[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 20.11.2007

KOM(2007) 727 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI

Przegląd procedury Lamfalussy’ego Wzmocnienie konwergencji w zakresie nadzoru

KOMUNIKAT KOMISJI

Przegląd procedury Lamfalussy’egoWzmocnienie konwergencji w zakresie nadzoru

1. WPROWADZENIE

Dynamiczny i sprawny sektor finansowy ma kluczowe znaczenie dla właściwego funkcjonowania gospodarki europejskiej i globalnej konkurencji. Usługi finansowe mają niezwykle duże znaczenie dla europejskich konsumentów i przedsiębiorstw, zarówno dużych, jak i małych, pragnących dysponować szerokim wachlarzem opcji w zakresie finansowania i zainteresowanych możliwością polegania na wysokiej jakości i bezpiecznych produktach i instytucjach, które są odpowiednio zarządzane i nadzorowane. Wymaga to solidnych ram europejskich w zakresie regulacji i nadzoru sektora finansowego.

Wprowadzenie procedury Lamfalussy’ego w 2001 r. miało na celu wdrożenie skutecznego mechanizmu umożliwiającego rozpoczęcie konwergencji praktyk nadzoru finansowego w krajach UE oraz usprawnienie przepisów wspólnotowych dotyczących usług finansowych, aby umożliwić szybką i elastyczną reakcję na zmiany na rynkach finansowych. Zgodnie z nowym podejściem regulacje finansowe są uchwalane na dwóch poziomach.

Na poziomie 1 przepisy ramowe ustalające główne zasady i określające uprawnienia wykonawcze przyjmowane w ramach procedury współdecydowania po pełnych konsultacjach włączających innych partnerów zgodnie z zasadą lepszego stanowienia prawa.

Szczegóły techniczne są formalnie przyjmowane przez Komisję jako środki wykonawcze na poziomie 2 po głosowaniu przeprowadzonym we właściwym komitecie regulacyjnym (Europejskim Komitecie Papierów Wartościowych, Europejskim Komitecie Bankowym i Europejskim Komitecie ds. Ubezpieczeń i Emerytur Pracowniczych). Na poziomie 2 Komisja uwzględnia stanowisko Parlamentu Europejskiego. W kwestii technicznego przygotowania środków wykonawczych Komisji doradzają komitety złożone z przedstawicieli krajowych organów nadzorczych, nazywane komitetami poziomu 3 – Komitet Europejskich Organów Nadzoru Bankowego (CEBS), Komitetu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Funduszy Emerytalnych (CEIOPS) i Komitet Europejskich Organów Nadzoru Papierów Wartościowych (CESR) – powołane ma mocy decyzji Komisji[1], mają za zadanie dążyć do spójnego i konwergentnego wdrożenia dyrektyw UE poprzez zapewnienie skuteczniejszej współpracy pomiędzy krajowymi organami nadzorczymi oraz poprzez konwergencję praktyk nadzoru. Jest to poziom 3 procedury. Na poziomie 4 Komisja egzekwuje terminową i prawidłową transpozycję przepisów unijnych do prawodawstwa krajowego.

Czteropoziomowe podejście do usług finansowych, oparte o procedurę komitologii, jest stosowane od ponad pięciu lat w sektorze papierów wartościowych i od ponad dwóch lat w sektorze bankowym i ubezpieczeniowym. Dyrektywa 2005/1/WE, która ustanowiła nową strukturę organizacyjną komitetów finansowych, nakłada na Komisję obowiązek przeprowadzenia przeglądu procedury Lamfalussy’ego do końca 2007 r. Jest to odpowiedni czas na dokonanie przeglądu. Na rynkach finansowych w UE zaszły w ostatnich latach ważne zmiany. Integracja europejskich rynków finansowych następuje coraz szybciej. Instytucje finansowe coraz częściej prowadzą działalność poza swoim rynkiem macierzystym. Produkty finansowe mają coraz bardziej ogólnoeuropejski charakter. Wzrasta koncentracja na rynku, podobnie jak innowacyjność i złożoność produktów. Fuzje i przejęcia coraz częściej przekraczają granice państw i sektorów. Ostatnie zakłócenia rynkowe wykazały, jak bardzo rynki stają się powiązane między sobą, dlatego tym pilniej należy dostosować ramy nadzorcze UE do nowej rzeczywistości rynkowej.

Pomimo wspomnianych osiągnięć, coraz więcej głosów jest zgodnych, że do obecnych ram nadzorczych UE należy wprowadzić praktyczne korekty opierając się na faktach. W październiku 2007 r. Rada ds. Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN) wyraziła zgodę na podjęcie dalszych kroków w celu przyjęcia rozwiązań nakierowanych na rozwój transgranicznej stabilności finansowej w obrębie UE. Wzmocnienie ram procedury Lamfalussy’ego jest koniecznym uzupełnieniem tych kroków. W październiku Międzyinstytucjonalna Grupa Monitorująca (IIMG) opublikowała sprawozdanie końcowe, w którym zbadano funkcjonowanie komitetów poziomu 3. Komitet ds. Usług Finansowych powinien również wydać sprawozdanie na temat problemów dotyczących nadzoru i konwergencji w perspektywie długoterminowej. Wszystkie sprawozdania będą przyczynkiem do debaty na szczeblu politycznym w celu sformułowania konkretnych zaleceń w 2008 r.

Niniejszy przegląd zawiera kilka praktycznych, niezbędnych i możliwych do zrealizowania propozycji udoskonalenia procedury Lamfalussy’ego. Zachęcą one krajowe organy nadzorcze do głębszej współpracy oraz zapewnią większą spójność i konwergencję w zakresie wdrożenia i egzekwowania przepisów w poszczególnych krajach. Komisja uważa, że na tym etapie bardziej ambitne zmiany instytucjonalne, takie jak przyznanie niezależności w stanowieniu prawa na poziomie 3, nie są możliwe, ze względu, między innymi, na brak porozumienia między państwami członkowskimi i innymi zainteresowanymi stronami. Jest tak szczególnie ze względu na złożoność zagadnień związanych z sektorem finansowym (gdzie występują różnorodne uzgodnienia dotyczące nadzoru w zakresie bankowości, ubezpieczeń i papierów wartościowych, a także różne modele organizacyjne w dziedzinie nadzoru w poszczególnych państwach członkowskich). W tym kontekście zmiany zaproponowane w niniejszym komunikacie, to zmiany, które Komisja uważa za kluczowe dla dalszego wzmocnienia obecnych ram nadzorczych UE.

2. OGÓLNA OCENA

Dotychczasowe ogólne doświadczenia związane z procedurą Lamfalussy’ego są pozytywne – ten pogląd powszechnie podzielają państwa członkowskie, Parlament Europejski[2], uczestnicy rynku i organy regulacyjne. Procedura Lamfalussy’ego , ceteris paribus, miała istotny wkład w rozwój bardziej elastycznego systemu regulacji w Europie, tworząc podstawy do lepszej konwergencji i ściślejszej współpracy w zakresie nadzoru. Ogólny proces decyzyjny jest skuteczniejszy, szybszy i obejmuje wszystkie zainteresowane strony. Czas potrzebny do przyjęcia pierwszych czterech dyrektyw dotyczących procedury Lamfalussy’ego wyniósł średnio 20 miesięcy i wyraźnie różnił się od czasu potrzebnego do wynegocjowania poprzednich dyrektyw (np. 4 lata na przyjęcie dyrektywy w sprawie usług inwestycyjnych w latach 1989-93).

Procedura Lamfalussy’ego rozwijała się w różnym tempie w poszczególnych sektorach. W sektorze papierów wartościowych przyjęto cztery dyrektywy na poziomie 1 i dwanaście środków wykonawczych na poziomie 2, wszystkie w sposób jednogłośny i przy mocnym poparciu Parlamentu Europejskiego. Nie byłoby to możliwe bez technicznego doradztwa ze strony CESR. W sektorze bankowym dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych (CRD, 2006/48/WE) umożliwia modyfikację technicznych szczegółów wynikających z uzgodnień dokonanych na szczeblu G10 poprzez decyzje podejmowane w procedurze komitologii. CEBS przyjął dwanaście wytycznych opracowanych na poziomie 3 w celu zapewnienia konwergentnego zastosowania dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych. W sektorze ubezpieczeniowym prace CEIOPS zostały zdominowane przez udzielanie Komisji technicznych porad na temat wniosku w sprawie projektu Solvency II (COM(2007) 361) i związanych z nim środków wykonawczych. CEIOPS pomógł również Komisji przy badaniu wpływu projektu Solvency II, przeprowadzając szereg ilościowych badań wpływu (QIS).

Wdrożenie procedury Lamfalussy’ego zbiegło się ze znaczną poprawą globalnej konkurencyjności europejskich usług i rynków finansowych. Jakość procedur regulacyjnych UE odegrała ważną rolę w tworzeniu dynamicznych ram dla rozwoju unijnych rynków kapitałowych i wzrostu ich innowacyjności. Dodatkowo podejście UE do regulacji oparte na zasadach kształtuje międzynarodową konwergencję w dziedzinie rachunkowości, usług inwestycyjnych, funduszy inwestycyjnych (UCITS), bankowości (CRD) oraz w innych obszarach, w których UE może przyjąć wiodącą rolę w ustalaniu globalnych standardów.

Kolejnym fundamentalnym celem struktury regulacyjnej jest zapewnienie optymalnego nadzoru przy możliwie najniższych kosztach regulacyjnych ponoszonych przez przedsiębiorstwa finansowe. Obecnie brak całościowego i rzetelnego zestawienia kosztów i innych obciążeń transgranicznych i międzysektorowych regulacji w branży. Dlatego też Komisja zainicjowała badania mające na celu bardziej szczegółową analizę kosztów przestrzegania przepisów przez przedsiębiorstwa w odniesieniu do pewnej liczby dyrektyw UE. Wyniki badań będą dostępne w 2009 r. Na podstawie wyników tego badania Komisja we współpracy z komitetami poziomu 3 dokona oceny konieczności wprowadzenia dalszych udoskonaleń w poszczególnych dziedzinach.

3. POPRAWA PROCESU TWORZENIA I EGZEKWOWANIA PRAWA

3.1. Ocena obecnej sytuacji

Odnotowano postępy w zakresie koncentrowania dyrektyw poziomu 1 na kwestii ogólnych przepisów i zasad, choć niektórzy krytycy utrzymują, że regulacje poziomu 1 są nadal zbyt szczegółowe. Środki poziomu 2 zostały ostrożnie wypracowane przez Komisję i oparte na doradztwie technicznym komitetów poziomu 3 oraz na konsultacjach z zainteresowanymi stronami, tak by uniknąć nadmiernej normatywności. Ponadto wątpliwości Parlamentu Europejskiego dotyczące zapewnienia odpowiedniej równowagi instytucjonalnej na poziomie 2 zostały uwzględnione w porozumieniu z lipca 2006 r. dotyczącym nowej procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą. Po uzgodnieniu zakresu technicznego Parlament Europejski będzie miał prawo kontroli, a nawet zablokowania przyjęcia środków „quasi-legislacyjnych” (procedura komitologii). Trzy instytucje UE uzgodniły również, że należy przyznać Komisji nieograniczone w czasie uprawnienia wykonawcze, co oznacza, że istniejące klauzule wygaśnięcia („ sunset clauses ”) w dyrektywach dotyczących usług finansowych muszą zostać zniesione[3]. Obecnie sprawą najwyższej wagi jest wypełnienie tego zobowiązania przed końcem 2007 r. w celu zlikwidowania niejasności instytucjonalnych.

3.2. Ustalanie kolejności środków poziomu 1 i 2

Rezultatem ustalania kolejności negocjacji i przyjęcia ramowych przepisów w procedurze współdecydowania (poziom 1) w stosunku do środków wykonawczych (poziom 2) były „wąskie gardła” i nierealistyczne harmonogramy.

W praktyce znaczna część okresu transpozycji określonego w przepisach poziomu 1 jest poświęcana na przygotowywanie środków wykonawczych, bez których państwa członkowskie nie mogą skutecznie transponować przepisów. Szacunkowe określanie długości procesu negocjacyjnego na poziomie 2 w trakcie przyjmowania przepisów ramowych jest jednak ryzykowne. Powodowało to trudności w ustaleniu rozsądnych terminów transpozycji przepisów w państwach członkowskich oraz ich zastosowania w branży. To z kolei prowadziło do przedłużenia terminów transpozycji i zastosowania przepisów w dyrektywie w sprawie rynków instrumentów finansowych (dyrektywa MIFID).

Komisja uważa, że podstawową kwestią jest lepsza koordynacja harmonogramów przyjęcia i transpozycji środków legislacyjnych i wykonawczych. Można to osiągnąć wiążąc termin transpozycji całego pakietu legislacyjnego z przyjęciem ostatnich środków wykonawczych określonych w przepisach poziomu 1.

Podobnie, prace nad środkami poziomu 1 i poziomu 2 powinny być prowadzone w sposób jak najbardziej równoległy w celu poprawy spójności prawnej i zrozumienia przepisów. Uwzględnienie środków poziomu 2 na wczesnym etapie procedury ułatwi negocjacje podstawowego aktu i pomoże współprawodawcom w pełni zrozumieć zasadniczą treść przyszłych środków wykonawczych.

3.3. Lepsze regulacje

Procedura Lamfalussy’ego była pierwszą w zakresie wprowadzania i ścisłego stosowania zdrowych zasad stanowienia prawa, takich jak podejście oddolne, otwarte konsultacje, ocena skutków, wczesne i pełne uczestnictwo w procesie ekspertów rynkowych i organów konsumenckich oraz krajowych organów regulacyjnych. Otwartość i przejrzystość tej procedury zredukowały różnice pomiędzy przepisami prawnymi w poszczególnych krajach oraz poprawiły jakość, przejrzystość i przewidywalność procesu kształtowania polityki UE. Aby nie zaprzepaścić tych osiągnięć, niezwykle ważne jest, by państwa członkowskie jak najbardziej ograniczyły dodawanie krajowych przepisów do prawodawstwa uzgodnionego na poziomie UE (tzw. „pozłacania”). Poważne zredukowanie dodawania niepotrzebnych elementów i częstsze stosowanie rozporządzeń (jak zasugerowano w sprawozdaniu Lamfalussy’ego) także spowoduje poprawę ram regulacyjnych dla rynku. W stosownych przypadkach i w jak największym zakresie w odniesieniu do przepisów wykonawczych Komisja będzie przedstawiać wnioski dotyczące rozporządzeń. Komisja będzie także kontynuować solidną politykę w stosunku do „pozłacania”, zainicjowaną w art. 4 dyrektywy wprowadzającej środki wykonawcze do dyrektywy MIFID (2006/73/WE). Państwa członkowskie powinny dokładnie uzasadniać przed Komisją wszelkie uzupełnienia lub dodatki do przepisów, jeżeli ich wprowadzanie było możliwe.

Konsultacje

Systematyczne i przejrzyste konsultacje zdobyły szerokie uznanie wśród zainteresowanych stron. Jednak w niektórych przypadkach, zwłaszcza dotyczących papierów wartościowych, uczestnicy rynku uznali okres konsultacji za zbyt krótki. Komisja rozważy, w jaki sposób dostosować czas przyznany na konsultacje do technicznej złożoności problemu.

Przejrzyste kształtowanie polityki wymaga również pełnej transparentności wyników konsultacji. Z wyjątkiem przypadków, gdzie należy zachować poufność, systematyczne publikowanie uzyskiwanych informacji powinno stać się normalną praktyką. Komisja będzie publikować sprawozdania podsumowujące przesłuchania organizowane w ramach konsultacji przez Internet i do tego samego zachęca komitety poziomu 3. Komisja zachęca wszystkich do zgłaszania uwag do wniosków Komisji, jednakże proponowane alternatywne rozwiązania należy poprzeć odpowiednimi i przekonującymi danymi ekonomicznymi, a tak się obecnie nie dzieje.

Ocena skutków

Ocena skutków jest niezbędna zarówno w celu ustalenia potrzeby wprowadzenia danej regulacji, jak i dla zapewnienia jakości. Wszystkie przepisy poziomu 1 podlegają ocenie skutków przeprowadzanej przez Komisję. Jednak lepsze stanowienie prawa to całościowa koncepcja – wszystkie strony muszą działać tak, aby ostateczne rezultaty były optymalne. Komisja przychylnie przyjmuje potwierdzone zobowiązanie Parlamentu Europejskiego do „ przeprowadzania oceny wpływu przy dokonywaniu istotnych zmian we wnioskach legislacyjnych ”[4]. Będzie również zachęcać Radę do uzupełnienia swoich wniosków o kompleksową ocenę skutków podczas przedstawiania wniosków dotyczących ważnych poprawek, oraz komitety poziomu 3 do postępowania w ten samu sposób przy doradzaniu Komisji.

Komisja uważa, że skoro środki wykonawcze mogą mieć znaczący wpływ na różne grupy interesów, należy przywiązać dużą wagę do przeprowadzenia oceny skutków w odniesieniu do każdego środka wykonawczego zaproponowanego na poziomie 2. Dlatego Komisja będzie stopniowo działać na rzecz rozszerzenia praktyki przeprowadzania oceny skutków na przepisy wykonawcze przyjmowane w ramach tych komitetów.

3.4. Egzekwowanie prawa na poziomie 4 – większa przejrzystość związana z transpozycją

Wprowadzenie procedury Lamfalussy’ego nie spowodowało znaczącej poprawy terminowości transponowania przepisów poziomu 1 i 2 przez państwa członkowskie. Komisję nadal niepokoją opóźnienia w transpozycji dyrektyw UE, co ma negatywny wpływ zarówno na państwa członkowskie, jak i na rynki. Niewielka grupa państw członkowskich często ma opóźnienia w tej dziedzinie.

W celu zwiększenia przejrzystości zastosowano kilka mechanizmów ujawnień. Na przykład art. 144 CRD zawiera wymóg ujawniania przez organy nadzorcze informacji dotyczących wdrożenia CRD do krajowych przepisów prawa oraz wykorzystania krajowych możliwości wyboru opcji i zasad przewidzianych w omawianej dyrektywie. Dla ułatwienia spójnego wdrożenia dyrektywy CEBS opracował ramy do ujawnień nadzorczych za pośrednictwem Internetu[5]. Ponieważ jednak CRD wchodzi w całości w życie z dniem 1 stycznia 2008 r., jej wdrożenie pozostaje nadal we wczesnym stadium.

Dwa razy w miesiącu Komisja będzie publikować na swojej stronie internetowej tabele pokazujące tempo transpozycji dyrektyw w sprawie planu działania w zakresie usług finansowych (FSAP)[6] oraz dyrektyw dotyczących procedury Lamfalussy’ego na poziomie 1 i poziomie 2[7]. Komisja będzie także publikować informacje na temat aktualnego stanu prac w zakresie transpozycji dyrektywy MIFID na podstawie kwestionariuszy, które Komisja przesłała państwom członkowskim.

W okresie transpozycji Komisja intensywnie współpracowała z administracjami krajowymi, w tym poprzez warsztaty poświęcone kwestiom transpozycji, spotkania dwustronne i wielostronne, a także za pośrednictwem innych środków, takich jak wytyczne do interpretacji niewiążących przepisów czy internetowe moduły pytań i odpowiedzi. Działania te będą kontynuowane. Dodatkowo Komisja będzie bezzwłocznie wszczynać postępowanie w sprawie naruszenia zgodnie z art. 226 Traktatu WE przeciwko państwom członkowskim, w których wdrożenie transpozycji opóźnia się. Komisja oczekuje również od państw członkowskich przedstawiania tabel transpozycji w celu ułatwienia monitorowania. Dodatkowo Komisja będzie systematycznie nakładać obowiązek przedstawiania tabel korelacji w odniesieniu do wszystkich nowych wniosków w sprawie dyrektywy.

4. WSPÓłPRACA I KONWERGENCJA W ZAKRESIE NADZORU

4.1. Ocena bieżącej sytuacji

Głównym celem procedury Lamfalussy’ego jest promowanie konwergencji i współpracy w zakresie nadzoru. Jest to jeden z najbardziej nowatorskich elementów struktury Lamfalussy’ego.

Konwergencja praktyk nadzorczych w krajach członkowskich powinna zaowocować spójnymi rozwiązaniami prawnymi i nadzorczymi oraz ich konsekwentnym zastosowaniem. Osiągniecie tego celu może wymagać od organów nadzorczych UE na poziomie 3 uzgodnienia i zastosowania wspólnych niewiążących wytycznych i zaleceń.

Istnieje kilka narzędzi ułatwiających wzmocnienie konwergencji i współpracy w dziedzinie nadzoru. Należą do nich np. mediacja, delegowanie zadań, efektywna sprawozdawczość, a także ustalenia dotyczące wymiany informacji i danych. Szkolenia i wymiana personelu pomiędzy organami nadzorczymi mogą również odgrywać ważną rolę w opracowywaniu wspólnej kultury nadzorczej.

Pomimo wysiłków komitetów poziomu 3 na rzecz zapewnienia niezbędnych do osiągnięcia tego celu narzędzi, wyniki nie zawsze były zgodne z oczekiwaniami. Ważne kwestie związane z nadzorem zostały niepotrzebnie zablokowane przez występujące przeszkody.

CESR miał trudne zadanie polegające na opracowaniu wspólnego formatu sprawozdań dotyczących transakcji zgodnie z dyrektywą MIFID i odnotował pewne opóźnienia związane z ustanowieniem mechanizmu przesyłania sprawozdań dotyczących transakcji (Transaction Reporting Exchange Mechanism). W sektorze bankowym wspólne ramy sprawozdawczości, których domagali się ministrowie finansów, okazały się zbyt skomplikowane, w przeciwieństwie do ram oczekiwanych przez rynek, które byłyby usprawnione, uproszczone i jednolite. CEBS napotkał problemy w konwergencji w zakresie ostrożnego traktowania przepisów mieszanych, dlatego skłania się raczej ku temu, aby Komisja rozpoczęła prace nad nowymi przepisami. Także wprowadzenie procedur mediacji nie przyniosło jak dotąd rezultatów, ponieważ nie były one na razie stosowane.

W niektórych przypadkach komitety poziomu 3 nie wydają się w pełni przygotowane do spełnienia oczekiwań, które są z nimi wiązane. Potrzebna jest im większa polityczna siła przebicia. Z drugiej strony organy nadzorcze odpowiadają przede wszystkim wobec własnych krajów, mogą więc nie mieć wystarczających uprawnień lub motywacji do przeprowadzania konwergencji na szczeblu europejskim.

Komisja zidentyfikowała kilka obszarów polityki, które mogą zapewnić lepszą konwergencję w zakresie nadzoru. Komisja ma nadzieję, że proponowane zmiany zostaną zrealizowane w jak największym zakresie w ciągu 2008 r.

4.2. „Wzmocnienie poziomu 3”

4.2.1. Zwiększenie politycznej odpowiedzialności komitetów poziomu 3

Komitety poziomu 3 odpowiadają wobec Komisji w stopniu określonym w decyzjach, na podstawie których zostały powołane. Członkowie komitetów są odpowiedzialni wobec krajowych rządów lub parlamentów. Wiele krajowych organów regulacyjnych nie ma uprawnień do wykonywania swoich zadań na poziomie 3. Jeśli obowiązki organów nadzorczych wynikające z krajowych przepisów stoją w sprzeczności z niewiążącymi środkami wynikającymi z poziomu 3, organy nadzorcze pozwolą na pierwszeństwo zobowiązań krajowych.

Misja komitetów poziomu 3 w dziedzinie konwergencji nadzorczej na szczeblu UE wymaga od instytucji europejskich wyrażenia swoich politycznych oczekiwań wobec komitetów, dotyczących głównych wyników w standardowym okresie (np. 2 lata), jednak bez naruszania niezależności nadzorczej. Instytucje powinny mieć także możliwość regularnej oceny pracy komitetów poziomu 3.

Można to osiągnąć za pomocą dwustopniowej procedury.

Po pierwsze na podstawie tekstu Komisji – oraz po uprzednich konsultacjach z komitetami poziomu 3 – Parlament Europejski i Rada ds. Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN) mogłyby wspólnie przyjmować krótkie oświadczenie polityczne w sprawie głównych oczekiwań wobec komitetów poziomu 3 w danym okresie w przyszłości.

Po drugie we wspomnianym okresie i po jego zakończeniu komitety poziomu 3 składałyby sprawozdania dla Komisji, Parlamentu Europejskiego i Rady na temat swoich osiągnięć lub ewentualnie na temat przyczyn, które uniemożliwiły im osiągnięcie ustalonych celów. W tym ostatnim przypadku musiałyby przedstawić szczegółowe wyjaśnienia, jednocześnie wskazując organy nadzorcze, które nie dopełniły swoich obowiązków. W przypadku braku możliwości osiągnięcia postępów w sprawie danej inicjatywy określonej w mandacie na poziomie 3, w praktyce istnieją trzy możliwości: i) zachowanie status quo bez dalszych zmian; ii) przekazanie spornego środka do Komisji na wyższy szczebel procedury komitologii zakładając, że podlega on zakresowi delegowanych uprawnień; iii) rozważenie poprawki na poziomie 1, jeśli warunki podpunktu ii) nie zostały spełnione, a sprawa jest odpowiednio ważna.

Opisane powyżej ogólne podejście zwiększyłoby polityczną presję na osiąganie założonych wyników przez komitety poziomu 3 i na wzmocnienie uprawnień przewodniczących komitetów poziomu 3. Poprawiłoby to znacznie skuteczność procedury Lamfalussy’ego i wzmocniłoby presję grupową wśród członków komitetu. Państwo członkowskie, którego organ regulacyjny lub nadzorczy pozostaje w mniejszości, mogłoby zostać poproszone o udzielenie dodatkowych wyjaśnień.

Na szczeblu krajowym powinno to być uzupełnione poprzez włączenie do statutów krajowych organów nadzorczych wymogu współpracy z innymi organami nadzorczymi w celu wzmocnienia europejskiej konwergencji w zakresie nadzoru. Komisja zgadza się z zaleceniem IIMG, że „do misji organów nadzorczych należy włączyć zadanie wspierania europejskiego procesu konwergencji” . Zostało to już poparte przez Radę ds. Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN) w październiku, kiedy państwa członkowskie zostały poproszone o zdecydowanie, czy krajowe mandaty organów nadzorczych należy rozszerzyć o wymiar unijny oraz o uwzględnienie wątpliwości dotyczących stabilności finansowej we wszystkich państwach członkowskich przed końcem 2007 r.

4.2.2. Wzmocnienie statusu prawnego komitetów poziomu 3

Decyzje Komisji ustanawiające komitety poziomu 3 nie odzwierciedlają wystarczająco ich znaczenia na coraz bardziej zintegrowanym europejskim rynku finansowym. Misja każdego z komitetów jest nieco inna według poszczególnych decyzji, co odzwierciedla wątpliwości i polityczne uzgodnienia oraz ich zmienność w czasie. Z logicznego punktu widzenia, wszystkie trzy decyzje powinny być spójne.

Ogólnie mówiąc, od komitetów oczekuje się wykonywania trzech rodzajów funkcji. Jednak tylko funkcja doradcza została odpowiednio ustanowiona we wszystkich trzech decyzjach. Z kolei wkład komitetów w spójne wdrażanie i ich rola w konwergencji praktyk nadzorczych jest wymieniana jedynie w przypadku CEBS i CEIOPS. Wymóg wzmocnienia współpracy w zakresie nadzoru przez komitety poziomu 3 jest wspomniany tylko w przypadku CEBS.

Ma to pewne wady. Na przykład z powodu braku odwołania się do konwergencji i współpracy w zakresie nadzoru w decyzji ustanawiającej CESR nie można powoływać się na rolę tego komitetu w dyrektywach poziomu 1.

Komisja rozważy, jakie zmiany należy wprowadzić w obecnych ramach prawnych. Możliwa jest: (i) modyfikacja decyzji Komisji powołującej trzy komitety poziomu 3 w celu dostosowania ich funkcji ze względu na międzysektorową konwergencję i spójność; oraz (ii) modyfikacja stosownych dyrektyw z poziomu 1 w celu znacznego poprawienia warunków współpracy i wzmocnienia kompetencji nadzorczych trzech komitetów poziomu 3. Pierwszy krok został już zrobiony w postaci dyrektywy Solvency II, która wyraźnie odwołuje się do CEIOPS w swoich przepisach operacyjnych, przekazując mu zadania związane z mediacją oraz jedno konkretne uprawnienie decyzyjne[8]. Komisja rozważy, w jaki sposób można zastosować to podejście także w przypadku CEBS i CESR.

4.3. Budowanie wzajemnego zaufania w celu zapewnienia lepszego wdrożenia – praktyczne przeszkody na poziomie unijnym i krajowym

4.3.1. Procesy decyzyjne w komitetach poziomu 3

Generalną zasadą przyjętą w statutach komitetów poziomu 3 jest podejmowanie decyzji w drodze konsensusu. Dotyczy to decyzji o przyjęciu standardów/wytycznych, a także decyzji na temat wdrożenia projektów operacyjnych. Jedynym wyjątkiem od zasady konsensusu jest doradztwo merytoryczne na rzecz Komisji, gdzie decyzje mogą być podejmowane kwalifikowaną większością głosów. Jak dotąd komitety poziomu 3 działały na zasadzie konsensu i nigdy nie skorzystały z możliwości podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów.

Decyzje zapadające w drodze konsensusu mają znaczącą wagę. Mogą jednak prowadzić do przyjmowania rozwiązań o najniższym wspólnym mianowniku lub, co gorsza, do braku jakichkolwiek rozwiązań. Gdy komitety nie mogą znaleźć rozwiązania w drodze konsensusu, zwracają się do Komisji o znalezienie takiego rozwiązania; dotyczy to czasami wysoce technicznych problemów, np. niektórych kwestii związanych z zastosowaniem zasad najlepszego wykonania dyrektywy MIFID, branżowych uzgodnień dotyczących nadzoru lub sprawozdawczości z transakcji.

Dalsze wzmocnienie wydajności i skuteczności procedur decyzyjnych komitetów poziomu 3 ma kluczowe znaczenie. Komitety mogłyby wprowadzić do swoich statutów zasadę kwalifikowanej większości głosów przy głosowaniach nad wszelkimi poradami dla Komisji Europejskiej oraz środkami mającymi na celu wspieranie konwergencji europejskich praktyk nadzorczych. Rada i Parlament Europejski powinny uzgodnić wspólną deklarację, zgodnie z którą komitety poziomu 3 zmieniłyby swoje procedury decyzyjne w tym kierunku. Jeśli to okaże się niemożliwe, decyzje Komisji powołujące komitety poziomu 3 mogłyby zostać odpowiednio zmienione.

Komisja uważa, że byłoby również przydatne, by komitety poziomu 3 uzgodniły pomiędzy członkami, że członkowie będący w mniejszości zgadzają się przyjąć wolę większości. Takie zobowiązanie mogłoby oznaczać przyjęcie klauzuli zabezpieczającej, na podstawie której członkowie komitetów poziomu 3, w jasno określonych okolicznościach, mieliby prawo niewyrażania zgody na zastosowanie wytycznych/niewiążących standardów, jeśli zaproponowany środek przekracza zakres krajowych kompetencji prawnych. W takich przypadkach członek komitetu mógłby mieć obowiązek przedstawienia przyczyn prawnych niezastosowania się do danego zalecenia lub wytycznej. Także wyjaśnienie członków danego komitetu powinno być przedstawione w sprawozdaniach poziomu 3 przeznaczonych dla instytucji europejskich i podane do publicznej wiadomości.

Jeśli członek komitetu nie stosuje się do środków uzgodnionych przez komitet poziomu 3 i jednocześnie nie spełnia warunków do wyłączenia go z zastosowania tej decyzji (a nawet odmawia zastosowania tych środków lub udzielenia stosownego wyjaśnienia), Komisja zwróci się do komitetu poziomu 3 z prośbą o uwzględnienie w statucie jakiejś formy dyscyplinowania takiego członka.

4.3.2. Wdrożenie na szczeblu krajowym

Niezależnie od ich formy decyzje przyjęte na poziomie 3 są niewiążące. Komitet Mędrców uznał, że choć decyzje te nie są wiążące, „ mają znaczącą moc prawną” . Jednak jak dotąd nie zawsze okazywało się to prawdą. Doświadczenie pokazało, że środki uzgodnione na poziomie 3 nie są stosowane wystarczająco konsekwentnie w codziennej praktyce nadzorczej krajowych organów nadzorczych[9]. Jest tak tym bardziej, że czasami niektóre organy regulacyjne wydają na poziomie krajowym wytyczne, które różnią się od wytycznych ustalonych przez komitety poziomu 3. Taka utrata znaczenia wytycznych jest źródłem niepewności podmiotów gospodarczych, wpływa na integracje rynków i zagraża skutecznemu stosowaniu prawa wspólnotowego. Komisja jest zatem zdania, że w dziedzinach, w których wydano wytyczne na poziomie 3, krajowe organy regulacyjne powinny powstrzymać się od przyjmowania jakichkolwiek dodatkowych środków.

Choć udzielenie komitetom poziomu 3 pewnych samodzielnych uprawnień regulacyjnych nie jest możliwe ze względów politycznych, praktyczny problem dotyczy sposobu zapewnienia przestrzegania środków poziomu 3 przez organy regulacyjne i nadzorcze państw członkowskich na podstawie niewiążących instrumentów prawnych. Państwa członkowskie powinny zażądać od swoich organów nadzorczych/regulacyjnych wyrażenia zgody na pełne zastosowanie wspólnych standardów i wytycznych poziomu 3 oraz potwierdzenie tej zgody w deklaracji Rady ds. Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN).

4.3.2.1. Uprawnienia krajowych organów nadzorczych i sankcje

Niektóre przepisy dotyczące usług finansowych zawierają wykaz minimalnych uprawnień, które powinny posiadać organy regulacyjne. Jest tak szczególnie w przypadku sektora papierów wartościowych. Dyrektywa bankowa zawiera wykaz szerokich uprawnień przysługujących organom nadzorczym. Krajowe organy regulacyjne, zwłaszcza w sektorze papierów wartościowych, nie muszą mieć identycznych kompetencji nadzorczych, aby wdrożyć zarówno dyrektywy UE, jak i standardy/wytyczne poziomu 3. Powinny mieć jednak niezbędne i wystarczające minimalne uprawnienia i narzędzia (w tym możliwość nakładania sankcji), umożliwiające im wypełnianie swoich obowiązków. Jest to warunek konieczny do skutecznego funkcjonowania w relacji między państwem członkowskim pochodzenia a państwem członkowskim goszczącym.

Komisja oraz trzy komitety poziomu 3 analizują zakres istnienia wystarczającej konwergencji w zakresie zasad, uprawnień i praktyk pomiędzy państwami członkowskimi. Pierwsze rezultaty pokazują znaczne rozbieżności zarówno w krajowych kompetencjach prawnych, jak i w sposobach ich stosowania w praktyce. W szczególności występują znaczne rozbieżności w zakresie uprawnień do nakładania sankcji i kar. Na przykład mapowanie przeprowadzone w czerwcu 2007 r. przez panel oceniający CESR, dotyczące uprawnień organów nadzorczych zgodnie z dyrektywą w sprawie prospektów emisyjnych i dyrektywą w sprawie przeciwdziałania nadużyciom na rynku, pozwala dostrzec duże różnice pomiędzy państwami członkowskimi na tym obszarze.

Aby rozwiązać ten problem, Komisja zainicjuje szeroko zakrojone badanie międzysektorowe na temat uprawnień organów nadzorczych i systemów sankcji w sektorach papierów wartościowych, bankowości i ubezpieczeń w celu identyfikacji obszarów, w których nierówne uprawnienia mogą negatywnie wpływać na współpracę pomiędzy organami regulacyjnymi. Dodatkowo, Komisja przeanalizuje potrzebę wzmocnienia przepisów dotyczących minimalnych uprawnień nadzorczych w prawodawstwie poziomu 1. Konieczna jest znacznie większa konwergencja w przypadku sankcji, tak samo jak polityczna debata na temat tego, czy europejskie systemy sankcji są ogólnie zbyt słabe w ujęciu transgranicznym.

4.3.2.2. Niezależność operacyjna krajowych organów nadzorczych

Skuteczny europejski system nadzoru oznacza jasno określone obowiązki i cele organów nadzorczych, a także wymogi dotyczące wypełniania ich zadań w sposób przejrzysty, samodzielny i odpowiedzialny.

Niezależność operacyjna jest realizowana w czterech głównych wymiarach: instytucjonalnym, regulacyjnym, nadzorczym i budżetowym. W pierwszej kolejności organy nadzorcze powinny być uniezależnione zarówno od władz politycznych, jak i od uwarunkowań komercyjnych przy realizowaniu swoich uprawnień i funkcji. Po drugie organy nadzorcze powinny mieć wystarczającą autonomię w ustalaniu technicznych zasad ostrożności. Po trzecie organy nadzorcze powinny być w stanie przeprowadzać oceny i realizować uprawnienia w sposób samodzielny i niedyskryminacyjny w kwestiach takich, jak licencjonowanie, przeprowadzenie inspekcji, nakładanie sankcji i działania wykonawcze. Wreszcie, organy nadzorcze powinny mieć odpowiednią swobodę ustalania swoich potrzeb budżetowych.

Nawet jeśli wzrasta znaczenie niezależności i odpowiedzialności nadzorczej, co jakiś czas pojawiają się informacje, że politycy w niektórych państwach członkowskich odmawiają przyznania organom nadzorczym pełnej niezależności operacyjnej.

Sytuacja ta może budzić niepokój. Komisja podniesie świadomości państw członkowskich na temat sytuacji w UE i skłonienie ich do przyjęcia podstawowych zasad zapewniających krajowym organom nadzorczym niezależność operacyjną. Komisja będzie monitorować postępy działań mających na celu osiągnięcie takiej niezależności i nie zawaha się przed zaproponowaniem stosownych kroków, jeśli w krótkim okresie nie zanotuje znaczących postępów.

4.3.2.3. Współpraca pomiędzy organami regulacyjnymi w państwie członkowskim pochodzenia i w państwie członkowskim goszczącym

Delegacja zadań i obowiązków jest ważnym narzędziem optymalizującym funkcjonowanie transgranicznego nadzoru i współpracy pomiędzy unijnymi organami nadzorczymi. Jak zauważył Komitet Ekonomiczno-Finansowy, delegacja mogłaby motywować kraje goszczące do podpisywania umowy współpracy, wdrażanej w razie potencjalnego kryzysu.

Transgraniczna delegacja zadań i obowiązków wymaga odpowiednich przepisów dla swojego funkcjonowania. Komisja rozważa wprowadzenie jasnych przepisów zezwalających organom nadzorczym na delegowanie zadań organom nadzorczym w innych państwach członkowskich, zgodnie z CRD (art. 131) i art. 13 dyrektywy w sprawie prospektów emisyjnych (2003/71/WE).

Współpraca pomiędzy organami regulacyjnymi w państwie pochodzenia i goszczącym powinna zostać dodatkowo wzmocniona w dziedzinie nadzoru nad grupami transgranicznymi. Prace w tym zakresie rozpoczęto w odniesieniu do nadzoru bankowego w 1992 r., a także w stosunku do innych branż w kontekście dyrektywy MIFID. W celu uzupełnienia obecnych przepisów komitety poziomu 3 powinny odgrywać kluczową rolę w budowaniu wzajemnego zaufania i zapewnieniu równych warunków funkcjonowania. Można to osiągnąć na przykład poprzez opracowywanie wielostronnych porozumień pomiędzy organami nadzorczymi lub tworzenie wspólnych wzorów takich porozumień, koncentrując się na praktycznym zastosowaniu niektórych przepisów poziomu 1 i 2. W dziedzinie bankowości Komisja rozważa wprowadzenie korekt do dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych, dotyczących równowagi w relacjach pomiędzy państwem pochodzenia a państwem goszczącym. Rada ds. Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN) w październiku 2007 r. zwróciła się do Komisji o przeanalizowanie ewentualnych poprawek mających na celu wyjaśnienie charakteru i zakresu zobowiązań prawnych organów nadzorczych w odniesieniu do wymiany informacji i współpracy, a w tym kontekście do: zwiększenia praw informacyjnych i zaangażowania państw goszczących, wyjaśnienia roli konsolidujących organów nadzorczych i ułatwienia szybkiego zaangażowania odpowiednich władz w sytuacjach kryzysowych. Do końca 2007 r. Komisja przeanalizuje powyższe i przekaże KEF sprawozdanie z informacją, czy konieczne są zmiany w przepisach. Sprawozdanie będzie także dotyczyło wzmocnienia wymogów prawnych dotyczących współpracy w zakresie nadzoru oraz ujawniania informacji.

Wzmocnienie roli i uprawnień „prowadzących” organów nadzorujących transgraniczne instytucje finansowe[10] może również przyczynić się do znacznego usprawnienia obecnego systemu nadzorczego. Pierwsze kroki poczyniono już w CRD w przypadku transgranicznych banków. Komisja musi zapewnić, aby role i uprawnienia „prowadzących” organów nadzoru były dostosowane do sytuacji na rynku i w razie potrzeby aktualizowane. Komisja zamierza więc w październiku 2008 r. przedstawić wnioski prawne mające na celu wzmocnienie uprawnień „wiodącego” organu nadzorującego transgraniczne grupy bankowe. Wspomniane zmiany spowodują rozszerzenie obecnych uprawnień, uwzględniając decyzje i wymagania dotyczące sprawozdawczości wynikające z II filaru w odniesieniu do transgranicznych grup bankowych i inwestycyjnych. Wzmocnienie roli „prowadzącego” organu nadzoru transgranicznej grupy finansowej jest ściśle powiązane z odpowiednim funkcjonowaniem „kolegium”, w skład którego wchodzą wszystkie organy nadzorcze dla tej grupy z danego państwa goszczącego.

4.4. Kolegium organów nadzorczych

Transgraniczny nadzór grupowy i konwergencja systemów nadzorczych UE zostaną znacznie poprawione dzięki powołaniu kolegiów organów nadzorczych, mających za zadanie ułatwienie współpracy pomiędzy organami nadzorczymi zajmującymi się nadzorem określonych przedsiębiorstw transgranicznych. Doświadczenia z tym związane są pozytywne w dziedzinie bankowości, nadzór grupowy pojawia się również w sektorze ubezpieczeń. Kolegium tworzy solidne podstawy do rozwiązywania bieżących problemów w zakresie kompetencji państw macierzystych i goszczących. Poprzez opracowanie wspólnej polityki oceny ryzyka, a jednocześnie wymianę informacji dotyczących nadzorowanych grup finansowych, kolegia mogą służyć jako forum umożliwiające działania w przypadku pierwszych oznak potencjalnych nieprawidłowości w określonej instytucji, a przez to poprawić zarządzanie kryzysowe zgodnie z sugestią KEF. Kolegia organów nadzoru mogą również promować częstsze delegowanie zadań i obowiązków.

Optymalne funkcjonowanie kolegiów organów nadzorczych wymaga oparcia prawnego w dyrektywach unijnych oraz wprowadzenia szeregu modyfikacji do obecnie stosowanego podejścia. W sytuacjach braku porozumienia potrzebne są jasne procedury decyzyjne. Należy również zapewnić, aby wszyscy uczestnicy stosowali się do decyzji kolegium. Komitety poziomu 3 powinny opracować zestaw wspólnych standardów działania dla kolegiów, obowiązków „prowadzącego” organu nadzorczego oraz związanych z nim „goszczących” organów nadzorczych.

4.5. Współpraca międzysektorowa

Współpraca międzysektorowa pomiędzy komitetami poziomu 3 jest oparta na wspólnym protokole dotyczącym współpracy podpisanym przez CESR, CEBS i CEIOPS w listopadzie 2005 r. Współpraca jest przewidziana tylko w przypadkach, gdy wspólne działanie może przynieść korzyści, tzn. w przypadku, gdy i) występuje wysokie ryzyko destrukcyjnych różnic pomiędzy przepisami obowiązującymi w poszczególnych obszarach, ii) współpraca międzysektorowa może przynieść oczywiste korzyści z zakresie skutecznego prowadzenia działań nadzorczych oraz iii) współpraca pomiędzy komitetami poziomu 3 może w sposób realny poprawić efektywność. Od 2006 r. komitety poziomu 3 uzgadniają roczne programy wspólnej pracy.

Jednym z priorytetów rocznego programu wspólnej pracy od 2006 r. są konglomeraty finansowe. W 2006 r. komitety poziomu 3 powołały tymczasowy komitet roboczy ds. konglomeratów finansowych (IWCFC). IWCFC działa obecnie w pełnym zakresie na podstawie kilku mandatów. Jest jeszcze za wcześnie, by stwierdzić, czy konieczne jest usprawnienie pracy komitetu. W kolejnych miesiącach Komisja przeprowadzi przegląd funkcjonowania dyrektywy w sprawie konglomeratów finansowych (2002/87/WE) i zamierza przyjrzeć się statusowi IWCFC.

Innym priorytetem Komisji jest opracowanie wspólnych standardów sprawozdawczości. W ramach programu wspólnej pracy na 2007 r. komitety poziomu 3 przygotują na ten temat sprawozdanie i przeanalizują sytuację w celu podjęcia dalszych działań.

4.6. Zarządzanie kryzysowe

Wszystkie trzy komitety poziomu 3 powinny być przygotowane do efektywnego i kolektywnego działania w przypadku poważnych zakłóceń na rynku lub kryzysu finansowego. Należy przyjąć procedury szybkiego przekazywania informacji w sytuacji kryzysowej, tak aby wszystkie organy nadzorcze UE były informowane o rozwoju sytuacji.

4.7. Zasoby i budżet

Komitety poziomu 3 są finansowane przez swoich członków, którzy raz w roku wpłacają składki do budżetu komitetu zgodnie z wewnętrzną procedurą określającą sposób wyliczania i metodę opłacania składki. Jednakże na komitety poziomu 3 wywierana jest coraz większa presja, aby finansowały projekty określone w prawnych zobowiązaniach wynikających z ram regulacyjnych UE. Przykładem może być finansowanie bieżącego działania mechanizmu wymiany sprawozdań z transakcji, tworzonego przez CESR zgodnie z dyrektywą MIFID.

Innym zadaniem jest budowanie kultury nadzoru finansowego we wszystkich obszarach nadzoru. Zaproponowano, aby komitety poziomu 3 rozwijały możliwości prowadzenia szkoleń we wspólnym, międzysektorowym i paneuropejskim zakresie. Tego typu platforma powinna umożliwić pracownikom z krajowych organów nadzorczych pogłębienie znajomości unijnych procesów regulacyjnych, dzielenie się praktycznym doświadczeniem w codziennej działalności nadzorczej i opracowywanie wspólnych praktyk.

Obok propagowania wspólnej kultury nadzorczej w UE, istnieje możliwość stopniowego rozszerzania wspólnych programów szkoleniowych, tak aby objęły one funkcjonariuszy z krajów trzecich będących w trakcie tworzenia systemów regulacyjnych. Ich udział w programach szkoleniowych miałby na celu podniesienie świadomości i rozszerzenie wiedzy na temat systemów regulacyjnych UE, a zatem mógłby pomóc w promowaniu podejścia regulacyjnego UE jako najlepszej praktyki międzynarodowej, pozwalając na zbudowanie trwałej sieci pomiędzy globalnymi organami regulacyjnymi.

Komisja uważa, że pewna pomoc finansowa mogłaby stanowić zachętę do wprowadzania konwergencji w zakresie nadzoru w UE, pod warunkiem zastosowania obecnych regulacji i postanowień w sprawie budżetu unijnego. Komisja bada możliwości uczestniczenia w finansowaniu zarówno konkretnych projektów wynikających ze zobowiązań prawnych określonych w obowiązujących dyrektywach, jak i międzysektorowych programów szkoleniowych dla organów nadzorczych UE w pierwszej kolejności, a w drugiej kolejności dla organów nadzorczych spoza UE. Komisja przeanalizuje plany komitetów poziomu 3, a w przypadku, gdy ich spełnienie będzie możliwe w ramach istniejących ograniczeń regulacyjnych i budżetowych, przedstawi konkretne wnioski w 2008 r.

5. WNIOSKI

Problemy zaobserwowane w ostatnim czasie na rynkach finansowych jasno pokazały stopień wzajemnego powiązania i globalizacji rynków finansowych. Choć ryzyko rozłożyło się na wiele obszarów, to ucierpiał właśnie europejski sektor finansowy. Na szczęście jak dotąd nie miało to znaczących konsekwencji międzynarodowych. Doświadczenie to dodatkowo podkreśla potrzebę przyjęcia globalnego podejścia nakierowanego na konwergencję działań regulacyjnych i nadzorczych, które zaowocuje opracowaniem ostrożnościowych przepisów i spójnym podejściem do nadzoru. Zasadniczą rolę odgrywają tu komitety poziomu 3 i krajowe organy nadzorcze. Wśród kwestii, nad którymi w 2008 r. będzie pracować Komisja oraz inne podmioty w UE i na szczeblu międzynarodowym, a które są przedmiotem niniejszego komunikatu, znajdzie się konwergencja działań nadzorczych w sektorze finansowym, a zwłaszcza potrzeba przeanalizowania możliwości zacieśnienia współpracy pomiędzy organami nadzorczymi.

Dlatego też Komisja wzywa Radę, Parlament Europejski i komitety poziomu 2 i 3 do poparcia, jako kwestii priorytetowej, inicjatyw przedstawionych w niniejszym komunikacie w celu osiągnięcia lepszej konwergencji praktyk nadzorczych w UE. Komisja zamierza stale monitorować wdrażanie tych inicjatyw, a także ogólne funkcjonowanie procedury Lamfalussy’ego, tak by zapewnić jej pełne dostosowanie do rozwoju rynku oraz skuteczność.

[pic]

ANNEX II: Achievements

Securities

Level 1 "framework" legislation

- Directive of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on markets in financial instruments amending Council Directives 85/611/EEC and 93/6/EEC and Directive 2000/12/EC of the European Parliament and of the Council and repealing Council Directive 93/22/EEC (2004/39/EC)

- Directive of the European Parliament and of the Council of 28 January 2003 on insider dealing and market manipulation (market abuse) (2003/6/EC)

- Directive of the European Parliament and of the Council of 4 November 2003 on the prospectus to be published when securities are offered to the public or admitted to trading and amending Directive 2001/34/EC (2003/71/EC)

- Directive of the European Parliament and of the Council of 15 December 2004 on the harmonisation of transparency requirements in relation to information about issuers whose securities are admitted to trading on a regulated market and amending Directive 2001/34/EC (2004/109/EC)

Level 2 "implementing" legislation

- Commission Directive of 22 December 2003 implementing Directive 2003/6/EC of the European Parliament and of the Council as regards the definition and public disclosure of inside information and the definition of market manipulation (2003/124/EC)

- Commission Directive of 22 December 2003 implementing Directive 2003/6/EC of the European Parliament and of the Council as regards the fair presentation of investment recommendations and the disclosure of conflicts of interest (2003/125/EC)

- Commission Regulation of 22 December 2003 implementing Directive 2003/6/EC of the European Parliament and of the Council as regards exemptions for buy-back programmes and stabilisation of financial instruments ((EC) No 2273/2003)

- Commission Directive of 29 April 2004 implementing Directive 2003/6/EC of the European Parliament and of the Council as regards accepted market practices, the definition of inside information in relation to derivatives on commodities, the drawing up of lists of insiders, the notification of managers’ transactions and the notification of suspicious transactions (2004/72/EC)

- Commission Regulation of 29 April 2004 implementing Directive 2003/71/EC of the European Parliament and of the Council as regards information contained in prospectuses as well as the format, incorporation by reference and publication of such prospectuses and dissemination of advertisements ((EC) No 809/2004)

- Commission Directive of 8 March 2007 laying down detailed rules for the implementation of certain provisions of Directive 2004/109/EC on the harmonisation of transparency requirements in relation to information about issuers whose securities are admitted to trading on a regulated market (2007/14/EC)

- Commission Directive of 10 August 2006 implementing Directive 2004/39/EC of the European Parliament and of the Council as regards organisational requirements and operating conditions for investment firms and defined terms for the purposes of that Directive (2006/73/EC)

- Commission Regulation of 10 August 2006 implementing Directive 2004/39/EC of the European Parliament and of the Council as regards record-keeping obligations for investment firms, transaction reporting, market transparency, admission of financial instruments to trading, and defined terms for the purposes of that Directive ((EC) No 1287/2006)

Level 3 measures

- Stabilisation and Allotment – European Supervisory Approach; CESR/02-020b (9/4/2002)

- A European Regime of Investor Protection – The Harmonisation of Conduct of Business Rules; CESR/01-014d (9/4/2002)

- A European Regime of Investor Protection – The Professional and Counterparty Regimes; CESR/02-098b) (8/7/2002)

- Standards for Alternative Trading Systems; CESR/02-086b (8/7/2002)

- Standard No. 1 on Financial Information; CESR/03-073 (1/3/2003)

- Recommendation for additional guidance regarding the implementation of International Financial Reporting Standards (IFRS); CESR/03-323e (31/12/2003)

- Standard No. 2 on Financial Information - Co-ordination of enforcement activities; CESR / 03-317c (22/04/2004)

- Standards for securities clearing and settlement systems in the European Union; CESR/04-561 (4/4/2006) (22/10/2004)

- CESR’s guidelines for supervisors regarding the transitional provisions of the amending UCITS Directives (2001/107/EC and 2001/108/EC); CESR/04-434b (3/02/2005)

- CESR’s recommendations for the consistent implementation of the European Commission’s Regulation on Prospectuses nº 809/2004; CESR/05-054b (10/02/2005)

- Market Abuse Directive - Level 3 – first set of CESR guidance and information on the common operation of the Directive; CESR/04-505b (11/05/2005)

- CESR Recommendation on Alternative Performance Measures; CESR/05-178b (03/11/2005)

- CESR’s guidelines to simplify the notification procedure of UCITS; CESR/06-120b (29/06/2006)

- CESR's Level 3 Guidelines and recommendations on Publication and Consolidation of markets data; CESR/07-043 (09/02/2007)

- CESR's Level 3 Recommendations on the List of minimum records under Article 51(3) of the MiFID Implementing Directive; CESR/06-552c (09/02/2007)

- CESR's guidelines concerning eligible assets for investment by UCITS; CESR/07-044 (19/03/2007)

- Guidelines - CESR Level 3 Guidelines on MiFID Transaction reporting; CESR/07-301 (29/05/2007)

- Recommendations - Inducements under MiFID; CESR/07-228b (29/05/2007)

- Q&A on Best Execution; CESR/07-320 (29/05/2007)

- Protocol on MiFID Passport Notifications; CESR/07-317 (29/05/2007)

- Recommendations - The passport under MiFID; CESR/07-337 (29/05/2007)

- Market Abuse Directive - Level 3 – second set of CESR guidance and information on the common operation of the Directive to the market; CESR/06-562b (12/07/2007)

- Guidelines - Level 3 guidelines on the classification of hedge fund indices as financial indice; CESR/07-434 (17/07/2007)

Banking

Level 3 measures

- CEBS Guidelines on prudential filters for regulatory capital (21/12/2004)

- CEBS Guidelines on supervisory disclosure (1/11/2005)

- CEBS Guidelines on financial reporting (recast of 15/12/2006; amendments of 24 July 2007) (16/12/2005

- CEBS Guidelines on common reporting (recast of 16/10/2006) (13/1/2006)

- CEBS Guidelines on the recognition of external credit assessment institutions (20/1/2006)

- CEBS Guidelines on supervisory review process (25/1/2006)

- CEBS Guidelines on supervisory cooperation for cross-border banking and investment firm groups (25/1/2006)

- CEBS Guidelines on validation (04/04/2006)

- CEBS technical guidelines on interest rate risk in the banking book (03/10/2006)

- CEBS Guidelines on outsourcing (14/12/2006)

- CEBS Additional technical guidelines on concentration risk (14/12/2006)

- CEBS Additional Guidelines on stress testing (14/12/2006)

Insurance

Level 3 measures

- CEIOPS Guidelines for Coordination Committees in the Framework of the Insurance Groups Directive; CEIOPS-DOC-02/05 (February 2005)

- CEIOPS Recommendations regarding the Implications of the IAS/IFRS Introduction for the Prudential Supervision of Insurance Undertakings; CEIOPS-DOC-05/05 (September 2005)

- Statement on the Role of the Lead Supervisor; CEIOPS-DOC-07/06 (December 2006)

ANNEX III

MAIN ACTIONS PROPOSED IN THE COMMUNICATION

GENERAL |

Abolition of sunset clauses in financial services legislation | European Parliament, Council | End 2007 |

Publication of study on costs of compliance | Commission | 1st half 2009 |

ADOPTION OF LEGISLATION – LEVELS 1 AND 2 |

Future alignment of transposition deadlines for directives and implementing measures | Commission, European Parliament, Council | Ongoing |

Extension of impact assessment to implementing measures | Commission | Ongoing |

Impact assessments for any substantive amendments in the legislative process and the technical advice by the Level 3 Committees | Council, Level 3 Committees | Ongoing |

Limitation of any regulatory additions ("goldplating) and obligation to justify to the Commission | Member States | Ongoing |

Systematic publication of responses to consultation and summary reports of hearings organised as part of consultations on the internet | Commission, Level 3 Committees | Ongoing |

SUPERVISORY COOPERATION AND CONVERGENCE – LEVEL 3 |

Adoption of political statement indicating the main achievements expected from the Level 3 Committees | Commission, European Parliament, Council | Starting in 2008 |

Regular reporting on the achievement of these objectives | Level 3 Committees | Starting in 2008 |

Inclusion of the requirement to cooperate with other supervisors at European level in the constitutive charters of national supervisors | Member States / Commission | 1st half 2008 |

Reinforcement of the legal status of the Level 3 Committees (possible modification of Commission decisions setting up the three Level 3 Committees / changes in framework Level 1 legislation) | Commission, European Parliament , Council | 2008 |

Extension of the qualified majority voting in decision-making of the Level 3 Committees | Level 3 Committees / Commission | 1st half 2008 |

Political commitment to the full application of Level 3 common standards and guidelines | Level 3 Committees, Member States |

Cross-sectoral survey on supervisory powers and systems of sanctions and assessment of the need to reinforce the provisions on minimum supervisory powers in the framework legislation | Commission | End 2008 |

Political debate on operational independence of national supervisors | Commission / Member States | 1st half 2008 |

Introduction of explicit legal provisions in financial services directives to allow supervisors to delegate tasks to another Member State’s supervisor | European Parliament, Council, Commission | End 2008 |

Legislative proposal to strengthen the powers of the 'lead' supervisor for cross-border banking groups | Commission | October 2008 |

Development of a set for common standards for the operation of the colleges for cross border operations | Level 3 Committees | 1st half 2008 |

Report on the development of common reporting standards | Level 3 Committees | End 2007 |

Decision on possibility and modalities of contributing to the financing of Level 3 Committees | Commission | End 2008 |

[1] Decyzje Komisji 2001/527/WE, 2004/5/WE i 2004/6/WE ustanawiające odpowiednio CESR, CEBS i CEIOPS.

[2] Sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie lepszego stanowienia prawa w UE (A6-0273/2007), ust. 18 i 19.

[3] Dz.U. C 255 z 21.10.2006, str. 1., pkt 3

[4] Rezolucja w sprawie polityki w dziedzinie usług finansowych (2007)0338

[5] Komisja wprowadziła podobne postanowienie we wniosku w sprawie Solvency II, art. 30.

[6] http://ec.europa.eu/internal_market/finances/actionplan/index_en.htm#transposition

[7] http://ec.europa.eu/internal_market/securities/transposition/index_en.htm

[8] CEIOPS ma obowiązek mediowania w sporach pomiędzy organami nadzorczymi dotyczących walidacji wewnętrznego modelu ryzyka zakładu ubezpieczeniowego; może podejmować wiążące decyzje dotyczące określania organu, który powinien pełnić funkcję i obowiązki „grupowego organu nadzorczego” w przypadku transgranicznej grupy ubezpieczeniowej.

[9] Stopień konwergencji w zakresie nadzoru osiągany przez CEBS został uznany przez branżę za raczej niezadowalający (2006/2007 CEBS Performance Assessment Online Study ).

[10] Określanych jako „nadzór konsolidujący” w CRD, „koordynujący organ nadzoru” w dyrektywie w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego oraz „organ sprawujący nadzór nad grupą” we wniosku w sprawie Solvency II.