Polityka uczciwego korzystania ma w szczególności na celu zapewnienie, aby z roamingu po cenach krajowych korzystano w trakcie okresowych podróżach w obrębie UE/EOG. W tym celu operator może zażądać od swoich klientów potwierdzenia zamieszkania w państwie UE/EOG lub potwierdzenia stałego związku z tym państwem, w którym operator świadczy usługi i wydaje kartę SIM, która ma być używana po cenach krajowych podczas podróży zagranicznych. Operator może również sprawdzić, czy karta SIM jest używana częściej w jego własnym państwie niż za granicą. Jeżeli stosowana jest polityka uczciwego korzystania oraz klient w okresie co najmniej czterech miesięcy korzysta z usług roamingu częściej niż z usług we własnym kraju lub przebywa w innym państwie członkowskim Unii dłużej niż we własnym kraju, operator musi ostrzec klienta, aby ten zweryfikował, czy nie dochodzi do niewłaściwego lub niestandardowego korzystania z usług roamingu po cenach krajowych. Po upływie co najmniej 14-dniowego okresu począwszy od daty ostrzeżenia operator może zastosować niewielkie dodatkowe opłaty z tytułu roamingu powiązane z pułapami cenowymi usług hurtowych, jeżeli klient nadal korzysta z usług łączności ruchomej za granicą.

Kolejnym etapem, po sprawozdaniu wstępnym w ramach przeglądu polityki uczciwego korzystania i odstępstwa w celu zachowania zrównoważonego charakteru roamingu, jest nałożone na Komisję w rozporządzeniu w sprawie roamingu zobowiązanie do przedłożenia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 15 grudnia 2019 r. sprawozdania z przeglądu, w którym Komisja ma ocenić funkcjonowanie rynku usług roamingu zgodnie z zasadami RLAH. Jest to właśnie przedmiot niniejszego sprawozdania. Szczegółową metodykę i wyniki analizy na potrzeby niniejszego sprawozdania można znaleźć w dołączonym dokumencie roboczym służb Komisji. Niniejsze sprawozdanie zasadniczo potwierdza ustalenia przedstawione w sprawozdaniu wstępnym Komisji i w dokumencie roboczym służb Komisji w sprawie polityki uczciwego korzystania i odstępstwa w celu zachowania zrównoważonego charakteru roamingu: reforma RLAH odniosła sukces i osiągnęła swój cel, jakim jest uwolnienie niewykorzystanego dotychczas popytu na usługi roamingu. Analiza dowodzi, że dynamika konkurencji na hurtowych i detalicznych rynkach usług roamingu nie zmieniła się i nie oczekuje się takiej zmiany na tyle, żeby w najbliższych latach możliwe było zniesienie przepisów regulujących roaming. Ponadto wskazano obszary wymagające poprawy. Komisja powinna zatem podjąć niezbędne kroki, w tym środki ustawodawcze, aby zadbać o to, by Europejczycy mogli nadal korzystać z roamingu bez dodatkowych opłat w kolejnych latach oraz by rynki hurtowe funkcjonowały prawidłowo.

Jak zauważył BEREC w swojej opinii na temat rynku usług roamingu, operatorzy informują, że zasadniczo utrzymali dostępność swoich planów taryfowych w ramach RLAH. Zdaniem BEREC nie nastąpiły istotne zmiany w ogólnej strukturze krajowych planów taryfowych. Plany taryfowe, które zostały wycofane, to przede wszystkim stare plany taryfowe, co jest powszechną praktyką. Ogólnie rzecz biorąc, uznaje się, że przepisy RLAH nie miały prawie żadnego wpływu na dostępność ofert krajowych.

W przypadku gdy powstały nowe pytania dotyczące wdrażania w związku z nowymi typami ofert, które nie zostały szczegółowo omówione w wytycznych BEREC, krajowe organy regulacyjne koordynowały swoje podejście we współpracy z Komisją za pośrednictwem specjalnej grupy roboczej ekspertów BEREC ds. roamingu międzynarodowego. Najważniejszą kwestią wdrożeniową, którą zajmowała się grupa, było traktowanie w ramach RLAH usług transmisji danych objętych stawką zerową. Interpretacja przepisów dotyczących roamingu uzgodniona w ramach grupy, a następnie stosowana przez krajowe organy regulacyjne w takich przypadkach została zakwestionowana przez dwóch operatorów przed dwoma różnymi sądami w Niemczech. Sądy krajowe potwierdziły wykładnię zastosowaną przez krajowe organy regulacyjne. Komisja popiera propozycję przedłożoną przez BEREC w jego opinii na temat rynku usług roamingu, zgodnie z którą należy odpowiednio zaktualizować wytyczne ws. detalicznych usług roamingu, jeśli chodzi o usługi transmisji danych objęte stawką zerową, o ile są one zgodne z rozporządzeniem 2015/2120.

Przepisy dotyczące roamingu zostały wprowadzone rozporządzeniem, mają zatem bezpośrednie zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich UE i stosuje się je również w krajach EOG . Na mocy rozporządzenia w sprawie roamingu krajowym organom regulacyjnym powierzono zadanie monitorowania, nadzorowania i egzekwowania przepisów dotyczących roamingu w państwach członkowskich. W celu zapewnienia spójnego podejścia wszystkich krajowych organów regulacyjnych Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) wydał w marcu 2017 r. wytyczne ws. detalicznych usług roamingu , a w czerwcu 2017 r. – wytyczne ws. hurtowych usług roamingu , przygotowane w ścisłej współpracy z Komisją i po przeprowadzeniu konsultacji z zainteresowanymi stronami. Mimo że nie są one wiążące, wytyczne BEREC stanowią dla krajowych organów regulacyjnych praktyczne wsparcie przy monitorowaniu, nadzorowaniu i egzekwowaniu nowych przepisów dotyczących roamingu. Wytyczne te pełnią również rolę szczegółowych wskazówek opisujących, w jaki sposób operatorzy sieci ruchomych mogą uwzględniać nowe przepisy dotyczące roamingu w swoich różnych ofertach.

Na poziomie hurtowym pułapy cenowe zostały znacznie obniżone w 2017 r. na mocy rozporządzenia w sprawie roamingu , w szczególności w odniesieniu do transmisji danych, gdzie zaplanowano dalszą coroczną obniżkę pułapów cenowych aż do 2022 r., tak aby uczestnicy rynku mogli korzystać ze stawek hurtowych umożliwiających im świadczenie usług roamingu swoim klientom bez pobierania jakichkolwiek opłat dodatkowych w stosunku do ceny krajowej. Pułapy cenowe hurtowych usług roamingu zapewniają również odzyskanie w całości kosztów hurtowych przez operatora świadczącego hurtową usługę roamingu.

Operatorom sieci ruchomych, którzy wykazali, że w związku z zapewnianiem stosowania zasad RLAH nie są w stanie odzyskać swoich rzeczywistych i przewidywanych kosztów świadczenia usług roamingu regulowanego bez podniesienia cen krajowych, ich krajowe organy regulacyjne przyznały odstępstwa w celu zachowania zrównoważonego charakteru roamingu. Miało to miejsce w przypadkach, których spodziewano się, czyli w przypadku kilku MVNO w niektórych państwach członkowskich oraz w przypadku MNO w państwach członkowskich, gdzie bardzo niskim cenom transmisji danych towarzyszą znaczne zaburzenia równowagi w zakresie roamingu lub niski poziom przychodów na użytkownika (Estonia, Litwa, Polska, Finlandia). Odstępstwa te są przyznawane wyłącznie po to, aby umożliwić operatorom odzyskanie kosztów świadczenia usług roamingu na rzecz swoich klientów i uniknięcie podwyżek cen krajowych. Mechanizm zrównoważonego roamingu został zatem zastosowany zgodnie z intencją współprawodawców i działa on odpowiednio do potrzeb tam, gdzie jest to konieczne, aby uniknąć zakłóceń, w szczególności wzrostu cen, na rynkach krajowych. W I kwartale 2019 r. jedynie 1,3 % łącznego detalicznego przesyłu danych w roamingu (i 3,1 % połączeń głosowych) w UE/EOG podlegało dodatkowej opłacie w związku z tym odstępstwem.

Komisja rozważy wprowadzenie odpowiednich wyjaśnień w rozporządzeniu w sprawie roamingu, a także wprowadzanie obowiązku w zakresie przejrzystości co do jakości usług w roamingu. Komisja popiera również propozycję BEREC, która przewiduje dalsze monitorowanie jakości usług w roamingu.

Komisja podziela opinię BEREC, że operatorzy nie obniżają celowo prędkości przesyłu danych dla klientów w roamingu w porównaniu z korzystaniem z danych we własnym kraju. Komisja uważa, że jakość usług jest integralną częścią produktu, którego cena jest regulowana. Płacąc określoną cenę, użytkownik ma dostęp do danej usługi łączności ruchomej w kraju. W rozporządzeniu w sprawie roamingu wymaga się, aby użytkownik miał dostęp do tej samej usługi za granicą w UE/EOG za tę samą cenę, o ile usługa taka może zostać udostępniona w sieci odwiedzanej.

W tym kontekście poziom pułapów cenowych hurtowych usług roamingu jest zasadniczym elementem rozporządzenia w sprawie roamingu. Pułapy te mają dwa cele – umożliwić wszystkim lub prawie wszystkim operatorom w Unii świadczenie usług roamingu po cenach krajowych, a jednocześnie zapewnić im zwrot kosztów na poziomie hurtowym w całej Unii.

Regulacja doprowadziła do znacznej obniżki cen hurtowych, dzięki której skorzystali operatorzy oddający w ujęciu netto

Nadal utrzymuje się znaczny spadek hurtowych cen roamingu odnotowany w sprawozdaniu wstępnym, w szczególności w odniesieniu do usług transmisji danych. Średnie ceny hurtowe za transmisję danych w roamingu spadły do poziomu 1,78 EUR/GB w I kwartale 2019 r. w porównaniu z 8,22 EUR/GB w I kwartale 2017 r. W przypadku połączeń głosowych średnia cena hurtowa w roamingu wynosiła 1,97 centa/min. w I kwartale 2019 r. w porównaniu z 2,90 centa/min. w II kwartale 2017 r.

Na spadek cen za hurtowe usługi roamingu miały głównie wpływ dwa czynniki. Po pierwsze, nowe maksymalne hurtowe ceny roamingu (w przypadku danych co roku obniżane) określone w rozporządzeniu w sprawie roamingu w 2017 r. doprowadziły do spadku cen poniżej pułapów, uruchamiając dynamiczną konkurencję rynkową pomiędzy operatorami oferującymi hurtowy dostęp do usług roamingu. Po drugie, wprowadzenie RLAH spowodowało znaczny wzrost skali roamingu, co podsyciło konkurencję w zakresie hurtowych cen usług roamingowych poniżej pułapów. Zdecydowanie niższe hurtowe ceny usług roamingowych w znacznym stopniu złagodziły wszelkie potencjalne skutki wprowadzenia RLAH dla operatorów oddających.

Operatorzy przyjmujący w ujęciu netto skorzystali dzięki zwiększonemu popytowi na usługi roamingu

Z analizy przedstawionej w dołączonym dokumencie roboczym służb Komisji wynika, że operatorzy przyjmujący skorzystali ze znacznego wzrostu popytu na hurtowe usługi roamingu oraz że w przypadku operatorów oddających wychodzący ruch roamingowy netto – pomimo znacznego wzrostu w ramach RLAH – stanowi jedynie niewielką część (zwykle poniżej 5 %) ruchu krajowego.

Koszty świadczenia hurtowych usług roamingu są pokryte

Jednym z elementów obecnego przeglądu dotyczącego roamingu było zlecone przez Komisję badanie zewnętrzne, które polegało na opracowaniu modelu kosztowego efektywnie funkcjonującej sieci telefonii ruchomej w każdym państwie członkowskim oraz w Norwegii. Z szacunków na podstawie tego modelu kosztowego oraz dodatkowych danych dotyczących cen tranzytowych dostarczonych przez operatorów wynika, że pułapy hurtowych cen usług roamingu określone w rozporządzeniu w sprawie roamingu w 2017 r. pozwoliły na pełne odzyskanie kosztów na poziomie hurtowym powiększonych o marżę.

Omówiony powyżej zdecydowany spadek cen za hurtowe usługi roamingu w połączeniu z faktem, że średnie hurtowe ceny rynkowe były nadal niższe od regulowanych maksymalnych stawek hurtowych, stanowi przekonujący dowód na to, iż operatorzy byli w stanie sprostać rosnącemu popytowi na hurtowe usługi roamingu, a jednocześnie odzyskać koszty swoich inwestycji sieciowych, w tym koszt kapitału. Informacje zgromadzone przez Komisję na temat hurtowych cen za krajowy dostęp dla MVNO stanowią kolejny dowód na to, że obecne pułapy pozwalają operatorom świadczącym hurtowe usługi roamingu na pokrycie własnych kosztów.

W oparciu o badanie zewnętrzne zlecone przez Komisję BEREC dokonał własnej oceny kosztów hurtowych usług roamingu. BEREC stwierdza, że istnieją możliwości dalszego obniżenia pułapów hurtowych przy jednoczesnym utrzymaniu ich powyżej kosztów bazowych we wszystkich państwach członkowskich i zachowaniu pewnego marginesu negocjacji poniżej tych pułapów.

Komisja weźmie pod uwagę te i inne dane, podejmując decyzję o tym, czy istnieje potrzeba (i możliwości gospodarcze) dalszego dostosowania pułapów cenowych hurtowych usług roamingu przy jednoczesnym utrzymaniu tych pułapów powyżej kosztów bazowych we wszystkich państwach członkowskich.

Szczególna sytuacja MVNO na rynku hurtowych usług roamingu

Operatorzy MVNO nie posiadają sieci dostępu radiowego w krajach, w których operują. W związku z tym MVNO nie może obsługiwać połączeń roamingowych dla operatora MNO w zamian za połączenia, które MVNO wysyła do tego zagranicznego MNO. MVNO zazwyczaj może jedynie kupować na poziomie hurtowym ruch wychodzący w roamingu generowany przez jego klientów za granicą, bez możliwości wymiany (części) tego ruchu roamingowego na przychodzący ruch roamingowy. MVNO są zatem w strukturalnie odmiennej sytuacji od MNO przy negocjowaniu hurtowego dostępu do usług roamingu. Czynnik ten jest nieodłącznym elementem modelu biznesowego MVNO. Z drugiej strony MVNO powinni, podczas negocjacji z krajowym operatorem udostępniającym im sieć, mieć możliwość powoływania się na ruch hurtowy w roamingu generowany przez ich klientów detalicznych, ponieważ powinno to pomóc temu operatorowi krajowemu w uzyskaniu lepszych stawek od hurtowych dostawców usług roamingu. Niemniej jednak MVNO zwykle płacą wyższe hurtowe ceny za usługi roamingu niż ceny płacone przez MNO, a w szeregu przypadków są to ceny zbliżone do pułapów cenowych hurtowych usług roamingu lub nawet na poziomie pułapu. Jednakże, jak wykazano w załączonym dokumencie roboczym służb Komisji, są również przykłady MVNO, którzy płacą hurtowe ceny za usługi roamingu znacznie poniżej taryf regulowanych w większości państw UE i na poziomie zbliżonym do stawek płaconych przez MNO.

We wszystkich przypadkach MVNO skorzystali ze znacznych obniżek hurtowych cen za usługi roamingu wywołanych zdecydowaną obniżką pułapów cenowych w 2017 r. Jak już wspomniano powyżej w pkt 3.b, MVNO zasadniczo utrzymali swoje pozycje na rynkach krajowych. Komisja weźmie pod uwagę sytuację MVNO, podejmując decyzję o tym, czy zaproponować dalsze dostosowanie hurtowych pułapów cen za usługi roamingu, zgodnie z głównym zaleceniem BEREC zawartym w jego opinii na temat rynku usług roamingu.

Ponadto Komisja rozważy, zgodnie z sugestiami BEREC, zaproponowanie dodatkowych wyjaśnień na temat przepisów w zakresie sprzedaży hurtowej, które wspierałyby pozycję MVNO w negocjacjach dotyczących hurtowych usług roamingu, na przykład wyjaśnienie, że pułap cenowy ma również zastosowanie do alternatywnych hurtowych rozwiązań w roamingu takich jak roaming sponsorowany , że MNO muszą zapewnić MVNO na potrzeby roamingu dostęp do nowych generacji technologii (np. 4G, 5G) w miarę, jak stają się one dostępne na odwiedzanych rynkach, oraz że negocjacje dotyczące umów nie powinny być bezzasadnie przedłużane, a hurtowy dostęp do usług roamingu, przydzielany w ciągu 3 miesięcy od zawarcia umowy zgodnie z obowiązującymi przepisami, powinien być w pełni, a nie częściowo operacyjny.

Rynek nie skorzystał z oddzielnej sprzedaży usług transmisji danych w roamingu

Od 2012 r. rozporządzenie w sprawie roamingu przewiduje, że operatorzy nie mogą uniemożliwiać użytkownikom dostępu w odwiedzanej sieci do usług transmisji danych w roamingu regulowanym oferowanych przez alternatywnego dostawcę usług roamingu. Ten strukturalny środek, polegający na możliwości lokalnego dostępu do danych, miał wesprzeć konkurencję na rynku usług roamingu. Komisja zgadza się z ustaleniami przedstawionymi przez BEREC i wynikającymi z zewnętrznego badania na temat rozwoju technologii, że rozwiązanie to nie zostało wdrożone w praktyce. Na podstawie badań rynku przeprowadzonych w 2019 r. na potrzeby tego przeglądu zarówno BEREC, jak i autorzy badania potwierdzają brak zainteresowania uczestników rynku wdrożeniem takiego rozwiązania w przyszłości. W związku z tym Komisja rozważy zaproponowanie usunięcia z rozporządzenia w sprawie roamingu obowiązku umożliwienia lokalnego dostępu do danych.

Dynamika konkurencji na hurtowych i detalicznych rynkach usług roamingu nie zmieniła się i nie oczekuje się takiej zmiany na tyle, żeby w najbliższych latach możliwa była rezygnacja z rozporządzenia

Podobnie jak w okresie przed wprowadzeniem RLAH, w ramach RLAH konieczne są regulowane pułapy cenowe, aby obniżyć ceny na rynku hurtowych usług roamingu. Pułapy cenowe nadal funkcjonują jako ceny odniesienia podczas negocjacji dotyczących hurtowych usług roamingu oraz umożliwiają dynamikę konkurencyjną poniżej tych pułapów. Wszelkie zniżki na rynku hurtowych usług roamingu są naliczane względem tych cen referencyjnych. Ponadto niektóre segmenty rynku, w szczególności niektórzy MVNO i mniejsi operatorzy – prowadzący działalność w jednym kraju i z dużą nierównowagą pod względem oddawania roamingu – często płacą hurtowe ceny za usługi roamingu na poziomie pułapu lub bardzo do niego zbliżonym.

BEREC uznaje, że „ogólny cel rozporządzenia RLAH został z powodzeniem osiągnięty”; jednocześnie „nie oczekuje, że warunki konkurencji na rynku usług roamingu w najbliższej przyszłości zmienią się w taki sposób, aby regulacja przestała być potrzebna”. BEREC zaleca, aby do czasu przeprowadzenia nowej oceny rynku usług roamingu przepisy dotyczące roamingu pozostały w obecnym kształcie i w obecnej strukturze. W oparciu o przegląd funkcjonowania rynku hurtowych usług roamingu BEREC stwierdza, że pułapy cenowe hurtowych usług roamingu są nadal konieczne i należy je w przyszłości nadal obniżać, aby zapewnić właściwe funkcjonowanie RLAH w całej UE i dla wszystkich uczestników rynku. Ponadto BEREC uważa, że przepisy dotyczące detalicznych usług roamingu obowiązujące od 15 czerwca 2017 r. powinny mieć nadal zastosowanie w nadchodzących latach, aczkolwiek z pewnymi wyjaśnieniami i poprawkami, aby zagwarantować użytkownikom końcowym możliwość dalszego korzystania z RLAH w całej UE.