DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Streszczenie oceny skutków /* SWD/2012/0008 */





DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Streszczenie oceny skutków Towarzyszący dokumentowi: BIAŁA KSIĘGA Plan na rzecz adekwatnych, bezpiecznych i stabilnych emerytur STRESZCZENIE Kontekst proceduralny W sytuacji coraz szybszego starzenia się społeczeństwa, kryzysu gospodarczego oraz istotnych zmian w systemach emerytalnych, które miały miejsce w ciągu ostatniej dekady w wielu państwach członkowskich, Komisja Europejska uznała za konieczne w 2009 r. zainicjowanie debaty dotyczącej uaktualnienia unijnych ram prawnych dotyczących emerytur, tak aby pomóc państwom członkowskim w zapewnieniu adekwatnych, stabilnych i bezpiecznych systemów emerytalnych zarówno teraz, jak i w przyszłości. Z tego względu we wrześniu 2009 r. w wytycznych dla obecnej Komisji przewodniczący José Manuel Barroso stwierdził: „Musimy dopilnować, aby emerytury odgrywały przewidzianą dla nich rolę zapewnienia maksymalnego wsparcia dla obecnych i przyszłych emerytów, łącznie z grupami w trudnej sytuacji społecznej.” Przewodniczący powierzył następnie komisarzowi László Andorowi zadanie „wypracowania wraz z innymi komisarzami propozycji zabezpieczenia europejskiego systemu emerytalnego”. Komisja Europejska podjęła prace w celu określenia i rozpatrzenia pełnego zakresu obecnie dość fragmentarycznych unijnych ram politycznych dotyczących emerytur oraz tego, czy konieczne jest ich usprawnienie, aby zapewnić wystarczające wsparcie państwom członkowskim. W efekcie w dniu 7 lipca 2010 r. opublikowano całościową zieloną księgę w sprawie emerytur, na podstawie której przeprowadzono konsultacje społeczne. W zielonej księdze przyjęto zintegrowane podejście uwzględniające politykę gospodarczą, społeczną i politykę w zakresie rynków finansowych oraz wskazano związki i synergie pomiędzy kwestią emerytur a ogólną strategią „Europa 2020” na rzecz inteligentnego, zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu. W księdze zwrócono uwagę, że choć za systemy emerytalne odpowiadają państwa członkowskie, na poziomie UE zapewnia się krajowym systemom emerytalnym wspólne ramy w postaci działań sięgających od koordynacji polityki po uregulowania prawne, ponieważ istnieje potrzeba skoordynowanych działań w pewnych wspólnych kwestiach. Należą do nich funkcjonowanie rynku wewnętrznego, wymogi paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz zapewnienie zgodności reform emerytalnych ze strategią „Europa 2020”. W dokumencie towarzyszącym zielonej księdze omówiono aktualne ramy prawodawstwa UE oraz inne działania w zakresie koordynacji polityki i uregulowań prawnych, w tym wyniki badania prywatnych systemów emerytalnych przeprowadzonego z udziałem krajowych organów nadzoru za pośrednictwem Komitetu Europejskich Organów Nadzoru ds. Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych. W programie prac Komisji na 2011 r. zapowiedziano publikację białej księgi w sprawie emerytur, aby kontynuować unijne wsparcie dla państw członkowskich w zakresie systemów emerytalnych w oparciu o konsultacje przeprowadzone na podstawie zielonej księgi. W niniejszej ocenie skutków omówiono warianty strategiczne prowadzące do białej księgi, która ma zawierać propozycję całościowych unijnych ram oraz strategii w zakresie wspierania państw członkowskich w zapewnianiu adekwatnych, stabilnych i bezpiecznych emerytur. Określenie problemu Zapewnienie adekwatnych emerytur, które są stabilne i bezpieczne, należy do obowiązków państw członkowskich. Dotychczas UE odgrywała w tej kwestii ograniczoną i dość fragmentaryczną rolę wspierającą. Zapewnienie emerytur staje się jednak coraz bardziej złożonym, wspólnym problemem całej UE. Emerytury są głównym źródłem dochodu dla znaczącej i coraz większej części obywateli UE (około ¼). Tym samym emerytury są niezbędne dla utrzymania poziomu życia na emeryturze i zapobiegania ubóstwu w starszym wieku. Systemy emerytalne są nie tylko jednym z głównych wyznaczników warunków społecznych, ale także istotnym czynnikiem gospodarczym. Biorąc pod uwagę, że około 10 % PKB w UE (dane za 2010 r.) przeznacza się na emerytury, stanowią one dużą część wydatków publicznych. Ponadto struktura systemów emerytalnych oraz czynniki zachęcające lub zniechęcające do przechodzenia na emeryturę we wcześniejszym lub późniejszym wieku mają znaczący wpływ na zatrudnienie, a co za tym idzie na wzrost gospodarczy. Poza tym w miejscach, gdzie prywatne systemy emerytalne są dobrze rozwinięte, fundusze emerytalne w roli inwestorów instytucjonalnych są ważnymi uczestnikami rynków finansowych. Emerytury wywierają istotny wpływ na budżety publiczne, rynki pracy i rynki finansowe oraz całą gospodarkę nie tylko w państwach członkowskich, ale również w całej UE, w tym na stabilność euro. Kryzys gospodarczy i perspektywa spowolnienia wzrostu sprawiły, że państwom członkowskim trudniej jest rozwiązywać kluczowe problemy związane ze starzeniem się społeczeństwa. Na dodatek zapewnienie emerytur stało się bardziej skomplikowane i uzależnione od prawidłowego funkcjonowania rynków pracy i rynków finansowych. Jest to wynikiem podejmowanych w ostatnim dziesięcioleciu racjonalnych działań państw członkowskich zmierzających do dostosowania emerytur w większym stopniu do problemu starzenia się społeczeństwa dzięki ścisłemu powiązaniu uprawnień emerytalnych ze składkami w całym okresie kariery zawodowej, co ma zachęcać ludzi do dłuższej pracy i uzupełniania świadczeń emerytalnych z publicznego systemu repartycyjnego świadczeniami z prywatnych systemów kapitałowych. Ryzyko nieadekwatnych, niestabilnych lub niebezpiecznych systemów emerytalnych w poszczególnych państwach członkowskich staje się wspólnym problemem UE. Ma to wpływ na wspólną walutę oraz ogólną kondycję społeczną i gospodarczą Unii, a wynika przede wszystkim z faktu, że coraz trudniej jest radzić sobie z postępującym starzeniem się społeczeństwa w sytuacji recesji gospodarczej, gorszego stanu budżetów publicznych oraz kryzysu zadłużeniowego. Z tego względu udane reformy systemów emerytalnych w państwach członkowskich determinują zdolność UE do osiągnięcia dwóch z pięciu celów strategii „Europa 2020”, tj. docelowego poziomu zatrudnienia (zatrudnionych ma być 75 % osób w wieku 20–64 lata), który wymaga w większości państw członkowskich o wiele większej aktywności zawodowej starszych pracowników, oraz celu ograniczenia ubóstwa (zmniejszenie o co najmniej 20 mln liczby osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym lub znajdujących się w takiej sytuacji), przy którym należy zwrócić uwagę na szczególne zagrożenie ubóstwem osób starszych. Aby UE mogła zaoferować odpowiednie wsparcie państwom członkowskim w tej nowej sytuacji, w której zapewnienie emerytur jest coraz bardziej skomplikowane, a wysokość świadczeń urasta do wspólnego problemu całej UE, Unia musi przejść od dotychczasowego dość nieuporządkowanego i fragmentarycznego podejścia do kompleksowych i zintegrowanych ram polityki emerytalnej. Podejście to opiera się na założeniu, że decyzje w sprawie emerytur, w tym decyzje dotyczące przejścia na emeryturę, są wynikiem skomplikowanego procesu uzależnionego zarówno od cech indywidualnych i uwarunkowań gospodarstw domowych, jak i od zmiennych makroekonomicznych i instytucjonalnych. Dzięki lepszemu powiązaniu różnych form koordynacji polityki i uregulowań prawnych, które są istotne dla kwestii emerytur, przy równoczesnym dostosowaniu celu, zasięgu i zakresu tych działań, a także przez dodanie proporcjonalnych nowych inicjatyw, Unia może znacząco zwiększyć wartość dodaną europejskich działań. W ten sposób UE będzie mogła skuteczniej rozwiązywać wspólne problemy państw członkowskich, udaremniając, a w razie potrzeby zmniejszając ryzyko negatywnych efektów zewnętrznych wywołanych problemami systemów emerytalnych w pojedynczych państwach członkowskich. Można to osiągnąć dzięki skoncentrowaniu istniejących kompetencji w zakresie uregulowań prawnych i koordynacji polityki oraz wykorzystaniu ich w sposób bardziej skoordynowany w formie elementów całościowego podejścia UE. Celem niniejszej oceny skutków jest ustalenie, w jaki sposób należy dostosować istniejące działania, jakie inicjatywy powinny zostać dodane oraz jakie mechanizmy umożliwią ich skoordynowanie w zintegrowaną strategię wsparcia dla państw członkowskich. Jednym z kluczowych pytań jest to, jak dużą rolę w tym przechodzeniu do bardziej całościowej strategii należy na tym etapie przypisać prawodawstwu i wiążącym uregulowaniom prawnym. Do najbardziej zaangażowanych w ten proces należeć będą państwa członkowskie i inne zainteresowane strony współpracujące ze służbami Komisji w procesach koordynacji polityki i uregulowań prawnych. Ostatecznym beneficjentem będą obywatele, którzy skorzystają dzięki polityce wspierającej państwa członkowskie w bardziej skutecznym zapewnianiu adekwatnych, stabilnych i bezpiecznych emerytur obecnie i w przyszłości. Zgodnie ze specyfiką białej księgi przedmiotem oceny skutków będzie przede wszystkim unijna wartość dodana dla państw członkowskich i głównych zainteresowanych stron. Na tym etapie nie można dokładnie ocenić skutków dla obywateli, które zależeć będą od tego, w jakim stopniu państwa członkowskie i inne zainteresowane strony wykorzystają skuteczniejszą pomoc UE w usprawnieniu polityki i praktyki mających wpływ na zapewnianie emerytur. Ponadto niniejsza ocena skutków nie wyklucza, że opracowywane będą kolejne oceny skutków w odniesieniu do poszczególnych konkretnych środków wchodzących w skład całościowych pakietów, jeśli zajdzie taka konieczność podczas działań następczych prowadzonych w związku z białą księgą. Analiza pomocniczości Choć polityka emerytalna zasadniczo leży w gestii państw członkowskich, w tej dziedzinie UE ma do odegrania rolę pomocniczą. W sytuacji coraz ściślejszych powiązań, o których świadczy obecny kryzys zadłużeniowy, niepowodzenia polityki emerytalnej w jednym lub kilku państwach mogą wywołać efekt zewnętrzny w postaci negatywnego wpływu na stabilność euro i wyniki gospodarcze UE. Ponadto, biorąc pod uwagę wzrastającą mobilność osób, nieodpowiednia polityka emerytalna w jednym państwie może też wywołać bezpośrednie reperkusje dla systemów zabezpieczenia społecznego w innych państwach UE. W rezultacie emerytury są coraz częściej przedmiotem wspólnego zainteresowania w UE, co było przesłanką do wydania zaleceń dla poszczególnych krajów w sprawie emerytur w związku ze strategią „Europa 2020”, zatwierdzonych przez Radę Europejską w dniu 24 czerwca 2011 r. Większe wsparcie ze strony unijnych polityk we wszystkich obszarach, które mają znaczenie dla kwestii emerytur, pozytywnie wpłynie na zdolność państw członkowskich do wypełnienia tych zaleceń. Do tej pory UE nie udało się jednak połączyć wszystkich swoich działań i kompetencji w zakresie emerytur w kompleksowe, spójne i w pełni skoordynowane ramy przeznaczone do wspierania państw członkowskich w ich wysiłkach na rzecz zapewnienia adekwatnych, stabilnych i bezpiecznych emerytur obywatelom. Jeśli do tego dojdzie, jak sugeruje biała księga, wówczas znacząco poprawi się wartość dodana unijnego wsparcia dla państw członkowskich w zakresie emerytur. Cele inicjatywy UE W oparciu o analizę przedstawioną w zielonej księdze i innych kluczowych opracowaniach w niniejszej ocenie skutków opisano stosunkowo nieuporządkowany charakter dotychczasowych działań w zakresie kształtowania polityki emerytalnej na poziomie UE i uzasadniono potrzebę stworzenia kompleksowych i zintegrowanych ram politycznych i strategii na rzecz przyszłych emerytur w UE. Cel ten został przyjęty podczas konsultacji prowadzonych na podstawie zielonej księgi, które pokazały, że zainteresowane strony są w większości przychylne innowacyjnemu, całościowemu podejściu przedstawionemu w tym dokumencie. Ponieważ UE jest w coraz większym stopniu zaniepokojona średnio- i długoterminowymi trudnościami w zapewnianiu emerytur oraz potencjalnym ryzykiem niepowodzenia polityki emerytalnej w niektórych państwach członkowskich, musi ona wypracować bardziej skuteczne sposoby wspierania tej polityki na poziomie krajowym. Stąd ogólny cel białej księgi w sprawie emerytur, którym jest „udzielanie bardziej skutecznego wsparcia państwom członkowskim w ich dążeniach do bezpiecznego i stabilnego zapewniania adekwatnych emerytur”. W szczególności należy opracować unijne wytyczne polityczne w odniesieniu do dwóch najważniejszych sposobów rozwiązania problemów w zakresie emerytur, z którymi borykają się państwa członkowskie, mianowicie: 1) stworzenie lepszej równowagi pomiędzy czasem poświęcanym pracy i czasem spędzonym na emeryturze (tj. wydłużenie faktycznego wieku emerytalnego) oraz 2) zwiększanie wkładu na rzecz adekwatności prywatnych oszczędności emerytalnych. Unia Europejska musi ponadto 3) usprawnić swoje narzędzia monitorowania i koordynowania, przede wszystkim rozwijając system monitorowania adekwatności emerytur wraz z nadzorem stabilności finansowej systemów emerytalnych (zob. tabela 1). Tabela 1: Cele i obszary polityki Cel ogólny || Cele szczegółowe i obszary polityki Udzielanie skuteczniejszego wsparcia państwom członkowskim w ich dążeniach do bezpiecznego i stabilnego zapewniania adekwatnych emerytur w kontekście starzejących się społeczeństw i ograniczeń finansów publicznych. || 1. Wspieranie państw członkowskich w osiąganiu lepszej równowagi pomiędzy czasem poświęconym pracy i czasem spędzonym na emeryturze Obszary polityki: Ø Reforma systemu emerytalnego Ø Zdolność pracowników do dłuższej aktywności na rynku pracy 2. Wspieranie państw członkowskich w działaniach na rzecz zwiększenia udziału uzupełniających[1] prywatnych oszczędności emerytalnych w zapewnianiu adekwatnych emerytur Obszary polityki: Ø Zakres i opłacalność uzupełniających prywatnych emerytur Ø Bezpieczeństwo zapewnienia uzupełniających prywatnych emerytur Ø Mobilność emerytur dodatkowych[2] 3. Usprawnienie unijnych narzędzi monitorowania i koordynacji w obszarze emerytur Obszary polityki: Ø Skoordynowane monitorowanie adekwatności, stabilności i bezpieczeństwa emerytur Ø Spójne kształtowanie polityki na poziomie UE Powyższe trzy cele stanowią cele szczegółowe, a każdy z nich może się odnosić do obszarów polityki, które należy zebrać razem w całościowe ramy na poziomie UE. Dla lepszej równowagi między czasem poświęconym pracy a czasem spędzonym na emeryturze kluczowe będzie połączenie reformy systemu emerytalnego i środków stosowanych na rynku pracy w celu zwiększenia zdolności pracowników do dłuższej aktywności zawodowej. Dla zwiększenia udziału uzupełniających prywatnych oszczędności emerytalnych w zapewnianiu adekwatnych emerytur istotne będą zakres i opłacalność uzupełniających prywatnych emerytur, ich bezpieczeństwo i mobilność. Dla unijnych narzędzi monitorowania i koordynowania niezbędne byłoby ustanowienie skoordynowanego monitorowania adekwatności, bezpieczeństwa i stabilności emerytur, a także zapewnienie spójności podejmowania decyzji politycznych na poziomie UE. Warianty strategiczne W niniejszej ocenie skutków porównano trzy warianty, biorąc pod uwagę wyniki konsultacji przeprowadzonych na podstawie zielonej księgi oraz szczegółowe omówienie kwestii emerytur w wydanych w 2011 r. zaleceniach dla poszczególnych państw w związku ze strategią „Europa 2020”. Wariant pierwszy („status quo”) polegałby na kontynuowaniu obecnych działań, co oznaczałoby, że UE zajmowałaby się konkretnymi sprawami dotyczącymi emerytur w sposób raczej zawężony i rozpatrując każdy przypadek indywidualnie. Nie byłoby wspólnej wizji dotyczącej zapewnienia adekwatnych emerytur dla UE jako całości. Unijne ramy zmieniałyby się stopniowo, ale poza ramami zarządzania strategii „Europa 2020” podjęto by niewiele dodatkowych działań, jeśli w ogóle, zmierzających do zintegrowania różnych istotnych dla tej kwestii obszarów polityki lub dostosowania tych ram do zmieniających się potrzeb państw członkowskich w miarę, jak zmieniają się systemy emerytalne. Wprawdzie niektóre aspekty zatrudnienia i minimalnej adekwatności emerytur zostałyby włączone do strategii „Europa 2020” wraz z kwestiami dotyczącymi finansów publicznych, niekoniecznie byłyby one jednak traktowane w integralny sposób. Ponadto względy bezpieczeństwa i opłacalności prywatnych systemów emerytalnych, które zyskują na znaczeniu z uwagi na ich coraz większą rolę w ogólnym systemie emerytalnym, byłyby nadal oddzielone od kwestii adekwatności i stabilności. W ramach koordynacji polityki gospodarczej rozpatrywano by emerytury głównie z punktu widzenia finansów publicznych i koncentrowano by się przede wszystkim na bezpośrednich wydatkach na publiczne świadczenia emerytalne, natomiast mniej uwagi poświęcano by pośrednim wydatkom na ulgi podatkowe dla prywatnych systemów emerytalnych. Jedynie koordynacja polityki w zakresie ochrony socjalnej byłaby w pełni skupiona na wszystkich implikacjach adekwatności i w jej ramach starano by się uwzględniać udział wszystkich rodzajów emerytur w pakiecie świadczeń emerytalnych. Działania te nie byłyby jednak zintegrowane z kwestiami stabilności i bezpieczeństwa. Wariant drugi („całościowe lub zintegrowane, kompleksowe podejście”) składa się z dwóch podwariantów, z których każdy stanowi kompleksowy pakiet środków w zakresie polityki: IIa i IIb. Należy podkreślić, że oba te pakiety opierają się na całościowym podejściu do kwestii emerytur, co oznacza, że wszystkie obszary polityki są w nich traktowane łącznie, przy pełnym wykorzystaniu synergii oraz rozpoznaniu i wyważeniu kompromisów. Oba podwarianty skupiają wiele istniejących i nowych inicjatyw politycznych przedstawionych w strategicznym dokumencie (białej księdze) w celu nakreślenia wspólnej wizji adekwatnych, bezpiecznych i stabilnych systemów emerytalnych oraz zbudowania nowych unijnych ram służących osiągnięciu tego ważnego celu politycznego w nadchodzących latach. Struktura podwariantów jest podobna: w skład pakietów środków wchodzą instrumenty uregulowań prawnych, koordynacji polityki oraz inicjatyw finansowych, a ich uruchomienie przewidziano na lata 2012–2014. - W odniesieniu do celu szczegółowego nr 1 dotyczącego wspierania państw członkowskich w osiąganiu lepszej równowagi pomiędzy czasem pracy a czasem na emeryturze oraz w odniesieniu do obszaru reformy systemów emerytalnych oba podwarianty mają na celu zajęcie się kwestią równości płci pod względem uprawnień emerytalnych, ograniczenie wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, ocenę szczególnych potrzeb państw członkowskich w zakresie reform oraz wspieranie reformy emerytalnej zgodnie z wydanymi w 2011 r. w związku ze strategią „Europa 2020” zaleceniami w sprawie emerytur. W obszarze inicjatyw służących zwiększeniu możliwości pracowników do dłuższej aktywności na rynku pracy, które muszą być połączone z reformą systemów emerytalnych, w obu podwariantach proponuje się środki mające na celu zniesienie wieku obowiązkowego przejścia na emeryturę, promowanie zdrowego starzenia się w pracy, wykorzystanie unijnych funduszy, aby umożliwić starszym osobom dłuższą aktywność zawodową, dostosowanie miejsc pracy i rynku pracy do wydłużonego życia zawodowego oraz tworzenie możliwości dłuższej aktywności zawodowej, między innymi za pomocą stanowisk pracy związanych z końcem kariery zawodowej. - W odniesieniu do celu szczegółowego nr 2 dotyczącego wspierania państw członkowskich w działaniach na rzecz zwiększenia udziału uzupełniających prywatnych oszczędności emerytalnych w zapewnianiu adekwatnych emerytur, a także w odniesieniu do obszaru polityki dotyczącego zakresu i opłacalności uzupełniających prywatnych emerytur w obu podwariantach proponuje się inicjatywy mające na celu promowanie opłacalnych dodatkowych programów emerytalnych oraz optymalizację skutków wydatków podatkowych na rzecz prywatnych oszczędności emerytalnych. Proponowane inicjatywy w obszarze bezpieczeństwa uzupełniających prywatnych systemów emerytalnych mają podnieść poziom bezpieczeństwa pracowniczych programów emerytalnych, zwiększyć ochronę w przypadkach niewypłacalności pracodawców finansujących emerytury, podwyższyć jakość emerytur trzeciego filara, usprawnić ochronę konsumentów oraz poprawić organizację i funkcjonowanie finansowanych pracowniczych programów emerytalnych. Proponowane środki w obszarze mobilności emerytur dodatkowych mają na celu zmniejszenie barier w transgranicznym przenoszeniu uprawnień do emerytur dodatkowych w ramach sektora prywatnego i publicznego, umożliwienie osobom sprawniejszego śledzenia przysługujących im różnych uprawnień emerytalnych, usunięcie przeszkód podatkowych w transgranicznej mobilności i inwestycjach funduszy emerytalnych i podmiotów oferujących ubezpieczenia na życie, a także podniesienie poziomu transgranicznego bezpieczeństwa pracowniczych uprawnień emerytalnych dla migrujących naukowców. - W odniesieniu do celu szczegółowego nr 3 dotyczącego usprawnienia unijnych narzędzi monitorowania i koordynacji w dziedzinie emerytur oraz w odniesieniu do obszaru skoordynowanego monitorowania adekwatności, stabilności i bezpieczeństwa emerytur w obu podwariantach proponuje się inicjatywy na rzecz koordynacji monitorowania adekwatności, stabilności i bezpieczeństwa emerytur oraz poprawy jakości monitorowania adekwatności. Środki proponowane w obszarze spójnego kształtowania polityki na poziomie UE mają na celu poprawę spójności i stopnia zintegrowania unijnych polityk, które są istotne dla kwestii emerytur, zapewnienie pełnej koordynacji i integracji polityk emerytalnych Komisji oraz zabezpieczenie całościowego monitorowania postępów w zakresie wypłacania emerytur w UE. Podwarianty te różnią się między sobą w zależności od tego, w jakim stopniu w przypadku konkretnych środków wykorzystuje się możliwe uprawnienia legislacyjne oraz na ile środki te oparto na odpowiedziach zainteresowanych stron na zieloną księgę. W podwariancie IIa w większym stopniu wykorzystano wyniki konsultacji. W podwariancie IIb położono większy nacisk na prawnie wiążące instrumenty, aby wzmocnić wsparcie dla zaleceń dla poszczególnych krajów z 2011 r. Oba podwarianty oznaczałyby konsolidację obecnych interwencji politycznych UE w jedne całościowe ramy, a jednocześnie zakładałyby dodanie nowych środków kładących większy nacisk na wydane w 2011 r. zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące wydłużenia ustawowego wieku emerytalnego oraz powiązania go ze wzrostem długowieczności. Niektóre środki są identyczne w obu podwariantach, natomiast różnice między nimi są przedstawione w poniższej tabeli. Tabela 2 Porównanie podwariantu IIa z podwariantem IIb Cel szczegółowy 1: Wspieranie państw członkowskich w osiąganiu lepszej równowagi pomiędzy czasem poświęconym pracy i czasem spędzonym na emeryturze Reforma systemu emerytalnego || Równość płci w odniesieniu do emerytur: Wydać zalecenie Komisji w sprawie równości płci w odniesieniu do wieku emerytalnego oraz zająć się problemem zróżnicowania adekwatności świadczeń emerytalnych w zależności od płci. || Złożyć wniosek legislacyjny w sprawie zmiany dyrektywy 79/7/EWG z dnia 19 grudnia 1978 r., aby zagwarantować, że kobiety będą mogły przechodzić na emeryturę w tym samym wieku, co mężczyźni. Zdolność pracowników do dłuższej aktywności na rynku pracy || Zniesienie wieku obowiązkowego przejścia na emeryturę: Wydać zalecenie Komisji w sprawie zniesienia wieku obowiązkowego przejścia na emeryturę oraz innych barier utrudniających dłuższą aktywność zawodową. || Złożyć wniosek legislacyjny w sprawie zmiany dyrektywy 2000/78/WE delegalizującej dyskryminację w zakresie zatrudnienia, aby ograniczyć stosowanie wieku obowiązkowego przejścia na emeryturę. Umożliwienie starszym pracownikom dłuższej aktywności na rynku pracy: Zachęcać państwa członkowskie, aby wykorzystywały możliwości Europejskiego Funduszu Społecznego do wspierania środków, które umożliwią starszym pracownikom dłuższą aktywność zawodową. || Wprowadzić bardziej rygorystyczne uwarunkowania w EFS, jeśli państwa członkowskie nie zastosują się do zaleceń dla poszczególnych krajów dotyczących środków umożliwiających starszym pracownikom dłuższą aktywność zawodową oraz wykorzystania w tym celu EFS. Cel szczegółowy 2: Wspieranie państw członkowskich w działaniach na rzecz zwiększenia udziału uzupełniających prywatnych oszczędności emerytalnych w zapewnianiu adekwatnych emerytur Bezpieczeństwo zapewnienia uzupełniających prywatnych emerytur || Lepsza ochrona w przypadku niewypłacalności pracodawców finansujących program emerytalny: Zapewnić bardziej skuteczne egzekwowanie art. 8 dyrektywy w sprawie niewypłacalności. || Złożyć wniosek w sprawie zmiany art. 8 dyrektywy w sprawie niewypłacalności, aby podnieść poziom ochrony. Podnoszenie jakości trzeciego filara systemów emerytalnych i poprawa ochrony konsumentów: Podnieść poziom jakości i ochrony konsumentów przy pomocy dobrowolnych kodeksów postępowania, ewentualnie również unijnej certyfikacji produktów trzeciego filara. || Podnieść poziom jakości i ochrony konsumentów przy pomocy wiążących norm i unijnej certyfikacji produktów trzeciego filara. Mobilność emerytur dodatkowych || Poprawa możliwości transgranicznego przenoszenia uprawnień do emerytur dodatkowych: Zgłosić wniosek w sprawie dyrektywy dotyczącej możliwości przenoszenia uprawnień, zawierający minimalne standardy w zakresie nabywania i zachowywania uprawnień emerytalnych. || Zgłosić wniosek w sprawie dyrektywy dotyczącej możliwości przenoszenia uprawnień, zawierający minimalne standardy w zakresie możliwości przenoszenia oraz nabywania i zachowywania uprawnień emerytalnych. Umożliwienie osobom sprawniejszego śledzenia przysługujących im różnych praw emerytalnych: Wspieranie podstaw unijnego systemu śledzenia uprawnień emerytalnych za pomocą rozwoju krajowych systemów śledzenia uprawnień emerytalnych. || Stworzenie europejskiego systemu śledzenia uprawnień emerytalnych za pośrednictwem zamówień publicznych i środków regulacyjnych. Cel szczegółowy 3: Usprawnienie unijnych narzędzi monitorowania i koordynacji w obszarze emerytur Skoordynowane monitorowanie adekwatności, stabilności i bezpieczeństwa emerytur || Poprawa jakości monitorowania adekwatności: Wykorzystać istniejące procesy i wskaźniki w celu poprawy jakości i zakresu adekwatności emerytur oraz monitorować inne elementy funkcjonowania systemu emerytur. || Opracować wspólne normy dotyczące adekwatności i innych aspektów funkcjonowania systemu emerytur, przeznaczone do wykorzystania przy ustalaniu krajowych/unijnych celów. Spójne kształtowanie polityki na poziomie UE || Poprawa spójności i stopnia zintegrowania unijnych polityk, które mają wpływ na świadczenia emerytalne: Wzmocnić rolę forum emerytalnego w spójnej polityce emerytalnej UE. || Zastąpić forum emerytalne nową europejską platformą ds. emerytur obejmującą wszystkie rodzaje systemów emerytalnych. Zapewnienie całościowego monitorowania postępów w funkcjonowaniu systemów emerytalnych w UE: Opublikować jedno sprawozdanie z postępów w zakresie adekwatnych, stabilnych i bezpiecznych emerytur w 2014 r. || Publikować okresowe sprawozdania z postępów w zakresie adekwatnych, stabilnych i bezpiecznych emerytur. Trzeci wariant polegający na ogólnej harmonizacji krajowych polityk emerytalnych nie został dogłębnie przeanalizowany, ponieważ nie przeszedłby on testu pomocniczości. Niemniej jednak podwariant IIb zawiera elementy zbliżone do pewnej formy harmonizacji w obszarach, w których już obowiązuje prawodawstwo unijne. Ocena skutków W niniejszej ocenie skutków nie oceniono skutków poszczególnych środków. Zamiast tego zbadano wpływ proponowanych wariantów jako całości, aby przedstawić ogólną ocenę potencjalnych skutków gospodarczych i społecznych związanych z różnymi podejściami do polityki emerytalnej na poziomie UE. Środki legislacyjne zostaną w stosownych przypadkach przeanalizowane indywidualnie w oddzielnych ocenach skutków. Z oceny proponowanych wariantów wynika, że trudno jest wyciągnąć wiążące wnioski co do dokładnych skutków gospodarczych i społecznych, ponieważ zależeć one będą od tego, w jaki sposób państwa członkowskie zareagują na nowe unijne ramy polityczne. Wydaje się, że wariant II może przynieść bardziej pozytywne korzyści gospodarcze i społeczne w porównaniu z wariantem status quo (wariant I). Do najważniejszych skutków gospodarczych można zaliczyć: bardziej efektywne wykorzystanie zasobów na poziomie UE, większą transgraniczną mobilność pracowników oraz pozytywny wpływ na konkurencyjność UE. Ponadto wariant II może mieć pozytywny wpływ na przedsiębiorstwa, w tym małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP), mimo że należy się liczyć z pewnymi tymczasowymi kosztami przejściowymi. Prace nad opłacalnością wydatków podatkowych na rzecz prywatnych systemów emerytalnych mogłyby zaowocować obniżeniem lub lepszym wykorzystaniem wydatków publicznych. Jeśli chodzi o skutki społeczne, założenia wariantu II, w tym większy nacisk na adekwatność i kwestie równości płci w połączeniu z lepszym monitorowaniem na poziomie UE, a także środki, które mają na celu ułatwienie dłuższej aktywności zawodowej i poprawę jakości dodatkowych prywatnych programów emerytalnych, powinny się przyczynić do osiągnięcia wyższego poziomu adekwatności emerytur i obniżenia odsetka osób zagrożonych ubóstwem. Zakładając, że uda się wdrożyć środki legislacyjne przewidziane w podwariancie IIb, podwariant ten może przynieść bardziej pozytywne skutki gospodarcze i społeczne niż podwariant IIa. Przygotowanie i wdrożenie wniosków legislacyjnych przewidzianych w podwariancie IIb prawdopodobnie byłoby bardzo długotrwałym i trudnym procesem, który wymagałby znacznie większych zasobów zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym oraz mógłby osłabić wsparcie różnych zainteresowanych stron (w tym państw członkowskich) dla działań UE. Nie przewiduje się, aby rozpatrywane warianty miały jakikolwiek znaczący, bezpośredni wpływ na środowisko lub skutki dla państw trzecich. Tabela 3. Podsumowanie głównych skutków społecznych i gospodarczych Wariant strategiczny || Skutki społeczne || Skutki gospodarcze. Wariant I || Zbyt mało uwagi poświęca się adekwatności emerytur oraz zagadnieniom związanym z ubóstwem w starszym wieku. Skupienie się na wydłużeniu ustawowego wieku emerytalnego bez zastosowania środków mających na celu wspieranie dłuższej aktywności zawodowej może przynieść negatywne skutki społeczne (więcej starszych pracowników korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej). Nadal zbyt mało uwagi będzie się poświęcać problemom związanym z płcią. Niewielki postęp w opracowywaniu nowych wskaźników mógłby ograniczyć możliwości UE kompleksowego monitorowania wydajności systemów emerytalnych. || UE nie będzie optymalnie wykorzystywała dostępnych zasobów (powielanie prac, słaba koordynacja pomiędzy poszczególnymi strukturami). Brak skoordynowanego podejścia może doprowadzić do wypracowania niezadowalających i rozdrobnionych polityk, którym nie uda się zmaksymalizować pozytywnych skutków gospodarczych i złagodzić negatywnych skutków gospodarczych. Niewielkie postępy w usuwaniu barier w mobilności pracowników. Ograniczona zdolność UE do szybkiego reagowania na wyzwania społeczno-gospodarcze i finansowe, które mogą się pojawić w przyszłości. Wariant II || Podwariant IIa || Środki służące wydłużeniu faktycznego wieku emerytalnego będą miały pozytywny wpływ na zatrudnienie. Dzięki temu wzrosnąć mogą dochody osób na emeryturze, co przyczyni się do zwalczania problemów izolacji i wykluczenia społecznego. Więcej uwagi będzie się poświęcać zagadnieniom płci. Lepsze monitorowanie adekwatności emerytur. Pozytywne skutki w zakresie praw podstawowych. || Usuwanie barier w mobilności pracowników przyczyni się do zwiększenia efektywności rynków pracy, zwłaszcza w kontekście spodziewanych niedoborów na rynku pracy w odniesieniu do niektórych zawodów. Środki mające na celu wydłużenie faktycznego wieku emerytalnego mogą mieć pozytywny wpływ na finanse publiczne (wyższe dochody i niższe wydatki na pomoc społeczną), konkurencyjność UE (zwiększona podaż pracy) i wzrost PKB. Lepsze wykorzystanie zasobów na poziomie UE. Pozytywne skutki dla sektora finansowego. Niewielkie koszty przejściowe dla przedsiębiorstw i MŚP związane z dostosowaniem do nowych przepisów prawnych. Zwiększone bezpieczeństwo dodatkowych prywatnych programów emerytalnych. Optymalizacja skutków wydatków podatkowych na wsparcie prywatnych oszczędności emerytalnych. Podwariant IIb || Jeżeli uda się uniknąć negatywnych reakcji państw członkowskich wobec bardziej interwencyjnego podejścia UE, wówczas ogólne skutki społeczne będą bardziej pozytywne niż w przypadku podwariantu IIa. Możliwość przenoszenia pracowniczych