SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY INTELIGENTNIEJSZA POLITYKA WIZOWA NA RZECZ WZROSTU GOSPODARCZEGO /* COM/2014/0165 final */





SPIS TREŚCI Ocena wdrożenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 Contents 1............ WPROWADZENIE.. 3 2............ CELE KODEKSU WIZOWEGO I WCZEŚNIEJSZE OCENY.. 4 2.1......... Cele kodeksu wizowego. 4 2.2......... Wcześniejsze oceny. 5 2.2.1...... Wdrożenie i rozwój wspólnej polityki wizowej w celu pobudzenia wzrostu gospodarczego 5 2.2.2...... Sprawozdanie na temat przebiegu lokalnej współpracy schengeńskiej w pierwszych dwóch latach stosowania kodeksu wizowego. 6 3............ OGÓLNE WDROŻENIE KODEKSU WIZOWEGO.. 7 3.1......... Uwagi ogólne. 7 3.2......... Brak danych statystycznych. 7 3.3......... Ocena według celów szczegółowych. 8 3.3.1...... Uproszczenie ram prawnych. 8 3.3.2...... Wzmocnienie ram prawnych sprzyjających lepszej harmonizacji praktyk. 8 3.3.3...... Wzmocnienie gwarancji proceduralnych i zapewnienie równego traktowania i przejrzystości 8 3.3.4...... Poprawa organizacji placówek konsularnych i współpracy konsularnej (również w związku z wdrożeniem VIS) 14 4............ WNIOSKI. 15 1. WPROWADZENIE Wspólna polityka wizowa jest zasadniczym elementem procesu tworzenia wspólnego obszaru bez granic wewnętrznych. Dorobek Schengen w zakresie polityki wizowej ustanowiony w ramach współpracy międzyrządowej w ramach Schengen został włączony do ram prawnych i instytucjonalnych Unii Europejskiej po wejściu w życie traktatu z Amsterdamu[1]. W kodeksie wizowym[2] określa się zharmonizowane procedury i warunki w zakresie wydawania wiz krótkoterminowych. Kodeks stanowił „przekształcenie” i konsolidację wszystkich aktów prawnych regulujących warunki i procedury wydawania wiz krótkoterminowych i uchylił nieaktualne części „dorobku Schengen”. Przekształcenie obejmowało „wspólne instrukcje konsularne” oraz części konwencji z Schengen, a także 11 decyzji Komitetu Wykonawczego Schengen. Ponadto do unijnych ram prawnych włączono wspólne działanie 96/197/WSiSW z dnia 4 marca 1996 r. w sprawie rozwiązań dotyczących ruchu tranzytowego w portach lotniczych. Jednym z celów kodeksu wizowego była konsolidacja, a zatem uproszczenie ram prawnych. Kolejnym celem było ułatwienie legalnych podróży oraz przeciwdziałanie nielegalnej imigracji przez dalszą harmonizację sposobu rozpatrywania wniosków w lokalnych urzędach konsularnych państw członkowskich. Cel polegający na ułatwieniu legalnych podróży miał zostać osiągnięty między innymi w oparciu o założenie, że znane w konsulatach osoby podróżujące często lub regularnie powinny mieć możliwość łatwiejszego uzyskania wizy niż nieznane osoby ubiegające się o wizę po raz pierwszy. Główne ułatwienia proceduralne dotyczą wydawania wiz wielokrotnego wjazdu i obniżonych wymogów w odniesieniu do dokumentów uzupełniających. Kodeks wizowy umożliwia zatem odmienne traktowanie osób ubiegających się o wizę na podstawie ich „historii wizowej”. Celem jest również zapewnienie jednolitego rozpatrywania podobnych spraw. Od czasu przyjęcia kodeksu wizowego konieczność ułatwienia podróży do Europy w atmosferze bezpieczeństwa zyskała większą uwagę na szczeblu politycznym. W tym celu UE prowadzi obecnie dialogi w sprawie liberalizacji reżimu wizowego z szeregiem krajów partnerskich i w nadchodzących latach prawdopodobnie rozpoczną się kolejne takie dialogi. Ponadto UE zawarła z krajami partnerskimi dziewięć umów o ułatwieniach wizowych[3]. Umowy te można uznać za pierwszy krok w kierunku liberalizacji reżimu wizowego; świadczą one także o zaangażowaniu UE w promowanie mobilności i ułatwienie podróży do Europy szerszej grupie obywateli państw trzecich. „Otwartość” na odwiedzających leży w interesie UE, ponieważ podróżni przyczyniają się do wzrostu gospodarczego. Ponadto kontakty międzyludzkie i międzykulturowe sprzyjają wzajemnemu zrozumieniu i dialogowi międzykulturowemu. Z ostatniego badania[4] dotyczącego gospodarczego wpływu ułatwień w zakresie wiz krótkoterminowych wynika, że liczba podróżnych, których obecne wymogi wizowe dotyczące sześciu badanych państw trzecich zniechęcają do przyjeżdżania do strefy Schengen, stanowi bezpośrednią, pośrednią i indukowaną utratę znaczącej części PKB. Według ostrożnych szacunków taka roczna strata wynosi 4,2 mld EUR, przy czym prawdopodobne jest, że kwota ta sięga 12,6 mld EUR. Oznacza to utratę około 80 000 miejsc pracy związaną z bezpośrednimi i pośrednimi skutkami w strefie Schengen według ostrożnych szacunków, a według prawdopodobnego scenariusza – około 250 000 miejsc pracy. Chociaż wraz z wejściem w życie kodeksu wizowego przed trzema laty znacznie ulepszono procedury wizowe objęte układem z Schengen, to jednak świat nie stanął w miejscu, a cele i priorytety uległy zmianie (zob. przykładowo pkt 2.2.1 poniżej). Ze względu na potrzebę zapewnienia większej spójności unijnej polityki w różnych obszarach (przykładowo zgodnie z art. 167 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Unia uwzględnia aspekty kulturalne w swoim działaniu na podstawie innych postanowień Traktatów) oraz biorąc pod uwagę obecną prognozę gospodarczą, do celów wspólnej polityki wizowej dodano „stymulowanie wzrostu gospodarczego”. W związku z tym należy również zapewnić większą spójność z polityką handlową. Cel ten można osiągnąć na przykład poprzez uwzględnienie relacji handlowych, w tym umów handlowych, planując negocjacje dotyczące umów o ułatwieniach wizowych. W tym właśnie kontekście sporządzono niniejsze sprawozdanie. Określa się w nim dalsze usprawnienia, które można wprowadzić w celu osiągnięcia inteligentniejszej wspólnej polityki wizowej, co zwiększyłoby również atrakcyjność UE dla przedsiębiorstw, naukowców, studentów i artystów oraz osób zawodowo związanych z kulturą, a także stanowiłoby odpowiedź na obecne i przyszłe wyzwania. 2. CELE KODEKSU WIZOWEGO I WCZEŚNIEJSZE OCENY 2.1. Cele kodeksu wizowego Głównym celem kodeksu wizowego jest określenie warunków i procedur wydawania wiz na tranzyt przez strefę Schengen lub planowany pobyt na jej terytorium, na krótki pobyt oraz na tranzyt przez międzynarodową strefę tranzytową portów lotniczych. Ponadto kodeks wizowy ma przyczyniać się ułatwienia legalnych podróży i przeciwdziałać nielegalnej imigracji. Jak stwierdzono w uzasadnieniu[5] wniosku Komisji z 2006 r., aby osiągnąć te cele, kodeks wizowy powinien przyczynić się do: - „usprawnienia organizacji placówek konsularnych i współpracy konsularnej (również w związku z wdrożeniem wizowego systemu informacyjnego (VIS))[6]; – wzmocnienia gwarancji proceduralnych – zapewnienia równego traktowania osób ubiegających się o wizę poprzez objaśnienie wielu kwestii w celu bardziej jednolitego stosowania przepisów prawnych.” Artykuł 57 ust. 1 kodeksu wizowego zawiera wymóg, aby dwa lata po rozpoczęciu stosowania wszystkich przepisów (tj. w dniu 5 kwietnia 2013 r.) Komisja przedstawiła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie zawierające analizę wyników względem celów rozporządzenia oraz analizę wprowadzenia w życie jego przepisów. Niniejsze sprawozdanie, sporządzone w oparciu o szczegółową ocenę wdrożenia kodeksu wizowego przedstawioną w dokumencie roboczym służb Komisji[7], stanowi wypełnienie tego obowiązku i wskazuje sposoby osiągnięcia celów, które nie zostały jeszcze całkowicie zrealizowane, oraz rozwiązania zidentyfikowanych problemów związanych z wdrożeniem. 