[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 30.11.2006

KOM(2006) 742 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DLA RADY

zgodnie z art. 19 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/96/WE (prywatne loty niehandlowe)

1. WPROWADZENIE

Zgodnie z art. 19 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/96/WE[1] w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie podatku energetycznego” lub „dyrektywą”), w uzupełnieniu przepisów przewidzianych w tej dyrektywie, w szczególności w art. 5, 15 i 17, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji, może upoważnić każde państwo członkowskie do wprowadzenia dalszych zwolnień podatkowych lub obniżek podatkowych podyktowanych szczególnymi względami politycznymi.

Złożony przez państwo członkowskie wniosek jest rozpatrywany przez Komisję, która następnie albo przedstawia odpowiedni wniosek Radzie, albo informuje Radę, dlaczego nie przedstawiła wniosku o udzielenie upoważnienia do zastosowania danego środka.

W szerszych ramach przeglądu odstępstw zawartych w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego, które tracą ważność do końca 2006 r., Francja, Portugalia, Zjednoczone Królestwo, Malta i Szwecja wystąpiły z wnioskami o upoważnienie do stosowania, począwszy od 2007 r., odstępstw od przepisów dyrektywy w sprawie podatku energetycznego dotyczących paliwa wykorzystywanego w prywatnych lotach niehandlowych, tzn. w żegludze powietrznej nieobjętej obowiązkowym zwolnieniem przewidzianym w art. 14 ust. 1 lit. b) dyrektywy w sprawie podatku energetycznego. Pisma te zostały zarejestrowane przez Dyrekcję Generalną ds. Podatków i Unii Celnej[2].

Celem niniejszego komunikatu jest poinformowanie Rady, dlaczego Komisja nie przedstawiła wniosku o udzielenie takich upoważnień.

2. STRESZCZENIE WNIOSKÓW

2.1. Wniosek francuski

Francja chce stosować pełne zwolnienie podatkowe w odniesieniu do paliwa wykorzystywanego w prywatnych lotach niehandlowych. Celem tego środka jest zrównoważenie negatywnych konsekwencji ponoszonych przez sektor na skutek wzrostu cen, a z drugiej strony utrzymanie polityki krajowej zorientowanej na organizację terytorialną w sposób pozwalający uniknąć koncentracji przedsiębiorstw w okolicy Paryża.

We wniosku podano dzień 31 grudnia 2012 r. jako termin wygaśnięcia.

2.2. Wniosek portugalski

Portugalia chce stosować pełne zwolnienie podatkowe w odniesieniu do paliwa wykorzystywanego w prywatnych lotach niehandlowych. Celem tego środka jest eliminacja obciążeń administracyjnych wynikających z potrzeby wdrożenia kompleksowego systemu kontroli w związku z przejściem do standardowego trybu opodatkowania.

We wniosku podano dzień 31 grudnia 2012 r. jako termin wygaśnięcia.

2.3. Wniosek Zjednoczonego Królestwa

Zjednoczone Królestwo chce stosować zwolnienie z akcyzy w odniesieniu do paliwa wykorzystywanego w prywatnych lotach niehandlowych. Prywatne wykorzystanie paliwa do silników odrzutowych byłoby całkowicie zwolnione z opodatkowania, a benzyny lotnicze podlegałyby opodatkowaniu według stawki odpowiadającej połowie stawki podatkowej za benzynę ołowiową.

Zjednoczone Królestwo twierdzi, że korzyści wynikające z przejścia do standardowego trybu opodatkowania byłyby nieznaczne w porównaniu z kosztami i innymi skutkami wygaśnięcia odstępstwa. Dlatego też głównym celem środka jest uniknięcie kosztów przejścia.

