KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 27.9.2017 COM(2017) 570 final KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczący utrzymania i wzmocnienia strefy Schengen



1.Wprowadzenie Strefa Schengen jest największym na świecie obszarem swobodnego przemieszczania się. Umożliwia swobodne przemieszczanie się ponad 400 milionom obywateli Unii oraz osób przyjezdnych oraz niezakłócony przepływ towarów i usług. Strefa ta stanowi jedno z największych osiągnięć integracji europejskiej, a Komisja jest w pełni zaangażowana w zabezpieczenie i utrzymanie swobodnego przepływu, który zapewnia osobom fizycznym strefa Schengen. Istotą Schengen jest brak kontroli na granicach wewnętrznych. W strefie, w której nie ma kontroli na granicach wewnętrznych, zagrożenia transgraniczne wpływające na porządek publiczny lub bezpieczeństwo wewnętrzne tej strefy leżą w obszarze wspólnego zainteresowania. Zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych w strefie Schengen od zawsze towarzyszyły środki w dziedzinie granic zewnętrznych, polityki wizowej, Systemu Informacyjnego Schengen, ochrony danych, współpracy policyjnej, współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych oraz polityki antynarkotykowe. Na obszarze, na którym osoby mogą swobodnie się przemieszczać, przywracanie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych stanowi wyjątek. Decyzja o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych powinna być wyłącznie środkiem ostatecznym, obejmować określony okres oraz ograniczać się do zakresu, w którym kontrole są niezbędne i proporcjonalne do zidentyfikowanych poważnych zagrożeń dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. Od momentu jej powstania w strefie Schengen występowały różnego rodzaju wyzwania i zagrożenia. Siłą Schengen jest również zdolność do wyciągania wniosków i przystosowywania się; kodeks graniczny Schengen został w przeszłości kilkukrotnie zmieniony, aby móc spełniać swoje zadania. Presja, którą wywiera masowy napływ nielegalnych migrantów oraz wzrost liczby ataków terrorystycznych w wielu państwach członkowskich, ujawniła braki w strukturze Schengen, które wymagają kolejnych działań. Komisja podjęła istotne kroki w celu ich wyeliminowania, takie jak plan działania „Przywrócenie strefy Schengen”. W obszarze zarządzania granicami i bezpieczeństwa granic na wspólnych europejskich granicach zewnętrznych oznaczało to szybkie wprowadzenie wspólnej odpowiedzialności i zarządzania działaniami, przy czym obejmowało to zwłaszcza ustanowienie nowej Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej, a także wprowadzenie systematycznych kontroli z wykorzystaniem odpowiednich baz danych w odniesieniu do wszystkich osób przekraczających granice zewnętrzne. Praca na rzecz skutecznej i autentycznej unii bezpieczeństwa przyniosła realne postępy w walce z terroryzmem. Wdrożony w 2014 r. zmieniony mechanizm oceny Schengen również stał się ważnym środkiem wykrywanie niedociągnięć, w tym w strukturze Schengen. Teraz nadszedł właściwy moment na ocenę wyników, jakie przyniosły środki podjęte przez Unię Europejską, aby sprostać wyzwaniom, z którymi borykała się strefa Schengen przez ostatnie dwa lata. W przyjętym w dniu 27 września komunikacie Komisji na temat opracowania Europejskiego programu w zakresie migracji z jednej strony podsumowano główne osiągnięcia i braki we wdrażaniu Europejskiego programu w zakresie migracji, a z drugiej strony określono najważniejsze priorytetowe działania, które należy podjąć na rzecz skuteczniejszej, sprawiedliwszej i stabilniejszej polityki europejskiej w zakresie azylu i migracji. W niniejszym komunikacie przedstawiono wnioski wyciągnięte z wdrażania planu działania „Przywrócenie strefy Schengen” i zaproponowano kolejne działania w celu wzmocnienia Schengen, w tym przyjęcie zalecenia w zakresie lepszego stosowania obecnych przepisów oraz wniosek o zaktualizowanie kodeksu granicznego Schengen w świetle obecnych wyzwań, którym Europa musi stawić czoła. Ponadto wzmocniona strefa Schengen jest jednym z czynników, który wpływa na zintensyfikowanie współpracy w zakresie bezpieczeństwa i zwiększanie wzajemnego zaufania między możliwie największą liczbą państw członkowskich. Zgodnie z wezwaniem przewodniczącego Junckera, które przedstawił w swoim orędziu o stanie Unii w 2017 r., jeżeli chcemy wzmocnić ochronę naszych granic zewnętrznych, musimy natychmiast otworzyć strefę Schengen – przestrzeń swobodnego przepływu – dla Bułgarii i Rumunii, a wkrótce również dla Chorwacji po spełnieniu przez nią wszystkich kryteriów. 2.Aktualna sytuacja strefy Schengen Na obszarze, na którym nie obowiązuje kontrola na granicach wewnętrznych, decyzja o tymczasowym przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych może zostać podjęta wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach, aby zareagować na sytuacje, które w istotny sposób wpływają na porządek publiczny lub bezpieczeństwo wewnętrzne tego obszaru, jego części bądź jednego państwa członkowskiego lub ich większej liczby. Ogólnie rzecz biorąc, wykorzystanie tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej wskazuje, że państwa członkowskie stosują ten środek w rozsądny sposób. Koszty wykazane w symulacji nieuwzględniającej istnienia strefy Schengen jasno wskazują, że taka decyzja oznacza nieuchronnie koszty dla gospodarki . Masowy napływ i wtórne przepływy migrantów wzdłuż szlaku wschodniośródziemnomorskiego W 2015 r. odnotowano niespotykane jak dotąd przepływy migrantów przybywających do Unii Europejskiej, co doprowadziło do wtórnych przepływów niezarejestrowanych nielegalnych migrantów. W tej sytuacji kilka podlegających największej presji państw członkowskich przywróciło na podstawie przepisów Schengen tymczasowe kontrole graniczne na swoich granicach wewnętrznych. Utrzymujące się zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w kilku państwach członkowskich stanowiące skutek wtórnych przepływów migrantów o nieuregulowanym statusie spowodowało, że Komisja po raz pierwszy uruchomiła procedurę szczególną przewidzianą w art. 29 kodeksu granicznego Schengen. Było to jedno z działań przewidzianych przez Komisję w jej planie działania na rzecz powrotu do normalnego funkcjonowania strefy Schengen, przedstawionym w komunikacie Komisji z dnia 4 marca 2016 r.. Procedura przewidziana w art. 29 może być stosowana w wyjątkowych okolicznościach, gdy niedociągnięcia związane z zarządzaniem granicami zewnętrznymi, wykryte w ramach oceny Schengen, zagrażają funkcjonowaniu całej strefy Schengen. W dniu 12 maja 2016 r. Rada zaleciła – na podstawie wniosku Komisji – aby pięć państw członkowskich, które są najbardziej dotknięte problemem wtórnych przepływów z Grecji, przywróciło kontrole graniczne na poszczególnych odcinkach swoich granic wewnętrznych. Mimo stopniowej poprawy sytuacji presja wywierana na te pięć państw członkowskich utrzymywała się, uzasadniając kolejne przedłużenia czasu obowiązywania kontroli na granicach wewnętrznych. W dniu 11 maja 2017 r. w ramach tej procedury po raz trzeci i ostatni Komisja zezwoliła tym pięciu państwom członkowskim na wydłużenie czasu obowiązywania tych kontroli do dnia 11 listopada 2017 r. Wspomniane kontrole na granicach wewnętrznych były obwarowane rygorystycznymi warunkami: kontrole graniczne prowadzono wyłącznie na konkretnych odcinkach granic wewnętrznych, na których występowały wtórne przepływy z Grecji. Po drugie pięć państw strefy Schengen objętych tym zezwoleniem miało obowiązek składać Komisji comiesięczne sprawozdania na temat przeprowadzonych kontroli granicznych i ich wyników. Sprawozdania umożliwiły Komisji ścisłe monitorowanie sytuacji w celu weryfikowania, czy przedmiotowe kontrole nie wykraczają poza granice wyznaczone przez Radę. Przy każdym kolejnym przedłużeniu pierwszego zalecenia z 12 maja 2016 r. Rada przypominała zasadę, zgodnie z którą kontrole graniczne mogą być stosowane jedynie jako ostateczność i że zamiast nich państwa członkowskie powinny wybierać alternatywne środki, takie jak zintensyfikowane kontrole policyjne w strefie przygranicznej, w celu wyeliminowania poważnych zagrożeń dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego.

Ostatnie sprawozdania państw strefy Schengen, złożone w ramach trzeciego i ostatniego przedłużenia, potwierdzają stałą tendencję wskazującą na znaczną poprawę ogólnej sytuacji od początku kryzysu migracyjnego. Dzienna liczba osób przybywających obecnie na greckie wyspy znacznie spadła, a wynikające z niej wtórne przepływy z Grecji do innych państw członkowskich są ograniczone. Odzwierciedla to w szczególności odnotowywana tendencja spadkowa w odniesieniu do liczby wniosków o udzielenie azylu, które są odbierane na granicach wewnętrznych państw członkowskich, a także niższa liczba odmów wjazdu w tych państwach członkowskich. Wynika to z połączonych działań Komisji, państw członkowskich, agencji i innych podmiotów, takich jak Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji lub Komisja Praw Człowieka ONZ, które były zaangażowane w rozwiązywanie problemów. Większe zagrożenie terrorystyczne Ataki terrorystyczne przeprowadzone w ciągu ostatnich dwóch lat w siedmiu państwach członkowskich stały się kolejnym powodem napięć w strefie Schengen. W szczególności na terenie Francji od stycznia 2015 r. doszło do szeregu ataków terrorystycznych. Zwiększone zagrożenie i szereg ataków terrorystycznych, a także organizacja kilku wydarzeń międzynarodowych, spowodowały, że Francja wprowadziła kontrole graniczne na wszystkich granicach wewnętrznych i prowadzi je od listopada 2015 r. zgodnie z właściwymi przepisami kodeksu granicznego Schengen. Zarówno na szczeblu unijnym, jak i krajowym podjęto działania w celu sprostania temu wyzwaniu, ale zagrożenie terrorystyczne nadal istnieje. 