2.2. Wcześniejsze oceny Komisja poprzedziła niniejszą ocenę wdrożenia kodeksu wizowego publikacją w listopadzie 2012 r. komunikatu „Wdrożenie i rozwój wspólnej polityki wizowej w celu pobudzenia wzrostu gospodarczego w UE” i sprawozdania na temat przebiegu lokalnej współpracy schengeńskiej w pierwszych dwóch latach stosowania kodeksu wizowego. 2.2.1 Wdrożenie i rozwój wspólnej polityki wizowej w celu pobudzenia wzrostu gospodarczego[8] W świetle deklaracji ministrów państw grupy G20 przyjętej na posiedzeniu na temat potencjału wzrostu gospodarczego w drodze ułatwionych procedur wizowych, które odbyło się w Meridzie (Meksyk) w maju 2012 r., Komisja zainicjowała rozważania dotyczące gospodarczego wpływu polityki wizowej na szerzej pojętą gospodarkę UE. Rozważania dotyczyły w szczególności turystyki i sposobu organizacji polityki umożliwiającego zapewnienie większej spójności z celami w zakresie wzrostu określonymi w strategii „Europa 2020”. Obok ustanowienia wspólnych przepisów dotyczących kontroli na granicach zewnętrznych celem wspólnej polityki wizowej jest wspieranie zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych, czyli utworzenie „strefy Schengen”[9]. Głównym celem polityki wizowej jest ułatwienie podróżowania pełnoprawnym podróżnym i przeciwdziałanie nielegalnej migracji oraz zagwarantowanie porządku i bezpieczeństwa publicznego. Obecne pogorszenie koniunktury gospodarczej uwidoczniło jednak, że w ramach wspólnej polityki wizowej konieczne jest również wykorzystanie potencjału do stymulowania wzrostu gospodarczego. W komunikacie zaś ustalono, że „w porównaniu ze stanem faktycznym poprzedzającym przyjęcie kodeksu wizowego kodeks ten stanowi istotny postęp, ponieważ zdecydowanie usprawnia procedury wizowe”, wymieniając szereg istotnych usprawnień pod względem przepisów prawnych. W komunikacie stwierdza się jednak, że „wiele […] można jeszcze poprawić, ponieważ kodeks wizowy nie został jeszcze w sposób optymalny wdrożony we wszystkich dziedzinach” oraz że „większość z tych przeszkód [w ułatwieniu procedury wydawania wiz] można usunąć dzięki właściwemu wdrożeniu kodeksu wizowego przez konsulaty państw członkowskich, które podlega kontroli przez Komisję”. Komisja wymieniła również kwestie, które należy rozwiązać w ramach przyszłej nowelizacji kodeksu wizowego w celu „poprawienia i uproszczenia procedur dla osób podróżujących w dobrej wierze, przy jednoczesnym przeciwdziałaniu zagrożeniom w obszarze nielegalnej migracji lub bezpieczeństwa ze strony niektórych podróżnych”. 2.2.2 Sprawozdanie na temat przebiegu lokalnej współpracy schengeńskiej w pierwszych dwóch latach stosowania kodeksu wizowego[10] Przepisy kodeksu wizowego są powszechnie stosowane. Współprawodawcy uznali jednak, że, zapewniając jednolite stosowanie ogólnych przepisów prawnych, należy mieć na uwadze lokalne uwarunkowania. W art. 48 kodeksu wizowego określa się ramy prawne dotyczące lokalnej współpracy schengeńskiej, co sprawia, że spójna współpraca między państwami członkowskimi[11] na szczeblu lokalnym staje się głównym elementem wdrożenia wspólnej polityki wizowej. Obecnie taka współpraca ogranicza się do oceny konieczności dostosowania określonych przepisów do uwarunkowań lokalnych, zwłaszcza w zakresie dokumentów uzupełniających, jakie muszą przedstawić osoby ubiegające się o wizę. Jeżeli w wyniku oceny taka konieczność zostaje potwierdzona, Komisja przyjmuje wspólne „lokalne” przepisy w drodze decyzji wykonawczej. Wynikiem takich prac dotyczących podstawowego zadania lokalnej współpracy schengeńskiej – które są zarazem najbardziej widoczne dla opinii publicznej – w odniesieniu do ujednolicenia dokumentów uzupełniających było jedynie przyjęcie sześciu decyzji wykonawczych Komisji obejmujących 15 państw trzecich i jedno państwo członkowskie UE. Oznacza to, że wzmocnione ramy prawne nie przyniosły oczekiwanych wyników. Brakuje zrozumienia wartości dodanej wynikającej z lokalnej współpracy schengeńskiej, a państwa członkowskie muszą zobowiązać się do realizacji tego zbiorowego zadania. Ustalenia te znalazły potwierdzenie w rocznych sprawozdaniach sporządzonych za lata 2012–2013. Podstawową kwestią jest zatem wzmocnienie ram prawnych dotyczących lokalnej współpracy schengeńskiej, ponieważ brak stosowania przez państwa członkowskie spójnych praktyk w tym samym miejscu stanowi istotne źródło skarg i frustracji wśród osób ubiegających się o wizę, niezależnie od ich narodowości, zawodu lub statusu. Komisja proponuje, aby w ramach lokalnej współpracy schengeńskiej wprowadzono powszechnie obowiązujące przepisy w zakresie harmonizacji dokumentów uzupełniających. Istotną rolę we wprowadzaniu w życie przepisów dotyczących lokalnej współpracy schengeńskiej może odegrać nowy mechanizm oceny Schengen, który będzie stosowany od 2015 r. i w którym przewiduje się możliwość przeprowadzania ocen tematycznych. Obecnie roczne sprawozdania sporządza się w każdej placówce, a Komisja przekazuje je Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w celu zapewnienia pełnej przejrzystości. Komisja proponuje, aby sporządzano jedno kompleksowe roczne sprawozdanie na temat faktycznej sytuacji dotyczącej lokalnej współpracy schengeńskiej, upowszechniane wśród współprawodawców w celu zapewnienia stałej przejrzystości. 3. OGÓLNE WDROŻENIE KODEKSU WIZOWEGO 3.1. Uwagi ogólne O ile nie jest możliwe udowodnienie, że kodeks wizowy wywarł bezpośredni wpływ na liczbę wiz krótkoterminowych, o które ubiegano się i które wydano w latach 2010–2012, to jednak wyjaśnienie ram prawnych przyczyniło się do znacznego wzrostu liczby wniosków wizowych. W latach 2009–2012 łączna liczba wniosków wzrosła o 48%, przy czym roczny wzrost wyniósł około 15%. W państwach członkowskich, z jedynie nielicznymi wyjątkami[12], nastąpił wzrost liczby wniosków wizowych rozpatrywanych każdego roku. W tym samym okresie nastąpił spadek światowego wskaźnika odmów[13], chociaż odnotowano znaczne różnice pomiędzy poszczególnymi regionami na świecie[14]. Ogólnie rzecz ujmując, uznaje się, że ogólny cel przeciwdziałania nielegalnej imigracji został osiągnięty. Żadne zagrożenia bezpieczeństwa ani problemy wynikające z kodeksu wizowego lub jego wdrożenia nie zostały zidentyfikowane ani przez państwa członkowskie ani wskutek przeprowadzonych badań i konsultacji społecznych. Nie ulega wątpliwości, że, proponując każde nowe ułatwienie dla pełnoprawnych podróżnych, należy zachować wysoki poziom bezpieczeństwa. Należy również wziąć pod uwagę zwiększenie bezpieczeństwa wynikające z wdrażania wizowego systemu informacyjnego (VIS), które rozpoczęto w październiku 2011 r. i powinno zostać zakończone w 2015 r. 3.2. Brak danych statystycznych Warunkiem koniecznym przeprowadzenia opartej na dowodach oceny wdrożenia przepisów oraz ich wydajności i skuteczności są odpowiednie, wiarygodne i porównywalne dane statystyczne. Artykuł 46 stanowi, że państwa członkowskie muszą przedłożyć Komisji roczne statystyki za poprzedni rok. W załączniku XII określa się przedkładane dane (na przykład rodzaje wiz, o które się ubiegano, które wydano i których wydania odmówiono, wiz pojedynczego lub wielokrotnego wjazdu). O ile dane przedstawione przez państwa członkowskie były przydatne do celów oceny wdrożenia określonych elementów kodeksu wizowego, to jednak brak dezagregacji danych utrudnia ocenę skutków określonych przepisów. Przykładowo w odniesieniu do wiz wielokrotnego wjazdu gromadzone są wyłącznie dane dotyczące łącznej liczby takich wiz, nie uwzględniając okresu ważności. W rezultacie łączne liczby obejmują wizy wielokrotnego wjazdu, których okres ważności waha się od dwóch tygodni do pięciu lat. Dane gromadzi się według lokalizacji (tj. miejsca, w którym ubiegano się o wizę lub w którym wizę wydano) i rodzaju wizy, o którą się ubiegano (wiza krótkoterminowa lub lotniskowa), jednak dane dotyczące obywatelstwa osoby ubiegającej się o wizę lub celu podróży są niedostępne. Dlatego też nie jest możliwe śledzenie tendencji na przykład pod względem liczby wniosków wizowych do celów turystycznych. Komisja proponuje dokonanie przeglądu załącznika XII w celu zapewnienia gromadzenia bardziej szczegółowych danych umożliwiających odpowiednią ocenę osiągnięcia celów w przyszłości. 3.3. Ocena według celów szczegółowych 3.3.1. Uproszczenie ram prawnych Zawarcie wszystkich przepisów dotyczących rozpatrywania wniosków o wizy krótkoterminowe i zmian dotyczących wydawanych wiz w jednym instrumencie wyraźnie przyczyniło się do uproszczenia przepisów, poprawy przejrzystości i zwiększenia pewności prawa. 3.3.2. Wzmocnienie ram prawnych sprzyjających lepszej harmonizacji praktyk Zasadniczo osiągnięto cel polegający na ustanowieniu wyraźnych ram prawnych dotyczących wspólnej polityki wizowej, regulujących pobyty trwające do 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu. Przez lata uwagę Komisji kierowano na sytuację obywateli państw trzecich, którzy mają uzasadnione powody ku temu, aby ich pobyt trwał dłużej niż 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu (sekcja 2.1.9. dokumentu roboczego służb Komisji). Takie osoby, niezależnie od tego, czy podlegają obowiązkowi wizowemu, pragną pozostać w strefie Schengen przez okres przekraczający 90 dni, nie zamierzając pozostawać w jednym państwie członkowskim dłużej niż 90 dni. Do tej kategorii osób zazwyczaj należą artyści występujący na żywo, odbywający tournée w strefie Schengen przez dłuższy okres, lecz także indywidualni podróżni, tacy jak na przykład artyści, osoby zawodowo związane z kulturą, studenci i emeryci. Takie osoby znajdują się w próżni prawnej, ponieważ nie kwalifikują się do uzyskania ani krajowej wizy pobytowej długoterminowej, ani krótkoterminowej wizy Schengen, ani innego zezwolenia. Taka sytuacja często skłania państwa członkowskie do „kreatywnego” wykorzystania pewnych instrumentów prawnych. Zamiast ignorować takie praktyki Komisja proponuje, aby wprowadzić szczególne zezwolenie, które zaspokoiłoby potrzeby takich osób. Komisja proponuje instrument prawny ustanawiający nowe zezwolenie na pobyt w strefie Schengen przez okres dłuższy niż obecnie obowiązujący limit 90 dni na każde 180 dni. 3.3.3. Wzmocnienie gwarancji proceduralnych i zapewnienie równego traktowania i przejrzystości Z wyników konsultacji społecznych[15], badania dotyczącego wpływu gospodarczego, o którym mowa powyżej, i z indywidualnych skarg wynika, że nie osiągnięto w wystarczającym stopniu celów w zakresie gwarancji proceduralnych. Zarówno poszczególne osoby ubiegające się o wizę, jak i zainteresowane strony będące przedstawicielami środowisk zawodowych uważają, że niektóre procedury ubiegania się o wizę są zbyt długotrwałe, uciążliwe i kosztowne. W przypadku każdego wniosku wizowego osoba ubiegająca się o wizę musi w pierwszej kolejności ustalić, które państwo członkowskie jest właściwe do rozpatrzenia wniosku (sekcja 2.1.1.1 pkt 1 dokumentu roboczego służb Komisji). Istnieją wyraźne, obiektywne kryteria określające, które państwo członkowskie jest właściwe do rozpatrzenia wniosku. W praktyce okazało się jednak, że określenie państwa członkowskiego właściwego do rozpatrzenia wniosku stanowi wyzwanie zarówno dla osób ubiegających się o wizę, jak i dla konsulatów w przypadkach, w których osoba ubiegająca się o wizę pragnie korzystać z jednej wizy w celu odbycia podróży do kilku państw członkowskich. Obecnie obowiązujące przepisy wydają się być niejasne, a pierwsze doświadczenia osób ubiegających się o wizę z polityką wizową Schengen są często negatywne. Kolejny etap procedury dotoczy wypełniania formularza wniosku (sekcja 2.1.1.2 pkt 10) dokumentu roboczego służb Komisji). O ile z formularzem zazwyczaj nie wiąże się wiele problemów, to jednak można by go w większym stopniu uprościć. Przykładowo formularz można by zmienić, rezygnując z wymogu podania obecnie wymaganych informacji, które w praktyce byłyby dostępne w VIS, biorąc pod uwagę wdrożenie systemu. Należałoby również lepiej wyjaśnić osobom ubiegającym się o wizę sposób wypełniania formularza. Komisja proponuje wyjaśnienie zasad dotyczących „właściwego” państwa członkowskiego i uproszczenie formularza wniosku. Ustalono, że jednym z głównych problemów jest wymóg „osobistego złożenia” (sekcja 2.1.1.1 pkt 7–9 dokumentu roboczego służb Komisji), ponieważ jego spełnienie często bywa niezwykle uciążliwe. W niektórych przypadkach, aby spełnić przedmiotowy wymóg, osoby ubiegające się o wizę muszą odbyć podróż do sąsiedniego państwa, ponieważ w ich państwie stałego pobytu właściwe państwo członkowskie nie ma placówki ani nie jest reprezentowane. Taka podróż niewątpliwie zwiększa ogólne koszty ponoszone przez osoby ubiegające się o wizę. Chociaż państwa członkowskie umożliwiają osobom ubiegającym się o wizę składanie wniosku u usługodawcy zewnętrznego lub za pośrednictwem pośredniczących podmiotów komercyjnych, znanym osobom ubiegającym się o wizę rzadko udziela się opcjonalnych zwolnień z obowiązku „osobistego złożenia”. Obecnie zgodnie z ogólną zasadą wniosek wizowy należy składać osobiście w konsulacie lub u usługodawcy zewnętrznego. Stopniowe wdrażanie VIS będzie oznaczało, że osoby ubiegające się o wizę po raz pierwszy będą musiały w każdym wypadku stawić się osobiście w konsulacie lub u usługodawcy zewnętrznego do celów pobrania ich odcisków palców. Większość państw członkowskich odnotowuje jednak wzrost liczby wniosków, w połączeniu z cięciami wydatków publicznych. Doprowadziło to do powszechniejszego korzystania z usług usługodawców zewnętrznych w zakresie przyjmowania wniosków oraz udzielania akredytacji pośredniczącym podmiotom komercyjnych (tj. biurom podróży/organizatorom turystyki), które składają wnioski w imieniu (grup) osób ubiegających się o wizę, a także do znoszenia przez państwa członkowskie obowiązku osobistego składania wniosków przez znane osoby ubiegające się o wizę. Wydaje się zatem, że wizyty w konsulacie stają się wyjątkiem. W niektórych konsulatach jedynie 30% wniosków wizowych jest „składanych osobiście”. Z analizy informacji zgromadzonych w ramach ocen Schengen wynika, że rzadko przeprowadza się osobiste rozmowy w związku ze złożonym wnioskiem. Z drugiej strony, wraz z rozwojem nowoczesnych technologii państwa członkowskie coraz częściej umożliwiają osobom ubiegającym się o wizę składanie wniosków drogę elektroniczną. Obecnie osoby ubiegające się o wizę mogą składać wnioski nie wcześniej niż na trzy miesiące przed planowaną podróżą (sekcja 2.1.1.1 pkt 5 dokumentu roboczego służb Komisji). Taki termin stanowi problem dla marynarzy (zob. także s. 11) i osób pragnących uniknąć okresów dużego natężenia wiążących się z długim czasem oczekiwania. W interesie zarówno osób ubiegających się o wizę, jak i konsulatów należy umożliwić złożenie wniosku maksymalnie na sześć miesięcy przed planowaną podróżą. Komisja proponuje zniesienie zasady „osobistego składania” (bez uszczerbku dla wymogów dotyczących pobierania odcisków palców od osób ubiegających się o wizę po raz pierwszy), zachowując jednocześnie możliwość przeprowadzenia rozmowy. Komisja proponuje również wyjaśnienie zasad umożliwiających składanie wniosków online oraz umożliwienie wszystkim osobom ubiegającym się o wizę składanie wniosków nawet na sześć miesięcy przed planowaną podróżą. Wiele terminów liczy się od momentu złożenia wniosku. Chociaż termin na wydanie decyzji jest zwykle dotrzymywany, to jednak mechanizm zasięgania opinii państwa trzeciego (sekcja 2.1.1.5 pkt 20 dokumentu roboczego służb Komisji), może oznaczać wydłużenie procesu rozpatrywania wniosku. Dzięki systemom informatycznym możliwe jest jednak osiągnięcie krótszego terminu udzielenia odpowiedzi w przypadku zasięgania opinii w porównaniu do obecnie obowiązującego terminu siedmiu dni kalendarzowych. Również skrócenie terminu na wydanie decyzji powinno być możliwe. Komisja proponuje przegląd maksymalnych terminów, w tym terminu na udzielenie odpowiedzi w przypadku zasięgania opinii, który należy skrócić do pięciu dni. Kodeks wizowy zawiera przepisy służące usprawnieniu i skróceniu procedur, w których to przepisach przewiduje się ułatwienia proceduralne w odniesieniu do osób ubiegających się o wizę, co do których konsulatowi wiadomo, że są „uczciwe” i „wiarygodne”, w tym że z poprzednio wydanych wiz korzystały zgodnie z prawem. Państwa członkowskie nie stosują jednak takich potencjalnych ułatwień proceduralnych, które powinny być stosowane szczególnie w odniesieniu do wymogów dotyczących dokumentów uzupełniających i wydawania wiz wielokrotnego wjazdu, w sposób jednolity i spójny. Zdaniem większości osób ubiegających się o wizę konieczność wielokrotnego składania dużej liczby dokumentów uzupełniających (sekcja 2.1.1.2 pkt 12 dokumentu roboczego służb Komisji) w celu udowodnienia, że spełniają warunki wjazdu, stanowi obciążenie. Wiele osób skarży się, że w tym samym państwie członkowskim w poszczególnych konsulatach obowiązują różne wymogi, nawet jeżeli cel podróży jest ten sam. Zgodnie z kodeksem wizowym osoby ubiegające się o wizę, które konsulat postrzega jako „uczciwe” i „wiarygodne”, już teraz mogą korzystać z określonych ułatwień proceduralnych (w ramach których znosi się wymóg osobistego złożenia wniosku i przedłożenia określonych/wszystkich dokumentów uzupełniających). Wydaje się jednak, że państwa członkowskie nie przyznają zwolnień znanym osobom ubiegającym się o wizę w sposób systematyczny. Wynika to głównie z opcjonalnego charakteru przedmiotowej klauzuli i braku określenia kryteriów kwalifikowalności w zakresie pojęcia „uczciwości” i „wiarygodności”. Ponadto około 70% wszystkich wniosków składa się za pośrednictwem usługodawcy zewnętrznego, który nie jest uprawniony do dokonywania jakościowej oceny wniosku/osoby ubiegającej się o wizę. Wartość dodana wymogu przedstawienia „podróżnego ubezpieczenia medycznego” (sekcja 2.1.1.2 pkt 14 dokumentu roboczego służb Komisji) jest wątpliwa. Dlatego też wymóg ten należy znieść. Komisja proponuje ustanowienie wyczerpującego i uproszczonego wykazu dokumentów uzupełniających oraz zniesienie wymogu posiadania podróżnego ubezpieczenia medycznego. Chociaż artykuł kodeksu wizowego dotyczący wydawania wiz wielokrotnego wjazdu (sekcja 2.1.1.6 pkt 24 dokumentu roboczego służb Komisji) stanowi klauzulę obowiązkową, podważa go uznaniowy charakter oceny warunków kwalifikujących do wydania wizy wielokrotnego wjazdu, która ponownie odwołuje się do pojęcia „uczciwości” i „wiarygodności”. Ponadto z konsultacji społecznych wynika, że wydaje się, iż konsulaty państw członkowskich niechętnie wydają wizy wielokrotnego wjazdu ważne dłużej niż przez okres sześciu miesięcy. W związku z tym, chociaż co do zasady konsulaty powinny wydawać wizy wielokrotnego wjazdu o okresie ważności wynoszącym maksymalnie pięć lat w przypadku osób wymienionych w przedmiotowym artykule (którymi zasadniczo są osoby podróżujące regularnie, a zatem „znane”), to jednak zakres swobody uznania przyznanej konsulatom, w połączeniu z ich niechęcią do wydawania wiz wielokrotnego wjazdu o długim okresie ważności, oznacza, że wydaje się znacznie mniej tego rodzaju wiz niż jest to potencjalnie możliwe. Sytuacja ta jest niefortunna, ponieważ wizy wielokrotnego wjazdu są najważniejszym i najprostszym ułatwieniem, jakie mogą zyskać podróżni. Wydawanie większej liczby wiz wielokrotnego wjazdu oznaczałoby mniejsze obciążenie administracyjne zarówno dla osób ubiegających się o wizę, jak i dla konsulatów. Wzmocnienie przepisów artykułu dotyczącego wiz wielokrotnego wjazdu zapewniłoby środki zaradcze w odniesieniu do wielu problemów określonych w ramach konsultacji społecznych i różnych badań. W szczególności osoby ubiegające się o wizę nie musiałyby wielokrotnie uczestniczyć w procedurze ubiegania się o wizę. W praktyce konsulaty prawie w ogóle lub wcale nie stosują rozróżnienia między osobami ubiegającymi się o wizę: osoby ubiegające się o wizę po raz pierwszy często traktuje się tak samo jak osoby podróżujące regularnie. Dostępność VIS, który jest obecnie stopniowo