[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 15.7.2009

KOM(2009) 372 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Ochrona interesów finansowych Wspólnot — Zwalczanie nadużyć finansowych — Sprawozdanie roczne za 2008 r. {SEC(2009) 1002} {SEC(2009) 1003}

SPIS TREŚCI

Streszczenie 4

Wprowadzenie 7

1. Wyniki zwalczania nadużyć finansowych: statystyki dotyczące nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości 8

1.1. Statystyki dotyczące nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości zgłoszonych przez państwa członkowskie i służby Komisji w 2008 r. 8

1.1.1. Tradycyjne zasoby własne 10

1.1.2. Wydatki na rolnictwo (EFRG i EFRROW) 10

1.1.3. Środki strukturalne 11

1.1.4. Fundusze przedakcesyjne 12

1.1.5. Statystyki dotyczące wydatków bezpośrednio zarządzanych przez Komisję 13

1.2. Statystyki dotyczące działalności OLAF-u 14

2. Najważniejsze środki prawne podjęte przez Unię Europejską w 2008 r. w celu ochrony jej interesów finansowych 16

2.1. Przekrojowe zmiany prawne 16

2.1.1. Zmiany instytucjonalne — reforma Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) 16

2.1.2. Międzynarodowy wymiar ochrony interesów finansowych Wspólnot — współpraca z krajami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi 16

2.1.3. Proces ratyfikacji instrumentów ochrony interesów finansowych 18

2.1.4. Ochrona euro przed fałszowaniem 19

2.2. Postęp w obszarze ceł 19

2.2.1. Wzajemna pomoc w pierwszym filarze 19

2.2.2. Zwalczanie przemytu i podrabiania papierosów 20

3. Najważniejsze środki administracyjne podjęte przez Komisję w zakresie przejrzystości i zapobiegania nadużyciom finansowym 20

3.1. Środki służące przejrzystości 20

3.2. Dalsze starania na rzecz usprawnienia systemów zarządzania i kontroli oraz postępy w zakresie pozytywnego poświadczenia wiarygodności (DAS) 21

3.3. Wspólna strategia zapobiegania nadużyciom finansowym w ramach działań strukturalnych 23

3.4. Program Herkules II 23

4. Współpraca z państwami członkowskimi w zwalczaniu nadużyć finansowych i nieprawidłowości 23

4.1. Inicjatywy instytucjonalne i prawodawcze podjęte przez niektóre państwa członkowskie w 2008 r. w celu ochrony interesów finansowych UE 23

4.2. Organy krajowe wyznaczone do współpracy z OLAF-em w zwalczaniu nadużyć finansowych 24

4.2.1. Centralny organ koordynujący 25

4.2.2. Organy krajowe, których zakres zadań obejmuje obszar wydatków bezpośrednich 26

4.3. Zgłaszanie nieprawidłowości 26

4.3.1. Terminowe zgłaszanie nieprawidłowości w sektorach rolnictwa i działań strukturalnych 27

4.3.2. Szacowanie finansowego wpływu nieprawidłowości 28

4.3.3. Klasyfikacja nieprawidłowości 29

5. Odzyskiwanie należności 30

5.1. Zasoby własne 30

5.2. Rolnictwo 31

5.3. Fundusze strukturalne 32

5.4. Wydatki bezpośrednie 33

5.5. Odzyskiwanie należności w wyniku dochodzenia OLAF-u 34

STRESZCZENIE

Budżet UE nie jest anonimowym źródłem finansowania. Stanowi efekt wspólnego wysiłku i zaangażowania państw członkowskich i obywateli UE w celu urzeczywistnienia ich wizji – od wspierania solidarności gospodarczej i społecznej przez promowanie badań naukowych, rozwoju technologicznego i szkoleń po wspieranie zrównoważonego rozwoju na całym świecie. W związku z tym w Traktacie wzywa się Komisję i państwa członkowskie do koordynacji ich działań w celu ochrony budżetu UE i przeciwdziałania nadużyciom finansowym i innym działaniom niezgodnym z prawem mającym wpływ na budżet. Państwa członkowskie powinny podchodzić do ochrony budżetu UE tak rygorystycznie, jak podchodzą do kontroli wydatków z budżetu państwa.

Państwa członkowskie mają odpowiednie możliwości, by wypełniać tę rolę. Organy krajowe są bowiem odpowiedzialne za codzienne zarządzanie największą częścią rocznego budżetu UE, wynoszącą około 80 %, oraz kontrolę nad jej wykonaniem. Rola Komisji polega na sprawowaniu ogólnego nadzoru, ustanawianiu norm i weryfikacji zgodności z nimi. Znaczne wysiłki na rzecz reform w ostatnich latach pozwoliły na zwiększenie przejrzystości ról poszczególnych zaangażowanych organów, a poprzez większą czujność na wszystkich szczeblach należyte zarządzanie finansami w ramach funduszy UE ulega stopniowej poprawie we wszystkich obszarach.

Komisja w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi przedstawia sprawozdanie roczne w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot, do którego sporządzenia zobowiązana jest postanowieniami Traktatu. Sprawozdanie zawiera szczegółowe statystyki dotyczące zgłoszonych nieprawidłowości i przypadków podejrzenia o nadużycie oraz informacje dotyczące jakości i szybkości wymiany informacji o nieprawidłowościach mających wpływ na budżet UE.

Statystyki te należy odczytywać i wykorzystywać z daleko idącą ostrożnością: zgłoszona nieprawidłowość w większości przypadków nie stanowi nadużycia (które jest działaniem zamierzonym). Zgłoszone podejrzewane nadużycie finansowe niekoniecznie jest nadużyciem potwierdzonym wyrokiem sądu. Państwa członkowskie lub Komisja skutecznie zajmują się wszystkimi nadużyciami ujętymi w niniejszym sprawozdaniu. Ponadto im większy jest wysiłek związany z kontrolą, tym większe jest prawdopodobieństwo, że nieprawidłowości te zostaną wykryte i zgłoszone. Wzrost liczby nieprawidłowości jako taki może być zatem pierwszą oznaką wdrażania rygorystycznych kontroli.

Statystyki dotyczące nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości

Ogólne dane liczbowe za 2008 r. wskazują, że liczba nieprawidłowości wzrosła w zakresie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, w zakresie funduszy przedakcesyjnych i w sektorze wydatków bezpośrednich, natomiast zmalała w zakresie rolnictwa i zasobów własnych. Ogólna liczba nieprawidłowości dotyczących wydatków wzrosła z 6 047 w 2007 r. do 6 595 w 2008 r.

Jednocześnie szacunkowy wpływ finansowy nieprawidłowości zmalał z 1 024 mln EUR w 2007 r. do 783,2 mln EUR w 2008 r. Dotyczy to wszystkich sektorów z wyjątkiem sektora wydatków bezpośrednich i funduszy przedakcesyjnych. W tym ostatnim obszarze zarówno liczba nowych przypadków, jak i kwoty nieprawidłowości są najwyższe spośród zgłoszonych do tej pory. Wzrost ten może być wynikiem zwiększonych kontroli na koniec cyklu realizacji projektów, rosnącej liczby krajów zgłaszających oraz większej liczby różnych programów pomocy przedakcesyjnej (pojawiły się pierwsze przypadki dotyczące środków przejściowych, programu CARDS oraz więcej przypadków w ramach tureckiego instrumentu pomocy przedakcesyjnej). W obszarze tradycyjnych zasobów własnych zmalała zarówno liczba nieprawidłowości, z 6 097 w 2007 r. do 5 344 w 2008 r., jak i wpływ finansowy, z 401 mln EUR w 2007 r. do 351 mln EUR w 2008 r.

Całkowity szacunkowy wpływ finansowy przypadków podejrzewanych nadużyć zmalał zarówno w zakresie wydatków, jak i tradycyjnych zasobów własnych. Należy wyjaśnić, że chodzi tu o zgłoszone podejrzenia nadużyć, a nie o przypadki potwierdzone przez sąd. Rzeczywisty wpływ finansowy po odzyskaniu należności i korekcie finansowej może być znany dopiero po zakończeniu postępowań sądowych i administracyjnych.

Najważniejsze zmiany w zakresie ochrony interesów finansowych – zwalczanie nadużyć finansowych

Wznowiono debatę dotyczącą reformy Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF); w Parlamencie Europejskim aktywnie podjęto wniosek w sprawie zmiany rozporządzenia (WE) nr 1073/1999[1] dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez OLAF. Reforma ta powinna dodatkowo wzmocnić niezależność Urzędu, a jednocześnie umożliwić wprowadzenie silnych gwarancji proceduralnych i zapewnienie właściwego nadzoru nad jego działalnością.

Wspólnota nadal wspiera międzynarodową współpracę z krajami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi w celu zwalczania nadużyć finansowych i innych działań niezgodnych z prawem. W grudniu 2008 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie podpisania w imieniu Wspólnoty umowy o współpracy z Księstwem Liechtensteinu w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. Wspólnota stała się pełnoprawną stroną Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC). OLAF, w ścisłej współpracy z zainteresowanymi służbami Komisji, angażuje się w usprawnianie współpracy w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym i prowadzenia dochodzeń w sprawie nadużyć finansowych ze swoimi partnerami operacyjnymi, w szczególności z krajami Afryki i Bliskiego Wschodu.

Na szczeblu UE Komisja i państwa członkowskie wdrażają decyzję o zapewnieniu przejrzystości w odniesieniu do beneficjentów funduszy UE. Chociaż środek ten ma głównie na celu wzmocnienie demokratycznej odpowiedzialności i świadomej debaty politycznej, pomaga on również w zniechęcaniu do nadużyć finansowych.

Wkład państw członkowskich w niniejsze sprawozdanie wskazuje, że podjęły one różne środki instytucjonalne i prawodawcze w celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty, takie jak: ustanowienie nowych organów do zwalczania nadużyć finansowych, przyjęcie lub zmiana prawodawstwa krajowego dotyczącego zarządzania funduszami UE w celu zapewnienia większej przejrzystości procedur administracyjnych oraz lepszej kontroli finansowej, przyjęcie nowego prawodawstwa mającego na celu zwalczanie nadużyć związanych z podatkiem VAT.

WPROWADZENIE

Niniejsze sprawozdanie składa się z pięciu części:

W pierwszej części sprawozdania podsumowano statystyki dotyczące nieprawidłowości zgłoszonych przez państwa członkowskie w obszarach, w których państwa członkowskie wykonują budżet (polityka rolna, działania strukturalne i fundusze przedakcesyjne, tj. ok. 80 % budżetu) i w zakresie poboru wspólnotowych zasobów własnych. Podano również szacunkową wartość nieprawidłowości w zakresie wydatków, którymi zarządza bezpośrednio Komisja, oraz przedstawiono przegląd działalności operacyjnej Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF).

W drugiej części sprawozdania przedstawiono główne środki prawodawcze podjęte przez Wspólnotę i państwa członkowskie w 2008 r. w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot.

Sprawozdanie wymienia również środki administracyjne przyjęte przez Komisję w zakresie przejrzystości i zapobiegania nadużyciom finansowym.

