[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 13.11.2008

KOM(2008) 769 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie dyrektywy 2004/67/WE z dnia 26 kwietnia 2004 r. dotyczącej środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie dyrektywy 2004/67/WE z dnia 26 kwietnia 2004 r. dotyczącej środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego (Tekst mający znaczenie dla EOG)

SPIS TREŚCI

1. Wprowadzenie 3

2. Pojęcie „bezpieczeństwa dostaw gazu” 3

3. Ocena wykonania dyrektywy 2004/67/WE 5

3.1. Zakres 5

3.2. Standardy bezpieczeństwa dostaw 5

3.3. Rola i zakres odpowiedzialności podmiotów rynkowych 6

3.4. Definicja poważnego zaburzenia dostaw 7

3.5. Mechanizm wspólnotowy 7

3.6. Grupa Koordynacyjna ds. Gazu 8

3.7. Przejrzystość i sprawozdawczość 8

3.8. Instrumenty służące bezpieczeństwu dostaw gazu oraz krajowe przepisy dotyczące postępowania w przypadkach nadzwyczajnych 9

4. Warianty na przyszłość 9

4.1. Zakres i lepsze wdrożenie standardów bezpieczeństwa dostaw na szczeblu krajowym 9

4.2. Mechanizm wspólnotowy i solidarność 11

4.2.1. Poziom regionalny i poziom unijny 11

4.2.2. Zmiana definicji działań wspólnotowych 11

4.3. Przejrzystość 12

4.4. Rezerwa bezpieczeństwa dostaw 12

4.5. Rezerwy strategiczne 13

5. Wnioski 14

ZAŁĄCZNIK 1: Porównanie sytuacji państw członkowskich 16

WPROWADZENIE

Gaz ziemny stanowi obecnie drugie pod względem wielkości udziału w koszyku energetycznym źródło energii w Unii Europejskiej – przypada na niego około jednej czwartej zużycia wewnętrznego brutto UE. Znajduje on szerokie zastosowanie w różnych sektorach, np. w elektroenergetyce, ciepłownictwie, gospodarstwach domowych oraz w przemyśle. Celem niniejszego komunikatu jest przedstawienie analizy i omówienie propozycji dotyczących skuteczniejszych sposobów zapewnienia przez UE bezpieczeństwa dostaw gazu ziemnego obecnie i w przyszłości, a także tego, które aspekty aktualnej polityki UE w zakresie bezpieczeństwa dostaw gazu wymagają rozwinięcia.

Bezpieczeństwo dostaw, stanowiące jeden z trzech filarów polityki energetycznej dla Europy zdefiniowanych przez Radę Europejską w marcu 2007 r., jest coraz częściej traktowane jako dobro publiczne, które zasługuje na szczególną uwagę Unii Europejskiej. Wzajemna zależność zewnętrznych dostawców oraz odbiorców unijnych, a także integracja rynków krajowych w jeden rynek europejski to aspekty, które należy w pełni uwzględnić przy ocenie aktualnej sytuacji w zakresie dostaw gazu w Unii Europejskiej oraz środków stosowanych w przypadku zaburzeń tych dostaw.

Budowa wewnętrznego rynku gazu nie została jeszcze zakończona. Rynek ten jest regulowany dyrektywą 2003/55/WE[1] oraz rozporządzeniem 1775/2005[2], które mają zostać zmienione na podstawie wniosku przedłożonego we wrześniu 2007 r., stanowiącego tzw. trzeci pakiet w zakresie wewnętrznych rynków energii elektrycznej i gazu[3]. Celem wzmocnienia ram regulacyjnych w zakresie bezpieczeństwa dostaw gazu przyjęto dyrektywę 2004/67/WE[4] dotyczącą środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego. Zgodnie z art. 6 ust. 3 Komisja składa Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie dotyczące wykonania i skuteczności tej dyrektywy. Dyrektywa została wykonana i środki transpozycji zostały zgłoszone Komisji przez wszystkie zobowiązane do tego państwa członkowskie[5].

POJęCIE „BEZPIECZEńSTWA DOSTAW GAZU”

Niełatwo jest w prosty sposób zdefiniować bezpieczeństwo dostaw gazu. Na ogół uważa się, że jest to dostępność gazu dla odbiorców po przystępnych cenach. Zawsze jednak należy rozróżniać długoterminowe i krótkoterminowe bezpieczeństwo dostaw gazu , gdyż różne są w tych przypadkach rodzaje zagrożeń, możliwości zapobiegania problemom z dostawami oraz narzędzia służące łagodzeniu skutków.

Długoterminowe bezpieczeństwo dostaw gazu zależy głównie od:

- zarządzania popytem (polityka „3 razy 20”[6]);

- zmian poziomu produkcji własnej UE, która – w obliczu nowych technologii i wysokich cen – może być kontynuowana, a także ewentualnie wspierana;

- skutecznej zewnętrznej polityki energetycznej UE: w chwili obecnej 58 % zużywanego gazu pochodzi z krajów EOG, a 42 % jest importowane spoza EOG. Udział importu z krajów trzecich jest jednak w „nowych”[7] państwach członkowskich dużo wyższy (63 %) niż w „starych” (39 %). Owocna współpraca z obecnymi krajami-producentami i krajami tranzytu ma zatem kluczowe znaczenie, wraz z rozwijaniem nowych źródeł i dróg zaopatrzenia oraz opracowywaniem i realizacją strategii mających na celu sterowanie równowagą podaży i popytu na światowym rynku gazu;

- wspierania inwestycji infrastrukturalnych służących zrównoważeniu podaży i popytu, zarówno w obrębie UE, jak i między UE a jej zewnętrznymi dostawcami; oraz

- stworzenia w UE właściwie funkcjonującego wewnętrznego rynku gazu.

