KOMISJA EUROPEJSKA Strasburg, dnia 5.7.2016 COM(2016) 452 final 2016/0209(CNS) Wniosek DYREKTYWA RADY zmieniająca dyrektywę 2011/16/UE w odniesieniu do dostępu organów podatkowych do informacji dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy



UZASADNIENIE 1.KONTEKST WNIOSKU •Przyczyny i cele wniosku Komisja Europejska realizuje ambitny program zwalczania uchylania się od opodatkowania i unikania opodatkowania w celu osiągnięcia skuteczniejszego i sprawiedliwszego systemu podatkowego w UE. Zasadniczym elementem tego programu jest zwiększenie przejrzystości podatkowej. W ciągu ostatnich kilku lat poczyniono znaczne postępy w zakresie zwiększenia przejrzystości podatkowej i wzmocnienia współpracy między organami podatkowymi w UE. Państwa członkowskie uzgodniły nowe przepisy w celu automatycznej wymiany informacji na temat interpretacji indywidualnej prawa podatkowego oraz w zakresie sprawozdań podatkowych według krajów w odniesieniu do grup przedsiębiorstw wielonarodowych. W kwietniu 2016 r. Komisja zaproponowała także, by duże przedsiębiorstwa wielonarodowe ujawniały publicznie określony zbiór danych podatkowych według krajów. W odniesieniu do osób fizycznych nowe przepisy unijne weszły w życie w styczniu 2016 r. i na ich podstawie organy podatkowe państw członkowskich będą dokonywały automatycznej wymiany informacji na temat rachunków bankowych posiadanych za granicą. Pomoże to zapobiegać ukrywaniu środków pieniężnych w rajach podatkowych w celu unikania opodatkowania. Niedawne doniesienia medialne, które ujawniły istnienie procederu ukrywania środków pieniężnych w rajach podatkowych na olbrzymią skalę, potwierdzają, jak ważny jest program UE dotyczący przejrzystości podatkowej. Wskazały one także obszary, w których należy podjąć dalej idące działania, by wzmocnić unijne i międzynarodowe ramy przejrzystości. W szczególności okazało się, że organy podatkowe potrzebują większego dostępu do informacji o beneficjentach rzeczywistych podmiotów pośredniczących oraz innych istotnych informacji wynikających ze stosowania zasady należytej staranności wobec klienta, jeśli mają one skutecznie identyfikować uchylanie się od opodatkowania i z nim walczyć. W oświadczeniu z dnia 18 kwietnia grupa G20 wzywa Grupę Specjalną ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy („FATF”) i Światowe Forum Przejrzystości i Wymiany Informacji do Celów Podatkowych do przedłożenia propozycji poprawy wdrażania międzynarodowych standardów w zakresie przejrzystości, w tym dostępności informacji o beneficjentach rzeczywistych i międzynarodowej wymiany tych informacji. Centralnym elementem oświadczenia z dnia 14 kwietnia 2016 r. pięciu unijnych ministrów finansów uczestniczących w szczycie G20 była walka z uchylaniem się od opodatkowania, agresywnym planowaniem podatkowym i praniem pieniędzy. W szczególności w oświadczeniu tym podkreślono olbrzymie znaczenie skutecznego i szybkiego wdrożenia światowego standardu w zakresie automatycznej wymiany informacji finansowych w kwestiach podatkowych („światowy standard”). Ponadto nakreślono w nim wyzwania w zakresie dostępności informacji o beneficjentach rzeczywistych i zwrócono uwagę na istnienie wspólnych wzorców między praniem pieniędzy, uchylaniem się od opodatkowania i nielegalnym finansowaniem. Dyrektywa Rady 2014/107/UE („dyrektywa”) zmieniona dyrektywą 2011/16/UE („dyrektywa w sprawie współpracy administracyjnej”) została przyjęta w 2014 r.; stosuje się ją od dnia 1 stycznia 2017 r. w odniesieniu do Austrii, a od dnia 1 stycznia 2016 r. w odniesieniu do pozostałych 27 państw członkowskich. Dyrektywa ta wdraża w UE światowy standard w zakresie automatycznej wymiany informacji finansowych w kwestiach podatkowych („światowy standard”). Jako taka zapewnia ona przekazywanie informacji dotyczących posiadaczy rachunków finansowych państwu członkowskiemu, którego posiadacz rachunku jest rezydentem. Ponadto dyrektywa przewiduje, że jeżeli posiadacz rachunku jest podmiotem pośredniczącym (tj. pasywnym podmiotem niefinansowym), instytucje finansowe powinny przyjrzeć się dokładnie temu podmiotowi