[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 14.7.2010

KOM(2010) 382 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Zwalczanie nadużyć finansowych – Sprawozdanie roczne za 2009 r.

SEK(2010) 897 SEK(2010) 898

SPIS TREŚCI

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Zwalczanie nadużyć finansowych – Sprawozdanie roczne za 2009 r. 1

Wprowadzenie 4

1. Wyniki zwalczania nadużyć finansowych: statystyki dotyczące nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości 5

1.1. Statystyki dotyczące nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości zgłoszonych przez państwa członkowskie i służby Komisji w 2009 r. 5

1.2. Dochody 6

1.2.1. Tradycyjne zasoby własne 6

1.3. Wydatki – analiza ogólna 8

1.3.1. Wydatki na rolnictwo 9

1.3.2. Polityka spójności 12

1.3.3. Fundusze przedakcesyjne 14

1.3.4. Statystyki dotyczące wydatków bezpośrednio zarządzanych przez Komisję 17

1.4. Statystyki dotyczące działalności OLAF 17

2. Międzynarodowy wymiar ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej 19

2.1. Wielostronne umowy antykorupcyjne 19

2.2. Negocjowanie dwustronnych umów o zwalczaniu nadużyć finansowych 19

2.3. Negocjowanie przepisów dotyczących zwalczania nadużyć finansowych, które zostaną włączone do układów o stowarzyszeniu i umów o partnerstwie i współpracy. 20

2.4. Zwalczanie międzynarodowego nielegalnego handlu tytoniem 21

2.5. Proces ratyfikacji instrumentów ochrony interesów finansowych 21

3. Inne środki w zakresie wsparcia operacyjnego podjęte przez Komisję w 2009 r.: postęp w obszarze ceł 22

3.1. Wspólna operacja celna Diabolo II 22

3.2. Uruchomienie ulepszonych baz danych – bazy danych rejestru celnego dla celów identyfikacyjnych (FIDE) 23

4. Wyniki kwestionariusza dotyczącego współpracy z państwami członkowskimi w zakresie kontroli na miejscu 23

4.1. Krajowe warunki uzyskiwania dostępu do informacji 24

4.2. Krajowe wymogi proceduralne w przypadku kontroli na miejscu i w przypadku sporządzania sprawozdań z inspekcji administracyjnych 25

4.3. Pomoc organów krajowych w razie sprzeciwu podmiotów gospodarczych 26

4.4. Krajowe środki ostrożności zapobiegające utracie lub zniszczeniu dowodów 27

4.5. Ogólne wnioski 28

5. Odzyskiwanie należności 28

5.1. Środki zapewniające odzyskanie kwot nieprawidłowości 28

5.1.1. Ustawodawstwo krajowe w zakresie odzyskiwania funduszy UE 28

5.1.2. Rejestracja nieprawidłowości i odzyskiwanie długów w administracji państwowej 29

5.1.3. Wnioski 29

5.2. Odzyskiwanie kwot nieprawidłowości w 2009 r. 30

5.2.1. Tradycyjne zasoby własne 30

5.2.2. Rolnictwo 30

5.2.3. Polityka spójności 31

5.2.4. Fundusze przedakcesyjne 33

5.2.5. Wydatki bezpośrednie 33

5.2.6. Odzyskiwanie należności w wyniku dochodzenia OLAF 34

WPROWADZENIE

Ochrona interesów finansowych UE i zwalczanie nadużyć finansowych stanowią obszary wspólnej odpowiedzialności Unii Europejskiej i państw członkowskich. Co roku we współpracy z państwami członkowskimi Komisja opracowuje sprawozdanie przedstawiające statystyki i podjęte przez nie nowe środki w celu wypełnienia ich zobowiązań w tej dziedzinie, zgodnie z art. 325 ust. 5 TFUE. Sprawozdanie jest przesyłane do Parlamentu Europejskiego i Rady oraz jest publikowane[1]. W sprawozdaniu za bieżący rok analizie poddano również dwa szczególne tematy, które Komisja i państwa członkowskie postanowiły zawrzeć w sprawozdaniu za 2009 r. i w odniesieniu do których państwa członkowskie dostarczyły informacje za pośrednictwem kwestionariusza[2]. Tematy te dotyczą „Współpracy między Komisją a państwami członkowskimi w zakresie kontroli na miejscu” i „Działań podjętych przez państwa członkowskie w celu odzyskania kwot nieprawidłowości”. Oba tematy mają szczególne znaczenie dla instytucji UE[3] oraz właściwych organów krajowych.

W pierwszej części sprawozdania podsumowano statystyki dotyczące nieprawidłowości zgłoszonych przez państwa członkowskie w obszarach, w których państwa członkowskie wykonują budżet (polityka rolna, polityka spójności i fundusze przedakcesyjne, tj. ok. 80 % budżetu) i w zakresie poboru zasobów własnych UE. Podano również szacunkową wartość nieprawidłowości w zakresie wydatków, którymi zarządza bezpośrednio Komisja, oraz przedstawiono przegląd działalności operacyjnej Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Statystyki te należy odczytywać i wykorzystywać z daleko idącą ostrożnością: zgłoszona nieprawidłowość w większości przypadków nie stanowi możliwego nadużycia (które jest działaniem zamierzonym). Zgłoszone podejrzenie nadużycia finansowego nie zawsze zostaje potwierdzone wyrokiem sądu. Wszystkie przedstawione nieprawidłowości są analizowane i podlegają działaniom następczym w różnych formach, opisanych w częściach 1 i 5.

W drugiej części skoncentrowano się na międzynarodowym wymiarze ochrony interesów finansowych UE i przedstawiono stan ratyfikacji instrumentów ochrony interesów finansowych.

W części trzeciej sprawozdania omówiono środki administracyjne podjęte przez Komisję w celu zwalczania nadużyć finansowych i nieprawidłowości w obszarze ceł.

W części czwartej przedstawiono przegląd wyników kwestionariusza dotyczącego współpracy między Komisją (OLAF) a państwami członkowskimi w zakresie kontroli na miejscu [4].

W ostatniej części sprawozdania omówiono przeprowadzone w 2009 r. działania w zakresie odzyskiwania należności we wszystkich dziedzinach budżetowych i przedstawiono środki, jakie państwa członkowskie podejmują, aby zapewnić odzyskanie kwot nieprawidłowości.

Do sprawozdania załączono dwa dokumenty robocze służb Komisji[5].

WYNIKI ZWALCZANIA NADUżYć FINANSOWYCH: STATYSTYKI DOTYCZąCE NADUżYć FINANSOWYCH I INNYCH NIEPRAWIDłOWOśCI

Statystyki dotyczące nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości zgłoszonych przez państwa członkowskie i służby Komisji w 2009 r.

W dziedzinach, w których budżet wykonują państwa członkowskie, a także w odniesieniu do poboru zasobów własnych UE prawodawstwo UE zobowiązuje państwa członkowskie do zgłaszania podejrzewanych nadużyć finansowych i innych wykrytych nieprawidłowości mających wpływ na interesy finansowe UE.

Należy odróżnić nadużycia finansowe od innych nieprawidłowości. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa UE przez podmiot gospodarczy, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę dla interesów finansowych UE[6]. Nadużycie finansowe jest nieprawidłowością popełnioną w sposób zamierzony, co stanowi przestępstwo[7]. Państwa członkowskie muszą wskazać, które nieprawidłowości stanowią podejrzewane nadużycie finansowe. Rzeczywisty wpływ finansowy nadużycia można ustalić dopiero po zakończeniu postępowania sądowego.

Dokument roboczy służb Komisji pt. „Statystyczna ocena nieprawidłowości”[8] przedstawia pogłębioną analizę informacji przekazanych przez państwa członkowskie i zawiera statystyki dotyczące nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości wykrytych przez służby Komisji w obszarach budżetu podlegających bezpośredniemu zarządzaniu scentralizowanemu.

Tabela 1: Liczba nieprawidłowości i kwoty – 2009 r.

Obszar | Liczba zgłoszonych nieprawidłowości | Szacunkowy całkowity wpływ finansowy nieprawidłowości, w tym podejrzewanych nadużyć finansowych (w mln EUR) | Szacunkowy wpływ finansowy samych podejrzewanych nadużyć finansowych (w mln EUR) |

2008[9] | 2009 | 2008[10] | 2009 | 2008 | 2009 |

Rolnictwo | 1 133 | 1 621 | 102,3 (0,24 % przyznanych środków) | 125 (0,24 % przyznanych środków) | 4 (0,01 % przyznanych środków) | 13,3 (0,03 % przyznanych środków) |

Polityka spójności | 4 007 | 4 931 | 585,2 (~0,11 % przyznanych środków) | 1 223 (2,53 % przyznanych środków) | 57 (~0,11 % przyznanych środków) | 109 (~0,23 % przyznanych środków) |

Fundusze przedakcesyjne | 523 | 706 | 61 (~0,9 % przyznanych środków) | 117 (~0,78 % przyznanych środków) | 13 (~0,9 % przyznanych środków) | 57 (~0,38 % przyznanych środków) |

Wydatki bezpośrednie | 932 | 705 | 34,7 (~0,17 % przyznanych środków) | 27,5 (~0,17 % przyznanych środków) | 3,2 (~0,02 % przyznanych środków) | 1,5 (~0,01 % przyznanych środków) |

Wydatki ogółem | 6 595 | 7 963 | 783,2(~0,07 % wydatków w czterech obszarach) | 1 492,5 (1,13 % wydatków ogółem w czterech obszarach) | 77,2 (~0,07 % wydatków w czterech obszarach) | 180,8 (~0,13 % wydatków w czterech obszarach) |

Zasoby własne[11] | 6 075 | 4 648 | 375 (~0,46 % całkowitej kwoty zasobów własnych)[12] | 343 (~0,23 % całkowitej kwoty zasobów własnych) | 75 (~0,46 % całkowitej kwoty zasobów własnych) | 99 (~0,68 % całkowitej kwoty zasobów własnych) |

Dochody

Tradycyjne zasoby własne

Liczba przypadków nieprawidłowości zgłoszonych w 2009 r. zmalała o 23 % w porównaniu z 2008 r. (4 648 przypadków w 2009 r. w porównaniu z 6 075 w 2008 r.), a szacowana kwota również zmalała o 8,5 % (z 375 mln EUR w 2008 r. do 343 mln EUR w 2009 r.). Liczba zgłoszeń z dziesięciu nowych państw członkowskich stale rosła od czasu ich przystąpienia w 2004 r. aż do 2007 r. W 2008 r. wzrost ten się zatrzymał, a w 2009 r. zgłoszono 2 % mniej przypadków w porównaniu z 2008 r., mimo że kwota tradycyjnych zasobów własnych wzrosła od 2008 r. do 2009 r. o 20 %.

Podejrzewane nadużycia stanowiły około 19 % zgłoszonych przypadków nieprawidłowości, a ich szacunkowy wpływ finansowy wynosił 99 mln EUR.

Metody wykrywania nieprawidłowości są różne w poszczególnych państwach członkowskich; jednak w 2009 r. znaczną większość przypadków (75 %) wykryto za pomocą podstawowych kontroli krajowych lub kontroli przeprowadzanych po rozliczeniu. Wiele państw członkowskich[13] w celu wykrycia nieprawidłowości stosuje przede wszystkim „kontrole ex-post”. Podstawowe kontrole stosuje się w szczególności w Danii, Słowenii, Rumunii, na Malcie i w Grecji.

Wykres 1 przedstawia metody, za pomocą których państwa członkowskie wykrywały w 2009 r. przypadki OWNRES[14] w ujęciu kwotowym. Na potrzeby przedstawienia wyników pojęciem „kontroli ex-post” objęto następujące metody: badanie sprawozdania finansowego, kontrole Komisji, kontrole służb zwalczania nadużyć finansowych, wizyty kontrolne, krajowe kontrole po rozliczeniu i kontrole podatkowe.

[pic]

Wykres 1: Wykrywanie nieprawidłowości w 2009 r. – metody

Towary, których dotyczą nieprawidłowości i nadużycia finansowe wymagające uwagi państw członkowskich, są bardzo różne. Telewizory i monitory, odzież i oczywiście tytoń były nadal istotne w 2009 r. i tak jak w poprzednich latach były najważniejszymi towarami, których dotyczą zarejestrowane przypadki nieprawidłowości lub nadużyć. Pochodzenie towarów, których dotyczą nadużycia, jest również zróżnicowane, chociaż niektóre państwa stale utrzymują się na czele rankingów (Chiny, Stany Zjednoczone, Japonia).

Wydatki – analiza ogólna

W sprawozdaniu przeanalizowano cztery główne pozycje po stronie wydatków w budżecie UE: rolnictwo, politykę spójności, pomoc przedakcesyjną i wydatki bezpośrednie, obejmujące różne obszary polityki od badań i rozwoju do pomocy humanitarnej.

[pic]

Wykres 2: Proporcjonalne zestawienie wymienionych wyżej czterech obszarów budżetu pod względem zgłoszonych nieprawidłowości i podejrzewanych nadużyć finansowych (wewnętrzny okrąg) oraz związanych z nimi kwot finansowych (zewnętrzny okrąg) w 2009 r.

Polityka spójności i pomoc przedakcesyjna stanowią część nieprawidłowości, która znacznie przekracza udział zasobów przeznaczonych na nie w ogólnym budżecie, co dowodzi, że nadal są one sektorami, w których konieczne są dalsze ulepszenia systemów zarządzania i kontroli.

Zasadniczo, jeśli chodzi o zgłaszanie nieprawidłowości po stronie wydatków w budżecie UE, 2009 r. należy uznać za rok przejściowy ze względu na wprowadzenie internetowego systemu zgłaszania (IMS – systemu zarządzania nieprawidłowościami), co mogło wywołać problemy w odniesieniu do zgłaszania, rejestracji i migracji nieprawidłowości w nowym systemie. Nowy system zgłaszania poprawił jednak ogólne warunki zgłaszania nieprawidłowości. Dlatego też większość państw członkowskich przyjęła system z zadowoleniem i stosowała go już w roku sprawozdawczym 2009. Wszystkie państwa członkowskie powinny w pełni wdrożyć IMS i być gotowe do stosowania systemu w sprawozdaniu za rok 2010.

Wydatki na rolnictwo

W 2009 r. państwa członkowskie zgłosiły 1 621 nowych przypadków, a całkowita kwota nieprawidłowości wyniosła ok. 125 mln EUR. W porównaniu z 2008 r. zarejestrowano wzrost zgłoszonych przypadków o 43 % oraz wzrost zgłoszonych kwot nieprawidłowości o 23 %. Przyczyną tego wzrostu jest uruchomienie IMS, który umożliwił znacznie większej liczbie użytkowników przetwarzanie komunikatów, a tym samym miał bezpośredni wpływ na liczbę zgłoszonych przypadków. Hiszpania zgłosiła najwięcej przypadków (404), a Włochy zgłosiły najwyższe kwoty nieprawidłowości (54 mln EUR).

Wraz z wprowadzeniem nowego internetowego systemu zgłaszania przestrzeganie przepisów przez państwa członkowskie uległo poprawie, chociaż nadal należy zwrócić uwagę na zagadnienia, takie jak terminowe zgłaszanie, dane osobowe i środki, których dotyczą nieprawidłowości.

Dlatego też Komisja wzywa państwa członkowskie do dalszej poprawy w zakresie przestrzegania przepisów ze szczególnym uwzględnieniem ostatniego zagadnienia poprzez stosowanie niedawno wprowadzonego internetowego systemu zgłaszania.

W przypadku wydatków w latach budżetowych 2006–2009 państwa członkowskie zgłosiły do tej pory 2 086 przypadków nieprawidłowości, a całkowita ich kwota wyniosła 97 mln EUR. Najwięcej przypadków zgłosiła Hiszpania (377), a najwyższe kwoty nieprawidłowości zgłosiły Włochy (14 mln EUR). Najwyższe wydatki poniosła Francja (20 %), podczas gdy liczba przypadków nieprawidłowości (127) i odpowiadające im kwoty nieprawidłowości (9 mln EUR, co stanowi 0,09 % wydatków) zgłoszone przez Francję są dość niskie w porównaniu z wydatkami. W tych samych latach budżetowych państwa członkowskie zgłosiły 288 przypadków podejrzewanych nadużyć finansowych, a całkowita kwota nieprawidłowości wyniosła 12 mln EUR.

Sektorami o dość wysokiej stopie nieprawidłowości są: „cukier”, „wieprzowina, jaja i drób”, „zboża”, „rozwój obszarów wiejskich” oraz „owoce i warzywa”. Przedmiotowe dane liczbowe należy uznać za wyniki średniookresowe, ponieważ przypadki nieprawidłowości dotyczące wydatków z lat 2006–2009 będą nadal zgłaszane w nadchodzących latach.

Ostateczne dane liczbowe można ustalić tylko za lata, które uznano za „zakończone”. Rok budżetowy 2004 jest ostatnim rokiem budżetowym, który uznano za zakończony. Zrealizowano plany audytu, rozpoczęto procedury odzyskiwania należności i zgłoszono nieprawidłowości.

Wydatki ogółem za 2004 r. wyniosły ok. 43 mld EUR. Państwa członkowskie zgłosiły ogółem 2 216 przypadków, a całkowita kwota nieprawidłowości wyniosła ok. 99 mln EUR. Oznacza to stopę nieprawidłowości w wysokości 0,23 %.

Wykres 3 przedstawia przegląd stóp nieprawidłowości w podziale na państwa członkowskie[15] w 2004 r. Stopa nieprawidłowości znacznie różni się w poszczególnych państwach członkowskich. Może to być wskaźnikiem skuteczności istniejących systemów kontroli i stanowi kwestię, która będzie wymagała dalszego monitorowania. Państwa członkowskie zaklasyfikowały 37 przypadków jako podejrzewane nadużycie, z czego 23 przypadki (62 %) zgłosiły Włochy.

[pic]

Wykres 3: Stopa nieprawidłowości w podziale na państwa członkowskie UE-25 w 2004 r.

Polityka spójności

W 2009 r. zgłoszono 4 931 nieprawidłowości o łącznej wartości 1,22 mld EUR. Zgłoszone nieprawidłowości i związane z nimi kwoty finansowe wzrosły w porównaniu z 2008 r. Znaczny wzrost odnotowano zarówno w odniesieniu do liczby zgłoszonych nieprawidłowości (+23 %), jak i kwot nieprawidłowości (+109 %). O wzroście tym zadecydowało kilka czynników: zgłoszone nieprawidłowości dotyczą trzech różnych okresów programowania (1994–1999, 2000–2006 i 2007–2013); zarówno Rumunia, jak i Bułgaria zgłosiły nieprawidłowości; zbliża się zamknięcie okresu programowania 2000–2006 i zwiększyła się liczba kontroli i audytów związanych z tym zamknięciem.

W szczególności ostatni argument wydaje się najbardziej istotny, biorąc również pod uwagę, że podobna sytuacja miała miejsce (w dodatku z większymi różnicami w porównaniu z poprzednim rokiem) w przypadku zamknięcia okresu programowania 1994–1999.

Ze względu na wieloletni charakter programów działających w ramach polityki spójności analiza okresów programowania dostarcza jednak bardziej interesujących wskazówek niż analiza oparta na budżetach rocznych.

Dla całego okresu programowania 2000–2006, który niedługo zostanie zamknięty (2010), ogólna stopa nieprawidłowości wynosi prawie 1,6 %, natomiast stopa nadużyć wynosi ok. 0,25 %. Stopy te przedstawiają wyłącznie szacunkowy wpływ odpowiednio nieprawidłowości (w tym podejrzewanych i stwierdzonych nadużyć finansowych) i podejrzewanych nadużyć (wyłącznie) na płatności ze strony Komisji na rzecz państw członkowskich. W obu przypadkach zatem stopy te nie pokazują rzeczywistego zakresu nieprawidłowości i nadużyć finansowych. Przedstawiają one wyniki kontroli i audytów przeprowadzonych przez właściwe organy krajowe i nie dopuszcza się żadnej ekstrapolacji, chyba że znany jest rozmiar próby poddanej audytowi i kontroli.

Najwyższe stopy nieprawidłowości dotyczą Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR)[16] i programów w ramach celu 2 (ukierunkowanych na ożywienie obszarów dotkniętych trudnościami strukturalnymi). W przypadku EFRR najbardziej prawdopodobnym wyjaśnieniem jest fakt, że fundusz ten finansuje projekty o wyższej wartości, dlatego też nieprawidłowości często dotyczą również większej kwoty. W przypadku programów w ramach celu 2 na ogólną stopę mogły wpłynąć bardzo wysokie stopy nieprawidłowości odnotowane w Zjednoczonym Królestwie i Niderlandach, które przede wszystkim korzystają z tego typu programów.

W odniesieniu do stopy podejrzewanych nadużyć EFRR pozostaje funduszem, którego dotyczą one w największym stopniu (0,29 %). W przypadku programów w ramach celu 1 (wspierających zmiany w mniej zamożnych regionach) odnotowano najwyższą stopę (0,30 %), przy czym następna w kolejności (0,17 %) była stopa dotycząca programów w ramach celu 3 (wspierających dostosowanie i modernizację polityki i systemów w zakresie kształcenia, szkolenia i zatrudnienia w regionach nieobjętych celem 1)[17].

We Włoszech, w Polsce, Estonii i na Słowacji odnotowano najwyższe stopy podejrzewanych nadużyć wśród państw członkowskich, co ilustruje wykres 4 :

[pic]

Wykres 4: Stopa nadużyć w podziale na państwa członkowskie (UE-25) w okresie programowania 2000–2006

Wyższe stopy podejrzewanych nadużyć nie muszą jednak oznaczać, że w określonych państwach członkowskich ma miejsce więcej oszustw wpływających na interesy finansowe UE. Świadczy to raczej o dobrym funkcjonowaniu istniejących systemów zwalczania nadużyć finansowych (są w stanie wykrywać nadużycia i mają potencjał do ich zgłaszania), co zawsze daje wyższe wyniki. Komisja będzie nadal monitorować te wyniki i analizować związek między istniejącymi systemami zwalczania nadużyć a zgłaszanymi stopami podejrzewanych nadużyć.

Wśród państw członkowskich z bardzo niskimi stopami podejrzewanych nadużyć wyróżniają się Hiszpania i Francja (szczególnie w odniesieniu do ich rozmiaru i otrzymywanego wsparcia finansowego). W szczególności wyniki te mogą oznaczać albo mniejszą zdolność wykrywania nadużyć, albo że część wszystkich wykrytych nadużyć finansowych nie jest zgłaszana.