W części czwartej omówiono współpracę z państwami członkowskimi oraz przedstawiono przegląd uprawnień i organizacji organów krajowych w zakresie zwalczania nadużyć finansowych wyznaczonych do współpracy z OLAF-em. Przeprowadzono również analizę dyscypliny w zakresie zgłaszania nieprawidłowości .

W ostatniej części sprawozdania , do której odnoszą się te same zastrzeżenia, co do części pierwszej, omówiono przeprowadzone w 2008 r. działania w zakresie odzyskiwania należności we wszystkich obszarach budżetowych.

Do sprawozdania załączono dwa dokumenty robocze służb Komisji[2].

WYNIKI ZWALCZANIA NADUżYć FINANSOWYCH: STATYSTYKI DOTYCZąCE NADUżYć FINANSOWYCH I INNYCH NIEPRAWIDłOWOśCI

Statystyki dotyczące nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości zgłoszonych przez państwa członkowskie i służby Komisji w 2008 r.

W dziedzinach, w których budżet wykonują państwa członkowskie, a także w odniesieniu do poboru wspólnotowych zasobów własnych prawodawstwo wspólnotowe zobowiązuje państwa członkowskie do zgłaszania podejrzewanych nadużyć finansowych i innych wykrytych nieprawidłowości mających wpływ na interesy finansowe Wspólnot.

Rozróżnienie między nadużyciem finansowym a innymi nieprawidłowościami jest ważne. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego przez podmiot gospodarczy, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę dla interesów finansowych Wspólnot[3]. Nadużycie finansowe jest nieprawidłowością popełnioną w sposób zamierzony, co stanowi przestępstwo[4]. Państwa członkowskie wskazują, które nieprawidłowości stanowią podejrzewane nadużycie finansowe. Rzeczywisty wpływ finansowy można ustalić dopiero po zakończeniu postępowania sądowego.

Dokument roboczy służb Komisji pt. „Statystyczna ocena nieprawidłowości”[5] przedstawia pogłębioną analizę informacji przekazanych przez państwa członkowskie i zawiera statystyki dotyczące nadużyć finansowych i innych nieprawidłowości wykrytych przez służby Komisji w obszarach budżetu podlegających bezpośredniemu scentralizowanemu zarządzaniu.

Tabela 1: Liczba nieprawidłowości i kwoty — 2008 r.

Obszar | Liczba zgłoszonych nieprawidłowości | Szacunkowy całkowity wpływ finansowy nieprawidłowości, w tym podejrzewanych nadużyć finansowych (w mln EUR) | Szacunkowy wpływ finansowy samych podejrzewanych nadużyć finansowych (w mln EUR) |

2007[6] | 2008 | 2007[7] | 2008 | 2007 | 2008 |

Rolnictwo (EFRG i EFRROW) | 1 548 | 1 133 | 155 | 102,3 | 44,8 (~0,1 % przyznanych środków) | 4 (0,01 % przyznanych środków) |

Fundusze strukturalne i Fundusz Spójności | 3 756 | 4 007 | 804 | 585,2 | 141 (~0,31 % przyznanych środków) | 57 (~0,11 % przyznanych środków) |

Fundusze przedakcesyjne | 332 | 523 | 32 | 61 | 5 (~0,38 % przyznanych środków) | 13 (~0,9 % przyznanych środków) |

Wydatki bezpośrednie | 411 | 932 | 33 | 34,7 | 18,1 (~0,17 % przyznanych środków) | 3,2 (~0,03 % przyznanych środków) |

Wydatki ogółem | 6 047 | 6 595 | 1 024 | 783,2 | 208,9 (~0,22 % wydatków w czterech obszarach) | 77,2 (~0,07 % wydatków w czterech obszarach) |

Zasoby własne[8] | 6 097 | 5 344 | 401 | 351 | 130,78 (~0,81 % całkowitej kwoty zasobów własnych[9]) | 75 (~0,46 % całkowitej kwoty zasobów własnych) |

Tradycyjne zasoby własne

Liczba przypadków nieprawidłowości zgłoszonych w 2008 r. zmalała o 12,5 % w porównaniu z 2007 r. (5 344 przypadki w 2008 r. w porównaniu z 6 097 przypadkami w 2007 r.), a szacunkowa kwota zmalała o 12,5 % (z 401 mln EUR w 2007 r. do 351 mln EUR w 2008 r.). Podejrzewane nadużycia stanowiły około 20 % zgłoszonych przypadków nieprawidłowości, a ich szacunkowy wpływ finansowy wynosił 75 mln EUR, tj. około 0,46 % całkowitej kwoty zasobów własnych w 2008 r. (w porównaniu ze 130,78 mln EUR, tj. około 0,81 %, w 2007 r.). Należy ponownie wyjaśnić, że chodzi tu o zgłoszone podejrzenia nadużyć, a nie o przypadki potwierdzone przez sąd. Rzeczywisty wpływ finansowy będzie można ustalić dopiero po zakończeniu postępowań.

Towarami, których nieprawidłowości dotyczą w największym stopniu, były, tak jak w poprzednich latach, telewizory i monitory. Najczęstszymi nieprawidłowościami były nieprawdziwe oświadczenia (błędny opis, nieprawdziwa wartość, pochodzenie i porozumienia preferencyjne) oraz braki formalne (uchybienie zobowiązaniom lub niewywiązanie się z nich). Drugim produktem był tytoń. Komisja w dalszym ciągu zwraca szczególną uwagę na te sektory. Wzrosło znaczenie odzieży, a także maszyn, tworzyw sztucznych i mięsa, natomiast znaczenie (części zamiennych do) samochodów i motocykli pozostało na względnie stałym poziomie. Zmalało znaczenie warzyw (w szczególności czosnku).

Wykres 1: Liczba zgłoszonych nieprawidłowości i szacunkowy wpływ finansowy – tradycyjne zasoby własne – lata 2004–2008

[pic]

Wydatki na rolnictwo (EFRG[10] i EFRROW[11])

Liczba zgłoszonych nieprawidłowości zmalała o 27 % (1 133 przypadki w porównaniu z 1 548 w 2007 r.). Kwota nieprawidłowości (102,3 mln EUR, około 0,21 % całkowitej kwoty wydatków z wyłączeniem płatności zaliczkowych w sektorze rolnym) zmalała o 34 %. Podejrzewane nadużycia dotyczą około 7 % przypadków zgłoszonych nieprawidłowości, a ich szacunkowy wpływ finansowy wynosi 4 mln EUR, tj. 0,01 % całkowitej kwoty środków w 2008 r. (w porównaniu z 44,8 mln EUR, tj. około 0,1 % całkowitej kwoty środków w 2007 r.). Należy ponownie wyjaśnić, że chodzi tu o zgłoszone podejrzenia nadużyć, a nie o przypadki potwierdzone przez sąd. Rzeczywisty wpływ finansowy będzie można ustalić dopiero po zakończeniu postępowań.

Najwyższe kwoty odnotowano w sektorach owoców i warzyw, rozwoju obszarów wiejskich (okres programowania 2000–2006) oraz wina. Nieprawidłowości w tych sektorach stanowią łącznie ponad 70 % całkowitej kwoty nieprawidłowości.

Wykres 2: Liczba zgłoszonych nieprawidłowości i szacunkowy wpływ finansowy – wydatki na rolnictwo – lata 2004–2008

[pic]

Środki strukturalne

Liczba zgłoszonych nieprawidłowości w zakresie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności wzrosła o 6,7 % (4 007 przypadków w porównaniu z 3 756 w 2007 r.). Ich szacunkowy wpływ finansowy (585,2 mln EUR, tj. około 1,25 % środków na zobowiązania) zmalał o 27 %. Podejrzewane nadużycia dotyczą około 7,4 % przypadków zgłoszonych nieprawidłowości, a ich szacunkowy wpływ finansowy wynosi 57 mln EUR, tj. 0,11 % całkowitej kwoty środków na zobowiązania (w porównaniu ze 141 mln EUR, tj. około 0,31 % w 2007 r.). Należy ponownie wyjaśnić, że chodzi tu o zgłoszone podejrzenia nadużyć, a nie o przypadki potwierdzone przez sąd. Rzeczywisty wpływ finansowy będzie można ustalić dopiero po zakończeniu postępowań.

Podobnie jak w poprzednich latach, najwięcej nieprawidłowości zgłoszono w odniesieniu do EFRR[12] i EFS[13] (około 88 % nieprawidłowości). Liczba zgłoszonych nieprawidłowości dla Sekcji Orientacji EFOGR i dla IFOR[14] zmalała o 17 %, liczba nieprawidłowości dotyczących EFS również zmalała, o 4 %. Liczba zgłoszonych nieprawidłowości w zakresie EFRR wzrosła o 18,7 %, a w zakresie Funduszu Spójności o 63 %.

Wykres 3: Liczba zgłoszonych nieprawidłowości i szacunkowy wpływ finansowy – środki strukturalne – lata 2004–2008

[pic]

Fundusze przedakcesyjne

Liczba zgłoszonych nieprawidłowości związanych z funduszami PHARE, SAPARD i ISPA – w tym od 2008 r. z programem CARDS, środkami przejściowymi i pomocą przedakcesyjną dla Turcji – wzrosła o 58 % (523 przypadki w porównaniu z 332 w 2007 r.). Przypuszczalny wpływ finansowy wzrósł z 32 mln EUR w 2007 r. do 61 mln EUR w 2008 r. (około 5,4 % całkowitej kwoty zaangażowanej). Podejrzewane nadużycia stanowią około 21,7 % kwot nieprawidłowości zgłoszonych w 2008 r., a ich szacunkowy wpływ finansowy wynosi 13 mln EUR, tj. około 0,94 % całkowitej kwoty rocznego budżetu. Należy ponownie wyjaśnić, że chodzi tu o zgłoszone podejrzenia nadużyć, a nie o przypadki potwierdzone przez sąd. Rzeczywisty wpływ finansowy będzie można ustalić dopiero po zakończeniu postępowań.

Wykres 4: Liczba zgłoszonych nieprawidłowości i szacunkowy wpływ finansowy – fundusze przedakcesyjne – lata 2004–2008

[pic]

W lipcu 2008 r. Komisja wydała sprawozdanie w sprawie zarządzania środkami unijnymi przez Bułgarię[15]. W wyniku zarzutów dotyczących nieprawidłowości, podejrzeń o nadużycia i ewentualny konflikt interesów przy udzielaniu zamówień Komisja (OLAF) rozpoczęła dochodzenia w zakresie zarządzania środkami unijnymi przez władze bułgarskie. Komisja postanowiła tymczasowo przerwać finansowanie z funduszy przedakcesyjnych i zamrozić płatności w ramach różnych innych instrumentów finansowych, dopóki konieczne działania naprawcze w celu zapewnienia należytego zarządzania finansami w ramach funduszy UE nie zostaną odpowiednio wdrożone przez władze bułgarskie. Komisja przedstawiła konkretne wytyczne dotyczące sposobu poprawy struktur i procedur wdrażania dla agencji zarządzających funduszami UE w Bułgarii, a OLAF nawiązał ścisłą współpracę z bułgarską prokuraturą. W lipcu 2008 r. w wyniku wizyt kontrolnych w ramach programu SAPARD w Rumunii, które wykazały znaczne niedociągnięcia w systemach zarządzania i kontroli, Komisja postanowiła przerwać zwrot wydatków w ramach programu SAPARD. Komisja rozważy zwrot przedmiotowych wydatków, dopiero gdy stwierdzi – na podstawie sprawozdań sporządzonych przez właściwe organy krajowe i potwierdzonych przez niezależne organy kontrolne – że plan działań naprawczych sporządzony przez władze rumuńskie został odpowiednio wdrożony.

Statystyki dotyczące wydatków bezpośrednio zarządzanych przez Komisję

Tegoroczna analiza nieprawidłowości w tym obszarze opiera się na danych przechowywanych w systemie rachunkowości Komisji ABAC, obejmującym bardziej szczegółowe informacje na temat odzyskiwania należności. W związku z tym, że odnośną funkcję dodano dopiero w 2008 r., konieczne okazało się jednak ograniczenie zakresu analizy dotyczącej 2008 r. do wydatków zarządzanych przez Komisję bezpośrednio w sposób zcentralizowany (zob. pkt 7.1 dokumentu roboczego „Statystyczna ocena nieprawidłowości”). Przedstawione dane należy w związku z tym traktować ze szczególną ostrożnością, a nie jako empiryczne dowody poziomu nadużyć i nieprawidłowości.

Liczba nakazów odzyskania dotyczących nieprawidłowości i podejrzewanych nadużyć w tym obszarze wyniosła 932, a szacowany wpływ finansowy wyniósł 34,7 mln EUR, z czego 3,2 mln EUR odpowiadało 19 zgłoszonym przypadkom podejrzewanych nadużyć. Nieprawidłowości w zakresie działań zewnętrznych stanowiły 6,8 mln EUR, a w obszarach polityki wewnętrznej 27,9 mln EUR. Szacunkowy wpływ finansowy możliwych przypadków nadużycia wynosi 0,03 % całkowitej rocznej wartości zobowiązań bezpośrednio zarządzanych przez Komisję.

Statystyki dotyczące działalności OLAF-u

Po dokonaniu wstępnej oceny otrzymanych informacji OLAF decyduje o wszczęciu jednego z czterech rodzajów postępowań: dochodzeni a wewnętrznego, dochodzenia zewnętrznego, działań koordynacyjnych lub wsparcia postępowań karnych. Liczba spraw wszczynanych każdego roku jest stabilna (204 w 2008 r. w porównaniu z 210 w 2007 r. i 195 w 2006 r.). Od 2004 r. liczba dochodzeń wszczętych przez OLAF z własnej inicjatywy (dochodzenia wewnętrzne i zewnętrzne) zrównała się z liczbą spraw wszczętych przez OLAF w celu wsparcia i koordynacji działań organów krajowych (działania koordynacyjne i wsparcie postępowań karnych), a następnie tę liczbę przekroczyła. Od 2005 r. dochodzenia OLAF-u wszczęte z własnej inicjatywy stanowią około 75 % wszystkich wszczętych spraw.

Liczba spraw w toku wzrosła (425 na koniec 2008 r. w porównaniu z 408 na koniec 2007 r.) w dużej mierze z powodu wysiłków poczynionych przez OLAF w celu zakończenia najstarszych zaległych spraw.

Tabela 2: Sprawy w toku według stanu na dzień 31 grudnia 2008 r. w rozbiciu na sektory i ich wpływ finansowy

Sektor | Sprawy objęte dochodzeniem w toku na dzień 31 grudnia 2008 r. | Finansowy wpływ dochodzenia (w mln EUR) |

Rolnictwo | 68 | 125 |

Papierosy | 18 | 5 |

Cła | 47 | 852 |

Wydatki bezpośrednie | 40 | 54 |

Instytucje i organy UE | 107 | 27 |

Pomoc zewnętrzna | 102 | 129 |

Fundusze strukturalne | 43 | 171 |

Ogółem | 425 | 1361,7 |

Więcej szczegółowych informacji i porównania z latami poprzednimi można znaleźć w sprawozdaniu OLAF-u[16].

NAJWAżNIEJSZE śRODKI PRAWNE PODJęTE PRZEZ UNIę EUROPEJSKą W 2008 R. W CELU OCHRONY JEJ INTERESÓW FINANSOWYCH

Przekrojowe zmiany prawne

W 2008 r. zaszły istotne zmiany zarówno w zakresie ram instytucjonalnych, w związku z ożywioną debatą nad reformą Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, jak i w zakresie współpracy międzynarodowej Wspólnoty z krajami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi w zwalczaniu nadużyć finansowych i korupcji. Podjęto także istotne środki prawne mające na celu zapewnienie lepszej ochrony euro.

Zmiany instytucjonalne – reforma Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF)

OLAF utworzono w 1999 r. w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich i reputacji instytucji europejskich.

W 2008 r. w Parlamencie Europejskim aktywnie zajęto się wnioskiem[17] Komisji z 2006 r. dotyczącym zmiany rozporządzenia (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 r. dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez OLAF. W listopadzie 2008 r. w Parlamencie Europejskim odbyło się pierwsze czytanie inicjatywy prawnej dotyczącej lepszego zarządzania działalnością OLAF-u i zwiększenia jej skuteczności, zakończone wprowadzeniem szeregu poprawek. Poprawki parlamentarne[18], które opierają się na wniosku Komisji i mają na celu ulepszenie ram prawnych działalności Urzędu oraz dochodzeń i związanych z nimi działań następczych (w tym współpracy z właściwymi organami państw członkowskich), a także lepszą ochronę podstawowych praw osób, których dotyczą dochodzenia, uzyskały ogólne poparcie Komisji z pewnymi zastrzeżeniami wynikającymi z ograniczeń instytucjonalnych i prawnych związanych z obecną organizacją OLAF-u. Lepsza ochrona praw podstawowych obejmuje umożliwienie osobie, której dotyczy dochodzenie, wniesienia do niezależnego doradcy ds. weryfikacji skargi dotyczącej domniemanego naruszenia praw procesowych tej osoby.

Dyskusja w sprawie reformy będzie kontynuowana w 2009 r. Rozważa się także dalsze uproszczenie i ujednolicenie całego prawodawstwa dotyczącego zwalczania nadużyć finansowych.

Międzynarodowy wymiar ochrony interesów finansowych Wspólnot – współpraca z krajami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi

Wspólnota wspiera współpracę z krajami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi poprzez zawieranie umów międzynarodowych i porozumień administracyjnych w celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty i zwalczania nadużyć finansowych oraz wszelkich innych niezgodnych z prawem działań.

Dwustronne umowy o zwalczaniu nadużyć finansowych

W grudniu 2008 r. Komisja przedstawiła wniosek[19] dotyczący decyzji Rady w sprawie podpisania w imieniu Wspólnoty Europejskiej umowy o współpracy między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi a Księstwem Liechtensteinu w sprawie zwalczania nadużyć finansowych i wszelkich innych nielegalnych działań naruszających ich interesy finansowe. Komisja prowadziła negocjacje na mocy mandatu udzielonego jej w 2006 r. Wniosek dotyczy także uchylania się od podatków bezpośrednich, co w Liechtensteinie nie jest przestępstwem. Strony umowy byłyby zobowiązane do wzajemnego udzielania sobie pomocy w sprawach dotyczących oszustw naruszających przepisy prawa w zakresie podatków bezpośrednich, w tym składania niepełnych deklaracji podatkowych. W świetle konkluzji Rady Europejskiej z dnia 10 lutego 2009 r. i oświadczenia po szczycie G20 z kwietnia 2009 r.[20] negocjacje w sprawie umowy prowadzono zgodnie z najnowszymi osiągnięciami w zakresie ochrony finansów publicznych, tajemnicy bankowej i współpracy podatkowej.

Negocjacje w sprawie umowy z Liechtensteinem poprzedziła umowa o współpracy w sprawie zwalczania nadużyć finansowych między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską[21]. Umowa zawiera przepisy dotyczące pomocy administracyjnej i wzajemnej pomocy prawnej w sprawach karnych w celu ochrony interesów finansowych oraz obejmuje podatki pośrednie (VAT i akcyzę), przestępstwa celne, korupcję i pranie pieniędzy. Do czasu ratyfikacji umowy przez wszystkie państwa członkowskie może być ona stosowana tymczasowo w drodze deklaracji umawiających się stron (umawiająca się strona może stosować umowę w każdym czasie wraz z inną umawiającą się stroną, która złoży taką samą deklarację). W grudniu 2008 r. niektóre państwa członkowskie[22] i Szwajcaria złożyły takie deklaracje, a umowa będzie miała zastosowanie między nimi od dnia 8 kwietnia 2009 r.

Wielostronne umowy antykorupcyjne

Wspólnota Europejska ratyfikowała Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC)[23]. Dlatego też w ramach swoich kompetencji Wspólnota Europejska jest pełnoprawną stroną konwencji i jest jedyną regionalną organizacją integracji gospodarczej posiadającą taki status.

Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji odnosi się głównie do środków zapobiegawczych w sektorze publicznym i prywatnym, takich jak tworzenie organów antykorupcyjnych oraz przejrzystość i rozliczalność w zakresie finansów publicznych. Kolejnym istotnym aspektem jest współpraca międzynarodowa. Wymaga się także, aby strony podejmowały działania wspierające wykrywanie, zamrażanie, zajęcie i konfiskatę dochodów pochodzących z korupcji. Skuteczne odzyskiwanie mienia jest podstawową zasadą konwencji i daje sygnał skorumpowanym urzędnikom, że nie uda im się ukryć nielegalnie uzyskanego majątku.

Akty o charakterze nieprawodawczym: porozumienia administracyjne

W dziedzinie pomocy zewnętrznej OLAF kontynuował, współpracując blisko z zainteresowanymi służbami Komisji, wspieranie wymiany specjalistycznej wiedzy operacyjnej między osobami prowadzącymi dochodzenia w sprawach o nadużycia finansowe a służbami zarządzającymi pomocą finansową w Afryce i nadzorującymi tę pomoc. Osoby zarządzające funduszami i osoby prowadzące dochodzenia nawiązują bliskie kontakty ze służbami krajów otrzymujących fundusze UE, a w miarę możliwości zawierane są z tymi służbami porozumienia dotyczące współpracy administracyjnej[24] w celu poprawy zarządzania funduszami publicznymi i ich kontroli oraz optymalizacji skuteczności pomocy zewnętrznej.

Proces ratyfikacji instrumentów ochrony interesów finansowych

Drugi protokół do Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich[25] wszedł w życie dnia 19 maja 2009 r. po jego ratyfikacji przez Włochy dnia 18 lutego 2009 r. Polska ratyfikowała tę Konwencję i protokoły do niej[26] w 2008 r. W lutym 2008 r. Komisja opublikowała drugie sprawozdanie[27] dotyczące wdrażania przez państwa członkowskie[28] wspomnianych wyżej aktów prawnych. Słowenia zmieniła swój kodeks karny, dodając artykuł dotyczący uznania za przestępstwo nadużyć finansowych na szkodę Wspólnot Europejskich, który to czyn nie był wcześniej wyraźnie określony w prawie słoweńskim jako przestępstwo.

Ochrona euro przed fałszowaniem

W grudniu 2008 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła cztery wnioski Komisji[29] w celu wzmocnienia ochrony euro przed fałszowaniem. Nowe przepisy nakładają na instytucje finansowe obowiązek dopilnowania, by sprawdzana była autentyczność banknotów i monet przed ich ponownym wprowadzeniem do obiegu. Równocześnie w celu zminimalizowania ryzyka pomyłki między medalami / żetonami a autentycznymi monetami euro uściślono dodatkowo, których wzorów nie można reprodukować na medalach i żetonach.

Na poziomie operacyjnym Komisja we współpracy z państwami członkowskimi, Europejskim Bankiem Centralnym i Europolem kontynuowała zarządzanie programem Perykles dotyczącym szkolenia i pomocy technicznej w zakresie zwalczania fałszowania pieniądza. W ramach budżetu na 2008 r. rozpoczęto jedenaście działań i zaangażowano ponad 90 % budżetu na 2008 r. wynoszącego 1 mln EUR. Większość subsydiowanych projektów była związana z działalnością szkoleniową i obejmującą wymianę pracowników z udziałem uczestników z większości państw członkowskich i niektórych krajów trzecich. Celem było podniesienie świadomości w zakresie fałszowania banknotów i monet, zapewnienie uczestnikom szkolenia technicznego i wymiana najlepszych praktyk.

Całkowita liczba sfałszowanych monet euro wycofanych z obiegu w 2008 r. wyniosła 195 900 i zmniejszyła się z 211 100 w roku poprzednim (-7 %). Sukces ten jest wynikiem wspólnych wysiłków Komisji Europejskiej i organów państw członkowskich mających na celu wycofanie z obiegu sfałszowanych monet i podkreśla potrzebę stosowania przez wszystkie państwa członkowskie metod odpowiednich do tego celu.

Postęp w obszarze ceł

Wzajemna pomoc w pierwszym filarze

Dzięki przyjęciu rozporządzenia (WE) nr 766/2008[30] z dnia 9 lipca 2008 r. osiągnięto istotny postęp w zakresie wzajemnej pomocy. Akt ten zmienia rozporządzenie Rady (WE) nr 515/97[31] w sprawie wzajemnej pomocy w zakresie ceł i rolnictwa. Nowe przepisy rozszerzają obecną wymianę informacji dotyczących podejrzewanych nadużyć finansowych na systematyczne przekazywanie wcześniej określonych informacji handlowych i ustanawiają bazę danych rejestru celnego dla celów identyfikacyjnych (FIDE), która obejmuje dokumentację dochodzeniową i pomaga państwom członkowskim lepiej koordynować ich kontrole, wykrywać podejrzane przypadki przemieszczania towarów i środki transportu oraz gromadzić informacje w „europejskiej bazie danych”. Baza danych FIDE jest w pełni operacyjna od dnia 15 września 2008 r.

Zmodernizowany kodeks celny[32] wszedł w życie w czerwcu 2008 r. Wprowadzono tym samym gruntowną reformę wspólnotowych przepisów i procedur celnych oraz uproszczono je i nadano im formę elektroniczną. Zmodernizowany kodeks celny zacznie funkcjonować, gdy jego przepisy wykonawcze będą gotowe i wejdą w życie, ale nie później niż w czerwcu 2013 r.

Zwalczanie przemytu i podrabiania papierosów

Każdego roku nielegalny handel przemyconymi i podrobionymi papierosami powoduje istotne straty dla budżetu UE i budżetów krajowych.

W celu zapobiegania konsekwencjom oraz ich ograniczania Komisja, która uprzednio zawarła dwie umowy z producentami wyrobów tytoniowych – Philip Morris International i Japan Tobacco International[33] – w 2008 r. aktywnie uczestniczyła w dwóch sesjach międzyrządowej instytucji negocjującej, podczas których prowadzono negocjacje w sprawie projektu protokołu do Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu, dotyczącego zwalczania nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi. Negocjacje są w toku i mają na celu uzgodnienie normy określającej powszechne obowiązki w zakresie śledzenia i wykrywania oraz opracowanie szczególnych ram współpracy organów celnych i sądowych.

NAJWAżNIEJSZE śRODKI ADMINISTRACYJNE PODJęTE PRZEZ KOMISJę W ZAKRESIE PRZEJRZYSTOśCI I ZAPOBIEGANIA NADUżYCIOM FINANSOWYM

Środki służące przejrzystości

W ramach europejskiej inicjatywy na rzecz przejrzystości[34] Komisja uzyskała wsparcie Rady i Parlamentu Europejskiego na rzecz pełnego ujawnienia informacji dotyczących beneficjentów funduszy UE.

Większą częścią funduszy UE (niemal 80 %) zajmują się administracje krajowe i dlatego to na nich spoczywa obowiązek publikowania nazwisk lub nazw beneficjentów. Obowiązek ten odnosi się do wspólnej polityki rolnej, działań strukturalnych, w tym Funduszu Spójności, oraz do Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców.

Komisja Europejska zarządza także dotacjami i zamówieniami publicznymi w wysokości około 20 % budżetu UE w takich dziedzinach jak badania naukowe, kształcenie i szkolenia, sieci transportowe i energetyczne. Na mocy art. 30 ust. 3 zmienionego rozporządzenia finansowego z 2006 r.[35] Komisja jest zobowiązana do publikowania nazwisk lub nazw beneficjentów. Aby spełnić ten wymóg prawny, w 2008 r. Komisja stworzyła nowy centralny system przejrzystości finansowej ułatwiający dostęp do skonsolidowanych informacji, które przedtem były publikowane na stronach internetowych poszczególnych departamentów Komisji. Obecna wersja obejmuje pomoc wynoszącą łącznie około 10 mld EUR, ale system zostanie rozszerzony na własne wydatki administracyjne Komisji. Specjalna wyszukiwarka umożliwia dostęp do danych dotyczących beneficjentów pomocy zewnętrznej.

W dniu 17 grudnia 2008 r. przyjęto rozporządzenie Komisji nr 1302/2008[36] w sprawie centralnej bazy danych o wykluczeniach. Ustanawia ono centralną bazę danych („bazę danych o wykluczeniach”), o której mowa w art. 95 rozporządzenia finansowego, zawierającą szczegółowe dane o kandydatach i oferentach podlegających wykluczeniu zgodnie z opisem zawartym w art. 93 i 94 rozporządzenia finansowego (na przykład jeżeli ogłosili upadłość lub są winni poważnego wykroczenia zawodowego). Informacje te są dostępne dla wszystkich jednostek zarządzających funduszami UE.

W dniu 16 grudnia 2008 r. przyjęto zmienioną decyzję Komisji nr 2008/969/WE, Euratom[37] w sprawie systemu wczesnego ostrzegania (SWO) do użytku wewnętrznego Komisji i agencji wykonawczych. Ustanawia ona SWO dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej i każdego innego funduszu zarządzanego przez Wspólnoty. SWO jest narzędziem informacji wewnętrznej pomagającym Komisji zidentyfikować osoby prawne, z którymi wiąże się ryzyko finansowe lub inny rodzaj ryzyka, a tym samym umożliwiającym Komisji podjęcie wszelkich niezbędnych środków ostrożności.

Dalsze starania na rzecz usprawnienia systemów zarządzania i kontroli oraz postępy w zakresie pozytywnego poświadczenia wiarygodności (DAS)

W styczniu 2006 r. przyjęto Plan działania Komisji na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej[38] zgodnie ze strategicznym celem Komisji José Manuela Barrosa dotyczącym uzyskania pozytywnego poświadczenia wiarygodności (DAS) od Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Plan ten odzwierciedlał zalecenia Trybunału Obrachunkowego zawarte w opinii nr 2/2004[39] i ustanawiał szesnaście konkretnych działań. Plan działania został w pełni wdrożony, a jego wpływ w terenie zaczyna być już widoczny.

W grudniu 2008 r. w ramach planu działania Komisja przedstawiła komunikat dotyczący dopuszczalnego ryzyka błędów[40]. Przy utrzymaniu polityki braku tolerancji dla nadużyć finansowych przyjęcie podejścia dopuszczalnego ryzyka oznacza określenie poziomów, do których można racjonalnie oczekiwać ograniczenia błędów przez Komisję i jej partnerów wdrażających, w tym państwa członkowskie, poprzez skuteczne wykorzystanie zasobów kontrolnych. Decyzję tę musi podjąć organ prawodawczy, a celem komunikatu jest wznowienie dyskusji na ten temat z Parlamentem Europejskim i Radą. W komunikacie zdefiniowano pojęcie dopuszczalnego ryzyka i przedstawiono przykłady z dwóch kluczowych obszarów wydatków – EFRR i EFRROW – oraz dokonano pierwszej oceny dopuszczalnego ryzyka dla tych obszarów. Obecnie przy ocenie legalności i prawidłowości operacji leżących u podstaw rachunków Trybunał Obrachunkowy stosuje poziom istotności wynoszący 2 % w odniesieniu do wszystkich obszarów polityki. Analiza Komisji wskazuje, że poziom istotności równy 2 %, stosowany obecnie przez Trybunał Obrachunkowy w rocznym poświadczeniu wiarygodności, może być niewłaściwym środkiem w ramach opłacalnej strategii kontroli w niektórych obszarach polityki. Oznacza to, że dla każdego obszaru polityki trzeba będzie oddzielnie przeprowadzać analizę i podejmować decyzję w odniesieniu do dopuszczalnego ryzyka błędów.

Sprawozdania Trybunału Obrachunkowego za rok 2006 i 2007 wykazują, że poziom błędów w przypadku działań strukturalnych pozostaje wysoki. Opierając się głównie na zaleceniach Trybunału Obrachunkowego zawartych w jego rocznym sprawozdaniu za 2006 r. i opinii nr 6/2007[41], w których podkreślono słabości dzielonego zarządzania funduszami strukturalnymi w państwach członkowskich, w dniu 19 lutego 2008 r. Komisja przedstawiła plan działania[42] na rzecz umocnienia nadzoru Komisji nad działaniami strukturalnymi w ramach zarządzania dzielonego i rozwiązania w ten sposób problemu wysokiego poziomu błędów w zwrotach wydatków w ramach działań strukturalnych oraz niedociągnięć w systemach zarządzania i kontroli państw członkowskich.

Podstawowym celem Komisji jest zwiększenie skuteczności kontroli prowadzonych przez państwa członkowskie oraz audytów Komisji, aby zapewnić jak najniższy poziom resztowego ryzyka błędów do czasu zamknięcia programów i projektów z okresu 2000–2006. W latach 2007–2013 działania zapobiegawcze zapewnią skuteczne funkcjonowanie systemów państw członkowskich od początku wdrażania programu lub też jak najwcześniejsze wykrycie ewentualnych niedociągnięć. W lutym 2009 r. Komisja przedstawiła Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu sprawozdanie[43] z realizacji planu działania w 2008 r.

