UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Gruzja nadal znajduje się pod wpływem niekorzystnych warunków zewnętrznych, które –wskutek spadku eksportu i mniejszych przekazów pieniężnych emigrantów – przyczyniły się do stosunkowo niskiego wzrostu PKB wynoszącego 2,7 % w 2016 r. (w porównaniu z 2,9 % w 2015 r. i 4,6 % w 2014 r.). Przewiduje się, że dzięki spożyciu i inwestycjom PKB będzie stopniowo wzrastać w 2017 r. do poziomu 3,5 %. Oczekuje się również, że w 2017 r. nastąpi ożywienie regionalnego i globalnego wzrostu gospodarczego, jego dynamika pozostanie jednak niewielka i będą jej zagrażać takie czynniki ryzyka jak brak stabilności geopolitycznej, protekcjonizm i wahania na rynkach finansowych.

Deficyt budżetowy Gruzji pozostaje na znacznym poziomie (4,1 % PKB, zarówno w 2016 r., jak i w 2017 r., zgodnie z przewidywaniami Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW)). Relacja długu publicznego do PKB wzrosła z 35,6 % w 2014 r. do 44,6 % w 2016 r., głównie ze względu na fakt, że około 80 % długu publicznego jest denominowanych w walucie obcej, a w okresie tym odnotowano gwałtowną deprecjację waluty krajowej (lari gruziński, GEL). Ponadto bilans płatniczy Gruzji pozostaje niestabilny ze względu na bardzo duży deficyt obrotów bieżących (12,4 % PKB w 2016 r.) oraz wysoki dług zagraniczny (111,8 % PKB w 2016 r.). Od 2011 r. rezerwy walutowe Gruzji utrzymują się zasadniczo na stałym poziomie w wartościach bezwzględnych – na koniec 2016 r. wyniosły 2,8 mld USD; jednak według systemu pomiaru złożonego adekwatności rezerw MFW rezerwy te powinny były wzrosnąć. Obecnie rezerwy znajdują się zatem poniżej poziomu, który według szacunków MFW jest adekwatny. Ponadto Gruzja kontynuuje dostosowywanie się do wymogów pogłębionej i kompleksowej strefy wolnego handlu (DCFTA) z UE, co – oprócz nowych możliwości – generuje również koszty dostosowawcze.

Z tego względu w dniu 12 kwietnia 2017 r. Gruzja i MFW osiągnęły porozumienie w sprawie wydłużonej trzyletniej promesy (na lata 2017–2020) w ramach instrumentu rozszerzonego wsparcia finansowego. Instrument ten stanowi 100 % kwoty udziałowej Gruzji w Funduszu (210,4 mln SDR, czyli około 285 mln USD). Celem programu rozszerzonego wsparcia finansowego jest wspomaganie programu reform gospodarczych, który pomoże Gruzji zmniejszyć podatność gospodarki na zagrożenia, i pobudzanie wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu.

W dniu 16 czerwca 2017 r. rząd Gruzji zwrócił się również do UE o udzielenie pomocy makrofinansowej. W świetle wniosku Gruzji i biorąc pod uwagę sytuację gospodarczą w tym kraju, Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wniosek dotyczący pomocy makrofinansowej dla Gruzji, na podstawie art. 212 ust. 2 TFUE. Wniosek dotyczy kwoty do maksymalnej wysokości 45 mln EUR, z której 35 mln EUR zostałoby udostępnione w formie pożyczek, a 10 mln EUR – w formie dotacji.

Proponowana operacja udzielenia nowej pomocy makrofinansowej jest trzecim takim działaniem podjętym po konflikcie zbrojnym między Gruzją a Rosją w sierpniu 2008 r. W październiku 2008 r. podczas międzynarodowej konferencji darczyńców w Brukseli UE zobowiązała się do przeprowadzenia dwóch operacji pomocy makrofinansowej o wartości 46 mln EUR każda. Pierwsza z tych operacji (46 mln EUR, całość w formie dotacji) została wdrożona w latach 2009–2010, a druga (ponownie 46 mln EUR, połowa w formie dotacji, a połowa w formie pożyczek) – w latach 2015–2017. Ostatnią transzę pomocy makrofinansowej na lata 2015–2017 wypłacono w maju 2017 r.

Proponowana nowa pomoc makrofinansowa pomogłaby Gruzji zaspokoić część potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego w latach 2017–2020, szacowanych na 752 mln USD (671 mln EUR). Przedmiotowa operacja pomocy finansowej ograniczy także zagrożenia dla gospodarki w perspektywie krótkookresowej w kategoriach budżetowych i bilansu płatniczego. Zostanie ona opracowana i wprowadzona w życie w koordynacji z programami dostosowań i reform, które zostały uzgodnione przez Gruzję z MFW i Bankiem Światowym, a także z reformami uzgodnionymi w ramach operacji wsparcia budżetowego UE oraz DCFTA.

Zgodnie z dokumentem roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu wnioskowi Komisja uważa – opierając się również na ocenie sytuacji politycznej dokonanej przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (ESDZ) – że spełniono polityczne i ekonomiczne warunki wstępne proponowanej operacji pomocy makrofinansowej.

•Kontekst ogólny

Perspektywy makroekonomiczne dla Gruzji pozostają narażone na czynniki ryzyka. Przeprowadzana obecnie konsolidacja budżetowa może osłabić popyt krajowy i obniżyć wzrost gospodarczy w Gruzji. Ponadto gospodarka gruzińska jest narażona na dalsze zagrożenia związane z niepewnymi perspektywami gospodarczymi w regionie i na świecie, nierównowagą zewnętrzną (w szczególności wysokim i nadal rosnącym deficytem obrotów bieżących oraz wysokim zadłużeniem zagranicznym), oraz faktem, że rezerwy walutowe znajdują się poniżej adekwatnego poziomu.

Spowolnienie gospodarcze w regionie i gwałtowne osłabienie walut głównych partnerów handlowych Gruzji od końca 2014 r. wywarły negatywny wpływ na eksport tego kraju i przekazy pieniężne emigrantów. To z kolei przyczyniło się do zmniejszenia tempa wzrostu gospodarczego do 2,7 % w 2016 r. z poziomu 2,9 % w 2015 r. i 4,6 % w 2014 r. Wzrost PKB Gruzji w 2016 r. był napędzany głównie przez inwestycje, natomiast spożycie prywatne pozostawało na niskim poziomie. Jest to spowodowane zmniejszeniem dochodów do dyspozycji ze względu na wzrost wartości w walucie krajowej zobowiązań gospodarstw domowych z tytułu kredytów denominowanych w dolarach amerykańskich, do którego doszło w wyniku ostrego spadku kursu lari. Przewiduje się, że dzięki spożyciu i inwestycjom tempo wzrostu PKB będzie stopniowo wzrastać do poziomu 3,5 % w 2017 r. i 5,0 % w 2020 r. (kiedy to wygaśnie niedawno zawarte porozumienie z MFW).

Kurs wymiany (średni kurs USD/GEL w odnośnym okresie) wzrósł z 1,77 w 2014 r. do 2,27 w 2016 r., co oznacza deprecjację lari gruzińskiego o około 22 %. Skutki tych wahań kursowych są potęgowane przez wciąż wysoką dolaryzację gospodarki gruzińskiej – w 2016 r. 70 % depozytów i 65 % kredytów było denominowanych w dolarach amerykańskich.

Choć stopa bezrobocia w Gruzji (11,8 % na koniec 2016 r.) utrzymuje tendencję spadkową od 2009 r. (16,9 %), nadal pozostaje ona istotnym wyzwaniem. W nowych sektorach wzrostu, szczególnie w turystyce i innych usługach, stworzono wprawdzie możliwości zatrudnienia, jednak ze względu na trudności wynikające z niedopasowania umiejętności i znaczących dysproporcji regionalnych bezrobocie nadal utrzymuje się na wysokim poziomie. W Gruzji nie ma również systemu świadczeń dla bezrobotnych.

Jeśli chodzi o sektor zagraniczny, deficyt obrotów bieżących Gruzji uległ dalszemu pogorszeniu i w 2016 r. osiągnął wartość 12,4 % PKB (w porównaniu z 12,0 % PKB w 2015 r. i 10,6 % w 2014 r.) i, jak już wspomniano, pozostaje głównym źródłem podatności na zagrożenia. W latach 2014–2016 deficyt obrotów bieżących powiększył się mimo spowolnienia tempa wzrostu gospodarczego, ponieważ eksport był o wiele słabszy niż popyt krajowy na towary importowane, co doprowadziło do zwiększenia deficytu handlu towarami. Według prognoz zawartych w programie MFW przewiduje się, że deficyt obrotów bieżących będzie dalej się zwiększał w 2017 r. do poziomu 12,9 %, a następnie lekko spadnie do 11 % w 2020 r. Bardzo wysoki deficyt obrotów bieżących wynika głównie z deficytu handlu towarami, który tylko częściowo jest kompensowany nadwyżką handlu usługami oraz dochodami i transferami pieniężnymi z zagranicy, w tym przekazami pieniężnymi emigrantów.

Choć deficyt obrotów bieżących jest w znacznej mierze finansowany z przypływów bezpośrednich inwestycji zagranicznych, przewiduje się, że inwestycje te nieznacznie spadną z poziomu 11 % PKB w 2016 r. do poziomu 10,3 % PKB w 2017 r. i utrzymają się na podobnym poziomie do 2020 r. Ponadto przypływy finansowe tworzące zadłużenie również przyczyniły się do finansowania deficytu obrotów bieżących. W związku z tym zadłużenie zagraniczne Gruzji, które oscylowało wokół 80 % PKB w latach 2008–2014, znacznie wzrosło w kolejnych latach, osiągając poziom 111,8 % PKB na koniec 2016 r. Prognozuje się, że zadłużenie zagraniczne nadal będzie wzrastać do poziomu 120,2 % w 2020 r. Jako że większość zadłużenia zagranicznego jest denominowana w dolarach amerykańskich, deprecjacja lari istotnie przyczyniła się do tego wzrostu.

Narodowy Bank Gruzji zasadniczo powstrzymywał się od znaczących interwencji na rynku walutowym, pozwalając na deprecjację lari. Dzięki temu rezerwy walutowe brutto pozostały ogólnie stabilne i wyniosły 2,7 mld USD na koniec lutego 2017 r. (wartość około 3 miesięcy zapotrzebowania na import w następnym roku). Niedawno uzgodniony program MFW ma na celu zwiększenie rezerw o 54 %, z poziomu 2,8 mld USD na koniec 2016 r. do 4,2 mld USD w 2020 r. (wartość około 4 miesięcy importu).

Inflacja średniookresowa (wskaźnik cen konsumpcyjnych) spadła do 2,1 % w 2016 r. w porównaniu z 4,0 % w 2015 r. Przewiduje się, że wskaźnik ten wzrośnie do 5,7 % w 2017 r., co będzie zgodne ze zwiększeniem podatku akcyzowego, którego dokonano w styczniu 2017 r., lecz powinien spaść do 3,0 % w 2018 r. i utrzymać się na podobnym poziomie w 2019 r. i 2020 r.