wdrażany i powinien zostać w pełni uruchomiony na całym świecie w 2015 r., może ułatwić dokonywanie rozróżnienia między osobami ubiegającymi się o wizę, ponieważ do systemu będą wprowadzane wszystkie dane dotyczące ich wniosków wizowych, a konsulaty wszystkich państw członkowskich będą mogły się z nimi zapoznać. Dane przechowuje się w systemie VIS przez pięć lat. Łatwo będzie odróżnić „nieznane” osoby ubiegające się o wizę po raz pierwszy, które nie zostały jeszcze zarejestrowane w VIS i nie posiadają żadnej „historii wizowej”, od osób ubiegających się o wizę, których dane zostały już zarejestrowane. Ponadto można by było również wprowadzić podział na osoby zarejestrowane w VIS, które nie uzyskały jednak żadnej wizy w terminie 12 miesięcy poprzedzających złożenie przez takie osoby wniosku, i na osoby, które uzyskały w tym okresie dwie wizy, z których korzystały zgodnie z prawem. Drugą kategorię osób można by zdefiniować jako „osoby podróżujące regularnie”, które powinny korzystać z maksymalnych ułatwień w zakresie wymaganych dokumentów uzupełniających i okresu ważności wydanej wizy wielokrotnego wjazdu. Na tej podstawie wprowadzono by obowiązkowe zasady przewidujące szczególne ułatwienia proceduralne w odniesieniu do „osób podróżujących regularnie”. Ułatwienia takie obejmowałyby (częściowe) zniesienie wymogów w zakresie dokumentów uzupełniających i wydawania wiz wielokrotnego wjazdu o długim okresie ważności. W praktyce osoba ubiegająca się o wizę, która w ciągu 12 miesięcy poprzedzających wniosek uzyskała dwie wizy, z których korzystała zgodnie z prawem, powinna być objęta jedynie wymogiem przedłożenia dokumentów uzupełniających stanowiących dowód celu podróży i powinna uzyskać wizę wielokrotnego wjazdu ważną przez okres trzech lat. Osoby ubiegające się o wizę, które uprzednio uzyskały taką trzyletnią wizę wielokrotnego wjazdu i skorzystały z niej zgodnie z prawem, w przypadku kolejnego wniosku powinny uzyskać wizę wielokrotnego wjazdu ważną przez okres pięciu lat. Z drugiej strony, osoby ubiegające się o wizę po raz pierwszy, chociaż korzystałyby z ogólnych ułatwień, to jednak musiałyby być objęte dokładną kontrolą, ponieważ w przypadku złożenia kolejnego wniosku korzystałyby ze znacznych ułatwień. Taka kontrola jest niezbędna do utrzymania bezpieczeństwa systemu. Komisja proponuje obowiązkowe zasady oparte na wyraźnie zdefiniowanych i obiektywnych kryteriach, aby możliwe było wyraźne podzielenie osób ubiegających się o wizę na kategorie. Powinno być zasadą, że osoby ubiegające się o wizę i posiadające pozytywną „historię wizową” zapisaną w VIS w okresie 12 miesięcy poprzedzających ich wniosek, powinny korzystać z maksymalnych ułatwień w zakresie przedkładanych dokumentów uzupełniających i wydanej wizy wielokrotnego wjazdu. W celu zapewnienia maksymalnego oddziaływania wniosków dotyczących wiz wielokrotnego wjazdu o długim okresie ważności (trzy i pięć lat) należy zapewnić możliwość wydania przez konsulaty wizy wielokrotnego wjazdu, której okres ważności przekracza ważność dokumentu podróży osoby ubiegającej się o wizę (sekcja 2.1.1.2 pkt 11 dokumentu roboczego służb Komisji). Komisja proponuje wprowadzenie przepisów umożliwiających wydanie wizy, której okres ważności jest dłuższy od okresu ważności dokumentu podróży, w którym umieszczona jest naklejka wizowa. W kodeksie wizowym wprowadzono obowiązkowe i opcjonalne zwolnienia z opłat wizowych (sekcja 2.1.1.3 pkt 15 dokumentu roboczego służb Komisji) względem określonych kategorii osób ubiegających się o wizę. Podczas wdrażania odpowiednich przepisów wyszły na jaw dwa problemy. Po pierwsze, kategorie osób kwalifikujących się do zwolnienia niezależnie od rodzaju nie są wyraźnie zdefiniowane we wszystkich przypadkach, natomiast konsulaty w danym miejscu rzadko konsekwentnie stosują opcjonalne zwolnienia z opłat. W rezultacie niewiele potencjalnie kwalifikujących się osób faktycznie korzysta ze zwolnienia. Komisja proponuje, aby wszystkie zwolnienia z opłat wizowych były obowiązkowe, a kategorie osób, których takie zwolnienia dotyczą, były wyraźniej zdefiniowane. Wizy można wydawać na granicach zewnętrznych (sekcja 2.1.1.8 pkt 35 dokumentu roboczego służb Komisji) jedynie w wyjątkowych przypadkach. Osoby pracujące w branży żeglugowej i w branży rejsów wycieczkowych często są zmuszone ubiegać się o wizę na granicy ze względu na charakter ich pracy. W odniesieniu do takich marynarzy kodeks wizowy zawiera szczególny artykuł i załącznik. Pomimo tych przepisów wydawanie wiz marynarzom nadal stanowi skomplikowaną procedurę, zwłaszcza z uwagi na złożoność załącznika IX, w którym ustanawia się formularz, który marynarze muszą wypełnić, aby ubiegać się o wizę. Komisja proponuje dokonanie przeglądu załącznika IX w celu uproszczenia formularza wniosku. Jak stwierdzono powyżej, wizy można wydawać na granicach zewnętrznych jedynie w wyjątkowych przypadkach. Komisja zatwierdziła jednak ostatnio projekt pilotażowy jednego z państw członkowskich, w ramach którego przedmiotowemu państwu członkowskiemu zezwala się na wydawanie wiz jednorazowego wjazdu na zewnętrznych granicach tego państwa turystom w okresie wakacyjnym, aby umożliwić im odbycie krótkiej wizyty. W związku z większą rolą wspólnej polityki wizowej w ułatwianiu podróżowania pełnoprawnym podróżnym, w tym turystom, w celu pobudzenia wzrostu gospodarczego w UE Komisja proponuje wprowadzenie powyższej możliwości we wszystkich państwach członkowskich. Komisja proponuje, aby w kodeksie wizowym zawarto przepis umożliwiający wydawanie wiz jednorazowego wjazdu na granicach zewnętrznych w celu pobudzenia turystyki krótkoterminowej. O ile Komisja uznaje, że państwo członkowskie powinno mieć możliwość nakładania wiz lotniskowych (sekcja 2.1.7 dokumentu roboczego służb Komisji) w obliczu nagłego i znacznego napływu nielegalnych migrantów, to jednak należy dokonać przeglądu obecnie obowiązujących przepisów w celu zapewnienia, aby takie środki były proporcjonalne pod względem ich zakresu i czasu trwania. Komisja proponuje dokonanie przeglądu obecnie obowiązujących przepisów dotyczących wiz lotniskowych w celu zapewnienia proporcjonalności. Kodeks wizowy ma zastosowanie do wniosków wizowych złożonych przez obywateli państw trzecich, w tym przez członków rodziny obywateli Unii (sekcja 2.1.5 pkt 47–52 dokumentu roboczego służb Komisji). Należy zapewnić ułatwienia proceduralne służące ułatwieniu mobilności, w szczególności wizyt rodziny, obywatelom państw trzecich odwiedzających bliskich krewnych będących obywatelami Unii i mieszkających na terytorium państwa członkowskiego, którego są obywatelami, a także bliskim krewnym obywateli Unii mieszkających w państwie trzecim i pragnących razem odwiedzić państwo członkowskie, którego obywatelstwo posiada dany obywatel Unii. Obecnie w prawie Unii nie przewiduje się szczególnych ułatwień w powyższych