PL    PL  
 KOMISJA  
EUROPEJSKA 
Bruksela, dnia 13.5.2015 r. 
COM(2015) 270 final 
  
Zalecenie 
ZALECENIE RADY 
w sprawie krajowego programu reform Polski na 2015 r. 
 
oraz zawieraj ące opinię Rady na temat przedstawionego przez Polsk ę programu 
konwergencji na 2015 r. 
 
 
 
PL 2   PL  
 
Zalecenie 
ZALECENIE RADY 
w sprawie krajowego programu reform Polski na 2015 r. 
 
oraz zawieraj ące opinię Rady na temat przedstawionego przez Polsk ę programu 
konwergencji na 2015 r. 
 
RADA UNII EUROPEJSKIEJ, 
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególno ści jego art. 121 
ust. 2 i art. 148 ust. 4, 
uwzględniając rozporz ądzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie 
wzmocnienia nadzoru pozycji bud żetowych oraz nadzor u i koordynacji polityk 
gospodarczych1, w szczególno ści jego art. 9 ust. 2, 
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej2, 
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego3, 
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej, 
uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia, 
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego, 
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej, 
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej, 
a także mając na uwadze, co nast ępuje: 
(1) W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyj ęła wniosek Komisji dotycz ący 
wprowadzenia nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, 
zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji polityk 
gospodarczych. Strategia skupia si ę na najwa żniejszych obszarach wymagaj ących 
podjęcia działań służących pobudzeniu europejskiego potencja łu w dziedzinie 
trwałego wzrostu gospodar czego i konkurencyjno ści. 
(2) W dniu 13 lipca 2010 r. na podstawie wniosków Komisji Rada przyj ęła zalecenie w 
sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych pa ństw członkowskich i Unii 
(na lata 2010–2014), a w dniu 21 pa ździernika 2010 r. – decyzj ę dotyczącą 
wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia pa ństw członkowskich, które razem 
stanowią „zintegrowane wytyczne”. Pa ństwa członkowskie zosta ły wezwane do ich 
uwzględnienia w swojej krajow ej polityce gos podarczej i polity ce zatrudnienia. 
                                                 
1 Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1. 
2 COM(2015) 270. 
3 P8_TA(2015)0067, P8_TA(2015)0068, P8_TA(2015)0069. 
 
PL 3   PL (3) W dniu 8 lipca 2014 r. Rada przyj ęła zalecenie w sprawie krajowego programu 
reform Polski na 2014 r. oraz wyda ła opinię na temat przedstawionego przez Polsk ę 
zaktualizowanego programu konwergencji na 2014 r. 
(4) W dniu 28 listopada 2014 r. Komisja przyj ęła roczną analizę wzrostu 
gospodarczego4, rozpoczynaj ąc tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji 
polityki gospodarczej w 2015 r. W tym samym dniu na podstawie rozporz ądzenia 
(UE) nr 1176/2011 Komisja przyj ęła sprawozdanie przedk ładane w ramach 
mechanizmu ostrzegania5, w którym nie wskaza ła Polski jako jednego z pa ństw 
członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegó łowa ocena 
sytuacji. 
(5) W dniu 18 grudnia 2014 r. Ra da Europejska zatwierdzi ła priorytety zak ładające 
pobudzanie inwestycji, przyspieszenie reform  strukturalnych or az przeprowadzenie 
odpowiedzialnej konsolidacji bud żetowej sprzyjaj ącej wzrostowi gospodarczemu. 
(6) W dniu 26 lutego 2015 r. Komisja opublikowa ła swoje sprawozdanie krajowe za 
2015 r. dotycz ące Polski6. Zawarto w nim ocen ę postępów Polski w realizacji 
zaleceń dla tego kraju, przyj ętych w dniu 8 lipca 2014 r. 
(7) W dniu 29 kwietnia 2015 r. Polska przed łożyła swój krajowy program reform na 
2015 r., a w dniu 30 kwietnia 2015 r. swój program konwer gencji na 2015 r. W celu 
uwzględnienia powi ązań między tymi dwoma program ami poddano je jednoczesnej 
ocenie. 
(8) Polska jest obecnie obj ęta funkcją zapobiegawcz ą paktu stabilno ści i wzrostu [po 
uchyleniu procedury nadmiernego deficytu  w czerwcu 2015 r.]. W swoim programie 
konwergencji na 2015 r. rz ąd planuje stopniow ą redukcję deficytu nominalnego z 
3,2 % PKB do 2,7 % PKB w 2015 r., a nast ępnie do 1,2 % PKB w 2018 r. Na 
podstawie prognozy Komisji z wiosny 2015 r. mo żna uznać, że korekta nadmiernego 
deficytu nast ąpiła już w 2014 r., czyli jeden rok przed wyznaczonym terminem, 
uwzględniając fakt, że przekroczenie warto ści referencyjnej wynosz ącej 3 % PKB 
jest skutkiem kosztu netto systemowej reformy emerytalnej dla bud żetu. Zgodnie z 
programem konwergencji, rz ąd planuje osi ągnięcie średniookresowego celu 
budżetowego (deficyt strukturalny w wysoko ści 1 % PKB) – do 2019 r. W 2015 r. 
relacja długu sektora instytucji rz ądowych i samorz ądowych do PKB osi ągnie 
szczytowy poziom 51,7 %; w nast ępnych latach rz ąd planuje jej zmniejszanie, tak 
aby sprowadzi ć ją do poziomu 49,1 % w 2018 r. Scenariusz makroekonomiczny 
stanowiący podstaw ę tych prognoz bud żetowych jest wiarygodny w 2015 r., a w 
odniesieniu do 2016 r. odzwi erciedla korzystne za łożenia. Na podstawie ogólnej 
oceny przewiduje si ę, że Polska dokona w 2015 r. wymaganej korekty prowadz ącej 
do osiągnięcia średniookresowego celu bud żetowego, poniewa ż wzrost wydatków 
netto jest ni ższy od warto ści odniesienia. Nie sprecyzowano dostatecznie środków 
mających na celu osi ągnięcie docelowych warto ści deficytu, planowanych od 2016 r. 
W świetle prognozy Komisji z wiosny 2015 r. istnieje ryzyko pewnego odchylenia 
od wymaganej korekty w 2016 r. z uwagi na fakt, że korekta strukturalna jest 
mniejsza od wymaganej. W 2016 r. konieczne b ędą zatem dodatkowe środki. 
Opierając się na ocenie programu konwergencji i bior ąc pod uwag ę prognoz ę 
Komisji z wiosny 2015 r., Rada jest zdania, że – zgodnie z przewidywaniami – 
Polska zasadniczo spe łni warunki paktu stabilno ści i wzrostu. Dochody podatkowe 
                                                 
4 COM(2014) 902. 
5 COM(2014) 904. 
6 SWD(2015) 40 final. 
 
PL 4   PL można zwiększyć poprzez ograniczenie nadmiernie rozpowszechnionego stosowania 
obniżonych stawek podatku VAT i popraw ę skuteczno ści działania administracji 
podatkowej. 
(9) Korzystne dla ram bud żetowych Polski by łoby ustanowienie niezale żnego organu, 
do którego obowi ązków nale żałyby oceny ex-ante  i ex-post  zgodności z regu łami 
fiskalnymi, ocena prognoz makroekonomicznych i bud żetowych oraz analiza 
długoterminowej stabilno ści finansów publicznych. 
(10) Pod koniec 2013 r. Polska odwróci ła systemow ą reformę emerytaln ą wprowadzon ą 
w 1999 r. Odwrócenie systemowej reformy emerytalnej z 1999 r. odci ąży wprawdzie 
w pewnym stopniu bud żet w krótkim okresie, ale nie zwi ększy długoterminowej 
stabilności finansów publicznych, poniewa ż korzyści krótkookresowe w postaci 
większych wp ływów ze sk ładek na ubezpieczenia spo łeczne i ni ższych płatności 
odsetkowych zostan ą zniwelowane w przysz łości przez wy ższe wypłaty świadczeń 
emerytalnych z publicznego filaru emeryt alnego. W sumie odwrócenie systemowej 
reformy emerytalnej z 1999 r. niesie ze sob ą pewne ryzyko dla polskich finansów 
publicznych w d ługim okresie.  
(11) Preferencyjne systemy zabezpieczenia spo łecznego rolników i górników utrudniaj ą 
w dalszym ci ągu mobilno ść zawodow ą i stanowi ą poważne obciążenie dla finansów 
publicznych. Te preferencyjne systemy zniech ęcają ich beneficjentów do 
przechodzenia do bardziej produk tywnych sektorów, prowadz ą do zwiększenia 
ukrytego bezrobocia, a ze wzgl ędu na niskie sk ładki musz ą być bardzo silnie 
dotowane przez podatników. Sektor rolny w Polsce zatrudnia 11,4 % ogó łu siły 
roboczej – ponad dwa razy wi ęcej niż wynosi średnia dla UE – a generuje zaledwie 
3,3 % warto ści dodanej brutto. Dotacje pa ństwa do systemu zabezpieczenia 
społecznego rolników (KRUS) wynosz ą niemal 1 % PKB, a do emerytur górniczych 
– 0,5 % PKB. Powi ązanie między wysoko ścią świadczeń a wpłaconymi sk ładkami 
jest znikome; sk ładki są opłacane w wi ększości przypadków wed ług jednolitej, 
zryczałtowanej stawki. Poniewa ż nie istnieje mo żliwość planowego wy łączenia z 
KRUS rolników osi ągających wysokie dochody, system ten jest podatny na 
nadużycia. Stworzenie systemu szacowania i rejestracji dochodów rolników 
stanowiłoby pierwszy, nieodzowny krok w kierunku reformy KRUS. 
(12) W Polsce utrzymuje si ę segmentacja rynku pracy. Odsetek osób zatrudnionych na 
czas okre ślony jest najwy ższy w UE, odsetek osób przechodz ących od zatrudnienia 
na czas okre ślony do sta łego zatrudnienia jest niski, a dysproporcje p łacowe są 
najwyższe w UE. Sztywne przepisy dotycz ące zwalniania z pracy, d ługotrwałość 
postępowań sądowych oraz inne obci ążenia nakładane na pracodawców sk łaniają ich 
do stosowania umów na czas okre ślony oraz nietypowych umów o prac ę. Oprócz 
tego, postrzegane wysokie koszty zwi ązane z kodeksowymi umowami o prac ę 
prowadzą do nadmiernego wykorzystywania  umów cywilnoprawnych, które s ą 
atrakcyjne dla pracodawców ze wzgl ędu na ni ższe składki na zabezpieczenie 
społeczne. Rozpowszechnienie umów cywil noprawnych, od których odprowadzane 
są niskie sk ładki, może jednak pogorszy ć jakość zatrudnienia dost ępnego na rynku 
pracy, zw łaszcza w przypadku m łodych osób. Bezrobocie m łodzieży jest wysokie, co 
wynika po cz ęści z niedopasowania kwalifikacji i umiej ętności kandydatów do 
potrzeb rynku pracy. Konieczne je st zatem kontynuowanie stara ń w celu 
zreformowania systemu kszta łcenia i szkolenia zawodow ego oraz podniesienie – 
obecnie niskiego – poziomu uczestnictwa w procesie uczenia si ę przez ca łe życie. 
Wciąż niski jest te ż współczynnik aktywno ści zawodowej kobiet. Aby rozwi ązać ten 
problem, Polska zwi ększyła dostępność edukacji przedszkolnej, lecz wci ąż zajmuje 
 
PL 5   PL jedno z ostatnich miejsc w UE pod wzgl ędem dostępności usług opieki nad ma łymi 
dziećmi. 
(13) Rozwój sektora kolejowego hamuj ą wysokie op łaty za dost ęp do torów i 
niedostateczne finansowanie. Procedur y planowania i realizacji projektów 
inwestycyjnych w tym sektorze s ą zwykle d ługotrwałe i uciążliwe, co wynika z 
niesprzyjaj ącego środowiska regulacyjnego i administracyjnego. Ostatnie zmiany 
legislacyjne mog ą wywrzeć pozytywny wp ływ na transport kolejowy, lecz ich skutki 
prawdopodobnie nie b ędą odczuwalne w przypadku projektów inwestycyjnych 
rozpoczętych w okresie programowania 2007-2013. W latach 2014-2020 przewiduje 
się jednak znaczne zwi ększenie unijnego finansowania na rzecz sektora kolejowego. 
(14) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadzi ła wszechstronn ą analizę 
polityki gospodarczej Polski, któr ą opublikowa ła w sprawozdaniu krajowym na 
2015 r. Komisja oceni ła również program konwergencji i krajowy program reform, a 
także działania następcze podj ęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Polski w 
poprzednich latach. Wzi ęła ona pod uwag ę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej 
polityki bud żetowej i spo łeczno-gospodarczej w Polsce, ale tak że zgodno ść z 
przepisami i wytycznymi UE, ze wzgl ędu na konieczno ść wzmocnienia ogólnego 
zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej przez wnoszenie na szczeblu UE 
wkładu w przysz łe decyzje krajowe. Zalecenia w ramach europejskiego semestru 
znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1–4 poni żej. 
(15) W świetle powy ższej oceny Rada przeanalizowa ła program konwergencji Polski, a 
jej opinia7 znajduje odzwierciedlenie w szczególno ści w zaleceniu 1 poni żej. 
NINIEJSZYM ZALECA Polsce podj ęcie w latach 2015 i 2016 dzia łań mających na celu: 
1. Po dokonaniu korekty nadmiernego deficytu – osi ągnięcie korekty bud żetowej w 
wysokości 0,5 % PKB prowadz ącej do osi ągnięcia celu średniookresowego w latach 
2015 i 2016. Ustanowienie niezale żnej rady bud żetowej. Ograniczenie stosowania 
obniżonych stawek podatku VAT. 
2. Rozpocz ęcie procesu dostosowania systemów em erytalnych dla rolników i górników 
do systemów emerytalnych przeznacz onych dla innych grup zawodowych oraz 
przyjęcie harmonogramu stopniowych dzia łań prowadz ących do ich pe łnego 
ujednolicenia; stworzenie systemu szaco wania i rejestracji dochodów rolników. 
3. Podj ęcie działań w celu ograniczenia nadmierne go wykorzystywania umów na czas 
określony i umów cywilnoprawnych na rynku pracy. 
4. Usuni ęcie przeszkód utrudniaj ących projekty inwestyc yjne w kolejnictwie. 
Sporządzono w Brukseli dnia  r. 
 W imieniu Rady 
 Przewodnicz ący 
                                                 
7 Na mocy art. 9 ust. 2 rozporz ądzenia Rady (WE) nr 1466/97.