PL    PL PL 
PL    PL  KOMISJA EUROPEJSKA 
Bruksela, dnia 27.1.2011 
KOM(2011) 15 wersja ostateczna 
  
ZIELONA KSI ĘGA 
w sprawie modernizacji polityki UE w dziedzinie zamówie ń publicznych 
W kierunku zwi ększenia skuteczno ści europejskiego rynku zamówie ń 
PL 2   PL SPIS TRE ŚCI 
1. Na czym polegaj ą przepisy dotycz ące zamówie ń publicznych?.................................. 6 
1.1. Czynno ści zakupowe.................................................................................................... 6 
1.2. Zamówienia publiczne ................................................................................................. 7 1.3. Nabywcy publiczni..................................................................................................... 11 2. Ulepszenie pakietu narz ędzi dla instytucji zamawiaj ących ....................................... 13 
2.1. Unowocze śnienie procedur ........................................................................................ 14 
2.2. Specjalne instrumenty dla ma łych instytucji zamawiaj ących.................................... 21 
2.3. Wspó łpraca publiczno-publiczna............................................................................... 23 
2.4. Odpowiednie narz ędzia do celów agregacji popy tu/ wspólne zamówienia............... 25 
2.5. Rozstrzygni ęcie wątpliwości związanych z wykonywaniem umowy ....................... 27 
3. Zwi ększenie dost ępności europejskiegio rynku zamówie ń....................................... 30 
3.1. Poprawa dost ępu MŚP oraz przedsi ębiorstw rozpoczynaj ących dzia łalność............ 30 
3.2. Zapewnienie uczciwej i efektywnej konkurencji....................................................... 33 3.3. Udzielanie zamówie ń w przypadku braku konkurencji/ praw wy łącznych............... 36 
4. Strategiczne wykorzystanie zamówie ń publicznych w odpowiedzi na nowe 
wyzwania.................................................................................................................... 37 
4.1. Obowi ązki w zakresie sposobu zakupu jako wsparcie realizacji celów strategii 
„Europa 2020”............................................................................................................ 39 
4.2. Obowi ązki w zakresie przedmiotu zakupu jako ws parcie realizacji celów polityki 
określonych w strategii „Europa 2020” ..................................................................... 46 
4.3. Innowacje ................................................................................................................. .. 50 
4.4. Us ługi społeczne ........................................................................................................ 52 
5. Zapewnienie w łaściwych procedur............................................................................ 54 
5.1. Zapobieganie konfliktom interesów........................................................................... 55 5.2. Zwalczanie faworyzowania i korupcji ....................................................................... 56 5.3. Wykluczanie „nieodpowiednich” oferentów ............................................................. 57 5.4. Unikanie nieuczciwej przewagi ................................................................................. 59 6. Dost ęp dostawców z pa ństw trzecich do rynku UE................................................... 60 
ZIELONA KSI Ę
GA 
PL 3   PL w sprawie modernizacji polityki UE w dziedzinie zamówie ń publicznych 
W kierunku zwi ększenia skuteczno ści europejskiego rynku zamówie ń 
W strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego i zrównowa żonego rozwoju sprzyjaj ącego 
włączeniu spo łecznemu1 przedstawiono wizj ę europejskiej konkurencyjnej spo łecznej 
gospodarki rynkowej w perspekt ywie kolejnej dekady, uwzgl ędniającej trzy wspó łzależne i 
wzajemnie uzupe łniające się priorytety: rozwój gospodarki opa rtej na wiedzy i innowacji; 
wspieranie gospodarki niskoemisyjnej, efektywniej korzystaj ącej z zasobów i konkurencyjnej; 
wspieranie gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia, zapewniaj ącej spójno ść społeczną i 
terytorialn ą. 
Zamówienia publiczne, stanowi ąc jedno z narz ędzi rynkowych, które powinny s łużyć do 
realizacji powy ższych celów, s ą kluczowym elementem st rategii „Europa 2020”. W 
szczególno ści w strategii „Europa 2020” postuluje si ę, aby poprzez zamówienia publiczne: 
° poprawi ć warunki ramowe prowadzenia dzia łalności innowacyjnej przez 
przedsiębiorstwa, przy pe łnym wykorzystaniu strategii tworzenia popytu2;  
° wspiera ć przechodzenie na gospodark ę niskoemisyjn ą i efektywnie korzystaj ącą z 
zasobów, np. poprzez sprzyjanie szerszemu wykorzystaniu ekologicznych zamówie ń 
publicznych; oraz  
° poprawi ć otoczenie biznesu, szczególnie w odniesieniu do M ŚP. 
W strategii „Europa 2020” podkre śla się ponadto, że polityka zamówie ń publicznych musi 
zagwarantowa ć jak najlepsze wykorzystanie środków publicznych, a rynki zamówie ń 
publicznych musz ą pozostać otwarte dla ca łej UE. Uzyskanie optymalnych rezultatów 
zakupów dzi ęki skutecznym procedurom ma zasadnicze znaczenie w kontek ście surowych 
ogranicze ń budżetowych i trudno ści gospodarczych do świadczanych w wielu pa ństwach 
członkowskich UE. W obliczu tych wyzwa ń bardziej ni ż kiedykolwiek potrzebny jest 
sprawny i skuteczny europejski rynek zamówie ń, który mo że pomóc w realizacji tych 
ambitnych celów.  
Wiele zainteresowanych stron zwróci ło uwagę na konieczno ść przeprowadzenia rewizji 
unijnego systemu zamówie ń publicznych w celu zwi ększenia jego skuteczno ści i 
efektywno ści. W zwi ązku z tym Komisja zapowiedzia ła w Akcie o jednolitym rynku3, że 
przeprowadzi szerokie konsultacj e w celu przygotowania, najpó źniej na pocz ątku 2012 r., 
wniosków ustawodawczych s łużących uproszczeniu i ak tualizacji europejskiego 
prawodawstwa dotycz ącego zamówie ń publicznych, aby uelastyczni ć udzielanie zamówie ń 
                                                 
1 Zob. komunikat Komisji z dnia 3 marca 2010 r., COM(2010) 2020. 
2 Problematyka ta jest równie ż przedmiotem komunikatu Komisji po święconego „Unii innowacji” 
(SEC(2010) 1161), jednej z inicjatyw przewodnich strategii „Europa 2020”, w którym podj ęto kwestię 
strategicznego wykorzystania zamówie ń publicznych do promowania bada ń naukowych i innowacji. 
Wzywa si ę w nim pa ństwa członkowskie do zarezerwowania cz ęści ich bud żetów zamówieniowych na 
badania i innowacje oraz informuje si ę, że Komisja zapewni wytyczne i mechanizmy wsparcia dla 
instytucji zamawiaj ących. 
3 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-
Społecznego i Komitetu Regionów: „W kieru nku Aktu o jednolity m rynku. W stron ę społecznej 
gospodarki rynkowej o wysokiej konkurencyjno ści” z dnia 27 pa ździernika 2010 r., COM(2010) 608. 
PL 4   PL oraz umo żliwić lepsze wykorzystanie zamówie ń publicznych do wspierania realizacji innych 
polityk. 
Obecna generacja dyrektyw w sprawie zamówie ń publicznych, a mianowicie dyrektywy 
2004/17/WE4 oraz 2004/18/WE5, stanowi ostatni etap d ługiego procesu ewoluc ji prawa, który 
rozpoczął się w 1971 r. wraz z przyj ęciem dyrektywy 71/305/EWG6. Głównym celem 
wspomnianych dyrektyw jest zapewnienie wykonawcom mo żliwości korzystania w pe łni z 
podstawowych swobód w dziedzinie zamówie ń publicznych poprzez zagwarantowanie 
przejrzystych i niedyskryminacyjnych pro cedur. W obecnych dyrektywach wymienia si ę 
również szereg celów dotycz ących uwzgl ędnienia w ich ramach innych polityk, takich jak 
ochrona środowiska, kwestie spo łeczne7 czy walka z korupcj ą8.  
Zważywszy na kluczow ą rolę zamówie ń publicznych w podejmowaniu dzisiejszych wyzwa ń, 
należy unowocze śnić istniejące narzędzia i metody w celu ic h lepszego dopasowania pod 
kątem zmieniaj ącej się sytuacji politycznej, spo łecznej i gospodarczej. Do osi ągnięcia jest 
kilka celów uzupe łniających. 
Cel pierwszy to poprawa skuteczno ści wydatków publicznych. Z jednej strony obejmuje to 
poszukiwanie mo żliwie najlepszych rezultatów za kupów (najlepsza re lacja ceny do jako ści). 
Aby osiągnąć ten cel, kluczowe jest  stworzenie jak najwi ększej konkurencji w odniesieniu do 
zamówień publicznych udzielanych na rynku wewn ętrznym. Nale ży zapewni ć oferentom 
możliwość konkurowania w oparciu o równe szanse oraz zapobiec zak łóceniom konkurencji. 
Ponadto niezb ędne jest zwi ększenie skuteczno ści samego procesu udzielania zamówie ń: 
usprawnienie procedur z uwzgl ędnieniem ukierunkowanych środków upraszczaj ących w 
odpowiedzi na szczególne potrzeby ma łych instytucji zamawiaj ących mog łoby pomóc 
nabywcom publicznym w uzyskaniu mo żliwie najlepszych rezultatów zakupów przy 
możliwie najmniejszych nak ładach, je śli chodzi o czas i środki publiczne. Skuteczniejsze 
procedury b ędą korzystne dla wszystkich wykonawców i u łatwią uczestnictwo zarówno M ŚP, 
jak i oferentom transgranicznym. Uczestnic two transgraniczne w unijnych procedurach 
udzielania zamówie ń publicznych pozostaje faktycznie na niskim poziomie9. Jeśli porówna ć 
                                                 
4 Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynuj ąca 
procedury udzielania zamówie ń przez podmioty dzia łające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, 
transportu i us ług pocztowych (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s.1).  Dyrektywa ostatnio zmieniona 
rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1177/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. zmieniaj ącym dyrektywy 
2004/17/WE, 2004/18/WE i 2009/81/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do progów obowiązujących w zakresie procedur udzielania zamówie ń (Dz.U. L 314 z 1.12.2009, s. 64). 
5 Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie 
koordynacji procedur  udzielania zamówie ń publicznych na roboty budowlane, dostawy i us ługi (Dz.U. 
L 134 z 30.4.2004, s. 114).  Dyrektywa ostatnio zmieniona rozporz ądzeniem Komisji (WE) nr 
1177/2009.  W dalszej cz ęści dokumentu za punkt wyj ściowy przyjmuje si ę przepisy dyrektywy 
2004/18/WE; o ile jednak nie wskazano wyra źnie inaczej, nale ży rozumie ć, że tekst odnosi si ę również 
(mutatis mutandis ) do odpowiednich przepisów dyrektywy 2004/17/WE. Termin „instytucja 
zamawiaj ąca” można zatem rozumie ć jako odnosz ący się zarówno do organów, których zamówienia 
podlegają dyrektywie 2004/18/WE, jak i do „podmiotów zamawiaj ących” obj ętych dyrektyw ą 
2004/17/WE. 
6 Dyrektywa 71/305/EWG z dnia 26 lipca 1971 r. dotycz ąca koordynacji procedur  udzielania zamówie ń 
publicznych na roboty budowlane (Dz.U. L 185 z 16.8.1971, s. 5). 
7 Zob. motywy 5 i 46 dyrektywy 2004/18/WE oraz motywy 12 i 55 dyrektywy 2004/17/WE. 
8 Zob. motyw 43 dyrektywy 2004/18/WE i odpowiadaj ący mu motyw 40 dyrektywy 2004/17/WE. 
9 Zgodnie z niedawnymi badaniami, jedynie 1,6 % zamówie ń publicznych udzielanych jest podmiotom z 
innych pa ństw członkowskich. Po średnie uczestnictwo transgraniczne – poprzez filie spó łek bądź 
partnerów ulokowanych w pa ństwie członkowskim instytucji zamawiaj ącej – wyst ępuje częściej. 
PL 5   PL tę sytuację z sektorem prywatnym, wida ć, że istnieje nadal znacz ący potencja ł, który mo żna 
wykorzysta ć. Wspomniany cel dotycz ący zwiększenia skuteczno ści zamówie ń publicznych 
jest przedmiotem pyta ń zawartych g łównie w cz ęści 2 (ulepszenie pakietu narz ędzi dla 
instytucji zamawiaj ących) oraz w cz ęści 3 (zwi ększenie dost ępności europejskiego rynku 
zamówień) zielonej ksi ęgi. 
Kolejnym celem uzupe łniającym jest umo żliwienie lepszego wykor zystania zamówie ń 
publicznych przez zamawiaj ących do wspierania wspólnych celów spo łecznych: obejmuje to 
ochronę środowiska, bardziej efektywne gospodarowanie zasobami i wi ększą efektywno ść 
energetyczn ą, przeciwdzia łanie zmianom klimatu, promowanie innowacji i w łączenia 
społecznego, a tak że zapewnienie mo żliwie najlepszych warunków dla świadczenia wysokiej 
jakości usług publicznych. Realizacja tego celu mo że również przyczyni ć się do osiągnięcia 
celu pierwszego, tj. poprawy skuteczno ści wydatków publicznych, m.in. dzi ęki przesuni ęciu 
nacisku z najni ższej ceny pocz ątkowej na najni ższy koszt cyklu życia10. Kwestie zwi ązane z 
tym celem zosta ły omówione w cz ęści 4 zielonej ksi ęgi (strategiczne wykorzystanie 
zamówień publicznych). 
Dalszy rozwój prawa UE w zakresie zamówie ń publicznych móg łby równie ż przyczyni ć się 
do rozwiązania istotnych kwestii, które nie zosta ły jak dot ąd należycie podj ęte, takich jak 
zapobieganie zjawiskom korupcji i faworyzowania oraz ich zwalczanie (cz ęść 5) czy sposób 
poprawy dost ępu przedsi ębiorstw europejskich do rynków pa ństw trzecich (cz ęść 6). Ponadto 
przegląd ram legislacyjnych mo że być okazją do przeanalizowania, czy nie nale żałoby 
doprecyzowa ć niektórych podstawowych poj ęć i koncepcji, aby zapewni ć instytucjom 
zamawiaj ącym i przedsi ębiorstwom wi ększą pewność prawną (część 1). W tym kontek ście 
przegląd ten mo że być w pewnym stopniu okazj ą do zwiększenia konwergencji mi ędzy 
zasadami pomocy pa ństwa i przepisami dotycz ącymi zamówie ń publicznych. 
Zielona ksi ęga odzwierciedla szereg pomys łów dotycz ących tego, w jaki sposób mo żna lepiej 
osiągnąć różnorodne cele. Nale ży jednak zdawa ć sobie spraw ę z możliwości wystąpienia 
konfliktów pomi ędzy różnymi celami (np. uproszczenie procedur a uwzgl ędnienie celów 
innych polityk). Te ró żne cele przek ładają się czasami na warianty polityki, które mog ą 
zmierzać w różnych kierunkach, co b ędzie wymaga ć dokonania przemy ślanego wyboru na 
późniejszym etapie.  
Ponadto zakres mo żliwych zmian legislacyjnych nie jest nieograniczony. Zmiany legislacyjne 
będą musiały być spójne z mi ędzynarodowymi zobowi ązaniami UE b ądź mogą wymaga ć 
podjęcia odpowiednich negocjacji ze wszystkimi zainteresowanymi partnerami w sprawie 
ewentualnych żądań dotyczących rekompensat. Wspomniane zobowi ązania, okre ślone w 
porozumieniu wielostronnym11 oraz w siedmiu umowach dwustronnych12, mogą mieć zatem 
skutek ograniczaj ący zakres ewentualnych popr awek przepisów. Odnosi si ę to zwłaszcza do 
progów stosowania przepisów UE dotycz ących zamówie ń publicznych, definicji zakupów i 
                                                                                                                                                         
Niemniej jednak wska źnik pośredniego uczestnictwa transgranicznego jest równie ż stosunkowo niski 
(11 %). 
10 Klasyczny przyk ład to niepodejmowanie op łacalnych inwestycji w zakresie efektywno ści energetycznej 
z uwagi na fakt, i ż wydatki inwestycyjne oraz operacyjne s ą zarządzane oddzielnie w ramach ró żnych 
procedur bud żetowych.  
11 Porozumienie w sprawie zamówie ń publicznych (GPA) w ramach WTO, zob. 
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/international_en.htm . 
12 Informacje na temat umów dwustronnych: http://ec.europa.eu/trade/crea ting-opportunities/bilateral-
relations/ . 
PL 6   PL nabywców publicznych, a tak że pewnych kwestii proceduralnych, m.in. kwestii dotycz ących 
specyfikacji technicznych oraz terminów.  
Bieżąca konsultacja nie dotyczy tematu koncesji; by ły one przedmiotem wcze śniejszych 
odrębnych konsultacji i oceny skutków. Intencj ą Komisji jest zaproponowanie przepisów 
mających na celu zwi ększenie pewno ści prawnej dla instytucji zamawiaj ących oraz 
wykonawców na poziomie regionalnym i lokalnym w ca łej Europie, jak równie ż ułatwienie 
rozwoju partnerstw publicz no-prywatnych. Kwestie dotycz ące e-zamówie ń zostały omówione 
w odrębnej zielonej ksi ędze, która zosta ła opublikowana w dniu 18 pa ździernika 2010 r.13  
Równolegle z przygotowaniem  niniejszej zielonej ksi ęgi Komisja rozpoczyna kompleksow ą 
ocenę unijnej polityki zamówie ń publicznych w zakresie jej oddzia ływania i efektywno ści 
pod wzgl ędem kosztów. W ramach tej oceny zebrane zostan ą rynkowe dowody dotycz ące 
funkcjonowania aktualnych przepisów w zakresie zamówie ń, aby zapewni ć praktyczny wgl ąd 
w obszary, które wymagaj ą usprawnienia. Wyniki tego nowego badania zostan ą podane do 
wiadomości publicznej latem 2011 r. 
Uwagi zainteresowanych stron do niniejszej zielonej ksi ęgi, wraz z wynikami wspomnianej 
oceny, będą stymulowa ły debatę na temat przysz łej reformy przepisów UE w zakresie 
zamówień publicznych, czego rezultatem b ędzie przedstawienie wniosku dotycz ącego zmian 
ustawodawczych.  
1. NA CZYM POLEGAJ Ą PRZEPISY DOTYCZ ĄCE ZAMÓWIE Ń PUBLICZNYCH ? 
Wydatkuj ąc środki publiczne, nabywcy publiczni musz ą uwzględniać inne potencjalne 
korzyści niż te, które bior ą pod uwag ę przedstawiciele se ktora prywatnego, zagro żeni 
stratami, a nawet upad łością, i pozostaj ący pod bezpo średnim wp ływem sił rynkowych.  
Z powyższych wzgl ędów przepisy dotycz ące zamówie ń publicznych przewiduj ą szczegółowe 
procedury udzielania zamówie ń, aby umo żliwić dokonywanie zakupów publicznych w 
najbardziej racjonalny, pr zejrzysty i uczciwy sposób. Aby zrekompensowa ć ewentualny brak 
dyscypliny handlowej w zakup ach publicznych oraz chroni ć przed stosowaniem kosztownych 
preferencji na korzy ść krajowych b ądź lokalnych wykonawców, wprowadza si ę środki 
zabezpieczaj ące. 
W związku z tym regulacje europejskie maj ą zastosowanie do wszystkich zamówie ń 
publicznych, które s ą przedmiotem potencjalnego zai nteresowania podmiotów dzia łających 
na rynku wewn ętrznym, zapewniaj ąc równy dost ęp i uczciw ą konkurencj ę w odniesieniu do 
zamówień publicznych udzielanych w ram ach europejskiego rynku zamówie ń. 
1.1. Czynności zakupowe 
Celem przepisów dotycz ących zamówie ń publicznych jest zasadniczo regulowanie czynno ści 
zakupowych instytucji zamawiaj ących. Zakres stosowania dyrektyw UE w sprawie zamówie ń 
publicznych nie jest jednak wyra źnie ograniczony do zakupów dotycz ących okre ślonych 
potrzeb instytucji zamawiaj ącej14. Wywołało to debat ę dotyczącą zastosowania dyrektyw w 
                                                 
13 Zielona ksi ęga w sprawie szerszego stosowania e-zamówie ń w UE, SEC (2010) 1214 z 18.10.2010 r. 
14 Zob. wyrok z dnia 18 listopada 2004 r. w sprawie C-126/03, Komisja przeciwko Niemcom , pkt 18. 
PL 7   PL sytuacjach, gdy instytuc je publiczne zawieraj ą umowy, które ustanawiaj ą prawnie wi ążące 
obowiązki do celów niezwi ązanych z ich w łasnymi potrzebami zakupowymi.  
Dotyczy to, przyk ładowo, przypadków, w których umowa o udzieleniu dotacji na świadczenie 
pomocy obejmuje prawnie wi ążący obowi ązek świadczenia okre ślonych us ług przez 
beneficjenta. Tego rodzaju obowi ązki są zazwyczaj ustanawiane w celu zapewnienia 
właściwego wykorzystania fundus zy publicznych; nie maj ą one na celu zaspokojenia potrzeb 
zamówieniowych instytuc ji publicznej przyznaj ącej pomoc. 
Organy pa ństw członkowskich oraz inne zainteresowane strony skar żą się na brak pewno ści 
prawnej, je śli chodzi o zakres stosow ania przepisów dotycz ących zamówie ń publicznych w 
takich sytuacjach, i poprosi ły o wyjaśnienie intencji tych przep isów. W swoim najnowszym 
orzecznictwie Trybuna ł stwierdzi ł, iż pojęcie zamówie ń publicznych wymaga, aby roboty 
budowlane, dostawy lub us ługi, które s ą przedmiotem zamówienia, by ły realizowane dla 
bezpośredniego przysporzenia gospodarczego instytucji zamawiaj ącej15.  
Pytanie: 
1. Czy uwa żają Państwo, że zakres stosowania dyrektyw w sprawie zamówie ń 
publicznych powinien by ć ograniczony do czynno ści zakupowych? Czy tego rodzaju 
ewentualne ograniczenie pow inno po prostu usankcjonowa ć kryterium 
bezpośredniego przysporzenia gospodarczego rozwini ęte przez Trybuna ł, czy też 
powinno ono przewidywa ć dodatkowe/alternatywne warunki i poj ęcia? 
1.2. Zamówienia publiczne 
Obecna klasyfikacja zamówie ń publicznych – wyró żniająca roboty budowlane, dostawy i 
usługi – jest cz ęściowo wynikiem history cznego rozwoju. Konieczno ść zaklasyfikowania 
zamówień publicznych do jednej z tych kategorii na samym pocz ątku procesu mo że 
przysporzy ć trudności, na przyk ład w przypadku zamówie ń na zakup aplikacji 
informatycznych, które mo żna uznać za zamówienia albo na dostawy, albo na us ługi, w 
zależności od okoliczno ści. Dyrektywa 2004/18/WE zawiera specjalne regu ły dotyczące 
zamówień mieszanych, które zosta ły następnie rozwini ęte w ramach orzecznictwa. W opinii 
Trybunału, w przypadku gdy zamówienie obejmuje elementy odnosz ące się do różnych 
typów, przepisy maj ące zastosowanie nale ży ustalić poprzez okre ślenie głównego celu 
zamówienia. 
Niektórych z tych problemów mo żna by unikn ąć poprzez uproszczenie obecnej struktury 
przepisów. Mo żna wyobrazi ć sobie na przyk ład określenie tylko dwóch typów zamówie ń 
publicznych, jak ma to miejsce w pr zypadku systemu GPA, w którym wyró żnia się jedynie 
dostawy i us ługi, natomiast roboty budowlane uwa ża się za formę usług („zamówienie na 
usługi budowlane”). Mo żna równie ż rozważyć ewentualno ść wykorzystania ujednoliconego 
pojęcia zamówienia publicznego i stosowania rozró żnienia wed ług przedmiotu zamówienia 
tylko w przypadkach, gdy jest to ściśle konieczne (na przyk ład w ramach przepisów 
dotyczących progów). 
Pytanie: 
                                                 
15 Wyroki: z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie C-451/08, Helmut Müller GmbH , pkt 47-54; oraz z dnia 15 
lipca 2010 r., Komisja przeciwko Niemcom , pkt 75.  
PL 8   PL 2. Czy uwa żają Państwo za w łaściwą obecną struktur ę zakresu przedmiotowego 
przepisów z jej podzia łem na roboty budowlane, dostawy i us ługi? Jeśli nie, to jak ą 
alternatywn ą strukturę zaproponowaliby Pa ństwo? 
Niezależnie od ewentualnego przeformu łowania typów zamówie ń konieczne mo że być 
dokonanie rewizji i uproszczenia aktualnych definicji ró żnych typów zamówie ń. 
Dotyczy to w szczególno ści definicji „zamówie ń publicznych na roboty budowlane”, 
określonej w art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/18/WE, zawieraj ącej trzy alternatywne 
warunki, które s ą skomplikowane i które si ę częściowo pokrywaj ą. Pojęcie zamówienia 
publicznego na roboty budowlane obejmuje: wykona nie, albo zarówno zaprojektowanie, jak i 
wykonanie, okre ślonych robót budowlanych, któr ych rodzaje wymieniono w za łączniku do 
dyrektywy; wykonanie, albo zarówno zaprojektowanie, jak i wykonanie, obiektu budowlanego zdefiniowanego w art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy; i wreszcie „realizacj ę, za 
pomocą dowolnych środków, obiektu budowlanego odpowiadaj ącego wymogom okre ślonym 
przez instytucj ę zamawiaj ącą”. Ten ostatni warunek dodano, aby upewni ć się, że 
przedmiotowa definicja obejmuje przypa dki, w których roboty budowlane nie s ą realizowane 
przez samego wykonawc ę, lecz przez osoby trzecie dzia łające w imieniu wykonawcy. 
Można rozważyć uproszczenie definicji poprzez zast ąpienie obecnej struktury du żo prostszym 
i jaśniejszym zestawem warunków obejmuj ących wszystkie rodzaje dzia łalno
ści budowlanej, 
niezależnie od ich charakte ru i celu, z uwzgl ędnieniem dzia łalności związanej z realizacj ą 
określonych robót budowlanych, w tym przez osoby trzecie.  
Pytanie: 
3. Czy uwa żają Państwo, że należy dokona ć rewizji i uproszczenia definicji 
„zamówienia na roboty budowlane”? Je śli tak, czy sugerowaliby Pa ństwo rezygnacj ę 
z odniesienia do szczegó łowego wykazu za łączonego do dyrektywy? Jakie elementy 
zawierałaby proponowana przez Pa ństwa definicja? 
Usługi typu A/B 
Jeszcze powa żniejszą kwestię stanowi zakres obj ęcia przepisami zamówie ń na usługi.  
W obecnych dyrektywach dokonuje si ę rozróżnienia mi ędzy tzw. „us ługami typu A”16 oraz 
„usługami typu B”17. O ile us ługi typu A podlegaj ą pełnym procedurom okre ślonym w 
dyrektywach, o tyle w przypadku udzielania zamówie ń na usługi typu B nale ży jedynie 
przestrzega ć przepisów dotycz ących specyfikacji technicznych oraz przesy łania ogłoszeń o 
wynikach procedury udzielania zamówienia18. Jednak zgodnie z orzecznictwem ETS, 
instytucje zamawiaj ące udzielaj ące zamówie ń na usługi typu B musz ą przestrzega ć 
podstawowych regu ł prawa pierwotnego UE, w szczególno ści zasad niedyskryminacji, 
równego traktowania i przejrzysto ści, jeżeli przedmiotowe zamówienia stanowi ą przedmiot 
zainteresowania transgranicznego19. Pociąga to za sob ą obowiązek zapewnienia 
                                                 
16 Us ługi wymienione w za łączniku II A do dyrektywy 2004/18/WE lub za łączniku XVII A do dyrektywy 
2004/17/WE. 
17 Us ługi wymienione w za łączniku II B do dyrektywy 2004/18/WE lub za łączniku XVII B do dyrektywy 
2004/17/WE. 
18 Zob. art. 20 i 21 dyrektywy 2004/18/WE oraz art. 31 i 32 dyrektywy 2004/17/WE. 
19 Zob. wyrok z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie C-507/03, Komisja przeciwko Irlandii , pkt 24-31. 
PL 9   PL odpowiedniego poziomu informacji, aby umo żliwić zainteresowanym wykonawcom z innych 
państw członkowskich podj ęcie decyzji dotycz ącej wyrażenia zainteresowania zamówieniem. 
Pierwotną intencją prawodawcy by ło ograniczenie pe łnego stosowania dyrektywy, w okresie 
przejściowym, do pewnych okre ślonych zamówie ń na usługi, które zdawa ły się przedstawia ć 
rosnący potencja ł, jeśli chodzi o handel transgraniczny20. Należy mieć świadomość, że w 
kontekście otwartego charakteru wykazu „us ług typu B” (zob. kategoria 27 „Inne us ługi”), 
pełne stosowanie dyrektywy  w odniesieniu do us ług jest faktycznie wyj ątkiem, natomiast 
zasadę stanowi traktowanie ich jako „us ług typu B”. 
Istnieją pewne obawy, czy taka sytuacja jest w łaściwa w świetle ekonomicznego i prawnego 
rozwoju rynku wewn ętrznego. W przypadku niektórych us ług wymienionych jednoznacznie 
w wykazie „B”, takich jak us ługi transportu wodnego, us ługi hotelarskie, us ługi rekrutacji i 
pozyskiwania personelu czy us ługi bezpiecze ństwa, trudno jest w rzeczywisto ści przyjąć, że 
stanowią one w mniejszym stopniu przedmiot zainteresowania transgranicznego ni ż usługi 
wskazane w wykazie „A”. 
Ponadto rozró żnienie mi ędzy usługami „A” i „B” jest źródłem trudno ści i możliwych błędów, 
jeśli chodzi o stosowanie przepisów. Ta k jak w przypadku klasyfikacji zamówie ń, występują 
problemy dotycz ące sytuacji w ątpliwych i zamówie ń mieszanych21. Poza tym tego rodzaju 
rozróżnienie nie wyst ępuje w wi ększości systemów partnerów handlowych. Obecna sytuacja 
prawna utrudnia zatem uzyskanie dalszych zobowi ązań w zakresie otwarcia rynków ze strony 
naszych partnerów handlowych, poniewa ż UE nie jest w stanie zaoferowa ć wzajemno ści, 
zwłaszcza w przypadku us ług, które zyska ły istotne znaczenie z punktu widzenia rynku 
wewnętrznego i handlu transgranicznego.  
Najbardziej naturalnym rozwi ązaniem by łoby usuni ęcie rozró żnienia mi ędzy obecnymi 
usługami „B” i „A” oraz zastosowan ie standardowych uregulowa ń w odniesieniu do 
wszystkich zamówie ń na usługi22. Korzyścią takiego rozwi ązania byłoby uproszczenie 
obowiązujących przepisów. Je żeli obecne konsultacje wyka żą, że konieczne jest uproszczenie 
zasadniczych uregulowa ń, tego rodzaju uproszczenie mog łoby równie ż ułatwić zniesienie 
obecnych specjalnych uregulowa ń w odniesieniu do us ług typu B.  
Pytania: 
4. Czy uważają Państwo, że należy zrewidowa ć zróżnicowane podej ście do usług typu 
A i B? 
5. Czy sądzą Państwo, że dyrektywy w sprawie zamówie ń publicznych powinny mie ć 
zastosowanie do wszystkich us ług w oparciu o ewentualni e bardziej elastyczne 
standardowe uregulowania? Je śli nie, prosz ę wskazać usługi, które powinny by ć 
nadal obj ęte aktualnie obowi ązującymi uregulowaniami dla us ług typu B, a tak że 
przedstawi ć uzasadnienie. 
Progi  
                                                 
20 Zob. motyw 19 dyrektywy 2004/18/WE. 
21 Zob. art. 22 dyrektywy 2004/18/WE. 
22 Kwesti ę usług społecznych omówiono w sekcji 4.4 poni żej. 
PL 10   PL Niektóre zainteresowane strony uwa żają obecnie, że progi okre ślone w dyrektywach s ą zbyt 
niskie i domagaj ą się ich podniesienia na podstawie tego, i ż zainteresowanie transgraniczne 
uznaje si ę za zbyt ograniczone, aby uzasadni ć obciążenia administracyjne zwi ązane z 
procedurą udzielania zamówienia w przypadku zamówie ń o stosunkowo niskiej warto ści 
objętych aktualnie zakresem dyrektyw.  
Skutkiem podniesienia progów by łoby jednak zwolnienie wi ększej liczby zamówie ń z 
wymogu publikacji og łoszenia o zamówieniu na poziomie UE, co zmniejszy łoby możliwości 
biznesowe dla przedsi ębiorstw w ca łej Europie.  
W każdym razie trzeba zauwa żyć, że wszelkie przyj ęte przez UE zobowi ązania 
międzynarodowe uwzgl ędniają wartości progowe, które zosta ły ustalone na dok ładnie takim 
samym poziomie jak w obecnych dyrektywach, z wyj ątkiem tzw. „us ług typu B” (a w 
szczególno ści usług społecznych)23. Wspomniane progi determinuj ą możliwości dostępu do 
rynku i stanowi ą jeden z najwa żniejszych elementów tych wszystkich porozumie ń. 
Jakiekolwiek podniesienie progów obowi ązujących w UE oznacza łoby automatycznie 
odpowiednie podwy ższenie progów we wszystkich umowach zawartych przez UE (co 
oznacza nie tylko porozumienie GPA, lecz tak że wszelkie inne umowy mi ędzynarodowe). 
Taka sytuacja mog łaby z kolei wywo łać żądania dotycz ące rekompensat ze strony naszych 
partnerów. Ich warto ść mogłaby być dość poważna.  
Pytanie: 
6. Czy postulowaliby Pa ństwo podniesienie progów dotycz ących stosowania dyrektyw 
UE pomimo faktu, i ż pociągałoby to ze sob ą opisane wy żej skutki na szczeblu 
międzynarodowym?  
Wyłączenia 
Sekcja dotycz ąca „zamówie ń objętych wyłączeniem” w dyrektywie 2004/18/WE24 ma dość 
różnorodny charakter: niektóre wy łączenia oparte s ą na wyj ątkach/ograniczeniach 
dotyczących zakresu obowi ązywania Traktatu  (art. 14) b ądź na aspektach zachowania 
spójności z międzynarodowym porz ądkiem prawnym (art. 15) lub innymi rozwi ązaniami 
prawnymi (art. 16 lit. c) i e)), podczas gdy inne wy łączenia są rezultatem wyborów 
politycznych (art. 16 lit. a), b), d), f), art. 17). Utrudnia to zastosowanie kompleksowej 
koncepcji podczas oceny konieczno ści rewizji tych przepisów. Rewizja tych wy łączeń musi 
być w każdym razie rozpatrywana w świetle zobowi ązań międzynarodowych Europy, które 
odzwierciedlaj ą obecnie wyj ątki i derogacje zawarte w dyre ktywach. Z tego punktu widzenia 
wprowadzenie jakiegokolwiek nowego wy łączenia by łoby z pewno ścią sprawą budzącą 
wątpliwości. Zobowi ązania międzynarodowe pozostawiaj ą jednak miejsce na aktualizacj ę 
bądź doprecyzowanie tre ści oraz postaci wy łączeń. Można równie ż rozważyć rezygnacj ę z 
wyłączeń, które mog ą nie być już potrzebne z uwagi na rozwój sytuacji prawnej, politycznej 
lub gospodarczej. 
Pytania: 
                                                 
23 Kwesti ę usług społecznych omówiono w sekcji 4.4 poni żej. 
24 Art. 12–18 dyrektywy 2004/18/WE. 
PL 11   PL 7. Czy uważają Państwo za w łaściwe aktualne przepisy dotycz ące zamówie ń objętych 
wyłączeniem? Czy uwa żają Państwo, że konieczne jest przeformu łowanie stosownej 
sekcji bądź doprecyzowanie poszczególnych wy łączeń?  
8. Czy uważają Państwo, że należy znieść, ponownie rozwa żyć bądź zaktualizowa ć 
niektóre wy łączenia? Je śli tak, to które? Co by Pa ństwo proponowali? 
1.3. Nabywcy publiczni 
Zamówienia udzielane przez podmioty nale żące do sfery publicznej 
Dyrektywa 2004/18/WE ma zastosowanie do zamówie ń udzielanych przez pa ństwo (na 
wszystkich jego szczeblach), jednostki samorz ądu terytorialnego oraz podmioty prawa 
publicznego, a tak że związki złożone z co najmniej jednej takiej  jednostki lub jednego takiego 
podmiotu25.  
O ile pojęcia „państwa” oraz „jednostek samorz ądu terytorialnego” s ą stosunkowo jasne, to 
pojęcie „podmiotów prawa publicznego” jest bardziej z łożone. Ma ono w zamierzeniu 
obejmowa ć organizacje niezale żne pod wzgl ędem prawnym, które s ą ściśle powiązane z 
państwem oraz dzia łają zasadniczo jak podmioty pa ństwowe. Przyk łady to nadawcy 
publiczni, uniwersytety, fundusze ubezpiecze ń zdrowotnych czy przedsi ębiorstwa komunalne. 
Definicja zawarta w dyrektywie 2004/18/WE by ła przedmiotem ca łej serii wyroków ETS. W 
świetle tego orzecznictwa warunki mo żna streścić w następujący sposób: 
(1) Podmiot zosta ł ustanowiony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie 
ogólnym, które nie maj ą charakteru przemys łowego ani handlowego. 
(2) Posiada swoj ą osobowo ść prawną (na podstawie prawa pryw atnego lub publicznego). 
(3) Jest ściśle uzależniony, jeśli chodzi o finansowanie, zarz ąd bądź nadzór, od pa ństwa, 
jednostek samorz ądu terytorialnego lub innych podmi otów prawa publicznego (zob. 
dokładne warunki w art. 1 ust. 9 akapit drugi lit. c)).  
Właściwe zastosowanie tych elementów wymaga przeprowadzenia ka żdorazowo 
szczegółowej analizy uwzgl ędniającej czynniki takie jak poziom  konkurencji na danym rynku 
oraz ocen ę, czy podmiot prowadzi dzia łalność w celach zarobkowych i czy pokrywa straty 
oraz ponosi ryzyko zwi ązane z jego dzia łalnością.  
Pytanie: 
9. Czy uważają Państwo za w łaściwe obecne podej ście do kwestii definicji nabywców 
publicznych? W szczególno ści czy uwa żają Państwo, że należy doprecyzowa ć i 
zaktualizowa ć pojęcie „podmiotu prawa publicznego” w świetle orzecznictwa ETS? 
Jeśli tak, to jaki rodzaj aktualizacji uznaliby Pa ństwo za w łaściwy? 
Usługi użyteczności publicznej 
                                                 
25 Je śli chodzi o podmioty zobowi ązane do stosowania dyrektywy 2004/17/WE, zob. pkt 7 poni żej. 
PL 12   PL W ramach obowi ązującego systemu zamówie ń publicznych kwestie dotycz ące udzielania 
zamówień w sektorach wodnym, energetycznym,  transportowym i pocztowym reguluje 
specjalna dyrektywa 2004/17/WE . Wspomniane sektory maj ą wiele cech wspólnych: s ą to 
branże sieciowe, tzn. obejmuj ące korzystanie z fizycznych lub „wirtualnych” sieci (np. 
rurociągów, sieci elektrycznych, infrastruktury  pocztowej, linii kolejowych itp.), b ądź 
prowadzące eksploatacj ę obszarów geograficznych, zazwyczaj na zasadzie wy łączności, w 
celu zapewnienia terminali lub w celu poszukiwania oraz wydobycia minera łów (ropy 
naftowej, gazu, w ęgla itp.).  
Kolejną cechą tych sektorów jest to, że przedmiotowe rodzaje dzia łalności prowadzone s ą nie 
tylko przez organy publiczne, lecz tak że – a w niektórych pa ństwach cz łonkowskich przede 
wszystkim – przez firmy komercyjne, którymi mog ą być przedsiębiorstwa pa ństwowe b ądź 
spółki prywatne dzia łające na podstawie praw specjalnych lub wy łącznych. G łównym 
powodem obj ęcia wspomnianych sektorów przepisami zamówie ń publicznych by ł zamknięty 
charakter rynków, na których dzia łają te podmioty, ze wzgl ędu na istnienie praw specjalnych 
lub wyłącznych przyznawanych przez pa ństwa członkowskie w zakresie zaopatrywania, 
zapewniania lub obs ługi sieci s łużących do świadczenia danych us ług. Rozszerzenie zakresu 
regulacji dotycz ących zamówie ń publicznych w celu obj ęcia publicznych i prywatnych 
(komercyjnych) podmiotów sektorowych uznano za konieczne z uwagi na rozmaito ść 
sposobów, w jakie organy krajowe mog ą wpływać na zachowania tych jednostek, w tym 
poprzez mo żliwość przyznania (lub nieprzyzna nia) praw specjalnych lub wy łącznych, b ądź 
poprzez zaanga żowanie kapita łowe oraz obecno ść w ich organach administracyjnych, 
zarządzających lub nadzorczych.  
Inaczej mówi ąc, z uwagi na brak dostateczn ej presji konkurencyjnej uznano, że konieczne jest 
wprowadzenie uregulowa ń polegających na zastosowaniu regu ł proceduralnych okre ślonych 
w dyrektywie sektorowej, aby zapewni ć udzielanie zamówie ń na potrzeby przedmiotowych 
rodzajów dzia łalności w sposób przejrzysty i ni edyskryminacyjny. Obawiano si ę, że w 
przypadku braku specjalnych pr zepisów na decyzje dotycz ące zamówie ń podejmowane przez 
podmioty sektorowe mog łyby wpływać praktyki faworyzowania, preferencje lokalne lub inne 
czynniki.  
Od tamtej pory wiele z tych sektorów zliber alizowano na poziomie unijnym lub krajowym 
(np. jeśli chodzi o bran żę elektroenergetyczn ą i gazow ą, poszukiwanie i wydobycie 
węglowodorów, us ługi pocztowe itp.) Do świadczenie pokazuje jednak, że „liberalizacja”, tzn. 
proces maj ący na celu zapewnienie swobodnego dost ępu do danego rodzaju dzia łalności, 
niekoniecznie automatycznie prowadzi do s ilnej konkurencji – „podmioty o ugruntowanej 
pozycji” zachowuj ą często bardzo znacz ące udziały w rynku, a w niektórych pa ństwach 
członkowskich obecno ść przedsiębiorstw b ędących w posiadaniu pa ństwa może równie ż 
zakłócać funkcjonowanie rynku. 
Obecna dyrektywa zawiera przepis, mianowicie art. 30, który umo żliwia Komisji zwolnienie 
niektórych zamówie ń z zakresu stosowania dyrektywy, je żeli poziom konkurencji (na 
rynkach, do których dost ęp nie jest ograniczony) sprawia, że presja konkurencyjna 
zagwarantuje niezb ędną przejrzysto ść i niedyskryminacj ę w przypadku zamówie ń 
związanych z prowadzeniem takiej dzia łalności. Do tej pory Komisja przyj ęła szesnaście tego 
rodzaju decyzji dotycz ących dziewi ęciu różnych państw członkowskich, a jeden wniosek 
został wycofany. Bran że, których dotyczy ły jak dot ąd te decyzje, to: sektor 
elektroenergetyczny (produkcja i sprzeda ż), sektor gazowy (sprzeda ż), sektory ropy naftowej 
i gazu (ziemnego), a tak że różne gałęzie sektora pocztowego (w szczególno ści logistyka, 
usługi w zakresie paczek i us ługi finansowe).  
PL 13   PL Ostatni punkt, jaki nale ży rozpatrzy ć, to fakt, i ż coraz wi ęcej podmiotów prywatnych 
uzyskuje prawo do prowadzenia dzia łalności w rezultacie przeprowadzenia otwartych i 
przejrzystych procedur, a tym samym nie posiadaj ą one praw specjalnych lub wy łącznych w 
rozumieniu dyrektywy. 
Należy również zauważyć, że pełny zakres dyrektywy sektorowej zosta ł usankcjonowany na 
poziomie mi ędzynarodowym, w ramach GPA albo w umowach dwustronnych. Ewentualne 
ograniczenia zakresu mog łyby spowodowa ć modyfikacj ę zobowiązań międzynarodowych 
podjętych przez UE, co mog łoby prowadzi ć do żądań dotyczących rekompensat. 
Pytania: 
10. Czy uwa żają Państwo, że potrzebne s ą nadal regulacje UE dotycz ące zamówie ń 
publicznych w odniesieniu do tych sektorów? Prosz ę uzasadnić swoją odpowied ź. 
10.1. Jeśli tak, to: czy niektóre sektory, które s ą obecnie obj ęte zakresem, powinny zosta ć 
wyłączone, czy te ż przeciwnie nale ży objąć przepisami równie ż inne sektory? Prosz ę 
wyjaśnić, które sektory powinny zosta ć objęte, oraz uzasadni ć swoją odpowied ź. 
11. Zakres stosowania dyrektywy jest obecnie okre ślony w oparciu o rodzaje 
działalności, jaką prowadz ą dane podmioty, ich status prawny (publiczne b ądź 
prywatne) oraz, je żeli są to podmioty prywatne, istnienie b ądź brak praw specjalnych 
lub wyłącznych. Czy uwa żają Państwo powy ższe kryteria za w łaściwe czy te ż należy 
zastosowa ć inne kryteria? Prosz ę uzasadnić swoją odpowied ź.  
12. Czy można przyjąć, że zorientowany na osi ągnięcie zysku lub komercyjny charakter 
spółek prywatnych wystarcza do zagwara ntowania obiektywn ego i uczciwego 
procesu udzielania zamówie ń przez te podmio ty (nawet je żeli działają one na 
podstawie praw specjalnych lub wy łącznych)? 
13. Czy obecny przepis zawarty w art. 30 dyrektywy jest efektywnym sposobem 
dostosowywania zakresu obowi ązywania dyrektywy do zmieniaj ących się modeli 
regulacji i konkurencji na odpowiednich (krajowych i bran żowych) rynkach?  
2. ULEPSZENIE PAKIETU NARZ ĘDZI DLA INSTYTUCJI ZAMAWIAJ ĄCYCH  
Instytucje zamawiaj ące skarżą się czasem, i ż instrumenty regulacyjne przewidziane w 
przepisach UE nie s ą w pełni dostosowane do ich potrzeb zakupowych. W szczególno ści 
twierdzą, że potrzebne s ą prostsze i bardziej el astyczne procedury. Uwa żają ponadto, i ż w 
niektórych przypadkach zastosowanie pe łnego zestawu przepisów nie jest wykonalne 
(zwłaszcza w przypadku zamówie ń udzielanych przez bardzo ma łe instytucje zamawiaj ące), 
natomiast inne sytuacje (pewne formy wspó łpracy publiczno-publicznej) nale ży całkowicie 
zwolnić z obowiązku stosowania przedmiot owych przepisów. Istniej ą także obszary zakupów 
publicznych, w przypadku których instrume nty przewidziane w unijnych przepisach 
dotyczących zamówie ń mogą nie być wystarczaj ące (wspólne zamówienia, szczególne 
problemy pojawiaj ące się po udzieleniu zamówienia).  
Wątpliwości te zostan ą omówione w poni ższej sekcji. Z uwag przekazywanych przez 
wykonawców wynika jasno, że w przepisach UE musz ą być zapisane pewne podstawowe 
wymogi gwarantuj ące równe szanse na poziomie europejskim oraz że niektóre bardziej 
szczegółowe przepisy obecnych dyrektyw nale ży poddać rewizji. Trzeba jednak zauwa żyć, że 
PL 14   PL odchudzenie przepisów UE podlega ć będzie pewnym ograniczen iom. Szereg wymogów 
proceduralnych wynika bezpo średnio z GPA i umów dwus tronnych podpisanych przez UE, 
np. terminy dotycz ące poszczególnych procedur, warunki zastosowania procedury 
negocjacyjnej bez publikacji og łoszenia, czy publikacja og łoszeń o udzieleniu zamówienia. 
Eliminacja lub zmiana tych wymogów nie b ędzie możliwa bez renegocjacji zobowi ązań 
międzynarodowych UE. Nale ży również mieć na uwadze, i ż uzupełnieniem przepisów UE s ą 
znaczące korpusy przepisów na poziomie krajowym  lub regionalnym. Regulacje uchylone na 
poziomie UE mog ą zostać zastąpione przepisami na innych szczeblach, co mo że stworzy ć 
ryzyko wi ększego zró żnicowania ustawodawstwa kraj owego i ewentualnego „poz łacania 
regulacji” na szczeblu krajowym26. Wszelkie zmiany regu ł proceduralnych b ędą również 
musiały zostać przeanalizowane pod k ątem realizacji celu w zakresie zapewnienia mo żliwie 
największej konwergencji mi ędzy prawem zamówie ń publicznych a innymi obszarami prawa 
UE, takim jak kontrola pomocy pa ństwa. 
Pytania:  
14. Czy uwa żają Państwo, że obecny poziom szczegó łowości przepisów UE 
dotyczących zamówie ń publicznych jest w łaściwy? Je śli nie, czy s ą one zbyt 
szczegółowe czy te ż niedostatecznie szczegó łowe?  
2.1. Unowocze śnienie procedur 
Jednym z g łównych tematów debaty publicznej jest kwestia, czy procedury przewidziane w 
dyrektywach odpowiadaj ą w dalszym ci ągu potrzebom instytucji zamawiaj ących i 
wykonawców, czy te ż należy je zmodyfikowa ć (i jeśli tak, to w jaki sposób), szczególnie w 
celu zmniejszenia stopnia z łożoności i obci ążeń administracyjnych, przy jednoczesnym 
zapewnieniu uczciwej konkurencji w zakresie zamówie ń publicznych oraz optymalnych 
rezultatów zakupów. 
Procedury ogólne  
Aktualne dyrektywy przewiduj ą szeroki zakres narz ędzi i procedur. Zarówno dyrektywa 
2004/17/WE, jak i dyrektyw a 2004/18/WE pozostawiaj ą zamawiaj ącym swobod ę wyboru 
między procedur ą otwartą27 a procedur ą ograniczon ą28. Sytuacja wygl ąda nieco inaczej, je śli 
chodzi o procedur ę negocjacyjn ą z uprzedni ą publikacj ą ogłoszenia o zamówieniu29. 
                                                 
26 Poj ęcie „pozłacania regulacji” odnosi si ę do sytuacji wprowadzania w prawie krajowym dodatkowych 
przepisów lub wymogów w stosunku do standardów wymaganych w stosownych przepisach UE. 
27 W procedurze otwartej instytucje i podmioty zamawiaj ące publikuj ą ogłoszenie o zamówieniu, które 
jest podstaw ą dla składania ofert przez wszystkie zainteresowane strony. Bior ąc pod uwag ę oferentów, 
którzy spe łniają kryteria kwalifikacji podmiotowej, instytucja zamawiaj ąca wybiera ofert ę, która w 
najlepszy sposób spe łnia kryterium udzielenia zamówienia wskazane w og łoszeniu o zamówieniu 
(najniższa cena albo oferta najkorzystniejsza ekonomicz nie). Ta procedura jest wykorzystywana w 
przypadku prawie ¾ wszystkich procedur podlegaj ących zakresowi stosowania dyrektyw. 
28 W przypadku procedury ograniczonej wszyscy wykonawcy mog ą wyrazić swoje zainteresowanie 
udziałem w odpowiedzi na og łoszenie o zamówieniu, lecz jedynie niektórzy kandydaci, wybrani na 
podstawie kryteriów wskazanych w og łoszeniu o zamówieniu, zostaj ą zaproszeni do sk ładania ofert.  
29 W przypadku procedury negocjacyjnej instytucje i podmioty zamawiaj ące konsultuj ą się z wybranymi 
przez siebie wykonawcami oraz negocjuj ą z jednym z nich lub wi ększą ich liczbą warunki umowy, jaka 
zostanie zawarta. Tego rodzaju negocjacje warunków oferty nie s ą możliwe w przypadku procedury 
otwartej ani procedury ograniczonej. 
PL 15   PL Dyrektywa sektorowa zapewnia wi ększą elastyczno ść30, w rezultacie czego zamawiaj ący 
sektorowi maj ą swobodę udzielania zamówie ń w drodze procedur negocjacyjnych pod 
warunkiem opublikowania zaproszenia do ubiegania si ę o zamówienie. Natomiast zgodnie z 
dyrektyw ą 2004/18/WE procedury negocjacyjne z uprzedni ą publikacj ą mogą być stosowane 
wyłącznie na podstawie okre ślonych przes łanek wymienionych w art. 30. W obu dyrektywach 
możliwość zastosowania procedur negoc jacyjnych bez publikacji og łoszenia o zamówieniu 
ogranicza si ę do sytuacji wyj ątkowych, które zosta ły wymienione w sposób wyczerpuj ący31 i 
są interpretowane w sposób restrykcyjny. 
W przypadku us ług zamawiaj ący mogą również wykorzystywa ć konkursy32. W roku 2004 
wprowadzono do dyrektyw kilka szczególnych wariantów i narz ędzi proceduralnych, m.in. 
dialog konkurencyjny33, dynamiczne systemy zakupów34 czy aukcje elektroniczne35. 
Kolejnym wprowadzonym w 2004 r. elementem elastyczno ści proceduralnej jest mo żliwość 
centralizacji zamówie ń poprzez dokonywanie zakupów w centralnej jednostce zakupuj ącej36 
lub poprzez t ę jednostk ę, bądź dzięki zawarciu umów ramowych37. Ponadto, w obliczu 
kryzysu finansowego, Komisja uzna ła za uzasadnione stosowanie  procedury przyspieszonej38 
w przypadku du żych projektów inwestycji publicznych realizowanych w 2009 i 2010 r.  
Ta rozszerzona gama wariantów pr oceduralnych powinna obecnie zosta ć poddana ocenie, aby 
sprawdzić, czy procedury przewidziane w obecnych dyrektywach stanowi ą w dalszym ci ągu 
najlepszy pakiet narz ędzi, jeśli chodzi o skuteczno ść zamówie ń, również pod kątem 
rosnącego znaczenia partnerstw publiczno- prywatnych. Zarówno sam model ró żnych 
rodzajów procedur, jak i ró żne wymogi dotycz ące poszczególnych etapów procedury39 
określone w dyrektywach, powinny by ć przedmiotem kompleksowego przegl ądu dotycz ącego 
                                                 
30 Wi ększa elastyczno ść przewidziana w ramach dyrektywy sektorowej wynika z faktu, i ż ma ona 
zastosowanie nie tylko do instyt ucji publicznych, lecz tak że do firm komercyjnych, którymi mog ą być 
przedsiębiorstwa pa ństwowe b ądź spółki prywatne dzia łające na podstawie praw specjalnych lub 
wyłącznych. Celem jest zatem zbli żenie tych procedur do praktyk handlowych, przy zachowaniu 
jednakże minimalnych wymogów dotycz ących przejrzysto ści i równego traktowania. 
31 Art. 31 dyrektywy 2004/18/WE, art. 40 ust. 3 dyrektywy 2004/17/WE. 
32 Konkursy to procedury, które umo żliwiają instytucji zamawiaj ącej lub podmiotowi zamawiaj ącemu 
nabycie planu b ądź projektu wybranego przez s ąd konkursowy w trybie konkurencyjnym, np. konkurs 
mający na celu zebranie pomys łów dotycz ących zaprojektowania o środka gminnego dla dzielnicy, w 
której zaplanowano regeneracj ę obszarów miejskich. Konkurs mo że być również wykorzystywany w 
innych dziedzinach, np. w celu uzyskania planów dotycz ących możliwej przysz łej struktury sieci 
komunikacji mi ędzy jednostkami administracji na ró żnych szczeblach. 
33 W ramach tej procedury, przewidzianej dla szczególnie z łożonych zamówie ń, szczegó łowe warunki 
zamówienia mog ą być ustalane w drodze dialogu prowadzonego mi ędzy instytucj ą zamawiaj ącą a 
kandydatami; kwestie te reguluje art. 29 dyrektywy 2004/18/WE (dialog konkurencyjny przewidziano jedynie w dyrektywie 2004/18/WE). Zgodnie z najnowszymi danymi statystycznymi, stopie ń 
wykorzystania dialogu konkurencyjnego kszta łtował się jednak na poziomie poni żej 0,4 % procedur. 
34 Art. 33 dyrektywy 2004/18/WE. 
35 Art. 54 dyrektywy 2004/18/WE. 
36 Art. 11 dyrektywy 2004/18/WE. 
37 W tym wzgl ędzie element zapewniaj ący elastyczno ść wprowadzono jedynie do dyrektywy 2004/18/WE 
(zob. art. 32), poniewa ż istniejące już (i odmienne) przepisy w dyrektywie sektorowej (art. 14) uznano 
za wystarczaj ące, biorąc pod uwag ę szczególny kontekst zamówie ń sektorowych. 
38 Chodzi o procedur ę przewidzian ą w art. 38 ust. 8 dyrektywy 2004/18/WE w sytuacjach, w których ze 
względu na piln ą konieczno ść normalne terminy nie mog ą być zachowane. Zob. komunikat prasowy 
IP/08/2040 z dnia 19 grudnia 2008 r. 
39 Na przyk ład reguły dotycz ące publikacji og łoszeń, zawarto ści dokumentów przetargowych, ram 
czasowych procedury, dowodów spe łniania kryteriów kwalifikacji, dokumentacji i komunikacji z 
oferentami. 
PL 16   PL ich skuteczno ści pod wzgl ędem zapewniania optymalnych rezultatów zakupów przy mo żliwie 
najmniejszych obci ążeniach administracyjnych40.  
Pytania: 
15. Czy uwa żają Państwo, że procedury okre ślone w obecnych dyrektywach 
umożliwiają instytucjom zamawiaj ącym uzyskiwanie mo żliwie najlepszych 
rezultatów zakupów? Je śli nie, to: w jaki sposób nale ży udoskonali ć te procedury, 
aby zmniejszy ć obciążenia administracyjne/ koszty transakcyjne i skróci ć czas 
procedur, przy jednoczesnym zagwarantow aniu uzyskiwania przez instytucje 
zamawiaj ące najlepszej relacji ceny do jako ści? 
16. Czy przychodz ą Państwu na my śl inne rodzaje procedur, które nie s ą dostępne w 
świetle obecnych dyrektyw, a które, Pa ństwa zdaniem, mog łyby zwiększyć 
efektywno ść procedur udzielania zamówie ń publicznych pod wzgl ędem kosztów?  
17. Czy uwa żają Państwo, że procedury i narz ędzia przewidziane w dyrektywach, 
mające na celu realizacj ę konkretnych potrzeb oraz u łatwienie udzia łu podmiotów 
prywatnych w inwestycjach publicznych poprzez partnerstwa pub liczno-prywatne 
(np. dynamiczny system zakupów, dialog konkur encyjny, aukcje elektroniczne, 
konkursy), powinny zosta ć zachowane w obecnej formie, zmodyfikowane (je śli tak, 
to w jaki sposób), czy te ż usunięte?  
18. Biorąc pod uwag ę Państwa doświadczenie w zakresie stosowania procedury 
przyspieszonej w 2009 i 2010 r., czy postulowaliby Pa ństwo ogólne wprowadzenie 
możliwości skracania terminów w okre ślonych okoliczno ściach? Czy by łoby to 
możliwe, Państwa zdaniem, bez negatywnego oddzia ływania na jako ść ofert? 
Więcej negocjacji 
Zainteresowane strony sugeruj ą często, że potrzebna jest wi ększa elastyczno ść w procedurach 
udzielania zamówie ń, oraz że należy w szczególno ści zezwoli ć instytucjom zamawiaj ącym na 
negocjowanie warunków umowy z potencjalnymi oferentami.  
Porozumienie GPA dopuszcza stosowanie negocjacji, o ile zosta ło to przewidziane w 
ogłoszeniu o zamówieniu. Tego rodzaju mo żliwość można by zatem przewidzie ć w ogólnych 
ramach prawnych UE dotycz ących zamówie ń publicznych pod warunkiem przestrzegania 
zasad niedyskryminacji i uczciwej procedury. Zapewni łoby to faktycznie instytucjom 
zamawiaj ącym większą elastyczno ść umożliwiającą uzyskiwanie rezultatów zakupów 
rzeczywiście odpowiadaj ących ich potrzebom. 
Wariant ten musi zosta ć dogłębnie przedyskutowany ze wszy stkimi zainteresowanymi 
stronami, instytucjami zamawiaj ącymi i wykonawcami. Ewentualne korzy ści płynące ze 
zwiększenia elastyczno ści oraz potencjalnego uproszczenia nale ży rozwa żyć na tle 
podniesionego ryzyka wyst ąpienia zjawisk faworyzowania oraz,  bardziej ogólnie, nadmiernie 
                                                 
40 Nowoczesne technologie info rmacyjno-komunikacyjne oferuj ą oczywiście znacz ące możliwości 
ulepszenia procedur z korzy ścią dla wszystkich stron or az zmniejszenia formalno ści, zwłaszcza w 
zakresie zbierania i dostarczania za świadczeń. Ten aspekt debaty dotycz ący unowocze śnienia procedur 
nie jest poruszany przy okazji niniejszej zielonej ksi ęgi, poniewa ż stanowi on przedmiot odr ębnej 
konsultacji, przeprowadzanej w zwi ązku z zielon ą księgą w sprawie szerszego stosowania e-zamówie ń 
w UE, SEC(2010) 1214 z 18.10.2010 r. 
PL 17   PL subiektywnych decyzji wynikaj ących z wi ększej uznaniowo ści instytucji zamawiaj ących w 
przypadku procedury negocjacyjn ej. Tego rodzaju subiektywno ść utrudniłaby z kolei 
wykazanie, i ż zamówienie nie obejmuje w rezultacie pomocy pa ństwa. Co wi ęcej, 
zapewnienie instytucjom zamawiaj ącym większego pola manewru pr zyniesie korzystne 
wyniki tylko w przypadku, gdy posiadaj ą one niezb ędną techniczn ą wiedzę eksperck ą, 
znajomość rynku oraz umiej ętności pozwalaj ące na wynegocjowanie dobrej umowy z 
dostawcami.  
Należy wreszcie dok ładnie oceni ć rodzaj i wielko ść zamówie ń, dla jakich prowadzenie 
negocjacji ma sens. Zainteresowane strony twierdz ą często, iż negocjacje s ą szczególnie 
odpowiednie w przypadku udzielania mniejszych zamówie ń. Z drugiej strony, mog ą one być 
przydatne równie ż, bądź zwłaszcza, w przypadku zamawiania realizacji du żych projektów, w 
szczególno ści w drodze partnerstw publiczno-prywatnych. Zwa żywszy na z łożoność 
zamówień dotyczących realizacji takich projektów,  po stronie instytucji zamawiaj ącej może 
istnieć jeszcze wi ększe zapotrzebowanie na szczególnie elastyczne procedury oraz du żą 
swobodę negocjacyjn ą, jak równie ż na większą techniczn ą wiedzę eksperck ą, aby prowadzi ć 
te negocjacje.  
Pytania: 
19. Czy poparliby Pa ństwo zwiększenie mo żliwości prowadzenia negocjacji w ramach 
procedur udzielania zamówie ń i/lub ogólne wprowadzenie mo żliwości stosowania 
procedury negocjacyjnej z uprzedni ą publikacj ą?  
20. Jeśli chodzi o ten ostatni przypadek, czy uwa żają Państwo, że należy dopuścić taką 
możliwość w odniesieniu do wszystkich rodzajów zamówie ń/ wszystkich rodzajów 
instytucji zamawiaj ących, czy te ż wyłącznie pod pewnymi warunkami?  
21. Czy zgadzaj ą się Państwo z opini ą, iż ogólne stosowanie procedury negocjacyjnej 
mogłoby poci ągać za sobą pewne ryzyko nadu żyć/ dyskryminacji? Czy oprócz 
środków zabezpieczaj ących przewidzianych w dyrektywach w odniesieniu do 
procedury negocjacyjnej potrzebne by łyby dodatkowe zabezpieczenia w zakresie 
przejrzysto ści i niedyskryminacji, aby zrekompensowa ć zwiększony stopie ń 
uznaniowo ści? Jeśli tak, jakie mog łyby to by ć zabezpieczenia? 
Komercyjne towary i us ługi 
W porozumieniu GPA przew idziano specjalne regu ły dotyczące „komercyjnych towarów i 
usług w rodzaju zwykle sprzedawanyc h lub oferowanych do sprzeda ży na rynku 
komercyjnym klientom niepubl icznym i przez takich klie ntów zwykle nabywane do celów 
niepublicznych”. Uwa ża się, że komercyjne towary i us ługi są dostępne na rynku w 
standardowej postaci i dlatego ich zamawia nie jest uproszczone z uwagi na fakt, i ż cena, 
jakość oraz warunki zosta ły powszechnie ustalone na rynkach. Mo że to być argument za 
wprowadzeniem uproszczonych procedur dotycz ących nabywania tego rodzaju towarów i 
usług (na przyk ład usprawnionych procedur przewiduj ących krótsze terminy). 
Pytanie: 
22. Czy uważają Państwo, że właściwe byłoby wprowadzenie uproszczonych procedur 
dotyczących nabywania komer cyjnych towarów i us ług? Jeśli tak, jakiego rodzaju 
uproszczenia proponowaliby Pa ństwo? 
PL 18   PL Etapy kwalifikacji i udzielenia zamówienia  
Zgodnie z aktualnymi dyrektywami wybór zwyci ęskiego oferenta musi zosta ć 
przeprowadzony w dwóch etapach. Podczas et apu kwalifikacji instytucja zamawiaj ąca ocenia 
zdolność i predyspozycje wykonawców. Odbywa si ę to na podstawie kryteriów wykluczenia 
oraz kryteriów dotycz ących sytuacji ekonomicznej i fi nansowej, wiedzy oraz zdolno ści 
zawodowej i technicznej. Na etapie udzielenia zamówienia instytucja zamawiaj ąca bada 
oferty i wybiera najlepsz ą z nich. Odbywa si ę to na podstawie obiektywnych kryteriów 
odnoszących się do jakości proponowanych produktów i us ług.  
Zgodnie z orzecznictwem ETS41, instytucje zamawiaj ące są zobowiązane do stosowania 
ścisłego rozró żnienia mi ędzy kryteriami kwalifikacji a kr yteriami udzielenia zamówienia. 
Decyzja dotycz ąca udzielenia zamówienia musi by ć oparta wy łącznie na kryteriach 
dotyczących oferowanych produktów i us ług. Aspekty zwi ązane ze zdolno ścią oferenta do 
realizacji zamówienia, np. jego do świadczenie, si ła robocza i sprz ęt, nie są dopuszczalne.  
Również w porozumieniu GPA przewidziano rozró żnienie mi ędzy kryteriami kwalifikacji i 
kryteriami udzielenia zamówienia. To rozró żnienie jest jednak mniej ścisłe niż w przypadku 
cytowanego wy żej orzecznictwa, poniewa ż w GPA nie zakazuje si ę wprost, na etapie 
udzielenia zamówienia, brania pod uwag ę kryteriów, które nie s ą związane z oferowanymi 
towarami i us ługami, a tym samym zezwala si ę na uwzgl ędnianie kryteriów odnosz ących się 
do oferenta. 
Instytucje zamawiaj ące skarżą się czasem na obci ążenia administracyjne wynikaj ące z 
konieczno ści wcześniejszego zweryfikowania wszyst kich kandydatów i oferentów pod k ątem 
kryteriów kwalifikacji przed przyst ąpieniem do badania kryteriów udzielenia zamówienia. 
Argumentuj ą oni, iż w pewnych okoliczno ściach umo żliwienie im wcze śniejszego zbadania 
kryteriów udzielenia zamówienia pomog łoby w szybszym przeprowadzeniu procesu, 
ponieważ konieczne by łoby jedynie zbadanie kryteriów kwalifikacji w odn iesieniu do 
zwycięskiego oferenta.  
W tym wzgl ędzie może to być argument za ponownym rozwa żeniem sposobu organizacji i 
kolejności badania kryteriów kwalifikacji i kr yteriów udzielenia zamówienia w ramach 
procedury. Wskazówk ę w tym kierunku daje najnowsz e orzecznictwo ETS, w którym 
stwierdza si ę, że dyrektywy w sprawie zamówie ń publicznych „teoretycznie nie wykluczaj ą 
możliwości jednoczesnego przeprowadzen ia sprawdzenia odpowiednio ści oferentów i 
udzielenia zamówienia”, pod warunkiem że „obie te czynno ści są odrębnymi czynno ściami i 
podlegają różnym przepisom”42. Sugeruje to, że znaczenie ma nie tyle kolejno ść kroków 
proceduralnych, lecz rozdzielenie co do zasady kryteriów kwalifikacji i kryteriów udzielenia 
zamówienia. 
Odpowiednio ść takiej opcji nale żałoby jednak dok ładnie przeanalizowa ć. Prawdziwe 
złagodzenie obci ążeń administracyjnych mo żna wyobrazi ć sobie tylko w okre ślonych 
okoliczno ściach. Analiza kryteriów kwalifikacji po kryteriach udzielenia zamówienia mia łaby 
sens, jeżeli kryteria udzie lenia zamówienia mo żna by oceni ć szybko i łatwo w odniesieniu do 
wszystkich ofert. Dotyczy ć mogłoby to zw łaszcza udzielania zamówie ń dotyczących zakupu 
                                                 
41 Zob. wyroki: z dnia 20 wrze śnia 1988 r. w sprawie 31/87, Beentjes , pkt 15-19; z dnia 24 stycznia 2008 
r. w sprawie C-532/06, Lianakis , pkt 30; oraz z dnia 12 listopada 2009 r. w sprawie C-199/07, Komisja 
przeciwko Grecji , pkt 51-55. 
42 Zob. wyroki: Lianakis , pkt 27 oraz Komisja przeciwko Grecji , pkt 51. 
PL 19   PL standardowych towarów po najni ższej cenie. Ponadto podej ście to by łoby trudne do 
wdrożenia w procedurze ograniczonej lub w pr ocedurze negocjacyjnej , gdzie kandydatów, 
którzy maj ą zostać zaproszeni do sk ładania ofert lub do negocjacji, wybiera si ę zwykle w 
oparciu o kryteria kwalifik acji podmiotowej, jak równie ż w przypadku wykorzystywania 
systemów kwalifikowania. 
Niektóre zainteresowane strony przedstawiaj ą dużo dalej id ące propozycje, które mog łyby 
podważyć rozdzielenie co do zasady kryterió w kwalifikacji i kryteriów udzielenia 
zamówienia. Twierdz ą one, że możliwość uwzględniania w ramach kryteriów udzielenia 
zamówienia kryteriów odnosz ących się do oferenta, takich jak do świadczenie i kwalifikacje, 
mogłoby pomóc w poprawie rezultatów zakupów. 
Trzeba mie ć jednak świadomość, iż stworzenie takiej mo żliwości spowodowa łoby powa żną 
zmianę systemu proceduralnego okre ślonego w dyrektywach w sprawie zamówie ń 
publicznych. Rozdzielenie kryteriów kwalif ikacji i kryteriów udzielenia zamówienia 
gwarantuje uczciwo ść i obiektywno ść procesu porównywania ofert. Dopuszczenie 
uwzględniania kryteriów odnosz ących się do oferenta, takich jak do świadczenie i 
kwalifikacje, jako kryteriów udzielenia zamówienia mog łoby podwa żyć porównywalno ść 
elementów branych pod uwag ę, a w rezultacie naruszy ć zasadę równego traktowania. W 
związku z tym oparcie si ę na kryteriach odnosz ących się do oferenta mog łoby ewentualnie 
prowadzić również do zakłóceń konkurencji. Propozycje id ące w tym kierunku powinny by ć 
zatem rozpatrywane, je śli w ogóle, wy łącznie w ograniczonych sytuacjach, np. w odniesieniu 
do szczególnych rodzajów zamówie ń, w przypadku których kwalifikacje i CV dost ępnego 
personelu s ą wyjątkowo istotne.  
W każdym razie wszelkie zmiany, które dotykaj ą zasady rozdzia łu kryteriów kwalifikacji i 
kryteriów udzielenia zamówienia, nale ży rozpatrywa ć ze szczególn ą ostrożnością. Konieczne 
może być zapewnienie dodatkowych zabezpiecze ń w celu zagwarantowania uczciwo ści i 
obiektywno ści procedur.  
Pytania: 
23. Czy poparliby Pa ństwo bardziej elastyczne podej ście do kwestii sposobu organizacji 
i kolejno ści badania kryteriów kwalifikacji i kryteriów udzielenia zamówienia w 
ramach procedury udzielania zamówienia? Je śli tak, czy uwa żają Państwo, że należy 
umożliwić badanie kryteriów udzielenia zamów ienia przed zbadaniem kryteriów 
kwalifikacji? 
24. Czy uważają Państwo, że w wyjątkowych przypadkach uzasadnione mog łoby być 
zezwolenie instytucjom zamawiaj ącym na uwzgl ędnianie kryteriów odnosz ących się 
do samego oferenta na etapie  udzielenia zamówienia? Je śli tak, to w jakich 
przypadkach i jakie dodatkowe zabezpieczenia by łyby Państwa zdaniem potrzebne, 
aby zagwarantowa ć uczciwo ść i obiektywno ść decyzji w sprawie udzielenia 
zamówienia w ramach takiego systemu? 
Uwzględnianie wcze śniejszych dokona ń 
Zainteresowane strony sugeruj ą również, iż aktualne dyrektywy nie zapewniaj ą odpowiednich 
instrumentów umo żliwiających uwzgl ędnianie ewentualnych dotychczasowych do świadczeń 
instytucji zamawiaj ących, jeśli chodzi o dokonania oferentów. Prawd ą jest, że uwzględnianie 
tego rodzaju do świadczeń mogłoby dostarczy ć przydatnych wskazówek na temat jako ści 
PL 20   PL oferenta i jego przysz łej pracy. Jednak że taka mo żliwość pociągałaby za sob ą oczywiste 
ryzyko dyskryminacji w śród oferentów. Konieczne by łoby zatem wprowadzenie 
odpowiednich zabezpiecze ń, aby zapewni ć równe traktowanie oferentów, przejrzysto ść i 
uczciwą procedur ę. 
Pytanie: 
25. Czy uważają Państwo, że należy wyraźnie dopuścić w dyrektywie mo żliwość brania 
pod uwag ę wcześniejszych do świadczeń z oferentem b ądź z oferentami? Je śli tak, 
jakie zabezpieczenia by łyby potrzebne, aby zapobiec praktykom dyskryminacyjnym? 
Specjalne narz ędzia dla zamówie ń sektorowych 
Narzędzia proceduralne okre ślone w dyrektywie sektorowej ró żnią się znacząco w 
porównaniu z dyrektyw ą 2004/18/WE w odniesieniu do szeregu kwestii. Pierwszy aspekt to 
fakt, iż podmioty zamawiaj ące mają większą swobodę, jeśli chodzi o stosowanie procedur. 
Oprócz wspomnianej wy żej możliwości swobodnego wyboru procedury negocjacyjnej z 
ogłoszeniem, podmioty sektorowe maj ą również do dyspozycji dwa specyficzne narz ędzia do 
organizacji zamówie ń, a mianowicie: systemy kwalifikowania43 oraz okresowe og łoszenia 
informacyjne44. 
Zgodnie z warunkami aktualne j dyrektywy sektorowej, og łoszenia o istnieniu systemu 
kwalifikowania mog ą być wykorzystywane jako zaproszenie do ubiegania si ę o zamówienie 
w przypadku wszelkiego rodzaju zamówie ń na roboty budowlane, dostawy lub us ługi, które 
zostaną zakupione w okresie obowi ązywania systemu kwalifikowania, niezale żnie od liczby 
poszczególnych procedur udzielania zamówienia, jakie zostan ą zastosowane w tym celu. 
Jeżeli ogłoszenie o istnieniu systemu kwalifikowania stanowi wybrany sposób zaproszenia do 
ubiegania si ę o zamówienie, to konkretne zamówienia mog ą być udzielane jedynie w drodze 
procedury ograniczonej lub pr ocedury negocjacyjnej, w ramach których uczestnicy s ą 
wybierani (wy łącznie) spo śród podmiotów, które zosta ły już zakwalifikowane zgodnie z 
przepisami reguluj ącymi dany system. Systemy kwalifikowania mog ą być przydatnym 
narzędziem przy zamawianiu technicznie wymagaj ących robót budowlanych, dostaw lub 
usług45, w przypadku których procedura kw alifikacji wykonawc ów trwa tak d ługo46, iż dla 
wszystkich zaanga żowanych stron bardziej korzystne jest wykorzystanie tego samego 
systemu kwalifikowania w odniesieniu do sz eregu procedur udzielania zamówienia ni ż 
konieczno ść powtarzania procesu kwalifikacji dla ka żdej pojedynczej procedury.  
Okresowe og łoszenia informacyjne mog ą być wykorzystywane jako sposób zaproszenia do 
ubiegania si ę o zamówienie w odniesieniu do zamówie ń wszelkiego rodzaju robót 
budowlanych, dostaw i us ług, które maj ą zostać zakupione w okresie dwunastu miesi ęcy, 
niezależnie od liczby poszczególnych procedur udzielania zamówienia, jakie zostan ą 
zastosowane w tym celu. Je żeli jako sposób zaproszenia do ubiegania si ę o zamówienie 
wybiera si ę okresowe og łoszenie informacyjne, wówczas konkretne zamówienia nie mog ą 
być udzielane w drodze procedury otwartej, l ecz jedynie w drodze procedury ograniczonej lub 
procedury negocjacyjnej, w ramach których uczestnicy s ą wybierani (wy łącznie) spo śród 
podmiotów, które wyrazi ły swoje zainteresowanie w odpowiedzi na okresowe og łoszenie 
                                                 
43 Zob. w szczególno ści art. 53.  
44 Por. art. 42 ust. 3. 
45 Np. tabor kolejowy, rury gazowe wysokoci śnieniowe itp. 
46 W niektórych przypadkach ponad sze ść miesięcy. 
PL 21   PL informacyjne. Okresowe og łoszenia informacyjne s ą często wykorzystywane jako sposób 
zaproszenia do ubiegania si ę o zamówienie w odniesieniu do powtarzaj ących się 
jednakowych zakupów podobnych towarów, us ług lub robót budowlanych i mog ą w związku 
z tym ułatwić codzienn ą działalność podmiotów sektorowych. 
Pytanie: 
26. Czy uwa żają Państwo, że potrzebne s ą specjalne przepisy dotycz ące podmiotów 
sektorowych? Czy ró żne przepisy, jakie maj ą zastosowanie do podmiotów 
sektorowych i przedsi ębiorstw publicznych, w odpowiedni sposób uwzgl ędniają 
szczególny charakter zamówie ń sektorowych?  
2.2. Specjalne instrumenty dla ma łych instytucji zamawiaj ących 
Zwłaszcza ma łe instytucje zamawiaj ące skarżą się często, iż stosowanie w pe łni systemu 
reguł proceduralnych i zabezpiecze ń przy udzielaniu ich stosunkowo niedu żych zamówie ń 
wymaga po święcenia nieproporcjonalnej ilo ści czasu i wysi łku. Jeśli chodzi o ma łe 
zamówienia o warto ści poniżej progów okre ślonych w dyrektywach, narzekaj ą one równie ż 
na brak pewno ści prawnej co do konieczno ści przestrzegania wymogów wynikaj ących z 
prawa pierwotnego. Do tych dwóch w ątpliwości można podejść w następujący sposób: 
Lżejsze ramy proceduralne dla lokalnych i regionalnych instytucji zamawiaj ących w zakresie 
udzielania zamówie ń o wartości powyżej progów okre ślonych w dyrektywach 
Można znaleźć argumenty za okre śleniem lżejszych ram proceduralnych dla lokalnych i 
regionalnych instytucji zamawiaj ących, aby wykorzysta ć w pełni elastyczne rozwi ązania 
dostępne zgodnie z GPA w odniesieniu do instytucji szczebla podcentralnego i podmiotów 
sektorowych bez naruszania po trzeby zapewnienia przejrzysto ści. Aktualne dyrektywy 
zapewniaj ą taką elastyczno ść tylko w odniesieniu do podmiotów sektorowych, ale nie w 
przypadku lokalnych i regiona lnych instytucji zamawiaj ących. Tego rodzaju zró żnicowany 
system zapewni łby instytucjom lokalnym wi ęcej swobody w zakresie udzielania przez nie 
zamówień oraz zmniejszy łby obciążenia administracyjne w tych obszarach, w których mog ą 
być one nieproporcjonalne. Z drugiej strony, wprowadzenie ró żnych poziomów wymogów 
proceduralnych mog łoby dodatkowo skomplikowa ć ogólne ramy prawne i mog łoby być 
trudne do transponowania i st osowania w praktyce, zw łaszcza jeśli chodzi o stosowanie zasad 
pomocy pa ństwa47. 
Jednym z elementów takich l żejszych ram proceduralnych mog łyby być mniej surowe 
wymogi dotycz ące publikacji: zgodnie z GP A instytucja zamawiaj ąca szczebla 
podcentralnego mo że udzielić zamówienia bez publikacji osobnego og łoszenia o zamówieniu, 
o ile ogłosiła swój zamiar i opublikowa ła szczegó łowe informacje w okresowym og łoszeniu 
informacyjnym lub w og łoszeniu o istnieniu systemu kwalifikowania48. Taka opcja mog łaby 
znacząco zmniejszy ć obciążenia administracyjne w stosunku do instytucji zamawiaj ących. 
Ewentualnym minusem mog łoby być zmniejszenie dost ępności zamówie ń dla wykonawców i 
ograniczenie tym samym konkurencji w przypadku poszczególnych zamówie ń.  
                                                 
47 Z punktu widzenia zasad pomocy pa ństwa istotna jest raczej kwestia przyznanej rekompensaty ni ż 
wielkość instytucji zamawiaj ącej. Wszelkie ewentualne zmiany id ące w kierunku uproszczenia ram 
proceduralnych musz ą pozostać bez uszczerbku dla stosowania zasad pomocy pa ństwa. 
48 Szczegó łowe wyja śnienia dotycz ące tych instrumentów znajduj ą się w sekcji 2.1. 
PL 22   PL Inną opcją mogłoby być ogólne dopuszczenie mo żliwości stosowania procedury 
negocjacyjnej z uprzedni ą publikacj ą ogłoszenia o zamówieniu. Opcja zak ładająca ogólne 
dopuszczenie negocjacji zosta ła przedyskutowana powy żej (sekcja 2.1). Nale ży dokładnie 
przeanalizowa ć odpowiednio ść tego wariantu, w szczególno ści w odniesieniu do lokalnych i 
regionalnych instytucji zamawiaj ących. Mo że to być dobrym rozwi ązaniem pod k ątem 
dostosowania zamówienia w celu uwzgl ędnienia szczególnych in teresów i potrzeb tego 
rodzaju zamawiaj ących. Z drugiej strony ni e jest pewne, czy ma łe instytucje zamawiaj ące 
mają zawsze odpowiedni ą siłę nabywcz ą i techniczn ą wiedzę eksperck ą, aby prowadzi ć na 
równi negocjacje z oferentami. 
Pytania: 
27. Czy z punktu widzenia potrzeb mniejszych instytucji zamawiaj ących stosowanie 
pełnego reżimu zamówie ń publicznych wydaje si ę Państwu odpowiednim 
rozwiązaniem czy wr ęcz przeciwnie? Prosz ę uzasadnić swoją odpowied ź. 
28. Jeśli tak, czy poparliby Pa ństwo uproszczony re żim zamówie ń publicznych w 
odniesieniu do stosunkowo niedu żych zamówie ń udzielanych przez instytucje 
lokalne i regionalne? Czym powinien cechowa ć się, Państwa zdaniem, tego rodzaju 
uproszczony system?  
Zwiększenie pewno ści prawnej w zakresie udzielania zamówie ń o wartości poniżej progów 
określonych w dyrektywach 
Wiele zamówie ń udzielanych przez ma łe lokalne i regionalne instytucje zamawiaj ące ma 
wartość poniżej progów okre ślonych w dyrektywach. Jednak że zgodnie z orzecznictwem 
ETS, przy udzielaniu takich zamówie ń, jeżeli stanowi ą one przedmiot zainteresowania 
transgranicznego, trzeba przestrzega ć podstawowych zasad prawa UE, takich jak 
niedyskryminacja i przejrzysto ść. Komisja przedstawi ła swoją opinię dotyczącą wymogów 
wynikających z orzecznictwa Trybuna łu w komunikacie wyja śniającym dotycz ącym prawa 
wspólnotowego obowi ązującego w dziedzinie udzielania zamówie ń, które nie s ą lub są jedynie 
częściowo obj ęte dyrektywami w  sprawie zamówie ń publicznych49.  
Wiele instytucji zamawiaj ących twierdzi jednak, i ż wyjaśnienia dostarczone w tym 
komunikacie nie zawsze mog ą wystarcza ć w praktyce, szczególnie je śli chodzi o ustalenie 
istnienia zainteresowania transgranicznego. Niepewno ść, czy w konkretnych przypadkach 
trzeba przestrzega ć norm wynikaj ących z podstawowych zasad, utrudnia łaby funkcjonowanie 
zwłaszcza mniejszych instytucji zamawiaj ących. Znaczenie tej kwestii jest równie ż 
oczywiste, gdy spojrzy si ę na środki podejmowane w tym wzgl ędzie przez pa ństwa 
członkowskie w kontek ście kryzysu finansowego.  
Nawet jeżeli zamówienia o warto ści poniżej progów nie zosta łyby najprawdopodobniej obj ęte 
przyszłym wnioskiem ustawodawczym, mo żna rozważyć opracowanie dalszych wytycznych, 
aby pomóc instytucjom zamawiaj ącym w ocenie istnienia zain teresowania transgranicznego 
w poszczególnych przypadkach. 
                                                 
49 Komunikat wyja śniający Komisji dotycz ący prawa wspólnotowego obowi ązującego w dziedzinie 
udzielania zamówie ń, które nie s ą lub są jedynie cz ęściowo obj ęte dyrektywami w sprawie zamówie ń 
publicznych z dnia 1 sierpnia 2006 r. (Dz.U. C 179 z 1.8.2006, s. 2). Por. równie ż orzeczenie S ądu z 
dnia 20 maja 2010 r. w sprawie T-258/06, Niemcy przeciwko Komisji . 
PL 23   PL Pytanie: 
29. Czy uważają Państwo, że orzecznictwo Trybuna łu Sprawiedliwo ści przedstawione w 
komunikacie wyja śniającym Komisji zapewnia dostateczn ą pewność prawną, jeśli 
chodzi o udzielanie zamówie ń o warto ści poniżej progów okre ślonych w 
dyrektywach? Czy te ż uznają Państwo, że potrzebne mog ą być dodatkowe wytyczne, 
na przyk ład wskazówki dotycz ące ustalania ewentual nego zainteresowania 
transgranicznego, b ądź jakaś inna inicjatywa UE? W odni esieniu do jakich kwestii 
uznaliby je Pa ństwo za istotne lub niezb ędne? 
2.3. Współpraca publiczno-publiczna 
Inna kwestia, która jest w ostatnich dekadach  przedmiotem kontrowersji, to pytanie, czy i w 
jakim zakresie przepisy dotycz ące zamówie ń publicznych powinny mie ć zastosowanie do 
umów zawieranych mi ędzy instytucjami publicznymi.  
Zasada uczciwej i otwa rtej konkurencji zapobiega automatycznemu  wyłączeniu umów 
zawieranych mi ędzy instytucjami publicznymi z zakresu stosowania dyrektyw w sprawie 
zamówień publicznych. Prawd ą jest jednak, i ż stosowanie tych przepisów nie jest w łaściwe w 
przypadku niektórych form wspó łpracy między instytucjami publicznymi i w zwi ązku z tym 
Europejski Trybuna ł Sprawiedliwo ści nie uwa ża tych przypadków za zamówienia publiczne.  
Zasadniczo nale ży wyznaczy ć linię podziału między, z jednej strony, porozumieniami 
zawieranymi mi ędzy instytucjami zamawiaj ącymi w celu realizacji ich zada ń, które mieszcz ą 
się w ich prawie do samoorganizacji, a z drugiej strony, dzia łaniami zwi ązanymi z 
zamówieniami, które powinny korzysta ć na otwartej konkurencji mi ędzy wykonawcami. ETS 
dokonał w szczególno ści rozróżnienia mi ędzy dwoma scenariuszami w zakresie wspó łpracy 
publiczno-publicznej, które nie s ą objęte dyrektywami UE w sprawie zamówie ń publicznych.  
In-House: zamówienia udzielane  jednostce publicznej nie s ą uznawane za zamówienia 
publiczne, je żeli jednostka taka jest kontrolowa na przez instytucje zamawiaj ące w sposób 
podobny do tego, w jaki kontroluj ą one swoje w łasne departamenty, i je żeli zasadnicza cz ęść 
jej działalności ma zwi ązek z instytucjami zamawiaj ącymi50. Kilka instytucji zamawiaj ących 
może wykorzystywa ć jedną wspólnie kontrolowan ą jednostk ę in-house (wspó łpraca 
wertykalna/ zinstytucjonalizowana). Jednak że wspomniane orzecznictwo Trybuna łu 
pozostawia szereg otwartych kwestii, takich jak: problem, co oznacza „podobna kontrola”; 
udzielanie zamówie ń przez jednostk ę kontrolowan ą instytucji macierzystej(instytucjom 
macierzystym) b ądź siostrzanej jednostce in-house (tzn. jednostce kontrolowanej przez t ę 
samą instytucję macierzyst ą). 
„Współpraca horyzontalna”: w jednym z niedawnych orzecze ń51 Trybuna ł stwierdzi ł, że 
wykorzystywanie wspólnie kontrolowanych je dnostek in-house nie jest jedynym sposobem 
realizacji wspó łpracy publiczno-publicznej i że tego rodzaju wspó łpraca mo że pozosta ć 
wyłącznie na poziomie umowy (wspó łpraca horyzontalna/ niezi nstytucjonalizowana). Tego 
rodzaju rozwi ązanie nie jest obj ęte przepisami UE dotycz ącymi zamówie ń publicznych w 
przypadku wspólnej rea lizacji zadania publiczn ego przez jednostki ca łkowicie publiczne, 
wykorzystuj ące własne zasoby, maj ące wspólny cel oraz okre ślające wzajemne prawa i 
                                                 
50 Zob. m.in. sprawy: C-107/98, Teckal ; C-324/07, Coditel ; oraz C-573/07, Sea. 
51 Sprawa C-480/06, Komisja przeciwko Niemcom . 
PL 24   PL obowiązki wykraczaj ące poza „realizacj ę zadania za wynagrodzeniem” w d ążeniu do 
osiągnięcia celów le żących w interesie publicznym. 
Oprócz tych dwóch form wspó łpracy, nale ży wspomnie ć o jeszcze jednym przypadku, który 
nie dotyczy w sensie ścisłym „wspó łpracy” mi ędzy kilkoma instytucjami zamawiaj ącymi, ale 
raczej transferu kompetencji w zakresie zadan ia publicznego z jednej instytucji na drug ą. 
Tego rodzaju transfer kompeten cji pozostaje poza zakresem obowi ązywania dyrektyw UE w 
sprawie zamówie ń publicznych, je żeli odpowiedzialno ść za realizacj ę zadania jako taka jest 
przenoszona w ca łości (w przeciwie ństwie do sytuacji, w której powierza si ę faktyczne 
wykonanie zadania innej instytucji). 
Rezultatem ewoluuj ącego orzecznictwa ETS jest do ść złożona panorama mo żliwych 
wyjątków w zakresie wspó łpracy publiczno-publicznej, a do świadczenie pokazuje, że 
instytucje zamawiaj ące nie zawsze maj ą jasność, czy i na jakich warunkach ich relacje 
podlegają zakresowi stosowania prawa UE dotycz ącego zamówie ń publicznych. Aby 
zaspokoić potrzebę uzyskania wyja śnień w perspektywie krótkoterminowej, s łużby Komisji 
przedstawi ą wytyczne dotycz ące interpretacji orzecznictwa w formie dokumentu roboczego, 
który zostanie opublikowany w 2011 r.  
Głównym pytaniem jest jednak, czy i w jaki sposób kwestia ta powinna zosta ć rozwiązana za 
pomocą przepisów prawnych przedstawiaj ących w szczególno ści jasną definicję tych form 
współpracy, które nie wchodz ą w zakres stosowania dyrektyw UE w sprawie zamówie ń 
publicznych. 
Przydatne by łoby zbadanie, czy jest miejsce na koncepcj ę obejmuj ącą pewne wspólne 
kryteria dotycz ące przypadków wspó łpracy publiczno-publicznej obj ętych zwolnieniem. Tego 
rodzaju koncepcja powinna zosta ć opracowana, aby wyra źnie rozró żnić, z jednej strony, 
nowoczesne formy organizacji (wspólnej) realizacji zada ń publicznych przez instytucje 
zamawiaj ące, kierowane wy łącznie wzgl ędami interesu publicznego (tzn. nieobj ęte 
przepisami dotycz ącymi zamówie ń publicznych), a z drugiej strony, czyste (komercyjne) 
formy sprzeda ży i zakupu towarów oraz us ług na rynku (obj ęte tymi przepisami). Nale ży 
dokonać starannej analizy sposobu wdro żenia tego rozró żnienia w praktyce, bior ąc także pod 
uwagę ustalenia ETS zawarte w jego ostatnich orzeczeniach. Poni ższe aspekty wydaj ą się 
szczególnie istotne w tym kontek ście.  
Po pierwsze, z orzecznictwa Trybuna łu52 zdaje si ę wynikać jasno, że każdy przypadek 
współpracy publiczno-publicznej  zwolniony ze stosowania  przepisów UE dotycz ących 
zamówień publicznych musi zachowa ć czysto publiczny charakter. Udzia ł kapitału 
prywatnego w jednej ze wspó łpracujących jednostek wyklucza zatem mo żliwość zwolnienia 
współpracy jako takiej z zak resu przepisów dotycz ących zamówie ń publicznych.  
Innym elementem, który wydaje si ę istotny, jest kryterium ograniczonego celu rynkowego 
danych jednostek, rozwini ęte ostatnio przez ETS53. Jeżeli dane jednostki maj ą cel rynkowy, to 
działają na rynku w warunkach bezpo średniej konkurencji z podmiotami prywatnymi, d ążąc 
do realizacji tych samy ch lub podobnych celów komercyjnych i wykorzystuj ąc te same 
                                                 
52 Sprawa C-26/03, Stadt Halle . 
53 Sprawa C-573/07, SEA, pkt 73. Przedstawione w wyroku C-480/06 wymogi, i ż ustanowienie tej 
współpracy musi by ć „określone (…) wzgl ędami i wymogami d ążenia do celów le żących w interesie 
publicznym oraz je żeli zasada równego traktowania zaintere sowanych (…) jest zagwarantowana” 
zmierzają w tym samym kierunku. 
PL 25   PL instrumenty. Wspó łpraca, która jest obj ęta zwolnieniem z zakresu przepisów dotycz ących 
zamówień i której celem jest realizacja zada nia publicznego, nie powinna co do zasady 
obejmowa ć takich jednostek. Dostawcy wewn ętrzni maj ący cel rynkowy mogliby równie ż 
wzbudzać wątpliwości dotyczące kwestii konkurencji i pomocy pa ństwa. 
Należy wreszcie zaj ąć się kwestią rodzaju relacji mi ędzy wspó łpracującymi jednostkami. W 
ramach wspó łpracy zinstytucjonalizowanej fakt (wspólnego) sprawowania kontroli 
wewnętrznej jest przes łanką, która mo że prowadzi ć do zwolnienia z zakresu przepisów 
dotyczących zamówie ń umowy, która w normalnych warunkach by łaby nimi obj ęta. W razie 
braku tego rodzaju kontroli oraz w celu odró żnienia wspó łpracy niezinstytucjonalizowanej od 
zwyczajnego zamówienia publicznego, wydaje si ę istotne, i ż ta pierwsza forma powinna 
obejmowa ć wzajemne prawa i obowi ązki wykraczaj ące poza „realizacj ę zadania za 
wynagrodzeniem” i że zasadniczy cel wspó łpracy nie ma charakteru komercyjnego. 
Pytania: 
30. Czy w świetle powy ższego uwa żają Państwo za przydatne okre ślenie na poziomie 
UE przepisów prawnych dotycz ących zakresu oraz kryteriów dla wspó łpracy 
publiczno-publicznej?  
31. Czy zgadzaj ą się Państwo, że należy opracowa ć koncepcj ę obejmuj ącą pewne 
wspólne kryteria dotycz ące form wspó łpracy publiczno-publicznej obj ętych 
zwolnieniem? Jakie by łyby, Państwa zdaniem, istotne elementy takiej koncepcji? 
32. Czy też preferowaliby Pa ństwo ustanowienie specjalnych zasad dla ró żnych form 
współpracy w ślad za orzecznictwem ETS (np. in-house i wspó łpraca horyzontalna)? 
Jeśli tak, prosz ę wyjaśnić dlaczego i jakie powinny to by ć zasady. 
33. Czy przepisy UE powinny równie ż regulowa ć kwestie transferu kompetencji? Prosz ę 
wyjaśnić dlaczego. 
2.4. Odpowiednie narz ędzia do celów agregacji popytu/ wspólne zamówienia 
Jedną z kwestii, w przypadku której instrumenty dost ępne na poziomie UE s ą zdaniem 
zainteresowanych st ron niewystarczaj ące, jest kwestia agre gacji popytu/ koordynacji 
zamówień publicznych mi ędzy instytucjami zamawiaj ącymi.  
Osoby popieraj ące tego rodzaju agregacj ę popytu podkre ślają znaczące pozytywne skutki dla 
dostawców i instytucji zamawiaj ących, w tym: korzy ści skali, ni ższe koszty produkcji z 
korzyścią dla przedsi ębiorstw i podatników europejskich, zwi ększoną siłę nabywcz ą po 
stronie instytucji publicznych oraz mo żliwość łączenia przez nie umiej ętności i wiedzy 
eksperckiej oraz podzia łu kosztów i ryzyka zwi ązanych z zamówieniami. Podzia ł kosztów i 
ryzyka ułatwiłby równie ż w szczególno ści strategiczne zamówienia na nowe, innowacyjne 
produkty i us ługi, stymuluj ąc tym samym rozwój nowych produktów i rynków54. 
W szczególno ści współpraca transgraniczna mi ędzy instytucjami zamawiaj ącymi z ró żnych 
państw członkowskich mog łaby przyczyni ć się do dalszej integracji rynków zamówie ń, 
                                                 
54 Dlatego te ż w ramach „Unii innowacji” - SEC(2010) 1161 - przewodniej inicjatywy b ędącej częścią 
strategii „Europa 2020”, maj ącej na celu o żywienie polityki europejskiej w zakresie innowacji i bada ń 
naukowych, postuluje si ę również realizację inicjatywy UE dotycz ącej wspólnych zamówie ń.  
PL 26   PL sprzyjając scalaniu rynków eu ropejskich ponad granic ami krajowymi i tworz ąc tym samym 
realną, konkurencyjn ą w skali mi ędzynarodowej baz ę przemysłową Europy.  
Obecne dyrektywy przewiduj ą już szereg narz ędzi służących agregacji popytu, na przyk ład 
centralne jednostki zakupuj ące55. Istnieją inne instrumenty, które nie zosta ły opracowane 
specjalnie na potrzeby agregacji popytu, ale mog ą być wykorzystywane w ty m celu, takie jak 
możliwość zawierania umów ramowych, do których przyst ępuje kilka instytucji 
zamawiaj ących. Instytucje zamawiaj ące mogą również oczywiście koordynowa ć swoje 
działania związane z zamówieniami, dziel ąc się po prostu do świadczeniem b ądź koordynuj ąc 
niektóre etapy proce dur udzielania zamówie ń. 
Konieczne jest jednak przeprowadzenie dyskusji na temat powracaj ącego wniosku 
dotyczącego wprowadzenia na poziomie UE bardziej szczegó łowych instrumentów w 
zakresie agregacji popytu, w szczególno ści wspólnych zamówie ń transgranicznych. Tego 
rodzaju instrumenty i mechanizmy musia łaby cechowa ć odpowiednia równowaga mi ędzy 
umożliwieniem silniejszej agregacji popytu w se ktorach strategicznych i nieograniczaniem 
konkurencji na rynkach zamówieniowych (ze szkod ą zwłaszcza dla M ŚP), np. poprzez 
dzielenie zamówie ń na części. 
Jeśli chodzi o wspólne zamówienia publiczne o charakterze transgranicznym, nale żałoby 
rozwiązać dodatkowe kwestie pr awne, takie jak: okre ślenie przepisów krajowych maj ących 
zastosowanie do procedury udzielania zamówie nia publicznego oraz do realizacji umowy, 
zdolność instytucji zamawiaj ących do stosowania innych ni ż własne przepisów krajowych, 
wskazanie w łaściwego organu oraz przepisów maj ących zastosowanie w sprawach odwo łań 
od decyzji zwi ązanych z zamówieniami itp. 
Pytania: 
34. Czy opowiadaj ą się Państwo zasadniczo za silniejsz ą agregacj ą popytu/ 
zwiększeniem wspólnych zamówie ń? Jakie s ą, Państwa zdaniem, zalety i wady 
takiego rozwi ązania?  
35. Czy istniej ą, w Państwa opinii, jakie ś przeszkody dla skutecznej agregacji popytu/ 
wspólnych zamówie ń? Czy uwa żają Państwo, że instrumenty przewidziane w 
dyrektywach w zakresie agregacj i popytu (centralne jednostki zakupuj ące, 
zamówienia ramowe) sprawdzaj ą się i są wystarczaj ące? Jeśli nie, w jaki sposób 
należy zmodyfikowa ć te instrumenty? Jakie instrumenty b ądź przepisy by łyby, 
Państwa zdaniem, potrzebne? 
36. Czy uwa żają Państwo, że wykorzystanie silniejsze j agregacji popytu/ wspólnych 
zamówień może wiązać się z pewnym ryzykiem, je śli chodzi o ograniczenie 
konkurencji i utrudnienie M ŚP dostępu do zamówie ń publicznych? Je śli tak, to w 
jaki sposób mo żna złagodzić ewentualne zagro żenia?  
37. Czy uwa żają Państwo, że w odniesieniu do okre ślonych obszarów produktów 
wspólne zamówienia publiczne sprawdzaj ą się lepiej ni ż w innych przypadkach? 
Jeśli tak, prosz ę wskazać te obszary i uzasadni ć odpowied ź.  
                                                 
55 Por. art. 1 ust. 10 dyrektywy 2004/18/WE. 
PL 27   PL 38. Czy dostrzegaj ą Państwo szczególne problemy w przypadku wspólnych zamówie ń 
publicznych o charakterze transgranicznym (np. je śli chodzi o maj ące zastosowanie 
przepisy i procedury odwo ławcze)? W szczególno ści czy w opinii Pa ństwa prawo 
krajowe Pa ństwa kraju dopuszcza obj ęcie instytucji zamawiaj ącej procedur ą 
odwoławczą obowiązującą w innym pa ństwie członkowskim? 
2.5. Rozstrzygni ęcie wątpliwości związanych z wykonywaniem umowy  
Z wyjątkiem wymogu w zakresie uprzedniej przejrzysto ści klauzul dotycz ących wykonania 
umowy (wskazywanych w og łoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacjach), obecne 
dyrektywy nie reguluj ą kwestii wykonania umowy. Jednak że pewne problemy wyst ępujące na 
etapie wykonywania umowy mog ą mieć poważne skutki dla zachowania zasady 
niedyskryminacji mi ędzy oferentami oraz dla utrzymania racjonalno ści zakupów publicznych 
w ogóle. Pojawia si ę pytanie, czy przepisy UE powinny przewidywa ć specjalne instrumenty 
regulacyjne umo żliwiające instytucjom zamawiaj ącym bardziej skuteczne rozwi ązywanie 
tych problemów. 
Istotne zmiany 
Szczególnie z łożoną kwestię stanowi problem pó źniejszych zmian, które maj ą wpływ na 
samo zamówienie lub wykonanie umowy. 
Zgodnie z orzecznictwem ETS, dokonanie zmian postanowie ń umowy w sprawie zamówienia 
publicznego w trakcie jej obowi ązywania wymaga przeprowa dzenia nowej procedury 
udzielania zamówienia, o ile w sposób istotny odbiegaj ą one od charakteru pierwotnego 
zamówienia56.  
ETS przedstawi ł już pewne wskazówki co do przypadków, kiedy nale ży uznawa ć zmiany za 
istotne. Chodzi zw łaszcza o sytuacj ę, gdy wprowadza si ę warunki (znacz ąco rozszerzaj ące 
zakres umowy b ądź zmieniaj ące równowag ę ekonomiczn ą w ramach umowy), które 
umożliwiłyby udzia ł lub zwyci ęstwo innych oferentów57. Instytucje zamawiaj ące zwróci ły 
jednak uwag ę, iż w przypadku niektórych rodzajów zmian orzecznictwo nie wydaje si ę 
wystarczaj ąco jasno wskazywa ć, czy potrzebna jest nowa procedura przetargowa.  
Celem obecnej konsultacji jest ustalenie, czy potrzebne jest  doprecyzowanie przepisów na 
poziomie UE w celu okre ślenia warunków, w których m odyfikacja umowy wymaga 
przeprowadzenia nowej procedury przetar gowej. Tego rodzaju doprecyzowanie mog łoby 
również dotyczyć ewentualnych skutków tego rod zaju zmian (np. ustanowienie l żejszej 
procedury udzielania zamówienia w przypadku zmiany umowy)58.  
Pytania:  
                                                 
56 Zob. wyroki: z dnia 5 pa ździernika 2000 r. w sprawie C-337/98, Komisja przeciwko Francji , pkt 44 i 
46; z dnia 19 czerwca 2008  r. w sprawie C-454/06, pressetext Nachrichtenagentur , pkt 34-37; oraz z 
dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie C-91/08, Wall AG , pkt 37. 
57 Zob. wyrok w sprawie pressetext Nachrichtenagentur , pkt 35-37. 
58 Art. 31 ust. 4 dyrektywy 2004/18/WE przewiduje ju ż rozwiązanie dotycz ące dokonywania pewnych 
szczególnych zmian, umo żliwiając zastosowanie procedury negocjacyjn ej bez uprzedniej publikacji w 
przypadku realizacji dodatkowyc h robót budowlanych lub us ług w okre ślonych okoliczno ściach. 
PL 28   PL 39. Czy dyrektywy w sprawie zamówie ń publicznych powinny regulowa ć kwestię 
istotnych zmian postanowie ń umowy w trakcie jej obowi ązywania? Je śli tak, to jakie 
elementy doprecyzowuj ące proponowaliby Pa ństwo wprowadzi ć?  
40. Czy w przypadku zmiany jednego z zasa dniczych warunków lub kilku takich 
warunków powinna by ć przeprowadzana nowa konkurencyjna procedura czy te ż 
uzasadnione by łoby zastosowanie bardziej elasty cznej procedury? Jaka mog łaby być 
to procedura? 
Zmiany dotycz ące wykonawcy i rozwi ązywanie umów 
Złożone kwestie pojawiaj ą się również w przypadku zmian dotycz ących wyboru samego 
wykonawcy. Zgodnie z orzecznictwem ETS, zast ąpienie nowym wykonawc ą podmiotu, 
któremu instytucja zamawiaj ąca udzieli ła pierwotnie zamówienia, stanowi istotn ą zmianę i w 
związku z tym wymaga przeprowadzenia nowej procedury udzielania zamówienia, chyba że 
tego rodzaju zast ąpienie zosta ło przewidziane w warunkach pierwotnej umowy, na przyk ład 
poprzez umieszczenie postanowienia dotycz ącego podwykonawstwa. Nie ma to jednak 
zastosowania w przypadkach, gdy realizacj ę zamówienia przekazuje si ę innemu wykonawcy 
należącemu do tej samej grupy w ramach wewn ętrznej reorganizacji59. Z drugiej strony, w 
wyjątkowych sytuacjach zmiana podwykonawcy mo że zostać uznana za istotn ą zmianę w 
umowie, nawet je żeli możliwość dokonania zmiany przewidziana jest w warunkach 
zamówienia60. 
Doświadczenie zainteresowanych stron wskazuje ponadto, i ż nie tylko zast ąpienie jednego 
wykonawcy innym podmiotem prawnym, lecz tak że zmiana jego statusu mo że mieć znaczący 
wpływ na równowag ę stron przy r ealizacji umowy b ądź jej właściwe wykonanie (np. 
zdarzenia maj ące wpływ na zdolno ść do realizacji zamówienia, takie jak upad łość, odejście z 
firmy kluczowych ekspertów itp.).  
Także w odniesieniu do tej kwestii nale ży przeprowadzi ć dyskusję, aby ustali ć, czy na 
poziomie UE potrzebne s ą instrumenty umo żliwiające instytucjom zamawiaj ącym 
odpowiednie post ępowanie w takich sytuacjach, np. je śli chodzi o prawo instytucji 
zamawiaj ących do rozwi ązania umowy z uwagi na powa żne zmiany odnosz ące się do 
wykonawcy, czy te ż nową uproszczon ą procedur ę do celów zast ępowania poprzedniego 
wykonawcy w takich przypadkach61. 
Wprowadzenia tego rodzaju jednoznacznej mo żliwości rozwi ązywania umowy przez 
instytucje zamawiaj ące mogą również wymaga ć przypadki, w których ETS uzna, że 
konkretne zamówienie zosta ło udzielone z naruszeniem przepisów UE dotycz ących 
zamówień publicznych. Mimo i ż państwa członkowskie s ą zobowiązane do rozwi ązywania 
umów, które zosta ły zawarte z naruszeniem przepisów UE62, w niektórych ustawodawstwach 
krajowych nie przewidziano żadnej podstawy do uniewa żnienia tego rodzaju umów, co 
                                                 
59 Wyrok w sprawie pressetext Nachrichtenagentur , pkt 40. 
60 Zob. wyrok w sprawie Wall AG , pkt 39. 
61 Tego rodzaju procedura mog łaby równie ż obejmowa ć pośrednie rozwi ązania, takie jak mo żliwość 
powierzenia zamówienia wykonawcy, który uzyska ł drugi najlepszy wynik w ramach pierwotnej 
procedury przetargowej, b ądź ponownego wszcz ęcia konkurencyjnej procedury z udzia łem tylko tych 
oferentów, którzy uczestniczyli w pi erwotnej procedurze, pod warunkiem że ta poprzednia procedura 
nie miała miejsca zbyt dawno temu. 
62 Zob. sprawa C-503/04, Komisja przeciwko Niemcom . 
PL 29   PL utrudnia, a nawet faktycznie uniemo żliwia, instytucjom zamawiaj ącym podejmowanie 
odpowiednich środków w celu wykonania wyroków ETS w sprawach dotycz ących narusze ń.  
Pytania: 
41. Czy uwa żają Państwo, że przepisy UE reguluj ące kwesti ę zmian w zakresie 
wykonywania umów przynios łyby warto ść dodaną? Jeśli tak, to co stanowi łoby 
wartość dodaną przepisów wprowadzonych na poziomie UE? W szczególno ści czy 
przepisy UE powinny przewidywa ć wyraźny obowi ązek lub prawo instytucji 
zamawiaj ących w zakresie zmiany dostawcy/ rozwi ązania umowy w pewnych 
okoliczno ściach? Jeżeli tak, to w jakich okoliczno ściach? Czy UE powinna równie ż 
ustanowić szczegółowe procedury okre ślające, w jaki sposób musi/ mo że zostać 
wybrany nowy dostawca?  
42. Czy zgadzaj ą się Państwo, że dyrektywy w sprawie zamówie ń publicznych powinny 
zobowiązywać państwa członkowskie do ustanowienia w przepisach krajowych 
prawa do uniewa żniania umów, które zosta ły zawarte z naruszeniem przepisów 
dotyczących zamówie ń publicznych? 
Bardziej ogólnie rzecz bior ąc, regulacje krajowe dotycz ące realizacji zamówie ń mają w wielu 
państwach cz łonkowskich do ść szczegó łowy charakter i mog ą być źródłem obciążeń 
administracyjnych (np. przepisy dotycz ące wadiów zabezpieczaj ących realizacj ę, warunków 
dostaw, opó źnień, dostosowania cen itp.). Dzi ęki wprowadzeniu na poziomie UE wspólnych 
norm dotycz ących niektórych aspektów mo żna by ograniczy ć ilość przepisów krajowych w 
tej dziedzinie. 
Pytanie:  
43. Czy uważają Państwo, że określone aspekty dotycz ące wykonywania umów (prosz ę 
wskazać które) powinny zosta ć uregulowane na poziomie UE? Prosz ę uzasadnić. 
Podwykonawstwo 
Zakres przepisów dotycz ących podwykonawstwa jest w obowi ązującym prawodawstwie 
bardzo ograniczony. Artyku ł 25 dyrektywy 2004/18/WE przewiduje, że instytucje 
zamawiaj ące mogą zobowiązać oferenta do wskazania przewidywanego podwykonawstwa. 
Jednakże zgodnie z orzecznictwem ETS, oferen t jest zasadniczo uprawniony do 
wykorzystywania podwykonawców do realizacji zamówienia, nawet je żeli oznacza to, że 
duża część zamówienia b ądź całe zamówienie zostanie zrealizowana(-e) przez 
podwykonawców. Mo żliwość ograniczenia lub zakazu zleca nia realizacji zasadniczych cz ęści 
zamówienia podwykonawcom dopuszcza si ę wyłącznie w przypadku, gdy instytucja 
zamawiaj ąca nie jest w stanie zweryfikowa ć zdolności technicznej i ekonomicznej 
podwykonawców. 
Niektóre zainteresowane strony domagaj ą się wprowadzenia ostrzejszych ogranicze ń w 
zakresie podwykonawstwa, aby umo żliwić instytucjom zamawiaj ącym wywieranie wi ększego 
wpływu na realizacj ę zamówienia. Postuluj ą one, przyk ładowo, wprowadzenie mo żliwości 
całkowitego wykluczenia podwykonawstwa lub prz ynajmniej w odniesieniu do zasadniczych 
części zamówienia, b ądź ograniczenia podwykonawstwa do okre ślonej procentowo cz ęści 
zamówienia, b ądź zapewnienia instytucji zamawiaj ącej ogólnego prawa do odrzucania 
proponowanych podwykonawców. 
PL 30   PL Pytanie: 
44. Czy uważają Państwo, że instytucje zamawiaj ące powinny mie ć większe możliwości 
wywierania wp ływu na zlecanie przez zwyci ęskiego oferenta prac podwykonawcom? 
Jeśli tak, jakie instrumenty proponowaliby Pa ństwo? 
3. ZWIĘKSZENIE DOST ĘPNOŚCI EUROPEJSKIEGIO RYNKU ZAMÓWIE Ń 
Jednym z najwa żniejszych celów prawodawstwa UE dotycz ącego zamówie ń publicznych jest 
zapewnienie wykonawcom mo żliwości skutecznego konkurowania o zamówienia publiczne 
w innych pa ństwach cz łonkowskich. Od czasu wprowadzenia w latach 70-tych pierwszych 
dyrektyw w sprawie zamówie ń publicznych osi ągnięto w tej kwestii znacz ące sukcesy. 
Niemniej jednak wydaje si ę, że istnieje w dalszym ci ągu możliwość poprawy sytuacji, je śli 
chodzi o stworzenie prawdziwie europejskiego rynku zamówie ń, w pełni dostępnego dla 
przedsiębiorstw europejskich. Dotyczy to zw łaszcza zapewnienia lepszego dost ępu dla M ŚP 
oraz zwiększenia ogólnej konkurencyjno ści rynków zamówie ń. 
Pytanie: 
45. Czy uważają Państwo, że obecne dyrektywy umo żliwiają wykonawcom korzystanie 
w pełni z możliwości ubiegania si ę o zamówienia w ramach rynku wewn ętrznego? 
Jeśli nie, to które z przepisów nie s ą, Państwa zdaniem, odpowiednio dopasowane do 
potrzeb wykonawców oraz dlaczego?  
3.1. Poprawa dost ępu MŚP oraz przedsi ębiorstw rozpoczynaj ących dzia łalność  
Celem dyrektyw w sprawie zamówie ń publicznych jest otwa rcie rynku zamówie ń 
publicznych dla wszystkich wykonawców niezale żnie od ich wielko ści. Szczególn ą uwagę 
należy jednak zwróci ć na kwesti ę dostępu małych i średnich przedsi ębiorstw (M ŚP) do tych 
rynków63.  
Uważa się, że MŚP stanowi ą podstawę gospodarki UE i maj ą ogromny potencja ł w zakresie 
tworzenia miejsc pracy, wzro stu gospodarczego i innowacji. Łatwy dost ęp do rynków 
zamówień może pomóc im w uwolnieniu wspomnianego potencja łu w zakresie wzrostu 
gospodarczego i innowacji, wywieraj ąc tym samym pozytywny wp ływ na gospodark ę 
europejsk ą. Co więcej, silne zaanga żowanie M ŚP w zakupy publiczne pozwoli instytucjom 
zamawiaj ącym na znacz ące poszerzenie bazy potencjalnyc h dostawców, co przyniesie 
pozytywne skutki w postaci zwi ększonej konkurencji w zakresie zamówie ń publicznych i 
ustanowienia przeciwwagi wobec podmiotów dominuj ących na rynku.  
Aby w mo żliwie najwi ększym stopniu udost ępnić MŚP zamówienia publiczne ka żdej 
wielkości, Komisja opublikowa ła w 2008 r. dokument pt. „Eur opejski kodeks najlepszych 
praktyk u łatwiających dost ęp MŚP do zamówie ń publicznych”64. W kodeksie wskazano oraz 
rozwinięto szereg praktyk mieszcz ących się w ramach regulacyjnych UE, które zapewniaj ą 
                                                 
63 Zob. równie ż wniosek Parlamentu Europejskiego skierowany do Komisji o podj ęcie większych 
wysiłków na rzecz u łatwienia dost ępu MŚP do rynków zamówieniowych  zawarty w sprawozdaniu 
poświęconym rozwojowi sytuacji w dziedzinie zamówie ń publicznych („New developments in public 
procurement”: 2009/2175(INI) ).  
64 Dokument roboczy s łużb Komisji, SEC(2008) 2193. 
PL 31   PL optymaln ą organizacj ę przetargów, je śli chodzi o udzia ł MŚP i zapewnienie równych szans tej 
grupie oferentów. 
Zgodnie z wynikami badania65 zleconego niedawno przez Komisj ę Europejsk ą, między 2006 
a 2008 r. odsetek M ŚP wśród przedsi ębiorstw, które uzyska ły zamówienia publiczne o 
wartości powyżej progów UE , wynosił między 58 % i 61 % dla UE-27. Je śli chodzi o 
całkowitą szacunkow ą wartość podpisanych umów, na M ŚP przypada od 31 % do 38 % 
zamówień publicznych, podczas gdy ich ogólny udzia ł w gospodarce, obliczony na podstawie 
łącznego obrotu, wynosi 52 %.  
W tym kontek ście warto przeanalizowa ć, czy potrzebne jest podj ęcie na poziomie UE dzia łań 
ustawodawczych, aby zapewni ć pełne wykorzystanie ekonomi cznego i innowacyjnego 
potencjału MŚP przez instytucje zamawiaj ące w ich transakcjach zamówieniowych.  
Zmniejszenie obci ążeń administracyjnych na etapie kwalifikacji 
W uwagach przekazywanych przez ma łych i średnich wykonawców sugeruje si ę, że 
głównych przeszkód dla udzia łu MŚP w przetargach publicznych nale ży szukać na etapie 
kwalifikacji. Z jednej  strony ma to zwi ązek z dowodami, jakie musz ą zostać dostarczone. 
Znaczna ilo ść zaświadczeń, jakie są często wymagane na etapie  kwalifikacji, powoduje 
obciążenia administracyjne, które dla M ŚP mogą być trudne do przyj ęcia, zwłaszcza w 
kontekście transgranicznym, gdy za świadczenia te trzeba jeszcze przet łumaczyć. Z drugiej 
strony, same kryter ia kwalifikacji s ą często tak wy śrubowane (np. wymogi odnosz ące się do 
obrotu lub liczba wymaganych zamówie ń referencyjnych), że ich spełnienie przez M ŚP jest 
praktycznie niemo żliwe. 
Jeśli chodzi o pierwsz ą kwestię (dowody spe łniania kryteriów kwalifikacji), cz ęsto 
proponowanym rozwi ązaniem mo że być generalne dopuszczenie mo żliwości przedstawiania 
przez przedsi ębiorstwa w pocz ątkowej fazie jedynie streszczen ia informacji istotnych do 
celów kwalifikacji or az dostarczanie o świadczeń własnych dotycz ących spełniania kryteriów 
kwalifikacji. Co do zasady jedynie zwyci ęski oferent lub oferenci dopuszczeni do etapu 
udzielenia zamówienia zostaliby poproszen i o przedstawienie rzeczywistych dokumentów 
potwierdzaj ących (zaświadczeń). Instytucja zamawiaj ąca miałaby jednak w ka żdej chwili 
możliwość zażądania tych dokumentów w trakcie, a nawet po zako ńczeniu procedury 
udzielania zamówienia do celów zapobiegania nadu życiom. Zmniejszy łoby to obci ążenia 
administracyjne, szczególnie w stosunku do ma łych i średnich przedsi ębiorstw, bez 
naruszenia gwarancji dokonywania w łaściwych wyborów.  
Jeśli chodzi o drug ą kwestię (nadmiernie wy śrubowane kryteria kwalifikacji), mo żna znaleźć 
argumenty za wprowadzeniem do przepisów UE ograniczenia w zakresie okre ślania 
niektórych wymogów dotycz ących kwalifikacji podmiotowej, odnosz ących się w 
szczególno ści do sytuacji finansowej.  Mogłoby to zapobiec okre ślaniu przez instytucje 
zamawiaj ące nadmiernie wy śrubowanych kryteriów kwalifikacji (dotycz ących przyk ładowo 
obrotu), które w sposób nieuchronny wykluczaj ą z udziału MŚP. Tego rodzaju środek 
stanowiłby dalsze rozwini ęcie istniej ącego już obowiązku stosowania proporcjonalnych 
kryteriów kwalifikacji.  Z drugiej strony, ogranicza łoby to swobod ę wskazywania przez 
instytucje zamawiaj ące standardów, których spe łnienie jest ich zdaniem konieczne, aby 
zapewnić właściwą realizację zamówienia. 
                                                 
