Sprawozdanie specjalne Nieumiejętne zarządzanie 
działaniami w obszarze 
transferu wiedzy 
i doradztwa wpływa 
negatywnie na realizację 
celu priorytetowego UE 
polegającego 
na wspieraniu gospodarki 
wiejskiej opartej na wiedzy PL 2015  nr 12
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015
Print ISBN 978-92-872-3006-5 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/399792 QJ-AB-15-013-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-2963-2 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/253397 QJ-AB-15-013-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-3012-6 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/45960 QJ-AB-15-013-PL-E
© Unia Europejska, 2015
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć „Szkolenie dla kobiet rolników” i „Grupa robocza rolników (wizyta w terenie)” na s. 10  
należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.
Printed in Luxembourg
Nieumiejętne zarządzanie 
działaniami w obszarze 
transferu wiedzy 
i doradztwa wpływa 
negatywnie na realizację 
celu priorytetowego UE 
polegającego 
na wspieraniu gospodarki 
wiejskiej opartej na wiedzy
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2015  nr 12
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob ‑
szarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki 
sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania 
zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny 
i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybuna ‑
łu Augustyn Kubik i która zajmuje się takimi obszarami wydatków, jak zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona. 
Kontrolą kierował Jan Kinšt, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Alejandro Ballester Gallardo, 
szef gabinetu; Michael Bain, kierownik działu; Klaus Stern, kierownik zespołu, i Els Brems, zastępca kierownika zespołu. 
W skład zespołu kontrolnego weszli: Stuart Ballantine, Małgorzata Frydel, Athanasios Koustoulidis, Lorenzo Pirelli, Maria 
Eulàlia Reverté i Casas, Michael Spang i Diana Voinea. Wsparcie administracyjne zapewniła Terje Teppan‑Niesen, a za 
pomoc językową odpowiedzialni byli: Miłosz Aponowicz, Cathryn Lindsay, Michał Machowski, Paulina Pruszko i Charlotta 
Törneling.
03
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz
I–XI Streszczenie
1–15 Wprowadzenie
1–3 Inwestowanie w wiedzę i umiejętności w Unii Europejskiej
4–12 Wsparcie w ramach rozwoju obszarów wiejskich na potrzeby usług transferu wiedzy i doradztwa
13–15 Koordynacja z innymi formami wsparcia UE na potrzeby usług transferu wiedzy i doradztwa
16–21 Zakres kontroli i podejście kontrolne
22–88 Uwagi
22–51 Część I – Procedury określania i wyboru najbardziej odpowiednich usług transferu wiedzy 
i doradztwa
23–29 Państwa członkowskie określiły zapotrzebowanie na umiejętności wśród podmiotów na obszarach 
wiejskich w tak ogólny sposób, iż finansowaniu mógł podlegać prawie każdy rodzaj usługi
30–34 Państwa członkowskie nie zawsze weryfikują kwalifikacje i doświadczenie dostawców usług
35–46 Wybór działań i dostawców usług nie jest oparty na uczciwej i przejrzystej konkurencji
47–51 Wytyczne Komisji dla państw członkowskich dotyczące działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa 
były ograniczone
52–65 Część II – Procedury zapewniania efektywnego kosztowo i skoordynowanego świadczenia usług 
transferu wiedzy i doradztwa
52–53 Państwa członkowskie zatwierdzały działania szkoleniowe bez przeprowadzenia skutecznych weryfikacji 
racjonalności ich kosztów...
54–55 ... i istnieją przesłanki świadczące o ponoszeniu przez państwa członkowskie niekiedy nadmiernych 
wydatków na szkolenia lub usługi doradcze, które nie były odpowiednio uzasadnione
56–57 Zakres kontroli przeprowadzonych przez Komisję nie zapewnił wystarczających informacji na temat 
uchybień stwierdzonych przez Trybunał
58–65 Fundusze UE nie są koordynowane z innymi funduszami pod kątem zapewnienia wydajnego świadczenia 
usług transferu wiedzy i doradztwa
04 Spis treści
66–88 Część III – Procedury monitorowania i oceny wyników działań w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa
69–73 Bezpośrednie informacje zwrotne od uczestników szkoleń są często zbierane przez organizatorów szkoleń, 
a rzadko przez organy państw członkowskich w celu udoskonalenia przyszłych działań
74–78 Stwierdzono przykłady dobrych praktyk, które pokazują, że państwa członkowskie starają się zebrać 
przydatne informacje dotyczące wpływu działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa
79–88 Dane zgromadzone w celu zaprezentowania zagregowanych rezultatów dotyczących usług transferu 
wiedzy i doradztwa na poziomie UE nie są wiarygodne
89–102 Wnioski i zalecenia
 Załącznik  I –  Wdrożenie działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa w państwach 
członkowskich poddanych kontroli
 Załącznik  II – Czteropoziomowy model Kirkpatricka
 Odpowiedzi Komisji
05
 Glosariusz
CMEF : ogólnounijne wspólne ramy monitorowania i oceny w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w okresie 
programowania 2007–2013.
CMES : ogólnounijny wspólny system monitorowania i oceny w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w okresie 
programowania 2014–2020.
Działanie : program pomocy mający na celu wdrożenie polityki. W ramach każdego działania ustalane są 
szczegółowe zasady obowiązujące dla projektów lub działań, które mogą zostać dofinansowane. Istnieją dwa 
główne rodzaje działań: działania inwestycyjne i pomoc obszarowa.
Efekt deadweight : sytuacja, w której finansowane działania lub projekty zostałyby w całości lub częściowo 
zrealizowane, nawet gdyby dotacja nie została przyznana.
Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (EFSI) : nowy termin określający pięć funduszy UE zapewniających 
wsparcie w ramach polityki spójności w okresie programowania 2014–2020.  
Te pięć funduszy to Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR); Europejski Fundusz Społeczny (EFS); Fundusz 
Spójności; Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW); Europejski Fundusz Morski 
i Rybacki (EFMR).
Instytucja zarządzająca : organ krajowy lub regionalny wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania 
programem rozwoju obszarów wiejskich (PROW).
Okres programowania : wieloletnie ramy wykorzystywane do planowania i wdrażania polityk UE, takich jak 
polityka rozwoju obszarów wiejskich.
Podmioty na obszarach wiejskich : do celów niniejszego sprawozdania rolnicy, właściciele lasów oraz inne 
przedsiębiorstwa i zainteresowane strony działające na obszarach wiejskich określane są mianem „podmiotów na 
obszarach wiejskich”, chyba że wskazano inaczej.
Program rozwoju obszarów wiejskich (PROW) : dokument opracowany przez państwo członkowskie lub jego 
region oraz zatwierdzony przez Komisję w celu zaplanowania i monitorowania, jak wdrażana jest polityka rozwoju 
obszarów wiejskich.
Umowa ramowa : umowa zawarta pomiędzy jedną lub kilkoma instytucjami zamawiającymi a jednym lub kilkoma 
wykonawcami, której celem jest określenie warunków dotyczących zamówień, które zostaną udzielone w danym 
okresie, w szczególności w odniesieniu do ceny oraz, o ile ma zastosowanie, przewidywanych ilości1.
WPR : wspólna polityka rolna: zbiór przepisów i praktyk przyjętych przez Unię Europejską w celu zapewnienia 
wspólnej, jednolitej polityki dotyczącej rolnictwa.
Zamówienie publiczne : procedura przetargowa, której muszą przestrzegać organy administracji publicznej 
przy nabywaniu towarów, robót i usług o wartości przekraczającej określony próg cenowy. Celem jest uzyskanie 
najkorzystniejszej oferty – poprzez stworzenie wystarczającej konkurencji między dostawcami – oraz zapewnienie, 
by zamówienia były przyznawane w sposób uczciwy, przejrzysty i wykluczający dyskryminację. W dyrektywie 
2004/18/WE i dyrektywie 2004/17/WE określono ramy prawne dotyczące zamówień publicznych, które władze 
krajowe są zobowiązane realizować.
Zarządzanie dzielone : tryb wykonywania budżetu UE, w przypadku którego zadania związane z wykonaniem 
są przekazywane państwom członkowskim2. W tym celu władze państw członkowskich wskazują organy 
odpowiedzialne za zarządzanie unijnymi funduszami i ich kontrolowanie.
1 Art. 1 ust. 5 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień 
publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 114).
2 Art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających 
zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1).
06
 Streszczenie
I
Działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa 
stały się ogólnym celem priorytetowym zarówno dla 
całej UE, jak i w szczególności dla rozwoju obszarów 
wiejskich. Znaczenie kształcenia i szkolenia zawodo ‑
wego, rozwoju umiejętności, uczenia się przez całe 
życie i transferu wiedzy zostało podkreślone przez 
Parlament Europejski i kolejnych komisarzy UE do 
spraw rolnictwa oraz jest odzwierciedlone w ramach 
prawnych UE.
II
Niniejsza kontrola obejmowała analizę realizacji 
działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa 
współfinansowanych z budżetu UE na rozwój obsza ‑
rów wiejskich (EFRROW) i własnych budżetów państw 
członkowskich w latach 2007–2013. Całkowita kwota 
środków UE przeznaczonych na te działania w tym 
okresie wyniosła 1,3 mld euro. Dzięki współfinansowa ‑
niu całkowita wartość wsparcia publicznego osiągnęła 
kwotę 2,2 mld euro.
III
Aby zapewnić skuteczność i wywrzeć zamierzony 
wpływ, fundusze przeznaczone na działania w obsza ‑
rze transferu wiedzy i doradztwa muszą być wydatko ‑
wane jako odpowiedź na zidentyfikowane potrzeby, 
przeprowadzane przy zachowaniu racjonalnych 
kosztów oraz realizowane przez odpowiednio wykwa ‑
lifikowanych i doświadczonych dostawców usług. 
Wyniki powinny być mierzalne i oceniane, tak aby 
umożliwić uzyskanie informacji o faktycznie osiągnię ‑
tych rezultatach. Kontrola Trybunału wykazała jednak, 
że założenia nie zostały spełnione ze względu na nie ‑
dociągnięcia w zarządzaniu działaniami w państwach 
członkowskich i Komisji.
IV
W wyniku kontroli stwierdzono, że realizacja usług 
w obszarze transferu wiedzy i doradztwa nie odpo ‑
wiadała w wystarczającym stopniu znaczeniu działań 
oraz ich spodziewanym wynikom. Państwa człon ‑
kowskie zbyt często polegały na ofertach dostawców 
usług, a każdy rodzaj szkolenia był traktowany jako 
odpowiedni i kwalifikujący się do otrzymania wsparcia 
publicznego. Tylko w nielicznych przypadkach prze ‑
prowadzono właściwą analizę faktycznego oddziały ‑
wania tych usług.
Streszczenie 07
V
Stosowane procedury nie zawsze gwarantowały 
uczciwą i przejrzystą konkurencję wspierającą wybór 
podmiotów świadczących wysokiej jakości usługi 
w obszarze transferu wiedzy i doradztwa po najlepszej 
cenie.
VI
Świadczenie usług w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa w sposób racjonalny pod względem kosz ‑
tów ma zasadnicze znaczenie dla ochrony środków 
publicznych w odniesieniu zarówno do budżetu UE, 
jak i budżetów krajowych. Trybunał stwierdził niedo ‑
ciągnięcia w kontrolach, które muszą przeprowadzać 
państwa członkowskie, zarówno na etapie składania 
wniosków, jak i na etapie dokonywania płatności. 
Występują przesłanki świadczące o nadmiernych 
wydatkach państw członkowskich na niektóre usługi 
oraz o braku wystarczającego uzasadnienia dla zwią ‑
zanych z nimi kosztów.
VII
Kontrola wykazała ponadto, że znaczna liczba podob ‑
nych usług jest finansowana z różnych funduszy UE 
(np. z EFS oraz z EFRROW). Oznacza to występowanie 
ryzyka podwójnego finansowania i wymaga dublo ‑
wania kosztownych struktur zarządzania, co w opinii 
Trybunału jest nieekonomiczne. W okresie programo ‑
wania 2014–2020 większe znaczenie niż stosowanej 
wcześniej strategii demarkacji nadano zasadzie kom ‑
plementarności funduszy UE. Świadczy to o większej 
potrzebie koordynacji w celu uniknięcia opisanych 
wcześniej zagrożeń.
VIII
Odnotowano brak szczegółowej oceny faktycznych 
rezultatów osiągniętych z wykorzystaniem środków 
publicznych. Informacje zbierane były jedynie za 
pośrednictwem uproszczonych wskaźników, takich jak 
liczba szkolonych osób lub liczba dni finansowanego 
szkolenia. Ponadto Trybunał stwierdził problemy zwią ‑
zane z wiarygodnością gromadzonych danych.IX
Niedociągnięcia wskazane w niniejszym sprawo ‑
zdaniu dotyczą przede wszystkim zarządzania dzia ‑
łaniami przez państwa członkowskie. Biorąc pod 
uwagę znaczenie działań w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa, stwierdzono jednak, że także Komisja nie 
wywiązała się odpowiednio ze swoich zadań w zakre ‑
sie kierowania działaniami państw członkowskich i ich 
nadzorowania oraz że aspekt ten powinien zostać 
udoskonalony.
X
Na podstawie tych ustaleń Trybunał przedstawia sze ‑
reg zaleceń mających na celu poprawę sytuacji w bie ‑
żącym okresie programu rozwoju obszarów wiejskich 
(lata 2014–2020) oraz zapewnienie, by osiągnięcie 
ambitnych celów wyznaczonych dla tych działań stało 
się bardziej prawdopodobne.
XI
W ujęciu szczegółowym Trybunał zaleca, co następuje:
 ο Państwa członkowskie powinny wprowadzić 
procedury służące do analizy potrzeb podmiotów 
na obszarach wiejskich w zakresie wiedzy i umie ‑
jętności, które to procedury będą wykraczać poza 
określenie ogólnej tematyki, w szczególności na 
potrzeby zaproszeń do składania wniosków lub 
postępowań o udzielenie zamówienia. Państwa 
członkowskie powinny zapewnić, aby w ramach 
cyklicznej procedury odpowiednie usługi transfe ‑
ru wiedzy i doradztwa były określane i wybierane 
na podstawie takiej analizy, bez ryzyka kierowania 
procesem przez dostawcę usług.
 ο Komisja powinna przedstawić dodatkowe wy ‑
tyczne dotyczące sposobu, w jaki państwa człon ‑
kowskie powinny przeprowadzać takie cykliczne 
analizy, oraz zachęcać państwa członkowskie 
do formułowania analiz w sposób bardziej 
szczegółowy.
 ο Państwa członkowskie powinny zapewnić, by 
wsparcie na potrzeby tworzenia systemów no ‑
wych usług doradczych było udzielane wyłącznie 
wówczas, gdy występuje potwierdzony niedobór 
odpowiednich usług w danym obszarze oraz 
istnieje potrzeba finansowania nowego personelu, 
obiektów lub sprzętu.
08 Streszczenie
 ο Państwa członkowskie powinny wybierać do ‑
stawców usług, którzy otrzymają środki publicz ‑
ne w drodze uczciwej i przejrzystej konkurencji, 
niezależnie od tego, czy stosowane są zaproszenia 
do składania wniosków czy formalne procedury 
zamówień publicznych. Państwa członkowskie po ‑
winny zapewnić w szczególności, by ustanowione 
przez nie kryteria wyboru lub udzielenia zamówie ‑
nia nie faworyzowały pewnych dostawców usług 
lub typów dostawców usług.
 ο Komisja powinna przedstawić dodatkowe szcze ‑
gółowe wytyczne dotyczące świadczenia usług 
przez władze, a także podwykonawstwa i oceny 
usług świadczonych przez konsorcja. Ponadto Ko ‑
misja powinna należycie monitorować procedury 
państw członkowskich, aby zapewnić konkuren ‑
cyjność, uczciwość i przejrzystość wyboru działań 
w obszarze transferu wiedzy i doradztwa.
 ο W odniesieniu do skuteczności kontroli w za ‑
kresie racjonalności kosztów Komisja i państwa 
członkowskie powinny wdrożyć zalecenia przed ‑
stawione w sprawozdaniu specjalnym Trybunału 
dotyczącym tej kwestii3. W szczególności jeśli 
chodzi o działania w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa państwa członkowskie powinny 
ocenić potrzebę wspierania działań, które są łatwo 
dostępne na rynku po rozsądnych cenach. Jeśli 
jest to uzasadnione, państwa członkowskie powin ‑
ny zapewnić, by koszty wspieranych działań nie 
przekraczały kosztów podobnych działań oferowa ‑
nych na rynku.
 ο Aby przeprowadzić dogłębną ocenę komplemen ‑
tarności między różnymi funduszami UE zapropo ‑
nowanymi przez państwa członkowskie na okres 
programowania 2014–2020, Komisja powinna 
oprzeć się na pierwszych działaniach podjętych 
w celu zapewnienia tego rodzaju komplementar ‑
ności, na przykład za pośrednictwem specjalnych 
międzywydziałowych grup roboczych. Ocena ta 
powinna doprowadzić do przyjęcia skoordynowa ‑
nego podejścia do wspierania działań w obsza ‑
rze transferu wiedzy w celu ograniczenia ryzyka 
podwójnego finansowania i dublowania struktur 
administracyjnych. ο Państwa członkowskie powinny ustanowić syste ‑
my informacji zwrotnych wykorzystujące infor ‑
macje uzyskane w ramach monitorowania i oceny 
w celu udoskonalenia przyszłych zaproszeń do 
składania wniosków lub postępowań o udzielenie 
zamówienia. Za pośrednictwem tych systemów 
należy wymagać od dostawców usług nie tylko 
przekazania informacji dotyczących zadowolenia 
uczestników z usług, ale także do sprawdzenia, czy 
uczestnicy zdobyli potrzebną wiedzę.
 ο Komisja powinna przedstawić wytyczne na temat 
sposobu, w jaki państwa członkowskie mogą 
przeprowadzać tego rodzaju cykliczne proce ‑
dury uzyskiwania informacji zwrotnych, a także 
dopilnować, by zostały one wprowadzone przez 
państwa członkowskie. Wyniki uzyskane z informa ‑
cji zwrotnych mogą również zostać wykorzystane 
przez podmioty oceniające do skoncentrowania 
się na analizach działań na poziomie ich rezulta ‑
tów i oddziaływania.
 ο Komisja powinna niezwłocznie zwiększyć profil 
ryzyka działań w obszarze transferu wiedzy i do ‑
radztwa oraz odpowiednio podnieść jakość swoich 
działań nadzorczych i zarządczych, aby w lepszym 
stopniu zagwarantować skuteczność świadczenia 
odnośnych usług w państwach członkowskich.
3 Zob. sprawozdanie specjalne nr 22/2014 pt. „Uzyskiwanie 
oszczędności: jak utrzymywać pod kontrolą koszty projektów 
w zakresie rozwoju obszarów wiejskich dotowanych ze środków UE” 
(http://eca.europa.eu ).
09
 Wprowadzenie
Inwestowanie w wiedzę 
i umiejętności w Unii 
Europejskiej
01 
Znaczenie kształcenia i szkolenia 
zawodowego, rozwoju umiejętności, 
uczenia się przez całe życie i trans ‑
feru wiedzy było poruszane przez 
wielu polityków i podkreślane w kilku 
dokumentach wysokiego szczebla, 
w tym w strategii „Europa 2020” na 
rzecz inteligentnego i zrównoważone ‑
go rozwoju sprzyjającego włączeniu 
społecznemu4.
„Rozwijanie bazy wiedzy specjali -
stycznej w sektorze rolnym UE  
stanowi istotny aspekt programów 
rozwoju obszarów wiejskich”5
Phil Hogan (komisarz UE do spraw rolnictwa 
i rozwoju obszarów wiejskich)
„Rolnictwo przyszłości musi być 
oparte na wiedzy”6
Dacian Cioloș (były komisarz UE do spraw 
rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich)
02 
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europej ‑
skiej (TFUE) jednoznacznie nawiązuje 
do konieczności „skutecznej koordyna ‑
cji wysiłków podejmowanych w dzie ‑
dzinach kształcenia zawodowego, 
badań naukowych i upowszechniania 
wiedzy rolniczej” do umożliwienia 
osiągnięcia celów określonych w ra ‑
mach wspólnej polityki rolnej (WPR)7.03 
W przepisach UE na okres programo ‑
wania 2014–20208 położono szczegól ‑
ny nacisk na usługi transferu wiedzy 
i doradztwa jako podstawowe dzia ‑
łania w celu zapewnienia zrównowa ‑
żonego rozwoju obszarów wiejskich. 
„Wspieranie transferu wiedzy i innowa ‑
cji w rolnictwie, leśnictwie i na obsza ‑
rach wiejskich” stanowi horyzontalny 
cel priorytetowyw dziedzinie rozwoju 
obszarów wiejskich, tj. uważa się je 
za ważne narzędzie wspomagające 
wdrażanie innych priorytetów i środ ‑
ków w dziedzinie rozwoju obszarów 
wiejskich.
Wsparcie w ramach 
rozwoju obszarów 
wiejskich na potrzeby 
usług transferu wiedzy 
i doradztwa
04 
Wsparcia finansowego na potrzeby 
usług transferu wiedzy i doradztwa 
w obszarach wiejskich udziela się 
w ramach Europejskiego Funduszu 
Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów 
Wiejskich (EFRROW). W okresie progra ‑
mowania 2007–2013 wsparcie to było 
udzielane poprzez cztery działania9:
 ο działanie 111 – szkolenia zawodo ‑
we i akcje informacyjne,
 ο działanie 114 – korzystanie z usług 
doradczych,
 ο działanie 115 – tworzenie syste ‑
mu usług z zakresu zarządzania, 
pomocy i doradztwa,
 ο działanie 331  – szkolenia 
i informowanie.4 COM(2010) 2020 final z dnia 
3 marca 2010 r. „Europa 
2020 – Strategia na rzecz 
inteligentnego 
i zrównoważonego rozwoju 
sprzyjającego włączeniu 
społecznemu”.
5 Komisja Europejska – 
komunikat prasowy: „A further 
18 Rural Development 
Programmes get green 
light”(Zielone światło dla 
kolejnych 18 programów 
rozwoju obszarów wiejskich), 
Bruksela, dnia 13 lutego 2015 r. 
(http://europa.eu/rapid/
press‑release_IP ‑15‑4424_
en.htm ).
6 Deklaracja w sprawie 
rolnictwa opartego na wiedzy 
z dnia 12 października 2011 r. 
(https://www.youtube.com/
watch?v=QqOqVed_atA ).
7 Art. 41 TFUE.
8 Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1305/2013 z dnia 
17 grudnia 2013 r. w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) i uchylające 
rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 
z 20.12.2013, s. 487).
9 Działanie 341 (nabywanie 
umiejętności i aktywizacja 
w celu przygotowania 
i wdrożenia lokalnej strategii 
rozwoju) oraz działanie 431 
(funkcjonowanie lokalnej 
grupy działania (LGD), 
nabywanie umiejętności 
i aktywizacja) także obejmują 
aspekt szkoleniowy, ale mają 
znaczenie jedynie dla 
inicjatywy LEADER 
i podobnych grup w ramach 
osi 3 oraz są przeznaczone do 
wsparcia takich grup we 
wdrażaniu ich strategii 
lokalnych. W związku z tym 
nie są one analizowane 
bardziej szczegółowo 
w kontekście omawianej 
kontroli.
10 Wprowadzenie
05 
Celem pierwszych trzech działań było 
zwiększenie konkurencyjności rolni ‑
ków i właścicieli lasów. Działanie 331 
było ukierunkowane na inne przedsię ‑
biorstwa i zainteresowane strony dzia ‑
łające na obszarach wiejskich i miało 
na celu zwiększenie ich zdolności do 
zapewniania wkładu w różnicowanie 
gospodarki wiejskiej oraz poprawę 
jakości życia na obszarach wiejskich. 
Działania 111 i 331 obejmowały 
kursy szkoleniowe, warsztaty, wizyty 
w gospodarstwach, coaching itd. i są 
określane jako działania w obszarze 
transferu wiedzy. Działania 114 i 115 
stanowiły działania doradcze, których 
celem było zapewnianie wytycznych 
dla poszczególnych osób lub grup rol ‑
ników i właścicieli lasów. Poszczególne 
usługi w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa były oferowane uczest ‑
nikom bezpłatnie lub za ograniczoną 
opłatą.Rolnicy, właściciele lasów oraz inne 
przedsiębiorstwa i zainteresowane 
strony działające na obszarach wiej ‑
skich są zwane dalej „podmiotami na 
obszarach wiejskich”.
Przykłady usług transferu wiedzy i doradztwa finansowanych w ramach EFRROWRamka 1
© ZAMm/Gerald LechnerSzkolenie dla kobiet  ‑rolników
© ECASzkolenie dla rolników
© BMLFUW/LFI/weinfranz 
Grupa robocza rolników (wizyta w terenie)
11 Wprowadzenie
06 
W ramach polityki rozwoju obszarów 
wiejskich działania w obszarze transfe ‑
ru wiedzy i doradztwa są objęte zarzą ‑
dzaniem dzielonym Komisji i państw 
członkowskich. Programy rozwoju 
obszarów wiejskich (PROW) są przy ‑
gotowywane przez państwa człon ‑
kowskie i zatwierdzane przez Komisję. Państwa członkowskie następnie 
wybierają projekty, dla których mają 
zostać przydzielone środki finansowe, 
na podstawie przedłożonych progra ‑
mów. Sposób, w jaki środki finansowe 
są przydzielane do poszczególnych 
projektów na podstawie ram prawnych 
przedstawiono na wykresie 1 .Wykres 1Ramy prawne dotyczące przydzielania środków z EFRROW na rzecz projektów
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
€przygotowywana 
przez Komisję
i zatwierdzana 
przez Radę
przygotowywane 
przez państwo 
członkowskie
i zatwierdzane przez 
Komisję
wybór 
projektuSzczegółowe zasady i procedury na poziomie państw 
członkowskich Programowanie strategiczne na poziomie państw członkowskich                     Polityka rozwoju obszarów wiejskich ustanowiona na poziomie UE
Środki przydzielane na projekty w obszarze transferu wiedzy i doradztwa(przepisy krajowe lub regionalne, 
procedury, wytyczne)(krajowy plan strategiczny, program rozwoju obszarów wiejskich)(strategiczne wytyczne Wspólnoty, rozporządzenie Rady)
12 Wprowadzenie
07 
W latach 2007–2013 na działania 
w obszarze transferu wiedzy i doradz ‑
twa przeznaczono około 1,3 mld euro, 
tj. 1,4% dofinansowania z EFRROW. 
Do dnia 31 grudnia 2013 r. państwa 
członkowskie wykorzystały około 
744 mln  euro lub 57% planowanych 
środków z EFRROW. Wszystkie dzia ‑
łania są współfinansowane przez 
państwa członkowskie (zob. szczegó ‑
łowe dane w  tabeli 1 ). Jednak jak już 
wspomniano wcześniej, ogólna waga 
przywiązywana do działań w obszarze 
transferu wiedzy i doradztwa znacznie 
przekracza ich wartość w ujęciu czysto 
pieniężnym.
08 
Państwa członkowskie niekoniecznie 
wdrażały wszystkie cztery działania 
EFRROW w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa. Analiza danych z 2012 r. 
uzyskanych od Komisji wykazała, że 
w ramach wszystkich 88 PROW dzia ‑
łania 111, 114, 331 i 115 nie zostały 
wykorzystane odpowiednio w 19%, 
52%, 66% i 74% PROW.09 
Na potrzeby przyszłego zastosowa ‑
nia cztery osobne działania zostały 
obecnie połączone w dwa działania na 
okres programowania rozwoju obsza ‑
rów wiejskich 2014–2020:
 ο działanie 01 – transfer wiedzy 
i działalność informacyjna,
 ο działanie 02 – usługi doradcze, 
usługi z zakresu zarządzania 
gospodarstwem i usługi z zakresu 
zastępstw.
10 
Kwota planowanych wydatków ze 
środków EFRROW wynosi 1,16 mld euro 
w przypadku działania 01 oraz 
742 mln euro w przypadku dzia ‑
łania 02, tj. łącznie 1,9 mld euro10. 
W połączeniu ze współfinansowaniem 
krajowym kwota całkowitych wydat ‑
ków publicznych może przekroczyć 
4 mld euro. Stanowi to wzrost o oko ‑
ło 46% w porównaniu z wydatkami 
planowanymi w poprzednim okresie 
programowania.Tabela 1Całkowita kwota wydatków publicznych (ze środków EFRROW i współfinansowania 
krajowego) oraz kwota wydatków z EFRROW w podziale na działania
Działanie Opis działaniaWydatki planowane na lata 2007–2013 Wydatki poniesione w latach 2007–2013
Kwota ze środków 
EFRROW (w euro)Kwota całkowitych 
wydatków  
publicznych (w euro)Kwota ze środków 
EFRROW (w euro)Kwota całkowitych 
wydatków  
publicznych (w euro)
111Szkolenia zawodowe i akcje 
informacyjne947 013 157 1 599 928 390 556 561 212 974 023 090 
114 Korzystanie z usług doradczych 197 958 811 338 640 512 98 320 876 169 488 261 
115Tworzenie systemu usług 
z zakresu zarządzania, pomocy 
i doradztwa50 307 450 76 068 793 26 540 966 43 419 212 
331 Szkolenia i informowanie 115 516 980 226 388 227 62 498 154 122 427 257 
Działania w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa1 310 796 398 2 241 025 922 743 921 208 1 309 357 820 
Źródło:  Dane Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (zaktualizowane w lutym 2014 r.).10 Dane liczbowe są oparte na 
informacjach przekazanych 
przez Komisję. Obejmują one 
dane przedstawione w 56 ze 
118 zatwierdzonych PROW, jak 
i w tych nadal omawianych. 
W związku z tym dane mają 
obecnie (stan na dzień 10 lipca 
2015 r.) charakter orientacyjny.
13 Wprowadzenie
11 
Podczas gdy w okresie programowania 
2007–2013 potencjalnymi beneficjen ‑
tami działań byli uczestnicy szkoleń 
i odbiorcy usług doradczych oraz 
dostawcy usług, sytuacja ta uległa 
obecnie zmianie. W latach 2014–2020 
beneficjentami wsparcia finansowego 
w ramach działań 01 i 02 będą do ‑
stawcy usług, tj. podmioty świadczące 
usługi doradcze i szkoleniowe na rzecz 
beneficjentów końcowych (podmio ‑
tów na obszarach wiejskich).
12 
Chociaż nie było to obowiązkowe, 
w okresie programowania 2007–2013 
niektóre państwa członkowskie wyko ‑
rzystywały już postępowania o udzie ‑
lenie zamówienia w celu wyboru 
dostawców usług transferu wiedzy 
i usług doradczych. Zgodnie z nowymi 
przepisami przed zawarciem umów 
o usługi z dostawcami usług w ramach 
działania 02 muszą być stosowane 
zasady dotyczące zamówień publicz ‑
nych. W przypadków działania 01 do ‑
stawcy usług nie muszą być wybierani 
w ramach zamówień publicznych.Koordynacja z innymi 
formami wsparcia UE na 
potrzeby usług transferu 
wiedzy i doradztwa
13 
Wsparcie UE na potrzeby usług transfe ‑
ru wiedzy i doradztwa nie jest ograni ‑
czone do obszaru polityki rozwoju ob ‑
szarów wiejskich. Na bardzo ogólnym 
poziomie i biorąc pod uwagę mandat 
każdego z funduszy, projekty szkole ‑
niowe otrzymują wsparcie ze środków 
Europejskiego Funduszu Społecznego 
(EFS) i Europejskiego Funduszu Rozwo ‑
ju Regionalnego (EFRR), których celem 
jest zapewnienie wkładu we wzrost 
i tworzenie miejsc pracy. Fundusze 
te, wraz z EFRROW i dwoma innymi 
funduszami, są określane mianem 
europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych (EFSI). Ramy prawne 
na lata 2014–2020 wymagają lepszej 
koordynacji między EFSI niż wcześniej, 
zarówno na poziomie UE, jak i na po ‑
ziomie państw członkowskich. Nowe 
ramy przedstawiono na wykresie 2 .
14 
EFSI stanowią środek wdrażania strate ‑
gii „Europa 2020”. Aby zapewnić sku ‑
teczne wsparcie, nacisk w przypadku 
EFSI należy położyć na wkład w reali ‑
zację 11 celów tematycznych11. Rozpo ‑
rządzenia dotyczące poszczególnych 
funduszy przewidują dalszy podział 
tych celów na priorytety inwestycyjne.
15 
Cel tematyczny istotny w kontekście 
niniejszej kontroli to cel nr 10 obej ‑
mujący „inwestowanie w kształcenie, 
szkolenie oraz szkolenie zawodowe 
na rzecz zdobywania umiejętności 
i uczenia się przez całe życie”. Bardziej 
szczegółowe priorytety inwestycyjne 
są określone w konkretnych rozporzą ‑
dzeniach w sprawie EFS, EFRR i EFR ‑
ROW12 (zob.  wykres 2 ).11 Zgodnie z art. 9 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1303/2013 z dnia 
17 grudnia 2013 r. 
ustanawiającego wspólne 
przepisy dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności, Europejskiego 
Funduszu Rolnego na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
oraz Europejskiego Funduszu 
Morskiego i Rybackiego oraz 
ustanawiającego przepisy 
ogólne dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności i Europejskiego 
Funduszu Morskiego 
i Rybackiego oraz 
uchylającego rozporządzenie 
Rady (WE) nr 1083/2006 
(Dz.U. L 347 z 20.12.2013, 
s. 320).
12 Priorytety inwestycyjne 
poszczególnych funduszy 
zostały określone 
w następujących 
dokumentach:  
– EFS: art. 3 rozporządzenia 
(UE) nr 1303/2013,  
– EFRR: art. 5 rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 1301/2013 
z dnia 17 grudnia 2013 r. 
w sprawie Europejskiego 
Funduszu Rozwoju 
Regionalnego i przepisów 
szczególnych dotyczących 
celu „Inwestycje na rzecz 
wzrostu i zatrudnienia” oraz 
w sprawie uchylenia 
rozporządzenia (WE) 
nr 1080/2006 (Dz.U. L 347 
z 20.12.2013, s. 289),  
– EFRROW: art. 5 
rozporządzenia (UE) 
nr 1305/2013.
14 Wprowadzenie Wykres 2Ramy prawne na okres programowania 2014–2020
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Strategia „Europa 2020”
na rzecz zatrudnienia i inteligentnego,  
trwałego wzrostu gospodarczego  sprzyjającego włączeniu społecznemu
Umowa partnerstwa 
Priorytety inwestycyjne w ramach poszczególnych funduszy 
odzwierciedlające cele tematyczneodzwierciedlające strategię „Europa 2020” poprzez 11 wspólnych 
celów tematycznych
(EFRROW, EFS, EFRR)(10) inwestowanie w kształcenie, szkolenie oraz 
szkolenie zawodowe na rzecz zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie 
Programy operacyjneProgramy rozwoju obszarów wiejskichdokument nakreślający planowane 
wykorzystanie EFSI
EFSI – rozporządzenia dotyczące  
poszczególnych funduszyEFSI – wspólne ramy strategiczne             
15
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
16 
Trybunał przeprowadził kontrolę pro ‑
cedur kontroli wydatków na działania 
w obszarze transferu wiedzy i doradz ‑
twa oraz zarządzania tymi wydatkami 
w okresie programowania 2007–2013 
(zob. także pkt 4) w celu sformułowa ‑
nia istotnych zaleceń w odniesieniu 
do nowego okresu programowania. 
Dzięki temu państwa członkowskie 
mogą uwzględnić je podczas opraco ‑
wywania zasad i procedur dotyczących 
wdrażania swoich programów, a Komi ‑
sja może wykorzystać je w szczegól ‑
ności w celu lepszego monitorowania 
systemów zarządzania i kontroli stoso ‑
wanych przez państwa członkowskie.
17 
Kontrola koncentrowała się na udzie ‑
leniu odpowiedzi na następujące 
pytanie:
Czy wprowadzone zostały systemy 
zarządzania i kontroli mające na 
celu skuteczną realizację działań 
w obszarze transferu wiedzy i do -
radztwa w ramach rozwoju obsza -
rów wiejskich?
18 
W tym względzie sprawozdanie Trybu ‑
nału zawiera odpowiedzi na następują ‑
ce pytania szczegółowe:
 ο Czy wprowadzone zostały pro ‑
cedury określania i wyboru 
najbardziej odpowiednich usług 
transferu wiedzy i doradztwa 
dla podmiotów na obszarach 
wiejskich?
 ο Czy wprowadzone zostały proce ‑
dury zapewniania efektywnego 
kosztowo i skoordynowanego 
świadczenia usług transferu wie ‑
dzy i doradztwa?
 ο Czy wprowadzone zostały proce ‑
dury monitorowania i oceny rezul ‑
tatów działań w obszarze transferu 
wiedzy i doradztwa?19 
Kontrola obejmowała okres progra ‑
mowania 2007–2013 i nawiązywała, 
w możliwym do wykonania zakresie, 
do następnego okresu programowa ‑
nia, w którym beneficjentami działań 
będą wyłącznie podmioty świadczące 
usługi szkoleniowe i doradcze na rzecz 
beneficjentów końcowych (podmio ‑
tów na obszarach wiejskich). W związ ‑
ku z tym kontrola koncentrowała się 
na tym typie beneficjentów w latach 
2007–2013.
20 
Kontrola została przeprowadzona 
w okresie od lipca 2014 r. do lutego 
2015 r. Dowody kontroli zebrano 
w drodze przeglądu dokumentów, 
wizyt kontrolnych w instytucjach 
zarządzających i u dostawców usług 
w pięciu państwach członkowskich13 – 
Hiszpanii (Galicja), Austrii, Polsce, 
Szwecji i Zjednoczonym Królestwie 
(Anglia) – oraz w ramach ankiety14. 
Sytuację w odniesieniu do różnych 
działań wdrażanych w skontrolowa ‑
nych państwach członkowskich przed ‑
stawiono w  załączniku I .13 Do celów niniejszego 
sprawozdania „państwo 
członkowskie” może oznaczać 
kraj lub region bądź 
wspólnotę autonomiczną 
w takim kraju.
14 Trybunał przeprowadził 
ankietę w 19 państwach 
członkowskich obejmującą 
próbę złożoną z 25 PROW 
w celu ustalenia, dlaczego 
państwa członkowskie 
nie wykorzystały w pełni 
wszystkich dostępnych 
działań.
16 Zakres kontroli i podejście kontrolne
21 
Wydatki zaplanowane i poniesione na 
działania w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa były w tych państwach 
członkowskich wysokie (zob. wy-
kres 3 ). Trybunał dokonał wyboru 
państw członkowskich w taki sposób, 
aby objąć wszystkie cztery działania 
(zob. pkt 4) oraz zapewnić równo ‑
mierny zakres geograficzny. Wizyty 
kontrol  ne i ankieta objęły państwa 
członkowskie odpowiedzialne za po ‑
nad 65% wydatków na działania w ob ‑
szarze transferu wiedzy i doradztwa. Wykres 3Rozwój obszarów wiejskich w latach 2007–2013 – działania w obszarze transferu 
wiedzy i doradztwa: 20 PROW o najwyższym poziomie wydatków według stanu 
na grudzień 2012 r.
Źródło:  Dane z Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.0 10 20 30 40 50 60 70 80
...................................................................................................................................................... ................ ................ ................ ............ .... ................ ..........................................................................................................................................................................................
........................ ................ ................ ................ ............ .... ................ ........................................................................................................................ .... ................ ........................................ ............ ...... ....
.................... ................ .... ................ .................................................... .............. ........ .... ................ .... ................ .................... ................ ........ .... ....
................................................................................................ .................. ..
.... ............................................................................
Działania w obszarze doradztwa Działania w obszarze transferu wiedzyw mln EUR
Szwecja
Zjednoczone Królestwo – Anglia
Austria
Węgry
Francja – Reunion
Dania
Francja kontynentalna
Polska
Finlandia kontynentalna
Słowacja
Portugalia kontynentalna
Hiszpania – Galicja
Hiszpania – Andaluzja
Belgia – Flandria
Republika Czeska
Zjednoczone Królestwo – Walia
Litwa
Rumunia
Włochy – Piemont
Francja – Gwadelupa
17
 Uwagi
Część I – Procedury 
określania i wyboru 
najbardziej odpowiednich 
usług transferu wiedzy 
i doradztwa
22 
Aby dokonać oceny, czy wybrane 
zostały najbardziej odpowiednie 
działania w obszarze transferu wie ‑
dzy i doradztwa, Trybunał zastosował 
następujące kryteria:
 ο EFRROW powinien być wykorzysty ‑
wany wyłącznie do finansowania 
usług, które pomogą państwom 
członkowskim osiągnąć konkretne 
cele ustalone dla działań, tak aby 
uniknąć arbitralnego finansowa ‑
nia dowolnego rodzaju szkoleń 
lub doradztwa dla podmiotów na 
obszarach wiejskich. Warunkiem 
wstępnym jest w tym przypadku 
analiza potrzeb podmiotów na 
obszarach wiejskich w zakresie 
wiedzy i umiejętności, wystarcza ‑
jąco szczegółowa, aby umożliwić 
państwom członkowskim ukierun ‑
kowanie pomocy na konkretne 
działania;
 ο ze środków EFRROW powinny być 
finansowane wyłącznie usługi 
szkoleniowe i doradcze wysokiej 
jakości. Dostawcy usług o wysokiej 
jakości mają zasadnicze znaczenie, 
w związku z czym państwa człon ‑
kowskie powinny wdrożyć odpo ‑
wiednie wymagania i procedury;
 ο dostawców usług i same usługi na ‑
leży wybierać na zasadach uczci ‑
wej i przejrzystej konkurencji;
 ο Komisja powinna zatwierdzać je ‑
dynie te PROW, w ramach których 
jasno określono potrzeby podmio ‑
tów na obszarach wiejskich w za ‑
kresie wiedzy i umiejętności. Jeśli 
jest to konieczne, Komisja powinna 
zapewnić państwom członkow ‑
skim wytyczne, aby pomóc im 
ustanowić lepsze procedury oceny 
potrzeb.Państwa członkowskie 
określiły zapotrzebowanie 
na umiejętności wśród 
podmiotów na obszarach 
wiejskich w tak ogólny 
sposób, iż finansowaniu 
mógł podlegać prawie każdy 
rodzaj usługi
23 
Wybór i wdrożenie usług opartych na 
zapotrzebowaniu wymaga od państw 
członkowskich przeprowadzenia ana ‑
lizy i ustalenia indywidualnych prefe ‑
rencji podmiotów na obszarach wiej ‑
skich oraz określenia obiektywnych 
potrzeb w zakresie wiedzy i umiejętno ‑
ści w dziedzinie gospodarki wiejskiej 
i wśród społeczności wiejskiej przed 
przystąpieniem do planowania lub wy ‑
boru usług szkoleniowych. Potrzeby te 
mogą ulegać zmianie w perspektywie 
krótko ‑ lub średnioterminowej. Proce ‑
dury analizy i planowania powinny być 
zatem wystarczająco elastyczne, aby 
umożliwić reagowanie na te zmiany.
24 
W związku z tym Trybunał oczekuje od 
państw członkowskich przeprowadze ‑
nia analizy potrzeb w zakresie wiedzy 
i umiejętności w perspektywie długo ‑
terminowej do celów strategicznych 
(ze względów praktycznych na okres 
programowania) oraz stosowania sta ‑
łych procedur w celu ustalenia potrzeb 
krótko ‑ i średnioterminowych. Po 
przeprowadzeniu takiej analizy pań ‑
stwa członkowskie powinny posiadać 
wystarczające informacje do sprecy ‑
zowania usług wymaganych w ramach 
zaproszeń do składania wniosków 
lub postępowań o udzielenie zamó ‑
wienia. Zostało to przedstawione na 
wykresie 4 .
18 Uwagi
25 
Trybunał dokonał przeglądu krajowych 
planów strategicznych i PROW oraz 
innych dokumentów strategicznych, 
a także dostępnych badań, przepisów 
wykonawczych i specyfikacji usług zwią ‑
zanych ze szczególnymi zamówieniami 
na działania tego typu. Trybunał stwier ‑
dził, że państwa członkowskie objęte kon ‑
trolą jedynie w sposób ogólny określiły 
i zdefiniowały potrzeby podmiotów na 
obszarach wiejskich w zakresie wiedzy 
i umiejętności do celów strategicznych. 
Jednak żadne z tych państw nie poczy ‑
niło dalszych kroków w celu określenia 
najbardziej odpowiednich usług (tj. kon ‑
kretnych kursów szkoleniowych) w tych 
obszarach. Wiąże się to z ryzykiem 
finansowania działań ogólnych i opartych 
na ofertach dostawców usług, takich jak 
podstawowe kursy komputerowe, które 
mogą nie być oparte na stwierdzonych 
potrzebach (zob. ramka 2 ).Wykres 4Stałe analizy potrzeb w celu wyboru usług w obszarze transferu wiedzy i doradztwa 
w ramach rozwoju obszarów wiejskich
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Ocena końcowaDługoterminowa analiza potrzeb i programowanie
Następny okres
Rok 2Rok 7 Rok 3 Rok 1
Ocena Krótkotermi-
nowa analiza 
potrzebWybór 
projektu
Realizacja
projektu
Specyﬁkacja 
zamówienia
19 Uwagi
Przykłady ogólnych definicji potrzeb w zakresie wiedzy i umiejętności, 
które nie zostały doprecyzowane na potrzeby zamówień
Zjednoczone Królestwo (Anglia):
W Zjednoczonym Królestwie (Anglia) zastosowano procedury na kilku szczeblach zarządzania w celu określe ‑
nia potrzeb w zakresie wiedzy i umiejętności podmiotów na obszarach wiejskich. Nie skutkowało to jednak 
szczegółową specyfikacją usług transferu wiedzy na etapie postępowania o udzielenie zamówienia. W rezul ‑
tacie władze polegały na szczegółowych ofertach składanych przez dostawców usług.
PROW odnosi się ogólnie do deficytu umiejętności w sektorze rolnym, spożywczym i leśniczym, a także 
szkoleń mających priorytetowe znaczenie dla zwiększania konkurencyjności tych sektorów oraz zapewniania 
wkładu w lepsze środowisko i zdrowsze, zamożne społeczności. We współpracy z grupą zainteresowanych 
stron opracowano ogólne ramy dla sześciu grup kursów, które stanowiły podstawę wszystkich postępowań 
o udzielenie zamówienia prowadzonych przez władze. Aby udzielić zamówień konkretne działania, ogłoszo ‑
no następnie szereg mniejszych konkursów. Trybunał stwierdził jednak, że specyfikacje usług w ramach tych 
mniejszych konkursów były nadal bardzo ogólne, a organy polegały na planach świadczenia usług przedkła ‑
danych przez dostawców usług wraz z każdą ofertą.
Austria:
W Austrii PROW także odnosił się do odpowiednich celów priorytetowych UE oraz niskiego poziomu kształ ‑
cenia formalnego w sektorze podstawowym. Obszary tematyczne odnośnych działań zostały zdefiniowane 
w odpowiednich przepisach wykonawczych15, ale były nadal dosyć ogólne (np. „zwiększenie wydajności 
i konkurencyjności przedsiębiorstw rolnych i leśnych”). Przepisy wykonawcze stanowiły, że dalsze specyfikacje 
i cele priorytetowe należy przedłożyć Ministerstwu Rolnictwa (BMLFUW) na specjalnej konferencji z udziałem 
zainteresowanych stron, a organy zatwierdzające musiałyby uwzględniać je przy wyborze projektów. Mimo iż 
odbyło się 10 posiedzeń, nie przedstawiono dalszych specyfikacji, w związku z czym wyboru projektów doko ‑
nywano jedynie na podstawie ogólnych obszarów tematycznych określonych w przepisach wykonawczych.
15 Sonderrichtlinie des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zur Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen des 
Österreichischen Programms für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007–2013 „Sonstige Maßnahmen“ .Ramka 2

20 Uwagi
26 
Skontrolowane państwa członkow ‑
skie angażowały dostawców usług 
i zainteresowane strony w proces 
definiowania celów priorytetowych 
lub obszarów tematycznych dla usług 
transferu wiedzy i usług doradczych 
poprzez posiedzenia i grupy robocze 
lub poprzez umożliwienie im składania 
pisemnych wniosków. Zaangażowanie 
dostawców usług i zainteresowanych 
stron powinno prowadzić do pozyska ‑
nia usług w większym stopniu odpo ‑
wiadających potrzebom grup docelo ‑
wych. W interesie zainteresowanych 
stron może jednak leżeć promowanie 
usług, które cieszą się popularnością 
lub są już łatwo dostępne, zamiast re ‑
agowania na rzeczywiste braki w wie ‑
dzy i umiejętnościach podmiotów na 
obszarach wiejskich. Państwa człon ‑
kowskie powinny zatem uwzględ ‑
niać opinie i wnioski zewnętrzne, ale 
ostatecznie powinny obiektywnie 
decydować, czy działania zapro ‑
ponowane przez dostawców usług 
faktycznie odpowiadają rzeczywistym 
potrzebom podmiotów na obszarach 
wiejskich i czy są łatwo dostępne na 
rynku po rozsądnej cenie. Trybunał nie 
znalazł dowodów na potwierdzenie, że 
miało to miejsce. W rezultacie władze 
opierały się zasadniczo na procedurze 
oddolnej, w ramach której dostawcy 
usług proponowali kursy możliwe do 
pozyskania, zamiast reagować na jasno 
zdefiniowane potrzeby wyrażone 
przez same władze.27 
Niewystarczająca analiza wniosków 
składanych przez dostawców usług 
wiąże się nie tylko z ryzykiem finan ‑
sowania nieodpowiednich działań, ale 
także z ryzykiem powielania działań 
szkoleniowych, które są już łatwo 
dostępne na rynku, oraz dokonywania 
za nie zapłaty przekraczającej cenę 
rynkową (zob. pkt 54, 55). Prowadzi to 
do niepotrzebnych wydatków publicz ‑
nych i może zakłócić istniejące rynki 
usług.
21 Uwagi
28 
Kolejny przykład niewystarczającej 
oceny w tym kontekście odnosi się 
do działania 115. Za pośrednictwem 
działania 115 EFRROW powinien 
finansować koszty wynikające z two ‑
rzenia systemu usług (takie jak koszty 
pracownicze, koszty nowych obiek ‑
tów, sprzętu itd.)16. Trybunał stwierdził 
jednak, że działanie 115 było czasem 
wykorzystywane do finansowania 
działających od długiego czasu orga ‑
nów doradczych tworzących systemy 
usług, które w rzeczywistości nie były 
nowe. Dotyczyły one uwzględnienia 
w usługach doradczych nowej tema ‑
tyki (wynikającej z wymogów nowego 
rozporządzenia). Podczas gdy w Zjed ‑
noczonym Królestwie (Anglia) poten ‑
cjalni dostawcy usług musieli wykazać 
braki w świadczeniu odpowiednich 
usług na określonym obszarze, 
w Hiszpanii (Galicja) nie było takiego 
obowiązku (zob. ramka 3 ). W pozosta ‑
łych państwach członkowskich obję ‑
tych kontrolą działanie 115 nie było 
wykorzystywane.
Hiszpania (Galicja)  – Finansowanie tworzenia systemu „nowych” usług, 
które w rzeczywistości nie były nowe
Hiszpania (Galicja) udziela finansowania dostawcom usług na tworzenie rzekomo „nowych” systemów usług 
doradczych, które w rzeczywistości istniały już przed wdrożeniem PROW na lata 2007–2013. Środki finansowe 
przeznaczane są na usługi doradcze o tematyce uznawanej za nową, niezależnie od tego, czy wykazano zapo ‑
trzebowanie lub popyt na takie usługi wśród podmiotów na obszarach wiejskich lub czy istniejące struktury 
były wystarczające do przyjęcia tej nowej tematyki (tj. czy świadczenie doradztwa na nowe tematy wymagało 
zatrudnienia nowego personelu, wynajmu dodatkowych obiektów lub zakupu nowego sprzętu).
Uwzględniając fakt, że dostawca usług objęty kontrolą zredukował liczbę swoich pracowników na koniec pię ‑
cioletniego okresu udzielania wsparcia, wydaje się, że wykorzystywał on środki finansowe z EFRROW także do 
pokrywania swoich wydatków bieżących.
Oprócz finansowania istniejących dostawców usług istnieje także ryzyko nadmiernego finansowania ich 
kosztów pracowniczych. Koszty pracownicze są objęte działaniem 115, lecz są także finansowane za pośred ‑
nictwem działania 114, który zapewnia dopłaty do płatności uiszczanych przez rolników dostawcom za usługi 
doradcze.Ramka 3  
16 Art. 25 rozporządzenia 
Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 
20 września 2005 r. w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) (Dz.U. L 277 
z 21.10.2005, s. 1): „Wsparcia (...) 
udziela się w celu pokrycia 
kosztów wynikających 
z tworzenia systemu usług 
z zakresu zarządzania 
gospodarstwem rolnym, 
zastępstwa, usług doradczych 
oraz usług doradczych 
w zakresie leśnictwa, i ma ono 
charakter degresywny przez 
okres maksymalnie 5 lat 
od momentu utworzenia”.
22 Uwagi
29 
Kontrola wykazała, że pomimo braku 
wystarczającej oceny potrzeb odpo ‑
wiednie działania w obszarze transferu 
wiedzy i doradztwa są także współ ‑
finansowane z EFRROW. Nie było to 
jednak wynikiem określenia konkret ‑
nych potrzeb i ukierunkowania się na 
nie (zob. ramka 4 ).
Przykłady odpowiednich i innowacyjnych finansowanych projektów
Szwecja  – „Generationsskifte”
Projekt „Generationsskifte” (Zmiana pokoleniowa) dotyczy przejmowania gospodarstw rolnych od starsze ‑
go pokolenia przez młodsze. Kwestia ta ma coraz większe znaczenie w perspektywie tendencji dotyczących 
wieku populacji aktywnie zaangażowanej w działalność rolniczą (ponad 50% rolników w Szwecji oraz w UE 
ma 55 lat i więcej17). Jednodniowy kurs szkoleniowy analizowany w Szwecji dostarcza przede wszystkim 
informacji na temat kwestii ekonomicznych i finansowych (głównie opodatkowania) oraz prawa cywilnego. 
Aspekty psychologiczne i emocjonalne, które także mają duże znaczenie w procesie przejmowania rodzinne ‑
go gospodarstwa rolnego, są również wspominane, jednak omawiane są bardziej szczegółowo podczas sesji 
coachingowych.
Szwecja – „Grön Arena”
„Grön Arena” jest projektem, którego celem jest udzielenie wsparcia gospodarstwom rolnym świadczącym 
usługi związane z opieką społeczną, kształceniem, zdrowiem i rekreacją, np. organizującym zajęcia w gospo ‑
darstwie dla osób starszych lub dzieci w ramach zajęć pozaszkolnych, działania poprawiające samopoczucie 
na obszarach wiejskich lub z udziałem zwierząt itd. Projekt ten odpowiada na potrzeby społeczne i zapewnia 
możliwość dywersyfikacji dochodów rolników. Po przetestowaniu projektu w jednym regionie jego zakres 
rozszerzono na cały kraj.
Austria – kurs zarządzania dla kobiet na obszarach wiejskich
Celem tego kursu zarządzania było zachęcenie kobiet do zajmowania odpowiedzialnych stanowisk w przed ‑
siębiorstwach rolnych i grupach społecznych, a zatem stanowienia również wzoru do naśladowania, a także 
zachęcenie innych kobiet do aktywniejszego udziału w rozwoju obszarów wiejskich. Adekwatność tego kursu 
wynika jasno ze strategicznych wytycznych Wspólnoty na okres programowania 2007–201318, w których usta ‑
nowiono wyraźne cele dotyczące promowania wchodzenia kobiet na rynek pracy oraz uwzględniania potrzeb 
szkoleniowych kobiet (aby uzyskać dodatkowe informacje na temat tego kursu, zob. ramka 9 ).
17 Komisja Europejska (2015): Zestawienia informacji na temat państw członkowskich (Szwecja, s. 13, i Unia Europejska, s. 17) ( http://ec.europa.eu/
agriculture/statistics/factsheets/index_en.htm ).
18 Decyzja Rady 2006/144/WE z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla rozwoju obszarów wiejskich (okres 
programowania 2007–2013) (Dz.U. L 55 z 25.2.2006, s. 20).Ramka 4

23 Uwagi
Państwa członkowskie 
nie zawsze weryfikują 
kwalifikacje i doświadczenie 
dostawców usług
30 
Aby zagwarantować jakość i skutecz ‑
ność oferowanych usług transferu wie ‑
dzy i usług doradczych, dostawcy tych 
usług powinni posiadać odpowiednie 
kompetencje zarówno pod względem 
kwalifikacji, doświadczenia i regularne ‑
go szkolenia personelu, jak zdolności 
administracyjnych i technicznych.
31 
W odniesieniu do usług doradczych 
Trybunał stwierdził, że zgodność 
z oczekiwanymi normami19 została 
zapewniona we wszystkich państwach 
członkowskich, w których rolnicy 
i właściciele lasów mieli możliwość 
dokonania wyboru dostawcy usług 
z wykazu upoważnionych dostaw ‑
ców. W Szwecji wymogi dotyczące 
kwalifikacji i doświadczenia odnosiły 
się jednak wyłącznie do doradztwa 
w obszarze zasad wzajemnej zgodno ‑
ści i bezpieczeństwa w miejscu pracy, 
gdyż inne rodzaje usług doradczych 
dla rolników były oferowane w ramach 
działania 111, względem którego takie 
wymogi nie zostały ustanowione.32 
Wobec braku odpowiednich zasad na 
poziomie UE Szwecja nie zdefiniowała 
żadnych wymogów dotyczących dzia ‑
łań w obszarze transferu wiedzy. Inne 
państwa członkowskie objęte kontrolą 
określiły odpowiednie kryteria kwalifi ‑
kowalności lub udzielenia zamówienia, 
jednak pomimo zidentyfikowania pew ‑
nych dobrych praktyk kontrola wyka ‑
zała, że procedury stosowane w celu 
oceny kwalifikacji dostawców usług 
były raczej nieskuteczne.
33 
Austria i Zjednoczone Królestwo (An ‑
glia) określiły rygorystyczne wymogi 
na poziomie dostawców usług. W Au ‑
strii dostawcy usług transferu wiedzy 
kwalifikują się jedynie wówczas, gdy 
posiadają certyfikat zarządzania jako ‑
ścią ważny w odniesieniu do instytucji 
kształcenia dorosłych, a w Zjednoczo ‑
nym Królestwie (Anglia) zaintereso ‑
wani dostawcy usług muszą wykazać 
swoje zdolności finansowe, techniczne 
i zawodowe na pierwszym z trzech 
etapów postępowania o udzielenie 
zamówienia. W obu przypadkach 
kontrola wykazała jednak, że władze 
nie sprawdzały regularnie kwalifikacji 
i doświadczenia firm prowadzących 
kursy i zatrudnionych w nich instrukto ‑
rów (zob. także ramka 5 ).
Austria: brak kontroli, czy dostawcy usług szkoleniowych posiadali 
certyfikaty zarządzania jakością
Aby sprawdzić kryterium kwalifikowalności wymagające posiadania certyfikatu zarządzania jakością przez 
dostawców usług transferu wiedzy, władze austriackie uwzględniły w swoich listach kontrolnych odpowiednie 
punkty. Trybunał stwierdził jednak, że w czterech z 30 przypadków władze potwierdziły zgodność z odpo ‑
wiednimi punktami list kontrolnych, chociaż certyfikaty zarządzania jakością nie istniały.
Całkowite wydatki publiczne na rzecz tych czterech dostawców usług osiągnęły kwotę 3,6 mln euro (ze środ ‑
ków EFRROW: 1,8 mln euro), z czego około 3,1 mln euro (ze środków EFRROW: 1,6 mln euro) przeznaczono na 
jednego dostawcę. W październiku 2014 r. ten sam dostawca ogłosił, iż uzyskał właśnie certyfikat zarządzania 
jakością, podczas gdy świadczył on usługi szkoleniowe od 2007 r.Ramka 5
19 Zob. art. 15 ust. 2 
rozporządzenia Komisji (WE) 
nr 1974/2006 z dnia 
15 grudnia 2006 r. 
ustanawiającego szczegółowe 
zasady stosowania 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1698/2005 w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) (Dz.U. L 368 
z 23.12.2006, s. 15):  
„2. Instytucje i podmioty 
wybrane do świadczenia 
usług doradczych dla rolników 
posiadają odpowiednie 
zasoby w formie 
wykwalifikowanego 
personelu, zaplecza 
administracyjnego 
i specjalistycznego, 
doświadczenie w zakresie 
doradztwa oraz wiarygodność 
zgodnie z wymogami, 
warunkami i normami 
określonymi w art. 24 ust. 1 
akapit drugi lit. a) i b) 
rozporządzenia (WE) 
nr 1698/2005”.
24 Uwagi
34 
Podobne problemy związane z nie ‑
wystarczającą weryfikacją kwalifikacji 
dostawców usług zidentyfikowano 
w Polsce i Hiszpanii (Galicja). Władze 
opierały się na informacjach przeka ‑
zanych przez dostawców usług, nie 
sprawdzając ich na podstawie do ‑
kumentów potwierdzających. Jeśli wła ‑
dze w Hiszpanii (Galicja) same prowa ‑
dziły kursy szkoleniowe, kwalifikacje 
i doświadczenie ich personelu oraz ich 
zdolności techniczne i administracyjne 
były uważane za oczywiste i nie były 
przeprowadzane żadne weryfikacje.
Wybór działań i dostawców 
usług nie jest oparty na 
uczciwej i przejrzystej 
konkurencji
35 
Konkurencja motywuje dostawców do 
podnoszenia jakości ich usług, ofero ‑
wania korzystnych cen i proponowania 
usług opartych na zapotrzebowaniu, 
a zatem przyczynia się do bardziej 
optymalnego wykorzystania środków 
finansowych europejskich podatników. 
Podstawowymi zasadami konkurencji 
są uczciwość i przejrzystość. Ponadto, 
jak już wspomniano w pkt 24, odpo ‑
wiedzialne władze powinny dokładnie 
wiedzieć, jakie usługi są potrzebne, 
aby móc sprecyzować usługi wyma ‑
gane w zaproszeniach do składania 
wniosków lub ofert bądź ustanowić 
stosowne kryteria wyboru odpowied ‑
nich działań.36 
W odniesieniu do działań w obszarze 
transferu wiedzy państwa członkow ‑
skie stosują różne metody wyboru 
dostawców i usług, od braku konku ‑
rencji po świadczenie usług przez 
same organy lub podmioty powiązane, 
pojedyncze zaproszenia do składania 
wniosków i zastosowanie postępowań 
o udzielenie zamówienia. Trybunał 
stwierdził jednak, że pomimo stosowa ‑
nia różnorodnych procedur najczęściej 
wielokrotnie wybierane były wnio ‑
ski działających od długiego czasu 
dostawców usług transferu wiedzy 
o ugruntowanej pozycji i te podmioty 
otrzymały najwięcej środków finan ‑
sowych z EFRROW. Trybunał uważa, 
że wynika to z braku konkurencji lub 
braku uczciwości i przejrzystości.
37 
W kolejnych punktach Trybunał 
prezentuje procedury stosowane 
w różnych państwach członkowskich 
objętych kontrolą oraz pewne za ‑
grożenia i wnioski powiązane z tymi 
procedurami:
Brak procedur wyboru 
dostawców i usług opartych na 
zasadach konkurencji  – Austria 
i Szwecja
38 
Wnioski projektowe mogą być pozy ‑
skiwane lub składane w dowolnym 
momencie w okresie programowania, 
tj. nie są ustalone żadne stałe okresy 
lub terminy. W rezultacie konkuren ‑
cyjna ocena oraz wybór projektów 
i dostawców usług nie są możliwe, 
a dostawcy nie są motywowani do 
oferowania usług szczególnie ukierun ‑
kowanych na potrzeby i dobrze zapro ‑
jektowanych. Innymi słowy, istnieje 
duże ryzyko, że znaczna część wspar ‑
cia finansowego jest przeznaczana na 
usługi oparte na ofertach dostawców.
25 Uwagi
39 
W czasie przeprowadzania kontro ‑
li grupa instytucji szkoleniowych 
podmiotów publicznych w Austrii 
otrzymała 77,3% środków finanso ‑
wych z EFRROW dostępnych w ramach 
działania 111 oraz 54,3% w ramach 
działania 331. Te instytucje szkolenio ‑
we mają przewagę konkurencyjną nad 
innymi dostawcami usług, ponieważ 
inni dostawcy nie mogą uczestniczyć 
w oficjalnych posiedzeniach organizo ‑
wanych przez władze, podczas których 
omawiane są nowe kursy i przepisy 
wykonawcze. W sprawozdaniu z oceny 
przedłożonym przez władze austriac ‑
kie stwierdza się, że kraje związkowe 
[Bundesländer] zatwierdzały niemal 
wyłącznie kursy szkoleniowe już 
oferowane przez te instytucje, co 
mogło skutkować znacznym efektem 
deadweight20.
Świadczenie usług przez 
władze (wewnętrznie) – 
Hiszpania (Galicja) i Szwecja
40 
Świadczenie usług przez władze było 
częstym zjawiskiem w Hiszpanii (Ga ‑
licja) (89% budżetu w ramach działa ‑
nia 111) oraz w Szwecji (61% budżetu 
w ramach działania 111 i 35% w ramach 
działania 331). Prywatnym dostawcom 
usług nie dano możliwości realizacji ta ‑
kich projektów, które były zatwierdza ‑
ne bezpośrednio przez organy państw 
członkowskich. Trybunał stwierdził 
brak udokumentowanej procedury 
decyzyjnej ustalającej pułap finansowy 
lub uzasadniającej świadczenie usług 
przez władze (np. dostępność specjali ‑
stycznej wiedzy i zdolności w ramach 
organu, potrzeby w zakresie umiejęt ‑
ności niezaspokajane przez rynek).41 
W Szwecji projekty wewnętrzne były 
rozpatrywane w taki sam sposób jak 
projekty realizowane przez zewnętrz ‑
nych dostawców usług szkoleniowych, 
tj. inna jednostka organizacyjna tego 
samego organu zatwierdzała działanie. 
Nie utworzono jednak rankingu pro ‑
jektów, a Trybunał stwierdził, że w kil ‑
ku przypadkach kontrole miały jedynie 
charakter pro forma  (zob. pkt 53).
42 
Projekty wewnętrzne były także 
zlecane na zewnątrz, jednak koszt po ‑
wiązanych działań administracyjnych 
(np. sporządzenie ogłoszenia o za ‑
mówieniu, sprawdzanie otrzymanych 
ofert), które w rzeczywistości stanowią 
część zwykłych obowiązków organów, 
był doliczany do kosztów projektu. 
Ponadto kontrola wykazała przypad ‑
ki świadczenia przez władze usług 
w ramach projektów wewnętrznych, 
które były znacznie droższe niż usługi 
już dostępne na rynku bez wsparcia 
z EFRROW (zob. pkt 55).20 Mandl, C. i Kuttner, T., 
„Bildungsevaluierung 
Ländliche Entwicklung LE 
07‑13 – Endbericht”, Wiedeń, 
2013, s. 107.  
Efekt deadweight : sytuacja, 
w której finansowane 
działania lub projekty 
zostałyby w całości lub 
częściowo zrealizowane, 
nawet gdyby dotacja nie 
została przyznana.
26 Uwagi
Zaproszenia do składania 
wniosków  – Hiszpania (Galicja)
43 
W Hiszpanii (Galicja) tylko 11% budżetu 
dla działania 111 zrealizowano w opar ‑
ciu o procedurę wyboru opartą na 
zasadach konkurencji, czyli coroczne 
zaproszenia do składania wniosków. 
Otrzymywane wnioski były oceniane 
na podstawie systemu przyznawania 
punktów za różne kryteria, o któ ‑
rych poinformowano potencjalnych 
dostawców usług. Kontrola wykazała 
jednak, że nie stosowano obiektywnej 
metody przyznawania tych punktów. 
Oznaczało to, że wnioski otrzymywały 
albo zero punktów (jeśli wnioski nie 
zawierały wymaganych informacji) 
albo maksymalną liczbę możliwych 
punktów (jeśli odpowiednie pola 
we wniosku były wypełnione, nawet 
niesprecyzowanymi informacjami). 
W rezultacie procedura wyboru nie 
była przejrzysta i nie dawała pewno ‑
ści, że dokonano wyboru najlepszych 
dostawców i usług.
Zamówienia publiczne – 
Zjednoczone Królestwo (Anglia) 
i Polska
44 
Zamówienia publiczne lub postępowa ‑
nia o udzielenie zamówienia stanowią 
procedury wyboru oparte na zasadach 
konkurencji, które są przeprowadzane 
na podstawie sformalizowanych zasad. 
W przypadku prawidłowego stosowa ‑
nia powinny dawać racjonalną gwa ‑
rancję uczciwości i przejrzystości oraz 
odpowiednie wyniki pod względem 
wyboru dostawców usług i projektów. 
Trybunał odnotował jednak kilka pro ‑
blematycznych kwestii.45 
Problem zidentyfikowany w Zjedno ‑
czonym Królestwie (Anglia) dotyczy 
podwykonawstwa. Wieloetapowe 
postępowania o udzielenie zamówie ‑
nia i wielkość ich części faworyzują 
dużych dostawców usług. Mniejsi 
dostawcy mogą stanowić część struk ‑
tury świadczącej usługi tylko w drodze 
podwykonawstwa. Władze angielskie 
wymagają od oferentów przekazania 
odpowiednich informacji, np. dotyczą ‑
cych ich umów z podwykonawcami, 
zarządzania umowami oraz przewi ‑
dywanych metod komunikacji w celu 
zagwarantowania osiągnięcia pożą ‑
danych wyników. Z drugiej strony nie 
sprawują one bezpośredniej kontroli 
nad podwykonawstwem i polegają 
na głównym dostawcy usług zarówno 
w odniesieniu do wyboru podwyko ‑
nawców, jak i wystawiania faktur za 
świadczone usługi. Ostatnia z tych 
kwestii skutkowała nadmiernymi 
płatnościami ze strony władz na rzecz 
głównego wykonawcy, co zostało bar ‑
dziej szczegółowo omówione w czę ‑
ści II niniejszego sprawozdania (zob. 
ramka 8 ).
46 
W Polsce skuteczność postępowań 
o udzielenie zamówienia była obniżo ‑
na z uwagi na niedostatecznie dopra ‑
cowany system udzielania zamówień, 
który faworyzuje ugruntowane kon ‑
sorcja względem nowych dostawców 
usług. Ustalenia Trybunału wykazują 
także, że przeprowadzenie ogólnej 
oceny konsorcjum składającego wnio ‑
sek przez władze nie jest wystarcza ‑
jące; wymagane jest także dokonanie 
oceny zdolności i roli jego poszczegól ‑
nych członków (zob. ramka 6 ).
27 Uwagi
Wytyczne Komisji dla państw 
członkowskich dotyczące 
działań w obszarze transferu 
wiedzy i doradztwa były 
ograniczone
47 
Komisja zatwierdziła PROW na począt ‑
ku okresu programowania i nie wyma ‑
gała od państw członkowskich dokład ‑
nego określenia potrzeb podmiotów 
na obszarach wiejskich w zakresie 
wiedzy i umiejętności w dokumentach 
programowych ani opisania stoso ‑
wanych przez nie procedur wyboru. 
Ponadto Komisja nie przedstawiła 
odpowiednich wytycznych w okre ‑
sie programowania 2007–2013, które 
pomogłyby państwom członkowskim 
ustanowić lepsze procedury. W odnie ‑
sieniu do nowego okresu programo ‑
wania Komisja opracowała obszerniej ‑
sze wytyczne na temat działań, lecz 
nie sprecyzowała w nich, w jaki sposób 
określić potrzeby w zakresie wiedzy i umiejętności (np. poprzez elastycz ‑
ne procedury planowania i analizy). 
Na podstawie dokumentów progra ‑
mowych dostępnych w momencie 
przeprowadzania kontroli Trybunał nie 
znalazł dowodów potwierdzających, że 
państwa członkowskie dokonały lep ‑
szej analizy potrzeb w zakresie wiedzy 
i umiejętności(zob. pkt 23–29).System udzielania zamówień w Polsce jest niedostatecznie dopracowany 
i nieodpowiednio wdrażany
Nowi dostawcy usług posiadający mniej niż dwa lata doświadczenia nigdy nie mogą uzyskać minimalnej licz ‑
by punktów za doświadczenie organizacyjne i są a  priori  pozbawieni możliwości uzyskania wsparcia finanso ‑
wego, niezależnie od jakości oferowanych przez nich usług.
Ponadto polskie rozporządzenie wykonawcze umożliwia przyznanie trzech punktów za „wymianę doświad ‑
czeń w przeprowadzaniu szkoleń”, jeśli członkiem konsorcjum składającego wniosek jest organizacja rolnicza. 
Trybunał stwierdził, że organy przyznawały trzy punkty takim konsorcjom, chociaż rola organizacji rolniczej 
w świadczeniu usług była niewielka i nie wiązała się nawet z płatnością. Analiza kilku zwycięskich ofert wyka ‑
zała, że te trzy punkty mogą mieć zasadnicze znaczenie przy wygrywaniu konkursów.Ramka 6  

28 Uwagi
48 
Komisja nie wydała wytycznych dla 
państw członkowskich, oprócz istnie ‑
jących przepisów prawnych dla usług 
doradczych w okresie 2007–2013, do ‑
tyczących zapewniania, aby dostawcy 
usług transferu wiedzy i usług dorad ‑
czych byli wiarygodni, odpowiednio 
wykwalifikowani i doświadczeni, a także 
by posiadali konieczne zdolności admi ‑
nistracyjne i techniczne. W odniesieniu 
do okresu programowania 2014–2020 
niektóre usprawnienia mogą nabrać 
realnych kształtów, w szczególności 
w związku z rozszerzeniem zakresu 
przepisów UE dotyczących zdolności 
i kwalifikacji dostawców usług na usługi 
transferu wiedzy21 (zob. pkt 30–34).
49 
W okresie programowania 2007–2013 
Komisja nie zawsze zdawała sobie 
sprawę z problemów związanych ze 
stosowanymi procedurami wyboru 
dostawców i usług, w związku z czym 
nie mogła wymagać od państw człon ‑
kowskich podjęcia działań naprawczych 
(zob. pkt 35–46).
50 
W odniesieniu do okresu programowa ‑
nia 2014–2020 przepisy wymagają, aby 
procedura wyboru dostawców usług 
doradczych była regulowana prawem 
zamówień publicznych22. Istnieje zatem 
ryzyko, że postępowanie o udzielenie 
zamówienia doprowadzi do wyłonienia 
tylko jednego zwycięskiego oferenta 
w danym obszarze geograficznym lub 
tematycznym i tym samym podmioty 
na obszarach wiejskich pozbawione 
zostaną możliwości wyboru. Ryzyko 
to można było ograniczyć, ponieważ 
państwa członkowskie mogą podpisy ‑
wać umowy ramowe z kilkoma wyko ‑
nawcami23, co umożliwi podmiotom na 
obszarach wiejskich dokonanie wyboru 
spośród kilku dostawców usług.51 
W odniesieniu do usług transferu wie ‑
dzy i ich dostawców w odpowiednich 
przepisach nie zostały zawarte dokład ‑
ne wymagania, ale państwa członkow ‑
skie „mogą wybrać różne procedury 
zgodnie z ich prawem krajowym, w tym 
oferty, […] i procedury wewnętrzne”24. 
Wobec braku dalszych szczegółowych 
wytycznych ze strony Komisji proble ‑
my zidentyfikowane przez Trybunał 
w odniesieniu do okresu programowa ‑
nia 2007–2013, takie jak świadczenie 
usług przez władze bez zastosowania 
przejrzystych procedur decyzyjnych lub 
bez uzasadnienia, podwykonawstwo 
niepodlegające kontrolom administra ‑
cyjnym oraz stosowanie takich samych 
standardów jak wobec zwykłych 
zamówień, a także procedur udzielania 
zamówienia, które nie są przejrzyste lub 
uczciwe, mogą nadal występować.
Część II  – Procedury 
zapewniania efektywnego 
kosztowo 
i skoordynowanego 
świadczenia usług 
transferu wiedzy 
i doradztwa
Państwa członkowskie 
zatwierdzały działania 
szkoleniowe bez 
przeprowadzenia skutecznych 
weryfikacji racjonalności ich 
kosztów...
52 
Zapewnienie kontroli nad kosztami 
dotacji w dziedzinie rozwoju obszarów 
wiejskich stanowi podstawowy element 
należytego zarządzania finansami. 
Należyte zarządzanie finansami jest 
wymagane przez rozporządzenia finan ‑
sowe UE i w jego ramach od wszystkich 
zarządzających budżetem UE oczekuje 
się stosowania zasady oszczędności – 
wspierania odpowiednich działań po 
odpowiedniej cenie. Należy tego doko ‑
nać poprzez przeprowadzenie kontroli 21 Art. 14 ust. 3 i art. 15 ust. 3 
rozporządzenia (UE) 
nr 1305/2013.
22 Art. 15 ust. 3 rozporządzenia 
(UE) nr 1305/2013.
23 Zgodnie z art. 32 dyrektywy 
2004/18/WE.
24 Karta działania „Transfer 
wiedzy i działalność 
informacyjna”, wersja 
z października 2014 r.
29 Uwagi
kosztów ex ante , czyli przed zatwierdze ‑
niem dotacji i dokonaniem płatności.
53 
Jak podkreślił Trybunał w swoim 
sprawozdaniu specjalnym nr 22/201425, 
państwa członkowskie nie zapewniają 
w wystarczającym stopniu racjonal ‑
ności kosztów leżących u podstaw 
dotacji na rozwój obszarów wiejskich. 
W przypadku działań w obszarze 
transferu wiedzy wnioski projektowe 
często nie zawierają wystarczających 
danych szczegółowych, które umoż ‑
liwiłyby przeprowadzenie ważnej 
oceny kosztów w odniesieniu do 
planowanych działań. Władze w Austrii 
i Szwecji zatwierdzały jednak takie 
ogólne wnioski projektowe, a z ich list 
kontrolnych wynikało, że racjonalność 
kosztów została rzeczywiście zwery ‑
fikowana. Inne przykłady pokazujące 
niedociągnięcia w kontrolach ex ante  
w państwach członkowskich przedsta ‑
wiono w  ramce 7 .... i istnieją przesłanki 
świadczące o ponoszeniu 
przez państwa członkowskie 
niekiedy nadmiernych 
wydatków na szkolenia 
lub usługi doradcze, które 
nie były odpowiednio 
uzasadnione
54 
Jak wspomniano, od władz państw 
członkowskich wymaga się sprawdze ‑
nia, czy zatwierdzane przez nie dotacje 
opierają się na racjonalnych kosztach. 
Często zdarza się jednak, że ponie ‑
sione koszty różnią się od kosztów 
zatwierdzonych na etapie składania 
wniosków: ulec zmianie mogą zarówno 
specyfikacje, jak i ceny. Władze państw 
członkowskich muszą zatem wdrożyć 
zasady i systemy w celu wykrywania 
znacznych odchyleń od zatwierdzo ‑
nych kosztów projektu oraz w celu 
sprawdzenia przed wypłatą dotacji, 
czy skorygowane koszty są nadal 
racjonalne.25 Zob. sprawozdanie specjalne 
nr 22/2014 pt. „Uzyskiwanie 
oszczędności: jak utrzymywać 
pod kontrolą koszty projektów 
w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich dotowanych ze 
środków UE” ( http://eca.
europa.eu ).
Przykłady pokazujące niedociągnięcia w kontrolach ex ante  dotyczących 
racjonalności kosztów
Zjednoczone Królestwo (Anglia)
Władze otrzymały tylko jedną ofertę od dostawcy usług szkoleniowych w odpowiedzi na zaproszenie do 
składania ofert. Zaakceptowały ofertę, nie dokonując porównania cen z kosztami historycznymi i innymi war ‑
tościami odniesienia. Trybunał stwierdził, że cena w przeliczeniu na jednego uczestnika szkolenia żądana od 
władz była od dwóch do ośmiu razy wyższa od standardowej ceny zawartej w broszurze dostawcy usług.
Hiszpania (Galicja)
Zaakceptowano zwiększenie budżetu projektu szkoleniowego bez zażądania jakichkolwiek dokumentów 
potwierdzających, uzasadniających proponowane zwiększenie.
Austria
Budżet jednego z dużych projektów został dwukrotnie zwiększony, w związku z czym całkowita wartość dota ‑
cji osiągnęła 2,7 mln euro. Organy zatwierdziły zwiększenie budżetu, stwierdzając, że przedłożone kalkulacje 
kosztów były oparte na rzeczywistych płatnościach dokonanych za podobne działania w poprzednich latach. 
Trybunał nie znalazł jednak dowodów przeprowadzenia odpowiednich kontroli.Ramka 7

30 Uwagi
55 
Trybunał stwierdził kilka uchybień 
w procedurach na etapie płatności, 
które skutkowały nieprawidłowymi 
płatnościami, nadpłatami lub niepew ‑
nością co do prawidłowości wypłaco ‑
nej kwoty, jak wykazano poniżej:
 ο obowiązkowe szkolenia dla rolni ‑
ków, np. dotyczące postępowania 
z produktami fitosanitarnymi 
i dobrostanu zwierząt, prowa ‑
dzone bezpośrednio przez wła ‑
dze regionalne za odpowiednio 
2680 i 2030 euro, były dostępne 
w danym regionie po o wiele 
niższych cenach (odpowiednio 150 
i 200 euro) (Hiszpania – Galicja);
 ο płatności nie były dostosowywane 
na podstawie rzeczywistej liczby 
uczestników szkolenia, nawet jeśli 
projekt miał być rozliczany na tej 
podstawie (Hiszpania – Galicja);
 ο listy uczestników szkoleń nie były 
wiarygodne; były podpisywane 
wcześniej, wykazywały ślady 
modyfikacji przez osoby inne niż 
uczestnicy lub nie mogły zostać 
zweryfikowane ze względu na sto ‑
sowanie różnych znaków i kodów 
(Polska, Hiszpania – Galicja);
 ο koszty kursów szkoleniowych, 
którymi obciążane były władze 
państwa członkowskiego, były 
znacznie wyższe niż kwoty faktycz ‑
nie wypłacone podwykonawcom 
(Zjednoczone Królestwo  – Anglia, 
zob. ramka 8 ); ο w przypadku projektów realizowa ‑
nych przez władze państwa człon ‑
kowskiego nie można było ustalić 
powiązania między kosztami 
określonego działania szkolenio ‑
wego a odpowiednim wnioskiem 
o płatność przedłożonym agencji 
płatniczej w rozsądnych ramach 
czasowych (Szwecja);
 ο nie występował obowiązek roz ‑
liczania czasu pracy albo zasady 
dotyczące rejestracji czasu pracy 
były niejasne lub nie pozwalały na 
prawidłowe ewidencjowanie czasu 
faktycznie spędzonego na działa ‑
niach szkoleniowych przez do ‑
stawcę usług lub władze publicz ‑
ne (Szwecja, Polska, Hiszpania). 
W przypadku organów publicz ‑
nych wiąże się to z ryzykiem, że 
koszty działań objętych zwykłym 
zakresem ich odpowiedzialności 
będą doliczane do kosztów projek ‑
tów współfinansowanych ze środ ‑
ków EFRROW (zob. także pkt 42);
 ο niektóre usługi doradcze były 
w pełni finansowane (Szwecja), co 
stoi w sprzeczności z przepisami 
prawnymi, które ograniczają po ‑
ziom finansowania do 80%;
 ο nie zawsze istnieją przejrzyste 
umowy z zewnętrznymi instruk ‑
torami lub prelegentami, a wy ‑
stawiane przez nich faktury nie są 
wystarczająco szczegółowe, aby 
umożliwić ustalenie prawidłowo ‑
ści i racjonalności kosztów oraz 
powiązania z projektem (Austria, 
Szwecja).
31 Uwagi
Nadmiernie wysokie zyski w Zjednoczonym Królestwie (Anglia)
W Zjednoczonym Królestwie (Anglia), pomimo stosowania postępowań o udzielenie zamówienia, władze pań ‑
stwa członkowskiego wypłaciły nadmiernie wysokie kwoty za kilka kursów szkoleniowych. Wniosek o płat ‑
ność za trzy kursy złożony przez jednego dostawcę usług obejmował koszty o 13,8 raza większe od bezpo ‑
średnich kosztów szkolenia, jakie dostawca ten wypłacił na rzecz swoich podwykonawców. Brak optymalnego 
wykorzystania środków finansowych w ramach tej umowy został także wskazany przez inspektora agencji 
płatniczej (przed kontrolą Trybunału), jednak nie miało to żadnych konsekwencji w odniesieniu do dokonanej 
płatności. W rezultacie władze Zjednoczonego Królestwa przewidują wprowadzenie bardziej rygorystycznego 
systemu monitorowania planów realizacji.
1 Niewielką część pozostałych kosztów stanowiły koszty reklamy i koszty administracyjne.  
2 Zgodnie z wnioskiem o płatność.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Ramka 8
Całkowita płatność /two.superior
(opłaty uczestników
 i/uni00A0/f_inansowanie publiczne)
13%8%9%
CBA
87%92%91%Kurs
9/uni00A0420 GBP16/uni00A0540 GBP5/uni00A0536 GBP
Zysk bruttoBezpośrednie koszty szkolenia wypłacone podwykonawcom1
32 Uwagi
Zakres kontroli 
przeprowadzonych przez 
Komisję nie zapewnił 
wystarczających informacji 
na temat uchybień 
stwierdzonych przez 
Trybunał
56 
Komisja jest zobowiązana do monito ‑
rowania  – za pośrednictwem prze ‑
prowadzanych kontroli – systemów 
zarządzania i kontroli wprowadzonych 
w państwach członkowskich26. Usługi 
transferu wiedzy i doradztwa uważa ‑
ne są za wyjątkowo istotne z punktu 
widzenia dalszego rozwoju społeczeń ‑
stwa wiejskiego i gospodarki wiejskiej. 
Niemniej jednak zakres kontroli prze ‑
prowadzonych przez Komisję służą ‑
cych do monitorowania zarządzania 
tymi działaniami nie zapewnił wystar ‑
czającej ilości istotnych informacji na 
temat procedur wdrażania i kontroli 
stosowanych przez państwa człon ‑
kowskie oraz nie umożliwił wykrycia 
ani skorygowania uchybień opisanych 
powyżej.
57 
Komisja nie przeprowadziła szczegó ‑
łowych kontroli działań w obszarze 
transferu wiedzy i doradztwa w latach 
2007–2013, gdyż kwota finansowa ‑
nia jest stosunkowo niska. W 2010 r. 
w zakresie jednej z szerzej zakrojonych 
kontroli znalazło się działanie 111. 
Kontrola ta wykazała kilka uchybień 
w systemach zarządzania i kontroli 
(kontrole kluczowe) i skutkowała ko ‑
rektą finansową27.Fundusze UE nie są 
koordynowane z innymi 
funduszami pod kątem 
zapewnienia wydajnego 
świadczenia usług transferu 
wiedzy i doradztwa
58 
Jak wspomniano w pkt 13, działania 
w obszarze transferu wiedzy i doradz ‑
twa na rzecz podmiotów na obszarach 
wiejskich mogą być finansowane ze 
źródeł innych niż EFRROW. Podczas 
wizyt kontrolnych i na podstawie prze ‑
prowadzonej ankiety (zob. pkt 20) Try ‑
bunał stwierdził, że takie finansowanie 
zapewniane jest z innych funduszy UE 
(w szczególności EFS), a także fundu ‑
szy krajowych i regionalnych.
59 
Aby uniknąć podwójnego finanso ‑
wania tych samych działań z różnych 
funduszy, od państw członkowskich 
wymaga się rozgraniczenia poszcze ‑
gólnych funduszy w swoich PROW28 
oraz wdrożenia skutecznych procedur 
zarządzania29.
60 
Rozgraniczenie poszczególnych fundu ‑
szy UE nie stanowiło jednak obowiąz ‑
ku wyłącznie państw członkowskich. 
Powinno zostać zapoczątkowane na 
poziomie Komisji poprzez odpowied ‑
nią koordynację działań dyrekcji ge ‑
neralnych odpowiedzialnych za różne 
fundusze. Komisja powinna ocenić 
stosowność rozgraniczenia i zatwier ‑
dzić je w ramach krajowych planów 
strategicznych dotyczących rozwoju 
obszarów wiejskich, wydać wytyczne 
i sprawdzić wdrażanie środków w pań ‑
stwach członkowskich.26 Art. 59 ust. 2 rozporządzenia 
(UE, EURATOM) nr 966/2012.
27 Komisja może dokonywać 
korekt finansowych, jeśli 
wydatki, transakcje lub 
praktyki są sprzeczne 
z prawem i nie zostały 
skorygowane przez państwo 
członkowskie. Korekt 
finansowych można także 
dokonywać, jeśli występują 
znaczące braki w systemach 
zarządzania i kontroli, które 
naraziły na ryzyko wkład UE 
już wypłacony na rzecz 
programu lub jeśli państwo 
członkowskie nie 
przeanalizowało 
nieprawidłowości i nie 
dokonało wymaganych 
korekt.
28 Art. 60 rozporządzenia (WE) 
nr 1698/2005.
29 Art. 24 ust. 5 rozporządzenia 
Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 
27 stycznia 2011 r. 
ustanawiającego szczegółowe 
zasady wykonania 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1698/2005 w odniesieniu 
do wprowadzenia procedur 
kontroli oraz do zasady 
wzajemnej zgodności 
w zakresie środków wsparcia 
rozwoju obszarów wiejskich 
(Dz.U. L 25 z 28.1.2011, s. 8).
33 Uwagi
61 
W odniesieniu do okresu programo ‑
wania 2007–2013 Komisja nie wydała 
żadnych wytycznych dotyczących 
rozgraniczenia ani unikania ryzyka 
podwójnego finansowania i zatwier ‑
dzała PROW państw członkowskich, 
nie wymagając danych szczegółowych 
na temat mechanizmów stosowanych 
w celu unikania podwójnego finan ‑
sowania. Trybunał stwierdził kilka 
przypadków finansowania podob ‑
nych działań z różnych funduszy, gdy 
fundusze nie były jasno rozgraniczone. 
Oczywistym minusem takiej sytuacji 
jest możliwość powielania się struktur 
zarządzania. Im słabsze rozgranicze ‑
nie występujące w powiązaniu z mało 
skutecznymi procedurami zarządza ‑
nia, tym większe ryzyko podwójnego 
finansowania.
