GLOSARIUSZ

CMEF : Wspólne ramy monitorowania i oceny.

Działanie 311 : Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej.

Działanie 312 : Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw.

Działanie 313 : Zachęcanie do prowadzenia działalności związanej z turystyką.

Działanie : Program pomocy stanowiący środek realizacji polityki. Działanie określa zasady realizacji projektów, które mogą być finansowane w ramach danej osi.

Efekt deadweight : Sytuacja, w której dotowany projekt zostałby zrealizowany w pełni lub częściowo również bez udzielonej pomocy.

Efekt przesunięcia : Stopień, w jakim działanie wsparte ze środków publicznych jest równoważone zmniejszeniem działalności w innym miejscu.

EFRROW : Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

FTE : Pełen etat – jednostka stosowana do pomiaru czasu pracy zatrudnionych osób w sposób umożliwiający porównanie czasu ich pracy, niezależnie od liczby przepracowanych przez nich godzin w tygodniu. Pomiar uzyskuje się poprzez porównanie średniej liczby przepracowanych przez danego pracownika godzin ze średnią liczbą godzin pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy.

GVA : Wartość dodana brutto.

MTE : Ocena śródokresowa.

NSP : Krajowy plan strategiczny jest dokumentem sporządzanym przez państwo członkowskie, który zapewnia, że wspólnotowa pomoc na rozwój obszarów wiejskich jest spójna ze strategicznymi wytycznymi Wspólnoty oraz że skoordynowano priorytety wspólnotowe, krajowe i regionalne. Krajowy plan strategiczny stanowi narzędzie referencyjne do przygotowania programowania EFRROW. Jest on realizowany za pomocą programów rozwoju obszarów wiejskich.

Okres programowania : Wieloletnie ramy wykorzystywane do planowania i wdrażania polityk UE, takich jak polityka rozwoju obszarów wiejskich; obecny okres programowania rozwoju obszarów wiejskich przypada na lata 2007–2013.

Osie : Rozwój obszarów wiejskich w okresie programowania 2007–2013 jest wdrażany w ramach trzech osi tematycznych, które stanowią spójne grupy działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, oraz jednej osi horyzontalnej przeznaczonej na podejście Leader (oś Leader).

PROW : Program rozwoju obszarów wiejskich – dokument programowy przygotowywany przez państwo członkowskie i zatwierdzany przez Komisję. Jego celem jest zaplanowanie i wdrożenie unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich. Program ten może być przygotowywany na szczeblu regionalnym lub krajowym.

Strategiczne wytyczne Wspólnoty : Za pomocą strategicznych wytycznych Rada wyznacza priorytety Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Rada wiąże te priorytety z celami określonymi przez Radę Europejską w Lizbonie i Göteborgu oraz przekłada je na politykę rozwoju obszarów wiejskich. Wytyczne te mają na celu zapewnienie spójności rozwoju obszarów wiejskich z innymi politykami UE, w szczególności w zakresie spójności i ochrony środowiska, oraz wsparcie wdrożenia nowej wspólnej polityki rolnej (WPR) i przeprowadzenia łączącej się z nią restrukturyzacji.

STRESZCZENIE

I. Polityka rozwoju obszarów wiejskich UE ma na celu rozwiązywanie problemów obszarów wiejskich, takich jak wyludnienie, brak możliwości gospodarczych oraz bezrobocie. W ramach tej polityki zapewnia się środki na wsparcie wzrostu gospodarczego, zatrudnienia oraz zrównoważonego rozwoju na obszarach wiejskich.

II. Jedna z trzech osi tematycznych polityki rozwoju obszarów wiejskich UE – oś 3 – ma na celu poprawę jakości życia na obszarach wiejskich oraz różnicowanie gospodarki wiejskiej. W ramach tej osi istnieją trzy działania mające przyczynić się do różnicowania gospodarki wiejskiej:

- różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej (działanie 311);

- wsparcie na tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw w celu promowania przedsiębiorczości i rozwoju struktur gospodarczych (działanie 312) oraz

- zachęcanie do prowadzenia działalności związanej z turystyką (działanie 313).

III. Budżet UE na te działania na lata 2007–2013 wynosi 5 mld euro. Dodatkowe środki w kwocie 2 mld euro mają pochodzić ze środków krajowych.

IV. W ramach kontroli Trybunał zbadał, czy państwa członkowskie oraz Komisja przy realizacji działań w zakresie różnicowania gospodarki wiejskiej zapewniły optymalne wykorzystanie środków. W szczególności Trybunał ocenił, czy koncepcja i realizacja tych trzech działań skutecznie przyczyniły się do wzrostu i tworzenia miejsc pracy oraz czy wsparcia udzielano najbardziej skutecznym i wydajnym projektom. Ponadto Trybunał ocenił, czy informacje pochodzące z monitorowania oraz oceny zapewniły wiarygodne, kompletne i aktualne dane na temat wyników działań.

V. Trybunał stwierdził, że ogólnie Komisja i państwa członkowskie jedynie w ograniczonym stopniu zapewniły optymalne wykorzystanie środków przy realizacji działań w zakresie różnicowania gospodarki wiejskiej, gdyż pomoc ta nie była systematycznie przeznaczana na projekty, które miały największą szansę osiągnąć cel działań. Wynikało to z braku określenia w PROW potrzeb uzasadniających przeprowadzenie interwencji lub szczegółowych celów, z ogólnych kryteriów kwalifikowalności, które nie ograniczały wyboru projektów do projektów mających największą szansę na osiągnięcie różnicowania, oraz z kryteriów wyboru, które nie skutkowały wyborem najskuteczniejszych projektów lub nie były w ogóle stosowane. Zbyt często, w szczególności na początku okresu programowania, wybór projektów był podyktowany raczej koniecznością zagospodarowania przyznanego budżetu, niż jakością samych projektów. W niektórych państwach członkowskich finansowane były wszystkie projekty kwalifikowalne, jeżeli tylko dostępny był na to budżet, niezależnie od oceny projektu.

VI. Państwa członkowskie nie ograniczały w sposób wystarczający ryzyka efektu deadweight oraz efektu przesunięcia, a zatem nie zapewniły one najbardziej wydajnego wykorzystania środków. Kontrole przeprowadzane przez państwa członkowskie w zakresie racjonalności kosztów nie ograniczały w sposób wystarczający ryzyka sztucznego zawyżenia kosztów. Odnotowano także przykłady nadmiernego obciążenia administracyjnego dla wnioskodawców i opóźnienia w płatnościach.

VII. Brakowało skutecznego monitorowania i oceny działań, istnieje zatem realne ryzyko, że rezultaty przyznanego projektom finansowania nie będą znane. Strategiczny cel UE, jakim jest tworzenie miejsc pracy, nie był dobrze ukierunkowany, brakowało także aktywnego zarządzania w sytuacji, gdy stawało się oczywiste, że ustanowione wartości docelowe nie zostaną osiągnięte.

VIII. Trybunał zaleca zatem, co następuje:

- Państwa członkowskie w swoich programach rozwoju obszarów wiejskich powinny jasno określać, w jaki sposób i dlaczego publiczna interwencja związana z inwestycjami w działania nierolnicze pomoże zaradzić na przykład niedoskonałościom rynku tworzącym utrudnienia dla wzrostu i zatrudnienia. Państwa członkowskie powinny ustanowić szczegółowe i wymierne cele w odniesieniu do tych potrzeb. Komisja powinna zatwierdzać tylko te PROW, które przedstawiają uzasadnione i kompleksowe strategie oraz które w sposób ewidentny wykazują, w jaki sposób interwencja przyczyni się do osiągnięcia strategicznych celów, jakimi są tworzenie warunków dla wzrostu i możliwości zatrudnienia.

- Państwa członkowskie powinny ustanowić i konsekwentnie stosować kryteria zapewniające wybór projektów najbardziej skutecznych i trwałych pod względem konkretnych celów określonych przez państwa członkowskie. Komisja powinna zapewnić prawidłowe i konsekwentne stosowanie tych kryteriów, nie tylko w przypadku niedoborów budżetowych.

- Komisja i państwa członkowskie powinny promować przyjęcie najlepszych praktyk w odniesieniu do ograniczaniu ryzyka efektu deadweight oraz ryzyka przesunięcia. Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do przyjęcia podejścia, zgodnie z którym do zwrotu kwalifikowałyby się wydatki inwestycyjne poniesione dopiero po zatwierdzeniu dotacji.

- Komisja powinna dopilnować, by państwa członkowskie dysponowały skutecznymi systemami umożliwiającymi im prowadzenie kontroli racjonalności kosztów.

- Komisja i państwa członkowskie powinny dopilnować, aby w zbliżającym się okresie programowania pozyskiwane były właściwe i wiarygodne informacje, co ułatwi zarządzanie działaniem i jego monitorowanie oraz pomoże wykazać, w jakim stopniu przyznana pomoc przyczynia się do osiągnięcia priorytetowych celów UE. Wartości docelowe dotyczące tworzenia miejsc pracy powinny być realistyczne, a liczba utworzonych miejsc pracy odpowiednio monitorowana, działania powinny być lepiej zarządzane przez cały okres programowania, a w szczególności w sytuacji, gdy staje się oczywiste, że wartości docelowe nie zostaną osiągnięte.

- Komisja i państwa członkowskie powinny wzmocnić starania na rzecz zmniejszenia obciążenia administracyjnego i dopilnować, by płatności były dokonywane w rozsądnych terminach.

WSTĘP

1. Polityka rozwoju obszarów wiejskich UE ma na celu rozwiązywanie problemów obszarów wiejskich, takich jak wyludnienie, brak możliwości gospodarczych oraz bezrobocie. W ramach tej polityki zapewnia się środki na wsparcie wzrostu gospodarczego, zatrudnienia oraz zrównoważonego rozwoju na obszarach wiejskich.

2. Polityka rozwoju obszarów wiejskich UE na lata 2007–2013 jest skoncentrowana na trzech aspektach (zwanych "osiami tematycznymi"). Należą do nich:

oś 1 – zwiększenie konkurencyjności sektora rolnego i leśnego;

oś 2 – poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich;

oś 3 – poprawa jakości życia na obszarach wiejskich oraz różnicowanie gospodarki wiejskiej [1].

3. Osiem działań wspieranych w ramach osi 3 ma następujące cele [2]:

"różnicowanie działalności rolniczej w kierunku działalności nierolniczej i rozwijanie sektorów nierolniczych, wspieranie zatrudnienia, poprawa podstawowych usług, w tym z lokalnym dostępem do technologii informacyjnych i komunikacyjnych (TIK) oraz prowadzenie inwestycji uatrakcyjniających obszary wiejskie w celu odwrócenia trendów upadku gospodarczego i społecznego oraz wyludniania terenów wiejskich (...)".

4. Część osi 3 powiązana z unijnym celem różnicowania gospodarki wiejskiej, jest realizowana za pomocą trzech działań szczegółowych:

(i) różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej (działanie 311);

(ii) wsparcie na tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw w celu promowania przedsiębiorczości i struktur gospodarczych (działanie 312) oraz

(iii) zachęcanie do prowadzenia działalności związanej z turystyką (działanie 313).

5. W strategicznych wytycznych Wspólnoty przyjętych przez Radę [3] określono priorytety Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W wytycznych tych przedstawiono, jaki jest cel wydatkowania w ramach osi 3:

"Środki w ramach osi 3 powinny wspierać nadrzędny priorytet tworzenia możliwości zatrudnienia i warunków rozwoju (…)".

W wytycznych określono podejście strategiczne, które stosować mają państwa członkowskie przy przygotowywaniu krajowych planów strategicznych oraz związanych z nimi programów rozwoju obszarów wiejskich (PROW) w latach 2007–2013. Oczekiwany wkład we wzrost i zatrudnienie na obszarach wiejskich, zgodnie ze strategią lizbońską, znalazł także odzwierciedlenie we wskaźnikach rezultatu w przepisach wykonawczych [4].

6. Działania w zakresie różnicowania, jako część polityki rozwoju obszarów wiejskich, podlegają zarządzaniu dzielonemu sprawowanemu przez Komisję i państwa członkowskie. PROW są przygotowywane przez państwa członkowskie i zatwierdzane przez Komisję. Państwa członkowskie wybierają następnie projekty, którym przyznaje się finansowanie, na podstawie przedstawionych programów. Na schemacie 1 pokazano, w jaki sposób ramy prawne regulują przydzielanie środków na projekty związane z różnicowaniem.

SCHEMAT 1

+++++ TIFF +++++

7. Planowane wydatki UE na te działania na lata 2007–2013 wyniosły 5 mld euro, a dodatkowe 2 mld euro miało pochodzić ze środków państw członkowskich. Z uwagi na niższe niż oczekiwano zapotrzebowanie na niektóre działania zaprogramowane środki na te działania w niektórych państwach członkowskich zostały w trakcie okresu programowania zredukowane o łącznie 0,3 mld euro (zob. załącznik I).

8. Finansowanie udzielane jest w formie dotacji na wsparcie projektów, a zatem uzupełnia ono środki przeznaczone na nie przez samych beneficjentów. Typowe rodzaje projektów finansowanych w ramach działań osi 3 obejmują:

W ramach działania 311: usługi (noclegi, agroturystyka, działalność edukacyjna i społeczna w gospodarstwie), rękodzieło (ceramika, wytwarzanie produktów lokalnych), handel (tworzenie punktów sprzedaży przy gospodarstwie, w których produkty [5] sprzedawane są bezpośrednio).

W ramach działania 312: wsparcie rozwoju istniejących mikroprzedsiębiorstw lub osób, które chcą założyć nowe mikroprzedsiębiorstwo (poniżej 10 pracowników i poniżej 2 mln euro obrotu) w ramach działalności nierolniczej.

W ramach działania 313: budowa lub remont infrastruktury turystycznej, obiektów lub atrakcji dla zwiedzających, infrastruktury rekreacyjnej, rozwój i marketing produktów turystycznych, rozwój turystycznych strategii marketingowych, materiały informacyjne.

9. W ramce 1 pokazano przykłady rodzajów projektów finansowanych w ramach trzech działań w zakresie różnicowania, które były przedmiotem kontroli Trybunału.

10. Koszty skontrolowanych projektów wahały się łącznie od 10000 euro do 3 mln euro, przy czym pomoc publiczna wynosiła między 2500 euro a 1,1 mln euro. W przypadku tych działań w rozporządzeniu (WE) nr 1698/2005 nie ustalono maksymalnej kwoty kwalifikowanej ani też maksymalnego poziomu udzielanej pomocy. Wskaźnik pomocy oraz maksymalna kwota kwalifikowalna są określane w PROW przez państwa członkowskie, zgodnie z ogólnymi zasadami UE dotyczącymi pomocy państwa.

RAMKA 1

PRZYKŁADY RODZAJÓW INWESTYCJI FINANSOWANYCH W RAMACH DZIAŁAŃ W ZAKRESIE RÓŻNICOWANIA

+++++ TIFF +++++

© Europejski Trybunał Obrachunkowy

+++++ TIFF +++++

© Europejski Trybunał Obrachunkowy

+++++ TIFF +++++

© Europejski Trybunał Obrachunkowy

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

11. Trybunał starał się ocenić, czy skontrolowane działania były opracowane i realizowane w sposób zapewniający optymalne wykorzystanie środków oraz czy w ramach skontrolowanych projektów, którym udzielono wsparcia, osiągnięto cele działań. Trybunał ocenił także, czy rezultaty tych działań były monitorowane i oceniane w sposób umożliwiający państwom członkowskim i Komisji zidentyfikowanie potencjalnych problemów oraz reagowanie na nie, a także zapewnienie obiektywnych informacji na temat wyników działań.

12. Kontrola koncentrowała się na następującym pytaniu:

Czy państwa członkowskie oraz Komisja zapewniły optymalne wykorzystanie środków przy realizacji działań w zakresie różnicowania gospodarki wiejskiej?

Główne pytania szczegółowe były następujące:

Czy działania w zakresie różnicowania są opracowane i realizowane w taki sposób, by skutecznie przyczyniać się do wzrostu i tworzenia miejsc pracy?

Czy ryzyko związane z wydajnością i oszczędnością zostało wystarczająco ograniczone?

Czy finansowano projekty skuteczne i wydajne?

13. Kontrola objęła zarówno Komisję, jak i wizyty w sześciu państwach członkowskich (Republika Czeska, Francja – Akwitania, Włochy – Kampania, Polska, Szwecja (Västra Götaland) i Zjednoczone Królestwo – Anglia (Yorkshire i Humber)) [6], i uwzględniała opracowanie i realizację działań, rezultaty zakończonych projektów oraz monitorowanie wsparcia finansowego działań w zakresie różnicowania. Zbadano próbę 129 akt projektowych obejmujących trzy działania w zakresie różnicowania. Przeprowadzono 57 wizyt na miejscu realizacji projektów, które objęły analizę związanej z nimi dokumentacji oraz wywiady z beneficjentami pomocy. 72 projekty sprawdzono w drodze przeglądu dokumentacji.

USTALENIA

CZĘŚĆ PIERWSZA – CZY DZIAŁANIA W ZAKRESIE RÓŻNICOWANIA SĄ OPRACOWANE I REALIZOWANE W TAKI SPOSÓB, BY SKUTECZNIE PRZYCZYNIAĆ SIĘ DO WZROSTU I ZATRUDNIENIA?

14. Działania w ramach osi 3 powinny wspierać nadrzędny priorytet tworzenia możliwości zatrudnienia i warunków rozwoju na obszarach wiejskich w działalności i usługach nierolniczych. Jest to reakcja na odnotowane w wielu częściach Europy tendencje do pogarszania się sytuacji gospodarczej i społecznej oraz wyludniania się obszarów wiejskich. Zróżnicowanie jest niezbędne dla wzrostu, zatrudnienia i zrównoważonego rozwoju na obszarach wiejskich, a zatem przyczynia się do zwiększenia równowagi terytorialnej, zarówno pod względem gospodarczym, jak i społecznym [7].

15. Państwa członkowskie muszą wyrazić swoje potrzeby strukturalne i terytorialne w formie jasnych i szczegółowych celów [8] w swoich PROW na podstawie krajowych planów strategicznych. Muszą one następnie wdrożyć działania, które koncentrują się na osiągnięciu tych celów.

16. Aby polityka prowadzona przez państwa członkowskie była skuteczna i ukierunkowana, muszą one zrozumieć, jakie czynniki stymulują zatrudnienie i wzrost na obszarach wiejskich oraz jakie są związane z nimi bariery. Muszą one także zapewnić jasne uzasadnienie dla interwencji, tj. wykazać, w jaki sposób finansowanie ze środków publicznych może pomóc na przykład zaradzić niedoskonałościom rynku. Państwa członkowskie powinny także określić wyniki, które planują osiągnąć (jak zróżnicowanie może przyczynić się do trwałego wzrostu i jakie zmiany mają się dokonać), co zapewni jasne ramy oraz wytyczne na potrzeby bieżącego zarządzania programem (np. określenie koniecznych usprawnień).

17. Trybunał dokonał przeglądu przepisów UE oraz systemów, procedur i dokumentów państw członkowskich, aby stwierdzić, czy koncepcja i realizacja działań w zakresie różnicowania miały szansę prowadzić do finansowania w sposób wydajny skutecznych projektów, które uwzględniały priorytet związany ze wzrostem i zatrudnieniem. W szczególności w trakcie kontroli zbadano, czy państwa członkowskie wykazały uzasadnioną konieczność interwencji publicznej w przypadku tych działań oraz czy ustanowiły jasne cele, odpowiednie kryteria kwalifikowalności i skuteczne procedury wyboru. Ponadto w ramach kontroli oceniono, w jakim stopniu Komisja i państwa członkowskie zarządzały działaniami z uwzględnieniem osiągniętych wyników.

USTANOWIONE CELE BYŁY OGÓLNE I NIE ZAWSZE ZWIĄZANE Z TWORZENIEM WARUNKÓW DLA WZROSTU I ZATRUDNIENIA

18. Zgodnie z art. 16 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 [9] w skontrolowanych krajowych/regionalnych PROW faktycznie zidentyfikowano szereg mocnych i słabych stron gospodarek wiejskich. Jednakże w PROW i innych dokumentach programowych nie poddano dalszej analizie przyczyn odnotowanych problemów, co umożliwiłoby ukierunkowanie interwencji [10] (zob. ramka 2).

19. Chociaż w skontrolowanych PROW określono pewne potencjalne korzyści, jakie można osiągnąć za pomocą działań 311, 312 i 313, w żadnym z nich nie przedstawiono jasnej logiki interwencji: zidentyfikowane potrzeby – cele szczegółowe – działanie konieczne do osiągnięcia tych celów. Na przykład w Szwecji w PROW wyszczególniono obszary, w których interwencja publiczna mogłaby posłużyć zróżnicowaniu gospodarki wiejskiej oraz wsparciu wzrostu (eliminowanie przeszkód blokujących udział kobiet, tworzenie towarzystw poręczających kredyty itp.), ale nie ustanowiono celów szczegółowych, ani też nie określono konkretnych rodzajów działań, które mają podlegać finansowaniu, aby zaspokoić te potrzeby.

RAMKA 2

PRZYKŁAD PROW, W KTÓRYM NIE WYKAZANO W SPOSÓB JASNY KONIECZNOŚCI FINANSOWANIA DZIAŁAŃ W ZAKRESIE RÓŻNICOWANIA

Zjednoczone Królestwo – Anglia Według PROW każdy region powinien przy realizowaniu działań uwzględniać w szczególności niedostateczne wyniki gospodarcze oraz słabe strony. W regionalnym planie realizacji dla Yorkshire i Humber uzasadniono, że region ma niższy odsetek zróżnicowanych gospodarstw niż średnia krajowa, ale nie wskazano, że istnieje potrzeba większego zróżnicowania gospodarki wiejskiej pod względem dochodów gospodarstw, rentowności gospodarstw, wahań w przychodach lub innych czynników, ani też nie wskazano powodów mniejszego zróżnicowania w tym regionie lub tego, jak interwencja publiczna mogłaby pomóc.

20. We wszystkich skontrolowanych krajowych/regionalnych PROW, z wyjątkiem szczególnego przypadku we Włoszech (zob. pkt 21), określone cele były na tyle ogólne i nieskonkretyzowane, że władze krajowe/regionalne nie były w stanie opracować wymiernych wartości docelowych (zob. ramka 3). Dlatego też wkład każdego działania w cele operacyjne był kwantyfikowalny jedynie pod względem wartości docelowych dla wskaźników monitorujących określonych we wspólnych ramach monitorowania i oceny UE [11]. Niemniej jednak te wartości docelowe zostały ustalone poprzez obliczenie oczekiwanych rezultatów na podstawie wielkości planowanych wydatków, a nie poprzez określenie w pierwszej kolejności oczekiwanych rezultatów wymaganych, aby zaspokoić daną potrzebę lub osiągnąć cel, a następnie ustalenie, w jakim stopniu wartość docelową można osiągnąć za pomocą dostępnego finansowania.

21. Działanie 311 we Włoszech (Kampanii) było wyjątkiem, gdyż ustanowiono w nim szczegółowy cel "promowania zatrudnienia na pełny etat członków gospodarstwa wiejskiego", z którym powiązano dodatkowy wskaźnik kwantyfikowalny (tj. z wartością docelową): "liczba członków gospodarstwa wiejskiego, którzy znajdują zatrudnienie w ramach wspieranej działalności".

RAMKA 3

PRZYKŁAD ZBYT OGÓLNYCH CELÓW USTANOWIONYCH DLA DZIAŁAŃ W ZAKRESIE RÓŻNICOWANIA

W Republice Czeskiej dla wszystkich trzech działań ustanowiono identyczne cele: "różnicowanie działalności rolniczej w kierunku działalności nierolniczej, rozwój działalności nierolniczej i wsparcie zatrudnienia", "różnicowanie gospodarki wiejskiej", "poprawa jakości życia na obszarach wiejskich oraz różnicowanie działalności gospodarczej". Cele te zostały zaczerpnięte z motywu 46 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 bez ich dodatkowego uszczegółowienia – są one ogólne i otwarte na różną interpretację. Na przykład cel "różnicowanie gospodarki wiejskiej" nie określa, w jakim stopniu działanie ma poprawić bieżącą sytuację, a zatem nie można przełożyć go na wskaźniki ilościowe i jakościowe.

W PROW dla Polski cele działania 313 (turystyka) zostały jedynie ogólnie opisane w ramach zintegorwanego działania [12] w następujący sposób: "działanie będzie wpływać na poprawę jakości życia na obszarach wiejskich"; "umożliwi rozwój tożsamości społeczności wiejskiej (…) i zachowanie specyfiki obszarów wiejskich (…)". To ogólne sformułowanie nie pozwala stwierdzić, w jaki sposób działanie przyczyni się do promowania działalności turystycznej.

22. Fakt, że skontrolowane państwa członkowskie i regiony nie określiły w sposób jasny, co chciałaby osiągnąć, wskazuje, że ich strategia jest oparta na zapotrzebowaniu, a nie na celach. W konsekwencji wiele różnych działań i sektorów pozostaje kwalifikowalnych, co stwarza ryzyko, że pomoc nie będzie wystarczająco ukierunkowana na spełnianie określonych potrzeb i eliminowanie niekorzystnych czynników strukturalnych (uzasadnienie dla interwencji), które między innymi stanowią przeszkodę dla wzrostu i zatrudnienia.

KOMISJA ZATWIERDZAŁA PROW POMIMO UCHYBIEŃ

23. Rozporządzenie (WE) nr 1974/2006 stanowi, że państwa członkowskie muszą wskazać uzasadnienie interwencji oraz cele i zakres działania. Ponadto w PROW powinno się wskazać "dowód potwierdzający, że w przypadku środków inwestycyjnych wsparcie jest ukierunkowane na wyraźnie określone cele, które odzwierciedlają stwierdzone potrzeby na danym obszarze i niekorzystne czynniki strukturalne". Dlatego też przed zatwierdzeniem PROW państw członkowskich Komisja musi sprawdzić spójność celów PROW ze strategiami krajowymi i UE oraz z określonymi potrzebami i słabymi stronami.

24. Jednakże, ponieważ w skontrolowanych PROW cele określono bardzo ogólnie, użyteczność dokonanej weryfikacji spójności była ograniczona. Komisja zatwierdzała PROW pomimo tych uchybień, jak również nie dokonała krytycznej oceny argumentów przemawiających za interwencją. Komisja nie analizowała także, na ile skutecznie i wydajnie proponowane działania mogły generować wzrost i trwałe miejsca pracy.

WARUNKI/KRYTERIA KWALIFIKOWALNOŚCI USTANOWIONE PRZEZ SKONTROLOWANE PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE NIE OGRANICZAJĄ ZAKRESU POMOCY W ZAKRESIE RÓŻNICOWANIA

25. Po ustanowieniu przez państwo członkowskie celów należy określić warunki kwalifikowalności (np. rodzaje inwestycji, kategorie beneficjentów oraz charakter wsparcia), tak aby zapewnić ukierunkowanie pomocy na osiągnięcie założonych celów.

26. Warunki kwalifikowalności mają za zadanie ograniczyć zakres pomocy. Trybunał stwierdził, że kryteria kwalifkowalności państw członkowskich również były bardzo ogólne, a środki przydzielano na projekty, które w rzeczywistości nie uwzględniały celów konkretnych działań, chociaż mogą one przynieść pewne korzyści na poziomie lokalnym (zob. ramka 4). W Republice Czeskiej i Szwecji Trybunał wykrył nawet przypadki projektów, które nie były kwalifikowalne na mocy rozporządzeń UE (zob. załącznik II).

