do celów moni -
torowania wewnętrznego i sprawozdawczości opra -
cowano szczegółową tabelę, która ukazuje ewolucję 
działań podejmowanych w celu wprowadzenia w życie 
głównych ustaleń i zaleceń z wcześniejszych ocen 
Odpowiedzi Komisji 47
81 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie i z zadowoleniem 
przyjmuje wszelkie dalsze zaangażowanie organizacji 
społeczeństwa obywatelskiego w proces opraco -
wywania polityk i programowania. Uważa de facto , 
że środki te zostały już w dużej mierze wdrożone. 
Komisja już zapewniła wsparcie w ramach IPA na 
rzecz utworzenia Urzędu Współpracy ze Społeczeń -
stwem Obywatelskim. Urząd utworzono w 2010 r. 
W tym samym roku władze krajowe stworzyły także 
mechanizm znany jako SECO (sektorowe organizacje 
społeczeństwa obywatelskiego), aby umożliwić udział 
społeczeństwa obywatelskiego w planowaniu, pro -
gramowaniu i monitorowaniu wsparcia w ramach IPA. 
Mechanizm SECO zorganizowano w sposób sektorowy. 
Dla każdego sektora zarejestrowano przedstawicieli 
organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Wspar -
cie w ramach IPA zapewniano, udzielając wsparcia 
technicznego na opracowanie mechanizmu SECO oraz 
na zwiększenie jego wpływu na kształtowanie polityk 
w szerszym zakresie. Wprawdzie przy programowaniu 
w ramach IPA regularnie konsultowano się z organiza -
cjami społeczeństwa obywatelskiego, to w przeszłości 
jednak korzystały one z tego mechanizmu w sposób 
ograniczony.
81 c)
Komisja przyjmuje to zalecenie i wyda wytyczne, aby 
zadbać o to, by potrzeby w zakresie konkretnych dzia -
łań antykorupcyjnych lub innych środków z zakresu 
dobrego sprawowania rządów były, w stosownych 
przypadkach, poddawane ocenie podczas opracowy -
wania założeń projektu.
81 d)
Komisja przyjmuje to zalecenie i zadba o to, by dzia -
łania kontrolne prowadzone w kontekście procesu 
akredytacji oraz przekazania decyzji w zakresie zarzą -
dzania od marca 2014 r. były brane pod uwagę przy 
procesie reformy zarządzania finansami publicznymi.80 e)
Komisja przyjmuje to zalecenie. W sprawozdaniu sub -
delegowanego urzędnika zatwierdzającego za 2014 r. 
planuje się wprowadzić udoskonaloną ścieżkę kontrol -
 ną dla całego projektu, tj. dla umów ujętych w rocznej 
strategii poświadczania wiarygodności na 2014 r. oraz 
dla planu kontroli na 2014 r. i kolejne lata. Rezultaty, 
ustalenia i zalecenia z kontroli i monitorowania na 
miejscu zostaną przedstawione w sprawozdaniach 
z przeglądu zawierających dane dotyczące całego 
projektu/sektora. Sprawozdania te zostaną ulepszone 
w taki sposób, aby ułatwić i zagwarantować realizację 
zaleceń.
80 f)
Komisja przyjmuje to zalecenie i przewiduje stworzyć 
system, który pozwoli jej uwzględnić próby takich 
kontroli w swoich rocznych planach kontroli i weryfi -
kacji na miejscu.
81 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja jest na etapie 
wspierania oceny rozliczalności finansowej wydat -
ków publicznych, która ma zapewnić rządowi serb -
skiemu ogólny obraz działania systemu zarządzania 
finansami publicznymi. Obejmie ona ocenę aktualnej 
sytuacji w najważniejszych obszarach oraz określenie 
ograniczeń i ryzyka związanych z wdrożeniem nowej 
strategii reformy zarządzania finansami publicznymi. 
Będzie to również obejmować ocenę struktur IPA 
stworzonych przez władze serbskie. Serbia przygoto -
wuje obecnie obszerny program reformy zarządzania 
finansami publicznymi, który będzie oparty na szcze -
gółowej analizie podsystemów zarządzania finansami 
publicznymi. Postęp będzie ściśle pilotowany i moni -
torowany w czasie negocjacji w ramach rozdziału 32 
dotyczącego kontroli finansowej.

JAK  OTRZ YMAĆ PUBLIK ACJE UE
Publik acje bezpła tne:
•  jeden egzemplar z: 
w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu )
•  kilka egzemplar zy (lub map y, plak aty): 
w przedsta wicielst wach Unii Europejsk iej (http://ec .europa.eu/r epresen t_pl .htm) 
w (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_pl .htm)
kontaktując http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_pl .htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 
(*) Informacje są udzielane nieodpła tnie , większ ość połącz eń również jest bezpła tna (niekt órzy operat orzy, hotele lub telefony  publiczne mogą 
naliczać opła ty).
Publik acje płatne:
• w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu )
Płatne subsk rypcje:
•  u dystrybut orów Urzędu Publik acji Unii Europejsk iej  
(http://publica tions .europa.eu/others/agen ts/inde x_pl .htm)
QJ-AB-14-019-PL-N  ISSN 1977-5768
W niniejszym sprawozdaniu oceniono, 
czy wsparcie UE – w wysokości około 
1,2 mld euro w latach 2007–2013 – było 
skuteczne pod względem przygotowania Serbii 
do członkostwa w UE. Skontrolowane projekty 
przyniosły zaplanowane efekty, ale odnotowano 
niedociągnięcia w  zakresie ich koncepcji, a  także 
ich realizacji i trwałości. Ogólnie rzecz biorąc, 
Trybunał stwierdza, że podczas planowania 
pomocy dla Serbii Komisja słusznie kładzie 
nacisk na kwestie związane ze sprawowaniem 
rządów oraz że wsparcie unijne skutecznie 
pomaga Serbii w  przeprowadzaniu reform 
strukturalnych oraz w  usprawnianiu zarządzania 
finansami publicznymi.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y