Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Bułgarii z 2013 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Bułgarię programu konwergencji na lata 2012–2016 /* COM/2013/0352 final - 2013/ () */





Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Bułgarii z 2013 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Bułgarię programu konwergencji na lata 2012–2016 RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4, uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1], w szczególności jego art. 9 ust. 2, uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania[2], w szczególności jego art. 6 ust. 1, uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej[3], uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego[4], uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej, uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia, po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym, a także mając na uwadze, co następuje: (1) W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyjęła wniosek Komisji dotyczący wprowadzenia nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej, która skupiać się będzie na najważniejszych obszarach wymagających podjęcia działań służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności. (2) W dniu 13 lipca 2010 r., na podstawie wniosków Komisji Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata 2010–2014), a w dniu 21 października 2010 r. – decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich[5], które razem stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia. (3) W dniu 29 czerwca 2012 r. szefowie państw i rządów przyjęli Pakt na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, nakreślający spójne ramy działania na poziomie krajowym, unijnym i w strefie euro z wykorzystaniem wszelkich możliwych dźwigni, instrumentów i obszarów polityki. Podjęli oni decyzje co do działań, które należy przedsięwziąć w państwach członkowskich, i wyrazili przy tym pełną gotowość do realizacji celów strategii „Europa 2020” oraz wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów. (4) W dniu 6 lipca 2012 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie krajowego programu reform Bułgarii z 2012 r. oraz wydała opinię na temat przedstawionego przez Bułgarię zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2011–2015. (5) W dniu 28 listopada 2012 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego[6], rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2013 r. Także w dniu 28 listopada 2012 r. Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania[7], w którym wskazała Bułgarię jako jedno z państw członkowskich, dla których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. (6) Dnia 14 marca 2013 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia stabilności finansowej, konsolidacji fiskalnej i działań wspierających wzrost gospodarczy. Rada Europejska podkreśliła potrzebę kontynuacji zróżnicowanej konsolidacji fiskalnej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych warunków udzielania pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności, rozwiązania problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak również modernizacji administracji państwowej. (7) Dnia 10 kwietnia 2013 r. Komisja opublikowała wyniki swojej szczegółowej oceny sytuacji[8] dotyczącej Bułgarii, na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. Analiza doprowadziła Komisję do wniosku, że w Bułgarii występują zakłócenia równowagi makroekonomicznej, które wymagają monitorowania i działań politycznych. Na szczególną i stałą uwagę zasługują takie kwestie jak: skutki delewarowania w sektorze przedsiębiorstw, nieprzerwana korekta pozycji zewnętrznych, konkurencyjność i rynki pracy. (8) W dniu 19 kwietnia 2013 r. Bułgaria przedłożyła program konwergencji z 2013 r. obejmujący lata 2012–2016 oraz przedstawiła krajowy program reform z 2013 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie. (9) Na podstawie oceny programu konwergencji z 2013 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97, Rada jest zdania, że finanse publiczne w Bułgarii są ogólnie stabilne. Średniookresowy cel budżetowy osiągnięto w 2012 r. Scenariusz makroekonomiczny będący podstawą prognoz budżetowych przedstawionych w programie konwergencji jest wykonalny w okresie 2013–2014, w którym roczny wzrost prognozuje się na 1,0 % w 2013 r. i 1,8 % w 2014 r. W wiosennej prognozie Komisji z 2013 r. przewidziano wzrost PKB w wysokości 0,9 % w 2013 r. oraz 1,7% w 2014 r. Celem strategii budżetowej określonej w programie jest utrzymanie salda strukturalnego budżetu zbliżonego do średniookresowego celu budżetowego w całym okresie objętym programem. W programie potwierdzono poprzedni średniookresowy cel budżetowy na poziomie -0,5 % PKB, który jest ambitniejszy od tego wymaganego w pakcie stabilności i wzrostu. Na podstawie (ponownie obliczonego) salda strukturalnego budżetu, które zgodnie z przewidywaniami ma się nieznacznie pogorszyć – deficyt ma się zwiększyć z 0,4 % PKB w 2012 r. do 0,7–0,8 % PKB w latach 2013–2016 – Bułgaria osiągnie wynik nieznacznie poniżej swojego średniookresowego celu budżetowego w okresie objętym programem konwergencji. W latach 2013–2015 stopa wzrostu wydatków publicznych, przy uwzględnieniu działań dyskrecjonalnych po stronie dochodów, prawdopodobnie nie podniesie się ponad wartość referencyjną dotyczącą wydatków określoną w pakcie stabilności i wzrostu, jednak przekroczy tę wartość w 2016 r. Wskaźnik zadłużenia kształtuje się na poziomie poniżej 60 % PKB, a w programie konwergencji przewiduje się, że osiągnie on wartość szczytową w wysokości 20,4 % PKB w 2014 r., a następnie będzie się stopniowo obniżał w okresie objętym programem. W wiosennej prognozie Komisji z 2013 r. przewidziano również wskaźnik zadłużenia rzędu 20,3 % PKB w 2014 r. (10) W ostatnich latach Bułgaria znacznie wzmocniła krajowe ramy budżetowe, co przyczyniło się do utrzymania dyscypliny fiskalnej i zwiększenia wiarygodności polityki budżetowej. W mających wejść w życie w 2014 r. nowych przepisach dotyczących finansów publicznych zachowano aktualne numeryczne reguły fiskalne, zaostrzono wymogi na szczeblu lokalnym i poddano reformie trzyletnie średniookresowe ramy budżetowe. Ważne jest, aby władze utrzymały tempo reform i przygotowały grunt pod wdrożenie nowych przepisów, w szczególności przez planowane powołanie niezależnej instytucji w zakresie polityki budżetowej i nadanie jej wyraźnych kompetencji, zapewnienie autonomii działania oraz przydzielenie odpowiednich zasobów. Nadal możliwa jest istotna poprawa, jeśli chodzi o przestrzeganie przepisów prawa podatkowego. Postęp w tej dziedzinie umożliwiłby Bułgarii przeznaczenie większych środków na wydatki pobudzające wzrost gospodarczy. Choć Bułgaria podjęła pewne jednoznaczne kroki w celu zmniejszenia kosztów przestrzegania przepisów prawa podatkowego i usprawnienia poboru dochodów, system podatkowy odznacza się wysokim poziomem uchylania się od opodatkowania i niską skutecznością administracji. Koszty administracyjne poboru podatków są wysokie, podobnie jak koszty związane z płaceniem podatków ponoszone przez przedsiębiorstwa. Pomimo działań podjętych w celu poprawy przestrzegania przepisów prawa podatkowego udział szarej strefy gospodarki nadal ocenia się jako wysoki, a jego zmniejszenie wymaga stałych i długoterminowych wysiłków. (11) Podwyższenie wieku dezaktywizacji zawodowej jest głównym zadaniem w dążeniu do poprawy adekwatności systemu emerytalnego i zapewnienia podaży pracy. Wskaźnik zatrudnienia starszych pracowników, zwłaszcza kobiet, plasuje się poniżej średniej unijnej i skutkuje nieadekwatnymi świadczeniami emerytalnymi dla dużej części beneficjentów. Mimo że w tej dziedzinie przeprowadza się już istotne reformy, nadal obowiązujące specjalne systemy emerytalne dla osób wykonujących określone zawody są jedną z przyczyn niższego rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę. Idąc drogą postępu osiągniętego w