KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 29.11.2018 COM(2018) 768 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące stosowności objęcia wskaźnika cen nieruchomości mieszkalnych zamieszkiwanych przez właściciela (OOH) zakresem zharmonizowanego wskaźnika cen konsumpcyjnych (HICP)



SPRAWOZDANIE KOMISJI

DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

I RADY

dotyczące

stosowności objęcia wskaźnika cen nieruchomości mieszkalnych zamieszkiwanych przez właściciela (OOH) zakresem zharmonizowanego wskaźnika cen konsumpcyjnych (HICP) 1. Wprowadzenie Art. 3 ust. 7 rozporządzenia (UE) 2016/792() zobowiązuje Komisję do przygotowania do dnia 31 grudnia 2018 r. sprawozdania oceniającego, czy wskaźnik cen nieruchomości mieszkalnych zamieszkiwanych przez właściciela (OOH) może zostać objęty zakresem zharmonizowanego wskaźnika cen konsumpcyjnych (HICP). Sporządzając niniejsze sprawozdanie, Komisja zwróciła się o opinię do Europejskiego Banku Centralnego (EBC), który jest głównym użytkownikiem HICP, oraz przeprowadziła konsultacje z państwami członkowskimi na temat możliwości opracowania wskaźnika cen OOH zgodnie z wymogami dotyczącymi HICP. Wskaźnik cen konsumpcyjnych HICP służy do mierzenia inflacji w sposób zharmonizowany we wszystkich państwach członkowskich. Został opracowany, aby przy jego użyciu Komisja i EBC mogły oceniać stabilność cen w państwach członkowskich na podstawie art. 140 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przed przyjęciem rozporządzenia (UE) 2016/792 opracowywanie, gromadzenie i rozpowszechnianie HICP prowadzono na podstawie rozporządzenia (WE) nr 2494/95() i odnośnych rozporządzeń wykonawczych. Gdy po raz pierwszy opublikowano HICP (w 1997 r.), nie było zgodności, czy powinien on obejmować koszty ponoszone przez właścicieli zamieszkiwanych przez siebie nieruchomości mieszkalnych. Przeanalizowano wtedy możliwość opracowania wskaźnika opartego na podejściu „nabywania netto” i stwierdzono, że przysporzy to państwom członkowskim znacznych trudności praktycznych. W 2000 r., po konsultacjach z EBC, Eurostat uruchomił projekt pilotażowy w celu zachęcenia państw członkowskich do przeanalizowania sposobów opracowania wskaźnika cen OOH przy użyciu tego podejścia. Rozporządzenie Komisji (UE) nr 93/2013() zapewniło podstawę prawną opracowywania samodzielnego kwartalnego wskaźnika cen OOH opartego na podejściu „nabywania netto”. Następnie w rozporządzeniu (UE) 2016/792 wprowadzono wymóg opracowywania i rozpowszechniania takiego wskaźnika. Niniejsze sprawozdanie zawiera ocenę Komisji, pod kątem odpowiednich wymogów prawnych, dotyczącą stosowności objęcia wskaźnika cen OOH zakresem HICP. 2. Wymogi dotyczące HICP Zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2016/792 podstawą HICP są zmiany cen towarów i usług objętych wydatkami pieniężnymi na spożycie w sektorze gospodarstw domowych. Jego zasadniczymi cechami są: (i) rzeczywiste transakcje pieniężne oraz (ii) wydatki na spożycie. Na podstawie art. 7 ust. 1 i 3 wyżej wymienionego rozporządzenia państwa członkowskie są zobowiązane do przekazywania pełnego zbioru danych dotyczących HICP nie później niż 15 dni kalendarzowych (20 dni kalendarzowych w przypadku wskaźników za styczeń) od zakończenia miesiąca odniesienia. Państwa członkowskie, których walutą jest euro, muszą przekazywać szybki szacunek HICP nie później niż przedostatniego dnia kalendarzowego miesiąca, którego dotyczy dany szybki szacunek. 3. Wskaźnik cen OOH opracowany przez Eurostat Koszty OOH obejmują koszty związane z zakupem, utrzymaniem i zamieszkiwaniem własnego mieszkania lub domu. Główne podejścia do pomiaru inflacji kosztów ponoszonych przez właścicieli zamieszkiwanych przez siebie nieruchomości mieszkalnych w ramach wskaźników cen konsumpcyjnych: ·podejście oparte na nabywaniu (netto), ·podejście oparte na użytkowaniu (obejmujące podejście użytkownika i podejście ekwiwalentu najmu) oraz ·podejście oparte na płatnościach. Wszystkie powyższe podejścia mają uzasadnienie teoretyczne, podstawy ekonomiczne, jak również mocne i słabe strony(). Wybór najbardziej odpowiedniej metody mierzenia inflacji zależy od potrzeb użytkowników wskaźnika i celu jego użycia. W przypadku HICP za najbardziej odpowiednie uznano podejście nabywania netto, ponieważ metoda ta jest najbliższa celowi HICP, jakim jest pomiar zmian w czasie w całkowitych wydatkach związanych ze wszystkimi rzeczywistymi transakcjami pieniężnymi realizowanymi przez gospodarstwa domowe na nabycie towarów i usług w celu ich spożycia. Wszystkie pozostałe rozwiązania alternatywne obejmują przypuszczenia i odbiegają tym samym od rzeczywistych transakcji pieniężnych. Głównie z tego powodu Eurostat zdecydował się w 2000 r. na zastosowanie podejścia opartego na nabywaniu netto do wskaźnika cen OOH. Wskaźnikiem cen OOH opartym na podejściu nabywania netto mierzone są zmiany w cenach transakcji dotyczących mieszkań, które dotychczas nie należały do sektora gospodarstw domowych oraz innych dóbr i usług nabywanych przez gospodarstwa domowe należące do kategorii właścicieli zamieszkujących własne mieszkania. Nie obejmuje on transakcji między gospodarstwami domowymi. Obejmuje następujące wskaźniki częściowe (art. 3 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 93/2013): O.1.1. Nabywanie mieszkań O.1.1.1. Nowe mieszkania