dwóch sytuacjach. W ostatnio zawartych umowach o ułatwieniach wizowych przewiduje się jednak określone ułatwienia proceduralne w takich sytuacjach (takie jak uproszczenie wymogów dotyczących dokumentów uzupełniających, zwolnienie z opłat wizowych, obowiązkowe wydawanie wiz wielokrotnego wjazdu). Praktyka ta powinna stanowić ogólną zasadę w kodeksie wizowym. W art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE[16] przewiduje się konkretne ułatwienia na rzecz beneficjentów dyrektywy, takie jak wydanie wizy „nieodpłatnie” i „na podstawie procedury przyśpieszonej”. Do Komisji wpływa wiele skarg i wniosków o wyjaśnienie związku między dyrektywą 2004/38/WE a kodeksem wizowym, ponieważ najwyraźniej ułatwienia zapewnione członkom rodziny obywateli Unii na podstawie dyrektywy są realizowane w inny sposób w poszczególnych państwach członkowskich. Taki stan rzeczy powoduje brak pewności dla członków rodziny. Dlatego też co najmniej te same ułatwienia zaproponowane dla obywateli państw trzecich w wyżej wymienionych dwóch sytuacjach powinny być również przyznawane członkom rodziny w sytuacjach objętych zakresem stosowania dyrektywy 2004/38/WE. Komisja proponuje zapewnienie ułatwień wizowych obywatelom państw trzecich odwiedzających bliskich krewnych będących obywatelami Unii i mieszkających na terytorium państwa członkowskiego, którego są obywatelami, a także bliskim krewnym obywateli Unii mieszkających w państwie trzecim i pragnących razem odwiedzić państwo członkowskie, którego obywatelstwo posiada dany obywatel Unii. Co najmniej te same ułatwienia powinny mieć zastosowanie do członków rodzin obywateli Unii objętych dyrektywą 2004/38/WE. 3.3.4. Poprawa organizacji placówek konsularnych i współpracy konsularnej (również w związku z wdrożeniem VIS) W ramach kodeksu wizowego ustanowiono ramy prawne dotyczące różnych form współpracy konsularnej (sekcja 2.1.4 pkt 40–46 dokumentu roboczego służb Komisji), aby ograniczyć koszty ponoszone przez państwa członkowskie i zapewnić lepszą dostępność konsularną z korzyścią dla osób ubiegających się o wizę. Skuteczność i wydajność przedmiotowych przepisów budzi jednak poważne wątpliwości. Po pierwsze, państwa członkowskie powinny co do zasady decydować się na współpracę z usługodawcą zewnętrznym dopiero po przeanalizowaniu innych możliwości współpracy. Podjęcie takiej współpracy powinno być środkiem ostatecznym, ponieważ dla osób ubiegających się o wizę taka współpraca oznacza poniesienie kosztów dodatkowych, a państwa członkowskie powinny nadal zapewniać wszystkim osobom ubiegającym się o wizę możliwość składania wniosków bezpośrednio w swoich misjach dyplomatycznych lub urzędach konsularnych. W praktyce państwa członkowskie w większości przypadków decydują się jednak na współpracę z usługodawcą zewnętrznym, nie dokonując oceny innych możliwości, ponieważ outsourcing jest jak dotąd najtańszym, najszybszym i najbardziej wydajnym sposobem radzenia sobie z dużym wzrostem liczby wniosków wizowych i wzmocnienia dostępności konsularnej. Co więcej, bardzo często w przypadku outsourcingu nie można uzyskać bezpośredniego dostępu do konsulatu. Po drugie, nowe formy współpracy określone w kodeksie wizowym, tj. reprezentacja w ograniczonym zakresie (obejmującym wyłącznie przyjmowanie wniosków, w tym gromadzenie danych biometrycznych), wspólne placówki, wspólne ośrodki przyjmowania wniosków wizowych i upoważnienie konsulów honorowych do przyjmowania wniosków, nie są powszechnie stosowane. Nie odnotowano żadnych przypadków ograniczonej reprezentacji i wspólnych placówek, natomiast odnotowano jedynie hybrydowe formy wspólnych ośrodków przyjmowania wniosków wizowych oraz fakt, że niewiele państw członkowskich upoważniło konsulów honorowych do przyjmowania wniosków. Po trzecie, jeżeli chodzi o możliwość przyjmowania i rozpatrywania wniosków wizowych (czyli dostępność konsularną), poczyniono co prawda postępy, przeważnie w drodze zawierania porozumień o reprezentacji i w ramach outsourcingu, to jednak dostępność konsularna nadal wymaga znacznego rozszerzenia. Osoby ubiegające się o wizę nie powinny być zmuszone do odbycia zagranicznej podróży w celu złożenia wniosku ze względu na brak konsulatu lub przedstawicielstwa właściwego państwa członkowskiego w państwie ich stałego pobytu. Dostęp do konsulatu również może być problematyczny, kosztowny i czasochłonny w państwach trzecich, w których wszystkie państwa członkowskie, lub większość z nich, posiadają przedstawicielstwo w stolicy, w związku z czym wiele osób ubiegających się o wizę nadal musi odbyć długą podróż, aby do nich dotrzeć. Dotyczy to na przykład Chin, Indii i Rosji. Zarówno porozumienia o reprezentacji, jak i outsourcing są już szeroko rozpowszechnione, jednak przyjmowanie i rozpatrywanie wniosków wizowych odbywa się w stolicach i w kilku większych miastach. Ponadto w dziewięciu państwach trzecich, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu, żadne państwo członkowskie nie posiada przedstawicielstwa ani nie istnieje żaden usługodawca zewnętrzny. Przedmiotowe państwa stanowiłyby idealne miejsca do połączenia zasobów przez państwa członkowskie i ustanowienia wspólnych ośrodków przyjmowania wniosków wizowych lub każdej innej realnej formy współpracy. W tym względzie należy zauważyć, że działania związane z infrastrukturą, budynkami i sprzętem operacyjnym (w tym z obsługą VIS), wymagane do obsługi wniosków wizowych oraz prowadzenia szkoleń będą współfinansowane w ramach elementu Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego[17] dotyczącego granic zewnętrznych i wiz. Co ważniejsze, personel konsulatów będzie kwalifikować się do pełnego finansowania w ramach elementu Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotyczącego wsparcia operacyjnego. Komisja proponuje przeprowadzenie przeglądu istniejących definicji współpracy konsularnej w celu ich uelastycznienia oraz wprowadzenie zasady obowiązkowej reprezentacji. 