[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 1.3.2006

SEC(2006) 281 końcowy

Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Polski na lata 2005-2008

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Kontekst

Pakt na rzecz stabilności i wzrostu, który wszedł w życie dnia 1 lipca 1998 r., opiera się na dążeniu do zapewnienia solidnych finansów państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy. W roku 2005 po raz pierwszy wprowadzono zmiany do paktu. Reforma potwierdziła przydatność paktu w zakresie utrzymywania dyscypliny budżetowej, a jednocześnie dążyła do wzmocnienia jego skuteczności i podstaw gospodarczych oraz do zabezpieczenia stabilności finansów publicznych w perspektywie długoterminowej.

Stanowiące część paktu rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że państwa członkowskie muszą przedstawiać Radzie i Komisji programy stabilności lub konwergencji oraz ich coroczne zaktualizowane wersje (państwa członkowskie, które przyjęły jednolitą walutę przedstawiają (zaktualizowane) programy stabilności, a te, które jej jeszcze nie przyjęły, przedstawiają (zaktualizowane) programy konwergencji). Pierwszy program konwergencji Polski przedstawiono w maju 2004 r. Zgodnie z rozporządzeniem Rada zaopiniowała go dnia 5 lipca 2004 r., opierając się na zaleceniu Komisji i po zasięgnięciu opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Zgodnie z tą samą procedurą zaktualizowane programy stabilności i konwergencji są oceniane przez Komisję i badane przez wyżej wymieniony Komitet, przy czym istnieje możliwość zbadania programów przez Radę.

W omawianych programach państwa członkowskie muszą określić cel średniookresowy dla sytuacji budżetowej oraz przedstawić środki polityczne podejmowane w celu osiągnięcia i utrzymania tego celu, wraz z odpowiednimi założeniami ekonomicznymi. Reforma paktu przewiduje zróżnicowanie celu średniookresowego dla poszczególnych państw członkowskich z uwagi na różnice ekonomiczne i budżetowe wewnątrz Unii, w tym różnice w zakresie ryzyka fiskalnego dla trwałości wzrostu gospodarczego. Reforma przewiduje również bardziej symetryczne podejście do polityki budżetowej w ciągu całego cyklu poprzez zwiększoną dyscyplinę budżetową w okresach dobrej koniunktury gospodarczej przy jednoczesnym uwzględnieniu – w przypadku czasowego odstępstwa od celu średniookresowego lub ścieżki dostosowania prowadzącej do tego celu – „poważnych reform strukturalnych”, których wpływ na długoterminową stabilność jest możliwy do zweryfikowania.

Uwzględniając prognozę służb Komisji z jesieni 2005 r., kodeks postępowania[2], powszechnie przyjętą metodologię szacowania produktu potencjalnego i sald dostosowywanych cyklicznie oraz ogólne wytyczne polityki gospodarczej zawarte w zintegrowanych wytycznych na lata 2005–2008, Komisja zbadała ostatnio przedstawiony zaktualizowany program konwergencji Polski i w oparciu o poniższą ocenę przyjęła zalecenie dotyczące opinii Rady w sprawie przedmiotowego programu.

Ocena

1. Polska przedłożyła Komisji program konwergencji w dniu 19 stycznia 2006 r., ponad półtora miesiąca po terminie określonym w kodeksie postępowania. Opóźnienie spowodowane było zmianą rządu w listopadzie 2005 r. w następstwie wyborów parlamentarnych oraz zmianą ministra finansów na początku stycznia 2006 r. Program obejmuje okres od 2005 do 2008 r. Dokument został przyjęty przez rząd w dniu 18 stycznia 2006 r. Dokument ten uwzględnia budżet na rok 2006, ze zmianami wprowadzonymi do niego przez nowy rząd w grudniu 2005 r. Niniejszy program zasadniczo uwzględnia wzór i wymagania w zakresie przekazywania danych dotyczące programów stabilności i konwergencji określone w nowym kodeksie postępowania[3].

2. Dnia 5 lipca 2004 r. Rada uznała, że w Polsce istnieje nadmierny deficyt. Zgodnie z zaleceniem Rady na podstawie art. 104 ust. 7 z tego samego dnia deficyt ten należy skorygować do 2007 r. W opinii z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie poprzedniej zaktualizowanej wersji programu konwergencji obejmującej lata 2004–2007, Rada zaleciła Polsce: „(i) zwiększenie korekty fiskalnej po 2005 r. i obniżenie docelowego deficytu na 2007 r.; (ii) zapewnienie pełnego wdrożenia środków strukturalnych przewidzianych w planie Hausnera oraz podjęcie dalszych wysiłków w celu wprowadzenia środków alternatywnych, w przypadku urzeczywistnienia się zagrożeń dotyczących jego wdrażania”.

