[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 23.2.2011

KOM(2011) 76 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Ocena unijnych umów o readmisji

SEK(2011) 209 wersja ostatecznaSEK(2011) 210 wersja ostatecznaSEK(2011) 211 wersja ostatecznaSEK(2011) 212 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Ocena unijnych umów o readmisji

WPROWADZENIE

W programie sztokholmskim Rada zaprosiła Komisję do przedstawienia „w 2010 r.” oceny unijnych umów o readmisji oraz aktualnego stanu negocjacji w tej dziedzinie, a także zaproponowania mechanizmu monitorowania ich wykonania[1]. Ponadto „Komisja powinna określić nową, spójną strategię dotyczącą readmisji, z uwzględnieniem ogólnych stosunków z danym państwem, w tym wspólne podejście do państw trzecich, które nie współpracują w zakresie readmisji swoich własnych obywateli”.

Celem komunikatu[2] jest 1) ocena wykonania obowiązujących unijnych umów o readmisji, 2) ocena aktualnego stanu negocjacji w tej dziedzinie oraz „otwartych” wytycznych negocjacyjnych, a także 3) sformułowanie zaleceń dla przyszłej polityki UE w dziedzinie readmisji, w tym dotyczących mechanizmów monitorowania.

Unijne umowy o readmisji nakładają na umawiające się strony wspólne zobowiązanie do readmisji własnych obywateli oraz, pod pewnymi warunkami, obywateli państw trzecich i bezpaństwowców. Zawierają one także szczegółowy opis operacyjnych i technicznych kryteriów tego procesu.

Z politycznego punktu widzenia unijne umowy o readmisji uważa się za narzędzie niezbędne do skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi do państw członkowskich UE. Umowy te mają na celu ułatwienie szybkiego powrotu nielegalnych imigrantów, powinny zatem stanowić główny element działań związanych z przeciwdziałaniem nielegalnej imigracji. W umowach tych nie definiuje się kryteriów legalności czyjejś obecności w UE lub w kraju partnerskim – jej ocenę muszą przeprowadzić władze krajowe zgodnie z prawem krajowym i, w stosownych przypadkach, prawem UE.

Od 1999 r., gdy przyznano Wspólnocie Europejskiej kompetencje w tej dziedzinie, Rada wydała Komisji wytyczne negocjacyjne dotyczące 18 państw trzecich. Aktualną sytuację w odniesieniu do tych wytycznych przedstawiono jako dokument roboczy Komisji dołączony do komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Ocena unijnych umów o readmisji, unijne umowy o readmisji: krótki przegląd aktualnej sytuacji, luty 2011 r.” Wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego zawieranie unijnych umów o readmisji uzyskało wyraźną podstawę prawną (art. 79 ust. 3 TFUE). Ponadto zgodnie z zasadą (zwyczajowego) prawa międzynarodowego każde państwo powinno przyjąć z powrotem swoich własnych obywateli.

OCENA OBOWIĄZUJĄCYCH UNIJNYCH UMÓW O READMISJI

Na mocy 18 wytycznych negocjacyjnych dotychczas wydanych przez Radę, w życie weszło 12 unijnych umów o readmisji[3]. Trzy unijne umowy o readmisji przewidują okres przejściowy dla readmisji obywateli państw trzecich (zob. pkt 2.4 i 3.2).

Ponieważ to państwa członkowskie są odpowiedzialne za wykonanie unijnych umów o readmisji, Komisja zwróciła się do nich z wnioskiem o przekazanie szczegółowych danych i informacji zwrotnych na temat stosowania tych umów[4]. Informacje te uzupełniono o dane EUROSTATU[5].

Jakość danych

Komisja otrzymała odpowiedzi od 21 państw członkowskich (Francji, Szwecji, Belgii, Estonii, Portugalii, Polski, Malty, Łotwy, Rumunii, Finlandii, Bułgarii, Grecji, Republiki Czeskiej, Słowenii, Słowacji, Hiszpanii, Węgier, Zjednoczonego Królestwa, Niderlandów, Irlandii i Niemiec). Brak odpowiedzi od pięciu państw członkowskich (Danii nie wiąże żadna unijna umowa o readmisji), w tym od niektórych państw, których problem nielegalnej migracji dotyka w poważnym stopniu, istotnie ogranicza wnioski, jakie można wysnuć na tej podstawie.

Niektóre państwa członkowskie przekazały szczegółowe dane na temat poszczególnych aspektów readmisji, inne zaś były w stanie jedynie oszacować liczbę składanych rocznie wniosków o readmisję w podziale na państwa trzecie. Ogólnie rzecz ujmując, dane nie są ujednolicone, a różne państwa członkowskie ujmują różne przypadki pod tymi samymi pozycjami[6]. Tylko nieliczne państwa członkowskie dysponują kompleksowymi danymi z okresu poprzedzającego rok 2008.

W tej sytuacji jedynymi dostępnymi danymi na temat powrotów, które obejmowałyby wszystkie państwa członkowskie UE, są dane EUROSTATU, ale w nich także występują pewne braki. Pokazują one na przykład liczbę obywateli państwa trzeciego, którzy zostali wydaleni z danego państwa członkowskiego, ale nie precyzują, czy daną osobę wysłano do kraju pochodzenia, kraju tranzytu, czy do innego państwa członkowskiego. W danych nie ma także rozróżnienia na powroty dobrowolne i powroty przymusowe. Z unijnych umów o readmisji bardzo rzadko korzysta się w przypadku powrotów dobrowolnych. Z tego powodu łączne dane liczbowe przekazane przez państwa członkowskie Komisji[7] nie są nawet zbliżone do danych liczbowych EUROSTATU dla dowolnego państwa członkowskiego. Na przykład sprawozdanie EUROSTATU za 2009 r. zawiera informację o ponad 4300 powrotach obywateli rosyjskich z państw członkowskich, podczas gdy zgodnie z danymi przekazanymi przez państwa członkowskie na mocy unijnej umowy o readmisji zawartej z Rosją miało miejsce tylko ponad 500 skutecznych powrotów.

Zalecenie 1: Komisja przeanalizuje możliwości rozszerzenia istniejącego zbioru danych Eurostatu dotyczących powrotów, aby statystyki te mogły stanowić użyteczną podstawę oceny wykonania unijnych umów o readmisji. W międzyczasie FRONTEX powinien zgromadzić kompleksowe dane statystyczne dotyczące powrotów (z wyłączeniem danych osobowych), co pozwoli uzyskać bardziej wiarygodne dane dotyczące faktycznej liczby readmisji przeprowadzonych na mocy unijnych umów o readmisji.

Stosowanie unijnych umów o readmisji

Większość państw członkowskich stosuje unijne umowy o readmisji w odniesieniu do wszystkich powrotów, lecz niektóre państwa nadal korzystają z umów dwustronnych, które obowiązywały przed wejściem w życie danej unijnej umowy o readmisji. Jedno z państw członkowskich przyznało, że nie złożyło żadnego wniosku o readmisję na mocy unijnej umowy o readmisji. Przytoczoną przyczyną niestosowania tych umów jest brak dwustronnego protokołu wykonawczego lub posługiwanie się unijnymi umowami o readmisji jedynie wtedy, gdy ułatwiają one powroty.

Podczas gdy okresy przejściowe dla obywateli państw trzecich w niektórych unijnych umowach o readmisji, a także potrzeba dostosowania krajowych procedur administracyjnych mogą w niektórych przypadkach wyjaśniać dalsze posługiwanie się umowami dwustronnymi, brak protokołu wykonawczego[8] tego nie usprawiedliwia. Komisja (przy silnym poparciu państw członkowskich) zawsze podkreślała, że unijne umowy o readmisji są niezależnymi, bezpośrednio działającymi instrumentami, które nie zawsze wymagają zawarcia dwustronnych protokołów wykonawczych z państwem trzecim. W dłuższej perspektywie protokoły te mają jedynie pełnić rolę wspomagającą, nawet jeśli czasami są obowiązkowe, jak ma to miejsce w przypadku unijnej umowy o readmisji z Rosją.

Niespójne stosowanie unijnych umów o readmisji istotnie podważa wiarygodność polityki readmisji prowadzonej przez UE wobec państw trzecich, od których oczekuje się właściwego stosowania unijnych umów o readmisji. Co ważniejsze, gwarancje w dziedzinie praw człowieka i ochrony międzynarodowej przewidziane w unijnych umowach o readmisji mogą być nieskuteczne, jeśli państwa członkowskie nie będą zapewniać powrotu nielegalnych migrantów w ramach unijnych umów o readmisji.

Zalecenie 2: Państwa członkowskie powinny stosować unijne umowy o readmisji do wszystkich przeprowadzanych przez siebie powrotów. Komisja będzie ściśle monitorować właściwe wykonanie unijnych umów o readmisji przez państwa członkowskie oraz, w razie potrzeby, rozważy podjęcie kroków prawnych w przypadku niewłaściwego wykonania lub braku wykonania tych umów.

Readmisja własnych obywateli

Nawet niekompletne dane pozwalają na sformułowanie kilku wniosków na temat skali readmisji przeprowadzanych na mocy unijnych umów o readmisji. Jasne jest, że jeśli chodzi o własnych obywateli, unijne umowy o readmisji stanowią ważne narzędzie zwalczania nielegalnej migracji. Jak pokazują dane przekazane przez państwa członkowskie[9], praktycznie wszystkie właściwe państwa trzecie otrzymały dużą liczbę wniosków o readmisję. Poziom uznawalności tych wniosków wahał się od 50% do 80–90% i więcej (Ukraina, Republika Mołdowy, Była Jugosłowiańska Republika Macedonii), co odegrało istotną rolę w zapobieganiu nielegalnej migracji z tych państw. Analizę tę potwierdzają dane EUROSTATU, zgodnie z którymi w 2009 r. 20,1% obywateli państw trzecich zatrzymanych w UE pochodziło z państw, z którymi UE podpisała umowę o readmisji. Było to zatem znacznie mniej w porównaniu z rokiem 2007, w którym udział tych państw wyniósł 26,9%.

Niestety powyższe dane nie pozwalają na sformułowanie rzetelnych wniosków na temat faktycznej liczby powrotów. Dane dotyczące skutecznych powrotów są bowiem bardzo zróżnicowane: poziom powrotów jest bardzo wysoki w niektórych państwach, w innych zaś bardzo niski. Jeśli jednak chodzi o faktyczną liczbę powrotów, z danych EUROSTATU wynika, że chociaż decyzje nakazujące powrót dotyczyły jedynie około 20% obywateli państw, które podpisały unijne umowy o readmisji, to w 2009 r. stanowili oni 40% obywateli państw trzecich, którzy faktycznie wrócili z UE.

Zalecenie 3: Komisja powinna kontynuować rozmowy (zwłaszcza prowadzone w ramach wspólnych komitetów ds. readmisji), aby jeszcze bardziej zwiększyć liczbę zatwierdzonych wniosków o readmisję oraz faktycznych powrotów.

Readmisja obywateli państw trzecich

Klauzule dotyczące obywateli państw trzecich umożliwiają składanie wniosków o readmisję osób, które nie są obywatelami żadnej ze stron (w tym bezpaństwowców) oraz osób, dla których jedna ze stron była krajem tranzytu. Klauzula ta występuje we wszystkich unijnych umowach o readmisji, chociaż niektóre przewidują odroczenie jej stosowania (na dwa lata w przypadku Albanii i Ukrainy, na trzy lata w przypadku Federacji Rosyjskiej)[10].

Klauzula dotycząca obywateli państw trzecich ujęta w unijnej umowie o readmisji zawartej z Ukrainą bez wątpienia przyniosła pożądane efekty. W 2009 r. wnioski dotyczące obywateli państw trzecich przekazane Ukrainie były niemal tak liczne jak w 2008 r. i stanowiły prawie połowę liczby wniosków dotyczących własnych obywateli. Dane te pochodzą wyłącznie od państw członkowskich, które w okresie przejściowym korzystały z istniejących umów dwustronnych, ponieważ na takie postępowanie w okresie przejściowym wyraźnie pozwalała im unijna umowa o readmisji (Słowacja, Węgry i Polska). Nic nie wskazuje jednak na to, by od 1 stycznia 2010 r. trend ten uległ zmianie, jeśli chodzi o Ukrainę.

Pomimo częstego posługiwania się klauzulą dotyczącą obywateli państw trzecich w odniesieniu do powrotów na Ukrainę, państwa członkowskie złożyły łącznie jedynie 63 wnioski o readmisję obywateli państw trzecich na mocy pozostałych unijnych umów o readmisji. Z klauzuli tej skorzystały też kraje partnerskie, aby odesłać z powrotem do UE 32 obywateli państw trzecich.

Klauzulę dotyczącą obywateli państw trzecich ujętą w unijnych umowach o readmisji zawartych z państwami, które nie graniczą z UE (tj. Sri Lanką, Czarnogórą, Hongkongiem i Makau[11]) zastosowano tylko 28 razy. Niektóre państwa członkowskie oświadczyły, że z zasady wysyłają ludzi do ich krajów pochodzenia.

Zalecenie 4: Należy przeprowadzić dogłębną ocenę konkretnej potrzeby włączania klauzul dotyczących obywateli państw trzecich w przypadku każdego państwa, z którym UE wszczyna negocjacje readmisyjne (zob. także punkt 3.2).