Zjednoczone Królestwo zwraca uwagę w szczególności na koszty dostosowania ponoszone przez dostawców paliw lotniczych i przez branżę oraz na koszty administracyjne i problemy z wdrożeniem, w obliczu których stanie administracja w związku z wygaśnięciem odstępstwa. Ponadto Zjednoczone Królestwo przedstawia negatywne konsekwencje zarówno dla sektora prywatnego lotnictwa niehandlowego, jak i dla wielu powiązanych z nim małych przedsiębiorstw. Spowodowałoby to także wzrost kosztów szkoleń, co doprowadziłoby do nasilenia tendencji szkolenia pilotów w Stanach Zjednoczonych. Oprócz tego uchylenie odstępstwa mogłoby prowadzić do problemów związanych z bezpieczeństwem, gdyż użytkownicy mogliby odczuwać pokusę korzystania z benzyny bezołowiowej zamiast z benzyny lotniczej. Z drugiej strony Zjednoczone Królestwo podkreśla, że z wprowadzeniem standardowego trybu opodatkowania wiązałyby się niewielkie korzyści pod względem zwiększenia przychodów i ograniczenia emisji związków węgła.

We wniosku podano dzień 31 grudnia 2011 r. jako termin wygaśnięcia.

2.4. Wniosek maltański

Malta chce stosować pełne zwolnienie podatkowe w odniesieniu do paliwa do silników odrzutowych oraz benzyny lotniczej wykorzystywanych w prywatnych lotach niehandlowych z miejscem docelowym poza granicami kraju.

Celem środka jest wspieranie rozwoju sektora oraz powiązanych z nim usług, mających znaczenie dla turystyki niszowej. Według Malty jej relatywna przewaga w tej dziedzinie maleje na skutek silnej konkurencji ze strony operatorów z krajów pozaeuropejskich, którzy nie podlegają wspólnotowym przepisom o podatku akcyzowym. Ponadto Malta uważa, że ze względu na jej położenie geograficzne oraz dzięki zapewnieniu rygorystycznych mechanizmów kontroli gwarantujących właściwe zastosowanie środka, nie miałby on szkodliwego wpływu na prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego ani nie skutkowałby zniekształceniem konkurencji.

We wniosku podano dzień 31 grudnia 2012 r. jako termin wygaśnięcia.

2.5. Wniosek szwedzki

Szwecja chce stosować pełne zwolnienie podatkowe w odniesieniu do paliwa do silników odrzutowych oraz benzyny, wykorzystywanych w prywatnych lotach niehandlowych.

Szwecja wskazuje na swoją dużą powierzchnię oraz rozległe obszary o niskiej gęstości zaludnienia, zwłaszcza na północy kraju, i argumentuje, że dobrze funkcjonujące środki transportu oraz infrastruktura mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia wszystkim regionom Szwecji możliwości rozwoju i korzystania ze wzrostu gospodarczego. W szczególności na położonych w głębi lądu terenach na północy Szwecji często zachodzi konieczność pokonywania dużych odległości w celu dostania się do placówek publicznych.

Ponadto Szwecja uważa, że zwolnienie podatkowe w odniesieniu do paliw lotniczych wykorzystywanych w lotnictwie prywatnym prowadzi do częstszego wykonywania lotów, co ma korzystny wpływ na umiejętności w zakresie żeglugi lotniczej i gotowość do udziału w cywilnych misjach obserwacyjnych. Ponadto według Szwecji opodatkowanie paliwa wykorzystywanego w prywatnych lotach niehandlowych wiązałoby się z dużym obciążeniem administracyjnym dla władz skarbowych. Oprócz tego, zdaniem Szwecji, naliczanie takiego opodatkowania jest skomplikowane ze względu na fakt, że ten sam samolot może być wykorzystywany w ciągu jednego dnia kilkakrotnie do celów zarówno prywatnych, jak i komercyjnych.

We wniosku podano dzień 31 grudnia 2012 r. jako termin wygaśnięcia.

3. KONTEKST WNIOSKÓW

W myśl art. 14 ust. 1 lit. b) dyrektywy w sprawie podatku energetycznego państwa członkowskie zwalniają od podatku produkty energetyczne dostarczane w celu zastosowania jako paliwo do celów żeglugi powietrznej innej niż prywatne loty niehandlowe. Przepis ten wszedł pierwotnie w życie w 1993 r. na mocy dyrektywy w sprawie olejów mineralnych[3]. Prywatne loty niehandlowe[4] nie zostały zatem objęte obowiązkowym zwolnieniem przewidzianym w przypadku komercyjnej żeglugi powietrznej (w szczególności ze względu na międzynarodowe zobowiązania prawne), ani nie korzystały z fakultatywnych preferencji podatkowych na mocy dyrektyw. W rezultacie, o ile nie są przewidziane szczególne odstępstwa na mocy art. 18, 18a lub 19 dyrektywy, prywatne loty niehandlowe podlegają standardowemu opodatkowaniu według stawek krajowych zgodnych z dyrektywą.

W celu poprawy spójności wspólnotowej polityki transportowej, ochrony środowiska i fiskalnej Komisja po raz pierwszy zaproponowała zniesienie omawianych odstępstw, obecnie zawartych w art. 18 i 18a oraz w załącznikach II i III do dyrektywy, już w 1996 r.[5] Następnie w 2000 r. Komisja zainicjowała stopniową likwidację tych odstępstw, stwierdzając, że powinny one utracić ważność wraz z przewidywanym wejściem w życie dyrektywy w sprawie podatku energetycznego lub, w każdym razie, najpóźniej w dniu 31 grudnia 2002 r.[6] Ostatecznie odstępstwa przedłużono do dnia 31 grudnia 2006 r., a następnie włączono do dyrektywy w sprawie podatku energetycznego (art. 18 i załącznik II) w celu ułatwienia ich stopniowej likwidacji. Ten sam termin wygaśnięcia wybrano dla Malty w kontekście jej przystąpienia do Wspólnoty (art. 18a i załącznik III).

W komunikacie z czerwca 2006 r. zatytułowanym Przegląd odstępstw zawartych w załącznikach II i III do dyrektywy Rady 2003/96/WE, które tracą ważność do końca 2006 r. (zwanym dalej „komunikatem z 2006 r.”)[7] Komisja stwierdziła, że nie należy przedłużać obowiązywania korzystnych zasad opodatkowania paliwa wykorzystywanego w omawianej działalności w porównaniu z paliwem wykorzystywanym w podobnych rodzajach działalności (transport lub rekreacja). Jednocześnie Komisja wezwała państwa członkowskie uważające, że ze szczególnych względów politycznych nadal niezbędne jest odstępstwo, do przedstawienia Komisji, zgodnie z art. 19 dyrektywy, wniosku należycie uzasadniającego stosowne potrzeby polityczne.

4. OCENA KOMISJI

Komisja uważa, że Francja, Portugalia, Zjednoczone Królestwo, Malta i Szwecja w dużej mierze zaledwie powtórzyły argumenty omówione już w komunikacie z 2006 r. (w szczególności wysokie koszty dostosowania i koszty administracyjne oraz ryzyko nadużyć w związku z wygaśnięciem odstępstwa)[8]. Zdaniem Komisji ani te, ani bardziej szczegółowe i/lub uzupełniające argumenty przedstawione na tym etapie nie są istotne.

Komisja pragnie przede wszystkim przypomnieć, że Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie z procedurą określoną w art. 93 Traktatu WE, miała już okazję rozważyć względy polityczne mogące przemawiać za odstępstwem w omawianej dziedzinie z jednej strony oraz za standardowym opodatkowaniem z drugiej strony. Względy tej drugiej kategorii zostały zasadniczo uwzględnione w art. 19 ust. 1 tiret trzecie dyrektywy i obejmują m.in. prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, potrzebę zapewnienia uczciwej konkurencji oraz wspólnotową politykę zdrowotną, ochrony środowiska, energetyczną i transportową.

Jak wspomniano w komunikacie z 2006 r. Rada celowo wybrała, jako zasadę ogólną, poddanie prywatnych lotów niehandlowych standardowemu opodatkowaniu. Zostały one wykluczone z obowiązkowego zwolnienia wynikającego z art. 14 ust. 1 lit. c) dyrektywy w sprawie podatku energetycznego i nie zostały ujęte w wykazie fakultatywnych zwolnień lub obniżek, zawartym w art. 15 dyrektywy. Z motywu 23 dyrektywy wynika, że żegluga powietrzna inna niż prywatne loty niehandlowe została zwolniona jedynie ze szczególnych powodów, które, według tego samego motywu, nie mają zastosowania do samych prywatnych lotów niehandlowych. Jednocześnie Rada zaznaczyła, że odstępstwa na korzyść tego drugiego rodzaju działalności powinny mieć jedynie charakter tymczasowy (motyw 30 oraz art. 18 i 18a wraz z załącznikami II i III do dyrektywy).

W tym kontekście upoważnienie na mocy art. 19 nie powinno zostać udzielone ze względów, które są w naturalny sposób związane z przejściem od odstępstwa do standardowego opodatkowania. Odnosi się to oczywiście do obciążeń administracyjnych oraz problemów z dostosowaniem i/lub wdrożeniem, w tym do problemów z zakresu bezpieczeństwa[9], wynikających z samej zmiany. Odnosi się to jednak również do ogólnych konsekwencji gospodarczych (dla sektora, powiązanych przedsiębiorstw, turystyki i branży szkoleniowej), jakie może mieć standardowe opodatkowanie omawianej działalności, nawet w dłuższej perspektywie czasowej. Takie ogólne konsekwencje z definicji nie odpowiadają pojęciu szczególnych względów politycznych w rozumieniu art. 19 dyrektywy w sprawie podatku energetycznego.

Interesy i obszary polityki określone w art. 19 ust. 1 tiret trzecie w równym stopniu stoją w sprzeczności z udzieleniem upoważnienia poprzez odniesienie do wymienionych powyżej powodów.

Z punktu widzenia rynku wewnętrznego i uczciwej konkurencji należy zaznaczyć, że ze względu na charakter żeglugi powietrznej jako takiej utworzenie rynku wewnętrznego wymagało ustanowienia wspólnych zasad opodatkowania paliwa lotniczego we Wspólnocie od 1993 r. Przyjęte zasady stanowiły najbardziej powszechny wspólny mianownik praktyk stosowanych w tym czasie w państwach członkowskich UE i przewidywały m.in. standardowe opodatkowanie prywatnych lotów niehandlowych. W ujęciu bardziej ogólnym, względy rynku wewnętrznego i uczciwej konkurencji przemawiają za tym, aby opodatkowanie było możliwie najbardziej neutralne, co pozwoli uniknąć uwarunkowanych systemem podatkowym zachowań we Wspólnocie bez granic fiskalnych.

Na ten tok rozumowania nie wpływa przyznanie odstępstw kilku państwom członkowskim. Należy uznać, że mają one na celu pokonanie początkowych trudności we wdrażaniu nowych przepisów. Biorąc pod uwagę, że paliwo wykorzystywane w prywatnych lotach niehandlowych co do zasady podlegało we Wspólnocie opodatkowaniu od 1993 r. i że w art. 18 i 18a dyrektywy w sprawie podatku energetycznego ustanowiono wyraźne terminy obowiązywania odpowiednich odstępstw przewidzianych dyrektywą, takie względy o charakterze tymczasowym nie uzasadniają dziś upoważnienia na mocy art. 19 dyrektywy.

Jeżeli przewidywanej utracie udziału w rynku (co sugerują niektóre z państw członkowskich, których dotyczy odstępstwo) towarzyszyłyby odpowiednie zyski odniesione przez państwa członkowskie stosujące standardowe opodatkowanie, potwierdzałoby to, że względy uczciwej konkurencji przemawiają przeciwko udzieleniu upoważnienia na mocy art. 19 dyrektywy, które utrwaliłoby takie zniekształcenie.