W odniesieniu do wydatków bezpośrednich Komisji służby audytu wewnętrznego Komisji (IAS) przeprowadziły audyty w obszarze zamówień publicznych, w tym usług technologii informacyjnych i programów dotacji. W sprawozdaniach IAS zauważono pewną poprawę w systemach kontroli wewnętrznej Komisji. Szczegółowe informacje można znaleźć w rocznym sprawozdaniu dla organu udzielającego absolutorium w sprawie audytów wewnętrznych przeprowadzonych w 2008 r.

Wspólna strategia zapobiegania nadużyciom finansowym w ramach działań strukturalnych

W oparciu o zalecenie z audytu IAS Komisja stworzyła wspólną strategię zapobiegania nadużyciom finansowym dla EFRR, EFS i Funduszu Spójności. Dokument ten określa działania w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym zmierzające do osiągnięcia celów zarówno w dziedzinie oceny ryzyka, jak i wiedzy na temat nadużyć finansowych. Komisja zrealizowała już niektóre z tych działań, w tym seminarium w Brukseli dla instytucji zarządzających i płatniczych oraz spotkanie „The Homologues Group” (audytorów krajowych i wspólnotowych) w Cardiff w październiku 2008 r.

Program Herkules II

Celem programu Herkules II jest wspieranie działań mających na celu ochronę interesów finansowych Wspólnot. W odniesieniu do okresu 2007–2013 budżet programu zwiększono o 6 mln EUR rocznie w celu sfinansowania zakupu sprzętu oraz działań szkoleniowych służących zwalczaniu przemytu papierosów. Wzrost ten jest także wynikiem udostępnienia dodatkowych środków[44] w ramach umów o zwalczaniu przemytu zawartych z producentami wyrobów tytoniowych – PMI i JTI (zob. pkt 2.2.2).

W 2008 r. wsparcie otrzymało 10 działań badawczych w dziedzinie prawa, 9 projektów szkoleniowych i 25 projektów pomocy technicznej, a przeznaczone środki budżetowe w wysokości 13,8 mln EUR zostały zaangażowane w całości.

Współpraca z państwami członkowskimi w zwalczaniu nadużyć finansowych i nieprawidłowości

Niniejszy rozdział opiera się na odpowiedziach państw członkowskich na pytania zawarte w kwestionariuszu[45] i przedstawia ogólny przegląd zmian sytuacji prawodawczej i instytucjonalnej w państwach członkowskich w 2008 r. oraz krajowych struktur zwalczania nadużyć finansowych wyznaczonych do współpracy z OLAF-em w związku z kontrolami na miejscu. Dotyczy on także niektórych aspektów zgłaszania nieprawidłowości przez państwa członkowskie.

Inicjatywy instytucjonalne i prawodawcze podjęte przez niektóre państwa członkowskie w 2008 r. w celu ochrony interesów finansowych UE

Belgia ustanowiła organ kolegialny ds. zwalczania nadużyć finansowych, w tym oszustw podatkowych. Zjednoczone Królestwo utworzyło krajowy strategiczny organ ds. zwalczania nadużyć finansowych (NFSA), którego działalność nie jest regulowana ustawowo i którego priorytetami są skuteczniejsze odstraszanie oszustów poprzez rygorystyczne egzekwowanie prawa przez różne organy i reakcję regulacyjną oraz budowanie większego zaufania społecznego w odniesieniu do reakcji na nadużycia finansowe.

Niektóre państwa członkowskie[46] przyjęły lub zmieniły prawodawstwo krajowe dotyczące zarządzania funduszami UE i procedur udzielania zamówień publicznych w celu zapewnienia większej przejrzystości procedur administracyjnych i lepszej kontroli finansowej. Za 2008 r. Szwecja po raz pierwszy przedstawi krajowe poświadczenie zarządzania funduszami UE, zapewniające istnienie ram kontroli wewnętrznej i zadowalającą kontrolę wewnętrzną funduszy UE zarządzanych we współpracy z Komisją.

Malta przyjęła krajową strategię zwalczania nadużyć finansowych i korupcji mającą na celu stworzenie ram prawnych, instytucjonalnych i operacyjnych. Republika Czeska przyjęła krajową strategię ochrony interesów finansowych UE i uzupełniający ją plan działania.

Niektóre państwa członkowskie[47] przyjęły przepisy i zasady w celu zwalczania oszustw związanych z podatkiem VAT i poprawy koordynacji działań prowadzonych przez odpowiednie organy krajowe w tej dziedzinie.

Grecja przyjęła ustawę o zapobieganiu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu oraz ich eliminowaniu, a także inne przepisy. Podobnie Cypr zastąpił wszystkie swoje wcześniejsze ustawy z lat 1996–2004 nowo przyjętą ustawą o zwalczaniu prania pieniędzy.

W dziedzinie nieprawidłowości i odzyskiwania kilka państw członkowskich[48] przyjęło nowe środki w celu identyfikacji i zgłaszania nieprawidłowości oraz wzmocniło procedury i mechanizmy odzyskiwania nadmiernych płatności.

Łotwa zmieniła swoje prawo karne w zakresie określania odpowiedzialności za świadome rozpowszechnianie nieprawdziwych danych lub informacji o stanie łotewskiego systemu finansowego.

Państwa członkowskie zgłosiły kilka innych przypadków zmian prawodawczych lub administracyjnych[49], które wprowadzono w 2008 r. Zostały one przyjęte z inicjatywy państw członkowskich, a nie w celu transpozycji przepisów wspólnotowych.

Organy krajowe wyznaczone do współpracy z OLAF-em w zwalczaniu nadużyć finansowych

Artykuł 4 rozporządzenia WE 2185/96[50] wymaga od OLAF-u przygotowania i przeprowadzenia kontroli na miejscu w ścisłej współpracy z właściwymi organami zainteresowanego państwa członkowskiego. Dlatego też niezwykle istotna jest uprzednia identyfikacja właściwego organu krajowego.

W przypadku wspólnej polityki rolnej i funduszy strukturalnych, w odniesieniu do których istnieją uzgodnienia dotyczące zarządzania dzielonego (między Komisją a państwami członkowskimi), wyraźne wyznaczenie właściwych organów ułatwiło przeprowadzanie kontroli na miejscu. W odniesieniu do wydatków bezpośrednich brak jasności w wyznaczeniu właściwych organów i linii rozgraniczających w państwach członkowskich prowadzi jednak do utrudnień w stosowaniu rozporządzenia nr 2185/96.

W rezolucji z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot[51] Parlament Europejski także wezwał do zwiększenia dostępu do informacji o właściwych organach krajowych. Otrzymane informacje posłużą także do poprawy wdrażania rozporządzenia nr 2185/96 i identyfikacji luk prawnych w celu ewentualnego ujednolicenia prawodawstwa w zakresie zwalczania nadużyć finansowych[52].

Centralny organ koordynujący

Większość państw członkowskich[53] zgłosiła, że posiada centralne organy koordynujące odpowiedzialne za wsparcie operacyjne OLAF-u i że OLAF może się z nimi kontaktować podczas przeprowadzania kontroli na miejscu. W niektórych państwach członkowskich[54] funkcje centralnego organu koordynującego pełni jednostka koordynująca zwalczanie nadużyć finansowych (AFCOS), podczas gdy w innych[55] wyznaczono do tego celu inny organ krajowy. Niektóre państwa członkowskie[56] wskazały, że zależnie od rodzaju środków finansowych (np. fundusze, cła lub podatki) można się kontaktować z jednym lub z większą liczbą organów koordynujących.

Ponadto państwa członkowskie[57] wskazały, że uprawnienia i obowiązki tych organów koordynujących obejmują głównie informowanie Komisji o nieprawidłowościach i kontaktowanie OLAF-u z właściwym krajowym organem dochodzeniowym. W niektórych państwach członkowskich[58] wyznaczony organ posiada także różne uprawnienia dochodzeniowe (np. przesłuchiwanie podmiotów gospodarczych, dostęp do dokumentów i pomieszczeń, prowadzenie przeszukań i zajmowanie mienia, dostęp do informacji o toczących się dochodzeniach karnych i administracyjnych, śledzenie osób, rozmów telefonicznych i korespondencji), które mogą być wykorzystane do wspierania dochodzeń i kontroli na miejscu prowadzonych przez OLAF.

Ponadto Królestwo Niderlandów, Portugalia i Słowenia poinformowały, że wyznaczony przez nie organ działa na podstawie rocznego programu. Natomiast Włochy, Niderlandy, Polska i Zjednoczone Królestwo stwierdziły, że ich organ jest zobowiązany do sporządzania sprawozdań dotyczących celów jego działań monitorujących.

Organy krajowe , których zakres zadań obejmuje obszar wydatków bezpośrednich

Należy także wyjaśnić, czy w państwach członkowskich istnieje jeden organ w obszarze wydatków bezpośrednich, z którym OLAF może się kontaktować w przypadku kontroli na miejscu.

Kilka państw członkowskich[59] (nieposiadających jednostki koordynującej zwalczanie nadużyć finansowych) zgłosiło, że posiadają jeden organ, z którym można się kontaktować. W większości przypadków nie jest to organ administracyjny, lecz organ ścigania działający w oparciu o ustaloną podstawę prawną.

Poza informowaniem Komisji o nieprawidłowościach i kontaktowaniem OLAF-u z innymi właściwymi organami dochodzeniowymi wyznaczony organ w niektórych państwach członkowskich[60] posiada różne uprawnienia dochodzeniowe, takie jak wspomniane powyżej, które mogą być wykorzystane do wspierania dochodzeń i kontroli na miejscu prowadzonych przez OLAF w dziedzinie wydatków bezpośrednich.

Zgłaszanie nieprawidłowości

Na mocy prawodawstwa wspólnotowego[61] państwa członkowskie mają obowiązek powiadomić Komisję o podejrzewanych nadużyciach finansowych i innych nieprawidłowościach, które są przedmiotem pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego. W odniesieniu do wydatków zgłoszenie to dotyczy rolnictwa, działań strukturalnych i funduszy przedakcesyjnych, a w odniesieniu do dochodów – sektora zasobów własnych. Państwa członkowskie muszą informować Komisję o wszystkich nieprawidłowościach na kwotę przekraczającą 10 000 EUR[62].

Przeprowadzana przez Komisję analiza i statystyczna ocena nieprawidłowości zależy od dokładności, kompletności, jakości i terminowego przekazania zgłoszeń przez państwa członkowskie. W tych obszarach organy krajowe nadal się różnią, chociaż dzięki harmonizacji stosowanych przez nie metod zgłaszania dokonano pewnych ulepszeń.

W niniejszym rozdziale przeanalizowano praktyki państw członkowskich w zakresie zgłaszania nieprawidłowości pod kątem trzech aspektów: terminowego zgłaszania nieprawidłowości, szacowania ich wpływu finansowego i klasyfikacji nieprawidłowości. Zwrócono się do państw członkowskich o przedstawienie informacji dotyczących rolnictwa, funduszy strukturalnych i funduszy przedakcesyjnych. Obszary te wskazano zatem poniżej w odpowiednich przypadkach.

