Bruksela, dnia 10.1.2005

COM(2004) 855 końcowy

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Piąte sprawozdanie zgodne z art. 12 rozporządzenia (EWG, Euratom) nr 1553/89 o poborze podatku od wartości od wartości dodanej i procedurach kontrolnych{SEC(2004)1721}

SPIS TREŚCI

1. Wstęp 3

1.1. Czym są sprawozdania na mocy art. 12? 3

1.2. Piąte sprawozdanie 3

1.3. Poprzednie zalecenia 3

2. Zasadnicze ustalenia piątego sprawozdania 4

2.1. Organizacja, struktura i polityka VAT 4

2.2. Zasoby ludzkie 4

2.3. Rejestracja 5

2.4. Kontrole 5

2.5. Odzyskiwanie i windykacja długów 7

2.6. Dobrowolne podporządkowanie się 7

2.7. Komputeryzacja 8

2.8. Wywiad 8

2.9. Ewaluacja i wskaźniki wyników 8

3. Konkluzje i zalecenia 8

1. WSTęP

1.1. Czym są sprawozdania na mocy art. 12?

Art. 12 rozporządzenia Rady (EWG, EURATOM) nr 1553/89[1] w sprawie ostatecznych jednolitych warunków poboru środków pochodzących z podatku od wartości dodanej zobowiązuje Komisję do przedstawiania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania co trzy lata. Sprawozdanie to powinno analizować procedury stosowane przez Państwa Członkowskie przy rejestracji podatników oraz ustalenia i poboru VAT, a także różnice między nimi, jak również rezultaty działania systemów kontroli VAT stosowanych przez Państwa Członkowskie. Sprawozdanie powinno także sugerować możliwe usprawnienia.

Komisja dotychczas przedstawiła cztery sprawozdania. Zalecenia pierwszego sprawozdania koncentrowały się na poprawie dobrowolnego i przymusowego uiszczania VAT, ze szczególnym uwzględnieniem promowana dobrowolnego podporządkowania się podatników obciążeniu VAT. Pierwsze dwa sprawozdania badały środki, którymi dysponują administracje podatkowe oraz ich organizację i zalecane usprawnienia procesu administracyjnego. Drugie sprawozdanie sugerowało także dalsze usprawnianie usług świadczonych na rzecz podatników, rozwój analizy prewencyjnej, a także plany działań minimalizujących niepodporządkowanie się podatników oraz rozwijanie i usprawnianie komputeryzacji. Proponowało ono także usprawnienie zarządzania zadłużeniem. Trzecie sprawozdanie omawiało sposoby rozwiązywania problemów z kontrolą VAT i metody walki z oszustwami. Komisja zachęciła do kompleksowej analizy po to, żeby określić najlepsze praktyki oraz wymieniła sektory obarczone największym ryzykiem wystąpienia oszustw. Czwarte sprawozdanie dotyczyło roli współpracy administracyjnej przy zwiększaniu skuteczności polityki walki z oszustwami. Dla osiągnięcia tego celu sprawozdanie zalecało Państwom Członkowskim uwzględnienie wyzwań nowych technologii.

1.2. Piąt e sprawozdanie

Piąt e sprawozdanie ukazuje się tuż po największym rozszerzeniu w historii Wspólnoty/Unii Europejskiej. Bardzo ważne jest, by sprawozdanie to, mimo iż dotyczy jedynie piętnastu Państw Członkowskich tworzących Unię Europejską do 2003, było analizowane nie tylko przez administracje, których pracę analizuje. Administracje dziesięciu nowych Państw Członkowskich poprzez jego przestudiowanie mogą również uzyskać wgląd w organizację i stosowanie procedur VAT.

1.3. Poprzednie zalecenia

Poprzednie zalecenia miały na celu optymalizację wywiązywania się podatników z ich obowiązków i zapobieganie oszustwom za pomocą efektywnej strategii kontrolnej. Jednocześnie akcentowano ułatwianie podatnikom podporządkowanie się prawu i zapewnienie opłacalności takiego zachowania. Załącznik do niniejszego podsumowania {SEC(2004)1721} pokazuje, że Państwa Członkowskie przyjęły wiele z tych zaleceń. Istnieje jednak pole do dalszych usprawnień, a główną konkluzją dotyczy tego, że w określonych obszarach pozostaje jeszcze wiele do zrobienia.

2. Zasadnicze ustalenia piąt EGO SPRAWOZDANIA

2.1. ORGANIZACJA, STRUKTURA I POLITYKA VAT

Chociaż VAT istnieje we Wspólnocie Europejskiej od około czterdziestu lat, do tej pory nie podjęto wysiłków mających na celu harmonizowanie organizacji kontroli VAT ani struktury administracji VAT, mimo iż pewne środki i inicjatywy wspólnotowe zakładają ograniczoną zbieżność organizacyjną w celu umożliwienia działania. Historycznie rzecz biorąc, osobne wydziały zarządzały różnymi podatkami, mimo iż teoretycznie były one podporządkowane jednemu ministerstwu lub dyrekcji generalnej. Poprzednie sprawozdania wskazywały, że administrowanie wszystkimi podatkami zyskałoby dzięki bliższej integracji strukturalnej lub chociaż zwiększonej współpracy między poszczególnymi służbami, ponieważ oszustwa i nieprawidłowości nie uwzględniają wspomnianych wyżej podziałów. Produktem ubocznym skuteczniejszego zwalczania nieprawidłowości za pomocą takiej integracji byłoby uproszczenie relacji podatnika ze zintegrowanymi władzami fiskalnymi.

W kilku Państwach Członkowskich reorganizacja pociągnęła za sobą zawężenie odpowiedzialności za różne podatki w ramach pojedynczej struktury lub przynajmniej do mniejszej ilości osobnych struktur; żadne Państwo Członkowskie nie posunęło się do rozdzielenia poprzednio zintegrowanych służb podatkowych. Z drugiej strony nie ma zgody co do wyboru między zwiększoną centralizacją a decentralizacją geograficzną tam, gdzie wystąpiły ruchy w obu tych kierunkach. Kilka Państw Członkowskich zadeklarowało decentralizację konstytucjonalnie. Badanie wykazało, że nawet w przypadku podejścia scentralizowanego, w praktyce urzędy lokalne zazwyczaj cieszą się znaczącą niezależnością, gdyż wiedza i doświadczenie są zasadnicze dla skutecznej kontroli właśnie na poziomie lokalnym.

Mimo tendencji do konsolidacji zadań fiskalnych w jednym lub przynajmniej w mniejszej ilości departamentów, administracje VAT wciąż mają różne formy, począwszy od autonomicznej służby VAT, aż do całkowitego wtopienia w jeden z rodzajów administracji fiskalnej. Wszystkie administracje VAT rejestrują podatników, kontrolują ich działania i pobierają podatek. Jednak odpowiedzialność za zwalczanie oszustw jest czasem dzielona z innymi służbami wykonującymi zadania czysto represyjne. Wydaje się, że istnieją dowody, iż ściślejsza integracja, lub przynajmniej lepsza współpraca przynosi kontroli podatkowej korzyści. Kwestie organizacyjne należy przedstawiać w kontekście ogólnej polityki VAT. Przynajmniej dwanaście Państw Członkowskich zrewidowało swoją politykę po publikacji czwartego sprawozdania. Reorganizacja często prowadziła do uproszczenia struktur i procedur w celu maksymalizacji wydajności.

W kwestiach polityki podatkowej mimo akcentowania znaczenia praw człowieka i obywatela, a także rosnącej presji na promowanie działalności gospodarczej poprzez zmniejszenie obciążeń administracyjnych, kilka administracji podatkowych uzyskało nowe instrumenty prawne do zwalczania oszustw, m.in. wprowadzono odpowiedzialność solidarną, uprawnienie do zabezpieczenia długów obarczonych wysokim ryzykiem, surowsze zasady dowodowe warunkujące uprawnienie do potrącenia naliczonego podatku VAT.

2.2. Zasoby ludzkie

Zebrane dane pokazują, że liczba urzędników których praca jest wyłącznie lub częściowo związana z VAT między 1999 a 2003 pozostawała stosunkowo stabilna, mimo niewielkiego wzrostu lub spadku w niektórych administracjach. Wszystkie administracje podatkowe angażują się w kształcenie ustawiczne, by podnosić kwalifikacje personelu. Jednakże liczba urzędników uczęszczających na kursy i liczba dni spędzonych na szkoleniu w większości Państw Członkowskich zmienia się z roku na rok i nie ma tutaj jednoznacznych tendencji. Mimo, że badanie wykazało słabości oceny procedur i praktyk, większość Państw Członkowskich ocenia swój personel zgodnie z precyzyjnymi zasadami, stosując kryteria ilościowe i jakościowe. Jedynie w dwóch Państwach Członkowskich brak formalnego mechanizmu oceny.

2.3. Rejestracja

Podatnicy muszą zarejestrować się i otrzymać numer VAT. Administracje krajowe zdają sobie sprawę, że osoba mająca zamiar prowadzić handel towarami lub usługami praktycznie nie może odmówić rejestracji. Państwa Członkowskie i Komisja doszły do wniosku, że procedura rejestracyjna może i powinna być użyta jako narzędzie zwalczania niewykrytych oszustw handlowych, gdyż umożliwia ona sprawdzenie szczerości intencji danej osoby. Zatem w większości Państw Członkowskich ustala się, czy sprawdzane osoby fizyczne lub dyrektorowie przedsiębiorstw nie mają historii niepodporządkowania się prawu podatkowemu i prawom pokrewnym. Jeżeli stwierdzone zostanie niepodporządkowanie się, rejestrację można uzależnić od spełnienia warunków specjalnych (np. zabezpieczenia lub częstszych zeznań podatkowych) i na pewno będzie ona prowadzić do dokładniejszego sprawdzenia planowanej działalności takich osób niż działalności przedsiębiorców, o których wiadomo, że podporządkowują się prawu. Wydaje się, że dokładne sprawdzenie ubiegających się o numer stało się normą i w niektórych Państwach Członkowskich wydłużyło okres oczekiwania na numer przez przedsiębiorców, których działalność uznaje się za obarczoną ryzykiem.

Wśród Państw Członkowskich nie ma jednolitego podejścia do problemu wykrywania niezarejestrowanych przedsiębiorców. Wcześniejsze sprawozdania akcentowały wagę zachęcania przedsiębiorców do dobrowolnego podporządkowania się, a badanie wykazało że Państwa Członkowskie ogólnie rzecz biorąc akceptują potrzebę inwestowania środków w taki sposób załatwiania spraw, by zmniejszyć czasochłonność i koszty ponoszone przez przedsiębiorców przy wypełnianiu obowiązków np. związanych z rejestracją. Jednocześnie bardziej rygorystyczne kontrole, szczególnie kontrole celowe, zachęcają do podporządkowania się zwiększając prawdopodobieństwo wykrycia niepodporządkowania. Dużą rolę odgrywają w tym procesie technologie informatyczne, np. rejestracja on-line.

2.4. Kontrole

Kontrolerzy muszą mieć nieskrępowany dostęp do pomieszczeń przedsiębiorców, zapisów handlowych i miejsc związanych z nimi, wszystkie administracje podatkowe do tej pory nadały swoim kontrolerom odpowiednie uprawnienia. Uprawnienia te są w sposób naturalny równoważone poprzez prawa podatników, zasady ochrony danych i inne czynniki.

Ponad połowa kontroli zazwyczaj przebiega w pomieszczeniach podatników. Jest to zgodne z zaleceniem poprzednich sprawozdań, by częściej przeprowadzać kontrolę na miejscu, a nie „sprawdzanie zza biurka,” choć czasem może ono wystarczać. Badanie odkryło rosnącą tendencję do tworzenia specjalnych działów zajmujących się dużymi firmami. Komisja popiera taką elastyczność i sugeruje, by Państwa Członkowskie rozważyły podobne, wyspecjalizowane podejście w stosunku do grup firm działających jako pojedynczy podmiot oraz do podatników mieszanych, którzy łączą działalność opodatkowaną i nieopodatkowaną. Coraz częściej uważa się, że tam, gdzie pozostawiono kontrolę pojedynczych podatków, niezbędny jest kontakt urzędników kontrolujących różne podatki jednego podatnika lub też powołanie ogólnego koordynatora.

Punktem wyjścia dla większości kontroli jest deklaracja (zeznanie podatkowe). Zgodnie z prawem wspólnotowym Państwa Członkowskie obecnie muszą przyjmować zeznania elektroniczne, a niektóre z państw nawet wymagają takiej formy. Technologia informatyczna umożliwia szybką i dokładną analizę zeznań elektronicznych. Administracje mają obecnie aktywne podejście do przedsiębiorców, którzy nie złożą deklaracji terminowo. Jednakże niewiele Państw Członkowskich ma dokładne dane dotyczące kwot VAT, które udało im się w ten sposób odzyskać.

Większość administracji ma program kontrolny, zazwyczaj roczny, który ma na celu ukierunkowanie na obszary wysokiego ryzyka i dopilnowanie, by wszyscy podatnicy byli okresowo kontrolowani. Duzi przedsiębiorcy są często obsługiwani osobno: mogą być monitorowani stale lub prawdopodobnie zostaną odwiedzeni przynajmniej raz na trzy lata. Z drugiej strony mali przedsiębiorcy mogą być odwiedzani rzadko, szczególnie gdy nie zostaną wybrani przez programy kontrolne lub w ramach analizy ryzyka. Komisja sugeruje, by grupy VAT i wspomniani podatnicy mieszani stwarzający szczególne problemy byli również często włączani w programy kontrolne. Niewiele Państw Członkowskich mogło pochwalić się wykazaniem względnego odsetka podatników skontrolowanych ściśle według założonego programu oraz wybranych z innych powodów. Mimo, iż Komisja preferuje planowanie kontroli, uważa się, że istotne jest zachowanie elastyczności i umożliwienie odejścia od programu, gdy zmienią się warunki lub udostępnione zostaną nowe informacje.

Badanie wykazało, że działalność kontrolna jest zazwyczaj (jeżeli w ogóle) oceniana ilościowo (tj. ilość zaangażowanych osób/dni), a nie jakościowo. Jednak wprowadzenie przez niektóre Państwa Członkowskie mechanizmu informacji zwrotnej i „wglądu w kontrolę”, które można następnie rozesłać do wszystkich kontrolerów jest interesującym sposobem rozpowszechniania skutecznej praktyki. Sprawozdania z kontroli są zazwyczaj przechowywane na poziomie lokalnym, czasem tylko w formie papierowej. Komisja poleca pójście za przykładem Państw Członkowskich, które przechowują elektroniczne akta podatników. Około połowa Państw Członkowskich przechowuje rejestry przedsiębiorców, o których wiadomo, iż uchylali się od opodatkowania lub też są o to podejrzani, lecz krajowe przepisy o ochronie danych osobowych mogą takie praktyki ograniczać. Rejestry takie w sposób naturalny zapewniają informacje źródłowe istotne dla planowania kontroli oraz, jak już wspomniano, gdy wymagana jest rejestracja. Administracje zazwyczaj nawet bez wyszukanej analizy ryzyka mają dobre rozeznanie obszarów, w których powszechne są oszustwa. Komisja wspierała te działania pomagając Państwom Członkowskim w upowszechnianiu najlepszych praktyk i zapewniając im nowe środki prawne pozwalające na dzielenie się informacjami na temat oszustw transgranicznych.[2]

W celu spełnienia powszechnie obowiązujących wymagań kontrolerzy zazwyczaj kierują się wskazówkami i listami kontrolnymi bez względu na to, czy istnieje szczegółowy program. Wszystkie, z wyjątkiem dwóch, państw członkowskich prowadzą skomputeryzowane kontrole i dostarczają swoim kontrolerom narzędzia i technologie informatyczne. Poprzednie sprawozdania zgodne z art. 12. podkreślały znaczenie rozwijania komputeryzacji; wciąż następuje postęp w na tym polu, jednak Komisja wciąż przypomina, iż wprowadzenie i stałe udoskonalanie komputeryzacji przynosi korzyści zarówno administracji, jak też podporządkowującym się przedsiębiorcom. Badanie wykazało, że większość Państw Członkowskich gromadzi niewiele informacji o kontrolach i ich rezultatach, niektóre nie archiwizują nawet liczby kontroli i kwot niezapłaconego podatku, które zidentyfikowano i odzyskano. Dostępne dane wskazują, że zakres kontroli ulega zmianom i w jednym Państwie Członkowskim można obecnie zaobserwować zmniejszenie działalności kontrolnej. Komisja zachęca Państwa Członkowskie do prowadzenia lepszej statystyki i zapisu wyników ich akcji kontrolnych.

2.5. Odzyskiwanie i windykacja długów

Zachęcanie do dobrowolnego podporządkowania się pomaga zagwarantować terminowe odzyskiwanie należności bez dodatkowych środków przymusu. Jednakże poprzednie sprawozdania także nakłaniały Państwa Członkowskie do zarządzania długami, które maksymalizowałoby płatności. Do poprawy sytuacji przyczyniło się polepszenie informacji o podatnikach i ich finansowej sytuacji, zidentyfikowanie podatników, którzy mogą stać się niewypłacalni lub nie będzie można ustalić ich miejsca pobytu, błyskawiczna reakcja w przypadku braku płatności i zacieśnienie relacji między służbami zarządzającymi różnymi podatkami. Zarządzanie długami umożliwiające odroczenie lub płatności w ratach prawdopodobnie przyniesie lepsze efekty w przysparzaniu dochodów niż doprowadzanie podatnika do niewypłacalności. Departamenty podatkowe często posiadają informacje bankowe i inne informacje finansowe dotyczące podatnika, jak również informacje pochodzące z innych źródeł. Tam, gdzie prawo o ochronie prywatności nie ogranicza dostępu do takich informacji mogą one zostać użyte zarówno do zapobiegania potencjalnemu niewywiązaniu się z płatności, jak też wskazać, w jaki sposób przeprowadzić ich windykację.

