[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 5.8.2009

KOM(2009) 419 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

sprawozdanie roczne dla organu udzielającego absolutorium w sprawie audytów wewnętrznych przeprowadzonych w 2008 r. (Artykuł 86 ust. 4 rozporządzenia finansowego) {SEC(2009) 1102}

SPIS TREŚCI

1. Wprowadzenie 3

2. Środowisko pracy i plan audytów 3

2.1. Środowisko pracy 3

2.2. Zmiany w procesie audytu wewnętrznego 4

2.3. Wdrożenie planu audytów Służby Audytu Wewnętrznego 4

2.4. Przyjęcie zaleceń oraz opinie jednostek poddanych audytowi oraz zainteresowanych podmiotów 8

3. Główne ustalenia i zalecenia 8

4. Wnioski 13

1. WPROWADZENIE

Niniejsze sprawozdanie ma celu przekazanie organowi udzielającemu absolutorium informacji o pracy Służby Audytu Wewnętrznego Komisji zgodnie z art. 86 ust. 4 rozporządzenia finansowego. Jest ono oparte na sprawozdaniu Służby Audytu Wewnętrznego, o którym mowa w art. 86 ust. 3 rozporządzenia finansowego, dotyczącym najważniejszych ustaleń audytu oraz – zgodnie ze standardami profesjonalnej praktyki – znaczących zagrożeń ryzykiem, problemów z systemem kontroli oraz problemów dotyczących ładu administracyjno-regulacyjnego instytucji.

Niniejsze sprawozdanie opiera się na sprawozdaniach z wykonania zadań audytowych i doradczych Służby Audytu Wewnętrznego ukończonych w 2008 r.[1]. Dotyczy ono wyłącznie prac audytorskich i doradczych w odniesieniu do dyrekcji generalnych i służb Komisji oraz agencji wykonawczych. Sprawozdanie nie obejmuje prac Służby Audytu Wewnętrznego dotyczących innych agencji lub organów.

Odpowiedzi Komisji na ustalenia i wnioski audytora wewnętrznego zostały zawarte w sprawozdaniu podsumowującym dotyczącym rocznych sprawozdań z działalności dyrektorów generalnych. W sprawozdaniu podsumowującym, które zostało przyjęte w tym samym czasie, Komisja zajęła stanowisko w kwestiach przekrojowych zgłoszonych przez audytora wewnętrznego, Europejski Trybunał Obrachunkowy oraz organ udzielający absolutorium lub wskazanych przez Komitet ds. Audytu i Dyrektora Generalnego ds. Budżetu w jego sprawozdaniu ogólnym.

2. ŚRODOWISKO PRACY I PLAN AUDYTÓW

2.1. Środowisko pracy

Zmienione standardy kontroli wewnętrznej weszły w życie na początku 2008 r. Dyrekcje generalne poproszono o wybranie tych standardów, którym chcą one nadać priorytetowy charakter w celu wykazania skuteczności. Na prośbę kilku dyrekcji generalnych Dyrekcja Generalna ds. Budżetu wydała wskazówki dotyczące oceny skuteczności systemów kontroli wewnętrznej, by ułatwić dyrektorom generalnym wykonanie tego zadania.

Dyrekcja Generalna ds. Budżetu dokonała także przeglądu obecnego systemu zarządzania ryzykiem, stosowanego w Komisji od trzech lat i dwóch miesięcy.

Sekretariat Generalny oraz Dyrekcja Generalna ds. Budżetu wprowadziły zmiany do obowiązujących instrukcji dotyczących sporządzania rocznych sprawozdań z działalności, w szczególności w odniesieniu do funkcjonowania i stosowania standardów kontroli wewnętrznej oraz zgłaszania zdarzeń mogących mieć wpływ na reputację instytucji.

W marcu 2008 r. Komisja podjęła decyzję w sprawie szeregu środków, które należało wdrożyć w dziedzinie etyki, m.in. rozpoczęto szeroką dyskusję we wszystkich dyrekcjach generalnych na temat projektu deklaracji w sprawie zasad etyki zawodowej oraz wyznaczenia koordynatora ds. zasad etycznych w każdej dyrekcji generalnej.

Służba Audytu Wewnętrznego nadal cieszyła się pełnym poparciem kolegium oraz Komitetu ds. Audytu, dzięki czemu mogła zachować niezależność i obiektywność przy wykonywaniu swoich zadań.

2.2. Zmiany w procesie audytu wewnętrznego

Zewnętrzna ocena jakości Służby Audytu Wewnętrznego została zakończona w lipcu 2008 r. W jej wyniku wydano poświadczenie, że Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadza audyty w Komisji zgodnie ze standardami i Kodeksem etyki Instytutu Audytorów Wewnętrznych (IAA). Po uzyskaniu tego poświadczenia przystąpiono do rozważenia takich kwestii, jak: bardziej szczegółowe zdefiniowanie środowiska audytu, ocena ilościowa zakresu audytów, zwiększenie wysiłków w zakresie planowania i oceny ryzyka na rzecz promowania jednolitego modelu kontroli oraz utworzenie grupy użytkowników sprawozdań z audytu, która opracowała nowy model sprawozdania z audytu wewnętrznego.