Terminowe zgłaszanie nieprawidłowości w sektorach rolnictwa i działań strukturalnych

Zgodnie ze sprawozdaniem dotyczącym ochrony interesów finansowych – Zwalczanie nadużyć finansowych – za 2007 r. w ostatnich latach odnotowano poprawę w zakresie terminowego zgłaszania nieprawidłowości, mimo że okres upływający między wykryciem nieprawidłowości a jej zgłoszeniem pozostaje znaczny.

Na mocy prawodawstwa wspólnotowego państwa członkowskie mają obowiązek zgłoszenia wszystkich nieprawidłowości nie później niż dwa miesiące po zakończeniu kwartału, w którym nieprawidłowość była przedmiotem pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub po uzyskaniu nowej informacji o zgłoszonej nieprawidłowości. Okres między wykryciem a zgłoszeniem nieprawidłowości nie powinien przekraczać pięciu miesięcy.

W 2007 r. w sektorze rolnictwa tylko 33 % nieprawidłowości zgłoszono w ustalonym terminie, podczas gdy w 2008 r. odsetek ten wyniósł 84 %. W 2007 r. średni czas między wykryciem a zgłoszeniem nieprawidłowości wyniósł 1,2 roku. W 2008 r. z powodu wprowadzenia nowych formularzy elektronicznych nie monitorowano tego okresu.

W 2007 r. w przypadku działań strukturalnych terminowo zgłoszono 75 % nieprawidłowości, podczas gdy w 2008 r. odsetek ten wyniósł 86 %. W 2007 r. okres między wykryciem a zgłoszeniem nieprawidłowości wyniósł 0,9 roku a w 2008 r. – 1,1 roku.

Zarówno w przypadku rolnictwa, jak i działań strukturalnych państwa członkowskie podały wiele powodów późnego zgłaszania nieprawidłowości.

Kilka państw członkowskich[63] wskazało na złożoność krajowych procedur administracyjnych oraz na spóźnione zgłaszanie nieprawidłowości przez instytucje pośredniczące. Niekiedy zgłaszanie nieprawidłowości utrudnia struktura samej instytucji zgłaszającej/zarządzającej[64] złożona z wielu warstw administracyjnych. W innych przypadkach nieprawidłowości nie są zgłaszane do czasu, gdy organ administracyjny upewni się, że dane okoliczności stanowią nieprawidłowość i że procedury odzyskiwania są już w toku lub że podjęto decyzję administracyjną[65]. Republika Czeska, Węgry i Zjednoczone Królestwo (Szkocja) wskazały, że postępowanie odwoławcze i ponowne rozpatrzenie może czasami powodować opóźnienia w procedurze zgłaszania, podczas gdy dwa inne państwa członkowskie[66] zauważyły, że różne interpretacje pojęć „nieprawidłowość” i „wstępne zgłoszenie” przez organy krajowe też mogą powodować spóźnione zgłaszanie nieprawidłowości.

Jako inne powody podawano nieodpowiednie wsparcie w zakresie technologii informacyjnych[67], niedostateczne przeszkolenie lub braki kadrowe[68]. Opóźnienia mogą też wynikać z niestosowania systemu AFIS[69].

W celu poprawy terminowości zgłaszania nieprawidłowości większość państw członkowskich podjęło środki mające na celu zaostrzenie krajowych procedur administracyjnych[70], w tym przyjęcie wewnętrznych zasad lub wytycznych. Inne środki mają na celu poprawę przepływu pracy w relacjach z instytucjami pośredniczącymi[71] (upomnienia, posiedzenia ad hoc, wymiana informacji między różnymi instytucjami i bezpośredni kontakt z jednostkami, które informują o nieprawidłowościach z opóźnieniem). Wiele państw członkowskich organizuje regularne szkolenia dla pracowników[72].

W 2008 r. Zjednoczone Królestwo (Szkocja) zakończyło ośmiomiesięczny niezależny przegląd procedury odwoławczej. Węgry opracowały wytyczne dotyczące zgłaszania nieprawidłowości, które są zgodne z systemem AFIS. Włochy sporządziły wstępne dokumenty administracyjne i sądowe ustanawiające obowiązek zgłaszania nieprawidłowości. Polska opracowała wykaz dokumentów, które można uznać za pierwsze ustalenia administracyjne.

Szacowanie finansowego wpływu nieprawidłowości

Rozporządzenia sektorowe regulujące zgłaszanie nieprawidłowości do Komisji wymagają także od państw członkowskich przeprowadzenia oceny i zgłoszenia finansowego wpływu nieprawidłowości.

W wielu przypadkach jest on trudny do oceny, ponieważ należy uwzględnić wiele czynników. Mogą one obejmować niekompletne informacje w czasie przeprowadzania oceny lub brak z góry ustalonego zestawu kryteriów stanowiących pomoc dla osoby oceniającej w ustaleniu wpływu finansowego nieprawidłowości.

Zarówno w przypadku sektora rolnictwa, jak i sektora działań strukturalnych wiele państw członkowskich[73] przyjęło wytyczne dotyczące oceny indywidualnego, finansowego wpływu nieprawidłowości. Spośród państw członkowskich otrzymujących wsparcie z funduszy przedakcesyjnych siedem[74] posiada takie wytyczne. Głównym stosowanym kryterium jest nieprawidłowa kwota mająca wpływ na budżet Wspólnoty, która ma zostać wypłacona lub została nienależnie wypłacona[75]. Innym kryterium jest kwalifikowalność wydatków określonych we wniosku o płatność[76]. Stosuje się też dodatkowe kryteria dotyczące samej nieprawidłowości: skala i waga nieprawidłowości, istnienie zamierzonego/świadomego zachowania, kategoria/charakter nieprawidłowości, wcześniejsze występowanie nieprawidłowości. Innymi kryteriami[77] – w szczególności w sektorze działań strukturalnych – mogą być: naruszenie przepisu prawnego, rodzaj projektu i wydatków, praktyka stosowana w ramach nieprawidłowości, kary mające zastosowanie w przypadku niespełnienia wymogów określonych w aktach prawnych lub wpływ, jaki nieprawidłowość może mieć na inne finansowane projekty w przypadku tego samego beneficjenta[78].

Jeżeli kilka odrębnych nieprawidłowości mających wpływ finansowy poniżej progu zgłaszania dotyczy tego samego beneficjenta prowadzącego co najmniej jeden projekt w ramach tego samego programu/środka, wiele państw członkowskich zgłasza ten fakt OLAF-owi[79]. Państwa członkowskie wykorzystują też informacje dotyczące nieprawidłowości do celów analizy ryzyka[80]. Ponadto państwa członkowskie zaznaczyły, że w przypadkach gdy nieprawidłowość, której wpływ finansowy oszacowano wstępnie jako przewyższający próg zgłaszania, po ponownym obliczeniu nie przekracza tego progu, Komisja otrzyma informację o każdym takim zmniejszeniu.

Klasyfikacja nieprawidłowości

Państwa członkowskie mają obowiązek klasyfikowania nieprawidłowości w szczegółowych kategoriach – nieprawidłowość[81], podejrzewane nadużycie finansowe[82] i nadużycie finansowe[83].

Zgodnie ze sprawozdaniem dotyczącym ochrony interesów finansowych Wspólnot za 2007 r. w sektorze rolnictwa państwa członkowskie sklasyfikowały tylko 68 % zgłoszonych nieprawidłowości, podczas gdy w przypadku działań strukturalnych odsetek ten wyniósł 67 %, a w przypadku funduszy przedakcesyjnych 57 %.

Mimo że większość państw członkowskich stosunkowo łatwo odróżnia nieprawidłowość od stwierdzonego nadużycia finansowego, niektórym większą trudność sprawia zidentyfikowanie przypadków podejrzewanego nadużycia finansowego z powodu trudności w określeniu oszukańczego lub zamierzonego zachowania[84]. Trudności w klasyfikowaniu nieprawidłowości wynikają z niewystarczających informacji lub dowodów, którymi organy dysponują na wczesnym etapie postępowania[85] lub z ograniczonego doświadczenia praktycznego, lub też braku wiedzy specjalistycznej wśród pracowników zajmujących się nieprawidłowościami[86]. Klasyfikację utrudniają także przeciągające się postępowania administracyjne i sądowe[87], ponieważ może zaistnieć potrzeba ponownego sklasyfikowania nieprawidłowości przypisanej pierwotnie do określonej kategorii.

W przypadku rolnictwa państwa członkowskie[88] stwierdziły, że klasyfikują nieprawidłowość jako przypadek podejrzewanego nadużycia finansowego, jeżeli wskazują na to ustalenia krajowego systemu zarządzania i kontroli (np. audyty wewnętrzne i zewnętrzne, procedury kontroli wewnętrznej, kontrole na miejscu). W tym samym sektorze tylko dwa państwa członkowskie sklasyfikowałyby nieprawidłowość jako przypadek podejrzewanego nadużycia finansowego, gdyby sprawa została skierowana do sądu. W przypadku funduszy strukturalnych większość[89] państw członkowskich stosuje pierwsze kryterium, a tylko cztery stosują drugie kryterium. Pierwsze kryterium jest także często stosowane w przypadku funduszy przedakcesyjnych.

Odzyskiwanie należności

Zasoby własne

Państwa członkowskie są zobowiązane do odzyskiwania ustalonych kwot, w tym tych, które rejestrowane są we wspólnej bazie danych OWNRES. Kwota do odzyskania w związku z nieprawidłowościami wykrytymi w 2008 r. wynosi około 351 mln EUR.

Może się zdarzyć, że pomimo starań państw członkowskich ustalonej kwoty nie można odzyskać w całości. Wysokość ustalonych kwot może się zmienić w wyniku dodatkowych informacji lub postępowań sądowych. Należność może też zostać uznana za niemożliwą do odzyskania z powodu problemów finansowych dłużnika.

Obecnie stopa odzysku w przypadku nieprawidłowości, które wystąpiły 2008 r., wynosi 37,5 % (około 132 mln EUR). Jest to przeciętna sytuacja wyjściowa, chociaż niższa niż stopa odzysku w poprzednim roku, wynosząca 40 %. W ciągu ostatnich dziesięciu lat stopa odzysku mieściła się w przedziale 40–55 %.

W przypadku gdy nieodzyskanie ustalonej należności nie nastąpiło z winy państwa członkowskiego, może ono wnioskować o anulowanie kwoty niemożliwej do odzyskania. W 2008 r. Komisja odmówiła anulowania, o które wnioskowały państwa członkowskie, w 32 przypadkach na łączną kwotę około 17,4 mln EUR, ponieważ uznała, że nieodzyskanie nastąpiło z winy państwa członkowskiego.

Ponadto stwierdzono odpowiedzialność finansową niektórych państw członkowskich na łączną kwotę ponad 43 mln EUR, ponieważ nie ustaliły one długu celnego w przypadkach, w których powinny były to zrobić.

Rolnictwo

W art. 32 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 przewidziano mechanizm automatycznego rozliczania nienależnie wypłaconych a nieodzyskanych kwot. Jeżeli państwo członkowskie nie odzyska od beneficjenta nienależnie wypłaconej kwoty w terminie czerech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego (lub w terminie ośmiu lat, jeżeli odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądem krajowym), 50 % nieodzyskanej kwoty obciąża budżet państwa członkowskiego w ramach rocznego rozliczenia finansowego EFRG i EFRROW. Nawet po zastosowaniu tego mechanizmu państwa członkowskie są zobowiązane do kontynuowania procedury odzyskania należności i wpłacenia 50 % odzyskanej kwoty do budżetu wspólnotowego. Jeżeli państwo członkowskie nie wywiązuje się z tego obowiązku z należytą starannością, Komisja może zdecydować o jego obciążeniu całą kwotą pozostałą do odzyskania.

Począwszy od roku budżetowego 2008, jeżeli nienależne płatności wynikają z błędów administracyjnych popełnionych przez organy krajowe, całą przedmiotową kwotę odpisuje się z rocznego sprawozdania finansowego zainteresowanych agencji płatniczych, a tym samym wyłącza się ją z finansowania wspólnotowego.

W przypadku EFRG mechanizm ten zastosowano po raz drugi w decyzji w sprawie rozliczenia rachunków za rok budżetowy 2007[90], w której rozliczono wszystkie zaległe przypadki nieodzyskania z 2003 r. lub 1999 r. (przypadki sprzed odpowiednio 4 lub 8 lat), obciążając państwa członkowskie kwotą 131,4 mln EUR. W odniesieniu do agencji płatniczych, których rachunki za 2007 r. wyłączono z decyzji w sprawie rozliczenia, państwa członkowskie obciążono kolejną kwotą 0,05 mln EUR w późniejszej decyzji[91], a do obciążenia pozostaje jeszcze kwota 6,2 mln EUR.

W odniesieniu do roku budżetowego 2008 państwa członkowskie odzyskały 108 mln EUR, 32,2 uznano za niemożliwe do odzyskania a kwota pozostała do odzyskania od beneficjentów na koniec roku budżetowego wyniosła 1 246 mln EUR w przypadku EFRG. Konsekwencje finansowe nieodzyskania dotyczącego przypadków z 2004 r. lub 2000 r. zostały ustalone zgodnie ze wspomnianą powyżej zasadą „50-50”, tzn. w decyzji w sprawie rozliczenia rachunków za rok budżetowy 2008 przyjętej przez Komisję dnia 29 kwietnia 2009 r.[92] państwa członkowskie obciążono kwotą 31,4 mln EUR. Dalsze obciążenie kwotą 0,8 mln EUR będzie przedmiotem późniejszych decyzji. Dzięki mechanizmowi rozliczania opartemu na zasadzie „50-50”, który stosowano w ostatnich latach, obciążając państwa członkowskie częścią nieodzyskanych kwot, kwota pozostała do odzyskania na rzecz budżetu UE zmniejszyła się do około 900 mln EUR.

W odniesieniu do EFRROW i przejściowych środków rozwoju obszarów wiejskich przedstawiony powyżej mechanizm rozliczania nie był jeszcze stosowany. W przypadku tych funduszy kwota pozostała do odzyskania na koniec roku budżetowego 2008 wynosiła 7,9 mln EUR. Podczas roku budżetowego 2008 odzyskano 17,2 mln EUR, a 0,2 mln EUR uznano za niemożliwe do odzyskania.

Fundusze strukturalne

W przypadku funduszy strukturalnych odzyskanie od beneficjentów kwot nienależnie wypłaconych na skutek nieprawidłowości lub nadużycia finansowego również należy do państw członkowskich. Kwoty te mogą być odzyskane na poziomie Komisji przez zmniejszenie lub anulowanie wkładu finansowego.

Programy współfinansowane z funduszy strukturalnych są wieloletnie i opierają się na płatnościach pośrednich. Odzyskanie kwot nienależnie wypłaconych może mieć miejsce przed zamknięciem programu lub po jego zamknięciu. Dla okresu programowania 1994–1999 termin składania wniosków o płatność końcową z Komisji upływał w dniu 31 marca 2003 r. W tym okresie Wspólnota współfinansowała około 1 000 programów na łączną kwotę około 159 mld EUR[93]. Służby zatwierdzające i zarządzające Komisji, wspierane przez OLAF, odpowiadają za administracyjne i finansowe działania następcze po zamknięciu programów.

W odniesieniu do okresu programowania 1994–1999 państwa członkowskie zgłosiły 11 035 przypadków nieprawidłowości (62 w 2008 r.), których szacunkowy wpływ finansowy na wkład wspólnotowy wyniósł 1,51 mld EUR[94] (10,95 mln EUR w odniesieniu do przypadków zgłoszonych w 2008 r.).

Spośród nich 5 944 sprawy zostały zamknięte ostatecznie na poziomie Komisji, a kwota 697 mln EUR została uwzględniona podczas płatności końcowej, umorzona po zamknięciu lub zwrócona do budżetu wspólnotowego. Państwa członkowskie poinformowały, że w kolejnych 861 przypadkach zakończono postępowania administracyjne i sądowe na poziomie krajowym, a ich wpływ finansowy wyniósł 59 mln EUR w odniesieniu do tego samego okresu. Komisja rozpoczęła procedury uzgadniania sald w celu zamknięcia tych spraw.

W 2008 r. Komisja przyjęła trzy decyzje dotyczące sposobu traktowania 24 przypadków nieprawidłowości, w których zainteresowane państwa członkowskie zwróciły się do Komisji o poniesienie przez nią konsekwencji finansowych z tytułu kwot niemożliwych do odzyskania. Jedna decyzja dotycząca 20 przypadków finansowanych przez IFOR na kwotę 3 851 988 EUR i dwie decyzje dotyczące EFS na kwotę 120 359 EUR obciążyły budżet wspólnotowy.

W odniesieniu do okresu programowania 2000–2006 państwa członkowskie zgłosiły do tej pory 15 574 przypadki nieprawidłowości (3 791 w 2008 r.), których wpływ finansowy na wkład wspólnotowy wyniósł około 2,30 mld EUR (516,3 mln EUR w odniesieniu do przypadków zgłoszonych w 2008 r.).

Państwa członkowskie poinformowały Komisję, że w przypadku 7 389 spraw zakończono postępowania administracyjne lub sądowe na poziomie krajowym i że odzyskano kwotę około 704 mln EUR.

Na koniec 2008 r. łączna kwota korekt finansowych dotyczących okresów programowania 1994–1999 i 2000–2006 wyniosła odpowiednio 1 995 mln EUR (414 mln EUR w 2008 r.) i 3 313 mln EUR (1 173 mln EUR w 2008 r.). Wynikają one z audytów przeprowadzonych przez Komisję i kontroli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, dochodzeń przeprowadzonych przez OLAF i procedury zamknięcia obu okresów programowania. Obejmują wydatki, których dotyczą nieprawidłowości i które z tego powodu muszą zostać wyłączone ze współfinansowania z budżetu UE. Dodatkowo państwa członkowskie także dokonują korekt w następstwie swoich własnych kontroli lub audytów przeprowadzonych przez Komisję i kontroli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Nie są one rejestrowane w systemie rachunkowości Komisji, ale państwa członkowskie przekazują Komisji informacje na ten temat raz do roku.

Wydatki bezpośrednie

W obszarach, w których instytucje wspólnotowe bezpośrednio zarządzają środkami, są one bezpośrednio odpowiedzialne za odzyskiwanie nienależnie wypłaconych kwot bez interwencji państw członkowskich. Rozporządzenie finansowe i przepisy wykonawcze do tego rozporządzenia przewidują różne etapy procedury odzyskiwania:

– oszacowanie i ustalenie należności przez urzędnika zatwierdzającego (który musi dopilnować, aby wierzytelność była pewna, dotyczyła ustalonej kwoty i była wymagalna),

– sporządzenie nakazu odzyskania środków (instrukcja wydana przez urzędnika zatwierdzającego dla księgowego w celu przeprowadzenia odzyskania), a następnie noty obciążeniowej dla dłużnika oraz

– odzyskanie przez księgowego, który w miarę możliwości przeprowadzi odzyskanie przez kompensację, jeżeli dłużnik ma względem Wspólnot wierzytelność pewną, dotyczącą ustalonej kwoty i wymagalną.

Jeżeli po wysłaniu upomnień i wezwań do zapłaty dłużnik nie uregulował należności, a księgowy nie był w stanie odzyskać należnej kwoty przez kompensację lub uruchomienie gwarancji bankowej ustanowionej przez dłużnika, urzędnik zatwierdzający niezwłocznie określa sposób przymusowego odzyskania określonej należności.

Istnieją dwa wzajemnie wykluczające się sposoby uzyskania tytułu wykonawczego:

– decyzja stanowiąca tytuł wykonawczy w rozumieniu art. 256 Traktatu WE (formalne ustalenie należności w decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy),

– tytuł uzyskany przed sądem krajowym lub wspólnotowym. Obejmuje to również powództwo cywilne w ramach postępowania karnego w jurysdykcjach, w których jest to możliwe.

W przypadku nakazów odzyskania dotyczących nieprawidłowości i przypadków nadużycia finansowego wydanych w 2008 r. poinformowano już o całkowitym lub częściowym odzyskaniu w odniesieniu do 679 zgłoszonych przypadków. Komisja odzyskała 22 mln EUR. W 670 przypadkach odzyskano całą nienależnie wypłaconą kwotę. Do odzyskania pozostaje kwota 13 mln EUR obejmująca 262 przypadki.

Odzyskiwanie należności w wyniku dochodzenia OLAF -u

W przypadku stwierdzenia w sprawozdaniu końcowym dotyczącym sprawy prowadzonej przez OLAF, że pewne kwoty prawdopodobnie zostały wypłacone beneficjentowi niezgodnie z zasadami lub kwoty , które należało odzyskać, nie zostały odzyskane, odpowiedzialne organy (na ogół organy zainteresowanych państw członkowskich lub krajów trzecich) mają obowiązek odzyskać przedmiotowe kwoty. OLAF śledzi przebieg procedur odzyskiwania.

W 2008 r. OLAF formalnie zamknął finansowe działania następcze na kwotę ponad 146,8 mln EUR. W dziedzinie funduszy strukturalnych odzyskano kwotę 128 mln EUR.

W 2008 r. OLAF dokonał także przeglądu procedur finansowych działań następczych dotyczących spraw prowadzonych przez OLAF. Doprowadziło to do określenia nowych kryteriów postępowania w sprawach i kryteriów akceptacji obejmujących progi minimalne, których stosowanie rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2009 r. Wprowadzenie tych progów umożliwi skuteczniejsze skoncentrowanie ograniczonych zasobów OLAF-u przeznaczonych na finansowe działania następcze na istotniejszych sprawach dotyczących nadużyć finansowych lub nieprawidłowości, w których w grę wchodzą duże kwoty. Więcej szczegółowych informacji można znaleźć w sprawozdaniu OLAF-u[95].

[1] Dz.U. L 136 z 31.5.1999.

[2] Odniesienia można znaleźć na pierwszej stronie sprawozdania.

[3] Art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312 z 23.12.1995).

[4] Art. 1 ust. 1 lit. a) Konwencji z dnia 26 lipca 1995 r. o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. C 316 z 27.11.1995).

[5] Odniesienia można znaleźć na pierwszej stronie sprawozdania.

