[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 27.1.2010

KOM(2010) 10 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY

Ocena działań podjętych przez Łotwę i Węgry w odpowiedzi na zalecenia Rady z dnia 7 lipca 2009 r. mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego

1. Zastosowanie Paktu na rzecz stabilności i wzrostu podczas obecnego kryzysu

Wiele krajów UE boryka się obecnie z deficytem sektora instytucji rządowych i samorządowych przekraczającym wartość referencyjną, tj. 3% PKB, ustaloną w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Często znaczne pogłębienie się deficytu oraz poważny wzrost zadłużenia muszą być postrzegane w kontekście wyjątkowego globalnego kryzysu finansowego i pogorszenia koniunktury gospodarczej w latach 2008/2009. Należy przy tym uwzględnić szereg czynników. Po pierwsze, pogorszenie koniunktury powoduje spadek dochodów podatkowych i wzrost wydatków na świadczenia społeczne (np. świadczenia dla bezrobotnych). Po drugie, Komisja, uwzględniwszy istotną rolę polityki budżetowej w obecnej nadzwyczajnej sytuacji gospodarczej, w opracowanym przez jej służby i zatwierdzonym na grudniowym posiedzeniu Rady Europejskiej Europejskim planie naprawy gospodarczej z listopada 2008 r. wezwała do wdrożenia budżetowych środków stymulacyjnych. W planie naprawy gospodarczej określono, iż środki te powinny mieć zróżnicowany charakter w poszczególnych państwach członkowskich, w zależności od ich sytuacji pod względem stabilności finansów publicznych i konkurencyjności. W przypadku Łotwy i Węgier nie istniała możliwość wprowadzenia takich budżetowych środków stymulacyjnych. Ponadto wiele krajów zastosowało środki mające na celu przywrócenie stabilności sektora finansowego. Niektóre z tych środków mają wpływ na wysokość zadłużenia lub grożą wzrostem deficytu i długu w przyszłości, mimo że część kosztów wsparcia rządowego mogłaby zostać odzyskana w przyszłości.

Pakt na rzecz stabilności i wzrostu zobowiązuje Komisję do wszczęcia procedury nadmiernego deficytu, w przypadku gdy deficyt państwa członkowskiego przekracza wartość referencyjną wynoszącą 3% PKB. Celem wprowadzonych w 2005 r. zmian do Paktu na rzecz stabilności i wzrostu było pełne uwzględnienie kontekstu gospodarczego i budżetowego na wszystkich etapach procedury nadmiernego deficytu. Pakt na rzecz stabilności i wzrostu zawiera zatem ramy wspierające realizację polityki poszczególnych rządów mającej na celu szybkie przywrócenie finansów publicznych do dobrego stanu z uwzględnieniem sytuacji gospodarczej, a tym samym zapewniające długoterminową stabilność finansów publicznych.

2. Ocena skuteczności podjętych działań

W dniu 7 lipca Rada skierowała zalecenia zgodnie z art. 104 ust. 7 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) dla Łotwy i Węgier w celu likwidacji nadmiernego deficytu budżetowego. W przypadku Łotwy zalecenia te opierały się na aktualizacji prognozy służb Komisji z wiosny 2009 r., która została specjalnie przygotowana w następstwie przeglądu wielostronnej pomocy dla bilansu płatniczego udzielonej Łotwie w czerwcu 2009 r. W odniesieniu do Węgier podstawą zaleceń Rady były perspektywy gospodarcze zawarte w prognozie służb Komisji z wiosny 2009 r.

Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1467/97[1] i zmienionym kodeksem postępowania[2] należy uznać, że państwo członkowskie podjęło skuteczne działanie, jeżeli działa zgodnie z zaleceniem wydanym na podstawie art. 104 ust. 7 TWE. Kodeks postępowania stanowi, że ocena skuteczności działania powinna w szczególności uwzględnić, czy dane państwo członkowskie osiągnęło zalecaną pierwotnie przez Radę roczną korektę salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o środki jednorazowe i środki tymczasowe. Jeżeli odnotowana korekta okaże się niższa od zalecanej, należy dokonać starannej analizy przyczyn takiego stanu rzeczy. W przypadku korekty rozłożonej na wiele lat kodeks postępowania stanowi, że ocena powinna się zasadniczo koncentrować na działaniach podjętych w celu zapewnienia odpowiedniej korekty budżetowej w roku następującym po roku, w którym stwierdzono istnienie nadmiernego deficytu.

W poniższych punktach poświęconych poszczególnym krajom oceniono działania podjęte przez Łotwę i Węgry w odpowiedzi na zalecenia Rady.

3. Łotwa

3.1. Procedura nadmiernego deficytu i najnowsze zalecenia

W dniu 7 lipca 2009 r. Rada, działając zgodnie z art. 104 ust. 6 TWE, podjęła decyzję stwierdzającą, że na Łotwie istnieje nadmierny deficyt, oraz skierowała do tego kraju, zgodnie z art. 104 ust. 7 TWE, zalecenia mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego. W swoich zaleceniach Rada przyznała Łotwie czas do dnia 7 stycznia 2010 r. na podjęcie skutecznych działań.

