Bruksela, dnia 2.2.2005

SEC(2005) 143 końcowy

Zalecenie w sprawie

OPINII RADY

zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Belgii na lata 2004-2008

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że uczestniczące Państwa Członkowskie, to jest te spośród nich, które przyjęły jedną walutę, zobowiązane były przedstawić Radzie i Komisji programy stabilności w terminie do 1 marca 1999 r. Zgodnie z art. 5 tego rozporządzenia Rada zobowiązana była zbadać każdy program stabilności na podstawie ocen przygotowanych przez Komisję oraz komitet ustanowiony na mocy art. 114 Traktatu (Komitet Ekonomiczno-Finansowy). Po zbadaniu programu Rada opiniowała go, opierając się na zaleceniu Komisji i po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Zgodnie z rozporządzeniem Państwa Członkowskie muszą przedstawiać roczne aktualizacje swoich programów stabilności, które mogą również być badane przez Radę zgodnie z tymi samymi procedurami.

Pierwszy program stabilności Belgii, obejmujący okres od roku 1999 do 2002, został przedstawiony w dniu 18 grudnia 1998 r. i oceniony przez Radę w dniu 15 marca 1999 r. Następnie co roku przedstawiane były aktualizacje. Najnowszą aktualizację swojego programu stabilności Belgia przedłożyła w dniu 6 grudnia 2004 r. Służby Komisji dokonały technicznej oceny tej aktualizacji, biorąc pod uwagę wyniki swoich prognoz gospodarczych z jesieni 2004 r. oraz uwzględniając Kodeks postępowania[2], powszechnie przyjętą metodykę szacowania produktu potencjalnego i salda strukturalnego, zalecenia zawarte w Ogólnych wytycznych polityki gospodarczej na lata 2003-2005 oraz zasady ustalone w komunikacie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie wzmocnienia koordynacji polityk budżetowych[3]. Dokonana ocena daje podstawy do następujących wniosków:

- Aktualizacja z 2004 r. belgijskiego programu stabilności została zatwierdzona przez Rząd Belgii w dniu 3 grudnia 2004 r. i przedstawiona w dniu 6 grudnia 2004 r. Program obejmuje okres od roku 2004 do 2008 i jest zasadniczo zgodny z wymaganiami „Kodeksu postępowania w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji” w zakresie przekazywania danych. Program nie zawiera obowiązkowych danych na temat krótko- i długoterminowych stóp procentowych, a także szeregu zmiennych fakultatywnych.

- Program oparty jest na założeniu wzrostu gospodarczego na poziomie 2,5 % w latach 2005 i 2006, z wyhamowaniem do 2,0 % w 2008 r. Scenariusz makroekonomiczny na lata 2005 i 2006 jest bardzo zbliżony do prognozy służb Komisji z jesieni 2004 r. Stopy wzrostu realnego PKB przewidywane na lata 2007 i 2008 są marginalnie niższe od oszacowania potencjalnego wzrostu gospodarczego uzyskanego przez służby Komisji w wyniku zastosowania powszechnie przyjętej metodyki do zawartych w programie danych. Zgodnie z tym scenariusz makroekonomiczny można uznać za wiarygodny.

- Przedstawiona w zaktualizowanym programie strategia budżetowa zmierza do utrzymania zrównoważonego budżetu lub uzyskania niewielkiej nadwyżki oraz zachowania malejącej tendencji wskaźnika zadłużenia celem przygotowania się na koszty budżetowe związane ze starzeniem się populacji. Aktualizacja dąży do zrównoważenia budżetu w latach 2005 i 2006 oraz uzyskania nadwyżki w wysokości 0,3 % PKB w 2007 r. Cel ten pozostał niezmieniony w porównaniu z poprzednim programem, pomimo niższych założeń wzrostu na 2005 r. w obecnej aktualizacji programu. W 2008 r. planowane jest uzyskanie nadwyżki w wysokości 0,6 % PKB. Przewiduje się, że nadwyżki pierwotne pozostaną na poziomie około 4,5 % PKB, nieco niższym od planowanego na 2004 r. wyniku wynoszącego 4,9 % PKB. Jest to spowodowane trwającą realizacją reformy podatków bezpośrednich z 2001 r. oraz wyższymi inwestycjami publicznymi przed lokalnymi wyborami, które mają się odbyć w roku 2006. Pod koniec objętego programem okresu nadwyżki pierwotne powinny zacząć ponownie rosnąć. Program przewiduje zmniejszanie się obciążenia odsetkami, głównie w wyniku trwającej redukcji długu. Spodziewane jest, że dochody będą się zmniejszać do roku 2006, po czym ustabilizują się, podczas gdy wydatki pierwotne nieznacznie zmniejszą się do roku 2008. Przewiduje się, że saldo strukturalne pozostanie dodatnie przez cały okres objęty programem, obniżając się z nadwyżki wynoszącej 0,5 % PKB w roku 2004 do 0,1 % w 2006, a następnie ponownie rosnąc do 0,9 % w roku 2008.