3.Działania podjęte w celu wzmocnienia Schengen W czasie gdy strefa Schengen stała w obliczu tych krytycznych i bezprecedensowych wyzwań, Unia Europejska i jej państwa członkowskie prowadziły współpracę w celu podjęcia wspólnych działań na rzecz wzmocnienia granic zewnętrznych oraz zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na potrzeby zabezpieczenia przestrzeni swobodnego przepływu w strefie Schengen. Podstawowym celem pozostaje przywrócenie normalnego funkcjonowania strefy Schengen bez kontroli na granicach wewnętrznych. W ramach unii bezpieczeństwa wdraża się również szereg działań, które przyczyniają się do utrzymania bezpieczeństwa w strefie Schengen. To kompleksowe podejście ma instrumentalne znaczenie dla wyeliminowania obecnych i przyszłych zagrożeń i wyzwań, które mogą narazić na ryzyko funkcjonowanie strefy Schengen, we wszystkich ich postaciach. a)Środki stosowane na granicach zewnętrznych Wzmocnione zarządzanie granicami zewnętrznymi w oparciu o narzędzia przewidziane w rozporządzeniu o nowej Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej Nowa Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna posiada zwiększony potencjał pod względem monitorowania przepływów migracyjnych do Unii Europejskiej i wewnątrz jej oraz pod względem analizy ryzyka. Nowe ramy prawne zapewniły nowe zasoby i narzędzia, które zwiększają odporność zarządzania granicami zewnętrznymi UE na nowe wyzwania. Ma to szczególne zastosowanie do obowiązkowych ocen narażenia i wynikających z nich zaleceń. Te oparte na dowodach oceny narażenia są ukierunkowane na wyniki, ponieważ mogą prowadzić do wydania zaleceń operacyjnych skierowanych do odpowiednich państw członkowskich, określających konkretne środki w celu wyeliminowania zidentyfikowanych nieprawidłowości w wyznaczonych ramach czasowych. Oceny te umożliwiają również państwom członkowskim i Komisji lepsze ukierunkowanie właściwych funduszy UE, w szczególności Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, oraz wszelkich wniosków o dodatkowe finansowanie kryzysowe. Pełne wdrożenie tych zaleceń przez określone państwa członkowskie ma zatem zasadnicze znaczenie dla zabezpieczenia właściwego funkcjonowania strefy Schengen. Ustanowienie rezerwy szybkiego reagowania oraz rezerwy wyposażenia na potrzeby szybkiego reagowania (rezerwy szybkiego reagowania) zapewnia dostępność zasobów ludzkich i wyposażenia do celów wsparcia operacyjnego w ciągu 10 dni na wniosek każdego państwa członkowskiego, które znajdzie się w sytuacji wymagającej podjęcia pilnych działań na granicach zewnętrznych. Rozszerzone kompetencje Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej obejmują również możliwość interwencji w sytuacjach wymagających pilnych działań na wniosek państwa członkowskiego albo na podstawie decyzji Rady, jeżeli dane państwo członkowskie nie może lub nie chce podjąć działań. Agencji przysługują rozszerzone kompetencje w zakresie wspierania i rozwijania współpracy operacyjnej między państwami członkowskimi w dziedzinie powrotów. Dostępne są trzy nowe rezerwy, tj. obserwatorów przymusowych powrotów, eskorty przymusowych powrotów oraz specjalistów ds. powrotów, które mogą być uruchomione poprzez utworzenie europejskich zespołów interwencji powrotowych, zapewniając wsparcie operacyjne zwiększające potencjał państw członkowskich. Jeżeli chodzi o monitorowanie sytuacji i analizę ryzyka, Agencja jest obecnie w stanie przygotować analizę ryzyka obejmującą aspekty istotne dla europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami, w tym zagrożenia, które mogą wpłynąć na funkcjonowanie lub bezpieczeństwo przestrzeni swobodnego przepływu w strefie Schengen lub na jej granicach zewnętrznych. Wszystkie wymienione nowe narzędzia operacyjne przyczyniają się do ograniczenia ryzyka masowych nielegalnych przyjazdów, a także wtórnych przepływów w strefie Schengen, potwierdzając zatem potrzebę wycofania obecnych tymczasowych kontroli na granicach wewnętrznych. Hotspoty

W ramach natychmiastowych działań mających na celu wsparcie granicznych państw członkowskich, które mają do czynienia z nieproporcjonalną presją migracyjną na granicach zewnętrznych UE, Komisja Europejska opracowała podejście „Hotspot”. Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO), Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex), Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol) i Europejska Jednostka Współpracy Sądowej (Eurojust) pracują w terenie z władzami granicznych państw członkowskich, aby udzielić im wsparcia w wypełnieniu zobowiązań wynikających z prawa Unii oraz w szybkiej identyfikacji, rejestracji i pobieraniu odcisków palców przybywających migrantów o nieuregulowanym statusie. Podejście „Hotspot” przyczynia się również do wdrożenia mechanizmów relokacji w sytuacjach nadzwyczajnych. Włochy i Grecja to dwa państwa członkowskie, w których jest obecnie wdrażane podejście „Hotspot”. Inne państwa członkowskie również mogą – na wniosek –skorzystać z podejścia „Hotspot”. Na podstawie wniosków wyciągniętych do tej pory z wdrażania podejścia „Hotspot” Komisja przedstawi na jesieni wytyczne dotyczące przygotowania i ustanawiania hotspotów w państwach członkowskich. Wzmocnione kontrole na granicach zewnętrznych w odpowiedzi na zagrożenie terrorystyczne Aby wzmocnić granice zewnętrzne na wyraźne wezwanie Rady, w szczególności w celu lepszej identyfikacji i zatrzymywania zagranicznych bojowników terrorystycznych, Komisja zaproponowała zmianę w kodeksie granicznym Schengen wprowadzającą systematyczne kontrole z wykorzystaniem odpowiednich baz danych wobec wszystkich osób przekraczających granice zewnętrzne. Począwszy od dnia 7 kwietnia 2017 r., tj. od daty wejścia w życie nowych przepisów, wobec wszystkich podróżnych – w tym obywateli Unii i osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na podstawie prawa unijnego – stosuje się te same zasady dotyczące wykorzystywania odpowiednich baz danych, z wyjątkiem możliwych odstępstw w uzasadnionych przypadkach. Nowe zasady przyczyniły się do udoskonalenia sposobu korzystania z baz danych, takich jak System Informacyjny Schengen lub bazy danych Interpolu. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez państwa członkowskie w wyniku wprowadzenia systematycznych kontroli ogólna liczba wpisów w Systemie Informacyjnym Schengen wzrosła, a przemieszczanie się do regionów działań wojennych i z tych regionów stało się wyraźnie utrudnione. Biorąc pod uwagę wszystkie wymienione powyżej działania, środki i inicjatywy podjęte na granicach zewnętrznych, UE jest w chwili obecnej lepiej wyposażona, aby zapobiegać potencjalnym sytuacjom kryzysowym i nimi zarządzać, a zatem zapewniać swoim obywatelom wyższy poziom bezpieczeństwa. Wydajniejsze i inteligentniejsze systemy informacyjne na potrzeby ochrony granic i bezpieczeństwa System Informacyjny Schengen (SIS) jest największym systemem wymiany informacji, który zapewnia wsparcie na potrzeby kontroli na granicach zewnętrznych i współpracy organów ścigania w strefie Schengen. W grudniu 2016 r. Komisja złożyła trzy wnioski, których celem jest dalsze zwiększenie skuteczności i efektywności operacyjnej SIS oraz poprawa ogólnego bezpieczeństwa w Europie. W ramach wniosków wprowadzono ulepszenia techniczne i operacyjne SIS, aby zapewnić dalszą skuteczną wymianę informacji między funkcjonariuszami organów ścigania a funkcjonariuszami straży granicznej w całej Europie. Środki te koncentrują się w szczególności na zapewnieniu lepszych narzędzi na potrzeby walki z terroryzmem oraz usprawnieniu skutecznych powrotów obywateli państwa trzeciego, którym nie przysługuje prawo pobytu w strefie Schengen. Innym istotnym usprawnieniem jest uruchomienie systemu automatycznej identyfikacji daktyloskopijnej (AFIS) w ramach SIS, który umożliwi bardziej wiarygodną identyfikację osób przyjeżdżających do strefy Schengen. Prace nad projektem trwają (do wdrożenia nie potrzeba zmian legislacyjnych) i AFIS zostanie uruchomiony w lutym 2018 r. W 2016 r. Komisja złożyła również kolejne wnioski dotyczące poprawy bezpieczeństwa i zarządzania granicami, w tym wnioski Komisji dotyczące dwóch nowych wielkoskalowych systemów informatycznych, tj. systemu wjazdu/wyjazdu i europejskiego systemu informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż (ETIAS). Celem systemu wjazdu/wyjazdu jest modernizacja zarządzania granicami zewnętrznymi polegająca na poprawieniu jakości i skuteczności kontroli, a także wykrywania przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów i oszustw dotyczących tożsamości. System będzie miał zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich, którym udzielono zezwolenia na krótki pobyt w strefie Schengen w momencie przekraczania przez nich zewnętrznych granic UE. System wjazdu/wyjazdu ułatwi przekraczanie granic osobom podróżującym w dobrej wierze, wykrywanie osób nielegalnie przedłużających pobyt, a także identyfikację osób przebywających w strefie Schengen bez dokumentów. Dodatkowym celem systemu wjazdu/wyjazdu jest wzmocnienie bezpieczeństwa wewnętrznego oraz walka z terroryzmem i poważną przestępczością. W lipcu 2017 r. Rada i Parlament Europejski osiągnęły polityczne porozumienie w sprawie ustanowienia systemu wjazdu/wyjazdu. W ramach europejskiego systemu informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż obywatele państw objętych ruchem bezwizowym będą musieli uzyskać zezwolenie na podróż przed przyjazdem do strefy Schengen. Ułatwi to identyfikację osób, w przypadku których istnieje ryzyko nielegalnej migracji lub zagrożenie dla bezpieczeństwa, jeszcze przed ich przybyciem na granicę, co znacznie zwiększy bezpieczeństwo granic zewnętrznych. Podróżni będą dysponować wiarygodnym wstępnym zezwoleniem na wjazd na teren strefy Schengen, co znacznie ograniczy liczbę odmów wjazdu. Komisja planuje jak najszybciej przedstawić wniosek dotyczący dalszego zwiększenia interoperacyjności wspomnianych systemów, a także interoperacyjności z systemem Eurodac, wizowym systemem informacyjnym, europejskim systemem przekazywania informacji z rejestrów karnych i danymi Europolu. Celem tego wniosku będzie zapewnienie, aby wszyscy użytkownicy końcowi mieli szybki i ciągły dostęp do wszystkich informacji, których potrzebują do realizacji swoich zadań, ze szczególnym uwzględnieniem dostępu organów ścigania do systemów informacyjnych niedotyczących ścigania przestępstw, a także możliwości zapewniania rozwiązań w celu wykrywania i zwalczania oszustw dotyczących tożsamości. b) Środki stosowane wewnątrz strefy Schengen

Stosowanie proporcjonalnych kontroli policyjnych i transgraniczna współpraca policyjna w celu zwiększenia bezpieczeństwa wewnątrz strefy Schengen Przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych w celu wyeliminowania poważnych zagrożeń dla bezpieczeństwa wewnętrznego lub porządku publicznego nie powinno być pierwszym przyjętym rozwiązaniem, jak podkreślono w art. 25 kodeksu granicznego Schengen, tym bardziej w chwili obecnej, kiedy podjęto kluczowe działania mające na celu wzmocnienie granic zewnętrznych. W zaleceniu z dnia 12 maja 2017 r. Komisja wyraziła swoje zdanie na temat sposobu, w jaki państwa członkowskie mogą korzystać z sił policyjnych zgodnie z prawem krajowym i przeprowadzać kontrole policyjne na całym terytorium, jeżeli są one konieczne i uzasadnione, w tym w strefach przygranicznych. W zaleceniu zachęcono państwa członkowskie do korzystania w skuteczniejszy sposób z uprawnień dotyczących kontroli policyjnych na danym terytorium i transgranicznej współpracy policyjnej. Państwa członkowskie zachęcono również, by oceniały, czy wzmocnione kontrole policyjne nie umożliwiłyby osiągnięcia takich samych wyników jak tymczasowe kontrole na granicach wewnętrznych przed wprowadzeniem lub przedłużaniem tego rodzaju kontroli. Pod tym względem zalecenie to opiera się na zaleceniach przedstawionych w art. 29 kodeksu granicznego Schengen , w których wyraźnie zwrócono się do państw członkowskich, aby przed podjęciem decyzji o kolejnym przedłużeniu kontroli na granicach wewnętrznych zbadały w pierwszej kolejności możliwości dostępne w ramach kontroli policyjnych. Państwa członkowskie z zadowoleniem przyjęły zalecenie, podkreślając jednak skalę i intensywność obecnych wyzwań. Szereg państw członkowskich stwierdziło, że w perspektywie krótkoterminowej stosowanie kontroli policyjnych i transgranicznej współpracy operacyjnej nie może zastąpić wprowadzenia kontroli na granicach wewnętrznych, lecz jedynie je uzupełnić. Aby zareagować na te obawy oraz pomóc państwom członkowskim w terminowym wdrożeniu zalecenia, Komisja ściśle współpracuje z organami państw członkowskich w celu omówienia wyzwań związanych z praktycznym wdrożeniem zalecenia, w tym poprzez zapewnienie wsparcia finansowego i wymianę najlepszych praktyk. Komisja wraz z Radą będą kontynuować działania na rzecz poprawy współpracy między państwami członkowskimi w tym obszarze w celu stworzenia środowiska, w którym razie konieczności zareagowania na poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego wdrażano by w pierwszej kolejności skuteczne kontrole policyjne zamiast kontroli na granicach wewnętrznych. Inne środki mające na celu wzmocnienie transgranicznej współpracy policyjnej i współpracy w zakresie ścigania przestępstw Komisja podjęła również kroki w celu dalszego wzmocnienia współpracy policyjnej jako kluczowego narzędzia wspólnego reagowania na zagrożenia transgraniczne dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego tego obszaru, dążąc do stworzenia rzeczywistej i skutecznej unii bezpieczeństwa. Skuteczna wymiana informacji stanowi kluczowy element walki z zagrożeniami związanymi z przestępczością. Wymiana informacji uległa znaczącej poprawie i państwa członkowskie znacznie częściej korzystają z baz danych, takich jak System Informacyjny Schengen. W 2016 r. przyjęto unijną dyrektywę w sprawie danych dotyczących przelotu pasażera, co ma decydujące znaczenie dla identyfikacji podróżnych stwarzających wysokie zagrożenie, którzy wcześniej nie byli znani organom ścigania. Gromadząc, wymieniając i analizując dane pasażerów, organy ścigania będą mogły lepiej sobie radzić z przestępczością transgraniczną. Rozporządzenie w sprawie Europolu, w którym rozszerzono mandal Europolu, weszło w życie w maju 2017 r.; dzięki rozporządzeniu Europol uzyskał narzędzia niezbędne do bardziej skutecznego, efektywnego i odpowiedzialnego działania. Agencji przydzielono również więcej zasobów. Na tej podstawie została również zacieśniona współpraca operacyjna. Celem tzw. cyklu polityki unijnej jest zapewnienie skutecznej współpracy między organami ścigania państw członkowskich, instytucjami UE i agencjami UE, która powinna prowadzić do spójnego i zdecydowanego działania operacyjnego ukierunkowanego na najpoważniejsze zagrożenia związane z przestępczością, na jakie narażona jest UE. Ostatnio przyjęto nowe priorytety na lata 2018–2021. Będą one wdrażane począwszy od 2018 r. za pośrednictwem rocznych operacyjnych planów działania. Aby pomóc w usprawnieniu transgranicznej współpracy w zakresie ścigania przestępstw, Komisja zorganizowała w tym roku dwa warsztaty poświęcone praktyce „pościgów transgranicznych” i korzystaniu z narzędzi współpracy transgranicznej w państwach, w których ponownie wprowadzono kontrolę na granicach wewnętrznych. Komisja planuje wprowadzić niektóre ustalenia tych dwóch warsztatów w ramach szeregu dalszych specjalnych działań wspierających. Wzmożona kontrola jakości strefy Schengen dzięki nowemu mechanizmowi oceny Schengen

Chociaż wdrożono dodatkowe środki i inicjatywy w celu dalszej ochrony i zachowania przestrzeni swobodnego przepływu osób, kontynuuje się zgodnie z przepisami Schengen ścisłe monitorowanie obowiązków i zobowiązań państw członkowskich. Dokonuje się tego za pośrednictwem mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen zmienionego rozporządzeniem Rady (UE) nr 1053/2013. Co roku pięć do sześciu państw członkowskich poddaje się ocenie w zakresie stosowania przez te państwa dorobku Schengen w dziedzinie zarządzania granicą zewnętrzną, polityki wizowej, Systemu Informacyjnego Schengen, ochrony danych, współpracy policyjnej oraz powrotu. Tego rodzaju oceny na miejscu przeprowadza się na podstawie wieloletniego programu obejmującego okres 2014–2019, umożliwiając ocenę wszystkich państw strefy Schengen do końca cyklu. W ramach mechanizmu oceny Schengen obowiązującego od listopada 2014 r. ustanowiono bardziej jednoznaczne przepisy proceduralne w odniesieniu do sprawozdań, zaleceń i działań następczych w związku ze stwierdzonymi niedociągnięciami (w tym w zakresie ścisłego monitorowania i działań następczych w związku z wdrażaniem zaleceń), jak również w zakresie niezapowiedzianych kontroli. Wynikiem kontroli na miejscu przeprowadzanych przez zespoły ds. oceny składające się z ekspertów Komisji i państw członkowskich oraz obserwatora z odpowiednich agencji są zwięzłe sprawozdania z oceny, których ustaleniom przypisuje się jedną z następujących ocen: „zgodnie z wymogami”, „zgodnie z wymogami, ale potrzebne usprawnienia” lub „niezgodnie z wymogami” określonymi w przepisach dorobku Schengen, jak również zalecenia mające na celu usunięcie stwierdzonych niedociągnięć. Ścisłe monitorowanie wdrażania zaleceń jest zapewnione poprzez obowiązek przedłożenia przez ocenione państwo członkowskie planu działania w celu usunięcia niedociągnięć stwierdzonych w sprawozdaniu z oceny oraz sprawozdań uzupełniających. Ponadto w zależności od powagi stwierdzonych niedociągnięć można zorganizować ponowne kontrole. Od czasu reformy mechanizmu oceny Schengen zespoły prowadzące kontrolę na miejscu w większości przypadków stwierdziły, że co do zasady najważniejsze przepisy ram prawnych Schengen są przestrzegane. Odnotowano jednak kilka szczególnych i przekrojowych niedociągnięć we wszystkich obszarach polityki, które należało wyeliminować, aby zapewnić w praktyce wysokie, jednolite standardy stosowania dorobku Schengen oraz utrzymać wysoki poziom wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi tworzącymi obszar bez kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. Mechanizm ten doprowadził do znacznych postępów we wdrażaniu dorobku Schengen w państwach członkowskich i udowodnił już swoją wartość dodaną w zapewnianiu skutecznego funkcjonowania strefy Schengen: skoordynowane wprowadzenie kontroli granicznych na wybranych odcinkach granicy wewnętrznej zgodnie z art. 29 kodeksu granicznego Schengen było wynikiem niezapowiedzianej kontroli w ramach oceny Schengen przeprowadzonej w Grecji pod koniec 2015 r. Mechanizm ten umożliwił szybkie ustalenie i wyeliminowanie poważnych niedociągnięć w zarządzaniu granicami zewnętrznymi w Grecji, a kolejny plan działania i miesięczne sprawozdania uzupełniające złożone przez Grecję przedstawiły działania podjęte przez Grecję w celu poprawy bezpieczeństwa na granicach zewnętrznych Europy. Postępy dokonane przez organy greckie zostały potwierdzone „zwykłą” oceną greckiego zarządzania granicami zewnętrznymi przeprowadzoną w 2016 r. Ocena Schengen