65 „Evaluation of SMEs’ access to public procuremen t markets in the EU” (aktualizacja 2009), wrzesie ń 
2010. Zlecone przez Dyrekcj ę Generaln ą ds. Przedsi ębiorstw i Przemys łu. Konsultant: GHK.  
PL 32   PL Inne sugestie 
Zainteresowane strony proponuj ą czasem wprowadzenie ponadto środków pozytywnej 
dyskryminacji na rzecz M ŚP, takich jak zastrzeganie z góry cz ęści zamówie ń wyłącznie dla 
MŚP. W przeciwie ństwie do naszych partnerów handlow ych, którzy wprowadzili takie 
środki, UE nie popiera praktyki  zastrzegania rynków dla okre ślonych przedsi ębiorstw. Tego 
rodzaju dzia łania byłyby także sprzeczne z zasad ą równego traktowania oferentów, która 
stanowi zasadniczy fila r systemu UE dotycz ącego zamówie ń publicznych i która zosta ła 
potwierdzona przez Trybuna ł Sprawiedliwo ści jako jedna ze swobód wynikaj ących z 
Traktatu.  
Realną opcją mogłyby jednak by ć wewnętrzne środki administracyjne zach ęcające instytucje 
zamawiaj ące do dołożenia wszelkich stara ń w celu poprawy dost ępu MŚP do udzielanych 
przez nie zamówie ń. Jednym z pomys łów może być np. ustalenie warto ści docelowych 
dotyczących udzia łu MŚP w całości udzielanych zamówie ń. Tego rodzaju rozwi ązanie nie 
polegałoby na zastrzeganiu okre ślonych zamówie ń dla MŚP, lecz dostarcza łoby po prostu 
instytucjom zamawiaj ącym zach ęt do jak najlepszego wykorzystania dost ępnych 
instrumentów na rzecz prowadzenia przyjaznej dla M ŚP polityki zamówieniowej. 
Inną opcją byłoby umo żliwienie instytucjom zamawiaj ącym nakładania na zwyci ęskiego 
oferenta obowi ązku zlecania osobom trzecim realizacji cz ęści zamówienia o okre ślonej 
procentowo warto ści. Tego rodzaju obowi ązek przewidziano ju ż w dyrektywie 2004/18/WE 
w odniesieniu do koncesji na roboty budowlane (art. 60) oraz w dyrektywie 2009/81/WE w 
sprawie udzielania zamówie ń w dziedzinach obronno ści i bezpiecze ństwa (art. 21).  
Pytania: 
46. Czy uważają Państwo, że przepisy i polityka UE w zakresie zamówie ń publicznych 
są już wystarczaj ąco przyjazne wobec M ŚP? Czy te ż, przeciwnie, uwa żają Państwo, 
że należy zrewidowa ć niektóre przepisy dyrektywy b ądź wprowadzi ć dodatkowe 
środki w celu promowania udzia łu MŚP w zamówieniach publicznych? Prosz ę 
uzasadnić swoją odpowied ź.  
47. Czy w Pa ństwa opinii nale ży uczynić obowiązkowym stosowanie przez instytucje 
zamawiaj ące niektórych środków okre ślonych w kodeksie najlepszych praktyk, 
takich jak podzia ł zamówie ń na części (podlegaj ący pewnym zastrze żeniom)? 
48. Czy uwa żają Państwo, że przepisy dotycz ące wyboru oferenta nios ą ze sobą 
nieproporcjonalne obci ążenia administracyjne dla M ŚP? Jeśli tak, to w jaki sposób 
można złagodzić te przepisy, nie podwa żając gwarancji dotycz ących przejrzysto ści, 
niedyskryminacji i wysokiej jako ści realizacji zamówie ń?  
49. Czy poparliby Pa ństwo rozwi ązanie zak ładające, że wymóg z łożenia i weryfikacji 
dowodów dotyczy łby jedynie kandydatów zakwalifikowanych na krótk ą listę/ 
zwycięskiego oferenta?  
50. Czy uważają Państwo, że oświadczenia w łasne to odpowiedni sposób na z łagodzenie 
obciążeń administracyjnych zwi ązanych z przedstawianiem dowodów spe łniania 
kryteriów kwalifikacji, czy te ż nie są one wystarczaj ąco wiarygodne, aby zast ąpić 
zaświadczenia? W przypadku których kwestii o świadczenia w łasne byłyby 
użyteczne (chodzi zw łaszcza o informacje dotycz ące samego przedsi ębiorstwa), a w 
przypadku których nie by łyby one przydatne?  
PL 33   PL 51. Czy zgadzaj ą się Państwo, że określanie nadmiernie surowych wymogów 
dotyczących obrotu na potrzeby wykazania zdolno ści finansowej stanowi problem 
dla MŚP? Czy nale ży określić w przepisach UE maksymalne wska źniki w celu 
zapewnienia proporcjonalno ści kryteriów kwalifikacji (przyk ładowo: maksymalny 
wymagany obrót nie mo że przekracza ć określonej wielokrotno ści warto ści 
zamówienia)? Czy proponowaliby Pa ństwo wprowadzenie innych instrumentów w 
celu zapewnienia proporcjonalno ści kryteriów kwalifik acji w stosunku do warto ści i 
przedmiotu zamówienia? 
52. Jakie są zalety i wady wariantu pozwalaj ącego państwom cz łonkowskim na 
wprowadzenie mo żliwości lub obowi ązku nakładania przez instytucje zamawiaj ące 
na zwyci ęskiego oferenta wymogu zlecenia osobom trzecim realizacji okre ślonej 
części głównego zamówienia? 
3.2. Zapewnienie uczciwej i efektywnej konkurencji  
Zamawiaj ący publiczni dokonuj ą często zakupów na rynkach, które maj ą niekonkurencyjn ą 
strukturę66. W przypadku tego rodzaju r ynków cel przepisów dotycz ących zamówie ń 
publicznych, a mianowicie otwa rta i efektywna konkurencja, mo że być trudny do osi ągnięcia 
poprzez zwyk łe zastosowanie regu ł proceduralnych przewid zianych w aktualnych 
dyrektywach. Decyzje dotycz ące zamówie ń podejmowane bez uwzgl ędnienia struktury 
rynku, nawet przy pe łnej zgodno ści z przepisami dyrektyw, poci ągają za sobą ryzyko 
podtrzymywania czy wr ęcz pogłębiania niekonkurencyjnej struktury. Dotyczy to zw łaszcza 
przypadków zamówie ń o wysokiej warto ści w sektorach, w których instytucje publiczne s ą 
głównymi klientami, a popyt ze strony na bywców prywatnych nie jest wystarczaj ąco duży, 
aby zrównowa żyć wpływ zakupów dokonywanych przez instytuc je publiczne na dany rynek.  
Mądra polityka zamówieniowa maj ąca na celu maksymalizacj ę konkurencji na takich rynkach 
wymagałaby w pierwszej kolejno ści, aby zamawiaj ący byli świadomi struktury danych 
rynków. Ponadto musieliby oni dostosowa ć odpowiednio swoje strategie zamówieniowe 
(planowanie zamówie ń i wybór procedur). Przyk ładowo, instytucje zamawiaj ące powinny 
unikać ogłaszania przetargów na zamówienia, które mog ą zostać zrealizowane wy łącznie 
przez jeden podmiot rynkowy b ądź przez niewielk ą liczbę podmiotów, poniewa ż wzmacnia to 
struktury oligopolistyczne i praktycznie uniemo żliwia wej ście na rynek nowych podmiotów. 
W najgorszym razie instytucja zamawiaj ąca miałaby ostatecznie do czynienia z jednym 
dominującym dostawc ą, który móg łby dyktowa ć warunki i ceny umowy. 
Właściwy kszta łt zamówie ń zależy oczywi ście od struktury danego rynku. Je żeli mniejsze 
podmioty dzia łające na rynku s ą w stanie świadczyć daną usługę lub dostarczy ć dane 
produkty na mniejsz ą skalę, skuteczne sposoby maksymalizacji konkurencji mog ą obejmowa ć 
zmniejszenie wielko ści/ okresu obowi ązywania umów. Sposobem zapewnienia skutecznej 
konkurencji móg łby być również podział zamówie ń na części, z ewentualnym wskazaniem 
                                                 
66 W wielu pa ństwach cz łonkowskich rynek unieszkodliwiania odpadów zdominowany jest przez jeden 
duży podmiot lub dwa du że podmioty. Sektor budownictwa, przynajmniej je śli chodzi o du że projekty 
infrastrukturalne, ma charakter oligopolu i jest nara żony na powstawanie karteli. Inne przyk łady to 
dostawy w zakresie IT, rynek energ ii elektrycznej w niektórych pa ństwach cz łonkowskich (co pokazuj ą 
decyzje podejmowane na podstawie art. 30 dotycz ące rynków energoelektrycznych w Republice 
Czeskiej, w Hiszpanii i we W łoszech) oraz rynek niektórych us ług pocztowych w szeregu pa ństw 
członkowskich (co pokazuj ą decyzje podejmowane na podstawie art. 30 dotycz ące sektora pocztowego 
w Szwecji, Finlandii i Austrii). 
PL 34   PL maksymalnej liczby cz ęści, jaka mo że zostać udzielona jednemu oferentowi. Je żeli liczba 
konkurentów w śród mniejszych firm nie jest wystarczaj ąca, alternatywnym sposobem 
zapewnienia skutecznej konkurencji mog łoby być zgrupowanie kilku zakupów w jedno 
zamówienie, aby przyci ągnąć konkurentów z innych pa ństw członkowskich.  
Jako użyteczne środki zabezpieczaj ące skuteczn ą konkurencj ę na rynkach zamówie ń, które 
można by wprowadzi ć na poziomie UE w postaci opcji do wyboru dla pa ństw członkowskich 
lub instytucji zamawiaj ących, wymienia si ę często szereg innych instrumentów. Jak 
wspomniano wy żej, mniej surowe kryter ia kwalifikacji powoduj ą zazwyczaj zwi ększenie 
liczby wa żnych ofert67. Narzucaniu niekorzystnych umów przez dominuj ących dostawców 
można zapobiec poprzez wcze śniejsze zastrze żenie maksymalnej ceny, powy żej której 
zamówienie nie zostanie udzielone, b ądź poprzez opcj ę unieważnienia procedury w 
przypadku, gdy oferta(oferty) tylko jednego oferenta spe łni(spełnią) wymogi etapu 
kwalifikacji.  
Bardziej ogólnie rzecz bior ąc, należy rozważyć także, w miar ę możliwości, środki maj ące na 
celu ułatwienie udzia łu oferentów z innych pa ństw członkowskich. Jak ju ż podkreślono, 
istnieje znacz ący niewykorzystany potencja ł w zakresie zwi ększenia wewn ątrzeuropejskiej 
wymiany handlowej w ramach zamówie ń publicznych na potrzeby stworzenia prawdziwie 
europejskiego rynku zamówie ń. Rezultatem tego by łoby zwielokrotnienie mo żliwości 
biznesowych dla przedsi ębiorstw europejskich, a jednocze śnie poszerzenie bazy 
potencjalnych dostawców dla instytucji zamawiaj ących. Środki maj ące na celu u łatwienie 
uczestnictwa transgranicznego mog ą obejmowa ć popraw ę wzajemnego uznawania 
zaświadczeń (czy nawet wprowadzenie wspólnego eu ropejskiego systemu kwalifikowania). 
Niektóre zainteresowane strony sugeruj ą nawet, i ż w przypadku niektórych zamówie ń o 
wysokiej warto ści pomocne mog łoby być sporządzanie specyfikacji przetargowej w drugim 
języku lub dopuszczanie ofert przygotowanych w j ęzykach obcych. Mo żna rozważyć również 
zastosowanie systemu automatycznego t łumaczenia – przynajmniej na potrzeby zapewnienia 
wstępnej informacji – w odniesieniu do niektórych etapów procedury. 
Wszelkie środki maj ące na celu wzmocnienie konkurencji na rynkach zamówie ń oparte są na 
założeniu, że instytucje zamawiaj ące posiadaj ą odpowiedni ą wiedzę na temat rynków, na 
których dokonuj ą zakupów (np. poprzez analizy dotycz ące struktury i kszta łtu danego rynku 
przed faktycznym udzieleniem zamówien ia). Wprowadzenie w praktyce tych (b ądź innych) 
zabezpiecze ń wymaga łoby dodatkowego wysi łku ze strony instytucji zamawiaj ących, co 
byłoby pewnie uzasadnione jedynie w przypadku du żych zamówie ń mogących znacz ąco 
wpływać na struktur ę rynku.  
Pytania: 
53. Czy zgadzaj ą się Państwo, że zamówienia publiczne mog ą mieć istotny wp ływ na 
strukturę rynku i że zamawiaj ący powinni, w miar ę możliwości, starać się 
dopasowa ć swoje strategie zamówie niowe w celu przeciwdzia łania 
niekonkurencyjnym strukturom rynku? 
54. Czy uwa żają Państwo, że europejskie przepisy i polityka w zakresie zamówie ń 
publicznych powinny przewidywa ć (nieobowi ązkowe) instrumenty maj ące celu 
                                                 
67 Obni żenie wymogów odnosz ących się do obrotu u łatwia udzia ł mniejszych firm, a obni żenie wymogów 
dotyczących wcze śniejszego do świadczenia sprzyja wchodzeniu na  rynek nowych podmiotów itd. 
PL 35   PL promowanie tego rodzaju prokonkurencyj nych strategii zamówieniowych? Je śli tak, 
jakie instrumenty proponowaliby Pa ństwo? 
55. Czy uwa żają Państwo w tym kontek ście, że potrzebne s ą bardziej specyficzne 
instrumenty lub inicjatywy, aby promowa ć uczestnictwo oferentów z innych pa ństw 
członkowskich? Je śli tak, prosz ę je opisać. 
56. Czy uważają Państwo, że należy poprawi ć wzajemne uznawanie za świadczeń? Czy 
poparliby Pa ństwo ustanowienie ogólnoeur opejskiego systemu wst ępnego 
kwalifikowania?  
57. Jakie rozwi ązanie proponowaliby Pa ństwo w kwestii barier j ęzykowych? Czy 
podzielają Państwo pogl ąd, że w przypadku zamówie ń o wysokiej warto ści 
instytucje zamawiaj ące powinny mie ć obowiązek sporz ądzania specyfikacji 
przetargowej w drugim j ęzyku lub dopuszczania ofert przygotowanych w j ęzykach 
obcych? 
58. Jakie instrumenty mo żna wprowadzi ć w ramach przepisów dotycz ących zamówie ń 
publicznych w celu zapobiegania pojawianiu si ę dominujących dostawców? W jaki 
sposób mo żna lepiej chroni ć instytucje zamawiaj ące przed si łą dominuj ących 
dostawców?  
Zapobieganie antykonkurencyjnym zachowaniom 
Powiązaną kwestię stanowi problem antykonkurencyjnych zachowa ń na rynkach zamówie ń. 
Rynki zamówie ń wydają się szczególnie podatne na zachowania o charakterze zmowy ze 
strony uczestników (manipulow anie ofertami, dzielenie si ę rynkiem…)68 ze względu, między 
innymi, na stabilno ść i przewidywalno ść popytu publicznego. Niek tórzy analitycy uwa żają 
również, iż przejrzysto ść procesu sprzyja w rzeczywisto ści budowaniu karteli.  
Mimo iż liczba narusze ń prawa konkurencji w procedurach udzielania zamówie ń publicznych 
jest niema ła69, obecne przepisy UE dotycz ące zamówie ń publicznych nie reguluj ą wyraźnie 
tej kwestii. Do tej pory panowa ł pogląd, iż problem ten mo żna skutecznie rozwi ązać, 
opierając się na aktualnych przepisach, np. poprzez zapewnienie urz ędnikom 
odpowiedzialnym za zamówienia wytycznych dotycz ących sposobu zapobiegania 
zachowaniom o charakterze zmowy oraz ich wykrywania.  
Należy jednak przeprowadzi ć debatę w celu ustalenia, czy tego rodzaju wytyczne s ą 
wystarczaj ące, aby skutecznie zwalcza ć przypadki zmowy na rynkach zamówie ń, czy też 
potrzebne s ą specjalne instrumenty prawne, ta kie jak: surowsze przepisy dotycz ące 
dyskwalifikacji w przypadku ma nipulowania ofertami; mo żliwość nieujawniania pewnych 
informacji lub obowi ązkowe stosowanie procedury negoc jacyjnej w sektorach, w których 
istnieje du że prawdopodobie ństwo budowania karteli; wykorzystanie o świadczeń 
potwierdzaj ących niezale żne przygotowanie oferty (ang. Certificates of Independent Bid 
                                                 
68 Zob. równie ż obszerne prace OECD, np. wytyczne dotycz ące zwalczania praktyk manipulowania 
ofertami w zamówieniach publicznych: http://www.oecd.org/document/29/0,3343,en_2649_40381615_42230813_1_1_1_1,00.html 
69 Je śli chodzi o „s łynne” kartele dzia łające na rynkach zamówie ń publicznych, por. na przyk ład „spraw ę 
bonów obiadowych” we W łoszech czy przypadek z Francji dotycz ący liceów z L'Ile-de-France. 
PL 36   PL Determination ); obowiązek konsultowania si ę instytucji zamawiaj ących z organami ds. 
konkurencji w przypadku wykrycia podejrza nych schematów w ofertach; itp.  
Doświadczenie wskazuje równie ż, iż przydatne mog łoby być uczynienie niektórych 
instrumentów, które s ą szczególnie wystawione na ryzyko niew łaściwego wykorzystania w 
celu zmowy, bardziej odpornymi na tego rodzaju praktyki. Przyk ładowo, zlecanie 
podwykonawstwa okre ślonych cz ęści zamówienia jest popularnym sposobem nagradzania 
przez zwyci ęskiego oferenta cz łonków kartelu za przestrzeganie  porozumienia kartelowego. 
Jednym z mo żliwych rozwi ązań tego problemu móg łby być zakaz zlecania, pod pewnymi 
warunkami, podwykonawstwa przedsi ębiorstwom, które uczestniczy ły w procedurze 
przetargowej70.  
Oczywiste jest, że dodatkowe gwarancje chroni ące przed antykonkurencyjnymi 
zachowaniami mog łyby sprzyja ć podtrzymywaniu odpowiedniej  konkurencji na rynkach 
zamówień. Także tego rodzaju korzy ść należy uważnie rozwa żyć w kontek ście dodatkowych 
obciążeń administracyjnych dla zamawiaj ących i przedsi ębiorstw, które wi ązałyby się z 
wprowadzeniem takich przepisów. 
Pytanie:  
59. Czy uwa żają Państwo, że do przepisów UE dotycz ących zamówie ń publicznych 
należy wprowadzi ć silniejsze zabezpieczenia przed antykonkurencyjnymi 
zachowaniami w procedurach przetargowych? Je śli tak, jakie nowe instrumenty/ 
przepisy proponowaliby Pa ństwo?  
3.3. Udzielanie zamówie ń w przypadku braku konkurencji/ praw wy łącznych 
W praktyce instytucje zamawiaj ące muszą często dokonywa ć zakupów u jednego okre ślonego 
wykonawcy, poniewa ż posiada on prawa wy łączne w zakresie produkc ji danych towarów lub 
świadczenia danych us ług. W takich przypadkach wykluczone jest poddanie danych 
zamówień regułom normalnej konkurencji. Dlatego te ż dyrektywy w sprawie zamówie ń 
publicznych umo żliwiają stosowanie procedury negocjacy jnej bez uprzedniej publikacji w 
przypadkach, w których „z przyczyn technicznych b ądź artystycznych lub zwi ązanych z 
ochroną praw wy łącznych, zamówienie mo że zostać udzielone jedynie okre ślonemu 
wykonawcy”71. 
Prawdą jest, że z uwagi na istnienie prawa wy łącznego organizacja przetargu by łaby czyst ą 
formalnością niemającą żadnej praktycznej warto ści. Nie mo żna jednak zaprzeczy ć, że dostęp 
do danego zamówienia publicznego zosta ł zamknięty uprzednim przyznaniem prawa 
wyłącznego, co wykluczy ło możliwość wprowadzenia konkurencji jeszcze przed 
rozpoczęciem procesu udzielania zamówienia.  
Kwestia, w jaki sposób przyznano samo prawo wy łączne, a w szczególno ści, czy stosowano 
reguły uczciwej konkurencji na etapie jego przyznawania (co wp ływa na pó źniejszą decyzję 
w sprawie udzielenia zamówienia), nie zosta ła poruszona w aktualnych dyrektywach w 
sprawie zamówie ń publicznych, je śli chodzi o zamówienia udzielane podmiotom prywatnym. 
                                                 
70 Mo żliwości ograniczenia udzia łu oferentów ze wzgl ędu na ryzyko zmowy s ą jednak mocno 
ograniczone, zob. wyrok ETS z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie C-538/07, Assitur  (dotyczący 
tymczasowych grup przedsi ębiorstw).  
71 Art. 31 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/18/WE. 
PL 37   PL Zagadnienie to zosta ło uregulowane jedynie w kontek ście współpracy publiczno-publicznej, 
w przypadku której zamó wienia publiczne na us ługi między instytucjami zamawiaj ącymi są 
wyłączone z zakresu stosowania dyrektywy, je żeli udziela si ę ich na podstawie prawa 
wyłącznego, lecz tylko pod warunkiem, że wspomniane prawo wy łączne jest zgodne z 
zasadami Traktatu72.  
Wspomniany przepis szczególny prawdopodobnie nie b ędzie już potrzebny, kiedy znalezione 
zostanie rozwi ązanie dla kwestii zwi ązanych ze wspó łpracą publiczno-publiczn ą. Trzeba 
jednak rozwa żyć, czy na potrzeby zapewnienia odpow iedniej konkurencji na rynkach 
zamówień nie powinna zosta ć ogólnie zastosowana zasadnicza koncepcja tego artyku łu. 
Zasada ta pozwala łaby na udzielanie zamówie ń bez przeprowadzan ia konkurencyjnej 
procedury na podstawie praw wy łącznych tylko w przypadku, gdy przyznanie tych praw 
odbyło się na zasadach konkurencyjnych. 
Pytania: 
60. Czy przyznawanie praw wy łącznych mo że, Państwa zdaniem, zagra żać uczciwej 
konkurencji na rynkach zamówie ń? 
61. Jeśli tak, jakie instrumenty proponowaliby Pa ństwo, aby z łagodzić tego rodzaju 
zagrożenia/ zapewni ć uczciwą konkurencj ę? Czy uwa żają Państwo, że przepisy UE 
dotyczące zamówie ń powinny zezwala ć na udzielanie zamówie ń bez 
przeprowadzania procedury udzielani a zamówienia na podstawie praw wy łącznych 
tylko w przypadku, gdy dane prawo wy łączne jako takie zosta ło przyznane w drodze 
przejrzystej, konkurencyjnej procedury? 
4. STRATEGICZNE WYKORZYSTANIE ZAMÓWIE Ń PUBLICZNYCH W ODPOWIEDZI NA 
NOWE WYZWANIA  
Instytucje publiczne mog ą poważnie przyczyni ć się do osiągnięcia najwa żniejszych celów 
strategii „Europa 2020”73 poprzez wykorzystanie swojej si ły nabywczej do zamawiania 
towarów i us ług o większej warto ści „społecznej” pod wzgl ędem wspierania innowacji, 
poszanowania środowiska i przeciwdzia łania zmianom klimatycznym, zmniejszenia zu życia 
energii, poprawy zatrudnienia, zdrowia publicznego74 i warunków socjalnych oraz 
promowania równych szans, zwi ększając włączenie grup znajduj ących się w niekorzystnej 
sytuacji75. Znaczący popyt ze strony instytucji publi cznych na „bardziej ekologiczne”, 
niskoemisyjne, bardziej innowacyjne i odpowiadaj ące potrzebom spo łecznym towary oraz 
usługi może równie ż kształtować tendencje w zakresie produkcji i konsumpcji w 
nadchodz ących latach. Reagowanie na wyzwania spo łeczne nie powinno oczywi ście obniżać 
skuteczno ści zamówie ń publicznych. Aspekty zwi ązane z polityk ą należy uwzględniać w 
zamówieniach publicznych w taki sposób, aby unika ć nakładania na instytucje zamawiaj ące 
nieproporcjonalnych dodatkowych obci ążeń administracyjnych b ądź zakłócania konkurencji 
na rynkach zamówie ń. 
                                                 
72 Art. 18 dyrektywy 2004/18/WE. 
73 Zob. komunikat Komisji z dnia 3 marca 2010 r., COM(2010) 2020. 
74 Zob. konkluzje Rady z dnia 13 wrze śnia 2010 r. dotycz ące doświadczeń nabytych podczas pandemii 
grypy A(H1N1). 
75 Zgodnie mianowicie z art. 9 TFUE, w którym wzywa si ę Unię do uwzgl ędnienia wymogów 
związanych ze wspieraniem wysokiego poziomu zatrudnienia, zapewnianiem odpowiedniej ochrony 
socjalnej oraz zwalczaniem wykluczenia spo łecznego. 
PL 38   PL Istnieją dwa możliwe sposoby wykorzystania zamówie ń publicznych na potrzeby realizacji 
celów polityki okre ślonych w strategii „Europa 2020”:  
° zapewnienie instytucjom zamawiaj ącym środków na potrzeby uwzgl ędnienia tych 
celów zgodnie z regu łami proceduralnymi dotycz ącymi zamówie ń publicznych („sposób 
zakupu”);  
° na łożenie na instytucje zamawiaj ące obowi ązkowych wymogów lub dostarczenie 
bodźców ukierunkowuj ących ich decyzje dotycz ące tego, jakie towary i us ługi powinny by ć 
zamawiane („przedmiot zakupu”). 
Dyrektywy w sprawie zamówie ń publicznych zapewniaj ą wspólne ramy w zakresie zakupów 
publicznych poprzez ustanowienie regu ł proceduralnych dotycz ących „sposobu zakupu”, a 
także pozostawiaj ą instytucjom zamawiaj ącym swobod ę, jeśli chodzi o podejmowanie 
zasadniczej decyzji dotycz ącej „przedmiotu zakupu”, okre ślanie cech robót budowlanych, 
produktów lub us ług, które w najlepszy sposób odpowiadaj ą ich potrzebom, oraz 
wprowadzanie warunków, które s ą najbardziej odpowiednie z punktu widzenia osi ągnięcia 
pożądanych celów polityki (o ile maj ą one przejrzysty i niedyskryminacyjny charakter).  
Przepisy UE dotycz ące zamówie ń publicznych umo żliwiają również stosowanie zach ęt w 
zakresie zamówie ń zgodnie z celami stra tegii „Europa 2020”, b ądź nakładanie na instytucje 
zamawiaj ące obowiązków dotycz ących „przedmiotu zakupu”, na poziomie europejskim albo 
krajowym, aby zapewni ć spójność strategii zamówie ń publicznych z ogólnymi celami 
polityki.  
W ostatnich latach zainicjowano sz ereg konkretnych inicjatyw dotycz ących polityki, zarówno 
na poziomie europejskim, jak i na poziomie krajowym, aby promowa ć wykorzystanie 
zamówień publicznych do wspierania wy żej przedstawionych celów polityki, takich jak np. 
trwające prace w zakresie: promowania ekologicznych zamówie ń publicznych (GPP)76, 
aspektów spo łecznych77 w zamówieniach publicznych oraz innowacji78.  
W szczególno ści ekologiczne zamówienia publiczne (GPP) s ą w praktyce organizowane w 
państwach cz łonkowskich od ponad dziesi ęciu lat. Wi ększość państw członkowskich przyj ęła 
krajowe plany dzia łania w zakresie GPP, w których okre ślono dobrowolne lub obowi ązkowe 
wartości docelowe oraz konkretne środki na rzecz promowania i wdra żania GPP. UE 
                                                 
76 Por. komunikat Komisji „Zamówieni a publiczne na rzecz poprawy stanu środowiska” , COM(2008) 
400, w którym wyznaczono warto ści docelowe dotycz ące wdrożenia GPP w pa ństwach cz łonkowskich 
i rozpoczęto proces opracowywania wspólnych dobrowolnych europejskich kryteriów w zakresie GPP. 
Por. równie ż „Ekologiczne zakupy! Podr ęcznik dotycz ący ekologicznych zamówie ń publicznych”,  
http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm. 
77 Por. podr ęcznik dotycz ący uwzględniania aspektów spo łecznych w zamówieniach publicznych „Buying 
social – A Guide to Taking Accoun t of Social Considerations in Pu blic Procurement”, SEC(2010) 1258.   
78 W nast ępstwie zobowi ązania nr 17, okre ślonego w komunikacie „Unia innowacji”, Komisja Europejska 
monitoruje obecnie realizacj ę badania (które rozpocz ęło się w listopadzie 2010 r. i zako ńczy się w 
listopadzie 2011 r.), maj ącego na celu opracowanie nowego mechanizmu wspierania zamówie ń 
dotyczących innowacyjno ści. System ten zapewni wytyczne oraz  ustanowi (finansowy) mechanizm 
wsparcia, aby pomóc instytucjom zamawiaj ącym w przeprowadzaniu tych zamówie ń w sposób otwarty 
i niedyskryminacyjny oraz aby łączyć popyt, opracowywa ć wspólne specyfikacje i promowa ć dostęp 
dla MŚP. Jeśli chodzi o zamówienia przedkomercyjne , zob. komunikat Komisji „Zamówienia 
przedkomercyjne: wspieranie innowacyjno ści w celu zapewnienia trwa łości i wysokiej jako ści usług 
publicznych w Europie”, COM(2007) 799. 
PL 39   PL przygotowa ła już zestawy kryteriów w zakresie GPP dla 18 grup produktów i us ług79, a 
kolejne zostan ą opracowane.  
Poniższa sekcja dotyczy ć będzie tego, czy i jakiego rodzaju zmiany w przepisach UE 
dotyczących zamówie ń publicznych s ą potrzebne, aby zapewni ć spójność i adekwatno ść 
różnych środków, które s ą lub mogłyby być podejmowane na poziomie unijnym i krajowym. 
4.1. Obowiązki w zakresie sposobu zakupu jako wsparcie realizacji celów strategii 
„Europa 2020” 
Aspekty zwi ązane z ochron ą środowiska, w łączeniem spo łecznym lub promowaniem 
innowacji mog ą być istotne, w zale żności od ich charakteru, na ró żnych etapach procedury 
udzielania zamówienia. Nie wszystkie poszczególne aspekty zwi ązane z tymi celami polityki 
mogą zostać uwzględnione na ka żdym etapie. Poni ższa sekcja po święcona będzie 
przedyskutowaniu kwestii, w jaki sposób poszczególne cele polityki mog ą zostać 
uwzględnione na kolejnych etapach pro cedury udzielania zamówienia.  
Opisywanie przedmiotu zamówienia  i specyfikacji technicznych 
Zgodnie z obowi ązującymi przepisami UE dotycz ącymi zamówie ń publicznych, instytucje 
zamawiaj ące muszą zapewnić jasny i niedyskryminacyjny opis przedmiotu zamówienia oraz 
muszą określić specyfikacje techniczne w taki sposób, którego skutkiem nie mo że być 
sprzyjanie okre ślonym przedsi ębiorstwom.  
Wymogi odnosz ące się do procesu i metod produkcji musz ą dotyczyć wytwarzania produktu i 
mieć wpływ na jego w łaściwości, niekoniecznie b ędąc widocznymi. Zgodnie z aktualnymi 
przepisami nie jest mo żliwe okre ślenie wymogów w zakresie pro cesu i metod produkcji, które 
nie dotycz ą wytwarzania produktu i nie s ą odzwierciedlone w jego w łaściwościach.  
Instytucje publiczne i zain teresowane strony twierdz ą czasem, że ze wzgl ędów związanych z 
ochroną środowiska i zdrowia ni ektóre produkty musz ą bądź powinny by ć pozyskiwane 
lokalnie. W tym kontek ście należy podkreślić, że tego rodzaju wymogi naruszaj ą prawo UE, 
jeżeli ich rezultatem jest nieuzasadniona, po średnia lub bezpo średnia, dyskryminacja w śród 
dostawców. Mo żna je usprawiedliwi ć jedynie w wyj ątkowych przypadkach, w których 
uzasadnione i obiektywne potrzeby, które nie dotycz ą aspektów czysto ekonomicznych, mog ą 
zostać zaspokojone przez produkty pochodz ące z określonego regionu.  
Pytania: 
62. Czy uwa żają Państwo, że przepisy dotycz ące specyfikacji technicznych w 
wystarczaj ący sposób umo żliwiają wprowadzanie aspektów zwi ązanych z realizacj ą 
celów innych polityk?  
63. Czy podzielaj ą Państwo pogl ąd, iż możliwość określania specyfikacji technicznych 
w kategoriach charakterystyki lub wymaga ń w zakresie funkcjonalno ści może 
pozwolić instytucjom zamawiaj ącym na lepsze zaspokoje nie ich strategicznych 
                                                 
79 Por. komunikat Komisji „Zamówieni a publiczne na rzecz poprawy stanu środowiska” , COM(2008) 
400, w którym wyznaczono warto ści docelowe dotycz ące wdrożenia GPP w pa ństwach cz łonkowskich 
i rozpoczęto proces opracowywania wspólnych dobrowolnych europejskich kryteriów w zakresie GPP. 
Por. równie ż „Ekologiczne zakupy! Podr ęcznik dotycz ący ekologicznych zamówie ń publicznych”,  
http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm. 
PL 40   PL potrzeb ni ż w przypadku okre ślania ich pod k ątem czysto technicznych wymogów? 
Jeśli tak, czy postulowaliby Pa ństwo, aby odwo ływanie si ę do charakterystyki lub 
wymagań w zakresie funkcjonalno ści było pod pewnymi warunkami obowi ązkowe? 
64. Przykładowo, czy uwa żają Państwo, że instytucje zamawiaj ące wykorzystuj ą 
dostatecznie mo żliwości wynikaj ące z art. 23 dyrektywy 2004/18/WE w zakresie 
kryteriów dost ępności80 dla osób niepe łnosprawnych lub przeznaczenia dla 
wszystkich u żytkowników? Je śli nie, co nale ży zrobić? 
65. Czy uwa żają Państwo, że niektóre procedury przewidziane w aktualnych 
dyrektywach81 (takie jak dialog konkurency jny, konkursy) w szczególny sposób 
nadają się do celów uwzgl ędniania polityki w zakresie ochrony środowiska, kwestii 
społecznych, dost ępności i innowacji?  
66. Jakie zmiany w procedurach przewid zianych w obecnych dyrektywach 
proponowaliby Pa ństwo wprowadzi ć, aby w najwi ększym mo żliwym stopniu 
uwzględnić wymienione wy żej cele polityki, przy jednoczesnym zagwarantowaniu 
poszanowania zasad niedys kryminacji i przejrzysto ści zapewniaj ących równe szanse 
przedsiębiorstwom europejskim? Czy zastoso wanie innowacyjnych technologii 
informacyjno-komunikacyjnych w konkretny sposób pomaga zamawiaj ącym w 
realizacji celów stra tegii „Europa 2020”? 
67. Czy dostrzegaj ą Państwo przypadki, w których ograniczenie wyboru do dostawców 
lokalnych lub regionalnych mo żna by usprawiedliwi ć uzasadnionymi i 
obiektywnymi wzgl ędami, które nie opieraj ą się na czysto ekonomicznych 
przesłankach?  
68. Czy uwa żają Państwo, że stosowanie procedury negocjacyjnej bez uprzedniej 
publikacji jako procedur y standardowej mog łoby pomóc lepiej uwzgl ędniać aspekty 
związane z polityk ą, np. w zakresie ochrony środowiska, kwestii spo łecznych, 
innowacji itp.? Czy te ż ryzyko dyskryminacji i og raniczenia konkurencji by łoby zbyt 
wysokie? 
Wyznaczanie najbardziej w łaściwych kryteriów kwalifikacji 
Podczas oceny zdolno ści kandydatów do realizacji zamó wienia instytucje zamawiaj ące mogą 
uwzględnić szczególne do świadczenie i kompetencje w zakresie aspektów spo łecznych lub 
środowiskowych, które s ą istotne dla przedmiotu zamówienia.  
Pytanie: 
69. Jakie proponowaliby Pa ństwo użyteczne przyk łady kompetencji technicznych lub 
innych kryteriów kwalifikacji maj ących na celu wspieranie realizacji celów takich 
jak ochrona środowiska, promowanie w łączenia spo łecznego, poprawa dost ępności 
dla osób niepe łnosprawnych i zwi ększanie innowacji? 
Stosowanie najbardziej odpowiednich kr yteriów udzielenia zamówienia 
                                                 
80 „Dost ępność” oznacza w tym kontek ście dostępność dla osób z ograniczeniami funkcjonalnymi 
(niepełnosprawnych). 
81 Opis procedur przedstawiono w sekcji 2.1. powy żej. 
PL 41   PL Aby zapewni ć efektywn ą konkurencj ę między wykonawcami oraz zapobiec podejmowaniu 
przez instytucje publiczne arbitralnych decyzji, obecne przepisy UE dotycz ące zamówie ń 
publicznych przewiduj ą, że kryteria udzielenia zamówienia musz ą być związane z 
przedmiotem zamówienia, nie mog ą powierza ć nieograniczonej swobody wyboru instytucji 
zamawiaj ącej oraz musz ą być wyraźnie wskazane w dokumentach przetargowych.  
Instytucje zamawiaj ące mogą w sposób swobodny okre ślać względną wagę, jaka zostanie 
przypisana poszczególnych kryteriom wykor zystywanym do ustalenia oferty 
najkorzystniejszej ekonomicznie. Umo żliwia to im odzwierciedlenie, podczas oceny, 
znaczenia, jakie chc ą przypisać kryteriom środowiskowym lub spo łecznym w porównaniu z 
pozostałymi kryteriami, w tym cen ą.  
Jeśli chodzi o standardowe towary i us ługi, w wielu przypadkach jest ju ż możliwe okre ślenie 
wysokich standardów środowiskowych lub spo łecznych w ramach specyfikacji technicznych 
bądź warunków realizacji zamówienia, przy  jednoczesnym udzielaniu zamówienia na 
podstawie kryterium najni ższej ceny. W ten sposób instytucje zamawiaj ące mogą uzyskać 
produkty i us ługi spełniające wysokie standardy po najlepszej cenie.  
Jednak stosowanie kryteriów, które dotycz ą ochrony środowiska, efektywno ści energetycznej, 
dostępności lub innowacji, na etapie udzielenia zamówienia zamiast wy łącznie w ramach 
specyfikacji technicznych b ądź warunków realizacji zamówienia mo że mieć jednak t ę 
korzyść, że skłoni firmy do sk ładania ofert, które b ędą wykracza ły poza poziom okre ślony w 
specyfikacjach technicznych, a tym samym sprzyja ć będzie wprowadzaniu innowacyjnych 
produktów na rynek. Stosowanie takich kryt eriów na etapie udzielenia zamówienia mo że być 
również przydatne w przypadkach, w których nie ma pewno ści co do produktów lub us ług 
dostępnych na rynku.  
Pytania: 
70. Kryterium oferty najkorzystni ejszej ekonomicznie wydaje si ę najlepiej dopasowane 
do potrzeb realizacji ce lów innych polityk. Czy uwa żają Państwo, że w celu jak 
najlepszego uwzgl ędnienia tego rodzaju celów polityki nale żałoby zmieni ć istniejące 
przepisy (w odniesieniu do niektórych typów zamówie ń/ pewnych konkretnych 
sektorów/ w okre ślonych okoliczno ściach), aby: 
70.1.1.  wyeliminowa ć kryterium uwzgl ędniające wyłącznie najni ższą cenę; 
70.1.2.  ograniczy ć stosowanie kryterium ceny lub wag ę, jaką instytucje zamawiaj ące mogą 
przypisać cenie; 
70.1.3.  wprowadzi ć trzecią możliwość, jeśli chodzi o kryteria udz ielenia zamówienia, obok 
kryteriów najni ższej ceny i oferty  najkorzystniejszej ekonomicznie? Je śli tak, to jakie 
alternatywne kryterium – umo żliwiające zarówno bardziej skuteczn ą realizację celów 
innych polityk, jak i zagwara ntowanie równych szans i uczciwej konkurencji mi ędzy 
przedsiębiorstwami europejskimi – proponowaliby Pa ństwo wprowadzi ć? 
71. Czy uwa żają Państwo, że należy w każdym razie ograniczy ć liczbę punktów 
przypisywanych np. kryteriom środowiskowym, spo łecznym lub innowacyjno ści w 
celu ustalenia maksymalnego pu łapu, tak aby dane kryterium nie by ło ważniejsze od 
kryteriów dotycz ących charakterystyki b ądź kosztów? 
PL 42   PL 72. Czy uwa żają Państwo, że opcja uwzgl ędniania kryteriów środowiskowych lub 
społecznych na etapie udzielenia zamówienia jest zrozumia ła i wykorzystywana? 
Czy powinna ona zosta ć, Państwa zdaniem, lepiej sformu łowana w dyrektywie?  
73. Czy Państwa zdaniem uwzgl ędnianie kosztów cyklu życia podczas us talania oferty 
najkorzystniejszej ekonomicznie powinno mie ć obowiązkowy charakter (zw łaszcza 
w przypadku du żych projektów)? Czy w takim razie uznaliby Pa ństwo za konieczne/ 
właściwe, aby s łużby Komisji opracowa ły metodę określania kosztów cyklu życia?  
Nakładanie odpowiednich klauzul dotycz ących realizacji zamówienia  
Zgodnie z obecnymi przepisami UE dotycz ącymi zamówie ń publicznych, klauzule dotycz ące 
realizacji zamówienia musz ą być powiązane z zadaniami, które s ą niezbędne do produkcji i 
dostarczenia zakupywanych towarów lub us ług. Tego rodzaju warunki82 dotyczące realizacji 
zamówienia mog ą uwzględniać aspekty innych polityk,  takie jak kwestie spo łeczne i 
środowiskowe. W tym ostatnim przypadku mog łoby to, przyk ładowo, polega ć na 
rekompensowaniu emisji w odniesieniu do niektórych zamówie ń na dostawy, które powoduj ą 
znaczne emisje dwutlenku w ęgla. Niektóre z pa ństw członkowskich wymagaj ą, aby w 
przypadku zamawiania us ług taksówkowych lub innych us ług przewozowych pojazdy 
wykorzystywane do ich świadczenia nale żały do najmniej zanieczyszczaj ących kategorii. 
Klauzule dotycz ące realizacji zamówienia mo żna równie ż wykorzystywa ć w celu 
stymulowania innowacji w trakcie wykonyw ania umowy, np. poprzez dostarczenie zach ęt do 
dalszego rozwijania produktów lub us ług w trakcie realizacji zamówienia. 
Na tym etapie instytucje zamawiaj ące mogą nakładać na zwyci ęskiego oferenta okre ślone 
obowiązki, które dotycz ą realizacji ró żnych celów środowiskowych lub spo łecznych i które 
nie mogą być uwzględniane na wcze śniejszych etapach procedury udzielania zamówienia. 
Pytania: 
74. Klauzule dotycz ące realizacji zamówienia stanowi ą najbardziej odpowiedni etap 
procedury, na którym mo żna uwzględnić aspekty dotycz ące warunków zatrudnienia i 
pracy osób zaanga żowanych w wykonywanie umowy. Czy zgadzaj ą się Państwo z 
tym stwierdzeniem? Je śli nie, prosz ę zaproponowa ć ewentualne rozwi ązanie 
alternatywne. 
75. Jakiego rodzaju klauzule dotycz ące realizacji zamówienia by łyby, Państwa zdaniem, 
szczególnie odpowiednie, je śli chodzi o uwzgl ędnienie aspektów spo łecznych, 
środowiskowych i dotycz ących efektywno ści energetycznej? 
76. Czy należy już określić na poziomie UE pewne ogólne klauzule dotycz ące realizacji 
zamówienia, odnosz ące się w szczególno ści do warunków zatrudn ienia i pracy osób 
zaangażowanych w wykonywanie umowy?  
Weryfikacja wymogów 
Instytucje zamawiaj ące mogą określać wymogi środowiskowe lub spo łeczne na etapie 
sporządzania specyfikacji technicznych lub oprac owywania kryteriów kw alifikacji/ udzielenia 
zamówienia lub wprowadzania klauzul dotycz ących realizacji zamówienia. W takich 
                                                 
82 Zob. art. 26 dyrektywy 2004/18/WE.  
PL 43   PL przypadkach opracowuj ą one zazwyczaj list ę szczegó łowych informacji (certyfikaty/ 
dokumenty i/lub konkretne zobowi ązania), jakie maj ą zostać przedstawione przez 
kandydatów lub oferentów w celu wykazania, że są oni w stanie spe łnić wymogi 
środowiskowe lub spo łeczne. Zgodnie z aktualnymi przepisami, okre ślone systemy 
certyfikacji (np. systemy certyfi kacji lasów, certyfikaty spo łeczne) mog ą być uznawane za 
ewentualny dowód, lecz równowa żne środki musz ą być również akceptowane. Ogólny 
problem, jaki pojawia si ę w zamówieniach publicznych, dot yczy tego, w jaki sposób 
weryfikowa ć spełnianie tych wymogów w łańcuchu dostaw. Kwestia weryfikacji ma 
szczególne znaczenie w przypadkach, w których cz ęść łańcucha dostaw jest usytuowana w 
państwie trzecim. 
Podczas rozpatrywania wniosków o dopuszczenie do udzia łu oraz ofert instytucja 
zamawiaj ąca sprawdza, czy informacje i dokumenty przedstawione przez kandydatów lub 
oferentów s ą zgodne z wymogami. W przypadku braku wymaganych informacji, b ądź jeżeli 
dostarczone informacje zostan ą uznane za niezadowalaj ące, kandydat lub oferent zostaje 
wykluczony z procedury. 
Pytania: 
77. Czy uwa żają Państwo, że obecne ramy UE dotycz ące zamówie ń publicznych 
powinny zawiera ć szczegó łowe rozwi ązania problemu weryfikacji spe łniania 
wymogów na ca łej długości łańcucha dostaw? Je śli tak, jakie rozwi ązania 
proponowaliby Pa ństwo, aby uregulowa ć tę kwestię? 
78. W jaki sposób mo żna najlepiej pomóc instytucjom zamawiaj ącym w kwestii 
weryfikacji spe łniania wymogów? Czy opracowanie „standardowych” systemów i 
dokumentów do oceny zgodno ści, jak równie ż oznakowa ń, ułatwiłoby im realizacj ę 
tego zadania? W przypadku przyj ęcia takiego podej ścia, co mo żna zrobić, aby 
zminimalizowa ć obciążenia administracyjne? 
Związek z przedmiotem zamówienia/ wykonaniem umowy 
Jak wskazano wcze śniej, w obecnych ramach prawnych UE dotycz ących zamówie ń 
publicznych zwi ązek z przedmiotem zamówienia jest zasadnicz ą przesłanką, jaka musi zosta ć 
uwzględniona przy wprowadzaniu do procesu udz ielania zamówienia wszelkich aspektów 
związanych z realizacj ą innych polityk. Odnosi si ę to do kolejnych etapów procesu udzielania 
zamówienia oraz do poszczególnych kwestii (specy fikacje techniczne, kryteria kwalifikacji, 
kryteria udzielenia zamówien ia). W przypadku klauzul dotycz ących wykonania umowy 
wymagane jest, aby istnia ł związek z realizacj ą zadań niezbędnych do produkcji/ dostarczenia 
zamawianych towarów/ us ług.  
Złagodzenie tego wymogu mog łoby pomóc instytucjom publicznym w osi ągnięciu postępów 
w realizacji celów polityki okre ślonych w strategii „Europa 2020” za pomoc ą zamówie ń 
publicznych. Mi ędzy innymi, pozwoli łoby to instytucjom zamawiaj ącym wpływać na 
zachowanie przedsi ębiorstw niezale żnie od zakupywanych produktów lub us ług, np. w celu 
zwiększania odpowiedzialno ści w zakresie ochrony środowiska lub zwracania wi ększej uwagi 
na społeczną odpowiedzialno ść biznesu. Móg łby to by ć potężny instrument na rzecz 
wspierania realizacji celów polityki okre ślonych w strategii „Europa 2020”. 
Rozważając taką możliwość, należy jednak przeanalizowa ć dokładnie kwesti ę kompromisów 
z aspektami innych polityk. Zwi ązek z przedmiotem zamówienia gwarantuje, że w centrum 
PL 44   PL procesu, w którym wykorzystywane s ą pieniądze podatników, pozosta je kwestia samego 
zakupu. Jest to istotna gwarancja, która zapewnia instytucjom zamawiaj ącym uzyskanie 
możliwie najlepszej oferty przy  skutecznym wykorzystaniu środków publicznych. Jak 
wyjaśniono powy żej, cel ten zosta ł również uwypuklony w strategii “Europa 2020”, w której 
podkreśla się, że zamówienia publiczne musz ą zapewnia ć najbardziej efektywne 
wykorzystanie funduszy publicznych. Jednocze śnie tego rodzaju gwarancja zakupów po 
najlepszej cenie stanowi środek zapewniaj ący spójno ść między polityk ą UE w dziedzinie 
zamówień publicznych a zasadami pomocy pa ństwa, poniewa ż zabezpiecza przed 
przyznawaniem wykonawcom nieuzasadnionych korzy ści poprzez udzielanie zamówie ń 
publicznych. Rozlu źnienie zwi ązku z przedmiotem zamówienia mog łoby zatem poci ągać ze 
sobą ryzyko, i ż przepisy UE dotycz ące zamówie ń publicznych stosowane b ędą z dala od 
zasad pomocy pa ństwa, a ostatecznie mog łoby to utrudnia ć realizacj ę celu polegaj ącego na 
zwiększeniu konwergencji mi ędzy zasadami pomocy pa ństwa i przepisami dotycz ącymi 
zamówień publicznych. 
Związek z przedmiotem zamówienia mo że równie ż pomóc unikn ąć sytuacji, w której 
wykonawcy z konkretnego pa ństwa będą potencjalnie faworyzowani ze szkod ą dla 
wykonawców z innych pa ństw członkowskich. O ile ma to szczególne znaczenie w 
odniesieniu do niektórych r odzajów aspektów (np. okre ślonych wymogów spo łecznych), 
ponieważ mogą być one bardziej zakorzenione w real iach krajowych, regionalnych b ądź 
wręcz lokalnych, odnosi si ę to także do aspektów innych polityk, takich jak kwestie ochrony 
środowiska. Przyk ładowo, w przypadku dostaw to warów, wymóg stanowi ący, iż budynki 
biurowe wykorzystywane przez oferentów b ędą ogrzewane wy łącznie energi ą słoneczną 
mógłby faworyzowa ć przedsiębiorstwa z pa ństw członkowskich o okre ślonych warunkach 
meteorologicznych sprzyjaj ących technologii energii s łonecznej.  
Związek między aspektami dotycz ącymi realizacji polityki a przedmiotem zamówienia ma 
również zapewnia ć przedsiębiorstwom pewno ść i przewidywalno ść. W przeciwnym razie, w 
przypadku braku takiego zwi ązku (oraz zharmonizowanych wymogów na poziomie UE), 
wykonawcy mog ą stanąć przed żądaniami spe łniania odmiennych wymogów (je śli chodzi o 
odsetek kobiet, liczb ę zaangażowanych bezrobotnych, dost ępność dla pracowników placówek 
opieki nad dzie ćmi, środki w zakresie ochrony środowiska i gospodarki odpadami, 
ekoetykiety, itp.) na potrzeby poszczególnych zamówie ń lub poszczególnych instytucji 
zamawiaj ących.  
Realizacja ró żnych wymogów nak ładanych przez instytucje zamawiaj ące może być 
wyjątkowo trudna w przypadku M ŚP, poniewa ż mogą one nie posiada ć niezbędnych zasobów 
ekonomicznych i ludzkich, aby spe łnić szeroki zakres wymogów spo łecznych w odniesieniu 
do indywidualnych przypadków. 
Wymogi niezwi ązane z zakupywanymi produktami lub us ługami sta łyby wreszcie w 
sprzeczno ści z realizacj ą celu okre ślonego w strategii „Europa 2020” dotycz ącego 
promowania innowacyjno ści, poniewa ż polem rywalizacji mi ędzy podmiotami nie by łoby 
opracowywanie najlepszych (mo żliwie innowacyjnych) produktów lub us ług, lecz polityka 
przedsiębiorstwa. 
Pytania: 
79. Niektóre zainteresowane strony proponuj ą rozluźnienie lub wr ęcz skreślenie 
warunku stanowi ącego, iż wymogi nak ładane przez instytucj ę zamawiaj ącą muszą 
być związane z przedmiotem zamówienia (umo żliwiłoby to na przyk ład 
PL 45   PL zobowiązanie oferentów do realizacji  polityki zatrudnienia uwzgl ędniającej równo ść 
płci, bądź zatrudnienia okre ślonego odsetka pewnych kategorii osób, np. osób 
poszukujących pracy, osób niepe łnosprawnych). Czy zgadzaj ą się Państwo z tą 
propozycj ą? Jakie mog łyby być, Państwa zdaniem, zalety b ądź wady rozlu źnienia 
lub wyeliminowania zwi ązku z przedmiotem zamówienia? 
80. W przypadku gdy zwi ązek z przedmiotem zamówienia mia łby zostać rozluźniony, 
jakie ewentualne mechanizmy naprawcze nale ży wprowadzi ć, aby złagodzić ryzyko 
dyskryminacji i znacz ącego ograniczenia konkurencji? 
81. Czy uważają Państwo, że MŚP mogłyby mieć problemy ze spe łnieniem ró żnych 
wymogów? Je śli tak, to w jaki sposób nale ży Państwa zdaniem rozwi ązać tę 
kwestię?  
82. Jeśli uważają Państwo, że związek z przedmiotem zamówienia nale ży rozluźnić lub 
wyeliminowa ć, to na których etapach procesu udzielania zamówienia powinno mie ć 
to miejsce? 
82.1. Czy uważają Państwo, że jeśli chodzi o okre ślanie specyfikacji technicznych, istnieje 
argument za z łagodzeniem wymogu stanowi ącego, iż specyfikacje odnosz ące się do 
procesu i metod produkcji musz ą być związane z cechami produktu, w celu obj ęcia 
elementów, które nie s ą odzwierciedlane w cechach  produktu (np. w przypadku 
zakupu kawy – żądanie, by dostawca wyp łacał producentom premi ę, która zostanie 
zainwestowana w dzia łania maj ące na celu promowanie rozwoju spo łeczno-
ekonomicznego spo łeczności lokalnych)?  
82.2. Czy uważają Państwo, że przepisy UE dotycz ące zamówie ń publicznych powinny 
pozwalać instytucjom zamawiaj ącym na stosowanie kryter iów kwalifikacji opartych 
na cechach przedsi ębiorstw, które nie s ą związane z przedmiotem zamówienia (np. 
zobowiązanie oferentów do realizacji  polityki zatrudnienia uwzgl ędniającej równo ść 
płci bądź ogólnej polityki zatrudniania okre ślonego odsetka pewnych kategorii osób, 
np. osób poszukuj ących pracy, osób niepe łnosprawnych itp.)? 
82.3. Czy uwa żają Państwo, że należy rozluźnić lub wyeliminowa ć związek z 
przedmiotem zamówienia na etapie udzielenia zamówienia, aby uwzgl ędnić aspekty 
innych polityk (np. przyznawanie dodat kowych punktów oferentom, którzy 
zatrudniaj ą osoby poszukuj ące pracy lub osoby niepe łnosprawne)? 
82.3.1.  Kryteria udzielenia zamówienia inne ni ż najniższa cena/ oferta najkorzystniejsza 
ekonomicznie/ kryteria niezwi ązane z przedmiotem zamówienia mog ą oddzieli ć 
stosowanie przepisów UE dotycz ących zamówie ń publicznych od stosowania zasad 
pomocy pa ństwa w takim znaczeniu, i ż zamówienia udzielane na podstawie 
kryteriów innych ni ż ekonomiczne mog łyby poci ągać za sob ą przyznanie 
potencjalnie problematycznej pomocy w świetle unijnych zasad pomocy pa ństwa? 
Czy podzielaj ą Państwo te obawy? Je śli tak, to w jaki sposób nale ży rozwiązać tę 
kwestię? 
82.4. Czy uwa żają Państwo, że prawodawstwo UE dotycz ące zamówie ń publicznych 
powinno umo żliwiać instytucjom zamawiaj ącym nakładanie klauzul dotycz ących 
wykonania umowy, które nie s ą ściśle związane z dostarczeniem danych towarów 
lub świadczeniem danych us ług (np. zobowi ązanie wykonawców do zapewnienia 
PL 46   PL swoim pracownikom us ług opieki nad dzie ćmi, bądź zobowiązanie ich do 
przeznaczenia okre ślonej kwoty wynagrodzen ia na projekty spo łeczne)? 
4.2. Obowiązki w zakresie przedmiotu zak upu jako wsparcie realizacji celów 
polityki okre ślonych w strategii „Europa 2020”  
Innym sposobem realizacji celów polityki za pomoc ą zamówie ń publicznych mog łoby być 
nałożenie na instytucje zamawiaj ące obowi ązków w zakresie „przedmiotu zakupu”. 
Przykładowo, mo żna by to osi ągnąć poprzez na łożenie obowi ązkowych wymogów lub 
kryteriów dotycz ących cech towarów lub us ług, jakie maj ą zostać dostarczone (np. limity w 
zakresie zu życia energii i zasobów, substancji szkodliwych dla środowiska, minimalne 
poziomy recyklingu), b ądź poprzez wyznaczenie warto ści docelowych (np. 60 % zakupów 
publicznych musi by ć przyjaznych dla środowiska)83. 
W specjalnych przepisach dotycz ących różnych sektorów, wprowadzonych niedawno na 
poziomie UE: 
• zobowiązano instytucje zamawiaj ące, aby wymaga ły one w swoich zamówieniach 
określonego poziomu efektywno ści energetycznej84; 
• zobowiązano instytucje zamawiaj ące do uwzgl ędniania w swoich decyzjach dotycz ących 
zamówień kwestii zu życia energii lub innych zagadnie ń związanych z ochron ą 
środowiska85; 
• wezwano sektor publiczny do odgrywania wzorcowej roli w zakresie efektywno ści 
energetycznej poprzez przyj ęcie minimalnej liczby środków efektywno ści energetycznej w 
ramach zamówie ń publicznych86 oraz poprzez promowanie zasobooszcz ędnych budynków 
publicznych (np. budynki o niskim lub zerowym zu życiu energii pierwotnej87). 
• wezwano instytucje zamawiaj ące do podj ęcia wysiłków na rzecz zamawiania wy łącznie 
takich produktów, które nale żą do najwy ższej klasy efektywno ści energetycznej88. 
W swoim niedawnym komunikacie „Energia 2020 – Strategia na rzecz konkurencyjnego, 
zrównowa żonego i bezpiecznego sektora energetycznego”89 Komisja stwierdzi ła, że kryteria 
energetyczne (dotycz ące efektywno ści, odnawialnych źródeł energii oraz inteligentnych sieci) 
                                                 
83 Na przyk ład, jeśli chodzi o ekologiczne zamów ienia publiczne, kilka pa ństw członkowskich 
(Niderlandy, Finlandia, S łowenia, Austria czy Belgia) ustanowi ło ambitne cele w zakresie 
ekologicznych zamówie ń publicznych na poziomie krajowym. 
84 Rozporz ądzenie (WE) nr 106/2008 (Dz.U. L 39 z 13.2.2008, s. 1), tzw. rozporz ądzenie w sprawie 
Energy Star. 
85 Dyrektywa 2009/33/WE w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszcz ędnych pojazdów 
transportu drogowego. 
86 Dyrektywa 2006/32/WE w sprawie efektywno ści końcowego wykorzystania energii i us ług 
energetycznych. 
87 Dyrektywa 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U. L 
140 z 5.6.2009, s. 16) oraz dyrektywa 2010/31/UE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków 
(Dz.U. L 153 z 18.6.2010, s. 13).  
88 Dyrektywa 2010/30/WE w sprawie wskazania popr zez etykietowanie oraz standardowe informacje o 
produkcie, zu życia energii oraz innych za sobów przez produkty zwi ązane z energi ą (Dz.U. L 153 z 
18.6.2010, s. 6). 
89 COM(2010) 639. 
PL 47   PL powinny by ć stosowane we wszystkich zamówieni ach publicznych na roboty budowlane, 
usługi lub dostawy. 
W odniesieniu do produktów mo żna by w wi ększym stopniu wykorzystywa ć metodę 
określania warto ści pieniężnej, taką jak np. metoda opracowana na potrzeby dyrektywy w 
sprawie czystych ekologicznie pojazdów90. Obowiązek uwzgl ędniania kosztu odnosz ącego się 
do całego cyklu u żytkowania przy podejmow aniu decyzji dotycz ącej zakupu produktów i 
usług (tak jak ma to ju ż miejsce w przypadku pojazdów) mo że zapewni ć obniżkę ogólnych 
kosztów. Wymaga łoby to jednak ustalenia ogólnej metody, która mog łaby mieć zastosowanie 
do wszystkich grup produktów. 
Mówiąc bardziej ogólnie, wprowadzenie do przepisów UE dotycz ących zamówie ń 
publicznych obowi ązkowych wymogów za pomoc ą instrumentów prawnych opartych na 
aktach delegowanych postuluje si ę jako środek służący dalszemu promowaniu 
innowacyjno ści lub realizacji celów innych polit yk w ramach strategii „Europa 2020”91. 
Jeśli chodzi o kwesti ę włączenia spo łecznego, w nowej europejskiej strategii w sprawie 
niepełnosprawno ści na lata 2010-202092 wskazano, i ż Komisja przeanalizuje stron ę 
merytoryczn ą dotyczącą przyjęcia środków regulacyjnych zapewniaj ących dost ępność 
produktów i us ług, w tym środków s łużących większemu wykorzystaniu zamówie ń 
publicznych. 
Nakładanie tego rodzaju obowi ązków mo że stanowi ć bardzo efektywne narz ędzie realizacji 
celów polityki okre ślonych w strategii „Eur opa 2020” poprzez wspieranie wprowadzania na 
rynek towarów i us ług o wysokiej warto ści społecznej. Ponadto centralizacja decyzji 
dotyczących strateg ii zakupowych mo że zapobiec rozdrobnieniu polityk w dziedzinie 
zamówień oraz zwi ększyć przewidywalno ść, co będzie korzystne dla wykonawców. 
Przykładowo, je śli chodzi o ekologiczne zamówienia publiczne, odmienne podej ścia państw 
członkowskich do kwestii GPP mog ą oznaczać problemy dla dostawców, zw łaszcza dla M ŚP, 
którzy musz ą dostosowywa ć się do różnych ram w ró żnych krajach, co komplikuje tym 
samym rozwój i sprzeda ż ekologicznych produktów i us ług. 
Z drugiej strony, podnoszone s ą pewne w ątpliwości w związku z nak ładaniem obowi ązków 
dotyczących przedmiotu zakupu.  
Istotnym aspektem, jaki nale ży rozważyć, jest ryzyko, i ż wprowadzenie tego rodzaju 
obowiązków mo że prowadzi ć do dyskryminacji lub ograniczenia konkurencji na rynkach 
zamówień, potencjalnie redukuj ąc liczbę oferentów i zwi ększając ceny, co mo że być 
kłopotliwe w czasach trudno ści gospodarczych i ogranicze ń budżetowych w wielu pa ństwach 
członkowskich. Aby z łagodzić to ryzyko, nak ładane wymogi i kryteria musz ą być obiektywne 
oraz niedyskryminacyjne i powinny by ć stosowane wy łącznie, jeżeli rynek ogólnounijny jest 
dostatecznie rozwini ęty, aby zapewni ć efektywn ą konkurencj ę. Należy równie ż mieć na 
                                                 
90 Aby wesprze ć wdrażanie obowi ązku wynikaj ącego z tej dyrektywy i uwzgl ędniania kosztów cyklu 
życia, Komisja stworzy ła portal po święcony czystym ekologicznie pojazdom, na którym znajduj ą się 
informacje niezb ędne do celów okre ślania warto ści pieniężnej podczas ca łego cyklu u żytkowania, o 
którym mowa w dyrektywie: http://www.cleanvehicle.eu/ ; 
http://ec.europa.eu/transport/urban/veh icles/directive/directive_en.htm. 
91 Sprawozdanie przygotowane przez Mario Montiego dla przewodnicz ącego Komisji Europejskiej z dnia 
9 maja 2010 r. „Nowa strategia dla jednolitego rynku” (A new strategy for the Single Market), pkt 3.4, 
s. 78.  
92 COM(2010) 636. 
PL 48   PL uwadze, i ż niektóre wymogi dotycz ące zwiększenia efektywno ści w zakresie ochrony 
środowiska mog ą wszakże prowadzi ć, w perspektywie średnio- lub d ługoterminowej, do 
oszczędności w kategoriach ekonomicznyc h (np. w zakresie efektywno ści energetycznej). 
Niektóre rodzaje zobowi ązań mogą mieć większy niż pozosta łe rodzaje wp ływ na 
konkurencj ę na rynkach zamówie ń. 
– Specyfikacje techniczne uwzgl ędniające charakterystyk ę działania będą prawdopodobnie 
mieć mniej ograniczaj ący skutek dla konkurencji ni ż szczegółowe specyfikacje dotycz ące 
technicznych w łaściwości zamawianych towarów.  
– Obowiązkowe zapisy dotycz ące technicznych w łaściwości zamawianych towarów 
mogłyby znacz ąco zmniejszy ć wybór i konkurencj ę na rynkach zamówie ń, a nawet je 
wyeliminowa ć, podczas gdy obowi ązkowe przepisy dotycz ące decyzji w sprawie wyboru 
kryteriów udzielenia zamówienia, które nale ży wziąć pod uwag ę (np. efektywno ść 
energetyczn ą, koszty cyklu życia, dost ępność), miałyby pewnie mniej ograniczaj ące skutki 
dla konkurencji na rynkach zamówie ń.  
Innym skutkiem na łożenia na instytucje zamawiaj ące obowi ązków w zakresie przedmiotu 
zakupu jest ograniczenie pola manewru w zakresie procedur udzielania zamówie ń. Może to 
wpłynąć na ich zdolno ść do zamawiania towarów i us ług idealnie dopasowanych z punktu 
widzenia zaspokojenia specyficznych potr zeb poszczególnych instytucji zamawiaj ących. 
Ryzyko to mo żna by złagodzić, określając obowiązek na odpowiednim poziomie. 
Argumentuje si ę również, iż centralnie narzucone obowi ązki dotycz ące przedmiotu zakupu 
stworzyłyby dodatkowe obci ążenia administracyjne dla instytucji zamawiaj ących i 
wykonawców, np. w postaci zwi ększonego nak ładu pracy potrzebnego do weryfikacji 
spełniania tych wymogów przez wykonawców. Dodatkowe dzia łania edukacyjne oraz 
odpowiednie szkolenia, a tak że specjalne narz ędzia93 mogłyby pomóc instytucjom 
zamawiaj ącym w skuteczny sposób radzi ć sobie z tym nak ładem pracy. Co wi ęcej, 
standardowe wymogi na poziomie UE, np. w zakresie dokonywania zakupu spo śród 
najwyższych klas wydajno ści oznakowanych produktów, mog łyby wyeliminowa ć 
konieczno ść posiadania przez instytucje zamawiaj ące szczegó łowej wiedzy technicznej przy 
sporządzaniu specyfikacji, upraszczaj ąc tym samym w niektórych przypadkach zadanie 
uwzględniania takich kryteriów na poziomi e lokalnym, regionalnym i krajowym. 
Nie tak daleko id ącym rozwi ązaniem by łoby dostarczenie zach ęt do zamawiania okre ślonych 
rodzajów towarów i us ług bez nak ładania obowi ązku dokonywania takich zakupów. Tego 
rodzaju zach ęty mogłyby obejmowa ć korzyści ekonomiczne dla instytucji zamawiaj ących 
zakupujących przyjazne dla środowiska, sprzyjaj ące włączeniu spo łecznemu lub innowacyjne 
towary i us ługi, mechanizmy wymiany najlepszych praktyk mi ędzy instytucjami 
zamawiaj ącymi czy wr ęcz mechanizmy wsparcia dla instytucji zamawiaj ących, które pragn ą 
realizowa ć cele strategii „Europa 2020” za pomoc ą swoich zamówie ń. 
Pytania: 
83. Czy uwa żają Państwo, że określenie na poziomie UE obowi ązków dotycz ących 
przedmiotu zakupu jest dobrym sposobem r ealizacji celów innyc h polityk? Jakie s ą 
główne zalety i wady takiego podej ścia? Dla jakich konkretnych obszarów 
                                                 
93 Np. wspomniany wy żej portal po święcony ekologicznie czystym pojazdom. 
PL 49   PL produktów lub us ług, bądź dla których konkretnych polityk obowi ązki dotycz ące 
przedmiotu zakupu by łyby, Państwa zdaniem, u żyteczne? Prosz ę uzasadni ć swoją 
odpowied ź. Proszę podać przykłady praktyk dotycz ących udzielania zamówie ń w 
państwach cz łonkowskich, które mo żna by powieli ć na poziomie UE. 
84. Czy uwa żają Państwo, że kolejne obowi ązki dotycz ące przedmiotu zakupu na 
poziomie UE powinny zosta ć uwzględnione w regulacjach odnosz ących się do 
poszczególnych polityk (dotycz ących kwestii ochrony środowiska, energetycznych, 
społecznych, dost ępności itp.) czy te ż raczej powinny zosta ć nałożone w ramach 
ogólnego prawodawstwa UE dotycz ącego zamówie ń publicznych? 
85. Czy uwa żają Państwo, że obowiązki dotycz ące przedmiotu zakupu powinny by ć 
nakładane na poziomie krajowym? Czy uwa żają Państwo, że tego rodzaju obowi ązki 
krajowe mog ą prowadzi ć do ewentualnego rozd robnienia rynku wewn ętrznego? Je śli 
tak, to jaki by łby najbardziej odpowiedni sposób z łagodzenia tego ryzyka? 
86. Czy uważają Państwo, że obowiązki dotycz ące przedmiotu zakupu powinny okre ślać 
zobowiązania wobec instytucji zamawiaj ących, jeśli chodzi o poziom wdro żenia (np. 
GPP), charakterystyk ę towarów/us ług/robót budowlanych, jakie powinny one 
zakupywa ć, czy też szczegółowe kryteria do uwzgl ędnienia jako jeden z szeregu 
elementów oferty?  
86.1. Jakie pole manewru nale ży pozostawi ć instytucjom zamawiaj ącym w zakresie 
dokonywania decyzji zakupowych?  
86.2. Czy w ramach obowi ązkowych wymogów nale ży ustalić tylko ich minimalny 
poziom, tak aby poszczególne instytucje zamawiaj ące mogły określić bardziej 
ambitne wymagania? 
87. Co byłoby, Państwa zdaniem, najlepszym narz ędziem reagowania na rozwój 
technologii pod k ątem ustalenia najbardziej zaawansowanej technologii 
(przykładowo, zlecenie podmiotowi monitoro wania tego, która z technologii 
rozwinęła się na najwy ższym poziomie, czy te ż zobowi ązanie instytucji 
zamawiaj ących do uwzgl ędnienia najbardziej zaawan sowanej technologii jako 
jednego z kryteriów udzielenia zamówienia, czy mo że jakieś inne środki)? 
88. Wprowadzenie obowi ązkowych kryteriów lub obowi ązkowych warto ści docelowych 
w zakresie przedmiotu zakupu nie powinno prowadzi ć do wyeliminowania 
konkurencji na rynkach zamówie ń publicznych. W jaki sposób mo żna uwzgl ędnić 
cel dotycz ący nieograniczania konkurencji przy okre ślaniu tych kryteriów lub 
wartości docelowych?  
89. Czy uważają Państwo, że nałożenie obowi ązków dotycz ących przedmiotu zakupu 
zwiększyłoby obci ążenia administracyjne, w szczególno ści dla ma łych 
przedsiębiorstw? Je śli tak, to w jaki sposób mo żna złagodzić to ryzyko? Jakiego 
rodzaju środki wdra żające i/lub wytyczne powinny towarzyszy ć takim obowi ązkom? 
90. Jeśli nie popieraj ą Państwo obowi ązków dotycz ących przedmiotu zakupu, czy 
uznaliby Pa ństwo za w łaściwe wprowadzenie innych instrumentów (np. zalece ń lub 
innych zach ęt)?  
PL 50   PL 4.3. Innowacje 
Europa ma ogromny niewykorzystany potencja ł, jeśli chodzi o pobudzanie innowacyjno ści za 
pomocą zamówie ń publicznych, przy jednoczesnym wspier aniu transgranicz nej konkurencji, 
promowaniu gospodarki niskoemisyjnej i osi ąganiu najlepszej relacji ceny do jako ści przez 
instytucje publiczne. Zamówienia publiczne na innow acyjne produkty i us ługi mają kluczowe 
znaczenie dla poprawy jako ści i efektywno ści usług publicznych w czasach ogranicze ń 
budżetowych.  
W obecnych dyrektywach UE w sprawie zamówie ń publicznych przyj ęto elastyczne 
podejście, które umo żliwia instytucjom zamawiaj ącym wykorzystanie przetargów 
zorientowanych na innowacje, co mo że zachęcać branżę przemys łową do poszukiwania 
nowych zaawansowanych rozwi ązań. 
Konkursy94 umożliwiają instytucjom zamawiaj ącym nabywanie planów lub projektów w 
dziedzinach takich jak architektura, in żynieria i przetwarzanie danych: w ramach tej 
procedury uczestnicy proszeni s ą o zaproponowanie projektów wykraczaj ących poza ścisłe 
warunki specyfikacji; maj ą oni zatem swobod ę przedstawienia innowacyjnych pomys łów, 
które mog ą zostać wykorzystane w przysz łej procedurze udzielania zamówienia. 
W przypadkach szczególnie z łożonych zamówie ń, w których instytucje zamawiaj ące uznają, 
iż wykorzystanie procedury otwartej lub ogranic zonej nie pozwoli na udzielenie zamówienia, 
dyrektywy przewiduj ą możliwość zastosowania innej procedury, tj. dialogu 
konkurencyjnego95. W ramach tej procedury instytucje zamawiaj ące mogą podjąć dialog z 
kandydatami w celu ustalenia i zdefiniowania środków, które najlepiej odpowiadaj ą 
potrzebom instytucji zamawiaj ącej. Uczestnicy s ą zobowiązani do proponowania pomys łów i 
rozwiązań, które są dyskutowane z inst ytucjami zamawiaj ącymi.  
Celem obecnych przepisów UE dotycz ących zamówie ń publicznych jest ochrona 
innowacyjnych rozwi ązań, nawet je żeli nie s ą one chronione przez prawa w łasności 
intelektualnej. Proponowane rozwi ązania oraz inne informacje poufne nie mog ą być 
przekazywane przez instytucje zamawiaj ące innym uczestnikom bez zgody oferenta96. 
Niemniej jednak niepokój wzbudza wybiórcze podej ście do praw w łasności intelektualnej i 
samych rozwi ązań innowacyjnych, w szczególno ści w odniesieniu do dialogu 
konkurencyjnego: je żeli uczestnik ujawni uni kalne cechy swojego rozwi ązania, stan ą się one 
znane pozosta łym kandydatom. Chocia ż obecne przepisy wymagaj ą, aby tego rodzaju 
informacje pozosta ły poufne, instytucja zamawiaj ąca znajduje si ę jednak w trudnym 
położeniu, między obowi ązkiem ochrony informacji poufnych a konieczno ścią ujawnienia 
niektórych informacji w celu ustalenia rozwi ązań, które w najlepszy sposób zaspokajaj ą jej 
potrzeby. Instytucje zamawiaj ące mogą mieć pokusę naciskania na oferentów, aby zgodzili 
się na ujawnienie informacji. Ponadto fakt, i ż najlepsze rozwi ązanie (wybrane przez instytucj ę 
zamawiaj ącą) jest nieuchronnie przedstawiane ws zystkim uczestnikom, którzy zostaj ą 
następnie zaproszeni do z łożenia ofert w oparciu o to rozwi ązanie, mo że zniechęcać 
                                                 
94 Zob. art. 66-74 dyrektywy 2004/18/WE. 
95 Zob. art. 29 i motyw 31 dyrektywy 2004/18/WE. W dyrektywie 2004/17/WE nie przewidziano dialogu 
konkurencyjnego. Nie ma jednak żadnych przeszkód, aby instytucja zamawiaj ąca, która wybra ła 
procedurę negocjacyjn ą z uprzedni ą publikacj ą ogłoszenia, postanowi ła w specyfikacjach, że będzie 
postępować zgodnie z procedur ą określoną w dyrektywie 2004/18/WE dla dialogu konkurencyjnego. 
96 Art. 29 ust. 3 dyrektywy 2004/18/WE. Tego rodzaju gwarancja stanowi uzupe łnienie klauzuli poufno ści 
określonej w art. 6 wspomnianej dyrektywy. 
PL 51   PL uczestników do proponowania wysoce innowacyjnych rozwi ązań, poniewa ż nie mają oni 
pewności, czy zostan ą „wynagrodzeni” za wynalezienie takiego rozwi ązania poprzez 
otrzymanie faktycznego zamówienia.  
Przygotowuj ąc zaproszenie do sk ładania ofert, instytucje zamawiaj ące mogą również 
postanowi ć o zezwoleniu oferentom na przedstaw ianie ofert wariantowych. W takim 
przypadku mog ą być oferowane takie towary lub us ługi, które nie odpowiadaj ą towarom lub 
usługom okre ślonym przez instytucj ę zamawiaj ącą, ale które spe łniają minimalne wymogi 
techniczne zawarte w dokumen tach przetargowych. Mo żliwość składania ofert, które 
odbiegają od specyfikacji technicznych okre ślonych pierwotnie przez instytucj ę zamawiaj ącą, 
zachęca wykonawców do proponowania bardziej innowacyjnych us ług lub produktów. Mo że 
to stymulowa ć badania nad nowymi technologiami i pozwala ć użytkownikom na korzystanie 
z postępu technicznego.  
Innym istotnym sposobem stymulowania innowacji przez instytucje zamawiaj ące jest żądanie 
opracowania produktów lub us ług, które nie s ą jeszcze dost ępne na rynku. Zgodnie z 
obowiązującymi ramami prawnymi, mo że to nast ępować poprzez tzw. „zamówienia 
przedkomercyjne”97, polegaj ące na zamawianiu us ług badawczych i rozwojowych na 
potrzeby opracowania nowych rozwi ązań98, z możliwością ewentualnego zakupu ko ńcowych 
produktów lub us ług w drodze normalnej procedury udzielania zamówienia na pó źniejszym 
etapie. Takie podej ście umożliwia instytucjom publicznym dz ielenie z dostawcami ryzyka i 
korzyści związanych z projektowaniem, prototypowan iem i testowaniem ograniczonej ilo ści 
nowych produktów i us ług bez korzystania z pomocy pa ństwa.  
Zamówienia przedkomercyjne mog ą pomóc instytucjom zamawiaj ącym dokona ć radykalnej 
poprawy jako ści i efektywno ści usług publicznych poprzez tworzenie wiod ących rynków oraz 
uruchomienie rozwoju nowych prze łomowych rozwi ązań mogących stanowi ć odpowied ź na 
stojące przed sektorem publicznym wyzwania, w pr zypadku których nie ma  jeszcze na rynku 
gotowych produktów i us ług. 
Pomimo ró żnych wspomnianych mo żliwości wspierania innowacyjno ści za pomoc ą 
zamówień publicznych zainteresowane strony twierdz ą, iż zbyt ma ła ilość zamówie ń 
publicznych w Europie ukierunkowa na jest na innowacje. Mo że to być spowodowane 
szeregiem czynników, takich jak: niew łaściwe zach ęty sprzyjaj ące małoryzykownym 
rozwiązaniom; brak wiedzy i zdolno ści w zakresie skutecznego zamawiania nowych 
technologii i innowacji; brak po łączenia mi ędzy zamówieniami publicznymi a celami polityki 
oraz brak podej ścia strategicznego. Dlatego te ż, odpowiadaj ąc na zidentyfikowan ą potrzebę 
zapewnienia wytycznych, nale ży przeprowadzi ć debatę na temat tego, w jaki sposób przepisy 
dotyczące zamówie ń publicznych i ewentualne dalsze środki mog ą pomóc instytucjom 
zamawiaj ącym we wspieraniu innowacyjno ści. Szczególn ą uwagę należy zwrócić na mierniki 
skuteczno ści, poniewa ż odgrywaj ą one kluczow ą rolę w ocenie wp ływu zamówie ń 
publicznych na innowacje, poprawie wydajno ści i realizacji faktycznego celu zwi ązanego z 
innowacjami.  
                                                 
97 Wi ęcej wskazówek mo żna znaleźć w komunikacie Komisji pt. „Zamówienia przedkomercyjne: 
wspieranie innowacyjno ści w celu zapewnienia trwa łości i wysokiej jako ści usług publicznych w 
Europie” i towarzysz ącym mu dokumencie roboczym, COM(2007) 799 oraz SEC(2007) 1668. Wi ęcej 
informacji na tematu rozwoj u sytuacji w zakresie zamówie ń przedkomercyjnych znajduje si ę pod 
adresem: http://cordis.europa.eu/fp7/ict/pcp/home_en.html 
98 Zamówienia wy łączone z zakresu stosowania pr zepisów UE w sprawie zamówie ń publicznych na mocy 
art. 16 lit. f) dyrektywy 2004/18/WE. 
PL 52   PL Pytania: 
91. Czy uważają Państwo, że istnieje potrzeba dalszego promowania i stymulowania 
innowacyjno ści za pomoc ą zamówie ń publicznych? Jakie zach ęty/środki 
wspierałyby i przy śpieszałyby podejmowanie innowacji przez podmioty sektora 
publicznego?  
92. Czy uważają Państwo, że dialog konkurencyjny w dostateczny sposób umo żliwia 
ochronę praw własności intelektualnej i innowacyjnych rozwi ązań, tak aby zapewni ć 
zachowanie przez oferentów korzy ści wynikaj ących z ich innowacyjnych 
pomysłów?  
93. Czy uwa żają Państwo, że inne procedury w lepszy sposób odpowiada łyby 
wymogowi wzmocnienia innowacyjno ści poprzez ochron ę oryginalnych rozwi ązań? 
Jeśli tak, to jakiego rodzaju procedury by łyby najbardziej odpowiednie? 
94. Czy Państwa zdaniem podej ście do kwestii zamówie ń przedkomercyjnych, 
zakładające zamawianie us ług badawczo-rozwojowych pr zez instytucje zamawiaj ące 
na potrzeby opracowania produktów, które nie s ą jeszcze dost ępne na rynku, 
odpowiada celowi stymul owania innowacyjno ści? Czy istnieje potrzeba dalszej 
wymiany najlepszych praktyk i/lub benc hmarkingu w zakresie praktyk udzielania 
zamówień na badania i rozw ój stosowanych w pa ństwach cz łonkowskich, aby 
ułatwić szersze zastosowanie zamówie ń przedkomercyjnych? Czy mo żna znaleźć 
inne sposoby nieuj ęte wprost w obecnych ramach prawnych, dzi ęki którym 
instytucje zamawiaj ące mogłyby domaga ć się opracowania produktów lub us ług 
niedostępnych jeszcze na rynku? Czy dostrzegaj ą Państwo jakie ś szczególne 
sposoby, dzi ęki którym instytucje zamawiaj ące mogłyby zach ęcać MŚP i 
przedsiębiorstwa rozpoczynaj ące działalność do udzia łu w zamówieniach 
przedkomercyjnych? 
95. Czy potrzebne s ą inne środki do wspierania potencja łu innowacyjno ści MŚP? Jeśli 
tak, jakiego rodzaju konkretne środki zaproponowaliby Pa ństwo? 
96. Jakiego rodzaju mierniki skuteczno ści proponowaliby Pa ństwo w celu 
monitorowania post ępów oraz oddzia ływania innowacyjnych zamówie ń 
publicznych? Jakie dane by łyby wymagane na potrzeby tych mierników skuteczno ści 
oraz w jaki sposób mo żna by je gromadzi ć, nie tworz ąc dodatkowych obci ążeń dla 
instytucji zamawiaj ących i/lub wykonawców? 
4.4. Usługi społeczne 
Usługi społeczne zosta ły wymienione w za łączniku IIB do dyrektywy 2004/18/WE. W 
związku z tym, jak wyja śniono wcze śniej, zamówienia na us ługi społeczne o warto ści 
powyżej progów dotycz ących stosowania dyrektyw w sprawie zamówie ń publicznych 
podlegają jedynie kilku okre ślonym przepisom dyrektyw (dotycz ącym specyfikacji 
technicznych i publikacji wyników procedury udzielania zamówienia) oraz podstawowym 
zasadom prawa UE, takim jak zasada niedyskryminacji i zasada przejrzysto ści99. Jak 
                                                 
99 Us ługi społeczne figuruj ą wśród usług wymienionych w za łączniku II B do dyrektywy 2004/18/WE, do 
których maj ą zastosowanie jedynie bardzo ograniczone przepisy tej dyrektywy (kwestii odmiennego 
PL 53   PL wyjaśniono wy żej, zamówienia o warto ści powyżej progów podlegaj ą podstawowym 
zasadom prawa UE, takim jak zasada niedyskryminacji i zasada przejrzysto ści, wyłącznie 
jeżeli stanowi ą one przedmiot zainteresow ania transgranicznego.  
W związku z tym, zlecaj ąc na zewn ątrz świadczenie us ług społecznych poprzez zamówienie 
publiczne, instytucje  publiczne korzystaj ą już ze znacznej swobody w zakresie procedur, jakie 
będą stosowane. Ponadto instytucje publiczne mog ą wprowadza ć wymogi dotycz ące w 
szczególno ści jakości, kompleksowo ści i ciągłości danej us ługi, jak równie ż wymogi 
odnoszące się do zaanga żowania i udzia łu użytkowników w świadczeniu us ługi i w jej ocenie 
bądź gwarantuj ące zapoznanie si ę usługodawców z lokalnymi uw arunkowaniami w trakcie 
wykonywania us ługi100. 
Niemniej jednak niektóre zainteresowane strony twierdz ą, iż konieczne jest dostosowanie 
obecnych przepisów w celu lepszego uwzgl ędnienia specyfiki us ług społecznych. Pojawiaj ą 
się zwłaszcza postulaty podniesienia warto ści progów dla tego rodzaju us ług. Nale ży 
zauważyć, że rezultatem zwi ększenia progów obowi ązujących w przypadku us ług 
publicznych nie by łoby ograniczenie zakresu stosowania GPA i innych umów 
międzynarodowych ani wynikaj ące z tego żądania rekompensat, poniewa ż usługi typu B nie 
są objęte tymi instrumentami.  
Pytania: 
97. Czy uwa żają Państwo, że prawodawstwo UE dotycz ące zamówie ń publicznych 
powinno w wi ększym stopniu uwzgl ędniać szczególne cechy us ług społecznych? 
Jeśli tak, to w jaki sposób nale ży rozwiązać tę kwestię? 
97.1. Czy uważają Państwo, że pewne aspekty dotycz ące udzielania zamówie ń na usługi 
społeczne powinny zosta ć w większym zakresie uregulowane na poziomie UE w 
celu dalszej poprawy jako ści tych us ług? W szczególno ści: 
97.1.1.  Czy należy w ramach dyrektyw zakaza ć stosowania kryterium najni ższej ceny przy 
udzielaniu zamówie ń/ ograniczy ć stosowanie kryterium ceny/ ograniczy ć wagę, jaką 
instytucje zamawiaj ące mogą przypisa ć cenie/ wprowadzi ć trzecią możliwość, jeśli 
chodzi o kryteria udzielenia za mówienia, obok kryteriów najni ższej ceny i oferty 
najkorzystniejszej ekonomicznie? 
97.1.2.  Czy dyrektywy powinny umo żliwiać zastrzeganie realizacji zamówie ń obejmujących 
usługi społeczne dla organizacji nienastawionych na zysk/ czy powinny istnie ć inne 
                                                                                                                                                         
uregulowania us ług wymienionych w za łączniku II A oraz us ług wymienionych w za łączniku II B 
dotyczą art. 20 i 21 tej dyrektywy). 
100 Szczegó łowe wytyczne na temat stosowania przepisów dotycz ących zamówie ń publicznych do us ług 
społecznych, uwzgl ędniające znaczn ą swobodę instytucji publicznych w tym wzgl ędzie, zosta ły 
przedstawione w podr ęczniku na temat zastosowania prze pisów UE w zakresie pomocy pa ństwa, 
zamówień publicznych i rynku wewn ętrznego do us ług świadczonych w ogólnym interesie 
gospodarczym, w szczególno ści do usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym pt. „Guide to 
the application of the European Union rules on State aid, public procurement and the internal market to 
services of general economic interest and, in pa rticular, to social services of general interest” 
(SEC(2010) 1545), w którym dokonano aktualizacji dokume ntu roboczego s łużb Komisji „Frequently 
Asked Questions concerning the application of public procurement rules to social services of general 
interest”(SEC(2007) 1514 z 20.11.2007 r.). 
PL 54   PL przywileje dla tego rodz aju organizacji w kontek ście udzielania zamówie ń na usługi 
społeczne?  
97.1.3.  Złagodzenie kryteriów udzielenia zamówienia lub zastrzeganie zamówie ń dla 
określonych typów organizacji mo że niekorzystnie wp łynąć na zdolno ść do 
zapewnienia poprzez procedury udzielania zamówie ń zakupu tego rodzaju us ług 
„przy najmniejszych kosztach dla spo łeczności”, a tym samym mo że nieść ze sobą 
ryzyko wyst ąpienia zamówie ń obejmuj ących pomoc pa ństwa. Czy podzielaj ą 
Państwo te obawy? 
97.2. Czy uważają Państwo, że inne aspekty zamówie ń na usługi społeczne powinny by ć 
w mniejszym stopniu regulowane (przyk ładowo, poprzez podniesienie progów lub 
wprowadzenie zasad typu de mi nimis w odniesieniu do tych us ług)? Co 
uzasadnia łoby tego rodzaju spec jalne traktowanie us ług społecznych? 
5. ZAPEWNIENIE W ŁAŚCIWYCH PROCEDUR  
Ze względu na stopie ń ryzyka finansowego oraz  bliskie interakcje mi ędzy sektorami 
publicznym i prywatnym zamó wienia publiczne stanowi ą obszar ryzyka, w ramach którego 
występować mogą niewłaściwe praktyki handlowe, ta kie jak konflikty interesów, 
faworyzowanie i korupcja. Przyjmuj ąc ten tok my ślenia, zamówienia publiczne uwzgl ędniono 
w programie sztokholmskim101 jako obszar szczególnego zainteresowania w kontek ście walki 
z korupcją.  
Skuteczne mechanizmy zapobiegania niew łaściwym praktykom handlowym w dziedzinie 
zamówień publicznych s ą konieczne nie tylko w celu zapewnienia uczciwej konkurencji na 
równych zasadach i w celu zagwarantowa nia efektywnego wykorzystania pieni ędzy 
podatników, ale mog ą również wnieść znaczny wk ład w zwalczanie przest ępstw 
gospodarczych w ogóle. 
Zawarte w dyrektywach wymogi dotycz ące zachowania przejrzysto ści procedury w celu 
zapewnienia równego traktowania wszystkich oferentów minimalizuj ą już ryzyko wyst ąpienia 
niewłaściwych praktyk handlowych. W aktualnych dyrektywach nie zawarto jednak bardziej 
szczegółowych przepisów dotycz ących zapobiegania konfliktom interesów oraz nak ładania 
kar w przypadku ich wyst ąpienia, a tak że zawarto bardzo niewiele szczegó łowych przepisów 
dotyczących nak ładania kar za faworyzowanie i korupcj ę w dziedzinie zamówie ń 
publicznych. Kwestie te zosta ły bardziej szczegó łowo uregulowane w przepisach krajowych, 
ale między państwami cz łonkowskimi wyst ępują znaczne ró żnice pod wzgl ędem poziomu 
konkretnych zabezpiecze ń, jakie przewiduj ą ich ustawodawstwa.  
Dzięki zwiększeniu proceduralnych zabezpiecze ń przez niew łaściwymi praktykami 
handlowymi na szczeblu UE mo żliwa byłaby poprawa wspólnych eur opejskich norm ochrony 
przed takimi praktykami, zwi ększenie ogólnej sprawiedliwo ści procedur oraz sprawienie, że 
procesy zwi ązane z zamówieniami publicznymi by łyby mniej nara żone na nadu życia i 
korupcję. Wprowadzenie tego rodzaju dodatkowych zabezpiecze ń często powodowa łoby 
jednak dodatkowe obci ążenia dla zamawiaj ących i dla przedsi ębiorstw, dlatego te ż ich 
wartość dodaną w zakresie walki z niew łaściwymi praktykami handlowymi nale ży uważnie 
                                                 