PROCEDURY WYBORU NIE POZWALAŁY NA UKIERUNKOWANIE FINANSOWANIA NA NAJLEPSZE PROJEKTY

27. Po ustanowieniu celów i kryteriów kwalifikowalności państwa członkowskie muszą określić procedury wyboru operacji i projektów z populacji kwalifikowalnych projektów. Kryteria wyboru powinny umożliwiać państwom członkowskim określenie operacji i projektów, które w największym stopniu przyczynią się do osiągnięcia celów, i przeznaczenie dostępnego budżetu na ich realizację. Skuteczne stosowanie kryteriów wyboru jest wymogiem odpowiednich przepisów UE [13].

RAMKA 4

OGÓLNE KRYTERIA KWALIFKOWALNOŚCI PROWADZĄCE DO FINANSOWANIA NIEKTÓRYCH PROJEKTÓW, KTÓRE NIE UWZGLĘDNIAJĄ CELÓW DZIAŁANIA

Polska: Chociaż działanie 311 ma na celu różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej i promowanie zatrudnienia poza rolnictwem na obszarach wiejskich, w województwie małopolskim 42% beneficjentów zakupiło sprzęt (np. traktory), aby móc świadczyć osobom trzecim podstawowe usługi rolnicze podobne do usług prowadzonych w ich gospodarstwach, co nie przyczyniało się do różnicowania gospodarki wiejskiej.

Także w Polsce 68% projektów finansowanych w ramach działania 313 (turystyka) w momencie kontroli odnosiło się do budowy gminnych obiektów sportowych lub inwestycji w place zabaw dla dzieci. Na przykład w ramach działania 313 wyremontowano boisko do piłki nożnej znajdujące się obok szkoły. Projekt miał poprawić jakość życia społeczności wiejskiej poprzez stworzenie nowoczesnej infrastruktury sportowo-rekreacyjnej oraz zapewnienie obiektu sportowego dla dzieci ze szkoły podstawowej. Jednakże tego rodzaju projekt nie ma szansy przyczynić się do różnicowania gospodarki poprzez przyciągnięcie turystów, co jest celem działania [14].

28. Kryteria wyboru powinny pozwalać na obiektywną i przejrzystą ocenę względnych zalet wniosków projektowych; powinny także umożliwiać odrzucenie wniosków, które nie zapewniają optymalnego wykorzystania środków. Nawet jeżeli wszystkie projekty spełniają warunki, można wyszczególnić projekty, które lepiej uwzględniają cele określone, aby zaspokoić potrzeby obszarów wiejskich. Na przykład w przypadku ograniczonych środków, jeżeli wszystkie pozostałe parametry są takie same, natomiast jeden z projektów inwestycyjnych ma wygenerować większą liczbę miejsc pracy na obszarach wiejskich, należy wybrać ten właśnie projekt.

29. Dwa ze skontrolowanych państw członkowskich nie ustanowiły żadnych kryteriów wyboru i opierały się jedynie na ogólnych kryteriach kwalifikowalności, aby stworzyć listę projektów, na które przeznaczono finansowanie. Były to Francja (Akwitania) i Polska w pierwszych latach okresu programowania (2007–2010). W tym okresie Polska wybierała projekty na zasadzie pierwszeństwa zgłoszeń lub losowo [15]. Z kolei w Szwecji (Västra Götaland) procedura wyboru nie zakończyła się ustanowieniem punktacji lub rankingu projektów, co umożliwiłoby obiektywne porównanie projektów w czasie, tak aby zapewnić konsekwentny wybór projektów o najwyższym priorytecie.

30. Pozostałe trzy państwa członkowskie (Włochy – Kampania, Republika Czeska i Zjednoczone Królestwo – Anglia) zastosowały kryteria wyboru oraz szereg różnych systemów punktacji, chociaż Republika Czeska zawiesiła stosowanie kryteriów wyboru w 2009 r. Jednakże punktacje te były bez znaczenia we Włoszech – Kampanii i Republice Czeskiej, gdyż żadne z tych państw/regionów nie ustanowiło minimalnego progu punktowego, który należało osiągnąć, aby projekt został wybrany. Oznacza to, że w przypadku dostępnych środków projekty mogły zostać wybrane, nawet jeżeli oceniono je jako nieszczególnie istotne dla priorytetów krajowych/regionalnych (zob. ramka 5).

31. Cztery skontrolowane państwa członkowskie (Francja (Akwitania), Włochy – Kampania, Szwecja (Västra Götaland) i Republika Czeska) wybrały tyle projektów kwalifikowalnych, ile to było możliwe przy użyciu dostępnych środków, niezależnie od ich potencjalnego wkładu w cele działań. Jednakże w ramach kontroli stwierdzono, że w późniejszym okresie, jeżeli budżet był niewystarczający na sfinansowanie wszystkich kwalifikowalnych wniosków, państwa członkowskie wybierały projekty w sposób bardziej restrykcyjny. W konsekwencji lepsze projekty odrzucano później w procesie wyboru jedynie z powodu ograniczeń budżetowych (zob. ramka 6).

RAMKA 5

PRZYKŁADY SYTUACJI, GDY SYSTEM WYBORU NIE DOPROWADZIŁ DO WYBORU ISTOTNYCH PROJEKTÓW

Włochy – Kampania: koncepcja systemu wydawała się stanowić dobrą praktykę, gdyż kwalifikowalne projekty były oceniane na podstawie tabeli kryteriów wyboru, co oznaczało, że projekty kwalifikowalne musiały osiągnąć pewien ogólny wynik minimalny (próg), w tym próg dotyczący jakości projektu. Jednak za pomocą tego systemu przyznawano punkty nie tylko w przypadku spełnienia kryteriów, ale także w przypadku ich niespełnienia.

W kategorii "jakość projektów" projekt, który nie spełniał żadnego z kryteriów, otrzymywał 20 punktów (tj. osiągał minimalny próg), a zatem także był objęty finansowaniem. Sprawia to, że taka metoda wyboru projektów nie spełnia swojej funkcji, gdyż wszystkie projekty automatycznie się kwalifikują, jeżeli tylko dostępne są wystarczające środki.

Francja (Akwitania): Wobec braku kryteriów wyboru sam fakt, że projekt jest kwalifikowalny, a środki dostępne, oznaczał, że zostanie on wybrany. W rezultacie projekt utworzenia pomieszczenia do degustacji win otrzymał finansowanie, pomimo iż takie pomieszczenie już istniało. Projekt nie przyczynił się do dalszego różnicowania/rozszerzenia działalności gospodarstwa, a zatem nie przyczynił się do osiągnięcia celów działania, w ramach którego był finansowany.

RAMKA 6

PRZYKŁADY NIESKUTECZNYCH PROCEDUR WYBORU

Republika Czeska: W dwóch pierwszych latach (2007 i 2008) z uwagi na brak minimalnego progu oraz budżet wystarczający na finansowanie wszystkich kwalifikowalnych wniosków, złożone projekty nie były w rzeczywistości klasyfikowane według kryteriów preferencyjnych. W konsekwencji projekty, które otrzymały 0 punktów na maksymalnie 35 oraz 1 punkt z maksymalnej liczby 106 punktów, także otrzymały finansowanie. Począwszy od 2010 r., projekty kwalifikowalne musiały uzyskać znacznie wiekszą liczbę punktów, aby otrzymać finansowanie: odpowiednio minimalnie 25 na 40 oraz 54 na 101 punktów.

Włochy – Kampania: W przypadku działania 312 w pierwszym okresie składania wniosków (lipiec/sierpień 2009 r.) sfinansowano wszystkie 163 wnioski kwalifkowalne. W drugim okresie (wrzesień/październik 2009 r.) dopuszczono 322 wnioski, natomiast sfinansowano jedynie 70 z powodu wykorzystania całego budżetu dostępnego na to działanie. Oznacza to, że projekty z drugiego okresu zostały wykluczone nawet w sytuacji, gdy otrzymały więcej punktów niż inne projekty sfinansowane w pierwszym okresie. Na przykład spośród projektów wykluczonych z powodu braku środków w drugim okresie najwyżej punktowany projekt miał wynik wyższy niż 85% projektów, które zostały objęte finansowaniem w pierwszym okresie.

Szwecja: Do 2011 r. żaden z kwalifkowalnych wniosków nie został odrzucony z uwagi na niski priorytet. Rezultatem braku klasyfikowania według priorytetów jest to, że działania zostały częściowo zamknięte w 2011 r. z powodu ograniczeń budżetowych, a projekty były odrzucane z uzasadnieniem, że środki na projekty są ograniczone, a przy wyborze trzeba kierować się priorytetami. Chociaż zaowocowało to bardziej rygorystycznym przydziałem pozostałego budżetu, do tego czasu większość budżetu faktycznie została już wydana.

TWORZENIE MIEJSC PRACY BYŁO CZĘŚCIĄ NADRZĘDNEGO PRIORYTETU DLA DZIAŁAŃ, ALE NIE ZAWSZE ZNAJDOWAŁO TO ODZWIERCIEDLENIE W SPOSOBIE PRZEKAZYWANIA ŚRODKÓW

32. Jak wspomniano powyżej (zob. pkt 14), tworzenie miejsc pracy jest częścią nadrzędnego priorytetu osi 3. Dlatego też przy klasyfikowaniu projektów, które spełniają cele PROW, państwa członkowskie powinny starać się wybierać projekty, które mają największy potencjał pod względem tworzenia miejsc pracy. Projekty te powinny nie tylko przyczyniać się do tworzenia większej liczby miejsc pracy, ale także mieć na względzie finansową skuteczność i wydajność pomocy, na przykład poprzez uwzględnienie kosztu na jedno miejsce pracy i jakości miejsca pracy.

33. Kontrola wykazała, że z wyjątkiem Francji wszystkie skontrolowane państwa członkowskie analizowały potencjał pod względem tworzenia miejsc pracy przy okazji oceny wniosków projektowych. Jednakże opisane powyżej uchybienia w systemach wyboru oznaczały, że w praktyce w niektórych państwach członkowskich ocena ta nie przyczyniała się do traktowania priorytetowo projektów, które generowały miejsca pracy (zob. pkt 30, 31). Na przykład we Włoszech (Kampania), chociaż system wyboru w ramach działania 311 pozwalał na priorytetowe traktowanie projektów, które promowały zatrudnienie na pełny etat członka gospodarstwa wiejskiego (zob. pkt 21), w stosowaniu tego kryterium odnotowano uchybienia (zob. ramka 7).

RAMKA 7

SYSTEM DOBRY W TEORII, ALE NIE W PRAKTYCE

We Włoszech – Kampanii, kryterium związane z celem promowania zatrudnienia na pełny etat członka gospodarstwa jest opisane jako stosunek kosztu inwestycji do liczby zatrudnionych. Jednakże ocena zakładała obliczenie proporcji członków gospodarstwa wiejskiego, którzy znaleźli zatrudnienie na pełny etat, i przełożenie tej proporcji na punkty.

W zaproszeniu do składania wniosków nie określono, w jaki sposób obliczyć tę proporcję. W konsekwencji obliczeń takich nie dokonano, a punkty były przyznawane na podstawie niepopartych dowodami deklaracji w raporcie technicznym.

Na przykład w projekcie dotyczącym agroturystyki beneficjent przyjął jako oczekiwany rezultat "wzrost liczby roboczogodzin dla członków rodziny" i na tej podstawie projekt otrzymał maksymalną liczbę punktów. Zgodność z tym kryterium nie została sprawdzona w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej przez władze przez dokonaniem końcowej płatności, a beneficjent nie przedstawił kontrolerom żadnego dowodu na poparcie tej deklaracji.

34. W projektach, których celem było tworzenie miejsc pracy, koszt utworzonego miejsca pracy jest wskaźnikiem ich finansowej wydajności. Trybunał obliczył ten wskaźnik [16] dla 26 skontrolowanych projektów, których efektem było utworzenie miejsc pracy (zob. załącznik II). Kalkulacja ta wykazała, że koszt utworzenia jednego miejsca pracy różnił się znacznie w zależności od projektu, wahając się między 3000 euro a 215000 euro. Chociaż Trybunał uznaje, że projekty mogą mieć inne cele, które także powinny być rozważone w procesie wyboru, istotne różnice w kosztach jednego utworzonego miejsca pracy w ramach podobnej działalności wskazują na konieczność zwrócenia większej uwagi na ten aspekt.

35. Trzy ze skontrolowanych państw członkowskich analizowały finansową wydajność wniosków projektowych pod kątem kosztu stworzenia jednego miejsca pracy. Władze Zjednoczonego Królestwa przy ocenie projektów oceniały i punktowały poziom umiejętności wymaganych przy planowanych miejscach pracy związanych z projektem oraz to, czy utworzono je z optymalnym wykorzystaniem środków (koszt na jedno miejsce pracy oraz koszt na poziom umiejętności w kontekście wielkości dotacji).

36. W Polsce przyznana kwota różni się w zależności od liczby miejsc pracy, którą beneficjent zobowiązuje się stworzyć, natomiast we Włoszech koszt na jedno miejsce pracy jest oceniany tylko w ramach działania 312, w przypadku którego łączne wydatki (tj. całkowity koszt inwestycji) są porównywane z średnią wartością, określaną przez władze. Na podstawie kalkulacji kosztu jednego miejsca pracy przyznawane są dodatkowe punkty.

37. Jedynie Polska, Republika Czeska i Zjednoczone Królestwo uzależniły przyznanie dotacji od utworzenia miejsc pracy, w sytuacji gdy było to celem projektu. W Polsce i Zjednoczonym Królestwie dowody należało przedstawić wraz z wnioskiem o płatność (chociaż Zjednoczone Królestwo akceptowało także deklarację oczekiwanych rezultatów), natomiast w Republice Czeskiej promotorzy projektów byli poddani ukierunkowanym kontrolom po zakończeniu realizacji projektów. W Polsce i Republice Czeskiej ustanowiono jasne zasady dotyczące okresu utrzymania utworzonych miejsc pracy – odpowiednio dwa lata po otrzymaniu płatności końcowej oraz do końca pięcioletniego okresu utrzymania inwestycji [17].

38. We Włoszech – Kampanii władze opierały się natomiast jedynie na prognozach zatrudnienia, które beneficjent zawierał we wniosku. Utworzenie miejsc pracy nie było warunkiem otrzymania płatności i nie było sprawdzane ani przy okazji płatności końcowej, ani też w trakcie późniejszych działań monitorujących. Kontrola wykazała, że jedynie w czterech z dziewięciu skontrolowanych projektów starano się utworzyć miejsca pracy, z czego w dwóch liczba utworzonych miejsc pracy była znacznie niższa niż zakładano.

BRAK PROAKTYWNEGO ZARZĄDZANIA DZIAŁANIAMI

39. Nawet jeżeli informacje z monitoringu i oceny pokazywały, że wartości docelowe nie zostały osiągnięte, władze państw członkowskich nie zmieniały koncepcji interwencji, aby zmaksymalizować ich oddziaływanie poprzez wspieranie bardziej skutecznych i wydajnych projektów, które mogły zapewnić faktyczne rezultaty w kontekście ustalonych wartości docelowych.

40. Było to szczególnie widoczne w Republice Czeskiej, gdzie, pomimo iż poziom osiągnięcia wartości docelowych w zakresie tworzenia miejsc pracy był bardzo niski – częściowo z powodu nierealistycznych/ambitnych wartości wyznaczonych przez władze, nie podjęto żadnych działań, by zwiększyć nacisk na wybór projektów generujących miejsca pracy. W Szwecji przy ponownym przydziale części budżetów osi 3 pomiędzy regiony uwzględniono poziom wydatków, ale nie postępy w osiąganiu rezultatów. We Włoszech oferowano wysoki wskaźnik pomocy, by zwiększyć absorpcję środków, ale nie powiązano tego z osiąganiem rezultatów (zob. ramka 8).

RAMKA 8

PRZYKŁADY BRAKU PROAKTYWNEGO ZARZĄDZANIA

Republika Czeska: W ocenie śródokresowej, opublikowanej w 2010 r., podkreślono ograniczony efekt trzech skontrolowanych działań. Oceniający stwierdził, że w działaniu 311 osiągnięto jedynie 0,8% wskaźnika dotyczącego utworzonych miejsc pracy brutto. W działaniu 312 osiągnięto tylko 1,4% ustanowionej początkowo wartości docelowej dotyczącej utworzonych miejsc pracy, a w działaniu 313 po trzech latach realizacji programu osiągnięto zaledwie 1%. Pomimo takich rezultatów Republika Czeska nie dostosowała działań. Władze czeskie utrzymały ten sam poziom zaprogramowanych wydatków na działanie, natomiast zmniejszyły wartości docelowe dla wskaźnika rezultatu "liczba utworzonych miejsc pracy brutto" o ponad 90%, z 29000 do 2700.

Włochy – Kampania: W celu przyspieszenia finansowej realizacji działań w 2010 r. władze zwiększyły maksymalny wskaźnik pomocy publicznej do 100% w przypadku projektów do kwoty 50000 euro na działania 311 i 312. Zwolnienie beneficjenta z obowiązku wniesienia wkładu w projekt nie zostało powiązane z wymogiem zwiększenia korzyści gospodarczych płynących z projektów pod względem rezultatów, które należało osiągnąć.

Szwecja: Pomimo tego, że wskaźnik rezultatu CMEF dla utworzonych miejsc pracy wyniósł jedynie 6,6% wartości docelowej w 2010 r., działania lub kryteria wyboru nie zostały dostosowane, tak aby zwiększyć ich skuteczność i zapewnić osiągnięcie wartości docelowych. Ponadto poinformowano regiony, że jeżeli nie wykorzystają co najmniej 50% środków do października 2011 r., ich budżety zostaną przyznane innym regionom, które są w stanie wydać je szybciej.

KOMISJA NIE WYKORZYSTAŁA W SPOSÓB WYSTARCZAJĄCY INFORMACJI NA TEMAT WYNIKÓW, BY POPRAWIĆ SKUTECZNOŚĆ I WYDAJNOŚĆ DZIAŁAŃ W ZAKRESIE RÓŻNICOWANIA

41. Komisja monitoruje i nadzoruje realizację programów, zwłaszcza poprzez udział w spotkaniach komitetu monitorującego [18], badanie rocznych sprawozdań z realizacji oraz wizyty kontrolne w państwach członkowskich. Ponadto odpowiedzialność Komisji za należyte zarządzanie finansami wymaga od niej stosownego usprawniania realizacji programów. Art. 77 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 stanowi, że przedstawiciele Komisji mogą, z własnej inicjatywy, brać udział w pracach komitetu monitorującego w charakterze doradców.

42. Komisja przez cały okres programowania podkreślała konieczność większej selektywności i ukierunkowania realizacji działań, niezależnie od dostępności budżetu. Jednakże kontrola wykazała, że Komisja nie zawsze pilnowała, by państwa członkowskie określiły odpowiednie kryteria wyboru lub konsekwentnie je stosowały. Komisja nie podjęła skutecznych działań pomimo tego, że Francja, Polska i Republika Czeska (w 2009 r.) nie stosowały żadnych kryteriów wyboru. W odniesieniu do innych działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich Komisja podjęła jednak działania w przypadku podobnych uchybień i zaproponowała korekty finansowe.

43. Ponadto Komisja nie podjęła odpowiednich kroków na forum komitetu monitorującego ani w ramach corocznego badania postępów w realizacji programu [19], by upewnić się, że państwa członkowskie wybierają i zatwierdzają projekty, które przyczyniają się do osiągnięcia ustalonych celów. W odniesieniu do przypadku opisanego w ramce 8 Komisja nie wymagała poprawy skuteczności działań w zakresie różnicowania w Republice Czeskiej, ale zaakceptowała obniżenie wartości docelowych w zakresie utworzonej liczby miejsc pracy brutto.

CZĘŚĆ DRUGA – CZY RYZYKO ZWIĄZANE Z WYDAJNOŚCIĄ I OSZCZĘDNOŚCIĄ BYŁO WYSTARCZAJĄCO OGRANICZONE?

44. Osiągnięcie efektu optymalnego wykorzystania środków polega na jak najlepszym spożytkowaniu zasobów w celu osiągnięcia założonych wyników. Oprócz kwestii skuteczności ogólne ryzyko związane z należytym zarządzaniem finansami polega na ryzyku związanym z wydajnością i oszczędnością.

45. Ryzyko związane z wydajnością odnosi się do możliwości, że w ramach działania:

- nie osiągnie się maksymalnego efektu za pomocą danego wkładu lub osiągnie się go bez zwracania należytej uwagi na odpowiednią jakość lub

- nie zminimalizuje się wkładu, by uzyskać dany efekt lub że uczyni się to bez zwracania należytej uwagi na odpowiednią jakość.

46. Ryzyko związane z oszczędnością odnosi się do możliwości, że w ramach działania:

- nie będzie się dążyć do ograniczenia (do minimum) kosztów zasobów lub uczyni się to bez zwracania należytej uwagi na odpowiednią jakość.

47. Ryzyko związane z wydajnością i oszczędnością może zostać znacznie ograniczone poprzez odpowiednie programowanie. Nie zwalnia to jednak władz od odpowiedzialności za dokonywanie odpowiednich kontroli dotyczących realizacji.

48. Z tego powodu oraz zgodnie z zasadami wydajności i oszczędności określonymi w art. 30 ust. 2 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012 [20] Trybunał uważa, że państwa członkowskie powinny:

- dopilnować, by przed przyznaniem finansowania wnioskodawcy byli w stanie wykazać, że ich projekty są rentowne i trwałe;

- stosować procedury ograniczające ryzyko efektu deadweight i przesunięcia [21];

- zapewnić racjonalność kosztów projektów;

- dopilnować, by projekty były realizowane w rozsądnych ramach czasowych oraz bez nieuzasadnionej biurokracji i kosztów.

WYDAJNOŚĆ

KONTROLE PAŃSTW CZŁONKOWSKICH DAJĄ OGRANICZONĄ PEWNOŚĆ CO DO FINANSOWEJ TRWAŁOŚCI PROJEKTÓW

49. Aby uniknąć marnotrawienia środków publicznych na projekty, które kończą się niepowodzeniem już na wczesnym etapie, państwa członkowskie powinny, za pomocą proporcjonalnych kontroli rentowności, analizować sytuację finansową wnioskodawców oraz ich biznesplany i dokumentować swoją ocenę.

50. Obecne przepisy nie wymagają wyraźnie takich kontroli rentowności [22]; jedynie trzy ze skontrolowanych państw członkowskich (Polska, Szwecja i Zjednoczone Królestwo) systematycznie dokonywały kontroli sytuacji finansowej wnioskodawców. Jednakże w szczególności w Polsce i Szwecji kontrola wykazała szereg uchybień, polegających głównie na powierzchownych i nierzetelnych ocenach oraz słabej dokumentacji. Inne skontrolowane państwa członkowskie nie dokonywały systematycznych kontroli opłacalności (Francja (Akwitania) i Włochy – Kampania) lub je zawiesiły (Republika Czeska) (zob. ramka 9).

RAMKA 9

KONTROLE RENTOWNOŚCI: PRZYKŁADY DOBRYCH PRAKTYK I UCHYBIEŃ

Zjednoczone Królestwo – Anglia: W zależności od wielkości dotacji władze stosują kilka procedur, które mogą być postrzegane jako dobra praktyka: wskaźniki finansowe są obliczane na podstawie informacji księgowych i projekcji przepływów finansowych, księgowy wystawia niezależną opinię, należy też przedstawić biznesplan zawierający prognozy sprzedaży i analizę rynku. Założenia leżące u podstaw biznesplanu są poddawane krytycznemu przeglądowi przez oceniającego, uwzględnia się także ryzyko zarządcze oraz ryzyko związane z realizacją.

Polska: W jednym przypadku początkowy biznesplan beneficjenta wykazywał ujemną wartość NPV, która wykluczała kwalifikowalność projektu. Gdy polskie władze zwróciły się do beneficjenta o wyjaśnienie ujemnej wartości NPV, przedstawił on nowy plan znacznie zwiększający prognozy sprzedaży. NPV zmieniła się z ujemnej na dodatnią i projekt został przyjęty. Trybunał stwierdził, że rezultaty projektu były znacznie poniżej poziomu zarówno prognoz początkowych, jak i zmienionych.

Francja (Akwitania): Dla niektórych projektów wymagane są analizy finansowe i studia wykonalności, chociaż na podstawie tych dokumentów nie przeprowadza się żadnych formalnych kontroli rentowności. W jednym przypadku projekt został zatwierdzony i sfinansowany, pomimo iż w studium wykonalności wykazano, że przedsiębiorstwo borykało się z problemami finansowymi, na co wskazywała jego niska ogólna wypłacalność, istotne ryzyko krótkoterminowe oraz bardzo ograniczona niezależność finansowa. Kontrola Trybunału wykazała, że wspierane przedsiębiorstwo było w stanie upadłości.

Republika Czeska: Kontrole zdolności kredytowej wnioskodawcy były początkowo prowadzone w przypadku projektów o wartości powyżej 2 mln CZK (ok. 78000 euro) w kosztach kwalifikowalnych. Z uwagi na kryzys gospodarczy oraz aby uniknąć zmniejszenia liczby kwalifikowalnych wnioskodawców w trakcie kryzysu, władze czeskie zdecydowały o zaprzestaniu oceny zdolności kredytowej beneficjentów począwszy od połowy 2009 r.

PROGRAMOWANIE I REALIZACJA DZIAŁANIA PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE NIE OGRANICZAJĄ W SPOSÓB SKUTECZNY RYZYKA DEADWEIGHT…

51. Efekt deadweight odnosi się do stopnia, w jakim beneficjent zrealizowałby inwestycję nawet bez uzyskania dotacji. Udzielanie dotacji w takich przypadkach ogranicza wydajność środków budżetowych UE i krajowych, gdyż aby osiągnąć zamierzony efekt, niepotrzebne są środki publiczne.

52. Najlepszym sposobem na ograniczenie ryzyka efektu deadweight jest opracowanie i zaprogramowanie działań 311–313 w taki sposób, by środki publiczne zostały skierowane tam, gdzie istnieje określona potrzeba (np. niedoskonałość rynku), lub tak, aby zachęcić do wytworzenia pozytywnych efektów zewnętrznych i dóbr publicznych (np. poprzez pomoc, w ramach której finansuje się wprowadzanie technologii zrównoważonych pod względem środowiskowym lub projekty niosące szerokie korzyści dla społeczeństwa). Jednakże, mimo tego, że system został opracowany tak, by zapewnić wytworzenie dóbr publicznych w drodze wsparcia beneficjentów prywatnych, potencjalny pozytywny wpływ został w niektórych przypadkach zniweczony w praktyce (zob. ramka 10).

53. Państwa członkowskie mogą także ograniczyć ryzyko efektu deadweight za pomocą procedury wyboru projektów. Państwa członkowskie mogły zwrócić się do wnioskodawców, aby na podstawie informacji finansowych, marketingowych i zarządczych przedstawianych na potrzeby kontroli rentowności wykazali, ze potrzebują oni dotacji. Jeżeli wnioskodawca posiadał wystarczający kapitał lub dostęp do kapitału, by sfinansować cały projekt, lub jeżeli perspektywy powodzenia projektu były duże, inwestycja miałaby miejsce niezależnie od uzyskania wsparcia. Objęcie projektu finansowaniem w takim przypadku stanowiłoby niewydajne wykorzystanie skąpych środków publicznych.

RAMKA 10

PRZYKŁAD POTENCJALNEGO POZYTYWNEGO WPŁYWU ZNIWECZONEGO W PRAKTYCE

Włochy – Kampania: W systemie oceny projektów przewidziano przyznanie punktów za spełnienie kryteriów środowiskowych. Kontrola wykazała jednak, że aby uzyskać 10 punktów za kryterium "oszczędność wody" lub 5 punktów za kryterium "działania wykraczające poza standardową utylizację odpadów", wystarczyło złożyć jedynie obietnicę dokonania najbardziej podstawowych inwestycji, takich jak zamontowanie spłuczek z systemem podwójnego spłukiwania czy zakup tanich kompostowników (koszt kompostownika to 350 euro wobec łącznych kosztów projektu 247000 euro w jednym przypadku). Nie trzeba było deklarować ogólnej oszczędności wody, nie było to też przedmiotem oceny. Można było zatem uzyskać 15 punktów (decydująca liczba w wielu przypadkach) nawet w przypadku, gdy projekt nie obejmował istotnych oszczędności wody lub pozytywnych skutków środowiskowych.