Zakres instrumentów, które można zastosować do odzyskiwania długów jest bardzo szeroki, ale coraz częściej podkreśla się znaczenie interwencji zapobiegawczej, która ma na celu uniknięcie stosowania takich środków. Badanie ujawniło znaczne różnice w praktyce wpisywania pozornie niespłacalnych długów jako straty. Co najmniej trzy Państwa Członkowskie wspomniały o możliwości anulowania długów, których odzyskanie wiązałoby się z nieproporcjonalnymi kosztami. Istnieje wyraźna tendencja do zniesienia pierwszeństwa przyznawanego długom podatkowym w przypadku bankructwa. Obecnie siedem Państw Członkowskich rewiduje procedury odzyskiwania mając na względzie reformę. Proces taki byłby znacząco usprawniony poprzez dokładniejsze monitorowanie długów i lepszą ocenę mechanizmów odzyskiwania niż obecnie ujawniona sytuacja.

2.6. Dobrowolne podporządk owanie się

Zachęcanie do dobrowolnego podporządkowania się leży u podstawy wielu zaleceń poprzednich sprawozdań. Rejestracja, samo-oszacowanie, składanie zeznań VAT i terminowe płatności bez upominania przez administrację redukują koszty i dlatego opłacalne są inwestycje środków w dobrowolne podporządkowanie się. Jednakże, aby system działał podatnicy muszą być przekonani o korzyściach wypływających dla nich, muszą uważać system podatkowy za wystarczająco sprawiedliwy i muszą być przekonani o efektywności i zdolności windykacyjnych administracji.

2.7. Komputeryzacja

Administracje wszystkich Państw Członkowskich skomputeryzowały niektóre, a kilka nawet wszystkie, ze swoich działań. Istnieją dwa aspekty takiego działania: administracja korzysta z komputeryzacji swoich własnych działań oraz świadczeń na rzecz podatników. Działania takie znakomicie pasują do promocji dobrowolnego podporządkowania się. Zwiększające się wykorzystanie technologii informatycznej jest zjawiskiem powszechnym na wszystkich poziomach przedsiębiorczości i administracji. Zebrane w niniejszym sprawozdaniu informacje dotyczące korzyści wynikających z roztropnej komputeryzacji mogą pomóc w rozpowszechnianiu najlepszej praktyki. Państwa Członkowskie, które jeszcze nie korzystają ze skomputeryzowanej kontroli w niniejszym raporcie mogą znaleźć odpowiednie porady.

2.8. Wywiad

Wcześniejsze sprawozdania pokazały zalety ustanowienia działów wyspecjalizowanych w poborze, analizie i rozpowszechnianiu pozyskanych informacji. Tylko pięć Państw Członkowskich stworzyło centralny dział wywiadu zajmujący się gromadzeniem i przesyłaniem informacji o poszczególnych podatnikach, tendencjach sektorowych i rodzajach oszustw, pozostałe państwa działają w strukturach zdecentralizowanych. Komisja ustaliła, że zdecentralizowana organizacja może działać efektywniej dzięki rozwojowi nowoczesnych sieci komputerowych. Jednakże przynajmniej pięć Państw Członkowskich najwyraźniej nie przekazuje wyników kontroli do systemu wywiadu, a jedynie nieznaczna mniejszość posiada w pełni funkcjonujący system wywiadu obejmujący strukturalne zbieranie danych, informacje zwrotne i pokontrolne. Wciąż istnieje to pole do poprawy.

2.9. Ewaluacja i wskaźniki wyników

Tak jak zalecano w poprzednich sprawozdaniach administracje podatkowe coraz efektywniej wykorzystują wskaźniki wyników do pomiaru wydajności, skuteczności i zastosowania planów i programów. Jednakże dotychczas większość wskaźników ma charakter ilościowy, nie jakościowy i rzadko uwzględnia koszty podatników. Komisja sugeruje poświęcanie większej uwagi jakości usług świadczonych zarówno władzom fiskalnym, jak też podatnikom.

3. Konkluzje i zalecenia

Pełny wykaz konkluzji i zaleceń został podany w dokumencie roboczym służb Komisji (SEC(2004)1721).

[1] Dz.U. L155 z 07.06.1989.

[2] Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego o stosowaniu uzgodnień dotyczących współpracy administracyjnej w zwalczaniu oszustw związanych z podatkiem od wartości dodanej, COM (2004) 260 i rozporządzenie Rady (WE) nr 1798/2003 z 7 października 2003 w sprawie współpracy administracyjnej.