KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 26.11.2015 COM(2015) 580 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Ocena ex post „Europejskich Stolic Kultury” w 2014 r. (Umeå i Ryga)



SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Ocena ex post „Europejskich Stolic Kultury” w 2014 r. (Umeå i Ryga) 1.Wprowadzenie Podstawą niniejszego sprawozdania jest art. 12 decyzji nr 1622/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 2006 r. ustanawiającej działanie Wspólnoty na rzecz obchodów „Europejskiej Stolicy Kultury” w latach 2007–2019 , zgodnie z którym każdego roku Komisja zapewnia zewnętrzną i niezależną ocenę wyników obchodów „Europejskiej Stolicy Kultury” w minionym roku, a sprawozdanie z tej oceny przedkłada pozostałym instytucjom europejskim. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono stanowisko Komisji w odniesieniu do głównych wniosków i zaleceń oceny zewnętrznej obydwu „Europejskich Stolic Kultury” w 2014 r . 2.Kontekst działania 2.1.Działanie UE na rzecz obchodów „Europejskiej Stolicy Kultury” (ESK) Pierwotny program „Europejskiego Miasta Kultury” został zapoczątkowany na szczeblu międzyrządowym w 1985 r. . W oparciu o to doświadczenie decyzją nr 1419/1999/WE ustanowiono działanie Wspólnoty na rzecz obchodów „Europejskiej Stolicy Kultury” w latach 2005–2019. Państwom członkowskim nadano chronologiczną kolejność, według której są one uprawnione do przeprowadzenia obchodów w poszczególnych latach. Decyzja nr 1419/1999/WE została zastąpiona decyzją nr 1622/2006/WE, w której utrzymano zasadę chronologicznej kolejności państw członkowskich, ale jeszcze bardziej szczegółowo określono cele działania oraz wprowadzono nowe ustalenia dotyczące wyboru i monitorowania. Na mocy tej decyzji ogólnymi celami ESK jest podkreślenie bogactwa i zróżnicowania kultur europejskich oraz ich wspólnych cech, jak również wspieranie większego wzajemnego zrozumienia między obywatelami europejskimi. ESK powinny wspierać współpracę między podmiotami działającymi w dziedzinie kultury, twórcami i miastami europejskimi, zachęcać do udziału mieszkańców danego miasta i osoby zamieszkujące w sąsiedztwie, a także zwiększać zainteresowanie obywateli z zagranicy oraz stanowić trwały i nieodłączny element długofalowego rozwoju kulturalnego i społecznego miasta. 2.2.Proces wyboru i monitorowania Europejskich Stolic Kultury na rok 2014 Zgodnie z decyzją nr 1622/2006/WE państwami uprawnionymi do goszczenia obchodów ESK w 2014 r. były Szwecja i Łotwa. Za równoległe procesy wyboru ESK odpowiedzialne były właściwe organy zainteresowanych państw członkowskich. Wybór odbywa się w dwóch etapach: po fazie preselekcji (ograniczenie miast kandydujących do krótkiej listy) następuje faza wyboru (z krótkiej listy zostaje wybrany jeden kandydat). Komisja selekcyjna, składająca się z trzynastu członków, z których sześciu nominowanych jest przez zainteresowane państwo członkowskie, a pozostałych siedmiu przez instytucje europejskie, analizuje oferty kandydujących miast na podstawie celów i kryteriów określonych w decyzji. W każdym z tych dwóch państw członkowskich kandydowały cztery miasta, z których na krótką listę wpisano dwa w Szwecji oraz trzy na Łotwie . Ostatecznie we wrześniu 2009 r. komisja selekcyjna wybrała Umeę i Rygę na Europejskie Stolice Kultury. W maju 2010 r. oba miasta zostały formalnie wyznaczone na Europejskie Stolice Kultury na rok 2014 r. przez Radę Ministrów Unii Europejskiej. Po ich wyborze na ESK Umeå i Ryga zostały objęte ustaleniami dotyczącymi monitorowania: postęp ich przygotowań był monitorowany i prowadzony przez zespół złożony z siedmiu niezależnych ekspertów mianowanych przez instytucje europejskie, który również sprawdzał zgodność przygotowań z programem oraz ze zobowiązaniami, na podstawie których miasta zostały wybrane. Władze Umei i Rygi uczestniczyły w dwóch formalnych posiedzeniach monitorujących zwołanych przez Komisję w listopadzie 2011 r. i kwietniu 2013 r. Proces monitorowania zakończył się wydaniem przez komisję monitorującą pozytywnego zalecenia dla Komisji o przyznaniu obu miastom nagrody imienia Meliny Mercouri w wysokości 1,5 mln EUR. 3.Ocena zewnętrzna 3.1.Zasady oceny W ramach oceny przeanalizowano realizację całości obchodów ESK w 2014 r. (od ich wstępnego etapu do aspektów trwałości i spuścizny) oraz omówiono ich wpływ w obu miastach. W szczególności oceniono adekwatność, skuteczność, efektywność i trwałość działania, wyciągnięto indywidualne i ogólne wnioski wynikające z obchodów ESK w obu miastach i rozważono konsekwencje dla przyszłych ESK.

