SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Śródokresowe sprawozdanie z postępów we wdrażaniu dyrektywy Rady 2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich

1. Wprowadzenie

Dyrektywa Rady 2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich[1] weszła w życie w grudniu 2011 r. Jest to ważny element pakietu ustawodawczego dotyczącego wzmacniania zarządzania gospodarczego (zwanego także „sześciopakiem”). Dyrektywa ta po raz pierwszy umożliwiła Unii Europejskiej określenie minimalnych wymogów dla ram budżetowych, zapewniając pewność prawa w uzupełnieniu do zaleceń dla poszczególnych państw, wydawanych w ramach europejskiego semestru. Ze względu na pilną potrzebę konsolidacji finansów publicznych w wielu państwach członkowskich, ogromnego znaczenia nabrała kwestia osiągnięcia konkretnych wyników. W tym kontekście działania na rzecz wzmocnienia krajowych ram budżetowych są silnie powiązane z polityką na rzecz konsolidacji fiskalnej, ponieważ mają na celu trwałą poprawę jakości wyników budżetowych.

Zgodnie z dyrektywą ramy budżetowe oznaczają zbiór uzgodnień, procedur, reguł i instytucji stanowiących podstawę prowadzenia polityki budżetowej sektora instytucji rządowych i samorządowych, w szczególności: (i) systemy rachunkowości budżetowej i sprawozdawczości statystycznej; (ii) reguły i procedury regulujące przygotowywanie prognoz na potrzeby planowania budżetowego; (iii) numeryczne reguły fiskalne, specyficzne dla poszczególnych krajów; (iv) średniookresowe ramy budżetowe; (v) mechanizmy regulujące relacje budżetowe między organami publicznymi we wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych. W odniesieniu do każdego obszaru w dyrektywie określono szereg podstawowych norm. Państwa członkowskie są zobowiązane do dokonania transpozycji tych norm do prawa krajowego do dnia 31 grudnia 2013 r. W lipcu 2011 r. szefowie państw lub rządów państw członkowskich strefy euro zobowiązali się do transpozycji dyrektywy do końca 2012 r.2, co nadało dodatkowy impuls temu procesowi[2]. Co więcej, przyjęcie międzyrządowego Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej stanowiło następstwo dyrektywy. Dwadzieścia pięć państw członkowskich zobowiązało się do wprowadzenia na poziomie krajowym reguły dotyczącej salda budżetowego w ujęciu strukturalnym.

Na mocy art. 15 ust. 3 dyrektywy Komisji powierzono zadanie „przygotowania śródokresowego sprawozdania z postępów we wdrażaniu głównych przepisów niniejszej dyrektywy na podstawie stosownych informacji otrzymanych od państw członkowskich, które przekazuje Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 14 grudnia 2012 r.”. W tym celu w maju 2012 r. Komisja przedstawiła Komitetowi Polityki Gospodarczej kwestionariusz umożliwiający państwom członkowskim przedstawienie w sprawozdaniu informacji na temat zastosowanych środków, realizowanych już reform lub konkretnych planów. W związku z tym niniejsze sprawozdanie opiera się przede wszystkim na informacjach przekazanych przez państwa członkowskie. Większość państw członkowskich przedstawiła informacje we wrześniu 2012 r.[3] Informacje te odzwierciedlają sytuację aktualną w tamtym czasie. Szczegółowe arkusze informacyjne dotyczące poszczególnych państw przedstawiono w dołączonym dokumencie roboczym służb Komisji (SWD(2012) 433).

Celem niniejszego sprawozdania śródokresowego jest poinformowanie Rady, Parlamentu Europejskiego i opinii publicznej o postępach dokonanych w transpozycji dyrektywy. W związku z tym sprawozdania nie należy rozumieć jako kompleksowej oceny zgodności przepisów krajowych z dyrektywą, która nastąpi po upływie terminu transpozycji zgodnie z prawem UE. W celu przedstawienia odpowiedniego przeglądu sekcja 2 niniejszego sprawozdania składa się z pięciu podsekcji odpowiadających głównym przepisom dyrektywy, po których następuje wniosek podsumowujący główne ustalenia.

