KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 10.2.2020 COM(2020) 47 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY oceniające przepisy dyrektywy 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej dotyczące fakturowania {SWD(2020) 29 final}



1.Wprowadzenie Na podstawie art. 237 dyrektywy 2006/112/WE (dyrektywa VAT) Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie ogólne sprawozdanie oparte na niezależnej analizie ekonomicznej, oceniające skutki przepisów dotyczących fakturowania mających zastosowanie od dnia 1 stycznia 2013 r., a zwłaszcza stopień, w jakim faktycznie doprowadziły one do zmniejszenia obciążeń administracyjnych ponoszonych przez przedsiębiorstwa. To właśnie zgodnie z tymi ramami Komisja przeprowadziła ocenę przepisów dotyczących fakturowania. Ocena ta została poparta niezależnym badaniem przeprowadzonym przez grupę konsultacyjną Economisti Associati oraz skutkowała opublikowaniem sprawozdania końcowego w lutym 2019 r. Ocenie poddano przepisy dotyczące fakturowania zawarte w dyrektywie Rady 2010/45/UE (druga dyrektywa w sprawie fakturowania), a w szczególności zbadano, czy przyczyniły się one do osiągnięcia czterech wstępnie ustalonych celów ogólnych, którymi są: (i) zmniejszenie obciążeń administracyjnych po stronie przedsiębiorstw; (ii) zmniejszenie liczby oszustw związanych z VAT / wpływu na działania kontrolne; (iii) właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz (iv) promowanie MŚP. Ocenę przeprowadzono zgodnie z pięcioma kryteriami oceny zawartymi w wytycznych Komisji w sprawie lepszego stanowienia prawa: adekwatności, skuteczności, efektywności, spójności i unijnej wartości dodanej. 2.Transpozycja i wdrożenie dyrektywy Aby ustalić punkt wyjścia dla oceny, konsultant przeprowadził analizę sposobu transponowania i wdrożenia drugiej dyrektywy w sprawie fakturowania przez państwa członkowskie. W ramach tej analizy zbadano, czy państwa członkowskie prawidłowo transponowały dyrektywę, oraz zmierzono, w jakim stopniu krajowe ramy prawne uległy zmianie w związku z dyrektywą. W celu zapewnienia przejrzystości poniższe streszczenie analizy podzielono na trzy obszary tematyczne. 2.1.Fakturowanie elektroniczne W dyrektywie wprowadzono trzy główne zmiany do unijnych ram prawnych dotyczących faktur elektronicznych: (i) nową definicję faktury elektronicznej; (ii) zasadę neutralności technologicznej; oraz (iii) zasadę równego traktowania faktur papierowych i elektronicznych. Zmiany te wprowadzono jednakowo w całej UE. Nawet jeżeli przepisy krajowe różnią się nieco od brzmienia dyrektywy, wydaje się, że nie pojawiły się żadne problemy w związku z nieprawidłową transpozycją. W szczególności w odniesieniu do definicji faktury elektronicznej zdecydowana większość państw członkowskich (24) wprowadziła do swoich przepisów krajowych definicję faktury elektronicznej, która odzwierciedla definicję zawartą w dyrektywie W czterech państwach członkowskich definicji tej albo nie wprowadzono, albo wprowadzono ją w brzmieniu nieco innym niż definicja zawarta w dyrektywie VAT. Jeżeli chodzi o zasadę neutralności technologicznej, została ona transponowana jednolicie i żadne państwo członkowskie nie wymaga stosowania określonej technologii fakturowania elektronicznego. Chociaż cztery państwa członkowskie akceptują jedynie rozwiązania w zakresie fakturowania elektronicznego wyraźnie wymienione w ustawodawstwie krajowym, przewidziane opcje są zdefiniowane wystarczająco szeroko, aby zapewnić podatnikom swobodę wyboru. Aby zagwarantować przestrzeganie zasady równego traktowania, we wszystkich państwach członkowskich zniesiono wymogi prawne dotyczące faktur elektronicznych wykraczające poza te, które obowiązują w przypadku faktur papierowych. 2.2.Wystawianie i treść faktur W drugiej dyrektywie w sprawie fakturowania wprowadzono szereg zmian w zakresie wystawiania i treści faktur. Drugą dyrektywą w sprawie fakturowania zmieniono trzy szczegółowe systemy fakturowania: samofakturowanie, faktury uproszczone i faktury zbiorcze. Wprowadzono nią również zmiany w zakresie wymogów dotyczących fakturowania mających zastosowanie do transakcji transgranicznych w celu zmniejszenia obciążeń i zwiększenia harmonizacji. Główne zmiany dotyczą obowiązujących przepisów dotyczących fakturowania, czasu wystawienia faktury i treści faktur transgranicznych. Ogólnie rzecz biorąc, dyrektywa wykazuje bardzo dobry poziom transpozycji. Wszystkie obowiązkowe wymogi określone w drugiej dyrektywie w sprawie fakturowania zostały transponowane do ustawodawstwa krajowego. Ponadto państwa członkowskie wprowadziły również do ustawodawstwa krajowego zmiany, które były opcjonalne dla państw członkowskich. Co więcej, państwa członkowskie wprowadziły kilka innych zmian jako dodatkowe uproszczenia, które mimo że nie były przewidziane w dyrektywie, nie były też z nią sprzeczne. Warto wspomnieć, że w odniesieniu do wystawiania i treści faktur przepisy krajowe niektórych państw członkowskich były już zgodne z drugą dyrektywą w sprawie fakturowania. W związku z tym zakres zmian zależał od tego, w jaki sposób były sformułowane poprzednie przepisy krajowe. Dyrektywa miała zatem niejednakowy wpływ na poszczególne krajowe ramy prawne. Dlatego też do celów oceny przepisy te uszeregowano pod względem ważności na podstawie zakresu zmiany prawnej (tj. liczby państw członkowskich, w których spowodowały one zmianę krajowych ram prawnych) oraz opinii praktyków ds. VAT na temat ich wpływu na zachowanie przedsiębiorstw. Takie uszeregowanie pokazało, że za istotne uznano zmiany dotyczące mających zastosowanie przepisów (art. 219a dyrektywy VAT), faktur uproszczonych (art. 220a, 226b i 238 dyrektywy VAT), terminów wystawiania faktur (art. 222 dyrektywy VAT) oraz samofakturowania (art. 224 dyrektywy VAT), podczas gdy pozostałe zmiany wprowadzone drugą dyrektywą w sprawie fakturowania uznano raczej za mające niewielki wpływ. 2.3.Inne przepisy dotyczące fakturowania W drugiej dyrektywie w sprawie fakturowania wprowadzono jedną szczególną zmianę odnoszącą się do MŚP, tzw. łączną metodę kasową dla niektórych mikroprzedsiębiorstw. Analiza transpozycji przepisów dotyczących metody kasowej nie wykazuje żadnych rozbieżności między przepisami UE a krajowymi ramami prawnymi. Inne zmiany dotyczą zasad wymagalności VAT w odniesieniu do wewnątrzwspólnotowych dostaw i transakcji nabycia towarów, a ich transpozycja doprowadziła do harmonizacji podejścia w tym zakresie w państwach członkowskich. 3.Główne skutki drugiej dyrektywy w sprawie fakturowania

3.1.Zmniejszenie obciążeń administracyjnych Zmniejszenie obciążeń administracyjnych dla przedsiębiorstw za pomocą drugiej dyrektywy w sprawie fakturowania wynikało głównie z zastosowania następujących dwóch zbiorów przepisów: (i) wymogów dotyczących fakturowania elektronicznego oraz (ii) wystawiania i treści faktur, które uprościły i ujednoliciły wymogi dotyczące fakturowania. Jeżeli chodzi o fakturowanie elektroniczne, uznaje się pozytywną rolę drugiej dyrektywy w sprawie fakturowania. Druga dyrektywa w sprawie fakturowania była niewątpliwie jednym z czynników, które sprzyjały wzrostowi stosowania fakturowania elektronicznego wśród przedsiębiorstw unijnych od 2014 r. Jak wynika z badania, największy wpływ drugiej dyrektywy w sprawie fakturowania na zmniejszenie obciążeń administracyjnych wynika z większego rozpowszechnienia nieustrukturyzowanego fakturowania elektronicznego ze względu na uproszczenia, które zachęciły przedsiębiorstwa do przechodzenia z faktur papierowych na te w formacie PDF. W drugiej dyrektywie w sprawie fakturowania nie dokonano rozróżnienia między ustrukturyzowanymi i nieustrukturyzowanymi fakturami elektronicznymi. Nie wprowadzając rozróżnienia między tymi dwoma formatami faktur elektronicznych i egzekwując zasadę neutralności technologicznej, dyrektywa nie zachęcała bezpośrednio do stosowania faktur przetwarzalnych automatycznie, a tym samym nie doprowadziła do wzrostu upowszechnienia ustrukturyzowanych faktur elektronicznych. Pod względem ilościowym szacuje się, że w latach 2014–2017 dyrektywa przyczyniła się do zmniejszenia obciążeń administracyjnych dla przedsiębiorstw o 1,04 mld EUR, z czego około 920 mln EUR jest wynikiem upowszechnienia fakturowania nieustrukturyzowanego. Na drugiej dyrektywie w sprawie fakturowania najbardziej skorzystały mikroprzedsiębiorstwa, gdyż pozwoliło im to na przyjęcie metody nieustrukturyzowanych faktur elektronicznych, a nie były w stanie spełnić wymogów dotyczących ustrukturyzowanego fakturowania elektronicznego. Jeśli chodzi o zmianę sposobu wystawiania i treści faktur, zmniejszenie obciążenia oceniono jako raczej ograniczone. Przepisem, który miał największy wpływ na zmniejszenie obciążenia administracyjnego, był system fakturowania uproszczonego (pod względem ilościowym oceniony na około 38 mln EUR rocznie). 3.2.Wpływ na rynek wewnętrzny Druga dyrektywa w sprawie fakturowania wniosła pozytywny wkład we wspieranie funkcjonowania rynku wewnętrznego, głównie dzięki fakturom elektronicznym i fakturowaniu transgranicznemu. Po pierwsze, dane zebrane w ramach badania pokazują, że jeszcze w 2014 r. faktury elektroniczne wystawiał tylko co czwarty przedsiębiorca prowadzący handel wewnątrzunijny, natomiast w 2018 r. robiło tak już trzy czwarte przedsiębiorców. Oznacza to, że druga dyrektywa w sprawie fakturowania wyeliminowała problemy, które utrudniały transgraniczne fakturowanie elektroniczne, a tym samym wyraźnie przyczyniła się do zwiększonego wykorzystania faktur elektronicznych w transakcjach transgranicznych. Po drugie, w drugiej dyrektywie w sprawie fakturowania wprowadzono cztery kolejne istotne zmiany w przepisach mających zastosowanie do faktur transgranicznych: (i) nowe przepisy dotyczące obowiązujących systemów fakturowania (art. 219a); (ii) jednolity termin wystawiania faktur w przypadku transakcji wewnątrzunijnych (art. 222); (iii) nowe przepisy dotyczące przeliczania walut (art. 91 i 230); oraz (iv) uproszczoną treść faktur w przypadku transakcji transgranicznych podlegających procedurze odwrotnego obciążenia (art. 226a). Ponadto w nowych przepisach dotyczących samofakturowania (art. 224) uproszczono również stosowanie tego systemu w odniesieniu do transakcji transgranicznych. Zmiany te zwiększyły pewność prawa w odniesieniu do przepisów dotyczących fakturowania mających zastosowanie do transakcji wewnątrzunijnych. Wpływ pozostałych przepisów drugiej dyrektywy w sprawie fakturowania na rynek wewnętrzny uznaje się za bardziej ograniczony, ponieważ nie miały one wpływu na procesy fakturowania, a tym samym pozostały raczej niezauważone przez przedsiębiorstwa. 3.3.Rola dyrektywy w promowaniu MŚP Większość środków przewidzianych w drugiej dyrektywie w sprawie fakturowania ma charakter ogólny i zastosowanie zarówno do dużych przedsiębiorstw, jak i MŚP. Uproszczenie i harmonizacja ram regulacyjnych prowadzą jednak do zmniejszenia obciążeń administracyjnych, w związku z czym środki te mogą być potencjalnie szczególnie korzystne dla MŚP, które ze względu na swoje mniejsze rozmiary zazwyczaj napotykają więcej trudności w wypełnianiu obowiązków podatkowych niż duże przedsiębiorstwa. Druga dyrektywa w sprawie fakturowania miała pozytywny wpływ na MŚP ze względu na powszechniejsze stosowanie nieustrukturyzowanego fakturowania elektronicznego. Ten pozytywny wpływ był bardziej znaczący dla MŚP i mikroprzedsiębiorstw niż dla dużych przedsiębiorstw. MŚP skorzystały na zmniejszeniu obciążenia o około 55 % ze względu na bardziej powszechne stosowanie nieustrukturyzowanego fakturowania elektronicznego. Różnicę w zmniejszaniu obciążenia, która nadal jest znaczna, przypisuje się dużym przedsiębiorstwom, ponieważ duże przedsiębiorstwa wystawiają wyraźnie większą liczbę faktur. Drugą dyrektywą w sprawie fakturowania zmieniono również dwa systemy fakturowania w pełni lub częściowo skierowane do MŚP, a mianowicie metodę kasową i faktury uproszczone, co przyczyniło się do ich szerszego stosowania. Szereg państw członkowskich wprowadziło lub rozszerzyło zakres stosowania systemu opartego na metodzie kasowej po zmianach wprowadzonych drugą dyrektywą w sprawie fakturowania. Oszacowano, że dzięki drugiej dyrektywie w sprawie fakturowania z metody kasowej skorzystało około 60 000 dodatkowych mikroprzedsiębiorstw. Ogólnie rzecz biorąc, korzystanie z tego systemu pozostaje nadal ograniczone ze względu na fakt, że wybór metody kasowej wymaga zmian w procesie księgowym, co w niektórych przypadkach może skutkować wyższymi wynagrodzeniami dla doradców. Ogólne oszczędności kosztów wynikające z większego rozpowszechnienia metody kasowej generowane przez drugą dyrektywę w sprawie fakturowania oszacowano na 33 mln EUR w przypadku dziesięciu państw członkowskich, w których zmiany można przypisać tej dyrektywie. Znaczenie metody kasowej wykracza jednak daleko poza samo zmniejszenie obciążenia administracyjnego. Była ona bardzo ważna dla mikroprzedsiębiorstw w czasie kryzysu gospodarczego, gdy warunki gospodarcze uległy pogorszeniu, a dokonywanie płatności stało się trudniejsze. Jeżeli chodzi o faktury uproszczone, dzięki zmianom wprowadzonym drugą dyrektywą w sprawie fakturowania system ten wprowadzono w szeregu państw członkowskich, zaś inne państwa członkowskie rozszerzyły jego zakres. Oceniono, że system fakturowania uproszczonego ma największy wpływ na zmniejszenie obciążenia administracyjnego spośród wszystkich przepisów dotyczących wystawiania i treści faktur (zob. sekcja 3.1 powyżej). Stosowanie faktur uproszczonych nadal ogranicza się jednak w dużej mierze do konkretnych sektorów gospodarki, takich jak zakwaterowanie, restauracje, handel detaliczny, stacje benzynowe i usługi transportowe, a zatem nie doszło do znaczącego zmniejszenia obciążenia. 3.4.Zwalczanie oszustw związanych z VAT Ogólnie rzecz biorąc, celem dyrektywy było również wspieranie działań w zakresie kontroli podatkowej, a ostatecznie ułatwianie przestrzegania przepisów dotyczących VAT. W szczególności drugą dyrektywą w sprawie fakturowania zmieniono w tym celu dwa przepisy: (i) termin wystawiania faktur za transakcje wewnątrzunijne oraz (ii) zasady wymagalności VAT w odniesieniu do wewnątrzunijnych dostaw i nabywania towarów. Nie ma jednak dowodów na to, aby druga dyrektywa w sprawie fakturowania miała jakikolwiek znaczący wpływ na kontrolę podatkową lub przestrzeganie przepisów w zakresie VAT. Opinie wyrażone przez organy podatkowe potwierdzają, że skutki drugiej dyrektywy w sprawie fakturowania, jeśli chodzi o przestrzeganie przepisów w zakresie VAT, są raczej ograniczone. Organy podatkowe i zainteresowane strony są zdania, że w obszarze kontroli podatkowej przepisami dotyczącymi fakturowania nie da się osiągnąć nic więcej. W związku z tym, że informacje pochodzące z fakturowania nie są dla organów podatkowych łatwo dostępne, organy te koncentrują się obecnie na systemach zapewniających sprawozdawczość w czasie rzeczywistym, co umożliwia lepszą analizę ryzyka i bardziej ukierunkowane kontrole. Jednocześnie uspokajające jest to, że uproszczenie i harmonizacja wymogów dotyczących fakturowania i fakturowania elektronicznego nie wywarły żadnego negatywnego wpływu na działania w zakresie kontroli podatkowej. 4.Główne niedociągnięcia dyrektywy Ocena przepisów dotyczących fakturowania wykazała jedno niedociągnięcie drugiej dyrektywy w sprawie fakturowania i kilka nowych pojawiających się kwestii, które przedstawiono poniżej. 4.1.Brak jasności w odniesieniu do kontroli biznesowych zapewniających wiarygodną ścieżkę audytu (BCAT)