[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 18.11.2010

KOM(2010) 672 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

WPR do 2020 r.:sprostać wyzwaniom przyszłości związanym z żywnością, zasobami naturalnymi oraz aspektami terytorialnymi

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

WPR do 2020 r.: sprostać wyzwaniom przyszłości związanym z żywnością, zasobami naturalnymi oraz aspektami terytorialnymi

1. WPROWADZENIE

Wspólna polityka rolna (WPR) stoi wobec szeregu wyzwań, z jednej strony wyjątkowych, z drugiej nieprzewidywalnych, wymagających podjęcia strategicznych i długoterminowych decyzji odnośnie do przyszłości unijnego rolnictwa oraz obszarów wiejskich . Aby skutecznie rozwiązywać wspomniane problemy, WPR musi działać w ramach rozważnej polityki gospodarczej i zrównoważonych finansów publicznych, przyczyniając się do osiągnięcia celów Unii.

W ramach przygotowań do opracowania niniejszego komunikatu, Komisja zorganizowała w 2010 r. szeroko zakrojoną debatę publiczną, zakończoną zorganizowaniem konferencji w lipcu 2010 r.[1]. Rada omawiała reformę podczas czterech kolejnych prezydencji, Parlament Europejski (PE) przyjął sprawozdanie z własnej inicjatywy w sprawie kształtu WPR po 2013 r.[2] oraz jej połączenia ze strategią „Europa 2020”, a Komitet Ekonomiczno-Społeczny oraz Komitet Regionów (KR) przedstawiły swoje pisemne stanowiska.

W trakcie wspomnianych konsultacji, przeważająca większość przedstawianych opinii wyrażała stanowisko, iż WPR powinna pozostać silną wspólną polityką , opierającą się na dwóch filarach . Ogólnie rzecz ujmując, we wspomnianych opiniach zalecano przyjęcie następujących celów strategicznych:

- Utrzymania potencjału w zakresie produkcji żywności na obszarze całej UE w celu zagwarantowania mieszkańcom Europy długotrwałego bezpieczeństwa żywnościowego oraz wniesienia wkładu do zaspokojenia wzrastającego popytu na żywność, który według szacunków FAO zwiększy się o 70 % do 2050 r. Ostatnie przypadki zwiększonej niestabilności rynku, nasilającej się pod wpływem zmiany klimatu, wyraźnie uwidaczniają wspomniane tendencje i presje. Europejskiej zdolności zapewniania bezpieczeństwa żywnościowego nie można brać za pewnik– przeciwnie, jest ona ważną, długoterminową i świadomą decyzją Europy.

- Wsparcia wspólnot rolniczych, dostarczających mieszkańcom Europy zróżnicowanej żywności wysokiej jakości produkowanej w sposób zrównoważony zgodnie z wymogami w zakresie ochrony środowiska, zasobów wodnych, zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin oraz zdrowia publicznego. Aktywne gospodarowanie zasobami naturalnymi przez rolnictwo jest kluczowym środkiem do zachowania krajobrazu wiejskiego, walki z utratą różnorodności biologicznej oraz przyczynia się do łagodzenia zmiany klimatu i przystosowania się do niej. Stanowi ono podstawę dla dynamicznego rozwoju terytoriów oraz ich długoterminowej efektywności gospodarczej.

- Zachowania żywotności wiejskich społeczności, dla których rolnictwo jest istotną dziedziną działalności, stwarzającą lokalne miejsca pracy ; uzyskanie dzięki temu wielu korzyści ekonomicznych, społecznych, środowiskowych i terytorialnych. Znaczne ograniczenie lokalnej produkcji może wpłynąć na emisję gazów cieplarnianych, wygląd charakterystycznych miejscowych krajobrazów jak również na ograniczenie możliwości wyboru dla konsumenta.

Rolnictwo jest integralną częścią europejskiej gospodarki i europejskiego społeczeństwa. Jeżeli chodzi o efekty pośrednie, to jakiekolwiek większe ograniczenie europejskiej działalności rolnej spowodowałoby spadek PKB i utratę miejsc pracy w powiązanych z rolnictwem sektorach gospodarki – przede wszystkim w obrębie łańcucha dostaw żywności, który jest zależny od podstawowego sektora rolnego UE, w szczególności w zakresie niezawodnego dopływu wysokiej jakości, konkurencyjnych surowców, ale również i w sektorach nieżywnościowych. Pociągnęłoby ono za sobą negatywne skutki również dla działalności pozarolniczej, takiej jak turystyka, transport czy usługi publiczne i lokalne. Proces wyludniania się obszarów wiejskich przybrałby również na sile. Jak wykazano powyżej, w takim przypadku pojawiłyby się poważne konsekwencje, zarówno środowiskowe jak i społeczne.

Dlatego też należy kontynuować reformę WPR, aby wspierać wzrost konkurencyjności, wydajne korzystanie z nakładów ponoszonych przez europejskich podatników oraz uzyskiwanie realnych wyników polityki publicznej, których oczekują mieszkańcy Europy w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego, środowiska naturalnego, zmiany klimatu oraz równowagi społecznej i terytorialnej . Celem powinno być przyczynienie się do bardziej zrównoważonego, inteligentnego i sprzyjającego włączeniu społecznemu rozwoju europejskich obszarów wiejskich.

Aby osiągnąć ten cel, zgodnie z komunikatem w sprawie przeglądu budżetu[3] oraz jego orientacją prorynkową, zreformowana WPR powinna obejmować bardziej ekologiczny i opierający się na sprawiedliwym podziale środków pierwszy filar, podczas gdy w ramach drugiego filaru należy koncentrować się bardziej na konkurencyjności i innowacji , zmianie klimatu i środowisku naturalnym . Dzięki temu stałoby się możliwe uwolnienie ukrytego potencjału produkcyjnego rolnictwa UE, przede wszystkim w nowych państwach członkowskich, oraz wniesienie pozytywnego wkładu do osiągnięcia celów strategii „Europa 2020”. Kierowanie wsparcia finansowego wyłącznie do czynnych zawodowo rolników i wynagradzanie usług zbiorowych, które dostarczają społeczeństwu , podniesie wydajność i skuteczność wsparcia i będzie służyć dalszemu uzasadnieniu istnienia WPR. Zagwarantowanie kontroli zaproponowanych środków oraz ciągła praca nad uproszczeniem omawianej polityki to kolejne istotne elementy konieczne do osiągnięcia wymienionych celów. Wszystkie wspomniane wyżej zmiany muszą nastąpić mimo ograniczonych środków budżetowych oraz ogromnego negatywnego wpływu kryzysu gospodarczego na rolnictwo.