doprowadziła również do konkretnej poprawy sytuacji pod względem wdrażania dorobku Schengen w ocenionych państwach członkowskich. Przykłady tego rodzaju działań obejmują: usprawnienia we wdrażaniu Systemu Informacyjnego Schengen, stworzenie krajowych strategii zintegrowanego zarządzania granicą przez państwa członkowskie lub zwiększenie liczby pracowników na konkretnych przejściach granicznych w celu usprawnienia zarządzania granicą zewnętrzną. Wszystkie te doświadczenia świadczą o znaczeniu, jakie ma zapewnienie pełnego wdrożenia mechanizmu oceny Schengen w całej strefie Schengen. Wszystkie państwa członkowskie powinny dokładnie śledzić wdrożone doświadczenia i wnioski wyciągnięte z ocen Schengen oraz podjąć odpowiednie środki w celu zapewnienia efektywnego i sprawnego stosowania dorobku Schengen we własnych państwach. Mechanizm kontroli jakości Schengen podlega nieustannemu rozwojowi. Oceny narażenia przeprowadzane corocznie przez Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej uzupełniają obecnie mechanizm oceny Schengen, tworząc wspólnie system kontroli jakości Schengen o pełnym zakresie funkcji. Zwiększanie synergii i ścisłej koordynacji między ocenami narażenia oraz ocenami Schengen przyniesie znaczącą poprawę, ponieważ w przyszłości oceny Schengen będą również mogły się opierać na głównych ustaleniach dokonanych w ramach ocen narażenia oraz uwzględniać te ustalenia, a także zapewniać wzajemne uzupełnianie się zaleceń wynikających z obydwu tych mechanizmów. Pod tym względem Komisja i Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej utrzymują ścisły kontakt w celu zapewnienia najwyższego poziomu bezpieczeństwa na granicach zewnętrznych. Ponadto kluczowe jest silniejsze powiązanie między systemem kontroli jakości Schengen a wykorzystywaniem finansowania unijnego. Zgodnie z art. 12 rozporządzenia (UE) 514/2014 zainteresowane państwo członkowskie analizuje wraz z Komisją i Europejską Agencją Straży Granicznej i Przybrzeżnej możliwe sposoby uwzględnienia ustaleń – w tym wszelkich niedociągnięć, dokonanych podczas ocen Schengen – w swoim programie krajowym w ramach Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Silne i odporne ramy Schengen Przepisy Schengen charakteryzują się pewnym stopniem elastyczności, a zatem umożliwiają radzenie sobie zarówno z poważnymi, jak i z mniej poważnymi sytuacjami kryzysowymi; ramy prawne Schengen z powodzeniem wykorzystuje się w celu zabezpieczenia funkcjonowania systemu Schengen na szerszą skalę. Doświadczenie zdobyte w ciągu ostatnich 10 lat wskazuje, że w zdecydowanej większości przypadków obecne przepisy kodeksu granicznego Schengen dotyczące tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, w tym ustanowione ramy czasowe, są wystarczające na potrzeby stawienia czoła stwierdzonym poważnym zagrożeniom. W okresie od 2006 r. (rok przyjęcia kodeksu granicznego Schengen) do 2015 r. tymczasowe kontrole graniczne przywrócono 36 razy i prawie nigdy ich nie przedłużano, przy czym zazwyczaj przeprowadzano je jedynie przez kilka dni lub tygodni. Ponadto z wyjątkowej procedury określonej w art. 29 kodeksu granicznego Schengen skorzystano po raz pierwszy w następstwie kryzysu migracyjnego, który wykazał, że ramy prawne Schengen dysponują narzędziami umożliwiającymi stawienie czoła temu wyzwaniu. Chociaż zainteresowane państwa członkowskie zastosowały zintegrowane podejście do przywracania kontroli na granicach wewnętrznych zgodnie z art. 29, pozostało to bez uszczerbku dla przysługującej im możliwości tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych w przypadku innego poważnego zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. W obecnych przepisach kodeksu granicznego Schengen zakazano przedłużania przywróconych kontroli na granicach wewnętrznych na okres przekraczający odpowiednio dwa miesiące (art. 28 – w przypadkach wymagających natychmiastowego działania) oraz sześć miesięcy (art. 25 – w przypadku przewidywalnych zdarzeń). Należy również przypomnieć, że zgodnie z przepisami Schengen kontrolę na granicach wewnętrznych należy traktować wyłącznie jako środek ostateczny. W celu przeciwdziałania stwierdzonemu zagrożeniu państwa członkowskie powinny w pierwszej kolejności rozważyć skorzystanie ze środków alternatywnych względem kontroli granicznej, takich jak kontrole policyjne. Państwom członkowskim przysługuje swoboda podejmowania decyzji dotyczących sposobu przeprowadzania kontroli policyjnych w wewnętrznych strefach przygranicznych, pod warunkiem że tego rodzaju kontrole nie wywołują skutku równoważnego z odprawami granicznymi. Państwo członkowskie może się zdecydować na przywrócenie tymczasowych kontroli na granicach wewnętrznych wyłącznie wówczas, gdy środki alternatywne, takie jak kontrole policyjne, nie są wystarczające do celów usunięcia zagrożenia.

4.Dostosowanie Schengen do obecnych i przyszłych wyzwań Opisana szczegółowo powyżej siła narzędzi zapewnionych przez ramy prawne Schengen umożliwiła powstrzymanie nielegalnych przepływów migracyjnych do UE oraz wtórnych przepływów, które stanowiły powód do obaw wielu państw członkowskich i obywateli. Zagrożenia, z którymi musi się mierzyć Schengen, również stale się zmieniają. Biorąc pod uwagę ostatnie ataki terrorystyczne w kilku państwach członkowskich, Unia Europejska, opierając się na dokonanych postępach, musi również stać się silniejsza i odpowiednio przygotowana do walki z terroryzmem. Aby zapewnić skuteczność wysiłków UE na rzecz poprawy bezpieczeństwa i wzmocnienia strefy Schengen, kluczowe znaczenie ma zagwarantowanie, aby przepisy Schengen były i pozostały dostosowane do swojego zadania w świetle tych nowych realiów oraz aby były przestrzegane przez wszystkie zainteresowane państwa członkowskie. Wniosek w sprawie zmiany kodeksu granicznego Schengen W decydującej większości przypadków przepisy regulujące tymczasowe przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych okazały się wystarczające. W ostatnich latach zagrożenia bezpieczeństwa jednak się zmieniają, a także pojawiają się nowe zagrożenia bezpieczeństwa, o czym świadczą powtarzające się ataki terrorystyczne. Komisja stwierdziła, że nie ma potrzeby aktualizacji tych przepisów. Państwa członkowskie odpowiadają za wybór najodpowiedniejszych środków w celu przeciwdziałania zagrożeniom oraz ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. W tym celu jeżeli pomimo dołożenia wszelkich starań zagrożenie nadal istnieje, uzasadnione jest dostosowanie obowiązujących ograniczeń czasowych przy jednoczesnym wprowadzeniu lepszych gwarancji proceduralnych w celu ograniczenia kontroli na granicach wewnętrznych do niezbędnego minimum, aby zachować strefę bez kontroli na granicach wewnętrznych. W tym celu Komisja przedstawia dzisiaj wniosek dotyczący oceny obecnych przepisów regulujących ogólne ramy tymczasowego przywracania kontroli granicznych na granicach wewnętrznych na podstawie art. 25 i 27 kodeksu granicznego Schengen. We wniosku zmieniono ogólne terminy tymczasowego przywrócenia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych w przypadku przewidywalnych zdarzeń. Ponieważ zakres i czas tymczasowego przywrócenia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych nie powinny jednak przekraczać czasu ściśle niezbędnego do zareagowania na poważne zagrożenie, Komisja nadzoruje faktyczną długość tego rodzaju kontroli i może wydać opinię w tym zakresie. W razie wątpliwości związanych z koniecznością lub proporcjonalnością przywróconych kontroli granicznych lub w przypadku przeprowadzania kontroli granicznych na granicach wewnętrznych przez ponad sześć miesięcy Komisja zawsze wydaje opinię. Każde przywrócenie lub każde przedłużenie kontroli granicznych będzie poddane szczegółowej ocenie ryzyka obejmującej również szczegółowe sprawozdanie dotyczące koordynacji, która nastąpi z zainteresowanymi państwami członkowskimi. Komisja w stosownych przypadkach udostępni ocenę ryzyka agencjom posiadającym wiedzę ekspercką umożliwiającą ocenę informacji przedstawionych przez państwa członkowskie, tj. Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz Europolowi. We wniosku wprowadzono również możliwość wyjątkowego przedłużenia kontroli na granicach wewnętrznych, jeżeli te same zagrożenia utrzymują się powyżej roku, jednak wyłącznie wówczas, gdy poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego ma wystarczająco szczególny charakter i odpowiada proporcjonalnym wyjątkowym środkom krajowym, takim jak stan wyjątkowy. Każde kolejne przedłużenie na tej podstawie jest ograniczone do dwóch lat. Kolejne przedłużenie – w świetle swojego wyjątkowego charakteru – wymaga opinii Komisji oraz zalecenia Rady –ustanawiającego w stosownych przypadkach warunki współpracy między zainteresowanymi państwami członkowskimi – będących warunkiem wstępnym jakiegokolwiek przedłużenia. We wniosku wzmocniono zasadę, zgodnie z którą przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych musi stanowić środek ostateczny. Wymóg przedstawienia oceny ryzyka wykazującej, że planowane przywrócenie lub przedłużenie kontroli granicznych stanowi środek ostateczny, powinien dodatkowo zachęcić państwa członkowskie do rozważenia wykorzystania środków alternatywnych, takich jak wzmocnione środki policyjne. Lepsze wdrożenie przepisów kodeksu granicznego Schengen związanych z tymczasowym przywróceniem kontroli granicznych na granicach wewnętrznych W oczekiwaniu na przyjęcie docelowych zmian kodeksu granicznego Schengen, jak określono szczegółowo powyżej, nie można wykluczyć, że państwa członkowskie strefy Schengen będą usiłowały powoływać się na obecne przepisy związane z tymczasowym przywróceniem kontroli granicznych na granicach wewnętrznych zgodnie z kodeksem granicznym Schengen.