Sprawozdanie specjalne Pomoc UE  
na rzecz UkrainyPL 2016  nr 32
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy:  eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-6381-0 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/10541 QJ-AB-16-031-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-6352-0 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/10166 QJ-AB-16-031-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-6330-8 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/262959 QJ-AB-16-031-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Pomoc UE  
na rzecz Ukrainy
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 32
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob -
szarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki 
sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania 
zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny 
i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę III, której przewodniczy członek Trybunału Karel 
Pinxten i która zajmuje się obszarami wydatków dotyczącymi działań zewnętrznych oraz bezpieczeństwa i sprawiedliwo -
ści. Kontrolą kierował Szabolcs Fazakas, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Márton Baranyi, 
attaché; Beatrix Lesiewicz, kierownik; Francis Joret, p.o. kierownik; Christian Geoffroy, koordynator zadania, a także Alina 
Milasiute i  Balazs Kaszap, kontrolerzy.
Od lewej:  B. Kaszap, B. Lesiewicz, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiute, M. Baranyi.

03
 Spis treści
Punkty
 Wykaz skrótów
I–VIII  Streszczenie
1–10  Wstęp
1–3 Tło geograficzne i polityczne
4–5 Sytuacja gospodarcza i finansowa
6–7 Ramy współpracy UE–Ukraina
8–10  Pomoc finansowa UE
11–25  Szczególny kontekst pomocy UE na rzecz Ukrainy
11–16  Niestabilna sytuacja polityczna, gospodarcza i administracyjna utrudniała współpracę 
UE–Ukraina
11 Negocjacje dotyczące układu o stowarzyszeniu wzmocniły dialog UE–Ukraina
12–14  Niestabilność polityczna i administracyjna spowalniała tempo dialogu UE–Ukraina oraz przebieg reform
15–16  Od 2010 r. Komisja coraz bardziej podkreślała ryzyko stwarzane przez system oligarchiczny
17–22  Odpowiedź UE na ukraiński kryzys w 2014 r., jakkolwiek natychmiastowa, stanowiła rozwiązanie 
awaryjne
17–18  Pakiet finansowania przedstawiony przez Komisję w marcu 2014 r. obejmował głównie potencjalne 
pożyczki
19–20  Komisja wykorzystała środki specjalne, aby zapewnić szybką odpowiedź na kryzys na Ukrainie
21–22  UE ustanowiła struktury ad hoc  na potrzeby zarządzania w kontekście większego zaangażowania na 
Ukrainie
23–25  Darczyńcy zintensyfikowali koordynację działań w odpowiedzi na słabość ukraińskiego rządu 
w tym obszarze
23–24  Ukraiński rząd wykazywał słabość w obszarze koordynacji działań darczyńców
25 Od 2014 r. społeczność darczyńców udoskonaliła swą wewnętrzną koordynację
04 Spis treści 
26–29  Zakres kontroli i podejście kontrolne
30–73  Uwagi
30–63  Część I – Skuteczność pomocy UE na rzecz Ukrainy pod względem poprawy zarządzania finansami 
publicznymi oraz usprawnienia walki z korupcją
31–37  Dialog UE–Ukraina w sprawie zarządzania finansami publicznymi poprawił się znacznie od 2013 r., 
a w sprawie walki z korupcją – od 2011 r.
38–44  Koncepcja pomocy umożliwiła szybką wypłatę środków, ale nie zawsze uwzględniano w niej 
w wystarczającym stopniu reformy, które miały zostać osiągnięte
45–49  Monitorowanie wdrażania pomocy UE poprawiło się
50–63  Rezultaty pomocy UE pozostają nietrwałe
64-73  Część II – Skuteczność pomocy UE na rzecz poprawy zarządzania w sektorze gazu oraz 
bezpieczeństwo dostaw gazu do UE przez terytorium Ukrainy
65–69  Nierówne zaangażowanie i niekonsekwentne podejście do reform do niedawna utrudniało dialog 
UE–Ukraina
70 Na początkowym etapie warunki uzyskania pomocy UE były zdefiniowane szeroko
71–72  Do 2014 r. brak było wysokiej jakości danych na potrzeby pomocy UE
73 Pomoc UE do 2014 r. miała ograniczony wpływ na sektor gazu
74–84  Wnioski i zalecenia
 Załącznik – Programy objęte kontrolą
 Odpowiedzi Komisji i ESDZ
05
 Wykaz skrótów
CRIS : wspólny system informacyjny RELEX
DG: dyrekcja generalna
EAMR : Sprawozdanie z zarządzania pomocą zewnętrzną
EBI: Europejski Bank Inwestycyjny
EBOR : Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju
ENI : Europejski Instrument Sąsiedztwa
ENPI : Europejski Instrument Sąsiedztwa i  Partnerstwa
ESDZ : Europejska Służba Działań Zewnętrznych
EUAM : misja doradcza UE na rzecz reformy cywilnego sektora bezpieczeństwa
GRECO : Grupa Państw Przeciwko Korupcji
GWU : grupa wsparcia dla Ukrainy
KDS : krajowy dokument strategiczny
KPO : krajowy program orientacyjny
MFW : Międzynarodowy Fundusz Walutowy
MIF : międzynarodowa instytucja finansowa
OECD : Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju
OSO : organizacja społeczeństwa obywatelskiego
PBAU : Państwowe Biuro Antykorupcyjne Ukrainy
PEFA : rozliczalność finansowa wydatków publicznych
PKB : produkt krajowy brutto
PMF : pomoc makrofinansowa
PWKF : publiczna wewnętrzna kontrola finansowa
RPD : roczny program działań
SIGMA : wsparcie ulepszeń w  zakresie ładu administracyjno-regulacyjnego i  zarządzania
06 Wykaz skrótów 
TACIS : pomoc doradcza dla Wspólnoty Niepodległych Państw i Gruzji
UBP : umowa na rzecz budowania państwowości
UIR : Ukraińska Izba Rachunkowa
UPiW : umowa o partnerstwie i współpracy
VAT : podatek od wartości dodanej
WK: walka z korupcją
ZFP : zarządzanie finansami publicznymi
07
 Streszczenie
I
Ukraina jest jednym z największych i najważniejszych pod względem politycznym bezpośrednich sąsiadów Unii 
Europejskiej. W kraju tym panuje niestabilność instytucjonalna i polityczna, problemy ze sprawowaniem rządów, 
a także trudności gospodarcze i finansowe, które w znacznym stopniu pogłębił konflikt na wschodzie Ukrainy. Od 
czasu wydarzeń na Majdanie w 2014 r. Ukraina zainicjowała jednak wiele istotnych reform.
II
Współpraca UE–Ukraina stanowi część europejskiej polityki sąsiedztwa oraz jej wymiaru wschodniego, czyli Part -
nerstwa Wschodniego. Po długich negocjacjach ustalono, że umowa o partnerstwie i współpracy z 1994 r. zostanie 
w całości zastąpiona podpisanym w 2014 r. układem o stowarzyszeniu, po tym jak wejdzie on w życie. Pomoc dwu -
stronna była zapewniana przede wszystkim w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, w miej -
sce którego w 2014 r. utworzono Europejski Instrument Sąsiedztwa. W okresie objętym kontrolą (lata 2007–2015) 
na pomoc finansową UE złożyły się dotacje w kwocie 1,6 mld euro, z czego połowę stanowiło wsparcie budżetowe, 
oraz pożyczki makrofinansowe o wartości 3,4 mld euro.
III
Przez większą część okresu objętego kontrolą niestabilna sytuacja polityczna, ustawodawcza i administracyjna 
ograniczała skuteczność pomocy UE. Współpraca między UE i Ukrainą ożywiła się co prawda w następstwie wyda -
rzeń na Majdanie w 2014 r., jednak wyzwania stojące przed Ukrainą w dalszym ciągu znacznie utrudniają proces 
przeprowadzania reform, a ryzyko stwarzane przez oligarchów jest nadal wysokie. Odpowiedź UE na ukraiński kry -
zys w 2014 r. (pakiet na lata 2014–2020 o wartości 11,2 mld euro), jakkolwiek natychmiastowa, stanowiła rozwiązanie 
awaryjne. UE udało się szybko przydzielić i wypłacić duże kwoty pieniężne, bez wcześniej ustalonej strategii w tym 
zakresie.
IV
Celem kontroli było dokonanie oceny, czy pomoc udzielona przez Komisję i Europejską Służbę Działań Zewnętrz -
nych (ESDZ) została dobrze przygotowana oraz czy była odpowiednia i skuteczna z punktu widzenia wspierania 
transformacji Ukrainy w państwo o dobrych rządach w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi i walki 
z korupcją, a także w sektorze gazu w latach 2007–2015. Kontrola objęła swym zakresem całe wsparcie budżetowe 
ze środków UE oraz programy pomocy makrofinansowej zainicjowane od 2007 r., a także instrumenty finansowe 
objęte pakietem Komisji uruchomionym w  2014  r.
V
Ogólnie rzecz biorąc, pomoc UE na rzecz Ukrainy była częściowo skuteczna z perspektywy wspierania transformacji 
Ukrainy w państwo o dobrych rządach w obszarach wspomnianych w pkt IV.
Streszczenie 08
VI
Pomoc UE na rzecz Ukrainy po części skutecznie przyczyniła się do osiągnięcia wymiernych i trwałych rezultatów 
w obszarze zarządzania finansami publicznymi i walki z korupcją. Przez większość czasu w latach 2007–2013 zarzą -
dzanie finansami publicznymi zajmowało poboczne miejsce w ramach dialogu UE–Ukraina. Do 2014 r. niepełne 
i nieterminowe wyniki świadczyły o  ograniczonym zaangażowaniu rządu Ukrainy w  proces przeprowadzania 
reform. Do wzmocnienia walki z korupcją przyczynił się plan działania w sprawie liberalizacji reżimu wizowego 
z 2011 r., a później również pogłębiona współpraca po wydarzeniach na Majdanie. Pomimo nowego impulsu do 
podejmowania reform obserwowanego od 2014 r. osiągnięte dotychczas rezultaty są nadal nietrwałe. Jeśli chodzi 
o politykę w zakresie walki z korupcją, na rezultaty jej skutecznego wdrożenia należy jeszcze poczekać. Na koncep -
cję programów wsparcia budżetowego i pomocy makrofinansowej niekorzystnie wpłynęły pewne niedociągnięcia 
w sposobie określania warunków czy metodzie oceny ich spełnienia. Większość programów wsparcia budżetowego 
na Ukrainie została zaprojektowana tak, by znaczną część przydzielonej kwoty wypłacić na początku realizacji 
programu, po tym jak spełnione zostaną ogólne warunki. Komisja skupiła się bowiem na szybkiej wypłacie pomocy, 
mając na względzie krytyczną sytuację na Ukrainie w 2014 r. Monitorowanie wdrażania pomocy UE było w dużej 
mierze skuteczne. Wstrzymanie płatności w ramach wsparcia budżetowego przyczyniło się do szybszej realizacji 
priorytetów w obszarze zarządzania finansami publicznymi w latach 2011–2013.
VII
Pomoc UE na rzecz Ukrainy była częściowo skuteczna pod względem poprawy zarządzania w sektorze gazu i zabez -
pieczenia dostaw gazu przez terytorium Ukrainy. W dialogu UE–Ukraina dotyczącym gazu poruszono co prawda 
szereg różnorodnych kwestii, jednak negatywny wpływ na jego przebieg miało zmienne zaangażowanie ze strony 
Ukrainy oraz rozbieżne opinie zainteresowanych stron z UE na temat bezpieczeństwa dostaw gazu do UE przez 
terytorium Ukrainy. Koncepcja skontrolowanej przez Trybunał pomocy UE mającej na celu poprawę zarządzania 
w sektorze gazu i zapewnienie bezpieczeństwa dostaw gazu przez terytorium Ukrainy obejmowała pewne warunki, 
które były niejasne i trudne do oceny. Czasami brak było wysokiej jakości danych na potrzeby monitorowania 
wdrażania pomocy UE, a we wspólnych sprawozdaniach UE i Ukrainy nie wyjaśniono odpowiednio szczegółowo 
trudności napotkanych w sektorze gazu. Do 2014 r. pomoc UE miała ograniczony wpływ na funkcjonowanie ukraiń -
skiego sektora gazu oraz przyniosła niejednoznaczne rezultaty w zakresie bezpieczeństwa dostaw gazu do UE przez 
terytorium Ukrainy. Od tego czasu osiągnięto jednak ważne cele pośrednie – w kwietniu 2015 r. przyjęta została na 
przykład ustawa o gazie, która jest zgodna z trzecim pakietem energetycznym UE.
VIII
W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono pięć zaleceń mających na celu usprawnienie pomocy UE na rzecz 
Ukrainy.
09
 Wstęp
Tło geograficzne i polityczne
01 
Ukraina zajmuje powierzchnię 603  000 km2, a w 2014 r. jej populacja wynosiła 
44,3 mln mieszkańców. Kraj uzyskał pełną niepodległość w 1991 r. po upadku 
Związku Radzieckiego. Od rozszerzenia Unii Europejskiej w 2004 r. o kraje Europy 
Środkowo-Wschodniej Ukraina jest jednym z największych i najważniejszych pod 
względem politycznym bezpośrednich sąsiadów Unii.
02 
W kraju tym panuje niestabilność polityczna i instytucjonalna. Od 2004 r. miały 
miejsce trzy bardzo ważne wydarzenia: pomarańczowa rewolucja w 2004 r., wy -
bory prezydenckie w 2010 r. (które przebiegły w dużej mierze pokojowo i z po -
szanowaniem zasad demokracji) oraz rewolucja na Majdanie1 w 2014  r.
03 
Od początku 2014 r. integralność terytorialna Ukrainy była poważnie zagrożo -
na. W czasie przeprowadzania kontroli wojsko ukraińskie było zaangażowane 
w konflikt ze wspieranymi przez Rosję separatystami na niektórych obszarach 
obwodu donieckiego i ługańskiego, a siły rosyjskie dokonały aneksji Półwyspu 
Krymskiego2.
Sytuacja gospodarcza i finansowa
04 
Od momentu uzyskania przez Ukrainę niepodległości w 1991 r. kraj ten osiąga 
słabe wyniki gospodarcze. Na pozytywnych wskaźnikach wzrostu gospodarczego 
obserwowanych na początku XXI w. poważnie odbił się globalny kryzys z 2008 r. 
Od tego czasu nie wróciły one do wcześniejszego poziomu. Na przestrzeni lat 
stan finansów państwowych Ukrainy uległ pogorszeniu, przede wszystkim ze 
względu na nieodpowiednie zarządzanie finansami publicznymi. Ponadto na 
stronę przychodów budżetu państwa negatywny wpływ ma znaczna szara strefa 
gospodarki3. Pomimo wysiłków w obszarze reform Ukraina nadal postrzegana 
jest jako najbardziej skorumpowany kraj w  Europie4, w którym interesy osobiste 
mają wpływ na kształtowanie polityki publicznej. Oligarchiczne klany, które roz -
winęły się znacznie od momentu uzyskania przez ten kraj niepodległości, nadal 
wywierają dominujący wpływ na gospodarkę, politykę i media Ukrainy.1 W użyciu są także inne 
terminy, np. Euromajdan lub 
wydarzenia, protesty, 
demonstracje lub powstanie 
na (Euro)Majdanie, a  także 
rewolucja godności.
2 Rosja twierdzi, że Krym 
stanowi część Federacji 
Rosyjskiej na podstawie 
referendum 
przeprowadzonego w  dniu 
16 marca 2014 r., które zostało 
uznane za nielegalne przez 
rząd Ukrainy, Unię Europejską, 
Stany Zjednoczone oraz 
Zgromadzenie Ogólne 
Narodów Zjednoczonych.
3 Szacuje się, że szara strefa 
gospodarki Ukrainy jest 
największa w Europie 
i odpowiada za około 44% 
PKB. Zob. Igor Winniczuk 
i Sergij Ziukow, „Shadow 
Economy in Ukraine: 
Modelling and Analysis” [Szara 
strefa gospodarki na Ukrainie: 
modelowanie i  analiza], 
Czerniowiecki Uniwersytet 
Narodowy im. Jurija 
Fedkowycza, 2013 r.
4 Ukraina została 
sklasyfikowana na 130. miejscu 
na 168 krajów przez 
Transparency International 
w 2015 r. (oraz na 142. miejscu 
na 175 krajów w 2014 r.) (zob. 
http://www.transparency.org/
cpi2015/#results-table ).
10 Wstęp 
05 
Konflikt na wschodzie Ukrainy w znacznym stopniu pogorszył sytuację gospo -
darczą i finansową, pochłaniając ograniczone zasoby finansowe kraju i skutecz -
nie niszcząc jego najważniejszy obszar przemysłowy. Na początku 2014 r. rząd 
Ukrainy ustalił, że zapotrzebowanie kraju na pomoc zagraniczną wyniesie około 
35 mld USD w latach 2014–2015. Deficyt państwowego przedsiębiorstwa gazo -
wego Naftogaz wywierał narastającą presję na finanse państwowe, zwiększając 
się z poziomu 1,9 % PKB w 2013 r. do 5,7 % PKB w 2014 r., kiedy to przewyższył 
ogólny deficyt publiczny wynoszący 4,6 %5.
Ramy współpracy UE–Ukraina
06 
Współpraca UE–Ukraina stanowi część europejskiej polityki sąsiedztwa oraz jej 
wymiaru wschodniego, czyli Partnerstwa Wschodniego. Postępy we współpracy 
osiągnięto głównie dzięki podpisaniu umowy o partnerstwie i współpracy (UPiW) 
w 1994 r., planu działania UE–Ukraina w 2005 r. oraz programu stowarzyszenio -
wego w 2009 r.6.
07 
W marcu 2007 r. UE i Ukraina otworzyły negocjacje w sprawie „nowej poszerzo -
nej umowy” (od września 2008 r. zwanej układem o stowarzyszeniu), która miała 
zastąpić UPiW. Negocjacje zakończyły się w grudniu 2011 r., a układ ten został 
parafowany. W ramach przygotowań do podpisania układu podczas 16. szczytu 
UE–Ukraina w lutym 2013 r. Ukraina potwierdziła swoje zobowiązanie do osią -
gnięcia znacznych postępów w trzech obszarach: wyeliminowania niedociągnięć 
w prawie wyborczym, rozwiązania problemu wybiórczego wymiaru sprawie -
dliwości i zapobiegania jego ponownemu wystąpieniu oraz wdrożenia reform 
określonych w programie stowarzyszeniowym. W dniu 21 listopada 2013 r. Ukra -
ina zdecydowała o wstrzymaniu przygotowań do podpisania układu o stowarzy -
szeniu. Ten nagły zwrot akcji wywołał masowe demonstracje na Majdanie w celu 
wyrażenia poparcia dla politycznego stowarzyszenia i integracji gospodarczej 
z UE. W następstwie wydarzeń na Majdanie UE i Ukraina podpisały postanowie -
nia polityczne układu o stowarzyszeniu w dniu 21 marca 2014 r. oraz pozostałe 
postanowienia w dniu 27 czerwca 2014 r.7. Układ przewiduje wzmocnienie sto -
sunków UE–Ukraina we wszystkich obszarach współpracy oraz stanowi program 
reform oparty na wszechstronnym programie mającym na celu dostosowanie 
ustawodawstwa Ukrainy do norm UE.5 Sprawozdanie krajowe MFW 
nr 15/69, „Ukraine: Request for 
Extended Arrangement Under 
the Extended Fund Facility 
and Cancellation of Stand-By 
Arrangement Staff Report” 
[Ukraina: wniosek o  promesę 
wydłużoną w ramach 
instrumentu rozszerzonego 
wsparcia finansowego oraz 
anulowanie promesy 
kredytowej – sprawozdanie 
informacyjne], 
Międzynarodowy Fundusz 
Walutowy, marzec 2015 r.
6 Program stowarzyszeniowy 
z 2009 r. był aktualizowany 
w latach 2011, 2013 i 2015.
7 Do połowy kwietnia 2016 r. 
układ o stowarzyszeniu został 
ratyfikowany przez Radę 
Najwyższą Ukrainy (parlament 
Ukrainy), Parlament Europejski 
wydał zgodę na jego zawarcie, 
a ratyfikacji dokonało również 
27 państw członkowskich 
(Niderlandy nie podjęły jak 
dotąd ostatecznej decyzji 
w sprawie ratyfikacji 
w związku z negatywnym 
wynikiem krajowego 
referendum). Części układu 
o stowarzyszeniu stosuje się 
na zasadzie tymczasowej.
11 Wstęp 
Pomoc finansowa UE
08 
Pomoc finansowa – w formie dotacji mających na celu zapewnienie pomocy 
Ukrainie we wdrażaniu planu działania – była udzielana głównie w ramach Eu -
ropejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i  Partnerstwa (ENPI)8, który w 2014 r. został 
zastąpiony Europejskim Instrumentem Sąsiedztwa (ENI)9. Pomoc dwustronną 
w ramach ENPI na rzecz Ukrainy zaplanowano w krajowym dokumencie strate -
gicznym (KDS) na lata 2007–2013 oraz w dwóch krajowych programach orienta -
cyjnych (KPO na lata 2007–2010 i 2011–2013). Od tego czasu ze względu na trudną 
sytuację nie ogłoszono żadnych nowych KDS ani KPO. Większość pomocy w ra -
mach ENPI-ENI (65 %) została udzielona z zastosowaniem podejścia opartego na 
sektorowym wsparciu budżetowym. Ukraina otrzymała także unijne dotacje za 
pośrednictwem Instrumentu Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowe -
go oraz Instrumentu na rzecz Przyczyniania Się do Stabilności i Pokoju.
09 
Oprócz dotacji UE udzielała Ukrainie pomocy makrofinansowej (PMF), tj. poży -
czek, które są wypłacane w kilku ratach („transzach”) po spełnieniu warunków 
dotyczących sytuacji makroekonomicznej i reform sektorowych. Tabela 1  poka -
zuje rozdział pomocy finansowej UE na rzecz Ukrainy udzielonej w formie dotacji 
i pożyczek w latach 2007–2015.8 Rozporządzenie (WE) 
nr 1638/2006 Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 
24 października 2006 r. 
określające przepisy ogólne 
w sprawie ustanowienia 
Europejskiego Instrumentu 
Sąsiedztwa i Partnerstwa 
(Dz.U. L 310 z 9.11.2006, s. 1).
9 Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i  Rady (UE) 
nr 232/2014 z dnia 11 marca 
2014  r. ustanawiające 
Europejski Instrument 
Sąsiedztwa (Dz.U. L 77 
z 15.3.2014, s. 27).Tabela 1Pomoc dwustronna UE na rzecz Ukrainy, 2007–2015, przydział według instrumentu 
(w mln euro)
Łączny przydział środków1
Kwota Udział
Łączna pomoc UE na rzecz Ukrainy (w tym PMF) 5 019 100 %
Dotacje ogółem 1 609 32 %
ENPI/ENI21 330 27 %
w tym
Wsparcie budżetowe3,4794 16 %
Inne dofinansowanie w ramach ENPI/ENI 536 11 %
Instrument na rzecz Przyczyniania Się do Stabilności i Pokoju 54 1 %
Instrument Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego 225 4 %
Łączna wartość pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej (PMF) 3 410 68 %
PMF I 610 12 %
PMF II 1 000 20 %
PMF III 1 800 36 %
1 Dane do dnia 30 listopada 2015 r.
2 Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa / Europejski Instrument Sąsiedztwa.
3 W tym umowa na rzecz budowania państwowości.
4 Z wyłączeniem 29 mln euro przydzielonych na działania uzupełniające (pomoc techniczną).
Źródło: CRIS (wspólny system informacyjny RELEX) oraz strona internetowa DG do Spraw Gospodarczych i Finansowych (PMF).
12 Wstęp 
10 
W marcu 2014 r. Komisja ogłosiła orientacyjny pakiet wsparcia dla Ukrainy w wy -
sokości 11,2 mld euro, w tym maksymalnie 8 mld euro w ramach pożyczek z Euro -
pejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) i Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwo -
ju (EBOR) na lata 2014–2020 w celu wsparcia procesu reform (zob. pkt 17–18).
13
 Szczególny kontekst 
pomocy UE na rzecz 
Ukrainy
Niestabilna sytuacja polityczna, gospodarcza 
i administracyjna utrudniała współpracę UE–Ukraina
Negocjacje dotyczące układu o stowarzyszeniu wzmocniły 
dialog UE–Ukraina
11 
W okresie objętym kontrolą dialog UE–Ukraina był prowadzony w ogólnie okre -
ślonych ramach ukształtowanych przez negocjacje, a następnie tymczasowe 
stosowanie układu o stowarzyszeniu. Bieżąca współpraca UE–Ukraina opiera się 
na układzie o stowarzyszeniu podpisanym w 2014 r. oraz wersji programu stowa -
rzyszeniowego z 2015 r. Współpraca na wysokim szczeblu stanowiła przedmiot 
dyskusji na corocznych szczytach UE–Ukraina oraz podczas posiedzeń Rady 
Współpracy/Stowarzyszenia UE–Ukraina. Aby zapewnić pomoc Radzie Współ -
pracy/Stowarzyszenia, ustanowiono Komitet Współpracy/Stowarzyszenia UE–
Ukraina wraz z siedmioma podkomitetami odpowiedzialnymi za monitorowanie 
postępów w realizacji planu działania i programu stowarzyszeniowego10. Do dia -
logu przyczyniały się również wizyty komisarzy i urzędników wyższego szczebla, 
a jego zakresem formalnie objęte zostały kwestie takie jak zarządzanie finansami 
publicznymi, walka z  korupcją i  energia.
Niestabilność polityczna i administracyjna spowalniała 
tempo dialogu UE–Ukraina oraz przebieg reform
12 
Niestabilność polityczna na Ukrainie miała duży wpływ na współpracę UE–Ukra -
ina oraz wdrażanie pomocy UE. Między 2004 r. a 2014 r. Ukraina doświadczyła 
trzech poważnych zmian politycznych (zob. pkt 2), które doprowadziły do zasad -
niczego przesunięcia w orientacji politycznej kraju, w szczególności w zakresie 
jego aspiracji europejskich. Zmiany te wywarły istotny wpływ na ustawodaw -
stwo, prowadząc na przykład do wycofania przyjętego ustawodawstwa oraz jego 
późniejszych zmian, a także na stabilność administracji publicznej, w szczególno -
ści w przypadku kadry kierowniczej średniego i wyższego szczebla.
13 
W okresie objętym kontrolą podjęto kilka prób restrukturyzacji ukraińskiej admi -
nistracji publicznej (np. w latach 2010–2011). Do 2014 r. ów proces był utrudniony 
z uwagi na brak woli politycznej do przestrzegania norm UE w zakresie sprawo -
wania rządów. Restrukturyzację przeprowadzano w nieskuteczny sposób, co od -
bijało się na wdrażaniu programów UE na miejscu. W momencie przeprowadza -
nia kontroli Trybunał zaobserwował silne zaangażowanie polityczne w  reformę 
administracji publicznej. Niemniej jednak reformy wspierane w ramach pomocy 
UE oraz trwałość ich rezultatów były zagrożone z uwagi na rotację kadry kierow -
niczej średniego i wyższego szczebla, zaś niskie wynagrodzenia mogły stanowić 
zachętę do korupcji.10 W momencie 
przeprowadzania kontroli 
trwały prace nad 
ustanowieniem nowych 
podmiotów ds. współpracy 
wymaganych na mocy 
programu 
stowarzyszeniowego.
14 Szczególny kontekst pomocy UE na rzecz Ukrainy 
14 
Trybunał stwierdził, że w następstwie wydarzeń na Majdanie doszło do ożywienia 
współpracy w wielu obszarach, w których w latach 2007–2013 panowała stagna -
cja (np. reforma zamówień publicznych oraz reorganizacja sektora energetycz -
nego). Wyzwania gospodarcze i geopolityczne stojące przed Ukrainą w dużym 
stopniu negatywnie wpływają jednak na priorytety rządu oraz działalność służb 
cywilnych.
Od 2010 r. Komisja coraz bardziej podkreślała ryzyko 
stwarzane przez system oligarchiczny
15 
Trybunał zaobserwował, że od 2010 r. Komisja bardziej otwarcie odnosiła się do 
zagrożeń stwarzanych przez system oligarchiczny na Ukrainie, takich jak dysfunk -
cyjna administracja publiczna, korupcja odgórna oraz wykorzystywanie finansów 
publicznych do osiągania prywatnych celów11. Komisja oceniła ryzyko konfliktu 
interesów na wszystkich szczeblach ukraińskiej administracji jako bardzo wysokie 
i dążyła do ograniczenia tego ryzyka za pomocą formalnego dialogu i wstrzyma -
nia wsparcia budżetowego. Nadzieje wiązano także z  wdrażaniem strategii na 
rzecz reformy zarządzania finansami publicznymi (2013 r.) oraz walki z korupcją 
(2014  r.)12. Jeśli chodzi o kwestię prywatyzacji, programy wsparcia budżetowego 
i pomocy makrofinansowej UE nie obejmowały warunków zapewniających, by 
przyszłe prywatyzacje miały charakter otwarty i uczciwy. Komisja wspierała jed -
nak cele Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) w zakresie prywaty -
zacji, odnosząc się do realizacji programu MFW w ramach warunkowości PMF.
16 
Inicjatywy prawne podejmowane od początku 2015 r. miały na celu przełamanie 
kontroli oligarchów nad polityką i gospodarką Ukrainy. Poziom ryzyka jest jednak 
nadal wysoki (zob. ramka 1 ), a konkretne rezultaty w dalszym ciągu są poniżej 
oczekiwań (zob. pkt 63).11 Sprawozdania EAMR z 2010 r., 
2011  r., 2012  r. (niedostępne 
publicznie).
12 Ramy zarządzania ryzykiem 
Komisji Europejskiej dla 
Ukrainy, rejestr ryzyka 
2012–2014 (niedostępne 
publicznie).Ramka 1Uruchomienie kampanii władz ukraińskich przeciwko oligarchii
W 2015 r. rząd Ukrainy zainicjował kampanię zgodnie z wymogami UE w celu uwolnienia polityki i gospodarki 
kraju spod ścisłej kontroli oligarchów. W ramach tej inicjatywy wszczęto różne dochodzenia i postępowa -
nia, a aktywa niektórych oligarchów, w szczególności w sektorze energetycznym, zostały poddane kontroli. 
Działania te były jednak sporadyczne i kontrowersyjne i spotkały się z silnym sprzeciwem ze strony dawnych 
i obecnych oligarchów. Niektórzy z nich z własnej inicjatywy zaproponowali reformy dla Ukrainy13.
13 Na przykład w marcu 2015 r. ustanowiono Agencję ds. Modernizacji Ukrainy – organizację pozarządową z siedzibą w Wiedniu finansowaną przez 
ukraińskiego oligarchę działającego w sektorze energetycznym – w celu zaprezentowania własnego, odrębnego planu działania na potrzeby 
modernizacji Ukrainy oraz ustanowienia funduszu restrukturyzacyjnego. Zatrudnienie znalazły w niej osoby piastujące wcześniej ważne 
stanowiska na szczeblu UE i państw członkowskich. Jako że działania Agencji w dużej mierze powielają działania rządu Ukrainy i UE, istnieje 
ryzyko pomylenia ich z oficjalną pomocą UE na rzecz Ukrainy.
15 Szczególny kontekst pomocy UE na rzecz Ukrainy 
Odpowiedź UE na ukraiński kryzys w 2014 r., 
jakkolwiek natychmiastowa, stanowiła rozwiązanie 
awaryjne
Pakiet finansowania przedstawiony przez Komisję w marcu 
2014 r. obejmował głównie potencjalne pożyczki
17 
W dniu 5 marca 2014 r. Komisja ogłosiła pakiet orientacyjny o wartości 
11,2 mld euro na lata 2014–2020 (zob. tabela 2 ), aby pomóc ustabilizować sytu -
ację gospodarczą i finansową na Ukrainie, zapewnić wsparcie w procesie trans -
formacji, zachęcić do reform politycznych i gospodarczych oraz wesprzeć rozwój 
sprzyjający włączeniu społecznemu14. Z uwagi na pilność sytuacji w momencie 
ogłoszenia deklaracji politycznej (5 marca 2014 r.) pakiet przygotowany przez 
Komisję został opracowany bez dokonania wszechstronnej analizy sposobu obli -
czania pomocy i bez uzgodnień dotyczących współpracy z innymi darczyńcami, 
a ryzyko finansowe dla UE nie było odpowiednio uwzględnione ani udokumento -
wane. Analiza i dokumentacja zostały przygotowane później, na etapie wniosków 
Komisji w sprawie aktów ustawodawczych.14 Zob. http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-219_
en.htm  oraz, aby uzyskać 
więcej informacji, http://
europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14-
159_en.htm .Tabela 2Wsparcie ze strony UE na rzecz Ukrainy – pakiet 
orientacyjny na lata 2014–2020 ogłoszony w dniu 5 marca 
2014 r.
Źródło finansowaniaOrientacyjne kwoty  
(w mln euro)
I. KOMISJA EUROPEJSKA (2014–2020)
I.1 Ogólna pomoc rozwojowa (dotacje) 1 565
Dwustronny przydział środków (głównie Europejski Instrument Sąsiedztwa):
– roczny program działań (RPD) na 2014 r. 140–200
– RPD (średnio) – na lata 2015-2020 780
– program parasolowy („więcej za więcej”) na lata 2015–2020 240–300
Sąsiedzki fundusz inwestycyjny 200–250
Instrument na rzecz Przyczyniania Się do Stabilności i Pokoju 20
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (WPZiB) 15
I.2 Pomoc makrofinansowa (pożyczki)11 610
II MIĘDZYNARODOWE INSTYTUCJE FINANSOWE
EBI do 3 000
EBOR 5 000
OGÓŁEM 11 175
1 Dodatkowo w 2015 r. została udzielona nowa pożyczka PMF (PMF III) w wysokości 1,8 mld euro.
Źródło:  Komisja Europejska.
16 Szczególny kontekst pomocy UE na rzecz Ukrainy 
18 
Pakiet finansowy z marca 2014 r. obejmował głównie (71,5 %) potencjalne 
pożyczki dla Ukrainy z EBI i EBOR. Nie ma pewności, że przydział środków z EBI 
i EBOR zostanie w pełni wypłacony15. Za sprawą tego pakietu wartość dotacji 
wzrosła z poziomu około 140 mln euro rocznie w latach 2007–2013 do około 
220 mln euro rocznie do 2020 r. Dotacje w ramach programu parasolowego 
(opierające się na zasadzie „więcej za więcej”) nie są jednak zagwarantowane, 
gdyż zależą od udokumentowanych postępów w zakresie pogłębiania demo -
kracji i poszanowania praw człowieka. Z drugiej strony wypłaty w ramach PMF 
(2,21 mld euro z 3,41 mld euro) przekroczyły już orientacyjną kwotę podaną 
w pakiecie ogłoszonym w marcu 2014 r. Trybunał stwierdził, że instrument pomo -
cy makrofinansowej zarządzany przez Komisję stanowił najskuteczniejszy sposób 
szybkiej wypłaty wsparcia przyrzeczonego Ukrainie na potrzeby wyjścia z trudnej 
sytuacji finansowej (zob. pkt 43).
Komisja wykorzystała środki specjalne, aby zapewnić szybką 
odpowiedź na kryzys na Ukrainie
19 
Polityka UE wobec Ukrainy opiera się na szeregu dokumentów strategicznych 
ustanawiających główne cele i priorytety oraz zmierzających do zapewnienia 
spójności i skuteczności polityki UE. Takie dokumenty strategiczne nie zosta -
ły jednak opracowane tak, by zapewnić wytyczne na potrzeby kształtowania 
polityki na wypadek sytuacji kryzysowej jak ta panująca na Ukrainie od listopada 
2013 r. Komisja musiała zatem szybko radzić sobie z radykalnymi zmianami bez 
wcześniej opracowanej strategii.
20 
Ze względu na kryzys procedura wieloletniego programowania dla Ukrainy zo -
stała zawieszona. W celu przydziału pomocy na lata 2014 i 2015 Komisja nie mo -
gła skorzystać ze swoich zwyczajowych jednolitych ram wsparcia określających 
sektory priorytetowe w ujęciu wieloletnim. Zgodnie z rozporządzeniem16 Komisja 
zapewniła pomoc w formie rocznych środków specjalnych.15 Od 2014 r. EBI i EBOR zdołały 
zakontraktować odpowiednio 
około 940 i 870 mln euro 
w ramach pożyczek na rzecz 
projektów (szacunkowe kwoty 
na koniec lipca 2015 r.).
16 Art. 2 ust. 5 i art. 2 ust. 1 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i  Rady (UE) 
nr 236/2014 z dnia 11 marca 
2014  r. ustanawiającego 
wspólne zasady i procedury 
wdrażania unijnych 
instrumentów na rzecz 
finansowania działań 
zewnętrznych (Dz.U. L 77 
z 15.3.2014, s. 95).
17 Szczególny kontekst pomocy UE na rzecz Ukrainy 
UE ustanowiła struktury ad hoc  na potrzeby zarządzania 
w kontekście większego zaangażowania na Ukrainie
21 
Równolegle do znacznego zwiększenia pomocy na rzecz Ukrainy w 2014 r. UE 
ustanowiła nowe podmioty w celu pozyskania dodatkowej wiedzy eksperckiej na 
potrzeby doradztwa dla Ukrainy w dziedzinie procesu reform. Dwie najbardziej 
godne uwagi inicjatywy to grupa wsparcia dla Ukrainy (GWU) ze strony Komisji 
oraz misja doradcza UE na rzecz reformy cywilnego sektora bezpieczeństwa 
(EUAM)17. Zarówno GWU, jak i EUAM przyczyniają się do znacznego wzmocnie -
nia współpracy UE–Ukraina. Zapewniają one wiedzę ekspercką w wybranych 
sektorach objętych już wsparciem przez tamtejszą delegaturę UE. W związku 
z tym Trybunał stwierdził, że istnieje ryzyko nakładania się ich zadań z zadaniami 
delegatury oraz dezorientacji po stronie organów ukraińskich, w szczególności 
w obszarze walki z korupcją, który leży w zakresie obowiązków wszystkich trzech 
stron. W 2015 r. Komisja podjęła kroki zmierzające do wyeliminowania tego 
ryzyka18.
22 
Aby zagwarantować wykorzystanie zwiększonego finansowania ze strony UE, 
w czerwcu 2014 r. Komisja przewidziała także utworzenie wraz z ukraińskimi 
organami wspólnego, niezależnego organu zajmującego się prowadzeniem do -
chodzeń w sprawie oszustw i korupcji19. Do końca 2015 r. ten wspólny organ nie 
został jeszcze utworzony.
Darczyńcy zintensyfikowali koordynację działań 
w odpowiedzi na słabość ukraińskiego rządu w tym 
obszarze
Ukraiński rząd wykazywał słabość w obszarze koordynacji 
działań darczyńców
23 
Działania darczyńców nie były w zadowalającym stopniu koordynowane przez 
władze ukraińskie. Komunikacja między ministerstwami była szczątkowa, nie 
zapewniono też partnera do kontaktu po stronie ukraińskiej ani wyraźnego 
podziału obowiązków. W ocenach rozliczalności finansowej wydatków publicz -
nych (PEFA) z 2006 i 2011 r. (zob. pkt 46) krytycznie oceniono przepływ infor -
macji finansowych między rządem Ukrainy a darczyńcami dotyczących pomocy 
zewnętrznej. Chociaż rząd Ukrainy podjął próbę scentralizowania koordynacji 
darczyńców w latach 2008–2009, nie przyznano wyraźnych kompetencji w tym 
zakresie, a wsparcie polityczne niedługo później uległo zmianie, w wyniku czego 
inicjatywa zakończyła się niepowodzeniem.17 EUAM jest niewykonawczą, 
nieuzbrojoną misją wspólnej 
polityki bezpieczeństwa 
i obrony (WPBiO) 
zapewniającą wsparcie, 
doradztwo i  mentoring na 
rzecz ukraińskich podmiotów 
politycznych 
i instytucjonalnych w obszarze 
reformy cywilnego sektora 
bezpieczeństwa na poziomie 
strategicznym.
18 Np. aby ograniczyć nakładanie 
się zadań, przyjęto 
tymczasowe rozwiązanie 
przewidujące, że EUAM będzie 
pracować nad utworzeniem 
biura antykorupcyjnego, 
podczas gdy GWU miałaby 
zajmować się reformami 
antykorupcyjnymi na szczeblu 
Ministerstwa Sprawiedliwości.
19 Notatka prasowa z dnia 
25 czerwca 2014 r. w sprawie 
wsparcia ze strony Komisji 
Europejskiej na rzecz Ukrainy 
http://europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14-
279_en.htm
18 Szczególny kontekst pomocy UE na rzecz Ukrainy 
24 
Od 2014 r. Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego i Handlu podjęło szereg działań 
w obszarze koordynacji darczyńców, jednak ich wyniki i trwałość są obecnie 
niepewne20. Od 2014 r. proces opracowywania przepisów w obszarze międzyna -
rodowej pomocy technicznej, rozpoczęty w 2012 r., jest zawieszony.
Od 2014 r. społeczność darczyńców udoskonaliła swą 
wewnętrzną koordynację
25 
Zwiększające się zaangażowanie darczyńców na Ukrainie wiąże się z dodatko -
wymi wyzwaniami pod względem koordynacji działań w ramach społeczności 
darczyńców oraz nadwyręża słabą zdolność absorpcyjną na miejscu. Od 2014 r. 
Komisja często organizowała spotkania z  innymi głównymi darczyńcami, aby 
wspólnie opracować i aktualizować mapę pomocy na rzecz Ukrainy. W oparciu 
o tę mapę Trybunał zauważył, że pewne działania są prowadzone równolegle, 
jak np. projekty UE i USAID (Agencji Stanów Zjednoczonych ds. Rozwoju Mię -
dzynarodowego) w obszarze wymiaru sprawiedliwości. Podczas gdy Komisja nie 
uczestniczy w wielostronnym funduszu powierniczym EBOR, wdrożone zostały 
mechanizmy pomagające EBOR w koordynowaniu projektu i decyzji programo -
wych z odpowiednimi służbami Komisji.20 W momencie 
przeprowadzania kontroli 
kompetencje w zakresie 
koordynacji darczyńców nie 
zostały jeszcze przydzielone 
i nie wypracowano jasnej 
polityki dotyczącej 
koordynacji darczyńców przez 
rząd Ukrainy. Posiedzenie 
wysokiego szczebla w celu 
koordynacji wsparcia 
międzynarodowego na rzecz 
Ukrainy (w którym udział 
wzięli przedstawiciele różnych 
krajów darczyńców, UE, innych 
kluczowych instytucji 
międzynarodowych 
i organizacji darczyńców) 
odbyło się w dniu 8 lipca 
2014 r. w Brukseli. Konferencja 
darczyńców i inwestorów 
została zwołana jesienią 
2014 r. w celu 
przeanalizowania wdrażania 
ukraińskiego programu 
ożywienia gospodarczego 
i wzrostu na lata 2014–2016. 
Została ona zastąpiona przez 
międzynarodową konferencję 
w sprawie wsparcia dla 
Ukrainy, zorganizowaną dla 
darczyńców/środowiska 
biznesu oraz społeczeństwa 
obywatelskiego w kwietniu 
2015  r.
19
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
26 
W odniesieniu do lat 2007–2015 Trybunał zbadał, czy pomoc ze strony Komisji21 
i ESDZ, zwana dalej pomocą UE22, była skuteczna z perspektywy wspierania trans -
formacji Ukrainy w państwo o dobrych rządach. Trybunał skupił się na zarządza -
niu finansami publicznymi i walce z korupcją oraz na sektorze gazu i efektywno -
ści energetycznej. Obszary te mają szczególne znaczenie dla procesu reform na 
Ukrainie i zostały objęte znaczną pomocą ze strony UE, której celem było wspar -
cie sprawowania rządów poprzez promowanie stosowania międzynarodowych 
standardów i  najlepszych praktyk23.
27 
Kontrola objęła swym zakresem całe wsparcie udzielone przez UE z budżetu ENPI 
i ENI oraz programy pomocy makrofinansowej zainicjowane od 2007 r., a także 
instrumenty objęte pakietem finansowym Komisji uruchomione w 2014 r. w od -
powiedzi na sytuację kryzysową na Ukrainie. Programy objęte badaniem wymie -
niono w załączniku .
28 
Trybunał przeprowadził czynności kontrolne w okresie od czerwca 2014 r. do 
grudnia 2015 r. Kontrola koncentrowała się na:
– skuteczności pomocy UE na rzecz Ukrainy, jeśli chodzi o poprawę zarządzania 
finansami publicznymi oraz usprawnienie walki z  korupcją;
– skuteczności pomocy UE na rzecz Ukrainy, jeśli chodzi o poprawę zarządzania 
w sektorze gazu i zapewnienie bezpieczeństwa dostaw gazu do UE.
29 
Kontrola opierała się na wywiadach i wymianie korespondencji z Komisją, ESDZ 
oraz delegaturą UE na Ukrainie, z  ukraińskimi organami i  agencjami, organiza -
cjami społeczeństwa obywatelskiego (OSO), państwami członkowskimi UE24, 
międzynarodowymi instytucjami finansowymi oraz z  Międzynarodową Agencją 
Energetyczną, a także na przeglądzie dokumentacji, w tym dokumentów poli -
tycznych i strategicznych oraz innych istotnych sprawozdań ośrodków analitycz -
nych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Ponadto w ramach kontroli 
przeprowadzono jednotygodniową wizytę w Kijowie w marcu 2015 r.21 Głównie dyrekcje generalne 
odpowiedzialne za politykę 
sąsiedztwa i  negocjacje 
w sprawie rozszerzenia, 
sprawy gospodarcze 
i finansowe oraz energię.