oraz zidentyfikować i zgłosić osoby go kontrolujące (beneficjent rzeczywisty w terminologii z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy). Ten ważny element w stosowaniu dyrektywy obejmuje etap polegający całkowicie na informacji dotyczącej przeciwdziałania praniu pieniędzy umożliwiających identyfikację osób kontrolujących. Bez dostępu organów podatkowych do tych informacji skuteczność monitorowania instytucji finansowych w zakresie stosowania dyrektywy w sprawie współpracy administracyjnej znacząco się zmniejszy. W przypadku braku takich informacji organy te nie będą w stanie monitorować, kontrolować ani potwierdzać stosowania przez instytucje finansowe w sposób właściwy dyrektywy oraz prawidłowego identyfikowania i zgłaszania osób kontrolujących struktur pośredniczących. Dlatego też celem niniejszej inicjatywy jest umożliwienie organom podatkowym konsekwentnego dostępu do informacji dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy niezbędnych do wykonywania ich obowiązków w zakresie monitorowania właściwego stosowania dyrektywy w sprawie współpracy administracyjnej przez instytucje finansowe. Dostęp organów administracji podatkowej do informacji dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy znacznie się różni w zależności od danego państwa UE. Nawet jeżeli dostęp ten jest zapewniony, organy często nadal napotykają na znaczne przeszkody, które ograniczają skuteczność ich działań przeciwko unikaniu opodatkowania i uchylaniu się od opodatkowania. Zmiany czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, o których mowa w następnej sekcji, są istotne w kontekście lepszego wykrywania prania pieniędzy, korupcji, finansowania terroryzmu i innego rodzaju działalności przestępczej. Organy podatkowe powinny mieć również dostęp do tego rodzaju informacji w celu maksymalnego zwiększenia swoich zdolności do zwalczania uchylania się od opodatkowania i unikania opodatkowania. W tym celu Komisja proponuje, by dostęp ten był przyznany na mocy dyrektywy w sprawie współpracy administracyjnej, która stanowi podstawę wielu innych unijnych środków służących przejrzystości podatkowej. Umożliwianie tego dostępu dotyczy wewnętrznych spraw organizacyjnych w państwach członkowskich i nie pociąga za sobą żadnych sprawozdań ani innych obowiązków administracyjnych po stronie zewnętrznych podmiotów zainteresowanych. Potencjalne dodatkowe obciążenie instytucji finansowych wynikające z obowiązku przedstawiania organom podatkowym informacji dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy w ramach kontroli, przeglądów i audytów będzie: (i) ściśle związane z nadzorem istniejących już zobowiązań, których wpływ na obciążenia administracyjne został już uwzględniony przy określaniu tych obowiązków po raz pierwszy; (ii) w zależności od danego przypadku uzależnione od ustaleń poczynionych podczas kontroli, przeglądów i audytów; oraz (iii) zawsze wynikiem kompleksowych kontroli, przeglądów i audytów dotyczących spełniania wszystkich istniejących obowiązków w odniesieniu do identyfikacji osób raportowanych na mocy dyrektywy w sprawie współpracy administracyjnej, a nie tylko identyfikacji beneficjentów rzeczywistych / osób kontrolujących. •Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki Zmiany do czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy (COM(2016) 450) W swoim planie działania na rzecz skuteczniejszego zwalczania finansowania terroryzmu, przyjętym w dniu 2 lutego 2016 r., Komisja zobowiązała się do zaproponowania zmian czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy w pierwszej połowie 2016 r. w celu dalszego wzmocnienia przepisów dotyczących zwalczania finansowania terroryzmu. Konieczność dalszego wzmacniania przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy w celu zwiększenia przejrzystości oraz dostępności informacji o beneficjentach rzeczywistych doprowadziła również do tego, że Komisja zaproponowała zmiany czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy po dokonaniu oceny wariantów strategicznych w drugiej części oceny skutków tych zmian wspomnianej dyrektywy.

Zmiany czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy uwzględniają powiązania między praniem pieniędzy i uchylaniem się od opodatkowania oraz wyzwania w skali światowej. Zmiany te opierają się na wyraźnych synergiach w zakresie należytej staranności wobec klienta realizowanej na podstawie czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz należytej staranności realizowanej na podstawie dyrektywy w sprawie współpracy administracyjnej. Analogicznie, fakt, że informacje dotyczące przeciwdziałania praniu pieniędzy są jasno identyfikowalne i dostępne na mocy przepisów szczególnych we wspomnianej dyrektywie, umożliwia bezpośrednie odniesienie do tych przepisów, bez konieczności powielania tych informacji przez instytucje finansowe do celów dyrektywy w sprawie współpracy administracyjnej. Oba wspomniane wnioski są przedkładane wraz z komunikatem wydanym w tym samym dniu (COM(2016) 451). 2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ •Podstawa prawna Niniejszy wniosek zmienia dyrektywę 2011/16/UE, zmienioną dyrektywą 2014/107/UE, dyrektywą 2015/2376/UE oraz dyrektywą 2016/881/UE, poprzez wprowadzenie przepisu umożliwiającego organom podatkowym dostęp do szczegółowych informacji dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy dla celów podatkowych. Zmiany są zawarte w art. 1 niniejszego wniosku. W szczególności: Art. 22 dyrektywy 2011/16/UE zostaje uzupełniony o ust. 1a, na podstawie którego umożliwia się organom podatkowym dostęp do środków wykonawczych, dokumentacji i informacji dotyczących własności rzeczywistej i należytej staranności wobec klienta na mocy czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. Ustęp ten został dodany do ogólnego art. 22 dotyczącego szczególnych obowiązków państw członkowskich, a nie do szczegółowego art. 8 ust. 3a dotyczącego wykonywania automatycznej wymiany informacji. Wynika to z faktu, że ta automatyczna wymiana będzie i tak nieuchronnie prowadzić do wymiany informacji na żądanie i spontanicznej wymiany informacji, mając na uwadze jakość i kompletność informacji wymienianych automatycznie. Może to również prowadzić do dalszych dochodzeń, na przykład dotyczących rachunków lub innych aktywów, które nie były przedmiotem wymiany automatycznej. Uprawnienia dostępu organów podatkowych mogłyby również być konieczne w kontekście takiej wymiany. •Pomocniczość (w przypadku kompetencji niewyłącznych) Podstawą prawną tych zmian jest podstawa prawna dyrektywy 2011/16/UE, tj. art. 115 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który służy zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Art. 115 TFUE dotyczy uchwalania dyrektyw w celu zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają bezpośredni wpływ na ustanowienie lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego i równych warunków działania w zakresie zdolności państw członkowskich do właściwego monitorowania wdrażania dyrektywy w sprawie współpracy administracyjnej organy podatkowe wszystkich państw członkowskich UE powinny być uprawnione do niezbędnego dostępu. •Proporcjonalność Problemy ujawnione w niedawnych doniesieniach medialnych uwidoczniły fakt, że osoby i podmioty uchylające się od opodatkowania i ich doradcy zawsze biorą sobie za cel systemy mniej przejrzyste i wykorzystują słabości w ich funkcjonowaniu. Aby zapewnić, że takie możliwości są ograniczone, i zagwarantować państwom członkowskim równe warunki działania, niezbędny jest wspólny zbiór przepisów umożliwiających organom podatkowym wywiązywanie się ze swoich obowiązków monitorowania. Niniejszy wniosek stanowi najbardziej proporcjonalną odpowiedź na stwierdzony problem. Proponowane zmiany nie wykraczają zatem poza to, co jest niezbędne do rozwiązania stwierdzonego problemu, a tym samym do osiągnięcia zapisanych w Traktacie celów, a mianowicie właściwego i skutecznego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Niniejszy wniosek jest zgodny z zasadą proporcjonalności, określoną w art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej. •Wybór instrumentu Uprawnienia do monitorowania odnoszą się bezpośrednio do dyrektywy w sprawie współpracy administracyjnej. W związku z tym przepisy umożliwiające wykonywanie tych uprawnień do monitorowania powinny stać się częścią tej samej dyrektywy. 3.WYNIKI OCEN EX-POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW •Konsultacje z zainteresowanymi stronami Poprawki mogą obejmować jedynie wewnętrzne ustalenia organizacyjne w ramach administracji państw członkowskich i nie dotyczą podmiotów zewnętrznych.

•Państwa członkowskie W oświadczeniu z dnia 14 kwietnia 2016 r. pięć państw członkowskich podkreśliło znaczenie skutecznego i szybkiego wdrożenia światowego standardu, który jest realizowany przez przedmiotową dyrektywę, oraz związanych z nim wyzwań dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy. Do oświadczenia tego przyłączyły się wszystkie pozostałe państwa członkowskie. •Ocena skutków Ocena skutków zmian czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy zawiera szczegółową analizę w sekcji „5.4 Niektóre organy publiczne nie posiadają informacji”, a preferowany wariant przedstawiony Radzie ds. Kontroli Regulacyjnej brzmi „Wyjaśnienie dotyczące dostępu dla organów podatkowych”. Jak wyjaśniono powyżej, podczas gdy zmiany do czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy są ważne z uwagi na fakt, że praca organów podatkowych ma kluczowe znaczenie w wykrywaniu i zgłaszaniu innych podejrzanych poważnych przestępstw, takich jak korupcja, pranie pieniędzy i finansowanie terroryzmu, to dostęp organów podatkowych do informacji dla własnych celów, określonych w prawie unijnym i krajowym, a w szczególności dla celów dyrektywy w sprawie współpracy administracyjnej i jej właściwego stosowania, powinien być uregulowany w dyrektywie podatkowej. •Prawa podstawowe Art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych. Wpływ zwiększonego dostępu do informacji na temat beneficjentów rzeczywistych oraz będących ich podstawą procedur należytej staranności wobec klienta przeanalizowano pod kątem zapewnienia poszanowania art. 7 (prawo do życia prywatnego i rodzinnego) i art. 8 (ochrona danych osobowych) Karty praw podstawowych. Mając na uwadze, że nowe środki dotyczą danych osobowych, zapewnienie dostępu jest jedyną możliwością potwierdzania przez organy podatkowe nie tylko informacji im zgłaszanych, lecz także tego, że osoba podlegająca opodatkowaniu jest beneficjentem rzeczywistym, oraz zapewnienia tym organom narzędzi strategicznych służących zwalczaniu oszustw podatkowych i uchylania się od opodatkowania. Ponadto w administracjach podatkowych już teraz obowiązuje wymóg zachowania tajemnicy. Informacje uzyskane w trakcie wykonywania ich obowiązków są objęte zakresem tych wymogów zachowania tajemnicy i będą podlegać stosowaniu niezbędnych zabezpieczeń. Art. 25 dyrektywy w sprawie współpracy administracyjnej odsyła do właściwych przepisów dotyczących ochrony danych w odniesieniu do współpracy administracyjnej między organami podatkowymi oraz gromadzenia i wykorzystywania danych zebranych przez podmioty zobowiązane i od tych podmiotów. W tym celu, mimo że proponowane środki potencjalnie ingerują w podstawowe prawa do poszanowania życia prywatnego, w tym poufności komunikacji, oraz prawo do ochrony prywatności i danych osobowych, są one niezbędne i proporcjonalne do zapewnienia właściwego funkcjonowania systemów podatkowych i nadzorowania prawidłowego wypełniania obowiązków przez wszystkie podmioty. 4.WPŁYW NA BUDŻET Wniosek nie ma wpływu na budżet UE.

