P6_TA(2007)0152

Roszczenia o odszkodowanie za stosowanie praktyk ograniczających konkurencję i nadużywanie pozycji dominującej

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie Zielonej Księgi dotyczącej roszczeń o odszkodowanie za stosowanie praktyk ograniczających konkurencję i nadużywanie pozycji dominującej (2006/2207 (INI))

Parlament Europejski,

- uwzględniając Zieloną Księgę Komisji dotyczącą roszczeń o odszkodowanie za stosowanie praktyk ograniczających konkurencję i nadużywanie pozycji dominującej (COM(2005)0672) (Zielona Księga dotycząca roszczeń o odszkodowania),

- uwzględniając sprawozdanie Komisji dotyczące polityki konkurencji za rok 2004 (SEC(2005)0805),

- uwzględniając rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 15 listopada 1961 r. w odpowiedzi na wniosek Rady Ministrów EWG dotyczący konsultacji z Parlamentem Europejskim w związku z projektem wstępnego rozporządzenia wykonawczego dotyczącego art. 85 i 86 Traktatu EWG [1],

- uwzględniając uwagi Komisji dotyczące współpracy między krajowymi organami ochrony konkurencji a Komisją w rozstrzyganiu spraw objętych zakresem art. 85 lub 86 Traktatu WE [2],

- uwzględniając wnioski prezydencji z posiedzenia Rady Europejskiej w Lizbonie w dniach 23- 24 marca 2000 r., posiedzenia Rady Europejskiej w Göteborgu w dniach 15- 16 czerwca 2001 r., posiedzenia Rady Europejskiej w Laeken w dniach 14- 15 grudnia 2001 r., posiedzenia Rady Europejskiej w Barcelonie w dniach 15- 16 marca 2002 r. oraz posiedzeń Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 20- 21 marca 2003 r., 25- 26 marca 2004 r., 22- 23 marca 2005 r. i 23- 24 marca 2006 r.,

- uwzględniając sprawozdanie opublikowane w listopadzie 2004 r. przez grupę wysokiego szczebla, zatytułowane "Sprostać wyzwaniom - strategia lizbońska na rzecz wzrostu i zatrudnienia",

- uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasad konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu [3], rozporządzenie Komisji (WE) nr 773/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. odnoszące się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. 81 i art. 82 Traktatu WE [4] oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw [5],

- uwzględniając instrumenty międzynarodowe, które uznają prawo do skutecznej ochrony prawnej, w szczególności Powszechną deklarację praw człowieka, Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych oraz Międzynarodowy pakt praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, jak również protokoły do tych dokumentów,

- uwzględniając art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz protokoły do niej,

- uwzględniając art. 47 Karty praw podstawowych Unii [6],

- uwzględniając art. 45 Regulaminu,

- uwzględniając sprawozdanie Komisji Gospodarczej i Monetarnej oraz opinię Komisji Prawnej (A6-0133/ 2007),

A. mając na uwadze, że polityka konkurencji stanowi od samego początku część działań na rzecz integracji europejskiej i ma kluczowe znaczenie dla procesu budowania Unii Europejskiej,

B. mając na uwadze, że wolna i uczciwa konkurencja jest sprawą zasadniczą dla osiągnięcia celów strategii lizbońskiej i goteborskiej oraz dla żywotności rynku wewnętrznego, wydajności przedsiębiorstw, interesów konsumentów oraz celów Unii Europejskiej, natomiast działania antykonkurencyjne są dla tych celów szkodliwe,

C. mając na uwadze, że art. 81 i 82 Traktatu WE zawierają postanowienia dotyczące polityki publicznej, mające bezpośrednie skutki i że powinny być automatycznie stosowane przez właściwe władze; zważywszy, że przepisy te tworzą prawa między jednostkami, które organy sądowe powinny skutecznie chronić zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, w tym wyrokiem w sprawie 26/62 (Van Gend i Loos) [7], który jest godny podkreślenia zwłaszcza ze względu na prekursorski charakter w stosunku do następnych wyroków,

D. mając na uwadze, że w państwach członkowskich egzekwowanie stosowania prawa konkurencji przebiega w głównej mierze za sprawą organów prawa publicznego, w związku z czym w poszczególnych państwach członkowskich występują znaczne różnice i bariery, które mogą uniemożliwiać potencjalnym stronom pozywającym dochodzenie odszkodowania,

E. mając również na uwadze, że Trybunał Sprawiedliwości jest zdania, iż w braku przepisów wspólnotowych regulujących prawo osób poszkodowanych do wnoszenia roszczeń do krajowych organów sądowych to wewnętrzny system prawny każdego państwa członkowskiego powinien wskazywać właściwe sądy i trybunały oraz ustanawiać szczegółowe przepisy proceduralne regulujące dochodzenie uprawnień przyznanych jednostkom bezpośrednio przez prawo wspólnotowe, pod warunkiem że przepisy takie nie są mniej korzystne niż przepisy regulujące dochodzenie podobnych roszczeń na podstawie prawa krajowego (zgodnie z zasadą ekwiwalencji) i o ile nie uniemożliwiają w praktyce lub nadmiernie nie utrudniają wykonywania uprawnień przyznanych na mocy prawa wspólnotowego (zgodnie z zasadą skuteczności),

F. mając na uwadze rzadkie i wyjątkowe korzystanie z dostępu do krajowych organów sądowych państw członkowskich w sprawach cywilnych, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1/2003, wskazuje na potrzebę działań na rzecz ułatwienia wnoszenia roszczeń o odszkodowanie do sądów krajowych; mając na uwadze, że takie działania powinny zwiększyć zgodność z prawem konkurencji obowiązującym w UE, uwzględniając różne przepisy proceduralne i dowodowe w państwach członkowskich, mając na uwadze, że nie powinno to prowadzić do sytuacji, w której przedsiębiorstwa przestrzegające przepisów gospodarczych zgodnych z prawem narażone są na nadmierne ryzyko konieczności płacenia nieuzasadnionych roszczeń lub zmiany swego postępowania w celu uniknięcia kosztownych postępowań sądowych,

G. mając na uwadze, że konsumenci i przedsiębiorstwa, które poniosły szkody w wyniku naruszenia przepisów dotyczących konkurencji, powinni mieć prawo do odszkodowania,

H. mając na uwadze, że ostatniemu postępowi w rozwoju unijnych przepisów konkurencji na rynku wewnętrznym nie towarzyszył rozwój wspólnotowego wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych, a w szczególności, jeśli chodzi o dostęp do wymiaru sprawiedliwości,

I. mając na uwadze, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-453/99 [8] orzekł, iż w celu zagwarantowania pełnej skuteczności art. 81 traktatu WE osoby fizyczne i przedsiębiorstwa mogą dochodzić wynagrodzenia szkód wyrządzonych im na skutek umowy lub postępowania, które ogranicza lub zakłóca konkurencję,

J. mając na uwadze, że istniejące na szczeblu europejskim mechanizmy dochodzenia roszczeń z tytułu naruszenia prawa konkurencji nie gwarantują pełnej skuteczności art. 81 Traktatu, w szczególności w stosunku do osób poszkodowanych,

K. mając na uwadze, że wiele państw członkowskich analizuje sposoby lepszej ochrony konsumentów, zezwalając na składanie pozwów zbiorowych, a zróżnicowane strategie działań w tym zakresie mogą prowadzić do zakłócenia konkurencji na rynku wewnętrznym,

L. mając na uwadze, że na mocy Traktatu, każdy z wniosków Komisji w dziedzinach, w których Komisja nie dysponuje wyłącznymi kompetencjami, powinien być zgodny z zasadą pomocniczości i proporcjonalności,

1. zwraca uwagę, że wspólnotowe przepisy dotyczące konkurencji straciłyby charakter odstraszający, a ich skuteczność byłaby narażona na szwank, gdyby ten, kto działa w sposób niedozwolony, mógł ze względu na przeszkody w występowaniu z roszczeniami o odszkodowanie cieszyć się przewagą na rynku lub bezkarnością w odniesieniu do popełnionych naruszeń; uważa, że należy ułatwić wnoszenie powództwa przez przedstawicieli interesu publicznego i przez poszkodowanych;

2. jest zdania, że obywatele lub przedsiębiorstwa, którzy ponieśli szkodę w wyniku naruszenia prawa konkurencji, powinni mieć możliwość dochodzenia odszkodowania za poniesione straty;

3. z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Trybunał Sprawiedliwości uznał prawo poszkodowanych, którzy ponieśli straty w wyniku działań antykonkurencyjnych, do występowania z powództwem samodzielnie (ang. "stand alone") lub na zasadzie kontynuacji (ang. "follow on") w celu uzyskania odszkodowania; w związku z tym z zadowoleniem przyjmuje Zieloną Księgę dotyczącą roszczeń o odszkodowania oraz prace przygotowawcze z nią związane;

4. pragnąc popierać konkurencję, a nie spory sądowe, wzywa do wspierania szybkiego i polubownego rozstrzygania sporów i ułatwiania mediacji w przypadku roszczeń o odszkodowanie wynikających z działań antykonkurencyjnych i przypomina, że w przypadku, gdy strona, której zarzuca się złamanie zasad konkurencji stwierdzi i dowiedzie naprawy szkód przed zakończeniem procedur, może to zostać uznane za element łagodzący przy ustalaniu wysokości nakładanej kary; uważa także za pozytywny fakt, aby organy zapewniające konkurencję w Unii Europejskiej mogły spełniać funkcje arbitrażu instytucjonalnego poprzez zajmowanie się administracją arbitrażową, w tym wyznaczanie arbitrów na wniosek stron;

5. uważa w związku z tym, że dorobek wspólnotowy państw członkowskich należy uzupełnić o skuteczne procedury cywilno-prawne, umożliwiające dochodzenie odszkodowania z tytułu strat poniesionych w wyniku naruszenia prawa dotyczącego konkurencji;

6. jest zdania, że ustanowienie prywatnego powództwa powinno być działaniem uzupełniającym i zbieżnym z publicznym egzekwowaniem, które z kolei miałoby charakter bardziej strategiczny i wybiórczy, skupiając się na najważniejszych problemach i znaczących sprawach; uważa jednak, że taka zmiana akcentu nie powinna stanowić usprawiedliwienia dla niedofinansowania odpowiednich władz;

7. wzywa do jednolitego wdrażania art. 81 i 82 Traktatu, niezależnie od tego, czy organy podejmujące decyzję są organami administracyjnymi, czy sądowymi; jest zdania, że decyzje podejmowane przez organy sądowe powinny być spójne i powinny odzwierciedlać wspólne zasady bezpieczeństwa i skuteczności umożliwiające unikanie zakłóceń i niespójności w ramach Unii; uważa, że celem powinno być takie określenie procedur i sytuacji, w których wcześniejsze ostateczne orzeczenie wydane przez krajowy organ ochrony konkurencji lub krajowy organ sądowy jest obowiązujące we wszystkich państwach członkowskich, o ile strony i okoliczności pozostają takie same;

8. podkreśla zasadniczą rolę zapewnienia szkolenia w ramach organów sądowych w zakresie prawa konkurencji w celu zapewnienia odpowiedniej jakości ich orzeczeń oraz przestrzegania znaczenia prowadzenia postępowania przez wyspecjalizowane lub wysoko kwalifikowane organy;

9. twierdzi, że w celu ochrony konkurencji oraz praw poszkodowanych wszystkie organy sądowe stosujące przepisy dotyczące konkurencji we Wspólnocie powinny móc przyjmować środki tymczasowe, przeprowadzać wstępne czynności śledcze, a w razie konieczności korzystać z uprawnień dochodzeniowych;

10. podkreśla, że w celu stwierdzenia odnośnych faktów zgodnie z art. 81 i 82 Traktatu, krajowe organy sądowe powinny posiadać uprawnienia porównywalne z tymi, jakie przyznano wspólnotowym organom ochrony konkurencji oraz że dla zapewnienia spójności istnieje potrzeba zacieśnienia współpracy pomiędzy krajowymi organami ochrony konkurencji a sądami krajowymi oraz w ramach krajowych organów sądowych;

11. podkreśla, że właściwe organy wdrażające wspólnotowe reguły konkurencji powinny posiadać jednolite kryteria ustalania ciężaru dowodu; zauważa, że może okazać się koniecznie uwzględnienie asymetrii informacji dostępnych stronom; sugeruje, że w postępowaniach sądowych fakty winny być uznawane za ustalone, gdy właściwy organ sądowniczy uzyska zadowalające dowody na istnienie naruszenia i szkody oraz istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nimi;

12. wzywa do przyznania organom sądowniczym odpowiedzialnym za stosowanie prawa konkurencji prawa do żądania dostępu do informacji mających znaczenie dla wyniku spraw o odszkodowanie, pod warunkiem uprzedniego przesłuchania drugiej strony i za wyjątkiem pilnych przypadków, za pośrednictwem proporcjonalnych środków stosowanych pod nadzorem tych organów; zwraca uwagę, że w przypadku uzyskiwania dostępu do informacji mających znaczenie dla wyniku postępowania muszą być przestrzegane zasady zachowania tajemnicy zawodowej w relacjach pomiędzy prawnikami i ich klientami, zasady zachowania tajemnicy handlowej podmiotów gospodarczych oraz ustawodawstwo dotyczące tajemnicy państwowej; wzywa Komisję do jak najszybszego sporządzenia komunikatu w sprawie przetwarzania informacji poufnych przez władze stosujące wspólnotowe prawo konkurencji;

13. nalega na państwa członkowskie, aby zgodziły się, że ostateczne i, w odnośnym przypadku, potwierdzone w procedurze odwoławczej ustalenie przez właściwy organ ochrony konkurencji, że doszło do naruszenia, automatycznie stanowi dowód prima facie naruszenia w postępowaniu cywilnym dotyczącym tych samych kwestii, o ile strona pozwana miała odpowiednie możliwości obrony w toku procedury administracyjnej;

14. za niepotrzebne uważa również omawianie i wprowadzanie na szczeblu wspólnotowym zasad dotyczących powoływania biegłych;

15. jest zdania, że proponowane rozporządzenie w sprawie prawa właściwego dla zobowiązań pozaumownych ("Rzym II") powinno zasadniczo przewidywać odpowiednie rozwiązania, z zastrzeżeniem przypadków, w których zachowanie naruszające reguły konkurencji negatywnie wpływa na stan konkurencji w więcej niż jednym państwie członkowskim, i że w związku z tym należy rozważyć możliwość wprowadzenia specjalnej regulacji w takim przypadku;

16. apeluje do krajowych organów sądowych o współpracę przy ochronie informacji poufnych i zapewnienia skuteczności programów łagodzenia kar; uważa, że w przypadku zaistnienia konfliktu dotyczącego dostępu do tego typu informacji i ich przetwarzania, dostępnych dla członków sieci europejskiej konkurencji, powinien on być rozstrzygany w świetle wykładni prawa wspólnotowego, sformułowanej przez Trybunał Sprawiedliwości;

17. podkreśla, że odszkodowania przyznane stronom zgłaszającym roszczenia powinny być wyrównawcze i nie przekraczać faktycznej szkody ("damnum emergens") oraz poniesionej straty ("lucrum cessans"), tak aby uniknąć niesłusznego wzbogacenia, i że należy uwzględnić możliwość ograniczenia szkód i strat przez poszkodowanego; jednak w przypadku karteli sugeruje się, aby pierwsi wnioskodawcy współpracujący z organami ochrony konkurencji w programach łagodzenia kar nie ponosili solidarnej odpowiedzialności wraz z pozostałymi sprawcami naruszenia i aby odsetki były naliczane od dnia naruszenia;

18. jest zdania, że wszelkie zaproponowane środki muszą być w pełni zgodne z porządkiem publicznym państw członkowskich, w szczególności w odniesieniu do wynagrodzenia szkody o charakterze karnym;

19. podkreśla również, że państwa członkowskie powinny uwzględnić, że możliwość obrony oskarżonego przez twierdzenie, że całość lub część zysków, które uzyskał w wyniku przestępstwa została przeniesiona na osobę trzecią (obrona przez powołanie się na przenoszenie obciążeń) byłoby szkodliwe dla ustalenia zakresu szkody i związku przyczynowego;

20. popiera orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie z którym wszyscy poszkodowani powinni móc występować z powództwem; jest zdania, że państwa członkowskie, które wprowadzają przepisy umożliwiające występowanie z powództwem o straty pośrednie, powinny przyznać stronie pozwanej możliwość obrony przez powołanie się na przenoszenie obciążeń, że całość lub część osiągniętych w rezultacie naruszenia korzyści została przeniesiona na osoby trzecie w celu uniknięcia możliwości niesłusznego wzbogacenia; zauważa, że kluczowe jest zatem ustalenie mechanizmu rozpatrywania licznych drobnych roszczeń;

21. jest zdania, że w interesie wymiaru sprawiedliwości oraz z przyczyn oszczędności, szybkości i spójności poszkodowani powinni móc dobrowolnie występować ze zbiorowym powództwami albo bezpośrednio, albo za pośrednictwem organizacji, które mają taką działalność określoną jako cel w statucie;

22. zauważa, że w wielu przypadkach w postępowaniach sądowych zaistnieje asymetria środków między stroną zgłaszającą roszczenie i stroną pozwaną wynikająca z postępowania wbrew zasadom konkurencji oraz że w takich przypadkach strony zgłaszające roszczenia nie powinny wstrzymywać się przed występowaniem z uzasadnionym powództwem o odszkodowanie z obawy przed koniecznością opłacenia wyjątkowo wysokich kosztów sądowych, w tym kosztów strony pozwanej, w tym w przypadku gdy powództwo zostaje oddalone; w związku z tym sugeruje aby było możliwe uwzględnienie przez władze sądownicze różnej sytuacji ekonomicznej stron i, w odnośnym przypadku, przeprowadzenie oceny tego aspektu od samego początku postępowania; uznaje, że poziom kosztów powinien opierać się o rozsądne i obiektywne kryteria, uwzględniając charakter procesu, włączając koszty wynikające z postępowania;

23. zaleca, aby włączyć do programów pomocy państwowej, których przyjęcie może być uzasadnione w celu łatwiejszego wnoszenia prywatnych roszczeń o odszkodowanie za szkody wywołane działaniami antykonkurencyjnymi, dokładne warunki monitorowania procesu i zwrotu takiej pomocy, w szczególności w przypadkach obowiązującego orzecznictwa i obciążenia winnego kosztami postępowania;

24. uważa, że krajowe ostateczne terminy wnoszenia powództwa w zakresie nieprzestrzegania wspólnotowego prawa konkurencji powinny pozwalać na wnoszenie powództwa w ciągu jednego roku od decyzji Komisji lub krajowych organów ochrony konkurencji stwierdzającej złamanie omawianych zasad (lub, w przypadku apelacji, rok od zakończenia procedury); uważa, że jeżeli tego rodzaju decyzja nie istnieje, powinna istnieć możliwość wnoszenia powództwa o odszkodowanie za naruszenie przepisów art. 81 lub art. 82 Traktatu lub wspólnotowych zasad konkurencji, w każdej chwili w okresie, w którym Komisja upoważniona jest do podjęcia decyzji nakładającej karę za tego rodzaju naruszenie; uważa, że należy umożliwić zawieszenie tego okresu na czas trwania oficjalnych dyskusji lub mediacji między stronami;

25. postuluje, by zawieszenie okresu przedawnienia dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa dotyczącego konkurencji następowało w momencie, gdy Komisja lub urząd antymonopolowy w jednym lub w większej liczbie krajów członkowskich rozpocznie dochodzenie w sprawie tego naruszenia;

26. zwraca uwagę, że ustanowienie prywatnego powództwa o odszkodowanie nie wpływa ani na uprawnienia, ani na obowiązki, jakie traktat nakłada na Komisję w dziedzinie prawa konkurencji;

27. apeluje do Komisji o jak najszybsze przyjęcie wytycznych dotyczących udzielania stronom pomocy w oszacowaniu poniesionych przez nie szkód i w ustaleniu związków przyczynowo-skutkowych; wzywa także do nadania pierwszeństwa przygotowaniu komunikatu w sprawie wnoszenia niezależnego powództwa, który obejmowałby zalecenia dotyczące występowania z roszczeniem i przykłady najczęstszych przypadków;

28. wzywa Komisję do przygotowania Białej Księgi zawierającej szczegółowe propozycje w celu umożliwienia występowania z powództwem o odszkodowanie samodzielnie (ang. "stand alone") w lub na zasadzie kontynuacji (ang. "follow on"), w przypadkach zachowania naruszającego zasady konkurencji Wspólnoty, kompleksowo poruszającej kwestie zawarte w niniejszej rezolucji i, w odnośnym przypadku, nadającej odpowiednią formę ramom prawnym; wzywa tez Komisję do uwzględnienia w niej propozycji zacieśnienia współpracy między wszystkimi organami odpowiedzialnymi za stosowanie wspólnotowych zasad przeciwdziałających ograniczaniu konkurencji;

29. jest zdania, że wszelkiej inicjatywie Komisji dotyczącej uregulowania prawa osób poszkodowanych do dochodzenia odszkodowania przed krajowymi organami sądowymi powinna towarzyszyć ocena skutków regulacji,

30. wzywa Komisję do ścisłej współpracy z właściwymi organami krajowymi państw członkowskich na rzecz zmniejszenia jakichkolwiek transgranicznych przeszkód dla transgranicznego dochodzenia przez obywateli i przedsiębiorstwa UE roszczeń odszkodowawczych za szkody powstałe w przypadku naruszenia wspólnotowych przepisów dotyczących konkurencji w państwach członkowskich; jest zdania, że w razie potrzeby Komisja powinna podjąć środki prawne w celu usunięcia takich przeszkód;

31. nalega na państwa członkowskie, w których obywatele ani przedsiębiorstwa nie mają jeszcze takich skutecznych uprawnień do dochodzenia odszkodowania, aby dostosowały swoje cywilne prawo procesowe;

32. podkreśla, że Parlament powinien odgrywać rolę współprawodawcy w dziedzinie prawa konkurencji i że powinien być regularnie informowany o sprawach wniesionych z powództwa prywatnego;

33. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie, Komisji, jak również rządom i parlamentom państw członkowskich oraz partnerom społecznym.

[1] Dz.U. 61 z 15.11.1961, str. 1409.

[2] Dz.U. C 313 z 15.10.97, str. 3.

[3] Dz.U. L 1 z 4.1.2003, str. 1.

[4] Dz.U. L 123 z 27.4.2004, str. 18.

[5] Dz.U. L 24 z 29.1.2004, str. 1.

[6] Dz.U. C 364 z 18.12.2000, str. 1.

[7] Sprawa 26/62 NV Algemene Transport-en Expeditie Onderneming van Gend en Loos v Netherlands Inland Revenue Administration [1963] Zb. Orz.-1.

[8] Sprawa C-453/99 Courage Ltd przeciwko Crehan, [2001] Zb.Orz. str. I-6297 oraz wyrok z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawach połączonych C-295/04 — 298/04, Manfredi i inni przeciwko Lloyd Adriatico Assicurazioni SpA i inni, dotychczas niepublikowany w Zbiorze Orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości [2006] Zb.Orz. str. I-6619.

--------------------------------------------------