GLOSARIUSZ

CMEF : Wspólne ramy monitorowania i oceny (z ang. Common Monitoring and Evaluation Framework)

Działanie 123 : Działanie mające na celu "zwiększanie wartości dodanej produktów rolnych i leśnych".

Działanie : Program pomocy stanowiący środek realizacji polityki. Działanie określa zasady odnoszące się do projektów, które mogą być finansowane w ramach danej osi.

Efekt deadweight : Sytuacja, w której dotowany projekt zostałby zrealizowany w pełni lub częściowo również bez udzielonej pomocy.

Efekt przesunięcia : Stopień, w jakim promowanie danej działalności dzięki wsparciu publicznemu skutkuje ograniczeniem innej działalności.

EFRROW : Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Okres programowania : Wieloletnie ramy planowania i wdrażania polityk UE, takich jak polityka rozwoju obszarów wiejskich; bieżący okres programowania rozwoju obszarów wiejskich obejmuje lata 2007–2013.

Osie : Rozwój obszarów wiejskich w okresie programowania 2007–2013 jest wdrażany w ramach trzech osi tematycznych, które reprezentują spójne grupy działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, oraz jednej osi horyzontalnej poświęconej podejściu LEADER (oś LEADER).

PROW : Program rozwoju obszarów wiejskich – dokument programowy przygotowywany przez państwa członkowskie i zatwierdzany przez Komisję. Jest on narzędziem planowania i realizacji unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich. Program ten może być przygotowywany na szczeblu regionalnym lub krajowym.

SOŚ : Sprawozdanie z oceny śródokresowej.

Strategiczne wytyczne Wspólnoty : Za pomocą strategicznych wytycznych Wspólnoty Rada wyznacza priorytety Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Wytyczne te mają na celu zapewnienie spójności rozwoju obszarów wiejskich z innymi politykami UE, w szczególności w zakresie spójności i ochrony środowiska, oraz wsparcie wdrożenia nowej wspólnej polityki rolnej (WPR) i przeprowadzenia łączącej się z nią restrukturyzacji.

Wieloletnia umowa na dostawy : Rodzaj umowy zawierającej postanowienia handlowe uzgodnione między producentem rolnym a przetwórcą lub dystrybutorem na okres kilku lat.

WPR : Wspólna polityka rolna: zbiór przepisów prawnych i praktyk przyjętych przez Unię Europejską w celu urzeczywistnienia wspólnej jednolitej polityki rolnej.

STRESZCZENIE

I. W ramach unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich za pomocą działania pt. "Zwiększanie wartości dodanej produktów rolnych i leśnych", którego celem jest poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leś​nego, udostępniane są dotacje przedsiębiorstwom przetwarzającym i wprowadzającym do obrotu produkty rolne. W aktualnym okresie programowania (2007–2013) budżet UE przeznaczony na to działanie wynosi około 5,6 mld euro. Do tego finansowania dochodzą wydatki krajowe, dzięki którym łączna wysokość środków publicznych osiąga 9 mld euro.

II. Trybunał zbadał w trakcie kontroli, czy wsparcie UE w sposób skuteczny i wydajny zwiększało wartość dodaną produktów rolnych. W szczególności Trybunał sprawdził, czy działanie to zostało zaprojektowane i wdrożone w sposób, który umożliwia wydajne finansowanie projektów mających zaspokoić wyraźnie zidentyfikowane potrzeby, oraz czy działanie to jest monitorowane i oceniane tak, aby możliwe było wykazanie jego rezultatów.

III. Jak należało oczekiwać, projekty głównie przyczyniły się do poprawy wyników finansowych przedsiębiorstw, których dotyczyły, a część skontrolowanych projektów może skutkować pewną wartością dodaną. Efekty te nie mogą być jednak wiązane z koncepcją samego działania czy z procedurami wyboru zastosowanymi przez państwa członkowskie. Nie stwierdzono dowodów pozwalających na wykazanie, że przedsiębiorstwa, które otrzymały pomoc, faktycznie potrzebowały dotacji, ani też na wykazanie szczegółowych celów w ramach polityki, w których osiągnięciu miały pomóc dotacje. Trybunał stwierdza, że wsparcia nie kierowano systematycznie do projektów, które w sposób skuteczny i wydajny zwiększają wartość dodaną produktów rolnych.

IV. Państwa członkowskie muszą sporządzać programy rozwoju obszarów wiejskich (PROW), dostosowujące pomoc UE do potrzeb tych państw za pomocą określonych w nich celów krajowych i regionalnych oraz okreś​- lające zakres działania, aby zapewnić wydajne wykorzystanie dostępnego finansowania. Trybunał stwierdził jednak, że ustanowiono jedynie cele ogólne, z których nie wynikało, w jaki sposób finansowanie ma zwiększyć wartość dodaną produktów rolnych czy poprawić konkurencyjność rolnictwa. Pomimo braku szczegółowości tych programów Komisja je zatwierdziła.

V. Państwa członkowskie powinny ustalić kryteria kwalifikowalności, aby ograniczyć rodzaje inwestycji lub beneficjentów kwalifikujących się do otrzymania finansowania, a następnie kryteria wyboru, aby wskazać najbardziej skuteczne i wydajne projekty, które otrzymają wsparcie. W wyniku kontroli wykazano, że kryteria kwalifikowalności ustanowiono w taki sposób, że finansowanie mogło otrzymać niemal każde przedsiębiorstwo przetwórstwa spożywczego. Ponadto systemy wyboru były niewydolne lub w ogóle nie istniały, a w przypadkach gdy dysponowano wystarczającymi środkami finansowymi – co zdarza się często na początku okresu programowania – w ogóle nie stosowano tych systemów.

VI. Trybunał ustalił, że państwa członkowskie nie ukierunkowują finansowania na projekty, które wymagają – co można wykazać – wsparcia ze środków publicznych. Istnieje w związku z tym ryzyko, że działanie 123 stanie się rodzajem subwencji – ogólnego wsparcia dla przedsiębiorstw inwestujących w sektor przetwórstwa spożywczego – a ponadto, że nastąpi zakłócenie konkurencji, a i tak już ograniczone środki publiczne będą marnowane.

VII. Prawie jedna piąta budżetu UE przeznaczonego na poprawę konkurencyjności rolnictwa jest wypłacana przedsiębiorstwom przetwórstwa spożywczego, ale skutki dla konkurencyjności rolnictwa mogą być jedynie pośrednie i nie istnieje jasna logika interwencji. W procesie monitorowania i oceny nie gromadzi się natomiast informacji na temat wartości dodanej czy skutków dla konkurencyjności rolnictwa. W związku z powyższym w wyniku tego stosowanego obecnie procesu prawdopodobnie nie mogą być dostarczane informacje niezbędne do wykazania sukcesu lub braku sukcesu finansowania przeznaczonego na działanie, ani też w oparciu o ten proces nie można oceniać skuteczności tego działania z myślą o programowaniu działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020.

VIII. Trybunał formułuje zatem następujące zalecenia:

a) W programach państw członkowskich należy w sposób wyraźny identyfikować obszary, w których występuje potrzeba dofinansowania, oraz ustanawiać konstruktywne i wymierne cele; Komisja powinna zatwierdzać wyłącznie programy, które spełniają te kryteria.

b) Należy określić kryteria wyboru umożliwiające wskazywanie najbardziej skutecznych projektów. Kryteria te należy rygorystycznie stosować, aby zapewnić wydajne wykorzystywanie środków unijnych, nawet w przypadkach gdy dostępne są środki wystarczające na sfinansowanie wszystkich kwalifikujących się projektów.

c) Komisja i państwa członkowskie powinny promować przyjmowanie najlepszych praktyk służących ograniczaniu ryzyka wystąpienia efektu deadweight i efektu przesunięcia.

d) Z myślą o następnym okresie finansowania należy udoskonalić ramy monitorowania i oceny mające zastosowanie do finansowanych projektów, aby zapewnić możliwość właściwego pomiaru skuteczności funduszy.

WSTĘP

1. W ramach pomocy udzielanej na rozwój obszarów wiejskich z II filara wspólnej polityki rolnej (WPR) przewidziano szczegółowe działanie pt. "Zwiększanie wartości dodanej produktów rolnych i leśnych" (zwane dalej działaniem 123). Działanie 123 przyczynia się do realizacji celu osi 1, polegającego na poprawie konkurencyjności sektora rolnego i leśnego i wprowadzonego w rozporządzeniu (WE) nr 1698/2005 (zob. ramka 1) [1].

2. Za pomocą działania 123 pieniądze publiczne są udostępniane przedsiębiorstwom przetwarzającym i wprowadzającym do obrotu produkty rolne i leśne, które to przedsiębiorstwa zatrudniają poniżej 750 pracowników lub których obroty nie osiągają 200 mln euro. Wsparcie jest udzielane w celu finansowania inwestycji, które powinny przynosić wartość dodaną tym produktom. Działania takie powinny w ostatecznym rozrachunku służyć konkurencyjności rolnictwa, na przykład dzięki rozwijaniu nowych możliwości rynkowych dla produktów rolnych [2]. Do korzyści pochodnych można zaliczyć tworzenie miejsc pracy na obszarach wiejskich oraz poprawę stanu środowiska.

3. Uwzględniając wymogi odnośnych rozporządzeń na szczeblu UE, państwa członkowskie sporządzają programy rozwoju obszarów wiejskich (PROW) na szczeblu krajowym lub regionalnym, w których określają strategię i proponują działania, jakie pragną zrealizować w celu zaspokojenia swoich zidentyfikowanych potrzeb. PROW stają się operacyjne dopiero po zatwierdzeniu ich przez Komisję. Fundusze unijne i krajowe powinny zostać następnie przeznaczone na projekty inwestycyjne za pośrednictwem działania 123 i z zastosowaniem kryteriów kwalifikowalności i wyboru. Na poniższym schemacie przedstawiono poszczególne etapy procesu decyzyjnego prowadzące do sfinansowania projektu inwestycyjnego ze środków dostępnych w ramach działania 123.

RAMKA 1

FRAGMENT ROZPORZĄDZENIA (WE) NR 1698/2005

Oś 1

Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego

Artykuł 20

Środki [***]

Wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego dotyczy: […] b) środków mających na celu restrukturyzację i rozwój kapitału rzeczowego i wspieranie innowacji poprzez: […] iii) zwiększanie wartości dodanej produktów rolnych i leśnych;

4. Pomoc UE jest uzupełniana krajowymi środkami publicznymi, a łączna wysokość wydatków publicznych na to działanie wyniesie około 9 mld euro. Działanie to jest wykorzystywane głównie do udzielania dotacji na pokrycie kosztów inwestycyjnych beneficjentów. Państwa członkowskie mogą w ramach ustalonych limitów określić stawkę pomocy. Większość dotacji pokrywa od 20% do 50% łącznych kwalifikowalnych kosztów inwestycyjnych przedsiębiorstw.

5. Budżet UE na okres 2007–2013 przeznaczony na działanie 123 wynosi 5,6 mld euro. Kwota ta stanowi 5,9% zaplanowanych wydatków UE na rozwój obszarów wiejskich oraz 18% łącznych środków przeznaczonych na poprawę konkurencyjności sektora rolnego i leśnego (oś 1) [4]. Na wykresie w załączniku I przedstawiono zaprogramowane środki UE w podziale na państwa członkowskie oraz ich wykorzystanie wg stanu na koniec 2011 r. Do tego czasu zrealizowano 35% zaplanowanych wydatków na ten okres.

SCHEMAT

+++++ TIFF +++++

6. Ponieważ jedynie około 5% zatwierdzonych wydatków na działanie 123 odnosi się do projektów dotyczących leśnictwa, kontrolę ukierunkowano na wsparciu przyznawanym w celu zwiększenia wartości dodanej produktów rolnych. Finansowane inwestycje są przeważnie realizowane przez przedsiębiorstwa rozpoczynające działalność lub przedsiębiorstwa już istniejące i dotyczą zakupu nowych lub lepszych maszyn i sprzętu lub budowy nowej infrastruktury w celu przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych (zob. ramka 2).

RAMKA 2

PRZYKŁADY RODZAJÓW INWESTYCJI FINANSOWANYCH W RAMACH DZIAŁANIA 123

Wśród finansowanych inwestycji znalazły się: urządzenia do przemiału służące do produkcji oliwy z oliwek…

+++++ TIFF +++++

… sprzęt do suszenia szynki…

+++++ TIFF +++++

… oraz systemy modernizacji przetwórstwa mleka.

+++++ TIFF +++++

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

7. Trybunał miał na celu ocenę tego, czy działanie 123 zostało zaprojektowane i wdrożone w sposób gwarantujący gospodarność oraz czy finansowane projekty osiągnęły cele założone w tym działaniu. Trybunał ocenił ponadto, czy całościowe rezultaty działania były monitorowane i oceniane w sposób umożliwiający państwom członkowskim oraz Komisji identyfikowanie i pokonywanie napotykanych problemów oraz uzyskanie obiektywnych informacji na temat efektów działania.

8. Ogólne pytanie kontrolne brzmiało:

Czy wsparcie UE dla przemysłu przetwórstwa spożywczego w sposób skuteczny i wydajny zwiększało wartość dodaną produktów rolnych?

Najważniejsze pytania podrzędne były następujące:

- Czy działanie zaprojektowano w sposób, który umożliwia wydajne finansowanie projektów mających zaspokoić wyraźnie zidentyfikowane potrzeby?

- Czy państwa członkowskie wdrożyły działanie z właściwym uwzględnieniem zasady gospodarności?

- Czy Komisja i państwa członkowskie właściwie monitorowały i oceniały rezultaty działania?

9. Na potrzeby kontroli projekty uznawano za skuteczne, jeśli były trwałe i przyczyniały się do realizacji szczegółowych celów PROW dla działania oraz zwiększenia wartości dodanej produktów rolnych. Finansowanie uznawano za wydajne, jeśli efekt deadweight był ograniczony, a wszelkie przypadki efektu przesunięcia były uzasadnione [5].

10. Kontrola Trybunału dotyczyła sześciu krajowych i regionalnych programów rozwoju obszarów wiejskich (PROW), wybranych głównie ze względu na ich skalę; były to programy realizowane w Hiszpanii (Kastylia i León), we Francji, Włoszech (Lacjum), na Litwie, w Polsce i w Rumunii. We Francji krajowy PROW jest realizowany na szczeblu regionalnym, a do kontroli wybrano region Rodan-Alpy.

11. Prace kontrolerów polegały na przeglądzie PROW, badaniu systemów zarządzania państw członkowskich oraz wizytach w tych państwach członkowskich w celu skontrolowania 24 ukończonych projektów dotyczących przetwórstwa spożywczego, w tym czterech projektów wskazanych przez państwa członkowskie jako przykłady najlepszych praktyk. Pozostałe projekty zostały wybrane przez Trybunał w taki sposób, aby uwzględnić rodzaje projektów, które są najczęściej finansowane w danym państwie członkowskim. Wykaz skontrolowanych projektów znajduje się w załączniku II. Trybunał zbadał również sprawozdania z oceny śród-​okresowej dla 23 PROW (zob. wykaz w załączniku III).

UWAGI

CZĘŚĆ PIERWSZA

CZY DZIAŁANIE ZAPROJEKTOWANO W SPOSÓB, KTÓRY UMOŻLIWIA WYDAJNE FINANSOWANIE PROJEKTÓW MAJĄCYCH ZASPOKOIĆ WYRAŹNIE ZIDENTYFIKOWANE POTRZEBY?

12. Prawidłowa koncepcja działania jest niezbędna w celu zapewnienia należytego zarządzania finansami. W ramach działania przyznawane jest wsparcie publiczne inwestycjom realizowanym przez przedsiębiorstwa prywatne w sektorze przetwórstwa spożywczego i wprowadzania żywności do obrotu. Przedsiębiorstwa te mają własne motywacje i cele, które mogą być spójne z celem polityki UE polegającym na poprawie konkurencyjności rolnictwa (zob. pkt 15), ale nie jest to zasadą. Wspomniany sektor jest uważany za jeden z najbardziej konkurencyjnych i innowacyjnych na świecie [6]. Udzielenie wsparcia takim przedsiębiorstwom powinno zatem nastąpić w odpowiedzi na wyraźnie zidentyfikowane potrzeby. Należy ustalić, że istnieje potrzeba interwencji ze środków publicznych, oraz wyjaśnić, w jaki sposób interwencja ta poprawi konkurencyjność rolnictwa.

13. Jasne i szczegółowe cele PROW, które odzwierciedlają konkretne potrzeby państwa członkowskiego lub regionu, są zatem warunkiem wstępnym skutecznego wyboru projektów oraz stanowią podstawę rozliczalności i umożliwiają określenie, co należy osiągnąć i – na późniejszym etapie – co faktycznie osiągnięto [7]. Jeśli nie zidentyfikowano konkretnych potrzeb uzasadniających interwencję ze środków publicznych, a cele PROW są zbyt ogólne, może to prowadzić do wyboru projektów, które przyczyniają się marginalnie lub w ogóle się nie przyczyniają do zwiększenia wartości dodanej produktów rolnych, a tym samym do poprawy konkurencyjności rolnictwa.

14. Trybunał przeanalizował prawodawstwo UE, PROW oraz systemy, procedury i dokumenty w państwach członkowskich w celu uzyskania dowodów na to, czy koncepcja działania 123 zarówno na szczeblu UE, jak i na szczeblu państw członkowskich, może prowadzić do wydajnego finansowania skutecznych projektów służących zaspokojeniu jasno zidentyfikowanych potrzeb.

PRAWODAWSTWO NAKŁADA NA PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE OBOWIĄZEK DOPILNOWANIA, BY DZIAŁANIE 123 BYŁO SKUTECZNE I WYDAJNE…

15. Cele są zdefiniowane w prawodawstwie UE jedynie na szczeblu osi polityki dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, w tym przypadku osi 1, z myślą o poprawie konkurencyjności rolnictwa [8]. Działanie 123 ma przyczynić się do osiągnięcia tego celu poprzez zwiększenie wartości dodanej produktów rolnych, które są przetwarzane lub wprowadzane do obrotu w następstwie poczynionych inwestycji. Samo prawodawstwo nie definiuje rodzaju wartości dodanej (czy ma mieć charakter czysto finansowy, czy też ma dotyczyć środowiska, jakości itp.), ani też na czyją korzyść miałaby ona przypadać.

16. W poprzednim okresie programowania (2000–2006) istniało podobne działanie [9], zgodnie z którego założeniami: "Inwestycja musi służyć poprawie sytuacji w sektorze podstawowej produkcji rolnej, którego to dotyczy. Musi też gwarantować producentom takich podstawowych produktów odpowiedni udział w wynikających z niej korzyściach gospodarczych." Podobne przepisy istniały również we wcześniejszych systemach wsparcia [10].

17. W aktualnym okresie programowania nie istnieją takie wymogi. We właściwym rozporządzeniu [11] postawiono wymóg, by inwestycje w dziedzinie przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów "poprawiały ogólne wyniki [wspieranego] przedsiębiorstwa", tj. prawodawstwo określa jedynie, że powinny istnieć korzyści dla poszczególnych zainteresowanych przedsiębiorstw zajmujących się przetwórstwem spożywczym i wprowadzaniem żywności do obrotu.

18. Usunięcie obowiązującego wcześniej wymogu, zgodnie z którym pomoc powinna poprawiać sytuację producentów rolnych, oraz brak przepisu określającego sposób, w jaki działania mają zwiększać wartość dodaną, ma na celu uproszczenie tekstów prawa i umożliwienie państwom członkowskim określenia działania w sposób najlepiej dostosowany do lokalnych okoliczności i odpowiadający ich potrzebom. W związku z tym to państwa członkowskie są odpowiedzialne za dopilnowanie, by działanie skutkowało zwiększeniem wartości dodanej i przynosiło korzyści dla konkurencyjności rolnictwa. Komisja, zatwierdzając PROW, powinna dopilnować, by tak się działo.

… ALE W PROW OPRACOWYWANYCH PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE NIE WYKAZANO WYRAŹNIE, ŻE ISTNIEJE POTRZEBA ZASTOSOWANIA DZIAŁANIA 123

19. Jak opisano powyżej, w wyniku trwającego procesu upraszczania prawa UE i stosowania zasady pomocniczości prawodawstwo UE staje się dosyć ogólne i nienakazowe. Jednak prawo nakazuje [12], by PROW państw członkowskich na szczeblu krajowym lub regionalnym były bardziej szczegółowe. PROW muszą zostać zatwierdzone przez Komisję, na której ciąży ogólna odpowiedzialność za wydajne i skuteczne wydatkowanie środków z budżetu UE.

20. W szczególności PROW muszą zawierać analizę istniejącej sytuacji, jeśli chodzi o atuty i słabości, oraz powiązaną z nimi strategię. PROW muszą zawierać dowody na to, że wsparcie jest ukierunkowane na jasno okreś​- lone cele odzwierciedlające zidentyfikowane potrzeby danego terenu i trudności strukturalne. Ponadto PROW powinny zawierać uzasadnienie interwencji i określać rodzaje inwestycji oraz beneficjentów, którzy będą się kwalifikować do wsparcia. Jeśli wymogi te zostaną spełnione, programowanie działania 123 powinno być skuteczne i wydajne.

21. Jednak w skontrolowanych PROW nie zidentyfikowano konkretnych potrzeb w zakresie interwencji w sektorze przetwórstwa spożywczego, jak na przykład przypadków, w których nieodpowiednie zdolności przetwórcze ograniczają możliwości zwiększenia wartości dodanej produktów rolnych. W przypadkach, w których potrzeby zidentyfikowano, miały one charakter bardzo ogólny. Na przykład w polskim PROW zapisano: "Wsparcie przetwórstwa produktów rolnych jest szczególnie istotne, bowiem sektor ten zaliczany jest do bardzo ważnych gałęzi polskiej gospodarki." W PROW nie wykazano, dlaczego wsparcie ze środków publicznych jest niezbędne oraz jak mogłoby przyczynić się do oczekiwanej zmiany. Brakowało zatem uzasadnienia dla skorzystania z działania 123, a ustanowione cele były siłą rzeczy ogólne i nie powiązano ich wyraźnie ze wskazanymi regionalnymi atutami i słabościami ani z jasno zidentyfikowaną potrzebą interwencji. W wielu przypadkach dosłownie skopiowano cele UE lub nieznacznie zmodyfikowano ich brzmienie (kilka przykładów podano w ramce 3).

22. Ostatecznym etapem programowania jest zdefiniowanie warunków kwalifikowalności – rodzajów inwestycji, kategorii beneficjentów i charakteru wsparcia – aby zagwarantować skierowanie pomocy na realizację szczegółowych celów, które ustanowiono. Pomimo braku szczegółowych celów wszystkie PROW zawierają przynajmniej pewne warunki kwalifikowalności. W przypadku Francji, w dokumencie programowym regionu Rodan-Alpy zapisano, że wszystkie przedsiębiorstwa z sektora przetwórstwa spożywczego w regionie kwalifikują się do wsparcia, z wyjątkiem tych działających w branży cukrowniczej i substytutów mleka. Inne państwa członkowskie, w szczególności Hiszpania (Kastylia i León) i Litwa, bardziej szczegółowo zdefiniowały warunki kwalifikowalności. Litwa wykluczyła większość inwestycji zakładających budowę nowych obiektów – takich jak nowe ubojnie czy zakłady przetwórstwa mleka – w sektorach, które otrzymały wsparcie z poprzednich programów, ponieważ osiągnięto już wystarczającą zdolność produkcyjną. W Hiszpanii (Kastylia i León) na przykład projekty dotyczące wina były kwalifikowalne, wyłącznie jeśli dotyczyły win mających geograficzne oznaczenia pochodzenia.

