Opinia Europejskiego Komitetu Regionów – Tablica wyników innowacyjności regionów i jej oddziaływanie w polityce regionalnej ukierunkowanej na konkretne obszary

(2020/C 440/15)

Sprawozdawca: Mikel IRUJO AMEZAGA (ES/EA), dyrektor generalny ds. działań zewnętrznych rządu wspólnoty autonomicznej Nawarry

ZALECENIA POLITYCZNE

EUROPEJSKI KOMITET REGIONÓW

Znaczenie wiarygodnych wskaźników w polityce innowacyjności

1. Uważa, że regiony powinny dostosować swoje strategie polityczne do konkretnych obszarów, ponieważ nie jest możliwe określenie uniwersalnych ram dla polityki innowacyjności regionów. Każdy region odznacza się różnymi zdolnościami instytucjonalnymi i różnymi uwarunkowaniami politycznymi, gospodarczymi i społecznymi, co umożliwia lub ogranicza opracowanie i wdrożenie tych strategii.

2. Wskazuje, że zgodnie z art. 181 TFUE Komisja może podjąć „inicjatywę w celu wsparcia koordynacji […], w szczególności inicjatywy mające na celu określenie wytycznych i wskaźników, organizowanie wymiany najlepszych praktyk i przygotowanie elementów niezbędnych dla prowadzenia okresowego nadzoru i oceny”.

3. Podkreśla, że tablica wyników innowacyjności regionów przedstawia bardziej szczegółowe zestawienie wyników z danymi kontekstowymi, które można wykorzystać do analizy i porównania różnic gospodarczych, handlowych i społeczno-demograficznych między regionami.

4. Wskazuje, że tablica wyników innowacyjności regionów przedstawia ocenę dziedzin, w których regiony funkcjonują prawidłowo oraz tych obszarów, w których muszą podjąć wysiłek na rzecz zwiększenia wydajności w zakresie innowacji. Dane te powinny pomagać regionom w ocenie względnych mocnych i słabych stron regionalnych systemów badań i innowacji.

5. Zaznacza, że tablica wyników innowacyjności regionów z 2019 roku ujawnia istotną konwergencję wyników w regionach, ponieważ różnice między nimi ulegają stopniowemu zmniejszeniu. Przypomina także o znaczeniu tej konwergencji na etapie tworzenia strategii, gdyż opracowanie środków odpowiednich dla każdego miejsca opiera się między innymi na zbiorach danych.

6. Podkreśla, że jednym z celów politycznych następnych wieloletnich ram finansowych (2021–2027) oraz – przede wszystkim – wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) przedstawionego przez Komisję Europejską, jest wspieranie innowacyjnej i inteligentnej transformacji gospodarczej poprzez rozwijanie zdolności w zakresie inteligentnej specjalizacji, przemiany przemysłowej i przedsiębiorczość ( 1 )

7. Wskazuje, że w celu wspierania innowacyjności regionalnej strategiczne podejście UE uległo zmianie na korzyść rozwoju konkretnych polityk opracowywanych dla każdego miejsca oraz rozwoju strategii inteligentnej specjalizacji (S3).

8. Podkreśla, że strategie inteligentnej specjalizacji przyczyniły się do rozwoju prawdziwych ekosystemów innowacji regionalnej. Regionalne ekosystemy innowacji wywierają znaczny wpływ na gospodarkę i konkurencyjność regionalną, a także są źródłem doskonałych innowacji dostosowanych do obywateli i potrzeb lokalnych ( 2 )

9. Przypomina, że polityka regionalna zobowiązuje do prowadzenia oceny skuteczności, efektywności i wpływu pomocy pochodzących z funduszy objętych wspólnymi ramami strategicznymi, co ma na celu poprawę jakości realizacji i projektowania programów oraz określenie ich rezultatów w odniesieniu do celów unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu.

