1.Wstęp

Do najważniejszych priorytetów UE należą zatrudnienie, wzrost i konkurencyjność, co oznacza ożywianie inwestycji na poziomie lokalnym, regionalnym, krajowym i europejskim. Niniejszy komunikat dotyczy wsparcia organów publicznych w zarządzaniu dużymi projektami dotyczącymi zamówień publicznych – bez względu na to, czy są one finansowane przez UE, czy też nie – w możliwie najbardziej skuteczny sposób, tak aby optymalizować korzyści dla podatników, tworzyć infrastrukturę wysokiej jakości, a także maksymalnie zwiększać zatrudnienie i wzrost gospodarczy. W tym celu Komisja stosować będzie mechanizm oparty na trzech filarach, aby wspierać te organy publiczne w stosowaniu przez nie unijnych przepisów z zakresu zamówień publicznych.

Z chwilą rozpoczęcia kadencji w listopadzie 2014 r. obecna Komisja Europejska postawiła inwestycje w centrum uwagi, wprowadzając plan inwestycyjny dla Europy. Obejmuje on m.in. Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS), którego celem jest pozyskanie

315 mld euro do połowy 2018 r. dzięki wykorzystaniu gwarancji publicznych służących o przyciągnięcia i zabezpieczenia inwestycji prywatnych w duże projekty. Kluczem do powodzenia planu jest usuwanie barier inwestycyjnych, osiąganie większej przewidywalności regulacyjnej oraz pomoc techniczna dla projektów inwestycyjnych.

Zważywszy na wstępne sukcesy pod względem osiąganych wyników, Komisja Europejska postanowiła w 2016 r. przedłużyć okres funkcjonowania planu, zwiększyć jego siłę rażenia i wzmocnić go dzięki wzmożonej pomocy technicznej i usuwaniu przeszkód dla inwestowania na jednolitym rynku. Wniosek w sprawie Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS 2.0) w znaczącym stopniu przyczyni się do ożywienia gospodarki UE. Celem EFIS jest nie tylko zwiększenie całkowitej kwoty uruchomionych inwestycji do poziomu co najmniej 500 mld euro do końca 2020 r., lecz również zwiększenie zasięgu geograficznego i zapewnienie intensywniejszej absorpcji środków z funduszu w regionach słabiej rozwiniętych i regionach w okresie przejściowym. Ma to zasadnicze znaczenie dla tworzenia miejsc pracy, stymulowania wzrostu i zwiększania konkurencyjności w Europie w przyszłości.

Jednocześnie w ramach instrumentu „Łącząc Europę”, poprzez finansowanie projektów w ramach sieci transeuropejskich, wspiera łączność UE w dziedzinie transportu, energetyki oraz telekomunikacji. Od 2014 r. do chwili obecnej zainwestowano 25 mld euro, co skutkowało ok. 50 mld euro ogólnych inwestycji infrastrukturalnych w UE.

Konieczne jest zarówno przyciąganie inwestycji prywatnych, jak i wykorzystywanie zamówień publicznych w sposób możliwie skuteczny i efektywny. Zamówienia publiczne pochłaniają około 14 % PKB UE – każdego roku organy publiczne przeznaczają na nie ponad 2 bln euro ze środków wniesionych przez europejskich podatników. Potencjał zamówień publicznych w zakresie ożywiania zatrudnienia i wzrostu nie jest jednak w pełni wykorzystywany.

Procedury udzielania zamówień publicznych służą zapewnieniu, by promotor projektu był w stanie porównać różne oferty i dokonać wyboru najbardziej odpowiedniej spośród nich, uzyskując przy tym jak najlepszą relację jakości do ceny. Zachęcają również firmy do składania ofert, gdyż wybór wykonawcy zostanie dokonany na zasadzie równego traktowania i na równych warunkach. Zamówienia publiczne nadal są często realizowane bez koniecznych umiejętności, wiedzy technicznej czy pełnego zrozumienia procedur.

Wiele wielkoskalowych projektów infrastrukturalnych nie jest realizowanych zgodnie z planem. Budżety są często nieprzestrzegane i przekraczane. Planowanie i realizacja często zajmują znacznie więcej czasu niż pierwotnie przewidziano.

Dzieje się tak z wielu powodów: niepewność co do poziomu i środków finansowania, niepełna lub powierzchowna ocena potrzeb oraz zmieniające się warunki ekonomiczne i polityczne. Ponadto nie bez znaczenia są złożoność oraz czas trwania procedur udzielania zamówień publicznych, a także błędy w tych procedurach i słabości strukturalne w systemach zamówień publicznych niektórych państw członkowskich.

Duże projekty transgraniczne zamykające luki w infrastrukturze państw członkowskich stają przed dodatkowym wyzwaniem ze względu na możliwe różnice między krajowymi ramami prawnymi. Większość przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych została ujednolicona na poziomie UE, jednak dyrektywy w sprawie zamówień publicznych dopuszczają elastyczność na poziomie krajowym.

Potrzebna jest zmiana tej sytuacji. Niniejszy komunikat zawiera pewne kluczowe elementy potrzebne do dokonania tej zmiany. Jak ogłoszono w komunikacie w sprawie strategii jednolitego rynku oraz w komunikacie „Europa znów inwestuje”, Komisja wprowadza trzyczęściowy mechanizm dla dużych projektów infrastrukturalnych – aby zapewnić organom publicznym jasność i wskazówki, a także pomóc im w wymianie i przejmowaniu najlepszych praktyk. Mechanizm ten przyczyni się do poprawy skuteczności wydatkowania na poziomie krajowym, co jest warunkiem koniecznym uwolnienia pełnego potencjału inwestycyjnego w Europie.

Inicjatywa ta stanowi jeden z filarów strategii Komisji na rzecz poprawy skuteczności udzielania zamówień publicznych i sprawienia, aby kwestia ta stała się bardziej strategiczna, promując w ten sposób konkurencyjność, zatrudnienie oraz wzrost.

Stąd mechanizm ex ante stanowi część pakietu w sprawie zamówień publicznych, obejmującego również komunikat w sprawie strategii zamówień publicznych „Poprawa skuteczności funkcjonowania zamówień publicznych w Europie i dla Europy” oraz zalecenie Komisji w sprawie profesjonalizacji udzielania zamówień publicznych: „Tworzenie struktury dla profesjonalizacji udzielania zamówień publicznych”. Równolegle uruchomione zostają konsultacje dotyczące projektu wytycznych w zakresie innowacyjnych zamówień, mające na celu wspieranie przełomowych, nowych i bardziej zrównoważonych rozwiązań dla naszych społeczeństw.

Brak starannego planowania zamówień publicznych zagraża inwestycjom publicznym Duże miasto pilnie potrzebowało nowego budynku o przeznaczeniu innym niż mieszkaniowe. Prywatny developer zaoferował budowę niezbędnego budynku. Jeszcze przed rozpoczęciem prac organy publiczne zawarły z developerem umowę najmu budynku. Umowa najmu, sporządzona bez jakiegokolwiek zaproszenia do składania ofert, zawierała szczegółowe wymogi organów publicznych dotyczące budynku. Na podstawie skargi obywatela Komisja doszła do wniosku, że projekt powinien był być przedmiotem przetargu, gdyż podlegał on przepisom UE dotyczącym zamówień publicznych. Władze miasta musiały rozwiązać umowę najmu albo narazić się na kary ze strony UE. Jednocześnie władze musiały stawić czoła roszczeniom odszkodowawczym ze strony developera prywatnego wynikającym z rozwiązania umowy najmu. Korzystając z proponowanego mechanizmu, władze mogłyby uniknąć problemów prawnych, dzięki czemu projekt mógłby zostać zrealizowany w sposób korzystny ekonomicznie.

2.Dobrowolny mechanizm ex ante

Organy krajowe oraz instytucje/podmioty zamawiające mogą dobrowolnie korzystać z mechanizmu w celu zadawania Komisji pytań; oraz uzyskiwania oceny na temat zgodności projektu z ramami regulacyjnymi UE przed podjęciem ważnych kroków, takich jak wystosowanie zaproszenia do składania ofert na wykonanie głównych prac w ramach projektu, podpisanie umowy międzynarodowej lub podjęcie decyzji o korzystaniu z procedury negocjacyjnej bez uprzedniego ogłoszenia.

Organy krajowe oraz instytucje/podmioty zamawiające mające do czynienia z projektami wielkoskalowymi, a zwłaszcza projektami transgranicznymi, mogą korzystać z tego mechanizmu, jeśli dostrzegą, że byłoby to potrzebne lub pożyteczne. Pomoże to zmniejszyć ryzyko opóźnień i przekroczeń kosztów wynikające z trudności z procedurami udzielania zamówień publicznych.

Mechanizm ten przyczyni się do rozwoju dobrych praktyk w ramach zaktualizowanych i zmodernizowanych ram EU dotyczących udzielania zamówień publicznych przyjętych w 2014 r. Może to być szczególnie ważne w przypadku koncesji, które po raz pierwszy całkowicie podlegają zharmonizowanemu systemowi unijnemu.

Mechanizm przeznaczony jest dla wszystkich rodzajów projektów infrastrukturalnych, zwłaszcza w sektorach transportu i energetyki, ICT oraz budownictwa o innym przeznaczeniu niż mieszkaniowe. Jest on generalnie dostępny powyżej pewnych progów. Ponadto państwo członkowskie może zwrócić się do Komisji o skorzystanie z mechanizmu w przypadku wszelkich projektów infrastrukturalnych o niższej wartości, które uznaje za bardzo istotne dla siebie lub dla całej UE, na przykład projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania (PCI) w dziedzinie sieci transeuropejskich.