Bruksela, dnia 26.5.2004

COM(2004) 391 końcowy

2004/0127 (CNS)

Projekt

ROZPORZĄDZENIE RADY

ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice

.

(przedstawiona przez Komisję)

SPIS TREŚCI

MEMORANDUM WYJAŚNIAJĄCE 4

1. Wstęp 4

2. Cele i treść projektu: od przepracowania wspólnego podęcznika do wspólnotowego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice 8

3. Wybór podstawy prawnej 10

4. Pomocniczość i proporcjonalność 11

5. Konsekwencje różnych protokołów załączonych do traktatów 12

Wielka Brytania i Irlandia 12

Dania 12

Norwegia i Islandia 13

6. Konsekwencje dwustopniowej procedury implementacji instrumentów bazującychna dorobku Schengen dla nowych państw członkowskich 13

7. Komentarze na temat artykułów 14

ZAŁĄCZNIK Nieprzejęte postanowienia Wspólnego Podręcznika 40

ROZPORZĄDZENIE RADY ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice 42

Tytuł I Postanowienia Ogólne 46

Tytuł II Granice Zewnętrzne 49

Rozdział I Przekraczanie granic zewnętrznych i warunki wjazdu 49

Rozdział II Kontrola granic zewnętrznych i odmowa wjazdu 51

Rozdział III Zasoby dla celów kontroli granicznych i współpraca pomiędzy Państwami Członkowskimi 56

Rozdział IV Specjalne szczegółowe zasady kontroli granicznej i szczególne procedury 57

Tytuł III Granice wewnętrzne 58

Rozdział I Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych 58

Rozdział II Klauzula ochronna 59

Tytuł IV Postanowienia końcowe 62

ZAŁĄCZNIK I Przejścia graniczne 65

ZAŁĄCZNIK II Dowody dokumentowe ustanawiające prawdopodobieństwo powodów wjazdu 190

ZAŁĄCZNIK III Kwoty referencyjne wymagane w celu przekroczenia granicy ustalane corocznie przez władze krajowe 192

ZAŁĄCZNIK IV Kontrole na przejściach granicznych 203

ZAŁĄCZNIK V Złagodzenie kontroli na granicach lądowych 204

ZAŁĄCZNIK VI Wzory znaków oznaczających pasy ruchu na przejściach granicznych 205

ZAŁĄCZNIK VII Przykładanie pieczęci 209

ZAŁĄCZNIK VIII 210

Część A Procedury odmowy wjazdu 210

Część B Standardowy formularz odmowy przyjęcia 212

ZAŁĄCZNIK IX Lista służb krajowych odpowiedzialnych za kontrole graniczne 214

ZAŁĄCZNIK X Specjalne szczegółowe zasady dla różnych typów granic i różnychśrodków transportu wykorzystywanych do przekraczania granic zewnętrznych Państw Członkowskich 216

ZAŁĄCZNIK XI Specjalne uzgodnienia dla określonych kategorii osób 224

ZAŁĄCZNIK XII Wzory kart wydawanych przez Ministerstwa Spraw Zagranicznych 227

ZAŁĄCZNIK XIII Tabela korelacji 228

MEMORANDUM WYJAŚNIAJĄCE

WSTęP

Komunikat Komisji w sprawie zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi Państw Członkowskich Unii Europejskiej z dnia 7 maja 2002 (zwany dalej "Komunikatem w sprawie granic zewnętrznych")[1] wskazał pięć głównych komponentów wspólnej polityki zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi:

a) wspólny zbiór prawodawstwa;

b) wspólny operacyjny mechanizm koordynacji i współpracy;

c) wspólna zintegrowana analiza ryzyka;

d) personel przeszkolony w kontekście europejskim i sprzęt inter-operacyjny;

e) podział obciążeń pomiędzy Państwami Członkowskimi w okresie poprzedzającym rozpoczęcie działalności Europejskiego Korpusu Straży Granicznej.

Jeżeli chodzi o wspólny zbiór prawodawstwa, przepracowanie Wspólnego Podręcznika kontroli na granicach zewnętrznych[2] zostało wskazane jako środek, który należy przedsięwziąć w krótkiej perspektywie czasu,[3] a w szczególności "wyjaśnienie statusu prawnego jego przepisów oraz uczynienie ich źródłem prawa wraz z innymi istniejącymi instrumentami prawnymi" jak również "wprowadzenie do Wspólnego Podręcznika określonych najlepszych praktyk, przyjmując za podstawę Katalog Najlepszych Praktyk z Schengen".[4] Działania te zostały ujęte w Planie zarządzania granicami zewnętrznymi Państw Członkowskich Unii Europejskiej przyjętym przez Radę WSiSW w dniu 13 czerwca 2002 i poparte na Szczycie Rady Europejskiej w Sewilli w dniach 21 i 22 czerwca. Szczyt Rady Europejskiej w Tessalonikach z dnia 19 i 20 czerwca 2003 zalecił Komisji "przedstawienie, w możliwie najwcześniejszym terminie, propozycji na temat przepracowania Wspólnego Podręcznika, łącznie z pieczętowaniem dokumentów podróży obywateli państw trzecich".[5]

Jest to zatem istotna inicjatywa stanowiąca część konsolidacji i rozwoju ustawodawczego aspektu polityki zintegrowanego zarządzania granicami, tak samo jak przyszła Europejska Agencja ds. zarządzania współpracą operacyjną na granicach zewnętrznych stanowi klucz do opracowania operacyjnego aspektu tej polityki.[6] Agencja będzie oczywiście odgrywać fundamentalną rolę w implementacji wspólnych zasad przewidzianych w tytule II niniejszego rozporządzenia. Art. 14 dotyczący współpracy operacyjnej pomiędzy Państwami Członkowskimi "mającej na względzie skuteczną realizację kontroli granicznej" (patrz: komentarze do tego artykułu) zawiera wyraźne odwołanie do roli Agencji.

Z legislacyjnego punktu widzenia Wspólny Podręcznik, wydany jako część międzyrządowej współpracy z Schengen i ujęty w instytucyjne i prawne ramy Unii Europejskiej po wejściu w życie Traktatu z Amsterdamu,[7] stanowi obecnie podstawowy instrument regulujący kontrolę na granicach zewnętrznych Państw Członkowskich Unii Europejskiej, mimo iż pewne zasady pojawiają się również w samej Konwencji z Schengen,[8] a szereg jego konkretnych przepisów występuje również w innych, odrębnych decyzjach.[9]

Mimo iż dorobek Schengen,[10] a w szczególności przepisy z Schengen, których podstawą prawną jest Traktat WE,[11] stanowi obecnie część dorobku wspólnotowego[12] stosowanego we wszystkich Państwach Członkowskich,[13] pod pewnymi względami różni się on od normalnego prawa wspólnotowego:

- nie jest standardowym prawem wspólnotowym, ponieważ nie istnieje w formie charakterystycznych instrumentów, takich jak rozporządzenia i dyrektywy. Fakt ten może prowadzić do niejednoznacznego pojmowania wartości prawnej określonych przepisów z Schengen (patrz: rozważania na temat charakteru Wspólnego Podręcznika, poniżej);

- są to decyzje i środki uchwalone w ramach czysto międzyrządowych i co za tym idzie, oczywiście, bez udziału instytucji wspólnotowych,[14] a w szczególności Parlamentu Europejskiego.

W rezultacie, kwestia "przekształcenia" dorobku Schengen wcielanego w Unii w regularnych instrumentach prawa wspólnotowego została już podniesiona przy okazji pierwszej Tabeli Wyników, mającej na celu sprawdzenie postępu w zakresie tworzenia przestrzeni "wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości" w Unii Europejskiej, która miała początek 24 marca 2000.[15] Wniosek sformułowany wtedy brzmiał, że "priorytet potrzeby przekształcenia postanowień z Schengen w instrumenty "amsterdamskie" uwarunkowany będzie raczej wydarzeniami niż absolutnym wymogiem przekształcenia ich dla zasady" (COM(2000)167, punkt 1.3).

Strategiczne powody leżące u podstaw decyzji o przepracowaniu Wspólnego Podręcznika zostały omówione powyżej. Z technicznego i prawnego punktu widzenia Wspólny Podręcznik stanowi niejaką hybrydę, będąc zarówno źródłem prawa wspólnotowego i w związku z tym tworząc prawa i obowiązki, jak również praktycznym podręcznikiem dla straży granicznej, zawierającym teoretycznie wszelkie informacje istotne dla nich, również zasięgnięte z innych źródeł prawnych.

Dwojakość natury Wspólnego Podręcznika może prowadzić do dwuznaczności, jeżeli chodzi o jego wartość prawną, szczególnie, że niektóre sekcje i załączniki Podręcznika powielają jedynie treść innych dokumentów, takich jak Konwencja z Schengen lub Wspólne Instrukcje Konsularne.[16]

Pierwsze dywagacje na temat potrzeby weryfikacji Wspólnego Podręcznika pojawiły się kilka miesięcy po wejściu w życie Traktatu z Amsterdamu, w rezultacie inicjatywy podjętej przez Prezydencję Fińską (październik 1999) o wysłaniu Państwom Członkowskim kwestionariusza na ten temat oraz na temat wymagań poufności Podręcznika. Debata ta była następnie kontynuowana przez kolejne Prezydencje[17] i w jej trakcie okazało się, że większość Państw Członkowskich pragnie wprowadzić poprawki, wyjaśnić i rozbudować określone części lub postanowienia Podręcznika.[18] W wyniku tych debat podjęte zostały indywidualne decyzje znoszące lub aktualizujące określone postanowienia Podręcznika lub odtajniające jego części, nigdy jednak nie osiągnięto pełnej i spójnej weryfikacji przepisów w zakresie granic zewnętrznych.

W obliczu złożoności tego działania oraz faktu, że w trakcie trwania debaty pojawiło się szereg dodatkowych pytań, Komisja uznała za wskazane zacząć od przedstawienia dokumentu roboczego na ten temat (SEC(2003)736, 20.6.2003), dogłębnego przeanalizowania dorobku na temat granic zewnętrznych, istniejących luk oraz problemów związanych z obecną strukturą Wspólnego Podręcznika.

W oparciu o tą analizę dokument roboczy prezentował różne opcje na przyszłość, dotyczące w szczególności następujących kwestii:

- czy należy zachować obecną strukturę Podręcznika, czy też wyjaśnić jego status prawny dokonując wyraźnego rozróżnienia między instrumentem prawodawczym z jednej strony a praktycznym podręcznikiem dla straży granicznej z drugiej strony;

- czy należy ograniczyć działania do zwykłego uporządkowania obecnego Podręcznika, czy też rozwinąć jego określone części w celu uzupełnienia zauważonych luk, w koniecznych przypadkach przejmując istotne postanowienia z innych dokumentów;

- potrzeby "podstawowego aktu" zawierającego wszelkie podstawowe zasady dotyczące granic zewnętrznych które, na mocy art. 202 Traktatu, przyznałyby Komisji prawo do przedsięwzięcia środków wdrażających podstawowy akt.

Komisja skorzystała również z okazji do rozważenia dodatkowo, czy warto byłoby rozszerzyć zakres Kodeksu Granic Zewnętrznych tak, aby objął on również granice wewnętrzne, ustanawiając w ten sposób pełny kodeks wspólnotowy zasad regulujących przepływ osób przez granice, składający się z dwóch części - jednej dotyczącej granic zewnętrznych i drugiej - granic wewnętrznych.

Kwestionariusz zawierający te podstawowe pytania został rozesłany Państwom Członkowskim przez Prezydencję pod koniec lipca 2003; przeważająca większość delegacji opowiedziała się za propozycją Komisji dotyczącą rozdzielenia instrumentu prawnego i praktycznego podręcznika oraz potrzeby wykroczenia poza jedynie uporządkowanie Podręcznika. Większość Państw Członkowskich nie wyraziła ostatecznej opinii na temat pozostałych dwóch pytań, zgodziła się jednak, że istnieje potrzeba dalszej dyskusji po sformułowaniu konkretnych propozycji.

Równocześnie z prowadzoną szczegółową debatą na temat Wspólnego Podręcznika przedstawione zostały projekty dotyczące dwóch określonych obszarów, w stosunku, do których Rada poprosiła Komisję o szybkie przedsięwzięcie środków, a mianowicie - projekty dotyczące lokalnego ruchu granicznego i pieczętowania dokumentów podróży.[19] Treść tych projektów została oczywiście ujęta w niniejszym rozporządzeniu i po jego przyjęciu zastąpiąone zostaną różne indywidualne inicjatywy dotyczące granic.

CELE I TREść PROJEKTU: OD PRZEPRACOWANIA WSPÓLNEGO PODęCZNIKA DO WSPÓLNOTOWEGO KODEKSU ZASAD REGULUJąCYCH PRZEPłYW OSÓB PRZEZ GRANICE

Celem niniejszej propozycji, zgodnie z pierwotnym wyobrażeniem Komisji przedstawionym w jej Komunikacie w sprawie granic zewnętrznych i określonym w Planie zarządzania granicami (patrz pkt. 1 powyżej), było przepracowanie Wspólnego Podręcznika, tj. zniesienie przestarzałych i zbędnych postanowień oraz rozwinięcie lub wyjaśnienie kwestii, które tego wymagają, na podstawie analizy problemów napotkanych w tym obszarze, wyników misji ewaluacyjnych Schengen, zaleceń zawartych w Katalogu Najlepszych Praktyk z Schengen oraz prac wykonanych w zakresie danych spraw w ramach odpowiednich organów Rady.

Jednak, w trakcie dyskusji na ten temat stało się jasne, że potrzebna jest bardziej ogólna debata na temat całego dorobku związanego z kontrolą graniczną osób - łącznie z odpowiednimi postanowieniami Konwencji z Schengen oraz innymi decyzjami Komitetu Wykonawczego - w celu stworzenia skonsolidowanego i spójnego tekstu regulującego ten obszar.

Ponadto, jak wyjaśniono w punkcie 1, Komisja zdecydowała, że byłaby to dobra sposobność dla przyjrzenia się tej sprawie w szerszym kontekście i ujęcia również granic wewnętrznych, a konkretnie uzgodnień w zakresie tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych przestrzeni swobodnego przepływu, w uzasadnionych okolicznościach.

