KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 30.11.2016 COM(2016) 762 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY na temat wdrożenia dyrektywy 2009/81/WE w sprawie zamówień publicznych w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa, przedkładane w celu spełnienia wymogu art. 73 ust. 2 tej dyrektywy {SWD(2016) 407 final}



1.Wprowadzenie Dyrektywa 2009/81/WE („dyrektywa”) ustanawia zasady udzielania zamówień publicznych w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa według konkurencyjnych procedur przetargowych opartych na zasadach przejrzystości i równego traktowania. Niniejsze sprawozdanie, wymagane zgodnie z art. 73 ust. 2 dyrektywy, przedstawia najważniejsze ustalenia z przeglądu jej wdrożenia oraz zawiera propozycje kierunków działania oparte na tych ustaleniach. Towarzyszący sprawozdaniu dokument roboczy służb Komisji zawiera szczegółową ocenę dyrektywy. W ramach przeglądu ocenia się funkcjonowanie dyrektywy oraz, w możliwym zakresie – uwzględniając krótki czas, jaki upłynął od terminu transpozycji, oraz jeszcze krótszy okres od jej rzeczywistej transpozycji przez państwa członkowskie – jej wpływ na rynek wyposażenia obronnego i bazę przemysłową. Przegląd został oparty na następujących głównych źródłach: baza danych Tenders Electronic Daily (Dz.U./TED), internetowe konsultacje społeczne oraz spotkania konsultacyjne z państwami członkowskimi i zainteresowanymi podmiotami, dane Eurostatu oraz baza danych dotyczących obronności IHS Jane’s. 2.Kontekst Głównym konkretnym problemem, stanowiącym powód wniosku Komisji, a następnie przyjęcia dyrektywy w 2009 r., było niemal automatyczne stosowanie przez państwa członkowskie – w szczególności na podstawie art. 296 ust.1 lit. b) TWE (obecnie art. 346 ust. 1 lit. b) TFUE) – zwolnień z przepisów UE dotyczących zamówień publicznych w odniesieniu do zakupu sprzętu wojskowego. Za główną przyczynę problemu w tamtym okresie uznano to, że przepisy UE dotyczące zamówień publicznych nie uwzględniały szczególnych potrzeb zamówień w dziedzinach obronności i newralgicznego bezpieczeństwa. W latach 2011–2015 łączna wartość wydatków na zamówienia publiczne w dziedzinie obronności poniesionych przez 28 państw członkowskich UE i państwa EOG wynosiła 81–82 mld EUR rocznie. Głównym celem dyrektywy jest zapewnienie, aby udzielane na tym rynku zamówienia w dziedzinach obronności i newralgicznego bezpieczeństwa były realizowane zgodnie z przepisami UE opartymi na zasadach konkurencji, przejrzystości i równego traktowania. Dyrektywa dąży do osiągnięcia tego celu poprzez zapewnienie przepisów dopasowanych do tego rodzaju zamówień, ograniczając tym samym stosowanie zwolnień, przewidzianych w szczególności w art. 346 TFUE, do wyjątkowych przypadków. W ten sposób dyrektywa ma wspierać tworzenie otwartego i konkurencyjnego europejskiego rynku wyposażenia obronnego (EDEM), co z kolei wzmocni konkurencyjność europejskiej bazy technologiczno-przemysłowej sektora obronnego (EDTIB). 3.Wdrożenie 3.1.Transpozycja Ogólnie rzecz biorąc, transpozycja dyrektywy w państwach członkowskich została znacząco opóźniona. Termin był ustalony na 21 sierpnia 2011 r. Tylko 3 państwa członkowskie zgłosiły pełną transpozycję do tego dnia. 19 państw członkowskich zgłosiło pełną transpozycję do marca 2012 r. Do maja 2013 r. wszystkie państwa zgłosiły pełną transpozycję. Komisja nie stwierdziła zasadniczych problemów w zakresie zgodności z dyrektywą krajowych środków transpozycji, tzn. nie było problemów, które mogłyby zagrażać ogólnemu funkcjonowaniu dyrektywy. W przypadku niewielkiej liczby przepisów dyrektywy pewne kwestie wymagają jednak wyjaśnienia. Przed przyjęciem dyrektywy 18 państw członkowskich utrzymywało systematycznie przepisy dotyczące zobowiązań offsetowych (tzn. dla wszystkich zamówień lub dla zamówień powyżej określonej wartości), wymagając rekompensat od dostawców z innych państw przy zakupie od nich sprzętu wojskowego. Przepisy te były wyraźnie sprzeczne zarówno z traktatami UE, jak i z prawidłową transpozycją i stosowaniem dyrektywy. Obecnie państwa członkowskie zniosły lub zmieniły swoje przepisy dotyczące zobowiązań offsetowych. Pozostałe przepisy przewidują, że zobowiązania offsetowe/zwrot przemysłowy mogą być wymagane jedynie po przeprowadzeniu analizy konkretnego przypadku, jeżeli zostały spełnione warunki art. 346 TFUE. Niemniej jednak nadal pojawia się pytanie, w jaki sposób zapewnić, aby – w praktyce udzielania konkretnych zamówień – stosowanie zobowiązań offsetowych/zwrotu przemysłowego było zgodne z surowymi warunkami stosowania art. 346 TFUE. 3.2.Stosowanie dyrektywy Po wejściu w życie dyrektywa zaczęła być stosowana niemal natychmiast i widać wyraźną tendencję zwyżkową w tym zakresie. Od czasu transpozycji dyrektywy w państwach członkowskich wartość zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa udzielonych zgodnie z dyrektywą wzrosła ponad dziesięciokrotnie. Łączna wartość zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa udzielonych zgodnie z dyrektywą w latach 2011–2015 wyniosła około 30,85 mld EUR. Zamówienia w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa były również udzielane zgodnie z dyrektywami w sprawie cywilnych zamówień publicznych i były warte kolejne 8 mld EUR, co daje łącznie kwotę prawie 39 mld EUR w latach 2011–2015 dla zamówień udzielonych zgodnie z unijnymi przepisami dotyczącymi zamówień publicznych. Jednakże stosowanie dyrektywy w państwach członkowskich pozostaje nierównomierne. Zamówienia udzielone przez władze Zjednoczonego Królestwa stanowiły ponad połowę wartości zamówień udzielonych zgodnie z dyrektywą w badanym okresie pięciu lat (prawie 17 mld EUR). Dalsze pozycje w tym rankingu zajęły Francja, Polska, Niemcy i Włochy, które należą do państw członkowskich o najwyższych wydatkach na zamówienia w dziedzinie obronności. W okresie pomiędzy rokiem 2011 i 2015 żadne ogłoszenie o udzieleniu zamówienia zgodnie z dyrektywą nie zostało opublikowane przez instytucje zamawiające z sześciu państw członkowskich: Cypru, Grecji, Irlandii, Malty, Luksemburga i Hiszpanii. Różnice pomiędzy państwami członkowskimi są znaczne również w przypadku porównania wartości zamówień udzielonych zgodnie z dyrektywą z dostępnymi budżetami (wydatkami na zamówienia w dziedzinie obronności). Rozpiętość tego wskaźnika pokazuje różnice pomiędzy państwami: np. Litwa (38,4 %), Słowacja (36,4 %), Zjednoczone Królestwo (17,7 %), Francja (10,3 %), Niderlandy (1,3 %), Szwecja i Austria (1 %). Jeśli chodzi o stosowanie procedur, należy podkreślić, że postępowania poprzedzone uprzednim ogłoszeniem oraz zaproszeniem do ubiegania się o zamówienie stanowiły 60 % łącznej liczby ogłoszeń o udzieleniu zamówienia i 76 % ich wartości. Procedury negocjacyjne bez uprzedniej publikacji ogłoszenia o zamówieniu stanowiły odpowiednio 38 % i 23 %. Szacunki na temat podziału na zamówienia w dziedzinie obronności oraz zamówienia w dziedzinie bezpieczeństwa pokazują, że znaczną większość zakupów stanowiły zamówienia w dziedzinie obronności. Zamówienia w dziedzinie newralgicznego bezpieczeństwa stanowiły tylko 7 % liczby ogłoszeń oraz 3 % ich wartości. 4.Wyniki oceny Dyrektywa została oceniona według pięciu kryteriów: skuteczności, efektywności, adekwatności, spójności i europejskiej wartości dodanej.

4.1.Skuteczność Istotnym elementem oceny jest określenie czy – i w jakim stopniu – dyrektywa osiągnęła swoje cele. 4.1.1.Konkurencyjność, przejrzystość i niedyskryminacja na europejskim rynku wyposażenia obronnego (EDEM) Głównym celem dyrektywy jest pomoc w ustanowieniu otwartego i konkurencyjnego europejskiego rynku wyposażenia obronnego dzięki zapewnieniu udzielania zamówień publicznych w dziedzinach obronności i newralgicznego bezpieczeństwa w drodze konkurencyjnych i sprawiedliwych postępowań o udzielenie zamówienia. W latach 2008–2010 średnia roczna wartość zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa ogłoszonych na poziomie UE wyniosła 2,9 mld EUR i stanowiła w przybliżeniu 3,3 % całkowitych wydatków na zamówienia w dziedzinie obronności. Po wprowadzeniu dyrektywy średnia roczna wartość zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa ogłaszanych na poziomie UE wyniosła w przybliżeniu 6,2 mld EUR (bądź 7,8 mld EUR po dodaniu zakupów w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa dokonanych w ramach reżimu zamówień cywilnych). Stanowi to, odpowiednio, pomiędzy 7,6 % a 9,5 % całkowitej wartości wydatków na zamówienia w dziedzinie obronności w okresie odniesienia. Z powyższego wynika, że dyrektywa spowodowała ponaddwukrotny wzrost wartości zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa ogłaszanych na poziomie UE i udzielanych w sposób konkurencyjny na podstawie przepisów opartych na zasadach przejrzystości i równego traktowania. Jednakże, jak wskazano powyżej, stopień stosowania dyrektywy, a w związku z tym wzrost konkurencji, przejrzystości i niedyskryminacji, rozkłada się w sposób nierównomierny pomiędzy państwami członkowskimi. Pomimo pozytywnej tendencji widocznej w coraz większej ilości zamówień dokonywanych zgodnie z przepisami UE, ocena wykazała, że bardzo duża część wydatków na zamówienia w dziedzinie obronności nadal dokonywana jest poza dyrektywą. W szczególności dyrektywa była stosowana w bardzo ograniczonym zakresie w przypadku udzielania zamówień na strategiczne kompleksowe systemy obrony o dużej wartości. W ostatnim czasie pojawiły się jednak przykłady przetargów na kompleksowe systemy obrony wszczynanych zgodnie z dyrektywą. Jeśli chodzi o transgraniczną penetrację rynku zamówień, w wyniku oceny ustalono, że około 10 % wartości zamówień udzielonych zgodnie z dyrektywą trafiło bezpośrednio do zwycięskich przedsiębiorstw zagranicznych. Porównując te ustalenia z okresem odniesienia (pomimo pewnych rozbieżności metodycznych), wydaje się, że od rozpoczęcia obowiązywania dyrektywy bezpośrednie zamówienia transgraniczne w UE pozostają na podobnych poziomach w porównaniu z całkowitymi wydatkami przeznaczonymi na zamówienia w dziedzinie obronności. Bezpośrednie zamówienia transgraniczne są udzielane, gdy przedsiębiorstwa działające z własnego rynku krajowego składają oferty i wygrywają przetargi ogłoszone w innym państwie członkowskim. Zamówienia transgraniczne mają miejsce również pośrednio poprzez spółki zależne (np. spółka zależna składa ofertę w przetargach zorganizowanych w innym państwie niż państwo, w którym mieści się jej siedziba lub spółka dominująca). Na podstawie porównania zwycięskich przedsiębiorstw z listą SIPRI 100 największych spółek zbrojeniowych całkowita wartość pośrednich zamówień transgranicznych udzielonych w latach 2011–2015 była równa w przybliżeniu 40 % całkowitej wartości zamówień udzielonych zgodnie z dyrektywą (12,44 mld EUR). Liczba i wartość pośrednich zamówień transgranicznych mogła być w praktyce wyższa, gdyż pośrednie zamówienia transgraniczne udzielone mniejszym przedsiębiorstwom (nieujętym w rankingu Sztokholmskiego Międzynarodowego Instytutu Badań nad Pokojem (SIPRI)) nie zostały uwzględnione w tych szacunkach. I wreszcie kolejnym aspektem mającym wpływ na ocenę funkcjonowania rynku jest praktyka dotycząca zobowiązań offsetowych/zwrotu przemysłowego. Opierając się na informacjach zwrotnych otrzymanych od branży oraz danych opublikowanych przez Departament Handlu USA, można stwierdzić, że: państwa członkowskie nadal zdają się stosować do pewnego stopnia wymogi w zakresie zobowiązań offsetowych/zwrotu przemysłowego (przypuszczalnie opierając się na art. 346 TFUE); wydaje się, że częstotliwość stosowania takich wymogów nieznacznie spadła; a także wydaje się, że pojawiła się tendencja do odchodzenia od pośrednich niewojskowych zobowiązań offsetowych. Należy dodać, że niektóre zainteresowane podmioty z branży wyrażały obawy dotyczące niepewności związanej z praktycznym stosowaniem wymogów offsetowych w niektórych państwach członkowskich. Można zatem stwierdzić, że cele dyrektywy zostały osiągnięte jedynie częściowo: doprowadziła ona do początkowej poprawy w zakresie konkurencji, przejrzystości i braku dyskryminacji na europejskim rynku zamówień w dziedzinie obronności, ale potrzebny jest znacznie większy postęp w konsekwentnym stosowaniu dyrektywy przez państwa członkowskie w celu pełnego osiągnięcia jej celów. Szereg czynników przyczyniło się do nierównomiernego i częściowego stosowania dyrektywy, co z kolei miało wpływ na osiągnięcie jej celów. Pomiędzy rzeczywistą transpozycją w państwach członkowskich a ostatnim rokiem objętym oceną (2015) upłynął stosunkowo krótki czas (2–3 lata). Jeżeli tendencja wzrostowa w zakresie stosowania dyrektywy utrzyma się, jej wpływ stanie się bardziej widoczny w ciągu najbliższych kilku lat. Ponadto instytucje państw członkowskich mogą nadal mieć ograniczoną świadomość na temat przepisów dyrektywy. Czynnikiem powiązanym z powyższym jest zapewne nadal zbyt szeroka interpretacja możliwych zwolnień przewidzianych w art. 346 TFUE. Co więcej, znaczna część wydatków przeznaczonych na zamówienia w dziedzinie obronności mogła zostać przeznaczona na zamówienia udzielone w ramach realizacji wspólnych programów rozpoczętych na długo przed przyjęciem dyrektywy. I wreszcie kryzys finansowy mógł być przyczyną anulowania lub odroczenia nowych dużych projektów zakupów, które miały być realizowane zgodnie z dyrektywą. 4.1.2.Dostosowanie przepisów do specyfiki zamówień w dziedzinie obronności Dyrektywa ma na celu zapewnienie konkurencyjności, przejrzystości oraz równego traktowania, a także ustanawia przepisy dostosowane do szczególnych potrzeb zamówień w dziedzinie obronności oraz zabezpiecza interesy bezpieczeństwa państw członkowskich. Najważniejszymi przepisami dyrektywy są przepisy dotyczące wyłączeń (tzn. przepisy wyłączające określone zamówienia z zakresu dyrektywy w określonych okolicznościach, specyficznych dla zamówień w dziedzinie obronności) oraz przepisy dotyczące bezpieczeństwa informacji i bezpieczeństwa dostaw. Jeśli chodzi o wyłączenia, w świetle konsultacji z państwami członkowskimi i zainteresowanymi podmiotami, można stwierdzić, że ich brzmienie nie wymaga zmiany. Pomocne mogłoby być jednak zapewnienie wytycznych dotyczących stosowania niektórych z tych przepisów. Kilka państw członkowskich wspomniało w szczególności, że przydatne byłyby wyjaśnienia art. 12 lit. c) dotyczącego organizacji międzynarodowych. Niektóre zainteresowane podmioty z branży wyraziły zaniepokojenie w kwestii stosowania niektórych wyłączeń, w szczególności art. 13 lit. f) dotyczącego zamówień udzielanych przez rząd innemu rządowi, i zwróciły się o opracowanie wytycznych i podjęcie działań mających na celu egzekwowanie przepisów w tym zakresie. Można również potwierdzić, że przepisy dotyczące bezpieczeństwa informacji są właściwe. Nie zidentyfikowano żadnego konkretnego problemu odnośnie do przepisów dotyczących bezpieczeństwa dostaw. Można jednak stwierdzić, że wyżej wymienione przepisy dotyczą tylko części znacznie bardziej złożonego problemu i nie mogą same zapewnić państwom członkowskim pełnego bezpieczeństwa dostaw. 4.1.3.Wpływ na europejską bazę technologiczno-przemysłową sektora obronnego (EDTIB) Analiza stanu europejskiego sektora obronnego przeprowadzona w oparciu o dostępne dane wskazuje, że trudno jest stwierdzić, że baza technologiczno-przemysłowa sektora obronnego zmieniła się ogólnie w sposób fundamentalny w latach 2011–2015 w wyniku wprowadzenia dyrektywy. W istocie na EDTIB mogło wpłynąć wiele czynników, takich jak zmiany budżetów państw członkowskich, pojawienie się nowych konkurentów na rynkach państw nienależących do UE oraz rozwój technologii, czy też bardziej efektywny rynek europejski. Biorąc pod uwagę długi cykl życia produktów związanych z obronnością, prawdopodobnie potrzeba będzie kilku lat, zanim wszystkie te czynniki spowodują zmiany w EDTIB. A zatem nie można wykazać jeszcze istnienia związku przyczynowego między skutkami dyrektywy a postępami w rozwoju EDTIB po zaledwie pięciu latach od upływu terminu transpozycji. Należy również wziąć pod uwagę znaczące opóźnienia w transpozycji oraz nadal jedynie częściowe stosowanie dyrektywy przez państwa członkowskie. 4.1.4.Sytuacja MŚP Mniejsze przedsiębiorstwa mogą wejść na rynek zamówień publicznych, składając oferty i uzyskując zamówienia publiczne lub zostając podwykonawcami zwycięskiego oferenta (podwykonawstwo).

W celu oszacowania udziału zamówień udzielanych MŚP zgodnie z dyrektywą, przy dokonywaniu oceny przeanalizowano próbkę zwycięskich oferentów oraz sprawdzono obecność MŚP wśród tych podmiotów. Analiza wykazała, że 27,9 % zamówień objętych próbką zostało udzielonych MŚP. Jeżeli chodzi o udział w rynku, zamówienia te stanowiły 6,1 % całkowitej wartości zamówień analizowanych w ramach próbki. Okazało się zatem, że MŚP rzadziej otrzymują zamówienia w ramach postępowań prowadzonych zgodnie z dyrektywą niż ogółem w ramach zamówień publicznych UE, w przypadku których udział MŚP wynosi 56 % liczby udzielonych zamówień oraz 29 % ich wartości. Różnicę tę można wyjaśnić specyfiką rynku zamówień publicznych w dziedzinie obronności. Zainteresowane podmioty mają raczej mieszane odczucia co do wpływu dyrektywy na MŚP. Wiele z nich nie dostrzega istotnego wpływu (pozytywnego ani negatywnego). Ogólnie rzecz biorąc, zainteresowane podmioty wydają się uważać, że choć nie zaszła fundamentalna zmiana w sytuacji MŚP w sektorze obronności w ciągu ostatnich lat, to przedsiębiorstwa te napotykają pewne dodatkowe trudności. Zdaniem zainteresowanych podmiotów trudności te jednak najprawdopodobniej wynikają raczej z czynników takich jak ograniczenia w krajowych budżetach obronnych, a nie z dyrektywy. Zgodnie z tradycyjnym podejściem do kwestii podwykonawstwa, zwycięski oferent ma swobodę decydowania, czy będzie korzystał z innych firm jako podwykonawców. W przypadku 10 % ogłoszeń o udzieleniu zamówienia publikowanych zgodnie z dyrektywą, instytucje zamawiające stwierdziły, że pewna część udzielonego zamówienia zostanie prawdopodobnie zlecona podwykonawcom. Pod względem wartości zamówienia te stanowiły 42 % całkowitej wartości zamówień udzielonych zgodnie z dyrektywą, tj. były warte prawie 13 mld EUR. Jeżeli wartości 30 % użyć jako wskaźnika zastępczego udziału przypadającego w tych zamówieniach na podwykonawców, to łączna wartość podwykonawstwa wyniosłaby około 3,8 mld EUR. W ten sposób można oszacować możliwości biznesowe dla MŚP i poddostawców, których zwycięski oferent (główny wykonawca) może dowolnie wybierać. Konkretne przepisy dyrektywy dotyczące podwykonawstwa pozwalają instytucji zamawiającej nałożyć na zwycięskiego oferenta wymóg zlecenia osobom trzecim realizacji części zamówienia w drodze konkurencyjnej procedury przetargowej, z zastosowaniem przepisów określonych w art. 50–53. Przepisy te najwyraźniej nie były stosowane przez instytucje państw członkowskich: liczba opublikowanych ogłoszeń dotyczących podwykonawstwa jest znikoma. Negatywna ocena skuteczności przepisów dyrektywy dotyczących podwykonawstwa została potwierdzona przez państwa członkowskie, EDA i branżę. Na podstawie otrzymanych od nich informacji wydaje się, że główne przyczyny braku stosowania tych przepisów są następujące: i) państwa członkowskie nie mają motywacji do stosowania tych przepisów, ponieważ nie gwarantują one zaangażowania przedsiębiorstw lokalnych; ii) przepisy te mają na celu otwarcie łańcuchów dostaw na udzielanie konkretnych zamówień, podczas gdy łańcuchy dostaw zostały już wcześniej ustalone, zwłaszcza w dziedzinie obronności; iii) stosowanie tej formy konkurencyjnego podwykonawstwa spowodowałoby liczne problemy prawne i administracyjne. Ponieważ przepisy dotyczące podwykonawstwa mają jedynie opcjonalny charakter w stosunku do państw członkowskich oraz instytucji zamawiających, fakt braku ich wykorzystania nie stoi na przeszkodzie stosowania dyrektywy ani nie podważa jej funkcjonowania. Jednakże cel, jakim jest zapewnienie za pomocą środków legislacyjnych dodatkowych możliwości dla poddostawców i MŚP poprzez włączenie konkurencji do łańcucha dostaw głównych wykonawców, nie został osiągnięty. 4.2.Efektywność W celu dokonania oceny efektywności dyrektywy przeanalizowano koszty wynikające z jej stosowania oraz porównano je z korzyściami. Całkowite koszty przeprowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia zgodnie z dyrektywą szacuje się na kwotę około 89,6 mln EUR w latach 2011–2015 (27,6 mln EUR dla instytucji zamawiających oraz prawie 62 mln EUR dla wszystkich przedsiębiorstw, w tym przedsiębiorstw, które nie uzyskały zamówień). Koszty te wynikają nie tylko bezpośrednio z obowiązków przewidzianych w dyrektywie, ale mogą zawierać również inne elementy kosztów, których nie można wyodrębnić, takie jak „koszty prowadzenia zwyczajnej działalności” lub koszty wynikające z przepisów krajowych. W porównaniu z całkowitą wartością udzielonych zamówień (30,85 mld EUR w latach 2011–2015), koszty procedur stanowią około 0,3 % wartości zamówień. W ocenie szeregu zainteresowanych podmiotów (w tym większości przedsiębiorstw, które odpowiedziały na ankietę internetową), koszty wzrosły w związku ze stosowaniem dyrektywy. Jednakże obraz taki wyłania się, kiedy koszty stosowania dyrektywy porównujemy z wcześniejszą sytuacją, w której zamówienia w dziedzinie obronności nie podlegały zasadom konkurencyjnym. W wyniku spotkań konsultacyjnych okazało się, że zainteresowane podmioty z branży nie wierzą, że możliwe byłoby osiągnięcie celów dyrektywy przy znacznie mniejszej ilości regulacji. Jeżeli chodzi o analizę kosztów i korzyści, dyrektywa prawdopodobnie przyniesie oszczędności w wysokości około 770 mln EUR, przy ostrożnym założeniu oszczędności na poziomie 2,5 %, w oparciu o ocenę z 2011 r. dotyczącą dyrektyw w sprawie cywilnych zamówień publicznych. Zatem oszczędności wygenerowane w wyniku dyrektywy prawdopodobnie przekroczą prawie dziewięciokrotnie koszty realizacji procedur poniesione przez organy publiczne i przedsiębiorstwa. Podczas konsultacji zainteresowane podmioty poproszono również o dokonanie ogólnej oceny efektywności dyrektywy poprzez porównanie kosztów i korzyści przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówienia zgodnie z dyrektywą (w przypadku instytucji zamawiających) lub udziału w tych postępowaniach (w przypadku przedsiębiorstw). Wśród instytucji zamawiających przeważa odbiór pozytywny, podczas gdy percepcja przedsiębiorstw jest bardziej krytyczna. W wyniku spotkań konsultacyjnych ustalono, że przedsiębiorstwa zdają się uważać, iż koszty uczestnictwa w postępowaniach o udzielenie zamówienia prowadzonych zgodnie z dyrektywą przeważają nad korzyściami nie z powodu samej dyrektywy, ale raczej ze względu na jej ograniczone upowszechnienie oraz brak konsekwencji w stosowaniu jej zasad. Dyrektywa nakłada obowiązki informowania o postępowaniach o udzielenie zamówienia zasadniczo na instytucje zamawiające, a nie na przedsiębiorstwa. Obowiązki te stanowią podstawę zasad dotyczących udzielania zamówień publicznych w UE i nie różnią się od zasad obowiązujących w przypadku dyrektyw w sprawie cywilnych zamówień publicznych. W związku z tym w wyniku oceny stwierdzono, że obciążenia administracyjne wynikające z przepisów dyrektywy są nieznaczne. Pomimo nie całkiem pozytywnych opinii zainteresowanych podmiotów na temat efektywności, Komisja stwierdza, w szczególności w świetle szacowanych kosztów i oszczędności, że efektywność dyrektywy jest duża, ale konieczne są dalsze postępy, aby zagwarantować bardziej spójne i zwiększone stosowanie dyrektywy przez państwa członkowskie. 4.3.Adekwatność Komisja uważa, że cele dyrektywy są nadal w pełni adekwatne. Jak wykazano powyżej, dokonano znacznych postępów w realizacji tych celów, ale potrzebne są znacznie większe osiągnięcia. Całościowe uzasadnienie dyrektywy oraz potrzeby, które doprowadziły do jej przyjęcia, pozostają adekwatne. Powyższe zyskało szerokie poparcie ze strony państw członkowskich i zainteresowanych podmiotów. Zmiany, które nastąpiły po przyjęciu dyrektywy (pogarszający się stan bezpieczeństwa, ograniczenia budżetowe, rodzący się konsensus co do potrzeby strategicznej autonomii i większej współpracy, nowe ramy prawne w zakresie zamówień cywilnych), nie oznaczają zakwestionowania adekwatności celów dyrektywy. 4.4.Spójność W ramach oceny zbadano wewnętrzną spójność pomiędzy różnymi przepisami dyrektywy, oraz ich spójność z instrumentami legislacyjnymi lub instrumentami polityki w powiązanych obszarach. Komisja nie stwierdziła problemów w zakresie wewnętrznej spójności przepisów dyrektywy, ani żaden taki problem nie został ujawniony w ramach konsultacji. Przeprowadzono również analizę spójności dyrektywy z ramami regulacyjnymi w zakresie zamówień publicznych w UE. Komisja uważa, że nie istnieją żadne problemy w zakresie spójności z innymi instrumentami prawa zamówień publicznych UE, w tym z nowymi dyrektywami w sprawie cywilnych zamówień publicznych. W tym kontekście pytanie dotyczące tego, czy (niektóre) nowatorskie rozwiązania wprowadzone przez nowe dyrektywy w sprawie cywilnych zamówień publicznych powinny zostać przeniesione do przedmiotowej dyrektywy (w sprawie zamówień w dziedzinie obronności), wzbudziło szczególne zainteresowanie państw członkowskich i zainteresowanych podmiotów, które mają raczej mieszane odczucia w tej sprawie. Komisja zaznacza, że nowatorskie rozwiązania w ramach nowych dyrektyw w sprawie zamówień cywilnych nie powodują problemów w zakresie spójności w stosunku do obowiązującego tekstu przedmiotowej dyrektywy (w sprawie zamówień w dziedzinie obronności).

Komisja stwierdza, że nie występuje brak spójności między przepisami przedmiotowej dyrektywy a przepisami dyrektywy 2009/43/WE w sprawie transferów produktów związanych z obronnością we Wspólnocie. Państwa członkowskie i zainteresowane podmioty podkreśliły, że wdrożenie tej ostatniej dyrektywy stanowi również istotny czynnik w kontekście pełnego upowszechnienia stosowania przedmiotowej dyrektywy. W ostatnich latach państwa członkowskie, instytucje UE oraz zainteresowane podmioty podkreślały potrzebę wzmocnienia europejskiej współpracy w dziedzinie obronności, w tym w zakresie udzielania zamówień. Dyrektywa uznaje znaczenie tego aspektu oraz ma umożliwić państwom członkowskim różne formy wspólnego udzielania zamówień. Na podstawie dyskusji z ekspertami z państw członkowskich, konsultacji z zainteresowanymi podmiotami oraz specjalnego wkładu wniesionego przez EDA można stwierdzić, że dyrektywa nie utrudnia dokonywania wspólnych zamówień publicznych. Ważne jest jednak zachęcanie instytucji państw członkowskich do pełnego wykorzystania dostępnej elastyczności wynikającej z dyrektywy do celów wspólnego udzielania zamówień. 4.5.Europejska wartość dodana Dyrektywa spowodowała wzrost wartości zamówień w dziedzinie obronności ogłaszanych na poziomie UE i udzielanych w drodze sprawiedliwych i konkurencyjnych procedur przetargowych. Szacunki dokonane na potrzeby analizy kosztów i korzyści również pokazują, że dyrektywa prawdopodobnie wygeneruje oszczędności znacznie przewyższające koszty przeprowadzenia procedur poniesione przez organy publiczne i przedsiębiorstwa. Jeżeli stosowanie dyrektywy będzie w przyszłości nadal wzrastać, wydaje się prawdopodobne, że wyniki te będą jeszcze lepsze. Nie sposób byłoby osiągnąć takich samych wyników wskutek działań państw członkowskich, które nieuchronnie doprowadziłyby do stworzenia różnych systemów zamówień, zwiększając stopień skomplikowania regulacji prawnych oraz powodując niepotrzebne przeszkody w działalności transgranicznej. Bez specjalnego europejskiego reżimu udzielania zamówień w dziedzinach obronności i newralgicznego bezpieczeństwa, nie byłoby kontynuacji wzrostu wykorzystania przejrzystych, sprawiedliwych i konkurencyjnych procedur przetargowych ani osiągnięcia odpowiedniego spadku stosowania zwolnień, bądź nawet tendencja ta mogłaby zostać odwrócona. A zatem dyrektywa posiada wyraźną europejską wartość dodaną i jest nadal zgodna z zasadą pomocniczości. 5.Wnioski i dalsze działania Po dokonaniu oceny i zasadniczo zgodnie z wkładem wniesionym przez państwa członkowskie i zainteresowane podmioty, Komisja uważa, że ogólnie tekst dyrektywy jest dopasowany do jej przeznaczenia, dyrektywa generalnie zmierza do osiągnięcia swoich celów, a zmiana dyrektywy nie jest konieczna. Niemniej jednak, jak wykazano powyżej, oraz uwzględniając krótki czas, jaki upłynął od rzeczywistej transpozycji dyrektywy, istnieje silna potrzeba skupienia się na skutecznym wdrożeniu dyrektywy w celu poprawy jej skuteczności, a w konsekwencji efektywności. Wymaga to, między innymi, stabilnych ram prawnych. Nawet jeżeli wniosek ustawodawczy mógłby spowodować wprowadzenie kilku marginalnych zmian w tekście, na tym etapie nie pomogłoby to w osiągnięciu dalszego postępu w realizacji celów dyrektywy. Dlatego też Komisja postanowiła nie przedkładać wniosku ustawodawczego wraz z niniejszym sprawozdaniem. Przedstawia się jednak poniżej szereg propozycji na temat kierunku dalszych działań, które zostały oparte na wnioskach wyciągniętych w wyniku oceny. Nie zidentyfikowano żadnych zasadniczych problemów w zakresie transpozycji dyrektywy do prawodawstwa krajowego. Należy wyjaśnić jednak pewne kwestie dotyczące transpozycji ograniczonej liczby przepisów dyrektywy: Komisja skontaktuje się z odpowiednimi państwami członkowskimi w celu rozwiązania tych nierozstrzygniętych kwestii oraz uzyskania niezbędnych wyjaśnień. Dyrektywa doprowadziła do początkowej poprawy w zakresie konkurencji, przejrzystości i braku dyskryminacji na europejskim rynku zamówień w dziedzinie obronności oraz do odpowiadającego temu spadku stosowania zwolnień. Jednakże bardzo duża część wydatków na zamówienia w dziedzinie obronności nadal dokonywana jest poza dyrektywą. Dyrektywa była stosowana w bardzo ograniczonym zakresie w przypadku udzielania zamówień na strategiczne kompleksowe systemy obrony o dużej wartości. Ponadto stopień stosowania dyrektywy rozkłada się w sposób nierównomierny pomiędzy państwami członkowskimi, co prowadzi do dodatkowych kosztów dla branży. Państwa członkowskie nadal zdają się stosować, przynajmniej do pewnego stopnia, wymogi w zakresie zobowiązań offsetowych/zwrotu przemysłowego (przypuszczalnie opierając się na art. 346 TFUE). Zainteresowane podmioty z branży wyrażały obawy dotyczące niepewności związanej z praktycznym stosowaniem tych wymogów. W tym kontekście Komisja podejmie następujące działania: zapewnienie wskazówek dotyczących interpretacji/stosowania poszczególnych przepisów dyrektywy dotyczących wyłączeń. Przyjęcie zawiadomienia Komisji zawierającego wytyczne w sprawie zamówień międzyrządowych jest pierwszym krokiem w tym kierunku. Komisja rozważy również opracowanie dalszych wytycznych dotyczących stosowania wymogów w zakresie zobowiązań offsetowych/zwrotu przemysłowego; rozwijanie dialogu na temat stosowania dyrektywy z państwami członkowskimi i zainteresowanymi podmiotami. Zaawansowane konsultacje pomiędzy państwami członkowskimi a Komisją mogą być szczególnie przydatne w kontekście dużych projektów zakupów w dziedzinie obronności; publikacja okresowych sprawozdań statystycznych (tabel wyników) dotyczących stosowania dyrektywy przez państwa członkowskie; wszczęcie postępowań w sprawie naruszenia przepisów w przypadku wykrycia poważnych naruszeń prawa UE odnośnie do konkretnych zamówień w dziedzinie obronności. Nacisk położony zostanie na przypadki niestosowania dyrektywy oraz na związane z tym zakłócenia rynku, np. wymogi w zakresie zobowiązań offsetowych/zwrotu przemysłowego. Przepisy dyrektywy dotyczące podwykonawstwa nie są stosowane i są uważane za nieskuteczne: Komisja dokona przeglądu wytycznych w sprawie przepisów dotyczących podwykonawstwa w celu zwiększenia elastyczności działania zamawiających z państw członkowskich, zapewniając w ten sposób zachętę do stosowania tych przepisów oraz, bardziej ogólnie, umożliwiając im włączenie zasad konkurencji do ich łańcuchów dostaw. Dyrektywa nie utrudnia dokonywania wspólnych zamówień. Aby jednak zachęcić instytucje państw członkowskich do pełnego wykorzystania elastyczności wynikającej z dyrektywy: Komisja przedstawi wytyczne w celu wyjaśnienia całego zakresu możliwości wspólnego udzielania zamówień.