[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 2.7.2009

KOM(2009) 330 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie egzekwowania dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie egzekwowania dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta(Tekst mający znaczenie dla EOG)

1. WPROWADZENIE

493 miliony konsumentów w UE mają zasadnicze znaczenie dla sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Ponieważ wydatki konsumpcyjne generują połowę dochodu UE, konsumenci odgrywają kluczową rolę w osiągnięciu celów agendy lizbońskiej, takich jak zwiększenie wzrostu gospodarczego, zatrudnienia i konkurencyjności.

Przeświadczenie, że europejskie przepisy dotyczące ochrony konsumentów są szybko egzekwowane, zwiększa zaufanie konsumentów i odstrasza przedsiębiorstwa próbujące je ominąć. W konsekwencji stwarza to uczciwe i równe warunki dla wszystkich zainteresowanych stron. Skuteczne egzekwowanie przepisów jest zatem priorytetem polityki ochrony konsumentów. Jest ono także kluczowym elementem polityki Komisji w zakresie jednolitego rynku ze względu na to, że wdrożenie i egzekwowanie przepisów jest niezbędne, by obywatele odnieśli korzyści z jednolitego rynku.

Spośród szeregu działań zmierzających do zapewnienia przestrzegania przepisów dotyczącymi ochrony konsumentów, główną rolę odgrywa egzekwowanie prawa przez organy władzy publicznej, ponieważ leży ono u podstaw wszystkich innych strategii i jest niezbędnym warunkiem ich powodzenia. Skuteczność egzekwowania prawa i nadzoru rynku przez organy publiczne stanowi silny środek odstraszający dla przedsiębiorstw handlowych, które wystawione są na pokusę obejścia przepisów, i pobudza do podejmowania innych działań poprawiających funkcjonowanie rynków i przedsiębiorstw handlowych. Widoczność działań związanych z egzekwowaniem prawa i ich skutków ma zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia tego celu. Zaufanie konsumentów można zwiększyć, wyłącznie jeżeli konsumenci znają realia rynków i są świadomi, że ci, którzy nie stosują się do reguł, poniosą konsekwencje. Podobnie kampanie informacyjne odniosą oczekiwany skutek, wyłącznie jeśli konsumenci korzystając z przysługujących im praw są przekonani, że stoi za nimi prawo, które jest egzekwowane.

Biorąc pod uwagę obecne światowe pogorszenie koniunktury gospodarczej, zdecydowane i konsekwentne egzekwowanie prawa jest jeszcze istotniejsze, ponieważ kryzys zwiększa narażenie konsumentów, a niski poziom przestrzegania przepisów może prowadzić do zwiększenia odnoszonych przez nich szkód. Ponadto skuteczne egzekwowanie prawa zwiększa osłabione kryzysem zaufanie konsumentów, co przyczynia się do wzrostu wydatków konsumpcyjnych, które są głównym motorem ożywienia gospodarczego. Doskonalenie mechanizmów nadzoru rynku i egzekwowania prawa w celu zwiększenia zaufania konsumentów ma podstawowe znaczenie, ponieważ wydatki konsumpcyjne będą ważnym czynnikiem ożywienia gospodarczego. Obecny kryzys gospodarczy stawia również nowe wyzwania przed organami egzekwującymi, które mogą odczuć presję zmniejszenia zasobów i muszą precyzyjnie określić swoje priorytety oraz zmaksymalizować skutki swoich działań związanych z egzekwowaniem prawa.

Ponadto europejscy konsumenci nadal niechętnie korzystają z możliwości, jakie zapewnia integracja rynku. Wynika to między innymi z braku przeświadczenia konsumentów, że ich prawa będą tak samo chronione przy zakupach dokonywanych za granicą[1]. Na jednolitym rynku konsumenci nie powinni zwracać uwagi na miejsce, w którym przedsiębiorstwo handlowe ma swoją siedzibę, ponieważ nie powinno to wpływać na poziom ochrony przed nieuczciwymi praktykami handlowymi. Szczególne wyzwanie dla UE stanowi zatem zapewnienie jednolicie wysokiego poziomu egzekwowania prawa na całym jej terytorium. Celem niniejszego komunikatu jest podsumowanie aktualnych prac Komisji oraz zbadanie potencjału przyszłych inicjatyw w kontekście wszechstronnej analizy działań związanych z egzekwowaniem prawa.

2. WYZWANIA ZWIąZANE ZE SKUTECZNYM EGZEKWOWANIEM PRAWA

2.1. Podstawowe zasady – wzajemna zależność między egzekwowaniem prawa przez organy publiczne a innymi środkami zapewniającymi przestrzeganie prawa

W polityce ochrony konsumentów egzekwowanie prawa obejmuje szeroki zakres działań podejmowanych przez różne podmioty przy wykorzystaniu różnych instrumentów, aby zapewnić przestrzeganie praw konsumentów. Obejmuje to formalne postępowania egzekucyjne, podejmowane głównie przez publiczne organy egzekwowania prawa, które stanowią główny temat niniejszego komunikatu, ale także działania podejmowane przez konsumentów dla ochrony swoich praw poprzez egzekwowanie przepisów na drodze prywatnoprawnej lub inne mechanizmy rozstrzygania sporów. Skuteczne egzekwowanie prawa łączy działania, które wspierają przestrzeganie prawa poprzez informowanie konsumentów i przedsiębiorstw z bardziej formalnymi środkami egzekwowania przepisów.

Skuteczne egzekwowanie prawa uzależnione jest od dostępności informacji stanowiących wiarygodną bazę danych dla działań w zakresie egzekwowania prawa i umożliwiających organom egzekwującym skupienie wysiłków na rynkach niespełniających oczekiwań konsumentów. Należy również zgromadzić informacje o skutkach i skuteczności wybranych środków egzekwowania prawa.

Zakłada się również, że powołano właściwe organy posiadające odpowiednie uprawnienia, żeby zapewnić stosowanie przepisów. Obejmuje to proporcjonalne, dostępne i odstraszające środki zaradcze i sankcje.

Tradycyjnie, przy egzekwowaniu przepisów prawa ochrony konsumentów organy władzy publicznej stosują „twarde prawo”. Obecnie istnieją rozwiązania alternatywne, dzięki którym konsument może bezpośrednio dochodzić swoich roszczeń. Pojawiają się także nowsze sposoby zapewnienia przestrzegania prawa. Systemy oparte na alternatywnych metodach rozwiązywania sporów (ADR) lub mechanizmy pozasądowego rozstrzygania sporów mogą stanowić wygodne i korzystne alternatywne rozwiązanie dla konsumentów, którzy bezskutecznie próbowali rozstrzygnąć spór z przedsiębiorstwem handlowym w sposób nieformalny.

Współregulacja i środki samoregulacyjne mogą wzmocnić zaangażowanie przedstawicieli przemysłu na rzecz osiągnięcia wysokiego poziomu przestrzegania prawa (np. pakt na rzecz bezpieczeństwa zabawek i Obywatelskie Forum Energetyczne) oraz zapewnić alternatywę dla formalnych przepisów lub je uzupełnić (okrągły stół w sprawie reklamy lub kodeks dotyczący zmiany banku). W tym ostatnim przypadku ważne jest, by środek nie tylko wprowadzał oczekiwane standardy, ale również obejmował mechanizmy monitorowania i procedurę rozpatrywania skarg.

Działania w zakresie egzekwowania prawa podejmowane przez organy publiczne oraz organy samoregulacyjne mogą się zatem wzajemne uzupełniać: pierwsze z nich zapewniają wsparcie w postaci ram prawnych i sądowniczych, a drugie zapewniają dodatkowe środki w przypadku spraw niebudzących wątpliwości.

Dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych (dyrektywa UCP)[2] jest tego dobrym przykładem, ponieważ potwierdza ona, że samoregulacja może wesprzeć egzekwowanie prawa na drodze sądowej i administracyjnej i wyjaśnia rolę, jaką mogą odgrywać w egzekwowaniu przepisów twórcy kodeksów. Państwa członkowskie mogą się opierać na samoregulacyjnym rozstrzyganiu sporów, aby podnieść poziom ochrony konsumentów i zapewnić jak największe przestrzeganie prawa. W dyrektywie wyraźnie jednak stwierdzono, że samoregulacja nie może zastąpić sądowych lub administracyjnych środków egzekwowania przepisów. Wzmacnia ona skuteczność kodeksów postępowania nakładając na państwa członkowskie wymóg egzekwowania samoregulacyjnych przepisów wobec przedsiębiorstw handlowych, które zobowiązały się do przestrzegania zasad zawartych w kodeksach.

W rezultacie organy, które nadzorują przestrzeganie zasad samoregulacji, mogą zmaksymalizować oddziaływanie ograniczonych środków, pod warunkiem że spełniają kryteria skuteczności, legalności, odpowiedzialności i spójności.

2.2. Wyzwania

Rynki konsumenckie szybko ewoluują stwarzając nowe wyzwania dla organów egzekwujących. Po pierwsze, ponieważ produkty, usługi i kanały sprzedaży są coraz bardziej skomplikowane, a konsumenci muszą dokonywać coraz bardziej złożonych wyborów, z którymi wiąże się zwiększone ryzyko poniesienia szkody, konieczne jest odpowiednie dostosowanie sposobów egzekwowania prawa. W stosownych przypadkach konieczny może być także przegląd ram prawnych, aby uzupełnić wszelkie luki regulacyjne.

Po drugie, wraz z pojawieniem się handlu elektronicznego szybko rozwijają się transgraniczne rynki konsumenckie. Czynniki takie jak rozszerzenie rynku wewnętrznego i rosnąca globalizacja handlu również przyczyniają się do zwiększenia transgranicznego wymiaru rynków konsumenckich. Stawia to organy egzekwujące ograniczone ramami prawnymi w obliczu nowych wyzwań.

Po trzecie, skuteczna polityka transgranicznego egzekwowania prawa jest hamowana przez utrzymywanie się różnic w przepisach prawnych, wynikających z klauzuli minimalnej harmonizacji zawartej w wielu dyrektywach konsumenckich UE. Transgraniczne egzekwowanie prawa wymaga osiągnięcia porozumienia dotyczącego prawa właściwego oraz pogodzenia różnych uprawnień administracyjnych i tradycji egzekwowania prawa w państwach członkowskich.

Po czwarte, skuteczne egzekwowanie prawa osiąga się poprzez jak najlepsze wykorzystanie narzędzi dostępnych organom egzekwującym. Określając badane obszary należy kierować się spójnym zbiorem kryteriów, który powinien obejmować w szczególności skalę problemów w danym sektorze (np. potwierdzoną liczbą skarg), wpływ usprawnień na sytuację konsumentów oraz potencjalną szkodę dla konsumentów w przypadku niepodjęcia żadnych działań.

Wreszcie, osiągniecie wysokiego poziomu przestrzegania prawa wymaga przekazania rynkowi jasnego sygnału, że istnieje realne ryzyko wykrycia, ujęcia i ukarania podmiotu łamiącego prawo. Takiemu podejściu powinny towarzyszyć proporcjonalne i odstraszające sankcje.

2.3. Rola Komisji

Artykuł 153 Traktatu WE określa rolę Wspólnoty w popieraniu interesów konsumentów oraz stawia cel zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów. Odpowiedzialność za egzekwowanie wobec przedsiębiorstw handlowych dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta spoczywa na państwach członkowskich i odbywa się ono w pierwszej kolejności na szczeblu krajowym.

W tym kontekście zdecentralizowanego egzekwowania prawa zadaniem Komisji[3] jest dopilnowanie, aby ramy prawne UE pozwoliły na osiągnięcie najwyższego możliwego standardu ochrony konsumentów i przyczyniły się do zwiększenia zaufania konsumentów oraz przedsiębiorstw, tworząc jednolity i jednorodny rynek.

Ze względu na swoją rolę organu stojącego na straży Traktatu Komisja monitoruje transponowanie i wdrażanie dyrektyw przez państwa członkowskie, a także wdrażanie bezpośrednio stosowanych przepisów. Jeżeli państwo członkowskie nie przestrzega swoich obowiązków w zakresie egzekwowaniem prawa, Komisja może, w stosownych przypadkach, wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zgodnie z art. 226 Traktatu WE.

Komisja stara się również rozwiązywać trudności, z którymi mają do czynienia organy egzekwujące, zapewniając ustanowienie na poziomie UE skutecznych mechanizmów, aby umożliwić odpowiednie rozwiązywanie spraw transgranicznych. Pełniąc swoją rolę podmiotu wspomagającego Komisja inicjuje i koordynuje wspólne działania w zakresie egzekwowania prawa na poziomie UE. Odgrywa ona również główną rolę w wymianie najlepszych praktyk i udziela dodatkowego wsparcia poprzez szkolenia oraz wsparcie finansowe wspólnych działań związanych z nadzorem rynku i egzekwowaniem prawa, podejmowanych przez krajowe organy egzekwujące.

Artykuł 153 ust. 3 lit. b) Traktatu WE określa również rolę Wspólnoty we wspieraniu, uzupełnianiu i nadzorowaniu krajowej polityki ochrony konsumentów. Monitorowanie i porównywanie egzekwowania prawa jest ważnym czynnikiem w tworzeniu rynku wewnętrznego, na którym na którym zapewniona jest ochrona praw konsumentów. Konieczna jest dalsza ocena narzędzi Komisji zapewniających zwiększające przejrzystość środki wspierające i uzupełniające. Większa przejrzystość może mieć szczególne znaczenie, w przypadku gdy poniesiona przez konsumentów szkoda nie ogranicza się do jednego państwa członkowskiego, ani nie dotyczy sytuacji transgranicznych, ale gdy działalność danego przedsiębiorstwa dotyka konsumentów w kilku lub we wszystkich państwach członkowskich. W takich przypadkach o wymiarze europejskim Komisja może jako pierwsza skutecznie zająć się problemem i spróbować znaleźć rozwiązanie.

To samo postanowienie mogłyby również stanowić podstawę dla przyszłych aktów prawnych, które umożliwiłyby Komisji lepsze wspieranie i uzupełnianie działań państw członkowskich w zakresie egzekwowania prawa.

3. PRZYSPIESZENIE

STAWIENIE CZOłA WYZWANIOM, PRZED KTÓRYMI STOJą ORGANY EGZEKWUJąCE, JEST NIEZBęDNE, BY ZAPEWNIć KONSUMENTOM KONKRETNE KORZYśCI. DLA OSIąGNIęCIA TEGO CELU KOMISJA OKREśLIłA PIęć PRIORYTETOWYCH OBSZARÓW DZIAłAń:

( rozwinięcie silniejszych i skuteczniejszych mechanizmów współpracy w zakresie transgranicznego egzekwowania przepisów;

( zwiększenie przejrzystości i widoczności działań związanych z nadzorem rynku i egzekwowaniem prawa;

( lepsza wymiana wiedzy i wypracowanie jednolitej interpretacji przepisów;

( lepsze monitorowanie rynku – rozwinięcie podejścia w większym stopniu opartego na faktach;

( wzmocnienie współpracy międzynarodowej.

3.1. Rozwinięcie silniejszych i skuteczniejszych mechanizmów współpracy w zakresie transgranicznego egzekwowania prawa

Doświadczenie wskazuje, że aktywna współpraca między organami egzekwowania prawa jest jednym z najskuteczniejszych sposobów reagowania na wyzwania, przed którymi stoją te organy. Wymiana informacji, pomoc w prowadzeniu dochodzeń, notyfikacja i koordynacja działań związanych z nadzorem rynku i egzekwowaniem prawa stanowią kluczowe elementy skutecznej współpracy między organami.

Szereg unijnych instrumentów sektorowych określiło ramy takiej współpracy, a niniejszy komunikat skoncentruje się na następujących:

( Dyrektywa dotycząca ogólnego bezpieczeństwa produktów (dyrektywa GPSD)[4] i nowe ramy prawne (NLF)[5] ustanawiają unijne ramy nadzoru rynku wspierające organy państw członkowskich w monitorowaniu wprowadzanych do obrotu produktów oraz system wczesnego ostrzegania (RAPEX), z którego muszą korzystać organy nadzoru rynku informując się wzajemnie o podejmowaniu środków przeciwko produktom konsumenckim stanowiącym poważne zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa konsumentów.

( Rozporządzenie w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów (rozporządzenie CPC)[6] zbliża do siebie krajowe organy władzy publicznej odpowiedzialne za egzekwowanie dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta. Sieć współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów (sieć CPC) daje organom środki pozwalające nie dopuścić do podejmowania przez przedsiębiorstwa szkodliwej dla konsumentów działalności transgranicznej. Rozporządzenie ustanawia wspólne ramy współpracy tych organów i określa minimalne uprawnienia w zakresie dochodzeń i egzekwowania prawa.

Działania związane z bezpieczeństwem produktów, które rozpoczęły się w 2002 r., są bardziej zaawansowane niż CPC. Komisja wykorzystuje cenne doświadczenia ze stosowania dyrektywy GPSD rozwijając i konsolidując sieć CPC, która rozpoczęła działalność pod koniec 2006 r.

Dla ułatwienia współpracy w ramach stworzonych przez dyrektywę GPSD i rozporządzenie CPC Komisja zapewnia specjalne narzędzia informatyczne (RAPEX i CPCS) ułatwiające wymianę informacji. Są one obecnie ulepszane, żeby przyspieszyć rozpatrywanie wszystkich notyfikacji i wniosków.

Wdrażanie obydwu narzędzi podlega regularnym przeglądom. Ostatnie takie przeglądy odbyły się w 2008 r. W obydwu sprawozdaniach stwierdzono, że narzędzia te mogą zapewnić konsumentom wysoki poziom ochrony pod warunkiem właściwego stosowania przepisów. Wykryto pewne niedociągnięcia, takie jak brak odpowiednich zasobów, problemy z narzędziem informatycznym oraz kwestie dotyczące prawa właściwego. Szczegółowe informacje można znaleźć w odpowiednich sprawozdaniach[7].

Komisja wspiera także państwa członkowskie w ich działaniach w zakresie współpracy zapewniając wkład finansowy dla wspólnych działań transgranicznych. Główną zaletą tych wspólnych działań jest fakt, że z ich efektów korzystają wszyscy członkowie sieci. Jeśli chodzi o bezpieczeństwo produktów, efektem było 13 działań mających na celu wspólny nadzór rynku, skupiających się na określonych grupach produktów, takich jak zapalniczki, girlandy świetlne i sprzęt na placach zabaw. Komisja przyznała również wsparcie finansowe dwóm projektom w zakresie wspólnego egzekwowania prawa w ramach CPC; jeden z nich dotyczył dochodzenia w sprawie fałszywej oferty firmy turystycznej, a drugi dotyczył opłat stosowanych przez linie lotnicze.

Dążąc do poprawy bezpieczeństwa produktów Komisja wprowadziła następujące środki:

a) Przegląd ram prawnych wprowadzania produktów do obrotu (NLF) przyczynia się do poprawy funkcjonowania rynku wewnętrznego, podnosząc w tym kontekście poziom bezpieczeństwa produktów i wzmacniając nadzór rynku oraz identyfikowalność towarów.

b) Trwają prace nad zmianą wytycznych stosowanych w systemie wczesnego ostrzegania (RAPEX) w celu poprawy funkcjonowanie tego systemu.

c) Wyłania się nowe podejście do nadzoru rynku, które wprowadza bardziej systematyczne kontrole w łańcuchach produkcji i dostaw oraz ukierunkowane kontrole w punktach wejścia towaru na rynek wewnętrzny oraz wzmocnioną współpracę między organami celnymi i organami nadzoru rynku. Przeprowadzony zostanie projekt pilotażowy dla wybranych towarów lub sektorów wysokiego ryzyka.

Unijne ramy nadzoru rynku wspierają również współpracę pomiędzy krajowymi organami nadzoru rynku, która przybiera dwie główne formy. Po pierwsze organy władzy publicznej i podmioty gospodarcze korzystają ze wspólnie uzgodnionych instrumentów, takich jak kodeksy postępowania[8] lub wytyczne dotyczące stosowania dobrowolnych środków[9]. Po drugie, w przypadku stosowania dobrowolnych środków, organy państw członkowskich ściśle współpracują z podmiotami gospodarczymi poprzez dostarczanie wytycznych przed i po notyfikacji lub poprzez uzgodnienie z nimi stosowania takich środków[10]. Doświadczenia z systemem RAPEX wykazują, że ta współpraca przy nadzorze rynku ma zasadnicze znaczenie dla właściwego wdrożenia środków naprawczych.

Jeśli chodzi o sieć CPC, w chwili obecnej priorytetem Komisji jest konsolidacja jej działalności. Głównym celem jest osiągnięcie porównywalnego poziomu wdrożenia tej sieci we wszystkich państwach członkowskich.

Przegląd sieci CPC wykazuje, że rozwiązywanie spraw transgranicznych napotyka na trudności związane z uprawnieniami administracyjnymi organów, a zwłaszcza brakiem dostępnych zasobów. Obecny kryzys gospodarczy pociąga za sobą ryzyko dalszego pogorszenia sytuacji, w czasie gdy spójne egzekwowanie prawa jest szczególnie ważne. Komisja prowadzi dialog z państwami członkowskimi, aby ustalić jak można zapewnić wystarczające środki konieczne do wywiązania się z obowiązków wynikających z rozporządzenia CPC. Jeżeli państwo członkowskie nie przestrzega tych zobowiązań, Komisja w stosownych przypadkach wszczyna postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zgodnie z art. 226 Traktatu WE.

Komisja zainicjowała szereg działań usprawniających funkcjonowanie sieci CPC:

a) Corocznie przeprowadza się skoordynowane działania w zakresie egzekwowania prawa . W ukierunkowanych dochodzeniach („przeglądach”) organy krajowe równocześnie dokonują przeglądu danego sektora pod względem przestrzegania prawa UE i podejmują stosowne działania w zakresie egzekwowania prawa. W ramach działań sieci przeprowadzono dwa przeglądy: pierwszy w 2007 r., dotyczący stron internetowych, na których sprzedawane są bilety lotnicze, i drugi w 2008 r., dotyczący stron internetowych serwisów oferujących dzwonki do telefonów komórkowych. Z uwagi na pozytywne doświadczenia zebrane w trakcie tych dwóch pierwszych akcji rozważa się obecnie sposoby połączenia w działaniach sieci przeglądów z innymi narzędziami, takimi jak anonimowe zakupy.