Ocena zewnętrzna została przeprowadzona, zanim zaczęły obowiązywać wytyczne w sprawie lepszego stanowienia prawa. 3.2.Metodyka i ograniczenia związane z wybranym podejściem Proces oceny i jej metodyka zostały zaprojektowane tak, by spełniały standardowe wymogi decyzji oraz przyczyniały się do bardziej szczegółowego zrozumienia wyników i osiągnięć działania. Stwarza to okazję do spojrzenia wstecz na poprzedni rok w celu uwypuklenia wniosków i zaleceń na przyszłość na podstawie doświadczeń zdobytych w dwóch przedmiotowych miastach. Podobnie jak w przypadku poprzednich ocen, które dotyczyły obchodów ESK w latach 2007–2012, logika interwencji przyjęta przez podmiot oceniający opierała się na hierarchii celów zawartej w decyzji. W celu zapewnienia porównywalności wyników z poprzednimi ocenami metodyka opiera się również na spójnym podejściu do gromadzenia danych i ich analizy. Obydwa miasta oceniono indywidualnie, na podstawie danych pierwotnych zgromadzonych w trakcie badań w terenie lub przedstawionych przez każdą ESK, a także na podstawie analizy szeregu wtórnych źródeł danych. Do źródeł danych pierwotnych należą wywiady przeprowadzone podczas dwóch wizyt w każdym z miast oraz wywiady telefoniczne, a także ankieta internetowa przeprowadzona w Rydze. W wywiadach tych dążono do poznania szeregu punktów widzenia na każdą ESK, w tym punktów widzenia zespołów zarządzających, decydentów na szczeblu lokalnym i krajowym, kluczowych podmiotów działających w dziedzinie kultury, a także szeregu partnerów zaangażowanych w realizację ESK oraz przedstawicieli organizacji kierujących projektami ESK lub w nich uczestniczących. Do źródeł danych wtórnych zaliczają się informacje zawarte w pierwotnych zgłoszeniach kandydatów na ESK, badania i sprawozdania przygotowane lub zlecone przez ESK, programy obchodów, materiały promocyjne i strony internetowe, dane statystyczne dotyczące kultury i turystyki oraz przedstawione przez ESK dane ilościowe dotyczące finansów, działań, produktów i rezultatów. Podobnie jak w przypadku poprzednich ocen ex post ESK, Komisja uważa, że metodyka ta jest właściwa do sporządzenia sprawozdania zapewniającego wystarczająco solidną podstawę właściwych wniosków co do skuteczności ESK. Brakuje jednak niezbitych dowodów na korzyści oraz wpływ ESK w obu miastach, częściowo ze względu na ograniczenia czasowe i budżetowe przeprowadzonej oceny. W rezultacie wnioski sprawozdania są w większym stopniu poparte opiniami różnych rodzajów zainteresowanych podmiotów niż (ograniczonymi) dostępnymi danymi ilościowymi. Z drugiej strony większość dowodów jakościowych, w formie ankiety internetowej oraz wywiadów, ogranicza się do osób bezpośrednio zaangażowanych w program i z niego korzystających. Niektóre z postawionych celów są również szerokie znaczeniowo i trudne do zmierzenia, a ponadto jest zbyt wcześnie na ocenę wszelkich długoterminowych skutków. W rezultacie wiele dowodów dotyczy w większym stopniu wyników i rezultatów lub wyłaniających się korzyści wyższego poziomu, niż konkretnych skutków w terenie, których materializacja zajmie więcej czasu. Aby lepiej uchwycić takie skutki, pomocne byłoby przeprowadzenie dla tych dwóch miast ocen przekrojowych, zwłaszcza w celu potwierdzenia skuteczności wydatków publicznych w ramach ESK zarówno z kulturalnego, społecznego, jak i gospodarczego punktu widzenia, również przy wykorzystaniu na poparcie wniosków szerszego zakresu danych służących ocenie. Komisja jest w pełni świadoma takich ograniczeń, które wskazano już w dokumencie roboczym towarzyszącym jej wnioskowi dotyczącemu decyzji ustanawiającej działanie Unii na rzecz ESK na lata 2020–2033. Aby zaradzić tej sytuacji, we wniosku Komisji oraz w decyzji ostatecznie przyjętej na jego podstawie przewidziano, że same miasta (mające większe możliwości uzyskania danych źródłowych dotyczących wpływu obchodów) staną się kluczowymi graczami w procesie oceny. W tym kontekście pozytywne jest to, że Umeå (oraz w mniejszym stopniu Ryga) prowadziły badania mające na celu lepsze zrozumienie wpływu ESK na instytucje kulturalne i okolicznych mieszkańców, jak również pod względem wymiaru międzynarodowego i gospodarczego. Komisja uważa jednak, że dane i inne dowody na poparcie oceny stanowią wystarczającą podstawę uznania ogólnej oceny i wniosków z niej za ukazujące zasadniczo prawidłowy i kompletny obraz obu ESK w 2014 r., chociaż brakuje w nim niepodważalnych danych i innych niezależnych dowodów na poparcie bardzo solidnych wniosków dotyczących skuteczności i wpływu. 4.Wyniki oceny Ocena potwierdza, że wiele ustaleń z poprzednich sprawozdań, w szczególności odnoszących się do ogólnej adekwatności, skuteczności i efektywności działania ESK, pozostaje aktualne. Ustalenia te w miarę możliwości częściowo zaktualizowano na podstawie nowych informacji zebranych w trakcie oceny przeprowadzonej w 2014 r. Niniejsze sprawozdanie koncentruje się na tych nowych elementach. 4.1.Adekwatność działania ESK oraz dwie ESK w 2014 r. Zdaniem podmiotu oceniającego obydwa miasta postrzegały ESK raczej jako wydarzenie kulturalne wzmacniające ich ofertę kulturalną i nadające jej międzynarodowego zasięgu, a także promujące różnorodność kulturową i wspólne cechy kulturowe Europy, a nie jako program gospodarczy lub społeczny. W sprawozdaniu stwierdzono, że w związku z tym obchody ESK są bardzo istotnym działaniem z punktu widzenia art. 167 TFUE, gdyż przyczyniają się do „rozkwitu kultur państw członkowskich”. Niemniej jednak w sprawozdaniu podkreślono fakt, iż Umeå i Ryga wykorzystały obchody ESK do wspierania innych aspektów swojej strategii rozwoju miasta. W rezultacie wiele działań zrealizowanych w 2014 r. było bardzo istotne dla ogólnych programów politycznych tych dwóch miast, jak również dla szeregu priorytetów i celów na szczeblu UE w obszarach polityki innych niż kultura, takich jak rozwój miast i rozwój regionalny, zatrudnienie, przedsiębiorczość, turystyka, a także ogólna polityka spójności społecznej. 4.2.Efektywność zarządzania i kierownictwa oraz zdolność do osiągania celów

W ocenie zwrócono uwagę na zdolność miast do realizacji celów, a także na efektywność zarządzania i kierownictwa ESK, i stwierdzono, że mechanizmy ustanowione w celu wdrożenia ESK w obu miastach zasadniczo sprawdziły się. Obchody Umeå 2014 były przygotowywane przez zespół pracujący bezpośrednio w ramach władz miejskich. W sprawozdaniu podkreślono, że zespół ten korzystał z silnego wsparcia politycznego od samego początku, a status ESK został wykorzystany jako narzędzie służące osiągnięciu celów polityki lokalnej (kulturalnych i innych), co