Norwegia powiadomiła o przywróceniu kontroli w okresie od dnia 26 listopada 2015 r. do dnia 12 maja 2016 r. Kontrole przywrócono na wszystkich granicach wewnętrznych, ze szczególnym uwzględnieniem wszystkich portów z połączeniami promowymi do Szwecji, Niemiec i Danii. Zarówno decyzja o przywróceniu kontroli, jak i kolejne przedłużenia były umotywowane skutkami, jakie nieprzewidywalna presja migracyjna może mieć dla funkcjonowania norweskiego społeczeństwa, oraz wyzwaniami, które mogą się w związku z nią pojawić.

Austria powiadomiła o przywróceniu kontroli w okresie od dnia 16 września 2015 r. do dnia 16 maja 2016 r. na wszystkich swoich granicach wewnętrznych, ze szczególnym uwzględnieniem austriacko-słoweńskiej i austriacko-węgierskiej granicy lądowej. Kontrole graniczne są uzasadnione masowym napływem obywateli państw trzecich przekraczających granice austriackie, co powoduje skrajne obciążenie służb ratowniczych i infrastruktury publicznej.

Niemcy powiadomiły o przywróceniu kontroli w okresie od dnia 13 września 2015 r. do dnia 13 maja 2016 r. na wszystkich swoich granicach wewnętrznych, ze szczególnym uwzględnieniem niemiecko-austriackiej granicy lądowej. Decyzja ta jest uzasadniona poważnym zagrożeniem dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego wynikającym z masowego napływu nielegalnych migrantów, których tożsamość nie została odpowiednio sprawdzona, których odciski palców nie zostały pobrane i którzy nie zostali zarejestrowani w żadnym innym państwie członkowskim w chwili wjazdu do Unii Europejskiej.

Rekordowa liczba migrantów przybywających do Unii Europejskiej od 2015 r. i niedociągnięcia na odcinkach greckiej granicy zewnętrznej stwierdzone podczas oceny w listopadzie 2015 r. spowodowały znaczące wtórne przepływy migrantów, co z kolei doprowadziło kilka państw członkowskich do tymczasowego przywrócenia kontroli na wszystkich swoich granicach wewnętrznych lub na ich odcinkach ze względu na poważne zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego wynikające z niekontrolowanego napływu osób, których wjazd nie został należycie udokumentowany lub które nie zostały zarejestrowane w momencie wjazdu do pierwszego państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

W dniu 12 lutego 2016 r. Rada przyjęła zgodnie z art. 15 rozporządzenia (UE) nr 1053/2013 zalecenia w sprawie działań na rzecz usunięcia poważnych niedociągnięć stwierdzonych podczas oceny oraz określiła priorytety w zakresie realizacji tych zaleceń. Władze greckie powinny przedsięwziąć odpowiednie środki w celu zapewnienia, aby na wszystkich granicach zewnętrznych Republiki Greckiej prowadzona była kontrola i aby została ona dostosowana do wymogów dorobku Schengen, tak aby nie doszło do zagrożenia funkcjonowania strefy Schengen.

W następstwie gwałtownego wzrostu mieszanych przepływów migracyjnych od lata 2015 r. UE stoi w obliczu bezprecedensowego kryzysu migracyjnego i uchodźczego. Doprowadziło to do poważnych trudności z zapewnieniem skutecznej kontroli na granicach zewnętrznych zgodnie z dorobkiem Schengen oraz przyjmowaniem i przetwarzaniem wniosków przybywających migrantów. Kryzys uwidocznił też znaczne różnice strukturalne w sposobach ochrony granic zewnętrznych Unii.

