1.Wprowadzenie i główne ustalenia

Polityka mająca na celu pobudzenie wzrostu wydajności i zwiększenie konkurencyjności to priorytet państw członkowskich, ale także priorytet Unii, a w szczególności strefy euro. Od kilku dziesięcioleci tempo wzrostu wydajności maleje, a od czasu kryzysu gospodarczego i finansowego odnotowano jego jeszcze większy spadek. Ponadto w poszczególnych państwach strefy euro przed kryzysem istniały różnice w zakresie poziomu konkurencyjności i wydajności, co przyczyniło się do narastania zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Korekta tych zakłóceń okazała się długotrwała i kosztowna. Ponieważ wydajność krajowa jest głównym motorem dobrobytu i wzrostu dochodów, różnice te mają istotny wpływ na dobrobyt gospodarczy i nierówności dochodowe, a także na sprawne funkcjonowanie unii gospodarczej i walutowej.

Pomimo pewnych postępów wiele pozostaje jeszcze do zrobienia, aby zwiększyć odporność gospodarczą strefy euro i przygotować Unię na długoterminowe wyzwania, takie jak starzenie się społeczeństwa, globalizacja i zmiany technologiczne. Działania w ramach polityki muszą być realizowane zarówno w państwach członkowskich, jak i na poziomie Unii jako całości. Zwiększenie wydajności zajmuje ważne miejsce w rocznej analizie wzrostu gospodarczego oraz w zaleceniach dla strefy euro . W ramach europejskiego semestru zwiększono wsparcie na rzecz wdrażania reform strukturalnych. Unia dąży również do pobudzenia inwestycji, poprawy otoczenia regulacyjnego i zakończenia budowy jednolitego rynku, jednolitego rynku treści cyfrowych, unii rynków kapitałowych, unii bankowej i unii energetycznej. Postępy w reformach w państwach członkowskich są jednak nierównomierne i, w ujęciu ogólnym, zbyt powolne.

Opracowywanie i wdrażanie strategii politycznych mających na celu zwiększenie produktywności jest wyzwaniem, a ich powodzenie wymaga silnego poczucia odpowiedzialności kraju za własny rozwój. Takie strategie powinny opierać się na solidnych dowodach i w kompleksowy sposób uwzględniać złożone czynniki pobudzające produktywność, które są w pewnym stopniu specyficzne dla poszczególnych państw członkowskich. Dlatego też w sprawozdaniu pięciu przewodniczących w sprawie dokończenia budowy europejskiej unii gospodarczej i walutowej zalecono każdemu państwu członkowskiemu strefy euro ustanowienie instytucji odpowiedzialnej za monitorowanie konkurencyjności gospodarczej i formułowanie zaleceń politycznych w tej dziedzinie. Celem tych instytucji jest promowanie i wspieranie wdrażania reform strukturalnych poprzez zapewnienie solidnej podstawy analitycznej i poprzez wkład w debatę publiczną. Rządy państw członkowskich mogą korzystać z dowodów zebranych przez te instytucje, aby zyskać polityczne i publiczne poparcie dla niezbędnych reform.

Na podstawie wniosku Komisji Rada przyjęła we wrześniu 2016 r. zalecenie, w którym wezwała państwa członkowskie strefy euro do ustanowienia do marca 2018 r. krajowych rad ds. produktywności . Zalecenie to skierowane jest do państw członkowskich strefy euro, ale państwa członkowskie spoza strefy euro również zachęca się do wskazania lub ustanowienia podobnych organów. Rady ds. produktywności mają stanowić obiektywne, neutralne i niezależne w przygotowywaniu analiz i doborze treści instytucje, które mogłyby badać wyzwania związane z wydajnością i przyczyniać się do kształtowania polityki w oparciu o dowody. Uwzględniając wspólne cechy i zadania takich rad, każde państwo członkowskie może podjąć decyzję o dokładnym sposobie organizacji własnej rady ds. produktywności.

W zaleceniu Rady zwrócono się też do Komisji o przygotowanie do dnia 20 marca 2019 r. sprawozdania z postępów w wykonaniu tego zalecenia i jego odpowiedniości. Niniejsze sprawozdanie stanowi realizację tego mandatu. Powstało na podstawie odpowiedzi na ankietę przesłaną przez pracowników Komisji wyznaczonym radom ds. produktywności oraz członkom Komitetu Polityki Gospodarczej w grudniu 2018 r. Przedstawiono w nim przegląd zmian w zakresie wydajności i konkurencyjności w Unii i w strefie euro, opisano stan prac związanych z ustanawianiem rad ds. produktywności na koniec 2018 r. oraz podsumowano współpracę rad ds. produktywności i rolę Komisji. Główne ustalenia tego sprawozdania są następujące:

·W większości państw członkowskich strefy euro już ustanowiono krajowe rady ds. produktywności; liczba tych rad stale rośnie. Do chwili obecnej utworzono rady ds. produktywności w dziesięciu państwach członkowskich strefy euro (Belgia, Cypr, Finlandia, Francja, Irlandia, Litwa, Luksemburg, Niderlandy, Portugalia i Słowenia). Pozostałe państwa członkowskie strefy euro potwierdziły swój zamiar ustanowienia rad ds. produktywności, a niektóre z nich znajdują się już na zaawansowanym etapie tego procesu (Grecja, Malta i Słowacja). Ponadto trzy państwa członkowskie spoza strefy euro wyznaczyły lub ustanowiły podobne instytucje (Dania, Węgry i Rumunia).

·Istnieje szereg rozwiązań, po jakie sięgają państwa członkowskie i które w dużej mierze odzwierciedlają szczególne okoliczności w danym kraju. Wydaje się, że rozwiązania dotyczące wyznaczonych rad ds. produktywności są zasadniczo zgodne z wymogami określonymi w zaleceniu Rady. W kilku przypadkach niektóre wymogi nie zostały jednak wyraźnie włączone do ustawodawstwa krajowego, na przykład w odniesieniu do przepisów zapewniających autonomię funkcjonalną i odpowiedni dostęp do informacji. Niektórym radom ds. produktywności przyznano kadencję na czas określony. Nie wiadomo jednak jeszcze, czy czynniki te będą miały wpływ na wyniki prac właściwych rad ds. produktywności, gdyż większość z nich to stosunkowo nowe podmioty i potrzeba czasu, aby mogły wykazać się wynikami.

·Optymizmem napawa fakt, że niektóre rady ds. produktywności aktywnie uczestniczą w krajowych dyskusjach na temat wyzwań związanych z wydajnością. Najbardziej skuteczne w tym obszarze są zazwyczaj rady ds. produktywności, które powstały w oparciu o istniejące instytucje. Kilka rad opublikowało już swoje roczne sprawozdania i aktywnie uczestniczy w debacie na temat wydajności, w tym poprzez organizowanie wydarzeń, konferencji, warsztatów i publikowanie sprawozdań.

·Komisja Europejska uruchomiła sieć rad ds. produktywności, aby ułatwić wymianę poglądów, praktyk i doświadczeń oraz pomóc radom lepiej uwzględniać szerszy wymiar strefy euro i Unii. Komisja uważa, że rady ds. produktywności są ważnymi partnerami do dyskusji i podmiotami przyczyniającymi się do budowania odpowiedzialności kraju za reformy. Komisja będzie regularnie wymieniać opinie ze wszystkimi uczestniczącymi radami ds. produktywności, w tym podczas misji wyjaśniających organizowanych w ramach europejskiego semestru w państwach członkowskich.

2.Wydajność i konkurencyjność w Unii i strefie euro

Wzrost produktywności pracy w Unii i w innych rozwiniętych gospodarkach wykazywał tendencję spadkową na długo przed kryzysem. Problem ten dotknął wprawdzie większość najbardziej rozwiniętych gospodarek, ale różnica w wydajności między Unią a USA zwiększyła się w ostatnich dwóch dekadach (wykres 1). Pomimo niedawnego wzrostu produktywność pracy i łączna produktywność czynników produkcji w Unii i strefie euro nadal utrzymują się poniżej poziomu sprzed kryzysu (wykres 2). Ponadto niedawne polepszenie sytuacji nie pozwala dostrzec znacznych różnic między państwami członkowskimi . Różnice we wzroście produktywności pracy w Europie są związane z takimi czynnikami, jak proces nadrabiania zaległości przez niektóre państwa członkowskie; państwa o niższej początkowej produktywności pracy wykazywały średnio wyższy wzrost produktywności od 1995 r. (wykres 3).

Wykres 1: Produktywność pracy w strefie euro i w UE-28 w porównaniu z USA i Japonią Wykres 2: Produktywność pracy i wzrost łącznej produktywności czynników produkcji Wykres 3: Produktywność pracy w 1995 r. (oś pozioma) i średni wzrost produktywności w latach 1995– 2017 (oś pionowa) Wykres 4: Wkład we wzrost produktywności pracy

Źródło: AMECO. Uwaga: na wykresie 3 produktywność pracy w 1995 r. mierzona jest według standardu siły nabywczej.