22 Do końca 2010 r. Komisja 
Europejska była 
odpowiedzialna za 
opracowanie założeń 
europejskiej polityki 
sąsiedztwa (EPS), a  następnie 
za zaplanowanie i  realizację 
programów pomocowych 
oraz ogólne ramy współpracy 
EPS. Po ustanowieniu ESDZ 
w grudniu 2010 r. służba ta 
przejęła odpowiedzialność za 
rozwój polityki i ogólne ramy 
współpracy, a ponadto 
wspólnie z Komisją 
odpowiadała za 
opracowywanie programów 
pomocowych. Udzielanie 
pomocy finansowej 
w dalszym ciągu należy do 
zadań Komisji.
23 Przykłady: w przypadku 
zarządzania finansami 
publicznymi  – wdrożenie 
standardów i metod INTOSAI, 
harmonizacja ze standardami 
międzynarodowymi 
w zakresie publicznej kontroli 
wewnętrznej oraz działania 
mające na celu dostosowanie 
przepisów w  obszarze 
zamówień publicznych do 
dorobku UE. W odniesieniu do 
walki z korupcją – 
ratyfikowanie i  wdrożenie 
Konwencji Narodów 
Zjednoczonych przeciwko 
korupcji oraz Prawnokarnej 
konwencji Rady Europy 
o korupcji.
24 Francja, Włochy, Węgry, 
Słowenia i Szwecja.
20
 Uwagi
Część I – Skuteczność pomocy UE na rzecz Ukrainy pod 
względem poprawy zarządzania finansami 
publicznymi oraz usprawnienia walki z korupcją
30 
Trybunał zbadał, czy w ramach dialogu UE–Ukraina skutecznie zajęto się kwestia -
mi zarządzania finansami publicznymi i walki z korupcją, czy pomoc UE została 
opracowana i była monitorowana w sposób zapewniający skuteczny wkład w po -
prawę zarządzania finansami publicznymi i walki z korupcją oraz czy zapewniała 
namacalne i trwałe rezultaty w tych obszarach. Głównymi źródłami dowodów 
wykorzystanymi w celu wyciągnięcia wniosków i omawianymi z kontrolowanymi 
podmiotami były dokumenty wewnętrzne, takie jak wewnętrzne sprawozda -
nia Komisji z zarządzania – sprawozdania monitorujące, roczne sprawozdania 
z postępów i sprawozdania w sprawie zgodności, a także dokumenty zewnętrzne, 
takie jak sprawozdania PEFA, SIGMA, OECD i OSO.
Dialog UE–Ukraina w sprawie zarządzania finansami 
publicznymi poprawił się znacznie od 2013 r., a w sprawie 
walki z korupcją – od 2011 r.
Dialog UE–Ukraina w sprawie zarządzania finansami publicznymi: 
fragmentaryczne podejście i brak wiarygodnej strategii reform 
w zakresie zarządzania finansami publicznymi do 2013 r.
31 
Zarządzanie finansami publicznymi i walka z korupcją były formalnie ujęte 
w strukturach dialogu (zob. pkt 11). Przez większość okresu objętego kontrolą 
zarządzanie finansami publicznymi zajmowało w  nich jednak poboczne miejsce. 
W kluczowych dokumentach dotyczących dialogu UE–Ukraina uwzględniono 
niewielką liczbę elementów zarządzania finansami publicznymi25. Zarówno zarzą -
dzanie finansami publicznymi, jak i  walka z  korupcją zostały ledwo wspomniane 
w krajowym dokumencie strategicznym na lata 2007–2013 oraz w dwóch krajo -
wych programach orientacyjnych (KPO na lata 2007–2010 i 2011–2013).
32 
W ocenie współpracy Komisji Europejskiej z Ukrainą z 2010 r.26 bardzo krytycznie 
odniesiono się do sposobu traktowania kwestii zarządzania finansami publiczny -
mi na Ukrainie, zauważając, że nie stworzono ram dogłębnego dialogu meryto -
rycznego z rządem Ukrainy w sprawach dotyczących tego obszaru. Do całościo -
wego zarządzania finansami publicznymi nie został przypisany żaden konkretny 
podkomitet. Elementy zarządzania finansami publicznymi (np. audyt, kontrola 
finansowa i zamówienia publiczne) były omawiane na forum różnych podkomi -
tetów. Ani wspólne grupy monitorujące utworzone na potrzeby oceny postępów 
we wdrażaniu programów sektorowego wsparcia budżetowego, ani podkomitet 
do spraw gospodarczych i społecznych, finansów oraz statystyki, który spotykał 
się tylko raz do roku i zajmował się bardzo różnorodną tematyką, nie zostały 
uznane w ramach oceny za odpowiednie lub wystarczające struktury do tego 
celu27.25 Elementy te to zamówienia 
publiczne, opodatkowanie 
oraz – w o wiele mniejszym 
stopniu – publiczna 
wewnętrzna kontrola 
finansowa (PWKF), kontrola 
zewnętrzna i  planowanie 
budżetu.
26 „Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation 
with Ukraine” [Ocena 
współpracy Komisji 
Europejskiej z  Ukrainą], ocena 
dla Komisji Europejskiej 
przeprowadzona przez 
ADE – Analysis for Economic 
Decisions, grudzień 2010  r.
27 Ibidem, s. 87.
21 Uwagi 
33 
Jedną z kwestii nierozwiązanych przez długi czas był brak wiarygodnej strategii 
reform w zakresie zarządzania finansami publicznymi. W 2007 r. rząd Ukrainy 
przyjął taką strategię, która została opracowana z pomocą Banku Światowego. 
W okresie objętym kontrolą, w 2007 i 2010 r., UE zaproponowała program wspar -
cia budżetowego w obszarze zarządzania finansami publicznymi. Obie propozycje 
zostały anulowane, gdyż wszelkie kwestie związane z  zarządzaniem finansami pu -
blicznymi miały zostać w wystarczającym zakresie uwzględnione w projekcie Ban -
ku Światowego o wartości 50 mln USD zainicjowanym w styczniu 2008 r. Projekt 
modernizacji finansów publicznych opracowany przez Bank Światowy nie osiągnął 
jednak swoich celów28. Od 2010 r. w szeregu kluczowych analiz i ocen wypunkto -
wano uchybienia w  ukraińskiej strategii zarządzania finansami publicznymi29.
34 
W odpowiedzi na tę krytykę od 2011 r. UE o wiele bardziej jednoznacznie naci -
skała na reformę zarządzania finansami publicznymi30. W 2012 r. Ministerstwo 
Finansów utworzyło grupę roboczą ds. zarządzania finansami publicznymi w celu 
opracowania strategii reformy, co pozwoliło na wznowienie wsparcia budżeto -
wego, które zostało zawieszone w 2011 r. w związku z niewielkimi postępami 
w obszarze zarządzania finansami publicznymi, zwłaszcza w  zakresie zamówień 
publicznych. Komisja – w szczególności za pośrednictwem delegatury UE w Ki -
jowie – w znacznym stopniu pomogła Ministerstwu Finansów w opracowaniu 
możliwej do zaakceptowania strategii reformy zarządzania finansami publiczny -
mi oraz planu działania przed szczytem w Wilnie w 2013 r.
Dialog UE–Ukraina w sprawie walki z korupcją – powolne tempo 
na początkowym etapie, niewielkie postępy pomimo wysiłków UE 
przez większą część okresu objętego kontrolą oraz nowy impuls 
do działania w następstwie wydarzeń na Majdanie
35 
Walka z  korupcją została wspomniana w  planach działania związanych z  umo -
wą o partnerstwie i współpracy UE–Ukraina z 1994 r. oraz stanowiła przedmiot 
dyskusji w ramach dialogu UE–Ukraina. Po pomarańczowej rewolucji w 2004 r. 
Ukraina podjęła próby wzmocnienia walki z korupcją przez opracowanie nowych 
ram opartych na analizach i zaleceniach organizacji międzynarodowych. UE we -
zwała Ukrainę do dołączenia do Grupy Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) Rady 
Europy oraz wdrożenia jej zaleceń, a także do ratyfikowania Konwencji Narodów 
Zjednoczonych przeciwko korupcji. Ukraina została członkiem GRECO w 2006 r. 
i ratyfikowała konwencję ONZ w 2009 r. Do 2010 r. wdrażanie zaleceń międzyna -
rodowych odbywało się powoli31.
36 
W grudniu 2010  r. nowo wybrany parlament Ukrainy anulował antykorupcyjny 
pakiet legislacyjny i inne środki, które wprawdzie zostały przyjęte w 2009 r., ale 
nigdy nie zostały wdrożone. W odpowiedzi od 2011 r. UE ujęła cele związane 
z ustawodawstwem antykorupcyjnym i  organami antykorupcyjnymi w  planie 
działania w sprawie liberalizacji reżimu wizowego.28 W końcowej ocenie projektu 
z 2015 r. ogólny wynik uznano 
za „niezadowalający”:  
„Wynik: adekwatność celów 
uznano za „solidną”, mając na 
uwadze program rządu 
zmierzający do reformy 
zarządzania finansami 
publicznymi. Adekwatność 
koncepcji uznano za 
„umiarkowaną”, gdyż nie było 
jasne, czy działania planowane 
w ramach projektu 
uwzględniały cel w zakresie 
przejrzystości. Osiągnięcie 
celów w zakresie wzmocnienia 
zarządzania finansami 
publicznymi pod względem 
wydajności operacyjnej 
uznano za „umiarkowane”. 
Osiągnięcie celów w  zakresie 
wzmocnienia zarządzania 
finansami publicznymi pod 
względem przejrzystości 
uznano za „nieznaczne”. 
Wydajność oceniono na 
„umiarkowaną”. Oceny te 
świadczą o poważnych 
niedociągnięciach na etapie 
przygotowania i  wdrażania 
projektu, co przekłada się na 
ogólną ocenę 
niezadowalającą” (zob. http://
documents.worldbank.org/
curated/en/2015.12.25709407/
ukraine-public-finance-
modernization-project ).
29 W przeglądzie SIGMA 
opublikowanym w 2011 r. 
zauważono, że strategia była 
ukierunkowana przede 
wszystkim na cele określone 
w programie Banku 
Światowego dotyczącym 
zarządzania finansami 
publicznymi, podczas gdy 
inne kwestie w tym obszarze 
zostały potraktowane 
powierzchownie. Zakres 
strategii był także 
krytykowany w analizie 
kwestii zarządzania finansami 
publicznymi w wybranych 
krajach w  regionie objętym 
europejską polityką 
sąsiedztwa oraz w ocenie 
współpracy Komisji 
Europejskiej z Ukrainą z 2010 r.
30 Po szczycie z dnia 19 grudnia 
2011 r. komisarz ds. 
rozszerzenia i polityki 
sąsiedztwa przekazał 
pierwszemu wicepremierowi 
Ukrainy dokument roboczy 
zawierający wymogi 
dotyczące zarządzania 
finansami publicznymi w  celu 
kontynuowania wsparcia 
budżetowego. Obejmowały 
one utworzenie grupy 
roboczej ds. zarządzania 
finansami publicznymi, 
sporządzenie strategii reformy 
22 Uwagi 
37 
W następstwie rewolucji na Majdanie UE położyła większy nacisk na swoje 
zalecenia dotyczące walki z korupcją. Po podpisaniu układu o stowarzyszeniu 
w 2014 r. program stowarzyszeniowy UE–Ukraina z 2015 r. obejmował bardziej 
szczegółowe priorytety krótkoterminowe, w szczególności mające na celu 
wdrożenie antykorupcyjnego pakietu prawnego przyjętego w  dniu 14  paździer -
nika 2014 r. oraz ustanowienie i zapewnienie skuteczności zarówno Państwowe -
go Biura Antykorupcyjnego, jak i  Państwowej Agencji Zapobiegania Korupcji. 
W proces dialogu w większym stopniu zaangażowano organizacje społeczeństwa 
obywatelskiego, które zostały uznane za kluczowy element przyczyniający się do 
złagodzenia ryzyka, że reformy antykorupcyjne zostaną zahamowane.
Koncepcja pomocy umożliwiła szybką wypłatę środków, ale 
nie zawsze uwzględniano w niej w wystarczającym stopniu 
reformy, które miały zostać osiągnięte
Warunki dotyczące zarządzania finansami publicznymi 
i walki z korupcją, które zostały ujęte w programach wsparcia 
budżetowego i pomocy makrofinansowej, charakteryzowały się 
pewnymi niedociągnięciami
38 
Reforma zarządzania finansami publicznymi to jeden z ogólnych warunków, 
które muszą zostać uznane za spełnione przed wypłatą wsparcia budżetowego32. 
Stanowią one jedyny warunek konieczny dla wypłaty stałych „transz” pomocy. 
Pozytywna ocena zarządzania finansami publicznymi jest uzależniona od za -
dowalających postępów we wdrażaniu strategii reformy zarządzania finansami 
publicznymi33. Umowy finansowe dotyczące programów wsparcia budżetowego 
na Ukrainie nie zawsze określały jednak w jasny sposób, jakie kroki, w oparciu 
o konkretne cele pośrednie lub produkty, są wymagane, by postępy uznać za 
„zadowalające”34.
39 
Oprócz warunku ogólnego dotyczącego zarządzania finansami publicznymi 
odnoszącego się do wszystkich transz oraz do projektów w zakresie zarządzania 
finansami publicznymi i walki z korupcją, niektóre programy obejmowały kon -
kretne wskaźniki dotyczące zarządzania finansami publicznymi i walki z korupcją 
warunkujące wypłatę zmiennych transz. Na wskaźniki te przypadała znaczna 
część (łącznie 10–20 %) odnośnych zmiennych transz. Stosunkowo umiarkowany 
stopień osiągnięcia tych szczególnych wskaźników świadczył o ograniczonej 
wartości dodanej takiego podejścia w procesie reformy zarządzania finansami 
publicznymi (zob. pkt 50).zarządzania finansami 
publicznymi oraz opracowanie 
planu działania w  tym 
obszarze.
31 Zob. Sieć Antykorupcyjna 
OECD dla Europy Wschodniej 
i Azji Środkowej, stambulski 
antykorupcyjny plan działania, 
„Second Round of Monitoring, 
Ukraine, Monitoring Report”, 
[Druga runda monitorowania, 
Ukraina, sprawozdanie 
monitorujące], grudzień 
2010  r. (https://www.oecd.org/
corruption/acn/istanbulac -
tionplancountryreports.htm ).
32 Programy sektorowego 
wsparcia budżetowego 
przewidują zwykle wypłatę 
zarówno rat (transz) stałych, 
jak i zmiennych. Stałe transze 
są uzależnione od spełnienia 
warunków ogólnych, 
natomiast transze zmienne są 
dodatkowo powiązane 
z postępami względem 
określonych wskaźników. 
Warunki ogólne mają 
zastosowanie do wypłaty 
wszystkich transz i  obejmują 
politykę i reformy krajowe/
sektorowe („politykę 
publiczną”), stabilne ramy 
makroekonomiczne, 
zarządzanie finansami 
publicznymi oraz – od 
2012 r. – przejrzystość i nadzór 
nad budżetem.
33 Np. program wsparcia 
budżetowego w obszarze 
zarządzania granicami 
obejmuje warunek, który 
wymaga jedynie „stopniowej 
poprawy w  opracowywaniu 
średnioterminowych ram 
budżetowych”. Z kolei 
program wsparcia 
budżetowego Energia II 
z 2012 r. obejmuje bardzo 
ogólny warunek dotyczący 
zarządzania finansami 
publicznymi – odnosząc się do 
nieokreślonego bliżej 
programu mającego na celu 
poprawę zarządzania 
finansami publicznymi.
