Przepisy UE określają minimalne zharmonizowane przepisy dotyczące udzielania zamówień publicznych w dyrektywach 2014/24/UE i 2014/25/UE. Te minimalne progi stanowią warunki stosowania przepisów dyrektywy w sprawie ekologicznie czystych pojazdów. Cele niniejszej rewizji są zgodne z Kartą praw podstawowych, zwłaszcza że stosowane jest niedyskryminacyjne podejście do pojedynczych instytucji zamawiających, podmiotów zamawiających i odpowiednich podmiotów gospodarczych. Są one w pełni zgodne z głównymi celami innych inicjatyw ustawodawczych i nieustawodawczych służących ograniczeniu emisji gazów cieplarnianych i zanieczyszczeń powietrza oraz wsparciu wykorzystania ekologicznie czystych pojazdów niskoemisyjnych i bezemisyjnych. Cele niniejszej inicjatywy, jak również proponowane środki, są zgodne z proponowanym rozporządzeniem w sprawie norm emisji CO2 po roku 2020. Rewizja ta stanowi uzupełnienie dla podejścia uwzględniającego narzędzia polityki na szczeblu UE wykorzystujące mechanizm zachęty i nacisku, tworząc dodatkowy bodziec po stronie popytu na ekologicznie czyste pojazdy. W ten sposób pomaga wdrożyć normy emisji CO2 dla samochodów osobowych i dostawczych w okresie po 2020 r., a także przepisy dotyczące jakości powietrza obowiązujące obecnie w UE.

W wyniku rewizji rozszerzony zostaje zakres stosowania dyrektywy. Ustala się definicję „ekologicznie czystych pojazdów lekkich” w oparciu o łączny próg emisji CO2 i emisji zanieczyszczeń powietrza. Możliwe będzie również przyjęcie aktu delegowanego na podstawie niniejszej dyrektywy, aby zastosować takie samo podejście w odniesieniu do pojazdów ciężkich w następstwie przyjęcia w przyszłości na szczeblu UE norm emisji CO2 w odniesieniu do tego rodzaju pojazdów. Określa się minimalne poziomy docelowe w zakresie zamówień publicznych na szczeblu państw członkowskich zgodnie z ustaloną definicją oraz, w przypadku pojazdów ciężkich, w oparciu o paliwa alternatywne do czasu przyjęcia aktu delegowanego. Wprowadza się ponadto ramy sprawozdawczości i monitorowania oraz rezygnuje z metody określania wartości pieniężnej efektów zewnętrznych.

Ogólnym celem niniejszej inicjatywy jest wzmocnienie rozwoju rynku zamówień publicznych na ekologicznie czyste pojazdy, tj. pojazdy niskoemisyjne i bezemisyjne, a tym samym przyczynienie się do zmniejszenia ogólnych emisji pochodzących z działalności transportowej, a także do konkurencyjności i wzrostu w sektorze transportu. Zamówienia publiczne pozostają istotnymi bodźcami po stronie popytu, również w dziedzinie ciężkich pojazdów transportowych, w której nie obowiązują jeszcze żadne uregulowania dotyczące zmniejszenia emisji CO2, choć są one obecnie przygotowywane. Pomaga ona dodatkowo wspierać tendencję rynkową na rynkach samochodów osobowych i dostawczych w państwach członkowskich, w których upowszechnienie czystych pojazdów jest niewielkie (w 2017 r. w 16 państwach członkowskich udział bateryjnych samochodów elektrycznych w liczbie nowo rejestrowanych pojazdów wynosił mniej niż 1 %, a w 10 państwach członkowskich – mniej niż 0,5 %). Stymuluje również upowszechnienie ekologicznie czystych pojazdów ciężarowych w segmencie przewozów ciężarowych.

Ocena ex post przeprowadzona w 2015 r. wykazała, że dyrektywa zawiera poważne mankamenty. Organy publiczne nie wykorzystują zazwyczaj zamówień publicznych w wystarczający sposób do przyspieszenia rozwoju rynku ekologicznie czystych pojazdów. W ocenie wskazano na mankamenty wynikające ze struktury dyrektywy, w tym na niedostateczny zakres jej stosowania i brak definicji. Przepisy dotyczące zakupu pojazdów są albo niejasne (specyfikacje techniczne), albo nadmiernie skomplikowane (określanie wartości pieniężnej efektów zewnętrznych).

Jak zapowiedziano w komunikacie Komisji pt. „Europa w ruchu. Program działań na rzecz sprawiedliwego społecznie przejścia do czystej, konkurencyjnej i opartej na sieci mobilności dla wszystkich”, niniejszy wniosek stanowi część drugiego pakietu wniosków, który ma wnieść wkład w unijne działania na rzecz mobilności niskoemisyjnej. Pakiet ten został przedstawiony w komunikacie Komisji „Osiągnięcie mobilności niskoemisyjnej – Unia Europejska, która chroni naszą planetę, wzmacnia pozycję konsumentów oraz broni swojego przemysłu i pracowników”. Obejmuje on środki po stronie popytu i podaży, których celem jest wprowadzenie Europy na drogę mobilności niskoemisyjnej oraz wzmocnienie konkurencyjności ekosystemu mobilności UE.

Wspomniane priorytety polityczne opierają się na opracowanej przez Komisję europejskiej strategii na rzecz mobilności niskoemisyjnej, która została przyjęta w lipcu 2016 r.. Potwierdza się w niej, że w celu wypełnienia zobowiązań UE podjętych podczas 21. Konferencji Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w Sprawie Zmian Klimatu (UNFCCC), która odbyła się w Paryżu w 2015 r., proces dekarbonizacji sektora transportu musi zostać przyspieszony, a emisje gazów cieplarnianych i zanieczyszczeń powinny być konsekwentnie ograniczane aż do poziomu zerowego do połowy tego stulecia.

• Pomocniczość (w przypadku kompetencji niewyłącznych)

UE i jej państwa członkowskie współdzielą kompetencje w dziedzinie transportu, ochrony środowiska i prawa zamówień publicznych. Jednakże sektorowa harmonizacja przepisów dotyczących udzielania zamówień na rynku wewnętrznym jest jednym z obszarów kompetencji UE. Problemy związane z dyrektywą w jej obecnej postaci nie mogą zostać rozwiązane przez same państwa członkowskie, ponieważ ich jurysdykcja kończy się na granicach krajowych.

Jak przedstawiono w ocenie skutków, działanie podejmowane w ramach niniejszej inicjatywy ogranicza interwencję UE do zapewnienia wspólnych ram polityki obejmujących minimalne wymogi dotyczące udzielania zamówień na czyste ekologicznie pojazdy, pozostawiając jednocześnie państwom członkowskim elastyczność w zakresie ich realizacji, w tym wyboru technologii. Proponowane środki nie naruszają kompetencji państw członkowskich w zakresie organizowania transportu (publicznego) i nie ograniczają możliwości wyboru najbardziej odpowiedniej technologii.

Wielka skala oddziaływania zmian klimatycznych uzasadnia podjęcie działań na wszystkich szczeblach zarządzania; jest to akceptowana podstawa kształtowania polityki na szczeblu UE. Przyjmuje się również, że kwestia zanieczyszczenia powietrza, choć stanowiąca głównie lokalny problem miast, może być skuteczniej rozwiązywana w przypadku, gdy instytucje mogą korzystać z najlepszych dostępnych technologii ekologicznych, które są łatwiejsze do pozyskania dzięki istnieniu wspólnego rynku. Koszty zanieczyszczenia powietrza uzasadniają współpracę i podjęcie działań na wszystkich szczeblach zarządzania.

• Proporcjonalność

Zgodnie z zasadą proporcjonalności niniejszy wniosek nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia ustalonych celów. Wszystkie środki zostały uznane za proporcjonalne pod względem skutków. Uzupełniają one inne narzędzia polityki, takie jak normy emisji CO2 dotyczące samochodów osobowych i dostawczych, oraz wspierają wdrażanie unijnego prawodawstwa dotyczącego jakości powietrza. Inicjatywa ta przyczynia się do zapewnienia jaśniejszego, lepiej skoordynowanego podejścia. Przedmiotowe środki nie ograniczają także możliwości wyboru najbardziej odpowiedniej technologii. Zapewniając minimalny wkład, wspierają one raczej niezbędne przyspieszenie realizacji działań na rzecz mobilności niskoemisyjnej i bezemisyjnej.

Inicjatywa pozwala instytucjom na przyjmowanie, w określonych ramach czasowych, wszelkich środków niezbędnych do ułatwienia wykorzystania ekologicznie czystych pojazdów na potrzeby realizacji celów polityki na szczeblu europejskim, krajowym i lokalnym. Umożliwia również elastyczne współdziałanie pomiędzy krajowymi, lokalnymi i regionalnymi organami publicznymi w kontekście ogólnych minimalnych poziomów docelowych w zakresie zamówień, ustanowionych na szczeblu krajowym. Ocena oddziaływania terytorialnego dla wniosku wykazała, że skutki są w przeważającej mierze pozytywne i stosunkowo równomiernie rozłożone w całej UE.

• Wybór instrumentu

Ze względu na to, że niniejszym wnioskiem wprowadza się zmiany do obowiązującej dyrektywy, najbardziej odpowiednim instrumentem jest dyrektywa zmieniająca. Większość zainteresowanych stron, które uczestniczyły w konsultacjach publicznych, poparła to stanowisko i odrzuciła wariant przewidujący uchylenie dyrektywy, jak i wariant zakładający jej zastąpienie rozporządzeniem, pomimo mankamentów obecnych przepisów. Stwierdzono, że rozporządzenie nie pozwala zapewnić elastyczności potrzebnej do uwzględnienia różnic regionalnych i lokalnych.

3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCENY SKUTKÓW

• Ocena ex post obowiązującego prawodawstwa

W ocenie ex post stwierdzono, że dyrektywa nie stymuluje udzielania zamówień publicznych na ekologicznie czyste i energooszczędne pojazdy. Zamówienia publiczne wywarły niewielki wpływ na rozwój rynku ekologicznie czystych pojazdów w całej UE, a w związku z tym również bardzo ograniczony wpływ na zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych i zanieczyszczeń powietrza. Ponadto nie miały one zauważalnego wpływu na konkurencyjność sektora ani na wzrost gospodarczy.

W ocenie odnotowano następujące główne przyczyny ograniczonego wpływu dyrektywy:

·Ograniczony zakres zamówień objętych przepisami dyrektywy: ze względu na ograniczony zakres stosowania dyrektywy nie obejmuje ona praktyk innych niż bezpośrednie zakupy dokonywane przez organy publiczne. Przykładowo nie dotyczy ona wynajmu, dzierżawy ani leasingu pojazdów. Nie obejmuje ponadto umów o świadczenie usług transportowych innych niż usługi transportu publicznego osób.

·Brak jasnych przepisów dotyczących zakupu pojazdów: dyrektywa nie definiuje w jasny sposób ekologicznie czystych pojazdów, ani nie zawiera jasnych przepisów dotyczących ich zakupu.

·Skomplikowane przepisy dotyczące stosowania metody określania wartości pieniężnej: w ocenie stwierdzono, że organy publiczne rzadko stosują tę metodę, gdyż jest ona bardzo skomplikowana.

·Brak dopasowania polityk zamówień publicznych państw członkowskich: w motywie 15 dyrektywy w sprawie ekologicznie czystych pojazdów zauważa się, iż „zamówienia publiczne na pojazdy świadczące usługi transportu publicznego mogą mieć istotne znaczenie dla rynku, jeżeli zharmonizowane kryteria będą stosowane na poziomie Wspólnoty”. Tego rodzaju zharmonizowane kryteria nie zostały jeszcze wdrożone.

W ocenie ex post stwierdzono, że dyrektywa powinna nadal obowiązywać. Zamówienia publiczne mają potencjał, który może pomóc wzmocnić rozwój rynku ekologicznie czystych pojazdów i przyczynić się do uzyskania oszczędności skali, co doprowadzi do redukcji kosztów produkcji i obniżki cen. To z kolei powinno pomóc w pobudzeniu popytu na ekologicznie czyste pojazdy ze strony podmiotów prywatnych: ich większa widoczność na rynku może zwiększyć zaufanie konsumentów. Uchylenie dyrektywy mogłoby stanowić zły sygnał w kontekście unijnej polityki przechodzenia na transport niskoemisyjny. Instytucje i podmioty zamawiające miałyby większe trudności z uzasadnieniem swoich zakupów, ponieważ horyzontalne przepisy dotyczące udzielania zamówień publicznych nie określają takich szczególnych wymogów. W chwili obecnej nie istnieją również inne dostępne środki polityki w zakresie stymulowania rynku ekologicznie czystych pojazdów ciężkich.

W ocenie ex post zalecono wprowadzenie szeregu zmian do dyrektywy, w tym rozszerzenie jej zakresu i zmianę przepisów dotyczących zakupu pojazdów w celu uwzględnienia definicji i powiązanych wymogów podjęcia działań. Ponadto podkreślono w niej, że konieczna jest poprawa poziomu oraz jakości informacji i danych dostępnych na potrzeby przyszłego monitorowania skuteczności i efektywności dyrektywy.

• Konsultacje z zainteresowanymi stronami