Procedury tranzytowe i procedury przyspieszone

Państwa członkowskie w bardzo niewielkim zakresie korzystają z procedury tranzytowej i procedury przyspieszonej. Poza Serbią, z 249 wnioskami złożonymi w ramach procedury przyspieszonej w 2008 r., a których liczba rok później spadła do jednego wniosku, i poza Czarnogórą, z 88 wnioskami, których liczba rok później spadła do trzech, wszystkie państwa członkowskie złożyły łącznie, na mocy unijnych umów o readmisji, 31 wniosków w ramach procedury przyspieszonej. Podobnie wszystkie państwa członkowskie złożyły łącznie 37 wniosków tranzytowych na mocy unijnych umów o readmisji.

Kilka państw członkowskich nie skorzystało z żadnej z wymienionych klauzul, chociaż zawsze występują one w wytycznych negocjacyjnych wydanych dla Komisji i często stanowią poważne utrudnienia w negocjacjach.

Zalecenie 5: W przypadkach, w których istnieje prawdopodobieństwo, że żadna ze wspomnianych procedur nie będzie szeroko stosowana w praktyce, należy rozważyć, czy nie wykluczyć ich z przyszłych wytycznych negocjacyjnych, natomiast ująć je w dwustronnych protokołach wykonawczych.

OCENA AKTUALNEGO STANU NEGOCJACJI I „OTWARTYCH” WYTYCZNYCH NEGOCJACYJNYCH

Patrząc na ewolucję 18 wydanych dotychczas wytycznych negocjacyjnych[12] (tj. czas, który upłynął między otrzymaniem przez Komisję wytycznych negocjacyjnych a pierwszą rundą negocjacji lub między pierwszą rundą negocjacji a podpisaniem umowy), widać wyraźnie, że w przypadku większości państw – z wyjątkiem kilku (zwłaszcza krajów Bałkanów Zachodnich, Mołdawii i Gruzji) – negocjacje dotyczące unijnych umów o readmisji trwają bardzo długo. Przykładem tego jest Maroko: stosowne wytyczne negocjacyjne wydano w 2000 r., pierwsza runda negocjacji odbyła się w 2003 r., obecnie natomiast trwa 15. runda i szanse na szybkie zakończenie negocjacji są niewielkie. Ponadto w dwóch przypadkach (Chin i Algierii) UE nie udało się nawet formalnie rozpocząć negocjacji.

Do głównych przyczyn takiego nadmiernego opóźnienia i trudności z rozpoczęciem negocjacji z krajami partnerskimi należą: 1) brak zachęt i 2) pewien brak elastyczności państw członkowskich, jeśli chodzi o niektóre kwestie (techniczne).

Brak zachęt

Początkowo podejście UE polegało na tym, by zapraszać państwa trzecie do negocjowania umowy o readmisji bez proponowania czegokolwiek w zamian. Ponieważ umowa o readmisji przynosi niewiele korzyści danemu państwu trzeciemu, zazwyczaj chce ono uzyskać coś w zamian za zawarcie takiej umowy. Na przykład negocjacje prowadzone z Federacją Rosyjską i Ukrainą naprawdę przyspieszyły dopiero wtedy, gdy UE zobowiązała się, na wniosek tych państw, do jednoczesnego negocjowania umów o ułatwieniach wizowych. Brak zachęt jest także powodem, dla którego UE nie była dotychczas w stanie rozpocząć negocjacji z Algierią[13] czy Chinami: oba państwa wielokrotnie zwracały się o przyjęcie „środków wizowych”, ale UE z wielu powodów nie chciała ustosunkować się do tych wniosków. Także Maroko i Turcja domagały się przyjęcia środków wizowych.

Ocena unijnych umów o ułatwieniach wizowych[14] jasno pokazała, że wykonywanie tych umów nie prowadzi do zwiększenia nielegalnej migracji z tych państw do UE. Państwa członkowskie nadal w pełni decydują o tym, komu wydaje się wizy, a komu się ich odmawia. Wniosek ten, wraz z ogólną poprawą sytuacji w zakresie wydawania wiz, związaną ze wspólnotowym kodeksem wizowym, wskazuje niezbicie, że umowy o ułatwieniach wizowych mogą zapewnić zachęty niezbędne do negocjacji umów o readmisji nie powodując zwiększenia nielegalnej migracji.

Innym rodzajem zachęty, który niesie ze sobą duży potencjał, jest pomoc finansowa na wykonanie umowy. Readmisja własnych obywateli i obywateli państw trzecich wiąże się ze znacznym obciążeniem finansowym dla krajów przyjmujących. Jeśli chodzi o własnych obywateli, należy stworzyć warunki umożliwiające ich lepszą integrację ze społeczeństwem, co zapobiegałoby także nielegalnym powrotom tych osób do UE. Jeśli chodzi zaś o obywateli państw trzecich, którzy muszą czekać na dalszą readmisję do kraju pochodzenia, EU powinna być gotowa do udzielenia pomocy krajowi partnerskiemu w tworzeniu odpowiednich ośrodków przeznaczonych do przyjmowania migrantów, które spełniają normy UE. UE sfinansowała już kilka projektów na wsparcie polityki reintegracyjnej i zdolności przyjmowania niektórych państw trzecich, z którymi zawarto unijną umowę o readmisji.

Kraje partnerskie (zwłaszcza Maroko i Turcja, ale także Ukraina i niektóre kraje Bałkanów Zachodnich) same bardzo często zwracały się o pomoc finansową. Mogłaby ona wywołać skuteczny efekt dźwigni, pod warunkiem że oferowana kwota pieniędzy byłaby wysoka i stanowiła uzupełnienie środków przewidzianych lub obiecanych w ramach unijnych programów geograficznych (np. Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej, Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa). Jedynym instrumentem, który zasadniczo mógłby zapewnić dodatkowe finansowanie dla państw trzecich jest tematyczny program współpracy w dziedzinie migracji i azylu. Jednak program tematyczny dysponuje bardzo ograniczonym budżetem (około 54 mln EUR rocznie) i ma na celu finansowanie współpracy prowadzonej na całym świecie, co oznacza, że środki potencjalnie dostępne dla konkretnego państwa trzeciego są bardzo ograniczone. Ponadto program tematyczny jest przeznaczony tylko dla krajów rozwijających się i krajów należących do regionu sąsiedztwa europejskiego, co zatem wyklucza państwa kandydujące. Z tego powodu jedyne oferty finansowe przedstawione w tym zakresie przez UE polegały na przeznaczeniu środków, które były już faktycznie dostępne w ramach finansowych programów geograficznych. Oferty te – jak można się spodziewać – są często postrzegane przez partnerów negocjacyjnych jako niewystarczające.

Dotychczas prawie nie korzystano z szerszych i bardziej konkretnych zachęt, zarówno w dziedzinie migracji, jak i w innych dziedzinach współpracy z krajem partnerskim (zwanych „zespołem środków” związanych z globalnym podejściem do kwestii migracji). Partnerstwa na rzecz mobilności obejmują jedynie ograniczoną liczbę państw członkowskich i nadal znajdują się we wczesnym stadium rozwoju. Ponadto, chociaż przewidują one pewne możliwości legalnej migracji do państw trzecich, biorąc pod uwagę ograniczone zainteresowanie, jakie wobec nich wykazują państwa członkowskie, dotychczas pojawiały się jedynie bardzo skromne oferty, których nie można uznać za zachęty do czynienia postępów w zakresie readmisji.

Istnieje potrzeba fundamentalnej zmiany podejścia do tworzenia unijnych umów o readmisji, zwłaszcza jeśli chodzi o zachęty. UE powinna stanowczo włączyć obowiązek readmisji do swoich umów ramowych z państwami trzecimi: readmisji z urzędu dla własnych obywateli oraz readmisji powiązanej z dalszymi zachętami dla obywateli państw trzecich. W praktyce, i po przeprowadzeniu we współpracy z ESDZ oceny właściwości tych działań, standardowa klauzula migracyjna stosowana w unijnych umowach ramowych (układach o stowarzyszeniu lub umowach o współpracy) mogłaby zostać przekształcona w większą liczbę klauzul readmisyjnych, które byłyby bardziej szczegółowe i bezpośrednio stosowane. Dzięki temu kraj partnerski mógłby lepiej wykorzystać efekt dźwigni, który wywołuje taka umowa. Z efektu dźwigni można by także skorzystać przy jednoczesnym negocjowaniu unijnej umowy o readmisji oraz umowy o partnerstwie i współpracy lub innych układów o stowarzyszeniu lub umów o współpracy.Nieprzestrzeganie obowiązku readmisji powinno prowadzić do stosowania sankcji wobec krajów partnerskich, które nie wykazują się odpowiednim poziomem współpracy przy zwalczaniu nielegalnej migracji, bez uszczerbku dla obowiązków prawnych zawartych w umowach ramowych między UE a państwami trzecimi, zwłaszcza jeśli chodzi o kryteria zawieszenia współpracy.

Zalecenie 6: UE powinna stworzyć, w oparciu o cztery główne rodzaje zachęt, jakimi dysponuje (różne narzędzia polityczne związane z wizami, pomoc finansowa, „zespół środków” związanych z globalnym podejściem do kwestii migracji oraz migracja legalna), spójny pakiet, który należałoby przedstawiać krajowi partnerskiemu na początku negocjacji. Należy zrezygnować z proponowania autonomicznych wytycznych negocjacyjnych w zakresie readmisji. O ile to możliwe, negocjacje readmisyjne powinno się rozpoczynać równocześnie z negocjacjami dotyczącymi umów ramowych. W przyszłości wytyczne negocjacyjne w zakresie readmisji powinny wymieniać zachęty, które zaoferuje UE, zwłaszcza w przypadku, gdy te wytyczne negocjacyjne zawierają klauzulę dotyczącą obywateli państw trzecich, wskazując jednocześnie ewentualne sankcje, jakie podejmie UE w przypadku utrzymującej się i nieuzasadnionej odmowy współpracy przez kraj partnerski.

Brak elastyczności

Wiele negocjacji trwa bez końca, ponieważ strony nie mogą dojść do porozumienia co do kwestii technicznych o fundamentalnym znaczeniu (dotyczy to także procedur wspomnianych w pkt 2.5).

W trakcie negocjacji Komisja musi każdorazowo forsować zachowanie okresu, który w najlepszym wypadku jest tożsamy z najkrótszym możliwym okresem pobytu w ośrodku detencyjnym stosowanym przez dowolne państwo członkowskie, ponieważ długość tych okresów pobytu nie została w pełni zharmonizowana w ramach UE. Tego najkrótszego okresu, uzupełnionego przez zasadę, zgodnie z którą brak odpowiedzi w tym terminie oznacza zgodę kraju partnerskiego na readmisję, wiele państw trzecich nie jest w stanie przestrzegać ze względu na swoje ograniczone zdolności administracyjne. Dzięki nowym technologiom kwestia ta może stać się mniej pilna w (niedalekiej) przyszłości. Kilka państw członkowskich ponadto rozważa przedłużenie stosowanych przez siebie okresów pobytu w ośrodku detencyjnym. W chwili obecnej jednak kwestia ta nadal stanowi jedną z najistotniejszych przeszkód w szybkim zamykaniu negocjacji, prowadzonych zarówno z danym państwem trzecim, jak i z państwem członkowskim. Zgodnie z kolejną tendencją Komisja często musi kontynuować negocjacje dotyczące projektów umowy pod wpływem nacisków niekiedy pojedynczego państwa członkowskiego, lub ich niewielkiej grupy, w sytuacji, mimo że duża większość państw członkowskich akceptuje projekt. Prawdą jest, że w takich przypadkach państwa, których sprawa dotyczy w największym stopniu, mają najwięcej do zyskania lub do stracenia w związku z umową, jednak prawdą jest także to, że podpisanie umowy wymaga jedynie kwalifikowanej większości głosów w Radzie.

Zalecenie 7: Jeśli chodzi o kwestię terminów, zaleca się uzgodnienie ze wszystkimi państwami trzecimi jednego stałego terminu, który będzie realistyczny i wykonalny dla państw trzecich i państw członkowskich. Uzgadniając taki termin, należy pamiętać o tym, że okres ten nie powinien być przesadnie długi biorąc pod uwagę fakt, że każdorazowo należy przestrzegać ścisłych ograniczeń przewidzianych w art. 15 dyrektywy w sprawie powrotów (stosowanie środka detencyjnego w ostateczności, stosowanie w pierwszej kolejności środków innych niż przymusowe, regularna kontrola sądowa decyzji o zastosowaniu środka detencyjnego oraz zobowiązanie państw członkowskich do wykonania wydalenia z należytą starannością). Państwa członkowskie powinny z większym zaangażowaniem wspierać wysiłki Komisji związane z negocjacjami readmisyjnymi i nie powinny zapominać o korzyściach ogólnych, jakie zawarcie unijnej umowy o readmisji zapewnia całej UE.

Wszystkie unijne umowy o readmisji zawarte do tej pory obejmują także zobowiązanie do readmisji, pod pewnymi warunkami, obywateli państw trzecich, którzy w ramach tranzytu przemieszczali się przez terytorium umawiającej się strony.

Wszystkie państwa trzecie wykazują głęboką niechęć do klauzuli dotyczącej obywateli państw trzecich, twierdząc, że nie mogą odpowiadać za obywateli państw trzecich, zatem nie są zobowiązani do readmisji tych osób. Gdyby UE nie żądała klauzuli dotyczącej obywateli państw trzecich lub gdyby klauzula ta była poparta odpowiednimi zachętami, możliwe, iż niektóre negocjacje już by się zakończyły, a wiele innych można było by zakończyć znacznie szybciej. Jasne jest jednak, że unijna umowa o readmisji z krajem tranzytowym ważnym dla nielegalnej migracji do UE, która nie zawiera klauzuli dotyczącej obywateli państw trzecich, przedstawia dla UE znikomą wartość.

