UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Prawo do równego traktowania w obszarze ochrony konsularnej stanowi jedno ze szczególnych praw przyznanych na mocy traktatów obywatelom Unii na podstawie obywatelstwa Unii. Obywatele Unii są upoważnieni do zwrócenia się do ambasady lub konsulatu dowolnego państwa członkowskiego UE w przypadku, gdy potrzebują pomocy poza terytorium UE, a w danym państwie nie istnieje ambasada ani konsulat ich własnego państwa członkowskiego (tj. jeżeli są „niereprezentowani”). Państwa członkowskie są zobowiązane do udzielenia wsparcia niereprezentowanym obywatelom Unii na takich samych warunkach jak swoim własnym obywatelom. Prawo to, zagwarantowane w art. 20 ust. 2 lit. c) i art. 23 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz w art. 46 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej („karta”), jest wyrazem solidarności UE i stanowi jedną z praktycznych korzyści wynikających z posiadania statusu obywatela Unii. Prawo to jest dobrym przykładem pokazującym, w jaki sposób można przybliżyć UE jej obywatelom, co Komisja uznaje za jeden ze swoich priorytetów.

Jedną z form pomocy udzielanej niereprezentowanym obywatelom jest wydawanie tymczasowych dokumentów podróży („TDP”). TDP to dokumenty wydawane obywatelom, których paszporty lub dokumenty podróży zostały zgubione, skradzione lub zniszczone lub są tymczasowo niedostępne. W 1996 r. na mocy decyzji 96/409/WPZiB wprowadzono wspólny format tymczasowego dokumentu podróży („unijny TDP”), który państwa członkowskie miały wydawać niereprezentowanym obywatelom Unii w państwach trzecich (tj. w państwach nienależących do UE).

TDP stanowią najpowszechniej wykorzystywany rodzaj wsparcia, jakiego państwa członkowskie udzielają niereprezentowanym obywatelom Unii, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji w państwach trzecich, i w nieoceniony sposób ułatwiają tym obywatelom bezpieczny powrót do ich macierzystego państwa. W tym kontekście obywatele Unii mogą korzystać w państwach trzecich z ochrony przysługującej im z uwagi na ich status obywateli Unii.

Od wprowadzenia unijnych TDP upłynęło już 20 lat, dlatego też pojawiła się konieczność zaktualizowania przepisów zawartych w decyzji 96/409/WPZiB oraz formatu unijnego TDP. W decyzji 96/409/WPZiB nie uwzględniono niedawnych zmian unijnych przepisów w zakresie ochrony konsularnej, a unijny TDP w jego obecnej formie nie został dostosowany do aktualnej sytuacji w obszarze globalnego środowiska bezpieczeństwa.

Jedną z kwestii będących źródłem szczególnych obaw jest fakt, że obecny format unijnego TDP nie jest w wystarczającym stopniu dostosowany do przyszłych wyzwań. Nie uwzględniono w nim usprawnień związanych z bezpieczeństwem dokumentów podróży i oferuje on niewystarczającą ochronę przed przypadkami fałszowania i podrabiania. Doprowadziło to do fragmentaryzacji sposobu korzystania z unijnych TDP w całej Unii. Niektóre państwa członkowskie zrezygnowały z korzystania ze wspólnego formatu TDP z uwagi na obawy związane z jego zabezpieczeniami.

Ponadto przepisy decyzji 96/409/WPZiB nie są dostosowane do przepisów dyrektywy Rady (UE) 2015/637. Dyrektywa ta, którą państwa członkowskie były zobowiązane transponować do dnia 1 maja 2018 r., reguluje ogólne kwestie związane z ochroną konsularną niereprezentowanych obywateli, co oznacza, że zawiera również przepisy dotyczące wydawania unijnych TDP. Niektóre elementy projektu wspólnego formatu TDP (na przykład brak miejsca na załączenie ewentualnych niezbędnych wiz typu B wydawanych w państwach trzecich) zmniejszają prawdopodobieństwo uznania TDP przez państwa trzecie.

Niniejszy wniosek został sporządzony w związku z wezwaniem Rady do stworzenia nowego unijnego TDP, który zawierałby zabezpieczenia zgodne z obecnymi praktykami i uaktualnione zabezpieczenia opisane w decyzji 96/409/WPZiB.

W swoim planie działania na rzecz wzmocnienia zabezpieczeń dokumentów z grudnia 2016 r. oraz w swoim komunikacie z 2016 r. pt. „Zwiększanie bezpieczeństwa w mobilnym świecie: ulepszona wymiana informacji na rzecz walki z terroryzmem i wzmocnionych granic zewnętrznych” Komisja odniosła się do problematyki przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów podróży, zwróciła uwagę na konieczność opatrzenia dokumentów podróży zabezpieczeniami i zobowiązała się do zbadania możliwości wzmocnienia zabezpieczeń TDP. Ponadto w sprawozdaniu na temat obywatelstwa UE z 2017 r. Komisja zobowiązała się do zbadania możliwości unowocześnienia przepisów dotyczących tymczasowych dokumentów podróży dla niereprezentowanych obywateli Unii, w tym zabezpieczeń unijnego wspólnego formatu tych dokumentów, aby zagwarantować obywatelom możliwość skutecznego korzystania z przysługującego im prawa do ochrony konsularnej.

W swoich konkluzjach dotyczących planu działania oraz sprawozdania na temat obywatelstwa z 2017 r. Rada podkreśliła znaczenie bezpieczeństwa dokumentów podróży i dokumentów tożsamości dla zwalczania przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów podróży. W konkluzjach Rada wezwała również Komisję do podjęcia odpowiednich działań następczych.

W rezolucji w sprawie sprawozdania na temat obywatelstwa UE z 2017 r. Parlament Europejski wezwał Komisję do przedstawienia wniosku dotyczącego wprowadzenia nowego, bezpieczniejszego formatu dla unijnych TDP.

W programie prac Komisji na 2018 r. przewidziano przegląd wniosku dotyczącego dyrektywy Rady zastępującej decyzję w sprawie ustanowienia tymczasowego dokumentu podróży (REFIT). Celem tego przeglądu jest aktualizacja przepisów dotyczących tymczasowych dokumentów podróży dla niereprezentowanych obywateli Unii, w tym zabezpieczeń wspólnego unijnego formatu tych dokumentów, aby zagwarantować obywatelom możliwość skutecznego korzystania z przysługującego im prawa do ochrony konsularnej. Wzmocnienie zabezpieczeń unijnych TDP pozwoliłoby zmniejszyć ryzyko ich podrabiania i fałszowania, co wniosłoby wkład w walkę z oszustwami i przypadkami niewłaściwego stosowania dokumentów podróży. To z kolei przyczyniłoby się do skuteczniejszego zwalczania terroryzmu i przestępczości zorganizowanej.