Komisja przygotowała zatem niniejsze sprawozdanie, aby przeanalizować kompleksowo to odejście od wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu oraz zbadać, czy wszczęcie procedury nadmiernego deficytu jest uzasadnione po uwzględnieniu wszystkich istotnych czynników. W sekcji 2 sprawozdania zbadano kryterium deficytu. W sekcji 3 zbadano kryterium długu. Sekcja 4 jest poświęcona inwestycjom publicznym i innym istotnym czynnikom, w tym ocenie zgodności z wymaganą ścieżką dostosowania prowadzącą do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Niniejsze sprawozdanie uwzględnia prognozę Komisji z jesieni 2018 r. opublikowaną w dniu 8 listopada 2018 r. Prognoza Komisji opiera się na projekcie planu budżetowego na 2019 r., a nie na zmienionym projekcie planu budżetowego, ale różnice między tymi dwoma dokumentami są nieznaczne.

Z danych zgłoszonych przez władze w październiku 2018 r. i potwierdzonych następnie przez Eurostat wynika, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Włoch zmniejszył się do 2,4 % PKB w 2017 r. (z 2,5 % w 2016 r.), a dług ustabilizował się na poziomie 131,2 % PKB (po spadku z poziomu 131,4 % w 2016 r.), czyli powyżej wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB. W zmienionym projekcie planu budżetowego Włoch na 2019 r. przewiduje się, że w 2018 r. relacja długu do PKB zmniejszy się nieznacznie do 130,9 %. Na 2019 r. prognozowany jest dalszy spadek wskaźnika zadłużenia (o 1,7 punktu procentowego) do poziomu 129,2 % PKB. Ze zgłoszonych danych i prognozy Komisji z jesieni 2018 r. wynika, że Włochy nie osiągnęły zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu ani w 2016 r. (luka wynosi 5,2 % PKB), ani w 2017 r. (luka wynosi 6,6 % PKB) (zob. tabela 1).

Plany budżetowe Włoch na 2019 r. stanowią jednak znaczącą zmianę istotnych czynników, które były przedmiotem analizy Komisji w maju ubiegłego roku. W szczególności, w dniu 16 października Włochy przedłożyły projekt planu budżetowego na 2019 r., z którego wynika pogorszenie (przeliczonego) salda strukturalnego o 0,9 % PKB w 2019 r. W dniu 23 października 2018 r. Komisja przyjęła opinię w sprawie projektu planu budżetowego na 2019 r., w której stwierdziła, że w projekcie tym występuje szczególnie poważna niezgodność z zaleceniem Rady dotyczącym polityki fiskalnej skierowanym do Włoch w dniu 13 lipca 2018 r. i zwróciła się do Włoch o przedłożenie zmienionego projektu planu budżetowego. W dniu 13 listopada 2018 r. Włochy przedłożyły zmieniony projekt planu budżetowego na 2019 r. Modyfikacje wprowadzone w zmienionym projekcie planu budżetowego na 2019 r. są bardzo niewielkie i polegają głównie na podwyższeniu docelowej wartości na 2019 r. dotyczącej dochodów z prywatyzacji (1 % PKB zamiast 0,3 %). W dniu 21 listopada 2018 r. Komisja przyjęła opinię na temat zmienionego projektu planu budżetowego Włoch na 2019 r., w której potwierdziła szczególnie poważną niezgodność z zaleceniem na 2019 r. dotyczącym polityki fiskalnej. W tym świetle uzasadniona jest nowa ocena zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu w 2017 r.

W dniu 23 maja 2018 r. Komisja opublikowała sprawozdanie na podstawie art. 126 ust. 3 TFUE, ponieważ w 2017 r. Włochy nie poczyniły wystarczających postępów w spełnianiu kryterium długu. W sprawozdaniu stwierdzono, że kryterium to należało uznać za spełnione w tamtym czasie, w szczególności ze względu na fakt, że w 2017 r. Włochy spełniły ex post wymogi części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu (dalej „części zapobiegawczej paktu”). W sprawozdaniu zwrócono również uwagę na ryzyko wystąpienia znacznego odchylenia od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego zalecanej przez Radę na 2018 r., która to ocena opierała się zarówno na planach rządowych, jak i na prognozie Komisji z wiosny 2018 r.

W art. 126 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) określono procedurę mającą zastosowanie w przypadku wystąpienia nadmiernego deficytu. Została ona opisana bardziej szczegółowo w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, które stanowi część paktu stabilności i wzrostu. Przepisy szczegółowe dotyczące państw członkowskich należących do strefy euro, które są objęte procedurą nadmiernego deficytu, określono w rozporządzeniu (UE) nr 473/2013.

Włochy dokonały znacznego wysiłku fiskalnego w latach 2010–2013, zwiększając nadwyżkę pierwotną do ponad 2 % PKB i wychodząc z procedury nadmiernego deficytu w 2013 r. dzięki utrzymywaniu deficytu nominalnego od 2012 r. na poziomie nieprzekraczającym 3 % PKB (obniżenie z poziomu ponad 5 % w 2009 r.). W ostatnich latach poluzowano jednak kurs polityki fiskalnej. W 2017 r. nadwyżka pierwotna zmalała do 1,4 %, a deficyt nominalny ustabilizował się na poziomie około 2,4 % PKB. Te dwa wskaźniki mają jednak ulec poprawie w 2018 r. Przewiduje się, że w latach 2019 i 2020 nastąpi znaczne pogorszenie zarówno salda nominalnego, jak i pierwotnego, głównie na skutek wdrażania środków zawartych w projekcie planu budżetowego na 2019 r. i potwierdzonych w zmienionym projekcie planu budżetowego na 2019 r.

W 2017 r. zgłoszono, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych we Włoszech wyniósł 2,4 % PKB. Prognozy zawarte w zmienionym projekcie planu budżetowego i w prognozie Komisji z jesieni 2018 r. wskazują, że w latach 2018–2019 wskaźnik ten nie będzie przekraczać wartości referencyjnej określonej w Traktacie jako 3 % PKB. Według prognozy Komisji wartość referencyjna zostanie jednak przekroczona w 2020 r., przy założeniu, że kurs polityki się nie zmieni. Według prognozy zawartej w zmienionym projekcie planu budżetowego na 2019 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniesie 1,8 % PKB w 2018 r. i 2,4 % PKB w 2019 r. We włoskim dokumencie Nota di Aggiornamento al DEF aktualizującym cele budżetowe programu stabilności Włoch na 2018 r. przewidziano, że deficyt nominalny spadnie w 2020 r. do poziomu 2,1 % PKB. Wzrost deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych prognozowany na 2019 r. wynika w dużej mierze ze środków budżetowych zaplanowanych w zmienionym projekcie planu budżetowego na 2019 r., których wpływ netto zwiększy deficyt o ok. 1,2 % PKB, według prognoz rządowych. Prognozowane na 2020 r. zmniejszenie się deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych wynika w dużej mierze z wpływu (wynoszącego około 0,7 % PKB) wyższych stawek VAT uchwalonych na 2020 r. jako klauzula ochronna. W prognozie Komisji z jesieni 2018 r. przewidziano, że deficyt włoskiego sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniesie 1,9 % PKB w 2018 r., po czym wzrośnie do 2,9 % w 2019 r. Deficyt prognozowany przez Komisję na 2018 r. jest nieznacznie wyższy niż przewiduje zmieniony projekt planu budżetowego na 2019 r., a różnica ta wynika głównie z bardziej ostrożnych założeń dotyczących wielkości wydatków publicznych, w tym wydatków z tytułu odsetek. Deficyt prognozowany przez Komisję na 2019 r. jest również wyższy niż przewiduje zmieniony projekt planu budżetowego na 2019 r., a różnica ta wynika głównie z niższego wzrostu PKB i wyższych wydatków z tytułu odsetek niż zakładają prognozy rządowe. W prognozie Komisji z jesieni 2018 r. przewidziano, że deficyt włoskiego sektora instytucji rządowych i samorządowych osiągnie poziom 3,1 % PKB w 2020 r., przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki. Deficyt prognozowany przez Komisję na 2020 r. jest wyższy niż w prognozach rządowych głównie dlatego, że Komisja nie uwzględnia wyższych stawek VAT uchwalonych na 2020 r. jako klauzula ochronna, a pozostałymi czynnikami tłumaczącymi tę różnicę są niższe założenia dotyczące wzrostu nominalnego PKB i wyższe dotyczące wydatków z tytułu odsetek.

Włochy spełniają zatem obecnie kryterium deficytu określone w Traktacie i w rozporządzeniu (WE) nr 1467/97, chociaż według prognozy Komisji z jesieni 2018 r. istnieje ryzyko, że kryterium deficytu nie zostanie spełnione w 2020 r., przy założeniu, że kurs polityki się nie zmieni.

3.Kryterium długu

Podczas drugiej fali recesji w latach 2008–2013 relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB rosła we Włoszech średnio o 5 punktów procentowych rocznie. Zwiększała się ona również w latach 2014–2015, chociaż w wolniejszym tempie – średnio o 1 punkt procentowy rocznie, osiągając w 2016 r. szczytowy poziom 131,4 %, a następnie nieznacznie spadając do 131,2 % w 2017 r. Na podstawie zmienionego projektu planu budżetowego na 2019 r. przewiduje się, że relacja długu do PKB będzie stopniowo spadać do poziomu 130,9 % w 2018 r., 129,2 % w 2019 r. i 127,3 % w 2020 r. W prognozie Komisji przewiduje się, że wskaźnik zadłużenia utrzyma się w latach 2018–2020 na stałym poziomie wynoszącym około 131 %. Korzystne – choć pogarszające się – warunki finansowania, które utrzymywały się do 2018 r., przyczyniały się do ożywienia gospodarczego i zmniejszenia efektu „kuli śnieżnej”. Przewiduje się, że redukcja zadłużenia będzie potem utrudniona przez rosnące koszty finansowania, mniejszą nadwyżkę pierwotną i niższe od zakładanych wpływy z prywatyzacji. W perspektywie krótkoterminowej ryzyko dla refinansowania długu jest wprawdzie ograniczone, ale wysoki dług publiczny nadal sprawia, że włoska gospodarka jest podatna na zagrożenia.

Po uchyleniu procedury nadmiernego deficytu w czerwcu 2013 r. Włochy były objęte trzyletnim okresem przejściowym (od 2013 r. do 2015 r.), podczas którego miały dążyć do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu. Po zakończeniu okresu przejściowego wartość odniesienia dotycząca redukcji długu zaczęła obowiązywać w 2016 r. Ze zgłoszonych danych i prognozy Komisji wynika, że luka w stosunku do wartości odniesienia dotyczącej długu wyniosła 5,2 % PKB w 2016 r. i 6,6 % w 2017 r. Ponadto na podstawie zmienionego projektu planu budżetowego na 2019 r. przewiduje się, że Włochy nie osiągną zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu ani w 2018 r. (luka wynosi 3,7 % PKB), ani w 2019 r. (luka wynosi 3,6 % PKB). Wniosek ten znajduje potwierdzenie w prognozie Komisji (luka w stosunku do wartości odniesienia dotyczącej długu wynosi 6,6 % w 2018 r. i 6,7 % PKB w 2019 r.).

Dokładniej rzecz ujmując, relacja długu do PKB osiągnęła poziom 131,2 % w 2017 r., tzn. była o 0,2 punktu procentowego niższa niż w 2016 r. Fakt, że spadek ten był tak niewielki, wynika częściowo z efektu „kuli śnieżnej”, który wciąż powiększa dług: chociaż rzeczywisty koszt ukryty długu stopniowo maleje (spadł do 2,4 %, podczas gdy w 2013 r. wynosił 2,7 %), to nadal przewyższa wzrost realnego PKB (1,6 %). Realne stopy spot oprocentowania nowo emitowanych skarbowych papierów wartościowych, które były zbliżone do zera w latach 2015–2017, zaczęły dopiero stopniowo przekładać się na rzeczywiste koszty obsługi niespłaconego długu, co wynika z duracji długu włoskiego i okresu jego refinansowania w połączeniu z niską inflacją (wzrost deflatora PKB wynosi 0,6 %) – zob. również tabela 2 i wykres 1. Dodatnia różnica pomiędzy stopą oprocentowania a stopą wzrostu (0,9 punktów procentowych, w porównaniu z 0,8 punktu procentowego w 2016 r.) wskazywała, że efekt „kuli śnieżnej” w dalszym ciągu istotnie podnosi poziom długu (1,1 % PKB w porównaniu z 1,0 % w 2016 r. – zob. tabela 2). Z drugiej strony nadwyżka pierwotna utrzymująca się na zasadniczo niezmienionym poziomie 1,4 % PKB przyczyniła się do zahamowania dynamiki wzrostu długu w 2017 r. Zmiana długu niewynikająca z nadwyżki budżetu polegała na nieznacznym (0,2 %) wzroście długu w 2017 r., związanym głównie z pomocą dla sektora bankowego, skompensowanym częściowo przez redukcję bufora płynnościowego. Nie uzyskano wpływów z prywatyzacji.

W zmienionym projekcie planu budżetowego na 2019 r. prognozuje się, że relacja długu do PKB zmniejszy się w 2018 r. do 130,9 %, czyli spadnie o 0,3 punktu procentowego w stosunku do 2017 r. Prognozowana dynamika wynika głównie z efektu „kuli śnieżnej”, który wprawdzie maleje, ale nadal powoduje powiększanie się długu (0,5 % PKB), oraz z niewielkiej poprawy nadwyżki pierwotnej (do 1,8 % PKB), która kompensuje z naddatkiem zwiększającą deficyt zmianę długu niewynikającą z nadwyżki budżetu (1,0 % PKB). Komisja prognozuje, że wskaźnik zadłużenia zmniejszy się w 2018 r. do 131,1 % PKB, czyli będzie nieznacznie wyższy niż określono w zmienionym projekcie planu budżetowego na 2019 r. Różnica ta wynika z prognozowanej nieco niższej nadwyżki pierwotnej i większego efektu „kuli śnieżnej”, co jest związane z nieznacznie wyższymi prognozami dotyczącymi rzeczywistego ukrytego kosztu długu.

W zmienionym projekcie planu budżetowego na 2019 r. prognozowany jest duży spadek relacji długu do PKB w 2019 r. – o 1,7 punktu procentowego, do poziomu 129,2 %. Wynika on głównie ze zmniejszającej dług wartości rezydualnej zmiany długu (-0,1 % PKB), za którą stoją przede wszystkim duże wpływy z prywatyzacji planowane przez rząd (1 % PKB), oraz z nieznacznie zmniejszającego dług efektu „kuli śnieżnej”, który można wytłumaczyć dużym prognozowanym wzrostem nominalnego wzrostu PKB w porównaniu z 2018 r., który powinien skompensować spadek nadwyżki pierwotnej (1,2 % PKB). Komisja przewiduje, że relacja długu do PKB będzie utrzymywać się w 2019 r. na zasadniczo niezmienionym poziomie 131,0 %. Różnica ta jest związana ze znacznie niższymi prognozami dotyczącymi wzrostu nominalnego oraz wyższą prognozą wydatków z tytułu odsetek, co odzwierciedla w dalszym ciągu znaczny wpływ efektu „kuli śnieżnej” na wzrost długu, a także z niższą prognozowaną nadwyżką pierwotną (1 % PKB) i niższymi wpływami z prywatyzacji. Ryzyko dla projekcji dotyczących długu, zarówno w przypadku prognozy Komisji, jak i zmienionego projektu planu budżetowego na 2019 r., stanowią gorsze od zakładanych perspektywy wzrostu, większe pogorszenie salda pierwotnego, niższa inflacja, mniejsze wpływy z prywatyzacji i wyższe od spodziewanych wydatki z tytułu odsetek.

Komisja prognozuje, że relacja długu do PKB utrzyma się na zasadniczo niezmienionym poziomie również w 2020 r., ponieważ dalszy spadek nadwyżki pierwotnej i większe wydatki z tytułu odsetek zniwelują wzrost nominalnego PKB.

Jak przedstawiono na wykresie 1, stopniowy spadek rzeczywistego kosztu ukrytego obsługi długu (czarna linia przerywana) oraz ożywienie wzrostu realnego PKB (niebieska linia ciągła) oznaczały, że do 2016 r. stopniowo malała różnica pomiędzy tymi dwoma wskaźnikami (żółte zacieniowanie). W latach 2018–2019 różnica ta ma się utrzymywać na zasadniczo niezmienionym poziomie, a następnie nieznacznie wzrosnąć w 2020 r. na skutek rosnącego rzeczywistego kosztu ukrytego długu. W ogólnym ujęciu, zwiększający deficyt efekt „kuli śnieżnej” zmalał w 2017 r. do 1,1 % PKB, czyli do poziomu porównywalnego ze średnią 1,2 % odnotowywaną przed kryzysem w latach 2000–2007. Efekt „kuli śnieżnej” nie tłumaczy zatem w pełni nieosiągnięcia przez Włochy zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu w 2017 r. i w nadchodzących latach.

Ogólnie rzecz biorąc, analiza ta sugeruje, że prima facie nie spełniono kryterium długu do celów Traktatu i rozporządzenia (WE) nr 1467/97, co wynika zarówno ze zmienionego projektu planu budżetowego na 2019 r., jak i z prognozy Komisji, przy czym wniosek ten nie uwzględnia jeszcze wszystkich istotnych czynników wymienionych poniżej.

Wykres 1: Czynniki powodujące efekt „kuli śnieżnej” w przypadku długu publicznego

Źródło: jesienna prognoza Komisji z 2018 r.

4.Istotne czynniki

Art. 126 ust. 3 TFUE stanowi, że sprawozdanie Komisji „uwzględnia również to, czy deficyt publiczny przekracza publiczne wydatki inwestycyjne i uwzględnia wszelkie inne istotne czynniki, w tym średniookresową sytuację gospodarczą i budżetową państwa członkowskiego”. Czynniki te zostały doprecyzowane w art. 2 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97, który stanowi, że uwzględnia się należycie „wszelkie inne czynniki, które w opinii danego państwa członkowskiego mają znaczenie dla wyczerpującej oceny zgodności z kryteriami deficytu i długu i które państwo członkowskie przedstawiło Radzie i Komisji”.

W przypadku oczywistego naruszenia kryterium długu analiza istotnych czynników jest szczególnie uzasadniona z uwagi na fakt, że czynniki pozostające poza kontrolą rządu wpływają na dynamikę długu w większym stopniu niż na dynamikę deficytu. Zostało to uznane w art. 2 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, który stanowi, że podczas oceny spełniania kryterium długu uwzględnia się istotne czynniki niezależnie od skali tego naruszenia. W związku z tym podczas oceny spełniania kryterium długu należy ocenić (i oceniano do tej pory) przynajmniej trzy następujące główne aspekty, które wpływają na dynamikę długu i zdolność do jego obsługi: