KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO w sprawie modernizacji instrumentów ochrony handlu dostosowujący instrumenty ochrony handlu do bieżących potrzeb europejskiej gospodarki /* COM/2013/0191 final */





KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO w sprawie modernizacji instrumentów ochrony handlu dostosowujący instrumenty ochrony handlu do bieżących potrzeb europejskiej gospodarki 1. WPROWADZENIE 1.1. Potrzeba modernizacji Unia Europejska jest jedną z wiodących potęg handlowych świata, i w znacznym stopniu korzysta z umów o wolnym handlu oraz otwartych rynków na całym świecie. Jednakże nieuczciwe praktyki stosowane przez niektórych partnerów handlowych i niektórych eksporterów z państw trzecich mogą powodować szkody dla przemysłu unijnego. Dlatego instrumenty ochrony handlu (TDI) są ważnym narzędziem w ramach szeroko rozumianej polityki handlowej UE. Są one często jedynym sposobem, w jaki przedsiębiorstwa mogą reagować nieuczciwe praktyki w handlu międzynarodowym Jednocześnie, stosowanie instrumentów ochrony handlu może mieć wpływ na sytuację użytkowników i konsumentów. Wykorzystując te instrumenty, wprowadzone w życie w 1995 r., Unia Europejska przestrzega bardzo wysokich standardów, często wyższych niż te wymagane przez Światową Organizację Handlu (WTO) oraz te stosowane przez wielu innych użytkowników. Otoczenie gospodarcze zmienia się jednak w sposób ciągły i istnieje potrzeba okresowego rozważenia, czy zachodzące zmiany wymagają wprowadzenia pewnych dostosowań w TDI. Przepisy regulujące unijne TDI pozostały w dużym stopniu niezmienione od ponad 15 lat. Ostatnie istotne zmiany wprowadzone zostały w 1995 r. w celu wdrożenia wniosków Rundy Urugwajskiej w sprawie wielostronnych negocjacji handlowych. Od tamtej pory jedyna istotna zmiana legislacyjna, przyjęta w 2004 r., dotyczyła zmiany procesu podejmowania decyzji w Radzie (zwykła większość głosów wystarczająca do odrzucenia wniosku Komisji, a nie – jak miało to miejsce wcześniej – zwykła większość głosów potrzebna do jego przyjęcia). W latach 2006-2007 zainicjowano reformę TDI w ramach „zielonej księgi” i stwierdzono, że istnieje znaczna rozbieżność poglądów na ten temat. Następnie komisarz De Gucht zaznaczył podczas przesłuchania w Komisji Handlu Międzynarodowego Parlamentu Europejskiego w styczniu 2010 r., że – jego zdaniem – TDI powinny zostać poddane przeglądowi po zakończeniu negocjacji handlowych w ramach rundy dauhańskiej prowadzonych pod auspicjami WTO. Rozmowy te utknęły w martwym punkcie. W tym kontekście Komisja podjęła decyzję o dokonaniu przeglądu funkcjonowania unijnych TDI w celu ich aktualizacji, jednocześnie uwzględniając fakt, że wielostronne ramy WTO nie zmienią się w przewidywalnej przyszłości. W niniejszym komunikacie zawarto propozycje zmian przedstawione przez Komisję w celu modernizacji tych instrumentów zgodnie z traktatowym celem „przyczyniania się do swobodnego i uczciwego handlu” (art. 3 ust. 5 Traktatu o Unii Europejskiej). Zgodnie z główną zasadą, która przyświecała przedstawionemu pakietowi legislacyjnemu, unijne TDI powinny zostać usprawnione w sposób pragmatyczny i zrównoważony, z korzyścią dla wszystkich zainteresowanych stron. Producenci, importerzy i użytkownicy, niezależnie od tego, czy są to duże, czy małe i średnie przedsiębiorstwa, powinny – w kontekście nieuczciwych praktyk handlowych lub perspektywie zastosowania TDI – dysponować przyjaznymi dla użytkownika i skutecznymi instrumentami, wychodzącymi naprzeciw aktualnym wyzwaniom. Komisja zidentyfikowała sześć głównych obszarów, w których należy wprowadzić zmiany do obecnie obowiązujących przepisów w celu uwzględnienia zmian zachodzących w otoczeniu gospodarczym. Niniejsze propozycje uwzględniają konsultacje społeczne w sprawie modernizacji instrumentów ochrony handlu (przeprowadzone w okresie 3 kwietnia – 3 lipca 2012 r.)[1], a także rozległe doświadczenie Komisji w zakresie codziennego stosowania tych instrumentów oraz wyniki niezależnego badania oceniającego, opublikowanego w marcu 2012 r.[2]. 1.2. Ramy prawne System ochrony handlu UE opiera się na przepisach Światowej Organizacji Handlu, która umożliwia swoim członkom zwalczanie nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez państwa wywozu oraz przywrócenie równych reguł gry na rynku. Środki antydumpingowe stanowiące najczęściej stosowany instrument w ramach TDI (pozostałymi instrumentami są środki antysubsydyjne i środki ochronne) stosowane są wobec przywozu produktów z państw nienależących do UE, sprzedawanych po cenach niższych niż wartość normalna[3], jeżeli przywóz ten przynosi szkodę przemysłowi UE. Środki antysubsydyjne dotyczą przywozu towarów po cenach subsydiowanych[4]. W takich przypadkach przemysł UE dotknięty zakłóceniem może wnieść skargę do Komisji, przedstawiając dowody na istnienie nieuczciwych praktyk oraz na wyrządzoną przez nie szkodę. Jeżeli skarga zawiera wystarczające dowody, wszczyna się dochodzenie, które trwa około 15 miesięcy w przypadku postępowania antydumpingowego (13 miesięcy w przypadku postępowania antysubsydyjnego), w ramach którego zaprasza się do udziału wszystkie zainteresowane strony (producenci unijni, eksporterzy, importerzy, użytkownicy produktu oraz organizacje konsumentów). Jeżeli dochodzenie potwierdza zarzuty zawarte w skardze, nałożone zostaje cło antydumpingowe lub antysubsydyjne. Przyjęte środki pozostają w mocy zazwyczaj przez pięć lat, jednak mogą one zostać poddane przeglądowi w tym okresie i w stosownych przypadkach okres ich obowiązywania może zostać przedłużony. Środki ochronne są trzecim instrumentem ochrony handlu i nie są one przedmiotem niniejszej inicjatywy, co wynika między innymi z faktu, że UE bardzo rzadko je stosuje. Tak zwane „elementy WTO+” systemu unijnego, w szczególności zasada niższego cła i badanie interesu Unii, zapewniają proporcjonalność i równowagę w stosowaniu tych instrumentów. Celem niniejszej inicjatywy jest utrzymanie tych wysokich standardów, przy równoczesnym ich dostosowaniu i poprawieniu tam, gdzie jest to konieczne Wiele zainteresowanych podmiotów wyraziło życzenie, by Komisja skróciła dochodzenia antydumpingowe/antysubsydyjne. Komisja będzie dążyła do skrócenia o dwa miesiące ogólnego czasu potrzebnego na podjęcie decyzji w sprawach dotyczących antydumpingowych/antysubsydyjnych środków tymczasowych. 2. PROPOZYCJE ZMIAN Ta część komunikatu przedstawia propozycje Komisji, mające na celu modernizację unijnych TDI. Dla każdej z propozycji określono, czy wymaga ona wprowadzenia zmian w obowiązującym prawodawstwie. W rzeczywistości znaczna część tych propozycji wymaga wprowadzenia zmian w rozporządzeniach podstawowych dotyczących środków antydumpingowych i antysubsydyjnych[5]. Proponowane zmiany prawne zostały szczegółowo określone w projekcie rozporządzenia, który Komisja przedkłada Radzie i Parlamentowi do przyjęcia w ramach zwykłej procedury ustawodawczej. Propozycje obejmują również projekt wytycznych dotyczących czterech ważnych elementów unijnych TDI. Projekt wytycznych zostanie opublikowany wraz z niniejszym komunikatem w postaci dokumentu roboczego służb Komisji w celu dokonania konsultacji społecznej przed jego przyjęciem przez Komisję. Przyjmując te wytyczne, Komisja korzysta z uprawnień dyskrecjonalnych, jakimi dysponuje (i które są jej niezbędne) przy stosowaniu unijnych TDI w odniesieniu do konkretnych produktów. 2.1. Zwiększenie przejrzystości i przewidywalności Biorąc pod uwagę znaczenie przejrzystości przy stosowaniu TDI, ważnym priorytetem jest dalsze zwiększanie przejrzystości w tej dziedzinie. Mając na uwadze uwzględnienie obaw wyrażonych przez zainteresowane strony, proponuje się szereg elementów przyczyniających się do poprawy przejrzystości postępowań oraz zwiększenia przewidywalności dla wszystkich zainteresowanych stron. 2.1.1. Wcześniejsze informowanie zainteresowanych stron o tymczasowych środkach antydumpingowych i antysubsydyjnych Zainteresowane podmioty wielokrotnie sygnalizowały swoje zainteresowanie możliwością wcześniejszego zgłaszania uwag w odniesieniu do elementów stanowiących podstawę nałożenia tymczasowych ceł antydumpingowych i antysubsydyjnych. Ich zdaniem możliwość ta mogłaby między innymi pomóc w wyeliminowaniu pomyłek, błędów obliczeniowych itp., które w ramach obecnego systemu są usuwane dopiero na etapie środków ostatecznych. Co więcej, zainteresowane strony twierdzą, że nie są w stanie przewidzieć, czy i w jaki sposób środki tymczasowe wpłyną na ich działalność, ponieważ nie znają one nakładanych stawek ceł. W celu zwiększenia przejrzystości postępowań antydumpingowych i antysubsydyjnych, proponuje się wprowadzić wcześniejsze informowanie zainteresowanych podmiotów, w ograniczonym zakresie, w terminie dwóch tygodni przed nałożeniem środków tymczasowych. W ten sposób można byłoby uniknąć efektu zaskoczenia zainteresowanych stron nałożeniem środków tymczasowych, jednocześnie nie stwarzając znaczącego ryzyka składowania przywożonych towarów (już obecnie podmioty gospodarcze zazwyczaj znają ramy czasowe procesów decyzyjnych UE oraz terminy publikacji decyzji w sprawie środków tymczasowych). Obecne ramy czasowe dochodzeń pozostałyby niezmienione. Ograniczone w zakresie wcześniejsze informowanie obejmowałoby i) krótki opis proponowanych środków oraz ii) stosowne obliczenia marginesu dumpingu oraz szkody dla każdego współpracującego eksportera oraz dla przemysłu unijnego. Aby dotrzymać terminów dochodzeń, strony otrzymywałyby stosunkowo krótki terminy na przedstawienie uwag ograniczonych do obliczeń, tj. trzy dni robocze. Pełne ujawnienie środków tymczasowych, umożliwiające zainteresowanym stronom zgłoszenie swoich uwag w odniesieniu do wszystkich aspektów takich środków, będzie nadal miało miejsce – tak jak w przypadku obecnego systemu – w momencie nałożenia środków[6]. W związku z powyższym możliwe byłoby skorygowanie błędów obliczeniowych przed nałożeniem środków tymczasowych i tym samym zwiększenie dokładności środków, bez opóźniania procesu legislacyjnego. Niniejsza propozycja wymaga wprowadzenia zmian w obowiązującym prawodawstwie. 2.1.2. Zawiadomienie z wyprzedzeniem o niewprowadzaniu środków tymczasowych Wiele zainteresowanych stron wskazywało, że chciałyby one być informowane wcześniej w przypadkach, gdy Komisja nie zamierza zastosować środków tymczasowych. Obecnie strony często dowiadują się o tym, że żadne środki tymczasowe nie zostały nałożone, dopiero po upływie dziewięciomiesięcznego terminu na wprowadzenie takich środków. Zawiadomienie z wyprzedzeniem przyczyniłoby się do zwiększenia przejrzystości i przewidywalności otoczenia biznesowego. W każdym razie, jeżeli strony będą informowane z wyprzedzeniem o zamiarze nałożenia środków (tak jak przewidziano w ramach niniejszej inicjatywy), uzasadnione byłoby powiadomić je również w przypadkach, gdy takie nałożenie nie jest planowane. W związku z powyższym proponuje się zawiadamianie zainteresowanych stron na około dwa tygodnie przed wygaśnięciem dziewięciomiesięcznego terminu, czy przewiduje się nałożenie środków, czy też nie. Niniejsza propozycja wymaga wprowadzenia zmian w obowiązującym prawodawstwie. 2.1.3. Zawiadomienie z dwutygodniowym wyprzedzeniem o nałożeniu tymczasowych środków antydumpingowych lub antysubsydyjnych Importerzy często skarżą się, że towary znajdujące się w tranzycie w momencie nałożenia środków tymczasowych podlegają tym środkom przy odprawie celnej. Ponieważ – jak opisano powyżej – proponuje się powiadamianie zainteresowanych stron o nałożeniu środków tymczasowych (około dwa tygodnie przed ich nałożeniem), proponuje się również, aby nie nakładać środków w okresie dwóch tygodni po wysłaniu wcześniejszej informacji. Ten dodatkowy okres dwóch tygodni zwiększyłby przewidywalność dla wszystkich stron i zapewniłby importerom większą elastyczność w obsłudze przesyłek znajdujących się w tranzycie, jednocześnie nie stanowiąc zagrożenia dla terminów. Jak wskazano w pkt 2.1.1. okres dwóch tygodni nie zagroziłby skuteczności środków tymczasowych, tym bardziej, że termin nałożenia środków tymczasowych jest ogólnie znany. Niniejsza propozycja nie narusza praw państw członkowskich do żądania natychmiastowego nałożenia tymczasowych środków zgodnie z art. 7 ust. 5 i art. 12 ust. 4 rozporządzeń podstawowych (odpowiednio antydumpingowego i antysubsydyjnego). Niniejsza propozycja wymaga wprowadzenia zmian w obowiązującym prawodawstwie. 2.1.4. Wytyczne Przedsiębiorstwa uczestniczące w dochodzeniach w sprawie ochrony handlu często nie znają dobrze technicznych aspektów tych dochodzeń. W interesie wszystkich stron leży jednak, aby aspekty te były dobrze znane, a odpowiednie informacje były łatwo dostępne. Mając to na uwadze, proponuje się opublikowanie wytycznych na temat czterech podstawowych elementów dochodzenia, tj. obliczanie marginesu szkody, wybór państwa analogicznego w dochodzeniach dotyczących przywozu z państw nieposiadających statusu gospodarki rynkowej, badanie interesu Unii oraz okres obowiązywania środków i przeglądy wygaśnięcia. Projekt wytycznych bazuje na doświadczeniu Komisji. Przed przyjęciem projektu wytycznych Komisja przeprowadzi publiczne konsultacje na jego temat. 2.2. Sposób postępowania wobec zagrożenia retorsjami handlowymi 2.2.1. Wszczynanie dochodzeń z urzędu w przypadku istnienia zagrożenia retorsjami Przeprowadzone konsultacje publiczne potwierdziły, że istnieje problem związany z retorsjami stosowanymi wobec niektórych unijnych producentów zamierzających złożyć skargę wzywającą do wszczęcia dochodzeń antydumpingowych lub antysubsydyjnych. W związku z tym producenci unijni często niechętnie wnoszą skargi lub wycofują się z udziału w dochodzeniu, tym samym tracąc możliwość korzystania z przysługujących im praw wynikających z przepisów UE i WTO. Co trzeci respondent stwierdził, że w przeszłości doświadczył działań retorsyjnych. Retorsje obejmują wszelkie zagrożenia przeciwko interesom gospodarczym przemysłu unijnego w państwie wywozu. Zagrożenia te mogą przybierać różne formy, np. zagrożenia dla produkcji, sprzedaży lub inwestycji, tworzenie barier administracyjnych itp. Również zagrożenia wprowadzane wobec klientów lub dostawców przemysłu unijnego stanowią działania retorsyjne. Z doświadczenia Komisji wynika, że skala takich zagrożeń wzrasta. W związku z tym, zaktualizowane TDI muszą wprowadzić mechanizmy, dzięki którym przynajmniej zmniejszona zostanie presja wynikająca z zagrożenia retorsjami. Kolejnym krokiem jest wszczęcie przez Komisję, tam gdzie jest to możliwe, dochodzenia z urzędu w przypadkach, gdy producenci unijni są narażeni na retorsję oraz jeżeli istnieją wystarczające dowody prima facie na wyrządzający szkodę dumping/subsydiowanie. Dowody wymagane do wszczęcia dochodzenia z urzędu muszą spełniać te same kryteria, co dowody wymagane do wszczęcia dochodzenia w następstwie wniosku złożonego przez przemysł unijny zgodnie z art. 5 i art. 10 rozporządzeń podstawowych (odpowiednio antydumpingowego i antysubsydyjnego). Producenci unijni, którzy rozważają złożenie skargi antydumpingowej lub antysubsydyjnej, zostaną zachęceni do nawiązania kontaktu z Komisją w sposób poufny, jeżeli są narażeni na działania retorsyjne. Zarys rodzaju informacji, które zazwyczaj są wymagane, zostanie opublikowany na stronie internetowej Komisji (DG ds. Handlu). Podejmując decyzję, czy należy nadać dalszy bieg dochodzeniu z urzędu, Komisja opierała się będzie na jakości dostępnych dowodów dotyczących wyrządzającego szkodę dumpingu/subsydiowania. Ponadto Komisja uwzględni również dostępne przesłanki, wskazujące, czy nałożenie środków mogłoby mieć nieproporcjonalne skutki ekonomiczne dla całej Unii, w przypadku gdyby w trakcie dochodzenia potwierdziło się istnienie dumpingu/subsydiowania wyrządzającego szkodę. Komisja sugeruje wyjaśnienie tej kwestii w ramach obowiązującego prawodawstwa. 