Jest zatem jasne, że niniejsza propozycja rozporządzenia wykracza zdecydowanie poza zwykłe przepracowanie Wspólnego Podręcznika, ponieważ dąży do ustanowienia prawdziwego wspólnotowego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice, którego jedna część dotyczyć będzie granic zewnętrznych (tytuł II) a druga granic wewnętrznych (tytuł III). Obie części są niezaprzeczalnie wzajemnie uzupełniające, nie tylko ze względu na sposób zdefiniowania granic zewnętrznych w stosunku do wewnętrznych (art. 2 proponowanego rozporządzenia), ale również ze względu na fakt, że kontrole, jakie muszą być przeprowadzane na granicach zewnętrznych (tytuł II niniejszego rozporządzenia) są takie same jak kontrole z zasady zabronione na granicach wewnętrznych, na mocy tytułu III rozporządzenia (aczkolwiek mogą one zostać tymczasowo przywrócone w wyjątkowych okolicznościach; patrz art. 20 do 24 niniejszego rozporządzenia).

W przypadku granic wewnętrznych, niniejszy projekt przejmuje zasadniczo treść art. 2 Konwencji z Schengen oraz decyzji Komitetu Wykonawczego Schengen SCH/Com-ex(95)20, rev. 2, przy dokonaniu określonych zmian pozwalających na zapewnienie zgodności z ramami prawnymi Wspólnoty. Ponadto, do istniejącego dorobku został dodany nowy element w formie możliwości wspólnego i jednoczesnego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych w przypadku wyjątkowo poważnego zagrożenia transgranicznego oraz, w szczególności, transgranicznego zagrożenia terrorystycznego.

W przypadku granic zewnętrznych, dokonano rozróżnienia pomiędzy podstawowymi zasadami regulującymi kontrole - określonymi w tytule II rozporządzenia, który w szerokim zakresie powtarza art. 3 do 8 Konwencji z Schengen oraz określone części Wspólnego Podręcznika - a praktycznymi przepisami w zakresie realizacji tych kontroli, łącznie z przepisami w zakresie kontroli dotyczącymi różnych typów granic (lądowe, powietrzne i morskie). Przepisy te ujęte są w załącznikach I do XII niniejszego rozporządzenia i w przyszłości ulegną zmianie w drodze procedury komitetu zgodnie z art. 202 Traktatu WE oraz decyzji Rady 1999/468/WE.

Powodem załączenia tych praktycznych przepisów do ogólnego rozporządzenia jest fakt, że większość tych zasad już istnieje, ponieważ stanowią one część Wspólnego Podręcznika lub zawierają inne istniejące decyzje z Schengen. Pozwoli to na zestawienie całego istniejącego dorobku na temat granic zewnętrznych i wewnętrznych w jednym dokumencie, ustanawiając tym samym prawdziwy wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice.

Jednocześnie, Komisja uznaje, że te praktyczne przepisy stanowią w rzeczywistości środki wdrażające zasady określone w tytule II rozporządzenia i jako takie powinny zostać w przyszłości zmienione zgodnie z procedurą komitetu (patrz: art. 30 rozporządzenia).[20]

Mimo iż treść tych przepisów powiela w znacznym stopniu aktualny tekst Wspólnego Podręcznika, w koniecznych przypadkach wprowadzono zmiany, na przykład:

a) zniesienie postanowień, które są zbędne (na przykład powtarzanie określonych artykułów Konwencji z Schengen lub określonych części Wspólnych Instrukcji Konsularnych) lub niepotrzebne (na przykład obecny ust. 1.1 części I w sprawie konsekwencji zezwolenia na wjazd, ponieważ prawo przepływu w ramach przestrzeni Schengen przez okres do trzech miesięcy podlega już innym postanowieniom dorobku);[21]

b) rozbudowanie określonych części w świetle niedawnych dyskusji prowadzonych przez kompetentne organa Rady (na przykład na temat reorganizacji infrastruktury / oddzielnych pasów ruchu na granicach lądowych i kontroli prywatnych samolotów), propozycji złożonych przez Komisję lub Państwo Członkowskie dotyczących konkretnych kwestii (takich jak lokalny ruch graniczny, pieczętowanie dokumentów podróży lub odmowa wjazdu),[22] oraz zaleceń zawartych w Katalogu Najlepszych Praktyk z Schengen. W przypadku sekcji dotyczących kontroli na granicach morskich konieczne okazało się dokonanie bardziej szczegółowego rozpatrzenia, z udziałem ekspertów z Państw Członkowskich. Dlatego też nowe propozycje uwzględniają również dyskusje z tymi ekspertami, przeprowadzone w Brukseli w dniu 4 grudnia 2003;

c) wyjaśnienie lub aktualizacja określonych punktów, takich jak ustęp dotyczący marynarzy (pkt 6.5 części II istniejącego Podręcznika).

Tabela korelująca postanowienia proponowanego rozporządzenia z postanowieniami Konwencji z Schengen, Wspólnego Podręcznika i innych decyzji z Schengen, które są zastępowane, została zawarta w załączniku XIII. Do rozporządzenia załączona została również tabela zawierająca listę postanowień, które nie zostały ujęte oraz powodów ich pominięcia.

Oczywiście, w nowym tekście dokonano również wszelkich zmian wymaganych w związku ze zmianą z ram międzyrządowych na ramy wspólnotowe (np. zastąpienie "Umawiających się Stron" "Państwami Członkowskimi" i tak dalej).

W momencie, kiedy dyskusje dotyczące tego projektu będą już dostatecznie zaawansowane, Komisja zacznie zastanawiać się nad formą i treścią praktycznego podręcznika dla straży granicznej. Wtedy istotne będzie uwzględnienie dyskusji, które odbyły się już na ten temat.[23]

WYBÓR PODSTAWY PRAWNEJ

Proponowaną podstawą prawną dla niniejszego rozporządzenia jest art. 62 ust. 1 i ust. 2 lit. a) Traktatu WE, ponieważ prawo to obejmuje zarówno "środki mające na celu zapewnienie, zgodnie z art. 14, braku kontroli osób będących obywatelami Unii lub państw trzecich podczas przekraczania granic wewnętrznych" (art. 62 ust. 1) oraz "środki w zakresie przekraczania granic zewnętrznych Państw Członkowskich", a konkretnie "normy i procedury, jakie mają stosować Państwa Członkowskie w zakresie przeprowadzania kontroli osób na tych granicach" (art. 62 ust. 2 lit. a)).[24]

Jako że podstawę dla projektu stanowi tytuł IV Traktatu WE (Wizy, azyl, imigracja i inne polityki dotyczące swobodnego przepływu osób), musi on zostać przedstawiony i przyjęty zgodnie z protokołami w sprawie stanowiska Wielkiej Brytanii, Irlandii i Danii załączonymi do Traktatu z Amsterdamu. Na mocy art. 6 protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej (protokół z Schengen), Norwegia i Islandia również są włączone do implementacji i dalszego rozwoju dorobku z Schengen. Analizę konsekwencji różnych protokołów zawiera punkt 5 poniżej.

POMOCNICZOść I PROPORCJONALNOść

Na mocy art. 62 ust. 1 i ust. 2 lit. a) Traktatu WE Wspólnota jest uprawniona do przedsiębrania środków związanych z przekraczaniem granic wewnętrznych Państw Członkowskich, w celu zapewnienia braku kontroli osób, oraz z przekraczaniem granic zewnętrznych. Środki te muszą zostać przyjęte w ciągu pięciu lat od wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu.

Aktualne przepisy wspólnotowe dotyczące przekraczania granic zewnętrznych Państw Członkowskich oraz braku kontroli osób na granicach wewnętrznych stanowią część dorobku Schengen, który został włączony w ramy Unii Europejskiej. Jednakże, istniejący dorobek wymaga wyjaśnień, rozbudowania i uzupełnienia. Istniejący dorobek dotyczący granic wewnętrznych i zewnętrznych może oczywiście zostać rozbudowany jedynie w drodze przedsięwzięcia środków wspólnotowych w oparciu o Traktat WE.

Art. 5 Traktatu WE stwierdza, że "środki Wspólnoty nie wykraczają poza wymiar konieczny dla osiągnięcia celów niniejszego Traktatu".

Forma wybrana dla tego działania Wspólnoty musi umożliwiać osiągnięcie celów stawianych projektowi oraz jego możliwie najbardziej efektywną implementację.

Biorąc pod uwagę fakt, że proponowana inicjatywa - stworzenia wspólnotowego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice - stanowi dalszy rozwój dorobku Schengen, dokument powinien przybrać formę rozporządzenia, w celu zapewnienia jego stosowania w ten sam sposób we wszystkich Państwach Członkowskich stosujących dorobek Schengen.

KONSEKWENCJE RÓżNYCH PROTOKOłÓW ZAłąCZONYCH DO TRAKTATÓW

Podstawa prawna propozycji w sprawie środków dotyczących przekraczania granic wewnętrznych i zewnętrznych Państw Członkowskich znajduje się w tytule IV Traktatu WE, w rezultacie, czego zastosowanie znajduje system zmiennej geometrii ustanowiony protokołami w sprawie stanowiska Wielkiej Brytanii, Irlandii i Danii oraz protokołem z Schengen.

Niniejszy projekt bazuje na dorobku Schengen. W związku z tym należy rozważyć następujące konsekwencje dla różnych protokołów:

Wielka Brytania i Irlandia

Na mocy art. 4 i 5 protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej "Irlandia oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, które nie są związane dorobkiem Schengen, mogą w każdym momencie zwrócić się z wnioskiem o uczestnictwo w niektórych lub wszystkich postanowieniach tego dorobku".

Niniejsza propozycja bazuje na postanowieniach dorobku Schengen, w którym nie uczestniczą Zjednoczone Królestwo i Irlandia, zgodnie z decyzją Rady 2000/365/WE z dnia 29 maja 2000 w sprawie wniosku Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej o uczestnictwo w niektórych postanowieniach dorobku Schengen oraz decyzją Rady 2002/192/WE z dnia 28 lutego 2002 w sprawie wniosku Irlandii o uczestnictwo w niektórych postanowieniach dorobku Schengen. W związku z tym Zjednoczone Królestwo i Irlandia nie uczestniczą w jej przyjęciu, propozycja ta nie jest dla nich wiążąca i nie są one zobowiązane do jej stosowania.

Ponadto, w kwestii granic wewnętrznych (tytuł III rozporządzenia) należy uwzględnić również protokół w sprawie stosowania określonych aspektów art. 14 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dla Zjednoczonego Królestwa i Irlandii, na mocy, którego Zjednoczonemu Królestwu i Irlandii pozwala się przedsiębrać i stosować kontrole na ich granicach, łącznie z granicami terytoriów w przypadku, których odpowiedzialność za ich stosunki zewnętrzne ponosi Wielka Brytania. Ten sam protokół pozwala innym Państwom Członkowskim na stosowanie kontroli osób wjeżdżających na ich terytorium z Wielkiej Brytanii (lub jakichkolwiek terytoriów, za których stosunki zewnętrzne Wielka Brytania ponosi odpowiedzialność) oraz z Irlandii.

Dania

Na mocy protokołu w sprawie stanowiska Danii, załączonego do Traktatu z Amsterdamu, Dania nie uczestniczy w przyjmowaniu środków przez Radę, zgodnie z tytułem IV Traktatu WE, z wyjątkiem "środków określających państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizę podczas przekraczania granic zewnętrznych Państw Członkowskich, lub środków związanych z jednolitą formą wiz" (były art. 100 lit. c) Traktatu WE).

Niniejsza propozycja bazuje na dorobku Schengen i na mocy art. 5 protokołu "w ciągu sześciu miesięcy od podjęcia przez Radę decyzji w sprawie propozycji lub inicjatywy bazowania na dorobku Schengen zgodnie z postanowieniami tytułu IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Dania zdecyduje o wdrożeniu tej decyzji w swoim prawie krajowym".

Norwegia i Islandia

Zgodnie z pierwszym akapitem art. 6 protokołu z Schengen, w dniu 18 maja 1999 Rada zawarła z Norwegią i Islandią Porozumienie o włączeniu tych krajów w implementację, stosowanie i rozbudowanie dorobku Schengen.[25]

Art. 1 tego Porozumienia stwierdza, że Norwegia i Islandia zostaną włączone w działania Wspólnoty Europejskiej i Unii Europejskiej w obszarach objętych postanowieniami, o których mowa w załącznikach A (postanowienia dorobku Schengen) i B (postanowienia zawarte w dokumentach Wspólnoty Europejskiej, które zastąpiły odpowiednie postanowienia Konwencji podpisanej w Schengen lub przyjęte zgodnie z tą Konwencją) do tego Porozumienia i w ich dalszy rozwój.

Art. 2 Porozumienia stanowi, że wszelkie akty i środki przyjęte przez Unię Europejską, zmieniające dorobek Schengen lub bazujące na nim (załączniki A i B) zostaną wdrożone i będą stosowane również przez Norwegię i Islandię.

Niniejsza propozycja uzupełnia i bazuje na dorobku Schengen, zgodnie z definicją w załączniku A do Porozumienia.

W związku z tym konieczne jest, aby Komitet Mieszany, zgodnie z art. 4 Porozumienia, omówił stworzenie Norwegii i Islandii możliwości "wyjaśnienia problemów, jakie mogą napotkać w zakresie konkretnych aktów i środków" oraz "wyrażenia swojego zdania na temat wszelkich pytań dotyczących rozbudowania postanowień, które stanowią dla nich źródło niepokoju lub implementacji takich postanowień".

KONSEKWENCJE DWUSTOPNIOWEJ PROCEDURY IMPLEMENTACJI INSTRUMENTÓW BAZUJąCYCH NA DOROBKU SCHENGEN DLA NOWYCH PAńSTW CZłONKOWSKICH

Art. 3 ust. 1 Aktu Przystąpienia stwierdza, że postanowienia dorobku Schengen i aktów bazujących na nim lub związanych z nim w inny sposób, wymienione w załączniku I do Aktu, będą wiążące i stosowane w nowych Państwach Członkowskich od daty przystąpienia.[26] Postanowienia i akty, o których nie ma mowy w Załączniku, są wiążące dla nowych Państw Członkowskich od daty przystąpienia, ale będą stosowane w danym nowym Państwie Członkowskim wyłącznie na mocy decyzji Rady w tym zakresie podjętej zgodnie z artykułem (art. 3 ust. 2 Aktu Przystąpienia).

Jest to dwustopniowa procedura implementacji, zgodnie, z którą niektóre postanowienia dorobku Schengen są wiążące i stosowane od daty przystąpienia do Unii, podczas gdy inne, a w szczególności te z natury rzeczy związane ze zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych, są wiążące od daty przystąpienia, jednakże stosowane w nowych Państwach Członkowskich dopiero po podjęciu przez Radę wspomnianej wyżej decyzji.

Postanowienia Schengen w sprawie granic zewnętrznych (art. 3 do 8 Konwencji z Schengen i ich decyzje wykonawcze, a w szczególności Wspólny Podręcznik) są wymienione w załączniku i w związku z tym są wiążące i stosowane w nowych Państwach Członkowskich od daty przystąpienia.[27]

Natomiast postanowienia Schengen w sprawie zniesienia kontroli osób na granicach wewnętrznych nie są ujęte w załączniku i w związku z tym nie są stosowane w nowych Państwach Członkowskich od daty przystąpienia.

W rezultacie, niniejsza projekt, który zastępuje i bazuje na Wspólnym Podręczniku i określonych postanowieniach Konwencji z Schengen, mając na względzie stworzenie wspólnotowego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice, po przyjęciu będzie wiążąca i stosowana we wszystkich nowych Państwach Członkowskich tylko w odniesieniu do postanowień w sprawie granic zewnętrznych (tytuł II i wiążące się z nim załączniki, oraz tytuł I i IV w zakresie, w jakim dotyczą one postanowień tytułu II).

Postanowienia dotyczące przekraczania granic wewnętrznych (tytuł III oraz tytuły I i IV w zakresie, w jakim nawiązują one do postanowień tytułu III) będą stosowane w nowych Państwach Członkowskich tylko na mocy decyzji Rady, o której mowa w art. 3 ust. 2 Aktu Przystąpienia.

KOMENTARZE NA TEMAT ARTYKUłÓW

Tytuł I - Postanowienia ogólne

Art. 1

Artykuł ten definiuje cel rozporządzenia, a mianowicie ustalenie zasad regulujących przepływ osób przez granice, objęcie zarówno zasad dotyczących kontroli na granicach zewnętrznych (tytuł II i załączniki) oraz zasad dotyczących zniesienia kontroli osób na granicach wewnętrznych oraz przywrócenia takich kontroli w określonych okolicznościach (tytuł III).

Art. 2

Większość definicji podanych w tym artykule pochodzi z art. 1 Konwencji z Schengen, mimo iż w pewnych przypadkach odczuwano potrzebę wyjaśnienia lub rozbudowania niektórych istniejących definicji lub dodania nowych. Definicje musiały również zostać zmienione w celu uwzględnienia ram i terminologii wspólnotowej (np. "Państwa Członkowskie" zamiast "Umawiających się Stron").

Oczywiście, odniesienia do "Państw Członkowskich" w definicjach, oraz - bardziej generalnie - w całej treści propozycji, należy odczytywać po pierwsze w kontekście Protokołu z Schengen, w zakresie stosowania dorobku Schengen przez Wielką Brytanię i Irlandię (patrz punkt 5 powyżej) oraz po drugie, art. 3 Traktatu o Przystąpieniu przewidującego dwuetapowe stosowanie dorobku Schengen przez nowe Państwa Członkowskie (punkt 6 powyżej). Ponadto, jak wyjaśniono w p. 5 powyżej, należy uwzględnić również specjalne stanowisko Norwegii i Islandii odnośnie dorobku Schengen. W Memorandum Wyjaśniającym pojęcie "Państwa Schengen" jest używane wyłącznie z powodów praktycznych w odniesieniu do państw, które stosują dorobek Schengen w całości, zgodnie z Traktatami i różnymi załączonymi do nich protokołami.

Definicje "granic wewnętrznych" i "granic zewnętrznych" zostały zasadniczo przejęte z art. 1 Konwencji z Schengen, który definiuje granice wewnętrzne jako wspólne granice lądowe Państw Schengen, ich porty lotnicze dla rejsów wewnętrznych oraz porty morskie dla regularnych połączeń promowych. Koncepcja "portów na jeziorach" została tutaj dodana w celu ujęcia przypadków, w których jezioro otacza jedno lub więcej Państw Członkowskich i jedno lub więcej państw nieczłonkowskich (np. Jezioro Bodeńskie, które otaczają Niemcy, Austria i Szwajcaria).[28]

Definicja "rejsu wewnętrznego" pochodzi również z art. 1 Konwencji i obejmuje wszystkie rejsy wyłącznie do lub z terytoriów Państw Schengen.

Definicja "regularnego połączenia promowego" została tutaj dodana, ponieważ stanowi ona część definicji granic wewnętrznych. Pochodzi ona z obecnej definicji zawartej w części Podręcznika zajmującej się kontrolami ruchu morskiego (pkt 3.4.1.5 części II), aczkolwiek została ona zmodyfikowana w celu zapewnienia zgodności z istniejącym prawodawstwem wspólnotowym.[29]

Koncepcja "obywateli państw trzecich" została zdefiniowana domyślnie, poprzez wykluczenie obywateli Unii Europejskiej w rozumieniu art. 17 ust. 1 Traktatu WE. Obejmuje ona zatem również uchodźców i bezpaństwowców.

Definicja "obywatela państwa trzeciego, wobec którego dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu" pochodzi z art. 1 Konwencji z Schengen i oznacza każdego obywatela państw trzecich, wobec którego w Systemie Informacyjnym Schengen został dokonany wpis do celów odmowy wjazdu, zgodnie z art. 96 Konwencji z Schengen.

Koncepcja "osób korzystających ze wspólnotowego prawa swobodnego przepływu" jest innowacyjna w stosunku do Konwencji i obejmuje:

- obywateli Unii w rozumieniu art. 17 ust. 1 Traktatu oraz obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii korzystającego ze swojego prawa do swobodnego przepływu, zgodnie z określeniem w dyrektywie 2004/38/WE z dnia 29 kwietnia 2004 w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przepływu i przebywania na terytorium Państw Członkowskich, wyszczególniającej prawa, z których korzystają te kategorie (patrz: komentarz na temat art. 3);

- obywateli państw trzecich i członków ich rodzin, bez względu na narodowość, którzy na mocy porozumień pomiędzy Wspólnotą i jej Państwami Członkowskimi z jednej strony a tymi państwami z drugiej strony, korzystają z praw swobodnego przepływu równoważnych z prawami obywateli Unii. Obejmuje to kraje będące stronami Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym i Konfederację Szwajcarską.

Definicja "przejścia granicznego" pochodzi z art. 1 Konwencji z Schengen i oznacza każde przejście graniczne zatwierdzone przez kompetentne władze do celów przekraczania granic zewnętrznych.

Koncepcja "kontroli granicznej" pochodzi z art. 1 Konwencji z Schengen i oznacza kontrolę przeprowadzaną na granicy w reakcji wyłącznie na zamiar przekroczenia tej granicy. W celu wyjaśnienia znaczenia i zakresu tego pojęcia, ogólna koncepcja kontroli granicznej obejmuje:

- kontrole dokonywane na przejściach granicznych, oraz

- nadzór granic poza przejściami granicznymi.

Definicja "straży granicznej" została przedstawiona w celu uproszczenia odniesienia do władz krajowych, które zgodnie z ustawodawstwem krajowym każdego Państwa Członkowskiego są odpowiedzialne za wykonywanie zadań związanych z kontrolą graniczną.

Definicja "lokalnego ruchu granicznego" jest innowacją w stosunku do Konwencji z Schengen i nawiązuje do art. 3 projektu rozporządzenia Komisji w sprawie ustanowienia systemu lokalnego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych Państw Członkowskich, będącej obecnie przedmiotem dyskusji (COM(2003)502 końcowy, 2003/0193(CNS)).

Definicja "przewoźnika" pochodzi w całości z art. 1 ust. 2 Konwencji z Schengen i dotyczy wszystkich osób fizycznych i prawnych, których działalność zawodowa polega na świadczeniu powietrznego, morskiego lub lądowego transportu pasażerskiego.

Definicja "zezwolenia na pobyt" pochodzi z art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1030/2002 ustanawiającego jednolity format zezwolenia na pobyt dla obywateli państw trzecich.[30] Ta z kolei definicja pochodzi z art. 1 Konwencji z Schengen, aczkolwiek w celu uniknięcia dwuznaczności zawiera ona dodatkowe postanowienie, że wizy nie są ujęte w definicji "zezwolenia na pobyt". Punkt (iii) art. 1 ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1030/2002, wyłączający określone zezwolenia na pobyt wydane przez Państwa Członkowskie niestosujące postanowień art. 21 Konwencji z Schengen (w szczególności Wielka Brytania, mimo że stosuje ona rozporządzenie (WE) nr 1030/2002), nie został przejęty, ponieważ nie jest on istotny z punktu widzenia niniejszego rozporządzenia.

Te trzy ostatnie definicje pochodzą z obecnego pkt 3.4.1, część II, Wspólnego Podręcznika.

Art. 3

Artykuł ten definiuje zakres projektu, który stosuje się do wszystkich osób przekraczających granice Państwa Członkowskiego, bez naruszania praw określonych kategorii na mocy innych instrumentów prawa wspólnotowego. Art. 134 Konwencji z Schengen (nieaktualny od 1 maja 1999) stanowił już, że "postanowienia niniejszej Konwencji stosuje się wyłącznie w zakresie, w jakim są one zgodne z prawem wspólnotowym".

W odniesieniu do osób korzystających z praw przewidzianych przez prawodawstwo wspólnotowe oznacza to, że niniejsze rozporządzenie nie wpływa na postanowienia dyrektywy 2004/38/WE z 29 kwietnia 2004 w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przepływu i przebywania na terytorium Państw Członkowskich, ani też na istniejące porozumienia z określonymi państwami trzecimi w sprawie swobodnego przepływu osób (patrz: komentarz na temat art. 2). Art. 5 tej dyrektywy stanowi, że obywatele Unii mają prawo opuścić swoje terytorium, aby podróżować do innego Państwa Członkowskiego z ważnym dowodem tożsamości lub paszportem (w przypadku członków rodziny niebędących obywatelami Państwa Członkowskiego prawo to jest takie samo jak w przypadku obywatela Unii, któremu towarzyszą lub do którego dołączają, aczkolwiek może oczekiwać się od nich posiadania wizy, która musi być wydana bezpłatnie i oferować wszelkie udogodnienia). W konsekwencji, obywatele Unii i inne osoby korzystające ze wspólnotowego prawa swobodnego przepływu podlegają szczegółowej kontroli zgodnie z art. 6 jedynie w przypadkach istnienia dowodów na to, że dana osoba stanowi prawdziwe, teraźniejsze i dostatecznie poważne zagrożenie mające wpływ na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne w danym Państwie Członkowskim. Stosuje się to również do odmowy przyjęcia (art. 11 niniejszego rozporządzenia): osobom korzystającym z praw przyznanych im przez prawodawstwo wspólnotowe można odmówić przyjęcia jedynie w przypadku istnienia prawdziwego, teraźniejszego i poważnego zagrożenia mającego wpływ na jeden z podstawowych interesów społeczeństwa, zgodnie z art. 27 tej dyrektywy. Dyrektywa reguluje również gwarancje proceduralne udzielane osobom korzystającym ze wspólnotowego prawa do swobodnego przepływu w przypadkach podjęcia decyzji o odmowie przyjęcia.

Jeżeli chodzi o uchodźców i osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową, odniesienie istnieje po pierwsze i przede wszystkim do praw nadanych przez Konwencję Genewską z 28 lipca 1951 w sprawie Statusu Uchodźcy, ze zmianami wprowadzonymi Protokołem z Nowego Jorku z dnia 31 stycznia 1967, oraz różnymi instrumentami prawodawstwa wspólnotowego, które zostały przyjęte lub są w trakcie przyjmowania w zakresie ochrony międzynarodowej.

Celem odniesienia do rezydentów długoterminowych w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE jest zabezpieczenie praw przyznanych przez tą dyrektywę, jako że rezydenci długoterminowi korzystają z lepszych warunków niż inni obywatele państw trzecich, jeżeli chodzi o pobyt w innych Państwach Członkowskich.

Tytuł II - Granice zewnętrzne

Art. 4

Ust. 1 i 2 zostały przejęte z art. 3 ust. 1 Konwencji z Schengen, oraz punktów 1.3, 1.3.1, 1.3.2 oraz 1.3.3 Wspólnego Podręcznika (Część I). Postanowienia te ustanawiają ogólną zasadę, że granice należy przekraczać jedynie na przejściach granicznych podczas ustalonych godzin otwarcia, aczkolwiek od tej zasady istnieją wyjątki, na przykład wynikające z systemu lokalnego ruchu granicznego, dotyczące statków wycieczkowych, rybołówstwa przybrzeżnego oraz marynarzy schodzących na ląd. Dodano i opisano również istniejącą praktykę, polegającą na tym, że określone przejścia graniczne mogą być zarezerwowane dla mieszkańców obszarów przygranicznych, zgodnie z systemem lokalnego ruchu granicznego. Praktyka ta jest zgodna z propozycjami Komisji w sprawie stworzenia systemu lokalnego ruchu granicznego (COM(2003)502 końcowy).

Lista przejść granicznych stanowi załącznik I do niniejszego rozporządzania (obecnie załącznik 1 do Podręcznika).

Ustęp 3 jest wersją art. 3 ust. 2 Konwencji z Schengen dotyczącego kar za nieupoważnione przekroczenie granic zewnętrznych, zmodyfikowanego w celu zapewnienia jego większej zgodności z praktyką wspólnotową bez naruszania samej zasady. Dodano odniesienie do międzynarodowych zobowiązań w zakresie ochrony. Dotyczy to w szczególności art. 31 Konwencji Genewskiej w sprawie statusu uchodźcy; artykuł ten zabrania nakładania kar w związku z bezprawnym wjazdem lub przebywaniem, na uchodźców przybywających bezpośrednio z terytorium, na którym ich życie lub wolność były zagrożone zgodnie z art. 1, którzy wjeżdżają lub przebywają na ich terytorium bez zezwolenia, pod warunkiem niezwłocznego zgłoszenia się do władz i przedstawienia odpowiednich powodów dla swojego bezprawnego wjazdu lub przebywania.

Art. 5

Ustęp 1 przejmuje jednolite warunki wjazdu przewidziane w art. 5 ust. 1 Konwencji z Schengen. Państwo Członkowskie, na którego granicy pojawia się obywatel państwa trzeciego, ponosi odpowiedzialność za kontrolę wjazdu nie tylko w interesie własnym, ale również wszystkich innych Państw Układu z Schengen, jako że w ramach Schengen nie istnieją już żadne kontrole graniczne. Dlatego też, na przykład, ocena zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego musi odzwierciedlać interesy wszystkich Państw Schengen, początkowo za pomocą Systemu Informacyjnego Schengen (SIS), ale również poprzez wymianę innych odpowiednich informacji pomiędzy kompetentnymi władzami.

Oprócz warunków przewidzianych Konwencją z Schengen, istnieje nowy warunek dotyczący niestanowienia zagrożenia dla zdrowia publicznego. W określonych, ograniczonych okolicznościach, warunek ten jest już postrzegany jako stanowiący ważną podstawę dla odmowy wjazdu obywatelowi Unii (dyrektywa 64/221/EWG). Został on przejęty w nowej dyrektywie 2004/38/WE z dnia 29 kwietnia 2004 w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przepływu i osiedlania na terytorium Państw Członkowskich, która określa sposób stosowania tego kryterium. Wprowadzenie pojęcia zdrowia publicznego w niniejszym rozporządzeniu umożliwia zapewnienie zgodności dwóch przepisów i uniknięcie różnic w traktowaniu pomiędzy obywatelami Unii i krajów trzecich.

Dokumenty wymagane dla przekraczania granic określają decyzje Komitetu Wykonawczego SCH/Com-ex (98)56 oraz SCH/Com-ex (99)14 z dnia 28.4.1999,[31] ustanawiające między innymi Tabelę dokumentów podróży upoważniających posiadacza do przekraczania granic zewnętrznych, w których może zostać umieszczona wiza, aktualizowaną okresowo przez Sekretariat Generalny Rady.

Ustęp 2 nawiązuje do załącznika II w zakresie dokumentów uzupełniających i informacji używanych do zweryfikowania spełnienia warunków określonych w ustępie 1. Oczywiście, tego typu dowodów dokumentowych dotyczących powodów wjazdu na krótki pobyt w Państwach Członkowskich nie należy wymagać od obywateli państw trzecich posiadających ważne zezwolenie na pobyt wydane przez Państwo Członkowskie. Istniejące kategorie (podróże służbowe, podróże podejmowane w celach turystycznych itp.) uzupełniono punktem dotyczącym dokumentacji dowodowej, jaką muszą przedstawić osoby, których dotyczy system lokalnego ruchu granicznego. Wiąże się to z dwoma przedstawionymi przez Komisję projektami rozporządzeń w sprawie stworzenia systemu lokalnego ruchu granicznego (COM(2003) 502 końcowy), które wśród warunków wjazdu wymieniają również istnienie "dokumentów potwierdzających ich status mieszkańca obszaru przygranicznego oraz istnienie uzasadnionych powodów do częstego przekraczania granicy... takich jak więzy rodzinne, motywy społeczne, kulturowe lub gospodarcze". Dlatego też konieczne jest zdefiniowanie, przynajmniej w formie wytycznych, typów dokumentów, jakie mogą być w rzeczywistości wymagane od mieszkańców obszarów przygranicznych zgodnie z systemem lokalnego ruchu granicznego. Został również dodany punkt dotyczący obowiązku posiadania ubezpieczenia podróży przez obywateli państw trzecich, których dotyczy wymóg posiadania wizy. Kwestia ta, z drobnymi poprawkami, została ujęta w ustępie włączonym niedawno do Wspólnego Podręcznika na mocy decyzji Rady w sprawie ubezpieczenia podróży (decyzja 2004/17/WE z 22 grudnia 2003).

Ustęp 3 dotyczy kryteriów oceny środków utrzymania; nawiązuje on do załącznika III (obecnie załącznik 10 do Podręcznika) w zakresie kwot referencyjnych wymaganych dla przekraczania granic, ustalanych corocznie przez władze krajowe.

Zasada opisana w ustępie 4 nie jest wyraźnie ustanowiona w art. 5 Konwencji z Schengen, wynika ona jednakże z art. 21 (który stanowi, że posiadacz dokumentu pobytowego wydanego przez Państwo Schengen ma możliwość podróżowania do innych Państw Schengen na trzy miesiące). Kwestia ta wspomniana jest również w obecnym punkcie 6.2 części II Podręcznika.

Ustęp 5 przejmuje art. 5 ust. 3 Konwencji z Schengen dotyczący pozwolenia na przejazd obywateli państw trzecich posiadających zezwolenie na pobyt lub upoważnienie lub wizę uprawniającą do ponownego wjazdu, wydane przez jedno z Państw Członkowskich - nawet, jeśli nie spełniają oni wszystkich warunków wjazdu - chyba że ich nazwiska znajdują się na liście wpisów Państwa Członkowskiego, którego granice zewnętrzne osoby takie usiłują przekroczyć.

Ustęp 7 określa, że zezwolenia na pobyt i pozwolenia, o których mowa w ust. 4 i 5 obejmują wszystkie zezwolenia na pobyt wydane przez Państwa Członkowskie (w dniu lub po 12 sierpnia 2004) według jednolitego formatu przedstawionego w rozporządzeniu (WE) nr 1030/2002, ustanawiającym jednolity formularz dokumentów pobytowych, jak również wszelkie inne zezwolenia na pobyt i upoważnienia oraz wizy upoważniające do powrotu, o których mowa w załączniku nr 4 do Wspólnych Instrukcji Konsularnych.

Art. 6

Artykuł ten, w znacznej mierze przejmujący art. 6 ust. 1 i 2 Konwencji z Schengen oraz punkt 1.2 części II Wspólnego Podręcznika, określa jednolite zasady przeprowadzania kontroli granicznych.

Ustęp 2 określa, że wszystkie osoby przekraczające granice zewnętrzne, łącznie z obywatelami Unii, muszą zostać poddane kontroli w celu potwierdzenia ich tożsamości na podstawie okazania dokumentów podróży. Następnie zapisane jest, że kontrole muszą być przeprowadzane przez każde Państwo Członkowskie zgodnie z jego przepisami i mogą obejmować również pojazdy i przedmioty będące w posiadaniu osób przekraczających granicę. Dla celów niniejszego rozporządzenia jednakże, kontrole pojazdów i przedmiotów należących do osoby przekraczającej granicę zewnętrzną są przewidziane jedynie w celu zweryfikowania zgodności z warunkami ustanowionymi w art. 5, a w szczególności w celu zapobiegania nielegalnej imigracji (na przykład kontrole mające na celu stwierdzenie, że w pojeździe nie ukrywają się nielegalni imigranci), jak również potencjalnym zagrożeniom bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego Państw Członkowskich (na przykład kontrole mające na celu stwierdzenie, że dana osoba nie posiada broni lub innych przedmiotów niebezpiecznych). Nie wyłącza on jednak innego rodzaju kontroli (np. kontrola celna, weterynaryjna, kontrola zdrowia roślin) przeprowadzanych na podstawie odpowiednich przepisów wspólnotowych lub krajowych.

W momencie wjazdu i wyjazdu obywateli państw trzecich należy poddać szczegółowej kontroli (ustęp 3) w celu sprawdzenia celu ich wizyty oraz upewnienia się, że nie stanowią oni zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego i zdrowia publicznego Państw Członkowskich.

Jak już wspomniano (komentarz na temat art. 3), osoby korzystające ze wspólnotowego prawa do swobodnego przepływu nie podlegają szczegółowej kontroli, chyba że istnieją dowody, iż dana osoba stanowi rzeczywiste, realne i dostatecznie poważne zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego w Państwie Członkowskim.

Ustęp 4 nawiązuje do załącznika 4 w zakresie praktycznych szczegółów kontroli osób.

Art. 7

Artykuł ten stanowi zmienioną wersję aktualnego art. 6 ust. 2 lit. e) Konwencji z Schengen. Jego nowe brzmienie, w szczególności w zakresie, w jakim ogranicza on możliwość wstrzymania się od przeprowadzania kontroli do "nieprzewidzianych i wyjątkowych okoliczności", zostało przejęte z propozycji Komisji w sprawie wymogu w stosunku do kompetentnych władz Państw Członkowskich dotyczącego systematycznego pieczętowania dokumentów podróży obywateli państw trzecich (COM(2003)664, 6 listopada 2003). Ponadto, możliwość opieczętowania dokumentów podróży obywatela państwa trzeciego nawet w przypadku złagodzonej kontroli również została przejęta z tej propozycji.

Ustęp 3 stwierdza, że szczegółowe zasady złagodzonych kontroli oraz kryteria priorytetów zawiera załącznik V. Według istniejącego ustawodawstwa, kontrole wjazdu mają pierwszeństwo nad kontrolami wyjazdu.

Art. 8

Ten nowy artykuł wprowadza horyzontalne postanowienia w zakresie tworzenia odrębnych pasów ruchu na przejściach granicznych oraz minimalnych oznaczeń, jakie należy umieszczać na znakach. Postanowienie dotyczące odrębnych pasów kontroli w celu rozróżnienia pomiędzy kanałami przewidzianymi dla osób korzystających ze wspólnotowego prawa do swobodnego przepływu a przewidzianymi dla obywateli państw trzecich jest obecnie wymagane, zgodnie z decyzją SCH/Com-ex (94)17 rev. 4,[32] jedynie w przypadku międzynarodowych portów lotniczych. Decyzja ta ustanawia jednolite minimalne oznaczenia w celu rozróżnienia pomiędzy obywatelami UE i obywatelami spoza UE. Jeżeli chodzi o granice morskie, a bardziej konkretnie o kontrole pasażerów na promach, aktualna część II, punkt 3.4.4.5 Podręcznika stanowi, że "w przypadkach, gdzie jest to możliwe należy podjąć niezbędne prace budowlane" w celu zapewnienia rozróżnienia pomiędzy kontrolami przeprowadzanymi na obywatelach UE/EOG i kontrolami przeprowadzanymi w stosunku do obywateli państw trzecich. Zasady w ich istniejącej formie nie mówią nic na temat tworzenia odrębnych pasów ruchu na granicach lądowych.

Ten nowy artykuł opiera się zatem na istniejących przepisach, uwzględnia jednakże również dyskusje wszczęte w roku 2003 w ramach Grupy Roboczej ds. Granic, a w szczególności projekt decyzji Rady określającej minimalne oznaczenia, jakie należy stosować na znakach w punktach kontroli granicznej[33] oraz konkluzje Rady w sprawie wprowadzenia odrębnych pasów ruchu na zewnętrznych przejściach granicznych.[34]

Obowiązek utworzenia odrębnych pasów ruchu na lotniskach międzynarodowych został zachowany. Jednakże, tworzenie odrębnych pasów ruchu na morskich i lądowych przejściach granicznych w Państwach Członkowskich pozostaje nieobowiązkowe. Konkretne przepisy w sprawie organizacji pasów ruchu na granicach lądowych zawiera załącznik X (patrz komentarz poniżej).

Jeżeli chodzi o minimalne oznaczenia, jakie należy stosować na znakach, treść powyższej propozycji decyzji została włączona w celu uwzględnienia potrzeby ujęcia obywateli Szwajcarii oraz członków ich rodzin w grupie osób korzystających ze wspólnotowego prawa do swobodnego przepływu, po wejściu w życie w dniu 1 czerwca 2002 porozumienia w sprawie swobodnego przepływu osób, zawartego ze Szwajcarią. Osoby korzystające ze wspólnotowego prawa do swobodnego przepływu mogą korzystać z innych pasów ruchu, które nie są już oznaczone "SPOZA EU/EOG", lecz "WSZYSTKIE PASZPORTY". Wzory takich znaków zawiera załącznik VI.

Państwa Członkowskie mają obowiązek przystosowania wszystkich znaków na przejściach granicznych do 31 maja 2009; jednakże zarówno w przypadku zastępowania istniejących znaków lub instalowania nowych przed tym terminem należy uwzględniać określone tutaj przepisy dotyczące minimalnych oznaczeń. Postanowienie to również zostało przejęte ze wspomnianego wyżej projektu.

Na granicach pomiędzy Państwami Członkowskimi, które nie zniosły jeszcze kontroli na swoich wspólnych granicach w związku z dwuetapowym stosowaniem dorobku Schengen, zastosowanie tego artykułu pozostaje nieobowiązkowe, co pozwala na uniknięcie nakładania na Państwa Członkowskie obowiązku podejmowania nadmiernych inwestycji na granicach, które z natury będą służyć jako granice zewnętrzne jedynie tymczasowo.

Art. 9

Pieczętowanie dokumentów podróży reguluje aktualnie punkt 2.1 części II Wspólnego Podręcznika. Zgodnie ze wspomnianą powyżej propozycją w sprawie pieczętowania, obowiązek "systematycznego" pieczętowania dokumentów podróży w momencie wjazdu jest obecnie ustanowiony (ust. 1).

Ustęp 2 ustanawia odstępstwa od zasady pieczętowania dokumentów podróży obywateli państw trzecich: oprócz przejęcia wyjątków opisanych w punktach 2.1.1, 2.1.5 oraz 2.1.6 części II Podręcznika, ustanawia on również zwolnienie od pieczętowania w przypadku osób, które są objęte systemem lokalnego ruchu granicznego, w celu zapewnienia spójności ze wspomnianymi wyżej propozycjami w sprawie systemu lokalnego ruchu granicznego oraz pieczętowania.

Odnośnie pieczęci wyjazdowych ust. 3 stanowi, że należy umieszczać je systematycznie w dokumentach zawierających wizy wielokrotnego wjazdu ze skumulowanym limitem długości pobytów.

Ustęp 4 natomiast nawiązuje do załącznika VII odnośnie praktycznych zasad regulujących pieczętowanie. Procedury pieczętowania dokumentów, oraz kształt i cechy pieczęci nie uległy zmianie; dodane zostały natomiast postanowienia odzwierciedlające wnioski Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych z dnia 5 i 6 czerwca 2003 w sprawie specjalnych cech bezpieczeństwa jednolitych pieczęci wjazdowych i wyjazdowych (dokument Rady 9390/03 FRONT 60 COMIX 308). Przepisy te ustanawiają między innymi obowiązek częstej zmiany kodów bezpieczeństwa oraz stanowią, że ten sam kod bezpieczeństwa nie może być ważny przez okres dłuższy niż miesiąc. Opracowany został również system wymiany informacji na temat kodów bezpieczeństwa stosowanych na pieczęciach oraz na temat zagubionych i skradzionych pieczęci; informacje te mają być wymieniane między innymi poprzez krajowe punkty kontaktowe odpowiedzialne za wymianę informacji na temat kodów bezpieczeństwa pieczęci wjazdowych i wyjazdowych stosowanych na przejściach granicznych (zawartych w dokumencie Rady 7221/03 FRONT 23 COMIX 147 (EU RESTRICTED)).

Art. 10

Artykuł ten, dotyczący nadzoru pomiędzy przejściami granicznymi, przejmuje treść art. 6 ust. 3 Konwencji z Schengen oraz punktu 2.2 części II Wspólnego Podręcznika. Szczegółowe zasady regulujące nadzór graniczny mają zostać przyjęte w drodze procedury komitetu przewidzianej w art. 30 niniejszego rozporządzenia.

Art. 11

Ustęp 1 przejmuje art. 5 ust. 2 Konwencji z Schengen dotyczący odmowy wjazdu obywateli państw trzecich, którzy nie spełniają wszystkich warunków określonych w art. 6 niniejszego rozporządzenia, łącznie z faktem, że w wyjątkowych okolicznościach Państwo Członkowskie może pozwolić na wjazd ze względów humanitarnych, ze względu na interes narodowy lub zobowiązania międzynarodowe.

Ustęp 2 dotyczy przypadków, w których osoba bez wizy - a zatem osoba niespełniająca wszystkich warunków wjazdu - która spełnia warunki określone w art. 1 rozporządzenia (WE) nr 415/2003 - może uzyskać wizę na granicy. Dotyczy to osób, które nie mogły złożyć wniosku o wizę z wyprzedzeniem z nieprzewidywalnych powodów, ale spełniają wszystkie pozostałe warunki wjazdu i w ich przypadku zapewniony jest powrót do ich kraju pochodzenia lub przejazd. Po wejściu w życie rozporządzenia (WE) nr 415/2003 punkty 5 oraz 5.1 części II Podręcznika zostały zastąpione odniesieniem do samego rozporządzenia.

Ustęp 3 przejmuje punkty 1.4.1 i 1.4.2 części II Wspólnego Podręcznika. Zawiera również odniesienie do standardowego formularza w załączniku VIII, część B, dotyczącego uznania decyzji odmowy przez obywatela państwa trzeciego. Ten sam załącznik (część A) określa szczegółowe zasady regulujące odmowy.

Ustęp 4 nakłada na straż graniczną obowiązek zapewnienia, aby obywatel państwa trzeciego, któremu odmówiono wjazdu, nie przekroczył granicy danego Państwa Członkowskiego.

Art. 12

Artykuł ten przejmuje art. 6 ust. 4 i 5 Konwencji z Schengen, ustanawiający wymóg, aby Państwa Członkowskie "rozmieściły właściwie wykwalifikowanych funkcjonariuszy... w wystarczającej liczbie", oraz dodaje koncepcję, że "zasoby" muszą być odpowiednie do przeprowadzania kontroli wysokiego stopnia na granicach zewnętrznych.

Art. 13

Art. 13 ust. 1 został przejęty z punktów 1.1.1 i 1.1.2 części II Wspólnego Podręcznika; wymaga on jedynie, aby dla celów niniejszego rozporządzenia kontrole graniczne przeprowadzane były przez służby Państw Członkowskich odpowiedzialne za wykonywanie obowiązków straży granicznej zgodnie z ustawodawstwem krajowym, straż graniczną posiadającą uprawnienia policji granicznej oraz uprawnienia do wszczynania postępowania karnego.

Ustęp 3 stanowi, że listę służb krajowych odpowiedzialnych za wykonywanie obowiązków straży granicznej zgodnie z ustawodawstwem krajowym każdego Państwa Członkowskiego zawiera załącznik IX do rozporządzenia, a nie samo rozporządzenie, jak było w przypadku Wspólnego Podręcznika.

Ustęp 4 jest nowym przepisem nakładającym na Państwa Członkowskie - w których kilka rodzajów służb jest odpowiedzialnych za wypełnianie obowiązków straży granicznej na mocy ustawodawstwa krajowego - obowiązek zapewnienia koordynacji i współpracy pomiędzy wszystkimi takimi służbami niezbędnej dla skutecznych kontroli granicznych.

Art. 14

Artykuł ten zastępuje art. 7 Konwencji z Schengen oraz punkty 4, 4.1 i 4.2 części II Wspólnego Podręcznika, dotyczące współpracy pomiędzy Państwami Członkowskimi w celu skutecznej realizacji kontroli granicznych. Zamiast przejmowania istniejących postanowień, artykuł ten zawiera odniesienie do przyszłej Europejskiej Agencji ds. Zarządzania Współpracą Operacyjną na Granicach Zewnętrznych, która zajmować się będzie sprawami współpracy operacyjnej pomiędzy Państwami Członkowskimi, łącznie z wymianą informacji; harmonizacją instrukcji i wspólnych komponentów szkolenia straży granicznej; koordynacją wspólnych działań pomiędzy Państwami Członkowskimi; wspólną oceną ryzyka, oraz zarządzaniem wspólnym sprzętem technicznym.

Art. 15

Jest to nowy artykuł, zainspirowany aktualną praktyką oraz wnioskami z Rady WSiSW z 27 i 28 listopada 2003,[35] dotyczącymi przyjęcia elastycznych środków kontroli granic lądowych w okresie przed rozszerzeniem Unii.

Biorąc pod uwagę dwuetapową procedurę implementacji Schengen (patrz p. 6), nowe Państwa Członkowskie nie będą stosować w całości dorobku Schengen bezpośrednio po przystąpieniu, a kontrole osób na wspólnych granicach pomiędzy istniejącymi i nowymi Państwami Członkowskimi, oraz pomiędzy samymi nowymi Państwami Członkowskimi będą kontynuowane do momentu pełnego zastosowania dorobku Schengen przez nowe Państwa Członkowskie. Zasady znajdujące zastosowanie na tych granicach - które można uważać za "tymczasowe granice zewnętrzne" - będą takie same, jak zasady stosowane na granicach zewnętrznych Schengen.

Ustęp 1 stanowi zatem, że Państwa Członkowskie, które nie stosują art. 18 i które w związku z tym nie zniosły jeszcze kontroli na swoich wspólnych granicach lądowych mogą, do dnia zastosowania tego artykułu, wspólnie kontrolować te granice, pod warunkiem zachowania kryteriów i zasad ustanowionych niniejszym rozporządzeniem w stosunku do kontroli granic zewnętrznych. Państwa Członkowskie mogą zawrzeć ze sobą dwustronne porozumienia w zakresie wspólnego zarządzania kontrolami, muszą jednak poinformować o tym Komisję.

Rozdział 4 - Specjalne szczegółowe zasady kontroli granicznych i szczególne procedury

Art. 16

Artykuł ten nawiązuje do załącznika X w zakresie specjalnych szczegółowych zasad dla różnych typów granic (lądowe, powietrzne, morskie) oraz różnych środków transportu wykorzystywanych do przekraczania granic zewnętrznych Państw Członkowskich. Szczegółowe komentarze na temat zasadniczych zmian dokonanych w stosunku do istniejących postanowień:

Granice lądowe

Punkt 1.1 dotyczy kontroli ruchu drogowego i zawiera część II, punkt 3.1 Wspólnego Podręcznika. Uzupełnienie stanowią postanowienia dotyczące możliwości stworzenia odrębnych pasów ruchu dla kontroli w lądowych punktach kontroli granicznej, uwzględniające konkluzje Rady z 8 maja 2003 (patrz również komentarz na temat odpowiednich postanowień horyzontalnych).

Utworzenie odrębnych pasów kontroli w lądowych punktach kontroli granicznej nie stało się obowiązkowe; jest to wciąż opcja otwarta dla Państw Członkowskich, jeśli uznają one takie rozwiązanie za odpowiednie oraz jeśli pozwalają na to okoliczności - w szczególności warunki ruchu lokalnego. Ponadto, kompetentne władze Państw Członkowskich mogą obyć się bez odrębnych pasów w "wyjątkowych okolicznościach" oraz "w przypadkach gdzie wymagają tego warunki ruchu i infrastruktury" (sformułowania przejęte również ze wspomnianych powyżej konkluzji Rady).

Niemniej jednak, jeśli Państwo Członkowskie zdecyduje się korzystać z odrębnych pasów ruchu na lądowych przejściach granicznych, na znakach należy stosować jednolite minimalne oznaczenia opisane w art. 8.

Państwa Członkowskie mogą również zapewnić odrębne pasy ruchu dla osób objętych systemem lokalnego ruchu granicznego. Jest to zgodne ze wspomnianymi powyżej projektami rozporządzeń w sprawie lokalnego ruchu granicznego.

Punkt 1.2 obejmuje ruch kolejowy i zawiera p. 3.2 części II Podręcznika. Część ta nie uległa zasadniczym zmianom, wprowadzono tylko zmiany formalne i stylistyczne w celu jaśniejszego wyrażenia jej treści.

Granice powietrzne

Punkt 2 załącznika X zawiera punkty 3.3, 3.3.1 do 3.3.7 części II Podręcznika (oprócz postanowień nieaktualnych lub zbędnych, takich jak odtwarzanie art. 4 Konwencji z Schengen lub przykładów), pewne części decyzji SCH/Com-ex (94)17 rev. 4 oraz wytyczne w sprawie poprawy skuteczności kontroli przeprowadzanych w zakresie międzynarodowego lotnictwa cywilnego (pasażerowie lotów prywatnych) przyjęte przez Grupę Roboczą ds. Granic w dniu 5 czerwca 2003.[36]

Punkt 2.1 tego ustępu określa procedury kontroli pasażerów na lotniskach międzynarodowych.

W celu rozróżnienia pasażerów lotów wewnętrznych, którzy nie podlegają kontroli, od pasażerów wszystkich innych lotów, którzy muszą zostać poddani kontroli, należy przedsięwziąć środki w celu fizycznego oddzielenia napływu pasażerów. W tym względzie kompetentne władze Państw Członkowskich zobowiązane są stworzyć odpowiednią infrastrukturę we współpracy z operatorem lotniska. W praktyce, może się to odbywać na przykład poprzez oddzielenie punktów odprawy lub obsługę ruchu w odrębnych terminalach.

Następnie należy określić miejsce odprawy osób i bagażu podręcznego, w szczególności w odniesieniu do lotów transferowych.

Stanowi się również, że kontrole pasażerów przeprowadzane są zwykle poza samolotem; w tym kontekście Państwa Członkowskie zobowiązane są podjąć odpowiednie środki, w porozumieniu i współpracy z władzami lotniska i przewoźnikami, w celu zapewnienia, że ruch pasażerów kierowany jest do miejsc zarezerwowanych dla celów odprawy. Szczególne zasady dotyczące kontroli załóg samolotów zawiera załącznik XI.

I wreszcie, w sytuacjach, kiedy samolot wykonujący lot międzynarodowy (lub samolot zagraniczny) zmuszony jest lądować na nieautoryzowanym lądowisku z powodu siły wyższej lub bezpośredniego zagrożenia, lub na polecenie władz, może on kontynuować lot jedynie po uzyskaniu zezwolenia od władz odpowiedzialnych za kontrole graniczne. Odstępstwa od odpowiednich zasad kontroli pasażerów nie są dopuszczalne w żadnych okolicznościach.

Punkt 2.2 określa konkretne procedury kontroli na lotniskach, które nie posiadają statusu lotniska międzynarodowego (lądowiska). Biorąc pod uwagę, że ruch na tego typu lotniskach jest mniejszy niż na lotniskach międzynarodowych, zwykle nie ma konieczności dokonywania odpowiednich ustaleń w celu fizycznego oddzielenia pasażerów lub zapewnienia ciągłej obecności straży granicznej. Nie narusza to rozporządzenia (WE) nr 2320/2002 ustanawiającego wspólne zasady w dziedzinie bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego, a w szczególności obowiązku Państw Członkowskich do sprawdzania / filtrowania pasażerów w celu zapobiegania wnoszenia niedozwolonych przedmiotów do obszarów ograniczonego bezpieczeństwa, do których dostęp jest kontrolowany, lub na pokład samolotu. W razie konieczności należy zagwarantować możliwość rozmieszczenia w odpowiednim momencie personelu niezbędnego do przeprowadzenia kontroli. W tym względzie dyrektor lądowiska zobowiązany jest zawiadomić kompetentne władze o przylocie lub odlocie samolotu wykonującego lot międzynarodowy.

Punkt 2.3 łączy punkty 3.3.5 i 3.3.7 Podręcznika dotyczące lotów prywatnych (łącznie z szybowcami, mikrolotami itp.), z odpowiednim uwzględnieniem wspomnianych wyżej wytycznych w sprawie poprawy efektywności kontroli przeprowadzanych w stosunku do międzynarodowego lotnictwa cywilnego, przyjętych przez Grupę Roboczą ds. Granic.

W porównaniu z istniejącymi postanowieniami, rozdział ten nakłada na kapitana obowiązek przekazywania władzom granicznym Państwa Członkowskiego miejsca przeznaczenia i przylotu, przed startem, ogólnej deklaracji obejmującej plan lotu (zgodnie z załącznikiem 2 do konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym) oraz informacji na temat tożsamości pasażerów.

Dodatkowo, w przypadkach gdzie lot prywatny przylatujący z państwa trzeciego i udający się do Państwa Członkowskiego odbywa postój na terytorium innego Państwa Członkowskiego, kompetentne władze Państwa Członkowskiego wjazdu muszą zawsze przeprowadzić kontrolę i przypieczętować wspomnianą wyżej deklarację ogólną pieczęcią wjazdową, aby Państwo Członkowskie miejsca przeznaczenia miało świadomość, że kontrola wjazdu została już dokonana.

W każdy przypadku istnienia jakiejkolwiek niepewności odnośnie pochodzenia lub miejsca przeznaczenia prywatnego samolotu - a w związku z tym niepewności odnośnie tego, czy jest to lot wewnętrzny - należy zawsze przeprowadzić kontrolę zainteresowanych osób. Postanowienie to stosuje się zarówno do lotnisk międzynarodowych jak i lądowisk.

I wreszcie postanawia się również, że wszelkie uzgodnienia regulujące szybowce, mikroloty, helikoptery i tym podobne określane są prawem krajowym i w stosownych przypadkach dwustronnymi porozumieniami.

Granice morskie

Sekcja ta, a konkretniej rozdział zajmujący się kontrolami ruchu morskiego (rozdział 3.1), został całkowicie zweryfikowany w świetle trudności, jakie pojawiły się w kontekście stosowania istniejących postanowień Podręcznika, szczególnie podczas ocen Schengen. Uwzględniono również kwestie zasygnalizowane przez badanie wykonalności kontroli na granicach morskich Unii Europejskiej, przeprowadzone przez konsultantów Civipol Conseils, którzy ogłosili swoje wnioski w lipcu 2003. Postanowienia tej sekcji obejmują ponadto treść programu środków zwalczania nielegalnej imigracji przez granice morskie Państw Członkowskich Unii Europejskiej, przyjętego przez Radę w dniu 27 listopada 2003[37] i odzwierciedlają dyskusję prowadzoną na temat tej części tekstu na nieformalnym spotkaniu ekspertów krajowych w dniu 4 grudnia 2003.

Punkt 3.1 zawiera cały obecny punkt 3.4 części II Wspólnego Podręcznika, poświęcony kontrolom ruchu morskiego.

Uznano, że powielanie niektórych definicji ujętych w istniejącym punkcie 3.4.1 (na przykład "ruch morski", "pasażer", "załoga") nie jest konieczne. Pozostałe definicje - "stałe połączenie promowe", "statek rejsowy", "statek wycieczkowy" oraz "rybołówstwo przybrzeżne" - zostały przejęte z art. 2.

Nowy punkt 3.2 załącznika X zbiera szczególne procedury dla określonych typów żeglugi, wskazanych w punkcie 3.4.4 Podręcznika. Biorąc pod uwagę definicję wewnętrznych i zewnętrznych granic morskich (patrz: art. 2 niniejszego rozporządzenia), porty są z zasady traktowane jako granice zewnętrzne; każdy statek musi zatem zostać poddany kontroli przy każdym wpłynięciu i wypłynięciu, jako że niemożliwością jest ustalenie, co dzieje się poza portem, bez względu na to czy chodzi o wody terytorialne czy międzynarodowe (wejście / zejście z pokładu osób lub załadunek / rozładunek towarów). Niemniej jednak, w obliczu natury określonych rodzajów żeglugi, zasada systematycznych kontroli może zostać zniesiona.

Punkt 3.4.4.1 Wspólnego Podręcznika nie został ujęty w tej części, ponieważ w związku z faktem, że dotyczy on połączeń promowych pomiędzy dwoma portami na obszarze Schengen, mamy w nim do czynienia z przekraczaniem granic wewnętrznych, a nie zewnętrznych.

Punkty 3.2.1 do 3.2.3 zajmują się ruchem statków rejsowych. Odpowiadają one istniejącemu punktowi 3.4.4.2, który został uzupełniony w celu ujęcia linii polityki określonych programem środków zwalczania nielegalnej imigracji przez granice morskie, oraz zaleceń dotyczących statków rejsowych ujętych w katalogu Schengen. Kontrole na pasażerskich statkach rejsowych są przeprowadzane zwykle tylko w pierwszym i ostatnim porcie znajdującym się na obszarze Schengen, niemniej jednak można je przeprowadzać w innych portach podczas rejsu, stosownie do oceny ryzyka nielegalnej imigracji. Określony jest również sposób traktowania osób, którym należy odmówić wjazdu na terytorium.

Punkty 3.2.4 do 3.2.7 odpowiadają punktowi 3.4.4.3 dotyczącemu rejsów wycieczkowych. Obejmują one również nowe postanowienia, dla których podstawę stanowią zalecenia określone we wspomnianym wyżej programie środków i w katalogu Schengen. Statki wycieczkowe mają obowiązek dokowania w autoryzowanych portach wejścia, a w przypadku odejścia od tej zasady w związku z wyjątkowymi okolicznościami lub wystąpieniem siły wyżej należy poinformować o tym władze odpowiedzialne za kontrole. Dokument zawierający wszystkie techniczne dane statku oraz nazwiska osób przebywających na pokładzie należy przekazać władzom. Wyjątek stanowią osoby odbywające jednodniowe rejsy wycieczkowe, znane władzom, w zależności od oceny ryzyka nielegalnej imigracji.

Punkty 3.2.8 i 3.2.9 dotyczą rybołówstwa przybrzeżnego (obecnie punkt 3.4.4.4 Wspólnego Podręcznika) i obejmują poprawki podobne do punktów poprzednich. Kontroli statków rybołówstwa przybrzeżnego, które wracają do portu codziennie lub prawie codziennie nie należy przeprowadzać systematycznie, w zależności od oceny ryzyka nielegalnej imigracji. Kapitan statku zobowiązany jest powiadomić władze o jakichkolwiek zmianach w swojej załodze oraz o obecności jakichkolwiek pasażerów.

Punkt 3.2.10 przejmuje niemal dosłownie punkt 3.4.4.5 Wspólnego Podręcznika dotyczący usług promowych podlegających kontroli.

Punkt 3.3, dotyczący żeglugi śródlądowej i odpowiadający punktowi 3.5 części II Podręcznika, nie został zmieniony. W praktyce, do tego typu żeglugi stosują się mutatis mutandis te same zasady, co w przypadku kontroli na granicach morskich.

Art. 17

Artykuł ten stanowi o możliwości ustanowienia konkretnych procedur w zakresie kontroli określonych kategorii osób, łącznie z załogami samolotów, marynarzami, posiadaczami paszportów dyplomatycznych, oficjalnych lub służbowych, członkami organizacji międzynarodowych, pracownikami służb granicznych i nieletnimi. Procedury te opisane są w załączniku XI. Załącznik ten przejmuje niektóre postanowienia punktu 6 części II Podręcznika, z wyłączeniem punktów 6.1 (obywatele UE i członkowie ich rodzin), 6.2 (obywatele państw trzecich posiadający zezwolenia na pobyt wydane przez inne Państwo Członkowskie), 6.3 (uchodźcy i bezpaństwowcy), 6.9 (wycieczki grupowe) oraz 6.10 (wnioski o udzielenie azylu na granicy).

Punkt 6.1 nie został włączony ponieważ, jak już zostało wyjaśnione, zasady wjazdu i pobytu stosujące się do obywateli Unii i ogólnie do osób korzystających ze wspólnotowego prawa do swobodnego przepływu, zostały już określone w odpowiednich przepisach prawa wspólnotowego. Nie ma zatem potrzeby odtwarzania tutaj postanowień, które zostały już zawarte w innych instrumentach wspólnotowych; w każdym bądź razie, art. 3 rozporządzenia jasno stwierdza, że niniejsze rozporządzenie nie narusza uprawnień osób korzystających ze wspólnotowego prawa do swobodnego przepływu.

Punkt 6.2 został już ujęty w art. 6 ust. 4 rozporządzenia.

Punkt 6.3 nie został ujęty, jako że przede wszystkimi uznawanie dokumentów podróży obywateli państw trzecich, łącznie z uchodźcami i bezpaństwowcami, nie zostało zharmonizowane i leży w związku z tym w zakresie odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego, które obecnie ograniczają się do powiadamiania sekretariatu generalnego Rady o swoich decyzjach w tym zakresie[38] (a poza tym, ta część nie jest nawet aktualna). Po drugie, wymogi wizowe dla tych kategorii osób zostały już określone w art. 3 rozporządzenia (WE) nr 539/2001, w związku z czym nie ma potrzeby wprowadzania tutaj konkretnych postanowień. Po trzecie, drugi akapit punktu 6.3.2 części II Podręcznika ("posiadacze dokumentów podróży dla bezpaństwowców podlegają obowiązkowi posiadania wizy wjazdowej, chyba że posiadają zezwolenie na pobyt wydane przez jedno z [Państw Schengen]") jest i tak sprzeczny z rozporządzeniem (WE) nr 539/2001, jako że rozporządzenie to dopuszcza odstępstwa od wymogu wizowego w przypadku posiadaczy dokumentu podróży dla bezpaństwowców wydanego przez państwo trzecie wyłączone z wymogu wizowego, na którego obszarze osoby te legalnie przebywają (drugi tiret art. 3 tego rozporządzenia).

Punkt 6.9, dotyczący możliwości złagodzenia kontroli uczestników wycieczek grupowych (szczególnie w przypadku autokarów przewożących grupy pielgrzymów lub wycieczki szkolne), nie został przejęty ponieważ jest on sprzeczny z ogólnym systemem kontroli, a w szczególności z obowiązkiem systematycznego pieczętowania dokumentów podróży przy wjeździe na obszar Schengen.

I w końcu punkt 6.10 jest zbyteczny i również nie został ujęty, a stanowi jedynie, że jeśli cudzoziemiec wystąpi o azyl na granicy, zastosowanie znajdują przepisy krajowe danego Państwa Członkowskiego do momentu stwierdzenia, kto ponosi odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu. Oprócz tego, art. 3 rozporządzenia nawiązuje już do obowiązku Państw Członkowskich w zakresie udzielania azylu i ochrony międzynarodowej.

Zostały natomiast ujęte następujące części: punkt 6.4 Podręcznika, dotyczący pilotów samolotów i innych członków załogi (pkt 1 tego załącznika); obecny punkt 6.5, dotyczący marynarzy (pkt 2); obecne punkty 6.6 i 6.11, dotyczące posiadaczy paszportów dyplomatycznych, oficjalnych i służbowych oraz członków organizacji międzynarodowych (pkt 3); obecny punkt 6.7 dotyczący pracowników służb granicznych (pkt 4) oraz punkt 6.8 dotyczący nieletnich (pkt 5).

Piloci samolotów

Punkt 1, dotyczący pilotów samolotów i członków załogi, nie uległ zasadniczym zmianom w porównaniu z pkt 6.4 Podręcznika, który określa konkretne uzgodnienia - w oparciu o załącznik 9 do Konwencji o lotnictwie cywilnym z 7 grudnia 1944, a w szczególności jego pkt 3.74 i 3.75 - w przypadku posiadaczy licencji pilota lub certyfikatów członków załogi. Niemniej jednak, część ta została sparafrazowana w celu wyraźnego opisania praw tej kategorii osób, szczególnie zaś prawa tych osób, w trakcie pełnienia służby i na podstawie ich licencji pilota lub certyfikatu członka załogi - a zatem bez potrzeby posiadania paszportu i wizy - do wejścia na obszar miasta lotniska oraz do wejścia na teren jakiegokolwiek lotniska znajdującego się na obszarze danego Państwa Członkowskiego.

Marynarze

Z drugiej strony, punkt 2, dotyczący marynarzy, uległ znacznym zmianom w porównaniu z obecnym pkt 6.5 Podręcznika, w celu wyjaśnienia znaczenia i zakresu postanowień i ich aktualizacji zgodnie z rozwojem wypadków na poziomie międzynarodowym (w szczególności nową Konwencją Genewską - nr 185 - podpisaną w dniu 19 czerwca 2003).

Nowy tekst stanowi, że marynarze posiadający dokument tożsamości żeglarza - odniesienie do książeczki marynarza zostało usunięte, ponieważ nie stanowi ona dokumentu tożsamości ani podróży - wydany zgodnie z Konwencją Londyńską (FAL) i Konwencją Genewską nr 185, mogą schodzić na brzeg i przebywać na terenie portu, do którego przybił ich statek lub w przyległych miastach, bez zgłaszania się w punktach kontroli granicznej, pod warunkiem, że figurują oni na przedstawionej uprzednio do kontroli liście załogi statku, do którego należą. Do postanowienia tego dodano obowiązek przeprowadzania wzrokowej (bezpośredniej) kontroli marynarza, przed jego zejściem na brzeg, w przypadkach gdzie wymaga tego ocena ryzyka migracji i bezpieczeństwa. Z drugiej strony, obowiązek posiadania wizy został usunięty, jako że reguluje go już art. 4 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia (WE) nr 539/2001 (a ponadto, istnieją rozbieżności pomiędzy różnymi wersjami językowymi Podręcznika w tym punkcie: niektóre wersje wymagają, aby marynarz posiadał wizę we wszystkich przypadkach, a inne "w stosownych przypadkach").

Obowiązek spełnienia wszystkich warunków wjazdu określonych w art. 5 rozporządzenia został utrzymany dla marynarzy, którzy zamierzają przebywać poza miastami znajdującymi się w pobliżu portów. Niemniej jednak w określonych przypadkach możliwe są odstępstwa od tej zasady, szczególnie odstępstwa od obowiązku posiadania wizy i dostatecznych środków utrzymania. Marynarze nieposiadający wizy mogą otrzymać takową na granicy, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 415/2003, które, oprócz określenia przypadków i warunków, w których wizy mogą być wydawane na granicy (ogólnie), zawiera konkretne postanowienia dotyczące wydawania tego typu wiz marynarzom w tranzycie.

W każdym przypadku straż graniczna ma obowiązek sprawdzić, czy marynarze tacy spełniają wszystkie pozostałe warunki wjazdu określone w art. 5, tj. posiadają ważne dokumenty podróży, czy nie został wobec nich dokonany wpis w SIS do celów odmowy wjazdu, oraz czy nie stanowią zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego lub zdrowia publicznego Państw Członkowskich. W stosownych i koniecznych przypadkach straż graniczna ma również obowiązek przeprowadzić kontrolę określonych dodatkowych pozycji, takich jak pisemne oświadczenie danego właściciela statku lub przedstawiciela właściciela statku, pisemne oświadczenie odpowiednich władz dyplomatycznych lub konsularnych, dowód uzyskany w wyniku konkretnej weryfikacji ze strony władz policyjnych lub, w stosownych przypadkach, ze strony innych kompetentnych organów administracyjnych.

Posiadacze paszportów dyplomatycznych, oficjalnych i służbowych oraz członkowie organizacji międzynarodowych

Punkt 3 obejmuje zarówno istniejący punkt dotyczący posiadaczy paszportów dyplomatycznych, oficjalnych lub służbowych oraz punkt określający uzgodnienia dotyczące posiadaczy dokumentów wydanych przez określone organizacje międzynarodowe, jako że te dwie kategorie osób podlegają podobnym zasadom (przy zachowaniu istniejących dotychczas różnic). Dla celów tego rozdziału, dokumenty wydawane przez organizacje międzynarodowe obejmują: laissez-passer wydawany przez Organizację Narodów Zjednoczonych (lub jej agencje zależne), Wspólnotę Europejską i Euratom; legitymacje wydane przez Sekretariat Generalny Rady Europy; oraz dokumenty wydane przez siedzibę główną NATO (a mianowicie wojskowy dokument tożsamości, któremu towarzyszy rozkaz podróży, polecenie podróży lub indywidualne lub grupowe polecenie służbowe).

W obliczu posiadanych przez nie przywilejów i priorytetów, te kategorie osób mogą być traktowane w sposób uprzywilejowany, z pierwszeństwem w stosunku do innych podróżnych w trakcie kontroli granicznych; generalnie nie wymaga się od nich również udowadniania posiadania dostatecznych środków utrzymania. Niemniej jednak, status ich nie zwalnia ich automatycznie z obowiązku posiadania wizy: zwolnienie wizowe dla posiadaczy paszportów dyplomatycznych, oficjalnych lub służbowych pozostaje opcją dla Państw Członkowskich, na mocy art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 539/2001.

Postanawia się również, że posiadaczom paszportów dyplomatycznych, oficjalnych lub służbowych nie można w żadnym przypadku odmówić wjazdu na dane terytorium bez uprzedniego powiadomienia kompetentnych władz krajowych przez straż graniczną, nawet w przypadku dokonania wobec danej osoby wpisu w systemie SIS.

Art. 17 ust. 2 zawiera odniesienie do kart wydawanych przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych akredytowanym członkom misji dyplomatycznych i przedstawicielstw konsularnych oraz ich rodzinom, których wzory zawiera załącznik XII (obecnie załącznik 13 Podręcznika). Karty te, będące odpowiednikiem zezwolenia na pobyt, umożliwiają ich posiadaczom - w przypadku, jeśli posiadają oni jednocześnie ważne dokumenty podróży - przekraczanie granic Państw Członkowskich bez obowiązku ubiegania się o wizę.

Podczas przeprowadzania kontroli straż graniczna może oczywiście zażądać od danej osoby przedstawienia dowodu jej statusu dyplomatycznego lub przynajmniej dowodu, że jest ona uprawniona do przywilejów, immunitetów lub zwolnień; w przypadkach wątpliwych istnieje możliwość dokonania dalszych kontroli w odpowiednim Ministerstwie Spraw Zagranicznych.

Pracownicy transgraniczni

Pkt 4 dodaje do istniejącego tekstu, który dotyczył możliwości przeprowadzania jedynie miejscowych kontroli pracowników przygranicznych, zasadę w myśl, której pracownicy transgraniczni powinni automatycznie kwalifikować się do wszelkich praktycznych uproszczeń wprowadzonych w ramach systemu lokalnego ruchu granicznego, w szczególności powinni korzystać z prawa przekraczania granicy na określonych przejściach granicznych lub zarezerwowanych pasach ruchu, oraz powinni być zwolnieni z obowiązku uzyskania pieczęci w swoich dokumentach podróży. Wynika to z faktu, że pracownicy transgraniczni nie mogą zostać objęci propozycjami dotyczącymi lokalnego ruchu granicznego, które dotyczą jedynie krótkich pobytów.

Osoby nieletnie

Punkt 5, dotyczący nieletnich (obecnie pkt 6.8), stanowi przede wszystkim, że kategoria ta musi podlegać tego samego rodzaju kontroli wjazdu i wyjazdu, co osoby dorosłe. Istniejące przepisy zostały zaostrzone na podstawie inicjatywy przedstawionej przez Prezydencję włoską w dniu 2 października 2003 (dokument Rady 13124/03 FRONT 133 COMIX 588). W przypadku nieletnich, którym towarzyszy osoba dorosła, na straż graniczną został nałożony obowiązek przeprowadzenia dodatkowych kontroli (w razie konieczności - odrębne rozmowy z nieletnim) w przypadkach, kiedy istnieją podstawy do podejrzeń, że osoba nieletnia została bezprawnie zabrana spod opieki osoby sprawującej nad nią prawną opiekę rodzicielską.

Jeżeli chodzi o osoby nieletnie podróżujące bez opieki, straż graniczna ma również obowiązek w trakcie przeprowadzania kontroli, w szczególności kontroli wyjazdowej, dołożenia szczególnych starań w celu zapewnienia - poprzez staranne sprawdzenie dokumentów podróży i dokumentów uzupełniających dotyczących powodów i szczegółów odbywania podróży - że osoby te nie opuszczają danego terytorium bez zezwolenia osoby (osób) sprawujących nad nimi opiekę rodzicielską.

Tytuł III - Granice wewnętrzne

Art. 18

Art. 18 ust. 1 potwierdza zasadę, że kontrole graniczne osób, bez względu na ich narodowość, ulegają zniesieniu na granicach wewnętrznych, zgodnie z dorobkiem Schengen (art. 2 ust. 1 Konwencji) i z celem ustanowionym w art. 14 Traktatu WE. Wynika z tego, że przekraczanie granicy wewnętrznej nie powinno powodować kontroli lub formalności, oraz że z zasady każdy ma prawo swobodnie przekroczyć granicę w każdym miejscu. Wszelkie rutynowe i wyrywkowe kontrole osób przekraczających granice wewnętrzne są niezgodne z koncepcją obszaru bez granic i w związku z tym są zabronione (bez naruszenia art. 20 do 24 niniejszego rozporządzenia). Przekraczanie granic wewnętrznych pomiędzy dwoma Państwami Członkowskimi stosującymi dorobek Schengen nie powinno być traktowane inaczej niż przemieszczanie się pomiędzy regionami, prowincjami czy innymi jednostkami administracyjnymi Państwa Członkowskiego.

Art. 19

Art. 19 przejmuje i rozwija art. 2 ust. 3 Konwencji z Schengen.

Punkt a) stanowi, że kontrole osób w ramach ogólnych uprawnień policyjnych są dopuszczalne na całym obszarze. Wynika z tego, że kontrole przeprowadzane na tej podstawie na terenach przygranicznych nie są niezgodne z prawem do przekraczania granic wewnętrznych bez kontroli, pod warunkiem, że są one przeprowadzane zgodnie z tą samą częstotliwością i intensywnością, co kontrole przeprowadzane ogólnie na całym terytorium. Państwo Członkowskie nie może zatem ustanowić przepisów znajdujących zastosowanie wyłącznie na wewnętrznym obszarze przygranicznym, ustalając na przykład strefę graniczną dla wyrywkowej lub wzrokowej kontroli tożsamości nieprzeprowadzanej w innych miejscach kraju. Nawet ograniczone kontrole na obszarze przygranicznym są niedopuszczalne. Czynnikiem decydującym jest cel danej kontroli.

Lit. b) dopuszcza możliwość przeprowadzania kontroli bezpieczeństwa osób w portach i na lotniskach przez kompetentne władze, urzędników portowych lub obsługę lotniska lub przewoźników w momencie lub przed wejściem na pokład samolotu lub statku. Celem takich kontroli jest zapewnienie, że pasażerowie nie posiadają przy sobie broni albo niebezpiecznych przedmiotów lub substancji. Kontrole tego typu mogą również służyć weryfikacji tożsamości osoby podróżującej, jeśli posiada ona bilet wystawiony imiennie. Mogą one okazać się użyteczne również w sytuacjach możliwego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa pasażerów spowodowanego wejściem na pokład osób znanych ze sprawiania kłopotów.

Lit. c) i d) stanowią, że rozporządzenie nie wpływa na obowiązek posiadania lub posiadania przy sobie dokumentów, jeśli wymagają tego przepisy krajowe danego Państwa Członkowskiego, ani na obowiązek obywateli państw trzecich zgłaszania swojej obecności na obszarze danego Państwa Członkowskiego na mocy przepisów krajowych zgodnie z prawodawstwem wspólnotowym (szczególnie art. 22 Konwencji Schengen dotyczącym zgłaszania w momencie wjazdu).

Art. 20

Zniesienie kontroli osób na granicach wewnętrznych nie powinno zagrażać bezpieczeństwu obszaru bez granic. Wprowadzono środki towarzyszące w celu utrzymania wysokiego poziomu bezpieczeństwa.

Istnieją jednakże sytuacje wyjątkowego ryzyka, kiedy instrumenty tego typu nie zapewniają odpowiedniej reakcji i w których konieczne może okazać się przywrócenie kontroli osób na granicach wewnętrznych. Artykuł ten, inspirowany art. 2 ust. 2 Konwencji z Schengen, określa warunki, w jakich Państwo Członkowskie może przywrócić kontrole, oraz procedurę, jaką należy wtedy stosować.

Jak obecnie stanowi Konwencja z Schengen, Państwo Członkowskie może przywrócić kontrole graniczne na swoich granicach wewnętrznych w przypadku poważnego zagrożenia porządku publicznego, zdrowia publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. Zdrowie publiczne zostało tutaj dodane, ponieważ stanowi ono jeden z warunków wjazdu zdefiniowanych w art. 5 (patrz: komentarz na temat tego artykułu). Propozycja ta stanowi, że musi istnieć poważne zagrożenie dla porządku publicznego, zdrowia publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. Wyjaśnia to, że klauzula ochronna jest środkiem czysto wyjątkowym.

W związku z wyjątkowym charakterem tego środka, kontrole na granicach wewnętrznych mogą zostać przywrócone jedynie na ograniczony okres czasu, nie dłuższy niż 30 dni. Ten maksymalny okres ogranicza dalej ustęp 1, który odzwierciedla zasadę proporcjonalności stanowiąc, że zakres i czas trwania kontroli nie może przekraczać zakresu i czasu absolutnie koniecznego dla reakcji na poważne zagrożenie. Doświadczenie wskazuje, że od czasu rozpoczęcia funkcjonowania Schengen, kontrole nie były zwykle przywracane na okres dłuższy niż 30 dni, tak więc limit ten wydaje się być uzasadniony w praktyce.

Jest jednak oczywiście możliwe, aby poważne zagrożenie trwało dłużej niż 30 dni. W takim przypadku kontrole można utrzymać przez kolejny, odnawialny okres 30 dni (ust. 2). Procedurę przedłużania tych okresów określa art. 23.

Art. 21

Procedura przywracania kontroli na granicach wewnętrznych ustanowiona Konwencją z Schengen musi zostać dostosowana w celu zapewnienia jej całkowitej zgodności z ramami instytucjonalnymi Unii, jako że w momencie ujmowania dorobku Schengen w ramy unijne elementy instytucjonalne tego dorobku nie były całkowicie przystosowane do instytucjonalnego układu Unii. W momencie dystrybucji dorobku Schengen na pierwszy i trzeci filar,[39] Rada ustaliła podstawy prawne pierwszego filaru jako właściwe dla przekraczania granic wewnętrznych w art. 62 ust. 1 Traktatu WE.

Wynika z tego, że Komisja, jako strażnik Traktatów, musi być wyraźnie zaangażowana w proces tymczasowego przywracania kontroli na granicach wewnętrznych.

Wnioskujące Państwo Członkowskie musi określić powody proponowanej decyzji, wyszczególniając wydarzenia stanowiące poważne zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego lub zdrowia publicznego i, w stosownych przypadkach, środki, jakie pragnie, aby podjęły inne Państwa Członkowskie w momencie podjęcia przez to Państwo decyzji o przywróceniu kontroli, tak, aby inne Państwa Członkowskie mogły niezwłocznie przygotować się do podjęcia takiego środka. Decyzja Komitetu Wykonawczego Schengen z dnia 20 grudnia 1995 (SCH/Com-ex (95) 20, rev.2) ustanowiła już obowiązek przedstawiania tego typu informacji.

Informacje te zostaną skonsultowane z Komisją i pozostałymi Państwami Członkowskimi w Radzie w celu udoskonalenia wspólnych działań i podjęcia uzgodnień w zakresie wzajemnej współpracy pomiędzy Państwami Członkowskimi w razie takiej potrzeby (jak na przykład uniemożliwianie recydywistom opuszczania obszaru lub rozszerzenie współpracy policji). Jest to również sposobność dla rozważenia dalszych środków, jakie mogą zostać podjęte, oraz w każdym przypadku - dla ograniczenia granic, na których przeprowadzane są kontrole. Konsultacje można wykorzystać w celu przeglądu proporcjonalności w stosunku do wydarzenia stwarzającego podstawy dla przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych i wynikających z tego rodzajów ryzyka. Istnieje również możliwość wysyłania policji i oficerów łącznikowych w trakcie lub po wydarzeniach stanowiących poważne zagrożenie dla porządku publicznego, oraz wymiany informacji w celu właściwego ukierunkowania kontroli. Uwzględnić tutaj należy rozporządzenie Rady w sprawie bezpieczeństwa w trakcie spotkań Rady Europejskiej i innych podobnych wydarzeń (dokument Rady 13915/03 ENFOPOL 92 COMIX 642, 4.11.2003), które podkreśla potrzebę zaangażowania służb wywiadowczych w celu skoncentrowania środków na osobach w przypadku których istnieją istotne podstawy do twierdzenia, że zamierzają one wjechać na obszar Państwa Członkowskiego w celu zakłócenia porządku publicznego i bezpieczeństwa w trakcie danego wydarzenia lub w celu popełnienia przestępstw związanych z danym wydarzeniem. Konsultacje te mogą stanowić również okazję do zweryfikowania doświadczeń i stwierdzenia, jakie sposoby działania sprawdzają się i co należy udoskonalić.

W kontekście wspomnianych wyżej konsultacji oraz na podstawie uzyskanych informacji, Komisja wyda opinię, szczególnie w celu dokonania przeglądu proporcjonalności w stosunku do wydarzenia stwarzającego podstawy dla przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych i związanych z nim rodzajów ryzyka.

Konsultacje te są obowiązkowe i odbywają się przynajmniej 15 dni przed terminem przywrócenia kontroli granicznych, poza nagłymi przypadkami, w których porządek publiczny, zdrowie publiczne lub bezpieczeństwo wewnętrzne wymagają natychmiastowej reakcji (patrz: art. 22).

Art. 22

Artykuł ten reguluje procedurę nadzwyczajną, stosowaną w przypadkach, kiedy procedura określona art. 21 nie jest odpowiednia i przedstawiane jest zwykłe zawiadomienie Komisji i Państw Członkowskich o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych, pod warunkiem poinformowania o powodach uzasadniających zastosowanie procedury nadzwyczajnej.

Art. 23

W celu przedłużenia wyjątkowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych w przypadku, kiedy poważne zagrożenie istnieje przez okres dłuższy niż 30 dni, należy skonsultować się z Komisją i innymi Państwami Członkowskimi. Komisja wyda następnie opinię na temat przedłużenia kontroli.

Art. 24

Artykuł ten stanowi o wspólnym aktywowaniu klauzuli ochronnej w przypadku wyjątkowo poważnego zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego lub zdrowia publicznego, dotyczącego kilku Państw Członkowskich, na przykład w przypadku transgranicznego zagrożenia terrorystycznego. Definicja "transgranicznego zagrożenia terrorystycznego" została uzgodniona w art. 36 Komitetu z dnia 23 listopada 2001 (dokument Rady 14181/1/01, 30 listopada 2001, ENFOPOL 134 REV 1) w sposób następujący:

a) nieuchronnego zagrożenia równoczesnego lub zsynchronizowanego przeprowadzenia kilku ataków terrorystycznych w kilku Państwach Członkowskich;

b) ataku terrorystycznego o wyjątkowej wadze, w przypadku którego istnieją poważne podstawy do twierdzenia, że sprawcy lub współsprawcy mogą podróżować do innych Państw Członkowskich;

c) nieuchronnego zagrożenia ataku terrorystycznego o wyjątkowej wadze w jednym lub więcej Państw Członkowskich, w przypadku którego istnieją poważne podstawy do twierdzenia, że sprawcy lub współsprawcy mogą pochodzić z innych Państw Członkowskich.

Środek ten jest uzasadniony faktem, że zagrożenie ma charakter transgraniczny lub że jedno albo więcej Państw Członkowskich prosi o wsparcie swoich wysiłków mających na celu stawienie czoła wyjątkowemu zagrożeniu bezpieczeństwa.

W takiej sytuacji, Rada może zdecydować, że wszystkie Państwa Członkowskie mają niezwłocznie przywrócić kontrole na wszystkich granicach wewnętrznych lub na konkretnych granicach wszystkich lub kilku Państw Członkowskich, na przykład kontrole wewnętrznego ruchu powietrznego. Rada zadecyduje o zniesieniu tych wyjątkowych środków w momencie, kiedy wyjątkowo poważne zagrożenie przestanie istnieć. Parlament Europejski musi być niezwłocznie informowany o podjęciu takich wyjątkowych środków.

Artykuł ten nie ma wpływu na jakiekolwiek natychmiastowe i towarzyszące decyzje podejmowane przez Państwo Członkowskie w celu przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych w sytuacjach nadzwyczajnych, na mocy art. 22.

Art. 25

Artykuł ten stanowi, że w przypadkach przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych zastosowanie znajdują odpowiednie postanowienia tytułu II niniejszego rozporządzenia.

Art. 26

Jak obecnie stanowi dorobek Schengen, odpowiednie Państwo Członkowskie ma obowiązek zgłoszenia zastosowania swojej decyzji o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych. Biorąc pod uwagę ramy instytucjonalne Unii, raport należy przedłożyć obecnie również w Komisji i Parlamencie.

Art. 27

Artykuł ten ustanawia obowiązek informowania opinii publicznej w odpowiedni sposób o przywróceniu kontroli, chyba że istnieje konieczność zachowania poufności takiej informacji ze względów bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Art. 28

Artykuł ten dopuszcza zachowanie poufności informacji przekazywanych w związku z przywróceniem i przedłużeniem kontroli w celu uniknięcia narażania bezpieczeństwa Państwa Członkowskiego stojącego w obliczu poważnego zagrożenia porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego lub zdrowia publicznego.

Tytuł IV - Postanowienia końcowe

Art. 29

Artykuł ten stanowi, że załączniki I do XII do niniejszego rozporządzenia mają zostać zmienione zgodnie z procedurą komitetu, o której mowa w art. 30. Powodem dla zaproponowania zastosowania procedury komitetu jest fakt, że załączniki zawierają środki implementujące ogólne zasady kontroli na granicach wewnętrznych określone w tytule II niniejszego rozporządzenia.

Art. 30

Jest to standardowy artykuł dotyczący procedur komitetu, jakie należy stosować w przypadku przyjmowania środków wdrażających rozporządzenie zgodnie z decyzją 1999/468/WE. Ustanowiona zostaje procedura regulacyjna, jako że mamy do czynienia ze środkami zakresu ogólnego zdefiniowanymi w art. 2 decyzji; zastosowanie znajdują art. 5 i 7 decyzji.

Termin ustanowiony w art. 5 ust. 6 decyzji 1999/468/WE dla Rady na podjęcie decyzji większością kwalifikowaną odnośnie propozycji Komisji w sprawie przyjęcia środków w przypadkach, kiedy nie są one zgodne z opinią komitetu, ustala się na dwa miesiące.

Art. 31

Artykuł ten określa zakres terytorialny rozporządzenia. Zgodnie z art. 138 Konwencji Schengen, który określa zakres postanowień Konwencji, ustęp 1 stanowi, że rozporządzenie nie będzie stosowane dla terytoriów pozaeuropejskich Republiki Francuskiej i Królestwa Niderlandów.

Ustęp 2 stanowi, że postanowienia niniejszego rozporządzenia nie wpływają negatywnie na specjalne zasady stosowane w miastach Ceuta i Melilla, zgodnie z definicją zawartą w Ostatecznym Akcie Porozumienia o Przystąpieniu Królestwa Hiszpanii do Konwencji z Schengen.

Art. 32

Dla celów przejrzystości i jasności w prawie, Państwa Członkowskie zobowiązane są powiadamiać o swoich przepisach krajowych uchwalonych na mocy art. 17 lit. c) i d). Przepisy te zostaną opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Seria C) w celu zapewnienia ich powszechnej dostępności.

Art. 33

Artykuł ten stanowi, że raport dotyczący stosowania tytułu III (Granice wewnętrzne) należy sporządzić w ciągu trzech lat od wejścia w życie. W raporcie tym Komisja ma obowiązek zwrócić szczególną uwagę na wszelkie utrudnienia wynikające z przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych oraz, w stosownych przypadkach, przedstawić propozycje mające na celu wyeliminowanie takich trudności.

Art. 34

Ustęp 1 i 2 określają postanowienia uchylone i zastąpione niniejszym rozporządzeniem:

- art. 2 do 8 Konwencji, dotyczące przekraczania granic wewnętrznych (art. 2) oraz granic zewnętrznych (art. 3 do 8);

- Wspólny Podręcznik i załączniki do niego;

- określone decyzje Komitetu Wykonawczego Schengen: decyzję SCH/Com-ex (94)17, rev.4, wprowadzającą i stosującą uzgodnienia Schengen na lotniskach i lądowiskach; oraz decyzję SCH/Com-ex(95)20, rev.2, w sprawie procedur stosowania art. 2 ust. 2 Konwencji wdrażającej Układ z Schengen;

- załącznik 7 do Wspólnych Instrukcji Konsularnych, dotyczący kwot referencyjnych określanych co roku przez władze krajowe dla celów przekraczania granic, ujętych już w załączniku III do niniejszego rozporządzenia;

- rozporządzenie (WE) nr 790/2001 zastrzegające dla Rady uprawnienia do implementacji w zakresie określonych szczegółowych postanowień i procedur praktycznych dotyczących przeprowadzania kontroli i nadzoru granicznego, jako że procedura ustanowiona art. 30 w zakresie zmian załączników do niniejszego rozporządzenia zastępuje procedury ustanowione w art. 1 i 2 niniejszego rozporządzenia.

Ustęp 2 nawiązuje ponadto do tabeli zgodności zawartej w załączniku XIII, określającej postanowienia niniejszego rozporządzenia zastępujące postanowienia Konwencji, Wspólnego Podręcznika i inne decyzje Schengen, które zostały zastąpione, tak aby każde odniesienie do starych postanowień można było poprawnie odczytać zgodnie z niniejszym rozporządzeniem.

Art. 35

Jest to standardowa klauzula wejścia w życie i bezpośredniego stosowania.

Stosowanie rozporządzenia odracza się na sześć miesięcy po jego wejściu w życie, z uwagi na skalę działania i potrzebę odpowiedniego przekazania informacji straży granicznej, oraz ewentualnego przygotowania praktycznego przewodnika.

ZAŁĄCZNIKNieprzejęte postanowienia Wspólnego Podręcznika

+++++ TABLE +++++

2004/0127 (CNS)

Projekt

ROZPORZĄDZENIE RADY

ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, a w szczególności jego art. 62 ust. 1 i ust. 2 lit. a),

uwzględniając propozycję Komisji,[40]

uwzględniając opinię Parlamentu Europejskiego,[41]

a także mając na uwadze, co następuje:

zgodnie z art. 62 ust. 1 Traktatu, opracowywanie środków mających na celu zapewnienie braku kontroli osób przekraczających granice wewnętrzne stanowi część celu Unii polegającego na stworzeniu obszaru bez granic wewnętrznych, na którym zapewniony jest swobodny przepływ osób, zgodnie z postanowieniem art. 14 Traktatu;

zgodnie z art. 61 Traktatu stworzenie obszaru, na którym osoby mogą swobodnie się przemieszczać musi być obwarowane innymi środkami. Środkiem takim jest wspólna polityka przekraczania granic zewnętrznych, zgodnie z postanowieniami art. 62 ust. 2 Traktatu;

przyjęcie wspólnych środków w zakresie przekraczania granic wewnętrznych przez osoby oraz kontroli na granicach zewnętrznych musi odzwierciedlać dorobek Schengen włączony w ramy Unii Europejskiej, a w szczególności odpowiednie postanowienia Konwencji wdrażającej układ z Schengen z dnia 14 czerwca 1985[42] i Wspólny Podręcznik;[43]

jeżeli chodzi o kontrole na granicach zewnętrznych, ustanowienie "wspólnego korpusu" legislacyjnego, szczególnie w drodze konsolidacji i rozwoju dorobku, stanowi jeden z fundamentalnych komponentów wspólnej polityki zarządzania granicami zewnętrznymi, zgodnie z definicją zawartą w komunikacie Komisji z dnia 7 maja 2002 "w kierunku zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi Państw Członkowskich Unii Europejskiej".[44] Cel ten został ujęty w "Planie zarządzania granicami zewnętrznymi Państw Członkowskich Unii Europejskiej", przyjętym przez Radę w dniu 13 czerwca 2002 i zatwierdzonym przez Radę Europejską w Sewilli w dniach 21 i 22 czerwca 2002 oraz Radę Europejską w Tessalonikach w dniach 19 i 20 czerwca 2003;

definicja wspólnych zasad przepływu osób przez granice nie kwestionuje ani nie wpływa na prawo do swobodnego przepływu, z którego korzystają obywatele Unii i ich rodziny, jak również obywatele państw trzecich i członkowie ich rodzin, którzy na mocy porozumień pomiędzy Wspólnotą a jej Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a tymi państwami z drugiej strony, korzystają z prawa swobodnego przepływu odpowiadającego prawu obywateli Unii;

kontrole graniczne leżą w interesie nie tylko Państw, na których granicach zewnętrznych są one dokonywane, ale w interesie wszystkich Państw Członkowskich, które zniosły kontrole na swoich granicach wewnętrznych. Muszą one pomagać w zwalczaniu nielegalnej imigracji i handlu ludźmi oraz zapobieganiu wszelkim zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego, zdrowia publicznego i relacji międzynarodowych Państw Członkowskich. Przeprowadzanie kontroli granicznych musi być proporcjonalne do tych celów;

kontrole graniczne obejmują nie tylko kontrole osób na przejściach granicznych, ale również nadzór tych przejść. W związku z tym konieczne jest określenie warunków, kryteriów i szczegółowych uzgodnień regulujących kontrole i nadzór na przejściach granicznych;

należy postanowić o złagodzeniu kontroli na granicach zewnętrznych w przypadku wyjątkowych i nieprzewidzianych okoliczności;

w c