[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 14.10.2009

KOM(2009) 545 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Długoterminowa stabilność finansów publicznych w gospodarce wychodzącej z kryzysu

{SEK(2009) 1354}

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Długoterminowa stabilność finansów publicznych w gospodarce wychodzącej z kryzysu

1. Wprowadzenie

1. W niniejszym komunikacie oraz w towarzyszącym mu sprawozdaniu ( Sustainability Report 2009 ) dokonano oceny długoterminowej stabilności finansów publicznych w państwach członkowskich UE. Dokumenty te stanowią aktualizację komunikatu i sprawozdania z roku 2006[1], sporządzoną w odpowiedzi na wysunięty w listopadzie 2006 r. wniosek Rady ECOFIN[2], która zwróciła się do Komisji o przygotowanie nowego sprawozdania poświęconego stabilności finansów publicznych z chwilą, gdy w roku 2009 będą już dostępne nowe, wspólne przewidywania co do wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Niniejszy komunikat zostaje przedłożony w kontekście rozważań nad strategiami wyjścia z kryzysu gospodarczego i finansowego oraz refleksji nad spójnymi i skoordynowanymi ramami reformy gospodarek państw członkowskich jako jądrem strategii na rzecz Europy w roku 2020.

2. Sprawozdanie uwzględnia kontekst kryzysu gospodarczego i finansowego oraz jego wpływ na finanse publiczne w chwili, gdy dostrzec można pierwsze oznaki stabilizacji. Dopóki ożywienie gospodarki nie nabierze trwałego charakteru, a zastosowane przez rządy środki uznaniowe nie zostaną wycofane, nie można jeszcze w pełni określić skutków kryzysu dla finansów publicznych. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że kryzys wywarł istotny wpływ na wysokość długu publicznego, niniejszy komunikat we właściwym momencie wnosi wkład na etapie, na którym, zgodnie ze stanowiskiem Rady Europejskiej, „polityki budżetowe muszą zostać stopniowo dostosowane tak, aby zapewnić trwały charakter ożywienia gospodarczego. Już teraz należy opracować strategie wyjścia, które zostaną w sposób skoordynowany zrealizowane z chwilą umocnienia się ożywienia gospodarczego, z uwzględnieniem specyficznej sytuacji poszczególnych krajów.”[3]

3. Regularna ocena długoterminowej stabilności finansów publicznych odpowiada zmienionemu paktowi stabilności i wzrostu, zgodnie z którym w ramach nadzoru szczególną uwagę poświęcić należy aspektom długoterminowym. Państwa członkowskie uzgodniły niedawno szczegółowe zasady korekty średniookresowych celów budżetowych aby zagwarantować, że strategie budżetowe państw członkowskich odzwierciedlać będą rzeczywiste potrzeby średniookresowe, poprzez uwzględnienie nie tylko wysokości długu publicznego, ale również ukrytych zobowiązań, w szczególności kosztów związanych ze starzeniem się społeczeństw, w tym zwłaszcza przewidywanych wydatków na opiekę zdrowotną i emerytury.

2. Pilne wyzwanie po ustąpieniu kryzysu

4. Pojawiają się pierwsze oznaki, że po głębokim kryzysie gospodarka europejska wkracza w fazę ożywienia. Dzięki intensywnym i skutecznym działaniom politycznym podejmowanym od jesieni 2008 r., koordynowanym w ramach „Europejskiego planu naprawy gospodarczej”[4], udało się uniknąć całkowitego załamania systemu finansowego i ogólnej utraty zaufania. Nadal panuje jednak duża niepewność i utrzymuje się ryzyko negatywnych sprzężeń zwrotnych między sektorem finansowym a gospodarką realną. W obliczu spadku produkcji odnotowanego w ostatnich kwartałach oczekiwać można skurczenia się aktywności gospodarczej o 4 % w tym roku, natomiast w przyszłym roku jedynie niewielkiego wzrostu.

5. Polityka budżetowa skoncentrowana była z powodzeniem na pilnym zadaniu, jakim była pomoc gospodarce w wyjściu z recesji. Stosowane uznaniowo budżetowe środki stymulacyjne i działające bez ograniczeń automatyczne stabilizatory stanowiły amortyzator koniunktury i przyczyniły się do obserwowanych ostatnio oznak poprawy sytuacji, lecz doprowadziły również do znacznego pogorszenia sytuacji finansów publicznych. Z odnotowanych w 2007 r. 0,8 % PKB – najlepszego od 30 lat rezultatu – łączny deficyt budżetowy w krajach UE wzrośnie według prognoz do 6 % PKB w roku 2009 i do około 7 % w roku 2010. W ciągu trzech lat do roku 2010 wskaźnik zadłużenia dla całej UE wzrośnie o ponad 20 punktów procentowych. Ponadto nadzwyczaj wysokie ukryte zobowiązania mogą przerodzić się w nadchodzących latach w rzeczywiste koszty, choć z drugiej strony niewykluczone, że uda się odzyskać część wydatków poniesionych na wsparcie sektora bankowego.