23. Powyższe warunki kwalifikowalności w pewnym stopniu skutkują ograniczeniem zakresu pomocy. Jednak niemal wszystkie główne sektory spożywcze nadal kwalifikują się do wsparcia i istnieje ryzyko, że pomoc nie będzie w wystarczającym stopniu ukierunkowana.

RAMKA 3

PRZYKŁADY CELÓW USTANOWIONYCH DLA DZIAŁANIA 123

Celem, jaki wskazano w PROW dla regionu Kastylia i León, było "usprawnienie przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów sektora rolnego i leśnego za pomocą inwestycji zwiększających wydajność, udział energii ze źródeł odnawialnych, nowych technologii oraz zwiększających możliwości rynkowe". Elementy te są zaczerpnięte z pkt 23 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 i nie zostały w żaden sposób skonkretyzowane.

W krajowym PROW Francji zawarto cel działania, jakim jest "poprawa konkurencyjności przemysłu rolno- -spożywczego". Takie ogólne sformułowanie umożliwia ustanowienie celów szczegółowych na szczeblu regionalnym. Jednak nie zrobiono tego w skontrolowanym przez Trybunał regionie Rodan-Alpy.

KOMISJA ZATWIERDZIŁA PROW POMIMO UCHYBIEŃ

24. Przed zatwierdzeniem PROW państw członkowskich Komisja ma obowiązek sprawdzenia, czy cele PROW są spójne ze strategiami UE i krajowymi oraz czy odpowiadają na zidentyfikowane potrzeby i słabości. Jednak ze względu na ogólne sformułowanie celów skontrolowanych PROW, ta kontrola spójności nie ma istotnego znaczenia.

25. Stosowane przez Komisję procedury oceny PROW nie obejmują żadnej weryfikacji tego, czy państwo członkowskie lub region w strategiczny sposób kieruje wsparcie z działania 123 na obszary, które potrzebują interwencji ze środków publicznych. Nie sprawdza się uzasadnienia interwencji. Komisja nie ocenia, na ile skutecznie lub wydajnie proponowane działanie zwiększy wartość dodaną produktów rolnych i konkurencyjność rolnictwa.

26. Pomimo uchybień opisanych w pkt 21–23, Komisja zatwierdziła wspomniane PROW. Po zatwierdzeniu PROW przez Komisję i po udostępnieniu danemu państwu członkowskiemu środków UE Komisji jest o wiele trudniej zapewnić retroaktywnie skuteczność i wydajność działań [13].

27. Kontrola wykazała, że w koncepcji i programowaniu działania 123 nie uwzględniono w wystarczający sposób ryzyka przedstawionego w pkt 12 i 13. Tym ważniejszym – i trudniejszym – zadaniem jest, by państwa członkowskie przy wyborze poszczególnych projektów, które otrzymają wsparcie, unikały tego ryzyka oraz zapewniały skuteczność i wydajność. Kwestię tę omówiono w kolejnej części niniejszego sprawozdania.

28. Drugą konsekwencją jest to, że nie istnieje zadowalająca podstawa monitorowania i oceny oraz rozliczalności. Kwestię tę omówiono w części III.

CZĘŚĆ DRUGA

CZY PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE WDROŻYŁY DZIAŁANIE Z WŁAŚCIWYM UWZGLĘDNIENIEM ZASADY GOSPODARNOŚCI?

29. Aby jak najlepiej wykorzystać pieniądze publiczne, państwa członkowskie przy wdrażaniu działania 123 powinny:

- dopilnować, by przed przyznaniem finansowania wnioskodawcy wykazali trwałość finansową projektu;

- dopilnować, by wsparcie było przyznawane projektom, które oferują najlepsze rezultaty w zakresie zwiększania wartości dodanej produktów rolnych;

- zmniejszyć ryzyko wystąpienia efektu deadweight i efektu przesunięcia.

KONTROLE DAJĄ OGRANICZONĄ PEWNOŚĆ CO DO TRWAŁOŚCI FINANSOWEJ PROJEKTÓW

30. Mimo że prawodawstwo nie zawiera już wymogu, by wnioskodawcy wykazali rentowność swoich przedsiębiorstw [14], we wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich nadal przeprowadza się kontrole rentowności na podstawie dokumentacji księgowej wnioskodawców.

RAMKA 4

KONTROLE RENTOWNOŚCI: PRAKTYCZNE PRZYKŁADY UCHYBIEŃ

Litwa: Można było wyliczyć, że wysokość maksymalnych osiągalnych dochodów z projektu inwestycyjnego (obiekty do suszenia i magazynowania zboża), przy założeniu jego pełnej operacyjności, wyniesie 4 mln LTL. Prognoza zakładająca 29 mln LTL przedstawiona we wniosku projektowym była w sposób oczywisty nieosiągalna.

Rumunia: W próbie 17 wniosków znalazły się nierealistycznie wysokie prognozy, zakładające w przypadku połowy z tych projektów ponad 90-procentowy zwrot z inwestycji.

Włochy (Lacjum): Ponieważ metodyka oceny prognoz finansowych była upubliczniona, promotorzy projektów wiedzieli, że jeśli ich biznesplan nie będzie zawierał danych finansowych mieszczących się w granicach wymaganego minimum, ich wniosek zostanie odrzucony. Nie dziwi zatem, że nie wpłynął żaden projekt, który nie osiągnąłby wymaganego wyniku. Urzędnicy administracji regionalnej nie sprawdzili przedstawionych informacji ani nie dokonali oceny, czy prognozy były realistyczne. Kontrolerzy stwierdzili, że w kilku przypadkach dane o sprzedaży i inne informacje finansowe zostały zawyżone.

31. Zgodnie z aktualnym prawodawstwem państwa członkowskie muszą sprawdzić, czy inwestycja poprawia ogólne wyniki przedsiębiorstwa otrzymującego wsparcie. Wszystkie skontrolowane państwa członkowskie otrzymały od wnioskodawców właściwe prognozy uwzględniające oczekiwane obroty, zyski, przepływy pieniężne itp. Z wyjątkiem Francji (Rodan-Alpy) państwa członkowskie porównały te prognozy z minimalnymi wartościami i odrzuciły projekty, które nie spełniały wymogów. Jednak częstym uchybieniem był fakt, że państwa członkowskie polegały na prognozach sporządzonych przez wnioskodawców bez sprawdzenia, czy dane i leżące u ich podstaw założenia były uzasadnione i wiarygodne. W szczególności prognozy nie zostały przetestowane na wypadek wystąpienia różnych scenariuszy, aby uzyskać pewność, że wnioski projektowe są wystarczająco solidne i uwzględniono w nich możliwe do przewidzenia zdarzenia, jak na przykład pogorszenie warunków rynkowych.

32. Trybunał wykrył w prognozach finansowych nierealistyczne założenia, błędy w wyliczeniach oraz inne niespójności, których władze państw członkowskich nie wykryły w trakcie oceny projektów (przykłady znajdują się w ramce 4).

PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE NIE WYBRAŁY PROJEKTÓW CECHUJĄCYCH SIĘ NAJWYŻSZYMI POTENCJALNYMI KORZYŚCIAMI

33. Jak przedstawiono w części I, skontrolowane państwa członkowskie nie wskazały strukturalnych i terytorialnych potrzeb wymagających interwencji ze środków publicznych ani też nie ustanowiły szczegółowych celów działania 123. Wskutek tego do wsparcia kwalifikował się cały wachlarz potencjalnych projektów prawie w całej branży spożywczej.

34. W państwach członkowskich dostępne są trzy główne instrumenty zapewniające jednak kierowanie wsparcia na projekty, które najlepiej odpowiadają na potrzeby krajowe i regionalne: stosowanie kryteriów wyboru, egzekwowanie szczegółowych warunków i zróżnicowanie stawek pomocy w celu tworzenia zachęt.

SYSTEMY WYBORU

35. Zgodnie z wymogami prawa UE państwa członkowskie powinny dokonać wyboru z puli kwalifikujących się projektów inwestycyjnych, przy zastosowaniu kryteriów wyboru związanych z wyznaczonymi celami. Umożliwia to obiektywną ocenę względnych zalet proponowanych projektów oraz odrzucenie tych projektów, które nie cechują się gospodarnością.

36. Hiszpania (Kastylia i León) i Polska nie określiły takich kryteriów wyboru. Systemy wyboru stosowane w pozostałych czterech skontrolowanych państwach członkowskich charakteryzują się pewnymi uchybieniami, które opisano poniżej.

37. Chociaż większość kryteriów wyboru była powiązana z krajowymi i regionalnymi (aczkolwiek ogólnymi) celami działania, to bardzo niewiele z nich dotyczyło stopnia, w jakim projekt zwiększał wartość dodaną produktów rolnych. Kryteria, które spełniały ten wymóg, nie były wysoko punktowane w procesie oceny, z wyjątkiem Włoch (Lacjum) (zob. ramka 5). Na Litwie i w Rumunii pierwszeństwo dano kryteriom niezwiązanym ze skutecznością ani wydajnością projektu (zob. ramka 6).

RAMKA 5

KRYTERIA WYBORU ZWIĄZANE Z WARTOŚCIĄ DODANĄ

Litwa | Polska | Rumunia | Francja (Rodan-Alpy) | Italy (Lazio) | Hiszpania (Kastylia i León) |

Wprowadzenie innowacji (piąty priorytet spośród sześciu) | Brak kryteriów wyboru | Produkcja ekologiczna (5 pkt/100) Produkty tradycyjne (3 pkt/100) | Brak | Produkcja ekologiczna (10 pkt/100) Innowacyjne produkty (4 pkt/100) Poprawa jakości wina (38 pkt/100) | Brak kryteriów wyboru |

RAMKA 6

KRYTERIA NIEZWIĄZANE ZE SKUTECZNOŚCIĄ PROJEKTU

Na Litwie pierwszeństwo automatycznie otrzymują wnioskodawcy, którzy nie uzyskali wcześniej dotacji, niezależnie od jakości ich projektu.

W Rumunii odrzucane są projekty, które w wyniku oceny opartej na kryteriach wyboru nie uzyskały minimum 20 punktów. Jedno kryterium dotyczy tego, czy projekt odnosi się do "sektora priorytetowego". Jednak wszystkie główne sektory spożywcze (nabiał, mięso, zboża, wino, owoce i warzywa) zostały zaklasyfikowane jako sektory priorytetowe i otrzymały wagę od 32 do 36 punktów. Wskutek tego niemal wszystkie projekty automatycznie otrzymują minimalną punktację.

38. Z wyjątkiem Rumunii w czasie kontroli środki z budżetu UE i budżetu krajowego przeznaczone przez skontrolowane państwa członkowskie na działanie 123 z zapasem wystarczały na wsparcie wszystkich kwalifikujących się wniosków projektowych. Zamiast udzielania wsparcia wyłącznie na rzecz najbardziej skutecznych projektów wspomniane państwa członkowskie zdecydowały się przeznaczać środki budżetowe na projekty, które nie były priorytetowe. Systemy wyboru w tych państwach członkowskich przyniosły znikomy efekt lub nie przyniosły efektu w ogóle (zob. ramka 7).

