[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 11.2.2005

SEC(2005) 207 końcowy

OPINIA KOMISJI

dotycząca wniosku o zmianę Statutu Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, przedstawionego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości na mocy art. 245 akapit drugi Traktatu WE i mającego na celu określenie warunków i granic poddawania kontroli Trybunału decyzji wydanych przez Sąd Pierwszej Instancji na mocy art. 225 ust. 2 i 3 Traktatu WE.

OPINIA KOMISJI

dotycząca wniosku o zmianę Statutu Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, przedstawionego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości na mocy art. 245 akapit drugi Traktatu WE i mającego na celu określenie warunków i granic poddawania kontroli Trybunału decyzji wydanych przez Sąd Pierwszej Instancji na mocy art. 225 ust. 2 i 3 Traktatu WE.

1 . Trybunał proponuje dodanie pomiędzy art. 62 i 63 Protokołu w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości trzech artykułów numerowanych od 62a do 62c[1], dotyczących odpowiednio:

a) braku skutku zawieszającego procedury kontroli, „bez uszczerbku dla art. 242 i 243 Traktatu ”[2]

b) głównych elementów procedury kontroli

W tym zakresie Trybunał przewiduje:

i) organizację procedury pisemnej, obejmującej przedkładanie memoriałów lub uwag

- w terminie ustalonym przez strony postępowania prowadzonego przed Sądem Pierwszej Instancji (SPI), w przypadku kontroli orzeczenia kasacyjnego SPI oraz przez strony postępowania przed sądem krajowym, w przypadku kontroli orzeczenia SPI w trybie prejudycjalnym,

- w obu wyżej wymienionych przypadkach, przez Państwa Członkowskie oraz instytucje, na warunkach przewidzianych w art. 23 Statutu, dotyczącym postępowań prejudycjalnych;

ii) możliwość otwarcia procedury ustnej przez Trybunał,

c) wpływu procedury kontroli na orzeczenia SPI, które mogłyby zakłócić jedność lub spójność prawa wspólnotowego:

- w przypadku orzeczenia kasacyjnego proponowany mechanizm jest podobny do tego z art. 61 Statutu dotyczącego odwołań,

- w odniesieniu do orzeczeń w postępowaniu prejudycjalnym, przewiduje się, że „odpowiedź udzielona przez Trybunał na pytania, które były przedmiotem kontroli, zastępuje odpowiedź udzieloną przez SPI ”.

2. Trybunał zaznaczył, że zasady uzupełniające ten mechanizm zostaną wprowadzone do regulaminów proceduralnych Trybunału i SPI zgodnie z przepisami art. 63 Statutu.

Trybunał dodał również, że „w postępowaniu prejudycjalnym, niezbędne jest zapewnienie przekazywania sądowi krajowemu informacji o rozpoczęciu i stanie zaawansowania procedury kontroli tak, by sąd ten, dysponując wiedzą o wszystkich istotnych okolicznościach, mógł poczekać na stanowisko Trybunału, zanim wyda orzeczenie w głównym postępowaniu.”

3. Wniosek Trybunału przedłożony został w następstwie deklaracji nr 13, 14 i 15 przyjętych w dniu 26 lutego 2001 r. podczas szczytu w Nicei.

Uwagi wstępne

4. Postanowieniom Traktatu z Nicei, dotyczącym jurysdykcji Unii przyświeca podwójny cel

- zmiana struktury kompetencji poszczególnych organów sądowych tak, by ograniczyć obciążenie ETS i SPI,

- podtrzymanie roli Trybunału Sprawiedliwości, jako jedynego najwyższego organu sądowego, niezależnie od zakresu uprawnień powierzonych SPI.

Procedura kontroli odpowiada temu drugiemu celowi, w przypadku gdy SPI orzeka w ramach kompetencji kasacyjnych lub kompetencji prejudycjalnych[3].

5. Procedura kontroli ma o tyle bezprecedensowy charakter, że ustanawia kontrolę sądową a posteriori w odniesieniu do orzeczeń wydanych w ramach kompetencji kasacyjnych lub kompetencji prejudycjalnych. Procedura ta odzwierciedla wolę autorów Traktatu, by nie tworzyć w ramach Trybunału, trzeciej instancji w przypadku skarg bezpośrednich, ani drugiej instancji w postępowaniach prejudycjalnych.