kwestii podwyższenia wieku emerytalnego, Bułgaria powinna również przygotować plan i wyznaczyć termin zrównania ustawowego wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn opłacających składki emerytalne przez całe życie zawodowe. Przegląd kryteriów i kontroli przyznawania renty inwalidzkiej (np. wprowadzenie kryterium zdolności do pracy) przyczyniłby się do skutecznego ograniczenia nadużywania systemu świadczeń. (12) W Bułgarii odnotowuje się niższy od przeciętnej i stale obniżający się wskaźnik zatrudnienia, jak również duże różnice stopy bezrobocia w zależności od regionów i grup ludności. Kryzys odczuli szczególnie pracownicy nisko wykwalifikowani, ponadto w jego wyniku znacznie wzrosło bezrobocie osób młodych. Wskaźnik bezrobocia długotrwałego rósł szybciej niż w pozostałych państwach UE. Zreformowana agencja ds. zatrudnienia mogłaby odegrać ważną rolę w dopasowywaniu podaży pracy do popytu na bułgarskim rynku pracy dzięki skuteczniejszemu poradnictwu, środkom w dziedzinie zatrudnienia dostosowanym do potrzeb i dokładniejszemu prognozowaniu przyszłego zapotrzebowania na pracowników o określonych umiejętnościach. Wczesna ocena wyników realizowanej obecnie Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych umożliwiłaby przeznaczenie zasobów na te działania, dzięki którym powstaje najwięcej miejsc pracy. Niełatwo sprawić, aby system minimalnych składek na ubezpieczenie społeczne przyczynił się do ograniczenia szarej strefy, nie wypierając jednocześnie z rynku pracowników nisko wykwalifikowanych. Wśród mieszkańców UE obywatele Bułgarii są najbardziej narażeni na ubóstwo i wykluczenie społeczne. Realizacja krajowej strategii na rzecz walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym powinna być traktowana jako priorytet. Należy zwiększyć dostępność i efektywność transferów socjalnych oraz poprawić wydajność i dostępność usług społecznych, szczególnie dla dzieci i osób starszych. Krajowej strategii integracji Romów powinien towarzyszyć plan działań obejmujący specjalne środki, odpowiednie finansowanie i ustanowienie mechanizmu monitorowania w celu oceny skutków działań. (13) Bułgaria powinna poprawić ogólną jakość i wydajność swojego systemu edukacji. W wyniku ostatecznego przyjęcia ustawy o edukacji szkolnej przed końcem 2013 r. możliwy byłby postęp w realizacji niezbędnych reform, m.in. w zakresie unowocześnienia programów nauczania i ulepszenia systemu szkolenia i zachęt dla nauczycieli. Reformy w szkolnictwie wyższym przyniosły niewielkie efekty. Znaczny rozdźwięk między wynikami kształcenia w systemie szkolnictwa wyższego a potrzebami rynku pracy powoduje wzrost bezrobocia strukturalnego i hamuje rozwój innowacyjnych branż o wysokiej wartości. Słabe wyniki w szkolnictwie wyższym związane są z brakiem zachęt na szczeblu instytucjonalnym, a także z poziomem reprezentowanym przez samych naukowców i nauczycieli. Stałym wyzwaniem dla Bułgarii jest poprawa jakości i zakresu systemu opieki zdrowotnej. Do rozwoju tego sektora i wzrostu jego konkurencyjności przyczyniłoby się zwiększenie przejrzystości finansowania opieki zdrowotnej. Odsetek wydatków na opiekę zdrowotną przeznaczony na opiekę ambulatoryjną jest niski, co utrudnia dostęp do racjonalnych pod względem kosztów świadczeń zdrowotnych. Duży odsetek świadczeń, za które muszą płacić sami pacjenci, faktycznie wyklucza pewne grupy ludności z korzystania z opieki zdrowotnej. Przed Bułgarią stoją poważne wyzwania, jeśli chodzi o racjonalizację i zarządzanie w sektorze opieki szpitalnej. (14) Konkurencyjność bułgarskich przedsiębiorstw i siła przyciągania zagranicznych inwestorów zwiększyłyby się znacznie w wyniku poprawy bułgarskiego otoczenia biznesowego, m.in. przez zwiększenie wydajności usług publicznych. Szybsze i systematyczne wprowadzanie administracji elektronicznej dałoby duże możliwości i mogłoby się przyczynić m.in. do zmniejszenia kosztów przestrzegania przepisów i obciążeń administracyjnych przedsiębiorstw. Ponadto pełne wdrożenie i przestrzeganie prawodawstwa dotyczącego przedsiębiorstw, w tym procedur w przypadku opóźnień w płatnościach i niewypłacalności, znacznie poprawiłoby ramowe warunki działalności zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Brak odpowiedniego dostępu do finansowania hamuje rozwój tych przedsiębiorstw. Sprawnie działający i niezależny system sądowy jest warunkiem wstępnym trwałego rozwoju gospodarczego. W ostatnich latach Bułgaria poczyniła postępy w realizacji reform tego systemu, zwłaszcza jeśli chodzi o modernizację ram prawnych i instytucjonalnych. Jednocześnie pozostało jeszcze wiele do zrobienia w kwestii pełnego wykorzystania tych ram, utrwalenia wyników i zwiększenia odpowiedzialności za reformy na wszystkich szczeblach. Zwiększenie wysiłków w walce z korupcją również stanowiłoby pozytywny wkład w poprawę otoczenia biznesowego. (15) Efektywne wdrażanie funduszy UE nadal jest niezbędnym warunkiem koniecznych inwestycji publicznych. Przeprowadzona w 2011 r. reforma przepisów dotyczących zamówień publicznych była istotnym krokiem ku stworzeniu lepszego systemu monitorowania nieprawidłowości, zapobiegania im oraz stosowania odpowiednich sankcji. Po wejściu w życie nowych przepisów obejmujących m.in. projekty współfinansowane przez UE nadanie szerszych kompetencji agencji zamówień publicznych dodatkowo zwiększyłoby skuteczność kontroli ex ante. (16) Potencjał i niezależność organów regulacyjnych w kluczowych branżach gospodarki są istotnymi ramowymi warunkami konkurencyjności. Bułgarska infrastruktura transportowa została w pewnym stopniu ulepszona w ostatnich latach, ale pozostaje jeszcze wiele do zrobienia na rzecz większej wydajności świadczenia usług i utrzymania infrastruktury. Bułgaria nie wypełniła jeszcze swych zobowiązań w ramach wewnętrznego rynku energii. Do zrobienia pozostaje jeszcze wiele zarówno na poziomie dostaw hurtowych, jak i detalicznych. Szczególne powody do obaw dają stale utrzymujące się bariery rynkowe, porozumienia co do gwarantowanego zysku i ceny regulowane, a także brak hurtowego rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego. Ze względu na uzależnienie Bułgarii od jednej drogi dostaw państwo to jest wyjątkowo narażone na ryzyko szoku podażowego. Należy przyspieszyć realizację projektów dotyczących linii międzysystemowych w zakresie dostaw energii elektrycznej i gazu, aby zwiększyć dywersyfikację i bezpieczeństwo dostaw. Niska efektywność energetyczna jest nadal dużym obciążeniem dla przedsiębiorstw i konsumentów prywatnych. Wiele do zrobienia pozostaje zwłaszcza w kwestii efektywności energetycznej budynków publicznych i prywatnych. (17) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę bułgarskiej polityki gospodarczej. Dokonała oceny programu konwergencji i krajowego programu reform oraz przedstawiła szczegółową analizę. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego charakteru polityki fiskalnej i polityki społeczno-gospodarczej w Bułgarii, ale także stopień poszanowania przepisów oraz wytycznych UE, ze względu na konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej poprzez wnoszenie na poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach europejskiego semestru zostały przedstawione poniżej w pkt 1–7. (18) W świetle tej oceny Rada przeanalizowała program konwergencji Bułgarii, a jej opinia[9] znalazła odzwierciedlenie w pkt 1 niniejszego zalecenia. (19) W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada zbadała krajowy program reform i program konwergencji. Jej zalecenia na podstawie art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie poniżej w pkt 3, 4 i 5, NINIEJSZYM ZALECA Bułgarii podjęcie w latach 2013–2014 działań mających na celu: 1. Utrzymanie stabilnej sytuacji budżetowej przez zapewnienie zgodności ze średniookresowym celem budżetowym i prowadzenie polityki budżetowej sprzyjającej wzrostowi zgodnie z programem konwergencji. Realizację wszechstronnej strategii podatkowej w celu ulepszenia wszystkich aspektów prawa podatkowego i procedur poboru podatków celem zwiększenia dochodów, głównie przez usprawnienie poboru podatków, ograniczenie szarej strefy i zmniejszenie kosztów przestrzegania prawa podatkowego. Powołanie niezależnej instytucji do celów monitorowania polityki budżetowej oraz sporządzania analiz i zapewniania doradztwa. 2. Stopniowe znoszenie możliwości wcześniejszego przejścia na emeryturę, zrównanie ustawowego wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn oraz wprowadzenie środków aktywnej polityki rynku pracy, tak aby starsi pracownicy dłużej pozostawali na rynku pracy. Wprowadzenie zaostrzonych kryteriów i kontroli przyznawania rent inwalidzkich w celu skutecznego ograniczenia nadużywania systemu świadczeń. 3. Przyspieszenie realizacji krajowej Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, np. przez wdrożenie gwarancji dla młodzieży. Przeprowadzenie reformy agencji ds. zatrudnienia, tak aby świadczyła ona skuteczne usługi poradnictwa zawodowego dla osób poszukujących pracy, oraz budowanie potencjału w zakresie prognozowania zapotrzebowania na umiejętności i dopasowywania podaży umiejętności do popytu. Ulepszenie środków aktywnej polityki rynku pracy, szczególnie tych dotyczących krajowych programów w dziedzinie zatrudnienia. Przeprowadzenie przeglądu minimalnych progów składek na ubezpieczenie społeczne, tak aby system składek nie wypierał z rynku pracowników nisko wykwalifikowanych. Zapewnienie osiągnięcia konkretnych rezultatów krajowej strategii na rzecz walki z ubóstwem oraz krajowej strategii na rzecz integracji Romów. Zwiększenie dostępności i skuteczności transferów i usług socjalnych, szczególnie dla dzieci i osób starszych. 4. Przyjęcie ustawy o edukacji szkolnej i kontynuację reformy szkolnictwa wyższego, szczególnie przez lepsze dopasowywanie wyników kształcenia do potrzeb rynku pracy oraz zacieśnianie współpracy między sektorem edukacji i badań naukowych a przedsiębiorstwami. Poprawę dostępu do edukacji sprzyjającej włączeniu społecznemu dzieci w trudnej sytuacji społecznej, szczególnie dzieci romskich. Zapewnienie dostępu do opieki zdrowotnej i poprawę ustalania cen świadczeń zdrowotnych przez uzależnienie finansowania szpitali od wyników leczenia oraz rozwinięcie opieki ambulatoryjnej. 5. Dalsze ulepszanie otoczenia biznesowego przez zmniejszenie formalności administracyjnych, wdrożenie strategii w zakresie administracji elektronicznej i wdrożenie przepisów dotyczących opóźnień w płatnościach. Poprawę jakości i niezależności systemu sądowego oraz skuteczniejsze zwalczanie korupcji. Ułatwienie dostępu do finansowania dla MŚP i nowych przedsiębiorstw. 6. Przyspieszenie wykorzystania funduszy UE. Zapewnienie odpowiedniego wdrożenia przepisów dotyczących zamówień publicznych przez rozszerzenie kontroli ex ante prowadzonej przez agencję zamówień publicznych w celu zapobiegania nieprawidłowościom. 7. Zwiększenie niezależności krajowych organów regulacyjnych oraz potencjału administracyjnego, szczególnie w sektorze energii i transportu, a także w odniesieniu do gospodarowania odpadami i gospodarki wodnej. Usunięcie barier rynkowych, ograniczeń kwotowych i terytorialnych oraz cen regulowanych, a także uzupełnienie struktury rynku przez utworzenie przejrzystego hurtowego rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego. Przyspieszenie realizacji projektów dotyczących linii międzysystemowych w zakresie dostaw energii elektrycznej i gazu oraz zwiększenie mocy, aby skuteczniej działać w przypadku zakłóceń dostaw. Zwiększenie wysiłków na rzecz efektywności energetycznej. Sporządzono w Brukseli dnia […] r. W imieniu Rady Przewodniczący [1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1. [2] Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25. [3] COM(2013) 352 final. [4] P7_TA(2013)0052 i P7_TA(2013)0053. [5] Decyzja Rady 2013/208/UE z dnia 22 kwietnia 2013 r. [6] COM(2012) 750 final. [7] COM(2012) 751 final. [8] SWD(2013) 114 final. [9] Na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.