Rada zaleciła, aby Łotwa zlikwidowała nadmierny deficyt tak szybko jak to tylko możliwe, a najpóźniej do 2012 r., poprzez zapewnienie średniego rocznego wysiłku fiskalnego odpowiadającego co najmniej 2,75% PKB w latach 2010-2012, poprawę zarządzania budżetem i zwiększenie przejrzystości (poprawa ram budżetowych, wzmocnienie kontroli wydatków przez ministerstwo finansów), jak również regulację rynku finansowego i nadzór nad nim. Rada przyznała rządowi Łotwy czas do dnia 7 stycznia 2010 r. na podjęcie skutecznych działań w celu wdrożenia środków związanych z budżetem uzupełniającym z dnia 16 czerwca 2009 r., na przyjęcie szczegółowego budżetu na 2010 r. przewidującego wysokiej jakości środki konsolidacyjne zgodne z przewidywaną ścieżką korekty nadmiernego deficytu oraz na zasadnicze określenie środków planowanych na lata 2011 i 2012.

Na podstawie decyzji z dnia 20 stycznia 2009 r. Łotwa otrzymuje średnioterminową pomoc finansową z UE w formie pożyczki w wysokości do 3,1 mld EUR. Pomoc ta – udzielona łącznie z promesą kredytową ze strony MFW[3] – jest uzależniona od spełniania szeregu warunków dotyczących prowadzonej polityki, w tym utrzymania stałej i wzmocnionej konsolidacji budżetowej, poprawy zarządzania budżetem i przeprowadzenia reform strukturalnych. Warunki te są zgodne z zaleceniami Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu.

3.2. Ocena skuteczności działań

Zgodnie z planem w czerwcu 2009 r. wdrożono zasadniczo budżet uzupełniający. W prognozie służb Komisji z jesieni 2009 r. przewidywano, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych według metodyki ESA 95 wyniesie w 2009 r. 9,0% PKB (w porównaniu z deficytem na poziomie 10,0% PKB zgłoszonym przez władze Łotwy w październiku 2009 r. w ramach procedury nadmiernego deficytu). Biorąc pod uwagę zasadniczo niezmienione uwarunkowania makroekonomiczne w porównaniu z prognozą Komisji stanowiącą podstawę dla zaleceń Rady z lipca 2009 r., rozwój sytuacji w zakresie przychodów przebiegał zgodnie z oczekiwaniami (przychody okazały się tylko nieznacznie niższe, prawdopodobnie ze względu na kwestie zgodności). Pozytywne zmiany w zakresie środków pieniężnych odzwierciedlają lepszy niż oczekiwano wynik po stronie wydatków i zostały osiągnięte pomimo wzrostu wydatków o około 1% PKB, o którym zadecydowano w okresie od października do grudnia 2009 r. za zgodą WE i MFW w celu przyspieszenia absorpcji środków unijnych, oraz pomimo dodatkowych środków finansowych przewidzianych dla potrzeb społecznych (nadzwyczajny program zatrudnienia, podwyższenie minimalnego wynagrodzenia, dopłaty dla pacjentów, świadczenia mieszkaniowe i dopłaty do ogrzewania). Ogólnie rzecz biorąc, znaczne cięcia wydatków przewidziane w budżecie uzupełniającym na 2009 r. (4,1% PKB) zostały wprowadzone, z jednym znaczącym wyjątkiem w postaci obniżenia świadczeń emerytalnych, z którego władze Łotwy będą musiały się wycofać w następstwie niedawnego orzeczenia łotewskiego trybunału konstytucyjnego (z dnia 21 grudnia 2009 r.). W swoim orzeczeniu trybunał konstytucyjny stwierdził, że cięcia świadczeń emerytalnych wprowadzone w budżecie uzupełniającym z czerwca 2009 r. zostały dokonane w sposób niezgodny z konstytucją Łotwy i konieczne jest wypłacenie wyrównania. W tym kontekście w 2009 r. przewiduje się deficyt wyższy o około 0,5% PKB, według metodyki ESA (podczas gdy wyrównania mają zostać wypłacone w pierwszej połowie 2010 r.). Ogółem, biorąc pod uwagę obecnie dostępne informacje, przewiduje się, że w 2009 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zbliży się do 10% PKB, ale pozostanie poniżej tego poziomu, a więc będzie zgodny z zaleceniami Rady na mocy art. 104 ust. 7 TWE.

Dnia 1 grudnia 2009 r. Parlament przyjął budżet na 2010 r. Jest on oparty na zrównoważonych środkach polityki budżetowej i pociąga za sobą dalszą uznaniową poprawę równowagi budżetowej o 500 mln LVL (ponad 4,2% PKB), co powinno wystarczyć do osiągnięcia docelowego deficytu w 2010 r. na poziomie 8,5% PKB, pomimo niespodziewanych kosztów budżetowych wynikających z orzeczenia trybunału konstytucyjnego w sprawie świadczeń emerytalnych w wysokości około 1% PKB w 2010 r. Przyjęty budżet na 2010 r. jest zgodny z zaleceniami Rady na mocy art. 104 ust. 7 TWE[4].

