Zgodnie z art. 23 TFUE dyrektywa zawiera odniesienie do ochrony konsularnej w państwach trzecich zapewnionej niereprezentowanym obywatelom Unii przez reprezentowane państwa członkowskie „na takich samych warunkach” jak ich własnym obywatelom. Oznacza to, że w dyrektywie nie ujednolicono poziomu pomocy, jaką państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić niereprezentowanym obywatelom. Niereprezentowani obywatele Unii są natomiast uprawnieni do równego traktowania, tj. do otrzymania takiego samego poziomu ochrony, jaki państwo członkowskie udzielające pomocy zapewniłoby swoim obywatelom w tej samej sytuacji. W praktyce oznacza to, że niereprezentowani obywatele Unii mogą otrzymywać różne rodzaje ochrony i różne poziomy usług, w zależności od państwa członkowskiego, do którego zwracają się o ochronę, ze względu na zróżnicowany poziom ochrony zapewniany przez państwa członkowskie swoim obywatelom.

W dyrektywie ustanowiono środki koordynacji i współpracy niezbędne do ułatwienia wykonywania prawa obywateli Unii do korzystania na terytorium państwa trzeciego, w którym państwo członkowskie, którego są obywatelami, nie ma swojego przedstawicielstwa (tj. w którym są „niereprezentowani”), z ochrony dyplomatycznej i konsularnej każdego z pozostałych państw członkowskich, na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa członkowskiego, zgodnie z art. 20 ust. 2 lit. c) TFUE. W szczególności dyrektywa zawiera definicje i procedury niezbędne do wykonywania tego prawa.

W niniejszym sprawozdaniu skoncentrowano się głównie na działaniach, jakie państwa członkowskie podjęły w celu wykonania i stosowania dyrektywy. Ocenie podlega kwestia, czy państwa członkowskie wdrożyły dyrektywę w ustalonym terminie i czy w ramach przepisów i praktyk krajowych dąży się do osiągnięcia celów i spełnia się wymogi określone w dyrektywie. Ponadto zgodnie z art. 19 ust. 2 dyrektywy w niniejszym sprawozdaniu rozważono również ewentualną potrzebę wprowadzenia dodatkowych środków, w tym, w stosownych przypadkach, zmian mających na celu dostosowanie dyrektywy z myślą o dalszym ułatwieniu korzystania z prawa obywateli Unii do ochrony konsularnej.

Jak wspomniano w sprawozdaniu na temat obywatelstwa UE z 2020 r., w programie prac Komisji na 2021 r. zapowiedziano przegląd przepisów UE dotyczących ochrony konsularnej w celu poprawy gotowości i zdolności UE i państw członkowskich do ochrony i wspierania obywateli Unii w czasie sytuacji kryzysowej. Wiązałoby się to ze wzmocnieniem wspierającej roli UE oraz wykorzystaniem w możliwie najlepszy sposób jej wyjątkowej sieci delegatur.

Ochrona konsularna może stać się bardziej istotna w przyszłości, ponieważ częstotliwość występowania sytuacji kryzysowych, ich dotkliwość i czas trwania mogą wzrosnąć, zwłaszcza sytuacji kryzysowych związanych z globalnym ociepleniem powodującym nieuniknione, różnorodne zagrożenia klimatyczne i stwarzającym wiele zagrożeń dla ekosystemów i ludzi. Świadczy to o potrzebie zapewnienia infrastruktury umożliwiającej realizację w praktyce praw obywateli Unii związanych z ochroną konsularną. Pokazuje to również potrzebę wzmocnienia ram prawnych UE w zakresie ochrony konsularnej, w szczególności w celu poprawy gotowości na wypadek sytuacji kryzysowej oraz uwzględnienia zmniejszonej ogólnej obecności konsularnej państw członkowskich w UE w związku z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z UE.

20 kwietnia 2015 r. Rada przyjęła dyrektywę (UE) 2015/637 w sprawie środków koordynacji i współpracy mających ułatwić ochronę konsularną niereprezentowanych obywateli Unii w państwach trzecich („dyrektywa”), pierwszy akt prawa wtórnego UE przyjęty w tej dziedzinie. Dyrektywa ta jest ukierunkowana na: (i) ustanowienie w prawie Unii odpowiednich środków koordynacji i współpracy niezbędnych do ułatwienia codziennej ochrony konsularnej niereprezentowanych obywateli Unii; (ii) zwiększenie pewności prawa w odniesieniu do zakresu, warunków i procedur związanych z ochroną konsularną; oraz (iii) optymalizację wykorzystania zasobów państw członkowskich i UE, w tym w czasie sytuacji kryzysowej. Państwa członkowskie miały dokonać transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego do 1 maja 2018 r.

Obywatelstwo Unii Europejskiej (UE), które „powinno stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich” UE, zapewnia obywatelom Unii ochronę podczas podróży lub pobytu za granicą. W ramach praw wynikających z obywatelstwa Unii art. 20 ust. 2 lit. c) i art. 23 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowią, że każdy obywatel Unii jest uprawniony do korzystania na terytorium państwa trzeciego (tj. niebędącego członkiem UE), w którym państwo członkowskie, którego jest obywatelem, nie ma swojego przedstawicielstwa, z ochrony dyplomatycznej i konsularnej każdego z pozostałych państw członkowskich, na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa.

Po drugie, wsparcie udzielane przez delegatury Unii obywatelom Unii na wniosek państw członkowskich wykracza poza zakres warunków określonych w art. 11 dyrektywy obejmujący głównie koordynację i wsparcie logistyczne. Dotyczy to w szczególności państw trzecich, w których żadne państwo członkowskie nie ma swojego przedstawicielstwa, a potrzebującym obywatelom Unii pomocy udzielają delegatury Unii. Dotyczy to również sytuacji kryzysowych, w których delegatury Unii często aktywnie uczestniczyły we wspieraniu państw członkowskich w udzielaniu pomocy obywatelom Unii.

Po pierwsze, dyrektywę oparto na założeniu, że niereprezentowani obywatele Unii mogą zawsze zwrócić się do innego państwa członkowskiego w celu uzyskania ochrony konsularnej w państwie trzecim. Istnieje jednak wiele państw, w których żadne państwo członkowskie nie posiada ambasady ani urzędu konsularnego. Ponadto w państwach, w których obecnych jest tylko kilka państw członkowskich, presja wywierana na sieci konsularne tych państw członkowskich może być duża, szczególnie w sytuacjach kryzysowych. W szczególności istnieje 25 państw trzecich, w których żadne państwo członkowskie nie posiada ambasady ani urzędu konsularnego. W pięciu z tych państw delegatura Unii stanowi jedyną unijną obecność dyplomatyczną. W wielu państwach trzecich obecność placówek konsularnych lub dyplomatycznych państw członkowskich jest jednak bardzo niska, a zatem istnieje duże ryzyko, że w przypadku sytuacji kryzysowej na większą skalę zostaną one przytłoczone. Na przykład w ponad połowie państw trzecich maksymalnie siedem państw członkowskich posiada przedstawicielstwo, często przy ograniczonych zasobach. Delegatury Unii obecne w większości zainteresowanych państw trzecich mogłyby, w razie potrzeby, zapewnić państwom członkowskim przydatne dodatkowe wsparcie w zakresie pomocy niereprezentowanym obywatelom Unii.

Zgodnie z art. 17 państwa członkowskie były zobowiązane do dokonania transpozycji dyrektywy do prawa krajowego do 1 maja 2018 r.

·warunki dostępu do takiej ochrony, tj. do jakiego państwa członkowskiego i do jakiego rodzaju organu niereprezentowani obywatele Unii mogą zwracać się o ochronę (art. 7);

·możliwość zwrócenia się przez państwo członkowskie obywatelstwa niereprezentowanego obywatela do państwa członkowskiego, u którego dany niereprezentowany obywatel zabiega o ochronę konsularną lub od którego otrzymuje taką ochronę, o przekazanie sprawy jego własnemu państwu członkowskiemu obywatelstwa, której to sprawy państwo członkowie otrzymujące taką prośbę powinno się zrzec (art. 3);

Co istotniejsze, od daty rozpoczęcia stosowania dyrektywy delegatury Unii mają zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania współpracy lokalnej i współpracy w sytuacjach kryzysowych. Po wybuchu pandemii COVID-19 delegatury Unii, ESDZ i służby Komisji, w tym ich Centrum Koordynacji Reagowania Kryzysowego (ERCC), wspierały państwa członkowskie w organizowaniu bezprecedensowych wspólnych działań ukierunkowanych na repatriację około 600 000 obywateli Unii doświadczających skutków ograniczeń związanych z podróżą na całym świecie, w szczególności za pośrednictwem Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności (UMOL). Dzięki temu uwidoczniono korzyści ochrony konsularnej w ramach praw wynikających z obywatelstwa Unii, a także podkreślono potrzebę wzmocnienia obowiązujących ram UE, aby państwa członkowskie i UE mogły w bardziej skuteczny sposób stawić czoła ewentualnym podobnym wyzwaniom w przyszłości. W swojej okresowej ocenie „wnioski wyciągnięte w związku z COVID-19” niemiecka prezydencja w Radzie Unii Europejskiej uznała, że z akcji repatriacyjnej wynika, iż „istniejące instrumenty stanowią solidną podstawę do dalszego wzmacniania skoordynowanego konsularnego reagowania kryzysowego”.

Zakres opisu roli delegatur Unii zawarty w dyrektywie wydaje się – na podstawie wszystkich dostępnych dowodów – zbyt wąski, aby mógł w pełni odzwierciedlić wsparcie udzielane przez nie w terenie oraz ich rzeczywiste zaangażowanie, w szczególności w czasie sytuacji kryzysowej. Delegatury Unii zgłaszają, że są regularnie proszone o podjęcie bezpośrednich działań w celu wsparcia obywateli potrzebujących pomocy, co znacznie wykracza poza zakres mandatu przewidzianego dla nich w momencie przyjęcia dyrektywy. Sytuacja ta nie jest jednak idealna, ponieważ nie zapewnia niezbędnej pewności prawa. Jasność i pewność prawa w takich sytuacjach można zwiększyć, np. przez upoważnienie delegatur Unii do działania w razie potrzeby na wniosek państw członkowskich.

Po trzecie, w dyrektywie nie ma odniesień do ochrony konsularnej określonych grup szczególnie wrażliwych wśród niereprezentowanych obywateli. Może to obejmować zapotrzebowanie na ochronę konsularną kobiet w ciąży, małoletnich bez opieki, osób o ograniczonej możliwości poruszania się, osób z niepełnosprawnościami lub osób, które są dyskryminowane z jakichkolwiek względów przewidzianych w art. 21 Karty praw podstawowych. Ponadto w dyrektywie nie określono szczególnego systemu pomocy konsularnej przeznaczonej dla ofiar przestępstw, którego zakres mógłby obejmować ofiary przemocy domowej i przemocy ze względu na płeć. Dostęp do odpowiedniej ochrony konsularnej, zwłaszcza w czasie sytuacji kryzysowej, może być bardziej skomplikowany w przypadku osób należących do wspomnianych grup ze względu na ich specjalne potrzeby. Chociaż w praktyce państwa członkowskie w sposób priorytetowy traktują pomoc na rzecz niereprezentowanych grup szczególnie wrażliwych, można by zwiększyć pewność prawa. Mogłoby to obejmować zmiany w dyrektywie służące wyjaśnieniu szczególnej sytuacji niereprezentowanych obywateli podatnych na zagrożenia.

Po czwarte, można podjąć dalsze działania w celu zapewnienia, aby obywatele Unii byli świadomi swoich praw związanych z ochroną konsularną oraz mieli dostęp do wiarygodnych i aktualnych informacji umożliwiających jej pełne wykorzystanie. Takie informacje powinny obejmować dane kontaktowe ambasad i konsulatów innych państw członkowskich, konsulów honorowych mogących zapewnić ochronę konsularną oraz ustalenia między państwami członkowskimi. Chociaż szereg artykułów dyrektywy zawiera odniesienia do przekazywania informacji, dyrektywa nie zawiera specjalnego artykułu dotyczącego komunikacji nawiązywanej za pośrednictwem kanałów UE i przekazywania istotnych informacji obywatelom Unii, obejmującego wszystkie wyżej wspomniane aspekty. Takie uzupełnienie byłoby korzystne dla zapewnienia minimalnego i spójnego poziomu informacji przekazywanych obywatelom, co dodatkowo ułatwiłoby korzystanie z praw obywateli Unii związanych z ochroną konsularną.

W tym względzie art. 2 ust. 2 stanowi, że państwa członkowskie muszą informować niereprezentowanych obywateli o zakresie, w jakim konsulowie honorowi mają kompetencje do zapewniania ochrony w danym przypadku. Ponadto art. 7 ust. 2 stanowi, że państwa członkowskie i UE są zobowiązane do podawania do wiadomości publicznej obowiązujących praktycznych ustaleń między państwami członkowskimi w celu zapewnienia przejrzystości niereprezentowanym obywatelom. Państwa członkowskie nie zawsze jednak podejmują konkretne kroki w celu informowania niereprezentowanych obywateli o tych szczególnych aspektach, a gromadzenie informacji na szczeblu UE w celu rozpowszechniania ich za pośrednictwem kanałów UE nie jest kompleksowe. W rezultacie niereprezentowani obywatele Unii mogą nie dysponować łatwo dostępnymi lub odpowiednimi informacjami na temat praktycznych ustaleń. Z powyższego wynika, że kompleksowe i skuteczne wymogi informacyjne przyczyniłyby się do usprawnienia ogólnej ochrony konsularnej. Dzięki uzupełnieniu działań podjętych przez państwa członkowskie UE mogłaby odegrać większą rolę w tym zakresie przez usprawnienie przepływu informacji lub zapewnienie centralnego punktu dostępu lub dalsze wykorzystanie globalnych i lokalnych kanałów komunikacyjnych do przekazywania informacji.

Istnieje również możliwość zwiększenia skuteczności przepływu informacji między ESDZ, delegaturami Unii, państwami członkowskimi i ich przedstawicielstwami oraz, w stosownych przypadkach, Komisją w czasie sytuacji kryzysowej. Równie istotne jest usprawnienie przypływu informacji do obywateli. Na przykład w ramach współpracy konsularnej można uzgodnić centralne źródło informacji, które służyłoby jako podstawowe narzędzie komunikacji z niereprezentowanymi obywatelami Unii w sytuacjach kryzysowych w każdym państwie trzecim. Kanałami tymi mogłyby zarządzać albo delegatury Unii, albo państwa członkowskie wyznaczone do tej roli.

Ponadto państwa członkowskie powinny zapewnić niereprezentowanym obywatelom Unii dostęp do skutecznego środka prawnego i do wymiaru sprawiedliwości, aby zagwarantować niereprezentowanym obywatelom możliwość skorzystania ze środka prawnego i z dostępu do wymiaru sprawiedliwości w przypadku naruszenia ich praw związanych z ochroną konsularną. Aby w większym stopniu ułatwić korzystanie z praw obywateli Unii związanych z ochroną konsularną, można ewentualnie rozważyć możliwość wprowadzenia do dyrektywy wyraźnej podstawy prawnej w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych obywateli Unii, w szczególności w sytuacjach kryzysowych. Ponadto w związku z rosnącą liczbą i skalą sytuacji kryzysowych, konieczne jest wykorzystywanie w większym stopniu mechanizmów przewidywania gotowości na wypadek sytuacji kryzysowej, szczególnie biorąc pod uwagę koszty ludzkie związane z brakiem ochrony konsularnej.

5.Konkretne elementy będące przedmiotem oceny

W poniższej sekcji oceniono proces wdrażania i stosowania przepisów rozdziału 1 dyrektywy (przepisy ogólne i zakres), rozdziału 2 (środki w zakresie koordynacji i współpracy) i rozdziału 3 (przepisy finansowe).

5.1.Przepisy ogólne i zakres stosowania

5.1.1.Konsulowie honorowi (art. 2 ust. 2).

Zgodnie z art. 2 ust. 2 państwa członkowskie mogą zdecydować, czy dyrektywa ma mieć zastosowanie do ochrony konsularnej zapewnianej przez konsulów honorowych. W artykule tym zobowiązuje się państwa członkowskie do zapewnienia, by niereprezentowani obywatele byli należycie informowani o takich decyzjach i o zakresie, w jakim konsulowie honorowi mają kompetencje do zapewniania ochrony w danym przypadku.

W wyniku elastyczności dyrektywy w tym zakresie występują różnice w sposobie wdrażania tego przepisu przez państwa członkowskie. Niektóre państwa członkowskie wyraźnie włączają do swojego ustawodawstwa zapewnienie ochrony konsularnej niereprezentowanym obywatelom przez konsulów honorowych. W przepisach krajowych niektórych z tych państw członkowskich określono ponadto, że konsulowie honorowi mogą udzielać takiej pomocy niereprezentowanym obywatelom wyłącznie w przypadku, gdy otrzymali wyraźne polecenie Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Inne państwa członkowskie wyraźnie określają w swoich przepisach, że dyrektywa nie ma zastosowania do konsulów honorowych, lub nie przyjęły wyraźnego przepisu w tym zakresie.

Jeżeli chodzi o stosowanie art. 2 ust. 2 w praktyce, niektóre państwa członkowskie nieposiadające szczegółowych przepisów prawnych w tym zakresie mogą w poszczególnych przypadkach angażować swoich konsulów honorowych, w tym przez umożliwienie im udziału w spotkaniach w ramach lokalnej współpracy, jeżeli uzgodniono to na szczeblu lokalnym. Z kolei w niektórych państwach członkowskich, w których prawo krajowe zezwala konsulom honorowym na zapewnienie ochrony konsularnej, konsulowie honorowi nie pełnią takiej roli w praktyce. Ogólnie rzecz biorąc, warto zauważyć, że w większości państw członkowskich konsulowie honorowi rzadko są zaangażowani w zapewnianie ochrony konsularnej niereprezentowanym obywatelom Unii lub nigdy nie są zaangażowani w takie działania. Tylko w jednym państwie członkowskim konsulowie honorowi są zaangażowani w umiarkowanym stopniu (10–25 % wszystkich przypadków ochrony konsularnej udzielanej niereprezentowanym obywatelom Unii). Wymieniane przez państwa członkowskie powody nierozszerzania zakresu stosowania dyrektywy na konsulów honorowych obejmują ich zasadniczo ograniczone uprawnienia (również wobec własnych obywateli), ograniczone usługi, które mogą świadczyć (np. większość z nich nie może wydawać tymczasowych dokumentów podróży) oraz ograniczone kompetencje. W tym względzie w znacznej większości państw członkowskich uprawnienia konsularne przyznawane konsulom honorowym są bardziej ograniczone niż uprawnienia zwykłych urzędników konsularnych.

Państwa członkowskie nie zawsze wdrażają środki szczególne w celu poinformowania obywateli i innych państw członkowskich o zakresie, w jakim konsulowie honorowi mają kompetencje do zapewniania ochrony w danym przypadku. Na przykład może nie być jasne, czy konsul honorowy państwa członkowskiego jest uprawniony do wydawania tymczasowych dokumentów podróży niereprezentowanym obywatelom Unii. Może to wywołać niepewność.

Podsumowując, konsulowie honorowi mają co do zasady ograniczone uprawnienia i zajmują się głównie ochroną konsularną w wyjątkowych okolicznościach. Niemniej jednak w sytuacjach kryzysowych ich rola może okazać się kluczowa. W tym względzie należałoby dopracować sposób przekazywania przez państwa członkowskie sobie nawzajem i obywatelom Unii informacji o istnieniu konsulów honorowych i zakresie, w jakim są oni w stanie zapewnić ochronę konsularną niereprezentowanym obywatelom Unii.

5.1.2.Niereprezentowani obywatele w państwach trzecich (art. 4 i 6)

W art. 4 i 6 zawarto definicję „niereprezentowanego obywatela”. Definicja ta obejmuje każdego obywatela państwa członkowskiego, który nie jest reprezentowany w państwie trzecim, tj. nie ma w nim swojej ambasady ani konsulatu ustanowionych tam na stałe lub nie ma tam ambasady, konsulatu lub konsula honorowego, którzy mogą faktycznie udzielić ochrony konsularnej w danym przypadku.

W związku z tym, jeżeli państwo członkowskie obywatelstwa posiada ambasadę, konsulat lub konsula honorowego ustanowione w państwie trzecim, które jednak z jakiegokolwiek powodu nie są one w stanie zapewnić ochrony, do której dany obywatel kwalifikowałby się w danym przypadku zgodnie z prawem krajowym lub praktyką krajową, obywatela tego należy również uznać za „niereprezentowanego”. Jak stwierdzono w motywie 8 dyrektywy, w tym kontekście należy również uwzględniać dostępność i bliskość. Na przykład obywatela, który zwraca się o ochronę konsularną ambasady lub konsulatu innego państwa członkowskiego, nie można przekierowywać do ambasady, konsulatu lub konsula honorowego jego własnego państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, gdy nie jest możliwe dla niego – z uwagi na warunki lokalne (np. w wyniku zakłóceń w systemie transportowym spowodowanych klęską żywiołową) lub brak środków – bezpieczne dotarcie do tych placówek lub gdy one nie są w stanie dotrzeć do niego, aby umożliwić mu ochronę konsularną. Będzie to z pewnością wymagało oceny poszczególnych przypadków. Pojęcie braku reprezentacji należy interpretować w sposób zapewniający skuteczność prawa niereprezentowanych obywateli do ochrony przez ambasadę lub konsulat innego państwa członkowskiego na takich samych warunkach jak w przypadku własnych obywateli, z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, zwłaszcza sytuacji kryzysowych. Jak wyjaśniono poniżej, Komisja uważa, że może zaistnieć potrzeba dalszego wyjaśnienia i zapewnienia pewności prawa w sytuacjach, w których obywatela Unii można uznać za niereprezentowanego ze względu na brak w państwie trzecim ambasady, konsulatu lub konsula honorowego, którzy mogą faktycznie udzielić ochrony konsularnej.

Większość państw członkowskich dokonała transpozycji definicji zawartych w art. 4 i 6.