O.1.1.1.1. Zakup nowych mieszkań O.1.1.1.2. Mieszkania wybudowane przez ich właścicieli i większe renowacje O.1.1.2. Istniejące mieszkania nowo nabyte przez gospodarstwa domowe O.1.1.3. Inne usługi związane z nabywaniem mieszkań O.1.2. Własność mieszkań O.1.2.1. Większe naprawy i czynności konserwacyjne O.1.2.2. Ubezpieczenie związane z mieszkaniami O.1.2.3. Inne usługi związane z własnością mieszkań We wskaźniku cen OOH w wagach wydatków związanych z nieruchomościami mieszkalnymi nie uwzględnia się wartości gruntów (kategorie O.1.1.1 oraz O.1.1.2), ale obecnie uwzględnia się pełną cenę transakcyjną za nieruchomości mieszkalne (tj. obiekt mieszkalny i grunt, na którym się on znajduje). Jak stanowi art. 6 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2016/792, wskaźnik jest opracowywany co kwartał. Obecnie jest ogłaszany 100 dni po zakończeniu kwartału odniesienia. 4. Ocena, czy wskaźnik cen OOH może zostać włączony do HICP Na podstawie powyższych rozważań można wskazać dwa rodzaje kryteriów oceny, czy wskaźnik cen OOH może zostać włączony do HICP: ·aspekty teoretyczne – odnoszące się do: -konieczności uwzględnienia jedynie rzeczywistych transakcji pieniężnych oraz -ewentualnego rozszerzenia zakresu HICP o aktywa (obiekty mieszkalne, grunty) oraz ·aspekty praktyczne – odnoszące się do możliwości opracowania wskaźnika zgodnego z normami HICP w zakresie częstotliwości i aktualności. 4.1. Aspekty teoretyczne W przypadku wskaźnika cen OOH podejście nabywania netto jest jedynym, które spełnia wymóg zastosowania wyłącznie rzeczywistych transakcji pieniężnych. W związku z tym wskaźnik cen OOH oparty na podejściu nabywania netto automatycznie spełnia pierwsze kryterium. Włączenie nabywania nieruchomości mieszkalnych (obiektów i gruntów) do zakresu HICP jest jednak dyskusyjne. O ile istnieje ogólna zgoda, że celem każdego wskaźnika cen konsumpcyjnych jest mierzenie zmian cen towarów i usług w wydatkach na spożycie, to pojęcie spożycia jest nieprecyzyjne. W statystyce publicznej istnieją różne poglądy na to, czy wskaźnik powinien obejmować koszty obiektu i gruntu składające się na koszt nabycia nieruchomości mieszkalnych; ·jeden pogląd jest odzwierciedlony w zakresie HICP określonym w art. 3 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2016/792 jako „wydatki pieniężne na spożycie w sektorze gospodarstw domowych”, tj. część agregatu rachunków narodowych obejmującego wydatki na spożycie w sektorze gospodarstw domowych w transakcjach pieniężnych. W rachunkach narodowych obiekty mieszkalne uznaje się za niefinansowe aktywa produkowane, a grunty za niefinansowe aktywa nieprodukowane. Z punktu widzenia rachunków narodowych nabywanie nieruchomości mieszkalnych nie należy zatem do wydatków na spożycie w sektorze gospodarstw domowych. Oznacza to, że aby włączyć do HICP wskaźnik cen OOH oparty na podejściu nabywania netto, konieczne byłoby rozszerzenie obecnego zakresu HICP;

·gdy w 2000 r. przygotowywano pilotażowy projekt opracowania wskaźnika cen OOH, Eurostat omawiał z EBC i państwami członkowskimi kwestię sposobu zastosowania podejścia nabywania netto w odniesieniu do włączenia wskaźnika cen OOH do HICP. W ówczesnych dyskusjach pojawił się alternatywny pogląd (z podejściem różniącym się od punktu widzenia rachunków narodowych), zgodnie z którym koszt gruntów można uznać za inwestycję (aktywa), a kosz obiektu za spożycie. Uzasadnieniem tego poglądu jest to, że o ile obiekt (jako rodzaj dobra trwałego użytku o bardzo długim okresie użytkowania) ulega zużyciu (tj. amortyzacji środków trwałych), to jakość gruntów zwykle pozostaje stała (z wyjątkiem zaistnienia bardzo nietypowych okoliczności). Zgodnie z tym poglądem OOH oparte na podejściu nabywania netto można teoretycznie uwzględnić w HICP, jednak konieczne jest wydzielenie obiektów i gruntów w celu określenia ich cen i wag. Pogląd taki został przyjęty przez EBC, z którym przeprowadzono konsultacje w ramach przygotowania niniejszego sprawozdania. W praktyce składniki ceny gruntu i obiektu można wyodrębnić zazwyczaj tylko za pomocą modelowania, ponieważ grunt i obiekt są zwykle nabywane w jednym pakiecie za jedną całkowitą cenę transakcyjną. Określenie podziału cen poprzez modelowanie oznaczałoby natomiast, że podstawą HICP nie są już wyłącznie rzeczywiste transakcje pieniężne. Co więcej, jak wykazano w literaturze naukowej, uzyskane szacunki cen mogą się znacznie różnić w zależności od przyjętych założeń; ·trzeci pogląd opiera się na analogii ze wskaźnikiem cen HICP dla rzeczywistych (rynkowych) czynszów najmu; mierzy się nim koszt obiektów i gruntów należących do wynajmowanych nieruchomości mieszkalnych. Przyjmując ten pogląd, uzasadnia się uwzględnienie w składniku OOH wskaźnika cen konsumpcyjnych zarówno obiektów, jak i gruntów w taki sam sposób, jak ma to miejsce w przypadku wskaźnika rynkowych cen najmu. Zgodnie z tym poglądem OOH oparte na podejściu nabywania netto można teoretycznie uwzględnić w HICP bez wydzielania obiektów i gruntów. Podsumowując, uwzględnienie OOH opartych na podejściu nabywania netto oznaczałoby zmianę zakresu HICP określonego na podstawie rachunków narodowych. W statystyce publicznej występują różne poglądy na to, czy koszty obiektu i gruntu (składające się na koszt nabycia nieruchomości mieszkalnej) można uznać za wydatki na spożycie, które można uwzględnić we wskaźniku cen konsumpcyjnych, czy należy je uznać za aktywa i jako takie pozostawić poza zakresem wskaźnika. Z teoretycznego punktu widzenia uwzględnienie kosztów nieruchomości mieszkalnych w HICP pozostaje zatem kwestią dyskusyjną. 4.2. Aspekty praktyczne Wskaźnik cen OOH jest obecnie opracowywany co kwartał i ogłaszany 100 dni po zakończeniu kwartału odniesienia. Aby spełniać wymogi dotyczące HICP, musiałby być opracowywany co miesiąc i ogłaszany pod koniec miesiąca odniesienia jako szybki szacunek oraz 15 dni później w ramach pełnego zbioru danych liczbowych. Podstawą informacji zawartych w tej części są odpowiedzi udzielone przez państwa członkowskie w ramach przeglądu przeprowadzonego przez Eurostat latem 2017 r. Poniżej omówiono trzy najważniejsze wskaźniki częściowe OOH (obejmujące łącznie 85 % całkowitych wydatków na OOH), w kolejności według ich średniej wagi w całkowitej wartości OOH w latach 2010–2017 w państwach członkowskich, dla których dostępne były dane: -O.1.1.1.2. wskaźnik mieszkań wybudowanych przez ich właścicieli i większych renowacji; -O.1.1.1.1. wskaźnik zakupu nowych mieszkań; oraz -O.1.2.1. wskaźnik większych napraw i czynności konserwacyjnych. W odniesieniu do wskaźnika mieszkań wybudowanych przez ich właścicieli i większych renowacji większość państw członkowskich wykorzystuje wskaźnik kosztów budowy, wskaźnik cen produkcji budowlanej lub zestawienie tych wskaźników. W większości państw powyższe wskaźniki są opracowywane co kwartał, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1165/98() oraz wnioskiem Komisji dotyczącym rozporządzenia ramowego w sprawie zintegrowania statystyki gospodarczej(). Tylko dwa państwa członkowskie zgłosiły, że opracowują miesięczny wskaźnik kosztów lub cen budowy, ale w jednym przypadku wskaźnik częściowo opiera się na szacunkach (a nie danych dotyczących transakcji, co jest wymagane dla HICP), a w drugim aktualność wskaźnika nie odpowiada HICP. W przypadku wskaźnika zakupu nowych mieszkań większość państw członkowskich korzysta z administracyjnych źródeł danych (rejestrów transakcji). Miesięczną liczbę transakcji uznaje się najczęściej za niewystarczającą do opracowania wiarygodnego wskaźnika: wyniki są znacznie bardziej zmienne i mniej dokładne niż dane kwartalne. Ponadto dane te mogą zazwyczaj mieć charakter tymczasowy przez okres do roku po miesiącu odniesienia, natomiast w przypadku HICP tymczasowy wskaźnik musi być ostatecznie przedstawiony w publikacji w kolejnym miesiącu (art. 9 rozporządzenia (WE) nr 1921/2001()). Wymóg aktualności HICP stanowi jeszcze większe wyzwanie niż miesięczna częstotliwość, co wynika z administracyjnych harmonogramów dotyczących rejestracji transakcji mieszkaniowych. Gdy notariusz dokona ostatecznej umowy nabycia, potrzebuje na ogół co najmniej dwóch tygodni (a w niektórych przypadkach do dwóch miesięcy) na przekazanie danych do rejestru. Oznacza to, że tylko niewielka część transakcji zawartych w miesiącu odniesienia zostanie zarejestrowana do końca tego miesiąca, co jeszcze bardziej ogranicza dane dostępne dla opracowujących wskaźnik. W odniesieniu do wskaźnika większych napraw i czynności konserwacyjnych większość państw wykorzystuje wskaźnik kosztów budowy, wskaźnik cen produkcji budowlanej lub oba te wskaźniki. W związku z tym powyższe uwagi dotyczące wskaźnika mieszkań wybudowanych przez ich właścicieli i większych renowacji mają zastosowanie również w tym przypadku. Wnioski: ·wskaźnik mieszkań wybudowanych przez ich właścicieli i większych renowacji oraz wskaźnik większych napraw i czynności konserwacyjnych są oparte na wskaźniku kosztów budowy lub wskaźniku cen produkcji budowlanej, które w większości państw członkowskich są sporządzane jedynie co kwartał oraz ·w przypadku wskaźnika zakupu nowych mieszkań większość państw członkowskich wykorzystuje administracyjne źródła danych, które w pewnych przypadkach umożliwiają opracowanie zmiennego i mniej dokładnego wskaźnika miesięcznego; ten jednak nie spełnia wymogów w zakresie aktualności HICP. Ogólnie ujmując, opracowanie wskaźnika cen OOH o miesięcznej częstotliwości i aktualności spełniającej (choćby w przybliżeniu) wymogi HICP wydaje się niemożliwe. 5. Opinia EBC() W kontekście prowadzonych przez EBC analiz, ocen i prognoz inflacji w strefie euro konieczne jest przede wszystkim, aby uwzględnienie wskaźnika cen OOH nie spowodowało pogorszenia ani częstotliwości, ani aktualności HICP. EBC podkreśla, że wskaźnik cen OOH jest sporządzany jedynie co kwartał i ogłaszany 100 dni po zakończeniu kwartału odniesienia.