62 
Niemniej Trybunał stwierdził, że nie ‑
które państwa członkowskie przyjęły 
dobre praktyki ograniczające ryzyko 
podwójnego finansowania, takie jak 
stemplowanie faktur (Hiszpania  – 
Galicja, Austria, Polska), deklaracje 
składane przez beneficjentów (Hiszpa ‑
nia – Galicja) oraz konsultacje między 
właściwymi organami i obowiązkowe 
kontrole na etapie składania wniosków 
(Szwecja).63 
W odniesieniu do rozgraniczania 
poszczególnych funduszy UE Trybunał 
skontrolował krajowe plany strate ‑
giczne i PROW państw członkowskich 
w okresie programowania 2007–2013 
i stwierdził następujące uchybienia:
 ο w Hiszpanii (Galicja) działania 
szkoleniowe wykraczające poza 
zakres „zwykłego kształcenia” na 
obszarach wiejskich mogły być 
finansowane ze środków EFRROW, 
EFS lub EFRR. Nie określono jednak 
odpowiednich kryteriów rozgra ‑
niczenia. Stwierdzono przykłady 
zarówno kursów informatycznych 
na obszarach wiejskich, jak i kur ‑
sów w dziedzinie przedsiębior ‑
czości spółdzielczej na obszarach 
wiejskich, które były finansowane 
z EFRROW (działanie 111), EFRR lub 
EFS;
 ο w Zjednoczonym Królestwie 
(Anglia) finansowane z EFS kursy 
w dziedzinie przywództwa i zarzą ‑
dzania, informatyki i umiejętności 
w zakresie administracji biurowej 
były otwarte dla wszystkich przed ‑
siębiorstw, w tym przedsiębiorstw 
rolnych, nawet jeśli kryteria rozgra ‑
niczenia zdawały się je wykluczać;
 ο w Polsce podobne działania 
szkoleniowe były finansowane 
w ramach Programu Operacyj ‑
nego Kapitał Ludzki z EFS oraz 
działania 111;
 ο w Belgii (Walonia) podobne dzia ‑
łania mogły być finansowane w ra ‑
mach działania 331 i EFS. Wdraża ‑
nie tego działania rozpoczęto przy 
wykorzystaniu finansowania na 
rzecz rozwoju obszarów wiejskich, 
ale następnie zaprzestano jego 
realizacji. Władze belgijskie wyjaś ‑
niły, że dostawcy usług szkolenio ‑
wych preferowali finansowanie 
z EFS, ponieważ w ich opinii zasady 
zwrotu kosztów w ramach EFS są 
mniej rygorystyczne niż zasady 
EFRROW.
34 Uwagi
64 
W Hiszpanii (Galicja) kontrola wykaza ‑
ła, że system był narażony na ryzyko 
podwójnego finansowania ze środków 
działania 115 i EFS, ponieważ koszty 
pracownicze ponoszone w odniesieniu 
do nowo zatrudnionego persone ‑
lu były pokrywane z obu funduszy. 
Stwierdzono przypadek, w którym 
dostawca usług był beneficjentem 
zarówno EFS (122 400 euro) w związku 
tworzeniem miejsc pracy, jak i działa ‑
nia 115 (124 700 euro).
65 
W nowym okresie programowania 
2014–2020 odpowiednie przepisy 
podkreślają znaczenie większej spój ‑
ności między funduszami UE. Nowe 
podejście koncentruje się w mniejszym 
stopniu na rozgraniczaniu, a w więk ‑
szym na komplementarności. Komisja 
nie wydała jednak żadnych wytycz ‑
nych operacyjnych. Trybunał przeana ‑
lizował umowy partnerstwa i w przy ‑
padku kilku państw członkowskich nie 
jest jasne, jak problemy związane ze 
słabością koordynacji, które zaobser ‑
wowano w okresie programowania 
2007–2013, zostaną rozwiązane w no ‑
wym okresie.Część III – Procedury 
monitorowania i oceny 
wyników działań 
w obszarze transferu 
wiedzy i doradztwa
66 
Monitorowanie i ocena stanowią 
kluczowy element gwarantujący, że 
budżet UE jest odpowiednio wykorzy ‑
stywany30. Jak pokazano na wykresie 4  
i w pkt 1, monitorowanie i ocena mogą 
zapewniać wkład w analizy krótkoter ‑
minowe oraz specyfikacje programu 
w siedmioletnim okresie programo ‑
wania oraz w przypadku tworzenia 
programów długoterminowych na 
przyszłość.
67 
Wobec braku modelu wykorzysty ‑
wanego w tym celu przez Komisję 
Trybunał powołuje się na uznany 
czteropoziomowy model Kirkpatricka 
na potrzeby dokonania oceny pro ‑
gramów szkoleniowych. Zasady tego 
modelu mają zastosowanie do wszyst ‑
kich programów szkoleniowych (zob. 
załącznik II ). Czteropoziomowy model 
Kirkpatricka ma formę stosowanych 
kolejno metod oceny programów 
szkoleniowych. Po przejściu z jedne ‑
go poziomu na drugi proces staje się 
trudniejszy i bardziej czasochłonny, 
ale każdy następny poziom dostarcza 
także cenniejszych informacji31.30 Monitorowanie stanowi 
regularną analizę wydatków, 
wyników i rezultatów, która 
zapewnia aktualne informacje 
na temat zgodności przebiegu 
programów 
z przewidywaniami. Ocena 
stanowi okresowe zbieranie 
i analizę dowodów – w tym 
informacji opracowanych na 
potrzeby monitorowania  – 
w celu sformułowania 
wniosków na temat 
skuteczności i wydajności 
programu lub polityki.
31 Kirkpatrick, Donald L., 
Kirkpatrick, James D., 
„Evaluating Training Programs: 
The Four Levels”, wydanie 3, 
2006, s. 21.
35 Uwagi
68 
Informacje uzyskane na poziomie 1 i 2 
(reakcja i uczenie się) są przede wszyst ‑
kim przydatne do zidentyfikowania 
kwestii związanych z jakością świad ‑
czonych usług, zakresem działania itd. 
Informacje te mogą być wykorzystane 
do udoskonalania specyfikacji dal ‑
szych działań lub procedury wyboru 
dostawców usług w ramach kolejnych 
zaproszeń do składania ofert lub wnio ‑
sków. Poziomy 3 i 4 (zachowanie i wy ‑
niki) mogą być wykorzystane do oceny 
oddziaływania i wyników działań oraz 
do celów strategicznych, takich jak po ‑
nowna ocena potrzeb, identyfikowanie 
nowych potrzeb itd.
Bezpośrednie informacje 
zwrotne od uczestników 
szkoleń są często zbierane 
przez organizatorów szkoleń, 
a rzadko przez organy 
państw członkowskich w celu 
udoskonalenia przyszłych 
działań
69 
Trybunał stwierdził, że w przypadku 
działań w obszarze transferu wiedzy 
finansowanych z EFRROW większość 
państw członkowskich zbiera informa ‑
cje zwrotne od uczestników szkoleń 
zaraz po ich zakończeniu, jednak nie 
wykorzystuje ich w możliwym zakresie 
do oceny jakości szkolenia lub mody ‑
fikowania kursów. Nieliczne państwa 
członkowskie monitorowały informa ‑
cje dotyczące faktycznie pozyskanej 
wiedzy (poziom 2).70 
W większości państw członkowskich 
objętych kontrolą uczestnicy szko ‑
leń wypełniają formularze informacji 
zwrotnych (zwane także kartami oceny 
satysfakcji) bezpośrednio po zakoń ‑
czeniu szkolenia. Najczęściej jest to 
dokonywane z inicjatywy dostawcy 
usług, jednak niektóre władze państw 
członkowskich opracowały wytyczne 
lub ujednolicone formularze informacji 
zwrotnych (zob. także ramka 9 ).
71 
W wielu przypadkach jednak władze 
państw członkowskich nie wykorzy ‑
stywały w pełni zebranych informacji. 
W Polsce skonsolidowane wyniki dla 
tylko jednego pytania dotyczącego 
jakości były przekazywane władzom 
w sprawozdaniu końcowym na etapie 
płatności. W Austrii ani formularze 
informacji zwrotnych, ani ich analizy 
nie są przekazywane władzom. W Hisz ‑
panii (Galicja) w przypadku działań 
szkoleniowych zarządzanych poprzez 
interwencję bezpośrednią centralne 
służby organów nie otrzymują wypeł ‑
nionych formularzy od koordynatorów 
projektów.
36 Uwagi
72 
Większość organów państw członkow ‑
skich objętych kontrolą nie monitoruje, 
w jakim stopniu uczestnicy faktycznie 
nabyli oczekiwaną wiedzę, umiejętno ‑
ści i nastawienie dzięki uczestnictwu 
w szkoleniu (równoważnik poziomu 2 
Kirkpatricka – uczenie się). Na przykład 
w Hiszpanii władze nie kontrolowały, 
ilu uczestników szkoleń faktycznie 
przystąpiło do egzaminu, w odnie ‑
sieniu do którego oferowany był kurs 
przygotowawczy. W Zjednoczonym 
Królestwie (Anglia) władze nie monito ‑
rują poziomów zdawalności w ramach kursów kończących się wydaniem 
świadectwa, a Trybunał stwierdził, 
że w niektórych przypadkach nawet 
główny wykonawca nie znał pozio ‑
mów zdawalności kursów prowadzo ‑
nych przez swojego podwykonawcę. 
W Polsce nie są przeprowadzane testy 
ani rozmowy przed szkoleniem ani 
po jego zakończeniu w celu oceny 
faktycznej wiedzy zdobytej przez 
jego uczestników. Świadectwo, jakie 
uczestnicy otrzymują na zakończenie 
szkolenia, jest jedynie potwierdzeniem 
ich uczestnictwa, a nie pomyślnie 
zdanego testu.Przykłady dobrych praktyk w obszarze gromadzenia informacji na 
potrzeby oceny projektu
Władze w  Polsce  dostarczają ujednolicone formularze informacji zwrotnych dostawcom usług, zawierające 11 
pytań dotyczących jakości.
Władze w  Zjednoczonym Królestwie (Anglia)  pozwalają dostawcom usług na stosowanie własnych formularzy 
oceny, jednak poprzez wytyczne zapewniają zgodność formularzy z wymogami minimalnymi. Uczestnicy szkoleń 
mogą wybrać spośród trzech lub więcej opcji (np. bardzo zadowolony, zadowolony lub niezadowolony) w od ‑
niesieniu do sześciu różnych elementów: tempa i zawartości kursu, materiałów, miejsca i wyposażenia, poziomu 
wsparcia zapewnianego przez instruktora, ogólnej jakości i adekwatności umiejętności. Od uczestników wymaga 
się także potwierdzenia adekwatności umiejętności i prawdopodobieństwa, że znajdą one zastosowanie w prak ‑
tyce. Pozostawiono miejsce na wpisanie uwag i propozycji dotyczących usprawnień.
Także w  Zjednoczonym Królestwie (Anglia)  władze przeprowadzają telefoniczną ankietę wśród przypadkowo 
wybranych uczestników szkolenia. Podstawowym celem takiej ankiety jest sprawdzenie frekwencji, ale stanowi 
ona także użyteczny mechanizm uzyskiwania informacji zwrotnych.
W Austrii Trybunał zaobserwował dobry przykład zintegrowania oceny z koncepcją kursu zarządzania innowa ‑
cyjnego dla kobiet biorących aktywny udział w rozwoju obszarów wiejskich. Kurs obejmował ocenę elementów 
jakoś  ciowych w każdym module, takich jak atmosfera wspomagająca naukę, zawartość kursu i zastosowanie prak ‑
tyczne oraz jakość pracy instruktorów i dokumentów dydaktycznych. Uczestnicy szkolenia byli proszeni o doko ‑
nanie samooceny, która była porównywana z oceną uczestników, a na koniec informacje zwrotne były omawiane 
przez dostawcę usług z władzami austriackimi. Od uczestników wymagano także zaprezentowania dokumentu 
egzaminacyjnego, nad którym pracowali podczas całego kursu, a dostawca usług przewidywał przeprowadzenie 
ankiety po roku lub dwóch latach, aby dowiedzieć się, czy uczestnicy nadal wykorzystują zdobytą wiedzę i umie ‑
jętności. Wywiady z uczestnikami potwierdzające pozytywne wyniki oceny były także udostępnione w internecie.Ramka 9

37 Uwagi
73 
Inaczej wygląda sytuacja w Austrii, 
gdzie w przypadku kursów kończących 
się wydaniem świadectwa uczestnicy 
muszą zdać egzamin. Dostawcy usług 
muszą monitorować i ocenić kursy 
zgodnie z określonymi kryteriami 
i przedłożyć podsumowanie wyni ‑
ków krajowej izbie rolniczej. Według 
przedstawionych danych w ciągu roku 
wydawanych jest 850 świadectw, co 
odzwierciedla współczynnik skutecz ‑
ności na poziomie około 95%.
Stwierdzono przykłady 
dobrych praktyk, które 
pokazują, że państwa 
członkowskie starają się 
zebrać przydatne informacje 
dotyczące wpływu działań 
w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa
74 
Jak wskazano w poprzednim punkcie, 
państwa członkowskie nie wykorzy ‑
stują w pełni możliwości wynikających 
z oceny projektu. Niektóre państwa 
członkowskie zleciły przeprowadze ‑
nie ankiet lub badań oceniających na 
poziomie programów szkoleniowych 
w celu uzyskania informacji na temat 
zmian w zachowaniu (poziom 3 Kirk ‑
patricka) i skutków (poziom 4 Kirkpa ‑
tricka). Takie badania muszą rozpocząć 
się od zebrania podstawowych danych 
na temat oceny, niejednokrotnie po 
długim czasie od zakończenia kursów, 
co sprawia, że wyciągnięcie znaczą ‑
cych wniosków staje się jeszcze trud ‑
niejsze i bardziej czasochłonne.75 
W Szwecji ogólnokrajowe ankiety 
pocztowe prowadzone regularnie 
przez szwedzkie służby statystyczne 
zapewniają informacje zwrotne na 
wszystkich czterech poziomach oceny. 
Ostatnia ankieta została przeprowa ‑
dzona wiosną 2010 r. i objęła 8000 
osób, które uczestniczyły w działa ‑
niach w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa w ramach rozwoju obsza ‑
rów wiejskich. Podobne ankiety zosta ‑
ły przeprowadzone w 1999 r. i 2006 r., 
a następna planowana jest na 2015 r.32
76 
W Austrii władze zleciły przeprowa ‑
dzenie szczegółowej oceny działań 111 
i 331. Autorzy badania wykorzystali na ‑
stępujące cztery metody: analizę kra ‑
jowych i międzynarodowych badań, 
sprawozdań i innych dokumentów; 
ankiety internetowe wśród podmio ‑
tów na obszarach wiejskich (zarówno 
uczestniczących, jak i nieuczestniczą ‑
cych w działaniach szkoleniowych), do ‑
stawców usług szkoleniowych i urzęd ‑
ników; wywiady trwające 1–2 godziny; 
oceny grupowe. Autorzy przedstawili 
wiele szczegółowych informacji, np. 
dotyczących spodziewanych korzyści 
wynikających z działań związanych ze 
szkoleniami w ujęciu ogólnym oraz 
z różnych typów usług lub dotyczą ‑
cych utrudnień w uczestnictwie. 
Z drugiej strony wskazali oni uchybie ‑
nia w austriackim systemie i zapropo ‑
nowali wprowadzenie metody wyboru 
projektów w oparciu o zasady konku ‑
rencji poprzez stosowanie określonych 
wskaźników skuteczności dla każdego 
projektu33.
77 
Dane zebrane w ramach badań ze ‑
wnętrznych w Zjednoczonym Króle ‑
stwie (Anglia) i Szwecji również pozwa ‑
lają na wyciągnięcie wniosków na 
temat korzyści ze szkoleń i doradztwa 
(zob. ramka 10 ).32 Jordbruksverket: 
Kompetensutveckling inom 
landsbygdsprogrammet – 
Rapport från en statistisk 
undersökning genomförd. 
Rapport 2010:30.  
Jordbruksverket: Analys av 
kompetensutvecklingen inom 
landsbygdsprogrammet – 
Fördjupning av rapport 
2010:30. Rapport 2011:39.
33 Mandl, C.  i Kuttner, T., 
„Bildungsevaluierung 
Ländliche Entwicklung LE 
07‑13 – Endbericht”, Wiedeń 
2013.
38 Uwagi
78 
W Szwecji od 2001 r. inicjatywa 
o nazwie Greppa Näringen (Nacisk 
na składniki pokarmowe)35 udziela 
bezpłatnych porad środowiskowych 
gospodarstwom rolnym o wielkości 
ponad 50 ha lub o dużej jednostce 
przeliczeniowej inwentarza wyno ‑
szącej ponad 25. Środki finansowe 
pozyskiwane są z EFRROW i ponownie 
inwestowanych podatków środowisko ‑
wych. Inicjatywa oferuje m.in. kursy dla rolników i doradców oraz zapewnia 
narzędzia do obliczania bilansu skład ‑
ników pokarmowych. Ocena doradz ‑
twa na rzecz gospodarstw rolnych jest 
prowadzona w zintegrowany sposób 
w ramach wizyt kontrolnych i kwar ‑
talnych ankiet. Zadowolenie rolników 
z wizyt doradczych jest całkiem wyso ‑
kie, a nawet ważniejszym wskaźnikiem 
skuteczności jest zmniejszenie ilości 
azotu i fosforu oraz emisji amoniaku na 
gospodarstwo rolne.Przykłady badań na temat oddziaływania transferu wiedzy i doradztwa 
finansowanych w ramach rozwoju obszarów wiejskich
Zjednoczone Królestwo (Anglia)
W 2013 r. Instytut Badań nad Obszarami Wiejskimi i Społecznościami (Uniwersytet Gloucester ‑
shire) ukończył sprawozdanie34, w którym próbował dokonać oceny stopy społecznego zwrotu 
z inwestycji (SROI) osi 1 i 3 PROW w Anglii z wykorzystaniem czterech badanych obszarów.
W sprawozdaniu stwierdzono między innymi, że zaobserwowane korzyści (np. poprawa zrównoważonego cha ‑
rakteru gospodarstw rolnych, zaangażowanie sektora produkcji zwierzęcej w kwestie zdrowia zwierząt i rozwój 
umiejętności, udoskonalenie praktyk zarządzania glebą i gruntami, rozwój lokalnych zdolności do tworzenia 
wartości dodanej w ramach osi 1) w dużym stopniu odzwierciedlają poziomy inwestycji w szkolenia i doradztwo.
Szwecja
Badanie dotyczące monitorowania pestycydów w małej zlewni rolniczej w południowej części 
Szwecji (rzeka Vemmenhög) rozpoczęte w 1990 r. wykazało, że występowanie pozostałości pesty ‑
cydów w ciekach wodnych zmniejszyło się o 90%, mimo że nie wprowadzono prawie żadnych zmian w ilości 
stosowanych środków ochrony roślin. Analiza wykazała, że było to w dużej mierze spowodowane zwiększe ‑
niem świadomości wśród rolników na temat bezpiecznego postępowania z pestycydami w związku z rozpo ‑
częciem świadczenia usług doradczych w tym obszarze w 1994 r.
34 Ocena stopy społecznego zwrotu z inwestycji osi 1 i 3 programu rozwoju obszarów wiejskich w Anglii, sprawozdanie końcowe, przeprowadzona 
przez Instytut Badań nad Obszarami Wiejskimi i Społecznościami w imieniu Departamentu Środowiska, Żywności i Spraw Wiejskich, 
1 listopada 2013 r.Ramka 10
35 http://www.greppa.nu
39 Uwagi
Dane zgromadzone 
w celu zaprezentowania 
zagregowanych rezultatów 
dotyczących usług transferu 
wiedzy i doradztwa 
na poziomie UE nie są 
wiarygodne
79 
Poprzednie punkty odnoszą się do 
monitorowania i oceny głównie jako 
do narzędzi służących poprawie spe ‑
cyfikacji oraz wdrażania usług trans ‑
feru wiedzy i doradztwa na poziomie 
państwa członkowskiego. Na poziomie 
UE w rozporządzeniu w sprawie roz ‑
woju obszarów wiejskich ustanowiono 
wspólne ramy monitorowania i oceny 
(CMEF) na lata 2007–201336. Był to 
nowy system wprowadzony w 2007 r. 
obejmujący wspólne wskaźniki prze ‑
znaczone do rejestrowania postępów 
w zakresie osiągania celów rozwoju 
obszarów wiejskich w sposób umoż ‑
liwiający porównanie każdego PROW 
i zagregowanie danych. Rozporządze ‑
nie Komisji37 ustanawia bardziej szcze ‑
gółowe wymogi oraz wspólny wykaz 
wskaźników bazowych, wskaźników 
produktu, rezultatu i oddziaływania. 
Ponieważ wspólne wskaźniki nie 
mogą w pełni zarejestrować wszyst ‑
kich skutków poszczególnych PROW, 
państwa członkowskie mogły także 
ustanowić ograniczoną liczbę wskaź ‑
ników dodatkowych. Żadne z państw 
członkowskich objętych kontrolą nie 
zdefiniowało jednak dodatkowych 
wskaźników dla działań w obszarze 
transferu wiedzy i doradztwa.
80 
Kontrola Trybunału potwierdziła 
poważne uchybienia w dostępności 
i jakości informacji dotyczących mo ‑
nitorowania i oceny w zakresie wydat ‑
ków na rozwój obszarów wiejskich, co 
podkreślono w sprawozdaniu specjal ‑
nym nr 12/201338.81 
Podczas kontroli Trybunał stwierdził 
następujące uchybienia:
 ο w Polsce stosowana metoda obli ‑
czania nie była zgodna z wytyczny ‑
mi wspólnych ram monitorowania 
i oceny, co skutkowało ogromnymi 
różnicami w liczbie faktycznych 
dni szkoleń39,
 ο Zjednoczone Królestwo (Anglia) 
i Hiszpania (Galicja) nie były w sta ‑
nie przedstawić pełnych wymaga ‑
nych danych, a Austria przydzielała 
projekty do nieodpowiednich 
kategorii przewidzianych we 
wspólnych ramach monitorowania 
i oceny (co skutkowało niewia ‑
rygodnymi danymi dotyczącymi 
liczby uczestników i dni szkoleń 
dla różnych typów działań).
82 
Jeśli chodzi o aspekty pozytywne, 
w Szwecji dostawcy usług i władze mu ‑
szą rejestrować uczestników każdego 
pojedynczego działania w obszarze 
szkoleń lub doradztwa on‑line  we 
wspólnej bazie danych. Dane finan ‑
sowe i informacje dotyczące admi ‑
nistracyjnych kontroli projektów są 
rejestrowane w innej bazie danych. Do 
celów przekazywania Komisji danych 
dotyczących monitorowania obie bazy 
danych należy powiązać ze sobą za po ‑
mocą numeru projektu. Rozdzielenie 
na dwie bazy danych oznacza jednak, 
że nie można dostarczyć informacji 
finansowych na poziomie pojedynczej 
usługi w obszarze szkoleń lub doradz ‑
twa, np. na temat kosztów na uczest ‑
nika lub dzień szkolenia. Ponadto 
powiązania między bazami danych są 
problematyczne, a Trybunał zaobser ‑
wował problemy związane z wiarygod ‑
nością danych.36 Art. 80 rozporządzenia (WE) 
nr 1698/2005.
37 Rozporządzenie (WE) 
nr 1974/2006. Pełny wykaz 
wspólnych wskaźników 
przedstawiono w załączniku 
VIII.
38 Sprawozdanie specjalne 
nr 12/2013 pt. „Czy Komisja 
i państwa członkowskie mogą 
wykazać, że budżet UE 
przeznaczony na politykę 
rozwoju obszarów wiejskich 
jest wydawany rozsądnie?” 
(http://www.eca.europa.eu ).
39 Zgodnie z wytycznymi 
wspólnych ram 
monitorowania i oceny 
wskaźnik „liczba dni 
przeprowadzonych szkoleń” 
należy obliczyć jako sumę 
liczby godzin 
przeprowadzonych szkoleń 
przez wszystkich 
wnioskodawców podzieloną 
następnie przez osiem 
[godzin]. W statystykach 
dotyczących wspólnych ram 
monitorowania i oceny za 
2013 r. władze polskie podały 
jednak wyłącznie liczbę dni 
zrealizowanych szkoleń.
40 Uwagi
83 
Dodatkowo analiza zagregowanych 
danych udostępniona przez Komisję 
jest wyraźnie myląca w odniesieniu 
do kilku państw członkowskich (zob. 
ramka 11 ).
84 
Wspólne ramy monitorowania i oceny 
są koordynowane przez Komisję, jako 
że pracownicy Komisji dokonują prze ‑
glądu rocznych sprawozdań z realizacji 
i agregują dane dotyczące monito ‑
rowania. Mogą oni uczestniczyć jako 
obserwatorzy w komitetach monitoru ‑
jących państw członkowskich i orga ‑
nizują doroczne posiedzenie z udzia ‑
łem instytucji zarządzających w celu 
analizy głównych wyników każdego PROW w poprzednim roku. Zadaniem 
Komisji jest także opracowanie szeregu 
sprawozdań dotyczących wdrażania 
i osiągnięć w ramach polityki rozwoju 
obszarów wiejskich.
85 
Komisja nie zawsze zdaje sobie sprawę 
z nieprawidłowości i problemów 
z gromadzeniem danych w państwach 
członkowskich i publikuje zagregowa ‑
ne dane bez zapewnienia ich spójno ‑
ści. W sytuacji braku wiarygodnych 
danych Komisja nie jest zatem w sta ‑
nie ocenić, czy fundusze EFRROW na 
potrzeby działań w obszarze transferu 
wiedzy i doradztwa są prawidłowo 
wydatkowane lub czy działania te osią ‑
gają wyznaczone cele.
Przykłady niedokładnych danych dotyczących wskaźników wspólnych ram 
monitorowania i oceny
Działanie 111
 Trybunał stwierdził, że w  Danii  wspólne ramy monitorowania i oceny wykazały nierealistycznie wysokie dane. 
Według danych wyjściowych w okresie 2007–2011 wydano np. 7770 euro w ramach EFRROW na uczestnika 
szkolenia i 123 708 euro na dzień szkolenia. Dane za okres 2007–2012 wykazują porównywalne wartości.
 Podobnie dane wyjściowe dla Francji (Martynika, Gwadelupa i Reunion)  za okres 2007–2013 wskazały nie ‑
realistycznie wysokie wartości wydatków z EFRROW w przeliczeniu na dzień szkolenia lub na uczestnika 
(np. 382 333 euro na dzień szkolenia na Martynice lub 31 498  euro na uczestnika na Gwadelupie) ze względu 
na fakt, że wartości pieniężne były przypisane do całego działania, natomiast dni szkoleń lub uczestnicy byli 
przypisani do poddziałania.
Działanie 115
 Według danych wyjściowych w ramach działania 115 w  Hiszpanii  sfinansowano 373 nowe usługi doradcze 
(co stanowi ponad 50% wszystkich nowych usług doradczych finansowanych w UE). Stwierdzono jednak, 
że wszystkie roczne płatności na rzecz tych samych dostawców usług liczono jako nowe usługi, w związku 
z czym dane nie odzwierciedlają faktycznej liczby nowych usług doradczych ustanowionych dzięki wsparciu 
w ramach działania, która jest zdecydowanie mniejsza.Ramka 11

41 Uwagi
86 
Przepisy określają nowy wspólny 
system monitorowania i oceny (CMES) 
dotyczący rozwoju obszarów wiejskich 
na okres 2014–202040. Obejmują one 
szereg zmian względem poprzedniej 
wersji, np. gromadzenie mniejszej 
ilości danych i natychmiastową ocenę 
na podstawie potrzeb państw człon ‑
kowskich. Nowe wskaźniki produktu są 
następujące:
 ο w przypadku działania 01: liczba 
wspieranych operacji, liczba dni 
przeprowadzonych szkoleń, liczba 
uczestników szkolenia,
 ο w przypadku działania 02: licz ‑
ba wspieranych operacji, liczba 
beneficjentów, którzy skorzystali 
z usług doradczych, liczba prze ‑
szkolonych doradców41.
87 
W ramach działania 01 sprawozdania 
będą opracowywane według rodza ‑
ju operacji, co powinno pozwolić na 
uniknięcie problemu związanego 
ze zgłaszaniem działań o niewielkiej 
liczbie uczestników z użyciem takich 
samych wskaźników jak dla wydarzeń 
o dużej liczbie uczestników. W odnie ‑
sieniu do działań w obszarze transferu 
wiedzy i doradztwa wspólne pytanie 
ewaluacyjne brzmi: „W jakim stopniu 
interwencje w ramach PROW wspierają 
uczenie się przez całe życie oraz szko ‑
lenie zawodowe w sektorach rolnym 
i leśnym?”4288 
Trybunał nie mógł ocenić w czasie 
przeprowadzania kontroli, w jakim 
stopniu nowy wspólny system monito ‑
rowania i oceny zaradzi uchybieniom 
wskazanym powyżej. Ocena skutecz ‑
ności działań tylko na podstawie liczby 
uczestników lub liczby dni przeprowa ‑
dzonych szkoleń bądź na podstawie 
ogólnego pytania ewaluacyjnego nie 
zapewni jednak szczegółowych infor ‑
macji zwrotnych na temat skuteczności 
funduszy przydzielonych na działania.40 Art. 14–16 rozporządzenia 
wykonawczego Komisji (UE) 
nr 808/2014 z dnia 
17 lipca 2014 r. 
ustanawiającego zasady 
stosowania rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 1305/2013 
w sprawie wsparcia rozwoju 
obszarów wiejskich przez 
Europejski Fundusz Rolny na 
rzecz Rozwoju Obszarów 
Wiejskich (EFRROW) 
(Dz.U. L 227 z 31.7.2014, s. 18).
41 Wskaźniki produktu 11–14; 
zob. załącznik IV do 
rozporządzenia 
wykonawczego Komisji (UE) 
nr 808/2014.
42 Załącznik V do rozporządzenia 
wykonawczego Komisji (UE) 
nr 808/2014.
42
 Wnioski  
i zalecenia
89 
Działania w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa stały się ogólnym celem 
priorytetowym dla rozwoju obszarów 
wiejskich. Znaczenie kształcenia i szko ‑
lenia zawodowego, rozwoju umie ‑
jętności, uczenia się przez całe życie 
i transferu wiedzy zostało podkreślone 
przez Parlament Europejski i komisarzy 
UE do spraw rolnictwa oraz jest od ‑
zwierciedlone w ramach prawnych UE.
90 
W ramach przeprowadzanej kontroli 
Trybunał zadał następujące pytanie:
Czy wprowadzone zostały systemy 
zarządzania i kontroli mające na 
celu skuteczną realizację działań 
w obszarze transferu wiedzy i do -
radztwa w ramach rozwoju obsza -
rów wiejskich?
91 
Aby zapewnić skuteczność i spo ‑
dziewane oddziaływanie, fundusze 
przeznaczone na działania w obsza ‑
rze szkoleń i transferu wiedzy należy 
wydawać w odpowiedzi na stwier ‑
dzone potrzeby w zakresie wiedzy 
i umiejętności, które w trakcie okresu 
programowania mogą ulec zmianie. 
Działania, które zostały wybrane 
w celu zaspokojenia tych potrzeb, 
muszą zostać zrealizowane w sposób 
efektywny kosztowo przez odpowied ‑
nio wykwalifikowanych i doświadczo ‑
nych dostawców usług. Ich rezultaty 
powinny być mierzalne i oceniane 
w celu uzyskania informacji na temat 
faktycznie osiągniętych celów. Kontro ‑
la Trybunału wykazała jednak, że nie 
miało to miejsca z powodu uchybień 
w systemach zarządzania i kontroli 
państw członkowskich oraz niedociąg ‑
nięć w nadzorze Komisji nad tymi 
działaniami.92 
W ujęciu ogólnym kontrola działań 
podjętych w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa oraz zarządzanie nimi nie 
odpowiadały w wystarczającym stop ‑
niu znaczeniu tych działań oraz ich 
spodziewanym rezultatom. Zbyt czę ‑
sto każdy rodzaj szkolenia był trakto ‑
wany jako odpowiedni i kwalifikujący 
się do otrzymania wsparcia publiczne ‑
go; sporadycznie przeprowadzana była 
właściwa analiza oraz organizowane 
były działania szkoleniowe ukierunko ‑
wane na obszary, w których działania 
te mogłyby przynieść realne skutki. 
Uchybienia wskazane w niniejszym 
sprawozdaniu dotyczą przede wszyst ‑
kim zarządzania działaniami przez 
państwa członkowskie. Nie należy jed ‑
nak lekceważyć roli Komisji w zakresie 
doradzania państwom członkowskim 
i ich nadzorowania.
43 Wnioski i zalecenia 
93 
Trybunał stwierdził, że procedury 
państw członkowskich stosowane 
w celu identyfikacji i wyboru odpo ‑
wiednich dostawców usług nie działały 
prawidłowo. Chociaż państwa człon ‑
kowskie wdrażały procedury w celu 
określenia wiedzy i umiejętności 
podmiotów na obszarach wiejskich, 
zidentyfikowane potrzeby definiowały 
one zbyt szeroko. Nie podjęły dalszych 
wysiłków w celu określenia najbardziej 
odpowiednich działań (tj. konkretnych 
kursów szkoleniowych) w tych obsza ‑
rach i polegały głównie na ofertach 
dostawców usług. W opinii Trybunału 
zaangażowanie dostawców usług 
i zainteresowanych stron może prowa ‑
dzić do lepszej realizacji działania, ale 
ostateczną odpowiedzialność ponoszą 
w tym zakresie władze państw człon ‑
kowskich (pkt 23–27).
94 
Zwłaszcza w odniesieniu do wspar ‑
cia z EFRROW na rzecz tworzenia 
systemów usług doradczych (dawne 
działanie 115) wsparcie to było czasem 
wykorzystywane do finansowania 
działających od długiego czasu orga ‑
nów doradczych tworzących systemy 
usług, które w rzeczywistości nie były 
nowe (pkt 28 i  ramka  3).Zalecenie 1  
Analiza potrzeb
a) Państwa członkowskie powinny 
wprowadzić procedury w celu do ‑
konania analizy potrzeb podmio ‑
tów na obszarach wiejskich w za ‑
kresie wiedzy i umiejętności, które 
będą wykraczać poza określenie 
ogólnej tematyki, w szczególności 
na potrzeby zaproszeń do skła ‑
dania wniosków lub postępowań 
o udzielenie zamówienia. Państwa 
członkowskie powinny zapewnić, 
aby w ramach cyklicznej procedury 
(zob. pkt 24 i  wykres 4 ) odpo ‑
wiednie usługi transferu wiedzy 
i usługi doradcze były precyzowa ‑
ne i wybierane na podstawie takiej 
analizy, bez ryzyka kierowania 
procesem przez dostawcę.
b) Komisja powinna przedstawić 
dodatkowe wytyczne dotyczące 
sposobu, w jaki państwa członkow ‑
skie powinny przeprowadzać takie 
cykliczne analizy, oraz zachęcać 
państwa członkowskie do formu ‑
łowania analiz w sposób bardziej 
szczegółowy.
c) Zwłaszcza w odniesieniu do two ‑
rzenia systemów usług doradczych 
(dawne działanie 115) państwa 
członkowskie powinny zagwaran ‑
tować, by w okresie programowa ‑
nia 2014–2020 wsparcie z EFRROW 
było udzielane wyłącznie wów ‑
czas, gdy występuje potwierdzo ‑
ny niedobór powiązanych usług 
w danym obszarze oraz istnieje 
potrzeba finansowania nowego 
personelu, obiektów lub sprzętu.
d) Komisja powinna niezwłocznie 
przedstawić dalsze szczegółowe 
wytyczne dla państw członkow ‑
skich dotyczące tworzenia syste ‑
mów usług doradczych, a następ ‑
nie monitorować stosowanie się do 
nich przez państwa członkowskie.
44 Wnioski i zalecenia 
95 
W okresie programowania 2007–2013 
państwa członkowskie były prawnie 
zobowiązane do zagwarantowania 
wyboru dostawców usług doradczych 
o wysokiej jakości43. Taki zapis nie 
istniał w odniesieniu do dostawców 
usług szkoleniowych i w tym wzglę ‑
dzie kontrola ujawniła niedociągnięcia 
w obszarze zarządzania sprawowa ‑
nego przez państwa członkowskie. 
Wprowadzenie wymogu prawnego 
w nowym okresie programowania 
dotyczącego odpowiednich zdolności 
dostawców usług szkoleniowych może 
pomóc w rozwiązaniu tych proble ‑
mów44 (pkt 30–34).
96 
Trybunał stwierdził jednak, że państwa 
członkowskie nie zawsze zapewniały 
uczciwą i przejrzystą konkurencję pod ‑
czas wyboru podmiotów realizujących 
działania w obszarze transferu wiedzy 
i dostawców usług. Samo odniesienie 
się do zamówienia publicznego nie 
gwarantuje wyboru opartego na zasa ‑
dach konkurencji, w szczególności jeśli 
nie istnieją jasne wytyczne świadcze ‑
nia usług przez władze, podwykonaw ‑
stwa i oceny usług świadczonych przez 
konsorcja, mimo iż takie praktyki są 
często stosowane. Większość państw 
członkowskich objętych kontrolą nie 
zapewniała uczciwej i przejrzystej kon ‑
kurencji podczas wyboru dostawców 
usług (pkt 35–46).Zalecenie 2  
Wybór dostawców usług
a) W  nowym okresie programowania 
2014–2020 państwa członkow ‑
skie powinny wybierać podmioty 
realizujące działania w obszarze 
transferu wiedzy i dostawców 
usług, którzy otrzymają fundusze 
publiczne, na zasadach uczciwej 
i przejrzystej konkurencji, nieza ‑
leżnie od tego, czy stosowane są 
zaproszenia do składania wnio ‑
sków czy formalne postępowania 
o udzielenie zamówienia. Państwa 
członkowskie powinny w szczegól ‑
ności udoskonalić ocenę kwalifi ‑
kacji i doświadczenia dostawców 
usług szkoleniowych zgodnie z no ‑
wymi przepisami oraz zapewnić, 
by kryteria wyboru lub udzielenia 
zamówienia nie faworyzowały 
pewnych dostawców usług lub 
typów dostawców usług.
b) Komisja powinna niezwłocznie 
przedstawić dodatkowe szczegó ‑
łowe wytyczne dotyczące świad ‑
czenia usług przez władze, a także 
podwykonawstwa i oceny usług 
świadczonych przez konsorcja. 
Ponadto Komisja powinna zapew ‑
nić odpowiednie monitorowanie 
procedur państw członkowskich, 
a także konkurencyjność, uczci ‑
wość i przejrzystość wyboru dzia ‑
łań w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa.43 Art. 15 ust. 2 rozporządzenia 
(WE) nr 1974/2006.
44 Art. 14 ust. 3 rozporządzenia 
(UE) nr 1305/2013.
45 Wnioski i zalecenia 
97 
Trybunał stwierdził także, że państwa 
członkowskie nie zapewniały efektyw ‑
ności kosztowej finansowanych działań 
oraz ich prawidłowej koordynacji 
z innymi funduszami UE. Świadczenie 
usług w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa w sposób racjonalny 
pod względem kosztów ma zasadni ‑
cze znaczenie dla ochrony środków 
publicznych w odniesieniu zarówno do 
budżetu UE, jak i budżetów krajowych. 
Trybunał stwierdził niedociągnięcia 
w kontrolach, które muszą przeprowa ‑
dzać państwa członkowskie, zarówno 
na etapie składania wniosków, jak i na 
etapie dokonywania płatności. Wystę ‑
pują przesłanki świadczące o nadmier ‑
nych wydatkach państw członkow ‑
skich na określone usługi oraz o braku 
wystarczającego uzasadnienia powią ‑
zanych kosztów (pkt 52–55).
98 
Kontrola ujawniła ponadto, że znaczna 
liczba podobnych usług jest finanso ‑
wana z różnych funduszy UE (np. z EFS 
oraz z EFRROW). Sugeruje to wystę ‑
powanie ryzyka podwójnego finanso ‑
wania i wymaga dublowania kosztow ‑
nych struktur zarządzania, co według 
Trybunału jest nieekonomiczne. 
W odniesieniu do okresu programowa ‑
nia 2014–2020 podkreśla się znaczenie 
komplementarności funduszy UE, a nie 
jak poprzednio polityki rozgraniczania. 
Oznacza to większą potrzebę koordy ‑
nacji w celu uniknięcia ryzyka opisane ‑
go powyżej (pkt 58–64).Zalecenie 3  
Efektywność kosztowa
a) W  odniesieniu do skutecznych kon ‑
troli racjonalności kosztów Komisja 
i państwa członkowskie powinny 
wdrożyć zalecenia przedstawione 
w sprawozdaniu specjalnym Try ‑
bunału dotyczącym tych kwestii45. 
Państwa członkowskie powinny 
zatem ocenić potrzebę wspierania 
działań, które są łatwo dostępne 
na rynku po rozsądnych cenach. 
Jeśli jest to uzasadnione, państwa 
członkowskie powinny zapewnić, 
by koszty wspieranych działań nie 
przekraczały kosztów podobnych 
działań oferowanych na rynku.
b) Aby przeprowadzić dokładną 
ocenę komplementarności między 
różnymi funduszami UE zapropo ‑
nowanymi przez państwa człon ‑
kowskie na okres programowania 
2014–2020, Komisja powinna 
oprzeć się na pierwszych działa ‑
niach podjętych w celu zapewnie ‑
nia tego rodzaju komplementarno ‑
ści, na przykład za pośrednictwem 
specjalnych międzywydziałowych 
grup roboczych. Ocena ta powinna 
doprowadzić do przyjęcia skoor ‑
dynowanego podejścia do wspie ‑
rania działań w obszarze transferu 
wiedzy w celu ograniczenia ryzyka 
podwójnego finansowania i dublo ‑
wania struktur administracyjnych 
w państwach członkowskich.45 Zob. sprawozdanie specjalne 
nr 22/2014 pt. „Uzyskiwanie 
oszczędności: jak utrzymywać 
pod kontrolą koszty projektów 
w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich dotowanych ze 
środków UE” ( http://eca.
europa.eu ).
46 Wnioski i zalecenia 
99 
W odniesieniu do monitorowania 
i oceny rezultatów działań w obszarze 
transferu wiedzy i doradztwa Trybu ‑
nał stwierdza, że Komisja i państwa 
członkowskie nie stosują skutecz ‑
nych i sprawnych procedur. Trybunał 
nie znalazł przykładów wdrożonych 
systemów, w ramach których wyniki 
wcześniejszych zaproszeń do skła ‑
dania wniosków lub ofert byłyby 
wykorzystywane do analizy wiedzy 
i umiejętności, a następnie do opraco ‑
wywania kolejnych procedur wyboru 
(pkt 66–78).
100  
Ponadto Trybunał uzyskał dodatkowe 
potwierdzenie braku wiarygodności 
danych dotyczących wspólnych ram 
monitorowania i oceny46. Liczenie 
beneficjentów zapewnia według 
Trybunału jedynie informacje na temat 
popularności danej usługi, a nie jej 
jakości i skuteczności. W rezultacie 
pomimo wydania milionów euro 
i zorganizowania kilku milionów dni 
szkoleń Komisja i państwa członkow ‑
skie nie wiedzą, jakie jest oddziały ‑
wanie wdrożonych działań ani jakie 
usługi przyczyniają się w największym 
stopniu do osiągnięcia wyznaczonych 
celów (pkt 79–83 i 86–88).Zalecenie 4  
Monitorowanie, ocena 
i informacje zwrotne
a) Państwa członkowskie powinny 
wdrożyć systemy informacji zwrot ‑
nych wykorzystujące informacje 
uzyskane w ramach monitorowa ‑
nia i oceny w celu udoskonalenia 
przyszłych zaproszeń do składa ‑
nia wniosków lub postępowań 
o udzielenie zamówienia (zob. pkt 
24 i  wykres 4 ). Dostawcy usług 
powinni być zobowiązani nie tylko 
do przekazywania informacji doty ‑
czących zadowolenia uczestników 
z usług, ale także do sprawdzenia, 
czy uczestnicy zdobyli określoną 
wiedzę. Takie rezultaty mogą być 
także wykorzystane przez pod ‑
mioty oceniające w celu skon ‑
centrowania oceny na analizach 
działań na poziomie ich rezultatów 
i oddziaływania.
b) Komisja powinna przedstawić 
wytyczne na temat sposobu, w jaki 
państwa członkowskie mogą prze ‑
prowadzać tego rodzaju cykliczne 
procedury uzyskiwania informacji 
zwrotnych, a także dopilnować, by 
zostały one wprowadzone przez 
państwa członkowskie. Ponadto 
Komisja powinna zagwarantować, 
by państwa członkowskie przeka ‑
zywały odpowiednie i wiarygodne 
informacje na temat jakości i sku ‑
teczności oferowanych usług trans ‑
feru wiedzy i usług doradczych.46 Zob. także sprawozdanie 
specjalne nr 12/2013 pt. „Czy 
Komisja i państwa 
członkowskie mogą wykazać, 
że budżet UE przeznaczony na 
politykę rozwoju obszarów 
wiejskich jest wydawany 
rozsądnie?” ( http://www.eca.
europa.eu ).
47 Wnioski i zalecenia 
101  
Sprawowane przez Komisję zarzą ‑
dzanie działaniami nie odzwierciedla 
ambicji związanych z przedsięwziętymi 
krokami ani spodziewanego wkładu 
w priorytety UE. Trybunał uważa, że 
Komisja nie spełniała swoich obowiąz ‑
ków w ramach zarządzania dzielonego 
w wystarczającym stopniu, w szcze ‑
gólności w odniesieniu do monitoro ‑
wania systemów zarządzania i oceny 
wprowadzonych w państwach człon ‑
kowskich (pkt 47–51; pkt 56, 57; pkt 65, 
pkt 84–88).
