Na mocy art. 337 TFUE Komisja jest uprawniona – w granicach i na warunkach, które Rada może określić, stanowiąc zwykłą większością głosów – do gromadzenia wszelkich informacji w celu wypełnienia powierzonych jej zadań. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) orzekł już, że artykuł ten może być wykorzystany jako podstawa prawna prawa wtórnego dotyczącego ogólnej działalności Komisji polegającej na gromadzeniu informacji, przy czym nie ma wymogu, by gromadzenie tych informacji było niezbędne do osiągnięcia celów danej polityki Unii. TSUE stwierdził jednak również, że akt UE nie jest objęty zakresem art. 337 TFUE jedynie ze względu na to, iż jego celem jest ustanowienie systemu gromadzenia informacji. Należy zatem zbadać, czy niniejsza inicjatywa – jeżeli chodzi o jej cel i treść – jest konieczna do osiągnięcia celów konkretnie przypisanych do danej polityki UE. Celem niniejszej inicjatywy jest usprawnienie dostępu Komisji do informacji rynkowych niezbędnych do wypełniania zadań powierzonych jej na mocy art. 17 TUE, w celu zaradzenia poważnym problemom związanym ze stosowaniem przepisów dotyczących rynku wewnętrznego. Może to jedynie pomóc usprawnić pracę Komisji na rzecz zapewnienia stosowania prawa UE w tej dziedzinie. Niniejsza inicjatywa jest zatem konieczna do osiągnięcia celu, jakim jest zapewnienie funkcjonowania rynku wewnętrznego, o którym mowa w art. 26 TFUE. Z tego względu art. 337 TFUE musi zostać uzupełniony podstawą prawną dotyczącą rynku wewnętrznego, taką jak art. 114 TFUE, w którym przewiduje się przyjęcie środków niezbędnych do sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Sprawniejsza praca Komisji w tym kontekście przyczyniłaby się do zapobieżenia powstaniu przeszkód dla funkcjonowania rynku wewnętrznego, które jest jednym z celów polityki przewidzianych w art. 114 TFUE. Wybór art. 114 TFUE jako uzupełnienia art. 337 TFUE jest zatem uzasadniony. Oprócz art. 114 TFUE należy zastosować inne artykuły TFUE jako dodatkową szczegółową podstawę prawną, aby objąć te obszary rynku wewnętrznego, w których działania legislacyjne opierają się na konkretnych artykułach TFUE, tj. art. 43 (produkty rolne), art. 91 i 100 (transport) lub art. 194 (energetyka), lub dziedziny związane z rynkiem wewnętrznym – art. 192 (środowisko).

Komisja posiada już uprawnienia do prowadzenia dochodzeń w celu egzekwowania unijnych reguł konkurencji niezbędnych dla funkcjonowania rynku wewnętrznego. Wykorzystanie tych uprawnień okazało się bardzo skuteczne przy zapewnieniu stosowania tych reguł – na przykład w dziedzinie pomocy państwa Komisja była w stanie zgromadzić kluczowe informacje bezpośrednio na poziomie przedsiębiorstw w dwóch przypadkach o poważnych reperkusjach, co doprowadziło do odzyskania niezapłaconych podatków powstałych wskutek niezgodnej z prawem pomocy państwa.

Niniejszy wniosek jest zgodny z art. 3 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), w którym ustanowienie rynku wewnętrznego określa się jako jeden z głównych celów UE, we współpracy z państwami członkowskimi. Jest on również zgodny z art. 26 TUE, w którym upoważnia się UE do przyjęcia środków służących zapewnieniu właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego, oraz z art. 17 TUE, w którym powierza się Komisji zapewnienie stosowania postanowień Traktatu i przepisów prawa wtórnego UE oraz nadzór nad stosowaniem prawa UE. Celem niniejszego wniosku nie jest ustanowienie nowej procedury egzekwowania prawa UE. Proponowane narzędzie gromadzenia informacji może być natomiast używane w ramach istniejących procedur, takich jak postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przewidziane w art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

W niektórych konkretnych przypadkach, po to, aby egzekwować przepisy dotyczące rynku wewnętrznego, potrzebny jest dostęp do wiarygodnych informacji o zachowaniu uczestników rynku, a zwłaszcza informacji rynkowych dotyczących firm prywatnych. Celem niniejszego wniosku nie jest nadanie Komisji nowych uprawnień w zakresie egzekwowania przepisów, takich jak prawo do ścigania naruszeń prawa Unii w dziedzinie rynku wewnętrznego przez indywidualnych uczestników rynku. Niniejsze rozporządzenie ma na celu pomóc Komisji w monitorowaniu i egzekwowaniu przepisów dotyczących rynku wewnętrznego dzięki umożliwieniu jej uzyskania w stosownym czasie kompleksowych i wiarygodnych informacji ilościowych i jakościowych od wybranych uczestników rynku poprzez precyzyjnie ukierunkowane wezwania do udzielenia informacji. Proponowane rozporządzenie pomoże również Komisji zapewnić poszanowanie praw przysługujących obywatelom i przedsiębiorstwom na jednolitym rynku oraz pomoże zacieśnić współpracę z państwami członkowskimi. Pomoże ono również „Komisji w zaproponowaniu udoskonaleń, jeśli ocena pokaże, iż niedociągnięcia w egzekwowaniu przepisów spowodowane są wadami w odpowiednim prawodawstwie sektorowym”. Proponowane rozporządzenie ma być w założeniu stosowane w konkretnych przypadkach, w których korzyści płynące z szybkiego i precyzyjnego egzekwowania przepisów w oczywisty sposób przeważają nad obciążeniami i kosztami nakładanymi na dane przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw.

Europa ma największy na świecie jednolity rynek, dzięki któremu obywatele i firmy korzystają z prawa do pracy, nauki, podróżowania, zakładania działalności gospodarczej oraz dostarczania towarów i świadczenia usług ponad granicami. Wszystko to odbywa się przy zagwarantowanej dzięki przepisom unijnym ochronie zdrowia, bezpieczeństwa, środowiska i konsumentów. Dla pełnego wykorzystania tych praw przez obywateli i firmy oraz dla zapewnienia, aby jednolity rynek nadal cieszył się ich zaufaniem, podstawowe znaczenie ma przestrzeganie przepisów unijnych. W związku z powyższym w komunikacie „Usprawnianie jednolitego rynku: więcej możliwości dla obywateli i przedsiębiorstw” Komisja ogłosiła, że wprowadzi strategię inteligentnego egzekwowania przepisów. W ramach tej strategii dąży się do „kompleksowego podejścia, obejmującego wszystkie etapy kształtowania polityki – od opracowywania i realizacji po informowanie – zgodnie z zasadą lepszego stanowienia prawa. Obejmuje to uwzględnienie w większym zakresie kwestii oceny i egzekwowania przepisów w kształtowaniu polityki, lepszą pomoc i wskazówki dla państw członkowskich przy wdrażaniu przepisów dotyczących jednolitego rynku oraz bardziej skuteczną i spójną politykę egzekwowania prawa mającą na celu poprawę całkowitej zgodności z przepisami jednolitego rynku oraz prawem UE ogółem”.