Należy zakończyć budowę wewnętrznego rynku gazu. Konkurencja między gazem a innymi paliwami nie powinna być zakłócana przez dotacje, regulowane ceny ani zasady ustalania cen sprzeczne z zasadami konkurencji, które to praktyki mają wpływ na pozycję gazu w koszyku energetycznym. Właściwie funkcjonujący rynek wewnętrzny ułatwi dostęp do infrastruktury, zapewni odpowiednie sygnały cenowe dla inwestycji w nową infrastrukturę, a także zwiększy atrakcyjność unijnego rynku gazu dla dostawców, przyczyniając się tym samym do większego bezpieczeństwa dostaw.

W niniejszym komunikacie skupiono się przede wszystkim na kwestii krótkoterminowego bezpieczeństwa dostaw.

Krótkoterminowe bezpieczeństwo dostaw i solidarność między państwami członkowskimi stanowią dziś pierwszoplanowe kwestie w programach dotyczących rynków gazu. Na dobrze funkcjonującym rynku wewnętrznym odpowiednie sygnały cenowe prowadzą do dostosowania popytu i podaży, a także kierują gaz do tych odbiorców, dla których jest on najbardziej wartościowy. Nadal mogą jednak występować sytuacje, w których mechanizmy rynkowe zawodzą, a na dzień dzisiejszy nie istnieje sprecyzowany unijny plan na wypadek sytuacji kryzysowych , który pozwalałby poradzić sobie z krótkoterminowymi niedoborami lub zakłóceniami dostaw występującymi w skali, przy której mechanizmy rynkowe, działania branży gazowniczej oraz środki na poziomie krajowym są niewystarczające. W przypadku poważnego zagrożenia dla dostaw gazu dla UE tego rodzaju plan, przygotowany z wyprzedzeniem na poziomie regionalnym lub unijnym, byłby bardziej skuteczny i realizacja mogłaby nastąpić szybciej niż w przypadku obecnego, doraźnego procesu podejmowania decyzji.

OCENA WYKONANIA DYREKTYWY 2004/67/WE

Państwa członkowskie znajdują się w bardzo różnych sytuacjach wyjściowych pod względem bezpieczeństwa ich dostaw gazu, na co wpływ mają następujące czynniki: dostępność zasobów własnych, położenie geograficzne, warunki geologiczne dla obiektów magazynowania, historyczny rozwój poszczególnych rynków gazu, różny stopień rozwoju istniejących połączeń międzysieciowych oraz odmienny zakres zastosowań gazu, który wyznacza możliwości jego zastąpienia (do celów ogrzewania mieszkań lub do wytwarzania energii elektrycznej). Dyrektywa uwzględnia te różnice, umożliwiając poszczególnym państwom członkowskim dostosowanie standardów i środków do ich specyficznych potrzeb.

Komisja dokonała oceny[8] wykonania dyrektywy przez każde z państw członkowskich. W niniejszym komunikacie przedstawiono streszczenie najważniejszych ustaleń.

Zakres

Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, że „dostawy dla odbiorców będących gospodarstwami domowymi na ich właściwych terytoriach są chronione w odpowiednim zakresie” w przypadkach częściowego zaburzenia dostaw oraz ekstremalnych warunków zimowych. Dyrektywa pozwala na rozszerzenie zakresu jej stosowania na przedsiębiorstwa małej i średniej wielkości oraz na tych odbiorców, którzy nie są w stanie zastąpić gazu innymi źródłami energii. Takie sformułowanie nie uwzględnia zatem aspektów cenowych, jak również nie prowadzi do bliższego zdefiniowania właściwego zakresu. Osiem państw członkowskich rozszerzyło zakres dyrektywy poza ochronę gospodarstw domowych.

Konieczna jest dalsza analiza dotycząca istnienia alternatywnych środków w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa dostaw (np. wymogi w zakresie możliwości przejścia na inny rodzaj paliwa, obowiązkowe rezerwy paliw alternatywnych lub nadwyżka mocy wytwórczych energii elektrycznej ze źródeł innych niż gaz) w tych krajach, w których dominują elektrownie gazowe, a producenci energii nie są objęci krajowymi środkami w zakresie bezpieczeństwa dostaw gazu (Luksemburg – 75 %, Niderlandy – 60 %, Włochy – 52 % oraz Irlandia – 51 %).

Zakres odbiorców objętych ochroną jest różny w poszczególnych państwach członkowskich, co prowadzi do istotnej niespójności w wykonaniu dyrektywy. Nie stwierdzono, czy niespójność ta skutkuje różnym poziomem obciążeń spoczywających na podmiotach rynkowych w poszczególnych państwach członkowskich, a tym samym prowadzi do zakłóceń konkurencji, a także czy ustanawiane indywidualnie standardy zapewniają porównywalny poziom ogólnego bezpieczeństwa dostaw w państwach członkowskich.

Standardy bezpieczeństwa dostaw

W dyrektywie zdefiniowano następujące sytuacje, w których normalne mechanizmy rynkowe są niewystarczające i państwa członkowskie muszą zapewnić w odpowiednim zakresie dostawy przynajmniej dla odbiorców będących gospodarstwami domowymi:

a) częściowe zaburzenie krajowych dostaw gazu ziemnego (poziom i okres trwania jest określany przez państwa członkowskie, które biorą pod uwagę swoją sytuację wewnętrzną),

b) ekstremalne warunki zimowe : ekstremalnie niskie temperatury w trakcie okresu szczytowego popytu (poziom i okres trwania jest określany przez państwa członkowskie) oraz okresy nadzwyczajnie wysokiego zapotrzebowania podczas najzimniejszych okresów zimowych (pojawiających się statystycznie raz na dwadzieścia lat).

Standard bezpieczeństwa dostaw określa poziom, do którego każde państwo członkowskie musi być w stanie własnymi siłami (branża gazownicza plus środki krajowe) pokryć zapotrzebowanie na gaz ze strony określonych odbiorców. Wynika on z definicji sytuacji opisanych powyżej. Transpozycja dyrektywy w poszczególnych państwach członkowskich przyniosła bardzo zróżnicowany obraz ogólny, przy czym w pięciu przypadkach[9] sytuacje nie zostały w ogóle zdefiniowane.

Krajowe definicje poziomu, przy którym występuje częściowe zaburzenie (niesprecyzowane w dyrektywie), wahają się od 10 % (Słowenia) do około 30 % (Słowacja) średniego zużycia gazu, przy okresie trwania wynoszącym od 48 godzin (Bułgaria) do 6 miesięcy (Francja).

Odpowiednio powinny zostać określone środki służące złagodzeniu skutków zdefiniowanego zaburzenia. Konieczna jest dalsza analiza celem oceny, czy zdefiniowane standardy bezpieczeństwa dostaw mogą zostać osiągnięte za pomocą instrumentów wdrożonych przez poszczególne państwa członkowskie.

W odniesieniu do standardów dotyczących ekstremalnie niskich temperatur w trakcie okresu szczytowego popytu oraz okresów nadzwyczajnie wysokiego zapotrzebowania podczas najzimniejszych okresów zimowych dyrektywa nie zawiera dalszych szczegółów. Ich definicje (wielkość popytu oraz czas trwania) i stosowanie różnią się w poszczególnych państwach członkowskich, przy czym najczęściej stosowaną definicją jest zasada występowania raz na dwadzieścia lub raz na pięćdziesiąt lat[10].

Ponadto nie wszystkie kraje dysponują rzeczywiście szczegółową oceną swojej sytuacji pod względem dostaw gazu oraz oceną skuteczności stosowanych środków łagodzących, w tym na podstawie symulacji sytuacji kryzysowej (jak w przypadku Zjednoczonego Królestwa, Francji i Austrii).

Rola i zakres odpowiedzialności podmiotów rynkowych

Istnieją znaczne różnice w definicjach roli i zakresu odpowiedzialności podmiotów rynkowych w kwestii bezpieczeństwa dostaw gazu. Ogólna odpowiedzialność za bezpieczeństwo dostaw spoczywa na barkach różnych podmiotów rynkowych, przy czym w dwóch państwach członkowskich zdecydowano się na podział odpowiedzialności. W sześciu państwach członkowskich monitorowanie bezpieczeństwa dostaw zapewnia właściwe ministerstwo, w czterech innych organ regulacyjny, zaś w pozostałych operator sieci przesyłowej (OSP). Konieczna jest dalsza analiza w celu ustalenia, czy różnice te utrudniają współpracę transgraniczną w sytuacjach kryzysowych. W trzecim pakiecie dotyczącym wewnętrznych rynków energii elektrycznej i gazu wprowadzono mechanizm współpracy operatorów sieci przesyłowych. Obejmuje on jednak wyłącznie planowanie rozbudowy sieci, które jest istotne dla długoterminowego bezpieczeństwa dostaw, nie zaś bezpośrednio dla współpracy na rzecz zapewnienia krótkoterminowego bezpieczeństwa dostaw.

Definicja poważnego zaburzenia dostaw

W chwili obecnej poważne zaburzenie dostaw zdefiniowano w dyrektywie jako sytuację, w której Wspólnota traci – lub jest narażona na ryzyko utraty – ponad 20 % swoich dostaw gazu z państw trzecich przez okres co najmniej ośmiu tygodni. Grupa Koordynacyjna ds. Gazu doszła do wniosku, że wskaźnik ten został ustalony na bardzo wysokim poziomie, podczas gdy podjęcie działań przez Wspólnotę może być konieczne również w przypadku niedoborów, które nie sięgają tego poziomu. Wraz z rosnącym uzależnieniem od importu jest coraz mniej prawdopodobne, że działania wspólnotowe okażą się konieczne dopiero po osiągnięciu tego wskaźnika.

Z drugiej zaś strony określony w dyrektywie wskaźnik poważnego zaburzenia dostaw nie stanowi bynajmniej w rzeczywistości wstępnego warunku podjęcia działań przez Wspólnotę. Każde państwo członkowskie może zwrócić się do Komisji z wnioskiem o uruchomienie mechanizmu wspólnotowego jeżeli jest zdania, że sytuacja niedoborów w jego dostawach gazu jest niemożliwa do adekwatnego opanowania za pomocą środków krajowych, również w przypadku, gdy niedobory te nie osiągają poziomu poważnego zaburzenia dostaw.

Mechanizm wspólnotowy

W dyrektywie przewidziano podejście trzystopniowe:

W pierwszym etapie podmioty rynkowe z branży gazowniczej stosują środki w ramach wstępnej reakcji na niedobory dostaw.

Na drugim etapie uruchamiane są środki krajowe państw członkowskich .

W przypadku gdy środki zastosowane na dwóch pierwszych etapach są nieadekwatne dla poradzenia sobie z niedoborami lub zaburzeniami dostaw, „Komisja […] zwołuje grupę [Koordynacyjną ds. Gazu] , bądź na żądanie państwa członkowskiego, bądź z własnej inicjatywy.” „Grupa bada i, gdzie stosowne, wspomaga państwa członkowskie w koordynacji środków stosowanych na poziomie krajowym w celu zaradzenia zaburzeniu dostaw. […] W przypadku gdy środki zastosowane na poziomie krajowym […] są nieadekwatne dla poradzenia sobie ze skutkami [niedoboru lub zaburzenia dostaw], Komisja może, w porozumieniu z grupą, dostarczyć państwom członkowskim wytycznych odnośnie do dalszych środków, celem wspomożenia tych państw członkowskich, które zostały szczególnie dotknięte zaburzeniami dostaw gazu” lub „Komisja może przedłożyć Radzie propozycję odnoszącą się do zastosowania dalszych niezbędnych środków”.

Do chwili obecnej najostrzejsze niedobory dostaw gazu wystąpiły w styczniu 2006 r., obejmując jedną dziesiątą dostaw do Wspólnoty z krajów trzecich i trwając 36 godzin. Tę sytuację nadzwyczajną udało się ostatecznie opanować przy pomocy środków krajowych. Niemniej to przy tej właśnie okazji odbyło się pierwsze posiedzenie Grupy Koordynacyjnej ds. Gazu, zwołane przez Komisję. W chwili posiedzenia Grupy dostawy zostały już w pełni przywrócone. Również wszystkie inne sytuacje niedoborów dostaw udało się skutecznie opanować dzięki środkom zastosowanym przez branżę lub środkom krajowym. Do dziś żadne z państw członkowskich nie zwróciło się do Komisji z prośbą o pomoc wspólnotową.

Często jednak państwa członkowskie wyrażają konieczność ustanowienia szerszego (regionalnego lub unijnego) planu awaryjnego i/lub mechanizmu solidarnościowego , ponieważ obecny mechanizm wspólnotowy może nie pozwolić na wystarczająco skuteczną i szybką reakcję w sytuacji kryzysowej. Obecnie po uruchomieniu mechanizmu wspólnotowego upływa pięć dni do posiedzenia Grupy Koordynacyjnej ds. Gazu, na którym omawia ona sytuację w oparciu o informacje przekazane przez państwa członkowskie i – jeśli to uzasadnione – odpowiednie kraje trzecie, które przedstawiają również środki zastosowane celem złagodzenia problemu. Po wymianie poglądów grupa powinna (w idealnym przypadku) określić środki doraźne, które są następnie proponowane przez Komisję Radzie, która musi je zatwierdzić aby mogły one wejść w życie. Procedura ta jest czasochłonna i w razie prawdziwego kryzysu może okazać się, że trwa zbyt długo.

Grupa Koordynacyjna ds. Gazu

Grupa Koordynacyjna ds. Gazu, która skupia przedstawicieli państw członkowskich oraz branży gazowniczej i stowarzyszeń odbiorców za pośrednictwem ich europejskich federacji (Eurogas, OGP, GIE, IFIEC, BEUC, Eurelectric)[11], okazała się skutecznym narzędziem umożliwiającym dyskusję nad zagadnieniami bezpieczeństwa dostaw gazu ziemnego oraz wymianę najlepszych praktyk na szczeblu UE. Grupa odbywa cztery regularne posiedzenia w roku oraz jest zwoływana doraźnie w przypadkach ryzyka poważnych zagrożeń dla dostaw gazu do Wspólnoty. Wszystkie potencjalne sytuacje nadzwyczajne udawało się dotychczas opanować zanim konieczne było podjęcie działań wspólnotowych, w związku z czym nie zweryfikowano funkcjonowania Grupy jako podmiotu uzgadniającego, a następnie proponującego Radzie podjęcie dalszych działań (doraźnych). Istotny aspekt stanowi również jednolity sygnał polityczny – w postaci wspólnego europejskiego stanowiska – jaki Grupa może zapewnić.

Przejrzystość i sprawozdawczość

Istotny problem związany z dyrektywą polega na tym, że dane, które państwa członkowskie przekazują zgodnie z przepisami dotyczącymi sprawozdawczości[12], nie wystarczają ani do oceny bieżącej i przyszłej sytuacji w zakresie długo- i krótkoterminowego bezpieczeństwa dostaw w państwach członkowskich i w UE, ani do oceny skuteczności środków łagodzących. Obowiązki państw członkowskich w zakresie sprawozdawczości są ograniczone zarówno pod względem częstotliwości (raz do roku), jak i zakresu. Co więcej, nawet z tak ograniczonych obowiązków nie wszystkie państwa członkowskie wywiązują się w odpowiedni sposób – jedynie dwa kraje przedłożyły kompletne sprawozdania. Brakuje na ogół informacji dotyczących stopnia płynności rynku (przekazanych jedynie przez trzy państwa członkowskie), zachęt do inwestycji, środków służących pokryciu szczytowego zapotrzebowania oraz wpływu na konkurencję środków podjętych na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa dostaw.

Jeśli chodzi o środki, w sprawozdaniach najwięcej uwagi poświęca się kontraktom długoterminowym oraz maksymalnym możliwościom w zakresie składowania, natomiast możliwości w zakresie rezerw nie są znane. Nie są wymagane informacje o pozostałych instrumentach służących wzmocnieniu bezpieczeństwa dostaw gazu, wymienionych w załączniku do dyrektywy, takich jak wykorzystanie paliw alternatywnych oraz możliwość zawieszania kontraktów, elastyczność produkcji krajowej i elastyczność importu. Niektóre państwa członkowskie nie gromadzą tego rodzaju informacji. Jako przykład dobrych praktyk może natomiast służyć włoski organ regulacyjny, który gromadzi dane umożliwiające śledzenie zmian w całym okresie zimowym: oprócz poziomu zapasów i danych dotyczących infrastruktury podmioty muszą zgłaszać organowi regulacyjnemu wielkość możliwych do zawieszenia kontraktów i warunki kontraktów importowych (elastyczność), dzięki czemu dysponuje on informacjami, jakie niedobory mogą zostać pokryte przez wzrost importu od będących do dyspozycji dostawców.

Europejski Organ Nadzoru Energii Elektrycznej i Gazu (ERGEG) opublikował nowe wytyczne celem poprawy jakości oraz zwiększenia szczegółowości sprawozdań krajowych. Również w ramach trzeciego pakietu proponuje się większą przejrzystość danych. Kwestia dodatkowych informacji, które miałyby być przekazywane, a także częstotliwości ich przedstawiania, wymaga starannego zbadania, tak by uniknąć niewspółmiernego obciążenia w zakresie sprawozdawczości dla branży oraz państw członkowskich, a jednocześnie uzyskać precyzyjny obraz sytuacji pod względem bezpieczeństwa dostaw gazu w UE.

Instrumenty służące bezpieczeństwu dostaw gazu oraz krajowe przepisy dotyczące postępowania w przypadkach nadzwyczajnych

Załącznik do dyrektywy zawiera wykaz instrumentów służących zwiększeniu bezpieczeństwa dostaw gazu, bez bliższego ich sprecyzowania. Wykaz ten jest „niewyczerpujący”, co pozwala państwom członkowskim na wprowadzenie dodatkowych instrumentów służących bezpieczeństwu dostaw gazu, w szczególności procedur planowania długoterminowego oraz obowiązku świadczenia usługi publicznej. Różne struktury krajowych rynków gazu mają istotny wpływ na wybór i odpowiednie zestawienie dostępnych instrumentów.

Najczęściej stosowanymi środkami są: magazynowanie gazu, kontrakty długoterminowe na dostawy, elastyczność produkcji i przywozu oraz zróżnicowanie źródeł dostaw gazu. Rozmaitość dostępnych środków umożliwia państwom członkowskim uwzględnienie specyfiki krajowej, ale utrudnia ocenę roli poszczególnych instrumentów z perspektywy europejskiej.

18 państw członkowskich poinformowało Komisję o krajowych przepisach dotyczących postępowania w przypadkach nadzwyczajnych. 10 państw członkowskich opracowało swoje krajowe przepisy dotyczące postępowania w przypadkach nadzwyczajnych w sposób systematyczny, przygotowując krajowe plany działania. Zakres „przypadków nadzwyczajnych” różni się w poszczególnych państwach członkowskich.

WARIANTY NA PRZYSZłOść

Zakres i lepsze wdrożenie standardów bezpieczeństwa dostaw na szczeblu krajowym

Należy starannie zbadać, czy konieczne jest rozszerzenie obowiązkowego zakresu standardów bezpieczeństwa dostaw na podmioty inne niż gospodarstwa domowe. Szczególnie tam, gdzie znaczny jest udział elektrowni gazowych w produkcji energii elektrycznej, przy braku odpowiednich środków alternatywnych (przejście na inny rodzaj paliwa, magazynowanie paliw alternatywnych lub wystarczający poziom rezerw) należy zapewnić dostawy do elektrowni również w sytuacjach nadzwyczajnych.

Komisja powinna wspólnie z państwami członkowskimi i branżą gazowniczą przeanalizować, czy różnice między definicjami roli i zakresu odpowiedzialności podmiotów rynkowych prowadzą do zakłóceń rynku lub utrudnienia współpracy transgranicznej w sytuacjach kryzysowych.

Zwraca się uwagę na niepełne wdrożenie i niejednolitość standardów bezpieczeństwa dostaw. Państwa członkowskie powinny zakończyć ich wdrożenie. Należy dokonać szczegółowej analizy dla każdego kraju celem stwierdzenia, czy:

- ustalone indywidualnie standardy bezpieczeństwa dostaw są proporcjonalne do istniejących zagrożeń;

- różnice mają wpływ na konkurencję lub stanowią utrudnienie dla porozumień o wzajemnej pomocy.

Ta pogłębiona analiza może wskazać na potrzebę zdefiniowania standardów bezpieczeństwa dostaw w sposób bardziej szczegółowy lub bardziej zharmonizowany, tak by zminimalizować zakłócenia rynku oraz zapewnić właściwy poziom bezpieczeństwa dostaw w całej UE.

Należy odpowiedzieć na następujące pytania: czy oprócz częściowego zaburzenia dostaw i ekstremalnych warunków zimowych istnieją inne sytuacje, które należałoby uwzględnić? Jaki powinien być minimalny poziom krótkoterminowego bezpieczeństwa dostaw, jakie każde z państw członkowskich powinno zapewnić? W jaki sposób należy to minimum sformułować?

Standardy w przypadku częściowego zaburzenia można by zdefiniować jako:

- odsetek średniego zużycia dotkniętego zaburzeniem; lub

- przerwę w dostawach od największego dostawcy / awarię głównego elementu infrastruktury / awarię głównego punktu wejścia do sieci – należy wybrać najbardziej krytyczną z tych sytuacji. Podejście takie mogłoby się przyczynić do osiągnięcia celów długoterminowych: jeśli każde państwo członkowskie byłoby zobowiązane do wprowadzenia przepisów na wypadek przerwy w dostawach od największego dostawcy lub awarii głównego elementu infrastruktury przez określony okres czasu, mogłoby to zachęcić do dywersyfikacji źródeł lub dróg zaopatrzenia, co może być mniej kosztowne niż budowa obiektów magazynowych; lub

- określone, ustalane np. przez organ regulacyjny, wartości docelowe dla przepustowości połączeń międzysieciowych, dywersyfikacji źródeł dostaw (np. maksymalny udział jednego źródła zaopatrzenia w całości zaopatrzenia każdego dostawcy), możliwości przejścia na paliwa alternatywne.

Okres trwania częściowego zaburzenia powinien zostać zharmonizowany lub ustalony w oparciu o wspólne kryteria.

Jeśli chodzi o okresy szczytowego zapotrzebowania podczas najzimniejszych okresów zimowych , można by ujednolicić ich charakterystykę ( raz na dwadzieścia lub raz na pięćdziesiąt lat), wraz z ujednoliceniem okresu trwania szczytowego zapotrzebowania.

Metodyka oraz podstawowe założenia dla obliczeń dodatkowego zapotrzebowania na gaz w ekstremalnych warunkach zimowych powinny zostać ujednolicone na szczeblu regionalnym zarówno dla szczytowego zapotrzebowania, jak i dla całkowitego zużycia zimowego.

Konieczna jest dalsza analiza stosowanych przez państwa członkowskie instrumentów oraz przepisów dotyczących postępowania w przypadkach nadzwyczajnych. Krajowe przeglądy dotyczące bezpieczeństwa dostaw mogłyby wskazać najlepsze praktyki oraz najczęściej stosowane środki, które mogłyby następnie zostać rozpowszechnione w ramach Grupy Koordynacyjnej ds. Gazu.

Mechanizm wspólnotowy i solidarność

Poziom regionalny i poziom unijny

Współpraca regionalna ma kluczowe znaczenie. Rynki gazu, które w przeważającej mierze (w 90 %) są zaopatrywane za pośrednictwem rurociągów, mają zasadniczo charakter regionalny, gdyż kilka krajów jest połączonych przez tę samą infrastrukturę przesyłową. W związku z tym państwa te są zazwyczaj nawzajem uzależnione od podejmowanych działań i poziomu zużycia. Jeśli na przykład w przypadku określonego gazociągu nastąpi zmniejszenie dostaw, państwa członkowskie powinny współpracować w zakresie przydziału dostępnych ilości gazu, ograniczenia zużycia, zwiększenia wykorzystania rezerw itp. W obrębie UE gaz jest fizycznie transportowany jedynie rurociągami, dlatego też współpraca regionalna umożliwiałaby odpowiednio szybką reakcję, która mogłaby być niemożliwa w przypadku działań na poziomie UE. Z tego samego jednak powodu przerwa w dostawach dotknie prawdopodobnie cały region, który może nie poradzić sobie sam z tą sytuacją. Można by zatem wprowadzić dodatkowy szczebel interwencji: 1) branża gazownicza, 2) państwa członkowskie, 3) poziom regionalny, 4) poziom wspólnotowy. Jeśli zaburzenie dostaw nie może zostać odpowiednio opanowane na poziomie regionalnym, region miałby możliwość zwrócenia się o pomoc do Wspólnoty.

W trzecim pakiecie dotyczącym wewnętrznego rynku energii częściowo uwzględniono to zagadnienie i zaproponowano wprowadzenie wymogu współpracy regionalnej oraz opracowania umów solidarnościowych w odniesieniu do grup trzech lub więcej państw członkowskich. Szczegółowe mechanizmy i procedury muszą jednak zostać doprecyzowane.

Zmiana definicji działań wspólnotowych

Jak stwierdzono w poprzednim rozdziale, obecny mechanizm wspólnotowy – nawet jeśli jego działanie nie zostało jeszcze sprawdzone w praktyce – mógłby okazać się niewystarczający dla zapewnienia skutecznej i szybkiej reakcji w sytuacjach kryzysowych. Jasną, przewidywalną i odpowiednio szybką reakcję mogłyby zapewnić z góry zdefiniowane działania, które mogłyby obejmować:

- wspólne ogłoszenie sytuacji kryzysowej,

- rozdzielenie dostępnych dostaw i zasobów infrastruktury między dotknięte sytuacją kryzysową państwa,

- skoordynowane działania dyspozytorskie,

- uruchomienie działań przewidzianych na wypadek sytuacji kryzysowej w państwach, które są nią dotknięte w mniejszym stopniu lub nie są nią w ogóle dotknięte, tak by zwiększyć ilość gazu dostępną dla dotkniętych kryzysem rynków (kontrakty przewidujące możliwość zawieszenia, przejście na inny rodzaj paliwa, sięgnięcie do rezerw, elastyczność dostaw – por. poniżej: rezerwa bezpieczeństwa dostaw).

Podejście takie powinno doprowadzić do sformułowania skutecznego planu kryzysowego UE , w tym opracowania europejskiej skali sytuacji kryzysowych, w którym określony zostanie nominalny poziom funkcjonowania rynku gazu, mechanizmy zapobiegania, a także różne poziomy poprzedzające stadium kryzysowe i poziomy sytuacji kryzysowej określone na podstawie wielkości zaburzeń i skutków dla gospodarki.

Reakcja Wspólnoty stanowiłaby de facto działanie solidarnościowe . Solidarności nie należy jednak mylić z dobroczynnością, w związku z czym musiałyby zostać opracowane właściwe mechanizmy kompensacyjne.

Każde państwo członkowskie powinno spełniać ustalone standardy bezpieczeństwa dostaw. Sytuacja, której skutki wykraczają poza ustalone standardy (tj. dochodzi do prawdziwego kryzysu), prowadziłaby automatycznie do ogłoszenia sytuacji nadzwyczajnej oraz reakcji Wspólnoty (uruchomienia działań solidarnościowych). W ten sposób obecny wskaźnik, określany jako „poważne zaburzenie dostaw”, zostałby de facto zniesiony. Istnienie mechanizmów solidarnościowych nie powinno oczywiście stanowić dla państw członkowskich usprawiedliwienia dla zaniechania inwestycji we własne bezpieczeństwo dostaw.

Przejrzystość

Należy zaproponować odpowiednie wymogi w zakresie sprawozdawczości, co umożliwi zwiększenie przejrzystości oraz ocenę sytuacji UE pod względem bezpieczeństwa dostaw. Należy uwzględnić środki na rzecz zwiększenia przejrzystości zaproponowane w trzecim pakiecie dotyczącym wewnętrznego rynku energii: oszacowania przyszłego popytu i przyszłej podaży dokonywane przez europejską sieć OSP, obowiązek publikowania zagregowanych danych dotyczących popytu i podaży, zapasów gazu oraz wykorzystania rezerw gazu i instalacji LNG (skroplonego gazu ziemnego).

Rezerwa bezpieczeństwa dostaw

Podczas niedoboru dostaw należy zagwarantować zaopatrzenie w gaz gospodarstw domowych oraz innych podmiotów chronionych przepisami dyrektywy. Ważne są dwa elementy:

- zwiększenie dostępnej ilości gazu dla odbiorców chronionych przepisami dyrektywy oraz

- dysponowanie wystarczającą infrastrukturą na potrzeby przesyłu gazu do tych odbiorców.

Te dodatkowe ilości gazu oraz moce przesyłowe można określić jako „rezerwę bezpieczeństwa dostaw”. Wielkość tej rezerwy można wyliczyć bezpośrednio ze zaktualizowanych krajowych standardów bezpieczeństwa dostaw. Odpowiednie wielkości mogłyby zostać następnie wyrażone jako odsetek średniego zużycia. Wolne moce przesyłowe oraz „nadwyżka gazu” powinny odpowiadać tak określonym wskaźnikom.

a) Dostępność gazu : w przypadkach, w których wystąpiono z prośbą o działania solidarnościowe/wzajemną pomoc, państwa członkowskie niedotknięte problemem mogłyby udostępnić gaz regionom objętym niedoborami w stopniu odpowiadającym ich własnej rezerwie bezpieczeństwa dostaw. Ta „nadwyżka gazu” mogłaby pochodzić z zestawu środków, który byłby ustalany przez każde państwo członkowskie:

- kontrakty przewidujące możliwość zawieszenia

- rezerwy

- elastyczność podaży (produkcja, import lub LNG)

b) Infrastruktura przesyłowa : Koncepcja solidarności może zostać istotnie podważona, jeżeli dostępny gaz nie może zostać przesłany do potrzebujących go odbiorców. Problem ten nie powinien jednak stawiać stosowania tej zasady pod znakiem zapytania. W niektórych przypadkach transport gazu na podstawie umów może nastąpić poprzez zamianę (swap), prowadząc do udostępnienia gazu na rynkach dotkniętych niedoborami także wówczas, gdy zwrotny przepływ gazu jest fizycznie niemożliwy. Tego rodzaju umowa istnieje przykładowo między przedsiębiorstwami na Węgrzech i we Francji i przewiduje, że – w przypadku zmniejszonych dostaw z Rosji – przedsiębiorstwo francuskie może „pozostawić” swój udział w dostawach na Węgrzech. Solidarność powinna stanowić dla państw członkowskich zachętę do budowy połączeń międzysieciowych. Można by sformułować cele w zakresie infrastruktury w odniesieniu do dywersyfikacji dróg transportowych (wyrażonej jako liczba punktów wejścia), poziomu połączeń międzysieciowych oraz wolnych mocy przesyłowych.

Obowiązek lub możliwość udostępnienia gazu przy pomocy wyżej wymienionych środków i mocy przesyłowych muszą być ściśle regulowane (np. przez powiązanie z ogłoszeniem sytuacji nadzwyczajnej), tak by nie mogły być nadużywane w normalnych warunkach rynkowych.

Rezerwy strategiczne

Strategiczne rezerwy gazu oznaczają zmagazynowany gaz ziemny, który można zużyć jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych, i który tym samym jest niedostępny w normalnych warunkach rynkowych. Magazynowanie gazu ziemnego jest drogie: koszt za jednostkę energii jest wyższy niż w przypadku ropy naftowej (ok. 16,7 mln EUR za PJ w porównaniu z 3,33 mln EUR dla ropy naftowej[13]). Również warunki geologiczne mogą na niektórych obszarach stwarzać bariery dla budowy obiektów magazynowania gazu.

Państwa członkowskie są w różnym stopniu narażone na ryzyko, w związku z czym obowiązują w nich różne wymogi w zakresie bezpieczeństwa dostaw gazu (zob. załącznik 1). Rezerwy strategiczne mogą stanowić najbardziej korzystne lub tylko średniookresowe rozwiązanie dla krajów uzależnionych od jednego źródła dostaw i wysokim udziale ciągłego popytu. Komisja nie proponuje żadnych wymogów na szczeblu UE w odniesieniu do rezerw strategicznych. Jeśli państwo członkowskie wybiera ten wariant jako środek krajowy, wykorzystanie rezerw strategicznych musi być ściśle regulowane, tak by nie doprowadzić do zakłóceń rynkowych: rezerwy strategiczne nie powinny być udostępniane w sytuacjach innych niż kryzysowe celem wywarcia wpływu na wartość zapasów i pozostałych instrumentów służących elastyczności, które są opracowane w warunkach konkurencji rynkowej.

Należy wspierać tworzenie zapasów komercyjnych.

WNIOSKI

Unia Europejska musi dokonać kroku naprzód w kwestii bezpieczeństwa dostaw gazu oraz w kwestii mechanizmów solidarnościowych. Sytuacje kryzysowe mogą wprawdzie występować rzadko, ale ich skutki ekonomiczne i społeczne mogą być bardzo poważne. Unia musi być zatem przygotowana do skutecznego rozwiązywania problemów bezpieczeństwa dostaw. Obecny mechanizm wspólnotowy – który na szczęście nie musiał dotychczas zostać uruchomiony – nie wystarcza dla zapewnienia odpowiednio szybkiej reakcji w sytuacji kryzysu związanego z dostawami gazu, którego skala przekracza możliwości krajowych środków łagodzących. Obecny deficyt przejrzystości utrudnia ponadto ocenę w czasie rzeczywistym sytuacji w zakresie dostaw gazu oraz sformułowanie ewentualnych odpowiedzi w obrębie UE. Dyrektywa powinna zatem zostać zmieniona zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi w rozdziale 4 niniejszego komunikatu. Celem niniejszego komunikatu jest zainicjowanie debaty z udziałem państw członkowskich, instytucji europejskich oraz zainteresowanych stron, służącej przygotowaniu zmian w dyrektywie 2004/67/WE, dzięki którym zasadnicze stwierdzone braki będą mogły zostać usunięte. Wyłaniają się przy tym następujące pytania:

1. W jaki sposób można tak zdefiniować porównywalne standardy bezpieczeństwa dostaw, by nakładały one jednakowe i rozsądne obciążenia na podmioty rynkowe, przy jednoczesnym poszanowaniu różnic między państwami członkowskimi?

2. Czy dyrektywa powinna rozszerzyć zakres obowiązkowej ochrony poza gospodarstwa domowe – na producentów energii, małe i średnie przedsiębiorstwa bądź innych odbiorców potrzebujących ochrony?

3. Jakie konkretne działania powinny zostać zdefiniowane w mechanizmie wspólnotowym oraz w regionalnych planach kryzysowych i w planie kryzysowym UE?

4. W jaki sposób najlepiej wyznaczyć poszczególne regiony na potrzeby bezpieczeństwa dostaw gazu?

5. W jaki sposób można dokonać ekonomicznej kompensaty wzajemnej pomocy?

6. Jak można zwiększyć bezpieczeństwo dostaw gazu po najniższych kosztach?

Zasadnicza rola nadal przypada długoterminowej strategii UE w zakresie bezpieczeństwa dostaw gazu i energii, zgodnie z tym co stwierdzono w strategicznym przeglądzie sytuacji energetycznej[14], mimo iż wykracza ona poza ramy omawianej dyrektywy. Celem zmniejszenia w przyszłości ryzyka oraz skutków przejściowych zaburzeń w dostawach gazu, UE musi kontynuować wysiłki na rzecz oszczędzania energii, na rzecz właściwie funkcjonującego i dysponującego odpowiednimi połączeniami międzysieciowymi wewnętrznego rynku energii, na rzecz wspierania innowacji i postępu technicznego, na rzecz dywersyfikacji koszyka energetycznego oraz źródeł i dróg dostaw, a także na rzecz skutecznych ram i stosunków międzynarodowych. Przejrzyste i skoordynowane działania państw członkowskich względem krajów trzecich powinny przyczynić się do tego, by na płaszczyźnie międzynarodowej UE przemawiała jednym głosem w kwestiach energii. W ten sposób Unia stworzy solidne podstawy dla bezpieczeństwa dostaw energii w przyszłości.

ZAŁĄCZNIK 1: Porównanie sytuacji państw członkowskich

Poniższe wykresy ilustrują poziom zagrożenia poszczególnych państw członkowskich w zależności od stopnia koncentracji ich źródeł dostaw[15] oraz udziału gospodarstw domowych w całkowitym zużyciu i udziału gazu ziemnego w wytwarzaniu energii elektrycznej. Bez środków ochronnych, w postaci np. składowania, zagrożenie jest najwyższe w prawym górnym kwadrancie: wysokie zużycie przez gospodarstwa domowe w połączeniu z niską dywersyfikacją źródeł.

[pic]

[pic]

[1] Dyrektywa 2003/55/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego (Dz.U. L 176 z 15.7.2003, s. 57).

[2] Rozporządzenie (WE) nr 1775/2005 z dnia 28 września 2005 r. w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego (Dz.U. L 289 z 3.11.2005, s. 1).

[3] Wniosek w sprawie dyrektywy zmieniającej dyrektywę 2003/55/WE dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego (COM(2007) 529 wersja ostateczna z 19.9.2007).

[4] Dyrektywa Rady 2004/67/WE z dnia 26 kwietnia 2004 r. dotycząca środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego (Dz.U. L 127 z 29.4.2004, s. 92).

[5] Malta i Cypr były zwolnione z tego obowiązku, aczkolwiek Malta dokonała transpozycji dyrektywy do swojego prawodawstwa.

[6] Komunikat „20 i 20 do 2020 r. – Szansa Europy na przeciwdziałanie zmianom klimatycznym” (COM(2008) 30 wersja ostateczna z 23.1.2008).

[7] Nowe państwa członkowskie: kraje, które przystąpiły do UE z dniem 1 maja 2004 r. lub później.

[8] http://ec.europa.eu/energy/gas/sos/index_en.htm

[9] Bułgaria, Grecja, Irlandia, Luksemburg, Malta

[10] Najzimniejsza zima na przestrzeni 20 lub 50 lat.

[11] Decyzja Komisji 2006/791/WE z dnia 7 listopada 2006 r. określająca skład Grupy Koordynującej ds. Gazu (Dz.U. L 319 z 18.11.2006, s. 49).

[12] Artykuł 5 dyrektywy 2004/67/WE i art. 5 dyrektywy 2003/55/WE.

[13] Study on natural gas storage in the EU [Studium dotyczące magazynowania gazu ziemnego w UE], Komisja Europejska, DG TREN, 2008.

[14] Komunikat Komisji w sprawie drugiego strategicznego przeglądu sytuacji energetycznej, COM(2008) XXX

[15] Koncentracja źródeł dostaw została wyliczona następująco: ∑(import gazu z kraju i/łączne zużycie)2, i=1 do n, źródło danych: Eurostat, 2006.