102  
Skala wydatków na działania w obsza ‑
rze transferu wiedzy i doradztwa jest 
względnie niewielka w porównaniu 
z innymi działaniami w ramach roz ‑
woju obszarów wiejskich. Możliwy 
efekt mnożnikowy działań w obszarze 
transferu wiedzy i doradztwa oznacza 
jednak, że zasługują one na lepsze 
zarządzanie i monitorowanie.Zalecenie 5  
Nadzór Komisji
Komisja powinna w trybie natych ‑
miastowym zwiększyć profil ryzyka 
działań w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa oraz odpowiednio pod ‑
nieść jakość swoich działań nadzor ‑
czych i zarządczych, aby w lepszym 
stopniu zagwarantować skuteczność 
świadczenia określonych usług w pań ‑
stwach członkowskich.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył 
Augustyn KUBIK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 22 lipca 2015 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

48
 Załączniki Załącznik  IWdrożenie działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa w państwach członkow -
skich poddanych kontroli
Państwo członkowskie Działanie 111 Działanie 114 Działanie 115 Działanie 331
Austria wdrożone niewdrożone niewdrożone wdrożone
Hiszpania (Galicja) wdrożone wdrożone wdrożone niewdrożone
Zjednoczone Królestwo 
(Anglia)wdrożone wdrożone wdrożone wdrożone
Polska wdrożone wdrożone niewdrożone niewdrożone
Szwecja1wdrożone wdrożone niewdrożone wdrożone
1 W Szwecji usługi doradcze były zasadniczo finansowane w ramach działań 111 i 331.  
Tylko doradztwo w obszarze zasad wzajemnej zgodności i bezpieczeństwa w miejscu pracy było finansowane w ramach działania 114.
49 Załączniki Załącznik  IICzteropoziomowy model Kirkpatricka1
Wobec braku modelu wykorzystywanego przez Komisję lub państwa członkowskie w celu dokonania analizy 
potrzeb w zakresie wiedzy i umiejętności oraz oceny usług transferu wiedzy i doradztwa Trybunał odniósł się do 
wiedzy eksperckiej. W tym celu zastosowano czteropoziomowy model Kirkpatricka, czyli metodę oceny pro ‑
gramów szkoleniowych o dużym znaczeniu w świecie biznesu. Model może być także stosowany w odwrotnej 
kolejności w celu zapewnienia przydatnych wytycznych dotyczących analizy potrzeb uczestników szkolenia 
w zakresie wiedzy i umiejętności („koniec stanowi początek”).
a) Ocena
Poziom 1 – reakcja : w jakim stopniu uczestnicy zareagowali pozytywnie na wydarzenie szkoleniowe? Poziom 
ten jest zwykle oceniany z wykorzystaniem formularzy informacji zwrotnych, opinii ustnych, ankiet po zakoń ‑
czeniu szkolenia lub kwestionariuszy.
Poziom 2 – uczenie się : w jakim stopniu uczestnicy zdobyli oczekiwaną wiedzę, umiejętności i nastawienie 
dzięki uczestnictwu w wydarzeniu szkoleniowym? Poziom ten jest zwykle oceniany poprzez przeprowadze ‑
nie testów przed wydarzeniem szkoleniowym i po jego zakończeniu. Można także wykorzystać wywiady 
i obserwacje.
Poziom 3  – zachowanie : w jakim stopniu uczestnicy wykorzystują wiedzę zdobytą podczas szkolenia w swojej 
pracy? Aby dokonać oceny tego poziomu, wymagane są wywiady i obserwacje przeprowadzane po pewnym 
czasie, analizujące zmianę oraz jej adekwatność i trwałość.
Poziom 4 – wyniki : w jakim stopniu pojawiają się oczekiwane wyniki w rezultacie wydarzenia szkoleniowego 
i dalszego ugruntowania wiedzy? Oceny tego poziomu dokonuje się za pomocą środków, które zazwyczaj są 
już wdrożone w ramach zwykłych systemów zarządzania i sprawozdawczości – wyzwanie stanowi powiązanie 
zaobserwowanych zmian z uczestnikiem szkolenia.
b) Analiza potrzeb i opracowanie działań
Pytanie 1 : Jakie są specyficzne problemy i wyzwania występujące na obszarach wiejskich państw członkow ‑
skich lub regionów i czy działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa przyczyniają się do ich rozwiązania, 
tzn. czy są one odpowiednie?
Pytanie 2 : W jaki sposób powinny działać („zachowywać się”) podmioty na obszarach wiejskich, aby zapewnić 
wkład w rozwiązanie określonych problemów i wyzwań?
Pytanie 3 : Jakie są konkretne obszary nauki, wiedzy i umiejętności wymagane w celu umożliwienia podmiotom 
działającym w obszarze gospodarki wiejskiej działania w pożądany sposób, jak określono w ramach pytania 2?
Pytanie 4 : Jakie są preferencje podmiotów na obszarach wiejskich w zakresie środowiska, warunków, metod 
i narzędzi uczenia się?
50 Załączniki
Zasady modelu Kirkpatricka warto rozważyć podczas analizy potrzeb podmiotów na obszarach wiejskich w za ‑
kresie wiedzy i umiejętności oraz oceny usług transferu wiedzy i doradztwa. Trybunał pragnie jednak podkre ‑
ślić, że wyraźnie nie preferuje ani nie zaleca ich wyłącznego stosowania. Istnieją inne modele oceny programów 
szkoleniowych, takie jak Phillips ROI MethodologyTM2 lub „Ramy opracowywania i analizy rolniczych usług 
doradczych” opublikowane przez Międzynarodowy Instytut Badawczy Polityki Żywnościowej (IFPRI)3.
1 Jim Kirkpatrick i Wendy Kayser Kirkpatrick, „The Kirkpatrick Four Levels: A Fresh Look After 50 Years (1959–2009)”, kwiecień 2009 r.
2 Zob. http://www.roiinstitute.net/ .
3 Regina Birner, Kristin Davis, John Pender, Ephraim Nkonya, Ponniah Anandajayasekeram, Javier Ekboir, Adiel Mbabu, David J. Spielman, Daniela 
Horna, Samuel Benin i Marc Cohen (2006): „From „Best Practice” to „Best Fit”: A Framework for Analyzing Pluralistic Agricultural Advisory Services 
Worldwide”. Waszyngton, D. C. (zob. http://www.ifpri.org/publication/best‑practice‑best‑fit ‑0).Załącznik  II
51 Odpowiedzi  
Komisji
Streszczenie
III
Państwa członkowskie i regiony wybierają działania 
i operacje, które mają być realizowane w ramach 
programów rozwoju obszarów wiejskich (PROW) 
zgodnie z potrzebami zidentyfikowanymi w obszarze 
objętym programowaniem. Potrzeby te należy uszcze ‑
gółowić aż do poziomu konkretnych realizowanych 
działań szkoleniowych. Komisja zapewnia zgodność 
PROW z celami polityki i wymogami prawnymi. 
Faktyczne wdrażanie należy do obowiązków państw 
członkowskich. Komisja jest informowana w ramach 
posiedzeń komitetu monitorującego i poprzez spra ‑
wozdania z realizacji przedstawiane przez państwa 
członkowskie.
IV
Szkolenia i inne działania w obszarze transferu wiedzy 
są konieczne do poprawy umiejętności technicznych 
i umiejętności miękkich. W ten sposób przyczyniają się 
do poprawy wyników uzyskiwanych przez podmioty 
działające w obszarze gospodarki wiejskiej. Usługo ‑
dawcy odpowiadają na zaproszenia do składania ofert 
lub wniosków, które przygotowuje się na podstawie 
potrzeb zidentyfikowanych w ramach analizy SWOT 
przeprowadzanej przez państwa członkowskie. Komi ‑
sja jest jednak zdania, że istnieje możliwość uspraw ‑
nienia analizy ex ante  przeprowadzanej przez państwa 
członkowskie.
V
Komisja zdaje sobie sprawę, że aby wybrać najlep ‑
szych usługodawców, proces wyboru powinien 
opierać się na otwartej i uczciwej konkurencji mierzo ‑
nej relacją ceny do jakości. Zapewnienie istnienia tych 
procedur jest obowiązkiem państw członkowskich.
VI
Państwa członkowskie muszą zapewnić racjonalność 
kosztów związanych z realizacją działań w ramach 
PROW. W przypadku wykrycia niedociągnięć w trakcie 
kontroli zgodności stosuje się korekty finansowe.VII
W PROW poruszono kwestię demarkacji. W latach 
2014–2020 tzw. dokumenty przedstawiające stanowi ‑
sko służb Komisji sporządzane w odniesieniu do każ ‑
dego państwa członkowskiego zawierały wytyczne 
dotyczące skoordynowanych interwencji w ramach 
europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyj ‑
nych. Państwa członkowskie musiały zapewniać 
komplementarność, spójność i zgodność z innymi 
instrumentami UE w celu uniknięcia podwójnego 
finansowania1.
Ramy prawne na okres programowania 2014–2020 
mają na celu zapewnienie większej komplementar ‑
ności i lepszej koordynacji pomiędzy funduszami, 
aby uniknąć pokrywania się działań dzięki umowom 
o partnerstwie, w których państwa członkowskie 
muszą opisać wykorzystanie europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych w celu zapewnienia 
komplementarności i synergii działań.
Dodatkowo w obszarze rozwoju obszarów wiejskich 
kwestię komplementarności omówiono w rozdziale 14 
PROW „Informacje na temat komplementarności”.
Co więcej, komitety monitorujące w państwach 
członkowskich są odpowiedzialne za zapewnienie pra ‑
widłowego wdrożenia programów i zagwarantowanie 
komplementarności między wszystkimi funduszami 
UE.
Ponadto służby Komisji współpracują w celu zapew ‑
nienia skoordynowanego podejścia do komple ‑
mentarności europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych na etapie zatwierdzania odpowied ‑
nich programów.
1 Art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005.
Odpowiedzi Komisji 52
XI – Akapit trzeci
Zalecenie to jest skierowane do państw 
członkowskich.
XI – Akapit czwarty
Zalecenie to jest skierowane do państw 
członkowskich.
XI – Akapit piąty
Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego 
realizację.
Wytyczne dotyczące wewnętrznej realizacji usług, 
podwykonawstwa i świadczenia usług zostały już 
przedstawione w formie karty działania dotyczącej 
usług doradczych, usług z zakresu zarządzania gospo ‑
darstwem i usług z zakresu zastępstw w gospodar ‑
stwie. Wytyczne zostały przedstawione i omówione 
z państwami członkowskimi przy kilku okazjach 
w ramach Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich. 
Dodatkowo Komisja i Europejska Sieć na rzecz Roz ‑
woju Obszarów Wiejskich zorganizowały w Brukseli 
w marcu 2015 r. specjalne szkolenie dla władz krajo ‑
wych i regionalnych na temat „Racjonalności kosztów 
i zamówień publicznych”.
Jeżeli chodzi o monitorowanie procedur państw 
członkowskich, Komisja w należyty sposób uwzględni 
profil ryzyka działań w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa podczas sporządzania planu audytu.
XI – Akapit szósty
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja wdraża zalecenia sformułowane w sprawo ‑
zdaniu specjalnym 22/20142 poprzez organizowanie 
specjalnych szkoleń dla instytucji zarządzających 
i agencji płatniczych, ulepszoną ocenę możliwo ‑
ści weryfikacji i kontroli działań oraz promowanie 
stosowania uproszczonych opcji kosztów. Ponadto 
istniejące systemy zapewniania racjonalności kosztów 
projektów zostaną poddane ocenie w ramach kontroli 
zgodności. W przypadku stwierdzenia niezgodności 
stosowane będą korekty finansowe.
2 Sprawozdanie specjalne nr 22/2014 „Uzyskiwanie oszczędności: 
jak utrzymywać pod kontrolą koszty projektów w zakresie rozwoju 
obszarów wiejskich dotowanych ze środków UE” ( http://eca.
europa.eu ).VIII
Ocena PROW jest obowiązkiem państw członkowskich. 
Ocena skuteczności działań w odniesieniu do celów 
programów jest zadaniem złożonym, które musi być 
proporcjonalne do wykorzystania oceny. Zadanie to 
wykonują niezależne podmioty oceniające. Podmioty 
oceniające wyciągają wnioski z szeregu czynników 
i podejść metodologicznych, w tym z dogłębnej analizy 
logiki interwencji w ramach programów, analiz przykła ‑
dów i analiz terenowych, analizy wzajemnego oddzia ‑
ływania i efektów mnożnikowych różnych działań itd. 
Zestaw wskaźników wspólnych ram monitorowania 
i oceny jest tylko jednym z narzędzi służących do 
uzyskania odpowiedzi na pytania stawiane w ramach 
oceny. Celem tych ostatnich jest nadanie jednolitej 
struktury sprawozdaniom z oceny, a jednocześnie 
zapewnienie kompleksowego podejścia do prioryte ‑
tów strategicznych na poziomie Unii. Komisja zachęca 
do wymiany dobrych praktyk w zakresie oceny, którą 
można prowadzić w ramach Europejskiej Sieci na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich.
IX
Komisja zawsze przyjmowała swoje obowiązki związane 
z monitorowaniem systemów zarządzania i kontroli 
ustanowionych w państwach członkowskich. Komisja 
nadzoruje realizację działań poprzez proces zatwier ‑
dzania PROW, w ramach komitetów monitorujących 
z udziałem zainteresowanych stron oraz corocznych 
dwustronnych spotkań przeglądowych z instytucjami 
zarządzającymi.
XI – Akapit pierwszy
Zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich.
XI – Akapit drugi
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja zgadza się, że należy zachęcać państwa człon ‑
kowskie do przeprowadzania okresowych analiz zapo ‑
trzebowania na działania szkoleniowe w ramach dobrej 
praktyki, oraz zaktualizuje kartę działania dotyczącą 
transferu wiedzy i przeprowadzi działania informacyjne 
w tym zakresie. Komisja będzie również promowała 
wymianę dobrych praktyk w zakresie podejść metodo ‑
logicznych w kontekście działań służących nawiązywa ‑
niu kontaktów.
Odpowiedzi Komisji 53
Uwagi
25
Działania w zakresie szkoleń i doradztwa finansowane 
ze środków EFRROW stanowią odpowiedź na potrzeby 
zidentyfikowane w obszarze objętym programo ‑
waniem. Potrzeby te ocenia się i opisuje w PROW, 
a następnie należy zaplanować konkretne działania 
w zakresie szkolenia i doradztwa w ramach uzgodnień 
dotyczących realizacji działań.
Uwzględniając fakt, że potrzeby w zakresie szkoleń 
ewoluują, instytucje zarządzające i usługodawcy 
powinni dostosować swoje oferty do zmieniających 
się potrzeb podmiotów działających w obszarze 
gospodarki wiejskiej.
26
Zgodnie z zasadą partnerstwa prowadzone są ścisłe 
konsultacje z partnerami gospodarczymi i społecz ‑
nymi oraz z innymi zainteresowanymi stronami, 
w szczególności podmiotami działającymi w obsza ‑
rze gospodarki wiejskiej, na temat opracowywania 
i wdrażania PROW. W trakcie posiedzeń komitetów 
monitorujących oraz poprzez nieformalne mechani ‑
zmy uczestnictwa i konsultacji podmioty działające 
w obszarze gospodarki wiejskiej mają możliwość 
przedstawienia swoich potrzeb, które powinny zostać 
uwzględnione przez instytucje zarządzające, pono ‑
szące ostateczną odpowiedzialność za określenie stra ‑
tegii i jej wdrażanie, w tym za wybór odpowiednich 
działań zgodnych ze strategicznymi celami programu.
28
Utworzenie usługi doradczej musi stanowić odpo ‑
wiedź na konkretną potrzebę zidentyfikowaną 
w obszarze objętym programowaniem.
Nową usługę można rozumieć jako organ/podmiot 
utworzony od nowa w celu świadczenia usługi w zakre ‑
sie pewnych tematów/dziedzin wiedzy potrzebnych 
w regionie. Utworzenie nowego organu/departamentu 
w ramach istniejącej wcześniej usługi doradczej, 
umożliwiające rozszerzenie zakresu usług świadczonych 
wcześniej, można jednak także uznać za nową usługę. 
Założenie jest takie, że nowa usługa powinna być 
w stanie zapewnić doradztwo w obszarach, w których 
nie istniałyby potrzebne kompetencje bez utworzenia 
nowej usługi.XI – Akapit siódmy
Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego 
realizację.
Komisja ustanowiła już procedury działania i powołała 
odpowiednie grupy z udziałem różnych służb w celu 
dokonania oceny kwestii związanych z komplementar ‑
nością i podwójnym finansowaniem między różnymi 
funduszami UE (np. sieć interpretacji europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, inne sieci zaj ‑
mujące się poszczególnymi elementami rozporządze ‑
nia, takie jak grupa robocza ds. kosztów uproszczonych, 
sieci tematyczne lub platforma dotycząca instrumentów 
finansowych Financial Instruments Compass ).
Komisja rozważy następnie, czy potrzebna jest dodat ‑
kowa struktura (np. specjalna grupa z udziałem różnych 
służb).
XI – Akapit ósmy
Zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich.
XI – Akapit dziewiąty
Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo.
Komisja nadal będzie udzielała wskazówek dotyczących 
wdrażania wspólnych ram monitorowania i oceny usta ‑
nowionych w odpowiednich rozporządzeniach.
Istnieją standardowe metody zapewniające stosowanie 
procedur przekazywania informacji zwrotnych oraz 
monitorowania i oceny rezultatów i oddziaływania 
działań szkoleniowych. Komisja będzie zachęcała do 
wymiany dobrych praktyk w ramach Europejskiej Sieci 
na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Zgodnie z ramami prawnymi Komisja nie jest jednak 
odpowiedzialna za monitorowanie wprowadzenia 
w życie takich procedur przekazywania informacji 
zwrotnych.
XI – Akapit dziesiąty
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja w należyty sposób uwzględni profil ryzyka 
działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa pod ‑
czas sporządzania planu audytu.
Odpowiedzi Komisji 54
W przepisach dotyczących rozwoju obszarów wiej ‑
skich mających zastosowanie do obu okresów progra ‑
mowania uwzględnia się wymóg przeprowadzenia 
analizy SWOT danej sytuacji oraz zidentyfikowania 
potrzeb, którymi należy się zająć na obszarze geogra ‑
ficznym objętym programem. Analiza ta uzupełniana 
jest oceną ex ante  programu i zawiera opis potrzeb 
podmiotów działających w obszarze gospodarki 
wiejskiej w zakresie wiedzy i umiejętności. Komisja 
gruntownie sprawdza analizę SWOT programów, 
identyfikację potrzeb i strategiczne ukierunkowanie 
programów na te potrzeby na etapie zatwierdzania 
programów.
Komisja wydała podstawowe wytyczne na okres 
programowania 2007–2013, aby pomóc państwom 
członkowskim w przygotowywaniu ich PROW.
Jeżeli chodzi o okres programowania 2014–2020, 
Komisja przygotowała bardziej rozbudowane 
i wzmocnione wytyczne oraz karty działań3, które 
omawiano kilkakrotnie z państwami członkowskimi 
w ramach Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich. 
Komisja udzieliła także odpowiedzi na pytania przed ‑
stawione przez państwa członkowskie w odniesieniu 
do przygotowywania programów.
49
Komisja zdaje sobie sprawę, że udzielanie zamó ‑
wień publicznych jest jedną z głównych przyczyn 
poziomów błędu. W związku z powyższym i zgodnie 
z zasadą pomocniczości Komisja podjęła działania 
w celu identyfikacji odpowiednich czynników ryzyka, 
zapobiegania im lub ich korygowania. Na przykład 
PROW musi zawierać informacje na temat ryzyka zwią ‑
zanego z realizacją działania oraz na temat działań 
ograniczających ryzyko. W porównaniu z poprzednim 
okresem programowania w okresie programowania 
2014–2020 zarówno zaostrzono przepisy prawne, jak 
i udoskonalono wytyczne Komisji dotyczące udziela ‑
nia zamówień publicznych.
3 Wytyczne dotyczące: 1) analizy SWOT, 2) udzielania zamówień 
publicznych w ramach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–
2020, 3) warunków kwalifikowalności i kryteriów selekcji na lata 
2014–2020, 4) elementów programu strategicznego, 5) możliwości 
weryfikacji i kontroli (art. 62), 6) kart działania dot. art. 14 „Transfer 
wiedzy”, 7) kart działania dot. art. 15 „Usługi doradcze”.Wspólna odpowiedź do pkt 35 i 36
Państwa członkowskie muszą zapewnić otwarty, 
uczciwy i przejrzysty wybór usługodawców zgodnie 
z unijnymi i krajowymi ramami prawnymi. Zaostrzono 
wymogi większej przejrzystości w okresie progra ‑
mowania 2014–2020. W szczególności zgodnie 
art. 15 rozporządzenia nr 1305/2013 konieczne jest 
wybieranie beneficjentów w drodze zaproszenia 
do składania ofert. Wyboru beneficjentów należy 
dokonać zgodnie z określonymi kryteriami. Podmioty 
świadczące usługi w zakresie transferu wiedzy i usługi 
informacyjne muszą posiadać odpowiednie zdolności 
do wykonywania tego zadania w postaci wykwalifiko ‑
wanego personelu i muszą przeprowadzać regularne 
szkolenia.
Zobacz również odpowiedź do pkt 40.
38
Komisja także uznała przedmiotową kwestię za słabą 
stronę. W wytycznych dotyczących kwalifikowalno ‑
ści i wyboru wyraźnie zaleca się unikanie składania 
wniosków w dowolnym momencie przez cały okres 
programowania.
40
Państwa członkowskie mają możliwość świadczenia 
usług wewnętrznych, o ile spełniają warunek kwali ‑
fikowalności ustanowiony w odniesieniu do danego 
działania. Sytuacje, w których administracja byłaby 
jedynym beneficjentem działania, powinny być nale ‑
życie uzasadnione.
W następstwie oceny PROW na lata 2014–2020 Komi ‑
sja wysłała do Galicji pismo z uwagami, domagając 
się przedstawienia informacji na temat działań, które 
będą wdrażane bezpośrednio przez administrację, 
oraz sposobu zapewnienia optymalnego wykorzysta ‑
nia środków finansowych.
Wspólna odpowiedź do pkt 47 i 48
Zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie do 
okresu programowania 2007–2013 PROW zatwier ‑
dzone przez Komisję zawierały informacje na 
temat identyfikacji potrzeb i procedur wyboru 
beneficjentów.
Odpowiedzi Komisji 55
55 – Akapit piąty
Rada ds. Rolnictwa nie zgłasza wydatków na pozio ‑
mie działań. Wszystkie wydatki powinny być jednak 
powiązane z wdrażaniem projektu, aby można je było 
uznać za kwalifikowalne do wsparcia. Jeżeli wydatków 
związanych z kontrolą administracyjną nie uznaje się 
za część wdrażania projektu, odpowiednie koszty 
podlegają odliczeniu.
55 – Akapit szósty
W odniesieniu do wzmocnionej kontroli wsparcia 
UE na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w Szwecji 
w 2013 r. Rada ds. Rolnictwa poinformowała o uspraw ‑
nieniu kontroli. W odniesieniu do nowego okresu 
programowania przewiduje się dalsze zmiany.