WARUNKI SZCZEGÓŁOWE

39. Z myślą o tym, by projekty inwestycyjne przyczyniały się do realizacji celów krajowych i regionalnych, państwa członkowskie mogą określić warunki szczegółowe, które projekty te powinny spełniać. Praktyka ta nie była szeroko stosowana w skontrolowanych państwach członkowskich, ale w Polsce i we Włoszech (Lacjum) w niektórych przypadkach z niej skorzystano. W Polsce beneficjenci mają obowiązek zawrzeć z producentami rolnymi wieloletnie umowy na dostawy, które dotyczą przynajmniej 50% ich dostaw – jest to warunek otrzymania dotacji. Wymóg ten ma na celu poprawę sytuacji rolników poprzez ustabilizowanie jej w pewnym stopniu, dzięki ustaleniu jakości i ilości produktów, które mają być dostarczane. Umowy na dostawy są również warunkiem otrzymania dotacji we Włoszech (Lacjum).

RAMKA 7

SYSTEMY WYBORU, KTÓRE PRZYNOSZĄ ZNIKOMY EFEKT

We Włoszech (Lacjum) nie obowiązuje minimalny limit punktów, więc wybrano m.in. projekty, które zgromadziły w wyniku oceny zaledwie 15 punktów na 100 – co oznacza, że w niewielkim stopniu przyczyniają się do realizacji priorytetów i osiągnięcia celów regionu.

We Francji (Rodan-Alpy) współfinansowanie krajowe jest udzielane przez radę regionalną lub radę gminy. Rada regionalna ocenia projekty pod kątem swoich własnych, regionalnych celów i odrzuca projekty, które nie osiągają minimalnej punktacji. Jednak projekty odrzucone otrzymały mimo wszystko finansowanie unijne, ponieważ współfinansowanie tych projektów zostało zatwierdzone przez radę gminy, która nie stosuje formalnego systemu wyboru.

Na Litwie system wyboru z ustalaniem rankingu jest stosowany jedynie, jeśli budżet jest niewystarczający na sfinansowanie wszystkich kwalifikujących się projektów – w czasie kontroli ustalono, że sytuacja taka nie miała dotąd miejsca. Projekty mogły zatem zostać wybrane, nawet jeśli nie wpisywały się w żaden z sześciu priorytetów Litwy.

ZACHĘTY

40. W przypadku projektów współfinansowanych przez radę regionalną we Francji (Rodan-Alpy) umowy na dostawy nie są obowiązkowe, ale promotorzy projektów mogą zawierać je dobrowolnie. W zamian za to oraz za inne zobowiązania, takie jak korzystanie z dostawców lokalnych lub tworzenie nowych miejsc pracy, beneficjent otrzymuje od 5% do 10% środków pomocowych więcej. Nie jest jasne, jak duże dodatkowe efekty przynosi ta praktyka: trzech spośród czterech skontrolowanych beneficjentów spełniło warunki otrzymania dodatkowej pomocy bez konieczności dostosowania swoich projektów (np. spółdzielnie miały już podpisane umowy na dostawy z dostawcami lokalnymi, tj. członkami tych spółdzielni). Czwarty beneficjent (wytwórca tradycyjnych kiełbas) odmówił ubiegania się o dodatkową pomoc, ponieważ nie chciał być zależny wyłącznie od regionalnych dostawców wieprzowiny.

41. W Hiszpanii (Kastylia i León) projekty oceniano na podstawie kryteriów oceny, które służyły za podstawę ustalania właściwej stawki pomocy. Kilka kryteriów odnosiło się do priorytetów wskazanych w prawodawstwie regionalnym, na przykład priorytet dla projektów zakładających zawarcie umów z lokalnymi rolnikami lub projektów związanych z innowacjami lub produkcją ekologiczną. Jednak jedynie około 2% projektów spełniało każde z tych kryteriów. Efekt zachęty wywołany przez te kryteria oceny jest ograniczony z powodu przewagi kryteriów związanych z wielkością przedsiębiorstwa i rodzajem sektora spożywczego: beneficjenci należący do kategorii MŚP, którzy prowadzili działalność w sektorach takich jak owoce i warzywa, automatycznie otrzymywali maksymalną 40-procentową stawkę pomocy, niezależnie od innych cech ich projektów. Stawki pomocy dla większych przedsiębiorstw, które wynosiły jedynie na przykład 3% w sektorze nabiału czy 7% w sektorze wina, prawdopodobnie nie stanowią wystarczającej zachęty dla potencjalnych wnioskodawców mogących przedstawić skuteczne projekty.

OCENA SKONTROLOWANYCH PROJEKTÓW

42. Skontrolowane państwa członkowskie [15] nie dysponowały informacjami pozwalającymi wykazać, czy projekty, na które przeznaczyły wsparcie finansowe, były trwałe finansowo i skuteczne, tj. że osiągnęły szczegółowe cele PROW dla działania 123 i zwiększyły wartość dodaną produktów rolnych.

43. Trybunał ocenił trwałość finansową i skuteczność 24 projektów, tak aby posłużyły one jako obrazowe studia przypadku. Nie można było ocenić wkładu w osiągnięcie szczegółowych celów PROW, ponieważ PROW zawierały jedynie bardzo ogólne cele (zob. część I). W związku z tym projekty uznawano za "skuteczne", jeśli przynosiły wartość dodaną produktów rolnych. Rezultaty tej oceny przedstawiono w załączniku II i omówiono poniżej.

44. Wszystkie 24 projekty skontrolowane przez Trybunał były trwałe finansowo w czasie kontroli. W dwóch przypadkach było zbyt wcześnie na ocenę wpływu projektu na wyniki finansowe przedsiębiorstwa, ale 15 spośród 22 pozostałych przedsiębiorstw poprawiło swoje wyniki finansowe od czasu realizacji inwestycji. Siedem z nich osiągnęło założone cele finansowe lub je przekroczyło, a w ośmiu przypadkach, pomimo nieosiągnięcia celów, nastąpiła pewna poprawa sytuacji finansowej przedsiębiorstw. W siedmiu przypadkach wyniki finansowe przedsiębiorstw się pogorszyły, chociaż tylko w jednym przypadku dalsza trwałość projektu była zagrożona. Deklarowane powody tej sytuacji były złożone, ale ostatecznie projekty nie były wystarczająco odporne na występujące czasami niekorzystne warunki rynkowe.

45. Należało oczekiwać, że większość inwestycji w przedsiębiorstwa zajmujące się przetwórstwem spożywczym i wprowadzaniem żywności do obrotu będzie skutkowała zwiększeniem wartości dodanej produktów rolnych, ponieważ wynika to w sposób naturalny z działalności tych przedsiębiorstw. Trybunał ocenił rezultaty projektów pod względem wartości dodanej, w tym tego, czy stworzono nowe produkty, rozwinięto nowe możliwości rynkowe i poprawiono jakość istniejących produktów.

46. Trybunał stwierdził, że sześć projektów przyniosło wyraźny skutek w postaci zwiększenia wartości dodanej, i zaliczył je do kategorii "wysoka wartość dodana" na podstawie kryteriów wymienionych w pkt 45 (chociaż rezultat ten może być do pewnego stopnia nieobiektywny, ponieważ projekty we Francji, Hiszpanii (Kastylia i León) oraz Rumunii zostały wybrane przez państwa członkowskie jako projekty stanowiące przykład najlepszych praktyk). Głównym celem tych projektów było zwiększenie wartości dodanej; dotyczyły one rozpoczęcia produkcji wina lepszej jakości oraz wprowadzenia produkcji ekologicznej w tłoczni oliwy. Więcej przykładów podano w ramce 8.

47. Do kategorii "umiarkowana wartość dodana" Trybunał zaliczył dalsze 12 projektów. Cechowały się one poprawą jakości produktów, która nie wpłynęła na ceny sprzedaży, lub nowymi produktami, które były wprowadzone na niewielką skalę w porównaniu z wielkością inwestycji lub miały niewielką wartość. Przykładem jest inwestycja o wartości 1,5 mln euro dokonana przez przedsiębiorstwo przetwórstwa pomidorów w Rumunii, dzięki której mogło ono spełnić normy higieniczne i uruchomić masową produkcję taniej gamy produktów przeznaczonych do sprzedaży przez sieci supermarketów pod ich marką.

RAMKA 8

PROJEKTY, KTÓRE W WIDOCZNY SPOSÓB ZWIĘKSZYŁY WARTOŚĆ DODANĄ PRODUKTÓW ROLNYCH

W Hiszpanii (Kastylia i León) w wyniku inwestycji o wartości 1 mln euro udoskonalono proces suszenia szynki dzięki powiększeniu powierzchni magazynowej i powierzchni, na której prowadzono obróbkę, a także zakupowi nowego sprzętu. Czas suszenia zwiększono z 11 do 18 miesięcy, dzięki czemu wzrosła jakość produktów końcowych, a przedsiębiorstwo uzyskało certyfikat autentyczności dla produktów "jamón serrano" i "jamón ibérico". Nowy sprzęt umożliwił również produkcję nowych rodzajów produktów o większej wartości dodanej – szynki suszonej pakowanej próżniowo i bez kości.

+++++ TIFF +++++

We Francji w ramach projektu, którego koszt wyniósł 200000 euro, nowo powstałe przedsiębiorstwo zakupiło sprzęt do produkcji chipsów warzywnych. Przedsiębiorstwo opracowało nowe produkty o wysokiej wartości dodanej oraz stworzyło nowy rynek zbytu dla ekologicznych warzyw produkowanych w okolicznych gospodarstwach.

+++++ TIFF +++++

W Rumunii projekt o wartości 1,1 mln euro realizowany przez jednego z głównych producentów wina obejmował inwestycje w nowoczesne urządzenia do produkcji, leżakowania, butelkowania i transportu wina. W wyniku projektu przedsiębiorstwo zwiększyło udział wina wysokiej jakości w łącznej sprzedaży. Wprowadzono nową luksusową markę, która pomogła przedsiębiorstwu w ekspansji na rynki zagraniczne.

+++++ TIFF +++++

48. Pozostałych sześć projektów nieznacznie zwiększyło wartość dodaną produktów rolnych lub nie zwiększyło jej wcale; projekty te miały na celu głównie zwiększenie zdolności produkcyjnej lub wydajności przedsiębiorstwa przetwórczego. Projekty te cechuje w szczególności występowanie efektu przesunięcia (zob. pkt 62 i dalsze). Przykłady podano w ramce 9.

49. Trybunał ocenił ponadto, czy można było wykazać, że producenci rolni, którzy zaopatrywali dane przedsiębiorstwa przetwórstwa spożywczego i wprowadzające żywność do obrotu, odnieśli korzyści. W przypadku ośmiu z 24 projektów wykazano, że przynajmniej część wartości dodanej przypadła na rzecz producentów rolnych. Siedem z tych projektów dotyczyło spółdzielni. Dalszych siedmiu beneficjentów we Włoszech (Lacjum) i w Polsce miało obowiązek zawarcia umów na dostawy, które mogły przynieść pewne korzyści producentom. W przypadku pozostałych dziewięciu projektów przedsiębiorstwa nie mogły wykazać, że ich dostawcy surowców rolnych odnieśli korzyści.

50. Wspólnym przekrojowym celem wszystkich PROW było utworzenie nowych miejsc pracy na obszarach wiejskich. Chociaż nie jest to główny cel działania 123, projekty, dzięki którym oprócz zwiększenia wartości dodanej powstają miejsca pracy, podnoszą skuteczność tego działania. Trzy spośród tych projektów miały silny wpływ na zatrudnienie, ponieważ w wyniku każdego z nich powstało ponad 20 miejsc pracy (wystąpił jednak efekt przesunięcia: zob. ustalenia w pkt 62–66), a wyniku dziewięciu projektów powstało co najmniej jedno miejsce pracy. Dalszych 11 projektów nie miało wpływu na zatrudnienie, a jeden spowodował ograniczenie zatrudnienia.

RAMKA 9

PROJEKTY, KTÓRE NIEZNACZNIE ZWIĘKSZYŁY WARTOŚĆ DODANĄ PRODUKTÓW ROLNYCH LUB NIE ZWIĘKSZYŁY JEJ WCALE

We Francji głównym elementem projektu inwestycyjnego przedsiębiorstwa wytwarzającego sery była nowa linia do krojenia i pakowania. Przedsiębiorstwo to wcześniej dostarczało całe sery innemu przetwórcy w celu ich zapakowania. Dzięki nowej linii przedsiębiorstwo to mogło zamiast tego bezpośrednio sprzedawać zapakowane sery detalistom i w ten sposób przejąć dla siebie większą część wartości dodanej kosztem drugiego przetwórcy. Produkt końcowy pozostał niezmieniony.

W Hiszpanii (Kastylia i León) projekt, który zakwalifikował się do otrzymania maksymalnej stawki wsparcia (40%), nie miał wpływu na wartość dodaną produktu: inwestycja polegała po prostu na zwiększeniu pojemności magazynowej, jaką dysponował dystrybutor owoców, tak aby mógł on zdobyć większy udział w rynku.

W Rumunii głównym elementem projektu o wartości 1,8 mln euro realizowanego przez młyn był zakup floty 12 ciężarówek do odbioru pszenicy i rozwożenia mąki. Dzięki otrzymaniu 50-procentowej dotacji na zakup ciężarówek, przedsiębiorstwo to, eksploatując własną flotę pojazdów, ponosi niższe koszty niż wcześniej, kiedy korzystało z usług przedsiębiorstwa transportowego. Inwestycja ta nie miała jednak żadnego wpływu na wartość dodaną produktów rolnych.

51. Trzy projekty przyczyniły się również do osiągnięcia przekrojowych celów w zakresie środowiska dzięki oszczędności energii i wody w wyniku udoskonalenia procesu i technik przetwarzania.

PROGRAMOWANIE I WDRAŻANIE DZIAŁANIA 123 PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE NIE PRZYCZYNIA SIĘ SKUTECZNIE DO ZMNIEJSZENIA RYZYKA WYSTĄPIENIA EFEKTU DEADWEIGHT…

52. Efekt deadweight dotyczy sytuacji, w których beneficjent dokonałby inwestycji, nawet gdyby wsparcie finansowe ze środków publicznych nie było dostępne. Przyznawanie dotacji w takich przypadkach stanowi przykład niewydajnego wykorzystywania budżetu UE i budżetów krajowych, ponieważ nie jest konieczne do osiągnięcia pożądanego efektu (tj. inwestycji).

53. Podstawowym sposobem ograniczenia ryzyka wystąpienia efektu deadweight jest zaprojektowanie i zaprogramowanie działania 123 w taki sposób, by korzystano z niego wyłącznie w sytuacji, gdy istnieje zidentyfikowane zapotrzebowanie na interwencję ze środków publicznych. Wsparcie ze środków publicznych może być potrzebne na przykład, gdy inwestycje są innowacyjne i inwestor ma trudności ze zgromadzeniem kapitału lub gdy zwrot z inwestycji jest niewystarczający, by uzasadnić pełny koszt inwestycji, na przykład w przypadku projektów, które przynoszą głównie korzyści środowiskowe. Jednak, jak zauważono w części I, skontrolowane państwa członkowskie nie zidentyfikowały takich potrzeb i nie ustanowiły celów szczegółowych, a więc działania były dostępne dla wszystkich projektów inwestycyjnych, niezależnie od tego, czy wsparcie ze środków publicznych było potrzebne czy nie.

54. Drugim poziomem, na którym państwa członkowskie mogą ograniczyć ryzyko wystąpienia efektu deadweight, jest proces wyboru projektów. Wszystkie skontrolowane państwa członkowskie uzyskały szczegółowe informacje na temat sytuacji finansowej każdego beneficjenta oraz kosztów i prognoz finansowych dotyczących inwestycji. Informacje te wykorzystano do sprawdzenia, czy zgodnie z wymogiem dana inwestycja poprawi ogólne wyniki przedsiębiorstwa beneficjenta. Przy tej kontroli państwa członkowskie mogły również sprawdzić, czy wnioskodawca potrzebował dotacji w celu zagwarantowania opłacalności projektu oraz czy wnioskodawca miał wystarczający kapitał (lub dostęp do takiego kapitału) na sfinansowanie całego projektu. Żadne ze skontrolowanych państw członkowskich tego nie uczyniło.

55. Na Litwie wystąpiła odwrotna sytuacja: w pierwszej kolejności pozytywnie rozpatrywano wnioski projektowe, w których wykazano wysoki zwrot z inwestycji. Jednak mogły to być projekty, które najmniej potrzebowały wsparcia. W Rumunii w wielu biznesplanach wykazano bardzo wysokie stopy zwrotu z inwestycji. Mimo że prognozy te wydają się nierealistyczne, władze rumuńskie zaakceptowały je, nie pytając, dlaczego projekt o stopie zwrotu z inwestycji wynoszącej 90% potrzebuje wsparcia ze środków publicznych. Podobnie w Hiszpanii (Kastylia i León) z danych finansowych dotyczących projektów, które zostały ocenione przez władze, wynikało, że stopy zwrotu wynosiły ponad 30%, a okresy zwrotu nakładów od 3 do 4 lat, nawet bez uwzględnienia dotacji.

56. Silne przesłanki wystąpienia efektu deadweight istnieją w sytuacjach, gdy inwestycje już rozpoczęto albo nawet ukończono przed wydaniem decyzji o przyznaniu dotacji. W takich przypadkach beneficjent poprzez swoją wcześniejszą decyzję o inwestycji wykazał, że zamierzał i był w stanie przeprowadzić inwestycję bez otrzymania środków pomocowych. Uznaje się zatem, że dobrą praktyką państw członkowskich powinno być wykluczenie takich przypadków z grupy projektów otrzymujących pomoc z działania 123, a tym samym zwiększenie prawdopodobieństwa, że pomoc zostanie przeznaczona na takie projekty, gdzie jest najbardziej potrzebna.

57. Rumunia zastosowała tę dobrą praktykę i uznaje koszty inwestycyjne za kwalifikujące się do otrzymania pomocy, wyłącznie jeśli zostały poniesione po zatwierdzeniu dotacji. Natomiast na Litwie władze akceptowały z mocą wsteczną koszty projektu poniesione do dwóch lat przed złożeniem wniosku o wsparcie. Wstecznie zatwierdzono wsparcie w wysokości około 115 mln euro, które wypłacono na rzecz 37 dużych projektów na Litwie.

58. W pozostałych skontrolowanych państwach członkowskich inwestycje z zasady uznawano za kwalifikujące się do wsparcia od daty złożenia wniosku, z pewnymi wyjątkami w Hiszpanii (Kastylia i León), Francji i Włoszech (Lacjum), umożliwiającymi finansowanie kosztów projektu, nawet jeśli zostały poniesione przed ubieganiem się o wsparcie UE (zob. przykład w ramce 10).

59. W wyniku kontroli stwierdzono długie opóźnienia w zatwierdzaniu projektów i w realizowaniu płatności. W Hiszpanii (Kastylia i Léon) oraz we Włoszech (Lacjum) proces zatwierdzania projektów trwał średnio odpowiednio od 14 do 17 miesięcy, a we Francji, w Polsce i Rumunii – średnio 8 miesięcy. Z powodu opóźnień wnioskodawcy musieli podjąć decyzję, czy rozpoczynać inwestycję, ryzykując, że wniosek o dotację może zostać odrzucony i będą musieli finansować całość projektu sami, czy też opóźnić inwestycję i ewentualnie stracić szansę na jej realizację. Wnioskodawcy, którzy nie mogą sobie pozwolić na takie ryzyko (np. ci, którzy planują projekt innowacyjny i nie są w stanie zgromadzić wystarczającego kapitału), są praktycznie wykluczeni z systemu pomocy, a to właśnie ich projekty najbardziej potrzebują wsparcia. Natomiast w przypadku gdy wnioskodawcy są w stanie prefinansować inwestycje z własnych zasobów (dotyczyło to 7 z 24 skontrolowanych projektów) lub pożyczek długoterminowych, pomoc przybiera formę zwyczajnego zwrotu kosztów beneficjentom, zamiast być źródłem dodatkowego finansowania – świadczy to o prawdopodobieństwie wystąpienia efektu deadweight.

RAMKA 10

PRZESŁANKI WYSTĄPIENIA EFEKTU DEADWEIGHT: PRZYZNAWANIE DOTACJI UE DLA PROJEKTÓW, KTÓRE ZOSTAŁY JUŻ UKOŃCZONE

We Francji spółdzielnia działająca w sektorze wina zwróciła się o dotację z programu prowadzonego przez administrację lokalną, niezwiązanego z unijną polityką rozwoju obszarów wiejskich. Otrzymała na swój projekt inwestycyjny maksymalną kwotę dotacji w wysokości 50000 euro. Projekt ten ukończono w 2007 r. Działanie 123 zaczęło obowiązywać we Francji w maju 2008 r. i przewidywało wyższy pułap środków. Spółdzielnia złożyła wniosek o dodatkową dotację w wysokości 37000 euro na ten sam projekt w ramach działania 123 i dotację tę jej przyznano. Ponieważ spółdzielnia już wcześniej zrealizowała projekt z wykorzystaniem dotacji w wysokości 50000 euro, nie ulega wątpliwości, że dodatkowa kwota 37000 euro stanowiła efekt deadweight.

60. Trybunał ocenił 24 skontrolowane projekty pod kątem ryzyka wystąpienia efektu deadweight na podstawie dokumentacji i rozmów z beneficjentem na temat sytuacji finansowej przedsiębiorstwa i dostępu do kapitału, oceniono również następujące elementy: sposób finansowania projektu (zwłaszcza w okresie przed otrzymaniem dotacji), ramy czasowe realizacji inwestycji w stosunku do daty wydania decyzji o przyznaniu dotacji, charakter projektu i jego znaczenie w strategii przedsiębiorstwa, okres zwrotu nakładów lub stopa zwrotu z inwestycji dla danego projektu (zob. załącznik II). Przesłanki wystąpienia efektu deadweight były silne w ośmiu spośród 24 skontrolowanych projektów, natomiast przesłanki te były umiarkowane w kolejnych 11 projektach.

61. Trybunał zidentyfikował już tę kwestię i sformułował odpowiednie zalecenia w swoich poprzednich sprawozdaniach [16]. Uchybienia w programowaniu oraz w stosowanych przez państwa członkowskie praktykach wyboru projektów, w połączeniu z wynikami szeregu sprawozdań z oceny śródokresowej [17], wskazują na to, że występowanie efektu deadweight w przypadku działania 123 jest szczególnie znaczące.

… I EFEKTU PRZESUNIĘCIA

62. Efekt przesunięcia to stopień, w jakim promowanie danej działalności dzięki wsparciu publicznemu skutkuje ograniczeniem innej działalności. Dotacja, która umożliwia jednemu przedsiębiorstwu zwiększenie udziału w rynku kosztem konkurenta, może nie mieć żadnego skutku netto dla celów polityki, takich jak stworzenie miejsc pracy czy – w odniesieniu do działania 123 – zwiększenie wartości dodanej produktów rolnych, a zatem stanowi a priori przypadekniewydajnego wykorzystania środków UE. Przykłady takiej sytuacji wymieniono w ramce 9. Do pewnego stopnia efekt przesunięcia można jednak uzasadnić, w przypadku gdy pojawi się wystarczający skutek netto, jeśli chodzi o osiągnięcie celów polityki.

63. Sektor przetwórstwa spożywczego i wprowadzania żywności do obrotu jest sektorem konkurencyjnym, w którym wiele tysięcy przedsiębiorstw stale inwestuje, aby poprawić swoją wydajność oraz rozwijać się i swoje produkty. Małe i średnie przedsiębiorstwa stanowią część tego konkurencyjnego rynku: spośród 24 skontrolowanych przedsiębiorstw jedynie trzy działały głównie na rynkach lokalnych, pozostałe konkurowały na rynku krajowym, a dziesięć – na rynku międzynarodowym. Przyznanie przedsiębiorstwu dotacji sięgającej 50% poniesionych przez nie kosztów inwestycji daje mu przewagę konkurencyjną przed przedsiębiorstwami niedotowanymi, a więc niesie ze sobą znaczne ryzyko wystąpienia efektu przesunięcia. Dotacje mogą również zakłócić zwykłe mechanizmy konkurencyjne oraz przynieść negatywne skutki takie jak hamowanie konsolidacji rozdrobnionej działalności produkcyjnej.

64. Podstawowym sposobem ograniczenia ryzyka nieuzasadnionego efektu przesunięcia jest – podobnie jak w przypadku efektu deadweight – opracowanie odpowiednich założeń koncepcyjnych programu. Należy zidentyfikować potrzeby, które są wystarczająco pilne, aby uzasadnić ewentualne wystąpienie efektu przesunięcia, a także ustalić cele i warunki kwalifikowalności odpowiadające tym potrzebom. Jak wykazano w części I, skontrolowane państwa członkowskie nie spełniły tych warunków. Jednak na Litwie i w Hiszpanii (Kastylia i León) w PROW ograniczono kwalifikowalność w tych sektorach spożywczych, w których wystąpiła nadmierna zdolność produkcyjna, a zatem wysokie prawdopodobieństwo pojawienia się efektu przesunięcia.

65. Z powodu ryzyka wystąpienia efektu przesunięcia, zwłaszcza w systemie pomocy takim jak działanie 123, które wspiera przedsiębiorstwa prywatne, władze państw członkowskich powinny na etapie zatwierdzania projektów oceniać wnioski projektowe pod kątem prawdopodobieństwa wystąpienia tego efektu. W przypadkach gdy ryzyko to jest duże, powinny one upewnić się, że projekt przyczynia się do osiągnięcia celów działania 123 w stopniu uzasadniającym przyznanie mu dotacji. Żadne ze skontrolowanych państw członkowskich tego jednak nie uczyniło. Żadne z tych państw nie wzięło pod uwagę ryzyka wystąpienia efektu przesunięcia ani wydajności działania w tym aspekcie.

66. Trybunał ocenił 24 skontrolowane projekty pod kątem ryzyka wystąpienia efektu przesunięcia na podstawie dokumentacji i rozmów z beneficjentem na temat produktów wytwarzanych przez przedsiębiorstwo, rynku i konkurencji oraz wpływu inwestycji na te aspekty (zob. załącznik II). W szczególności w przypadkach gdy inwestycja skutkowała zwiększeniem zdolności produkcyjnej, Trybunał badał, czy zmiana ta była odpowiedzią na rosnący popyt rynkowy, czy też miała na celu odebranie udziału w rynku konkurentom. Analiza wykazała, że wystąpienie efektu przesunięcia było prawdopodobne w przypadku 13 projektów, a najbardziej oczywiste w sytuacji, gdy celem projektu było zwiększenie udziału w rynku poprzez zwiększenie zdolności produkcyjnej lub ograniczenie kosztów. Trybunał wykrył również skutki efektu przesunięcia w łańcuchu przetwórstwa żywności, jak na przykład te opisane w pkt 48.

TE UCHYBIENIA DOPROWADZIŁY DO ZRÓŻNICOWANYCH REZULTATÓW, JEŚLI CHODZI O WYDAJNOŚĆ I SKUTECZNOŚĆ DOTACJI

67. Przeprowadzona kontrola wykazała, że koncepcja i programowanie działania 123 oraz systemy wdrożone w skontrolowanych państwach członkowskich nie są wystarczające, aby zagwarantować, że stosowanie tego działania będzie skutkowało wydajnym i skutecznym wykorzystaniem budżetu UE i budżetów krajowych. Konsekwencje takiego stanu rzeczy są już widoczne w projektach, które otrzymały wsparcie. Jak wyjaśniono w pkt 9, uznaje się, że skuteczność i wydajność działania 123 zostały wykazane, jeśli wybrane projekty są trwałe finansowo, skutkują zwiększeniem wartości dodanej, nie dotyczy ich efekt deadweight i nie powodują nieuzasadnionego wystąpienia efektu przesunięcia. Jedynie dwa z 24 projektów spełniły wszystkie cztery powyższe kryteria (zob. załącznik II). Dziesięć projektów zaliczono do kategorii "umiarkowana wartość dodana" i cechowały się one zadowalającym stopniem gospodarności. Skuteczne projekty powinny również wnosić wkład w osiągnięcie szczegółowych celów PROW – lecz nie można było tego ocenić, ponieważ PROW zawierały jedynie bardzo ogólne cele (zob. część I).

68. Należy zauważyć, że sukcesu tych projektów nie można zawdzięczać koncepcji działania 123 ani systemom wyboru wdrożonym przez państwa członkowskie: pozostałe 12 projektów wybranych przez te same państwa członkowskie za pośrednictwem tych samych systemów Trybunał w swojej analizie zaliczył do kategorii "niska lub bardzo niska wartość dodana".

69. Wybrane 24 projekty nie miały w założeniu stanowić próby statystycznej, którą można byłoby ekstrapolować w celu oszacowania częstości finansowania takich projektów w całej UE. Niemniej jednak te studia przypadku ukazują konsekwencje braku skutecznego programowania i skutecznej procedury wyboru: po pierwsze, nie zidentyfikowano potrzeb, nie wyznaczono szczegółowych celów i nie opracowano założeń koncepcyjnych działania w sposób umożliwiający jak najpełniejsze osiągnięcie tych celów, a po drugie, nie zapewniono skutecznej procedury wyboru.

CZĘŚĆ TRZECIA

CZY KOMISJA I PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE WŁAŚCIWIE MONITOROWAŁY I OCENIAŁY REZULTATY DZIAŁANIA?

70. Aby gospodarować unijnymi i krajowymi środkami w wysokości 9 mld euro przyznanymi na działanie 123, Komisja i państwa członkowskie powinny otrzymywać stosowne i aktualne informacje pochodzące z monitorowania i oceny, dzij+1ęki czemu mogłyby dostosowywać założenia koncepcyjne i wdrażanie tego działania w celu optymalizacji jego skuteczności i wydajności. Informacje na temat rezultatów i oddziaływania są również istotne z punktu widzenia rozliczalności, żeby pokazać, co osiągnięto z pomocą pieniędzy publicznych. Państwa członkowskie powinny gromadzić nie tylko dane pochodzące z wniosków o dofinansowanie i wniosków o płatność, ale również dane na temat rezultatów osiągniętych przez beneficjentów, przynajmniej dopóki nie upłynie pięcioletni okres, w którym zgodnie z przepisami UE beneficjenci muszą utrzymać inwestycje.

71. Zgodnie ze wspólnymi ramami monitorowania i oceny (CMEF) państwa członkowskie muszą gromadzić informacje dotyczące przynajmniej wspólnych wskaźników produktu i rezultatu oraz przedstawić ocenę śródokresową i ocenę ex post ich programów rozwoju obszarów wiejskich odpowiednio w roku 2010 i 2015. Ocena śródokresowa ma na celu wprowadzenie niezbędnych zmian do aktualnych programów, a także wniesienie wkładu do założeń koncepcyjnych programów na następne lata (2014–2020). Jeśli chodzi o działanie 123, w CMEF ustanowiono dwa wspólne wskaźniki rezultatu [18] oraz pięć wspólnych pytań oceniających [19].

72. Trybunał zbadał systemy gromadzenia danych i monitorowania w sześciu skontrolowanych państwach członkowskich oraz przeanalizował łącznie 23 sprawozdania z oceny śródokresowej.

PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE NIE MONITORUJĄ SKUTECZNIE PROJEKTÓW W RAMACH DZIAŁANIA 123

73. Dwa wspólne wskaźniki rezultatu dla działania 123 dotyczą skutków dla przedsiębiorstw przetwórstwa spożywczego. Dostarczają one niewiele informacji na temat osiągnięcia wartości dodanej ani skutków dla producentów. Żadne ze skontrolowanych państw członkowskich nie wprowadziło dodatkowych wskaźników rezultatu, które dostarczałyby takie informacje. Ponadto po upływie czterech lat od rozpoczęcia okresu programowania Polska i Rumunia nie dostarczyły kompletnych informacji na temat dwóch wspólnych wskaźników rezultatu, natomiast metodyka stosowana przez Hiszpanię (Kastylia i León), Francję oraz Włochy (Lacjum) nie była wiarygodna. Na przykład w regionie Kastylia i León zaczerpnięto prognozy z biznesplanów załączonych do wniosków o dotację dotyczące tylko sześciu spośród 444 projektów i wykorzystano je jako wskaźnik określający osiągniętą poprawę wyników finansowych przedsiębiorstw dla całego działania.

74. Spośród skontrolowanych państw członkowskich jedynie Litwa i Polska monitorowały deklarowane przez beneficjentów rezultaty projektów po udzieleniu im dotacji i dotyczyło to tylko wyników finansowych przedsiębiorstw oraz ich zatrudnienia.

OCENY ŚRÓDOKRESOWE SĄ W OGRANICZONYM STOPNIU PRZYDATNE DO WYKAZYWANIA WYDAJNOŚCI I SKUTECZNOŚCI DZIAŁANIA 123

75. W wyniku przeglądu 23 sprawozdań z ocen śródokresowych (SOŚ) przeprowadzonego w ramach kontroli stwierdzono, że w większości przypadków brakowało informacji niezbędnych do odpowiedzi na pytania oceniające, a ocena skuteczności projektu opiera się głównie na argumentach teoretycznych, nie zaś na dowodach płynących z ukończonych projektów. Uchybienia te potwierdziła metodologiczna ocena sprawozdań z oceny śródokresowej przeprowadzona przez Komisję: "Wczesny moment przeprowadzenia SOŚ, lecz również niewystarczające monitorowanie, były przyczyną trudności z dostępnością i jakością danych. Powody te uznano za największe przeszkody w osiągnięciu wiarygodnych wyników oceny".

76. Osiem spośród 23 SOŚ skontrolowanych przez Trybunał nie zawierało odpowiedzi na pytanie oceniające "W jakim stopniu wspomagane inwestycje przyczyniły się do poprawy konkurencyjności sektora rolnego i leśnego?", mimo że był to cel UE, na który przyznano pomoc. Pozostałe sprawozdania zawierały głównie pozytywną ocenę, mówiącą, że wzrosła konkurencyjność rolnictwa, a jednocześnie zawierały zastrzeżenie, że przedstawione wnioski opierają się na założeniach i oczekiwaniach. Oceny te były w znikomym stopniu przydatne do wykazania skuteczności lub wydajności działania 123, ponieważ nie oceniono "stopnia" poprawy (zob. ramka 11).

77. Skutki niewystarczającego monitorowania i uchybień w ocenie rezultatów działania 123 – wyrażające się w braku informacji stanowiących podstawę gospodarowania środkami finansowymi i dostosowywania otrzymywanego wsparcia – wykraczają poza obecny okres programowania. Informacje takie powinny być dostępne, aby możliwe było podjęcie świadomej decyzji o ewentualnym włączeniu równoważnego działania do kolejnego okresu programowania, rozpoczynającego się w 2014 r. Jeśli działanie takie zostanie włączone, państwa członkowskie muszą podjąć decyzję, czy programować to działanie oraz jakie środki z budżetu UE i z budżetów krajowych na nie przeznaczyć. Nie ma dowodów na to, czy wsparcie inwestycji przedsiębiorstw przetwórstwa spożywczego jest wydajnym i skutecznym sposobem poprawy konkurencyjności rolnictwa. Chociaż Komisja wprowadziła już pewne udoskonalenia w gromadzeniu danych – co jest warunkiem niezbędnym, by państwa członkowskie i Komisja mogły rozliczyć 9 mld euro przeznaczone na działanie 123 w obecnym okresie programowania – ich skutki zostaną prawdopodobnie osiągnięte zbyt późno, by uzyskać pełny obraz sytuacji przed podjęciem ważnych decyzji w sprawie programowania na lata 2014-2020.

