1.Kontekst

Do produkcji niedozwolonych środków odurzających, takich jak heroina, kokaina i amfetamina potrzeba chemikaliów. Chemikalia te są jednak wykorzystywane głównie i na dużą skalę w różnych legalnych celach, np. do produkcji leków, produktów kosmetycznych, tworzyw sztucznych i aromatów. Chemikalia te są nazywane prekursorami narkotyków. Przestępcy rzadko produkują prekursory narkotyków z zamiarem wykorzystania ich do nielegalnego wytwarzania środków odurzających, ponieważ ich produkcja często wymaga posiadania solidnej infrastruktury. Pozyskują oni zatem te substancje w ramach legalnego handlu. Ten schemat (który do tej pory uwzględniano w międzynarodowych i unijnych przepisach dotyczących prekursorów narkotyków) zmienia się z nadejściem tak zwanych „projektowanych prekursorów narkotyków” (zob. s. 4 i nast.).

Handel prekursorami narkotyków nie jest sam w sobie zakazany, ponieważ mają one ważne legalne zastosowania. Skuteczne monitorowanie i kontrolowanie legalnego handlu tymi chemikaliami stanowi najlepszy sposób zwalczania ich nielegalnego wykorzystywania na potrzeby produkcji niedozwolonych środków odurzających. W tym celu stworzono specjalne ramy regulacyjne zarówno na szczeblu międzynarodowym, jak i unijnym.

Na poziomie międzynarodowym w dniu 19 grudnia 1988 r. w Wiedniu przyjęto Konwencję Narodów Zjednoczonych o zwalczaniu nielegalnego obrotu środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi z 1988 r. (zwaną dalej „konwencją ONZ z 1988 r.”), która obejmuje przepisy służące zapobieganiu nielegalnemu wykorzystywaniu substancji często stosowanych w produkcji niedozwolonych środków odurzających.

Na szczeblu UE w tym celu przyjęto Rozporządzenie Rady (WE) nr 111/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. określające zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Unią a państwami trzecimi (zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie handlu zewnętrznego”) i Rozporządzenie (WE) nr 273/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych (zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie handlu wewnątrz UE”) oraz ich wspólne rozporządzenia delegowane i wykonawcze. Będą one razem zwane „rozporządzeniami”.

Środki służące zwalczaniu nielegalnego wykorzystywania i przemytu prekursorów narkotyków stanowią kluczową część Planu działania UE w zakresie środków odurzających na lata 2017–2020 opracowanego w ramach ogólnej strategii antynarkotykowej UE na lata 2013–2020. Kontrola prekursorów narkotyków stanowi jeden z priorytetów zidentyfikowanych w rozdziale dotyczącym ograniczania podaży narkotyków. Zwalczanie nielegalnego wykorzystywania i przemytu prekursorów narkotyków jest także jednym z celów agendy i planu działania UE w zakresie środków odurzających na lata 2021–2025. Uzgodnione środki uwzględniono w ogólnym strategicznym priorytecie zwiększania bezpieczeństwa poprzez zakłócanie działania rynków środków odurzających.

W sprawozdaniu przedstawiono wyniki oceny rozporządzeń, którą przeprowadzono w latach 2017–2019. Poparto ją zleconym przez Komisję badaniem wykonanym przez zewnętrznego wykonawcę. Przeprowadzono również konsultacje z zainteresowanymi stronami i konsultacje publiczne, wywiady i warsztaty z zainteresowanymi stronami.

Ocena dotyczy wymagania zawartego w obu rozporządzeniach, zgodnie z którym do dnia 31 grudnia 2019 r. „Komisja przedłoży Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie dotyczące wykonania i funkcjonowania tych dwóch rozporządzeń, a w szczególności ewentualnej potrzeby podjęcia dodatkowych działań mających na celu nadzorowanie i kontrolowanie podejrzanych transakcji z udziałem substancji niesklasyfikowanych”.

2.Ustalenia oceny

Dokonano oceny wykonywania, skuteczności, efektywności, adekwatności, spójności i europejskiej wartości dodanej rozporządzeń.

2.1.Wykonywanie

Rozporządzenia w sprawie prekursorów narkotyków mają bezpośrednie zastosowanie do państw członkowskich. Nie ma zatem potrzeby, aby państwa członkowskie transponowały je do prawa krajowego.

Najważniejszymi podmiotami w obszarze zapobiegania nielegalnemu wykorzystywaniu są podmioty zajmujące się legalnym handlem (producenci, dystrybutorzy, pośrednicy, importerzy, eksporterzy i hurtownicy). Zgodnie z prawodawstwem powinni oni stosować środki służące przeciwdziałaniu kradzieży, sprawdzać dobre intencje swoich klientów, wykrywać podejrzane transakcje i powiadamiać organy. Skuteczne partnerstwo między przemysłem i organami ma zatem kluczowe znaczenie przy wdrażaniu ram regulacyjnych.

Rozporządzenia dotyczą prekursorów narkotyków określanych jako „substancje sklasyfikowane” i uwzględnionych w załącznikach do rozporządzeń. Obejmują także pewne przepisy mające zastosowanie do „substancji niesklasyfikowanych”, w szczególności dotyczące konieczności zgłaszania organom podejrzanych transakcji. Niesklasyfikowane prekursory narkotyków to substancje, które chociaż nie figurują w wykazach prawodawstwa UE dotyczących prekursorów narkotyków, mogą zostać wykorzystane do nielegalnej produkcji środków odurzających. Najczęściej wykorzystywane substancje niesklasyfikowane wpisano do unijnego wykazu dotyczącego dobrowolnego monitorowania substancji niesklasyfikowanych. Wykaz ma charakter poufny i udostępnia się go wyłącznie zaufanym podmiotom gospodarczym; wzywa się je do zgłaszania podejrzanych transakcji dotyczących substancji umieszczonych w wykazie sporządzonym przez organy.

Chemikalia są „sklasyfikowane” – tj. oficjalnie uwzględnione w rozporządzeniach – gdy koszt sklasyfikowania ponoszony przez podmioty i właściwe organy nie przewyższa korzyści zaostrzenia kontroli lub gdy substancję można w prosty sposób zastąpić na potrzeby produkcji niedozwolonych środków odurzających.

Wymagania zawarte w rozporządzeniach można zmieniać w zależności od odpowiedniości i znaczenia substancji dla produkcji nielegalnych środków odurzających, które podzielono na kilka kategorii (3 kategorie dotyczące handlu wewnątrz UE i 4 kategorie dotyczące handlu zewnętrznego).

Ocena wykazała, że wdrażanie rozporządzeń znacznie się różni w poszczególnych państwach członkowskich. Wynika to m.in. z różnej wielkości zasobów ludzkich przydzielonych do tych zadań przez poszczególne państwa członkowskie, istotnych różnic w częstotliwości prowadzenia kontroli weryfikacyjnych na miejscu u posiadaczy licencji lub zarejestrowanych podmiotów, różnych interpretacji definicji mieszanin zawierających prekursory narkotyków, poziomu kar stosowanych w przypadku naruszeń rozporządzeń, a także dużych rozbieżności w liczbie zawiadomień dotyczących podejrzanych transakcji w różnych państwach członkowskich. Rozbieżności te w dużym stopniu wynikają jednak ze szczególnych okoliczności na poziomie państw członkowskich. Na przykład wśród państw członkowskich istnieją ogromne różnice, jeżeli chodzi o skalę i etap rozwoju sektora chemikaliów. Ponadto skala produkcji niedozwolonych środków odurzających różni się znacząco między państwami członkowskimi, co wpływa na znaczenie przypisywane polityce dotyczącej prekursorów narkotyków. Co więcej, ogromne różnice w stanowiskach na temat tego, które niedozwolone środki odurzające powodują najwięcej problemów zdrowotnych lub społecznych, tłumaczą, dlaczego państwa członkowskie przykładają różną wagę do monitorowania poszczególnych prekursorów narkotyków. Na przykład państwo członkowskie, w którym nielegalna produkcja metamfetaminy lub jej konsumpcja praktycznie nie istnieje lub jest znikoma, może nie przypisywać dużej wagi do monitorowania prekursorów narkotyków potrzebnych do nielegalnej produkcji metamfetaminy. Niektóre z tych różnic, np. znaczące rozbieżności w karach za znaczące naruszenia przepisów UE dotyczących prekursorów narkotyków, mogą jednak wymagać większej uwagi, w szczególności konieczne może być dokonanie oceny, czy mają one charakter zniechęcający, skuteczny i proporcjonalny.

2.2.Skuteczność

Analizy rozpoczynające się od podejrzenia nielegalnej produkcji środków odurzających