2. Postępy w transponowaniu głównych przepisów dyrektywy

2.1 Przepisy dotyczące rachunkowości, statystyki i przejrzystości (rozdział II i art. 14 dyrektywy)

Podstawą rozważnej polityki budżetowej powinna być staranna sprawozdawczość budżetowa. Kompleksowe, aktualne i dokładne informacje na temat wykonania budżetu mają pod wieloma względami zasadnicze znaczenie dla decydentów. Po pierwsze, zapewniają one poprawne wykonywanie budżetów przegłosowanych przez organy ustawodawcze. Po drugie, umożliwiają organom budżetowym monitorowanie prawie w czasie rzeczywistym wszelkich odchyleń od uzgodnionych kierunków polityki budżetowej. Po trzecie, w ujęciu perspektywicznym zapewniają przeprowadzanie planowania budżetowego na podstawie najbardziej aktualnych danych, co minimalizuje efekt bazy spowodowany późniejszym rewidowaniem danych budżetowych.

Do niedawna w większości państw członkowskich sprawozdawczość budżetowa przeprowadzana w niewielkich odstępach czasu miała charakter fragmentaryczny. Nawet jeżeli obowiązki sprawozdawcze były odpowiednio określone, dane dotyczące sektora instytucji rządowych i samorządowych w odniesieniu do poszczególnych części tego sektora gromadzono na podstawie zasad rachunkowości lub zasad statystycznych różniących się pod względem odstępów czasu, terminów przekazywania danych lub metod zestawiania. W tym kontekście negatywne zmiany sytuacji budżetowe pozostawały niewykryte przez zbyt długi okres, zwłaszcza gdy miały one swoje źródła w jednostkach podsektora instytucji rządowych na szczeblu innym niż centralny. Jednym z pierwszych działań, które państwa członkowskie musiały wdrożyć w ramach programów dostosowania ekonomicznego i wzrostu, było przygotowywanie sprawozdań budżetowych w niewielkich odstępach czasu dla wszystkich jednostek z sektora instytucji rządowych i samorządowych.[4]

W związku z tym dyrektywa przewiduje duże możliwości w zakresie harmonizacji standardów sprawozdawczości finansowej w ramach sektora instytucji rządowych i samorządowych, usprawniania struktur sprawozdawczości oraz zapewnienia skuteczne kanały dostarczania danych organom odpowiedzialnym za podejmowanie decyzji i obserwatorom zewnętrznym. Zatwierdzenie w przepisach prawa istniejących nieformalnych procesów gromadzenia danych oraz nowych wymogów statystycznych zapewniłoby właściwe włączenie setek, a niekiedy tysięcy jednostek w ramach sektora instytucji rządowych i samorządowych do kompleksowego systemu gromadzenia danych.

Prawie wszystkie państwa członkowskie przedstawiające sprawozdania udostępniają miesięczne dane dotyczące instytucji rządowych na szczeblu centralnym w ujęciu kasowym lub według innych zasad rachunkowości (BG, DK, DE, EE, EL, ES, FR, IE, IT, LT, MT, NL, AT, PT, RO, SK, FI, SE, SI i UK)[5]. Dostępność danych budżetowych zgodnie z normami określonymi w dyrektywie jest znacząco mniejsza w odniesieniu do instytucji zabezpieczenia społecznego (BG, DK, EE, EL, NL, RO, PT i FI), a w AT, DE i ES nie zakończono jeszcze trwających reform w odniesieniu do podmiotów sektora publicznego[6]. Na szczeblu lokalnym, w odniesieniu do którego normy wymagane w dyrektywie są stosunkowo niższe (sprawozdawczość kwartalna w ujęciu kasowym lub równoważnym), tylko jedenaście państw członkowskich (BG, DK, EE, EL, IT, LT, MT, PT, RO, FI i UK) przekazuje pewne dane. W związku z tym należy jeszcze podjąć znaczne starania w większości państw członkowskich w odniesieniu do podsektora instytucji rządowych na szczeblu innym niż centralny. Jest to szczególnie aktualne, biorąc pod uwagę fakt, że wydatki tego podsektora mają w niektórych przypadkach znaczny udział w wydatkach publicznych ogółem, zwłaszcza w państwach w znacznym stopniu zdecentralizowanych.

Obok wysiłków podejmowanych przez państwa członkowskie Komisja podejmuje również kroki w dziedzinie statystyki. Aby pomóc państwom członkowskim w praktycznym wdrażaniu przepisów statystycznych zawartych w art. 3 i 14 dyrektywy, Eurostat utworzył grupę zadaniową ds. skutków dyrektywy w zakresie gromadzenia i rozpowszechniania danych budżetowych. Oczekuje się, że wyniki prac grupy zadaniowej będą zbiorem wzorów i powiązanych informacji dodatkowych ze wskazaniem metodyki, zakresu obowiązkowych szczegółów, okresowości i terminowości krajowej publikacji wskaźników składowych, tak by ukierunkować prace krajowych urzędów statystycznych. Większość państw członkowskich wyraziła wolę uwzględnienia wniosków grupy zadaniowej podczas finalizacji ich prac w dziedzinie statystyki.

Ponadto art. 16 ust. 3 dyrektywy stanowi, że „nie później niż dnia 31 grudnia 2012 r. Komisja przeprowadza ocenę przydatności Międzynarodowych Standardów Rachunkowości Sektora Publicznego dla państw członkowskich”. W tym zakresie otrzymano ponad sześćdziesiąt opinii w następstwie publicznego zaproszenia do konsultacji wystosowanego przez Komisję. Sprawozdanie z oceny ma być opublikowane do końca 2012 r. i będzie uwzględniało znaczenie i przydatność rachunkowości memoriałowej, obecne zastosowanie rachunkowości memoriałowej w państwach członkowskich, podsumowanie i ocenę przydatności Międzynarodowych Standardów Rachunkowości Sektora Publicznego (IPSAS), powiązania i różnice między IPSAS a rachunkowością statystyczną, potencjalne koszty wdrożenia nowych standardów rachunkowości i kwestie związane z zarządzeniem.

Ponadto w odniesieniu do wdrażania art. 4 ust. 7 dyrektywy w dniu 6 lutego 2012 r. Eurostat po raz pierwszy wydał specjalny, okresowy komunikat prasowy dotyczący kwartalnego długu brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych przedstawiający dane dla UE, strefy euro i poszczególnych państw członkowskich. Podobna inicjatywa jest przewidziana w zakresie deficytu kwartalnego.

2.2 Prognozy makroekonomiczne i budżetowe (rozdział III dyrektywy)

Prognozy makroekonomiczne i budżetowe stosowane w planowaniu budżetowym od dłuższego czasu uważano za słaby punkt w procesie tworzenia rocznych budżetów. W przypadku niektórych państw członkowskich od dawna stwierdzono występowanie odchyleń w ich szacunkach budżetowych. W takich przypadkach trudno jest uznać, że opracowane na podstawie tendencyjnych założeń budżety przedkładane parlamentowi i opinii publicznej przestawiają prawdziwy i rzetelny obraz. Z tego powodu w dyrektywie zwrócono szczególną uwagę na prognozowanie, poświęcając tej kwestii osobny rozdział, w którym zasadniczo wymaga się od państw członkowskich, aby podstawą planowania budżetowego były realistyczne prognozy makroekonomiczne i budżetowe sporządzone w oparciu o najaktualniejsze informacje.

Z uwagi na fakt, że wyznaczanie standardów prognozowania jest wymagającym przedsięwzięciem, państwa członkowskie powinny przygotowywać, publikować i oceniać swoje prognozy z zachowaniem należytej staranności. Odpowiednie kroki na etapie wdrażania obejmują zwykle wyraźny podział zadań między jednostki zaangażowane w proces prognozowania oraz obejmują ocenę ex post. Oceny tej nie trzeba przeprowadzać co roku, jednak stanowi ona cenny etap umożliwiający ostrzeżenie władz budżetowych o istnieniu odchylenia.

Prognozowanie może także obejmować zaangażowanie niezależnych instytucji lub organów posiadających autonomię funkcjonalną, jak zaproponowano we wniosku w sprawie rozporządzenia w ramach „dwupaku” dotyczącego monitorowania planów budżetowych w państwach członkowskich strefy euro[7], w którym uściśla się przepisy dyrektywy i przedłuża się ich obowiązywanie. Gdy rozporządzenie budżetowe w ramach „dwupaku” zostanie ostatecznie przyjęte, może ono stanowić skuteczne wsparcie dla realizacji celów w tej dziedzinie określonych w dyrektywie.

Ogółem jedna trzecia państw członkowskich (BG, DE, DK, EE, PL, RO, SE, SI, SK i UK) informuje o posiadaniu zorganizowanych procesów obejmujących szereg instytucji lub organów w celu zapewnienia przejrzystości i wiarygodności prognoz. Inne państwa członkowskie są nadal na etapie przygotowań lub przedstawiły jedynie niejasne oświadczenia o zamiarze podjęcia prac. Opracowywanie alternatywnych scenariuszy makroekonomicznych i budżetowych – stanowiące rozważny krok zapobiegawczy ułatwiający zmiany budżetowe na etapie wykonywania budżetu w sytuacji, gdy rzeczywiste parametry odbiegają od scenariusza podstawowego – zostało zgłoszone przez AT, BG, CY, DE, DK, EL, RO, SE i UK. Jedynie mniejszościowa grupa państw członkowskich zgłasza, że porównuje (lub planuje porównać) swoje prognozy z prognozami Komisji Europejskiej (BG, CY, DE, EE, EL[8], FR, RO i SI), chociaż niektóre państwa członkowskie przyjmują niektóre założenia Komisji jako wkład do ich własnych procesów (EE i PL). Nieliczne państwa członkowskie zgłaszają na tym etapie jakiekolwiek szczególne środki mające na celu przeprowadzenie oceny ex post jakości prognoz w rozumieniu art. 4 ust. 6 dyrektywy.

2.3 Krajowe numeryczne reguły fiskalne (rozdział IV dyrektywy)

Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do dysponowania numerycznymi regułami fiskalnymi, specyficznymi dla poszczególnych krajów, które skutecznie wspierają realizację wynikających z Traktatu zobowiązań w dziedzinie polityki budżetowej (art. 5–7). Chociaż w dyrektywie nie określono szczegółowo takich reguł, muszą one uwzględniać wymagania dotyczące właściwego zdefiniowania celów i zakresu tych reguł, zapewnienia skutecznego i terminowego niezależnego monitorowania, konieczności istnienia surowych mechanizmów zgodności oraz zdefiniowania jedynie właściwie ograniczonych klauzul korekcyjnych[9].

Jak wiadomo właściwie opracowane, oparte na regułach ramy znacząco zwiększają dyscyplinę budżetową. Przy opracowywaniu tych reguł przez państwa członkowskie należy przestrzegać kilku warunków wstępnych. Przede wszystkim krajowe reguły fiskalne muszą być w pełni zgodne z ramami budżetowymi UE. Po drugie, ważne jest, aby uniknąć dwóch przeciwległych problemów. Z jednej strony luki w zakresie stosowania osłabiałyby skuteczność całych ram, umożliwiając przekraczanie budżetu. Z drugiej strony nadmierne spiętrzenie krajowych reguł może zwiększyć prawdopodobieństwo wystąpienia kolizji między nimi, jeżeli nie są właściwie opracowane, a w rezultacie może osłabić ich ogólną rangę. Ponadto, aby reguły były w pełni odczuwalne i skutecznie zapewniały dyscyplinę budżetową, konieczna jest regularna ocena zgodności. Skuteczne monitorowanie i ocena ex post są szczególnie uzasadnione, gdy reguły są złożone lub w przypadku występowania wielu reguł krajowych, których wzajemne powiązania mogą nie być bezpośrednio widoczne podczas interpretacji. Okresowe kontrole przeprowadzane przez instytucje monitorujące posiadające odpowiednie uprawnienia zapewniłyby również możliwość podnoszenia świadomości w odniesieniu do stabilności budżetowej oraz sprzyjałyby zdrowej debacie z udziałem władz budżetowych i opinii publicznej na temat wspólnych celów budżetowych.

W następstwie wprowadzenia dyrektywy i Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej w dwudziestu państwach członkowskich (AT, BG, CY, CZ, DE, DK, EE, ES, IE, IT, FR, LT, LV, NL, PL, PT, RO, SE, SK i SI) przedstawiono istotne reformy prowadzące do gruntownego przeglądu reguł fiskalnych lub, według przekazywanych informacji, już je zakończono. Uwzględniając przedstawiane wnioski ustawodawcze, można wskazać, że nowe reguły dotyczące salda budżetowego przedstawiono w jedenastu państwach członkowskich (CY, IE, ES, FR, IT, LT, LV, NL, PL, PT i SI). Ponadto w pięciu innych państwach członkowskich (BG, DK, DE, EE i AT) aktualizuje się reguły dotyczące salda budżetowego w celu ich wzmocnienia. Niektóre reguły dotyczące salda budżetowego w pełni wejdą w życie dopiero po okresie przejściowym. Dotyczy to Niemiec (w 2016 r. w odniesieniu do rządu federalnego, w 2020 r. w odniesieniu do landów), Austrii (w 2017 r.) i Hiszpanii (w 2020 r.). Reguły dotyczące wydatków są ustalane w dziesięciu państwach członkowskich (AT, CY, DK, EE, ES, IT, LT, LV, PL i PT) i poddawane reformie w pięciu innych państwach członkowskich (BG, CZ, RO, SI i SK). Nowe zmiany sytuacji obejmują stworzenie lub wzmocnienie reguł dotyczących długu publicznego i dotyczą dwunastu państw członkowskich (AT, BG, CY, CZ, EE, IE, IT, ES, NL, PL, PT i SK). Ponadto państwa członkowskie objęte programem dostosowań podlegają wieloletnim, ukierunkowanym na wiele celów ramom, które ograniczają ich politykę budżetową, stanowiąc regułę fiskalną de facto wzmocnioną pod względem monitorowania i egzekwowania.

Wiele państw członkowskich deklaruje, że nowe lub zaktualizowane reguły będą zgodne z wymogami dyrektywy. Niektóre państwa członkowskie zgłaszają w szczególności, że instytucje monitorujące będą miały za zadanie ocenę wdrażania reguł fiskalnych (BG, CY, CZ, DK, DE, EE, IE, IT, LV, PL i SK). Klauzule korekcyjne zdefiniowano w BG, CY, CZ, DK, DE, ES, IE, LV, AT, PL i SK. Zakres reguł fiskalnych rozszerza się w celu objęcia innych podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych poza podsektorem instytucji rządowych na szczeblu centralnym. Reguły fiskalne stosuje się wobec instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym lub regionalnym, przy czym odnosi się to do reguł dotyczących salda budżetowego (BG, DE, ES, FR, LT, LU, NL, AT, RO, SE i SK), reguł dotyczących długu publicznego (BG, CZ, EE, ES, IT, AT, PT, RO i SK) lub też reguł dotyczących wydatków (BG, ES i AT). Ogólnie rzecz ujmując, wydaje się, że ustanawianie krajowych numerycznych reguł fiskalnych funkcjonuje prawidłowo. Ich szczegółowe cechy i ogólną spójność należy jednak ocenić pod kątem wymogów określonych w art. 5 i 6 dyrektywy.

2.4 Średniookresowe ramy budżetowe (rozdział V dyrektywy)

Zgodnie z dyrektywą państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia wiarygodnych, skutecznych średniookresowych ram budżetowych, umożliwiających im rozszerzenie planowania budżetowego poza perspektywę roczną i w związku z tym sprzyjających kształtowaniu polityki w perspektywie średniookresowej w sposób spójniejszy, skuteczniejszy i potencjalnie ambitniejszy. Średniookresowe ramy budżetowe obejmują wieloletnie cele budżetowe w połączeniu z prognozami wszystkich poważniejszych dochodów i wydatków przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki, wraz z objaśnieniami dotyczącymi działań korygujących w ramach polityki średniookresowej, które zmniejszają luki pomiędzy prognozami zakładającymi utrzymanie dotychczasowej polityki a celami polityki. Dodatkowo muszą one obejmować ocenę tego, w jaki sposób przewidywane działania mogą wpłynąć na długookresową stabilność finansów publicznych.

Chociaż w dyrektywie średniookresowym ramom budżetowym poświęcono osobny rozdział (art. 9–11), ważne jest, aby nie postrzegać opracowywania krajowych średniookresowych ram budżetowych odrębnie. Należy starannie rozważyć czas sporządzenia średniookresowych ram budżetowych i ich włączenie do rocznego cyklu budżetowego, tak aby mogły w pełni służyć jako dokument strategiczny dla danego państwa, funkcjonując wspólnie ze zwykłymi dokumentami dotyczącymi budżetu rocznego. W stosownych przypadkach średniookresowe ramy budżetowe powinny zastąpić istniejące dokumenty dotyczące planowania lub skonsolidować je w jeden, właściwie określony dokument strategiczny. Spójność ma zasadnicze znaczenie i należy ją rozumieć w kilku wymiarach. Po pierwsze, średniookresowe ramy budżetowe powinny rzeczywiście służyć jako podstawa późniejszego przygotowywania rocznego budżetu. Po drugie, ponieważ niektóre państwa członkowskie opracowały wieloletnie wiążące reguły fiskalne, dane zgromadzone w oparciu o te reguły fiskalne powinny naturalnie być włączane do średniookresowych ram budżetowych. Ponadto dokument dotyczący średniookresowych ram budżetowych powinien być także spójny w miarę upływu czasu, dokumentując szczegółowo i przejrzyście korekty numeryczne, niezależnie od tego, czy są one wynikiem efektu bazy, odchyleń w wynikach czy zmian dyskrecjonalnych.

Dwadzieścia dwa państwa członkowskie zgłaszają posiadanie wieloletnich ram lub istnienie konkretnych planów ich utworzenia w (BG, CY, CZ, DK, DE, EE, IE, EL, FR, HU, IT, LT, LV, NL, AT, PL, PT, RO, SE, SI, SK i UK). Prawie wszystkie z tych ram mają zakładają wprowadzanie zmian i w związku z tym są aktualizowane co najmniej corocznie łącznie z rokiem końcowym. Niderlandy aktualizowały jednak swoje ramy jedynie w celu dostosowania uwzględniającego zmiany cen w trakcie kadencji, podczas gdy Francja aktualizuje je co dwa lata. W Słowenii funkcjonuje dwuletni budżet wraz z korektami przeprowadzanymi co roku w połączeniu z ramami wydatków na trzy lata. Zgłoszone wieloletnie ramy obejmują okres trzech lat (BG, CY, FR, IT, LT, LV, HU, RO, SE i SK), czterech lat (CZ, DK, EE, EL, NL, PL, AT, PT i SI) lub pięciu lat (DE, UK). Przepisy ustawowe zapewniające spójność między krajowymi wieloletnimi ramami i odpowiednimi corocznymi procesami budżetowymi można znaleźć w BG, CZ, EE, LV, PL i SK. Wieloletnie ramy okazują się także najczęściej wybieranym narzędziem określania pułapów lub celów wydatków (CZ, DK, EE, EL, FR, LT, LV, NL, AT, PT, SE i SI), chociaż przedstawianie jedynie średnioterminowych zmian w wydatkach nie wystarczyłoby, aby zakwalifikować je jako średniookresowe ramy budżetowe w rozumieniu dyrektywy. Ponadto tylko kilka państw członkowskich zgłosiło, że wieloletnie prognozy przedstawia się przy założeniu utrzymania dotychczasowej polityki, mimo że jest to kluczowy element w celu ustalenia scenariusza odniesienia w połączeniu ze środkami polityki w celu zapewnienia osiągnięcia celów polityki lub wartości wynikających z istniejących reguł fiskalnych.

2.5 Mechanizmy koordynacji między podsektorami sektora instytucji rządowych i samorządowych (art. 12 i 13 dyrektywy)

Artykuł 12 stanowi, że środki przewidziane w dyrektywie muszą być spójne we wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz mają kompleksowe zastosowanie do wszystkich tych podsektorów. Przepis ten jest związany z faktem, że pierwotne starania mające na celu poprawę ram budżetowych dotyczyły jedynie podsektora instytucji rządowych na szczeblu centralnym. Dzięki dyrektywie istnieją warunki dla rozległego rozszerzenia zakresu obowiązywania zasad dotyczących rachunkowości, statystyki, prognozowania i reguł fiskalnych na fundusze ubezpieczeń społecznych i instytucje samorządowe na szczeblu lokalnym, które wspólnie stanowią znaczną część wydatków ogółem. W celu zapewnienia dobrego zarządzania w art. 13 dyrektywy podkreśla się także wagę przejrzystego podziału zadań w zakresie odpowiedzialności budżetowej między szczeble administracji rządowej i samorządowej oraz ustanawia się zasadę, zgodnie z którą „państwa członkowskie ustanawiają odpowiednie mechanizmy koordynacji między podsektorami sektora instytucji rządowych i samorządowych dla zapewnienia kompleksowego i spójnego uwzględnienia wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych w planowaniu budżetowym, specyficznych dla kraju numerycznych reguł fiskalnych i w przygotowaniu prognoz budżetowych oraz ustalenia planowania wieloletniego, jak przewidziano w szczególności w wieloletnich ramach budżetowych”.

Przepisy krajowe powinny odpowiednio zapewniać prawidłowe wdrażanie, na wszystkich szczeblach rządowych i samorządowych, ograniczeń wynikających z celów budżetowych określonych dla sektora instytucji rządowych i samorządowych. Takie szczegółowe przepisy mogą mieć jedynie charakter specyficzny dla każdego państwa członkowskiego ze względu na specyfikę niekiedy skomplikowanych programów redystrybucji poziomej i pionowej między szczeblami administracji i w ich ramach. Biorąc pod uwagę, że w tym celu niezbędne są przejrzyste i skutecznie egzekwowane reguły i procedury, w najlepszym przypadku przedmiotowym instrumentom powinny towarzyszyć możliwości wymiany poglądów między przedstawicielami jednostek sektora instytucji rządowych oraz uczestniczenia w ogólnym rocznym cyklu budżetowym na poziomie strategicznym, zanim poszczególne szczeble sektora instytucji rządowych opracują swoje roczne budżety zgodnie ze swoimi przepisami proceduralnymi.

Oprócz ustanowienia reguł fiskalnych (lub rozszerzenia ich zakresu) w odniesieniu do instytucji rządowych poniżej szczebla krajowego, państwa członkowskie informują o różnych instrumentach koordynacji na różnych etapach corocznego procesu budżetowego. W BG konsultacje z gminami prowadzone są w ramach procesu opracowywania średniookresowych ram budżetowych. Protokół takich konsultacji stanowi wkład do dyskusji nad projektem ustawy o budżecie państwa w Radzie Ministrów. W DK uzgodnione cele mają zostać ściślej powiązane z dotacjami przyznawanymi gminom przez instytucje rządowe na szczeblu centralnym. W DE w instytucji monitorującej stosowanie zasady salda budżetowego (rada ds. stabilizacji) zasiadają przedstawiciele rządu federalnego i landów. Długoletnia praktyka wspólnego prognozowania dochodów ze wspólnych podatków w ramach odpowiedniego komitetu również stanowi pewną formę „wbudowanej’ koordynacji. W ES nowa ustawa organiczna ustanawia pułapy długu w podziale na szczeble instytucji rządowych wraz z procedurami korygującymi mającymi zastosowanie w odniesieniu do instytucji rządowych poniżej szczebla krajowego. Taki rodzaj krajowego paktu na rzecz stabilności występuje także w AT, gdzie dla każdego szczebla także określono deficyty docelowe, a organ pojednawczy zajmuje się rozstrzyganiem sporów między przedstawicielami wszystkich szczebli instytucji rządowych i samorządowych. W NL projekt ustawy o stabilności budżetowej ma na celu prawne usankcjonowanie obowiązku podsektora lokalnego w zakresie jego odpowiedniego udziału w osiąganiu celu średniookresowego. Niezrealizowanie wspólnych celów może skutkować podziałem grzywien między wszystkie uczestniczące w uchybieniu szczeble sektora instytucji rządowych i samorządowych. W RO Ministerstwo Finansów Publicznych wydaje instrukcje władzom samorządowym w piśmie ramowym dotyczącym sporządzania projektu budżetu lokalnego, ram makroekonomicznych oraz pułapów w zakresie transferów budżetowych z budżetu państwa. Dodatkowo BE, DE, IE, FI, FR, LU i SI rozważają wprowadzenie dostosowań do swoich ustaleń w zakresie koordynacji.

3. Podsumowanie

Ogólnie rzecz biorąc, państwa członkowskie zgłosiły znaczny, lecz nierówny postęp w transponowaniu dyrektywy. W odniesieniu do rozdziału II dyrektywy państwa członkowskie nadal muszą poczynić kroki w celu zapewnienia terminowego i kompleksowego stosowania statystyki w odniesieniu do wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych. Zgłoszone przepisy odnoszące się do prognozowania są niedostatecznie szczegółowe w szeregu państw członkowskich. Postępy są nieco bardziej zaawansowane w odniesieniu do numerycznych reguł fiskalnych określonych w rozdziale IV dyrektywy: przygotowuje się szereg krajowych instrumentów mających na celu wsparcie kształtowania krajowej polityki budżetowej. Wzajemnie się uzupełniający charakter wszystkich aktów prawnych zawartych w „sześciopaku”, które dotyczy reformy paktu stabilności i wzrostu, w połączeniu z dodatkowym bodźcem wynikającym z Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej, przyczynił się do nadania tym kwestiom priorytetowego znaczenia w programach reform państw członkowskich. Chociaż wiele państw członkowskich zgłasza, że średniookresowe ramy budżetowe w rozumieniu rozdziału V dyrektywy są stosowane lub ich stosowanie jest planowane, ich ujawnione szczegóły są niekiedy niewystarczające i nie przedstawiają wystarczających dowodów na to, że będą w pełni zgodne ze szczegółowymi wymogami dyrektywy. Ponadto w wielu państwach członkowskich prowadzone są prace nad ustaleniami dotyczącymi skutecznej koordynacji w odniesieniu do instytucji rządowych poniżej szczebla krajowego, jednak zgłaszane pozytywne zamiary muszą urzeczywistnić się w postaci konkretnych i egzekwowalnych ustaleń. Niektóre państwa członkowskie uważane za posiadające dobre wyniki budżetowe zgłosiły mniej zakończonych reform na tym etapie, jednak rozważają sformalizowanie części swoich obecnie nieformalnych ram w celu zwiększenia efektywności. Komisja będzie kontynuować wdrażanie przedmiotowej dyrektywy w częściach, za które jest odpowiedzialna, i po upływie terminu transpozycji przeprowadzi pełnowymiarową ocenę zgodności według zwykłych procedur UE.

[1] Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 41.

[2] Oświadczenie z dnia 21 lipca 2011 r., pkt 14 s. 4.

[3] NL, SI, LT, PT, IT i HU przedstawiły informacje w październiku; CY, LV, MT i UK – w listopadzie.

[4] Obszerne prace prowadzono w tym zakresie w Grecji, zob. European Economy – Occasional Paper nr 94, „The Second Economic Adjustment Programme for Greece – March 2012” („Drugi program dostosowania gospodarczego dla Grecji – marzec 2012 r.”).

[5] Ze sprawozdań przedstawianych przez państwa członkowskie nie zawsze wynika jednak w sposób oczywisty, czy wszystkie jednostki i organy nieobjęte budżetem państwa, ale należące do podsektora instytucji rządowych na szczeblu centralnym skutecznie przyczyniają się do gromadzenia danych.

[6] W niektórych przypadkach sektor instytucji rządowych na szczeblu centralnym obejmuje jednak zabezpieczenie społeczne, podczas gdy budżety na poziomie regionalnym w wielu państwach członkowskich nie są zgodne z europejskim systemem rachunków (S.1312).

[7] Wniosek rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny wstępnych planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich strefy euro – COM(2011) 821 final.

[8] Proces ten przeprowadza się w ramach rozmów dwustronnych w kontekście programu dostosowania gospodarczego i wzrostu gospodarczego.

[9] Międzyrządowy Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej stanowi praktyczne zastosowanie dyrektywy w odniesieniu do państw członkowskich strefy euro oraz państw członkowskich, które dobrowolnie go ratyfikowały. Nakłada ona obowiązek wprowadzenia na poziomie krajowym reguły dotyczącej salda budżetowego w ujęciu strukturalnym, która naturalnie musi być zgodna z wymogami dyrektywy, tak jak wszelkie inne krajowe reguły numeryczne.