KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 20.5.2020 COM(2020) 546 final SPRAWOZDANIE KOMISJI Grecja



Sprawozdanie sporządzone na podstawie art. 126 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej



SPRAWOZDANIE KOMISJI Grecja



Sprawozdanie sporządzone na podstawie art. 126 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej 1. Wprowadzenie W dniu 20 marca 2020 r. Komisja przyjęła komunikat w sprawie uruchomienia ogólnej klauzuli korekcyjnej w ramach paktu stabilności i wzrostu. Klauzula, jak określono w art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3, art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 oraz w art. 3 ust. 5 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, ułatwia koordynację polityk budżetowych w czasie poważnego pogorszenia koniunktury gospodarczej. W swoim komunikacie Komisja przedstawiła Radzie opinię, że biorąc pod uwagę przewidywane poważne pogorszenie koniunktury gospodarczej w wyniku pandemii COVID-19, obecna sytuacja pozwala na uruchomienie klauzuli. W dniu 23 marca 2020 r. ministrowie finansów państw członkowskich zgodzili się z oceną Komisji. Uruchomienie ogólnej klauzuli korekcyjnej pozwala na czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, pod warunkiem, że nie zagraża to stabilności finansów publicznych w średnim okresie. W przypadku części naprawczej Rada może również zdecydować, na podstawie zalecenia Komisji, o przyjęciu zmienionego kursu polityki budżetowej. Ogólna klauzula korekcyjna nie zawiesza procedur paktu stabilności i wzrostu. Pozwala ona państwom członkowskim na odstąpienie od wymogów budżetowych, które miałyby zastosowanie w normalnych warunkach, a jednocześnie umożliwia Komisji i Radzie wprowadzenie niezbędnych środków koordynacji polityki w ramach paktu. Dane przekazane przez władze Grecji w dniu 22 kwietnia 2020 r., a następnie zatwierdzone przez Eurostat, wskazują, że nadwyżka sektora instytucji rządowych i samorządowych w Grecji osiągnęła w 2019 r. 1,5 % PKB, natomiast dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 176,6 % PKB. Zgodnie z programem stabilności na 2020 r. Grecja planuje deficyt w wysokości -4,7 % PKB w 2020 r., a zadłużenie wyniesie 188,8 % PKB. Planowany deficyt na 2020 r. świadczy prima facie o istnieniu nadmiernego deficytu w rozumieniu paktu stabilności i wzrostu. Ponadto dane za 2019 r. wskazują na niewystarczające postępy na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu, co stanowi także dowód prima facie na istnienie nadmiernego deficytu w rozumieniu paktu stabilności i wzrostu. W związku z powyższym Komisja sporządziła niniejsze sprawozdanie, które stanowi pierwszy etap procedury nadmiernego deficytu. Komisja zbadała w nim, czy Grecja spełnia kryteria deficytu i długu określone w Traktacie. Uwzględniła przy tym wszystkie istotne czynniki oraz zwróciła należytą uwagę na poważny wstrząs gospodarczy związany z pandemią COVID-19. Tabela 1. Deficyt i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB) 2016 2017 2018 2019 2020 KOM 2021 KOM Kryterium deficytu Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych 0,5 0,7 1,0 1,5 -6,4 -2,1 Kryterium długu Dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych 178,5 176,2 181,2 176,6 196,4 182,6 Różnica w stosunku do wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu n.d. n.d. n.d. n.d. 2,5 -1,0 Zmiana salda strukturalnego 2,3 -0,5 -0,1 -2,2 n.d. n.d. Wymagana MLSA n.d. 0,1 0,4 0,8 n.d. n.d. Uwaga: MLSA oznacza minimalną liniową korektę strukturalną. Źródło: Eurostat, prognoza Komisji z wiosny 2020 r. 2.Kryterium deficytu W programie stabilności na 2020 r. zaplanowano, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Grecji osiągnie w 2020 r. 4,7 % PKB, czyli poziom, który przekracza wartość referencyjną określoną w Traktacie jako 3 % PKB i nie jest jej bliski. Planowane przekroczenie wartości referencyjnej określonej w Traktacie w 2020 r. ma charakter wyjątkowy, gdyż jest spowodowane poważnym pogorszeniem koniunktury gospodarczej. Po uwzględnieniu wpływu pandemii COVID-19 na grecką gospodarkę w wiosennej prognozie Komisji przewiduje się spadek realnego PKB w 2020 r. o 9,7 %. Z prognozy tej – w której przewiduje się, że deficyt spadnie w 2021 r. do wartości poniżej 3 % PKB – wynika, że planowane przekroczenie wartości referencyjnej określonej w Traktacie będzie miało charakter tymczasowy. Prognozom tym towarzyszy jednak niepewność na wyjątkowo wysokim poziomie. Podsumowując, deficyt planowany na 2020 r. przekracza wartość referencyjną określoną w Traktacie jako 3 % PKB i nie jest jej bliski. Planowane przekroczenie uznaje się za wyjątkowe w rozumieniu Traktatu i paktu stabilności i wzrostu; ponadto obecnie uznaje się, że ma ono charakter tymczasowy. Analiza wskazuje zatem, że prima facie nie spełniono kryterium deficytu określonego w Traktacie i rozporządzeniu (WE) nr 1467/97. 3.Kryterium długu Relacja długu publicznego do PKB zmniejszyła się z poziomu 181,2 % w 2018 r. do 176,6 % w 2019 r. Redukcja długu była spowodowana wysoką nadwyżką pierwotną osiągniętą w 2019 r., której efekt został wzmocniony silnym wzrostem realnego PKB oraz wzrostem deflatora PKB, a także niewielkim spadkiem zadłużenia wynikającym z wartości rezydualnych zmiany długu.

Po uchyleniu procedury nadmiernego deficytu we wrześniu 2017 r. Grecja została objęta trzyletnim okresem przejściowym, aby umożliwić wystarczające postępy w osiągnięciu zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu. Okres przejściowy rozpoczął się w 2017 r. i zakończył w 2019 r. Aby zapewnić stałe i skuteczne postępy na drodze do osiągnięcia zgodności w okresie przejściowym Grecja powinna jednocześnie przestrzegać dwóch następujących warunków: a.Po pierwsze, roczna korekta strukturalna nie powinna odbiegać o więcej niż ¼ % PKB od minimalnej liniowej korekty strukturalnej (MLSA) zapewniającej osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu na koniec okresu przejściowego. b.Po drugie, w żadnym momencie okresu przejściowego pozostała roczna korekta strukturalna nie powinna przekraczać ¾ % PKB (chyba że spełnienie pierwszego warunku wymaga rocznego wysiłku strukturalnego na poziomie powyżej ¾ % PKB). Ze zgłoszonych danych wynika, że w 2019 r. Grecja nie poczyniła wystarczających postępów na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu ponieważ, według szacunków, saldo strukturalne uległo pogorszeniu w ubiegłym roku o -2,2 % PKB, co należy porównać z mającą zastosowanie MLSA wynoszącą 0,8 % PKB. Analiza wskazuje zatem, że w oparciu o dane dotyczące wyników za 2019 r. prima facie kryterium długu nie jest spełnione. 4. Istotne czynniki Art. 126 ust. 3 Traktatu stanowi, że jeśli państwo członkowskie nie spełnia wymogów jednego lub obu tych kryteriów, Komisja sporządza sprawozdanie. W sprawozdaniu tym Komisja „uwzględnia również to, czy deficyt publiczny przekracza publiczne wydatki inwestycyjne i uwzględnia wszelkie inne istotne czynniki, w tym średniookresową sytuację gospodarczą i budżetową państwa członkowskiego”. Czynniki te zostały doprecyzowane w art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, który stanowi, że uwzględnia się należycie „wszelkie inne czynniki, które w opinii danego państwa członkowskiego mają znaczenie dla wyczerpującej oceny zgodności z kryteriami deficytu i długu i które państwo członkowskie przedstawiło Radzie i Komisji”. W przypadku oczywistego naruszenia kryterium długu analiza istotnych czynników jest szczególnie uzasadniona z uwagi na fakt, że czynniki pozostające poza kontrolą rządu wpływają na dynamikę długu w większym stopniu niż na dynamikę deficytu. Zostało to uznane w art. 2 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, który stanowi, że podczas oceny spełniania kryterium długu uwzględnia się istotne czynniki niezależnie od skali tego naruszenia. W związku z tym przy ocenie spełniania kryterium długu należy ocenić przynajmniej trzy następujące główne aspekty, zważywszy na ich wpływ na dynamikę długu i zdolność do jego obsługi: (i) wypełnienie średniookresowego celu budżetowego lub realizację ścieżki dostosowania prowadzącej do tego celu, (ii) realizację reform strukturalnych oraz (iii) panujące warunki ekonomiczne. Jeżeli chodzi o spełnienie kryterium deficytu w 2020 r., w myśl art. 2 pkt 4) rozporządzenia (WE) nr 1467/97 tych istotnych czynników nie można jednak uwzględnić w procesie podejmowania decyzji w sprawie istnienia nadmiernego deficytu na podstawie kryterium deficytu dla Grecji, ponieważ relacja długu publicznego do PKB przekracza wartość referencyjną wynoszącą 60 % i nie jest spełniony podwójny warunek – polegający na tym, że deficyt pozostaje bliski wartości referencyjnej, a jej przekroczenie ma charakter tymczasowy. W obecnej sytuacji kluczowym dodatkowym czynnikiem, który należy uwzględnić w odniesieniu do 2020 r., są skutki gospodarcze pandemii COVID-19, które bardzo poważnie wpływają na sytuację budżetową i wywołują wysoki poziom niepewności co do perspektyw na przyszłość. Pandemia doprowadziła również do uruchomienia ogólnej klauzuli korekcyjnej. 4.1. Pandemia COVID-19 i uruchomienie ogólnej klauzuli korekcyjnej Pandemia COVID-19 doprowadziła do poważnego wstrząsu gospodarczego, który wywołuje znaczące negatywne skutki dla całej Unii Europejskiej. Konsekwencje dla wzrostu PKB będą zależały zarówno od czasu trwania pandemii, jak i od okresu obowiązywania środków wprowadzanych przez władze krajowe oraz na szczeblu europejskim i światowym w celu spowolnienia jej rozprzestrzeniania się, ochrony zdolności produkcyjnych i wspierania popytu zagregowanego. Państwa członkowskie już przyjęły lub właśnie przyjmują środki budżetowe mające na celu zwiększenie możliwości systemów ochrony zdrowia i udzielenie pomocy tym osobom i sektorom, które szczególnie ucierpiały na skutek pandemii. Wprowadzono również znaczące środki w zakresie pomocy na utrzymanie płynności finansowej oraz inne gwarancje. Właściwe urzędy statystyczne, pod warunkiem otrzymania bardziej szczegółowych informacji, dokonają analizy, czy środki te będą miały natychmiastowe skutki dla salda sektora instytucji rządowych i samorządowych. Środki te, wraz ze spadkiem aktywności gospodarczej, przyczynią się do znacznego wzrostu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz pogorszenia sytuacji w zakresie zadłużenia. 4.2 Sytuacja gospodarcza w średnim okresie, w tym reformy strukturalne Od 2016 r. nastąpił wzrost realnego PKB pod wpływem wzrostu eksportu netto i spożycia prywatnego. Nominalny wzrost wzmacniał się do 2018 r., jednak w 2019 r. nieco się zmniejszył. Nie można jednak twierdzić, że warunki makroekonomiczne są czynnikiem łagodzącym w ramach próby wyjaśnienia niewystarczających postępów Grecji na drodze do osiągnięcia w 2019 r. zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu. Zakłada się, że na działalność gospodarczą poważny wpływ będzie miała pandemia COVID-19 i związane z nią środki ograniczające rozprzestrzenianie wirusa. W prognozie Komisji z wiosny 2020 r. przewiduje się, że PKB zmniejszy się o 9,7 % w 2020 r., a sektory turystyki i żeglugi – dwa bardzo ważne dla Grecji sektory gospodarki – zostaną szczególnie mocno dotknięte. Spodziewany w związku z tym wzrost bezrobocia może przyczynić się do obniżenia popytu krajowego. Perspektywy makroekonomiczne cechuje wyjątkowy stopień niepewności związany z czasem trwania pandemii i wynikającymi z niej skutkami gospodarczymi. Jest to uznane za czynnik łagodzący, mający wpływ na ocenę, czy Grecja spełniła kryterium deficytu w 2020 r. W sprawozdaniu krajowym za 2020 r. Komisja stwierdziła, że Grecja poczyniła pewne postępy w realizacji skierowanych do niej zaleceń z 2019 r. W szczególności Grecja przeprowadziła reformy zgodnie ze zobowiązaniami poprogramowymi podjętymi podczas posiedzenia Eurogrupy w dniu 22 czerwca 2018 r. W 2019 r. Grecja wdrożyła istotne reformy mające na celu zwiększenie efektywności greckiego sektora publicznego, podniesienie skuteczności polityki społecznej, kontynuację programu prywatyzacji oraz dalszą poprawę jakości otoczenia działalności gospodarczej. W szczególności władze kontynuowały działania mające na celu zwiększenie zdolności niezależnego organu ds. dochodów publicznych oraz poprawę zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej. W przypadku sektora finansowego nadal odnotowuje się pewne postępy w zakresie reform niezbędnych do wyeliminowania narosłych kredytów zagrożonych. Władze realizowały również szeroko zakrojony program reform, na przykład w dziedzinie dobrego stanowienia prawa, e-rządzenia i edukacji. 4.3 Sytuacja budżetowa w średnim okresie, w tym inwestycje publiczne Nadwyżka nominalna wzrosła z 1,0 % PKB w 2018 r. do 1,5 % w 2019 r. z powodu solidnego wzrostu gospodarczego, ograniczonego wzrostu wydatków i otrzymania transferów równoważnych kwot do dochodów uzyskanych przez krajowe banki centralne strefy euro, związanych z greckimi obligacjami skarbowymi posiadanymi na podstawie Umowy o aktywach finansowych netto (ANFA) oraz programu dotyczącego rynków papierów wartościowych (SMP). Szacuje się, że inwestycje publiczne zmalały z 3,0 % PKB w 2018 r. do 2,2 % w 2019 r. Z uwagi na fakt, że Grecja była wyłączona z obowiązku przedkładania programów stabilności w czasie, gdy była objęta programem dostosowań makroekonomicznych („program”), władze greckie nie określiły średniookresowego celu budżetowego na 2019 r. Wiosną 2018 r. Rada nie wydała żadnego zalecenia dla Grecji w kontekście europejskiego semestru, ponieważ zgodnie z art. 12 rozporządzenia (UE) nr 472/20132 Grecja – jako objęta wspomnianym programem – była wówczas wyłączona spod monitorowania i oceny w ramach europejskiego semestru. W tych okolicznościach ocenę za 2019 r. przeprowadza się bez uwzględniania średniookresowego celu budżetowego (który nie istnieje), biorąc pod uwagę czynniki, o których mowa powyżej, cel dotyczący nadwyżki pierwotnej zalecany przez Radę i monitorowany w ramach procedury wzmocnionego nadzoru, a także saldo strukturalne w 2019 r.