54. W programach rozwoju obszarów wiejskich dwóch z sześciu skontrolowanych państw członkowskich (Szwecja i Zjednoczone Królestwo – Anglia) podkreślano fakt, że efekt deadweight implikuje poważne ryzyko związane z należytym zarządzaniem finansami. Jednakże tylko w Zjednoczonym Królestwie władze wymagały od beneficjentów wykazania potrzeby otrzymania dotacji i odrzucały projekty, w których taka potrzeba nie została udowodniona. W trakcie oceny projektów władze Zjednoczonego Królestwa brały pod uwagę następujące elementy: jakiej argumentacji użyto we wniosku, aby uzasadnić konieczność otrzymania dotacji; niedoskonałości rynku, na które nakierowany jest projekt; istnienie luki w finansowaniu (na przykład poprzez porównanie alternatywnych projekcji przepływów finansowych między scenariuszem obejmującym pożyczkę a scenariuszem obejmującym interwencję publiczną); wartość produktów projektu dla regionu poprzez oszacowanie proporcji produktów, które zostałyby wytworzone bez dotacji.

55. Trybunał odnotował już (np. w sprawozdaniach dotyczących podejścia Leader, działania 121 i działania 123 [23]), że przypadki, w których inwestycje rozpoczęły się bądź nawet zakończyły przed podjęciem decyzji o udzieleniu dotacji, są istotną oznaką istnienia efektu deadweight. W takich sytuacjach początkowa decyzja beneficjenta o dokonaniu inwestycji stanowi wskazówkę, że chciałby i mógłby on przeprowadzić inwestycję nawet bez pomocy. W konsekwencji uważa się za dobrą praktykę, gdy państwo członkowskie uznaje projekty za kwalifkowalne do pomocy od daty zatwierdzenia dotacji.

56. Zjednoczone Królestwo (Anglia) stosowało taką dobrą praktykę. W innych państwach członkowskich poddanych kontroli inwestycje były z zasady kwalifikowalne od daty złożenia wniosku. Kontrolerzy stwierdzili, że w 25 z 57 skontrolowanych przypadków (tj. 44%) projekty rozpoczęły się przed udzieleniem decyzji o dotacji (zob. tabela).

57. Ryzyko efektu deadweight było oceniane ponadto na podstawie wywiadów z beneficjentami i dokumentacji dotyczącej źródeł finansowania wykorzystanych, aby zakończyć projekt, a także na podstawie opłacalności inwestycji oraz terminu inwestycji w odniesieniu do decyzji o udzieleniu dotacji. Analiza wykazała, że 35 z 57 projektów (61% próby) zostałoby zrealizowanych tak czy inaczej, chociaż w niektórych przypadkach na mniejszą skalę lub w dłuższym czasie (zob. załącznik II). Miało to miejsce w szczególności, gdy kwota dotacji była bardzo niska, tak jak w Szwecji, gdzie ponad jedna trzecia przyznanych dotacji wynosiła ok. 10000 euro lub mniej. Ponadto w Szwecji Trybunał wykrył nawet przypadek, gdzie projekt został zatwierdzony po jego zakończeniu (zob. ramka 11).

TABELA

PROJEKTY ROZPOCZĘTE PRZEZ ZATWIERDZENIEM DOTACJI

Państwo członkowskie | Łączna liczba projektów objętych kontrolą na miejscu | Skontrolowane projekty rozpoczęte przez zatwierdzeniem |

Republika Czeska | 11 | 4 |

Francja (Akwitania) | 10 | 8 |

Włochy – Kampania | 9 | 3 |

Polska | 8 | 3 |

Szwecja (Västra Götaland) | 10 | 7 |

Zjednoczone Królestwo – Anglia (Yorkshire i Humber) | 9 | 0 |

Ogółem | 57 | 25 |

RAMKA 11

SILNA OZNAKA ISTNIENIA EFEKTU DEADWEIGHT: PRZYZNANIE FINANSOWANIA UE NA PROJEKT JUŻ ZAKOŃCZONY

W Szwecji dotacja w wysokości 240000 SEK (22000 euro) została przyznana na rozbudowę warsztatu w już istniejącym zakładzie oferującym serwis i naprawę maszyn leśnych. W maju 2008 r. beneficjent złożył niekompletny wniosek o dotację, w którym opis projektu zajmował tylko jedną linijkę i brakowało biznesplanu. Następnie uzupełnił wniosek na początku maja 2009 r. o informacje żądane przez radę powiatową. Decyzja o udzieleniu dotacji została podjęta tydzień później i w tym samym miesiącu beneficjent złożył wniosek o płatność. Projekt zakończył się w kwietniu 2009 r., zanim złożono kompletny wniosek.

W trakcie kontroli Trybunału beneficjent stwierdził, że decyzję o przeprowadzeniu inwestycji podjął jeszcze zanim dowiedział się o możliwości uzyskania dotacji. Miał on umowę na pożyczkę bankową do wysokości 1,2 mln SEK (ok. 110000 euro), z której skorzystałby, by sfinansować cały projekt, gdyby nie uzyskał dotacji.

…I RYZYKA PRZESUNIĘCIA

58. Efekt przesunięcia to stopień, w jakim korzyści wynikające z działalności wspartej ze środków publicznych są zniwelowane ograniczeniem działalności w innym miejscu. Dotacja umożliwiająca jednemu beneficjentowi zwiększenie jego udziału w rynku kosztem jego konkurencji może nie mieć efektu netto pod względem celów polityki, takie jak tworzenie miejsc pracy. Dotacje takie powodują zatem a priori niewydajne wykorzystanie środków UE i mogą prowadzić do zakłócenia rynku na poziomie lokalnym. Pewien stopień przesunięcia może jednak być uzasadniony, w przypadku gdy istnieje wystarczający efekt netto pod względem celów polityki.

59. Podobnie jak w przypadku efektu deadweight, głównym sposobem ograniczenia ryzyka nieuzasadnionego przesunięcia jest właściwa koncepcja działania. W PROW należy określić konieczność dokonania wydatków (np. poprzez analizę oczekiwanego popytu oraz wykluczenie sektorów, w których rynek wydaje się być nasycony), określić potrzeby, które są wystarczająco istotne, by usprawiedliwić potencjalne przesunięcie, oraz ustanowić cele i warunki kwalifikowalności dostosowane do tych potrzeb. Jak przedstawiono w pierwszej części niniejszego sprawozdania, w skontrolowanych państwach członkowskich nie podjęto takich kroków. W programach rozwoju obszarów wiejskich w Szwecji i Zjednoczonym Królestwie uznano jednak przesunięcie za potencjalny czynnik ryzyka związanego z należytym zarządzaniem finansami.

60. Władze państw członkowskich powinny oceniać wnioski projektowe na okoliczność ryzyka przesunięcia na etapie zatwierdzania projektu. W sytuacjach, gdzie może wystąpić efekt przesunięcia, powinny one upewnić się, że wkład projektu w cele działania jest na tyle duży, by uzasadnić przyznanie dotacji.

61. Jedynie Zjednoczone Królestwo [24] podjęło odpowiednie kroki, by ocenić i ograniczyć ryzyko przesunięcia; w szczególności przepisy wykonawcze wykluczają wnioski w sektorach gospodarki, które osiągnęły stan nasycenia, gdyż prowadziłoby to do nadmiernej podaży, uszczerbku dla wydajności oraz efektu przesunięcia na niekorzyść podobnych przedsiębiorstw. Ponadto Trybunał stwierdził następujące elementy dobrej praktyki w systemie oceny Zjednoczonego Królestwa: wymóg, by beneficjent udowodnił popyt rynkowy oraz opisał wpływ na konkurencję; uwzględnienie oceny ryzyka przesunięcia przy ocenie i wyborze projektów; odrzucanie projektów w razie potencjalnego ryzyka przesunięcia.

62. Trybunał ocenił 57 projektów pod względem ryzyka przesunięcia na podstawie badania dokumentacji oraz wywiadów z beneficjentami na temat produktów ich przedsiębiorstw, rynków i konkurencji oraz na temat wpływu inwestycji na te czynniki. Oznaki istnienia efektu przesunięcia zidentyfikowano w przypadku 19 projektów (zob. załącznik II). Przykłady tego typu sytuacji zostały opisane w ramce 12. W trzech projektach ryzyko przesunięcia uznano za niemające zastosowania, a w przypadku czterech projektów Trybunał nie dysponował wystarczającymi dowodami, by móc je ocenić.

OSZCZĘDNOŚĆ

63. Zasada oszczędności oznacza, że zasoby zostają udostępnione w wymaganym czasie, we właściwej ilości i jakości oraz po najlepszej cenie. Istnieje ryzyko, że beneficjenci mogą nie dążyć do realizacji projektów po najniższych kosztach pozwalających zapewnić wymaganą jakość. W takim przypadku koszt dla budżetu UE i budżetu krajowego może być sztucznie zawyżony. Oznacza to brak oszczędności i wydajności i zmniejsza środki dostępne na inne projekty. Komisja i państwa członkowskie powinny dopilnować, by koszty projektów proponowane przez wnioskodawców działań 311–313 były racjonalne oraz by procedury administracyjne były jak najprostsze i pozwalały na skuteczną i wydajną realizację projektów z korzyścią dla obszarów wiejskich.

RAMKA 12

PRZYKŁAD WYKAZANIA RYZYKA PRZESUNIĘCIA

Szwecja: W ramach działania 313 wspierano budowę pomieszczeń konferencyjnych w centrum informacyjnym. Beneficjent organizuje dwudniowe konferencje, w trakcie których ok. 15 uczestników jest zakwaterowanych w pobliskim hotelu. Tymczasem projekt inwestycji proponowany przez centrum i wspierany ze środków UE obejmuje stworzenie nowych miejsc noclegowych dla 20 osób. Przy zatwierdzaniu dotacji szwedzkie władze nie wzięły pod uwagę ryzyka przesunięcia, pomimo że wskutek realizacji projektu pobliski hotel, w którym obecnie nocują uczestnicy, może odnieść straty.

Jednakże kontrola wykazała także przykłady dobrej praktyki

Zjednoczone Królestwo – Anglia: W przypadku punktu sprzedaży przy gospodarstwie rolnym regionalna agencja rozwoju oceniła w ramach oceny projektu, w jakiej odległości znajduje się najbliższy sklep konkurencji i czy może mieć to wpływ na jego działanie. Niski poziom przesunięcia został uznany za uzasadniony z uwagi na pozytywną ocenę regionalnych władz odpowiedzialnych za turystykę.

NIEWYSTARCZAJĄCE KONTROLE RACJONALNOŚCI KOSZTÓW

64. Art. 24 ust. 2 lit. d) rozporządzenia (WE) nr 65/2011 [25] stanowi, że państwa członkowskie oceniają racjonalność zaproponowanych kosztów w ramach kontroli administracyjnych wniosków o przyznanie pomocy. Ocenę tę przeprowadza się z wykorzystaniem odpowiednich narzędzi, takich jak koszty referencyjne, porównanie różnych ofert lub komitet oceniający.

65. Trybunał stwierdził, że Francja nie stosowała takich procedur. Było to tym poważniejsze, że Komisja już w 2008 r. zwróciła się do władz francuskich o wprowadzenie systemu weryfikacji racjonalności kosztów w ramach kontroli administracyjnych oraz zastosowała w przeszłości korektę finansową w przypadku tego rodzaju uchybień dotyczących innych działań inwestycyjnych.

66. Inne państwa członkowskie objęte kontrolą stosowały odpowiednie systemy, obejmujące specjalne zasady udzielania zamówień, kontrole w odniesieniu do kosztów standardowych lub połączenie tych obu systemów. Kontrole te różniły się jednak pod względem jakościowym. Trybunał wykrył przypadki niezgodności z zasadami UE w Szwecji i poważne uchybienia w Republice Czeskiej, Włoszech – Kampanii i Polsce polegające na niekompletnych, powierzchownych i słabo udokumentowanych kontrolach (zob. ramka 13). W następstwie wizyty Trybunału władze włoskie wydały nakaz wycofania środków przyznanych gminie (46780 euro), częściowo z uwagi na problemy odnoszące się do wybranej oferty oraz ceny zaakceptowanej za finansowane usługi.

RAMKA 13

PRZYKŁADY NIEDOSTATECZNYCH I GODNYCH NAŚLADOWANIA ZASAD I KONTROLI STWIERDZONYCH W PAŃSTWACH

Szwecja: Metoda stosowana zwykle do ustalenia racjonalności kosztów obejmuje wymóg dostarczenia przez wnioskodawcę dwóch ofert w przypadku kosztów, które stanowią co najmniej 25% całości. Oznacza to, że promotor projektu nie musi wykazać racjonalności kosztów w przypadku do 75% łącznej proponowanej sumy.

Wydatki kwalifikowalne nie są ograniczone do kwot podanych w ofertach, a beneficjenci mogą deklarować koszty przekraczające te kwoty (uznane za "racjonalne") i mimo to otrzymać pełną kwotę dotacji, jeśli tylko uzyskają niższe ceny za pozostałe pozycje (w przypadku których nie sprawdzano "racjonalności") lub jeśli nie zakupią pozostałych pozycji ujętych we wniosku. Nie oznacza to oszczędności dla budżetu UE, gdyż beneficjent może wykorzystać "oszczędności", aby zakupić dodatkowe pozycje aż do pułapu łącznych zatwierdzonych kosztów projektu.

W jednym ze skontrolowanych projektów nie przedstawiono ofert w odniesieniu do kwoty 2,5 mln SEK (290000 euro) przeznaczonej na budowę i wyposażenie nowej restauracji oraz osobnego pensjonatu (dotacja: 900000 SEK, tj. 94000 euro, wskaźnik dotacji: 30%). W dokumentacji projektowej nie było wzmianki o dokonaniu oceny racjonalności kosztów.

