SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące stosowania dyrektywy 2005/60/WE w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu /* COM/2012/0168 final */





SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące stosowania dyrektywy 2005/60/WE w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu (Tekst mający znaczenie dla EOG) 1. Wstęp Dyrektywa 2005/60/WE (dalej zwana „trzecią dyrektywą w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy”) ustanawia ramy mające na celu ochronę solidności, uczciwości i stabilności instytucji kredytowych i finansowych oraz ochronę zaufania do całego systemu finansowego przed zagrożeniem związanym z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu. Przepisy UE w dużym stopniu opierają się na standardach międzynarodowych przyjętych przez Grupę Specjalną ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF), a ponieważ w dyrektywie przyjęto podejście polegające na minimalnej harmonizacji, unijne ramy prawne uzupełniają przepisy przyjęte na szczeblu krajowym[1]. FATF przeprowadziła wnikliwy przegląd standardów międzynarodowych, którego efektem było przyjęcie nowego zbioru zaleceń w lutym 2012 r.[2] Równolegle z procesem międzynarodowym Komisja Europejska podjęła własny przegląd europejskich ram prawnych. Przegląd ten obejmował opublikowane przez Komisję zewnętrzne badanie poświęcone stosowaniu trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy (dalej zwane „badaniem Deloitte”)[3], szerokie kontakty i konsultacje z prywatnymi zainteresowanymi stronami i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego[4], jak również z przedstawicielami organów regulacyjnych i nadzorczych z państw członkowskich UE. Na mocy trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy Komisja została zobowiązana do przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania z wykonywania dyrektywy, w tym szczególnej oceny traktowania prawników i przedstawicieli wolnych zawodów prawniczych (art. 42). Sformułowano także obowiązek sporządzenia innego sprawozdania, poświęconego progom procentowym stosowanym przy identyfikacji rzeczywistych beneficjentów (art. 43). Niniejsze sprawozdanie ma trojaki cel: 1. przekazanie informacji zwrotnych z przeprowadzonej przez Komisję procedury przeglądu stosowania dyrektywy; 2. wypełnienie obowiązków określonych w art. 42 i 43 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy; 3. rozważenie potrzeby ewentualnych zmian ram prawnych w świetle ustaleń własnych Komisji, jak również nowo przyjętych standardów międzynarodowych. Po przyjęciu niniejszego sprawozdania Komisja zaprasza wszystkie zainteresowane strony do przekazywania jej swoich uwag. Komisja zamierza podjąć kroki w celu przygotowania aktów prawnych celem przyjęcia ich jesienią 2012 r. 2. Stosowanie dyrektywy Struktura niniejszego sprawozdania opiera się na szeregu zidentyfikowanych kluczowych obszarów tematycznych, które mają zasadnicze znaczenie w kontekście celów trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. W ramach każdego obszaru tematycznego rozważono dotychczasowy sposób stosowania istniejących przepisów, czynniki mogące stymulować zmiany (w szczególności w wyniku międzynarodowej procedury przeglądu) oraz możliwe warianty zmiany istniejących przepisów UE. Poza przeglądem obszarów tematycznych przedstawiono także szczególną analizę dotyczącą zagadnień określonych w art. 42 i 43 dyrektywy. I wreszcie, w załączniku do niniejszego sprawozdania podjęto pokrewne zagadnienie, czyli transgraniczne przekazy pieniężne. 2.1. Stosowanie podejścia opartego na ryzyku Podejście oparte na ryzyku pozwala na bardziej ukierunkowane i skoncentrowane podejście do oceny ryzyka oraz wykorzystywanie zasobów tam, gdzie są one najbardziej potrzebne. Istniejące ramy UE zawierają już elementy pozwalające na stosowanie podejścia opartego na ryzyku zarówno przez państwa członkowskie, organy prowadzące nadzór oraz instytucje i osoby odpowiedzialne za stosowanie przepisów w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy/finansowaniu terroryzmu (dalej zwane „podmiotami zobowiązanymi”). Dyrektywa pozostawia państwom możliwość stworzenia własnego podejścia opartego na ryzyku i decydowania o skali środków opartych na ryzyku, które mogą być stosowane przez podmioty zobowiązane. W badaniu Deloitte stwierdzono, że duża różnorodność środków krajowych może utrudnić przestrzeganie prawa w wymiarze transgranicznym oraz że brak jest praktycznych wytycznych. Nowe standardy FATF rozszerzają stosowanie podejścia opartego na ryzyku. Na szczeblu krajowym państwa mają obowiązek identyfikacji, oceny i bycia świadomym zagrożeń w zakresie prania pieniędzy/finansowania terroryzmu oraz stosowania zasobów w celu ograniczania tych zagrożeń. Kraje muszą zapewnić rozpoznawanie i ograniczanie większych zagrożeń, mogą jednak dopuścić stosowanie uproszczonych środków w odniesieniu do określonych wymogów w przypadku stwierdzenia mniejszego zagrożenia. FATF uznaje za konieczne uwzględnienie oceny ryzyka prania pieniędzy/finansowania terroryzmu na szczeblu ponadnarodowym. FATF uznaje ponadto, że organy nadzoru, prowadząc nadzór, powinny stosować podejście oparte na ryzyku, w oparciu o własną wiedzę na temat zagrożeń wiążących się z praniem pieniędzy/finansowaniem terroryzmu w państwie, w którym działają, oraz w nadzorowanych przez siebie podmiotach. FATF nakłada na podmioty zobowiązane obowiązek dokonywania oceny ryzyka w przypadku klientów, krajów/obszarów geograficznych oraz produktów/usług/transakcji/kanałów dostawy. W ramach kolejnego przeglądu dyrektywy można by rozważyć włączenie następujących elementów podejścia opartego na ryzyku: · krajowa/ponadnarodowa ocena ryzyka: nałożenie na państwa członkowskie obowiązku prowadzenia i aktualizacji oceny ryzyka zgodnie z nowymi zaleceniami FATF. Można rozważyć zastosowanie przez państwa członkowskie wspólnego podejścia, aby umożliwić lepszą koordynację i większą spójność prowadzonej oceny, jak również opracowanie ponadnarodowego podejścia do oceny ryzyka tam, gdzie jest to właściwe. · oparte na ryzyku podejście do nadzoru: w ramach prawnych UE można by bardziej szczegółowo uwzględnić stosowanie podejścia opartego na ryzyku w odniesieniu do nadzoru, a także potrzebę uświadomienia organom nadzoru, z jakim ryzykiem stykają się nadzorowane przez nie podmioty. Rozwiązania w tym względzie mogą m.in. obejmować udostępnianie wytycznych branżowych. Przykładowo podkomitetowi ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy[5] można by zlecić opracowanie wytycznych dotyczących zagadnień mających wpływ na nadzór sektora finansowego. · podejście oparte na ryzyku stosowane przez instytucje kredytowe i finansowe oraz określone niefinansowe przedsiębiorstwa i zawody: wyraźne wprowadzenie wymogu stanowiącego, że oparte na ryzyku procedury sformułowane przez zobowiązane podmioty powinny być adekwatne do wielkości i charakteru danego podmiotu i muszą być dokumentowane, aktualizowane i udostępniane właściwym organom. 2.2. Kryminalizacja prania pieniędzy/finansowania terroryzmu Obecne podejście do kryminalizacji na szczeblu UE opiera się na decyzji ramowej 2001/500 z dnia 26 czerwca 2001 r.[6], będącej poprzednio instrumentem prawnym w ramach trzeciego filaru. Konwencja Rady Europy z 1990 r. w sprawie prania, poszukiwania, zajmowania i konfiskaty dochodów z działalności przestępczej oraz finansowania terroryzmu (zaktualizowana w 2005 r.)[7] również określa przestępstwa związane z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu. Na mocy art. 1 ust. 1 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy państwa członkowskie mają obowiązek zadbania o to, by pranie pieniędzy i finansowanie terroryzmu było zabronione. Kryminalizacja tych przestępstw, będąca głównym wymogiem standardów FATF, została w dużym stopniu pozostawiona w gestii państw członkowskich, do których należy przyjęcie stosownych rozwiązań w ramach swoich krajowych systemów prawnych. Można by przewidzieć kryminalizację na szczeblu UE. Zmiana trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, w oparciu o art. 114 Traktatu, nie dawałaby jednak odpowiedniej podstawy prawnej dla kryminalizacji prania pieniędzy/finansowania terroryzmu. Należy więc rozważyć nałożenie na państwa członkowskie obowiązku kryminalizacji prania pieniędzy/finansowania terroryzmu w szczególnym instrumencie opartym na art. 83 ust. 1 TFUE, wprowadzonym na mocy Traktatu z Lizbony. 