Ponadto dane dotyczące Funduszu Spójności są nadal zbyt fragmentaryczne, aby zapewnić wiarygodny obraz sytuacji. Komisja pracuje nad pełnym uruchomieniem IMS również w odniesieniu do Funduszu Spójności i oczekuje się, że poprawi to sytuację w nadchodzących latach. Państwa członkowskie[18], które nie wprowadziły jeszcze nowego systemu zgłaszania, wzywa się do dołożenia wszelkich starań w jego wdrożenie.

W celu uproszczenia procesu zgłaszania nieprawidłowości w dniu 1 września 2009 r. zmieniono[19] rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006[20]. Głównym celem wprowadzonych zmian było wyjaśnienie obowiązujących przepisów w oparciu o doświadczenie zdobyte przez Komisję i państwa członkowskie w odniesieniu do stosowania rozporządzenia (WE) nr 1681/94 dotyczącego nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nieprawidłowo w związku z finansowaniem polityki strukturalnej i organizacją systemu informacji w tej dziedzinie[21] poprzez ułatwienie zgłaszania przy jednoczesnym zapewnieniu, że ważne dane służące analizie ryzyka nie zostaną utracone, i daleko idące uzgodnienie przepisów dotyczących zgłaszania w zakresie funduszy strukturalnych z przepisami obowiązującymi w sektorze rolnictwa.

Fundusze przedakcesyjne

W 2009 r. organy krajowe z 14 krajów zgłaszających zgłosiły 706 nowo wykrytych przypadków nieprawidłowości o łącznej wartości 117 mln EUR. Odnotowano wzrost liczby przypadków o 35 %. Wskazuje to na fakt, że liczba przypadków wykrytych na obszarze objętym pomocą przedakcesyjną nie maleje, dotyczy natomiast mniejszej grupy państw, tj. UE-2 i krajów kandydujących. Nieprawidłowości w Bułgarii i Rumunii stanowią razem 81 % przypadków i 93 % kwot nieprawidłowości zgłoszonych w 2009 r. Tendencja wzrostowa dotyczy jednak tylko Bułgarii, w której odnotowano wzrost liczby przypadków o 134 %. W rezultacie na tendencje znaczny wpływ mają schematy zgłaszania, zatem zakres analizy zostaje zawężony.

Kwoty nieprawidłowości w UE stale rosną i tym samym kumulują się w odniesieniu do całego okresu programowania, natomiast przyznane środki są stałe, a płatności stopniowo maleją. W rezultacie stopy nieprawidłowości i podejrzewanych nadużyć wykazują tendencję wzrostową.

W 2009 r. pięć państw członkowskich (Bułgaria, Polska, Rumunia, Słowacja, Węgry) i Turcja zgłosiły przypadki podejrzewanych nadużyć finansowych. Liczba przypadków podejrzewanych nadużyć wyniosła 262, a ich wpływ finansowy wyniósł 57 mln EUR.

Najwięcej przypadków podejrzewanych nadużyć zgłosiła Bułgaria. Znaczna większość dotyczyła przypadków podejrzewanych nadużyć wykrytych w odniesieniu do programu SAPARD[22]. Stanowią one 67 % wszystkich przypadków w tym kraju. W istocie przypadki wykryte w odniesieniu do programu SAPARD w Bułgarii wynoszą 92 % wszystkich podejrzewanych nadużyć w odniesieniu do programu SAPARD zgłoszonych OLAF w 2009 r. Władze Bułgarii zostały wezwane przez Komisję do ulepszenia systemów kontroli i do przeprowadzenia dodatkowych kontroli, co znalazło odzwierciedlenie w rosnącej liczbie wykrytych i zgłoszonych przypadków podejrzewanych nadużyć finansowych. Oczekuje się, że rosnąca drastycznie liczba podejrzewanych nadużyć zmaleje w następstwie zakończenia postępowań sądowych i przedstawienia zaktualizowanych sprawozdań w nadchodzących latach.

Całkowita stopa podejrzewanych nadużyć w całym okresie programowania SAPARD znajduje się na poziomie 2,8 %. Stopa nadużyć w odniesieniu do programu SAPARD w Bułgarii wynosi 20 %, natomiast w Czechach, Estonii, na Łotwie i Słowacji wynosi ona 0 %, co na przykład podaje w wątpliwość wiarygodność zgłaszanych informacji lub zdolność wykrywania nadużyć w sektorze objętym programem SAPARD.

Wykres 5 przedstawia stopę nadużyć w odniesieniu do programu SAPARD w podziale na państwa.

[pic]

Wykres 5: Stopa podejrzewanych nadużyć w odniesieniu do programu SAPARD w podziale na państwa członkowskie i kraje kandydujące w 2009 r.

Wydaje się, że kontrole są szeroko stosowane. Najczęściej stosowanymi metodami wykrywania nieprawidłowości w 2009 r. były kontrola dokumentów i audyt. Większość przypadków podejrzewanych nadużyć w Bułgarii wykryto za pomocą audytu. Wyjątkowa sytuacja Bułgarii wskazuje na pewne słabości krajowego systemu zwalczania nadużyć.

Państwa członkowskie i kraje kandydujące wzywa się do zgłaszania nieprawidłowości za pośrednictwem modułu pomocy przedakcesyjnej systemu IMS, gdy tylko zostanie on uruchomiony[23].

Statystyki dotyczące wydatków bezpośrednio zarządzanych przez Komisję

Tegoroczna analiza nieprawidłowości w tym sektorze opiera się na danych przechowywanych w systemie rachunkowym Komisji ABAC, który jest przekrojowym systemem informacji na temat transakcji umożliwiającym wykonywanie i monitorowanie przez Komisję wszystkich działań budżetowych i rachunkowych. Jedną z funkcji systemu ABAC jest „kontekst odzyskiwania”, w którym gromadzone są szczegółowe informacje na temat nakazów odzyskania wydawanych przez działy Komisji i rejestrowanych w systemie ABAC. Kontekst odzyskiwania jest stosunkowo nową funkcją systemu. Gromadzenie danych z działów Komisji rozpoczęło się dopiero niedawno, a obecne dane dostępne w systemie ABAC odnoszą się do nakazów odzyskania wydanych od 2008 r. Przedstawione dane należy w związku z tym traktować ze szczególną ostrożnością, a nie jako empiryczny dowód poziomu nadużyć finansowych i nieprawidłowości.

Liczba nakazów odzyskania dotyczących nieprawidłowości i podejrzewanych nadużyć finansowych w tym obszarze wyniosła 705, a szacowany wpływ finansowy wyniósł 27,5 mln EUR, z czego 1,5 mln EUR odpowiadało 15 zgłoszonym przypadkom podejrzewanych nadużyć. Nieprawidłowości w zakresie działań zewnętrznych stanowiły 4,4 mln EUR, a w obszarach polityki wewnętrznej 23,1 mln EUR.

Statystyki dotyczące działalności OLAF

Po dokonaniu wstępnej oceny otrzymanych informacji OLAF może wszcząć jedno z pięciu rodzajów postępowań: dochodzenie wewnętrzne, dochodzenie zewnętrzne, działania koordynacyjne, wsparcie postępowań karnych lub postępowanie dotyczące wzajemnej pomocy. Liczba spraw wszczynanych każdego roku jest stabilna (220 w 2009 r., 204 w 2008 r. i 201 w 2007 r.). Od 2004 r. liczba dochodzeń wszczętych przez OLAF z własnej inicjatywy (dochodzenia wewnętrzne i zewnętrzne) zrównała się z liczbą spraw wszczętych przez OLAF w celu wsparcia i koordynacji działań organów krajowych (działania koordynacyjne i wsparcie postępowań karnych), a następnie liczbę tę przekroczyła. Od 2005 r. dochodzenia OLAF wszczęte z własnej inicjatywy stanowią około 75 % wszystkich wszczętych spraw. Liczba spraw w toku wzrosła (455 na koniec 2009 r. w porównaniu z 425 na koniec 2008 r.). Poniższa tabela przedstawia zarys sytuacji na koniec 2009 r. Niewielki wzrost liczby dochodzeń w toku w porównaniu z 2008 r. wynika częściowo z wprowadzenia polityki de minimis , zgodnie z którą OLAF skupia swoje zasoby operacyjne na bardziej złożonych przypadkach nadużyć, które ze względu na swój charakter wymagają dłuższych okresów dochodzenia.

Tabela 2: Sprawy w toku według stanu na dzień 31 grudnia 2009 r., w rozbiciu na sektory, i ich wpływ finansowy

Sektor | Sprawy w toku według stanu na dzień 31 grudnia 2009 r. | Finansowy wpływ dochodzenia (w mln EUR) |

Rolnictwo | 79 | 106,48 |

Papierosy | 32 | 65,31 |

Cła | 36 | 245,23 |

Wydatki bezpośrednie | 47 | 65,41 |

Instytucje i organy UE | 133 | 25,07 |

Pomoc zewnętrzna | 86 | 153,31 |

Fundusze strukturalne | 43 | 658,19 |

Handel | 1 | 0,29 |

Ogółem | 457 | 1319,29 |

Więcej szczegółowych danych i porównania z latami poprzednimi można znaleźć w sprawozdaniu OLAF[24].

MIęDZYNARODOWY WYMIAR OCHRONY INTERESÓW FINANSOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ

Ochrona interesów finansowych oraz zwalczanie nadużyć finansowych i korupcji stanowią zadania Unii Europejskiej, które wykraczają poza jej granice, i należy je zatem uwzględniać w umowach międzynarodowych, które Unia zawiera z państwami trzecimi, lub w konwencjach wielostronnych, których Unia staje się stroną.

W celu skutecznego zwalczania nadużyć finansowych, korupcji, przemytu papierosów i innych nielegalnych działań naruszających jej interesy finansowe UE w imieniu swoim oraz państw członkowskich negocjuje z państwami trzecimi umowy o zwalczaniu nadużyć finansowych oraz jest stroną wielostronnych umów i konwencji.

Wielostronne umowy antykorupcyjne

Komisja Europejska w imieniu Unii Europejskiej negocjowała warunki wdrażania Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC) na trzeciej konferencji państw stron. Razem z państwami członkowskimi Unia Europejska jest „stroną” Konwencji w ramach swoich kompetencji (środków zapobiegawczych w sektorze publicznym i prywatnym, takich jak tworzenie organów antykorupcyjnych, oraz przejrzystości i odpowiedzialności w zakresie finansów publicznych, skutecznego odzyskiwania mienia i współpracy międzynarodowej). Wymaga się, między innymi, aby strony podejmowały działania wspierające wykrywanie, zamrażanie, zajęcie i konfiskatę dochodów pochodzących z korupcji. Konferencja przyjęła również zakres zadań mechanizmu przeglądu w odniesieniu do Konwencji. Zobowiąże on Unię Europejską do oceny przestrzegania przez nią norm zawartych w UNCAC i do przygotowania się na przegląd w nadchodzących latach.

Komisja uczestniczy również w działaniach europejskiej sieci antykorupcyjnej stworzonej w 2008 r. przez Radę[25]. Została ona oficjalnie ustanowiona w listopadzie 2009 r. na posiedzeniu Europejskich Partnerów przeciwko Korupcji (EPAC) w Słowenii, na którym przyjęto zasady postępowania i ustanowiono organy zarządzające. Komisja (OLAF) jest oficjalnym członkiem EPAC.

Negocjowanie dwustronnych umów o zwalczaniu nadużyć finansowych

W związku ze zwiększonym zaangażowaniem UE i G-20 w osiągnięcie wysokiego poziomu współpracy międzynarodowej z centrami finansowymi i rajami podatkowymi w państwach trzecich, które spełniają normy OECD dotyczące współpracy podatkowej, oraz w wyniku posiedzenia Rady ECOFIN w lutym 2009 r. Komisja zmieniła wniosek przyjęty w dniu 10 grudnia 2008 r. dotyczący decyzji Rady w sprawie podpisania i zawarcia umowy o współpracy między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Księstwem Liechtensteinu, z drugiej strony w sprawie zwalczania nadużyć finansowych i wszelkich innych nielegalnych działań naruszających ich interesy finansowe.

Zmienione wnioski[26] przyjęto w listopadzie 2009 r. i odniesiono się w nich do najnowszych norm w sprawie przepisów dotyczących wymiany informacji w dziedzinie opodatkowania oraz do zmian wymaganych w związku z wejściem w życie Traktatu z Lizbony.

Umowa ta przyniesie znaczną wartość dodaną, ponieważ jej zakres obejmuje nie tylko uchylanie się od opodatkowania, oszustwa podatkowe i wszelkie inne nielegalne działania naruszające interesy finansowe stron, ale również wymianę informacji w dziedzinie opodatkowania, zgodnie z normą OECD, zapobiegając w ten sposób odwoływaniu się do tajemnicy bankowej jako wyjątku, który mógłby uniemożliwiać wymianę informacji. Umowa zawiera przepisy dotyczące pomocy administracyjnej, w szczególności pomocy na wniosek (wnioski o udzielenie informacji, o sprawowanie nadzoru i o przeprowadzenie dochodzenia) oraz szczególnych form współpracy i dochodzenia roszczeń. Umożliwia ona jednak wzajemną pomoc prawną we wszystkich kwestiach związanych z przestępstwami podatkowymi.

Umowa ta ma ogromne znaczenie, ponieważ powinna również stanowić wzór dla umów o zwalczaniu nadużyć finansowych z innymi państwami trzecimi (Księstwem Andory, Księstwem Monako, Republiką San Marino i Konfederacją Szwajcarską) zgodnie z zaleceniem przyjętym przez Komisję w czerwcu 2009 r. Umowa powinna zatem zostać podpisana bezzwłocznie, a Rada powinna ją zatwierdzić.

Negocjowanie przepisów dotyczących zwalczania nadużyć finansowych, które zostaną włączone do układów o stowarzyszeniu i umów o partnerstwie i współpracy

Zgodnie ze wzmocnioną europejską polityką sąsiedztwa (EPS) Komisja Europejska prowadzi obecnie negocjacje w sprawie nowego kompleksowego układu z Ukrainą, priorytetowym krajem partnerskim w ramach EPS. Stosunki między UE a Ukrainą od 1998 r. opierają się na Umowie o partnerstwie i współpracy, która zapewnia kompleksowe ramy współpracy między obiema stronami.

Na szczycie UE i Ukrainy w Paryżu we wrześniu 2008 r. osiągnięto porozumienie o rozpoczęciu negocjacji w sprawie układu o stowarzyszeniu między UE a Ukrainą, który ma zastąpić umowę o partnerstwie i współpracy. Układ o stowarzyszeniu powinien odnowić wspólne ramy instytucjonalne UE-Ukraina, umożliwiając pogłębienie relacji we wszystkich dziedzinach, w tym dotyczących ochrony interesów finansowych UE oraz zwalczania nadużyć finansowych i korupcji mających wpływ na fundusze UE.

Przepisy w rozdziale dotyczącym współpracy finansowej, negocjowanym ze stroną ukraińską, stanowią najbardziej kompleksowy i najszerszy zestaw przepisów dotyczących zwalczania nadużyć finansowych oraz kontroli w odniesieniu do kompetencji Komisji w tej dziedzinie. Rozdział obejmuje szeroki zakres zapisów dotyczących wymiany informacji i dalszej współpracy na szczeblu operacyjnym, zapobiegania nieprawidłowościom, nadużyciom finansowym i korupcji, zgłaszania nieprawidłowości, kontroli na miejscu, środków administracyjnych i kar itd.

Komisja za pośrednictwem OLAF prowadzi obecnie kilka procesów negocjacji dotyczących umów o partnerstwie i współpracy i układów o stowarzyszeniu[27] w odniesieniu do współpracy finansowej i ochrony interesów finansowych UE i jej krajów partnerskich. Rozdział dotyczący współpracy finansowej w ramach układu o stowarzyszeniu UE-Ukraina będzie można wykorzystać jako solidną podstawę przyszłych negocjacji.

Zwalczanie międzynarodowego nielegalnego handlu tytoniem

Nielegalny handel wyrobami tytoniowymi jest działaniem przestępczym mającym wiele szczególnie szkodliwych aspektów. Komisja za pośrednictwem OLAF nie tylko wspomaga i wspiera organy ścigania w całej UE w ich działaniach operacyjnych, ale także koordynuje najważniejsze dochodzenia w sprawach karnych i podatkowych razem z państwami członkowskimi i państwami trzecimi. OLAF organizuje i koordynuje operacje celne na skalę europejską i światową, skoncentrowane na konkretnych problemach, takie jak operacja Diabolo w 2007 r. (mająca na celu przechwytywanie podrabianych wyrobów z Chin przemycanych do UE w kontenerach); operacja Mudan w 2008 r. (w celu rozwiązania rosnącego problemu przemytu papierosów drogą pocztową); oraz Diabolo II (która miała taki sam cel jak pierwsza operacja Diabolo) we wrześniu 2009 r.

W 2009 r. Komisja nadal odgrywała czołową rolę w negocjacjach w sprawie protokołu mającego na celu zlikwidowanie nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi. Protokół ten opiera się na Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu – międzynarodowym traktacie zawartym obecnie przez 168 stron. Komisja (reprezentowana przez OLAF i DG SANCO) ściśle i skutecznie współpracowała z państwami członkowskimi i Radą w ramach Grupy Roboczej ds. Unii Celnej (prawodawstwo i polityka) w celu skoordynowania stanowiska UE w odniesieniu do powyższych negocjacji międzyrządowych. Najważniejszy dla osiągnięcia skoordynowanego stanowiska jest przepis zawarty w art. 7 (śledzenie i wykrywanie). Komisja uważa ten konkretny przepis za najważniejszy zapis protokołu i istotne narzędzie w zwalczaniu nielegalnego handlu.

Komisja wzywa państwa członkowskie do kontynuowania wspólnych wysiłków zmierzających do pomyślnego zakończenia tych negocjacji.

Proces ratyfikacji instrumentów ochrony interesów finansowych

Protokół drugi do Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich[28], zawierający między innymi przepisy dotyczące odpowiedzialności osób prawnych, konfiskaty i prania pieniędzy, wszedł w życie w dniu 19 maja 2009 r., po tym jak zainteresowane państwa członkowskie powiadomiły o jego ratyfikowaniu[29].

Węgry ratyfikowały konwencję i protokoły do niej [30] w dniu 18 stycznia 2010 r. za pomocą jednego oświadczenia w odniesieniu do protokołu w sprawie wykładni konwencji przez Trybunał Sprawiedliwości. Estonia nie ratyfikowała jeszcze ostatniego protokołu. Czechy i Malta pozostają jedynymi państwami członkowskimi, które nie ratyfikowały dotąd ani Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, ani protokołów do niej. Jeśli chodzi o działania następcze w odniesieniu do drugiego sprawozdania z wdrażania tych instrumentów przez państwa członkowskie[31], Komisja podjęła dodatkową analizę zgodności przepisów krajowych, w szczególności w odniesieniu do Austrii, Belgii, Francji, Irlandii, Luksemburga i Niemiec.

Państwa członkowskie wzywa się do bezzwłocznego ratyfikowania przedmiotowych instrumentów prawnych.

INNE śRODKI W ZAKRESIE WSPARCIA OPERACYJNEGO PODJęTE PRZEZ KOMISJę W 2009 R.: POSTęP W OBSZARZE CEł

Dalszy postęp w 2009 r. osiągnięto w obszarze ceł dzięki uruchomieniu zgodnie z nowym rozporządzeniem nr 766/2008[32] nowej bazy danych dotyczącej ceł i dzięki wspólnej operacji celnej Diabolo II.

Wspólna operacja celna Diabolo II

Wspólna operacja celna doprowadziła do przejęcia ponad 65 mln podrobionych papierosów i 369 000 innych podrobionych produktów (butów, zabawek, aparatów fotograficznych, słuchawek, kapeluszy, czapek, rękawiczek, torebek itd.) opatrzonych ponad 20 różnymi znakami towarowymi. Doprowadziła ona również do dodatkowych międzynarodowych dochodzeń dotyczących działań przestępczych. Operację, koordynowaną przez Komisję Europejską za pośrednictwem Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), nazwano „Diabolo II” w związku z udaną wspólną operacją celną „Diabolo I” z 2007 r.

Powodzenie tej operacji podkreśla, jak ważne jest utrzymywanie ścisłej współpracy między wszystkimi partnerami w celu zwalczania światowego handlu towarami podrabianymi i w celu ochrony legalnego handlu towarami oryginalnymi. Operacja ta jest doskonałym wzorem dla przyszłej współpracy operacyjnej, opartym na pewności i zaufaniu, angażującym wszystkich partnerów dialogu Azja-Europa[33].

Dialog Azja-Europa, w którym uczestniczy 45 krajów europejskich i azjatyckich, po raz kolejny okazał się skuteczną platformą współpracy organów celnych. Operacja Diabolo II była ukierunkowana na przemyt podrabianych papierosów i innych podrabianych towarów w ramach dialogu Azja-Europa. Operacja miała miejsce we wrześniu/październiku 2009 r. i była koordynowana przez OLAF przy wsparciu Europolu i Interpolu.

Powodzenie operacji wynika ze współpracy i skutecznych działań urzędników celnych z 13 państw azjatyckich i 27 państw członkowskich UE, i stanowi zachętę do prowadzenia dalszych wspólnych operacji.

Uruchomienie ulepszonych baz danych — bazy danych rejestru celnego dla celów identyfikacyjnych (FIDE)

Celem FIDE (nowej bazy danych stosowanej przez organy celne państw członkowskich) jest pomoc w zapobieganiu działaniom naruszającym prawodawstwo celne i rolne mające zastosowanie do towarów wwożonych na obszar celny UE i opuszczających go oraz ułatwienie i przyspieszenie wykrywania i ścigania tych działań. W dniu 30 listopada 2009 r. Rada przyjęła decyzję, która zastąpiła konwencję o CIS i jej protokół FIDE[34].

FIDE umożliwia organom krajowym odpowiedzialnym za przeprowadzanie dochodzeń celnych przy wszczynaniu postępowania lub dochodzenia w sprawie co najmniej jednej osoby lub co najmniej jednego przedsiębiorstwa identyfikowanie właściwych organów innych państw członkowskich, które przeprowadzają lub przeprowadzały dochodzenia w sprawie tych osób lub przedsiębiorstw, w celu koordynowania ich dochodzeń. FIDE funkcjonuje jako rejestr osób lub przedsiębiorstw podlegających dochodzeniom bez ujawniania szczegółów dochodzenia.

Państwa członkowskie, które jeszcze nie stosują bazy danych FIDE, wzywa się do stosowania jej w celu zapewnienia lepszej koordynacji ich dochodzeń.

