Bruksela, dnia 11.1.2005

SEC(2005) 16 końcowy

Zalecenie dotyczące

OPINII RADY

wydane zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Austrii na lata 2004-2008

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że „uczestniczące Państwa Członkowskie”, to znaczy te, które przyjęły wspólną walutę, są zobowiązane składać Radzie i Komisji programy stabilności do dnia 1 marca 1999 r. Zgodnie z art. 5 tego rozporządzenia, Rada zbada każdy program stabilności na podstawie oceny przygotowanej przez Komisję i komitet ustanowiony na mocy artykułu 114 Traktatu (Komitet Ekonomiczno-Finansowy). Po zbadaniu programu stabilności Rada zaopiniuje program, opierając się na zaleceniu Komisji i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym. Zgodnie z rozporządzeniem, Państwa Członkowskie składają corocznie zaktualizowane programy, które mogą być zbadane przez Radę zgodnie z tymi samymi procedurami.

Pierwszy program stabilności Austrii, obejmujący okres 1998-2002, został złożony 30 listopada 1998 r. i oceniony przez Radę 18 stycznia 1999 r. W każdym kolejnym roku przedstawiano aktualizacje programu. Austria złożyła ostatnią aktualizację swojego programu stabilności 30 listopada 2004 r. Służby Komisji przeprowadziły techniczną ocenę aktualizacji uwzględniając rezultaty prognoz gospodarczych z jesieni 2004 r. oraz kodeks postępowania[2], powszechnie przyjętą metodologię szacowania produktu potencjalnego i sald strukturalnych, zalecenia zawarte w Ogólnych wytycznych polityki gospodarczej na okres 2003-2005 oraz zasady ustalone w Komunikacie Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie wzmocnienia koordynacji polityk budżetowych[3]. Ocena ta daje podstawy do następujących wniosków:

- Austriacka Rada Ministrów przyjęła aktualizację austriackiego programu stabilności dnia 30 listopada 2004 r. Obejmuje on okres od 2004.-2008 r., i jest w dużym stopniu zgodna ze zmienionym „Kodeksem postępowania w sprawie treści i formy programów stabilizacji i konwergencji”, za wyjątkiem niewielkiej liczby mało istotnych odchyleń dotyczących formatu sprawozdawczości ESA. Niemniej jednak, chociaż ścieżka konsolidacji została ustalona i prawnie usankcjonowana w Narodowym Pakcie na rzecz Stabilności, program nie określa konkretnych środków, za pomocą których można by osiągnąć znaczącą konsolidację budżetową w ciągu dwóch ostatnich lat realizacji programu.

- Bazowa prognoza makroekonomiczna na okres do 2006 r. jest w dużym stopniu zbieżna z prognozą Komisji z jesieni 2004 r. Przewiduje się, że wzrost, który w 2004 r. wyniósł 1,9%, ulegnie przyspieszeniu i pozostanie na poziomie około 2½% przez pozostały okres realizacji programu. W programie stwierdzono, że obecne ożywienie gospodarcze, oparte w dużej mierze na zwyżce eksportu, stopniowo przekłada się na większy popyt krajowy. Zgodnie z przewidywaniami, to ożywienie aktywności gospodarczej przybierze na sile, przy znacznych obniżkach podatków w 2005 r., którym będzie towarzyszyć dalszy wzrost zatrudnienia. W 2007 r. i 2008 r. realny PKB ma przekroczyć swą potencjalną stopę wzrostu, szacowaną na 2%, odpowiednio o ¼ punktu procentowego i ½ punktu procentowego. W rezultacie, zgodnie z kalkulacjami służb Komisji luka produktowa zostanie domknięta, zaś ostatecznie w 2008 r. produkt zacznie wykazywać tendencję zwyżkową. Krótkoterminowe założenia makroekonomiczne zaktualizowanego programu są wiarygodne; niemniej jednak założenie, że w latach 2007/08 tempo wzrostu PKB będzie utrzymywać się na poziomie powyżej 2% rocznie wydaje się nieco zbyt optymistyczne, gdyż, w takim przypadku, wzrost przekroczyłby swój potencjał przewidziany na cztery kolejne lata.