3. Realny wzrost PKB Polski w okresie 1994-2004 r. wyniósł rocznie średnio 4,5 %, czyli prawie 2 punkty procentowe powyżej średniej 2,4 % dla UE-25. Po okresie silnego wzrostu gospodarczego tempo wzrostu realnego PKB spadło do 1,0 % w 2001 r., odzwierciedlając zarówno krajowe, jak i zewnętrzne czynniki cykliczne. Od tego czasu tempo to wzrosło ponownie, osiągając 5,3 % w 2004 r. Dochód na mieszkańca według parytetu siły nabywczej osiągnął w 2004 r. 46,5 % średniej UE-25. Inflacja HICP nadal utrzymywała się na wysokim poziomie (średnio 7,0 %) w ciągu ostatnich dziesięciu lat, jednak w 2005 r. spadła znacznie, osiągając około 2 %. Sytuacja na rynku pracy jest w dalszym ciągu poważnym problemem Polski. Na skutek restrukturyzacji gospodarczej stopa bezrobocia wzrosła z 13,2 % w 1994 r. do 18,8 % w 2004 r., przy czym w tym samym okresie ogólna liczba zatrudnionych zmniejszyła się o ponad 7 punktów procentowych. Problemy strukturalne na rynku pracy, zwłaszcza niska mobilność geograficzna pracowników i niedopasowanie umiejętności, pozostają ważna przeszkodą rozwoju gospodarczego. Przez ostatnie dziesięć lat saldo sektora general government w Polsce było ujemne. Wahało się pomiędzy -1,4 % a -4,8 %[4] PKB do 2003 r., kiedy zaczęło się poprawiać, osiągając -3,8 % PKB w 2004 r.

4. W związku ze wzrostem realnego PKB o 3,3 % w 2005 r. scenariusz makroekonomiczny programu przewiduje, że tempo wzrostu gospodarczy stopniowo osiągnie poziom 4,3 % w 2006 r. i wzrośnie do 5,0 % w 2008 r., co jest w dużym stopniu zbieżne z prognozą służb Komisji z jesieni 2005 r. na lata 2005–2007. Co się tyczy roku 2008, przewidywany wzrost jest nieco wyższy, niż wynika to z szacunków potencjalnego wzrostu dokonanych przez służby Komisji. Szacunki odnośnie do wzrostu, będące podstawą programu, mogą zatem zostać uznane za prawdopodobne, z wyjątkiem ostatniego roku, dla którego założenia mogą okazać się zbyt optymistyczne.

5. W ostatnich latach Polska z powodzeniem prowadziła politykę dezinflacji, z jedynie dwoma krótkimi okresami czasowego wzrostu inflacji (w 2000 i 2004 r.). Zharmonizowany wskaźnik cen konsumpcyjnych (HICP) zmniejszył się z 15 % w 1997 r. do około 2 % w 2005 r. Na przestrzeni ostatnich lat kurs wymiany podlegał dużym wahaniom, a jednocześnie waluta wykazywała znaczną tendencję do umacniania się, widoczną od marca 2004 r., a przerwaną czasowo na wiosnę 2005 r. Waluta ponownie zaczęła się umacniać w maju 2005 r. i pomimo znacznej niestabilności tendencja ta utrzymała się przez resztę roku. Stopniowe zmniejszanie się różnicy w stosunku do obszaru euro w zakresie zysków z długoterminowych obligacji rządowych, jakie można było zaobserwować od sierpnia 2004 r., uległo przerwaniu na skutek niepewności związanej z wyborami we wrześniu 2005 r. oraz programem gospodarczym nowego rządu. Polska polityka monetarna w dalszym ciągu oparta jest na bezpośrednim wyznaczaniu poziomu inflacji połączonym z systemem kursu wolnego ( free float ) złotówki. Od 2004 r. cel inflacyjny został zdefiniowany jako ciągła inflacja CPI w ujęciu rok do roku na poziomie 2,5 %. Polska zmierza utrzymać system związany z obecną polityką monetarną aż do ewentualnego wstąpienia do ERM II, którego data nie została jeszcze ogłoszona.

6. Jeśli chodzi o wykonanie budżetu w roku 2005, deficyt sektora general government oszacowano w zaktualizowanej wersji programu konwergencji ze stycznia 2006 r. na 2,9 % PKB (podczas gdy prognoza służb Komisji z jesieni 2005 r. zakładała 3,6 % PKB, a poprzednia zaktualizowana wersja programu konwergencji przewidywała, że docelowa wartość deficytu osiągnie 3,9 % PKB). Jednak ze względu na znaczne korekty danych spowodowane zmianami metodologicznymi porównanie z poprzednimi programami konwergencji nie jest proste. Lepszy niż oczekiwano wynik zawdzięcza się przede wszystkim wynikom budżetowym administracji centralnej, a w szczególności budżetu państwa, w przypadku którego odnotowano (w ujęciu kasowym) wyższe niż przewidywano dochody z podatków bezpośrednich oraz niższe od zakładanego wykorzystanie środków na wydatki, co obniżyło deficyt o około 0,7 punktu procentowego w stosunku do planu budżetu na 2005 r.

