KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO dotyczący zarządzania ryzykiem celnym i bezpieczeństwa łańcucha dostaw /* COM/2012/0793 final */





SPIS TREŚCI 1........... Wprowadzenie........................................................................................................... 3 2........... Zarządzanie ryzykiem celnym i bezpieczeństwo łańcucha dostaw w UE...... 4 2.1........ Rola organów celnych w zakresie bezpieczeństwa........................................................... 4 2.2........ Ramy ryzyka celnego w UE............................................................................................ 4 2.3........ Proces zarządzania ryzykiem........................................................................................... 5 2.4........ Braki w obecnym podejściu............................................................................................ 5 2.4.1..... Jakość danych i rola przedsiębiorców.......................................................................... 5 2.4.2..... Bezpieczeństwo łańcucha dostaw i przedsiębiorców.................................................... 6 2.4.3..... Metodyka operacyjna................................................................................................... 6 3........... Zarządzanie ryzykiem łańcucha dostaw – ogólny przegląd........................... 8 3.1........ Skala wyzwania: wzrost wymiany handlowej i złożoność łańcucha dostaw........................ 8 3.2........ Skala zagrożeń i wzajemne powiązanie organów celnych z innymi organami...................... 9 3.3........ Wyzwanie dla zarządzania ryzykiem celnym: podejście wielopoziomowe.......................... 9 4........... Zarządzanie ryzykiem celnym w UE: kierunek dalszych działań................... 12 4.1........ Zapewnienie jakości, dostępności i syntezy danych handlowych..................................... 12 4.1.1..... Jakość danych („Kto co i do kogo wysyła”).............................................................. 12 4.1.2..... Udostępnianie danych wszystkim zainteresowanym organom celnym....................... 12 4.2........ Udział przedsiębiorców................................................................................................. 12 4.2.1..... Program upoważnionego przedsiębiorcy (AEO) UE.................................................. 12 4.2.2..... Współpraca z legalnie działającymi przedsiębiorcami w celu zwalczania nielegalnego handlu 13 4.3........ Podejście do problemu różnic w zakresie możliwości zarządzania ryzykiem.................... 13 4.3.1..... Na poziomie państw członkowskich........................................................................... 13 4.3.2..... Na poziomie UE.......................................................................................................... 13 4.4........ Koordynowanie działań z innymi organami i agencjami................................................... 14 4.5........ Współpraca międzynarodowa....................................................................................... 15 5........... Podsumowanie......................................................................................................... 15 KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO dotyczący zarządzania ryzykiem celnym i bezpieczeństwa łańcucha dostaw 1. Wprowadzenie Rozwój gospodarczy UE jest w znacznym stopniu uzależniony od handlu międzynarodowym, przez co UE jest narażona na zagrożenia dla bezpieczeństwa i ochrony związane z tym handlem. Nielegalny handel międzynarodowy stwarza zagrożenie dla gospodarczego i społecznego dobrobytu w UE. Skuteczne zarządzanie ryzykiem związanym z przemieszczaniem towarów znajdujących się w międzynarodowym łańcuchu dostaw ma zasadnicze znaczenie dla bezpieczeństwa i ochrony oraz stanowi istotny element ułatwiania legalnego handlu oraz ochrony finansowych i gospodarczych interesów UE i jej państw członkowskich. Od czasu „9/11” i innych ataków terrorystycznych, które miały miejsce w Europie, jak i poza nią, bezpieczeństwo stało się głównym priorytetem dla europejskich organów celnych. Bezpieczeństwo UE, państw członkowskich i obywateli zależy od każdego pojedynczego miejsca wprowadzenia towarów do UE. W przypadku gdy organy celne nie zdołałyby podjąć działań w celu konsekwentnej walki się z zagrożeniami na zewnętrznych granicach UE, stabilność unii celnej i jednolitego rynku UE stałaby się niemożliwa do utrzymania. Polityka celna wchodzi w zakres kompetencji UE: państwa członkowskie stosują zatem wspólne podejście. UE jest odpowiedzialna za nadzorowanie handlu międzynarodowego Unii oraz za przestrzeganie minimalnych norm zarządzania ryzykiem celnym i kontroli celnej. Podobnie jak wiele innych jurysdykcji i zgodnie z międzynarodowymi normami, UE posiada wspólne ramy polityki mające na celu ograniczenie ryzyka i wspieranie legalnego handlu. Oprócz przyjęcia stosownych przepisów, administracje celne w całej UE podjęły działania mające na celu ulepszenie procedur, technik i środków prowadzenia kontroli. W październiku 2010 r. w wyniku incydentu, jaki miał miejsce w Jemenie, ujawniona została słabość w zakresie norm bezpieczeństwa i procedur mających zastosowanie do ładunków lotniczych w UE, jak i na świecie. W następstwie tego incydentu wywiązała się dyskusja, w trakcie której zwrócono uwagę na konieczność dokonania szerszego przeglądu procedur oraz wymogów bezpieczeństwa dla wszystkich rodzajów transportu. Istnieją kluczowe wyzwania, z którymi należy się zmierzyć i którym nie można skutecznie sprostać na poziomie państwa członkowskiego, dlatego wymagają one działania na szczeblu UE, aby uzupełnić i wzmocnić wysiłki podejmowane na szczeblu krajowym. Celem niniejszego komunikatu jest: - przegląd wdrożenia polityki zarządzania ryzykiem celnym; - zaproponowanie strategicznego podejścia na nadchodzące lata; - przedstawienie zaleceń dotyczących działań, jakie należy podjąć, ze szczególnym uwzględnieniem efektywnego wykorzystania zasobów. 2. Zarządzanie ryzykiem celnym i bezpieczeństwo łańcucha dostaw w UE 2.1. Rola organów celnych w zakresie bezpieczeństwa Rola organów celnych w łańcuchu dostaw stale się zmienia. Poczynając od roli poborcy podatków do strażnika rynku wewnętrznego i innych obszarów polityki, takich jak zdrowie publiczne, ochrona konsumentów, ochrona środowiska, rolnictwo, rola ta w sposób naturalny rozszerzyła się, po atakach terrorystycznych z 11 września 2001 r., aby stać się ważnym elementem w kwestii bezpieczeństwa łańcucha dostaw. Rola ta została uznana w opisie zadań organów celnych UE[1]: „Organy celne są w głównej mierze odpowiedzialne za nadzór nad międzynarodową wymianą handlową Wspólnoty, wspierając w ten sposób sprawiedliwy i swobodny handel, wdrażanie zewnętrznych aspektów rynku wewnętrznego, wspólnej polityki handlowej oraz pozostałych wspólnych polityk Wspólnoty w zakresie wymiany handlowej, a także bezpieczeństwo całego łańcucha dostaw.”[2] Powiększające się znaczenie roli organów celnych w UE w dziedzinie bezpieczeństwa w ostatniej dekadzie idzie w parze z rozwojem wydarzeń na świecie i jest zgodne z międzynarodowymi normami, zwłaszcza ramami norm „SAFE” Światowej Organizacji Celnej (WCO). 2.2. Ramy ryzyka celnego w UE Wprowadzona w 2005 r. poprawka do Kodeksu celnego UE[3] stworzyła podstawę prawną do opracowania wspólnych ram zarządzania ryzykiem łańcucha dostaw. Poprawka ta, a następnie związane z nią przepisy wykonawcze wprowadziły daleko idące zmiany mające wpływ zarówno na organy celne, jak i podmioty zajmujące się handlem. Te wspólne ramy obejmują: identyfikację i kontrolę przemieszczania towarów wysokiego ryzyka, przy zastosowaniu wspólnych kryteriów ryzyka; udział upoważnionych przedsiębiorców (AEO) w partnerstwie celno-handlowym w celu zabezpieczenia i ułatwienia legalnego handlu; oraz analizę ryzyka bezpieczeństwa przed przybyciem i przed wyprowadzeniem towarów, przeprowadzoną na podstawie informacji przekazanych drogą elektroniczną przez przedsiębiorstwa handlowe przed przybyciem lub wyprowadzeniem towarów do/z UE. Pod względem operacyjnym podstawą dla wspomnianych ram jest elektroniczny unijny system zarządzania ryzykiem celnym (CRMS). Służy on szeroko zakrojonej komunikacji między państwami członkowskimi i systematycznej wymianie informacji o ryzyku. Dostęp do niego mają ośrodki analizy ryzyka państw członkowskich, wszystkie punkty kontrolne na granicach zewnętrznych UE oraz Komisja. Ze względu na zakres i oddziaływanie, wspomniana zmiana prawna wymagała wieloletniego przygotowania, a pełne wdrożenie wszystkich środków zaplanowano na 2011 r.. 2.3. Proces zarządzania ryzykiem Ryzyko związane z towarami wprowadzanymi do UE i wyprowadzanymi z niej analizowane jest na podstawie informacji o ładunku, dostarczonych przez przedsiębiorców drogą elektroniczną w jednolitej deklaracji[4] przed wyprowadzeniem lub przybyciem. W przypadku wywozu (system kontroli eksportu) analizę taką przeprowadzają organy celne w urzędzie wywozu. W przypadku przywozu (system kontroli importu) analizę ryzyka przeprowadzają organy celne w miejscu pierwszego wprowadzenia dla wszystkich towarów wprowadzanych na obszar UE, niezależnie od ich miejsca przeznaczenia. Ryzyko oceniane jest z wykorzystaniem elektronicznego systemu zastosowania wspólnych kryteriów i norm ryzyka przeznaczonego do celów analizy ryzyka pod kątem bezpieczeństwa i ochrony. Wyniki elektronicznej analizy są następnie oceniane przez analityków ryzyka celnego z wykorzystaniem wielu źródeł informacji, w tym informacji uzyskanych z innych państw członkowskich. Organy celne w miejscu pierwszego wprowadzenia podejmują decyzję, uwzględniając stopień istniejącego ryzyka, czy należy przystąpić do kontroli i, jeżeli tak, to czy należy ją przeprowadzić na granicy czy też na miejsce rozładunku towarów. Jeżeli analiza ryzyka daje wynik pozytywny (konieczne jest przeprowadzenie kontroli), wyniki są wysyłane do organów celnych państw członkowskich rozładunku. 2.4. Braki w obecnym podejściu W wyniku wstępnej oceny pierwotnego stanu wdrożenia nowych przepisów dokonanej wspólnie z organami celnymi państw członkowskich, Komisja zleciła przeprowadzenie bardziej szczegółowej analizy zdolności UE w zakresie analizy ryzyka i ukierunkowania kontroli celnych[5]. Analiza wykazała, iż wiele kwestii wymaga podjęcia pilnych działań, w tym kwestie jakości danych, modelowania łańcucha dostaw oraz niektóre aspekty stosowanej metodologii. 2.4.1. Jakość danych i rola przedsiębiorców Głównym celem zarządzania ryzykiem jest zapewnienie właściwego wdrożenia wszystkich przepisów prawnych oraz unikanie nieuzasadnionych kontroli, koncentrując się na obszarach, które stanowią najpoważniejsze zagrożenia. Przedsiębiorcy odgrywają zasadniczą rolę w zarządzaniu ryzykiem ze względu na dostępne im informacje oraz środki, jakie wprowadzają w celu zabezpieczenia ich łańcucha dostaw. Aby móc w pełni korzystać z metod oceny ryzyka, należy wiedzieć „kto co wysyła, do kogo, i skąd”. Zasadnicze znaczenie mają informacje na temat stron, które faktycznie stoją za transakcją oraz przemieszczaniem towarów (nabywca i sprzedający lub właściciel), konkretnych towarów będących przedmiotem transakcji, jak również informacje na temat trasy przewozu towarów od początku do końca łańcucha dostaw. Podejście to opiera się na przekazanych wcześniej drogą elektroniczną przez przedsiębiorców informacjach dotyczących przemieszczania towarów wprowadzanych do Unii Europejskiej lub opuszczających ją. Niezwykle istotne jest, aby te informacje były dostępne tak szybko, jak to możliwe, były przydatne, jak również były najwyższej jakości. W przeciwnym razie wszystkie znaczące braki w odniesieniu do norm lub przydatności danych będą miały na późniejszym etapie negatywny wpływ na elektroniczną identyfikację i ocenę ryzyka. Zarządzanie ryzykiem, które opiera się na korzystaniu z elektronicznej bazy danych, wymaga posiadania przydatnych danych o wysokiej jakości, jednak z analizy wynika, że obecnie posiadane dane nie spełniają minimalnych wymogów. Ponadto istnieją braki systemowe w dostarczaniu informacji na temat stron uczestniczących w transakcji, a niektóre inne dostarczane dane są niskiej jakości. W wielu przypadkach informacje podane w przywozowej deklaracji skróconej nie są wystarczająco dokładne, aby można było przeprowadzić skuteczną analizę ryzyka. Ponadto cenne dane, którymi dysponują przedsiębiorcy, powinny być w większym stopniu wykorzystywane przez organy do celów analizy ryzyka. 2.4.2. Bezpieczeństwo łańcucha dostaw i przedsiębiorców Zabezpieczenie i ochrona integralności łańcucha dostaw leży we wspólnym interesie obywateli, przedsiębiorców oraz rządu. Wymaga to wysokiego poziomu partnerstwa między organami celnymi i środowiskiem handlowym. Identyfikacja legalnego handlu charakteryzującego się niskim poziomem ryzyka ułatwia organom celnym skoncentrowanie się na większych zagrożeniach oraz przyspieszenie przepływu legalnego handlu w łańcuchu dostaw. Dynamicznie rozwijający się program upoważnionego przedsiębiorcy (AEO) jest już mocno zakorzeniony w UE (11 000 świadectw ważnych w lipcu 2012 r.) i został on oficjalnie uznany przez kilku głównych partnerów handlowych. Program jest ściśle monitorowany na szczeblu unijnym. Upoważnieni przedsiębiorcy wprowadzają znaczące środki w celu zabezpieczenia ich łańcucha dostaw i są formalnie zatwierdzani przez organy celne. Środki te odnoszą się do inwestycji w bezpieczeństwo fizyczne oraz systemy kontroli wewnętrznej, wypłacalność, ocenę ryzyka przedsiębiorców oraz wiarygodność partnerów biznesowych. W UE środki te powinny być uznane przez organy niebędące organami celnymi oraz organy regulacyjne odpowiedzialne za ocenę i ograniczanie skutków ryzyka związanego z łańcuchem dostaw. Obecnie jednak podobne inicjatywy w innych obszarach polityki publicznej nie są związane z programem AEO. Może to prowadzić do sytuacji, w których przedsiębiorca jest oceniany dwukrotnie przez dwie różne administracje publiczne. Istnieje zatem potrzeba bardziej zdecydowanych działań na rzecz rozszerzenia formalnego uznawania programu AEO w różnych obszarach polityki do celów zarządzania ryzykiem oraz w celu maksymalizacji korzyści dla przedsiębiorstw, którzy przestrzegają przepisów. Przykładowo można by dostosować celny program upoważnionego przedsiębiorcy do programu bezpiecznego przedsiębiorcy w dziedzinie ochrony lotnictwa. 2.4.3. Metodyka operacyjna Wdrożenie wspólnych unijnych ram zarządzania ryzykiem stanowi poważne wyzwanie. Istnienie znaczących różnic w zakresie poziomu analizy ryzyka przeprowadzanej przez państwa członkowskie i powiązanych środków zaradczych ma realne i niepożądane skutki. Tempo ich wdrażania jest nierówne i nie są one tak skuteczne jak oczekiwano z kilku powodów: · Różnice w zakresie możliwości Ze względu na nierówny poziom rozwoju, potencjału i możliwości technicznych krajowych elektronicznych systemów analizy ryzyka nie stworzono jeszcze wspólnych minimalnych norm zautomatyzowanej analizy ryzyka w zakresie bezpieczeństwa i ochrony. Oznacza to, że wspólne kryteria ryzyka nie zostały w pełni wdrożone we wszystkich państwach członkowskich i na szczeblu UE nie można właściwie monitorować i oceniać ich skuteczności. Również brak nieprzerwanego zapewnienia (24 godziny na dobę/7 dni w tygodniu) możliwości i wsparcia w niektórych państwach członkowskich utrudnia osiągnięcie wspólnych standardów unijnych. Ogranicza to możliwości UE w zakresie dostosowania się i reagowania na wspólne ryzyko oraz stanowi przeszkodę dla innowacyjności w dziedzinie zarządzania ryzykiem. · Zróżnicowane obciążenia Ze względu na różnice w wolumenie handlu, który należy poddać analizie ryzyka, nierówny jest stopień obciążenia pracą w poszczególnych państwach członkowskich. Powodem tego jest głównie położenie geograficzne i charakter logistyki łańcucha dostaw. Ponadto zagrożenia mogą być różne w zależności od czasu i miejsca. Analiza danych systemu kontroli importu i zasobów (źródeł) dostępnych w państwach członkowskich umożliwiających ocenę