WYNIKI KWESTIONARIUSZA DOTYCZąCEGO WSPÓłPRACY Z PAńSTWAMI CZłONKOWSKIMI W ZAKRESIE KONTROLI NA MIEJSCU

Kontrole na miejscu i inspekcje są jednymi z najbardziej skutecznych narzędzi dostępnych Komisji, służących prowadzeniu dochodzeń administracyjnych poza instytucjami i organami UE w celu zwalczania nadużyć finansowych i innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe UE. Kontrola na miejscu jest kontrolą przeprowadzaną w pomieszczeniach podmiotu gospodarczego. W rozporządzeniu nr 2185/96[35] przyznano Komisji uprawnienie do przeprowadzania takich kontroli. Obowiązek ten został następnie potwierdzony przez prawodawcę UE poprzez ustanowienie OLAF, który wykonuje uprawnienia nadane Komisji w ramach rozporządzenia nr 2185/96[36].

Wdrożenie tego rozporządzenia opiera się na ścisłej dwukierunkowej współpracy między OLAF a właściwymi organami krajowymi[37]. Udział organów dochodzeniowych państw członkowskich jest pożądany, ponieważ ułatwia i zwiększa skuteczność kontroli i inspekcji, w szczególności w razie sprzeciwu podmiotów gospodarczych, kiedy można zastosować obowiązujące środki prawa krajowego i ewentualne procedury awaryjne. Współpraca jest istotna, począwszy od fazy przedoperacyjnej inspekcji, w ramach której OLAF musi powiadomić właściwy organ krajowy o przedmiocie, celu i podstawie prawnej kontroli, jaką OLAF zamierza przeprowadzić. W tym celu OLAF musi prawidłowo zidentyfikować właściwy organ krajowy, a czasem okazuje się to trudne, szczególnie w dziedzinie wydatków bezpośrednich.

Aby rozwiązać ten problem, państwa członkowskie za pośrednictwem kwestionariusza podały OLAF pełne dane kontaktowe organów krajowych we wszystkich obszarach wydatków, w tym wydatków bezpośrednich[38], i tym samym umożliwiły urzędnikom śledczym w OLAF zidentyfikowanie właściwego organu i skontaktowanie się z nim w odpowiednim czasie przed kontrolą. OLAF pozostanie w ścisłym kontakcie z państwami członkowskimi w celu stałego aktualizowania tych informacji.

Zdecydowanie zaleca się wyznaczenie w każdym państwie członkowskim krajowego organu administracyjnego i sądowego posiadającego kompetencje w dziedzinie wydatków bezpośrednich.

Po podjęciu środków przygotowujących do inspekcji w razie sprzeciwu podmiotu gospodarczego do pomyślnego przeprowadzenia kontroli niezbędne jest skuteczne zaangażowanie właściwych organów krajowych w terenie i wsparcie urzędników śledczych w OLAF. Podczas przeprowadzania kontroli na miejscu inspektorzy OLAF są zobowiązani do przestrzegania przepisów proceduralnych przewidzianych prawem danego państwa członkowskiego, jeżeli prawo UE nie zapewnia szczegółowych przepisów w tym zakresie. Dlatego też dla Komisji ważne jest lepsze zrozumienie krajowych przepisów i praktyk oraz postępowań administracyjnych dotyczących przeprowadzania kontroli i w tym właśnie celu państwa członkowskie dostarczyły informacje na ten temat za pośrednictwem kwestionariusza. Pełne odpowiedzi na kwestionariusz dostarczone przez państwa członkowskie są zawarte w dokumencie roboczym służb Komisji[39] załączonym do niniejszego sprawozdania i stanowią użyteczne informacje podstawowe dotyczące krajowych wymogów i praktyk dla urzędników śledczych w OLAF podczas przygotowywania kontroli na miejscu w państwach członkowskich.

Krajowe warunki uzyskiwania dostępu do informacji

Zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 2185/96 inspektorzy Komisji mają dostęp do wszystkich informacji i dokumentów związanych z kontrolowanymi operacjami na takich samych warunkach jak krajowi inspektorzy administracyjni. Wszystkie państwa członkowskie zgłosiły, że prawodawstwo krajowe przyznaje inspektorom pełen dostęp do informacji i dokumentów dostępnych w sprawie kontrolowanej operacji. W przypadkach, w których podmiot jest beneficjentem dotacji UE, obowiązek zapewnienia dostępu do dokumentów i informacji jest włączony jako zobowiązanie do umowy o dotację[40] i tym samym stanowi ważny środek ostrożności. Szczególne warunki mają zastosowanie do środków egzekwowania prawa, takich jak przeszukania i zajmowanie mienia, przy których konieczne jest wydanie nakazu sądowego przez organ ścigania[41]. Zasadniczo inspektorzy krajowi mają również dostęp do informacji znajdujących się miejscach innych niż pomieszczenia podmiotu gospodarczego i mogą skontrolować takie pomieszczenia; kontrole lokali prywatnych nie są jednak możliwe bez nakazu sądowego, zgodnie z europejską konwencją praw człowieka (EKPC) i postanowieniami konstytucyjnymi[42] dotyczącymi podstawowych praw i wolności. Tam gdzie ma to zastosowanie w niektórych państwach członkowskich[43], głównymi ograniczeniami prawnymi w pozyskiwaniu informacji mających znaczenie dla kontroli na miejscu ze wspomnianych dokumentów, nośników elektronicznych lub rozmów, są wymogi w zakresie ochrony danych oraz zasady dotyczące tajemnicy bankowej i tajemnicy służbowej.

W celu zabezpieczenia łańcucha dowodowego i ciągłości posiadania w odniesieniu do danych wybranych podczas kontroli na miejscu inspektorzy krajowi mogą skopiować dane (w postaci papierowej lub elektronicznej), a przedmioty można fotografować i filmować. W wielu państwach członkowskich w uzasadnionych przypadkach inspektorzy są uprawnieni do przejmowania i zatrzymywania oryginalnych dokumentów objętych zakresem kontroli, jeżeli istnieje ryzyko, że dowód może zostać ukryty lub zniszczony lub gdy konieczne jest zachowanie oryginałów w celu dalszego zbadania[44].

Zasadniczo prawodawstwo krajowe nie przewiduje obecności prawnika podczas kontroli administracyjnych na miejscu. Dlatego też przepisy krajowe nie umożliwiają kontrolowanemu podmiotowi opóźnienia dostępu do informacji do momentu skonsultowania się ze swoim prawnikiem. Większość prawodawstw krajowych[45] uznaje jednak, że poufność wymiany informacji między prawnikiem a klientem ma zastosowanie w przypadku kontroli administracyjnych, przy czym jej warunki są zróżnicowane w poszczególnych państwach członkowskich[46]. We wszystkich państwach członkowskich inspektorzy krajowi mają dostęp do informacji i dokumentów dotyczących kontroli na miejscu i mogą zachować oryginalne dokumenty lub kopiować oryginały. Pewne ograniczenia wynikają z konieczności posiadania nakazu przeszukania i zajęcia mienia.

W odniesieniu do dochodzeniowych badań komputerów OLAF zaprojektował ostatnio ulotkę informacyjną dla podmiotów gospodarczych. Dokument ten zawiera porady dla podmiotów gospodarczych w kwestii ich praw oraz podaje szczegóły dotyczące procedur dochodzeniowego badania komputerów podczas kontroli OLAF na miejscu. Ulotka jest szczególne ważna w państwach członkowskich, które nie posiadają szczegółowych przepisów ustawodawczych w odniesieniu do tej procedury.

Zasadniczo, jeżeli podmiot gospodarczy podlegający kontroli na miejscu jest beneficjentem dotacji UE, umowa o udzielenie dotacji powinna zawierać zobowiązanie podmiotu gospodarczego do zapewnienia inspektorom OLAF dostępu do informacji w celu ułatwienia kontroli.

Krajowe wymogi proceduralne w przypadku kontroli na miejscu i w przypadku sporządzania sprawozdań z inspekcji administracyjnych

Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 2185/96 podczas kontroli na miejscu inspektorzy Komisji są zobowiązani do przestrzegania przepisów proceduralnych przewidzianych ustawą danego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie wskazały, że takie procedury zapewniono inspektorom krajowym w podręcznikach i instrukcjach. Wśród wymogów proceduralnych państwa członkowskie wymieniły: niepowiadamianie o kontrolach, chyba że jest to konieczne, ograniczenia w dostępie do lokali prywatnych (zob. powyżej) i przestrzeganie przepisów dotyczących używanych języków[47]. Inspektorzy powinni przedstawić pisemne zezwolenie lub nakaz inspekcji oraz specjalną kartę identyfikacyjną[48]; kontrola musi zostać przeprowadzona w obecności kontrolowanego podmiotu gospodarczego[49] oraz w określonych godzinach, w zależności od prawodawstwa krajowego[50]. Konieczne jest opracowanie projektu sprawozdania z inspekcji, a w niektórych przypadkach przed sporządzeniem sprawozdania musi się odbyć ostateczna dyskusja z odpowiedzialną stroną[51]. Do krajowych sprawozdań administracyjnych mają zastosowanie określone wymogi administracyjne: w większości państw członkowskich inspektorzy krajowi stosują standardowy wzór, a treść zazwyczaj zawiera opis zauważonych nieprawidłowości, naruszonych przepisów prawnych oraz wyników kontroli. We wszystkich przypadkach sprawozdanie musi zostać podpisane przez krajowych inspektorów przeprowadzających kontrolę, a w niektórych przez podmiot gospodarczy. Jeżeli podmiot gospodarczy odmawia podpisania sprawozdania, fakt ten zostanie ujęty w sprawozdaniu. Sprawozdanie jest zazwyczaj zatwierdzane przez przełożonego inspektora, który odpowiadał za kontrolę. Państwa członkowskie poinformowały, że nie istnieją ograniczenia w odniesieniu do dopuszczalności sprawozdań z inspekcji administracyjnych w postępowaniach administracyjnych ani sądowych. Wyjątki obejmowały sytuacje, w których dopuszczono się nieprawidłowości podczas zbierania informacji zawartych w sprawozdaniu[52] oraz w których prawo krajowe stanowi, że dowodów zebranych podczas postępowania administracyjnego nie można użyć w postępowaniu karnym[53].

Aby krajowe sprawozdania administracyjne sporządzone po kontroli na miejscu były dopuszczalne w postępowaniach administracyjnych lub sądowych, muszą one również spełniać określone wymogi, w tym podpis inspektorów krajowych. Z doświadczenia OLAF wynika, że czasem podczas wspólnych kontroli opóźniano podpisanie sprawozdania przez inspektora krajowego lub odmawiano go bez podania szczególnych przyczyn.

Jest zatem istotne, aby inspektor krajowy uczestniczący w kontroli na miejscu przeprowadzanej przez OLAF również podpisał sprawozdanie bez zbędnej zwłoki, dzięki czemu uniknie się ryzyka, że będzie ono niedopuszczalne lub będzie miało mniejszą wartość dowodową w postępowaniach administracyjnych lub sądowych.

Pomoc organów krajowych w razie sprzeciwu podmiotów gospodarczych

Pomoc organów krajowych jest istotna i nie zależy od udziału organu krajowego w kontroli. Potrzeba wsparcia ze strony organów krajowych staje się jeszcze bardziej istotna w przypadkach, w których podmiot gospodarczy sprzeciwia się kontroli przeprowadzanej przez inspektorów Komisji. Pomoc i wsparcie ze strony organów krajowych są ogromnie ważne bez względu na rodzaj kontrolowanych wydatków UE (wydatki bezpośrednie lub zarządzanie dzielone funduszami UE). Taki sam rodzaj wsparcia, w szczególności w przypadku zabezpieczenia dowodów, należy zapewnić podczas przeprowadzania kontroli dotyczących wydatków bezpośrednich, aby zagwarantować ten sam poziom ochrony funduszy UE we wszystkich obszarach wydatków.

