[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 16.5.2007

SEK(2007) 604

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Dokument towarzyszący wnioskowi dotyczącemu DYREKTYWY PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY przewidującej kary dla pracodawców obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE Podsumowanie oceny wpływu

{KOM(2007) 249 wersja ostateczna}{SEK(2007) 596}{SEK(2007) 603}

1. Wprowadzenie

Nielegalnych imigrantów przyciąga do UE możliwość znalezienia pracy. Niniejszy dokument stanowi podsumowanie sprawozdania z oceny wpływu, w którym analizie poddano możliwe kierunki działań na rzecz osłabienia tego czynnika przyciągającego nielegalnych imigrantów, koncentrując się na kwestii zatrudniania obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających w UE.

Sprawozdanie opiera się na wynikach konsultacji z państwami członkowskimi i innymi zainteresowanymi stronami. Dane w nim zawarte uzyskano w toku konsultacji lub zaczerpnięto ze studiów przypadku i kwerend literatury. Proces gromadzenia danych i znaczna część konsultacji przebiegły w ramach zewnętrznej analizy zleconej przez Komisję. Przy opracowywaniu analizy i sprawozdania uwzględniono wyniki posiedzeń zespołu kierującego złożonego z przedstawicieli różnych służb, zorganizowanych przez Dyrekcję Generalną ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa.

Opis problemu

Zakres problemu

Nielegalnej imigracji sprzyja szereg czynników, które można podzielić na czynniki zniechęcające do pozostania w państwie pochodzenia i na czynniki zachęcające do migracji do innych państw. Decyzja o migracji podejmowana jest zarówno ze względu na te pierwsze czynniki, wśród których można wymienić bezrobocie lub utrzymujący się niski poziom wynagrodzeń oraz klęski żywiołowe lub dewastację środowiska naturalnego, jak i na czynniki drugiego rodzaju, takie jak możliwość podjęcia lepiej płatnego nieewidencjonowanego zatrudnienia oraz życia w warunkach stabilizacji politycznej, poszanowania praworządności i skutecznej ochrony praw człowieka Ustanowienie aktu, którego głównym zadaniem będzie osłabienie czynnika zachęcającego w postaci zatrudnienia, samo w sobie nie usunie problemu nielegalnej imigracji: omawiana inicjatywa jest zatem tylko jednym z elementów kompleksowej strategii UE na rzecz ograniczenia tego zjawiska. Działania w tym kierunku wpisują się z kolei w szerszy kontekst wysiłków UE na rzecz opracowania kompleksowej strategii w dziedzinie migracji.

Rozpatrywany wniosek legislacyjny dotyczy zatrudniania obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE. Chodzi zarówno o osoby, które znalazły się w UE nielegalnie, jak i te, które przyjechały legalnie, ale których prawo do pobytu już wygasło. Wniosek legislacyjny nie obejmuje swoim zakresem kwestii zatrudniania tych obywateli państw trzecich, którzy przebywają na terytorium państwa członkowskiego legalnie, ale nie mają prawa do pracy, albo też nie przestrzegają ograniczeń w przyznanym im prawie do pracy. Do kręgu tych osób zalicza się m.in. studentów, naukowców, turystów lub legalnie przybyłych członków rodziny obywateli państw trzecich, którzy nie mają prawa do pracy, albo też mogą wykonywać pracę jedynie przez określoną liczbę godzin w tygodniu. Chociaż przeciwdziałanie nadużyciom w tym zakresie może także istotnie wpłynąć na osłabienie czynnika zachęcającego w postaci zatrudnienia, podstawa prawna przyjęta dla wniosku legislacyjnego (art. 63 ust. 3 lit. b) Traktatu WE) wyklucza możliwość równoczesnego podjęcia środków dotyczących tej drugiej kategorii obywateli państw trzecich.

Pozostała cześć niniejszego podsumowania odnosi się wyłącznie do tych obywateli państw trzecich, którzy przebywają na terytorium UE nielegalnie.

Warianty rozważane w niniejszym dokumencie nie miałyby wpływu na sytuację obywateli państw UE-10 oraz Bułgarii i Rumunii, których prawo do pracy w niektórych państwach członkowskich jest ograniczone na mocy przepisów przejściowych.

Rozmiary problemu

Ustalenie rozmiarów problemu nie jest prostym zadaniem. Pomijając trudności związane z ustaleniem liczby osób i pracowników, którzy nie figurują w żadnej ewidencji, nawet tam, gdy takie dane lub szacunki są dostępne, w wielu przypadkach trudno stwierdzić, czy obejmują one obywateli UE mających ograniczone prawo do pracy na mocy przepisów przejściowych, a tym samym wyodrębnić dane liczbowe dotyczące samych obywateli państw trzecich. Nie ma natomiast wątpliwości, że na terytorium UE przebywa nielegalnie bardzo wielu obywateli państw trzecich i że ich liczba wzrosła w ostatnich latach.

Większość dostępnych szacunków dotyczy okresu przed 2004 r., tj. przed przystąpieniem do Unii państw UE-10, a zatem obywatele tych państw oraz Bułgarii i Rumunii figurują w nich jako obywatele państw trzecich. Utrudnia to uzyskanie jasnego obrazu sytuacji. Liczbę nielegalnych imigrantów w UE szacuje się np. na 2-3 mln ( Global Migration Perspectives 2005 ), 4,5 mln ( IOM 2000 ) lub też 7-8 mln ( United Nations' Trends in Total Migrant Stock: The 2003 Revision ).

Natomiast roczny wzrost liczby nielegalnych imigrantów przebywających w UE szacuje się np. na 500 tys. ( Wiener Zeitung 2005 ) lub 350 tys. ( Global Migration Perspectives 2005 ). Jednakże przy podsumowaniu dostępnych szacunków dotyczących każdego z 21 państw członkowskich okazałoby się, że do UE przybywa każdego roku od 893 do 923 tys. nielegalnych imigrantów. Chociaż brakuje w tej mierze rzetelnych danych, należałoby przyjąć, że wielu nielegalnych migrantów wyjeżdża z UE dobrowolnie, uzyskuje status uregulowany lub zostaje wydalonych z powrotem do państwa pochodzenia. W związku z tym faktyczny wzrost liczby nielegalnych migrantów jest dużo niższy od łącznej liczby osób przybywających w tym charakterze.

Niektóre państwa członkowskie podjęły realizację szeroko zakrojonych programów uregulowania statusu nielegalnych imigrantów, które także znacząco zmniejszą (przynajmniej początkowo) liczbę obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE. Jednakże trudno jest orzec, jakie będą skutki tych programów w perspektywie średnio- i długoterminowej, ponieważ mogą one same w sobie stanowić czynnik, który zachęci jeszcze większą liczbę osób do nielegalnej imigracji.

Charakter problemu

Jednym z silnych motywów przyjazdu do UE jest przekonanie, że można tam znaleźć stosunkowo dobrze płatną pracę. W praktyce okazuje się, że dostępna jest głównie niskopłatna praca w szarej strefie. Niskie wynagrodzenia i złe warunki pracy, które zmuszeni są zaakceptować obywatele państw trzecich, sprawiają, że istnieje popyt na tego rodzaju pracowników.

Zatrudnianie obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE niekoniecznie wiąże się z pozbawianiem pracy miejscowej ludności. Wręcz przeciwnie, pewne przesłanki wskazują na to, że funkcjonowanie niektórych sektorów stało się już zależne od pracy nielegalnie przebywających na terytorium UE obywateli państw trzecich, ponieważ obywatele państw członkowskich nie podjęliby się wykonywania określonej pracy za wynagrodzeniem, które pozwoliłoby danemu sektorowi (np. ogrodniczemu) zachować międzynarodową konkurencyjność. Jeżeli uwzględnić wpływ na rynki produktów/usług, zatrudnianie nieewidencjonowanych pracowników jest powszechna praktyką, w szczególności w niektórych sektorach, co nie oznacza, że na takich zasadach zatrudniani są wyłącznie obywatele państw trzecich.

W kategoriach czysto ekonomicznych, zatrudnianie obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE może mieć pozytywny wpływ na rynki produktów/usług. Ich praca może przysporzyć znacznych korzyści gospodarczych krajom przyjmującym. Niskie wynagrodzenia takich pracowników obniżają koszty towarów i usług, zapewniając przedsiębiorstwom, a niekiedy całym sektorom, większą konkurencyjność.

Budownictwo, rolnictwo i ogrodnictwo, prace domowe/usługi porządkowe, catering i pozostałe usługi hotelowo-restauracyjne są często wskazywane jako sektory, w których panują warunki szczególnie sprzyjające nieewidencjonowanemu zatrudnianiu, w szczególności nielegalnych migrantów. Ma to związek z rodzajem pracy w tych sektorach (np. sezonowej i wymagającej dużej dyspozycyjności).

Jeżeli chodzi o wpływ omawianego zjawiska na konkurencję i rynek wewnętrzny, w państwach, w których szara strefa jest słabiej rozwinięta, pracodawcy nielegalnych migrantów stanowią w niektórych sektorach nieuczciwą konkurencję dla innych przedsiębiorców. W innych państwach zjawisko zatrudniania nieewidencjonowanych pracowników, w tym także nielegalnych imigrantów z państw trzecich, jest na tyle rozpowszechnione, że wszystkie przedsiębiorstwa z danych sektorów dostosowały się do takiej sytuacji i albo same zatrudniają na takich zasadach, albo też wypracowały inne metody walki z nieuczciwą konkurencją.

Nielegalna migracja przysparza korzyści ekonomicznych nie tylko gospodarkom państw przyjmujących, lecz także państwom pochodzenia. Państwa, z których pochodzą migranci, odnoszą znaczące korzyści z odpływu siły roboczej, ponieważ łagodzi to zjawisko bezrobocia, zwiększa udział kobiet w rynku pracy oraz wiąże się z napływem dewiz. Z upływem lat zależność państw trzecich od tych ostatnich wzrosła. Równocześnie jednak omawiany proceder wiąże się ze znacznymi kosztami, które neutralizują powyższe korzyści, np. z brakiem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, wyzyskiem licznych nielegalnych migrantów oraz zniekształceniem rynku pracy wskutek odgórnej tendencji w kierunku obniżenia wynagrodzeń i pogorszenia warunków pracy.

Obowiązujące środki krajowe dotyczące pracodawców

Co najmniej 26 z 27 państw członkowskich UE wprowadziło już kary dla pracodawców i środki zapobiegawcze. W ustawodawstwie 19 państw członkowskich przewidziano kary kryminalne. Równocześnie jednak panuje duże zróżnicowanie nie tylko w zakresie treści tych środków, ale i kombinacji, w jakich są wdrażane. W dodatku w większości państw członkowskich mimo obowiązujących kar zatrudnianych jest wielu obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE. Wiele zainteresowanych stron wskazuje, że podstawowym warunkiem skuteczności aktu prawnego jest zagwarantowanie egzekwowania kar.

Realizacja przyjętych przez państwa członkowskie strategii politycznych w dziedzinie nieewidencjonowanego zatrudnienia oznacza konieczność sprostania licznym wyzwaniom, takim jak:

- brak koordynacji i współpracy między podmiotami odpowiedzialnymi za zwalczanie nielegalnego zatrudnienia,

- brak ram prawnych regulujących taką koordynację i współpracę,

- niedostateczne zasoby ludzkie i finansowe przydzielone organom ścigania,

- przeszkody dla prowadzenia działań w terenie,

- brak informacji umożliwiających prowadzenie skutecznych kontroli,

- brak danych pozwalających ocenić rezultaty kontroli oraz

- niedostateczna współpraca międzynarodowa

Problemem jest również duże zróżnicowanie obowiązujących środków krajowych, które utrudnia stworzenie równych warunków konkurencji dla pracodawców w całej UE i zdaje się przeczyć idei, że zwalczanie zjawiska zatrudniania obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE należy do wspólnych celów tej ostatniej.

CELE

Ogólnym celem wniosku jest:

- ograniczenie nielegalnej migracji

Szczegółowymi celami wniosku są:

- ograniczenie zatrudniania obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE,

- stworzenie równych warunków konkurencji dla unijnych pracodawców,

- przyczynienie się do zmniejszenia wyzysku obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE.

Chociaż ostatni z powyższych szczegółowych celów wykracza poza zakres właściwej podstawy prawnej (art. 63 ust. 3 lit. b) Traktatu WE), wskazana byłaby ocena możliwości działań w tym zakresie ze względu na wyzysk, jakiemu poddawani są w pracy obywatele państw trzecich nielegalnie przebywający na terytorium UE.

Warianty strategiczne

Wariant zakładający uregulowanie statusu obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE odrzucono na samym początku ze względu na brak danych dotyczących praktyki w zakresie tych środków i ich konsekwencji. Ponadto w opinii wielu osób takie rozwiązania stanowią czynnik zachęcający do nielegalnej imigracji, dlatego nie przysłużyłyby się do realizacji zakładanych celów.

Wariant 1 – Utrzymanie status quo

Wariant 2 – Harmonizacja kar dla pracodawców obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE oraz nałożenie określonych obowiązków egzekucyjnych na państwa członkowskie.

Wariant ten, wymagający podjęcia działań regulacyjnych na szczeblu UE, zakłada wprowadzenie na terytorium całej UE kar dla pracodawców obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE. Zakazane byłoby zatrudnianie takich obywateli. Wariant zakłada wprowadzenie grzywien, innych sankcji (takie jak zakaz ubiegania się o zamówienia publiczne i dotacje) oraz, w poważnych przypadkach, kar kryminalnych. Mając na uwadze znaczenie właściwego egzekwowania nowych regulacji, państwa członkowskie zostałyby zobowiązane do prowadzenia określonej liczby kontroli w lokalach przedsiębiorstw (ustalonej jako % przedsiębiorstw wpisanych do ewidencji).

Wariant 3 – Harmonizacja środków zapobiegawczych: wprowadzenie na terytorium całej UE wspólnych wymogów dla pracodawców polegających na sporządzaniu odpisów właściwej dokumentacji (dokument pobytowy) oraz zawiadamiania właściwych organów krajowych.

Wariant ten wymagałby podjęcia na szczeblu UE działań legislacyjnych polegających na wprowadzeniu obowiązkowych wspólnych środków na rzecz przeciwdziałania zatrudnianiu obywateli państw trzecich. Pracodawca miałby obowiązek żądania od potencjalnych pracowników dokumentów potwierdzających ich prawo do pobytu i sporządzania ich odpisów, a następnie przesyłania ich właściwym organom krajowym. Pracodawca miałby również obowiązek przechowywania odpisów tych dokumentów oraz zadbania o ich poufność i bezpieczne przechowywanie. Właściwy organ krajowy odpowiadałby za kontrolę tych dokumentów (tzn. czy nie zostały sfałszowane) oraz statusu migranta, jak również za ewentualne poinformowanie pracodawcy, że dany pracownik nie może zostać legalnie zatrudniony. Pracodawca nie musiałby zwlekać z zatrudnieniem nowego pracownika do czasu otrzymania odpowiedzi organu, jednakże w przypadku uzyskania negatywnej odpowiedzi zmuszony byłby taką osobę zwolnić.

Pracodawcy, którzy nie przedłożyli właściwemu organowi odpisów odpowiednich dokumentów, nie muszą koniecznie podlegać karze, jednakże ci pracodawcy, którzy będą w stanie wykazać, że przeprowadzili kontrolę, nie będą ponosić sankcji w przypadku późniejszego ustalenia, że zatrudniony obywatel państwa trzeciego przebywa na terytorium UE nielegalnie.

Wariant 4 – Harmonizacja kar dla pracodawców i środków zapobiegawczych

Także ten wariant regulacyjny wiąże się z koniecznością podjęcia działań legislacyjnych na szczeblu UE i polega na połączeniu powyższych wariantów nr 2 i 3.

Wariant 5 – Unijna kampania uświadamiająca

Piąty wariant nie przewiduje stanowienia regulacji i polega na zorganizowaniu unijnej kampanii uświadamiającej. Jej celem miałoby być uświadomienie pracodawcom ciążących na nich obowiązków prawnych i negatywnych konsekwencji zatrudniania obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE. Do udziału w realizacji kampanii można by zaprosić partnerów społecznych i inne zainteresowane strony.

Wariant 6 – Identyfikacja i wymiana sprawdzonych rozwiązań

Wariant ten zakłada ustalenie i wymianę między państwami członkowskimi sprawdzonych rozwiązań i informacji dotyczących różnych dziedzin (np. mechanizmów egzekwowania, środków legislacyjnych, identyfikacji i zatrzymania osób ułatwiających proceder, itd.) w zorganizowanej formie, np. kształcenia partnerskiego, przy wsparciu Komisji w zakresie wydawania wytycznych, ustalania krajowych punktów kontaktowych i organizacji spotkań.

PORÓWNANIE WARIANTÓW

Tabela – ocena wariantów strategicznych - porównanie

Zakładany cel/problem do rozwiązania | Warianty strategiczne (przewidywany wpływ w skali od – do √√√√√) |

Ograniczenie nielegalnej imigracji do UE | √ | √√ | √√ | √√√ | 0 | √√ |

Stworzenie równych warunków konkurencji dla pracodawców | 0 lub - | √√√ | √√√ | √√√√ | 0 | √ |

Przyczynienie się do zmniejszenia wyzysku obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE | 0 lub - | 0 lub - | 0 | 0 lub - | 0 | √√ |

Opracowanie wspólnych przepisów - tak by istniały duże szanse na ich przestrzeganie i egzekwowanie w praktyce | 0 | √ | √√ | √√ | 0 | √ |

Uzupełnienie i udoskonalenie obowiązującego (i przyszłego) dorobku prawnego w omawianej dziedzinie | Nie dotyczy | √√ | √√ | √√√ | √ | √√√ |

Ograniczenie handlu ludźmi, zorganizowanej przestępczości i przemytu | 0 lub - | 0 lub - | 0 lub - | – | 0 | √√ |

Prawa podstawowe |

Ochrona danych osobowych (art. 8). | 0 | 0 | – | – | 0 | 0 |

Prawo do skutecznego środka prawnego i do sprawiedliwego procesu sądowego (art. 47) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Niedyskryminacja (art. 21) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 lub √ |

Zasady legalności oraz proporcjonalności czynów zabronionych pod groźbą kary i kar (art. 49) | 0 | √ | √ | √ | 0 | 0 lub √ |

Koszty w porównaniu z utrzymaniem status quo + koszty wyższe niż w przypadku utrzymania status quo; 0 niezmienione koszty; koszty niższe niż w przypadku utrzymania status quo; | 0 | + | + | + | + | + |

Wariant preferowany stanowi połączenie:

- wariantu 4: harmonizacja kar dla pracodawców obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE z nałożeniem określonych obowiązków egzekucyjnych na państwa członkowskie oraz harmonizacja środków zapobiegawczych: wprowadzenie na terytorium całej UE wspólnych wymogów dla pracodawców polegających na sporządzaniu odpisów odpowiedniej dokumentacji oraz zawiadamianiu właściwych organów krajowych oraz

- wariantu 6: identyfikacja i wymiana sprowadzonych rozwiązań między państwami członkowskimi

Główne zalety preferowanego wariantu

- Pozytywny wpływ na ograniczenie zjawiska nielegalnego zatrudnienia obywateli państw trzecich.

- Ustalenie powszechnie obowiązujących minimalnych kar i działań egzekucyjnych w całej UE zwiększyłoby ich skutek odstraszający.

- Szybkie postępy na rzecz stworzenia równych warunków konkurencji dla przedsiębiorstw z całej UE.

- Środki zapobiegawcze wiązałyby się z nałożeniem powszechnych, ale niezbyt uciążliwych obowiązków polegających na kontroli i przechowywaniu dokumentacji na temat potencjalnych pracowników, przy czym obowiązek sprawdzenia autentyczności tych dokumentów spoczywałby na właściwych organach. Oznaczałoby to przyjęcie domniemania dobrej wiary pracodawców zatrudniających pracowników, którzy przedstawili dokumentację wyglądającą na prawidłową.

- Przewidziany we wniosku legislacyjnym wymóg kontroli przez państwa członkowskie 10 % przedsiębiorstw wpisanych do ewidencji doprowadziłby do bardziej skutecznego egzekwowania regulacji oraz stanowiłoby wyraźny sygnał dla pracodawców, że ryzyko wykrycia ewentualnych naruszeń jest realne albo nasiliło się.

- Identyfikacja i wymiana sprawdzonych rozwiązań w zakresie wdrażania i egzekwowania regulacji (wariant 6) przyczyniłyby się do ich skuteczniejszego egzekwowania .

- Byłoby to również wyraźnym sygnałem dla państw trzecich i potencjalnych nielegalnych imigrantów, że podejmowane są działania na rzecz rozwiązania problemów w tej dziedzinie i że nielegalne migracja staje się bardziej ryzykowna. Taki sygnał wysłany ze szczebla UE miałby większą siłę oddziaływania niż podobne sygnały ze strony poszczególnych państw członkowskich.

- W odniesieniu do kwestii praw podstawowych, ogólnie należy oczekiwać, że wymiana sprawdzonych rozwiązań w zakresie ochrony ofiar wyzysku i wymiana informacji na temat złagodzenia negatywnych konsekwencji dla osób współpracujących z organami ścigania pozwoli ograniczyć zjawisko wyzysku obywateli państw trzecich. Można również spodziewać się, że omawiany wariant wpłynie korzystnie na przestrzeganie zasad legalności i proporcjonalności czynów zabronionych pod groźbą kary do kar za te czyny dzięki ustanowieniu jednolitych znamion czynów uznawanych za poważne naruszenia, które obowiązywałyby w całej UE.

Główne wady preferowanego wariantu

- Zjawisko nielegalnego zatrudniania obywateli państw trzecich nie zostanie wyeliminowane. Skuteczność działań w tym zakresie zależy w dużej mierze od skutecznego egzekwowania regulacji, za co odpowiadają państwa członkowskie. Nawet w przypadku nałożenia zobowiązań w zakresie egzekucji i wymiany sprawdzonych rozwiązań, skuteczność prowadzonych kontroli będzie w dalszym ciągu zależeć od państw członkowskich.

- W kategoriach czysto ekonomicznych, przyjęte rozwiązania miałyby przypuszczalnie negatywny wpływ na funkcjonowanie sektorów szczególnie wrażliwych na podobne działania (głównie budownictwo, rolnictwo, usługi z zakresu pomocy domowej/porządkowe, catering i inne usługi hotelowo-restauracyjne).

- Bardziej rygorystyczne kary dla pracodawców mogą oznaczać również pogorszenie sytuacji nielegalnie przebywających na terytorium UE obywateli państw trzecich (ryzyko nasilenia wyzysku, ponieważ tacy pracownicy mogą zejść jeszcze głębiej „do podziemia” i będą mieli mniejsze możliwości negocjacji). Jednakże powyższe negatywne skutki zostałyby zrównoważone przez efekt odstraszający, co odnosi się w szczególności do proponowanych sankcji kryminalnych z tytułu zatrudniania w warunkach szczególnego wyzysku.

- W odniesieniu do praw podstawowych, preferowany wariant mógłby niekorzystnie wpłynąć na ochronę danych osobowych. Stopień osłabienia tej ochrony zależy od tego, jakie środki pracodawcy i władze podejmą, by zagwarantować poufność danych.