6. Nie można ignorować kwestii długoterminowej stabilności finansów publicznych. Wprawdzie wzrost deficytu i poziomu zadłużenia jest już sam w sobie bardzo duży, jednak oczekiwany wpływ starzenia się społeczeństwa na finanse publiczne będzie wielokrotnie większy od skutków kryzysu. Budżetowe koszty kryzysu oraz przewidywanych zmian demograficznych wzmacniają się nawzajem i sprawiają, że zapewnienie długoterminowej stabilności finansów publicznych staje się pilnym wyzwaniem. Dostępne przewidywania pokazują, że przy braku ambitnych starań na rzecz wdrożenia reform strukturalnych i konsolidacji finansów publicznych, w nadchodzących dekadach dojdzie do znacznego wzrostu wydatków na obsługę zadłużenia i publiczne świadczenia emerytalne, a także na opiekę zdrowotną i opiekę długotrwałą.

3. W jaki sposób należy dokonywać oceny długoterminowej stabilności finansów publicznych?

7. Długoterminowa stabilność odnosi się do zdolności danego państwa do ponoszenia finansowego ciężaru swojego zadłużenia w przyszłości. Nie istnieje określona górna granica wysokości zadłużenia, po przekroczeniu której stanu finansów nie można już dłużej uznać za stabilny w dłuższej perspektywie. Granice stabilności różnią się w zależności od kraju i momentu w czasie. Zdolność radzenia sobie z wysokim zadłużeniem zależy między innymi od stopnia rozwoju rynków finansowych, postrzeganych zagrożeń oraz zaufania co do możliwości wdrożenia przez państwo reform strukturalnych i konsolidacji deficytu. Zależy ona również od stopnia globalnej niechęci do podejmowania ryzyka oraz dostępności innych niż obligacje rządowe form inwestowania. Kraje o wysokim wskaźniku zadłużenia – jak również o wysokim poziomie nierównowagi bilansu płatniczego lub z wysokimi ukrytymi zobowiązaniami – są jednak szczególnie narażone na zaburzenia na rynkach, takie jak wahania stóp procentowych i spreadów w okresach zmieniających się perspektyw gospodarczych.

8. Jednorazowy wzrost poziomu długu publicznego niekoniecznie musi zagrażać długoterminowej stabilności. Ekspansywna polityka fiskalna w czasie kryzysu nie jest szkodliwa dla długoterminowej stabilności, jeżeli środki zastosowane przez rząd mają charakter tymczasowy i są stopniowo wycofywane w miarę jak umacnia się ożywienie gospodarcze. Obawy budzi strukturalny charakter wysokich deficytów oraz fakt, że bez właściwej strategii reform strukturalnych kryzys może mieć trwałe skutki dla potencjalnego i faktycznego wzrostu gospodarczego, co nakłada się na długookresowe spowolnienie tempa wzrostu PKB oraz wzrost wydatków mających swoje źródło w zmianach demograficznych.

9. Polityka budżetowa nie ma charakteru sprzyjającego długoterminowej stabilności finansów publicznych wówczas, gdy wraz z upływem czasu prowadzi do nadmiernej akumulacji długu publicznego – obecnie lub w dającej się przewidzieć przyszłości – oraz do coraz wyższych kosztów obsługi zadłużenia. Długoterminowa stabilność wymaga unikania nadmiernego wzrostu zobowiązań publicznych, stanowiących balast dla przyszłych pokoleń, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zdolności zapewniania przez państwo niezbędnych usług użyteczności publicznej, w tym siatki bezpieczeństwa wymaganej w sytuacjach nadzwyczajnych, oraz zdolności do dostosowywania polityki w odpowiedzi na nowe wyzwania.

10. Analiza stabilności finansów publicznych, której podstawę stanowi aktualnie prowadzona polityka, wymaga zatem przyjęcia długoterminowej perspektywy. Ocena opiera się na długoterminowych przewidywaniach[5] dotyczących dochodów, wydatków i deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, uwzględniających takie czynniki wzrostu wydatków jak zmiany demograficzne i akumulacja zadłużenia. Celem skwantyfikowania zagrożeń dla stabilności finansów publicznych w państwach członkowskich zastosowano uznaną koncepcję „luki stabilnościowej” (wskaźnik zachwiania długoterminowej stabilności finansów publicznych). Wskaźnik ten pokazuje, w jakim stopniu obciążenia podatkowe lub wydatki należałoby dostosować teraz i w sposób trwały , tak aby zapewnić utrzymywanie się długu publicznego w dającym się kontrolować przedziale w okresie objętym przewidywaniami. Pełna ocena wymaga jednak również uwzględnienia szeregu innych wskaźników, takich jak aktualne zadłużenie, ukryte zobowiązania, aktywa znajdujące się w posiadaniu skarbu państwa, obciążenia podatkowe, przewidywane zmiany przeciętnych emerytur oraz wyniki prywatnych programów emerytalnych, zmiany luki stabilnościowej w sytuacji niepodejmowania działań dostosowawczych, a także ewentualne zwiększenie poziomu zabezpieczeń społecznych w niektórych krajach.

11. Możliwe jest uniknięcie wzrostu wskaźników zadłużenia w nadchodzących dekadach – można i należy podjąć działania polityczne umożliwiające odwrócenie tendencji wzrostu zadłużenia. Przedstawione w towarzyszącym sprawozdaniu scenariusze długoterminowe – zakładające brak zmian w prowadzonej polityce, a tym samym nieuwzględniające środków, które są rozważane przez rządy, ale nie zostały jeszcze przyjęte – pokazują nieprzerwany wzrost wskaźnika zadłużenia w nadchodzących dziesięcioleciach. Scenariusze te umożliwiają ocenę zagrożeń, przed którymi stoją państwa członkowskie, ale które nie muszą się zrealizować. Scenariusze oparte na założeniu niezmienionej polityki stanowią wprawdzie naukowy standard ocen długoterminowej stabilności, jednak w przypadku żadnego kraju nie stanowią one realistycznej prognozy. Są one natomiast użyteczne celem zilustrowania skali działań politycznych, które muszą zostać podjęte dla zapewnienia długoterminowej stabilności finansów publicznych, a także ukazują rezultaty, których można się spodziewać, jeżeli działania te nie zostaną podjęte. Podejście to, którym posłużono się już przy przygotowywaniu sprawozdania na temat stabilności w roku 2006, zostało zatwierdzone przez Radę ECOFIN w listopadzie 2006 r., która stwierdziła, że tego rodzaju sprawozdanie powinno stanowić podstawę oceny długoterminowej stabilności finansów publicznych w kontekście przedkładanych corocznie programów stabilności i konwergencji.

12. Ocena długoterminowej stabilności polityki budżetowej stanowi dziś trwały element nadzoru budżetowego w UE. Jednak w kontekście kryzysu gospodarczego i następującego po nim ożywienia ocena długoterminowej stabilności dokonywana jest w warunkach dużo większej niż zwykle niepewności . Z jednej strony, niełatwo jest właściwie ocenić wyjściową sytuację finansów publicznych pod względem strukturalnym w 2009 r. Wynika to z niepewności co do wysokości produktu potencjalnego i luki produktowej, ale również co do zakresu wpływu kryzysu na dochody podatkowe oraz wątpliwości odnośnie do trwałego bądź tymczasowego charakteru środków wsparcia zastosowanych przez rządy. Dopóki deficyty strukturalne nie zostaną w pełni skorygowane o podjęte w kontekście kryzysu środki tymczasowe, zagrożenia dla długoterminowej stabilności mogą być zawyżane. Z drugiej strony, jeśli nie zostaną wdrożone reformy służące zwiększeniu tempa wzrostu gospodarczego, kryzys może wywierać dużo bardziej trwałe skutki na wzrost gospodarek państw członkowskich w najbliższej dekadzie. W takiej sytuacji podstawowe wskaźniki stabilności wykorzystane w towarzyszącym sprawozdaniu prowadziłyby do niedoszacowania zagrożeń.

4. Ocena długoterminowej stabilności finansów publicznych w poszczególnych krajach

13. Długoterminowa stabilność finansów publicznych oraz wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet stanowią wprawdzie kwestię istotną dla wszystkich państw członkowskich, jednak między poszczególnymi krajami istnieją znaczne różnice co do stopnia długoterminowego ryzyka, na które są one narażone, jak również jego źródeł. Różnice te wynikają z: (i) różnic w wyjściowej sytuacji budżetowej sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2009 r., w tym wskaźnika zadłużenia i deficytu strukturalnego; (ii) różnic pod względem zakresu i trybu finansowania systemów zabezpieczenia społecznego; oraz (iii) różnic pod względem potencjału wzrostu PKB wynikających z ich względnego stopnia rozwoju oraz przewidywanych zmian demograficznych.

14. Na podstawie ilościowych wskaźników stabilności[6], analizy wrażliwości przyjętych założeń oraz innych czynników, takich jak wysokość zadłużenia, aktywa skarbu państwa i przewidywania dotyczące emerytur, można dokonać ogólnej oceny długoterminowych zagrożeń dla stabilności finansów publicznych, które mogą napotkać poszczególne państwa członkowskie[7]. Na podstawie tej metodyki i postępując zgodnie z podejściem opracowanym w trakcie przygotowywania komunikatu z 2006 r. (które zostało w tymże komunikacie przedstawione, a także zatwierdzone w konkluzjach Rady ECOFIN z listopada 2006 r.), państwa członkowskie są klasyfikowane w kilku grupach w zależności od stopnia długoterminowych zagrożeń, przed którymi stoją, jak również charakteru tych zagrożeń. W swoich konkluzjach Rada uznała również, że klasyfikacja zastosowana w sprawozdaniu poświęconym stabilności stanowi istotne narzędzie służące ocenie wyzwań w zakresie długoterminowej stabilności finansów publicznych, przed którymi stoją państwa członkowskie.

15. Bułgaria, Dania, Estonia, Finlandia i Szwecja mają względnie solidną sytuację budżetową i podjęły w ostatnich latach kompleksowe reformy systemu emerytalnego . Nawet jeśli kryzys prowadzi do pogorszenia sald budżetowych i znacznego wzrostu wskaźników zadłużenia w każdym z tych krajów, ich sytuacja budżetowa pod względem strukturalnym jest w dalszym ciągu lepsza niż większości pozostałych krajów UE i w długiej perspektywie stanowi niskie ryzyko. W Bułgarii, Danii, Estonii i Szwecji przewidywany wzrost wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa w najbliższych dekadach będzie dużo niższy niż średnio w UE. W Finlandii przewiduje się znaczny wzrost tych wydatków, a budżetowe koszty kryzysu są poważne, jednakże znaczne aktywa finansowe, którymi dysponują systemy zabezpieczenia społecznego, łagodzą skutki pogorszenia sytuacji finansów publicznych.