uprawnień emerytalnych do nowych programów emerytalnych może przynieść dodatkowe pozytywne skutki społeczne. Więcej pozytywnych skutków w zakresie praw podstawowych niż w przypadku podwariantu IIa. || Przy założeniu udanego i terminowego wdrożenia proponowanych środków pozytywne skutki gospodarcze będą bardziej znaczące niż w przypadku podwariantu IIa. Niemniej jednak istnieje ryzyko, że państwa członkowskie będą się opierały proponowanym rozwiązaniom, co osłabi ogólną skuteczność pakietu działań i pozytywne skutki gospodarcze. Lepsza ochrona na podstawie dyrektywy w sprawie niewypłacalności oraz możliwość przenoszenia uprawnień emerytalnych mogą spowodować większe koszty dla przedsiębiorstw i MŚP. Porównanie wariantów W ocenie skutków, w której porównano wariant I z wariantem II, stwierdzono, że wariant drugi jest wariantem preferowanym. W wariancie pierwszym nie osiągnięto by w wystarczającym stopniu celu, który zakłada udzielenie bardziej skutecznego wsparcia państwom członkowskim w zapewnianiu adekwatnych, stabilnych i bezpiecznych emerytur. Wariant I nie zaspokoiłby potrzeby podejścia do polityki emerytalnej w sposób kompleksowy, co uznano za ważne we wspólnym sprawozdaniu w sprawie emerytur Komitetu Polityki Gospodarczej i Komitetu Ochrony Socjalnej i do czego wezwano w konkluzjach Rady. Nie udałoby się w szczególności zrealizować postulatu Rady wzięcia pod uwagę licznych powiązań między rynkami pracy, systemami ochrony socjalnej, polityką rynku finansowego, analizami postępu w realizacji reform, skutkami kryzysu i najważniejszymi wyzwaniami. Wariant ten nie spełniłby też oczekiwań zainteresowanych stron, które podczas konsultacji w sprawie zielonej księgi w zdecydowany sposób poparły całościowe podejście do kwestii emerytur. Trzeci wariant nie wydaje się w tej chwili realny. W ocenie skutków stwierdzono również, że w obrębie drugiego wariantu preferowany jest podwariant IIa. Jest bardziej prawdopodobne, że środki przewidziane w podwariancie IIa wywołają zamierzone ogólne skutki i uzyskają szerokie poparcie zainteresowanych stron, niż miałoby to miejsce w przypadku podwariantu IIb. Ponieważ wiele środków zależy od wspólnego zaangażowania zainteresowanych stron, zaangażowanie to ma duże znaczenie dla realizacji polityki. Choć niektóre środki przewidziane w podwariancie IIb mogą być postrzegane jako bardziej skuteczne ze względu na większe wykorzystanie prawodawstwa, w rzeczywistości taka sytuacja mogłaby mieć miejsce wyłącznie w przypadku, gdyby przepisy prawne zostały uzgodnione i wdrożone w rozsądnym terminie. Ponadto, biorąc pod uwagę znaczną różnorodność warunków krajowych oraz fakt, że UE może stanowić prawo tylko w nielicznych koniecznych obszarach, wartość dodatkowego unijnego prawodawstwa proponowanego w IIb jest wyraźnie ograniczona. Aby przepisy zostały wdrożone terminowo i bardziej pasowały do krajowych warunków, lepiej jest pozostawić kwestię uregulowania ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn i kobiet oraz wieku obowiązkowego przejścia na emeryturę w gestii reform krajowych, a jednocześnie zapewnić dla tych działań możliwie najwięcej wskazówek i wsparcia przy pomocy mniej wiążących środków. Wariant IIa natomiast oferuje rozwiązanie wskazanych problemów za pomocą odpowiedniej kombinacji unijnych instrumentów politycznych, w tym prawodawstwa i tzw. instrumentów „miękkich”, co przyczyni się do budowania silnego partnerstwa między UE, państwami członkowskimi i innymi zainteresowanymi stronami na rzecz promowania reform za pomocą doradztwa i wsparcia dla adekwatnych, stabilnych i bezpiecznych emerytur. Monitorowanie i ocena W ocenie skutków przedstawiono mechanizmy umożliwiające monitorowanie realizacji wariantu preferowanego. Zalicza się do nich zarówno ścisłe i regularne monitorowanie wyników funkcjonowania krajowych systemów emerytalnych, począwszy od 2012 r., w oparciu o instrumenty wypracowane dla otwartej metody koordynacji (na podstawie wspólnych wskaźników i struktur sprawozdawczych), jak również regularne monitorowanie kompleksowości unijnego podejścia przez grupę komisarzy ds. emerytur i międzyresortową grupę ds. emerytur. Na zakończenie realizacja założeń białej księgi zostanie oceniona w sprawozdaniu z postępów na rzecz adekwatnych, stabilnych i bezpiecznych emerytur, którego publikację przewidziano na 2014 r. [1] Wyrażenie „uzupełniające prywatne oszczędności emerytalne” odnosi się zarówno do drugiego, jak i do trzeciego filara systemów emerytalnych, tzn. zarówno do programów pracowniczych, jak i do indywidualnych umów w sprawie oszczędności emerytalnych. [2] „Emerytury dodatkowe” to przyjęty w UE termin dotyczący pracowniczych programów emerytalnych.