Skróty I glosariusz

AAR : Roczne sprawozdanie z działalności

AWP : Roczny program prac

BPT : Biuro Pomocy Technicznej

CBA : Analiza kosztów i korzyści

COBU : Komisja Budżetowa Parlamentu Europejskiego

CREA : Komitet Nadzorujący ds. Agencji Wykonawczych

DG : Dyrekcja Generalna (Komisji Europejskiej)

DG BUDG : Dyrekcja Generalna ds. Budżetu

DG ECFIN : Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych

DG ENTR : Dyrekcja Generalna ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu

DG ENV : Dyrekcja Generalna ds. Środowiska

DG INFSO : Dyrekcja Generalna ds. Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów

DG SANCO : Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Konsumentów

EACEA : Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego

EACI : Agencja Wykonawcza ds. Konkurencyjności i Innowacyjności (dawna IEEA)

EAHC : Agencja Wykonawcza ds. Zdrowia i Konsumentów (dawna PHEA)

ERC : Europejska Rada ds. Badań Naukowych

ERCEA : Agencja Wykonawcza Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych

IEEA : Agencja Wykonawcza ds. Inteligentnej Energii (w 2008 r. przemianowana na EACI po przedłużeniu jej mandatu)

Odpowiedzialna DG : Departament Komisji odpowiedzialny za programy wspólnotowe, zarządzanie którymi powierzono agencjom

PHEA : Agencja Wykonawcza Programu Zdrowia Publicznego (przemianowana na EAHC w 2008 r. po przedłużeniu jej mandatu na nowe programy)

REA : Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych

Rozporządzenie ramowe : Rozporządzenie Rady (WE) nr 58/2003 z dnia 19 grudnia 2002 r. ustanawiające statut agencji wykonawczych, którym zostaną powierzone niektóre zadania w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi (Dz.U. L 11 z 16.1.2003, s. 1.)

TEN-T EA : Agencja Wykonawcza ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej

WRF : Wieloletnie ramy finansowe Zawierają perspektywy finansowe budżetu UE podzielone na "działy" wydatków. WRF na obecny okres (2007-2013) obejmują następujące działy: 1) Trwały wzrost i zatrudnienie 2) Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona 3) Obywatelstwo, wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość 4) UE jako partner globalny 5) Administracja 6) Wyrównania

Streszczenie

I. Agencje wykonawcze są organami wspólnotowymi posiadającymi osobowość prawną. Zostały one ustanowione przez Komisję w celu powierzenia im realizacji wszystkich lub części programów wydatków UE. Komisja pozostaje odpowiedzialna za zadania dotyczące polityki oraz nadzór nad powierzonymi agencjom działaniami.

II. Agencje wykonawcze są stosunkowo nowym zjawiskiem w instytucjonalnym krajobrazie UE. Od 2003 r. utworzono sześć agencji wykonawczych, które odpowiadają za zarządzanie środkami finansowymi w wysokości około 32 mld euro w okresie do 2013 r. Liczba pracowników zatwierdzonych na 2009 r. wynosi 1339. Są to głównie pracownicy kontraktowi.

III. Kontrola Trybunału miała na celu ocenę, czy powierzenie zadań zarządczych agencjom wykonawczym okazało się właściwym rozwiązaniem w kontekście wykonania europejskiego budżetu.

IV. W tym celu Trybunał zbadał w szczególności:

i) czy decyzja o utworzeniu agencji wykonawczej była oparta na odpowiedniej analizie potrzeb i potencjalnych korzyści;

ii) jakie osiągnięto korzyści pod względem oszczędności finansowych, poprawy jakości usług oraz przyrostu wydajności;

iii) czy Komisja skutecznie sprawowała funkcję nadzorczą nad działaniami agencji.

V. Trybunał ustalił, że:

i) inicjatywa ustanowienia agencji wykonawczych spowodowana była głównie ograniczeniami w zakresie zatrudnienia w Komisji, a nie wynikała z wewnętrznych cech samych programów;

ii) w wymaganej przepisami analizie kosztów i korzyści, służącej wsparciu decyzji o utworzeniu agencji, aspekty niefinansowe uwzględnione zostały w niewielkim stopniu i pominięto pewne istotne czynniki po stronie kosztów. Uzyskany obraz, choć z finansowego punktu widzenia niewątpliwie pozytywny, nie był w pełni ścisły. Wpływ wyników analizy kosztów i korzyści na proces decyzyjny był raczej ograniczony;

iii) uzyskane korzyści obejmują oczywiste oszczędności kosztów wynikające z przeważającej liczby gorzej opłacanych pracowników kontraktowych, nawet przy uwzględnieniu dodatkowych kosztów nowych stanowisk stworzonych na potrzeby nadzoru i wsparcia zarówno w Komisji, jak i w agencjach. Jednakże rzeczywista kwota oszczędności zależy od przeniesienia pracowników Komisji, którzy wcześniej wykonywali zadania przejęte przez agencje oraz od zlikwidowania stanowisk dla pracowników kontraktowych w odpowiednich obszarach programów w Komisji. Brak wiarygodnych informacji na temat sytuacji ex ante w Komisji nie pozwala na sprawdzenie zakresu tych oszczędności;

iv) z uwagi na to, że agencje specjalizują się w wykonywaniu konkretnych i szczegółowo określonych zadań, zapewniają one usługi lepszej jakości, co przejawia się krótszym czasem zawierania umów, szybszymi procedurami zatwierdzania sprawozdań technicznych i finansowych oraz mniejszymi opóźnieniami w zakresie płatności. Dalsza poprawa w zakresie jakości obejmuje uproszczenie procedur, a także rozwiniętą komunikację zewnętrzną i upowszechnianie rezultatów, które przyczyniają się do wzmocnienia wizerunku UE. Oczekiwana elastyczność w zatrudnianiu pracowników nie jest jednak wykazana;

v) nadzór Komisji nad pracami agencji jest raczej ograniczony: roczne programy prac (zatwierdzane przez Komisję) są w niewielkim tylko stopniu wykorzystywane do ustalania celów działań; monitoring skoncentrowany jest głównie na wskaźnikach odnoszących się do sposobu realizacji zadań, a nie do ich rezultatów; sprawozdania są zwykle ograniczone do wykonania budżetu i pomijają pomiar postępów w perspektywie wieloletniej oraz określenie działań naprawczych na przyszłość.

VI. Zgodnie z głównymi zaleceniami przedstawionymi w niniejszym sprawozdaniu Komisja powinna:

i) ponownie przeanalizować procedury mające na celu określenie potencjału w zakresie eksternalizacji zadań oraz procedury dotyczące ustanawiania agencji lub przedłużania ich mandatu;

ii) poprawić jakość analiz kosztów i korzyści, aby ich wpływ na proces decyzyjny był pełny i skuteczny;

iii) dopilnować, by posiadane przez nią dane na temat ilości prac i produktywności, związane z realizacją powierzonych agencjom zadań, były istotne i wiarygodne, zarówno przed eksternalizacją zadań, jak i później;

iv) określić czynniki powodzenia, które doprowadziły do uzyskania lepszych rezultatów przez agencje wykonawcze i zastosować podobne czynniki do programów, którymi wciąż sama zarządza;

v) sprawować nadzór nad agencjami poprzez ustanowienie konkretnych i ukierunkowanych na osiąganie rezultatów celów, wykorzystując ograniczoną liczbę odnośnych wskaźników wykonania, które stanowią podstawę ustalania celów na kolejne lata.

Wprowadzenie

1. Agencje wykonawcze są organami wspólnotowymi posiadającymi osobowość prawną. Zostały one ustanowione przez Komisję w celu realizacji wszystkich lub części programów UE w jej imieniu i pod jej nadzorem.

2. Powierzenie bieżącego zarządzania programami wydatków wyspecjalizowanym agencjom stanowiło w ostatnim dwudziestoleciu motyw przewodni reformy służby cywilnej na szczeblu krajowym [1]. Wiązało się to zasadniczo z dwoma celami: poprawą jakości dostarczanych usług (poprzez ograniczenie biurokracji, zwiększenie specjalizacji oraz wzmocnienie zaangażowania na rzecz konkretnych rezultatów) oraz umożliwieniem władzom centralnym skoncentrowanie się na "podstawowych funkcjach", takich jak opracowywanie polityki i nadzór.

3. Kwestia tworzenia agencji wykonawczych w kontekście UE została podjęta w 1999 r., kiedy to Komisja w ramach pakietu ogólnej reformy administracyjnej rozpoczęła zasadniczy przegląd swojej polityki eksternalizacji zadań [2]. Była to reakcja na wyrażone przez Parlament zaniepokojenie w związku z zarządzaniem programami wydatków przez ponad sto organów, zwanych Biurami Pomocy Technicznej (BPT), kierowanych przez prywatnych wykonawców [3].

4. W białej księdze dotyczącej reformy z 2000 r. [4] podkreślono potrzebę ponownego skoncentrowania się przez Komisję na jej podstawowych zadaniach poprzez eksternalizację pewnych prac administracyjnych, w przypadku gdy eksternalizacja:

a) jest skuteczniejszym i bardziej efektywnym kosztowo narzędziem zapewniania odnośnych usług lub towarów;

b) nie wiąże się z wykorzystaniem uprawnień uznaniowych (tj. implikujących decyzje polityczne);

c) jest uzasadniona ze względu na swoje własne zalety, a nie jest wyłącznie substytutem mającym zrekompensować niedobory kadrowe Komisji.

5. Ponadto w białej księdze określono wymóg, by decyzje o eksternalizacji zadań były podejmowane konsekwentnie w całej Komisji Europejskiej, tak aby w podobnych przypadkach stosowane były podobne instrumenty [5]. Eksternalizacja zadań zarządczych miała objąć badanie nowego rodzaju organu wykonawczego, na którego czele stoi pracownik Komisji [6], tj. agencje wykonawcze.

6. Wykorzystanie BPT stopniowo zatem zanikało. Zarządzanie niektórymi programami (głównie związanymi z pomocą zewnętrzną) przejęła Komisja, opierając się w znacznym stopniu na pracownikach kontraktowych; niektóre programy przerwano, a inne powierzono agencjom wykonawczym [7].

7. Rozporządzenie finansowe z 2002 r. przewiduje utworzenie agencji wykonawczych [8]. Ich statut określają wspólne ramy prawne [9]. Agencje są ustanawiane przez Komisję, po uzyskaniu poparcia państw członkowskich w ramach procedury komitologii [10]. Również Parlament Europejski ma udział w procesie decyzyjnym: przedstawia on swoją opinię dotyczącą zapotrzebowania na proponowaną agencję.

8. Od 2003 r. ustanowiono sześć agencji wykonawczych (zob. tabela 1).

9. W czasie kontroli Trybunału funkcjonowały cztery z sześciu agencji (EACI, EAHC, EACEA i TEN-T EA, ta ostatnia od kwietnia 2008 r.).

Tabela 1

Agencje wykonawcze ustanowione od 2003 r.

Agencje wykonawcze | Łączny budżet zarządzany w ramach WRF 2007 - 2013 (w mld EUR) | Data rozpoczęcia i zakończenia działalności | Liczba pracowników (w przeliczeniu na pełny etat) w budżecie na 2009 r. | Realizowane programy [] | Logo |

+++++ TIFF +++++

Agencja Wykonawcza ds. Konkurencyjności i Innowacyjności (EACI), dawna IEEA | 1,7 | 1.1.2004 - 31.12.2008 (mandat przedłużono do 31.12.2015) | 147 | Realizuje część programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji oraz Marco Polo II | |

+++++ TIFF +++++

Agencja Wykonawcza ds. Zdrowia i Konsumentów (EAHC), dawna PHEA | 0,5 | 1.1.2005 - 31.12.2010 (mandat przedłużono do 31.12.2015) | 50 | Realizuje europejski program zdrowia publicznego, program w dziedzinie polityki ochrony konsumentów oraz inicjatywę "Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności" | |

+++++ TIFF +++++

Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego (EACEA) | 3,7 | 1.1.2005– 31.12.2008 (mandat przedłużono do 31.12.2013) | 394 | Realizuje programy i działania w obszarach edukacji i szkolenia, aktywnego obywatelstwa, młodzieży, sektora audiowizualnego i kultury | |

+++++ TIFF +++++

Agencja Wykonawcza ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej (TEN-T EA) | 8,0 | 26.10.2006 - 31.12.2008 (mandat przedłużono do 31.12.2015) | 99 | Realizuje program europejskiej sieci transportowej (TEN-T) | |

+++++ TIFF +++++

Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych (REA) | 6,5 | 1.1.2008 - 31.12.2017 | 349 | Realizuje program PEOPLE oraz częściowo programy CAPACITIES i COOPERATION w ramach 7PR. Świadczy usługi wsparcia w odniesieniu do dużej części 7PR | |

+++++ TIFF +++++

Agencja Wykonawcza Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERCEA) | 7,5 | 1.1.2008 - 31.12.2017 | 300 | Realizuje program IDEAS w ramach 7PR | |

| 27,9 | | 1339 | | |

10. W kilku przypadkach pierwotny czas trwania mandatu agencji został przedłużony:

a) mandat EACEA został przedłużony czterokrotnie, aby agencja mogła zająć się nową generacją programów na lata 2007–2013 oraz dodać nowe programy w dziedzinie edukacji;

b) PHEA została przemianowana na EAHC poprzez dodanie do nowego programu działań w dziedzinie zdrowia na lata 2008-2013 [11], programu działań w dziedzinie polityki ochrony konsumentów na lata 2007-2013 [12] oraz programu szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności;

c) IEEA została przemianowana na EACI poprzez dodanie części programu na rzecz konkurencyjności i innowacji oraz Marco Polo II do programu Inteligentna Energia.

11. Agencje wykonawcze realizują programy wydatków UE na łączną kwotę około 27,9 mld euro w ramach obecnych wieloletnich ram finansowych (WRF 2007-2013). Przy uwzględnieniu także zadań realizowanych w ramach poprzednich WRF, łączna kwota wynosi około 32 mld euro.

12. Budżet administracyjny agencji wykonawczych pochodzi z części środków finansowych przeznaczonych na programy, którymi zarządzają te agencje. Odpowiednie środki pozostają zatem poza pułapem w zakresie zasobów wyznaczonym w dziale 5 WRF, który odnosi się do "ogólnych" wydatków administracyjnych instytucji UE.

13. Komisja jest odpowiedzialna za nadzór nad działaniami agencji wykonawczych. Dyrektorzy agencji są urzędnikami mianowanymi przez Komisję; Komisja wyznacza również członków Komitetu Sterującego [13]. Roczne sprawozdania z działalności agencji są załączane do sprawozdań ich odpowiedzialnej DG.

14. Agencje wykonawcze różnią się w poszczególnych aspektach od tak zwanych "agencji regulacyjnych", które są ustanawiane od lat 90., aby zajmować się zadaniami regulacyjnymi na szczeblu UE, związanymi z rozszerzeniem rynku wewnętrznego [14]. Zasadnicza różnica polega na tym, że agencje wykonawcze realizują programy wydatków i są zależne bezpośrednio od Komisji, podczas gdy agencje regulacyjne głównie zapewniają wspólne zasady oraz usługi i działają pod kierunkiem zarządu złożonego z przedstawicieli państw członkowskich (bardziej szczegółowe informacje przedstawiono w załączniku II).

Cel kontroli I podejście kontrolne

15. Ogólnym celem kontroli była ocena, czy powierzenie zadań operacyjnych agencjom wykonawczym okazało się skutecznym instrumentem wykonania budżetu UE.

16. Ocenę przeprowadzono na podstawie odpowiedzi na trzy następujące pytania:

a) Czy decyzje o utworzeniu agencji wykonawczych były oparte na odpowiednich analizach potrzeb i potencjalnych korzyści?

b) Jakie korzyści osiągnięto pod względem oszczędności finansowych, poprawy jakości usług oraz przyrostu wydajności;

c) Czy Komisja skutecznie sprawowała swoją funkcję nadzorczą?

17. Kontrola była prowadzona od kwietnia do listopada 2008 r. Dowody kontroli gromadzono za pomocą analizy dokumentacji, przeglądu dokumentacji oraz wywiadów przeprowadzonych we wszystkich agencjach wykonawczych oraz w Komisji. Krajowe dobre praktyki zostały wykorzystane jako punkt odniesienia przy ustalaniu celów i przy pomiarze wyników.

Uwagi z kontroli

Proces tworzenia

Inicjatywa utworzenia agencji wykonawczych wynikała głównie z ograniczeń w zakresie zatrudnienia w Komisji

18. Zgodnie z rozporządzeniem ramowym [15] przesłanką dla zlecania realizacji zadań agencjom wykonawczych jest zapewnienie lepszej jakości usług oraz przyrostu wydajności, a w konsekwencji możliwość skoncentrowania się przez Komisję przede wszystkim na jej zadaniach instytucjonalnych takich jak opracowywanie polityki i zarządzanie strategiczne. Konkretne powody utworzenia agencji wykonawczej powinny być określone na podstawie oceny potrzeb opartej na ww. zasadach.

19. W niedawno wydanych przez DG BUDG ogólnych wytycznych [16] określono podstawowe czynniki, na których powinna opierać się ocena potrzeb:

a) konieczność skoncentrowania się Komisji na zadaniach legislacyjnych i strategicznych w zakresie opracowywania i monitorowania polityki, w tym na zadaniach związanych z programami wspólnotowymi;

b) klarowny podział między programowaniem polityki (podstawowa działalność Komisji) i realizacją projektów technicznych, w przypadku gdy nie wiąże się to z wykorzystaniem uprawnień uznaniowych implikujących decyzje polityczne;

c) zapotrzebowanie na fachową wiedzę techniczną na wysokim poziomie przez cały cykl projektu;

d) możliwość uzyskania efektu skali poprzez wysoki poziom specjalizacji lub przegrupowanie podobnych programów bądź działań na poziomie jednej agencji;

e) potrzeba prowadzenia pewnych działań, które zostaną bardziej wyeksponowane.

20. Trybunał ocenił, jak Komisja stosowała te zasady w praktyce oraz jak określała potencjalne powody dekoncentracji zadań na podstawie charakteru i szczególnych cech programów, takie jak wymagany poziom wiedzy technicznej, możliwość ustandaryzowania czasochłonnych zadań oraz łączenie podobnych działań, co prowadzi do uzyskania efektu synergii.

21. Trybunał stwierdził, że inicjatywa utworzenia agencji została podjęta przez Komisję głównie w odpowiedzi na problemy praktyczne, w szczególności na konieczność zastąpienia likwidowanych BPT oraz po to, aby umożliwić kontynuację programów, którymi biura te zarządzały, w sytuacji gdy w ramach pułapu dla budżetu administracyjnego Komisji ustanowionego w WRF nie udostępniono żadnych nowych zasobów (pkt 12). Pomimo intencji wyrażonych w białej księdze oraz dokumentach zawierających wytyczne główną przyczyną eksternalizacji zadań były niedobory kadrowe w Komisji (pod względem liczby i specjalizacji) (zob. ramka 1). Ostatnie dokumenty potwierdzają, że Komisja nadal ma w zwyczaju korzystać z możliwości utworzenia nowej agencji wykonawczej, w sytuacji gdy staje wobec problemu niedoborów kadrowych [17].

Ramka 1

Z analizy kosztów i korzyści przeprowadzonej dla programu Marco Polo (realizowanego przez EACI) wyraźnie wynika, że powodem powierzenia jego realizacji agencji wykonawczej był brak wystarczających zasobów kadrowych w Komisji.

Utworzenie PHEA było spowodowane znacznymi problemami z realizacją programu oraz rosnącymi opóźnieniami w płatnościach związanymi z zapotrzebowaniem na dodatkowe zasoby w ramach DG SANCO po rozwiązaniu wcześniej istniejącego właściwego BPT. W efekcie tych problemów Rada i Parlament Europejski, przyjmując nowy program w dziedzinie zdrowia publicznego w 2002 r., nalegały, aby zastosowane zostały "odpowiednie rozwiązania strukturalne" w celu realizacji programu. Był to argument przemawiający za utworzeniem PHEA.

Skoncentrowanie się na niedoborach kadrowych doprowadziło do wytworzenia całego wachlarza trybów realizacji w ramach tego samego programu. Trzy poszczególne programy będące częścią ramowego programu konkurencyjności i innowacji są zarządzane w różny sposób: program Inteligentna Energia-Europa jest wciąż w dużym stopniu zarządzany przez EACI. W przypadku programu wsparcia polityki technologii informacyjnych i komunikacyjnych Komisja optowała za dalszym zarządzaniem bezpośrednim przez DG INFSO. W zakresie programu na rzecz przedsiębiorczości i innowacji DG ENTR przekazała większość swoich zadań EACI, a DG ENV przekazała jej projekty dotyczące innowacji ekologicznych, realizowane w ramach tego programu. W zakresie części programu na rzecz przedsiębiorczości i innowacji zarządzanej przez DG ECFIN podstawa prawna programu konkurencyjności i innowacji stanowi, że za kontynuację realizacji instrumentów finansowych tego programu odpowiada Europejski Fundusz Inwestycyjny.

Ograniczony wpływ analizy kosztów I korzyści na proces decyzyjny

22. Zgodnie z rozporządzeniem ramowym podstawą do ustanowienia agencji powinna być analiza kosztów i korzyści [18] uzasadniająca zlecenie zadań na zewnątrz i uwzględniająca szereg czynników, takich jak koszty koordynacji i kontroli, wpływ na zasoby kadrowe w Komisji, możliwe oszczędności, korzyści wynikające ze zwiększonej wydajności i elastyczności wykonywania zadań zleconych na zewnątrz, uproszczenie stosowanych procedur, bliskość zadań zlecanych na zewnątrz w stosunku do bezpośrednich beneficjentów, wyeksponowanie roli Wspólnoty we wspieraniu programów wspólnotowych, których to dotyczy oraz potrzeba utrzymania odpowiedniego poziomu know-how wewnątrz Komisji [19].

23. Trybunał ocenił jakość analiz kosztów i korzyści stanowiących podstawę utworzenia agencji i zbadał, czy wszystkie odnośne czynniki zostały odpowiednio uwzględnione.

24. Trybunał ustalił, że przeprowadzając analizy kosztów i korzyści, zasadniczo ograniczano się do aspektów finansowych i w niewielkim stopniu uwzględniano inne czynniki uzasadniające zlecanie na zewnątrz, wymienione w pkt 22. Nacisk położono na oszczędności wynikające z zatrudnienia tańszych pracowników kontraktowych zamiast stałych urzędników [20]. Aspekty związane z osiąganiem lepszych wyników oraz przyrostem wydajności zostały uwzględnione w bardzo niewielkim stopniu, chociaż włączenie tych elementów do analizy mogłoby wzmocnić uzasadnienie utworzenia agencji. Analizy stanowiły zatem głównie porównanie kosztów, a nie były analizami kosztów i korzyści we właściwym znaczeniu tego słowa.

25. Po stronie kosztów brakuje niektórych elementów związanych z funkcjonowaniem i zamykaniem agencji. Dlatego też koszty dodatkowego personelu potrzebnego w Komisji do nadzorowania agencji i dodatkowego personelu w agencjach do pełnienia funkcji horyzontalnych nie były uwzględnione lub były uwzględnione nieodpowiednio (z wyjątkiem TEN-T EA); nie uwzględniono także kosztów prowadzenia programów po zakończeniu ustalonego czasu funkcjonowania agencji.

26. Ponadto czas konieczny do utworzenia nowej agencji został niedoszacowany, a koszty przejściowe związane z nakładaniem się działań Komisji/agencji nie zostały ujęte w analizach, chociaż wiadomo było, że do osiągnięcia przez agencję pełnej niezależności w działaniu potrzeba około dwóch lat [21]. W przypadku PHEA koszty przejściowe zostały ujęte w analizie, ale początkowa prognoza zakładająca trzy do sześciu miesięcy na rozpoczęcie działalności agencji była nadto optymistyczna [22].

27. Ponadto w analizach odnotowano pewne niewiadome. Po pierwsze porównania dokonuje się z zastosowaniem średniego kosztu jednostkowego dla różnych kategorii pracowników kontraktowych, podczas gdy w praktyce ich grupy zaszeregowania są różne, co pociąga za sobą inne koszty [23]. Średnia ta jest oparta na analizie struktury pracowników Komisji, wśród których przeważają pracownicy o niższej grupie zaszeregowania w porównaniu z (wyspecjalizowanym) personelem, który ma być zatrudniony w agencjach, co prowadzi do zaniżenia kosztów związanych z utworzeniem agencji.

28. Ponadto szacunki użyte do obliczenia potrzeb kadrowych agencji i wynikający z tego wpływ na zasoby kadrowe Komisji (pod względem zachowania i realokacji stałych stanowisk oraz likwidacji stanowisk kontraktowych) nie zostały poparte wiarygodnymi danymi na temat ilości pracy i produktywności (z wyjątkiem TEN-T EA). Fakt ten nie tylko podważa trafność procedury, ale również utrudnia skuteczną ocenę ex post faktycznego poziomu korzyści (jak wyjaśniono w pkt 37 poniżej).

29. W większości przypadków korekta analiz kosztów i korzyści polegająca na uwzględnieniu wyżej wymienionych uchybień nie wpłynęłaby na zmianę decyzji o utworzeniu agencji (jeśli weźmie się pod uwagę duży margines oszczędności w zakresie kosztów osobowych): wyjątkiem jest najmniejsza agencja (PHEA – obecnie EAHC), gdzie porównanie czysto finansowych argumentów mogłoby podać w wątpliwość zasadność zalecenia o jej utworzeniu. Niemniej jednak analizy kosztów i korzyści nie wytrzymują krytyki, gdyż nie dają one zadowalającego ogólnego obrazu konsekwencji finansowych i innych korzyści w zakresie wydajności i skuteczności.

30. W praktyce Trybunał nie stwierdził żadnego przypadku, aby analiza kosztów i korzyści podawała w wątpliwość zasadność utworzenia agencji. Jednakże nie we wszystkich przypadkach w wyniku pozytywnej rekomendacji utworzono agencję [24], gdyż ostateczna decyzja była oparta na bardziej kompleksowej ocenie argumentów za i przeciw. Toteż analiza kosztów i korzyści stanowiła w procesie decyzyjnym niewielką wartość dodaną i nie dała decydentom odpowiedniej podstawy do sformułowania opinii na temat alternatywnych rozwiązań.

Osiągnięte korzyści

Oszczędności wynikające z niższych kosztów osobowych, ale ogólna kwantyfikacja jest trudna

31. W zakresie korzyści finansowych Komisja zakłada, że oszczędności osiąga się, zatrudniając w agencjach 75 % pracowników kontraktowych zamiast stałych urzędników [25].

32. W rzeczywistości w budżecie na 2009 r. zatwierdzono 1339 stanowisk dla agencji, z czego nowo utworzonych zostało 1227: 941 pracowników kontraktowych, 256 pracowników tymczasowych i 30 ekspertów narodowych) [26]. Stanowi to rzeczywisty odsetek w wysokości 70 % pracowników kontraktowych. Zakładając średnią różnicę wynagrodzenia między stanowiskami w wysokości około 50 %, jest oczywiste, że istotne korzyści od samego początku wynikają z liczbowej przewagi gorzej opłacanych pracowników w porównaniu z pracownikami, którzy byliby zatrudnieni przez Komisję.

33. Jednakże jest kilka niewiadomych, które sprawiają, że wyliczenie dokładnej kwoty oszczędności jest trudne. Po pierwsze, nawet przyjmując, że Komisja zatrudniłaby dokładnie taką samą liczbę osób co agencje, założenie, że wszyscy są stałymi urzędnikami Komisji nie uwzględnia możliwości zatrudnienia (przynajmniej w niektórych przypadkach) pracowników kontraktowych. Po drugie, faktyczne dane dotyczące kosztów osobowych, dostępne dla jednej agencji, pokazują, że średni koszt w przypadku pracownika kontraktowego jest o około 10 % wyższy niż koszt stosowany przez Komisję do celów ogólnych (zob. ramka 2) [27]. Przyczyną tego jest fakt, że pracownicy kontraktowi agencji mają w większości wysoką grupę zaszeregowania, podczas gdy średni koszt Komisji odzwierciedla strukturę personelu, w której dominują pracownicy kontraktowi o niższej grupie zaszeregowania. Aby uzyskać pełniejsze porównanie, należałoby dysponować średnimi kosztami osobowymi według kategorii pracowników [28].

34. Ponadto oszczędności dotyczące personelu muszą zostać obniżone o dodatkowe koszty związane z nowymi funkcjami nadzorczymi sprawowanymi przez odpowiedzialną DG oraz koszty ogólne związane z funkcjami horyzontalnymi w każdej agencji [29]. Komisja informuje, że odsetek pracowników przydzielonych do zadań nadzorczych i wspierających wynosi około 13-14 % wszystkich pracowników agencji [30].

35. Niemniej jednak w przypadku programów wcześniej zarządzanych bezpośrednio przez jednostki Komisji, wszelkie oszczędności zależą od skutecznego przeniesienia pracowników uprzednio przydzielonych do prac, które zostały przekazane agencjom oraz od likwidacji stanowisk kontraktowych w Komisji w obszarze odpowiedniego programu [31].

Ramka 2

W zakresie wniosków legislacyjnych DG BUDG wykorzystuje następujące średnie koszty jednostkowe, oszacowane dla Komisji jako całości:

122000 euro rocznie w przypadku urzędników stałych/pracowników tymczasowych oraz

64000 euro w przypadku pracowników kontraktowych.

Zatrudnianie pracowników kontraktowych zamiast stałych urzędników pozwoliłoby zatem uzyskać teoretyczne oszczędności per capita w wysokości 50 %.

36. W następstwie utworzenia sześciu agencji wykonawczych Komisja planowała uwolnić 267 pracowników (159 stałych stanowisk i 108 kontraktowych) w odpowiednich DG. W rzeczywistości od 1 stycznia 2009 r. uwolniono 209 pracowników (131 stałych stanowisk i 78 kontraktowych) (zob. tabela 2). W przypadku ERCEA nie planuje się uwolnienia żadnych pracowników, gdyż przekazane zadania są całkowicie nowe.

37. Adekwatność tych planów nie może jednak zostać zweryfikowana, gdyż brak jest wiarygodnych informacji na temat sytuacji ex ante w Komisji w zakresie pracowników przydzielonych do programów, które zostały przejęte przez agencje lub informacji na temat podziału prac w ramach zadań dotyczących danej polityki (i pozostających w gestii Komisji) oraz zadań związanych z realizacją programów. Komisja nie posiada też takich danych liczbowych dotyczących pracowników, którzy w chwili obecnej realizują podobne działania w swoich dyrekcjach generalnych.

38. W tym kontekście Trybunał odnotowuje, że osobne przedstawienie budżetów operacyjnych agencji w budżecie ogólnym Wspólnoty wpłynęło na poprawę przejrzystości. Przyczyniło się to do uzyskania istotnych informacji na temat zasobów kadrowych (oraz powiązanych z nimi kosztów) koniecznych do prowadzenia programów, które to informacje nie są zawsze dostępne, gdy Komisja realizuje te programy we własnym zakresie.

39. Nawet przy uwzględnieniu wpływu niewiadomych przedstawionych powyżej, margines oszczędności wciąż pozostaje znaczący.

Tabela 2

Uwolnione stanowiska

| Łączna liczba pracowników do uwolnienia do 2012 r. | Pracownicy faktycznie uwolnieni od 1.1.2009 r. [100] |

Stanowiska stałe | Pracownicy kontraktowi | Stanowiska stałe | Pracownicy kontraktowi |

EACEA | 15 | 18 | 30 | 18 |

IEEA/EACI | 28 | 5 | 30 | 0 |

PHEA/EAHC | 22 | 0 | 15 | 0 |

TEN-T EA | 56 | 6 | 56 | 6 |

ERCEA | 0 | 0 | 0 | 0 |

REA | 38 | 79 | 0 | 54 |

Razem | 159 | 108 | 131 | 78 |

Lepsza jakość usług

40. Lepsza jakość usług jest jedną z oczekiwanych korzyści, wynikających z faktu skoncentrowania ograniczonych i ściśle określonych zadań w jednej agencji (czynnik specjalizacji).

41. Trybunał ocenił aspekty zarządzania realizacją programów, wykorzystując wskaźniki ilościowe w celu porównania wyników osiągniętych przez agencję z wynikami Komisji przed eksternalizacją zadań. Trybunał uwzględnił ocenę wniosków oraz zawieranie umów, monitoring wyników wykonawcy oraz procedury płatnicze. Uwzględniono także inne aspekty o charakterze jakościowym.

42. Kontrola wykazała, że agencje wykonawcze z reguły osiągają lepsze wyniki niż wcześniej odpowiedzialne za ten obszar działań DG. Świadczy o tym (zob. ramka 3):

a) krótszy czas zawierania umów (ocena i negocjowanie wniosków);

b) szybsze procedury zatwierdzania technicznych i finansowych sprawozdań z realizacji projektów oraz

c) krótszy czas płatności (od wniosku o płatność do jej dokonania).

Ramka 3

Przykładowo czas zawierania umów w przypadku programu działań w dziedzinie zdrowia publicznego skrócił się z 345 dni, w okresie gdy programem zarządzała odpowiedzialna DG, do 219 dni; okres płatności skrócił się z 503 do 91 dni, a czas potrzebny na zatwierdzenie sprawozdań technicznych i finansowych – z 90 do 42 dni.

43. Ponadto agencje uprościły procedury zarządcze, zmniejszając tym samym obciążenia administracyjne dla wnioskodawców i promotorów projektów (zob. ramka 4).

44. Kontrola wykazała także, że agencje rozwinęły komunikację z potencjalnymi wnioskodawcami i zapewniły upowszechnienie rezultatów szerszemu gronu odbiorców, skuteczniej eksponując w ten sposób działania UE. Agencje organizują szereg imprez (dni informacyjne, sesje informacyjne, warsztaty), bezpośrednio lub poprzez "krajowe punkty kontaktowe", aby informować potencjalnych beneficjentów o nowych programach, udzielać im wytycznych na temat procedur oraz dostarczać dane dotyczące poprzednich programów (zob. ramka 5).

45. Dalsze przykłady przedstawiono w załączniku III.

Ramka 4

Przykładowo EACEA uprościła procedurę zaproszenia do składania wniosków oraz formularze, wprowadziła możliwość elektronicznego składania wniosków, objaśniła kryteria wyboru, zmniejszyła liczbę załączników do umowy, zwiększyła wykorzystanie płatności ryczałtowych i stawek ryczałtowych oraz uprościła obowiązki w zakresie sprawozdawczości.

Ramka 5

Wszystkie działania EACI są oparte na planie komunikacji, który dla każdego z programów określa działania planowane w danym okresie roku. Dla każdego programu opracowuje się stronę internetową, logo, ulotki i powiadomienia o nowych wiadomościach. W poprzednim sprawozdaniu (sprawozdanie specjalne nr 7/2008 nt. Inteligentnej Energii 2003-2006) Trybunał odnotował, że inicjatywy te miały pozytywny wpływ na stopień zadowolenia wnioskodawców.

46. W zakresie przedłużenia mandatów istniejących agencji efekt synergii uzyskano, wykorzystując narzędzia już opracowane dla podobnych programów. Dotyczy to w szczególności narzędzi komunikacji używanych do wysyłania zaproszeń i informowania potencjalnych wnioskodawców, procedur pozyskiwania ekspertów i administrowania nimi oraz zarządzania umowami.

Ograniczony przyrost wydajności w zakresie naboru pracowników

47. Agencje wykonawcze miały również zapewnić przyrost wydajności poprzez większą elastyczność w zatrudnianiu pracowników, zdolność przyciągnięcia wysoko wykwalifikowanego personelu i większą stabilizację kadrową.

48. W odniesieniu do pierwszego aspektu rekrutacja personelu kontraktowego może z definicji być bardziej dopasowana do szczególnych potrzeb agencji. Jednakże procedury doboru odpowiednich pracowników okazały się trudniejsze niż zakładała Komisja. Problemy z zatrudnieniem pracowników są głównym powodem powolnego uruchamiania agencji (zob. pkt 26).

49. Mianowanie dyrektorów okazało się przedsięwzięciem czasochłonnym, a znalezienie odpowiedniego kandydata trwało średnio osiem miesięcy [32]. W przypadku stanowiska księgowego zasada, że księgowy powinien być urzędnikiem oddelegowanym przez Komisję, musiała zostać skorygowana [33], gdyż dla EACI i PHEA nie znaleziono odpowiednich kandydatów.

50. Zatrudnienie pracowników posiadających specjalistyczną wiedzę również okazało się zadaniem bardziej czasochłonnym, niż zakładano. Agencje korzystają z tych samych list kandydatów co Komisja, a plany zatrudnienia również podlegają zatwierdzeniu przez DG ADMIN (poza zatwierdzeniem przez odpowiedzialną DG). Ponadto zatrudnienie w agencjach odbywa się w niższych grupach zaszeregowania dla stanowisk tymczasowych, a od pracowników kontraktowych wymaga się więcej lat doświadczenia niż od pracowników kontraktowych zajmujących się podobnymi zadaniami w Komisji. Zmniejsza to atrakcyjność ofert pracy, pomimo możliwości odnowienia umowy o pracę, co nie ma miejsca w przypadku pracowników kontraktowych zatrudnionych w Komisji, których maksymalny okres zatrudnienia wynosi trzy lata.

51. Agencje mogą również korzystać z pracowników zatrudnianych za pośrednictwem agencji pracy. Tacy pracownicy są w dużym stopniu wykorzystywani w EACEA, która rocznie zatrudnia średnio 55 pracowników zewnętrznych w przeliczeniu na pełny etat. Rozwiązanie to zapewnia większą elastyczność w okresach największego obciążenia pracą, jednak duża liczba pracowników zewnętrznych świadczy o bardziej istotnych problemach z zatrudnieniem oraz stoi w sprzeczności z oczekiwaniami dotyczącymi doświadczonego i stałego personelu.

Nadzór Komisji nad agencjami

Koncentracja na wykonaniu budżetu

52. Jak wspomniano powyżej (pkt 13), Komisja sprawuje funkcję nadzorczą w zakresie działań agencji wykonawczych [34]. Nadzór ten powinien obejmować określenie jasnych priorytetów oraz ukierunkowanych na osiąganie rezultatów celów w rocznych programach prac zatwierdzanych przez Komisję oraz ocenę działań prowadzonych przez agencję za pomocą rocznych sprawozdań z działalności [35].

53. Trybunał ocenił wykorzystanie rocznych programów prac agencji jako narzędzia ustalania celów, trafność wskaźników wykonania ustanowionych na lata 2006-2008, a także jakość sprawozdawczości za lata 2006 i 2007.

54. Termin sporządzania rocznych programów prac nie pozwala Komisji na wykorzystanie ich do określenia priorytetów i celów agencji. Ramowe rozporządzenie dotyczące agencji wykonawczych stanowi, że roczny program prac agencji jest przyjmowany nie później niż na początku każdego roku [36], podczas gdy roczne programy prac dotyczące programów wspólnotowych, których realizacja powierzona została agencjom, zgodnie z rozporządzeniem finansowym są przyjmowane dopiero na koniec pierwszego kwartału danego roku. Taki kalendarz nie sprzyja zapewnieniu spójności. W rzeczywistości, z wyjątkiem EAHC, roczne programy prac zostały zatwierdzone przez Komisję z opóźnieniem w połowie roku (EACI, 2008 r.), pod koniec roku (EACEA, 2007 r. i 2008 r.), lub wcale nie zostały zatwierdzone (EACEA, 2006 r.).

55. Jeżeli chodzi o zawartość rocznych planów prac, agencjom wykonawczym z zasady przydzielono zadania, które nie miały ukierunkowanych na osiąganie rezultatów celów ani powiązanych celów ogólnych.

56. Roczne programy prac agencji zakładają zbyt wiele wskaźników (od 52 do 109 w 2008 r., zob. schemat 1), podczas gdy krajowe dobre praktyki sugerują wykorzystanie jedynie ograniczonej liczby kluczowych wskaźników.

57. Ponadto wykorzystane wskaźniki są przeważnie związane z działaniami zarządczymi (zadania i ilość prac), a nie z rezultatami zarządzanych programów. Jedynie ograniczona liczba wskaźników ma na celu mierzenie wyników osiągniętych w stosunku do celów (skuteczność), a brak jest wskaźników służących do pomiaru związku między zaangażowanymi zasobami a osiągniętymi rezultatami (wydajność).

Schemat 1

Liczba i rodzaj wskaźników w rocznych programach prac

+++++ TIFF +++++

58. W zakresie sprawozdawczości wskaźniki ograniczają się zwykle do danych budżetowych (np. wykorzystania środków na zobowiązania i opóźnień w płatnościach). Roczne sprawozdania z działalności nie zawsze są spójne ze wskaźnikami określonymi w rocznych programach prac. W sprawozdaniach tych nie dokonuje się systematycznych porównań z wszystkimi celami ustalonymi w rocznych programach prac i nie odnoszą się one do postępów osiąganych z roku na rok lub do działań naprawczych koniecznych w przyszłości.

59. Ze względu na uchybienia wymienione w pkt 54-58 kontrola Komisji nad agencjami nie jest w pełni skuteczna. Na poziomie operacyjnym odbywają się regularne nieformalne kontakty między pracownikami Komisji a pracownikami agencji (co ułatwia geograficzna bliskość między nimi). Chociaż zapewnia to komunikację dotyczącą bieżących kwestii zarządczych, nie zastąpi to dobrze zorganizowanych relacji opartych na jasnych instrumentach pomiaru wyników i sprawozdaniach.

60. Ma to także zasadnicze znaczenie w dłuższej perspektywie dla strategicznych funkcji Komisji (jej podstawowej działalności), które wymagają wiedzy na temat realizacji projektu na miejscu (w szczególności w tych obszarach polityki, w których opracowanie nowych inicjatyw zależy zasadniczo od wspartych dowodami rezultatów projektów).

Wnioski I zalecenia

61. Kontrola Trybunału wykazała, że inicjatywa ustanowienia sześciu agencji wykonawczych, tworzonych od 2003 r., była głównie spowodowana potrzebą zaradzenia niedoborom kadrowym w Komisji.

62. Komisja skorzystała w sposób pragmatyczny z możliwości tworzenia agencji wykonawczych, reagując na problemy w miarę ich pojawiania się. Z drugiej strony własne wytyczne Komisji sugerują, iż należy zastosować bardziej systematyczne podejście do tworzenia agencji; tworzenie agencji jedynie w sytuacji przymusu spowodowanego niedoborami kadrowymi lub innymi zewnętrznymi ograniczeniami nie jest rozwiązaniem optymalnym.

63. Analizy kosztów i korzyści towarzyszące decyzjom o utworzeniu agencji skoncentrowane były na porównaniu kosztów i w niewielkim stopniu uwzględniały inne istotne korzyści. Nie były też one oparte na wiarygodnych danych dotyczących ilości prac i produktywności. Ponadto niektóre koszty zostały niepoprawnie oszacowane. Analizy kosztów i korzyści wniosły ograniczoną wartość dodaną do procesu decyzyjnego.

Zalecenie 1

Komisja powinna ponownie przeanalizować procedury mające na celu określenie potencjału w zakresie eksternalizacji zadań oraz procedury dotyczące ustanawiania agencji lub przedłużania ich mandatu;

Komisja powinna dopilnować, by analizy kosztów i korzyści były bardziej kompletne i wpływały w sposób pełny i skuteczny na proces decyzyjny.

64. Oszczędności finansowe jasno wynikają z zatrudniania pracowników o niższej grupie zaszeregowania w porównaniu z urzędnikami Komisji. Niemniej jednak dokładna kwota oszczędności nie może być precyzyjnie wyliczona. Ponadto adekwatność planów dotyczących stanowisk wymaganych przez agencje i stanowisk, które mają zostać uwolnione w Komisji w efekcie eksternalizacji zadań, nie mogą zostać ocenione wobec braku wiarygodnych danych dotyczących sytuacji ex ante w Komisji.

65. W efekcie wyspecjalizowania we właściwie określonych zadaniach agencje wykonawcze świadczą usługi lepszej jakości niż wcześniej ich odpowiedzialne DG. Szybciej zawierają one umowy, dokonują płatności i zatwierdzają sprawozdania techniczne i finansowe z realizacji projektów. Agencje usprawniły także procedury oraz wzmocniły zewnętrzną komunikację i upowszechnianie rezultatów, przyczyniając się w ten sposób do wzmocnienia wizerunku UE. Trybunał stwierdził jednak, że kwestie związane z brakiem elastyczności w zatrudnianiu pracowników mogą przeszkodzić w uzyskaniu oczekiwanego przyrostu wydajności.

Zalecenie 2

W celu pełnej oceny korzyści generowanych przez agencje wykonawcze Komisja powinna dopilnować, by dane na temat ilości prac i produktywności, związane z realizacją powierzonych zadań, były istotne i wiarygodne, zarówno dla okresów przed eksternalizacją zadań, jak i po niej. Jest to również istotne, aby zapewnić zdolność istniejących agencji do poradzenia sobie z dodatkowymi zadaniami.

Zachęca się także Komisję do określenia czynników powodzenia, które doprowadziły do uzyskania lepszych rezultatów przez agencje wykonawcze i zastosowania podobnych czynników do programów, którymi wciąż zarządza Komisja;

Komisja powinna przemyśleć działania, które doprowadzą do uproszczenia zatrudniania pracowników agencji.

66. Nadzór Komisji nad agencjami wykonawczymi nie jest w pełni skuteczny. Termin sporządzania rocznych programów prac nie pozwala Komisji na wykorzystanie ich do określenia priorytetów i celów agencji. Agencjom wykonawczym z zasady powierzano zadania bez określenia precyzyjnych i ukierunkowanych na osiąganie rezultatów celów. Monitoring, choć wykorzystuje wiele wskaźników, jest ograniczony do działań zarządczych i nie obejmuje kluczowych aspektów skuteczności i wydajności. Wymogi w zakresie sprawozdawczości nie wykraczają poza zwykłe dane budżetowe.

Zalecenie 3

Agencje powinny być nadzorowane na podstawie konkretnych rezultatów. Harmonogram przyjmowania rocznych programów prac powinien być bardziej spójny. Komisja powinna ustanowić cele zgodne z tzw. kryteriami SMART i monitorować osiągnięcie tych celów za pomocą ograniczonej liczby kluczowych wskaźników wykonania, które posłużą za podstawę celów na kolejne lata. Ma to także zasadnicze znaczenie w perspektywie długoterminowej dla strategicznych funkcji Komisji (jej podstawowej działalności), które wymagają wiedzy na temat realizacji projektu na miejscu i wspartych dowodami rezultatów projektów.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniach 15- 16 lipca 2009 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Stanowi to część planu modernizacji na rzecz lepszych rządów w Zjednoczonym Królestwie, Kanadzie i Nowej Zelandii od wczesnych lat 90. Od niedawna inne kraje europejskie (Szwecja, Francja, Niemcy i Włochy) powielają te praktyki.

[2] Wytyczne w zakresie realizowanej przez Komisję polityki eksternalizacji zadań, komunikat Michaele Schreyer i Neila Kinnocka, SEC(1999) 2051/7 z 14 grudnia 1999 r.

[3] BPT były krytykowane w szczególności z powodu niejasnego określenia zadań, słabej kontroli sprawowanej przez Komisję nad ich działaniami, zagrożenia dla przejrzystości budżetu z powodu wykorzystywania środków operacyjnych na finansowanie kosztów administracyjnych ponoszonych przez BPT oraz nieprzestrzegania odpowiednich wymogów dotyczących rozliczalności. Zob. Parlament Europejski, dokumenty robocze COBU 10,11 i 12 dotyczące przyszłości BPT: Nadzór czy rozwiązanie? z 4.11.1999 r.

[4] Reforming the Commission (Reformowanie Komisji) – biała księga – część I, COM(2000) 200 wersja ostateczna/2 z 5.4.2000.

[5] Reforming the Commission, cit., s. 11.

[6] Reforming the Commission, cit., s. 11.

[7] Sześć z 126 BPT istniejących w 2000 r. zastąpiono agencjami wykonawczymi (trzy zostały zastąpione przez EACEA, jedno przez EAHC i dwa przez EACI).

[8] Art. 54 ust. 2 lit. a) i art. 55 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1).

[9] Rozporządzenie (WE) nr 58/2003.

[10] Zajmuje się tym Komitet ds. Agencji Wykonawczych, o którym mowa w art. 24 rozporządzenia ramowego. W skład Komitetu wchodzą przedstawicieli państw członkowskich, a na jego czele stoi przedstawiciel Komisji.

[] Bardziej szczegółowe informacje dotyczące programów realizowanych przez te agencje zamieszczono w załączniku I.

[11] Decyzja nr 1350/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 301 z 20.11.2007, s. 3).

[12] Decyzja nr 1926/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 404 z 30.12.2006, s. 39).

[13] Art. 7 i kolejne rozporządzenia ramowego (WE) nr 58/2003.

[14] Trybunał niedawno opublikował sprawozdanie specjalne dotyczące działalności agencji regulacyjnych. Zob. sprawozdanie specjalne nr 5/2008 "Agencje Unii: osiąganie rezultatów".

[15] Zob. w szczególności preambuła (motywy 4-6) rozporządzenia ramowego (WE) nr 58/2003.

[16] SEC(2006) 662 wersja ostateczna z 31 maja 2006 r. "Guidelines for the establishment and operation of executive agencies financed by the general budget of the European Communities" (Wytyczne ustanawiania i działania agencji wykonawczych finansowanych z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich).

[17] SEC(2007) 530 "Planning and optimising Commission human resources to serve EU priorities" "(Planowanie i optymalizacja zasobów kadrowych Komisji pod względem priorytetów UE)", s. 15 i COM(2008) 135 wersja ostateczna "Przyszłość agencji europejskich", s. 3. Analiza nie wykazała potrzeby utworzenia nowej agencji wykonawczej w najbliższej przyszłości. Przewiduje się jednakże eksternalizację ograniczonej liczby innych programów do istniejących agencji.

[18] Analiza kosztów i korzyści służy do porównania wszystkich odnośnych kosztów i korzyści danej interwencji w czasie w celu ustalenia, czy korzyści przeważają nad kosztami, a jeśli tak, to w jakim stosunku.

[19] Art. 3 rozporządzenia ramowego (WE) nr 58/2003. Art. 25 rozporządzenia ramowego stanowi, że analizy te są powtarzane co trzy lata na takich samych zasadach w ramach zewnętrznego sprawozdania oceniającego funkcjonowanie każdej z agencji.

[20] Zgodnie z wcześniejszym wskazaniem Parlamentu Europejskiego na personel agencji wykonawczych powinno składać się 75 % pracowników kontraktowych i 25 % urzędników oddelegowanych z Komisji i pracowników tymczasowych (zob. dokumenty robocze COBU 10, 11 i 12 z 4.11.1999, cit., s. 25). Jednakże w przypadku agencji TEN-T w analizie kosztów i korzyści przyjęto, że w jej skład wejdzie 55 % pracowników kontraktowych i 45 % urzędników i pracowników tymczasowych. W analizie kosztów i korzyści dla EACEA, dotyczącej komponentów programów związanych ze stosunkami zewnętrznymi (EMECW, TEMPUS, EM II działanie 2), brano pod uwagę inny wariant składu personelu: 60 % pracowników kontraktowych i 40 % urzędników.

[21] W 2005 r. Komisja stwierdziła, że najważniejszym wnioskiem, który należy wyciągnąć jest to, że czas konieczny do zaplanowania i utworzenia agencji wykonawczej nie może być niedoszacowany. Pierwsze ustanowione agencje wskazują na to, że okres realizacji, od podjęcia przez Komisję decyzji o utworzeniu agencji do osiągnięcia przez agencję pełnej operacyjności, wynosi około dwa lata (dokument tematyczny ref. SG.C.2 D (2005) 11582, część 4).

[22] Od momentu podjęcia decyzji o ustanowieniu agencji do osiągnięcia przez nią pełnej operacyjności potrzeba było średnio około dwóch lat. W przypadku PHEA okres ten wyniósł 24,5 miesiąca; w przypadku EACI – 24 miesiące, w przypadku TEN-T EA – 18 miesięcy i w przypadku EACEA – 12 miesięcy. REA i ERCEA mają stać się operacyjne do połowy 2009 r., czyli po upływie 19,5 miesiąca.

[23] Jedynie EACEA wykorzystuje kilka stawek, aby uwzględnić podział pracowników według grupy zaszeregowania.

[24] Na przykład był to przypadek rozważanej agencji Eurostatu.

[25] Zob. przypis 20. Odsetek ten odnotowano we wszystkich agencjach, z wyjątkiem TEN-T EA, w której zatwierdzono proporcję 65 % pracowników kontraktowych i 35 % pracowników tymczasowych i oddelegowanych.

[26] Źródło: Budżet ogólny na 2009 r. Pozostałe 112 stanowisk (w przeliczeniu na pełny etat) to pracownicy Komisji oddelegowani do agencji (tzw. stanowiska "zamrożone") – powodują one odpowiednią redukcję środków w budżecie administracyjnym Komisji, nie mają zatem żadnego wpływu na osiągnięcie korzyści. W odniesieniu do stanowisk tymczasowych można założyć, że niezależnie od tego, kto jest pracodawcą (Komisja czy agencje) koszty byłyby jednakowe, zatem ich wpływ na korzyści można także uznać za zerowy. W obliczeniach tych nie uwzględniono osób wcześniej zatrudnianych przez BPT.

[27] Zob. ostatnie sprawozdanie z oceny okresowej EACEA (pkt 64).

[28] Zob. też pkt 27.

[29] Odpowiedzialna DG posiada pracowników, których szczególnym zadaniem jest nadzorowanie agencji. Niemniej jednak wszystkie agencje wykonawcze mają dyrektora, inspektora ochrony danych, audytora wewnętrznego i księgowego.

[30] Odsetek ten zmniejszył się wraz ze wzrostem wielkości agencji, który pozwolił na uzyskanie efektu skali.

[31] Art. 13 ust. 6 lit. c) rozporządzenia ramowego (WE) nr 58/2003.

[100] Źródło: Dokument roboczy – część III do wstępnego projektu budżetu na 2010 r. – COM(2009) 300.

[32] Była to zasadnicza kwestia, gdyż to dyrektor jest odpowiedzialny za rekrutację dalszych pracowników.

[33] Art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1653/2004 z dnia 21 września 2004 r. w sprawie typowego rozporządzenia finansowego dla agencji wykonawczych (Dz.U. L 297 z 22.9.2004, s. 6), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1821/2005 (Dz.U. L 293 z 9.11.2005, s. 10): księgowy może zostać zatrudniony na rynku prywatnym.

[34] Art. 20 rozporządzenia ramowego dotyczącego agencji wykonawczych. Bardziej ogólnie art. 54 ust. 1 rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002), "przekazane zadania wykonawcze muszą być jasno określone i w pełni nadzorowane pod kątem ich wykorzystania".

[35] Art. 9 ust. 2 rozporządzenia ramowego dotyczącego agencji wykonawczych wymaga, by roczny program pracy agencji wykonawczej zawierał szczegółowe cele i wskaźniki realizacji. W swojej opinii nr 8/2001 (Dz.U. C 345 z 6.12.2001, s. 1) dotyczącej agencji wykonawczych Trybunał już podkreślił, że przyjmując program prac na początku roku, należy również przyjąć dla agencji jasne cele wraz ze wskaźnikami wykonania w celu oceny, jak agencja realizuje swoje zadania. Trybunał wskazał także, że roczne sprawozdania z działalności powinny zawierać wystarczające informacje i analizy, aby móc ocenić zakres, w jakim cele danej agencji zostały spełnione oraz skuteczność zarządzania agencją.

[36] Art. 9 ust. 2 rozporządzenia ramowego dotyczącego agencji wykonawczych.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

SZCZEGÓŁOWY PRZEGLĄD PROGRAMÓW I BUDŻETÓW, KTÓRYMI ZARZĄDZAJĄ AGENCJE WYKONAWCZE

Agencja wykonawcza | Odpowiedzialna DG | Programy | Kwota zarządzana przez agencję wykonawczą w ramach WRF 2007-2013 (w mln EUR) |

Agencja Wykonawcza ds. Konkurencyjności i Innowacyjności (EACI, dawna IEEA) | DG TREN | Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji (Inteligenta Energia - Europa 2007-2013) | 690,60 |

DG ENTR | Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji (program na rzecz przedsiębiorczości i innowacji ) | 375,80 |

DG ENV | Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji (program na rzecz przedsiębiorczości i innowacji: innowacje ekologiczne) | 181,00 |

DG INFSO | Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji | 0,00 |

DG TREN | MARCO POLO II | 450,00 |

| | Razem 2007-2013 | 1697,40 |

| | | |

Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego (EACEA) | DG EAC | Uczenie się przez całe życie | 728,66 |

DG EAC | Młodzież w działaniu | 130,13 |

DG EAC | Kultura | 320,88 |

DG EAC | Europa dla obywateli | 177,18 |

DG INFSO | Media 2007 | 696,97 |

DG AIDCO | Erasmus Mundus 2004-2008 | 182,34 |

DG EAC | Erasmus Mundus 2009-2013 (działania 1 i 3) | 467,01 |

DG AIDCO | Erasmus Mundus 2009-2013 (działanie 2) | 336,00 |

DG RELEX | Erasmus Mundus 2009-2013 (działanie 2) | 19,00 |

DG ELARG | Erasmus Mundus 2009-2013 (działanie 2) | 57,00 |

DG ELARG | Erasmus Mundus – IPA 2009-2013 | 37,50 |

DG AIDCO | Erasmus Mundus Współpraca zewnętrzna Azja-Ameryka Łacińska DCI 2008 | 47,82 |

DG AIDCO | Współpraca z krajami Środkowej Azji i Bliskiego Wschodu DCI 2007-2008 | 15,39 |

DG AIDCO | Współpraca finansowa w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa z krajami śródziemnomorskimi i krajami Europy Wschodniej | 61,99 |

DG EAC | Współpraca między USA a UE w zakresie szkolnictwa wyższego oraz kształcenia i szkolenia zawodowego 2006-2013 | 38,53 |

DG EAC | Współpraca między Kanadą a UE w zakresie szkolnictwa wyższego oraz kształcenia i szkolenia zawodowego 2006-2013 | 16,50 |

DG RELEX | Dwustronne projekty edukacyjne w ramach instrumentu na rzecz współpracy z państwami uprzemysłowionymi (ICI) | 13,67 |

DG ELARG | Erasmus Mundus Bałkany IPA 2007 | 4,00 |

DG ELARG | Erasmus Mundus Współpraca zewnętrzna IPA 2008 | 6,00 |

DG AIDCO | Działanie Tempus IV | 204,20 |

DG ELARG | Działanie Tempus IV | 94,50 |

| | Razem | 3655,27 |

EAHC Agencja Wykonawcza ds. Zdrowia i Konsumentów (dawna PHEA) | DG SANCO | Program zdrowia publicznego 2008-2013 | 325,20 |

DG SANCO | Program działań w dziedzinie polityki ochrony konsumentów 2007-2013 | 101,50 |

DG SANCO | Inicjatywa "Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności" | 70,80 |

| | Razem | 497,50 |

| | | |

Agencja Wykonawcza ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej (TEN-T EA) | DG TREN | Transeuropejska Sieć Transportowa | 8013,00 |

| | | |

Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych (REA) | DG RTD | Program PEOPLE (w tym stypendia Marie-Curie) oraz niektóre obszary programu CAPACITIES (badania naukowe dla MŚP) w 7PR | 6500,00 |

DG ENTR | Program COOPERATION, obszary tematyczne "Przestrzeń kosmiczna" i "Bezpieczeństwo" (projekty wielopartnerskie) w 7PR | |

| Usługi wsparcia w 7PR dla czterech DG odpowiedzialnych za badania naukowe (RTD, ENTR, INFSO, TREN): składanie projektów i ocena projektów, płatności dla ekspertów, zatwierdzanie dokumentacji prawnej i finansowej składanej przez wnioskodawców. Serwis informacyjno-doradczy (Helpdesk) na potrzeby 7PR | |

| | | |

Agencja Wykonawcza Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERCEA) | DG RTD | Program IDEAS w 7PR 2007-2013 | 7510,00 |

| | | |

Łączna kwota programów zarządzanych przez agencje wykonawcze w ramach WRF 2007-2013 | 27873,17 |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

ROZNICE MIEDZY AGENCJAMI WYKONAWCZYMI A REGULACYJNYMI

| Agencje wykonawcze | Agencje regulacyjne |

Ustanawianie | Tworzone przez Komisję w ramach procedury regulacyjnej | Tworzone przez Radę lub Radę i Parlament |

Podstawa prawna | Podstawowy akt programu Decyzja Komisji na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 58/2003 | Rozporządzenie Rady lub rozporządzenie Parlamentu i Rady |

Kontrola | Pod kontrolą Komisji | Pod kontrolą zarządu złożonego z przedstawicieli państw członkowskich, Komisji, a czasem także innych zainteresowanych stron |

Siedziba | Bruksela/Luksemburg (w pobliżu siedziby Komisji) | Siedziba ustalana przez Radę |

Zakres | Zadania wykonawcze i operacyjne związane z konkretnym programem wydatków | Pomoc państwom członkowskim i Komisji w różnej formie (np. przyjmowanie wspólnych obowiązujących zasad, wydawanie opinii technicznych/naukowych, sporządzanie sprawozdań z kontroli, tworzenie sieci i wymiana informacji) oraz pomoc we wdrażaniu przepisów wspólnotowych |

Czas funkcjonowania | Ograniczony | Z zasady nieograniczony, w zależności od podstawy prawnej |

Budżet | W pełni finansowany w ramach środków finansowych na dany program | Połączenie dotacji WE i samofinansowania |

Absolutorium | Indywidualne absolutorium z wykonania budżetu administracyjnego, a wydatki operacyjne są częścią ogólnego absolutorium udzielanego Komisji | Indywidualne absolutorium z wykonania ich własnego budżetu (wydatki administracyjne i operacyjne) |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK III

DZIAŁANIA PODJĘTE W ZAKRESIE UPROSZCZENIA, KOMUNIKACJI, EKSPONOWANIA DZIAŁAŃ UE I UPOWSZECHNIANIA REZULTATÓW

| EACI | EACEA | EAHC |

Uproszczenie procedur | Działania na rzecz uproszczenia były skierowane głównie do beneficjentów końcowych: Zmniejszenie wymaganych gwarancji bankowychWydłużenie okresu sprawozdawczego dla sprawozdań technicznychZmiana progu w zakresie zaświadczenia z kontroli dla organów niepublicznychElektroniczne składanie wnioskówUproszczenie formularzy, wytycznych i kryteriów wyboruWprowadzenie drugiego prefinansowania zamiast płatności okresowej na podstawie zweryfikowanych poniesionych kosztówStosowanie stawek zryczałtowanychUtworzenie szczegółowych baz danych ekspertów i projektów | Uproszczenie działań miało miejsce na różnych etapach cyklu projektowego, np.: Uproszczenie formularzy, wytycznych i kryteriów wyboruZmniejszenie liczby formularzy wniosków i wymaganych dokumentówWykorzystanie honorowego oświadczenia w miejsce obszernej dokumentacji finansowejWykorzystanie standardowych formularzy Excel do obliczania dotacjiWprowadzenie wieloletnich zaproszeń i stałych elementów przewodnich programów (młodzież, obywatelstwo, kultura)Rozszerzone wykorzystanie decyzji zamiast dwustronnych umów o dotacjeStopniowe przechodzenie na elektroniczne składanie wniosków (już stosowane dla elementu obywatelstwo); cel: przedłużenie programu "Uczenie przez całe życie" w 2008 r. oraz wszystkich programów EACEA do 2009-2010 r.Uproszczenie końcowych sprawozdań i obowiązków beneficjentów na etapie sprawozdawczościRozszerzone użycie płatności ryczałtowych i stawek ryczałtowych, głównie w obszarach obywatelstwo i młodzież | Uproszczenie działań przeprowadzono wewnętrznie: Scentralizowana struktura organizacyjna oparta na standardowym komisyjnym obiegowym modelu finansowym 4 (pełna centralizacja transakcji finansowych)Usprawnione i bardziej skoordynowane procedury wyboru podnoszące jakośćUtworzenie szczegółowych baz danych obejmujących ekspertów, projekty i wnioskodawcówSzczegółowe podręczniki zawierające klarowne zasady i właściwie objaśnione kryteria |

Komunikacja | Elektroniczne funkcjonalne skrzynki pocztowe przeznaczone do udzielania odpowiedzi na zapytaniaPlan komunikacji określający działania planowane w trakcie roku dla każdego programu i sieciStrona internetowa, logo, plakaty, ulotki i powiadomienia o nowych wiadomościach dla każdego programu | Elektroniczne funkcjonalne skrzynki pocztowe przeznaczone do udzielania odpowiedzi na zapytaniaPublikacje na stronie internetowej oraz w zaproszeniach do składania wniosków numerów telefonów, pod którymi można uzyskać informacje zwrotne i wytyczneWspółpraca z krajowymi punktami kontaktowymi w celu dostarczenia informacji o programach | Specjalny serwis informacyjno-doradczy (helpdesk) udzielający wytycznych potencjalnym wnioskodawcom (250 wiadomości elektronicznych i 80 rozmów telefonicznych w 2008 r.)Współpraca z krajowymi punktami kontaktowymi w celu dostarczenia informacji o programachSpecjalna strona internetowa informująca o zaproszeniach do składania wniosków i formularzach, które należy wypełnićWytwarzanie pakietów informacyjnych, CD i plakatów |

Eksponowanie roli Wspólnoty jako promotora programów wspólnotowych | Ponad 30 dni informacyjnych w rokuPonad 200000 odwiedzin specjalnej sekcji strony internetowej, dotyczącej zaproszenia do składania wnioskówOrganizacja krajowych dni informacyjnych poza europejskimi dniami informacyjnymi w Brukseli | Kilka dni informacyjnych/sesji informacyjnych/warsztatów (np. dni informacyjne w zakresie programu "Uczenie się przez całe życie", Kultura, Media: festiwale; spotkania inaugurujące z promotorami projektów w ramach programu "Uczenie się przez całe życie", roczne spotkania z konsorcjami zajmującymi się programem Erasmus Mundus)Pomoc w prowadzeniu imprez organizowanych przez krajowe punkty kontaktoweSpecjalna strona internetowa, na której odnotowano 300000 odwiedzin w 2008 r. | 16 dni informacyjnych w całej Europie w 2008 r., w których uczestniczyło 2400 osóbCiągły wzrost liczby odwiedzin specjalnej strony internetowej23 spotkania techniczne z grupami ekspertów zorganizowane w 2007 r. (1600 zaproszonych osób)Utworzenie specjalnej sieci (krajowe punkty kontaktowe) w celu wymiany informacji na temat programów |

Upowszechnienie rezultatów | Publikacja danych dotyczących projektów na stronie internetowejPublikacja broszur i udostępnianie wideo sprawozdań dotyczących projektu na temat wybranych zagadnieńPrezentacja przykładów projektów w ramach dni informacyjnych | Publikacja rezultatów wyborów na stronie internetowej zaraz po decyzji, a następnie indywidualnie powiadamianie o rezultatachIndywidualna informacja na temat przyczyn niewybraniaPublikacja na stronie internetowej najlepszych praktyk i kompendiówInformacje zebrane w wyniku sprawozdawczości z projektów rozpowszechniane wśród szerokiego grona odbiorcówZaangażowanie agencji w rozwój narzędzi służących do upowszechniania (projekt EVE) | Znaczna poprawa jakości informacji zwrotnych przesyłanych wybranym i niewybranym wnioskodawcomWytyczne dla wnioskodawcówWytyczne dla beneficjentów w zakresie przygotowania ostatecznej płatności |

--------------------------------------------------