- Przedstawiona w aktualizacji strategia budżetowa wydaje się zasadniczo zrównoważona. Rząd Belgii nie ogłosił jeszcze środków, jakie zamierza podjąć w celu utrzymania w 2006 r. równowagi budżetowej pomimo zmniejszenia się PKB o 0,3 % w wyniku kontynuowanej realizacji reformy podatków bezpośrednich z 2001 r. oraz faktu, iż budżet na rok 2005 odnosi korzyści z szeregu mniejszych operacji jednorazowych (ogółem około 0,2 % PKB). Ponadto choć scenariusz makroekonomiczny jest wiarygodny, to belgijski bilans państwowy pozostaje stosunkowo czuły na wahania wzrostu gospodarczego (czułość 0,6). Wreszcie istnieje również pewne ryzyko jeśli chodzi o kontrolę wydatków pierwotnych, głównie na poziomie systemu ubezpieczeń społecznych. Przekroczenie odnotowane w systemie opieki zdrowotnej w 2004 r. (pomimo i tak wysokiego docelowego wzrostu rocznego w wysokości 4,5 %) sugeruje utrzymywanie się silnej dynamiki tych wydatków. Choć pod koniec 2004 r. zapowiedziano nowe środki mające na celu zmniejszenie kosztów opieki zdrowotnej (ogółem 0,2 % PKB), to trudno jeszcze ocenić ich skuteczność. Z drugiej strony na większą część 2005 r. minister spraw socjalnych otrzymał pełnomocnictwa do podejmowania niezbędnych środków bez uprzedniej konsultacji parlamentarnej (lub innej), aby umożliwić szybką reakcję na ewentualne ponowne przekroczenie. Ogólniej rzecz biorąc, Rząd Belgii zyskał także na wiarygodności za dotrzymanie swoich zobowiązań do podjęcia środków mających na celu utrzymanie zrównoważonego budżetu. W świetle powyższej oceny ryzyka, zagrożenia dla realizacji celów budżetowych wydają się zasadniczo wyważone, a zakładana w programie postawa budżetowa jest wystarczająca do realizacji średniookresowego celu Paktu Stabilności i Wzrostu, jakim jest zrównoważenie budżetu lub osiągnięcie nadwyżki. Ponadto margines bezpieczeństwa jest wystarczający w kontekście ryzyka przekroczenia trzyprocentowego progu deficytu PKB przy normalnych wahaniach cyklu koniunkturalnego.

- Wskaźnik zadłużenia spada stale od 1993 r., lecz pozostaje znacznie powyżej referencyjnej wartości 60 % PKB. W 2004 r. wskaźnik ten spadł do 96,6 %, czyli mniej niż przewidywano w poprzedniej aktualizacji programu stabilności. Głównymi czynnikami napędowymi dalszego zmniejszania wskaźnika zadłużenia są utrzymujące się wysokie nadwyżki pierwotne oraz zmniejszające się koszty obsługi długu. Korekty przepływów kapitału są na ogół niewielkie, ale w 2005 r. rząd planuje przejąć dług krajowej spółki kolejowej SNCB w wysokości 7,4 miliarda EUR (2,5 % PKB). Integracja długu SNCB spowolni tempo redukcji długu w 2005 r., lecz poza tym planowana redukcja długu jest szybsza niż przewidywana w poprzedniej aktualizacji programu. Na przewidywaną ścieżkę redukcji długu mają wpływ te same czynniki niepewności, co w przypadku deficytu, lecz w sumie można uznać ją za realną.

- Jak wspomniano powyżej, w zaktualizowanym programie przedstawiono szereg planowanych środków mających na celu ograniczenie wydatków na opiekę zdrowotną (takich jak kontrola kosztów leków lub związany z przypadkami system opłat za najczęstsze rodzaje zabiegów lekarskich w szpitalach) w ramach planowanego realnego wzrostu o 4,5 % rocznie. Odnośnie inicjatyw mających na celu walkę z niskimi wskaźnikami zatrudnienia, program zapowiada negocjacje pomiędzy partnerami społecznymi i rządem, których wynikiem powinny być nowe środki ograniczenia dostępu do systemu wczesnych emerytur oraz dalszego zwiększenia efektywnej liczby lat pracy na podstawie umów społecznych. Jednakże wynik tych negocjacji jest nadal niepewny. W sumie realizacja procesu zmierzającego do zniesienia zachęt do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę przebiega powoli i zapowiedziano niewiele konkretnych, nowych inicjatyw.

- Jeśli chodzi o długoterminowe zrównoważenie finansów publicznych, to Belgia wydaje się w pewnym stopniu zagrożona ze względu na obecny wysoki poziomu długu brutto. Choć wskaźnik zadłużenia zmniejsza się, to jednak pozostaje nadal na wysokim poziomie, a jego stała redukcja uzależniona jest od utrzymywania się wysokich nadwyżek pierwotnych przez dłuższy okres. Przedstawiona w programie strategia rozwiązywania problemu kosztów budżetowych związanych ze starzeniem się populacji opiera się głównie na redukcji długu brutto poprzez utrzymanie równowagi budżetowej lub niewielkiej nadwyżki (przede wszystkim w drodze ograniczenia wydatków pierwotnych) oraz na utworzeniu funduszu na rzecz ludzi starszych. Ograniczenie wydatków pierwotnych może okazać się trudne, zwłaszcza w sektorze opieki zdrowotnej, lecz jest ważne z punktu widzenia rządowej strategii zmniejszania obciążenia podatkowego celem tworzenia miejsc pracy. Wobec przewidywanego wzrostu wskaźnika zależności związanej z podeszłym wiekiem (mierzonego jako liczba osób powyżej 60 roku życia przypadająca na 100 osób w przedziale wiekowym od 20 do 59 lat), zdecydowana realizacja tej szeroko zakrojonej strategii ma zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia równowagi w długim okresie.

- Odnośnie Ogólnych wytycznych polityki gospodarczej, przedstawione w programie polityki gospodarcze są zasadniczo zgodne z wytycznymi w dziedzinie finansów publicznych dla Belgii. W szczególności zaktualizowany program zapewnia trwałe utrzymanie malejącej tendencji wskaźnika zadłużenia. Biorąc pod uwagę ostatnie przekroczenia w wydatkach na opiekę zdrowotną (dla których docelowe tempo wzrostu wyrażone w kategoriach realnych jest ustalone na stosunkowo wysokim poziomie rocznym 4,5 %), istnieje pewne ryzyko naruszenia wytycznej nakazującej ograniczenie realnego wzrostu wydatków w jednostce I (rząd federalny i ubezpieczenia społeczne) do 1,5 %. Z tego względu istotne jest utrzymanie wysokich nadwyżek pierwotnych i ograniczenie realnego wzrostu wydatków, zwłaszcza z uwagi na potrzeby finansowe związane ze starzeniem się społeczeństwa.

Na podstawie niniejszej oceny Komisja przyjęła załączone zalecenie w sprawie opinii Rady dotyczącej zaktualizowanego programu stabilności Belgii i przekazuje je Radzie.

Zalecenie w sprawie

OPINII RADY

zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Belgii na lata 2004-2008

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[4], w szczególności jego art. 5 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,

WYDAJE NINIEJSZĄ OPINIĘ:

1. W dniu [17 lutego 2005 r.] Rada zbadała zaktualizowany program stabilności Belgii obejmujący okres od roku 2004 do 2008. Program zasadniczo spełnia wymagania “Kodeksu postępowania w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji” w zakresie przekazywania danych. Program nie zawiera niektórych zmiennych obowiązkowych oraz szeregu fakultatywnych. W związku z tym Belgia proszona jest o osiągnięcie zgodności z wymaganiami w zakresie przekazywania danych.

2. Stanowiący podstawę programu scenariusz makroekonomiczny przewiduje realny wzrost PKB w wysokości 2,5 % w latach 2005 i 2006, a następnie jego spowolnienie do 2,0 % do końca okresu realizacji programu. Opierając się na aktualnie dostępnych informacjach można stwierdzić, że scenariusz ten odzwierciedla wiarygodne założenia co do wzrostu. Przewidywania programu odnośnie inflacji również wydają się realistyczne.

3. Przedstawiona w zaktualizowanym programie strategia budżetowa zmierza do utrzymania zrównoważonego budżetu lub uzyskania niewielkiej nadwyżki oraz zachowania malejącej tendencji wskaźnika zadłużenia celem przygotowania się na koszty budżetowe związane ze starzeniem się populacji. Aktualizacja przewiduje zrównoważenie budżetu w latach 2005 i 2006 oraz uzyskanie nadwyżki w wysokości 0,3 % PKB w roku 2007 i 0,6 % w 2008. Ogólnie w porównaniu z poprzednim programem (który obejmował okres do roku 2007) obecna aktualizacja w znacznym stopniu potwierdza planowaną korektę na tle zasadniczo niezmienionego scenariusza makroekonomicznego. Ze względu na trwającą realizację reformy podatków bezpośrednich z 2001 r. oraz wyższe inwestycje publiczne w okresie poprzedzającym wybory lokalne w 2006 r. przewiduje się, że nadwyżka pierwotna nieco zmniejszy się do roku 2006, a następnie ponownie wzrośnie. Program przewiduje zmniejszanie się obciążenia odsetkami, głównie w wyniku trwającej redukcji długu. Spodziewane jest, że dochody będą się zmniejszać do 2006 r., czym ustabilizują się, podczas gdy wydatki pierwotne zmniejszą się nieznacznie do roku 2008. Przewiduje się (na podstawie zawartych w programie danych i przy użyciu powszechnie przyjętej metodyki), że saldo strukturalne pozostanie dodatnie w ciągu całego okresu objętego programem, obniżając się z nadwyżki wynoszącej 0,5 % PKB w roku 2004 do 0,1 % w 2006, a następnie ponownie rosnąc do 0,9 % w roku 2008.

4. Ryzyko związane z zawartymi w programie prognozami budżetowymi wydaje się być zasadniczo wyważone. W szczególności Rząd Belgii nie ogłosił jeszcze środków, jakie zamierza podjąć w celu utrzymania w 2006 r. równowagi budżetowej pomimo zmniejszenia PKB o 0,3 % w wyniku kontynuowanej realizacji reformy podatków bezpośrednich z 2001 r. oraz faktu, iż budżet na rok 2005 odnosi korzyści z szeregu mniejszych operacji jednorazowych (ogółem 0,2 % PKB). Ponadto choć scenariusz makroekonomiczny jest wiarygodny, to belgijski bilans państwowy pozostaje stosunkowo czuły na wahania wzrostu gospodarczego (czułość 0,6). Wreszcie istnieje również pewne ryzyko jeśli chodzi o kontrolę wydatków pierwotnych, głównie na poziomie systemu ubezpieczeń społecznych. Przekroczenie odnotowane w systemie opieki zdrowotnej w 2004 r. (pomimo i tak wysokiego docelowego wzrostu rocznego w wysokości 4,5 %) sugeruje utrzymywanie się silnej dynamiki tych wydatków. Pod koniec 2004 r. zapowiedziano nowe środki mające na celu zmniejszenie kosztów opieki zdrowotnej (ogółem 0,2 % PKB), lecz trudno jeszcze ocenić ich skuteczność. Z drugiej strony na większą część 2005 r. minister spraw socjalnych otrzymał pełnomocnictwa do podejmowania niezbędnych środków bez uprzedniej konsultacji parlamentarnej (lub innej), aby umożliwić szybką reakcję na ewentualne ponowne przekroczenie. Ogólniej rzecz biorąc, Rząd Belgii zyskał na wiarygodności za dotrzymanie swoich zobowiązań do podjęcia środków mających na celu utrzymanie zrównoważonego budżetu.

5. W świetle powyższej oceny ryzyka możemy stwierdzić, że ryzyko związane z realizacją celów budżetowych wydaje się zasadniczo wyważone, a zakładana w programie postawa budżetowa wydaje się wystarczająca do realizacji średniookresowego celu Paktu Stabilności i Wzrostu, jakim jest zrównoważenie budżetu lub osiągnięcie nadwyżki. Ponadto można stwierdzić, że margines bezpieczeństwa jest wystarczający w kontekście ryzyka przekroczenia trzyprocentowego progu deficytu PKB przy normalnych, rocznych wahaniach cyklu koniunkturalnego.

6. Szacuje się, że wskaźnik zadłużenia osiągnął w 2004 roku poziom 96,6 %, czyli znacznie powyżej ustalonej w Traktacie wartości referencyjnej, wynoszącej 60 % PKB. Program przewiduje, że w objętym nim okresie wskaźnik zadłużenia spadnie o 12,4 punktu procentowego do poziomu 84,2 % PKB w 2008 r. Wartość ta uwzględnia przejęcie w 2005 r. długu krajowej spółki kolejowej SNCB w wysokości 7,4 miliarda EUR (2,5% PKB). Integracja długu SNCB spowolni redukcję długu w 2005 r., lecz poza tym planowana redukcja długu jest szybsza niż przewidywana w poprzedniej aktualizacji programu.

7. Jeśli chodzi o długoterminowe zrównoważenie finansów publicznych, to Belgia wydaje się w pewnym stopniu zagrożona ze względu na obecny wysoki poziom długu brutto. Choć wskaźnik zadłużenia zmniejsza się, to jednak pozostaje nadal na wysokim poziomie, a jego stała redukcja uzależniona jest od utrzymywania się wysokich nadwyżek pierwotnych przez dłuższy okres. Przedstawiona w programie strategia rozwiązywania problemu kosztów budżetowych związanych ze starzeniem się populacji opiera się głównie na redukcji długu brutto poprzez utrzymanie równowagi budżetowej lub niewielkiej nadwyżki (przede wszystkim w drodze ograniczenia wydatków pierwotnych) oraz na utworzeniu funduszu na rzecz ludzi starszych. Ograniczenie wydatków pierwotnych może okazać się trudne, zwłaszcza w sektorze opieki zdrowotnej, lecz jest ważne z punktu widzenia rządowej strategii zmniejszania obciążenia podatkowego celem tworzenia miejsc pracy. Biorąc pod uwagę przewidywany wzrost wskaźnika zależności związanej z podeszłym wiekiem, zdecydowana realizacja tej szeroko zakrojonej strategii ma zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia równowagi w długim okresie.

8. Przedstawione w programie polityki gospodarcze są zasadniczo zgodne z Ogólnymi wytycznymi w dziedzinie finansów publicznych dla Belgii. W szczególności zaktualizowany program zapewnia trwałe utrzymanie malejącej tendencji wskaźnika zadłużenia. Biorąc pod uwagę ostatnie przekroczenia w wydatkach na opiekę zdrowotną (dla których docelowe tempo wzrostu wyrażone w kategoriach realnych jest ustalone na stosunkowo wysokim poziomie rocznym 4,5 %), istnieje pewne ryzyko naruszenia wytycznej nakazującej ograniczenie realnego wzrostu wydatków w jednostce I (rząd federalny i ubezpieczenia społeczne) do 1,5 %. Z tego względu istotne jest utrzymanie wysokich nadwyżek pierwotnych i ograniczenie realnego wzrostu wydatków, zwłaszcza z uwagi na potrzeby finansowe związane ze starzeniem się społeczeństwa.

Tabela: Porównanie głównych przewidywań makroekonomicznych i budżetowych

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Realny PKB (zmiana w %) | PS grudzień 2004 | 2,4 | 2,5 | 2,5 | 2,1 | 2,0 |

KOM październik 2004 | 2,5 | 2,5 | 2,6 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2003 | 1,8 | 2,8 | 2,5 | 2,1 | n.d. |

Inflacja HICP (%) | PS grudzień 2004 | 1,9 | 2,0 | 1,8 | 1,8 | 1,8 |

KOM październik 2004 | 2,0 | 1,9 | 1,8 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2003 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | n.d. |

Saldo sektora general government (% PKB) | PS grudzień 2004 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,3 | 0,6 |

KOM październik 2004 | -0,1 | -0,3 | -0,5 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2003 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,3 | n.d. |

Saldo pierwotne (% PKB) | PS grudzień 2004 | 4,9 | 4,5 | 4,4 | 4,5 | 4,7 |

KOM październik 2004 | 4,8 | 4,2 | 3,6 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2003 | 5,1 | 4,8 | 4,7 | 4,8 | n.d. |

Saldo strukturalne (% PKB) | PS grudzień 20041 | 0,5 | 0,3 | 0,1 | 0,5 | 0,9 |

KOM październik 2004 | 0,4 | 0,0 | -0,4 | n.d. | n.d. |

PS listopad 20031 | 0,6 | 0,2 | 0,0 | 0,3 | n.d. |

Dług publiczny brutto (% PKB) | PS grudzień 2004 | 96,6 | 95,5 | 91,7 | 88,0 | 84,2 |

KOM październik 2004 | 95,8 | 94,4 | 90,9 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2003 | 97,6 | 93,6 | 90,1 | 87,0 | n.d. |

Uwaga: 1Obliczenia służb Komisji na podstawie danych zawartych w programie. Źródła: Program stabilności (PS); prognozy ekonomiczne Komisji z jesieni 2004 r. (KOM); obliczenia służb Komisji. |

[1] Dz.U. L 209, 2.8.1997. Wszystkie dokumenty przytoczone w niniejszym tekście można znaleźć na następującej stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Zmieniona opinia Komitetu Ekonomiczno-Finansowego w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji, zatwierdzona przez Radę ECOFIN w dniu 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668, 27.11.2002.

[4] Dz.U. L 209, 2.8.1997, str. 1. Dokumenty przywołane w niniejszym tekście można znaleźć na następującej stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.