Działanie UE jest potrzebne, aby zapewnić Komisji lepszy dostęp do informacji rynkowych, niezbędnych w celu zaradzenia poważnym problemom związanym ze stosowaniem prawa UE w dziedzinie rynku wewnętrznego przy wypełnianiu zadań powierzonych jej na mocy art. 17 TUE. Narzędzie gromadzenia informacji ustanowione niniejszą inicjatywą jest środkiem ostatecznym, stosowanym gdy wszystkie inne środki uzyskania informacji zawiodą. Dlatego będzie ono stosowane jedynie w tych przypadkach, w których ze względu na ich skalę lub skutki interwencja na poziomie krajowym nie byłaby skuteczna, a UE mogłaby zadziałać lepiej. Narzędzie gromadzenia informacji będzie w szczególności stosowane, gdy takie problemy powodują skutki wykraczające poza jedno państwo członkowskie, a zaradzenie im wymaga jednolitego i spójnego zgromadzenia informacji od wybranych uczestników rynku w więcej niż jednym państwie członkowskim. Takie działanie UE spełniałoby wymóg konieczności i tylko wzmocniłoby zdolność Komisji do zapewnienia przestrzegania prawa UE w dziedzinie rynku wewnętrznego.

Jeżeli chodzi o wartość dodaną, narzędzie to uprości koordynację działań Komisji i państw członkowskich w przypadkach o wyraźnym charakterze transgranicznym, gdy potrzebne są informacje od uczestników rynku działających w więcej niż jednym państwie członkowskim. Takie działanie UE umożliwiłoby również dostęp do informacji w stosownym czasie, zapewniło porównywalność zgromadzonych danych transgranicznych i spowodowało skuteczniejsze egzekwowanie przepisów, zmniejszając w ten sposób łączne obciążenie administracyjne zaangażowanych firm i organów publicznych.

W niniejszej inicjatywie, respektując obowiązek Komisji – jako „strażnika Traktatów” – polegający na sprawowaniu nadzoru nad stosowaniem prawa UE, nie pozbawia się jednak państw członkowskich ich ważnej roli, jaką odgrywają, wspólnie z Komisją, w stosowaniu przepisów w dziedzinie rynku wewnętrznego lub w innych powiązanych obszarach. Posiadają one nadal własne uprawnienia dochodzeniowe i swobodę ich poszerzania. Ponadto funkcjonowanie niniejszego rozporządzenia spowoduje zaangażowanie państw członkowskich w różnych przypadkach, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy między Komisją i państwami członkowskimi.

W szczególności o każdej decyzji Komisji stwierdzającej jej zamiar skorzystania z prawa do wzywania przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw do udzielenia informacji będzie się powiadamiać zainteresowane państwo lub państwa członkowskie. Ponadto w niniejszej inicjatywie ustanawia się mechanizmy wymiany informacji między Komisją i państwami członkowskimi w odniesieniu do wezwań do udzielenia informacji i odpowiedzi na te wezwania, bez uszczerbku dla obowiązków zachowania tajemnicy zawodowej.

Niniejsza inicjatywa jest również w tym zgodna z TFUE, że oczekuje się, iż Komisja będzie w stanie gromadzić informacje wymagane do wypełniania powierzonych jej zadań, zgodnie z odpowiednimi warunkami wynikającymi z kompetencji ustawodawczych.

•Proporcjonalność

Niniejszy wniosek jest proporcjonalny w stosunku do realizowanych celów i nie wykracza poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia. Po pierwsze, musiałby zaistnieć poważny problem związany ze stosowaniem prawa UE w dziedzinach objętych zakresem niniejszego rozporządzenia. Po drugie, środek dochodzeniowy, o którym mowa, ma być stosowany jako ostateczność, gdy żaden inny alternatywny sposób uzyskania informacji mających znaczenie przy rozwiązywaniu takiego problemu nie jest w stanie dać wyników. Po trzecie, Komisja będzie musiała wykazać, w oficjalnej decyzji, że takie informacje są niezbędne, aby zaradzić temu problemowi, że jest prawdopodobne, iż informacje te są łatwo dostępne dla adresatów wezwań do udzielenia informacji, oraz że inne sposoby uzyskania informacji zawiodły. Po czwarte, wezwania do udzielenia informacji byłyby wąsko ukierunkowane, zarówno jeśli chodzi o długość tych wezwań, jak i liczbę respondentów. Przestrzeganie przez Komisję tych warunków podlegałoby kontroli sądowej ze strony TSUE. Ponadto ogólne obciążenie administracyjne jest zminimalizowane, zarówno dla przedsiębiorstw (dzięki wyłączeniu mikrojednostek i zminimalizowaniu wpływu na małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) – zob. poniżej), jak i organów publicznych (poprzez unikanie nieskutecznych mechanizmów koordynacji działań Komisji i państw członkowskich przy jednoczesnym zapewnieniu pełnej przejrzystości wobec tychże państw).

We wniosku zezwala się Komisji na nakładanie kar na przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, które umyślnie lub w wyniku rażącego niedbalstwa nie stosują się do wezwań do udzielenia informacji lub do decyzji wydanych na podstawie proponowanego rozporządzenia. Kary nie mają na celu skorygowania jakiegokolwiek zachowania rynkowego przedsiębiorstw leżącego u podstaw danej sprawy. Zagrożenie karami ma być bodźcem sprawiającym, że adresaci wezwań do udzielenia informacji będą odpowiadać w terminie oraz w pełny, ścisły i niewprowadzający w błąd sposób. We wniosku określa się maksymalny poziom kar, które są ukształtowane na wzór zasad przyjętych w dziedzinie pomocy państwa, gdzie służą jako element odstraszający. We wniosku nie wymaga się jednak od Komisji automatycznego nakładania kar na przedsiębiorstwa, które nie udzielają odpowiedzi, ani nie ustala się minimalnej kwoty kary, ponieważ Komisja musi przeprowadzić indywidualną ocenę danych przypadków z należytym uwzględnieniem proporcjonalności, zwłaszcza w przypadku MŚP. Każda decyzja Komisji w sprawie nałożenia kar podlegać będzie kontroli sądowej.

•Wybór instrumentu

Rozporządzenie jest odpowiednim instrumentem, aby ustanowić przepisy, których celem jest polepszenie bezpośredniego dostępu Komisji do istotnych informacji. W istocie zarówno procedura prowadząca do wystosowania przez Komisję wezwania do udzielenia informacji, jak i możliwość nałożenia obowiązków na przedsiębiorstwa, w tym sankcji w zależności od przypadku, powinny zostać ustanowione w rozporządzeniu. W porównaniu z ewentualną harmonizacją przepisów krajowych poprzez dyrektywę z myślą o osiągnięciu tego samego celu, rozporządzenie przyniosłoby większą pewność prawa i byłoby w stanie zapewnić jednolitą interpretację. Niezależny instrument pozwoliłby również uniknąć kolizji z obowiązującymi instrumentami prawnymi, które nadają Komisji uprawnienia dochodzeniowe w innych dziedzinach polityki.

3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW

•Konsultacje z zainteresowanymi stronami

W okresie od dnia 2 sierpnia do dnia 7 listopada 2016 r. Komisja przeprowadziła konsultacje publiczne na temat niniejszej inicjatywy. Otrzymała 71 odpowiedzi: 44 z sektora przedsiębiorstw; 16 od konsumentów, organizacji pozarządowych lub przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego; oraz 11 od organów publicznych. Uczestnicy pochodzili z 18 państw członkowskich UE (68), państwa EOG (1) i państwa spoza Europy (2). Odpowiedzi wykazały, że firmy często niechętnie dzielą się z organami publicznymi szczególnie chronionymi informacjami handlowymi, nie tylko gdy odpowiadają na konsultacje publiczne, lecz nawet wtedy, gdy są one potrzebne do poparcia zarzutów dotyczących naruszeń ich praw. Respondenci zgłaszali, że byliby skłonni przekazać Komisji informacje szczególnie chronione, gdyby zapewniono ich poufność i ograniczono obciążenie administracyjne. Szereg firm opowiadało się jednak jedynie za dobrowolnym udziałem w realizowaniu wniosków o udostępnienie danych.

Ponadto Komisja przeprowadziła ukierunkowane konsultacje z kilkoma wielkimi stowarzyszeniami przedsiębiorców, które wyraziły zastrzeżenia odnośnie do upoważnienia Komisji do żądania informacji od firm poza sferą prawa konkurencji. Stowarzyszenia te zgłosiły obawy dotyczące ochrony szczególnie chronionych danych handlowych, obciążenia administracyjnego oraz ewentualnych grzywien za brak odpowiedzi na wezwania do udzielenia informacji. Firmy dały wyraz swojej frustracji wynikającej z powolnego reagowania przez Komisję na przypadki, w których dochodzi do naruszeń przepisów UE przez państwa członkowskie.

Na forum grupy roboczej Rady ds. konkurencyjności oraz na posiedzeniach grupy wysokiego szczebla państwa członkowskie interesowały się warunkami, jakie musi spełnić Komisja, aby móc wzywać do udzielenia informacji, swoją rolą w tym procesie, wynikłym obciążeniem administracyjnym oraz proporcjonalnością wszelkich sankcji.

Uwzględniono w znacznej mierze sugestie zainteresowanych stron, w szczególności odnoszące się do apeli o umiarkowane korzystanie z przedmiotowego środka (co przekłada się na warunki (wstępne) dotyczące stosowania środka dochodzeniowego, w tym rolę państw członkowskich) oraz do obciążenia administracyjnego (na przykład możliwości wzywania do udzielenia jedynie takich informacji, które są łatwo dostępne dla firm udzielających odpowiedzi). Kwestie zabezpieczeń dotyczących ochrony informacji poufnych oraz kwestie kar za brak odpowiedzi rozwiązano w oparciu o ustalone praktyki w dziedzinie prawa konkurencji.

•Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej

Komisja nie korzystała z żadnej konkretnej zewnętrznej wiedzy eksperckiej w przypadku tej inicjatywy.

•Ocena skutków

W sprawozdaniu z oceny skutków wyjaśniono, w jaki sposób brak dostępu Komisji i państw członkowskich do wiarygodnych i dokładnych informacji na poziomie przedsiębiorstw stwarza problemy w sytuacjach, w których dostęp do takich informacji jest potrzebny, aby móc w stosownym czasie egzekwować przepisy dotyczące rynku wewnętrznego. W sprawozdaniu przeanalizowano ponadto, oprócz istniejącego scenariusza odniesienia, różne strategiczne warianty rozwiązania tego problemu, a mianowicie: 1) dobrowolną wymianę najlepszych praktyk między państwami członkowskimi i z Komisją oraz opracowanie wytycznych na temat gromadzenia informacji na poziomie przedsiębiorstw; 2) uchylenie przepisów krajowych uniemożliwiających organom państw członkowskich dzielenie się z Komisją i innymi państwami członkowskimi informacjami zgromadzonymi na poziomie przedsiębiorstw, którymi organy te już dysponują lub mogłyby uzyskać do nich dostęp; 3) wprowadzenie uzupełniających uprawnień dochodzeniowych na poziomie krajowym, tak aby państwa członkowskie mogły gromadzić informacje na poziomie przedsiębiorstw we wszystkich przypadkach i dzielić się nimi z Komisją; 4) wprowadzenie środka dochodzeniowego stosowanego przez Komisję jako ostateczność, gdy mogą istnieć domniemane przeszkody dla funkcjonowania rynku wewnętrznego, a dostępne na poziomie przedsiębiorstw informacje, do których udzielenia się wzywa, są niezbędne do szybkiego i skutecznego podjęcia decyzji oraz nie można ich łatwo uzyskać innymi sposobami; oraz 5) połączenie wariantów 2 i 4. Warianty 2, 3 i 4 mają charakter legislacyjny. Warianty, z których zrezygnowano, obejmowały poszerzenie zakresu statystyki UE i wprowadzenie regularnych obowiązków sprawozdawczych dla firm.