2.3. Zakres 2.3.1. Poważne przestępstwa Przestępstwo prania pieniędzy (art. 1 ust. 2) jest popełniane w przypadku, gdy praniu poddawane są dochody z „działalności przestępczej”. W art. 3 pkt 5 określono szereg „poważnych przestępstw” uznawanych za działalność przestępczą. Poza wymienionymi przestępstwami w dyrektywie przyjęto ogólne podejście w odniesieniu do wszystkich innych przestępstw zagrożonych karą pozbawienia wolności, której wymiar określono w oparciu o szereg progów maksymalnych i minimalnych[8]. W nowych standardach FATF uwzględniono „przestępstwa podatkowe (związane z podatkami bezpośrednimi i pośrednimi)” jako przestępstwo źródłowe, jednak FATF nie podaje dalszych wytycznych co do sposobu stosowania rozwiązań w tym zakresie. Można by więc rozważyć: · czy obecne podejście obejmujące „wszystkie poważne przestępstwa” jest nadal wystarczające, aby uwzględniać przestępstwa podatkowe; · czy przestępstwa podatkowe powinny zostać uwzględnione jako szczególna kategoria „poważnych przestępstw” w art. 3 pkt 5; oraz · czy konieczne jest dalsze zdefiniowanie przestępstw podatkowych. 2.3.2. Rozszerzenie zakresu stosowania dyrektywy poza dotychczasowe podmioty zobowiązane a) branża gier hazardowych: trzecia dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy obejmuje swoim zakresem „kasyna”, nie podaje jednak żadnej definicji. Dyrektywa obejmuje także działalność „prowadzoną przez internet” (motyw 14), tym samym uwzględniając kasyna internetowe. Wyniki konsultacji wskazują na istnienie powszechnego poparcia dla szerszego zdefiniowania gier hazardowych w dyrektywie, przy czym dokładny zakres miałby zostać określony na szczeblu krajowym, z zastosowaniem podejścia opartego na ryzyku. Można by rozważyć włączenie w zakres stosowania dyrektywy gier hazardowych wiążących się z wyższym ryzykiem prania pieniędzy/finansowania terroryzmu, unikając jednocześnie nakładania nadmiernego obciążenia na działalność o niższym ryzyku. Służby Komisji planują przyjęcie planu działania w zakresie gier hazardowych online w 2012 r., a tym samym właściwe będzie zapewnienie spójnego podejścia między proponowanymi inicjatywami dotyczącymi zwalczania prania pieniędzy w tym sektorze a zmianami trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. b) pośrednicy finansowi innego typu: w trakcie konsultacji z państwami członkowskimi niektórzy respondenci sugerowali rozszerzenie zakresu stosowania dyrektywy na wszystkich pośredników działających w imieniu instytucji kredytowych i finansowych. Niektórzy sugerowali, że z działalnością pośredników finansowych może wiązać się ryzyko prania pieniędzy. Można by rozważyć uwzględnienie roli pośredników albo odrębnie, albo też w ramach obowiązków mających zastosowanie do instytucji kredytowych i finansowych, w szczególności w przypadkach, gdy świadczą oni transgraniczne usługi finansowe (zagadnienie to zostało omówione szerzej w sekcji 2.10 – Nadzór). c) krajowe banki centralne: w trakcie konsultacji sugerowano rozważenie wyraźnego objęcia zakresem stosowania dyrektywy banków centralnych poprzez takie jej rozszerzenie, aby uwzględnić specyfikę ich działalności, nadzór oraz konieczność ochrony ich niezależności. d) pośrednicy w obrocie nieruchomościami/agenci najmu: w art. 2 ust. 1 pkt 3) lit. d) zakresem stosowania dyrektywy objęto pośredników w obrocie nieruchomościami, jednak nie zdefiniowano ich działalności. W odniesieniu do działalności agentów najmu, istnieją dowody wskazujące, że sektor ten jest również narażony na pranie pieniędzy. Zmienione standardy FATF nie poruszają tego zagadnienia. W trakcie konsultacji z państwami członkowskimi sformułowano sugestię, aby rozważyć to, czy dyrektywa powinna bezpośrednio stosować się do agentów najmu. e) sprzedawcy kamieni i metali szlachetnych: ogólny przepis art. 2 ust. 1 pkt 3) lit. e) obejmujący „osoby fizyczne lub prawne handlujące towarami w zakresie, w jakim płatności są dokonywane w gotówce w kwocie co najmniej 15 000 EUR” obejmuje sprzedawców kamieni szlachetnych i metali. Są oni również konkretnie wymienieni w motywie 18. Komisja jest świadoma obaw niektórych zainteresowanych stron z sektora prywatnego o to, że przestępcy, wykorzystując brak w niektórych państwach członkowskich środków należytej staranności wobec klienta, piorą dochody z działalności przestępczej w tym sektorze. Można by rozważyć to, czy istnieje potrzeba ewentualnego zastosowania środków w celu wyeliminowania szczególnych zagrożeń w zakresie prania pieniędzy/finansowania terroryzmu w tym sektorze. f) wyłączenia: w art. 2 ust. 2 dyrektywy zezwala się państwom członkowskim na podjęcie decyzji o wyłączeniu z zakresu stosowania dyrektywy osób prawnych i fizycznych, które prowadzą działalność finansową w sposób sporadyczny lub w bardzo ograniczonym zakresie, gdy występuje niewielkie ryzyko prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu. Zmienione standardy FATF stanowią, że przekazywanie pieniędzy lub wartości nie może być objęte takim wyłączeniem. Można rozważyć zmianę dyrektywy tak, aby uwzględnić tę zmianę standardów. 2.4. Środki należytej staranności wobec klienta W trzeciej dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy określono wymogi dotyczące środków należytej staranności wobec klienta na trzech poziomach: regularne środki należytej staranności, wzmocnione środki należytej staranności oraz uproszczone środki należytej staranności. Regularne środki należytej staranności wobec klienta nakładają na podmiot zobowiązany obowiązek identyfikacji i weryfikacji klientów oraz rzeczywistych beneficjentów tych klientów celem zrozumienia charakteru ich stosunku gospodarczego oraz prowadzenia stałego monitoringu. W przypadku wzmocnionych środków należytej staranności podmiot zobowiązany musi podjąć szereg nakazanych dalszych kroków, aczkolwiek przy zachowaniu wrażliwości na ryzyko. W ramach uproszczonych środków należytej staranności pozwala się podmiotom zobowiązanym na podejmowanie ograniczonych środków należytej staranności wobec niektórych typów klientów lub przedsiębiorstw. Regularne środki należytej staranności wobec klienta: badanie Deloitte zawiera wniosek, że najważniejsze rozbieżności przy stosowaniu dyrektywy dotyczą ustalonego progu, od którego wymaga się stosowania środków należytej staranności wobec klienta w przypadku sporadycznych transakcji. W ramach przeprowadzonego przez Komisję przeglądu respondenci zwrócili się o udzielenie szeregu wyjaśnień co do istniejących przepisów. W tym kontekście można by rozważyć: · zmniejszenie progu 15 000 EUR określonego w art. 7 lit. b) w odniesieniu do sporadycznych transakcji; · zmniejszenie progu 1 000 EUR w przypadku elektronicznych przekazów pieniężnych w rozporządzeniu (WE) nr 1781/2006; · harmonizację podejścia do identyfikacji lub tworzenia wykazu uznawanych w całej Unii dokumentów tożsamości wydawanych przez państwa członkowskie celem ułatwienia identyfikacji/weryfikacji klientów; · sprecyzowanie obowiązków obu stron związanych z korzystaniem z usług podmiotów trzecich. Wzmocnione środki należytej staranności wobec klienta: szereg zainteresowanych stron sugerowało możliwość stosowania bardziej elastycznego podejścia przy decydowaniu, kiedy należy stosować wzmocnione środki należytej staranności oraz które z tych środków należy stosować współmiernie do istniejących zagrożeń. Przykładowo, niektóre państwa członkowskie zwróciły się o ponowne rozważenie podejścia, w ramach którego sytuacje, w których nie dochodzi do kontaktu „twarzą w twarz”, są automatycznie klasyfikowane jako sytuacje wysokiego ryzyka oraz o zadbanie o to, by dyrektywa odpowiednio uwzględniała nowe metody płatności/nowe