34 Zob. także sprawozdanie 
specjalne Trybunału 
nr 11/2010 „Zarządzanie przez 
Komisję ogólnym wsparciem 
budżetowym w krajach AKP, 
Ameryki Łacińskiej i Azji” 
(http://eca.europa.eu ).
23 Uwagi 
40 
W ramach programów pomocy makrofinansowej umowy finansowe nie umożli -
wiają Komisji wypłaty rat w sposób proporcjonalny do stopnia spełnienia warun -
ków określonych w programie. W związku z tym stosuje ona pewien margines 
swobody w odniesieniu do formułowania warunków oraz zakresu, w jakim ocenia 
się je jako spełnione. Margines ten był jednak w niektórych przypadkach szeroki 
(zob. ramka 2 ).
Płatności w zakresie sektorowego wsparcia budżetowego były 
zasadniczo przedmiotem przedpłaty pomimo stosunkowo słabych 
wyników w obszarze reform strukturalnych
41 
Programy sektorowego wsparcia budżetowego były zasadniczo zaprojektowane 
tak, by znaczną część przydzielonej kwoty wypłacić na samym początku realizacji 
programu. Przedpłata wsparcia budżetowego, tj. wypłata początkowej transzy 
stałej w pełnej kwocie i zasadniczo bez opóźnień, kształtowała się przed 2012 r. 
na poziomie od 31 % do 49 % (zob. tabela 3 ).Ramka 2Elastyczność w ustanawianiu i ocenie spełnienia warunków PMF
 οNiektóre warunki dotyczące zarządzania finansami publicznymi wynegocjowane na potrzeby PMF 
I z 2013 r. zostały sformułowane w sposób ogólny, a zatem pozostawiały spory margines uznania przy 
ocenie stopnia ich spełnienia35 (ma to także zastosowanie do warunków PMF I dotyczących energii, 
zob. pkt 70).
 οPonadto wszystkie pożyczki PMF dla Ukrainy obejmują warunki, które łączą w sobie kilka warunków cząst -
kowych, co może komplikować ocenę postępów, jeśli spełniona jest tylko część ogólnego warunku36.
 οW przypadku warunków pomocy makrofinansowej – w zależności od programu – stosowano różne okre -
ślenia w celu oceny stopnia ich wdrożenia37, a ponadto brak było wyraźnych granic przedziałów na potrze -
by ocen częściowych.
35 Przykłady bardzo ogólnie sformułowanych warunków w ramach PMF I: „zapewnienie dalszych postępów w ustanawianiu systemu zamówień 
publicznych”, „odpowiednie zwiększenie liczby kontroli i zapewnienie ich lepszej jakości „ oraz „istotne postępy we wzmacnianiu systemu 
administrowania VAT”.
36 Druga transza PMF I – warunki 1, 2, 4 (zarządzanie finansami publicznymi), warunek 11 (energia); PMF II warunek 4 (walka z korupcją); druga 
transza PMF III – warunki 5 (zarządzanie finansami publicznymi), 6 (walka z korupcją) i 8 (przedsiębiorstwa państwowe); trzecia transza PMF 
III – warunki 7 (walka z korupcją), 13 (energia), 18 (handel), 19 (wymiar sprawiedliwości). Łącznie istnieje 12 warunków obejmujących warunki 
cząstkowe. Składają się one na 17 % wszystkich warunków PMF dla Ukrainy.
37 Spełnione (PMF I i II), obecnie spełniane (PMF I), ogólnie spełnione (PMF I i II), częściowo spełnione – poczyniono postępy (PMF II), niespełnione, 
lecz osiągnięto dobre postępy (PMF II).
24 Uwagi 
42 
Chociaż było to zgodne z ogólnymi limitami sugerowanymi w wytycznych doty -
czących wsparcia budżetowego38, przedpłata w ramach programów sektorowego 
wsparcia budżetowego na lata 2007–2010 kontrastowała ze słabymi wynikami we 
wdrażaniu reform na Ukrainie39 (zob. także rys. 1  i 2) oraz stosunkowo niewiel -
kim stopniem spełnienia warunków dla transz zmiennych. W koncepcji dwóch 
najnowszych programów (Energia II i  Rozwój regionalny), przewidującej mniejszą 
początkową transzę stałą, w większym stopniu uwzględniono ryzyko, że wysokie 
transze stałe mogą obniżyć zachętę do wdrażania reform, od których uzależniona 
jest wypłata kolejnych, mniejszych transz zmiennych.38 Na przykład w wytycznych 
dotyczących wsparcia 
budżetowego sugeruje się, by 
sektorowe wsparcie 
budżetowe składało się 
z transz stałych i zmiennych 
w stosunku 60 % do 40 %, przy 
czym transze zmienne 
powinny być wyższe 
w przypadku krajów 
charakteryzujących się 
większym ryzykiem 
i słabszymi wynikami 
w zakresie wdrażania.
39 W oparciu na przykład 
o roczne sprawozdania 
z postępów, sprawozdania 
EAMR oraz analizy 
sprawozdań z ocen 
osiągniętych wyników przed 
wypłatą sektorowego 
wsparcia budżetowego.Tabela 3Ukraina: przedpłata środków w ramach sektorowego 
wsparcia budżetowego (wstępnie przydzielone kwoty)
Programy1Ogółem Stałe transzeZmienne 
transzeStałe transze
w mln EUR w  %
Efektywność energetyczna 
(2008  r.)63 31 32 49 %
Energia I (2007 r.) 82 40 42 49 %
Środowisko (2009 r.) 35 15 20 43 %
Zarządzanie granicami (2010 r.) 60 25 35 42 %
Transport (2009 r.) 65 27 38 42 %
Handel (2008 r.) 39 12 27 31 %
Rozwój regionalny (2013 r.) 50 6,5 43,5 13 %
Energia II (2012 r.) 45 5 40 11 %
1  Kwoty obejmują wyłącznie element wsparcia budżetowego, nie obejmują natomiast elementu 
wsparcia uzupełniającego (24 mln euro łącznie dla programów Energia I, Handel, Efektywność 
energetyczna i  Zarządzanie granicami).
Źródło: Komisja Europejska.
25 Uwagi 
W 2014 i 2015 r. w koncepcji pomocy UE skupiono się na możliwie 
szybkiej wypłacie środków
43 
Aby wesprzeć znajdujący się w krytycznym stanie bilans płatniczy i sytuację 
budżetową Ukrainy, pomoc finansowa UE przydzielana od 2014 r. obejmowała 
przede wszystkim szybko zatwierdzane i wypłacane dofinansowanie w ramach 
ogólnego wsparcia budżetowego (umowa na rzecz budowania państwowości – 
UBP) oraz pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej (zob. tabela 4 ). Obecnie 
dominującą rolę odgrywają pożyczki PMF (wypłacona kwota 2,21 mld euro), 
w porównaniu z którymi wszystkie inne formy pomocy UE, w tym łączne wspar -
cie budżetowe, wydają się niewielkie. Ów wzrost kwoty pożyczek dla Ukrainy jest 
także bez precedensu dla DG do Spraw Gospodarczych i Finansowych i znacznie 
przekracza ogólne skumulowane wypłaty PMF w latach 2002–2014.
44 
Przedpłata środków w ramach pożyczki PMF II dla Ukrainy, jak również mniej 
rygorystyczne warunki niż w przypadku PMF I, stanowiły odpowiedź na ryzyko 
załamania finansowego, a w konsekwencji ryzyko zapaści politycznej. Z podob -
nych względów Komisja wypłaciła 250 mln euro lub 70 % kwoty przewidzianej 
w umowie na rzecz budowania państwowości w czerwcu 2014 r., a więc w ciągu 
miesiąca od jej podpisania40, pozostawiając 105 mln euro (30 % łącznej kwoty) 
na obwarowaną stosunkowo licznymi warunkami transzę zmienną (8 warunków 
i 29 wskaźników).40 Źródło:  http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-676_
en.htm .Tabela 4Ukraina: szybka wypłata środków w ramach PMF i UBP 
w 2014 r. i 2015 r. (na dzień 31.12.2015 r.)
WsparcieProgramy  
(rok podpisania)Ogółemśrodki 
wypłacone 
w 2014 r.środki 
wypłacone 
w 2015 r.pozostałe
w mln EUR
Pożyczki w ra -
mach pomocy 
makrofinansowejPMF I (2013 r.) 610 360 250 0
PMF II (2014 r.) 1 000 1 000 n.d. 0
PMF III (2015 r.) 1 800 n.d. 600 1 200
Łączna kwota PMF 3 410 1 360 850 1 200
Wsparcie 
budżetoweUmowa na rzecz budo -
wania państwowości 
(2014  r.)355 250 0 105
Ogółem 3 765 1 610 850 1 305
Źródło: Komisja Europejska.
26 Uwagi 
Monitorowanie wdrażania pomocy UE poprawiło się
UE i różne organizacje międzynarodowe regularnie oceniały 
sytuację w obszarze zarządzania finansami publicznymi i walki 
z korupcją na Ukrainie
45 
W całym okresie objętym kontrolą różne unijne i międzynarodowe organizacje/
instrumenty dokonywały oceny zarządzania finansami publicznymi41 i walki z ko -
rupcją42 na Ukrainie. Obszar zarządzania finansami publicznymi i sytuacja w za -
kresie walki z korupcją były także dobrze znane dzięki realizowanym projektom 
oraz rocznym sprawozdaniom z zarządzania delegatury UE (EAMR). Zasadnicze 
znaczenie przy opracowywaniu koncepcji pomocy UE na rzecz Ukrainy miały 
również sprawozdania z postępów w realizacji europejskiej polityki sąsiedztwa, 
choć kwestię przejrzystości budżetowej poruszano w nich bezpośrednio dopiero 
od 2015  r.
Ramy monitorowania wsparcia budżetowego zostały 
udoskonalone, nie ma jednak systemowego podejścia do 
przeprowadzania niezależnych ocen wsparcia budżetowego
46 
Sprawozdania w sprawie rozliczalności finansowej wydatków publicznych (PEFA) 
z 2006 i 2011 r. stanowiły ważne źródło danych referencyjnych, na podstawie 
których Komisja wydała pozytywne oceny sektora zarządzania finansami publicz -
nymi. Miało to miejsce mimo przeciętnych wyników PEFA w przypadku Ukrainy43 
oraz pewnych właściwości PEFA: oceny PEFA nie są wystarczająco częste, aby na 
ich podstawie monitorować wykorzystanie funduszy UE, a wskaźniki PEFA nie 
obejmują w całości priorytetów w zakresie zarządzania finansami publicznymi 
wyznaczonych w ramach polityki UE. W wytycznych dotyczących wsparcia bu -
dżetowego44 PEFA nadal uznawana jest za preferowany instrument oceny zarzą -
dzania finansami publicznymi na wysokim szczeblu, jednak od 2010 r. Komisja 
wykorzystuje także swoje własne roczne sprawozdanie w sprawie zarządzania 
finansami publicznymi w celu oceny rocznych postępów.
47 
Od 2012 r. Komisja wzmocniła także swoje ramy monitorowania wsparcia budże -
towego dzięki utworzeniu międzyresortowego Komitetu Sterującego ds. Wspar -
cia Budżetowego oraz ustanowieniu ram zarządzania ryzykiem.41 Głównymi dokumentami 
referencyjnymi w  zakresie 
zarządzania finansami 
publicznymi były dwie oceny 
operacyjne DG do Spraw 
Gospodarczych i Finansowych 
(2009 r. i 2014 r.), roczne 
sprawozdania delegatury UE 
w sprawie zarządzania 
finansami publicznymi od 
2010 r., dwie oceny PEFA 
przygotowane wspólnie przez 
Bank Światowy i UE (z 2006 
i 2011 r., zob. pkt 46) oraz 
ocena SIGMA (wsparcie 
ulepszeń w zakresie ładu 
administracyjno-
regulacyjnego i  zarządzania) 
opublikowana w 2011 r.
42 Głównymi dokumentami 
referencyjnymi w  zakresie 
walki z korupcją były 
sprawozdania z  postępów 
w realizacji planu działania 
w sprawie liberalizacji reżimu 
wizowego od 2011 r., 
sprawozdanie Biura Narodów 
Zjednoczonych ds. 
Narkotyków i Przestępczości 
z 2013 r., sprawozdania GRECO, 
sprawozdania Rady Europy 
i OECD (Organizacji 
Współpracy Gospodarczej 
i Rozwoju), ankiety 
Transparency International 
oraz stambulski 
antykorupcyjny plan działania.
43 W obydwu ocenach PEFA 
stosunek wskaźników 
mocnych (A i B) do 
wskaźników średnich i słabych 
(C i D) wynosił około 40 % do 
60 %, przy czym odsetek 
wskaźników D  wzrósł 
w sprawozdaniu z 2011 r. 
Najważniejsze kwestie 
problematyczne to zakres 
niezgłoszonych działań rządu, 
nadzór nad łącznym ryzykiem 
budżetowym sprawowany 
przez inne podmioty sektora 
publicznego, skuteczność 
kontroli wynagrodzeń oraz 
kontrola zewnętrzna. Źródło:  
Bank Światowy. 2012 r. 
„Ukraine  – Public financial 
management performance 
report” [Ukraina – 
sprawozdanie z  wyników 
zarządzania finansami 
publicznymi]. Waszyngton, 
Dystrykt Kolumbii: Bank 
Światowy. http://documents.
worldbank.org/curated/
en/2011.1.16461565/
ukraine-public-financial-
management-performance-
report
44 Wytyczne dotyczące wsparcia 
budżetowego na 2007 r. 
i 2012  r.
27 Uwagi 
48 
Trybunał stwierdził, że wsparcie budżetowe ze strony UE na Ukrainie nie jest pod -
dawane systematycznym ocenom. W odniesieniu do każdego programu Komisja 
może ustanowić ramy oceny w  umowie finansowej. Komisja zaplanowała prze -
glądy śródokresowe w odniesieniu do jedynie trzech programów sektorowego 
wsparcia budżetowego na Ukrainie: Energia I, Efektywność energetyczna i Zarzą -
dzanie granicami. Nie przeprowadzono żadnej końcowej oceny ex post , jednak 
ocena ogólnych działań w ramach wsparcia budżetowego na Ukrainie została 
ostatecznie zakończona w 2014 r.45.
Wstrzymanie przez Komisję płatności w ramach pomocy UE 
przyczyniło się do szybszej realizacji priorytetów w obszarze 
zarządzania finansami publicznymi
49 
Całkowite wstrzymanie płatności w ramach wsparcia budżetowego okazało się 
skuteczne jako „ostateczne” rozwiązanie mające przyspieszyć realizację prio -
rytetów UE w sektorze zarządzania finansami publicznymi. Komisja skorzystała 
z tej opcji dwukrotnie w 2011 r. Również w 2014 i 2015 r. opóźnienie wypłat PMF 
pomogło zapewnić prawidłowe wdrożenie niektórych warunków powiązanych 
z programem (zob. ramka 3 ).45 IBF International Consulting, 
„Evaluation of Budget Support 
Operations in Ukraine, Final 
Evaluation Report” [Ocena 
działań w  zakresie wsparcia 
budżetowego na Ukrainie, 
końcowe sprawozdanie 
z oceny], wrzesień 2014 r.Ramka 3Przykłady wstrzymania płatności w celu przyspieszenia reform
 οW lutym 2011 r. wypłaty w ramach wszystkich programów wsparcia budżetowego zostały zawieszone 
w odpowiedzi na wycofanie prawa zamówień publicznych z 2010 r. w kształcie spełniającym międzynaro -
dowe normy w tym zakresie. Zawieszenie zostało uchylone we wrześniu 2011 r., po tym jak w lipcu 2011 r. 
parlament Ukrainy przyjął prawo zamówień publicznych uznane za spójne z międzynarodowymi dobrymi 
praktykami.
 οW odpowiedzi na stagnację we współpracy UE–Ukraina oraz brak, od dłuższego czasu, wiarygodnej 
strategii w zakresie reformy zarządzania finansami publicznymi wszystkie płatności w ramach wsparcia 
budżetowego wnioskowane w 2011 r. zostały wstrzymane w grudniu 2011 r. W dniu 27 listopada 2013 r., 
po przyjęciu możliwej do zaakceptowania strategii reformy zarządzania finansami publicznymi i planu 
działania, wypłacono opóźnione płatności w ramach wsparcia budżetowego (9 transz o łącznej wartości 
87,9 mln euro).
 οW związku z trudnościami w zidentyfikowaniu wystarczających postępów w odniesieniu do warunków 
wypłaty transz PMF w 2014 r. i 2015 r. Komisja opóźniła wypłatę ostatniej transzy PMF I do kwietnia 2015 r. 
Opóźniła także płatność drugiej transzy PMF II do grudnia 2014 r., kiedy to była w stanie stwierdzić wystar -
czające postępy ze strony ukraińskiego partnera.
28 Uwagi 
Rezultaty pomocy UE pozostają nietrwałe
Ograniczone postępy w przeprowadzaniu reform i niechęć 
ze strony organów ukraińskich miały negatywny wpływ na 
spełnienie szczególnych warunków w obszarze zarządzania 
finansami publicznymi i walki z korupcją oraz opóźniały 
wdrożenie wsparcia budżetowego
50 
Przez większą część okresu objętego kontrolą fakt, że ogólne i szczegółowe 
warunki dotyczące zarządzania finansami publicznymi i  walki z  korupcją prze -
widziane w programach wsparcia budżetowego nie zostały spełnione w pełnym 
zakresie, wynikał przede wszystkim z niechęci ukraińskich organów do wdrożenia 
konkretnych reform sprawowania rządów. Pierwsze raty były kilkakrotnie opóź -
niane głównie z powodu niespełnienia ogólnych warunków w zakresie zarządza -
nia finansami publicznymi (zob. pkt 49). Poziom wypłat w ramach transz zmien -
nych podlegających szczególnym warunkom w  zakresie zarządzania finansami 
publicznymi i walki z korupcją wynosił od 67 % w przypadku programu Energia 
I do zaledwie 25 % w przypadku programów Efektywność energetyczna i Zarzą -
dzanie granicami. Fakt, że w programach obejmujących kilka transz zmiennych 
druga transza charakteryzowała się zwykle niższym wskaźnikiem realizacji niż 
pierwsza, także odzwierciedlał brak postępów w procesie reform.
51 
Tempo reform jest wolniejsze również z tego względu, że ukraińskie organy 
wydatkują unijne środki w ramach sektorowego wsparcia budżetowego za 
pośrednictwem funduszu pozabudżetowego. Środki te są uważane za przychód 
w funduszu specjalnym i wypłacane z zastosowaniem czasochłonnej, 11-etapo -
wej procedury. W przypadku pierwszej raty programu Energia I finalizacja tej pro -
cedury zajęła dwa lata. Było to przedmiotem krytyki zarówno podczas przeglądu 
śródokresowego programu Energia I, jak i podczas oceny programów wsparcia 
budżetowego na Ukrainie przeprowadzonej w 2014 r. Jak wynika z tej oceny, do 
połowy 2014 r. jedynie około połowy środków wypłaconych w ramach wsparcia 
budżetowego zostało przekazanych na wykonanie budżetu.
Większość warunków dotyczących zarządzania finansami 
publicznymi w ramach pomocy makrofinansowej uznano za 
w dużej mierze spełnione pomimo niedociągnięć we wdrażaniu
52 
W sekcji PMF I i II dotyczącej zarządzania finansami publicznymi Komisja uznała, 
że połowa warunków została w dużej mierze spełniona, a tylko jeden warunek 
oceniła jako niespełniony. Aby wypłacić środki, Komisja skorzystała jednak z mar -
ginesu swobody i oceniła pozytywnie kilka warunków dotyczących zarządzania 
finansami publicznymi, mimo że ich realizacja na miejscu wykazywała niedocią -
gnięcia (zob. ramka 4 ).
29 Uwagi 
Rząd Ukrainy osiągnął szereg celów ustawodawczych w obszarze 
zarządzania finansami publicznymi, ale wiele długoterminowych 
problemów wciąż jest nierozwiązanych
53 
Komisja zasadniczo uznaje strategię reformy zarządzania finansami publicznymi 
i plan działania z 2013 r. za kluczowe osiągnięcia w obszarze zarządzania finansa -
mi publicznymi w okresie objętym kontrolą46. Ministerstwo Finansów wykazało 
się stosunkowo dużym zaangażowaniem w prace nad strategią. Trwałość wdrożo -
nych reform oraz widoczność i ciągła adekwatność strategii będą jednak bezpo -
średnio uzależnione od nieprzerwanego zaangażowania politycznego ze strony 
Ukrainy. Na rys. 1  przedstawiono przegląd wydarzeń w głównych obszarach 
zarządzania finansami publicznymi w  okresie objętym kontrolą.
54 
Pomimo niepełnego spełnienia warunków powiązanych z pomocą ze strony UE 
i innych darczyńców, między 2010 a 2012 r. przyjęto szereg decyzji ustawodaw -
czych dotyczących zarządzania finansami publicznymi. Rząd Ukrainy nie przywią -
zywał jednak wystarczającej wagi do ich prawidłowego egzekwowania: odnośne 
przepisy krajowe miały nieodpowiednią jakość, przydzielono niewystarczające 
fundusze oraz uchwalone zostały kontrowersyjne i  regresywne zmiany prawa. 
Ogólnie rzecz biorąc, natychmiastowe wdrożenie nie przebiegło zatem pomyśl -
nie. Przyspieszenie reform w obszarze zarządzania finansami publicznymi w tym 
okresie było tym trudniejsze, że do 2013  r. brak było ustrukturyzowanej strategii 
zreformowania zarządzania finansami publicznymi (zob. pkt 34).46 W oparciu o wywiady 
z pracownikami Komisji 
i roczne sprawozdania 
z postępów.Ramka 4Przykłady niedociągnięć w spełnianiu warunków dotyczących zarządzania 
finansami publicznymi dla pożyczek PMF
Druga rata PMF I:
 οWarunek 2: Komitet Antymonopolowy rozpoczął wprawdzie działalność, jednak jego budżet był niepewny 
w 2015 r. i nadal istnieje ryzyko, że jego zasoby będą w znacznym stopniu ograniczone.
 οWarunek 4: Przyjęto co prawda strategię szkoleniową dla urzędników ds. kontroli wewnętrznej na wszyst -
kich szczeblach rządu, występowały w niej jednak niedociągnięcia (strategia niewystarczająco dopraco -
wana i  niewłaściwie zaprojektowana, brak konkretnego harmonogramu, informacji na temat finansowania 
oraz kryteriów ilościowych, a także słabe powiązanie z reformą sektora zarządzania finansami publiczny -
mi). Nie wprowadzono certyfikacji w obszarze audytu wewnętrznego.
Druga rata PMF II:
 οWarunek 1: Chociaż znaczna liczba organów ds. zamówień publicznych oraz instytucji zamawiających opu -
blikowała swoje plany dotyczące zamówień publicznych na czas, większość z nich nie była wystarczająco 
dopracowana. Ponadto ze względu na późne przyjęcie budżetu państwa na 2015 r. (29 grudnia 2014 r.) nie 
zapewniono właściwego powiązania między potrzebami w obszarze zamówień a budżetem państwowym.
30 Uwagi Rys. 1Wydarzenia w obszarze zarządzania finansami publicznymi na Ukrainie 
w latach 2010–2015
Obszary zarządzania 
finansami publicznymiWydarzenia w  obszarze zarządzania finansami publicznymi 
w latach  2010–2013Wydarzenia w obszarze zarzą -
dzania finansami publicznymi 
w latach 2014–2015Poprawa Wyzwania/niedociągnięcia
Zamówienia publiczne •2010 r./2011 r. – nowe, stosunkowo 
postępowe przepisy w sprawie 
zamówień publicznych
 •2010 r. – ustanowienie Komitetu 
Antymonopolowego •Kontrowersyjne i regresywne zmiany 
prawne, wymagane poważne 
interwencje ze strony UE.
 •Brak funduszy dla Komitetu 
Antymonopolowego. •Nowa ustawa o zamówieniach 
publicznych, mniej wyjątków, 
mniejsza liczba zamówień 
udzielanych w trybie 
niekonkurencyjnym.
 •Komitet Antymonopolowy 
rozpoczyna działalność, ale zmaga 
się ze znacznymi ograniczeniami 
i niepewnością budżetową.
Administracja 
podatkowa •2010 r. – nowy kodeks podatkowy •Nowy kodeks uważany za słaby 
pod względem jakościowym przez 
darczyńców i  środowisko biznesowe. •Nowa reforma systemu 
podatkowego.
 •Zaległe płatności z tytułu VAT 
uległy zmniejszeniu, jednak nadal 
występuje ryzyko ich wzrostu.
 •System elektroniczny VAT wdrożony 
w 2015 r.
Publiczna wewnętrzna 
kontrola finansowa •Projekt ustawy udostępniony 
w 2008 r.
 •2011 r. – podstawa prawna dla norm 
PWKF
 •2012 r. – kodeks etyki/zalecenia 
metodyczne
 •Od 2012 r. – jednostki audytu 
wewnętrznego w  ministerstwach 
i innych organizacjach rządowych •Wdrożenie ustawy o PWKF 
wielokrotnie opóźniane. •Przepisy w sprawie PWKF 
doprecyzowane, ale nie w pełni 
zgodne z unijnymi normami w tym 
zakresie.
 •Nowa strategia w obszarze 
szkoleń urzędników państwowych 
odpowiedzialnych za kontrolę 
wewnętrzną i  audyt.
Ukraińska Izba 
Rachunkowa •2010 r. – zakres odpowiedzialności 
UIR znacznie ograniczony ze 
względu na wyłączenie przychodów. •Zakres kompetencji UIR ponownie 
rozszerzony na przychody.
 •Nowa ustawa o UIR rozszerza zakres 
kompetencji UIR na transakcje 
między przedsiębiorstwami 
państwowymi a  państwem.
 •Ograniczenie liczby pracowników 
z 550 do 386.
Przejrzystość 
budżetowa •Opóźnienia i brak konsultacji 
społecznych dotyczących budżetu 
państwa na 2015 r.
Kodeks budżetowy  •2010 r. – nowy kodeks budżetowy •Uznawany za obarczony szeregiem 
niedociągnięć. •Nowelizacja kodeksu budżetowego: 
położenie nacisku na decentralizację 
budżetu.
 •Konsolidacja trzech 
pozabudżetowych funduszy 
zabezpieczeń społecznych.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
31 Uwagi 
55 
Reformy nabrały rozpędu w 2014 i 2015 r., przede wszystkim dzięki serii dodat -
kowych decyzji ustawodawczych, które poskutkowały znaczną poprawą w za -
rządzaniu zamówieniami publicznymi, w  obszarze administracji skarbowej oraz 
w procedurach dotyczących budżetu państwa. Na przykład w dziedzinie zamó -
wień publicznych liczba wyjątków oraz udział zamówień udzielonych w  trybie 
niekonkurencyjnym zaczęły zmniejszać się w 2014 r. We współpracy z MFW rząd 
Ukrainy opracował strategię dotyczącą reformy administracji skarbowej i rozpo -
czął jej wdrażanie. Ponadto w 2015 r. podjęto wstępne kroki w kierunku budżeto -
wania opartego na wynikach oraz planowania średniookresowego.
56 
Duże postępy w nadzorze budżetowym zostały osiągnięte po przyjęciu nowej 
ustawy o Ukraińskiej Izbie Rachunkowej (pełniącej funkcję najwyższego organu 
kontroli na Ukrainie), która weszła w życie w dniu 9 sierpnia 2015 r. Uprawnienia 
UIR zostały rozszerzone, tak aby spełnić warunki ustanowione przez UE, Bank 
Światowy i innych darczyńców. Paradoksalnie w ustawie o UIR przewidziano wy -
móg ograniczenia zasobów tego organu47.
57 
Pomimo postępów osiągniętych od 2014 r. kilka długotrwałych problemów jest 
nadal nierozwiązanych: ryzyko anulowania pewnych przepisów (na przykład 
w odniesieniu do wyjątków w obszarze zamówień publicznych i przejrzystości 
budżetowej), brak funduszy dla Komitetu Antymonopolowego, ryzyko wzrostu 
zaległych płatności z tytułu VAT oraz uchybienia w podejściu do PWKF.
Istotne działania w celu walki z korupcją podjęto dopiero po 
rewolucji na Majdanie, jednak wymagana jest dalsza konsolidacja 
ram antykorupcyjnych, podobnie jak namacalne wyniki
58 
Rys. 2  przedstawia najważniejsze działania UE w okresie objętym kontrolą ma -
jące na celu pomoc Ukrainie w ustanowieniu prawnych i instytucjonalnych ram 
antykorupcyjnych.47 Zasoby UIR stanowiły 
kluczową kwestię omawianą 
przez Komisję z  władzami 
Ukrainy w styczniu 2015 r., 
przed podjęciem decyzji 
w sprawie wypłaty trzeciej 
transzy PMF I. Projekt ustawy 
o UIR przewidywał 
ograniczenie zasobów tego 
organu poprzez 
wprowadzenie limitu liczby 
pracowników (maksymalnie 
250). Limit ten zwiększono 
(w porównaniu ze wstępnym 
projektem) do 386 
w ostatecznej wersji ustawy 
o UIR, po interwencji ze strony 
Komisji w  następstwie 
dokonania przez nią 
przeglądu realizacji warunków 
PMF.
32 Uwagi Rys. 2Główne działania antykorupcyjne na Ukrainie podjęte w latach 2006–2015
Działania UE Decyzje ustawodawcze i zmiany instytucjonalne Uwagi
2015
2014 •Warunki PMF II i III
 •Umowa na rzecz budowania 
państwowości
 •Misja doradcza UE na rzecz 
reformy cywilnego sektora 
bezpieczeństwa (EUAM)
 •Pomoc ze strony grupy wsparcia 
dla Ukrainy (GWU) na rzecz 
Ministerstwa Sprawiedliwości
 •Bieżący plan działania 
w sprawie liberalizacji reżimu 
wizowego •Ustanowienie Specjalnej Prokuratury do Walki z Korupcją 
(listopad 2015 r.)
 •Przepisy wzmacniające ramy prawne w obszarze 
odzyskiwania mienia (listopad 2015  r.)
 •Przepisy w sprawie zapobiegania i zwalczania korupcji 
politycznej oraz finansowania partii politycznych 
(październik 2015  r.)
 •Podmiot koordynujący: Krajowa Rada ds. Polityki 
Antykorupcyjnej (październik 2014  r.)
