(4)Odpowiednie zalecenia dla kraju znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych („funduszy ESI”) na lata 2014–2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła więcej szczegółowych informacji na temat wykorzystania przez nią tego przepisu w ramach wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność funduszy ESI z należytym zarządzaniem gospodarczym.

(5)Polska jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie konwergencji na 2019 r. rząd planuje niewielkie pogorszenie salda nominalnego: deficyt wynoszący w 2018 r. 0,4 % PKB pogłębi się do 0,6 % PKB w 2022 r., przy czym w 2019 r. deficyt wyniesie 1,7 % PKB, a w 2020 r. ma wystąpić nadwyżka 0,2 % PKB. W 2022 r. przeliczone saldo strukturalne – deficyt wynoszący 1,1 % PKB – będzie zbliżone do średniookresowego celu budżetowego, którym jest deficyt strukturalny wynoszący 1,0 % PKB. Zgodnie z programem konwergencji na 2019 r. przewiduje się, że dług sektora instytucji rządowych i samorządowych zmaleje z 48,9 % PKB w 2018 r. do 40,6 % PKB w 2022 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest wiarygodny. Jednocześnie, aspekty operacyjne niektórych działań niezbędnych do osiągnięcia planowanych celów fiskalnych począwszy od 2020 r. nie zostały jeszcze dostatecznie sprecyzowane.

(6)W programie konwergencji na 2019 r. poinformowano, że Polska wdrożyła program pomocy w związku ze szkodami wywołanymi suszą i że jego wpływ na budżet w 2018 r. był znaczący. Zakres i charakter tych dodatkowych wydatków budżetowych udokumentowano w programie konwergencji w odpowiedni sposób. Szczególne traktowanie wydatków związanych z suszą można uznać za zgodne z klauzulą dotyczącą zdarzeń nadzwyczajnych. Według Komisji dodatkowe kwalifikowalne wydatki związane z suszą wyniosły w 2018 r. 0,07 % PKB. Przepisy art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 mają zastosowanie do tych dodatkowych wydatków, ponieważ wyjątkowo uciążliwy charakter suszy jest uznawany za nadzwyczajne zdarzenie mające znaczny wpływ na finanse publiczne Polski, a zezwolenie na czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowawczej prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego nie zagrozi stabilności finansów publicznych. Aby uwzględnić te dodatkowe koszty, zmniejszono zatem wymaganą skalę dostosowania prowadzącego do średniookresowego celu budżetowego na 2018 r.

(7)W dniu 13 lipca 2018 r. Rada zaleciła Polsce zapewnienie, by nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto nie przekroczyła 4,2 % w 2019 r., co odpowiadałoby rocznej korekcie strukturalnej wynoszącej 0,6 % PKB. Prognoza Komisji z wiosny 2019 r. wskazuje na ryzyko wystąpienia znacznego odchylenia od tego zalecanego dostosowania w 2019 r.

(8)W 2020 r., w związku z faktem, że prognozowana luka produktowa Polski wyniesie 2,0 % PKB, nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto nie powinna przekroczyć 4,4 %, co odpowiada korekcie strukturalnej na poziomie 0,6 % PKB według wspólnie uzgodnionej macierzy dostosowań wymogów na mocy paktu stabilności i wzrostu. Według prognozy Komisji z wiosny 2019 r. przy założeniu niezmiennego kursu polityki istnieje ryzyko znacznego odchylenia od tego wymogu w 2020 r. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że od 2019 r. konieczne będą dodatkowe działania w celu spełnienia wymogów paktu stabilności i wzrostu.

(9)Polska osiągnęła znaczny postęp, jeżeli chodzi o doprowadzenie do poprawy przestrzegania prawa podatkowego. Jednocześnie kraj ten cieszył się silnym wzrostem gospodarczym i dobrą sytuacją na rynku pracy. Rósł też stopniowo odsetek umów o pracę podlegających składkom na ubezpieczenie społeczne. Wszystkie te czynniki przyczyniły się do wzrostu dochodów publicznych. Wzrost niektórych dochodów ma charakter cykliczny i może się cofnąć, gdy sytuacja makroekonomiczna ulegnie pogorszeniu. Jednocześnie w ostatnich latach odnotowano wzrost wydatków publicznych w relacji do PKB. Pojawiło się kilka nowych kategorii wydatków, które mają sztywny charakter, a więc ich zmiana w najbliższej przyszłości może okazać się trudna. W przyszłości finanse publiczne Polski będą ponadto narażone na presję na wzrost wydatków, związaną w szczególności ze starzeniem się społeczeństwa. Występowanie tych czynników potęguje potrzebę wprowadzenia nowych instrumentów służących lepszemu zarządzaniu wydatkami, w tym regularnej oceny ich skuteczności i efektywności. W 2018 r. kontynuowano wprawdzie prace w celu udoskonalenia procesu budżetowego, ale jego całościowa reforma jest skomplikowana i będzie wdrażana etapami przez kilka lat. Ramy budżetowe są ogólnie solidne, a niezależne instytucje wypełniają niektóre z funkcji wykonywanych zwykle przez rady fiskalne, jednak Polska pozostaje jedynym państwem członkowskim nieposiadającym niezależnej rady fiskalnej. Chociaż Polska nie poczyniła postępów w kwestii ograniczania nadmiernego stosowania obniżonych stawek podatku od wartości dodanej (VAT), to rząd rozpoczął reformę, która może sprawić, że system obniżonych stawek VAT stanie się mniej skomplikowany i będzie prowadzić do mniejszej liczby błędów.

(10)Do 2017 r. średni wiek przejścia na emeryturę zwiększał się, do czego przyczyniły się wcześniejsze reformy, takie jak wycofanie możliwości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę i stopniowe podnoszenie ustawowego wieku emerytalnego. W 2018 r. średni wiek przejścia na emeryturę zmniejszył się zarówno w przypadku mężczyzn, jak i kobiet, co było związane z obniżeniem ustawowego wieku emerytalnego pod koniec 2017 r. W związku ze zmniejszaniem się liczby ludności w wieku produkcyjnym dalszy wzrost rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę ma kluczowe znaczenie dla uczestnictwa w rynku pracy, a tym samym dla wzrostu gospodarczego. Niezwykle ważne jest także zapewnienie adekwatnej wysokości przyszłych świadczeń emerytalnych i zapobieganie ubóstwu osób w starszym wieku, a przez to poprawa stabilności fiskalnej systemu emerytalnego. Wprowadzone jesienią 2017 r. obniżenie ustawowego wieku emerytalnego do 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn będzie miało poważny niekorzystny wpływ na wysokość przyszłych świadczeń emerytalnych oraz spowoduje znaczące różnice w poziomie świadczeń otrzymywanych przez kobiety i przez mężczyzn. Istniejące preferencyjne systemy emerytalne wiążą się z kosztami budżetowymi i zmniejszają mobilność pracowników między sektorami. Specjalny system zabezpieczenia społecznego rolników, który otrzymuje z budżetu państwa dotacje w wysokości ok. 0,8 % PKB, hamuje mobilność pracowników i przyczynia się do ukrytego bezrobocia w sektorze rolnictwa.

(11)W ostatnich latach korzystne warunki makroekonomiczne przyczyniły się do poprawy sytuacji na polskim rynku pracy. Wskaźniki zatrudnienia nadal rosły, a stopa bezrobocia, po kilku latach tendencji spadkowej, ustabilizowała się w 2018 r. na rekordowo niskim poziomie poniżej 4 %. Aktywność zawodowa niektórych grup społecznych, w szczególności osób o niskich kwalifikacjach, osób niepełnosprawnych i ich opiekunów, a także osób starszych, pozostaje jednak na niskim poziomie w porównaniu z innymi państwami członkowskimi. Zachęty do podjęcia pracy funkcjonujące w ramach polskiego systemu zabezpieczenia społecznego są niewystarczające. Świadczenie wychowawcze ograniczyło wprawdzie ubóstwo i nierówności, ale wywarło niekorzystny wpływ na aktywność zawodową rodziców, głównie kobiet, ze względu na wysokość tego świadczenia i kryteria jego przyznawania. Wskaźnik uczestnictwa dzieci do lat trzech w opiece instytucjonalnej pozostaje jednym z najniższych w Unii. Ponadto opiekę długoterminową zapewniają najczęściej członkowie rodzin, którzy nie otrzymują niemal żadnego wsparcia instytucjonalnego, co uniemożliwia im pracę zawodową. Obniżenie ustawowego wieku emerytalnego zachęciło część starszych pracowników do opuszczenia rynku pracy. Migracja z państw spoza UE pomaga zaspokoić zwiększony popyt na siłę roboczą, ale widoczne są oznaki, że utrzymanie stałego napływu pracowników z zagranicy może być trudne.

