1. WPROWADZENIE

Mechanizm współpracy i weryfikacji (zwany dalej „MWiW”) ustanowiono w chwili przystąpienia Bułgarii do Unii Europejskiej w 2007 r. Uzgodniono, że konieczne są dalsze prace w kluczowych obszarach, by wyeliminować wady reformy sądownictwa, walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Od tego czasu w sprawozdaniach na temat MWiW informuje się o dokonanych przez Bułgarię postępach. Sprawozdania mają też pomóc skoncentrować wysiłki władz Bułgarii poprzez sformułowanie szczegółowych zaleceń. W sprawozdaniach Komisji i konkluzjach Rady Ministrów przedstawiono rozwój sytuacji w Bułgarii oraz sformułowano zalecenia na przyszłość. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono podsumowanie działań podjętych w ubiegłym roku oraz zalecenia dotyczące dalszych działań. Sprawozdanie jest efektem dokonanej przez Komisję dokładnej analizy na podstawie ścisłej współpracy z władzami bułgarskimi, społeczeństwem obywatelskim i innymi zainteresowanymi stronami. Komisja miała również możliwość skorzystania ze wsparcia ekspertów z sądów w innych państwach członkowskich, którzy przekazali swoje praktyczne uwagi.

W sprawozdaniu na temat MWiW z 2015 r. postępy osiągnięte w poprzednim roku określono jako „powolne”, a w konkluzjach Rady stwierdzono, że Bułgaria „powinna skonsolidować i pogłębić swoją polityczną determinację reformatorską oraz osiągnąć wymierne postępy”. W sprawozdaniu tym wskazano szereg dziedzin, w których stwierdzono problemy i w których zaczęto szukać rozwiązań. W rezultacie rozpoczęto dwie kompleksowe strategie reform, skupione na reformie sądownictwa i walce z korupcją. Te dwie strategie stanowiły kontekst dla wielu decydujących momentów w 2015 r. i pozostaną ważnymi punktami odniesienia w 2016 r. Kluczowym sprawdzianem poczynionych postępów będzie to, jak zawarte w nich zobowiązania zostaną przełożone na konkretne wyniki. Zajęcie się trudnymi przypadkami i przeszkodami w toku wprowadzania reform jest decydującym czynnikiem, jeśli chodzi o budowanie zaufania obywateli bułgarskich i partnerów UE. Jest również kluczowym czynnikiem przy ustalaniu, w jakim stopniu reforma zaczęła się ugruntowywać. Jest to niezbędne dla ustanowienia trwałych przemian, które są podstawowym celem tego procesu.

Komisja nadal będzie wspierać działania Bułgarii zmierzające do osiągnięcia celów MWiW. Bułgaria otrzymuje już wsparcie w wielu dziedzinach w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych . Ponadto Komisja w 2015 r. ustanowiła nowy instrument w postaci Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych, która specjalizuje się w zapewnianiu wsparcia technicznego dla wysiłków reformatorskich podejmowanych przez państwa członkowskie UE w wielu różnych dziedzinach. Oprócz tego wsparcie zapewniają państwa członkowskie i organizacje międzynarodowe, często wspólnie z bułgarskim społeczeństwem obywatelskim. Takie zaangażowanie stanowi element otwartego i demokratycznego społeczeństwa i może zapewniać duże wsparcie dla wysiłków reformatorskich Bułgarii. Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Bułgaria jest zainteresowana korzystaniem z dodatkowej pomocy technicznej, jak oświadczył premier Bułgarii , i zachęca Bułgarię do pełnego wykorzystania wszystkich dostępnych możliwości.

2. STAN PROCESU REFORM W BUŁGARII

2.1 Reforma sądownictwa

Niezależność, rozliczalność i etyka zawodowa władzy sądowniczej

W sprawozdaniu na temat MWiW z 2015 r. stwierdzono już, że strategia reformy sądownictwa stanowi kompleksowy i szczegółowy plan działania na najbliższe lata. Po zatwierdzeniu w styczniu 2015 r. przez Zgromadzenie Narodowe Bułgarii rząd rozpoczął konkretne działania następcze w szeregu dziedzin objętych bezpośrednim nadzorem Ministerstwa Sprawiedliwości. Jednakże kwestią, którą w debacie publicznej w 2015 r. zaczęto postrzegać jako najbardziej istotny sprawdzian tej strategii, była reforma Najwyższej Rady Sądownictwa (NRS). NRS jest kluczową instytucją nadzorującą bułgarskie sądownictwo. Dysponuje ona szerokimi uprawnieniami w zakresie mianowania, oceny, awansu i stosowania środków dyscyplinarnych wobec sędziów i prokuratorów, a także zarządzania budżetem sądownictwa. Ponadto pełni rolę rzecznika sądownictwa w społeczeństwie i w związku z tym odgrywa zasadniczą rolę w kształtowaniu postaw społecznych względem sądownictwa jako całości. Zaufanie społeczne do sądownictwa jest nadal niskie .

Dlatego funkcjonowanie NRS ma kluczowe znaczenie. Szczególną kwestią wynikającą z obecnej struktury jest to, że decyzje dotyczące personelu i spraw dyscyplinarnych w odniesieniu do sędziów i prokuratorów są podejmowane w ramach jednej struktury. Jako że nie ma jednego autorytatywnego modelu wyznaczania składu rad sądownictwa, stało się jasne, że zdaniem zarówno sędziów, jak i prokuratorów niestosowne jest, iż decyzje te podejmowane są przez mieszane składy sędziów i prokuratorów z NRS. W kontekście Bułgarii, gdzie ma miejsce duża liczba politycznych nominacji do NRS, obecny model daje powody do szczególnych obaw o niezawisłość i możliwość wywierania presji na sędziów. Stanowiło to podstawę do wystosowania wniosku w odniesieniu do tej strategii reform postulującego ustanowienie dwóch odrębnych kolegiów w NRS do rozpatrywania spraw personalnych dla obu organów sądownictwa.

Po szeroko zakrojonej debacie stwierdzono wiosną, że niektóre z proponowanych zmian wymagają wprowadzenia poprawek do konstytucji. Zmiany te zostały przyjęte przez zgromadzenie narodowe w grudniu 2015 r. Choć zmiany te obejmowały pewne istotne zmiany w stosunku do tekstu pierwotnie zaproponowanego przez rząd , ich przyjęcie mimo wszystko stanowi ważny krok w kierunku reformy NRS. Oprócz utworzenia w ramach NRS dwóch izb podejmujących decyzje, wzmocnione zostaną uprawnienia Inspektoratu Sądownictwa dotyczące badania przypadków konfliktu interesów i nielegalnego wzbogacenia wśród pracowników sądownictwa. Następnym krokiem będzie wprowadzenie w życie tej reformy poprzez zmiany ustawodawcze w ustawie o wymiarze sprawiedliwości. Wiosną 2015 r. rząd przygotował i przedłożył do konsultacji pakiet ustawodawczy, wstrzymano się z nim jednak do czasu poznania wyników debaty na temat konstytucji.

W poprzednich sprawozdaniach na temat MWiW zwracano uwagę na utrzymujące się obawy w kwestii zdolności NRS do pełnienia swojej roli strażnika niezależności wymiaru sprawiedliwości i uczciwości. Kontrowersje dotyczyły takich kwestii jak nieprzejrzyste procedury mianowania sędziów, niespójne praktyki w postępowaniach dyscyplinarnych oraz brak działań następczych w reakcji na obawy o ewentualne manipulowanie zasadą losowego przydzielania spraw w sądach. Oprócz tego utrzymywały się kontrowersje wokół wpływów politycznych na NRS. W 2015 r. sytuacja w odniesieniu do tych kwestii była zróżnicowana. Na początku roku NRS mianowała nowego przewodniczącego Najwyższego Sądu Kasacyjnego. Nowy przewodniczący jest przygotowany do występowania na rzecz realizacji reform i wydaje się wzbudzać szacunek w sądownictwie. Wiosną mianowano również nowy zarząd Sądu Miejskiego w Sofii, po tym jak poprzednie kierownictwo musiało zrezygnować z pełnienia funkcji w związku ze skandalami wokół tego sądu . Jednakże pozostałe decyzje NRS dotyczące nominacji nadal budziły zaniepokojenie w kwestii braku przejrzystości i potencjalnego nadmiernego wpływu. Stanowisko przewodniczącego sofijskiego sądu apelacyjnego jest obecnie nieobsadzone od prawie dwóch lat: mimo że o stanowisko to ubiegał się sędzia, który cieszył się wyraźnym poparciem sędziów w tym sądzie, NRS nie osiągnął wymaganej większości głosów . Brak jasnych kryteriów oceny mianowań, co podsyca wątpliwości co do obiektywizmu procedur mianowania.

Poważne oskarżenia o korupcję i płatną protekcję w sądownictwie zostały zbadane dopiero pod wpływem presji wewnętrznej i zewnętrznej, w sytuacji gdy władze nie mogły lub nie chciały wszcząć aktywnych dochodzeń. Nieprawidłowości wykryte w Sądzie Miejskim w Sofii pod koniec 2014 r. podkreślono w ostatnim sprawozdaniu na temat MWiW, w którym odnotowano, że początkowa reakcja NRS wskazywała, iż sprawę tę uznano za mało istotną dla Rady. NRS faktycznie zapoczątkowała proces mający na celu lepsze stosowanie zasady losowego przydzielania spraw w bułgarskich sądach, wprowadzając w październiku 2015 r. nowy, scentralizowany system informatyczny dla całego sądownictwa, który powinien przyczynić się do rozwiązania powtarzającej się kwestii, podnoszonej we wcześniejszych sprawozdaniach na temat MWiW. Jednakże NRS wykazywała niechęć do ustosunkowania się do wspomnianych zarzutów poważnych nieprawidłowości, jakich dopuścili się kluczowi sędziowie w Sądzie Miejskim w Sofii. Działania dyscyplinarne podjęto dopiero znacznie później, po tym jak Minister Sprawiedliwości musiał nadać bieg kilku sprawom .

