1.Wprowadzenie

Szybka, skoordynowana i solidarna reakcja w zakresie polityki gospodarczej w odpowiedzi na pandemię przyniosła efekty: tempo ożywienia w gospodarce UE po pandemii COVID było najwyższe od czasu powojennego boomu, a realny PKB wzrósł o 5,4 % w 2021 r. Pomimo wstrząsu gospodarczego spowodowanego rosyjską agresją na Ukrainę wzrost PKB w UE w pierwszej połowie 2022 r. utrzymywał się na dobrym poziomie, a w trzecim kwartale pozostał dodatni, przewyższając wcześniejsze oczekiwania. Rynki pracy okazały się szczególnie odporne, dzięki temu, że skorzystały z mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy wspieranych również w ramach unijnego mechanizmu SURE, a także z reform i polityk z ostatniej dekady. Bezrobocie osiągnęło poziom rekordowo niski, a zatrudnienie – rekordowo wysoki.

Obecnie jednak gospodarka UE znalazła się w punkcie zwrotnym. Oczekuje się, że tej zimy w wyniku presji wysokich cen energii, spadku siły nabywczej gospodarstw domowych, mniej korzystnych uwarunkowań zewnętrznych i surowszych warunków finansowania dojdzie do spadku aktywności gospodarczej w UE. Tempo wzrostu inflacji przekraczające tempo wzrostu płac szybko osłabia siłę nabywczą gospodarstw domowych, co ma negatywny wpływ na konsumpcję. Wzrosty kosztów, zakłócenia w łańcuchach dostaw i surowsze warunki finansowania negatywnie wpływają na inwestycje. Ponieważ silna presja inflacyjna w dalszym ciągu osłabia popyt w wielu gospodarkach wschodzących i zaawansowanych, jest mało prawdopodobne, aby uwarunkowania zewnętrzne sprzyjały wzrostowi gospodarczemu w UE. W ujęciu rocznym tempo wzrostu realnego PKB w UE ma spowolnić z 3,3 % w 2022 r. do zaledwie 0,3 % w 2023 r., a w 2024 r. przyspieszyć do 1,6 %. Oczekuje się, że inflacja utrzyma się na bardzo wysokim poziomie: w czwartym kwartale 2022 r. ma osiągnąć szczytowy poziom 10,7 %. Ponieważ presja inflacyjna rozszerza się na podstawowe towary i usługi, oczekuje się jedynie stopniowego spadku inflacji do 7,0 % w 2023 r. i 3 % w 2024 r. Rynki pracy prawdopodobnie nadal pozostaną silne, ponieważ popyt na pracę utrzymuje się na wysokim poziomie, chociaż zaczyna słabnąć. Przewiduje się, że w horyzoncie prognozy bezrobocie wzrośnie jedynie nieznacznie i utrzyma się na poziomie około 6½ %, czyli zbliżonym do rekordowo niskich poziomów. Prognozuje się, że w UE relacja długu publicznego do PKB, która znacznie wzrosła podczas pandemii, w 2024 r. nieznacznie obniży się do 84,1 % PKB. Perspektywy gospodarcze są nadal nacechowane wyjątkowym stopniem niepewności, przy czym istnieje ryzyko pogorszenia się sytuacji. Największym zagrożeniem jest niekorzystny rozwój sytuacji na rynku gazu i ryzyko paraliżujących niedoborów, zwłaszcza w zimie 2023–2024 r. Z symulacji za pomocą modeli wynika, że jeżeli to ryzyko się urzeczywistni, koszty makroekonomiczne będą wysokie. Pomijając kwestię gazu, UE pozostaje bezpośrednio i pośrednio narażona na ponowne wstrząsy na rynkach towarowych, wynikające z napięć geopolitycznych.