Ponadto, aby uwolnić zasoby na przeprowadzenie dodatkowych audytów i zwiększenie zakresu prac audytowych, w nowej strategii czynności pokontrolnych zwrócono szczególną uwagę na podejście oparte w większym stopniu na analizie ryzyka, ukierunkowane wyłącznie na obszary wysokiego ryzyka i skoncentrowane na wdrażaniu zaleceń zaklasyfikowanych jako „krytyczne” lub „bardzo ważne”.

Służba Audytu Wewnętrznego we współpracy z Auditnet oraz Dyrekcją Generalną ds. Personelu i Administracji opracowała kompleksowy program szkolenia zawodowego dla audytorów wewnętrznych. Umożliwia on wszystkim audytorom wewnętrznym w Komisji zdobycie niezbędnych kwalifikacji przez okres dwóch lub trzech lat zgodnie z ramowymi zasadami praktyki zawodowej IIA, tak by byli oni dobrze przygotowani do testów w ramach procedury certyfikacyjnej, organizowanych przez IIA.

2.3. Wdrożenie planu audytów Służby Audytu Wewnętrznego

Zaktualizowano strategiczny plan audytów Służby Audytu Wewnętrznego na lata 2007-2009, sporządzony w ścisłej współpracy z jednostkami audytu wewnętrznego.

Ogółem zrealizowano 89 % zadań przewidzianych w programie prac na 2008 r., w tym 100 % zadań typu C1 (oznaczonych w planie audytów zatwierdzonym przez Komitet ds. Audytu jako zadania do zrealizowania do końca 2008 r.). W 2008 r.[2] sporządzono 93 sprawozdania (36 sprawozdań z audytów, 51 sprawozdań uzupełniających, 2 przeglądy, 1 sprawozdanie z konsultacji oraz 3 pisma do kierownictwa). Streszczenia tych dokumentów znajdują się w załączniku wraz ze szczegółowymi informacjami na temat wskaźników przyjętych zaleceń oraz – w przypadku dostępności odpowiednich danych – odsetka zaleceń wdrożonych.

Wykaz sprawozdań sporządzonych przez Służbę Audytu Wewnętrznego |

Dyrekcja generalna | Zadanie | Data wydania: (2008 r., o ile nie wskazano inaczej) |

Systemy administracyjne i inne systemy wsparcia |

ESTAT | Zarządzanie lokalną infrastrukturą informatyczną – czynności pokontrolne* | 26 lutego |

EPSO | Ułatwienie samodzielnej oceny zaproponowanego schematu organizacyjnego | 9 kwietnia |

ECFIN | Wdrożenie wybranych standardów kontroli wewnętrznej w DG ECFIN* | 11 kwietnia |

OPOCE | Udzielanie zamówień* | 7 maja |

OIL | Ocena wybranych standardów kontroli wewnętrznej | 19 maja |

ECFIN | Zarządzanie lokalną infrastrukturą informatyczną w DG ECFIN – czynności pokontrolne* | 27 czerwca |

PMO | Podróże służbowe | 11 lipca |

BUDG, SJ, AIDCO, EAC, INFSO, EACEA | Odzyskiwanie środków | 7 października |

DIGIT | Infrastruktura sieci wymiany danych instytucji oraz usługi świadczone w ramach tej sieci | 17 października |

SCIC | Zarządzanie finansami i zamówienia – czynności pokontrolne | 3 grudnia |

ADMIN | Kontrola systemu zapewnienia bezpieczeństwa stosowanego przez ADMIN-DS | 11 grudnia |

SJ | Lokalne systemy informatyczne | 11 grudnia |

ADMIN, OIB, INFSO, RTD, SG, TRADE | Etyka w Komisji | 12 grudnia |

DGT | Zarządzanie zleceniami na tłumaczenia – czynności pokontrolne | 17 grudnia |

BUDG | Pismo do kierownictwa w sprawie etyki w Komisji | 19 grudnia |

SG, BUDG, ADMIN, DIGIT | Pismo do kierownictwa w sprawie zamówień oraz świadczenia usług w obszarze IT w Komisji | 19 grudnia |

PMO | Prawidłowe zarządzanie finansami oraz realizacja obiegów środków finansowych – czynności pokontrolne | 22 grudnia |

ADMIN, AGRI, AIDCO, BUDG, COMM, COMP, DEV, EAC, ECFIN, ECHO, ELARG, EMPL, ENV, ESTAT, INFSO, JLS, JRC, SJ, MARE, MARKT, OLAF, OPOCE, REGIO, RELEX, RTD, SANCO, SG, TAXUD, TRADE | Zatwierdzenie przez Służbę Audytu Wewnętrznego samooceny jednostki audytu wewnętrznego – czynności pokontrolne | Różne terminy |

OLAF | System informacji w celu zwalczania nadużyć finansowych (AFIS) | 21 stycznia 2009 |

OIB | Ocena wybranych standardów kontroli wewnętrznej – czynności pokontrolne | 22 stycznia 2009 |

OIB | Zarządzanie umowami w sprawie udzielenia zamówień – czynności pokontrolne | 23 stycznia 2009 |

Polityka wewnętrzna |

PHEA | Agencja Wykonawcza ds. Zdrowia i Konsumentów | 24 stycznia |

INFSO | Zarządzanie systemami informacyjnymi w dziedzinie badań naukowych | 31 marca |

SANCO | Efektywność i skuteczność cyklu planowania i programowania strategicznego i zarządzania kosztami działań (SPP/ABM) – czynności pokontrolne | 1 kwietnia |

TREN | Efektywność i skuteczność cyklu planowania i programowania strategicznego i zarządzania kosztami działań (SPP/ABM) – czynności pokontrolne | 11 kwietnia |

EACI | Agencja Wykonawcza ds. Konkurencyjności i Innowacyjności – czynności pokontrolne | 18 kwietnia |

RTD | Zarządzanie systemami informacyjnymi w dziedzinie badań naukowych | 22 kwietnia |

EAC | Drugi etap czynności pokontrolnych dotyczących audytu szczegółowego | 25 kwietnia |

RTD, INFSO, TREN, ENTR, DIGIT | Pismo do kierownictwa w sprawie ładu informatycznego w dyrekcjach generalnych w związku z 7. PR | 26 maja |

COMP | Efektywność i skuteczność cyklu planowania i programowania strategicznego i zarządzania kosztami działań (SPP/ABM) oraz zarządzania kosztami działań – czynności pokontrolne | 29 maja |

MARKT | Proces zarządzania lokalną infrastrukturą informatyczną – czynności pokontrolne | 17 czerwca |

ENV | Zarządzanie niezależnym dziennikiem transakcji Wspólnoty w DG ENV* | 10 lipca |

JLS | Zarządzanie w obszarze IT – czynności pokontrolne | 14 lipca |

JLS | Dotacje z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców w ramach zarządzania dzielonego | 4 listopada |

COMP | Odzyskiwanie środków z tytułu grzywien | 13 listopada |

JLS | Zamówienia w obszarze IT | 17 listopada |

INFSO | Kontrole ex post (2006) – czynności pokontrolne | 8 grudnia |

EACEA | Zarządzanie dotacjami, przyznawanie dotacji oraz zawieranie umów w sprawie dotacji | 11 grudnia |

RTD | Kontrole ex post (2006) oraz obieg środków finansowych i zarządzanie finansami (2007) – czynności pokontrolne | 11 grudnia |

TREN-TEN-T | Audyt Agencji Wykonawczej ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej | 16 grudnia |

SANCO | Duże systemy IT – czynności pokontrolne | 21 stycznia 2009 |

SANCO | Zarządzanie dotacjami na działania w zakresie bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz zdrowia roślin | 30 stycznia 2009 |

Działania strukturalne |

REGIO | Przegląd dotyczący korekt finansowych oraz odzyskiwania środków w obszarze funduszy strukturalnych | 14 listopada |

EMPL | Przegląd dotyczący korekt finansowych oraz odzyskiwania środków w obszarze funduszy strukturalnych | 14 listopada |

REGIO | System kontroli wewnętrznej na potrzeby zarządzania w nowym okresie programowania w obszarze funduszy strukturalnych – faza 1 | 19 listopada |

EMPL | System kontroli wewnętrznej na potrzeby zarządzania w nowym okresie programowania w obszarze funduszy strukturalnych – faza 1 | 19 listopada |

REGIO | Korekty finansowe w ramach Funduszu Spójności (2006) – czynności pokontrolne | 12 grudnia |

Polityka zewnętrzna |

AIDCO | Drugi etap czynności pokontrolnych dotyczących audytu szczegółowego | 20 czerwca |

AIDCO | Procedury zarządzania finansami w Dyrekcji C związane z jej delegaturami działającymi na zasadzie dekoncentracji** | 30 czerwca |

AIDCO | Zarządzanie finansami w ramach projektów regionalnych | 18 lipca |

ELARG | Działania w następstwie kontroli ex post – czynności pokontrolne | 18 lipca |

ELARG | Ocena gotowości/uruchamianie delegatur na Bałkanach | 17 grudnia |

AIDCO | Zarządzanie finansami w ramach najważniejszych programów w Dyrekcji B | 22 grudnia |

AIDCO, ECHO | Wprowadzanie w życie ramowej umowy finansowo-administracyjnej (FAFA) – czynności pokontrolne | 22 stycznia 2009 |

RELEX | Działania w następstwie kontroli ex post – czynności pokontrolne | 23 stycznia 2009 |

* Audyt połączony/ czynności pokontrolne przeprowadzane z jednostką audytu wewnętrznego danej dyrekcji generalnej.

** Audyt przeprowadzony przez jednostkę audytu wewnętrznego DG AIDCO we współpracy ze Służbą Audytu Wewnętrznego.

2.4. Przyjęcie zaleceń oraz opinie jednostek poddanych audytowi oraz zainteresowanych podmiotów

W 2008 r. wskaźnik przyjęcia zaleceń z audytu przez jednostki poddane audytowi wynosił 99,4%.

Audyty Komisji i agencji wykonawczych |

Zalecenia | Przyjęte | Odrzucone | % | Ogółem |

Krytyczne | 0 | 0 | 0 | 0 |

Bardzo ważne | 150 | 2 | 46 | 152 |

Ważne | 160 | 0 | 49 | 160 |

Pożądane | 15 | 0 | 5 | 15 |

% | 99,4 | 0,6 |

Ogółem | 325 | 2 | 327 |

Informacje zwrotne od jednostek poddanych audytowi na temat zakresu i sposobu przeprowadzenia audytów dały średni wynik na poziomie 1,74 w skali od 1 (wynik najwyższy) do 4 (wynik najniższy) – dla porównania w 2007 r. osiągnięto wynik na poziomie 1,86, a w 2006 r. – na poziomie 1,95. Wyniki nowego sondażu przeprowadzonego na początku 2009 r. wśród zainteresowanych podmiotów wskazują, że 90,8 % respondentów uważa strategię Służby Audytu Wewnętrznego za czytelną, a 83,1 % respondentów uważa, że audyty zostały przeprowadzone w sposób uczciwy, obiektywny i sprawiedliwy; ponadto 61,5 % respondentów jest zdania, że zalecenia Służby Audytu Wewnętrznego są bardzo przydatne, a 86,2 % respondentów uznało, że działania Służby Audytu Wewnętrznego przyczyniają się do poprawy jakości systemów zarządzania i kontroli stosowanych w Komisji.

3. GłÓWNE USTALENIA I ZALECENIA

Etyka

W wyniku audytu obowiązujących w Komisji zasad ramowych w dziedzinie etyki, przeprowadzonego w dwóch horyzontalnych i czterech operacyjnych dyrekcjach generalnych, stwierdzono, że zasady ramowe w dziedzinie etyki są w miarę trwałe i kompletne oraz że dyrekcje generalne poddane audytowi podjęły niedawno lub podejmowały właśnie pewne dodatkowe środki w celu podniesienia świadomości pracowników na temat tych zasad lub ich udoskonalenia.

W wyniku audytu stwierdzono, że należy doprecyzować obecne zasady, między innymi w kwestii upominków, gościnności oraz zgłaszania konfliktów interesów, a także uzyskać dodatkowe wskazówki od centralnych dyrekcji generalnych i uważniej monitorować wdrażanie tych zasad.

Świadomość obowiązków wśród wszystkich pracowników, zarówno w okresie zatrudnienia, jak i po zakończeniu pracy w Komisji, jest coraz większa. Pracownicy są też coraz lepiej informowani o środkach dyscyplinarnych.

Udzielanie zamówień i zarządzanie dotacjami

Seria audytów dotyczących udzielania zamówień i świadczenia usług w obszarze IT została uzupełniona audytem w jednej z operacyjnych dyrekcji generalnej oraz pismem do kierownictwa w sprawie zamówień i świadczenia usług w obszarze IT.

Korzystne zmiany w tym obszarze polegają przede wszystkim na usprawnieniu zarządzania centralnego w celu zapewnienia wsparcia i doradztwa, ściślejszej koordynacji na szczeblu Komisji w celu zapewnienia optymalizacji w określaniu priorytetów oraz wykorzystaniu środków, a także na większym zaangażowaniu personelu kierowniczego wyższego szczebla w dyrekcjach generalnych w opracowywanie i monitorowanie wdrażania strategii w zakresie pozyskiwania towarów i usług.

Oprócz sprawozdań na temat udzielania zamówień w obszarze IT przeprowadzono dwa audyty sprawdzające oraz trzy nowe audyty dotyczące procesów związanych z udzielaniem zamówień lub zarządzaniem dotacjami. Podczas tych audytów zwrócono uwagę między innymi na problem skoncentrowania się na ograniczonej liczbie wykonawców (np. w przypadku zamówień w obszarze IT), co można by ograniczyć poprzez przyjęcie formalnej strategii w zakresie pozyskiwania towarów i usług. Stwierdzono brak skonsolidowanego podręcznika zamówień, kompleksowego systemu informacji zarządczej oraz zintegrowanej i kompleksowej strategii audytu funduszy, a także potrzebę doprecyzowania zakresów wymagań i obowiązków oraz specyfikacji technicznych, jak również potrzebę właściwszego monitorowania realizacji umów i zdawania sprawozdań w tej sprawie oraz lepszego zarządzania obciążeniem pracą.

Agencje wykonawcze

Wraz ze wzrostem liczby agencji wykonawczych coraz bardziej widoczne stają się związane z tym problemy w zakresie kontroli i audytu.

W 2008 r. przeprowadzono cztery audyty agencji wykonawczych dotyczące systemu kontroli wewnętrznej, zarządzania dotacjami, przyznawania dotacji oraz zawierania umów, budżetu administracyjnego lub odzyskiwania środków[3]. Wprawdzie ogólne wyniki były raczej pozytywne, jednak na ostateczne ustalenia wpływ miał przede wszystkim fakt, że przedłużenie się fazy rozwijania działalności agencji doprowadziło do wystąpienia niezgodności z przepisami rozporządzenia finansowego dotyczącego agencji wykonawczych (tzw. zasadą dwóch par oczu) lub przepisami zawartymi w podstawie prawnej (skład komitetu zarządzającego, publikacja informacji o budżecie oraz przestrzeganie międzynarodowych standardów rachunkowości), nieprzekazania agencji wykonawczej środków trwałych przez macierzystą dyrekcję generalną lub konieczności usprawnienia i harmonizacji procedur macierzystej dyrekcji generalnej.

Kwestie informatyczne

Kontynuowano szeroko zakrojone prace audytowe dotyczące kwestii informatycznych (nie dotyczących zamówień), w ramach których sporządzono jedno pismo do kierownictwa, sześć sprawozdań z audytu oraz pięć sprawozdań z czynności pokontrolnych.

Sporządzono również pięć sprawozdań z czynności pokontrolnych dotyczących zarządzania lokalną infrastrukturą informatyczną. W trzech przypadkach odpowiednie plany działania wdrożono niemal w pełnym zakresie. Jednakże w jednym przypadku niemal połowę środków przewidzianych w planie działania wdrożono z opóźnieniem, a w innym – jednej trzeciej zaleceń nadal nie wdrożono.

Sporządzono dwa nowe sprawozdania dotyczące zarządzania systemami informacyjnymi w dziedzinie badań naukowych. W jednym z nich zawarto wniosek, że w szczególności ze względu na brak zharmonizowanych procedur operacyjnych nie było wystarczającej pewności co do procesów poddanych audytowi. W wyniku obydwu audytów stwierdzono występowanie tych samych rodzajów ryzyka: opóźnień w realizacji projektów, niedostępności systemów, niesprawności różnych modułów informatycznych oraz kwestii związanych z bezpieczeństwem, takich jak niewystarczająca ochrona elementów infrastruktury informatycznej oraz brak odpowiednich środków kontroli w celu zagwarantowania bezpieczeństwa logicznego i fizycznego elementów infrastruktury informatycznej. W wyniku tych dwóch audytów zwrócono także uwagę na kwestie o większym znaczeniu systemowym, które odpowiednie dyrekcje generalne biorą obecnie pod uwagę, dążąc do zwiększenia roli wspólnego komitetu zarządzającego projektami z obszaru IT, który by nadzorował wszystkie wspólne systemy i projekty informatyczne w dyrekcjach zajmujących się kwestiami badań naukowych oraz stworzenia takiej architektury systemów informatycznych, która zapewniałaby spójność procesów operacyjnych oraz interoperacyjność informatyczną.

Sieć wymiany danych instytucji jest jedną z siedmiu usług informatycznych uznanych za krytyczne dla całej Komisji w kontekście planów zachowania ciągłości działania. Wprawdzie audytorzy uzyskali wystarczającą pewność co do funkcjonowania sieci wymiany danych instytucji, jednak konieczne jest ulepszenie zarządzania siecią (usprawnienie systemu zarządzania zmianami konfiguracji sieci oraz zaopatrzenie użytkowników w wyczerpujący wykaz świadczonych usług), a także poprawa bezpieczeństwa logicznego (m.in. poprzez przyjęcie centralnych standardów bezpieczeństwa oraz wytycznych mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa systemu i ciągłości działania). W wyniku audytu zwrócono uwagę na kwestie z zakresu ładu informatycznego dotyczące ramowych zasad bezpieczeństwa systemów informatycznych, które to kwestie skutkowały znacznymi opóźnieniami w opracowywaniu przepisów wykonawczych oraz faktycznym wprowadzaniu w życie niektórych środków bezpieczeństwa. W celu rozwiązania tych kwestii audytorzy zalecili w szczególności dalsze doprecyzowanie roli ADMIN/DS oraz DIGIT w zakresie bezpieczeństwa informatycznego oraz nawiązanie ścisłej i zorganizowanej współpracy między ADMIN/DS oraz DIGIT przy opracowaniu standardów bezpieczeństwa informatycznego w oparciu o dostępną wiedzę fachową.

Odzyskiwanie środków i korekty finansowe

W ramach audytów w dwóch horyzontalnych oraz czterech operacyjnych dyrekcjach generalnych zbadano proces zarządzania odzyskiwaniem środków wypłaconych nienależnie w ramach zarządzania scentralizowanego[4]. Wydano zalecenia odnośnie do każdego etapu procesu odzyskiwania środków; kilka dyrekcji generalnych potrzebuje lepszych narzędzi monitorowania, które zapewniałyby bardziej szczegółowe i aktualne informacje umożliwiające stwierdzenie, że jakieś kwoty zostały wypłacone nienależnie; konieczne jest bardziej systematyczne opracowywanie i udostępnianie prognoz dotyczących dochodów oraz podejmowanie działań na podstawie tych prognoz, tak by zagwarantować, że wystawiane są wszystkie niezbędne nakazy odzyskania środków, przy czym należy także ściśle monitorować terminy wydawania pism zawierających wstępne informacje oraz nakazów odzyskania środków; należy zmniejszyć opóźnienia występujące w procesie odzyskiwania środków, a także monitorować ten proces w sposób bardziej systematyczny. W związku z tym w jednej z agencji wykonawczych zwrócono uwagę na jedną szczególną kwestię: agencje wykonawcze mają własną osobowość prawną i w związku z tym dysponują własnymi działami prawnymi, a Komisja nie ponosi odpowiedzialności, gdy dochodzi do wydania przez agencję nakazu odzyskania środków lub gdy wykonawca kwestionuje decyzję, na podstawie której taki nakaz wydano. W niektórych przypadkach istnieje ryzyko braku skuteczności w odzyskiwaniu nienależnie wypłaconych środków. Przy braku ograniczeń prawnych ryzyko to można by zmniejszyć poprzez zawarcie porozumienia o gwarantowanym poziomie usług pomiędzy agencjami wykonawczymi a Służbą Prawną Komisji. Umowa taka określałaby warunki, na których Służba Prawna zapewniałaby agencjom wsparcie prawne w procesie odzyskiwania środków.

