UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Proponowane zmiany dyrektywy 2014/59/UE (dyrektywa w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, BRRD) stanowią część pakietu ustawodawczego, który obejmuje również zmiany rozporządzenia (UE) nr 575/2013 (rozporządzenie w sprawie wymogów kapitałowych), dyrektywy 2013/36/UE (dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych) oraz rozporządzenia (UE) nr 806/2014 (rozporządzenie w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji).

W ciągu ostatnich lat UE wdrożyła istotne reformy ram regulacyjnych dotyczących usług finansowych w celu zwiększenia odporności instytucji, zasadniczo w oparciu o międzynarodowe standardy uzgodnione z partnerami UE na całym świecie. Ten pakiet reform obejmował w szczególności rozporządzenie (UE) nr 575/2013 (rozporządzenie w sprawie wymogów kapitałowych) i dyrektywę 2013/36/UE (dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych), które zawierają wymogi ostrożnościowe i nadzorcze w odniesieniu do instytucji, jak również dyrektywę 2014/59/UE w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji (BRRD) oraz rozporządzenie (UE) nr 806/2014 w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Reformy te podjęto w odpowiedzi na kryzys finansowy, który miał miejsce w latach 2007–2008. Brak odpowiednich ram z zakresu zarządzania kryzysowego oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zmusił rządy na całym świecie do ratowania banków przed skutkami kryzysu finansowego. Późniejszy wpływ tych działań na finanse publiczne oraz niepożądane zachęty do obciążania społeczeństw kosztami upadłości banków uwypukliły konieczność opracowania odmiennego podejścia do zarządzania kryzysami w sektorze bankowym oraz ochrony stabilności finansowej.

W samej Unii, w ślad za istotnymi działaniami podjętymi na forach międzynarodowych, dyrektywą 2014/59/UE (dyrektywa w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków) i rozporządzeniem (UE) nr 806/2014 (rozporządzenie w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji) ustanowiono solidne ramy w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, aby skutecznie zarządzać kryzysami w sektorze bankowym oraz ograniczyć ich niekorzystny wpływ na stabilność finansową i finanse publiczne. Fundamentalnym elementem solidnych ram z zakresu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest tzw. procedura bail-in, która polega na umorzeniu długu lub konwersji długu lub innych zobowiązań na akcje zgodnie z uprzednio ustaloną hierarchią. Instrument ten można wykorzystać w celu pokrycia strat i wewnętrznego dokapitalizowania instytucji będącej na progu upadłości lub zagrożonej upadłością, tak aby przywrócić jej rentowność. Ciężar związany z upadłością instytucji będą musieli zatem ponieść akcjonariusze i inni wierzyciele, a nie podatnicy.

Jednym z głównych celów BRRD jest przyczynienie się do zwiększenia zdolności sektora prywatnego do pokrywania strat w przypadku kryzysu sektora bankowego. Aby osiągnąć ten cel, wszystkie banki zobowiązano do spełnienia minimalnego wymogu w zakresie funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych („MREL”), aby zapewnić dostępność wystarczających środków finansowych na potrzeby przeprowadzenia umorzenia lub konwersji długu na akcje. Zgodnie z BRRD instrumenty kwalifikujące się do celów MREL zasadniczo nie muszą obowiązkowo mieć statusu instrumentów podporządkowanych. W praktyce oznacza to, że zobowiązanie kwalifikujące się do zaliczenia do MREL może w przypadku niewypłacalności mieć ten sam stopień uprzywilejowania, jak niektóre inne zobowiązania, które zgodnie z BRRD nie podlegają umorzeniu lub konwersji, takie jak zobowiązania operacyjne w rodzaju krótkoterminowych pożyczek międzybankowych czy też niektóre inne zobowiązania, które mogą być przedmiotem umorzenia lub konwersji, lecz które mogą zostać wyłączone z tej procedury w sposób uznaniowy, jeżeli organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest w stanie uzasadnić, że trudno dokonać ich umorzenia lub konwersji ze względu na brak możliwości przeprowadzenia tej operacji lub systemowe ryzyko wystąpienia efektu domina. Mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której posiadacze obligacji objęci procedurą bail-in mogliby wystąpić z zarzutem, że potraktowano ich gorzej w procedurze restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji niż w hipotetycznym postępowaniu upadłościowym. W takim wypadku należałoby im zrekompensować poniesione straty ze środków finansowych zgromadzonych w funduszu na cele restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W celu uniknięcia tego ryzyka organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji może zdecydować, że wymóg MREL powinien zostać zaspokojony instrumentami, które w przypadku niewypłacalności znajdują się niżej w hierarchii niż inne zobowiązania, które albo z mocy prawa nie podlegają umorzeniu lub konwersji, albo trudno dokonać ich umorzenia lub konwersji („wymóg podporządkowania”).

Na szczeblu globalnym Rada Stabilności Finansowej opublikowała w dniu 9 listopada 2015 r. podstawowe ustalenia dotyczące całkowitej zdolności do pokrycia strat (TLAC) („standard TLAC”), które przyjęto tydzień później na szczycie grupy G-20 w Turcji. Standard TLAC wymaga od globalnych banków o znaczeniu systemowym, zwanych w unijnych przepisach globalnymi instytucjami o znaczeniu systemowym, utrzymywania odpowiedniego minimalnego poziomu zobowiązań mających wysoką zdolność do pokrywania strat (możliwych do umorzenia lub konwersji) („minimalny wymóg TLAC”), aby zapewnić płynne i szybkie pokrywanie ich strat i ich dokapitalizowanie w ramach procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W komunikacie z dnia 24 listopada 2015 r. Komisja zobowiązała się przedstawić wniosek ustawodawczy do końce tego roku, aby umożliwić wdrożenie standardu TLAC w uzgodnionym terminie, czyli w 2019 r.

Niniejszy wniosek – obok kilku innych wniosków zmieniających istniejące unijne ramy w zakresie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – stanowi element podejmowanych przez Komisję działań mających na celu wdrożenie standardu TLAC w Unii.

Wniosek przewiduje w szczególności ukierunkowane zmiany BRRD dotyczące obowiązującej w postępowaniu upadłościowym hierarchii posiadaczy instrumentów dłużnych wyemitowanych przez banki z Unii do celów wypełnienia wymogów BRRD i TLAC w zakresie zdolności banków do pokrywania strat i dokapitalizowania. W celu usprawnienia wykonania operacyjnego i zwiększenia niezawodności uprawnień w zakresie umarzania lub konwersji długu oraz w celu uniknięcia niepewności prawa standard TLAC przewiduje wymóg stanowiący, że zobowiązania mogą kwalifikować się do celów TLAC tylko wówczas, gdy są podporządkowane w stosunku do innych zobowiązań, tzn. jeżeli w przypadku niewypłacalności lub restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji służą pokryciu strat w pierwszej kolejności, przed innymi „nadrzędnymi” zobowiązaniami, w stosunku do których wyraźnie wyłączono możliwość kwalifikowania się do celów TLAC, takimi jak instrumenty pochodne, depozyty gwarantowane czy zobowiązania podatkowe. Standard TLAC przewiduje zatem wymóg podporządkowania, z zastrzeżeniem pewnych wyjątków, lecz nie narzuca sposobu, w jaki należy go wprowadzić.

Wymóg TLAC przewidujący konieczność utrzymywania podporządkowanych instrumentów w połączeniu z uznaniowym potencjalnym uprawnieniem unijnych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pozwalającym im żądać, by wymóg MREL również spełniano za pomocą podporządkowanych instrumentów, skłonił niektóre państwa członkowskie do weryfikacji swoich hierarchii roszczeń w postępowaniu upadłościowym. Kilka państw członkowskich zmieniło przewidziany w ich krajowych przepisach prawa upadłościowego (lub są w trakcie tego procesu) stopień uprzywilejowania niektórych wierzycieli banków w postępowaniu upadłościowym, aby zapewnić możliwość ewentualnego zastosowania instrumentu umorzenia lub konwersji długu zgodnie z BRRD oraz zadbać o to, by ich globalne instytucje o znaczeniu systemowym przestrzegały „wymogu podporządkowania” przewidzianego w standardzie TLAC. W ramach rozwiązań stosowanych w niektórych państwach istniejącej puli niezabezpieczonego długu uprzywilejowanego nadano status długu podporządkowanego ze skutkiem natychmiastowym, aby umożliwić bankom spełnienie wymogu podporządkowania wynikającego z BRRD lub standardu TLAC. W ramach innych rozwiązań banki muszą wyemitować nowy dług, który spełnia kryterium podporządkowania. Ponieważ dotychczas przyjęte przepisy krajowe znacznie się między sobą różnią, wśród zainteresowanych stron i państw członkowskich istnieje powszechna zgoda, że istnienie zróżnicowanych rozwiązań w zakresie obowiązującej w przypadku niewypłacalności hierarchii wierzycieli banków jest źródłem niepewności dla emitentów i inwestorów, a także utrudnia stosowanie instrumentu umorzenia lub konwersji długu w odniesieniu do instytucji transgranicznych. Ta niepewność może również prowadzić do zakłócenia konkurencji w tym sensie, że posiadacze niezabezpieczonego długu mogą być traktowani w różny sposób w różnych państwach członkowskich, a ponoszone przez banki koszty spełnienia wymogów TLAC i MREL mogą różnić w poszczególnych państwach członkowskich. Ponadto w ramach tych odmiennych krajowych zasad postępowania upadłościowego wierzycieli banków, którzy nabywają instrumenty dłużne emitowanych przez banki podlegające różnym krajowym systemom hierarchii, traktowano by w bardzo zróżnicowany sposób.

Z powyższych względów w swoim sprawozdaniu w sprawie unii bankowej Parlament Europejski zaapelował do Komisji o przedstawienie stosownych wniosków w celu dalszego ograniczenia ryzyka prawnego związanego z możliwością wysuwania roszczeń zarzucających naruszenie zasady, zgodnie z którą wierzyciele nie mogą znaleźć się w gorszej sytuacji w porównaniu do sytuacji, w której zastosowano standardową procedurę postępowania upadłościowego, a w swoich konkluzjach z dnia 17 czerwca 2016 r. Rada Ecofin zwróciła się do Komisji o przedstawienie wniosku w sprawie wspólnego podejścia do hierarchii wierzycieli banków.

Konkretny wniosek w sprawie hierarchii wierzycieli banków jest uzasadniony ze względu na szczególny charakter tej kwestii oraz pilną konieczność wprowadzenia zharmonizowanych przepisów prawa Unii mających na celu zapobieżenie dalszym zakłóceniom konkurencji na rynku wewnętrznym. .

1.1.Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki

Istniejące unijne ramy z zakresu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków już obecnie zobowiązują wszystkie banki z Unii do utrzymywania odpowiedniego poziomu zobowiązań mających wysoką zdolność do pokrywania strat (możliwych do umorzenia lub konwersji), które powinny podlegać umorzeniu lub konwersji w przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku. Usprawniając stosowanie instrumentu umorzenia lub konwersji długu poprzez wprowadzenie – zgodnie z BRRD i standardem TLAC – wymogu podporządkowania, niniejszy wniosek przyczyni się do poprawy stosowania istniejących przepisów oraz pomoże wdrożyć standard TLAC w Unii. Wniosek jest zatem zgodny z ogólnym celem unijnych ram w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, jakim jest ograniczenie wsparcia udzielanego przez podatników bankom objętym procedurą restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

1.2.Spójność z innymi politykami Unii

Przedmiotowy wniosek stanowi element szerszego przeglądu unijnych przepisów finansowych, mającego na celu ograniczenie ryzyka występującego w sektorze finansowym, a jednocześnie propagowanie trwałego finansowania działalności gospodarczej. Jest on w pełni zgodny z podstawowymi celami UE, jakimi są propagowanie stabilności finansowej, ograniczenie udziału podatników we wsparciu udzielanym bankom objętym procedurą restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a także wspieranie trwałego finansowania gospodarki.

2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