W odniesieniu do MREL podejście SRB ewaluowało od podejścia opierającego się na celach o charakterze informacyjnym w 2016 r. do podejścia z 2017 r. przewidującego włączenie wiążących wymogów dotyczących największych i najbardziej złożonych banków, a także dostosowań dla konkretnych banków odnoszących się zarówno do jakości, jak i ilości MREL. Pod koniec 2018 r. SRB wydała wytyczne dotyczące MREL z 2018 r. na temat stosowania przez SRB przepisów prawnych w zakresie MREL. Ogólnie rzecz biorąc, banki znajdują się na etapie przejściowym i, mimo że niektóre z nich obecnie nadal borykają się z niedoborem MREL, są na dobrej drodze do terminowego osiągnięcia celów wyznaczonych przez SRB.

W unii bankowej Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) jest w trakcie przygotowywania planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dla banków objętych zakresem jej kompetencji. Ponadto SRB opracowała wytyczne dotyczące funkcji krytycznych i operacjonalizacji w zakresie umorzeń lub konwersji długu oraz wciąż pracuje nad wieloma zagadnieniami, w szczególności nad ciągłością działania i systemami informacji zarządczej. SRB opublikowała wcześniej „Wprowadzenie do planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji” [ang. „Introduction to Resolution Planning”] i opracowuje bardziej szczegółowy podręcznik planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przeznaczony do zewnętrznej publikacji.

W UE trwa wdrażanie dyrektywy BRRD. W szeregu państw członkowskich określono strategie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz cele w zakresie MREL w odniesieniu do wszystkich banków bezpośrednio objętych zakresem ich kompetencji. Umożliwiło to bankom rozpoczęcie usuwania przeszkód w realizacji tych strategii i wzmocnienie zasobów MREL. Od czasu wprowadzenia dyrektywy BRRD ustanowiono szereg kolegiów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, których celem było uzgodnienie planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ocen możliwości przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz MREL między organami w państwie członkowskim pochodzenia a organami w przyjmującym państwie członkowskim odpowiedzialnymi za restrukturyzację i uporządkowaną likwidację grup bankowych w UE.

W art. 129 dyrektywy BRRD i art. 94 rozporządzenia SRMR nałożono na Komisję obowiązek dokonania przeglądu stosowania ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz do przedłożenia na ten temat sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Sprawozdania dotyczące stosowania tych instrumentów prawnych należało przedłożyć odpowiednio do czerwca i grudnia 2018 r. Ze względu na bliskie powiązania między tymi instrumentami należy dokonać ich wspólnego przeglądu. Ponadto, aby dokonać przeglądu, należało poczekać na przyjęcie pakietu bankowego (opisanego bardziej szczegółowo poniżej), który zmienił niektóre istotne elementy ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a w szczególności przepisy dotyczące minimalnego wymogu funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych (MREL).

Co do zasady bank musi zostać uznany za będący na progu upadłości lub zagrożony upadłością, jeżeli potrzebuje nadzwyczajnego publicznego wsparcia finansowego w celu utrzymania rentowności, płynności lub wypłacalności, a wyłącznie w szczególnych, nadzwyczajnych przypadkach bank może otrzymać wsparcie publiczne bez konieczności dokonania takiego stwierdzenia. Tego rodzaju nadzwyczajne przypadki obejmują dokapitalizowanie zapobiegawcze, a także gwarancje rządowe w celu zabezpieczenia instrumentów wsparcia płynności udostępnionych przez banki centralne oraz gwarancje rządowe dotyczące nowo wyemitowanych zobowiązań.

W tym kontekście w 2014 r. wprowadzono minimalne zharmonizowane unijne ramy prawne mające zastosowanie w przypadku wystąpienia kryzysów bankowych, obejmujące dyrektywę w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków („dyrektywa BRRD”, z ang. „Bank Recovery and Resolution Directive”). Rozporządzenie w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji („rozporządzenie SRMR”, z ang. „Single Resolution Mechanism Regulation”) stanowi uzupełnienie tych zharmonizowanych ram.Powyższe akty ustawodawcze zapewniają skuteczne instrumenty restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, które „są na progu upadłości lub są zagrożone upadłością”. O ile dyrektywę BRRD każde państwo członkowskie UE musiało transponować do prawa krajowego, rozporządzenie SRMR jest rozporządzeniem stosowanym bezpośrednio, które w obrębie unii bankowej centralizuje niektóre funkcje oraz decyzje z zakresu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W związku z tym obydwa te instrumenty wspólnie ustanawiają unijne ramy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Dokapitalizowanie zapobiegawcze umożliwia w wyjątkowych okolicznościach dokapitalizowanie banku ze środków publicznych, aby w odpowiednim czasie zaradzić trudnościom, które mogą się pojawić w kontekście mało prawdopodobnego scenariusza gospodarczego (określonego w niekorzystnym scenariuszu testu warunków skrajnych) i mogą wpłynąć na sytuację finansową wypłacalnych instytucji. Przyczynia się to do opracowania perspektywicznego podejścia do stabilności finansowej i uniknięcia potencjalnego pogorszenia sytuacji, które może doprowadzić do upadłości banku. Aby zapewnić właściwe i zgodne z logiką ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji stosowanie dokapitalizowania zapobiegawczego, w dyrektywie BRRD i rozporządzeniu SRMR przewidziano wymóg spełnienia szeregu warunków. Obejmują one między innymi wypłacalność banku, niewykorzystywanie publicznego wsparcia finansowego do pokrywania poniesionych lub prawdopodobnych strat oraz konieczność stosowania dokapitalizowania zapobiegawczego w celu zaradzenia niedoborom kapitału stwierdzonym w teście warunków skrajnych lub ocenie jakości aktywów. Ponadto środek musi mieć charakter tymczasowy i powinien być proporcjonalny, aby zaradzić konsekwencjom poważnych zakłóceń w gospodarce państwa członkowskiego. Co więcej, środek podlega ostatecznemu zatwierdzeniu zgodnie z unijnymi ramami pomocy państwa.

-jeżeli chodzi o łotewski bank ABLV, AS i jego spółkę zależną ABLV Bank Luxembourg S.A., po stwierdzeniu przez Europejski Bank Centralny w lutym 2018 r., że banki te są na progu upadłości lub są zagrożone upadłością, SRB podjęła decyzję o niepodejmowaniu działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ze względu na brak interesu publicznego. Następnie bank ABLV AS wystąpił z wnioskiem o dobrowolną likwidację na mocy prawa łotewskiego, a bank ABLV Luxembourg AS pozostawał w systemie zawieszenia płatności na mocy prawa luksemburskiego.

Niektóre przepisy pakietu odnoszą się do MREL. Przewidziano w nim w szczególności środki mające na celu dostosowanie obowiązujących ram legislacyjnych do odpowiedniego standardu międzynarodowego wydanego przez Radę Stabilności Finansowej w sprawie całkowitej zdolności do pokrycia strat oraz wprowadzenie istotnych zmian w zakresie kalibracji, kryteriów kwalifikowalności i przydziału grupowego wymogu MREL, a także skutków jego naruszenia. Ponadto w tekście uwzględniono kwestię umownego uznania umorzenia lub konwersji długu w odniesieniu do zobowiązań wyemitowanych na podstawie przepisów państw trzecich, a także uprawnień organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji do zawieszania płatności (uprawnienia w zakresie moratorium).

W dyrektywie BRRD przyznano organom nadzoru uprawnienia do podjęcia wczesnej interwencji, które mają na celu zapobieżenie dalszemu pogarszaniu się sytuacji finansowej danej instytucji oraz ograniczenie, w możliwym zakresie, ryzyka związanego z ewentualną restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją oraz jej skutków. Z uprawnień tych można skorzystać w przypadku spełnienia określonych kryteriów, co umożliwia właściwym organom zastosowanie odpowiednich środków, m.in. takich, które zobowiązują zarząd instytucji do sporządzenia programu działania lub zmiany strategii biznesowej instytucji bądź jej struktury prawnej i operacyjnej. Właściwe organy mogą również w tym kontekście zastąpić członków organu zarządzającego instytucji.

Stosowanie środków wczesnej interwencji było dotychczas bardzo ograniczone, w związku z czym można wyciągnąć jedynie kilka wstępnych wniosków. Należy przeprowadzić dalszą analizę interakcji uprawnień do podjęcia wczesnej interwencji przyznanych właściwym organom na podstawie krajowych przepisów wdrażających dyrektywę BRRD z uprawnieniami nadzorczymi, które organy te mogą wykonywać na podstawie CRD IV oraz rozporządzenia w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, a także potencjalnego nakładania się tych uprawnień.Ponadto w odniesieniu do unii bankowej przydatne może być rozważenie włączenia przepisów dotyczących uprawnień do podjęcia wczesnej interwencji zawartych w dyrektywie BRRD również do rozporządzenia SRMR, aby uniknąć odwoływania się do rozbieżnych krajowych środków transpozycji.

Wspólny mechanizm ochronny dla jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz umowy międzyrządowej

Zgodnie z wcześniejszymi porozumieniami politycznymi zawartymi przez ministrów finansów, co znalazło również swoje potwierdzenie w wynikach szczytu państw strefy euro, który odbył się w grudniu 2018 r., wspólny mechanizm ochronny dla jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, mający zasadnicze znaczenie dla zwiększenia wiarygodności jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w unii bankowej, zostanie ustanowiony najpóźniej do końca okresu przejściowego przewidzianego na uwspólnienie środków w ramach jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Komisja wielokrotnie wzywała do szybszego wprowadzenia wspólnego mechanizmu ochronnego.W grudniu 2018 r. podczas szczytu państw strefy euro uzgodniono, że wczesne wprowadzenie mechanizmu ochronnego będzie zależało od wystarczających postępów w zakresie ograniczania ryzyka, które mają zostać poddane ocenie w 2020 r.

Wydaje się, że wśród państw członkowskich należących do unii bankowej panuje powszechna zgoda co do tego, że spłata wspólnego mechanizmu ochronnego przez jednolity fundusz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ograniczałaby się wyłącznie do danej puli krajowej lub danych pul krajowych w przypadku, gdyby mechanizm ochronny miał zostać wykorzystany przed końcem okresu przejściowego.Ma to wpływ na kwoty, które mogą zostać spłacone, a zatem pożyczone ze wspólnego mechanizmu ochronnego. W celu zapewnienia, aby w okresie przejściowym w razie potrzeby również można było uzyskać pełny dostęp do mechanizmu ochronnego, konieczne będzie szybkie uzgodnienie ograniczonych zmian w umowie międzyrządowej (w szczególności z uwagi na fakt, że bez szybkich zmian w umowie międzyrządowej korzyści z wczesnego wdrożenia mogą być ograniczone).

Jednym z dostępnych wariantów byłoby uwspólnienie począwszy od 2021 r. składek ex post i ex ante, co miałoby na celu nadanie wspólnemu mechanizmowi ochronnemu przekonującego rozmiaru i zwiększenie odporności unii bankowej.

Płynność w przypadkach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji

Zasadniczym elementem skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest zapewnienie bankowi poddanemu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wystarczającej płynności umożliwiającej mu wywiązanie się ze swoich zobowiązań. Źródłami płynności mogą być rynek lub zwykłe instrumenty banku centralnego. W przypadku gdy środki te są czasowo niewystarczające, do zapewnienia płynności w przypadkach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji można wykorzystać jednolity fundusz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Biorąc jednak pod uwagę zakres potencjalnych potrzeb dotyczących płynności w przypadkach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, środki jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, nawet w przypadku ich uzupełnienia środkami dostępnymi w ramach mechanizmu ochronnego o takiej samej lub podobnej wysokości, mogą okazać się niewystarczające do odpowiedniego zaspokojenia tych potrzeb.

Zgodnie z art. 73 rozporządzenia SRMR SRB może zaciągać pożyczki zewnętrzne w celu zapewnienia dostępności środków na potrzeby restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, jeżeli przewidziane na ten cel składki nie są (jeszcze) dostępne. Komisja uważa, że przepis ten uprawnia SRB do zastosowania odpowiednich środków w celu zapewnienia jego wykonalności, w tym do zawierania pożyczek na ograniczoną kwotę poza ramami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Ponadto w państwach członkowskich, które nie są objęte unią bankową, oraz w jurysdykcjach państw trzecich przewiduje się udzielanie pomocy na utrzymanie płynności finansowej w przypadkach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji albo bez limitów, albo z limitami znacznie przewyższającymi limity dopuszczalne w obrębie unii bankowej, często z możliwością ich zwiększenia.

W związku z tym Komisja zdecydowanie popiera obecne rozważania na temat innych źródeł i rozwiązań dotyczących zapewnienia pomocy na utrzymanie płynności finansowej w przypadkach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz wzywa do ich uzgodnienia i wdrożenia w 2019 r. Ważne jest, aby dostępne były środki w wystarczającej skali w celu zapewnienia w razie potrzeby krótkoterminowej pomocy na utrzymanie płynności finansowej.

Inne kwestie

Art. 129 dyrektywy BRRD stanowi, że Komisja musi przeprowadzić analizę na podstawie wniosków zawartych w sprawozdaniu Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB) w sprawie uproszczonych obowiązków wydanym w grudniu 2017 r. zgodnie z art. 4 ust. 7 dyrektywy, a także w sprawozdaniu EUNB w sprawie minimalnego wymogu w zakresie funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych (MREL) wydanym w grudniu 2016 r. zgodnie z art. 45 ust. 19 dyrektywy BRRD.

Sprawozdanie EUNB w sprawie uproszczonych obowiązków zawiera przegląd stosowania przepisów dyrektywy BRRD, które umożliwiają właściwym organom i organom ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wymaganie od kwalifikujących się banków przedstawienia uproszczonych planów naprawy oraz planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Kwalifikowalność do uproszczonych obowiązków należy ustalić w oparciu o kilka czynników, jak określono w art. 4 dyrektywy BRRD i rozporządzeniu delegowanym w sprawie uproszczonych obowiązków.W sprawozdaniu zwrócono uwagę na różnorodne praktyki i podejścia stosowane przez właściwe organy i organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do stosowania uproszczonych obowiązków. W tym kontekście w sprawozdaniu zaleca się stałe monitorowanie utrzymujących się rozbieżności.

Przy uwzględnieniu tego sprawozdania Komisja stwierdza, że uproszczone obowiązki są ważnym elementem ram, zapewniającym skuteczność i proporcjonalność wymogu opracowania planów naprawy oraz planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a także, w stosownych przypadkach, ograniczającym obciążenia administracyjne spoczywające na właściwych organach oraz organach ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Komisja może zatem rozważyć potrzebę ulepszenia ram w tym zakresie, biorąc pod uwagę wyniki monitorowania uproszczonych obowiązków przez EUNB.

Pakiet bankowy, przyjęty przez współprawodawców w dniu 16 kwietnia 2019 r., obejmuje szereg środków mających na celu zmianę systemu MREL, w związku z czym pakiet ten zastąpił wymóg dokonania przeglądu na podstawie sprawozdania EUNB.

B.Wzajemne powiązania między restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją a niewypłacalnością oraz refleksje na temat ewentualnej dalszej harmonizacji prawa upadłościowego

System restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji stanowi „wyłączenie” z ogólnego postępowania upadłościowego mającego zastosowanie na mocy przepisów prawa krajowego. W szczególności w przypadku uznania, że bank znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, jeżeli nie ma żadnego alternatywnego środka sektora prywatnego i w interesie publicznym leży objęcie tej instytucji restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją, zastosowanie mają zharmonizowane zasady zawarte w dyrektywie BRRD / rozporządzeniu SRMR. Jeżeli objęcie danego banku restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacja nie leży w interesie publicznym, bank ten podlega likwidacji zgodnie z właściwym krajowym prawem upadłościowym.