RAMKA 11

WNIOSKI Z OCENY OPARTE NA ZAŁOŻENIACH

Portugalia – Azory

Oceniający przeanalizowali opisy zatwierdzonych projektów i doszli do wniosku, że inwestycje przyczyniły się do poprawy konkurencyjności, ponieważ opisy projektów obejmowały: tworzenie nowych produktów i produktów o większej wartości dodanej; zdolność do wprowadzenia nowych technologii i procesów oraz innowacji; zobowiązanie do jakości i zróżnicowania; podniesienie wydajności przetwarzania produktów rolnych itp. Nie wykazano, czy projekty te faktycznie osiągnęły takie wyniki ani jak wpłynęły na konkurencyjność rolnictwa.

Niemcy – Bawaria

Oceniający sformułowali wniosek, że "zakładają, iż zwiększenie konkurencyjności przemysłu spożywczego korzystnie wpłynie na konkurencyjność rolnictwa, ponieważ […] zostaną zagwarantowane możliwości zbytu wytwarzanych w Bawarii produktów rolnych". Nie przedstawiono żadnych dowodów na poparcie tego założenia.

WNIOSKI I ZALECENIA

78. W ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich państwa członkowskie mogą korzystać z budżetu UE, przy współfinansowaniu z budżetów krajowych, aby przyznawać dotacje na pokrycie kosztów inwestycji realizowanych przez przedsiębiorstwa zajmujące się przetwórstwem spożywczym i wprowadzaniem żywności do obrotu. Ma to na celu zwiększenie wartości dodanej produktów rolnych, a tym samym poprawę konkurencyjności rolnictwa.

79. W ramach kontroli starano się uzyskać odpowiedź na pytanie: "Czy wsparcie UE dla przemysłu przetwórstwa spożywczego w sposób skuteczny i wydajny zwiększało wartość dodaną produktów rolnych?" Nie można było na nie odpowiedzieć twierdząco z powodu uchybień w koncepcji programu oraz w stosowanych przez państwa członkowskie procedurach wyboru projektów. Trybunał stwierdza zatem, że wsparcia nie ukierunkowywano systematycznie na projekty, które w sposób skuteczny i wydajny zwiększają wartość dodaną produktów rolnych.

80. Trybunał ustalił jednak, że poszczególne skontrolowane projekty miały trwały charakter. Inwestycje poprawiły wyniki finansowe lub wydajność wielu skontrolowanych przedsiębiorstw beneficjentów, a w wyniku niektórych projektów do pewnego stopnia wzrosła wartość dodana produktów rolnych. Takich wyników należy oczekiwać, gdy przyznaje się dotacje na inwestycje przedsiębiorstwom zajmującym się przetwórstwem spożywczym i wprowadzaniem żywności do obrotu. Nie można jednak przypisać tych wyników samej koncepcji działania ani systemom stosowanym w państwach członkowskich; ponadto Trybunał stwierdził, że w przypadku większości skontrolowanych projektów istniały przesłanki wystąpienia efektu deadweight lub efektu przesunięcia.

81. Mimo że została zaprogramowana kwota 5,6 mld euro z budżetu UE, nie przedstawiono dowodów, które pozwoliłyby na wykazanie:

- że przedsiębiorstwa potrzebowały dotacji (w skali całego sektora lub indywidualnie),

- szczegółowych celów, których osiągnięcie miała umożliwić dotacja, oraz sposobu, w jaki to miało nastąpić,

- zwiększenia wartości dodanej produktów rolnych oraz osiągniętego wzrostu konkurencyjności rolnictwa.

82. Sytuacja ta powstała w wyniku współwystępowania następujących elementów: słabej jakości PROW, nieodpowiednich procedur wdrażania działania 123 w państwach członkowskich oraz uchybień w monitorowaniu i ocenie.

83. Prawodawstwo UE daje państwom członkowskim możliwość dostosowania działania 123, aby zaspokoić konkretne potrzeby krajowe lub regionalne. W prawodawstwie tym ustanowiono niewiele wymogów czy ograniczeń: obowiązek dopilnowania, by działanie było skuteczne i wydajne, ciąży na państwach członkowskich. Kluczową rolę w tym zakresie odgrywają PROW, w których zawarte są cele krajowe lub regionalne oraz sprecyzowany jest zakres działania 123 (pkt 12–18).

84. Jednak skontrolowane PROW zawierają jedynie cele ogólne, czasami będące dosłowną kopią celów UE, i nie precyzują szczegółowych strategii, które miałyby zwiększyć wartość dodaną produktów rolnych poprzez wzmocnienie przemysłu spożywczego. Brakuje uzasadnienia, w jaki sposób działanie to miałoby poprawić konkurencyjność rolnictwa w danym państwie członkowskim lub regionie. Niemniej jednak Komisja zatwierdziła te PROW (pkt 19–28).

ZALECENIE 1

Państwa członkowskie powinny w swoich PROW jasno wskazać – wraz z podaniem uzasadnienia – obszary, w których interwencja ze środków publicznych jest konieczna, aby zwiększyć wartość dodaną produktów rolnych, a tym samym poprawić konkurencyjność rolnictwa. PROW powinny zawierać szczegółowe i wymierne cele powiązane z tymi potrzebami.

Komisja powinna zatwierdzać jedynie takie PROW, które zawierają uzasadnione i kompleksowe strategie, jasno wykazujące, w jaki sposób wsparcie finansowe dla przemysłu spożywczego poprawi konkurencyjność rolnictwa.

85. Warunki kwalifikowalności ustanowione przez skontrolowane państwa członkowskie zakładały niewiele dodatkowych limitów dotyczących rodzajów inwestycji lub beneficjentów: w czterech skontrolowanych państwach członkowskich spośród sześciu praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa przetwórstwa spożywczego kwalifikowały się do wsparcia. Prawo UE nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia kryteriów wyboru, pozwalających dać pierwszeństwo najbardziej skutecznym i wydajnym kwalifikującym się projektom oraz odrzucić projekty, które nie cechują się gospodarnością. Jedynie cztery z sześciu państw członkowskich ustanowiły kryteria wyboru, ale nie były one stosowane: ponieważ państwa te dysponowały wystarczającym budżetem, finansowały wszystkie kwalifikujące się projekty, niezależnie od ich skuteczności i wydajności (pkt 29–41).

ZALECENIE 2

Państwa członkowskie powinny określić i konsekwentnie stosować kryteria gwarantujące wybór projektów najbardziej wydajnych i trwałych, jeśli chodzi o osiągnięcie szczegółowych celów państw członkowskich dotyczących zwiększenia wartości dodanej produktów rolnych oraz poprawę konkurencyjności rolnictwa.

Komisja powinna dopilnować, by kryteria te były stosowane prawidłowo i konsekwentnie, a nie tylko wtedy, gdy brakuje środków w budżecie.

86. Trybunał ustalił, że państwa członkowskie nie ukierunkowywały systematycznie finansowania na projekty, które wymagały – co można było wykazać – wsparcia ze środków publicznych. Istnieje w związku z tym ryzyko, że działanie 123 stanie się rodzajem subwencji – ogólnego wsparcia dla przedsiębiorstw inwestujących w sektor przetwórstwa żywności – a ponadto, że nastąpi zakłócenie konkurencji, a i tak już ograniczone środki publiczne będą marnowane. W konsekwencji prawdopodobieństwo wystąpienia efektu deadweight jest wysokie, a rezultaty projektów nie zawsze są osiągane dzięki dotacjom. Efekt przesunięcia ogranicza wydajność działania 123, ponieważ przedsiębiorstwa czasem wykorzystują dotowane inwestycje w celu przejęcia części rynku, a nie w celu zwiększenia wartości dodanej. Państwa członkowskie w dużej mierze ignorowały ryzyko wystąpienia efektu deadweight i efektu przesunięcia i nie uwzględniły ich oficjalnie w żadnym z programów rozwoju obszarów wiejskich ani w żadnej z procedur wyboru, które skontrolowano (pkt 42–69).

ZALECENIE 3

Komisja i państwa członkowskie powinny promować przyjmowanie najlepszych praktyk służących ograniczaniu ryzyka wystąpienia efektu deadweight i efektu przesunięcia. Państwa członkowskie powinny w związku z tym kierować pomoc do projektów, co do których można wykazać, że potrzebują wsparcia ze środków publicznych, i które przynoszą wartość dodaną. Państwa członkowskie powinny uwzględniać ryzyko wystąpienia efektu deadweight i efektu przesunięcia zarówno podczas sporządzania PROW, jak i podczas wyboru projektów. Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do przyjęcia praktyki, zgodnie z którą do zwrotu kwalifikowałyby się wydatki inwestycyjne poniesione dopiero po zatwierdzeniu dotacji.

87. Prawie jedna piąta (18%) budżetu UE przeznaczonego na poprawę konkurencyjności rolnictwa jest wypłacana przedsiębiorstwom zajmującym się przetwórstwem spożywczym i wprowadzaniem żywności do obrotu, ale skutki dla konkurencyjności rolnictwa mogą być jedynie pośrednie i nie istnieje jasna logika interwencji. Jest zatem istotne, aby państwa członkowskie i Komisja potrafiły wykazać, że środki budżetowe są wydawane w sposób wydajny i skuteczny. Jednak państwa członkowskie nie gromadzą informacji na temat osiągniętego zwiększenia wartości dodanej produktów rolnych ani skutków inwestycji dla konkurencyjności rolnictwa. Państwa członkowskie polegają w tym zakresie na ocenach, ale oceny śródokresowe w 2010 r. przeprowadzono jeszcze przed uzyskaniem wymiernych rezultatów, a więc płynące z nich wnioski nie zostały w wystarczającej mierze poparte dowodami. Ponieważ rezultaty ocen ex post będą dostępne dopiero po 2015 r., Komisja i państwa członkowskie, programując pomoc na okres 2014–2020, nie dysponują wystarczającą podstawą do oceny skuteczności wydatkowania kwoty 9 mld euro przeznaczonej na działanie 123 (pkt 70–77).

ZALECENIE 4

Komisja powinna skorzystać z możliwości, jaką daje nowy okres programowania, i udoskonalić wspólne ramy monitorowania i oceny, tak aby dostarczały one użytecznych informacji na temat efektów finansowanych projektów i działań. Oznacza to wzmocnienie prowadzonych ocen oraz ponowne rozważenie użyteczności długich sprawozdań z oceny śródokresowej, których rezultaty są wątpliwe.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Ioannis SARMAS, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 23 stycznia 2013 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Oś 1: poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego; oś 2: poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich; oś 3: poprawa jakości życia na obszarach wiejskich. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1) oraz decyzja Rady 2006/144/WE z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla rozwoju obszarów wiejskich (okres programowania 2007–2013) (Dz.U. L 55 z 25.2.2006, s. 20).

[2] W przypadku przedsiębiorstw, które nie należą do kategorii małych i średnich (tj. zatrudniają poniżej 250 pracowników i osiągają obroty poniżej 50 mln euro), maksymalna stawka pomocy jest o połowę mniejsza.

[***] Termin stosowany w rozporządzeniu na określenie działań – przyp. tłum.

[4] Unia Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, Rural Development in the European Union – Statistical and Economic Information, Report 2011 (Rozwój obszarów wiejskich w Unii Europejskiej – informacje statystyczne i gospodarcze, sprawozdanie za 2011 r.), ust. 4.3.4 [Main Rural Development Instruments funded by EAFRD (Główne instrumenty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich finansowane ze środków EFFROW)].

[5] Efekt deadweight dotyczy sytuacji, w których beneficjent dokonałby inwestycji, nawet gdyby wsparcie finansowe ze środków publicznych nie było dostępne. Efekt przesunięcia to stopień, w jakim promowanie danej działalności dzięki wsparciu publicznemu skutkuje ograniczeniem innej działalności.

[6] Decyzja Rady 2006/144/WE.

[7] Art. 43 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15) stanowi: "W odniesieniu do środków inwestycyjnych, państwa członkowskie zapewniają, że wsparcie jest ukierunkowane na wyraźnie określone cele, które odzwierciedlają stwierdzone potrzeby strukturalne terytorialne oraz niekorzystne czynniki strukturalne.".

[8] Art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005.

[9] Art. 26 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U. L 160 z 26.6.1999, s. 80).

[10] Art. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 355/77 z dnia 15 lutego 1977 r. w sprawie wspólnych działań w celu poprawy warunków, w jakich produkty rolne są przetwarzane i wprowadzane do obrotu (Dz.U. L 51 z 23.2.1977, s. 1); art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 866/90 z dnia 29 marca 1990 r. w sprawie poprawy warunków przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów rolnych (Dz. U. L 91 z 6.4.1990, s. 1); art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 951/97 z dnia 20 maja 1997 r. w sprawie poprawy warunków przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów rolnych (Dz.U. L 142 z 2.6.1997, s. 22).

[11] Art. 28 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005.

[12] Art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006.

[13] Zob. pkt 33–37 sprawozdania specjalnego nr 8/2012 (http://eca.europa.eu).

[14] Zapis taki znajdował się wcześniej w art. 26 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999.

[15] Litwa i Polska to wyjątki, ponieważ tamtejsze przedsiębiorstwa musiały przedstawić pewne informacje dotyczące ich sytuacji finansowej po przyznaniu dotacji.

[16] Sprawozdanie specjalne nr 5/2010 "Wdrożenie podejścia Leader w zakresie rozwoju obszarów wiejskich"; sprawozdanie specjalne nr 8/2012 "Ukierunkowanie pomocy na modernizację gospodarstw rolnych" (http://eca.europa.eu).

[17] We wspólnych ramach monitorowania i oceny Komisja na potrzeby oceny horyzontalnej sformułowała pytanie: "W jakim stopniu projekt programu pomyślnie uniknął efektu deadweight (tzw. biegu jałowego) lub przesunięcia?". Odpowiedzi udzielone na to pytanie w ocenach śródokresowych PROW przez Republikę Czeską, Niemcy (Dolna Saksonia/Brema i Meklemburgia- -Pomorze Przednie), Litwę, Zjednoczone Królestwo (Anglia i Walia) wskazują, że ryzyko wystąpienia efektu deadweight w przypadku działania 123 wynosi około 50%.

[18] 1)Wzrost wartości dodanej brutto we wspartych przedsiębiorstwach (mierzy on poprawę wyników finansowych przedsiębiorstwa).2)Liczba przedsiębiorstw, które wprowadziły nowe produkty lub nowe technologie.

[19] 1)W jakim stopniu wspierane inwestycje przyczyniły się do wprowadzenia nowych technologii i innowacji?2)W jakim stopniu wspomagane inwestycje przyczyniły się do poprawy jakości produktów rolnych i leśnych?3)W jakim stopniu wspomagane inwestycje przyczyniły się do poprawy wydajności w przetwórstwie i wprowadzaniu na rynek produktów rolnych i leśnych?4)W jakim stopniu wspierane inwestycje przyczyniły się do poprawy dostępu do rynku i udziału w rynku gospodarstw leśnych, w tym w sektorach takich jak sektor energii odnawialnej?5)W jakim stopniu wspomagane inwestycje przyczyniły się do poprawy konkurencyjności sektora rolnego i leśnego?

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

WYKRES – FUNDUSZE UE ZAPROGRAMOWANE I WYDANE NA DZIAŁANIE 123 (WG STANU NA GRUDZIEŃ 2011 R.)

Wydatki zaprogramowane (2007–2013): 5557735472 euro

Wydatki zrealizowane (2007 – grudzień 2011): 1940224033 euro (34,9%)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Zestawienie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie danych dostępnych na stronie internetowej Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich: Wskaźniki finansowe i rzeczowe (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_pl.cfm). Do grudnia 2011 r. Niderlandy nie zadeklarowały żadnych wydatków. Irlandia nie zaprogramowała działania 123.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

WYKAZ SKONTROLOWANYCH PROJEKTÓW ORAZ PRZEDSTAWIONA PRZEZ TRYBUNAŁ OCENA WYDAJNOŚCI I SKUTECZNOŚCI DOTACJI

Państwo członkowskie | Opis | Kwalifikowalne koszty (zaokrąglone) (w EUR) | Pomoc publiczna jako % kosztów kwalifikowalnych | Trwały charakter [1] | Wykazana wartość dodana produktów rolnych | Przesłanki wystąpienia efektudeadweight | Przesłanki wystąpienia efektu przesunięcia | Ocena ogólnej wydajności i skuteczności dotacji |

Hiszpania (Kastylia i León) | Rozbudowa obiektu i nowy sprzęt do obróbki mięsa | 1000000 | 18% | tak | wysoka | umiarkowane | słabe | umiarkowana |

Dodatkowa linia produkcyjna do obróbki ziemniaków | 600000 | 20% | tak | niska | silne | silne | bardzo niska |

Budowa wytwórni wina | 1500000 | 10% | tak | wysoka | umiarkowane | umiarkowane | umiarkowana |

Dodatkowa linia produkcyjna do obróbki ziemniaków | 2200000 | 34% | tak | umiarkowana | umiarkowane | umiarkowane | umiarkowana |

Dodatkowa powierzchnia magazynowa na owoce | 30000 | 40% | tak | niska | silne | słabe [2] | bardzo niska |

Francja | Dodatkowa linia produkcyjna do krojenia i pakowania sera | 800000 | 20% | tak | niska | umiarkowane | silne | bardzo niska |

Sprzęt dla nowego przetwórcy warzyw ekologicznych | 200000 | 39% | tak | wysoka | słabe | słabe | wysoka |

Nowe wyposażenie wytwórni wina | 200000 | 40% | tak | umiarkowana | silne | umiarkowane | niska |

Nowe wyposażenie linii obróbki i pakowania mięsa | 700000 | 26% | tak | umiarkowana | słabe | umiarkowane | umiarkowana |

Nowe wyposażenie wytwórni wina | 200000 | 34% | tak | wysoka | silne | umiarkowane | niska |

Włochy (Lacjum) | Nowy sprzęt do jednoczesnej obróbki oliwek z produkcji ekologicznej i konwencjonalnej | 200000 | 40% | tak | wysoka | silne | słabe [2] | niska |

Nowe wydajniejsze urządzenia do przemiału | 200000 | 40% | tak | niska | słabe | słabe [2] | niska |

Renowacja fabryki i nowy sprzęt do obróbki i pakowania kasztanów jadalnych | 250000 | 40% | tak | umiarkowana | umiarkowane | słabe [2] | umiarkowana |

Nowa infrastruktura do przechowywania, pakowania i dystrybucji owoców i warzyw | 900000 | 38% | tak | umiarkowana | słabe | umiarkowane | umiarkowana |

Nowe wyposażenie wytwórni wina | 250000 | 40% | tak | umiarkowana | silne | umiarkowane | niska |

Litwa | Nowa infrastruktura do suszenia i przechowywania zboża | 4150000 | 40% | tak | niska | umiarkowane | silne | bardzo niska |

Polska | Nowe wyposażenie mleczarni | 3500000 | 25% | tak | umiarkowana | umiarkowane | słabe | umiarkowana |

Nowy sprzęt i samochody dostawcze dla przetwórcy warzyw | 700000 | 40% | tak | umiarkowana | silne | słabe | niska |

Nowy sprzęt do obróbki produktów mięsnych | 350000 | 40% | tak | umiarkowana | silne | słabe [2] | niska |

Nowy sprzęt do przygotowywania i pakowania warzyw | 900000 | 40% | tak | umiarkowana | umiarkowane | słabe | umiarkowana |

Rumunia | Nowe wyposażenie wytwórni wina | 1100000 | 50% | tak | wysoka | słabe | słabe | wysoka |

Nowy sprzęt do obróbki warzyw | 1500000 | 50% | tak | umiarkowana | umiarkowane | umiarkowane | umiarkowana |

Nowy sprzęt do obróbki mięsa | 400000 | 50% | tak | umiarkowana | umiarkowane | umiarkowane | umiarkowana |

Nowe wyposażenie i samochody dostawcze dla młyna | 1800000 | 50% | tak | niska | umiarkowane | silne | bardzo niska |

Wydajność | Przesłanki wystąpienia efektu przesunięcia |

słabe | umiarkowane | silne |

Przesłanki wystąpienia efektudeadweight | słabe | wysoka | umiarkowana | niska |

umiarkowane | umiarkowana | umiarkowana | niska |

silne | niska | niska | niska |

Ogólna wydajność i skuteczność | Wydajność |

niska | umiarkowana | wysoka |

Wartość dodana | niska | bardzo niska | niska | niska |

umiarkowana | niska | umiarkowana | umiarkowana |

wysoka | niska | umiarkowana | wysoka |

Kryteria oceny |

Wykazana wartość dodana produktów rolnych | Wkład projektu w osiągnięcie następujących rezultatów: wzrost wartości rynkowej (ceny sprzedaży) produktówpoprawa jakości produktów (w tym zwiększenie higieny, przestrzegania norm środowiskowych i poprawa w zakresie dobrostanu zwierząt)rozwój nowych produktów i rynków zbytu (w odpowiedzi na możliwości rynkowe dla produktów o wysokiej jakości) |

Przesłanki wystąpienia efektudeadweight | własna ocena beneficjenta odnosząca się do tego, w jakim stopniu inwestycja zostałaby zrealizowana bez dotacjirozpoczęcie lub nawet ukończenie realizacji projektu inwestycyjnego przed złożeniem wniosku o dotację / przed wydaniem decyzji o przyznaniu dotacjiprojekt prefinansowany w głównej mierze lub w całości ze środków własnychwycena inwestycji świadczy o wysokiej stopie zwrotu (lub o krótkim okresie zwrotu nakładów) oraz nic nie wskazuje na to, że beneficjent miał trudności ze zgromadzeniem kapitałusytuacja finansowa przedsiębiorstwa w dniu złożenia wniosku jest bardzo dobra |

Przesłanki wystąpienia efektu przesunięcia | własna ocena beneficjenta odnosząca się do efektu przesunięciabeneficjent działa na stabilnym lub zmniejszającym się rynku o nieznacznym zróżnicowaniu produktów, a głównym celem projektu było zwiększenie zdolności produkcyjnej/udziału w rynku lub podniesienie wydajności / ograniczenie kosztówcelem projektu było zdominowanie poszczególnych rodzajów działalności w ramach łańcucha wartości dodanej (pakowanie, etykietowanie, transport itp.) |

[1] Działalność związana z projektem była nadal prowadzona w czasie wizyty kontrolnej.

[2] Projekt miał na celu zdobycie części rynku, ale nie osiągnięto tego rezultatu do czasu wizyty kontrolnej.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK III

SKONTROLOWANE SPRAWOZDANIA Z OCENY ŚRÓDOKRESOWEJ

Bułgaria

Republika Czeska

Niemcy – Bawaria

Niemcy – Brandenburgia/Berlin

Niemcy – Meklemburgia-Pomorze Przednie

Niemcy – Dolna Saksonia/Brema

Hiszpania – Andaluzja

Hiszpania – Kastylia-La Mancha

Hiszpania – Kastylia i León

Hiszpania – Estremadura

Francja kontynentalna

Włochy – Kalabria

Włochy – Emilia-Romania

Włochy – Lacjum

Włochy – Apulia

Litwa

Austria

Polska

Portugalia kontynentalna

Portugalia – Azory

Rumunia

Zjednoczone Królestwo – Anglia

Zjednoczone Królestwo – Walia

--------------------------------------------------