16. Belgia, Niemcy, Francja, Włochy, Węgry, Luksemburg, Austria, Polska i Portugalia to kraje o bardzo różnej charakterystyce pod względem ich wyjściowej sytuacji budżetowej oraz wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Przewiduje się, że koszty starzenia się społeczeństwa ponoszone przez Belgię, Niemcy i Austrię będą zbliżone do średniej w UE lub nieco wyższe, ale ich wyjściową sytuację budżetową można uznać za względnie solidną, pod warunkiem że wiążące się z kryzysem pogorszenie sytuacji finansów publicznych nie nabierze charakteru strukturalnego. Nawet jeśli średniookresowa konsolidacja pozwoli poprawić wskaźniki stabilności, nieuniknione będą reformy mające na celu zmierzenie się z rosnącymi wydatkami związanymi ze starzeniem się społeczeństwa. W przypadku Belgii wskaźnik zadłużenia, który ponownie wraca do poziomu powyżej 100 % PKB, stanowi duże obciążenie i szczególne ryzyko. Przewidywany dla Luksemburga wzrost wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa jest najwyższy w całej UE, jednak ryzyko z tym związane jest łagodzone przez aktualnie niski poziom zadłużenia i znaczne aktywa finansowe w posiadaniu skarbu państwa.

17. W przypadku Francji, Włoch, Węgier, Polski i Portugalii zakłada się, że koszty związane ze starzeniem się społeczeństwa nie będą w perspektywie długookresowej szczególnie wysokie. Wyjściowa sytuacja budżetowa w tych krajach wskazuje jednak, że nawet zakładając brak wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa, ich polityka fiskalna nie ma charakteru sprzyjającego długoterminowej stabilności finansów publicznych. We wszystkich tych krajach kryzys i zastosowane w reakcji na niego środki prowadzą do bardzo szybkiego wzrostu wskaźników zadłużenia, unicestwiając postępy w zakresie konsolidacji osiągnięte w ostatnich latach. W przypadku Polski przewidywania wskazują na spadek wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa w długim okresie, mający swoje źródło w przesunięciu ciężaru wydatków na emerytury na systemy kapitałowe, jednak oczekiwana redukcja wydatków wiąże się jednocześnie ze znacznymi cięciami w wysokości świadczeń. Może to prowadzić do poddawania w wątpliwość adekwatności świadczeń, a także do wzrostu ubóstwa u osób starszych. W przypadku Francji, gdy tylko umocni się ożywienie gospodarcze, niezbędna jest ambitna konsolidacja budżetowa, która będzie stanowiła istotny krok na drodze do poprawy stabilności finansów publicznych. Przeprowadzona ostatnio w Portugalii reforma emerytalna przyczyniła się w znacznej mierze do zwiększenia stabilności, jednak pod względem strukturalnym budżet w dalszym ciągu daleki jest od stanu równowagi. W przypadku Włoch konieczne jest szybkie dokonanie konsolidacji fiskalnej gdy tylko umocni się ożywienie gospodarcze, tak by zagwarantować stałe obniżanie bardzo wysokiego wskaźnika zadłużenia[8]. Niewielkie rozmiary luki stabilnościowej Węgier są skutkiem przeprowadzonej reformy emerytalnej i niedawnej konsolidacji budżetowej, jednak dokonana w ostatnich latach korekta nierównowagi strukturalnej musi być kontynuowana celem redukcji zadłużenia. Ogólnie rzecz biorąc, długoterminowe zagrożenia dla stabilności w przypadku krajów należących do tej grupy kształtują się na średnim poziomie.

18. W przypadku Republiki Czeskiej, Cypru, Irlandii, Grecji, Hiszpanii, Łotwy, Litwy, Malty, Niderlandów, Rumunii, Słowenii, Słowacji i Zjednoczonego Królestwa luka stabilnościowa przekracza 6 % PKB, przy czym w Irlandii, Grecji, Hiszpanii, Słowenii i Zjednoczonym Królestwie jest nawet ponaddwukrotnie wyższa od tego poziomu. W niemal wszystkich tych krajach luka stabilnościowa jest wynikiem oczekiwanego bardzo wysokiego wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa, nakładającego się w większości przypadków na znaczną nierównowagę wyjściowej sytuacji budżetowej, w związku z czym kraje te stoją w obliczu wysokiego ryzyka długoterminowego. Prowadzi to do wniosku, że zlikwidowanie tej luki będzie w każdym przypadku wymagało zarówno wdrożenia w najbliższych latach ambitnych programów redukcji deficytu i zadłużenia, jak i głębokich reform systemów zabezpieczenia społecznego. Twierdzenie to jest szczególnie prawdziwe w odniesieniu do Grecji, która wśród wszystkich krajów UE musi się liczyć z drugim co do wielkości wzrostem wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa, a jednocześnie odnotowuje bardzo wysoki wskaźnik zadłużenia, który pogłębia obawy co do długoterminowej stabilności finansów tego kraju. Możliwy trwały wpływ kryzysu na sytuację budżetową i średniookresowe perspektywy wzrostu gospodarczego stanowi poważne źródło obaw w przypadku większości krajów grupy wysokiego ryzyka, a w szczególności Irlandii, Grecji, Łotwy, Hiszpanii i Zjednoczonego Królestwa, dla których już w perspektywie średniookresowej wyzwaniem stanie się uniknięcie bardzo szybkiego wzrostu wskaźnika zadłużenia.

19. W wielu krajach odnotowano pogorszenie długoterminowej stabilności finansów publicznych w porównaniu z wcześniejszymi ocenami. W porównaniu z sytuacją w roku 2006 luka stabilnościowa zwiększyła się w większości krajów, przy czym dziesięć spośród nich (Irlandia, Hiszpania, Łotwa, Litwa, Malta, Niderlandy, Austria, Polska, Słowacja i Zjednoczone Królestwo) są obecnie klasyfikowane w grupie o wyższej kategorii ryzyka. W przypadku krajów szczególnie mocno dotkniętych przez kryzys, wzrost wskaźnika zachwiania długoterminowej stabilności finansów publicznych jest szczególnie poważny. Jednak dzięki wysiłkom na rzecz konsolidacji oraz reformom systemu emerytalnego Węgry i Portugalia przesunęły się z grupy wysokiego do grupy średniego ryzyka.

5. Długoterminowa stabilność finansów publicznych w gospodarce wychodzącej z kryzysu: Wyzwania stojące przed Polityką

20. Powiązane z kryzysem pogorszenie sytuacji finansów publicznych i przewidywany wzrost wydatków wynikający ze zmian demograficznych stanowią poważne wyzwania dla polityki. W obliczu obecnej sytuacji budżetowej, zakładanych zmian struktury populacji oraz długoterminowych scenariuszy wzrostu gospodarczego, dług publiczny w wielu krajach ulegnie znacznemu zwiększeniu. Stopy procentowe kształtują się wprawdzie obecnie na niskim poziomie, jednak gwałtownie rosnące emisje obligacji rządowych doprowadzą do presji na oprocentowanie w miarę jak gospodarki będą stopniowo wychodzić z kryzysu, a także będą wypierały inwestycje prywatne. Finanse publiczne, w tym systemy zabezpieczenia społecznego, przyczyniły się do złagodzenia ekonomicznych i społecznych skutków kryzysu. Mimo potrzeby dalszego wspierania gospodarki, tak by uniknąć zdławienia rozpoczynającego się ożywienia, należy w sposób zdecydowany wdrożyć środki służące poprawie stabilności finansów publicznych, określone w programach stabilności i wzrostu przedstawionych przez państwa członkowskie, gdy tylko pozwolą na to okoliczności, tak by uniknąć konieczności dokonywania jeszcze głębszych korekt w latach późniejszych.

21. W przeszłości wysokie wskaźniki zadłużenia często udawało się skorygować dzięki wysokiemu tempu wzrostu gospodarczego. Reformy prowadzące do zwiększenia wydajności nabiorą jeszcze większego znaczenia w związku z faktem, iż zmiany demograficzne będą negatywnie oddziaływały na potencjał wzrostu gospodarki. Redukcja wskaźników zadłużenia będzie musiała nastąpić przez połączenie konsolidacji budżetowej oraz reform strukturalnych mających na celu zwiększenie potencjału wzrostu.

22. Możliwe jest niedopuszczenie do szybkiego – i w długim okresie zagrażającego stabilności – wzrostu zadłużenia publicznego w nadchodzących dekadach. Strategia służąca przygotowaniu się na ekonomiczne następstwa zmian demograficznych została ustalona na szczycie Rady Europejskiej w Sztokholmie w roku 2001. Składają się na nią: (i) redukcja deficytu i zadłużenia, (ii) wzrost wskaźników zatrudnienia; oraz (iii) reformy systemów zabezpieczenia społecznego. Strategia ta sprawdziła się i nadal zachowuje ważność. Sytuacja makroekonomiczna, która wyłoniła się w wyniku kryzysu, zmieniła jednak ogólny kontekst, możliwości zastosowania tej strategii, względną wagę poszczególnych jej elementów oraz tempo, w jakim powinna zostać zrealizowana. Podczas gdy przed kryzysem trzy obszary działań wymienione w tej strategii stanowiły opcje, spośród których kraje mogły dokonać wyboru, obecnie większość państw członkowskich UE musi podejmować działania w każdym z nich.

23. Pierwszy element strategii zorientowanej na zapewnienie długoterminowej stabilności finansów publicznych obejmuje konieczność redukcji zadłużenia poprzez osiągnięcie i utrzymanie zdrowej sytuacji budżetowej. W trakcie dekady poprzedzającej kryzys w wielu krajach z powodzeniem dokonano ambitnej konsolidacji. Państwa członkowskie, które osiągnęły swoje średniookresowe cele budżetowe zgodnie z paktem stabilności i wzrostu, zdołały dokonać znacznej redukcji swoich wskaźników zadłużenia i osiągnęły znaczną poprawę swoich wskaźników dotyczących stabilności. Dysponowały one dzięki temu większym marginesem działania, umożliwiającym prowadzenie antycyklicznej, ekspansywnej polityki z chwilą pełnego wybuchu kryzysu w drugiej połowie 2008 r.

24. Samo przezwyciężenie trwającego kryzysu gospodarczego i ekonomicznego, bez przeprowadzenia zdecydowanej konsolidacji fiskalnej, nie wystarczy do sprowadzenia zadłużenia publicznego na ścieżkę obiecującą długoterminową stabilność finansów publicznych. Przewidywania oparte na scenariuszu powrotu stopy wzrostu gospodarczego na długookresową ścieżkę obserwowaną przed kryzysem pokazują, że przy braku konsolidacji stosunek zadłużenia brutto do PKB dla UE jako całości osiągnie 100 % już w 2014 r. i będzie dalej rósł. Jeżeli powrót do stóp wzrostu sprzed kryzysu potrwa dłużej, konsolidacja rzędu 0,5 % PKB rocznie do chwili osiągnięcia przez państwa członkowskie swoich średniookresowych celów budżetowych[9] przyniesie jedynie ustabilizowanie się wskaźnika zadłużenia na poziomie około 100 % PKB. Tak więc, mimo iż należy utrzymać wsparcie fiskalne dla gospodarki do chwili umocnienia się ożywienia gospodarczego, polityka budżetowa musi być stopniowo ukierunkowywana na cel, jakim jest osiągnięcie długoterminowej stabilności finansów publicznych.

25. Szybka redukcja wskaźnika zadłużenia będzie również uzależniona od uporządkowanego zbycia aktywów przejętych celem wsparcia sektora finansowego oraz skutecznego podejścia do ukrytych zobowiązań[10]. Aby w odpowiedni sposób wycofać wsparcie udzielone sektorowi finansowemu ze środków publicznych, należy pogodzić konieczność zapewnienia stabilności systemu finansowego ze średniookresowym celem przywrócenia rentowności sektora i zapewnienia funkcjonujących na zasadach konkurencji rynków, a także z potrzebą ochrony interesów podatników zgodnie z zasadami polityki w zakresie pomocy państwa.

26. Drugi filar strategii obejmuje zwiększenie wskaźników zatrudnienia. Reformy strukturalne, w szczególności te służące poprawie funkcjonowania rynków pracy, przyczyniły się do wzrostu wskaźników zatrudnienia wśród osób starszych i kobiet, a także do zwiększenia potencjału wzrostu. Zwiększenie wskaźników zatrudnienia przed kryzysem stanowiło istotny krok na drodze do zapewnienia długoterminowej stabilności finansów publicznych, kompensując częściowo efekt, jaki spadek liczby ludności w wieku produkcyjnym miałby na wzrost gospodarczy. Obecnie, kiedy liczba zatrudnionych maleje, a bezrobocie rośnie, należy uniknąć sytuacji, w której dochodzi do utrwalenia się bezrobocia wynikającego z warunków koniunkturalnych, wzrostu długotrwałego bezrobocia i spadku wskaźników zatrudnienia. Istnieje powszechna zgoda co do zbioru europejskich zasad[11] mających na celu złagodzenie skutków kryzysu, przywrócenie trwałego wzrostu i wkład w potencjał wzrostu w dłuższej perspektywie: należy nadać priorytet środkom służącym ograniczeniu kosztów dostosowania i przyspieszeniu zmian na rynku pracy. Działania polityczne powinny być zgodne z celami społecznymi w postaci wspierania dochodów obywateli znajdujących się w najbardziej niekorzystnej sytuacji, co już samo w sobie przyczyni się do wzmocnienia łącznego popytu. Podejmowane w reakcji na kryzys krótkoterminowe działania polityczne nie powinny stać w sprzeczności z długofalowymi strategiami reform, obejmującymi również wdrażanie zasad „flexicurity” w ramach realizacji strategii lizbońskiej. Państwa członkowskie powinny w szczególności zrezygnować z sięgania po takie narzędzia służące złagodzeniu skutków wysokiego bezrobocia i restrukturyzacji przemysłu jak programy wcześniejszych emerytur. W krajach należących do strefy euro polityka na rynku pracy powinna również ułatwiać dostosowania strukturalne poprzez swój wpływ na jednostkowe koszty pracy, w szczególności w zakresie zmniejszenia znaczących różnic pod względem konkurencyjności zewnętrznej.

27. Kluczową lekcją wyniesioną z kryzysów finansowych w przeszłości jest ich prawdopodobny negatywny wpływ na potencjalny wzrost oraz konieczność dostosowań strukturalnych, zmian alokacji zasobów oraz innowacji, dzięki którym możliwe będzie jego ograniczenie. Reformy strukturalne będą zatem stanowiły zasadniczy element całościowej strategii służącej skierowaniu europejskich gospodarek na tory trwałego wzrostu gospodarczego i zrównoważonych finansów publicznych. Programy reform mających na celu podniesienie potencjału gospodarczego muszą być wprawdzie dostosowane do specyficznych warunków każdego kraju, powinny jednak również obejmować opisane wyżej środki służące poprawie sytuacji na rynku pracy i zwiększeniu wskaźników zatrudnienia, a także pełne wykorzystanie szans oferowanych przez wspólny rynek, reformy służące poprawie funkcjonowania unijnego trójkąta złożonego z edukacji, badań i rozwoju oraz innowacji, który przyczynia się do postępu technicznego i wzrostu wydajności, a wreszcie również działania związane z technologiami ekologicznymi.

28. Konieczne są reformy systemów zabezpieczenia społecznego, które stanowią trzeci element strategii. W przypadku wielu państw członkowskich nadwyżki pierwotne, które musiałyby być osiągane celem redukcji zadłużenia i zapewnienia pełnego wstępnego finansowania kosztów związanych ze starzeniem się społeczeństwa, są nierealistycznie wysokie. Takie nadwyżki pierwotne musiałyby być dużo wyższe niż rekordowe nadwyżki osiągane w przeszłości przez kraje UE i musiałyby być stale uzyskiwane przez bardzo długi okres.

29. Główną polityczną drogą zapewnienia długotrwałej stabilności jest przeprowadzenie reform systemów emerytalnych i opieki zdrowotnej. Jeśli chodzi o emerytury, możliwych jest wiele wariantów reformy i są one rozważane lub zostały już zrealizowane przez niektóre państwa członkowskie. Mogą one obejmować zmiany zasad nabywania praw do świadczeń emerytalnych, lepsze powiązanie składek wpłacanych w ciągu życia zawodowego z otrzymywanymi z systemu świadczeniami, podwyższenie ustawowego wieku przejścia na emeryturę, zaostrzenie kryteriów uprawniających do otrzymania emerytury oraz zlikwidowanie zachęt do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. W szeregu krajów przyszli emeryci są zachęcani do uzupełniania swoich świadczeń otrzymywanych z systemu publicznego własnymi oszczędnościami i środkami z prywatnych systemów kapitałowych. Rozwój sytuacji na rynkach finansowych, jaki można było zaobserwować w czasie kryzysu, uwidocznił jednak zagrożenia wiążące się z przeniesieniem dużej części zaopatrzenia emerytalnego do prywatnie zarządzanych systemów kapitałowych i doprowadził do spadku politycznego i społecznego poparcia dla wdrażania reform, których efektem byłoby uzależnienie większej części świadczeń emerytalnych od wahań rynkowych. Komisja będzie w tym zakresie współpracować z Radą i państwami członkowskimi, tak by wyciągnąć odpowiednie wnioski związane z konstrukcją systemów kapitałowych i gronem beneficjentów celem zapewnienia odpowiednich i stabilnych prywatnych systemów emerytalnych. Każdy kraj będzie musiał określić reformy, które najlepiej odpowiadają jego specyfice i preferencjom pod względem socjalnym, przy czym celem ich wdrożenia pożądane byłoby osiągnięcie konsensusu społecznego. Podwyższenie faktycznego wieku emerytalnego, które odzwierciedlałoby osiągnięte wydłużenie życia ludzkiego, jest rozważane przez szereg państw członkowskich i zasługuje na szerszą uwagę. Oprócz oszczędności w wydatkach publicznych w perspektywie średnio- i długoterminowej, podwyższenie ustawowego i faktycznego wieku emerytalnego przyczynia się do wzrostu liczby ludności w wieku produkcyjnym i zahamowania osłabienia potencjału wzrostu. Przedłużenie okresu aktywności zawodowej i związana z tym akumulacja uprawnień emerytalnych wpływają ponadto pozytywnie na dochody emerytów.

30. Przewidywany w dłuższej perspektywie wzrost wydatków na opiekę zdrowotną jest znaczny i już sam w sobie stanowi zagrożenie dla stabilności finansów publicznych. Biorąc pod uwagę złożone i trudne do przewidzenia czynniki warunkujące postęp techniki medycznej, który dotychczas był odpowiedzialny za znaczną część wzrostu wydatków, przewidywania te mogą wręcz zaniżać przyszłe koszty. Co więcej, w przypadku niektórych krajów dodatkowa presja na finanse publiczne może wynikać z konieczności poprawy oferty usług opieki zdrowotnej pod względem ilościowym i jakościowym oraz potrzeby rozszerzenia oficjalnej opieki długotrwałej nad osobami starszymi. System opieki zdrowotnej ma charakter wielowymiarowy, w związku z czym jego reforma musi uwzględniać szereg złożonych kwestii: możliwości zwiększenia wydajności systemu opieki zdrowotnej; podział zasobów między prewencję i leczenie; utrzymanie odpowiedniej liczby personelu medycznego; podział kosztów między pacjentów oraz publicznych i prywatnych ubezpieczycieli; zakres konkurencji między podmiotami oferującymi opiekę; skuteczną ocenę techniki medycznej i zarządzanie nią, mające na celu wspieranie wydajności i zapewnienie wysokiej jakości usług przy jednoczesnej racjonalizacji kosztów; kwestie etyczne związane z dostępem do kosztownych zabiegów i form leczenia.

31. W obliczu skromnych zasobów publicznych konieczne jest podniesienie jakości finansów publicznych. Modernizacja usług publicznych i ograniczenie nieproduktywnych wydatków pomagają ograniczyć wzrost zadłużenia, uwalniają środki na inwestycje w dziedziny przyczyniające się do zwiększenia wzrostu gospodarczego, takie jak edukacja, badania naukowe i innowacje, a także inne cele polityczne (społeczne, związane z ochroną środowiska i zdrowiem), jak również wzmacniają zachęty do zwiększania zdolności produkcyjnych gospodarki. Konsolidacja budżetowa poprzez zwiększanie dochodów powinna uwzględniać kwestie efektów zachęty, wydajności i konkurencyjności, jak również być skoncentrowana na środkach o jak najmniejszych skutkach zakłócających, w szczególności w odniesieniu do aktywności na rynku pracy i akumulacji kapitału, a jednocześnie powinna przyczyniać się do osiągnięcia innych celów (przykładem mogą być podatki „ekologiczne”).

6. Wniosek

32. Dostępne przewidywania długookresowe pokazują, że przy braku ambitnych działań na rzecz konsolidacji finansów publicznych i wdrożenia reform strukturalnych, w nadchodzących dekadach dojdzie do niemożliwego do udźwignięcia wzrostu wydatków na obsługę zadłużenia i świadczenia emerytalne, a także na opiekę zdrowotną i opiekę długotrwałą. Rosnące wydatki publiczne i perspektywy nieustannie rosnącego zadłużenia stanowiłyby przeszkodę dla stabilnego, trwałego ożywienia koniunktury i zrównoważonego wzrostu gospodarczego.

33. Ekspansywna polityka fiskalna, prowadzona z powodzeniem w celu przeciwdziałania recesji, oraz długoterminowa stabilność finansów publicznych nie wykluczają się wzajemnie. Środki fiskalne zastosowane celem zwiększenia zaufania i wsparcia popytu mogą być skuteczne jedynie wówczas, gdy są postrzegane przez rynki oraz opinię publiczną jako tymczasowe i spójne z ideą długoterminowej stabilności finansów publicznych. W innym przypadku, jeżeli podmioty życia gospodarczego oczekują trwałego wzrostu zadłużenia, wsparcie fiskalne traci na skuteczności i może prowadzić do skutków innych niż zamierzone, w szczególności gdy minął już okres najgorszego kryzysu i gospodarka wchodzi w fazę ożywienia.

34. Doświadczenia z przeszłości pokazują, że czasy kryzysu – uświadamiając potrzebę i pilność przeprowadzenia reform strukturalnych – stanowią szansę, z której rządy mogą skorzystać celem osiągnięcia decydującego przełomu w realizacji programów reform. Strategie fiskalne, których celem jest powrót na ścieżkę realizacji ambitnych i realistycznych celów średniookresowych, muszą zostać sformułowane już teraz, a następnie wdrożone w skoordynowany sposób gdy tylko ożywienie gospodarcze się ustabilizuje, z uwzględnieniem specyficznych warunków w poszczególnych krajach. Celem wsparcia niezbędnych reform i zwiększenia wiarygodności dostosowania fiskalnego – które z konieczności potrwa wiele lat – państwa członkowskie mogą być również zmuszone do dalszego rozwinięcia swoich własnych rozwiązań instytucjonalnych służących zwiększeniu stabilności. W kontekście paktu stabilności i wzrostu długoterminowa stabilność finansów publicznych powinna odgrywać szczególnie ważną i wyraźną rolę.

35. To właśnie w kontekście wyzwań wiążących się z długoterminową stabilnością finansów publicznych oraz konieczności wspierania ożywiającej się gospodarki Komisja zaleciła skorygowanie nierównowagi budżetowej w tych krajach, które odnotowują obecnie nadmierny deficyt. Przyjmując tę samą perspektywę, państwa członkowskie powinny wyznaczyć sobie ambitne i realistyczne cele w swoich programach stabilności i programach konwergencji, w których szczególną uwagę należy również poświęcić strategiom ukierunkowanym na osiągnięcie długoterminowej stabilności finansów publicznych.

[1] „Long-Term Sustainability of Public Finances in the EU”, European Economy , 4/2006 oraz komunikat Komisji COM(2006) 574 z 12.10.2006.

[2] Konkluzje Rady poświęcone „Długoterminowej stabilności finansów publicznych” z dnia 7 listopada 2006 r.

[3] Nieformalne posiedzenie szefów państw lub rządów UE, Bruksela, 17 września 2009 r. – „Uzgodnione stanowisko na szczyt państw grupy G-20 w Pittsburghu”.

[4] „Europejski plan naprawy gospodarczej” – komunikat Komisji do Rady Europejskiej, (COM)2008 800 z 26.11.2008.

[5] „2009 Ageing Report”, wspólne sprawozdanie Komisji i Komitetu Polityki Gospodarczej, European Economy , 2, oraz komunikat Komisji „Sprostanie wyzwaniom związanym ze skutkami starzenia się społeczeństwa w UE” – COM(2009) 180 z 29.4.2009.

[6] Wskaźniki stabilności zakładają, że wydatki związane ze starzeniem się społeczeństwa (emerytury, opieka zdrowotna, opieka długotrwała, wydatki związane z bezrobociem i edukacją) będą się zmieniały zgodnie z przewidywaniami dotyczącymi sytuacji demograficznej, oraz że stosunek dochodów i pozostałych wydatków pierwotnych do PKB nie ulegnie zmianie.

[7] Towarzyszące sprawozdanie zawiera szczegółowe wyjaśnienia na temat zastosowanej metodyki oraz różnych scenariuszy alternatywnych.

[8] Na koniec 2010 r. wskaźnik ten wyniesie prawdopodobnie ponad 116 % i będzie rekordowo wysoki, biorąc pod uwagę okres od chwili wprowadzenia euro.

[9] Jest to wskaźnik odniesienia dla tempa konsolidacji według paktu stabilności i wzrostu.

[10] Gwarancje udzielone w odniesieniu do emitowanych przez banki obligacji i innych papierów wartościowych, spółek celowych (banków powstałych w celu rozwiązania problemu „toksycznych” aktywów) i innych jednostek.

[11] „Realizacja europejskiego planu naprawy” – komunikat Komisji na wiosenny szczyt Rady Europejskiej, COM(2009) 114 z 4.3.2009.