4. WNIOSKI Nadrzędnym celem kodeksu wizowego było zapewnienia nadania wspólnej polityce wizowej prawdziwie wspólnego charakteru i stosowania jej przez wszystkie państwa członkowskie w ten sam sposób we wszystkich miejscach, za pomocą jednego zestawu przepisów prawnych i według jednego zestawu instrukcji operacyjnych. Ponadto wspólne zasady powinny przyczynić się do ułatwienia legalnego podróżowania, w szczególności w przypadku osób podróżujących często i regularnie, a także do przeciwdziałania nielegalnej imigracji. O ile w niniejszej ocenie podkreślono szereg korzyści, to jednak wskazano również obszary wymagające usprawnienia pod względem procedur i warunków w zakresie wydawania wiz. Chociaż ułatwienie legalnego podróżowania przynosi samo przez się korzyści gospodarcze, to jednak w kodeksie wizowym nie wskazano, że celem zapewniania ułatwień wizowych jest pobudzenie wzrostu gospodarczego i tworzenie miejsc pracy. Cel ten wprowadzono dopiero w komunikacie Komisji z listopada 2012 r. w związku z koniecznością zapewnienia spójności wszystkich polityk UE oraz aktualną prognozą gospodarczą. W niniejszym sprawozdaniu oceniono zatem poziom realizacji pierwotnego ogólnego celu polegającego na ułatwieniu legalnego podróżowania i zapewnieniu równego traktowania podobnych przypadków, nie dokonując szczególnej oceny jego skuteczności pod względem wkładu we wzrost gospodarczy. Za sprawą kodeksu wizowego zasadniczo wyjaśniono i uproszczono ramy prawne dotyczące wspólnej polityki wizowej w porównaniu z sytuacją sprzed jego przyjęcia. W ramach kodeksu w znacznym stopniu uaktualniono i ujednolicono procedury wizowe oraz, pod warunkiem jego prawidłowego wdrożenia, umożliwiono rozwiązanie określonych problemów uwidocznionych w ocenie. Nie osiągnięto jednak optymalnego poziomu wdrożenia przepisów prawnych. Można to w dużym stopniu wyjaśnić ujęciem większości elementów elastyczności w formie wariantów (klauzul opcjonalnych), a nie obowiązkowych zasad. Przepisy kodeksu wizowego ukierunkowane na zachowanie bezpieczeństwa granic zewnętrznych okazały się spójne i skuteczne oraz nadal stanowią główny element celu systemu. Przepisy, których celem jest zapewnienie ułatwień proceduralnych określonym kategoriom osób i które mogłyby również spowodować ograniczenie obciążenia administracyjnego konsulatów państw członkowskich, nie przyniosły jednak oczekiwanych skutków. Osiągnięty wynik jest niezadowalający nie tylko dla pełnoprawnych podróżnych, lecz także dla państw członkowskich i UE jako całości pod względem utraconych korzyści gospodarczych. Kodeks wizowy ma zastosowanie ogólne, a jego przepisy stosuje się do wszystkich osób będących obywatelami państw objętych obowiązkiem wizowym. Dlatego też konieczne jest dostosowanie określonych przepisów do lokalnych uwarunkowań. W praktyce przedmiotowe ramy prawne nie zostały jednak w rzeczywistości przyjęte na szczeblu lokalnym, a trwałą i konsekwentną współpracę ustanowiono jedynie w bardzo niewielu miejscach, natomiast w innych niektóre zobowiązania prawne czasem zwyczajnie ignorowano. W celu wypracowania prawdziwie wspólnej polityki wizowej Komisja proponuje zmianę rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy). Wyniki niniejszej oceny wykorzystano w sprawozdaniu z oceny skutków sporządzonym przez Komisję. Wniosek Komisji dotyczący zmiany kodeksu wizowego zasadniczo opiera się na następujących ustaleniach: Ø przepisy kodeksu wizowego stosuje się wobec wszystkich osób ubiegających się o wizę w ten sam sposób, niezależnie od ich indywidualnej sytuacji, mimo że kodeks prawny stanowi podstawę prawną do stosowania ułatwień proceduralnych wobec znanych konsulatom osób ubiegających się o wizę. W praktyce konsulaty nie stosują wystarczającego rozróżnienia między nieznanymi osobami ubiegającymi się o wizę i osobami, które wcześniej z powodzeniem ubiegały się o wizę; Ø zbyt rzadko zapewnia się ułatwienia proceduralne przewidziane w kodeksie wizowym wobec znanych osób ubiegających się o wizę; Ø ze względu na znaczne wykorzystanie outsourcingu w praktyce zwyczajnie nie można korzystać z możliwości zwolnienia z wymogu osobistego stawienia się w celu złożenia wniosku wizowego oraz zwolnienia osób ubiegających się o wizę z obowiązku przedłożenia określonych dokumentów uzupełniających. Przeprowadzenia oceny sytuacji osoby ubiegającej się o wizę na podstawie pojęć ze swej istoty uznaniowych, takich jak „uczciwość” i „wiarygodność”, nie można powierzyć usługodawcom zewnętrznym. Taki brak rozróżnienia stanowi jeden z głównych powodów, dla których osoby ubiegające się o wizę – i w pewnym stopniu także konsulaty – uznają istniejącą procedurę wizową za długotrwałą, uciążliwą i kosztowną. Dlatego też Komisja proponuje: 1) ograniczenie obciążenia administracyjnego zarówno dla osób ubiegających się o wizę, jak i dla konsulatów poprzez pełne wykorzystanie wizowego systemu informacyjnego i różne traktowanie osób znanych/podróżujących regularnie i nieznanych osób ubiegających się o wizę w oparciu o wyraźne, obiektywne kryteria; 2) dalsze ułatwienie legalnego podróżowania poprzez usprawnienie i pełną harmonizację procedur oraz nadanie określonym przepisom obowiązkowego charakteru w przypadkach, w których obecnie swobodę uznania pozostawia się konsulatom. W przypadku przyjęcia wymienionych nowych przepisów osoby ubiegające się o wizę zyskają znaczne ułatwienia proceduralne, wskazane poniżej: || Osobiste złożenie wniosku || Pobieranie odcisków palców || Dokumenty uzupełniające || Wydawana wiza Osoby po raz pierwszy ubiegające się o wizę, niezarejestrowane w VIS || TAK || TAK || Pełny wykaz odpowiadający wszystkim warunkom wjazdu || Zasadniczo wizy jednorazowego wjazdu, ale wiza wielokrotnego wjazdu również możliwa, jeżeli konsulat uzna osobę ubiegającą się o wizę za wiarygodną Osoba zarejestrowana w VIS (jednak niebędąca osobą podróżującą regularnie) || NIE || NIE (chyba że odciski palców nie zostały pobrane w ciągu ostatnich 59 miesięcy) || Pełny wykaz odpowiadający wszystkim warunkom wjazdu || Wiza jednorazowego wjazdu lub wiza wielokrotnego wjazdu Osoba zarejestrowana w VIS będąca osobą podróżującą regularnie, która zgodnie z prawem korzystała z dwóch wiz w ciągu 12 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku || NIE || NIE || Jedynie dowód celu podróży. Domniemanie spełnienia warunków wjazdu na podstawie „wcześniejszych pozytywnie rozpatrzonych wniosków wizowych” || Trzyletnia wiza wielokrotnego wjazdu Osoba zarejestrowana w VIS będąca osobą podróżującą regularnie, która zgodnie z prawem korzystała z trzyletniej wizy wielokrotnego wjazdu || NIE || NIE || Jedynie dowód celu podróży. || Pięcioletnia wiza wielokrotnego wjazdu Osoby ubiegające się o wizę po raz pierwszy nie powinny automatycznie kwalifikować się do wizy wielokrotnego wjazdu, ponieważ ich wnioski muszą zostać poddane dokładnej ocenie w celu utrzymania wysokiego poziomu bezpieczeństwa w strefie Schengen. Takie osoby będą jednak korzystać ze wszystkich ogólnych ułatwień proceduralnych proponowanych przez Komisję, na przykład ze zniesienia podróżnego ubezpieczenia medycznego, z krótszych terminów na podjęcie decyzji oraz z uproszczonego formularza wniosku. Ponadto, jeżeli takie osoby będą ubiegać się o trzecią wizę w terminie 12 miesięcy od czasu uzyskania pierwszej wizy, z której korzystały zgodnie z prawem, uzyskają one status „osoby podróżującej regularnie zarejestrowanej w VIS” i zostaną objęte wiążącymi się z tym statusem ułatwieniami. Brak możliwości składania i rozpatrywania wniosków wizowych w wielu państwach trzecich sprawia, że złożenie wniosku wizowego jest niezwykle kosztowne i czasochłonne. Dlatego też Komisja proponuje: 3) zmianę istniejących ram w celu pobudzenia współpracy konsularnej i zapewnienia łatwiejszego dostępu