Niektóre państwa członkowskie[54] wskazały, że w przypadkach, w których podmiot gospodarczy sprzeciwia się kontroli, inspektorzy Komisji mogą podczas kontroli na miejscu wejść do pomieszczeń kontrolowanego podmiotu gospodarczego nawet bez jego uprzedniej zgody. W przypadkach, w których sprzeciw podmiotu gospodarczego utrudnia kontrolę, właściwe organy państw członkowskich mogą pomóc inspektorom Komisji poprzez wydanie nakazu sądowego lub administracyjnego[55] lub mogą w razie konieczności pomóc im – z uzasadnionym użyciem siły – wejść do pomieszczeń podmiotu gospodarczego. W przypadkach sprzeciwu podmiotu gospodarczego policja lub inspektorzy krajowi mogą interweniować i pomóc inspektorom Komisji[56]. Inne środki, jakie mogą podjąć państwa członkowskie, obejmują zawieszenie lub zakończenie płatności w przypadku beneficjentów dotacji UE lub stosowanie grzywien. W przypadku gdy kontrolowany podmiot odmawia przyznania dostępu do informacji, inspektorzy mogą zamknąć pomieszczenia[57] oraz zająć i zatrzymać księgi oraz inne dokumenty lub dane elektroniczne na podstawie nakazu sądowego lub administracyjnego[58]. Mogą oni zastosować procedurę formalnego przesłuchania w stosunku do przedstawicieli podmiotu gospodarczego[59]. Jeżeli podmiot gospodarczy odmawia zapewnienia dostępu do informacji, można stosować sankcje karne, takie jak grzywny lub zawieszenie płatności na rzecz beneficjenta dotacji UE.

Państwa członkowskie przyjęły wiążące środki w prawie krajowym w celu zagwarantowania, że inspektorzy OLAF przeprowadzający kontrole na miejscu będą mogli skorzystać ze wsparcia właściwych organów krajowych, w przypadku gdy podmiot gospodarczy sprzeciwi się kontroli. Niektóre z tych środków, takie jak wystawienie upoważnienia sądowego lub administracyjnego, zajęcie dokumentów lub przesłuchanie, przynoszą natychmiastowe skutki i powinny być uprzywilejowane w ustawodawstwie krajowym.

Aktywny udział organów krajowych w terenie może się znacząco przyczynić do powodzenia operacji. Inspektorzy krajowi powinni zatem czynnie angażować się w kontrole, zamiast uczestniczyć w nich jako zwykli obserwatorzy, co niektóre organy krajowe wybrały jako deklarowany status w pewnych dochodzeniach OLAF podczas kontroli na miejscu. W przypadku zarządzania dzielonego inspektorom OLAF należy zapewnić taki sam poziom pomocy, jak w przypadku wydatków bezpośrednich.

Krajowe środki ostrożności zapobiegające utracie lub zniszczeniu dowodów

Większość prawodawstw krajowych dopuszcza takie środki ostrożności, jak zamykanie pomieszczeń przedsiębiorstw i fotografowanie lub filmowanie instalacji, obwodów i innych obiektów. Czasem środki te można podjąć jedynie w przypadku postępowania sądowego[60]. Inne środki ostrożności obejmują pobranie próbek na podstawie zezwolenia sądowego, zajęcie dokumentów lub w razie potrzeby zwrócenie się o pomoc do policji. Powyższe środki można podjąć w sytuacjach, w których istnieje ryzyko zniknięcia, ukrycia lub modyfikacji dokumentów lub w których istnieje podejrzenie popełnienia przestępstwa[61]. Przyczyny podjęcia takich środków muszą zostać odnotowane. W większości państw członkowskich istnieje możliwość odwołania się od tych środków.

Ogólne wnioski

Na podstawie powyższego doświadczenia można stwierdzić, że państwa członkowskie podjęły szereg środków mających na celu skonsolidowanie wdrażania rozporządzenia nr 2185/96; w praktyce można jednak nadal osiągnąć pewną poprawę w tej dziedzinie, w tym we współpracy między OLAF a organami krajowymi, co podkreślono powyżej.

Komisja będzie nadal monitorować wdrażanie tych zaleceń w przyszłych sprawozdaniach.

ODZYSKIWANIE NALEżNOśCI

Środki zapewniające odzyskanie kwot nieprawidłowości

Państwa członkowskie zapytano o przepisy krajowe dotyczące odzyskiwania kwot nieprawidłowości, z naciskiem na instrumenty prawne i środki zapobiegające stracie lub szkodzie finansowej, oraz o rejestrowanie nieprawidłowości i odzyskiwanie długów. W rezolucji z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot oraz zwalczania nadużyć finansowych — Sprawozdanie roczne za rok 2007 (2008/2242(INI)) Parlament Europejski zauważył, że stopy odzysku są nadal niskie, szczególnie w tych sektorach, w których odzyskiwaniem zarządzają poszczególne państwa członkowskie. Parlament Europejski uznał, że niezbędne są bardziej odpowiednie i szybsze procedury odzyskiwania należności oraz że w przyszłym prawodawstwie dotyczącym zarządzania dzielonego należy uwzględnić elementy wiążące i zapobiegawcze w celu umożliwienia odzyskania kwot nieprawidłowości na koniec procedury odzyskiwania środków. W ten sposób można skuteczniej zabezpieczyć „odzyskiwanie należności od podatników”.

Prawodawstwo krajowe w zakresie odzyskiwania funduszy UE

Odpowiedzi państw członkowskich wskazują na to, że wszystkie państwa członkowskie posiadają w swoim ustawodawstwie krajowym przepisy zapewniające odzyskiwanie kwot nieprawidłowości po stronie dochodów i wydatków w budżecie UE w obszarach, w których nie istnieją zasady odzyskiwania należności określone w prawodawstwie UE. Przepisy dotyczą mechanizmów kompensacji, egzekwowania środków ostrożności, zajmowania mienia i przymusowego odzyskania określonej należności.

Jeśli chodzi o wydatki, w celu zabezpieczenia odzyskiwania nieprawidłowych płatności, uwzględnionego w umowach dotyczących funduszy UE, większość państw członkowskich[62] stosuje instrumenty prawne, takie jak różne rodzaje gwarancji, weksle zwykłe, kaucje, poręczenia osobiste lub wspólne, kompensacje, obligacje banków, kredyty hipoteczne lub ubezpieczenia.

Dwie trzecie państw członkowskich[63] stosuje instrumenty prawne i środki, takie jak gwarancje na żądanie, kompensacje i zawieszenie płatności, w celu przyspieszenia odzyskiwania kwot wypłaconych nieprawidłowo.

Prawodawstwo krajowe w większości państw członkowskich[64] zawiera przepisy dotyczące środków ochronnych i środków ostrożności, które można podjąć po wykryciu podejrzanych kwot nieprawidłowości (w dziedzinie dochodów i wydatków). Do przedmiotowych środków należą: konfiskata, administracyjne zajęcie mienia, zatrzymanie towarów podlegających opodatkowaniu, kary finansowe, zawieszenie, odmowa lub korekta dalszych płatności, zakończenie finansowania projektu i zwrot wypłaconych funduszy, zmniejszenie finansowania.

Prawodawstwo krajowe państw członkowskich zapewnia administracji krajowej możliwość (niekoniecznie obowiązek) występowania w postępowaniu karnym jako strona poszkodowana w przypadku nadużyć dotyczących budżetu UE.

Rejestracja nieprawidłowości i odzyskiwanie długów w administracji państwowej

Chociaż nie można kategorycznie wykluczyć pojedynczych błędów, zgodnie z informacjami otrzymanymi za pośrednictwem kwestionariusza, państwa członkowskie zasadniczo gwarantują kompletność rejestracji nieprawidłowości.

We wszystkich państwach członkowskich dane liczbowe dotyczące odzyskiwania środków po zakończeniu wszystkich działań w zakresie odzyskiwania są poddawane audytowi na szczeblu krajowym. Kontrole i audyty są przeprowadzane przede wszystkim przez różne organy krajowe, takie jak służby audytu wewnętrznego odpowiednich instytucji (organ zarządzający, instytucja certyfikująca, instytucje pośredniczące, organy wykonawcze), organy celne i krajowy urząd kontroli.

Jeśli chodzi o dochody i wydatki UE, dwie trzecie państw członkowskich[65] posiadają na szczeblu krajowym regulowany prawnie próg, poniżej którego nie ma nakazu odzyskania środków. Próg ten waha się od 3 do 100 EUR i czasem nie jest jednolity w tym samym państwie dla wszystkich stosowanych funduszy lub kontrolowanych obszarów (rolnictwa, funduszy strukturalnych i ceł).

W niektórych państwach członkowskich[66] nakaz odzyskania środków nie jest wykonalny.

Jedynie kilka państw członkowskich[67] do pewnego stopnia stosowało prognozy dotyczące dochodów jako metodę wstępnego szacowania potencjalnej kwoty nieprawidłowości, którą należy odzyskać, zanim odzyskiwanie rzeczywiście się rozpocznie. W ten sposób szacunki zapewniano zazwyczaj w ramach systemów monitorowania i rachunkowych stosowanych w odniesieniu do zarządzania funduszami UE.

Wnioski

Jeśli chodzi o odzyskiwanie kwot niezgodnych z prawem, instrumenty prawne i środki zapobiegające stracie lub szkodzie finansowej oraz dotyczące rejestrowania nieprawidłowości i odzyskiwania długów są zasadniczo włączane do krajowych systemów prawnych. W ten sposób państwa członkowskie wykazują, że posiadają środki bezpieczeństwa, ale nadal możliwe jest wprowadzenie pewnych ulepszeń.

W prawodawstwie państw członkowskich pierwszeństwo powinna mieć wykonalność nakazów odzyskania środków, gdyż ma ona duże znaczenie dla przyspieszenia procedur odzyskiwania. W celu zabezpieczenia odzyskiwania nieprawidłowych płatności, uwzględnionego w umowach dotyczących funduszy UE wszystkie państwa członkowskie powinny przewidzieć w umowach instrumenty prawne, takie jak różne rodzaje gwarancji, weksle zwykłe, kaucje, poręczenia osobiste lub wspólne, kompensacje, obligacje banków, kredyty hipoteczne lub ubezpieczenia.

W celu wsparcia sprawnego przebiegu procedur odzyskiwania środków w przyszłym prawodawstwie UE dotyczącym zarządzania dzielonego należy uwzględnić dodatkowe elementy wiążące i środki ostrożności.

Odzyskiwanie kwot nieprawidłowości w 2009 r.

Tradycyjne zasoby własne

Państwa członkowskie są zobowiązane do odzyskiwania ustalonych kwot, w tym tych, które rejestrowane są we wspólnej bazie danych OWNRES. Kwota do odzyskania w związku z nieprawidłowościami wykrytymi w 2009 r. wynosi około 343 mln EUR.

Może się zdarzyć, że pomimo starań państw członkowskich ustalonej kwoty nie można odzyskać w całości. Wysokość ustalonych kwot może się zmienić w wyniku dodatkowych informacji lub postępowań sądowych. Należność może też zostać uznana za niemożliwą do odzyskania z powodu problemów finansowych dłużnika.

Obecnie stopa odzysku w przypadku nieprawidłowości, które wystąpiły w 2009 r., wynosi 44 % (około 152 mln EUR). Jest to przeciętna sytuacja wyjściowa, chociaż wyższa niż stopa odzysku w poprzednim roku, gdy wynosiła ona 38 %. Stopa odzysku we wszystkich latach (1989–2009) wyniosła 45,1 %.

W przypadku gdy nieodzyskanie ustalonej należności nie nastąpiło z winy państwa członkowskiego, może ono wnioskować o odpisanie kwoty niemożliwej do odzyskania. W 2009 r. Komisja odmówiła odpisania, o które wnioskowały państwa członkowskie, w 61 przypadkach na łączną kwotę około 11,5 mln EUR, ponieważ uznała, że nieodzyskanie nastąpiło z winy państwa członkowskiego.

Ponadto stwierdzono odpowiedzialność finansową niektórych państw członkowskich na łączną kwotę ponad 9 mln EUR, ponieważ nie ustaliły one długu celnego w przypadkach, w których powinny były to zrobić.

Rolnictwo

W art. 32 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 przewidziano mechanizm automatycznego rozliczania nienależnie wypłaconych a nieodzyskanych kwot. Jeżeli państwo członkowskie nie odzyska od beneficjenta nienależnie wypłaconej kwoty w terminie czerech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego (lub w terminie ośmiu lat, jeżeli odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądem krajowym), 50 % nieodzyskanej kwoty obciąża budżet państwa członkowskiego w ramach rocznego rozliczenia finansowego EFRG i EFRROW. Nawet po zastosowaniu tego mechanizmu państwa członkowskie są zobowiązane do kontynuowania procedury odzyskania należności i wpłacenia 50 % odzyskanej kwoty do budżetu UE. Jeżeli państwo członkowskie nie wywiązuje się z tego obowiązku z należytą starannością, Komisja może zdecydować o jego obciążeniu całą kwotą pozostałą do odzyskania.

Nienależne płatności wynikające z błędów administracyjnych popełnionych przez organy krajowe muszą zostać odliczone z rocznego sprawozdania finansowego odnośnych agencji płatniczych, a tym samym wyłącza się je z finansowania UE.

W 2009 r. mechanizm oparty na zasadzie „50/50” zastosowano w decyzji w sprawie rozliczenia rachunków za rok budżetowy 2008[68] w odniesieniu do wszystkich zaległych przypadków nieodzyskania z 2004 r. lub 2000 r. (przypadki sprzed odpowiednio 4 lub 8 lat). Państwa członkowskie obciążono tym samym łączną kwotą 31,4 mln EUR, a 20,1 mln EUR pokryto z budżetu UE z powodu niemożności odzyskania. Państwa członkowskie obciążono następnie kwotą 0,8 mln EUR w późniejszej decyzji[69], w której rozliczono sprawozdanie finansowe za rok budżetowy 2008 tych agencji płatniczych, które wyłączono w kwietniu 2009 r.

W roku budżetowym 2009 państwa członkowskie odzyskały 167,3 mln EUR, a kwota pozostająca do spłaty, którą należy odzyskać od beneficjentów, wyniosła na koniec roku budżetowego 1 136,2 mln EUR.

Konsekwencje finansowe nieodzyskania dotyczącego przypadków z 2005 r. lub 2001 r. zostały ustalone zgodnie ze wspomnianą powyżej zasadą „50/50” przez obciążenie zainteresowanych państw członkowskich kwotą 22,8 mln EUR[70]. Ponadto 20,3 mln EUR pokryto z budżetu UE w przypadkach zgłoszonych jako niemożliwe do odzyskania w roku budżetowym 2009. W odniesieniu do agencji płatniczych, których rachunki za 2009 r. wyłączono z decyzji w sprawie rozliczenia, państwa członkowskie zostaną dodatkowo obciążone kwotą 11,9 mln EUR w późniejszych decyzjach Komisji.

Dzięki zastosowaniu mechanizmu opartego na zasadzie „50/50” od jego wprowadzenia w 2006 r. kwota pozostała do odzyskania od państw członkowskich na rzecz budżetu UE zmniejszyła się do 830 mln EUR[71].

W latach 2007–2009 Komisja przeprowadziła audyt prawidłowego stosowania nowego mechanizmu rozliczania za pomocą 15 kontroli na miejscu obejmujących 14 agencji płatniczych w 11 państwach członkowskich.

Zasadniczo organy państw członkowskich dysponują odpowiednimi procedurami mającymi na celu ochronę interesów finansowych Unii Europejskiej. Niedociągnięcia wykryte podczas tych kontroli na miejscu są monitorowane w kontekście procedur kontroli zgodności rachunków.

Polityka spójności

W przypadku funduszy strukturalnych odzyskanie od beneficjentów kwot nienależnie wypłaconych na skutek nieprawidłowości lub podejrzewanego nadużycia finansowego należy przede wszystkim do państw członkowskich. Państwa członkowskie muszą również odliczyć od przyszłego wniosku o płatność każdą kwotę, o którą wcześniej nienależnie wnioskowano z budżetu UE.

Programy współfinansowane z funduszy strukturalnych są wieloletnie i opierają się na płatnościach pośrednich. Odzyskanie kwot nienależnie wypłaconych może mieć miejsce przed zamknięciem programu lub po jego zamknięciu.

Dla okresu programowania 1994–1999 termin składania wniosków o płatność końcową z Komisji upływał w dniu 31 marca 2003 r. W tym okresie UE współfinansowała około 1 000 programów na łączną kwotę około 159 mld EUR[72]. Służby zatwierdzające i zarządzające Komisji, wspierane przez OLAF, odpowiadają za administracyjne i finansowe działania następcze po zamknięciu programów.

W odniesieniu do okresu programowania 1994–1999 państwa członkowskie zgłosiły 11 046 przypadków nieprawidłowości (21 w 2009 r.), których szacunkowy wpływ finansowy na wkład UE wyniósł 1,51 mld EUR[73] (1,84 mln EUR w odniesieniu do przypadków zgłoszonych w 2009 r.).

Spośród nich 7 049 spraw zamknięto ostatecznie na poziomie Komisji, a kwota 742 mln EUR została uwzględniona podczas płatności końcowej, umorzona po zamknięciu lub zwrócona do budżetu UE. Państwa członkowskie poinformowały, że w kolejnych 566 przypadkach zakończono postępowania administracyjne i sądowe na poziomie krajowym, a ich wpływ finansowy wyniósł 52 mln EUR w odniesieniu do tego samego okresu. Komisja rozpoczęła procedury uzgadniania sald w celu zamknięcia tych spraw.

W 2009 r. Komisja przyjęła siedem decyzji dotyczących sposobu rozpatrzenia 241 przypadków nieprawidłowości, w których zainteresowane państwa członkowskie zwróciły się do Komisji o przejęcie skutków finansowych kwot niemożliwych do odzyskania. Trzy decyzje w sprawie 217 zgłoszeń dotyczących EFRR na łączną kwotę 1 773 541 EUR i cztery decyzje dotyczące EFS na łączną kwotę 130 785 EUR obciążyły budżet UE.

W odniesieniu do okresu programowania 2000–2006 państwa członkowskie zgłosiły do tej pory 20 991 przypadków nieprawidłowości (4 679 w 2009 r.), których wpływ finansowy na wkład UE wyniósł około 3,49 mld EUR (1,12 mln EUR w odniesieniu do przypadków zgłoszonych w 2009 r.).

Państwa członkowskie poinformowały Komisję, że w przypadku 10 655 spraw zakończono postępowania administracyjne lub sądowe na poziomie krajowym i że odzyskano kwotę około 1,73 mld EUR.

Stopy odzysku dla całego okresu programowania 2000–2006 są dobre (przekraczają 50 % – prawie tak dobre, jak w przypadku okresu programowania 1994–1999, dla którego wynoszą 53 %), jednak praktyka wyłączania projektów uznanych za nieprawidłowe z deklaracji wydatków przedstawianych Komisji może mieć na nie duży wpływ. W ten sposób zasoby UE mogą być ponownie użyte w celu sfinansowania innych kwalifikowalnych projektów, a ciężar odzyskiwania środków zostaje przeniesiony na budżety krajowe.

Państwa członkowskie powinny podjąć dodatkowe wysiłki w zakresie odzyskania kwot nieprawidłowości.

Na koniec 2009 r. łączne kwoty korekt finansowych dotyczących okresów programowania 1994–1999 i 2000–2006 wyniosły odpowiednio 2 510 mln EUR (515 mln EUR w 2009 r.) i 5 119 mln EUR (1 806 mln EUR w 2009 r.). Wynikają one z audytów przeprowadzonych przez Komisję i kontroli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, dochodzeń przeprowadzonych przez OLAF i procedury zamknięcia obu okresów programowania. Obejmują one wydatki, w których odnotowano nieprawidłowości i które z tego powodu muszą zostać wyłączone ze współfinansowania z budżetu UE. Dodatkowo państwa członkowskie także dokonują korekt w następstwie swoich własnych kontroli lub audytów przeprowadzonych przez Komisję i kontroli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Nie są one rejestrowane w systemie rachunkowości Komisji, ale państwa członkowskie przekazują Komisji informacje na ten temat raz do roku.

Fundusze przedakcesyjne

W 2009 r. kwoty zgłoszone do odzyskania wzrosły o 135 %. Największa kwota do odzyskania dotyczy programu SAPARD (61,6 mln EUR, z których 41 mln EUR pozostaje do odzyskania przez Bułgarię). W odniesieniu do funduszu PHARE należy odzyskać prawie 7 mln EUR, a w przypadku funduszu ISPA – 4 mln EUR. Stopa odzysku zmniejszyła się w porównaniu z 2008 r. i w 2009 r. wyniosła jedynie 27,2 %.

Analiza stopy odzysku w przypadku podejrzewanych nadużyć ujawniła stopę w wysokości zaledwie 4,6 % w odniesieniu do całego okresu programowania. Proces odzyskiwania w sprawach objętych postępowaniem sądowym jest złożony i długotrwały. Postępowanie administracyjne i dochodzenie karne nie idą w parze w większości państw, co ma wpływ na stopy odzysku.

W związku z niskimi stopami odzysku należy wdrożyć środki zabezpieczające w odniesieniu do przypadków podejrzewanych nadużyć (w postaci zajęcia majątku, zawieszenia płatności, gwarancji bankowych itd. – zob. pkt 5.1.3 powyżej) w celu upewnienia się, że odzyskanie można nadal przeprowadzić po ostatecznym orzeczeniu sądu. Zainteresowane państwa członkowskie powinny zwrócić szczególną uwagę na odzyskanie funduszy przedakcesyjnych.

Wydatki bezpośrednie

W obszarach, w których instytucje wspólnotowe bezpośrednio zarządzają środkami, są one bezpośrednio odpowiedzialne za odzyskiwanie nienależnie wypłaconych kwot bez interwencji państw członkowskich. Rozporządzenie finansowe i przepisy wykonawcze do tego rozporządzenia przewidują różne etapy procedury odzyskiwania:

– oszacowanie i ustalenie należności przez urzędnika zatwierdzającego (który musi dopilnować, aby wierzytelność była pewna, dotyczyła ustalonej kwoty i była wymagalna);

– sporządzenie nakazu odzyskania środków (instrukcja wydana przez urzędnika zatwierdzającego dla księgowego w celu przeprowadzenia odzyskania), a następnie noty obciążeniowej dla dłużnika; oraz

– odzyskanie przez księgowego, który w miarę możliwości przeprowadzi odzyskanie przez kompensację, jeżeli dłużnik ma względem Wspólnot wierzytelność pewną, dotyczącą ustalonej kwoty i wymagalną.

Jeżeli po wysłaniu upomnień i wezwań do zapłaty dłużnik nie uregulował należności, a księgowy nie był w stanie odzyskać należnej kwoty przez kompensację lub uruchomienie gwarancji bankowej ustanowionej przez dłużnika, urzędnik zatwierdzający niezwłocznie określa sposób przymusowego odzyskania określonej należności.

Istnieją dwa wzajemnie wykluczające się sposoby uzyskania tytułu wykonawczego:

– decyzja stanowiąca tytuł wykonawczy w rozumieniu art. 256 Traktatu WE (formalne ustalenie należności w decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy);

– tytuł uzyskany przed sądem krajowym lub sądem UE. Obejmuje to również powództwo cywilne w ramach postępowania karnego w jurysdykcjach, w których jest to możliwe.

W przypadku nakazów odzyskania dotyczących nieprawidłowości i przypadków nadużycia finansowego wydanych w 2009 r. poinformowano już o całkowitym lub częściowym odzyskaniu w odniesieniu do 478 zgłoszonych przypadków. Komisja odzyskała 15,5 mln EUR. W 463 przypadkach odzyskano całą kwotę nieprawidłowości. Do odzyskania pozostaje kwota 12 mln EUR obejmująca 242 przypadki.

Komisja będzie kontynuować procedury mające na celu całkowite odzyskanie tych kwot.

Odzyskiwanie należności w wyniku dochodzenia OLAF

W przypadku stwierdzenia w sprawozdaniu końcowym dotyczącym sprawy prowadzonej przez OLAF, że pewne kwoty prawdopodobnie zostały wypłacone beneficjentowi niezgodnie z zasadami, lub kwoty, które należało odzyskać, nie zostały odzyskane, odpowiedzialne organy (na ogół organy zainteresowanych państw członkowskich lub państw trzecich) mają obowiązek odzyskać przedmiotowe kwoty. OLAF monitoruje przebieg procedur odzyskania.

W 2009 r. OLAF formalnie zamknął finansowe działania następcze na kwotę ponad 249,2 mln EUR. W sektorze rolnictwa odzyskano łącznie 137,2 mln EUR, a 49,1 mln EUR odzyskano w obszarze funduszy strukturalnych.

OLAF będzie nadal współpracować z zatwierdzającymi dyrekcjami generalnymi w ramach Komisji, odpowiedzialnymi za przedmiotowe sektory budżetowe, w celu dalszej poprawy odzyskiwania należności w wyniku dochodzenia OLAF.

[pic][pic][pic]

[1] Sprawozdania z poprzednich lat: http://ec.europa.eu/anti_fraud/reports/anti-fraud_en.html.

[2] Kompletne wyniki kwestionariusza przedstawiono w dokumencie „Wdrażanie art. 325 TFUE w 2009 r. przez państwa członkowskie” (Dokument 1 załączony do niniejszego sprawozdania).

[3] Zob. również rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot i zwalczania nadużyć finansowych — sprawozdanie roczne za 2007 r. (2008/2242(INI)).

[4] Zob. załączony dokument 1 „Wdrażanie art. 325 TFUE w 2009 r. przez państwa członkowskie”.

[5] Odniesienia można znaleźć na pierwszej stronie sprawozdania.

[6] Art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312 z 23.12.1995).

[7] Art. 1 ust. 1 lit. a) Konwencji z dnia 26 lipca 1995 r. o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. C 316 z 27.11.1995).

[8] Drugi dokument załączony do niniejszego sprawozdania.

[9] Dla niektórych dziedzin dane liczbowe zostały już zaktualizowane od czasu sprawozdania za 2008 r.

[10] Tamże.

[11] Cła i opłaty rolne.

[12] Odsetek ten opiera się na szacunkowej wartości tradycyjnych zasobów własnych w budżecie ogólnym na 2009 r., a nie na rachunkowości.

[13] BG, CY, AT, SE, HU, SK, BE, EE, LT, DE, ES, PT, FR, IE, UK.

[14] OWNRES jest skrótem oznaczającym zasoby własne (ang. own resources ); baza danych OWNRES jest najważniejszym narzędziem służącym do pozyskiwania danych do globalnej analizy nadużyć finansowych i nieprawidłowości, które wpływają na tradycyjne zasoby własne.

[15] CY i MT nie są wskazane na mapie, ponieważ w 2004 r. nie miały żadnych wydatków w tym sektorze.

[16] EFRR finansuje pomoc bezpośrednią na inwestycje w przedsiębiorstwach (w szczególności MŚP) w celu stworzenia stałych miejsc pracy; projekty infrastrukturalne powiązane w szczególności z badaniami i innowacjami, telekomunikacją, środowiskiem, energią i transportem; instrumenty finansowe (fundusze kapitału podwyższonego ryzyka, fundusze rozwoju lokalnego itd.) w celu wspierania rozwoju regionalnego i lokalnego oraz w celu wspierania współpracy między miastami i regionami; środki pomocy technicznej.

[17] W związku z faktem, że regiony korzystające z programów w ramach celu 1 są regionami mniej zamożnymi, a regiony korzystające z programów w ramach celu 3 są najbogatsze, potrzeba i chciwość są najważniejszymi czynnikami stojącymi za nadużyciem.

[18] Hiszpania i Francja nie stosowały systemu IMS w 2009 r., a Szwecja i Irlandia nadal w pełni go nie wdrożyły.

[19] Dz.U. L 250 z 23.9.2009.

[20] Dz.U. L 371 z 27.12.2006.

[21] Dz.U. L 178 z 12.7.1994.

[22] Program ten wspiera rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich w krajach kandydujących.

[23] Kiedy moduł zacznie już w pełni działać, widoczne staną się jego liczne zalety, takie jak lepsze przestrzeganie przepisów, mniej błędów o charakterze technicznym, możliwość dostępu organów zgłaszających na różnych szczeblach do informacji w sprawie wszystkich już zgłoszonych (wszczętych) spraw dotyczących nieprawidłowości.

[24] http://ec.europa.eu/comm/anti_fraud/reports/index_en.html.

[25] Decyzja Rady 2008/852/WSiSW z dnia 24 października 2008 r. w sprawie sieci punktów kontaktowych służącej zwalczaniu korupcji (Dz.U. L 301 z 12.11.2008).

[26] COM(2009) 644 wersja ostateczna z dnia 23 listopada 2009 r. i COM(2009) 648 wersja ostateczna z dnia 2 grudnia 2009 r.

[27] Armenia, Azerbejdżan, Brunei, Chiny, Filipiny, Gruzja, Irak, Libia, Malezja, Mołdowa, Mongolia, Rosja, Ukraina i Wietnam.

[28] Dz.U. C 316 z 27.11.1995.

[29] Zob. również komunikat Komisji dotyczący wejścia w życie w dniu 19 maja 2009 r. Protokołu drugiego do Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Dz.U. C 219 z 12.9.2009.

[30] Pierwszy protokół z dnia 27 września 1996 r. (Dz.U. C 313 z 23.10.1996). Protokół z dnia 29 listopada 1996 r. w sprawie wykładni w trybie prejudycjalnym przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich konwencji (Dz.U. C 151 z 20.5.1997) oraz protokół drugi z dnia 19 czerwca 1997 r. (Dz.U. C 221 z 19.7.1997).

[31] COM(2008) 77 wersja ostateczna z dnia 14 lutego 2008 r.

[32] Dz.U. L 218 z 13.8.2008.

[33] Członkowie dialogu Azja-Europa: Brunei, Chiny, Filipiny, Indie, Indonezja, Japonia, Kambodża, Korea, Laos, Malezja, Mongolia, Pakistan, Singapur, Tajlandia, Wietnam, Związek Myanmar, sekretariat dialogu Azja-Europa, wszystkie państwa członkowskie UE i Komisja Europejska.

[34] Decyzja 2009/917/WSiSW, Dz.U. L 323 z 10.12.2009.

[35] Rozporządzenie nr 2185/96 w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami (Dz.U. L 292 z 15.11.1996).

[36] Na mocy art. 3 ust. 1 rozporządzeń nr 1073/1999 i 1074/1999 dotyczących dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF).

[37] Zob. art. 4 rozporządzenia nr 2185/1996.

[38] Nie wszystkie państwa członkowskie wyznaczyły organ centralny zajmujący się wydatkami bezpośrednimi, ale większość z nich, z wyjątkiem Niemiec, Hiszpanii i Zjednoczonego Królestwa, zgłosiła, że posiada służbę dochodzeniową odpowiedzialną za ten obszar.

[39] Zob. załączony dokument 1 „Wdrażanie art. 325 TFUE w 2009 r. przez państwa członkowskie”.

[40] LT, UK, AT.

[41] DE, LU.

[42] Co szczególnie podkreślały Niemcy.

[43] BE, CZ, DE, EE, IE, EL, IT, CY, HU, PL, RO, SK, SE, UK.

[44] BE, IE, EL, FR, CY, HU, MT, AT, PT, RO, LU, SI, SK, FI, UK.

[45] Wyjątki: ES, LV, LT, PL.

[46] Zob. dokument „Wdrażanie art. 325 TFUE w 2009 r. przez państwa członkowskie” (dokument 1 załączony do niniejszego sprawozdania).

[47] Co szczególnie podkreślała Belgia.

[48] CY, IE.

[49] PL.

[50] PL, HU.

[51] SI.

[52] HU, BE, UK.

[53] EE.

[54] BE, CZ, IT, CY, LT, MT.

[55] BE, BG, CZ, DE, FR, CY, LV, LU, PT, UK.

[56] DK, RO, PL, UK.

[57] BE, BG, CZ, IE, EL, ES, FR, IT, CY, LT, AT.

[58] BE, BG, CZ, DK, IE, EL, ES, FR, CY, LV, LT, LU, AT, SI, UK.

[59] CZ, IE, EL, FR, MT, ES, CY, LT, AT.

[60] BE.

[61] DE, LV, AT, SK.

[62] BE, BG, CZ, DK, DE, EE, IE, EL, ES, FR, IT, LV, HU, PL, PT, RO, SI, SK, FI, UK.

[63] BE, BG, CZ, EE, EL, ES, FR, IE, LV, LT, LU, HU, NL, AT, PL, PT, RO, SI, UK.

[64] BE, BG, CZ, DK, EE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, LV, LT, HU, MT, AT, PL, PT, RO, SI, SK, UK.

[65] BE, DK, DE, EE, ES, FR, IT, CY, LV, LT, LU, MT, NL, AT, PL, PT, SI, SK, FI.

[66] BG, DE, CY, MT, AT, PL, SI, SE.

[67] BE, CZ, AT, PT, SK.

[68] Decyzja Komisji 2009/367/WE (Dz.U. L 111 z 5.5.2009).

[69] Decyzja Komisji 2010/56/UE (Dz.U. L 32 z 4.2.2010).

[70] Decyzja Komisji 2010/258/UE (Dz.U. L 112 z 5.5.2010).

[71] Kwota obejmuje zaktualizowane informacje finansowe przedstawione przez państwa członkowskie za rok budżetowy 2009.

[72] Są to programy wieloletnie. Liczba ta nie obejmuje projektów bezpośrednio finansowanych w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

[73] Sytuacja na podstawie danych z bazy ECR na dzień 15 kwietnia 2009 r.