b) Sieć przyjęła roczny plan działania dotyczący egzekwowania prawa . Komisja rozważy uzgodnienie z państwami członkowskimi wieloletnich ram wysokiego szczebla dla rocznych planów działania dotyczących egzekwowania prawa. Szczególną uwagę można również zwrócić na podejmowanie decyzji dotyczących wyboru badanych sektorów w oparciu o spójny zbiór kryteriów ustalania priorytetów, uwzględniając ocenę ryzyka. W ramach wspólnych działań podjętych w 2008 r. grupa organów pracuje nad wzmocnieniem tego podejścia opartego na ocenie ryzyka. Sformułowane w ramach projektu zalecenia będą wykorzystane do usprawnienia procedur programowania sieci. Sieć będzie również korzystać z danych zebranych w tablicy wyników dla rynków konsumenckich i wskaźników egzekwowania prawa.

c) Organizuje się specjalne warsztaty poświęcone konkretnym zagadnieniom, aby wypracować wspólne podejście do kwestii określonych przez organy CPC. Przykładem mogą być tu warsztaty dotyczące prawa właściwego oraz optymalizacji działań sieci w 2009 r.

Obecnie Komisja zmierza do wykorzystywania potencjału modelu zdecentralizowanego właściwego dla dyrektywy GPSD i rozporządzenia CPC. Na dalszym etapie może być wskazana ponowna analiza struktury administracyjnej w celu zapewnienia większej synergii zgodnie z rozwojem sytuacji w ostatnim okresie w innych obszarach prawodawstwa europejskiego.

3.2. Zwiększenie przejrzystości i widoczności

Widoczność wyników działań związanych z nadzorem rynku i egzekwowaniem prawa jest nieodłącznym elementem spójnej strategii egzekwowania prawa. Dzięki niej działające na rynku podmioty zdają sobie sprawę, że istnieje realne ryzyko wykrycia, zbadania i ukarania przedsiębiorstwa łamiącego prawo. Ma to zasadnicze znaczenie zarówno dla zwiększenia zaufania konsumentów do rynku, jak i dla osiągnięcie efektu odstraszania, a w związku z tym jest niezbędne dla dobrze funkcjonującego rynku. W tym kontekście Komisja podjęła następujące działania:

( utworzyła sieć pełnomocników ds. komunikacji z przedstawicielami państw członkowskich, w celu wypracowania wspólnej strategii komunikacji w odniesieniu do działań sieci CPC;

( poprzez ukierunkowane działania medialne Komisja zapewniła lepszą widoczność na szczeblu UE działalności krajowych organów związanych z egzekwowaniem prawa, aby zmaksymalizować skutki tych działań.

Praktyczne doświadczenia zebrane w trakcie skoordynowanych działań w zakresie egzekwowania prawa wykazały zawiłości prawne związane z publikacją wyników. Działania mediów towarzyszące pierwszemu wspólnemu działaniu dotyczącemu stron internetowych linii lotniczych w 2007 r. wykazały istotne różnice w przepisach prawnych i praktykach administracyjnych obowiązujących w państwach członkowskich oraz w ich podejściu do komunikacji. Działania dochodzeniowe organów egzekwowania prawa często podlegają ścisłym zasadom poufności. Również Komisja napotyka ograniczenia prawne ujawniając wyniki swoich działań wspierających politykę ochrony konsumentów w poszczególnych krajach.

Biorąc pod uwagę potrzebę większej przejrzystości i pewności prawa w tym obszarze, Komisja zbada, w jaki sposób może przekazywać informacje dotyczące rynku, aby umożliwić konsumentom dokonywanie świadomego wyboru. Celem wszystkich przyszłych inicjatyw Komisji byłoby ułatwienie publikacji rezultatów przyszłych badań i monitorowania przestrzegania prawa włącznie z podziałem wyników na poszczególne przedsiębiorstwa. Inicjatywa taka uwzględniłaby uzasadnione interesy zainteresowanych przedsiębiorstw oraz fakt, że sama Komisja nie może się formalnie wypowiedzieć o zaistnieniu naruszenia.

3.3. Lepsza wymiana wiedzy i wypracowanie jednolitej interpretacji przepisów

Jedną z głównych opisanych powyżej zalet sieci współpracy jest fakt, że stwarzają one otoczenie sprzyjające wymianie najlepszych praktyk przez organy. To dzielenie się wiedzą przyczynia się do osiągnięcia wyższych standardów ochrony konsumenta oraz bardziej jednolitego podejścia do egzekwowania prawa w UE.

Doświadczenia potwierdzają, że wspieranie działań transgranicznych miało zasadnicze znaczenie w osiągnięciu postępu w tym obszarze. Zachęcanie do takiej wymiany jest jednym z priorytetów Komisji, która pełni rolę podmiotu wspomagającego:

( opracowując wytyczne i podręczniki we współpracy z państwami członkowskimi, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie istniejących sieci (np. wytyczne dotyczące sieci RAPEX[11]);

( tworząc bazy danych dla przechowywania dokumentów, takich jak wytyczne, podręczniki, akty prawne i orzecznictwo; przykładem może tu być Kompendium konsumenckiego prawa wspólnotowego (EU Consumer Law Compendium), które łączy dyrektywy będące przedmiotem przeglądu, orzecznictwo ETS, krajowe środki transpozycji oraz orzecznictwo krajowe, a także opracowywana obecnie nowa baza danych dotycząca nieuczciwych praktyk handlowych, która będzie dostarczać udostępniane informacje dotyczące przepisów krajowych, decyzji w sprawie egzekwowania prawa, orzecznictwa krajowego i unijnego oraz innych dokumentów, takich jak artykuły naukowe, studia i wytyczne krajowe;

( wnosząc wkład finansowy do wspólnych projektów tworzących ramy wymiany najlepszych praktyk i metod współpracy.

Jednym z istotnych przykładów jest projekt dotyczący bezpieczeństwa produktów „ Udoskonalanie nadzoru rynku przez najlepsze praktyki” (ang. Enhancing Market Surveillance through Best Practice , EMARS). To trwające trzy lata wspólne działanie zakończyło się w 2008 r., a jego wyniki zostaną wykorzystane w kolejnym projekcie, którego realizację rozpoczęto w 2009 r. (baza wiedzy i forum, na którym na bieżąco udziela się porad, podręcznik najlepszych praktyk i nowa strategia szkoleń, która ma uzupełniać programy szkoleniowe w zakresie nadzoru rynku na szczeblu krajowym). Inny projekt realizowany przez sieć CPC zakładał opracowanie wspólnej metodologii przeprowadzania przeglądów internetowych, która zostanie przetestowana podczas wspólnego działania w 2009 r.

Komisja opracowuje wskazówki poprzez dyskusje w trakcie warsztatów oraz wydając wytyczne interpretacyjne dotyczące konsumenckiego prawa wspólnotowego. Przykładem mogą tu być podjęte przez Komisję prace w celu wydania wytycznych interpretacyjnych dotyczących nowych pojęć wprowadzonych dyrektywą o nieuczciwych praktykach handlowych. Regularne rozpatrywanie spraw w ramach sieci CPC wykazało zawiłości i brak porozumienia w interpretacji konsumenckiego prawa wspólnotowego. Przyczyniło się to do powolnego rozpatrywania spraw transgranicznych.

Komisja zajmie się tym problemem ustanawiając mechanizm umożliwiający osiągnięcie porozumienia w oparciu o wspólną interpretację ram prawnych dotyczących konsumentów. Może on przybrać formę narzędzi internetowych wspierających zcentralizowane przetwarzanie pytań związanych z transpozycją i interpretacją, przewodników, najczęściej zadawanych pytań lub podręczników w formie papierowej lub elektronicznej. Celem jest zaproponowanie krajowym organom egzekwującym wytycznych, które mają na celu ustalenie jednolitej interpretacji przepisów. W pierwszym etapie w 2009 r. zorganizowano serię warsztatów Komitetu CPC.

3.4. Lepsze monitorowanie rynku (rozwinięcie podejścia opartego na faktach)

Polityka sprawdzająca się w praktyce opiera się na obiektywnych faktach i danych liczbowych stanowiących bazę dowodową dla rozwoju polityki, opracowania strategii egzekwowania prawa, określenia priorytetów, a także oceny skuteczności egzekwowania prawa.

Podejście oparte na faktach jest szczególnie ważne, kiedy różne priorytety konkurują o ograniczone zasoby. Fakty i ich analiza przyczyniają się do skupienia wysiłków zmierzających do egzekwowania prawa i do maksymalnego wykorzystania dostępnych zasobów poprzez rozwiązywanie właściwych kwestii przy wykorzystaniu odpowiednich środków. Przyczyniają się one do rozwoju kultury opartej na wzajemnych porównaniach, która pobudza rozwój kultury zdecydowanego egzekwowania prawa. Podejście takie jest równie skuteczne w ocenie wpływu prawnie wiążących przepisów i dobrowolnych środków przyjętych w ramach samoregulacji.

Komisja opracowała nowe narzędzia w celu monitorowania wyników rynku i porównywania otoczenia konsumenta pod względem zgodności, egzekwowania prawa i przyznawania większych praw konsumentom wykorzystując specjalne wskaźniki umożliwiające wykrycie braków i uchybień, które wymagają dalszych działań dochodzeniowych lub naprawczych. Należą do nich następujące narzędzia:

( Tablica wyników dla rynków konsumenckich[12] , ustanowiona w 2008 r., monitoruje rynki z perspektywy konsumentów i corocznie w dwóch etapach ocenia, czy rynki te funkcjonują skutecznie. W pierwszym etapie dokonuje się przeglądu rynków na podstawie pięciu głównych wskaźników: skarg, zadowolenia, cen, zmian dostawcy i bezpieczeństwa. Wskaźniki te mogą również być wykorzystane do określenia obszarów, w których może być konieczna dalsza wnikliwa analiza. Dane te wskazują również na problemy, które mogą być wykorzystane do określenia priorytetów w zakresie egzekwowania prawa na poziomie krajowym lub unijnym.

( W drugim etapie mechanizmu tablicy wyników dla rynków konsumenckich przeprowadza się dogłębną analizę rynków z punktu widzenia konsumenta, skupiając się na określonych kwestiach konsumenckich w obszarach, w których tablica wstępnie wykazuje, że rynki nie spełniają oczekiwań konsumentów. Celem jest określenie przyczyn wykrytych problemów w odniesieniu do polityki ochrony konsumentów i dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta. Tablica wyników dla rynków konsumenckich uzupełnia szersze monitorowanie rynku, w przypadkach gdy Komisja uznaje za konieczne dogłębne i całościowe badanie rynków w wyniku pełnego przeglądu wszystkich elementów funkcjonowania rynku pod względem popytu i podaży. Na tej podstawie zaproponowane zostaną właściwe rozwiązania.

( Opracowanie zharmonizowanej metodologii klasyfikacji skarg konsumentów . Pozwoli to stworzyć wspólne ramy rejestracji skarg i ułatwi porównywalność danych. Stosowanie tej metodologii będzie dobrowolne.

( Szczegółowe badania doświadczeń konsumentów i detalistów służą określeniu ogólnych kwestii dotyczących przestrzegania prawa. Działania te zostaną wzmocnione poprzez opracowanie kolejnych wskaźników egzekwowania prawa przy wykorzystaniu nowego narzędzia do monitorowania uwagi mediów oraz krajowych danych wejściowych i wyjściowych. W 2009 r. Tablica wyników dla rynków konsumenckich objęła pierwszy zbiór wskaźników, który umożliwi porównanie egzekwowania prawa w całej Unii.

4. WZMOCNIENIE WSPÓłPRACY MIęDZYNARODOWEJ

W coraz bardziej zglobalizowanym świecie uzasadniona jest także ściślejsza współpraca z organami egzekwowania prawa spoza UE, szczególnie w krajach, które są już silnie powiązane gospodarczo z Unią. Coraz częściej towary produkowane są poza UE i są one importowane z całego świata, zwłaszcza z Chin. Zapewnienie bezpieczeństwa produktów przepływających w obrębie rynku wewnętrznego również wymaga podejmowania wspólnych wysiłków z organami lub podmiotami gospodarczymi spoza UE. Podejście Komisji łączy różne instrumenty w celu promowania unijnych standardów ochrony konsumentów:

( Zawieranie formalnych porozumień z organami egzekwowania prawa w krajach trzecich.

Rozporządzenie CPC stanowi podstawę prawną do zawierania umów o współpracy międzynarodowej. Zacieśnia się kontakty z władzami USA i Szwajcarii w celu zbadania możliwości współpracy w ramach sieci CPC.

Kontakty robocze z organami egzekwowania prawa w USA i Chinach dobrze funkcjonują w dziedzinie bezpieczeństwa produktów. Zaowocowało to zawarciem szeregu administracyjnych porozumień o współpracy[13] oraz istotnymi praktycznymi usprawnieniami w podejściu Chin do bezpieczeństwa produktów.

( Wspieranie współpracy organów egzekwowania prawa w skali globalnej poprzez rozpowszechnianie najlepszych praktyk[14].

5. WSPIERANIE EGZEKWOWANIA PRAWA

Skuteczna polityka ochrony konsumentów jest uzależniona od tego czy konsumenci i przedsiębiorstwa znają swoje prawa i obowiązki wynikające z obowiązującego prawodawstwa oraz czy potrafią je wykorzystać w swoich transakcjach handlowych. Chociaż realna możliwość egzekwowania prawa przez organy władzy publicznej jest niezbędna i silnie motywuje przedsiębiorstwa handlowe do przestrzegania przepisów, opisane w tej sekcji środki odgrywają zasadniczą rolę w umożliwianiu konsumentom obrony swoich praw i ułatwianiu egzekwowania prawa.

5.1. Świadomi konsumenci to konsumenci o mocnej pozycji na rynku

Świadomi konsumenci, którzy wiedzą, gdzie można się zwrócić w przypadku łamania przepisów, i potrafią stwierdzić i zgłosić naruszenie prawa, są ważnym czynnikiem wykrywania działań niezgodnych z przepisami. W związku z tym Komisja przywiązuje wielką wagę do tego, aby konsumenci byli świadomi swoich praw, i wspiera działania państw członkowskich mające na celu informowanie i edukowanie konsumentów na wiele sposobów, takich jak kampanie informacyjne w państwach członkowskich, przyjazne dla użytkownika strony internetowe[15], np. eYouGuide, wygodny przewodnik internetowy przedstawiający prawa konsumentów w środowisku cyfrowym[16] oraz Europejski Dzień Konsumenta, coroczne wydarzenie, które poprzez szereg skoordynowanych działań propaguje prawa konsumentów w całej Unii.

Komisja współfinansuje również Sieć Europejskich Centrów Konsumenckich (ECC-Net)[17], która jest źródłem praktycznych informacji i porad o prawach konsumenckich i udziela wsparcia w przypadku skarg o charakterze transgranicznym.

Komisja przywiązuje także dużą wagę do współpracy z organizacjami konsumenckimi i do wspierania ich niezwykle ważnej pracy. Również organizacje konsumenckie odgrywają istotną rolę poprzez przeprowadzanie testów porównawczych produktów i pełniąc rolę „strażników” rynku. Konkretne działania, takie jak organizowanie szkoleń dla krajowych organizacji konsumenckich, zmierzają do poprawy skuteczności ich działania na poziomie krajowym i unijnym.

5.2. Odpowiednie środki dochodzenia roszczeń

Ostatecznym celem europejskiej polityki ochrony konsumentów jest stworzenie otoczenia, w którym konsumenci mogą nabywać produkty i usługi nie zwracając uwagi na granice państwowe, posiadając pewność, że w razie problemów możliwe jest podjęcie odpowiednich i skutecznych działań zaradczych.

Na poziomie UE wprowadzono szereg mechanizmów, które obejmują: postępowanie w sprawie drobnych roszczeń[18] stosowane przy sporach transgranicznych, które od 2009 r. upraszcza, przyspiesza i zmniejsza koszty w przypadku roszczeń na kwotę nieprzekraczającą 2 000 EUR; dyrektywa w sprawie niektórych aspektów mediacji w sprawach cywilnych i handlowych[19] ma wspierać wykorzystanie mediacji w państwach członkowskich, a dyrektywa w sprawie nakazów[20] ustanawia wspólną procedurę umożliwiającą organowi uprawnionemu w jednym państwie członkowskim wystąpienie z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk w innym państwie, aby zakończyć naruszanie przepisów.

Komisja zachęca także do stworzenia mechanizmów ADR (alternatywne metody rozwiązywania sporów) i wsparła je przyjmując dwa zalecenia[21] ustanawiające zasady, procedury i kryteria jakości mające zastosowanie do organów ADR.

Komisja ułatwia też dostęp konsumentów do procedur pozasądowych w sporach transgranicznych za pośrednictwem różnych sieci. Sieć Europejskich Centrów Konsumenckich (ECC-Net) pełni rolę punktu kontaktowego przekazując informacje dla 400 organów ADR zgłoszonych przez państwa członkowskie. Sieć ta współpracuje również z innymi sieciami obejmującymi całą UE, takimi jak FIN-Net[22], system pozasądowego rozpatrywania skarg dotyczących usług finansowych, i sieć SOLVIT[23], która zajmuje się problemami wynikającymi z niewłaściwego stosowania przepisów rynku wewnętrznego.

Komisja bada również kwestię dochodzenia roszczeń zbiorowych[24], w przypadku gdy grupa konsumentów została dotknięta w wyniku tego samego lub podobnego naruszenia przepisów przez jedno przedsiębiorstwo handlowe. Mechanizmy dochodzenia roszczeń zbiorowych mogą stanowić rozwiązanie alternatywne, jeżeli konsumenci uznają, że podjęcie indywidualnego działania jest niewykonalne, ponieważ zbyt często koszty postępowania są niewspółmierne do wartości roszczenia.

6. WNIOSKI

Skuteczna polityka ochrony konsumentów ma zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania jednolitego rynku i jest priorytetem Komisji na nadchodzące lata. Jako organ stojący na straży traktatów, Komisja będzie nadal wspierać i wspomagać państwa członkowskie w dążeniu do tego celu i ułatwiać jego osiągnięcie. Komisja zbada również opcje dotyczące przeglądu zarówno formalnych, jak i nieformalnych mechanizmów egzekwowania prawa w ramach CPC.

W celu zapewnienia odpowiedniej ochrony dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta Komisja będzie nadal kontrolować transpozycję i monitorować przestrzeganie przepisów. W stosownych przypadkach Komisja będzie wszczynać postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko każdemu państwu członkowskiemu, które nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań wynikających z odpowiednich przepisów.

Nawet w obecnej sytuacji gospodarczej można sprostać wyzwaniom związanym z egzekwowaniem prawa stosując szeroką gamę instrumentów dostępnych organom egzekwującym oraz ustanawiając silne i skuteczne mechanizmy transgraniczne, które mogą być dostosowane i mogą skutecznie funkcjonować w szybko zmieniającym się otoczeniu rynkowym; wypracowując jednolitą interpretację przepisów; usprawniając sposoby monitorowania rynku i przejrzystość informacji zebranych w wyniku tego monitorowania; zwiększając widoczność działań związanych z egzekwowaniem prawa oraz wzmacniając współpracę z krajami trzecimi.

Zarówno Komisja, jak i krajowe organy egzekwowania prawa muszą zwiększyć wysiłki, aby sprostać współczesnym złożonym wyzwaniom, jeżeli w Unii Europejskiej mamy osiągnąć najwyższy poziom ochrony konsumentów i wzbudzić w konsumentach zaufanie, które pozwoli im w pełni wykorzystać potencjał jednolitego rynku.

[1] Spośród 33 % Europejczyków, którzy dokonywali w 2008 r. zakupów internetowych, tylko 7 % dokonywało zakupów transgranicznych (Eurobarometr, badanie specjalne 298: październik 2008 r.).

[2] Dz.U. L 149 z 11.6.2005.

[3] Zgodnie z jej obowiązkami na mocy art. 211 Traktatu WE.

[4] Dz.U. L 11 z 15.1.2002.

[5] Dz.U. L 218 z 13.8.2008. Nowe ramy prawne (NLF), czyli rozporządzenie (WE) nr 765/2008 i decyzja nr 768/2008/WE wprowadzają zmiany w obowiązujących przepisach horyzontalnych dotyczące swobodnego przepływu towarów. Wprowadzają zbiór przepisów europejskich dotyczących akredytacji, określają podstawowe przepisy umożliwiające skuteczny i solidny system nadzoru rynku i wzmacniają obowiązujące przepisy horyzontalne.

[6] Dz.U. L 364 z 27.10.2004.

[7] GPSD: COM(2008) 905; CPC: COM(2009)336 wersja ostateczna.

[8] http://ec.europa.eu/consumers/safety/projects/docs/tie_voluntary_agreement.pdf http://ec.europa.eu/consumers/safety/projects/docs/safety_vol_agr_retailers-importers.pdf

[9] http://ec.europa.eu/consumers/cons_safe/action_guide_pl.pdf

[10] Dz.U. L 381 z 28.12.2004.

[11] Dz.U. L 381 z 28.12.2004.

[12] Pierwsze i drugie wydanie Tablicy wyników dla rynków konsumenckich - COM(2008) 31 i COM(2009) 25 wersja ostateczna.

[13] Protokół ustaleń pomiędzy Komisją Europejską a Głównym Urzędem Kontroli Jakości, Inspekcji i Kwarantanny (AQSIQ), oraz wspólny plan działania Komisji Europejskiej i AQSIQ w sprawie bezpieczniejszych zabawek.

[14] ICPEN, Międzynarodowa Sieć Ochrony Konsumentów i Egzekwowania Prawa – Komisja ma status obserwatora, a większość organów należących do sieci CPC jest jej członkami.

[15] http://www.isitfair.eu/ i http://ec.europa.eu/eyouguide

[16] Ze szczególnym uwzględnieniem handlu elektronicznego i internetu Komisja udostępniła ostatnio konsumentom eYouGuide, informacyjną stronę internetową wyjaśniającą obowiązujące w całej UE prawa konsumentów związane z internetem. Strona zawiera linki do właściwych organów i organizacji konsumenckich, umożliwiając konsumentom egzekwowanie swoich praw i dochodzenie roszczeń.

[17] Sprawozdanie roczne ECC-Net za 2007 r.: http://ec.europa.eu/consumers/reports/reports_en.htm#ecc-net

[18] Dz.U. L 199 z 31.7.2007.

[19] Dz.U. L 136 z 24.5.2008.

[20] Dz.U. L 166 z 11.6.1998.

[21] Dz.U. L 115 z 17.4.1998 i Dz.U. L 109 z 19.4.2001.

[22] http://ec.europa.eu/internal_market/finservices-retail/finnet/index_en.htm

[23] http://ec.europa.eu/solvit/

[24] Zielona księga w sprawie dochodzenia zbiorowych roszczeń konsumentów - COM(2008) 794.