Upoważnienie, będące przedmiotem wniosku, byłoby także sprzeczne ze wspólnotową polityką ochrony środowiska, energetyczną i transportową , głównie dlatego, że nie odzwierciedla ono dokładnie niekorzystnych kosztów zewnętrznych takiej działalności.

Oprócz tego należy rozpatrzyć pewne bardziej szczegółowe argumenty przedstawione przez niektóre z państw członkowskich występujących z wnioskami.

Po pierwsze Komisja nie może przyjąć argumentu przedstawionego przez Maltę. Jest prawdą, że w niektórych przypadkach zharmonizowane opodatkowanie może mieć wpływ na konkurencję z krajami trzecimi. Niemniej jednak został on już uwzględniony przez Radę w art. 14 dyrektywy w sprawie podatku energetycznego. W tym względzie Rada stwierdziła, że aspekty te uzasadniają odstępstwo w przypadku komercyjnej żeglugi powietrznej, ale nie w konkretnej dziedzinie, o której mowa w niniejszym komunikacie, mianowicie w prywatnych lotach niehandlowych (por. motyw 23 dyrektywy w sprawie podatku energetycznego).

Po drugie w odniesieniu do szwedzkiego argumentu dotyczącego specyficznego charakteru terytorium tego kraju oraz potrzeby istnienia sprawnie działających środków transportu i infrastruktury, Komisja uważa, że zwolnienie podatkowe w odniesieniu do paliwa wykorzystywanego w żegludze powietrznej nie jest właściwym rozwiązaniem tego problemu. W ujęciu bardziej ogólnym, także w odniesieniu do powiązanych argumentów przedstawionych przez Szwecję (np. gotowość do udziału w cywilnych misjach obserwacyjnych) oraz przedstawionych przez Francję argumentów dotyczących rozwoju regionalnego, Komisja pragnie podkreślić, że odnoszą się one do względów polityki krajowej o charakterze przede wszystkim regionalnym, mogących, zdaniem państwa członkowskiego, uzasadniać odpowiednie wsparcie publiczne. Istnieją jednakże środki lepiej przystosowane do realizacji takich celów, tak pod względem swojego charakteru, jak i zakresu, bez naruszania wspomnianych powyżej interesów wspólnotowych poprzez wyjątkowe zwolnienie ze zharmonizowanego opodatkowania. W związku z tym wspomniane względy ogólne przytoczone przez Francję i Szwecję nie mogą uzasadniać upoważnienia, którego dotyczy wniosek.

Poza tym Komisja nie może przyjąć argumentu proporcjonalności przedstawionego przez Zjednoczone Królestwo. Punktem wyjścia jest dla tego argumentu tymczasowe odstępstwo przyznane na mocy art. 18, co stoi w bezpośredniej sprzeczności z faktem, że ustawodawca wspólnotowy, stanowiąc zgodnie z art. 93 WE, jako punkt wyjścia ustanowił standardowe opodatkowanie. Umożliwia to także właściwe spojrzenie na powiązany argument przedstawiony przez Zjednoczone Królestwo, mianowicie że korzyści środowiskowe płynące z przejścia do standardowego opodatkowania byłyby ograniczone. Sam fakt, że łączne zużycie paliwa w prywatnych lotach niehandlowych nie może przekroczyć pewnych limitów oznacza, że zasięg zwolnienia będzie ograniczony. Nie oznacza to, że proporcjonalność wymagałaby opodatkowania na poziomie innym niż w przypadku porównywalnej działalności transportowej lub rekreacyjnej. Za rozstrzygający nie można także uznać faktu, że wdrożenie może wymagać pewnego dodatkowego wysiłku. Cechą właściwą administracji podatkowej jest zróżnicowanie kosztów wdrożenia w poszczególnych dziedzinach, co implikuje szczególne względy polityczne, które należałoby uwzględnić w kontekście art. 19 dyrektywy.