- W porównaniu z poprzednim programem, skorygowane cele budżetowe obniżono w aktualizacji o około ½% PKB we wszystkich latach realizacji programu. W związku z tym, cel zakładający osiągnięcie równowagi budżetowej także został przesunięty wstecz o jeden rok na 2008 r. Spodziewany jest wzrost deficytu, ze wskaźnika wynoszącego 1,3% PKB w 2004 r. do 1,9% PKB w 2005 r., po czym z początku deficyt ten spadnie lekko do 1,7% w 2006 r., a następnie aż do zera w 2008 r., w dwóch równie dużych fazach redukcji. Ta ścieżka kształtowania się deficytu odzwierciedla strategię budżetową, która łączy stałe ograniczanie obciążeń podatkowych z przywróceniem równowagi budżetowej w perspektywie średnioterminowej. Zgodnie ze standardami ESA 95, obciążenie podatkowe spadnie z 43% w 2003 r. do 40% w 2008 r., osiągając tę drugą wartość porównawczą dwa lata wcześniej niż rząd pierwotnie przewidywał.

- Ścieżka budżetowa na pierwszy plan wysuwa zwolnienia podatkowe, pozostawiając w tle odpowiednie ograniczenia w wydatkach, nawet bardziej niż w poprzedniej aktualizacji. Wzrost deficytu w 2005 r. zdominowały znaczące obniżki podatków, które wejdą w życie dnia 1 stycznia. Niemniej jednak, wydaje się, że ryzyka budżetowe w latach 2005 i 2006 utrzymają się na zrównoważonym poziomie, zwłaszcza w świetle realistycznego bazowego scenariusza makroekonomicznego. Jednakże, w końcowych latach programu, tj. 2007/08 ryzyko wykaże wyraźną tendencję zniżkową wynikającą, po pierwsze, z założenia, że tempo wzrostu PKB stale będzie się utrzymywać powyżej potencjalnego, a po drugie, że przewidywany, znaczący spadek wskaźnika wydatków do PKB pozostaje w dużej mierze nieokreślony w programie. Zatem, zawarty w aktualizacji średnioterminowy cel dotyczący osiągnięcia pozycji budżetowej bliskiej równowadze wyrażonej z uwzględnieniem dostosowań cyklicznych może nie zostać osiągnięty w okresie realizacji programu. Jednak wydaje się, że daje on wystarczający margines bezpieczeństwa zabezpieczający przed naruszeniem progu deficytu wynoszącego 3% PKB przy zwykłych wahaniach makroekonomicznych w ciągu okresu realizacji programu.

- Ścieżka konsolidacji do 2008 r. została wyraźnie wytyczona w Narodowym Pakcie na rzecz Stabilności zawartym między władzami regionalnymi, który będzie wdrażany na wszystkich szczeblach rządu poprzez system sankcji. Niemniej jednak dążenia do skutecznego ograniczenia wydatków w tych dwóch latach nie znajdują pełnego potwierdzenia w środkach polityki zaprezentowanych w programie, który został już uchwalony i stanowi część obowiązującego ustawodawstwa.

- Wartości określające dług sektora general government brutto zostały skorygowane w dół, częściowo aby skorygować znaczące korekty w górę w ubiegłych latach. W tym samym czasie wartości PKB skorygowano w górę z powodu zmiany metody statystycznej, zatem wskaźnik zadłużenia w 2003 r. zmniejszył się o prawie 2 punkty procentowe, do 64,5% PKB. Chociaż to powinno ułatwić osiągnięcie wartości odniesienia wynoszącej 60%, termin realizacji tego celu przesunięto wstecz o jeden rok do 2008 r. w wyniku spadku dążenia do obniżenia deficytu. Scenariusz zakładający wyższy wzrost przesunąłby ten termin wprzód, zaś niższy wzrost cofnąłby go o jeden rok. Przy założeniu, że tempo wzrostu PKB utrzyma się na stałym poziomie w ciągu całego okresu realizacji programu, w dynamice zadłużenia dominują zmiany w deficycie pierwotnym. Ze względu na trwałe utrzymywanie się ryzyka, zaktualizowany program nie uwzględnia pełnego potencjału prywatyzacji w Austrii. W związku z tym, spełnienie kryterium w zakresie zadłużenia w 2008 r. jest realne, nawet jeśli wystąpią pewne „potknięcia” w realizacji celu w zakresie deficytu.

- Przewiduje się ambitną obniżkę wskaźnika wydatków do PKB poprzez znaczące cięcia we wszystkich kategoriach wydatków przez cały okres realizacji programu. Redukcje płatności w ramach transferów socjalnych mają przynieść, w perspektywie długoterminowej, znaczącą konsolidację. Mimo, iż inwestycje rządowe są redukowane ponadproporcjonalnie, największe oszczędności pochodzą z redukcji transferów socjalnych. Zaktualizowany program zakłada optymistycznie, że przewidywane przyszłe reformy administracyjne na niższych szczeblach rządu, które już zostały skutecznie wdrożone na szczeblu federalnym, przyniosą oszczędności kosztów.

- Austria wydaje się być w stosunkowo korzystnej pozycji pod względem długoterminowej stabilności finansów publicznych, pomimo znaczących przewidywanych kosztów budżetowych związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Reformy systemu emerytalnego przeprowadzone w 2003 r. i 2004 r. mają znacznie odciążyć budżet w perspektywie długoterminowej. Jednakże, kolejny etap reformy z 2004 r. cofnie efekty konsolidacji: chociaż plan rewaloryzacji rent i emerytur począwszy od 2030 r. jedynie do poziomu inflacji, przy utrzymaniu stałego realnego poziomu świadczeń, jest rzeczywiście ambitny, oszczędności wygenerowane we wcześniejszych okresach dzięki wprowadzeniu reformy z 2003 r. zostały do pewnego stopnia zniwelowane.

- Polityki gospodarcze nakreślone w programie są częściowo zgodne z Ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej dla Austrii w dziedzinie finansów publicznych. Mimo, że Austria obniży swoje wysokie obciążenia podatkowe, to nie idzie w parze z ograniczeniem wydatków, a zatem przewiduje się, że wyrażona z uwzględnieniem dostosowań cyklicznych pozycja budżetu bliska do stanu równowagi zostanie osiągnięta dopiero w ostatnim roku realizacji programu.

- W świetle powyższej oceny, zaleca się Austrii przyspieszenie konsolidacji budżetowej. Ponadto, Austria powinna bardziej szczegółowo określić konkretne środki służące osiągnięciu znacznej konsolidacji budżetowej w ostatnich dwóch latach realizacji programu.

Porównanie kluczowych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Realny PKB (zmiana w %) | PS grudzień 2004 | 1,9 | 2,5 | 2,5 | 2,2 | 2,4 |

KOM | 1,9 | 2,4 | 2,4 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2003 | 1,9 | 2,5 | 2,5 | 2.4 | n.d. |

Inflacja HICP (%) | PS grudzień 2004 | 2,1 | 1,8 | 1,4 | 1,5 | 1,6 |

KOM | 2,1 | 1,8 | 1,4 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2003 | 1,2 | 1,5 | 1,7 | 1,8 | n.d. |

Saldo sektora (general government) (% PKB) | PS grudzień 2004 | -1,3 | -1,9 | -1,7 | -0,8 | 0,0 |

KOM | -1,3 | -2,0 | -1,7 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2003 | -0,7 | -1,5 | -1,1 | -0,4 | n.d. |

Saldo pierwotne (% PKB) | PS grudzień 2004 | 1,9 | 1,2 | 1,3 | 2,2 | 2,9 |

KOM | 1,7 | 0,9 | 1,2 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2003 | 2,8 | 1,9 | 2,2 | 2,8 | n.d. |

Saldo strukturalne (% PKB) | PS grudzień 20041 | -0,9 | -1,7 | -1,6 | -0,8 | -0,1 |

KOM | -1,0 | -1,9 | -1,7 | n.d. | n.d. |

PS listopad 20031 | -0,4 | -1,4 | -1,1 | -0,5 | n.d. |

Dług sektora general government brutto (% PKB) | PS grudzień 2004 | 64,2 | 63,6 | 63,1 | 61,6 | 59,1 |

KOM | 64,0 | 63,9 | 63,4 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2003 | 65,8 | 64,1 | 62,3 | 59,9 | n.d. |

Uwaga: 1Kalkulacje służb Komisji na podstawie informacji zawartych w programie. Źródła: Program stabilności (PS); Prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2004 r. (KOM); Kalkulacje służb Komisji. |

Na podstawie niniejszej oceny, Komisja przyjęła załączone zalecenie w sprawie opinii Rady dotyczącej zaktualizowanego programu stabilności Austrii i przekazuje je Radzie.

Zalecenie dotyczące

OPINII RADY

wydane zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Austrii na lata 2004-2008

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[4], a w szczególności jego art. 5 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,

WYDAJE NINIEJSZĄ OPINIĘ:

Dnia [18 stycznia 2005 r.] Rada zbadała zaktualizowany program stabilności Austrii, który obejmuje okres 2004-2008. Program w dużym stopniu spełnia wymagania „kodeksu postępowania w sprawie treści i formy programów stabilizacji i konwergencji” dotyczące danych, za wyjątkiem niewielkiej liczby mało istotnych odchyleń dotyczących formatu sprawozdawczości ESA,

Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto program przewiduje, że tempo wzrostu realnego PKB, które w 2004 r. wynosiło 1,9%, ulegnie przyspieszeniu i przez pozostały okres realizacji programu utrzymywać się będzie na poziomie około 2½%. Opierając się na aktualnie dostępnych informacjach, scenariusz ten wydaje się odzwierciedlać wiarygodne założenia odnośnie do wzrostu w pierwszych latach, ale jeśli chodzi o ostatnie lata jest raczej zbyt optymistyczny, gdyż prognoza przekracza potencjalny produkt za wszystkie cztery kolejne lata. Przewidywania programu odnośnie do inflacji są realistyczne.

Celem Austrii jest osiągnięcie równowagi budżetowej do 2008 r. Spodziewany jest wzrost deficytu, ze wskaźnika stanowiącego 1,3% PKB w 2004 r. do 1,9% PKB w 2005 r., po czym z początku deficyt ten spadnie lekko do 1,7% w 2006 r., a następnie aż do zera w 2008 r., w dwóch równie dużych fazach redukcji. Ta ścieżka kształtowania się deficytu odzwierciedla strategię budżetową, która łączy stałe zmniejszanie obciążeń podatkowych z przywróceniem równowagi budżetowej w perspektywie średnioterminowej. Zgodnie ze standardami ESA 95 obciążenie podatkowe ma spaść z 43% w 2003 r. do 40% w 2008 r. Ścieżka konsolidacji została wyraźnie wytyczona w Narodowym Pakcie na rzecz Stabilności zawartym między władzami regionalnymi, który będzie wdrażany na wszystkich szczeblach rządu poprzez system sankcji.

Wyniki budżetowe mogą być gorsze niż przewidywane w programie. W szczególności, ścieżka budżetowa na pierwszy plan wysuwa zwolnienia podatkowe, pozostawiając w tle odpowiednie ograniczenia w wydatkach. Ryzyko dla budżetu utrzyma się na stabilnym poziomie w latach 2005 i 2006, kiedy to znaczne obniżki podatków od 1 stycznia 2005 r. zdominują trendy w zakresie deficytu, a także w świetle realistycznego bazowego scenariusza makroekonomicznego. Jednakże, w końcowych latach 2007/08 ryzyko najpewniej wykaże tendencję spadkową wynikającą, po pierwsze, z założenia, że tempo wzrostu PKB stale będzie się utrzymywać powyżej potencjalnego, a po drugie, że przewidywany, znaczący spadek wskaźnika wydatków do PKB pozostaje w dużej mierze nieokreślony w programie. W świetle oceny ryzyka, pozycja budżetowa zakładana w programie może nie wystarczyć do osiągnięcia średnioterminowego celu Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu, jakim jest zbliżenie pozycji budżetu, wyrażonej z uwzględnieniem dostosowań cyklicznych, do stanu bliskiego równowadze do 2008 r. Jednak wydaje się, że daje ona wystarczający margines bezpieczeństwa zabezpieczający przed naruszeniem progu deficytu wynoszącego 3% PKB przy zwykłych wahaniach makroekonomicznych w ciągu okresu realizacji programu.

Szacuje się, że w 2004 r. wskaźnik zadłużenia osiągnął wartość 64,2% PKB, czyli powyżej wartości referencyjnej określonej Traktatem, która wynosi 60%. Program przewiduje spadek wskaźnika zadłużenia w okresie realizacji programu o 5 punktów procentowych. Ewolucja wskaźnika zadłużenia może być mniej korzystna niż przewidywana, zważywszy na ryzyko dotyczące osiągnięcia określonych powyżej celów budżetowych. Z drugiej strony, Austria może potencjalnie zrekompensować to ryzyko prywatyzacją na szeroką skalę.

Austria wydaje się być w stosunkowo korzystnej pozycji pod względem długoterminowej stabilności finansów publicznych, pomimo znaczących przewidywanych kosztów budżetowych związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Reformy systemu emerytalnego przeprowadzone w 2003 r. i 2004 r. mają znacznie odciążyć budżet w perspektywie długoterminowej. Jednakże, kolejny etap reformy z 2004 r. cofnie efekty konsolidacji: chociaż plan rewaloryzacji rent i emerytur począwszy od 2003 r. jedynie do poziomu inflacji, przy utrzymaniu stałego realnego poziomu świadczeń, jest rzeczywiście ambitny, oszczędności wygenerowane we wcześniejszych okresach dzięki wprowadzeniu reformy z 2003 r. zostały do pewnego stopnia zniwelowane.

Polityki gospodarcze nakreślone w programie są częściowo zgodne z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej dla Austrii w dziedzinie finansów publicznych. Mimo, że Austria obniży swoje obciążenia podatkowe, to nie idzie w parze z ograniczeniem wydatków, a zatem przewiduje się, że cel w postaci zbliżenia pozycji budżetu, wyrażonej z uwzględnieniem cyklicznych dostosowań, do stanu bliskiego równowadze zostanie osiągnięty dopiero w ostatnim roku realizacji programu.

***

W świetle powyższej oceny, zaleca się Austrii przyspieszenie konsolidacji budżetowej. Ponadto, Austria powinna bardziej szczegółowo określić konkretne środki służące osiągnięciu znacznej konsolidacji budżetowej w ostatnich dwóch latach realizacji programu.

Kluczowe prognozy z zaktualizowanego programu stabilności Austrii

2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Wzrost realnego PKB (%) | 0,8 | 1,9 | 2,5 | 2,5 | 2,2 | 2,4 |

Inflacja HICP (%) | 1,3 | 2,1 | 1,8 | 1,4 | 1,5 | 1,6 |

Saldo (general government) (% PKB) | -1,1 | -1,3 | -1,9 | -1,7 | -0,8 | 0,0 |

Saldo pierwotne (% PKB ) | 2,1 | 1,9 | 1,2 | 1,3 | 2,2 | 2,9 |

Saldo strukturalne (% PKB)1 | -0,7 | -0,9 | -1,7 | -1,6 | -0,8 | -0,1 |

Dług sektora general government brutto (% PKB) | 64,5 | 64,2 | 63,6 | 63,1 | 61,6 | 59,1 |

1 W kalkulacjach służb Komisji zastosowano powszechnie przyjętą metodologię opracowywania informacji zawartych w programie.

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997. Wszystkie dokumenty, o których mowa w niniejszym tekście dostępne są na następującej stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Zmieniona opinia Komitetu Ekonomiczno-Finansowego w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji, zatwierdzona przez Radę Ecofin dnia 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668, 27.11.2002.

[4] Dz.U. L 209 z 2.8.1997. Wszystkie dokumenty, o których mowa w niniejszym tekście dostępne są następującej stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.