7. Zaktualizowana wersja programu konwergencji zmierza do stopniowego zmniejszenia deficytu sektora general government w celu spełnienia kryteriów konwergencji do momentu wygaśnięcia przepisów, czyli do końca 2009 r. Docelowa wartość deficytu na 2009 r. nie została obliczona. Docelowa wartość deficytu na 2007 r. pozostaje niezmieniona i wynosi 2,2 % PKB przy uwzględnieniu otwartych funduszy emerytalnych w ramach sektora general government . Przy wyłączeniu otwartych funduszy emerytalnych z sektora general government docelowa wartość deficytu została skorygowana w górę w porównaniu do poprzedniej zaktualizowanej wersji programu, z 3,9 % PKB do 4,1 % PKB ze względu na przewidywany wzrost kosztów reformy systemu emerytalnego z 1,7 % do 1,9 % PKB. Przewiduje się, że saldo pierwotne (otwarte fundusze emerytalne w ramach sektora general government ) poprawi się z -0,3 % PKB w 2005 r. do 0,6 % PKB w 2008 r. To powolne dostosowanie wynika z korzystnej sytuacji w zakresie dochodów w 2006 r. oraz pewnych ograniczeń wydatków w 2007 i 2008 r. Aktualna wersja programu zakłada, w porównaniu z poprzednią zaktualizowaną wersją, ambitniejszą wartość docelową deficytu w 2006 r., następnie jednak wysiłek w zakresie dostosowania jest mniejszy, a reformy dotyczące wydatków przesunięte na 2007 i 2008 r.

8. W oparciu o obliczenia służb Komisji na podstawie programu, zgodne z wspólnie uzgodnioną metodologią planuje się, że saldo strukturalne ulegnie jedynie nieznacznej poprawie, o 0,25 % PKB rocznie, przy czym poprawa ta będzie równomiernie rozłożona w okresie trwania programu. Zgodnie z Paktem na rzecz stabilizacji i wzrostu omawiana aktualizacja określa cel średniookresowy dla sytuacji budżetowej na poziomie około -1 % PKB, którego osiągnięcie przewiduje się po 2010 r., po zakończeniu okresu trwania programu.

9. Jako że cel ten jest bardziej ambitny niż wymaga tego minimalna pośrednia wartość odniesienia (szacowana jako deficyt wynoszący około -1½ % PKB), jego osiągnięcie powinno stworzyć margines bezpieczeństwa chroniący przed ryzykiem pojawienia się nadmiernego deficytu. Cel średniookresowy programu odzwierciedla wskaźnik zadłużenia i długookresowy średni wzrost produktu potencjalnego.

10. Bilans zagrożeń w stosunku do zawartych w programie przewidywań budżetowych jest niekorzystny. Z jednej strony ze względu to, że dotychczasowe osiągnięcia w zakresie celów budżetowych określonych w poprzednich programach były lepsze od przyjmowanych założeń, przewidywanie budżetowe można uznać za ostrożne. Z drugiej strony założenia dotyczące elastyczności w zakresie podatków są raczej optymistyczne, zwłaszcza w odniesieniu do 2006 r. Ponadto założenia dotyczące wzrostu w ostatnim roku okresu objętego programem (tj. 2008 r.) wydają się korzystne. W aktualnej sytuacji politycznej przyznano górnikom specjalne prawa emerytalne, zachęcając tym samym inne grupy społeczne do wysuwania żądań w zakresie specjalnych przywilejów, co osłabia reformę systemu emerytalnego. Z przewidywaniami budżetowymi także związane jest pewne ryzyko o charakterze politycznym. Już w przeszłości wdrożenie dużej części tzw. planu Hausnera ukierunkowanego na restrukturyzację finansów publicznych wiązało się z trudnościami związanymi z brakiem poparcia dla rządu ze strony parlamentu. Obecna sytuacja polityczna (rząd mniejszościowy) nie jest korzystna dla wprowadzania środków mających na celu zmniejszenie deficytu sektora general government ani osiągnięcia długookresowej stabilności finansów publicznych. Nominalna „kotwica” budżetu państwa na poziomie 30 mld PLN, o którym mowa w programie konwergencji, nie wydaje się wystarczające, aby uniknąć w Polsce przypadków wysokiego deficytu, tj. zbyt szybkiego wzrostu wydatków publicznych.