2. ścieżka reformy WPR

Główne cele WPR, określone w Traktacie Rzymskim, pozostały niezmienne przez lata. Jednak kurs reform WPR podjętych we wczesnych latach 90. doprowadził do powstania całkowicie nowej struktury tej polityki.

Podjęte wyzwania wiązały się ze zdolnością produkcyjną rolnictwa, jego zwiększającą się różnorodnością i zróżnicowaniem obszarów wiejskich wynikającym z kolejnych rozszerzeń Unii, oraz wymaganiami mieszkańców Unii odnośnie do środowiska, bezpieczeństwa żywnościowego i jakości żywności, zdrowego odżywiania się, zdrowia zwierząt oraz ich dobrostanu, jak również zdrowia roślin, zachowania krajobrazu wiejskiego, różnorodności biologicznej i zmiany klimatu. Równocześnie uległy również znacznej zmianie instrumenty osiągania wspomnianych celów. Obecnie podzielone są one na dwa wzajemnie się uzupełniające filary , z których pierwszy obejmuje roczne płatności bezpośrednie oraz środki rynkowe, podczas gdy na drugi składają się wieloletnie środki na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

Wprowadzenie płatności bezpośrednich stanowiło impuls do stałych reform prorynkowych, zwiększających konkurencyjność sektora rolniczego poprzez zachęcanie rolników do dostosowania się do warunków panujących na rynku. Płatności bezpośrednie niezwiązane z wysokością produkcji stanowią podstawowe wsparcie dochodu oraz dostarczają wsparcia dla podstawowych dóbr publicznych, których potrzebuje europejskie społeczeństwo.

Ze względu na wspomnianą zwiększoną orientację prorynkową, obecnie w większości przypadków te środki rynkowe, które w przeszłości były głównymi instrumentami WPR, stanowią jedynie siatkę bezpieczeństwa, z której korzysta się w przypadku znaczących spadków cen.

Rozwój obszarów wiejskich ma na celu promowanie konkurencyjności, zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi oraz wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich poprzez konkretne i lepiej ukierunkowane środki. Państwa członkowskie za pomocą współfinansowania mają możliwość elastycznego reagowania na najbardziej palące problemy występujące na ich terytoriach. Inne inicjatywy w ramach WPR, takie jak polityka jakości, promocja i rolnictwo ekologiczne mają również ogromny wpływ na sytuację rolników.

Obecne środki w zakresie omawianej polityki skutkują największym osiągnięciem WPR – zrównoważonym pod względem terytorialnym i środowiskowym rolnictwem unijnym , działającym w ramach otwartego środowiska gospodarczego. Zapewnianie większej ilości publicznych korzyści w przyszłości wymagać będzie skutecznej polityki publicznej w tym zakresie, ponieważ dostarczane przez sektor rolniczy korzyści nie są odpowiednio wynagradzane, ani nie podlegają odpowiedniej regulacji przez normalne funkcjonowanie rynków.

Wycofanie wsparcia publicznego prowadziłoby do zwiększonej koncentracji produkcji rolniczej przy użyciu intensywniejszych technik rolniczych na obszarach o szczególnie korzystnych warunkach, podczas gdy inne, mniej konkurencyjne obszary musiałyby zmierzyć się z zaprzestaniem działalności rolniczej i marginalizacją[4]. Taki rozwój wypadków spowodowałby zwiększoną presję na środowisko naturalne oraz zniszczenie wartościowych siedlisk naturalnych; co więcej, skutkowałby on poważnymi konsekwencjami zarówno ekonomicznymi jak i społecznymi, w tym nieodwracalnym spadkiem europejskiej zdolności produkcyjnej w zakresie rolnictwa.

3. Wyzwania stojące przed reformą

3.1. Bezpieczeństwo żywnościowe

Głównym zadaniem rolnictwa jest dostarczanie żywności. Biorąc pod uwagę, że globalny popyt na żywność będzie nadal wzrastał w przyszłości, UE powinna być w stanie przyczynić się do zaspokojenia tego popytu. Dlatego kluczowe jest zachowanie i poprawa zdolności produkcyjnej rolnictwa unijnego, przy jednoczesnym respektowaniu zobowiązań UE wynikających z międzynarodowych porozumień handlowych oraz spójności polityki na rzecz rozwoju. Silny sektor rolniczy jest niezbędny dla istnienia wysoko konkurencyjnego przemysłu spożywczego[5], będącego ważną częścią gospodarki i handlu UE (UE jest wiodącym eksporterem przede wszystkim przetworzonych produktów rolnych i produktów rolnych o wysokiej jakości dodanej)[6]. Powinien on zachęcać do synergii między uprawą roślin i chowem zwierząt, np. w przypadku białek. Mieszkańcy UE domagają się szerokiego asortymentu produktów żywnościowych, w tym produktów lokalnych , o wysokiej jakości , odzwierciedlających normy w zakresie wysokiego poziomu bezpieczeństwa, jakości i dobrostanu. W tym kontekście bardziej widoczne stały się kwestie dostępności i dopuszczalności zdrowej żywności oraz jej wartości odżywczej. Rolnictwo UE znajduje się dzisiaj w otoczeniu dużo bardziej konkurencyjnego środowiska , ponieważ gospodarka światowa ulega coraz większej integracji a światowy system handlowy jest bardziej zliberalizowany. Oczekuje się, iż ta tendencja będzie się utrzymywać w nadchodzących latach, zwłaszcza w świetle możliwego zakończenia negocjacji rundy dauhańskiej oraz podpisania dwustronnych i regionalnych umów będących obecnie przedmiotem negocjacji. Chociaż sytuacja ta stanowi wyzwanie dla rolników z UE, równocześnie stwarza nowe możliwości unijnym eksporterom żywności. Dlatego też ważne jest dalsze zwiększanie konkurencyjności i wydajności sektora rolniczego UE. Mimo iż średniookresowe perspektywy dla rolnictwa przedstawiają się w korzystnym świetle, można się spodziewać, iż przyszłość rynków rolnych charakteryzować się będzie większą niepewnością i znaczną zmiennością .

WPR w przyszłości działać będzie ponadto w sytuacji będącej pokłosiem kryzysu gospodarczego , który poważnie dotknął rolnictwo i obszary wiejskie poprzez włączenie ich w proces szerszych zmian makroekonomicznych, wpływających na koszt produkcji. Po dekadzie zwyczajnej stagnacji dochodów , dochody rolników spadły znacznie w 2009 r., co tylko pogłębiło trudną już sytuację finansową rolników: dochód w tym sektorze jest znacznie niższy (szacuje się, że o ok. 40 % na jednostkę pracy) niż w pozostałych sektorach gospodarki, a szacowany dochód na mieszkańca obszarów wiejskich jest znacznie mniejszy (o ok. 50 %) od dochodu uzyskiwanego przez mieszkańców miast.

3.2. Środowisko naturalne i zmiana klimatu

Rolnictwo i leśnictwo odgrywają kluczową rolę w produkcji dóbr publicznych, przede wszystkim środowiskowych, związanych z krajobrazami, różnorodnością biologiczną użytków rolnych, stabilizacją klimatu i zwiększoną odpornością na klęski żywiołowe takie jak powodzie, susze i pożary. Wiele praktyk rolniczych powoduje jednocześnie zwiększoną presję na środowisko, prowadząc do wyjałowienia gleb, niedoborów wody i jej zanieczyszczenia oraz do utraty dzikich siedlisk i różnorodności biologicznej.

Chociaż emisje gazów cieplarnianych pochodzących z rolnictwa zmniejszyły się o 20 % od 1990 r., należy kontynuować wysiłki w tym kierunku, tak by spełnić ambitne cele agendy energetycznej i klimatycznej. Ważne jest, aby dalej uwalniać potencjał sektora rolnego do pozytywnego oddziaływania na środowisko, w tym łagodzenia zmiany klimatu oraz dostosowania się do niej przez zmniejszanie emisji gazów cieplarnianych, przez środki mające na celu poprawę wydajności energetycznej, produkcję biomasy i energii ze źródeł odnawialnych, pochłanianie dwutlenku węgla oraz ochronę węgla w glebie, oparte na innowacjach.

3.3. Równowaga terytorialna

Rosnąca liczba obszarów wiejskich , z powodu zróżnicowania ich struktury społeczno-gospodarczej jest w coraz większym stopniu zależna od czynników wykraczających poza rolnictwo. Niemniej jednak rolnictwo pozostaje istotnym motorem gospodarki wiejskiej na większej części terytorium UE. Żywotność i potencjał gospodarczy wielu obszarów wiejskich są bezpośrednio powiązane z istnieniem konkurencyjnego i dynamicznego sektora rolnego , atrakcyjnego dla młodych rolników. Jest to szczególnie widoczne na terenach o charakterze wybitnie wiejskim, gdzie sektor podstawowy generuje 5 % wartości dodanej i odpowiada za 16 % całkowitego zatrudnienia, oraz w nowych państwach członkowskich, w których istotne jest utrwalenie ostatniego przyrostu wydajności oraz wykorzystanie całkowitego potencjału rolnictwa. Rolnictwo odgrywa również ważną rolę na obszarach wiejskich poprzez generowanie dodatkowych dziedzin działalności gospodarczej, przede wszystkim związanych z przetwarzaniem żywności, turystyką i handlem. W wielu regionach rolnictwo jest podstawą lokalnych tradycji i tożsamości społecznej.

4. Dlaczego potrzebna jest reforma?

WPR przeszła ewolucję, jednakże dalsze zmiany są konieczne w celu sprostania nowym wyzwaniom , takim jak:

- odpowiedź na rosnące obawy dotyczące bezpieczeństwa żywnościowego zarówno na poziomie UE, jak i w skali globalnej,

- poprawa zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi takimi jak woda, powietrze, różnorodność biologiczna oraz gleba,

- pogodzenie działań związanych zarówno ze wzrastającym wpływem trwających zmian klimatycznych na warunki produkcji rolnej jak i z koniecznością redukcji emisji gazów cieplarnianych produkowanych przez rolnictwo oraz odgrywaniem aktywnej roli w łagodzeniu ich wpływu na środowisko i dostarczaniem energii ze źródeł odnawialnych,

- utrzymanie i poprawa konkurencyjności w świecie charakteryzującym się przybierającymi na sile procesami globalizacji i zwiększającą się zmiennością cen, przy jednoczesnym zachowaniu produkcji rolnej w całej Unii Europejskiej,

- jak najlepsze wykorzystanie zróżnicowanej struktury gospodarstw rolnych w UE oraz różnorodności systemów produkcyjnych, które pojawiły się wraz z przystąpieniem nowych państw członkowskich do UE, utrzymując równocześnie ich społeczną, terytorialną i strukturalną rolę,

- wzmocnienie spójności terytorialnej i społecznej w obszarach wiejskich Unii Europejskiej, głównie przez wspieranie zatrudnienia i dywersyfikacji,

- zapewnienie sprawiedliwego i zrównoważonego rozdziału wsparcia w ramach WPR między państwami członkowskimi i rolnikami poprzez zmniejszenie nierówności pomiędzy państwami członkowskimi, biorąc pod uwagę, że stawka ryczałtowa nie jest skutecznym rozwiązaniem,

- dalsze upraszczanie procedur wykonawczych WPR i poprawa wymogów kontrolnych oraz zmniejszenie obciążeń administracyjnych dla odbiorców środków.

Poprzez zmierzenie się z tymi wyzwaniami, WPR przyczyni się do realizacji strategii „Europa 2020” w zakresie:

- inteligentnego rozwoju – poprzez poprawę efektywnego gospodarowania zasobami oraz konkurencyjności przy użyciu wiedzy technicznej i innowacji, oraz pracę nad produktami o wysokiej wartości dodanej i wysokiej jakości; poprzez rozwijanie ekologicznych technologii, wspieranie korzystania z teleinformatyki, inwestycje w szkolenia, inicjatywy na rzecz społecznych innowacji w obszarach wiejskich oraz poprawę absorpcji badań naukowych;

- zrównoważonego rozwoju – poprzez zachowanie odnawialnych podstaw produkcji żywności i pasz, zapewnienie zrównoważonego gospodarowania gruntami, dostarczanie środowiskowych dóbr publicznych, walkę z utratą różnorodności biologicznej, promowanie energii ze źródeł odnawialnych, wspieranie zdrowia roślin i zwierząt, poprawę efektywnego gospodarowania zasobami poprzez wykorzystanie rozwoju technologicznego oraz wyników badań naukowych, dalszą redukcję emisji gazów cieplarnianych, zwiększenie zasobów węgla i pełne rozwijanie potencjału obszarów wiejskich; oraz

- rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu – poprzez uwolnienie potencjału gospodarczego w obszarach wiejskich, rozwijanie lokalnych rynków i stymulację zatrudnienia, wspomaganie restrukturyzacji rolnictwa oraz wsparcie dochodów rolników w celu zachowania zrównoważonego rolnictwa w całej Europie[7].

Rozwój ekologiczny w sektorze rolniczym i gospodarce wiejskiej oznacza dążenie do wzrostu gospodarczego zapobiegającego degradacji środowiska, jako sposobu na podniesienie jakości życia.

5. cele zreformowanej WPR

Trzy główne cele zreformowanej WPR to:

Cel 1: Opłacalna produkcja żywności

- Wsparcie dochodów gospodarstw oraz zmniejszanie ich zmienności, biorąc również pod uwagę, że niestabilność dochodów i cen oraz ryzyka naturalne w omawianym sektorze są bardziej wyraźne niż w innych, a dochody rolników i stopa rentowności są średnio niższe niż w pozostałych sektorach gospodarki[8].

- Poprawa konkurencyjności sektora rolniczego i wzmocnienie jego udziału jakościowego w łańcuchu żywnościowym , jako że sektor rolniczy charakteryzuje się dużym rozproszeniem w porównaniu z innymi sektorami łańcucha żywnościowego, które są lepiej zorganizowane i dlatego posiadają większą siłę przetargową. Ponadto europejscy rolnicy muszą zmierzyć się z konkurencją ze strony światowych rynków i równocześnie zmuszeni są do przestrzegania wysokich norm związanych z celami w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności i jej jakości oraz dobrostanu zwierząt, których wymagają mieszkańcy Europy.

- Wynagradzanie za trudności związane z produkcją w obszarach o szczególnych ograniczeniach naturalnych , ponieważ obszary te obarczone są szczególnym ryzykiem zaprzestania działalności rolniczej.

Cel 2: Zrównoważone gospodarowanie zasobami naturalnymi oraz działania na rzecz klimatu

- Zagwarantowanie zrównoważonej działalności produkcyjnej i zabezpieczenie dostarczania środowiskowych dóbr publicznych , ponieważ wiele korzyści czerpanych przez społeczeństwo z rolnictwa nie jest odpowiednio wynagradzanych poprzez normalne funkcjonowanie rynków.

- Promowanie ekologicznego wzrostu poprzez innowacje , co wymaga zastosowania nowych technologii, stworzenia nowych produktów, zmiany procesów produkcyjnych, oraz wspierania nowych wzorów popytu przede wszystkim w kontekście powstającej gospodarki ekologicznej.

- Kontynuacja działań mających na celu łagodzenie skutków zmiany klimatu oraz przystosowania się do nich oraz umożliwienie rolnictwu działań w obliczu zmiany klimatu. Ponieważ rolnictwo jest szczególnie wrażliwe na skutki zmiany klimatu, wspomaganie tego sektora w lepszym dostosowaniu się do efektów ekstremalnych wahań pogody może pomóc zmniejszyć negatywne skutki zmiany klimatu.

Cel 3: Zrównoważony rozwój terytorialny

- Wspieranie zatrudnienia na obszarach wiejskich oraz wspomaganie zachowania struktur społecznych w obszarach wiejskich.

- Poprawa gospodarki wiejskiej oraz promocja dywersyfikacji , tak by umożliwić lokalnym podmiotom uwolnienie ich potencjału oraz optymalizację korzystania z lokalnych zasobów.

- Uwzględnienie różnorodności strukturalnej systemów rolniczych, poprawa kondycji małych gospodarstw oraz rozwój lokalnych rynków, ze względu na fakt, iż w Europie zróżnicowane struktury gospodarstw i systemów produkcji przyczyniają się do atrakcyjności i budowania tożsamości regionów wiejskich.

Osiągnięcie wszystkich wymienionych celów wymagać będzie utrzymania publicznego wsparcia sektora rolniczego oraz obszarów wiejskich. Polityka ustalona na szczeblu europejskim, gwarantująca sprawiedliwe warunki za pomocą zestawu celów, zasad i przepisów, jest zatem potrzebna. Polityka rolna opracowana na poziomie UE zapewnia bowiem wydajniejsze korzystanie z zasobów budżetowych niż poszczególne polityki krajowe. Oprócz kwestii związanych z jednolitym rynkiem, polityka rolna na szczeblu ponadnarodowym zajmuje się lepiej zagadnieniami takimi jak np. spójność między państwami członkowskimi i regionami, transgraniczne problemy w zakresie ochrony środowiska i globalne wyzwania np. zmiana klimatu, zarządzanie zasobami wodnymi, różnorodność biologiczna, zdrowie zwierząt i ich dobrostan, bezpieczeństwo żywnościowe i paszowe, zdrowie roślin, zdrowie ludzi oraz interesy konsumentów.

6. Kierunek reform

6.1. Przyszłe instrumenty

Wszystkie potencjalne warianty zreformowanej WPR zakładają zmiany w obecnych instrumentach WPR. Ta sekcja omawia zagadnienie odpowiedniego określenia tych instrumentów w celu skuteczniejszego osiągania wyżej wymienionych celów.

Płatności bezpośrednie

Konieczne dostosowania systemu płatności bezpośrednich odnoszą się do redystrybucji, przeprojektowania i lepszego ukierunkowania pomocy, w celu zwiększenia wartości i jakości wydatkowania środków. Panuje powszechna zgoda, że dystrybucja płatności bezpośrednich powinna zostać poddana przeglądowi oraz że powinna ona być zrozumiała dla podatnika. Kryteria powinny być zarówno gospodarcze – by spełnić podstawową funkcję płatności bezpośrednich, to jest funkcję wspierania dochodu, oraz środowiskowe – w celu wspierania dostarczania dóbr publicznych.

Skorzystanie w tym celu z jednolitej, zryczałtowanej płatności bezpośredniej pojawiło się w publicznej debacie jako jedna z propozycji. Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że producenci rolni w całej Europie mają do czynienia z różnorodnymi warunkami gospodarczymi i naturalnymi, co wskazuje na potrzebę bardziej sprawiedliwego podziału pomocy bezpośredniej.

Pojawia się zatem pytanie, w jaki sposób osiągnąć sprawiedliwy podział środków, odzwierciedlający zarówno gospodarczo jak i politycznie oraz w sposób pragmatyczny i realny zadeklarowane cele takiego wsparcia, równocześnie unikając poważnych zakłóceń, które mogłyby mieć daleko sięgające skutki dla niektórych regionów i/lub systemów produkcyjnych. Jednym z rozwiązań mógłby być system ograniczający straty i zyski państw członkowskich przez zagwarantowanie, że rolnicy we wszystkich państwach członkowskich otrzymają przeciętnie minimalną kwotę płatności bezpośrednich na poziomie średniej obowiązującej w całej UE.

Przyszłe płatności bezpośrednie, przeznaczone dla czynnych zawodowo rolników, mogłyby opierać się na następujących zasadach, zaproponowanych przez Parlament Europejski:

- Wsparcie podstawowego dochodu poprzez przyznanie podstawowej płatności bezpośredniej niezwiązanej z wielkością produkcji, ustalenie jednakowego poziomu obowiązkowego wsparcia dla wszystkich rolników w danym państwie członkowskim (lub regionie) opierającego się o uprawnienia, które mogą być przekazywane a są aktywowane przez dopasowanie do kwalifikowalnego obszaru rolnego oraz spełnienie wymogów zasady wzajemnej zgodności. Wprowadzenie maksymalnego pułapu dopłat bezpośrednich otrzymywanych przez duże, pojedyncze gospodarstwa („ograniczanie”) tak aby poprawić dystrybucję płatności między poszczególnych rolników. Ewentualne, nieproporcjonalne skutki tego rozwiązania w przypadku gospodarstw zatrudniających dużą liczbę pracowników można złagodzić, biorąc pod uwagę wielkość zatrudnienia przy określaniu pułapu pomocy.

- Poprawa efektywności środowiskowej WPR poprzez wspieranie środków ochrony środowiska stosowanych na całym terytorium UE przez obowiązkowy, „ ekologiczny ” składnik płatności bezpośrednich. Pierwszeństwo należy nadać działaniom obejmującym zarówno cele polityki przeciwdziałania zmianie klimatu, jak i polityki ochrony środowiska. Działania te mogłyby przyjąć formę prostych, ogólnych, pozaumownych i jednorocznych akcji środowiskowych, wykraczających poza wymogi zasady wzajemnej zgodności i powiązanych z rolnictwem (np. trwałe użytki zielone, pokrywa zielona, płodozmian i ekologiczne odłogowanie). Dodatkowo należy rozważyć możliwość włączenia wymogów dotyczących obecnych obszarów NATURA 2000 i poprawy niektórych elementów zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

- Promocja zrównoważonego rozwoju rolnictwa na obszarach o szczególnych ograniczeniach naturalnych poprzez zapewnienie dodatkowego wsparcia dochodu rolników gospodarujących na takich terenach w formie płatności przeznaczonej dla danego obszaru jako uzupełnienie wsparcia wypłacanego w ramach drugiego filaru.

- Aby uwzględnić specyficzne problemy w niektórych regionach, gdzie pewne szczególne rodzaje działalności rolniczej uważa się za szczególnie ważne z powodów gospodarczych i/lub społecznych, można nadal udzielać dobrowolnego wsparcia powiązanego z wielkością produkcji, ujętego w ściśle określonych granicach (wsparcie przyznawane dla określonych obszarów, upraw lub pogłowia).

- Aby przyczynić się do żywotności obszarów wiejskich, poprawić ich konkurencyjność oraz ograniczyć biurokrację, prosty i skierowany szczególnie do rolników prowadzących małe gospodarstwa program wsparcia powinien zastąpić obecnie obowiązujący system.

- Uproszczenie zasady wzajemnej zgodności przez dostarczanie rolnikom i administracji prostszego i bardziej zrozumiałego zestawu zasad, nie odchodząc przy tym od samej koncepcji zasady wzajemnej zgodności. Włączenie ramowej dyrektywy wodnej do zakresu stosowania zasady wzajemnej zgodności zostanie rozważone, jak tylko wspomniana dyrektywa zostanie wdrożona, a obowiązki rolników w zakresie ich działalności zostaną dokładnie określone.

W odpowiedzi na krytykę ze strony Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, wymienione wyżej zmiany w strukturze płatności bezpośrednich powinny współistnieć z lepszym określeniem i ukierunkowaniem wsparcia wyłącznie na czynnych zawodowo rolników .

Środki wspierania rynku

Debata publiczna wykazała, że istnieje szerokie porozumienie w sprawie utrzymania orientacji prorynkowej WPR wraz z ogólną strukturą instrumentów zarządzania rynkiem. Kryzys na rynku mleka w 2009 r. uwypuklił kluczową rolę, jaką istniejące mechanizmy odgrywają w zakresie wsparcia rynku w czasach kryzysu. Jednak wydaje się, iż konieczne są pewne szczególne udoskonalenia, przede wszystkim dotyczące usprawnienia i uproszczenia instrumentów już istniejących, jak również wprowadzenia nowych elementów omawianej polityki w odniesieniu do funkcjonowania łańcucha żywnościowego.

Potencjalne dostosowania mogłyby obejmować rozszerzenie okresu interwencyjnego, korzystanie z klauzul mających zastosowanie w przypadku wystąpienia zakłóceń rynku oraz z prywatnego przechowywania w odniesieniu do innych produktów, oraz inne zmiany mające na celu podniesienie wydajności i poprawę kontroli. Ze wspomnianych środków rynkowych, a w szczególności z instrumentu interwencji, należałoby korzystać wyłącznie w charakterze siatki bezpieczeństwa w przypadku kryzysu cenowego oraz ewentualnego zakłócenia rynku. Wniosek w sprawie zmian polityki jakości mający na celu umożliwienie rolnikom informowania konsumentów na temat szczególnych cech czy atrybutów ich produktu[9] zostanie przedstawiony pod koniec 2010 r.

W 2015 r. nastąpi ostateczne wycofanie kwot mlecznych. Wnioski legislacyjne na podstawie zaleceń Grupy Ekspertów Wysokiego Szczebla ds. Mleka zostaną wkrótce przedstawione, aby umożliwić długoterminowe planowanie i w ten sposób zapewnić stabilność w sektorze mleka. Obecnie obowiązujący system w sektorach cukru i izoglukozy przestanie obowiązywać w 2014/2015 r. Aby zapewnić zwiększoną wydajność i konkurencyjność sektora, należy rozważyć kilkanaście wariantów na przyszłość, w tym łagodne wycofanie się z systemu kwot do określonej daty.

Wreszcie, konieczna jest również poprawa funkcjonowania łańcucha dostaw żywności . Długoterminowe perspektywy dla rolnictwa nie poprawią się, jeżeli udział rolników w wartości dodanej, generowanej przez łańcuch dostaw żywności, będzie się nadal zmniejszać.[10]. W rzeczy samej, udział rolnictwa w łańcuchu dostaw żywności zmniejszył się znacząco z 29 % w 2000 r. do 24 % w 2005 r., podczas gdy w tym samym czasie zwiększył się udział przemysłu spożywczego, sektora handlu hurtowego oraz sektora dystrybucji.

Bez dobrze działającego przekazywania sygnałów rynkowych, długoterminowe perspektywy sektora rolnego oraz jego udział w wartości dodanej generowanej przez łańcuch dostaw żywości są zagrożone. Główne kwestie będące przedmiotem zainteresowania odnoszą się do obecnej nierównowagi w sile przetargowej w obrębie łańcucha, w poziomie konkurencji na każdym jego etapie, stosunków umownych, konieczności restrukturyzacji i konsolidacji sektora rolnego, przejrzystości oraz funkcjonowania rynków instrumentów pochodnych bazujących na towarach rolnych.

Rozwój obszarów wiejskich

Polityka rozwoju obszarów wiejskich, jako integralna część WPR, udowodniła swoją wartość poprzez wzmocnienie gospodarczego, środowiskowego i społecznego zrównoważenia sektora rolnego UE oraz obszarów wiejskich.

Pojawiły się głosy, aby dalej w pełni integrować ograniczenia i możliwości wynikające z ochrony środowiska naturalnego oraz zmiany klimatu i dostarczać w ten sposób szeroką gamę korzyści dla rolnictwa, terenów wiejskich i szerszego społeczeństwa oraz przyczyniać się do:

- konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie innowacji i restrukturyzacji oraz umożliwianie sektorowi rolnemu efektywnego korzystanie z zasobów;

- zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi poprzez ochronę środowiska i krajobrazu wiejskiego oraz utrzymanie zdolności produkcyjnej użytków rolnych;

- zrównoważonego rozwoju terytorialnego obszarów wiejskich w całej UE poprzez wzmacnianie potencjału ludzkiego na szczeblu lokalnym, budowę potencjału i poprawę warunków lokalnych oraz więzi między ośrodkami miejskimi a obszarami wiejskimi.

W tak określonych ramach polityki, środowisko naturalne , zmiana klimatu i innowacje powinny być jej motywami przewodnimi, posiadającymi większy niż poprzednio wpływ. Na przykład, inwestycje powinny podnieść zarówno efektywność gospodarczą jak i środowiskową; środki ochrony środowiska powinny zostać lepiej dostosowane do szczególnych potrzeb regionów, a nawet obszarów lokalnych takich jak Natura 2000 i obszarów o wysokiej wartości przyrodniczej ramach środków na uwolnienie potencjału obszarów wiejskich powinno zwracać się większą uwagę na innowacyjne pomysły na biznes i sprawowanie władzy na szczeblu lokalnym. Należy wykorzystywać nowe możliwości rozwoju lokalnego, takie jak na przykład nowe kanały dystrybucji, które stanowią wartość dodaną do zasobów lokalnych. Ważne jest również wsparcie na rzecz rozwoju sprzedaży bezpośredniej i rynków lokalnych. Priorytetem powinno być zaspokajanie potrzeb młodych rolników i nowych podmiotów.

Skuteczne mechanizmy realizacji omawianej polityki mają zasadnicze znaczenie dla osiągania jej celów w praktyce. W celu wzmocnienia obecnego strategicznego podejścia należałoby ustalić mierzalne cele na szczeblu UE oraz na poziomie poszczególnych programów, wraz ze środkami zachęcającymi, które należy poddać analizie – takimi jak np. rezerwa na wykonanie. Zmiana na podejście bardziej oparte na dochodach pozwoliłaby na lepsze wypełnianie przez WPR priorytetów UE, pokazując przy tym jej realne osiągnięcia. W tym celu należy uprościć i usprawnić zestaw wskaźników we wspólnych ramach monitorowania i oceny.

W celu zapewnienia skuteczności istotne będzie wzmocnienie spójności pomiędzy polityką rozwoju obszarów wiejskich i polityką UE obejmującą inne dziedziny, jak również uproszczenie i zmniejszenie procedur biurokratycznych, tam gdzie to tylko możliwe. W tym celu zaleca się ustalenie wspólnych ram strategicznych dla funduszy unijnych.

Szeroka gama instrumentów polityki pozostanie nadal użyteczna – od inwestycji i infrastruktury do opłat za korzystanie z funkcji ekosystemów, wsparcia dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, środków ochrony środowiska i środków w zakresie zmiany klimatu, wsparcia dla innowacji, transferu wiedzy i budowania potencjału, tworzenia przedsiebiorstw, rozwoju społecznego i instytucjonalnego promującego metody produkcji z uwzględnieniem specyfiki lokalnej oraz uwzględniania szczególnych potrzeb państw członkowskich w celu poprawy ich wydajności gospodarczej. Udoskonalenia polegać mogą na lepszym powiązaniu środków ze sobą, przede wszystkim ze szkoleniami, na tworzeniu pakietów mających na celu zaspokojenie potrzeb określonych grup lub obszarów (np. rolnicy prowadzący małe gospodarstwa, tereny górskie), ułatwianiu współpracy rolników w celu uzyskania połączenia cech krajobrazowych dla różnorodności biologicznej i dostosowania do zmiany klimatu („ekologiczna” infrastruktura) lub na oferowaniu środków zachęcających, takich jak intensywne stawki pomocy na warunkach preferencyjnych w celu poprawy ukierunkowania wspomnianej pomocy.

Dodatkowo należy opracować zestaw narzędzi zarządzania ryzykiem działających skuteczniej w przypadku niepewności dochodów i zmienności rynku, które hamują inwestycje w sektorze rolnym mające na celu utrzymanie konkurencyjności. Zestaw wspomnianych narzędzi, obejmujący takie instrumenty jak narzędzie stabilizacji dochodu zgodne z kryteriami kategorii zielonej WTO czy wzmocnione wsparcie dla instrumentów ubezpieczeniowych oraz funduszy specjalnego inwestowania, zostałby udostępniony państwom członkowskim, aby mogły one zareagować odpowiednio w przypadku zagrożeń związanych z dochodami i produkcją. W przypadku wprowadzenia nowych instrumentów WPR, spójność z innymi instrumentami, przede wszystkim z instrumentami rynkowymi, zostanie zapewniona.

Jeżeli chodzi o dystrybucję wsparcia rozwoju obszarów wiejskich między poszczególne państwa członkowskie, należy rozważyć zastosowanie obiektywnych kryteriów, ograniczając równocześnie istotne zakłócenia wynikające z obecnego systemu.

W celu podniesienia konkurencyjności sektora rolniczego istotne jest również dalsze wzmacnianie i upraszczanie polityki jakości (wraz z rolnictwem ekologicznym) oraz polityki w zakresie promocji . Wreszcie, inicjatywa Unia Innowacji powinna doprowadzić do wypracowania nowych koncepcji osiągnięcia celów strategii „Europa 2020” na rzecz gospodarki inteligentnej, zrównoważonej i sprzyjającej włączeniu społecznemu[11].

Ogólna struktura

Instrumenty zreformowanej WPR należy nadal dzielić na dwa filary: opinia ta przeważała w debacie publicznej na temat WPR, a Rada, Parlament Europejski i KR również wyraźnie preferowały to rozwiązanie. Pierwszy filar powinien zatem obejmować wsparcie wypłacane wszystkim rolnikom w systemie rocznym, podczas gdy drugi filar miałby charakter narzędzia wsparcia realizacji celów wspólnotowych, pozostawiając państwom członkowskim możliwość elastycznej reakcji na ich specyficzne potrzeby, przy korzystaniu z różnych środków (wieloletnich, programowych, umownych). Rozdział tych dwóch filarów oznacza większą przejrzystość – każdy z nich uzupełnia też drugi, jednak ich kompetencje nie nakładają się na siebie, stąd możliwa jest większa koncentracja na skuteczności ich działania.

6.2. Ogólne warianty polityki

Na dalsze rozpatrzenie zasługują trzy ogólne warianty polityki, odzwierciedlające główne, wzajemnie niewykluczające się kierunki publicznej debaty. Przedstawione są one tutaj jako potencjalne ścieżki rozwoju, a ich ewentualne skutki zostaną przeanalizowane przed podjęciem ostatecznych decyzji. Wszystkie trzy warianty opierają się na strukturze dwóch filarów (z różnym rozłożeniem ich wagi).

Wariant 1

Ten wariant wprowadzałby dalsze stopniowe zmiany do obecnych ram polityki. Rozwijałby on dalej dobrze funkcjonujące aspekty polityki i skupiałby się na dostosowaniach i ulepszeniach w najbardziej krytykowanych obszarach WPR, np. odnoszących się do kwestii sprawiedliwości rozdziału płatności bezpośrednich między poszczególne państwa członkowskie. Ten wariant zapewniłby ciągłość i stabilizację obecnej WPR, ułatwiając długoterminowe planowanie podmiotom łańcucha żywnościowego.

Wariant 2

Kolejną możliwością byłoby wykorzystanie szansy na reformy oraz dokonanie restrukturyzacji polityki w celu zapewnienia, że stanie się ona bardziej zrównoważona , a równowaga między różnymi jej celami oraz między rolnikami i państwami członkowskimi zostanie zagwarantowana. Taka możliwość dają środki lepiej ukierunkowane i bardziej zrozumiałe dla przeciętnego mieszkańca UE. Ten wariant zakłada również większą wydajność wydatków publicznych oraz koncentrację na wartości dodanej na poziomie UE. Ten kierunek umożliwiłby stawienie czoła środowiskowym, społecznym i gospodarczym wyzwaniom oraz wzmocniłby wkład rolnictwa i obszarów wiejskich w wypełnianie celów strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego, zrównoważonego i zapełniającego włączenie społeczne rozwoju.

Wariant 3

Innym wariantem byłaby daleko idąca reforma WPR, skoncentrowana na celach w zakresie ochrony środowiska i przeciwdziałania zmianie klimatu, jednocześnie zmniejszająca udział środków wsparcia dochodu i większości środków rynkowych. Przeznaczanie większych środków, poprzez ramy polityki w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, na kwestie związane ze zmianą klimatu i ochroną środowiska wspomogłoby tworzenie strategii regionalnych dotyczących tych zagadnień, tak by zapewnić wdrożenie celów UE.

