w sprawie przeglądu dokonywanego w odniesieniu do Unii Europejskiej na podstawie mechanizmu przeglądu wdrożenia Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC)

I. Kontekst i tło

Unia Europejska opiera się na zestawie wspólnych wartości, które obejmują m.in. poszanowanie praw człowieka, demokrację, równość i praworządność. Korupcja osłabia funkcjonowanie państwa i organów publicznych na wszystkich szczeblach i jest kluczowym czynnikiem umożliwiającym przestępczość zorganizowaną. Skuteczne ramy antykorupcyjne, przejrzystość i uczciwość w wykonywaniu władzy państwowej mogą wzmocnić systemy prawne i zaufanie do organów publicznych. Niniejszy komunikat wzmacnia i uzupełnia inne instrumenty UE oraz wysiłki Komisji na rzecz zwalczania korupcji. Jak określono w pierwszym sprawozdaniu Komisji na temat praworządności, które przyjęto wcześniej w tym roku, walka z korupcją ma zasadnicze znaczenie dla utrzymania praworządności i ze względu na jej znaczenie jest jednym z czterech filarów sprawozdania. Silna kultura praworządności oraz kultura antykorupcyjna wynikają z przeświadczenia obywateli o tym, że uczciwość jest normą, a zgodność z prawem jest zachowana.

UE wielokrotnie podkreślała swoje zobowiązanie do przeprowadzenia przeglądu. Zarówno Parlament Europejski, jak i Rada podkreślały potrzebę zwiększenia czołowej roli UE w globalnej walce z korupcją oraz kontynuowania przeglądu w ramach Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (ang. UNCAC; dalej: „konwencja”). Parlament Europejski i Rada wyraźnie przypomniały, jak wielkie znaczenie dla UE ma wypełnienie obowiązku przeglądu.

UE została członkiem tej konwencji w 2008 r. Jest to najbardziej kompleksowy międzynarodowy traktat antykorupcyjny zarówno pod względem zasięgu geograficznego (187 stron), jak i kwestii, które obejmuje. Stronami konwencji są wszystkie państwa członkowskie UE. UE odegrała także istotną rolę w przyjęciu rezolucji w sprawie walki z korupcją przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 1 czerwca 2020 r. Rezolucja ta otworzyła drogę do specjalnej sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ, która ma się odbyć w czerwcu 2021 r. i być poświęcona wyzwaniom w zakresie zapobiegania i zwalczania korupcji oraz wzmacniania współpracy międzynarodowej, a także środkom z tym związanym

Konwencja jest także jedynym prawnie wiążącym, uniwersalnym, międzynarodowym narzędziem antykorupcyjnym. Obejmuje ona pięć następujących obszarów: środki zapobiegawcze (rozdział II); kryminalizację i egzekwowanie prawa (rozdział III); współpracę międzynarodową (rozdział IV); zwrot korzyści (rozdział V); oraz pomoc techniczną i wymianę informacji (rozdział VI). Konwencja dotyczy kwestii walki z korupcją w szerokim znaczeniu, a jej postanowienia odnoszą się do wielu różnych form korupcji, takich jak przekupstwo i handel wpływami, nadużycie funkcji, oraz różnych aktów korupcji zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. W konwencji wprowadza się zestaw norm, środków i zasad, które kraje mogą stosować, aby wzmocnić swoje prawne i regulacyjne systemy służące walce z korupcją. Jej głównymi celami są: wzmacnianie środków w celu skuteczniejszego i efektywniejszego zapobiegania i zwalczania korupcji, popieranie integralności, odpowiedzialności i właściwego zarządzania sprawami publicznymi i mieniem publicznym, a także ułatwianie i wspomaganie międzynarodowej współpracy i pomocy technicznej w celu zwalczania korupcji.

Kluczowe znaczenie ma wzmocnienie kompetencji UE w walce z korupcją, a w związku z tym zapewnienie, aby do czasu specjalnej sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ (UNGASS) podjąć działania w związku z niewypełnionymi obowiązkami wynikającymi z konwencji. Oznacza to udział w przeglądzie wdrożenia.

W listopadzie 2009 r. Konferencja Państw Stron Konwencji – główny organ decyzyjny konwencji – przyjęła rezolucję 3/1, w której ustanowiono mechanizm przeglądu wdrożenia konwencji. UE poparła ustanowienie tego mechanizmu przeglądu wdrożenia. Zgodnie z rezolucją 3/1 państwa strony muszą poddać się przeglądowi wdrożenia konwencji. Na podstawie wzajemnej oceny w ramach mechanizmu powstaje ocena, w której stwierdza się, czy przepisy i praktyki poszczególnych państw stron są zgodne z zasadami, celami i wymogami konwencji. Oceny te pomagają w identyfikacji braków w krajowych politykach antykorupcyjnych, przyśpieszając niezbędne reformy legislacyjne, instytucjonalne i praktyczne.