Z doświadczeń Komisji wynika, że potrzeba dużo czasu, aby państwo trzecie wreszcie zaakceptowało zasadę klauzuli dotyczącej obywateli państw trzecich, i że konieczne są wtedy dalsze ustępstwa, aby uzgodnić precyzyjne sformułowania i warunki wstępne klauzuli, często ze szkodą dla jej skuteczności. Aby utrzymać skuteczność tej klauzuli, w przypadkach, gdy UE szczególnie zależy na włączeniu do umowy klauzuli dotyczącej obywateli państw trzecich, należałoby skorzystać z odpowiedniego efektu dźwigni. Readmisja własnych obywateli nie powinna zazwyczaj wymagać istotnych zachęt. Co ciekawe, dwustronne umowy o readmisji między państwami członkowskimi rzadko zawierają klauzulę dotyczącą obywateli państw trzecich (głównie wtedy, gdy państwa te mają wspólną granicę lądową). Państwa członkowskie zawsze domagają się jednak wprowadzania omawianej klauzuli do umów zawieranych na poziomie UE. Z tą sytuacją wiąże się kilka istotnych kwestii, gdyż, jak pokazują dane przekazane przez państwa członkowskie (zob. pkt 2.4), rzadko korzystają one z tej klauzuli, nawet wobec krajów tranzytu, jak np. kraje Bałkanów Zachodnich, z którymi UE ma wspólne granice.

W świetle powyższego, jeśli stosowanie klauzuli dotyczącej obywateli państw trzecich nie stanie się powszechne, UE będzie musiała przenieść punkt ciężkości swojej polityki readmisyjnej z krajów tranzytu na ważne kraje pochodzenia nielegalnej migracji, np. kraje Afryki subsaharyjskiej i Azji.

Zalecenie 8: Należy dokonać przeglądu dotychczasowego podejścia. Przyszłe wytyczne negocjacyjne nie powinny co do zasady obejmować obywateli państw trzecich, gdyż nie będzie już potrzeba istotnych zachęt. Klauzulę dotyczącą obywateli państw trzecich należy włączyć do umowy jedynie wtedy, gdy dane państwo, w związku ze swoją pozycją geograficzną w stosunku do UE (bezpośrednie sąsiedztwo, niektóre kraje śródziemnomorskie) ponosi wysokie potencjalne ryzyko tranzytu nielegalnej migracji przez jego terytorium do Unii Europejskiej i wyłącznie pod warunkiem zaoferowania właściwych zachęt. W takich przypadkach UE powinna także wyraźnie stwierdzić, że co do zasady będzie zawsze starać się dokonać readmisji danej osoby najpierw do jej kraju pochodzenia. UE powinna także przenieść ciężar swojej strategii readmisyjnej na ważne kraje pochodzenia.

MONITOROWANIE WYKONANIA UNIJNYCH UMÓW O READMISJI, W TYM ZWIĘKSZENIE OCHRONY PRAW CZŁOWIEKA

Mechanizm monitorowania

Do tej pory monitorowanie wykonania unijnych umów o readmisji odbywało się głównie za pośrednictwem wspólnych komitetów ds. readmisji. Utworzono je formalnie na mocy każdej z jedenastu unijnych umów o readmisji, z wyjątkiem umowy ze Sri Lanką, gdzie sytuacja polityczna i kwestie techniczne uniemożliwiły dotychczas zorganizowanie spotkania. Obrady wspólnych komitetów ds. readmisji odbywają się w zależności od potrzeb, na wniosek jednej ze stron. Z wyjątkiem Hongkongu i Makau wspólne komitety ds. readmisji zbierają się co najmniej raz w roku, a w przypadku niektórych krajów nawet dwa razy w roku. Do zadań wspólnych komitetów ds. readmisji należy w szczególności monitorowanie stosowania unijnych umów o readmisji. Mogą one także podejmować decyzje wiążące dla stron. Zgodnie z obowiązującymi unijnymi umowami o readmisji wspólnym komitetom ds. readmisji przewodniczą wspólnie Komisja (w imieniu UE, choć w niektórych przypadkach wspierana przez ekspertów z państw członkowskich) i dane państwo trzecie.

Ogólnie rzecz biorąc, państwa członkowskie bardzo pozytywnie oceniają prace wspólnych komitetów ds. readmisji. Komisja podziela opinię niektórych państw członkowskich, zgodnie z którą systematyczne włączanie ekspertów krajowych w te prace mogłoby dać wymierne rezultaty.

Jednak, biorąc pod uwagę rosnącą rolę unijnych umów o readmisji w procesie powrotów i ich możliwą praktyczną interakcję z prawami człowieka i normami ochrony międzynarodowej, należy rozważyć możliwość zapraszania właściwych organizacji pozarządowych i organizacji międzynarodowych na spotkania wspólnych komitetów ds. readmisji. Wymagałoby to oczywiście zgody współprzewodniczącego[15]. Ponadto, w celu zwiększenia roli istniejących i przyszłych wspólnych komitetów ds. readmisji w wykonaniu unijnych umów o readmisji, wspólne komitety ds. readmisji powinny w coraz większym stopniu opierać się na właściwych informacjach dotyczących sytuacji na miejscu, które można by pozyskiwać od organizacji pozarządowych, organizacji międzynarodowych, ambasad państw członkowskich oraz delegatur UE.

Zalecenie 9: Należy rozważyć systematyczny udział ekspertów z państw członkowskich we wszystkich wspólnych komitetach ds. readmisji. W poszczególnych przypadkach powinno się także przewidzieć udział organizacji pozarządowych i organizacji międzynarodowych we wspólnych komitetach ds. readmisji. Wspólne komitety ds. readmisji powinny ściślej współpracować z odpowiednimi podmiotami na miejscu w państwach trzecich, w tym nad monitorowaniem traktowania obywateli państw trzecich. Informacje na temat wykonania należy pozyskiwać z większej liczby źródeł, w tym od delegatur UE, ambasad państw członkowskich UE, organizacji międzynarodowych oraz organizacji pozarządowych.

Obecne podejście do ochrony praw człowieka w ramach unijnych umów o readmisji

UE uznaje unijne umowy o readmisji za instrumenty techniczne umożliwiające wprowadzenie ulepszeń proceduralnych do współpracy między administracjami. Sytuacji osoby podlegającej readmisji dotychczas nie uregulowano, pozostawiając te kwestie właściwemu prawu międzynarodowemu, unijnemu oraz krajowemu.

