SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Drugie sprawozdanie w sprawie skutków dyrektyw 2006/48/WE i 2006/49/WE w zakresie cyklu gospodarczego /* COM/2012/0400 final */





SPIS TREŚCI 1........... Wprowadzenie............................................................................................................... 3 2........... Cykliczność regulacyjnych wymogów kapitałowych......................................................... 4 3........... Wpływ wymogów kapitałowych na poziomy kapitału banków......................................... 6 4........... Wpływ poziomów kapitału banków na działalność kredytową banków............................ 8 5........... Wpływ dostępności kredytów na cykl gospodarczy......................................................... 8 6........... Środki służące ograniczeniu procykliczności.................................................................... 9 6.1........ Jednolity zbiór przepisów................................................................................................ 9 6.2........ Antycykliczny bufor kapitałowy (CCB)......................................................................... 10 6.3........ Wskaźnik dźwigni......................................................................................................... 10 6.4........ Agencje ratingowe........................................................................................................ 11 6.5........ Małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP)......................................................................... 11 7........... Wnioski........................................................................................................................ 13 8........... Bibliografia................................................................................................................... 14 SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Drugie sprawozdanie w sprawie skutków dyrektyw 2006/48/WE i 2006/49/WE w zakresie cyklu gospodarczego 1. Wprowadzenie 1. Minimalne wymogi kapitałowe dla banków przewidziane w dyrektywach UE w sprawie wymogów kapitałowych (CRD)[1], opartych na regulacjach kapitałowych Bazylea II, uwzględniają ryzyko. W związku z tym, gdy w czasie spowolnienia gospodarczego wzrasta ryzyko kredytowe i ryzyko rynkowe, zwiększają się również minimalne wymogi kapitałowe dla banków, tak aby zabezpieczyć to wyższe ryzyko. Banki mogą być zmuszone do pozyskania dodatkowego kapitału, aby sprostać podwyższonym wymogom, w momencie gdy ich zasoby kapitałowe kurczą się w wyniku strat, a możliwości pozyskiwania kapitału są niewielkie i kosztowne. Może to ograniczać możliwości banków w zakresie udzielania kredytów na rzecz gospodarki, nasilając spowolnienie gospodarcze. Analogicznie, w okresach poprawy koniunktury, kiedy ceny stale rosną, a spada wskaźnik niewykonanych zobowiązań, widoczne ograniczenie ryzyka może prowadzić do zmniejszenia wymogów kapitałowych i zwiększenia akcji kredytowej, dając dalszy bodziec dla rozwoju gospodarki. Jeżeli regulacje wywierają tego rodzaju skutki, są określane jako „procykliczne”. 2. Przeświadczenie, że CRD mogą przyczyniać się do procykliczności obserwowanej w systemie finansowym, w czasie gdy obowiązywał wcześniejszy system regulacji Bazylea I, doprowadziło do włączenia do CRD art. 156[2], w którym zobowiązano Komisję Europejską (Komisja) do okresowej analizy tego, czy CRD „wywołują istotne skutki w zakresie cyklu gospodarczego” oraz do przedstawiania co dwa lata sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wraz z odpowiednimi środkami naprawczymi. 3. Komisja przygotowała swoje pierwsze sprawozdanie na temat procykliczności w 2010 r. Niniejsze drugie sprawozdanie opiera się, tak jak poprzednio, na analizie przeprowadzonej przez EBC, któremu wsparcia udzielała Grupa ds. Analizy Wpływu (ISG), powołana wspólnie przez Komitet ESBC ds. Stabilności Finansowej (FSC) oraz Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) w 2011 r. jako następca Wspólnej Grupy Zadaniowej ds. Skutków Nowych Ram Kapitałowych. Głównym tematem sprawozdania EBC była ilościowa analiza danych z banków stosujących metodę IRB, aczkolwiek sprawozdanie to zawiera krótkie omówienie prawdopodobieństwa procykliczności w przypadku metody standardowej[3]. 4. Analiza relacji między regulacyjnymi wymogami kapitałowymi a procykliczną akcją kredytową banków pozostaje zadaniem złożonym. Jak wskazano w pierwszym sprawozdaniu, odpowiedzi wymagają następujące podstawowe pytania: a) Czy wymogi kapitałowe są cykliczne? b) Jeżeli tak, to czy cykliczne wymogi kapitałowe mają wpływ na poziom kapitału poszukiwanego i rzeczywiście utrzymywanego przez banki? c) Jeżeli tak, to czy poszukiwany lub rzeczywisty poziom kapitału banku wpływa na cykliczność akcji kredytowej? d) Jeżeli tak, to czy cykliczna akcja kredytowa ma wpływ na cykl gospodarczy? 5. W lipcu 2011 r. Komisja przedstawiła pakiet wniosków ustawodawczych na rzecz reformy regulacji w zakresie bankowości, w tym dyrektywę (CRD IV) i rozporządzenie (CRR). Wniosek Komisji uwzględnia środki, które mogą łagodzić procykliczność. Niniejsze sprawozdanie kończy się prognozą wskazującą, w jakim zakresie te środki antycykliczne mogą złagodzić procykliczny wpływ CRD na cykl finansowy i gospodarczy. 2. Cykliczność regulacyjnych wymogów kapitałowych 6. Krajowe organy nadzoru biorące udział w badaniu EBC przeprowadzonym w 2011 r. są zgodne, że minimalny wymagany kapitał (MRC) w ramach CRD w większym stopniu uwzględnia ryzyko i jest bardziej cykliczny niż w przypadku dotychczasowych wymogów Bazylea I. Zwiększenie cykliczności wymogów kapitałowych jest wiązane w głównej mierze z wyższym stopniem uwzględniania ryzyka w całościowych regulacjach, w szczególności w odniesieniu do obliczania wymogów kapitałowych w ramach metod wewnętrznych ratingów (IRB). 7. W analizie ilościowej EBC zbadano, w jakim zakresie wejściowe parametry ryzyka w modelach IRB, a mianowicie prawdopodobieństwo niewykonania zobowiązania (PD) i szacowane straty z tytułu niewykonania zobowiązania (LGD), a także ekspozycje, są skorelowane z czynnikami makroekonomicznymi oraz w jakim stopniu wpływa to na cykliczny MRC. Ustalenia te należy traktować jako wstępne wskazania, a nie miarodajne wyniki empiryczne[4]. 8. EBC stwierdził, że PD ekspozycji korporacyjnych i detalicznych, w przypadku których nie doszło do niewykonania zobowiązania, zwykle rośnie dynamiczniej przy niższym poziomie aktywności makroekonomicznej, niższych cenach nieruchomości i wyższym bezrobociu, spełniając jeden warunek wstępny dla cyklicznych wymogów kapitałowych. Z kolei w przypadku LGD stwierdzono stosunkowo ograniczony efekt cykliczny, co może wskazywać, że wartości LGD zapisane w wewnętrznych modelach banków są nieco bardziej „bezwładne” niż PD i przez to ich reakcje na zmiany w otoczeniu makroekonomicznym mogą być nie tak szybkie. Zmiany ekspozycji były skorelowane z opóźnionymi zmianami nastrojów w przemyśle i nastrojów konsumenckich (wskaźniki cyklu gospodarczego) odpowiednio dla portfela korporacyjnego i detalicznego, co również sugeruje cykliczność: banki zmniejszają ekspozycję wobec tych portfeli w obliczu niekorzystnych perspektyw gospodarczych. Ogólnie rzecz biorąc, ocena parametrów wejściowych służących do obliczania MRC wskazuje na określone efekty równoważące między parametrami ryzyka cyklicznego takimi jak PD czy LGD z jednej strony, a wydarzeniami cyklicznymi w zakresie ekspozycji z drugiej strony: w okresie spowolnienia gospodarczego wpływ wyższego PD może zostać zrównoważony ograniczeniem ekspozycji przy połączeniu ich jako elementów wejściowych na potrzeby obliczania MRC. Te efekty równoważące mogą sprawić, że cykliczny wpływ na całościowy MRC będzie nieco niejasny lub nawet niestabilny na przestrzeni czasu, gdyż tempo dokonywania korekt może być różne dla różnych parametrów i portfeli. 9. Wyniki szacowania zmian w zakresie całościowego MRC na poziomie banków nie wskazują na istnienie znaczącej relacji między zmianą MRC a wzrostem PKB dla całej próby na poziomie banków (a nie portfeli). Jeżeli jednak ograniczyć analizę do banków grupy 1[5], istnieje znacząca korelacja między spadkiem dynamiki wzrostu PKB a zwiększeniem MRC. Wskazuje to potencjalnie na pewną cykliczność MRC w przypadku banków grupy 1. 10. Należy zauważyć, że zbiór danych był ograniczony do banków stosujących metodę IRB, z wyłączeniem wielu mniejszych banków grupy 2, stosujących metodę standardową. Tym samym cykliczność MRC w przypadku banków grupy 2 jako całości może być również znacząca, choć dowody statystyczne tego stwierdzenia wykraczają poza zakres badania EBC (zob. pkt 13). 11. Istnieją oznaki pewnej cykliczności MRC na poziomie portfela. W przypadku opóźnionego wzrostu PKB, głównego wskaźnika cyklu gospodarczego, istnieje znaczący ujemny związek z MRC portfela korporacyjnego tylko banków grupy 1. Istnieje jednak także znaczący ujemny związek między opóźnionymi cenami nieruchomości komercyjnych a MRC portfela korporacyjnego w przypadku wszystkich banków zaliczonych do próby. W przypadku portfela detalicznego wzrost PKB ma związek również tylko z bankami grupy 1, choć na niższym poziomie istotności. Zmiany stopy bezrobocia mają znaczący wpływ na MRC portfela detalicznego w całej próbie, przy czym wypływ ten nie różni się znacznie w przypadku banków grupy 1. 