[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 8.12.2010

KOM(2010) 722 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Przegląd śródokresowy planu działania na rzecz realizacji „Europejskiego konsensusu w sprawie pomocy humanitarnej” – wdrażanie skutecznych działań humanitarnych UE opartych na określonych zasadach

SEK(2010) 1505 wersja ostateczna

WPROWADZENIE

„Europejski konsensus w sprawie pomocy humanitarnej”[1], podpisany przez Radę, Parlament Europejski i Komisję Europejską w 2007 r., stanowi kompleksowe ramy polityki w zakresie pomocy humanitarnej Unii Europejskiej. W konsensusie określono wspólne cele, podstawowe zasady humanitarne (tj. humanitaryzm, neutralność, bezstronność i niezależność) oraz najlepsze praktyki, którymi Unia Europejska kieruje się w tej dziedzinie. Jako cel przyjęto zapewnienie skutecznej, wysokiej jakości reakcji na kryzysy humanitarne, opartej na zapotrzebowaniu i na określonych zasadach. Konsensus obejmuje pełny zakres działań humanitarnych: od gotowości i ograniczania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi, przez natychmiastowe działania kryzysowe i pomoc ratującą życie dla najsłabszych grup społecznych w sytuacji przedłużającego się kryzysu, po sytuacje przejściowe w drodze do wyjścia z sytuacji kryzysowej i rozwój długoterminowy. Określono w nim wysokie standardy działań humanitarnych, w tym zasady odpowiedniego udzielania pomocy, partnerstwa, wsparcia UE w zakresie międzynarodowych działań humanitarnych oraz relacji z innymi podmiotami obecnymi w sytuacjach kryzysowych. Europejski konsensus stanowi punkt odniesienia dla pomocy humanitarnej UE, zyskał uznanie i szacunek podmiotów niosących pomoc humanitarną w UE i poza jej terytorium, a także nadał w ciągu ostatnich trzech lat impuls polityczny do nasilenia wspólnych starań UE w tej dziedzinie.

Od 2007 r. UE udziela pomocy humanitarnej przede wszystkim poprzez finansowanie partnerskich organizacji humanitarnych udzielających bezpośredniej pomocy ludziom w potrzebie na całym świecie, aby zapewnić interwencje ratujące życie oraz zagwarantować ochronę i gotowość. Łączny udział w pomocy humanitarnej państw członkowskich UE i Komisji jest znaczący: stanowi około 45-50% wszystkich działań zrealizowanych w ciągu ostatnich trzech lat. W 2009 r. udział UE w łącznej kwocie 9,45 mld USD (6,93 mld EUR) oficjalnej pomocy humanitarnej wyniósł 4,25 mld USD (3,12 mld EUR)[2]. Przez ostatnie trzy lata w dalszym ciągu obserwowano potrzebę interwencji na dużą skalę w kilku przedłużających się sytuacjach kryzysowych (takich jak w Sudanie, DRK i Somalii); konieczność szybkiego reagowania w gwałtownie pogarszających się kryzysach humanitarnych związanych z konfliktami (np. w Gruzji, Strefie Gazy, Kirgistanie i na Sri Lance); a także potrzebę pomocy w przygotowaniu się na rosnącą liczbę katastrof naturalnych oraz reagowaniu na nie. Jednocześnie otoczenie działalności humanitarnej, zwłaszcza w nielicznych strefach konfliktów, jest jeszcze bardziej wymagające, a bezpieczeństwo pracowników organizacji humanitarnych budzi coraz więcej obaw. W przypadku poważnych klęsk żywiołowych (jak np. trzęsienie ziemi na Haiti oraz powódź w Pakistanie w 2010 r.) zaspokojenie podstawowych potrzeb humanitarnych i wsparcie procesu odbudowy wymagały potężnej reakcji środowiska międzynarodowego. Unia udzielała szybkiej pomocy w sytuacjach nagłych przy użyciu zarówno pomocy humanitarnej, jak i instrumentów ochrony ludności. Komplementarność instrumentów stosowanych w pierwszej reakcji na klęski żywiołowe, w zgodzie ze zobowiązaniami zawartymi w konsensusie i wytycznych międzynarodowych[3], stanowi istotny element wzmocnionego unijnego systemu reagowania na wypadek klęsk. Ostatnio Komisja opracowała konkretne zalecenia dotyczące wzmocnionego podejścia UE do reagowania w przypadku katastrof[4].

Jednak większość pomocy humanitarnej UE w dalszym ciągu służy pomocy ofiarom kryzysów związanych z konfliktami („złożone sytuacje kryzysowe”), ze szczególnym naciskiem na osoby potrzebujące w „zapomnianych” sytuacjach humanitarnych. Co ważne, aby służyć zaspokajaniu potrzeb humanitarnych, zapisy „Europejskiego konsensusu w sprawie pomocy humanitarnej” obejmują złożone sytuacje kryzysowe i sytuacje klęski żywiołowej niezależnie od ich skali.

Celem niniejszego komunikatu jest wzmocnienie zbiorowego zobowiązania UE do współpracy przy wdrażaniu „Europejskiego konsensusu w sprawie pomocy humanitarnej”, a zwłaszcza środków praktycznych opisanych w towarzyszącym mu planie działania[5]. Przede wszystkim konsensus zachęca do spójnej, dobrze skoordynowanej i skutecznej pomocy humanitarnej UE, która opiera się na obowiązkowych wkładach 27 państw członkowskich UE i Komisji Europejskiej. W świetle coraz trudniejszej sytuacji w najbiedniejszych częściach świata, nieustannego wzrostu zapotrzebowania na pomoc humanitarną oraz ograniczonych wydatków publicznych w okresie spowolnienia gospodarczego, konieczność efektywnego wykorzystania zbiorowego potencjału i zasobów Unii Europejskiej, aby zagwarantować możliwie najskuteczniejszą pomoc ludziom dotkniętym kryzysami humanitarnymi, jest większa niż kiedykolwiek wcześniej. Tak przedstawia się sytuacja, w której przeprowadzono przegląd śródokresowy postępów w realizacji planu działania na rzecz realizacji „Europejskiego konsensusu w sprawie pomocy humanitarnej”.

Przegląd śródokresowy został przeprowadzony przez Komisję Europejską i państwa członkowskie UE w konsultacji z Parlamentem Europejskim oraz najważniejszymi partnerskimi organizacjami humanitarnymi. Plan działania obejmuje sześć obszarów działania, w tym 49 poszczególnych działań, z których część miała charakter jednorazowy, a pozostałe miały na celu wprowadzić stopniową zmianę praktyki pomocy humanitarnej UE. Szczegółowy opis działań podejmowanych dotychczas w ramach realizacji planu działania, wraz ze wskazówkami dotyczącymi dalszych priorytetów w zakresie jego realizacji w istniejących obszarach działań, został przedstawiony w załączonym dokumencie roboczym służb Komisji . W niniejszym komunikacie nie proponuje się przeglądu obowiązującego planu działania, lecz raczej przedstawiono szereg zaleceń mających na celu wzmocnienie unijnych starań w zakresie jego wdrożenia.

Aby zapewnić skuteczność wiodącego udziału UE w działaniach humanitarnych, a także jego spójność i szerokie uznanie, konieczne jest zdecydowane zobowiązanie UE wraz z licznymi praktycznymi krokami zmierzającymi do dalszego wdrażania europejskiego konsensusu.

POSTęPY W REALIZACJI PLANU DZIAłANIA NA RZECZ REALIZACJI „EUROPEJSKIEGO KONSENSUSU W SPRAWIE POMOCY HUMANITARNEJ”

Biorąc pod uwagę znaczący udział UE w udzielaniu pomocy humanitarnej, współdziałanie UE jest szczególnie korzystne w przypadku i) starań na rzecz zapewnienia odpowiednich, skutecznych i opartych na oszacowanym zapotrzebowaniu działań humanitarnych, uwzględniających istotne aspekty, takie jak szczególne potrzeby grup znajdujących się w trudnej sytuacji; jak również ii) wywierania zbiorowego wpływu na gotowość międzynarodowego systemu pomocy humanitarnej jako całości.

W wyniku przeglądu śródokresowego potwierdzono ogólnie duży postęp w realizacji „Europejskiego konsensusu w sprawie pomocy humanitarnej” we wszystkich jego aspektach. Ogólnie rzecz ujmując, prowadzono znaczące starania zmierzające do konsolidacji roli UE we wszystkich sześciu obszarach działań. Jedynie kilka konkretnych działań zostało na nowo określonych ze względu na zaistniałe zmiany, a kilka czeka jeszcze na rozpoczęcie. Wiele innych działań – przykładowo starania wspierające w zakresie propagowania „przestrzeni humanitarnej” – ze względu na swój charakter wymaga nieustannej uwagi.

Od czasu przyjęcia konsensusu i planu działania, pomoc humanitarna stała się instytucjonalnie i prawnie w pełni rozwiniętym obszarem polityki Unii Europejskiej , który korzysta z blisko dwudziestu lat doświadczeń operacyjnych. Po raz pierwszy pomocy humanitarnej nadano podstawę prawną w Traktacie z Lizbony[6]. W Radzie utworzono specjalny organ przygotowawczy – Grupę Roboczą ds. Pomocy Humanitarnej i Pomocy Żywnościowej przy Radzie (COHAFA)[7], który koordynuje działalność UE w zakresie kwestii strategicznych oraz reagowania na sytuacje kryzysowe kontaktując się co miesiąc z przedstawicielami organizacji humanitarnych w UE. Parlament wykazuje wysokie zainteresowanie kwestiami humanitarnymi, a społeczeństwo europejskie stale ogromnie wspiera europejską pomoc humanitarną[8]. Jasne ramy polityki zawarte w „Konsensusie europejskim w sprawie pomocy humanitarnej” zostały przyjęte wyjątkowo pozytywnie przez pewne nowe państwa członkowskie, które w ostatnich latach w szybkim tempie tworzyły swoją politykę pomocy humanitarnej. Należy również wspomnieć, że po przyjęciu konsensusu departament Komisji Europejskiej zajmujący się pomocą humanitarną – ECHO, został w 2010 r. przekształcony w Dyrekcję Generalną ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Cywilnej podlegającą nowoutworzonemu stanowisku Komisarza ds. Współpracy Międzynarodowej, Pomocy Humanitarnej i Reagowania Kryzysowego.

Dzięki tym ostatnim zmianom organizacyjnym Komisja Europejska toruje drogę ku zapewnieniu pełnej komplementarności i największej możliwej synergii między tradycyjnym podejściem do pomocy humanitarnej a wykorzystaniem wiedzy eksperckiej i środków z zakresu ochrony cywilnej , zarówno w swojej siedzibie, jak i w miejscach, gdzie niesiona jest pomoc.

W trakcie trzech lat wdrażania europejskiego konsensusu UE w sposób znaczący i szybki, zarówno poprzez finansowanie, jak i wsparcie , uczestniczyła w reagowaniu na postępujące kryzysy humanitarne oraz największe nagłe katastrofy, a także w zarządzaniu wymagającymi i zmieniającymi się sytuacjami w kontekście przedłużających się na dużą skalę kryzysów humanitarnych. Bardziej skoordynowane działania departamentów zajmujących się pomocą humanitarną w UE oraz unijnych ekspertów i przedstawicieli pracujących w terenie, które wpływają z kolei na większą koordynację międzynarodowego systemu pomocy humanitarnej, pomagają wskazać i naprawić główne niedociągnięcia. Wiele zmian wprowadzonych w wyniku konsensusu w połączeniu z silniejszym unijnym zaangażowaniem we wspólne reagowanie w trudnych sytuacjach przyczyniło się do ogólnego wzrostu skuteczności działań humanitarnych. W 2010 r. UE przyjęła szczególne ramy polityki dotyczące humanitarnego wsparcia żywnościowego UE [9], które mają na celu maksymalne zwiększenie skuteczności w zgodzie z najlepszymi praktykami. Wdrożenie tych przepisów stanowi obecnie priorytet.

W ramach planu działania dotyczącego konsensusu UE poczyniła postępy jeśli chodzi o ustanawianie i przekazywanie precyzyjnych operacyjnych wytycznych w odniesieniu do szeregu najważniejszych kwestii, takich jak wykorzystanie gotówki i tytułów gwarancji, żywność w sytuacjach nadzwyczajnych oraz włączenie do działań humanitarnych aspektów ochrony i zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi .

Ponadto UE kontynuowała przegląd swoich systemów finansowania oraz dostosowywanie ich do wzrastających potrzeb humanitarnych , w tym w zakresie reagowania na coraz częstsze małe klęski związane ze zmianą klimatu. Komisja Europejska wprowadziła szereg usprawnień w procedurach finansowania i procedurach administracyjnych, aby umożliwić uproszczone ograniczone finansowanie w nagłych sytuacjach, zasilanie Nadzwyczajnego Funduszu Reagowania na wypadek Klęsk Międzynarodowej Federacji Stowarzyszeń Czerwonego Krzyża i Czerwonego Półksiężyca, objęcie finansowaniem szybkiego reagowania na wypadek epidemii, a także aby umożliwić realizację działań humanitarnych przez większą liczbę wyspecjalizowanych agencji z państw członkowskich. Największa część środków przekazywanych do wspólnych funduszy humanitarnych oraz Centralnego Funduszu ds. Pomocy w Sytuacjach Kryzysowych, których zaletą z punktu widzenia ONZ i działaczy humanitarnych jest elastyczność pod względem alokacji zasobów, pochodzi z państw członkowskich UE. Ponadto UE stale przywiązuje szczególna wagę do tzw. „ zapomnianych kryzysów ”, które nie przyciągają zainteresowania ani mediów, ani donatorów międzynarodowych.

