Transpozycja dyrektywy miała nastąpić do 15 maja 2009 r. Jednak większości państw członkowskich, z wyjątkiem Danii, nie udało się dotrzymać tego terminu głównie ze względu na istotne opóźnienia natury politycznej, prawnej i administracyjnej. Średnie opóźnienie w notyfikowaniu ustawodawstwa krajowego wyniosło 12 miesięcy (od 3 do 24 miesięcy).

Przed rokiem 2007 trudno było znaleźć dane przestrzenne w internecie, na szczeblu zarówno krajowym, jak i unijnym. Dane te były także słabo udokumentowane. Formaty danych często były niekompatybilne, co utrudniało łączenie różnych zbiorów danych przestrzennych. Wiele organów władzy publicznej nie zapewnia usług online umożliwiających wyszukiwanie danych przestrzennych, dostęp do nich, wykorzystywanie ich i dzielenie się nimi (zarówno w obrębie krajów, jak i pomiędzy nimi). W związku z tym nie istniała żadna unijna infrastruktura dla danych przestrzennych, co oznaczało brak powiązania między danymi dotyczącymi na przykład rzek transgranicznych.

W 2013 r. Komisja włączyła dyrektywę INSPIRE do programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) po to, żeby w połowie okresu planowanego na jej wdrożenie przeprowadzić ocenę, czy instrument jest wciąż odpowiedni do zakładanych celów. Niniejsze sprawozdanie przedstawia postępy we wdrożeniu dyrektywy i podsumowuje wyniki oceny.

Dyrektywa ustanawiająca infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (dyrektywa INSPIRE) ma na celu wspieranie wdrażania polityki opartej na wiedzy i monitorowanie działań, które mają wpływ na środowisko. W dyrektywie określono działania potrzebne do usunięcia przeszkód we wspólnym korzystaniu z danych przestrzennych na wszystkich szczeblach władzy publicznej i we wszystkich państwach członkowskich.

Trudno jest zmierzyć powodzenie przedsięwzięcia z uwagi na problemy z określeniem górnej granicy lub całkowitej liczby zbiorów danych w wymaganym zakresie do 2014 r. Całkowita liczba zbiorów danych wyniosła ponad 56 220 (wykres 2). Jednak ponad 90 % tych zbiorów to zbiory zaledwie ośmiu państw członkowskich. W przypadku pozostałych 20 państw członkowskich po początkowym wzroście zgłaszanych zbiorów danych przestrzennych nastąpiła faza względnej stabilizacji lub, w niektórych krajach, nawet spadku (w latach 2010-2014) (wykres 2). Liczba zbiorów pozostała na stosunkowo niskim poziomie (mniej niż 120 na kraj).

Mimo postępów poczynionych do 2014 r. w zakresie wdrożenia dyrektywy żaden z terminów przedstawionych na wykresie 1 nie został dotrzymany przez wszystkie państwa członkowskie. Powiązania między poszczególnymi etapami powodują kumulację opóźnień, ponieważ nawet jeżeli prace na kolejnym etapie przebiegają w dobrym tempie, to obejmują one mniejszą niż zakładano liczbę zbiorów danych przestrzennych. Poszczególne etapy są przedstawione poniżej.

Ambitne terminy, które były uzasadnione, gdy dyrektywa była przyjmowana, mogą już nie mieć zastosowania do wszystkich państw członkowskich, np. ze względu na techniczną złożoność przepisów wykonawczych dotyczących interoperacyjności oraz wytyczne, które wymagają narzędzi informatycznych lub umiejętności, których często po prostu brakuje. Do tego należy jeszcze dodać różne stopnie przygotowania państw członkowskich do przestrzegania terminów wyznaczonych przez dyrektywę.

Do roku 2013 skuteczność wzrosła we wszystkich państwach członkowskich w stopniu zależnym od wysiłku włożonego w działania wdrożeniowe (i od inwestycji), czego dowodem jest wzrost liczby zgłoszonych zbiorów danych do 56 000 w 2013 r. Osiem państw członkowskich nie miało większych problemów z wymaganiami i terminami wdrożenia dyrektywy. Te państwa określiły ponad 90 % swoich zbiorów danych. Jednak w przypadku wielu państw członkowskich postęp w realizacji kolejnych etapów i harmonogramu jest wolniejszy niż oczekiwano. Skomplikowane i zróżnicowane krajowe strategie polityczne dotyczące danych oraz brak paneuropejskiej polityki w tym zakresie zakłócają swobodny przepływ danych. Jest to ten sam problem, z którym musimy się zmierzyć w szerszym kontekście jednolitego rynku cyfrowego. Wdrożenie dyrektywy przebiega najwolniej w odniesieniu do polityki dotyczącej danych. Wciąż brak jest łatwego dostępu do zbiorów danych i usług (ze względu np. na bariery prawne lub finansowe), a przecież bez tego informacje te nie mogą tworzyć wartości dodanej na wewnętrznym rynku. Poza tym skomplikowane i zróżnicowane strategie polityczne dotyczące danych powodują zbędne dodatkowe obciążenia administracyjne (w przeciwieństwie do polityki większej otwartości w zakresie danych).