Włochy – Kampania: We Włoszech jedyną metodą kontroli przeprowadzanej przez władze lokalne w zakresie racjonalności kosztów w przypadku ogólnych wydatków było sprawdzenie, czy ich wartość nie przekracza pułapu określonego w zaproszeniu do składania wniosków. Nie przeanalizowano natomiast szczegółowego charakteru ani zakresu świadczonych usług (zwykle usług konsultingowych). I tak w przypadku prostego projektu obejmującego zakup nowego autobusu konsultant pobrał honorarium w wysokości 15000 euro (5,1% ceny autobusu); honorarium to kwalifikowało się do wsparcia publicznego.

Ponadto w przypadku kilku projektów maszyny lub sprzęt zostały dostarczone przez inne przedsiębiorstwa niż te wybrane przez niezależnego eksperta i zatwierdzone przez doświadczonego oceniającego. W jednym przypadku beneficjent stwierdził, że zawarł umowę na stworzenie strony internetowej z przyjacielem, który był w stanie wykonać tę pracę za tę samą cenę, co przedsiębiorstwo wybrane przez eksperta. Jednakże kontrolerzy stwierdzili, że strona internetowa nie była w pełni funkcjonalna w momencie kontroli (marzec 2012 r.), mimo iż fakturę uregulowano w dniu 9 sierpnia 2010 r. Fakt, że strona internetowa nie była ukończona, nie został odnotowany w trakcie wizyty dokonanej w ramach kontroli przed dokonaniem płatności.

Trybunał zidentyfikował następujace dobre praktyki: W Anglii inspekcje dokonane zgodnie z art. 27 i 30 rozporządzenia (WE) nr 1975/2006 (5% płatności i 1% ex post) obejmowały kontrole not kredytowych lub udzielonych upustów. We Włoszech – Kampanii władze regionalne w zaproszeniu do składania wniosków w 2011 r. ujęły wymóg dołączenia do oferty opublikowanego cennika sprzedawcy oraz wskazania proponowanych upustów.

OBCIĄŻENIE ADMINISTRACYJNE UTRUDNIA SKUTECZNĄ I WYDAJNĄ REALIZACJĘ PROGRAMÓW

67. Jak stwierdzono w pkt 63, procedury państw członkowskich nie mogą być zbyt długie i uciążliwe, aby nie zniechęcać wnioskodawców od składania wniosków projektowych. Jest to szczególnie widoczne w przypadku potencjalnych beneficjentów, którzy nie mogą pozwolić sobie na ryzyko, że ich wniosek zostanie odrzucony, co spowoduje konieczność sfinansowania przez beneficjenta projektu w całości ze środków własnych lub opóźnienie inwestycji i potencjalne zaprzepaszczenie możliwości biznesowych.

68. Obciążenie administracyjne i związane z tym koszty oraz opóźnienia to czynniki utrudniające osiągnięcie celów programu, w szczególności w sytuacji, gdy nie są one uzasadnione wyborem bardziej skutecznych projektów (zob. ramka 14).

RAMKA 14

SYSTEM, KTÓRY OGRANICZA OBCIĄŻENIE WNIOSKODAWCY, ORAZ SYSTEM, KTÓRY GO NIE OGRANICZA

Zjednoczone Królestwo – Anglia: Władze Zjednoczonego Królestwa co tydzień dokonywały przeglądu krótkich formularzy wyrażenia zainteresowania i przekazywały wnioskodawcom informacje zwrotne na temat potencjalnej kwalifikowalności ich projektów oraz stopnia, w jakim wpasowywały się one w priorytety regionu. Procedura ta oszczędziła wnioskodawcom wydatków na przygotowanie pełnego wniosku, który mógł zostać odrzucony, oraz zmniejszyła obciążenie administracyjne w zakresie oceny itp. Dla każdego projektu wyznaczono eksperta zajmującego się przedsiębiorczością rolniczą, który wspierał wnioskodawcę przy przygotowaniu wniosku.

Proces oceny mógł zostać zakończony w ciągu około dziewięciu tygodni od złożenia wniosku przez promotora. Ocena obejmowała strategiczną zgodność z priorytetami regionalnymi, innowacje, efekt mnożnikowy, popyt na produkt/usługę, rentowność, racjonalność kosztów, produkty i wyniki wniosku, efekt deadweight oraz efekt optymalnego wykorzystania środków publicznych.

Polska: W Polsce procedura zatwierdzenia w przypadku większości wniosków zajęła ponad sześć miesięcy – i ponad rok w przypadku 55% wniosków w ramach działania 312. Głównymi powodami tej sytuacji były niska jakość/niekompletność wniosków oraz elastyczne zasady, które umożliwiały beneficjentom poprawianie wniosków dwukrotnie na każdym etapie oceny. Kryteria wyboru ustanowione przez polskie władze nie służyły do oceny jakości indywidualnych projektów, gdyż odnosiły się one do kwantyfikowalnych wskaźników dotyczących cech gospodarstwa (np. rozmiaru, kwestii uprzedniego wykorzystania środków UE) lub obszaru, na którym się one znajdowały. Nie oceniano względnych zalet wniosków projektowych.

69. We Francji, Włoszech – Kampanii, Polsce i Szwecji rozpatrywanie wniosków o dotacje trwało od siedmiu do ośmiu miesięcy [26] (zob. wykres 1). Ponadto władze francuskie potrzebowały ok. pięciu miesięcy, aby rozpatrzyć wnioski o płatność oraz dokonać płatności końcowych, a w skrajnych przypadkach trwało to ponad rok. Trybunał uważa, że jest to niewspółmiernie długo, biorąc pod uwagę niską wartość oraz niski stopień złożoności większości projektów wspieranych w ramach działań 311–313.

WYKRES 1

ROZPATRYWANIE WNIOSKÓW O PRZYZNANIE POMOCY I WNIOSKÓW O PŁATNOŚĆ (W DNIACH KALENDARZOWYCH)

+++++ TIFF +++++

70. Opóźnienia w zatwierdzaniu projektów i płatnościach mogą mieć negatywny wpływ na terminową realizację i zakres finansowanych projektów oraz ostatecznie na sytuację ekonomiczną wnioskodawcy (zob. ramka 15).

71. We Włoszech – Kampanii, Francji (Akwitanii) i Republice Czeskiej właściciele projektów, z którymi przeprowadzono wywiady, uważali procedury obowiązujące w ich krajach za zbyt uciążliwe. Ponadto należy odnotować, że Trybunał kontrolował jedynie te projekty, które zakończyły się powodzeniem, a zatem nie uwzględnił wnioskodawców, którzy zniechęcili się obciążeniem administracyjnym lub opóźnieniami. Ponadto większość beneficjentów zwróciła się do konsultantów o przygotowanie wniosków, co czasem było bardzo kosztowne, po części dlatego, iż nie czuli się na siłach, by zrobić to samodzielnie.

RAMKA 15

SYSTEM PŁATNOŚCI MOŻE POMÓC BENEFICJENTOM LUB UTRUDNIĆ ICH SYTUACJĘ

Zjednoczone Królestwo – Anglia: System dawał beneficjentom relatywną pewność co do terminu zatwierdzenia projektu i płatności, co pozwalało im zorganizować środki w perspektywie krótkoterminowej oraz zachęcało do ubiegania się o dotacje przedsiębiorstwa, które w innym przypadku nie byłyby w stanie udźwignąć kosztów projektu. Ponadto wnioskodawcy byli zawczasu informowani o terminach spotkań panelu selekcyjnego, a wnioski były składane na konkretnym spotkaniu. W przypadku wniosków o płatność promotorzy projektów byli informowani, że dotacja zostanie wypłacona w miesiąc po złożeniu wniosku o płatność. Trybunał uznaje te przykłady za dobre praktyki.

Włochy – Kampania: W celu otrzymania płatności zaliczkowych beneficjenci muszą przedstawić polisę ubezpieczeniową na żądaną kwotę. Procedura stosowana przez włoską agencję płatniczą (AGEA) w zakresie rozpatrywania gwarancji była operacyjna dopiero od maja 2010 r., chociaż nabór wniosków ogłoszono już w 2008 r. Doprowadziło to do poważnych opóźnień w płatnościach zaliczkowych, co miało następnie wpływ na realizację programu: z 430 projektów zatwierdzonych w latach 2008–2011 w 2012 r. tylko 27 było na etapie płatności końcowej (6%). Beneficjenci wciąż mieli problemy ze zwolnieniem gwarancji, co sprawiło, że w momencie kontroli w marcu 2012 r. niektórzy z nich wciąż ponosili znaczne koszty związane z tymi gwarancjami, pomimo iż otrzymali płatność końcową w 2011 r.

CZĘŚĆ TRZECIA – CZY FINANSOWANO PROJEKTY SKUTECZNE I WYDAJNE?

72. Informacje na temat wyników w zakresie skuteczności i wydajności wydatków na rozwój obszarów wiejskich są niezbędne, by wykazać, co zostało osiągnięte za pomocą budżetu UE, oraz to, że środki te zostały wydatkowane w sposób odpowiedni (rozliczalność); informacje te są także wykorzystywane do poprawy wydajności i skuteczności budżetu UE, gdyż wpływają na bieżące zarządzanie (zaproszenia do składania wniosków i decyzje o dotacjach), służą do określenia koniecznych usprawnień w bieżącym okresie programowania oraz pomagają w świadomym podejmowaniu decyzji dotyczących polityki w przyszłości.

73. Aby móc wykazać, co udało się osiągnąć za pomocą budżetu UE wydanego na działania w zakresie różnicowania, państwa członkowskie powinny gromadzić dane na temat rezultatów projektów. Jak wynika ze wspólnych ram monitororwania i oceny (CMEF), państwa członkowskie muszą gromadzić informacje dotyczące przynajmniej wspólnych wskaźników produktu i rezultatu (zob. przypis 12). Dwa wspólne wskaźniki rezultatu wyznaczone dla działań 311–313 powinny służyć do dostarczania informacji na temat wyników projektów pod względem nierolniczej wartości dodanej brutto [27] oraz utworzonych miejsc pracy brutto.

74. Trybunał zbadał systemy gromadzenia danych i monitoringu w sześciu państwach członkowskich i stwierdził, podobnie jak w poprzednich sprawozdaniach [28], że brakowało istotnych i wiarygodnych informacji pozwalających wyciągnąć wnioski na temat skuteczności tych działań. Dlatego też kontrolerzy zmierzyli rezultaty projektów (pod względem dwóch wskaźników CMEF wymienionych powyżej) oraz, w miarę możliwości, osiągnięcie konkretnych celów projektów na podstawie dowodów uzyskanych w trakcie wizyt kontrolnych.

BRAKUJE INFORMACJI Z MONITORINGU, A REZULTATY PROJEKTÓW DAJĄ NIEJEDNOZNACZNY OBRAZ SYTUACJI, JEŻELI CHODZI O SKUTECZNOŚĆ I WYDAJNOŚĆ

75. Z uwagi na element współfinansowania oraz niezależnie od monitorowania i oceny wymaganych w ramach CMEF władze państw członkowskich powinny we własnym interesie monitorować projekty, traktując to jako ważne narzędzie śledzenia postępów w realizacji projektów oraz w celu uzyskania informacji, czy osiągają one oczekiwane rezultaty oraz cele PROW. Na potrzeby monitorowania państwa członkowskie mogą wykorzystywać dostępne informacje administracyjne i informacje z kontroli oraz gromadzić w sposób systematyczny istotne informacje od beneficjentów, co najmniej do wygaśnięcia pięcioletniego okresu utrzymania inwestycji, określonego w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005.

76. Kontrola wykazała, że państwa członkowskie nie monitorowały powodzenia projektów w perspektywie krótko- do średnioterminowej, ani pod względem osiągania przez nie celów PROW, ani też pod względem celów samego projektu. Monitorowanie było utrudnione z uwagi na brak określenia we wniosku lub decyzji o dotacji jasnych, szczegółowych i realistycznych celów oraz wartości docelowych( zob. ramka 16). Francja (Akwitania) w momencie kontroli nie przedstawiła nawet obowiązkowych informacji z monitorowania wymaganych w ramach CMEF.

77. Kontrolerzy stwierdzili, że informacje z monitoriowania pochodzące ze skontrolowanych państw członkowskich nie były wiarygodne. Dane zgromadzone przez państwa członkowskie były oparte w dużym stopniu na szacunkach zarówno w momencie składania wniosku (Włochy, Szwecja i Republika Czeska), jak i w momencie składania wniosku o płatność końcową (Zjednoczone Królestwo). Ponadto dane z ankiet monitorujących przeprowadzanych wśród beneficjentów nie były weryfikowane przez władze (Polska i Republika Czeska). Kontrolerzy stwierdzili kilka niespójności i błędów w przekazanych danych, w szczególności różnice między prognozami a faktycznymi wynikami (zob. przykłady w ramce 17).

78. Chociaż władze państw członkowskich mogły pozyskać wiarygodne dane dotyczące osiągnięcia celów i rezultatów projektów w trakcie kontroli na miejscu i inspekcji ex post, kontrola wykazała, że taka metoda nie była częścią procedury. Na przykład, chociaż jeden projekt we Włoszech został poddany kilku kontrolom co do istnienia zakupionych pozycji i robót po jego realizacji, żadna z tych kontroli nie wykazała, że faktyczny dochód był znacznie niższy niż prognoza zawarta we wniosku.

79. Z uwagi na brak dostępnych wiarygodnych informacji z monitorowania oraz z uwagi na to, że na poziomie programowania istniała niewielka gwarancja, że wsparcie na działania osi 3 będzie skierowane na projekty, które najlepiej przyczyniają się do celów działania, kontrolerzy Trybunału ocenili skuteczność i wydajność 57 projektów na podstawie informacji uzyskanych w trakcie wizyt kontrolnych. Analiza wykazała, że większość projektów osiągnęła cele pod względem fizycznego produktu i dodatniego wpływu na wartość dodaną brutto, natomiast projekty, których celem było tworzenie miejsc pracy, były umiarkowanie skuteczne pod względem generowania zatrudnienia (zob. załącznik II).

RAMKA 16

OGÓLNE CELE PROWADZĄ DO SYTUACJI, W KTÓREJ "ZWIĘKSZANIE RÓŻNORODNOŚCI BIOLOGICZNEJ" ZOSTAŁO ZAAKCEPTOWANE JAKO CEL W PRZYPADKU CUKIERNI

W projekcie we Włoszech – Kampanii dotyczącym remontu cukierni (działanie 312) we wniosku podano następujące niezwiązane cele: "bilansowanie sytuacji wysokiego ryzyka, takich jak wyludnienie terenów wiejskich, zmniejszenie różnic w stosunku do bardziej rozwiniętych obszarów (…), zwiększanie różnorodności biologicznej oraz tradycyjnej wiedzy rolniczej". Cele te nie mogą być skwantyfikowane ani zmierzone w przypadku takiego projektu.

RAMKA 17

PRZYKŁADY NIESPÓJNOŚCI W DANYCH Z MONITOROWANIA GROMADZONYCH PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

Szwecja: Dane wykorzystane przy obliczaniu wskaźników CMEF zostały skompilowane z informacji na temat projektów, zebranych od beneficjentów na etapie wniosku o dotację (biznesplan i prognozy finansowe), i nie zostały zaktualizowane na podstawie faktycznie osiągniętych rezultatów. W projekcie dotyczącym restauracji i pensjonatu dowody pozyskane w trakcie wizyty kontrolnej wykazały, że dane w ramach CMEF dotyczące wartości dodanej brutto zostały oszacowane na około 1800000 SEK (202000 euro), podczas gdy faktyczny rezultat wyniósł 238000 SEK (27000 euro); w bazie danych CMEF poinformowano o trzech miejscach pracy w przeliczeniu na pełny etat A tymczasem w ramach wspieranej inwestycji utworzono w rzeczywistości jedno miejsce pracy w przeliczeniu na pełny etat.

Zjednoczone Królestwo – Anglia: Dowody uzyskane w trakcie wizyt na miejscu wykazały, że rezultaty odnotowane w bazie danych CMEF nie były dokładne. W pięciu przypadkach z dziewięciu skontrolowanych dane na temat utworzonych miejsc pracy i zachowanych miejsc pracy były przeszacowane, a w pozostałych przypadkach – niedoszacowane.

Polska: Wartość dodana brutto z działalności nierolniczej deklarowana przez beneficjenta w ankiecie monitorującej nie zgadzała się z danymi na temat dochodu uzyskanymi w trakcie wizyty kontrolnej. Zadeklarowana wartość dodana brutto była wyższa niż łączny wynik we wspieranych przedsiębiorstwach, co nie jest możliwe zgodnie z definicją wartości dodanej brutto.

80. Chociaż można uznać, że w ramach projektów osiągnięto oczekiwany efekt fizyczny (np. budowa obiektu, zakup pojazdu), cele działania polegające na różnicowaniu gospodarki wiejskiej niekoniecznie zostały osiągnięte. Miało to miejsce, jeżeli cel inwestycji nie był zgodny (lub był tylko częściowo zgodny) z celami działania (łącznie 11 projektów: po trzy we Francji i w Polsce, dwa w Szwecji i we Włoszech, jeden w Republice Czeskiej) lub jeżeli istniały uzasadnione wątpliwości co do trwałości projektu (dwa przypadki w Republice Czeskiej) lub też przedsiębiorstwo upadło (jeden projekt we Francji).

81. Trybunał wskazał przypadki, w których istniały przesłanki, że środki UE na rozwój sektora turystycznego lub wsparcie mikroprzedsiębiorstw zostały wydane na inwestycje, które co najmniej częściowo wykorzystano do celów prywatnych (zob. przykłady w ramce 18).

RAMKA 18

INWESTYCJE, KTÓRE NIE PRZYCZYNIŁY SIĘ SKUTECZNIE DO ROZWOJU SEKTORA TURYSTYKI ORAZ WSPIERANIA INICJATYW PRZEDSIĘBIORCZYCH

Włochy – Kampania: W momencie kontroli na miejscu projektu dotyczącego agroturystyki mieszkanie wyremontowane za środki uzyskane z działania 311 było użytkowane przez członka rodziny beneficjenta, co oznacza, że projekt nie w pełni przyczyniał się do celu działania, jakim jest wzrost wartości dodanej brutto z działalnosci nierolniczej za pomocą działań w zakresie różnicowania.

Polska: Oznaki wykorzystywania do użytku prywatnego zostały stwierdzone w projekcie dotyczącym zakupu wyposażenia biurowego ze środków uzyskanych z działania 312. Do domu beneficjenta – który pełni także funkcję biura – zakupiono skórzaną sofę do celów przyjmowania klientów, którą postawiono w salonie. W tym projekcie nie przeprowadzono wizyty kontrolnej przed dokonaniem płatności, w trakcie której inspektorzy mogliby powziąć wątpliwości co do potencjalnego prywatnego wykorzystania sfinansowanych pozycji.

PROJEKTY W ZAKRESIE RÓŻNICOWANIA MOGĄ PRZYCZYNIĆ SIĘ DO POPRAWY WYNIKÓW FINANSOWYCH ROLNIKÓW…

82. W przypadku 33 przedsiębiorstw (58%), którym udzielono wsparcia, udało się zwiększyć wartość dodaną brutto z działalności nierolniczej, jednakże w ośmiu przypadkach istniało słabe powiązanie między tym wzrostem a inwestycją finansowaną z dotacji. W pięciu projektach skontrolowanych w Polsce i Republice Czeskiej nie można było obliczyć wartości dodanej brutto, gdyż podlegały one uproszczonym zasadom księgowym. Mimo to władze nie wprowadziły systemu gromadzenia wiarygodnych danych. Wzrost wartości dodanej brutto nie mógł zostać oceniony w sześciu innych projektach (w Polsce i we Włoszech), gdyż było zbyt wcześnie, by ocenić ich wpływ finansowy, bądź też beneficjent nie dostarczył istotnych danych finansowych. Sześć projektów nie wygenerowało wzrostu wartości dodanej brutto z działalności nierolniczej.

…JEDNAK GDY ICH CELEM JEST TWORZENIE MIEJSC PRACY, SĄ ONE JEDYNIE CZĘŚCIOWO SKUTECZNE…

83. Spośród 27 projektów, których efektem miało być utworzenie miejsc pracy, jedynie w 13 osiągnięto założone wartości docelowe (chociaż Trybunał ma wątpliwości w dwóch przypadkach co do trwałości utworzonych miejsc pracy), natomiast w dziewięciu projektach jedynie częściowo utworzono przewidzianą liczbę miejsc pracy, a w przypadku pięciu nie utworzono żadnych miejsc pracy. Kontrola wykazała, że miejsca pracy były w dużym stopniu tworzone zgodnie z założeniami w tych państwach członkowskich, w których dotacja była uzależniona od utworzenia miejsc pracy i w których prowadzono ukierunkowane kontrole w celu zapewnienia spełnienia tego warunku. Tak było w Polsce, Republice Czeskiej (w przypadku niektórych poddziałań) oraz w Zjednoczonym Królestwie (zob. pkt 37). Kontrolerzy zauważyli z drugiej strony, że wpływ na tworzenie miejsc pracy był niższy w projektach skontrolowanych we Francji, Włoszech i Szwecji, gdzie taki warunek nie miał zastosowania i nie prowadzono ukierunkowanych kontroli (zob. załącznik II).

…A EFEKT W ZAKRESIE UTRZYMANIA MIEJSC PRACY JEST NIEZNANY

84. Chociaż nie wszystkie projekty muszą mieć na celu tworzenie miejsc pracy, za pomocą inwestycji można utrzymać lub zachować miejsca pracy. Jednakże ramy monitorowania i oceny nie nakładają na państwa członkowskie wymogu gromadzenia danych na ten temat. Jedynie Zjednoczone Królestwo – Angila określiło dodatkowy wskaźnik w swojej bazie danych CMEF, za pomocą którego mierzy się "zachowane miejsca pracy", zdefiniowane jako te, które zostałyby zlikwidowane, gdyby nie podjęto wspieranej inwestycji. Zastosowanie tej definicji było jednak niespójne. W przypadku jednego projektu, w którym zgłoszono zachowanie dwóch miejsc pracy, Trybunał stwierdził, że liczba ta powinna była zostać wykazana jako zero. W Polsce kontrola wykazała, że dane na temat utrzymanych miejsc pracy były zgłaszane, ale przedstawiano je łącznie z danymi na temat utworzonych miejsc pracy. W rezultacie kontrolerzy nie byli w stanie stwierdzić, jaki był wpływ projektów na miejsca pracy utrzymane lub zachowane, gdyż na poziomie państw członkowskich i beneficjentów nie były dostępne dowody pozwalające to ocenić.

WNIOSKI I ZALECENIA

85. W ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich państwa członkowskie mogą wykorzystać budżet UE, aby finansować projekty, których celem jest różnicowanie gospodarki wiejskiej w celu wspierania wzrostu, zatrudnienia i zrównoważonego rozwoju na obszarach wiejskich. W tym celu UE i państwa członkowskie współfinansują projekty w obszarach różnicowania w kierunku działań nierolniczych, tworzenia mikroprzedsiębiorstw i zachęcania do prowadzenia działalności turystycznej.

86. W ramach kontroli badano, czy państwa członkowskie oraz Komisja zapewniły optymalne wykorzystanie środków przy realizacji działań w zakresie różnicowania gospodarki wiejskiej. Trybunał stwierdził, że ogólnie Komisja i państwa członkowskie jedynie w ograniczonym stopniu zapewniły optymalne wykorzystanie środków przy realizacji działań w zakresie różnicowania gospodarki wiejskiej, gdyż pomoc ta nie była systematycznie przeznaczana na projekty, które miały największą szansę osiągnąć cel działań. Było to spowodowane brakiem określenia w PROW jasnych potrzeb uzasadniających interwencję lub szczegółowych celów, a także ogólnymi kryteriami kwalifikowalności, które nie ograniczały wyboru projektów do tych, które miały największą szansę na osiągnięcie różnicowania, oraz kryteriami wyboru, które nie przyczyniały się do wyboru najskuteczniejszych projektów lub nie były w ogóle stosowane.

87. Zbyt często, w szczególności na początku okresu programowania, wybór projektów był podyktowany raczej koniecznością zagospodarowania przyznanego budżetu, a nie jakością samych projektów. W niektórych skontrolowanych państwach członkowskich finansowane były wszystkie kwalifikowalne projekty, jeżeli tylko dostępny był na to budżet, niezależnie od oceny projektu. Nadrzędny priorytet tworzenia miejsc pracy nie był odpowiednio ukierunkowany, monitoring nie pozwalał na ustalenie faktycznej sytuacji dotyczącej miejsc pracy oraz brakowało aktywnego zarządzania, w szczególności, gdy stawało się widoczne, że wartości docelowe nie zostaną osiągnięte.

88. Państwa członkowskie nie ograniczały w sposób wystarczający ryzyka efektu deadweight oraz efektu przesunięcia, a zatem nie zapewniły one najbardziej wydajnego wykorzystania środków. Kontrole przeprowadzane przez państwa członkowskie w zakresie racjonalności kosztów nie zmniejszały w sposób wystarczający ryzyka nadmiernych wydatków. Odnotowano także przykłady nadmiernego obciążenia administracyjnego dla wnioskodawców i opóźnienia w płatnościach.

89. Wskazane uchybienia i związane z nimi zalecenia Trybunału zostały omówione poniżej.

90. Lepsze ukierunkowanie wsparcia na rozwój obszarów wiejskich jest kluczowe dla większej wydajności na poziomie działania. Ponieważ ukierunkowanie jest oparte na identyfikacji obszarów priorytetowych, beneficjentów lub rodzajów działania bądź osiągnięć, jego skuteczność zależy przede wszystkim od jakości strategii, na której opiera się program. Dlatego też lepsze ukierunkowanie wypływać będzie z lepszej strategii, a przede wszystkim z jasnych ram określających, w jaki sposób działania związane z różnicowaniem mogą przyczynić się do trwałego wzrostu (tj. z uzasadnienia interwencji). Jednakże w większości skontrolowanych PROW nie określono, jaki wynik planowano osiągnąć, ani też nie wyjaśniono, jak środki zapewniane w ramach działań w zakresie różnicowania poprawią sytuację ekonomiczną obszarów wiejskich. Pomimo to Komisja zatwierdziła te PROW.

ZALECENIE 1

Państwa członkowskie w swoich programach rozwoju obszarów wiejskich powinny jasno określić, w jaki sposób i dlaczego publiczna interwencja związana z inwestycjami w działania nierolnicze pomoże zaradzić na przykład niedoskonałościom rynku tworzącym utrudnienia dla wzrostu i zatrudnienia.

W PROW należy ustanowić szczegółowe i wymierne cele w odniesieniu do tych potrzeb.

Komisja powinna zatwierdzić tylko te PROW, które zawierają uzasadnione i kompleksowe strategie oraz które w sposób jednoznaczny wykazują, jak interwencja przyczyni się do strategicznych celów, jakimi są tworzenie warunków dla wzrostu i zwiększenie zatrudnienia.

91. Warunki kwalifikowalności ustanowione przez niektóre państwa członkowskie nie ograniczyły pomocy do działań wspierających różnicowanie gospodarki wiejskiej w kierunku działalności nierolniczej. Ponadto przepisy UE wymagają od państw członkowskich ustanowienia kryteriów wyboru; kryteria te powinny pozwalać na wybór w pierwszej kolejności najbardziej skutecznych i wydajnych projektów oraz stanowić podstawę odrzucenia tych projektów, które nie nie zapewniają optymalnego wykorzystania środków. Tylko cztery z sześciu skontrolowanych państw członkowskich/regionów ustanowiły kryteria wyboru, ale nawet te kraje nie zawsze stosowały je w praktyce.

92. W sytuacji gdy skontrolowane państwa członkowskie wciąż posiadały dostępne środki z zabudżetowanej kwoty, finansowały one wszystkie projekty kwalifikowalne, niezależnie od ich skuteczności czy wydajności. Następnie, gdy środki były już ograniczone, odrzucano lepsze projekty.

ZALECENIE 2

Państwa członkowskie powinny ustanowić i konsekwentnie stosować kryteria zapewniające wybór najbardziej skutecznych, trwałych projektów mających związek z celami szczegółowymi określonymi przez państwa członkowskie na potrzeby rozwoju działalności nierolniczej i promowania zatrudnienia. Potencjał projektów w zakresie pozytywnego oddziaływania na zatrudnienie i dochody powinien być brany pod uwagę przy opracowywaniu przyszłej polityki i wyraźniej uwzględniany przez państwa członkowskie w systemach wyboru projektów. W systemach tych powinno się systematycznie ustanawiać minimalny próg uwzględniający "jakość projektu". Należy prowadzić ukierunkowane kontrole zapewniające przestrzeganie tych kryteriów, na przykład w ramach kontroli na miejscu lub kontroli ex post.

Komisja powinna zapewnić prawidłowe i stałe stosowanie tych kryteriów, nie tylko w przypadkach niedoborów budżetowych.

93. Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie nie przeznaczały systematycznie środków na projekty, w przypadku których wyraźnie wykazano potrzebę uzyskania wsparcia publicznego. W konsekwencji prawdopodobieństwo efektu deadweight jest wysokie, a rezultaty osiągnięte w ramach projektów nie zawsze można uznać za skutek uzyskanej dotacji. Ponadto udzielenie takich dotacji może przyczynić się do marnotrawienia skąpych środków publicznych, w przypadku gdy ich efektem są zakłócenia rynku na poziomie lokalnym (tj. efekt przesunięcia). Tylko jedno państwo członkowskie uwzględniło te rodzaje ryzyka przy ocenie projektów.

ZALECENIE 3

Komisja i państwa członkowskie powinny promować przyjęcie najlepszych praktyk w odniesieniu do ograniczania ryzyka efektu deadweight oraz ryzyka przesunięcia. Oznacza to, że państwa członkowskie muszą wybierać projekty, w przypadku których istnieje wyraźna potrzeba udzielenia wsparcia publicznego (i które zapewniają wartość dodaną). Państwa członkowskie powinny rozważyć ryzyko efektów deadweight i przesunięcia zarówno przy opracowywaniu PROW, jak i przy wyborze projektów. Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do przyjęcia podejścia, zgodnie z którym do zwrotu kwalifikowałyby się wydatki inwestycyjne poniesione dopiero po zatwierdzeniu dotacji.

94. Trybunał zidentyfikował uchybienia w ustanowionych przez państwa członkowskie systemach służących do oceny racjonalności kosztów projektów. Te uchybienia zwiększają ryzyko, że środki publiczne będą wydawane bez należytego poszanowania zasady oszczędności.

ZALECENIE 4

Państwa członkowskie powinny ograniczyć ryzyko w zakresie oszczędności poprzez systematyczną ocenę kosztów, która nie powinna ograniczać się do kwestii kwalifikowalności, a rezultaty tej oceny powinny być odpowiednio dokumentowane. W miarę możliwości należy opracować standardy dla wspólnych jednostek kosztowych, aby ułatwić ocenę kosztów we wnioskach projektowych.

Komisja powinna dopilnować, by państwa członkowskie dysponowały skutecznymi systemami umożliwiającymi im prowadzenie kontroli racjonalności kosztów.

95. Wspólne ramy monitorowania i oceny są narzędziem stworzonym na potrzeby państw członkowskich i Komisji. Trybunał stwierdził, że nie generują one wiarygodnych danych, które mogłyby być wykorzystywane do monitorowania skuteczności realizacji działań oraz identyfikowania problemów i znajdowania rozwiązań w sposób terminowy. Ponadto Komisja i państwa członkowskie nie wykorzystały informacji z monitorowania, aby aktywnie zarządzać działaniami w celu poprawy ich skuteczności.

96. Jeżeli chodzi o tworzenie miejsc pracy, co jest częścią nadrzędnego priorytetu osi 3, skontrolowane państwa członkowskie nie mogły dostarczyć dokładnych informacji na temat utworzonych lub utrzymanych miejsc pracy, a w przypadku gdy nie osiągnięto wartości docelowych, nie dostosowały wydatkowania, aby wziąć ten aspekt pod uwagę.

ZALECENIE 5

Komisja i państwa członkowskie powinny dopilnować, aby w zbliżającym się okresie programowania pozyskiwane były właściwe i wiarygodne informacje, co ułatwi zarządzanie działaniem i jego monitorowanie oraz pomoże wykazać, w jakim stopniu przyznana pomoc przyczynia się do osiągnięcia priorytetowych celów UE. Ponadto państwa członkowskie powinny dopilnować, by w projektach, na które przeznaczane są środki, określano jasne i szczegółowe cele. Cele powinny być określone w sposób ilościowy, tam gdzie to możliwe, aby ułatwić realizację i monitorowanie projektów oraz by zapewnić odpowiednie informacje zwrotne na potrzeby instytucji zarządzającej.

Wartości docelowe dotyczące tworzenia miejsc pracy powinny być realistyczne, a liczba utworzonych miejsc pracy odpowiednio monitorowana, działania powinny być lepiej zarządzane przez cały okres programowania, w szczególności w sytuacji, gdy staje się widoczne, że wartości docelowe nie zostaną osiągnięte.

Należy zachęcać państwa członkowskie do do opracowywania indywidualnych wskaźników, które odzwierciedlają ich sytuację na potrzeby ich własnego zarządzania i oceny.

97. Należy zmniejszyć obciążenie administracyjne, w szczególności w odniesieniu do mniejszych projektów, gdyż nadmierne opóźnienia w płatnościach mogą zniechęcać beneficjentów.

ZALECENIE 6

Komisja i państwa członkowskie powinny zwiększyć starania, aby ograniczyć obciążenie administracyjne, i dopilnować, by płatności były dokonywane w rozsądnych terminach. Należy rozważyć wprowadzenie procedury "szybkiej ścieżki" dla inwestycji na małą skalę (krótsze okresy rozpatrywania wniosków) oraz dla niewielkich płatności.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Ioannis SARMAS, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 5 czerwca 2013 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Art. 4 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1), który ustanawia następujący cel ogólny: "poprawa jakości życia na obszarach wiejskich oraz popieranie różnicowania działalności gospodarczej".

[2] Motyw 46 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

[3] Zgodnie z art. 9 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 w decyzji Rady 2006/144/WE z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla rozwoju obszarów wiejskich (okres programowania 2007–2013) (Dz.U. L 55 z 25.2.2006, s. 20) określono priorytety rozwoju obszarów wiejskich, pkt 3.3 załącznika.

[4] Załącznik VIII, pkt III do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15).

[5] Aby kwalifikować się do działania 311, punkt sprzedaży nie może sprzedawać tylko swoich własnych produktów rolniczych.

[6] Te państwa członkowskie zostały wybrane, by zapewnić odpowiedni zasięg geograficzny oraz z uwagi na to, iż realizowały one wszystkie trzy działania w zakresie różnicowania, a liczba zakończonych projektów była wystarczająca.

[7] Podręcznik wspólnych ram monitorowania i oceny – Wytyczna E – Karty dokumentacyjne środków – podstawy działań, DG ds. Rolnictwa, 2006.

[8] Art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006: "W odniesieniu do środków inwestycyjnych, państwa członkowskie zapewniają, że wsparcie jest ukierunkowane na wyraźnie określone cele, które odzwierciedlają stwierdzone potrzeby strukturalne terytorialne oraz niekorzystne czynniki strukturalne".

[9] "Każdy program rozwoju obszarów wiejskich obejmuje: a) analizę sytuacji pod względem mocnych i słabych stron, strategię wybraną w celu zajęcia się nimi oraz ocenę ex ante, o której mowa w art. 85".

[10] Załącznik II, pkt A.5.2 do rozporządzenia (WE) nr 1974/2006 zawiera wymóg przedstawienia dowodu potwierdzającego, że w przypadku środków inwestycyjnych wsparcie jest ukierunkowane na wyraźnie określone cele, które odzwierciedlają stwierdzone potrzeby na danym obszarze i niekorzystne czynniki strukturalne.

[11] Rozporządzenie wykonawcze ustanawia następujące wskaźniki rezultatu w ramach wspólnych ram monitorowania i oceny (CMEF):

- wzrost nierolniczej wartości dodanej brutto w przedsiębiorstwach, którym udzielono pomocy (działania 311, 312, 313);

- liczba utworzonych miejsc pracy brutto (podział na miejsca pracy w gospodarstwach i poza nimi, według płci i wieku) (działania 311, 312, 313);

- dodatkowa liczba pobytów turystów (podział według liczby turystów pozostających na nocleg i liczby turystów jednodniowych) (działanie 313).

[12] Działania 313 "Zachęcanie do prowadzenia działalności związanej z turystyką", 322 "Odnowa i rozwój wsi" i 323 "Zachowanie i poprawa stanu dziedzictwa obszarów wiejskich" zostały połączone w jedno działanie.

[13] Art. 71 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 stanowi, że: "Wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW tylko w przypadkach gdy są ponoszone na operacje podjęte przez instytucję zarządzającą danego programu lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami selekcji ustalonymi przez właściwy organ".

[14] W art. 55 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 określono rodzaje inwestycji kwalifikowalnych do działania 313 – Zachęcanie do prowadzenia działalności związanej z turystyką: "Wsparcie, o którym mowa w art. 52 lit. a) ppkt iii), obejmuje: a) małą infrastrukturę, taką jak centra informacyjne oraz oznakowanie miejsc turystycznych; b) infrastrukturę rekreacyjną, taką jak infrastruktura oferująca dostęp do obszarów przyrodniczych oraz zakwaterowanie o małej liczbie miejsc; c) rozwój lub marketing usług turystycznych związanych z turystyką wiejską".

[15] W Polsce kryteria wyboru w przypadku działania 311 zastosowano dopiero w ramach naboru wniosków w 2011 r., w przypadku działania 312 w ramach naboru wniosków w 2010 i 2011 r., a w przypadku działania 313 w ramach naboru wniosków w 2009 i 2010 r.

[16] Obliczony on został jako łączne wsparcie publiczne wypłacone beneficjentowi, podzielone przez liczbę utworzonych miejsc pracy (w przeliczeniu na pełny etat).

[17] Art. 72 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005.

[18] Art. 78 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 stanowi: "Komitet monitorujący jest przekonany o skuteczności realizacji programu rozwoju obszarów wiejskich". W tym celu rozważa on kryteria wyboru i dokonuje ich przeglądu, monitoruje postępy w osiąganiu celów, osiąganie wartości docelowych itp.

[19] Art. 83 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 stanowi: "Każdego roku po przedstawieniu rocznego sprawozdania z postępu prac Komisja oraz instytucja zarządzająca badają główne wyniki poprzedniego roku zgodnie z procedurami, które zostaną określone w porozumieniu z Państwem Członkowskim oraz właściwą instytucją zarządzającą".

[20] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.20.2012, s. 1).

[21] Definicje przedstawiono w pkt 51 i 58.

[22] Jednakże art. 72 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 stanowi, że wszystkie wspierane projekty muszą być trwałe i w tym celu państwo członkowskie zapewnia, że dana operacja inwestycyjna zachowuje wkład z EFFROW, jeżeli operacja ta, w ciągu pięciu lat od podjęcia decyzji o finansowaniu, nie ulegnie istotnej modyfikacji, w tym zaprzestaniu lub przeniesieniu działalności produkcyjnej. Ponadto Komisja uznała, że takie kryteria powinny być częścią oceny projektu w Przeglądzie Obszarów Wiejskich UE nr 1: "Dba się o to, żeby zapewnić maksymalną wartość w stosunku do znacznych kwot finansowania w ramach osi 3, a zrównoważenie działalności gospodarczej stanowi podstawowe kryterium podczas oceny wszystkich wniosków dotyczących projektów EFRROW" (s. 31) (zob. http://enrd.ec.europa.eu/publications-and-media/eu-rural-review/en/eu-rural-review_en.cfm).

[23] Sprawozdanie specjalne nr 5/2010 "Wdrożenie podejścia Leader w zakresie rozwoju obszarów wiejskich", sprawozdanie specjalne nr 8/2012 "Ukierunkowanie pomocy na modernizację gospodarstw rolnych" oraz sprawozdanie specjalne nr 1/2013. "Czy wsparcie UE dla przemysłu przetwórstwa spożywczego w sposób skuteczny i wydajny zwiększało wartość dodaną produktów rolnych?" (http://eca.europa.eu).

[24] Francja (Akwitania) również dostarczyła ocenę ryzyka przesunięcia w odniesieniu do konkretnego rodzaju inwestycji w ośrodki kempingowe.

[25] Rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, s. 8).

[26] Średnia wartość (w dniach kalendarzowych).

[27] Aby zmierzyć wartość dodaną brutto wspieranych inicjatyw, w wytycznej I CMEF proponuje się wykorzystanie następującej relacji: Łączny produkt – Łączne zużycie pośrednie. W wytycznej uznaje się, że zmiana wartości dodanej brutto na przestrzeni lat może być wyjaśniona także innymi czynnikami niż otrzymane wsparcie.

[28] Zob. sprawozdania specjalne nr 8/2012 i nr 1/2013 (http://eca.europa.eu).

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

ŚRODKI UE PRZEZNACZONE NA OŚ 3 – DZIAŁANIA W ZAKRESIE RÓŻNICOWANIA – ŚRODKI ZAPROGRAMOWANE I WYDATKOWANE (STAN NA LUTY 2012 R.)

Początkowo zaprogramowane wydatki (2007–2013): 4922400000 euro

Zmieniona kwota zaprogramowanych wydatków (2007–2013): 4619133731 euro [1]

Wydatki zrealizowane (2007 – luty 2012): 1090970738 euro

+++++ TIFF +++++

Źródło: Kompilacja sporządzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych uzyskanych ze strony internetowej Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów