[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 5.7.2007

KOM(2007) 380 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie stawek VAT innych niż podstawowe {SEC(2007) 910}

SPIS TREŚCI

1. Wprowadzenie 3

2. Podstawowe wnioski wynikające z analizy oddziaływania stawek obniżonych. 4

3. Refleksje na temat kierunków działań w przyszłości 6

3.1. Kwestie ogólne 7

3.2. Pomocniczość 7

3.3. Wymogi dotyczące rynku wewnętrznego 8

3.4. Koszty przestrzegania przepisów przez przedsiębiorstwa 9

4. Zaproszenie do politycznej debaty 11

4.1. Równowaga pomiędzy elastycznością, wymogami dotyczącymi rynku wewnętrznego i uproszczeniem zasad 11

4.2. Struktura stawek 11

4.3. Utrzymanie obecnego stanu rzeczy w oczekiwaniu na wyniki politycznej debaty 13

5. Podsumowanie 14

1. WPROWADZENIE

Obecna struktura stawek VAT została przyjęta przez Radę w 1992 r. jako część zestawu środków uznanych za konieczne, aby znieść kontrole na granicach i utworzyć rynek wewnętrzny. W ramach tego systemu, państwa członkowskie są zobowiązane do stosowania jednolitej podstawowej stawki wynoszącej przynajmniej 15 % i mogą również wprowadzić maksymalnie dwie stawki obniżone ustalone na poziomie nie niższym niż 5 %, które stosowane są według uznania państw członkowskich w odniesieniu do kategorii towarów i usług wskazanych w załączniku III do dyrektywy Rady 2006/112/WE (dyrektywa w sprawie VAT). W tym zakresie państwa członkowskie mają swobodę w stosowaniu obniżonych stawek do całej kategorii lub w ograniczaniu tego zastosowania do (nawet niewielkiej) jej części. Do tej podstawowej struktury obowiązującej wszystkie państwa członkowskie wprowadzono szereg różnych tymczasowych odstępstw przyznanych poszczególnym państwom członkowskim poza ogólnym systemem.

W 2003 r. Komisja przedłożyła wniosek dotyczący przeglądu stawek obniżonych VAT[1], który stanowi podstawę dyrektywy Rady 2006/18/WE z dnia 14 lutego 2006. W wymienionej dyrektywie przewidziano trzecie przedłużenie stosowania stawek obniżonych do usług pracochłonnych do końca 2010 i możliwość stosowania stawki obniżonej do dostaw energii cieplnej za pomocą sieci ciepłowniczych w ramach takiej samej procedury, która dotyczy gazu ziemnego i energii elektrycznej. Dalej idącego porozumienia w odniesieniu do zakresu i poziomu stawek obniżonych nie można było osiągnąć. W szczególności brak było konsensusu w kwestii racjonalizacji struktury stawek obniżonych lub zastosowania tych stawek do całego sektora mieszkalnictwa lub usług restauracyjnych, zgodnie z propozycjami zawartymi we wniosku Komisji.

Jednakże dyrektywa Rady 2006/18/WE zawiera wniosek skierowany do Komisji i dotyczący przedłożenia, do końca czerwca 2007 r., Parlamentowi Europejskiemu i Radzie ogólnego sprawozdania oceniającego oddziaływanie stawek obniżonych. Sprawozdanie, sporządzone na podstawie analizy niezależnego zespołu ekspertów w dziedzinie ekonomii, obejmuje usługi świadczone lokalnie, w tym usługi restauracyjne, w szczególności w zakresie tworzenia nowych miejsc pracy, wzrostu gospodarczego i prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego.

Zamówienie dotyczące przeprowadzenia analizy udzielono Copenhagen Economics[2]. Analiza skupiła się głównie na badaniu oddziaływania stawek obniżonych VAT i odstępstw nie tylko w zakresie usług świadczonych lokalnie, lecz także w bardziej ogólnym ujęciu. Uwzględniono wpływ na podział dochodów, gospodarkę nieformalną oraz koszty przestrzegania przepisów przez przedsiębiorstwa.

W niniejszym komunikacie przedstawiono główne wnioski płynące z wymienionej analizy oraz materiał do omówienia, a także rozpoznano kierunki działań w dziedzinie stawek obniżonych VAT. Zdaniem Komisji wskazana analiza stanowi solidną podstawę dla przeprowadzenia dalszych prac. Przedstawione poniżej pomysły dotyczące ewentualnych kierunków działań uwzględniają wyniki tej analizy oraz obecną złożoną sytuację i znacznie tej kwestii z politycznego punktu widzenia. Zrozumiałe jest, iż potrzeba uproszczenia i racjonalizacji poziomu i zakresu stawek obniżonych również stanowi wytyczną dla tych refleksji. Celem Komisji jest zapewnienie równych możliwości dla państw członkowskich oraz zwiększenie przejrzystości, spójności i przede wszystkim prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, tj. obniżenie przeszkód w prowadzeniu transgranicznej działalności gospodarczej i zmniejszenie kosztów przestrzegania przepisów VAT. Ponadto ważną rolę odgrywają wspólnie uzgodnione na poziomie wspólnotowym strategiczne rodzaje polityki i priorytety, odnoszące się m.in. do strategii lizbońskiej. Wreszcie, w tak istotnej dziedzinie związanej z kompetencją podatkową państw członkowskich konieczne jest pełne poszanowanie zasady pomocniczości.

2. PODSTAWOWE WNIOSKI WYNIKAJąCE Z ANALIZY ODDZIAłYWANIA STAWEK OBNIżONYCH.

Streszczenie wyników badań zostało bardziej szczegółowo opracowane w dokumencie roboczym służb Komisji pt. „Główne wnioski wynikające z badania na temat stawek obniżonych VAT mających zastosowanie do towarów i usług w państwach członkowskich Unii Europejskiej”[3]. Załącznik do tego dokumentu roboczego zawiera pełne streszczenie analizy przeprowadzonej przez Copenhagen Economics. W poniższych punktach przedstawiono podstawowe wyniki tego badania , w szczególności z punktu widzenia potencjalnych konsekwencji dla polityki.

- W badaniu stwierdzono, że jednolita stawka VAT jest zdecydowanie najlepszym wyborem z czysto ekonomicznego punktu widzenia . Krok w kierunku bardziej ujednoliconych stawek ma zatem znaczące zalety. Po pierwsze, mniej skomplikowana struktura stawek przyniesie istotne oszczędności w zakresie kosztów przestrzegania przepisów przez przedsiębiorstwa i administracje podatkowe. Po drugie, przyczyni się do zmniejszenia zakłóceń w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego. Po trzecie – zapewni pewną poprawę „dobrobytu konsumentów” w porównaniu z obecną sytuacją.

- Szczególne korzyści z zastosowania stawek obniżonych VAT mogą pojawić się w starannie wybranych sektorach . Niższe stawki VAT mogą przyczynić się do wzrostu produktywności i PKB, a także dochodów podatkowych w państwach członkowskich, jeżeli skłonią konsumentów do poświęcenia większej ilości czasu na pracę zawodową niż na wykonywanie prac domowych i majsterkowanie. Taka zmiana postawy doprowadziłaby do przesunięcia działalności wykonywanych przez gospodarstwa domowe w kierunku gospodarki formalnej. Usługi świadczone lokalnie (i restauracyjne) są sektorem, w którym gospodarstwa domowe mogą samodzielnie wykonywać wiele prac, a zatem jest to obszar gdzie mogłoby nastąpić wymienione przesunięcie. Argument przemawiający za stawką obniżoną dla usług świadczonych lokalnie jest znacznie mocniejszy w państwach członkowskich, w których istnieją wyższe krańcowe stopy podatku dochodowego oraz wyższe stawki VAT, a także w przypadku podsektorów, w ramach usług świadczonych lokalnie, o ograniczonych potrzebach związanych z formalnym kształceniem i specjalistycznym sprzętem. Argument dotyczący produktywności ma również zastosowanie, chociaż na mniejszą skalę, jeżeli niższe stawki VAT mogą skłonić konsumentów do ograniczania wydatków w ramach nielegalnej działalności gospodarczej. Wreszcie okazuje się, ze różne stawki VAT mające zastosowanie do usług świadczonych lokalnie nie stanowią problemu dla funkcjonowania rynku wewnętrznego . Usługi świadczone przez restauracje i hotele znajdują się pośrodku. Dotyczą one głównie konsumpcji krajowej, lecz mogą wpływać także na przepływy turystyczne między państwami członkowskimi i mieć duże znaczenia dla regionów granicznych.

- Niższe stawki VAT dla sektorów zatrudniających wielu niskowykwalifikowanych pracowników, takich jak np. usługi świadczone lokalnie, finansowane poprzez wyższe stawki VAT w innych obszarach, mogą przyczynić się do trwałego wzrostu zatrudnienia, aczkolwiek w ogólnym ujęciu nie należy spodziewać się znacznych korzyści. Korzyści netto wynikają z tego, iż prawdopodobnie zwiększy się popyt na niskowykwalifikowanych pracowników, którzy, z powodu braku elastyczności na rynku pracy, mają więcej trudności ze znalezieniem zatrudnienia niż osoby wysokowykwalifikowane. Należy jednak zauważyć, że tego rodzaju pozytywny wpływ będzie ograniczony, gdyż docelowe sektory reprezentują jedynie niewielką część ogólnego zatrudnienia w sektorach zatrudniających niskowykwalifikowanych pracowników. Wzrost zatrudnienia niskowykwalifikowanych pracowników w ramach tych sektorów zostanie zatem niemal całkowicie zrównoważony spadkiem zatrudnienia w innych obszarach gospodarki, w których obowiązywać będą wyższe stawki VAT.

- Oprócz wyżej wspomnianego argumentu dotyczącego produktywności, który przemawia za stawkami obniżonymi, zwykle wysuwany jest argument związany z poprawą podziału . W tym zakresie, wyniki badania wskazują, iż stawki obniżone VAT mogą skutecznie przyczynić się do poprawy podziału dochodów w danym państwie członkowskim, tylko wtedy gdy udział wydatków konsumpcyjnych na towary/usługi objęte obniżoną stawką (w stosunku do ogólnych wydatków konsumpcyjnych) jest stały w czasie i wystarczająco zróżnicowany pomiędzy grupami o wysokich i niskich dochodach . Największe różnice można odnotować w odniesieniu do żywności . Jednakże w tym zakresie istnieją dosyć duże wahania pomiędzy krajami. Stawki obniżone będą miały mniejszy wpływ w krajach, w których istnieje równy podział dochodów. Ponadto w niektórych przypadkach można zauważyć niespójność celów politycznych (na przykład, jeżeli celem stawki obniżonej jest promowanie zakupu pewnych towarów, możliwe jest, że grupy o wyższych dochodach odniosą większe korzyści, co jest sprzeczne z celem dotyczącym równego podziału dochodów).

- W badaniu zwrócono szczególną uwagę na to, iż stawki obniżone VAT doprowadzą do pojawienia się istotnych kosztów przestrzegania przepisów przez przedsiębiorstwa i administracje podatkowe . Jest to częściowo spowodowane koniecznością dokonania interpretacji w odniesieniu do krańcowych przypadków, które często wiążą się z dużymi kosztami i zasobami.

- Inne alternatywne środki polityki , takie jak bezpośrednie subsydia dla konkretnych rodzajów działalności, umożliwiają zasadniczo mniej kosztowne osiągnięcie tych samych celów jak przy wykorzystaniu stawki obniżonej VAT . Takie programy subsydiowania mogą być bardziej ukierunkowane, lepiej zaprojektowane, aby uniknąć pojawienia się efektów ubocznych na poziomie UE i ogólnie mówiąc mogą charakteryzować się większą przejrzystością. Wykorzystanie takich środków może również wiązać się z niższymi kosztami przestrzegania przepisów i stratami budżetowymi. Jednakże w porównaniu z stawkami obniżonymi VAT, bezpośrednie subsydia mogą być postrzegane przez konkretne sektory jako mniej bezpieczna forma trwałego rozwiązania.

- W badaniu zalecono, aby państwa członkowskie dokładnie przeanalizowały wszystkie dostępne możliwości w przypadku gdy zamierzają promować konsumpcję konkretnych towarów lub usług - w procesie podejmowania decyzji należy zwrócić uwagę na to, iż często inne środki niż stawki obniżone VAT są bardziej skuteczne i mniej kosztowne dla budżetu państwa.

Według Komisji wyniki badania potwierdzają, że zastosowanie stawek obniżonych do usług świadczonych lokalnie może być przydatne, o ile takie środki są bardzo dobrze ukierunkowane oraz spełnione zostaną konkretne warunki rynkowe. Należy jednak podkreślić, że wpływ na zatrudnienie jest niewielki. Mając na uwadze usługi restauracyjne, w badaniu zwrócono uwagę na zachowanie ostrożności ze względu na transgraniczne oddziaływanie stawki obniżonej, ponieważ tego rodzaju usługi mogą w niektórych przypadkach stanowić część większego sektora turystycznego, który jest otwarty na konkurencję pomiędzy państwami członkowskimi, z drugiej strony wskazano również, iż zastosowanie obniżonej stawki może okazać się skuteczne.

3. REFLEKSJE NA TEMAT KIERUNKÓW DZIAłAń W PRZYSZłOśCI

Wyniki badania ekonomicznego przedstawiają bardzo szczegółową i solidną analizę umożliwiającą dokonanie oceny przydatności zastosowania stawek obniżonych VAT w konkretnych przypadkach. Komisja trwa w przekonaniu, iż zastosowanie jednolitej stawki VAT do wszystkich towarów i usług byłoby najlepszym rozwiązaniem z ekonomicznego punktu widzenia, aczkolwiek przyznaje, że względy polityki nie pozwolą na przyjęcie tej prostej koncepcji. Komisja zauważa, iż nawet Dania, która głosowała za koncepcją jednolitej stawki dopuszcza wyjątki od tej zasady.

Dlatego też Komisja przedstawia poniżej sposoby na konkretne zastosowanie wyników tego badania i przełożenie ich na wnioski operacyjne, które będzie można wykorzystać podczas nadchodzącej debaty politycznej. Na tej podstawie Komisja zwraca się o opinię do Rady, Parlamentu Europejskiego i innych zainteresowanych stron na temat ewentualnych przyszłych działań legislacyjnych w tej dziedzinie. Główny cel to sprzyjanie wymianie poglądów pomiędzy różnymi zainteresowanymi stronami w danej kwestii, aby określić trwałe kierunki dla działań w przyszłości, które zostałyby zaakceptowane przez wszystkie państwa członkowskie oraz przyczynienie się do realizacji kolejnego etapu budowy jednolitego rynku.

3.1. Kwestie ogólne

Chociaż stawki obniżone zdają się powodować zakłócenia z ekonomicznego punktu widzenia, z uwagi na to, że są różne od stawki podstawowej, i mogą wpływać na neutralność fiskalną, są one stosowane we wszystkich państwach członkowskich z wyjątkiem jednego. Oprócz tego okazuje się, że istnieje wiele powodów, dla których państwa członkowskie opowiedziały się za zróżnicowaniem stawki. Należy przyznać, że dobrze usystematyzowane i logiczne podejście nie stanowi podstawy dla obecnego prawodawstwa wspólnotowego, które raczej jest odzwierciedleniem sytuacji istniejącej w państwach członkowskich na początku lat 90. Zgodnie z zasadami logiki, każde państwo członkowskie, przed rozpoczęciem debaty na temat stawek obniżonych, powinno być w stanie dokonać ponownej oceny własnej koncepcji w zestawieniu z wynikami badania oraz uwzględnić własne i wspólnotowe cele, takie jak te określone w strategii lizbońskiej. Ze wspólnotowego punktu widzenia głównymi punktami w przyszłej politycznej refleksji i debacie są:

- działanie sprzyjające realizacji strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego, zatrudnienia i konkurencyjności.

- wymogi dotyczące rynku wewnętrznego;

- poziom elastyczności, jaki można zaoferować państwom członkowskim w zakresie ustalania stawek obniżonych w ramach zasady pomocniczości;

3.2. Pomocniczość

VAT jest podatkiem zharmonizowanym mającym zastosowanie do towarów i usług, których swobodny przepływ jest jedną z charakterystycznych cech rzeczywistego rynku wewnętrznego. Jednakże VAT nigdy nie został w pełni zharmonizowany i w wielu dziedzinach umożliwia państwom członkowskim dokonywanie wyboru oraz pozostawia miejsce na odstępstwa. Dotyczy to kwestii stawek VAT. Porozumienie w sprawie obecnego poziomu harmonizacji z 1992 r. oparto na dwóch głównych wytycznych: (1) warunki konieczne, aby uniknąć zakłóceń konkurencji po ustanowieniu rynku wewnętrznego (por. następny punkt) oraz (2) wyższy poziom harmonizacji wymagany do celów tzw. „ostatecznego” systemu VAT, dla którego podstawą jest opodatkowanie w miejscu pochodzenia. Cel ten wiązał się z o wiele większą harmonizacją stawek VAT niż było to wtedy i później możliwe do osiągnięcia. W konsekwencji pomimo faktu, że Komisja przedłożyła odpowiednie wnioski, poczyniono bardzo mało znaczące, o ile w ogóle, postępy w kierunku „ostatecznego” systemu, a nadzieje na osiągnięcie tego celu w krótkim lub średnim okresie są niewielkie. W międzyczasie Komisja przyjęła strategię dotyczącą VAT, w której określono inne priorytety. Jednym z nich jest zrównoważenie ewentualnego wpływu gospodarczego związanego z różnicami w stawkach VAT pomiędzy państwami członkowskimi poprzez określenie, tam gdzie jest to konieczne, że miejsce świadczenia usług znajduje się w państwie członkowskim konsumpcji, zapewniając tym samym opodatkowanie w miejscu konsumpcji. Mając na uwadze powyższe, okazuje się, że w obecnej sytuacji utrzymywanie dokładnie tego samego poziomu harmonizacji, który był konieczny w 1992 r., nie jest już istotne. Istnieją jednak granice poziomu elastyczności, jaki można zaoferować w ramach zasady pomocniczości, zważywszy na ryzyko wystąpienia zakłóceń lub nieproporcjonalnych kosztów przestrzegania przepisów w odniesieniu do towarów i usług w międzynarodowym obrocie.

W badaniu potwierdzono stanowisko zajmowane przez Komisję podczas poprzednich debat prowadzonych w ramach Rady na ten temat[4], w szczególności wskazano, iż istnieje możliwość przyznania większej autonomii państwom członkowskim w ustalaniu stawek obniżonych dotyczących usług lokalnych , które nie mogą być dostarczone z odległych miejsc. Z drugiej strony nie ma dużego pola manewru dotyczącego autonomii w zakresie usług i towarów, które mogą być dostarczane z odległych obszarów, ponieważ występuje duże ryzyko zróżnicowania warunków konkurencji poprzez wprowadzenie różnych stawek VAT.

Podsumowując, istnieje możliwość zaoferowania państwom członkowskim większej elastyczności, jednak taka elastyczność powinna uwzględnić potrzebę zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz nie wiązać się z nieproporcjonalnymi kosztami dla przedsiębiorców uczestniczących w handlu wewnątrzwspólnotowym.

3.3. Wymogi dotyczące rynku wewnętrznego

Zgodnie z zasadami panującymi na rynku wewnętrznym obrót towarami i usługami w ramach UE nie może powodować zakłóceń konkurencji lub kosztów przekładających się na problemy w dostępie do rynku (por. następny punkt). Zakłócenia mogą pojawić się na poziomie przedsiębiorstw i państw. Zakłócenia dotyczą przedsiębiorstw w przypadku gdy obowiązujące stawki mają wpływ na ich zdolność do sprzedaży produktów obywatelom na rynku krajowym lub w innym państwie członkowskim. Tego rodzaju zakłócenia powstają w wyniku korzystania przez konsumentów na rynku wewnętrznym z prawa do zakupu w innym państwie członkowskim na warunkach lokalnych lub do zakupu towarów lub usług w ramach umów sprzedaży na odległość. Wyłącznie tzw. usługi lokalne nie wywierają dużego lub żadnego wpływu transgranicznego. Zgodnie z wymienionym badaniem, usługi restauracyjne i hotelarskie są krańcowym przypadkiem w odniesieniu do wpływu transgranicznego. Ponadto stawki VAT od nakładów mogą wpłynąć na koszty, po których przedsiębiorcy oferują swoje produkty, jeżeli nie są oni w stanie całkowicie odpisać VAT naliczonego lub jeżeli prowadzą działalność poza zakresem VAT. Podobnie, państwa członkowskie mogą ponieść szkodę w związku z różnicami stawek, które wpływają na ich zdolność do pozyskiwania dochodów, w przypadku gdy obywatele decydują się na zakup za granicą, aby skorzystać z niższych podatków. Jednakże okazuje się, że pewien stopień zróżnicowania stawek może być dopuszczalny, a Rada Ministrów akceptowała do tej pory różnice dotyczące podstawowej oraz obniżonej stawki VAT, z zastrzeżeniem zachowania minimalnych poziomów i szeregu specjalnych systemów podatkowych, takich jak obecne porozumienia w sprawie sprzedaży na odległość.

Wynika z tego, iż prawodawstwo wspólnotowe nie może narazić państw członkowskich i/lub przedsiębiorców na zakłócenia nie zapewniając żadnych ram dotyczących stawek obniżonych. Chociaż stosowanie stawek obniżonych przez państwa członkowskie jest fakultatywne (co może prowadzić do bardzo dużych różnic, a tym samym do znacznych zakłóceń), w rzeczywistości można zauważyć, iż większość państw członkowskich zastosowała takie stawki w przypadku głównych kategorii towarów dla których możliwe jest wprowadzenie stawki obniżonej (żywność, leki, ksiązki i gazety). Państwa członkowskie i Komisja będą zatem musiały przeanalizować różne kategorie, dla których proponowane jest wprowadzenie obniżonych stawek, aby określić poziom zakłóceń mogący wynikać z ewentualnego objęcia kategorii tymi stawkami oraz podjąć decyzję czy taki poziom zakłóceń jest możliwy do przyjęcia zwłaszcza przez przedsiębiorstwa działające w odpowiednich sektorach. Podstawą dla tego rodzaju dyskusji powinna być analiza gospodarcza i polityczna, ponieważ potencjalne zakłócenia muszą również zostać zbadane pod kątem możliwości osiągnięcia konsensusu politycznego.

Z drugiej strony nie należy zapominać o tym, iż zakłócenia mogą pojawić się również między różnymi kategoriami podobnych produktów; ważne zatem wydaje się, aby kategorie objęte stawką obniżoną zostały wskazane w spójny sposób odzwierciedlający wyraźnie określone (pod)sektory działalności (np. sektor żywności: kategorie należy ująć w taki sposób, aby uniknąć nieznacznych różnic między różnymi rodzajami żywności). Takie kategorie powinny być prawidłowo określone, aby zapobiec pojawieniu się zakłóceń między różnymi produktami i niespójności w stosowaniu, nawet na poziomie krajowym.

Podsumowując, różnice stawek mogą prowadzić do powstania problemów gospodarczych, jednakże niekoniecznie wszystkie zakłócenia są niezgodne z rynkiem wewnętrznym. Konsekwencje powinny zostać ocenione indywidualnie, aczkolwiek oczywiste jest, że kwestia produktów w obrocie lokalnym wzbudza mniejsze obawy.

3.4. Koszty przestrzegania przepisów przez przedsiębiorstwa

Koszty przestrzegania przepisów spowodowane różnymi stawkami stanowią istotny problem. Badanie przeprowadzone przez szwedzki urząd podatkowy na temat kosztów przestrzegania przepisów VAT w Szwecji[5] wykazało, iż istnieje wyraźne powiązanie między kosztami związanymi z VAT w przedsiębiorstwach i liczbą obowiązujących stawek VAT. Koszty dla przedsiębiorstw wzrastają nie tylko przy przejściu z jednej na dwie, czy, z dwóch na trzy stawki VAT, ale także na ich większą liczbę[6].

Koszty przestrzegania przepisów są proporcjonalne do stopnia niezharmonizowania zasad: im bardziej są one zróżnicowane w UE tym większe koszty ponoszą przedsiębiorstwa, aby spełnić wymogi regulacyjne w poszczególnych państwach członkowskich. Dlatego też w strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego, zatrudnienia i konkurencyjności europejskich przedsiębiorstw podkreślono potrzebę utworzenia rzeczywistego rynku wewnętrznego i wprowadzenia uproszczeń. Opodatkowanie różnymi stawkami VAT w państwach członkowskich wiąże się z kosztami, które stają się szczególnie uciążliwe w przypadku gdy różnice w obowiązujących stawkach dotyczą nie tylko kilku towarów i usług, lecz setek lub tysięcy pozycji, a zakres zastosowania każdej takiej stawki obniżonej nie jest jednolity. Większa przejrzystość przyczyniłaby się do zmniejszenia kosztów przestrzegania przepisów dla przedsiębiorstw zgodnie ze strategią lizbońską oraz z Komunikatem dotyczącym programu działań na rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych w Unii Europejskiej[7], który otrzymał pełne wsparcie ze strony państw członkowskich.

Przedsiębiorcy powinni wiedzieć czy w danym przypadku ma zastosowanie stawka obniżona i jaki jest jej poziom. Może to być bardzo skomplikowane, zwłaszcza jeżeli VAT jest należny w państwie członkowskim, w którym przedsiębiorstwo nie ma siedziby, a także może utrudniać rozpoczęcie prowadzenia działalności w innym państwie członkowskim. Komisja uzyskała informacje wyraźnie wskazujące, że przedsiębiorstwa nie podjęły decyzji o rozpoczęciu działalności w innym państwie członkowskim właśnie z tego powodu lub dlatego, iż obawiały się wysokich kosztów błędnego zastosowania stawek, nawet w dobrej wierze. Obniżenie kosztów przestrzegania przepisów wywarłoby również pozytywny wpływ na dobrobyt konsumentów.

Oprócz ponoszenia administracyjnych kosztów dotyczących VAT w różnych państwach członkowskich, takich jak rejestracja VAT i wypełnianie deklaracji podatkowych, przedsiębiorstwo sprzedające takie same towary w 27 państwach członkowskich będzie musiało zainwestować w dokładne przeanalizowanie poziomu stawek. Aby zaradzić tej sytuacji Komisja zaproponowała wprowadzanie systemu punktów kompleksowej obsługi. Idea ta spotkała się z uznaniem w kontekście agendy lizbońskiej, lecz nie została jeszcze przyjęta przez Radę. Ponadto nawet na poziomie krajowym istnieje wiele problemów, które wynikają z krańcowych przypadków i są związane z interpretacją dotyczącą zakresu stosowania stawek do konkretnych produktów. Taka sytuacja powoduje powstawanie kosztów przestrzegania przepisów i ryzyka odnoszącego się do odpowiedzialności przedsiębiorstw oraz kosztów dla administracji podatkowych związanych z zarządzaniem i kontrolowaniem stosowania stawek obniżonych. Komisja uważa, że aspekty te powinny zostać dokładnie uwzględnione podczas omawiania kwestii stawek obniżonych.

Elastyczności, która byłaby możliwa w związku z wprowadzeniem szerszego zakresu obowiązywania stawek obniżonych, powinny towarzyszyć środki gwarantujące przejrzystość i uproszczenie zasad mające na celu obniżenie kosztów przestrzegania przepisów.

4. ZAPROSZENIE DO POLITYCZNEJ DEBATY

4.1. Równowaga pomiędzy elastycznością, wymogami dotyczącymi rynku wewnętrznego i uproszczeniem zasad

Istnieją mocne gospodarcze argumenty za wprowadzeniem jednolitej struktury stawek (jedna stawka na państwo członkowskie). Jednakże w badaniu stwierdzono również, że są rzeczywiste i uzasadnione gospodarczo powody przemawiające za stosowaniem obniżonych stawek VAT w niektórych sektorach. Mając na uwadze obecną sytuację w państwach członkowskich i realia polityczne, niemożliwe wydaje się zniesienie stawek obniżonych, nawet jeżeli wyniki badania wskazują, że nie jest to najlepsze rozwiązanie, aby sprostać problemom związanym z regresywnym charakterem VAT. Głównym celem jest znalezienie odpowiedniej równowagi między wymogami politycznymi i gospodarczymi.

4.2. Struktura stawek

Nieuzasadniona z punktu widzenia logiki obecna struktura stawek VAT nie jest skuteczna w kontekście rynku wewnętrznego i ogólnej konkurencyjności przedsiębiorstw UE. Stanowi ona wynik wcześniejszych negocjacji politycznych.

Zważywszy na wyniki badania, Komisja uważa za korzystne opracowanie nowej struktury stawek obniżonych VAT we Wspólnocie. Takie podejście wiązałoby się z uwzględnieniem następujących celów:

- konieczność zapewnienia równego traktowania wszystkich państw członkowskich oznaczającej kres szczególnych odstępstw krajowych;

- uznanie, że w większości państw członkowskich istnieje silna wola polityczna do zastosowania bardzo niskich stawek obniżonych, w tym stawki zerowej , zwłaszcza w celach społecznych[8];

- uznanie dużych (gospodarczych i budżetowych) trudności stojących przed państwami członkowskimi i związanych z przesunięciem produktów z jednej kategorii stawek do innej spowodowanym częstymi ogromnymi różnicami między stawką podstawową i stawką obniżoną (w większości przypadków ponad 10, a czasami nawet 15 punktów procentowych);

- potrzeba określenia jasnej logiki w zakresie celów, dla których stawka obniżona powinna być stosowana;

- potrzeba zapewnienia równowagi między większą elastycznością i obniżeniem kosztów przestrzegania przepisów .

W pierwszej kolejności Komisja pragnie otrzymać uwagi od Parlamentu Europejskiego i Rady odnoszące się do stopnia, w jakim podzielają oni wymienione cele.

Jednym z wielu sposobów przełożenia tych celów na praktyczne uzgodnienia mogłoby być:

- umożliwienie zastosowania bardzo niskiej stawki w odniesieniu do towarów i usług pierwszej potrzeby , takich jak żywność. Dyskusje na temat zakresu takiej stawki będą trudne (kwestia leczenia medycznego, mieszkań czynszowych itd.) jednakże umożliwi to ograniczenie stosowania obniżonej stawki (i związanych z nią kosztów) do rzeczywistych podstawowych potrzeb obywateli, i w konsekwencji wyłącznie do kwestii o charakterze społecznym;

- ponadto, możliwe byłoby zastosowanie drugiej stawki do innych celów , które nie są związane z podstawowymi potrzebami, lecz zasługują na preferencyjne traktowanie z innych powodów (np. sprawy dotyczące kultury i edukacji, transport publiczny, zatrudnienie, energia i środowisko). Taki system musi pozostać fakultatywny, aby zagwarantować poszanowanie wyborów politycznych dokonanych przez państwa członkowskie oraz umożliwić stosowanie prostszych i skuteczniejszych struktur stawek. Jednakże jak wcześniej wspomniano, większość państw stosuje już dwie stawki obniżone oprócz stawki podstawowej;

- ograniczenie kosztów ponoszonych przez administracje podatkowe oraz przedsiębiorców i dotyczących struktury obejmującej trzy stawki. Kategorie towarów i usług kwalifikujące się do różnych stawek obniżonych powinny zostać wyraźnie określone, aby zmniejszyć liczbę trudnych przypadków krańcowych; państwa członkowskie powinny również być w stanie dokonać wyboru wyłącznie całej kategorii, a nie tylko jej części, w stosunku do której stosowana będzie stawka obniżona. Niemniej jednak, aby zapewnić wyższy poziom elastyczności, należy wprowadzić większą niż obecnie liczbę kategorii, których zakres powinien być zharmonizowany.

Konieczne będzie dalsze rozważenie zakresu i nadrzędnych celów politycznych dotyczących kategorii, które mają być objęte strukturą: czy zastosowanie drugiej stawki powinno być bezwzględnie ograniczone i czy powinno odnosić się do całego sektora mieszkalnictwa (np. jako strategia zwalczania nadużyć), usług restauracyjnych, ubrań lub pieluszek dziecięcych? Poziom pierwszej stawki powinien być raczej niski, np. między 0 i 5 %. Poziom „pośredniej” stawki obniżonej mógłby być wyższy i wynosić przykładowo między 10 a 12 %. Aby określić poziom stawek można by przewidzieć dwa przedziały lub dwie minimalne stawki.

Należy dodać, iż zróżnicowanie stawek w ramach niektórych kategorii towarów/usług, takich jak książki, wydaje się mieć bezpośredni wpływ na rynek wewnętrzny. Kwestia restauracji i hoteli nie jest rozstrzygnięta ponieważ tego rodzaju wpływ wywierany jest w kontekście turystyki lub regionów granicznych. Należy zastanowić się nad tym, czy w tego rodzaju przypadkach można zaakceptować fakultatywny system stawek obniżonych lub czy należy nadać mu charakter obowiązkowy, aby uniknąć zakłóceń konkurencji.

Inna kwestia odnosi się do skuteczności wykorzystania stawek obniżonych VAT w promowaniu niektórych towarów/usług . Typowymi przykładami obecnie omawianych pomysłów na wykorzystanie VAT jako zachęty do konkretnego zachowania są: materiały i produkty energooszczędne, produkty przyjazne dla środowiska, biomasa, zdrowa żywność itd. Ponadto w niektórych państwach członkowskich uważa się, że pieluszki dziecięce służą celom społecznym. Komisja stwierdza, że należy omówić przydatność instrumentu VAT do osiągnięcia takich celów i zdecydowanie zachęca Radę do przeprowadzenia debaty uwzględniającej wnioski płynące z wymienionego badania.

Z czysto technicznego punktu widzenia, trzeba pamiętać o tym, iż poziom stawki VAT, z uwagi na funkcjonowanie tego podatku, może wywierać wpływ wyłącznie na zakupy dokonywane przez konsumentów końcowych. Będzie miał on jedynie pośredni wpływ na działalność przedsiębiorstw i innych podmiotów mających prawo do odliczenia VAT w związku z wywołaniem zmian w zachowaniu konsumentów. Ponadto VAT nie umożliwia szczególnego traktowania pod względem podatkowym konkretnego towaru, który jest wykorzystywany do świadczenia usług: przykładowo energooszczędny materiał stosowany w trakcie odnawiania budynku (czyli świadczenia usługi) nie będzie podlegał specjalnej stawce. Okazuje się, ze problemy wynikają z konieczności dokładnego określenia kategorii produktu, który ma być promowany. W takiej sytuacji należy uwzględnić koszty przestrzegania przepisów, które mogą wpłynąć na wybór najskuteczniejszego rozwiązania. Komisja przypomina jednak o wynikach badania, zgodnie z którymi stawki obniżone VAT nie są ogólnie mówiąc najskuteczniejszym narzędziem w tym kontekście.

Z politycznego punktu widzenia pojawia się następujące pytanie - jeżeli takie zachęty byłyby skuteczne to w takim razie czy należy nadać im obowiązkowy charakter? W badaniu stwierdzono, że fakultatywne stawki obniżone mające zastosowanie do towarów wiążą się z większym ryzykiem wystąpienia zakłóceń.

Oprócz tego wciąż pozostaje do omówienia kwestia fiskalnej spójności: czy wprowadzanie stawki obniżonej mającej zastosowanie do elektryczności i gazu ziemnego ma sens, jeżeli wiemy, iż taka stawka będzie stanowić zachętę do zwiększenia konsumpcji, podczas gdy naszym celem jest jej obniżenie poprzez promowanie materiałów i produktów energooszczędnych, które są obecnie opodatkowane według stawki podstawowej? Kwestia spójności musi zostać rozpatrzona również w odniesieniu do opłat poza systemem VAT: czy stosowanie stawki obniżonej VAT do produktów objętych jednocześnie podatkiem akcyzowym ma sens?

4.3. Utrzymanie obecnego stanu rzeczy w oczekiwaniu na wyniki politycznej debaty

Zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami Komisja pragnie rozpocząć debatę w sprawie przyszłości stawek obniżonych. Niniejszy komunikat, a także wyniki badania będą stanowić podstawę dla tej dyskusji. Do końca tego roku (2007 r.) Komisja oczekuje od instytucji europejskich wskazówek dotyczących kierunków przyszłych działań i podstawowych elementów, jakie należy uwzględnić. W oparciu o te informacje Komisja rozpocznie prace nad złożeniem wniosku legislacyjnego do końca 2008 r./z początkiem 2009 r., aby umożliwić Radzie przyjęcie odpowiedniego aktu prawnego przed 2010 r., zanim wygaśnie zezwolenie na stosowanie przez państwa członkowskie specjalnych uzgodnień dotyczących usług pracochłonnych.

W tym kontekście Komisja pragnie przypomnieć, iż do podstawowej struktury stawek obowiązującej wszystkie państwa członkowskie, wprowadzono szereg różnych tymczasowych odstępstw przyznanych poszczególnym państwom członkowskim. Wyjątki te stanowią odstępstwo od poziomu stawki określonej przepisami (stawki zerowe, stawki super obniżone na poziomie poniżej 5 %) lub dotyczą one towarów i usług, które powinny być opodatkowane według stawki podstawowej (jako stawki pośrednie, tzw. stawki parkingowe ustalone na poziomie minimum 12 %). Podczas gdy odstępstwa przyznane w trakcie ostatniego rozszerzenia mają precyzyjnie określone terminy obowiązywania, wcześniejsze odstępstwa[9] są dozwolone do czasu wejścia w życie „ostatecznego systemu” dotyczącego transakcji wewnątrzwspólnotowych. Ponieważ ostateczny system nie zostanie prawdopodobnie przyjęty w przewidywalnej przyszłości, przejściowe rozwiązania obowiązują do czasu jednomyślnego podjęcia przez Radę nowej decyzji. W przypadku państw członkowskich, które przystąpiły do UE po dniu 1 stycznia 1995 r., tymczasowe odstępstwa wynikające z negocjacji akcesyjnych mają zastosowanie w bardziej ograniczonym okresie, tzn. w wielu przypadkach tylko do końca 2007 r.

Komisja jest zdania, że odstępstwa wkrótce wygasające należy, z jednym lub dwoma wyjątkami, tymczasowo przedłużyć do końca 2010 r ., tzn. do daty wygaśnięcia eksperymentalnego stosowania stawek obniżonych VAT w odniesieniu do niektórych usług pracochłonnych i najprawdopodobniej do daty wejścia w życie nowych uzgodnień dotyczących stawek obniżonych. Nie można jednakże przedłużyć odstępstw, jeśli są one sprzeczne z prawidłowym funkcjonowaniem rynku wewnętrznego i/lub z innymi politykami wspólnotowymi (np. odstępstwa dotyczące czynników produkcji rolnej, węgla, koksu, paliwa, ropy naftowej, które są sprzeczne z celami w dziedzinie energii i środowiska) lub jeśli są już one objęte przepisami ogólnymi dotyczącymi stawek (np. energia cieplna dostarczana za pomocą sieci ciepłowniczych). Z drugiej strony w przypadku sektora restauracyjnego, żywności, leków, książek i mieszkalnictwa odstępstwa mogą zostać przedłużone, mając na względzie, iż zróżnicowane traktowanie doprowadziłoby do nieuzasadnionych nierówności między państwami członkowskimi oraz wywołałoby niemożliwe do przyjęcia sytuacje konfliktowe.

W związku z powyższym Komisja proponuje rozszerzenie większości odstępstw przyznanych państwom członkowskim, które przystąpiły do UE po 1 stycznia 1995 r.

5. PODSUMOWANIE

Według Komisji nowe ramy odnoszące się do stawek obniżonych VAT powinny przyczynić się do lepszego wykorzystania stawek obniżonych, zwiększyć przejrzystość i zapewnić państwom członkowskim elastyczność, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad określonych w art. 93 Traktatu. Komisja przedstawiła kilka pomysłów na osiągnięcie tych celów, aczkolwiek jest w pełni świadoma konieczności przeprowadzenia debaty politycznej w celu wyznaczenia kierunków przed ewentualnym sporządzeniem bardziej szczegółowego wniosku.

W ramach takiej debaty Komisja położy nacisk na potrzebę uwzględnienia tego, iż zmiana, obniżenie lub zwiększenie, stawki VAT mającej zastosowanie do poszczególnych towarów lub usług będzie miała wpływ nie tylko na dany sektor lecz również na inne części gospodarki, a także na budżety krajowe.

[1] COM(2003) 397 wersja ostateczna

[2] Copenhagen Economics ApS, Nyropsgade 13/1, DK-1602 Copenhague

[3] (SEC(2007) 910)

[4] W szczególności nieoficjalny dokument sporządzony w lutym 2004 r. na temat możliwości przyznania państwom członkowskim większej autonomii w podejmowaniu decyzji o obowiązujących stawkach VAT na ich terytoriach, w przypadku gdy nie ma to wpływu na prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

[5] Compliance costs of value-added tax in Sweden, sprawozdanie 2006:3B, Skatteverket, http://skatteverket.se/omskatteverket/rapporter.4.584dfe11039cdb626980000.html

[6] W badaniu wskazano, iż jednolita stawka VAT w Szwecji spowoduje zmniejszenie kosztów przestrzegania przepisów o około 500 milionów SEK (tj. około 54 miliony EUR).

[7] Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów - Program działań na rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych w Unii Europejskiej – COM(2007) 23 wersja ostateczna.

[8] Należy jednak uwzględnić, że zgodnie z art. 99 ust. 2 dyrektywy w sprawie VAT, każda stawka obniżona jest tak ustalana, aby kwota VAT wynikająca z jej zastosowania pozwalała na odliczenie w całości VAT podlegającego odliczeniu.

[9] Por. art. 93-130 dyrektywy w sprawie VAT (Dyrektywa Rady 2006/112/WE z 28.11.2006 r.)