Po stronie dochodów budżet na 2010 r. obejmuje środki zwiększające dochody w wysokości około 275 mln LVL (2,3% PKB). Wśród tych środków znajdują się istotne reformy, dzięki którym podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na zabezpieczenie społeczne będą miały bardziej neutralny charakter, poprzez rozszerzenie podstawy opodatkowania dochodów kapitałowych (zysków kapitałowych, dywidend i odsetek), zlikwidowanie specjalnych zwolnień w sektorach turystyki i rolnictwa, opodatkowanie dodatkowych świadczeń rzeczowych i darowizn (z wyłączeniem darowizn wewnątrz rodziny) i zwiększenie stawki opodatkowania osób samozatrudnionych do poziomu obowiązującego w przypadku pracowników. Wartość tych środków wynosi niemal 100 mln LVL. Kolejnym kluczowym nowym środkiem jest podwyższenie stawki podatku dochodowego od osób fizycznych z 23% do 26%, co powinno przynieść dochody w wysokości ponad 90 mln LVL. Zwiększono opodatkowanie majątku, zwłaszcza poprzez podatki od nieruchomości, które zostały podwyższone i rozszerzone, tak że obejmują obecnie (bardzo łagodnie) progresywny podatek od nieruchomości mieszkalnych. Rozszerzenie podstawy opodatkowania budynków mieszkalnych przyniesie dochody w wysokości tylko 8 milionów LVL, ale pozostałe środki przewidziane w budżecie pozwolą jednak uzyskać ogółem dodatkową kwotę z podatku od nieruchomości w wysokości do 30 mln LVL, zwłaszcza podniesienie z 1% do 1,5% stawki stosowanej do gruntów i nieruchomości przedsiębiorstw, rozszerzenie podstawy opodatkowania na cywilne obiekty inżynieryjne będące własnością prywatną i podwyższenie do 3% stawki od nieużytków rolnych. Ponadto rząd wprowadził dalsześrodki progresywnego opodatkowania samochodów (w zależności od liczby posiadanych samochodów), które powinny przynieść prawie 20 mln LVL. Inne środki zwiększające dochody obejmują dodatkową akcyzę na gaz i wyroby tytoniowe o wartości około 12 mln LVL oraz dodatkowe dochody pozapodatkowe w wysokości prawie 20 mln LVL.

Po stronie wydatków budżet na rok 2010 zawiera znaczne cięcia wydatków, w dużej mierze w oparciu o reformy strukturalne, zwłaszcza połączenie lub likwidację agencji i instytucji w ministerstwach rolnictwa, kultury, edukacji i obrony. Środki te przyniosą oszczędności w 2010 r. oraz w perspektywie długoterminowej. W odniesieniu do wydatków socjalnych podjęto inne środki, głównie o skutkach w perspektywie krótkoterminowej. Aby poprawić stabilność tych wydatków, w 2010 r. przeprowadzony zostanie przegląd świadczeń z zabezpieczenia społecznego i systemów emerytalnych oraz przyjęte zostaną propozycje reform tych systemów w perspektywie średnioterminowej. Jest to tym bardziej konieczne po niedawnym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. W 2010 r. samorządy terytorialne wciąż muszą zapewnić obniżenie wynagrodzeń spójne z przewidywanymi oszczędnościami. Wydaje się, że przewidywania dotyczące oszczędności są realistyczne, ponieważ cięcia wynagrodzeń na poziomie lokalnym dopiero się rozpoczęły wraz z przyjęciem odpowiednich budżetów uzupełniających w październiku 2009 r. W tym kontekście ujednolicona siatka wynagrodzeń w sektorze publicznym zostanie rozszerzona na samorządy terytorialne.

W odniesieniu do wdrażania budżetu na 2010 r. władze podejmą środki w celu zwiększenia skuteczności działania krajowego urzędu skarbowego (który otrzymał dodatkowe fundusze w budżecie na 2010 r.) oraz celem zwalczania szarej strefy. Takie środki wraz z monitorowaniem przestrzegania przepisów podatkowych będą miały istotne znaczenie dla zapewnienia, by dochody kształtowały się zgodnie z założeniami lub w miarę możliwości jeszcze lepiej.

Biorąc pod uwagę zakres korekty wprowadzonej przez Łotwę w 2009 r. i korektę przewidzianą w budżecie na 2010 r., można zasadnie stwierdzić, że wysiłek strukturalny miał charakter restrykcyjny, zgodnie z zaleceniami Rady z lipca 2009 r. Fakt, że prognozy służb Komisji nie wykazują strukturalnej poprawy sytuacji budżetowej w latach 2009 i 2010 można wytłumaczyć kilkoma czynnikami. Po pierwsze, w odniesieniu do 2010 r., prognozy służb Komisji z jesieni 2009 r. nie obejmowały budżetu na 2010 r., który był jeszcze przedmiotem dyskusji w momencie publikacji prognoz. Ponadto, bardziej ogólnie, wyjątkowo niestabilna sytuacja gospodarcza między 2008 i 2011 r. oznacza, że zwykły, cykliczny komponent deficytu, na podstawie standardowych elastyczności, może w niewystarczającym stopniu odzwierciedlać wpływ znacznego spowolnienia doświadczonego przez Łotwę w 2009 r. W związku z tym ocena wysiłku strukturalnego zależy od bardziej jakościowych aspektów, w oparciu o analizę budżetu uzupełniającego z czerwca 2009 r. i budżetu z 2010 r. Dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł w 2008 r. 19,5% PKB, po czym nastąpił jego szybki wzrost do poziomu 33% PKB w 2009 r. i przewidywanego 49% PKB w 2010 r., według prognozy służb Komisji z jesieni (przy założeniu pełnego wykorzystania międzynarodowej pomocy finansowej udzielanej Łotwie na okres do 2011 r.).

Jak wskazano w zaleceniach Rady, w najbliższych latach konieczna jest znaczna korekta. W kontekście programu stabilizacji w ramach pomocy dla bilansu płatniczego władze łotewskie przedstawiły szereg środków, które mają zostać podjęte w budżetach na lata 2011 i 2012. Obejmują one dodatkowe środki po stronie dochodów, koncentrujące się na opodatkowaniu majątku (reforma opodatkowania samochodów w zależności od wpływu na środowisko naturalne oraz zależnie od posiadanego majątku i kompleksowa reforma opodatkowania nieruchomości umożliwiająca zwolnienia uzależnione od wysokości dochodów). Po stronie wydatków, jak wspomniano powyżej, przewiduje się, że władze łotewskie przeprowadzą szeroki przegląd świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych i systemu emerytalnego. W odniesieniu do systemu emerytalnego nastąpi przegląd różnych systemów i wieku emerytalnego, tak by zapewnić długotrwałą stabilność i adekwatność trzech filarów systemu w przyszłości. Przeprowadzona zostanie również kontrola wszystkich przedsiębiorstw publicznych i ich spółek zależnych według kryteriów określonych w łotewskiej ustawie o administracji państwowej w perspektywie ich możliwej restrukturyzacji.

Proces przygotowania budżetu na 2010 r. wykazał, że poczyniono pewne postępy w umacnianiu kompetencji i zdolności analitycznych ministerstwa finansów wobec innych ministerstw. Dalsze postępy w umacnianiu ram budżetowych planowane są na 2010 r. poprzez przyjęcie środków związanych w szczególności z planowaniem i kontrolą budżetu.

Nadzór sektora finansowego został właściwie wzmocniony poprzez zwiększenie analizy ryzyka kredytowego i uważne monitorowanie ryzyka zmian kursu walut ponoszonego przez banki. Podjęto działania w celu zapewnienia, by banki posiadały odpowiednią ilość kapitału i by miały odpowiednie rezerwy na wypadek strat.

3.3. Wnioski

Według najnowszych informacji wydaje się, że Łotwa podjęła działania stanowiące odpowiedni postęp w kierunku korekty nadmiernego deficytu w terminie określonym przez Radę. W szczególności Łotwa:

- rygorystycznie wdrożyła budżet na 2009 r., co pozwoliło złagodzić wpływ orzeczenia trybunału konstytucyjnego z grudnia 2009 r. w sprawie emerytur; przewiduje się zatem, że deficyt w 2009 r. będzie zgodny z docelowym poziomem wynoszącym 10% PKB określonym w zaleceniach Rady oraz z zobowiązaniami podjętymi w ramach programu na rzecz wsparcia bilansu płatniczego;

- dnia 1 grudnia 2009 r. przyjęła budżet na 2010 r. obejmujący konsolidację budżetową wynoszącą 500 mln LVL (ponad 4,2% PKB) zgodnie z zaleceniami Rady i zobowiązaniami podjętymi w ramach programu na rzecz wsparcia bilansu płatniczego. Środki budżetowe, nawet biorąc pod uwagę wpływ w 2010 r. wykonania orzeczenia trybunału, powinny pozwolić Łotwie na realizację zalecenia w zakresie osiągnięcia deficytu nieprzekraczającego 8,5% PKB. Włączając niektóre środki jednorazowe, budżet zakłada istotną korektę strukturalną znacznie powyżej 2,75 punktu procentowego PKB (zalecany średni roczny wysiłek fiskalny w latach 2010-2012);

- faza przygotowywania budżetu na rok 2010 wykazuje oznaki poprawy w dziedzinie zarządzania budżetem, podjęto również znaczące kroki w odniesieniu do wzmocnienia regulacji rynków finansowych i nadzoru nad nimi.

Zagrożenia dla osiągnięcia celów budżetowych dotyczą wykonania cięć wydatków na poziomie lokalnym, szczególnie jeśli chodzi o obniżenie wynagrodzeń zgodne z oszczędnościami planowanymi w pakiecie konsolidacji budżetowej Po stronie dochodów, monitorowanie przestrzegania przepisów podatkowych i środki mające na celu zwalczanie szarej strefy będą miały istotne znaczenie dla zapewnienia, by dochody kształtowały się zgodnie z założeniami lub w miarę możliwości jeszcze lepiej.

W najbliższych latach konieczna jest znaczna korekta budżetowa, tak by obniżyć deficyt do poziomu poniżej 3% PKB w 2012 r. W kontekście programu stabilizacji przyjętego jako warunek pomocy dla bilansu płatniczego władze łotewskie przedstawiły szereg środków, które mają zostać podjęte w budżetach na lata 2011 i 2012.

Wobec powyższego Komisja uznaje, że obecnie nie jest konieczne podjęcie żadnych dodatkowych kroków wobec Łotwy w ramach procedury nadmiernego deficytu. Komisja będzie nadal uważnie śledzić rozwój sytuacji budżetowej na Łotwie zgodnie z Traktatem i Paktem na rzecz stabilności i wzrostu oraz kryteriami określonymi w kontekście pomocy dla bilansu płatniczego, w szczególności w świetle niepewnej sytuacji finansów publicznych.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

| | 2007 |2008 |2009 |2010 |2011 | | Realny PKB(zmiana w %) |Prognoza KOM jesień 2009 | 10,0 |-4,6 |-18,0 |-4,0 | 2,0 | | |Prognoza krajowa |10,0 |-4,6 |-18,0 |-4,0 |nd. | |Luka produktowa1(% potencjalnego PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 | 16,3 |9,2 |-9,1 |-10,7 | -7,0 | | |Prognoza krajowa |nd. |nd. |nd. |nd. |nd. | |Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 | -0,3 |-4,1 |-9,0 |-12,3 | -12,2 | | |Prognoza krajowa |-0,3 |-4,1 |-10,0 |-5,4 |nd. | |Saldo pierwotne(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 | 0,1 |-3,4 |-7,6 |-9,9 | -8,3 | | |Prognoza krajowa |0,1 |-3,4 |-8,6 |-3,2 |nd. | |Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 | -4,8 |-6,7 |-6,4 |-9,3 | -10,2 | | |Prognoza krajowa |nd. |nd. |nd. |nd. |nd. | |Saldo strukturalne2(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 | -4,8 |-6,7 |-7,0 |-10,2 | -10,2 | | |Prognoza krajowa |nd. |nd. |nd. |nd. |nd. | |Dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 | 9,0 |19,5 |33,2 |48,6 | 60,4 | | |Prognoza krajowa |9,0 |19,5 |41,5 |nd. |nd. | | Źródło: Łotewskie ministerstwo finansów, drugie powiadomienie w ramach procedury nadmiernego deficytu w 2009 r., prognoza służb Komisji z jesieni 2009 r.

1 Liczby w prognozie służb Komisji z jesieni 2009 r. opierają się na szacunkowym potencjalnym wzroście wynoszącym – odpowiednio – 4,5%, 1,6%, -1,4%, -2,3% oraz -2,1% w latach 2007-2011.

2 Saldo strukturalne = saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe.

Uwagi do tabeli:

Prognozy służb Komisji z jesieni dla Łotwy nie obejmują wpływu budżetowego budżetu na 2010 r., który wówczas był jeszcze w fazie dyskusji.

Władze Łotwy poinformowały o krajowych prognozach dotyczących realnego PKB w styczniu 2010 r.; krajowe prognozy budżetowe na 2009 r. pochodzą z powiadomienia w ramach procedury nadmiernego deficytu z jesieni 2009 r.; krajowe prognozy budżetowe na 2010 r. obejmują wpływ budżetu przyjętego dnia 1 grudnia, ale nie obejmują konsekwencji wspomnianego powyżej orzeczenia trybunału konstytucyjnego z dnia 21 grudnia w sprawie obniżek emerytur; ponadto krajowe prognozy budżetowe na 2010 r. są dostępne tylko w ujęciu kasowym i nie są w pełni porównywalne z innymi prognozami opartymi na metodyce ESA.

Najnowsza prognoza krajowa dotycząca luki produktowej i odpowiednich sald pochodzi z programu konwergencji ze stycznia 2009 r. i nie została tutaj przedstawiona jako już nieaktualna.

Mimo że w tabeli nie przedstawiono strukturalnej poprawy sytuacji budżetowej – ponieważ prognozy służb Komisji nie obejmują budżetu na 2010 r. i brakuje nowych prognoz krajowych dotyczących salda strukturalnego – powyższa analiza budżetu uzupełniającego z czerwca 2009 r. i budżetu na 2010 r. wykazuje, że podjęte działania są zgodne z zaleceniami Rady z lipca 2009 r. w tym zakresie. Ponadto ze względu na wyjątkowo niestabilną sytuację gospodarczą w latach 2008-2011, zwykły cykliczny komponent deficytu, na podstawie standardowych elastyczności budżetowych, może w niewystarczającym stopniu odzwierciedlać wpływ spowolnienia.

4. WęGRY

4.1. Procedura nadmiernego deficytu i najnowsze zalecenia

Dnia 5 lipca 2004 r. Rada, zgodnie z art. 104 ust. 6 TWE, podjęła decyzję w sprawie istnienia nadmiernego deficytu na Węgrzech. W dniu 7 lipca 2009 r. zostało przyjęte najnowsze zalecenie Rady na mocy art. 104 ust. 7 TWE ustanawiające ostateczny termin podjęcia skutecznych działań do dnia 7 stycznia 2010 r.

Rada zaleciła, by władze Węgier zlikwidowały istniejący nadmierny deficyt tak szybko jak to tylko możliwe, a najpóźniej do 2011 r. W szczególności deficyty w latach 2009 i 2010 powinny być zgodne z limitami na poziomie odpowiednio 3,9% PKB i 3,8% PKB, jak przewidziano również w sprawozdaniu okresowym władz Węgier dotyczącym procedury nadmiernego deficytu z dnia 29 maja 2009 r., natomiast Rada ustaliła termin podjęcia skutecznych działań w tym zakresie. Ponadto środki budżetowe powinny zapewnić poprawę salda strukturalnego o co najmniej skumulowane 0,5 punktu procentowego w latach 2010 i 2011 razem wziętych. Niedawno przyjęta ustawa o odpowiedzialności podatkowej powinna zostać w pełni wprowadzona w życie. Co więcej należy zapewnić stały trend spadkowy długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB, w miarę możliwości przed 2011 r.

4.2. Ocena skuteczności działań

Poniższa analiza uwzględnia szóste sprawozdanie okresowe dotyczące procedury nadmiernego deficytu przedstawione przez władze Węgier dnia 24 września 2009 r.[5], jak również dodatkowe informacje, które stały się dostępne od tamtej pory, w tym na temat przyjęcia dodatkowych środków i publikacji danych budżetowych.

Kurs polityki budżetowej w 2009 r. oraz w 2010 r. – choć w mniejszym stopniu – nadal jest restrykcyjny. Węgry nie miały możliwości wprowadzenia budżetowych środków stymulacyjnych, a kiedy kryzys osiągnął swój pierwszy szczyt pod koniec października 2008 r., rząd stracił nawet dostęp do rynkowych źródeł finansowania. W tym kontekście na podstawie decyzji z dnia 4 listopada 2008 r. Węgry otrzymały średnioterminową pomoc finansową z UE w formie pożyczki w wysokości do 6,5 mld EUR. Pomoc ta – udzielona łącznie z kwotą 12,5 mld EUR na podstawie promesy kredytowej ze strony MFW – jest uzależniona od spełniania szeregu warunków, w tym utrzymania stałej i wzmocnionej konsolidacji budżetowej, poprawy zarządzania budżetem i przeprowadzenia reform strukturalnych[6]. Warunki te są zgodne z zaleceniami Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu.

W odniesieniu do 2009 r. w prognozie służb Komisji z jesieni 2009 r. zakłada się deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 4,1% PKB (na podstawie wszystkich informacji dostępnych do dnia 22 października 2009 r., tzn. do granicznej daty prognozy). Zgodnie z informacjami o wynikach deficytu kasowego sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2009 r. z wyłączeniem gmin (3,6% PKB w porównaniu do planowanego poziomu 3,8% PKB) docelowy poziom deficytu na poziomie 3,9% PKB mógł zostać osiągnięty. Ogółem, łącznie ze środkami przyjętymi przed sprawozdaniem okresowym z maja, w porównaniu do pierwotnego budżetu w 2009 r. zostały przyjęte działania na rzecz konsolidacji budżetowej o wartości odpowiadające 1,5% PKB. Wpływ miały głównie środki po stronie wydatków (w szczególności obniżenie wynagrodzeń w sektorze publicznym, emerytur i dodatków mieszkaniowych) oraz w ograniczonym zakresie (0,2% PKB) również środki po stronie dochodów. Postępy w kierunku osiągnięcia docelowego poziomu deficytu w 2009 r. były dodatkowo wspierane między innymi wyższymi wypłatami dywidend przez przedsiębiorstwa państwowe, lepszą kontrolą wydatków w poszczególnych ministerstwach, jak również niższymi niż przewidywano wydatkami netto z tytułu odsetek w wysokości około 0,2% PKB, co łącznie umożliwiło oszczędności na poziomie niemal 2% PKB. Wyrównało to gwałtowne obniżenie dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych, związane z załamaniem działalności gospodarczej. W kategoriach strukturalnych poprawę salda sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2009 r. szacuje się na blisko 3% PKB, co daje łączną korektę strukturalną po 2006 r. na poziomie 8,5% PKB.

W odniesieniu do 2010 r. dnia 30 listopada 2009 r. parlament węgierski przyjął budżet zgodny z docelowym poziomem deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie 3,8% PKB w 2010 r. Budżet ten opiera się na szeregu strukturalnych środków ograniczających wydatki, między innymi poprzez dalsze reformy systemu emerytalnego i systemu pomocy społecznej. Ponadto budżet na 2010 r. obejmuje niższe transfery z administracji centralnej na rzecz systemu dalekobieżnego transportu publicznego oraz do gmin. Prognoza służb Komisji z jesieni 2009 r. przewiduje w 2010 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie 4,2% PKB. Od jesieni 2009 r. dodatkowe informacje dotyczące restrukturyzacji przynoszącego straty systemu transportu publicznego i ograniczenia transferów na rzecz struktur rządowych niższego szczebla spowodowały, że docelowy poziom deficytu w 2010 r. w wysokości 3,8% PKB stał się bardziej wiarygodny. Jednak docelowy poziom deficytu na 2010 r. jest wciąż narażony na szereg zagrożeń. Dochody, pochodzące w szczególności z podatku od przedsiębiorstw i akcyzy, mogą być niższe niż oczekiwano, natomiast wydatki mogą być wyższe, w szczególności w odniesieniu do systemu dalekobieżnego transportu publicznego i transferów na rzecz struktur rządowych niższego szczebla, ponieważ działania w obu tych obszarach nie są w pełni poparte oszczędnościami strukturalnymi. Choć rezerwy w wysokości 0,8% PKB powinny umożliwić wystarczające zabezpieczenie zgodnie z zaleceniami Rady z dnia 7 lipca 2009 r., nie można wykluczyć, że konieczne będzie podjęcie dalszych środków, aby osiągnąć cel. W związku z tym władze wyraziły swoje zobowiązanie do podjęcia odpowiednich działań, jeżeli pojawią się zagrożenia.

W odniesieniu do salda strukturalnego w prognozie służb Komisji z jesieni 2009 r. nie przewidziano poprawy w 2010 r. Jednakże, biorąc pod uwagę dodatkowe środki w obszarze przynoszącego straty systemu transportu publicznego, o których poinformowano w grudniu 2009 r., i zwiększenie rezerw w ostatecznym budżecie na 2010 r., można liczyć na nieznaczną poprawę salda strukturalnego w 2010 r.[7] Uwzględniając zalecenie Rady, które nakłada wymóg łącznego wysiłku fiskalnego w latach 2010 i 2011 w wysokości co najmniej 0,5% PKB, konieczne będą dodatkowe środki przede wszystkim ze względu na cięcia podatkowe w wysokości 0,6% PKB przewidziane w 2011 r., które musiałyby zostać odzwierciedlone w budżecie na 2011 r.

Węgry poczyniły postępy w dziedzinie zarządzania budżetem, co powinno ułatwić przyszłą konsolidację i zmniejszyć ryzyko powrotu do polityki niegwarantującej długookresowej stabilności. Od 2010 r. wprowadzono nowe ramy polityki budżetowej. W trakcie przygotowywania budżetu na 2010 r., większość jego nowych elementów została już uwzględniona, prace podjęła również nowoutworzona rada budżetowa. Przygotowano przegląd procedur budżetowych, który został opublikowany na stronie internetowej ministerstwa finansów dnia 15 grudnia w celu wyjaśnienia zmian, które stały się konieczne z powodu nowych ram budżetowych, i określenia pewnych obszarów wymagających dalszych ulepszeń.

Zgodnie z prognozą służb Komisji z jesieni 2009 r. oczekuje się, że dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB ustabilizuje się nieco poniżej 80% PKB w 2010 r. i zacznie się obniżać w 2011 r. Środki dodatkowe opisane powyżej, a nieuwzględnione jeszcze w prognozie z jesieni powinny przyczynić się do nieco niższego wskaźnika zadłużenia niż przewidywano. Ponadto zgodny z zaleceniami Rady budżet na 2011 r. jeszcze bardziej przyspieszyłby taki rozwój sytuacji.

4.3. Wnioski

Według najnowszych informacji wydaje się, że Węgry podjęły działania stanowiące odpowiedni postęp w kierunku korekty nadmiernego deficytu w terminie określonym przez Radę. W szczególności Węgry:

- podjęły skuteczne działania w stosunku do docelowego poziomu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych wynoszącego w 2009 r. 3,9% PKB, w szczególności poprzez przyjęcie w 2009 r. działań na rzecz konsolidacji budżetowej odpowiadających 1,5% PKB w porównaniu do pierwotnego budżetu oraz wzmocnienie kontroli wydatków w poszczególnych ministerstwach, co wyrównało spadek dochodów;

- w dniu 30 listopada 2009 r. przyjęły budżet rządu centralnego na rok 2010 zgodny z docelowym poziomem deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych wynoszącym 3,8% PKB i zawierający środki strukturalne, w szczególności dotyczące systemu emerytalnego i systemu pomocy społecznej, wspierające realizację tego celu;

- wsparły znaczną większość środków ograniczających wydatki odpowiednimi przepisami, które zostały przyjęte już w 2009 r. lub w ustawach uzupełniających do budżetu na 2010 r., oraz zawarły w budżecie na 2010 r. odpowiedni poziom rezerw;

- rozpoczęły wdrażanie nowych ram polityki budżetowej w kontekście przygotowywania budżetu na 2010 r. oraz rozpoczęły prace nad dalszym usprawnianiem procedury planowania budżetu i monitorowania wykonania budżetu w celu wzmocnienia średniookresowych ram budżetowych.

Istnieje jednak znaczne ryzyko związane z docelowym poziomem deficytu w 2010 r., zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków. W tym kontekście oraz w świetle ustalonych już niezrekompensowanych obniżek podatków w 2011 r. wymagana łączna korekta strukturalna na poziomie 0,5% PKB niezbędna do obniżenia deficytu poniżej 3% w 2011 r. nie jest jeszcze zapewniona.

Wobec powyższego Komisja uznaje, że obecnie nie jest konieczne podjęcie żadnych kroków wobec Węgier w ramach procedury nadmiernego deficytu. Komisja będzie nadal uważnie śledzić rozwój sytuacji budżetowej na Węgrzech zgodnie z Traktatem i Paktem na rzecz stabilności i wzrostu, w szczególności w świetle niepewnej sytuacji finansów publicznych.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

| | 2007 |2008 |2009 |2010 |2011 | | Realny PKB(zmiana w %) |Prognoza KOM jesień 2009 | 1,0 |0,6 |-6,5 |-0,5 |3,1 | | |Prognoza krajowa |1,0 |0,6 |-6,7 |-0,9 |nd. | |Luka produktowa1(% potencjalnego PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 | 3,1 |2,9 |-4,0 |-4,7 |-2,0 | | |Prognoza krajowa |nd. |nd. |nd. |nd. |nd. | |Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 | -5,0 |-3,8 |-4,1 |-4,2 |-3,9 | | |Prognoza krajowa |-5,0 |-3,8 |-3,9 |-3,8 |nd. | |Saldo pierwotne(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 | -0,9 |0,4 |0,2 |-0,1 |-0,2 | | |Prognoza krajowa |-0,9 |0,4 |0,5 |0,7 |1,3 | |Saldo dostosowane cyklicznie2(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 | -6,4 |-5,1 |-2,2 |-2,1 |-3,0 | | |Prognoza krajowa |nd. |nd. |nd. |nd. |nd. | |Saldo strukturalne3(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 | -5,5 |-4,8 |-2,1 |-2,1 |-3,0 | | |Prognoza krajowa |nd. |nd. |nd. |nd. |nd. | |Dług brutto sektora instytucji rzadowych i samorządowych(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 | 65,9 |72,9 |79,1 |79,8 |79,1 | | |Prognoza krajowa |65,9 |72,9 |78,8 |79,2 |nd. | | Źródło: Węgierskie ministerstwo finansów, drugie powiadomienie w ramach procedury nadmiernego deficytu w 2009 r., szóste sprawozdanie okresowe dotyczące procedury nadmiernego deficytu z września 2009 r., prognoza służb Komisji z jesieni 2009 r.

1 Liczby w prognozie służb Komisji z jesieni 2009 r. opierają się na szacunkowym potencjalnym wzroście wynoszącym – odpowiednio – 1,4%, 0,8%, 0,3%, 0,2% oraz 0,3% w latach 2007-2011.

2 Ze względu na wyjątkowo niestabilną sytuację gospodarczą w latach 2008-2011, zwykły cykliczny komponent deficytu, na podstawie standardowych elastyczności budżetowych, może w niewystarczającym stopniu odzwierciedlać wpływ spowolnienia.

3 Saldo strukturalne = saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe.

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 6.

[2] „Szczegółowe zasady wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz wytyczne dotyczące formy i treści programów stabilności i konwergencji”, zatwierdzone przez Radę ECOFIN dnia 10 listopada 2009 r., dostępne na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/legal_texts/index_en.htm

[3] Pakiet pomocy międzynarodowej o łącznej wartości 7,5 mld EUR obejmuje wkład z MFW w wysokości 1,7 mld EUR, wkład krajów nordyckich w wysokości 1,9 mld EUR, pożyczkę z Banku Światowego w wysokości 0,4 mld EUR i inne transze z Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, Republiki Czeskiej i Polski o łącznej wartości 0,4 mld EUR.

[4] Obliczanie salda strukturalnego jest związane ze znacznymi wątpliwościami, zwłaszcza w odniesieniu do nowych państw członkowskich.

[5] Sprawozdanie zostało zarejestrowane jako dokument Rady Unii Europejskiej nr 14226/09 (ECOFIN 616, UEM 233), Bruksela dnia 8 października 2009 r.

[6] Pakiet pomocy międzynarodowej o łącznej wartości 20 mld EUR został następnie uzupełniony pożyczką z Banku Światowego w wysokości 1 mld EUR.

[7] Obliczanie salda strukturalnego jest związane ze znacznymi niepewnościami, zwłaszcza w odniesieniu do nowych państw członkowskich.