Umowy międzynarodowe zawarte przez UE wiążą instytucje Unii i jej państwa członkowskie, a mechanizm przeglądu ustanowiony na mocy konwencji wiąże wszystkie strony konwencji. W związku z tym obowiązek przeprowadzenia przeglądu ma zastosowanie także do Unii Europejskiej. Wyjątkowa pozycja Unii Europejskiej jako jedynej regionalnej organizacji integracji ekonomicznej będącej stroną konwencji sprawia jednak, że udział UE w przeglądzie jest nieco bardziej skomplikowany.

Na podstawie art. 17 Traktatu o Unii Europejskiej Komisja pełni funkcje koordynacyjne, wykonawcze i zarządzające związane z wdrażaniem umów międzynarodowych, których stroną jest Unia, oraz zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz, a zatem wykonuje obowiązki w zakresie kierowania przeglądem na podstawie konwencji w celu zapewnienia, aby Unia spełniła swoje obowiązki wynikające z konwencji.

W niniejszym komunikacie przedstawiono zatem podejście Komisji do przeglądu. Unia jako całość jest zobowiązana do wdrożenia konwencji, a tym samym do przeprowadzenia przeglądu, który ustanowiono na mocy konwencji. Przegląd ten, którego przeprowadzanie ma koordynować Komisja, będzie wymagał zaangażowania wszystkich właściwych instytucji Unii oraz prawdopodobnie niektórych agencji lub organów w zależności od zadań powierzonych im na mocy Traktatów lub przepisów prawa Unii w obszarze mającym znaczenie dla konwencji. Ich zaangażowanie powinna regulować zasada autonomii administracyjnej każdej z instytucji w sprawach związanych z funkcjonowaniem każdej z nich.

Komisja dokonała analizy konsekwencji wynikających z wyjątkowego statusu strony konwencji, jaką jest UE, jako regionalnej organizacji integracji ekonomicznej. Aby dokonać przeglądu, należy najpierw zaktualizować deklarację kompetencji, aby odzwierciedlić konsekwencje prawne wejścia w życie traktatu lizbońskiego (sekcja II poniżej). Jeżeli chodzi o praktyczne sposoby przeprowadzania przeglądu, aby umożliwić Unii Europejskiej udział w przeglądzie, należy dokonać pewnych niezbędnych dostosowań, (sekcje III, IV i V poniżej).

II. Aktualizacja deklaracji kompetencji

Zgodnie z konwencją dokument ratyfikacji, przyjęcia lub zatwierdzenia regionalnej organizacji integracji ekonomicznej musi zawierać deklarację na temat zakresu jej kompetencji. „Deklaracja dotycząca kompetencji Wspólnoty Europejskiej w odniesieniu do spraw uregulowanych w Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji” została należycie przekazana Sekretarzowi Generalnemu Organizacji Narodów Zjednoczonych w momencie zawarcia przez Unię konwencji. Art. 67 ust. 3 konwencji stanowi ponadto, że regionalna organizacja informuje depozytariusza o każdej istotnej zmianie w zakresie swoich kompetencji.

Wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego zakres i wykonywanie kompetencji Unii w pewnym stopniu się zmieniły. UE nabyła na przykład nowe kompetencje przyznane jej na mocy tytułu V TFUE (art. 82 i 83 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). O zmianach tych musi zatem zostać poinformowany Sekretarz Generalny Organizacji Narodów Zjednoczonych.

Działanie 1: Komisja podejmie niezbędne kroki w celu poinformowania Sekretarza Generalnego Organizacji Narodów Zjednoczonych o odpowiednich zmianach w zakresie kompetencji Unii przed rozpoczęciem przeglądu.

III. Rozpoczęcie przeglądu w odniesieniu do UE na podstawie konwencji



Przegląd w odniesieniu do każdej ze stron prowadzą dwa inne państwa strony, przy czym wybór stron dokonujących przeglądu odbywa się drogą losowania. Każda strona musi również pełnić rolę podmiotu dokonującego przeglądu. Losowanie w celu wyboru stron dokonujących przeglądu można przeprowadzić podczas dowolnego posiedzenia grupy ds. przeglądu wdrażania. Oficjalne rozpoczęcie przeglądu ma miejsce, kiedy Sekretariat konwencji informuje stronę podlegającą przeglądowi o rozpoczęciu przeglądu krajowego. Strony muszą także wskazać swój punkt kontaktowy na potrzeby koordynacji udziału w przeglądzie, jak również przekazać wykaz ekspertów rządowych na potrzeby przeglądu (kiedy strona pełni rolę podmiotu dokonującego przeglądu w odniesieniu do innych stron).