[6] Dla niektórych dziedzin dane liczbowe zaktualizowano na podstawie sprawozdania za 2007 r.

[7] Tamże.

[8] Cła i opłaty rolne.

[9] Odsetek ten opiera się na szacunkowej wartości tradycyjnych zasobów własnych w budżecie ogólnym na 2008 r., a nie na rachunkowości.

[10] Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji.

[11] Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

[12] Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego.

[13] Europejski Fundusz Społeczny.

[14] Instrument Finansowy Orientacji Rybołówstwa.

[15] COM(2008) 496 wersja ostateczna.

[16] http://ec.europa.eu/comm/anti_fraud/reports/index_en.html.

[17] COM(2006) 244 wersja ostateczna.

[18] Rezolucja PE nr P6-TA-PROV(2008)0553.

[19] COM(2008) 839 wersja ostateczna.

[20] Zob. pkt 15 tiret siódme oświadczenia po szczycie G20.

[21] Dz.U. L 46 z 17.2.2009.

[22] BG, FI, FR, DE, PL, RO, SE i UK. W przypadku Niemiec umowę stosuje się od dnia 9 kwietnia 2009 r., w przypadku Finlandii – od dnia 15 kwietnia 2009 r., a w przypadku Zjednoczonego Królestwa – od dnia 20 kwietnia 2009 r.

[23] Decyzja Rady nr 2008/801/WE w sprawie zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, Dz.U. L 287 z 29.10.2008.

[24] Takie umowy zawarto już z Argentyną, Dżibuti, Marokiem, Republiką Konga, Senegalem i FIGE (Forum Najwyższych Organów Kontroli Państw Afryki), a w 2008 r. z władzami Republiki Południowej Afryki.

[25] Dz.U. C 316 z 27.11.1995.

[26] Pierwszy protokół z dnia 27 września 1996 r. (Dz.U. C 313 z 23.10.1996). Protokół z dnia 29 listopada 1996 r. w sprawie wykładni w trybie prejudycjalnym przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich konwencji (Dz.U. C 151 z 20.5.1997). Drugi protokół z dnia 19 czerwca 1997 r. (Dz.U. C 221 z 19.7.1997).

[27] COM(2008) 77 wersja ostateczna.

[28] Republika Czeska, Węgry i Malta nie ratyfikowały instrumentów ochrony interesów finansowych, a Estonia nie ratyfikowała protokołu Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.

[29] Rozporządzenie (WE) nr 44/2009 z dnia 18 grudnia 2008 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1338/2001 ustanawiające środki niezbędne dla ochrony euro przed fałszowaniem (Dz.U. L 17 z 22.1.2009, s. 1); rozporządzenie (WE) nr 45/2009 z dnia 18 grudnia 2008 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1339/2001 rozszerzające działanie rozporządzenia (WE) nr 1338/2001 ustanawiającego środki niezbędne dla ochrony euro przed fałszowaniem na państwa członkowskie, które nie przyjęły euro jako swojej jednej waluty (Dz.U. L 17 z 22.1.2009, s. 4); rozporządzenie (WE) nr 46/2009 z dnia 18 grudnia 2008 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2182/2004 dotyczące medali i żetonów podobnych do monet euro (Dz.U. L 17 z 22.1.2009, s. 5); rozporządzenie (WE) nr 47/2009 z dnia 18 grudnia 2008 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2183/2004 rozszerzające na nieuczestniczące państwa członkowskie stosowanie rozporządzenia (WE) nr 2182/2004 dotyczącego medali i żetonów podobnych do monet euro (Dz.U. L 17 z 22.1.2009, s. 7).

[30] Dz.U. L 218 z 13.8.2008.

[31] Dz.U. L 82 z 22.3.1997.

[32] Rozporządzenie (WE) nr 450/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2008 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks celny (zmodernizowany kodeks celny), Dz.U. L 145 z 4.6.2008.

[33] Obie umowy zakładają zapłacenie przez producentów wyrobów tytoniowych 1 250 mln USD (Philip Morris International – PMI) i 400 mln USD (Japan Tobacco International – JTI), które mogą być wykorzystane w walce z przemytem i podrabianiem papierosów. Do końca 2008 r. przedsiębiorstwo PMI zapłaciło 650 mln USD (około 503,8 mln EUR), a JTI – 100 mln USD (około 77,5 mln EUR).

[34] COM(2007) 127; http://ec.europa.eu/commission_barroso/kallas/work/eu_transparency/index_en.htm.

[35] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1995/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r. zmieniające rozporządzenie nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 390/2006 z 31.12.2006).

[36] Dz.U. L 344 z 20.12.2008.

[37] Dz.U. L 344 z 20.12.2008.

[38] COM(2006) 9 wersja ostateczna.

[39] Dz.U. C 107 z 30.4.2004, s. 4.

[40] COM(2008) 866 wersja ostateczna.

[41] Dz.U. C 216 z 14.9.2007.

[42] COM(2008) 97.

[43] COM(2009) 42.

[44] 9,7 % środków wpłaconych przez przedsiębiorstwa PMI i JTI przydzielono Wspólnocie Europejskiej.

[45] Zob. wszystkie odpowiedzi w dokumencie roboczym Komisji: „Wykonanie art. 280 Traktatu WE przez państwa członkowskie w 2008 r.”.

[46] BG, LV, LT, LU, HU, PT, SK, SE.

[47] ES, HU, RO, IT.

[48] BG, EE, IT, PL, SK, UK.

[49] Zob. dokument roboczy Komisji: „Wykonanie art. 280 Traktatu WE przez państwa członkowskie w 2008 r.”.

[50] Dz.U. L 292 z 15.11.1996.

[51] P6_TA-PROV(2008)0052.

[52] Zob. pkt 2.1.1.

[53] BE, BG, CZ, DK, DE, EE, IT, CY, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SI, SK, SE, UK.

[54] BG, CZ, DK, EE, CY, LV, HU, MT, PL, RO, SI, SK, SE.

[55] BE, DE, IT, LT, NL, PT, UK.

[56] BE, IE, IT, NL, AT, UK.

[57] DK, HU, IT, LT, NL, PT, SI, UK.

[58] DK, LT, MT, PT, RO, SI, UK.

[59] BE, DK, EE, IT, LT, LU, PT, SI, SK.

[60] DK, LT, PT, RO, SI.

[61] Rozporządzenie Komisji (WE) 1848/2006 z dnia 14 grudnia 2006 r. (Dz.U. L 355 z 15.12.2006); rozporządzenie Komisji (WE) nr 2035/2005 z dnia 12 grudnia 2005 r. (Dz.U. L 328 z 15.12.2005), zmieniające rozporządzenie nr 1681/94 z dnia 11 lipca 1994 r. (Dz.U. L 178 z 12.7.1994); rozporządzenie Komisji (WE) nr 2168/2005 z dnia 23 grudnia 2005 r. (Dz.U. L 345 z 28.12.2005) zmieniające rozporządzenie nr 1831/94 z dnia 26 lipca 1994 r. (Dz.U. L 191 z 27.7.1994); rozporządzenie Komisji (WE) 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r.

[62] W przypadku SAPARD 4 000 EUR, w przypadku ISPA nie wyznaczono progu.

[63] BE (region stołeczny Brukseli w przypadku funduszy strukturalnych i region Walonii w przypadku rolnictwa), CZ, DK (rolnictwo), DE (rolnictwo), EE, EL (rolnictwo), ES, HU, NL, AT, PL (fundusze strukturalne), SK, SE, UK (Irlandia Północna).

[64] IE, IT, ES (fundusze strukturalne).

[65] MT, FI.

[66] EE, PL.

[67] PL.

[68] HU.

[69] FR.

[70] DK, EL, ES, HU, MT, PT, SE.

[71] BE, BG, CZ, FR, MT, NL, AT, SK, UK.

[72] EE, IE, IT, LT, HU, PL, SE.

[73] 20 państw członkowskich w przypadku funduszy rolniczych: BG, CZ, DK, DE, EE, IE, ES, FR, IT, CY, LV, LT, LU, HU, MT, AT (wyłączając refundacje wywozowe), PL, PT, RO, UK; 19 w przypadku funduszy strukturalnych: BE (BERBC03, Region Walonii, agencja EFS, Wspólnota Francuska, EFS VL Wspólnoty Flamandzkiej), BG, CZ, DK, DE, EE, IE, ES, FR, CY, LV, HU, MT, NL, AT, PT, RO, SK, UK.

[74] BG, EE, CY, LV, MT, RO, SK.

[75] BG, CZ, DK, EE, IE, ES, CY, LV, LT, LU, HU, MT, PT, SK i UK.

[76] BE (Wspólnota Francuska), FR, AT, PL.

[77] MT, UK (Irlandia Północna), EE.

[78] UK (JIU).

[79] BE (z wyjątkiem regionu Walonii), BG, CZ, FR (tylko w przypadku rolnictwa), IT, LV, LT, HU, MT, PL, PT (tylko w przypadku rolnictwa), RO, SI (tylko w przypadku rolnictwa), UK (z wyjątkiem Szkocji).

[80] W przypadku rolnictwa: wszystkie z wyjątkiem DK; w przypadku funduszy strukturalnych: wszystkie z wyjątkiem EL, LT, LU, NL, FI.

[81] Zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot.

[82] Zważywszy że zgłaszanie nieprawidłowości odbywa się na wczesnym etapie, rozporządzenia sektorowe przewidują, że państwa członkowskie muszą ujmować, wśród zgłaszanych nieprawidłowości, nie tylko przypadki stwierdzonego nadużycia finansowego, lecz także przypadki podejrzewanego nadużycia finansowego. Zgodnie z rozporządzeniami WE nr 1848/2006 dla sektora rolnictwa oraz 2035/2005 i 2168/2005 dla funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, „podejrzenie nadużycia finansowego” oznacza nieprawidłowość, która prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego lub sądowego na poziomie krajowym w celu stwierdzenia zamierzonego działania.

[83] Zgodnie z Konwencją o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich nadużycie finansowe jest nieprawidłowością popełnioną w sposób zamierzony i jest uznawane za czyn przestępczy jedynie w wyniku postępowania sądowego.

[84] BE, ES, HU, LV, LT, PT.

[85] CY, MT.

[86] EE, HU, RO, FI, SE.

[87] RO, SI.

[88] BE, BG, CZ, DK, EE, FR, IT, LT, LU, PL, RO, SI, UK.

[89] BE, BG, CZ, DK, EE, IE, IT, CY, LV, LT, LU (EFRR), NL, PL, PT, RO, SI, SK, FI, SE, UK.

[90] Decyzja 2008/396/WE (Dz.U. L 139 z 29.5.2008).

[91] Decyzja 2009/87/WE (Dz.U. L 31 z 3.2.2009).

[92] Decyzja 2009/367/WE (Dz.U. L 111 z 5.5.2009).

[93] Są to programy wieloletnie. Liczba ta nie obejmuje projektów bezpośrednio finansowanych w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

[94] Stan według danych z bazy ECR na dzień 15 kwietnia 2008 r.

[95] http://ec.europa.eu/comm/anti_fraud/reports/index_en.html.