Wspólna odpowiedź do pkt 56 i 57
Zgodnie z wymogami art. 59 ust. 2 rozporządzenia 
finansowego Komisja monitoruje systemy zarządza ‑
nia i kontroli ustanowione w państwach członkow ‑
skich z poszanowaniem zasady proporcjonalności 
i z uwzględnieniem poziomu ocenionego ryzyka. 
Program działań audytowych określa się na podstawie 
oceny ryzyka, której najważniejszym elementem jest 
poziom wydatków. Jako że kwota zaangażowanych 
środków finansowych jest stosunkowo niska, przepro ‑
wadzono jedynie ograniczoną liczbę szczegółowych 
kontroli zgodności w odniesieniu do usług transferu 
wiedzy lub usług doradczych.
58
Działania w obszarze transferu wiedzy i doradztwa 
można wspierać z różnych źródeł, w zależności od 
grupy docelowej i tematów. Na przykład ze środków 
EFRROW zapewnia się wsparcie w zakresie szkoleń 
i doradztwa na rzecz osób prowadzących działalność 
w sektorach rolnictwa i leśnictwa, a od 2014 r. także 
na rzecz MŚP na obszarach wiejskich, podczas gdy ze 
środków EFS wspiera się osoby bezrobotne.
Państwa członkowskie i regiony muszą zapewnić kom ‑
plementarność instrumentów, przeciwdziałać pokry ‑
waniu się działań i podwójnemu finansowaniu.Komisja monitoruje proces wdrażania, egzekwując 
obowiązki sprawozdawcze, w ramach corocznych 
spotkań przeglądowych i posiedzeń komitetów moni ‑
torujących. W przypadkach, w których przeprowadza 
się kontrole zgodności, ocena obejmuje procedurę 
wyboru usługodawców.
Zobacz również odpowiedzi do pkt 38, 40 i 43.
51
W okresie programowania 2014–2020 szczególna 
karta działania dotycząca transferu wiedzy jest 
znacznie bardziej dokładna niż karta opracowana 
w poprzednim okresie programowania i zawiera 
informacje dotyczące procedur wyboru beneficjen ‑
tów. Kartę działania uzupełnia zbiór kompleksowych 
wytycznych o charakterze horyzontalnym (np. 
dotyczących programowania i udzielania zamówień 
publicznych).
Dodatkowo Komisja obszernie omówiła tę kwestię 
z państwami członkowskimi w ramach Komitetu ds. 
Rozwoju Obszarów Wiejskich i spotkań dwustron ‑
nych oraz udzieliła odpowiedzi na zadane pytania. 
Poza tym Komisja i Europejska Sieć na rzecz Roz ‑
woju Obszarów Wiejskich zorganizowały w Brukseli 
w marcu 2015 r. specjalne szkolenie dla władz krajo ‑
wych i regionalnych na temat „Racjonalności kosztów 
i zamówień publicznych”.
Ponadto nawet w przypadkach, w których państwa 
członkowskie nie stosują procedur udzielania zamó ‑
wień publicznych, muszą upewnić się, że wyboru 
beneficjentów dokonuje się w sposób otwarty, 
uczciwy i przejrzysty.
W przepisach dotyczących zamówień publicznych 
przewidziano możliwość wewnętrznego świadczenia 
usług, jeżeli instytucja zamawiająca posiada odpo ‑
wiednie zasoby do wewnętrznej realizacji działania.
Zobacz również odpowiedzi do pkt 47, 48, 49 i 50.
55
Zobacz odpowiedź do pkt 40.
Odpowiedzi Komisji 56
w PROW, w których znajduje się specjalna sekcja 
poświęcona komplementarności (rozdział 14 PROW).
Komisja opracowała obszerne wytyczne dotyczące 
programowania na obu poziomach (umów o partner ‑
stwie i programów). W związku z tym ustanowiono 
również zbiór wspólnych przepisów prawnych (rozpo ‑
rządzenie w sprawie wspólnych przepisów) i wspólne 
ramy strategiczne dla wszystkich europejskich fundu ‑
szy strukturalnych i inwestycyjnych w celu wzmocnie ‑
nia koordynacji, komplementarności i synergii między 
funduszami.
Zobacz również odpowiedzi do pkt 60 i 61.
67
Ocenę PROW przeprowadzają zewnętrzne podmioty 
oceniające w ramach obowiązku spoczywającego na 
państwach członkowskich. Obowiązkiem zawodowym 
podmiotu oceniającego jest zaproponowanie najlep ‑
szej metody przeprowadzenia oceny.
80
Pierwszymi zintegrowanymi ramami monitorowania 
i oceny były wspólne ramy monitorowania i oceny 
na lata 2007–2013. Cechowały je pewne ogranicze ‑
nia pod względem monitorowania. Wspólne ramy 
monitorowania i oceny na lata 2014–2020 ulepszono 
poprzez wprowadzenie np. wyraźnego rozgraniczenia 
między szkoleniami a wydarzeniami o charakterze 
informacyjnym.
Ramka 11 – Akapit pierwszy
Jeżeli chodzi o Danię, działanie 111 obejmuje poddzia ‑
łanie, które łączy działanie 111 i 123 (projekty demon ‑
stracyjne). W związku z tym nie można zastosować 
prostego podziału całkowitego wsparcia na liczbę 
szkolonych osób w celu obliczenia kosztów szkolenia 
na osobę lub na dzień szkolenia.
85
Komisja, biorąc pod uwagę, że pozostaje ona w dużym 
stopniu zależna od danych zbieranych, agregowanych 
i dostarczanych przez państwa członkowskie, zdawała 
sobie sprawę z ograniczeń wynikających z jakości 
takich danych. W związku z tym Komisja ulepszyła 
wspólne ramy monitorowania i oceny na lata 2014–
2020, wprowadzając do nich wyraźne rozgraniczenie 
między szkoleniami a wydarzeniami o charakterze Wspólna odpowiedź do pkt 60 i 61
Jako że działania związane z transferem wiedzy są kwa ‑
lifikowalne w ramach różnych strumieni środków, odpo ‑
wiedzialność za zarządzanie takimi działaniami powinna 
spoczywać na odpowiednim organie. Podobne 
operacje można wspierać ze środków pochodzących 
z więcej niż jednego funduszu w sposób komplemen ‑
tarny. Celem demarkacji jest zapewnienie powstawania 
synergii w wyniku realizacji różnych polityk, unikania 
pokrywania się działań i zapobiegania podwójnemu 
finansowaniu. W trakcie procesu zatwierdzania, wpro ‑
wadzania zmian w programie i regularnych posiedzeń 
dwustronnych Komisja zwracała się o przedstawienie 
w stosownych przypadkach dodatkowych informacji na 
temat demarkacji.
Komisja oceniła adekwatność linii demarkacyjnej 
z innymi funduszami w trakcie procesu zatwierdzania 
i oceny późniejszych zmian w programie. Wszystkie 
PROW oceniono również w ramach konsultacji pomię ‑
dzy służbami, w trakcie których dyrekcje generalne 
odpowiedzialne za poszczególne fundusze dążyły do 
zapobiegania ewentualnym niespójnościom lub pokry ‑
waniu się działań. Ponadto ważną rolę w zapewnianiu 
demarkacji odgrywa komitet monitorujący, w skład 
którego wchodzą również członkowie reprezentujący 
inne fundusze UE.
Zobacz również odpowiedź do pkt 58.
64
W piśmie z uwagami wysłanym przez Komisję do Galicji 
w następstwie oceny PROW na lata 2014–2020 podkreś ‑
lono potrzebę unikania podwójnego finansowania. 
W stosownych przypadkach ryzyko podwójnego finan ‑
sowania należy zidentyfikować w ramach PROW oraz 
zaproponować działania ograniczające to ryzyko.
65
Przepisy na okres programowania 2014–2020 ustana ‑
wiają szereg zasad służących zapewnieniu koordynacji 
interwencji wspieranych ze środków UE i zasobów 
krajowych.
Kwestia komplementarności jest w pierwszej kolejno ‑
ści poruszana w umowach o partnerstwie, w ramach 
których państwa członkowskie określają mechanizmy 
koordynowania wsparcia uzyskiwanego w ramach 
europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. 
Następnie kwestia ta jest szczegółowo opisywana 
Odpowiedzi Komisji 57
lub wniosków, które przygotowuje się na podstawie 
potrzeb zidentyfikowanych w ramach analizy SWOT 
przeprowadzanej przez państwa członkowskie. Komisja 
jest jednak zdania, że istnieje możliwość usprawnie ‑
nia analizy ex ante  przeprowadzanej przez państwa 
członkowskie.
93
Komisja zdaje sobie sprawę, że aby wybrać najlepszych 
usługodawców, proces wyboru powinien opierać się na 
otwartej i uczciwej konkurencji mierzonej relacją ceny 
do jakości. Zapewnienie istnienia tych procedur jest 
obowiązkiem państw członkowskich.
Zobacz również odpowiedź do pkt 92.
94
Utworzenie usługi doradczej musi stanowić odpowiedź 
na konkretną potrzebę zidentyfikowaną w obszarze 
objętym programowaniem.
Nową usługę można rozumieć jako organ/podmiot 
utworzony od nowa w celu świadczenia usługi w zakre ‑
sie pewnych tematów/dziedzin wiedzy potrzebnych 
w regionie. Utworzenie nowego organu/departamentu 
w ramach istniejącej wcześniej usługi doradczej, 
umożliwiające rozszerzenie zakresu usług świadczonych 
wcześniej, można jednak także uznać za nową usługę. 
Założenie jest takie, że nowa usługa powinna być 
w stanie zapewnić doradztwo w obszarach, w których 
nie istniałyby potrzebne kompetencje bez utworzenia 
nowej usługi.
Zalecenie 1 a)
Zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich.
Zalecenie 1 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja zgadza się, że należy zachęcać państwa człon ‑
kowskie do przeprowadzania okresowych analiz zapo ‑
trzebowania na działania szkoleniowe w ramach dobrej 
praktyki oraz zaktualizuje kartę działania dotyczącą 
transferu wiedzy i przeprowadzi działania informacyjne 
w tym zakresie. Komisja będzie również promowała 
wymianę dobrych praktyk w zakresie podejść metodo ‑
logicznych w kontekście działań służących nawiązywa ‑
niu kontaktów.informacyjnym, które powodowały problemy zwią ‑
zane z gromadzeniem danych.
Dane z monitorowania stanowią jeden z elementów 
wykorzystywanych do celów oceny. W ramach oceny 
ex post  PROW przeprowadzona zostanie ocena tego, czy 
właściwie wydano środki w ramach wsparcia z EFRROW.
88
Ocena PROW jest obowiązkiem państw członkowskich. 
Ocena skuteczności działań w odniesieniu do celów 
programów jest zadaniem złożonym, które musi być 
proporcjonalne do wykorzystania oceny. Zadanie to 
wykonują niezależne profesjonalne podmioty ocenia ‑
jące. Podmioty oceniające wyciągają wnioski z sze ‑
regu czynników i podejść metodologicznych, w tym 
z dogłębnej analizy logiki interwencji w ramach pro ‑
gramów, analiz przykładów i analiz terenowych, analizy 
wzajemnego oddziaływania i efektów mnożnikowych 
różnych działań itd. Zestaw wskaźników wspólnych 
ram monitorowania i oceny jest tylko jednym z narzę ‑
dzi służących do uzyskania odpowiedzi na pytania 
stawiane w ramach oceny. Celem tych ostatnich jest 
nadanie jednolitej struktury sprawozdaniom z oceny, 
a jednocześnie kompleksowe podejście do priorytetów 
strategicznych na poziomie Unii.
Wnioski i zalecenia
91
Państwa członkowskie i regiony wybierają działania 
i operacje, które mają być realizowane w ramach PROW, 
zgodnie z potrzebami zidentyfikowanymi w obszarze 
objętym programowaniem. Potrzeby te należy uszcze ‑
gółowić aż do poziomu konkretnych realizowanych 
działań szkoleniowych. Komisja zapewnia zgodność 
PROW z celami polityki i wymogami prawnymi. Fak ‑
tyczne wdrażanie należy do obowiązków państw człon ‑
kowskich. Komisja jest informowana w ramach posie ‑
dzeń komitetu monitorującego i poprzez sprawozdania 
z realizacji przedstawiane przez państwa członkowskie.
92
Szkolenia i inne działania w obszarze transferu wiedzy 
są konieczne do poprawy umiejętności technicznych 
i umiejętności miękkich. W ten sposób przyczyniają się 
do poprawy wyników uzyskiwanych przez podmioty 
działające w obszarze gospodarki wiejskiej. Usługo ‑
dawcy odpowiadają na zaproszenia do składania ofert 
Odpowiedzi Komisji 58
Rozwoju Obszarów Wiejskich zorganizowały w Bruk ‑
seli w marcu 2015 r. specjalne szkolenie dla władz 
krajowych i regionalnych na temat „Racjonalności 
kosztów i zamówień publicznych”.
Jeżeli chodzi o monitorowanie procedur państw 
członkowskich, Komisja w należyty sposób uwzględni 
profil ryzyka działań w obszarze transferu wiedzy 
i doradztwa podczas sporządzania planu audytu.
97
Państwa członkowskie muszą zapewnić racjonalność 
kosztów związanych z realizacją działań w ramach 
PROW. W przypadku wykrycia niedociągnięć w trakcie 
kontroli zgodności stosuje się korekty finansowe.
98
Kwestię demarkacji uwzględniono w PROW.
W latach 2014–2020 tzw. dokumenty przedstawiające 
stanowisko służb Komisji sporządzane w odniesie ‑
niu do każdego państwa członkowskiego zawierały 
wytyczne dotyczące skoordynowanych interwencji 
w ramach europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych. Państwa członkowskie musiały 
zapewnić komplementarność, spójność i zgodność 
z innymi instrumentami UE w celu uniknięcia podwój ‑
nego finansowania4.
Ramy prawne na okres programowania 2014–2020 
mają na celu zapewnienie większej komplementar ‑
ności i lepszej koordynacji pomiędzy funduszami, 
aby uniknąć pokrywania się działań dzięki umowom 
o partnerstwie, w których państwa członkowskie 
muszą opisać wykorzystanie europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych w celu zapewnienia 
komplementarności i synergii działań.
Dodatkowo w obszarze rozwoju obszarów wiejskich 
kwestię komplementarności omówiono w rozdziale 14 
PROW „Informacje na temat komplementarności”.
Co więcej, komitety monitorujące w państwach człon ‑
kowskich są odpowiedzialne za zapewnienie prawi ‑
dłowego wdrożenia programów i komplementarności 
między wszystkimi funduszami UE.
4 Art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005.Zalecenie 1 c)
Zalecenie to jest skierowane do państw 
członkowskich.
Zalecenie 1 d)
Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego 
realizację.
Komisja wydała wytyczne dotyczące art. 15 roz ‑
porządzenia (UE) nr 1305/2013, aby pomóc pań ‑
stwom członkowskim/regionom w realizacji działań. 
Wytyczne nie są jednak prawnie wiążące, a ich 
stosowanie zależy od państw członkowskich. Komisja 
odniosła się również do licznych kwestii podniesio ‑
nych przez państwa członkowskie.
Wdrażanie PROW, w tym tworzenie usług doradczych, 
omawia się w ramach posiedzeń komitetów monitoru ‑
jących, corocznych spotkań przeglądowych i kontroli 
zgodności.
W razie potrzeby Komisja nadal będzie aktualizowała 
i rozszerzała obecne wytyczne.
96
Komisja przedstawiła wytyczne dotyczące udzielania 
zamówień publicznych w kontekście rozwoju obsza ‑
rów wiejskich. W szczególności wytyczne dotyczące 
art. 15 rozporządzenia nr 1305/2013 zawierają wyjaś ‑
nienie wymogów w zakresie wewnętrznego świadcze ‑
nia usług.
Zalecenie 2 a)
Zalecenie to jest skierowane do państw 
członkowskich.
Zalecenie 2 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego 
realizację.
Wytyczne dotyczące wewnętrznej realizacji usług, 
podwykonawstwa i świadczenia usług zostały już 
przedstawione w formie karty działania dotyczącej 
usług doradczych, usług z zakresu zarządzania gospo ‑
darstwem i usług z zakresu zastępstw w gospodar ‑
stwie. Wytyczne zostały przedstawione i omówione 
z państwami członkowskimi przy kilku okazjach 
w ramach Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiej ‑
skich. Dodatkowo Komisja i Europejska Sieć na rzecz 
Odpowiedzi Komisji 59
Wspólna odpowiedź do pkt 99 i 100
Ocena PROW jest obowiązkiem państw członkow ‑
skich. Ocena skuteczności działań w odniesieniu do 
celów programów jest zadaniem złożonym, które musi 
być proporcjonalne do wykorzystania oceny. Zada ‑
nie to wykonują niezależne profesjonalne podmioty 
oceniające. Podmioty oceniające wyciągają wnioski 
z szeregu czynników i podejść metodologicznych, 
w tym z dogłębnej analizy logiki interwencji w ramach 
programów, analiz przykładów i analiz terenowych, 
analizy wzajemnego oddziaływania i efektów mnoż ‑
nikowych różnych działań itd. Zestaw wskaźników 
wspólnych ram monitorowania i oceny jest tylko 
jednym z narzędzi służących do uzyskania odpowie ‑
dzi na pytania stawiane w ramach oceny. Celem tych 
ostatnich jest nadanie jednolitej struktury sprawozda ‑
niom z oceny, a jednocześnie kompleksowe podejście 
do priorytetów strategicznych na poziomie Unii. Komi ‑
sja zachęca do wymiany dobrych praktyk w zakresie 
oceny, którą można prowadzić w ramach Europejskiej 
Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Zalecenie 4 a)
Zalecenie to jest skierowane do państw 
członkowskich.
Zalecenie 4 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo.
Komisja nadal będzie udzielała wskazówek doty ‑
czących wdrażania wspólnych ram monitoro ‑
wania i oceny ustanowionych w odpowiednich 
rozporządzeniach.
Istnieją standardowe metody zapewniające stosowa ‑
nie procedur przekazywania informacji zwrotnych 
oraz monitorowania i oceny rezultatów i oddziaływa ‑
nia działań szkoleniowych. Komisja będzie zachęcała 
do wymiany dobrych praktyk w ramach Europejskiej 
Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Zgodnie z ramami prawnymi Komisja nie jest jednak 
odpowiedzialna za monitorowanie wprowadzenia 
w życie takich procedur przekazywania informacji 
zwrotnych.Ponadto służby Komisji współpracują w celu zapew ‑
nienia skoordynowanego podejścia do komple ‑
mentarności europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych na etapie zatwierdzania odpowied ‑
nich programów.
Zalecenie 3 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja wdraża zalecenia zawarte w sprawozdaniu 
specjalnym 22/20145 poprzez organizowanie specjal ‑
nych szkoleń dla instytucji zarządzających i agencji 
płatniczych, ulepszoną ocenę możliwości weryfikacji 
i kontroli działań oraz promowanie stosowania uprosz ‑
czonych opcji kosztów. Ponadto istniejące systemy 
zapewniania racjonalności kosztów projektów zostaną 
poddane ocenie w ramach kontroli zgodności. W przy ‑
padku stwierdzenia niezgodności stosowane będą 
korekty finansowe.
Zalecenie 3 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego 
realizację.
Komisja ustanowiła już procedury działania i powołała 
odpowiednie grupy z udziałem różnych służb w celu 
dokonania oceny kwestii związanych z komplementar ‑
nością i podwójnym finansowaniem między różnymi 
funduszami UE (np. sieć interpretacji europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, inne sieci 
zajmujące się poszczególnymi elementami rozporzą ‑
dzenia, takie jak grupa robocza ds. kosztów uprosz ‑
czonych, sieci tematyczne lub platforma dotycząca 
instrumentów finansowych Financial Instruments 
Compass ).
Komisja rozważy następnie, czy potrzebna jest 
dodatkowa struktura (np. specjalna grupa z udziałem 
różnych służb).
5 Zob. sprawozdanie specjalne nr 22/2014 „Uzyskiwanie 
oszczędności: jak utrzymywać pod kontrolą koszty projektów 
w zakresie rozwoju obszarów wiejskich dotowanych ze środków UE” 
(http://eca.europa.eu ).
Odpowiedzi Komisji 60
101
Komisja zawsze przyjmowała swoje obowiązki 
związane z monitorowaniem systemów zarządzania 
i kontroli ustanowionych w państwach członkowskich. 
Komisja nadzoruje realizację działań poprzez proces 
zatwierdzania PROW w ramach komitetów monito ‑
rujących z udziałem zainteresowanych stron oraz 
corocznych dwustronnych spotkań przeglądowych 
z instytucjami zarządzającymi.
Program działań audytowych określa się na podstawie 
analizy ryzyka, której najważniejszym elementem jest 
poziom wydatków. Jako że kwota zaangażowanych 
środków finansowych jest stosunkowo niska, prze ‑
prowadzono jedynie ograniczoną liczbę szczegóło ‑
wych kontroli zgodności w odniesieniu do wydatków 
związanych z usługami transferu wiedzy lub usługami 
doradczymi.
Zalecenie 5
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja w należyty sposób uwzględni profil ryzyka 
działań w obszarze transferu wiedzy i doradztwa pod ‑
czas sporządzania planu audytu.
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Trybunał zbadał, czy cel priorytetowy unijnej polityki 
rozwoju obszarów wiejskich, polegający na uczeniu się 
przez całe życie i transferze wiedzy, znalazł odzwierciedlenie 
w wysiłkach podejmowanych przez Komisję i  państwa 
członkowskie na rzecz zapewnienia wysokiej jakości działań 
z zakresu transferu wiedzy i doradztwa. W wyniku kontroli 
stwierdzono, że tak się nie stało. Państwa członkowskie 
nazbyt często opierały się na ofertach organizatorów 
szkoleń, a każdy rodzaj szkolenia traktowany był jako 
odpowiedni i kwalifikujący się do wsparcia ze środków 
publicznych. Jedynie w  nielicznych przypadkach należycie 
przeanalizowano, czy działania te mogą wywrzeć 
rzeczywisty wpływ. Podczas wyboru działań szkoleniowych 
państwa członkowskie nie zawsze zapewniały warunki 
uczciwej i przejrzystej konkurencji, a także przepłacały 
za niektóre usługi. Jeżeli chodzi o działania następcze, 
w wyniku kontroli stwierdzono, że nie została 
przeprowadzona szczegółowa ocena tego, co rzeczywiście 
osiągnięto za pomocą środków publicznych. W swoich 
zaleceniach Trybunał zachęca państwa członkowskie 
przede wszystkim do tego, aby dostosowywały one 
wybierane działania w  zakresie transferu wiedzy i  doradztwa 
do zmieniających się potrzeb podmiotów na obszarach 
wiejskich przy wykorzystaniu w tym celu stałych procedur 
analizy i  oceny.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y