Biorąc pod uwagę te różnorodne wyzwania, politykę gospodarczą i społeczną należy nadal prowadzić w sposób skoordynowany i sprawny, tak by jednocześnie pozostawała ukierunkowana na realizację naszych długoterminowych celów. UE w pełni solidaryzuje się z Ukrainą w odpowiedzi na rosyjską agresję. Najpilniejsze priorytety polityki wymagające skoordynowanych działań na poziomie unijnym i krajowym obejmują zabezpieczenie odpowiednich i przystępnych cenowo dostaw energii, zapewnienie stabilności gospodarczej i finansowej oraz ochronę gospodarstw domowych i przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji, przy jednoczesnym zachowaniu stabilności finansów publicznych i integralności jednolitego rynku, co jest fundamentem wzrostu i dobrobytu w UE. Trzeba jednocześnie przyspieszyć działania, aby pobudzić potencjalny wzrost gospodarczy i tworzenie wysokiej jakości miejsc pracy, przeprowadzić zieloną i cyfrową transformacje, wzmocnić odporność i zwiększyć nasze zdolności obronne w związku ze zmieniającą się sytuacją na świecie. Dalsze wdrażanie Europejskiego filaru praw socjalnych ma również zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia głównych celów UE na 2030 r. w zakresie zatrudnienia, umiejętności i ograniczania ubóstwa. Wdrożenie strategii w ramach Unii równości jest także niezbędne do osiągnięcia większej odporności społeczno- gospodarczej.

Reakcja polityczna na kryzys energetyczny wymaga połączenia wysiłków krajowych i unijnych, z wykorzystaniem zarówno NextGenerationEU, jak i wieloletnich ram finansowych. Skuteczność reakcji UE opartej na założeniu lepszego odbudowywania będzie zależeć od tego, czy będzie poparta skuteczną polityką na poziomie krajowym i regionalnym. Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) – jako centralny element NextGenerationEU – zapewni stały dopływ inwestycji w europejskie przedsiębiorstwa, infrastrukturę i umiejętności do 2026 r., a jednocześnie będzie wspierać ambitny program reform. Środki wypłacone dotychczas w ramach instrumentu opiewają na ponad 137 mld EUR. Ponadto REPowerEU zapewni dodatkowe zasoby na zwiększenie odporności systemów energetycznych UE i rozwiązywanie problemu ubóstwa energetycznego poprzez ukierunkowane inwestycje i reformy. Idzie to w parze z realizacją programów w obszarze polityki spójności, w ramach których od wybuchu pandemii wypłacono ponad 160 mld EUR na zwiększenie odporności i stymulowanie konwergencji społecznej i regionalnej, a także z krajowymi planami w dziedzinie energii i klimatu, które państwa członkowskie mają zaktualizować do czerwca 2023 r.

W świetle obecnych wyzwań europejski semestr i RRF nadal zapewniają solidne ramy skutecznej koordynacji polityki. Najpilniejsze priorytety działań UE w zakresie polityki gospodarczej i społecznej są spójne z wyznaczonymi priorytetami w ramach europejskiego semestru: promowaniem zrównoważenia środowiskowego, wydajności, sprawiedliwości i stabilności makroekonomicznej. RRF, włączony do europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej i zatrudnienia, nadal ma kluczowe znaczenie dla wspierania programów reform i inwestycji w nadchodzących latach. W uzupełnieniu polityki spójności, InvestEU i innymi programami finansowania, takimi jak „Horyzont Europa” czy „Cyfrowa Europa”, przyspiesza on dwojaką transformację – zieloną i cyfrową – zwiększa spójność społeczną i terytorialną, a tym samym wzmacnia odporność państw członkowskich. Obejmuje to mające nastąpić wkrótce uzupełnienie planów odbudowy i zwiększania odporności o specjalne rozdziały dotyczące REPowerEU, tak by oprócz działań wspieranych z polityki spójności i innych funduszy krajowych lub unijnych można było realizować pilne priorytetowe zadania związane z energią.

W tym roku w ramach rocznej analizy zrównoważonego wzrostu gospodarczego przedstawiono w zarysie program polityki gospodarczej mający złagodzić negatywne skutki wstrząsów energetycznych w perspektywie krótkoterminowej oraz umożliwić dalsze wspieranie zrównoważonego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu i zwiększenie odporności w perspektywie średnioterminowej, przy jednoczesnym utrzymaniu elastyczności, by móc sprostać nowym wyzwaniom. Podejście to, podobnie jak w poprzednich latach, opiera się na czterech wymiarach konkurencyjnej zrównoważoności i jest spójne z celami ONZ w zakresie zrównoważonego rozwoju, które stanowią integralną część europejskiego semestru. W przypadku państw członkowskich należących do strefy euro priorytety polityki przekładają się na zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro. W komunikacie przedstawiono również w skrócie główne cechy cyklu europejskiego semestru 2023 i wyjaśniono najważniejsze zmiany w stosunku do poprzednich cykli, które wprowadzono ze względu na konieczność uwzględnienia priorytetów REPowerEU i dostosowania się do zmieniających się warunków.

2.Cztery aspekty konkurencyjnej zrównoważoności: stabilne oparcie dla fundamentalnych przemian w trudnych czasach geopolitycznych

Cztery wymiary konkurencyjnej zrównoważoności tworzą stabilny fundament ram koordynacji polityki gospodarczej i polityki zatrudnienia UE w obliczu zmian strukturalnych, a jednocześnie wytyczają odpowiedni kierunek działań, jakie należy podjąć, aby w obecnych burzliwych czasach móc sprostać krótkoterminowym wyzwaniom. UE musi nadal dokładać starań, by w jednakowym stopniu osiągnąć konkurencyjną zrównoważoność i odporność społeczno-gospodarczą. W najbliższej przyszłości konieczne są środki wsparcia, aby złagodzić wpływ rosyjskiej agresji na Ukrainę na Europejczyków i unijne przedsiębiorstwa, w szczególności małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP). Środki te muszą być dobrze ukierunkowane na gospodarstwo domowe znajdujące się w trudnej sytuacji i przedsiębiorstwa szczególnie narażone na trudności. Ponadto inwestycje publiczne i prywatne w połączeniu z reformami mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia bezpieczniejszych i bardziej przystępnych cenowo dostaw energii, zwiększenia odporności naszych gospodarek i społeczeństw oraz wykorzystania możliwości wynikających z zielonej i cyfrowej transformacji. Obejmuje to osiągnięcie wiążących celów Europejskiego prawa o klimacie. Przeprowadzenie tej głębokiej transformacji gospodarki UE w sposób wydajny i skuteczny, a także sprawiedliwy, sprzyjający włączeniu społecznemu i demokratyczny, wymaga skoordynowanych działań państw członkowskich.

Wykres 1: Cztery wymiary konkurencyjnej zrównoważoności – stawianie czoła krótko- i średnioterminowym wyzwaniom

2.1 Zrównoważenie środowiskowe

Obecny kryzys energetyczny dobitnie pokazał, jak potrzebne są niezawodne i czyste źródła energii oraz dobrze funkcjonujące rynki energii w UE, zwracając przy tym jeszcze bardziej naszą uwagę na znaczenie celów UE w zakresie klimatu. Komisja zaproponowała kilka nadzwyczajnych inicjatyw politycznych mających zaradzić bezpośrednim skutkom obecnego kryzysu energetycznego dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, a jednocześnie zapewnić wystarczającą ilości czystej, bezpiecznej i przystępnej cenowo energii oraz dostęp do surowców krytycznych. Kluczowym elementem tej reakcji politycznej jest plan REPowerEU, który ma położyć kres zależności UE od rosyjskich paliw kopalnych i przyspieszyć przejście na czystą energię. REPowerEU skupia się na trzech filarach: dywersyfikacji dostaw energii, oszczędności energii i efektywności energetycznej oraz szybszym wprowadzaniu energii ze źródeł odnawialnych. Jest on w pełni zgodny z Europejskim Zielonym Ładem, a bazując na celach pakietu „Gotowi na 55”, zaproponowano w nim przyjęcie bardziej ambitnych celów w zakresie efektywności energetycznej i odnawialnych źródeł energii. W następstwie komunikatu w sprawie REPowerEU Komisja i państwa członkowskie utworzyły unijną platformę energetyczną, aby zwiększyć bezpieczeństwo dostaw po przystępnych cenach. Na podstawie wniosków Komisji Rada szybko przyjęła rozporządzenie w sprawie magazynowania gazu i interwencji nadzwyczajnych, w tym nowy instrument ustawodawczy i Europejski plan zmniejszania zapotrzebowania na gaz, by do przyszłej wiosny zmniejszyć zapotrzebowanie na gaz w UE o 15 %. 6 października 2022 r. Rada osiągnęła porozumienie w sprawie środków nadzwyczajnych, by obniżyć ceny energii (zob. poniżej). 18 października Komisja przedstawiła wniosek w sprawie mechanizmu wspólnych zakupów gazu, uzupełniającego poziomu odniesienia dla dostaw skroplonego gazu ziemnego (LNG), mechanizmu korekty rynku oraz uzgodnień mających zastosowanie do umów o solidarności.

W perspektywie krótkoterminowej UE musi zrównoważyć podaż energii i zapotrzebowanie na nią oraz rozwiązać problem rosnących kosztów energii, zachowując jednocześnie zachęty do zielonej transformacji. W następstwie wniosków Komisji Rada przyjęła 5 sierpnia 2022 r. nowe przepisy w sprawie skoordynowanych środków zmniejszających zapotrzebowanie na gaz, a 6 października 2022 r. – przepisy w sprawie interwencji nadzwyczajnej w celu rozwiązania problemu wysokich cen energii poprzez zmniejszenie szczytowego i ogólnego zapotrzebowania na energię elektryczną. Środki te obejmują również tymczasowy pułap dochodów dla inframarginalnych producentów energii elektrycznej, a mianowicie technologii o niższych kosztach, oraz tymczasową opłatę solidarnościową od nadwyżek zysków pochodzących z działalności prowadzonej w sektorach ropy naftowej, gazu, węgla i rafinerii, które nie są objęte pułapem dochodów inframarginalnych. Dochody z opłaty solidarnościowej zostałyby przekierowane między innymi do odbiorców energii, w szczególności do gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji, najbardziej dotkniętych przedsiębiorstw i krytycznych ekosystemów, takich jak sektory energochłonne, przy jednoczesnym utrzymaniu zachęt inwestycyjnych do zielonej transformacji. Ponieważ środki z zakresu polityki mające złagodzić gospodarcze i społeczne skutki wysokich cen energii zastosowane w jednym państwie członkowskim mają również wpływ na inne państwa członkowskie, środki te powinny być koordynowane na poziomie UE, aby zapewnić ich skuteczność i obejmować inwestycje w projekty transgraniczne. Aby chronić jednolity rynek, wykorzystywać możliwe synergie i zapobiegać rozdrobnieniu, należy dążyć do wspólnych rozwiązań na poziomie UE. Wsparcie ma z założenia zaradzić obecnym warunkom kryzysowym i w związku z tym powinno pozostać tymczasowe, ale zgodne ze średniookresowym celem, jakim jest stopniowe wycofywanie dotacji na paliwa kopalne i innych dotacji o skutkach szkodliwych dla środowiska.

Obecny kryzys energetyczny wskazuje również, że trzeba osiągnąć szybkie postępy w zielonej transformacji, m.in. poprzez przyspieszenie wprowadzania odnawialnych źródeł energii oraz zwiększenie skali tych działań. Oznacza to zmianę paradygmatu, jeżeli chodzi o sposób wytwarzania, zabezpieczenia i wykorzystania energii oraz handlu energią, zgodnie z średnio- i długookresowymi celami UE. Od 2015 r. w pracach w ramach unii energetycznej kierowano się takim celami, jak: bezpieczeństwo energetyczne, przystępność cenowa energii i czysta energia, która jest również rozwiązaniem umożliwiającym wyjście z obecnego kryzysu. Wymagane przemiany systemowe mają umożliwić nam osiągnięcie celów klimatycznych i środowiskowych, a jednocześnie tworzyć możliwości dla naszej gospodarki i długoterminowej konkurencyjności. Zmniejszenie zależności od paliw kopalnych z Rosji i przyspieszenie transformacji energetycznej UE obejmującej odejście od paliw kopalnych wymaga dodatkowych inwestycji szacowanych na 210 mld EUR do końca 2027 r. Są to potrzeby dodatkowe w stosunku do rocznych potrzeb inwestycyjnych określonych w ramach pakietu „Gotowi na 55”. Inwestycje te przyniosą korzyści gałęziom przemysłu UE rozwijającym technologie i innowacje związane z transformacją oraz zwiększą zdolność lokalnego wytwarzania bezemisyjnej i przystępnej cenowo energii, zwłaszcza w połączeniu ze środkami wprowadzanymi celem uproszczenia i przyspieszenia procedur wydawania pozwoleń oraz usunięcia innych barier administracyjnych spowalniających wprowadzanie odnawialnych źródeł energii. Ponadto będą one pobudzać tworzenie miejsc pracy i tworzyć możliwości zmiany pracy dzięki podnoszeniu i zmianie kwalifikacji siły roboczej, a jednocześnie zwiększać otwartą strategiczną autonomię UE. REPowerEU przewiduje nie tylko wzmocnienie środków w zakresie efektywności energetycznej i przyspieszenie wprowadzania odnawialnych źródeł energii, ale również zwiększa poziom ambicji w zakresie wodoru odnawialnego jako kluczowego elementu planu zastąpienia gazu ziemnego, węgla i ropy naftowej w sektorach przemysłu i transportu, w których trudno jest obniżyć emisyjność. REPowerEU określa cel na poziomie 10 mln ton wewnętrznej produkcji wodoru odnawialnego i 10 mln ton przywozu wodoru odnawialnego do 2030 r. Aby pomóc zwiększyć produkcję wodoru odnawialnego, Komisja zapowiedziała utworzenie Europejskiego Banku Wodoru. Reformy strukturalne mogłyby również pobudzić te inwestycje, na przykład dzięki dostosowaniu systemów podatkowych do celów środowiskowych i stosowaniu zasady „zanieczyszczający płaci” lub dzięki usprawnieniu procedur.

Ponieważ zmiana klimatu i degradacja środowiska stanowią wyzwanie egzystencjalne, a zależność od paliw kopalnych zagraża naszym społeczeństwom, Europejski Zielony Ład nadal wytycza kierunek naszych działań. W tym roku w Europie wystąpiły poważne fale upałów i ekstremalne susze, które doprowadziły do jeszcze poważniejszych pożarów lasów. Wyraźnie pokazuje to, w jaki sposób zmiana klimatu wpływa na nasze życie i źródła utrzymania. Od grudnia 2019 r. Europejski Zielony Ład wspiera dekarbonizację, przechodzenie na gospodarkę o obiegu zamkniętym, ochronę różnorodności biologicznej i ekosystemów oraz sprawiedliwą transformację. W szczególności pakiet „Gotowi na 55” przyczyni się do głębokiej transformacji gospodarki UE, w tym energetyki, transportu i przemysłu, zgodnie z celami UE zapisanymi w Europejskim prawie o klimacie, polegającymi na ograniczeniu emisji o co najmniej 55 % do 2030 r. i osiągnięciu do 2050 r. statusu pierwszego kontynentu neutralnego dla klimatu. Państwa członkowskie powinny przełożyć te wyższe poziomy ambicji na bardziej zdecydowane działania w swoich zaktualizowanych krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu, które mają zostać przedstawione jako projekty i ostateczne plany odpowiednio do czerwca 2023 r. i 2024 r. W związku z dekarbonizacją wzywa się państwa członkowskie do zwiększenia ich odporności na zmianę klimatu. Kluczowymi politykami w ramach Europejskiego Zielonego Ładu, które są obecnie wdrażane, są strategie w zakresie różnorodności biologicznej, gospodarki o obiegu zamkniętym, zerowego poziomu emisji zanieczyszczeń, zrównoważonego rolnictwa i zrównoważonej żywności, zrównoważonej mobilności i przystosowania się do zmiany klimatu.

W uzupełnieniu innych funduszy UE, takich jak fundusze w obszarze polityki spójności i InvestEU, RRF będzie zasadniczym narzędziem wdrażania REPowerEU na poziomie krajowym, a jednocześnie będzie wspierał realizację celów Europejskiego Zielonego Ładu. Elementem wspólnej reakcji UE na obecne wyzwania będzie uzupełnienie przez państwa członkowskie istniejących planów odbudowy i zwiększania odporności o specjalne rozdziały dotyczące REPowerEU, zgodnie z celami REPowerEU. W rozdziałach tych należy przede wszystkim wskazać odpowiednie reformy i inwestycje mające stymulować wprowadzanie energii ze źródeł odnawialnych i innych czystych technologii oraz rozwój niezbędnej infrastruktury w sektorze energetycznym, a także zwiększyć efektywność energetyczną w celu zmniejszenia zużycia energii. Przy wdrażaniu środków w ramach REPowerEU wykorzystane zostaną efekty synergii ze środkami w zakresie zielonej transformacji już wspieranymi w ramach RRF w jego obecnej formie, a także z funduszy w obszarze polityki spójności i programów InvestEU, na przykład pod względem ograniczania zanieczyszczenia powietrza, promowania gospodarki o obiegu zamkniętym i efektywnego gospodarowania zasobami lub przywrócenia i ochrony różnorodności biologicznej; towarzyszyć temu powinny dalsze wysiłki na rzecz podnoszenia umiejętności na potrzeby dwojakiej transformacji.

2.2 Wydajność