SPRAWOZDANIE KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów Bułgarii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji /* COM/2014/036 final */





1. Wstęp W 2012 r., piątym roku funkcjonowania mechanizmu współpracy i weryfikacji, Komisja postanowiła przeprowadzić długoterminową ocenę w celu uzyskania pełnego obrazu dokonanych postępów. Ocenę tę opublikowano w lipcu 2012 r.[1]. Wykazała ona istotny postęp w dostosowywaniu podstawowych ram prawnych i instytucjonalnych, ale także pewne istotne utrzymujące się luki oraz potrzebę zapewnienia efektywnego i spójnego wdrażania reform. W dalszym ciągu istnieją poważne wyzwania, z którymi należy się zmierzyć. W tym kontekście podjęto decyzję o pozostawieniu dłuższego okresu przed następnym sprawozdaniem (18 miesięcy), aby przekonać się, na ile mocno zakorzenione są reformy już wdrożone przez Bułgarię i zostawić wystarczająco dużo czasu przed kolejną oceną na ocenę stopnia stabilności. Rada Ministrów zatwierdziła w swoich konkluzjach sprawozdanie z 2012 r., zastosowaną tam metodologię i wnioski[2]. W niniejszym sprawozdaniu przeprowadzana jest ocena postępów Bułgarii w głównych obszarach objętych mechanizmem współpracy i weryfikacji: reformie sądownictwa, pracy w zakresie przeciwdziałania korupcji i walce z przestępczością zorganizowaną. Są to kwestie centralne dla modernizacji bułgarskiego społeczeństwa: do skutecznego przeprowadzenia reform konieczne jest przyjęcie konsekwentnego i spójnego podejścia opartego na szerokim konsensusie społecznym. Fakt, że w okresie objętym sprawozdaniem trzy razy zmienił się rząd nie sprzyjał budowaniu tego konsensusu, jednak pewne zdarzenia wskazują na powszechne dążenie społeczeństwa do reform. Komisja uważa, że monitorowanie w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji, możliwości oferowane przez fundusze UE i konstruktywne zaangażowanie Komisji oraz wielu państw członkowskich nadal stanowią cenne wsparcie reform w Bułgarii. Następne oficjalne sprawozdanie zostanie sporządzone za rok. 2. Stan procesu reform w Bułgarii 2.1 Reforma sądownictwa Niezależność, etyka zawodowa i odpowiedzialność Zaufanie społeczne do bułgarskiego sądownictwa jest niewielkie[3]. Sprawozdania w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji wskazały na sposoby zwiększenia zaufania do systemu sądownictwa poprzez profesjonalne podejście do zarządzania nim oraz uniezależnienie decyzji w sprawie mianowania sędziów i orzeczeń sądowych od wpływów politycznych[4]. Od lipca 2012 r. podjęto pewne ważne kroki. Procedura mianowania wysokich stopniem sędziów i prokuratorów stała się bardziej publiczna i obserwuje się wytrwałe starania na rzecz rozwiązania niektórych problemów w zakresie zarządzania w sądownictwie, takich jak nierównomierne obciążenie pracą. Kilka poważnych problemów uznano za wymagające działania: konieczność ochrony przed manipulacją systemu przydzielania spraw. W drugiej połowie 2013 r. nie było otwartych ataków ze strony władzy wykonawczej na sądownictwo.[5] Niemniej jednak, podobnie jak stwierdzono w poprzednich sprawozdaniach, obawy co do niezależności sądownictwa w Bułgarii nadal istnieją. W lipca 2012 r. Komisja stwierdził, iż pokłada wielkie nadzieję w tym, że przyszły zarząd Najwyższej Rady Sądownictwa (NRS) uczyni z niej główną instytucję wprowadzającą postępy w zakresie reformy sądownictwa. Reformy z 2012 r. wprowadziły w przypadku NRS więcej procedur wyborów publicznych. Jednak sposób przeprowadzenia jesienią 2012 r. wyborów do NRS nie wykazał w sposób przekonujący, aby zasady otwartego konkursu opartego na osiągnięciach zawodowych i etyki zawodowej miały w nim zasadnicze znaczenie; Postępowanie dotyczące parytetu w wyborach parlamentarnych było wprawdzie bardziej otwarte niż w przeszłości[6], stało jednak pod znacznym wpływem politycznym. Na wyborze sędziów w ramach parytetu zaciążyła decyzja, która nie zezwala na bezpośrednie uczestnictwo sędziów w wyborach[7]. Konsekwencją tego było obwarowanie mandatu aktualnych władz sądowych i ograniczone możliwości nowego startu. NRS określiła swoje priorytety wyraźniej niż dotychczas. Podjęła wysiłki na rzecz otwarcia i zwiększenia zasięgu przejawiające się utworzeniem Rady Obywatelskiej wnoszącej do NRS opinie społeczeństwa obywatelskiego; w skład rady wchodzą główne organizacje pozarządowe oraz organizacje zawodowe. Prężne zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego w tej dziedzinie uznano w sprawozdaniu z lipca 2012 r. za duży postęp w przypadku Bułgarii[8]. Jednak jego rzeczywisty wpływ na politykę pozostaje niejasny; precyzyjniejsza procedura konsultacji z radą obywatelską i wyjaśnienie przypadków nieprzestrzegania jej zaleceń zwiększyłaby skuteczność tej rady. Ogólnie rzecz biorąc, NRS powinna podejmować dalsze kroki na rzecz przejrzystości. NRS podjęła pewne kroki na rzecz reformy zarządzania. Wydaje się, że nastąpił pewien postęp we wprowadzaniu praktycznego podejścia w kwestii obciążenia pracą i realokacji zasobów. W innych obszarach, takich jak procedury obiektywnej oceny i awansu oraz wprowadzenie spójniejszego podejścia w postępowaniu dyscyplinarnym, konkretnych działań jest do tej pory mało [9]. Komitet etyki mógłby pełnić funkcję wzoru etyki zawodowej, jednak NRS nie uczyniła etyki zawodowej swoim głównym priorytetem[10]. W związku z czym trudno jest wyeliminować utrzymujące się obawy o wpływ polityczny na jej decyzje. W związku z czym NRS nie jest obecnie powszechnie postrzegana jako niezawisły i niezależny organ, będący w stanie skutecznie bronić niezależności sądownictwa wobec władzy wykonawczej i parlamentarnych frakcji w rządzie. Główna odpowiedzialność za obronę niezależności sądownictwa czy obiektywne rozpatrywanie politycznie wrażliwych spraw[11] spada często na społeczeństwo obywatelskie. NRS powinna uznawać to za główny priorytet i wdrożyć przejrzyste procedury spójnego rozwiązywania kwestii w miarę ich powstawania. Wskazuje to również na potrzebę spójniejszej polityki wobec mediów. Jednym z głównych elementów mających wpływ na sposób postrzegania organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości jest sposób mianowania ich funkcjonariuszy. Jest on przedmiotem zainteresowania w świecie mediów i polityki. Obawy, że decyzje w sprawie ważnych stanowisk publicznych podejmowane są w sposób nieprzejrzysty, pod wpływem silnych grup interesów gospodarczych i politycznych, potwierdziły się przy okazji kilku poważnych nominacji w ubiegłym roku. Konkretnym przykładem są nieudane próby obsadzenia stanowisk w Trybunale Konstytucyjnym oraz państwowej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego[12]. W obu przypadkach kandydaci musieli się ostatecznie wycofać, pozostawiając atmosferę niepokoju co do funkcjonowania systemu. Były to tylko najbardziej emblematyczne przypadki. W innych przypadkach wyników nie kwestionowano, jednak – mimo poprawy w zakresie przejrzystości – proces mianowania wciąż wskazywał na to, że nieprzejrzysty sposób podejmowania decyzji ma większy wpływ niż formalne procedury[13]. Takie przypadki dowodzą, że wprawdzie przejrzyste procedury są ważne dla prawidłowego funkcjonowania instytucji publicznych, jednak wymogi formalne nie zawsze są wystarczające. W celu zbudowania zaufania do swoich instytucji, Bułgaria musi zadbać o udokumentowane osiągnięcia w zakresie decyzji dotyczących m.in. obsadzania stanowisk wysokiego szczebla: aby były one oparte na rzeczywistej konkurencji między kandydatami w oparciu o jasne standardy wiedzy fachowej i etyki zawodowej, co podkreślono w ostatnim sprawozdaniu na temat mechanizmu współpracy i weryfikacji[14]. Ważną próbą będzie przyszła nominacja i wybór na stanowisko głównego inspektora inspektoratu sądowego. Rozważając przyczyny opóźnień odnosi się wrażenie, że kluczowym czynnikiem jest niemożność uprzedniego porozumienia się co do kandydata, podczas gdy tego rodzaju stanowiska powinny być obsadzane w wyniku otwartego procesu mające na celu nominowanie wysoce wykwalifikowanych profesjonalistów, którzy potrafią wykazać się pełną obiektywnością i stosować ją. W późniejszym okresie 2014 r. ważnym wydarzeniem będzie mianowanie przewodniczącego Najwyższego Sądu Kasacyjnego. Ważnym elementem ochrony rozliczalności i etyki zawodowej wymiaru sprawiedliwości są postępowania dyscyplinarne w stosunku do sędziów. Wymaga to kryteriów systemowych ukierunkowanych na osiągnięcie spójności w krokach dyscyplinarnych[15]. W przypadku braku jasnych standardów do oceny poszczególnych przypadków, proces jest narażony na arbitralne decyzje. Fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny często podważał decyzje NRS świadczy również o niespójności w interpretacji zasad lub braku wspólnej interpretacji. Kluczowym elementem niezawisłości sądownictwa i etyki zawodowej jest systemowe podejście do postępowania dyscyplinarnego, jako że arbitralne decyzje w tej dziedzinie stwarzają – być może niesłusznie – wrażenie wywierania presji na sędziów. Nowa jednostka powołana do badania przestępstw popełnionych przez sędziów będzie miała do wykonania szczególnie delikatne zadanie. Osiągnięcie namacalnych wyników pod względem obiektywności i skuteczności byłoby ważnym wkładem w promowanie etyki zawodowej. Jednakże nadużycia wskazane przez obecne biuro prokuratora dokonane przez poprzednie jednostki kontroli wewnętrznej w prokuraturze ukazują także ryzyko stwarzane przez niezależne organy w ramach prokuratury[16]. Wdrożenie i stosowanie jasnych, przejrzystych i wyraźnie określających odpowiedzialność procedur jest niezbędne do zrównoważenia tego ryzyka. Ramy prawne Aktualne rozmowy na temat reformy kodeksu karnego mają na celu zakończenie długotrwałych dyskusji na temat pierwszego projektu; w styczniu br. przedstawiono Parlamentowi wniosek. Nowy kodeks ma zawierać ważne zmiany. Należy przy tym zauważyć, że o ile reforma – regularnie zmienianego – kodeksu karnego z 1968 r. jest potrzebna, musi ona być jednak częścią szerszego podejścia do wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych i być dogłębnie przedyskutowana z przedstawicielami zawodów prawniczych i społeczeństwa obywatelskiego. Istotne będzie, aby w obszarach objętych mechanizmem współpracy i weryfikacji rozpoznać i wyjaśnić przepisy mające na celu poprawę skuteczności walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną, przy jednoczesnym zwróceniu uwagi na to, w jaki sposób zmiany można połączyć z lepszym zarządzaniem w systemie wymiaru sprawiedliwości i organach ścigania. Może to wymagać wprowadzenia zmian w kodeksie postępowania karnego. Potrzeba zmian legislacyjnych nie powinna jednak krępować praktycznych i organizacyjnych kroków, jakie – niezależnie od nowej ustawy – można podjąć w perspektywie krótkoterminowej. Istotnym elementem tego procesu powinno być zakończenie zalecanej przez Komisję analizy nierozstrzygniętych praw[17], jak również pozostałych analiz takich kwestii jak opóźnienia w postępowaniu karnym (zob. poniżej). Strategiczne ramy reformy sądownictwa Drugim – obok NRS – organem odgrywającym zasadniczą rolę w nadawaniu tonu reformie wymiaru sprawiedliwości jest Ministerstwo Sprawiedliwości. W wyniku zmian na czele ministerstwa oraz parlamentarnych przetasowań utrudniających obecnie zmiany legislacyjne, trudno było w ministerstwie o właściwą perspektywę, choć może przez opowiedzenie się za takimi programami jak e-sprawiedliwość będzie można w przyszłości zebrać owoc teraźniejszej pracy w przodujących dziedzinach takich. Aktualne wysiłki zmierzające do zaktualizowania długoterminowej strategii reformy sądownictwa mogłyby stanowić użyteczny środek nacisku, gdyby udałoby się osiągnąć rzeczywiste zaangażowanie. Minister Sprawiedliwości zwrócił się do wiodących organizacji pozarządowych o pomoc w przeanalizowaniu stanu realizacji reformy sądownictwa. Chodzi o kontynuację strategii „Europa 2010”, którą zrealizowano jedynie częściowo, oraz uwzględnienie wielu różnych kwestii takich jak dostosowanie zasobów do potrzeb, kwestie etyki zawodowej, harmonizacja praktyk zarządzania pracą sądu oraz rola kierowników administracyjnych. Analiza miała być gotowa jesienią 2013 r. lecz jej wykonanie opóźniło się. Jej przyjęcie spodziewane jest na 2014 r., po konsultacji z odpowiednimi zainteresowanymi stronami; powinna ona obejmować okres 7 lat do prowadzenia reform, częściowo w celu dostosowania do okresu programowania pomocy w ramach funduszy strukturalnych UE. Ważne jest, aby strategia ta była szeroko konsultowana m.in. z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego i organizacji zawodowych, następnie musi być jednak przyjęta w postaci uzgodnionego planu działania przez rząd i NRS, aby czuły się odpowiedzialne za jej realizację. Skuteczność wymiaru sprawiedliwości i organów ścigania Podejmowane są pierwsze kroki mające na celu zajęcie się trudnymi kwestiami obciążenia pracą i redystrybucji zasobów w sądach i prokuraturach. Działania takie mogą napotykać pewien opór ze strony niektórych zainteresowanych stron, jednak pod warunkiem wykazania, że opierają się na obiektywnych kryteriach, będą stanowiły dowód, że władze sądowe są w stanie podejmować drażliwe kwestie. Powinno przynosić to teraz pewne namacalne korzyści w postaci otwarcia opóźniających się do tej pory konkursów.[18] Dobrą podstawę na przyszłość powinny stworzyć również prace podjęte w ramach NRS nad opracowywaniem metodologicznych wytycznych w celu wyeliminowania nierównomiernego obciążenia pracą. Sprawiedliwy podział obciążenia pracą nie tylko uczyni system bardziej efektywnym i lepiej służącym bułgarskiemu społeczeństwu, lecz będzie miał również wpływ na postępowania dyscyplinarne. Fakt powszechnych opóźnień jest obecnie zbyt łatwo wykorzystywany w przypadku postępowań dyscyplinarnych – często też w sposób niespójny – podczas gdy odpowiedzialność za ten problem może leżeć po stronie władz sądowych i kierownictwa administracyjnego. Jeśli chodzi o przydzielanie spraw, NRS zamierza ustanowić scentralizowany system rejestracji losowego przydzielania spraw we wszystkich sądach, aby zapobiec obawom, że obecny system umożliwia manipulacje[19]. Dlatego należy z zadowoleniem przyjąć fakt, że uznano istnienie problemu. Stały system, który wzbudzałby zaufanie, powinien korzystać z wiedzy fachowej ekspertów zewnętrznych oraz zaangażowania zainteresowanych stron i społeczeństwa obywatelskiego. Ważne jest także posiadanie wspólnego zbioru zasad wykonawczych, aby wszystkie strony wiedziały, jak system jest przekładany w praktyce, i mogły zgłaszać odpowiednim instancjom przypadki wątpliwości co do przestrzegania przepisów. Kolejnym istotnym elementem zarządzania wymiarem sprawiedliwości jest jednostka kontroli wewnętrznej przy Najwyższej Radzie Sądownictwa. Jak odnotowano w poprzednich sprawozdaniach w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji[20], jednostka kontroli wewnętrznej mogłaby okazać się cennym narzędziem prowadzenia bardziej rygorystycznego podejścia do zarządzania i określania zidentyfikowanych niedociągnięć, przy czym charakter jej działań zmieniałby się z formalnego podejścia do kontroli na podejście jakościowe. Obecnie jednostka kontroli wewnętrznej analizuje statystyki pod kątem przestrzegania terminów lub sprawdza stosowanie losowego przydzielania spraw, rzadko jednak systematycznie sprawdza jakość akt spraw albo uwzględnia kwestię obciążenia pracą. W związku z czym wnioski sformułowane przez jednostkę kontroli wewnętrznej w dziedzinie takiej jak przydział losowy wydają się nie poruszać kwestii w całości. Ponadto jednostka kontroli wewnętrznej nie zajmuje się kwestiami dotyczącymi etyki zawodowej czy postępowania sędziów, gdyż uważa ona, że wykraczają one poza zakres jej kompetencji. Czynniki te ograniczają znaczenie jednostki kontroli wewnętrznej jako podmiotu walczącego z niedociągnięciami bułgarskiego wymiaru sprawiedliwości[21]. Prokuratura jest przykładem obszaru, w którym kierownictwo przyjęło podejście bardziej systematyczne[22]. Przeprowadzona przez prokuratora generalnego kontrola oraz kolejne działania dostarczają jasnej i w wielu przypadkach szczerej analizy niedociągnięć oraz pozwalają określić ustalić konkretne środki zaradcze. W przypadku pomyślnej realizacji, mogłaby ona przynieść znaczne rezultaty; jest ona także dowodem na to, że do pobudzania zmian nie zawsze konieczne są dodatkowe środki. Takiego procesu z prokuratury nie można automatycznie powielić w sądownictwie, biorąc pod uwagę jego mniej zhierarchizowane kierownictwo, stanowi on jednak przykład pod względem chęci zajęcia się problemami i precyzyjnego określenia poszukiwanych rozwiązań. Jednak w celu zapewnienia odpowiedzialności za jego skuteczne wdrożenie, proces ten powinien być bardziej przejrzysty. Reforma prokuratury musi również obejmować postępy w kontekście szerszych strategii reformy sądownictwa: problemy takie jak rozwiązywanie trudności z korzystaniem z wiedzy specjalistycznej w sądzie potrzebują wspólnego podejścia prokuratury i NRS. Kwestie takie jak ocena wyników mogłyby również być realizowane w sposób zapewniający spójne podejście dla sędziów i prokuratorów. Ogólnie rzecz biorąc, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych przeszło szereg istotnych reform w celu skoncentrowania się na swoich głównych celach egzekwowania prawa oraz w celu przesunięcia personelu z funkcji administracyjnych do operacyjnych. Jak wynika z doniesień, zaprzestano problematycznej praktyki darowizn na rzecz ministerstwa, która ograniczała się do władz publicznych i przedsiębiorstw. Jednocześnie ministerstwo borykało się z wyzwaniami, takimi jak właściwe traktowanie manifestacji oraz presja migracyjna na granicach. 2.2 Korupcja Rozpowszechniona korupcja jest postrzegana jako poważny problem i stanowi znaczne wyzwanie dla władz bułgarskich[23]. Ma jednoznaczny wpływ na decyzje przedsiębiorstw w kwestii inwestowania w Bułgarii[24]. Poprzedni rząd przyjął w 2010 r. strategię antykorupcyjną, która jest obecnie aktualizowana, użyteczne byłoby zaangażowanie do prac nad nią niezależnych ekspertów zewnętrznych. Ogólnie rzecz biorąc, wyniki poprzednich działań były bardzo ograniczone. Reakcja na problem systemowy w całej administracji publicznej jest słaba i nieskoordynowana. Zidentyfikowane w poprzednich sprawozdaniach w ramach mechanizmu współpracy niedociągnięcia występują nadal[25]. W ostatnich latach przeprowadzono szereg zmian instytucjonalnych, wynikają z nich często jednak problemy lub po prostu nie przynoszą one żadnych widocznych rezultatów. Na przykład komisja ds. konfliktu interesów, która mogłyby odgrywać zasadniczą rolę w identyfikowaniu nielegalnych praktyk na wszystkich poziomach w sektorze publicznym, uwikłała się w skandal dotyczący podejrzenia o silne wpływy polityczne. Projekt antykorupcyjny BORKOR, który był ogłaszany jako główne narzędzie identyfikacji i eliminowania ryzyka korupcji – pomimo środków, jakie zostały na niego poświęcone – nadal nie daje żadnych konkretnych wyników. Złożone i ciągle zmieniające się ramy prawne w dziedzinie zamówień publicznych dodatkowo utrudniają wypracowanie kultury obiektywności i dyscypliny. W środowisku biznesu dają się słyszeć głosy pesymistyczne co do możliwości powstrzymania zjawiska manipulacji ofert[26]. Odnotowano jednak także pewne pozytywne zmiany. Od 2007 r. wzmocniła się pozycja jednostek kontroli wewnętrznej administracji państwowej działających pod kierownictwem Inspektoratu Generalnego podległego Urzędowi Premiera. Mają one potencjał, by odgrywać ważną rolę w wykrywaniu nieprawidłowości i zapobieganiu im oraz przedstawieniu wniosków co do dalszych usprawnień systemu zwalczania korupcji. Praktyka polegająca na powoływaniu wspólnych zespołów składających się z przedstawicieli agencji dochodzeniowych i prokuratury powinno również doprowadzić do skuteczniejszego reagowania w przypadku poważnych przestępstw korupcyjnych. W obecnej sytuacji działania antykorupcyjne pozostają rozproszone, nie ma jednego organu ds. korupcji posiadającego uprawnienia i autonomię umożliwiającą stanie się motorem zmian. Inspektorat Generalny mógłby stanowić zaczątek takiego działania, ale obecnie zakres jego działania jest zbyt mały, aby wywierać wielki wpływ. Doświadczenie pokazuje jednak, że zasadnicze znaczenie dla wiarygodności działań antykorupcyjnych ma skuteczne tropienie korupcji na wysokim szczeblu oraz nagłaśnianie osądzenia tych spraw przez wymiar sprawiedliwości. Brak namacalnych wyników w skutecznym ściganiu spraw związanych z korupcją na wysokim szczeblu nadal stanowi przeszkodę w tym, aby przekonać bułgarskie społeczeństwo co do faktu, że podejmowane są stanowcze działania na rzecz rozwiązania tego problemu. 2.3 Przestępczość zorganizowana Brak ogólnych postępów w przypadku emblematycznych spraw dotyczących przestępczości zorganizowanej ma nieodłączny wpływ na sposób postrzegania walki z przestępczością zorganizowaną. Wiele głośnych spraw oddalono, a w przypadku innych poważnych przestępstw, takich jak zabójstwa na zlecenie lata dochodzenia nie doprowadziły do sformułowania oskarżeń. Fakt, że w lipcu 2012 r. osobom o znaczącej pozycji w kręgach przestępczości zorganizowanej udało się zbiec w przededniu ostatecznego wyroku było źródłem powszechnej konsternacji[27]; jednak to, że nikt nie chciał przyjąć za to odpowiedzialności oraz to, że nie zrobiono nic, aby zapobiec podobnym przypadkom w przyszłości, wskazuje jeszcze dobitniej na trudności systemu do rozwiązania takich problemów[28]. Główny krok podjęty przez nowy rząd polegał na wzmocnieniu uprawnień państwowej agencji bezpieczeństwa wewnętrznego, która obecnie ma nie tylko zajmować się kwestiami szpiegostwa i kontrwywiadu, ale również przestępczością zorganizowaną i różnymi innymi przestępstwami uznanymi za wystarczająco poważne, aby mieć znaczenie dla bezpieczeństwa państwa. Polega to na przeniesieniu specjalnych jednostek policji ds. przestępczości zorganizowanej (GDBOP) do służb bezpieczeństwa. Spowodowało to pewne zakłócenia w funkcjonowaniu tych służb i ważne jest zagwarantowanie, że będą one miały wyłącznie charakter przejściowy. Co więcej, sposób podjęcia decyzji, bez wcześniejszych konsultacji ani uzasadnienia, spowodował znaczny uszczerbek reputacji służb i nowego rządu; służby mogą naprawić tę szkodę jedynie poprzez wykazanie, że zmiana taka przyniosła korzyści pod względem wyników operacyjnych. Jak wspomniano powyżej, w tym przypadku kontrowersyjne obsadzenie stanowiska nowego szefa agencji bezpieczeństwa skomplikowało dodatkowo ogólny wizerunek przedwcześnie zrealizowanej reformy. Kluczową kwestią jest również podział zakresu obowiązków z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych. Państwowa agencja bezpieczeństwa wewnętrznego będzie się na przykład zajmowała obszarem produkcji narkotyków i międzynarodowego przemytu narkotyków, a policja będzie się zajmować innymi przestępstwami związanymi z narkotykami. Państwowa agencji bezpieczeństwa wewnętrznego będzie się zajmować przypadkami korupcji na wysokim szczeblu, natomiast policja wszystkimi pozostałymi formami korupcji. Czasami konieczna jest zmiana zakwalifikowania sprawy w trakcie dochodzenia. Państwowa agencja bezpieczeństwa wewnętrznego i prokuratura utworzyły wyspecjalizowane zespoły do walki z korupcją, przemytem i przestępstwami finansowymi[29]. Reorganizacja ta może przynieść pewne pozytywne zmiany, zwłaszcza dzięki bardziej kompleksowemu podejściu zważywszy na powiązania pomiędzy korupcją i przestępczością zorganizowaną, jednak nowa agencja będzie musiała wykazać się pozytywnym bilansem dokonań, aby zetrzeć negatywny wizerunek powstały w wyniku kontrowersyjnej atmosfery jej powstania. Szczególną uwagę należy zwrócić na współpracę z organami ścigania w innych państwach członkowskich[30]. Ogólnie rzecz biorąc, w sprawozdaniach w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji zalecano opracowanie wyczerpującej analizy przyczyn przeszłych przypadków spraw opóźnionych lub nierozstrzygniętych przy udziale wszystkich właściwych instytucji rządowych i organów sądowych[31]. Jeśli ma nastąpić poprawa, stwierdzone problemy, takie jak korzystanie w sądzie z ekspertyz biegłych, niedostateczna ochrona świadków i problemy z dowodami, należy rozpatrzeć z punktu widzenia dochodzenia policji, prokuratury i fazy procesu. Postępy w sporządzaniu tej analizy są niewielkie, a równoległe inicjatywy prokuratury i NRS wskazują na brak koordynacji oraz – do pewnego stopnia – wyraźnego podziału odpowiedzialności[32]. Do nadania tempa temu procesowi konieczne są otwarte dyskusje z zainteresowanymi stronami i społeczeństwem obywatelskim, a następnie sporządzenie jasnego planu działania. Zajmowanie mienia zorganizowanych grup przestępczych jest skutecznym sposobem pozbawienia ich nielegalnych dochodów. Nowe kierownictwo komisji ds. zajmowania mienia pochodzącego z przestępstwa (CEPACA) zdaje się odnotowywać niewielki postęp w zakresie zajmowania mienia. Jednak nowa ustawa, choć poprawiła niektóre aspekty, wprowadzała także pewne poprawki parlamentarne, które stworzyły nowe przeszkody, w szczególności bardzo wysoki próg w przypadku majątku pochodzącego z nieuzasadnionego źródła, który pozwala agencji (CEPACA) interweniować z urzędu. Nowe ramy prawne i ich wpływ na zdolność CEPACA do skutecznego działania pozostawiają w związku z tym pewne wątpliwości[33]. Podobnie nadal oczekuje się, że wyspecjalizowane jednostki prokuratury oraz sądy wykażą się osiągnięciami w zakresie skutecznego rozwiązania ważnych spraw. Problemem pozostają pewne elementy struktury organizacyjnej hamujące ich efektywność, zwłaszcza brak zwierzchnictwa ustalającego priorytety, w wyniku czego instytucje są obciążone drobnymi sprawami. Wyspecjalizowana prokuratura często wskazuje na brak fachowej wiedzy technicznej jako duży problem operacyjny, a rosnące znaczenie dochodzeń finansowych w przypadku przestępczości zorganizowanej podnosi dodatkowo rangę problemu. 3. WNIOSKI I ZALECENIA Od czasu ostatniego sprawozdania z lipca 2012 r. Bułgaria poczyniła pewien postęp. W pewnej mierze poprawiła się sytuacja w procesie obsadzania stanowisk, prokurator generalny podjął pewne użyteczne kroki w zakresie zarządzania, a Najwyższa Rada Sądownicza poczyniła pewne postępy w zakresie kwestii obciążenia pracą. Ogólne postępy są jeszcze niewystarczające i kruche. Zaufanie społeczne tworzy się w dużej mierze w ważnych momentach, kiedy decyzje lub wydarzenia mają na tyle duże znaczenie, że wzbudzają ogólne zainteresowanie. W ciągu ubiegłych 18 miesięcy, w okresie, w którym Bułgarią rządziły trzy różne ekipy rządzące, w większości przypadków wydarzenia takie – zamiast dawać nadzieję – były przyczyną obaw: obsadzanie stanowisk było przerywane z uwagi na problemy dotyczące etyki zawodowej, skazani przywódcy organizacji przestępczych zbiegli oraz ujawniono serię informacji na temat wpływów politycznych w sądownictwie. Bardzo nieliczne są przypadki, kiedy przestępstwa związane z korupcją lub przestępczością zorganizowaną znalazły swój finał przed sądem. Słychać głosy przemawiające na korzyść reformy w Bułgarii osób zniechęconych wolnym tempem zmian; osoby takie zasługują na wsparcie. Aby szybciej zbliżać się do celów określonych w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji władze bułgarskie muszą współpracować z nimi i ustanowić kierownictwo zmierzające ścieżką fundamentalnych zasad: praworządności i niezależności sądów. Pociągałoby to zaangażowanie polityczne na rzecz długoterminowej strategii na rzecz reformy oraz konkretnych i praktycznych środków w perspektywie krótkoterminowej w celu osiągnięcia postępu. Komisja wzywa do podjęcia działań w wymienionych niżej obszarach: 1. Niezależność, odpowiedzialność i rzetelność w wymiarze sprawiedliwości Zasady stosowane przy obsadzaniu stanowisk powinny być stosowane w sposób jasny i przejrzysty. Aby przywrócić zaufanie społeczeństwa, potrzebne będzie wiele przypadków dowodzących tego, że w procesie obsadzania stanowisk – zwłaszcza tych najwyższych – kierowano się profesjonalizmem i etyką zawodową kandydatów. W tej dziedzinie Bułgaria powinna: · ustanowić zbiór obiektywnych standardów oceny i awansu, opartych na osiągnięciach zawodowych, etyce zawodowej i przejrzystości oraz wprowadzić system monitorowania i oceny stosowania tych standardów w codziennej praktyce uwzględniający specyfikę funkcji sędziów, prokuratorów i śledczych. W przypadku obu tych obszarów należy uwzględniać opinie stowarzyszeń zawodowych i odpowiednich zainteresowanych stron; · wypracować w ramach NRS spójną praktykę stosowania obiektywnych standardów obsadzania stanowisk, w tym stanowisk wysokiego szczebla: osiągnięć zawodowych, etyki zawodowej i przejrzystości · zagwarantować w całym sądownictwie rzetelność i przejrzystość systemu przydzielania spraw, z mechanizmem przydziału losowego kontrolowanym przez niezależnych ekspertów w celu zapewnienia, że kierownictwo administracyjne ponosi całkowitą odpowiedzialność za wszelkie decyzje podejmowane w pogwałceniu zasad systemu. Potrzebne są wspólne zasady dotyczące stosowania tego systemu, obowiązujące wszystkie sądy; · przekierować pracę Inspektoratu NRS w celu aktywnego działania na rzecz wspierania etyki zawodowej i efektywności w pracy sądów; · ustanowić jasne procedury w zakresie publicznego reagowania NRS w przypadkach ingerencji politycznych w sądownictwie i prokuraturze. 2. Reforma wymiaru sprawiedliwości Zaktualizowana strategia reformy wymiaru sprawiedliwości powinna zostać wykorzystana do nadania kierunku i tempa reformie. W tej dziedzinie Bułgaria powinna: · wdrożyć w proponowanym terminie plan działania dla prokuratury; zawrzeć wspomniany plan działania w szerszym kontekście reformy sądownictwa. Podjąć w międzyczasie w ramach NRS konkretne środki zaradcze, aby w sposób obiektywny rozwiązać problem nierównego obciążenia pracą między sądami i między sędziami; · aby poprawić przejrzystość tego procesu, strategia powinna obejmować roczne sprawozdanie NRS z postępów na temat środków reformy sądownictwa oraz jej celów na kolejny rok; ustalić cel dotyczący zakończenia prac nad przepisami nowego kodeksu karnego oraz jego wdrożenia; zapewnić możliwość swobodnego udziału wszystkich znaczących organizacji pozarządowych i organizacji zawodowych w procesie określania i monitorowania strategii reformy. 3. Skuteczność wymiaru sprawiedliwości Nadal należy zajmować się kwestiami nierównego obciążenia pracą i dystrybucji zasobów, a w dziedzinie oceny i awansu należy w pełni uwzględniać kwestię etyki zawodowej. W tej dziedzinie Bułgaria powinna ponadto: · wprowadzić jasne procedury, standardy i sankcje zapewniające jednolitość decyzji dyscyplinarnych. Powinny one stanowić podstawę dla jednolitego podejścia kierownictwa administracyjnego; · uczynić całkowicie jawnym przeprowadzony przez prokuratora generalnego audyt dotyczący funkcjonowania biur prokuratury oraz plan działania, a także przeprowadzić konsultacje społeczne na temat tego planu działania; zlikwidować przeszkody dla skutecznego wykonywania orzeczeń sądowych, takie jak ucieczki celem unikania kary pozbawienia wolności lub niezastosowanie sankcji finansowych orzeczonych przez sąd; · dokonać konkretnego postępu w zakresie e-sprawiedliwości jako środka poprawy skuteczności, przejrzystości i spójności procesu sądowego w perspektywie krótko- i średnioterminowej oraz w dłuższej perspektywie. 4. Korupcja Zwalczanie korupcji wymaga wytrwałych i spójnych działań w zakresie zapobiegania jej, wymaga jednak także ścigania uchybień i pokazania, że wykroczenia prowadzą do sankcji. W tej dziedzinie Bułgaria powinna: powierzyć jednej instytucji zadanie polegające na koordynacji walki z korupcją, wspieraniu i koordynacji działań w różnych sektorach; · w porozumieniu z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego dokonać przeglądu krajowej strategii antykorupcyjnej i aktualizować ją, przyjmując standardowy model administracji publicznej posiadającej wewnętrzne jednostki kontroli, niezależnej, przejrzystej i odpowiedzialnej za swoje działania; · podjąć kroki zmierzające do zmniejszenia ryzyka korupcji w procedurach zamówień publicznych poprzez uproszczenie ich i uczynienie bardziej przejrzystymi; · przegląd procedur dotyczących konfliktu interesów, aby zapewnić ich skuteczność i bezstronność oraz wiarygodność mechanizmu sankcji. 5. Przestępczość zorganizowana Najskuteczniejszym sposobem osiągnięcia postępów nadal pozostaje prowadzenie skutecznych dochodzeń w sprawach dotyczących przestępczości zorganizowanej i karanie jej, tak więc postępy w przypadku emblematycznych spraw wciąż mają kluczowe znaczenie. W tej dziedzinie Bułgaria powinna: · przygotować i wdrożyć plan działania na podstawie długo oczekiwanej, niezależnej i wszechstronnej analizy spraw nierozstrzygniętych, zawierający harmonogram konkretnych środków zaradczych w stosunku do wszystkich aspektów i wszystkich etapów pracy organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości; · zająć się konkretnie problemem ucieczek osób oskarżonych o poważne przestępstwa przed wydaniem ostatecznego wyroku sądu, z jasnym wskazaniem odpowiedzialności w przypadku jakichkolwiek uchybień; · zdefiniować jasną politykę w zakresie stosunków Państwowej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z podmiotami zajmującymi się sprawami przestępczości zorganizowanej w innych państwach członkowskich, określając specjalne procedury operacyjne stosowane w relacjach z tymi podmiotami, które gwarantowałyby podtrzymanie i poprawę współpracy; · zapewnić, aby Specjalny Sąd ds. Przestępczości Zorganizowanej i powiązane z nim biuro prokuratora mogły skoncentrować się na najpoważniejszych przypadkach; · zapewnić konieczną współpracę między komisją ds. zajmowania mienia a odpowiednimi organami ścigania. Przeprowadzić do lata 2014 r. niezależną ocenę nowej ustawy o zajmowaniu mienia i ocenę jej skutków. [1] COM(2012) 411 final [2] 24 września 2012 r. [3] Zob. najnowsze dane Światowego Forum Ekonomicznego http://reports.weforum.org/the-global-competitiveness-report-2013-2014/ [4] Na przykład COM(2012) 411, s. 6-8 [5] Skończono na przykład z praktyką nazywania operacji policyjnych nazwiskami sędziów, którzy nie nałożyli kary pozbawienia wolności na zatrzymanych podejrzanych. [6] Sprawozdanie techniczne, s. 2. [7] COM(2012) 411 final, ref [8] COM(2012) 411 final, s. 6. [9] Zob. sprawozdanie techniczne, s. 13-14. [10] Zob. sprawozdanie techniczne, s. 11-12. [11] Aktualne przypadki zarzutów o wykorzystywanie podsłuchów i fałszowania wyborów będą okazją do sprawdzenia w tym zakresie. [12] Sprawozdanie techniczne, s. 4 i 25. [13] Sprawozdanie techniczne, s. 5. [14] Istnieją uznane na skalę międzynarodową normy, takie jak normy europejskiej sieci rad sądownictwa: http://encj.net/images/stories/pdf/GA/Dublin/encj_dublin_declaration_def_dclaration_de_dublin_recj_def.pdf [15] Postępowania dyscyplinarne są czasami uwzględnione w procesie oceny i awansu, a czasem nie. [16] Sprawozdanie techniczne, s. 10. [17] COM(2012) 411 final, s. 21. [18] Sprawozdanie techniczne, s. 14. [19] Sprawozdanie techniczne, s. 6-7. [20] COM(2012) 411 final, s. 7 i 21. [21] Sprawozdanie techniczne, s. 11. [22] Sprawozdanie techniczne, s. 9. [23] Center for the Study of Democracy, Corruption and anti-corruption in Bulgaria (2012-2013), Policy Brief No. 43, listopad 2013 r. Zgodnie ze wskaźnikiem postrzegania korupcji z 2013 r. opublikowanym przez Transparency International Bułgaria plasuje się na drugim od końca miejscu wśród państw członkowskich UE pod względem postrzeganego poziomu korupcji. (http://www.transparency.org/cpi2013) [24] W sprawozdaniu w sprawie globalnej konkurencyjności z 2013 r. wymienia się korupcję jako czynnik najbardziej utrudniający prowadzenie działalności gospodarczej w Bułgarii. http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf s. 138. [25] COM(2012) 411 final, s. 14. [26] Bezpośrednie kontakty Komisji z organizacjami biznesowymi. [27] Wrażenie to potęguje jeszcze fakt, że sprawa przeciwko tej samej grupie dotycząca zajęcia mienia utknęła w martwym punkcie. [28] W grudniu 2013 r. miała miejsce podobna sprawa dotycząca sprawcy podwójnego zabójstwa. [29] Oprócz wspomnianej wyżej jednostki ds. przestępstw dotyczących przestępstw. [30] Szczególny problem dotyczy kwestii dopuszczalności w niektórych jurysdykcjach dowodów zebranych przez służby bezpieczeństwa. [31] COM(2012) 411 final, s. 14 i 21. [32] Sprawozdanie techniczne, s. 24. [33] Sprawozdanie techniczne, s. 25-26.