5. WNIOSEK

Podsumowując Komisja uważa, że państwa członkowskie występujące z wnioskami nie przedstawiły żadnych szczególnych względów politycznych uzasadniających potrzebę utrzymania odstępstwa od przepisów, które już dwukrotnie zostały jednogłośnie uchwalone w UE, ani uzasadniających istnienie środka fiskalnego w sposób wyraźny sprzecznego z kilkoma zasadami polityki wspólnotowej.

Biorąc pod uwagę, że te i podobne odstępstwa są przedmiotem dyskusji w ramach Wspólnoty co najmniej od 1996 r. i że Komisja wielokrotnie podkreślała konieczność ich stopniowej likwidacji, należy uznać, że zainteresowane państwa członkowskie miały dość czasu na dostosowanie się do nowej sytuacji. W równym stopniu dotyczy to Malty, w przypadku której termin odstępstwa na mocy art. 18a dyrektywy w sprawie podatku energetycznego ustalono w taki sposób, aby zbiegał się z terminem podobnych odstępstw, z których korzystały w tym czasie niektóre spośród piętnastu wówczas państw członkowskich.

Jeżeli wygaśnięcie odstępstwa spowoduje trudności w bardzo specyficznych lub szczególnych okolicznościach oraz pod warunkiem, że zainteresowane państwa członkowskie przestrzegają prawa wspólnotowego we wszystkich aspektach[10], to mogą one przyjmować środki mające na celu złagodzenie lub ograniczenie problemów z przejściem do systemu standardowego opodatkowania.

Komisja stwierdza zatem, że warunki określone w art. 19 nie zostały spełnione. W związku z tym Komisja nie zwraca się z wnioskiem o udzielenie upoważnień, o które ubiegają się państwa członkowskie.

[1] Dyrektywa Rady 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (Dz.U. L 283 z 31.10.2003, str. 51; dyrektywa ostatnio zmieniona dyrektywami 2004/74/WE i 2004/75/WE (Dz.U. L 157 z 30 kwietnia 2004 r., str. 87 i str. 100).

[2] Pisma zarejestrowane dnia 16 października 2006 r. (Francja, Portugalia, Zjednoczone Królestwo i Malta) oraz dnia 31 października 2006 r. (Szwecja).

[3] Dyrektywa Rady 92/81/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie harmonizacji struktury podatków akcyzowych od olejów mineralnych (Dz.U. L 316 z 31.10.1992); dyrektywę uchylono razem z dyrektywą Rady 92/82/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie zbliżenia stawek podatków akcyzowych od olejów mineralnych od dnia 31 grudnia 2003 r. dyrektywą Rady 2003/96/WE.

[4] Prywatne loty niehandlowe to „każde użycie samolotu przez jego właściciela lub inną osobę fizyczną lub prawną, korzystającą z niego na zasadzie najmu lub w jakikolwiek inny sposób, we wszelkich celach innych niż handlowe, w szczególności nie w celu przewozu pasażerów lub towarów lub świadczenia usług za wynagrodzeniem lub usług na rzecz władz publicznych”.

[5] COM (1996) 549 z dnia 14 listopada 1996 r.

[6] COM (2000) 678 z dnia 15 listopada 2000 r.

[7] COM(2006)342 z dnia 30 czerwca 2006 r. Przegląd odstępstw zawartych w załącznikach II i III do dyrektywy Rady 2003/96/WE, które tracą ważność do końca 2006 r .

[8] Por. komunikat z 2006 r., pkt 2.2.1.

[9] Aspekty ochrony środowiska i bezpieczeństwa zostały uregulowane w odpowiednich przepisach. Nie mają one związku z zasadami określonymi w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego.

[10] W tym, w szczególności, zasad dotyczących pomocy państwa zawartych w Traktacie.