10. Przypomina, że grupa robocza Komitetu Europejskiej Przestrzeni Badawczej i Innowacji (ang. ERAC) wskazała, że od początku należy wprowadzić mechanizmy monitorowania, aby ocenić postęp i móc identyfikować braki, oddziaływanie i osiągnięcia. Pozwoli to nadać kierunek europejskiej przestrzeni badawczej (EPB) oraz dostosować ją do zmieniających się wymagań i potrzeb, które powinny uwzględniać odpowiednie mechanizmy monitorowania oraz wymierne kluczowe wskaźniki skuteczności działania (KPI) ( 3 ) . Proponuje również rozszerzenie mechanizmu monitorowania na szczeblu lokalnym i regionalnym w celu zgromadzenia realistycznych informacji na temat poziomu innowacji w niektórych regionach, a także możliwości i wyzwań w tej dziedzinie.

11. Przypomina, że zarówno w niezależnych rekomendacjach Grupy Wysokiego Szczebla Innowatorów (raport FAST z 2018 r. ( 4 ) ), jak i w raporcie „LAB – FAB – APP — Investing in the European future we want” ( 5 ) zwraca się uwagę na to, że na etapie projektowania unijnego programu badan i innowacji obowiązującego po 2020 roku konieczne będzie określenie kompleksowego i scentralizowanego systemu monitorowania i oceny programu oraz pobudzanie ścisłej współpracy i wymiany informacji z krajowymi oraz regionalnymi agencjami innowacji.

12. Podkreśla, że raport „Mission-oriented research & innovation in the European Union” ( 6 ) wskazuje na konieczność określenia właściwych wskaźników i ram monitorowania dla pomiaru postępu w celu zmierzenia poszczególnych celów i etapów działania oraz uzyskania informacji o ich oddziaływaniu. Wskaźniki i ramy monitorowania powinny być dynamiczne, ponieważ statyczna ocena kosztów i korzyści oraz kalkulacje aktualnej wartości netto prawdopodobnie już na początku przyczyniłyby się do zablokowania każdego odważnego działania.

13. Wskazuje na konieczność prowadzenia prac przygotowawczych przez ekspertów, aby ukształtować nową inicjatywę polityczną dotyczącą szerszego rozumienia inteligentnej specjalizacji. Inicjatywa ta nadałaby kierunek opracowaniu porozumienia unijnego o zasadach przewodnich sformułowanego np. jako Karta o Inteligentnej Specjalizacji 2.0. Porozumienie to byłoby komplementarne w stosunku do istniejących i wykorzystywanych narzędzi do planowania i realizowania lokalnego i regionalnego rozwoju gospodarczego.

14. Pragnie w tym kontekście odnieść się do opinii Europejskiego Komitetu Regionów – „Horyzont Europa” – dziewiąty program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji ( 7 ) , w której „zdecydowanie wzywa do pełnego zaangażowania władz lokalnych i regionalnych w planowanie strategiczne, które będzie wytyczało kierunek realizacji programu »Horyzont Europa«, oraz do uwzględnienia w tym kontekście strategii inteligentnej specjalizacji”.

Kwestie metodologiczne tablicy innowacyjności regionów

15. Wskazuje, że w sprawozdaniu o wynikach UE w nauce, badaniach naukowych i innowacji (SRIP) z 2018 r. podkreślono znaczenie łączenia wielu rodzajów aktywów podatnych na innowacje w celu pobudzania kreatywności i przyjmowania rozwiązań innowacyjnych, od B+R po inwestycje w technologie informatyczne (ICT), rozwój umiejętności lub zmiana umiejętności zarządczych i organizacyjnych. Należy również w większym stopniu uwzględniać ramy innowacji oraz inwestycje i działania w tym zakresie, a także skutki innowacji, które nie są związane z badaniami i rozwojem oraz nie opierają się na technologii. Podejście hermetyczne, skupiające się np. wyłącznie na odrębnej realizacji B+R lub ICT, może być niewystarczająco dobrą podstawą do rozumienia złożoności procesów innowacji ( 8 )

16. Proponuje dokonanie wnikliwej analizy oceniającej czy aktualne wskaźniki tablicy wyników innowacyjności regionów są adekwatne do pomiaru innowacyjności lub, w stosownym przypadku, czy należy dodać nowe wskaźniki, a inne odrzucić. Dodanie nowych wskaźników dostosowanych do inteligentnej specjalizacji w celu przeanalizowania postępów w realizacji strategii innowacji krajowych/regionalnych na rzecz inteligentnej specjalizacji (RIS3) jest niezbędne, a ponadto mogłoby być bardzo przydatne dla wzmocnienia współpracy międzyregionalnej. O ile to możliwe, dobór wskaźników powinien opierać się na solidnych podstawach teoretycznych.