12. Podsumowując, skutki cykliczne na poziomie portfela wydają się być łagodzone na poziomie banku. Jak wynika już z ustaleń dotyczących efektów równoważenia cykliczności wśród parametrów MRC, te skutki łagodzące mogą wynikać przede wszystkim z korekty portfeli w zakresie wielkości i składu całkowitych portfeli banków. Obserwowane realokacje aktywów mogły być jednak wywołane kryzysem finansowym, a nie zmianami leżących u ich podstaw parametrów ryzyka jako takich. Przykładowo, banki mogły dążyć do uzyskania wyższego poziomu aktywów kwalifikujących się jako zabezpieczenie kredytów w operacjach płynnościowych banku centralnego w celu poprawy swojego poziomu płynności oraz uzyskania możliwości skorzystania z taniego finansowania z banku centralnego. Gdyby więc nie nastąpił kryzys, MRC mógłby charakteryzować się większą cyklicznością. 13. Ważny dodatkowy czynnik mogący przyczynić się do cykliczności minimalnych wymogów kapitałowych wywodzi się z ratingów zewnętrznych dotyczących konkretnych aktywów ujętych w bilansach banków. Znaczna liczba banków w państwach UE stosuje (w pełni lub częściowo) metodę standardową przy obliczaniu swoich wymogów kapitałowych. Ponieważ metoda standardowa opiera się w dużym stopniu na zastosowaniu ratingów zewnętrznych dla celów regulacyjnych, ewentualna cykliczność ratingów zewnętrznych prowadziłaby również do cyklicznych zmian w zakresie wymogów kapitałowych[6]. Banki stosujące metodę standardową mogą stanowić dodatkową i znaczącą siłę w przypadku stymulowanej przez CRD procykliczności akcji kredytowej banków. 14. Ponadto wymogi określane przez agencje ratingowe są istotnymi czynnikami wpływającymi na decyzje banków odnośnie do alokacji kapitału, ponieważ banki często dążą do utrzymania lub osiągnięcia docelowego ratingu w ramach swojej strategii biznesowej, co może pociągać za sobą wyższy i bardziej cykliczny wskaźnik kapitałowy niż ten, który jest wymagany na mocy CRD[7]. 3. Wpływ wymogów kapitałowych na poziomy kapitału banków 15. Zdolność i gotowość banków do udzielania kredytów zależy po części od tego, w jakim stopniu ograniczenia dotyczące kapitału minimalnego są wiążące. Procykliczny MRC rosnący w okresach spowolnienia gospodarczego spowodowałby bardziej radykalną ingerencję w bufor kapitałowy banku powyżej progu minimalnego, zmuszając ostrożny bank do poszukiwania większego kapitału lub do zmniejszenia MRC poprzez ograniczenie akcji kredytowej. 16. Literatura naukowa na temat zachowania buforów kapitałowych banków w trakcie cyklu gospodarczego w ogólności wskazuje, że bufory kapitałowe banków powyżej MRC maleją, kiedy rośnie aktywność gospodarcza, powodując nadmierną skłonność do podejmowania ryzyka w okresach ożywienia koniunktury oraz ograniczenie akcji kredytowej w okresach spowolnienia gospodarczego[8]. 17. Analiza empiryczna EBC wskazuje na istnienie częściowo istotnych korelacji między wzrostem PKB a trwałymi buforami kapitałowymi, sugerując odwrotne zjawisko – wyższe bufory w okresach ożywienia koniunktury i niższe bufory w okresach spowolnienia gospodarczego. Ze względu jednak na krótki okres objęty próbą oraz spowodowane kryzysem podniesienie buforu kapitałowego w II połowie 2010 r. i I połowie 2011 r. do obserwacji tych należy podchodzić ostrożnie[9]. 18. Poziomy kapitału utrzymywanego przez banki mogą być także kształtowane przez przewidywania dotyczące przyszłych wymogów regulacyjnych. Przyszłe wymogi obejmują regulację określoną w umowach „Bazylea III”, niedawne środki EUNB[10] oraz wszelkie inne dodatkowe regulacje na szczeblu krajowym dotyczące wskaźników kapitałowych banków, które zostały ostatnio zatwierdzone lub mają być zatwierdzone w niedalekiej przyszłości. Ogólnie rzecz biorąc, wyniki badań wskazują na pewien znaczący wpływ zmian regulacyjnych zarówno na bilanse, jak i na politykę kredytową, w tym standardy stosowane do kredytów[11]. 19. EUNB podał do wiadomości publicznej wstępne dane dotyczące rekapitalizacji[12]. Ogół działań przynosi wstępną zagregowaną nadwyżkę kapitałową wynoszącą w przybliżeniu 26 %. Działania koncentrują się w głównej mierze na środkach w zakresie kapitału bezpośredniego, z którymi wiąże się 96 % niedoboru kapitału oraz 77 % łącznej kwoty proponowanych działań. Większość z nich to podwyższenie kapitału, zyski zatrzymane i konwersja instrumentów hybrydowych na kapitał podstawowy. Na środki mające wpływ na aktywa ważone ryzykiem przypada pozostałe 23 % łącznej wielkości działań. Po uwzględnieniu środków wynikających z decyzji UE dotyczących pomocy państwa w zakresie restrukturyzacji banków lub innych programów krajowych, wpływ działań zmniejszających akcję kredytową na rzecz realnej gospodarki wyniósłby poniżej 1 % łącznej kwoty. Komisja, EUNB i EBC stawiają sobie jednak za cel ścisłe monitorowanie procesu zmniejszania zaangażowania, bez względu na jego związek (lub jego brak) z planem rekapitalizacji. W szczególności, ponieważ zmniejszanie dźwigni prawdopodobnie występować będzie w przypadku działalności niezwiązanej z działalnością podstawową lub poza jurysdykcją państwa pochodzenia, ważna jest ścisła współpraca państw pochodzenia i przyjmujących państw w ramach UE, a także poza jej granicami. Ponadto udział banków strefy euro w całym wolumenie kredytów dla Europy Środkowej i Wschodniej (47,3 %) jest wysoki w porównaniu z innymi gospodarkami wschodzącymi, co wskazuje na bardzo wysoki poziom zależności od kredytu oraz szczególnie wysoką wrażliwość na decyzje jednostek dominujących o zmniejszeniu zaangażowania. W przypadku niektórych konkretnych państw regionu podaż kredytów jest kontrolowana niemal całkowicie przez grupy bankowe strefy euro[13]. 4. Wpływ poziomów kapitału banków na działalność kredytową banków 20. Znaczna większość krajowych organów nadzoru stwierdziła, że istnieją wyraźne powiązania między polityką banków w zakresie zarządzania kapitałem a ich procedurą udzielania kredytów. W większości przypadków ważną rolę odgrywają regulacyjne wymogi kapitałowe CRD. Organy te nie stwierdziły jednak wyraźnego wpływu regulacyjnych wymogów kapitałowych na niektóre klasy aktywów lub kategorie kredytów. Inne czynniki wpływające na politykę zarządzania kapitałem utrudniają wyodrębnienie wpływu CRD na akcję kredytową banków. Czynniki te obejmują politykę banków w zakresie gotowości do podejmowania ryzyka, testy warunków skrajnych, wymogi filara I/II i RAROC[14] oraz docelowe poziomy wzrostu portfeli. Jeżeli chodzi o inne czynniki po stronie podaży i popytu, które mogą wpływać na cykliczność ekspozycji kredytowych, organy zajmują rozbieżne stanowiska, jednakże te inne czynniki są postrzegane w głównej mierze jako ważniejsze od regulacyjnych wymogów kapitałowych. Istotne czynniki w przypadku podaży kredytów obejmują otoczenie makroekonomiczne (koszt finansowania, dostępność kapitału i płynność, poziom zaufania na rynku) oraz indywidualne strategie kredytowe banków. Na popyt na kredyty wpływają przede wszystkim warunki makroekonomiczne (stopa wzrostu, inflacja, bezrobocie, kształtowanie się dochodów, przypadki niewypłacalności, (przewidywana) konsumpcja, eksport itp.), jednak wspominano także o warunkach rynkowych (stopy procentowe, dostępność finansowania). Organy zauważyły także, że przypadki utraty wartości oraz odpisy z tytułu kredytów mają charakter bardziej cykliczny niż regulacyjne wymogi kapitałowe dotyczące kredytów niezagrożonych. Rachunkowość oparta na wartości godziwej oraz MSSF są również postrzegane jako ważne czynniki stymulujące działalność kredytową banków. 5. Wpływ dostępności kredytów na cykl gospodarczy 21. Ilościowe określenie wpływu zmian MRC na akcję kredytową oraz PKB jest nadal trudne. EBC dokonał przeglądu wyników analizy przeprowadzonej przez Grupę ds. Ocen Makroekonomicznych (BIS, 2010) utworzoną przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego oraz Radę Stabilności Finansowej celem oceny makroekonomicznych skutków przejścia na wyższe wymogi kapitałowe i płynnościowe zgodnie z pakietem Bazylea III. Badanie to zostało jednak wspomniane wyłącznie w celach poglądowych, ponieważ koncentruje się ono na jednorazowym przejściu na wyższe wymogi, a nie na określeniu standardowej współzależności między równoległymi zmianami MRC, akcji kredytowej i PKB. 22. Grupa ds. Ocen Makroekonomicznych zwróciła uwagę, że standardowe modele makroekonomiczne nie pozwalają na bezpośrednie badanie skutków zmian polityki ostrożnościowej w zakresie akcji kredytowej i PKB. Mimo iż różne modele zastosowane przez Grupę ds. Ocen Makroekonomicznych ujmują wiele głównych aspektów, nie istnieje jeden model, który łączyłby w sobie wszystkie istotne mechanizmy. W badaniu zaprezentowano więc średni wynik dla kilku modeli jako centralną szacunkową wielkość wpływu dla różnych modeli i państw[15]. 23. Ze względu jednak na wszystkie zastrzeżenia obecne w przeprowadzonej przez EBC ilościowej analizie cykliczności MRC, na przykład bardzo ograniczona dostępność danych oraz wpływ kryzysu finansowego, zarówno wskutek dodatkowych zmian regulacyjnych, interwencji rządowych oraz korekt postępowania, wydaje się, że jest zbyt wcześnie, aby dokonywać ilościowych szacunków możliwego procyklicznego wpływu wymogów kapitałowych CRD na akcję kredytową i PKB. 6. Środki służące ograniczaniu procykliczności 24. W lipcu 2011 r. Komisja przedstawiła pakiet ustawodawczy dotyczący reformy regulacji w zakresie bankowości, obejmujący dyrektywę (CRD IV) i rozporządzenie (CRR). Wynika to z umowy Bazylea III i spełni główny cel polegający na zachowaniu podaży kredytów na rzecz gospodarki realnej w UE. 25. Wniosek obejmuje szereg środków, które mogą złagodzić procykliczność akcji kredytowej banków: jednolity zbiór przepisów, antycykliczny bufor kapitałowy, wprowadzenie wskaźnika dźwigni, zmniejszona zależność od agencji ratingowych przy określaniu norm ostrożnościowych oraz ramy na potrzeby podejmowania dalszych środków celem zwiększenia dostępności kredytów dla małych i średnich przedsiębiorstw. 6.1. Jednolity zbiór przepisów 26. Jak zauważono wyżej w pkt 19, ze względu na integrację unijnego sektora bankowego zmniejszenie zaangażowania kredytowego przez banki międzynarodowe w odpowiedzi na wymogi regulacyjne określone przez krajowe organy nadzoru może mieć miejsce poza krajem pochodzenia. Wprowadzenie jednolitego zbioru przepisów nie tylko ograniczy arbitraż regulacyjny, ale również złagodzi procykliczne skutki asymetrycznego zmniejszenia zaangażowania w „państwach przyjmujących”. 6.2. Antycykliczny bufor kapitałowy (CCB) 27. Jedną z głównych reakcji regulacyjnych na postrzeganą procykliczność akcji kredytowej banków jest bufor antycykliczny (CCB), będący integralnym elementem wniosku Komisji dotyczącego CRD IV. Ta dodatkowa rezerwa, tworzona stopniowo w czasach dobrej koniunktury gospodarczej, może zostać rozwiązana w okresie spowolnienia gospodarczego, aby umożliwić bankom zaabsorbowanie strat w sposób uporządkowany, który nie powoduje kosztownego wzrostu ceny kredytów, co mogłoby pogłębić recesję. Mechanizm ten umożliwi złagodzenie zarówno obecnego braku reakcji wymogów regulacyjnych na narastanie ryzyka na poziomie makroekonomicznym, jak i cykliczności tych wymogów. 28. Ponieważ poszczególne rynki mogą znacznie różnić się od siebie pod względem dynamiki, bufory określa się na podstawie rynku krajowego. Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego będzie odpowiedzialna za opracowanie wspólnych wytycznych oraz ułatwianie i koordynowanie tego narzędzia makroostrożnościowego w ramach swojego mandatu. 29. W sprawozdaniu EBC podkreśla się, że mimo pojawiania się pewnych problemów koncepcyjnych w odniesieniu do praktycznego wdrożenia CCB[16], to jednak ogólny poziom CCB kształtowałby się zgodnie z wyraźną tendencją antycykliczną. Biorąc pod uwagę wzrost akcji kredytowej w latach poprzedzających kryzys i hipotetyczne wdrożenie CCB w 2005 r., referencyjna wartość bufora zwiększałyby się stopniowo, osiągając punkt szczytowy na poziomie około 290 mld EUR dla wszystkich państw UE w 2007 r.[17]. 6.3. Wskaźnik dźwigni 30. Wskaźnik dźwigni jest dodatkowym wymogiem kapitałowym, który może stać się wiążącym pułapem dla dźwigni po przekroczeniu określonej wielokrotności aktywów względem kapitału Tier 1. Pomogłoby to ograniczyć nadmierną akcję kredytową banków w okresie ożywienia koniunktury w cyklu gospodarczym, kiedy banki posiadają dynamikę pozwalającą na zwiększanie bilansów bez odpowiedniego zwiększania kapitału. 31. Zgodnie z pakietem Bazylea III Komisja zaproponowała wskaźnik dźwigni jako środek w ramach filaru 2 „z zamiarem przekształcenia go w wiążący instrument (filaru 1), po odpowiednim przeglądzie i kalibracji”. Ponieważ wskaźnik dźwigni jest nowym instrumentem w przypadku UE (a w swojej obecnej formie także dla niemal całego świata), Komisja zaproponowała podejście z zachowaniem staranności, uwzględniające dogłębny przegląd oraz równoległy okres próbny przed podjęciem decyzji o ostatecznej formie tego instrumentu[18]. 6.4. Agencje ratingowe 32. Agencje ratingowe oraz gospodarcze modele kapitału mogą również odegrać ważną rolę w określeniu rzeczywistego poziomu kapitału banków. Jak zauważono w pkt 13, ratingi zewnętrzne są ściśle skorelowane z cyklem gospodarczym, co wskazuje, że powiązane z nimi wymogi kapitałowe będą także kształtowały się w sposób wyraźnie cykliczny, przynajmniej na poziomie poszczególnych ekspozycji. Ze względu na dużą zależność metody standardowej obliczania ryzyka kredytowego od ratingów zewnętrznych problem ten jest szczególnie istotny dla banków, które nie dokonały jeszcze przejścia na metodę IRB. 33. W związku z powyższym, we wniosku dotyczącym CRD IV zachęca się do korzystania z ratingów wewnętrznych przy ograniczeniu liczby odwołań do ratingów zewnętrznych oraz wzmocnieniu przepisów wskazujących sposób korzystania z ratingów zewnętrznych[19]. Jest on zgodny z zasadą proporcjonalności, pozwalając mniejszym instytucjom kredytowym oraz firmom inwestycyjnym na wybór metody IRB, w mniejszym stopniu polegającej na ratingach wystawianych przez agencje ratingowe (i w wyższym stopniu uwzględniającej ryzyko), pozwalając na korzystanie z możliwie najprostszych procedur ratingowych[20]. Zastosowanie metody IRB wymaga posiadania zdolności do dokonywania niezależnej oceny ryzyka oraz stanowi zachętę do stosowania lepszych technik zarządzania ryzykiem w celu kontrolowania ryzyka kredytowego w portfelach bankowych. 34. Ponadto w dniu 15 listopada 2011 r. Komisja przyjęła wniosek ustawodawczy[21] nakładający na wszystkie instytucje finansowe podlegające regulacjom ogólny obowiązek dokonywania własnych ocen ryzyka kredytowego, a analogiczne wnioski dla zakładów ubezpieczeniowych pojawią się w 2012 r. Komisja jest również bardzo zaangażowana i wspiera prowadzone w Bazylei prace zmierzające do ograniczenia roli ratingów jako kryteriów definiowania płynnych aktywów oraz do poszukiwania alternatywnych metod obliczania wymogów kapitałowych dla inwestycji sekurytyzacyjnych. Wszystkie te działania powinny ograniczyć procykliczność uregulowań finansowych wynikających z nadmiernego uzależnienia od agencji ratingowych. 6.5. Małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) 35. MŚP są instytucjami w większym stopniu uzależnionymi od banków, ponieważ mają mniej możliwości pozyskiwania alternatywnych źródeł finansowania, a ponieważ stanowią podporę gospodarki europejskiej[22], wszelka procykliczność w zakresie wymogów kapitałowych może w bardzo znaczącym stopniu wpłynąć na wzrost gospodarki realnej ze względu na ograniczoną akcję kredytową na rzecz MŚP. 36. Dostęp MŚP do kredytów bankowych pogorszył się, jak wynika z badania EBC „SAFE” obejmującego okres od kwietnia do września 2011 r., a tendencja ta została potwierdzona w badaniu obejmującym okres od października 2011 r. do marca 2012 r. Zgodnie z wynikami tego ostatniego badania potrzeby MŚP ze strefy euro w zakresie finansowania w badanym okresie zwiększyły się, przy czym 19 % respondentów wskazało na zwiększenie zapotrzebowania (popytu) na kredyty bankowe ( wzrost wobec uprzedniego poziomu 17 %), natomiast 11 % wskazało na spadek tego zapotrzebowania (poprzednio 12 %). Bilans netto firm wskazujących na pogorszenie dostępności (podaży) kredytów bankowych wyniósł 20 %, co stanowiło wzrost wobec poziomu 14 % odnotowanego w poprzedniej edycji badania[23]. Równocześnie według najnowszego (kwiecień 2012 r.) kwartalnego badania EBC na temat akcji kredytowej banków (BLS) zaostrzenie netto standardów stosowanych do kredytów dla MŚP spadło z 28 % w IV kwartale 2011 r. do 1 % w I kwartale 2012 r., przy czym zaostrzenie netto standardów stosowanych do kredytów dla całej grupy spółek niefinansowych obniżyło się z 35 % do 9 %, co stanowi spadek znacznie większy niż przewidywany przez uczestników badania poprzedniej edycji. Można to wyjaśnić znacznym spadkiem odsetka netto banków strefy euro wskazujących, że koszty finansowania oraz ograniczenia bilansowe przyczyniły się do zaostrzenia standardów stosowanych do kredytów – 8 % banków wskazało na trudną sytuację rynkową w zakresie finansowania, podczas gdy poprzednio odsetek ten wyniósł 28 %. Fakt, że standardy stosowane do kredytów nie ulegały jeszcze większemu zaostrzeniu nie łagodzi jednak trudnej sytuacji MŚP w zakresie finansowania. 37. Ekspozycje wobec MŚP są traktowane w sposób korzystniejszy w ramach obecnych CRD. We wniosku dotyczącym CRD IV wymogi kapitałowe zostały ogólnie zwiększone dla wszystkich ekspozycji na ryzyko kredytowe, co oznacza, że MŚP zachowują korzystniejsze traktowanie przyznane w ramach pakietu Bazylea II w porównaniu z innymi ekspozycjami. Pomimo to Komisja zwróciła się do EUNB o przeprowadzenie analizy i przygotowanie sprawozdania na temat obecnych wag ryzyka dla akcji kredytowej na rzecz MŚP oraz progów stosowanych dla zdefiniowania MŚP w kontekście nowych standardów pakietu Bazylea III. Możliwości jeszcze korzystniejszego potraktowania ekspozycji wobec MŚP obejmują na przykład zmniejszenie ważenia ryzyka z 75 % do 50 % lub podniesienie progu ekspozycji wobec MŚP z 1 mln do 2 mln lub 5 mln EUR. Komisja z uwagą rozpatrzy te warianty w ramach naczelnego celu CRD IV, którym jest wzmocnienie stabilności finansowej. 38. Warto również zauważyć, że MŚP, które doświadczają ograniczeń kredytowych ze strony banków, mają być głównymi beneficjentami złagodzonej procykliczności następującej wskutek wzmocnionych środków antycyklicznych przewidzianych w CRD IV. 7. Wnioski 39. EBC znalazł pewne dowody na cykliczny MRC powodowany cyklicznym PD dla większych banków z grupy 1 stosujących metodę IRB w odniesieniu do ryzyka kredytowego, w pewnym stopniu równoważony cyklicznymi ekspozycjami (tzn. ograniczanymi w okresie spowolnienia gospodarczego). Mimo iż cykliczne MRC zostały wstępnie zidentyfikowane na poziomie portfela (korporacyjnego i detalicznego), skutek ten jest, jak się wydaje, łagodzony na poziomie banku, jeśli weźmie się pod uwagę całą próbę banków. 40. Łagodzenie to może być spowodowane przede wszystkim korektami portfela powodowanymi kryzysem, na przykład w celu uwzględnienia większej liczby aktywów kwalifikujących się jako zabezpieczenie kredytów w operacjach płynnościowych banku centralnego, a tym samym w przypadku braku kryzysu mogłyby istnieć mocniejsze dowody na cykliczność MRC. Banki stosujące metodę standardową mogą również posiadać cykliczny MRC ze względu na zależność tej metody od ocen zewnętrznych agencji ratingowych, których ratingi mają charakter cykliczny. 41. Zdolność i gotowość banków do udzielania kredytów zależy częściowo od tego, w jakim stopniu minimalne ograniczenia kapitałowe są wiążące. Mimo iż MRC obliczony zgodnie z obecnymi CRD mógł wywrzeć pewien wpływ na rzeczywiste poziomy kapitału utrzymywanego w bankach, oczekiwania ściślejszych wymogów regulacyjnych w przyszłości, oprócz kilku innych czynników, mogły doprowadzić do określania docelowych poziomów kapitału znacznie powyżej MRC, co miało znaczący wpływ na bilanse i politykę kredytową. Jest to jednak czynnik inny niż cykliczność, której źródłem są obecne regulacje. 42. Dyrektywa CRD IV, za pomocą której wdrożony zostanie w UE pakiet Bazylea III, będzie stanowić strukturalne zerwanie z przeszłością, wprowadzając surowsze wymogi dotyczące MRC pod względem jakości i ilości wymaganego kapitału, jak również nowe wymogi w zakresie płynności i dźwigni. Co istotne, obejmie ona szereg antycyklicznych środków z zakresu polityki, w tym jednolity zbiór przepisów, antycykliczny bufor kapitałowy, wskaźnik dźwigni finansowej, a także środki dotyczące agencji ratingowych i MŚP. Tam, gdzie jest to stosowne, wdrożenie środków zostanie rozłożone w czasie, aby uniknąć skutków o charakterze procyklicznym. 8. Bibliografia Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego, Bank Rozrachunków Międzynarodowych, 16 grudnia 2010 r., „Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems”, dostępny pod adresem http://www.bis.org/publ/bcbs189.pdf BIS (2010), Grupa ds. Ocen Makroekonomicznych (Macroeconomic Assessment Group): sprawozdanie okresowe „Assessing the macroeconomic impact of the transition to stronger capital and liquidity requirements”, sierpień 2010 r., dostępne pod adresem http://www.bis.org/publ/othp10.pdf EBC, EUNB (2012), Pro-Cyclicality of Capital Requirements, sprawozdanie drugie EBC (2010), „EU Banking Structures”, dostępny pod adresem: http://www.ecb.int/pub/pdf/other/eubankingstructures201009en.pdf Komisja Europejska, czerwiec 2010 r., „Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie skutków dyrektyw 2006/48/WE i 2006/49/WE w zakresie cyklu gospodarczego", dostępne pod adresem: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/regcapital/monitoring/23062010_report_en.pdf Zawiera także dalsze odniesienia bibliograficzne Komisja Europejska, lipiec 2011 r., nowe wnioski dotyczące wymogów kapitałowych (CRD IV), dalsze informacje dostępne pod adresem: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/index_en.htm [1] Obejmujących dyrektywę 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz dyrektywę 2006/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie adekwatności kapitałowej firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych. [2] Zmienionego w 2009 r. dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/111/WE z dnia 16 września 2009 r. [3] Ocena ilościowa EBC obejmuje dane kwartalne z okresu IV kwartał 2008 r. – II kwartał 2011 r. z około 80 banków stosujących metodę wewnętrznych ratingów (IRB) do obliczania swoich wymogów kapitałowych. Ocena jakościowa opiera się na wynikach badań krajowych organów nadzoru oraz badania akcji kredytowej banków Eurosystemu (BLS). [4] Pozostają dwa zasadnicze zastrzeżenia: CRD wdrożono stosunkowo niedawno (modele zaawansowane są wykorzystywane od 2008 r.), co ogranicza dostępność odnośnych danych w całym cyklu gospodarczym, tak więc analiza opiera się na transgranicznych różnicach odnoszących się do etapów cyklu gospodarczego, a dostępny okres odniesienia obejmuje niedawny kryzys finansowy, w którym to przypadku zmiany postępowania spowodowane kryzysem oraz interwencje z zakresu polityki mogły zniekształcić ogólny obraz sposobów postępowania. [5] Bank uznaje się za bank grupy 1, jeżeli jego kapitał Tier 1 wynosi ponad 3 miliardy EUR i jest on mocno zróżnicowany i aktywny w skali międzynarodowej. Wszystkie pozostałe banki są uznawane za banki grupy 2. [6] Zob. komentarz i wykresy 1, 2 i 3 w towarzyszącym dokumencie roboczym służb Komisji. [7] Zob. także pkt 6.4. [8] Zob. np. Ayuso, Perez i Saurina (2004), Bikker i Metzemakers (2004), Lindquist (2004), Jokipii i Milne (2008) oraz Stolz i Wedow (2011). [9] EBC odnotowuje jednak, że kilka artykułów teoretycznych (np. Heid (2007), Zhu (2008), Jokivuolle, Kiema i Vesala (2009) oraz Repullo i Suarez (2009)) wskazuje na możliwość zmiany postępowania banków w zakresie bufora kapitałowego przy przechodzeniu na regulacje kapitałowe Bazylea II. Banki mogą podjąć decyzję o prowadzeniu działalności z dodatkowymi buforami oraz w sposób bardziej dalekosiężny, aby zabezpieczyć się przed postrzeganą większą cyklicznością MRC. Może to powodować powstawanie buforów kapitałowych zmieniających się wraz z cyklem, rosnących w okresach dobrej koniunktury i vice versa. [10] EUNB określił poziom docelowy kapitału dla 70 banków europejskich, składający się z dwóch części i przewidziany do wdrożenia do czerwca 2012 r. Pierwsza część to tymczasowy bufor kapitałowy dla ekspozycji wobec państw po cenach rynkowych z września 2011 r. Druga część polega na podniesieniu wskaźników kapitału podstawowego Tier 1 do 9 %. [11] Zob. wykresy 4, 5, 6, 7 zawierające wybrane wyniki z badania akcji kredytowej banków (BLS) strefy euro na temat wpływu zmian regulacyjnych na działalność kredytową banków. Należy jednak podkreślić, że jest to zjawisko różne od procykliczności istniejących wymogów. [12] Strona internetowa EUNB, 9 lutego 2012 r., http://www.eba.europa.eu/News--Communications/Year/2012/The-EBAs-Board-of-Supervisors-makes-its-first-agg.aspx [13] Zob. tabela 1: aktywa bankowe UE oraz wykresy 8 i 9 w dokumencie roboczym służb Komisji, zawierające dalsze informacje oraz omówienie transgranicznej podaży kredytów. [14] Wskaźnik zwrotu z kapitału skorygowanego o ryzyko – wskaźnik rentowności oparty na analizie ryzyka. [15] Zob. wykres 10: wyniki badania modelowego Grupy ds. Ocen Makroekonomicznych w dokumencie roboczym służb Komisji. [16] EBC przeanalizował poradnik Bazylea III, wskaźnik poziomu kredytów do PKB w różnych państwach członkowskich. [17] Zob. wykres 11 w dokumencie roboczym służb Komisji. [18] Wniosek dotyczący CRD IV zobowiązuje EUNB do opracowania sprawozdania na temat skuteczności oraz wpływu wskaźnika dźwigni, który ma zostać przedstawiony Komisji do czerwca 2016 r. Na podstawie sprawozdania EUNB do dnia 31 grudnia 2016 r. Komisja przedstawi Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie dotyczące wpływu i skuteczności wskaźnika dźwigni, a „w stosownych przypadkach” w 2018 r. towarzyszyć mu będzie wniosek ustawodawczy dotyczący wprowadzenia wskaźnika dźwigni (art. 482 ust. 1). [19] Na szczeblu międzynarodowym, w październiku 2010 r. Rada Stabilności Finansowej przedstawiła zasady służące zmniejszeniu zależności władz i instytucji finansowych od ratingów sporządzanych przez agencje ratingowe. (http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf) [20] Motywy 28–29 wniosku dotyczącego CRR z lipca 20011 r. [21] Zob. dokument http://ec.europa.eu/internal_market/securities/agencies/index_en.htm, zawierający dalsze informacje. [22] MŚP stanowią 99,8 % przedsiębiorstw, przypada na nie 66,9 % pracowników oraz 58,4 % wartości dodanej brutto w UE-27 (szacunki z 2010 r., Eurostat/krajowe urzędy statystyczne państw członkowskich/Cambridge Econometrics/Ecorys). [23] Badanie na temat dostępu MŚP do finansowania w strefie euro (SAFE), dostępne pod adresem http://www.ecb.europa.eu/stats/money/surveys/sme/html/index.en.html