SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów w Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji /* COM/2012/0410 final */





SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów w Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji I. Mechanizm współpracy i weryfikacji: wsparcie Rumunii w reformie systemu sądownictwa i zwalczaniu korupcji W ramach przygotowań do przystąpienia Rumunii do UE w 2007 r. uzgodniono, że w pewnych kluczowych obszarach potrzebne będą dalsze działania, które pozwolą wyeliminować niedociągnięcia w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz zwalczania korupcji. Doprowadziło to do ustanowienia ram umożliwiających wspieranie Rumunii oraz monitorowanie postępów w tych obszarach – mechanizmu współpracy i weryfikacji (MWiW)[1]. Założenia dotyczyły czterech obszarów: reformy sądownictwa, etyki zawodowej, walki z korupcją na wysokim szczeblu oraz zapobiegania korupcji w sektorze publicznym i jej zwalczania. W decyzji przewidziano regularne składanie sprawozdań przez Komisję, a także kontynuowanie mechanizmu do czasu osiągnięcia założonych w nim celów i pomyślnego osiągnięcia czterech założeń[2]. Pięć lat po przystąpieniu to właściwy moment, aby ocenić, czy cele MWiW zostały wypełnione. W sprawozdaniu technicznym dołączonym do tej oceny podsumowano najważniejsze zmiany, jakie zaszły w ostatnich pięciu latach. Podsumowano w nim dotychczasowe osiągnięcia, a także wciąż niezrealizowane zadania. Obejmuje ono zarówno obowiązujące przepisy, jak i stosowane narzędzia, nieukończone nadal elementy ram prawnych, wdrażanie, a także stopień ugruntowania odpowiedzialności za rozwój reformy, aby możliwe było utrzymanie jej kierunku. Dokonując oceny, Komisja bierze pod uwagę trwałość i nieodwracalność procesu reform, jako elementy decydujące o jej wyniku. W ciągu tych pięciu lat przeplatały się okresy postępu i regresu, takie w których współpraca przebiegała dobrze, i takie gdy mechanizm spotykał się z niechęcią i oporem. Sprawozdanie zawiera zatem omówienie wszystkich postępów dokonanych od czasu przystąpienia. Niniejsze sprawozdanie zostało jednak przyjęte w momencie, gdy pojawiają się poważne wątpliwości co do przestrzegania praworządności i niezawisłości sądownictwa w Rumunii. Ogólne postępy należy oceniać w kontekście uznania przez społeczeństwo kluczowych zasad, takich jak praworządność i niezawisłość procesu sądowego w ramach mechanizmów kontroli i równowagi prawidłowo funkcjonującej demokracji. Sprawnie działający, niezawisły system sądownictwa, a także poszanowanie instytucji demokratycznych są niezbędne do zapewnienia wzajemnego zaufania w Unii Europejskiej i do zdobycia zaufania obywateli i inwestorów. Komisja jest zdania, że niedawne działania rumuńskiego rządu budzą poważne zaniepokojenie co do poszanowania tych podstawowych zasad. Kroki te zostały podjęte w nadmiernie spolaryzowanym systemie politycznym, w którym brak zaufania między podmiotami politycznymi i wzajemne oskarżenia są na porządku dziennym. Taki kontekst polityczny nie tłumaczy jednak systematycznego charakteru pewnych działań. Mimo że niektóre z nich można częściowo wyjaśnić taką polaryzacją środowiska politycznego, budzą one poważne wątpliwości co do zaangażowania w poszanowanie praworządności czy też zrozumienia, co oznacza praworządność w pluralistycznym systemie demokratycznym. Kwestionowanie decyzji sędziów przez środowisko polityczne, podważenie pozycji Trybunału Konstytucyjnego, uchylenie utrwalonych procedur oraz wyeliminowanie kluczowych mechanizmów kontroli i równowagi stawia pod znakiem zapytania determinację rządu, jeśli chodzi o poszanowanie praworządności i niezawisłej kontroli sądowej. Komisja jest szczególnie zaniepokojona informacjami dotyczącymi manipulacji i nacisków, które wpływają niekorzystnie na instytucje, członków sądownictwa, a w konsekwencji mają istotny wpływ na całe społeczeństwo. Mimo że w niniejszym sprawozdaniu potraktowano ten pięcioletni okres jako całość, obecne kontrowersje stanowią poważne zagrożenie osiągniętych dotąd postępów i rodzą uzasadnione pytania o przyszłość rozpoczętych reform. Niniejsze sprawozdanie zawiera zatem konkretne zalecenia, aby możliwa była poprawa obecnej sytuacji i aby łatwiej było przywrócić poszanowanie zasad stanowiących fundament europejskiej demokracji. Unia Europejska jest dziś pełna wzajemnych zależności. Praworządność jest jedną z podstawowych wartości dla UE i ma ona dla wszystkich duże znaczenie[3], które idzie w parze z zainteresowaniem tymi kwestiami w rumuńskim społeczeństwie. Z badania opinii publicznej Eurobarometr wynika, że 93 % Rumunów uważa, że korupcja jest znaczącym problemem w ich kraju, a 91 % uważa tak w odniesieniu do uchybień systemu sądownictwa. Z tego samego badania wynika, że 76 % Rumunów popiera pomoc UE w rozwiązywaniu tych problemów[4]. MWiW nie wymaga, aby Rumunia osiągnęła wyższe standardy niż te, które obowiązują w innych państwach członkowskich. Mechanizm służy temu, by Rumunia osiągnęła poziom porównywalny z innymi państwami członkowskimi, a cel ten cieszy się poparciem 72 % Rumunów[5]. Ważnym czynnikiem dla umiejscowienia w tym kontekście osiągnięć dokonanych w Rumunii od czasu przystąpienia jest sytuacja panująca w innych państwach członkowskich. W miarę możliwości Komisja wykorzystała do niniejszego sprawozdania dostępne punkty odniesienia i wskaźniki porównawcze[6]. Aby porównać postępy, jakich dokonano w Rumunii, z sytuacją w innych państwach członkowskich, Komisja skorzystała także z pomocy ekspertów wyższego szczebla wybranych spośród najważniejszych zawodów zajmujących się tymi kwestiami[7]. Od 2007 r. na walkę z korupcją i działania na rzecz reformy sądownictwa w Rumunii za pośrednictwem funduszy strukturalnych przekazano wsparcie z budżetu UE o wartości ponad 12 mln EUR. Obejmuje ono projekty w obszarach edukacji, zdrowia, kwestii regionalnych, sądownictwa, a także projekty realizowane wraz z Krajową Agencją ds. Etyki. Dodatkowe wsparcie zapewniono też z funduszy przedakcesyjnych. Równocześnie państwa członkowskie udzieliły Rumunii wsparcia w ramach projektów dwustronnych realizowanych we wszystkich obszarach reformy sądownictwa i walki z korupcją[8]. II. Analiza postępów w ramach MWiW w latach 2007–2012 Sporządzona przez Komisję ogólna ocena postępów od czasu przystąpienia Rumunii pokazuje, że wiele niezbędnych elementów zostało już wdrożonych, choć ostatnie wydarzenia podważyły nieodwracalność procesu reform. MWiW znacząco przyczynił się do procesu transformacji w Rumunii. Punkt ciężkości przesunął się zatem w kierunku zagwarantowania, że wdrażanie przyniesie niezbędne rezultaty i że pojawi się poczucie odpowiedzialności za rozwój reformy w celu utrzymania jej tempa, w tym w trudnych warunkach politycznych. Od 2007 r. Rumunia stworzyła lub wciąż tworzy podstawowe ramy prawne we wszystkich obszarach objętych MWiW. Wprowadzenie nowych kodeksów, gdy zostanie ukończone, powinno stanowić gruntowną modernizację systemu prawnego. Inne decyzje polityczne również zapewniają stabilne ramy, takie jak krajowa strategia antykorupcyjna. Do stworzenia tych solidnych podstaw przyczynia się też wiele ważnych instytucji, w tym Krajowa Dyrekcja ds. Przeciwdziałania Korupcji (DNA) i Krajowa Agencja ds. Etyki (ANI). Pod wieloma względami ramy te stały się podstawą do dalej idących działań. Na przykład osiągnięcia DNA i ANI, działania podjęte przez Wysoki Trybunał w celu rozstrzygnięcia najważniejszych spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu oraz niektóre przykłady działań organów rządowych mające na celu wyeliminowanie korupcji wśród swoich pracowników to kroki we właściwym kierunku. Należy z uznaniem przyjąć fakt, że organy sądowe najwyższego szczebla wykazały determinację w obronie niezależności w obliczu ostatnich wydarzeń. Wdrożenie tego systemu zasad przez sądownictwo i administrację wciąż jednak nie jest całkowicie zgodne z celami MWiW. W niektórych przypadkach wdrożenie dopiero się zaczęło, gdyż reformy zostały wprowadzone niedawno. W innych zaś napotkano trudności, często powiązane z odpowiedzialnością władz za przeprowadzenie reform. Nie wszystkie agencje rządowe można dziś uznać za współpracujące na rzecz wspólnego celu[9]. W obszarze walki z korupcją, konfliktu interesów i zamówień publicznych postępy są wciąż utrudnione ze względu na pewne przeszkody. Inicjatywa, jaką wykazał się Wysoki Trybunał, prowadząc sprawy dotyczące korupcji na wysokim szczeblu, nie znalazła jeszcze odzwierciedlenia w sądach niższych instancji. Ponadto w niektórych ważnych obszarach zmiany nastąpiły przede wszystkim na skutek nacisków z zewnątrz. MWiW odgrywa kluczową rolę w tym procesie, a rumuńska opinia publiczna jest tego świadoma[10]. Pomaga on w utrzymaniu kierunku reform w chwilach większej presji i sprzyja zmianom, które wymagają odwagi, gdyż naruszają pewne żywotne interesy. Natomiast fakt, że presja z zewnątrz jest nadal potrzebna, rodzi pytania o trwałość i nieodwracalność reform – pytania tym bardziej aktualne w świetle obecnych wydarzeń. Proces zmian zobrazowany w sprawozdaniach sporządzanych w ramach MWiW nie przebiega jednolicie. Poszczególne rządy i składy Parlamentu kładą różny nacisk na te kwestie. Mowa tu o ważnych kwestiach politycznych, a pewien element debaty i różnicy zdań jest typową cechą procesu politycznego. Niektóre instytucje szybko osiągnęły zdolność operacyjną, natomiast inne potrzebowały czasu, aby rozwinąć skrzydła. Proces, w ramach którego zmieniają się postawy pracowników administracji i sądownictwa, zachodzi w sposób nieregularny i stopniowy. Odpowiedzialność za reformę i jej wdrożenie są zatem kluczowe dla osiągnięcia celów wyznaczonych w ramach MWiW. Decydują one o trwałości i nieodwracalności reform. Ich wyrazem są działania, wyniki i decyzje podejmowane przez osoby, które mają wpływ na kierunek i tempo zmian. Oczekiwane wkrótce mianowanie nowego Prokuratora Generalnego i głównego prokuratora DNA będzie zatem najważniejszym świadectwem trwałości reform. Komisja apeluje także do rządu, aby podjął kroki niezbędne do naprawienia szkód zaistniałych w procesie reform w ostatnich tygodniach. II.1 Reforma sądownictwa w latach 2007-2012 Założenie 1: Zapewnienie bardziej przejrzystego i skutecznego procesu sądowego, zwłaszcza przez rozszerzenie możliwości i rozliczalności Najwyższej Rady Sądownictwa i Prokuratury. Monitorowanie wpływu nowych kodeksów postępowania cywilnego i karnego oraz składanie odnośnych sprawozdań. Ostatnie wydarzenia dotyczące niezawisłości sądownictwa i praworządności Niezawisłość sądu jest nadal istotnym problemem w Rumunii. Od czasu przystąpienia do UE sądownictwo stopniowo utrwala swoją niezawisłość, szczególnie poprzez skuteczne dochodzenie, postępowanie i proces w coraz większej liczbie spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Przyniosło to istotne osiągnięcia na poziomie prokuratury, a od 2010 r. także w sądach, o czym mowa w rozdziale II.2 niniejszego sprawozdania. Wydany w czerwcu prawomocny wyrok w głośnej sprawie dotyczącej korupcji na wysokim szczeblu oraz działania Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości, Najwyższej Rady Sądownictwa i Prokuratury[11] i Trybunału Konstytucyjnego w zakresie opierania się politycznym próbom podważania niezawisłości sądu oraz potwierdzania etyki zawodowej w konsekwencji tego wyroku stanowią ważną zmianę w tym zakresie. Komisja jest jednak zaniepokojona ostatnimi naciskami na Trybunał Konstytucyjny ze strony członków rumuńskiego rządu i wyższych rangą polityków – takie działania wobec niezawisłej instytucji sądowej są nie do przyjęcia. Zarówno rząd, jak i politycy wszystkich szczebli muszą uszanować rozdział władz. Muszą także ściśle przestrzegać niezawisłości sądownictwa i powstrzymać się od publicznej krytyki decyzji sądowych. Komisja jest szczególnie zaniepokojona niedawnym ograniczeniem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do decyzji Parlamentu. Rumuńskie władze muszą pilnie przywrócić Trybunałowi jego kompetencje zgodnie z rumuńską konstytucją. Pismem z dnia 16 lipca premier Rumunii poinformował Komisję, że wymóg ten zostanie spełniony. Niezawisłość sądu i rozdział władz to podstawowe elementy społeczeństwa demokratycznego. W nadchodzących miesiącach politycy wszystkich szczebli w Rumunii będą musieli swoimi działaniami dać dowód zaangażowania w obronę tych zasad, aby odzyskać zaufanie. Komisja będzie uważnie śledziła rozwój sytuacji w tym zakresie. Najważniejsze zmiany w latach 2007–2012 Ramy prawne będące podstawą systemu sądownictwa zostały zreformowane w celu zaktualizowania tego systemu i nakierowania go na dzisiejsze priorytety. Wprowadzenie nowych kodeksów w życie będzie oznaczało gruntowną reformę rumuńskiego prawodawstwa karnego i cywilnego. Tymczasem ustawa o małej reformie była przykładem praktycznych, pragmatycznych przepisów ukierunkowanych na rzeczywiste niedociągnięcia. Inne ustawy pozwoliły poczynić ważne kroki w celu zapewnienia większej rozliczalności i etyki w sądownictwie. Sytuacja w sądownictwie zmieniła się od 2007 r. Wiele wskazuje na to, że sędziowie i prokuratorzy zyskali większą pewność siebie w wykonywaniu zawodu. Większość przedstawicieli tego zawodu popiera ideę reformy sądownictwa i dostrzega płynące z niej korzyści. Zaangażowanie na rzecz reformy poszczególnych sędziów, stowarzyszeń zawodowych i społeczeństwa obywatelskiego znacząco wzrosło w ostatnich latach. Konkretne przykłady dobrej praktyki stosowanej w tym zawodzie zasługują na wykorzystanie w innych obszarach. Połączenie tych działań w celu zapewnienia maksymalnych korzyści będzie wymagało większych starań ze strony sądownictwa, jak i organów władzy wykonawczej oraz kręgów politycznych. Największych postępów dokonano dotychczas w zakresie ustawodawstwa, a zważywszy na niedawno przyjęte lub jeszcze nieobowiązujące ważne akty ustawodawcze, a także kolejne – oczekujące na przyjęcie w Parlamencie – potrzebna będzie zdecydowana strategia, tak aby reformy mogły wywołać odpowiednie zmiany także na najniższych szczeblach. Brak spójności w orzecznictwie, trudności w egzekwowaniu prawa i nieskuteczne procesy sądowe są powszechnym problemem[12]. Reakcja ze strony sądownictwa na problemy związane z etyką i rozliczalnością nie jest wystarczająca, aby odbudować zaufanie społeczeństwa. Obecnie istnieją już narzędzia, aby organy sądowe najwyższego szczebla i organy władzy wykonawczej utrwaliły przeprowadzone reformy. Osiągnięcie tego celu będzie wymagało bardziej konsekwentnych starań i lepiej ukierunkowanego zarządzania w ramach Najwyższej Rady Sądownictwa i Prokuratury, a także nowego poziomu współpracy władzy wykonawczej i sądownictwa, przy wsparciu ze strony Parlamentu i społeczeństwa obywatelskiego. Rząd i politycy muszą wyraźnie pokazać, że wszelkie naciski wywierane na sąd prowadzą do braku zaufania między poszczególnymi elementami władzy. Jeżeli Najwyższa Rada może objąć przywództwo w realizacji reform i współpracować z władzą wykonawczą we wprowadzaniu zmian, stosunkowo szybko będzie można odczuć bezpośrednie korzyści w takich obszarach jak organizacja pracy sądów i podział pracy. Wyniki dwóch realizowanych przez Bank Światowy projektów dostarczą ważnych instrumentów i zaleceń politycznych dla dalszych działań[13]. Ramy ustawodawcze Od czasu przystąpienia Rumunia realizuje ambitny program ustawodawczy. Obejmuje on nowy kodeks cywilny i karny oraz towarzyszące im kodeksy postępowania, a ich wyraźnym celem jest zmodernizowanie procesu sądowego. Działania te prowadzone są z wykorzystaniem międzynarodowych doświadczeń. Przyjęcie tych kodeksów w latach 2009 i 2010 było dużym osiągnięciem ze strony rządu, Parlamentu i sądownictwa, mimo że proces wdrożenia okazał się długotrwały. Dotychczas w życie wszedł tylko nowy kodeks cywilny. Nowy kodeks postępowania cywilnego wejdzie w życie jesienią tego roku, a nowy kodeks karny i kodeks postępowania karnego – zgodnie z obecnymi przewidywaniami – w przyszłym roku. Mimo pojawiających się wątpliwości co do funkcjonowania systemów koniecznych do skutecznego wprowadzenia zmian, a działania przygotowujące do wdrożenia wymagają intensyfikacji, kodeksy te są ważną próbą modernizacji, a ich prawidłowe wdrożenie mogłoby przynieść znaczne korzyści w zakresie wydajności, przejrzystości i spójności procesu sądowego. Równocześnie Parlament przyjął także szereg innych ważnych aktów ustawodawczych. Ustawa o małej reformie, która weszła w życie w 2010 r., przyniosła konkretne usprawnienia, jeśli chodzi o spójność i efektywność procesu sądowego. Ustawodawstwo zostało także zmienione, aby zwiększyć rozliczalność sędziów i aby zreformować tryb powoływania członków Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości. Takie działania zapewniają możliwość odniesienia się do wyrazów zaniepokojenia w społeczeństwie co do obiektywności powołań na stanowiska sędziów oraz postępowań dyscyplinarnych w sądownictwie – potrzeba będzie jednak kilku dobrych przykładów, aby odwrócić dotychczasowe niekorzystne tendencje. Spójność procesu sądowego Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości ponosi największą odpowiedzialność za ujednolicenie orzecznictwa. Od 2007 r. podjęto szereg ważnych działań. Ustawą o małej reformie zmieniono procedurę odwołania w interesie prawa, w celu zwiększenia jej skuteczności. Nowe kodeksy postępowania wprowadzają mechanizm wydawania orzeczeń prejudycjalnych jako nowy instrument na rzecz ujednolicenia prawa, a także zmieniają podział jurysdykcji, co sprzyja ujednoliceniu[14]. Wysoki Trybunał wystąpił także z inicjatywą przeprowadzenia zaplanowanych dyskusji dotyczących kwestii orzecznictwa z udziałem sądów apelacyjnych, a także opracował wytyczne dotyczące orzekania w sprawie niektórych przestępstw związanych z korupcją. Nieprzestrzeganie orzeczeń Wysokiego Trybunału wydanych w postępowaniach odwoławczych w interesie prawa oraz decyzji Trybunału Konstytucyjnego będzie od tej pory podstawą do zastosowania środków dyscyplinarnych[15]. Mechanizmy te nie zdołały jednak przezwyciężyć problemu braku spójności, który jest główną słabością rumuńskiego sądownictwa[16]. Najwyraźniej część problemu wynika z niedostatecznej wśród sędziów świadomości wagi, jaką ma ujednolicenie prawa, powiązanej być może ze zbyt daleko posuniętą interpretacją niezawisłości. Zasada „jednakowej kary za to samo przestępstwo” i jej rola w zniechęcaniu do popełniania przestępstw najwyraźniej nie jest w pełni doceniana. Dotyczy to także znaczenia tej zasady dla rozliczalności i etyki zawodowej sędziów. Może to pomóc w wyjaśnieniu, dlaczego analizy wskazują na nieprawidłowe wykorzystanie przez sędziów środków ujednolicenia prawa[17]. Równocześnie spójność orzecznictwa nie była do tej pory traktowana priorytetowo przez Najwyższą Radę Sądownictwa i Prokuratury ani przez prezesów sądów. Nawet wtedy gdy sędziowie chcieliby poprawić spójność orzecznictwa, brakuje im narzędzi umożliwiających dostęp do orzeczeń innych sądów. Publikowanie pełnych tekstów decyzji sądowych w formie elektronicznej, w tym decyzji Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości, wciąż nie funkcjonuje. Sądy apelacyjne publikują niektóre decyzje, ale nie stosują w tym celu jednolitych kryteriów. Główna sądowa baza danych (ECRIS) zapewnia dostęp jedynie do orzeczeń sądów apelacyjnych z tego samego okręgu; sędziowie nie mogą porównywać orzeczeń wydawanych w całym kraju[18]. Inny system – Jurindex – nie jest aktualizowany. Eksperci zalecają położenie większego nacisku na składanie odwołań w interesie prawa i ułatwianie sędziom spójnego orzekania przez publikowanie decyzji sądu wraz z uzasadnieniem, regularne omawianie spraw we wszystkich sądach oraz aktywne wspieranie spójności prawnej przez prezesów sądów i Najwyższą Radę Sądownictwa i Prokuratury. Organy sądowe najwyższych szczebli mogłyby także położyć większy nacisk na spójność prawa w kwestii awansów i nominacji w sądownictwie, zapewnić inspekcji sądowej pewną rolę w analizie niespójnego orzecznictwa, rozszerzyć wytyczne dotyczące sposobu orzekania i wykorzystać Krajowy Instytut Sądownictwa, aby uczynić spójność głównym tematem szkolenia wstępnego i ustawicznego. W zapewnieniu spójności pomogłaby też dalsza reforma Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości. Ważne postępy w tym zakresie zapewniła ustawa o małej reformie oraz nowe kodeksy postępowania. Reformy wniesione nowymi kodeksami postępowania muszą zostać wprowadzone tak, aby Wysoki Trybunał nie był zalewany nieuzasadnionymi wnioskami i aby dopuszczane były tylko te sprawy, w przypadku których pojawiły się istotne wątpliwości prawne. Wymaga to zastosowania odpowiedniego filtra w odniesieniu do drugich odwołań i wniosków o wydanie orzeczenia prejudycjalnego. Inne zadania mogłyby zostać przekazane przez Wysoki Trybunał innym sądom, takie jak kompetencje do osądzania spraw w pierwszej instancji i orzekania w wielu kwestiach wewnętrznych dotyczących sądownictwa[19]. Pozwoliłoby to Wysokiemu Trybunałowi skoncentrować się na swojej podstawowej roli organu zapewniającego jednolitość prawa, jak to jest w większości państw członkowskich UE. Wysoki Trybunał potrzebuje także odpowiedniej siedziby i personelu do wypełniania swoich zadań[20]. Organizacja i skuteczność systemu sądownictwa Administracja publiczna w Rumunii została poddana analizom Banku Światowego, w wyniku których uznano ją za najmniej skuteczną w całej Unii[21]. System sądownictwa ma po części te same słabe punkty. Pomimo pewnych usprawnień ogólny obraz charakteryzuje się brakiem dynamiki w rozwiązywaniu problemów, które realnie wpływają na zdolność systemu sądownictwa do wymierzania sprawiedliwości i do realizacji tego zadania w sposób sprawny i spójny. Do tych problemów należą ograniczone możliwości i presja wynikająca z dużego obciążenia pracą sędziów i prokuratorów, które w dużej mierze wynikają z nierównomiernego rozłożenia zasobów oraz znaczących różnic w podziale pracy między różnymi lokalizacjami i różnymi instancjami. Inne problemy to między innymi duża liczba wakatów, sposób szkolenia nowych pracowników oraz niedociągnięcia w zakresie struktury i organizacji wewnętrznej sądów i prokuratur. Podjęto wysiłki na rzecz rozwiązania tych problemów. Należą do nich organizowane okresowo procedury rekrutacyjne, usprawnienie pewnych procedur[22] oraz decyzje o zwiększeniu możliwości Krajowego Instytutu Sądownictwa w zakresie szkolenia wstępnego. W 2011 r. poczyniono niewielki krok w kierunku racjonalizacji, zamykając dziewięć niepotrzebnych sądów oraz trzy sądy o minimalnej aktywności oraz powiązane z nimi prokuratury. Wpływ tych działań jest jednak nadal niewielki. Kluczowe wskaźniki efektywności, takie jak rozbieżności w obciążeniu pracą i odsetek wakatów, nie poprawiły się od 2007 r.[23]. Niedostateczne zasoby oraz konflikt między władzą wykonawczą a sądownictwem w 2009 r. spowolniły proces reform i doprowadziły do licznych przypadków przechodzenia na emeryturę w momencie stałego wzrostu liczby spraw. W ramach systemu sądownictwa nie istnieją i nie zostały opracowane skuteczne wskaźniki wydajności informujące o całkowitym zapotrzebowaniu na zasoby oraz o ich podziale w ramach systemu. Rumunia przyznała się niedawno do tych niedociągnięć i zostaną one usunięte w ramach projektu finansowanego przez Bank Światowy, mającego na celu przygotowanie i pilotażowe wdrożenie zrewidowanych wskaźników liczby spraw i obciążenia pracą do początku 2013 r. Współpraca dotycząca polityki w zakresie zasobów ludzkich w sądownictwie między Najwyższą Radą Sądownictwa i Prokuratury, władzą wykonawczą a najwyższym szczeblem prokuratury napotyka nieustające trudności[24]. Wciąż na przyjęcie oczekują przepisy wprowadzające funkcję dyrektora sądu i zmieniające rolę urzędników sądowych, co może znacząco zmniejszyć obciążenie pracą sędziów. Dopiero niedawno rozszerzono możliwości Krajowego Instytutu Sądownictwa, a także wprowadzono jednakowe standardy rekrutacji dla poszczególnych kategorii kandydatów. Odbyło się to jednak zbyt późno, aby możliwe było należyte przygotowanie do wdrożenia nowych kodeksów. Wspólny plan wdrożenia nowych kodeksów nie został też jak dotąd uzgodniony[25]. Można oczekiwać, że presja na finanse publiczne spowoduje zwiększenie wydajności. Na ten efekt trzeba jednak wciąż poczekać. Wśród powodów należy wymienić brak ukierunkowania w zarządzaniu sądownictwem w ramach Najwyższej Rady Sądownictwa i Prokuratury, a także spór między sądownictwem a rządem. Radzie nie udało się dotąd stworzyć strategii zarządzania zasobami ludzkimi, tak aby zmienić struktury i systemy; skoncentrowała się zamiast tego na wnioskowaniu o zwiększenie liczby personelu i środków finansowych. Parlament także przyczynił się do tego bezwładu, łagodząc ton wniosków dotyczących restrukturyzacji systemu sądów[26]. Nowe przepisy skrytykowano za zlekceważenie ryzyka zalania sądów nowymi sprawami. Praktyka sądowa W praktyce sądowej nadal istnieją znaczące niedociągnięcia, opisane w ocenie praktyki stosowanej przez sądy w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Niektóre z tych niedociągnięć mają charakter strukturalny – pewne cechy rumuńskiego systemu prawnego czynią go podatnym na nadużycia – na przykład fakt, że bieg okresu przedawnienia nie zostaje zakończony lub wstrzymany w momencie wydania aktu oskarżenia. Sytuację pogarsza pobłażliwy sposób prowadzenia procesu sądowego, który wydaje się nadmiernie korzystny dla oskarżonych[27]. Eksperci stwierdzili, że niedociągnięcia w prowadzeniu procesów sądowych są szczególnie istotne, biorąc pod uwagę praktykę istniejącą w pozostałych państwach członkowskich. Doprowadzenie skomplikowanych spraw o charakterze finansowym do pomyślnego zakończenia w sądzie również przysparza sądownictwu wielu trudności. Dotyczy to przede wszystkim spraw związanych z zamówieniami publicznymi – są one wyjątkiem od ogólnej pozytywnej tendencji dającej się zauważyć w sprawach o korupcję na wysokim szczeblu (zob. niżej). Tego rodzaju sprawy wymagają od prokuratorów i sędziów szczególnych umiejętności ugruntowanych przy pomocy szkoleń, specjalizacji i wsparcia niezależnych ekspertów. Ponadto środki finansowe na zatrudnienie biegłych sądowych są w praktyce rzadko dostępne, mimo że budżet na ten cel jest przewidziany przepisami prawa, co oznacza, że oskarżeni często pokrywają koszty ekspertyz zleconych przez sąd, oprócz kosztów ekspertyz, które sami zamówili[28]. Rodzi to wątpliwości co do niezależności i bezstronności rzekomo niezależnych biegłych sądowych. Przykładem korzyści, jakie mogą wynikać z inicjatyw podejmowanych na najwyższym szczeblu, jest zmiana podejścia Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości od czasu powołania nowego kierownictwa w 2010 r.[29]. Stał on się teraz dla innych sądów źródłem sprawdzonych wzorców w takich obszarach jak zarządzanie sprawami, zważywszy na ryzyko upływu terminów przedawnienia. Swoim podejściem daje także znak, że sądy nie będą dłużej ulegać nieuzasadnionym próbom przeciągania postępowań. Utrzymanie i rozszerzenie zakresu tych osiągnięć będzie miało duże znaczenie dla postępów w reformie całego sądownictwa. Rozliczalność Na koniec 2011 r. wzmocniono w Rumunii podstawy prawne rozliczalności sędziów. Parlament przyjął poprawki, w których uwzględnił nowe rodzaje wykroczeń podlegających środkom dyscyplinarnym i wzmocnił dotychczasowe sankcje, rozszerzył zadania Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego w trakcie postępowania dyscyplinarnego oraz zwiększył niezależność Inspekcji Sądowej[30]. Inspektorzy sądowi mogą teraz skoncentrować się na lepiej ukierunkowanych, sprawnie prowadzonych i aktywnych postępowaniach dyscyplinarnych oraz rozwinąć swoje możliwości doradcze w ramach inspekcji w kwestii niedociągnięć w organizacji sądownictwa, procedurach i praktyce sądowej. Najwyższa Rada Sądownictwa i Prokuratury powinna wykorzystać ten potencjał i zwrócić się do inspektorów o regularne monitorowanie najważniejszych aspektów praktyki sądowej, ujednolicenia prawa oraz przyjęcia przez prezesów sądów sprawdzonych rozwiązań w zakresie zarządzania[31]. Ważne będzie także, aby korzystać z nowych praw przy pełnym poszanowaniu niezależności sędziów, tak aby rozwiać obawy sądownictwa, że nowe przepisy stworzą pole do nadużyć. Skuteczność prawa będzie największa, jeśli będzie ono postrzegane jako źródło jasnych, spójnych i odstraszających sankcji. Na reputację sądownictwa i opinię na temat zdolności Najwyższej Rady Sądownictwa i Prokuratury do jego kontrolowania negatywnie wpłynęły liczne przypadki nagannego postępowania, w których reakcja organów sądowych wyższego szczebla wydawała się niezdecydowana i ostrożna[32]. W wielu państwach członkowskich oczekuje się, że osoby pełniące funkcję publiczną liczą się z koniecznością rezygnacji z tej funkcji w razie potrzeby, tak aby chronić reputację zatrudniającego je organu. Fakt, że sędziowie poddani surowej krytyce społeczeństwa w dalszym ciągu zasiadają w składach sędziowskich mimo toczących się dochodzeń, zaszkodził reputacji sądów. Należy zatem ustanowić jasne zasady, takie jak zawieszanie w trybie natychmiastowym sędziów, którzy są objęci dochodzeniem w sprawie popełnienia poważnego przestępstwa, takiego jak korupcja na wysokim szczeblu, w celu ochrony pojedynczych sędziów, jak i całego sądownictwa[33]. Postulat ten mógłby zostać włączony do strategii w sprawie etyki, przygotowanej przez Najwyższą Radę Sądownictwa i Prokuratury. Pod koniec 2011 r. Rumunia usprawniła także procedury powoływania sędziów Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości, przyjmując bardziej przejrzyste i obiektywne procedury, pozwalające na bardziej wszechstronną i obiektywną, a przy tym niezależną ocenę osiągnięć kandydatów. Jest to ważny krok w kierunku poprawy rozliczalności Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości. II.2 Walka z korupcją w latach 2007–2012 Założenie 2: Ustanowienie, zgodnie z planem, agencji ds. etyki zawodowej odpowiedzialnej za weryfikację majątku, niezgodności i potencjalnego konfliktu interesów oraz za wydawanie wiążących decyzji, na podstawie których można będzie zastosować sankcje odstraszające. Założenie 3: Wykorzystanie dotychczasowych postępów, kontynuowanie wewnętrznych, bezstronnych dochodzeń w sprawie zarzutów korupcji na wysokim szczeblu. Założenie 4: Podjęcie dalszych działań w celu zapobiegania korupcji i jej zwalczania, zwłaszcza na poziomie organów lokalnych. Zwalczanie korupcji i propagowanie etyki jest trudnym zadaniem, które wymaga zaangażowania wszystkich rodzajów władzy państwowej oraz inicjatyw odgórnych rozszerzanych na całe społeczeństwo. Najważniejszym punktem wyjścia jest zdolność rumuńskiego systemu sądownictwa i rumuńskiej administracji do przestrzegania praworządności. Od czasu przystąpienia Rumunia dokonała znaczących postępów w zakresie ścigania korupcji na wysokim szczeblu i sądzenia tego rodzaju spraw. Krajowa Dyrekcja ds. Przeciwdziałania Korupcji (DNA) okazała się energicznym i bezstronnym oskarżycielem w tych sprawach. Rumunia zdołała także ustanowić system wykrywania i karania konfliktu interesów, niezgodności i nieudokumentowanego majątku. Krajowa Agencja ds. Etyki (ANI) to instytucja gotowa do tego, by pełnić swoją funkcję z zaangażowaniem. Niedawne starania o przyspieszenie procesów w sprawach o korupcję na wysokim szczeblu w Wysokim Trybunale wyznaczają początek walki z jednym z głównych problemów ograniczających działania zniechęcające do korupcji. Przyjęto skuteczniejsze przepisy propagujące etykę w sądownictwie, a także ustawę wprowadzającą rozszerzoną konfiskatę majątku pochodzącego z przestępstwa. Nowa krajowa strategia antykorupcyjna pozwala ukierunkować przeciwdziałanie korupcji na sprawdzone rozwiązania – teraz niezbędne jest jej wdrożenie zgodnie z planem i poświęcenie wystarczająco dużo czasu na sprawdzenie jej skuteczności. Są to znaczące kroki w kierunku osiągnięcia celów MWiW. W świetle bieżących wydarzeń zachowanie dotychczasowych postępów, podtrzymanie ich tempa i zapewnienie stabilności instytucjonalnej to podstawowe elementy świadczące o trwałości reform. Kroki te podjęto w momencie, gdy znaczna większość Rumunów uważa korupcję za istotny problem[34]. Nie przekonało to jeszcze Rumunów, że sytuacja uległa poprawie; większość uważa wręcz, że się pogorszyła[35]. Obawy społeczeństwa zostaną rozwiane dopiero wtedy, gdy w najważniejszych sprawach o korupcję na wysokim szczeblu zapadną obiektywne, prawomocne wyroki i gdy sprawdzone wzorce w zakresie prowadzenia procesu staną się normą. Zbyt mała liczba przypadków konfliktu interesów staje się przedmiotem postępowania, zwłaszcza w obszarze zamówień publicznych, a nawet gdy trafią one do sądu, sankcje w tej dziedzinie nie są formalnie odstraszające. Brakuje wciąż przekonujących osiągnięć w zakresie konfiskaty nieudokumentowanego majątku. Przekształcenie nowej krajowej strategii zwalczania korupcji w narzędzie umożliwiające włączenie tych starań do głównego nurtu działalności wszystkich instytucji będzie ważną próbą skuteczności wdrożenia. Co więcej, zakwestionowano uprawnienia instytucji odpowiedzialnych za zwalczanie korupcji, pomimo ich dotychczasowych znaczących osiągnięć. Podstawa prawna działalności Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji (DNA), prokuratury oraz Krajowej Agencji ds. Etyki (ANI) była wielokrotnie podważana od 2007 r., niektóre z tych zarzutów są nadal w toku. Zbliżające się nominacje na stanowiska Prokuratora Generalnego, głównego prokuratora Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji oraz innych wysokich stanowisk w prokuraturze są okazją do wykazania, że najwyższe organy polityczne i sądowe w pełni popierają zdecydowane i niezależne działania przeciwko korupcji. Wymaga to przejrzystej i obiektywnej procedury nominacji w ramach istniejących ram prawnych w drodze otwartego konkursu według jasnych kryteriów, służącego wyłonieniu najlepszych kandydatów oraz zapewnieniu ciągłości funkcjonowania tych instytucji. Sprawne przeprowadzenie szeregu spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, które znajdują się już na etapie końcowym w sądzie, będzie próbą zdolności rumuńskiego sądownictwa do dalszego potwierdzenia swojej niezawisłości i przestrzegania praworządności. Korupcja na wysokim szczeblu Skuteczność Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji (DNA) w ramach badania i ścigania przypadków korupcji na wysokim szczeblu można uznać za jeden z najważniejszych postępów dokonanych w Rumunii od czasu przystąpienia do UE. Dyrekcji udało się zapewnić rosnącą liczbę aktów oskarżenia z roku na rok, a prowadzone przez nią postępowania toczyły się sprawnie i w sposób energiczny. Od 2007 r. DNA wnosi sprawy przeciwko ważnym osobom ze wszystkich liczących się partii politycznych[36], zajmujących stanowiska na najwyższym szczeblu w organach politycznych i w sądownictwie. Wyniki działań DNA doprowadziły do wzrostu liczby orzeczeń sądowych i wyroków skazujących w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, w szczególności od 2010 r.[37]. Jednakże efektywność postępowania sądowego oraz spójność i odstraszająca funkcja wyroków sądowych w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu nie idą w parze z postępami prokuratury. Od 2007 r. sprawy dotyczące korupcji na wysokim szczeblu toczą się w sądzie ze znacznymi opóźnieniami. Do przyczyn zaliczyć można niedociągnięcia w ustawodawstwie oraz niedostateczne moce przerobowe. Szczególnie widoczne w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu były uchybienia w zakresie praktyki sądowej wyszczególnione w poprzedniej części niniejszego sprawozdania, w tym nadmierne uleganie przez sędziów podejmowanym przez oskarżonych próbom przeciągania i udaremniania postępowania sądowego – w tym w sprawach, w których zbliża się termin przedawnienia[38]. Niektóre z przyczyn opóźnień zostały usunięte: Ustawą o małej reformie oraz zmianami do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wprowadzono istotne zmiany w celu przyspieszenia procesów poprzez usunięcie zawieszającego skutku powołania się przez oskarżonych na niezgodność z konstytucją i niezgodność z prawem. Orzeczenie interpretacyjne Wysokiego Trybunału również wstrzymało bieg okresów przedawnienia w przypadku zawieszenia procesu w oczekiwaniu na orzeczenie w sprawie zgodności z konstytucją[39]. Jednakże wiele spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu zakończyło się całkowitą lub częściową porażką ze względu na to, że na początku 2011 r. upłynął termin przedawnienia[40]. W połowie 2011 r. stało się jasne, że w szeregu ważnych spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu – spraw, które z różnych powodów były opóźniane przez lata – najprawdopodobniej upłynie termin przedawnienia. Zgodnie z zaleceniami Komisji[41] nowe kierownictwo Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości wspiera sprawdzone wzorce poprzez bardziej wydajne i skrupulatne zarządzanie procesami. Doprowadziło to do wydania szeregu decyzji w pierwszej instancji w ważnych sprawach z końca 2011 r., jak również pierwszych prawomocnych wyroków skazujących za korupcję na karę pozbawienia wolności w przypadku byłego premiera, byłego ministra oraz obecnego członka Parlamentu[42]. Kolejnym powodem do zaniepokojenia w sprawozdaniach Komisji jest spójność i odstraszający charakter wyroków skazujących w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu[43]. Problem ten dostrzeżono we wspólnej analizie dotyczącej sądownictwa i Ministerstwa Sprawiedliwości w 2009 r., a następnie opracowano działania naprawcze, które doprowadziły do pewnych usprawnień. Z uwagi na brak działań ze strony najwyższych organów sądownictwa w 2010 r. grupa sędziów Sądu Apelacyjnego w Bukareszcie opracowała wytyczne dla orzecznictwa w celu poprawy jego spójności w odniesieniu do przestępstw korupcyjnych. W 2011 r. wytyczne te stały się podstawą dla nowego kierownictwa Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości przy opracowaniu i przyjmowaniu własnych wytycznych dotyczących orzecznictwa w odniesieniu do niektórych przestępstw korupcyjnych. Przykłady te pokazują, że rumuńskie sądownictwo potrafi reagować na obiektywne niedociągnięcia w sposób pragmatyczny. Wytyczne dotyczące orzecznictwa, jeżeli będą stosowane także w przypadku innych wykroczeń, staną się podstawą do większej spójności i przewidywalności w orzekaniu w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Środki podjęte przez Wysoki Trybunał dotyczące zarządzania sprawami oraz praktyki sądowej stanowią wyraźny sygnał, że sądy mają obowiązek dopilnować, by sprawiedliwości stało się zadość, i jeśli zostaną utrzymane, mogą jeszcze w tym roku zaowocować szeregiem prawomocnych wyroków w sprawach dotyczących polityków wyższego szczebla. Pierwsza z tych decyzji zapadła w ubiegłym miesiącu, gdy prawomocnym wyrokiem zakończył się proces byłego premiera, co pokazało, że Wysoki Trybunał zaczyna wydawać orzeczenia nawet przeciwko najwyższym rangą, wpływowym politykom. Niemniej jednak przypadki stosowania sprawdzonych rozwiązań nie są aktywnie rozpowszechniane i niewiele wskazuje na to, by były one przyjmowane przez inne sądy. Pomimo widocznej poprawy w ramach Wysokiego Trybunału, w innych sądach wiele spraw o korupcję na wysokim szczeblu z udziałem lokalnych dygnitarzy, takich jak prefekt, przewodniczący rady okręgowej, prezydent lub burmistrz miasta, nadal toczy się z istotnymi opóźnieniami i zakłóceniami. Należy zauważyć, że sprawy dotyczące korupcji i nadużyć finansowych w dziedzinie zamówień publicznych toczą się w szczególnie wolnym tempie. Potrzebne będą starania na rzecz oceny przyczyn tych znaczących opóźnień oraz zwiększenia dostępu sędziów do wiedzy fachowej i specjalistycznej[44]. Większość wyroków w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu nadal jest zawieszonych. W ważnych sprawach z udziałem wysokich rangą polityków wydano do tej pory bardzo niewiele prawomocnych wyroków skazujących na karę pozbawienia wolności[45]. Niekorzystnie wpływa to na odstraszającą funkcję systemu. Skuteczna walka z korupcją na wysokim szczeblu wymaga poszanowania zasad postępowania sądowego i pełnego poparcia ze strony polityków dla dochodzeń prowadzonych przez wymiar sprawiedliwości. Przyjęcie kodeksu etyki w 2011 r. przez ówczesną partię rządzącą można uznać za ważny krok. W wyniku przyjęcia tego kodeksu ta sama partia wykluczyła ze swoich szeregów wpływowego burmistrza, gdy postawiono go w stan oskarżenia w sprawie o korupcję na wysokim szczeblu[46]. Zgodnie z rumuńską konstytucją, według wykładni wynikającej z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, potrzebna jest zgoda parlamentu na wydanie nakazu aresztowania lub przeszukania parlamentarzystów, a także do wszczęcia dochodzenia przez organy ścigania wobec parlamentarzystów, którzy pełnią lub pełnili funkcję ministra. Odmowa Parlamentu, aby wszcząć dochodzenie w takich sprawach oznacza w praktyce zwolnienie z postępowania karnego i blokuje wymierzanie sprawiedliwości. Od 2007 r. szereg parlamentarzystów, łącznie z byłym premierem, było chronionych przed postępowaniem karnym przez Parlament, który odmawiał zgody na wszczęcie dochodzeń[47]. Fakt, że Parlament nie musi uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania dochodzeniowego w sprawie karnej, sprawia, że trudno jest potwierdzić bezstronność decyzji[48]. Ponadto fakt, że parlamentarzyści mogą nadal pełnić swoją funkcję pomimo wyroku skazującego za poważne przestępstwa, takie jak korupcja, szkodzi reputacji Parlamentu – w wielu systemach parlamentarnych stosuje się praktykę zawieszania parlamentarzystów postawionych w stan oskarżenia w takich sprawach, a także ich wykluczenia z chwilą wydania wyroku skazującego[49]. W trakcie tworzenia ostatniego rządu pojawiały się sprzeczne sygnały. Powołanie, a także sam wybór ministrów, przeciwko którym zapadł prawomocny wyrok lub toczyło się postępowanie sądowe, wywołało zrozumiałe kontrowersje i świadczyło o braku gotowości do przyjęcia praworządności jako podstawowej zasady[50]. Pokazuje to, że pozostało jeszcze wiele do zrobienia w zakresie ustalania wysokich standardów na wysokich szczeblach. Etyka W momencie przystąpienia Rumunia zgodziła się wprowadzić w życie ramy prawne i instytucjonalne służące zapobieganiu i karaniu korupcji poprzez wyeliminowanie niezgodności, konfliktu interesów i nieudokumentowanego majątku. Krajowa Agencja ds. Etyki (ANI) weryfikuje sytuacje, w których występuje konflikt interesów i niezgodność, i wskazuje potencjalnie nieudokumentowany majątek urzędników państwowych oraz polityków wybranych w wyborach. Jej ustalenia lub złożone przez nią zawiadomienia podlegają odwołaniu lub potwierdzeniu przez sąd bądź są przedmiotem dalszych działań innych organów sądowych lub administracyjnych. ANI, ustanowiona w 2007 r., szybko rozpoczęła działalność i wdrożyła skuteczną metodologię zarządzania i prowadzenia dochodzeń. Zapewniła zcentralizowany, publiczny dostęp drogą elektroniczną do wszystkich oświadczeń majątkowych i deklaracji posiadanych udziałów, co znacząco przyczyniło się do zwiększenia przejrzystości. Przy wsparciu z budżetu państwa i środków unijnych ANI ustanowiła skomputeryzowany system zarządzania sprawami i zawarła porozumienia o współpracy z różnymi organami administracyjnymi i sądowymi. Obecnie ANI stała się już zasadniczym elementem instytucjonalnej struktury na rzecz przeciwdziałania korupcji i może pochwalić się znaczącymi wynikami[51]. Postępy ANI zostały jednak spowolnione ze względu na szereg trudności. Podstawa prawna istnienia ANI została uznana za niezgodną z konstytucją w 2010 r., co postawiło pod znakiem zapytania jej najważniejsze uprawnienia, jeśli chodzi o dążenie do konfiskaty nieudokumentowanego majątku[52]. Debata na temat tego, jak należy zmienić podstawę prawną istnienia ANI, ujawniła, że wola polityczna w kwestii skutecznego zapewnienia etyki zawodowej i wypełnienia zobowiązań związanych z przystąpieniem do UE, była w istocie płytka. Przedstawiciele wszystkich głównych partii politycznych w Parlamencie ponownie poruszyli kwestię istnienia ANI. Parlament nie wprowadził też w życie decyzji w sprawie niezgodności i konfliktu interesów[53]. Ograniczona podstawa prawna ANI utrudnia Agencji osiąganie pożądanych rezultatów i jest wciąż przedmiotem skargi konstytucyjnej, mimo że w czerwcu Trybunał Konstytucyjny oddalił już dwie skargi[54]. Wydaje się natomiast, że nowe komisje ds. badania majątku – ustanowione jako dodatkowe ogniwo między ANI a sądem w przypadkach, gdy ANI proponuje konfiskatę nieudokumentowanego majątku – utrudniły tylko zadanie ścigania nieuzasadnionego wzbogacania się. Komisje stanowią dodatkowy element wymiaru sprawiedliwości, ale zapewniają mniejszą przejrzystość i mniejsze prawa stron. Pomimo starań o zgromadzenie kluczowych podmiotów w ramach seminariów, stosowane przez nich procedury nie zostały w pełni ujednolicone, a do tego pojawiły się niedociągnięcia w rozpatrywaniu materiału dowodowego. Prawomocny wyrok sądu nie zapadł dotychczas w ani jednej sprawie, którą zajmowały się komisje ds. badania majątku, od czasu ich przywrócenia w 2010 r. Ramy prawne również utrudniają działania na rzecz rozwiązania konfliktów interesów w administracji. Potrzebne są odrębne procedury prawne do rozpatrywania odwołań od ustaleń ANI dotyczących konfliktu interesów, a następnie do unieważnienia aktów prawnych, takich jak umowy o udzielenie zamówienia publicznego zawarte w sytuacji konfliktu interesów[55]. Rumuński system etyki zawodowej jest też mniej skuteczny ze względu na powolny bieg postępowania sądowego, niespójne orzecznictwo i niewystarczającą współpracę między innymi organami administracji, sądownictwem i ANI. Postępowania sądowe w sprawach wchodzących w zakres wszystkich trzech obszarów kompetencji ANI toczą się wyjątkowo powoli. Ogółem sądy wydały do tej pory prawomocne orzeczenia tylko w czterech sprawach dotyczących nieudokumentowanego majątku, a wszystkie te sprawy poprzedzają nową ustawę (jedna z nich pochodzi z 2005 r.). Wydanie prawomocnych orzeczeń sądu w prostych sprawach dotyczących niezgodności może zająć kilka lat. Doprowadziło to do przypadków, w których sankcje nie mogły zostać zastosowane z powodu wygaśnięcia mandatu. Niespójne orzecznictwo także jest problemem w przypadkach poruszonych przez ANI, lecz wymiar sprawiedliwości nie podjął do tej pory bezzwłocznych działań naprawczych[56]. Mimo że ANI zawarła umowy o współpracy z kilkoma organami administracyjnymi i z prokuraturą, współpraca ta nie przyniosła dotychczas znaczących rezultatów. Jedynym wyjątkiem jest owocna współpraca z DNA. ANI otrzymuje od innych instytucji bardzo niewiele sygnałów, a ponadto brakuje działań następczych ze strony innych instytucji w odpowiedzi na zawiadomienia kierowane przez ANI. W ich wyniku wydano tylko jeden akt oskarżenia oraz jedno dodatkowe wezwanie do zapłaty podatku[57]. Od 2010 r. ANI pokazała jednak, że potrafi w coraz większym stopniu skoncentrować się na istotnych i złożonych sprawach. Kontrola pod kątem występowania konfliktu interesów w samorządach lokalnych przyniosła znaczną liczbę potencjalnych spraw, natomiast zakres, w jakim sprawy te staną się przedmiotem dalszych działań prokuratury i sądów, będzie ważnym sprawdzianem[58]. Podobną kontrolę przeprowadzono w organach zarządzających środkami unijnymi. Zmiany te należy przyjąć z zadowoleniem. Dochodzenia ANI powinny w przyszłości w jeszcze większym stopniu podlegać analizie ryzyka i koncentrować się na obszarach szczególnie narażonych. Może to mieć wpływ na zwiększenie liczby pracowników Agencji[59]. Pomimo niedociągnięć w zakresie sądowych działań następczych, w wielu przypadkach stwierdzenie niezgodności stało się prawomocne i doprowadziło do rezygnacji i sankcji dyscyplinarnych[60]. Wyniki są bardziej niezadowalające, jeśli chodzi o kontynuowanie spraw podjętych przez ANI w zakresie konfiskaty nieudokumentowanego majątku oraz konfliktu interesów. Zmiany w podstawie prawnej ANI mogą przyczynić się do rozwiązania tego problemu[61], ale cały system polityczny i sądowo-administracyjny powinien postrzegać ANI jako atut wymagający wsparcia. Rozpatrywanie przez sądy spraw wniesionych przez ANI oraz współpraca międzyinstytucjonalna wymaga poprawy, jeśli Agencja ma służyć jako bodziec do gruntownej zmiany podejścia do kwestii etyki zawodowej w Rumunii. Zapobieganie powszechnej korupcji w sektorze publicznym i jej karanie Oprócz dopilnowania, by korupcja była karana w przypadku jej wykrycia trwałe ograniczenie tego zjawiska wymaga działań mających na celu przede wszystkim zmniejszenie prawdopodobieństwa wystąpienia korupcji. Środki zapobiegawcze służące zmniejszeniu możliwości wystąpienia korupcji i zagrożenia nią, takie jak przejrzyste i przewidywalne procedury podejmowania decyzji przez instytucje publiczne, są w tym względzie kluczowym etapem. Ogólny kierunek działań wyznaczony jest przez krajową strategię zwalczania korupcji. W ostatnich pięciu latach obraz sytuacji w tym zakresie nie był jednoznaczny. Strategia na lata 2008-2010 nie przyniosła oczekiwanych skutków. W marcu tego roku przyjęto jednak nową kompleksową strategię, a nowy rząd podtrzymał poparcie dla strategii w niezmienionym kształcie, co przy zatwierdzeniu przez Parlament świadczy o ogólnym poparciu politycznym. W nowej strategii wykorzystano wiele zaleceń z analizy skutków poprzednich dwóch strategii i stanowi ona dobrą podstawę do koordynowania i ukierunkowania działalności różnych instytucji państwowych. Umożliwia ona także monitorowanie postępów na podstawie szeregu wskaźników. Przyjęcie przez Parlament to dobry sposób, aby podkreślić, że wszystkie wpływowe grupy społeczne mają do odegrania rolę w zapewnieniu powodzenia tej strategii. Dalszy ciąg jest w dużym stopniu uzależniony od działań każdej części rządu. Dyrekcja Generalna ds. Przeciwdziałania Korupcji w Ministerstwie Administracji i Spraw Wewnętrznych (GAD) jest organem antykorupcyjnym, który wykazuje duże zaangażowanie i dysponuje dobrym zapleczem, jeśli chodzi o personel, i pełni także funkcje prewencyjne i dochodzeniowe. Dokonała ona istotnych postępów w zwalczaniu korupcji w ramach rumuńskiej policji oraz innych struktur ministerstwa. GAD jest, jak dotąd, jedynym departamentem dokonującym szczegółowej oceny zagrożenia korupcją i przekazuje prokuraturze wiele sygnałów o przypadkach korupcji[62]. Aby wykorzystać te osiągnięcia i zrealizować swój potencjał, GAD powinna teraz rozszerzyć swoją działalność na kolejne obszary, w których występują poważne i złożone przypadki korupcji, w tym zamówienia publiczne i dochodzenia w sprawach korupcyjnych powiązań między policją a przestępczością zorganizowaną. W innych sektorach działalności rządu nie osiągnięto porównywalnych wyników. Liczne są przypadki korupcji w takich dziedzinach, jak administracja podatkowa, edukacja, opieka zdrowotna i inwestycje infrastrukturalne; analiza ryzyka w tych sektorach rozpoczęła się jednak dopiero niedawno i podjęto niewiele działań w dziedzinach, które są najbardziej narażone na korupcję i które mają największe znaczenie dla budżetu[63]. Sektor edukacji pilotażowo realizuje kilka przydatnych środków zapobiegawczych, w tym wnioski Krajowego Centrum Etyki, takie jak nagrania wideo podczas egzaminów maturalnych, i przygotowuje strategię sektorową w kontekście finansowanego przez UE projektu zwalczania korupcji. Inne kluczowe obszary ryzyka, które należy uwzględnić, to inwestycje w infrastrukturę szkolną oraz korupcja w zakresie systemu egzaminacyjnego w szkołach oraz przyznawania dyplomów i stopni naukowych na uczelniach wyższych. Rozpoczynają się dopiero działania w sektorze zdrowia, wraz z uruchomieniem innego projektu finansowanego ze środków UE[64]. Są to przydatne działania pilotażowe w obszarach szczególnie narażonych na korupcję i mających istotny wpływ na budżet państwa, ale muszą jeszcze zostać przekształcone w podejście systemowe. Niewiele działań podjęto w takich dziedzinach jak podatki i cła, mimo że szczególne ryzyko w tym zakresie uzasadniałoby stworzenie silnych jednostek prewencyjnych mających proaktywne zadania[65]. Organy odpowiedzialne za kontrolę administracyjną odgrywają ważną rolę, ale z reguły nie przeprowadzają jeszcze ocen ryzyka korupcji w odniesieniu do najbardziej na nią narażonych obszarów i zwykle nie współpracują z organami sądowymi czy z ANI. Eksperci wskazują na niewystarczającą niezależność i wpływy polityczne jako ważne przyczyny bezczynności[66]. Niewielka liczba sygnałów dotyczących korupcji ze strony organów administracyjnych również miała wpływ na liczbę spraw napływających do prokuratury i do sądów. Wyjątek stanowi policja, do której GAD skierowała znaczną liczbę spraw. Prokurator Generalny zwrócił się do lokalnych oddziałów prokuratury o opracowanie lokalnych strategii antykorupcyjnych, wydał wytyczne dotyczące dochodzenia w sprawach o korupcję i stworzył sieć wyspecjalizowanych prokuratorów. Środki te pozwoliły zwiększyć liczbę spraw o korupcję ściganych przez prokuraturę w zwykłym trybie[67]. Nowa krajowa strategia antykorupcyjna stanowi okazję do tego, by dokonać znaczącej zmiany, jeśli chodzi o zaangażowanie wszystkich agencji rządowych w realizację aktywnej polityki, tak aby utrudnić korupcję, a także dostrzegać problemy w momencie ich wystąpienia. Sprawdzone wzorce wykorzystane w sprawach takich, jak przypadek Ministerstwa Administracji i Spraw Wewnętrznych, mogą zostać rozszerzone na wszystkie sektory o wysokim ryzyku i istotnym wpływie na budżet. Uruchomienie niezależnej linii telefonicznej, pod którą można byłoby zgłaszać przestępstwa korupcyjne w całym sektorze publicznym, mogłoby również pomóc w zwiększeniu liczby sygnałów. Przede wszystkim jednak działania antykorupcyjne muszą zdobyć zaufanie społeczeństwa, a to będzie wymagało pozytywnego sprzężenia zwrotnego, dzięki któremu społeczeństwo dostrzeże, że zgłoszenia w uzasadnionych przypadkach przynoszą właściwe konsekwencje. Rzecznik Praw Obywatelskich Rzecznik Praw Obywatelskich odgrywa ważną rolę w zwalczaniu korupcji w Rumunii. Ma on uprawnienia do prowadzenia dochodzeń dotyczących zarzutów nieprzestrzegania przepisów przez pracowników administracji. Jest on niezależnym organem, który może działać w odpowiedzi na skargę każdej osoby lub z własnej inicjatywy. Na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy 35/1997 Rzecznik może również informować Parlament lub premiera o „poważnych przypadkach korupcji”, które stwierdzi w trakcie prowadzonego przez siebie dochodzenia. Rzecznik jest też jedyną instytucją, która może bezpośrednio zaskarżyć zarządzenia rządu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Komisja zwraca uwagę na fakt, że w dniu 3 lipca 2012 r. Parlament przedwcześnie zakończył kadencję obecnego Rzecznika. Władze rumuńskie muszą zagwarantować niezależność Rzecznika Praw Obywatelskich oraz powołać na ten urząd osobę cieszącą się poparciem wszystkich partii, która będzie mogła skutecznie i całkowicie niezależnie sprawować swoje funkcje prawne. Odzyskiwanie dochodów z przestępstwa Doświadczenie pokazuje, że ściganie korupcji często sprowadza się do odbierania dochodów z niej płynących. Dlatego odzyskiwanie dochodów z przestępstwa oraz zwalczanie prania pieniędzy to istotne elementy każdej strategii przeciwdziałania korupcji. W 2011 r. Rumunia ustanowiła biuro ds. odzyskiwania mienia[68], a w 2012 r. przyjęto nową ustawę w sprawie rozszerzonej konfiskaty. Od 2010 r. prokuratura i policja stosują ujednoliconą procedurę odzyskiwania dochodów z przestępstwa, działając na wspólne polecenie Prokuratora Generalnego i Ministra Spraw Wewnętrznych. Szkolenia w tej dziedzinie stały się obowiązkowe; utworzono też sieć wyspecjalizowanych prokuratorów. Działanie to nie przyniosło wciąż jednak owoców. Rozszerzona konfiskata jest pojęciem nowym dla policji, prokuratorów i sędziów. Pojęcia takie jak konfiskata wobec osób trzecich są często łatwo podważane w sądzie[69]. Pomimo pozytywnego orzecznictwa pranie pieniędzy nadal nie jest ścigane jako odrębne przestępstwo[70]. Z oceny ekspertów wynika, że poziom skuteczności konfiskaty jest niespodziewanie niski[71]. Ponadto brak wszechstronnych danych statystycznych w tej dziedzinie utrudnia władzom monitorowanie postępów. Zamówienia publiczne Niedociągnięcia we wdrażaniu przepisów dotyczących zamówień publicznych są ważnym źródłem korupcji i wykorzystywania środków publicznych niezgodnie z przeznaczeniem. Utrudniają one również skuteczne wykorzystanie środków unijnych i obniżają jakość w zapewnianiu dóbr publicznych. Audyty i oceny prowadzone przez różne służby Komisji już wielokrotnie wskazywały na ryzyko i niedociągnięcia systemowe w tym obszarze, co niekiedy prowadziło do zakłóceń w wypłacaniu środków unijnych. Potwierdzają to też skargi wpływające bezpośrednio do Komisji. Od czasu przystąpienia Rumunia stworzyła rozbudowane ramy instytucjonalne i prawne dla wdrażania prawodawstwa UE w tym obszarze. Wiele niedociągnięć systemowych nie zostało jednak dostatecznie naprawionych. Niespójności spowodowane są takimi czynnikami jak częste zmiany ram prawnych[72] oraz struktura instytucjonalna mająca niewystarczające możliwości, jak również brak kluczowych instrumentów umożliwiających skuteczną kontrolę, takich jak pełny wykaz przetargów publicznych. W ramach audytów Komisji i rumuńskiej Krajowej Agencji ds. Etyki jako szczególnie słaby punkt wskazano ochronę zamówień publicznych przed konfliktem interesów[73]. Rumunia zobowiązała się wdrożyć, w ramach ogólnego planu działania, ustalenia wynikające z kompleksowej oceny zamówień publicznych przeprowadzonej przez Komisję w 2011 r. Konieczne będzie podjęcie zdecydowanych działań w celu zaradzenia stwierdzonym uchybieniom. III. Dalsze kroki Ocena Komisji ukazuje postępy, jakie Rumunia osiągnęła w ciągu pięciu lat od przystąpienia do UE. Obrazuje ona pozytywną rolę, jaką odegrał MWiW. Komisja jest zdania, że w przyszłości Rumunia może osiągnąć cele MWiW, pod warunkiem że podejmie bezzwłoczne działania w celu zagwarantowania praworządności, utrzyma kierunek reform i przyspieszy ich wdrożenie. Zgodnie z tym, co przedstawiono we wstępie, ostatnie wydarzenia dają jednak powody do obaw co do nieodwracalności i trwałości reform. Rumunia musi zapewnić poszanowanie praworządności, w tym niezawisłej kontroli sądowej. Zaufanie partnerów Rumunii w UE można odzyskać, wyłącznie udowadniając, że praworządność jest ponad interesami partyjnymi, że wszystkie strony wykazują pełne poszanowanie dla kontroli sądowej, w tym w zakresie zgodności z konstytucją, i że reformy są nieodwracalne. Potrzebne są w tym celu kroki prawne; wymaga to też politycznego zaangażowania na rzecz praworządności, którego brakowało w ostatnich decyzjach. Rząd zobowiązał się do podjęcia bezzwłocznych działań, aby zapewnić poszanowanie praworządności zgodnie z poniższymi zaleceniami (zob. IV 1). Potwierdza to wniosek, że postępy we wdrażaniu zaleceń wymaganych, aby Komisja podjęła decyzję o zakończeniu MWiW, nie są jeszcze wystarczające. Większa odpowiedzialność za reformy we wszystkich elementach władzy, a także w sądownictwie oraz silniejsze zaangażowanie na rzecz etyki i zwalczania korupcji są niezbędne do zadowalającego spełnienia wymogów mechanizmu. Władze Rumunii muszą przede wszystkim wykazać, że ugruntował się w tym kraju trwały i nieodwracalny proces reform, a zewnętrzna ingerencja w postaci MWiW nie jest już potrzebna. Dlatego też ostatnie posunięcia rządu i Parlamentu wzbudzają szczególne obawy. Doświadczenia ostatnich pięciu lat pokazują, że jeżeli zostaną podjęte przekonujące działania, może to przynieść oczekiwane rezultaty. Rumunia może już pochwalić się właściwym kierunkiem procesu reform w instytucjach, takich jak DNA czy ANI oraz ukierunkowanych działań, takich jak przyspieszenie spraw w Wysokim Trybunale. W obliczu ostatnich wydarzeń sądownictwo przyjmuje bardziej aktywną postawę w ramach obrony niezawisłości sądu. Utrzymanie tych postępów oraz zachowanie dynamiki i stabilności instytucjonalnej w takich przypadkach to pierwsze elementy wskazujące na trwałość reform. Szybkie przejście z pomyślnie zrealizowanego etapu prawodawstwa do określonego etapu wdrożenia przyspieszy moment, w którym Rumunia spełni wymogi MWiW. Dla wszystkich państw członkowskich przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oznacza zarówno obowiązki, jak i możliwości, a Komisja oczekuje na wypełnienie przez Rumunię procesu MWiW i rozwiązanie tych problemów na takich samych zasadach, jak uczyniły to inne państwa członkowskie. Biorąc pod uwagę obecną niepewność, Komisja przyjmie kolejne sprawozdanie w odniesieniu do Rumunii w ramach MWiW przed końcem 2012 r. Przeanalizuje w nim, czy jej wątpliwości dotyczące kwestii praworządności i niezawisłości sądownictwa zostały uwzględnione i czy mechanizmy demokratycznej kontroli i równowagi zostały przywrócone. Komisja będzie uważnie monitorować postępy poprzez regularne misje oraz częste kontakty z władzami rumuńskimi i z innymi państwami członkowskimi. IV. Zalecenia Najważniejszym kolejnym krokiem rządu i kluczowych rumuńskich instytucji będzie wykazanie zaangażowania w przestrzeganie niezbędnych podstaw praworządności i niezawisłości sądu. Wymaga to wielu pilnych działań rządu i Parlamentu. Mimo że wymienione niżej zalecenia obejmują szereg reform szczegółowych potrzebnych do utrzymania postępów w ramach MWiW, ostatnie kontrowersje opisane we wcześniejszej części sprawozdania stanowią poważne zagrożenie dla dotychczasowych postępów i rodzą poważne pytania o trwałość i nieodwracalność już rozpoczętych reform. Niniejsze sprawozdanie zawiera zatem szczegółowe pilne zalecenia służące zaradzeniu obecnym problemom; szczególnie dotyczy to rozdziału 1: Poszanowanie praworządności i niezawisłości sądu. Komisja zwróciła się do Rumunii o podjęcie natychmiastowych działań w następujących obszarach w celu rozstrzygnięcia obecnych kontrowersji: 1. Poszanowanie praworządności i niezawisłości sądu · Uchylenie zarządzenia w trybie pilnym nr 38/2012 oraz zarządzenia w trybie pilnym nr 41/2012 oraz dopilnowanie, by przestrzegano orzeczeń Trybunału dotyczących kworum potrzebnego do ważności referendum, a także zakresu kompetencji Trybunału. · Przestrzeganie wymogów konstytucyjnych przy wydawaniu w przyszłości zarządzeń w trybie pilnym. · Wdrożenie wszystkich decyzji Trybunału Konstytucyjnego. · Zapewnienie bezzwłocznej publikacji wszystkich aktów w Dzienniku Urzędowym, w tym decyzji Trybunału Konstytucyjnego. · Wprowadzenie wymogu, aby wszystkie partie polityczne i organy rządowe przestrzegały niezawisłości sądownictwa, wraz z zobowiązaniem do zastosowania środków dyscyplinarnych wobec każdego członka rządu lub partii, który podważy wiarygodność sądu lub wywrze nacisk na instytucje sądowe, a także do powstrzymania się od publicznej krytyki decyzji sądu. · Mianowanie Rzecznika Praw Obywatelskich cieszącego się poparciem wszystkich partii w drodze przejrzystej i bezstronnej procedury w celu wyłonienia kandydata o nieposzlakowanej opinii, etyce i niezależności. · Ustanowienie przejrzystego procesu nominacji Prokuratora Generalnego oraz głównego prokuratora Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji. Powinno to obejmować otwarte zgłoszenia oparte na kryteriach wiedzy specjalistycznej, etyki oraz osiągnięć w zakresie działań antykorupcyjnych. Żadne nominacje nie powinny mieć miejsca w czasie obecnej prezydencji. · Prezydenckie ułaskawienia nie powinny być wydawane w trakcie obecnej prezydencji. · Wstrzymanie się od powoływania ministrów, wobec których wydano orzeczenia dotyczące czynów niezgodnych z etyką; ministrowie znajdujący się w takiej sytuacji powinni ustąpić ze stanowiska. · Przyjęcie jasnych procedur, które wymagają rezygnacji członków Parlamentu, wobec których wydano prawomocne decyzje dotyczące niezgodności i konfliktu interesów, bądź skazanych prawomocnym wyrokiem sądu za korupcję na wysokim szczeblu. Pismami z dnia 16 i 17 lipca premier Rumunii potwierdził przewodniczącemu Komisji, że wszystkie te wymogi zostały lub zostaną spełnione. Rumunia powinna także podjąć działania w następujących obszarach: 2. Reforma systemu sądownictwa: · Przyjęcie i wdrożenie wspólnego kompleksowego planu w celu wdrożenia wszystkich czterech kodeksów, w tym wszystkich istotnych aspektów reform strukturalnych i proceduralnych, dostosowania zasobów ludzkich oraz inwestycji w infrastrukturę sądową. · Restrukturyzacja systemu sądów i prokuratur, przywrócenie równowagi między liczbą zatrudnionych i obciążeniem pracą, w szczególności zgodnie z wynikami funkcjonalnego przeglądu rumuńskiego systemu sądowego i projektu dotyczącego optymalnego rozłożenia pracy w sądach, finansowanego przez Bank Światowy. · Stworzenie grupy monitorującej reformę sądownictwa z udziałem przedstawicieli wszystkich władz państwa, organizacji zawodowych i społeczeństwa obywatelskiego. 3. Rozliczalność systemu sądownictwa: · Uzgodnienie wspólnej polityki między Najwyższą Radą Sądownictwa i Prokuratury a rządem w celu wspierania odpowiedzialności i etyki w sądownictwie poprzez przekonującą praktykę w zakresie środków dyscyplinarnych i orzecznictwo, z wyraźnym określeniem etapów wdrożenia. Wykorzystanie wdrożenia nowych przepisów dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej i nominacji na stanowiska w Wysokim Trybunale, aby dać przykład całemu systemowi sądownictwa. · Zapewnienie lepszej koordynacji instrumentów prawnych, środków dyscyplinarnych i środków z dziedziny zarządzania w celu ochrony reputacji sądownictwa w przypadkach poważnego uchybienia, w tym decyzji dotyczących indywidualnych uprawnień, takich jak emerytury lub renty. · Zwiększenie możliwości i efektywności pracowników inspekcji sądowej zarówno w zakresie pociągania sędziów do odpowiedzialności przez monitorowanie poszczególnych spraw, a także promowania skuteczności, spójności i sprawdzonych wzorców w sądownictwie przez regularne przeglądy praktyki sądowej na wszystkich poziomach systemu. 4. Spójność i przejrzystość postępowania sądowego · Opracowanie kompleksowego podejścia w celu wdrożenia struktur, procedur i wzorców niezbędnych do szybszego ujednolicenia prawa. Dopilnowanie, by ujednolicenie prawa stało się dla prezesów sądów priorytetem w zarządzaniu i aby spójność była ważną częścią systemu oceny i awansu sędziów. Zapewnienie pełnej elektronicznej publikacji i stałego uaktualniania orzeczeń sądowych wraz z uzasadnieniem. · Dalsza reforma Wysokiego Trybunału, aby umożliwić większe skoncentrowanie na ujednoliceniu prawa. 5. Skuteczność postępowań sądowych · Ustanowienie i wdrożenie w ramach całego systemu sądów jasnych wytycznych dotyczących sprawdzonych wzorców w zakresie orzekania, zarządzania sprawami i oceny dowodów w postępowaniu karnym, ze szczególnym naciskiem na obszary, w których zidentyfikowano już pewne niedociągnięcia, takie jak skomplikowane procesy dotyczące przestępstw gospodarczych i zamówień publicznych. · Wprowadzenie reform związanych z publikowaniem uzasadnień orzeczeń sądowych wkrótce po ich wydaniu, zawieszanie biegu terminów przedawnienia na początku dochodzenia, a także poprawa jakości i dostępności ekspertyz sądowych. · Kontynuowanie działań podjętych w ramach Wysokiego Trybunału w celu przyspieszenia procesów w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu oraz dopilnowanie, by unikano upływu terminów przedawnienia, a także wprowadzenie podobnych środków w innych sądach. · Dalsza poprawa spójności i odstraszającego charakteru kar stosowanych w sprawach o korupcję na wysokim szczeblu w sądach w całej Rumunii. · Dopilnowanie, by wyniki osiągnięte przez prokuraturę były kontynuowane pod zarządem nowego kierownictwa. 6. Etyka · Zapewnienie przekonujących osiągnięć w zakresie sprawnego i odstraszającego stosowania sankcji. Usprawnienie kontroli sądowej nad decyzjami Krajowej Agencji ds. Etyki (ANI), poprzez poprawę procedury i praktyki sądowej oraz przegląd jej ram prawnych, tak aby przyspieszyć wydawanie prawomocnych wyroków oraz poprawić ich spójność i odstraszający charakter. · Poprawa współpracy organów sądowych i innych organów administracyjnych z ANI w celu zapewnienia skutecznej wymiany sygnałów i informacji operacyjnych we wszystkich trzech obszarach działalności ANI. Współpraca z ANI powinna być jasnym wskaźnikiem skuteczności dla kierownictwa innych organów administracyjnych. 7. Walka z korupcją · Dopilnowanie, by wyniki osiągnięte przez DNA były kontynuowane pod zarządem nowego kierownictwa. · Wdrożenie nowej krajowej strategii antykorupcyjnej zgodnie z przyjętym projektem i ustanowienie kompleksowego systemu monitorowania, tak aby wszystkie agencje rządowe wyznaczały roczne cele i raz do roku sporządzały sprawozdanie według wspólnego, porównywalnego formatu, w sprawie zapobiegania korupcji, nadużyć finansowych i konfliktu interesów oraz ich karania. Zgodnie ze strategią ustalenie jasnych reguł proceduralnych i sprawdzonych wzorców dotyczących decyzji Parlamentu zezwalających na przeprowadzenie dochodzenia, aresztowania i przeszukania wobec parlamentarzystów. · Wykazanie osiągnięć w zakresie ścigania prania pieniędzy jako odrębnego przestępstwa i osiągnięcie przekonujących rezultatów w zakresie odzyskiwania dochodów z przestępstw poprzez poprawę praktyki sądowej i stosowanie nowej ustawy o rozszerzonej konfiskacie. · Ustanowienie jasnego mechanizmu koordynacji i monitorowania między policją, prokuraturą i organami kontroli administracyjnej, przewidującego szczególną odpowiedzialność za zapewnienie skutecznej współpracy i wymianę informacji na temat korupcji. · Poprawa wyników w zakresie zapobiegania korupcji, nadużyć finansowych i konfliktu interesów i ich karania w dziedzinie zamówień publicznych we wszystkich sektorach działalności rządu. W tym kontekście Rumunia powinna zapewnić należytą realizację zaleceń zawartych w przeglądzie zewnętrznym systemu zamówień publicznych, przeprowadzonym z inicjatywy Komisji. [1] Konkluzje Rady Ministrów z dnia 17 października 2006 r. (13339/06); decyzja Komisji z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją (C (2006) 6569 final). [2] Przewidziano w niej również możliwość zastosowania mechanizmu ochronnego, którego wykorzystanie nie było jednak konieczne. [3] W konkluzjach Rady Europejskiej z dnia 28 i 29 czerwca zawarto zobowiązanie UE, w ramach Paktu na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, do eliminowania opóźnień w systemach sądownictwa, aby przyczynić się do modernizacji administracji publicznej (konkluzje Rady Europejskiej z dnia 29 czerwca 2012 r., s. 8). [4] Badanie opinii publicznej Eurobarometr Flash przeprowadzone przez Komisję w Rumunii w maju 2012 r. (Eurobarometr Flash 351 „Mechanizm współpracy i weryfikacji w przypadku Bułgarii i Rumunii” na stronie: http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm ). [5] Eurobarometr Flash 351. [6] Punktami odniesienia są między innymi prace Rady Europy, OECD i agencji ONZ. [7] Wśród ekspertów, do których zwróciła się Komisja w 2012 r., znaleźli się praktycy wyższego szczebla z Francji, Niemiec, Zjednoczonego Królestwa, Irlandii, Hiszpanii, Polski i Słowenii. [8] Sprawozdanie techniczne, s. 48. [9] Na przykład działania ANI byłyby dużo skuteczniejsze, gdyby towarzyszyła im pełna współpraca ze strony innych agencji rządowych oraz energiczne działania sądownictwa. [10] Wnioski te są zgodne z opinią społeczeństwa. 65 % respondentów przeprowadzonego w Rumunii badania opinii publicznej Eurobarometr Flash uważa, że działania UE realizowane za pośrednictwem MWiW mają pozytywny wpływ na usunięcie uchybień w systemie sądownictwa (59 % respondentów podziela ten pogląd w kwestii korupcji). Równocześnie znaczna większość uważa, że sytuacja w tych dwóch obszarach nie zmieniła się lub pogorszyła w ciągu ostatnich pięciu lat. (Eurobarometr Flash 351). [11] W czerwcu Najwyższa Rada Sądownictwa i Prokuratury przekazała wyraźne przesłanie w tej kwestii, broniąc publicznie niezawisłości sądu w świetle publicznych wypowiedzi na temat ważnej sprawy dotyczącej korupcji na wysokim szczeblu. [12] Ze statystyk Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że Rumunia zajmuje drugie miejsce pod względem liczby wyroków Trybunału oczekujących na wykonanie spośród wszystkich państw członkowskich UE. Wiele z tych wyroków dotyczy trudności w egzekwowaniu orzeczeń w sprawach cywilnych, nadmiernie wydłużonych postępowań w sprawach cywilnych oraz braku skutecznych środków odwoławczych oraz nieskutecznych dochodzeń w sprawach karnych. (Rada Europy: Nadzór nad wykonaniem wyroków i decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sprawozdanie za rok 2011, dostępne pod adresem: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2011_en.pdf [13] Bank Światowy prowadzi obecnie funkcjonalny przegląd rumuńskiego systemu sądownictwa finansowanego ze środków unijnych. Właśnie rozpoczęła się realizacja drugiego projektu, mającego na celu poprawę możliwości gromadzenia i przetwarzania informacji sądowych oraz ustanowienie wskaźników optymalnego obciążenia pracą w całym systemie sądownictwa, a praca wdrażających ten projekt konsultantów jest finansowana z pożyczki Banku Światowego. [14] Celem nowej procedury wydawania orzeczeń prejudycjalnych było wprowadzenie aktywniejszej procedury niż obecna procedura odwoławcza w interesie prawa (zob. sprawozdanie techniczne, s. 6–7). [15] Nieprzestrzeganie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości w postępowaniach odwoławczych w interesie prawa może być przedmiotem postępowania dyscyplinarnego i doprowadzić do nałożenia sankcji w związku ze zmianą przepisów ustawy o sądownictwie w zakresie dyscyplinarnej odpowiedzialności sędziów, przyjętą pod koniec 2011 r. i opublikowaną na początku 2012 r. [16] Niekonsekwentne orzecznictwo jest przedmiotem częstych doniesień w Rumunii i zostało potwierdzone przez zainteresowane strony, takie jak zagraniczni inwestorzy, kancelarie prawne i zrzeszenia sędziów. Eksperci odnotowali niespójne decyzje, zwłaszcza we wzbudzających kontrowersje sprawach, w których oskarżono osoby zajmujące wysokie stanowiska oraz w sprawach dotyczących zamówień publicznych. [17] Obejmuje to ignorowanie orzecznictwa sądów wyższych instancji oraz ograniczonego korzystania z procedury odwołania w interesie prawa. Liczba odwołań w interesie prawa spadła w 2011 r. w porównaniu z latami 2007–2009. [18] Z wyjątkiem sędziów Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości, którzy mają dostęp do wszystkich wyroków ujętych w bazie danych. [19] Wysoki Trybunał orzeka w pierwszej instancji w przypadku szeregu przestępstw popełnionych przez określone kategorie oskarżonych. Orzeka także w wewnętrznych sprawa, takich jak wniosek strony o przeniesienie sprawy do innego sądu lub konflikt orzecznictwa różnych sądów. [20] Względami logistycznymi wyjaśniono fakt, że przepisy dotyczące orzeczeń prejudycjalnych w prawie cywilnym, zawarte w kodeksie postępowania cywilnego, wchodzą w życie cztery miesiące później niż pozostałe przepisy kodeksu. [21] Wskaźniki Banku Światowego dotyczące zarządzania z 2011 r. [22] Przede wszystkim ustawa o małej reformie umożliwiła prokuraturze przejęcie stosowanych przez policję przesłanek do niewszczynania dochodzenia w pewnych prostych prawach, zapewniła prokuraturze większe możliwości w zakresie zamykania spraw, w których istniejące dowody nie uzasadniają dalszego dochodzenia, a także zapewniła uproszczone środki prawne w drobnych sprawach. [23] Przeciwko Rumunii stale zapadają wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka za naruszenia praw procesowych wynikające z nadmiernych opóźnień. Częste są opóźnienia w ogłoszeniu uzasadnienia wyroku, przekraczające wymagany prawem termin 30 dni. Wiarygodne dane dotyczące przetrzymywania spraw w sądach nie są jeszcze dostępne, ale powinno je dostarczyć opracowanie Banku Światowego spodziewane na początku 2013 r. [24] Obowiązki w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi w sądownictwie są podzielone. Najwyższa Rada Sądownictwa i Prokuratury ponosi odpowiedzialność za rekrutację, rozwój kariery, szkolenia i środki dyscyplinarne. Do Ministra Sprawiedliwości należą obowiązki budżetowe i inicjatywa prawna. Prokurator Generalny odpowiada za wyniki pracy prokuratury, natomiast decyzje we wszelkich kwestiach mających wpływ na karierę prokuratora podejmuje Rada. [25] Obecne możliwości rekrutacyjne nie zapewniają odpowiedniej liczby nowych pracowników w odpowiednim czasie ani też odpowiednich kwalifikacjach i przygotowaniu, wymaganych zgodnie z analizą wpływu dotyczącą nowych kodeksów. [26] Dotyczy to przede wszystkim wniosków Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego w sprawie zamknięcia małych sądów i prokuratur oraz przesunięcia stanowisk w te miejsca, gdzie są one najbardziej potrzebne. [27] Ocena Komisji dotycząca tych punktów znajduje się na s. 13-14 aktualizacji technicznej SEC(2011)968 opublikowanej w dniu 20 lipca 2011 r. Zawiera ona wzmianki o pobłażliwym traktowaniu wniosków o odroczenie składanych przez oskarżonych, niedociągnięciach w postępowaniu z materiałem dowodowym oraz w eliminowaniu nieprawidłowości procesowych, a także o problemach organizacyjnych. [28] Aktualizacja techniczna SEC(2011)968 z dnia 20 lipca 2011 r., s. 14. Od czasu opublikowania przez Komisję ostatniego sprawozdania rocznego Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości otrzymał specjalny budżet na opłacenie biegłych sądowych. [29] Wśród przykładów istotnych innowacji wymienić należy ustanowienie wytycznych dotyczących orzecznictwa w sprawach o przestępstwa korupcyjne oraz kroki mające na celu przyspieszenie procesów dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Sprawdzone rozwiązania zastosowane w tych konkretnych sprawach nie zostały jednak wprowadzone do powszechnego użycia. [30] Te zmiany w prawie pozwolą Ministrowi Sprawiedliwości i Prokuratorowi Generalnemu wszczynać postępowania dyscyplinarne za pośrednictwem Inspekcji Sądowej. Otrzymała ona większe uprawnienia w zakresie oceny praktyki sądowej, a ponadto może odwoływać się od sankcji dyscyplinarnych nałożonych przez Najwyższą Radę Sądownictwa i Prokuratury. [31] Inspekcja sądowa przedstawiła trzy pierwsze sprawozdania w tej kwestii na przełomie 2011 r. i 2012 r.: dwa sprawozdania tematyczne na temat znaczących opóźnień oraz tempa przeprowadzenia spraw o korupcję na wysokim szczeblu, a także sprawozdanie na temat zarządzania w Wysokim Trybunale Kasacyjnym i Sprawiedliwości. [32] Komisja poinformowała o takich przypadkach w lutym 2012 r. (COM(2012) 56 final, s. 3). [33] W lutym 2012 r. Komisja poinformowała o sędziach Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości, którzy zasiadają w jego składzie mimo toczących się przeciwko nim postępowań dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Inni sędziowie uniknęli środków dyscyplinarnych, przechodząc na emeryturę (COM(2012) 56 final, s. 3). Niedawna reakcja Najwyższej Rady Sądownictwa i Prokuratury na wszczęcie dochodzenia wobec jednego z jej członków była wyrazem energiczniejszego podejścia do problemu zagrożonej reputacji sądownictwa. [34] Ze specjalnego badania Eurobarometru z lutego 2012 r. wynika, że 96 % Rumunów – nieco wyższy odsetek niż w 2007 r. – uważa korupcję za istotny problem (specjalny Eurobarometr 374 na stronie: http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm) Od 2007 r. Rumunia spadła o 6 miejsc w rankingu postrzegania korupcji prowadzonym przez Transparency International w miarę pogarszania się jej oceny. Ocena Freedom House pozostała niezmieniona. [35] Według Eurobarometru z lutego 2012 r. 67 % Rumunów uważa, że korupcja zwiększyła się w ciągu ostatnich trzech lat. [36] DNA wydała 167 aktów oskarżenia przeciwko 415 oskarżonym w roku 2007, oraz 233 akty oskarżenia przeciwko 1091 oskarżonym w roku 2011. Około 60 % wszystkich dochodzeń trwa krócej niż 6 miesięcy. Od 2007 r. DNA wydała akt oskarżenia przeciwko byłemu premierowi, byłemu wicepremierowi, kilku byłym ministrom i członkom Parlamentu, wielu prefektom, burmistrzom, radnym samorządowym oraz dyrektorom przedsiębiorstw państwowych. W 2011 r. DNA postawiła w stan oskarżenia dwóch członków Parlamentu i jednego wpływowego burmistrza ówczesnej koalicji rządzącej, a także jednego członka Parlamentu z ówczesnej partii opozycyjnej. [37] Nieprawomocne orzeczenia wydano przeciwko 199 oskarżonym w 2007 r. i przeciwko 879 oskarżonym w 2011 r.; natomiast prawomocne orzeczenia wydano przeciwko 109 oskarżonym w 2007 r. i przeciwko 158 oskarżonym w 2011 r. [38] W Rumunii możliwość przedawnienia nie kończy się w momencie rozpoczęcia dochodzenia lub procesu sądowego, jak to jest w wielu innych jurysdykcjach. [39] Cel ten został osiągnięty poprzez wyłączenie z biegu terminu przedawnienia okresów, w których proces był zawieszony w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zarzutów niezgodności z konstytucją. [40] Zob. sprawozdanie techniczne, s. 29. [41] W swoim sprawozdaniu z dnia 20 lipca 2011 r. COM (2011) 460 final, Komisja zaleciła Rumunii podjęcie natychmiastowych działań na rzecz usprawnienia praktyki sądowej i metod zarządzania sprawą oraz przyspieszenie tempa postępowania w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, aby zapobiec ich ustawowemu przedawnieniu. W tym samym sprawozdaniu zaleciła również Rumunii kontynuowanie reformy Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości, aby wzmocnić jego rolę jako sądu kasacyjnego oraz zwiększyć jego zdolności w zakresie rozpatrywania spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. [42] Zob. sprawozdanie techniczne, s. 25. [43] Zob. na przykład ocenę Komisji na stronie 15 aktualizacji technicznej SEC (2011) 968 opublikowanej w dniu 20 lipca 2011 r. [44] Na 43 akty oskarżenia złożone przez DNA w sądach od 2006 r. zapadły tylko dwa prawomocne wyroki. [45] Dane gromadzone od 2007 r. wskazują, że w około 60 % wyroków sąd nakłada karę w minimalnym przewidzianym prawem wymiarze lub poniżej tego minimum. Mimo że odsetek wyroków skazujących na karę pozbawienia wolności w zawieszeniu zmniejszył się z 75 % (2007-2009) do 60 % w 2011 r., wyroki w zawieszeniu wciąż przeważają, zwłaszcza w ważnych sprawach. Z czterech obecnych lub byłych członków Parlamentu, którzy zostali skazani prawomocnym wyrokiem w 2011 r., trzech otrzymało wyrok w zawieszeniu, natomiast jeden były parlamentarzysta został skazany na karę pozbawienia wolności. [46] Nie jest to jeszcze zwykła praktyka: w wyborach lokalnych w czerwcu wzięło udział kilku kandydatów na burmistrzów i przewodniczących rad okręgowych, którzy byli zatrzymani, w trakcie śledztwa lub procesu sądowego pod zarzutem korupcji, przy czym wielu z nich zostało wybranych. [47] Zob. sprawozdanie techniczne, s. 26–27. [48] Zob. sprawozdanie techniczne, s. 27. [49] Trzech członków Parlamentu, którzy zostali skazani prawomocnym wyrokiem za korupcję na wysokim szczeblu, nadal w nim zasiada. [50] Orzeczenia te zapadły po skierowaniu do sądu odwołań od ustaleń ANI dotyczących niezgodności. [51] Zob. sprawozdanie techniczne, s. 18–19. [52] Uprawnienia ANI w zakresie zwracania się do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku nieudokumentowanego majątku została uznana za naruszenie konstytucyjnej zasady rozdziału władz oraz zasady domniemania niewinności i zakazu konfiskaty majątku pochodzącego z legalnych źródeł. [53] Komisja Prawna Izby Deputowanych zaproponowała wstrzymanie się od jakichkolwiek działań przeciwko dwóm parlamentarzystom, w przypadku których stwierdzono ostatecznie wystąpienie niezgodności i konfliktu interesów. Ostateczne decyzje Parlamentu w odniesieniu do obu spraw jeszcze nie zapadły. [54] Znowelizowana ustawa zmusiła również ANI do zaprzestania dochodzeń w wielu badanych wówczas sprawach, ze względu na wprowadzenie terminów przedawnienia. Znaczna większość tych spraw dotyczyła polityków wybranych w wyborach. [55] Do tej pory administracyjny konflikt interesów został potwierdzony jedynie w dwóch przypadkach; w żadnym z nich nie unieważniono umów leżących u ich podstaw. [56] Ostatnio omawiane publicznie sprawy dotyczą dwóch członków Parlamentu, którzy są również rektorami wyższych uczelni. W jednym przypadku stwierdzono istnienie niezgodności, a w drugim – ten sam sąd stwierdził brak niezgodności. Podobna sytuacja miała miejsce w innym sądzie apelacyjnym. Sprawy te są obecnie przedmiotem odwołań skierowanych do Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości. [57] Ogółem w marcu 2012 r. ANI przeprowadziła prawie 4000 weryfikacji i wydała ustalenia lub zawiadomienia w ponad 500 przypadkach, w tym w 250 przypadkach były to ustalenia dotyczące niezgodności, w 37 przypadkach (administracyjny) konflikt interesów, w 24 przypadkach podejrzenie nieudokumentowanego majątku, a w 239 przypadkach zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa skierowane do prokuratury. [58] Kontrola doprowadziła do tej pory do stwierdzenia niezgodności w 75 przypadkach, w 9 – do stwierdzenia administracyjnego konfliktu interesów, a w 50 przypadkach do złożenia do prokuratury zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. [59] Krokiem w dobrym kierunku jest wsparcie Ministerstwa Sprawiedliwości na rzecz zwiększenia wynagrodzeń pracowników ANI. [60] Dotychczas ustalenia ANI dotyczące niezgodności zostały ostatecznie potwierdzone przez sąd lub stały się prawomocne z uwagi na brak odwołania w terminach określonych prawem w 118 sprawach. W 53 z tych spraw urzędnicy złożyli rezygnację, w 8 sprawach komisja dyscyplinarna zarządziła zwolnienie ze służby, w kolejnych 16 sprawach zastosowano inne sankcje. [61] Wspólna grupa robocza z udziałem Ministerstwa Sprawiedliwości i ANI przedstawiła już propozycje, które nie zostały nadal podjęte. [62] W szczególności współpracowała ona z DNA przy wielu ważnych i skomplikowanych dochodzeniach, w tym dotyczących korupcji przy wydawaniu praw jazdy (2008) i w szeregach straży granicznej (w latach 2010-2011). Ogólnie rzecz biorąc od 2007 r. GAD skierowała ponad 1000 spraw do DNA, które dotychczas doprowadziły do 222 aktów oskarżenia dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. W tym samym okresie GAD złożyła ponad 6300 innych zgłoszeń do prokuratury, które doprowadziły dotychczas do 836 aktów oskarżenia. [63] Kompleksowe działania antykorupcyjne nie zostały jeszcze podjęte w takich obszarach, jak podatki, cła, ale również pozwolenia na budowę wydawane przez samorząd lokalny. [64] Wzmocni to wykrywanie nieprawidłowości w zakresie zamówień w sektorze zdrowia w momencie, gdy zaproponowano kolejny ważny projekt mający na celu pogłębienie wiedzy na temat praw pacjentów oraz rozwiązanie problemu okazji do korupcji w systemie opieki zdrowotnej. Inny antykorupcyjny projekt zainicjowało również Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Turystyki, mając na celu przeanalizowanie obszarów narażonych na korupcję w ministerstwie i jego strukturach podporządkowanych oraz opracowanie szczegółowej strategii. [65] W tym miesiącu rząd zatwierdził utworzenie jednostki ds. etyki w ramach Krajowej Agencji Administracji Fiskalnej. Decyzje w sprawie jej struktury, uprawnień i zasobów nie zostały jeszcze podjęte. [66] W obszarze zamówień publicznych właściwy organ kontrolny ANRMAP przekazał tylko pięć sygnałów do DNA od 2007 r. W 2011 r. ANRMAP przekazał tylko trzy sygnały dotyczące konfliktu interesów. [67] Zob. sprawozdanie techniczne, s. 34–35. [68] Ustanowienie biura ds. odzyskiwania mienia jest odpowiedzią na wymogi określone w decyzji Rady 2007/845/WSiSW. [69] Nie ma jeszcze wspólnej wizji w tym środowisku dotyczącej konfiskaty wobec osób trzecich; brakuje także orzecznictwa. Zapis konstytucyjny, zgodnie z którym zakłada się legalne pochodzenie mienia, przyczynia się do ostrożnego podejścia i niejednolitej praktyki w tej dziedzinie. [70] Orzecznictwo dotyczy tylko jednej sprawy, a ponadto Prokurator Generalny wydał jedną opinię prawną. [71] W latach 2007–2011 wydano 42 wyroki skazujące za przestępstwa związane z praniem pieniędzy. [72] Sprawozdanie techniczne, s. 40. [73] Zob. przypis 56.