Podczas gdy poprzednie dyrektywy dotyczące umów zawieranych na odległość i poza lokalem przedsiębiorstwa między przedsiębiorstwami a konsumentami, zapewniały minimalny poziom harmonizacji pod względem odpowiednich przepisów dotyczących ochrony konsumentów, dyrektywa w sprawie praw konsumentów jest aktem, który w pełni te przepisy harmonizuje. Oznacza to, że w zakresie jej stosowania państwa członkowskie nie mogą utrzymywać ani wprowadzać do swojego prawa krajowego przepisów, które nie są zgodne z tą dyrektywą, chyba że stanowi ona inaczej (art. 4).

Dyrektywa w sprawie praw konsumentów uchyliła dyrektywę 97/7/WE w sprawie ochrony konsumentów w przypadku umów zawieranych na odległość oraz dyrektywę 85/577/EWG w sprawie ochrony konsumentów w odniesieniu do umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa. Wprowadziła również pełną harmonizację zasad dotyczących umów zawieranych na odległość (online) i umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa w odniesieniu do towarów i usług, jak również dotyczących treści cyfrowych. Zmieniła również niektóre przepisy dyrektywy 93/13/EWG w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich oraz dyrektywy 1999/44/WE w sprawie niektórych aspektów sprzedaży towarów konsumpcyjnych i związanych z tym gwarancji.

Dyrektywa miała zostać transponowana do prawa krajowego państw członkowskich w terminie do dnia 13 grudnia 2013 r., tak aby jej przepisy stały się obowiązujące we wszystkich państwach członkowskich UE od 13 czerwca 2014 r.

Komisja przeprowadziła szeroko zakrojoną kontrolę transpozycji dyrektywy we wszystkich państwach członkowskich. W rezultacie otworzyła 21 spraw w ramach procedury EU Pilot, w trakcie których prowadziła dwustronny zorganizowany dialog z poszczególnymi organami krajowymi. Kontrola transpozycji przepisów wykazała, że większość państw członkowskich nie dokonała transpozycji niektórych definicji i najważniejszych pojęć dyrektywy do swojego prawa krajowego. W celu usunięcia zastrzeżeń i dostosowania przepisów krajowych do wymogów dyrektywy państwa członkowskie wprowadziły lub zaproponowały wprawdzie istotne zmiany w tych przepisach, Komisja kontynuuje jednak rozmowy dwustronne z większością z nich w celu zapewnienia pełnej zgodności z prawem. Chociaż przypadki braku lub nieprawidłowej transpozycji wyraźnie wpływają na osiąganie celów określonych przez dyrektywę, Komisja dysponuje niewieloma danymi dotyczącymi konkretnych skutków opóźnienia lub nieprawidłowej transpozycji, ponieważ wspomniane sprawy EU Pilot (z wyjątkiem jednej) zostały wszczęte z urzędu, a nie na podstawie skargi.

Od października 2012 r. do kwietnia 2014 r. Komisja zorganizowała pięć warsztatów poświęconych transpozycji, by pomóc państwom członkowskim w tym zadaniu. Niemniej jednak 17 państw członkowskich spóźniło się z transpozycją dyrektywy, która zaczęła obowiązywać we wszystkich 28 państwach członkowskich dopiero od końca 2014 r.

Art. 28 dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie, by do dnia 13 grudnia 2013 r. przyjęły i opublikowały środki transponujące dyrektywę, tak aby jej przepisy zaczęły obowiązywać od dnia 13 czerwca 2014 r.

·uwzględnienia treści cyfrowych w związanych z nimi przepisach szczegółowych, takich jak informacje o funkcjach i interoperacyjności treści cyfrowych oraz prawo do odstąpienia od umowy (art. 5 ust.1 lit. g) i h); art. 6 ust. 1 lit. r) i s); art. 9 ust. 2 lit. c); art. 14 ust. 4 lit. b); i art. 16 lit. m));

W 2015 r. Komisja koordynowała akcję kontrolną przeprowadzoną przez 26 państw członkowskich, Norwegię i Islandię w celu sprawdzenia, czy przedsiębiorstwa handlowe stosują się do wymogów w zakresie informacji udzielanych przed zawarciem umowy przewidzianych w dyrektywie w odniesieniu do produktów sprzedawanych w internecie. Przed przeprowadzeniem kontroli zaledwie 37 % stron internetowych uznano za zgodne z przepisami, po jej przeprowadzeniu – 88 % stron internetowych.

W okresie od wiosny 2014 r. do wiosny 2016 r. Komisja przeprowadziła kampanię informacyjną mającą na celu pogłębienie ogólnej wiedzy przedsiębiorców i konsumentów na temat praw przysługujących konsumentom w całej UE wynikających z szeregu unijnych dyrektyw w tym zakresie, w tym na temat prawa do odstąpienia od umowy przewidzianego w dyrektywie w sprawie praw konsumentów.

4. Główne wyniki oceny

4.1. Skuteczność

Analiza przepisów krajowych w państwach członkowskich przed rozpoczęciem wdrażania dyrektywy pokazała znaczne różnice w przepisach dotyczących ochrony konsumentów w odniesieniu do umów zawieranych między przedsiębiorcami a konsumentami. Z wyjątkiem ograniczonych obszarów, co do których prawodawcy krajowi nadal dysponują swobodą w zakresie wyboru rozwiązań, dyrektywa w dużym stopniu usunęła wspomniane różnice między państwami członkowskimi, przyczyniając się w ten sposób do zwiększenia pewności prawnej dla przedsiębiorców i konsumentów, zwłaszcza w kontekście transgranicznym.

Analiza porównawcza sytuacji prawnej we wszystkich państwach członkowskich przed transpozycją i po transpozycji dyrektywy pokazała również, że ochrona konsumentów została wzmocniona w większości państw członkowskich, jeśli nie we wszystkich. Zmiana ta, zgodna z celami dyrektywy, prawdopodobnie wzmocni zaufanie konsumentów w przypadku zakupów krajowych i transgranicznych, szczególnie w internecie. Analiza Eurostatu wskazuje na zwiększenie ilości transgranicznych zakupów dokonywanych w internecie w latach 2012–2016 . Ponadto, jeżeli chodzi o zwiększenie zaufania konsumentów i wzmocnienie ich praw, z danych zebranych w trakcie badania Eurobarometr wynika, że odsetek konsumentów zasadniczo zgadzających się ze stwierdzeniem, że sprzedawcy detaliczni i usługodawcy przestrzegają zasad i przepisów w zakresie ochrony konsumentów, wyniósł w 2016 r. 76 %, co stanowi wzrost o 14 punktów procentowych w porównaniu z 2006 r.

Jednocześnie jednak w ocenie zwrócono uwagę na pewne czynniki, które ograniczają skuteczność dyrektywy. Obejmowały one:

·brak znajomości przepisów dyrektywy wśród konsumentów i przedsiębiorców;

·trudności w interpretacji niektórych przepisów, takich jak, między innymi, definicja „taryfy podstawowej” (art. 21), pojęcie „poza lokalem przedsiębiorstwa” w odniesieniu do umów zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa (art. 2 ust. 8), rozróżnienie między umową dotyczącą treści cyfrowych a umową o płatne usługi on-line, moment, w którym rozpoczyna się 14-dniowy okres, w którym można odstąpić od umowy („cooling-off period”) w odniesieniu do umów zawierających zarówno elementy umów sprzedaży jak i elementy umów o świadczenie usług (art. 9) oraz obliczanie zmniejszonej wartości towarów w przypadku, gdy konsumenci korzystają z prawa odstąpienia od umowy po użyciu towarów w sposób inny, niż jest to konieczne do stwierdzenia ich charakteru, cech i funkcjonowania (art. 14 ust. 2);

·brak przestrzegania przepisów przez przedsiębiorców oraz

·kwestie dotyczące egzekwowania przepisów, w szczególności niski poziom działań krajowych na rzecz egzekwowania przepisów oraz różnice w sposobie egzekwowania tych przepisów;

·problematyczne mogą się również okazać różnice w karach przewidzianych przez poszczególne państwa członkowskie z powodu łamania przepisów dyrektywy, ponieważ maksymalne sankcje stosowane w kilku państwach nie wydają się wystarczająco „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające” (art.24).

4.2. Efektywność

Nie ma jeszcze jasnego obrazu co do ogólnego wpływu dyrektyw na koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa, ponieważ zebranie ilościowych danych szacunkowych dotyczących kosztów i korzyści wdrożenia dyrektywy nie było możliwe. W szczególności zainteresowane strony, z którymi skonsultowano się w trakcie oceny, nie przedstawiły takich danych szacunkowych, ani nie były w stanie wskazać, że istnieje bezpośredni związek przyczynowy między wzrostem sprzedaży a wejściem w życie przepisów dyrektywy. Dostępność danych dotyczących rzeczywistych kosztów i korzyści jest bardzo ograniczona również ze względu na krótki czas, jaki upłynął od momentu transpozycji dyrektywy. Analizę oparto zatem na informacjach jakościowych. Ograniczona dostępność danych oznacza, że niemożliwe jest wyciągnięcie ostatecznych wniosków na temat poziomu kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa, aby zapewnić zgodność w wymogami dyrektywy. Badane podmioty niechętnie przedstawiały szacunki finansowe takich kosztów, brakowało ponadto dowodów pieniężnych. Jeśli jednak chodzi o ocenę jakościową, niektóre przedsiębiorstwa, w szczególności MŚP, wskazywały na szereg szczególnych obciążeń. Obciążenia te związane są przede wszystkim z wymogami dotyczącymi informacji przed zawarciem umowy, zwłaszcza w odniesieniu do nakładania czy też dublowania się obowiązków informacyjnych, jak również z prawem do odstąpienia od umowy. Zainteresowane strony zgłosiły, między innymi, straty związane ze zwrotem towarów używanych w stopniu większym, niż jest to konieczne do stwierdzenia ich charakteru, cech i funkcjonowania, ze względu na trudności w oszacowaniu utraty wartości takich towarów oraz trudności w ich odsprzedaży. Zgłaszano również zastrzeżenia co do obowiązku zwrotu kwoty uiszczonej przez konsumenta bez możliwości skontrolowania towarów powracających z chwilą dostarczenia przez konsumenta dowodu ich wysłania z powrotem (art. 13 ust. 1).

4.3. Spójność

Zasadniczo uznaje się, że dyrektywa jest spójna z innymi aktami prawnymi UE. Nie stwierdzono też większych problemów. Niemniej jednak w niektórych przypadkach przepisy dyrektywy zazębiają się z przepisami innych aktów dotyczących konsumentów i marketingu, przepisami horyzontalnymi i sektorowymi (w szczególności dyrektywą o handlu elektronicznym i dyrektywą usługową) oraz nowymi wnioskami legislacyjnym, co wymaga w przyszłości ujednolicenia i doprecyzowania. Dla przykładu niektóre wymogi informacyjne dotyczące „zaproszenia do dokonania zakupu” (art. 7 ust. 4 dyrektywy w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych) pokrywają się z wymogami w zakresie informacji przed zawarciem umowy przewidzianymi w dyrektywie w sprawie praw konsumentów. Kwestią tą można by się zająć w trakcie ewentualnych legislacyjnych działań następczych podjętych w wyniku kontroli sprawności REFIT i ewaluacji przedmiotowej dyrektywy. Wszelkie ewentualne zmiany przepisów dyrektywy dotyczących treści cyfrowych będą z kolei wymagać uwzględnienia wyników negocjacji dotyczących projektu dyrektywy w sprawie dostarczania treści cyfrowych (zob. również pkt 5 poniżej).

4.4. Przydatność

W ocenie stwierdzono, że pierwotne cele dyrektywy są dziś tak samo ważne, jak w momencie przedłożenia jej pierwszego projektu. W szczególności cele zakładające zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów i stworzenie równych warunków działania dla przedsiębiorstw w ramach umów zawieranych online między przedsiębiorcami i konsumentami są nadal bardzo istotne, szczególnie z punktu widzenia polityki jednolitego rynku cyfrowego. Przepisy dotyczące umów zawieranych na odległość prawdopodobnie zyskają w przyszłości jeszcze bardziej na znaczeniu, rośnie bowiem liczba konsumentów dokonujących zakupów w internecie.

Uznano, że przepisy dyrektywy dotyczące wymogów informacyjnych są nadal istotne, z wyjątkiem wymogu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lit. c), zgodnie z którym przedsiębiorstwo powinno przekazać nr faksu i adres e-mail, w sytuacji gdy inne bardziej nowoczesne środki komunikacji (takie jak internetowe formularze) również pozwalają konsumentowi skutecznie skontaktować się ze sprzedawcą i zachować dowód korespondencji na trwałym nośniku. Z oceny wynika również, że należałoby zbadać możliwości uproszczenia sposobu przedstawiania informacji przed zawarciem umowy oraz standardowych warunków. Ponadto, jako że rośnie rola platform internetowych, pojawiają się wyraźne prośby, w szczególności ze strony organizacji konsumenckich i stowarzyszeń przedsiębiorców, o wprowadzenie szczególnych wymogów przejrzystości w odniesieniu do rynków internetowych Takie wymogi miałyby zapewnić konsumentom informacje na temat tożsamości i charakteru dostawcy („przedsiębiorca” lub „konsument”), na temat różnic w poziomie gwarantowanej ochrony w zależności od tego, czy umowa jest zawierana z przedsiębiorcą czy też innym konsumentem, oraz na temat standardowych kryteriów rankingowych przy składaniu ofert.

4.5. Unijna wartość dodana