technologie. Można rozważyć podejście uwzględniające zmiany FATF, analizując typy czynników, które należy wziąć pod uwagę (np. ryzyko klienta, ryzyko geograficzne oraz czynniki ryzyka związane z produktem, usługą lub kanałem dostawy), przy jednoczesnym uznaniu, że ryzyko jest zmienne i że czynników tych nie należy rozważać osobno. Uproszczone środki należytej ostrożności: ramy prawne UE przewidują, iż określone typy klientów lub produktów, w przypadku których występuje niższe ryzyko prania pieniędzy, można objąć wyłączeniem od stosowania normalnych wymogów w zakresie środków należytej staranności, przy czym podmioty zobowiązane nadal mają obowiązek prowadzenia stałego monitoringu w celu wykrywania nietypowych transakcji. Podejście to było krytykowane w niektórych sprawozdaniach FATF z wzajemnej oceny, gdyż miało ono rzekomo stanowić bezwzględne wyłączenie, a nie uproszczony system. Badanie przeprowadzone przez podkomitet ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy na temat uproszczonych środków należytej staranności wykazało różnice w sposobie ich stosowania w różnych państwach członkowskich. Niektóre państwa członkowskie udzielają swoim instytucjom pełnego zwolnienia ze stosowania środków należytej staranności wobec klientów, inne natomiast nakładają na instytucje obowiązek wykazania stosowania minimalnego poziomu środków należytej staranności. Standardy FATF dopuszczają, aby państwa zezwalały instytucjom kredytowym i finansowym na stosowanie uproszczonych środków należytej staranności w przypadkach, „gdy ryzyko prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu jest obniżone… oraz pod warunkiem, że dane państwo lub dana instytucja finansowa przeprowadziły odpowiednią analizę ryzyka”. W standardach określa się czynniki i przykłady sytuacji o niższym ryzyku. Można by rozważyć: · wyjaśnienie, że uproszczone środki należytej staranności nie stanowią całkowitego zwolnienia ze stosowania środków należytej staranności wobec klienta; · czy dyrektywa powinna określać czynniki ryzyka, które należy brać pod uwagę przy określaniu, czy uproszczone środki należytej staranności są właściwe lub czy powinna ona podawać konkretne przykłady sytuacji, w których istnieje możliwość zastosowania uproszczonych środków należytej staranności; · czy powinny zostać opracowane dalsze wytyczne dotyczące czynników ryzyka (na przykład przez podkomitet ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy w przypadku sektora finansowego); · czy należy określić (w dyrektywie lub w formie wytycznych) minimalny zbiór środków, które muszą zostać podjęte przez podmioty zobowiązane w sytuacjach, w których zastosowanie mają uproszczone środki należytej staranności; · wprowadzenie, zgodnie z nowymi standardami FATF, podejścia opartego na ryzyku w odniesieniu do stosowania lub niestosowania uproszczonych środków należytej staranności przy nawiązywaniu stosunków gospodarczych z inną instytucją kredytową lub finansową posiadającą licencję w UE lub w państwie trzecim traktowanym jak równoważne. 2.5. Osoby zajmujące eksponowane stanowiska polityczne Trzecia dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy definiuje „osoby zajmujące eksponowane stanowiska polityczne” jako osoby fizyczne, które sprawują lub sprawowały znaczące funkcje publiczne, jak również członków najbliższej rodziny oraz osoby, o których wiadomo, że są bliskimi współpracownikami tych osób. Podmioty zobowiązane mają obowiązek stosowania wzmocnionych środków należytej staranności w odniesieniu do osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne zamieszkujących w innym państwie członkowskim lub w państwie trzecim. W standardach FATF wprowadzono wymogi oparte na ryzyku w odniesieniu do osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne na szczeblu krajowym, tak aby w ramach nowych standardów zapewnić stosowanie zróżnicowanych poziomów zobowiązań w odniesieniu do osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne na szczeblu krajowym i zagranicznym, zarówno w charakterze klientów, jak i rzeczywistych beneficjentów klientów. Zgodnie z FATF osoby zajmujące eksponowane stanowiska polityczne to osoby, które sprawują znaczące funkcje publiczne w innych państwach lub na szczeblu krajowym lub w organizacji międzynarodowej. Wymogi dla osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne na szczeblu zagranicznym nie obejmują wymogu dotyczącego miejsca zamieszkania. W ramach FATF wprowadzono także szczególne wymogi mające na celu ustalenie, czy beneficjentem polisy ubezpieczenia na życie jest osoba zajmująca eksponowane stanowiska polityczne. Niektóre zainteresowane strony biorące udział w badaniu Deloitte uważały, że definicja osoby zajmującej eksponowane stanowiska polityczne jest zbyt szeroka. W szczególności zgłaszano trudności związane z szerokim zakresem definicji członków rodziny i bliskich współpracowników. Pojawiają się również problemy dotyczące dostępności, kosztu i poprawności informacji pochodzących z baz danych, jak również wątpliwości co do długości okresu sprawowania funkcji publicznej, po upływie którego dana osoba staje się osobą zajmującą eksponowane stanowiska polityczne, a także wątpliwości co do tego, czy przepis dyrektywy wskazujący, że dana osoba przestaje być osobą zajmującą eksponowane stanowiska polityczne rok po odejściu ze stanowiska, stanowi właściwą odpowiedź na potencjalne zagrożenie, jakie taka osoba stanowi. Zgłaszano także wątpliwości co do tego, czy wystarczający jest zapis w motywie dyrektywy stwierdzający, że zezwolenie zwierzchników obejmuje „bezpośredni wyższy szczebel hierarchii, któremu podlega osoba ubiegająca się o takie zezwolenie”, gdyż może to dotyczyć pracownika zajmującego stosunkowo niski szczebel w hierarchii. Prywatne zainteresowane strony regularnie zgłaszają również potrzebę istnienia środków wspomagających, które mogłyby rozwiązać kwestię dostępności, rzetelności i kosztu danych udostępnianych instytucjom zobowiązanych, a dotyczących nazwisk/kategorii osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne, a także wynikające z tego problemy w zakresie ochrony danych. Należałoby dokładnie zbadać możliwość wprowadzenia takich środków oraz ich odpowiedniość. Można by rozważyć doprecyzowanie trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz dyrektywy wdrażającej[9] celem uwzględnienia zmian FATF, na przykład poprzez: · włączenie nowych przepisów FATF dotyczących osób zajmujących eksponowane stanowiska na szczeblu krajowym oraz w organizacjach międzynarodowych; · usunięcie kryteriów dotyczących miejsca zamieszkania; · włączenie przepisów dotyczących ubezpieczeń na życie; · doprecyzowanie, że podejście oparte na ryzyku należy stosować w stosunku do osób zajmujących eksponowane stanowiska polityczne nawet po upływie roku od odejścia tych osób ze stanowiska; · doprecyzowanie definicji „zwierzchników najwyższego szczebla”. 2.6. Rzeczywisty beneficjent W tej sekcji przedstawiono analizę wykraczającą poza kwestię wartości progowej i podjęto szerszą refleksję nad innymi zagadnieniami dotyczącymi rzeczywistych beneficjentów w trzeciej dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. 2.6.1. Próg 25 % dotyczący rzeczywistego beneficjenta W art. 43 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy zawarto wymóg, aby Komisja przedstawiała Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie w sprawie progów procentowych określonych w art. 3 ust. 6, „przywiązując szczególną uwagę do możliwych korzyści oraz skutków obniżenia udziałów procentowych określonych w art. 3 ust. 6 lit. a) ppkt i) oraz w art. 3 ust. 6 lit. b) ppkt i) oraz iii) z 25 % do 20 %”. W art. 3 pkt 6 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy definiuje się „rzeczywistego beneficjenta” jako osobę fizyczną lub osoby fizyczne, które ostatecznie są właścicielami lub sprawują kontrolę nad klientem lub osobą fizyczną, w imieniu których przeprowadzana jest transakcja lub prowadzona jest działalność. Przedstawione są dalsze wyjaśnienia dotyczące minimalnych wymogów w przypadku podmiotów o charakterze korporacyjnym oraz w przypadku innych podmiotów prawnych i porozumień prawnych, które administrują środkami lub je rozdzielają. Przy uzgadnianiu trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy uznano, że próg 25 % dla własności lub praw głosu albo, w przypadku środków administrowanych – beneficjent minimum 25 % majątku, będzie wystarczającym progiem dla uznania danej osoby za „rzeczywistego beneficjenta” do celów przeciwdziałania praniu pieniędzy/finansowaniu terroryzmu. Na podstawie badania przeprowadzonego wśród zainteresowanych stron i organów państw członkowskich w badaniu Deloitte zawarto wniosek, że znacząca liczba zainteresowanych stron nie opowiada się za obniżeniem tego progu. Wyrażano przekonanie, że obniżenie progu nie przyniesie znaczących korzyści, natomiast zwiększy koszty przestrzegania przepisów oraz obciążenie administracyjne. Komisja nie otrzymała żadnych dalszych dowodów wskazujących na potrzebę zmodyfikowania progu. Komisja wnikliwie rozważy, czy właściwe jest zmodyfikowanie progów w wysokości 25 %. 2.6.2. Rzeczywiści beneficjenci – kwestie związane z wdrażaniem Podkomitet ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy[10] ustalił, że państwa członkowskie w różny sposób określają sposób obliczania progu. Niektóre państwa członkowskie uznają, że ostatecznym rzeczywistym beneficjentem jest osoba lub osoby, które posiadają/kontrolują przynajmniej 25 % klienta, natomiast inne państwa członkowskie interpretują ostatecznego rzeczywistego beneficjenta jako osobę lub osoby, które posiadają/kontrolują przynajmniej 25 % klienta lub dowolnego innego podmiotu posiadającego przynajmniej 25 % klienta. Inne aspekty definicji są źródłem niepewności lub różnych interpretacji dokonywanych przez państwa członkowskie, w szczególności co do znaczenia sformułowania „w inny sposób sprawują kontrolę nad podmiotem prawnym” w art. 3. Różnice te mogą powodować trudności i zwiększać koszty na poziomie grupy przy tworzeniu procedur identyfikacji klientów oraz ocenie ryzyka dotyczącego klientów. Mogą one również zaburzać równe warunki działania dla instytucji kredytowych i finansowych oraz określonych niefinansowych przedsiębiorstw i zawodów w państwach członkowskich. Skuteczne wdrożenie utrudniała również niepewność wśród zainteresowanych stron z sektora prywatnego związana z interpretacją pojęcia „uzasadnionych” środków. W ramach zmian standardów FATF określono podejście do identyfikacji i weryfikacji rzeczywistych beneficjentów z zastosowaniem środków mających na celu ustalenie osoby fizycznej posiadającej kontrolne udziały własnościowe lub (jeżeli takiej osoby nie można ustalić lub gdy istnieją wątpliwości, czy osoba posiadająca kontrolne udziały własnościowe jest rzeczywistym beneficjentem) osoby fizycznej sprawującej kontrolę za pomocą innych środków. Jeżeli powyższe kroki nie prowadzą do wskazania żadnej osoby fizycznej, w takim przypadku należy ustalić tożsamość osoby fizycznej piastującej stanowisko zwierzchnika najwyższego szczebla. Wśród państw członkowskich odnotowano szerokie poparcie dla stosowania tego podejścia, aczkolwiek panuje ogólna zgoda, że ostateczny wariant (identyfikacja osoby piastującej stanowisko zwierzchnika najwyższego szczebla) nie powinien być postrzegany jako sposób obejścia konieczności ustalenia tego, kto ostatecznie sprawuję kontrolę nad daną osobą prawną. 2.6.3. Dostępność informacji o rzeczywistych beneficjentach Brak publicznie dostępnych informacji o rzeczywistym beneficjencie jest postrzegany przez niektóre zainteresowane strony jako aspekt utrudniający praktyczne wdrażanie wymogów. Podmioty zobowiązane, przy wsparciu organizacji społeczeństwa obywatelskiego, wystosowały szczególny apel o podjęcie publicznych inicjatyw wspierających w tym obszarze. W strategii bezpieczeństwa wewnętrznego Komisji Europejskiej również uwypuklono ten problem i zasugerowano, że „w kontekście dyskusji z międzynarodowymi partnerami w ramach Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy – UE powinna rozważyć dokonanie do 2013 r. przeglądu unijnych przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy, by zwiększyć przejrzystość osób prawnych i uregulowań prawnych”[11]. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 15 września 2011 r. zawierała wezwanie do przyjęcia przepisów w celu „uznania walki z anonimowymi firmami działającymi na zasadzie skrzynki pocztowej – posiadającymi siedziby w „rajach podatkowych” (…) – za kluczowy element zbliżającego się przeglądu dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy”[12]. Nowe standardy FATF zawierają wymóg, aby państwa zapewniały istnienie podstawowych informacji w rejestrach podmiotów gospodarczych lub przechowywanych przez samo przedsiębiorstwo. W odniesieniu do uregulowań prawnych w standardach uznano rolę powiernika jako posiadacza informacji o rzeczywistym beneficjencie i wprowadzono wymóg ujawniania przez powierników swojego statusu w przypadku kontaktów z podmiotami raportującymi. 2.6.4. Inne aspekty Można by rozważyć wprowadzenie szeregu zmian do dyrektywy, na przykład: · doprecyzowanie definicji rzeczywistego beneficjenta w świetle zmian uzgodnionych przez FATF oraz wniosków podkomitetu ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy; · włączenie do dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy lub do innego istniejącej instrumentu prawnego w obszarze prawa spółek środków służących propagowaniu przejrzystości osób prawnych/uregulowań prawnych. 2.7. Obowiązek zgłaszania podejrzanych transakcji Artykuł 22 ust. 1 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy zawiera wymóg, aby podmioty i osoby zobowiązane niezwłocznie informowały jednostkę analityki finansowej, gdy istnieją uzasadnione podstawy, by podejrzewać przestępstwo prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu. Informacje te muszą być przekazywane bezpośrednio lub „niezwłocznie” i „z zachowaniem pierwotnej formy i treści” informacji za pośrednictwem organu samorządu zawodowego, jeżeli dany kraj wyznaczył taki organ dla określonych zawodów niefinansowych. Artykuł 35 ust. 3 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy zawiera wymóg, aby państwa członkowskie zapewniały, w miarę możliwości, terminowe przekazywanie informacji zwrotnych dotyczące raportów o podejrzanych transakcjach. Wyrażono pewne wątpliwości w kwestii spójności danych statystycznych dotyczących raportów o podejrzanych transakcjach[13]. Eurostat zebrał od jednostek analityki finansowej znaczącą liczbę informacji odnoszących się do kluczowych wskaźników[14]. Ponadto w odniesieniu do składania raportów w dokumencie roboczym służb Komisji[15] wyjaśniono, do jednostki analityki finansowej którego kraju należy przesyłać raporty w przypadku sytuacji transgranicznych. Można by rozważyć wprowadzenie w dyrektywie szeregu wyjaśnień oraz nowych przepisów: · nowe unijne ramy mogłyby wzmocnić istniejące przepisy, na mocy których jednostki analityki finansowej są zobowiązane do terminowego przekazywania jednostkom raportującym ogólnych informacji zwrotnych; · wprowadzenie wyraźnej roli organów samorządu zawodowego w procesie zgłaszania podejrzanych transakcji (np. ustanawianie wytycznych); · wprowadzenie wyraźnego wymogu, przekazywania zgłoszeń do jednostki analityki finansowej w państwie przyjmującym; · wyjaśnienie, że jeżeli państwa członkowskie stwierdzą, że przekazywanie raportów o podejrzanych transakcjach odbywa się bez zachowania niezmienionej formy i treści informacji, powinny one aktywnie rozważyć wprowadzenie wymogu przekazywania zgłoszeń bezpośrednio do jednostki analityki finansowej; · wzmocnienie wymogu określonego w art. 33 w odniesieniu do danych statystycznych, celem zapewnienia bardziej kompleksowych i porównywalnych danych statystycznych. 2.8. Jednostki analityki finansowej (FIU) W art. 38 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy określono rolę Komisji polegającą na ułatwianiu koordynacji między jednostkami analityki finansowej, lecz nie uregulowano w inny sposób współpracy jednostek analityki finansowej. Obecne ramy współpracy jednostek analityki finansowej opierają się na decyzji Rady z 2000 r.[16] Dyskusje prowadzone w ramach platformy jednostek analityki finansowej[17] ujawniły szereg uchybień w istniejących uzgodnieniach: w decyzji nie przewidziano współpracy w zakresie finansowania terroryzmu, a minione wydarzenia na arenie międzynarodowej wydobyły na światło dzienne trudności jednostek analityki finansowej we współpracy na podstawie wykazów wyznaczonych osób lub w podejmowaniu działań przed złożeniem raportów o podejrzanych transakcjach. Doświadczenia praktyczne wskazują na szereg problemów określonego rodzaju związanych z rozbieżną interpretacją wynikających z tej decyzji podstaw prawnych do podejmowania szczególnych rodzajów współpracy, jak na przykład automatycznej wymiany informacji przy wykryciu powiązań z innym państwem członkowskim. Niektóre z problemów w zakresie wymiany informacji wynikają z rozbieżnych uprawnień jednostek analityki finansowej na szczeblu krajowym, w tym możliwości uzyskiwania dostępu do informacji, co z kolei wpływa na efektywność współpracy. W programie sztokholmskim na lata 2010–2014[18] wezwano Komisję i państwa członkowskie do „dalszego rozwijania wymiany informacji między jednostkami analityki finansowej (FIU)” w celu walki z korupcją i przestępczością gospodarczą. Można rozważyć wzięcie pod uwagę niedawnych zmian FATF w odniesieniu do jednostek analityki finansowej: zmiany te obejmują m.in. doprecyzowanie, że jednostki analityki finansowej powinny mieć możliwość dostępu do informacji uzyskanych przez dowolny podmiot zobowiązany do przestrzegania wymogów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy/finansowaniu terroryzmu, że w poszczególnych państwach powinny funkcjonować mechanizmy umożliwiające odpowiednio szybkie stwierdzenie, czy osoby fizyczne bądź prawne posiadają lub kontrolują rachunki oraz że wniosek o podjęcie współpracy powinien skutkować tymi samymi uprawnieniami, co w przypadku raportów o podejrzanych transakcjach składanych we własnym kraju. W konkretnym kontekście UE można rozważyć rozszerzenie współpracy między unijnymi jednostkami analityki finansowej poza standardy międzynarodowe, dokonując harmonizacji uprawnień przysługujących jednostkom analityki finansowej na szczeblu krajowym oraz podejmując prace prowadzone obecnie w tym zakresie w ramach unijnej platformy jednostek analityki finansowej. Można również rozważyć włączenie przepisów dotyczących współpracy jednostek analityki finansowej do przyszłej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. 2.9. Przestrzeganie przepisów na szczeblu grupy Artykuł 34 dyrektywy zawiera wymóg, aby osoby i instytucje zobowiązane ustanawiały „wystarczające i odpowiednie” polityki i procedury w zakresie zarządzania ryzykiem związanym z praniem pieniędzy/finansowaniem terroryzmu. W swoim dokumencie roboczym z 2009 r.[19] służby Komisji wskazały, że instytucje kredytowe i finansowe działające w kontekście transgranicznym ogólnie decydują się na opracowanie polityki w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy na szczeblu grupy, zwłaszcza w ramach UE. W nowych standardach FATF wprowadzono wymóg (w dużym stopniu będący odzwierciedleniem prac prowadzonych przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego), aby grupy finansowe wdrażały ogólnogrupowe programy przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, w tym polityki i procedury w zakresie przekazywania informacji w ramach grupy. Można rozważyć włączenie nowych wymogów do dyrektywy, biorąc pod uwagę, że obecna dyrektywa już zawiera szereg założeń w zakresie przestrzegania przepisów na poziomie grupy w art. 31 ust. 1 i art. 34 ust. 2. Można także rozważyć dodatkowe wyjaśnienia, aby rozwiązać problemy wskazane w dokumencie roboczym służb Komisji, tzn.: · pojęcie „grupy” jest obecnie uwzględnione wyłącznie w art. 28 ust. 3, przewidującym wyłączenia z zakazu ujawniania faktu złożenia raportów o podejrzanych transakcjach oraz prowadzenia dochodzenia w zakresie prania pieniędzy/finansowania terroryzmu. Definicję „grupy” można by włączyć do art. 3, aby umożliwić szerszy zakres stosowania; · wprowadzenie wyraźnej możliwości dopuszczenia wewnątrzgrupowych przepływów informacji o potencjalnie podejrzanych transakcjach przed złożeniem raportu, przy przestrzeganiu zobowiązań w zakresie ochrony danych; · możliwość dopuszczenia przekazywania informacji biegłym rewidentom w centrali. Niezależni biegli rewidenci nie są objęci definicją „grupy”, a tym samym nie korzystaliby z wyłączenia przewidzianego w art. 28 ust. 3. 2.10. Nadzór Artykuł 37 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy zobowiązuje państwa członkowskie do nałożenia na właściwe organy wymogu monitorowania i podejmowania środków w celu zapewnienia przestrzegania wymogów dyrektywy przez zobowiązane osoby i instytucje. Mimo iż dokument roboczy Komisji[20] dotyczy nadzoru związanego z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy i raportami składanymi przez instytucje płatnicze, ma szersze skutki w odniesieniu do problemów powstających na linii państwo pochodzenia/państwo przyjmujące w innych obszarach. W dokumencie Komisji wyjaśniono, w jaki sposób należy przestrzegać przepisów państwa przyjmującego w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy, w szczególności w odniesieniu do: · podziału uprawnień nadzorczych między organami państwa pochodzenia i państwa przyjmującego; · uprawnień do podejmowania środków zapobiegawczych i uprawnień wykonawczych organów państwa przyjmującego; · zdolności organów państwa przyjmującego, z zastrzeżeniem warunku proporcjonalności, do nakładania obowiązku na superagenta/centralny punkt kontaktowy dla agentów lub posiadania pracownika ds. zgodności z prawem na swoim terytorium. Podkomitet ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy pracuje obecnie nad własnym protokołem, w którym zostaną przedstawione praktyczne zastosowania wyjaśnień Komisji. Można by rozważyć wprowadzenie do nowej dyrektywy dalszych wyjaśnień, jak również wyjaśnienie związku przepisów paszportowych dyrektywy w sprawie usług płatniczych i pieniądza elektronicznego, z jednej strony, z przestrzeganiem przepisów państwa przyjmującego w sprawie zwalczania prania pieniędzy, z drugiej strony. Można by przedstawić wyjaśnienie co do sposobu stosowania uprawnień nadzorczych w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy w sytuacjach transgranicznych, na przykład formułując wymóg stanowiący, że organ państwa przyjmującego powinien mieć możliwość nakładania sankcji, w tym zakończenia działalności w przypadku, gdy procedury dotyczące środków należytej staranności nie są w dostatecznym stopniu wdrożone lub też wprowadzając przepisy kładące nacisk na współpracę, dzielenie się informacjami oraz przekazywanie obowiązków. I wreszcie, można również rozważyć wprowadzenie w nowej dyrektywie przepisów dotyczących współpracy między organami. 2.11. Organy samorządu zawodowego W art. 37 ust. 5 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy zezwala się organom samorządu zawodowego w niektórych sektorach (biegli rewidenci, zewnętrzni księgowi, doradcy podatkowi, notariusze i inne zawody prawnicze) na monitorowanie i zapewnianie zgodności z wymogami w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy, natomiast w art. 23 zezwala się na wyznaczenie odpowiedniego organu samorządu zawodowego do przekazywania raportów o podejrzanych transakcjach do jednostki analityki finansowej. W standardach FATF uznaje się rolę organów samorządu zawodowego, pod warunkiem że organizacja taka jest w stanie zapewnić przestrzeganie przez swoich członków obowiązków w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy/finansowaniu terroryzmu. Standardy uwzględniają możliwość formułowania wytycznych przez te organy i przekazywania uwaga na temat sposobu stosowania środków krajowych, w szczególności w odniesieniu do zgłaszania podejrzanych transakcji. W trakcie konsultacji prowadzonych przez Komisję niektóre państwa członkowskie kwestionowały zasadność dalszego powierzania organom samorządu zawodowego tych funkcji. Można rozważyć, czy organom samorządu zawodowego powinno się nadal powierzać zadanie zapewniania zgodności ze standardami w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy lub czy ich rola powinna być ściślej zdefiniowana, na przykład przez wyraźne powierzenie im wydawania wytycznych w zakresie przestrzegania przepisów o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i zgłaszaniu podejrzanych transakcji, zgodnie ze standardami FATF. W trakcie konsultacji prowadzonych przez Komisję sugerowano także rozważenie możliwości rozszerzenia zakresu stosowania przepisów dyrektywy, tak aby pozwolić organizacjom zawodowym w sektorze nieruchomości na podjęcie obowiązków w zakresie monitorowania oraz zapewniania zgodności z przepisami o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy, o ile spełniają one warunki określone w art. 37 ust. 2 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. 2.12. Równoważność państw trzecich Trzecia dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy dopuszcza stosowanie łagodniejszych środków należytej staranności wobec klienta w przypadku instytucji kredytowych i finansowych mieszczących się w państwach UE/EOG. Tymi łagodniejszymi środkami obejmuje się także instytucje mieszczące się w państwach trzecich, które nakładają wymogi w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy uznawane za „równoważne” do tych określonych w dyrektywie. W art. 11 ust. 4 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy na państwa członkowskie nałożono obowiązek informowania się nawzajem oraz informowania Komisji o przypadkach, w których uznają one, że państwo trzecie spełnia unijne standardy w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy/finansowaniu terroryzmu. Aby skoordynować podejście w zakresie równoważności, państwa członkowskie wyraziły zgodę na regularnie aktualizowany wykaz „równoważnych państw trzecich” zgodnie z porozumieniem w sprawie procedur i kryteriów uznawania równoważności państw trzecich[21]. Trzecia dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy nie upoważnia Komisji Europejskiej do stworzenia wiążącego „pozytywnego” wykazu równoważnych państw trzecich. Ocena równoważności państwa trzeciego pozostaje w gestii państwa członkowskiego. Komisja odgrywa rolę wspierającą w tym procesie oraz – zakładając, że system zostanie utrzymany – stawia sobie za cel zapewnienie funkcjonowania wiarygodnego i przejrzystego procesu tworzenia wykazu państw trzecich. Ze względu na coraz szersze stosowanie podejścia opartego na ryzyku niektóre państwa członkowskie zgłaszały wątpliwość, czy w nowej dyrektywie nadal właściwe będzie zachowanie pojęcia równoważności. Można by rozważyć podjęcie kroków w celu ustalenia: · czy w nowej dyrektywie potrzebny jest system równoważności, w świetle coraz częstszego stosowania podejścia opartego na ryzyku; · czy proces tworzenia „wykazów” równoważnych państw jest nadal potrzebny, a jeżeli tak, to czy istnieje potrzeba podejmowania działań na szczeblu UE (np. podejście nakazowe, które powinno zostać określone w dyrektywie, zachowanie istniejącego podejścia międzyrządowego, upoważnienie podkomitetu ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy do prowadzenia prac w tym obszarze itp.); · czy nadal właściwe jest zachowanie w dyrektywie przepisu (obecnie art. 40 ust. 4) o wpisywaniu państw trzecich na „czarną listę” zważywszy na to, że procedura ta nigdy nie została wykorzystana; · czy może być potrzebne skoordynowane podejście na szczeblu UE celem skoordynowania środków stanowiących odpowiedź na proces tworzenia wykazów w ramach FATF. 2.13. Sankcje administracyjne związane z nieprzestrzeganiem dyrektywy Artykuł 39 ust. 2 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy zobowiązuje państwa członkowskie do podejmowania odpowiednich środków administracyjnych lub sankcji wobec instytucji kredytowych i finansowych w przypadku naruszenia przepisów krajowych przyjętych zgodnie z tą dyrektywą. Środki i sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Badanie Deloitte potwierdza, że państwa członkowskie wdrożyły krajowy system sankcji mający zastosowanie w przypadkach nieprzestrzegania przepisów dyrektywy oraz że sankcje te są stosowane w praktyce. W badaniu tym zauważono jednak również, że „różnorodność krajowych systemów kar jest tak duża, że niemożliwe jest porównanie kar we wszystkich państwach członkowskich”. Można rozważyć zastosowanie podejścia podobnego do tego, które określono w komunikacie Komisji „Wzmocnienie systemów sankcji w branży usług finansowych”[22], co wiązałoby się z większą harmonizacją systemu sankcji dzięki zaproponowaniu zbioru minimalnych wspólnych przepisów mających zastosowanie do kluczowych aspektów systemu sankcji. 2.14. Ochrona danych osobowych Większość prywatnych zainteresowanych stron jest zdania, że istnieje potrzeba zapewnienia lepszej interakcji między obowiązkami w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz w zakresie ochrony danych osobowych. Badanie[23] przeprowadzone w 2008 r. przez platformę jednostek analityki finansowej miało na celu ustalenie możliwych punktów zbieżnych oraz obszarów, w których mogą istnieć trudności z uzgodnieniem odnośnego ustawodawstwa. Dokument roboczy służb Komisji z 2009 r.[24] zawierał wniosek, że interakcje między przepisami w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy i krajowymi przepisami o ochronie danych wydają się głównym czynnikiem mającym wpływ na politykę banków w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy na szczeblu grupowym oraz utrudniającym skuteczne przekazywanie informacji wewnątrz grupy. W czerwcu 2011 r. Grupa Robocza Art. 29 ds. Ochrony Danych wydała „Opinię 14/2011”[25]. W opinii poruszono kwestię interakcji między przepisami dotyczącymi przeciwdziałania praniu pieniędzy a przepisami o ochronie danych osobowych w znacznie szerszym stopniu niż tylko w zakresie przekazywania informacji, a także wezwano do bardziej szczegółowego ujęcia zagadnień ochrony danych w prawodawstwie dotyczącym przeciwdziałania praniu pieniędzy/ finansowaniu terroryzmu tak, aby zapewnić skuteczne przestrzeganie przepisów o ochronie danych. W szczególności w opinii wezwano do stworzenia systemów udostępniania danych w technologii „push”, oceny modelu zarządzania ryzykiem globalnym pod kątem prywatności oraz wprowadzenia inspektorów ochrony danych w różnych organach lub podmiotach zajmujących się zagadnieniami przeciwdziałania praniu pieniędzy/ finansowaniu terroryzmu oraz priorytetowego traktowania kwestii segmentacyjnego zarządzania ryzykiem na szczeblu lokalnym. W opinii wezwano również do określenia w prawodawstwie dotyczącym przeciwdziałania praniu pieniędzy/ finansowaniu terroryzmu jasnych i precyzyjnych okresów przechowywania danych. Niektóre elementy opinii znalazły swoje odzwierciedlenie w niedawno opublikowanych wnioskach dotyczących aktualizacji unijnych przepisów w zakresie ochrony danych[26]. Można by rozważyć wprowadzenie w zmienionej dyrektywie jasnych i zrównoważonych przepisów określających sposób postępowania z danymi osobowymi, aby zapewnić faktyczne przestrzeganie przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy/finansowaniu terroryzmu przy jednoczesnym poszanowaniu praw podstawowych. Zgodnie z wyżej wskazanym zmianami regulacji w zakresie ochrony danych może zaistnieć konieczność wprowadzenia bardziej szczegółowych przepisów w celu uwzględnienia m.in. zasad przetwarzania danych osobowych, aby ustanowić podstawę prawną zarówno dla przetwarzania danych, jak i dla współmiernego ograniczenia praw osoby, której danej dotyczą, w przypadkach, gdy jest to konieczne do osiągnięcia celów dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy/finansowaniu terroryzmu, pod warunkiem istnienia odpowiednich gwarancji oraz zapewnienia spójności z dorobkiem prawnym w zakresie ochrony danych. Ponadto można by rozważyć wspieranie dalszych interakcji między organami regulacyjnymi odpowiedzialnymi za zagadnienie przeciwdziałania praniu pieniędzy a organami nadzorującymi ochronę danych, aby osiągnąć zrównoważone stosowanie przepisów. 3. Ocena Komisji dotycząca uregulowań dyrektywy dotyczących prawników i przedstawicieli wolnych zawodów prawniczych Artykuł 42 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy nakłada na Komisję obowiązek przedstawiania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania obejmującego szczególną ocenę uregulowań dotyczących prawników oraz innych przedstawicieli wolnych zawodów prawniczych. Zgodnie z dyrektywą notariusze oraz inni przedstawiciele wolnych zawodów prawniczych są ogólnie objęci zakresem stosowania dyrektywy, z zastrzeżeniem wyjątku, który państwa członkowskie mogą stosować, od obowiązku zgłaszania podejrzanych transakcji na mocy art. 23 ust. 2 w odniesieniu do „informacji, które otrzymują od swojego klienta lub uzyskują na jego temat podczas ustalania jego sytuacji prawnej lub podczas wykonywania swoich obowiązków polegających na obronie lub reprezentowaniu tego klienta w postępowaniu sądowym, lub w związku z takim postępowaniem”. Ponadto art. 23 ust. 1 dopuszcza wyznaczenie „odpowiedniego organu danego samorządu zawodowego”, do którego w pierwszym rzędzie należy wysyłać raporty o podejrzanych transakcjach, a nie bezpośrednio do jednostki analityki finansowej. W takim przypadku organ samorządu zawodowego jest odpowiedzialny za przekazanie informacji „niezwłocznie jednostkom analityki finansowej z zachowaniem jej pierwotnej formy i treści”. 3.1. Tajemnica zawodowa Zgodnie z informacjami dostępnymi Komisji, wszystkie państwa członkowskie zdecydowały się włączyć do swojego prawodawstwa krajowego wyłączenie określone w art. 23 ust. 2 dyrektywy w odniesieniu do prawników, jednak bez precyzyjnego wskazania, kiedy wymóg zgłaszania podejrzanych transakcji jest nadrzędny wobec wymogu zachowania w poufności informacji uzyskanych od klienta. Sytuacja ta powoduje pewien niepokój wśród przedstawicieli zawodów prawniczych, którzy regularnie wysuwają zarzuty, że obowiązki nałożone na mocy dyrektywy rzekomo naruszają spoczywający na prawniku obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej oraz podstawowe prawo do rzetelnego procesu sądowego i rzetelnej obrony. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w tej kwestii[27]. Mimo iż wyrok dotyczył dyrektywy 91/308/EWG, to główne ustalenia Trybunału zachowują również ważność w przypadku trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. W oparciu o ten wyrok można uznać, że obowiązki w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy nałożone na przedstawicieli zawodów prawniczych nie naruszają prawa do rzetelnego procesu sądowego zagwarantowanego w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 6 EKPC. W rzeczy samej, obowiązki wynikające z dyrektywy mają zastosowanie do przedstawicieli zawodów prawniczych tylko wtedy, gdy doradzają oni swoim klientom w trakcie przygotowywania lub zawierania określonych transakcji, przede wszystkim transakcji o charakterze finansowym lub transakcji dotyczących nieruchomości (art. 2 ust. 1 pkt 3 lit. b)), bądź kiedy działają w imieniu i na rzecz swojego klienta w ramach dowolnej transakcji finansowej lub transakcji dotyczącej nieruchomości. Z charakteru tych czynności wynika na ogół, że mają one miejsce w kontekście niezwiązanym z postępowaniem sądowym, a tym samym czynności te nie wchodzą w zakres prawa do rzetelnego procesu sądowego. Z drugiej strony, z chwilą wezwania przedstawiciela zawodu prawniczego działającego w związku z transakcją dotyczącą nieruchomości do pomocy przy obronie klienta lub do reprezentowania go przed sądem bądź też do udzielenia porady dotyczącej sposobu wszczęcia lub uniknięcia postępowania sądowego, zostaje on zwolniony na mocy art. 9 ust. 5 akapit drugi oraz art. 23 ust. 2 dyrektywy z wymogów określonych w art. 9 ust. 5 akapit pierwszy oraz z obowiązków informowania i współpracy określonych w art. 23 ust. 1 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. Stanowi to gwarancję prawa klienta do rzetelnego procesu sądowego. Jeżeli chodzi o wdrożenie trzeciej dyrektyw w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, prawo do rzetelnego procesu sądowego należy chronić we wszystkich stosownych sytuacjach dzięki odpowiednio szczegółowym i jasnym przepisom krajowym, tak aby umożliwić przedstawicielom zawodów prawniczych rozeznanie, kiedy ma zastosowanie obowiązek zgłaszania podejrzanych transakcji, a kiedy prawo to chroni ich relację z klientem. Komisja, przygotowując zmianę dyrektywy, rozważy – po odbyciu konsultacji z zainteresowanymi stronami – tę kwestię w ocenie skutków, a w szczególności jej wpływ na prawa podstawowe zgodnie z dotychczasową linią polityki[28]. 3.2. Raporty o transakcjach podejrzanych W badaniu Deloitte stwierdzono, że liczba zgłoszeń podejrzanych transakcji przez przedstawicieli niektórych zawodów niefinansowych (w szczególności prawników) jest niska w porównaniu z liczbą zgłoszeń dokonywanych przez instytucje kredytowe i finansowe. Problemem pozostaje zbyt niski poziom zgłaszania podejrzanych transakcji w niektórych jurysdykcjach i w związku z tym należy rozważyć sposoby podniesienia tych poziomów zgodnie z propozycjami zawartymi w sekcji 2.7 powyżej. 3.3. Definicja transakcji W art. 2 ust. 1 pkt 3 lit. b) dyrektywy zawarto uregulowania, które mają zastosowanie do „notariuszy oraz prawników wykonujących wolne zawody, gdy uczestniczą, działając w imieniu i na rzecz swojego klienta, w transakcjach finansowych lub transakcjach dotyczących nieruchomości lub gdy świadczą klientowi pomoc w planowaniu lub realizowaniu transakcji” przy szeregu wymienionych czynności (kupno i sprzedaż nieruchomości, zarządzanie pieniędzmi klienta itp.). Przedstawiciele prawników zwracali się z pytaniem, które „transakcje” zostały tu uwzględnione, tak więc należy rozważyć ewentualne doprecyzowanie tej kwestii. 3.4. Środki należytej staranności wobec klienta Przedstawiciele prawników zaapelowali o umożliwienie spełnienia wymogów w zakresie środków należytej staranności wobec klienta w stosownym terminie, a nie zawsze od razu po nawiązaniu stosunków gospodarczych z klientem, jak tego wymaga art. 7. Zgodnie ze standardami FATF[29] wymaga się identyfikacji i weryfikacji przy nawiązaniu stosunków gospodarczych, choć kraje mogą zezwolić na dokonanie weryfikacji w najszybszym możliwym późniejszym terminie, jeżeli ryzyko prania pieniędzy i finansowania terroryzmu jest skutecznie kontrolowane oraz jeżeli ważne jest, aby nie przerywać normalnego prowadzenia działalności. Podobny przepis istnieje już w art. 9 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, a kwestia ta leży w gestii państwa członkowskiego. Pojawiły się również sugestie dotyczące usunięcia wymogu przedstawiania „na żądanie” informacji dotyczących tożsamości rzeczywistych beneficjentów w przypadku wspólnych rachunków, których posiadaczami są notariusze i inni przedstawiciele wolnych zawodów prawniczych (art. 11 ust. 2 lit. b)). W nowych standardach FATF usunięto jednak odniesienie do wspólnych rachunków podawanych jako przykład scenariuszy niskiego ryzyka. Należy rozważyć, w jaki sposób uwzględnić traktowanie wspólnych rachunków w nowej unijnej dyrektywie. * * * Powyższe ustalenia wydają się sugerować, że być może nie ma konieczności dokonania zasadniczej zmiany sposobu traktowania prawników w nowej dyrektywie. Właściwe może być jednak dalsze rozważenie kwestii zbyt niskiego poziomu zgłaszania podejrzanych transakcji. 4. Wniosek W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono różnorodne kwestie, które wynikły w związku z przeprowadzonym przez Komisję przeglądem trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, zmianami zaleceń FATF oraz związane z przepisami dyrektywy, na mocy których Komisja ma obowiązek przedstawiać sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Ogólnie rzecz biorąc, istniejące ramy prawne wydają się dosyć sprawnie funkcjonować i nie wykryto żadnych zasadniczych wad, które wymagałyby dokonania daleko idących zmian w trzeciej dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. Dyrektywa będzie musiała zostać zmieniona w celu jej dostosowania do zmienionych zaleceń FATF. W tym kontekście kwestią, którą trzeba będzie rozważyć, jest poziom harmonizacji przyszłych unijnych ram prawnych. Ważnym wyzwaniem na przyszłość będzie koncentracja wysiłków na podniesieniu skuteczności przepisów. Jest to obszar pracy, którym obecnie zajmuje się FATF. Komisja zaprasza do przekazywania uwag na temat podniesionych kwestii oraz prawdopodobnych skutków ewentualnych zmian trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, w tym skutków dla praw podstawowych gwarantowanych w Karcie praw podstawowych UE[30], do dnia 13 czerwca 2012 r. Zaprasza się zainteresowane strony do nadsyłania uwag pod następującym adresem poczty elektronicznej: MARKT-AML @ec.europa.eu Uwagi zostaną uwzględnione przy formułowaniu wniosków legislacyjnych, które zostaną przedstawione w bieżącym roku w związku ze zmianą dyrektywy. Otrzymane odpowiedzi zostaną udostępnione na stronie internetowej Komisji (o ile nie zostanie zgłoszone szczególne żądanie zachowania ich w poufności), a Komisja opublikuje podsumowanie wyników konsultacji. * * * Załącznik: Transgraniczne przekazy pieniężne Mimo iż uregulowanie kwestii transgranicznych przekazów pieniężnych nie jest objęte zakresem trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, stanowi ono ważny element standardów FATF. UE w pełni wdrożyła istniejące standardy FATF w drodze odrębnego rozporządzenia[31], a dla wypełnienia zobowiązań wynikających z klauzuli przeglądowej zawartej w art. 19 rozporządzenia przygotowywane jest badanie w sprawie stosowania rozporządzenia. Wyniki tego badania zostaną uwzględnione w przyszłym wniosku w sprawie wdrożenia niedawnych zmian do zaleceń FATF. Nowe standardy FATF obejmują w szczególności wymóg podawania w przekazach pieniężnych informacji o beneficjencie, jak również wyrażony wprost obowiązek podejmowania działań zamrażających w związku z rezolucjami ONZ. W szczególności, w ramach badania zgromadzone zostaną informacje o funkcjonowaniu rozporządzenia w sprawie przekazów (1781/2006) w państwach członkowskich oraz o pojawiających się problemach, a także przedstawione zostaną zalecenia odnośnie do ewentualnych udoskonaleń. Komisja dopilnuje, aby wprowadzenie nowych przepisów UE dotyczących przekazów pieniężnych zostało zsynchronizowane z przeglądem trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. [1] Przedmiotowa dyrektywa jest elementem szerszego zbioru środków prawodawczych mających na celu przeciwdziałanie praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, obejmującego rozporządzenie (WE) nr 1781/2006 w sprawie informacji o zleceniodawcach, które towarzyszą przekazom pieniężnym, rozporządzenie (WE) nr 1889/2005 w sprawie kontroli środków pieniężnych wwożonych do Wspólnoty lub wywożonych ze Wspólnoty, decyzję Rady 2000/642 dotyczącą uzgodnień w sprawie współpracy pomiędzy jednostkami wywiadu finansowego państw członkowskich w odniesieniu do wymiany informacji, jak również unijne instrumenty prawne dotyczące zamrażania aktywów. [2] http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/49/29/49684543.pdf [3] Final Study on the Application of the Anti-Money Laundering Directive (Końcowe badanie na temat stosowania dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy), Deloitte, grudzień 2010 r., http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/financial-crime/20110124_study_amld_en.pdf [4] Ponadto w 2011 r. zorganizowano 2 spotkania z zainteresowanymi stronami z sektora prywatnego. [5] Podkomitet ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy Wspólnego Komitetu Europejskich Urzędów Nadzoru wspomaga europejskie urzędy nadzoru w roli nadzorczej celem zapewnienia spójnego wdrażania prawa UE. [6] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:068:0049:0051:pl:PDF [7] http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/html/198.htm [8] Artykuł 3 ust. 5 lit. f) [9] Dyrektywa Komisji 2006/70/WE. [10] Report on the legal, regulatory and supervisory implementation across EU MS in relation to Beneficial Owner Customer Due Diligence requirements under the Third Money Laundering Directive (Sprawozdanie na temat prawnych, regulacyjnych i nadzorczych środków wdrażających w państwach członkowskich UE w odniesieniu do wymogów dotyczących środków należytej staranności wobec klientów i rzeczywistych beneficjentów w ramach trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy), 26 września 2011 r. [11] Komunikat Komisji „Strategia bezpieczeństwa wewnętrznego UE w działaniu: pięć kroków w kierunku bezpieczniejszej Europy”, COM (2010) 673 wersja ostateczna. [12] Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 15 września 2011 r. w sprawie wysiłków UE w walce z korupcją. [13] Artykuł 33 trzeciej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy określa minimalne wymogi w zakresie danych statystycznych obowiązkowo gromadzonych przez państwa członkowskie. [14] Zob. dokument roboczy Eurostatu Money Laundering in Europe (Pranie pieniędzy w Europie), http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-RA-10-003/EN/KS-RA-10-003-EN.PDF [15] Dokument roboczy służb Komisji w sprawie nadzoru nad instytucjami płatniczymi w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz przekazywania przez nie informacji w różnych sytuacjach o charakterze transgranicznym, SEC(2011) 1178 wersja ostateczna, 4.10.2011, http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/financial-crime/20111104-paper_pl.pdf [16] Decyzja Rady 2000/642/WSiSW z dnia 17 października 2000 r. dotycząca uzgodnień w sprawie współpracy pomiędzy jednostkami wywiadu finansowego państw członkowskich w odniesieniu do wymiany informacji. [17] „Unijna platforma jednostek analityki finansowej” została powołana w 2006 r. przez Komisję Europejską. Skupia ona jednostki analityki finansowej z państw członkowskich. Jej głównym celem jest ułatwianie współpracy między jednostkami analityki finansowej. [18] (2010/C 115/01). Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 4.5.2010. [19] Dokument roboczy służb Komisji dotyczący przestrzegania dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy przez transgraniczne instytucje bankowe na szczeblu grupowym, SEC (2009) 939 z 30 czerwca 2009 r. http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/financial-crime/compli_cbb_en.pdf. [20] Zob. przypis 15. [21] http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/financial-crime/3rd-country-common-understanding_en.pdf [22] Wzmocnienie systemów sankcji w branży usług finansowych, COM (2010) 716 wersja ostateczna, 8 grudnia 2010 r., http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0716:FIN:PL:PDF [23] Sprawozdanie na temat poufności i ochrony danych w działalności jednostek analityki finansowej, http://ec.europa.eu/internal_market/company/financial-crime/index_en.htm#fiu-report-money [24] Zob. przypis 20. [25] Opinia 14/2011 w sprawie problemów ochrony danych związanych z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, 01008/2011/EN, WP 186, 13 czerwca 2011 r., http://ec.europa.eu/justice/policies/privacy/docs/wpdocs/2011/wp186_en.pdf [26] Zob. wnioski Komisji w sprawie ochrony danych (COM(2012) 11 wersja ostateczna) oraz (COM(2012) 10 wersja ostateczna). http://ec.europa.eu/justice/newsroom/data-protection/news/120125_en.htm. [27] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-305/05, Ordre des barreaux francophones et germanophone et al. V Conseil des Ministres, pkt 33, wyrok Trybunału, 26 czerwca 2007 r. [28] Strategia skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych przez Unię Europejską (COM (2010) 573). [29] Zalecenie 11 (d. 10). [30] Strategia skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych przez Unię Europejską (COM (2010) 573 wersja ostateczna). [31] Rozporządzenie (WE) nr 1781/2006 z dnia 15 listopada 2006 r. w sprawie informacji o zleceniodawcach, które towarzyszą przekazom pieniężnym.