101 Dokument Rady nr 17024/09, przyj ęty przez Rad ę Europejsk ą na szczycie w dniach 10-11 grudnia 
2009 r. 
PL 55   PL rozważyć w kontek ście ewentualnego negatywnego wp ływu na cel ogólny, jakim jest 
uproszczenie procedur.  
5.1. Zapobieganie konfliktom interesów 
Koncepcja konfliktu interesów dotyczy  sytuacji, w której osoby bior ące udzia ł w 
podejmowaniu decyzji dotycz ącej udzielenia zamówienia maj ą konkurencyjne zobowi ązania 
zawodowe lub osobiste, b ądź interesy osobiste lub finansowe, które mog ą im utrudni ć 
wykonywanie obowi ązków w sposób uczciwy i bezstr onny, lub w której dana osoba mo że we 
własnym interesie wywiera ć wpływ na proces podejmowania decyzji przez instytucj ę 
zamawiaj ącą. Tego rodzaju konflikt interesów niekoni ecznie prowadzi do korupcji, ale mo że 
prowadzić do niewłaściwych zachowa ń. Wykrywanie i rozwi ązywanie konfliktów interesów 
ma zatem kluczowe znaczenie dla zapobiegania nadu życiom. Nale ży podkre ślić, że z 
obiektywnego punktu widzenia konflikt interesów sam w sobie jest powa żną 
nieprawid łowością, bez wzgl ędu na to, jakie by ły zamiary danych stron i czy dzia łały one w 
dobrej czy w z łej wierze102. 
Należy przeprowadzi ć debatę na temat tego, czy konieczne jest  wprowadzenie podstawowych 
przepisów na poziomie UE, obejmuj ących np. wspóln ą definicję niedopuszczalnych sytuacji 
prowadzących do konfliktu interesó w oraz zabezpieczenia maj ące na celu zapobieganie takim 
sytuacjom i ich rozwi ązywanie103. Zabezpieczenia te mog łyby obejmowa ć wymóg z łożenia 
zaświadczenia o braku konfliktu interesów, jak równie ż zapewnienie pewnego poziomu 
przejrzysto ści i odpowiedzialno ści w odniesieniu do sytuacji osobistej urz ędników 
odpowiedzialnych za zamówienia, oczywi ście przy pe łnym poszanowaniu przepisów i norm 
dotyczących ochrony danych. Przyk ładowo, w przepisach UE mo żna by wprowadzi ć 
obowiązek ujawniania nazwisk cz łonków komisji oceniaj ącej organowi kontroli, b ądź 
wprowadzi ć wymóg, zgodnie z którym instytucja zamawiaj ąca musiałaby sprawdzi ć podczas 
powoływania komisji oceniaj ącej, czy nie wyst ępują konflikty interesów. Pytania: 
Pytania: 
98. Czy opowiadaj ą się Państwo za wprowadzeniem unijnej definicji konfliktu interesów 
w dziedzinie zamówie ń publicznych? Jakie dzia łania/sytuacje nios ące ze sob ą 
potencjalne ryzyko powinny zosta ć uwzględnione (relacje osobiste, interesy 
handlowe, np. posiadane udzia ły w spółkach, konflikty z prowadzonymi dzia łaniami 
zewnętrznymi itd.)? 
99. Czy uważają Państwo, że istnieje potrzeba wprowadzenia zabezpiecze ń mających na 
celu skuteczne zapobieganie sytuacjom prowadz ącym do konfliktu interesów na 
poziomie UE oraz ich identyfikowanie i rozwi ązywanie? Je śli tak, to jaki rodzaj 
zabezpiecze ń uznaliby Pa ństwo za przydatny? 
                                                 
102 Zob. wyrok z dnia 15 czerwca 1999 r. w sprawie T-277/97, Ismeri Europa Srl przeciwko Trybuna łowi 
Obrachunkowemu , pkt 123, dotycz ącej przepisów reguluj ących udzielanie zamówie ń przez instytucje 
UE. 
103 Zob. np. przepisy reguluj ące udzielanie zamówie ń przez instytucje UE: Art. 52 rozporz ądzenia Rady 
(WE) nr 1605/2002 z dnia 25 czer wca 2002 r. w sprawie rozporz ądzenia finansowego maj ącego 
zastosowanie do bud żetu ogólnego Wspólnot Europejskich, a tak że powiązane orzecznictwo, zw łaszcza 
wyroki z dnia 9 lipca 2002 r. w sprawie T-21/01 Zavvos przeciwko Komisji  oraz z dnia 17 marca 2005 r. 
w sprawie T-160/03 AFCon Management Consultants przeciwko Komisji . 
PL 56   PL 5.2. Zwalczanie faworyzowania i korupcji 
Rynki zamówie ń publicznych, a zw łaszcza du że projekty budowlane, uwa ża się często za 
lukratywne obszary, w ramach których mo że potencjalnie dochodzi ć do przekupstwa. Nale ży 
również podkreślić, że integralno ść procedury jest zagro żona nie tylko w przypadku korupcji, 
co jest kwesti ą oczywist ą, ale równie ż bardziej ogólnie we wszystkich przypadkach 
faworyzowania, nawet je śli niekoniecznie prowadzi ono do zachowa ń korupcyjnych, np. w 
przypadku faworyzowania miejscowego kandydata. Najcz ęściej wyst ępujące rodzaje 
korupcji, jakie mog ą mieć miejsce w trakcie procedur udzielania zamówie ń publicznych, to 
łapówki (wyp łacane jako nagroda dla urz ędnika, który wywar ł wpływ na procedur ę 
udzielania zamówienia), manipulacj a dokumentów przetargowych na korzy ść konkretnego 
oferenta oraz wykorzystanie firm przykrywek/po średników w celu ukrycia nielegalnych 
działań skorumpowanego urz ędnika. 
Przepisy dotycz ące zamówie ń publicznych w wielu pa ństwach cz łonkowskich zawieraj ą 
specjalne mechanizmy, których celem jest zapobieganie korupcji i faworyzowaniu oraz ich 
zwalczanie. Podobnie jak w przypadku konfliktu interesów, nale ży przeanalizowa ć, czy 
konieczne jest w łączenie okre ślonych zabezpiecze ń do przepisów UE dotycz ących zamówie ń 
publicznych, pod warunkiem że nie stworzy łoby to nieproporcjonalnych obci ążeń 
administracyjnych. Nale ży jednak pami ętać, że korupcja jest nie tylko bardzo dra żliwą 
kwestią w państwach cz łonkowskich, ale równie ż że faktyczne problemy w tej dziedzinie oraz 
ich potencjalne rozwi ązania zale żą od bardzo ró żnorodnych krajowych kultur 
administracyjnych i biznesowych. W zwi ązku z tym znalezienie na poziomie UE jednego 
rozwiązania dla wszystkich mo że okazać się trudne. 
Często proponuje si ę, aby korupcj ę w dziedzinie zamówie ń publicznych zwalcza ć poprzez 
podnoszenie poziomu przejrzysto ści dotycz ącej zwłaszcza decyzji podejmowanych przez 
urzędników odpowiedzialnych za zamówienia w trakcie ca łej procedury. Umo żliwiłoby to 
kandydatom i ewentualnie opinii publicznej szczegó łową kontrolę decyzji podejmowanych 
przez urz ędników publicznych, co stanowi łoby skuteczny instrument walki z korupcj ą. Tego 
rodzaju zwi ększoną przejrzysto ść można by na przyk ład przewidzie ć w odniesieniu do 
kwestii otwierania ofert lub obowi ązkowej publikacji sprawozda ń z przebiegu procesu 
udzielania zamówienia. Dodatkowe obci ążenia administracyjne zwi ązane z wprowadzeniem 
takiego środka byłyby ograniczone, poniewa ż instytucje zamawiaj ące są już zobowiązane do 
przygotowywania takich sprawozda ń104. W podobny sposób publikacja zawartych umów (po 
przeredagowaniu wra żliwych informacji handlowych) umo żliwiłaby lepsz ą demokratyczn ą 
kontrolę decyzji dotycz ących zamówie ń publicznych.  
Można by równie ż opracowa ć specjalne narz ędzia, takie jak darmow e (telefoniczne lub 
internetowe) systemy powiadamiania o nadu życiach, w celu zach ęcenia uczestników procedur 
lub innych osób do przekazywania informacji na temat wszelkich uchybie ń i 
nieprawid łowości. Ogłoszenie o zamówieniu, strona in ternetowa instytucji zamawiaj ącej i 
inne środki publikacji mog łyby zawiera ć informacj ę o takim systemie, za pomoc ą którego 
instytucja zamawiaj ąca lub organ nadzoruj ący mogłyby otrzymywa ć informacje z 
anonimowych lub jawnych źródeł. 
Należy wspiera ć korzystanie z takich praktyk jak istniej ące zestawy narz ędzi, które 
zapewniaj ą dobre i przejrzyste zarz ądzanie ca łym cyklem zamówienia. W tym kontek ście 
                                                 
104 Art. 43 dyrektywy 2004/18/WE. 
PL 57   PL przydatne mog łoby być opracowanie list wska źników ostrzegawczych dla instytucji 
zamawiaj ących, mimo i ż znane s ą ich ograniczenia105. Wspieranie jasnych przepisów 
dotyczących wymogów w zakresie sprawozdawczo ści oraz ochrony informatorów mo że być 
przydatne do celów wprowadzenia skuteczniejszych praktyk w zakresie sprawozdawczo ści. 
Wykorzystanie kontrolerów zewn ętrznych (np. ekspertów ds. zarz ądzania, organizacji 
pozarządowych itd.) mo że być cennym dodatkiem do wewn ętrznych narz ędzi kontroli na 
potrzeby oceny wykonawców oraz wykrywania podejrzanych przypadków i informowania o 
nich. 
Można równie ż rozważyć wykorzystanie istniej ących mechanizmów oceny s łużących do 
monitorowania zgodno ści ze stosownymi instrumentami mi ędzynarodowymi obejmuj ącymi 
przepisy dotycz ące korupcji w dziedzinie zamówie ń publicznych106.  
I wreszcie, ograniczenie uznaniowo ści instytucji zamawiaj ących w odniesieniu do niektórych 
aspektów mo że utrudni ć wprowadzanie w życie decyzji, które nie maj ą obiektywnego 
uzasadnienia, i zapobiec tym samym fawo ryzowaniu (np. ograniczenie uznaniowo ści 
instytucji zamawiaj ących w odniesieniu do uniewa żniania procedur). Środki takie nie 
powinny jednak zaw ężać niezbędnego pola manewru, jakie go instytucje zamawiaj ące 
potrzebuj ą, aby dokonywa ć zakupów towarów i us ług dostosowanych do ich szczególnych 
potrzeb.  
Pytania: 
100. Czy podzielaj ą Państwo pogl ąd, że rynki zamówie ń publicznych nara żone są na 
ryzyko wyst ąpienia korupcji i faworyzowania? Czy uwa żają Państwo, że konieczne 
są działania UE w tej dziedzinie, czy te ż należy te kwestie pozostawi ć wyłącznie 
państwom cz łonkowskim? 
101. Jakie, Państwa zdaniem, s ą krytyczne zagro żenia dla integralno ści każdego z etapów 
procesu udzielania zamówie nia publicznego (okre ślenie przedmiotu zamówienia, 
przygotowanie przetargu, etap  kwalifikacji, etap udziele nia zamówienia, realizacja 
zamówienia)?  
102. Które z okre ślonych zagro żeń powinny, Pa ństwa zdaniem, zosta ć zneutralizowane 
poprzez wprowadzenie bardziej szczegó łowych/dodatkowych przepisów w 
dyrektywach UE w sprawie zamówie ń publicznych oraz w jaki sposób (za pomoc ą 
jakich przepisów/zabezpiecze ń)?  
103. Jakie dodatkowe instrumenty mo żna uwzgl ędnić w dyrektywach, aby umo żliwić 
zwalczanie przest ępczości zorganizowanej w dziedzinie zamówie ń publicznych? 
Przykładowo, czy opowiedzieliby si ę Państwo za przeprowadzaniem kontroli ex-ante 
podwykonawców? 
5.3. Wykluczanie „nieodpowiednich” oferentów 
Wykluczenie oferentów, którzy s ą winni korupcji lub – bardziej ogólnie – powa żnego 
wykroczenia zawodowego („dys kwalifikacja”) jest pot ężną bronią służącą do karania za 
                                                 
105 Dokument Banku Światowego dotycz ący analizy opcji politycznej nr 5243 z dnia 29 marca 2010 r. 
106 Zw łaszcza Konwencja OECD o zwalczaniu przekupstwa  zagranicznych funkcjon ariuszy publicznych w 
międzynarodowych transakcjach handlowych oraz konwencja ONZ przeciwko korupcji. 
PL 58   PL niewłaściwe praktyki handlowe i – w pewnym stopniu – do zapobiegania  im. W art. 45 
dyrektywy 2004/18/WE przewidziano ju ż obowiązek wykluczenia oferentów skazanych za 
pewne wymienione wykroczenia (zw łaszcza za korupcj ę), jak równie ż możliwość 
wykluczenia oferentów znanych ze swoich niew łaściwych praktyk handlowych (w tym ze 
względu na „powa żne wykroczenie zawodowe”).  
Wiele kwestii dotycz ących zakresu, interpretacji, transpozycji i praktycznego zastosowania 
tego przepisu pozostaje jednak otwartych, a pa ństwa członkowskie i instytucje zamawiaj ące 
zwróciły się o dodatkowe wyja śnienia.  
W szczególno ści należy przeanalizowa ć, czy wykaz powodów wykluczenia przewidziany w 
art. 45 jest odpow iedni, wystarczaj ąco jasny (zw łaszcza wykluczenie z powodu „wykroczenia 
zawodowego”) oraz wyczerpuj ący, czy te ż należy wprowadzi ć dodatkowe podstawy 
wykluczenia. Instytucje zamawiaj ące wydaj ą się mieć również praktyczne trudno ści z 
uzyskiwaniem wszystkich stosownych informacji dotycz ących podmiotowej sytuacji 
oferentów i kandydatów posiadaj ących siedzib ę w innych pa ństwach cz łonkowskich oraz ich 
kwalifikowalno ści według przepisów krajowych.  
Ponadto prawdopodobnie konieczne b ędzie doprecyzowanie zakresu stosowania przepisów 
krajowych dotycz ących podstaw wykluczenia. Umo żliwienie pa ństwom cz łonkowskim 
wprowadzenia dodatkowych podstaw wyklu czenia w ustawodawstwie krajowym mo że im 
dać możliwość skuteczniejszego rozwi ązywania konkretnych problemów dotycz ących 
niewłaściwych praktyk handlowych wyst ępujących w kontek ście krajowym. Z drugiej strony, 
wprowadzenie specjalnych krajowych podstaw wykluczenia mo że prowadzi ć do 
dyskryminacji wobec oferentów zagranicznych i w konsekwencji mo że podważyć zasadę 
równych szans na poziomie europejskim.  
Ważną kwestią, która nie zosta ła poruszona w aktualnych dyrektywach UE w sprawie 
zamówień publicznych, s ą tzw. środki „samonaprawcze”, tzn. środki podejmowane przez 
zainteresowanego wykonawc ę w celu skorygowania negatywnej sytuacji, która wp ływa na 
jego kwalifikowalno ść. Skuteczno ść tych środków zale ży od tego, czy s ą one akceptowane 
przez państwa członkowskie. Kwestia środków „samonaprawczych” wynika z potrzeby 
znalezienia równowagi mi ędzy stosowaniem podstaw wykluczenia a poszanowaniem zasady 
proporcjonalno ści i równego traktowania. Uwzgl ędnienie środków samonaprawczych mo że 
pomóc instytucjom zamawiaj ącym w przeprowadzeniu obiektywnej i bardziej kompletnej 
oceny indywidualnej sytuacji kan dydata lub oferenta przed podj ęciem decyzji o jego 
wykluczeniu z procedury udzielania zamówienia. 
Artykuł 45 umożliwia państwom cz łonkowskim uwzgl ędnienie środków samonaprawczych, o 
ile wskazuj ą one, że rozwiązano kwestie dotycz ące uczciwo ści zawodowej, wyp łacalności 
oraz wiarygodno ści kandydata lub of erenta. Nie istniej ą jednak jednolite przepisy dotycz ące 
„samonaprawy”, mimo i ż środki podejmowane przez wykonawc ę w celu zaradzenia sytuacji 
prowadzącej do wykluczenia s ą uwzględniane przez instytucje zamawiaj ące w niektórych 
państwach cz łonkowskich. 
Ponadto nasuwa si ę również pytanie, czy UE powinna w wyra źny sposób na łożyć sankcje za 
podejmowanie prób zmniejszenia przejrzysto ści i bezstronno ści procedury udzielania 
zamówienia (np. gdy kandydaci lub oferenci usi łują uzyskać dostęp do informacji poufnych 
lub w niew łaściwy sposób wp łynąć ma działanie instytucji zamawiaj ącej, np. podczas etapu 
kwalifikacji i etapu udzielenia zamówienia). Sankcje te mog łyby polega ć np. na odrzuceniu 
kandydatury lub oferty pod warunkiem odpowie dniego uzasadnienia takiej decyzji. 
PL 59   PL Niektóre powa żne rodzaje zachowa ń niezgodnych z prawem, taki e jak korupcja lub celowo 
ukryty konflikt interesów, powinny równie ż podlegać poważniejszym sankcjom, np. karnym. 
Państwa członkowskie s ą już zobowiązane do stosowania sankc ji karnych w przypadku 
korupcji urz ędników. Stosowno ść wprowadzenia minimalnych standardów w odniesieniu do 
sankcji nale ży ocenić w świetle wagi przest ępstwa oraz w kontek ście zasad konieczno ści, 
pomocniczo ści i proporcjonalno ści107. 
Pytania: 
104. Czy uważają Państwo, że art. 45 dyrektywy 2004/18/WE dotycz ący wykluczania 
oferentów jest przydatnym narz ędziem sankcjonowania niew łaściwych zachowa ń 
handlowych? Jakiego rodzaju uspraw nienia tego mechanizmu i/lub jakie 
alternatywne rozwi ązania zaproponowaliby Pa ństwo? 
105. W jaki sposób mo żna zacieśnić współpracę między instytucjami zamawiaj ącymi w 
zakresie uzyskiwania informacji na te mat podmiotowej sytuacji kandydatów i 
oferentów?  
106. Czy uważają Państwo, że kwestię „środków samonaprawczych” nale ży wyraźnie 
uwzględnić w art. 45, czy te ż powinna ona by ć regulowana tylko na poziomie 
krajowym? 
107. Czy uzasadniona decyzja o odrzuceniu oferty lub wniosku stanowi stosown ą sankcję 
z punktu widzenia poprawy przestrzega nia zasady równego traktowania? 
108. Czy uważają Państwo, że w świetle traktatu lizbo ńskiego nale żałoby opracowa ć na 
poziomie UE – w szczególnych przypadkach, ta kich jak korupcja lub ukryty konflikt 
interesów – minimalne standardy dla sankcji karnych? 
5.4. Unikanie nieuczciwej przewagi  
Mogą również wystąpić przypadki, w kt órych nie wyst ępuje konflikt intere sów, ani nie maj ą 
miejsca niew łaściwe praktyki handlowe, ale uczciwo ść procedury jest zagro żona, poniewa ż 
niektórzy oferenci znajduj ą się w korzystniejszej sytuacji. Przyk ładowo, wcze śniejszy udzia ł 
kandydata lub oferenta w czynno ściach przygotowawczych zwi ązanych z rozwijaniem us ługi, 
która jest przedmiotem przetargu (polegaj ący np. na prowadzeniu dzia łań badawczych i/lub 
projektowaniu) mo że zapewni ć temu oferentowi znaczn ą przewagę, jeśli chodzi o informacje 
uprzywilejowane, i tym samym mo że spowodowa ć obawy, że nie jest przestrzegana zasada 
równego traktowania108.  
Pojawia si ę w tym przypadku pytan ie, w jakim stopniu mo żna zrekompensowa ć taką 
korzystniejsz ą sytuację bez dyskryminowania oferenta. Wykluczenie oferentów, którzy 
uczestniczyli w przygotowaniu projektu, by łoby prawdopodobnie nieproporcjonaln ą reakcją i 
mogłoby być nawet niewykonalne, zw łaszcza w sytuacji, gdy na przedmiotowym rynku jest 
niewielu odpowiednio wykwalifikowanych konkurentów. Zadowalaj ąca rekompensata mo że 
polegać np. na wprowadzeniu obowi ązku ujawnienia wszystkim startuj ącym oferentom 
                                                 
107 W sprawie funkcjonalnej kompetencji UE w odniesieniu do sankcji karnych zob. sprawa C-440/05, 
Komisja przeciwko Radzie , pkt 66. 
108 Zob. sprawy po łączone C-21/03 oraz C-34/03, Fabricom . 
PL 60   PL wszelkich uprzywilejowanych informacji, jakie oferent znajduj ący się w korzystniejszej 
sytuacji uzyska ł w wyniku wcze śniejszego udzia łu w pracach zwi ązanych z projektem.  
Jeszcze bardziej delikatna kwestia to  problem naturalnej przewagi, jak ą posiadają oferenci 
będący wykonawcami bie żącego zamówienia; w tym przypa dku jeszcze trudniej jest 
wyraźnie określić i zrekompensowa ć taką przewag ę. Aby złagodzić ryzyko dyskryminacji, 
również w tym przypadku odpowiedni mo że okazać się obowiązek ujawnienia 
uprzywilejowanych informacji, pod warunkiem że odpowiednio zabezpieczone s ą wrażliwe 
informacje handlowe. 
Pytania: 
109. Czy na poziomie UE nale ży wprowadzi ć szczegółowe przepisy, które uregulowa łyby 
kwestię przewagi niektórych oferen tów uzyskanej w wyniku ich wcze śniejszego 
udziału w pracach nad projektem b ędącym przedmiotem przetargu? Jakie 
zabezpieczenia zaproponowaliby Pa ństwo? 
110. Czy uwa żają Państwo, że kwestia ewentualnej przewagi, jak ą posiadaj ą oferenci 
będący wykonawcami bie żącego zamówienia, powinna zosta ć uregulowana na 
poziomie UE, a je śli tak, to w jaki sposób? 
6. DOSTĘP DOSTAWCÓW Z PA ŃSTW TRZECICH DO RYNKU UE  
Międzynarodowe zobowi ązania podj ęte przez UE w dziedzinie zamówie ń zostały 
uwzględnione w ró żnych przepisach dyrektyw.  
Motyw 7 dyrektywy 2004/18/WE oraz motyw 14 dyrektywy 2004/17/WE odsy łają wprost do 
decyzji Rady 94/800/WE zatwierdzaj ącej Porozumienie GPA w ramach WTO. Stanowi on, i ż 
„rozwiązania stosowane wobec oferentów i produkt ów z krajów trzecich sygnatariuszy 
Porozumienia s ą zdefiniowane w tym Porozumieniu”. Ponadto warunki zwi ązane z GPA 
zostały zawarte w art. 5 dyrektywy 2004/18/WE  oraz art. 12 dyrektywy 2004/17/WE. W 
rezultacie wykonawcy pochodz ący z państw-sygnatariuszy GPA powinni by ć traktowani na 
równi z wykonawcami europejskimi na warunkach okre ślonych w GPA, w szczególno ści w 
załączniku 1 dla UE, który okre śla wszystkie zobowi ązania UE w ramach Porozumienia.  
Ponadto w obszarach, w których UE nie podj ęła zobowiązań na szczeblu mi ędzynarodowym, 
art. 58 dyrektywy 2004/17/WE wprowadza preferencje wspólnotowe dla zamówie ń na 
dostawy, natomiast art. 59 tej samej dyrektywy umo żliwia ograniczenie dost ępu do unijnego 
rynku zamówie ń sektorowych. 
Wiele zainteresowanych stron wskazywa ło ostatnio, że unijny rynek zamówie ń jest bardziej 
otwarty ni ż rynki zamówie ń naszych mi ędzynarodowych partnerów. W rezultacie 
przedsiębiorstwa UE nie zawsze konkuruj ą z firmami zagranicznymi na równych warunkach. 
Taka sytuacja oddzia łuje równie ż negatywnie na pozycj ę negocjacyjn ą UE w negocjacjach 
międzynarodowych dotycz ących zwi ększenia dost ępu do rynków. Potrze bna jest zatem 
refleksja na temat polityki zamówie ń publicznych, jak ą UE prowadzi wobec pa ństw trzecich, 
oraz na temat wykorzystania wspomnianych wy żej przepisów i mo żliwych poprawek. 
Kwestia ta jest zwi ązana z trwaj ącą debatą na temat mo żliwych sposobów wzmocnienia 
pozycji UE w negocjacjach mi ędzynarodowych w celu zapewnienia bardziej 
zrównowa żonego i wzajemnego dost ępu do rynku zamówie ń Unii Europejskiej i 
PL 61   PL zagranicznych rynków zamówie ń. Komisja rozpoczyna obecnie ocen ę skutków, w ramach 
której przeanalizowane zostan ą różne możliwe warianty polityki dotycz ące dalszej realizacji 
zobowiązań międzynarodowych UE, takich jak Porozumienie w sprawie zamówie ń 
publicznych, jak równie ż w stosunku do pa ństw trzecich, z którymi UE nie zawar ła jeszcze 
tego rodzaju umów.  
Pytania: 
111. Jakie są Państwa doświadczenia w zwi ązku z mechanizmami okre ślonymi w art. 58 i 
59 dyrektywy 2004/17/WE i jaka jest Pa ństwa opinia na ich temat?  
111.1.  Czy wspomniane przepisy powinny zosta ć ulepszone? Je śli tak, to w jaki sposób? 
Czy właściwe byłoby rozszerzenie zakresu stos owania tych przepisów poza 
dziedzinę zamówie ń sektorowych? 
112. Jakie inne mechanizmy proponowaliby Pa ństwo wprowadzi ć, aby poprawi ć symetrię 
w dostępie do rynków zamówie ń?  
*** 
W niniejszej zielonej ksi ędze poruszono kwestie, które zosta ły zidentyfikowane przez 
Komisję jako istotne aspekty przysz łej reformy polityki UE w dziedzinie zamówie ń 
publicznych. Mo żliwe jest, że istnieją inne kluczowe tema ty, które nie zosta ły omówione w 
niniejszej zielonej ksi ędze. Byłoby równie ż interesuj ące pozna ć opinię zainteresowanych 
stron w kwestii tego, które z omówionych tu tematów uwa żają one za najwa żniejsze, a które 
wydają się im mniej istotne w kontek ście przysz łej reformy. Dlatego te ż zaprasza si ę 
zainteresowane strony do udzielenia odpowiedzi na poni ższe pytania. 
Pytania: 
113. Czy są jakieś inne kwestie, które Pa ństwa zdaniem powinny zosta ć rozwiązane w 
ramach przysz łej reformy dyrektyw UE  w sprawie zamówie ń publicznych? Jakie to 
kwestie? Jakie problemy nale ży, Państwa zdaniem, poruszy ć i jak mog łyby wygl ądać 
ewentualne rozwi ązania tych problemów? 
114. Proszę sklasyfikowa ć w kolejno ści ważności różne kwestie poruszone w niniejszej 
zielonej ksi ędze oraz wskaza ć inne kwestie, jakie uwa żają Państwo za istotne. Je śli 
musieliby Pa ństwo wskaza ć trzy kwestie priorytetowe, jakimi nale ży zająć się w 
pierwszej kolejno ści, które z nich wybraliby Pa ństwo? Prosz ę uzasadnić swój wybór. 
*** 
Komisja zaprasza wszystkie zainteresowane strony do przekazywania swoich uwag przed 
dniem 18 kwietnia 2011 r., najlepiej za po średnictwem poczty elektronicznej oraz w formacie 
Word, na adres: MARKT-CONSULT-PP-REFORM@ec.europa.eu .  
PL 62   PL Nie musz ą Państwo ustosunkowywa ć się do wszystkich kwestii podniesionych w niniejszym 
dokumencie. Mog ą Państwo wypowiedzie ć się jedynie w kwestiach, które s ą dla Państwa 
przedmiotem szczególnego zainteresowania. Prosimy wskaza ć wyraźnie aspekty, których 
dotyczą Państwa uwagi. 
Otrzymane odpowiedzi oraz to żsamość respondenta zostan ą opublikowane w Internecie, 
chyba że respondent sprzeciwi si ę publikacji swoich danych osobowych, powo łując się na 
konieczno ść ochrony swoich uzasadnionych intere sów. W takim przypadku odpowiedzi mog ą 
zostać opublikowane anonimowo. W inny m przypadku uwagi nie zostan ą opublikowane, a 
ich treść, zasadniczo, nie zostanie uwzgl ędniona.