(12)W latach 2015–2017 Polska podjęła działania służące zmniejszeniu segmentacji rynku pracy, przez ograniczenie możliwości nadużywania umów o pracę na czas określony, podwyższenie składek na ubezpieczenie społeczne od pewnych form niestandardowych umów o pracę oraz wprowadzenie minimalnej stawki godzinowej dla osób zatrudnionych na podstawie niektórych z tych umów. Chociaż odsetek umów na czas określony maleje od końca 2015 r. (do czego przyczyniają się wdrożone działania, ale także niedobór pracowników), a w 2018 r. proces ten nabrał tempa, odsetek takich umów pozostaje jednym z najwyższych w UE. Nie wprowadzono dalszych zmian prawnych w celu rozwiązania tego problemu, ponieważ ostatecznie nie doszło do reformy kodeksu pracy. Potencjalnym problemem staje się adekwatność wysokości przyszłych emerytur osób samozatrudnionych i osób pracujących na podstawie niektórych niestandardowych umów o pracę.

(13)Jednym z czynników, który może mieć w przyszłości decydujący wpływ na perspektywy wzrostu gospodarczego Polski, jest dobry system kształcenia i szkolenia przez całe życie, wspierany przez odpowiednie inwestycje. Wyposażenie pracowników w umiejętności i kompetencje niezbędne do znalezienia zatrudnienia na szybko zmieniającym się rynku pracy ma kluczowe znaczenie dla zwiększenia zarówno aktywności zawodowej ludności, jak i zdolności gospodarki do innowacji. Wskaźnik uczestnictwa osób dorosłych w kształceniu i szkoleniu jest znacznie niższy od średniej UE, a przedsiębiorstwa nie wykorzystują w dostatecznym stopniu szkoleń zawodowych. Ten stan rzeczy, w kontekście pewnych luk w umiejętnościach cyfrowych, a także w zakresie czytania, pisania i liczenia – szczególnie wśród osób dorosłych nieposiadających wyższego wykształcenia – ogranicza ich szanse na rynku pracy. Niedostateczna jakość kształcenia nauczycieli i luki w ich umiejętnościach mogą mieć negatywny wpływ na jakość edukacji. System zapewniania jakości szkolnictwa wyższego również ma pewne słabe punkty. Pomimo niedawnych reform kształcenia zawodowego i szkolnictwa wyższego nadal brakuje skutecznej koordynacji kształcenia dorosłych i nie jest jasne, jaki będzie wpływ wprowadzanych zmian na jakość kształcenia i szkolenia oraz poziom umiejętności.

(14)Długoterminowe perspektywy gospodarcze Polski zależą od zwiększania innowacyjności gospodarki. Polska nadal zajmuje niskie pozycje w rankingach innowacyjności, sektory mniej zaawansowane technologicznie wciąż mają duży udział w strukturze gospodarczej kraju, a w wymiarze regionalnym występują znaczące różnice pod względem innowacyjności. Chociaż podjęto szereg działań w celu poprawy współpracy między środowiskiem nauki a biznesem, utrzymują się pewne bariery finansowe i pozafinansowe, które ją utrudniają. W dalszym ciągu do głównych barier zaliczyć można skomplikowane procedury administracyjne i ograniczone umiejętności pracowników naukowych w zakresie zarządzania publiczno-prywatnymi projektami badawczymi. Wpływ klastrów oraz stowarzyszeń przedsiębiorstw, zwłaszcza skupiających małe i średnie przedsiębiorstwa oraz duże firmy, na upowszechnianie się innowacji jest ograniczony. Reforma szkolnictwa wyższego z 2018 r. poprawiła niektóre z warunków działania polskiej nauki, ale tylko częściowo rozwiązuje tak ważne problemy, jak rozdrobnienie sektora badań naukowych, wysokość wynagrodzeń naukowców czy umiędzynarodowienie nauki. W 2017 r. wysokość wydatków krajowych brutto na badania i rozwój nadal odpowiadała około połowie średniej unijnej, przy czym poziom tych wydatków różni się też bardzo w ujęciu regionalnym.

(15)Wyniki w obszarze zdrowia nadal się poprawiają, ale pozostają poniżej średniego poziomu UE – mężczyźni żyją o 8,2 lat krócej niż kobiety, a różnica w oczekiwanej długości życia między osobami z najwyższym i najniższym wykształceniem wynosi 10 lat. Niski poziom wydatków na zdrowie i niedobór pracowników mają negatywny wpływ na dostęp do systemu opieki zdrowotnej i jego skuteczność. Liczba praktykujących lekarzy i pielęgniarek w stosunku do liczby ludności jest jedną z najniższych w Unii, a jedna czwarta personelu medycznego przekroczyła wiek emerytalny. Niezaspokojone potrzeby w zakresie usług medycznych zmniejszyły się w 2017 r., ale pozostają jednymi z najwyższych w UE, a czas oczekiwania na niektóre zabiegi znacząco się wydłużył od 2010 r. Opracowano mapy potrzeb zdrowotnych, lecz nie służą one jeszcze jako narzędzie wspierające podejmowanie decyzji w sprawie zakupu świadczeń zdrowotnych i dokonywania inwestycji w opiekę zdrowotną. System opieki zdrowotnej w dalszym ciągu zbyt mocno opiera się na opiece szpitalnej, a opieka podstawowa i ambulatoryjna pozostają słabo rozwinięte. System opieki długoterminowej jest słaby, brak jest standaryzacji usług i spójnego strategicznego podejścia. Opiekę długoterminową świadczą najczęściej opiekunowie nieformalni, często członkowie rodziny, przy niewielkim wsparciu instytucjonalnym. W 2017 r. wydatki publiczne na ochronę zdrowia w Polsce wyniosły ogółem 4,7 % PKB, czyli były znacznie niższe od unijnej średniej wynoszącej 7 % PKB. Polska planuje stopniowe zwiększanie tych wydatków w nadchodzących latach. Cel ten może okazać się jednak trudny do osiągnięcia, ponieważ zapowiedziane niedawno plany zwiększenia transferów socjalnych na rzecz gospodarstw domowych o średnich i wysokich dochodach ograniczą przyszłą przestrzeń fiskalną.

(16)Pomimo znacznej poprawy, w niektórych sektorach infrastruktura komunikacyjna w Polsce nadal wykazuje istotne braki. Według Programu Budowy Dróg Krajowych inwestycje drogowe, które mają zostać zrealizowane do 2024 r., będą prowadzone głównie we wschodniej części Polski, przez co niektóre regiony na północy będą pozostawać słabiej skomunikowane. W polskiej części transeuropejskiej kolejowej sieci transportowej nadal występują znaczne luki, a inwestycje kolejowe postępują wolniej niż inwestycje drogowe. Współczynnik śmiertelności w wypadkach drogowych wciąż należy do najwyższych w Unii. Miasta borykają się z narastającymi problemami dotyczącymi mobilności, takimi jak zatory komunikacyjne i zanieczyszczenie powietrza wywołane wzrostem liczby samochodów osobowych i dużym odsetkiem starych pojazdów. W ciągu ostatnich 5 lat znacznie zwiększyły się emisje gazów cieplarnianych z transportu drogowego. Obecnie stosowane zachęty do korzystania z transportu zbiorowego, niskoemisyjnego i z aktywnych sposobów przemieszczania się nie są wystarczające, aby sprostać tym wyzwaniom. Stacjonarny dostęp do internetu w Polsce wciąż należy do najmniej rozpowszechnionych w Unii, a ultraszybkie łącza szerokopasmowe dostępne są głównie w dużych miastach.

(17)Polska gospodarka charakteryzuje się jednym z najwyższych wskaźników emisyjności w Unii Niedostateczna izolacja cieplna budynków publicznych i prywatnych przyczynia się do większego zużycia energii i ubóstwa energetycznego. W Polsce są też miasta o największym stopniu zanieczyszczenia powietrza w Unii, zwłaszcza w regionach południowych i centralnych. Inwestycje w poprawę efektywności energetycznej, zwłaszcza w sektorze budowlanym, zwiększenie udziału niskoemisyjnej i bardziej ekologicznej produkcji energii oraz działania na rzecz obniżenia emisji z transportu zmniejszyłyby zależność od paliw kopalnych oraz zanieczyszczenie powietrza, jednocześnie ograniczając koszty społeczne i poprawiając jakość życia. Obecne regulacje prawne, w tym ustawa dotycząca magazynowania gazu, ustawa o zamrożeniu cen energii elektrycznej oraz regulacje dotyczące lądowych farm wiatrowych, mogą hamować inwestycje na rynkach energii elektrycznej i gazu, a także zmniejszyć konkurencyjność branży energetycznej i sektorów energochłonnych w Polsce w perspektywie długoterminowej.

(18)Jakość nowych i znowelizowanych aktów prawnych oraz stabilne i przewidywalne warunki prowadzenia działalności gospodarczej mają duże znaczenie dla podtrzymania dobrej koniunktury i wspierania wzrostu inwestycji prywatnych. Niestabilne ramy regulacyjne i inne bariery utrudniające rozwój przedsiębiorstw mają negatywny wpływ na działalność inwestycyjną i wydajność. Prowadzenie efektywnego dialogu ze wszystkimi zainteresowanymi stronami przyczyniłoby się do poprawy jakości prawodawstwa oraz – dzięki ograniczeniu liczby potrzebnych nowelizacji – zwiększyłoby stabilność warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego też zwiększenie roli konsultacji z partnerami społecznymi i konsultacji publicznych – w tym poprzez zapewnienie wystarczającego czasu na proces konsultacji, lepsze wykorzystanie opinii respondentów oraz ograniczenie do minimum przypadków wyłączenia ustaw z konsultacji – w znacznym stopniu przyczyniłoby się do zmniejszenia obciążeń administracyjnych wynikających z częstych zmian przepisów prawa oraz do zwiększenia inwestycji, a także wspierałoby zrównoważony wzrost gospodarczy w perspektywie długoterminowej. Komisja uważa, że w Polsce utrzymuje się ryzyko poważnego naruszenia praworządności i że sytuacja pogarsza się, ponieważ wiele z kwestionowanych środków jest w toku wdrażania i konsolidacji. Kwestie te są obecnie przedmiotem postępowań prowadzonych przed Trybunałem Sprawiedliwości i w kontekście art. 7 TUE. Pewność prawa oraz zaufanie do jakości i przewidywalności polityki regulacyjnej, polityki podatkowej i innych polityk, a także organów regulacyjnych i podatkowych oraz innych instytucji, są ważnymi czynnikami wpływającymi na klimat inwestycyjny.

(19)Programowanie funduszy UE na lata 2021–2027 mogłoby pomóc w wyeliminowaniu niektórych braków wskazanych w zaleceniach, zwłaszcza w obszarach objętych załącznikiem D do sprawozdania krajowego. Pozwoliłoby to Polsce optymalnie wykorzystać fundusze UE na potrzeby wskazanych sektorów, z uwzględnieniem różnic regionalnych.

(20)W ostatnich latach znacznie wzrosła rola państwa w sektorach bankowości, ubezpieczeń i energii. Zwiększenie własności państwowej stanowi nowe wyzwanie dla konkurencji, a także ram regulacyjnych i zasad nadzoru właścicielskiego. Ze względu na możliwość wystąpienia konfliktów interesów i na silniejsze powiązania między sektorem finansowym a państwem coraz większej wagi nabierają zatem jakość nadzoru właścicielskiego oraz niezależność organów regulacyjnych i nadzorczych.

(21)W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program konwergencji na 2019 r., a jej opinia znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej,

NINIEJSZYM ZALECA Polsce podjęcie w latach 2019 i 2020 działań mających na celu:

1.Zapewnienie, by nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto nie przekroczyła 4,4 % w 2020 r., co odpowiadałoby rocznej korekcie strukturalnej wynoszącej 0,6 % PKB. Podjęcie dalszych działań w celu zwiększenia efektywności wydatków publicznych, w tym przez reformę procesu budżetowego.