11. Program nie uwzględnia ścieżki redukcji deficytu określonej w zaleceniu Rady zgodnie z art. 104 ust. 7. Nawet biorąc pod uwagę jego wartość nominalną, kierunek polityki fiskalnej przedstawiony w zaktualizowanej wersji programu nie wydaje się umożliwiać korekty nadmiernego deficytu w terminie ustalonym przez Radę. Wniosek ten zyskuje dodatkowe potwierdzenie, gdy weźmie się pod uwagę wszystkie zagrożenia. Docelowe wartości deficytu na lata 2005 i 2006 są niższe, niż zakładała to poprzednia zaktualizowana wersja programu i odpowiadają nominalnym docelowym wartościom deficytu określonym w zaleceniu Rady z dnia 5 lipca 2004 r., co zawdzięcza się lepszemu niż planowano wykonaniu budżetu na 2005 r. oraz przeniesieniu nadwyżek na 2006 r. Porównanie celów jest jednak trudne z uwagi na zmiany w metodologii rachunków narodowych i korekty danych. W krytycznym roku 2007 program przewiduje redukcję deficytu do 2,2 % PKB. Jednak jeśli zgodnie z decyzją Eurostat z dnia 2 marca 2004 r. z sektora general government wyłączy się kapitałowe systemy emerytalne drugiego filara, planowy deficyt w 2007 r. znajduje się wtedy na poziomie 4,1 % PKB. Aby w ustalonym terminie skorygować nadmierny deficyt konieczny byłby znaczny wysiłek w zakresie dostosowania.

12. Przewiduje się, że między rokiem 2005 a 2008 zadłużenie publiczne wzrośnie o 3,25 punktu procentowego PKB, osiągając niemal 45½ % PKB w 2008 r., znajdując się tym samym znacznie poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB, jeśli jednak otwarte fundusze emerytalne zostaną wyłączone z sektora general government , to wskaźnik zadłużenia osiągnie poziom 52,6 %. Spodziewana jest znaczna, zwiększająca dług korekta przepływu kapitału, która zrównoważy wpływ nadwyżki pierwotnej i zwielokrotniony korzystny wpływ (np. ujemny udział obliczeniowej stopy procentowej jest kompensowany z nadwyżką przez wysoki i trwały wzrost nominalnego PKB).

13. W odniesieniu do zrównoważenia finansów publicznych, w Polsce odnotowuje się niski poziom zagrożenia ze względu na przewidywane koszty budżetowe związane ze starzeniem się społeczeństwa. Poziom zadłużenia utrzymuje się obecnie poniżej wartości odniesienia wynoszącej 60 % i w oparciu o założenie, że pojawią się oszczędności związane z pełnym wdrożeniem reformy systemu emerytalnego z 1999 r., nie powinien ulec zmianie. Jednak podjęte ostatnio przez rząd kroki wyłączające pewne grupy zawodowe ze zreformowanego systemu emerytalnego mogłyby osłabić długoterminowy wynik reformy, zwłaszcza w przypadku przyznania dalszych wyłączeń. Realizacja zobowiązań warunkowych oraz wysoki aktualnie deficyt strukturalny mogą podwyższyć stosunek długu do PKB szybciej niż planowano w perspektywie średniookresowej. Rygorystyczne przeprowadzenie planowanej konsolidacji finansów publicznych w perspektywie średnioterminowej zmniejszyłoby zagrożenia dla długookresowej stabilności.

14. Środki przewidziane w dziedzinie finansów publicznych są zasadniczo zgodne z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej zawartymi w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008. Planowane dostosowanie jest jednak niewystarczające do szybkiego skorygowania nadmiernego deficytu.

15. Krajowy program reform Polski, przedstawiony dnia 5 stycznia 2006 r. w kontekście znowelizowanej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia określa następujące wyzwania o znaczącym wpływie na finanse publiczne: konsolidacja budżetowa w kontekście wysokich deficytów, podniesienie standardu słabo rozwiniętej infrastruktury transportowej i infrastruktury w zakresie ochrony środowiska, wsparcie publicznego sektora badań naukowych i rozwoju technologii oraz polityki innowacyjnej, promowanie bardziej zdecydowanego podejścia zmierzającego do podniesienia stopy zatrudnienia poprzez zmniejszenie obciążeń związanych z kosztami pracy osób o niskich zarobkach. Skutki budżetowe działań przewidzianych w Krajowym programie reform nie zostały ukazane w przewidywaniach budżetowych zawartych w programie konwergencji. W ramach środków w sektorze finansów publicznych objętych krajowym programem reform program konwergencji wymienia „kotwicę” deficytu i wieloletni planowanie budżetowe.

W świetle powyższej oceny Komisja odnotowuje, że program konwergencji nie przewiduje korekty nadmiernego deficytu w 2007 r., czego wymagało zalecenie Rady z dnia 5 lipca 2004. Dlatego też Komisja zamierza zalecić podjęcie dalszych kroków w ramach procedury nadmiernego deficytu wymaganej przez Pakt na rzecz stabilizacji i wzrostu. Polska powinna tymczasem:

- wzmocnić w 2006 r. dostosowanie zwłaszcza poprzez przeznaczenie wyższych od założonych w budżecie dochodów lub niższych niż założonych w budżecie wydatków na zmniejszenie deficytu;

- poprawić długoterminową stabilność zreformowanego systemu emerytalnego;

- umocnić instytucjonalne ramy finansów publicznych poprzez wprowadzenie zasady wydatków średnioterminowych.

Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Polski na lata 2005-2008

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[5], w szczególności jego art. 9 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

16. W dniu [14 marca 2006 r.] Rada zbadała zaktualizowany program konwergencji Polski obejmujący okres od roku 2005 do 2008.

17. Realny wzrost PKB Polski w okresie 1994-2004 r. wyniósł rocznie średnio 4,5 %, czyli prawie 2 punkty procentowe powyżej średniej 2,4 % dla UE-25. Po okresie silnego wzrostu gospodarczego tempo wzrostu realnego PKB spadło do 1,0 % w 2001 r., odzwierciedlając zarówno krajowe, jak i zewnętrzne czynniki cykliczne. Od tego czasu tempo to wzrosło ponownie, osiągając 5,3 % w 2004 r. Dochód na mieszkańca według parytetu siły nabywczej osiągnął w 2004 r. 46,5 % średniej UE-25. Inflacja HICP nadal utrzymywała się na wysokim poziomie (średnio 7,0 %) w ciągu ostatnich dziesięciu lat, jednak w 2005 r. spadła znacznie, osiągając około 2 %. Sytuacja na rynku pracy jest w dalszym ciągu poważnym problemem Polski zważywszy na stopę bezrobocia wynoszącą 18,8 % w 2004 r. i najniższą w UE stopę zatrudnienia (51,7 % w 2004 r.). Przez ostatnie dziesięć lat saldo sektora general government w Polsce było niezmiennie ujemne. Wahało się pomiędzy -1,4 % a -4,8 %[6] PKB do 2003 r., od kiedy zaczęło się poprawiać, osiągając -3,8 % PKB w 2004 r.

18. Dnia 5 lipca 2004 r. Rada uznała, że w Polsce istnieje nadmierny deficyt. Zgodnie z zaleceniem Rady na podstawie art. 104 ust. 7 z tego samego dnia deficyt ten należy skorygować do 2007 r. W opinii z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie poprzedniej zaktualizowanej wersji programu konwergencji obejmującej lata 2004–2007, Rada zaleciła Polsce „(i) wzmocnienie korekty fiskalnej po 2005 r. i obniżenie docelowego deficytu na 2007 r.; (ii) zapewnienie pełnego wdrożenia środków strukturalnych przewidzianych w planie Hausnera oraz podjęcie dalszych wysiłków w celu wprowadzenia środków alternatywnych, w przypadku urzeczywistnienia się zagrożeń dotyczących jego wdrażania”.

19. Jeśli chodzi o wykonanie budżetu w 2005 r., w prognozie służb Komisji z jesieni 2005 r. deficyt sektora general government w 2005 r. szacowano na 3,6% PKB, podczas gdy w poprzedniej zaktualizowanej wersji programu konwergencji zakładano docelową wartość deficytu na poziomie 3,9 % PKB. Ze względu na znaczne korekty danych spowodowane zmianami metodologicznymi porównanie z poprzednimi programami konwergencji jest skomplikowane. Lepszy niż oczekiwano wynik zawdzięcza się przede wszystkim wynikom budżetowym administracji centralnej, a w szczególności budżetu państwa, w przypadku którego odnotowano (w ujęciu kasowym) wyższe niż przewidywano dochody z podatków bezpośrednich oraz niższe od zakładanego wykorzystanie środków na wydatki, co obniżyło deficyt o około 0,7 punktu procentowego w stosunku do planu budżetu na 2005 r.

20. Niniejszy program zasadniczo uwzględnia wzór i wymagania w zakresie przekazywania danych dotyczące programów stabilności i konwergencji określone w nowym kodeksie postępowania[7]. Polska przedłożyła Komisji zaktualizowana wersję programu konwergencji w dniu 19 stycznia 2006 r., siedem tygodni po terminie 1 grudnia określonym w kodeksie postępowania. Opóźnienie spowodowane było formowaniem nowego rządu w listopadzie 2005 r. w następstwie wyborów parlamentarnych oraz zmianą ministra finansów na początku stycznia 2006 r.

21. Scenariusz makroekonomiczny programu przewiduje, że tempo rocznego wzrostu realnego PKB podniesie się z 3,3 % w 2005 r. do 4,3 % w 2006 r. i osiągnie 5,0 % w 2008 r. Założenia dotyczące wzrostu leżące u podstaw programu można uznać za prawdopodobne, z wyjątkiem ostatniego roku, dla którego założenia mogą okazać się z zbyt optymistyczne. Zawarte w programie przewidywania odnośnie do inflacji wydają się realistyczne poza rokiem 2006, dla którego wydają się zaniżone.

22. Zaktualizowana wersja programu konwergencji zmierza do stopniowego zmniejszenia deficytu sektora general government w celu spełnienia kryteriów konwergencji do momentu wygaśnięcia przepisów, czyli do końca 2009 r. Docelowa wartość na 2009 r. nie została obliczona. Docelowa wartość deficytu na 2007 r. pozostaje niezmieniona i wynosi 2,2 % PKB przy uwzględnieniu w ramach sektora general government kapitałowych systemów emerytalnych drugiego filara. Jeśli fundusze emerytalne wyłączy się z sektora general government , docelowa wartość deficytu wzrasta w porównaniu do poprzedniej zaktualizowanej wersji programu, z 3,9 % PKB do 4,1 % PKB ze względu na to, że szacunkowy koszt reformy systemu emerytalnego osiąga w takim przypadku 1,9 % PKB. Przewiduje się, że saldo pierwotne (kapitałowe systemy emerytalne drugiego filara w ramach sektora general government ) poprawi się z -0,3 % PKB w 2005 r. do 0,6 % PKB w 2008 r. To powolne dostosowanie wynika przede wszystkim z korzystnej sytuacji w zakresie dochodów w 2006 r. oraz pewnych ograniczeń wydatków w 2007 i 2008 r. W porównaniu z poprzednią zaktualizowaną wersją programu aktualna wersja zakłada ambitniejszą wartość docelową deficytu w 2006 r. dzięki przeniesieniu nadwyżek powstałych w wyniku korzystnej sytuacji w zakresie dochodów w 2005 r., następnie jednak wysiłek w zakresie dostosowania jest mniejszy, a reformy dotyczące wydatków przesunięte na 2007 i 2008 r.

23. W okresie trwania programu przewiduje się poprawę salda strukturalnego (tj. dostosowanego cyklicznie salda nieuwzględniającego środków jednorazowych i innych środków tymczasowych), obliczonego przez służby Komisji na podstawie informacji zawartych w programie zgodnie ze wspólnie przyjętą metodologią, o średnio 0,25 % PKB rocznie. Celem średniookresowym programu dla sytuacji budżetowej jest osiągnięcie deficytu strukturalnego o wartości -1,0% PKB, co nie jest przewidywane w okresie trwania programu. Jako że cel ten jest bardziej ambitny niż wymaga tego minimalna pośrednia wartość odniesienia (szacowana jako deficyt wynoszący około -1½ % PKB), jego osiągnięcie powinno stworzyć margines bezpieczeństwa chroniący przed ryzykiem pojawienia się nadmiernego deficytu. Cel średniookresowy programu odzwierciedla wskaźnik zadłużenia i długookresowy średni wzrost produktu potencjalnego.

24. Wynik budżetowy może być gorszy, niż przewiduje program. Wprawdzie ze względu na fakt, że dotychczasowe osiągnięcia w zakresie celów budżetowych określonych w poprzednich programach były lepsze od przyjmowanych założeń, przewidywanie budżetowe można uznać za ostrożne, to jednak planowanym dostosowaniu ciąży kilka czynników. Założenia dotyczące elastyczności w zakresie podatków są raczej optymistyczne, zwłaszcza w odniesieniu do 2006 r. Ponadto założenia dotyczące wzrostu w ostatnim roku okresu objętego programem (tj. 2008 r.) wydają się korzystne. W aktualnej sytuacji politycznej przyznano górnikom specjalne prawa emerytalne, zachęcając tym samym inne grupy społeczne do wysuwania żądań dotyczących specjalnych systemów, co osłabia reformę systemu emerytalnego wdrożoną w 1999 r. Na przewidywaniach budżetowych ciąży ponadto wyraźne zagrożenie polityczne związane z sytuacją powstałą po wyborach z jesieni 2005 r. Nominalna czteroletnia „kotwica” budżetu państwa na poziomie 30 mld PLN, o której mowa w programie konwergencji nie wydaje się wystarczająca, aby uniknąć w Polsce przypadków wysokiego deficytu, tj. zbyt szybkiego wzrostu wydatków publicznych. Stąd też korzystne byłoby znalezienie jakiegoś innego wyjścia lub wprowadzenie jakiej dodatkowej zasady fiskalnej mającej na celu kontrolę zwiększania się wydatków publicznych.

25. Program nie uwzględnia ścieżki redukcji deficytu określonej w zaleceniu Rady zgodnie z art. 104 ust. 7. Nawet biorąc pod uwagę jego wartość nominalną, kierunek polityki fiskalnej przedstawiony w zaktualizowanej wersji programu nie wydaje się umożliwiać korekty nadmiernego deficytu w terminie ustalonym przez Radę. Wniosek ten zyskuje dodatkowe potwierdzenie, gdy weźmie się pod uwagę wszystkie zagrożenia. Docelowe wartości deficytu na lata 2005 i 2006 są niższe niż zakładała to poprzednia zaktualizowana wersja programu i odpowiadają nominalnym wartościom docelowym określonym w zaleceniu Rady z dnia 5 lipca 2004 r., co zawdzięcza się lepszemu niż planowano wykonaniu budżetu na 2005 r. oraz przeniesieniu nadwyżek na 2006 r. Porównanie celów jest jednak trudne z uwagi na zmiany w metodologii rachunków narodowych i korekty danych. W krytycznym roku 2007 program przewiduje redukcję deficytu do 2,2 % PKB. Jednak jeśli zgodnie z decyzją Eurostat z dnia 2 marca 2004 r. z sektora general government wyłączy się kapitałowe systemy emerytalne drugiego filara, planowy deficyt w 2007 r. znajduje się wtedy na poziomie 4,1 % PKB. Aby w ustalonym terminie skorygować nadmierny deficyt konieczny byłby znaczny wysiłek w zakresie dostosowania.