ryzyka wykazuje znaczące różnice dotyczące obciążenia pracą funkcjonariuszy zajmujących się analizą ryzyka celnego i typowaniem do kontroli. W niektórych przypadkach obciążenie jest 9-krotnie większe od średniej unijnej w przypadku ładunków lotniczych i 50-krotnie większe w przypadku transportu morskiego. · Koordynacja operacyjna i wymiana informacji Jako że informacje dotyczące ładunku są wysyłane z wyprzedzeniem do pierwszego miejsca wprowadzenia w UE, kwestia oceny „kto co wysyła, do kogo i skąd” jest jeszcze bardziej skomplikowana, ponieważ odsetek towarów wprowadzanych do UE, których miejsce przeznaczenia znajduje się w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie pierwszego wprowadzenia, lub które są przewożone w tranzycie przez UE, jest znaczący[6]. Przesyłki przybywające do miejsc pierwszego wprowadzenia obejmują często towary przeznaczone do innych państw członkowskich, jak również towary przewożone w tranzycie przez UE do końcowego miejsca przeznaczenia w państwach trzecich. Oznacza to, że wiedza i informacje dostępne na szczeblu krajowym i lokalnym w państwie członkowskim przeznaczenia mają kluczowe znaczenie dla skutecznej analizy ryzyka oraz ograniczenia ryzyka w miejscach pierwszego wprowadzenia. Ponadto informacje dotyczące stron oraz ich charakterystyki, w tym słabych punktów łańcucha dostaw znajdujących się poza UE, są ogólnie przydatne i ważne dla analizy ryzyka na granicach zewnętrznych. Systematyczna wymiana lub gromadzenie informacji, wiedzy i doświadczeń ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia stosowania wspólnych równoważnych minimalnych standardów oraz dostępności istotnych informacji mających wpływ na ryzyko związane z łańcuchem dostaw dla tych, którzy ich potrzebują. Z drugiej strony, wszelkie znaczące uchybienia w wymianie informacji negatywnie wpływają na skuteczność zarządzania ryzykiem w różnych miejscach wprowadzenia oraz na całą UE. Dostępne dane na temat wymiany informacji w 12-miesięcznym okresie wskazują, że w ramach obecnych metod i struktur operacyjnych przekazano zbyt mało informacji związanych z ryzykiem[7]. Ponieważ wymiana informacji między organami celnymi w pierwszym miejscu wprowadzenia i innymi zainteresowanymi państwami członkowskimi nie funkcjonuje właściwie, informacje potrzebne do oceny ryzyka na poziomie UE są pomijane. W następstwie incydentu jemeńskiego, w sprawozdaniu grupy roboczej wysokiego szczebla dotyczącym zwiększenia ochrony ładunków lotniczych poruszono również kwestie koordynacji oraz wymiany informacji na szczeblu UE: „Odpowiednia odpowiedź na zagrożenia terrorystyczne musi polegać na usprawnieniu koordynacji i współpracy na szczeblu UE między sektorem transportu, sektorem WSiSW i różnymi agencjami rządowymi, a także na szybkiej wymianie informacji między organami państw członkowskich UE. Zasada ta dotyczy nie tylko konkretnego zagrożenia, które stało się przyczyną sporządzenia niniejszego sprawozdania, ale jest częścią szerszej refleksji o tym, jakie UE powinna mieć możliwości reagowania na incydenty, które mogą wystąpić również na innych obszarach.” Jednakże wymiana informacji między organami celnymi i innymi organami znacznie się różni na poziomie krajowym i czasami brak jest takiej wymiany na poziomie UE (np. podczas katastrofy w Fukushimie). Obecna sytuacja jest niezadowalająca i wymaga działań naprawczych[8]. 3. Zarządzanie ryzykiem łańcucha dostaw – ogólny przegląd Zarządzanie ryzykiem jest procesem ciągłym, który obejmuje identyfikację zagrożeń i ryzyka, ich ocenę i analizę oraz określanie odpowiednich środków zaradczych. Wiąże się ono z ograniczeniami czasowymi i wymaga znajomości procesów logistycznych i łańcucha dostaw oraz zarządzania i integracji wielu informacji i danych wywiadowczych. Wymaga to oceny jakości i wiarygodności informacji, w tym oceny ryzyka związanego z danymi, które mogą być błędne, manipulowane lub sfałszowane. Jego skuteczność polega na jego elastyczności, zdolnościach dostosowawczych i zdolności do reagowania na potencjalne wystąpienie nie tylko zdarzeń, których skutki można przewidzieć, lecz również zdarzeń, których skutki są mniej przewidywalne. Bardzo istotne jest również radzenie sobie ze skutkami i następstwami zagrożeń, które pojawiły się. 3.1. Skala wyzwania: wzrost wymiany handlowej i złożoność łańcucha dostaw Skalę wyzwania można ocenić biorąc pod uwagę wielkość i częstotliwość transakcji handlowych oraz profil współczesnej logistyki. Potrzeby te powinny być proporcjonalne do ograniczeń związanych ze środowiskiem kontroli, zarówno pod względem zasobów jak i potrzeby unikania nieuzasadnionych zakłóceń legalnego łańcucha dostaw. W latach 2004-2010, pomimo wpływu kryzysu finansowego, wartość handlu zagranicznego UE wzrosła o prawie 50 %[9]. UE zajmuje centralne miejsce w logistyce światowego handlu i łańcucha dostaw. Jest ona najważniejszym partnerem handlowym Stanów Zjednoczonych, Chin i Rosji. Ponad 90 % towarów będących przedmiotem światowej wymiany handlowej (8,4 mld ton towarów) przewożonych jest drogą morską na ponad 25 800 światowych szlakach handlowych. Ponad 20 % towarów przewożonych drogą morską jest rozładowywanych w Europie. Na świecie istnieje 25 400 węzłów transportowych, przez które realizowany jest powietrzny transport towarów i przewozy pasażerskie, z czego znaczna część połączona jest z ponad 250 międzynarodowymi portami lotniczymi w UE. Oprócz tego, że logistyka łańcucha dostaw jest skomplikowania, w zarządzanie tymi szlakami handlowymi zaangażowanych jest wiele stron. Długość wschodniej granica lądowej wynosi 9 890 km i znajduje się na niej 133 drogowych i kolejowych miejsc wprowadzenia towarów. Na całej zewnętrznej granicy UE znajduje się ponad 1000 urzędów celnych wprowadzenia. W 2011 r. służby celne UE przyjęły 36 mln zgłoszeń poprzedzających przybycie ładunków (przywozowych deklaracji skróconych), 140 mln zgłoszeń przywozowych, 96 mln zgłoszeń wywozowych i 9 mln zgłoszeń tranzytowych. Dane te oznaczają, że administracje celne państw członkowskich przetwarzają średnio 8,9 zgłoszeń na sekundę. Chociaż większa część obrotu realizowana jest zgodne z prawem, zgodnie z szacunkami zawartymi w niedawno przeprowadzonej analizie Światowego Forum Gospodarczego nielegalny handel stanowi od 7 % do 10 % globalnej gospodarki[10]. 3.2. Skala zagrożeń i wzajemne powiązanie organów celnych z innymi organami Istotną rolę odgrywa również polityka oraz agencje i organy inne niż celne. Konieczność dostosowania i zapewnienia komplementarności między środkami wprowadzanymi przez różne organy w ramach właściwych im kompetencji jest stałym i istotnym elementem zarządzania bezpieczeństwem łańcucha dostaw. Na przykład środki mające na celu poprawę bezpieczeństwa transportu są bardzo istotne dla oceny ryzyka związanego z przemieszczaniem towarów, przede wszystkim w przypadku ładunków przemieszczanych drogą powietrzną, który to środek transportu jest obecnie uważany za najbardziej zagrożony aktami terroryzmu. Podobnie istotnym czynnikiem, który należy uwzględnić, są środki bezpieczeństwa konieczne do zapewnienia ochrony transportu towarów niebezpiecznych. Bardziej ogólnie, jeżeli organy celne działają wspólnie z innymi organami lub w ich imieniu, należy wprowadzić system systematycznego przekazywania i wymiany informacji związanych z ryzykiem[11]. W obszarach stwarzających poważne zagrożenie dla zdrowia publicznego i środowiska lub dla bezpieczeństwa i ochrony obywateli taka łączność ma zasadnicze znaczenie umożliwiające właściwemu organowi szybką interwencję w celu ograniczenia i kontroli ryzyka. Jest to szczególnie ważne w przypadku gdy istnieje prawdopodobieństwo prób ukrycia towarów lub podania nieprawdziwych informacji dotyczących takich towarów przy ich wprowadzaniu do UE. Celem powinno być dopilnowanie, by kluczowe informacje znajdujące się w posiadaniu różnych agencji na poziomie krajowym i na poziomie UE były uwzględnione w ocenie ryzyka w celu poprawy jej efektywności. 3.3. Wyzwanie dla zarządzania ryzykiem celnym: podejście wielopoziomowe Obecne ramy zarządzania ryzykiem nie są wystarczające, aby w jednolity sposób rozwiązywać problemy związane z bezpieczeństwem i ochroną na granicach zewnętrznych. Należy podjąć działania mające na celu wypełnienie istniejących braków oraz wprowadzić nową strategię zarządzania ryzykiem w UE. Ocena charakteru ryzyka i jego prawdopodobnego wpływu powinna być podstawą do przyjęcia decyzji o tym, czy należy podjąć działania, a jeżeli zajdzie taka potrzeba, o lokalizacji, rodzaju i częstotliwości kontroli lub środkach zaradczych, jakie należy wprowadzić. Różne rodzaje zagrożeń wymagają różnych działań: uważa się, że wymiana handlowa między możliwymi do zidentyfikowania przedsiębiorstwami handlowymi uznanymi za pewne stwarza mniejsze ryzyko niż inne formy handlu; niektóre przemieszczenia towarów można łatwo zidentyfikować jako przepływy wysokiego ryzyka. Z tego też względu UE nie opowiada się za 100 % skanowaniem lub kontrolą, uważając, że środki kontroli powinny być współmierne do oceny ryzyka. Incydent jemeński w bardzo wyraźny sposób wskazał na kilka kluczowych punktów, które należy wziąć pod uwagę przy opracowywaniu polityki UE w zakresie bezpieczeństwa łańcucha dostaw. Należą do nich ograniczenia czasowe warunkujące środki ograniczania ryzyka, równoczesne zaangażowanie w pojedynczą transakcję kilku państw członkowskich, ich współzależność, międzyinstytucjonalny i międzynarodowy wymiar problemu oraz kluczowe znaczenie systemu międzynarodowej wymiany handlowej i łańcucha dostaw dla przemysłu i stron tej wymiany. Wzajemne powiązanie tych elementów wskazuje na potrzebę aktywnego i zintegrowanego podejścia do zarządzania ryzykiem z udziałem wielu podmiotów. W przypadku ryzyka, jakie stwarza urządzenie wybuchowe załadowane jednocześnie z ładunkiem lotniczym konieczne jest podjęcie działań przez załadunkiem w państwie trzecim, podczas gdy innego rodzaju zagrożenia, w tym mające wpływ na bezpieczeństwo i finanse, takie ja jak nielegalny handel prowadzony w celu finansowania działalności przestępczej i terrorystycznej, mogą podlegać kontroli na dalszych ogniwach łańcucha dostaw. Można jednak jeszcze skuteczniej walczyć z innymi zagrożeniami i w sposób powodujący jak najmniejsze zakłócenia w obiektach przedsiębiorstw handlowych. Wiele zagrożeń o charakterze finansowym i z zakresu polityki handlowej należy kontrolować w sposób bardziej efektywny podczas odprawy celnej, jak również przeprowadzając kontrole po odprawie celnej, w przypadku gdy dostępne są bardziej szczegółowe dane i dokumentacja. Skuteczna analiza ryzyka ma zasadnicze znaczenia dla typowania do takich kontroli. Przeprowadzenie wcześniejszej oceny ryzyka ma kluczowe znaczenie dla identyfikacji rodzaju i poziomu ryzyka oraz określenia zakresu możliwych działań. Ocena ryzyka przed przybyciem (a nawet przed załadunkiem) towarów pozwala organom celnym i innym organom egzekwowania prawa na wdrożenie wielopoziomowej strategii w reakcji na zagrożenia, umożliwiając im podjęcie decyzji, w którym miejscu łańcucha dostaw najlepiej podjąć odpowiednie działania, nie stwarzając zagrożenia dla bezpieczeństwa państw członkowskich UE i obywateli. Poniżej zilustrowano tę optymalną wizję zarządzania ryzykiem. Wykres 2. Optimal risk management process: Assess in advance — intervene where required To aktywne zarządzanie ryzykiem wymaga stałego (24/7) nadzoru łańcucha dostaw w czasie rzeczywistym 365 dni w roku. Wymaga ono, aby wszyscy uczestnicy, dla których we wspólnym interesie leży zapewnienie integralności łańcucha dostaw odgrywali przypisaną im rolę i aby proces ten miał swoje ramy. Wszyscy, którzy mają uzasadnione interesy gospodarcze muszą na potrzeby analizy ryzyka dostarczać przydatne informacje dotyczące łańcucha dostaw. Można stworzyć strukturę dla celów przygotowania strategii koordynacji międzyinstytucjonalnej i wymiany informacji wymaganych w UE. Należy również zastanowić się nad sposobami pozyskiwania informacji z państw trzecich. Takie podejście podkreśla potrzebę większej spójności w zakresie korzystania z informacji, źródeł danych, narzędzi i metod stosowanych przez organy celne w celu identyfikacji ryzyka i analizy przemieszczania towarów w ramach łańcucha dostaw. Rozróżnienia np. między zarządzaniem ryzykiem w celu ochrony obywateli przed zagrożeniami związanymi z bezpieczeństwem i ochroną i bardziej ogólnymi kwestiami związanymi z oszustwami w tym z przemytem towarów, wydają się mieć efekt przeciwny do zamierzonego i są nieefektywne. Brak jednolitego podejścia utrudnia planowanie i ukierunkowane wykorzystanie ograniczonych zasobów oraz stanowi słaby punkt na poziomie UE. 4. Zarządzanie ryzykiem celnym w UE: kierunek dalszych działań Efektywne i skuteczne zarządzanie ryzykiem związanym z przemieszczaniem towarów przez granice UE ma kluczowe znaczenie dla bezpieczeństwa, zdrowia i dobrego samopoczucia obywateli, a także dla handlu, interesów gospodarczych i finansowych UE oraz jej państw członkowskich. Wielorakie wyzwania wymagają różnorodnych i zintegrowanych rozwiązań umożliwiających wyeliminowanie braków stwierdzonych w obecnym podejściu. 4.1. Zapewnienie jakości, dostępności i syntezy danych handlowych Pierwszorzędne znaczenie ma dostarczanie przez przedsiębiorstwa handlowe wysokiej jakości danych i ich udostępnianie organom zajmujących się zarządzaniem ryzykiem na odpowiednim poziomie. 4.1.1. Jakość danych („Kto co i do kogo wysyła”) W oparciu o wyniki prac grupy roboczej wysokiego szczebla ds. wzmocnienia ochrony ładunków lotniczych, należy dostosować prawodawstwo UE i systemy wcześniejszego informowania o ładunku w taki sposób, aby zapewnić dostępność danych wymaganych do przeprowadzenia skutecznej analizy ryzyka. Dotyczy to szczegółowych danych na temat stron, które faktycznie stoją za transakcją oraz przepływu towarów oraz odpowiedniego opisu towarów do celów identyfikacji i elektronicznej analizy ryzyka; przynajmniej w odniesieniu do przesyłek handlowych konieczne jest wprowadzenie obowiązku podania kodu HS. W trybie pilnym należy określić zasady archiwizacji konieczne do zbierania tych danych od przewoźników i innych stron. Należy w tej kwestii przewidzieć pewien stopień zróżnicowania, tak aby uwzględnione zostały różne modele handlu (np. morska żegluga kontenerowa; ekspresowe przewozy ładunków lotniczych, przesyłki pocztowe). W procesie stanowienia prawa UE powinna uwzględniać obciążenie administracyjne przedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorstw. Należy również wziąć pod uwagę potrzebę opracowania i propagowania międzynarodowych norm. 4.1.2. Udostępnianie danych wszystkim zainteresowanym organom celnym Im wcześniej można dokonać oceny ryzyka związanego z przemieszczaniem towarów w ramach łańcucha dostaw, tym lepiej można dostosować wymogi kontroli do rodzaju stwierdzonego ryzyka oraz do procesu logistycznego. Dane dotyczące handlu muszą być rejestrowane tak szybko, jak to możliwe, w sposób ułatwiający skuteczną analizę ryzyka i zarządzanie ryzykiem. Aby ułatwić ich elastyczne wykorzystanie, zarządzanie i eksploatację dane powinny być dostępne w tym samym czasie w wielu państwa członkowskich. Zmiana zasad archiwizacji może umożliwić syntezę danych pochodzących od różnych stron i uzyskanych w więcej niż jednym państwie członkowskim. Należy poszukiwać opłacalnych metod osiągnięcia tego celu. 4.2. Udział przedsiębiorców Zabezpieczenie i ochrona integralności łańcucha dostaw leżą we wspólnym interesie przedsiębiorców i organów rządowych. 4.2.1. Program upoważnionego przedsiębiorcy (AEO) UE Skuteczne wdrożenie programu upoważnionego przedsiębiorcy (AEO) w UE ma zasadnicze znaczenie dla uznania inwestycji realizowanych przez tych przedsiębiorców i zapewnienia istotnych korzyści. Uznawanie statusu AEO w UE przez organy niebędące organami celnymi i organy regulacyjne zainteresowane oceną i ograniczaniem skutków ryzyka związanego z łańcuchem dostaw może być ważnym źródłem oszczędności i korzyści dla przedsiębiorców. Dlatego też uznawanie przez organy celne (w całości lub w części) podobnego unijnego statusu w innych dziedzinach (np. statusu zarejestrowanego agenta przewidzianego w prawodawstwie z zakresu transportu powietrznego) mogłoby poprawić skuteczność ukierunkowanego podejścia do ryzyka. Priorytetem powinno być również rozszerzenie korzyści przysługujących upoważnionym przedsiębiorcom w UE oraz wzajemnego uznawania podobnych programów ustanowionych przez państwa trzecie. 4.2.2. Współpraca z legalnie działającymi przedsiębiorcami w celu zwalczania nielegalnego handlu Pełne zaangażowanie przedsiębiorców stwarza perspektywę dalszych istotnych korzyści dla zarządzania ryzykiem poprzez podniesienie świadomości na temat znaczenia jakości danych, jakie mają być dostarczane, oraz zwiększenie wiedzy na temat łańcucha dostaw w celu lepszej identyfikacji słabych punktów i zagrożeń. Cenne dane, którymi dysponują przedsiębiorcy, powinny być wykorzystywane przez organy do celów analizy ryzyka. 4.3. Podejście do problemu różnic w zakresie możliwości zarządzania ryzykiem Istnieje potrzeba zniesienia nie tylko różnic w zakresie możliwości analizowania informacji, ale również w zakresie różnych poziomów informowania w poszczególnych państwach członkowskich. Należy rozważyć połączenie działań prowadzonych na poziomie państwa członkowskiego z działaniami na poziomie UE. 4.3.1. Na poziomie państw członkowskich Konieczne jest rozwinięcie możliwości usuwania braków istniejących w każdym państwie członkowskim. Wymaga to dostosowania krajowych elektronicznych narzędzi analizy ryzyka do wspólnych specyfikacji technicznych w celu zapewnienia wdrożenia wymaganych norm. Wymaga to również stworzenia odpowiednich zasobów w celu nieprzerwanego (24 godziny na dobę/7 dni w tygodniu) zarządzania ryzykiem i zapewnienia wysokiej jakości wiedzy fachowej w zakresie typowania do kontroli i ograniczania ryzyka (np. poprzez szkolenia). 4.3.2. Na poziomie UE Działania państw członkowskich mogą przyczynić się do zmniejszenia różnic w zakresie możliwości dokonywania analizy ryzyka na poziomie krajowym. Jednakże nie wystarcza to do rozwiązania wspólnego problemu zarządzania ryzykiem w całej Unii Europejskiej, co wynika z rozdrobnienia przepływu informacji z powodu położenia geograficznego oraz charakteru międzynarodowych łańcuchów logistycznych. Na poziomie UE, istnieje potrzeba lepszego łączenia możliwości i zasobów państw członkowskich, aby w sposób bardziej skuteczny osiągać unijne cele zarządzania ryzykiem w każdym miejscu na granicy zewnętrznej. Przy uwzględnieniu lokalnej, regionalnej i krajowej specyfiki zarządzania ryzykiem, dodatkowe możliwości na poziomie UE mogłyby w dynamiczny i opłacalnych sposób uzupełnić działania krajowe. Mogłoby to obejmować zastosowanie w czasie rzeczywistym elektronicznych narzędzi analizy ryzyka, uzupełniając krajowe możliwości techniczne, oraz rozwój możliwości w zakresie zasobów, umożliwiając sprostanie zagrożeniom i ryzyku, które są wspólne dla państw członkowskich. Dokładniej rzecz ujmując, działania na poziomie UE: · umożliwiają określenie właściwych wspólnych kryteriów ryzyka lub wspólnotowych profili ryzyka, które będą stosowane bezpośrednio na poziomie UE, a nie z wykorzystaniem 27 systemów krajowych, w sytuacjach kryzysowych i innych; · wzmocniłyby możliwości identyfikacji wspólnych zagrożeń i zapewniłyby ich jednakowe traktowanie na całej granicy zewnętrznej. · zwiększyłyby widoczność międzynarodowych łańcuchów dostaw i nie dopuściłyby do pomijania informacji na temat poważnych zagrożeń na poziomie granicy zewnętrznej; · zwiększyłyby możliwości szybszego wykrywania nielegalnych sieci handlowych, które działają ponad granicami krajowymi, oraz ograniczyłyby ryzyko ominięcia trasy i handlu w portach w sposób bardziej systematyczny. · pozwoliłyby na bardziej skuteczne zarządzanie jakością danych na granicy zewnętrznej, a także na ocenę i analizę ryzyka; · stworzyłyby platformę dla wymiany informacji z innymi organami, jak również z państwami trzecimi. Należy w pełni wykorzystać możliwości, jakie stworzy następny program Cła 2020, na przykład możliwość wysyłania ekspertów państw członkowskich w ramach grup ekspertów w stałe miejsce oddelegowania. Zgromadzenie takich zasobów na poziomie UE pomogłoby rozwiązać kwestię rozproszenia przepływu informacji, pokonać trudności związane z różnicami istniejącymi między państwami członkowskimi w zakresie możliwości zarządzania ryzykiem i zapewnić jednolity standard elektronicznej analizy i zarządzania ryzykiem. 4.4. Koordynowanie działań z innymi organami i agencjami Jednym z głównych wniosków wynikających z incydentu jemeńskiego jest potrzeba bardziej zorganizowanej i systematycznej współpracy oraz koordynacji między organami celnymi i innymi organami, w szczególności w sytuacjach, gdy ryzyku można lepiej przeciwdziałać na poziomie UE. W szczególności: · istnieje potrzeba usprawnienia procesu przepływu informacji i danych wywiadowczych dotyczących ryzyka oraz pochodzących od konkretnych agencji i odnoszących się do poważnych zagrożeń związanych z przemieszczaniem towarów, udostępniania ich i niezwłocznego podejmowania działań z wykorzystaniem systemu wcześniejszego informowania o ładunku. Rodzaj informacji oraz procedury ich przekazywania w sposób pozwalający zoptymalizować ich przydatność dla wspólnego zarządzania ryzykiem zależą od struktury i organizacji właściwych organów (w tym organów celnych) i muszą być ustalone i uzgodnione z tymi organami. · organy celne powinny uczestniczyć w ocenie zagrożeń i ryzyka dla bezpieczeństwa łańcucha dostaw na poziomie UE oraz zapewnić ich włączenie w zarządzanie ryzykiem celnym. Wartość dodana takich środków byłaby większa gdyby takie informacje były natychmiast w jednolity sposób wykorzystywane na poziomie UE w czasie rzeczywistym, gdyż takie działanie zapewniłoby jak najszybszą reakcję na wspólne zagrożenia i ryzyko, oraz doprowadziłoby do rozwiązania wspomnianych wyżej problemów. 4.5. Współpraca międzynarodowa Skuteczne zarządzanie ryzykiem zależy także od ścisłej współpracy międzynarodowej, zarówno dwustronnej, jak i wielostronnej.. Ścisła współpraca z naszymi głównymi partnerami handlowymi przyczyni się do poszerzenia wiedzę i zwiększy ilość informacji. Umożliwi ona również rozpowszechnianie na poziomie międzynarodowym wiedzy na temat metod i technik zarządzania ryzykiem. UE powinna podejmować inicjatywy mające na celu rozwijanie wymiany informacji z głównymi partnerami handlowymi i państwami sąsiadującymi, wspierać wzajemne uznawanie programów partnerstwa handlowego oraz wspierać wspólne szkolenia pracowników poprzez wymianę urzędników i tworzenie wspólnych standardów. Powinna ona doprowadzić do końca trwające prace nad wspólnymi ramami zarządzania ryzykiem prowadzone z partnerami uczestniczącymi w programie bezpieczeństwa celnego UE. Wreszcie, UE powinna nadal wspierać prace nad normami prowadzone na forum międzynarodowym (np. w ramach „SAFE”) w ramach wielostronnych organizacji, takich jak WCO, ICAO, IMO oraz UPU w odniesieniu do zarządzania ryzykiem i bezpieczeństwa łańcucha dostaw. Prace te dotyczą między innymi informowania przed wyprowadzeniem o wszystkich ładunkach, wymiany informacji, programów partnerstwa handlowego i technologii wykrywania. 5. Podsumowanie Skuteczne zarządzanie ryzykiem leży w interesie zarówno przedsiębiorców, państw członkowskich jak i obywateli UE. Większe zaangażowanie przedsiębiorców konieczne jest do uzyskania pożądanych standardów danych wykorzystywanych w analizie ryzyka, do ułatwienia skutecznego przepływu zgodnego z prawem handlu oraz do skuteczniejszego zwalczania nielegalnego handlu. Powyższe działania, w połączeniu z bardziej systematyczną wymianą informacji o ryzyku i koordynacją działań organów celnych z działaniami innych organów lub agencji oraz ściślejszą współpracą międzynarodową, wzmocnią bezpieczeństwo i integralność łańcucha dostaw. Przed podjęciem konkretnych inicjatyw w celu wzmocnienia zarządzania ryzykiem celnym, Komisja zwraca się do Rady, Parlamentu Europejskiego i Komitetu Ekonomiczno-Społecznego z prośbą o rozważenie podejścia przedstawionego w niniejszym komunikacie. [1] Rozporządzenie Rady (WE) nr 450/2008 z dnia 28 kwietnia 2008 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks celny (zmodernizowany kodeks celny), art. 2. [2] W związku z tym w strategii dotyczącej rozwoju Unii Celnej przyjętej przez Radę w 2008 r. wezwano organy celne UE do skoncentrowania się na celu ochrony społeczeństwa i interesów finansowych UE przez „stosowanie skutecznych środków zapobiegających przepływom towarów nielegalnych i towarów objętych zakazami lub ograniczeniami przywozu” – komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 1 kwietnia 2008 r., zatytułowany „Strategia dotycząca rozwoju Unii Celnej [COM (2008) 169 final, s. 5. [3] Rozporządzenie Rady (WE) nr 648/2005 z dnia 13 kwietnia 2005 r. [4] ENS: przywozowa deklaracja skrócona. [5] Analiza możliwości zwiększenia zdolności na poziomie UE w zakresie analizy ryzyka celnego i ukierunkowania kontroli celnych, PricewaterhouseCoopers, 31 maja 2012 r. [6] Np. W przypadku ponad 50 % towarów wprowadzanych przez Rotterdam – ważny morski węzeł komunikacyjny — miejsce ich przeznaczenia znajduje się w innym państwie członkowskim. [7] Chociaż liczba złożonych przywozowych deklaracji skróconych przekroczyła 36 mln, to z pierwszych miejsc wprowadzenia do UE skierowano do państw członkowskich tylko 382 wnioski o przekazanie informacji. Liczby te nie odpowiadają ani proaktywnej ocenie ryzyka, ani wiarygodnej analizie ryzyka czy też ograniczaniu ryzyka związanego z towarami przekraczającymi granicę zewnętrzną UE. [8] W tej kwestii w analizie PWC stwierdzono, że „ … istnieje możliwość poprawy w zakresie wymiany danych wywiadowczych i informacji na wszystkich szczeblach (między organizacjami na szczeblu krajowym, między szczeblem krajowym a unijnym oraz między organizacjami na poziomie UE).”. [9] External and intra-EU Trade: Rocznik Statystyczny – 1958-2010, s. 16. [10] Światowe Forum Gospodarcze, New Models for Addressing Supply Chain and Transport Risk, An initiative of the Risk Response Network, 2012 r. s. 9. [11] „Termin bezpieczeństwo używany jest tutaj w szerszym znaczeniu. Obejmuje on nie tylko zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego związane z przemieszczaniem towarów (na przykład zagrożenie przestępczością, terroryzmem, handlem ludźmi lub nielegalnym handlem bronią, produktami biologicznymi lub materiałami wybuchowymi), ale również zagrożenia dla społeczeństwa wynikające z handlu towarami, które mogą stanowić ryzyko dla zdrowia publicznego, środowiska i konsumentów.” Rola służb celnych w zintegrowanym zarządzaniu granicami zewnętrznymi, COM (2003) 452.