2016/0209 (CNS) Wniosek DYREKTYWA RADY zmieniająca dyrektywę 2011/16/UE w odniesieniu do dostępu organów podatkowych do informacji dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 113 i 115, uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym,

uwzględniając opinię Parlamentu Europejskiego, uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, stanowiąc zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, a także mając na uwadze, co następuje: (1)Dyrektywę Rady 2011/16/UE zmienioną dyrektywą 2014/107/UE stosuje się ją od dnia 1 stycznia 2017 r. w odniesieniu do Austrii, a od dnia 1 stycznia 2016 r. w odniesieniu do pozostałych 27 państw członkowskich. Dyrektywa ta wdraża w Unii światowy standard w zakresie automatycznej wymiany informacji finansowych w kwestiach podatkowych („światowy standard”). Jako taka zapewnia ona przekazywanie informacji dotyczących posiadaczy rachunków finansowych państwu członkowskiemu, którego posiadacz rachunku jest rezydentem. (2)Dyrektywa 2011/16/UE stanowi ponadto, że w przypadku gdy posiadacz rachunku jest strukturą pośredniczącą, instytucje finansowe mają obowiązek przyjrzenia się dokładnie tej strukturze oraz zidentyfikowania i zgłoszenia beneficjenta rzeczywistego. Ten ważny element w stosowaniu dyrektywy opiera się na informacjach dotyczących przeciwdziałaniu praniu pieniędzy uzyskanych zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 w celu identyfikacji beneficjentów rzeczywistych. (3)Aby zapewnić skuteczne monitorowanie stosowania przez instytucje finansowe procedur należytej staranności określonych w dyrektywie 2011/16/UE, organy podatkowe muszą mieć dostęp do informacji dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy. W przypadku braku takiego dostępu organy te nie byłyby w stanie monitorować, potwierdzać i kontrolować stosowania przez instytucje finansowe w sposób właściwy dyrektywy 2011/16/UE poprzez prawidłowe identyfikowanie i zgłaszanie beneficjentów rzeczywistych struktur pośredniczących. (4)Niezbędne jest zatem zapewnienie organom podatkowym dostępu do informacji, procedur, dokumentów i mechanizmów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy do celów wykonywania ich obowiązków w zakresie monitorowania właściwego stosowania dyrektywy 2011/16/UE. (5)Niniejsza dyrektywa nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w szczególności w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. W przypadku gdy niniejsza dyrektywa wymaga, aby dostęp organów podatkowych do danych osobowych był przewidziany ustawą, niekoniecznie wymaga to aktu przyjmowanego przez parlament, bez uszczerbku dla porządku konstytucyjnego danego państwa członkowskiego. Ustawa taka powinna być jednak jasna i precyzyjna, a jej stosowanie powinno być jasne i możliwe do przewidzenia dla podmiotów, które jej podlegają, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. (6)Ponieważ cel niniejszej dyrektywy, a mianowicie skuteczna współpraca administracyjna pomiędzy państwami członkowskimi i jej skuteczne monitorowanie na warunkach zgodnych z prawidłowym funkcjonowaniem rynku wewnętrznego, nie może zostać osiągnięty w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na wymaganą jednolitość i skuteczność możliwe jest lepsze jego osiągnięcie na poziomie Unii, Unia może podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsza dyrektywa nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu. (7)Stosowanie zasad należytej staranności wobec klienta przez instytucje finansowe na mocy dyrektywy 2011/16/UE już się rozpoczęło, a pierwsza wymiana ma być zrealizowana do września 2017 r. Aby zadbać o to, by skuteczne monitorowanie stosowania nie było opóźnione, niniejsza dyrektywa zmieniająca powinna wejść w życie i zostać transponowana do dnia 1 stycznia 2017 r. (8)Należy zatem odpowiednio zmienić dyrektywę 2011/16/UE, PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DYREKTYWĘ: Artykuł 1 W art. 22 dyrektywy 2011/16/UE dodaje się ustęp 1a w brzmieniu: „1a. W celu wdrażania i egzekwowania przepisów prawa państw członkowskich przyjętych dla wprowadzenia w życie niniejszej dyrektywy oraz w celu zapewnienia funkcjonowania współpracy administracyjnej, którą ta dyrektywa ustanawia, państwa członkowskie zapewniają przepisami prawa dostęp organów podatkowych do mechanizmów, procedur, dokumentów i informacji, o których mowa w art. 13, 30, 31, 32a i 40 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849*. ____________________________ * Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniająca rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylająca dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE (Dz.U. L 141 z 5.6.2015, s. 73).”. Artykuł 2