[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 6.11.2008

KOM(2008) 698 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

na temat praktycznego wdrożenia dyrektyw dotyczących zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy: dyrektywy 92/57/EWG (tymczasowe i ruchome budowy) i dyrektywy 92/58/EWG (znaki bezpieczeństwa w miejscu pracy)

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

na temat praktycznego wdrożenia dyrektyw dotyczących zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy: dyrektywy 92/57/EWG (tymczasowe i ruchome budowy) i dyrektywy 92/58/EWG (znaki bezpieczeństwa w miejscu pracy)

1. WPROWADZENIE

Niniejszy komunikat wynika ze zobowiązania Komisji[1] dotyczącego oceny wdrażania ram prawnych w celu ich ulepszenia.

Opiera się on głównie na krajowych sprawozdaniach przedłożonych przez państwa członkowskie[2] i sprawozdaniu niezależnych ekspertów, w których dokonano analizy wdrażania wymienionych dyrektyw we wszystkich odnośnych prywatnych i państwowych sektorach gospodarki. Uwzględnia on również wyniki europejskich kampanii kontrolnych dotyczących bezpieczeństwa w sektorze budowlanym przeprowadzonych w 2003 i 2004 r. w 15 państwach członkowskich, ostatnie statystyki europejskie dotyczące wypadków przy pracy, a także wnioski wyciągnięte przez Komisję z monitorowania transpozycji i stosowania tych dyrektyw.

Ocena obejmuje transpozycję i wdrażanie jedynie w krajach UE-15 dwóch dyrektyw: dyrektywy Rady 92/57/EWG z dnia 24 czerwca 1992 r. w sprawie wdrożenia minimalnych wymagań bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na tymczasowych lub ruchomych budowach[3] i dyrektywy Rady 92/58/EWG z dnia 24 czerwca 1992 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących znaków bezpieczeństwa i/lub zdrowia w miejscu pracy[4]. Komisja jest zdania, że niniejsza ocena będzie również źródłem wielu użytecznych informacji dotyczących stosowania wymienionych dyrektyw dla 12 nowych państw członkowskich.

2. SKUTKI PRAWNE

2.1. Dyrektywa 92/57/EWG

Krajowe sprawozdania państw członkowskich[5] pokazują, że formalny wpływ dyrektywy 92/57/EWG (uproszczenie, usprawnienie, konsolidacja i ujednolicenie) polegał na tym, że umożliwiła ona państwom członkowskim ujednolicenie, skonsolidowanie i uaktualnienie istniejącego ustawodawstwa krajowego. Niektóre państwa członkowskie są jednak zdania, że dyrektywa nie miała wpływu na zasady prawne i administracyjne.

Dyrektywa wywarła znaczący wpływ merytoryczny na ustawodawstwo krajowe we wszystkich państwach członkowskich. Nawet państwa członkowskie uważające, że posiadają już wysoko rozwinięte ustawodawstwo krajowe, wprowadziły zmiany, aby uwzględnić podstawowe pojęcia dyrektywy. Dzięki dyrektywie wprowadzono znaczne uzupełnienia w ustawodawstwie krajowym wszystkich państw członkowskich dotyczącym bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w miejscu pracy, w szczególności w kwestii koordynacji na etapie projektowania i realizacji inwestycji budowlanych, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także dokumentu dotyczącego bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Uważa się, że bardzo istotny wpływ ma nowe podejście do zapobiegania wypadkom, w szczególności określenie obowiązków i zakresu odpowiedzialności różnych stron na budowie.

Dyrektywa 92/58/EWG

Większość państw członkowskich ograniczyła się do uchylenia wcześniejszych przepisów dotyczących znaków bezpieczeństwa, transponujących dyrektywę 77/576/EWG, i zastąpienia ich nowym prawodawstwem transponującym dyrektywę 92/58/EWG. Niektóre z nich są zdania, że nowe przepisy uzupełniły, rozszerzyły i uaktualniły ich ramy prawne, a także umożliwiły konsolidację przepisów krajowych.

Najważniejsze zmiany merytoryczne to wprowadzenie nowych zasad dotyczących znaków, łącznie z komunikacją werbalną i w formie gestów, znakami dotyczącymi zdrowia nieujętymi w poprzedniej dyrektywie i nowymi obowiązkami pracodawcy dotyczącymi informowania, szkolenia i zasięgania opinii pracowników, a także rozszerzenie zakresu dyrektywy na wszystkie sektory działalności.

3. ŚRODKI SłUżąCE PODNOSZENIU I śRODKI TOWARZYSZąCE DYREKTYWOM 92/57/EWG I 92/58/EWG

Po przyjęciu obu dyrektyw Komisja i państwa członkowskie rozpowszechniały informacje o nich i służyły radą w zakresie ich wdrażania na budowach i w kwestii oznakowania w miejscu pracy. Europejski Rok Bezpieczeństwa, Higieny i Ochrony Zdrowia w Miejscu Pracy obchodzony w 1992 r., Europejskie Tygodnie Zdrowia i Bezpieczeństwa, jak i krajowe kampanie w celu podnoszenia świadomości odegrały szczególnie ważną rolę w rozpowszechnianiu informacji i uświadamianiu osób odpowiedzialnych co do ich obowiązków. Powstała w 1994 r. Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia w Miejscu Pracy,[6], zajmująca się w podnoszeniem świadomości i rozpowszechnianiem informacji w całej Europie, powołała Europejskie Forum Bezpieczeństwa w Budownictwie, mające na celu promowanie wymiany doświadczeń między podmiotami z tej branży, w szczególności małymi i średnimi przedsiębiorstwami (MŚP). Komitet Starszych Inspektorów Pracy (SLIC)[7] także wystąpił z szeregiem inicjatyw mających na celu lepsze egzekwowanie przepisów i podniesienie świadomości (europejskie kampanie kontrolne).

Państwa członkowskie wprowadziły szeroko zakrojone plany mające na celu promowanie aktywnego zapobiegania wypadkom, lepsze informowanie na temat zintegrowanego zapobiegania wypadkom i opracowanie praktycznych wytycznych, aby pomóc pracodawcom i pracownikom w przestrzeganiu nowego ustawodawstwa. W niektórych państwach członkowskich działania te były skierowane na takie ważne podmioty jak inwestorzy. Również federacje zawodowe, pracownicze związki zawodowe, zrzeszenia architektów i inżynierów informowały swoich członków o nowym ustawodawstwie poprzez seminaria, spotkania, ulotki i inne pisemne środki przekazu. Niektóre duże przedsiębiorstwa budowlane opracowały także własne materiały informacyjne dla swoich pracowników i podwykonawców.

4. TRANSPOZYCJA

Mimo wcześniejszych szczegółowych konsultacji z partnerami społecznymi i jednogłośnego przyjęcia przez Radę, większości państw członkowskich nie udało się dotrzymać terminów transpozycji niniejszych dyrektyw, co miało znaczący wpływ na poziom ich praktycznego wdrażania w miejscach pracy[8].

Po dokonaniu transpozycji Komisja nadzorowała zgodność transpozycji i podjęła rozmowy z organami krajowymi, mające na celu wyjaśnienie i rozwiązanie problemów, a także dokonanie koniecznych poprawek. Tam, gdzie było to niezbędne, Komisja wszczęła postępowania w sprawie naruszenia przepisów na mocy art. 226 traktatu WE. Skargi przekazane Komisji również dostarczyły cennych informacji, umożliwiających wykrycie słabych punktów w ustawodawstwie krajowym.

4.1. Dyrektywa 92/57/EWG

Wdrażanie dyrektywy 92/57/EWG jest złożonym procesem technicznym i administracyjnym; państwa członkowskie regularnie wprowadzają zmiany do swojego ustawodawstwa i aktualizują je. Wyjaśnia to, dlaczego w niektórych państwach dyrektywa została transponowana do wielu aktów prawnych (w niektórych przypadkach do ponad 40) w sposób bardzo rozdrobniony, co utrudnia ocenę. Ocena ukazała różnice w ustawodawstwie krajowym wynikające z poprzednich ram prawnych i z faktu, że dyrektywa ustanawia minimalne wymagania i zostawia państwom członkowskim swobodę utrzymania lub ustanowienia wyższego poziomu ochrony[9].

Największe problemy dotyczące przestrzegania dyrektywy stwierdzono w związku z zakresem ustawodawstwa, definicjami, wyznaczaniem koordynatorów, przygotowaniem i wykonaniem projektów, a także z obowiązkami inwestorów, inwestorów zastępczych, koordynatorów i pracodawców.

W niektórych państwach członkowskich w ustawodawstwie określono jednak wymogi wyższe niż minimalne, ustanowione w dyrektywie 92/57/EWG, wyjaśniono pewne zagadnienia związane z koordynacją i określono procedury w celu zapewnienia skutecznego przestrzegania dyrektywy.

Stwierdzone problemy dotyczące przestrzegania dyrektywy i niezwykle duża liczba wypadków w miejscu pracy w sektorze budowlanym sugerują, że istnieją problemy w zrozumieniu dyrektywy 92/57/EWG, które nasilają się na skutek złożoności krajowych środków wykonawczych. Użytecznym sposobem poprawy stosowania dyrektywy w państwach członkowskich mogłyby być dodatkowe niewiążące środki na poziomie europejskim, mające pomóc wszystkim podmiotom w lepszym zrozumieniu ich praw i obowiązków. Z tego względu Komisja, w ścisłej współpracy z Komitetem Doradczym[10] i różnymi przedstawicielami sektora budowlanego, rozpoczęła prace nad niewiążącymi wytycznymi dotyczącymi stosowania niniejszej dyrektywy. |

4.2. Dyrektywa 92/58/EWG

Z samej swojej natury, w dużej większości państw członkowskich dyrektywa ta została transponowana do ustawodawstwa krajowego praktycznie w dosłownym brzmieniu. W nielicznych przypadkach, w których wystąpiły ewentualne problemy niezgodności transpozycji, zostały one rozwiązane poprzez kontakty z właściwymi organami, bez konieczności podejmowania dalszych działań prawnych.

5. DZIAłANIA W TERENIE: PRAKTYCZNE WDRAżANIE DYREKTYWY 92/57/EWG

Z oceny sytuacji na budowach wyłania się niejednolity obraz: w niektórych krajach wdrożenie dyrektywy rzeczywiście przyczyniło się do poprawy warunków ochrony zdrowia i bezpieczeństwa, a także do zapobiegania wypadkom, podczas gdy w innych wiele jeszcze trzeba uczynić, aby wypełnić wymagania dyrektywy i czerpać pełne korzyści ze skutecznego zapobiegania wypadkom.

Mimo wszystkich poczynionych starań niepodważalne są statystyki dotyczące wypadków w miejscu pracy: budownictwo jest sektorem wysokiego ryzyka, w którym wydarza się dwa razy więcej wypadków niż średnio w innych sektorach działalności i dwa i pół raza więcej wypadków śmiertelnych[11].

Niniejsza dyrektywa przypisuje wszystkim osobom pracującym w budownictwie istotne role w zapobieganiu wypadkom. Jej wdrażanie było dlatego oceniane pod względem wpływu, jaki każda grupa ma na zapobieganie ryzyku w miejscu pracy i ochronę przed nim. Oto najważniejsze wnioski:

Inwestorzy

Dyrektywa nakłada na inwestorów różne obowiązki w zakresie wdrożenia zapobiegawczych środków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Obowiązki te wywołują niepokój niektórych inwestorów.

Można ich podzielić na różne kategorie w zależności od:

- sektora gospodarki: publiczny lub prywatny;

- wielkości budowy: duża, średnia lub mała;

- częstotliwości wykonywania prac budowlanych lub inżynieryjnych: często lub rzadko;

- osobowości prawnej: wykonawcy indywidualni, przedsiębiorstwa budowlane lub deweloperzy, publiczne spółdzielnie mieszkaniowe.

Działania podejmowane przez różne kategorie inwestorów w zakresie zapobiegania wypadkom różnią się znacząco z powodu różnic w ich znajomości ustawodawstwa, ich przydziale zasobów na zapobieganie wypadkom i ich motywacji. Inwestorzy indywidualni prowadzący małe, sporadyczne budowy zasadniczo nie znają swoich obowiązków w zakresie zapobiegania wypadkom, podczas gdy duzi inwestorzy pracujący na dużych budowach zwykle znają swoje obowiązki i biorą aktywny udział w zapobieganiu wypadkom w miejscu pracy. Ci ostatni są przekonani, że zapobieganie wypadkom jest niezbędne i w konsekwencji przyniesie oszczędności, nawet jeżeli próbują możliwie maksymalnie zredukować koszty. Głównym problemem zgłaszanym przez takich inwestorów jest wzrost kosztów spowodowany nowym ustawodawstwem, a w szczególności koordynacją. W przeciwieństwie do nich, wykonawcy indywidualni, prowadzący sporadyczne prace, bardzo niechętnie zajmują się zapobieganiem wypadkom, uważając tego rodzaju działania za finansowe i biurokratyczne ograniczenie, i sądzą, że ich odpowiedzialność kończy się wraz z podpisaniem umowy o prowadzenie prac budowlanych. Problem nie wynika jednak bezpośrednio z dyrektywy, która pozwala państwom członkowskim na dostosowanie odpowiedzialności za zapobieganie wypadkom do rodzaju i wielkości inwestycji budowlanej.

Złe planowanie i ograniczenia czasowe były już wielokrotnie wymieniane jako czynniki, które znacznie utrudniają zapobieganie wypadkom i chorobom. Inwestorzy, którzy nalegają na zbyt krótkie terminy wykonania zleceń, są często przytaczani jako przyczyna takich problemów.

Mimo że dyrektywa nie zabrania osobom fizycznym lub prawnym podejmowania się jednocześnie różnych funkcji, to wydaje się, że łączenie roli inwestora i koordynatora jest w praktyce problematyczne. Inwestorzy często nie są w stanie wykonywać zadań koordynatorów, np. z powodu braku odpowiednich umiejętności lub wiedzy.

Sytuacja w niektórych państwach członkowskich wskazuje na konieczność informowania, szkolenia i podnoszenia świadomości wśród różnych typów inwestorów stosownie do wielkości budowy (mała), osobowości prawnej (inwestorzy indywidualni) i częstotliwości wykonywania prac (często lub rzadko). Organy krajowe i zrzeszenia zawodowe powinny przyjąć wiodącą rolę w tej dziedzinie.

Niektóre państwa członkowskie podjęły już kroki zmierzające do tego, aby dobre standardy zdrowia i bezpieczeństwa pracy były odpowiednio uwzględniane w umowach w ramach zamówień publicznych. Pozostałe państwa członkowskie powinny również tak postępować.

Inwestorzy, jako posiadający środki ekonomiczne i finansowe do wykonania prac, powinni zgodnie z dyrektywą odgrywać przewodnią rolę w tworzeniu systemu zapobiegania wypadkom w myśl dyrektywy. Ponieważ brakuje im jednak często niezbędnej wiedzy i umiejętności, dyrektywa przewiduje, że mogą oni angażować inne podmioty, bez uchylania się od odpowiedzialności.

Inwestorzy zastępczy

Bardzo często inwestorzy przejmują także rolę inwestorów zastępczych. Aby usprawnić kierowanie zapobieganiem wypadkom na budowach, gdzie pracuje kilku podwykonawców, główny wykonawca odpowiedzialny za prace może występować w roli inwestora zastępczego w rozumieniu dyrektywy 92/57/EWG.

Z reguły inwestorzy zastępczy są zaznajomieni z koordynowaniem kwestii bezpieczeństwa i ochrony zdrowia podczas wykonywania inwestycji, lecz z niezadowoleniem stwierdzają, że bezpieczeństwo nie jest należycie brane pod uwagę podczas opracowywania projektów i w fazie przygotowawczej, a także uważają, że obowiązki ich i inwestorów powinny zostać dokładniej zdefiniowane. Niektóre przedsiębiorstwa doceniają wagę koordynowania, ale mają zastrzeżenia wobec związanych z nim formalności administracyjnych i wskazują na to, że zadania koordynatorów i służb zajmujących się zapobieganiem wypadkom nie są jasno podzielone.

Wizytowane duże przedsiębiorstwa dobrze znają wymagania. Korzystają one często z usług służb zajmujących się zapobieganiem wypadkom, a ich zrzeszenia zawodowe przekazują im regularnie informacje. Przedsiębiorstwa małe i bardzo małe zwykle nie znają przepisów tak dobrze, a te, które je znają, nie są chętne generalnie do podejmowania prewencji, a w szczególności do jej koordynowania. Małym i średnim przedsiębiorstwom, które nie są członkami zrzeszeń zawodowych, brakuje informacji, co ogranicza ich wiedzę na temat bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w kontekście zawodowym. Ponadto im dłuższy łańcuch podwykonawców, tym większe braki w przekazywaniu informacji. Zdaniem inwestorów i inwestorów zastępczych, długie łańcuchy podwykonawców powodują rozproszenie odpowiedzialności. Jedynie małe przedsiębiorstwa na początku łańcucha podwykonawców mogą czerpać korzyści z doświadczeń i dobrych praktyk głównego inwestora.

Zapobieganie wypadkom jest często na wysokim poziomie u podwykonawców, którzy specjalizują się w szczególnej dziedzinie, jak np.: instalacje gazowe lub konserwacja dźwigów.

Duży stopień współpracy w obrębie całego łańcucha dostaw pokazuje, że efektywne planowanie, kierowanie i koordynacja projektów budowlanych zmniejsza prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożenia dla zdrowia i zwiększa bezpieczeństwo. Prawdopodobniejsze jest też, że będą one czerpać wymierne korzyści ekonomiczne: mniej straconego czasu związanego z nieobecnościami pracowników, mniej strat, mniejsze niebezpieczeństwo przekroczenia budżetu. Wszystkie podmioty w łańcuchu dostaw – zarówno inwestorzy, jak i wykonawcy – powinny o tym pamiętać i postępować odpowiednio. Biorąc pod uwagę trudności z dotarciem do przedsiębiorstw bardziej oddalonych od głównego wykonawcy w łańcuchu podwykonawców, należy szczegółowo zająć się problemem podwykonawstwa. Ma to także wpływ na egzekwowanie przepisów dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Komisja musi zająć się tym problemem w ramach wspólnotowej strategii na lata 2007-2012. |

Architekci, inżynierowie i firmy konsultingowe

Chociaż w dyrektywie nie ma dosłownych odniesień do architektów, inżynierów i firm konsultingowych, grupa ta została jednak włączona do oceny, ponieważ projektanci odgrywają kluczową rolę na etapie sporządzania projektów i pełnią ważną funkcję w zapobieganiu ryzyku związanemu z wykonywaniem prac na budowach.

Architekci i inżynierowie przygotowujący projekty jednoznacznie dali do zrozumienia, że znają wymagania, ale niezupełnie zgadzają się z nowymi nałożonymi środkami. Niektórzy są przeciwni temu, aby inwestor wyznaczał koordynatora na etapie sporządzania projektu, co ich zdaniem ogranicza ich wolność twórczą.

Jednak w niektórych państwach członkowskich architekci i inżynierowie pełnią funkcję koordynatorów na etapie sporządzania projektu. Wpłynęło to na znaczną poprawę warunków pracy na budowach, ponieważ wprowadzono zbiorowe środki ochrony i znaki. Większość autorów projektów akceptuje filozofię dotyczącą koordynacji, ale niechętna jest przejmowaniu dodatkowej odpowiedzialności. Niektórzy zgłaszają, że problemem jest przekonanie inwestorów i inwestorów zastępczych o konieczności podjęcia środków prewencyjnych. Architekci krytykują formalizm niektórych krajowych przepisów dotyczących małych budów i możliwość różnego ich interpretowania.

Działalność zapobiegawcza w dziedzinie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia często nie jest uwzględniana w toku inwestycji na etapie sporządzania projektów, ponieważ bezpieczeństwo podczas wykonywania budowy, późniejszej eksploatacji obiektu i jego konserwacji nie są najważniejszym czynnikiem przy dokonywaniu wyborów architektonicznych i dotyczących sporządzania projektu. We wszystkich państwach członkowskich pozostaje jeszcze wiele do zrobienia, aby kultura zapobiegania wypadkom zajmie stałe miejsce w etapie sporządzania projektu. Aby to osiągnąć, odpowiednie organy krajowe muszą dołożyć starań, aby zapewnić odpowiednie szkolenie projektantom w szkołach zawodowych i na uczelniach wyższych i w ten sposób uczynić zapobieganie wypadkom kluczową częścią programu nauczania. |

Koordynatorzy

Na mocy dyrektywy 92/57/EWG rola koordynatora polega na koordynowaniu wdrażania przez osoby zajmujące się inwestycją na etapie projektowania i realizacji różnych przepisów dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Dyrektywa nie definiuje kompetencji koniecznych do pełnienia funkcji koordynatora na etapie projektowania i realizacji inwestycji. Przepisy w poszczególnych państwach członkowskich znacznie różnią się od siebie. Niektóre z nich bardzo szczegółowo zdefiniowały kompetencje i umiejętności koordynatorów i niekiedy wymagają nawet od koordynatorów ukończenia szczegółowych szkoleń lub szkoleń w połączeniu z praktyką. Inne nie wymagają formalnie od koordynatorów konkretnego poziomu kompetencji.

Kompetencje wymagane przez państwa członkowskie od koordynatorów, konieczne do wypełnienia ich obowiązków, bardzo różnią się od siebie i dlatego standardy koordynacji są różne w poszczególnych państwach członkowskich. Ocena przeprowadzona w tej dziedzinie sugeruje, że korzystniejsze dla wdrażania byłoby, gdyby państwa członkowskie wprowadziły pewne minimalne kryteria dotyczące kompetencji, w zależności od wielkości i rodzaju budowy, a także rodzaju ryzyka na budowie. Zasadnicze znaczenie mają podstawowe kryteria dotyczące oceny i udokumentowania kompetencji koordynatora. Komisja we współpracy z państwami członkowskimi będzie wspierać opracowanie takich kryteriów. |

Wszystkie podmioty w sektorze budowlanym twierdzą, że koordynatorzy powoływani są na zbyt późnym etapie budowy. Przedstawiciele pracowników wskazali, że rzeczywiście brakuje koordynacji na etapie sporządzania projektu. Ocena pokazała również, że na etapie przygotowywania projektu powszechnie brakuje koordynacji (i kontroli); koordynacja jest skuteczna dopiero na etapie wykonawczym.

Ponieważ na etapie przygotowywania inwestycji nie jest uwzględniane zapobieganie ryzyku w kontekście zawodowym przed zakończeniem sporządzania projektu, to brak planowania zapobiegania wypadkom musi być zrekompensowany na etapie wykonawczym. Może to być jedna z przyczyn bardzo dużej liczby wypadków w tym sektorze w porównaniu z innymi branżami. Sytuacja ta utrudnia też zapobieganie ryzyku w kontekście zawodowym podczas całego istnienia budowy, w szczególności jeżeli chodzi o eksploatację, utrzymywanie, konserwację, a nawet rozbiórkę.

Gdyby ustawodawstwo krajowe wymagało, aby środki zapobiegania wypadkom związane z przedmiotem zamówienia były konsekwentnie uwzględnianie w specyfikacjach technicznych w ramach zaproszeń do składania ofert, w klauzulach dotyczących wykonania zamówienia oraz w zarządzaniu jakością zamówienia przez organy zamawiające, to mogłoby to się przyczynić do zmiany sytuacji w tej dziedzinie.

Na etapie realizacji inwestycji istnieje kilka modeli. Niektóre państwa członkowskie określają, że koordynatorem musi być architekt lub inżynier, który zaprojektował budynek, lub główny wykonawca budowy (inwestor zastępczy). W innych państwach koordynatorami mogą być niezależne osoby fizyczne lub prawne albo pracownicy przedsiębiorstw lub organizacji inwestora.

Nawet jeżeli budowa jest koordynowana, to w wielu wypadkach koordynacja jest nadal minimalna. Jej brak przy sporządzaniu projektu wpływa na jakość prac koordynacyjnych na etapie wykonawczym. Wyznaczeni koordynatorzy budów często napotykają na trudne do rozwiązania problemy związane z ochroną zdrowia i bezpieczeństwem, ponieważ nie zostały one wzięte pod uwagę na etapie przygotowywania inwestycji. Sytuację pogarszają problemy związane z autorytetem: czasami inne podmioty nie rozumieją, na czym polega praca koordynatora, a pracownicy prowadzący działalność na własny rachunek i podwykonawcy na budowie jeszcze w mniejszym stopniu są skłonni do uznania autorytetu koordynatora.

W przeciwieństwie do tego stosunki między koordynatorem i pracownikami są bardzo dobre, kiedy koordynator jest osobą niezależną (tj. nie jest ani powiązany z inwestorem zastępczym, ani z architektem, inżynierem, itd.), co przyczynia się do tego, że pracownikom łatwiej jest poinformować koordynatora o problemach związanych z zapobieganiem wypadkom, o których mogliby niechętnie informować osoby odpowiedzialne za budowę. Łatwiej jest zdobyć zaufanie, jeżeli koordynator regularnie odwiedza budowę.

Na dużych budowach ogólna sytuacja jest do przyjęcia: koordynacja jest tam sprawna i skuteczna. Na małych i średniej wielkości budowach sytuacja jest jednak bardzo odmienna, a dyrektywa jest rzadko przestrzegana. Na małych, prywatnych budowach koordynacja jest prawie zawsze ignorowana i ograniczana do „administracyjnej zgodności z przepisami”; koordynator jest często wyznaczany późno i małe przedsiębiorstwa zasadniczo uważają koordynację za „nieobowiązkową”.

Trudności dotyczące skutecznego koordynowania małych budów należy uwzględnić podczas opracowywania niewiążących instrumentów, tak aby niezbędne zadania związane z zapobieganiem wypadkom zostały ujęte w sposób prosty i dostosowany do wielkości budowy i ryzyka. |

Pracownicy

W wielu państwach członkowskich w sektorze budownictwa zatrudnia się pracowników różnych narodowości, co powoduje problemy z porozumiewaniem się. Bariery językowe utrudniają pracownikom wykonywanie instrukcji w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia przy obsłudze maszyn i obchodzeniu się z substancjami chemicznymi. Pracownicy migrujący są z reguły wyszkoleni gorzej od innych i dysponują mniejszą wiedzą w zakresie zapobiegania ryzyku w kontekście zawodowym. Niejednokrotnie braki w zakresie kultury zapobiegania wypadkom i odmienne postrzeganie podstawowych wartości może prowadzić do tego, że pracownicy narażają się na ryzyko przekraczające dopuszczalny poziom. Kluczowe znaczenie dla poprawy tej sytuacji ma szkolenie i kształcenie w zakresie ochrony zdrowia i zapobiegania wypadkom.

Zasadniczą rolę w zapewnieniu codziennego przestrzegania dobrych praktyk w zakresie zapobiegania wypadkom odgrywają przedstawiciele pracowników budowlanych, szczególnie na małych budowach, na których nie zawsze jest obecny inwestor zastępczy i koordynator. Przedstawiciele pracowników dostrzegają faktyczny postęp, jaki dzięki dyrektywie dokonuje się w zakresie środków higienicznych (szatnie, stołówki, urządzenia sanitarne) oraz dostępu do miejsca budowy.

Pracownicy zgłaszają, że nie rozumieją roli ani obowiązków koordynatora na etapie sporządzania projektu, ale są bardziej zaznajomieni z funkcją koordynatora na etapie realizacji.

Inwestorzy twierdzą, że pracownicy nie przyjmują aktywnej postawy, jeśli chodzi o zapobieganie wypadkom, ale są zadowoleni, jeśli mogą wykonywać swoje obowiązki, nie martwiąc się o to, jaki ma to wpływ na ich zdrowie i bezpieczeństwo.

Ocena na miejscu wskazuje, że poza ogólnym brakiem szkoleń istotne problemy wiążą się również z porozumiewaniem się, co jest tym bardziej widoczne w sytuacji, gdy na danej budowie zatrudnieni są pracownicy migrujący. Jako przykład godny naśladowania można wymienić programy szkoleniowe typu „Safe Pass”[12]. Obecność na budowie przedstawicieli pracowników może przyczynić się do poprawy warunków pracy. Niejednokrotnie w opinii pracowników obowiązki koordynatorów obejmują dokonywanie inspekcji na placu budowy, szczególnie w zakresie stosowania wyposażenia ochrony indywidualnej. |

Pracownicy prowadzący działalność na własny rachunek

We wszystkich państwach członkowskich stale wzrasta na budowach liczba pracowników prowadzących działalność na własny rachunek, co jest wynikiem tendencji polegającej na coraz częstszym zlecaniu prac podwykonawcom. Do sytuacji tej odnosi się art. 10 dyrektywy 92/57/EWG, który wymaga od pracowników prowadzących działalność na własny rachunek, pracujących na budowie, spełnienia pewnych obowiązków i przestrzegania instrukcji koordynatorów.

Istotny problem stanowią pracownicy prowadzący działalność na własny rachunek, dokonujący remontów na zlecenie prywatnych inwestorów (klientów). Są oni usługodawcami, a nie podwykonawcami; zwykle pracują bez żadnego nadzoru technicznego i często nawet nie znają obowiązującego prawodawstwa.

Właściwe organy powinny prowadzić krajowe kampanie uświadamiające koncentrujące się na pracownikach prowadzących działalność na własny rachunek. Klienci prywatni lub przedsiębiorstwa zlecające prace pracownikom prowadzącym działalność na własny rachunek muszą brać na siebie odpowiedzialność za ich zdrowie i bezpieczeństwo oraz za wpływ ich działań na pozostałych pracowników. |

Służby zajmujące się zapobieganiem wypadkom

Ogólnie rzecz biorąc, nowe prawodawstwo doprowadziło do zwiększenia liczby konsultantów do spraw bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w miejscu pracy, jednak są oni angażowani wyłącznie w fazie realizacji inwestycji, nie zaś w fazie opracowywania projektu i przygotowań.

W niektórych państwach członkowskich służby zajmujące się zapobieganiem wypadkom prowadzą bardzo aktywną działalność szkoleniowo-informacyjną, szczególnie na rzecz koordynatorów i inwestorów. Przedstawiciele tych służb twierdzą jednak, że mają one zbyt ograniczone zasoby, aby uczestniczyć już w fazie sporządzania projektu.

Służby zajmujące się zapobieganiem wypadkom powinny uzyskać bardziej aktywną rolę w prowadzeniu szkoleń i udzielaniu informacji pracownikom na budowach.

5.1. Wymagane dokumenty rzeczywista profilaktyka czy zbędna biurokracja?

Jednym z głównych powodów krytyki kierowanej wobec dyrektywy 92/57/EWG jest powodowany przez nią wzrost obciążeń administracyjnych i nieproporcjonalnych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa, szczególnie MŚP.

Dyrektywa przewiduje trzy rodzaje dokumentów, które mają umożliwiać pełne uwzględnienie kwestii bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na wszystkich etapach budowy: od projektu do wykonania, w czasie eksploatacji i konserwacji, w czasie remontów i wyposażania, a w odpowiednich przypadkach aż do rozbiórki lub wyburzenia.

Wstępne zawiadomienie

Artykuł 3 dyrektywy 92/57/EWG zobowiązuje inwestora lub inwestora zastępczego w pewnych przypadkach do sporządzenia wstępnego zawiadomienia, zawierającego informacje administracyjne na temat budowy, i umieszczenia takiego zawiadomienia w widocznym miejscu na budowie. W zdecydowanej większości przypadków takie wstępne zawiadomienie musi być złożone właściwym organom w terminie określonym w przepisach krajowych. Często to koordynator, powoływany dopiero na zaawansowanym etapie projektu, dopilnowuje wypełnienia przez inwestora tego wymogu.

Sposoby sporządzania wstępnego zawiadomienia i przesyłania go do właściwych organów są różne w poszczególnych państwach członkowskich. Niejednokrotnie zadanie to wykonuje koordynator, mimo że dyrektywa obarcza tym obowiązkiem inwestora lub inwestora zastępczego.

Zgodnie z dyrektywą celem wstępnego zawiadomienia jest dostarczenie podstawowych informacji określających budowę i główne podmioty oraz liczbę pracowników, przedsiębiorstw i pracowników prowadzących działalność na własny rachunek zaangażowanych przy budowie; wstępne zawiadomienie jest jednak potrzebne jedynie w odniesieniu do niektórych kategorii budów. Z punktu widzenia zapobiegania wypadkom dokument ten stanowi przypomnienie dla inwestora lub inwestora zastępczego o ich obowiązkach oraz umożliwia właściwym organom dopilnowanie wypełnienia tych obowiązków począwszy od etapu projektu, przed rozpoczęciem robót.

Większość państw członkowskich wymaga zawsze wstępnego zawiadomienia, mimo że w myśl dyrektywy jest ono wymagane tylko dla niektórych budów. W celu ograniczenia formalności państwa członkowskie mogłyby rozważyć połączenie wstępnego zawiadomienia z innymi procedurami administracyjnymi, np. udzielaniem zezwolenia na budowę. |

Plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia

Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy 92/57/EWG zobowiązuje inwestora lub inwestora zastępczego do dopilnowania sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia przed rozpoczęciem prac na budowie. Plan ten sporządza koordynator, określając w nim zasady obowiązujące na budowie.

Z oceny wynika, że jakość planów bywa bardzo różna – od doskonałej po ledwie dostateczną. W niektórych przypadkach koordynator na etapie przygotowania zwraca się do koordynatora na etapie wykonywania o pomoc przy określaniu środków bezpieczeństwa, które należy zastosować. Plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia powinien określać bezpieczne metody pracy, które należy stosować na danej budowie, i powinien być w miarę potrzeb aktualizowany. Jest to szczególnie ważne w przypadku zlecania podwykonawcom dużej ilości prac.

Niejednokrotnie, zwłaszcza w przypadku małych budów i małych przedsiębiorstw, plan opiera się na standardowych dokumentach, przez co staje się raczej administracyjną formalnością niż dokumentem odzwierciedlającym konkretne środki potrzebne na danej budowie. W innych przypadkach plan bywa zaledwie ogólną listą dobrych praktyk w zakresie zapobiegania wypadkom, pozbawioną odniesienia do konkretnej budowy.

Przedsiębiorstwa przyjmujące taką postawę argumentują, że warunki na budowie stale się zmieniają i nieuzasadnione jest sporządzanie bardzo dokładnego planu, który może szybko stracić aktualność.

Niemniej jednak wiele wypadków w omawianym sektorze wynika właśnie ze złego planowania i braku przewidywania. Świadczy to o tym, że plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia nie jest jedynie biurokratycznym wymogiem, ale ma zasadnicze znaczenie dla poprawy warunków pracy, o ile podlega on ewolucji w miarę zmian warunków na budowie.

Ponadto w praktyce państwa członkowskie rzadko korzystają z przewidzianej w dyrektywie możliwości zwalniania przedsiębiorstw z obowiązku sporządzania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, choć możliwość taka istnieje we wszystkich przypadkach z wyjątkiem określonych w dyrektywie (prace wiążące się ze szczególnym ryzykiem oraz prace, w przypadku których wymagane jest wstępne zawiadomienie). Tym bardziej zaskakujące jest, że możliwość ta nie jest w ogóle znana ani wspominana przy okazji dyskusji dotyczących obciążeń administracyjnych związanych z dyrektywą.

Dla ułatwienia zadania inwestorów i inwestorów zastępczych opracowane zostaną niewiążące wytyczne, obejmujące różne aspekty planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz opisujące przewidziane w dyrektywie możliwości zwalniania przedsiębiorstw z obowiązku sporządzania pewnych dokumentów w przypadkach, w których nie jest to uzasadnione stopniem ryzyka. |

Dokument dotyczący bezpieczeństwa i ochrony zdrowia

W myśl art. 5 dyrektywy koordynator projektu przygotowuje dokument zawierający właściwe informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, które należy wziąć pod uwagę we wszystkich kolejnych pracach w ramach projektu. Dokument ten rzadko jest sporządzany pod koniec fazy projektu. Często to koordynator na etapie wykonywania sporządza dokument i przekazuje go inwestorowi po zakończeniu prac.

Dokument, o którym mowa, bardzo często jest mylony z planem bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i niejednokrotnie jest opracowywany rutynowo. W przypadku małych budów dokument dotyczący bezpieczeństwa i ochrony zdrowia powinien jednak być dostosowany do rodzaju projektu; powinien być prosty i zawierać tylko istotne informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, potrzebne do dalszego wykorzystania. Dyrektywa zawiera wyraźne przepisy zezwalające na dostosowywanie dokumentu do charakteru projektu.

Niektóre podmioty traktują plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz dokument dotyczący bezpieczeństwa i ochrony zdrowia jako formalności administracyjne, które nie wnoszą nic do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa na budowie. Widać wyraźnie, że jak do tej pory brakuje odpowiedniego zrozumienia celu i wagi dokumentu dotyczącego bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w zapobieganiu różnym rodzajom ryzyka zawodowego w ramach dalszych prac. W przypadku małych budów dokumenty te są często powieleniem standardowych wzorców, nie odzwierciedlają rzeczywistych warunków danej budowy i nie przyczyniają się realnie do poprawy warunków pracy. W celu rozwiązania tego problemu zostaną opracowane niewiążące wytyczne, zmierzające do zmniejszenia obciążenia administracyjnego przedsiębiorstw bez ograniczania skuteczności ochrony oraz do poprawy zaangażowania przy sporządzaniu dokumentów dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i poczucia odpowiedzialności za nie. |

5.2. Odpowiedzialność różnych podmiotów zaangażowanych przy budowie

W art. 7 dyrektywy 92/57/EWG określono odpowiedzialność inwestorów, inwestorów zastępczych i pracodawców.

Obowiązki i zakresy odpowiedzialności inwestorów, inwestorów zastępczych i pracodawców nie zawsze są jasno opisane w krajowych aktach prawnych transponujących dyrektywę. W praktyce oznacza to, że każdy podmiot interpretuje swoje obowiązki w sposób subiektywny, w wyniku czego zadania i zakresy odpowiedzialności mogą być przekazywane z podmiotu na podmiot: projektanci zrzucają odpowiedzialność na przedsiębiorstwa, a te z kolei – na podwykonawców; koordynator w fazie przygotowania ogranicza swój udział do fazy opracowania planów i specyfikacji, nie uczestnicząc już w sporządzaniu projektu.

Ocena na miejscu wykazała, że inwestorzy często sądzą, że mogą przekazać odpowiedzialność za bezpieczeństwo i ochronę zdrowia w kontekście zawodowym architektowi lub inwestorowi zastępczemu. Jest to niedozwolone w tych państwach członkowskich, w których transponujące akty prawne stanowią, że za zapobieganie wypadkom odpowiada inwestor, a nie inwestor zastępczy. Pomimo tego inwestorzy uważają, że jedynie inwestorzy zastępczy odpowiadają za bezpieczeństwo i ochronę zdrowia na budowie. Zjawisko to jest szczególnie powszechne na małych prywatnych budowach.

5.3. Egzekwowanie

Za egzekwowanie krajowego ustawodawstwa transponującego dyrektywę 92/57/EWG odpowiadają zasadniczo inspektoraty pracy w państwach członkowskich.

W 2001 r. Komitet Starszych Inspektorów Pracy (SLIC) postanowił przeprowadzić kampanię dotyczącą egzekwowania przepisów w sektorze budownictwa w całej UE. Pierwsza kampania odbyła się w 2003 r. w piętnastu ówczesnych państwach członkowskich. Była to kampania kontrolna i informacyjna poświęcona wdrożeniu dyrektywy 92/57/EWG, koncentrująca się szczególnie na zapobieganiu upadkom z wysokości. Została ona powtórzona w 2004 r. w zakresie poszerzonym o transport w miejscu pracy, upadki przedmiotów i podnoszenie.

Z wyników kampanii z 2003 r. wynika, że w zakresie koordynacji, planów bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wstępnych zawiadomień i dokumentów projektu występuje dodatnia korelacja między wielkością budowy a stopniem przestrzegania przepisów dyrektywy – budowy duże (zatrudniające ponad 50 pracowników) osiągały znacznie lepsze wyniki niż małe. Choć bezpieczeństwo na dużych budowach jest w praktyce większe, niż na małych, to stopień zgodności z przepisami nadal jest niezadowalający (odsetek dużych budów niezgodnych z przepisami wynosi 20-30%; wśród małych budów – 40-50%).

Wyniki kampanii z 2004 r. nie były lepsze; przeciwnie, istnieją dowody świadczące o tym, że sytuacja na małych budowach mogła nawet ulec niewielkiemu pogorszeniu, co potwierdza wniosek z kampanii z 2003 r., że należy w sektorze budownictwa poświęcić większą uwagę kwestiom bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zapewnić poprawę warunków pracy.

6. DZIAłANIA W TERENIE: PRAKTYCZNE WDRAżANIE DYREKTYWY 92/58/WE

W większości państw członkowskich znajomość znaków dotyczących bezpieczeństwa i zdrowia jest rozpowszechniona wśród zaangażowanych podmiotów, ponieważ znaki te były stosowane już przed przyjęciem dyrektywy 92/58/EWG. Bardzo niewiele było zmian formy, piktogramu, koloru itp. dotychczas stosowanych znaków; wyjątek stanowiły jedynie znaki wskazujące umiejscowienie wyjść awaryjnych na wypadek pożaru.

W większości państw członkowskich pracodawcy zasięgają porad przed zakupem określonych typów znaków – pytają zwykle o to, jaki rodzaj znaków należy zastosować i gdzie najlepiej je umieszczać.

Jakkolwiek przedsiębiorstwa w większości państw członkowskich były świadome istnienia odpowiednich przepisów prawa, to nie zawsze ich przestrzegały ze względu na rozpowszechnione założenie, że przepisy te mają marginalne i uzupełniające znaczenie.

W przedsiębiorstwach z reguły dobra była znajomość znaków pożarowych i ewakuacyjnych, ponieważ na te rodzaje ryzyka najczęściej zwracają uwagę właściwe organy i przedsiębiorstwa ubezpieczeniowe. Jakkolwiek w większości przedsiębiorstw zdawano sobie sprawę z obowiązku oznakowania zagrożeń, to poziom wiedzy był znacznie niższy w małych przedsiębiorstwach niż w dużych, zaś w niektórych sektorach (np. w gospodarstwach rolnych, w restauracjach i hotelach, na budowach) przestrzeganie przepisów było mniej powszechne. Oznakowanie dotyczące tych rodzajów ryzyka, które są bezpośrednio związane z główną dziedziną działalności danego przedsiębiorstwa (np. zagrożenie chemiczne w zakładach chemicznych), jest stosowane częściej niż oznakowanie innych rodzajów ryzyka (np. związanych z ruchem ulicznym lub transportem ciężkich ładunków). |

W nowych przedsiębiorstwach przepisy prawa są stosowane bardziej konsekwentnie niż w starszych. Jednak nawet w przypadkach przestrzegania nowych przepisów w zakresie oznakowania, w praktyce stwierdza się wiele niedociągnięć. Znaki często nie są odnawiane.

Skutki nieprzestrzegania przepisów mogą być bardzo poważne. Brak znaków wskazujących na pojazdy w miejscu pracy, zawieszone ładunki, otwarte kanały ściekowe, ryzyko porażenia prądem itp. może często być przyczyną poważnych wypadków. |

Nie wydaje się, aby w większości państw członkowskich powszechnie dostępne były szczegółowe szkolenia dotyczące znaczenia znaków i innych informacji wizualnych dla pracowników. W większości przypadków pracownicy otrzymują ogólne szkolenie i informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; zaledwie mała część tego typu szkolenia poświęcona jest znakom. Przydatne byłyby badania poświęcone szczególnemu zagadnieniu pracowników migrujących, zmierzające do ustalenia stopnia, w jakim rozumieją oni znaki.

Pojawiają się również problemy z interpretacją znaków „Wyjście ewakuacyjne” i „Telefon alarmowy do wzywania pierwszej pomocy i ratunku” i odróżnianiem ich od znaków „Urządzenia przeciwpożarowe” i „Telefon w razie pożaru” – te dwie grupy znaków różnią się między sobą tylko kolorem tła.

7. OCENA OGÓLNA

7.1. Główne pozytywne skutki obu dyrektyw

Dyrektywa 92/57/EWG

W sprawozdaniach krajowych państwa członkowskie stwierdzają, że wdrożenie dyrektywy 92/57/EWG spowodowało na dużą skalę wzrost świadomości w kwestiach bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i stanowiło dla nich bodziec do zaktualizowania ustawodawstwa krajowego. Państwa członkowskie uważają przyjęcie tego nowego ustawodawstwa za niezbędne, przydatne, istotne, uzasadnione i zadowalające, a także za pozytywny fakt.

Dyrektywa 92/57/EWG przyniosła duże korzyści w zakresie poprawy warunków pracy na budowach. W szczególności spowodowała ona wzrost kultury zapobiegania wypadkom w tym sektorze, który jest „czarnym punktem”, jeśli chodzi o wypadki w miejscu pracy i choroby zawodowe. Wiele państw członkowskich twierdzi, że jakość urządzeń na budowach uległa znacznej poprawie (higiena, pomieszczenia szkoleniowe, stołówki, urządzenia sanitarne i biura), a także, że dyrektywa przyczyniła się do poprawy dialogu i komunikacji między rozmaitymi podmiotami zaangażowanymi na różnych etapach budowy.

Główna innowacja wprowadzona dyrektywą i uznawana przez wszystkie strony za krok naprzód polega na obarczeniu odpowiedzialnością wszystkich podmiotów, a w szczególności inwestora. Wprowadzenie koordynacji na etapie przygotowań i wykonania jest również postrzegane jako bardzo korzystne, podobnie jako obowiązek sporządzania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz dokumentu dotyczącego bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Według niektórych państw członkowskich przedsiębiorstwa w coraz większym stopniu zdają sobie sprawę z istotności kwestii bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w miejscu pracy. Środki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia nie są już postrzegane wyłącznie jako źródło kosztów, ale również jako źródło korzyści ekonomicznych, ponieważ pozwalają na ograniczenie nieobecności w pracy, a w konsekwencji zwiększenie wydajności.

Dyrektywa 92/58/EWG

W nowym akcie prawnym w praktyczny i wyczerpujący sposób określono znaki stosowane w miejscach pracy, umożliwiając ich harmonizację we wszystkich państwach członkowskich. Z aprobatą spotkał się również fakt, że w dyrektywie uwzględniono i uregulowano znaki inne niż wizualne, np. świetlne, dźwiękowe, słowne i w formie gestów.

Ze sprawozdań krajowych wynika, że dyrektywa stała się okazją do zaktualizowania i uzupełnienia dotychczasowych ustawodawstw krajowych. Była ona pomocna w zapewnieniu spójności krajowych aktów prawnych i we wprowadzeniu jednolitych przepisów w dziedzinie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w skali UE.

7.2. Główne problemy związane z wdrożeniem

Dyrektywa 92/57/EWG

Główne problemy zgłaszane przez państwa członkowskie wynikają z wymogu sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wyznaczenia koordynatorów już na etapie przygotowania inwestycji.

W ustawodawstwach większości państw członkowskich za ogólne kwestie związane z zapobieganiem wypadkom odpowiada inwestor. Inwestorzy napotykają trudności w wywiązaniu się ze zwiększonego zakresu odpowiedzialności. Wyniki w zakresie wyznaczania koordynatorów nadal są niezadowalające bądź też ich wyznaczenie na etapie przygotowania jest opóźniane, ponieważ wymóg ten również jest postrzegany jako obciążenie administracyjne.

Jeśli nie został sporządzony plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia lub przed etapem realizacji inwestycji nie został wyznaczony koordynator, oznacza to, że obowiązek uwzględnienia zasad profilaktyki na etapie przygotowawczym nie został spełniony. Ponadto rozmaite krajowe przepisy dotyczące planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia są zbyt ogólne i mało precyzyjne, nie dając osobom odpowiedzialnym wystarczającej jasności na temat tego, co należy umieścić w planie. Inspektoraty pracy stwierdziły też inny poważny problem: niektóre przedsiębiorstwa stosują standardowe wzory planu bezpieczeństwa, które nie umożliwiają kontroli rzeczywistych warunków bezpieczeństwa na konkretnej budowie. Państwa członkowskie informują w sprawozdaniach, że przedsiębiorstwa nie pojmują roli, jaką w systemie zapobiegania wypadkom odgrywają dokumenty dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Poruszany jest również problem ograniczonego uczestnictwa przedstawicieli pracowników budowlanych w działaniach zapobiegających ryzyku w miejscu pracy.

Stwierdzono braki w zakresie szkoleń dla pracowników, podwykonawców, pracowników prowadzących działalność na własny rachunek oraz małych i średnich przedsiębiorstw. Ponadto na niekorzyść MŚP działają nadmierne wymogi biurokratyczne i niedostateczna elastyczność ustawodawstw krajowych.

W wielu państwach członkowskich ustawodawstwo nie definiuje kompetencji koordynatorów. Prowadzi to do sytuacji, w której koordynacja nie może być skuteczna, ponieważ osoby podejmujące się jej nie posiadają koniecznej wiedzy.

Dyrektywa 92/58/EWG

Ze sprawozdań państw członkowskich i ocen ekspertów wynika, że głównym problemem jest brak szkoleń dla pracowników. W większości przypadków pracownicy otrzymują ogólne szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; zaledwie mała część tego typu szkolenia poświęcona jest znakom. W bardziej ogólnym ujęciu stwierdzono, że problemem jest również brak zainteresowania wdrażaniem dyrektywy ze strony przedsiębiorstw i kadry kierowniczej.

8. PROPOZYCJE ULEPSZEń

Dyrektywa 92/57/EWG

Niektóre państwa członkowskie twierdzą, że stosowanie dyrektywy jest trudne ze względu na zbyt ogólne sformułowania. Zwracały się one do Komisji o opracowanie niewiążących informacji dotyczących ewentualnych pytań i wątpliwości, co mogłoby pomóc we wdrażaniu.

Ogólnie rzecz biorąc, ze sprawozdań krajowych wynika, że najistotniejszym problemem dla państw członkowskich są niedociągnięcia przy wprowadzaniu koordynacji w dziedzinie bezpieczeństwa na etapie przygotowawczym. Niektóre państwa członkowskie sugerowały zatem, aby Komisja uregulowała koordynację na tym etapie za pomocą instrumentów o charakterze niewiążącym.

Inne państwa członkowskie chciałyby, aby w ich ustawodawstwach krajowych jaśniej sformułowano interakcję pomiędzy koordynatorem projektu, projektantami i inwestorem oraz pomiędzy koordynatorem projektu, inwestorem zastępczym, pracownikami prowadzącymi działalność na własny rachunek i inwestorem.

Dyrektywa 92/58/EWG

Wysunięto kilka sugestii zmierzających do ulepszenia bądź prawodawstwa, bądź sposobów jego stosowania.

Ulepszenie prawodawstwa sugerowano m.in. w formie wprowadzenia obowiązkowego podstawowego szkolenia dla pracowników w zakresie znaków bezpieczeństwa, przy czym oferowane szkolenia powinny w takim wypadku być proporcjonalne do ryzyka. Inną propozycją było dokonanie przeglądu przepisów dotyczących sygnałów ręcznych (sygnałów w formie gestów) w celu poprawy ich wdrażania. Należy dołożyć starań w celu zharmonizowania dyrektywy z normami międzynarodowymi.

9. OCENA SKUTECZNOśCI PRAWODAWSTWA

Dyrektywa 92/57/EWG

Bardzo trudno jest obiektywnie wykazać związek pomiędzy wdrożeniem dyrektywy a poprawą sytuacji w zakresie zmniejszenia liczby wypadków w miejscu pracy i chorób zawodowych w sektorze budownictwa.

Wzrost w sektorze budownictwa od czasu wejścia w życie dyrektywy; wprowadzanie nowych technologii; złożoność wiążąca się z wprowadzaniem nowego systemu zapobiegania wypadkom na budowach oraz wielość zaangażowanych podmiotów; zmiany sezonowe oraz fakt, że dyrektywa zawiera zarówno nowe przepisy, jak i przepisy zakorzenione już w istniejących krajowych aktach prawnych – wszystkie te czynniki komplikują ocenę skuteczności dyrektywy.

Sektor budownictwa nadal ma najgorsze wyniki w zakresie wypadków w miejscu pracy w porównaniu z pozostałymi sektorami gospodarki. Jakkolwiek dyrektywa spowodowała stały spadek częstości występowania wypadków na budowach na przestrzeni lat, skala tego spadku nie jest tak duża, jak oczekiwano.

(a) Skutki w zakresie wypadków przy pracy i chorób zawodowych

Najnowsze dostępne statystyki europejskie dotyczące wypadków przy pracy na budowach w krajach UE-15 dotyczą roku 2005. Począwszy od 1996 r. obserwuje się stopniowy spadek częstości występowania[13] zarówno wypadków śmiertelnych (1996: 13,3; 2005: 8,8), jak i wypadków wiążących się z ponadtrzydniową nieobecnością w pracy (1996: 8 023; 2005: 6 069). Należy jednak zauważyć, że częstość występowania wypadków śmiertelnych w budownictwie jest prawie dwuipółkrotnie wyższa od średniej częstości dotyczącej wszystkich sektorów (w tym budownictwa), a częstość występowania wypadków powodujących ponadtrzydniową nieobecność jest dwukrotnie wyższa.

(b) Wpływ na wydajność, wielkość zatrudnienia i konkurencyjność

Większość państw członkowskich nie przedstawia żadnych informacji o wpływie nowych aktów prawnych na wydajność, wielkość zatrudnienia i konkurencyjność. Nowe środki postrzegano zasadniczo jako korzystne w niektórych państwach członkowskich w zakresie wydajności i konkurencyjności, szczególnie w dłuższej perspektywie czasowej. Według tych państw członkowskich wdrożenie dyrektywy sprzyja modernizacji i usprawnieniu procesów produkcyjnych, co w logiczny sposób prowadzi do wzrostu wydajności dzięki zapewnieniu planowania i przeglądów organizacji pracy.

Dyrektywa 92/58/EWG

a) Skutki w zakresie wypadków przy pracy i chorób zawodowych

W tym zakresie nie są dostępne konkretne dane, ponieważ w statystykach zasadniczo nie bierze się pod uwagę wypadków, których przyczyny są związane ze znakami. Szczególnie brak znaków nie jest z reguły uważany za istotny czynnik prowadzący do wypadku, a w konsekwencji nie jest on ujęty w wykazie istotnych czynników związanych ze statystykami wypadków. Z tego też powodu brak znaków dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia nie pojawia się w badaniach prowadzonych w celu zidentyfikowania przyczyn wypadków w pracy.

b) Wpływ na wydajność, wielkość zatrudnienia i konkurencyjność

Ustalenie wpływu dyrektywy na wydajność, wielkość zatrudnienia i konkurencyjność sprawiało państwom członkowskim trudność. Jedno państwo członkowskie stwierdziło, że dyrektywa jako instrument zarządzania przyczyniła się do wzrostu wydajności; inne państwo członkowskie uznało, że dyrektywa miała korzystny wpływ w zakresie liczby nieobecności w pracy z powodu chorób, a także ogólnie w zakresie warunków pracy.

10. WNIOSKI

Dyrektywa 92/57/EWG

Jakkolwiek liczba i częstość występowania wypadków w pracy – zarówno wypadków śmiertelnych, jak i wypadków wiążących się z ponadtrzydniową nieobecnością w pracy – spadła (co samo w sobie świadczy o korzystnym wpływie dyrektywy na bezpieczeństwo i ochronę zdrowia pracowników w UE), to obecny poziom tych wskaźników nadal jest nie do przyjęcia; budownictwo w dalszym ciągu jest sektorem, w którym pracownicy narażeni są na największe ryzyko.

Przeprowadzona ocena, podobnie jak wspomniane powyżej dane, wskazuje wyraźnie, że dla poprawy ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników na budowach niezbędne jest bardziej efektywne wdrażanie dyrektywy 92/57/EWG w praktyce. Obecny czas nie wydaje się właściwym, aby rozpoczynać proces zmiany dyrektywy; najpierw należy podjąć alternatywne działania na poziomie krajowym i europejskim, aby dyrektywa uzyskała pełną skuteczność i była przestrzegana. Przy opracowywaniu krajowych strategii w dziedzinie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa państwa członkowskie mogłyby podjąć działania w kierunku skuteczniejszego stosowania dyrektywy 92/57/EWG, głównie poprzez usprawnienie i uproszczenie istniejących krajowych ram prawnych przy jednoczesnym zachowaniu zgodności z zasadami spójności i efektywności ustawodawstwa. Działania zmierzające do zmniejszenia obciążeń administracyjnych w Unii Europejskiej[14], prowadzone obecnie przez Komisję, mają w tym względzie kluczowe znaczenie. Obejmują one ocenę dyrektywy 92/57/EWG i pozwolą na zidentyfikowanie zbędnych obciążeń administracyjnych powodowanych przez ustawodawstwo krajowe i prawodawstwo UE.

Wszystkie państwa członkowskie są zgodne – a potwierdza to również ocena w terenie – że potrzebne są niewiążące instrumenty na poziomie europejskim lub krajowym dla ułatwienia stosowania dyrektywy 92/57/EWG w praktyce. W konkretnym ujęciu większość państw członkowskich podkreślała problemy z rozumieniem istoty planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz z jego sporządzaniem, a także z ustaleniem osób odpowiedzialnych za jego sporządzenie. Konieczne jest również wyjaśnienie roli dokumentu dotyczącego bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Ogólnie państwa członkowskie zgłaszają problemy wynikające z braku jasnych informacji dotyczących definicji, roli, zadań i kwalifikacji koordynatorów w zależności od rodzaju inwestycji.

Konieczne są wzmożone działania, w formie szkoleń i informacji, w celu zwiększenia świadomości inwestorów co do zakresu ich odpowiedzialności, a także w celu przekonania ich, że koordynacja nie stanowi dodatkowego kosztu, ale skuteczny środek ograniczania kosztów w trakcie całej inwestycji. Architekci i inżynierowie uczestniczący w sporządzaniu projektu muszą również otrzymywać szkolenie w zakresie zapobiegania ryzyku zawodowemu, najlepiej w trakcie studiów. Należy opracować podstawowe wymogi w zakresie szkolenia koordynatorów. Ponadto konieczne jest informowanie i odpowiednie szkolenie małych przedsiębiorstw i pracowników, szczególnie pracowników migrujących oraz prowadzących działalność na własny rachunek, w dziedzinie prawodawstwa i zakresów ich odpowiedzialności.

Kluczowym aspektem jest równoważne egzekwowanie dyrektywy w całej UE. Poza skoncentrowaniem się na fazie wykonania budowy należy w toku egzekwowania poświęcić więcej uwagi zapewnieniu wypełniania obowiązków przez inwestorów i projektantów na etapie sporządzania projektu. Konieczne są częstsze inspekcje na budowach, a także kontrole planów bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz dokumentów dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia co do ich formy i treści. Nieprzestrzeganie obowiązków przez inwestorów i inwestorów zastępczych musi podlegać skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym karom. W tym kontekście zasadniczą rolę odgrywa SLIC, którego priorytetowym zadaniem w ramach przyszłej pracy powinno być zajęcie się szczególną sytuacją w sektorze budownictwa.

Podsumowując, konieczne jest podjęcie następujących działań, bądź na szczeblu krajowym, bądź na poziomie UE:

- opracowanie niewiążących instrumentów (wytycznych);

- włączenie konkretnych zagadnień bezpieczeństwa i ochrony zdrowia do krajowych programów kształcenia w szkołach zawodowych i uczelniach wyższych dla osób, które w ramach działalności zawodowej będą odgrywać kluczową rolę we wdrażaniu dyrektywy;

- wprowadzenie krajowych wymogów w zakresie kompetencji koordynatorów;

- konsekwentne uwzględnianie środków zapobiegawczych związanych z przedmiotem zamówienia w specyfikacjach technicznych w ramach zaproszeń do składania ofert, w klauzulach dotyczących wykonania zamówienia oraz w zarządzaniu jakością zamówienia przez organy zamawiające;

- poprawa jakości kształcenia i szkoleń dla pracowników oraz utrzymywanie kontaktu z nimi w ramach programów szkoleniowych (np. „Safe Pass”);

- prowadzenie krajowych kampanii uświadamiających koncentrujących się na pracownikach prowadzących działalność na własny rachunek;

- połączenie sporządzania wstępnego zawiadomienia z innymi odpowiednimi krajowymi procedurami administracyjnymi (np. wnioskiem o pozwolenie na budowę);

- częstsze inspekcje na budowach;

- wprowadzenie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających kar.

Budownictwo jest nadal szczególnie niebezpiecznym sektorem, a znaczna poprawa wdrażania dyrektywy 92/57/EWG wymaga wzmożonych wysiłków wszystkich podmiotów. Komisja włączy się w te działania m.in. poprzez opracowanie praktycznych niewiążących wskazówek, wyjaśniających pewne podstawowe pojęcia i stanowiących pomoc dla wszystkich podmiotów w wypełnianiu ich obowiązków.

Dyrektywa 92/58/EWG

Wszystkie państwa członkowskie są zdania, że dyrektywa 92/58/EWG miała i ma bardzo pozytywny wpływ w zakresie ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników i osób trzecich. Umożliwiła wyraźne oznaczanie sytuacji wiążących się z ryzykiem, niezależnie od znajomości języka, i w znacznym stopniu przyczyniła się do wdrażania podstawowej zasady prawa wspólnotowego – swobodnego przepływu pracowników.

Wprowadzenie globalnie zharmonizowanego systemu klasyfikacji i etykietowania chemikaliów (GHS), zmieniającego kryteria oraz wzory piktogramów i symboli toksyczności, łatwopalności i innych rodzajów ryzyka chemicznego, będzie mieć wpływ na dyrektywę, która w związku z tym będzie wymagać aktualizacji.

[1] W komunikacie pt.: Podniesienie wydajności i jakości pracy : wspólnotowa strategia na rzecz bezpieczeństwa i higieny pracy na lata 2007-2012 , (COM(2007) 62 wersja ostateczna, z dnia 21.2.2007.

[2] Przekazane Komisji zgodnie z artykułami 14 i 11 wymienionych dyrektyw. Artykuły te zostały później uchylone dyrektywą 2007/30/WE.

[3] Dz.U. L 245 z 26.8.1992, s. 6.

[4] Dz.U. L 245 z 26.8.1992, s. 23.

[5] W dwóch państwach członkowskich, które chciały zapewnić obiektywną ocenę dyrektywy, badania przeprowadzili niezależni konsultanci zewnętrzni; w prawie wszystkich państwach członkowskich partnerzy społeczni odgrywali bardzo ważną rolę w przygotowaniu sprawozdania.

[6] Rozporządzenie Rady (WE) nr 2062/94 z dnia 18 lipca 1994 r. ustanawiające Europejską Agencję ds. Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia w Miejscu Pracy (Dz.U. L 216 z 20.8.1994, s. 1). Ostatnio zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1112/2005 (Dz.U. L 184 z 15.7.2005, s. 5).

[7] Decyzja Komisji z dnia 12 lipca 1995 r. ustanawiająca Komitet Starszych Inspektorów Pracy (Dz.U. L 188 z 9.8.1995, s. 11).

[8] W większości państw członkowskich skonsultowano się wcześniej ze wszystkimi przedstawicielami sektora budowlanego (partnerzy społeczni, architekci, inwestorzy, inwestorzy zastępczy itp.) i dano im szansę uczestnictwa w transpozycji dyrektywy.

[9] Zob. ust. 17 wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-84/94 Zjednoczone Królestwo przeciw Radzie [1996] Zb.Orz. I-5755.

[10] Decyzja Rady z dnia 22 czerwca 2003 r. ustanawiająca Komitet Doradczy ds. Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia w Miejscu Pracy (Dz.U. C 218 z 13.9.2003, s. 1).

[11] Źródło: dane ESAW, grupy Eurostatu, na rok 2005.

[12] Program szkoleniowy zwiększający świadomość w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia „Safe Pass” ( The Safe Pass Health and Safety Awareness Training Programme ) to program jednodniowych szkoleń organizowany przez irlandzki urząd ds. szkoleń i zatrudnienia. Celem tego programu jest zapewnienie wszystkim pracownikom budowlanym w Irlandii podstawowej wiedzy w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, tak aby mogli oni pracować na budowach, nie narażając siebie ani innych osób, które mogłyby ponosić skutki ich działań.

[13] Częstość występowania, zgodnie z definicją wynikającą z metodologii ESAW, to liczba wypadków w pracy w przeliczeniu na 100 000 zatrudnionych.

[14] COM(2007) 23 z 24.1.2007 – Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, „Program działań na rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych w Unii Europejskiej” (SEC(2007) 84) (SEC(2007) 85).