EU miała wkład w stałe ulepszanie międzynarodowego systemu pomocy humanitarnej, poprzez intensywne propagowanie integracyjnego i praktycznego podejścia do wykorzystywania zespołów koordynacji działań humanitarnych w terenie oraz poprzez solidne poparcie oraz wsparcie finansowe na rzecz zwiększania zdolności oceny zapotrzebowania oraz zwiększania porównywalności . UE wraz z partnerami w zakresie pomocy humanitarnej rozpoczęła trwałe działania, mające zagwarantować jakość i odpowiednie uszeregowanie wezwań o udzielenie pomocy, a także rozsądną równowagę finansowania w różnych sytuacjach kryzysowych i sektorach. UE dostarczała zasadnicze i trwałe wsparcie na rzecz zwiększenia zdolności reagowania na poziomie światowym , w tym koordynacji, wstępnego lokowania zapasów, kwestii logistycznych związanych z pomocą humanitarną oraz bezpieczeństwa pracowników humanitarnych. Poprzez wspieranie działań na rzecz budowania zdolności społeczności zajmującej się pomocą humanitarną, UE wpływa na poprawę skuteczności i jakości pomocy humanitarnej. Zwiększenie gotowości i zdolności reagowania ma kluczowe znaczenie zarówno na poziomie lokalnym (który stanowi pierwszą linię reagowania w sytuacjach nagłych), a także regionalnym i światowym.

Wspólna zacieśniona współpraca na poziomie UE w ostatnich trzech latach sprawiła, że głos UE brzmi głośniej, a jej wpływ na kwestie w całym systemie międzynarodowego reagowania w sytuacjach humanitarnych jest większy . Wysoki standard zobowiązań w ramach europejskiego konsensusu i towarzyszącego mu planu działania jest wysoko ceniony przez szeroką społeczność organizacji zajmujących się pomocą humanitarną (Narody Zjednoczone, Ruch Czerwonego Krzyża/Półksiężyca oraz organizacje pozarządowe) i fora międzynarodowe. Z tymi zobowiązaniami wiążą się wysokie oczekiwania wobec UE jako całości oraz wobec poszczególnych unijnych donatorów, że będą działać z pełnym zaangażowaniem w celu przełożenia zobowiązań w stałą praktykę w zakresie wspierania działań humanitarnych w terenie – również poprzez propagowanie spójności z zasadami humanitarnymi we wszystkich obszarach działań zewnętrznych UE.

Bliskie i skoordynowane partnerstwa stanowią zasadniczy aspekt unijnej pomocy humanitarnej. UE zdecydowanie wspiera ideę wdrażania pomocy przez różnorodnych partnerów oraz podkreśla potrzebę ścisłej koordynacji tych partnerów w terenie, aby zapobiegać powielaniu działań i w odpowiedni sposób odpowiadać na zapotrzebowanie w dziedzinie pomocy humanitarnej. Wreszcie, duże znaczenie ma również wspieranie podejścia opartego na uczestnictwie w zakresie gotowości na wypadek klęsk i pomocy humanitarnej. Może ono wpłynąć na zwiększenie lokalnej odpowiedzialności za działania, zwiększyć zdolności lokalne i podnieść skuteczność i stosowność działań humanitarnych.

ZAKRES PRZYSZłYCH DZIAłAń

Przegląd śródokresowy pokazuje, że podjęto intensywne działania w zakresie realizacji konsensusu i związanego z nim planu działania. Niezależnie od tego, nadal należy skonsolidować wspólne unijne wysiłki oraz wzmocnić indywidualne zaangażowanie donatorów w odniesieniu do najważniejszych problemów, co pozwoli zapewnić optymalną międzynarodową pomoc humanitarną. Dotyczy to:

- strategii w zakresie rzecznictwa i zasięgu pomocy humanitarnej; dalszych działań wspierających pracę upoważnionych organizacji w zakresie propagowania przestrzegania międzynarodowego prawa humanitarnego, również wśród uzbrojonych podmiotów o charakterze niepaństwowym[10];

- zapewnienia wystarczających funduszy ogólnych oraz skuteczniejszego planowania na rzecz utrzymania właściwego finansowania, w szczególności w sytuacji przedłużających się kryzysów, a także zagwarantowania właściwego zainteresowania „zapomnianymi kryzysami”;

- przejrzystości światowego zapotrzebowania oraz środków wspierających najefektywniejsze wykorzystanie zasobów;

- zwiększenie zdolności w obszarach krytycznych braków na poziomie światowym – w tym we wspólnych służbach humanitarnych, takich jak zasoby w zakresie koordynacji, logistyki oraz bezpieczeństwa pracowników humanitarnych; oraz

- większego zaangażowania w promowanie znaczenia podmiotów lokalnych.

Zasadnicze znaczenie mają również dalsze rzeczywiste postępy w zakresie zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi oraz uwzględniania zagadnień związanych ze środowiskiem naturalnym, a także w dziedzinie współpracy z podmiotami zajmującymi się kwestiami rozwoju w sytuacjach transformacji oraz sytuacjach wysokiego i chronicznego występowania problemów. W szczególności w sytuacjach niestabilności, w których mamy do czynienia z jednoczesnym występowaniem operacji humanitarnych i działań w zakresie rozwoju lub przeplataniem się takich interwencji, komplementarność, synergia i terminowość działań (sektorowych, lokalnych, regionalnych lub krajowych) jest konieczna dla osiągnięcia trwałych skutków na drodze do ostatecznego celu, jakim jest samowystarczalność osób dotkniętych kryzysem.

UE jako całość uznaje konieczność popierania elastyczności w reagowaniu w różnych sytuacjach kryzysowych, którą osiąga się dzięki zróżnicowaniu partnerów i sposobów finansowania. Podobnie uznaje konieczność zagwarantowania odpowiedzialności za działania i koncentracji na wynikach, przede wszystkim poprzez należyte zarządzanie finansami i informowanie opinii publicznej. UE jako całość ma znaczny wkład w pulę funduszy zarządzaną przez ONZ oraz w podstawowe finansowanie organizacji międzynarodowych i zobowiązana jest dołożyć starań, by te środki finansowe były rozdzielane według przejrzystych kryteriów oraz wdrażane skutecznie w zgodzie z „Zasadami partnerstwa” [11]. Niektóre państwa członkowskie i partnerzy w zakresie pomocy humanitarnej wskazali również, że istnieje potencjał do prowadzenia przez UE działań w zakresie harmonizacji wymogów odnoszących się do partnerów i odpowiedzialności za działania.

PROBLEMY ZWIąZANE Z WDRAżANIEM

Plan działania został opracowany w 2008 r. przez Komisję Europejską w ścisłej współpracy z wieloma zainteresowanymi podmiotami, przede wszystkim w państwach członkowskich UE, które zobowiązały się do realizacji tego planu. Plan został skonstruowany wokół sześciu obszarów, aby zapewnić odpowiednie wyniki poszczególnych działań.

W pierwszych trzech latach nieprzerwanej realizacji „Konsensusu europejskiego w sprawie pomocy humanitarnej” oraz aktywnego wdrażania planu działania, wystąpiły pewne problemy systemowe i koncepcyjne, które należy wziąć pod uwagę w dalszym procesie wdrażania.

Ambicje i zakres działań. Zakres działań jest bardzo duży i mają one różny charakter – jest to mieszanka działań jednorazowych oraz ciągłych, która ma na celu stopniowe wzmocnienie działań humanitarnych UE. Zakres i zróżnicowanie działań oznaczał, że w krótkim okresie czasu realizowano równolegle wiele priorytetów. W procesie oceny okazało się, że korzystniejsze byłoby lepsze ustalanie priorytetów z naciskiem na pewne cele strategiczne. Jednocześnie poszczególne zainteresowane podmioty ochoczo promują swoje własne szczególne priorytety. Należy osiągnąć równowagę między celami strategicznymi, które zwiększą ogólną skuteczność pomocy, a realizacją szczególnych środków praktycznych, które posuną naprzód wspólne działania w poszczególnych dziedzinach pomocy humanitarnej.

Możliwości donatorów i przywództwo. Możliwości i zasoby donatorów (w tym personel oraz wiedza fachowa w dziedzinie pomocy humanitarnej) [12] pozostają raczej ograniczone w całej UE, i podobnie jak budżety pomocowe znajdują się pod coraz większą presją. Jednocześnie wzrastają potrzeby w zakresie pomocy humanitarnej. Właśnie dlatego bliska współpraca donatorów w ramach UE i koordynacja ich działań tym bardziej zyskuje na znaczeniu. Wśród unijnych donatorów występują znaczne różnice co do skali środków przeznaczanych na pomoc humanitarną oraz operacyjnej wiedzy fachowej. Unijni donatorzy z państw członkowskich o długiej tradycji pomocy dwustronnej są nadal żywo zainteresowani zachowaniem silnej dwustronnej reprezentacji w międzynarodowym systemie pomocy humanitarnej. UE jako całość zdecydowanie wspiera takie dążenia. Niemniej jednak bez podziału obowiązków, gromadzenia informacji i wiedzy fachowej oraz dokładniejszego podziału zadań UE szybko osiąga granicę swoich możliwości zarządzania wspólnym wkładem w poprawę całości działań humanitarnych.

Spójność i zaangażowanie. Konsensus zawiera jasne zasady dotyczące działań na poziomie UE, ale między państwami członkowskimi występują znaczne różnice co do stopnia bezpośredniego uznania jego treści, powiązania jej z istniejącymi już praktykami stosowanymi przez donatorów w UE oraz uwzględnienia przy rozwijaniu polityki humanitarnej[13]. W trakcie przeglądu partnerskie organizacje humanitarne wskazały, że istnieje możliwość większego zaangażowania na poziomie krajowym pod względem rozpowszechniania informacji i dialogu z zainteresowanymi podmiotami na temat sposobów wdrażania konsensusu. Większe zaangażowanie można uzyskać również poprzez powiązania z innymi podmiotami i obszarami polityki (przede wszystkim w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju, stosunków zewnętrznych, obrony i bezpieczeństwa). Dzięki temu polityka humanitarna byłaby dobrze rozumiana i wspierana przez rządy.

Postępy w zakresie monitorowania. Uwzględniając kwestie zdolności, początkowo nie przewidziano na poziomie UE żadnego monitorowania postępów w realizacji planu działania, ale co roku Komisja Europejska przedstawia Radzie ogólne podsumowanie podjętych działań oparte na ogólnym przeglądzie postępów dokonywanym przez UE. Podsumowanie to jest przedmiotem dyskusji w Radzie. Niniejszy przegląd śródokresowy wykazał, że bardziej regularne monitorowanie postępów w realizacji planu działania na poziomie UE można usprawnić poprzez uruchomienie regularnego procesu, ułatwiającego pozyskiwanie informacji na temat działań podejmowanych przez poszczególnych donatorów UE. Jeszcze trudniejsze jest dokonywanie oceny wpływu działań podejmowanych wspólnie w dążeniu do ulepszenia zasad UE w zakresie odpowiedniego udzielania pomocy oraz wspierania szerszego systemu pomocy humanitarnej. Obecnie ocena ta opiera się po części na składanych deklaracjach, opisujących realizację i wyniki poszczególnych działań w poszczególnych dziedzinach. Kwestie dotyczące oceny wpływu powinny zostać głębiej rozważone przy sporządzaniu kolejnego pięcioletniego planu działania.

ZWIęKSZANIE SKUTECZNOśCI DZIAłAń HUMANITARNYCH UE

Konsensus stanowi kompletne i perspektywiczne ramy polityki, które obejmują solidny zestaw zobowiązań podjętych przez UE, zmierzających do zagwarantowania odpowiednich i skutecznych działań humanitarnych, opartych na uzgodnionych zasadach.

Przełożenie tych zobowiązań w obliczu kryzysów humanitarnych na spójne stosowanie w praktyce, za każdym razem, często w bardzo trudnych warunkach, wymaga silnej woli politycznej, wspólnej odpowiedzialności i lepszego zrozumienia przez wszystkie rządy zasad humanitarnych i sposobów niesienia pomocy.

Pełne wdrożenie konsensusu przez 27 państw członkowskich oraz Komisję Europejską jest konieczne dla i) większej skuteczności pomocy , w tym promowania i wymiany najlepszych praktyk; ii) zagwarantowania spójności pomocy humanitarnej i jej związków z innymi politykami; oraz iii) wykorzystania pełnego potencjału przywództwa UE w tej dziedzinie do osiągnięcia silnego międzynarodowego systemu pomocy humanitarnej.

Dalsze wdrażanie „Konsensusu europejskiego w sprawie pomocy humanitarnej” wymaga zatem:

- Współodpowiedzialności za sukces. Oznacza to, że wszystkie państwa członkowskie UE powinny ponowić swoje zobowiązanie do współdziałania w ramach konsensus i szerzenia jego postanowień na poziomie władz krajowych.

- Podziału pracy. W uznaniu zróżnicowanych zdolności i tradycji państw członkowskich UE oraz ograniczonych zasobów ludzkich poświęconych pomocy humanitarnej w organizacjach będących donatorami, należy poczynić krok w kierunku bardziej bezpośredniego podziału roli kierowniczej oraz ułatwiania zadań.

- Ustalenia priorytetów. Dotyczy to również dalszego rozwijania wspólnych unijnych działań w kilku najważniejszych obszarach.

- Stałego monitorowania realizacji zobowiązań w ramach konsensusu.

- Aktywnej wymiany informacji strategicznych, dialogu i wniosków między unijnymi donatorami i partnerami w celu stworzenia bezpośrednich powiązań między skutecznością pomocy i praktyką operacyjną.

Szczególne dziedziny, które w pierwszej kolejności powinny stać się przedmiotem dalszych wspólnych działań, to:

- silniejsze wsparcie ochrony przestrzeni humanitarnej , w tym propagowanie międzynarodowego prawa humanitarnego (w sposób ogólny oraz w odniesieniu do poszczególnych przypadków);

- praca z bardziej zróżnicowanymi podmiotami (również wojskowymi), donatorami i państwami dotkniętymi kryzysem , aby osiągnąć duże zrozumienie podstawowych zasad humanitarnych oraz „Konsensusu europejskiego w sprawie pomocy humanitarnej”;

- podejście oparte na współpracy wielu donatorów w celu ułatwienia jasnego porównywalnego określania zapotrzebowania i rozwiązania najważniejszych problemów dotyczących krytycznych braków w zakresie zdolności w międzynarodowym systemie humanitarnym oraz silne przywództwo UE na forach międzynarodowych, odzwierciedlające w pełni wielkość unijnego wkładu w pomoc humanitarną;

- planowanie działań , w szczególności w odniesieniu do przedłużających się kryzysów, obejmujące podział zamierzonego finansowania, strategie i więcej wspólnych misji, proces oceny, wnioski, a to wszystko przy większej konsekwencji w rejestrowaniu przydzielonej pomocy;

- stałe działania na rzecz wymiany i szerzenia dobrych praktyk w zakresie pomocy oraz na rzecz „Zasad partnerstwa” ;

- zwiększenie roli utworzonej przy Radzie Grupy Roboczej ds. Pomocy Humanitarnej i Pomocy Żywnościowej (COHAFA), mające zapewnić pełne przestrzeganie szczególnych sposobów udzielania pomocy humanitarnej i jej celów, przy jednoczesnym ścisłym powiązaniu między pomocą humanitarną a innymi dziedzinami polityki;

- praca z podmiotami działającymi w dziedzinie rozwoju w zakresie zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi oraz w zakresie przejścia od działań nadzwyczajnych w reakcji na wystąpienie kryzysu do procesu odbudowy, w tym w zakresie oceny zapotrzebowania na wczesnym etapie pokryzysowym.

Korzyścią ze wzmożonych wspólnych działań UE na rzecz wdrożenia konsensusu i towarzyszącego mu planu działania będzie:

- większe zrozumienie podstawowych zasad humanitarnych oraz szczególnego charakteru działań humanitarnych i problemów z nimi związanych. Zasięg pomocy można zwiększać poprzez włączenie większej liczby podmiotów i zainteresowanych stron, począwszy od społeczeństwa europejskiego, przez struktury dowództwa wojskowego, na nowych donatorach oraz regionach i krajach, w których społeczeństwo dotknięte jest kryzysem, skończywszy;

- większa skuteczność pod kątem dostosowania pomocy, gotowości i przygotowania na różne ewentualności, a także podejścia opartego na udziale lokalnych społeczności, uwzględniającego w pełni znaczenie reagowania nadzwyczajnego na poziomie lokalnym. Skuteczność wymaga dużego zaangażowania w zmniejszanie ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi oraz w działania w sytuacjach przejściowych;

- większa wydajność w oparciu o zróżnicowanie donatorów i właściwe obszary wiedzy fachowej w celu zapewnienia jak najskuteczniejszej pomocy. Dokładniejsze określanie zapotrzebowania i braków oraz towarzyszące im wspólne planowanie. Wydajność powinna wpłynąć na zmniejszenie kosztów transakcyjnych oraz zwiększenia wsparcia dla wspólnych służb.