Struktura prawna unijnych umów o readmisji zawartych do tej pory (oraz wytycznych negocjacyjnych przyjętych do tej pory) opiera się na fakcie, zgodnie z którym procedura readmisyjna dotyczy wyłącznie osób nielegalnie przebywających na terytorium umawiających się stron. To, czy dana osoba przebywa na danym terytorium nielegalnie określa decyzja nakazująca powrót wydana na podstawie przepisów prawa właściwego (administracyjnego), które ma zastosowanie na terytorium każdej strony oraz w zgodzie z gwarancjami proceduralnymi w nim zapisanymi (zastępstwo prawne, kontrola sądowa, poszanowanie zasady non-refoulement itp.) Niektóre gwarancje proceduralne dla obywateli państw trzecich objętych powrotem (w tym poszanowanie zasady non-refoulement ) ustanowiono ostatnio w dyrektywie w sprawie powrotów[16], którą państwa członkowskie miały obowiązek transponować do 24 grudnia 2010 r. i którą mają wdrożyć z poszanowaniem praw podstawowych, w szczególności objętych Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej.

Jeśli dana osoba złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, zgodnie z odpowiednim dorobkiem prawnym UE w dziedzinie azylu ma ona prawo do pozostania na terytorium państwa członkowskiego do czasu wydania decyzji w sprawie wniosku. Dopiero po odrzuceniu wniosku można ogłosić lub wykonać decyzję nakazującą powrót, co oznacza, że osoba, która złożyła ważny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie może być uznana za podlegającą readmisji, gdyż nie może być ona uznana za osobę przebywającą nielegalnie.

Prawnie wiążące odnośne instrumenty międzynarodowe ratyfikowane przez wszystkie państwa członkowskie[17] mają zasadniczo zastosowanie do wszystkich osób objętych procedurą readmisji, niezależnie od wyżej wspomnianego dorobku prawnego UE w dziedzinie powrotów lub azylu. Instrumenty te zabraniają wydalenia z państwa członkowskiego osoby, która w kraju przyjmującym mogłaby podlegać torturom, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu lub gdyby było to sprzeczne z zasadą non-refoulment W takich przypadkach nie można wszcząć procedury readmisji, co znajduje odzwierciedlenie w unijnych umowach o readmisji w tzw. „klauzuli braku wpływu”, która potwierdza stosowanie i poszanowanie instrumentów dotyczących praw człowieka. Co za tym idzie, powrót lub readmisja może nastąpić jedynie na podstawie decyzji nakazującej powrót, którą można wydać jedynie w przypadku przestrzegania wyżej wspomnianych gwarancji. Ponadto państwa członkowskie są zobowiązane do poszanowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej przy wykonywaniu unijnych umów o readmisji.

Niektóre możliwe środki służące wzmocnieniu ochrony praw człowieka w unijnych umowach o readmisji oraz monitorowaniu wykonania tych umów

Z powyższej analizy jasno wynika, że ramy prawne unijnych umów o readmisji już obecnie uniemożliwiają stosowanie ich wobec osób, które mogłyby podlegać ściganiu, torturom, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo ukaraniu w kraju, do którego mają powrócić.

Obecnie jednak duże znaczenie ma faktyczna praktyka administracyjna i sądowa stosowana w tej dziedzinie. Biorąc pod uwagę dużą liczbę unijnych umów o readmisji i ich istotną rolę w polityce unijnej przeciwko nielegalnej migracji, należy rozważyć przyjęcie w przyszłych unijnych umowach o readmisji pewnych środków towarzyszących, mechanizmów kontroli lub gwarancji, aby każdorazowo zapewnić pełne przestrzeganie praw osób powracających. Istniejące wspólne komitety ds. readmisji powinny odgrywać, w możliwym zakresie, istotną rolę w tej kwestii. Biorąc pod uwagę możliwe środki, należy pamiętać o następujących czynnikach:

i) istniejące instrumenty (w szczególnie dorobek prawny UE w dziedzinie azylu i powrotu) muszą pozostać głównymi filarami unijnego systemu powrotów i readmisji. Ulepszenia unijnej polityki readmisyjnej oraz unijnych umów o readmisji nie powinny po prostu polegać na powielaniu gwarancji ustanowionych w innych instrumentach. Taka sytuacja nie stanowiłaby wartości dodanej dla rzeczywistej sytuacji danej osoby. Ulepszenia polityki readmisyjnej i umów o readmisji muszą mieć na celu uzupełnienie istniejących instrumentów, koncentrując się jednocześnie na brakach praktycznych, które mogłyby prowadzić do naruszenia praw podstawowych w trakcie przeprowadzania procedury readmisji;

ii) głównym celem unijnych umów o readmisji (jak zresztą każdej umowy o readmisji) jest opracowanie, wraz z administracją kraju partnerskiego, szybkiej i skutecznej procedury readmisji. Na tę zasadę nie powinno negatywnie wpłynąć włączenie środków, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany wydanej już prawomocnej decyzji nakazującej powrót lub prawomocnego odrzucenia wniosków o azyl, chyba że pozwala na to właściwy dorobek prawny UE;

iii) brak unijnej umowy o readmisji z danym państwem trzecim nie uniemożliwia państwom członkowskim zwracania się z wnioskiem do tych państw trzecich o readmisję danych osób na zasadzie dwustronnej. Tak więc, niezależnie od ulepszeń wprowadzonych na poziomie UE, ulepszenia te nie wpłyną co do zasady na readmisje przeprowadzone przez państwa członkowskie na zasadzie dwustronnej;

iv) niektóre zaproponowane środki, w szczególności w pkt V poniżej, wiążą się nie z tylko z większymi obciążeniami dla Komisji i ewentualnie Delegatur UE, jeśli chodzi o zasoby finansowe i ludzkie, lecz wymagają także bezwarunkowej współpracy państw członkowskich i zainteresowanych państw trzecich. W szczególności te ostatnie państwa nie zawsze mogą być zainteresowane współpracą w tej kwestii.

I Zwiększenie dostępu obywateli państw trzecich do ochrony międzynarodowej i środków prawnych w praktyce

1) Wiele umów (w szczególności te zawarte z państwami trzecimi sąsiadującymi z UE) zawiera specjalne ustalenia dotyczące osób zatrzymanych w rejonie przygranicznym (w tym na lotnisku), które pozwalają na readmisję tych osób w znacznie krótszym terminie – jest to tzw. „procedura przyspieszona”. Chociaż procedura przyspieszona nie uchyla gwarancji przewidzianych w dorobku UE (m.in. dostępu do procedury azylowej i poszanowania zasady non-refoulement ), w praktyce możliwe jest wystąpienie pewnych niedostatków w tym względzie. Ponadto państwo członkowskie może podjąć decyzję o niestosowaniu niektórych gwarancji wskazanych w dyrektywie w sprawie powrotów wobec osób zatrzymanych w rejonie przygranicznym, ponieważ dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie jedynie do przestrzegania pewnej liczby kluczowych przepisów, w tym zasady non-refoulement .

Zalecenie 10: Do „Praktycznego podręcznika dla straży granicznej” można by włączyć postanowienia dotyczące tej konkretnej kwestii oraz podkreślające ogólne znaczenie możliwości identyfikacji osób ubiegających się o ochronę międzynarodową dla straży granicznej[18]. Do tekstu umów można by także włączać stosowną klauzulę, która uzależniałaby stosowanie procedury przyspieszonej od podania takich informacji [19] .

2) Dyrektywa w sprawie powrotów zawiera szczegółowe zasady dotyczące skutku zawieszającego odwołań oraz prawa do skutecznego odwołania. Także dyrektywa Rady w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich wymaga od państw członkowskich dopilnowania, aby osoby ubiegające się o azyl miały dostęp do procedury odwoławczej. W praktyce mogą występować próby wydalania osób pomimo braku rozstrzygnięcia odwołania o skutku zawieszającym.

Zalecenie 11: Unijne umowy o readmisji powinny zawierać jasne stwierdzenie, że mają one zastosowanie wyłącznie do osób, których powrotu lub wydalenia nie zawieszono[20].

II Wpisanie klauzul zawieszających do wszystkich przyszłych umów o readmisji

Zawieranie unijnych umów o readmisji z państwami, które charakteryzują się słabym systemem ochrony praw człowieka i ochrony międzynarodowej, budzi wiele wątpliwości. Jednym ze środków zaradczych mogłoby być stosowanie klauzuli zawieszającej w przypadku ustawicznych naruszeń praw człowieka w danym państwie trzecim.

Zalecenie 12: Przy wykonywaniu unijnych umów o readmisji państwa członkowskie muszą zawsze postępować z poszanowaniem praw podstawowych, co wiąże się z koniecznością zawieszenia stosowania tych umów w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia praw podstawowych.

Ta zasada przewodnia mogłaby być dodatkowo wzmocniona przez włączenie do umowy klauzuli zawieszającej, która wywierałaby skutki wzajemne. Klauzula ta przewidywałaby tymczasowe zawieszenie stosowania umowy w przypadku trwałego i poważnego ryzyka naruszenia praw człowieka osób powracających. UE mogłaby w tym przypadku jednostronnie wstrzymać stosowanie umowy poprzez zawiadomienie drugiej umawiającej się strony (w stosownych przypadkach, po konsultacji ze wspólnym komitetem ds. readmisji).

III Wpisanie klauzul szczególnych dotyczących dobrowolnego wyjazdu do wszystkich przyszłych umów o readmisji

Wyraźne pierwszeństwo, jakie dobrowolnemu wyjazdowi daje dyrektywa w sprawie powrotów, mogą w praktyce hamować trudności administracyjne związane z otrzymaniem laissez-passer niezbędnego do odbycia podróży powrotnej oraz obawa przed byciem poddanym sankcjom administracyjnym lub karnym (ze nieprzestrzeganie przepisów migracyjnych) z chwilą powrotu do domu.

Zalecenie 13: Każda unijna umowa o readmisji powinna zawierać artykuł, w którym strony zobowiązywałyby się do dania pierwszeństwa dobrowolnemu wyjazdowi, do przekazania papierów i dokumentów niezbędnych do dobrowolnego wyjazdu oraz do nienakładania sankcji za nieprzestrzeganie przepisów migracyjnych na osoby, których powrót jest dobrowolny.

IV Wymóg przestrzegania praw człowieka przy traktowaniu osób powracających

Obywatele państw trzecich objęci readmisją do kraju tranzytu mogą znaleźć się w szczególnie niepewnej sytuacji, w szczególności w krajach charakteryzujących się słabym systemem ochrony praw człowieka, w tym pod względem ochrony międzynarodowej. Istnieje ryzyko, iż zostaną poddani nieproporcjonalnym środkom administracyjnym, których nie dopuszczają normy ogólne w dziedzinie ochrony praw człowieka (np. przedłużony lub nieoznaczony okres pobytu w ośrodku detencyjnym w czasie oczekiwania na wydalenie do kraju pochodzenia) lub też dalszej readmisji do kraju pochodzenia, pomimo uzasadnionej obawy przed prześladowaniem w tym kraju. Obywatele państw trzecich, którzy nie przebywają w ośrodku detencyjnym, mogą mieć trudności, jeśli chodzi o zdobycie środków utrzymania w trakcie ich pobytu w kraju readmisji.

Zalecenie 14:

Każda unijna umowa o readmisji, która zawiera klauzulę dotyczącą obywateli państw trzecich, powinna przewidywać także klauzulę, w której strony wyraźnie potwierdzą, że zobowiązują się do traktowania obywateli państw trzecich zgodnie z podstawowymi międzynarodowymi konwencjami ochrony praw człowieka, których są stroną. Jeśli państwo dokonujące readmisji nie ratyfikowało podstawowych międzynarodowych konwencji praw człowieka, unijna umowa o readmisji powinna wyraźnie zobowiązywać je do przestrzegania norm ustalonych w tych konwencjach.

V Ustanawianie mechanizmów monitorowania sytuacji po powrocie w krajach powrotu w celu zebrania informacji na temat sytuacji osób, które poddano readmisji na mocy unijnych umów o readmisji, w tym w zakresie przestrzegania praw człowieka

W chwili obecnej nie istnieje żaden mechanizm monitorowania sytuacji osób, które poddano readmisji (dotyczy to zwłaszcza obywateli państw trzecich). Ważne byłoby, aby móc ustalić, czy państwo trzecie przestrzega praw człowieka wobec osób, które poddano readmisji. Należy zwrócić należytą uwagę na wykonalność praktyczną, poszanowanie suwerenności państw trzecich oraz sposoby zachęcenia osób powracających do aktywnej współpracy w procesie monitorowania sytuacji po powrocie.

Zalecenie 15: Komisja powinna rozważyć uruchomienie, przy wsparciu Służby Działań Zewnętrznych, projektu pilotażowego prowadzonego we współpracy z głównymi organizacjami międzynarodowymi działającymi w obszarze migracji, w szczególności w danym państwie trzecim, z którym podpisano obowiązującą unijną umowę o readmisji (np. Pakistan lub Ukraina), w ramach którego taka organizacja monitorowałaby sytuację osób objętych readmisją w ramach unijnej umowy o readmisji oraz przekazywałaby właściwemu wspólnemu komitetowi ds. readmisji stosowne sprawozdania. Na podstawie oceny wspomnianego projektu pilotażowego i biorąc pod uwagę dostępne zasoby ludzkie i finansowe, Komisja mogłaby zdecydować o rozszerzeniu tego projektu na wszystkie państwa trzecie, z którymi zawarto unijną umowę o readmisji. Można by także dokładniej zbadać, w jakim zakresie system monitorowania powrotów przymusowych, o których mowa w dyrektywie w sprawie powrotów, może pomóc w ustanowieniu omawianego systemu monitorowania sytuacji po powrocie.

PODSUMOWANIE

Ogólnie rzecz ujmując, z powyższej oceny wyłania się dość niejednorodny obraz. Z jednej strony jasne jest, że unijne umowy o readmisji, jeśli są odpowiednio wykorzystywane, zapewniają wartość dodaną procesowi readmisji obywateli, zwłaszcza w państwach sąsiadujących z UE. Są one zatem istotnym narzędziem w zwalczaniu nielegalnej migracji z państw trzecich. Z drugiej jednak strony wytyczne negocjacyjne w odniesieniu do niektórych (technicznych) aspektów są sztywne i nie przewidują wystarczających zachęt, co skutkuje opóźnionym zamykaniem negocjacji lub koniecznością dalszych ustępstw. Monitorowanie wykonania unijnych umów o readmisji i kwestie praw człowieka zdecydowanie mogą stanowić przedmiot ulepszeń, w szczególności poprzez zwiększenie roli wspólnych komitetów ds. readmisji.

Komisja proponuje Radzie i Parlamentowi Europejskiemu dokonanie przeglądu polityki UE w dziedzinie readmisji, zgodnie z zaleceniami zawartymi w niniejszym komunikacie. W szczególności Komisja zaleca, aby zachęty, którymi dysponuje Komisja, stały się podstawą opracowania spójnego pakietu na rzecz mobilności, który powinien być przedstawiany państwu trzeciemu na początku prowadzonych z nim negocjacji. Należy zrezygnować z proponowania autonomicznych wytycznych negocjacyjnych. Przyszłe wytyczne negocjacyjne powinny zawierać zachęty ze strony UE, w szczególności w przypadku, gdy wytyczne negocjacyjne przewidują klauzulę dotyczącą obywateli państw trzecich, a także sankcje, jakie podejmie UE w przypadku utrzymującej się odmowy współpracy przez państwo, z którym prowadzone są negocjacje. Należy ponadto bardziej zintegrować politykę UE w dziedzinie readmisji z ogólną polityką UE w zakresie stosunków zewnętrznych, między innymi poprzez poszukiwanie ewentualnych synergii z negocjacjami umów ramowych prowadzonymi z państwami trzecimi.

[1] Dz.U. C 115 z 4.5.2010 r., s. 31.

[2] W 2004 r. Komisja opublikowała „Komunikat do Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie priorytetów dotyczących skutecznego opracowania wspólnej polityki readmisji”, SEC (2004) 946 wersja ostateczna z 19.7.2004 r.

[3] Dokument roboczy Komisji dołączony do komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Ocena unijnych umów o readmisji, unijne umowy o readmisji: krótki przegląd aktualnej sytuacji, luty 2011 r.”

[4] Informacje gromadziły także wspólne komitety ds. readmisji. Komisja zwróciła się także o przekazanie danych do państw trzecich, ale w związku z bardzo ograniczoną reakcją (odpowiedzi uzyskano jedynie od Bośni i Hercegowiny, Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii, Hongkongu, Albanii, Serbii i Czarnogóry) dane te wykorzystano do przeprowadzenia oceny jedynie w marginalnym zakresie.

[5] Zob. DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI dołączony do KOMUNIKATU KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY „Ocena unijnych umów o readmisji: dane EUROSTATU”

[6] np. jedno państwo członkowskie ujmuje kilka kategorii wniosków pod pozycją „faktyczne wydalenie”, co niekiedy powoduje, że liczba wydaleń znacznie przewyższa liczbę wniosków o readmisję.

[7] Zob. DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI dołączony do KOMUNIKATU KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY „Ocena unijnych umów o readmisji: dane sumaryczne dla wybranych kategorii danych przekazanych Komisji przez państwa członkowskie w formie kwestionariusza

[8] Zob. DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI dołączony do KOMUNIKATU KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY „Ocena unijnych umów o readmisji: protokoły wykonawcze podpisane lub zawarte przez państwa członkowskie w ramach obowiązujących unijnych umów o readmisji”

[9] Zob. DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI dołączony do KOMUNIKATU KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY „Ocena unijnych umów o readmisji: dane sumaryczne dla wybranych kategorii danych przekazanych Komisji przez państwa członkowskie w formie kwestionariusza”

[10] Albania stosuje tę klauzulę od 1 maja 2008 r., Ukraina od 1 stycznia 2010 r., a Rosja od 1 czerwca 2010 r.

[11] Mimo, że – ściśle rzecz biorąc – Hongkong i Makau nie są państwami, ale raczej specjalnymi regionami administracyjnymi Chińskiej Republiki Ludowej, do celów niniejszej oceny uważa się je za państwa.

[12] Zob. dokument roboczy Komisji dołączony do komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Ocena unijnych umów o readmisji, unijne umowy o readmisji: krótki przegląd aktualnej sytuacji, luty 2011 r.”

[13] Jeśli chodzi o Algierię, należy podkreślić, że zgodnie z art. 84 ust. 2 układu o stowarzyszeniu „strony, aby ułatwić przemieszczanie się i pobyt obywateli przemieszczających się zgodnie z prawem, pragną na wniosek jednej ze stron rozpocząć negocjacje zmierzające do zawarcia umów, których celem będzie zwalczanie nielegalnej imigracji, a także umów o readmisji. Jeśli jedna ze stron uzna to za niezbędne, umowy o readmisji obejmą także postanowienia dotyczące readmisji obywateli innych państw, którzy przybywają bezpośrednio z terytorium jednej ze stron (..)”.

[14] Dokument roboczy służb Komisji SEC(2009) 1401 wersja ostateczna z 15.10.2009 r. „Ocena wykonania wspólnotowych umów o ułatwieniach wizowych z państwami trzecimi”.

[15] Faktycznie regulamin wewnętrzny wspólnych komitetów ds. readmisji już teraz przewiduje możliwość zapraszania ekspertów zewnętrznych na posiedzenia wspólnych komitetów ds. readmisji.

[16] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich.

[17] Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 r. (EKPC), Konwencja w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania z 1984 r. oraz Konwencja genewska dotycząca statusu uchodźców z 1951 r. zmieniona Protokołem Nowojorskim z 1967 r.

[18] Zalecenie Komisji z dnia 6 listopada 2006 r. ustanawiające wspólny „Praktyczny podręcznik dla straży granicznej (podręcznik Schengen)” przeznaczony dla właściwych organów państw członkowskich prowadzących kontrolę osób na granicach 2006 (C(2006) 5186 wersja ostateczna)

[19] Sytuację mogłoby poprawić przyjęcie wniosku o przekształcenie dyrektywy w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich, wzmacniającej prawo do uzyskania informacji na przejściach granicznych.

[20] Sytuację mogłoby poprawić przyjęcie wniosku o przekształcenie dyrektywy w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich, przewidującej stosowanie ogólnej zasady automatycznego skutku zawieszającego.