Wzrost wydajności pracy wynika z inwestycji produkcyjnych i postępu technologicznego, przy czym oba te komponenty są nadal stosunkowo słabe (wykres 4). Postęp technologiczny w Unii, mierzony łączną produktywnością czynników produkcji, uległ spowolnieniu w okresie kryzysu i nie powrócił jeszcze w pełni do przedkryzysowego poziomu. W trakcie światowego kryzysu ekonomicznego i finansowego nastąpiło również osłabienie inwestycji i sytuacja nie uległa jeszcze pełnej poprawie. Zdecydowane działania polityczne na poziomie Unii (np. w ramach planu inwestycyjnego dla Europy) i na szczeblu krajowym przyczyniły się do znacznego ożywienia inwestycji, jednak nadal utrzymują się one poniżej poziomu sprzed kryzysu.

Tempo wzrostu produktywności uległo spowolnieniu i pogłębiła się różnica w wykorzystywaniu postępu technologicznego między przedsiębiorstwami wiodącymi i tymi słabiej prosperującymi . Świadczy o tym też większa różnica między poziomem produktywności przedsiębiorstw osiągających najlepsze wyniki na rynku a poziomem przedsiębiorstw o najniższej wydajności, przy czym postęp technologiczny przynosi korzyści głównie firmom osiągającym najlepsze wyniki, które zwiększyły swoją przewagę na rynku. Natomiast najmniej produktywne przedsiębiorstwa nie były w stanie sprawnie wykorzystywać nowszych technologii i pozostały w tyle. Zjawisko to ma również skutki społeczne, ponieważ większe zróżnicowanie przedsiębiorstw pod względem wydajności może oznaczać większe zróżnicowanie wynagrodzeń w całej gospodarce, a tym samym zwiększenie nierówności dochodowych.

Warunki makroekonomiczne, instytucjonalne i regulacyjne wpływają na wzrost wydajności i konkurencyjność. Warunki te obejmują: (i) nieustanne innowacje i poprawę poziomów kształcenia; (ii) dobrze funkcjonujące rynki pracy i dóbr; (iii) dostęp do finansowania i skuteczne ramy prawne dotyczące upadłości; oraz (iv) wspierające otoczenie działalności gospodarczej. W wielu państwach członkowskich szereg czynników, takich jak spowolnienie we wprowadzaniu nowych technologii, regulacje na rynku produktowym, które szkodzą konkurencji, i rynki pracy, które nie działają prawidłowo, zaważyło na słabym wzroście produktywności .

Wspieranie wzrostu wydajności wymaga ukierunkowanej i opartej na dowodach polityki. Istnieje możliwość podjęcia działań politycznych zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym, aby sprostać wyzwaniom związanym ze wzrostem produktywności. Celem reform krajowych powinno być zwiększenie wzrostu wydajności. Powinny one ponadto obejmować ukierunkowane środki służące wsparciu inwestycji, rozwoju umiejętności oraz silniejszych i lepszych powiązań między systemami kształcenia a przedsiębiorstwami. Dodatkowo, aby w pełni wykorzystać swój potencjał, państwa członkowskie powinny wziąć na siebie zbiorową i indywidualną odpowiedzialność na jednolitym rynku. Debatę na temat strategii politycznych związanych z produktywnością oraz reform strukturalnych należy prowadzić z uwzględnieniem odpowiednich informacji w celu prawidłowego określenia wyzwań i możliwego wpływu polityki. W związku z tym rady ds. produktywności, dzięki ich analitycznej i niezależnej pracy, mogą przyczynić się do debaty opartej na faktach i dzielić się dobrymi praktykami.

Strategie polityczne mające na celu zwiększenie produktywności są uwzględniane w ramach europejskiego semestru. Wyzwania związane ze wzrostem wydajności są do pewnego stopnia charakterystyczne dla danego kraju i nie ma uniwersalnego przepisu na strategię polityczną zapewniającą ich rozwiązanie. W 2018 r. większość państw członkowskich otrzymała zalecenia dotyczące środków z zakresu polityki w dziedzinie związanej z produktywnością. Podobnie w zaleceniu dla strefy euro z 2018 r. wezwano państwa członkowskie strefy euro do nadania priorytetu reformom, które zwiększają produktywność i potencjał wzrostu gospodarczego.