6. Zdaniem Komisji zdecydowanie wyjątkowy charakter tej procedury wymaga przyjęcia szczególnych postanowień statutowych.

I. Wniosek w sprawie kontroli oraz decyzja o otwarciu procedury kontroli powinny mieć skutek zawieszający

7. Procedura kontroli nie może być porównywana do skargi lub odwołania wniesionego przez stronę postępowania przy użyciu dowolnie przez nią wybranych środków prawnych. Dlatego też Komisja uważa, że nie ma powodów, by dostosowywać procedurę kontroli do przepisów mających zastosowanie do zwykłych skarg i odwołań[4].

8. Należy podkręślić, że brak skutku zawieszającego zwykłych skarg i odwołań uzasadniony jest koniecznością uniknięcia nadużyć stron przy wnoszeniu skarg i odwołań, mających na celu opóźnienie wykonania zaskarżonego aktu lub decyzji sądu. Otóż ryzyko takie nie istnieje w wypadku procedury kontroli, skoro zgodnie z art. 62 Statutu wszczyna się ją wyłącznie na wniosek pierwszego rzecznika generalnego Trybunału Sprawiedliwości.

9. Z art. 225 ust. 2 i 3 Traktatu wynika ponadto, że orzeczeniami poddawanymi ewentualnej kontroli Trybunału są orzeczenia kasacyjne i orzeczenia SPI wydane w trybie prejudycjalnym oraz, że kontrola może mieć miejsce jedynie „w drodze wyjątku (…), jeżeli zachodzi poważne ryzyko naruszenia jedności i spójności prawa wspólnotowego”.

10. Z wymienionych postanowień wynika, że procedura kontroli jest procedurą o wyjątkowym charakterze, ponieważ ma ona na celu uniknięcie poważnych zaburzeń we wspólnotowym porządku prawnym, które mogłyby wynikać z wykonania wyroku SPI.

11. Zdaniem Komisji, należy podkreślić fakt, że kontrola Trybunału odnosi się do orzeczeń kasacyjnych i orzeczeń prejudycjalnych. Orzeczenia te mają zapewnić jednoznaczność wykładni oraz jednolitość wykonania prawa, spełniając tym samym istotną funkcję w unijnym porządku prawnym. Uprawnienia kasacyjne i prejudycjalne są zresztą z reguły egzekwowane w sposób wyłączny i definitywny.

12. Jednakże w zakresie, w którym, w drodze wyjątku od tej zasady, orzeczenia SPI mogą podlegać kontroli Trybunału, ze względu na ryzyko jakie mogą one stanowić dla jednolitości oraz spójności systemu prawa wspólnotowego, nie należy ich rozpatrywać jako wydane w sposób ostateczny, a co za tym idzie notyfikować ani bezpośrednio stosować. Zgodnie z oceną Komisji ich wykonanie nie może nastąpić przed upływem jednego miesiąca wymienionym w art. 62 statutu, o ile rzecznik generalny nie wniósł wniosku o kontrole lub w wypadku przedłożenia takiego wniosku, dodatkowo po upływie kolejnego miesiąca przewidzianego tym artykułem, jeżeli Trybunał zdecyduje nie wdrażać procedury kontroli.

13. Fakt, że procedura kontroli stosowana jest bardzo rzadko nie umniejsza znaczenia niniejszych spostrzeżeń. Zdaniem Komisji istotne jest przestrzeganie udzielania jednolitej odpowiedzi prawnej na wszelkie orzeczenia kasacyjne i pytania prejudycjalne, by zachować pewność prawną oraz uniknąć ryzyka niespójności w stosowaniu prawa wspólnotowego.

14. Uwzględniając powyższe uwagi, Komisja jest zdania, że skutek zawieszający procedury kontroli jest nierozerwalnie z nią związany, w związku z czym za taki powinien zostać uznany przez Statut.

15. Trybunał proponuje rozwiązanie mniej automatyczne, przewidujące, że wykonanie wyroku SPI mogłoby być zawieszone wyłącznie na wniosek pierwszego rzecznika generalnego, przedłożony na podstawie art. 242 Traktatu.

16. Zdaniem Komisji rowiązanie to jest o tyle ryzykowne, że nie obejmuje wszystkich przypadków, w których kontrola Trybunału może prowadzić do zmiany wydanego przez SPI wyroku. Należy uniknąć sytuacji, w której ze względu na brak wniosku o zawieszenie wykonania, wyrok SPI, mogący doprowadzić do powstania opisanych wyżej nieprawidłowości, zostałby wykonany a następnie, w rezultacie przeprowadzonej przez Trybunał kontroli, musiałby zostać zmieniony.

17. Podsumowując powyższe okoliczności, Komisja jest zdania, że skutek zawieszający procedury kontroli pozwoli na skuteczniejszą realizację celów przyświecających ustanowieniu tej wyjątkowej procedury. Pozwoliłby on ponadto na uproszczenie, a tym samym przyśpieszenie procedury kontroli, jako że pierwszy rzecznik generalny i Trybunał mogliby bezpośrednio zająć się istotnymi zagadnieniami, bez potrzeby rozpatrywania konieczności ewentualnego zawieszenia wykonania wyroku SPI lub przepisów tymczasowych, które to w myśl wnioskowanego mechanizmu mogą być proponowane przez pierwszego rzecznika generalnego na mocy art. 242 lub art. 243 Traktatu.

18. Komisja uważa również, że uznanie skutku zawieszającego procedury kontroli jest korzystniejsze dla zachowania:

- z jednej strony, powagi wydawanych orzeczeń, która mogłaby zostać narażona w przypadku wydania, w ramach jednej sprawy, kilku różnych decyzji mających na celu wyłożenie litery prawa.

- z drugiej strony, specyficznego charakteru tej procedury, która ma na celu nie tylko ustanowienie jednolitego orzecznictwa na przyszłość, jak w przypadku skargi w interesie prawa, ale również przyniesienie korzyści stronom postępowania.

Powyższe dwa punkty wymagają dodatkowych uwag, które przedstawiono poniżej.

W przypadku skarg bezpośrednich

19. Decyzją z dnia 2 listopada 2004 r. Rada ustanowiła Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej (dalej zwany „TFP”) zgodnie z art. 225a Traktatu.

Należy przypomnieć, że:

- zgodnie z art. 11 załącznika do tej decyzji odwołanie do Sądu Pierwszej Instancji od decyzji TFP jest ograniczone do kwestii prawnych.

- zgodnie z art. 13 tegoż załącznika[5] w przypadku, gdy odwołanie jest zasadne i w związku z tym orzeczenie TFP zostaje uchylone, Sąd Pierwszej Instancji sam wydaje orzeczenie w sprawie lub kieruje sprawę do ponownego rozpoznania przez TFP, w przypadku gdy stan postępowania nie pozwala na wydanie orzeczenia.

20. W związku z powyższym, jeżeli, zgodnie z tym co proponuje Trybunał, procedura kontroli nie miałaby skutku zawieszającego, TFP musiałby orzekać w oparciu o wykładnię litery prawa podaną przez SPI, która mogłaby następnie zostać zmieniona przez Trybunał.

21. Należy zauważyć ponadto, że wniosek Trybunału przewiduje, iż w następstwie przeprowadzonej kontroli, ponownie kieruje on sprawę do SPI, chyba że rozstrzygnięcie sporu wypływa z okoliczności faktycznych, na których była oparta decyzja SPI. W tym ostatnim przypadku Trybunał wydawałby ostateczne orzeczenie w sprawie (art. 62 lit. c) wniosku)

Istnieje niebezpieczeństwo, że proponowany system mógłby doprowadzić do wydania kilku orzeczeń w tej samej sprawie, mających na celu „wyłożenie litery prawa”, najpierw na poziomie kasacji (decyzja SPI, po której mogłaby nastąpić decyzja TFP) a następnie na poziomie kontroli (decyzja Trybunału, po której mogłaby nastąpić decyzja SPI).

22. Kolejność taka przedstawia ryzyko zwiększenia obciążenia organów sądowniczych, które Traktat z Nicei starał się zredukować, a przede wszystkim grozi narażeniem powagi wydawanych orzeczeń.

W przypadku postępowania prejudycjalnego

23. Na obecnym etapie SPI nie posiada żadnych kompetencji prejudycjalnych. Komisja podkreśla jednak, że skoro propozycja Trybunału dotyczy także kontroli orzeczeń prejudycjalnych SPI, to charakter zawieszający kontroli Trybunału jest szczególnie zalecany w tym względzie.