Dwa przeglądy dotyczyły korekt finansowych oraz odzyskiwania środków w obszarze funduszy strukturalnych. Dyrekcje generalne działające w obszarze funduszy strukturalnych podjęły znaczące wysiłki w celu zrealizowania działań określonych w planie działania w wymaganych terminach, a Służba Audytu Wewnętrznego dostrzegła złożoność procesów korekty finansowej, zarówno na szczeblu Komisji, jak i w odniesieniu do obowiązków sprawozdawczych państw członkowskich. W sprawozdaniach wskazano na kwestie do rozważenia, dotyczące potrzeby zharmonizowania terminu, w którym następuje rozliczenie prognoz dotyczących dochodów, oraz procedury przedkładania DG BUDG kwartalnych sprawozdań na temat korekt finansowych. Ogólna informacja na temat wszystkich potencjalnych korekt finansowych w przygotowaniu oraz terminowości audytów w ramach procesu korekty finansowej znacznie zwiększy możliwości Komisji w zakresie monitorowania tego procesu.

Audyt dotyczący odzyskiwania środków z tytułu grzywien nie ujawnił znaczących braków, które przyczyniałyby się do obniżenia efektywności tego procesu.

PMO (zarządzanie finansami oraz obiegi środków finansowych)

W wyniku audytu sprawdzającego dotyczącego obiegu środków finansowych oraz zarządzania finansami w PMO stwierdzono, że zalecenia nie zostały odpowiednio i skutecznie wdrożone. Wynikało to częściowo z trudności we wprowadzeniu nowego systemu informatycznego wspomagającego zarządzenie rozwojem kariery, uprawnieniami pracowników oraz wynagrodzeniami (SYSPER2, IRIS oraz NAP). Istniała nadal potrzeba zapewnienia jakości (prawidłowości i kompletności) danych osobowych, interoperacyjności wykorzystywanych systemów oraz zapewnienia dostępności wszystkich niezbędnych dokumentów dotyczących pracowników w ramach jednego, powszechnego systemu informatycznego. Inne niewdrożone zalecenia dotyczą potrzeby uściślenia zasad kontroli operacyjnych i kontroli ex post oraz zasad zarządzania aktami pracowników, a także uaktualnienia wykazu przekazywanych obowiązków, dokumentacji procedur oraz list kontrolnych i uaktualnionych opisów stanowisk.

W odniesieniu do zarządzania wypłatami środków na pokrycie kosztów podróży służbowych audytorzy zalecili usprawnienie systemu kontroli ex ante w celu ograniczenia liczby błędów oraz intensyfikację szkoleń dla urzędników dokonujących płatności w celu uniknięcia nieprawidłowych lub wielokrotnych wypłat z tytułu zwrotu kosztów. Kierownictwo PMO opracowało plan działania w celu rozwiązania wszystkich tych kwestii.

Bezpieczeństwo

W wyniku przeprowadzonego przez Służbę Audytu Wewnętrznego audytu dotyczącego systemu monitorowania bezpieczeństwa w Komisji, którym zarządza Dyrekcja DS – Bezpieczeństwo w Dyrekcji Generalnej ds. Personelu i Administracji, wydano szereg zaleceń dotyczących m.in. potrzeby udoskonalenia ram regulacyjnych oraz umów dwustronnych, określenia roli i zakresów obowiązków lokalnych urzędników ds. bezpieczeństwa, postępowania sprawdzającego mającego na celu wydanie poświadczenia bezpieczeństwa oraz systematycznego składania sprawozdań o stanie bezpieczeństwa w Komisji jako takiej, a także zasad dotyczących ochrony szczególnie chronionych informacji jawnych. Wyniki tego audytu zostaną uwzględnione w dokonywanym przez kierownictwo przeglądzie polityki w zakresie bezpieczeństwa w Komisji.

Polityka zewnętrzna

Ze sprawozdań z czynności pokontrolnych w obszarze polityki zewnętrznej wynika, że Komisja powinna zwrócić szczególną uwagę na wdrażanie wcześniejszych zaleceń w tym obszarze[5].

W następstwie audytu sprawdzającego dotyczącego finansowo-administracyjnej umowy ramowej (FAFA) potwierdzono, że dzięki osiągnięciu znacznych postępów możliwe było zamknięcie kwestii pięciu spośród ośmiu zaleceń. Zaobserwowano jednak pewne opóźnienia w ich wdrażaniu; w szczególności dotyczy to niewdrożonego dotychczas zalecenia dotyczącego ustalenia dalszych środków służących zagwarantowaniu, że ONZ wdroży odpowiednie zalecenia.

Zakończono trzy nowe audyty[6] dotyczące polityki zewnętrznej, przy czym w przypadku dwóch z nich stwierdzono stan częściowo niezadowalający. W przypadku audytu dotyczącego zarządzania projektami regionalnymi wynikało to z istotnych zastrzeżeń wobec Sekretariatu Południowoafrykańskiej Wspólnoty Rozwoju (SADC), a także sytuacji panującej w delegaturze KE w Botswanie. Ponadto zwrócono uwagę na takie kwestie, jak: dotkliwy brak personelu, wydłużenie etapu początkowego, brak usprawnionych procedur w ramach EFR (Europejskiego Funduszu Rozwoju) oraz SADC, ograniczony stopień integracji komponentów krajowych i regionalnych, a także, ogólniej rzecz biorąc, konieczność usprawnienia mechanizmów monitorowania na potrzeby zarządzania wspólnego w odniesieniu do organizacji regionalnych w krajach AKP. W przypadku audytu dotyczącego zarządzania finansowego w ramach programu dotyczącego Ameryki Łacińskiej stan uznany za niezadowalający – co zresztą podważył podmiot poddany audytowi – odnosił się do uchybień stwierdzonych w systemie zarządzania zdecentralizowanego w delegaturach w Ameryce Łacińskiej: niewystarczający zakres oceny ex ante dotyczącej zgodności ze sprawozdanie finansowym oraz inne uchybienia, które w znaczącym stopniu powodują ograniczenie pewności, jakiej można oczekiwać od najważniejszych etapów kontroli (np. niewystarczające monitorowanie projektów i portfeli oraz niska jakość obowiązkowych audytów projektów).

Czynności pokontrolne

Mimo nowej strategii czynności pokontrolnych, w większym stopniu uwzględniającej analizę ryzyka, większość prac w ramach audytu wiąże się nadal z czynnościami pokontrolnymi. Jednymi z najważniejszych działań były czynności pokontrolne związane z zewnętrzną oceną jakości jednostek audytu wewnętrznego z 2007 r. Wynik był zasadniczo pozytywny, a zdecydowana większość jednostek audytu wewnętrznego (26 spośród 29) ma nie więcej niż dwa zalecenia do wdrożenia (w pełni lub tylko częściowo).

W przypadku pozostałych audytów sprawdzających stwierdzono jedenaście przypadków (dotyczących AIDCO, EAC, ECFIN, ELARG, OIB, PMO, RELEX, RTD oraz SANCO), w których do wdrożenia pozostało więcej niż jedno zalecenie. W pięciu z tych przypadków (OIB, PMO, AIDCO/ECHO oraz ELARG) postępy w procesie wdrażania były zdecydowanie niewystarczające, gdyż ponad połowa zaleceń nie została wdrożona.

Bardziej szczegółowe sprawozdanie z postępów przekazywane jest Komitetowi ds. Audytu dwa razy do roku. W wyniku ostatniego audytu ustalono, że wdrażanie 29 % zaleceń (dwa spośród trzech o charakterze krytycznym oraz 41 spośród 147 o charakterze bardzo ważnym) było opóźnione o ponad sześć miesięcy (w porównaniu do 25 % w roku ubiegłym, kiedy opóźnienie dotyczyło siedmiu spośród 14 zaleceń o charakterze krytycznym oraz 37 spośród 138 zaleceń bardzo ważnych).

4. WNIOSKI

Na podstawie audytów i przeglądów zakończonych w 2008 r. w Komisji oraz innych związanych z nimi prac można wyciągnąć następujące wnioski:

Wniosek 1: Osiągnięto pewien postęp, ale konieczne są dalsze zmiany

W toku przeprowadzanych audytów, przeglądów oraz konsultacji Służba Audytu Wewnętrznego dostrzegła dalsze korzystne zmiany w systemach kontroli wewnętrznej Komisji. W 2007 r. wydanych zostało sześć zaleceń o charakterze krytycznym, natomiast w 2008 r. nie wydano żadnego takiego zalecenia. Stan niezadowalający lub częściowo niezadowalający w sprawozdaniach z nowych audytów stwierdzono w 2008 r. w czterech przypadkach, co stanowi spadek w stosunku do sześciu przypadków w 2007 r. Potrzebne są jednakże dalsze zmiany.

Można na przykład wprowadzić kolejne usprawnienia w kilku aspektach zarządzania finansami:

- Osiągnięto znaczący postęp w zakresie kompletności i spójności statystyk Komisji dotyczących odzyskiwania środków finansowych/korekt finansowych. Na przykład DG REGIO oraz DG EMPL we współpracy z DG BUDG podjęły się opracowania tabeli zawierającej ogólne zestawienie korekt finansowych (już dokonanych lub będących w toku): wpłynie to korzystnie na ścieżkę audytu w kontrolach wieloletnich w ramach zarządzania dzielonego. W obszarach objętych zarządzaniem scentralizowanym należy jednak odnotować zaległości w zakresie nakazów odzyskania środków. Dlatego też konieczne jest uproszczenie i skrócenie wewnętrznych procedur związanych z odzyskiwaniem środków.

- Trzeba ponownie ocenić, czy właściwe jest powszechne stosowanie 2 % progu istotności błędu, zarówno do standardowych transakcji finansowych, jak i do niektórych projektów o szczególnej złożoności lub szczególnym znaczeniu. Proponowana koncepcja „dopuszczalnego ryzyka błędu”, jeżeli i kiedy zostanie już zatwierdzona przez Radę i Parlament, byłaby bardziej odpowiednia i powinna w przyszłości przyczynić się do podniesienia możliwego do osiągnięcia poziomu wystarczającej pewności w zakresie zarządzania finansami w niektórych obszarach.

- Zwrócono uwagę na konieczność ścisłego monitorowania procedur udzielania zamówień, w szczególności jeżeli większość zadań zlecanych na zewnątrz trafia do ograniczonej grupy oferentów, co naraża Komisję na ryzyko związane z koncentracją rynku.

W obszarze bezpieczeństwa osiągnięto znaczące postępy, a audyty sprawdzające potwierdziły, że trudności z odpowiednim wyposażeniem stosownych delegatur Komisji, tak aby mogły one pracować z informacjami niejawnymi UE, zostały już przezwyciężone. Ustalenia z audytów stanowiły także ułatwienie przy ogólnym przeglądzie polityki Komisji w zakresie bezpieczeństwa, który miał miejsce w 2008 r.

Standardy etyczne wymagają ciągłej uwagi i w ciągu całego roku na szczeblu poszczególnych dyrekcji generalnych oraz na szczeblu centralnym podejmowano inicjatywy w celu dalszego udoskonalenia zasad ramowych Komisji w dziedzinie etyki oraz podnoszenia świadomości personelu. Służba Audytu Wewnętrznego nie wydała jeszcze opinii o zasadach ramowych Komisji w dziedzinie etyki, lecz będzie postępować zgodnie z harmonogramem działań do końca 2010 r.

Terminowe wdrożenie przez służby Komisji zaleceń o charakterze krytycznym lub bardzo ważnym nadal pozostaje wyzwaniem. Komitet ds. Audytu, wspierany przez Służbę Audytu Wewnętrznego, rozlicza dyrekcje generalne z wdrożenia ich własnych planów działania. Wydaje on – zazwyczaj skuteczne – upomnienia, adresowane do komisarzy odpowiedzialnych za dane służby, co usprawnia działania pokontrolne i ułatwia ponowną ocenę ryzyka rezydualnego.

Wniosek 2: IT

Zakres audytów dotyczących kwestii informatycznych wskazuje, że sprawnie i skutecznie funkcjonujące środowisko informatyczne jest ważnym czynnikiem pomyślnej realizacji przez Komisję polityki w różnych dziedzinach. Wydaje się, że wysiłki związane z wdrażaniem wcześniejszych zaleceń, przyjęcie zintegrowanego podejścia systemowego w celu zapewnienia ogólnej orientacji na temat wszystkich zmian w obszarze IT w każdej chwili oraz konieczność wprowadzenia kompleksowych rozwiązań w zakresie bezpieczeństwa w celu zagwarantowania m.in. ciągłości działania nabierają coraz większego znaczenia. Lepsze zarządzanie projektami oraz usługodawcami jest także ważnym czynnikiem sukcesu.

Wniosek 3: Silnie zakorzeniona kultura audytu

Druga zewnętrzna ocena jakości Służby Audytu Wewnętrznego wykazała, że służba ta w pełni przestrzega „Międzynarodowych standardów profesjonalnej praktyki audytu wewnętrznego”. Służba Audytu Wewnętrznego jest jednostką zintegrowaną i uznaną, a także motorem pozytywnych zmian w Komisji, obejmującym zakresem swoich prac, prowadzonych wspólnie z jednostkami audytu wewnętrznego, wszystkie rodzaje ryzyka wskazane w strategicznym planie audytów na lata 2007–2009.

Plan audytów Służby Audytu Wewnętrznego jest skoncentrowany przede wszystkim na kwestiach związanych z zarządzaniem finansami, ale uwzględnia także takie kwestie, jak ład (np. etyka), IT, bezpieczeństwo oraz działalność operacyjna (np. wdrażanie prawa wspólnotowego). Jak wskazano w niniejszym sprawozdaniu, Służba Audytu Wewnętrznego w swoich pracach audytowych zwraca uwagę na różne rodzaje ryzyka oraz obszary, w których konieczne jest usprawnienie kontroli ryzyka; konieczne jest w związku z tym, aby w całej Komisji w dalszym ciągu przykładano wagę do kontroli ryzyka o charakterze innym niż finansowy.

[1] Niektóre sprawozdania, których wstępną wersję przygotowano w 2008 r., a ostateczną – na początku 2009 r. – zostały również uwzględnione w niniejszym sprawozdaniu.

[2] Niektóre sprawozdania, których wstępną wersję przygotowano w 2008 r., a ostateczną – na początku 2009 r. – zostały również uwzględnione w niniejszym sprawozdaniu.

[3] Zob. część dotycząca odzyskiwania wypłaconych środków.

[4] Audyty dotyczyły również odzyskiwania środków wypłaconych w ramach pożyczek warunkowo podlegających zwrotowi (dotyczących projektów MEDIA).

[5] W przypadku drugiego etapu czynności pokontrolnych dotyczących audytu szczegółowego DG AIDCO proces wdrażania sześciu spośród 22 zaleceń był o ponad rok opóźniony w stosunku do wyznaczonego terminu, a w przypadku czynności pokontrolnych dotyczących kontroli ex post w DG ELARG dziesięć spośród 15 zaleceń było nadal na etapie wdrażania, a dwa zalecenia przekształcono w nowe zalecenie.

[6] Jeden z nich został przeprowadzony przez jednostkę audytu wewnętrznego DG AIDCO we współpracy ze Służbą Audytu Wewnętrznego.