Zgodnie z art. 16 dyrektywy w załączniku III do dyrektywy ustalone zostaną wartości dopuszczalne w odniesieniu do wszystkich tych czynników rakotwórczych lub mutagenów, co do których jest to możliwe na podstawie dostępnych informacji, włącznie z danymi naukowymi i technicznymi. Jak określono w art. 17 ust. 1 dyrektywy, załącznik III do dyrektywy może być zmieniony wyłącznie w zgodzie z procedurą ustaloną w art. 153 ust. 2 TFUE (zwykła procedura ustawodawcza).

Organy państw członkowskich, organizacje pracodawców i pracowników ponownie potwierdziły to w ramach trójstronnego Komitetu Doradczego ds. Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia w Miejscu Pracy (ang. Advisory Committee on Safety and Health at Work, ACSH).

Partnerzy społeczni oraz organizacje pracowników i pracodawców potwierdzili, że pięć wymienionych poniżej czynników rakotwórczych wybranych do trzeciej zmiany dyrektywy ma istotne znaczenie dla ochrony pracowników, i zachęcili Komisję do kontynuowania prac przygotowawczych na rzecz określenia dopuszczalnych wartości narażenia zawodowego („OEL”) w przypadku:

Do celów niniejszego trzeciego wniosku Komisja odbyła w 2017 r. dwustopniowe konsultacje z europejskimi partnerami społecznymi – po pierwsze w sprawie możliwego kierunku działań Unii Europejskiej dotyczących dalszego przeglądu dyrektywy, a po drugie w sprawie możliwej treści dyrektywy zgodnie z art. 154 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Komisja Europejska podjęła działania mające na celu rozwiązanie tych kwestii, przyjmując dwa wnioski ustawodawcze aktualizujące dyrektywę 2004/37/WE w sprawie ochrony pracowników przed zagrożeniem dotyczącym narażenia na działanie czynników rakotwórczych lub mutagenów podczas pracy („dyrektywa”) odpowiednio w maju 2016 r. i styczniu 2017 r., w których łącznie odniesiono się do 20 czynników rakotwórczych. Obu wnioskom towarzyszyła odpowiednia ocena skutków. Współprawodawcy przyjęli pierwszy z tych wniosków w dniu 12 grudnia 2017 r. jako dyrektywę (UE) 2017/2398, natomiast drugi wniosek jest obecnie przedmiotem rozmów w Radzie i Parlamencie. Rada przyjęła podejście ogólne podczas posiedzenia, które odbyło się w dniach 15–16 czerwca 2017 r., natomiast stanowiska Parlamentu w pierwszym czytaniu należy oczekiwać w pierwszym kwartale 2018 r.

Nowotwory stanowią główny problem zdrowotny związany z pracą w UE-28 – odpowiadają one za niemal tyle samo szkód w życiu i zdrowiu pracowników co schorzenia zajmujące kolejne dwa miejsca łącznie (tj. zaburzenia układu mięśniowo-szkieletowego i choroby układu krążenia). Negatywny wpływ wysokiego stopnia narażenia na czynniki rakotwórcze i mutageny w miejscu pracy sięga jednak znacznie dalej. Oprócz nowotworów może ono powodować również szereg innych poważnych problemów zdrowotnych, takich jak choroby układu oddechowego i zaburzenia neurologiczne. Wszystko to przyczynia się do cierpienia pracowników i ich bliskich, niskiej jakości życia, gorszego samopoczucia i, w najgorszym przypadku, do śmierci.

Ponadto we wspólnej deklaracji w sprawie priorytetów legislacyjnych UE na lata 2018–2019 odniesiono się do wymiaru socjalnego Unii Europejskiej, przedkładając wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie ochrony pracowników przed zagrożeniami dla zdrowia w miejscu pracy (związanymi z narażeniem na czynniki rakotwórcze lub mutageny).

W orędziu o stanie Unii z 2017 r. przewodniczący Juncker podkreślił potrzebę unikania fragmentacji społecznej i dumpingu socjalnego w Europie przez połączenie starań i realizację Europejskiego filaru praw socjalnych. Filar, ogłoszony wspólnie przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r. na Szczycie Społecznym w Göteborgu, ma w założeniu nadać kierunek działaniom na rzecz odnowionego procesu konwergencji w celu stworzenia lepszych warunków pracy i życia w całej Unii. Określono w nim prawo pracowników do zdrowego, bezpiecznego i dobrze dostosowanego środowiska pracy, którego jedną z głównych zasad jest ochrona przed czynnikami rakotwórczymi. Ochrona zdrowia pracowników przez stałe ograniczanie narażenia zawodowego na czynniki rakotwórcze i mutageny jest konkretnym działaniem realizowanym przez Komisję Junckera w celu realizacji tego kluczowego priorytetu. Zostało to wyraźnie stwierdzone w komunikacie Komisji „Bezpieczniejsze i zdrowsze warunki pracy dla wszystkich”.

Celem niniejszego wniosku jest poprawa ochrony zdrowia pracowników poprzez ograniczenie narażenia zawodowego na działanie pięciu rakotwórczych czynników chemicznych oraz zagwarantowanie większej przejrzystości pracownikom, pracodawcom i podmiotom egzekwującym przepisy i przyczynienie się do zapewnienia podmiotom gospodarczym równych szans.

–OEL stanowią istotny element dyrektywy oraz szerzej rozumianego podejścia do zarządzania zagrożeniami chemicznymi w obszarze BHP.

–w przypadku czynników rakotwórczych i mutagenów OEL są ustalane w ramach gruntownego procesu – opartego na dostępnych informacjach, w tym danych naukowych i technicznych oraz konsultacjach z zainteresowanymi stronami – by ostatecznie zostać przyjęte przez współprawodawców;

W przypadku formaldehydu rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 2018/183 reguluje szczególne zastosowanie formaldehydu jako dodatku paszowego, stanowiąc, że warunki przyznania zezwolenia na to konkretne zastosowanie nie są spełnione w związku z dostępnymi możliwościami zastąpienia tego składnika oraz – między innymi – w związku z zastosowaniem zasady ostrożności.

Spośród pięciu czynników rakotwórczych uwzględnionych w niniejszym wniosku dwie substancje (kwas arsenowy i jego sole oraz MOCA) zamieszczono w załączniku XIV do rozporządzenia REACH, w związku z czym wprowadzenie ich na rynek bądź ich zastosowanie wymaga uzyskania zezwolenia. Kadm uznano za substancję stanowiącą bardzo duże zagrożenie (SVHC) i umieszczono na liście kandydackiej, o której mowa w art. 59 ust. 1 rozporządzenia REACH, w celu ewentualnego włączenia do załącznika XIV do rozporządzenia REACH. Beryl i formaldehyd nie są obecnie uznawane za SVHC ani też nie podlegają ograniczeniom na mocy rozporządzenia REACH. W przypadku formaldehydu służby Komisji zwróciły się jednak do Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) o przygotowanie dokumentacji zgodnej z załącznikiem XV z uwagi na możliwe ograniczenie zawartości formaldehydu lub substancji uwalniających formaldehyd w mieszaninach i artykułach do stosowania przez konsumentów. Poproszono ECHA, aby równolegle z przygotowywaniem dokumentacji zgodnej z załącznikiem XV gromadziła istniejące informacje do celów oceny potencjalnego narażenia na formaldehyd i substancje uwalniające formaldehyd w miejscu pracy, uwzględniając zastosowania przemysłowe i profesjonalne.

Cele wniosku są zgodne z prawami podstawowymi określonymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, w szczególności w art. 2 (prawo do życia) i art. 31 (należyte i sprawiedliwe warunki pracy).

Poprawa warunków pracy i przeciwdziałanie ciężkim wypadkom pracowników lub zapadaniu przez nich na choroby zawodowe, a także promowanie zdrowia pracowników przez cały okres ich aktywności zawodowej stanowi kluczową zasadę zgodną z wyznaczonym przez przewodniczącego Junckera w jego wytycznych politycznych celem polegającym na zapewnieniu europejskiej polityki społecznej o jakości równoważnej ratingowi AAA. Ma to również korzystny wpływ na wydajność pracy i konkurencyjność oraz kluczowe znaczenie dla wspierania procesu wydłużania okresu aktywności zawodowej zgodnie z celami strategii „Europa 2020” na rzecz zatrudnienia i inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu.

Niniejsza inicjatywa wprowadzenia zmiany w dyrektywie 2004/37/WE jest zgodna z Europejskim filarem praw socjalnych. Realizuje ona jego 10. zasadę, tj. „Zdrowe, bezpieczne i dobrze dostosowane środowisko pracy”, przyczyniając się bezpośrednio do wysokiego poziomu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników.

Ograniczenie narażenia na czynniki rakotwórcze i mutageny w miejscu pracy przez ustanowienie ogólnounijnych OEL skutecznie przyczynia się do zapobiegania przypadkom zachorowań na nowotwory oraz innym, niezwiązanym z nowotworami poważnym problemom zdrowotnym, które wywołują te substancje. W związku z tym takie ograniczenie podnosi jakość życia i poprawia samopoczucie pracowników i ich bliskich, przedłuża życie zawodowe, przyczynia się do większej produktywności i konkurencyjności UE oraz wyrównuje szanse przedsiębiorstw w UE. Z szacunków wynika, że niniejszy wniosek, jeżeli zostanie przyjęty, w dłuższej perspektywie poprawi warunki pracy ponad 1 000 000 pracowników w UE i zapobiegnie ponad 22 000 przypadków wystąpienia chorób związanych z pracą (chorób nowotworowych i innych niż nowotworowe).

Poza wprowadzeniem tych ogólnych minimalnych wymogów w dyrektywie jednoznacznie wskazano, że ustanowienie OEL na działanie czynników rakotwórczych i mutagenów drogą wziewną, w odniesieniu do których jest to możliwe, stanowi integralną część mechanizmu ochrony pracowników. Wartości te należy ustanowić dla czynników chemicznych, w przypadku których jeszcze tego nie zrobiono, i dostosowywać je w każdym przypadku wystąpienia takiej możliwości zgodnie z najnowszymi danymi naukowymi. OEL dla określonych czynników rakotwórczych i mutagenów określono w załączniku III do dyrektywy. Obecnie w załączniku III widnieje czternaście pozycji.

W dyrektywie ustanowiono szereg ogólnych minimalnych wymogów służących wyeliminowaniu lub ograniczeniu narażenia na działanie wszelkich czynników rakotwórczych lub mutagenów objętych jej zakresem. Pracodawcy muszą ustalić i ocenić ryzyko związane z narażeniem pracowników na działanie określonych czynników rakotwórczych i mutagenów w miejscu pracy i muszą zapobiegać takiemu narażeniu w przypadku wystąpienia takiego ryzyka. Odpowiednie procesy lub czynniki chemiczne należy zastąpić procesami lub czynnikami chemicznymi, które nie będą stwarzały żadnego zagrożenia lub które będą stwarzały mniejsze zagrożenie, jeżeli jest to technicznie wykonalne. Jeżeli takie zastąpienie nie będzie technicznie wykonalne, chemiczne czynniki rakotwórcze muszą – stosownie do możliwości technicznych – być wytwarzane i wykorzystywane w ramach systemu zamkniętego, aby nie dopuścić do narażenia na ich działanie. Jeżeli wspomniane ograniczenie również okaże się niemożliwe ze względów technicznych, poziom narażenia pracowników na działanie tych czynników musi zostać zmniejszony do tak niskiego poziomu, na jaki pozwalają możliwości techniczne. Postanowienia te składają się na obowiązek minimalizacji narażenia ustanowiony w art. 5 ust. 2 i art. 5 ust. 3 dyrektywy.

Niniejszy wniosek przyczynia się do osiągnięcia wyznaczonych celów polegających na dążeniu do poprawy warunków życia i pracy pracowników.

W związku z tym do osiągnięcia celów wyznaczonych w niniejszym wniosku konieczne jest podjęcie działań na szczeblu UE zgodnie z art. 5 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE).

Ponadto niniejszy wniosek będzie stanowił zachętę do zwiększania elastyczności w obszarze zatrudnienia transgranicznego, ponieważ pracownicy zyskają pewność, że będą podlegali takim samym minimalnym wymogom we wszystkich państwach członkowskich i że w każdym państwie członkowskim będzie przysługiwał im taki sam poziom ochrony zdrowia.

Różne poziomy ochrony mogą też zachęcać przedsiębiorstwa do tworzenia zakładów produkcyjnych w państwach członkowskich, w których obowiązują mniej rygorystyczne normy. Niezależnie od danego przypadku różnice w normach pracy mają wpływ na konkurencyjność, ponieważ prowadzą do tego, że poszczególne podmioty gospodarcze są zobowiązane do ponoszenia różnych kosztów. Opisany wpływ na funkcjonowanie jednolitego rynku można ograniczyć dzięki ustanowieniu określonych minimalnych wymogów ochrony pracowników w państwach członkowskich.

W takich okolicznościach ustanowienie minimalnych wymogów w zakresie ochrony zdrowia pracowników przed zagrożeniami związanymi z narażeniem na działanie tych czynników rakotwórczych, które będą miały zastosowanie do pracowników we wszystkich państwach członkowskich UE, nie będzie możliwe, jeżeli działania w tym obszarze będą podejmowane wyłącznie przez same państwa członkowskie.

Rozbieżne krajowe OEL prowadzą do zróżnicowanych poziomów ochrony pracowników w całej UE, a także zakłócają konkurencję. Przedsiębiorstwa prowadzące działalność w jednym państwie członkowskim mogą być zmuszone do przestrzegania wielokrotnie niższych (tj. bardziej rygorystycznych) OEL niż przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich, przez co mogą ponosić wyższe koszty ze względu na inwestycje w środki/wyposażenie ochronne. Ponadto tego rodzaju różnice na szczeblu krajowym mogą prowadzić do komplikacji (prawnych/administracyjnych/organizacyjnych) dla przedsiębiorstw, które w tym samym czasie prowadzą działalność w różnych państwach członkowskich.

Celem niniejszego wniosku jest wzmocnienie poziomu ochrony zdrowia pracowników zgodnie z art. 153 ust. 1 lit. a) TFUE przez zamieszczenie wartości dopuszczalnych i adnotacji w załączniku III do dyrektywy. Art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE stanowi zatem właściwą podstawę prawną wniosku Komisji.

Dyrektywa 2004/37/WE została przyjęta na podstawie art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE, aby przyczynić się do poprawy zdrowia i bezpieczeństwa pracowników. W art. 16 przewidziano możliwość przyjęcia wartości dopuszczalnych zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 153 ust. 2 TFUE dla wszystkich czynników rakotwórczych lub mutagenów, dla których będzie to możliwe.

Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w art. 5 ust. 4 TUE niniejszy wniosek nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia wyznaczonych celów.

Wybór instrumentu

W art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE określono minimalne wymagania w dziedzinie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników, które można przyjąć „w drodze dyrektyw”.

3.WYNIKI KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW

Konsultacje z zainteresowanymi stronami

Dwuetapowe konsultacje z europejskimi partnerami społecznymi zgodnie z art. 154 TFUE

Na potrzeby niniejszego wniosku ustawodawczego, który stanowi trzecią zmianę dyrektywy przedstawioną przez Komisję Junckera, Komisja przeprowadziła w 2017 r. dwuetapowe konsultacje z europejskimi partnerami społecznymi zgodnie z art. 154 ust. 2 TFUE, gromadząc ich opinie na temat możliwego kierunku i zakresu działań UE w tym obszarze w odniesieniu do ustanowienia lub zmiany kolejnych wiążących OEL w załączniku III do dyrektywy, a także odnośnie do przyszłych zmian dyrektywy.

Wyniki tego pierwszego etapu potwierdziły, że działanie należy podjąć na szczeblu UE, aby wprowadzić wyższe standardy w całej UE i sprostać sytuacjom wiążącym się z narażeniem pracowników.

Trzy organizacje pracowników, które wzięły udział w konsultacjach, uznały znaczenie istniejącego prawodawstwa oraz konieczność prowadzenia dalszych działań. Organizacje te zasadniczo zgodziły się z kwestiami opisanymi w dokumencie konsultacyjnym i potwierdziły wagę przywiązywaną do ochrony pracowników przed zagrożeniami dla zdrowia związanymi z narażeniem na czynniki rakotwórcze i mutageny, podkreślając konieczność ciągłego zamieszczania nowych czynników w załączniku III. Co więcej, podkreśliły one, że należy zwiększać liczbę substancji objętych zakresem dyrektywy, aby do 2020 r. osiągnąć cel polegający na uwzględnieniu 50 OEL zgodnie z wykazem określonym przez Europejską Konfederację Związków Zawodowych (EKZZ).

Cztery organizacje pracodawców, które wzięły udział w konsultacjach, poparły cel skutecznej ochrony pracowników przed nowotworami pochodzenia zawodowego, w tym przez ustalenie wiążących OEL na szczeblu unijnym. W odniesieniu do kwestii zidentyfikowanych w dokumencie konsultacyjnym pracodawcy co do zasady poparli dalsze zmiany dyrektywy, z zastrzeżeniem określonych warunków. Ich zdaniem wiążące OEL należy ustalić jedynie dla substancji priorytetowych. Proces ustalania OEL powinien opierać się na solidnych dowodach naukowych, wykonalności pod względem społeczno-ekonomicznym, ocenie skutków społeczno-ekonomicznych oraz opinii trójstronnego ACSH.

Następnie Komisja rozpoczęła drugi etap konsultacji z partnerami społecznymi. W dokumencie konsultacyjnym rozważano możliwe kierunki działań unijnych mających poprawić ochronę pracowników przed czynnikami rakotwórczymi bądź mutagenami.

Trzy organizacje pracowników, które wzięły udział w drugim etapie konsultacji, uznały znaczenie dalszego doskonalenia istniejących ram legislacyjnych zgodnie z działaniem zaproponowanym przez Komisję i poza jego zakresem, aby stale zwalczać zagrożenia wynikające z narażenia na czynniki rakotwórcze i mutageny. Ponownie podkreśliły one konieczność osiągnięcia celu polegającego na określeniu 50 OEL dla czynników rakotwórczych i mutagenów do 2020 r.

Cztery organizacje pracodawców, które wzięły udział w drugim etapie konsultacji, potwierdziły swoje poparcie dla działań mających na celu skuteczną ochronę pracowników przed nowotworami pochodzenia zawodowego, w tym przez ustalenie wiążących OEL na szczeblu unijnym, podkreśliły one jednak potrzebę zapewnienia wartości, które są proporcjonalne i wykonalne pod względem technicznym. Chociaż pracodawcy uznali, że ustalone przez Komisję kryteria ustalania, które substancje są priorytetowe, są odpowiednie, zasugerowali oni w szczególności, aby uwzględniono również kryteria wykonalności pod względem techniczno-ekonomicznym.

W wyniku tych konsultacji z partnerami społecznymi stwierdzono, że należy dodać nowe OEL dla pięciu czynników rakotwórczych w drodze trzeciej zmiany dyrektywy.

Konsultacje z Komitetem Doradczym ds. Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia w Miejscu Pracy (ACSH)

ACSH wydał opinie dotyczące wszystkich substancji priorytetowych przewidzianych w niniejszej trzeciej zmianie dyrektywy. Komitet zaproponował uzupełnienie załącznika III wiążącymi OEL dla wszystkich tych substancji wraz z odpowiednimi adnotacjami (adnotacja dotycząca skóry, działania uczulającego na drogi oddechowe i działania uczulającego na skórę) do niektórych z nich. Co więcej, podkreślił on wyzwania, jakie mogą się wiązać z praktycznym zastosowaniem niektórych OEL w perspektywie krótkoterminowej.

Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej

W trakcie przeglądu lub ustanawiania nowych wartości dopuszczalnych w ramach dyrektywy Komisja stosuje specjalną procedurę, która polega na zasięganiu porad naukowych i konsultowaniu się z ACSH. Solidna podstawa naukowa jest nieodłącznym elementem leżącym u podstaw każdego działania w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, w szczególności w odniesieniu do czynników rakotwórczych i mutagenów. W tym zakresie – w celu upowszechnienia porad naukowych oraz zgodnie z komunikatem Komisji „Bezpieczniejsze i zdrowsze warunki pracy dla wszystkich” z dnia 10 stycznia 2017 r. – Komisja konsultuje się zarówno z Komitetem Naukowym ds. Dopuszczalnych Norm Zawodowego Narażenia na Oddziaływanie Czynników Chemicznych w Pracy (SCOEL), jak i z Komitetem ds. Oceny Ryzyka (RAC) Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA). Komisja może odnieść się również do informacji naukowych pochodzących z innych źródeł, o ile dane są wystarczająco rzetelne i należą do domeny publicznej (np. monografie IARC, dane krajowych komitetów naukowych).

W odniesieniu do substancji, których dotyczy niniejsza inicjatywa, porad naukowych udzielały SCOEL (w odniesieniu do kadmu i jego związków nieorganicznych, berylu i jego związków nieorganicznych oraz formaldehydu) oraz RAC (w odniesieniu do kwasu arsenowego i jego soli oraz związków nieorganicznych arsenu i MOCA).