do procedur ubiegania się o wizę Schengen w jak największej liczbie miejsc. W związku z celem polegającym na pobudzeniu wzrostu gospodarczego w ramach inteligentniejszej polityki wizowej należy ustanowić możliwość tymczasowego korzystania z określonych przepisów kodeksu wizowego w celu promowania turystyki krótkoterminowej. Dlatego też Komisja proponuje: 4) wprowadzenie do kodeksu wizowego artykułu umożliwiającego tymczasowe wydawanie wiz na granicach zewnętrznych w oparciu o restrykcyjne warunki. W celu ułatwienia mobilności osób w ramach ułatwienia wizyt rodzin proponuje się: 5) zapewnienie określonych ułatwień proceduralnych obywatelom państw trzecich odwiedzających bliskich krewnych będących obywatelami Unii i mieszkających na terytorium państwa członkowskiego, którego są obywatelami, a także bliskim krewnym obywateli Unii mieszkających w państwie trzecim i pragnących razem odwiedzić państwo członkowskie, którego obywatelstwo posiada dany obywatel Unii. W celu wyjaśnienia ułatwień proceduralnych mających zastosowanie do członków rodzin obywateli Unii na podstawie dyrektywy 2004/38/WE[18] w związku z kodeksem wizowym proponuje się: 6) ustalenie, że wobec członków rodziny obywateli Unii, do których ma zastosowanie dyrektywa 2004/38/WE, stosuje się co najmniej ułatwienia proceduralne, o których mowa w pkt 5. Ponadto obywatele państw trzecich doświadczają problemów wynikających z faktu, że dozwolone pobyty są ograniczone do 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu. Ze względu na brak odpowiedniego zezwolenia na pobyt dłuższy niż 90 dni osoby te są zmuszone skrócić swój pobyt lub starają się korzystać z instrumentów prawnych, które nie zostały opracowane z myślą o „przedłużeniu” dozwolonego pobytu w strefie Schengen w takich przypadkach. Dlatego też: 7) proponuje się inicjatywę ustawodawczą służącą wypełnieniu luki prawnej między przepisami dotyczącymi pobytów krótkoterminowych a przepisami dotyczącymi przyjmowania obywateli państw trzecich do poszczególnych państw członkowskich. We wniosku zmieniającym kodeks wizowy bierze się pod uwagę także inne problemy podkreślone w dokumencie roboczym służb Komisji, które mają mniejsze znaczenie lub głównie charakter techniczny. W przypadku przyjęcia tej kompleksowej zmiany kodeksu wizowego ustanowiona zostanie prawdziwie inteligentniejsza wspólna polityka wizowa, która z kolei spowoduje wzrost liczby wizyt w UE. Komisja uznaje, że do czasu przyjęcia wniosku zmieniającego kodeks wizowy przez współprawodawców istotne i konieczne jest promowanie harmonizacji i wdrożenia obecnie obowiązujących przepisów. Komisja we współpracy z państwami członkowskimi będzie zatem prowadzić działania w ramach komitetu ds. wiz i innych właściwych forów w celu zapewnienia pełnego wdrożenia obecnie obowiązujących przepisów, promując jednocześnie zidentyfikowane najlepsze praktyki. Jeżeli chodzi o obecnie obowiązujące przepisy, nacisk położony zostanie na wydawanie wiz wielokrotnego wjazdu i przyspieszenie harmonizacji wykazów dokumentów uzupełniających w jurysdykcjach, w których jeszcze tego nie uczyniono. Jeżeli chodzi o przyspieszenie harmonizacji wykazów dokumentów uzupełniających, Komisja podejmie kroki w celu wsparcia lokalnej współpracy schengeńskiej w prowadzonych w jej ramach pracach w jurysdykcjach o istotnym znaczeniu politycznym lub gospodarczym, które ponadto posiadają największy potencjał w dziedzinie turystyki. Jeżeli chodzi o najlepsze praktyki Komisja może dokonać oceny nowych propozycji projektów pilotażowych dotyczących wydawania wiz na granicach zewnętrznych. Ponadto w odniesieniu do przyszłych zmian załączników do rozporządzenia nr 539/2001 pod uwagę wzięte zostaną względy gospodarcze i handlowe zgodnie z nowymi kryteriami w zakresie oceny zniesienia obowiązku wizowego, które zostaną w niedługim czasie przyjęte przez współprawodawców. W rozporządzeniu nr 539/2001 zostanie dodany nowy artykuł w brzmieniu: „Celem niniejszego rozporządzenia jest ustalenie tych państw trzecich, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu, oraz są z niego zwolnieni w drodze indywidualnej oceny szeregu kryteriów odnoszących się, między innymi, do nielegalnej imigracji, porządku oraz bezpieczeństwa publicznego, korzyści gospodarczych, w szczególności pod względem turystyki i handlu zagranicznego, oraz do stosunków Unii Europejskiej z właściwymi państwami trzecimi, w tym z uwzględnieniem w szczególności praw człowieka i podstawowych wolności, a także skutków spójności i wzajemności regionalnej”. --------------------------------------------------- [1] (Art. 62 ust. 2 lit. b); obecnie art. 77 ust. 2 lit. a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)). [2] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy), Dz.U. L 243 z 15.9.2009, s. 1. [3] Takie umowy o ułatwieniach wizowych wiążą się zwykle z umowami o readmisji. [4] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/tourism/international/index en.htm. [5] COM(2006) 403 final/2. [6] Pierwotnie uruchomienie VIS miało nastąpić w 2007 r., w związku z czym Komisja podjęła decyzję o przedstawieniu odrębnego wniosku prawnego ustanawiającego normy dotyczące pobieranych identyfikatorów biometrycznych i przewidującego zestaw wariantów dotyczących praktycznej organizacji misji dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw członkowskich w zakresie pobierania danych biometrycznych od osób ubiegających się o wizę oraz w zakresie ram prawnych dotyczących współpracy państw członkowskich z usługodawcami zewnętrznymi. Treść ostatecznie przyjętego rozporządzenia (Dz.U. L 131 z 28.5.2009, s. 1) dodano i dostosowano do struktury kodeksu wizowego przyjętego w lipcu 2009 r. [7] SWD(2014) 101. [8] COM(2012) 649. [9] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/index_en.htm. [10] COM(2012) 648. [11] W całym niniejszym dokumencie, jeżeli nie określono inaczej, termin „państwa członkowskie” odnosi się do państw członkowskich UE, które stosują pełną wspólną politykę wizową (wszystkie państwa członkowskie UE z wyjątkiem Bułgarii, Chorwacji, Irlandii, Cypru, Rumunii i Zjednoczonego Królestwa), oraz do krajów stowarzyszonych, Islandii, Liechtensteinu, Norwegii i Szwajcarii. [12] W Austrii w tym okresie ogólny wzrost wyniósł jedynie 1,5%, a w Słowenii odnotowano spadek o 58,5%. Obie sytuacje prawdopodobnie wiążą się ze zniesieniem obowiązku wizowego wobec obywateli większości krajów Bałkanów Zachodnich w latach 2009 i 2010. [13] 2010 r.: 5,8%; 2012 r.: 4,8%. [14] Od wskaźnika odmów na poziomie 1% w Federacji Rosyjskiej do wskaźnika odmów na poziomie 44% w Gwinei. [15] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/public-consultation/2013/consulting_0025_en.htm. [16] Dyrektywa 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. L 158 z 30.4.2004, s. 27). [17] COM(2011)750. [18] Dz.U. L 158 z 30.4.2004, s. 77.