PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 54/1

SPRAWOZDANIE SPECJALNE NR 8/2004

na temat zarządzania i nadzoru Komisji w zakresie działań i wydatków w zwalczaniu pryszczycy wraz z odpowiedziami Komisji

(przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi, WE)

(2005/C 54/01)

SPIS TREŚCI

I–VII STRESZCZENIE

1–15 WSTĘP

1–5 Informacje ogólne

6–7 Główne cechy działań prewencyjnych i zwalczających pryszczycę

8–11 Wpływ na budżet

12–15 Kontrola Trybunału Obrachunkowego

16–43 DZIAŁANIA KOMISJI PRZED KRYZYSEM

16–20 Brak odpowiedniej aktualizacji procedury analizy

21–43 Brak właściwego nadzoru ze strony Komisji w niektórych obszarach oraz braki w przepisach, nieuzupełnione w terminie

22–23 Brak systematycznej kontroli zgodności transpozycji dyrektyw Wspólnoty do prawa krajowego

24–25 Właściwy nadzór nad kontrolami weterynaryjnymi oraz sanitarnymi na granicach Unii, jednakże przepisy nie obejmują pewnych obszarów ryzyka w odpowiednim stopniu

26–28 Opóźnienia w zakresie kontroli oraz zakazu używania odpadów kuchennych do karmienia zwierząt

29–34 Nieodpowiednie kryteria i kontrole planów kryzysowych w Państwach Członkowskich

35–37 Brak kompletnej identyfikacji i właściwego monitorowania gatunków zwierząt wrażliwych na pryszczycę

38–41 Braki w systemie ANIMO niepoprawione przed kryzysem

42–43 Ograniczenia w przemieszczaniu zwierząt na całym terytorium Państw Członkowskich

44–58 DZIAŁANIA KOMISJI PODCZAS KRYZYSU

44–45 Skuteczny nadzór Komisji

46–58 Braki w uregulowaniach dotyczących zwalczania pryszczycy i ich wdrażaniu w Państwach Członkowskich

48–49 Ograniczona opieka weterynaryjna

50–56 Brak właściwego sposobu motywowania do bezzwłocznego powiadamiania o chorobie i do przestrzegania ograniczeń w zakresie przemieszczania zwierząt

57–58 Terminy uboju

59–89 DZIAŁANIA KOMISJI W ZAKRESIE SYSTEMU ZWROTU KOSZTÓW

60–73 Brak propozycji dyrektyw ze strony Komisji dotyczących procedur i obliczania odszkodowań dla hodowców przez Państwa Członkowskie

62–66 Różne systemy odszkodowań oraz brak jednolitych szacunków

67–71 Stwierdzone przypadki podwójnej wypłaty premii za zwierzęta

72–73 Niejednakowe wypłaty premii ubojowej

74–83 Zasady i procedury określające warunki uprawniające Państwa Członkowskie do otrzymania zwrotu kosztów ze strony Wspólnoty zostały zdefiniowane z opóźnieniem

82–83 Opóźnienia w zwrocie wydatków poniesionych przez Państwa Członkowskie

84–85 Wielkość współfinansowania została wyrównana jedynie dla trzody chlewnej

86–89 Brak udziału hodowców we wspólnotowym finansowaniu systemu zwalczania choroby

90–100 DZIAŁANIA KOMISJI PO KRYZYSIE

90–97 Działania w obszarze weterynarii

98–100 Działania w obszarze finansowym

101–106 WNIOSKI I ZALECENIA

Odpowiedzi Komisji

STRESZCZENIE

I. Konieczność ustanowienia jednolitego rynku oraz promowania handlu zwierzętami hodowlanymi wymagała od Wspólnoty wprowadzenia wspólnej polityki zapobiegania i zwalczania pryszczycy. Dlatego od 1992 r. Wspólnota rozszerzyła na wszystkie Państwa Członkowskie zakaz szczepień zapobiegawczych inwentarza przeciwko tej chorobie, zamiast tego wprowadzając złożony system działań prewencyjnych i zwalczających chorobę, zmierzających do ograniczenia zarówno ryzyka wprowadzenia wirusa, jak i jego rozprzestrzenienia się na terenie Wspólnoty. W przypadku epidemii zarażone zwierzęta powinny zostać ubite, ich tusze zniszczone, a teren i wyposażenie zdezynfekowane. Wszystkie wydatki poniesione przez Państwa Członkowskie podlegają częściowym zwrotom z kryzysowego funduszu weterynaryjnego, stworzonego specjalnie w ramach Sekcji Gwarancji EFOGR.

II. Po epidemii w 2001 r. Państwa Członkowskie wnioskowały o zwrot kosztów w wysokości 1 616 mln euro z kryzysowego funduszu weterynaryjnego. Koszty te, podobnie jak rozmiar epidemii, były przyczyną kontroli Trybunału, która miała trzy następujące cele: potwierdzić, że procedura analizy użyta przez Komisję jako podstawa strategii zwalczenia choroby była aktualna, że strategia zwalczania choroby była skutecznie realizowana oraz że system zwrotów Państwom Członkowskim kosztów odszkodowań dla hodowców oraz kosztów uboju zwierząt był należyty, szybki i niedyskryminujący. Ponieważ niektóre z wniosków wyciągniętych z poprzednich epidemii mogły okazać się istotne w strategii zapobiegania i zwalczania pryszczycy, Trybunał zbadał działania Komisji przed kryzysem, w trakcie i po jego zakończeniu.

III. Niniejsze sprawozdanie podkreśla, że przed kryzysem z 2001 r. Komisja nie przeanalizowała swojej strategii w świetle zmiany wskaźników ryzyka.

IV. Sprawozdanie pokazuje także, że w wyniku braku pełnej oceny i kontroli przeprowadzonych przez Komisję przed 2001 r., niektóre słabe punkty w przepisach dotyczących zapobiegania i zwalczania pryszczycy, zwłaszcza w zakresie ochrony na granicach, paszy dla zwierząt, planów kryzysowych, identyfikacji owiec oraz systemu informacji pomiędzy Państwami Członkowskimi (ANIMO) na temat przemieszczania się zwierząt nie zostały skorygowane we właściwym terminie. Parlament skrytykował Komisję (1) za brak weryfikacji planów kryzysowych w Państwach Członkowskich przed kryzysem, uznając jednak pozytywne działania Komisji podczas kryzysu. Istotnie, w czasie kryzysu, Komisja szybko zidentyfikowała luki w przepisach prawnych i ich stosowaniu w Państwach Członkowskich w zakresie opieki weterynaryjnej, powiadamiania o chorobie oraz szybkości uboju, było jednak zbyt późno, aby naprawić sytuację. W szczególności, Trybunał stwierdził, że skuteczność wprowadzonych przepisów uzależniona była w dużej mierze od hodowców w zakresie bezzwłocznego powiadamiania o chorobie i przestrzegania przez nich ograniczeń w zakresie przemieszczania się zwierząt.

V. Kontrola ujawniła, że wspólnotowy system finansowania mógł zostać udoskonalony. Odszkodowania, które Państwa Członkowskie wypłaciły hodowcom, wciąż nie są odpowiednio określone na poziomie wspólnotowym, chociaż zostały zwrócone na poziomie 60 % kwot uznanych przez Komisję jako kwalifikujące się. W wyniku braku odpowiednio określonych ram wspólnotowych Państwa Członkowskie mogły wprowadzić różne systemy, powodujące różne traktowanie hodowców na terenie Wspólnoty.

VI. Od tego czasu liczne braki zostały usunięte w wyniku najnowszej analizy uregulowań prawnych Wspólnoty. Niemniej jednak ramy finansowe nie zostały zanalizowane, a działania wspólnotowe wciąż mają charakter minimalny w zakresie powiadamiania o chorobie, nadzoru gospodarstw oraz szybkości uboju. Zastosowanie tych działań w Państwach Członkowskich może w konsekwencji nie wystarczyć do powstrzymania kolejnej epidemii, może jednak uprawnić do otrzymania zwrotu ze strony Wspólnoty.

VII. Trybunał zaleca, aby Komisja dokonała aktualizacji swoich analiz i oceny strategii poza okresami kryzysu. Trybunał zaleca zbadanie działań pozwalających na włączenie hodowców do systemu zwalczania choroby, aby nakłonić ich do szybkiego powiadamiania o chorobie i przestrzegania ograniczeń w zakresie przemieszczania się zwierząt. Ponadto Trybunał wzywa Komisję do objaśnienia ram finansowych stosowanych w przypadku epidemii, redukując do minimum ryzyko finansowe dla budżetu Wspólnoty.

WSTĘP

Informacje ogólne

1. Pryszczyca jest chorobą zwierzęcą, niegroźną dla człowieka, ale niezwykle zakaźną dla gatunków zwierząt parzystokopytnych. W krajach mniej rozwiniętych choroba ta może zniszczyć w niemal jedną noc środki utrzymania hodowców, jako że na chorobę podatna jest znaczna liczba zwierząt parzystokopytnych, w tym bydło, trzoda chlewna i owce. Wirus może być przekazywany bezpośrednio przez kontakt między zwierzętami oraz w paszy dla zwierząt, za pośrednictwem różnych czynników, takich jak samochody, ciężarówki lub ludzie, a może nawet rozprzestrzeniać się drogą powietrzną — przez wiatr. Wśród zakażonych zwierząt dorosłych choroba odznacza się niską śmiertelnością. Chociaż większość zwierząt zdrowieje w ciągu trzech lub czterech tygodni, pozostają one jednak ciężko chore: młode zwierzęta rosną wolniej, wzrasta częstość poronień, zaś ilość wytwarzanego mleka wyraźnie i na stałe spada. Kraje wolne od tej choroby są zobowiązane do podjęcia środków bezpieczeństwa, aby chronić się przed wirusem i unikać embarga na wywożone przez siebie produkty pochodzenia zwierzęcego.

2. Ustanowienie rynku wewnętrznego we Wspólnocie miało zakończyć się w styczniu 1993 r. W efekcie, jako że swobodny przepływ zwierząt i produktów rolnych stanowił podstawowy element wspólnej organizacji rynków, zasady handlu zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego musiały zostać zharmonizowane. To oznaczało również ustanowienie wspólnej polityki zapobiegania i zwalczania pryszczycy. W sprawozdaniu dotyczącym polityk Państw Członkowskich w zakresie zwalczania pryszczycy (2) Komisja wskazała w 1989 r., że niektóre z nich, które nie stosowały wobec swojego inwentarza szczepień zapobiegawczych (3), mogły wprowadzić ograniczenia w handlu zwierzętami z tymi partnerami wspólnotowymi, którzy takie szczepienia stosowali. Ograniczenia te były uzasadnione, jako że zwierzęta zaszczepione, nawet przedstawiające prawidłowy obraz kliniczny, mogły być nosicielami wirusa.

3. Aby usunąć weterynaryjne i zootechniczne przeszkody w wewnątrzwspólnotowym handlu zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego, Komisja wzięła pod uwagę zasady sanitarne stosujące się do międzynarodowego handlu zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego, określone przez Światową Organizację Zdrowia Zwierząt (OIE) (4). Zgodnie z tymi zasadami w przypadku wybuchu epidemii pryszczycy powrót do warunków nieograniczonego handlu byłby znacznie szybszy w przypadku zastosowania tylko uboju (trzy miesiące) niż w przypadku stosowania różnego rodzaju szczepień (12 do 24 miesięcy).

4. Z tych względów handlowych Komisja w tym samym sprawozdaniu doszła do wniosku, że politykę nieprowadzenia szczepień należy przedkładać nad politykę szczepień zapobiegawczych. Dlatego też na poziomie wspólnotowym polityka kompletnej eliminacji została uzupełniona 1990 r. (5) zakazem szczepień zapobiegawczych, jak również zakazem przywozu na terytorium wspólnotowe zaszczepionych zwierząt. Pomimo to skorzystanie ze szczepień nadal było możliwe, ale wyłącznie jako środek awaryjny po stwierdzeniu pojawienia się pryszczycy i groźby rozprzestrzenienia się choroby.

5. Od czasu przyjęcia tej nowej strategii ogniska choroby (ang. outbreaks) pojawiły się jeszcze kilkakrotnie w Unii — w 1993 r. we Włoszech (57 ognisk) i w 1994, 1996 i 2000 r. w Grecji (odpowiednio 95, 39 i 14 ognisk). Epidemie pojawiły się także w strefach sąsiadujących (Albania, Macedonia, Kosowo, Algieria, Gruzja, Armenia, Azerbejdżan, Turcja i Iran). Ponadto 21 lutego 2001 r. w Zjednoczonym Królestwie ujawniła się na przestrzeni dziesięciu miesięcy epidemia na niespotykaną skalę. Stwierdzono 2 034 ogniska choroby, które objęły 10 124 gospodarstw, co doprowadziło do uboju około czterech milionów zwierząt (6). Oprócz tego ponad dwa miliony zwierząt ubito z powodu problemów z dobrostanem wynikających z faktu pozostawania przez nie w gospodarstwach wskutek nałożonych ograniczeń w przemieszczaniu (7). Zatrzymanie pryszczycy na terytorium Zjednoczonego Królestwa okazało się niemożliwe: epidemia rozszerzyła się 13 marca 2001 r. na Francję (dwa ogniska), 20 marca 2001 r. na Irlandię (jedno ognisko) i 21 marca na Holandię (26 ognisk). Zjednoczone Królestwo musiało stosować ubój do września 2001 r. W styczniu 2002 r. mogło odzyskać status kraju wolnego od pryszczycy, nieprzeprowadzającego szczepień, co pozwoliło mu na odnowienie działalności handlowej.

Główne cechy działań prewencyjnych i zwalczających pryszczycę

6. Złożony zestaw działań prewencyjnych i zwalczających pryszczycę ma ograniczyć możliwości wprowadzenia wirusa na terytorium Wspólnoty i jego rozprzestrzeniania się (patrz: ramka 1). Te działania prewencyjne i zwalczania są przewidziane w dyrektywach wspólnotowych (8). Państwa Członkowskie są odpowiedzialne za stosowanie wynikających z nich reguł. Komisja natomiast jest zobowiązana do kontrolowania wdrożenia zaleceń wspólnotowych przez Państwa Członkowskie. Ponadto Komisja wspiera państwa trzecie w ich wysiłkach dotyczących kontroli i likwidacji chorób epizootycznych. W ramach Komisji wydatkami na wspólnotowe cele weterynaryjne bezpośrednio zarządza i sprawuje nad nimi kontrolę Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów (9). System prewencyjny obejmuje współpracę z instytucjami międzynarodowymi i zasadnicze wsparcie krajów sąsiadujących w zwalczaniu choroby, kontrole weterynaryjne, zootechniczne i sanitarne hodowli i mięsa w Unii i na jej granicach, opracowanie przez Państwa Członkowskie planów kryzysowych określających działania, które należy koniecznie podjąć, aby sprostać ewentualnemu kryzysowi, systemów identyfikacji i śledzenia przemieszczania się zwierząt. System zwalczania obejmuje niezwłoczne powiadamianie o chorobie, nałożenie ograniczeń w przemieszczaniu się zwierząt i ludzi, rozpoczęcie badań epidemiologicznych w celu zidentyfikowania podejrzanych zwierząt, stosowanie przez Państwa Członkowskie planów kryzysowych i przeprowadzenie niezbędnego uboju wraz ze zniszczeniem zwierząt i dezynfekcją zakażonych lokali i materiałów.

7. Po kryzysie w 2001 r. Komisja przedstawiła projekt dyrektywy zmieniającej system zwalczania pryszczycy (10). Dyrektywa ta została przyjęta przez Radę dnia 29 września 2003 r. (11).

Wpływ na budżet

8. Warunki dotyczące udziału finansowego Wspólnoty w wydatkach na zwalczanie niektórych zakaźnych chorób zwierząt, w tym pryszczycy, zostały określone przez Radę w 1990 r. (12). Udział ten, który jest obowiązkowy, jeżeli Państwa Członkowskie wdrożyły przewidziane środki wspólnotowe, przyjmuje postać zwrotu w wysokości 60 % kosztów poniesionych przez Państwa Członkowskie w związku z pryszczycą na odszkodowania dla hodowców z tytułu uboju i zniszczenia zwierząt, jak również dezynfekcji lokali i wyposażenia. Udział ten jest wpisany do budżetu (13) w linii pt. „Fundusz nadzwyczajny na działania weterynaryjne oraz inne zakażenia zwierzęce, stanowiące zagrożenie dla zdrowia publicznego” (14).

9. Od czasu przyjęcia nowej strategii środki funduszu na wszystkie choroby zwierzęce zostały czterokrotnie zwiększone w 1999 r., następnie podwojone w 2000 r., aby osiągnąć łączną kwotę 978,1 mln euro w latach obrachunkowych 2001, 2002 i 2003 (15), co było spowodowane przede wszystkim epidemią pryszczycy w 2001 r. W odniesieniu wyłącznie do epidemii z 2001 r. łączna kwota wydatków zadeklarowanych przez Państwa Członkowskie na odszkodowania z tytułu uboju, zniszczenia zwierząt, dezynfekcji lokali i materiału sięgnęła blisko 2 693,4 mln euro, z czego 1 616 mln euro to kwota zwrotów wspólnotowych. Kwota zadeklarowana tylko na odszkodowania z tytułu uboju sięgnęła 1 775,1 mln euro, z czego 1 065,2 mln było przedmiotem ubiegania się o zwrot (patrz: Tabela). Tabela Wnioski o zwrot złożone przez Państwa Członkowskie dotyczące wydatków na odszkodowania z tytułu uboju zwierząt Państwo Liczba zwierząt objętych odszkodowaniem Wysokość odszkodowań (w euro) Owce Kozy Bydło Świnie Inne Ogółem Owce Kozy Bydło Świnie Inne Ogółem Francja 48 573 206 1 406 10 138 — 60 323 5 739 074 23 651 1 697 635 1 868 433 — 9 328 794 Irlandia 50 172 98 1 172 70 15 51 527 7 359 366 18 658 859 862 9 800 11 443 8 259 129 Holandia 39 011 9 654 90 842 136 545 1 134 277 186 3 965 380 1 363 801 65 247 745 16 339 358 586 037 87 502 322 Zjednoczone Królestwo (16) 2 449 424 — 579 637 135 084 2 438 3 166 583 625 586 405 — 1 018 384 592 22 415 862 3 660 692 1 670 047 551 Ogółem 2 587 180 9 958 673 057 281 837 3 587 3 555 619 642 650 225 1 406 110 1 086 189 835 40 633 454 4 258 172 1 775 137 795 Uwagi: Wnioski o zwrot złożone przez Państwa Członkowskie obejmują 3,5 mln zwierząt. Największa liczba dotyczy Zjednoczonego Królestwa i wynosi 3 166 583 zwierząt, co stanowi 89 % całkowitej liczby zwierząt. Wysokość wypłaconych odszkodowań wynosi 1 775,1 mln euro, z czego 1 670 dla Zjednoczonego Królestwa, co stanowi 94 % całkowitej kwoty odszkodowań dla państw dotkniętych pryszczycą w 2001 r. Owce należą do zwierząt najbardziej dotkniętych pryszczycą w 2001 r., w liczbie 2 587 180. Liczba owiec objętych odszkodowaniem w Zjednoczonym Królestwie stanowi 94,53 % liczby całkowitej. Najwyższe odszkodowania, według gatunków zwierząt, były przyznawane za bydło, które ogółem wyniosły 1 086 189 835 euro, z czego 93,8 % wypłacono Zjednoczonemu Królestwu. Źródło: FR/wnioski o zwrot (5.10.2001 r. i 6.12.2002 r.). IE/wniosek o zwrot (6.2.2002 r.). NL/wniosek o zwrot (kwiecień 2002 r.). UK/wnioski o zwrot (grudzień 2001 r. oraz 26.2.2003 r.) i wniosek o zwrot z Irlandii Północnej.

10. Po podjęciu decyzji o przyznaniu pomocy (17) dotyczącej pryszczycy Komisja przyznała Państwom Członkowskim płatności w wysokości 433,5 (18) mln euro na pokrycie kosztów uboju i 32,1 mln euro na pokrycie pozostałych kosztów, co daje łączny zwrot wspólnotowy na dzień 31 grudnia 2003 r. w wysokości 465,6 mln euro (patrz: Wykres 1).

11. Komisja jeszcze nie skończyła analizy wydatków Państw Członkowskich i nie dokonała zwrotu kwot należnych z tytułu wydatków poniesionych w 2001 r., z wyjątkiem Francji i Irlandii. W konsekwencji środki budżetowe dostępne w ramach funduszu nadzwyczajnego na działania weterynaryjne pozostały niewykorzystane w ponad 48 % w latach obrachunkowych od 2001 do 2003 (patrz: Wykres 2).

Kontrola Trybunału Obrachunkowego

12. Po epidemiach klasycznego pomoru świń i bydlęcej gąbczastej encefalopatii Trybunał zbadał wspólnotowe działania zwalczające choroby zwierząt (23).

13. W świetle rozmiaru epidemii pryszczycy i jej kosztów budżetowych, Trybunał postanowił przeprowadzić nową kontrolę, której celem było ustalenie, czy: a) metoda analityczna stosowana przez Komisję do określenia strategii zapobiegania i zwalczania pryszczycy była wystarczająco aktualna; b) Komisja na podstawie swoich kontroli i ocen przedstawiła Radzie dostosowania strategii wspólnotowej; c) system zwrotu kosztów poniesionych przez Państwa Członkowskie, wdrożony przez Komisję, był należyty, szybki i niedyskryminujący.

14. Aby sformułować odpowiedzi na te pytania, Trybunał ocenił działania Komisji w świetle przyjętych przez nią metod analitycznych, sprawowanego nadzoru nad wdrażaniem środków wspólnotowych przez Państwa Członkowskie, jak również ewentualnych propozycji dostosowania przepisów wspólnotowych. W zakresie, w którym wnioski wyciągnięte z poprzednich epidemii mogą mieć znaczenie dla strategii zapobiegania i zwalczania pryszczycy, Trybunał najpierw dokonał analizy działania Komisji przed i podczas epidemii. Następnie zbadał system zwrotów, w szczególności w świetle wcześniejszych zaleceń. Analiza ta ograniczała się do wydatków z tytułu odszkodowań za ubój zwierząt (24). Wreszcie, Trybunał dokonał przeglądu wniosków wyciągniętych przez Komisję po epidemii w 2001 r.

15. Działania kontrolne zostały przeprowadzone na poziomie Komisji i Państw Członkowskich (25) dotkniętych pryszczycą (Francji, Irlandii, Niderlandów i Zjednoczonego Królestwa). Wizyty kontrolne składano głównie ministerstwom rolnictwa właściwym ds. weterynaryjnych i zdrowia zwierząt, jak również ich służbom regionalnym (26). W niniejszym sprawozdaniu uwzględniono wyniki pracy wykonanej w odwiedzanych instytucjach, jak również działania Parlamentu Europejskiego, międzynarodowej konferencji dotyczącej zapobiegania i zwalczania pryszczycy i innych państwowych opracowań sporządzonych w Państwach Członkowskich (27).

DZIAŁANIA KOMISJI PRZED KRYZYSEM

Brak odpowiedniej aktualizacji procedury analizy

16. W swoim sprawozdaniu z 1989 r. (28), o którym już była mowa (patrz: ust. 2), Komisja przeprowadziła analizę kosztów i korzyści różnych polityk stosowanych przez Państwa Członkowskie w walce z pryszczycą (polityka szczepień zapobiegawczych lub polityka systematycznego uboju), aby określić strategię, jaką należy przyjąć na poziomie wspólnotowym. Komisja w szczególności oceniła możliwości wystąpienia pryszczycy we Wspólnocie w zależności od tego, czy po 1992 r. stosowano jedną czy drugą politykę, jak również skutki ekonomiczne obu możliwości. Komisja rozplanowała koszty w okresie dziesięciu lat (od 1993 do 2002 r.) zgodnie z trzema różnymi scenariuszami w zależności od rozmiaru epidemii. W odniesieniu do polityki nieprowadzenia szczepień posłużyła się scenariuszem przejściowym zakładającym wystąpienie 13 epidemii o 20 ogniskach. Przewidywany koszt w tym okresie wyniósł 35 mln euro. Natomiast koszt scenariusza optymistycznego został oszacowany na 0,3 mln euro, zaś scenariusza pesymistycznego — na 955 mln euro.

17. Ponadto w sprawozdaniu z 1989 r. położono nacisk przede wszystkim na kwestie handlowe oraz koszty i korzyści dla rolnictwa i dla budżetu, nie biorąc pod uwagę szerszych kosztów społecznych i środowiskowych.

18. Przed 2001 r. charakter epidemii zwierzęcych pojawiających się w Unii nie był w stanie uświadomić Komisji konieczności sprawdzenia skuteczności przepisów wspólnotowych. Z jednej strony trzy epidemie składały się z ponad dwudziestu ognisk (maksymalna liczba zakładana w scenariuszach Komisji), z drugiej strony w ciągu ośmiu lat wystąpiły tylko cztery epidemie (w porównaniu z trzynastoma w ciągu dziesięciu lat zgodnie z tym samym scenariuszem). Tymczasem od 1993 r. wzrosła liczba zagrożeń prowadzących do rozprzestrzenienia się wirusa: wraz z ustanowieniem jednolitego rynku zwiększyła się liczba przemieszczanych zwierząt (29), spadła liczba rzeźni (30), co sprzyjało gromadzeniu zwierząt i w konsekwencji wzrostowi ryzyka zakażenia, podczas gdy wzrosła liczebność pogłowia, w szczególności owiec, kóz i trzody chlewnej (31). Od lutego 1998 r. FAO (32) zwróciło uwagę 33 Państw Członkowskich należących do Komisji zwalczania pryszczycy na fakt, iż „transport zwierząt na długich dystansach i coraz większa gęstość pogłowia mogą w każdej chwili wywołać w Europie nowe niszczące epidemie” (33).

19. Ponadto w latach 1997/1998 epidemia pomoru świń pociągnęła za sobą wysokie koszty dla Wspólnoty (34), Państw Członkowskich i hodowców. W świetle tego doświadczenia działania przeciw pryszczycy przewidziane w dyrektywie 85/511/EWG zostały uznane za niepełne przez samą Komisję (35). W oparciu o opinie ekspertów służby Komisji rozpoczęły wówczas przegląd tej dyrektywy, gdy 20 lutego 2001 r. prace te przerwał wybuch epidemii w Zjednoczonym Królestwie.

20. Od chwili przyjęcia strategii w 1990 r. Komisja nie dokonała jej całościowej oceny. Ponadto Komisja nie przedłożyła Radzie i Parlamentowi sprawozdania z warunków stosowania decyzji 90/424/EWG dotyczącej wspólnotowych działań zwalczania chorób i pomocy finansowej udzielanej w tym celu (36), które to sprawozdanie miała sporządzać w okresach trzyletnich. Nie dokonała także aktualizacji opracowania sporządzonego przez DG ds. Rolnictwa w 1992 r. dotyczącego służb weterynaryjnych Państw Członkowskich, podczas gdy aktualizacja tego dokumentu pozwoliłaby sprawdzić, czy stan tych służb mógł zapewnić powodzenie strategii (patrz: ust.48–49).

Brak właściwego nadzoru ze strony Komisji w niektórych obszarach oraz braki w przepisach, nieuzupełnione w terminie

21. Zazwyczaj nadzór Komisji w dziedzinie weterynaryjnej i zdrowia zwierząt przyjmuje dwojaką postać: z jednej strony, obejmuje sprawdzenie przez służby Komisji w Brukseli transpozycji dyrektyw do prawa krajowego, z drugiej strony, obejmuje kontrole na miejscu, powierzone inspektorom Biura ds. Żywności i Weterynarii (HVO) w Dublinie (37). Według Trybunału w okresie poprzedzającym epidemię w 2001 r. kontrole przewidziane w przepisach powinny były dotyczyć najważniejszych środków zapobiegania i zwalczania pryszczycy, określonych w dyrektywach wspólnotowych wraz z ich transpozycją do prawa krajowego Państw Członkowskich. Do środków tych należą: a) kontrole weterynaryjne i zdrowotności zwierząt na granicach dotyczące przywozu zwierząt i produktów pochodzenia zwierzęcego; b) kontrole paszy dla zwierząt w celu uniknięcia zakażenia zwierząt lub produktów zwierzęcych; c) sporządzenie przez Państwa Członkowskie planów kryzysowych pozwalających na mobilizację ludzi, sprzętu i odpowiednią organizację w przypadku wybuchu epidemii; d) uruchomienie przez Państwa Członkowskie systemów identyfikacji i śledzenia przemieszczania się zwierząt, jak również systemu informacji między Państwami Członkowskimi (ANIMO), koniecznych do szybkiego odnalezienia i uboju zakażonych zwierząt.

Brak systematycznej kontroli zgodności transpozycji dyrektyw Wspólnoty do prawa krajowego

22. Komisja niemal systematycznie sprawdza formalną transpozycję prawa przez Państwa Członkowskie w terminach określonych w dyrektywach wspólnotowych. Natomiast kontrole ich zgodności są przeprowadzane nieregularnie. W praktyce przeprowadzane są wyłącznie przy inspekcjach HVO (38) w Państwach Członkowskich lub wskutek skarg złożonych przez osoby trzecie. Z tego powodu ryzyko transpozycji niezgodnej z przepisami jest wysokie i może istnieć nawet obecnie.

23. Komisja skierowała do Państw Członkowskich znaczną liczbę ostrzeżeń dotyczących nietransponowania dyrektyw w terminie. Po otrzymaniu tekstów przyjętych środków krajowych Komisja archiwizowała je, nie sprawdzając ich zgodności. W efekcie Komisja nigdy nie wniosła żadnej sprawy o przekroczenie prawa w stosunku do Państw Członkowskich za brak zgodności z prawem. W zakresie dyrektywy w sprawie identyfikacji zwierząt, w szczególności odnośnie do owiec, która miała zostać transponowana przez Państwa Członkowskie do 1 stycznia 1995 r., Komisja wystosowała do Państw Członkowskich między 1993 i 1996 r. ostrzeżenia z powodu nieprzekazania tekstów przyjętych środków krajowych. Między 1994 i 1997 r. Komisja zarchiwizowała akta, po formalnej transpozycji prawa wspólnotowego w Państwach Członkowskich, bez sprawdzania zgodności tych przepisów. Jednakże w trakcie epidemii w 2001 r. HVO wskazał, że we wszystkich Państwach Członkowskich dotkniętych pryszczycą (z wyjątkiem Niderlandów) wykazano poważne uchybienia dotyczące tej dyrektywy, które miały negatywny skutek na rozprzestrzenianie się epidemii w 2001 r. (patrz: ust. 35).

Właściwy nadzór nad kontrolami weterynaryjnymi oraz sanitarnymi na granicach Unii, jednakże przepisy nie obejmują pewnych obszarów ryzyka w odpowiednim stopniu

24. HVO przeprowadził przed epidemią wiele kontroli weterynaryjnych i zdrowia zwierząt na punktach kontroli granicznej (PKG) Państw Członkowskich, aby sprawdzić, że na terytorium wspólnotowe poprzez PKG przedostaną się jedynie produkty, które spełniają normy wspólnotowe w zakresie zdrowotności zwierząt i bezpieczeństwa żywności. Środki zaradcze postulowane przez HVO, takie jak wzmocnienie zarówno kadr, jak i kontroli weterynaryjnych, poprawa warunków higieny pomieszczeń i wyposażenia, wzmocnienie systemów rejestracji wprowadzanych partii, świadectw weterynaryjnych i rejestrów, zostały przyjęte stosunkowo szybko przez Państwa Członkowskie w celu zniesienia czasowego zawieszenia zatwierdzania PKG, nakładanego przez Komisję w przypadku stwierdzenia uchybień.

25. Chociaż zapewnienie całkowitej ochrony przed zewnętrznymi źródłami zakażenia jest niemożliwe, w przepisach wspólnotowych w momencie wybuchu epidemii było jednakże wiele luk dotyczących ochrony granic, w szczególności w zakresie transportu żywności przez podróżujących i możliwości składowania w strefach wolnocłowych produktów niezgodnych z prawem wspólnotowym (patrz: ust. 91 lit. a)). Przed wybuchem epidemii Komisja zaproponowała, aby zezwolić na wprowadzanie na terytorium wspólnotowe wyłącznie produktów pochodzenia zwierzęcego, które spełniają normy europejskie w zakresie zdrowotności zwierząt, ale ta propozycja została przyjęta dopiero w 2002 r. (39). Dopiero po opanowaniu epidemii, w listopadzie 2002 r. Komisja zaproponowała wzmocnienie kontroli przywozu produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do indywidualnego spożycia; zaś odpowiednią decyzję przyjęła w grudniu 2002 r. (40).

Opóźnienia w zakresie kontroli oraz zakazu używania odpadów kuchennych do karmienia zwierząt

26. Inspekcje HVO dotyczące paszy dla zwierząt zostały przeprowadzone późno, częściowo po zażegnaniu epidemii. HVO podkreśliło braki w kontrolach Państw Członkowskich w zakresie przetwarzania odpadów używanych do żywienia zwierząt. W ten sposób zwrócono uwagę na zagrożenia związane z tego typu paszą, ale częściowo dopiero po zażegnaniu epidemii.

27. Jednakże już w latach 1997/1998 r. zagrożenia związane z tego typu paszą dla zwierząt ukazały się przy pojawieniu się pomoru świń w Niemczech, wskutek karmienia świń zlewkami i odpadami kuchennymi, przetworzonymi w niewystarczający sposób, co stało w sprzeczności z prawem wspólnotowym. Z tego powodu niektóre Państwa Członkowskie przed epidemią pryszczycy w 2001 r. zabroniły stosowania nawet przetworzonych odpadów kuchennych (Francja i Niderlandy), podczas gdy inne Państwa tego nie uczyniły (Niemcy i Zjednoczone Królestwo). Na szczeblu wspólnotowym jeszcze w lutym 2001 r. używanie odpadów kuchennych do karmienia świń było legalne (41) i to pomimo propozycji Komisji.

28. W Zjednoczonym Królestwie hodowca, u którego rozpoczęła się epidemia, miał zezwolenie na karmienie świń przetworzonymi odpadami kuchennymi. W praktyce hodowca ten zbierał odpady kuchenne w pobliskich restauracjach, hotelach, szkołach i koszarach i składował je koło swojego gospodarstwa przed przesłaniem ich do znajdujących się nieopodal zakładów przetwarzania. Po przetworzeniu odpady kuchenne dawane były świniom. Jednakże kontrole przeprowadzone przez ministerstwo po wybuchu epidemii wykazały, że w pojemnikach na żywność znajdowały się odpady nietypowe, wyraźnie niewystarczająco przetworzone (42). Niemożliwe było dokładne ustalenie pochodzenia wirusa typu „panazjatycki O” z całkowitą pewnością. Możliwość przedostania się wirusa przez PKG została ogólnie wykluczona, a podejrzenie (43) padło na nielegalny przywóz produktów, przedstawionych jako niespożywcze, sprzedawanych hurtowo restauracjom lub stołówkom.

Nieodpowiednie kryteria i kontrole planów kryzysowych w Państwach Członkowskich

29. W 1990 r. Rada (44) zwróciła się do Państw Członkowskich o przygotowanie planów kryzysowych określających działania, które należy podjąć w przypadku pojawienia się ogniska pryszczycy. Plany te miały ułatwić dostęp do zakładów, maszyn, personelu i wszelkich innych właściwych materiałów niezbędnych do szybkiego i skutecznego wyeliminowania ogniska choroby. Komisja miała określić kryteria, które należy stosować przy sporządzaniu planów, zbadać te plany w celu ustalenia, czy pozwalają na osiągnięcie pożądanego celu, i zaproponować Państwu Członkowskiemu ewentualne zmiany. Rada przewidziała możliwość późniejszego uzupełnienia lub zmiany planów, aby uwzględnić rozwój sytuacji.

30. W 1991 r. Komisja określiła kryteria minimalne, które powinny spełniać plany kryzysowe Państw Członkowskich (45). Kryteria te miały zapewnić, że plany kryzysowe pozwolą na podjęcie koniecznych działań, aby umożliwić w przypadku pojawienia się pryszczycy, jej szybką i skuteczną likwidację. Chociaż Komisja wymagała od Państw Członkowskich utworzenia podstawowej struktury zarządzania kryzysowego, składającej się z centrów kryzysowych, lokalnych centrów kryzysowych, personelu odpowiedzialnego za działania interwencyjne, Trybunał stwierdził, że Komisja nie wymagała szeregu informacji lub przestrzegania warunków koniecznych dla skutecznego zwalczania i organizacji finansowej i administracyjnej, w szczególności: a) informacji dotyczących personelu i koniecznych działań w różnych scenariuszach (optymistycznym, pośrednim i pesymistycznym) oraz sposobu mobilizacji personelu i podjęcia działań; b) przeglądu planów kryzysowych w świetle nabytych doświadczeń, przekazania ich hodowcom oraz regularnego przeprowadzania ćwiczeń symulacyjnych; c) kryteriów decydujących o zastosowaniu szczepień interwencyjnych; d) informacji o wdrożonych procedurach rejestracji liczby ubitych zwierząt, ich wartości, dokonanych płatnościach i kontrolach krzyżowych z istniejącymi bazami danych dotyczącymi weterynarii i identyfikacji; e) systemu awaryjnego rekrutowania rzeczoznawców i ogólnych zasad ich wynagradzania; f) systemu zwrotów dla hodowców i jego zastosowania przed lub po uboju.

31. Od 1991 r. Komisja nie dokonała przeglądu kryteriów. Między 1993 i 1995 r. przyjęła plany Państw Członkowskich. Jednakże podczas tego procesu Komisja ograniczyła się do sprawdzenia dokumentów, nie sprawdzając w terenie skuteczności opisanych działań. W przeciwieństwie do odpowiedzi Komisji w odniesieniu do ust. 33, jej wytyczne z 1995 r. w zakresie przygotowywania programów kryzysowych (46) ograniczały się do wymagania od Państw Członkowskich, aby ich służby weterynaryjne były w stanie obsłużyć w każdej chwili do dziesięciu ognisk choroby i nie wymagała od nich wzmocnienia kadrowego zależnego od sytuacji epidemiologicznej. Ponadto pierwsze kontrole na miejscu w ramach tych planów zostały przeprowadzone przez Komisję (HVO) w krajach dotkniętych pryszczycą dopiero pod koniec 2001 r. i w trakcie 2002 r., po epidemii. Parlament także zauważył, że przed epidemią Komisja nie „dokonała przeglądu planów kryzysowych Państw Członkowskich w odpowiednim czasie”. Dodał także, że „abstrahując od oceny przeprowadzonej w związku z zatwierdzeniem planów kryzysowych, wdrożenie planów Zjednoczonego Królestwa czy też Niderlandów i Francji zostało sprawdzone dopiero po wybuchu epidemii w 2001 r.” (47).

32. W efekcie, planów Państw Członkowskich, chociaż zostały przyjęte przez Komisję, nie można było zastosować do epidemii o wyjątkowej i niespotykanej skali. W planach nie zakładano wystarczająco pesymistycznego scenariusza, nie określono sposobu zintensyfikowania działań do walki z epidemią ani też niezbędnej organizacji administracyjnej i finansowej.

33. Na przykład po przyjęciu przez Komisję w 1991 r. planu Zjednoczonego Królestwa nie dokonano jego gruntownego przeglądu. Zgodnie z wytycznymi Komisji nie przewidywał on pesymistycznego scenariusza (48), zaś nawet w planie krajowym, w perspektywie lokalnej, scenariusz przewidywał tylko wybuch choroby w dziesięciu ogniskach jednocześnie (49) bez wdrażania procedur prowadzących do szybkiego zwiększenia zasobów potrzebnych do uboju i niszczenia tusz. Awaryjny system rekrutowania rzeczoznawców i ogólne zasady ich wynagradzania nie zostały określone. Plan nie został przekazany hodowcom lub ich przedstawicielom. W przypadku Francji plan pozwalał na skuteczne zajęcie się dwoma ogniskami choroby jednocześnie, ale brakowało postanowień w zakresie zwiększenia zasobów koniecznych w przypadku zaistnienia bardziej pesymistycznego scenariusza. Irlandzki plan kryzysowy przewidywał walkę z dziesięcioma ogniskami choroby jednocześnie. Jedynie Niderlandy wyciągnęły wnioski z epidemii pomoru świń, przewidując w planie w razie konieczności zwiększenie zasobów, w celu zwalczania choroby w dwudziestu sześciu ogniskach, wprowadzając szczepienia interwencyjne, o ile tylko zasoby w dyspozycji okazałyby się niewystarczające do przeprowadzenia niezwłocznego uboju.

34. Kontrola wewnętrzna Komisji wykazała, że Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów, która ma stale do czynienia z epidemiami w sektorze zwierzęcym, wprowadziła znormalizowane sposoby postępowania, uznane za skuteczne, jednak bez dokumentowania tych poczynań na piśmie. Ponadto niedostępne były także materiały i podręczniki dotyczące zarządzania kryzysowego. Chociaż Komisja zareagowała błyskawicznie podczas epidemii (patrz: ust. 44), Trybunał jest zdania, że dobre przygotowanie Komisji, w szczególności w zakresie przepisów finansowych dotyczących zwrotów przyznawanych Państwom Członkowskim (patrz: ust. 74–81), pozwoliłoby uniknąć niektórych problemów napotkanych podczas epidemii w 2001 r.

Brak kompletnej identyfikacji i właściwego monitorowania gatunków zwierząt wrażliwych na pryszczycę

35. Na poziomie wspólnotowym system identyfikacji i rejestracji bydła jest obowiązkowy (50). Pomimo to Trybunał stwierdził, że system ten nie zapewnia możliwości pełnego monitorowania bydła przemieszczającego się w obrębie Wspólnoty lub przekraczającego jej granice, przy czym dotyczy to ok. 3 milionów sztuk rocznie (ok. 4 % pogłowia). Ponadto system ten został wdrożony w Państwach Członkowskich w sposób niedoskonały (51). W odniesieniu do owiec, gatunku głównie dotkniętego epidemią z 2001 r., jak i świń identyfikacja była obowiązkowa od 1 stycznia 1995 r. do listopada 2003 r., ale jedynie partiami zwierząt (52). W trakcie epidemii HVO wskazało, że system identyfikacji zwierząt partiami był niewłaściwie stosowany w trzech z czterech Państw Członkowskich dotkniętych pryszczycą (53).

36. Fakt, iż prawo wspólnotowe nie wymagało indywidualnej identyfikacji owiec oraz że zaobserwowano braki w rejestracji tych zwierząt partiami, utrudnił monitorowanie podejrzanych zwierząt i opóźnił ich ubój. W Zjednoczonym Królestwie owce, które powinny były zostać skierowane do uboju, nie zostały ubite, zwiększając ryzyko rozprzestrzenienia się wirusa.

37. Ponadto przepisy wspólnotowe (54) zezwalały Państwom Członkowskim na nieumieszczanie w obowiązkowym wykazie wszystkich gospodarstw na swoim terytorium posiadających zwierzęta (wykazu małych gospodarstw, w których hodowano do trzech owiec lub kóz, za które hodowcy nie ubiegali się o premie, a który to wykaz muszą sporządzić i stale aktualizować). Tak też w Niderlandach właściwe władze odkryły w trakcie epidemii, że 18 000 małych gospodarstw lub osób indywidualnych posiadających bardzo małą liczbę zwierząt, nie było zarejestrowanych ani znanych, stanowiąc dodatkowe ryzyko zmniejszające szanse na błyskawiczną identyfikację wszystkich zwierząt, które należało skierować do uboju. HVO napotkało ten sam problem we Francji.

Braki w systemie ANIMO niepoprawione przed kryzysem

38. W 1990 r. w przepisach wspólnotowych (55) wprowadzono skomputeryzowany system łączący organy weterynaryjne, m.in. w celu ułatwienia wymiany informacji o przemieszczaniu się zwierząt między właściwymi władzami regionu pochodzenia i Państwem Członkowskim przeznaczenia. System ten nazywa się ANIMO (56). W 1991 r. Komisja określiła wzór wiadomości, którą można przekazać za pomocą tego systemu (57).

39. Jeszcze przed wybuchem epidemii w 2001 r. HVO wskazało, że w wiadomościach ANIMO brakowało informacji o punktach tranzytowych przekraczanych w trakcie transportu zwierząt między Państwem Członkowskim nadania i Państwem Członkowskim przeznaczenia. Gospodarstwo pochodzenia także nie zostało zamieszczone we wzorze wiadomości. W swoim sprawozdaniu specjalnym dotyczącym pomoru świń (58) Trybunał także zwrócił uwagę na braki w tym systemie. Pomimo wskazania przez HVO i Trybunał, iż zmiany w przepisach byłyby potrzebne, Komisja nie wystąpiła z żadną propozycją przeglądu systemu ANIMO.

40. Podczas epidemii w 2001 r., po potwierdzeniu pierwszego ogniska choroby w Zjednoczonym Królestwie, pozostałe Państwa Członkowskie potrzebowały właśnie odnaleźć owce, które zostały sprowadzone z tego kraju w ciągu ostatniego miesiąca, aby zwiększyć nadzór nad zwierzętami, które potencjalnie mogły być nosicielami wirusa. Informacje o gospodarstwie pochodzenia i punktach tranzytowych okazały się kluczowe. Natomiast wiadomości ANIMO nadal nie zawierały tych koniecznych danych.

41. Te dwa braki opóźniły zlokalizowanie i ubój zwierząt, które podejrzewano, że są zakażone, podczas epidemii w 2001 r. (patrz: ramka 2). Ministerstwo rolnictwa Niderlandów przekazało Trybunałowi, że obowiązkowe podawanie punktów tranzytu przyczyniłoby się do większej skuteczności w zwalczaniu choroby, w szczególności w początkowej krytycznej fazie epidemii. Podczas epidemii władze Zjednoczonego Królestwa napotkały na trudności z odnalezieniem gospodarstwa pochodzenia owiec wywiezionych do innych Państw Członkowskich oraz z określeniem, czy te owce pochodziły z jednego zakażonego gospodarstwa, zważywszy iż dane te nie były ujmowane w wiadomościach ANIMO. Możliwe było ustalenie tego związku dopiero po upływie 6–16 dni po uzyskaniu potwierdzenia o zakażeniu gospodarstwa pochodzenia. Z tego powodu niezwłoczne ostrzeżenie Państw Członkowskich, które sprowadziły owce, o ryzyku zakażenia nie było możliwe. Z powodu braku odpowiednich informacji Państwa Członkowskie przeznaczenia musiały dokonać uboju prewencyjnego wszystkich owiec sprowadzonych ze Zjednoczonego Królestwa, które udało się im zidentyfikować, jako że odróżnienie owiec podejrzanych od pozostałych nie było możliwe. Brak możliwości monitorowania owiec ukazał trudności właściwych władz we Francji z odnalezieniem francuskich gospodarstw, które były końcowym odbiorcą owiec ze Zjednoczonego Królestwa. Ponadto ministerstwo nie było pewne, czy wszystkie przywiezione owce zostały ubite, co oznaczało, że mogło nadal istnieć ryzyko zakażenia. W Niderlandach z powodu braku informacji o punkcie tranzytowym w wiadomościach ANIMO identyfikacja zwierząt z Irlandii zajmowała jeden dzień. Zwierzęta te odbywały podróż tranzytową, zatrzymując się w punkcie postojowym znajdującym się nieopodal gospodarstwa we Francji (Mayenne), które trzy tygodnie później okazało się ogniskiem choroby, wskutek przywozu zakażonych owiec brytyjskich. Czas potrzebny do odszukania dokumentów opóźnił podjęcie środków zapobiegawczych.

Ograniczenia w przemieszczaniu zwierząt na całym terytorium Państw Członkowskich

42. Aby ograniczyć ryzyko rozprzestrzeniania się epidemii, dyrektywa 85/511/WE wymaga niezwłocznego ograniczenia przemieszczania się zwierząt w strefach ochronnych i dozoru o promieniu minimalnym 10 km od zakażonych gospodarstw. Te działania zostały wdrożone w Zjednoczonym Królestwie, ale nie były same w sobie wystarczające, aby powstrzymać rozprzestrzenianie się epidemii ze względu na rozmiar zakażenia, nawet jeszcze przed odkryciem pierwszego ogniska choroby.

43. Zjednoczone Królestwo wprowadziło ogólnokrajowy zakaz przemieszczania się zwierząt dopiero w trzy dni po oficjalnym potwierdzeniu wybuchu epidemii. Komisja z kolei, na podstawie przepisów art. 10 ust. 4 dyrektywy 90/425/EWG, przyjęła decyzję 2001/190/WE zakazującą przemieszczania zwierząt w innych Państwach Członkowskich, poza Zjednoczonym Królestwem. Zgodnie ze sprawozdaniem NAO w okresie między potwierdzeniem pierwszego ogniska choroby i wprowadzeniem zakazu przemieszczania zwierząt w Zjednoczonym Królestwie zostały zakażone ponad 62 gospodarstwa w siedmiu innych hrabstwach (59), przyczyniając się do zwiększenia epidemii, a także kosztów, do rozmiarów szacowanych przez epidemiologów uniwersyteckich jako dwukrotnie wyższe, niż gdyby ograniczenie zostało wprowadzone w dniu potwierdzenia choroby (60).

DZIAŁANIA KOMISJI PODCZAS KRYZYSU

Skuteczny nadzór Komisji

44. Podczas epidemii służby Komisji działały 24 godziny na dobę. Komisja mogła podjąć konieczne działania awaryjne, na przykład powiadamiając Państwa Członkowskie o wykryciu choroby, nadzorując prowadzone działania włącznie z ubojem owiec przywiezionych przed wybuchem epidemii, zamykając rynki itp. Wiele decyzji Komisji w obszarze weterynarii podjętych podczas epidemii zostało uznanych przez Państwa Członkowskie za właściwe i podjęte we właściwym czasie.

45. Porównanie dat inspekcji przeprowadzonych przez HVO i pojawienia się epidemii wskazuje, że HVO udało się — w odniesieniu do samej epidemii — przeprowadzić kontrole we właściwym momencie, nawet jeśli wymagało to przełożenia innych wizyt kontrolnych na termin późniejszy. W trakcie epidemii przyspieszono normalne procedury, zaś sprawozdania z inspekcji HVO były dostępne w ciągu dwóch miesięcy, po uwzględnieniu uwag innych służb Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów, jak również odpowiedzi Państw Członkowskich.

Braki w uregulowaniach dotyczących zwalczania pryszczycy i ich wdrażaniu w Państwach Członkowskich

46. Niektóre braki w systemie zwalczania choroby wykryte przez HVO w Zjednoczonym Królestwie — kraju najbardziej dotkniętym epidemią — nie mogły jednakże zostać naprawione na czas, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia przez Komisję i Państwa Członkowskie dogłębnej weryfikacji działań. Te niedociągnięcia wymagają szczególnej uwagi, ponieważ mogą ewentualnie dotyczyć innych Państw Członkowskich. Są to przede wszystkim: a) wyraźny brak wystarczającej liczby urzędowych weterynarzy; b) uzależnienie skuteczności systemu zwalczania choroby od niezwłocznego powiadamiania o chorobie przez hodowców; c) w niektórych przypadkach zbyt długie terminy identyfikacji podejrzanych zwierząt, ich potwierdzenia, uboju i zniszczenia (61).

47. W trakcie kontroli Trybunał także wskazał na braki podobne do zaobserwowanych przez HVO. Zostały opisane poniżej.

Ograniczona opieka weterynaryjna

48. W swoim sprawozdaniu z 1989 r. Komisja stwierdziła (62), że powodzenie zaniechania szczepień zapobiegawczych zależało od istnienia skutecznego systemu państwowego nadzoru weterynaryjnego. Chociaż Rada wprowadziła serię kontroli chorób, kwalifkujących się do wspólnotowej pomocy finansowej, nie przewidywano żadnego wspólnotowego finansowania na pokrycie kosztów kontroli weterynaryjnych chorób nieendemicznych, wyłączając tym samym pryszczycę. Po epidemii w 2001 r., która wykazała ogólny spadek liczby urzędowych weterynarzy, Parlament Europejski (63) i uczestnicy międzynarodowej konferencji w grudniu 2001 r. (64) poruszyli kwestię nadzoru epidemiologicznego pogłowia i jego finansowania jako skutecznego środka zapobiegania chorobom. Kwestia ta, która dotyczy w rzeczywistości wszystkich chorób zwierząt, nie doczekała się jeszcze rozwiązania na poziomie wspólnotowym.

49. W Kumbrii, regionie najbardziej dotkniętym pryszczycą, a w którym przebywały cztery miliony owiec, ponad 880 000 sztuk bydła i 170 000 świń, liczba urzędowych weterynarzy spadła z 27 w 1967 r. do zaledwie dziewięciu w 2001 r. (65). Statystyki (66) wskazują, że w Zjednoczonym Królestwie na każdy milion zwierząt (bydła, owiec i trzody chlewnej) przypadało 9,5 urzędowych weterynarzy, podczas gdy średnia w pozostałych Państwach Członkowskich wynosiła powyżej 20. Z powodu zmniejszenia liczby urzędowych weterynarzy w Zjednoczonym Królestwie i opóźnień w angażowaniu dodatkowego personelu (67) wyraźnie zmalała skuteczność środków zwalczania epidemii. NAO stwierdził (68), że do kwietnia 2001 r. wzrost liczby urzędowych weterynarzy zatrudnionych w Zjednoczonym Królestwie w trakcie epidemii pozostawał niższy od liczby ognisk choroby. Stąd wynikały także opóźnienia w uboju, opisane w ust. 57–58 i w ramce 3.

Brak właściwego sposobu motywowania do bezzwłocznego powiadamiania o chorobie i do przestrzegania ograniczeń w zakresie przemieszczania zwierząt

50. Niezwłoczne powiadamianie o chorobie ma podstawowe znaczenie dla jej szybkiego zwalczenia. Celem przepisów wspólnotowych jest zapewnienie, iż hodowca powiadamia o chorobie właściwy organ nadzoru, zaś Państwa Członkowskie — Komisję. W odniesieniu do pierwszego z tych powiadomień dyrektywa 85/511/EWG nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek czuwania nad tym, że informacja o podejrzeniu wystąpienia lub rzeczywistym wystąpieniu pryszczycy zostanie im niezwłocznie przekazana.

51. Paradoksalnie, chociaż powodzenie wspólnotowej kontroli pryszczycy w rzeczywistości zależy od samych hodowców, jako że są pierwszymi osobami, które są w stanie cenić stan fizyczny zwierząt w swoim stadzie i powiadomić o wystąpieniu chorób, przepisy wspólnotowe nie wymagały od Państw Członkowskich, aby włączały hodowców do systemu walki z chorobą, konsultowały z nimi plany kryzysowe, informowały ich o charakterze różnych chorób zwierząt i środków, które należy niezwłocznie podjąć, wskazywały im na ich odpowiedzialność lub zachęcały ich do szybkiego powiadamiania o chorobie w inny sposób.

52. W wyniku szczegółowego badania epidemiologicznego przeprowadzonego przez ekspertów z krajowego laboratorium referencyjnego, okazało się, że hodowca, którego gospodarstwo zostało wskazane jako początek epidemii w 2001 r., nie powiadomił właściwych władz Zjednoczonego Królestwa o zakażeniu inwentarza. Choroba została wykryta w około miesiąc po jej wystąpieniu w innym regionie, kiedy to, zgodnie z szacunkami poczynionymi od tamtego czasu, było już 57 zakażonych gospodarstw (69). W tym czasie (między 1 i 21 lutego 2001 r.) 49 796 sztuk zwierząt zostało wywiezionych do innych Państw Członkowskich, zwiększając ryzyko rozszerzenia się epidemii poza granice Zjednoczonego Królestwa.

53. W odniesieniu do powiadamiania Komisji i pozostałych Państw Członkowskich konieczne było, aby w trakcie epidemii były one powiadamiane możliwie jak najszybciej, aby mogły podjąć niezbędne środki zapobiegawcze. Ponadto obowiązkowe powiadamianie Komisji i pozostałych Państw Członkowskich jest prawnie wymagane (70). Pomimo to w przypadku pierwszego ogniska choroby informacja została przekazana dopiero po 24 godzinach od potwierdzenia choroby, uzyskanym na podstawie analizy próbek pobranych od zwierząt, przeprowadzonej w specjalnym laboratorium krajowym. Ta 24-godzinna zwłoka może zatem wydłużyć czas potrzebny do przeprowadzenia badań, nawet jeśli uzyskano już naukowe potwierdzenie.

54. Aby zrównoważyć ten mankament, Rada (71) dała Komisji możliwość stworzenia systemu ostrzegania, pozwalającego Państwu Członkowskiemu dotkniętemu chorobą zwierząt szybko zasygnalizować Komisji i pozostałym Państwom Członkowskim pojawienie się ogniska pryszczycy. 20 lutego, pięć godzin po oficjalnym potwierdzeniu choroby przez krajowe laboratorium referencyjne, Zjednoczone Królestwo, zgodnie z zaleceniami ujętymi w prawie wspólnotowym, powiadomiło Komisję o pierwszym ognisku choroby, wykazując tym samym, że 24-godzinny okres przewidziany w przepisach mógł być skrócony dzięki zastosowaniu nowoczesnych metod komunikacji. Komisja niezwłocznie powiadomiła służby weterynaryjne pozostałych Państw Członkowskich i zablokowała następnego dnia wywóz zwierząt ze Zjednoczonego Królestwa. Do tego czasu około 287 świń zostało przewiezionych z Irlandii Północnej do Republiki Irlandii, przed faktycznym zastosowaniem zakazu wywozu, który nastąpił 21 lutego o godzinie 17.00.

55. Podobnie jak powiadamianie o chorobie, do powstrzymania pryszczycy konieczne jest przestrzeganie przez hodowców ograniczeń w przemieszczaniu zwierząt. Państwa Członkowskie stwierdziły złamania prawa w tym zakresie i wystąpiły przeciwko tym hodowcom na drogę sądową.

56. W Zjednoczonym Królestwie i we Francji hodowcy, którzy nie powiadomili o chorobie lub nie zastosowali się do ograniczeń w przemieszczaniu zwierząt, zostali postawieni przed sądami tych Państw Członkowskich i skazani na grzywny. Wobec braku przepisów w prawie wspólnotowym uzależniających wypłatę odszkodowań od spełnienia podstawowych warunków systemu zwalczania choroby, takich jak powiadamianie lub przestrzeganie ograniczeń w przemieszczaniu zwierząt, hodowcy ci mieli prawo do odszkodowań w pełnej wysokości (72). Brak takich przepisów umożliwił Państwom Członkowskim zwrócenie się do Komisji o zwrot kwot wypłaconych hodowcom (patrz: ust. 77).

Terminy uboju

57. Aby móc ubiegać się o zwrot wspólnotowy, Państwa Członkowskie muszą przystąpić do niezwłocznego uboju zarażonych zwierząt, zgodnie z wymaganiami dyrektywy 85/511/EWG, po uzyskaniu urzędowego potwierdzenia choroby. Natychmiastowy ubój jest niezbędny, aby zapobiec rozprzestrzenianiu się wirusa.

58. Jednakże w przypadku wtórnych ognisk choroby przepisy wspólnotowe zezwalają, ale nie wymagają, aby Państwa Członkowskie przystępowały do uboju po potwierdzeniu objawów klinicznych choroby przez urzędowego weterynarza, w przypadku rozprzestrzeniania się epidemii. Przepisy nie narzucają także uboju zwierząt przed ich wyceną i zakończeniem odpowiednich procedur administracyjnych. W konsekwencji tempo przeprowadzania uboju różniło się w zależności od Państwa Członkowskiego i liczby dostępnych weterynarzy (patrz: ramka 3), zwiększając ryzyko rozprzestrzeniania się epidemii. W Zjednoczonym Królestwie właściwe władze zgodnie z przepisami wspólnotowymi czekały z ubojem zwierząt z pierwszego ogniska choroby do czasu urzędowego potwierdzenia zakażenia przez laboratorium: w tym czasie pojawiły się trzy kolejne ogniska choroby. W przypadku stu pierwszych ognisk choroby okres między potwierdzeniem zakażenia i ubojem przekraczał w większości przypadków dwadzieścia cztery godziny, osiągając nawet siedem dni. Następnie Zjednoczone Królestwo przyjęło za podstawę do uboju rozpoznanie objawów klinicznych zakażenia. W 78 % takich przypadków wykonane badania potwierdziły diagnozy weterynarzy (patrz: sprawozdanie NAO, tabela 38, str. 63). Natomiast w innych Państwach Członkowskich dokonywano uboju, jak tylko pojawiało się podejrzenie zakażenia, przed otrzymaniem ostatecznych wyników analiz z laboratorium. W Niderlandach, Francji i Irlandii zastosowano ubój prewencyjny, w szczególności w odniesieniu do owiec sprowadzonych ze Zjednoczonego Królestwa. W Zjednoczonym Królestwie uboju zwierząt dokonywano po wycenie i uzyskaniu zgody hodowcy, opóźniając ubój zakażonych zwierząt. We Francji natomiast wycena wartości zwierząt miała miejsce po uboju, aby nie opóźniać likwidacji choroby.

DZIAŁANIA KOMISJI W ZAKRESIE SYSTEMU ZWROTU KOSZTÓW

59. Trybunał i organ udzielający absolutorium z wykonania budżetu przekazały Komisji zalecenia, z których część pokrywała się z ustaleniami HVO, wspomnianymi w ust. 46. W dziedzinie finansowej Komisja nie skorzystała z zaleceń Trybunału sformułowanych w 1996 r. ani tych określonych przez organ udzielający absolutorium z wykonania budżetu w odniesieniu do pomoru świń i BSE, w celu dostosowania ich do pryszczycy (patrz: ramka 4). Uściślić zasady i procedury dotyczące kwalifikowania się wydatków Państw Członkowskich i odszkodowań wypłacanych hodowcom (sprawozdanie specjalne nr 1/2000, ust. 80): w odpowiedzi na sprawozdanie roczne Trybunału w 1995 r. Komisja zobowiązała się skierować do Państw Członkowskich dyrektywy dotyczące procedur odszkodowań i ich obliczania; nie zostało to wykonane. Wyrównać stawki współfinansowania dotyczące środków weterynaryjnych i środków wspierania rynku (sprawozdanie specjalne nr 1/2000, ust. 79): Komisja zobowiązała się to uczynić w odniesieniu do pomoru świń; pomimo to stawki współfinansowania nadal są zróżnicowane w zależności od charakteru choroby zwierzęcej. Przedstawić Radzie propozycję przeglądu przepisów w celu zwiększenia udziału właścicieli gospodarstw intensywnej hodowli świń w walce z chorobą (sprawozdanie specjalne nr 1/2000, ust. 81): Komisja wykonała analizę porównawczą innych form finansowania, ale nie wpłynęła na wprowadzenie w Państwach Członkowskich systemów uwzględniających udział hodowców w przypadku pryszczycy.

Brak propozycji dyrektyw ze strony Komisji dotyczących procedur i obliczania odszkodowań dla hodowców przez Państwa Członkowskie

60. Przepisy (73) nakładają na Komisję obowiązek przyjęcia odpowiednich przepisów wykonawczych dotyczących szczególnego wkładu finansowego Wspólnoty na zwalczanie pryszczycy. Uzależniają one wspólnotowy zwrot wydatków Państw Członkowskich od „odpowiedniego odszkodowania” wypłaconego hodowcom, nie precyzując jednak znaczenia tego wyrażenia. W grudniu 2000 r. Rada powierzyła (74) bezpośrednie zarządzanie tymi wydatkami wyłącznie Komisji. Paradoksalnie, chociaż Komisja podjęła się zadania przygotowania dyrektyw określających system rekompensat dla hodowców w Państwach Członkowskich, jest jednak zdania, że zadanie to wykracza poza jej kompetencje prawne. W efekcie przepisy są niekompletne tam, gdzie brakuje dyrektyw, których projekty miała przedstawić Komisja. W oparciu o obecne podstawy prawne Komisja ogranicza się do stwierdzenia, czy Państwa Członkowskie są uprawnione do zwrotu kosztów, nie określając sposobu obliczania odszkodowań, które należy wypłacić hodowcom.

61. Z drugiej strony, w ramach obowiązkowego uboju bydła dotkniętego bydlęcą gąbczastą encefalopatią (75) Komisja określiła granice odszkodowań, które Państwa Członkowskie mogą wypłacić hodowcom (76). Państwa Członkowskie są uprawnione do zapłaty obiektywnej bieżącej wartości rynkowej za każde zwierzę, określonej w oparciu o zatwierdzony przez nie system indywidualnej i obiektywnej oceny. Nawet jeżeli system ten nie jest w pełni zharmonizowanym, sprawiedliwym i ekonomicznym systemem odszkodowań, lepszy jest taki system niż zupełny brak definicji odszkodowań Państw Członkowskich dla hodowców w obszarze pryszczycy. W rzeczywistości to właśnie brak uregulowań dotyczących odszkodowań umożliwił niespójności i nierówne traktowanie hodowców w zależności od ich lokalizacji geograficznej i/lub obranej metody uboju, tak jak to opisano poniżej.

Różne systemy odszkodowań oraz brak jednolitych szacunków

62. Odszkodowania za bezpośrednie straty hodowców, tj. wartość brutto ubitego inwentarza, nie zostały zawczasu określone (z wyjątkiem Niderlandów), co zmusiło Państwa Członkowskie do ustalania jej w trakcie epidemii, kiedy to niektóre odniesienia cenowe były niedostępne z powodu zamknięcia rynków. Większość Państw Członkowskich ustanowiła tabele cenowe, które miały służyć za odniesienie dla urzędowych rzeczoznawców odpowiedzialnych za wycenę zwierząt, nie wskazując jednakże, że liczby te wyznaczały górny pułap cen. Brakowało odniesień cenowych dla niektórych kategorii zwierząt.

63. W odniesieniu do strat pośrednich (77) trzy Państwa Członkowskie (Irlandia, Niderlandy, Zjednoczone Królestwo) ich nie rekompensowały, pozostawiając hodowców bez środków przez minimum trzy tygodnie od uboju zwierząt i całkowitej dezynfekcji ich gospodarstw. Natomiast we Francji straty te były pokrywane hodowcom przez władze francuskie, które uznały, że „odpowiednie odszkodowanie” hodowców powinno objąć całość poniesionych strat (zwierzęta i dochody). Pomimo to Komisja nie objęła ich zwrotem wspólnotowym.

64. Umowy zawarte przez Państwa Członkowskie z rzeczoznawcami różniły się między sobą, zaś w niektórych przypadkach instrukcje dla rzeczoznawców były niewystarczające. Wobec braku wytycznych Komisji dla Państw Członkowskich w zakresie wyceny bydła, System Identyfikacji i Rejestracji Bydła (SIRB) (78), który zawiera dane istotne dla określenia wartości zwierzęcia (rasa, wiek, płeć), nie był wykorzystywany przez hodowców do wyceny bydła, dopuszczając w znacznym stopniu uznaniowość. Identyfikacja bydła nie była zamieszczana na arkuszach oceny, nie było także śladu po ocenie przeprowadzonej przez starszych rzeczoznawców lub ministerstwa.

65. Systemy przyjęte przez Państwa Członkowskie zostały opisane w ramce 5. Zjednoczone Królestwo, Irlandia i Niderlandy opowiedziały się za systemem odszkodowań opartym na wartości zwierząt, z wyłączeniem strat pośrednich, podczas gdy we Francji systemem tym objęto także te straty, co oznacza podwyższenie wartości zwierząt o ok. 30 %. W Zjednoczonym Królestwie system przechodził od wyceny zwierząt wyłącznie przez rzeczoznawców do systemu mieszanego, w którym hodowcy mogli wybrać albo wycenę opartą na tabeli cen lub wycenę dokonaną przez rzeczoznawców. Ta standardowa tabela cen nie zawierała odniesień cenowych dla wszystkich zwierząt ani górnych pułapów. Po znacznym wzroście kwot wynikających z szacunków zarzucono stosowanie tabeli cen. Rzeczoznawcom nie przekazano szczegółowych wytycznych, zaś nieprecyzyjne informacje, dotyczące włączania należnych premii za zwierzęta do kwoty odszkodowania, doprowadziły do różnych sposobów postępowania. W Irlandii właściwe władze sporządziły miesięczny wykaz dokładnych cen dla wszystkich kategorii bydła. Natomiast w przypadku owiec tabela cen sporządzona przez właściwe władze była niekompletna i nie przewidywała pułapów. W Niderlandach tabela cen odniesienia, określona wcześniej przez właściwe władze, oraz procedury oceny, które należy stosować, które zostały ujęte już w planie interwencyjnym, przyczyniły się do bardziej dokładnej i jednolitej wyceny zwierząt. We Francji ustalono ryczałt dla owiec, ale dla innych kategorii zwierząt niewystarczające ramy krajowe pozwoliły prefekturom obrać różne systemy.

66. Wobec braku szczegółowych przepisów wspólnotowych systemy wprowadzone przez Państwa Członkowskie doprowadziły do braku jednolitości w odszkodowaniach dla hodowców. NAO, podobnie jak Komisja i Trybunał, wykrył, że w Zjednoczonym Królestwie wartość zwierząt przewyższała wartości oszacowane na początku epidemii. Dodatkowe płatności wynoszące 4,2 mln euro w stosunku do początkowej wartości zwierząt zostały przyznane niektórym hodowcom (Francja, Irlandia, Zjednoczone Królestwo). W innych przypadkach odszkodowania były zmniejszane (Niderlandy). Średnia wysokość odszkodowań wypłacanych hodowcom za bydło i owce była wyraźnie wyższa w Zjednoczonym Królestwie niż w innych Państwach Członkowskich, podczas gdy we Francji najwięcej płacono za świnie (patrz: ramka 6 i Wykres 3). W Zjednoczonym Królestwie wypłacane odszkodowania były wysokie: National Audit Office stwierdził, że znormalizowana tabela cen, którą posługiwano się podczas części epidemii do wyceny zwierząt, została oparta na najwyższych cenach zanotowanych tuż przed epidemią. Umowa zawarta z rzeczoznawcami, łącząca wynagrodzenie z oszacowaną wartością zwierząt, niosła ryzyko nieuzasadnionego zawyżania wartości i jednocześnie wypłacanych odszkodowań. Komisja obliczyła, że średnia wielkość odszkodowania wypłacona za bydło przekraczała dwukrotnie jego wartość, za owce — ponaddwuipółkrotnie, a świń — niemal dwukrotnie, co doprowadziło do przeszacowania o 811,7 mln euro kwoty zadeklarowanej przez właściwy organ. W odniesieniu do Francji Komisja oceniła, że przeszacowanie wartości zwierząt, wynikające głównie z włączenia strat pośrednich do kwoty odszkodowania i zawyżonej wartości świń, wyniosła 1,1 mln euro zadeklarowanej kwoty. W Irlandii (0,5 mln euro) i Zjednoczonym Królestwie (1,7 mln euro) rolnikom, którzy wnieśli odwołanie od wyceny, wypłacono dodatkowe kwoty, ale kwota wypłacanych odszkodowań nie została zmniejszona w przypadkach, w których właściwe władze odkryły, że wycena została zawyżona. We Francji kwota ryczałtu dla owiec została podwyższona, co spowodowało dodatkowe wypłaty w kwocie blisko 2 mln euro dodane do odszkodowania za zniszczenie tusz. W Niderlandach ministerstwo postanowiło zmniejszyć wysokość odszkodowań za zwierzęta zakażone o 50 % ich wartości. W efekcie hodowca otrzymywał w tym samym gospodarstwie 50 % wartości zakażonych zwierząt i 100 % wartości pozostałych zwierząt. Tabela cen, która służyła za odniesienie przy wycenie, została utworzona z wyprzedzeniem.

Stwierdzone przypadki podwójnej wypłaty premii za zwierzęta

67. Pięć miesięcy po wybuchu epidemii pryszczycy, gdy Państwa Członkowskie już zaczęły przyznawać odszkodowania, Komisja przygotowała rozporządzenie ustanawiające odstępstwo (79) dotyczące wypłacania przez Państwa Członkowskie wspólnotowych premii za zwierzęta i premii ubojowych za każde zwierzę (80), w ramach środków wsparcia rynku. To rozporządzenie uprawniało Państwa Członkowskie do wypłacania premii hodowcom, oprócz odszkodowań z tytułu pryszczycy, nie zobowiązując ich do spełniania warunków w zakresie zatrzymania zwierząt w gospodarstwach, co w normalnych okolicznościach byłoby konieczne (identyfikacja i zliczenie zwierząt).

68. Jednakże przy przygotowaniu tego rozporządzenia ustanawiającego odstępstwo Komisja nie wzięła pod uwagę typowych praktyk w zakresie sprzedaży, w szczególności w Irlandii i Zjednoczonym Królestwie, które w cenę sprzedaży zwierzęcia wliczały wysokość premii za zwierzęta jeszcze należnych, z których skorzysta nabywca. W rzeczywistości, stosując typowe praktyki sprzedaży i uznając, że „odpowiednie odszkodowanie” hodowców powinno uwzględniać wysokość premii jeszcze należnych hodowcy, hodowcy w Irlandii i Zjednoczonym Królestwie włączyli je w wycenę zwierząt, do celów odszkodowań z tytułu pryszczycy. Komisja jednakże nie wzięła tych praktyk pod uwagę i nie zabroniła Państwom Członkowskim wypłacania premii za zwierzęta, jeżeli zostały one uwzględnione w odszkodowaniach z tytułu pryszczycy.

69. Po przyznaniu hodowcom odszkodowań z tytułu pryszczycy, Państwa Członkowskie, stosując rozporządzenie ustanawiające odstępstwo, przystąpiły do wypłacania należnych premii za zwierzęta. Zważywszy iż Irlandia i Zjednoczone Królestwo już wliczyły kwotę niektórych premii w odszkodowanie z tytułu pryszczycy uprzednio wypłacone hodowcom, oznaczało to, że niektórzy z nich mogli pobrać premie w podwójnej wysokości.

70. Jako że w praktyce arkusze oceny zwierząt podawały tylko ogólną kwotę, nie czyniąc rozróżnienia między premiami i samą wartością zwierząt, kontrolerzy mieli trudności z dokładną oceną skali podwójnych wypłat. Jednakże, mając na uwadze, że rzeczoznawcy zostali pouczeni, aby kwotę premii wliczać do oceny zwierzęcia oraz że to wliczenie zostało bezpośrednio potwierdzone przez niektórych z nich, Trybunał mógł ocenić, że premie za zwierzęta (81) wypłacone w Zjednoczonym Królestwie, które pokrywały się z odszkodowaniami z tytułu pryszczycy, mogły sięgnąć kwoty rzędu 10 mln funtów brytyjskich (ponad 16 mln euro) (82).

71. W Irlandii premie za bydło wypłacane oprócz odszkodowań także zostały wykryte przez Trybunał, jednakże dotyczyły mniejszych kwot (83). We Francji niektóre prefektury wliczyły premie za bydło do odszkodowań, inne zaś nie. Z kolei holenderskie ministerstwo rolnictwa sygnalizowało Trybunałowi, że nie wliczyło żadnej premii w odszkodowania z tytułu pryszczycy.

Niejednakowe wypłaty premii ubojowej

72. Także w ramach środków wsparcia rynku wypłata premii ubojowej bydła jest przewidziana w rozporządzeniu Rady (84), które wymaga zaświadczenia z rzeźni potwierdzającego ubój zwierzęcia. Jednakże to rozporządzenie nie określa charakteru uboju, tj. czy chodzi o ubój w celu pozyskania mięsa przeznaczonego do spożycia przez ludzi (EFOGR-Sekcja Gwarancji — wsparcie rynku) czy ubój sanitarny (EFOGR — Sekcja Gwarancji — weterynaria). W zależności od interpretacji możliwe było wypłacenie premii ubojowej oprócz odszkodowania z tytułu pryszczycy, ale wyłącznie małej liczbie hodowców, których zakażone zwierzęta zostały ubite w rzeźni. To prowadziło do nierównego traktowania hodowców wśród Państw Członkowskich, w zależności od miejsca uboju.

73. Komisja, zapytana w odniesieniu do tej kwestii przez jedno z Państw Członkowskich, nie udzieliła jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie, ani też nie wskazała interpretacji, którą należy przyjąć przed upływem terminu przewidzianego na wypłatę premii ubojowych określonego w przepisach, a który przypadał 30 czerwca 2002 r. W efekcie Państwa Członkowskie przyjęły różne decyzje, doprowadzając do nierównego traktowania hodowców. Niderlandy, w której znacząca większość uboju miała miejsce w rzeźniach, nie wypłacała premii ubojowych hodowcom oprócz odszkodowań z tytułu pryszczycy, oszczędzając tym samym w budżecie wspólnotowym kwotę ok. 3,5 mln euro. W Irlandii natomiast, w której część uboju także została przeprowadzona w rzeźniach, premie były wypłacane; zostały jednakże odzyskane po wizycie kontrolnej Trybunału. W Zjednoczonym Królestwie premie nie były wypłacane, aby uniknąć nałożenia się z odszkodowaniami z tytułu pryszczycy, które już je uwzględniały. We Francji kwestia ta nie pojawiła się, jako że zakażone zwierzęta nie były zabijane w rzeźni, tak więc premie ubojowe także nie były wypłacane.

Zasady i procedury określające warunki uprawniające Państwa Członkowskie do otrzymania zwrotu kosztów ze strony Wspólnoty zostały zdefiniowane z opóźnieniem

74. Na mocy decyzji 90/424/EWG Komisja jest zobowiązana, przy wsparciu ze strony Stałego Komitetu Weterynaryjnego (85), do przyjęcia przepisów wykonawczych dotyczących wkładu finansowego Wspólnoty w wydatki Państw Członkowskich. Komisja, ponownie korzystając z pomocy wspomnianego Komitetu, jest zobowiązana określić charakter wszelkich dodatkowych środków, które mogłyby się okazać niezbędne do zwalczania epidemii oraz oszacować związany z tym wkład finansowy Wspólnoty.

75. Komisja nie wystąpiła z propozycją przepisów wykonawczych w zakresie wkładu finansowego Wspólnoty przed epidemią, pomimo swojego zobowiązania podjętego wskutek sprawozdania rocznego Trybunału z 1995 r., zgodnie z którym powinna „przekazać Państwom Członkowskim wytyczne dotyczące procedur obliczania odszkodowania w perspektywie wspólnotowego współfinansowania działań weterynaryjnych” (patrz: ramka 4). Ponadto nie przekazała także Państwom Członkowskim szczegółów w zakresie charakteru dokumentów pomocniczych, które powinny mieć, jeżeli ich wydatki miały kwalifikować się do zwrotu wspólnotowego. W ten sposób pozbawiła się instrumentów, które były cenne dla sprawowanej przez nią kontroli.

76. W sześć miesięcy po wybuchu epidemii Komisja poinformowała Państwa Członkowskie (86), że dokona zwrotu wyłącznie kwoty „wartości zwierzęcia zgodnej z wartością, jaką zwierzę miało tuż przed zakażeniem”, podczas gdy wszystkie Państwa Członkowskie, których to dotyczyło, już wypłaciły hodowcom znaczną część odszkodowań, posługując się różnymi metodami (patrz: ust. 62–66). Nie wskazała także, w jaki sposób wartość tą należy określać ani na podstawie jakich dokumentów.

77. Podobnie, wskutek braku instrukcji ze strony Komisji Państwa Członkowskie utrzymały w swoich wnioskach o zwrot odszkodowania wypłacone hodowcom, którzy nie przestrzegali krajowych przepisów wdrażających dyrektywy wspólnotowe w zakresie powiadamiania i ograniczenia przemieszczania zwierząt (ok. 972 876 euro w Zjednoczonym Królestwie i 58 769 euro we Francji — patrz: pkt 56).

78. Z powodu braku wytycznych Komisji w zakresie kontroli, które powinny przeprowadzać Państwa Członkowskie oraz dodatkowej informacji, która powinna być przechowywana, akta beneficjentów skontrolowane na miejscu były niekompletne: w wielu przypadkach brakowało świadectw uboju, nie wykonano kontroli krzyżowych w odniesieniu do liczby sztuk bydła zidentyfikowanego i liczby sztuk bydła skierowanego do uboju lub też kontrole te wykazywały znaczną liczbę niezgodności w większości kontrolowanych Państw Członkowskich. Nawet jeżeli liczbę niedociągnięć można przypisać rozmiarowi epidemii, obszerniejsze plany kryzysowe (patrz: ust. 30–32) i dokładniejsze kryteria Komisji mogły zmniejszyć ich znaczenie. W odniesieniu do zwierząt innych kategorii, niezarejestrowanych, ponieważ przepisy wspólnotowe wprowadziły obowiązek rejestrowania wyłącznie bydła (87), nie można było uzyskać pewności co do wiarygodności deklarowanych danych.

79. Po epidemii Komisja określiła w decyzji 90/424/EWG kryteria uprawniające do zwrotu wspólnotowego, jak również wymagane dokumenty (patrz: ramka 7). Według Komisji — w swojej odpowiedzi na niniejszy ustęp od 1990 r. nie zmieniła ona znacząco zasad kwalifikowalności określonych w decyzji 90/424/EWG. Ta decyzja nie jest wystarczająco dokładna i pozwala na różne interpretacje. Prewencyjny ubój przeprowadzony w Państwach Członkowskich, które sprowadziły owce ze Zjednoczonego Królestwa w miesiącu poprzedzającym wybuch epidemii; we Francji dokonywano zwrotów za ten ubój pomimo braku decyzji Komisji dotyczącej zwrotów. Częściowy ubój prewencyjny, stosowany wokół ognisk choroby w Irlandii, Francji i Zjednoczonym Królestwie (strefa uboju wielkości 3 km w Kumbrii spowodowała wydatki w całkowitej kwocie rzędu 112,3 mln euro); decyzje o zwrotach zostały podjęte przez Komisję w lipcu 2002 r. w odniesieniu do Francji, w grudniu 2003 r. w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa i Irlandii, a w chwili sporządzania niniejszego sprawozdania nadal były w przygotowaniu dla Niderlandów. Ubój prewencyjny stosowany przez Państwa Członkowskie, które nie wykryły u siebie ognisk choroby (Belgia, Niemcy, Hiszpania i Portugalia): decyzja została podjęta przez Komisję dopiero w sierpniu 2003 r., niemal w dwa lata po opanowaniu epidemii (88). Decyzje w sprawie finansowania kosztów powiązanych, szczegółowo określające informacje, które należy przedłożyć Komisji (koszty weterynaryjne, koszty zniszczenia, dezynfekcji): zostały dopiero przyjęte w 2003 r. (89).

80. Finansowy udział Wspólnoty w wydatkach Państw Członkowskich jest uzależniony od natychmiastowego wdrożenia przez nie środków wspólnotowych, takich jak izolacja gospodarstw od momentu podejrzenia choroby, w połączeniu z ubojem wszystkich zwierząt, zniszczeniem tusz, oczyszczeniem i dezynfekcją pomieszczeń po urzędowym potwierdzeniu choroby (90). Niemniej jednak sprawozdania finansowe wymagane przez Komisję w decyzjach o przyznaniu pomocy finansowej Państwom Członkowskim, a które służą określeniu kwoty należnego zwrotu, zawierają tylko część elementów koniecznych do oceny kwalifikowalności wydatków, określonych w decyzji Rady 90/424/EWG (91).

81. Państwa Członkowskie wielokrotnie występowały z prośbą o korekty swoich wniosków o zwrot. Wnioski różniły się ogromnie i zawierały także liczne błędy, tak iż służby Komisji były zmuszone do wydłużenia kontroli i w konsekwencji do opóźnienia ostatecznych zwrotów.

Opóźnienia w zwrocie wydatków poniesionych przez Państwa Członkowskie

82. Z powodu różnorodności systemów odszkodowań przyjętych przez Państwa Członkowskie (patrz: ust. 62–73) i korekt wniosków o zwrot przedstawionych przez Państwa Członkowskie, określenie przez Komisję w oparciu o te wnioski wartości poszczególnych zwierząt, uprawniającej do zwrotu lub przynajmniej każdej kategorii zwierząt, okazało się zadaniem złożonym. Do tego dochodzi brak pewności co do dokładnej liczby ubitych zwierząt.

83. Z tego powodu jeszcze 1 października 2003 r., ponad dwa lata po wygaśnięciu epidemii, ani Irlandia, ani Niderlandy, ani Zjednoczone Królestwo, które zgodnie z ogólną zasadą wypłaciły hodowcom odszkodowania w ciągu trzech miesięcy, zgodnie z ubojem przeprowadzonym w 2001 r., nie otrzymały zwrotu wspólnotowego.

Wielkość współfinansowania została wyrównana jedynie dla trzody chlewnej

84. Decyzja Rady 90/424/EWG określa wielkość udziału wspólnotowego w wysokości 60 % kwalifikujących się kosztów poniesionych przez Państwo Członkowskie (patrz: Tabela) na zwalczanie pryszczycy.

85. Zarządzanie i szczegółowe przepisy dotyczące wielkości zwrotu i odszkodowań, które należy wypłacić hodowcom, są podzielone między Dyrekcję Generalną ds. Rolnictwa i Dyrekcję Generalną ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów: DG ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów zarządza odszkodowaniami za większość chorób zwierzęcych, z wyjątkiem odszkodowań za bydło ubite z powodu zakaźnej gąbczastej encefalopatii, którymi zarządza DG ds. Rolnictwa. Wielkość zwrotu stosowana przez Dyrekcję Generalną Ds. Rolnictwa oraz Dyrekcję Generalną ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów została wyrównana w sektorze trzody chlewnej, nie została zaś wyrównana w odniesieniu do pryszczycy i BSE: udział ten wynosi 60 % dla pryszczycy, zaś dla BSE — 70 %. W przypadku innych chorób zwierzęcych, włącznie z pomorem świń, wynosi on 50 %. W konsekwencji, wielkość zwrotu dla tych samych kategorii zwierząt różni się w zależności od choroby, która była przyczyną uboju. Trybunał nie był w stanie odkryć przyczyn zróżnicowania między tymi wielkościami, które obowiązują od 1996 r.

Brak udziału hodowców we wspólnotowym finansowaniu systemu zwalczania choroby

86. W odpowiedzi na sprawozdanie specjalne Trybunału dotyczące pomoru świń (92) Komisja przyznała, że „producenci powinni byli być bardziej zaangażowani w finansowanie kosztów zwalczania chorób zwierzęcych” i miała zamiar „sprawdzić możliwości udzielenia pomocy Państwom Członkowskim przy wprowadzaniu takich systemów przy przeglądzie przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie”. Komisja nie proponowała takiej pomocy ani przy pomorze świń ani przy pryszczycy.

87. Nikt w tej dziedzinie rolnictwa (hodowcy dotknięci epidemią lub nie) nie uczestniczy we wspólnotowych kosztach zwalczania choroby, chociaż część z nich, tj. hodowcy, których nie objęły ograniczenia przemieszczania lub ubój, mogli skorzystać na wzroście cen, zgodnie z opracowaniem uniwersyteckim wykonanym dla irlandzkiego ministerstwa rolnictwa (93). W opracowaniu tym oszacowano korzyści związane z rolnictwem w Irlandii na około 107 mln euro za 2001 r., przede wszystkim z powodu zwiększenia ilości i cen wywozu do Zjednoczonego Królestwa.

88. Jednakże, niezależnie od Komisji, w niektórych Państwach Członkowskich wystąpiono z inicjatywą, czy to ze strony sektora publicznego czy rolnego, częściowo w celu zmniejszenia lub uzupełnienia krajowych wydatków związanych ze zwalczaniem chorób. W Niderlandach po epidemii pomoru świń utworzono fundusz zdrowia zwierząt, który miał wypłacać odszkodowania w przypadku epidemii. Fundusz ten jest zasilany z trzech źródeł: przez hodowców, z budżetu europejskiego (w stosownym przypadku) oraz budżetu krajowego. Największa część środków pochodzi od hodowców. W Zjednoczonym Królestwie opracowywany jest obecnie podobny system. We Francji hodowcy, którzy należą do stowarzyszeń ochrony zdrowotności zwierząt (fr. groupements de défense sanitaire), dobrowolnie tworzą kasy wyrównawcze przeznaczone na rekompensatę dla tych członków, którzy w trakcie epidemii poniosą straty z powodu działań ograniczających przemieszczanie zwierząt, jeżeli Wspólnota nie przewiduje za nie zwrotów (94).

89. W Państwach Członkowskich są w toku inicjatywy ciekawe, acz o różnorodnym charakterze. Zachodzi ryzyko, że przy braku ram wspólnotowych mogą przyczynić się do nierówności traktowania hodowców. Ponadto, chociaż niektóre z tych inicjatyw mogą skutkować zmniejszeniem wkładu Państwa Członkowskiego w system zwalczania choroby, żadna z nich nie zapewnia, że koszt ponoszony przez Wspólnotę może zostać zmniejszony.

DZIAŁANIA KOMISJI PO KRYZYSIE

Działania w obszarze weterynarii

90. W grudniu 2002 r. Komisja przedstawiła nowy projekt dyrektywy. Przyjęty przez Radę we wrześniu 2003 r. (95), wprowadza on poważne zmiany do niekompletnych działań przewidzianych w dyrektywie 85/511/EWG, a w szczególności: a) bez uszczerbku dla polityki obowiązującej od 1992 r., a która przyznaje pierwszeństwo ubojowi zwierząt zakażonych wirusem, nowa dyrektywa przedstawia szczepienie interwencyjne jako ważny środek w walce z epidemią i określa warunki ewentualnego wprowadzenia na rynek mięsa zwierząt szczepionych na terytorium Unii podczas epidemii; b) uzupełnia wymagania wspólnotowe w zakresie planów kryzysowych i wymaga od Państw Członkowskich ich aktualizacji co pięć lat w świetle ćwiczeń gotowości w czasie rzeczywistym (96); ze swojej strony, większość Państw Członkowskich już dokonała przeglądu swoich planów, czerpiąc z doświadczeń uzyskanych w trakcie epidemii; c) określa pięć oddzielnych kryteriów, które mogą być podstawą do stwierdzenia ogniska pryszczycy w gospodarstwie (97); powinny one sprzyjać szybszemu podjęciu środków prewencyjnych; d) zobowiązuje Państwa Członkowskie do wprowadzenia systemu kar nakładanych w przypadku złamania przepisów krajowych przyjętych w zastosowaniu dyrektyw wspólnotowych (98); e) wymaga od Państw Członkowskich przedłożenia informacji dotyczących dat, w których zostały wdrożone środki wspólnotowe, co powinno pozwolić Komisji na określenie zakresu, w jakim należny jest zwrot wspólnotowy.

91. Jednocześnie podjęto działania uzupełniające, które powinny wzmocnić środki zapobiegania i zwalczania choroby: a) w zakresie kontroli na granicach Komisja wprowadziła po epidemii dodatkowe zabezpieczenia, wzmacniając kontrolę bagażu pasażerskiego i informując szerzej podróżujących (99); b) zakaz składowania w strefach wolnocłowych produktów, które nie spełniają wspólnotowych wymogów weterynaryjnych, został przyjęty po epidemii w oparciu o wcześniejsze propozycje Komisji (100); c) w odniesieniu do żywności dla zwierząt Komisja jeszcze przed epidemią zaproponowała uogólniony zakaz używania odpadów kuchennych i zlewek (101); Komisji udało się spowodować przyjęcie jej propozycji na szczeblu unijnym; d) po epidemii Komisja wprowadziła propozycję indywidualnej identyfikacji owiec (102), która została przyjęta w grudniu 2003 r. (103).

92. Pomimo to działania przyjęte do tej pory nie uwzględniały w wystarczającym stopniu niektórych aspektów i pod tymi względami nadal mają charakter minimalny: a) konieczność szybkiego powiadamiania przez hodowców nie została wzmocniona przez działania zachęcające lub wypłatę odszkodowań; b) termin na powiadomienie Komisji przez Państwa Członkowskie o pojawieniu się pierwszego ogniska choroby nie został skrócony i nadal wynosi 24 godziny od momentu potwierdzenia choroby, podczas gdy doświadczenie wykazało, że okres ten mógłby zostać skrócony; c) ubój zwierząt jest obowiązkowy po potwierdzeniu ogniska choroby, które to potwierdzenie jest uzyskiwane obecnie szybciej, ale nie ma informacji o tym, iż ubój powinien zostać przeprowadzony niezwłocznie, przed zakończeniem procedur administracyjnych dotyczących wyceny zwierząt.

93. Ponadto, tak jak w przypadku pomoru świń (104), Komisja nie zaktualizowała swojego pierwszego opracowania, chociaż część danych, których wówczas brakowało, jest było dostępne po epidemii w 2001 r. (105). Analiza kosztów i korzyści strategii wspólnotowej opartej na szczepieniach interwencyjnych i zezwalającej na spożycie mięsa zwierząt zaszczepionych na terytorium europejskim nie została zaktualizowana, pomimo zmian wprowadzonych przez Światową Organizację Zdrowia Zwierząt (patrz: ust. 3) w zakresie terminów przewidzianych dla ponownego podjęcia działalności handlowej po epidemii.

94. W efekcie w 2002 r. organizacja ta skróciła do sześciu miesięcy okres poprzedzający ponowne podjęcie działalności handlowej, w przypadku stosowania szczepionek w trakcie epidemii, co zbliżyło, w sensie skutków handlowych, praktykę szczepienia do uboju bez stosowania szczepień, w którego przypadku okres ten wynosi tylko trzy miesiące. Ten czynnik ma znaczenie o tyle, o ile zmiana w polityce, która się dokonała na poziomie wspólnotowym nadaje szczepieniom interwencyjnym większe znaczenie niż poprzednio.

95. W trakcie kontroli Trybunał wskazał, że wiele krajów, z których część zawarła umowy weterynaryjne ze Wspólnotą, nadal blokowała wywóz z państw UE, pomimo iż kraje te odzyskały status krajów wolnych od chorób (106).

96. Komisja jednakże nie oszacowała na poziomie wspólnotowym kosztów blokad wywozu. Blokady te mogą się wzmocnić przy stosowaniu przez UE szczepień interwencyjnych, jako że Państwa trzecie, które ich nie stosują, mogą odczuwać większą trudność przed przyjęciem towaru pochodzącego ze stref stosujących szczepienie.

97. Ponadto Komisja nadal nie zaktualizowała swojego opracowania dotyczącego służb weterynaryjnych Państw Członkowskich. Pomimo zaleceń Parlamentu (107) dotyczących wprowadzenia przez Państwa Członkowskie regularnych kontroli w gospodarstwach oraz zaleceń konferencji międzynarodowej, Komisja do dnia dzisiejszego nie przedstawiła propozycji zachęcającej Państwa Członkowskie do wdrożenia takiego systemu.

Działania w obszarze finansowym

98. W memorandum z kwietnia 2002 r. (108) prezydencja hiszpańska Rady stwierdziła, że programy ubezpieczeń rolniczych w sektorze hodowlanym, mogłyby stanowić rozwiązanie dla mechanizmów obecnie objętych funduszem nadzwyczajnym. W reakcji na to memorandum oraz wcześniejsze zalecenia Trybunału i organu udzielającego absolutorium z wykonania budżetu (patrz: ust. 59 i ramka 4) Komisja w styczniu 2003 r. zamówiła dokonanie analizy dotyczącej ubezpieczeń przeciwko ryzyku związanemu z chorobami zwierząt.

99. Wykazując niespójności obecnego systemu, w analizie wyraźnie opowiedziano się za wdrożeniem ogólnym w Państwach Członkowskich systemów finansowania zarządzanych przez samych hodowców, przy ich udziale finansowym, zachęcając ich do zaangażowania się w walkę z chorobą. W odniesieniu do odszkodowań za straty pośrednie, w analizie sugeruje się wprowadzenie systemu dobrowolnych ubezpieczeń między hodowcami, w postaci funduszu wzajemnego.

100. Ze względu na niedawne sporządzenie tej analizy (maj 2003 r.) Komisja nie zdążyła jeszcze zaproponować zmian w obecnym systemie, ani też nie przyjęła przepisów wykonawczych dotyczących udziału finansowego w wydatkach Państw Członkowskich.

WNIOSKI I ZALECENIA

101. Konieczność ustanowienia jednolitego rynku zmusiła Wspólnotę do wprowadzenia zakazu szczepień prewencyjnych zwierząt przeciw pryszczycy. Ten wybór, mający swe uzasadnienie handlowe, zakładał współpracę z systemem prewencji i zwalczania choroby, co umożliwiłoby szybkie ponowne uzyskanie statusu strefy wolnej od choroby. W związku z tym Wspólnota wprowadziła system zapobiegania i zwalczania, który bierze pod uwagę rzeczywiste ryzyko związane ze swobodnym przemieszczaniem zwierząt i produktów pochodzenia zwierzęcego, a którego celem jest ograniczenie ryzyka wprowadzenia i rozprzestrzenienia się wirusa na terytorium Wspólnoty (patrz: ust. 6).

102. Chociaż taki system nie może zapewnić całkowitej skuteczności we wszystkich okolicznościach, oczywistym jest, że brak pełnej oceny i kontroli przeprowadzonych we właściwym czasie przez Komisję uniemożliwił Państwom Członkowskim terminowe skorygowanie niektórych niedociągnięć systemu i uchybień w jego wdrożeniu. W istocie, przed epidemią w 2001 r. braki w przepisach wspólnotowych nie zostały uzupełnione, pomimo że niektóre propozycje Komisji datowały jeszcze sprzed epidemii (patrz: ust. 18–43). W trakcie kryzysu w 2001 r., mając do czynienia z epidemią na wielką skalę, Komisja szybko określiła braki w systemie prewencji i zwalczania choroby, jak również braki w jego stosowaniu przez niektóre Państwa Członkowskie, w szczególności w odniesieniu do liczby urzędowych weterynarzy i systemów powiadamiania o chorobie oraz przeprowadzania uboju. Jednakże natychmiastowe poprawienie tych braków było niemożliwe (patrz: ust. 48–58). Słabości te jedynie przyczyniły się do zwiększenia kosztów finansowych epidemii z 2001 r. Ponadto jedno Państwo Członkowskie utraciło status kraju wolnego od choroby na mocy kodeksu zdrowia zwierząt OIE na okres jedenastu miesięcy, zaś Unia utraciła go praktycznie na ponad rok, w którym to okresie wywóz z jej terytorium był blokowany przez państwa trzecie.

103. Kontrola wykazała, że skuteczność systemu zwalczania choroby zależała w dużej mierze od szybkiego powiadamiania o chorobie przez hodowców i ich przestrzegania ograniczeń w przemieszczaniu zwierząt.

104. Trybunał także wykazał, że w systemie finansowania można by wprowadzić ulepszenia: zakres odszkodowań i zwrotów jest słabo określony, niektóre Państwa Członkowskie nadal nie uzyskały zwrotów, a hodowcy są niejednakowo traktowani w zależności od miejsca, w którym znajduje się gospodarstwo lub stosowanej metody uboju (patrz: ust. 60–73). Zasady i procedury rządzące kwalifikowalnością wydatków Państw Członkowskich do zwrotu wspólnotowego zostały określone z opóźnieniem (patrz: ust. 74–83). Po kontrolach Komisji płatności dla Zjednoczonego Królestwa i Francji zostały zmniejszone odpowiednio o 58,1 % i 2,7 %, tj. 573,2 mln euro i 0,1 mln euro.

105. Od tego czasu Rada i Komisja uzupełniły wiele luk legislacyjnych (patrz: ust. 90–91). Przyjęte teksty świadczą o tym, że Komisja wyciągnęła i nadal wyciąga wnioski z epidemii. Niemniej jednak niektóre słabości nadal pozostały i mogą zagrozić skuteczności wspólnotowej prewencji i zwalczania chorób. Dotyczy to w szczególności programów nadzoru, powiadamiania o pryszczycy, jak również szybkości uboju (patrz: ust. 92). Przepisy wspólnotowe obecnie wymagają, aby Państwa Członkowskie wprowadziły kary za nieprzestrzeganie przepisów krajowych wdrażających dyrektywy wspólnotowe. Nie obejmują jednakże zachęt dla hodowców do aktywnego udziału w zapobieganiu i zwalczaniu choroby. Szczególnie nie biorą oni udziału we wspólnotowym finansowaniu systemu prewencji i zwalczania chorób. Ponadto system finansowania nadal nie został zaktualizowany. Pomimo tych braków obecny system pozwala na uruchomienie zwrotów Państwom Członkowskim, przy stałym ryzyku finansowym dla budżetu wspólnotowego.

106. Na podstawie tych ustaleń Trybunał zaleca: a) przeprowadzać regularną ocenę, poza okresami epidemii, systemu zapobiegania i zwalczania choroby oraz wzmocnić nadzór nad jego stosowaniem; b) zbadać możliwości większego zaangażowania hodowców w szybkie powiadamianie o chorobie i przestrzeganie ograniczeń w przemieszczaniu zwierząt; c) wyjaśnić ramy finansowe mające zastosowanie do epidemii chorób zwierzęcych, zmniejszając do minimum ryzyko finansowe dla budżetu wspólnotowego.

Sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 21 lipca 2004 roku. W imieniu Trybunału Obrachunkowego Juan Manuel FABRA VALLÉS Prezes

(1) Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 17 grudnia 2002 r., ust. 54.

(2) Sprawozdanie Komisji dla Rady dotyczące analizy przeprowadzonej przez Komisję w zakresie aktualnych polityk Państw Członkowskich w dziedzinie zwalczania pryszczycy, Komisja Wspólnot Europejskich, SEC(89) 1731 wersja ostateczna, z dnia 18 października 1989 r.

(3) Szczepienie zapobiegawcze inwentarza ma charakter prewencyjny. Nie należy go mylić ze szczepieniem interwencyjnym, które jest możliwe w przypadku pojawienia się ogniska choroby. W 1988 r. zastosowano dwie różne polityki: osiem Państw Członkowskich (Belgia, Niemcy, Hiszpania, Francja, Włochy, Luksemburg, Holandia, Portugalia) prowadziły szczepienia zapobiegawcze swojego inwentarza, eliminując częściowo lub w całości zwierzęta zakażone w przypadku pojawienia się choroby. W przeciwieństwie do tej grupy, pozostałe Państwa Członkowskie (Dania, Grecja, Irlandia i Zjednoczone Królestwo) nie stosowały szczepień zapobiegawczych i eliminowały wszystkie zwierzęta w przypadku pojawienia się choroby.

(4) Organizacja międzyrządowa utworzona w 1924 r., której standardy są uznawane przez Światową Organizację Handlu jako odniesienie dla międzynarodowych reguł sanitarnych.

(5) Dyrektywa Rady 90/423/EWG z dnia 26 czerwca 1990 r. zmieniająca dyrektywę 85/511/EWG wprowadzającą wspólnotowe środki zwalczania pryszczycy, dyrektywę 64/432/EWG w sprawie problemów zdrowotnych zwierząt wpływających na handel wewnątrzwspólnotowy bydłem i trzodą chlewną oraz dyrektywę 72/462/EWG w sprawie problemów zdrowotnych i inspekcji weterynaryjnej przed przywozem z państw trzecich bydła, trzody chlewnej i świeżego mięsa (Dz.U. L 224 z 18.8.1990, str. 13).

(6) Statistics on foot and mouth disease, DEFRA, Zjednoczone Królestwo, 12 grudnia 2002 r.

(7) Livestock Welfare Disposal Scheme, pomoc państwa wprowadzona przez Zjednoczone Królestwo, 22 marca 2001 r., kierowana przez Rural Payments Agency i zatwierdzona przez Komisję.

(8) Dyrektywa 90/423/EWG i dyrektywa Rady 85/511/EWG z dnia 18 listopada 1985 r. w sprawie wspólnotowych środków zwalczania pryszczycy (Dz.U. L 315 z 26.11.1985, str. 11).

(9) Chociaż zwroty wspólnotowe wydatków weterynaryjnych poniesionych przez Państwa Członkowskie są zapisane w Sekcji Gwarancji EFOGR, są traktowane jako subwencje. Z tego powodu nie są objęte procedurą sprawdzania zgodności rachunków Państw Członkowskich, ani też nie jest zakładany udział organów certyfikujących rachunki ich agencji płatniczych. Podlegają one bezpośredniemu zarządzaniu i kontroli finansowej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów.

(10) Projekt dyrektywy Rady ustanawiającej wspólnotowe środki zwalczania pryszczycy i zmieniającej dyrektywę 92/46/EWG, COM (2002) 736 wersja ostateczna, z dnia 13 grudnia 2002 r.

(11) Dyrektywa Rady 2003/85/WE z dnia 29 września 2003 r. w sprawie wspólnotowych środków zwalczania pryszczycy, uchylająca dyrektywę 85/511/EWG i decyzje 89/531/EWG i 91/665/EWG oraz zmieniająca dyrektywę 92/46/EWG (Dz.U. L 306 z 22.11.2003, str. 1).

(12) Decyzja Rady 90/424/EWG z dnia 26 czerwca 1990 r. w sprawie wydatków w dziedzinie weterynarii (Dz.U. L 224 z 18.8.1990, str. 19).

(13) Pozycja budżetowa B1-332. W roku obrachunkowym 2004 r. została zmieniona nomenklatura budżetowa. Fundusz nadzwyczajny jest obecnie objęty art. 17 04 03 budżetu.

(14) Ta seria chorób nie obejmuje bydlęcej gąbczastej encefalopatii (BSE).

(15) Z pięciu milionów euro między 1995 i 1998 r., roczny budżet funduszu nadzwyczajnego na działania weterynaryjne wynosił 20 mln euro w 1999 r. przed osiągnięciem kwoty 41 mln euro w latach obrachunkowych 2000 i 2001. Kryzys pryszczycy spowodował konieczność dokonania dodatkowego przelewu w kwocie 400 mln euro oprócz początkowych wpłat na fundusz w wysokości 41 mln na rok 2001, czyli uzupełnienia niemal dziesięciokrotnie przewyższającego kwotę wyjściową. W latach obrachunkowych 2001, 2002 i 2003 ostateczne kwoty składek wpisane do budżetu wynosiły 978,1 mln euro.

(16) Kurs wymiany: 1 EUR = 0,62380 GBP (3.12.2001 r.).

Uwagi:

Wnioski o zwrot złożone przez Państwa Członkowskie obejmują 3,5 mln zwierząt.

Największa liczba dotyczy Zjednoczonego Królestwa i wynosi 3 166 583 zwierząt, co stanowi 89 % całkowitej liczby zwierząt.

Wysokość wypłaconych odszkodowań wynosi 1 775,1 mln euro, z czego 1 670 dla Zjednoczonego Królestwa, co stanowi 94 % całkowitej kwoty odszkodowań dla państw dotkniętych pryszczycą w 2001 r.

Owce należą do zwierząt najbardziej dotkniętych pryszczycą w 2001 r., w liczbie 2 587 180. Liczba owiec objętych odszkodowaniem w Zjednoczonym Królestwie stanowi 94,53 % liczby całkowitej.

Najwyższe odszkodowania, według gatunków zwierząt, były przyznawane za bydło, które ogółem wyniosły 1 086 189 835 euro, z czego 93,8 % wypłacono Zjednoczonemu Królestwu.

Źródło:

FR/wnioski o zwrot (5.10.2001 r. i 6.12.2002 r.).

IE/wniosek o zwrot (6.2.2002 r.).

NL/wniosek o zwrot (kwiecień 2002 r.).

UK/wnioski o zwrot (grudzień 2001 r. oraz 26.2.2003 r.) i wniosek o zwrot z Irlandii Północnej.

(17) Decyzje Komisji 2001/646/WE (Dz.U. L 228 z 24.8.2001, str. 24), 2001/652/WE (Dz.U. L 230 z 28.8.2001, str. 8), 2001/653/WE (Dz.U. L 230 z 28.8.2001, str. 12) i 2001/654/WE (Dz.U. L 230 z 28.8.2001, str. 16) dotyczące przyznania pomocy finansowej na zwalczenie pryszczycy we Francji, Irlandii, Niderlandach i Zjednoczonym Królestwie.

(18) Płatności wykonane na dzień 31 grudnia 2003 r.

(19) P 2001: Pryszczyca w roku 2001.

(20) P 2001: Pryszczyca w roku 2001.

(21) Zobowiązania dotyczące „Innych chorób zwierzęcych”: 114,38 mln euro.

(22) Płatności na „Inne choroby zwierzęce”: 36,2 mln euro.

(23) Sprawozdanie roczne za rok obrachunkowy 1995 (Dz.U. C 340 z 12.11.1996, str. 1). Sprawozdanie specjalne nr 19/98 dotyczące wspólnotowego finansowania niektórych środków podjętych w związku z kryzysem bydlęcej gąbczastej encefalopatii (BSE) (Dz.U. C 383 z 9.12.1998, str. 1). Sprawozdanie specjalne nr 1/2000 dotyczące klasycznego pomoru świń (Dz.U. C 85 z 23.3.2000, str. 1). Sprawozdanie specjalne nr 14/2001. Kontynuacja sprawozdania specjalnego nr 19/98 dotyczącego bydlęcej gąbczastej encefalopatii (Dz.U. C 324 z 20.11.2001, str. 1).

(24) Do momentu zakończenia negocjacji Komisji z Państwami Członkowskimi i przyjęcia ostatecznej decyzji w zakresie przyznawanych zwrotów, Trybunał nie będzie mógł się wypowiedzieć na temat innych wydatków związanych z pryszczycą, związanych ze zniszczeniem tusz zwierzęcych, dezynfekcją pomieszczeń i urządzeń, ani także w zakresie kontroli finansowych Komisji.

(25) Trzy z tych wizyt kontrolnych zostały przeprowadzone razem ze służbami Komisji.

(26) Jednocześnie przeprowadzono rozmowy z beneficjentami i rzeczoznawcami, którzy szacowali wartość zwierząt kierowanych do uboju. Wizyty złożono także w Światowej Organizacji Zdrowia Zwierząt (OIE) w Paryżu, Laboratorium Pirbright oraz w National Audit Office (NAO) w Londynie.

(27) International Conference on Control and Prevention of Foot-and-Mouth Disease, Final Report, Bruksela, 12–13 grudnia 2001 r., organizowana przez prezydencję belgijską w Radzie, Komisja Europejska, Holandia i Zjednoczone Królestwo;

The 2001 Outbreak of Foot-and-Mouth Disease, Report by the Comptroller and Auditor General, 21 czerwca 2002 r., The Stationery Office, Londyn;

Rapport d’information no 405, J.-P. Émorine z francuskiego Senatu, przyjęty na posiedzeniu Senatu w dniu 21 czerwca 2001 r.;

Foot-and-Mouth Disease 2001: Lessons to be learned Inquiry, 22 lipca 2002 r., dr Iain Anderson CBE, The Stationery Office, Londyn;

Infectious diseases in livestock, The Royal Society, lipiec 2002 r.;

Odpowiedzi na sprawozdania „Foot and Mouth Disease Inquiries”, HM Government with the Welsh Assembly Government, listopad 2002 r.;

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie zwalczania pryszczycy w Unii Europejskiej w 2001 r. i działań, które należy podjąć, aby uniknąć chorób zwierzęcych i je zwalczać w Unii Europejskiej oraz sprawozdanie tymczasowej komisji Parlamentu Europejskiego ds. pryszczycy, dokument nr A5-0405/2002.

(28) Sprawozdanie Komisji dla Rady dotyczące analizy przeprowadzonej przez Komisję w zakresie aktualnych polityk Państw Członkowskich w dziedzinie zwalczania pryszczycy, Komisja Wspólnot Europejskich, SEC(89) 1731 wersja ostateczna, z dnia 18 października 1989 r.

(29) W przypadku bydła liczbę zwierząt przemieszczanych szacuje się na około trzech milionów sztuk rocznie.

(30) Liczba rzeźni w Zjednoczonym Królestwie zmalała z 1 400 w 1990 r. do 400 w 1999 r.

(31) Między 1987 i 1997 r. gęstość pogłowia trzody chlewnej w gospodarstwie wzrosła ponadtrzykrotnie w Irlandii i o ponad 50 % w Niderlandach, Zjednoczonym Królestwie i Francji. Gęstość pogłowia owiec w gospodarstwie także znacząco wzrosła w Hiszpanii, Irlandii i szczególnie w Zjednoczonym Królestwie, gdzie osiągnęła blisko 500 sztuk na gospodarstwo, przekraczając czterokrotnie średnią gęstość w Unii (137,9 sztuk na gospodarstwo). Podobnie w tym okresie wzrosła także gęstość pogłowia kóz, szczególnie w Grecji, Hiszpanii, Francji, Włoszech i Niderlandach. (Struktura gospodarstw rolnych Rezultaty historyczne — Badania z 1966/1967 do 1997 — Wersja ostateczna: październik 2000 r. Eurostat, str. 88, 89 i 92).

(32) Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa (Food and Agriculture Organization).

(33) Komunikat prasowy FAO 98/05.

(34) Budżet wspólnotowy został obciążony w latach 1997 i 1998 łączną kwotą w wysokości 650,5 mln euro. Sprawozdanie specjalne Trybunału nr 1/2000, ust. 1.

(35) COM (2002) 736 wersja ostateczna z dnia 13 grudnia 2002, str. 4.

(36) Artykuł 43a decyzji 90/424/EWG wymaga od Komisji składania sprawozdania co trzy lata Parlamentowi i Radzie z warunków jej stosowania.

(37) Dyrekcja F Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów.

(38) W trakcie inspekcji na miejscu HVO sprawdza także skuteczność krajowych środków transpozycji i formułuje zalecenia skierowane do Komisji, szczególnie jeżeli uzna, że przepisy krajowe są niezgodne z normami wspólnotowymi.

(39) Dyrektywa Rady 2002/99/WE z dnia 16 grudnia 2002 r. ustanawiająca przepisy sanitarne regulujące produkcję, przetwarzanie, dystrybucję oraz wprowadzanie produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U. L 18 z 23.1.2003, str. 11).

(40) Decyzja Komisji 2002/995/WE z dnia 9 grudnia 2002 r. ustanawiająca tymczasowe środki bezpieczeństwa w odniesieniu do przywozu produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do indywidualnego spożycia (Dz.U. L 353 z 30.12.2002, str. 1).

(41) W 2000 r. Komisja przedstawiła Parlamentowi i Radzie projekt (COM (2000) 574) dotyczący zakazu używania w żywieniu zwierząt odpadów kuchennych i zlewek, ale został on przyjęty dopiero w 2002 r. (rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U. L 273 z 10.10.2002, str. 1)). W styczniu 2001 r., tuż przed kryzysem, Komisja przedstawiła także propozycję zakazu używania odpadów kuchennych w żywieniu świń, ale ten projekt został przyjęty dopiero 23 października 2001 r. Dyrektywa Rady 2001/89/WE z dnia 23 października 2001 r. w sprawie wspólnotowych środków zwalczania klasycznego pomoru świń (Dz.U. L 316 z 1.12.2001, str. 5).

(42) Origin of the UK Foot-and-Mouth Disease Epidemic in 2001, Department for Environment, Food and Rural Affairs, czerwiec 2002 r.

(43) Foot-and-Mouth Disease 2001: Lessons to be learned Inquiry, str. 47.

(44) Dyrektywa 90/423/EWG.

(45) Decyzja Komisji 91/42/EWG z dnia 8 stycznia 1991 r. ustanawiająca kryteria stosowane przy sporządzaniu planów interwencyjnych w zakresie kontroli zwalczania pryszczycy, w zastosowaniu art. 5 dyrektywy Rady 90/423/EWG (Dz.U. L