- większa spójność , która będzie gwarantem tego, iż działania zewnętrzne UE ogółem są zgodne z zasadami pomocy humanitarnej i pomagają w utrzymaniu przestrzeni humanitarnej, która umożliwia działania w skomplikowanych sytuacjach nagłych. Utworzenie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych również pozwala uznać „Konsensus europejski w sprawie pomocy humanitarnej” za część unijnego dorobku w dziedzinie pomocy humanitarnej.

PROPONOWANE śRODKI

Komisja proponuje:

1. wskazanie wraz z państwami członkowskimi ochotniczych koordynatorów i zespołów przedstawicieli państw członkowskich UE, którzy zobowiążą się do kontynuowania wspólnych działań w ramach planu działania towarzyszącego konsensusowi, w tym do dyskusji na temat szczególnych dalszych priorytetów, o których mowa w niniejszym dokumencie i w towarzyszącym dokumencie roboczym służb Komisji;

2. zdefiniowanie wraz z państwami członkowskimi i Parlamentem Europejskim szczególnej strategii w zakresie zasięgu i rozpowszechniania europejskiego podejścia do pomocy humanitarnej, obejmującej również wspólne przesłania;

3. przeanalizowanie wraz z Radą i Parlamentem Europejskim możliwości indykatywnego określenia celów długoterminowych (cele humanitarne UE);

4. wykorzystanie Grupy Roboczej ds. Pomocy Humanitarnej i Pomocy Żywnościowej przy Radzie do dorocznego monitorowania postępów we wdrażaniu konsensusu na poziomie UE oraz państw członkowskich;

5. ponowienie unijnych wysiłków w zakresie koordynacji programowania, aby zagwarantować płynne przejście od pomocy doraźnej do długoterminowej pomocy na rzecz rozwoju;

6. przeprowadzenie kompleksowej oceny skutków europejskiego konsensusu pod koniec piątego roku trwania obecnego planu działania (który kończy się w 2013 r.);

7. wprowadzenie zmian do rozporządzenia o pomocy humanitarnej, aby dostosować je do podjętych zobowiązań i zwiększyć jego skuteczność we wspieraniu szybkiego i odpowiedniego reagowania UE w sytuacjach kryzysu humanitarnego.

Komisja wzywa Radę i Parlament Europejski, aby rozważyły niniejsze zalecenia, mające na celu poprawę realizacji unijnego planu działania oraz aby wzięły pod uwagę ogólne postępy, o których mowa w towarzyszącym dokumencie roboczym służb Komisji.

***

[1] Dziennik Urzędowy C 25 z 30.1.2008, s.1.

[2] UN Financial Tracking Service Official = pomoc rządowa.

[3] Por. sekcja 3.6.

[4] COM(2010) 600 z 26.10.2010 r.

[5] SEC(2008) 1991 z 29.5.2008.

[6] Artykuł 214 TFUE.

[7] Rada UE, 8367/08, 28 kwietnia 2008 r.

[8] E C: Specjalny Eurobarometr 343 „Pomoc humanitarna”, lipiec 2010.

[9] Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie pomocy humanitarnej w zakresie żywności, SEC(2010) 374 z 31.3.2010 oraz konkluzje Rady w sprawie humanitarnej pomocy żywnościowej, 9654/10 z 10.5.2010.

[10] Sprawozdanie Sekretarza Generalnego narodów Zjednoczonych w sprawie ochrony cywilów, S/2009/277, 29 maja 2009 r.

[11] „Zasady partnerstwa – wyraz zaangażowania”, Światowa Platforma Pomocy Humanitarnej, 12 lipca 2007 r. Zasady partnerstwa między ONZ a organizacjami humanitarnymi spoza ONZ działającymi wspólnie pod patronatem Światowej Platformy Pomocy Humanitarnej to: równość, przejrzystość, podejście ukierunkowane na wyniki, odpowiedzialność i komplementarność.

[12] M. Spaak, R. Otto: zmienione sprawozdanie końcowe „Study on the Mapping of Donor Coordination (Humanitarian Aid) at the Field Level”, zamówione przez DG ECHO w ramach inicjatywy pod hasłem „Dobra praktyka udzielania pomocy humanitarnej”, 2 lipca 2009 r.

[13] Od 2009 r. w ramach zmienionych ram wzajemnej oceny 16 unijnych donatorów, będących członkami Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD zostało poproszonych o wyjaśnienie, w jaki sposób ich ramy polityki odzwierciedlają wytyczne zawarte w „Konsensusie europejskim w sprawie pomocy humanitarnej”.