[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 16.2.2005

SEC(2005) 226 końcowy

Zalecenie dotyczące

ZALECENIA RADY DLA WĘGIER

w celu położenia kresu sytuacji nadmiernego deficytu budżetowego

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Procedura nadmiernego deficytu (EDP) podlega przepisom art. 104 Traktatu i przepisom rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, która jest częścią Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu. Przepisy te zostały uzupełnione o polityczne zobowiązania określone w przyjętej w Amsterdamie rezolucji Rady Europejskiej w sprawie Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu z dnia 17 czerwca 1997 r.

W oparciu o sporządzone przez służby Komisji prognozy z wiosny 2004 r., uwzględniające dane zgłoszone przez Węgry w marcu 2004 r. i ukazujące deficyt w 2003 r. na poziomie 5,9% PKB[1], w dniu 12 maja 2004 r. Komisja rozpoczęła procedurę nadmiernego deficytu w odniesieniu do Węgier, przyjmując sprawozdanie zgodnie z art. 104 ust. 3. W odpowiedzi na zalecenie Komisji Rada uznała w dniu 5 lipca 2004 r., zgodnie z art. 104 ust. 6, że Węgry mają nadmierny deficyt i w związku z tym, na mocy art. 104 ust. 7, skierowała do władz węgierskich zalecenie ograniczenia deficytu[2]. W zaleceniu tym Rada wezwała władze węgierskie do wdrożenia środków przewidzianych w programie konwergencji z maja 2004 r. w celu skorygowania nadmiernego deficytu do 2008 r. W szczególności zalecono władzom węgierskim, aby były przygotowane do wprowadzenia w razie konieczności dodatkowych środków, które umożliwiałyby osiągnięcie celu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych ( general government ) na rok 2004, i aby podjęły konkretne działania do dnia 5 listopada 2004 r. w odniesieniu do środków przewidzianych w celu osiągnięcia celu deficytu na rok 2005[3]. W oparciu o zalecenie Komisji z dnia 22 grudnia 2004 r. Rada przyjęła dnia 18 stycznia 2005 r. na mocy art. 104 ust. 8 decyzję, w której stwierdza się, że żadne skuteczne działania nie zostały podjęte w odpowiedzi na zalecenia Rady z dnia 5 lipca 2004 r. Rada uznała, że środki podjęte przez władze węgierskie przyczyniły się w części do zredukowania deficytu w 2004 i 2005 r., ale że okazały się one niewystarczające do uniknięcia poważnego odejścia od założonych na te lata celów i w ogólniejszej perspektywie odchylenia od planowanej w programie konwergencji z maja 2004 r. ścieżki dostosowania. W związku z powyższym Rada podkreśliła, że rząd Węgier powinien wesprzeć wznawiane zobowiązanie do skorygowania nadmiernego deficytu do 2008 r. zdecydowanymi środkami związanymi z dalszą konsolidacją fiskalną i z bardziej stanowczym przeprowadzeniem reform strukturalnych.

Jako że Węgry nie są jeszcze członkiem strefy euro i w związku z tym dwa ostatnie etapy procedury nadmiernego deficytu na mocy art. 104 ust. 9 i ust. 11 nie mają zastosowania, Rada może wydać kolejne zalecenie w oparciu o art. 104 ust. 7. Zalecenie to powinno uwzględnić informacje dotyczące strategii budżetowej, zawarte w pierwszej aktualizacji węgierskiego programu konwergencji przedłożonego 1-go grudnia 2004 r.

W porównaniu z poprzednim programem aktualizacja ta przewiduje następujące roczne cele dla deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych: 4,5%, 3,8%, 3,1%, 2,4% i 1,8% PKB między rokiem 2004 i 2008. Powyższe korzystne dane liczbowe wynikają z decyzji Eurostatu z dnia 23 września 2004 r., zezwalającej na zaliczanie funduszy emerytalnych drugiego filaru do sektora general government w okresie przejściowym aż do zgłoszenia fiskalnego w marcu 2007 r. Władze węgierskie zdecydowały się na skorzystanie z takiej możliwości i w związku z tym przedstawiona przez nie wielkość deficytu jest wynikiem odjęcia od deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych wielkości odpowiadającej obciążeniu budżetu przez drugi filar, który powstał w wyniku reformy emerytalnej z 1998 r. W porównaniu z programem konwergencji z maja 2004 r. wielkość rocznego deficytu między rokiem 2004 i 2008 zostaje przez to obniżona o 0,8-1 punktu procentowego. Przy uwzględnieniu w obliczeniach obciążenia budżetu wynikającego z reformy emerytalnej z 1998 r., zgodnie z wymogami, które zaczną obowiązywać od momentu wygaśnięcia okresu przejściowego ustalonego przez Eurostat, planowany deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych miał wynieść 5,3% PKB w 2004 r., 4,7% w 2005 r., 4,1% w 2006 r., 3,4% w 2007 r. i 2,8% PKB w 2008 r.; mimo tego, że aktualizacja przewiduje mniejsze obciążenie niż poprzedni program, docelowa data skorygowania nadmiernego deficytu pozostaje niezmieniona. W celu porównania z prognozami służb Komisji z jesieni 2004 r., poprzedniego programu konwergencji i zalecenia Rady na mocy art. 104 ust. 7 oraz zważywszy na to, że cele na rok 2008 będą obowiązywać po zakończeniu okresu przejściowego, podawane są obie wartości liczbowe – uwzględniająca i pomijająca obciążenie budżetu wywołane przez fundusze emerytalne.

Służby Komisji dokonały technicznej oceny wyżej wspomnianej aktualizacji programu. W projekcie zalecenia z dnia 16 lutego 2005 r. dotyczącego opinii Rady na temat tej aktualizacji[4] Komisja uznała, że opisana w niej ścieżka dostosowania powinna doprowadzić do skorygowania nadmiernego deficytu do 2008 r., pod warunkiem że zostanie ona wsparta wystarczającymi środkami sprowadzającymi do minimum ryzyko związane z jej wprowadzeniem. To samo dotyczy nowego celu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych na rok 2005, który ma wynosić 3,8% PKB (4,7% przy uwzględnieniu obciążenia spowodowanego reformą emerytalną); osiągnięcie tego celu jest szczególnie istotne, gdyż ewentualne niepowodzenia oddziaływałyby na deficyt w następnych latach i z tego względu mogłyby mieć negatywny wpływ na zdolność ograniczenia deficytu do roku 2008 do planowanego poziomu poniżej 3% PKB.

