1.Przygotowując się na Europę po COVID-19

W obliczu bezprecedensowego kryzysu wywołanego COVID-19 Unia szybko wypracowała zdecydowaną wspólną reakcję W dniu 27 maja 2020 r. Komisja przedstawiła ambitny, innowacyjny i wyjątkowy plan odbudowy, aby skierować Unię na ścieżkę trwałego i odpornego ożywienia gospodarczego. W ramach Instrumentu Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy (NextGenerationEU), formalnie zatwierdzonego przez Radę w dniu 14 grudnia 2020 r. przy poparciu Parlamentu Europejskiego, uruchomione zostanie nawet 750 mld EUR w celu usunięcia szkód gospodarczych i społecznych spowodowanych przez pandemię. Wraz z budżetem długoterminowym UE, tj. wieloletnimi ramami finansowymi, na odbudowę Europy po COVID-19 przeznaczone zostanie w sumie 1,8 bln EUR.

Dzięki NextGenerationEU państwa mają wyjść z kryzysu silniejsze i bardziej odporne, co wyprowadzi ich gospodarki na ścieżkę zrównoważonego wzrostu. Aby to osiągnąć, NextGenerationEU jest ukierunkowany na najpilniejsze wyzwania, przed którymi stoimy jako Unia, przede wszystkim na dwojaką transformację – zieloną i cyfrową. Dochody uzyskiwane dzięki nowym zasobom własnym pozwolą na spłacenie finansowania z NextGenerationEU.

W swoich konkluzjach z dnia 21 lipca 2020 r. Rada Europejska stwierdziła, że „w nadchodzących latach Unia będzie dążyć do zreformowania systemu zasobów własnych i wprowadzenia nowych zasobów własnych”. W zawartym następnie porozumieniu międzyinstytucjonalnym z dnia 16 grudnia 2020 r. Parlament Europejski, Rada i Komisja uzgodniły, że spłata kwoty głównej takich środków finansowych wykorzystanych na wydatki w ramach Instrumentu Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy (NextGenerationEU) oraz odpowiednich należnych odsetek będzie musiała zostać sfinansowana z budżetu ogólnego Unii, w tym z wystarczających wpływów z tytułu nowych zasobów własnych wprowadzonych po 2021 r.. Ponadto te trzy instytucje uznają znaczenie kontekstu Instrumentu Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy i są zdania, że wydatki z budżetu Unii związane ze spłatą Instrumentu Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy nie powinny prowadzić do nieuzasadnionego zmniejszenia wydatków na programy lub instrumentów inwestycyjnych przewidzianych w wieloletnich ramach finansowych. Ponadto twierdzą one, że pożądane jest również ograniczenie zwiększania zasobów własnych opartych na DNB w odniesieniu do państw członkowskich. Komisja zobowiązała się do zaproponowania nowych zasobów własnych w 2021 r., tak aby można było je wprowadzić najpóźniej do dnia 1 stycznia 2023 r.

2.Wnioski Komisji

2.1.Koszyk nowych zasobów własnych

Komisja proponuje, aby po stronie dochodów w unijnym budżecie w większym stopniu uwzględniać priorytety polityczne UE Handel uprawnieniami do emisji i mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 są ogólnounijnymi instrumentami służącymi osiągnięciu wspólnego celu, jakim jest ograniczenie emisji gazów cieplarnianych po najniższych kosztach, poprzez wprowadzenie limitu emisji i sygnału cenowego dotyczącego emisji dwutlenku węgla. Historyczne porozumienie OECD/G20 osiągnięte w dniu 8 października 2021 r. w kontekście otwartych ram w zakresie erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków (BEPS) dotyczące rozwiązania opartego na dwóch filarach, które ma pomóc sprostać wyzwaniom podatkowym związanym z cyfryzacją gospodarki, obejmuje 137 krajów i jurysdykcji, na które przypada ponad 90 % światowego PKB. Filar pierwszy tego porozumienia przewiduje realokację części zysków największych i najbardziej rentownych przedsiębiorstw wielonarodowych na świecie do uczestniczących krajów na całym świecie, zapewniając, aby przedsiębiorstwa te płaciły sprawiedliwą część podatku niezależnie od miejsca prowadzenia działalności i osiągania zysków. Inicjatywy te wymagają działań UE i w związku z tym stanowią odpowiednią bazę dla zasobów własnych UE.

Komisja proponuje zmianę decyzji w sprawie zasobów własnych, tak aby część dochodów, które zostaną uzyskane dzięki wnioskom ustawodawczym przedłożonym w dniu 14 lipca 2021 r. dotyczącym mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 i handlu uprawnieniami do emisji, trafiała do budżetu UE. Ponadto, opierając się na historycznym porozumieniu OECD/G20 osiągniętym w kontekście otwartych ram w zakresie erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków, Komisja proponuje ustanowienie nowego rodzaju zasobów własnych opartego na części zysków rezydualnych osiąganych przez największe i najbardziej rentowne przedsiębiorstwa wielonarodowe, która będzie realokowana na rzecz państw członkowskich UE. Te zasoby własne zostałyby wprowadzone, gdy wejdzie w życie konwencja wielostronna wynegocjowana w kontekście otwartych ram w zakresie erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków oraz stosowna dyrektywa unijna i oba te akty będą skutecznie stosowane. Wprowadzenie wszystkich nowych zasobów własnych będzie wymagać przyjęcia wniosków sektorowych, które będą ich podstawą.

Komisja proponuje, aby 25 % dochodów osiąganych dzięki systemowi handlu uprawnieniami do emisji w UE stało się zasobem własnym budżetu unijnego. Komisja zaproponowała szeroko zakrojony pakiet ustawodawczy, aby w dalszym stopniu ograniczać emisje gazów cieplarnianych do 2030 r., mając na celu osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 r. Obejmuje to w szczególności wzmocnienie istniejącego unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji oraz jego rozszerzenie na sektor gospodarki morskiej, zwiększenie sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji lotniczych oraz ustanowienie nowego systemu handlu emisjami w odniesieniu do budynków i transportu drogowego. Dochody ze sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji na podstawie obecnie obowiązującego unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji trafiają w dużej części do budżetów krajowych, Komisja proponuje jednak, aby w przyszłości część dochodów z unijnego handlu emisjami była kierowana do budżetu UE. Obejmowałoby to również wpływy z tytułu uprawnień udostępnianych do sprzedaży na aukcji, których państwa członkowskie postanowią nie sprzedawać, wykorzystując elastyczność przewidzianą w unijnym systemie handlu uprawnieniami do emisji. Uprawnienia sprzedawane na aukcji przez Europejski Bank Inwestycyjny w celu sfinansowania funduszu innowacyjnego i początkowego wkładu w fundusz modernizacyjny są wyłączone z zasobów własnych. Szacuje się, że dochody dla budżetu UE wyniosą około 9 mld EUR rocznie w latach 2023–2030, a część tych dochodów umożliwi sfinansowanie Społecznego Funduszu Klimatycznego.

Ponadto Komisja proponuje tymczasowy mechanizm dostosowania solidarnościowego w celu zapewnienia, aby wszystkie państwa członkowskie wnosiły sprawiedliwy wkład z tytułu zasobów własnych oparty na handlu uprawnieniami do emisji. W szczególności do 2030 r. zastosowanie będzie miała górna i dolna granica wkładu z tytułu zasobów własnych opartego na handlu emisjami w UE, według klucza, którego podstawą jest dochód narodowy brutto. Pozwoli to uniknąć sytuacji, w której niektóre państwa członkowskie wnosiłyby nieproporcjonalnie duży wkład do budżetu UE w porównaniu z wielkością ich gospodarek, w okresie transformacji prowadzącym do zbudowania bardziej zrównoważonych gospodarek i społeczeństw, oraz zapewni sprawiedliwy wkład ze strony wszystkich państw członkowskich.

Komisja proponuje, aby 75 % dochodów osiąganych dzięki mechanizmowi dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 stało się zasobem własnym budżetu unijnego. Głównym celem mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 jest wspieranie ograniczenia światowych emisji dwutlenku węgla poprzez zapobieganie ryzyku ucieczki emisji. W kontekście tego mechanizmu podmioty zgłaszające będą musiały uzyskać wystarczającą ilość certyfikatów na pokrycie emisji, które powstały wskutek wytwarzania importowanych przez nie towarów. Zgodnie z wnioskiem dotyczącym rozporządzenia ustanawiającego mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 państwa członkowskie byłyby odpowiedzialne za pobór dochodów ze sprzedaży certyfikatów w ramach tego mechanizmu. Szacuje się, że dochody dla budżetu UE wyniosą około 0,5 mld EUR rocznie w latach 2023–2030.

Komisja proponuje zasoby własne odpowiadające 15 % części zysków rezydualnych największych i najbardziej rentownych przedsiębiorstw wielonarodowych, która będzie realokowana do państw członkowskich UE na podstawie porozumienia w sprawie reformy międzynarodowych ram podatkowych. W dniu 8 października 2021 r. 137 krajów, które są członkami otwartych ram OECD/G20 w zakresie erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków, uzgodniło rozwiązanie oparte na dwóch filarach przewidujące realokację zysków przedsiębiorstw wielonarodowych i efektywną globalną minimalną stawkę podatkową. Filar pierwszy porozumienia przewiduje realokację części zysków rezydualnych największych i najbardziej rentownych przedsiębiorstw wielonarodowych do państw będących ich rynkiem końcowym, na którym wykorzystuje się usługi lub konsumuje się towary. Praktyczne aspekty dotyczące wdrożenia porozumienia są jeszcze finalizowane. W swoim programie prac na 2022 r. Komisja zobowiązała się do przedłożenia wniosku w sprawie dyrektywy wdrażającej porozumienie zgodnie z prawem UE i wymogami jednolitego rynku. Na podstawie wniosku Komisji w sprawie zasobów własnych państwa członkowskie przekazywałyby do budżetu UE krajowe wkłady oparte na części podlegających opodatkowaniu zysków przedsiębiorstw wielonarodowych, która będzie realokowana do każdego państwa członkowskiego w ramach filaru pierwszego. Na obecnym etapie, tzn. przed sfinalizowaniem porozumienia, przyjmuje się, że dochody dla budżetu UE mogą wynieść nawet 2,5–4 mld EUR rocznie.

2.2.Zmiana rozporządzenia określającego wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027

Spłata środków udostępnionych w ramach NextGenerationEU będzie się odbywała według stabilnego i przewidywalnego profilu zmniejszania zobowiązań, poprzez zapewnienie odpowiednich środków w wieloletnich ramach finansowych. Stały dopływ dochodów z tytułu nowych zasobów własnych zapewniłby przewidywalność i stabilność spłat. Aby uwzględnić możliwość spłaty NextGenerationEU za pomocą wpływów z tytułu nowych zasobów własnych, Komisja proponuje zatem automatyczny mechanizm dostosowania pułapów wieloletnich ram finansowych w zależności od wysokości pobranych kwot nowych zasobów własnych.

Komisja przedłożyła wniosek dotyczący Społecznego Funduszu Klimatycznego, aby chronić szczególnie wrażliwe gospodarstwa domowe przed dodatkowym obciążeniem finansowym wynikającym z ustanowienia nowego systemu handlu emisjami w UE w odniesieniu do budynków i transportu drogowego. Środki finansowe przeznaczone na fundusz są współmierne do kwot odpowiadających zasadniczo około 25 % oczekiwanych dochodów z tytułu włączenia budynków i transportu drogowego w zakres handlu emisjami w UE. Te dodatkowe wydatki nie zostały przewidziane w pierwotnym wniosku Komisji dotyczącym nowych wieloletnich ram finansowych. W tym celu w planowanej zmianie rozporządzenia w sprawie wieloletnich ram finansowych Komisja proponuje ustanowić zwiększenie środków w dziale 3 oraz, odpowiednio, pułapu środków na płatności, aby uwzględnić dodatkowe wydatki na fundusz w latach 2025–2027.

Główną korzyścią wykorzystania budżetu UE do usunięcia skutków społecznych nowego systemu handlu emisjami jest fakt, iż Społeczny Fundusz Klimatyczny będzie wówczas podlegał przepisom dotyczącym kontroli, które już obowiązują w odniesieniu do budżetu ogólnego. Będzie on objęty nadzorem Trybunału Obrachunkowego, a Parlament Europejski, po wydaniu zalecenia przez Radę, będzie udzielał Komisji absolutorium z obsługi tego funduszu. Zapewni to rozliczalność wydatków oraz zagwarantuje wysoką jakość wydatków w ramach funduszu.

3.Dalsze kroki