Procedura kontroli nie może być bowiem stosowana tak, jakby chodziło o drugą instancję postępowania prejudycjalnego. Stawką tutaj jest zarówno wiarygodność procedury prejudycjalnej, jak i skuteczność oraz oszczędność środków w ramach procedury kontroli.

24. Wiarygodność procedury prejudycjalnej, a w szczególności znaczenie obowiązku przekazywania sprawy przez organy najwyższej instancji wiąże się przede wszystkim z faktem, że krajowe organy sądowe zwracają się do Trybunału Sprawiedliwości, jako do jedynego organu regulacyjnego wyspecjalizowanego w interpretacji i ocenie ważności prawa wspólnotowego. Nie może więc zaistnieć sytuacja, w której krajowy organ sądowniczy otrzymałby dwie różne odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, w tym przypadku najpierw odpowiedź wydaną przez SPI, a następnie odpowiedź wydaną przez Trybunał, która w myśl przedmiotowego wniosku zastąpiłaby odpowiedź udzieloną przez SPI”.

25. Ponadto istnieje niebezpieczeństwo, że proponowany system mógłby okazać się skomplikowany dla sądu krajowego oraz znacznie zmniejszyć skuteczność procedury kontroli.

Wniesienie sprawy do Trybunału Sprawiedliwości ma miejsce w ramach zawieszenia postępowania przez sąd krajowy, które to zawieszenie kończy się w momencie notyfikacji odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, w tym przypadku w momencie notyfikacji wyroku SPI. Sąd krajowy może więc być zobowiązany do podjęcia decyzji o wykonaniu wyroku SPI.

W tej sytuacji, informacje, jakie Trybunał proponuje przekazywać sądowi krajowemu „tak, by sąd ten, dysponując wiedzą o wszystkich istotnych okolicznościach, mógł poczekać na stanowisko Trybunału, zanim wyda orzeczenie w głównym postępowaniu”, inaczej mówiąc tak, by sąd ten nie uwzględniał notyfikowanego mu wcześniej wyroku SPI, mogą nie zostać uwzględnione i tym samym pozbawić procedurę kontroli skuteczności oczekiwanej przez strony postępowania.

26. Jak zauważa Trybunał, z postanowień Traktatu oraz wyżej wymienionych deklaracji wynika, że „kontrola” nie jest skargą w interesie prawa w tradycyjnym rozumieniu tego pojęcia, ponieważ debata na forum Konferencji Międzyrządowej wykazała, że tego rodzaju skarga nie może zostać przetransponowana do struktury sądowniczej w zakładanej wówczas formie.

Skarga w interesie prawa wnoszona jest zazwyczaj w celu uniknięcia, by decyzja sądu niższej instancji stanowiła wykładnię w przypadkach, gdy strony nie wnoszą sprawy przed sąd najwyższej instancji, jedyny właściwy do orzekania w określonych kwestiach[6] W tym kontekście, w zupełności możliwy do zaakceptowania jest fakt, że jedynym wynikiem decyzji wydanej w następstwie wniesienia skargi w interesie prawa , jest skorygowanie nie wyroku, który objęty był powagą rzeczy osądzonej[7], lecz jedynie wykładni prawa na przyszłość.

Inna jest jednak sytuacja w rozpatrywanym przypadku, w którym interwencja Trybunału dotyczy orzeczenia kasacyjnego lub orzeczenia w postępowaniu prejudycjalnym wydanego przez SPI, czyli w przypadku, w którym strony wyczerpały możliwości odwołań do wyższych instancji.

Biorąc pod uwagę ten szczególny kontekst, Konferencja Międzyrządowa musiała uznać, że interwencja Trybunału powinna nie tylko korygować wykładnię prawa na przyszłość, ale także przynieść konkretną korzyść stronom postępowania, w przypadku gdy wynik kontroli przeprowadzonej przez Trybunał jest odmienny od rozwiązania przyjętego przez SPI.

27. Ważne jest zatem, by postanowienia statutowe dotyczące procedury kontroli gwarantowały, że efekt decyzji Trybunału nie będzie się ograniczał do efektu w ramach skargi w interesie prawa, ale przyniesie również konkretną korzyść stronom postępowania.

28. Z całości powyższych rozważań wynika, że postanowienia statutowe dotyczące procedury kontroli powinny ustanowić skutek zawieszający wniosku w sprawie kontroli oraz decyzji o rozpoczęciu procedury kontroli tak, by zapewnić jednolite rozpoznanie wszystkich wniosków o kasację ograniczonych do kwestii prawnych oraz jedną odpowiedź na pytania prejudycjalne w ramach postępowań wniesionych do SPI.

II. Procedura kontroli powinna odbywać się z zastosowaniem trybu pilnego

29. Organizacja takiej procedury wymagana jest przez deklarację nr 15 dołączoną do Traktatu z Nicei, w przypadku postępowania prejudycjalnego. Przyśpieszona procedura wydaje się uzasadniona również w przypadku skarg bezpośrednich, jako że procedura kontroli powinna być stosowana w bardzo nielicznych przypadkach i dotyczyć konkretnych punktów wyroku SPI; przy czym wszystkie akta sprawy, zawierające całokształt wymienionych argumentów, byłyby przekazywane Trybunałowi.

30. Procedura proponowana przez Trybunał wydaje się iść w tym kierunku gdyż otwarcie procedury ustnej nie byłoby automatyczne.

31. Jednak postanowienia dotyczące procedury pisemnej wymagają doprecyzowania. Proponowany mechanizm przewiduje, że strony postępowania miałyby prawo do przedkładania uwag w terminie określonym przez Trybunał, natomiast Państwa Członkowskie oraz instytucje mogłyby przedkładać uwagi na warunkach przewidzianych w art. 23 Statutu, lub w terminie 2 miesięcy od momentu notyfikacji punktów wyroku będących przedmiotem procedury kontroli.

32. Zdaniem Komisji termin przedkładania memoriałów lub uwag na piśmie powinien być identyczny dla zainteresowanych stron, Państw Członkowskich oraz instytucji i nie powinien przekraczać dwóch lub trzech tygodni.

33. Przydatne byłoby również określenie odpowiedniego terminu na wydanie ostatecznego wyroku, o którym byłyby powiadamiane strony postępowania oraz sąd krajowy.

III. Wnioski

1. Z przyczyn określonych powyżej, Komisja wyraża opinię, że postanowienia statutowe dotyczące procedury kontroli powinny:

a ) ustanowić skutek zawieszający wniosku w sprawie kontroli oraz decyzji o rozpoczęciu procedury kontroli;

b ) zaznaczyć, że decyzje podejmowane przez SPI na mocy artykułu 225 ust. 2 lub 3 Traktatu WE, będą uznawane za ostateczne

- po upływie miesięcznego terminu przewidzianego w art. 62 akapit drugi Statutu, w przypadku, gdy pierwszy rzecznik generalny nie zaproponował poddania decyzji procedurze kontroli,

- w przypadku, gdy propozycja taka została sformułowana przez pierwszego rzecznika generalnego, po upływie drugiego miesięcznego terminu przewidzianego w art. 62 akapit drugi Statutu, w przypadku, gdy Trybunał podjął decyzję o nierozpoczynaniu procedury kontroli;

c ) przewidzieć postępowanie z zastosowaniem trybu pilnego;

d ) określić odpowiedni termin na wydanie wyroku, o którym byłyby powiadamiane strony postępowania lub sąd krajowy.

2. Komisja uważa, że zgodnie z deklaracją nr 14 dołączoną do Traktatu z Nicei, przydatny byłoby ustanowienie mechanizmu pozwalającego na dokonanie oceny procedury kontroli.

[1] Dokument Rady nr 12464/03 JUR 359 COUR 24 z 12.9.2003.

[2] Mechanizm podobny do tego z art. 60 Statutu dotyczącego odwołań.

[3] Kontrola Trybunału Sprawiedliwości nad orzeczeniami SPI w pierwszej instancji sprawowana jest naturalnie w drodze kasacji.

[4] Art. 242 Traktatu i art. 60 Statutu Trybunału (przewidujący brak charakteru zawieszącego skarg i odwołań).

[5] Przywołujący treść art. 61 Statutu dotyczącego odwołań od decyzji SPI.

[6] Patrz art. 68 ust. 1 Traktatu WE, zgodnie z którym jedynie sądy krajowe, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, mogą zwracać się do Trybunału Sprawiedliwości o rozpatrzenie pytania prejudycjalnego.

[7] Patrz art. 68 ust. 3 Traktatu WE.