Jesienią 2015 r. media doniosły o domniemanym nagraniu rozmowy między dwiema głównymi osobami związanymi z nieprawidłowości wykrytymi w Sądzie Miejskim w Sofii , dodatkowo pogłębiając istniejące kontrowersje. Po wielokrotnych apelach o przeprowadzenie niezależnych dochodzeń , NRS i prokuratura ogłosiły dochodzenia w sprawie treści tych nagrań . Dla wiarygodności tego procesu ważne będzie, aby podjęto wszelkie kroki w celu zagwarantowania przejrzystego i bezstronnego przebiegu tego dochodzenia .

Po kilkuletniej przerwie wiosną 2015 r. Zgromadzenie Narodowe wybrało nowego głównego inspektora. Poszczególne etapy procedury zostały określone w bardziej przejrzysty sposób i obejmowały zaproszenie dla społeczeństwa obywatelskiego, by zaproponowało kandydatów. Podejście to zostało również uwzględnione w późniejszej procedurze wyboru nowego kolegium inspektorów, wszczętej jesienią i nadal trwającej . Procedura ta będzie miała szczególne znaczenie z uwagi na większą rolę, jaką w przyszłości inspektorat będzie pełnić w zakresie rozpatrywania kwestii dotyczących etyki zawodowej oraz symptomów korupcji w sądownictwie. Inspektoratowi należy zapewnić zasoby umożliwiające mu skuteczne pełnienie tej roli.

Reforma ram prawnych

Trwająca reforma NRS jest tylko jednym, choć ważnym, elementem nowej bułgarskiej strategii reformy sądownictwa. Strategia ta stanowi kompleksowy dokument obejmujący szereg celów, z których wiele wymaga zmian prawnych. Jak zauważono powyżej, pakiet poprawek do ustawy o wymiarze sprawiedliwości został przygotowany i powinien być obecnie gotowy do dalszego rozpatrzenia przez Zgromadzenie Narodowe. Zawiera on poprawki w różnych dziedzinach, zmierzające do udoskonalenia różnych aspektów zarządzania wymiarem sprawiedliwości. Wiele propozycji zmierza w kierunku zwiększenia uprawnień zwykłych sędziów w celu zwiększenia przejrzystości i niezależności. Inne poprawki mają na celu wdrożenie usprawnień regulujących ścieżki kariery lub zasad dotyczących szkoleń zawodowych dla sędziów. Jeszcze inne wprowadzają zmiany konieczne do wprowadzenia nowych technologii w celu poprawy przejrzystości, jakości i efektywności (e-sprawiedliwość). W tym roku propozycje te były już przedmiotem szeroko zakrojonej debaty w sądownictwie. Zdolność Bułgarii do szybkiego przystąpienia do przyjęcia tych zmian będzie ważnym sprawdzianem dla tego kraju w 2016 r..

Inną dziedziną, w której przygotowywane są zmiany legislacyjne, jest kodeks karny i kodeks postępowania karnego. W poprzednich sprawozdaniach na temat MWiW zwrócono uwagę na ryzyko, że gruntowna debata na temat reformy tych kodeksów w perspektywie długoterminowej wstrzymuje pilniejsze i bardziej ukierunkowane zmiany . W ostatnich latach wszystkie kolejne rządy wielokrotnie próbowały przeprowadzić reformę kodeksu karnego, jednak celu tego nie udało się jeszcze osiągnąć . W 2015 r. rząd rozpoczął nowy proces rozważań na temat szerszej reformy polityki karnej . Rozważania te mają na celu przeprowadzenie kompleksowej reformy, która będzie wymagać dokładnej analizy i przygotowania oraz szerokich konsultacji wśród pracowników sądownictwa i przedstawicieli zawodów prawniczych. Władze bułgarskie uznały, że w międzyczasie konieczne są jednak szybsze postępy poprzez wprowadzenie ograniczonego zbioru ukierunkowanych poprawek, w szczególności w celu rozwiązania problemów powodujących opóźnienia w postępowaniach karnych i ułatwienia ścigania przestępstw korupcyjnych. Niektóre poprawki zostały już przyjęte w celu zaradzenia głównym niedociągnięciom, nadal jednak konieczne jest wykazanie ich skuteczności w praktyce.

Jakość i efektywność wymiaru sprawiedliwości