Niniejsze sprawozdanie z misji wzmocnionego nadzoru na Węgrzech zostaje przekazane Radzie na mocy art. -11 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1466/97. Zgodnie z art. -11 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 wstępne ustalenia tej misji zostały wcześniej przekazane władzom węgierskim z prośbą o ustosunkowanie się do nich.

Węgry – procedura znacznego odchylenia

Misja wzmocnionego nadzoru, 26 września 2019 r.

Sprawozdanie

1. Wprowadzenie

Od wiosny 2018 r. Węgry objęte są procedurą znacznego odchylenia. W czerwcu 2018 r. Rada stwierdziła, zgodnie z art. 121 ust. 4 Traktatu, że w 2017 r. odnotowano w tym kraju znaczne odchylenie od średniookresowego celu budżetowego (MTO). Rada wydała zalecenie, w którym zwróciła się do Węgier o wprowadzenie niezbędnych środków z zakresu polityki w celu usunięcia odchylenia. W grudniu 2018 r. Rada stwierdziła, że Węgry nie podjęły skutecznych działań, i wydała zmienione zalecenie. Węgry nie podjęły jednak skutecznych działań również w odniesieniu do zmienionego zalecenia.

Nieprzestrzeganie w 2018 r. wymogów części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu w ramach procedury znacznego odchylenia doprowadziło do rozpoczęcia nowej procedury znacznego odchylenia w czerwcu 2019 r. W dniu 5 czerwca 2019 r. Komisja wystosowała do Węgier ostrzeżenie, w którym wskazała, że w 2018 r. kraj ten ponownie odnotował odchylenie od ścieżki dostosowania do średniookresowego celu budżetowego, i zaproponowała Radzie przeprowadzenie nowej procedury znacznego odchylenia. Rada zwróciła się do Węgier o wprowadzenie środków w celu zapewnienia, by stopa wzrostu nominalnego publicznych wydatków pierwotnych netto nie przekroczyła 3,3 % w 2019 r. i 4,7 % w 2020 r., co odpowiadałoby rocznej korekcie strukturalnej wynoszącej 1,0 % PKB w 2019 r. i 0,75 % PKB w 2020 r., przy czym zalecany wysiłek strukturalny w 2020 r. został uzależniony od „zgodności z wymaganą korektą w 2019 r.”

Nic wskazuje na to, że władze podjęły dotychczas jakiekolwiek dodatkowe planowane działania naprawcze w odpowiedzi na zalecenie Rady z 2019 r. W prognozie Komisji z wiosny 2019 r. przewidziano spadek deficytu z poziomu 2,2 % PKB w 2018 r. do 1,8 % PKB w 2019 r., zgodnie z celem wyznaczonym przez władze krajowe uwzględnionym w programie konwergencji na 2019 r. Szacowany wysiłek fiskalny na 2019 r. wskazywał jednak na brak zgodności z zaleceniem Rady. Wskaźniki makroekonomiczne opublikowane w pierwszym półroczu 2019 r. wskazują na lepsze niż oczekiwano otoczenie makroekonomiczne w 2019 r., charakteryzujące się wyższym wzrostem zarówno realnego, jak i nominalnego PKB niż prognozowały to władze węgierskie i Komisja. Silny rynek pracy i dalszy spadek składek na zabezpieczenie społeczne płaconych przez pracodawców miały pozytywny wpływ na spożycie prywatne. Sytuacja ta znalazła odzwierciedlenie w korzystnych danych budżetowych na 2019 r., wskazujących na możliwość osiągnięcia deficytu budżetowego na poziomie 1,8 % PKB, tzn. zgodnie z celem założonym przez władze krajowe. Nie wprowadzono jednak żadnych dodatkowych środków na 2019 r. w odpowiedzi na zalecenie Rady.

W przyjętym w dniu 12 lipca 2019 r. budżecie na 2020 r. obniżono docelowy deficyt budżetowy do poziomu 1 % PKB z poziomu 1,5 % przyjętego we wcześniejszych planach. Budżetu tego nie można było uwzględnić w przeprowadzonej wiosną ocenie, ponieważ został uchwalony już po przyjęciu zaleceń przez Radę. Założony w budżecie docelowy deficyt na 2020 r. wynosi 1 % PKB, czyli jest o 0,5 punktu procentowego niższy od docelowego deficytu na poziomie 1,5 % PKB określonego w programie konwergencji na 2019 r. opublikowanym pod koniec kwietnia. Ten niższy docelowy deficyt ma zostać osiągnięty dzięki większym od uprzednio prognozowanych dochodom podatkowym oraz obniżeniu wydatków za sprawą ograniczenia inwestycji. W budżecie na 2020 r. przewidziano jednocześnie środki o charakterze ekspansywnym określone w „Planie działania w zakresie ochrony gospodarki” przyjętym przez rząd w dniu 30 maja 2019 r.

Przeprowadzona przez Komisję misja wzmocnionego nadzoru miała miejsce w dniu 26 września 2019 r. Misja została przeprowadzona na podstawie art. 11 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1466/97. Przeprowadzający misję pracownicy odbyli spotkania z sekretarzem stanu ds. finansów publicznych w Ministerstwie Finansów Péterem Benő Banaim; dyrektorem wykonawczym odpowiedzialnym za nauki ekonomiczne i kwestie priorytetowe w Węgierskim Banku Narodowym Danielem Palotaim; oraz przewodniczącym Rady Budżetowej Árpádem Kovácsem. Celem misji było uzyskanie szczegółowych informacji na temat sytuacji budżetowej w 2019 r., przyjętego przez władze w lipcu 2019 r. budżetu na 2020 r. i planowanych przez władze działań budżetowych, jak również wskazanie czynników ryzyka dla budżetu związanych z oczekiwanym spowolnieniem wzrostu gospodarczego oraz zachęcenie do zapewnienia zgodności z zaleceniem w ramach procedury znacznego odchylenia. Niniejsze sprawozdanie opiera się na informacjach uzyskanych przed misją i w jej trakcie.

2. Wnioski z misji

Delegacja Komisji odnotowała, że gospodarka jest w dobrej kondycji i nastąpiła poprawa ogólnej sytuacji budżetowej (zarówno jeśli chodzi o deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych, jak i zmniejszenie zadłużenia). Misja potwierdziła dobre wyniki makroekonomiczne Węgier w 2018 r. oraz w pierwszej połowie 2019 r. Wraz z nowym ambitnym celem budżetowym na 2020 r. odnotowane zmiany wskazują na poprawę sytuacji w porównaniu z ubiegłymi latami. Przewiduje się jednak, że czynniki zewnętrzne i czynniki cykliczne, które wspierały wzrost w ostatnich latach, stopniowo osłabną w związku ze spowolnieniem w niektórych głównych zachodnich gospodarkach oraz w sektorach o rosnącym znaczeniu dla gospodarki samych Węgier. Władze węgierskie przyznały, że w sytuacji spowolnienia wzrostu w UE utrzymanie wskaźników wzrostu na poziomie odnotowanym w ubiegłych latach będzie dla Węgier wyzwaniem oraz że najważniejszą kwestią z punktu widzenia węgierskiego rządu jest przyszły wzrost, a nie polityka budżetowa. Podczas misji przypomniano też o zaleceniu Rady skierowanym do Węgier i wskazano na potrzebę wykorzystania pozytywnej dynamiki w celu zabezpieczenia sytuacji budżetowej i dalszego zmniejszenia długu sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Pomimo lepszych niż oczekiwano dotychczasowych wskaźników makroekonomicznych i budżetowych władze potwierdziły, że nie planują zmiany docelowego deficytu na 2019 r. ani też dalszego obniżenia długu publicznego. W 2019 r. władze zamierzają utrzymać zakładany na początku deficyt docelowy sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie 1,8 % PKB, określony w budżecie na 2019 r. przyjętym w lipcu 2018 r. i potwierdzony w programie konwergencji na 2019 r. W porównaniu z pierwotnie zatwierdzonym budżetem na 2019 r. przewiduje się znaczne dodatkowe dochody. Jednocześnie oczekuje się, że zostaną one całkowicie wchłonięte przez wyższe wydatki, w szczególności przez uzgodnioną ostatnio z Komisją korektę dotyczącą funduszy UE związaną z ich wykorzystaniem w sposób niezgodny z prawem. Korekta mająca zastosowanie w 2019 r. dotyczy projektów zrealizowanych w latach 2017–2019 i oczekuje się, że pogorszy saldo budżetowe o 0,3 % PKB. Pozostała kwota korekty finansowej, która wynosi około 0,3 % PKB, zostanie uwzględniona w kolejnych latach. Poza tym przewiduje się, że popularność „programu demograficznego” będzie większa niż planowano (na co wskazuje zarówno większa liczba wniosków, jak i wyższa średnia kwota wnioskowanej pożyczki prenatalnej). Władze zwiększyły również szacunki w tym zakresie na kolejny rok.

Władze przyznały, że regularnie powtarza się sytuacja, w której dochodzi do zwiększenia wydatków na koniec roku, jednakże w ostatnim roku były one mniejsze z uwagi na zalecenie przyjęte w ramach procedury znacznego odchylenia. Władze wskazały, że w ciągu ostatnich trzech lat (2016–2018) budżet opierał się na systematycznie ostrożnych prognozach budżetowych i że zakumulowana w ciągu roku przestrzeń fiskalna wykorzystywana była na koniec roku na pokrycie wydatków, które nie były zapisane w budżecie. Wskazały też, że były to jednorazowe wydatki na inwestycje oraz że pod koniec 2018 r. rząd postanowił nie wykorzystywać w całości dostępnej przestrzeni fiskalnej zgodnie z zaleceniem w ramach procedury znacznego odchylenia. Bez wspomnianych wydatków sytuacja budżetowa mogłaby być lepsza.

Na 2020 r. przyjęto bardziej ambitny niż to pierwotnie planowano docelowy deficyt z myślą o wykorzystaniu dobrej koniunktury do przyspieszenia konsolidacji budżetowej, zgodnie z zaleceniem Rady. W budżecie na 2020 r. obniżono docelowy deficyt do poziomu 1 % PKB, który jest bardziej ambitny niż przewidziany w planie konwergencji na 2019 r. deficyt na poziomie 1,5 % PKB. Władze podkreśliły, że głównymi czynnikami mającymi zapewnić osiągniecie bardziej ambitnego docelowego deficytu w 2020 r. są: lepszy od oczekiwanego scenariusz makroekonomiczny, środki mające poprawić przestrzeganie przepisów podatkowych (które to środki zostaną dopiero określone) oraz ograniczenie wydatków. Jednocześnie władze podtrzymały założenie, zgodnie z którym do 2023 r. zamierzają osiągnąć równowagę budżetową w ujęciu nominalnym. Obniżony docelowy deficyt na 2020 r. oznacza zatem szybszą ścieżkę w kierunku osiągnięcia tego celu. Konkretnie oznacza to, że władze będą starały się osiągnąć deficyt na poziomie 0,7 % PKB w 2021 r., 0,4 % PKB w 2022 r. i 0,0 % PKB w 2023 r. W programie konwergencji na 2019 r. planowana krzywa obniżania deficytu zakładała odpowiednio 1,2 %, 0,5 % i 0,0 % PKB w tych samym okresie. W odniesieniu do 2020 r., zgodnie z obliczeniami Ministerstwa Finansów, nowe poziomy docelowego deficytu nominalnego oznaczają zasadniczo większą poprawę w ujęciu strukturalnym niż wysiłek zalecony przez Radę oraz przewyższenie MTO (który zakłada deficyt strukturalny na poziomie 1,0 % PKB) już w 2021 r.

Władze oczekują w 2019 r. znacznie wyższych dochodów niż przewidziano w budżecie, co przyniesie pozytywny efekt bazy w 2020 r. Prognoza przychodów w 2020 r. tylko częściowo znajdują potwierdzenie w środkach dyskrecjonalnych po stronie dochodów lub wydatków, a jedynym nowo określonym środkiem jest podwyższenie akcyzy. Choć władze nie zmieniły scenariusza makroekonomicznego, we wzroście dochodów uwzględniono już wyższe dochody spodziewane w 2019 r., co przekłada się na znaczny pozytywny efekt bazy w 2020 r. Nie jest jednak jasne, czy nowe środki zostaną wprowadzone, a jeśli tak, to kiedy.

Władze pracują nad nowymi środkami mającymi poprawić przestrzeganie przepisów podatkowych oraz ograniczyć szarą strefę w gospodarce, nie określiły jednak jasnego harmonogramu przyjęcia tych środków. Nowe środki będą bazować na udanych podobnych środkach przyjętych w ostatnich latach. Władze podkreśliły zwłaszcza znaczne zmniejszenie luki w podatku VAT, która według szacunków skurczyła się z 21 % w 2013 r. do 9 % w 2018 r., czyli do poziomu znacznie poniżej średniej UE wynoszącej około 10 % (źródło: Komisja Europejska). Do zmniejszenia luki w podatku VAT miało się według szacunków w szczególności przyczynić wprowadzenie w lipcu 2018 r. faktur wystawianych drogą elektroniczną w przypadku większych przedsiębiorstw. Oczekuje się, że w 2019 r. środek ten da pewien efekt przeniesienia. Jeśli chodzi o małe i średnie przedsiębiorstwa, w 2013 r. władze wprowadziły dwa uproszczone systemy podatkowe (Kata i Kiva), które miały na celu zwalczanie szarej strefy gospodarki i okazały się dość skutecznym narzędziem poboru dochodów. Obecnie władze podejmują działania w dwóch obszarach: (i) pracują nad nowymi środkami służącymi zwalczaniu szarej strefy gospodarki, takimi jak zachęty do korzystania z elektronicznych systemów płatności, oraz (ii) dążą do uproszczenia administracyjnych aspektów obowiązków podatkowych przedsiębiorców – m.in. chcą ograniczyć liczbę godzin, jaką przedsiębiorcy muszą przeznaczyć na dopełnienie obowiązków w zakresie sprawozdawczości podatkowej (z obecnych 277 godzin [źródło: PwC, Płacenie podatków 2019] do poniżej 100 godzin) – i planują próbne wprowadzenie w 2021 r. systemu wstępnie wypełnionych deklaracji VAT. Władze nie były jeszcze w stanie ujawnić bardziej szczegółowych informacji na temat nowych środków, zaś w odniesieniu do harmonogramu wprowadzania tych środków wskazały, że ich zdaniem proces zmiany ustawy podatkowej mógłby się zacząć jesienią 2019 r., co oznaczałoby, że środki stałyby się skuteczne w drugiej połowie 2020 r.

Oczekuje się, że konsolidacja budżetowa w 2020 r. zostanie osiągnięta głównie dzięki prognozowanemu ograniczeniu pozycji wydatków. W budżecie na 2020 r. wskazano pułapy wydatków, a głównym obszarem ich cięć są inwestycje publiczne, zwłaszcza w sektorze budowlanym (budownictwo kubaturowe), który przeżywa hossę. Oczekuje się, że zmniejszenie liczby projektów finansowanych przez państwo nie będzie miało żadnego negatywnego wpływu na wzrost gospodarczy ze względu na obserwowane w gospodarce ograniczenia mocy produkcyjnych po stronie podaży i na oczekiwany napływ inwestycji prywatnych. Jako przykład projektów o obniżonym finansowaniu władze wskazują program „Nowoczesne miasto”, w przypadku którego wydatki w 2020 r. będą niższe niż zakładano (ich poziom obniżono z pierwotnie szacowanych 135 mld HUF do 85 mld HUF). Jednocześnie oczekuje się, że inne pozycje wydatków będą bardziej dynamiczne, np. ze względu na większe uczestnictwo w „programie demograficznym” oraz przedłużenie programu mieszkaniowego.