Właściwe przekształcenie danych przestrzennych, żeby były zgodne ze wspólnym modelem danych, to największe wyzwanie. Państwa członkowskie mają czas do 2020 r. na zakończenie tego etapu. Niski poziom zgodności danych przestrzennych na wczesnych etapach wdrażania nie jest niczym zaskakującym (wykres 8).

Niektóre państwa członkowskie, w których wdrożenie dyrektywy jest na mniej zaawansowanym etapie, zwracały uwagę na fakt, że równoczesne wdrażanie polityki krajowej dotyczącej otwartych danych i administracji elektronicznej w pewnym sensie stanowiło konkurencję dla wdrażania dyrektywy INSPIRE ze względów administracyjnych (różne właściwe organy), a także na niewielkie znaczenie kwestii środowiskowych w szerszym kontekście. Inne państwa (w tym te, w których wdrożenie jest na bardziej zaawansowanym etapie) wskazywały, że taka konkurencja jest niepotrzebna, ponieważ jest duże pole manewru do tworzenia sytuacji typu „każdy wygrywa”, gdzie INSPIRE staje się podstawą działań administracji elektronicznej.

Państwa członkowskie także kwestionowały skuteczność przyszłej harmonizacji danych (etap 5) ze względu na znaczny wysiłek i koszt, jaki pociąga za sobą przekształcenie obecnych zbiorów danych tak, aby spełniały nowe wymagania (terminy w 2017 r. i 2020 r.). Wiele państw przyznało, że do zwiększenia wydajności potrzebna jest większa interoperacyjność. Wyrażano także zaniepokojenie co do złożoności i wykonalności procesów dostosowania wszystkich danych przestrzennych do wspólnych modeli danych do roku 2017 (dla załącznika I) lub do roku 2020 (dla załączników II i III). Państwa członkowskie proponują elastyczne i pragmatyczne zastosowanie istniejących specyfikacji dla danych w oparciu o potrzeby użytkownika.

Wydajność

Ocena ilościowa kosztów i korzyści była utrudniona ze względu na brak obszernych i porównywalnych danych. Biorąc pod uwagę etap wdrożenia, większość z dostępnych obecnie opracowań opiera się na szacunkach lub prognozach, a dane na temat wymiernych korzyści są bardzo nieliczne.

Ze sprawozdań państw członkowskich wynika, że koszty wdrożenia wyniosły od 0,5 do 13,5 milionów euro na rok, przy czym dla większości z państw były to koszty rzędu 2 do 3 milionów euro na rok. W większości przypadków jest to kwota niższa niż szacunki podane we wstępnej ocenie skutków (od 4 do 8 milionów euro na rok), co najprawdopodobniej jest związane z wolniejszym niż zakładano postępem we wdrażaniu dyrektywy.

Przekazane informacje o korzyściach były danymi głównie jakościowymi i opartymi na szacunkach i obejmowały następujące aspekty:

Lepszy dostęp do informacji, dzięki czemu funkcjonowanie administracji elektronicznej było dla obywateli i przedsiębiorstw lepsze i tańsze, przez co poprawiła się przejrzystość i powstały możliwości rozwoju z wykorzystaniem danych środowiskowych. To z kolei wzmocniło potencjał badawczy i innowacyjny.

Lepsza baza sprawdzonych danych służąca do opracowywania polityki, podejmowania decyzji oraz ich wdrażania, co pozwala na obniżenie kosztów i poprawę jakości oceny (np. ocena oddziaływania na środowisko i zarządzania ryzykiem).

Lepsza współpraca między organami władzy publicznej i różnymi sektorami (np. w zakresie planowania przestrzennego, transportu, rolnictwa i środowiska) oraz oszczędności kosztów administracyjnych (mniej powielania pracy), przy jednoczesnej poprawie dostępności i jakości danych.

Budowanie umiejętności technicznych, kompetencji i potencjału w administracji publicznej.

W niektórych krajach, w tym w Holandii, sytuacja wyglądała podobnie: na początku roczne koszty przewyższały korzyści, ale w drugiej fazie wdrożenia (po 2013 r.) korzyści były coraz bardziej odczuwalne. Mimo że należało się spodziewać, że na wczesnych etapach wdrożenia potrzebne będą inwestycje (w infrastrukturę informatyczną, przekształcenie danych oraz rozwijanie umiejętności), to jedynie kilka państw członkowskich poinformowało o takich inwestycjach. Niektóre państwa członkowskie zaobserwowały efekt synergii między unijnymi i krajowymi strategiami w zakresie otwartych danych (w tym poddaną przeglądowi dyrektywą w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego), co pomogło zwiększyć korzyści, podczas gdy koszty wdrożenia spadły, ponieważ niektóre inwestycje i tak należało przeprowadzić ze względu na wymogi polityki otwartych danych. W Strategii realizacji zysków Wielkiej Brytanii z 2012 r. oszacowano, że roczne wymierne korzyści we wszystkich działach administracji rządowej wyniosły od 470 do 510 milionów funtów na rok.

Jak już wspomniano przy omawianiu etapu 5, harmonizacja jest najdroższym i najtrudniejszym etapem. Mimo że termin spełnienia wymagań w tym zakresie upływa dopiero w roku 2017 lub 2020 (w zależności od rodzaju danych), podczas niedawnych spotkań grup eksperckich przewidywano, że jednoczesna harmonizacja tak ogromnej ilości danych pociągnie za sobą zarówno dodatkowe koszty, jak i problemy praktyczne. Zasugerowano, że jednym ze sposobów poradzenia sobie z nadchodzącym wyzwaniem jest określenie priorytetów, tj. najważniejszych zbiorów danych spośród tematów danych (zwłaszcza z załącznika III) z punktu widzenia ich wykorzystania przez użytkowników końcowych.

Dzięki unijnemu finansowaniu udało się złagodzić niektóre z tych trudności, a kilka projektów z tego obszaru otrzymało wsparcie z programów UE (np. ISA, Horyzont 2020, LIFE+). Dzięki takim projektom można opracowywać rozwiązania i narzędzia do wykorzystania przez wszystkie państwa członkowskie (elementy do wielokrotnego wykorzystania), co może zwiększyć wydajność w wielu sektorach. Jednak państwa członkowskie nie wykorzystują regularnie tych możliwości.

Znaczenie

Konsultacje publiczne pokazały znaczące poparcie dla celów dyrektywy postrzeganych jako istotne dla eliminowania przeszkód we wspólnym korzystaniu z danych, które utrudniają skuteczne i wydajne wdrażanie polityki w dziedzinie środowiska. Także rozwój polityki Unii Europejskiej pokazuje, że cele dyrektywy INSPIRE z czasem zyskały na znaczeniu i stały się częścią priorytetów Komisji w odniesieniu do strategii jednolitego rynku cyfrowego 2015. W strategii dostrzeżono potrzebę zwiększenia interoperacyjności w sektorze publicznym (przy okazji zmian w europejskich ramach interoperacyjności). Jest to obszar, w którym dyrektywa INSPIRE ma ogromne znaczenie. Promowanie usług elektronicznej administracji publicznej oraz potrzeby stosowania zasad „przede wszystkim cyfrowo” oraz „wykorzystaj raz” to idee zawarte w dyrektywie INSPIRE.

W siódmym programie działań w zakresie środowiska przypomniano o potrzebie ulepszenia bazy sprawdzonych danych dla potrzeb polityki w dziedzinie środowiska. Poza tym stosowanie dyrektywy INSPIRE może być istotne dla osiągnięcia celów trwającej obecnie kontroli sprawności monitoringu środowiska i sprawozdawczości w ramach Programu lepszego stanowienia prawa.

Spójność

Dyrektywa okazała się wewnętrznie spójna, ponieważ państwa członkowskie w większości zrealizowały wskazane w niej działania.

Celem dyrektywy w odniesieniu do pozostałego ustawodawstwa dotyczącego ochrony środowiska jest przyczynienie się do prawnej i technicznej interoperacyjności transgranicznej i na szczeblu Unii. Jednak postęp w dostosowywaniu zarządzania danymi z dziedziny środowiska był jedynie częściowy. Mimo że odesłania do dyrektywy INSPIRE po 2007 r. były powszechne, to jej praktyczne zastosowanie dopiero się zaczyna (np. w sprawozdawczości).

Konsekwentne stosowanie zasad dyrektywy INSPIRE w połączeniu z zasadami dyrektywy w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska, a zwłaszcza postanowienia dotyczące aktywnego rozpowszechniania informacji (zob. art. 7) stanowią potencjał w zakresie ułatwiania wspólnego korzystania z danych oraz zapewnienia obywatelom lepszego dostępu do informacji oraz większych możliwości.