pozwoliło na określenie jasnych celów. Kluczowym elementem struktury zarządzania było otwarte podejście (ang. "Open Source" approach) oparte na koncepcji współtworzenia i uczestnictwa. Zasadniczo podejście to zakładało określenie ogólnych tematów i kryteriów dla programu jako całości, a następnie zaproszenie podmiotów działających w dziedzinie kultury i innych zainteresowanych stron do wypełnienia treścią tych ram. W ujęciu ogólnym w sprawozdaniu stwierdzono, że zarządzanie obchodami Umeå 2014 sprawdziło się, nawet jeżeli ostateczny zespół powstał stosunkowo późno w fazie rozwoju i mógłby zostać powołany na wcześniejszym etapie, aby umożliwić wcześniejsze opracowanie wielu treści programu kulturalnego. W Rydze, niezależna organizacja „Fundacja Ryga 2014” została powołana przez radę miejską w celu koordynowania procesu składania wniosku oraz rozwijania działań w ramach ESK. Fundacji tej przewodził były dyrektor departamentu kultury w urzędzie miasta. Według sprawozdania, model ten – stosowany już w niektórych poprzednich ESK – okazał się najbardziej odpowiedni do wdrażania działań, ponieważ zmniejszył obciążenie administracyjne i pozwolił uniknąć niektórych biurokratycznych procedur obowiązujących władze państwowe lub miejskie, a także zapewnił pewną niezależność, co umożliwiło „swobodne” opracowanie programu ESK, bez znaczących wpływów zewnętrznych. W sprawozdaniu podkreślono również pozytywny wymiar stabilności w zespole administracyjnym oraz wsparcia wszystkich struktur politycznych w całym cyklu życia projektu. Obchody obu ESK były opracowywane i realizowane w okresie trudności gospodarczych zarówno na szczeblu miejskim, jak i krajowym, a zatem efektywność finansowa była kluczowym aspektem ich planowania i wdrażania. Chociaż środki finansowe dostępne na realizację programów kulturalnych różniły się znacznie w Umei i Rydze (odpowiednio 45,6 i 27,3 mln euro), oba miasta pokazały, że udane obchody ESK można zrealizować przy stosunkowo niewielkim budżecie oraz w czasach, gdy zasoby są ograniczone. Ze sprawozdania wynika, że obie ESK były finansowane w znacznie większym stopniu ze środków publicznych niż ze środków prywatnych. Podkreślono, że żadne z tych miast nie było w stanie pozyskać finansowania z sektora prywatnego zakładanego we wnioskach – finansowanie to stanowiło mniej niż 10 % całkowitego budżetu obu ESK. Chociaż obchody ESK prawdopodobnie zawsze będą w dużej mierze uzależnione od finansowania ze środków publicznych, warto odnotować brak postępów poczynionych w obu ESK w 2014 r. w zakresie przyciągania finansowania z sektora prywatnego poprzez wsparcie bezpośrednie, sponsoring lub reklamę. Zdaniem podmiotu oceniającego wiąże się to w pewnym stopniu z obecną sytuacją gospodarczą i można spodziewać się, że w miarę poprawy sytuacji gospodarczej uzależnienie wdrażania działań w ramach ESK od środków publicznych będzie malało. 4.3.Skuteczność w rozwijaniu działalności kulturalnej oraz treści kulturalnych i artystycznych Pomimo braku całościowych danych na temat wyników i skutków, z oceny wynika, że w obydwu miastach zrealizowano bardzo dużą liczbę wydarzeń kulturalnych w 2014 r. (w sumie nieco poniżej 500 w Rydze pod hasłem „Siła wyższa” i nieco ponad 1 000 w Umei pod hasłem „Ciekawość i pasja”) . Chociaż trudno jest wykazać, ile dodatkowych wydarzeń kulturalnych zorganizowano w obu miastach w 2014 r. w porównaniu z poprzednimi latami, wiele spośród osób/podmiotów biorących udział w ocenie oszacowało, że liczba wydarzeń była „przynajmniej dwukrotnie większa”. Obydwu ESK udało się również opracować szeroko zakrojony program kulturalny, obejmujący wydarzenia z różnych dziedzin sztuki, które odbywały się przez cały rok, często w różnych częściach miasta, a nawet poza nim. Oba miasta w największym możliwym stopniu wykorzystały w ciągu całego roku możliwości opracowania programów kulturalnych, które nie były ani zachowawcze ani ostrożne, a zorganizowane wydarzenia kulturalne były większe i bardziej innowacyjne niż wcześniej. Chociaż w obu miastach zorganizowano niemałą liczbę dużych i prestiżowych wydarzeń, ich program obejmował również znaczną liczbę mniejszych wydarzeń kulturalnych, które również cieszyły się powodzeniem. Zdaniem podmiotu oceniającego, za artystyczny nadzór i zarządzanie w zakresie opracowania programów kulturalnych obu ESK odpowiedzialne były doświadczone i zaufane podmioty, które miały rzeczywiste i głębokie zrozumienie programu kulturalnego obu miast. Dużym poziomem wiedzy artystycznej cechowały się projekty oraz same organy koordynujące, które nie ograniczały się wyłącznie do monitorowania wyników i budżetów oraz zarządzania nimi. 4.4.Skuteczność promocji wymiaru europejskiego W sprawozdaniu uznano, że program kulturalny Umei w 2014 r. miał znacznie bardziej europejski wymiar niż oferta kulturalna miasta we wcześniejszych latach. Wymiar ten opierał się na ogólnej koncepcji „północnego pokoju” w „europejskim domu” oraz przedstawieniu Umei jako miejsce przekraczania granic oraz długotrwałej współpracy w ramach obszaru Laponii (obejmującego północne regiony Finlandii, Szwecji, Norwegii oraz Rosji). W ramach tej ogólnej koncepcji przeanalizowano szereg konkretnych tematów, w tym odnoszących się do kultury, ziemi i tożsamości Lapończyków – rdzennych mieszkańców północnej Skandynawii. Program kulturalny – skupiony wokół ośmiu pór roku lapońskiego kalendarza – pozwolił na odkrycie i uwypuklenie kultury lapońskiej we wszystkich jej postaciach, np. malowidła skalne, muzyka, rzemiosło, stroje. Ponadto obchody ESK umożliwiły Umei rozwnięcie europejskiego (i światowego) wymiaru jej oferty kulturalnej poprzez współpracę z międzynarodowymi artystami, których zaproszono lub którym zlecono produkcję lub koprodukcję wydarzeń, dzieł i wystaw. W sumie 195 projektów obejmowało jakąś formę współpracy z artystami lub innymi instytucjami kultury z innych krajów (przede wszystkim europejskich). Wreszcie, zdaniem podmiotu oceniającego, Umeå 2014, mimo że jest położona w dość odizolowanym regionie na północy kraju, w największym możliwym stopniu wykorzystała status ESK, starając się przyciągnąć europejską publiczność oraz zaznaczyć swoją obecność na kulturalnej mapie Europy dzięki podejmowanym działaniom marketingowym i komunikacyjnym. W tym względzie w sprawozdaniu odnotowano pozytywne wyniki europejskiej trasy miasta Umeå („Caught by Umeå”), w trakcie której przedstawiciele miasta i jego sektora kultury mieli okazję spotkać się z publicznością w wielu europejskich miastach przed rozpoczęciem obchodów ESK i zachęcić do odwiedzenia Umei. Ponadto liczba zarezerwowanych noclegów w turystycznych obiektach noclegowych wzrosła o 24 % w 2014 r. w porównaniu z rokiem poprzednim. Sprawozdanie wskazuje, że również w przypadku Rygi wymiar europejski znalazł odzwierciedlenie w szeregu różnych wydarzeń i działań. Były to między innymi projekty uwypuklające wspólne europejskie zagadnienia, np. związane z pierwszą wojną światową lub byłym budynkiem KGB lub wspierające wymianę i inne programy mobilności z różnych państw członkowskich UE. W tym zakresie, wyniki badań wskazują, że 40 % wszystkich projektów w ramach ESK miało wymiar międzynarodowy, tzn. w ich realizacji wzięli udział obcokrajowcy (w większości Europejczycy) – byli to m.in. wykonawcy, artyści i organizatorzy imprez. ESK była również postrzegana jako „miejsce spotkań” oraz szansa dla artystów z różnych państw do nawiązania kontaktu i współpracy w ramach różnych przedsięwzięć. Jeżeli chodzi o podniesienie międzynarodowej rangi miasta (co jest jedną z najważniejszych motywacji projektu ESK) wyniki obchodów „Ryga 2014” były niejednoznaczne. Liczba zagranicznych turystów odwiedzających Łotwę zwiększyła się o 18,9 % w pierwszym półroczu 2014 r., a w 2 800 publikacjach wspomniano o obchodach ESK w Rydze (z czego 98 % w sposób pozytywny), ale wydaje się, że mniej niż 2 % odbiorców wydarzeń pochodziło spoza kraju. 4.5.Skuteczność angażowania obywateli i działań informacyjnych W ocenie uznano, że jednym z głównych aspektów skuteczności w obu miastach był fakt, że status ESK odegrał zasadniczą rolę w zwiększaniu atrakcyjności i zasięgu wydarzeń kulturalnych dla społeczności i mieszkańców dzielnic, którzy bez obchodów ESK nie wzięliby udziału w takich wydarzeniach. Organizatorzy obu programów byli bardzo aktywni w tym zakresie i dołożyli starań, by zaproponować program interesujący dla wielu różnych odbiorców, stawiając na wydarzenia i działania, które można sklasyfikować jako popularne, alternatywne lub mające innowacyjny charakter. Ze sprawozdania wynika, że odpowiednio 71 % i 76 % mieszkańców Umei i Rygi uczestniczyło w wydarzeniach związanych z obchodami ESK oraz że w sumie 1,6 mln osób uczestniczyło w tych wydarzeniach w stolicy Łotwy. Projektodawcy byli zachęcani do kierowania działań do niedostatecznie reprezentowanych grup docelowych, wiele wydarzeń odbyło się w niekonwencjonalnych miejscach poza centrum miasta, a organizatorom przekazano precyzyjne informacje (m.in. podczas warsztatów lub w formie wytycznych) dotyczące najlepszych sposobów poszerzenia uczestnictwa. Ponadto przyjęte w obu miastach rozwiązania w zakresie opracowywania projektów miały integracyjny i przejrzysty charakter, m.in poprzez otwarte zaproszenia do składania wniosków projektowych o „oddolnym” charakterze, tak by projekty pochodziły od podmiotów kulturalnych, a nie strategicznych. Wspomniane powyżej otwarte podejście przyjęte w Umei okazało się bardzo skutecznym narzędziem stwarzającym lokalnemu sektorowi kultury i dużej części społeczeństwa znaczne możliwości tworzenia i realizacji programu kulturalnego w sposób autentyczny i wiarygodny. Zdaniem podmiotu oceniającego metoda ta jest jednak odpowiednia jedynie dla miast, w których istnieje gotowość do współtworzenia i otwartość na współpracę międzynarodową oraz w których istnieje kontekst wzajemnego zaufania i tradycja konsensusu.