Krajowy system zarządzania granicą Republiki Greckiej nie ma obecnie wymaganej zdolności operacyjnej i administracyjnej na potrzeby zarządzania granicami zewnętrznymi zgodnie ze standardami kodeksu granicznego Schengen, chociaż trwają pracę nad osiągnięciem tej zdolności. W szczególności jego podstawowe funkcjonalności, np. analiza ryzyka, nie są obecnie w pełni wdrożone, a podejście do zarządzania granicami nie jest całościowe. W Republice Greckiej nie wszystkie krajowe zasoby, które mogłoby posłużyć do ochrony granic (armia, marynarka) są w pełni wykorzystywane.

Republika Grecka poczyniła znaczące postępy w działaniach na rzecz usunięcia wielu niedociągnięć w zarządzaniu granicami zewnętrznymi stwierdzonych w ocenie z listopada 2015 r. Ponadto rozpoczęcie realizacji postanowień oświadczenia UE–Turcja z dnia 18 marca 2016 r. wraz bieżącymi operacjami agencji Frontex i NATO doprowadziły do gwałtownego spadku liczby nielegalnych migrantów i osób ubiegających się o azyl przybywających do Republiki Greckiej z Turcji. To znaczące obniżenie liczby nielegalnych migrantów i osób ubiegających się o azyl napływających do Republiki Greckiej, wraz ze wsparciem udzielonym przez agencje UE i inne państwa członkowskie w hotspotach, umożliwiło Republice Greckiej dokonanie znaczącej poprawy w zakresie rejestracji nowo przybyłych nielegalnych migrantów i osób ubiegających się o azyl. Konieczne jest jednak potwierdzenie utrzymania się znaczącego trendu zniżkowego w przepływach migracyjnych. Postępy osiągnięte przez Grecję w dziedzinie powrotów będą także zależeć od utrzymania się znaczącego trendu zniżkowego w przepływach migracyjnych, jak również od stworzenia i utrzymania struktur oraz udostępnienia odpowiednich zasobów, które umożliwią skuteczne powroty nielegalnych migrantów.

W swoim komunikacie „Ocena greckiego planu działań na rzecz usunięcia niedociągnięć stwierdzonych w ocenie z 2015 r. na temat stosowania dorobku Schengen w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi” Komisja zwróciła się do Republiki Greckiej o przekazanie dodatkowych informacji i wyjaśnień do dnia 26 kwietnia 2016 r., ponieważ uznała, że „potrzebne są dalsze usprawnienia planu działania przedstawionego przez władze greckie w celu całkowitego usunięcia niedociągnięć stwierdzonych w ocenie z listopada 2015 r. W szczególności w przypadku wielu działań potrzebna jest większa jasność w zakresie terminów, odpowiedzialności i planowania finansowego. Niektórych działań nie można również uznać jeszcze za odpowiednio przeprowadzone lub zrealizowane. Wreszcie w przypadku niektórych działań potrzebne są istotne dodatkowe informacje lub wyjaśnienia”. Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen Republika Grecka ma obowiązek przedstawiania sprawozdań z wdrażania planu działań w tym samym trzymiesięcznym okresie.

W komunikacie Komisji „Przywrócenie strefy Schengen – plan działania” Komisja odniosła się do potrzeby – w przypadku gdy presja migracyjna i poważne niedociągnięcia w kontroli na granicach zewnętrznych utrzymają się po 12 maja 2016 r. – przedstawienia Radzie wniosku na podstawie art. 29 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (obowiązujący obecnie kodeks graniczny Schengen) zalecającego przyjęcie spójnego dla całej Unii podejścia do kontroli na granicach wewnętrznych do czasu ograniczenia lub wyeliminowania niedociągnięć strukturalnych w zakresie kontroli na granicach zewnętrznych. W komunikacie określono kroki, które należy podjąć w celu przywrócenia normalnego funkcjonowania strefy Schengen najpóźniej do końca 2016 r.

Komisja śledzi sytuację we wszystkich zainteresowanych państwach członkowskich, aby ocenić, czy przywrócone kontrole wewnętrzne są ograniczone do niezbędnego minimum. Kontrole te nie spowodowały większych zakłóceń ani nie ograniczyły nadmiernie swobodnego przepływu osób i towarów w strefie Schengen. Dostępne informacje potwierdzają również, że przyjęte środki przyczyniły się skutecznie do przywrócenia porządku w przepływach osób przekraczających określone granice wewnętrzne i jako takie ograniczyły wtórne przepływy migrantów.

W opinii z dnia 23 października 2015 r. w odniesieniu do Niemiec i Austrii Komisja wyraźnie przyznała, że przyjęte środki były konieczne i proporcjonalne. Na podstawie informacji przekazanych przez niemieckie i austriackie władze Komisja doszła do wniosku, że przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych stanowi stosowną odpowiedź na stwierdzone zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego zgodnie z kodeksem granicznym Schengen. Ocena ta została potwierdzona przez informacje i dane, które spłynęły później z tych i innych państw członkowskich, zainteresowanych agencji i organów UE oraz zespołów Komisji obecnych w punktach szybkiej rejestracji migrantów („hotspotach”) w terenie.

Dania powiadomiła o przywróceniu kontroli w okresie od dnia 4 stycznia 2016 r. do dnia 2 czerwca 2016 r. na wszystkich swoich granicach wewnętrznych, ze szczególnym uwzględnieniem promów przypływających z Niemiec oraz duńsko-niemieckiej granicy lądowej. Pierwotna decyzja była umotywowana niespodziewanymi przepływami migracyjnymi i środkami granicznymi przyjętymi przez sąsiadujące państwa, co mogło potencjalnie spowodować napływ dużej liczby nielegalnych migrantów do regionu Kopenhagi; w ostatnim powiadomieniu podkreślono niepewność wynikającą z ogromnej liczby uchodźców i migrantów, którzy już przebywają w Unii Europejskiej.

Aby strefa Schengen funkcjonowała prawidłowo, niezbędne są ochrona granic, systematyczne sprawdzanie tożsamości i rejestracja nielegalnych migrantów, procedury dotyczące przyjmowania i powrotów. Ponadto znaczna liczba niezarejestrowanych migrantów, którzy mogą próbować przedostać się nielegalnie do innego państwa członkowskiego, nadal przebywa na terytorium Republiki Greckiej.

W konsekwencji utrzymują się niektóre poważne niedociągnięcia w kontroli granic zewnętrznych będące przyczyną wtórnych przepływów nielegalnych migrantów i przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych przez niektóre państwa członkowskie ze względów związanych z porządkiem publicznym i bezpieczeństwem wewnętrznym, tym samym zagrażając ogólnemu funkcjonowaniu obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. To utrzymujące się ryzyko wtórnych przepływów migrantów wymaga spójnego, skoordynowanego i zrównoważonego podejścia w ramach tymczasowej kontroli na granicach wewnętrznych.

Ponieważ żadne inne środki nie były w stanie skutecznie zażegnać stwierdzonego poważnego zagrożenia, warunki zastosowania art. 29 kodeksu granicznego Schengen jako ostatecznego środka w obecnej sytuacji zostały spełnione.

Zakres proponowanego zalecenia

Artykuł 29 kodeksu granicznego Schengen stanowi gwarancję ogólnego funkcjonowania strefy Schengen. Artykuł ten nie ma na celu nakładania sankcji na państwo członkowskie ani izolowania państwa członkowskiego ani też wykluczenia jakiegokolwiek państwa członkowskiego ze strefy Schengen. Artykuł ten stosuje się raczej w celu zażegnania poważnego zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego w obrębie strefy Schengen. Jak dotąd z Republiki Greckiej nie przedostały się do innych państw członkowskich drogą powietrzną lub morską duże grupy nielegalnych migrantów. Przywrócenie kontroli pasażerów podróżujących w ten sposób nie złagodziłoby zagrożeń, a zatem byłoby nieproporcjonalne. Dlatego nie należy uwzględniać we wniosku pomysłu wprowadzenia kontroli pasażerów lotów i połączeń promowych do i z Republiki Greckiej na granicach wewnętrznych wszystkich państw członkowskich. Przepisy art. 29 przewidują środek, który z natury jest środkiem ograniczonym co do zakresu i czasu trwania do tego, co jest ściśle konieczne w celu zażegnania zagrożenia dla ogólnego funkcjonowania obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych.

Jeżeli chodzi o zakres tymczasowej kontroli na granicach wewnętrznych zalecanej na podstawie art. 29, w oparciu o dostępne aktualnie informacje państwom członkowskim prowadzącym obecnie kontrolę na granicach wewnętrznych powinno się zezwolić na kontynuowanie tych działań, ponieważ kontrole te dowiodły, iż stanowią odpowiednią odpowiedź na poważne zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego spowodowane wtórnymi przepływami nielegalnych migrantów z Republiki Greckiej do takich państw jak Niemcy, Dania, Austria i Szwecja oraz państwo stowarzyszone, jakim jest Norwegia. Granice wewnętrzne, na których obecnie prowadzone są kontrole, rzeczywiście odpowiadają zidentyfikowanym szlakom migracyjnym i zagrożeniom, przy czym główny nacisk kładzie się na określone odcinki granicy lądowej lub określone porty.

Państwa członkowskie, które zdecydują się na przeprowadzanie kontroli na granicach wewnętrznych zgodnie z niniejszym zaleceniem, powinny powiadomić o tym inne państwa członkowskie, Parlament Europejski i Komisję.

Kontrola na granicach wewnętrznych powinny być przeprowadzana jedynie w zakresie, w jakim jest to konieczne; jej intensywność powinna być ograniczona do niezbędnego minimum i nie powinna ona utrudniać ogółowi społeczeństwa przekraczania odnośnych granic wewnętrznych bardziej niż jest to niezbędne. W tym celu należy przeprowadzać wyłącznie kontrolę ukierunkowaną. Ponadto konieczność przeprowadzania tych kontroli oraz odcinki granicy, które podlegają kontrolom, należy objąć regularną ponowną oceną we współpracy z zainteresowanymi państwami członkowskimi w świetle zmieniającej się sytuacji.

Kontrola graniczna powinna być przeprowadzana jedynie w okresie niezbędnym do usunięcia wszystkich poważnych niedociągnięć w zarządzaniu granicami zewnętrznymi Unii. Należy też niezwłocznie wdrożyć szereg inicjatyw ustawodawczych i działań Unii w celu wzmocnienia zarządzania granicami zewnętrznymi (Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna, przywrócenie pełnego stosowania unijnych przepisów azylowych przez Republikę Grecką, przyspieszenie wdrożenia mechanizmu relokacji w sytuacjach nadzwyczajnych, oświadczenie UE–Turcja) oraz zapewnić ich pełną operacyjność, by tym samym przyczynić się do dalszego znacznego ograniczenia wtórnych przepływów nielegalnych migrantów.

Komisja będzie monitorować stosowanie niniejszego zalecenia oraz sytuację na miejscu i, w razie potrzeby, w dowolnym momencie, przedstawi wniosek w sprawie dostosowań odzwierciedlających zmiany przepływów migracyjnych.

Cztery miesiące po dniu przyjęcia niniejszego zalecenia Komisja zamierza przedłożyć Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie sprawozdanie z jego stosowania i jednocześnie może przedstawić wniosek w sprawie dostosowania zalecenia w świetle nabytego doświadczenia i nowych okoliczności.

•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki

Celem niniejszego zalecenia jest wdrożenie istniejących przepisów w tym obszarze polityki.

•Spójność z innymi politykami Unii

Niniejsze zalecenie jest powiązane z unijną polityką w zakresie rynku wewnętrznego, migracji i azylu.

2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ

•Podstawa prawna

Artykuł 29 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice.

•Pomocniczość (w przypadku kompetencji niewyłącznych)