2.2.2. Obowiązek współpracy dla producentów unijnych wytwarzających produkt podobny Na mocy obecnych przepisów strony nie są zobowiązane do współpracy w ramach postępowań dotyczących ochrony handlu. Do celów dochodzeń z urzędu zainicjowanych przez Komisję, proponuje się, aby wprowadzić obowiązek współpracy dla producentów unijnych. Wprowadzenie takiego obowiązku jest niezbędne w celu zapewnienia służbom Komisji dostępu do wszystkich potrzebnych w dochodzeniu danych. Obowiązek współpracy obejmuje obowiązek udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu, który zostanie przesłany na początku tego rodzaju dochodzeń, a także wyrażenie zgody na dokonanie weryfikacji na miejscu odpowiedzi na kwestionariusz przez urzędników Komisji. Dane dotyczące producentów unijnych udostępniających informacje Komisji pozostaną poufne i nie zostaną ujawnione w dokumentacji nieopatrzonej klauzulą poufności, zgodnie z art. 6 ust. 7 i art. 11 ust. 7 rozporządzeń podstawowych (odpowiednio antydumpingowego i antysubsydyjnego). Niniejsza propozycja wymaga wprowadzenia zmian w obowiązującym prawodawstwie. 2.3. Skuteczność i wdrożenie 2.3.1. Dochodzenia z urzędu w sprawie obchodzenia środków Obchodzenie środków ochrony handlu stanowi rosnący problem w handlu międzynarodowym. Dlatego też lepsze monitorowanie przez Komisję przepływów handlowych umożliwi wcześniejsze wykrywanie takich praktyk. We wszystkich przypadkach, w których Komisja będzie przekonana o możliwości występowania takich praktyk, będzie wszczynała z urzędu dochodzenie dotyczące obchodzenia środków. Niniejsza propozycja nie wymaga wprowadzenia zmian w obowiązującym prawodawstwie. 2.3.2. Niestosowanie zasady niższego cła w sprawach antysubsydyjnych oraz w przypadkach, w których istnieją strukturalne zakłócenia na rynku surowców Zasada niższego cła jest tzw. elementem „WTO plus” unijnych TDI. Zasady WTO umożliwiają nałożenie środków antydumpingowych i antysubsydyjnych na poziomie marginesu dumpingu/subsydium. UE wykracza poza ten minimalny wymóg WTO i nakłada środki na niższym poziomie niż margines dumpingu/subsydium, jeżeli poziom taki jest wystarczający do usunięcia szkody dla przemysłu unijnego. Stosowanie zasady niższego cła nie jest jednak właściwe w następujących sytuacjach. Po pierwsze, subsydiowanie przez rządy państw trzecich stanowi coraz większy problem i w pewnej mierze korzyść związana z uzyskaniem niższego cła, w związku z zastosowaniem zasady niższego cła, może zachęcić rządy do dalszego subsydiowania swoich podmiotów gospodarczych. Po drugie, państwa trzecie coraz silniej ingerują w handel surowcami, aby zatrzymać je w kraju z korzyścią dla dalszych użytkowników. W konsekwencji, unijni producenci nie mogą konkurować na równych zasadach z producentami takiego państwa trzeciego znajdującymi się poniżej w łańcuchu dostaw. Nie wydaje się właściwe, aby tacy producenci korzystali z zasady niższego cła w ramach unijnego systemu TDI, jeżeli korzystają oni ze strukturalnych zakłóceń na rynku surowców. Obowiązujące prawo nie zawiera żadnych przepisów, które zniechęcałyby rządy i podmioty gospodarcze państw trzecich do angażowania się w tego rodzaju praktyki. W związku z powyższym proponuje się, aby nie stosować zasady niższego cła: – w odniesieniu do całego państwa w przypadku subsydiowania, – w odniesieniu do całego państwa w przypadku strukturalnych zakłóceń na rynku surowców. Niniejsza propozycja wymaga wprowadzenia zmian w obowiązującym prawodawstwie. 2.4. Ułatwienie współpracy 2.4.1. Rejestracja i zbieranie informacji związanych z interesem Unii Zainteresowane strony twierdzą, że w niektórych przypadkach współpraca z Komisją w ramach dochodzeń dotyczących TDI może być uciążliwa. Dotyczy to zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorstw. Główne trudności, na jakie napotykają zainteresowane strony to znaczne obciążenie pracą, uciążliwe i kosztowne procedury, a także krótkie terminy. Poziom trudności stwierdzony przez zainteresowane strony jest różny, wszyscy są jednak zgodni co do tego, że ze względu na techniczny charakter i złożoność dochodzeń dotyczących TDI, wiele przedsiębiorstw, zwłaszcza MŚP, często nie decyduje się na współpracę. W odpowiedzi na te trudności służby Komisji już uprościły rodzaje wymaganych od użytkowników informacji. Ponadto proponuje się wprowadzić w przyszłości dłuższe terminy dla użytkowników na zarejestrowanie się jako zainteresowana strona oraz na udzielenie odpowiedzi na kwestionariusz, tj. 29 dni zamiast 15 dni na zarejestrowanie się jako zainteresowana strona oraz 51 dni zamiast 37 dni na udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu. Miałoby to zastosowanie dla części dochodzenia związanej z interesem Unii, ale nie dla części dochodzenia dotyczących badania dumpingu, subsydiowania oraz szkody. Zmiana ta powinna zachęcić zainteresowane strony do współpracy w dochodzeniach, a tym samym przyczynić się do dalszej poprawy jakości ustaleń leżących u podstaw decyzji dotyczących środków ochrony handlu, przy jednoczesnym pełnym poszanowaniu ograniczeń czasowych. Niniejsza propozycja nie wymaga wprowadzenia zmian w obowiązującym prawodawstwie. 2.4.2. Uproszczenie procedur zwrotu Zainteresowane strony zgłosiły potrzebę zwiększenia przejrzystości również w odniesieniu do procedur zwrotu. Komisja opublikuje zaktualizowane wytyczne w sprawie wniosków o zwrot w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz na stronie internetowej Komisji (DG ds. Handlu). Proponuje się również, by publikować na stronie internetowej: noty aide-memoire wraz ze standardowym formularzem do wypełnienia przez wnioskodawców oraz współpracujących producentów; wykaz kontaktów zawierający wszystkie punkty kontaktowe w państwach członkowskich; wykaz wniosków o zwrot będących w fazie rozpatrywania oraz informację, czy wniosek o zwrot został rozpatrzony pozytywnie, czy negatywnie. Jeżeli wnioskodawca wyraził zgodę, również wersja nieopatrzona klauzulą poufności decyzji w sprawie zwrotu zostanie opublikowana na stronie internetowej DG ds. Handlu. Zainteresowany przemysł unijny będzie informowany o otrzymaniu przez Komisję wniosku o zwrot. Zostanie utworzona jawna dokumentacja, obejmująca wszystkie dokumenty nieopatrzone klauzulą poufności dotyczące dochodzeń w sprawie zwrotu. Niniejsza propozycja nie wymaga wprowadzenia zmian w obowiązującym prawodawstwie. 2.4.3. Małe i średnie przedsiębiorstwa Dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) współpraca w długich i skomplikowanych postępowaniach w zakresie TDI jest często bardzo trudna, głównie ze względu na ich rozdrobnienie i brak zasobów. Wiele zainteresowanych stron reprezentujących różne interesy twierdzi, że punkt pomocy dla MŚP powinien zostać udoskonalony. Punkt pomocy dla MŚP zostanie udoskonalony w celu zapewnienia lepszego wsparcia i informacji dla MŚP, których dotyczy postępowanie w zakresie TDI. Ponadto, w celu zwiększenia świadomości na temat TDI, zorganizowane zostaną, we współpracy z państwami członkowskimi, seminaria dla MŚP w całej UE. Dodatkowo Komisja, we współpracy z siecią MŚP (SME network) DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu, przeanalizuje, w jaki sposób można ułatwić MŚP udział w postępowaniach w zakresie ochrony handlu, w szczególności w odniesieniu do następujących kwestii: a) standardowe formularze dla danych statystycznych, które mają być przedkładane do celów badania reprezentatywności oraz dla kwestionariuszy, tak aby umożliwić MŚP dostarczenie niezbędnych danych w jak najmniej uciążliwy sposób; b) rozważenie możliwości ustalenia okresu objętego dochodzeniem w taki sposób, aby pokrywał się z on rokiem obrotowym, tam gdzie jest to możliwe c) zmniejszenie obciążeń spowodowanych barierami językowymi w sposób proporcjonalny. Wynik tej pracy zostanie ujęty w wytycznych Komisji. Niniejsza propozycja nie wymaga wprowadzenia zmian w obowiązującym prawodawstwie. 2.5. Optymalizacja procedury przeglądu 2.5.1. Zwrot zapłaconego cła w przypadku, gdy dochodzenie w ramach przeglądu wygaśnięcia zostaje zakończone bez odnowienia środków Przeglądy wygaśnięcia mogą być rozpoczęte na krótko przed upływem pięcioletniego okresu stosowania środków w zakresie ochrony handlu. Środki pozostają w mocy do czasu uzyskania wyników tych przeglądów, które trwają od 12 do 15 miesięcy. Cła antydumpingowe/antysubsydyjne w dalszym ciągu są pobierane w tym okresie i nie są zwracane, nawet w przypadku gdy dochodzenie zostaje zakończone, a środki uchylone. Zatrzymanie tych opłat celnych wydaje się jednak nieuzasadnione w przypadkach, gdy dochodzenie wykazuje, że nie występuje szkodliwy dumping lub subsydiowanie. Proponuje się zatem zwrot ceł pobranych w trakcie dochodzenia w ramach przeglądu wygaśnięcia, jeżeli dochodzenie nie zakończyło się odnowieniem środków. Zwrot taki będzie przyznawany jedynie na wniosek złożony w krajowych organach celnych i nie będzie obejmować odsetek. Pomimo, iż rozwiązanie to pociąga za sobą dodatkowe obciążenie administracyjne, nie jest uzasadnione, aby podmioty gospodarcze były zobowiązane płacić dodatkowe należności celne po formalnym wygaśnięciu środka w sytuacji, gdy nie istnieją dowody przemawiające za przedłużeniem okresu stosowania tego środka. Zainteresowane strony reprezentujące interesy producentów argumentują, że przemysł unijny ponosi szkodę nawet po wszczęciu postępowania, ponieważ tymczasowe środki nie są wprowadzane z mocą wsteczną. W związku z tym cła pobierane w trakcie dochodzenia w ramach przeglądu wygaśnięcia stanowią rekompensatę za brak środków w okresie między wszczęciem dochodzenia a nałożeniem środków tymczasowych. Jednakże zarówno przepisy UE, jak i przepisy WTO umożliwiają wsteczne wprowadzanie środków wyłącznie w wyjątkowych, ściśle określonych okolicznościach (istotny wzrost przywozu po cenach dumpingowych w stosunkowo krótkim czasie, co może znacznie osłabić skutki naprawcze wprowadzanych środków[7]). Niniejsza propozycja wymaga wprowadzenia zmian w obowiązującym prawodawstwie. 2.5.2. Przeglądy wygaśnięcia połączone z przeglądami okresowymi Środki ochrony handlu są nakładane pierwotnie na okres 5 lat, po upływie którego ich obowiązywanie można przedłużyć o kolejne 5 lat w następstwie przeglądu wygaśnięcia. Kolejne przedłużenia mogą nastąpić w wyniku dodatkowych przeglądów wygaśnięcia. Biorąc pod uwagę fakt, że przepisy dotyczące przeglądów wygaśnięcia nie pozwalają na zmianę wysokości cła, środki są albo utrzymywane na tym samym poziomie albo uchylane. Wraz z upływem czasu, sytuacja na rynku może ulec znacznej zmianie od czasu pierwotnego wprowadzenia środków (np. inny sektor przemysłu unijnego; większa liczba eksporterów na rynku; nowe źródła przywozu itp.). W przypadku gdy strony będą uważały, że sytuacja taka ma rzeczywiście miejsce, będą one zachęcane do złożenia wniosku o przeprowadzenie przeglądu okresowego jednocześnie z wszczęciem przeglądu wygaśnięcia. Pozwoli to na odpowiednie dostosowanie poziomu stosowanego środka, tak aby precyzyjniej odzwierciedlał on zmiany sytuacji rynkowej. Proponuje się zatem, by możliwość ta była podkreślana w zawiadomieniu o zbliżającym się wygaśnięciu środków publikowanym około dziewięć miesięcy przed upływem pięcioletniego okresu stosowania środków, zgodnie z art. 11 ust. 2 i art. 18 ust. 4 rozporządzeń podstawowych (odpowiednio antydumpingowego i antysubsydyjnego). Ponadto informacja na ten temat mogłaby być publikowana na stronie internetowej DG ds. Handlu z korzyścią dla wszystkich zainteresowanych stron, których dotyczy postępowanie. Niniejsza propozycja nie wymaga wprowadzenia zmian w obowiązującym prawodawstwie. 2.5.3. Systematyczne wszczynanie przeglądów okresowych w przypadku wykrycia istotnych zachowań antykonkurencyjnych producentów unijnych Prawdą jest, że cel i podstawy prawne instrumentów ochrony handlu oraz prawa konkurencji UE są różne, jednakże zachowania antykonkurencyjne mogą zakłócać przebieg ustaleń dotyczących szkody (np. przedsiębiorstwa uczestniczące w kartelu będą stosowały wyższe ceny sprzedaży niż w normalnych warunkach konkurencji). To z kolei ma wpływ na analizę cen, która stanowi zasadniczą część badania szkody zgodnie z art. 3 ust. 3 i art. 8 ust. 3 rozporządzeń podstawowych (odpowiednio antydumpingowego i antysubsydyjnego). Komisja będzie w przyszłości systematycznie wszczynała przegląd okresowy obowiązujących środków antydumpingowych/antysubsydyjnych w przypadku, gdy stwierdzi, że producenci unijni zaangażowani są w działania antykonkurencyjne. Będzie to miało zastosowanie jedynie w przypadkach, w których pokrywają się produkt i przedziały czasu. Przegląd okresowy wykaże, czy i w jakim stopniu takie zachowania antykonkurencyjne mają wpływ na obowiązujące środki antydumpingowe lub antysubsydyjne. Niniejsza propozycja nie wymaga wprowadzenia zmian w obowiązującym prawodawstwie. 2.6. Kodyfikacja Celem zaproponowanych poniżej zmian legislacyjnych, które mają charakter techniczny, jest dostosowanie prawodawstwa UE do obecnych praktyk lub zmian, a także do najnowszego orzecznictwa. Wprowadzenie większości tych zmian było również zalecane w ramach niedawnej oceny unijnych TDI[8]. 2.6.1. Rejestracja przywozu z urzędu Art. 14 ust. 5 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego oraz art. 24 ust. 5 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego przewidują możliwość rejestracji przywozu w kontekście dochodzenia. Celem rejestracji jest ułatwienie zastosowania opłat celnych z mocą wsteczną, jeżeli zachodzi taka potrzeba. Przepis ten jest stosowany rutynowo w szczególnych okolicznościach (np. przeglądy dotyczące nowego eksportera, przeglądy dotyczące obejścia środków). Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 14 ust. 5 oraz art. 24 ust. 5 rejestracja może zostać dokonana jedynie w następstwie wniosku złożonego przez sektor przemysłu unijnego. Chociaż rejestracja możliwa jest również z inicjatywy Komisji, fakt ten powinien zostać odnotowany w przepisach w celu zachowania jasności prawnej. Zmiana ta nie poszerzyłaby obecnego zakresu przypadków, w odniesieniu do których rejestracja może być stosowana. 2.6.2. Aktualizacja art. 11 ust. 9 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego i art. 22 ust. 4 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego Artykuł 11 ust. 9 stanowi: „We wszystkich dochodzeniach w sprawie przeglądu lub zwrotu, prowadzonych na podstawie niniejszego artykułu, Komisja stosuje metodologię wykorzystywaną w trakcie dochodzenia, które doprowadziło do nałożenia cła, pod warunkiem że okoliczności nie uległy zmianie, z należytym uwzględnieniem przepisów art. 2, w szczególności jego ust. 11 i 12, oraz art. 17 niniejszego rozporządzenia.” Stosowanie tego przepisu w praktyce powodowało niepewność, w szczególności w odniesieniu do tego, co stanowi zmianę okoliczności. Ponadto, prowadziło to czasami do dalszego wykorzystywania wyraźnie przestarzałej metodologii, która nie jest już stosowana w bardziej aktualnych sprawach. Artykuł 22 ust. 4 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego zawiera podobne przepisy. W związku z tym, w celu zapewnienia większej spójności w różnych dziedzinach, te dwa zapisy powinny zostać usunięte. 2.6.3. Zapewnienie, że producenci eksportujący z marginesem dumpingu zero lub de minimis w pierwotnym dochodzeniu (w przeciwieństwie do dochodzenia przeglądowego) nie będą poddawani przeglądowi Artykuł 9 ust. 3 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego stanowi między innymi, że indywidualni producenci eksportujący z marginesem dumpingu poniżej 2 % nie podlegają cłu antydumpingowemu, jednak „nadal są objęci pozostałymi czynnościami i mogą zostać objęci kolejnym przeglądem, przeprowadzanym dla danego kraju na podstawie art. 11”. W postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięcia sporu w ramach WTO między USA a Meksykiem[9], Organ Apelacyjny WTO orzekł, że eksporterzy, których margines dumpingu wynosił mniej niż 2 % w pierwotnym dochodzeniu, nie mogą być poddawani dochodzeniu przeglądowemu, ponieważ stanowiłoby to pogwałcenie art. 5.8 Porozumienia antydumpingowego WTO. Z tego względu art. 9 ust. 3 zostanie zmieniony celem odzwierciedlenia tej decyzji. Przedsiębiorstwa, których to dotyczy mogłyby się stać przedmiotem nowego dochodzenia zgodnie z art. 5 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego zamiast być przedmiotem przeglądów. Artykuł 14 ust. 5 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego również zostanie zmieniony. 2.6.4. Zapewnienie możliwości zwolnienia również w odniesieniu do powiązanych stron, jeżeli nie są one zaangażowane w praktyki związane z obejściem środków Celem art. 13 ust. 4 podstawowego rozporządzenia antydumpigowego jest zapewnienie zwolnienia przedsiębiorstw będących przedmiotem dochodzeń w związku z obejściem środków z wszelkich środków przeciwdziałających obejściu ceł, jeżeli mogą one udowodnić, że nie są zaangażowane w praktyki związane z obejściem środków. Przepis ten nie przewiduje jednak wyraźnie zwolnienia w odniesieniu do stron, które nie są zaangażowane w praktyki związane z obejściem środków, ale są powiązane z producentami objętymi obowiązującymi środkami. W związku z tym proponuje się zmianę przepisów art. 13 ust. 4 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego oraz art. 23 ust. 6 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego, w celu wprowadzenia większej jasności prawnej w tym zakresie. 2.6.5. Wyjaśnienie definicji „znaczącej części” przemysłu unijnego Dochodzenie antydumpingowe lub antysubsydyjne nie może zostać wszczęte, jeżeli wnioskodawcy nie stanowią „znaczącej części” producentów unijnych, tj. producenci muszą reprezentować co najmniej 25 % całkowitej unijnej produkcji produktu objętego postępowaniem. Rozporządzenia podstawowe przewidują utrzymanie tego samego progu także do celów analizy szkody. Jednakże, zgodnie z orzeczeniem dotyczącym rozstrzygnięcia sporu w ramach WTO z 2011 r.[10], dla celów wykazania szkody „znacząca część” stosowana w trakcie dochodzenia nie oznacza automatycznie progu w wysokości 25 % wykorzystywanego do wszczęcia dochodzenia[11]. Aspekt ten musi zostać ustalony indywidualnie w poszczególnych przypadkach. W związku z powyższym odniesienie do art. 5 ust. 4 zawarte w art. 4 ust. 1 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego powinno zostać skreślone. Podobnie odniesienie do art. 10 ust. 8 zawarte w art. 9 ust. 1 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego powinno zostać skreślone w celu zapewnienia zgodności z przepisami wspomnianej decyzji. 2.6.6. Przepisy dotyczące kontroli wyrywkowej powinny odnosić się do producentów unijnych, a nie do skarżących, z wyjątkiem badania reprezentatywności W przypadkach, w których w dochodzeniu współpracuje duża liczba producentów, eksporterów lub importerów, można zastosować kontrolę wyrywkową. DG ds. Handlu stosuje obecnie praktykę, która jest również wymagana przepisami WTO, i zgodnie z którą dobór próby prowadzony jest wśród wszystkich producentów unijnych, a nie tylko wśród skarżących (tak jak jest to zapisane w rozporządzeniach podstawowych)[12]. W związku z powyższym oraz w celu odzwierciedlenia tej praktyki, odniesienie do skarżących w przepisach, o których mowa w przypisie 12, zostanie zastąpione odniesieniem do producentów unijnych. 2.6.7. Wyjaśnienie, że dochodzenie dotyczące interesu Unii obejmuje wszystkich producentów unijnych, a nie tylko skarżących Chociaż rozporządzenia podstawowe wyraźnie odnoszą się jedynie do „skarżących”, informacje do celów badania interesu Unii są w praktyce przyjmowane nie tylko od skarżących, ale także od innych producentów unijnych[13]. Jest to zgodne z zasadą (a także stałą praktyką), zgodnie z którą prawdopodobne skutki nałożenia lub nienałożenia środków powinny zostać zbadane w odniesieniu do wszystkich rodzajów podmiotów gospodarczych w UE. W związku z powyższym oraz w celu odzwierciedlenia tej praktyki, odniesienie do skarżących w przepisach, o których mowa w przypisie 13, zostanie zastąpione odniesieniem do producentów unijnych. 3. WNIOSKI Stosowne jest zaktualizowanie przepisów i procedur w celu dostarczenia zainteresowanym stronom nowoczesnych narzędzi umożliwiających im dostosowanie się do zmian zachodzących w środowisku, w którym prowadzą działalność. Propozycje przedstawione w niniejszym dokumencie mają na celu modernizację obecnego systemu ochrony handlu. Dotyczą one rzeczywistych problemów i oferują praktyczne rozwiązania. Poszczególne elementy propozycji dążą do rozwiązania problemów zainteresowanych stron reprezentujących z jednej strony interesy producentów, a z drugiej interesy importerów i konsumentów. Wiele z tych propozycji, w szczególności te dotyczące przejrzystości, przyniosą korzyść wszystkim zainteresowanym stronom. Niektóre propozycje są bardziej korzystne dla producentów, podczas gdy inne są bardziej korzystne dla importerów i konsumentów. Przykładowo bardziej ofensywne podejście wobec zagrożeń związanych z retorsjami, nieuczciwymi lub strukturalnie zakłócającymi praktykami handlowymi wzmocni obecny system ochrony handlu i przyczyni się do utrzymania produkcji i zatrudnienia w UE. Większa przewidywalność w zakresie środków tymczasowych oraz optymalizacja praktyki przeglądowej pomoże importerom lepiej zaspokoić interesy konsumentów. Komisja jest przekonana, że ogólnie rzecz biorąc pakiet ten jest wyważony. Jesteśmy przekonani, że taka modernizacja unijnych instrumentów ochrony handlu stanie się punktem odniesienia w skali międzynarodowej oraz będzie jednym ze źródeł inspiracji dla pożądanej reformy przepisów WTO w tej dziedzinie. 4. RAMY CZASOWE Kwiecień 2013 r.: – Przyjęcie przez Komisję niniejszego komunikatu i wniosku ustawodawczego. Po przyjęciu wniosek będzie podlegał zwykłej procedurze ustawodawczej w Radzie UE i Parlamencie Europejskim, która będzie miała miejsce w 2013-2014 r. – Rozpoczęcie publicznych konsultacji na temat projektu wytycznych. Lipiec 2013 r.: – Koniec publicznych konsultacji na temat projektu wytycznych. Lato 2013 r.: – Analiza odpowiedzi na publiczne konsultacje. Zaproponowane w niniejszym komunikacie zmiany w praktyce, które nie są objęte zmianami w prawodawstwie ani wytycznymi, zostaną wprowadzone w życie w ciągu kolejnych miesięcy. [1] Wyniki publicznych konsultacji w sprawie modernizacji instrumentów ochrony handlu znajdują się na stronie: http://ec.europa.eu/yourvoice/ipm/forms/dispatch?userstate=DisplayPublishedResults&form=MTDI [2] Niezależne badanie oceniające dotyczące instrumentów ochrony handlu znajduje się na stronie: http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=786 [3] Wartość normalną oblicza się zwykle na podstawie cen zapłaconych lub należnych, w zwykłym obrocie handlowym, przez niezależnych klientów w państwie wywozu lub na podstawie pełnych kosztów produkcji powiększonych o uzasadniony zysk. [4] Subsydia są wkładem finansowym rządu bądź innego organu publicznego, który stanowi korzyść dla ich odbiorcy (art. 1 porozumienia w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych (ASCM)). [5] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1225/2009 w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. L 343 z 22.12.2009, s. 51.) oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 597/2009 w sprawie ochrony przed przywozem towarów subsydiowanych z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. L 188 z 18.7.2009, s. 93.). [6] Artykuł 20 ust. 1 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego oraz art. 30 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego. [7] Artykuł 10 ust. 4 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego oraz art. 16 ust. 4 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego. [8] Niezależne badanie oceniające dotyczące instrumentów ochrony handlu znajduje się na stronie: http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=786 [9] Sprawozdanie Organu Apelacyjnego WT/DS295/AB/R z dnia 29.11.2005 r.: Mexico – Definitive anti-dumping measures on beef and rice – complaint with respect to rice [10] DS397 z dnia 15 lipca 2011 w sprawie European Communities – Definitive Anti-Dumping Measures on Certain Iron or Steel Fasteners from China. [11] Nie może zostać wszczęte dochodzenie w oparciu o skargę danego sektora przemysłu jeżeli skarżący nie spełniają progu 25 %. (zob. art. 5 ust. 4 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego oraz art. 10 ust. 6 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego: nie wszczyna się postępowania, jeżeli „udział producentów unijnych w sposób wyraźny popierających wniosek stanowi mniej niż 25 % całkowitej produkcji produktu podobnego wytwarzanej przez przemysł unijny”). Artykuł 4 ust. 1 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego stanowi: „Dla celów niniejszego rozporządzenia określenie „przemysł wspólnotowy” oznacza wszystkich wspólnotowych producentów produktów podobnych lub tych spośród nich, których łączna produkcja stanowi znaczącą część produkcji tych produktów w całej Wspólnocie w rozumieniu art. 5 ust. 4 (…)” (wyróżnienie dodano). Artykuł 9 ust. 1 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego zawiera podobne przepisy. Jednakże Organ Apelacyjny w sprawie DS397 z dnia 15 lipca 2011 r.: European Communities – Definitive Anti-Dumping Measures on Certain Iron or Steel Fasteners from China orzekł, że odniesienia do znaczącej części zgodnie z art. 4 ust. 1 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego w kontekście dochodzenia nie można automatycznie utożsamiać z minimalnym progiem 25 % określonym w art. 5 ust. 4 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego, które dotyczy wszczynania postępowania. W związku z tym Organ Apelacyjny odrzucił powiązanie między tymi dwoma artykułami. To samo odnosi się w sposób dorozumiany do art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 6 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego. [12] Artykuł 17 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego oraz art. 27 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego przewidują możliwość stosowania kontroli wyrywkowej w postępowaniach antydumpingowych/antysubsydyjnych. Oba rozporządzenia stanowią, że kontrola wyrywkowa (ustalanie wzorca) ma miejsce „w przypadkach, gdy liczba osób wnoszących skargę, eksporterów lub importerów, rodzajów produktu lub transakcji jest duża (…)” (wyróżnienie dodano). [13] Informacje do celów badania interesu Unii są w praktyce przyjmowane nie tylko od skarżących, ale także od innych producentów unijnych. Artykuł 21 ust. 2 podstawowego rozporządzenia antydumpingowego oraz art. 31 ust. 2 podstawowego rozporządzenia antysubsydyjnego stanowią jednak co następuje: ‏„Aby zapewnić solidną podstawę, na której władze mogą uwzględnić wszystkie opinie i informacje przy podejmowaniu decyzji, czy wprowadzić środki w interesie Wspólnoty, strony wnoszące skargi, importerzy i reprezentujące ich stowarzyszenia, organizacje reprezentujące użytkowników i konsumentów, mogą (…) ujawnić się i przedłożyć Komisji informacje (…).” (podkreślenie zostało dodane). Przepisy przytoczone powyżej nie odzwierciedlają obecnej praktyki DG ds. Handlu, ponieważ nie rozwiązują one problemu unijnych producentów, którzy nie są stroną skarżącą.