Komisja zwróciła uwagę, że istnieje ryzyko uzyskania gorszych wyników budżetowych od zaplanowanych, stąd też budżet przewidziany w programie wydaje się niewystarczający do wprowadzenia ścieżki dostosowania. Jeśli chodzi o rok 2005 – służby Komisji przewidywały w prognozach z jesieni 2004 r., że deficyt w 2005 r. będzie wynosił 5,2% (4,3% nie uwzględniając obciążenia budżetu wynikającego z reformy emerytalnej) – główne czynniki ryzyka na ten rok to: (1) koszty z tytułu odsetek mogą okazać się wyższe niż prognozowane, (2) nowo wprowadzone zasady redukcji wydatków mogą okazać się niewystarczające. Istnieje również ryzyko, że nie uda się przyjąć w terminie dalszych środków, które zaplanowano w celu zreformowania systemów administracji publicznej, zdrowia i edukacji, zgodnie z programem konwergencji z maja 2004 r. i z jego aktualizacją, kluczowymi dla planowanego dostosowania. (3) założenia dotyczące niektórych dochodów (głównie z tytułu podatku VAT oraz z tytułu składek socjalnych) wydają się zbyt optymistyczne. Istniało również ryzyko tego, że zwroty podatku VAT zapoczątkowane w 2004 r. zostaną przeniesione na rok 2005, ale władze węgierskie zobowiązały się do przyspieszenia płatności, aby uniknąć obciążenia budżetu na rok 2005. Budżet zawiera „awaryjny” pakiet rezerwowy w wysokości 0,5% PKB na wypadek przekroczenia celu na rok 2005. Jest on przeznaczony na pokrycie nieprzewidzianych kosztów dostosowania się do procesów, na które rząd nie ma wpływu. Utworzenie takiej rezerwy przyjęto z zadowoleniem, jednak przydzielona kwota wydaje się niewystarczająca w świetle ryzyka, na które narażony jest budżet na rok 2005. Ponadto odblokowanie tych rezerw zbyt wcześnie w ciągu roku może zmniejszyć motywację do rygorystycznego wykonywania budżetu. Dalsze ryzyko może wynikać z trwających inwestycji, których finansowanie ma zostać przeniesione na umowy partnerstwa publiczno-prywatnego. Jeśli nie dokona się tych przeniesień w odpowiednim czasie, będą one musiały być finansowane z budżetu. Poza tym wszelkie możliwe obniżki stawek podatku VAT w ramach trwających reform systemu podatkowego mogłyby podwyższyć zagrożenie dla dochodów budżetowych, nawet jeśli zostanie ono zrekompensowane wzrostem stawek innych podatków. Jeśli ramy czasowe nie zostaną zaplanowane z właściwą ostrożnością, może to zagrozić osiągnięciu skorygowanego celu na rok 2005 i z tego względu mieć negatywny wpływ na ścieżkę redukcji deficytu[5]. Analiza ta wskazuje na to, że aby osiągnąć cel na rok 2005, tj. 3,8% PKB (4,7% PKB przy uwzględnieniu obciążenia budżetu wynikającego z reformy emerytalnej), niezbędne będą dodatkowe środki w wysokości pół punktu procentowego PKB.

W świetle powyższej oceny konieczne jest ze strony władz węgierskich: (i) podjęcie dodatkowych środków, jeśli to możliwe o charakterze strukturalnym, aby osiągnąć nowy cel deficytu wynoszący 3,8% PKB w 2005 r. (4,7% PKB przy uwzględnieniu obciążenia wynikającego z reformy emerytalnej z 1998 r., zgodnie z wymogami, które zaczną obowiązywać od momentu wygaśnięcia okresu przejściowego ustalonego przez Eurostat do celów księgowania tej pozycji); w szczególności można znacząco podwyższyć wysokość „awaryjnego” pakietu rezerwowego i ograniczyć o ile to możliwe korzystanie z niego, które powinno zostać uzależnione od niebudzącego wątpliwości osiągnięcia celu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych na rok 2005; (ii) uzależnienie ram czasowych i wszelkich obniżek stawek podatkowych od planowanego osiągnięcia celów dotyczących deficytu określonych w aktualizacji programu konwergencji przedłożonej w grudniu 2004 r.; (iii) jeśli chodzi o planowane reformy systemów administracji publicznej, zdrowia i edukacji, należy kontynuować ich przeprowadzanie zgodnie z wcześniejszymi zobowiązaniami – mając również na uwadze polepszenie długoterminowej stabilności finansów publicznych.

W związku z powyższym Komisja przedkłada Radzie zalecenie dotyczące nowego zalecenia Rady, które ma być skierowane do Węgier w celu położenia kresu sytuacji nadmiernego deficytu budżetowego zgodnie z art. 104 ust. 7 Traktatu.

Zalecenie dotyczące

ZALECENIA RADY DLA WĘGIER

w celu położenia kresu sytuacji nadmiernego deficytu budżetowego

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 104 ust. 7,

uwzględniając zalecenie Komisji,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) Zgodnie z art. 104 Traktatu, Państwa Członkowskie powinny unikać nadmiernego deficytu budżetowego.

(2) Pakt na rzecz Stabilności i Wzrostu opiera się na dążeniu do zdrowych finansów państwa jako środka służącego wzmocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, zrównoważonego wzrostu, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy.

(3) W dniu 5 lipca 2004 r. zgodnie z art. 104 ust. 6 Rada uznała, że na Węgrzech istnieje nadmierny deficyt budżetowy.

(4) Stwierdzając istnienie nadmiernego deficytu na Węgrzech, Rada, zgodnie z art. 104 ust. 7 Traktatu i art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu[6], zaleciła, aby władze Węgier podjęły odpowiednie działania w perspektywie średnioterminowej w celu ograniczenia deficytu do poziomu poniżej 3% PKB w 2008 r. w sposób wiarygodny i zrównoważony, zgodnie ze ścieżką redukcji deficytu określoną w opinii Rady z dnia 5 lipca 2004 r. w sprawie programu konwergencji przedłożonego w maju 2004 r. W szczególności Rada zaleciła władzom węgierskim, aby były gotowe do wprowadzenia dodatkowych środków, które umożliwiłyby osiągnięcie celu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych ( general government ) na 2004 r., i aby podjęły konkretne działania do dnia 5 listopada 2004 r. w odniesieniu do środków przewidzianych w celu osiągnięcia celu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych na rok 2005.

(5) Dnia 18 stycznia 2005 r. Rada uznała, że przed upływem ostatecznego terminu, który wyznaczono na dzień 5 listopada 2004 r., podjęto szereg środków w celu zredukowania deficytu w 2004 i 2005 r. Jednakże Rada uznała je za niewystarczające do osiągnięcia założonych celów i do uniknięcia odchylenia od planowanej w programie konwergencji z maja 2004 r. ścieżki dostosowania. Rada stwierdziła, że rząd Węgier powinien wesprzeć wznawiane zobowiązanie do skorygowania nadmiernego deficytu do 2008 r. zdecydowanymi środkami związanymi z dalszą konsolidacją fiskalną i bardziej stanowczym przeprowadzeniem reform strukturalnych. W związku z powyższym Rada, działając zgodnie z art. 104 ust. 8 Traktatu, uznała, że do dnia 5 listopada 2004 r. Węgry nie podjęły żadnych skutecznych działań w odpowiedzi na zalecenie Rady z dnia 5 lipca 2004 r.[7]

(6) Wstąpiwszy do Wspólnoty dnia 1 maja 2004 r., Węgry są Państwem Członkowskim objętym derogacją w rozumieniu art. 122 ust. 1 Traktatu, co oznacza, że są one zobowiązane do unikania nadmiernego deficytu, lecz art. 104 ust. 9 i art. 104 ust. 11 Traktatu nie mają do nich zastosowania. W związku z powyższym właściwym jest skierowanie nowego zalecenia zgodnie z art. 104 ust. 7.

(7) Zgodnie z art. 3 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 zalecenie wydane zgodnie z art. 104 ust. 7 musi stwierdzać, że Państwo Członkowskie powinno podjąć skuteczne działania w ciągu co najwyżej czterech miesięcy oraz że obniżenie nadmiernego deficytu powinno nastąpić w kolejnym roku od jego stwierdzenia, chyba że zaistnieją szczególne okoliczności. Takie szczególne okoliczności występują w przypadku Węgier z powodu trwających gospodarczych zmian strukturalnych oraz ze względu na fakt, że ogólny deficyt publiczny tego kraju po przystąpieniu do UE znacznie przekroczył 3% wartości referencyjnej.

(8) W przypadku gdy istnieją szczególne okoliczności, Państwu Członkowskiemu można udzielić pozwolenia na obniżenie nadmiernego deficytu w perspektywie średnioterminowej. Aktualizacja programu konwergencji przedłożona przez Węgry w grudniu 2004 r. przewiduje zmienione ramy z następującymi rocznymi celami deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych: 4,5%, 3,8%, 3,1%, 2,4% i 1,8% PKB między rokiem 2004 i 2008. Przy uwzględnieniu obciążenia budżetu wynikającego z reformy emerytalnej z 1998 r., zgodnie z wymogami, które zaczną obowiązywać od marca 2007 r., tj. od momentu wygaśnięcia okresu przejściowego ustalonego przez Eurostat do celów księgowania tej pozycji, planowany ogólny deficyt budżetowy będzie wynosił 5,3%, 4,7%, 4,1%, 3,4% i 2,8% PKB między rokiem 2004 i 2008. Stąd też aktualizacja programu planuje skorygowanie nadmiernego deficytu do roku 2008. Zgodnie z opinią Rady z dnia [8 marca 2005 r.] ścieżka dostosowania, przy uwzględnieniu docelowego poziomu deficytu w wysokości 3,8% PKB (4,7% PKB przy uwzględnieniu obciążenia budżetu wynikającego z reformy emerytalnej) w 2005 r. oraz, przy uwzględnieniu obciążenia budżetu wynikającego z reformy emerytalnej, w wysokości 2,8% PKB w 2008 r., może zostać uznana za właściwą do skorygowania nadmiernego deficytu do 2008 r., pod warunkiem że zostanie ona wsparta środkami wystarczającymi do osiągnięcia celu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych.

(9) Pomimo tego, że powyższa ścieżka dostosowania, a w szczególności nowy cel deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych na rok 2005, który ma wynosić 3,8% PKB (4,7% PKB przy uwzględnieniu obciążenia budżetu wynikającego z reformy emerytalnej), mogą zostać uznane za właściwe, obecne stanowisko polityczne władz węgierskich nie wystarczy do osiągnięcia tego celu. W oparciu o projekt budżetu na rok 2005 i planowaną stopę wzrostu wynoszącą 3,7% w 2005 r. służby Komisji przewidywały w prognozie z jesieni 2004 r. deficyt w wysokości 5,2% PKB w 2005 r. (przy uwzględnieniu obciążenia budżetu wynikającego z reformy emerytalnej). Główne czynniki ryzyka, które zostały wskazane, to: (i) koszty z tytułu odsetek mogą okazać się wyższe, (ii) nowo wprowadzone zasady redukcji wydatków mogą okazać się niewystarczające; istnieje również ryzyko dotyczące nieprzyjęcia w terminie dalszych środków, które zaplanowano w celu zreformowania systemów administracji publicznej, zdrowia i edukacji, zgodnie z programem konwergencji z maja 2004 r. i z jego aktualizacją, kluczowymi dla planowanego dostosowania, a także (iii) niektóre pozycje dochodów, szczególnie z tytułu podatku VAT oraz składek socjalnych, mogą okazać się niższe od przewidywanych. Jeśli chodzi o podatek VAT, jak wykazano, istnieje dodatkowe ryzyko, że zwroty podatku zapoczątkowane w 2004 r. zostaną przeniesione na rok 2005, ale biorąc pod uwagę niedawne zobowiązanie władz węgierskich do przyspieszenia płatności, przyjmuje się, że działania te nie obciążą budżetu na rok 2005 i z tego względu nie będą wymagały wprowadzenia dodatkowego dostosowania. Dalsze ryzyko może wynikać z trwających inwestycji, które mają być przeniesione na umowy partnerstwa publiczno-prywatnego. Jeśli nie dokona się tych przeniesień w odpowiednim czasie, będą one musiały być finansowane z budżetu. Budżet zawiera „awaryjny” pakiet rezerwowy w wysokości 0,5% PKB na wypadek przekroczenia celu na rok 2005. Utworzenie takiej rezerwy przyjęto z zadowoleniem, jednak przydzielona kwota wydaje się niewystarczająca w świetle zagrożeń dla budżetu na rok 2005 i istnieje obawa, że rezerwy te mogą zostać odblokowane zbyt wcześnie w ciągu roku. Analiza ta wskazuje na to, że aby osiągnąć cel na rok 2005, tj. 3,8% PKB (4,7% PKB przy uwzględnieniu obciążenia budżetu spowodowanego reformą emerytalną), niezbędne będzie zastosowanie dodatkowych środków w wysokości pół punktu procentowego PKB.

(10) Budżetowe środki konsolidacyjne powinny zapewniać trwałą poprawę i ogólną równowagę finansów publicznych, tworząc warunki dla podnoszenia jakości finansów publicznych i umocnienia potencjalnego wzrostu gospodarczego.

NINIEJSZYM ZALECA:

- by władze Węgier jak najszybciej położyły kres obecnej sytuacji nadmiernego deficytu budżetowego;

- by władze Węgier podjęły odpowiednie działania w perspektywie średnioterminowej w celu obniżenia deficytu poniżej 3% PKB do 2008 r. w sposób wiarygodny i zrównoważony, zgodnie ze ścieżką redukcji deficytu określoną w opinii Rady z dnia [8 marca 2005 r.] w sprawie aktualizacji programu konwergencji przedłożonej w grudniu 2004 r.;

- by władze Węgier podjęły skuteczne działania do dnia [8 lipca 2005 r.] w odniesieniu do dodatkowych środków, jeśli to możliwe o charakterze strukturalnym, aby osiągnąć nowy celu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 3,8% PKB na rok 2005 (4,7% PKB przy uwzględnieniu obciążenia wynikającego z reformy emerytalnej z 1998 r., zgodnie z wymogami, które zaczną obowiązywać od momentu wygaśnięcia okresu przejściowego ustalonego przez Eurostat do celów księgowania tej pozycji aż do zgłoszenia fiskalnego w marcu 2007 r.). W szczególności należałoby znacząco podwyższyć wysokość „awaryjnego” pakietu rezerwowego w budżecie na rok 2005 i ograniczyć o ile to możliwe korzystanie z niego, które powinno zostać uzależnione od niebudzącego wątpliwości osiągnięcia celu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych na rok 2005;

- by władze Węgier uzależniły ramy czasowe i wszelkie obniżki stawek podatkowych od osiągnięcia celów deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych określonych w aktualizacji programu konwergencji przedłożonej w grudniu 2004 r.

Ponadto, Rada wzywa władze Węgier do:

- wykorzystania wszelkich możliwości przyspieszenia dostosowania fiskalnego;

- dalszego przeprowadzania planowanych reform systemów administracji publicznej, zdrowia i edukacji, zgodnie z wcześniejszymi zobowiązaniami – mając również na uwadze polepszenie długoterminowej stabilności finansów publicznych.

Niniejsze zalecenie skierowane jest do Republiki Węgier.

Sporządzono w Brukseli, dnia [8 marca 2005 r.]

W imieniu Rady

Przewodniczący

[1] Zawiadomienie z września 2004 r. informowało o wzroście deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych z 5,9% PKB do 6,2% w odniesieniu do roku 2003.

[2] Patrz: http://register.consilium.eu.int/pdf/en/04/st11/st11218.en04.pdf.

[3] Dodatkowo Rada wezwała władze węgierskie do wykorzystania wszelkich możliwości przyspieszenia dostosowania fiskalnego, a także do dalszego przeprowadzania planowanych reform systemów administracji publicznej, zdrowia i edukacji, w celu zapewnienia planowanej redukcji wydatków i poprawy długotrwałej stabilności finansów publicznych oraz w celu zapewnienia tego, że planowane obniżki podatków są odpowiednio finansowane, a ich wprowadzenie uzależnione od osiągnięcia celów dotyczących poziomu deficytu.

[4] SEC(2005) 229.

[5] Ostateczna wartość liczbowa deficytu na rok 2004 wciąż jest niepewna ze względu na różnicę między danymi opartymi na rachunkowości kasowej i memoriałowej. Szczególną niepewność budzi rachunkowość związana z płatnościami z tytułu subwencji rolnych oraz z tytułu 13. pensji wypłacanej pracownikom służb publicznych, które to płatności mogą w dalszym ciągu prowadzić do wzrostu deficytu opartego na danych opartych na rachunkowości memoriałowej w 2004 r. i tym samym wpłynąć na wysokość deficytu w roku 2005.

[6] Dz.U. L z 2.8.1997, str. 6.

[7] Patrz: http://register.consilium.eu.int.