Powyższe warianty mają wyraźne, choć różne zalety i wady w odniesieniu do wypełniania celów WPR przedstawionych w niniejszym komunikacie. Dlatego też będą musiały one zostać poddane ocenie na podstawie ich potencjalnych skutków gospodarczych, środowiskowych i społecznych.

7. Podsumowanie

Odpowiedź Komisji na debatę o przyszłości WPR przyjmuje formę niniejszego komunikatu, przedstawiającego w ogólnym zarysie warianty reformy i rozpoczynającego debatę na ich temat z zainteresowanymi stronami i pozostałymi instytucjami. Wnioski legislacyjne zostaną przedstawione w 2011 r.

Warianty reformy obejmują zarówno duże zmiany, wymagające opracowania nowych koncepcji, jak również ulepszenia tych elementów polityki, które udowodniły swoją skuteczność w swojej obecnej postaci. Na tej podstawie zreformowana WPR powinna stać się bardziej zrównoważona, lepiej ukierunkowana, prostsza i wydajniejsza, oraz odpowiadać na potrzeby i oczekiwania mieszkańców UE.

ZAŁĄCZNIK

OPIS TRZECH OGÓLNYCH WARIANTÓW POLITYKI

Płatności bezpośrednie | Środki rynkowe | Rozwój obszarów wiejskich |

Wariant 1 | Wprowadzić więcej równości w rozdziale płatności bezpośrednich pomiędzy państwami członkowskimi (pozostawiając obecny system płatności bezpośrednich bez zmian) | Wzmocnić narzędzia zarządzania ryzykiem Usprawnić i uprościć istniejące instrumenty rynkowe, tam gdzie to stosowne | Utrzymać kierunek działań wynikający z oceny funkcjonowania reformy WPR – tj. przeznaczania większej ilości funduszy na wyzwania związane ze zmianą klimatu, wodą, różnorodnością biologiczną oraz energią ze źródeł odnawialnych i innowacjami. |

Wariant 2 | Wprowadzić więcej równości w rozdziale płatności bezpośrednich między państwami członkowskimi i znaczącą zmianę w ich stosowaniu. Płatności bezpośrednie składać się będą z : • składki podstawowej służącej jako wsparcie dochodu, • obowiązkowej dodatkowej pomocy na szczególne, „ekologiczne” dobra publiczne, uzyskiwane za pomocą prostych, ogólnych dorocznych i pozaumownych działań rolno-środowiskowych, określonej na podstawie dodatkowych kosztów przeprowadzenia wspomnianych akcji, • dodatkowej płatności kompensacyjnej dla obszarów o szczególnych ograniczeniach naturalnych, • oraz dobrowolnego składnika wsparcia powiązanego z produkcją dla określonych sektorów i regionów[12]. Stworzyć nowy program dla małych gospodarstw. Wprowadzić ograniczenie stawki podstawowej, biorąc jednocześnie pod uwagę, że duże gospodarstwa zapewniają zatrudnienie na obszarach wiejskich. | Poprawić i uprościć instrumenty rynkowe, tam gdzie to stosowne. | Dostosować i uzupełnić istniejące instrumenty, aby były one zgodne z priorytetami UE, wsparcie powinno skupiać się na ochronie środowiska, przeciwdziałaniu zmianie klimatu i /lub restrukturyzacji i innowacjach, oraz na zwiększeniu liczby lokalnych/regionalnych inicjatyw. Wzmocnić istniejące narzędzia zarządzania ryzykiem i wprowadzić opcjonalnie narzędzie stabilizacji dochodu zgodne z kategorią zieloną WTO, mające na celu kompensację znacznej utraty dochodu. Należy przewidzieć redystrybucję środków pomiędzy państwa członkowskie w oparciu o obiektywne kryteria. |

Wariant 3 | Wycofać się z płatności bezpośrednich w obecnej formie. Dostarczyć w zamian ograniczonych płatności przeznaczonych na środowiskowe dobra publiczne oraz dodatkowych płatności dla obszarów o szczególnych ograniczeniach naturalnych. | Znieść wszystkie środki rynkowe, z ewentualnym wyjątkiem klauzuli mających zastosowanie w przypadku wystąpienia zakłóceń rynku, z których można skorzystać w przypadku wystąpienia poważnych kryzysów | Środki będą się skupiać głownie na aspektach środowiskowych i zmianie klimatu |

[1] W trakcie debaty publicznej otrzymano 5 600 opinii, a w konferencji wzięło udział ponad 600 uczestników.

[2] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2010-0286&language=EN&ring=A7-2010-0204.

[3] Przegląd budżetu UE, SEC(2010) 7000 wersja ostateczna.

[4] Zob. „Scenar 2020” – badanie dotyczące potencjalnego scenariusza dla rolnictwa oraz obszarów wiejskich.

[5] Eksport produktów rolno-spożywczych stanowi 6,8 % całkowitego eksportu UE.

[6] Przemysł spożywczy odpowiada za 13,5 % całkowitego zatrudnienia i 12,2 % wartości dodanej brutto europejskiego przemysłu wytwórczego.

[7] WPR zapewni w szczególności wkład do projektów przewodnich UE „Niskoemisyjna, energooszczędna Europa", „Unia Innowacji” i „Europejski program walki z ubóstwem”.

[8] Źródło: Komisja Europejska - DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, w oparciu o dane Eurostatu dotyczących rachunków krajowych i rachunków ekonomicznych rolnictwa.

[9] Zob. COM(2009) 234 w sprawie jakości produktów oraz przyszłe sprawozdanie dotyczące stosowania nowego rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w sprawie rolnictwa ekologicznego.

[10] „Poprawa funkcjonowania łańcucha dostaw żywności w Europie” – COM(2009) 591 z 28.10.2009.

[11] Łącznie z partnerstwem innowacji „ wydajne i zrównoważone rolnictwo”

[12] Byłby on odpowiednikiem obecnego wsparcia powiązanego z produkcją, wypłacanego zgodnie z art. 68 oraz innych środków pomocy powiązanych z produkcją.