17. Zwraca uwagę na potrzebę wprowadzenia skutecznych wskaźników dotyczących pomiaru i oceny wpływu w aspekcie płci w dziedzinie innowacji regionalnych, zgodnie z apelem Komitetu Regionów o korzystanie ze wskaźników uwzględniających aspekt płci we wszystkich wspólnotowych politykach publicznych. W tym celu proponowane wskaźniki muszą stać się częścią regularnych ogólnych operacji statystycznych, zarówno na poziomie krajowym, jak i europejskim, i to w sposób skoordynowany, aby można było stosować odpowiednie polityki umożliwiające porównanie wartości regionalnych w celu wspierania konwergencji w UE.

18. Podkreśla kluczowe znaczenie cyfryzacji dla innowacji, a zwłaszcza dla przyspieszenia naprawy gospodarczej po pandemii COVID-19 z myślą o zrównoważonym wzroście. Musi to odgrywać dużą rolę w dalszym rozwijaniu wskaźników tablicy wyników innowacyjności regionów.

19. Wskazuje, że jeśli dane regiony nie dysponują danymi, należy w miarę możliwości opracować instrument służący gromadzeniu informacji – albo poprzez przeprowadzanie badań, albo w drodze uzyskiwania informacji z rejestrów administracji, lub poprzez pozyskiwanie informacji bezpośrednio z regionalnych agencji statystycznych lub administracyjnych, jeżeli takowe istnieją. Może to być okazją do włączenia nowych wskaźników związanych z inteligentną specjalizacją i priorytetami europejskimi (Zielony Ład, cyfryzacja, transformacja przemysłowa itd.), które to wskaźniki wymagają odpowiedniego określenia i zarejestrowania.

20. Zaleca, aby unikać wyboru wskaźników, które są ze sobą wysoce powiązane i w oczywisty sposób służą do pomiaru tego samego. Ponadto usilnie zaleca uzyskanie jak największej konwergencji między wskaźnikami –zarówno na poziomie państw członkowskich, jak i regionów.

21. Rekomenduje również określenie miar zmienności wskaźników oraz indeksu końcowego, o ile jest to możliwe. Na przykład współczynnik zmienności wszystkich wskaźników byłby dobrym przykładem miary służącej do oceny precyzji wskaźników w poszczególnych regionach. Miara typu przedział ufności dla indeksu końcowego również pozwoliłaby na ocenę tego, czy zmiany są faktyczne czy iluzoryczne.

22. Rekomenduje przeanalizowanie, czy przy opracowaniu indeksu końcowego waga poszczególnych wskaźników powinna być taka sama czy inna. Istnieje wiele procedur doboru wag, które można rozważyć (zarówno statystycznych, jak i niestatystycznych). Ponieważ określenie wag ma znaczący wpływ na indeks i na ostateczny ranking, jej wybór należy dobrze uzasadnić i zadbać o wysoką transparentność. W celu oceny proponowanych wag należy przeprowadzić analizę ich wrażliwości i niepewności.

23. Zaleca zbadanie przyczyny braku danych z danego regionu, aby uniknąć błędów. Jeżeli brak danych nie jest całkowicie losowy, w estymacji mogą wystąpić błędy. Zaleca, aby dobrać takie procedury gromadzenia danych, które pozwolą uniknąć powyższych sytuacji i jednocześnie w jak największym stopniu wyrównają procentowy wskaźnik dostępnych danych w regionach objętych badaniem.

24. Biorąc pod uwagę różnorodność regionów w poszczególnych krajach członkowskich, zaleca przeprowadzenie dogłębnej analizy techniki regionalizacji badania wspólnotowego na temat innowacji (ang. CIS) na potrzeby tablicy wyników innowacyjności regionów w 2021 r. Należy przy tym przyjąć, że intensywność przemysłu w skali kraju ma swoje odzwierciedlenie na poziomie regionalnym. Zaleca w szczególności unikanie stosowania współczynnika korygującego przy obliczaniu ostatecznego złożonego wskaźnika tablicy wyników innowacyjności regionów, który to współczynnik zakłada osiąganie jednorodnych wyników przez różne regiony tego samego kraju i w związku z tym „sankcjonuje” najbardziej innowacyjne regiony usytuowane w krajach osiągających umiarkowane wyniki w zakresie innowacji.

25. Rekomenduje ułatwienie dostępu do źródeł, z których korzystano i zapewnienie ich transparentności. Należy udostępnić arkusze danych wykorzystywane do obliczania wszystkich wskaźników (w tym indeksu końcowego), a także kod oraz narzędzia kalkulacji, aby badacze mogli odtworzyć uzyskane wyniki i przyczynić się do ulepszenia tablicy wyników innowacyjności regionów. W celu zapewnienia większej transparentności dobrze byłoby wiedzieć z których ankiet uzyskiwane są dane pochodzące z badania wspólnotowego na temat innowacji (CIS) lub też, czy są to ankiety sporządzane wyłącznie na potrzeby opracowania tablicy wyników innowacyjności regionów. Podobnie, przy wykorzystywaniu statystyk regionalnych należy podać ich źródło.

26. Zaleca, aby oprócz dobrze znanych źródeł danych wykorzystywanych w ramach tablicy wyników innowacyjności regionów, testowano również nowe, nietradycyjne źródła danych do pomiaru innowacji regionalnych. Na przykład organizacja OECD wykorzystała już na potrzeby badań zbiory danych wygenerowane przy wykorzystaniu sztucznej inteligencji, a także pozyskane ze stron internetowych przedsiębiorstw.

27. Zaleca, aby w ramach tablicy wyników innowacyjności regionów publikować wszystkie surowe dane bez przekształceń, czyli dane nie poddane normalizacji EU = 100 i przekształceniom jednostek oraz bez usuwania z nich błędów. Należy udostępnić je wraz z indeksami złożonymi.

Wpływ na rozwój regionalnych polityk na rzecz innowacji

28. Proponuje współpracę z DG JRC, DG RTD i DG EAC, by zwiększyć wykorzystanie tablicy wyników innowacyjności regionów w regionalnej polityce innowacji opartej na analizie porównawczej oraz na uczeniu się tą metodą, co podkreśliłoby zwłaszcza aspekt ludzki i twórczy innowacji, a także ich wymiar społeczny.

29. Wskazuje, że tablica wyników innowacyjności regionów jest kluczowym narzędziem do porównania zmian w efektywności regionalnych polityk na rzecz innowacji, nawet jeżeli nie wskazuje powodów tych zmian.

30. Podkreśla rolę Wspólnego Centrum Badawczego w wykorzystywaniu obozów innowacji i innych zaawansowanych metod w zintegrowanym stosowaniu tablicy wyników innowacyjności regionów i strategii inteligentnej spekulacji na rzecz wzmocnienia partnerstw europejskich i uzyskania bardziej lokalnego i regionalnego wpływu na realizację działań w ramach Zielonego Ładu oraz celów zrównoważonego rozwoju ONZ.

31. Zwraca w szczególności uwagę na oddziaływanie tablicy wyników innowacyjności regionów na politykę, a także na jej wpływ na decyzje podejmowane w regionach oraz potencjał do optymalizacji regionalnych ekosystemów innowacji i inteligentnej specjalizacji.

32. Zaleca tworzenie jasnych i zrozumiałych synergii między tablicą wyników innowacyjności regionów i innymi instrumentami wykorzystywanymi w UE, takimi jak: radar innowacji, regionalne monitorowanie innowacji Plus, europejski wskaźnik konkurencyjności regionów, obserwatorium badań naukowych i innowacji – narzędzie wspierania polityki „Horyzont 2020”, Innobarometr, tablica wyników inwestycji w badania i rozwój w przemyśle w UE, tablica wyników transformacji cyfrowej, obserwatorium wyników w biznesie, indeks gospodarki cyfrowej i społeczeństwa cyfrowego (DESI) oraz obserwatorium innowacji w europejskim sektorze publicznym. Ponadto zaleca, by zapewnić komplementarność tablicy wyników innowacyjności regionów ze wspólnotowym badaniem na temat innowacji (CIS) oraz ze wskaźnikiem innowacyjności (ang. IOI).

33. Zaleca również zwiększenie synergii pomiędzy tablicą wyników innowacyjności regionów a ocenami skutków sporządzanymi przez Wspólne Centrum Badawcze.

34. Ma świadomość, że tablica wyników innowacyjności regionów nie jest opracowywana z myślą o wdrożeniu strategii inteligentnej specjalizacji, lecz w celu dostarczenia ogólnej oceny postępu, który dokonał się na przestrzeni czasu. Jej celem jest także wskazanie słabych i mocnych stron regionalnych systemów innowacji. Uważa niemniej, że Komisja Europejska – we współpracy z Europejskim Komitetem Regionów – powinna sformułować zalecenia do tablicy wyników innowacyjności regionów dotyczące narzędzi unijnych, które mogą ulepszyć wskaźniki. Tablica wyników innowacyjności regionów może przyczynić się do określenia priorytetów polityki lub do ukierunkowania funduszy strukturalnych na badania naukowe i innowacje, które to fundusze zostały przyznane tym regionom z uwagi na ich szerszy zasięg geograficzny i sektorowy, jeśli same regiony dobrowolnie o tym zdecydują.

35. Zaleca utworzenie powiązań między wskaźnikami tablicy wyników innowacyjności regionów a związaną z nimi polityką i strategiami unijnymi oraz osiągnięciami w ich wdrażaniu. W ten sposób tablica wyników innowacyjności regionów, z narzędzia służącego wyłącznie do monitorowania, stanie się narzędziem wspierającym poprawę ekosystemów innowacji, działając w synergii z innymi inicjatywami, na przykład z narzędziem wspierania polityki w ramach programu „Horyzont 2020”. Byłoby wskazane, aby wskaźniki stosowane w różnych funduszach strukturalnych, zwłaszcza w przypadku EFRR, były podobne do wskaźników stosowanych w tablicy wyników innowacyjności regionów lub by je uzupełniały. Obecne rozproszenie wskaźników sprawia, że czasem trudno jest ocenić wpływ działań publicznych podejmowanych na rzecz innowacji.

36. Zaleca, aby tablica wyników innowacyjności regionów na 2021 r. była w większym stopniu powiązana z nowymi priorytetami na okres programowania po 2020 r. W szczególności zaleca, aby we współpracy z Europejskim Komitetem Regionów opracować zestawienie synergii między tablicą wyników innowacyjności regionów a priorytetami europejskiej przestrzeni badawczej ( 9 ) , priorytetami Komisji Europejskiej, takimi jak Europejski Zielony Ład i cyfryzacja, strategią Komisji w zakresie otwartych badań i nauki oraz przyszłym planem strategicznym Horyzont Europa, a także by określić cele polityki regionalnej i powiązać je ze strategią inteligentnej specjalizacji.

37. Uważa za istotne zwiększenie starań na rzecz badania relacji między finansowaniem w ramach funduszy strukturalnych a potencjałem innowacyjnym w regionach europejskich, aby w ten sposób wyeliminować przepaść innowacyjną.

38. Wskazuje szereg bardziej szczegółowych zaleceń: — Uważa, że należy uwzględnić kwestię efektywności i skuteczności. Na przykład region inwestujący znaczne zasoby w poprawę systemu innowacyjności może być postrzegany jako nieskuteczny (pod względem wykorzystania zasobów). Wskazuje, że możliwa jest sytuacja, w której regiony przeznaczające mniej środków na innowacje mogą osiągnąć imponujący poziom wysokiej skuteczności. — Wskazuje, że z tablicy wyników innowacyjności regionów wynika, że istnieje większe prawdopodobieństwo, iż obszary gęsto zaludnione będą bardziej innowacyjne, natomiast tablica nie wskazuje, jakie środki lub narzędzia oferuje UE, aby zwiększyć innowacyjność na obszarach mniej zaludnionych. — Podkreśla, że tablica wyników innowacyjności regionów nie mierzy także innych czynników, które mogą być istotne z punktu widzenia regionów, np. drenaż mózgów i odpowiedzialne innowacje. — Zaleca, aby w edycji 2021 tablicy wyników innowacyjności regionów uwzględnić rozdział dotyczący wpływu brexitu na wskaźniki innowacyjności w UE. — Proponuje, by w tablicy wyników innowacyjności regionów na 2021 r. zajęto się kwestią budowania odporności regionalnej za pomocą innowacji w świetle pandemii COVID-19. Jednocześnie pomocne byłoby oszacowanie słabych stron regionalnych strategii inteligentnej specjalizacji w czasie kryzysu. — Zaleca, aby w ramach tablicy wyników innowacyjności regionów uwzględniać heterogeniczność europejskich regionów oraz margines swobody w przekazywaniu danych, a także aby zachęcać regionalne (i krajowe) urzędy statystyczne do przyjęcia jednolitego zestawu kryteriów (i wskaźników) na szczeblu europejskim.

39. Zaleca, aby systemy monitorowania i oceny strategii inteligentnej specjalizacji były wykorzystywane do obiektywnej analizy użyteczności i wpływu regionalnych działań w zakresie polityki innowacji oraz do ukierunkowania procesu decyzyjnego w perspektywie krótkoterminowej.

40. Przypomina, że Komisja Europejska stosuje już „zasadę innowacyjności” na etapie przygotowywania istotnych inicjatyw ustawodawczych i że zaleca ona państwom członkowskim podjęcie podobnych działań w celu ułatwienia testowania, nauki oraz adaptacji. Ponadto polityki publiczne powinny w większym stopniu wykorzystywać wszystkie istniejące dane i analizy ( 10 )

41. Zaleca zwiększenie swego udziału w przygotowanie tabeli wyników innowacyjności regionów na 2021 r. oraz udostępnienie jej władzom lokalnym i regionalnym za sprawą bieżących inicjatyw, takich jak m.in. platforma wymiany wiedzy i „Spotkania świata nauki z regionami”.

Bruksela, dnia 14 października 2020 r. Apostolos TZITZIKOSTAS Przewodniczący Europejskiego Komitetu Regionów

(1) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A52018PC0372&from=PL (art. 2).

(2) Opinia Europejskiego Komitetu Regionów – Wzmocnienie innowacji w regionach europejskich: strategie na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu (Dz.U. C 361 z 5.10.2018, s. 15).

(3) Zob. Opinia ERAC, Opinion on the future of the ERA (Opinia dotycząca przyszłości Europejskiej Przestrzeni Badawczej – EPB), Bruksela, 23 stycznia 2020 r., ERAC 1201/20.

(4) https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/0deba00f-15f0-11e8-9253-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/ source-91324356

(5) https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/ffbe0115-6cfc-11e7-b2f2-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-search

(6) https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/5b2811d1-16be-11e8-9253-01aa75ed71a1/language-en

(7) Dz.U. C 461 z 21.12.2018, s. 79.

(8) Science, research and innovation performance of the EU, 2018, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/16907d0f-1d05-11e8-ac73-01aa75ed71a1/language-en.

(9) https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC114345/jrc114345_adjusted_research_excellence_2018.pdf

(10) Odnowiony europejski program na rzecz badań i innowacji – szansa Europy na ukształtowanie własnej przyszłości, COM(2018) 306 final.