DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: KOMUNIKAT KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Poprawa orientacji sytuacyjnej dzięki wzmocnionej współpracy między organami nadzoru morskiego: kolejne kroki w ramach wspólnego mechanizmu wymiany informacji dla obszaru morskiego UE /* SWD/2014/0224 final */





DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi Komunikat Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady Poprawa orientacji sytuacyjnej dzięki wzmocnionej współpracy między organami nadzoru morskiego: kolejne kroki w ramach w ramach wspólnego mechanizmu wymiany informacji dla obszaru morskiego UE Zastrzeżenie: Niniejsze streszczenie obowiązuje jedynie służby Komisji zaangażowane w przygotowanie dokumentu i nie przesądza o ostatecznej formie decyzji podjętej przez Komisję. 1. Opis problemu Celem tej oceny skutków jest zbadanie, w jakim stopniu konieczne są dalsze działania UE na rzecz dalszego rozwijania wspólnego środowiska udostępniania informacji na potrzeby obszaru morskiego UE. Funkcjami sektorowymi, dla których to środowisko udostępniania jest istotne, są: 1) bezpieczeństwo morskie (w tym poszukiwanie i ratownictwo), ochrona mórz i zapobieganie zanieczyszczeniu powodowanemu przez statki, 2) kontrola rybołówstwa, 3) gotowość do zwalczania zanieczyszczenia morza i reagowania na zanieczyszczenie, ochrona środowiska morskiego, 4) cła, 5) kontrola graniczna, 6) ogólne egzekwowanie prawa oraz 7) obrona. Zwiększające się zagrożenia i ryzyka, na które jest narażony obszar morski UE, nakładają na organy nadzoru morskiego w państwach członkowskich UE dodatkowe obciążenia związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony UE i jej ludności. Dodatkowym obciążeniom, z którymi organy te są konfrontowane, nie towarzyszą dodatkowe zasoby, co z kolei zmusza je do racjonalniejszego gospodarowania zasobami i wydatkami. Bieżąca wymiana informacji między organami nadzoru morskiego jest nieoptymalna i może prowadzić do strat wydajności, powielania wysiłków w zakresie gromadzenia danych i ponoszenia niepotrzebnych kosztów operacyjnych. W wielu przypadkach nie dochodzi do wymiany informacji, gdyż: 1) organy nadzoru morskiego nie wiedzą, że informacje są gdzieś dostępne; 2) organy nadzoru morskiego nie wiedzą, że mają informacje interesujące dla innych; oraz 3) uważa się, że jest to zbyt skomplikowane. Powiązanie, które wymagałoby dalszego rozwijania, w oparciu o istniejące rozwiązania i prace rozwojowe, odnosi się do wspólnych standardów, które umożliwiałyby interoperacyjność systemów sektorowych i usług informacyjnych nadających się do odczytu maszynowego. Zwiększyłoby to dodatkowo możliwości tych organów w zakresie dostępu do wszystkich informacji potrzebnych im do pracy operacyjnej, z pośrednim efektem polegającym na tym, że organy te mogłyby zwiększyć swoją skuteczność i wydajność w realizacji zadań operacyjnych. Cel ten wykracza poza prostą wymianę surowych danych (np. pozycji statków), zmierzając w kierunku dalszego rozwoju usług informacyjnych (np. obraz sytuacyjny na morzu, sprawozdanie z działań wywiadowczych, wykaz podejrzanych jednostek pływających, analiza ryzyka, wykrywanie anomalii, rozszerzone informacje na temat poważnych wypadków, potencjał reagowania, narzędzia współpracy) w wymiarze międzysektorowym i transgranicznym, ułatwiając krajowym organom nadzoru realizację zadań w ramach ich codziennych obowiązków. Choć wprowadzono ulepszenia zmierzające do poprawy udostępniania informacji i coraz więcej sektorów udostępnia sobie nawzajem informacje, nie wszystkie sektory zaangażowane w działania z zakresu nadzoru morskiego uwzględniły udostępnianie takich usług informacyjnych innym sektorom/funkcjom. Szczególnym obszarem, w którym wymiana informacji pozostaje nieoptymalna, jest wymiana między organami cywilnymi a wojskowymi. Zidentyfikowano trzy główne przyczyny nieoptymalnej sytuacji: przyczyna 1: prawdziwe lub postrzegane ograniczenia prawne i niepewność prawa co do wymiany informacji między odpowiednimi sektorami nadzoru morskiego; przyczyna 2: brak właściwego środowiska IT, zapewniającego wzajemne połączenie istniejących lub przyszłych systemów; przyczyna 3: dalsze istnienie barier kulturowych i administracyjnych utrudniających właściwą wymianę informacji. Zainteresowane strony, których to dotyczy, to około 400 organów zajmujących się informacjami z zakresu nadzoru morskiego w różnorodnych formach. Są to zasadniczo organy państw członkowskich UE i EOG, lecz do ich grona należy też kilka agencji UE (takich jak EFCA, Frontex, EMSA i EDA). Konieczna jest interwencja publiczna w celu zapewnienia lepszej interoperacyjności między istniejącymi systemami, ze wspólnymi standardami wymiany usług informacyjnych nadających się do odczytu maszynowego, które to systemy będą zdolne do sprostania nowym wyzwaniom i rozwiązywania stwierdzonych problemów. Wynikiem braku interwencji byłby brak najbardziej skutecznego postępowania w sytuacji zwiększonych zagrożeń i ryzyka, utrzymywanie się potencjalnego konfliktu między głównymi celami polityki UE i kontynuacja powielania wysiłków w zakresie gromadzenia danych. 2. Analiza pomocniczości Wariantami preferowanymi w ocenie skutków są warianty niewiążące (komunikat i wytyczne), które nie wymagają określenia podstawy prawnej. Wartość dodana działań UE została już szeroko uznana w konsultacjach z zainteresowanymi stronami w ramach różnych innych wydarzeń i konsultacji; istnieje silne zapotrzebowanie ze strony organów krajowych na kontynuację tego projektu. Ponadto zasady i warunki transnarodowego udostępniania informacji głównie między organami tego samego sektora są już uregulowane na poziomie UE. W działania z zakresu nadzoru morskiego jest też zaangażowanych kilka agencji UE. Jednocześnie w tym przypadku zasada pomocniczości jest bardzo istotna. Choć ukierunkowane działania UE są konieczne w celu zapewnienia interoperacyjności bieżących systemów, aspekty operacyjne wszelkich przyszłych wspólnych środowisk udostępniania informacji muszą być zdecentralizowane. Rolą UE powinno być zatem działanie w charakterze podmiotu ułatwiającego i powinna się ona skupiać na aspektach transnarodowych, bez angażowania się w krajowe sprawy organizacyjne. 3. Cele Ogólnym celem tej inicjatywy strategicznej jest zapewnienie, aby informacje i usługi z zakresu nadzoru morskiego zgromadzone przez jeden sektor morski i uważane za konieczne i użyteczne do działalności innych sektorów morskich, mogły być w sposób wydajny udostępniane tym sektorom. Punktem wyjścia będą bieżące osiągnięcia i już istniejące standardy wymiany informacji, a prace powinny skupiać się na zapewnieniu interoperacyjności wymiany informacji uregulowanej na poziomie UE, ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia państwom członkowskim rozwiązań z zakresu interoperacyjności, które mogłyby być przez nie stosowane na poziomie krajowym. Celem szczególnym byłoby wzmocnienie wymiany informacji między organami cywilnymi a wojskowymi. Oczekuje się, że wzmocniona wymiana informacji między sektorami przyczyni się do lepszego przeglądu orientacji w obszarze morskim organów nadzoru morskiego na poziomie krajowymi i unijnym, a także zwiększenia spójności między dziedzinami polityki sektorowej zgodnie ze zintegrowaną polityką morską UE. Przewidywana wymiana informacji między sektorami będzie musiała przebiegać zgodnie z tymi samymi przepisami i zasadami co wymiana danych w ramach sektorów, w szczególności odpowiednimi postanowieniami Karty Praw Podstawowych UE, ramami prawnymi UE w dziedzinie ochrony danych osobowych oraz ustawodawstwem krajowym wdrażającym to prawo UE, a także odpowiednimi przepisami dotyczącymi ochrony danych objętych tajemnicą handlową. Pierwszym celem szczegółowym jest identyfikacja i rozwiązanie problemu realnych lub postrzeganych ograniczeń prawnych uzasadnionej wymiany informacji i usług z zakresu nadzoru morskiego między sektorami. Drugim celem szczegółowym jest zapewnienie interoperacyjności między odpowiednimi rozwiązaniami IT wykorzystywanymi przez podmioty nadzoru morskiego poprzez stosowanie wspólnych standardów i specyfikacji. Trzecim celem szczegółowym jest budowanie zaufania w dążeniu do wzajemnego zbliżenia organów nadzoru morskiego z różnych sektorów i nawiązania lepszej współpracy między innymi za pomocą wspólnych misji, wspólnych procedur operacyjnych i szkoleń, a także udostępniania najlepszych praktyk. 4. Warianty strategiczne Pytanie, na które należy odpowiedzieć w tej ocenie skutków, dotyczy sposobu osiągnięcia wzmocnionej wymiany informacji między organami nadzoru morskiego. Przewidziano szeroki wachlarz możliwych wariantów zapewniających optymalną wymianę informacji z zakresu nadzoru morskiego w ramach sektorów i między sektorami. Zachowane warianty strategiczne zostały podzielone na trzy różne kategorie • brak dalszych działań UE, • działania dobrowolne, oraz • działania prawnie wiążące. Zostały ocenione trzy różne warianty cząstkowe działań dobrowolnych: Ogłoszenie komunikatu: Celem tego instrumentu byłoby zasadniczo zapewnienie planu działania z myślą o dalszym rozwoju wspólnego środowiska udostępniania informacji. Ustanowienie miękkich inicjatyw strategicznych, takich jak wytyczne i najlepsze praktyki Celem tego dokumentu byłoby zapewnienie zaleceń, wytycznych i najlepszych praktyk dotyczących udostępniania informacji i zachęcenie do wzmożonej współpracy organów państw członkowskich UE w celu zniesienia barier kulturowych. Ustanowienie wspólnego przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 187 TFUE Celem takiego przedsiębiorstwa byłoby zapewnienie ram współpracy i badań naukowych wszystkich zainteresowanych stron w celu opracowania nowej generacji usług informacyjnych z zakresu nadzoru morskiego, a także w celu wspierania współpracy cywilno-wojskowej, z myślą o poprawie wyników i zwiększaniu racjonalności nadzoru morskiego pod względem kosztów. Zostały ocenione trzy różne warianty cząstkowe działań prawnie wiążących: Ustanowienie pakietu strategicznego w obrębie istniejących ram ustawodawczych Celem takiej inicjatywy byłoby zaplanowanie w razie konieczności zmian istniejących sektorowych przepisów UE regulujących wymianę informacji związanych z nadzorem morskim. Nie przewiduje się w niej przyjmowania nowego instrumentu na poziomie UE ani zajmowania się ograniczeniami prawnymi na poziomie krajowym. Ustanowienie międzysektorowych ram ustawodawczych udostępniania informacji (rozporządzenie) Celem tego rozporządzenia byłoby wdrożenie wiążących prawnie ram ustawodawczych, które nie tylko byłyby ukierunkowane na przezwyciężenie ograniczeń prawnych i wprowadzenie standardów interoperacyjności technicznej z poprzedniego wariantu cząstkowego, lecz także wdrożyłyby w sposób wiążący inne moduły mechanizmu CISE. Ustanowienie międzysektorowych ram ustawodawczych dotyczących aspektów technicznych Celem tego rozporządzenia technicznego byłoby wdrożenie koniecznych standardów interoperacyjności wymiany usług informacyjnych w całej UE. 5. Ocena skutków Ocena różnych wariantów strategicznych została przeprowadzona w czterech następujących krokach: • ocena jakościowa każdego wariantu strategicznego, • ilościowa ocena potencjalnej wartości dodanej każdego wariantu strategicznego oraz wdrożenia pełnego potencjału wspólnego środowiska udostępniania informacji jako takiego, • ocena skutków tych wariantów dla praw podstawowych, • ocena kosztów. Ocena jakościowa zakończyła się wnioskiem, że warianty dobrowolne obejmujące komunikat i wytyczne wraz z najlepszymi praktykami stanowią najlepsze warianty pod względem zapewnienia skuteczności, spójności w osiąganiu celu, a w szczególności zapewnienia wzmocnionej współpracy między organami cywilnymi a wojskowymi. Wśród wariantów prawnie wiążących zmiana prawodawstwa sektorowego wydaje się wydajnym wariantem służącym przezwyciężeniu ograniczeń prawnych na poziomie UE. W pełni rozbudowane rozporządzenie cieszy się ograniczonym poparciem zainteresowanych stron i wydaje się nadmiernie złożone w odniesieniu do planowanego celu, a zatem nieproporcjonalne. W ocenie ilościowej na wstępie pojawił się wniosek, że ogólny pełny potencjał skutków CISE jest szacowany w zakresie między 1,6 mld EUR a 4,2 mld EUR w ciągu dziesięciu lat. Analiza ryzyka przeprowadzona w odniesieniu do wyzwań, ryzyka, zagrożeń i słabych stron na światowych obszarach morskich będących przedmiotem zainteresowania Europy (obejmujących Morze Bałtyckie, Morze Północne, Morze Celtyckie, Zatokę Biskajską i wody wokół Półwyspu Iberyjskiego, Morze Czarne, Morze Śródziemne, Ocean Arktyczny, departamenty zamorskie i morze pełne) zakończyła się wnioskiem, że poszerzenie wiedzy i poprawa orientacji sytuacyjnej na morzu mogłyby potencjalnie prowadzić do zmniejszenia zagrożeń i ryzyka o średnio 30 %, choć efekt ten nie będzie oczywiście jednolity dla wszystkich rodzajów ryzyka i w odniesieniu do różnych obszarów morskich będących przedmiotem zainteresowania Europy. Ocena praw podstawowych zakończyła się wnioskiem, że żaden z wariantów nie ma znaczącego wpływu na prawa podstawowe. Gdyby natomiast działania ustawodawcze były podejmowane na późniejszym etapie, potrzebna byłaby kolejna ocena ich wpływu na prawa podstawowe. Ocena kosztów zakończyła się wnioskiem, że całkowity koszt dla wariantu preferowanego w ciągu 10 lat szacuje się na 133 mln EUR. Koszt na poziomie centralnym UE wynosi 26 mln EUR, a koszty na poziomie państw członkowskich wynoszą 107 mln EUR w ciągu 10 lat. Koszt dalszego rozwoju CISE zależy w dużym stopniu od sposobu, w jaki każde państwo członkowskie postanowi zorganizować się wewnętrznie w celu połączenia ze środowiskiem, od liczby usług informacyjnych, które będą świadczone w środowisku, oraz od dużej różnorodności istniejących i planowanych systemów IT. 6. Porównanie wariantów || || Krótkookresowa skuteczność w osiąganiu celów || Krótkookresowe korzyści gospodarcze, społeczne i środowiskowe || Długookresowa skuteczność w osiąganiu celów || Długookresowe korzyści gospodarcze, społeczne i środowiskowe* || Koszt Wariant 1 || Scenariusz odniesienia || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Wariant 2 || Komunikat || +++ || +++ || +++ || +++ || € Wytyczne wraz z zaleceniem || +++ || +++ || +++ || +++ || €€ Wspólne przedsiębiorstwo || ++ || + || +++ || +++ || €€€ Wariant 3 || Zmiany prawodawstwa sektorowego || ++ || + || ++ || ++ || €€ Rozporządzenie międzysektorowe || + || + || +++ || +++ || €€ || Rozporządzenie techniczne || ++ || ++ || ++ || ++ || €€ 0: bez zmian w porównaniu ze scenariuszem odniesienia; +: ograniczony wzrost w porównaniu ze scenariuszem odniesienia; ++: umiarkowany wzrost w porównaniu ze scenariuszem odniesienia; ++: wysoki wzrost w porównaniu ze scenariuszem odniesienia Wnioski Ocena skutków zakończyła się wnioskiem, że nie będzie możliwe osiągnięcie określonego celu za pomocą jednego wariantu strategicznego. Warianty prawnie wiążące mogą przezwyciężyć ograniczenia prawne i techniczne, lecz nie w odniesieniu do wszystkich siedmiu funkcji sektorowych, i mogą ponadto nie uwzględnić barier kulturowych. W szczególności ten wariant nie rozwiązuje problemu wzmocnionej wymiany informacji między organami cywilnymi i wojskowymi. Warianty prawnie niewiążące nadają się najlepiej do przezwyciężania barier kulturowych (które wydają się największymi przeszkodami w wymianie informacji, przynajmniej w perspektywie krótkookresowej) i mogą być bardzo pomocne przy znajdowaniu praktycznych rozwiązań, które mogłyby obejmować wszystkie siedem funkcji i w ten sposób wzmacniać wymianę informacji między organami cywilnymi i wojskowymi. Te warianty wypadają jednak gorzej w odniesieniu do przezwyciężania ograniczeń prawnych i barier technicznych. Najlepszym zatem rozwiązaniem wydaje się dążenie do połączenia kilku wariantów w perspektywie krótko-, średnio- i długookresowej. Wydaje się, że najlepszym sposobem realizacji tego zadania w perspektywie krótkookresowej jest uwzględnienie publikacji komunikatu zawierającego plan działań wdrożeniowych i wskazanie konkretnych koniecznych prac związanych z odpowiednimi ramami czasowymi. Krótko po takim działaniu powinny pojawić się wytyczne zmierzające do przezwyciężenia przede wszystkim barier kulturowych i określenia najlepszych praktyk udostępniania informacji. Wariant cząstkowy dotyczący przezwyciężania ograniczeń prawnych i technicznych za pomocą rozłożonej w czasie zmiany istniejących przepisów wydaje się najbardziej proporcjonalny i możliwy do zaakceptowania przez zainteresowane strony, zapewniając uniknięcie nadmiernych działań ze strony UE. Rozporządzenie techniczne może być rozwiązaniem długofalowym, zmierzającym do wdrożenia standardu w spójny sposób. Preferowany wariant byłby zatem połączeniem wariantów 2.1, 2.2, ewentualnie łącznie z 3.1 i 3.3, jeżeli takie działania zostałyby uznane za konieczne. W konsekwencji szacuje się, że w porównaniu ze scenariuszem odniesienia dzięki tej kombinacji działań możliwe jest wykorzystanie 80 % pełnego potencjału projektu CISE, przy czym łączny wygenerowany koszt posiadania (TCO) wyniesie 133 mln EUR, uzyskane oszczędności kosztów wyniosą 151 mln EUR, korzystne skutki wyrażą się wartością 460 mln EUR i w ten sposób można osiągnąć przynajmniej progresywny skumulowany pozytywny wpływ o wartości 611 mln EUR w ciągu pierwszych dziesięciu lat, podczas których mechanizm CISE będzie stopniowo tworzony. Ogólnie szacuje się, że mechanizm CISE przyniesie korzystny wpływ na poziomie od 160 mln EUR rocznie do 420 mln EUR rocznie w ciągu najbliższych dziesięciu lat. 7. Monitorowanie i ocena Przedmiotowa inicjatywa musiałaby być monitorowana i oceniana w regularnych odstępach czasu, z użyciem wskaźników mierzących stosunkowy wzrost przepływów danych i zwiększoną wydajność operacji nadzoru morskiego.