UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Transport lotniczy odgrywa pierwszoplanową rolę w gospodarce Unii Europejskiej. W 2015 r. z przewozów lotniczych w obrębie Unii Europejskiej skorzystało około 918 mln osób, a łączna liczba podróżnych wylatujących z (oraz przylatujących do) portów lotniczych w UE wyniosła ponad 1,45 mld – transport lotniczy wnosi tym samym istotny wkład w zapewnienie zarówno połączeń między państwami członkowskimi, jak i łączności Unii ze światem. Transport lotniczy łączy ludzi, przedsiębiorstwa i regiony oraz pełni ważną rolę w zapewnieniu integracji i konkurencyjności UE. Przyczynia się on także do zwiększenia regionalnej i społecznej spójności w Unii Europejskiej. Równie istotny jest jego wkład we wzrost gospodarczy oraz zapewnienie miejsc pracy. W 2014 r. branża ta dawała bezpośrednio i pośrednio zatrudnienie 9,3 mln osób i przypadało na nią ponad 510 mld EUR z unijnego PKB. Przyczynia się ona również do wzmocnienia innych sektorów gospodarki – badania pokazują, że jedno euro wartości dodanej w branży transportu lotniczego generuje niemal trzy euro wartości dodanej w całej gospodarce. Podobnie jedno nowe miejsce pracy w tej branży prowadzi do powstania więcej niż trzech dodatkowych miejsc pracy w całej gospodarce. W ogólnym ujęciu łączność Unii zależy w dużej mierze od przewozów lotniczych wykonywanych przez unijnych przewoźników lotniczych, którzy rocznie wykonują średnio 7 mln lotów z (lub do) portów lotniczych w Unii. Odpowiednia liczba dla przewoźników lotniczych z państw trzecich wynosi 1,3 mln lotów rocznie. Jeśli jednak uwzględnić jedynie połączenia między UE a resztą świata, rynek jest niemal równo podzielony między unijnych przewoźników lotniczych (49,9 % lotów i około 239 mln pasażerów w 2015 r.) i przewoźników lotniczych z państw trzecich (50,1 % lotów i około 240 mln pasażerów w 2015 r.).

Liberalizacja i deregulacja międzynarodowego transportu lotniczego przyczyniły się do niebywałego wzrostu konkurencji zarówno na rynku unijnym, jak i w skali światowej. W nadchodzących latach można się spodziewać dalszego nasilenia konkurencji w ujęciu globalnym, przy prognozowanej stopie wzrostu sektora międzynarodowych przewozów lotniczych na poziomie około 5 % rocznie do 2030 r..

Przy braku międzynarodowych uzgodnień, które określałyby warunki konkurencji między przewoźnikami lotniczymi, praktyki dotyczące ich traktowania mogą się jednak różnić w poszczególnych krajach, co może wpływać na konkurencję. W obrębie UE taka sytuacja nie występuje, gdyż przepisy unijne gwarantują, że wszyscy przewoźnicy – zarówno unijni, jak i spoza Unii – mają takie same prawa oraz takie same możliwości dostępu do usług związanych z transportem lotniczym. Sytuacja taka może mieć jednak miejsce w niektórych państwach trzecich, w których dyskryminujące praktyki oraz dotacje mogą dawać nieuczciwą przewagę konkurencyjną przewoźnikom lotniczym z tych właśnie państw trzecich. Komisja stwierdziła, że „Ostatecznie jednak to unijni przewoźnicy lotniczy sami odpowiadają za swoją konkurencyjność i za budowanie oferty łączącej odpowiednio ceny i poziom jakości usług, tak aby były one atrakcyjne dla klientów. Równie ważne jest, aby konkurencja, zarówno w UE, jak i poza jej granicami, nie była zakłócana przez nieuczciwe praktyki”.

Nieuczciwe praktyki, jeżeli będą się utrzymywać, mogą w dłuższej perspektywie prowadzić do dominacji lub monopolu wybranych podmiotów na rynku przewozów lotniczych, co oznaczałoby mniejszy wybór, mniej połączeń i wyższe ceny dla obywateli UE.

Dlatego też w sytuacjach, w których zagrożone są konkurencja oraz sieć połączeń Unii, Unia musi być w stanie podejmować skuteczne działania w celu zapewnienia otwartego i konkurencyjnego rynku.

Problem zapewnienia warunków uczciwej konkurencji między przewoźnikami lotniczymi można rozwiązać w ramach umów o transporcie lotniczym lub umów o komunikacji lotniczej. Większość takich umów zawartych dotychczas z państwami trzecimi nie zawiera jednak odpowiednich postanowień.

Rozwiązaniu tego problemu w drodze jednostronnego działania Unii miało służyć przyjęcie rozporządzenia (WE) nr 868/2004. Instrument ten nie został jednak jeszcze nigdy zastosowany i niektóre jego elementy sprawiają, że jego konkretne zastosowanie w przyszłości jest bardzo mało prawdopodobne. Tym samym Unia jest pozbawiona skutecznego instrumentu umożliwiającego zapewnienie uczciwej konkurencji między unijnymi przewoźnikami lotniczymi a przewoźnikami lotniczymi z państw trzecich. W istocie, oprócz kwestii subsydiowania, rozporządzenie (WE) nr 868/2004 ma zastosowanie wyłącznie do tzw. nieuczciwych praktyk cenowych. Praktyki takie uważa się za zaistniałe, jeżeli przewoźnik lotniczy z państwa trzeciego obciąża „taryfami lotniczymi, które są wystarczająco niższe od tych oferowanych przez konkurujących przewoźników lotniczych Wspólnoty, aby wywołać uszczerbek”, co jest trudne do wykazania. Stwierdzenie istnienia „nieuczciwych praktyk cenowych” wymaga również ustalenia, że przewoźnik lotniczy z państwa trzeciego odnosi także korzyści o charakterze niekomercyjnym, ale samo istnienie takich korzyści nie stanowi wystarczającej podstawy do podjęcia działania przez Unię. Ponadto w rozporządzeniu (WE) nr 868/2004 nie przewidziano żadnej szczególnej unijnej procedury wewnętrznej w odniesieniu do zobowiązań zawartych w umowach o transporcie lotniczym lub umowach o komunikacji lotniczej, których stroną jest Unia, i mających na celu zapewnienie uczciwej konkurencji – tj. procedury, która miałaby zastosowanie w przypadku naruszenia tych zobowiązań. W dodatku przepisy dotyczące wszczęcia dochodzenia są dość restrykcyjne. Prawo złożenia skargi do Komisji przysługuje bowiem jedynie „przemysłowi wspólnotowemu”, który zdefiniowano jako „przewoźników lotniczych Wspólnoty świadczących podobne usługi jako całość lub jako tych z nich, których zbiorowy udział stanowi główny udział całkowitych dostaw wspólnotowych tych usług”. Ani państwa członkowskie, ani poszczególni przewoźnicy lotniczy nie mają prawa występować samodzielnie jako skarżący.

W komunikacie w sprawie europejskiej strategii w dziedzinie lotnictwa Komisja ogłosiła zamiar dokonania oceny skuteczności rozporządzenia (WE) nr 868/2004, tak aby rozważyć jego zmianę lub zastąpienie go bardziej skutecznym instrumentem, który zapewniałby warunki uczciwej konkurencji między wszystkimi przewoźnikami lotniczymi, a tym samym zabezpieczałby połączenia do Unii i z Unii. W strategii tej podkreślono również znaczenie starań o wynegocjowanie klauzul o uczciwej konkurencji w dwustronnych umowach o transporcie lotniczym zawieranych przez UE i państwa członkowskie oraz jednoczesnego osiągnięcia postępów w tym zakresie w przypadku umów wielostronnych w celu zwiększenia skuteczności tego instrumentu.

Za zmianą lub zastąpieniem rozporządzenia (WE) nr 868/2004 opowiedziała się również Rada, która w swoich konkluzjach z dnia 20 grudnia 2012 r. uznała, że „rozporządzenie (WE) nr 868/2004 (...) okazało się niewłaściwie uwzględniać specyficzne warunki sektora lotniczego”, oraz poparła „wyrażony przez Komisję zamiar przeanalizowania (...) możliwości utworzenia bardziej skutecznego instrumentu gwarantującego otwartą i uczciwą konkurencję oraz przedstawienia na tej podstawie wniosku w sprawie zmiany lub zastąpienia rozporządzenia (WE) nr 868/2004”.

Podejście to w równej mierze podziela także Parlament Europejski, który wezwał do „przeglądu rozporządzenia (WE) nr 868/2004 w celu ochrony uczciwej konkurencji w ramach zewnętrznych stosunków UE w dziedzinie lotnictwa oraz w celu wzmocnienia konkurencyjnej pozycji unijnego przemysłu lotniczego, zapewnienia wzajemności i wyeliminowania nieuczciwych praktyk (...)”.

•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki