UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Niniejszy wniosek stanowi ważny element prac mających na celu wzmocnienie unii gospodarczej i walutowej (UGW). Bardziej zintegrowany system finansowy zwiększy odporność unii gospodarczej i walutowej na wstrząsy poprzez ułatwienie udziału sektora prywatnego w transgranicznym podziale ryzyka i jednoczesne ograniczenie konieczności współponoszenia ryzyka przez podmioty sektora publicznego. Aby osiągnąć te cele, UE musi teraz ukończyć budowę unii bankowej i wprowadzić wszystkie niezbędne elementy unii rynków kapitałowych. W komunikacie Komisji z dnia 11 października 2017 r. nakreślono kroki mające prowadzić do ukończenia budowy unii bankowej poprzez jednoczesne podjęcie działań służących ograniczeniu ryzyka w sektorze bankowym oraz podziałowi tego ryzyka, stanowiące element planu działania mającego na celu wzmocnienie UGW, przedstawionego przez Komisję w dniu 6 grudnia 2017 r..

Rozwiązanie problemu wysokich wolumenów kredytów zagrożonych i ekspozycji nieobsługiwanych, jak również zapobieżenie ich ewentualnej akumulacji w przyszłości stanowi istotną część wysiłków Unii zmierzających do dalszego ograniczenia ryzyka w systemie bankowym i sprawienia, by banki mogły skoncentrować się na udzielaniu kredytów przedsiębiorstwom i osobom fizycznym. Dyskusje prowadzone obecnie w Radzie potwierdzają, że osiągnięcie dalszych postępów w rozwiązaniu problemu kredytów zagrożonych ma kluczowe znaczenie dla ukończenia budowy unii bankowej, stanowiącej jeden z priorytetów Agendy przywódców.

Wysokie wolumeny kredytów zagrożonych mogą obciążać wyniki banku w dwojaki sposób. Po pierwsze, kredyty zagrożone generują dla banku niższe dochody niż kredyty, które są obsługiwane, a tym samym zmniejszają rentowność banku i mogą być źródłem strat prowadzących do zmniejszenia jego kapitału. W skrajnych przypadkach może to zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu banku, co może mieć skutki dla stabilności finansowej. Po drugie, kredyty zagrożone wiążą znaczne zasoby banku – zarówno ludzkie, jak i finansowe. Ogranicza to możliwości udzielania przez bank kredytów, w tym małym i średnim przedsiębiorstwom (MŚP).

MŚP są szczególnie dotknięte problemem ograniczonej podaży kredytów, gdyż w znacznie większym stopniu niż duże przedsiębiorstwa są one uzależnione od finansowania bankowego; w końcowym efekcie wywiera to niekorzystny wpływ na wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy. Kredyty bankowe są często zbyt drogie, a w następstwie kryzysu finansowego z 2008 r. wolumen kredytów udzielanych przez banki MŚP uległ znacznemu zmniejszeniu. Stanowi to przeszkodę dla wzrostu i rozwoju MŚP.

Dobrze rozwinięte wtórne rynki kredytów zagrożonych są również jednym z elementów właściwie funkcjonującej unii rynków kapitałowych. Jednym z głównych celów przyświecających Komisji w jej dążeniu do realizacji priorytetu, który stanowi utworzenie unii rynków kapitałowych, jest zapewnienie nowych źródeł finansowania dla unijnych przedsiębiorstw, a w szczególności dla MŚP i szybko rozwijających się innowacyjnych firm. Wprawdzie projekt budowy unii rynków kapitałowych koncentruje się na ułatwieniu przedsiębiorstwom unijnym dostępu do finansowania pozabankowego oraz na większej dywersyfikacji tego finansowania, jednak uznaje się w nim również istotną rolę, jaką banki odgrywają w finansowaniu gospodarki UE. Dlatego też jednym z wątków prac nad unią rynków kapitałowych jest zwiększenie zdolności banków do kredytowania przedsiębiorstw, w tym poprzez zwiększenie ich zdolności do odzyskania wartości zabezpieczeń ustanowionych w celu zabezpieczenia kredytów. Problem wysokich wolumenów kredytów zagrożonych musi zostać rozwiązany w drodze zastosowania całościowego podejścia. Wprawdzie odpowiedzialność za rozwiązanie tego problemu spoczywa w pierwszym rzędzie na bankach i państwach członkowskich, istnieje jednak również – z uwagi na wzajemne powiązania w obrębie systemu bankowego w UE, a zwłaszcza w strefie euro – wyraźny unijny interes w zmniejszeniu obecnego wolumenu kredytów zagrożonych oraz zapobieżeniu nadmiernemu jego narastaniu w przyszłości. Wysoki wolumen kredytów zagrożonych w niektórych państwach członkowskich może mieć w szczególności znaczne potencjalne skutki uboczne dla gospodarki całej UE, zarówno pod względem stabilności finansowej, jak i wzrostu gospodarczego.

Potrzebę podjęcia zdecydowanych i kompleksowych działań wskazano w „Planie działania na rzecz rozwiązania problemu kredytów zagrożonych w Europie”, który został zatwierdzony przez Radę ECOFIN dnia 11 lipca 2017 r. W tym planie działania określono kompleksowe podejście skoncentrowane wokół zbioru uzupełniających się działań politycznych w czterech obszarach: (i) nadzoru nad bankami i regulacji dotyczących bankowości; (ii) reformy ram prawnych dotyczących restrukturyzacji, niewypłacalności i dochodzenia wierzytelności; (iii) rozwoju wtórnych rynków aktywów zagrożonych oraz (iv) wspierania restrukturyzacji systemu bankowego. Działania w tych obszarach należy podjąć na szczeblu krajowym, a w stosownych przypadkach także na szczeblu unijnym. Niektóre z tych środków będą miały większy wpływ na kwestię szacowania przez banki ryzyka w momencie przyznawania kredytu, podczas gdy inne przyczynią się do szybkiego ujmowania kredytów zagrożonych i lepszego zarządzania tymi kredytami. Jeszcze inne środki zwiększą wartość rynkową kredytów zagrożonych. Środki te wzajemnie się wzmacniają i nie byłyby wystarczająco skuteczne, gdyby wprowadzano je w sposób odizolowany.

Niniejszy wniosek, wraz z innymi środkami proponowanymi przez Komisję, jak również działania podejmowane przez Jednolity Mechanizm Nadzorczy i Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) stanowią zasadnicze elementy tych starań. Łącząc szereg uzupełniających się środków, Komisja przyczynia się do stworzenia odpowiednich warunków umożliwiających bankom rozwiązanie problemu, jaki stanowią kredyty zagrożone ujęte w ich bilansach, a także do zmniejszenia ryzyka akumulacji tych kredytów w przyszłości.

Banki będą zobowiązane do zarezerwowania odpowiednich zasobów w sytuacji, gdy nowo udzielane kredyty przestaną być obsługiwane, co stworzy właściwe zachęty do odpowiednio wczesnego zajęcia się tymi kredytami i do uniknięcia nadmiernej akumulacji tych kredytów.

W przypadku kredytów uznanych za nieobsługiwane bardziej skuteczne mechanizmy egzekwowania kredytów zabezpieczonych umożliwią bankom zaradzenie problemowi kredytów zagrożonych – z zastrzeżeniem odpowiednich gwarancji dla dłużników.

Gdyby jednak wolumeny kredytów zagrożonych stały się zbyt duże – tak jak ma to obecnie miejsce w przypadku niektórych banków i niektórych państw członkowskich – banki będą miały możliwość sprzedaży ich innym podmiotom na efektywnych, konkurencyjnych i przejrzystych rynkach wtórnych. Organy nadzoru będą im w tym pomagać w oparciu o uprawnienia, które mogą obecnie stosować w konkretnych przypadkach w odniesieniu do banków (tzw. uprawnienia drugiego filaru) na mocy dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych. W przypadku gdy kredyty zagrożone stają się poważnym i szerszym problemem, państwa członkowskie mogą utworzyć krajowe spółki zarządzania aktywami lub podjąć inne środki w ramach obowiązujących przepisów dotyczących pomocy państwa oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków.

Niniejszy wniosek przewiduje obowiązkowy ostrożnościowy mechanizm ochronny mający zapobiec ewentualnemu nadmiernemu narastaniu w przyszłości wolumenu kredytów zagrożonych bez wystarczającego zabezpieczenia przed ewentualnymi stratami w bilansach banków. Środek ten stanowi uzupełnienie szeregu innych środków przedstawionych w dniu dzisiejszym w komunikacie Komisji „Drugie sprawozdanie z postępów w zmniejszaniu wolumenu kredytów zagrożonych w Europie”. Aby ułatwić bankom lepsze zarządzanie kredytami zagrożonymi, Komisja przedstawia również odrębny wniosek, który: (i) zwiększa ochronę wierzycieli zabezpieczonych poprzez zapewnienie im skuteczniejszych, pozasądowych metod odzyskiwania należności z tytułu zabezpieczonych kredytów udzielonych klientom biznesowym; oraz (ii) likwiduje zbędne przeszkody dla obsługi kredytów przez osoby trzecie oraz dla przenoszenia kredytów w celu dalszego rozwoju wtórnych rynków kredytów zagrożonych. Państwom członkowskim zapewnia się również wytyczne na temat możliwości tworzenia – w stosownych przypadkach i przy zachowaniu pełnej zgodności z unijnymi przepisami UE w dziedzinie bankowości i zasadami pomocy państwa – krajowych spółek zarządzających aktywami. Wytyczne dotyczące tych spółek zawierają praktyczne zalecenia dotyczące projektowania i tworzenia na szczeblu krajowym spółek zarządzających aktywami, oparte na sprawdzonych rozwiązaniach zastosowanych już w państwach członkowskich.

Inicjatywy te wzajemnie się wzmacniają. Obowiązkowy ostrożnościowy mechanizm ochronny gwarantuje odpowiednie pokrycie ewentualnych strat z tytułu przyszłych kredytów zagrożonych, co ułatwi ich restrukturyzację lub sprzedaż. Wytyczne dotyczące spółek zarządzających aktywami wspomagają państwa członkowskie, które mają takie plany, w restrukturyzacji swoich banków poprzez ustanowienie spółek zarządzających aktywami zajmujących się kredytami zagrożonymi. Skutki te uzupełnia impuls do dalszego rozwoju wtórnych rynków kredytów zagrożonych, gdyż doprowadziłyby one do większej konkurencji po stronie popytu, a tym samym do wzrostu cen kredytów zagrożonych. Ponadto przyspieszona egzekucja z zabezpieczenia jako sprawny mechanizm odzyskiwania wartości zabezpieczenia zmniejsza koszty restrukturyzacji kredytów zagrożonych.



•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki