Sprawozdanie specjalne Wydatki na zewnętrzny 
wymiar polityki 
migracyjnej UE 
w państwach 
południowego regionu 
Morza Śródziemnego 
i państwach objętych 
Partnerstwem Wschodnim 
do 2014 r.PL 2016  nr 09
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx  
Strona internetowa:  eca.europa.eu  
Twitter: @EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-4784-1 ISSN2 1831-0923 doi:10.2865/665790 QJ-AB-16-010-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-4759-9 ISSN2 1977-5768 doi:10.2865/169732 QJ-AB-16-010-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-4786-5 ISSN2 1977-5768 doi:10.2865/11592 QJ-AB-16-010-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Wydatki na zewnętrzny  
wymiar polityki  
migracyjnej UE  
w państwach  
południowego regionu  
Morza Śródziemnego 
i państwach objętych 
Partnerstwem Wschodnim  
do 2014 r.
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 09
02
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów
 Glosariusz
I–V Streszczenie
1–20  Wstęp
2–20  Zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE
2–5 Ramy polityki
6–8 Globalne podejście do kwestii migracji zewnętrznej
9 Pierwszeństwo dla krajów objętych polityką sąsiedztwa
10 –11  Zróżnicowane instrumenty instytucjonalne i finansowe
12–16  Różne źródła wydatków UE na zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej
17–20  Mechanizmy finansowania i zarządzania
21–26  Zakres kontroli i podejście kontrolne
27–65  Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich i instrumenty 
monitorowania wymagają usprawnienia
27–31  Szeroka gama celów polityki, które nie zawsze były ze sobą powiązane
32–37  Należy położyć większy nacisk na identyfikację potrzeb krajów partnerskich
38–51  Instrumenty monitorowania i oceny wymagają usprawnienia
52–60  Priorytety geograficzne i tematyczne były trudne do zweryfikowania
61–65  Interwencja obejmowała rozległy obszar geograficzny
03 Spis treści 
66–89  Negatywny wpływ uchybień na skuteczność wydatków na zewnętrzny wymiar 
polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI) w państwach południowego regionu Morza 
Śródziemnego i państwach objętych Partnerstwem Wschodnim
67–69  Ze względu na niedociągnięcia w celach operacyjnych i wskaźnikach rezultatu trudno było ocenić 
skuteczność projektów
70–73  Czynniki zmniejszające skuteczność
Ramka 8 Przykład dobrych praktyk
74 Problemy ze skutecznością projektów w trzech kluczowych obszarach
75–81  Powiązania między migracją a rozwojem
82–86  Środki wsparcia powrotów i readmisji – ograniczone oddziaływanie i nierównomierne poparcie ze strony 
państw niebędących członkami UE
87–89  Ochrona praw człowieka – uwzględniana w skontrolowanych projektach, jednak nie zawsze skutecznie 
realizowana
90–103  Trudności w koordynacji pomiędzy wieloma partnerami na różnych poziomach
91–100  Złożony format zarządzania
101–102  Partnerstwa na rzecz mobilności – potrzeba sprecyzowania zasad koordynacji
103 Perspektywy na przyszłość
 Wnioski i zalecenia
 Załącznik I  –  Partnerstwa na rzecz mobilności zawarte między UE, państwami członkowskimi 
UE oraz państwami niebędącymi członkami UE
 Załącznik II –  Kwoty, na które zaciągnięto zobowiązania, podpisano umowy, i które następnie 
wypłacono w ramach zewnętrznego wymiaru polityki migracyjnej w okresie 
2007–2013 (mln euro)
 Załącznik III –  Wydatki na zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej – liczne unijne instrumenty 
finansowania, z których każdy ma własne cele i strategie
 Załącznik IV – Podsumowanie skontrolowanych projektów
 Załącznik V –  Mechanizmy wdrażania pomocy finansowej UE (wymiar zewnętrzny polityki 
migracyjnej i azylowej)
 Odpowiedzi Komisji
04
 Wykaz skrótów
DCI : Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju
DG: Dyrekcja generalna
DG ECHO : Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności
EFR : Europejski Fundusz Rozwoju
ESDZ : Europejska Służba Działań Zewnętrznych
EIDHR : Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka
ENPI : Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa
Frontex : Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw 
Członkowskich Unii Europejskiej
GPMM : Globalne podejście do kwestii migracji i mobilności
IFS: Instrument na rzecz Stabilności
IOM : Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji
IPA: Instrument Pomocy Przedakcesyjnej
ISF: Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego
JMDI : Wspólna inicjatywa na rzecz migracji i rozwoju
TPMA : Program tematyczny dotyczący współpracy z państwami trzecimi w dziedzinie migracji i azylu
UNDP : Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju
UNHCR : Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców
05
 Glosariusz1
Budowanie zdolności : Rozwijanie autonomicznych zdolności rządów i społeczeństwa obywatelskiego 
dzięki podnoszeniu ich wiedzy i umiejętności oraz wzmacnianiu postaw. Budowanie zdolności może przyjąć 
formę projektu realizowanego wspólnie z rządem kraju partnerskiego lub też dialogu dwustronnego bądź 
wielostronnego.
Migracja : Przepływ osób lub grup osób przez granicę międzynarodową bądź w obrębie państwa. Długość, 
struktura i przyczyny migracji mogą być zróżnicowane; zalicza się do niej przepływ uchodźców, wysiedleńców, osób 
migrujących z przyczyn ekonomicznych i innych, a także osób przeprowadzających się w celu dołączenia do rodzin.
Mobilność2: Jest to pojęcie szersze niż migracja, gdyż dotyczy wielu kategorii ludności, np. osób odbywających 
krótkie wizyty, turystów, studentów, naukowców, przedsiębiorców i osób odwiedzających członków rodziny.
Nielegalna migracja : Nie istnieje jednoznaczna ani powszechnie przyjęta definicja nielegalnej migracji, dotyczącej 
przepływu osób poza strukturami regulacyjnymi krajów pochodzenia, krajów tranzytu i państw przyjmujących. 
Z punktu widzenia krajów docelowych oznacza to nielegalny wjazd do danego kraju, jak również nielegalny 
pobyt lub pracę w nim. Z punktu widzenia kraju pochodzenia przepływ osób staje się nielegalny wówczas, gdy 
np. przekraczają one granicę międzynarodową bez ważnego paszportu lub dokumentu podróży. Do nielegalnych 
migrantów zalicza się osoby wjeżdżające na suwerenne terytorium państwa bez ważnego dokumentu wjazdowego, 
a także osoby, które co prawda wjechały z ważnym dokumentem, jednak pozostają w kraju przyjmującym przez 
czas dłuższy niż określony w dokumencie, nie przedłużając ważności tego dokumentu.
Osoba ubiegająca się o azyl : Migrantowi przyznaje się status osoby ubiegającej się o azyl, jeśli wystąpił 
z wnioskiem o przyznanie statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej i wniosek taki nadal jest w trakcie 
rozpatrywania.
Powrót : Odnosi się ogólnie do czynności lub procesu powrotu, albo w granicach terytorialnych kraju, albo, po 
wyczerpaniu wszystkich możliwości prawnych pozostania w państwie członkowskim UE, z państwa przyjmującego 
do kraju pochodzenia lub tranzytu, np. w przypadku uchodźców, osób ubiegających się o azyl lub obywateli 
o wysokich kwalifikacjach.
Reintegracja : Ponowne włączenie lub wcielenie osoby do grupy, np. proces, w ramach którego migrant ponownie 
staje się członkiem społeczeństwa w swoim kraju pochodzenia.
Rezultaty projektu : W celu zmierzenia rezultatów projektu należy określić następujące aspekty:
a) jasne cele operacyjne (np. dostęp do energii elektrycznej dla wszystkich gospodarstw domowych w danej 
wiosce);
b) wskaźniki nakładów i produktów, które posłużą do oceny ilości, jakości i czasu świadczenia usług, dostarczania 
dóbr lub wykonywania prac objętych projektem (np. zakup i instalacja 200 słupów energetycznych i 4 tys. 
metrów kabla);
c) wartości wyjściowe i docelowe (np. w przypadku gdy istnieje już 500 słupów i 10 tys. m kabla celem jest 
uzyskanie liczby 700 słupów i 14 tys. m kabla);
d) wskaźniki rezultatu służące do pomiaru efektów realizacji projektu i do opisu osiągniętego celu (np. wszystkich 
200 gospodarstw domowych ma obecnie dostęp do energii elektrycznej). Także w tym przypadku mogą zostać 
określone wartości wyjściowe i docelowe (np. zwiększenie liczby gospodarstw domowych z dostępem do 
energii elektrycznej ze 150 do 200).
1 O ile nie zaznaczono inaczej, wszystkie definicje na podstawie Glosariusza migracji  IOM.
2 COM(2011) 743 final z dnia 18 listopada 2011 r., „Globalne podejście do kwestii migracji i mobilności”.
06 Glosariusz 
Uchodźca : Uchodźcy to osoby fizyczne, które w związku z uzasadnionymi obawami dotyczącymi prześladowania ze 
względu na rasę, wyznanie, narodowość, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne 
przebywają poza swoim krajem pochodzenia i nie mogą lub, ze względu na wspomniane obawy, nie chcą korzystać 
z ochrony takiego kraju.
Umowa o readmisji : Umowa dotycząca procedur stosowanych przez państwo w celu odsyłania cudzoziemców 
bądź bezpaństwowców znajdujących się na jego terytorium nielegalnie do kraju pochodzenia lub do państwa 
trzeciego, przez które przejechali w drodze do kraju, który zamierza ich odesłać.
Zarządzanie granicami : Ułatwianie dozwolonych przepływów osób podróżujących w celach służbowych, turystów, 
migrantów i uchodźców oraz wykrywanie przypadków nielegalnego wjazdu cudzoziemców do danego kraju 
oraz zapobieganie takim przypadkom. Do środków zarządzania granicami zalicza się nakładanie przez państwa 
wymogów wizowych, sankcje wobec przedsiębiorstw transportowych nielegalnie wwożących cudzoziemców na 
dane terytorium oraz przechwytywanie na morzu.
07
 Streszczenie
I
Zewnętrzny wymiar wspólnej polityki migracyjnej UE ma na celu promowanie skutecznego zarządzania przepły -
wami migracyjnymi we współpracy z krajami pochodzenia i tranzytu. Niniejsze sprawozdanie dotyczy dwóch głów -
nych instrumentów finansowania w sześciu z 11 państw południowego regionu Morza Śródziemnego i państw obję -
tych Partnerstwem Wschodnim – Programu tematycznego dotyczącego współpracy z państwami trzecimi (TPMA) 
oraz Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (ENPI), z których oba ustanowiono na okres 2007–2013. 
Kontrola nie obejmuje wydarzeń związanych z migracją, które nastąpiły po 2014 r., ani reakcji UE na obecny kryzys 
uchodźczy.
II
Wydatki UE na zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej były podporządkowane szerokiej gamie ogólnych celów. 
W ramach kontroli nie udało się ustalić łącznej kwoty wydatków z budżetu UE, nie było też jasne, czy wydatki były 
dokonywane zgodnie z zakładanymi priorytetami geograficznymi i tematycznymi.
III
Na podstawie badania wybranych projektów Trybunał uznał, że istnieją możliwości zwiększenia skuteczności 
wydatków na zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI) w państwach południowego regionu Morza 
Śródziemnego i państwach objętych Partnerstwem Wschodnim. Często trudno było zmierzyć rezultaty uzyskane 
dzięki wydatkom unijnym, gdyż ich cele obejmowały bardzo szeroki obszar tematyczny i geograficzny, a przy tym 
brakowało wskaźników określonych ilościowo i zorientowanych na rezultaty. Trudno było ocenić wkład migracji 
w rozwój, który jest jednym z priorytetów globalnego podejścia do kwestii migracji i mobilności. Wreszcie, na 
podstawie projektów objętych kontrolą można uznać, że wkład wnoszony przez migrantów powracających do kraju 
pochodzenia był niewielki.
Streszczenie 08
IV
Wydatki UE na zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej były realizowane przez szereg różnych podmiotów. Wyma -
gało to koordynacji pomiędzy różnymi służbami Komisji, w szczególności między dyrekcjami generalnymi, Europej -
ską Służbą Działań Zewnętrznych, delegaturami Unii i państwami nienależącymi do UE oraz częścią agencji UE we 
współpracy z państwami członkowskimi, krajami sąsiedzkimi i państwami trzecimi. Ten złożony format zarządzania 
wymagał ściślejszej koordynacji na wszystkich poziomach i większego zaangażowania delegatur UE w sprawy 
migracji.
V
Na końcu niniejszego sprawozdania Trybunał zaleca Komisji, by opracowała jasne i wymierne cele, które byłyby 
realizowane przy użyciu spójnego zestawu unijnych instrumentów finansowania wspieranych przez skuteczne 
monitorowanie i ocenę oraz stosowny system informacyjny. Mechanizmy zarządzania muszą być mniej złożone 
i lepiej skoordynowane.
09
 Wstęp
01 
Zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE obejmuje wiele różnorodnych kwe -
stii, takich jak mobilność i legalna migracja, nielegalna migracja, migracja i rozwój 
oraz ochrona międzynarodowa. Kontrola, której dotyczy niniejsze sprawozdanie, 
odnosi się do działań przeprowadzonych do końca 2014 r. i obejmuje badanie wy -
datków na zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE w państwach południowe -
go regionu Morza Śródziemnego i państwach objętych Partnerstwem Wschod -
nim (zob. również pkt 21-26). Kontrola nie dotyczyła pomocy wewnątrzunijnej 
ani pomocy udzielanej państwom członkowskim UE. Nie obejmowała również 
bezpośrednio działań przewidzianych konkretnie w celu obsługi wniosków o azyl 
ani danych na temat nielegalnej migracji. W ramach kontroli zbadano dwa głów -
ne instrumenty finansowania i wydatki w ramach tych instrumentów w sześciu 
krajach3 sąsiedztwa wschodniego i południowego w latach 2007-2013. Skontro -
lowane przez Trybunał wydatki na zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej nie 
obejmowały wydatków na kryzys związany z syryjskimi uchodźcami, w związku 
z czym sprawozdanie nie dotyczy wydarzeń, działań UE ani danych z 2015 r. 
Trybunał publikuje wyniki kontroli teraz, gdyż uważa, że zawarte w tym sprawo -
zdaniu ustalenia i zalecenia wciąż są aktualne, ponieważ UE dąży do opracowa -
nia odpowiedniej polityki i odpowiednich reakcji budżetowych na zewnętrzny 
wymiar polityki migracyjnej.
Zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE
Ramy polityki
02 
Zgodnie z art. 67 Traktatu UE musi kształtować wspólną politykę w dziedzinie 
azylu, imigracji i kontroli granic zewnętrznych zgodnie z zasadą solidarności 
między państwami członkowskimi. Rada Europejska ustanowiła odpowiednie 
strategiczne wytyczne (art. 68), które zawarła w programie sztokholmskim (2009–
2014)4, stanowiącym plan działania dla UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości, 
wolności i bezpieczeństwa. Nowe strategiczne wytyczne na okres 2014–2019 
zostały przyjęte przez Radę w czerwcu 2014 r.
03 
Głównym celem wspólnej polityki imigracyjnej (art. 79 Traktatu) jest zapewnienie 
skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi, sprawiedliwego traktowa -
nia obywateli państw trzecich przebywających legalnie w państwach członkow -
skich, a także zapobieganie nielegalnej imigracji i handlowi ludźmi oraz podej -
mowanie bardziej zdecydowanych działań służących ich zwalczaniu.3 Algieria, Gruzja, Libia, 
Mołdawia, Maroko i Ukraina.
4 Dz.U. C 115 z 4.5.2010, s. 1.
10 Wstęp 
04 
UE przywiązuje także szczególną uwagę do zarządzania przepływami migracyj -
nymi we współpracy z krajami pochodzenia lub tranzytu oraz do wzmacniania 
powiązań między migracją a rozwojem.
05 
Wspólna polityka imigracyjna UE ma zatem wymiar zarówno wewnętrzny, jak 
i zewnętrzny. Niniejsze sprawozdanie dotyczy wymiaru zewnętrznego, który 
opisano w kolejnej części.
Globalne podejście do kwestii migracji zewnętrznej
06 
W 2005 r. Rada przyjęła globalne podejście do kwestii migracji w Afryce i w re -
gionie Morza Śródziemnego. W 2011 r. uległo ono przekształceniu w globalne 
podejście do kwestii migracji i mobilności (GPMM)5. Mimo że podejście to zostało 
przyjęte przez Radę6, nie jest ono prawnie wiążące, stanowi jednak nadrzędne 
ramy polityki UE w dziedzinie dialogu politycznego i współpracy w zakresie ze -
wnętrznego wymiaru polityki migracyjnej.
07 
W GPMM określono cztery ogólne priorytety tematyczne, opisane jako 
„równorzędne”:
a) lepsze organizowanie legalnej migracji oraz sprzyjanie dobrze zarządzanej 
mobilności;
b) zapobieganie nielegalnej migracji i zwalczanie tego zjawiska oraz eliminacja 
handlu ludźmi;
c) optymalizacja wpływu migracji i mobilności na dziedzinę rozwoju;
d) promowanie ochrony międzynarodowej oraz wzmacnianie zewnętrznego 
wymiaru polityki azylowej.
08 
W omawianych ramach polityki poszanowanie praw człowieka stanowi priorytet 
horyzontalny.5 COM(2011) 743 final; 
dokument Rady nr 9417/12 
z dnia 3 maja 2012 r. 
„Konkluzje Rady w sprawie 
globalnego podejścia do 
kwestii migracji i mobilności”.
6 Przyjęto je w konkluzjach Rady 
w maju 2012 r. (dokument 
Rady nr 9417/12), a następnie 
powtórzono w kwietniu 
2014 r. (dokument Rady 
nr 8443/14).
11 Wstęp 
Pierwszeństwo dla krajów objętych polityką sąsiedztwa
09 
Chociaż GPMM miało zakres globalny (komunikat Komisji z 2011 r.), jego najważ -
niejszym priorytetem było europejskie sąsiedztwo (zob. rys. 1 ), mianowicie7: 
południowa część regionu Morza Śródziemnego (Algieria, Egipt, Libia, Maroko 
i Tunezja) oraz kraje Partnerstwa Wschodniego (Armenia, Azerbejdżan, Białoruś, 
Gruzja, Mołdawia i Ukraina). Celem tego podejścia w regionie objętym polityką 
sąsiedztwa jest „dążenie do silnych, bliskich partnerstw, opartych na wzajemnym 
zaufaniu i wspólnych interesach, torujących drogę do dalszej integracji regio -
nalnej”8. Kraje objęte europejską polityką sąsiedztwa to istotna część krajów 
pochodzenia migrantów i ich tranzytu do UE. Są one same również krajami 
docelowymi.
Zróżnicowane instrumenty instytucjonalne i finansowe
10 
GPMM było realizowane z wykorzystaniem szerokiej gamy instrumentów. Więcej 
informacji na ten temat można znaleźć w  ramce 1 .Ramka 1Instrumenty stosowane w celu realizacji GPMM
 οInstrumenty polityczne, takie jak regionalny dialog polityczny i partnerstwa na rzecz mobilności.
 οInstrumenty prawne, takie jak umowy o ułatwieniach wizowych i o readmisji zawierane z państwami nie -
będącymi członkami UE (17 takich umów w 2015 r.).
 οWsparcie operacyjne ze strony agencji UE, takich jak Frontex.
 οSzereg wkładów finansowych UE na rzecz organów administracji państw niebędących członkami UE i in -
nych zainteresowanych stron (takich jak organizacje międzynarodowe). Zaliczają się do nich programy lub 
projekty finansowane z różnych źródeł budżetowych oraz specjalny program tematyczny ukierunkowany 
na budowanie zdolności i współpracę w obszarze migracji i azylu, obejmujące większość państw niebędą -
cych członkami UE, w tym kraje objęte europejską polityką sąsiedztwa.7 W ramach globalnego 
podejścia do migracji z 2005 r. 
(GPM) priorytetowo 
traktowano Afrykę (w tym 
Afrykę Północną) jako 
najbardziej istotny obszar 
geograficzny. W 2007 r. do 
GPM włączono państwa 
wschodnie i południowo-
wschodnie (COM(2007) 247 
final z dnia 16 maja 2007 r. 
„Zastosowanie podejścia 
globalnego do migracji do 
regionów sąsiadujących z Unią 
Europejską na wschodzie 
i południowym wschodzie”). 
Europejskie sąsiedztwo 
potraktowano priorytetowo 
także w GPMM (COM(2011) 743 
final) oraz w pierwszym 
sprawozdaniu z jego 
wdrażania (COM(2014) 96 final 
z dnia 21 lutego 2014 r. 
„Sprawozdanie z wdrażania 
globalnego podejścia do 
kwestii migracji i mobilności 
w latach 2012–2013”). Na 
priorytetowe traktowanie tych 
obszarów wskazano 
ponownie w licznych 
konkluzjach Rady.
8 COM(2011) 743 final, s. 8.
12 Wstęp Rys. 2
"
""
"""
""""
"
"
""
""
""
"
"
"""
"
""
"""
"""
""""
""
""
""
""
""
"
"""
"""
""
"
"LichtensteinBakuKyïvRigaOslo
Bern
RomeMinsk
VaduzParis
AmmanSofia
CairoTunis
RabatMoskow
Warsaw Berlin
ZagrebViennaPrague
BeirutAthensAnkara
TiranaSkopje
Madrid
LisbonLondonDublin
TbilisiTallinn
Vilnius
BaghdadYerevan
Nicosia
TripoliAlgiersHelsinki
Chisinau
BudapestBrussels
DamascusBelgrade
Sarajevo
VallettaReykjavík
LjubljanaStockholm
Amsterdam
Bucharest
PodgoricaBratislavaCopenhagen
LuxembourgRUSSIAN FEDERATION
SAUDI ARABIATURKEY
IRAQSPAINFRANCESWEDEN
ITALYFINLAND
POLAND
GERMANYNORWAY
ROMANIA
WESTERN SAHARA 'ICELAND
HUNGARYUNITED KINGDOM
BULGARIA
GREECEAUSTRIALATVIA
PORTUGALIRELANDLITHUANIA
CROATIASLOVAKIAESTONIA
CZECH REPUBLIC
SERBIABELGIUM
ALBANIASWITZERLANDNETHERLANDSDENMARK
SLOVENIA
BOSNIA AND
HERZEGOVINA
CYPRUSTHE FORMER YUGOSLAV
REPUBLIC OF MACEDONIA MONTENEGROLUXEMBOURG
MALTAANDORRAMONACO
ALGERIAEGYPT
LIBYAMOROCCO
TUNISIAJORDANSYRIA
ISRAELLEBANON
ALGERIAUKRAINEBELARUS
GEORGIA
AZERBAIJAN
ARMENIAMOLDOVA
Cartography: Eurostat — GISCO , 05/2015Administrative boundaries: © EuroGeographics © UN-FA O © Turkstat
0 200 400 600 800 km
Granice administracyjne: ©EuroGeographics ©UN-FAO ©Turkstat
Kartografia: Eurostat – GISCO, 05/2015Kraje objęte europejską polityką sąsiedztwa
Legenda:
niebieski = Unia Europejska,
zielony = państwa objęte europejską polityką sąsiedztwa.
Źródło: Eurostat.
13 Wstęp 
11 
UE uczestniczy w szeregu regionalnych9 i dwustronnych dialogów dotyczących 
realizacji GPMM. Siedem głównych dialogów regionalnych trwających w okresie 
przeprowadzania kontroli obejmowało kluczowe regiony na południe i wschód 
od UE i polegało na regularnym odbywaniu oficjalnych spotkań i wzmacnianiu 
instrumentów współpracy. Podstawowe dwustronne ramy dialogu w dziedzinie 
polityki azylowej i migracyjnej z krajami objętymi europejską polityką sąsiedztwa 
stanowią partnerstwa na rzecz mobilności. Mają one na celu rozwiązywanie pro -
blemów związanych z migracją i mobilnością, które dotyczą obu stron dialogu, 
w tym w stosownych przypadkach z mobilnością o krótko- i długoterminowym 
charakterze. Uczestnictwo państw członkowskich w tych partnerstwach jest do -
browolne i nie jest prawnie wiążące. Partnerstwa na rzecz mobilności służą okre -
śleniu priorytetów i uzgodnieniu konkretnych inicjatyw, a państwa członkowskie 
mogą w nich dobrowolnie uczestniczyć, zapewniając finansowanie lub wiedzę 
fachową. W  załączniku I  można znaleźć zestawienie ośmiu umów partnerstwa na 
rzecz mobilności zawartych od 2008 r., łącznie z udziałem państw członkowskich.
Różne źródła wydatków UE na zewnętrzny wymiar polityki 
migracyjnej
12 
W tym rozdziale opisano dwa główne instrumenty finansowe UE wspierające ze -
wnętrzny wymiar polityki migracyjnej, jak również inne programy, które przyczy -
niły się do jego realizacji.
13 
Program tematyczny dotyczący współpracy z państwami trzecimi w obsza -
rze migracji i azylu  (TPMA) był jedynym programem specjalnie poświęconym 
wyzwaniom w obszarze migracji zewnętrznej i azylu w latach 2007–2013. Jego 
podstawą prawną był art. 16 rozporządzenia w sprawie Instrumentu Finanso -
wania Współpracy na rzecz Rozwoju10. Ogólnym celem programu było wsparcie 
państw niebędących członkami UE w zapewnieniu „lepszego zarządzania prze -
pływami migracyjnymi we wszystkich ich wymiarach”. W tym celu dążono do 
ukierunkowania interwencji w ramach TPMA na wschodnie i południowe szlaki 
migracji, a także do lepszego budowania zdolności oraz promowania inicjatyw 
współpracy w dziedzinie migracji i azylu. Program ten nie powstał w celu bezpo -
średniego rozwiązywania problemów związanych z podstawowymi przyczynami 
migracji11 12.
14 
Program zrealizowano pod auspicjami Dyrekcji Generalnej ds. Współpracy Mię -
dzynarodowej i Rozwoju. Około dwóch trzecich z finansowanych działań wybra -
no w drodze zaproszeń do składania wniosków, a resztę poprzez ukierunkowane 
inicjatywy Komisji.9 Główne dialogi regionalne to 
proces budapeszteński, proces 
praski, panel Partnerstwa 
Wschodniego ds. migracji 
i azylu, partnerstwo 
Afryka–UE w dziedzinie 
migracji, mobilności 
i zatrudnienia (MMZ), proces 
z Rabatu, dialog AKP–UE na 
temat migracji i rozwoju oraz 
zorganizowany 
i kompleksowy dialog 
UE–CELAC w sprawie migracji.
10 Rozporządzenie (WE) 
nr 1905/2006 Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 
18 grudnia 2006 r. 
ustanawiające instrument 
finansowania współpracy na 
rzecz rozwoju (Dz.U. L 378 
z 27.12.2006, s. 41).
11 Program tematyczny 
dotyczący współpracy 
z państwami trzecimi 
w obszarze migracji i azylu, 
wieloletni dokument 
strategiczny na lata 2011–2013: 
http://ec.europa.eu/
europeaid/
thematic-programme-
cooperation-third-countries-
areas-migration-and-asylum-
2011-2013-multi-annual_en
12 Na lata 2014–2020 TPMA 
zastąpiono migracyjnym 
komponentem programu 
zapewniania globalnych dóbr 
publicznych i reagowania na 
wyzwania o skali światowej.
14 Wstęp 
15 
Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa  (ENPI)13 został uruchomiony 
w 2007 r. jako narzędzie europejskiej polityki sąsiedztwa14. W rozporządzeniu 
w sprawie ENPI nie określono celów. Zamiast tego zostały one uzgodnione 
w umowach między Komisją a państwami niebędącymi członkami UE. Działania 
finansowane z ENPI zaplanowano m.in. z myślą o wspieraniu reform i wzmoc -
nieniu zdolności w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, 
w tym migracji i azylu (np. zintegrowanego zarządzania granicami, readmisji 
oraz walki z handlem ludźmi i zapobiegania mu), zorganizowanej przestępczości 
i terroryzmu.
16 
Wkład w zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej może też wnieść szereg innych 
programów, takich jak Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwo -
ju, Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka lub 
Instrument na rzecz Stabilności. Możliwe jest również wykorzystanie Instrumentu 
Pomocy Przedakcesyjnej oraz Europejskiego Fundusz Rozwoju, jednak nie w od -
niesieniu do krajów objętych polityką sąsiedztwa.
Mechanizmy finansowania i zarządzania
17 
Trybunał oszacował, że w latach 2007–2013 podpisano umowy na wydatki UE na 
zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej w łącznej wysokości ok. 1,4 mld euro 
(zob. załącznik II ). Niemniej dostępne były tylko dane finansowe dotyczące 
TPMA, w ramach którego w tym samym okresie płatności wyniosły łącznie 
304,3 mln euro (zob. pkt 52–56).
18 
W okresie 2007–2013 działania były nie tylko finansowane przez Komisję, ale rów -
nież współfinansowane przez państwa członkowskie.
19 
Za programowanie wydatków UE w ramach zewnętrznego wymiaru polityki mi -
gracyjnej odpowiadają wspólnie Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) 
i szereg dyrekcji generalnych Komisji. Za zarządzanie środkami UE w ramach 
zewnętrznego wymiaru polityki migracyjnej odpowiada Komisja.13 Rozporządzenie (WE) 
nr 1638/2006 Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 
24 października 2006 r. 
określające przepisy ogólne 
w sprawie ustanowienia 
Europejskiego Instrumentu 
Sąsiedztwa i Partnerstwa 
(Dz.U. L 310 z 9.11.2006, s. 1).
14 W okresie 2014–2020 ENPI 
zastąpiono Europejskim 
Instrumentem Sąsiedztwa 
(ENI), który nie był objęty 
zakresem niniejszej kontroli.
15 Wstęp 
20 
Wspomniany szeroki zakres instrumentów UE w dziedzinie wydatkowania 
środków znajduje odzwierciedlenie w fakcie, że w obszarze tym może interwe -
niować kilka dyrekcji generalnych Komisji Europejskiej. Dyrekcja Generalna ds. 
Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju odpowiada za Instrument Finansowania 
Współpracy na rzecz Rozwoju (DCI), Europejski Fundusz Rozwoju (EFR), Europejski 
Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka (EIDHR) oraz ENPI, 
choć w 2015 r. zadania te przejęła DG ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w spra -
wie Rozszerzenia, odpowiedzialna także za IPA. DG ECHO (DG ds. Pomocy Huma -
nitarnej i Ochrony Ludności) zarządza pomocą humanitarną, w tym pomocą dla 
uchodźców. Tylko w przypadku programów tematycznych finansowanych z DCI 
(takich jak TPMA) jedyną jednostką odpowiedzialną za opracowanie i wdrażanie 
programów jest DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju. Projektami 
realizowanymi w ramach zarządzania bezpośredniego zarządzała bezpośrednio 
Komisja ze swojej siedziby w Brukseli lub delegatury UE. Państwa członkowskie 
mogą uczestniczyć w niektórych instrumentach, zapewniając współfinansowanie 
(zob. szczegółowe informacje w  załączniku III ).
16
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
21 
Trybunał zbadał, czy wydatki UE w ramach TPMA i ENPI, czyli instrumentów usta -
nowionych na okres 2007–2013, w dziedzinie migracji miały wyznaczone jasne 
cele oraz czy były skuteczne i dobrze skoordynowane w 6 z 11 państw południo -
wego regionu Morza Śródziemnego i państw objętych Partnerstwem Wschod -
nim. Kontrola nie obejmuje wydarzeń związanych z migracją, które nastąpiły po 
2014 r., ani reakcji UE na obecny kryzys uchodźczy. W szczególności w ramach 
kontroli sprawdzono, czy wydatki w dziedzinie migracji:
a) przyczyniały się do realizacji jasnego i spójnego zbioru celów, którym towa -
rzyszył skuteczny system monitorowania, stanowiących reakcję na dobrze 
określone potrzeby i priorytety w krajach objętych europejską polityką 
sąsiedztwa;
b) prowadziły do osiągnięcia wyznaczonych celów w krajach objętych europej -
ską polityką sąsiedztwa;
c) były dobrze koordynowane przez organy UE i państwa członkowskie.
22 
W ramach kontroli, czy cele wydatkowania zostały jasno sformułowane, oraz 
kontroli systemów monitorowania skupiono się na różnych instrumentach 
finansowania stosowanych w celu wspierania zewnętrznego wymiaru polityki 
migracyjnej UE (zob. załącznik III )15. W ramach kontroli skuteczności i koordy -
nacji skoncentrowano się na projektach finansowanych na podstawie programu 
tematycznego dotyczącego współpracy z państwami trzecimi w obszarze mi -
gracji i azylu (TPMA), a także ze środków Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa 
i Partnerstwa (ENPI).
23 
Kontrola objęła kraje wschodniego i południowego sąsiedztwa, w szczególności 
Algierię, Gruzję, Libię, Mołdawię, Maroko i Ukrainę.
24 
Kontrolę przeprowadzono na podstawie:
a) wywiadów i informacji uzyskanych od Komisji i trzech krajów (Algierii, Gruzji 
i Maroka) dotyczących 12 projektów, jak również wizyt w delegaturach 
Unii, właściwych organach krajowych i lokalnych oraz, w miarę możliwo -
ści, u beneficjentów końcowych. Wywiady przeprowadzono także z innymi 
zainteresowanymi stronami, takimi jak przedstawiciele państw członkowskich 
(zarówno w Brukseli, jak i na miejscu), organizacji międzynarodowych, społe -
czeństwa obywatelskiego i ośrodków analitycznych;
b) przeglądu dokumentacji 11 projektów realizowanych w Libii, Mołdawii i na 
Ukrainie;
c) przeglądów obejmujących dokumenty polityczne, programowe i projektowe, 
kwestionariusza wysłanego do organów administracji 11 państw członkow -
skich oraz analizy powiązanej literatury i stosownych ocen.15 W państwach południowego 
regionu Morza Śródziemnego 
ani w państwach objętych 
Partnerstwem Wschodnim nie 
wykorzystuje się 
instrumentów EFR i IPA.
17 Zakres kontroli i podejście kontrolne 
25 
Wspomniane wyżej 23 projekty, z których jeden był przedłużeniem innego 
projektu objętego próbą, odpowiadają łącznej wartości umów w wysokości 
89 mln euro (zob. załącznik IV ) z 742 mln euro, na które podpisano umowy. 
Projekty te wybrano na podstawie (i) kwoty wydatków, (ii) zrównoważonego 
uwzględnienia różnych priorytetów tematycznych GPMM, (iii) lokalizacji, (iv) sta -
tusu projektu (zamknięty lub w toku) oraz (v) tego, czy pomoc wspierała partner -
stwa na rzecz mobilności (zob. załącznik I ).
26 
Trybunał przeprowadził kontrolę w kontekście nowych rozporządzeń w sprawie 
wydatkowania środków dotyczących okresu 2014–2020. W ramach częściowej 
reorganizacji wewnętrznej od czasu, gdy nowa Komisja rozpoczęła urzędowanie, 
europejską politykę sąsiedztwa (obejmującą kwestie migracji) przeniesiono z Dy -
rekcji Generalnej ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju do Dyrekcji Gene -
ralnej ds. Polityki Sąsiedztwa. W stosownych przypadkach zmiany te uwzględnio -
no w kontroli.
18
 Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów 
partnerskich i instrumenty monitorowania 
wymagają usprawnienia
Szeroka gama celów polityki, które nie zawsze były ze 
sobą powiązane
27 
Trybunał sprawdził, czy dwa instrumenty finansowania wspierające realizację 
zewnętrznego wymiaru polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI) były wdrażane za 
pomocą jasno określonych i spójnych celów, jak również, czy cele operacyjne 
odzwierciedlały dobrze określone potrzeby państw niebędących członkami UE 
oraz czy towarzyszył im zbiór wskaźników umożliwiających pomiar rezultatów. 
Trybunał sprawdził też, czy dostępne środki finansowe zostały przydzielone na 
potrzeby dobrze określonych priorytetów w sposób maksymalizujący oddziały -
wanie interwencji.
28 
Ogólnym celem TPMA było wsparcie państw niebędących członkami UE w za -
pewnieniu „lepszego zarządzania przepływami migracyjnymi we wszystkich ich 
wymiarach”. Cel ten został podzielony na pięć priorytetów16, które w dokumen -
tach Komisji przedstawiono jako cele programu. Cele szczegółowe określono 
w tematycznych dokumentach strategicznych.
29 
Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa (2007–2013), częściowo obej -
mujący migrację, sam w sobie nie określał celów politycznych. Stosowne rozpo -
rządzenie odnosiło się do ustanawiania celów priorytetowych w dokumentach 
strategicznych – przyjmowanych przez Komisję – dla kraju lub regionu. W przy -
padku gdy UE nie uzgodniła z danym krajem celów szczegółowych, realizowane 
miały być cele polityki UE (nie wskazano jednak, które).
30 
System wydatków na zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE odwoływał się 
również do pięciu innych instrumentów, z których każdy ma własne cele i ramy 
działania. Instrumenty te nie skupiają się zatem na ustaleniach w zakresie mi -
gracji lub ich w ogóle nie uwzględniają. Z przepisów nie wynikało jasno, w jaki 
sposób powiązane były ze sobą różne cele ani co miały one przynieść w dziedzi -
nie migracji zewnętrznej na poziomie UE (zob. załącznik III ).
31 
Mimo że te unijne instrumenty finansowania mogą odnosić się do sytuacji, w któ -
rych migracja jest problemem oraz wnosić wkład w wydatki w obszarze migracji, 
pod względem prawnym i finansowym nie przewidywały żadnej jasnej strategii 
ani mechanizmów monitorowania, które umożliwiłyby określenie skali takiego 
wkładu.16 Art. 16 ust. 2 rozporządzenia 
(WE) nr 1905/2006: 
(i) zwiększanie powiązań 
pomiędzy migracją 
i rozwojem, (ii) propagowanie 
dobrze zarządzanej migracji 
zarobkowej, (iii) zwalczanie 
nielegalnej imigracji oraz 
ułatwianie readmisji 
nielegalnych imigrantów, 
(iv) propagowanie 
przyznawania azylu oraz 
ochrony międzynarodowej, 
w tym za pomocą 
regionalnych programów 
ochrony dotyczących 
w szczególności wzmacniania 
zdolności instytucjonalnych 
i ochrony bezpaństwowców 
oraz (v) ochrona migrantów 
przed wyzyskiem 
i wykluczeniem i zwalczanie 
handlu ludźmi.
19
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnienia
Należy położyć większy nacisk na identyfikację 
potrzeb krajów partnerskich
32 
Trybunał ustalił, że analiza potrzeb została poprawnie udokumentowana w przy -
padku dziesięciu projektów, natomiast w dziewięciu innych z różnych przyczyn 
została udokumentowana tylko częściowo (na przykład w jednej trzeciej z nich 
spowodowane to było głównie trudnym kontekstem lokalnym i brakiem stabilno -
ści politycznej). W przypadku czterech projektów nie udało się znaleźć dowodów 
na piśmie.
33 
Umowy o partnerstwie na rzecz mobilności17 zawarte przez Komisję, państwa 
członkowskie i kraje partnerskie stanowią ramy polityczne dialogu w dziedzinie 
migracji, pomagające również w identyfikacji potrzeb (zob. także pkt 36). Umowy 
o partnerstwie na rzecz mobilności, zawarte z ośmioma krajami18 (zob. załącz -
nik I ), mogą również obejmować państwa członkowskie, z których 24 dołączyły 
do jednego lub większej liczby z tych ośmiu partnerstw. Partnerstwo na rzecz 
mobilności nie jest wprawdzie prawnie wiążące, proces dialogu ułatwia jednak 
określenie potrzeb i ich bardziej kompleksowe uwzględnienie. Mołdawia – obję -
ta jednym z najstarszych partnerstw na rzecz mobilności – stara się na przykład 
zmienić kierunek wdrażania swojego partnerstwa w celu zapewnienia większej 
równowagi między wszystkimi czterema priorytetami tematycznymi GPMM. 
Komisja regularnie przypomina państwom członkowskim o zrównoważonej reali -
zacji partnerstw na rzecz mobilności, co polega na przykład na kładzeniu więk -
szego nacisku na działania dotyczące legalnej migracji, praw człowieka i ochrony 
uchodźców.
34 
Pod względem określania i definiowania potrzeb zasadniczą rolę odgrywają dele -
gatury Unii w krajach partnerskich. Trybunał ustalił, że w delegaturach Unii nie 
było wyspecjalizowanych urzędników ds. migracji. Sprawami migracji zajmował 
się personel mający za zadanie obsługę wydatków UE, którego znajomość tema -
tyki migracji oraz wiedza specjalistyczna w tej dziedzinie były na zróżnicowanym 
poziomie. Dyrekcja Generalna ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych przydzieliła 
do delegatur szereg specjalistów zajmujących się sprawami wewnętrznymi, 
w okresie przeprowadzania kontroli żaden z nich nie zajmował jednak stanowiska 
w żadnym z państw objętych europejską polityką sąsiedztwa czy partnerstwem 
na rzecz mobilności.
35 
Lepsze zrozumienie problematyki migracji może przyczynić się do lepszego 
reagowania na potrzeby państw niebędących członkami UE. DG ds. Współpra -
cy Międzynarodowej i Rozwoju przygotowała szereg narzędzi szkoleniowych 
i warsztatów poświęconych wybranym tematom.17 Ustanowiono w nich zbiór 
celów politycznych 
i przewidziano szereg 
inicjatyw mających na celu 
zapewnienie możliwie 
najskuteczniejszego 
zarządzania przepływem 
osób.
18 Armenia, Azerbejdżan, Gruzja, 
Jordania, Maroko, Mołdawia, 
Republika Zielonego 
Przylądka i Tunezja.
20
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnienia
36 
Określenie potrzeb w kraju partnerskim zależy również od priorytetów przyję -
tych w takim kraju oraz od jego zaangażowania w zarządzanie sprawami migracji. 
Dla wielu krajów objętych europejską polityką sąsiedztwa, w szczególności na 
południu, nie jest to kwestia priorytetowa. Niechęć do konstruktywnej współ -
pracy z UE w tej dziedzinie utrudnia identyfikację potrzeb, zwłaszcza ze względu 
na przekonanie krajów partnerskich, że niektóre działania miały na celu przede 
wszystkim przyniesienie korzyści UE. Przykłady obejmują brak powodzenia 
w zaangażowaniu krajów północnoafrykańskich w funkcjonowanie sieci ochrony 
granic Seahorse w regionie Morza Śródziemnego.
37 
Również projekt interaktywnej mapy nielegalnych szlaków i przepływów migra -
cyjnych w Afryce, na Bliskim Wschodzie i w regionie Morza Śródziemnego (I-Map) 
(0,7 mln euro), który miał na celu wspieranie dialogu w dziedzinie migracji i uła -
twianie wymiany informacji, był krytykowany przez niektóre kraje partnerskie za 
zapewnianie większych korzyści UE i jej państwom członkowskim niż państwom 
spoza UE. Według danych dostępnych w lipcu 2014 r. tylko 6% spośród 668 użyt -
kowników systemu stanowią kraje objęte europejską polityką sąsiedztwa, nato -
miast głównymi użytkownikami są państwa członkowskie UE (50%), a na dalszych 
miejscach znajdują się Komisja i agencje UE (30%).
Instrumenty monitorowania i oceny wymagają 
usprawnienia
38 
Adekwatne, spójne i terminowo udostępniane wskaźniki stanowią zasadnicze 
narzędzie służące ukierunkowaniu i ocenie polityki oraz powiązanych z nią instru -
mentów. Trybunał znalazł niewiele dowodów świadczących o istnieniu precyzyj -
nych i systematycznych wskaźników dostosowanych do każdego poziomu inter -
wencji oraz stwierdził brak spójności między wskaźnikami na różnych poziomach 
polityki – na poziomie ram strategicznych, budżetu i sprawozdań z działalności 
Komisji, tj. ram operacyjnych dla każdej interwencji finansowej (zob. rys. 2 ).
21
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnieniaRys. 2Powiązania między celami a wskaźnikami polityki oraz dokumentami 
wykonawczymi w zakresie TPMA
Podstawa prawna Ramy polityki
Strategia
Realizacja
Strategia
 Planowaniex
x
xxxx
√
Konsekwencja i spójność wskaźników – legenda
x
√Globalne podejście do kwestii migracji i mobilności
(GPMM) – 2011
Cztery ﬁlary
Brak wskaźników, wartości docelowych i oczekiwanych rezultatówRozporządzenie
w sprawie Instrumentu 
Finansowania Współpracy 
na rzecz Rozwoju 
(TPMA) – 2006
5 obszarów działania
Brak wskaźników, wartości 
docelowych i oczekiwanych 
rezultatówWytyczne 
dotyczące realizacji
Tabela Excel
5 obszarów działania
Wskaźniki, częściowe 
rezultatyProjekty
Cele, wskaźniki, 
rezultaty
DG ds. Współpracy 
Międzynarodowej i Rozwoju 
Roczne sprawozdanie
z działalności
Rok R+1
Cztery cele szczegółowe
Wskaźniki, wartości docelowe, 
rezultatyDG ds. Współpracy 
Międzynarodowej
i Rozwoju
Roczny plan zarządzania
Rok R
Cztery cele szczegółowe
Wskaźniki, wartości 
docelowe, oczekiwane 
rezultatyProjekt opisu zadań 
budżetu
Rok R-1
Cztery cele szczegółowe
Wskaźniki, wartości docelowe, 
oczekiwane rezultatyRozliczalność / 
SprawozdawczośćDokumenty strategiczne
TPMA
2007–2010
2011–2013
5 obszarów działania
Oczekiwane rezultaty, 
wskaźniki, brak wartości 
wyjściowych lub
docelowychorWytyczne dotyczące 
zaproszeń do składania 
wniosków
Cele, priorytety, brak 
wskaźników
2007–2008: 5 części
(geogra/f_icznych)
2009–2010: 6 części
(5 geogra/f_icznych + 
partnerstwa na rzecz 
mobilności)
2011–2012: 4 części
(3 geogra/f_iczne +
1 globalna)
Oczekiwana konsekwencja i spójność
Brak konsekwencji i spójnościStwierdzono konsekwencję i spójność
22
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnienia
39 
Na poziomie strategicznym  mechanizmy monitorowania globalnego podejścia 
do kwestii migracji i mobilności były zdefiniowane bardzo ogólnie. Planowano 
ukierunkowanie realizacji programu przy wykorzystaniu metody oceny porów -
nawczej umożliwiającej określanie zmian w czasie. Tej bardzo ogólnej definicji nie 
wyjaśniono ani nie przedstawiono odnoszących się do niej wskaźników, wartości 
referencyjnych ani wartości docelowych umożliwiających ocenę realizacji ce -
lów, które same w sobie były bardzo ogólne. W wyniku konsultacji społecznych 
przeprowadzonych w 2011 r., podczas których 86% respondentów wypowiedzia -
ło się za wprowadzeniem wskaźników zarządzania, Komisja doszła do wniosku, 
w porozumieniu z większością państw członkowskich, że cele i wskaźniki polityki 
powinny być „elastyczne i jakościowe, a nie ilościowe”.
40 
Cel ogólny TPMA został podzielony na pięć priorytetów interwencji (zob. pkt 28). 
Cele szczegółowe, oczekiwane rezultaty i wskaźniki wykonania zadań powinny 
zostać określone w tematycznym dokumencie strategicznym.
41 
Przygotowano dwa dokumenty strategiczne na dwa okresy, odpowiednio 
czteroletni (2007–2010) i trzyletni (2011–2013). Na okres 2011–2013 zdefiniowano 
26 oczekiwanych rezultatów i 37 wskaźników. Nie ustalono jednak żadnych war -
tości referencyjnych ani celów ilościowych.
42 
Uchybienia w procesie monitorowania i rozliczalności można zilustrować na przy -
kładzie pierwszego obszaru działania w ramach programu  (przedstawionego 
jako cel w dokumencie strategicznym), którego ogólnym celem było zwiększe -
nie powiązań między migracją a rozwojem . Realizacja tego celu w okresie 
2011–2013 miała być monitorowana za pomocą dziewięciu wskaźników (zob. 
ramka 2 ).
23
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnienia
43 
Powyższe wskaźniki nie umożliwiały jednak monitorowania i oceny tego, jak 
realizowany jest ten cel programu. Większość z nich była złożona, obejmowała 
niekiedy kilka parametrów (np. przejrzystość, wiarygodność i koszt usług umożli -
wiających transfery finansowe) i odnosiła się co najwyżej do produktów, a nie do 
rezultatów. Nie wskazano źródeł danych, definicji ani metod zestawienia danych. 
Niektóre pojęcia, takie jak eksperci (ds. analizy danych lub zarządzania prze -
pływami migracyjnymi) oraz wiedza finansowa w gospodarstwach domowych 
migrantów, mogły być trudne do zinterpretowania.
44 
Ten sam brak jasności dotyczył wskaźników wyszczególnionych w  budżetach, 
planach zarządzania DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju oraz 
rocznych sprawozdaniach z działalności . Do celów realizacji programu moni -
torowania dokumenty te powinny były również uwzględniać wskaźniki służące 
ocenie wyników interwencji UE pod względem wykorzystania środków i uzyska -
nych rezultatów. Dokumenty opierały się na czterech celach19, przy czym wskaź -
niki, cele i rezultaty były różne dla każdego roku. Ramka 2Wskaźniki odnoszące się do celu zwiększenia powiązań między migracją 
a rozwojem
 οLiczba projektów obejmujących diaspory w UE i mających na celu rozwój krajów pochodzenia.
 οLiczba działań produktywnych lub rozwojowych, w których uczestniczyli migranci, powracający migranci 
lub społeczności emigrantów.
 οPrzejrzystość, niezawodność i koszt usług przekazów pieniężnych.
 οZakres wiedzy finansowej w gospodarstwach domowych migrantów.
 οLiczba ekspertów z państw trzecich zajmujących się zarządzaniem przepływami migracyjnymi.
 οLiczba przygotowanych lub przyjętych dokumentów ustawodawczych dotyczących kwestii migracji w pań -
stwach trzecich.
 οRamy dialogu i współpracy w dziedzinie migracji między państwami trzecimi oraz między państwami trze -
cimi a Unią Europejską.
 οLiczba działań lub kampanii podnoszących świadomość społeczną.
 οLiczba ekspertów z państw trzecich zajmujących się gromadzeniem i analizą danych dotyczących migracji.
19 Cele szczegółowe 
obejmowały migrację i rozwój, 
migrację legalną i migrację 
zarobkową, ograniczenie 
nielegalnej migracji oraz 
wspieranie udzielania azylu 
i ochrony międzynarodowej. 
Ochrony praw migrantów ani 
działań mających na celu 
walkę z handlem ludźmi nie 
obejmował żaden cel 
szczegółowy. W 2011 r. (lecz 
nie w późniejszych latach) 
roczny plan działania i roczne 
sprawozdanie z działalności 
obejmowały piąty cel 
szczegółowy, odnoszący się 
do uwzględnienia aspektu 
migracji w dialogu 
politycznym z państwami 
niebędącymi członkami UE.
24
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnienia
45 
Wskaźniki te nie były również wystarczająco spójne ze wskaźnikami zawartymi 
w ramach strategicznych TPMA. Tak więc dziewięć wskaźników dotyczących 
pierwszego celu ram strategicznych (zwiększenie powiązań między migracją 
a rozwojem) ograniczono do dwóch w budżecie na 2011 r., tylko jednego w bu -
dżecie na 2012 r. i dwóch w budżecie na 2013 r. Żaden z tych wskaźników nie wy -
stępował we wszystkich trzech latach. Wskaźniki wybrane na potrzeby sprawo -
zdań z działalności sporządzanych przez Komisję (trzy w 2011 r., cztery w 2012 r. 
i trzy w 2013 r.) nie zawsze były wykorzystywane do realizacji celów budżetu 
i odpowiadały im tylko częściowo.
46 
Przykłady w  ramce 3  ilustrują niespójność i zmienność w czasie wskaźników od -
noszących się do pierwszego celu programu. Ramka 3Zwiększenie powiązań między migracją a rozwojem – niespójne i niestabilne 
wskaźniki
 οW rocznym sprawozdaniu z działalności DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju za 2011 r. wskaźnik 
liczby lokalnych przedsiębiorstw wspieranych z programów finansowanych przez UE w ramach celu szcze -
gółowego 1 (zwiększenie powiązań między migracją a rozwojem) nie odpowiadał wskaźnikom zawartym 
w ramach strategicznych Programu tematycznego dotyczącego współpracy z państwami trzecimi w obsza -
rze migracji i azylu (TPMA). Nie wykorzystano go w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2012 i 2013 r.
 οW budżecie na 2012 r. jedynym wskaźnikiem odnoszącym się do tego celu była liczba lokalnych przed -
siębiorstw otrzymujących pomoc. W rocznym sprawozdaniu z działalności za ten sam rok w odniesieniu 
do omawianego celu przedstawiono cztery wskaźniki: koszt przekazywania środków przez migrujących 
pracowników do ich krajów pochodzenia, skalę zaangażowania organizacji diaspory w opracowywanie 
projektów w dziedzinie migracji, liczbę państw niebędących członkami UE otrzymujących wsparcie na 
opracowanie i wdrożenie strategii w dziedzinie migracji lub uwzględnienie kwestii migracji w strategii 
rozwoju, a także zasięg geograficzny profili migracyjnych.
25
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnienia
47 
Niewiele bardziej spójne są wskaźniki wyznaczone w odniesieniu do innych 
celów programu. Do celu propagowania legalnej migracji zarobkowej odnosił się 
spójny wskaźnik zastosowany w budżetach i rocznych sprawozdaniach z dzia -
łalności dotyczących okresu 2010–2013, tj. „liczba umów dotyczących transferu 
umiejętności i programów migracji cyrkulacyjnej”. W ramach strategicznych 
TPMA wskaźnik ten określono jednak jako „wskaźnik powrotów migrantów 
uczestniczących w programach cyrkulacyjnych”.
48 
Wreszcie, jak wspomniano powyżej, w dokumentach strategicznych TPMA nie 
określono żadnych celów. Cele ustalono w budżetach (rozdział 19 02 w 2013 r.), 
lecz tutaj odnosiły się one często do ściśle określonych krajów lub danego 
regionu bądź nie były aktualizowane. Informacje ilościowe odnoszące się do 
tych celów były zatem ograniczone lub brakowało ich, a wskaźniki okazały się 
nieadekwatne w przypadkach, gdy powinny służyć ilościowemu określeniu 
zjawiska i monitorowaniu jego przebiegu w czasie. Przykładowo, w 2009 i 2010 r. 
podano te same wartości wskaźnika dotyczącego liczby nielegalnych migrantów 
zidentyfikowanych i objętych readmisją w państwach niebędących członkami 
UE, a w budżetach na 2012 i 2013 r. wybrano identyczne wartości docelowe dla 
tego wskaźnika. Na okres 2014–2020 Komisja ustanowiła nowy zbiór wskaźników. 
Pomimo pewnych ulepszeń utrzymują się trwałe uchybienia, np. brak wartości 
wyjściowych i docelowych.
49 
W odniesieniu do samych projektów Trybunał wykrył te same niedociągnięcia 
i niespójności we wskaźnikach określonych w dokumentach strategicznych 
i budżetowych. DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju stara się moni -
torować uzyskane rezultaty za pomocą wskaźników opracowanych na potrzeby 
tabeli programu Excel (zob. pkt 54). Występowały jednak niespójności między 
wskaźnikami określonymi na poziomie projektu a wskaźnikami dostępnymi we 
wspomnianej tabeli programu Excel, w rocznym sprawozdaniu z działalności 
czy w ramach strategicznych TPMA. Ponadto przedstawiane wyniki były czę -
sto niekompletne. W 18 skontrolowanych projektach (z próby obejmującej 23) 
uwzględnionych w tabeli programu Excel kompletne wyniki podano w trzech 
przypadkach, częściowe w ośmiu, a w pozostałych siedmiu nie przedstawiono 
żadnych wyników. Czynniki te podważają wiarygodność tabeli i jej skuteczność 
pod względem pomiaru rezultatów i osiąganych postępów.
26
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnienia
50 
Trybunał odnotował, że dane przedstawione w rocznym sprawozdaniu z działal -
ności dotyczące rezultatów TPMA były zestawiane przez personel Komisji od -
powiedzialny za projekt na podstawie doraźnie określanych wymogów, nie zaś 
w toku ciągłego i systematycznego procesu gromadzenia informacji. Istniejące 
mechanizmy nie umożliwiły systematycznego opisu podejmowanych działań na 
podstawie szeregu stabilnych i spójnych wskaźników (w przypadku TPMA). Nie 
istniała także macierz pozwalająca na korelację celów i wskaźników na wszystkich 
poziomach między projektami a rocznym sprawozdaniem z działalności. Wreszcie 
większość środków wydanych na zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej pocho -
dziło z unijnych instrumentów finansowania innych niż TPMA. W przypadku mi -
gracji roczne sprawozdanie z działalności (DG ds. Współpracy Międzynarodowej 
i Rozwoju) obejmowało jednak tylko realizację rozdziału budżetu poświęconego 
TPMA i nie zawierało żadnych informacji dotyczących rozdziałów odnoszących 
się do innych instrumentów finansowania. Żadne inne dokumenty nie zawiera -
ły skonsolidowanych rezultatów odnoszących się do wszystkich instrumentów 
finansowania.
51 
Do realizacji zewnętrznego wymiaru polityki migracyjnej UE odnosi się też, 
w różnym stopniu, wiele innych sprawozdań20. Sprawozdania te zawierają infor -
macje o postępach poczynionych w różnych obszarach polityki i nie skupiają się 
na przeglądzie rezultatów osiągniętych dzięki wydatkom UE w tym konkretnym 
obszarze.
Priorytety geograficzne i tematyczne były trudne do 
zweryfikowania
52 
W ramach globalnego podejścia do kwestii migracji i mobilności kraje objęte eu -
ropejską polityką sąsiedztwa traktuje się jako priorytet geograficzny. Ze środków 
w ramach Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju (z łącznej 
kwoty na lata 2007–2013 wynoszącej ok. 5,6 mld euro) 465 mln euro przezna -
czono na programy tematyczne (w tym TPMA) w krajach objętych europejską 
polityką sąsiedztwa21.20 Na przykład sprawozdanie 
z wdrażania GPMM, roczne 
sprawozdania z postępów 
krajów we wdrażaniu EPS, 
sprawozdania UE w sprawie 
spójności polityki na rzecz 
rozwoju, aktualizacje 
Śródziemnomorskiej Grupy 
Zadaniowej, sprawozdanie 
z postępów planu działania na 
rzecz liberalizacji reżimu 
wizowego, sprawozdania 
roczne dotyczące imigracji 
i azylu (w tym dokumenty 
robocze służb Komisji), oceny 
umów o readmisji 
zawieranych przez UE, 
sprawozdanie ESM „Analiza 
opisowa skutków programu 
sztokholmskiego w latach 
2010–2013”, przegląd 
strategiczny EUBAM Libia oraz 
półroczne aktualizacje dla 
SCIFA, działającego przy 
Radzie Strategicznego 
Komitetu ds. Imigracji, Granic 
i Azylu, dotyczące działania UE 
w sprawie presji migracyjnej.
21 Art. 38 ust. 4 rozporządzenia 
(WE) nr 1905/2006.
27
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnienia
53 
W trakcie kontroli trudno było ocenić, czy wydatków dokonywano zgodnie z tymi 
priorytetami, gdyż nie było możliwe określenie całkowitej kwoty unijnych wy -
datków z budżetu UE na finansowanie działań w dziedzinie migracji zewnętrznej 
w krajach objętych europejską polityką sąsiedztwa. W  załączniku II  podsumo -
wano kwoty zakontraktowane na cele wydatków w dziedzinie migracji w okre -
sie 2007–2013, tj. łącznie ok. 1,4 mld euro. Dane te, udostępnione przez DG ds. 
Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju oraz DG ds. Polityki Sąsiedztwa i Nego -
cjacji w sprawie Rozszerzenia, nie obejmują szczegółów dotyczących faktycznych 
płatności.
54 
Trybunał przeanalizował te informacje na podstawie tabeli programu Excel22 
opracowanej przez DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju, w której 
zestawiono wszystkie wydatki w tym obszarze. Tabela ta obejmuje wszystkie 
wydatki poniesione od 2001 r. Wykazane w niej wydatki za okres 2007–2013 
pochodziły z siedmiu unijnych instrumentów finansowania23. Dane te były jednak 
niekompletne. Informacji dotyczących obszarów wydatków innych niż TPMA nie 
aktualizowano regularnie od 2012 r. Spośród 23 umów objętych próbą kontrolną 
pięć (o łącznej wartości 22,8 mln euro) nie figuruje w tabeli.
55 
Dane zawarte w tabeli pobierano z systemu informacji finansowej Komisji CRIS 
(wspólny system informacyjny RELEX), który Komisja wprowadziła w 2002 r. 
w celu ułatwienia zarządzania działaniami zewnętrznymi. CRIS to główny system 
oferujący informacje odniesienia do celów zarządzania działaniami zewnętrz -
nymi i ich dokumentowania. W sprawozdaniu specjalnym z 2012 r. dotyczącym 
CRIS24 Trybunał zwrócił uwagę na pewne uchybienia w systemie, w szczególności 
wynikające z faktu, że kody danych CRIS nie były odpowiednio zdefiniowane. 
W konsekwencji konsolidacja danych w CRIS stała się szczególnie skomplikowana 
i narażona na błędy, przez co niemożliwe jest łatwe pozyskanie z CRIS zagre -
gowanych danych dotyczących pomocy zewnętrznej z podziałem na państwa 
będące beneficjentami, instrumenty finansowania lub obszary polityki UE.22 Wspomniana tabela programu 
Excel nie powstała w celu 
prowadzenia bieżącej 
sprawozdawczości na temat 
wydatków projektowych.
23 TPMA, nienależąca do TPMA 
część DCI, EFR, ENPI, EIDHR, 
Instrument na rzecz 
Stabilności i IPA.
24 Sprawozdanie specjalne 
nr 5/2012 „CRIS – Wspólny 
system informacyjny RELEX 
(Common RELEX Information 
System)” ( http://eca.europa.
eu).
28
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnienia
56 
Komisja stosuje kody zdefiniowane przez OECD25 w celu kategoryzacji umów 
według sektora działalności. Niemniej w obszarze publicznej pomocy rozwojo -
wej nie ma specjalnych kodów dotyczących migracji. W rezultacie przypisywanie 
umowom poszczególnych kodów pozostawia się w gestii kierowników progra -
mów, którzy wybierają je spośród istniejących kodów, przez co kody mogą nie 
odpowiadać danym sektorom. Stało się tak w przypadku pewnej liczby umów 
skontrolowanych przez Trybunał (zob. ramka 4 ). Ta metoda przetwarzania wyklu -
czała wszelką stosowną analizę wydatków w ujęciu geograficznym lub tematycz -
nym oraz nie pozwalała na uzyskanie pełnego obrazu poziomu wydatków. Ramka 4Przykłady niewłaściwego kodowania wydatków na zewnętrzny wymiar polityki 
migracyjnej
Dostarczenie 54 pojazdów z napędem na cztery koła ukraińskiej służbie kontroli granicznej oznaczono kodem 
15110 (sektor publiczny i polityka zarządzania administracyjnego), można je było jednak również oznaczyć 
kodem 15130 (pomoc dla instytucji mająca na celu wsparcie reformy systemów bezpieczeństwa). Projekt 
zatytułowany „Wsparcie dla aktywności i zatrudnienia w Maghrebie – migracja wspierająca rozwój lokalny” 
oznaczono kodem 15150 (demokratyczne uczestnictwo i społeczeństwo) zamiast kodem 13010 (zatrudnienie 
i polityka zarządzania administracyjnego). Niemniej jednak żaden z tych dwóch kodów nie był odpowiedni dla 
projektów w dziedzinie migracji ani nie wskazywał na nie jako takie.
Nie istnieje kod dla projektów w dziedzinie migracji niespełniających kryteriów OECD dla projektów w za -
kresie publicznej pomocy rozwojowej, na co zwrócił uwagę w 2011 r. Parlament Europejski26. Komisja jednak 
niekiedy omyłkowo przypisywała im kody, jak miało to miejsce w przypadku projektów Saharamed i Seahorse 
w basenie Morza Śródziemnego27, które obejmowały pewne istotne działania niespełniające kryteriów OECD.
26 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie rozporządzenia (WE) nr 1905/2006 ustanawiającego instrument 
finansowania współpracy na rzecz rozwoju – wnioski i perspektywy na przyszłość.
27 Odnotowano to w trakcie przeglądu śródokresowego programu TPMA w 2010 r., kiedy przeanalizowano sieć Seahorse na obszarze Atlantyku 
oraz inne projekty i zauważono, że szereg projektów programu TPMA nie ma przypisanych żadnych kodów.25 Organizacja Współpracy 
Gospodarczej i Rozwoju – 
Komitet Pomocy Rozwojowej
29
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnienia
57 
Trybunał zbadał, jak dużą część wydatków w ramach TPMA przydzielono krajom 
objętym europejską polityką sąsiedztwa, która jest najwyższym priorytetem 
GPMM (zob. pkt 9). Rozkład geograficzny wydatków przedstawiono na rys. 3  
poniżej. Jest to jednak tylko kwota szacunkowa, gdyż niektóre umowy obejmo -
wały więcej niż jeden kraj lub region (np. działania globalne mogą dotyczyć także 
krajów objętych europejską polityką sąsiedztwa). Z analizy wynika, że nawet jeśli 
znaczna część umów dotyczyła krajów objętych polityką sąsiedztwa, w przybli -
żeniu połowa z nich dotyczyła innych regionów. W latach 2007–2013 w krajach 
wschodniego i południowego sąsiedztwa podpisano umowy na 42% całkowitej 
kwoty (a w połączeniu z działaniami globalnymi – na 59% tej kwoty), czego nie 
można w sposób zasadny nazwać ważnym priorytetem geograficznym, a wręcz 
można stwierdzić, że koncentracja dostępnych środków była niewystarczająca, 
aby uporać się z narastającą niestabilnością w obszarze migracji. Rys. 3Rozkład geograficzny umów zawartych w ramach TPMA w latach 2007–2013 w ujęciu 
kumulatywnym
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji przekazanych przez Komisję.Wschodnie i południowe sąsiedztwo Globalne działania, w tym sąsiedztwo Reszta świata, bez sąsiedztwa100%38%42%41%44%47%42%
29%23%13%14%14%17%
33%35%46%42%39%41%
19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013w mln400
350
300
250
200
150
100
50
0
30
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnienia
58 
Trudno jest również określić ilościowo, jak środki są rozdzielone między różne 
obszary tematyczne, gdyż niektóre działania są objęte kilkoma z nich. Na rys. 4  
przedstawiono łączne wydatki z tytułu TPMA w okresie 2007–2013. Rys. 4Rozkład tematyczny umów zawartych w ramach TPMA w latach 2007–2013 w ujęciu 
kumulatywnym
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji przekazanych przez Komisję.w mln400
350
300
250
200150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Zapobieganie i wykrywanie nielegalnej migracji Promowanie legalnej migracji, w tym migracji pracownikówAzyl i ochrona międzynarodowa Wzmocnienie powiązań między migracją a rozwojemPrawa migrantów i walka z handlem ludźmi Wielotematyczne19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
21%
5% 7% 79% 8%32%18%12%25%79%
11%
14%
30%
8%6%8%22%22%11%30%28%
11%
22%
22%
8%
9%23%
19%
19%
22%
9%
8%10%12%20%20%18%20%
31
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnienia
59 
Na rys. 5  przedstawiono wyniki podobnej analizy umów podpisanych w ramach 
Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa na lata 2008–2013. Rys. 5Rozkład tematyczny umów zawartych w ramach ENPI w latach 2008–2013 w ujęciu 
kumulatywnym
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji przekazanych przez Komisję.Zapobieganie i wykrywanie nielegalnej migracji
Azyl i ochrona międzynarodowa
Prawa migrantów i walka z handlem ludźmiPromowanie legalnej migracji, w tym migracji pracowników
Wzmocnienie powiązań między migracją a rozwojem
Wielotematyczne2008 2009 2010 2011 2012 2013400
350
300
250
200
150
100
50
0w mln
1949171222232367
68%7%17%7%
32
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnienia
60 
Połączenie tych dwóch tabel pokazuje, że wysiłki związane z dwoma głównymi 
europejskimi instrumentami finansowania w obszarze migracji zewnętrznej, 
tj. TPMA oraz ENPI, skupiały się na zapobieganiu nielegalnej migracji i jej wykry -
waniu (w tym w ramach kontroli granicznych). Fakt, że bezpieczeństwo i ochrona 
granic to dominujące elementy w europejskich wydatkach w dziedzinie migracji, 
usuwa w cień inne cele podkreślane w globalnym podejściu, takie jak zwięk -
szenie powiązań między migracją a rozwojem, a także współpraca z państwami 
niebędącymi członkami UE w celu położenia nacisku na organizację skutecznego 
zarządzania migracją w sposób odzwierciedlający potrzeby gospodarcze państw 
przyjmujących, potrzeby rozwojowe krajów pochodzenia i prawa migrantów.
Interwencja obejmowała rozległy obszar geograficzny
61 
Wydatki UE na zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej obejmowały szeroki 
zakres celów, instrumentów i obszarów geograficznych, co może ograniczać ich 
skuteczność.
62 
Środki przydzielone na wsparcie państw niebędących członkami UE były wyraź -
nie zbyt ograniczone w stosunku do potrzeby szybkiego rozwoju wynikającej ze 
znacznego nasilenia się nielegalnej imigracji w regionie Morza Śródziemnego, 
w szczególności od 2013 r. Fakt, że w wielu krajach projekty były podporządko -
wane szeregowi priorytetów tematycznych, gwarantował, że w pojedynczym kra -
ju partnerskim nie zostanie zgromadzona masa krytyczna zasobów finansowych. 
TPMA obejmował zatem duży obszar geograficzny i szeroki wachlarz interwencji, 
których charakter i zakres były mocno zróżnicowane. Zakres działania w ramach 
TPMA oraz aspiracje przyświecające jego celom nie uwzględniały ograniczonej 
ilości dostępnych zasobów, co oznacza, że projekty były zbyt rozproszone, aby 
wytworzyć wystarczającą masę krytyczną pozwalającą na uzyskanie istotnych re -
zultatów w odnośnych krajach. Sytuacja ta ograniczyła zdolność UE do zadbania 
o to, aby interwencja wywołała rzeczywisty efekt zachęty w państwach niebędą -
cych członkami UE i do rozwinięcia skutecznej współpracy w dziedzinie migracji. 
Gdy zasoby są trudno dostępne, należy je przydzielać na realizację priorytetów, 
które dają największe możliwości uzyskania wartości dodanej.
33
Spójność celów, identyfikacja potrzeb krajów partnerskich 
i instrumenty monitorowania wymagają usprawnienia
63 
Tę samą obserwację zawarto w dokumencie strategicznym TPMA na lata 2011–
2013, w którym stwierdzono, że „jego duży zasięg geograficzny i szeroki zakres 
celów, w połączeniu z ograniczoną dostępnością środków, skutkują brakiem 
„masy krytycznej”, co poważnie ogranicza jego oddziaływanie w odnośnych 
krajach, uniemożliwiając UE wykorzystanie takiego finansowania jako prawdziwej 
zachęty we współpracy z państwami niebędącymi członkami UE, a zatem sku -
teczne zaangażowanie rządów takich krajów we współpracę w tej dziedzinie”.
64 
Jako ilustracja może tu posłużyć także projekt skontrolowany przez Trybu -
nał – wspólna inicjatywa UE i ONZ na rzecz migracji i rozwoju, zmierzająca do 
zwiększenia pozytywnego oddziaływania migracji i rozwoju poprzez wspieranie 
i angażowanie niewielkich podmiotów i upowszechnianie globalnych najlep -
szych praktyk. Biorąc pod uwagę fakt, że był to program pilotażowy, Trybunał 
doszedł do wniosków podobnych do przedstawionych przez Komisję w jej ocenie 
tej inicjatywy, w której skrytykowany został brak ukierunkowania tematycznego 
i geograficznego: „ze względu na wymóg wdrożenia programu o charakterze 
globalnym oraz na fakt, że 50% funduszy przydzielono krajom objętym instru -
mentem ENPI (kraje objęte europejską polityką sąsiedztwa), a 50% krajom DCI, 
nie osiągnięto masy krytycznej projektów w żadnym z krajów ani regionów”.
65 
Ze względu na ograniczone środki dostępne na potrzeby uporania się z nasila -
jącymi się wyzwaniami w dziedzinie migracji działanie UE zagrożone jest roz -
proszeniem ze względu na brak jasno zdefiniowanych i określonych ilościowo 
priorytetów.
34
 Negatywny wpływ uchybień na skuteczność wydatków na 
zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI) 
w państwach południowego regionu Morza Śródziemnego 
i państwach objętych Partnerstwem Wschodnim
66 
Trybunał zbadał skuteczność wydatków UE, w szczególności sprawdzając, czy 
projekty były dobrze skonstruowane, czy zmierzono rezultaty, czy wdrożenie 
miało miejsce w wyznaczonym terminie oraz czy uzyskano planowane rezultaty. 
Badanie obejmowało analizę wybranych projektów oraz wszelkich dostępnych 
dokumentów dotyczących monitorowania i oceny. Mimo że Trybunał stwierdził 
szereg uchybień, wykrył również stosowanie niewielkiej liczby dobrych praktyk.
Ze względu na niedociągnięcia w celach operacyjnych 
i wskaźnikach rezultatu trudno było ocenić 
skuteczność projektów
67 
W celu zmierzenia rezultatów projektu, ilościowego określenia poczynionych 
postępów i ustalenia, w jakim stopniu rezultaty odpowiadają pierwotnym 
założeniom, konieczne jest określenie celów operacyjnych oraz zdefiniowa -
nie produktów i wyników na podstawie wartości wyjściowych i docelowych 
(zob.  glosariusz ).
68 
Trybunał stwierdził, że cele projektów często formułowane były w sposób ogól -
nikowy, przez co ocena rezultatów w odniesieniu do deklarowanych celów była 
szczególnie utrudniona (zob. ramka 5 ). Wskaźniki rezultatu często nie odzwier -
ciedlały realizacji celów i w rzeczywistości przyjmowały postać wskaźników 
produktu. W niewielu spośród skontrolowanych projektów wyznaczono wskaźni -
ki z istotnymi wartościami wyjściowymi lub docelowymi umożliwiającymi pomiar 
postępów dokonanych w wyniku realizacji projektu.
35
Negatywny wpływ uchybień na skuteczność wydatków na 
zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI) 
w państwach południowego regionu Morza Śródziemnego 
i państwach objętych Partnerstwem WschodnimRamka 5Przykład rezultatów trudnych do zmierzenia
Projekt „Zapewnienie lepszej ochrony imigrantom i wzmocnienie zdolności do zarządzania mieszanymi prze -
pływami migracyjnymi28 w Algierii” miał trzy cele szczegółowe:
1. konsolidacja zdolności prawnej i procedur w obszarze migracji i azylu na potrzeby zarządzania mieszany -
mi przepływami migracyjnymi i poszukiwania trwałych rozwiązań;
2. pomoc w rozwoju ochrony i pomocy humanitarnej dla migrantów i osób ubiegających się o azyl, w szcze -
gólności należących do grup szczególnie wrażliwych;
3. podnoszenie świadomości i informowanie społeczeństwa obywatelskiego o kwestiach mieszanych prze -
pływów migracyjnych.
(i) Po pierwsze cele te nie były szczegółowe (zgodnie z definicją celów „SMART”), gdyż dotyczyły dzia -
łań, które nie były wystarczająco precyzyjnie zdefiniowane lub były zbyt ogólne, aby można było je 
wyrazić liczbowo. Ponadto umowa nie określała żadnej rzeczywistej metody pomiaru realizacji ce -
lów. Przykładowo, pierwszy i trzeci cel miały być mierzone za pomocą studiów publikowanych przez 
organizacje i artykułów w czasopismach dotyczących postępów odnotowanych w obszarze objętym 
projektem.
(ii) Po drugie niewiele było wskaźników do pomiaru wyników, a nawet wówczas, gdy takie wskaźniki 
mogły być wyrażone liczbowo, nie były w ten sposób wyrażone i nie obejmowały wartości wyj -
ściowych ani docelowych. Przykładowo, jednym z zaplanowanych działań był dobrowolny powrót 
uchodźców (np. do Nigerii) z pomocą włoskiego związku zawodowego. Nie były dostępne szacun -
kowe dane na temat liczby oczekiwanych powrotów ani analiza gotowości kraju pochodzenia do 
przyjęcia powracających migrantów. Nie określono również szczegółowo, jakie istotne i wiarygodne 
informacje musiałyby zostać zgromadzone w celu zmierzenia rezultatów. W tych okolicznościach 
niemożliwa była ocena, w jakim stopniu projekt przyczynił się do poprawy istniejącej sytuacji.
(iii) Trzeci cel wykazywał te same uchybienia. Realizacja opierała się na organizowaniu działań zwięk -
szających świadomość społeczeństwa obywatelskiego w tym zakresie oraz na dialogu międzyinsty -
tucjonalnym. Powiązany wskaźnik zdefiniowany był w następujący sposób: „stopień świadomości 
społecznej na temat szczególnych potrzeb osób wymagających ochrony międzynarodowej”. Koncep -
cje te były zbyt ogólne, by można je było poddać ocenie.
28 Termin „ migracja  mieszana ” odnosi się do złożonych ruchów ludności, w ramach których ludzie przemieszczają się tymi samymi szlakami 
i z wykorzystaniem tych samych środków transportu, lecz ich profile są zróżnicowane, a ich podróże odbywają się z różnych przyczyn (IOM).
36
Negatywny wpływ uchybień na skuteczność wydatków na 
zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI) 
w państwach południowego regionu Morza Śródziemnego 
i państwach objętych Partnerstwem Wschodnim
69 
TPMA został ustanowiony w celu zwiększenia zdolności w krajach pochodze -
nia i tranzytu (zob. ramka 6 ). Wspierał on inicjatywy w dziedzinie współpracy 
i zachęcał państwa niebędące członkami UE do dzielenia się doświadczeniami 
i metodami pracy. Projekty realizowane w ramach TPMA polegały zazwyczaj na 
finansowaniu badań, usług konsultantów, wizyt studyjnych w państwach człon -
kowskich UE, kampanii podnoszących świadomość społeczną itp. Stąd też często 
wpływ celów i działań tych projektów na migrację były trudny do oceny lub 
możliwy do oceny dopiero w długim okresie.
Czynniki zmniejszające skuteczność
70 
Trybunał ustalił, że osiem projektów doprowadziło do uzyskania planowanych 
rezultatów. W 13 pozostałych przypadkach planowane rezultaty zostały osią -
gnięte częściowo. Dotyczyło to często celów projektów, które były zbyt szerokie 
i trudne do zmierzenia. W przypadku jednego z projektów nie osiągnięto rezul -
tatów, jednak projekt ten był nadal w trakcie realizacji, natomiast w przypadku 
innego było zbyt wcześnie, czy ocenić stopień osiągnięcia rezultatów. W niewiel -
kiej liczbie przypadków skuteczności projektu szkodziła niestabilność polityczna. 
Wreszcie wydawało się, że niektóre projekty były bardziej nastawione na interes 
państw członkowskich, co ograniczyło ich oddziaływanie w krajach partnerskich 
(zob.   ramka 7 ).Ramka 6Przykład budowania zdolności prowadzącego do długoterminowych rezultatów
Projekty wzmacniające migrację zarobkową pomogły Mołdawii wynegocjować dwustronne umowy dotyczą -
ce zatrudnienia i zabezpieczenia społecznego z szeregiem państw członkowskich UE i państw niebędących 
członkami UE oraz rozpocząć negocjacje w sprawie umów międzyrządowych odnoszących się do migracji 
pracowników medycznych.
37
Negatywny wpływ uchybień na skuteczność wydatków na 
zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI) 
w państwach południowego regionu Morza Śródziemnego 
i państwach objętych Partnerstwem Wschodnim
71 
Biorąc pod uwagę kontekst i złożoność kwestii migracji, Trybunał wykrył opóź -
nienia w realizacji projektów. Trybunał zbadał, w jakim zakresie wybrane projekty 
zostały zrealizowane terminowo i przyniosły rezultaty w przewidywanych ramach 
czasowych. Dziewięć z nich wdrożono w planowanym terminie, pięć zrealizowa -
no z opóźnieniem poniżej 12 miesięcy, a pięć z opóźnieniem ponad 12 miesięcy. 
W momencie kontroli cztery projekty były wciąż w toku realizacji. Ramka 7Przykład częściowo skutecznego projektu
Sieć Seahorse w basenie Morza Śródziemnego
Założeniem tego projektu było wzmocnienie zdolności rządów północnoafrykańskich poprzez poprawę 
ochrony granic, co umożliwiłoby skuteczniejsze przeciwdziałanie nielegalnej migracji i nielegalnemu handlo -
wi. Celem było ustanowienie w basenie Morza Śródziemnego sieci (Seahorse) pozwalającej na szybką wymia -
nę wiarygodnych informacji o nielegalnej imigracji drogą morską przy użyciu punktów kontaktowych w od -
nośnych państwach afrykańskich. Sieć Seahorse w basenie Morza Śródziemnego miała dla UE strategiczne 
znaczenie ze względu na jej rolę w rozwoju europejskiego systemu nadzorowania granic i wymiany informacji 
EUROSUR29. W rok po rozpoczęciu projektu osiągnięto niewiele. Chociaż zorganizowano pewne działania 
(szkolenia, spotkania technicznych grup roboczych i pierwszy krajowy punkt kontaktowy), Libia była jedynym 
krajem, który dołączył do sieci, a realizacji projektu poważnie zaszkodził panujący klimat niepewności i niesta -
bilności. Przyjęcie Libii było sprzeczne z poglądami Komisji, która wolała unikać krajów niestabilnych poli -
tycznie. Władze algierskie potwierdziły, że nie są zainteresowane uczestnictwem, ponieważ zachęty są słabe, 
a wymogi w dziedzinie bezpieczeństwa zbyt uciążliwe.
29 Jak podkreśliła Rada do Spraw Zagranicznych dnia 18 listopada 2013 r. – dokument Rady nr 16364/13 z dnia 18 i 19 listopada 2013 r.
38
Negatywny wpływ uchybień na skuteczność wydatków na 
zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI) 
w państwach południowego regionu Morza Śródziemnego 
i państwach objętych Partnerstwem Wschodnim
72 
Ograniczone wyniki wynikały w niektórych przypadkach z braku stabilności 
politycznej. Projekt „SaharaMed” rozpoczęto w 2010 r. w kontekście znacznych 
przepływów migracyjnych do Libii i przez Morze Śródziemne do Włoch. Reali -
zacja zaczęła się przed libijską rewolucją z 2011 r., przy czym następnie projekt 
zmodyfikowano z uwzględnieniem nowej, porewolucyjnej sytuacji. Do ogólnie 
określonych celów projektu należały poprawa lub konsolidacja zasobów na po -
trzeby walki z nielegalną imigracją, zapobieganie jej i przechwytywanie imigran -
tów na Morzu Śródziemnym, badanie i ściganie nielegalnego handlu, zwłaszcza 
ludźmi, a także skuteczne zarządzanie nie tylko postępowaniem z migrantami 
zatrzymanymi zgodnie z międzynarodowymi przepisami, lecz także operacjami 
poszukiwawczo-ratowniczymi. Niestabilność polityczna w kraju oraz uchybienia 
w zarządzaniu projektem skutkowały zawieszeniem go na 12 miesięcy w 2011 r., 
następnie przedłużeniem o 12 miesięcy, potem kolejnym zawieszeniem na 
siedem miesięcy w 2014 r., a także utratą części inwestycji. Jak wynika ze sprawo -
zdania finansowego dostępnego w momencie przeprowadzania kontroli, z cał -
kowitej kwoty 10 mln euro tylko 3 mln euro wydatkowano w ramach projektu, 
przy czym z chwilą rozpoczęcia realizacji Komisja wypłaciła zaliczkę w wysokości 
5,8 mln euro. Ze względu na trudną sytuację w czasie kontroli nie były świadczo -
ne niektóre usługi wspierające operacje ratownicze i zwalczanie handlu ludźmi 
na morzu, takie jak transport sanitarny czy naprawa łodzi uszkodzonych podczas 
wojny.
73 
W poprzednim punkcie opisano szereg uchybień oddziałujących na skuteczność 
projektów. Trybunał wykrył również niewielką liczbę przypadków, w których 
z tymi uchybieniami uporano się należycie, co pozytywnie wpłynęło na skutecz -
ność omawianych projektów. Ramka 8Przykład dobrych praktyk
Jednym z tych przykładów jest projekt „Promowanie poszanowania praw migrantów subsaharyjskich w Ma -
roku”. Ten trwający nadal projekt, rozpoczęty w styczniu 2013 r. (2 mln euro), miał na celu propagowanie 
poszanowania praw migrantów subsaharyjskich w prowincjach w sąsiedztwie miast Rabat, Tanger i Casablan -
ca. Projekt był dobrze zaplanowany, zaspokajał lokalne potrzeby, a w jego ramach ustanowiono ograniczoną 
liczbę celów operacyjnych (np. „poprawa sposobu przyjmowania migrantów i ograniczenie ryzyka masowego 
wykluczenia”), a także przewidywał konkretne oczekiwane rezultaty (np. ok. 4,5 tys. najbardziej narażonych 
migrantów zapewniono zakwaterowanie w trzech modelowych ośrodkach recepcyjnych, a prawa migrantów 
były uznawane i szanowane przez partnerów instytucjonalnych); określono także wymierne wskaźniki, jak 
również źródła i kanały ich weryfikacji.
Szczegółową sprawozdawczość zapewniono na podstawie weryfikowalnych faktów jasno wskazujących na 
stopniowe osiąganie celów (w czasie kontroli było jednak za wcześnie na analizę ogólnego oddziaływania czy 
rezultatów projektu). Projekt jest realizowany w ścisłej współpracy z innymi inicjatywami darczyńców, a za -
razem podejmowane są czynne próby zaangażowania zarówno rządu, jak i władz lokalnych. Delegatura Unii 
otrzymuje odpowiednie informacje i zapewnia stałe monitorowanie.
39
Negatywny wpływ uchybień na skuteczność wydatków na 
zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI) 
w państwach południowego regionu Morza Śródziemnego 
i państwach objętych Partnerstwem Wschodnim
Problemy ze skutecznością projektów w trzech 
kluczowych obszarach
74 
Kolejne sekcje zawierają rozważania na temat skuteczności w trzech kluczowych 
obszarach:
 ο powiązań między migracją a rozwojem (pozytywny wpływ migracji na roz -
wój), które stanowią jeden z priorytetów UE,
 ο środków wsparcia w zakresie powrotów i readmisji,
 ο ochrony praw człowieka, stanowiącej cel horyzontalny, który ma być realizo -
wany we wszystkich projektach.
Powiązania między migracją a rozwojem
75 
Powiązania między migracją a rozwojem to jeden z czterech priorytetów global -
nego podejścia do kwestii migracji i mobilności (GPMM) (zob. pkt 7). Figurują one 
również, w bardzo ogólnym ujęciu, w rozporządzeniu w sprawie Instrumentu Fi -
nansowania Współpracy na rzecz Rozwoju: „dążenie do maksymalizacji wpływu, 
jaki na rozwój ma zwiększona regionalna i globalna mobilność ludzi, a w szcze -
gólności dobrze zarządzana migracja pracowników; poprawa […] zrozumienia 
kwestii powiązania migracji z rozwojem”. Jest to jedno z kluczowych działań 
czwartego filaru europejskiego planu działania w dziedzinie migracji przedsta -
wionego przez Komisję w maju 2015 r., czyli „nowej polityki dotyczącej legalnej 
migracji”.
76 
Projektem przewodnim programu tematycznego w tej dziedzinie była wspólna 
inicjatywa na rzecz migracji i rozwoju (JMDI) o budżecie 15 mln euro, realizowa -
na wraz z Programem Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju. Ogólnym celem 
tej inicjatywy było wzmocnienie pozytywnego oddziaływania migracji poprzez 
angażowanie niewielkich podmiotów i upowszechnianie globalnych najlepszych 
praktyk. Ustanowiono trzy cele szczegółowe:
a) wzmocnienie zdolności niewielkich podmiotów do skuteczniejszego opraco -
wywania i realizowania inicjatyw w zakresie migracji i rozwoju;
b) ułatwianie nawiązywania kontaktów i wymiany wiedzy między specjalistami 
ds. migracji i rozwoju;
c) opracowanie zaleceń dla specjalistów i decydentów politycznych w celu roz -
powszechniania ich na szczeblu krajowym i międzynarodowym.
40
Negatywny wpływ uchybień na skuteczność wydatków na 
zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI) 
w państwach południowego regionu Morza Śródziemnego 
i państwach objętych Partnerstwem Wschodnim
77 
W trakcie oceny zewnętrznej w 2011 r.30 odnotowano już, że cele te były zbyt 
ogólnikowe, aby można było należycie ocenić ich realizację, podkreślając, że 
wszelkie zaobserwowane rezultaty mogą być uznane za zgodne z celami. Wnioski 
z oceny nie zostały przedyskutowane przez komitet sterujący JMDI.
78 
Ogólne wyniki realizacji i rezultaty programu JMDI miały być mierzone za po -
mocą wskaźników takich jak liczba przeprowadzonych kursów szkoleniowych 
w obszarze budowania zdolności, częstotliwość komunikacji lub poziom zaanga -
żowania w dyskusje internetowe, liczba pobrań, treści tworzone i wprowadzone 
do obiegu, liczba gości na wirtualnych targach i podręcznik najlepszych praktyk 
w dziedzinie migracji i rozwoju. Ze wskaźników tych nie wynikało jasno, w jaki 
sposób można było zwiększyć pozytywne oddziaływanie migracji na rozwój lub 
jakie konkretne rezultaty można uzyskać pod względem jakości i ilości.
79 
Główne osiągnięcia JMDI to zaplanowanie i ogłoszenie zaproszenia do składania 
wniosków w odniesieniu do 55 małych projektów realizowanych w 16 krajach, 
obejmujących organizacje diaspory obecne w 27 państwach członkowskich UE, 
a także podręcznik dobrych praktyk skodyfikowanych i ustalonych na podstawie 
rezultatów projektu. JMDI pozwoliła również na łatwiejsze nawiązywanie kontak -
tów i wymianę wiedzy między specjalistami ds. migracji i rozwoju. Dodatkowo 
projekt ten zapewnił dużą widoczność na międzynarodowych forach, takich jak 
doroczne Światowe Forum Migracji i Rozwoju.
80 
Trybunał zbadał próbę projektów podjętych w ramach inicjatywy pilotażowej 
JMDI w następstwie zaproszenia do składania wniosków. Rezultaty były zróżnico -
wane: cele często były zbyt ambitne lub powiązanie między migracją a rozwojem 
było niejasne, a ponadto nie wszystkie projekty były trwałe. W jednym z projek -
tów, realizowanym w Maroku, kobiety z regionu o wysokim poziomie emigracji 
założyły spółdzielnie i były w stanie prowadzić stabilną, przynoszącą dochód 
działalność (np. sprzedaż przypraw, prowadzenie cukierni) oraz nabyć podstawo -
we umiejętności czytania i pisania. Spółdzielnie miały być zakładane przy ścisłym 
i czynnym zaangażowaniu marokańskiej diaspory we Włoszech. Spółdzielnie 
utworzono, jednak diaspora marokańska we Włoszech nie zaangażowała się 
w istotnym stopniu.30 Ocena wspólnej inicjatywy 
Komisji Europejskiej i Narodów 
Zjednoczonych na rzecz 
migracji i rozwoju, IBF 
International Consulting 2011.
41
Negatywny wpływ uchybień na skuteczność wydatków na 
zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI) 
w państwach południowego regionu Morza Śródziemnego 
i państwach objętych Partnerstwem Wschodnim
81 
Zbadane przez nas projekty były ograniczone pod względem oddziaływania 
i trwałości i dotyczyły w większym stopniu rozwoju niż migracji. Zaangażowanie 
uczestników skontrolowanych projektów w Maroku, Gruzji i Algierii miało charak -
ter ściśle lokalny i dotyczyło bardzo niewielkiej liczby osób. Biorąc pod uwagę, że 
ogólnym celem JMDI było określenie najlepszych praktyk, wpływ ich upowszech -
niania na dużą skalę był z konieczności ograniczony.
Środki wsparcia powrotów i readmisji – ograniczone 
oddziaływanie i nierównomierne poparcie ze strony państw 
niebędących członkami UE
82 
Polityka UE w zakresie readmisji nielegalnych migrantów została wprowadzona 
traktatem z Amsterdamu w 1999 r., upoważniającym Unię do negocjowania i za -
wierania umów o readmisji z państwami niebędącymi członkami UE. Przyjmują 
one postać umów o współpracy, ułatwiających krajom pochodzenia lub tranzytu 
wydawanie dokumentów laissez-passer  obywatelom państw członkowskich nie -
będących członkami UE, którzy nie mają paszportów i objęci są procesem wyda -
lenia. Politykę tę sformalizowano w dyrektywie w sprawie powrotów z 2008 r.31
83 
UE zawarła 17 umów o readmisji, w tym pięć z krajami objętymi europejską 
polityką sąsiedztwa. Ponadto różne państwa członkowskie podpisały umowy 
dwustronne z państwami niebędącymi członkami UE. Na przykład Gruzja zawarła 
zarówno umowę o readmisji z UE, jak i szereg dwustronnych umów o readmisji 
z państwami członkowskimi.
84 
Unijne programy finansowania w zakresie powrotów i readmisji zapewniły usługi 
dla migrantów stojących w obliczu dobrowolnego lub wymuszonego powrotu. 
Udzielano im pomocy w dziedzinie integracji zawodowej i szkolenia zawodo -
wego, rozpoczynania działalności gospodarczej i opieki medycznej. Programy 
wspomagały również organy administracji publicznej w radzeniu sobie z oso -
bami powracającymi i ponownie przyjmowanymi migrantami poprzez badania, 
wymiany i pomoc w organizacji kampanii podnoszących świadomość zagrożeń 
związanych z nielegalną migracją i handlem ludźmi.31 Dyrektywa Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
2008/115/WE z dnia 
16 grudnia 2008 r. w sprawie 
wspólnych norm i procedur 
stosowanych przez państwa 
członkowskie w odniesieniu 
do powrotów nielegalnie 
przebywających obywateli 
państw trzecich (Dz.U. L 348 
z 24.12.2008, s. 98).
42
Negatywny wpływ uchybień na skuteczność wydatków na 
zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI) 
w państwach południowego regionu Morza Śródziemnego 
i państwach objętych Partnerstwem Wschodnim
85 
Z 23 projektów zbadanych przez Trybunał pięć dotyczyło readmisji i obejmowało 
łącznie 20,50 mln euro. Kwotę tę rozdzielono między Europejski Instrument Są -
siedztwa i Partnerstwa (16,31 mln euro) i Program tematyczny dotyczący współ -
pracy z państwami trzecimi w obszarze migracji i azylu (4,19 mln euro). Projekty 
były często realizowane raczej na małą skalę, a ich rezultaty i skuteczność były 
ograniczone (zob. ramka 9 ).Ramka 9Projekt readmisji w Gruzji
Wsparcie dla powracających/repatriowanych migrantów gruzińskich oraz realizacja umów o readmisji 
między UE a Gruzją
Celem tego projektu (o wartości 3 mln euro) było wzmocnienie zdolności rządu w zakresie zarządzania po -
wracającymi/repatriowanymi migrantami, wsparcie ponownej integracji ekonomicznej i społecznej obywateli 
Gruzji oraz przygotowanie kampanii informacyjnej.
Projekt przyczynił się do rozwoju krajowej strategii i przepisów w dziedzinie migracji. Utworzono dwa ośrodki 
poradnictwa zawodowego i rekrutacji pomagające w ponownej integracji powracających osób. W momen -
cie kontroli nie było jednak pewne, czy ośrodki te będą kontynuować działalność po zakończeniu projektu, 
ponieważ dalsze środki miały pochodzić z UE, za pośrednictwem Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji 
(IOM), a nie ze źródeł lokalnych.
Planowano, że z usługi pośrednictwa pracy skorzysta 700 osób. Ostatecznie pomocy udzielono 423 osobom, 
z których 119 znalazło pracę, przy czym na koniec projektu oszacowano, że 83 z nich były nadal zatrudnione.
Ostatnim działaniem było zapewnienie tymczasowego zakwaterowania 180 osobom. Z tej formy wsparcia sko -
rzystało tylko 13 osób.
Pomoc w ustanowieniu skutecznego systemu zarządzania readmisją w trzech państwach w Kaukazie 
Południowym
Celem projektu (wartość 1,5 mln euro) było zapewnienie pomocy w ustanowieniu skutecznego systemu zarzą -
dzania readmisją w Armenii, Azerbejdżanie i Gruzji. Koszty projektu zostały w 20% poniesione przez państwa 
członkowskie UE. Działania w ramach projektu obejmowały program wzmacniania zdolności i wizyty studyj -
ne w szeregu państw członkowskich UE (w których uczestniczyło dziewięciu funkcjonariuszy publicznych). 
Jednocześnie 110 cudzoziemców zamieszkałych w Gruzji skorzystało z pomocy przy dobrowolnej repatriacji. 
W internecie utworzono elektroniczny system zarządzania przypadkami readmisji (RCMS), umożliwiający pań -
stwom członkowskim rejestrację i rozpatrywanie wniosków o readmisję. Kilka państw członkowskich dołączy -
ło do systemu w 2014 r., choć nadal było zbyt wcześnie, by określić ilościowo ewentualny wynikający z tego 
przyrost wydajności.
43
Negatywny wpływ uchybień na skuteczność wydatków na 
zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI) 
w państwach południowego regionu Morza Śródziemnego 
i państwach objętych Partnerstwem Wschodnim
86 
Osiągnięcia w wyniku skontrolowanych projektów były niewielkie, ponieważ:
a) Polityka readmisyjna jest niesłusznie postrzegana przez niektóre kraje part -
nerskie jako komponent polityki bezpieczeństwa UE. Często uważa się ją za 
kompromis w zamian za liberalizację reżimu wizowego w krajach wschodnich 
lub umowy handlowe z rządami krajów południowych.
b) Państwa członkowskie nie przygotowują migrantów przebywających w UE 
skutecznie do powrotu do krajów pochodzenia32.
c) Wreszcie, wielu migrantów, którzy powrócili, nie ma świadomości, że dostęp -
na jest pomoc na potrzeby ich readmisji, a problemy z ponowną integracją, 
które mogą napotkać, skutkują wysokim poziomem ponownej migracji33.
Ochrona praw człowieka – uwzględniana w skontrolowanych 
projektach, jednak nie zawsze skutecznie realizowana
87 
W wielu dokumentach, w tym w komunikacie wydanym przez Komisję w następ -
stwie arabskiej wiosny34, dano wyraz zaangażowaniu w ochronę praw człowieka. 
W pierwszym sprawozdaniu dotyczącym globalnego podejścia do kwestii migra -
cji i mobilności Komisja zauważyła, że budowa partnerstw na rzecz mobilności 
zależy od lepszego zrównoważenia priorytetów tematycznych. W szczególności 
konieczny był większy nacisk na legalną migrację, prawa człowieka i ochronę 
uchodźców35. Przyjmując sprawozdanie, Rada powtórzyła te wnioski.
88 
Trybunał stwierdził, że cele większości kontrolowanych projektów odnoszą się 
bezpośrednio lub pośrednio do praw człowieka. Do przykładów należały promo -
wanie praw migrantów w Maroku i Algierii oraz budowa ośrodków recepcyjnych 
dla migrantów zgodnie z normami międzynarodowymi w ramach ukraińskiego 
programu readmisji. W praktyce jednakże, jak pokazuje przypadek ukraińskich 
ośrodków recepcyjnych, nie przewidziano żadnych szkoleń pomagających orga -
nom zarządzającym takimi ośrodkami w zapewnieniu zgodności z międzynaro -
dowymi normami w dziedzinie praw człowieka. Sposób traktowania migrantów, 
osób ubiegających się o azyl i uchodźców na Ukrainie był wielokrotnie krytyko -
wany przez organizacje międzynarodowe i społeczeństwo obywatelskie.32 Picard E. i Greco Tonegutti R., 
„Study on the results of 
concrete migration and 
development projects 
financed from the Aeneas and 
TPMA programmes” [Badanie 
wyników konkretnych 
projektów w dziedzinie 
migracji i rozwoju 
finansowanych z programów 
Aeneas i TPMA], październik 
2014 r., http://ec.europa.eu/
europeaid/sites/devco/files/
study-migration-and-
development-20141031_
en.pdf .
33 Według opracowania 
dotyczącego projektu 
CARIM-East 40% osób 
powracających decyduje się 
na ponowną emigrację ze 
względu na problemy, 
z którymi borykają się po 
repatriacji. Mirian Tukhashvili, 
„The demographic and 
economic framework of 
circular migration in Georgia” 
[Demograficzne i gospodarcze 
ramy migracji cyrkulacyjnej 
w Gruzji], nota wyjaśniająca 
CARIM-East 12/89.
34 COM(2011) 303 final z dnia 
25 maja 2011 r. „Nowa 
koncepcja działań w obliczu 
zmian zachodzących 
w sąsiedztwie”.
35 COM(2014) 96 final.
44
Negatywny wpływ uchybień na skuteczność wydatków na 
zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI) 
w państwach południowego regionu Morza Śródziemnego 
i państwach objętych Partnerstwem Wschodnim
89 
Projekt SaharaMed, który otrzymał 10  mln  euro finansowania na poprawę 
zdolności w zakresie zarządzania nielegalną migracją, zapobiegania jej i prze -
chwytywania nielegalnych migrantów w regionie Morza Śródziemnego, nie 
obejmował żadnych środków zabezpieczających gwarantujących poszanowanie 
praw migrantów, ani poprzez działania, ani poprzez zakup wyposażenia. W oce -
nie ryzyka nie uwzględniono mechanizmów reagowania na pogwałcenia praw 
człowieka. Kiedy z końcem 2012 r. Parlament Europejski wezwał do ustanowienia 
skutecznych mechanizmów monitorowania w dziedzinie ochrony praw czło -
wieka36, kierownik projektu zareagował na to, zapraszając włoską organizację 
pozarządową, która miała zwiększyć zdolność władz libijskich do zapewnienia 
ochrony. Pojawiały się liczne doniesienia o naruszeniach praw człowieka w cen -
trach detencyjnych, a władze libijskie nie zgodziły się na skorzystanie z pomocy 
organizacji pozarządowej mimo zawarcia formalnej umowy37. Sama organizacja 
zaproponowała zakończenie projektu SaharaMed w 2013 r., po czym został on 
zawieszony. W 2014 r. projekt uzupełniono dwoma innymi, skupiającymi się na 
ochronie i poszanowaniu praw człowieka w przypadku migrantów w Libii38.36 Rezolucja Parlamentu 
Europejskiego z dnia 
22 listopada 2012 r. w sprawie 
sytuacji migrantów w Libii 
(2012/2879(RSP)).
37 http://www.amnesty.org/en/
news/libya-refugees-asylum-
seekers-and-migrants-held-
indefinitely-deplorable-
conditions-2013-06-20 ; http://
www.hrw.org/
news/2014/06/22/
libya-whipped-beaten-and-
hung-trees .
38 „Ochrona wrażliwych grup 
ludności w Libii” (5 mln euro) 
oraz „Oparte na prawach 
wsparcie systemu azylowego 
i zarządzania migracją w Libii” 
(10 mln euro).
45
 Trudności w koordynacji pomiędzy wieloma 
partnerami na różnych poziomach
90 
W zarządzaniu polityką migracyjną w UE, państwach członkowskich i państwach 
niebędących członkami UE rolę odgrywa bardzo wielu partnerów. W partnerstwo 
z państwami członkowskimi i państwami niebędącymi członkami UE, których 
oczekiwania mogą się różnić, zaangażowanych jest kilka dyrekcji i służb Komisji 
(w tym DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju, DG ds. Migracji i Spraw 
Wewnętrznych, DG ds. Rozszerzenia oraz, ostatnio, DG ds. Polityki Sąsiedztwa 
i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia, a także ESDZ).
Złożony format zarządzania
91 
Schemat organizacyjny realizacji polityki migracyjnej w instytucjach UE (zob.  za-
łącznik V ) jest szczególnie zawiły. Wystąpiły uchybienia w zakresie powiązań 
między głównymi partnerami – zarówno między dyrekcjami i służbami Komisji, 
jak i między Komisją w Brukseli a jej delegaturami.
92 
Rada, Komisja i szereg grup roboczych często wskazywały na potrzebę uspraw -
nienia wewnętrznej koordynacji między kluczowymi departamentami Komisji , 
zwłaszcza między dwiema głównymi partnerskimi dyrekcjami generalnymi – 
DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju oraz DG ds. Migracji i Spraw 
Wewnętrznych.
93 
Komisja podejmuje wysiłki mające na celu zarządzanie sprawami migracji w róż -
nych obszarach polityki i służbach (współpraca rozwojowa, sąsiedztwo, rozsze -
rzenie, sprawy zagraniczne i wewnętrzne), nie miała jednak żadnej praktycznej 
strategii ani mechanizmu zapewniania koordynacji różnych obszarów polityki, 
funduszy i dyrekcji generalnych.
94 
Finansowanie GPMM to element niezwykle istotny dla jego skutecznej realizacji. 
Państwa członkowskie mogą wnosić bezpośredni wkład w finansowanie GPMM, 
dlatego tak ważny jest skuteczny mechanizm koordynacji. Nie sporządzono jed -
nak żadnego zestawienia finansowania na poziomie GPMM, w którym określono 
by przede wszystkim, kto finansuje co i jak przydzielane są środki.
46
Trudności w koordynacji pomiędzy wieloma partnerami na 
różnych poziomach
95 
Trybunał odnotowuje, że niedawno przeprowadzono w Komisji reorganizację 
wewnętrzną (np. utworzono kolegia komisarzy w celu usprawnienia koordynacji).
96 
W wymiarze wewnętrznym koordynacja między DG ds. Współpracy Międzynaro -
dowej i Rozwoju a DG ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych została wzmocniona, 
w dużej mierze dzięki obecności w drugiej z wymienionych dyrekcji personelu 
z doświadczeniem w dziedzinie rozwoju, a w DG ds. Współpracy Międzynarodo -
wej i Rozwoju – personelu z doświadczeniem w dziedzinie spraw wewnętrznych. 
Osiągnięto lepsze zrozumienie faktu, że działania UE w dziedzinie migracji i roz -
woju leżą w obopólnym interesie.
97 
W okresie objętym kontrolą ESDZ, która zaczęła funkcjonować dopiero na prze -
łomie lat 2010/2011, nie miała możliwości odgrywać powierzonej jej roli, mimo że 
Rada kładła nacisk na wyrażoną w GPMM potrzebę ściślejszego zgrania we -
wnętrznego i zewnętrznego wymiaru polityki migracyjnej UE. Można to po części 
wyjaśnić brakiem wystarczającego doświadczenia ESDZ w obszarach tematycz -
nych obejmujących politykę migracyjną i azylową. Na brak ten Trybunał zwrócił 
uwagę w sprawozdaniu specjalnym opublikowanym w 2014 r.39
98 
Do braku skuteczności działań prowadzi też słaba koordynacja między Komisją 
w Brukseli a delegaturami UE w krajach partnerskich. Za szkodliwe należy uznać 
niewystarczające zaangażowanie delegatur w planowanie, biorąc pod uwagę, że 
w przypadku wielu skontrolowanych projektów stwierdzono brak jakiegokolwiek 
rzeczywistego zrozumienia oczekiwań kraju partnerskiego i jego szczególnej 
sytuacji.
99 
W pewnej mierze za uchybienia te odpowiadała Komisja w Brukseli, która nie 
dostarczyła delegaturom niezbędnych informacji, zwłaszcza w przypadku projek -
tów obejmujących więcej niż jeden kraj. Trybunał stwierdził, że odnośne delega -
tury nie zawsze były o nich poinformowane. Komisja zaniedbała również wdroże -
nie zaleceń zewnętrznych kontrolerów w odniesieniu do ogólnego gromadzenia 
dobrych praktyk zidentyfikowanych w trakcie wdrażania projektów na poziomie 
lokalnym.39 Sprawozdanie specjalne 
nr 11/2014: „Ustanowienie 
Europejskiej Służby Działań 
Zewnętrznych” ( http://eca.
europa.eu ).
47
Trudności w koordynacji pomiędzy wieloma partnerami na 
różnych poziomach
100  
Niewystarczająca koordynacja prowadziła zatem do utraty przydatnych infor -
macji i powielania wysiłków. Na przykład skuteczność projektu zmniejszała się, 
w przypadku gdy niepotrzebnie powtarzano dostępne już badania.
Partnerstwa na rzecz mobilności – potrzeba 
sprecyzowania zasad koordynacji
101  
Partnerstwa na rzecz mobilności konstruuje się zwykle w oparciu o standardowy 
model zmieniający się w zależności od potrzeb, interesów i zdolności kraju part -
nerskiego. Negocjowanie i realizacja partnerstw na rzecz mobilności monitoruje 
(na poziomie strategicznym/politycznym) Grupa Robocza Wysokiego Szczebla 
ds. Azylu i Migracji. Dodatkowo monitorowaniem aspektów technicznych i ope -
racyjnych zajmuje się grupa ekspertów złożona z przedstawicieli państw człon -
kowskich, właściwych dyrekcji Komisji (DG ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych, 
DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju oraz DG ds. Polityki Sąsiedztwa 
i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia), ESDZ i właściwych agencji UE.
102  
Koordynacja jest nadal potrzebna w celu zapewnienia, aby np. państwa człon -
kowskie należycie aktualizowały i regularnie udostępniały „tablice wyników” 
partnerstw oraz aby Frontex był informowany o projektach dwustronnych, co 
pozwoli uniknąć powielania.
Perspektywy na przyszłość
103  
Nowe wieloletnie ramy finansowe (2014–2020) i rozpoczęcie kadencji nowej Ko -
misji pod koniec 2014 r. otworzyły nowe możliwości dla usprawnienia koordynacji 
zewnętrznego wymiaru polityki migracyjnej UE. Migrację uważa się za jeden 
z priorytetów nowej Komisji, a jednemu z komisarzy powierzono pieczę nad tym 
konkretnym obszarem. Europejski program w zakresie migracji, przedstawio -
ny przez Komisję w maju 2015 r., wskazuje „cztery filary lepszego zarządzania 
migracją” i wzywa do „zwiększenia spójności między różnymi sektorami polityki, 
takimi jak współpraca rozwojowa, handel, zatrudnienie, polityka zagraniczna 
i wewnętrzna”. Lepsza współpraca z krajami pochodzenia i tranzytu, wsparta 
przez delegatury Unii odgrywające aktywniejszą rolę, pomoże usprawnić moni -
torowanie readmisji. Komisja wzywa również do bardziej zdecydowanych działań 
mających na celu powiązanie migracji i polityki rozwojowej poprzez maksymali -
zację korzyści rozwojowych dla krajów pochodzenia.
48
 Wnioski i zalecenia
Wniosek 1 – Wydatki UE na zewnętrzny wymiar polityki 
migracyjnej podlegały szerokiej gamie celów strategicznych, 
które nie zostały odpowiednio rozłożone na cele operacyjne 
oparte na wskaźnikach rezultatu. Monitorowanie i ocena 
wymagają dalszych usprawnień
a) Zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej realizowano za pomocą licznych 
instrumentów finansowania, z których każdy miał własne cele. Cele te nie 
były ze sobą powiązane, a instrumenty nie zapewniły żadnej jasnej strategii 
umożliwiającej określenie skali ich wkładu. Nie jest zatem jasne, co miały one 
w założeniu przynieść na poziomie UE (zob. pkt 27–31).
b) Cele programu tematycznego, które były bardzo ogólne, nie zostały roz -
łożone na cele operacyjne dostosowane do potrzeb krajów partnerskich. 
Wskaźniki służące do monitorowania obejmowały zaledwie kilka celów i nie 
były ze sobą spójne. Ponadto wskaźniki podlegały zmianom w czasie i nie 
były starannie monitorowane, a dane liczbowe były skąpe i zasadniczo mało 
wiarygodne. Występowała niespójność między wskaźnikami stosowanymi na 
różnych poziomach polityki (ramy strategiczne, budżet i roczne sprawozda -
nie z działalności) oraz między tymi wskaźnikami a wskaźnikami określonymi 
na poziomie projektu (zob. pkt 32–47).
c) Nie istniała także macierz pozwalająca na korelację celów i wskaźników na 
wszystkich poziomach (od poszczególnych projektów po roczne sprawo -
zdania z działalności) dla wszystkich instrumentów finansowania. Niemożliwe 
było zatem monitorowanie rezultatów polityki ani ich prawidłowe ujęcie 
sprawozdawcze prowadzone w kompleksowy i skoordynowany sposób 
(zob. pkt 49–51).
d) Ze względu na uchybienia w systemach informacyjnych Komisji nie można 
było ustalić, w jakim stopniu środki UE były przydzielane (za pośrednictwem 
TPMA) na realizację działań priorytetowych dla krajów objętych polityką 
sąsiedztwa. Ze względu na brak ilościowej oceny priorytetowych potrzeb nie 
była możliwa ocena tego, czy bieżące poziomy wsparcia w krajach objętych 
polityką sąsiedztwa były właściwe (zob. pkt 52–56).
e) Wydatki na zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej w krajach objętych 
polityką sąsiedztwa odznaczały się bardzo dużym zróżnicowaniem tematycz -
nym i geograficznym, co ograniczyło ich skuteczność, gdyż niemożliwe stało 
się osiągnięcie masy krytycznej finansowania umożliwiającej zaspokojenie 
rzeczywistych potrzeb w regionach priorytetowych (zob. pkt 58–65).
49 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 1 – Dokładniejsze rozpisanie celów, opracowanie, 
rozwinięcie i usprawnienie ram pomiaru wyników oraz 
przeznaczenie dostępnych środków finansowych na jasno 
zdefiniowane i określone ilościowo priorytety
Komisja powinna określić jasne i szczegółowe cele polityki, które byłyby realizo -
wane za pomocą spójnego zbioru unijnych instrumentów finansowania. W celu 
maksymalizacji oddziaływania Komisja powinna przydzielać zasoby na działania 
i na poszczególne obszary geograficzne zgodnie z jasno zdefiniowanymi i okre -
ślonymi ilościowo priorytetami. Budżet i zarządzanie projektem powinny być 
wystarczająco elastyczne, aby możliwe było ich dostosowanie do szybkich zmian. 
Komisja powinna dopilnować, by wskaźniki rezultatu, wymierne wartości doce -
lowe i wartości wyjściowe były określane na poziomie projektu, na podstawie 
podejmowanych działań. Wskaźniki powinny pozostawać niezmienne w czasie 
i być porównywalne, a dane ilościowe powinny być gromadzone systematycznie. 
Należy opracować macierz korelacji celów i wskaźników na wszystkich pozio -
mach oraz dla wszystkich unijnych instrumentów finansowania, dzięki czemu 
możliwe będzie odpowiednie przedstawianie wyników polityki oraz prowadzenie 
odnośnej sprawozdawczości w sposób kompleksowy i skoordynowany.
Zalecenie 2 – Opracowanie stosownego sposobu kodowania 
w systemach informacyjnych Komisji
Komisja powinna dążyć do wdrożenia odpowiedniego systemu kodowania dzia -
łań zewnętrznych w dziedzinie migracji lub opracować stosowną metodę kodo -
wania, pozwalającą na kompleksowy przegląd wydatków w dziedzinie migracji 
w celu identyfikowania i monitorowania wydatków UE (według rodzaju i miejsca) 
w tym obszarze oraz w celu uzupełnienia systemu kodowania OECD DAC.
Wniosek 2 – Uchybienia miały negatywny wpływ na 
skuteczność wydatków na zewnętrzny wymiar polityki 
migracyjnej UE (TPMA i ENPI) w państwach południowego 
regionu Morza Śródziemnego i państwach objętych 
Partnerstwem Wschodnim
a) Ze względu na ambitne lub zbyt ogólne cele często nie można było zmie -
rzyć rezultatów projektów. Wskaźniki rezultatu często przyjmowały po -
stać wskaźników produktu, a zatem nie pokazywały, czy osiągnięto cele 
(zob. pkt 67–72).
b) Cel polegający na zacieśnieniu powiązań między migracją a rozwojem zreali -
zowano częściowo. Na podstawie projektów objętych kontrolą można uznać, 
że wkład wnoszony przez migrantów powracających do kraju pochodzenia 
był niewielki (zob. pkt 75–81).
50 Wnioski i zalecenia 
c) Projekty polegające na ułatwianiu powrotów i readmisji przyniosły niewiele 
rezultatów, przede wszystkim dlatego, że polityka leżąca u ich podstaw była 
niesłusznie postrzegana przez niektóre kraje partnerskie jako komponent 
polityki bezpieczeństwa UE, co utrudnia tym krajom jej akceptację. Ponadto 
państwa członkowskie nie przygotowują migrantów skutecznie do powrotu 
do krajów pochodzenia (zob. pkt 82–86).
d) Cele większości skontrolowanych projektów obejmowały w teorii zaangażo -
wanie na rzecz poszanowania praw człowieka, w kilku przypadkach Trybunał 
stwierdził jednak, że nie ma to pokrycia w rzeczywistości (zob. pkt 87–89).
Zalecenie 3 – Poprawa przygotowania i wyboru projektów
Komisja powinna poprawić wstępne planowanie projektów, wymagając istot -
nych, osiągalnych i wymiernych celów (oraz zapewniając, aby wymogi takie były 
w sposób wyraźny uwzględniane w szablonach umów i wytycznych, a następnie 
stosowane). Wskaźniki projektowe powinny obejmować wskaźniki rezultatu.
Zalecenie 4 – Dalsze wzmacnianie powiązania między 
rozwojem a migracją
Komisja powinna jaśniej przedstawić swoje podejście, by lepiej przyczynić się 
do zapewniania pozytywnego wpływu migracji na rozwój. Komisja powinna 
dopilnować, by w programach i projektach kładziono większy nacisk na migrację 
oraz dążono do określenia, jakie rozwiązania z zakresu polityki są niezbędne dla 
zapewnienia pozytywnego oddziaływania.
Wniosek 3 – Koordynacja wydatków UE na zewnętrzny 
wymiar polityki migracyjnej (TPMA i ENPI) pomiędzy 
podmiotami na różnych poziomach była utrudniona
Złożone mechanizmy zarządzania osłabiają koordynację pomiędzy organami UE 
na wszystkich poziomach, w szczególności pomiędzy dyrekcjami generalnymi 
i Komisją w Brukseli a delegaturami UE w krajach partnerskich. Niezależnie od 
podjętych niedawno inicjatyw w tym obszarze konieczna jest dalsza racjonali -
zacja. Nie sporządzono żadnego przekrojowego zestawienia finansowania na 
poziomie GPMM, w którym określono by przede wszystkim, co finansuje Komisja, 
a co państwa członkowskie (zob. pkt 91–100).
51 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 5 – Dialog wewnętrzny i zewnętrzny na rzecz 
poprawy koordynacji
Komisja i ESDZ powinny wzmocnić zdolności delegatur UE w zakresie kwestii 
migracyjnych. Komisja powinna dążyć do opracowania przeglądu finansowania, 
określającego, kto finansuje co w ramach GPMM.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy 
w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 25 lutego 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

52
 Załączniki
Partnerstwa na rzecz mobilności zawarte między UE, państwami członkowskimi UE 
oraz państwami niebędącymi członkami UE
Republika 
Zielonego 
PrzylądkaMołdawia Gruzja Armenia Maroko Azerbejdżan Tunezja Jordania
Data 2008 2008 2009 2011 2013 2013 2013 2014
UE X X X X X X X X 8
Francja X X X X X X X X 8
Niemcy X X X X X X 6
Włochy X X X X X X 6
Polska X X X X X X 6
Szwecja X X X X X X 6
Belgia X X X X 4
Bułgaria X X X X 4
Republika Czeska X X X X 4
Niderlandy X X X X 4
Portugalia X X X X 4
Rumunia X X X X 4
Hiszpania X X X X 4
Dania X X X 3
Grecja X X X 3
Litwa X X X 3
Zjednoczone Królestwo X X X 3
Cypr X X 2
Węgry X X 2
Słowacja X X 2
Słowenia X X 2
Estonia X 1
Łotwa X 1
Luksemburg X 1
Austria 0
Chorwacja 0
Finlandia 0
Irlandia 0
Malta 0
Państwa 
członkowskie ogółem4 15 16 10 9 8 10 11Załącznik I
53 Załączniki 
Kwoty, na które zaciągnięto zobowiązania, podpisano umowy i które następnie 
wypłacono w ramach zewnętrznego wymiaru polityki migracyjnej w okresie 2007–
2013 (mln euro)
Zobowiązania 
budżetoweUmowy wg wartości Liczba umów Płatności
TPMA 379,78 375 256 304,30
ENPI 376 64
DCI (bez TPMA) 190 64
EFR 156 27
EIDHR 7 43
IFS 5 4
IPA 309 76
RAZEM 1 418 534 304,30
Brak danychZałącznik II
54 Załączniki 
Wydatki na zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej – liczne unijne instrumenty 
finansowania, z których każdy ma własne cele i strategie
 Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju (1. DCI – TPMA, 2. DCI – inne) : stosowne rozpo -
rządzenie określa cele podstawowe i nadrzędne, odnosi się do celów programów geograficznych i tematycz -
nych oraz realizuje cele określone w innych dokumentach programowych lub dokumentach zewnętrznych 
(milenijne cele rozwoju oraz cele zatwierdzone przez ONZ i inne organizacje międzynarodowe). Instrument 
ten wdrażany jest we wszystkich państwach niebędących członkami UE z wyjątkiem tych, które kwalifikują 
się do pomocy przedakcesyjnej. W przypadku programów geograficznych nie są uwzględniane kraje kwa -
lifikujące się do wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju, Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa lub 
Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej, a także sygnatariusze partnerstwa AKP–UE (z wyjątkiem Republiki 
Południowej Afryki).
3. Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa , częściowo obejmujący migrację, sam w sobie nie okre -
ślał celów politycznych. Stosowne rozporządzenie odnosi się do ustanawiania celów priorytetowych w do -
kumentach strategicznych – przyjmowanych przez Komisję – dla kraju lub regionu. W przypadku gdy UE 
nie uzgodniła z danym krajem celów szczegółowych, realizowane miały być cele polityki UE (nie wskazano 
jednak, które).
4. Europejski Fundusz Rozwoju : przepisy dotyczące EFR są zbliżone do przepisów odnoszących się do Instru -
mentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, jednak EFR jest wdrażany w innych krajach, mianowicie 
w 78 państwach Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP). EFR nie jest więc sam w sobie instrumentem stosowanym 
w krajach objętych polityką sąsiedztwa, ale może być używany na przykład w celu wspierania migrantów 
powracających z tych krajów.
5. Instrument na rzecz Stabilności  ma na celu ograniczanie głównych zagrożeń dla bezpieczeństwa politycz -
nego i rozwoju. W rozporządzeniu określono dwa cele ogólne. Cele szczegółowe określono w dokumentach 
strategicznych dotyczących wielu krajów, tematycznych dokumentach strategicznych i wieloletnich progra -
mach indykatywnych.Załącznik III
55 Załączniki 
6. Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka  ma na celu wzmacnianie 
demokracji w państwach niebędących członkami UE oraz poprawę przestrzegania praw człowieka. W rozpo -
rządzeniu określono trzy cele ogólne, natomiast cele szczegółowe wyznaczone są w dokumentach strate -
gicznych, których Komisja używa także do określania celów rocznych programów działania.
7. Instrument Pomocy Przedakcesyjnej  zapewnia ośmiu „krajom objętym procesem rozszerzenia” pomoc 
finansową i techniczną w całym procesie akcesyjnym. W rozporządzeniu określono cele ogólne, natomiast 
cele szczegółowe wyznaczane są w wieloletnich i rocznych planach działania, a inne cele w odniesieniu do 
poszczególnych komponentów, takich jak współpraca transgraniczna. W związku z tym IPA nie jest sam w so -
bie wykorzystywany jako instrument w państwach południowego regionu Morza Śródziemnego i państwach 
objętych Partnerstwem Wschodnim.Załącznik III
56 Załączniki 
Podsumowanie skontrolowanych projektów
Instrument 
finansowaniaRok zawarcia 
umowyCzas trwania  
(w miesiącach)TytułFinansowanie UE  
(w euro)
Globalne
TPMA 2007 55 Wspólna inicjatywa na rzecz migracji i rozwoju 15 000  000
Wschodnie sąsiedztwo
ENPI 2008 45Zintegrowane zarządzanie granicami w południowym Kaukazie 
(SCIBM)6 000  000
ENPI 2009 71 Pomoc związana z readmisją i środki wspierające EUBAM14 864 050
ENPI 2009 42Wsparcie wdrożenia komponentu migracyjnego i rozwojowego 
partnerstwa UE–Mołdawia na rzecz mobilności1 999 734
TPMA 2010 36Skuteczne zarządzanie migracją zarobkową i jej wymiarem 
dotyczącym umiejętności1 507  501
TPMA 2010 35Wsparcie reintegracji migrantów powracających do Gruzji oraz 
wdrożenie umowy UE–Gruzja o readmisji3 000  000
ENPI 2011 22 Pomoc związana z readmisją i środki wspierające EUBAM 1 798 941
ENPI 2011 48 Pomoc związana z readmisją i środki wspierające EUBAM 9 532 400
TPMA 2011 35Lepsze zarządzanie mobilnością pracowników służby zdrowia 
w Republice Mołdawii2 000  000
TPMA 2011 23Wsparcie działań UNHCR w Europie Wschodniej w kontekście 
regionalnych programów ochrony UE – etap II1 500  000
TPMA 2012 24Wsparcie na rzecz ustanowienia skutecznego zarządzania readmi -
sją w Armenii, Azerbejdżanie i Gruzji1 193 965
TPMA 2013 36Wzmocnienie potencjału rozwojowego partnerstwa UE–Gruzja na 
rzecz mobilności poprzez ukierunkowaną migrację cyrkulacyjną 
i mobilizację diaspory878 000Załącznik IV
1 Kwota ta obejmuje zmianę w projekcie w wysokości 864 810 euro, którą Trybunał musiał zbadać, by zrozumieć cały projekt.
57 Załączniki 
Instrument 
finansowaniaRok zawarcia 
umowyCzas trwania  
(w miesiącach)TytułFinansowanie UE  
(w euro)
Południowe sąsiedztwo
TPMA 2008 47Wsparcie tworzenia przedsiębiorstw w Maroku dzięki mobilizacji 
diaspory marokańskiej w Europie (FACE-Maroc)1 497 305
TPMA 2008 26Interaktywna mapa nielegalnych szlaków i przepływów 
migracyjnych w Afryce, na Bliskim Wschodzie i w regionie Morza 
Śródziemnego (I-Map)784 789
TPMA 2009 59SaharaMed: Zapobieganie nielegalnym przepływom migracyjnym 
z Sahary do regionu Morza Śródziemnego i zarządzanie takimi 
przepływami10 000  000
ENPI 2010 44 MEDSTAT III 7 000  000
TPMA 2010 36Algieria: Wzmocnienie ochrony migrantów i zdolności zarządzania 
mieszanymi przepływami migrantów1 915  916
TPMA 2011 23Wsparcie działań UNHCR w Afryce Północnej w kontekście regio -
nalnego programu ochrony UE3 631 627
ENPI 2011 40 EUROMED MIGRATION III 4 998 800
TPMA 2012 35Promowanie przestrzegania praw migrantów z krajów Afryki 
Subsaharyjskiej w Maroku1 594 264
TPMA 2012 36Wspieranie aktywności zawodowej i tworzenia miejsc pracy w kra -
jach Maghrebu – migracja w służbie rozwoju lokalnego1 875 000
TPMA 2013 36Sieć Seahorse w basenie Morza Śródziemnego z państwami 
członkowskimi (SP)4 500  000
TPMA 2013 13Wsparcie działań UNHCR w Afryce Północnej w kontekście regio -
nalnego programu ochrony UE1 953 000
OGÓŁEM 89 025 292Załącznik IV
58 Załączniki 
Mechanizmy wdrażania pomocy finansowej UE (wymiar zewnętrzny polityki 
migracyjnej i azylowej)Załącznik V
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Rada Europejska
FRONTEX EUROPOL ETF EASODG ECHO DG ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych1DG DEVCO DG NEAR2Grupa Robocza
Wysokiego Szczebla
ds. Azylu i Migracji
Agencje UERada Unii Europejskiej
ESDZ
Tytuł 234AMIF EFR5 DCI ENPI/ENI IPA/IPA II ISF Instrumenty ﬁnansoweLEGENDA
SCIFA
Grupa Robocza
ds. Współpracy
Rozwojowej
Instrument
Partnerstwa6Nominalnie podlega Radzie do Spraw Ogólnych
EUROPEJSKA SŁUŻBA DZIAŁAŃ ZEWNĘTRZNYCH
Komisja Europejska
1 Wcześniej DG do Spraw Wewnętrznych (DG HOME). DG HOME odpowiadała za wdrożenie funduszy programu 
„Solidarność i/uni00A0zarządzanie przepływami migracyjnymi” (SOLID) w/uni00A0latach 2007–2013. Były to: Fundusz Granic 
Zewnętrznych (EBF), Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów (RF), Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców (ERF) i/uni00A0Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich (EIF). Żaden z tych funduszy nie obejmował jednak komponentu zewnętrznego odnoszącego się do wydatków w/uni00A0państwach trzecich,w/uni00A0przeciwieństwie do funduszy, które zastąpiły je w/uni00A0latach 2014–2020, tj. Funduszu Azylu, Migracji i/uni00A0Integracji (AMIF) oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ISF). 
2 DG ds. Polityki Sąsiedztwa i/uni00A0Negocjacji w/uni00A0sprawie Rozszerzenia (wcześniej: DG ELARG)3 Wspólny program w/uni00A0obszarze migracji i/uni00A0mobilności4 Pomoc humanitarna i/uni00A0ochrona ludności5 Nie dotyczy państw objętych europejską polityką sąsiedztwa6 Instrumenty Partnerstwa7 Instrument na rzecz przyczyniania się do Stabilności i/uni00A0Pokoju (wcześniej Instrument na rzecz Stabilności (IFS))8 Komponent migracyjny i/uni00A0azylowy programu dotyczącego światowych dóbr publicznych i/uni00A0wyzwań (2014–2020)2014+
EBF2007–2013
RF ERF EIFRada do Spraw 
ZagranicznychRada ds. Wymiaru 
Sprawiedliwości
i Spraw WewnętrznychRada do Spraw 
OgólnychDialog 
polityczny
Organy przygotowawcze i grupy robocze Rady ustanawia zintegrowaną strategię 
współpracy UE z/uni00A0państwami trzecimi
w obszarze migracji i azylu
 przygotowuje konkluzje i/uni00A0zalecenia Rady 
dotyczące przyczyn i/uni00A0skutków migracji
i/uni00A0ubiegania się o azyl wspiera COREPER w/uni00A0sprawach prawnych, 
horyzontalnych i/uni00A0strategicznych
w/uni00A0obszarze migracji, azylu i/uni00A0granic
 przygotowuje półroczne sprawozdanie 
„Działanie UE w/uni00A0sprawie presji 
migracyjnej”Inne
(np. JAIEX, CATS, COSI)Geograﬁczne grupy roboczezarządzanie instrumentami /f_inansowymi
zasiada w/uni00A0radzie zarządzającejuczestniczy w/uni00A0spotkaniachhierarchia służbowa
 pomoc humanitarna dla uchodźców
i/uni00A0osób wewnętrznie przesiedlonych główny organ przygotowujący komunikaty Komisji dotyczące 
polityki migracyjnej
 główny przedstawiciel Komisji w/uni00A0Grupie Roboczej Wysokiego 
Szczebla ds. Azylu i/uni00A0Migracji
 negocjuje ułatwienia wizowe, readmisję, partnerstwa na rzecz 
mobilności, CAMM3
 prowadzi dwustronny i/uni00A0regionalny dialog w/uni00A0sprawie migracji
 bierze udział w/uni00A0ocenie w/uni00A0przypadku zaproszeń do składania 
wniosków TPMA główny organ przygotowujący komunikaty Komisji 
dotyczące polityki rozwojowej
 przygotowuje programy pomocy rozwojowej dla 
państw niebędących członkami UE w/uni00A0ujęciu geograficznym i/uni00A0tematycznym
 zarządza realizacją pomocy i/uni00A0nadzoruje ją odpowiada za europejską politykę sąsiedztwa prawie do końca 2014 r. dyrekcje ds. wschodniego 
i/uni00A0południowego sąsiedztwa wchodziły w/uni00A0skład DG DEVCO
 następnie zarządzanie ENI przejęła DG NEARSłużba ds. Instrumentów 
Polityki Zagranicznej
(FPI)
 ułatwia wymianę informacji
o państwach pochodzenia 
między państwami członkowskimi UE
 wspiera państwa członkowskie 
UE borykające się z określonymi presjami poprzez system 
wczesnego ostrzegania
 przyczynia się do utworzenia 
wspólnego europejskiego systemu azylowego ułatwia i/uni00A0usprawnia 
stosowanie unijnych środków 
zarządzania granicami oraz koordynuje działania państw 
członkowskich UE służące 
wdrażaniu takich środków
 przeprowadza analizy ryzyka
 zapewnia pomoc operacyjną 
państwom członkowskim UE
i/uni00A0państwom niebędącym członkami UE (17) przeprowadza ocenę 
zagrożenia przestępczością zorganizowaną (OCTA)
 odpowiada za umowy 
strategiczne z państwami niebędącymi członkami UE przeprowadza ocenę 
zagrożenia przestępczością zorganizowaną (OCTA)
 odpowiada za umowy 
strategiczne z państwami niebędącymi członkami UE
TPMA/
GPGC8 odpowiada za wydatki operacyjne
w/uni00A0działaniach zewnętrznych UE, w/uni00A0tym
w/uni00A0obszarze migracji i/uni00A0azylu przyczynia się do tworzenia polityki UE i/uni00A0do konkretnych działań w/uni00A0ramach zewnętrznego wymiaru 
polityki migracyjnej UE 
 przyczynia się do koordynacji zewnętrznego i/uni00A0wewnętrznego wymiaru polityki migracyjnej UE
 uczestniczy w/uni00A0grupach roboczych Rady ds. WSiSW, w/uni00A0szczególności w/uni00A0Grupie Roboczej
Wysokiego Szczebla ds. Azylu i/uni00A0Migracji
Instrument
na rzecz 
przyczyniania 
się do 
Stabilności
i Pokoju7
59 Załączniki 
Rada Europejska
FRONTEX EUROPOL ETF EASODG ECHO DG ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych1DG DEVCO DG NEAR2Grupa Robocza
Wysokiego Szczebla
ds. Azylu i Migracji
Agencje UERada Unii Europejskiej
ESDZ
Tytuł 234AMIF EFR5 DCI ENPI/ENI IPA/IPA II ISF Instrumenty ﬁnansoweLEGENDA
SCIFA
Grupa Robocza
ds. Współpracy
Rozwojowej
Instrument
Partnerstwa6Nominalnie podlega Radzie do Spraw Ogólnych
EUROPEJSKA SŁUŻBA DZIAŁAŃ ZEWNĘTRZNYCH
Komisja Europejska
1 Wcześniej DG do Spraw Wewnętrznych (DG HOME). DG HOME odpowiadała za wdrożenie funduszy programu 
„Solidarność i/uni00A0zarządzanie przepływami migracyjnymi” (SOLID) w/uni00A0latach 2007–2013. Były to: Fundusz Granic 
Zewnętrznych (EBF), Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów (RF), Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców (ERF) i/uni00A0Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich (EIF). Żaden z tych funduszy nie obejmował jednak komponentu zewnętrznego odnoszącego się do wydatków w/uni00A0państwach trzecich,w/uni00A0przeciwieństwie do funduszy, które zastąpiły je w/uni00A0latach 2014–2020, tj. Funduszu Azylu, Migracji i/uni00A0Integracji (AMIF) oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ISF). 
2 DG ds. Polityki Sąsiedztwa i/uni00A0Negocjacji w/uni00A0sprawie Rozszerzenia (wcześniej: DG ELARG)3 Wspólny program w/uni00A0obszarze migracji i/uni00A0mobilności4 Pomoc humanitarna i/uni00A0ochrona ludności5 Nie dotyczy państw objętych europejską polityką sąsiedztwa6 Instrumenty Partnerstwa7 Instrument na rzecz przyczyniania się do Stabilności i/uni00A0Pokoju (wcześniej Instrument na rzecz Stabilności (IFS))8 Komponent migracyjny i/uni00A0azylowy programu dotyczącego światowych dóbr publicznych i/uni00A0wyzwań (2014–2020)2014+
EBF2007–2013
RF ERF EIFRada do Spraw 
ZagranicznychRada ds. Wymiaru 
Sprawiedliwości
i Spraw WewnętrznychRada do Spraw 
OgólnychDialog 
polityczny
Organy przygotowawcze i grupy robocze Rady ustanawia zintegrowaną strategię 
współpracy UE z/uni00A0państwami trzecimi
w obszarze migracji i azylu
 przygotowuje konkluzje i/uni00A0zalecenia Rady 
dotyczące przyczyn i/uni00A0skutków migracji
i/uni00A0ubiegania się o azyl wspiera COREPER w/uni00A0sprawach prawnych, 
horyzontalnych i/uni00A0strategicznych
w/uni00A0obszarze migracji, azylu i/uni00A0granic
 przygotowuje półroczne sprawozdanie 
„Działanie UE w/uni00A0sprawie presji 
migracyjnej”Inne
(np. JAIEX, CATS, COSI)Geograﬁczne grupy roboczezarządzanie instrumentami /f_inansowymi
zasiada w/uni00A0radzie zarządzającejuczestniczy w/uni00A0spotkaniachhierarchia służbowa
 pomoc humanitarna dla uchodźców
i/uni00A0osób wewnętrznie przesiedlonych główny organ przygotowujący komunikaty Komisji dotyczące 
polityki migracyjnej
 główny przedstawiciel Komisji w/uni00A0Grupie Roboczej Wysokiego 
Szczebla ds. Azylu i/uni00A0Migracji
 negocjuje ułatwienia wizowe, readmisję, partnerstwa na rzecz 
mobilności, CAMM3
 prowadzi dwustronny i/uni00A0regionalny dialog w/uni00A0sprawie migracji
 bierze udział w/uni00A0ocenie w/uni00A0przypadku zaproszeń do składania 
wniosków TPMA główny organ przygotowujący komunikaty Komisji 
dotyczące polityki rozwojowej
 przygotowuje programy pomocy rozwojowej dla 
państw niebędących członkami UE w/uni00A0ujęciu 
geograficznym i/uni00A0tematycznym
 zarządza realizacją pomocy i/uni00A0nadzoruje ją odpowiada za europejską politykę sąsiedztwa prawie do końca 2014 r. dyrekcje ds. wschodniego 
i/uni00A0południowego sąsiedztwa wchodziły w/uni00A0skład DG DEVCO
 następnie zarządzanie ENI przejęła DG NEARSłużba ds. Instrumentów 
Polityki Zagranicznej
(FPI)
 ułatwia wymianę informacji
o państwach pochodzenia 
między państwami członkowskimi UE
 wspiera państwa członkowskie 
UE borykające się z określonymi presjami poprzez system 
wczesnego ostrzegania
 przyczynia się do utworzenia 
wspólnego europejskiego systemu azylowego ułatwia i/uni00A0usprawnia 
stosowanie unijnych środków 
zarządzania granicami oraz koordynuje działania państw 
członkowskich UE służące 
wdrażaniu takich środków
 przeprowadza analizy ryzyka
 zapewnia pomoc operacyjną 
państwom członkowskim UE
i/uni00A0państwom niebędącym członkami UE (17) przeprowadza ocenę 
zagrożenia przestępczością zorganizowaną (OCTA)
 odpowiada za umowy 
strategiczne z państwami niebędącymi członkami UE przeprowadza ocenę 
zagrożenia przestępczością zorganizowaną (OCTA)
 odpowiada za umowy 
strategiczne z państwami niebędącymi członkami UE
TPMA/
GPGC8 odpowiada za wydatki operacyjne
w/uni00A0działaniach zewnętrznych UE, w/uni00A0tymw/uni00A0obszarze migracji i/uni00A0azylu przyczynia się do tworzenia polityki UE i/uni00A0do konkretnych działań w/uni00A0ramach zewnętrznego wymiaru 
polityki migracyjnej UE 
 przyczynia się do koordynacji zewnętrznego i/uni00A0wewnętrznego wymiaru polityki migracyjnej UE
 uczestniczy w/uni00A0grupach roboczych Rady ds. WSiSW, w/uni00A0szczególności w/uni00A0Grupie Roboczej
Wysokiego Szczebla ds. Azylu i/uni00A0Migracji
Instrument
na rzecz 
przyczyniania 
się do 
Stabilności
i Pokoju7
60 Odpowiedzi  
Komisji
Streszczenie
I
Komisja i ESDZ mają następujące uwagi w odniesieniu do kontekstu i treści przedmiotowego sprawozdania:
Komisja i ESDZ zobowiązane są działać w złożonym i stale zmieniającym się środowisku. W kontekście bezpreceden -
sowego kryzysu uchodźczego i migracyjnego na bieżąco dostosowywane są priorytety i umacniane właściwości, 
przy nieustannym uwzględnianiu zmieniających się okoliczności.
Przedmiotowe sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego zostało sporządzone, zanim nastąpiły wspomniane 
istotne zmiany.
Migracja i azyl stanowią wielowymiarowy, złożony i nieustannie ewoluujący obszar polityki zarówno na poziomie 
międzynarodowym, jak i na poziomie UE, a Komisja musi podejmować działania w tym zmieniającym się środowisku 
stanowiącym ogromne wyzwanie. W rezultacie jest to obszar, który wymaga stosowania podobnie złożonych i wie -
lowymiarowych struktur na etapie wdrażania.
W przedmiotowym sprawozdaniu Trybunał nie uwzględnił w dostateczny sposób tego kontekstu politycznego, 
prawnego, operacyjnego i budżetowego.
II
Komisja zgadza się, że trudno jest ustalić całkowitą kwotę wydatków obciążających budżet i stwierdzić, czy wydatki 
były ukierunkowane zgodnie z zamierzonymi priorytetami geograficznymi i tematycznymi. Komisja będzie nadal 
ulepszać ogólne ramy monitorowania i oceny w tym złożonym obszarze polityki, zapewniając, aby zamierzone prio -
rytety geograficzne i tematyczne określane były przy uwzględnieniu głównych obszarów i zastosowaniu odpowied -
nich instrumentów.
III
Na poziomie indywidualnym wszystkie projekty finansowane w ramach instrumentów finansowych UE obejmują 
wskaźniki, które podlegają monitorowaniu przez cały cykl życia każdego projektu. Zob. odpowiedź Komisji na pkt 68.
IV
Migracja jest złożonym i politycznie delikatnym obszarem polityki powiązanym z wieloma sektorami i angażującym 
bardzo wiele zainteresowanych stron (np. agencje europejskie, IOM, Biuro UNHCR) w obrębie instytucji UE i poza 
nimi. Zarządzanie zewnętrzną polityką migracyjną i współpracą zewnętrzną UE z konieczności odzwierciedla tę 
sytuację.
W ostatnich latach podjęto wysiłki, aby dalej poprawić koordynację działań prowadzonych przez dyrekcje generalne 
Komisji i Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, a także przez państwa członkowskie UE; w tym celu wdrożono 
wiele mechanizmów koordynacji. W ostatnim Europejskim programie w zakresie migracji podkreślono potrzebę 
dalszego wzmocnienia tych wysiłków.
Odpowiedzi Komisji 61
Wprowadzenie
01
Komisja podkreśla, że wydatki na uchodźców w krajach partnerskich, w tym w regionie objętym europejską polityką 
sąsiedztwa, były uwzględnione w ramach współpracy UE z państwami trzecimi w dziedzinie spraw dotyczących 
migracji i azylu jeszcze przed 2015 r. Większość projektów migracyjnych jest w rzeczywistości zgodna z komplekso -
wym i otwartym podejściem, gdyż przepływy migracyjne mają mieszany charakter: wśród migrantów są migranci 
zarobkowi, migranci znajdujący się w trudnej sytuacji i osoby wymagające ochrony międzynarodowej.
02
W dniu 13 maja 2015 r. Komisja przedstawiła Europejski program w zakresie migracji, na podstawie którego 
w czerwcu 2015 r. przyjęto konkluzje Rady.
11
W listopadzie 2014 r. wprowadzono tzw. proces chartumski (obejmujący państwa usytuowane na wschodnioafry -
kańskim szlaku migracyjnym) i od tego czasu priorytet przyznaje się ośmiu regionalnym dialogom.
Obok partnerstw na rzecz mobilności za istotne ramy dwustronne uznaje się ponadto wspólne programy w obsza -
rze migracji i mobilności.
13
Przyczyny leżące u źródła nielegalnej migracji i przymusowego wysiedlenia są różne – od ubóstwa, braku możli -
wości gospodarczych po konflikty, brak bezpieczeństwa i zmianę klimatu oraz szereg przyczyn pośrednich. Celem 
programu tematycznego dotyczącego współpracy z państwami trzecimi w obszarze migracji i azylu, na który 
przeznacza się ok. 50 mln EUR rocznie, w rzeczywistości nigdy nie było eliminowanie takich źródłowych przyczyn. 
Zamierzeniem programu jest wspieranie państw w lepszym zarządzaniu migracją i sprawami azylu.
15
W rozporządzeniu w sprawie ENPI określono ogólne cele, natomiast dzięki umowom między UE i krajami partner -
skimi zapewniono ramy polityki programowania pomocy. (Zob. rozporządzenie w sprawie ENPI, art. 3).
Jednak na okres 2014–2020, wraz z zastąpieniem ENPI Europejskim Instrumentem Sąsiedztwa (ENI) wprowadzono 
cele szczegółowe. Zgodnie z rozporządzeniem nr 232/2014 jednym z sześciu szczegółowych celów ENI jest stwarza -
nie „warunków sprzyjających lepszej organizacji legalnej migracji i wspieraniu dobrze zarządzanej mobilności ludzi, 
realizacji istniejących lub przyszłych umów zawartych zgodnie z globalnym podejściem do kwestii migracji i mobil -
ności, a także propagowaniu kontaktów międzyludzkich, w szczególności w odniesieniu do działalności kulturalnej, 
edukacyjnej, zawodowej i sportowej”.
Odpowiedzi Komisji 62
Zakres kontroli i podejście kontrolne
22
Jak wspomniano w sprawozdaniu Trybunału, Komisja zwraca uwagę, że ani IPA ani Europejski Fundusz Rozwoju, 
choć zawarte w załączniku III, nie są źródłem finansowania dla krajów objętych europejską polityką sąsiedztwa.
Poprawy wymaga spójność celów, ustalenie potrzeb krajów partnerskich i monitorowanie instrumentów
Odpowiedź na nagłówek przed pkt 27
Komisja uznaje szerokie spektrum ustaleń w zakresie polityki, które przede wszystkim wynikają ze złożoności zjawi -
ska migracji.
Dzięki wnioskom Komisji znacznie zracjonalizowano zestaw instrumentów współpracy zewnętrznej i włączono je 
w główny nurt kolejnych wieloletnich ram finansowych. Obecne połączenie instrumentów geograficznych i tema -
tycznych odzwierciedla ogólnie kompleksowe i zrównoważone podejście umożliwiające UE pokonanie różnych 
wyzwań za pomocą ogólnie spójnego i wzajemnie uzupełniającego się zestawu instrumentów finansowych.
29
W okresie 2014–2020 ENPI zastąpiono Europejskim Instrumentem Sąsiedztwa (ENI). Zgodnie z rozporządzeniem (UE) 
nr 232/2014 jednym z sześciu szczegółowych celów ENI jest stwarzanie „warunków sprzyjających lepszej organiza -
cji legalnej migracji i wspieraniu dobrze zarządzanej mobilności ludzi, realizacji istniejących lub przyszłych umów 
zawartych zgodnie z globalnym podejściem do kwestii migracji i mobilności, a także propagowaniu kontaktów 
międzyludzkich, w szczególności w odniesieniu do działalności kulturalnej, edukacyjnej, zawodowej i sportowej”.
W rozporządzeniu w sprawie ENI przewidziano dołączenie załącznika zawierającego priorytety programowania 
i szerokie przydziały finansowe określone dla każdego typu programu (współpraca dwustronna, wielopaństwowa 
i transgraniczna), podlegającego modyfikacjom w drodze aktu delegowanego. W ramach ENI wynegocjowano 
z Parlamentem Europejskim i Radą nowy załącznik zawierający szerokie priorytety dla całego regionu objętego 
Europejskim Instrumentem Sąsiedztwa– stanowi on jeden z głównych elementów będących wynikiem negocjacji; 
priorytety te zapewnią ramy dla następnego procesu programowania.
30
Instrumenty finansowe współpracy zewnętrznej i w dziedzinie rozwoju z państwami trzecimi wprowadzono w celu 
sprostania wyzwaniom takim jak ubóstwo, brak bezpieczeństwa, demokracja i sprawowanie rządów, brak możliwo -
ści gospodarczych, prawa człowieka itp.
Zgodnie z każdym aktem prawnym szczegółowe sektory objęte interwencją określa się w wieloletnich i rocznych 
programach i mogą one dotyczyć takich głównych sektorów jak edukacja, zdrowie, środowisko, a także bezpieczeń -
stwo, sprawy wewnętrzne i migracja. Jeżeli chodzi o instrumenty geograficzne, wybór sektorów objętych interwen -
cją uzgadnia się z zainteresowanymi krajami partnerskimi na etapie programowania.
Odpowiedzi Komisji 63
Podobnie jak we wszystkich politykach sektorowych UE, wdrażanie zewnętrznej polityki migracyjnej i azylowej 
może się odbywać przy wsparciu w postaci finansowania dostępnego w ramach odpowiednich instrumentów 
współpracy zewnętrznej UE, zgodnie z kryteriami i procedurami określonymi w podstawach prawnych każdego 
odpowiedniego instrumentu finansowego.
Zob. też odpowiedź do pkt 22.
31
Interwencje w ramach działań zewnętrznych mogą przyczyniać się do wdrażania polityki UE w różnych obszarach 
tematycznych, takich jak np. zmiana klimatu, bezpieczeństwo, edukacja, rolnictwo lub migracja, przy jednoczesnym 
przestrzeganiu celów każdego instrumentu finansowego.
32
Komisja uważa, że zasadniczo projekty zostały odpowiednio udokumentowane. W przyszłości Komisja dołoży jed -
nak starań, by systematyczniej dokumentować swoje analizy potrzeb w ramach projektów.
33
Komisja zgadza się, że wprawdzie umowy o partnerstwie na rzecz mobilności okazały się zaawansowanymi ramami 
dwustronnymi służącymi rozwiązywaniu problemów dotyczących migracji i azylu w sposób gwarantujący wza -
jemne korzyści ze współpracy, jednak należy podjąć więcej starań w celu zapewnienia zrównoważonego wdrażania 
umów o partnerstwie na rzecz mobilności, tj. lepszego odzwierciedlenia wszystkich czterech priorytetów tema -
tycznych GPMM. Należy przy tym przewidzieć więcej działań w odniesieniu do legalnej migracji, praw człowieka 
i ochrony uchodźców.
Komisja regularnie przypomina państwom członkowskim o tym, jak ważne jest zapewnienie równowagi rów -
nież między czterema priorytetami tematycznymi GPMM na poziomie wdrażania umów o partnerstwie na rzecz 
mobilności.
34
Większość delegatur, o ile nie wszystkie, już kilka lat temu wyznaczyła krajowe punkty kontaktowe zajmujące się 
kwestiami migracji. Pracowników DG do Spraw Wewnętrznych można było oddelegować jedynie do bardzo ogra -
niczonej liczby priorytetowych delegatur (w Stanach Zjednoczonych, Rosji, Genewie, Wiedniu, Turcji, Chinach, 
Indiach). W większości przypadków stanowiska te dzielone są z innymi dyrekcjami generalnymi i obejmują również 
inne zagadnienia wchodzące w zakres kompetencji DG do Spraw Wewnętrznych (a zatem niekoniecznie koncentrują 
się na migracji).
Jak przyznano w ostatnim Europejskim programie w zakresie migracji, istnieje potrzeba zwiększenia wiedzy spe -
cjalistycznej na temat migracji w delegaturach UE. W rezultacie Rada postanowiła wzmocnić zdolność delegatur 
UE w zakresie rozwiązywania problemów migracji, a konkretnie rozmieścić europejskich oficerów łącznikowych 
ds. migracji w priorytetowych delegaturach, kładąc szczególny nacisk na region objęty europejską polityką 
sąsiedztwa.
Odpowiedzi Komisji 64
35
Utworzenie jednostek tematycznych w DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju kilka lat temu, w tym jednej 
jednostki ds. migracji, odzwierciedla znaczenie przypisywane zwiększaniu wiedzy specjalistycznej w całej organiza -
cji, w tym w delegaturach.
Ważną częścią uprawnień tych jednostek tematycznych jest skuteczne wsparcie tematyczne siedziby głównej i per -
sonelu delegatur. Jednostka DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju odpowiedzialna za kwestie związane 
z migracją i azylem opracowała szereg narzędzi gwarantujących spójne i skuteczne udzielanie wsparcia. W tym celu 
stworzono noty orientacyjne i wytyczne, a także tematyczne moduły szkoleniowe.
Poświęcając większą uwagę migracji w działaniach zewnętrznych UE, Komisja rozważa stworzenie modułu szko -
leniowego e-uczenia się, który miałby stanowić uzupełnienie narzędzia kształcenia bezpośredniego (opartego na 
obecności).
36
Komisja zgadza się, że do niedawna w wielu krajach objętych europejską polityką sąsiedztwa migracja nie była 
głównym priorytetem, sytuacja ta uległa jednak istotnej zmianie w ostatnich latach, ponieważ państwa te w coraz 
większym stopniu uznają znaczenie migracji i potrzebę współpracy z UE.
W przypadku projektu Seahorse w basenie Morza Śródziemnego Komisja przyznaje, że wyzwaniem jest przekona -
nie krajów północnoafrykańskich do partnerstwa. Nadal podejmowane są wysiłki w tym zakresie, jednak należy 
zauważyć, że niestabilna sytuacja panująca w regionie utrudnia, od samego początku projektu, prowadzenie dia -
logu z tymi państwami w tym bardzo delikatnym obszarze.
37
Wprawdzie Komisja przyznaje, że z produktu końcowego I-Map korzysta więcej użytkowników z państw członkow -
skich UE niż z krajów partnerskich, to uważa jednak, że należy uwzględnić wiele aspektów.
Opierając się na potrzebie wyrażonej w ramach dialogu dotyczącego śródziemnomorskiej migracji tranzytowej, za 
cel projektu uznano zapewnianie aktualnych informacji na temat przepływów migracyjnych na potrzeby lepszego 
tworzenia polityki.
I-Map była jednym, bardzo ukierunkowanym projektem, który wraz z innymi projektami stanowił wsparcie skutecz -
nego funkcjonowania dialogu dotyczącego migracji między państwami Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej oraz 
państwami członkowskimi UE. Mimo iż informacje dotyczące migracji nie były przekazywane w ramach jednego, 
wcześniej skonsolidowanego systemu, Komisja uważa, że ich udostępnianie w bardzo praktyczny sposób przyczy -
niło się do poprawy dialogu.
38
Komisja zgadza się odnośnie do kluczowego znaczenia, jakie ma doprecyzowanie definicji ram współpracy w dzie -
dzinie migracji i ochrony międzynarodowej poprzez określenie celów operacyjnych oraz zrozumiałych, możliwych 
do zmierzenia wyników i produktów, a także bezpośrednich powiązań między działaniami a rezultatami.
Odpowiedzi Komisji 65
39
Komisja przyznaje, że do tej pory nie przedstawiono konkretnych wartości docelowych, wartości referencyjnych 
ani wskaźników monitorowania wdrażania GPMM na poziomie strategicznym, uważa jednak, że cele należy określić 
szeroko, aby w elastyczny sposób odpowiadały na różne konteksty, bardzo różnorodne aspekty oraz szybko ewolu -
ujące wyzwania i potrzeby w obszarze migracji.
W 2015 r. Komisja ponownie podjęła rozmowy z państwami członkowskimi UE na poziomie grupy roboczej wyso -
kiego szczebla w sprawie określenia odpowiednich wskaźników monitorowania GPMM.
Wspólna odpowiedź do pkt. 43-50
Komisja przyznaje, że określenie odpowiednich kryteriów i inteligentnych wskaźników migracji jest w dalszym ciągu 
trudne, w tym na poziomie międzynarodowych darczyńców i ONZ, na co wskazuje wyzwanie dotyczące określenia 
i uzgodnienia wskaźników migracji w ramach rozwoju po 2015 r.
Jest to powiązane ze złożonym i wieloaspektowym wymiarem polityki migracyjnej i azylowej. Komisja przyznaje, że 
istnieje potrzeba zbiorowego podjęcia znacznych wysiłków w tej kwestii.
Jeżeli chodzi o DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju, przegląd ram rezultatów, zaplanowany na okres 
po przyjęciu wskaźników celów zrównoważonego rozwoju wiosną 2016 r., stanowi szansę poczynienia postępów 
również w odniesieniu do lepszego pomiaru rezultatów w obszarze migracji.
Odpowiedź na nagłówek przed pkt 52
Komisja uważa, że priorytety geograficzne i tematyczne w ramach GPMM zostały jasno określone, ale zgadza się, że 
trudno było oszacować w toku audytu dokładną kwotę wydatków UE związanych z tymi priorytetami.
53
Wspólny system informacyjny RELEX (CRIS) jest narzędziem zarządzania finansowego, które Komisja wykorzystuje 
w systemie rachunkowości memoriałowej. CRIS służy ponadto udostępnianiu bieżących informacji na temat trans -
akcji finansowych w odniesieniu do wszystkich zewnętrznych wydatków UE. CRIS nie został stworzony do celów 
sprawozdawczości. Jest on stopniowo wycofywany z użycia i w dużej części zastępowany systemem rachunkowości 
memoriałowej oraz uzupełniany nowym systemem OPSYS.
System ten wykorzystuje kody OECD w celu scharakteryzowania umów na podstawie sektora działań. Obecnie 
działania prowadzone w sektorze migracji nie mają żadnego kodu; Komisja jest jednak świadoma ograniczeń 
wynikających z braku dedykowanego kodu DAC dla finansowanych interwencji rozwojowych w obszarze migracji 
i azylu. Wiąże się to z wielowymiarowym i horyzontalnym charakterem migracji, która dotyka wielu różnych polityk 
i sektorów. Komisja podejmie wkrótce rozmowy z OECD (i innymi odpowiednimi zainteresowanymi stronami) w celu 
zidentyfikowania najlepszych możliwych sposobów ustalania, jakie wydatki w obszarze migracji były ponoszone 
przez różne agencje.
Odpowiedzi Komisji 66
54
Komisja przyznaje, że tabela programu Excel zarządzana przez DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju jest 
prostym narzędziem służącym jako uzupełnienie bazy danych Komisji w systemie CRIS. Z uwagi na brak kodu DAC 
dla migracji stwierdzono, że jest to pożyteczne narzędzie do celów sprawozdawczości.
55
Finansowy system informatyczny jest stopniowo wycofywany z użycia i w dużej części zastępowany systemem 
rachunkowości Komisji. Jest bardzo mało prawdopodobne, aby w bardzo krótkim czasie można było dostarczyć ten 
rodzaj zagregowanych danych.
56
Finansowy system informatyczny jest stopniowo wycofywany z użycia i w dużej części zastępowany systemem 
rachunkowości memoriałowej. Wszystkie informacje finansowe będą migrować do systemu rachunkowości memo -
riałowej. W świetle ostatnich zmian Komisja podejmie rozmowy z OECD.
Komisja jest jednak świadoma ograniczeń wynikających z braku dedykowanego kodu DAC dla finansowanych inter -
wencji rozwojowych w obszarze migracji i azylu. Wiąże się to z wielowymiarowym i horyzontalnym charakterem 
migracji, która dotyka wielu różnych polityk i sektorów.
Ramka 4 – Przykłady niewłaściwego kodowania wydatków w obszarze migracji 
zewnętrznej
Komisja przyznaje, że obu wspomnianym projektom – projektom Saharamed i Seahorse w basenie Morza Śródziem -
nego – błędnie przypisano kod DAC, pomimo że nie wszystkie działania uznano za spełniające kryteria OECD DAC. 
Błąd ten został usunięty.
Komisja zwraca uwagę, że w rozporządzeniu w sprawie Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju 
przewidziano, co następuje, w odniesieniu do kryteriów OECD DAC:
„Co najmniej 90 % wydatków przewidzianych w programach tematycznych zostanie zaplanowanych w taki sposób, 
aby spełnić kryteria oficjalnej pomocy rozwojowej ustanowione przez OECD/DAC [...]”.
57
Programowi tematycznemu Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju nadano zasięg globalny 
w zamiarze uzupełnienia, a nie zastąpienia instrumentów i programów geograficznych. W okresie 2007–2013 przy -
jęto dwa dokumenty strategiczne dla TPMA; pierwszy obejmował lata 2007–2010, a drugi – lata 2011–2013. TPMA 
obejmuje swoim zasięgiem wszystkie regiony geograficzne, natomiast we wspomnianych dokumentach strate -
gicznych zdefiniowano jasny priorytet wydatków w ramach TPMA w południowym regionie Morza Śródziemnego, 
w regionie afrykańskim i wschodnioeuropejskim zgodnie z GPMM i programem sztokholmskim. Takie ustalenie prio -
rytetów nawiązuje do idei koncepcji szlaków migracyjnych, w tym szlaków migracyjnych mających swój początek 
w regionie objętym europejską polityką sąsiedztwa (w Afryce Subsaharyjskiej) i przechodzących przez ten region.
Odpowiedzi Komisji 67
60
Komisja zgadza się tylko częściowo z tym stwierdzeniem, ponieważ powinno ono również uwzględniać, że fakt 
ten pokrywa się często z wnioskami krajów partnerskich, w szczególności wschodnich krajów objętych europejską 
polityką sąsiedztwa, i że wydatki na zarządzanie granicami mogą być ogólnie dużo wyższe niż w innych obszarach 
takich jak projekty społeczno-gospodarcze mające na celu integrację migrantów.
Komisja uważa, że skoncentrowanie się na wydatkach na nielegalną migrację, do czego odnosi się Trybunał, 
odzwierciedla także priorytety sformułowane przez niektóre kraje partnerskie.
Faktem jest, że wydatki związane z tymi obszarami, w szczególności z zarządzaniem granicami, są wysokie oraz 
wiążą się z potrzebą inwestycji w przejścia graniczne, komunikację i sprzęt informatyczny.
Należy dodać, że UE jest tylko jednym z darczyńców współpracujących w ramach partnerstwa z odnośnymi pań -
stwami, państwami członkowskimi i organizacjami międzynarodowymi.
62
Komisja zwraca uwagę, że akt prawny ustanawiający TPMA stanowi, że program uzupełnia programy geograficzne. 
Przydział zasobów dla obszarów priorytetowych w ramach programów geograficznych zależy przede wszystkim od 
krajów partnerskich, a nie tylko od Komisji.
64
Wspólną inicjatywę UE i ONZ na rzecz migracji i rozwoju (JMDI) wdrożono jako pierwszy kompleksowy program 
dotyczący migracji, który skupiał się na wpływie migracji na rozwój w krajach partnerskich.
Inicjatywę tę uznano za istotny wkład UE w program działań dotyczących migracji i rozwoju będący następstwem 
włączenia tego wymiaru w globalne podejście do kwestii migracji i mobilności.
Z założenia inicjatywa ta miała de facto  być programem pilotażowym w celu sprawdzenia powiązań migracji i roz -
woju; dlatego właśnie objęto nią wiele różnych państw w różnych regionach.
Ustalenia i wnioski wyciągnięte z tego programu uwzględniono w programie następczym, który z kolei jest bardziej 
ukierunkowany na określone państwa priorytetowe.
68
Komisja podkreśla, że cele zostały wyraźnie określone w przypadku dziewięciu projektów. W dwunastu przypad -
kach cele jedynie częściowo spełniały kryteria definicji dobrze zdefiniowanych celów – często formułowane były 
w sposób ogólnikowy – a w jednym przypadku cele nie zostały dobrze zdefiniowane (zob. ramka 5).
Ramka 5 – Przykład rezultatów trudnych do zmierzenia
Komisja częściowo zgadza się z uwagą, że rezultaty nie są od razu widoczne i nie można ich od razu zmierzyć. 
Komisja uważa jednak, że projekt ogólnie zakończył się powodzeniem, w szczególności ze względu na zapewnienie 
możliwości stworzenia przestrzeni dla dialogu z partnerami przyzwyczajonymi do tego, że reformy demokratyczne 
opóźniają się latami.
Odpowiedzi Komisji 68
69
Komisja zauważa, że TPMA, jak większość innych tematycznych i geograficznych instrumentów zewnętrznego 
finansowania, koncentruje się na budowaniu zdolności organów i społeczeństwa obywatelskiego w krajach partner -
skich. Projekty zazwyczaj zapewniają budowanie zdolności na poziomie prawnym, instytucjonalnym i operacyjnym 
i są realizowane w postaci pomocy i szkoleń. Komisja zgadza się jednak, że poprawa zdolności i zreformowanie ram 
prawnych i instytucjonalnych jest – i powinno być – celem średnio- i długookresowym, a wyniki nie uwidaczniają się 
natychmiast.
70
Komisja częściowo przyznaje, że w projektach objętych próbą nie wszystkie cele zostały zrealizowane.
Jednocześnie Komisja pragnie powtórzyć, że w złożonym i wciąż zmieniającym się obszarze polityki, jaki stanowi 
migracja, wpływ czynników zewnętrznych jest znaczny i nie można odnieść się do zagadnień z tego obszaru jedynie 
poprzez rzetelne przygotowanie i zaplanowanie projektu.
Bez względu na to, jak dobrze interwencja nie zostałaby zaplanowana i jak dobrze nie zostałaby przyjęta w krajach 
partnerskich, wpływ na jej wyniki na wszystkich etapach wdrażania będą miały: brak przewidywalności przepływów 
migracyjnych i uchodźczych oraz wyzwania polityczne. Fakt ten w oczywisty sposób obrazuje sytuacja, która ma 
miejsce w Libii.
Ramka 7 – Przykład częściowo skutecznego projektu
Projekt sieci Seahorse w basenie Morza Śródziemnego ma na celu przyczynienie się do rozwoju jednej z regional -
nych sieci, której zadaniem jest wsparcie systemu EUROSUR.
W momencie podpisywania umowy sytuacja w Trypolisie była stosunkowo stabilna i nie można było przewidzieć, 
w jakim stopniu sytuacja bezpieczeństwa w Libii ulegnie pogorszeniu w przyszłości.
Na posiedzenia komitetów sterujących w ramach projektu regularnie zapraszano przedstawicieli Algierii, Tunezji 
i Egiptu, którzy często w nich aktywnie uczestniczyli. Żadne z tych trzech państw nie przyjęło do tej pory jakiego -
kolwiek formalnego zobowiązania.
Guardia Civil, przy wsparciu pięciu państw członkowskich należących do konsorcjum, jest w regularnym kontakcie 
z ewentualnymi partnerami będącymi państwami trzecimi w celu przekonania ich do uczestnictwa w inicjatywie.
Trybunał twierdzi, że „[p]rzyjęcie Libii było sprzeczne z poglądami Komisji”. Ze względu na strategiczne położenie 
Libii na późniejszym etapie uznano, że jest ona najważniejszym partnerem w tej inicjatywie i dlatego postanowiono 
o jej włączeniu.
72
Pomimo wyjątkowych okoliczności panujących obecnie w Libii projekt nadal trwa i powoli przynosi pewne rezul -
taty. Przyczyną trudności napotkanych w trakcie wdrażania projektu jest niebezpieczna i niestabilna sytuacja 
w Libii; projekt wznowiono w sierpniu 2015 r. i przystosowano do nowej sytuacji będącej następstwem kryzysu 
z 2014 r.
Projekt dobiegnie końca wkrótce, tj. w kwietniu 2016 r., a jego celem jest sprostanie najpilniejszym potrzebom 
zdanych na własne siły i zatrzymanych migrantów w Libii przebywających w ośrodkach detencyjnych/recepcyj -
nych poprzez zaoferowanie im pomocy i umożliwienie dobrowolnego powrotu przy pełnym poszanowaniu praw 
człowieka.
Odpowiedzi Komisji 69
77
Komisja przyjmuje do wiadomości uwagę Trybunału i zauważa, że sprawozdanie z oceny zawierało odrębne pozy -
tywne aspekty.
Wnioski z oceny były wielokrotnie szeroko omawiane z UNDP w trakcie regularnych interakcji związanych z projek -
tem, a bardziej szczegółowo zostały przeanalizowane na posiedzeniu dnia 10 października 2011 r. Sprawozdanie 
koordynowano we współpracy ze wszystkimi agencjami partnerskimi, które mogły przedstawić swoje uwagi.
80
Wspólną inicjatywę UE i ONZ na rzecz migracji i rozwoju (JMDI) wdrożono jako pierwszy kompleksowy program 
dotyczący migracji, który skupiał się na poprawie oddziaływania migracji na rozwój w krajach partnerskich.
Inicjatywę tę, będącą pierwszym projektem pilotażowym w tym obszarze, uznano za istotny wkład UE w program 
działań dotyczących migracji i rozwoju będący następstwem włączenia tego wymiaru w globalne podejście do 
kwestii migracji i mobilności.
Ustalenia i wnioski wyciągnięte z tego programu uwzględniono w programie następczym, który z kolei jest bardziej 
ukierunkowany na określone państwa priorytetowe.
81
Wsparcie UE w obszarze migracji w Gruzji obejmuje szeroki wachlarz beneficjentów i rodzajów wsparcia na różnych 
szczeblach zarządzania. Wartością dodaną programu JMDI było zaangażowanie podmiotów na poziomie lokalnym – 
ten rodzaj wsparcia może przynieść korzyści jedynie stosunkowo małej liczbie beneficjentów końcowych. Wnioski 
wyciągnięte z takich interwencji można jednak zastosować ponownie w innych sytuacjach.
W przypadku Algierii wpływ był wprawdzie bardzo ograniczony, jednak program umożliwił włączenie kwestii 
migracji do programu politycznego i stworzenie stałej międzyministerialnej struktury, na czele której znalazło się 
Ministerstwo Spraw Zagranicznych.
W przypadku Maroka przydatne okazało się włączenie do zestawu narzędzi służących zaradzeniu problemom zwią -
zanym z migracją interwencji, która w bardzo dużym stopniu koncentrowała się na potrzebach lokalnych. W celu 
jej upowszechnienia konieczne było jednak zastosowanie różnych rezultatów i wpływów. W drugiej fazie JMDI 
wyciągnięto odpowiednie wnioski, w wyniku których obecnie stosuje się bardziej zorganizowane metody służące 
upowszechnieniu.
Ramka 9 – Projekt readmisji w Gruzji
Jeżeli chodzi o niepewność co do dalszego funkcjonowania ośrodków poradnictwa zawodowego i rekrutacji 
w momencie kontroli, Komisja podkreśla, że władze Gruzji zapewniły trwałość ośrodków za pomocą przydziału fun -
duszy z budżetu państwowego (400 000 GEL z budżetu na 2015 r., 600 000 GEL przewidziane w projekcie budżetu 
na 2016 r.).
Przewidywana liczba osób, które miały skorzystać z usługi pośrednictwa pracy, okazała się niższa, niż oczekiwano, 
jako że niedoceniona została gotowość powracających migrantów do samodzielnego zadbania o swój byt.
Jeśli chodzi o zapewnienie tymczasowego zakwaterowania, Komisja przygotowana była na sprostanie potrzebom 
180 osób, lecz zapotrzebowanie było niższe z uwagi na lokalny kontekst mocnych więzi społecznych i rodzinnych. 
Przydziały finansowe zostały odpowiednio zmniejszone.
W odniesieniu do dobrowolnej repatriacji liczba osób wzrosła do 167 cudzoziemców zamieszkałych w Gruzji – 
w porównaniu ze 110 osobami w momencie przeprowadzania kontroli.
Odpowiedzi Komisji 70
86 a)
Komisja zgadza się z uwagą Trybunału i dodaje, że readmisja własnych obywateli jest obowiązkiem na mocy mię -
dzynarodowego prawa zwyczajowego, natomiast readmisja obywateli państw trzecich takiego obowiązku nie sta -
nowi. Według niektórych krajów partnerskich stanowi ona część polityki migracyjnej, a nie polityki bezpieczeństwa.
Skuteczne polityki powrotu i readmisji nie stanowią kwestii związanej z bezpieczeństwem, lecz podstawowy 
element i niezbędną przesłankę dobrze zarządzanej migracji. Skuteczny powrót nielegalnych migrantów, którzy 
nie mają prawa przebywać na terytorium UE lub takie prawo utracili, jest istotny jako środek zapobiegający dalszej 
nielegalnej migracji, co podkreślono w planie działania UE w sprawie powrotu (z dnia 9 września 2015 r.). Zarówno 
powrót, jak i readmisja stanowią nieodłączny element GPMM i wszystkich powstałych w jego następstwie kierun -
ków polityki (np. programu UE w zakresie migracji). Prawidłowe jest stwierdzenie, że możliwe jest zawarcie umów 
o ułatwieniach wizowych i że uważa się je za środek równoległy wobec umów o readmisji UE, a także postrzega 
w kontekście zasady „więcej za więcej”.
Odpowiedź na nagłówek przed pkt 87
Komisja podkreśla, że pomyślne wdrożenie ochrony praw człowieka zależy często od wielu czynników zewnętrz -
nych pozostających poza jej kontrolą.
87
Prawa człowieka w odniesieniu do migrantów stanowią oficjalne zagadnienie horyzontalne i istotny element 
wszystkich interwencji UE w ramach działań zewnętrznych, a ponadto są traktowane priorytetowo również w działa -
niach zewnętrznych w obszarze migracji.
Nie tylko dopilnowano, aby we wszystkich interwencjach uwzględniane były działania w zakresie praw człowieka, 
ale również w wielu działaniach wyznaczono prawa migrantów jako cel nadrzędny. Do przykładów zaliczają się 
projekty mające na celu pomoc ofiarom handlu ludźmi i ich ochronę, prawa krajowych pracowników migrujących, 
pomoc uchodźcom i ich ochronę itp.
88
Jeżeli chodzi o Ukrainę, w projekcie READMIT przewidziano początkowo możliwość przeprowadzenia szkoleń na 
temat norm dotyczących praw człowieka i omówiono ją z rządem. Uzgodniono jednak, by na tym etapie zrezygno -
wać ze szkoleń i nie umieszczać ich w programie, gdyż nałożyłyby się na kilka innych projektów realizowanych przez 
organizacje międzynarodowe i organizacje społeczeństwa obywatelskiego takich jak i) Międzynarodowa Organi -
zacja ds. Migracji (Cris Ref.:2011/282-850) „Usprawnienie zarządzania migracją i współpraca w dziedzinie readmi -
sji w Europie Wschodniej” (MIGRECO), ii) UNCHR (Cris Ref.: 2010/272-415 „Wsparcie dla działań UNHCR w Europie 
Wschodniej w kontekście unijnych regionalnych programów ochrony” (RPP II) – etap II) lub iii) organizacja poza -
rządowa The Right to Protection (Cris Ref.: 2012/334-088 „Rzecznictwo i budowanie zdolności rządowej w obsza -
rze migracji”). Z łącznie 34 projektów w dziedzinie migracji i azylu, wspieranych ze środków unijnych od 2003 r., 
18 dotyczyło problemów związanych z prawami człowieka i było realizowanych na różnych szczeblach.
89
Komisja odegrała bardzo aktywną rolę w przekonywaniu władz Libii do podpisania protokołu ustaleń z Biurem 
Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR).
Władze Libii, w szczególności władze reprezentujące reżim Kadafiego, były z powodów politycznych bardzo nie -
chętne zaakceptowaniu Biura UNHCR jako głównego partnera w tym działaniu.
Komisja mimo wszystko zawsze podkreślała, że przestrzeganie praw człowieka stanowi niezbędny element 
projektu.
Odpowiedzi Komisji 71
91
Potrzeba wzmocnienia koordynacji między instytucjami UE, w tym między służbami Komisji, w istocie stała się 
ponownie przedmiotem rozważań Komisji pod przewodnictwem Jeana-Claude’a Junckera. Wprowadzono wiele 
udoskonalonych mechanizmów koordynacji, które – jak się wydaje – dobrze działają, co wykazano w testach prze -
prowadzonych w trakcie ostatniego kryzysu migracyjnego i uchodźczego.
92
Komisja uważa, że wewnętrzna koordynacja została już w znacznym stopniu usprawniona.
93
Komisja przyznaje, że wciąż istnieje możliwość poprawy, pragnie jednak podkreślić, że skuteczne mechanizmy koor -
dynacji w odniesieniu do strategii i programowania dotyczących migracji zostały w pełni wdrożone.
Przykładowo DG do Spraw Wewnętrznych odpowiada za koordynację, przygotowując i przyjmując krajowe pro -
gramy państw członkowskich w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji lub Funduszu Bezpieczeństwa 
Wewnętrznego, a także roczne programy prac w ramach zarządzania scentralizowanego. Tę samą procedurę stosują 
DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju i DG ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia. 
Ponadto w trakcie konsultacji pomiędzy służbami w sprawie przyjęcia wszystkich programów finansowania odby -
wają się formalne konsultacje ESDZ i odnośnych dyrekcji generalnych Komisji.
ESDZ przewodniczy lub współprzewodniczy wraz z Komisją wieloletniemu programowaniu większości zewnętrz -
nych instrumentów finansowych, zapewniając tym samym wysoki stopień koordynacji między różnymi dziedzinami 
i różnymi obszarami geograficznymi. Powodem wyjaśniającym rozbieżności mogą być również różnice we wnio -
skach państw trzecich będących beneficjentami (nie ma uniwersalnego wzoru).
94
Komisja uznaje przydatność tworzenia map/przeglądów dotyczących finansowania związanego z migracją dla 
danego państwa lub regionu na potrzeby ułatwienia koordynacji i zapewnienia lepszej komplementarności między 
finansowaniem UE a finansowaniem pochodzącym od innych darczyńców. Przeglądy funduszy pod kątem wydat -
ków UE i państw członkowskich ponoszonych w związku z migracją są realizowane przede wszystkim w odnie -
sieniu do wszystkich partnerstw na rzecz mobilności i wspólnych programów w obszarze migracji i mobilności 
(tzw. tablice wyników), a także do licznych procesów regionalnych. O przeglądach decydują służby Komisji w kon -
sultacji z właściwymi strukturami koordynującymi (są to m.in. lokalne platformy koordynujące w ramach partnerstw 
na rzecz mobilności i spotkania ekspertów w ramach wspólnych programów w obszarze migracji i mobilności). Mają 
one oczywiście wyłącznie charakter orientacyjny i nie określają żadnych obowiązków w odniesieniu do różnych dar -
czyńców lub źródeł finansowania, gdyż nie byłoby to możliwe z uwagi na obecne unijne ramy prawne ani zgodne 
z procedurami ustanowionymi w ramach odnośnych instrumentów finansowania UE.
97
ESDZ uważa, że przyczyniła się do tego, że migracja znalazła się wśród kwestii poruszanych w dialogach politycz -
nych z państwami trzecimi, w szczególności z państwami objętymi europejską polityką sąsiedztwa, za pośrednic -
twem podkomisji ds. sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa / do spraw społecznych i migracji z odnośnymi 
państwami. Ponadto z uwagi na coraz większe znaczenie migracji w stosunkach UE z państwami trzecimi ESDZ 
stopniowo rozszerza kompetencje tematyczne w tej dziedzinie i przydziela dodatkowe zasoby ludzkie do zagadnień 
sektorowych mających znaczenie dla stosunków zewnętrznych, w tym migracji. Komisja w nowym składzie jeszcze 
wyraźniej dąży do tego, aby mocniej połączyć wymiar wewnętrzny i zewnętrzny migracji i poprawić spójność poli -
tyki w pracach ESDZ i odnośnych dyrekcji generalnych Komisji.
Odpowiedzi Komisji 72
98
Komisja przyznaje, że można i należy usprawnić koordynację z delegaturami UE i że podejmowane są w tym celu 
działania, istnieje jednak wiele powodów, dla których jest to dużym wyzwaniem. Obok niewystarczających zaso -
bów ludzkich w delegaturach (i w siedzibie głównej) ograniczona wiedza specjalistyczna na temat migracji w dele -
gaturach UE skutkuje podobnie ograniczonymi zdolnościami w zakresie oceny potrzeb i priorytetów związanych 
z migracją w krajach partnerskich.
99
Komisja zgadza się, że niezbędna jest koordynacja między delegaturami UE i czyni wysiłki w celu zapewnienia, aby 
miała ona miejsce w praktyce, w codziennym zarządzaniu projektami.
Konsolidacji i zatwierdzenia dobrych praktyk stosowanych w pomyślnie wdrożonych projektach dokonuje się za 
pośrednictwem sprawozdań z monitorowania poszczególnych projektów oraz sprawozdań oceniających poszcze -
gólne projekty; ponadto podejmowane są wysiłki w kierunku ustanowienia systemu konsolidacji i upowszechniania 
tych informacji. W szczególności należy uwzględniać informacje na temat dobrych praktyk w informacjach doty -
czących narzędzi pomocniczych przygotowywanych przez DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju dział B3, 
a następnie udostępniać je na specjalnej stronie internetowej poświęconej tematowi migracji.
Ponadto podczas szkoleń tematycznych prowadzonych przez DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju dział 
B3 odbywają się sesje na temat wyciągniętych wniosków i najlepszych praktyk.
Wnioski i zalecenia
Wniosek 1
Komisja podkreśla, że celem poddanej przeglądowi europejskiej polityki sąsiedztwa jest przedstawienie w ścisłej 
współpracy z naszymi sąsiadami propozycji dotyczących bardziej spójnych i ukierunkowanych na skutki ram współ -
pracy w zakresie kwestii stanowiących przedmiot wspólnego zainteresowania, w tym migracji.
Analogicznie, program zastępujący program tematyczny dotyczący migracji i azylu (TPMA) zawiera szczegółowe 
cele, wyniki i wskaźniki.
a) Komisja jest przekonana, że należy doprecyzować strategiczne kierunki w kwestiach związanych z migracją w ra -
mach europejskiej polityki sąsiedztwa przez zidentyfikowanie wyraźnych i wymiernych celów oraz spójnych, kon -
kretnych wyników, które będą stanowiły podstawę nowych ram współpracy z krajami objętymi europejską polityką 
sąsiedztwa i procesem rozszerzenia.
b) Komisja częściowo zgadza się z tym wnioskiem w odniesieniu do spójności między różnymi poziomami mecha -
nizmów monitorowania i oceny. Jeżeli chodzi o ENPI i TPMA, większość projektów z zakresu migracji obejmuje 
szczegółowe ustalenia dotyczące monitorowania i oceny oraz w pełni przygotowane ramy logiczne. Komisja jest 
jednak zdania, że należy doprecyzować definicję ram współpracy w dziedzinie migracji w ramach polityki sąsiedz -
twa poprzez określenie celów strategicznych oraz zrozumiałych, możliwych do zmierzenia wyników i produktów, 
a także bezpośrednich powiązań między działaniami a rezultatami.
e) Komisja częściowo zgadza się z tym stwierdzeniem, w szczególności w odniesieniu do kwestii związanych ze zróż -
nicowaniem geograficznym.
Współpraca z naszymi sąsiadami, w szczególności jeśli chodzi o kwestie związane z migracją i ochroną międzynaro -
dową, wymaga dostosowania do zróżnicowanego poziomu zaangażowania i rozwoju strategii politycznych part -
nerów oraz uwzględnienia różnych uwarunkowań, oczekiwań i ograniczeń partnerów w tych kwestiach. Ponadto 
w świetle przedłużającego się kryzysu w krajach objętych europejską polityką sąsiedztwa należy zapewnić mecha -
nizmy różnicowania i elastyczności.
Odpowiedzi Komisji 73
Jednak w odniesieniu do ENI zamiarem Komisji, mającej na względzie wykorzystanie w jak największym stopniu 
zasobów ENI, było wprowadzenie rozróżnienia między partnerami w zależności od kryteriów dotyczących progra -
mowania określonych w ENI oraz dokładne wdrożenie podejścia opartego na zachętach.
Jak już wspomniano, potrzeby parterów różnią się w zależności od państwa i regionu. Zgodnie z zaleceniami 
Programu działań na rzecz zmian i zróżnicowanego podejścia określonego w ramach nowego ENI współpraca UE 
z krajami objętymi europejską polityką sąsiedztwa koncentruje się w każdym przypadku na trzech priorytetowych 
sektorach. Określono je w drodze szeroko zakrojonego procesu konsultacji z rządami, organami lokalnymi, organi -
zacjami społeczeństwa obywatelskiego, państwami członkowskimi UE, międzynarodowymi instytucjami finanso -
wymi i organizacjami międzynarodowymi.
Zalecenie 1
Komisja częściowo przyjmuje zalecenie, zwłaszcza w odniesieniu do potrzeby udoskonalenia ram pomiaru wyników. 
Komisja zgadza się odnośnie do kluczowego znaczenia doprecyzowania definicji strategicznych ram współpracy 
w dziedzinie migracji i ochrony międzynarodowej poprzez określenie celów operacyjnych oraz zrozumiałych, możli -
wych do zmierzenia wyników i produktów, a także bezpośrednich powiązań między działaniami a rezultatami.
W związku z tym, że potrzeby te, a tym samym pomoc dla każdego kraju są zróżnicowane, Komisja podkreśla 
trudność, jaka wiąże się ze zdefiniowaniem wspólnych porównywalnych wskaźników, które pozostałyby na stałym 
poziomie, i potrzebę większej elastyczności przy określaniu priorytetów docelowych. Opracowywane są zindywidu -
alizowane narzędzia monitorowania i oceny umożliwiające pomiar osiągnięć i postępów, które stanowią kluczowy 
element służący zapewnieniu konkretniejszych i bardziej efektywnych ram współpracy w zakresie migracji.
Celem poddanej przeglądowi europejskiej polityki sąsiedztwa jest w szczególności przedstawienie, w ścisłej współ -
pracy z sąsiadami, propozycji dotyczących bardziej spójnych i ukierunkowanych na skutki ram współpracy w zakre -
sie kwestii stanowiących przedmiot wspólnego zainteresowania, w tym migracji.
Obecna sytuacja jest niestabilna i należy rozróżnić pilne działania oraz programy o charakterze bardziej syste -
mowym. Nie zawsze możliwe będzie podejmowanie działań na podstawie określonych ilościowo priorytetów 
docelowych.
W ramach poddanej przeglądowi europejskiej polityki sąsiedztwa Komisja będzie dążyła do zbudowania mocniej -
szych partnerstw o wyraźniej określonym celu oraz do współpracy bardziej dopasowanej do potrzeb. Doświad -
czenie wskazuje, że EPS osiąga największą skuteczność, gdy priorytety UE i jej partnerów są prawdziwie zbieżne. 
W związku z tym w wyniku przeglądu określone zostaną interesy UE i poszczególnych partnerów oraz obszary 
największego wspólnego zainteresowania (w tym dotyczące migracji i mobilności). Przegląd stanowi okazję do 
wypracowania solidnego porozumienia między UE a jej parterami w zakresie obszarów największego wspólnego 
zainteresowania, które będzie stanowiło podstawę dla silniejszego partnerstwa i ukierunkowanego wsparcia 
finansowego. Jednak kluczową zasadę wdrażania środków finansowych przydzielonych w ramach ENI nadal będzie 
stanowić elastyczność. Pozwoli to zapewnić, aby UE była w stanie reagować bardziej elastycznie za pośrednictwem 
współpracy finansowej na gwałtowne zmiany i szybko zmieniające się potrzeby w regionie.
Zalecenie 2
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Jak słusznie zauważono, kody DAC opracowuje OECD. W świetle ostatnich zmian Komisja podejmie rozmowy 
z OECD.
Dodatkowo Komisja przeanalizuje, na ile wykonalne jest uzupełnienie systemu kodowania DAC opracowanego 
przez OECD.
Odpowiedzi Komisji 74
Wniosek 2
a) Zob. odpowiedzi Komisji do pkt 68 i ramkę 5.
b) W przypadku migracji i rozwoju chodzi o zmaksymalizowanie pozytywnej zależności, jaka istnieje między nimi, 
wykorzystanie potencjału rozwojowego migracji na korzyść zarówno społeczeństw, jak i migrantów oraz przyczy -
nienie się do zrównoważonego rozwoju i ograniczania ubóstwa. Wprawdzie właściwe określenie charakteru związku 
między migracją a rozwojem może w różnych kontekstach wymagać dalszych dowodów, jednak migrację coraz 
częściej uznaje się za skuteczne narzędzie stymulowania rozwoju zarówno w krajach pochodzenia, jak i krajach 
docelowych. Fakt, iż migracja jest obecnie uwzględniona w programie działań na rzecz zrównoważonego rozwoju 
do roku 2030, stanowi potwierdzenie postępów poczynionych w tym obszarze w ostatnich latach.
c) Komisja zgadza się, że wsparcie na rzecz powrotów i readmisji dotychczas nie zawsze przynosiło oczekiwane re -
zultaty. Skuteczna polityka powrotowa i readmisyjna stanowi jednak podstawowy warunek dobrze zarządzanej 
migracji oraz jest nieodłączną częścią GPMM.
 Komisja zgadza się z uwagą Trybunału i dodaje, że readmisja własnych obywateli jest obowiązkiem na mocy między -
narodowego prawa zwyczajowego. Według niektórych krajów partnerskich stanowi ona część polityki migracyjnej, 
a nie polityki bezpieczeństwa.
d) Komisja częściowo zgadza się z tym wnioskiem.
 Jeżeli chodzi o prawa człowieka, Komisja uznaje, że istnieje możliwość poprawy wyników w zakresie identyfikowania 
konkretniejszych środków ograniczania, przykładowo poprzez wzmocnienie dyplomacji humanitarnej i krajowych 
systemów odsyłania.
 W 2014 r. Komisja włączyła się jednak w działanie mające na celu opracowanie i stworzenie zestawu narzędzi, któ -
ry ma zagwarantować, by przy realizacji większości nowych projektów respektowane było podejście do rozwoju 
oparte na prawach człowieka na wszystkich etapach interwencji.
 Wdrażanie perspektywy praw człowieka opiera się na uniwersalności i niepodzielności praw człowieka oraz na 
zasadach integracji i udziału w procesie podejmowania decyzji, niedyskryminacji, równości i sprawiedliwości, 
przejrzystości i odpowiedzialności. Zasady te mają kluczowe znaczenie dla współpracy UE w zakresie rozwoju, za -
pewniając wzmocnienie pozycji osób ubogich i osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, w szczególności 
kobiet i małoletnich dzieci.
Zalecenie 3
Komisja przyjmuje to zalecenie, a jego realizacja jest w toku, jak przedstawiono poniżej.
Komisja korzysta już z całej gamy instrumentów przewidzianych w cyklu zarządzania projektami. Wprawdzie istnieje 
możliwość dalszej poprawy wyników w zakresie określania logiki interwencji w odniesieniu do każdego działa -
nia, jednak większość projektów obejmuje już w pełni przygotowane ramy logiczne uwzględniające wskaźniki 
rezultatów.
Odpowiedzi Komisji 75
Zalecenie 4
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Przybywa dowodów wskazujących na pozytywny wpływ migracji na rozwój (zarówno w krajach pochodzenia, jak 
i w krajach docelowych) jak również na rozwój samych migrantów. Zważywszy jednak na zmieniające się tendencje 
w zakresie migracji i rosnącą liczbę migrantów należy kontynuować pozyskiwanie wiarygodnych danych na temat 
migracji w celu odpowiedniego kształtowania programów. Komisja analizuje dalszą konsolidację tych dowodów 
jako podstawę opracowywania przyszłych strategii i projektów.
Wniosek 3
Komisja jest zdania, że w następstwie istotnych wysiłków wdrożono już skuteczne mechanizmy koordynacji 
w obszarze migracji. Zważywszy na złożoność tego zagadnienia, podział kompetencji i liczbę zaangażowanych zain -
teresowanych stron, zakres dalszej optymalizacji zasad zarządzania w obszarze migracji jest bardzo ograniczony.
Zalecenie 5
Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie. Komisja uważa, że zważywszy także na ograniczenia budżetowe podjęto 
już znaczne wysiłki na rzecz poprawy zdolności delegatur Unii (zob. również odpowiedzi Komisji na pkt 34, 98 i 99).
Komisja opracowała już przeglądy funduszy dotyczące wydatków darczyńców w obszarze migracji, by wesprzeć 
różne dwustronne i regionalne ramy (np. tablice wyników dotyczące umów o partnerstwie na rzecz mobilności).
Komisja uważa, że z praktycznego punktu widzenia nie jest możliwe opracowanie jednego i kompleksowego prze -
glądu funduszy dotyczącego wszystkich wydatków związanych z migracją.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Niniejsze sprawozdanie dotyczy dwóch głównych 
instrumentów finansowania zewnętrznego wymiaru 
wspólnej polityki migracyjnej UE (TPMA i ENPI), mającej na 
celu zapewnianie skutecznego zarządzania przepływami 
migracyjnymi we współpracy z  krajami pochodzenia 
i tranzytu. Trybunał zbadał, czy ustanowiono jasne cele 
wydatków w ramach obu instrumentów oraz czy środki 
wydatkowano skutecznie i w sposób dobrze 
skoordynowany. W wyniku kontroli ustalono, że 
instrumenty te ogólnie nie podlegały żadnej jasnej 
strategii, według której można by było ocenić ich wkład 
w realizację celów, stąd nie jest jasne, co miały przynieść 
na poziomie unijnym. Często trudno było zmierzyć 
rezultaty uzyskane dzięki wydatkom unijnym. Trudno było 
również ocenić wkład migracji w rozwój. Polityka 
migracyjna charakteryzuje się złożonością zarządzania, 
niedostateczną koordynacją oraz brakiem przekrojowego 
zestawienia, określającego, co finansuje Komisja, a co 
państwa członkowskie.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y