26. Przewiduje się, że między rokiem 2005 a 2008 zadłużenie publiczne wzrośnie o 3,25 punktu procentowego PKB, osiągając 45½ % PKB w 2008 r., znajdując się tym samym znacznie poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB. Spodziewane są znaczne, zwiększające dług korekty przepływu kapitału, które zrównoważą wpływ nadwyżek pierwotnych i zwielokrotniony korzystny wpływ (np. wysoki i trwały wzrost nominalnego PKB przeważa nad ujemnym udziałem obliczeniowej stopy procentowej).

27. Środki przewidziane w dziedzinie finansów publicznych są zasadniczo zgodne z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej zawartymi w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008. Proponowane środki są niewystarczające do przeprowadzenia niezwłocznej korekty nadmiernego deficytu.

28. Krajowy program reform Polski, przedstawiony dnia 5 stycznia 2006 r. w kontekście znowelizowanej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia, określa następujące wyzwania o znaczącym wpływie na finanse publiczne: konsolidacja budżetowa w kontekście wysokich deficytów, podniesienie standardu słabo rozwiniętej infrastruktury oraz zmniejszenie obciążeń związanych z kosztami pracy w celu zredukowania wysokiego bezrobocia w Polsce. Skutki budżetowe działań przewidzianych w Krajowym programie reform nie zostały jednak ukazane w przewidywaniach budżetowych zawartych w programie konwergencji. W ramach środków w sektorze finansów publicznych wprowadzonych w krajowym programie reform program konwergencji wymienia „kotwicę” deficytu i wieloletni planowanie budżetowe.

29. W odniesieniu do zrównoważenia finansów publicznych w Polski odnotowuje się niski poziom zagrożenia ze względu na przewidywane koszty budżetowe związane ze starzeniem się społeczeństwa. Poziom zadłużenia utrzymuje się obecnie znacznie poniżej wartości odniesienia wynoszącej 60 % i przy założeniu, że pojawią się oszczędności związane z pełnym wdrożeniem reformy systemu emerytalnego z 1999 r., nie powinien ulec zmianie. Jednak podjęte ostatnio przez rząd kroki wyłączające pewne grupy zawodowe ze zreformowanego systemu emerytalnego mogłyby osłabić długoterminowy wynik reformy, zwłaszcza w przypadku przyznania dalszych wyłączeń. Realizacja zobowiązań warunkowych oraz wysoki aktualnie deficyt strukturalny mogą podwyższyć stosunek długu do PKB szybciej niż planowano w perspektywie średniookresowej. Rygorystyczne przeprowadzenie planowanej konsolidacji finansów publicznych w perspektywie średnioterminowej zmniejszyłoby zagrożenia dla długookresowej stabilności[8].

W świetle powyższej oceny Rada odnotowuje, że program konwergencji nie przewiduje korekty nadmiernego deficytu w 2007 r., czego wymagało zalecenie Rady z dnia 5 lipca 2004 r. oraz że Komisja zamierza zalecić podjęcie dalszych kroków w ramach procedury nadmiernego deficytu wymaganej przez Pakt na rzecz stabilizacji i wzrostu. Polska powinna tymczasem:

- wzmocnić w 2006 r. dostosowanie zwłaszcza poprzez przeznaczenie wyższych od założonych w budżecie dochodów lub niższych niż założonych w budżecie wydatków na zmniejszenie deficytu;

- poprawić długoterminową stabilność zreformowanego systemu emerytalnego;

- umocnić instytucjonalne ramy finansów publicznych poprzez wprowadzenie zasady wydatków średnioterminowych.

Porównanie głównych przewidywań makroekonomicznych i budżetowych 1

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Realny PKB (zmiana w %) | PK styczeń 2006 r. | 5,3 | 3,3 | 4,3 | 4,6 | 5,0 |

COM listopad 2005 r. | 5,3 | 3,4 | 4,3 | 4,5 | n.d. |

PK grudzień 2004 r. | 5,7 | 5,0 | 4,8 | 5,6 | n.d. |

Inflacja HICP (%) | PK styczeń 2006 r. | 3,6 | 2,2 | 1,5 | 2,2 | 2,5 |

COM listopad 2005 r. | 3,6 | 2,2 | 2,3 | 2,5 | n.d. |

PK grudzień 2004 r. | 3,5 | 3 | 2,7 | 2,5 | n.d. |

Luka produktowa (% potencjalnego PKB) | PK styczeń 2006 r.2 | 0,4 | 0,1 | 0,3 | 0,3 | 0,6 |

COM listopad 2005 r.5 | 0,4 | 0,2 | 0,4 | 0,6 | n.d. |

PK grudzień 2004 r.2 | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Saldo sektora general government (% PKB) | PK styczeń 2006 r. | -3,8 | -2,9 | -2,6 | -2,2 | -1,9 |

COM listopad 2005 r. | -3,9 | -3,6 | -3,6 | -3,4 | n.d. |

PK grudzień 2004 r. | -5,4 | -3,9 | -3,2 | -2,2 | n.d. |

Saldo pierwotne (% PKB) | PK styczeń 2006 r. | -1,2 | -0,3 | -0,2 | 0,3 | 0,6 |

COM listopad 2005 r. | -1,2 | -1,0 | -1,1 | -1,0 | n.d. |

PK grudzień 2004 r. | -2,6 | -1,3 | -0,5 | 0,4 | n.d. |

Saldo dostosowane cyklicznie i strukturalne3 (% PKB) | PK styczeń 2006 r. | -4,1 | -2,9 | -2,7 | -2,3 | -2,1 |

COM listopad 2005 r.4 | -4,1 | -3,7 | -3,7 | -3,6 | n.d. |

PK grudzień 2004 r. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Dług publiczny brutto (% PKB) | PK styczeń 2006 r. | 41,9 | 42,5 | 45,0 | 45,3 | 45,4 |

COM listopad 2005 r. | 43,6 | 46,3 | 47,0 | 47,3 | n.d. |

PK grudzień 2004 r. | 45,9 | 47,6 | 48,0 | 47,3 | n.d. |

Uwagi: 1 Powyższe przewidywania budżetowe nie uwzględniają wpływu decyzji Eurostatu z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie klasyfikacji kapitałowych systemów emerytalnych, którą należy wprowadzić w życie przed dokonaniem zgłoszenia wiosną 2007 r. Po uwzględnieniu tego wpływu saldo sektora general government zgodnie ze zaktualizowanym programem będzie wynosić -5,6% PKB w 2004 r., -4,7% w 2005 r., -4,6% w 2006 r., -4,1% w 2007 r. i -3,7% w 2008 r., a dług tego sektora brutto będzie wynosić: 45,9% PKB w 2004 r., 47,9% w 2005 r., 51,2% w 2006 r., 52,1% w 2007 r. i 52,6% w 2008 r. 2 Obliczenia służb Komisji oparte na informacjach zawartych w programie. 3 Saldo dostosowane cyklicznie i saldo strukturalne są takie same, gdyż środki jednorazowe i inne środki tymczasowe zaczerpnięte z programu są nieistotne (0,04 % PKB w 2005 r., redukujące deficyt). 4 Prognozy służb Komisji nie uwzględniają środków jednorazowych ani innych środków tymczasowych. 5 W oparciu o szacunkowy potencjalny wzrost w wysokości odpowiednio 3,3%, 3,6%, 4,2% i 4,5% w latach 2004-2007. Źródło: Program konwergencji (PK), prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2005 r. (COM), obliczenia służb Komisji. |

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1, rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Wszystkie dokumenty przytoczone w niniejszym tekście dostępne są na następującej stronie internetowej:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] „Szczegółowe zasady wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz wytyczne dotyczące formy i treści programów stabilności i konwergencji” zatwierdzone przez Radę Ecofin dnia 11 października 2005 r.

[3] Program zawiera wszystkie dane obowiązkowe i większość danych opcjonalnych, których podania wymaga nowy kodeks postępowania. Nie przedstawiono danych na temat zatrudnienia (mierzonego) w ilości przepracowanych godzin ani wydajności pracy mierzonej jako PKB na ilość przepracowanych godzin. Nie podano danych dotyczących wydatków sektora general government według funkcji na 2008 r. Brakuje ponadto danych na temat różnic między wyliczeniami dokonywanymi metodą kasową i memoriałową, akumulacji netto aktywów finansowych W tabeli 7 (długoterminowa stabilność) brakuje całkowitych przychodów i wydatków.

[4] Definicja PND, wszystkie fundusze emerytalne w ramach sektora general government , skorygowane dane.

[5] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1, rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Dokumenty przywołane w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Definicja PND, wszystkie fundusze emerytalne w ramach sektora general government , skorygowane dane.

[7] Program zawiera wszystkie dane obowiązkowe i większość danych opcjonalnych, których podania wymaga nowy kodeks postępowania. Nie przedstawiono danych na temat zatrudnienia (mierzonego) w ilości przepracowanych godzin ani wydajności pracy mierzonej jako PKB na ilość przepracowanych godzin. Nie podano danych dotyczących wydatków sektora general government według funkcji na 2008 r. Brakuje ponadto danych na temat różnic między wyliczeniami dokonywanymi metodą kasową i memoriałową, akumulacji netto aktywów finansowych W tabeli 7 (długoterminowa stabilność) brakuje całkowitych przychodów i wydatków.

[8] Szczegółowe informacje dotyczące długoterminowej stabilności zamieszczono w ocenie merytorycznej programu sporządzonej przez służby Komisji

(http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm)