UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Kontekst i uzasadnienie wniosku

We wrześniu 2019 r. przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen ogłosiła nowy pakt o migracji i azylu, który zakłada kompleksowe podejście do granic zewnętrznych, systemów azylu i powrotów, przestrzeni swobodnego przepływu osób w strefie Schengen oraz zewnętrznego wymiaru polityki.

Komunikat w sprawie nowego paktu o migracji i azylu wraz z zestawem wniosków ustawodawczych, w tym z niniejszym wnioskiem zmieniającym wniosek z 2016 r. dotyczący wersji przekształconej rozporządzenia w sprawie procedur azylowych, stanowi nowe podejście w obszarze migracji. Celem jest wprowadzenie szeroko zakrojonych ram prawnych opartych na kompleksowym podejściu do zarządzania migracją i promujących wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi. W oparciu o nadrzędne zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności nowy pakt zaleca zintegrowane kształtowanie polityki przez łączenie polityk w obszarach azylu, powrotów, ochrony granic zewnętrznych i stosunków z kluczowymi państwami trzecimi.

Pojedyncze państwa członkowskie nie powinny same borykać się z problemami w obszarze zarządzania migracją, w tym związanymi z przybywającymi osobami o nieuregulowanym statusie oraz organizacją powrotów, lecz wyzwania te powinny być podejmowane przez całą UE. Do tego konieczne są europejskie ramy zarządzania, zdolne objąć wzajemną zależność między strategiami politycznymi i decyzjami państw członkowskich. Ramy te muszą uwzględniać stale zmieniające się realia migracji, co oznacza rosnącą złożoność i coraz większą potrzebę koordynacji. Choć od 2015 r. liczba przybywających do Unii osób o nieuregulowanym statusie spadła o 92 %, wciąż utrzymują się pewne problemy strukturalne, które wywierają presję na systemy państw członkowskich w zakresie azylu, powrotów i przyjmowania. Należy do nich rosnący odsetek osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które najprawdopodobniej takiej ochrony w UE nie uzyskają, przez co zwiększają się obciążenia administracyjne i opóźnienia w przyznawaniu ochrony osobom, które jej rzeczywiście potrzebują, oraz utrzymuje się zjawisko dalszego przemieszczania się migrantów wewnątrz UE. Uwzględnić trzeba ponadto wyzwanie, jakim jest dla państw członkowskich zapewnienie bezpieczeństwa osób ubiegających się o ochronę międzynarodową oraz personelu w sytuacji kryzysu związanego z COVID-19.

Mimo że od 2015 r. liczba przybywających osób o nieuregulowanym statusie spadła, odsetek migrantów z państw, dla których obywateli wskaźnik przyznawania azylu wynosi mniej niż 20 %, wzrósł z 13 % w 2015 r. do 55 % w 2018 r. Jednocześnie zwiększa się też odsetek skomplikowanych przypadków, których rozpatrzenie wymaga większych nakładów pracy, ponieważ przybywających w latach 2015–2016 obywateli państw trzecich ewidentnie wymagających ochrony międzynarodowej częściowo zastąpiły osoby o bardziej zróżnicowanych wskaźnikach przyznawania azylu. Co więcej, pomimo spadku liczby przybywających osób o nieuregulowanym statusie w skali UE, liczba wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej stale rośnie i jest czterokrotnie wyższa od liczby przybywających. Tendencja ta wskazuje, że osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową nie składają wniosku w pierwszym państwie członkowskim, do którego przybywają, i że wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej są składane wielokrotnie wewnątrz UE, co świadczy o potrzebie reformy obecnego systemu dublińskiego. Ponadto w 2019 r. połowa osób o nieuregulowanym statusie przybywających drogą morską zeszła na ląd w wyniku operacji poszukiwawczo-ratowniczych, co wywarło szczególną presję na niektóre państwa członkowskie wyłącznie z powodu ich położenia geograficznego.

Rosnący odsetek osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, które najprawdopodobniej takiej ochrony w UE nie uzyskają, prowadzi do zwiększenia obciążeń nie tylko w związku z rozpatrywaniem wniosków o udzielenie azylu, ale także w związku z organizacją powrotu migrantów, którzy nie potrzebują ochrony międzynarodowej. Co roku odrzucane są wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej średnio 370 000 obywateli państw trzecich, których trzeba skierować do procedury powrotu; osób tych dotyczy około 80 % wszystkich decyzji nakazujących powrót wydawanych co roku. Zwiększenie ogólnej efektywności i spójności systemu azylu i migracji wymaga więc płynnego powiązania procedur azylowych i powrotu. Migranci o nieuregulowanym statusie, którzy nie wymagają ochrony międzynarodowej i nie mają zamiaru się o nią ubiegać, powinni być szybko kierowani do procedury powrotu. Należy usunąć istniejące luki proceduralne, takie jak wydawanie decyzji w sprawie azylu i decyzji nakazujących powrót w odrębnych aktach oraz opóźnione wydawanie decyzji nakazujących powrót, osobne środki zaskarżenia dla tych procedur, opóźnianie procedur przez same osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową wyłącznie w celu utrudnienia powrotu z Unii, z nadużyciem ochrony zapewnianej przez system azylowy, a także umożliwienie tym osobom pozostania na terytorium państw członkowskich do czasu rozstrzygnięcia odwołania w drugiej i kolejnych instancjach.

Równie ważne jest wypracowanie bardziej europejskiego systemu powrotów. W 2018 r. Komisja przedłożyła wniosek dotyczący przekształcenia dyrektywy powrotowej w celu usprawnienia zarządzania powrotami i zwiększenia ich skuteczności. Wniosek ten ma na celu zapobieganie ucieczkom i niedozwolonemu przemieszczaniu się oraz ich ograniczanie przez wzmocnienie powiązań z procedurami azylowymi, zachęcanie do wykorzystywania programów pomocy w dobrowolnych powrotach oraz usprawnienie monitorowania i wdrażania przy wsparciu krajowych systemów zarządzania sprawami. Oprócz kwestii proceduralnych, które wchodzą w zakres niniejszego wniosku dotyczącego rozporządzenia oraz wniosku dotyczącego przekształcenia dyrektywy powrotowej, bardziej europejski system powrotów wymaga pełnego wdrożenia rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, z udziałem Frontexu w roli pionu operacyjnego unijnej polityki powrotowej, a także kompleksowego operacyjnego narzędzia usprawniającego zarządzanie sprawami powrotowymi, zrównoważonej strategii w obszarze powrotów i reintegracji, zaangażowania państw trzecich w readmisję oraz zorganizowanej współpracy na wysokim szczeblu pod przewodnictwem unijnego koordynatora ds. powrotów.

Podobnie obecny system zarządzania migracją nadal stanowi duże obciążenie dla państw członkowskich pierwszego wjazdu oraz dla systemów azylowych innych państw członkowskich z powodu niedozwolonego przemieszczania się migrantów. System ten nie jest wystarczająco skuteczny, aby zaradzić tym problemom. W szczególności brakuje skutecznego mechanizmu solidarności i nie ma jasnych zasad, które ograniczałyby zjawisko niedozwolonego przemieszczania się.