PL ECB -PUBLIC  
 
OPINIA EUROPEJSKIEGO  BANKU CENTRALNEGO  
z dnia 9 listopada 2017 r.  
w sprawie wsparcia kredytobiorców znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej oraz wsparcia 
dobrowolnej restrukturyzacji kredytów mieszkaniowych denominowanych lub indeksowanych do 
walut obcych  
(CON/2017/ 48) 
 
Wprowadzenie i  podstawa prawna  
W dniu 21 sierpnia 2017 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzymał wniosek Sejmu o wydanie opinii w 
sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o wsparciu kredytobiorców znajdujących się w trudnej sytuacji 
finansowej, którzy zaciągnęli kredyt mieszkaniowy oraz ustawy o podatku dochodowym od osób 
prawnych (zwanego dalej „projektem ustawy”).  
Kompetencja EBC do wydania opinii wynika z art. 127 ust. 4 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu 
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz szóstego tiret art. 2 ust. 1 decyzji Rady 98/415/WE1, z uwagi na 
to, że projekt ustawy dotyczy zasad odnoszących się do instytucji finansowych w zakresie, w jakim 
wywierają one istotny wpływ na stabilność instytucji i rynków finansowych. Rada Prezesów wydała 
niniejszą opinię zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 17 ust. 5 Regulaminu Europejskiego Banku 
Centralnego.  
 
1. Założenia projekt u ustawy  
1.1 Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o wsparciu kredytobiorców znajdujących się w trudnej 
sytuacji finansowej, którzy zaciągnęli kredyt mieszkaniowy2 określa zasady udzielania i warunki 
korzystania ze zwrotnej pomocy finansowej przez osoby fizyczne, które zaciągnęły kredyt 
mieszkaniowy i które znajdują się w trudnej sytuac ji finansowej (zwanej dalej „ pomocą 
finansową” ). Pomoc finansowa jest udzielana z a pośrednictwem Banku Gospodarstwa 
Krajowego (BGK). Ustawa obejmuje kredyty mieszkaniowe zabezpieczone hipotecznie, bez 
względu na walutę, w której zostały udzielone.  
1.2 Głównym celem projektu ustawy jest (1) zmiana mechanizmu udzielania wsparcia finansowego 
kredytobiorcom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej, którzy spłacają raty kredytu 
mieszkaniowego stanowiące znaczący ciężar dla budżetu domowego, oraz (2) wprowadzenie 
nowego instrumentu ułatwiającego dobrowolną restrukturyzację kredytów denominow anych lub 
indeksowanych do waluty obcej.  
                                                      
1  Decyzja Rady 98/415/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego 
udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych (Dz.U. L 189 z 3.7.1998, s. 42).  
2  Dziennik Ustaw (Dz.  U.) z 2015 r., poz. 1925.  
ECB -PUBLIC  
2 1.3 Projekt rozszerza zakres ustawy o wsparciu kredytobiorców znajdujących się w trudnej sytuacji 
finansowej poprzez wprowadzenie zasad udzielania pożyczki przeznaczonej na spłatę pozostałej 
części kredyt u mieszkaniowego (zwanej dalej „pożyczką na spłatę zadłużenia”)  oraz poprzez 
określenie warunków korzystania z pożyczki na spłatę zadłużenia w sytuacji, gdy kwota uzyskana 
ze sprzedaży kredytowanej nieruchomości nie pokryje całego zobowiązania. Ponadto projekt 
ustawy mo dyfikuje kryteria udzielania pomocy finansowej oraz definiuje kryteria udzielania 
pożyczek na spłatę zadłużenia. Zgodnie z projektem ustawy wsparcie finansowe lub pożyczka na 
spłatę zadłużenia mogą być udzielone jeżeli (1) w dniu złożenia wniosku o wsparci e lub pożyczkę 
na spłatę zadłużenia co najmniej jeden z kredytobiorców posia da status bezrobotnego; lub 
(2) stosunek wydatków kredytobiorcy związanych z obsługą miesięcznej raty kapitałowej i 
odsetkowej kredytu mieszkaniowego do dochodu gospodarstwa domowego kredytobiorcy 
przekracza 50%; lub (3) miesięczny dochód gospodarstwa domowego, pomniejszony o 
miesięczne koszty obsługi kredytu mieszkaniowego,  nie przekracza kwoty 1268 zł w przypadku 
gospodarstwa jednoosobowego lub kwoty 1028 zł na osobę w przypadku gospodarstwa 
wieloosobowego (przy czym kwoty te podlegają waloryzacji co trzy lata), co stanowi dwukrotność 
obecnych progów3. 
1.4 Projekt ustawy przedłuża okres trwania wsparcia finansowego z 18 do 36 miesięcy oraz podnosi 
maksymalną kwotę wsparcia z 1 500 zł do 2 000 zł miesięcznie, maksymalnie 72 000 zł w ciągu 
3 lat. Nowe wsparcie w formie pożyczki na spłatę zadłużenia także nie m oże być wyższe niż 
72 000 zł. W przypadku kredytów mieszkaniowych spłacanych w walucie obcej BGK udziela 
pożyczki na spłatę zadłużenia w walucie, w której spłacany jest kredyt mieszkaniowy, 
przeliczonej po kursie sprzedaży ogłoszonym przez Narodowy Bank Polski (NBP) w dniu 
poprzedzającym przekazanie środków.  
1.5 Projekt ustawy wprowadza procedurę odwoławczą od decyzji kredytodawcy o odrzuceniu 
wniosku kredytobiorcy  o przyznanie wsparcia (wsparcia finansowego lub pożyczki na spłatę 
zadłużenia). Jeżeli w wyniku odwołania zostanie stwierdzone, że kredytobiorca spełnia warunki 
udzielenia wsparcia finansowego lub pożyczki na spłatę zadłużenia, kredytodawca pokrywa z 
własnych środków kwotę wsparcia, które byłoby przyznane w okresie weryfikacji, lub kwotę 
stanowiącą i loczyn kwoty przyznanej pożyczki na spłatę zadłużenia i stawk i 8,33%.  
1.6 Projekt ustawy ułatwia udzielanie wsparcia finansowego w odniesieniu do dobrowolnej 
restrukturyzacji kredytów mieszkaniowych denominowanych lub indeksowanych do waluty innej 
niż ta, w k tórej kredytobiorca uzyskuje dochód, poprzez określenie, że takie kredyty mogą być 
dobrowolnie przewalutowane na walutę, w której kredytobiorca uzyskuje dochód. Ta forma 
wsparcia finansowego ma na celu pokrycie różnicy pomiędzy wartością bilansową zadłużen ia 
przed restrukturyzacją, obliczoną na podstawie średniego kursu wymiany ogłoszonego przez 
NBP, a wartością bilansową zadłużenia po restrukturyzacji. Wsparcia takiego udziela się 
kredytodawcy, który jest zobowiązany do zaoferowania kredytobiorcy odpowiednich warunków 
                                                      
3  Zob. art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o wsparciu kredytobiorców znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej w zw. z art. 
8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930) oraz rozporządzeniem 
Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń 
pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058).  
ECB -PUBLIC  
3 restrukturyzacji i uzyskani a jego zgody. Kredytodawca ma prawo wnioskować o środki na 
dobrowolną restrukturyzację maksymalnie do wysokości wpłaty wn iesionej  przez niego na 
Fundusz Restrukturyzacyjny. Środki  takie mogą być wykorzystane przez kr edytodawcę jedynie  
na cele dowolnych umów o dobrowolną restrukturyzację zawart ych w ciągu 6 miesięcy 
następujących po końcu kwartału, w którym wniesiono wpłatę. Jeżeli kredytodawca nie spełni 
tego obowiązku lub jeżeli kredytodawca i kredytobiorca nie osiąg ną porozumienia, środki nie 
zostają przekazane kredytodawcy, ale są rozdzielane pomiędzy wszystkich pozostałych 
kredytodawców wnoszących wpłaty na Fundusz Restrukturyzacyjny ustanowiony na podstawie 
projektu w danym okresie, w proporcji do wniesionych wpłat. Komisja Nadzoru Finansowego 
(KNF) może wydać rekomendację dla kredytodawców określającą zasady wyznaczania 
kolejności dobrowolnej restrukturyzacji należności restrukturyzowanych, mając na względzie 
stabilność systemu finansowego i sprawne wykorzystywani e przekazywanych środków.  
1.7 Zgodnie z projekte m ustawy wsparcie finansowe ma być finansowane z Funduszu 
Wspierającego oraz Funduszu Restrukturyzacyjnego, które wchodzą w skład Fundusz Wsparcia 
Kredytobiorców, zarządzanego przez BGK. Środki Funduszu Wspieraj ącego przeznacza się na 
wypłaty wsparcia finansowego oraz wypłaty pożyczek na spłatę zadłużenia, natomiast środki 
Funduszu Restrukturyzacyjnego przeznaczane są na wsparcie dobrowolnej restrukturyzacji 
kredytów mieszkaniowych denominowanych lub indeksowanyc h do waluty obcej. Środki 
Funduszu Wspierającego pochodzą z (i) kwartalnych wpłat kredytodawców proporcjonalnie do 
wielkości posiadanego portfela kredytów i pożyczek zabezpieczonych hipoteką, których 
opóźnienie w spłacie kapitału lub odsetek przekracza 90 dni, (ii) zwrotów wsparcia lub pożyczek 
na spłatę zadłużenia, (iii) dochodów z tytułu inwestowania środków Funduszu Wspierającego. 
Kwartalne wpłaty kredytodawców na Fundusz Wspierający nie mogą przekroczyć 1 % wartości 
bilansowej portfela kredytów i pożycz ek zabezpieczonych hipoteką, których opóźnienie w spłacie 
kapitału lub odsetek przekracza 90 dni. Na Fundusz Restrukturyzacyjny składają się (i) kwartalne 
wpłaty kredytodawców proporcjonalnie do posiadanego portfela kredytów i pożyczek  
denominowanych lub indeksowanych do waluty obcej oraz (ii) dochody z tytułu inwestowania 
środków Funduszu Restrukturyzacyjnego. Kwartalne wpłaty kredytodawców na Fundusz 
Restrukturyzacyjny nie mogą przekroczyć 0, 5 % wartości bilansowej portfela kredytów 
mieszkaniowych denominowanych lub indeksowanych do waluty innej niż ta, w której 
kredytobiorca uzyskuje dochód.  
1.8 Zgodnie z postanowieniami projektu ustawy kwartalną wysokość wpłat na Fundusz Wspierający i 
Fundusz Restrukturyzacyjny ustala Rada Funduszu Wsparcia Kredytobiorców na podstawie 
opinii Komitetu Stabilności Finansowej4, działającego w swej funkcji makroostrożnościowej. W 
wyjątkowych okolicznościach Rada może, na wniosek kredytodawcy, rozłożyć jego wpłaty na 
raty. Rada może, za zgodą ministra odpowiedzialnego za instytucje finansowe, tymczasowo 
                                                      
4  Komitet Stabilności Finansowej został utworzony ustawą z dnia 7 listopada 2008 r.  (Dz. U. z 2008 r. Nr 209, poz. 
1317). Funkcjonowanie Komitetu Stabilności Finansowej, który jest organem właściwym w zakresie nadzoru 
makroostrożnościowego i zarządzania kryzysowego, podlega obecnie ustawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze 
makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (Dz. U. z 
2015 r., poz. 1513).  
ECB -PUBLIC  
4 zawiesić obowiązek wnoszenia przez kredytodawcę wpłat na Fundusz Wspierający, o ile 
Fundusz dysponuje wystarczającymi środkami. Minister właściwy do spraw instytucji 
finansowych, po zasięgnięciu opinii Komitetu  Stabilności Finansowej w funkcji 
makroostrożnościowej, może zawiesić wpłaty na Fundusz Wspierający i Fundusz 
Restrukturyzacyjny, kierując się koniecznością zapewnienia stabilności sektora finansowego.  
1.9 Zgodnie z projektem ustawy osoby otrzymujące wsparcie finansowe rozpoczynają zwrot wsparcia 
lub pożyczki na spłatę zadłużenia w miesiącu następującym po miesiącu, w którym upłynęły 2 
lata od wypłaty ostatniej raty wsparcia lub pożyczki na spłatę zadłużenia. Zwrot wsparcia 
następuje w 144 równych nieoprocentow anych miesięcznych ratach.  W przypadku gdy 
kredytobiorca dokona spłaty 100 rat  bez opóźnienia w spłacie , pozostałe 44 raty umarza się.  
 
2. Uwagi ogólne  
2.1 Przed globalnym kryzysem finansowym w wielu państwach członkowskich rozpowszechnione 
było zaciąganie przez gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa niefinansowe kredytów w 
walutach obcych5. Jak już EBC wskazywał w przeszłości6, popyt na kredyty w walutach obcych 
wzrastał w wyniku niższego ich oprocentowania w porównaniu do kredytów w walutach 
krajowych oraz  oczekiwania, że waluty krajowe będą ulegać aprecjacji. EBC rozumie, że 
większość kredytów w walutach obcych w Polsce to kredyty mieszkaniowe denominowane we 
frankach szwajcarskich, oraz że według stanu na lipiec 2017 r. kredyty mieszkaniowe w walutach 
obcych stanowiły około 36,4 % wszystkich niespłaconych kredytów mieszkaniowych oraz 21% 
wszystkich niespłaconych kredytów na rzecz gospodarstw domowych7. 
2.2 EBC otrzymał już w przeszłości od Sejmu wnioski o wydanie opinii w sprawie trzech projektów 
legislacyjnych dotyczących restrukturyzacji kredytów w walutach obcych, które to projekty 
następnie nie zostały przyjęte, i takie opinie wydał8. EBC zauważa jednak, że obecny projekt 
ustawy zawiera postanowienia mające zastosowanie nie tylko do kredytów w walutach obcych, 
ale także do kredytów mieszkaniowych niezależnie od tego, w jakiej walucie zostały udzielone.  
 
3. Uwagi szczegółowe  
Wpływ na sektor bankowy, stabilność finansową i polską gospodarkę  
3.1 EBC wielokrotnie wskazywał na ryzyka związane z kredytami w  walutach obcych9 i odsyłał do 
analiz tych ryzyk dokonanych przez Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) i 
rekomendacji w tym zakresie zawartych w zaleceniu ERRS/2011/1. EBC zauważa także, że KNF 
                                                      
5  Odnośnie do informacji dotyczących udzielania kredytów w walutach obcych w Unii – zobacz załącznik do zalecenia 
Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego ERRS/2011/1 z dnia 21 września 2011 r. dotyczącego kredytów w 
walutach obcych (Dz.U. C 342 z 22.11.2011, s. 1).  
6  Zob. np. punkt 2.1 opinii CON/2017/9. Opinie EBC są publikowane na stronie internetowej EBC pod adresem 
www.ecb.europa.eu.  
7  Zob. sprawozdanie Narodowego Banku Polskiego w sprawie statystyki monetarnej i finansowej, dostępne pod 
adresem www.nbp.pl.  
8  Zob. opinie CON/2015/26, CON/2016/39 oraz CON/2016/50.  
9  Zob. np. Przegląd stabilności finansowej EBC z czerwca 2010 r. dostępnych na stronie internetowej EBC pod 
adresem www.ecb.europa.eu, oraz pkt 3.3 opinii CON/2016/50.  
ECB -PUBLIC  
5 uwzględnił zalecenia ERRS przy wydawaniu swojej rekom endacji S10, zgodnie z którą bankom 
zaleca się udzielanie kredytów hipotecznych kredytobiorcom indywidualnym w walutach, w 
których uzyskują oni dochód.  
3.2 EBC pragnie powtórzyć swoje uwagi dotyczące ryzyk związanych z kredytami w walutach 
obcych11
. Niemniej jednak wydaje się, że w przypadku Polski takie ryzyka obecnie nie mają 
charakteru systemowego dla systemu finansowego i nie są uważane za źródło szczególnego 
ryzyka z perspektywy stabilności finansowej.  
3.3 EBC zauważa, że projekt ustawy może mieć znaczący wpływ na rentowność polskiego sektora 
bankowego, w szczególności gdyby poziom kwartalnych wpłat na obydwa fundusze został 
określony na maksymalnym poziomie. W takim przypadku wpłaty te mogłyby obniżyć zyski 
sektora bankowego o maksymalnie 20% obec nych całkowitych zysków operacyjnych przed 
opodatkowaniem . Chociaż wynikający z tego ostateczny efekt finansowy wydaje się być możliwy 
do opanowania na poziomie zagregowanym, to jednak może on obniżyć zdolność polskiego 
sektora bankowego do udzielania kred ytów. Efekt ten może także nierówno rozłożyć się w 
sektorze bankowym, w taki sposób,  że szczególnie narażone będą banki posiadające duże 
portfele kredytów walutowych. Na tym tle EBC zauważa, że projekt ustawy nie przewiduje ani 
limitów co do rozmiarów Funduszu Restrukturyzacyjnego i Funduszu Wspierającego, ani limitów 
czasowych co do wnoszenia wpłat na te fundusze. Dlatego też efekt finansowy projektu ustawy 
może mieć charakter cykliczny, uzależniony jedynie od uznania Rady Funduszu Wsparcia 
Kredytobiorców,  a ostatecznie od uznania Ministra Finansów. Oznacza to zasadniczą zmianę w 
porównaniu do poprzedniej wersji programu wsparcia, który został początkowo przewidziany na 
kwotę 600 milionów zł z możliwością jej dalszeg o podwyższenia w razie potrzeby  i dla któ rego 
został wyznaczony termin składania wniosków  przez kredytobiorców na dzień 31 grudnia 2018 r.  
3.4 Projekt ustawy może także mieć negatywny wpływ na polską gospodarkę, jeżeli będzie prowadził 
do pogorszenia nastawienia inwestorów zagranicznych w wyniku pos trzeganego zwiększenia 
niepewności prawa i ryzyka kraju. Efekty te mogą ulec  zaostrzeniu, jeżeli równocześnie polskie 
władze wdrożą  dodatkowe środki dotyczące kredytów w walutach obcych, które są obecnie 
rozważane.  
3.5 EBC wskazuje także na znaczny wzrost lic zby gospodarstw domowych uprawnionych do 
uzyskania wsparcia  finansowego na podstawie projektu ustawy. Projekt ustawy dwukrotnie 
podwyższa kwotę maksymalnego dochodu na osobę, poniżej którego gospodarstwo domowe jest 
uprawnione do otrzymania wsparcia finans owego. Takie rozwiązanie może umożliwić korzystanie 
z przewidzianego projektem ustawy zerowego oprocentowania spłat wsparcia finansowego, jak i 
mechanizmu ich umarzania, przez gospodarstwa domowe, które nie znajdują się w trudnej 
sytuacji finansowej. Może to prowadzić do zwiększenia ryzyka nadużyć oraz nałożyć nadmierne 
obciążenie finansowe na Fundusz Wspierający.  
                                                      
10  Rekomendacja S dotycząca dobrych praktyk w zakresie zarządzania ekspozycjami kredytowymi zabezpieczonymi 
hipotecznie, dostępna na stronie internetowej KNF pod adresem www.knf.gov.pl . 
11  Zob. pkt 3.3.1 i 3.3.2 opinii CON/2015/26 oraz pkt 3.3.1 opinii CON/2016/39.  
ECB -PUBLIC  
6 3.6 W związku z powyższym EBC zachęca władze polskie do przeprowadzenia szczegółowej analizy 
w celu dokładniejszego określenia ilościowego wpływu projektu ustawy na stabilność finansową, 
w szczególności jeżeli chodzi o to, czy proponowane środki mogą mieć negatywny wpływ na 
instytucje kredytowe w wymiarze indywidualnym, sektor bankowy jako całość oraz ogólnie na 
polską gospodarkę. Szczególną uwagę nale ży zwrócić na adekwatność kapitałową dotkniętych 
instytucji oraz transgraniczny wpływ na skonsolidowane zyski międzynarodowych grup 
bankowych. Zachęca się także władze polskie do przeprowadzenia oceny ryzyka wprowadzenia 
przez projekt ustawy pokusy nadużyć  oraz obniżenia dyscypliny spłat uprawnionych 
kredytobiorców.  
Pewność prawna  
3.7 EBC zauważa, że  projekt ustawy nie jest wystarczająco jasny w kwestii tego, co rozumie się 
przez nieosiągnięcie porozumienia, za które kredytodawca może ponosić  odpowiedzialność, 
pomimo tego, że niezaw arcie  umów o dobrowolną restrukturyzację w terminie sześciu miesięcy 
od dnia wniesienia kwartalnej wpłaty  oznacza , że kredytodawca nie ma prawa do otrzymania 
wsparcia finansowego z Funduszu Restrukturyzacyjnego oraz odzyskania swego kwartalnego 
wkładu do Funduszu.        
 
Niniejsza opinia zostanie opublikowana na stronie internetowej EBC.  
 
 
Sporządzono we Frankfurcie nad Menem dnia 9 listopada 2017 r.  
 
[podpis ] 
 
Prezes EBC  
Mario DRAGHI