Wniosek przyczyni się do zapewnienia przestrzegania zasady praworządności we wszystkich państwach członkowskich zgodnie z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej oraz do ochrony budżetu Unii.

W niniejszym wniosku ustanawia się przepisy niezbędne do ochrony budżetu Unii w przypadku uogólnionych braków w zakresie praworządności w państwach członkowskich. Przepisy te mogłyby zostać włączone do rozporządzenia finansowego mającego tę samą podstawę prawną przy okazji przyszłego przeglądu.

Środki należy przyjmować przy pełnym poszanowaniu zasad przejrzystości i proporcjonalności. Istotne jest także zapewnienie, by konsekwencje przyjęcia środków miały wystarczające powiązanie z celem finansowania. Wskazuje się również na potrzebę zapewnienia, by konsekwencje ponosili odpowiedzialni za zidentyfikowane uchybienia. Środki powinny zatem odzwierciedlać założenie, że poszczególni beneficjenci unijnego finansowania, np. studenci Erasmusa, naukowcy lub organizacje społeczeństwa obywatelskiego, nie mogą być uznawani za odpowiedzialnych za takie naruszenia.

Za pomocą dostępnych instrumentów podjęto takie działania i osiągnięto rezultaty. Ze względu na powiązanie między poszanowaniem praworządności a wzajemnym zaufaniem i solidarnością finansową wśród państw członkowskich Unii Europejskiej oraz na to, że mechanizmy kontroli nie mogą być skuteczne, o ile nie są wspierane przez skuteczną kontrolę sądową i administracyjną oraz środki ochrony prawnej, w sytuacji gdy dochodzi do naruszeń, istniejące obowiązki zapewnienia skutecznych systemów kontroli powinny jednak zostać uzupełnione środkami zapewniającymi przestrzeganie zasady praworządności.

Poszanowanie zasady praworządności pozwala zyskać przekonanie, że wydatki UE w państwach członkowskich są wystarczająco chronione. Jak wyjaśniono w komunikacie Komisji z lutego 2014 r. pt. „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności”, praworządność to podstawa każdej nowoczesnej demokracji konstytucyjnej. Jest to jedna z fundamentalnych zasad, która wywodzi się ze wspólnych konstytucyjnych tradycji wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej. Jako taka jest jedną z głównych wartości, na których opiera się Unia, o których mowa w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, jak również w preambule Traktatu i w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. Zasada praworządności gwarantuje, że działania państwa odbywają się w granicach skutecznych i niezawodnych ram prawnych, które można skontrolować i podważyć, jeżeli zachodzi taka potrzeba, i że istnieją skuteczne środki ochrony prawnej.

Jak wyjaśniono w komunikacie Komisji z lutego 2018 r. pt. „Nowe, nowoczesne wieloletnie ramy finansowe dla Unii Europejskiej, która skutecznie realizuje swoje priorytety po 2020 r.”, Unia jest wspólnotą prawa i jej wartości stanowią fundament jej istnienia. Przenikają one całą strukturą prawną i instytucjonalną, a także wszystkie polityki i programy. Przestrzeganie tych wartości musi być zatem zapewnione w polityce Unii we wszystkich dziedzinach. Należy do nich także budżet UE, w przypadku którego poszanowanie podstawowych wartości jest niezbędnym warunkiem wstępnym należytego zarządzania finansami oraz skuteczności unijnego finansowania. Przestrzeganie praworządności jest ważne dla europejskich obywateli, ale także z punktu widzenia inicjatyw biznesowych, innowacji i inwestycji. Europejska gospodarka rozkwita najbardziej tam, gdzie ramy prawne i instytucjonalne są w pełni zgodne ze wspólnymi wartościami Unii.

Obecnie nie ma porównywalnego programu. Istnieje jednak doświadczenie zdobyte przy rozwiazywaniu na szczeblu Unii Europejskiej problemów dotyczących praworządności w państwach członkowskich. Doświadczenie to wykazało, że nawet jeżeli istnieją pewne instrumenty, nie zostały one opracowane z myślą o eliminowaniu sytuacji, w których wdrażanie funduszy unijnych mogłoby być zagrożone przez uogólnione braki w zakresie praworządności.

Ponieważ celem wniosku jest przyczynienie się do prawidłowego wykonania budżetu ogólnego Unii, przyjmuje on formę odrębnego rozporządzenia, którego podstawą prawną jest art. 322 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, będący również podstawą prawną rozporządzenia finansowego.

We wniosku zaproponowano środki proporcjonalne do uogólnionych braków w zakresie praworządności, w tym zawieszenie oraz ograniczenie finansowania w ramach istniejących zobowiązań lub zakaz zaciągania nowych zobowiązań z określonymi kategoriami odbiorców. Proporcjonalność zostanie zapewniona w szczególności poprzez uwzględnienie powagi sytuacji, czasu, który upłynął od odnośnego działania, czasu jego trwania i jego powtarzalności, intencji i stopnia współpracy państwa członkowskiego przy eliminowaniu naruszenia praworządności oraz skutków danego uogólnionego braku dla odnośnych funduszy unijnych.

W art. 4 wyszczególnia się rodzaje możliwych środków i wyjaśnia, że powinny być one kierowane do państw członkowskich jako odbiorców unijnych funduszy.

po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym,

uwzględniając opinię Trybunału Obrachunkowego,

stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1)Praworządność jest jedną z podstawowych wartości, na których opiera się Unia. Jak przywołano w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej wartości te są wspólne dla państw członkowskich.

(2)Zasada praworządności wymaga, by wszystkie publiczne władze działały w granicach określonych przez prawo, zgodnie z wartościami, jakimi są demokracja i prawa podstawowe, oraz pod kontrolą niezależnych i bezstronnych sądów. W myśl zasady praworządności należy przestrzegać w szczególności zasady legalizmu, pewności prawa, zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, zasady podziału władzy i skutecznej ochrony sądowej przez niezależne sądy, .

(3)Praworządność jest zasadniczym warunkiem ochrony wszystkich podstawowych wartości, na których opiera się Unia, takich jak wolność, demokracja, równość i poszanowanie praw człowieka. Poszanowanie praworządności jest nierozerwalnie związane z poszanowaniem demokracji i praw człowieka; nie może być demokracji i poszanowania praw podstawowych bez poszanowania praworządności i odwrotnie.

(4)W każdej sytuacji, w której państwa członkowskie wykonują budżet Unii, niezależnie od rodzaju metody wdrażania, poszanowanie praworządności jest zasadniczym warunkiem zgodności z zasadą należytego zarządzania finansami zapisaną w art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

(5)Należyte zarządzanie finansami może być zapewnione przez państwa członkowskie jedynie wówczas, gdy organy publiczne działają zgodnie z prawem, naruszenia są skutecznie ścigane przez służby dochodzeniowo-śledcze, a decyzje organów publicznych mogą podlegać skutecznej kontroli sądowej dokonywanej przez niezależne sądy i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

(6)Orany sądowe powinny działać niezależnie i bezstronnie, a służby dochodzeniowo-śledcze powinny być w stanie prawidłowo wypełniać swoje zadania. Służby te powinny być wyposażone w wystarczające zasoby i mieć odpowiednie procedury, by działać skutecznie i w pełnym poszanowaniu prawa do bezstronnego sądu. Warunki te powinny być spełnione jako minimalna gwarancja chroniąca przed bezprawnym i arbitralnym działaniem organów publicznych, które mogłoby zaszkodzić interesom Unii.

(7)Niezależność wymiaru sądownictwa oznacza między innymi, że dany organ wypełnia swe zadania sądownicze w pełni autonomicznie, nie podlegając żadnej hierarchii służbowej ani nie będąc podporządkowanym komukolwiek i nie otrzymując nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, oraz że jest on w ten sposób chroniony przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia. Gwarancje niezależności i bezstronności wymagają zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu zajmowania danego stanowiska oraz powodów wyłączenia i odwołania jego członków, pozwalających wykluczyć w przekonaniu podmiotów prawa wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz jego neutralności w odniesieniu do pozostających w sporze interesów.

(8)Poszanowanie praworządności jest ważne nie tylko dla obywateli Unii, lecz również dla inicjatyw, innowacji i inwestycji przedsiębiorstw oraz dla prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego, który będzie się rozwijać najlepiej tam, gdzie wdrożone są należyte ramy prawne i instytucjonalne.

(9)Art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej, w którym skonkretyzowano wartość praworządności zapisaną w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wymaga, by państwa członkowskie zapewniały skuteczną ochronę sądową w dziedzinach objętych prawem Unii, w tym w dziedzinach związanych z wykonaniem budżetu Unii. Samo istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania przepisów prawa Unii jest nierozerwalnie związane z praworządnością i wymaga niezależnych sądów. Utrzymanie niezależności sądów jest zasadniczym elementem, co zostało potwierdzone w art. 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Odnosi się to w szczególności do kontroli sądowej ważności środków, umów lub innych instrumentów generujących wydatki publiczne lub zadłużenie, między innymi w kontekście zamówień publicznych, w których sprawie również można wszcząć postępowanie.

(10)Istnieje zatem wyraźne powiązanie między poszanowaniem praworządności a skutecznym wykonaniem budżetu Unii zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami.

(11)Uogólnione braki w zakresie praworządności w państwach członkowskich oddziałujące w szczególności na prawidłowość funkcjonowania organów publicznych i skuteczność kontroli sądowej mogą poważnie naruszyć finansowe interesy Unii.

(12)Na potrzeby identyfikacji tych uogólnionych braków Komisja powinna sporządzać ocenę jakościową. Taka ocena mogłaby być sporządzana na podstawie informacji ze wszystkich dostępnych źródeł i uznanych instytucji, w tym wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, sprawozdań Trybunału Obrachunkowego oraz konkluzji i zaleceń odpowiednich międzynarodowych organizacji i sieci, takich jak organy Rady Europy, europejska sieć sądów najwyższych oraz Europejska Sieć Rad Sądownictwa.

(13)Należy określić, jakie środki można przyjąć w razie uogólnionych braków, i procedurę przyjmowania tych środków. Środki te powinny obejmować zawieszenie płatności i zobowiązań, zmniejszenie finansowania w ramach istniejących zobowiązań oraz zakaz zaciągania nowych zobowiązań w odniesieniu do danych odbiorców.

(14)Przy określaniu środków, które należy przyjąć, powinna mieć zastosowanie zasada proporcjonalności, w szczególności poprzez uwzględnienie powagi sytuacji, czasu, który upłynął od odnośnego działania, czasu jego trwania i jego powtarzalności, intencji i stopnia współpracy państwa członkowskiego przy eliminowaniu uogólnionego braku w zakresie praworządności oraz skutków tego braku dla odpowiednich funduszy unijnych.

(15)Aby zapewnić jednolite wdrażanie niniejszego rozporządzenia i w świetle zasadniczego znaczenia skutków finansowych środków przyjmowanych na podstawie niniejszego rozporządzenia, należy powierzyć Radzie – działającej na podstawie wniosku Komisji – uprawnienia wykonawcze. Aby ułatwić przyjmowanie decyzji, które wymagają ochrony interesów finansowych Unii, należy stosować głosowanie odwróconą kwalifikowaną większością głosów.

(16)Przed przedłożeniem środka na podstawie niniejszego rozporządzenia Komisja powinna poinformować dane państwo członkowskie, dlaczego uznaje, że w państwie tym występuje uogólniony brak w zakresie praworządności. Państwo członkowskie powinno mieć możliwość przedstawienie swoich uwag. Komisja i Rada powinny uwzględnić te uwagi.