 •Antykorupcyjny pakiet prawny (październik 2014 r.) 
ustanawiający: 1) strategię antykorupcyjną na lata 
2014–2017, 2) Państwowe Biuro Antykorupcyjne Ukrainy 
(PBAU) oraz 3) Państwową Agencję Zapobiegania Korupcji
 •Prawo karne w sprawie korupcji (czerwiec 2014 r.) •Rząd zablokował ustawę 
o zapobieganiu korupcji na 
9 miesięcy.
 •Produkty zgodne 
z priorytetami w obszarze 
walki z korupcją 
określonymi w programie 
stowarzyszeniowym z 2015 r.
 •Skutki długoterminowe 
będą zależeć od faktycznego 
egzekwowania prawa.
2013
2012 •Bieżący plan działania 
w sprawie liberalizacji reżimu 
wizowego •Szereg zmian ustawodawczych, dotyczących np. przestępstw 
związanych z korupcją oraz konfiskaty zysków z korupcji •Pewne postępy 
w dostosowywaniu walki 
z korupcją do standardów 
międzynarodowych
2011 •Plan działania w sprawie 
liberalizacji reżimu wizowego
 •Program wsparcia budżetowego 
dla reformy administracji 
publicznej •Ustawa antykorupcyjna uchwalona w kwietniu 2011 r. 
(częściowo zastępująca pakiet antykorupcyjny uchylony 
w grudniu 2010 r.)
 •Program wsparcia budżetowego dla reformy administracji 
publicznej niewdrożony , gdyż wymagana ustawa o służbie 
cywilnej nie spełniała podstawowych zasad UE. •Przepisy antykorupcyjne 
nie były w pełni 
zgodne ze standardami 
międzynarodowymi.
 •Program wsparcia 
budżetowego anulowany 
w 2013 r.
2010 •Warunki PMF I
 •Wsparcie projektowe na 
rzecz reform wymiaru 
sprawiedliwości (komponent 
5 – niezawisłość sądownictwa 
oraz komponent 6 – walka 
z korupcją i zapobieganie jej)
 •Program wsparcia budżetowego 
Zarządzanie granicami •Strategia antykorupcyjna na lata 2014–2017
 •Wsparcie w ustanowieniu Państwowego Biura 
Antykorupcyjnego Ukrainy (PBAU) od 2014 r.
 •Niezadowalające rezultaty programu Zarządzanie granicami 
(brak wykazanych postępów w odniesieniu do poziomu korupcji 
w Ministerstwie Podatków i  Ceł)Opóźnienia we wdrażaniu:
 •PMF I zainicjowana w 2014 r.,
 •Wsparcie projektowe na 
rzecz reform wymiaru 
sprawiedliwości zainicjowane 
w 2013 r.
2009–2006 •Projekt przeciwko korupcji 
w ramach TACIS z 2006 r.Produkty związane z:
 •utworzeniem strategicznych i instytucjonalnych ram 
przeciwko korupcji,
 •wzmocnieniem zdolności do zapobiegania korupcji,
 •wzmocnieniem ustawodawstwa antykorupcyjnego. •Niewielki wpływ ze względu 
na uchylenie istniejącego 
pakietu antykorupcyjnego 
przez nowy parlament 
w grudniu 2010 r.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
33 Uwagi 
59 
Walka z  korupcją została ujęta w  dialogu UE–Ukraina (zob. pkt 35–37), jednak 
przed 2010 r. rzadko uwzględniano ją w programach pomocy. Zbyt ambitny48 
projekt walki z korupcją na Ukrainie z 2006 r. w ramach TACIS (pomoc dorad -
cza dla Wspólnoty Niepodległych Państw i Gruzji), zainicjowany w następstwie 
pomarańczowej rewolucji, wywarł minimalny wpływ, gdyż w grudniu 2010 r. 
względy polityczne skłoniły parlament Ukrainy do uchylenia pierwszego antyko -
rupcyjnego pakietu przepisów przyjętego w  2009  r.49.
60 
Od 2011 r. UE stymulowała reformy ustawodawcze, uwzględniając wartości 
odniesienia w planie działania na rzecz liberalizacji reżimu wizowego przedsta -
wionego Ukrainie w grudniu 2010 r. Przepisy antykorupcyjne przyjęte w kwietniu 
2011 r. i kolejne zmiany ustawodawcze uchwalone w 2012 i 2013 r. stanowiły krok 
w dobrym kierunku, gdyż zapewniły zgodność przepisów antykorupcyjnych 
Ukrainy z zaleceniami wydanymi przez Komisję i GRECO. Chociaż w 2013 r. poczy -
niono znaczne postępy, nadal konieczne jednak były dalsze usprawnienia, aby 
ramy antykorupcyjne zyskały kompleksowy charakter50. Komisja w szczególności 
zwróciła uwagę na niską jakość procesu legislacyjnego na Ukrainie oraz brak 
kompleksowego strategicznego podejścia przy podejmowaniu reform51. Instytu -
cje antykorupcyjne działające do 2014 r., tj. Państwowy Komitet Antykorupcyjny 
oraz Agencja Rządowa ds. Polityki Antykorupcyjnej, nie funkcjonowały należycie 
i nie były w stanie odpowiednio realizować swoich uprawnień.
61 
W 2014 r. rząd Ukrainy zaczął ściśle współpracować z organizacjami społeczeń -
stwa obywatelskiego w  obszarze ustawodawstwa antykorupcyjnego. Istotne 
przepisy zostały uchwalone w 2014 i 2015 r. W grudniu 2015 r. zaobserwowano 
kontynuację postępów w wymiarze prawnym i instytucjonalnym52. Postępy 
odnotowano także w momencie ustanowienia nowych instytucji w 2014 i 2015 r., 
tj. Biura Antykorupcyjnego (PBAU)53, Specjalnej Prokuratury do Walki z  Korup -
cją odpowiedzialnej za nadzór nad dochodzeniami prowadzonymi przez PBAU, 
Państwowej Agencji Zapobiegania Korupcji oraz Krajowej Rady ds. Polityki 
Antykorupcyjnej.
62 
W 2015 r. Komisja i OECD uznały ramy antykorupcyjne Ukrainy za ściśle dostoso -
wane do standardów międzynarodowych i  unijnych wartości odniesienia. Jedno -
cześnie konieczne było jeszcze osiągnięcie szeregu dodatkowych rezultatów, aby 
zapewnić skuteczność tych ram, w tym54:
– przydział odpowiednich środków budżetowych w celu zapewnienia, aby in -
stytucje antykorupcyjne funkcjonowały należycie, a  strategia antykorupcyjna 
i odnośny plan działania zostały wdrożone;48 Jak wynika ze sprawozdań 
monitorujących.
49 OECD, „Anti-corruption 
reforms in Ukraine” [Reformy 
antykorupcyjne na Ukrainie], 
Monitorowanie stambulskiego 
antykorupcyjnego planu 
działania, marzec 2015 r., s. 17. 
Pierwszy antykorupcyjny 
pakiet przepisów obejmował 
1) ustawę o zasadach 
zapobiegania i  zwalczania 
korupcji, 2) ustawę 
o odpowiedzialności osób 
prawnych za przestępstwa 
korupcyjne oraz 3) ustawę 
o zmianie niektórych aktów 
ustawodawczych Ukrainy 
dotyczących 
odpowiedzialności za 
przestępstwa korupcyjne.
50 COM(2013) 809 final z dnia 
15 listopada 2013 r., s. 11, 
„Trzecie sprawozdanie 
z wykonania przez Ukrainę 
planu działania na rzecz 
liberalizacji reżimu wizowego”.
51 Ibidem, s. 14.
52 SWD(2015) 705 final z dnia 
18 grudnia 2015 r., s. 6, „Szóste 
sprawozdanie z  postępów 
wdrażania planu działania na 
rzecz liberalizacji reżimu 
wizowego przez Ukrainę”.
53 PBAU to agencja 
dochodzeniowa walcząca 
z korupcją wśród urzędników 
publicznych wyższego 
szczebla i korupcją wiążącą się 
z wysokimi łapówkami, nawet 
jeśli nie dotyczyła ona 
urzędników publicznych 
wyższego szczebla. PBAU jest 
formalnie państwowym 
organem ścigania i  nie 
podlega kontroli rządu.
54 Zob. SWD(2015) 705 final oraz 
OECD, Monitorowanie 
stambulskiego 
antykorupcyjnego planu 
działania, aktualizacje 
dotyczące postępów, 
7–9 października 2015  r.
34 Uwagi 
– dalsze usprawnienie ram prawnych w celu zapewnienia pełnej niezależności 
i rzetelności Specjalnej Prokuratury do Walki z Korupcją;
– udoskonalenie przepisów prawnych dotyczących Krajowego Biura ds. Odzy -
skiwania Mienia oraz Biura ds. Zarządzania Mieniem;
– doprecyzowanie i  koordynacja szczególnych zadań antykorupcyjnych 
instytucji takich jak Służba Bezpieczeństwa Ukrainy oraz Ukraińska Izba 
Rachunkowa;
– skuteczne monitorowanie i koordynacja ze strony Krajowej Rady ds. Polityki 
Antykorupcyjnej.
63 
Oprócz ustanowienia odpowiednich struktur główne wyzwania dotyczą faktycz -
nego egzekwowania prawa oraz niezawisłości wymiaru sprawiedliwości. Pod 
koniec 2015 r. polityczna wola walki z korupcją ze strony rządu powołanego po 
rewolucji na Majdanie nie przyniosła jeszcze przekonywujących rezultatów w po -
staci dochodzeń czy sankcji w odniesieniu do przypadków korupcji na wysokim 
szczeblu. Zdaniem ekspertów walka z korupcją na Ukrainie utknęła w martwym 
punkcie, gdyż organy ścigania nie były wystarczająco niezależne od rządu, 
a oligarchowie wywierali naciski na partie polityczne55. Słabe rezultaty Ukrainy 
w obszarze walki z korupcją na wysokim szczeblu mogą wpłynąć niekorzystnie 
na realizację międzynarodowego pakietu ratunkowego dla tego kraju56.55 Zob. na przykład National 
Integrity System Assessment 
Ukraine 2015 [Ocena 
rzetelności życia publicznego, 
Ukraina 2015  r.], Transparency 
International, 2015 r., która 
została opracowana w ramach 
finansowanego przez UE 
projektu „Ocena systemu 
rzetelności życia publicznego 
w regionie wschodnim 
objętym europejską polityką 
sąsiedztwa”.
56 Zob. np. oświadczenie 
Christine Lagarde, dyrektor 
zarządzającej 
Międzynarodowego Funduszu 
Walutowego (MFW), 
komunikat prasowy nr 16/50, 
10 lutego 2016 r.
35 Uwagi 
Część II – Skuteczność pomocy UE na rzecz poprawy 
zarządzania w sektorze gazu oraz bezpieczeństwo 
dostaw gazu do UE przez terytorium Ukrainy
64 
Trybunał zbadał, czy w dialogu UE–Ukraina w skuteczny sposób uwzględniono 
kwestie dotyczące sektora gazu i efektywności energetycznej, czy pomoc UE na 
rzecz lepszego zarządzania w sektorze gazownictwa i bezpieczeństwa dostaw 
gazu do UE przez terytorium Ukrainy była odpowiednio zaprojektowana i moni -
torowana oraz czy dawała namacalne i trwałe rezultaty. Trybunał ocenił aspekty 
zarządzania w sektorze gazu względem celów UE w zakresie utworzenia konku -
rencyjnego, przejrzystego i niedyskryminacyjnego rynku gazu zgodnie z zasada -
mi i  standardami UE57. Aspekty te obejmowały informacje dla konsumentów i ich 
ochronę, przejrzystość cen, rozliczalność przedsiębiorstw komunalnych, przej -
rzystą sprawozdawczość dotyczącą rynku gazu oraz promowanie efektywności 
energetycznej. Głównymi źródłami dowodów wykorzystanymi w celu sformuło -
wania ustaleń i  stanowiącymi przedmiot rozmów z  kontrolowanymi podmiotami 
były wspólne sprawozdania UE i Ukrainy z wdrażania protokołu ustaleń w sprawie 
współpracy energetycznej, wnioski Rady, sprawozdania Parlamentu Europejskie -
go, dokumenty strategiczne i programowe Komisji oraz sprawozdania Komisji 
z zarządzania. Wykorzystano także sprawozdania podmiotów zewnętrznych, 
takich jak Międzynarodowa Agencja Energetyczna, Oxford Institute for Energy 
Studies, Bank Światowy, MFW i  OSO.
Nierówne zaangażowanie i niekonsekwentne podejście do 
reform do niedawna utrudniało dialog UE–Ukraina
Zakres dialogu dotyczącego sektora gazu był szeroki, lecz jego 
skuteczność była ograniczona
65 
W protokole ustaleń w sprawie współpracy energetycznej podpisanym przez 
UE i Ukrainę w 2005 r. ustanowiono plany działania i omówiono główne kwestie 
energetyczne58 na Ukrainie. Za główne osiągnięcie Trybunał uznaje fakt, że w lu -
tym 2011 r. Ukraina została umawiającą się stroną Traktatu o Wspólnocie Energe -
tycznej59. Ponadto od 2014 r. Ukraina podejmowała wysiłki w celu wywiązania się 
ze swoich zobowiązań w ramach Traktatu, w szczególności poprzez wdrożenie 
trzeciego legislacyjnego pakietu energetycznego UE60 stanowiącego główny 
priorytet współpracy energetycznej UE–Ukraina.57 Na podstawie rozdziału 
I tytułu V układu 
o stowarzyszeniu.
58 W przypadku sektora gazu 
były to m.in. reformy cenowe, 
działania w  zakresie 
zabezpieczeń społecznych, 
efektywność energetyczna, 
dywersyfikacja dostaw oraz 
modernizacja infrastruktury.
59 Traktat o Wspólnocie 
Energetycznej został 
podpisany w 2006 r. Jego 
strony zobowiązują się do 
liberalizacji swoich rynków 
energii oraz wdrożenia 
kluczowych aktów prawnych 
Unii w  dziedzinie energii 
elektrycznej, gazu, środowiska 
i energii ze źródeł 
odnawialnych.
60 Ostatnia seria przepisów 
w sprawie unijnego rynku 
energii, zwana trzecim 
pakietem, została uchwalona 
w UE w 2009 r. w celu poprawy 
funkcjonowania 
wewnętrznego rynku energii 
i rozwiązania problemów 
strukturalnych.
36 Uwagi 
66 
Do 2014 r. dialog UE–Ukraina na wysokim szczeblu dotyczący współpracy 
energetycznej wykazywał się niewielką skutecznością z punktu widzenia re -
strukturyzacji sektora gazu ze względu na brak prawdziwego zaangażowania 
ze strony ukraińskich partnerów. W latach 2007–2015 pojawiło się wiele poważ -
nych problemów w tym zakresie, a postępy w modernizacji systemu przesyłu 
gazu były ograniczone. Wysiłki podejmowane przez Komisję w latach 2007–2013 
w celu dostosowania cen energii na Ukrainie do poziomów uzasadnionych pod 
względem ekonomicznym lub zredukowania deficytu Naftogazu zakończyły się 
niepowodzeniem. Komisji udało się jednak zapobiec poważnym zakłóceniom 
w dostawach gazu do UE w 2014 i 2015 r. pomimo kryzysu w stosunkach między 
Ukrainą i Rosją (zob. pkt 68).
Na dialog dotyczący sektora gazu negatywny wpływ miały 
rozbieżne opinie zainteresowanych podmiotów z UE oraz zmienne 
zaangażowanie ze strony Ukrainy
67 
Między poszczególnymi państwami członkowskimi oraz między państwami 
członkowskimi a Komisją istniały różnice zdań co do priorytetów w obszarze bez -
pieczeństwa dostaw gazu do UE przez terytorium Ukrainy oraz co do potrzeby 
podjęcia pilnych działań. Pomimo wysiłków Komisji „mówienie jednym głosem” 
w sprawie tych priorytetów w dalszym ciągu stanowiło wyzwanie. W ogólnym 
przekazie na wysokim szczeblu UE wyraźnie podkreślano strategiczny charakter 
przesyłu gazu przez Ukrainę. Jednocześnie nie wyrażano się jasno, w jaki sposób 
niestabilna sytuacja gospodarcza i finansowa zarówno kraju, jak i państwowe -
go przedsiębiorstwa energetycznego Naftogaz, na którą wpływała dodatkowo 
korupcja systemowa w sektorze gazownictwa, mogła wpłynąć na wiarygodność 
Ukrainy jako kraju tranzytowego.
68 
Przesył gazu przez terytorium Ukrainy ma ogromne znaczenie dla bezpieczeń -
stwa dostaw w Europie Środkowej, Południowej i Wschodniej, a także wiąże się 
z ważnymi skutkami gospodarczymi, finansowymi i społecznymi dla samej Ukra -
iny. W 2014 r. UE zareagowała szybko, gdy Gazprom wstrzymał dostawy gazu na 
Ukrainę i pojawiło się potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa przesyłu gazu 
przez terytorium Ukrainy. W tej sytuacji UE zaoferowała rozwiązania alternatyw -
ne w odniesieniu do dostaw gazu na Ukrainę: ułatwienie odwracania przepływu 
oraz wsparcie na rzecz nowych połączeń międzysystemowych w celu zabezpie -
czenia ciągłego przesyłu przez terytorium kraju.
69 
Uporczywy brak dostatecznie stabilnej ukraińskiej strategii energetycznej (z wy -
jątkiem roli Ukrainy w obszarze przesyłu gazu) oraz zmieniająca się wola politycz -
na utrudniały przyjęcie przez Komisję spójnego podejścia do dialogu UE–Ukraina 
w sprawie gazu w tak złożonym środowisku geopolitycznym.
37 Uwagi 
Na początkowym etapie warunki uzyskania pomocy UE były 
zdefiniowane szeroko
70 
Niektóre warunki w programie wsparcia budżetowego Energia I z 2007 r. nie były 
na tyle precyzyjne, aby uniknąć sporów z ukraińskimi organami co do ich inter -
pretacji61. Ze względu na brak precyzji oraz fakt, że w programie przewidziano 
jedynie trzy różne wskaźniki ukończenia służące do oceny spełnienia danego 
warunku (0–50–100 %), Komisja musiała niekiedy iść w swoich ocenach na kom -
promis62. Ponadto z uwagi na pilne kwestie makroekonomiczne i polityczne wiele 
warunków dotyczących energii uzgodnionych przez Komisję i władze ukraińskie 
w ramach PMF I zdefiniowano bardzo ogólnie63.
Do 2014 r. brak było wysokiej jakości danych na potrzeby 
pomocy UE
71 
Gotowe do wykorzystania i wiarygodne dane, nawet w niekorzystnych warun -
kach, są niezbędne do podejmowania właściwie uzasadnionych decyzji opartych 
na dowodach. Do 2014 r. dostępność gotowych do wykorzystania i wiarygodnych 
danych była problematyczna. Tak było na przykład w przypadku:
– danych na temat codziennych przesyłów gazu przez terytorium Ukrainy,
– regularnych danych dotyczących opłat za przesył gazu faktycznie pobiera -
nych przez Ukrainę64,
– kompleksowych statystyk zbiorczych dotyczących faktycznego wzrostu taryf 
za gaz i  ogrzewanie.
W 2014 r. zaobserwowano pewną poprawę, jeśli chodzi o dostęp przez Komisję do 
danych na temat przesyłu gazu przez terytorium Ukrainy, a od 2015 r ukraiński ope -
rator systemu przesyłowego udostępnia informacje na temat codziennych przesyłów 
gazu przez terytorium Ukrainy w internecie.
72 
Przygotowywane wspólnie przez UE i Ukrainę roczne sprawozdania z postępów 
we wdrażaniu protokołu ustaleń w sprawie współpracy energetycznej z 2005 r. 
zapewniały użyteczne forum regularnego dialogu politycznego na temat kluczo -
wych wyzwań energetycznych. Trybunał stwierdził jednak, że sprawozdania te nie 
były wystarczająco krytyczne i nie odzwierciedlały w pełni perspektywy Komisji.
Pomoc UE do 2014 r. miała ograniczony wpływ na sektor gazu
73 
Do początku 2015 r. pomoc UE nie przyczyniła się do przełomu w ukraińskim 
sektorze gazu65, jednak od tego czasu osiągnięto pewne ważne cele pośrednie 
i postępy (zob. także rys. 3 ).61 Zob. na przykład warunek 
„Brak wzrostu deficytu 
parafiskalnego w sektorze 
energetycznym 
w porównaniu z 2006 r.”. 
Komisja i partnerzy ukraińscy 
różnie interpretowali ten 
warunek i  proponowali 
wskaźnik jego osiągnięcia na 
poziomie odpowiednio 0 % 
i 100 %.
62 Np. w przypadku wskaźnika 6 
(Zawarcie 
z międzynarodowymi 
instytucjami finansowymi 
(MIF) umów finansowych dla 
priorytetowych projektów 
infrastrukturalnych), 
wskaźnika 5.3 (Odbiór linii 
metrologicznej gazu 
w Regionalnym Ośrodku 
Metrologii w Bojarce) oraz 
wskaźnika 8 (Projekt i budowa 
pilotażowej międzynarodowej 
stacji pomiarowej gazu 
w punkcie dostępu do 
ukraińskiego systemu przesyłu 
gazu).
63 Przykłady to: „znaczna 
poprawa ściągalności 
należności przez Naftogaz”, 
„osiągnięcie znacznych 
postępów w wywiązywaniu 
się przez Ukrainę ze 
zobowiązań wynikających 
z Traktatu o Wspólnocie 
Energetycznej”, „dokonanie 
znacznych postępów 
w kierunku osiągnięcia statusu 
zgodności z EITI (Inicjatywa na 
rzecz przejrzystości 
w branżach wydobywczych)”, 
„wzmocnienie 
w ukierunkowany sposób sieci 
zabezpieczeń społecznych” 
oraz „znaczne zwiększenie 
wykorzystania 
indywidualnych gazomierzy”.
64 Poziom pobranych opłat 
można obliczyć, lecz tylko 
teoretycznie, 
z wykorzystaniem ustalonego 
wzoru na podstawie umów 
o przesył gazu.
65 Aby zilustrować tę kwestię, 
należy zauważyć, że odnośne 
warunki dotyczące wsparcia 
budżetowego ze strony UE dla 
sektora energetycznego 
(Energia I  i Efektywność 
energetyczna) zostały 
spełnione tylko częściowo, 
tj. na poziomie 59 %. W wielu 
przypadkach Komisja i  władze 
ukraińskie miały odmienne 
zdanie co do faktycznych 
wskaźników realizacji.
38 Uwagi Rys. 3Wydarzenia w sektorze energetycznym i sektorze gazu na Ukrainie w latach 
2007–2015
Obszar/podobszarWydarzenia w latach 
2007–2013Wydarzenia w latach 
2014–2015Uwagi
a)  Reforma 
sektora 
gazuUstawa o gazie •Stopniowe postępy bez 
przełomu.
 •Lepsza integracja Ukrainy 
z unijnym rynkiem energii 
w wyniku przystąpienia Ukrainy 
do Traktatu o Wspólnocie 
Energetycznej. •Przyjęcie kompleksowego planu 
działania dotyczącego reformy 
sektora gazu (marzec 2015 r.) 
oraz ukraińskiej ustawy o gazie 
z kwietnia 2015 r. •Rok 2015 stanowił pozytywny 
punkt zwrotny w reformie 
sektora gazownictwa. Po 
przyjęciu ustawy o gazie 
z kwietnia 2015 r. rozpoczęły się 
przygotowania do rozdzielenia 
obszarów działalności Naftogazu 
zgodnie z  trzecim pakietem 
energetycznym UE.
Ceny gazu 
i ogrzewania •Niewystarczający wzrost 
w latach 2007–2013 (mimo 
wymogów UE i MFW). •Ceny usług komunalnych 
znacznie wzrosły. •Dalszy istotny wzrost cen gazu 
w kwietniu 2016 r.
 •Brak redukcji deficytu 
Naftogazu. •Deficyt Naftogazu wzrósł 
znacznie w 2015 r. •Deficyt Naftogazu powinien 
zostać zlikwidowany do 2017  r.
Sieć 
zabezpieczeń 
społecznych •Nieskuteczne wysiłki w celu 
stworzenia solidnego systemu 
zapewniającego rekompensaty 
z tytułu wzrostu cen energii 
dla najbiedniejszych członków 
społeczeństwa. •Program rekompensat 
społecznych został udoskonalony 
w celu zrównoważenia dużego 
wzrostu cen energii w 2015 r. •Solidność programu rekompensat 
jeszcze nie została oceniona.
Pomiary 
w całym 
łańcuchu 
dostaw gazu •Istotne postępy w instalowaniu 
gazomierzy w  gospodarstwach 
domowych. •Plan działania dotyczący reformy 
sektora gazu z 2015 r. ma na 
celu udoskonalenie pomiarów 
w całym łańcuchu przesyłu gazu. •Zakończenie instalacji gazomierzy 
we wszystkich nieposiadających 
ich jeszcze gospodarstwach 
domowych oraz co najmniej 
jednego ciepłomierza na budynek 
do kwietnia 2017 r.
b) Efektywność energetyczna •Nieokreślona jako priorytet 
w ukraińskim programie 
reformy energetycznej (pomimo 
wysiłków Komisji). •Pewne niedawne pozytywne 
zmiany (nowe projekty UE oraz 
programy wspierane przez UE). •Zwiększone wysiłki w tym 
obszarze od 2015 r.
c)  Modernizacja systemu 
przesyłu gazu •Pomoc UE nie poskutkowała 
modernizacją (partnerzy po 
stronie ukraińskiej nie spełnili 
warunków pożyczek). •Rozpoczęcie pierwszych 
robót modernizacyjnych na 
gazociągu planowane na 2016 r. 
(finansowanie zagwarantowane 
częściowo przez UE). •Gazprom grozi zakończeniem 
przesyłu rosyjskiego gazu przez 
terytorium Ukrainy w 2019 r.
d)  Bezpieczeństwo dostaw 
gazu przez terytorium 
Ukrainy •Sytuacje kryzysowe w latach 
2005–2006 i  2009. •Trudności w latach 2014–2015, 
lecz przesył i dostawy gazu były 
kontynuowane dzięki wysiłkom 
UE (poprzez połączenia 
międzysystemowe, odwracanie 
przepływu i dzięki mediacjom 
z Gazpromem i Naftogazem). •Inne, konkurencyjne projekty 
przesyłu gazu jako próba 
ominięcia terytorium Ukrainy.
 •Poprawa zarządzania sektorem 
gazu oraz lepsza integracja 
z unijnym rynkiem energii.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
39 Uwagi 
a) Reforma sektora gazu: pomimo wysiłków UE postępy w latach 2007–2013 
były powolne. Realizacja warunków pomocy ustanowionych przez UE i jej 
partnerów poskutkowała jednak ponownym zainicjowaniem reformy sektora 
gazu w 2014 r. (zob. ramka 5 ).
b) Efektywność energetyczna: władze ukraińskie nie potraktowały efektywności 
energetycznej jako priorytetu w  swoim programie reformy energetycznej 
pomimo dużego znaczenia, jakie przypisano tej kwestii w protokole ustaleń 
w sprawie współpracy energetycznej UE–Ukraina z 2005 r. Od 2015 r. władze 
ukraińskie przywiązują większą wagę do efektywności energetycznej.
c) Modernizacja systemu przesyłu gazu: od 2006 r. Komisja podejmowała dzia -
łania w celu zapewnienia środków finansowych za pomocą pożyczek od mię -
dzynarodowych instytucji finansowych (MIF) na potrzeby modernizacji syste -
mu przesyłu gazu. W 2012 r. Komisja sfinansowała studium przygotowawcze, 
w którym stwierdzono, że modernizacja kosztowałaby 2,5–5,3 mld euro, 
w zależności od scenariuszy przepływu gazu. EBI i EBOR podpisały pierwsze 
umowy na pożyczki MIF ze spółką Ukrtransgaz67 – na kwotę 150 mln euro 
ze strony każdej z tych MIF68 – dopiero w grudniu 2014 r., gdy uznano, że 
Ukraina dokonała wystarczających postępów, jeśli chodzi o osiągnięcie pew -
nych kluczowych warunków uzgodnionych we wspólnej deklaracji z 2009 r. 
Budowa rozpocznie się w 2016 r. i powinna zakończyć się w 2018 r., w ramach 
pierwszego etapu projektu na dużą skalę dotyczącego modernizacji gazocią -
gu przesyłowego Urengoj–Pomary–Użhorod.67 Spółka zależna Naftogazu 
odpowiedzialna za przesył 
i magazynowanie gazu.
68 Pożyczka EBI jest objęta 
gwarancją ogólną UE.Ramka 5Zmiany w sektorze gazownictwa od 2014 r.
 οPrzyjęto kompleksowy plan działania dotyczący reformy sektora gazu, ustanawiający konkretne, ograni -
czone czasowo działania, oraz nową ustawę o gazie.
 οPo niewystarczających próbach podejmowanych w trudnym okresie kryzysu gospodarczego oraz w wa -
runkach rosnących cen gazu rosyjskiego opłaty w przypadku gazu dostarczanego do gospodarstw do -
mowych wzrosły na początku 2015 r. o około 300–600 %, a w przypadku systemu ciepłowniczego o około 
70 %. Kolejne wzrosty są nieuniknione do 2017 r., do momentu zrównania się cen z poziomem rynkowym. 
W 2015 r. deficyt Naftogazu został znacznie zredukowany i powinien zostać zlikwidowany w 2017 r.66.
 οW 2015 r. istniejący program rekompensat społecznych został rozszerzony, tak aby zrównoważyć duży 
wzrost cen energii odczuwalny zwłaszcza przez najbiedniejszych członków społeczeństwa. Wymagane są 
jednak dalsze stopniowe udoskonalenia – lub reforma – w celu rozwiązania problemu przyszłych wzrostów 
cen oraz zapewnienia skuteczniejszych zachęt w  obszarze efektywności energetycznej.
 οPlan działania dotyczący reformy sektora gazu z 2015 r. ma na celu udoskonalenie pomiarów w całym łań -
cuchu przesyłu gazu.
66 Cel MFW.
40 Uwagi 
d) Bezpieczeństwo dostaw gazu przez terytorium Ukrainy:
(i) W okresie objętym kontrolą bezpieczeństwo dostaw gazu do UE przez 
terytorium Ukrainy było nadal zagrożone ze względu na brak stabilności 
politycznej, administracyjnej i gospodarczej kraju. Stan ten dodatkowo 
pogorszyły kryzysy w latach 2005–2006 i 2009 oraz dalsze trudności 
w latach 2014–2015. Ponadto nie jest pewne, czy gaz będzie nadal prze -
syłany do państw UE przez terytorium Ukrainy. Gazprom grozi bowiem, 
że zakończy przesył rosyjskiego gazu przez Ukrainę w 2019 r., kiedy to 
wygaśnie aktualna umowa między Gazpromem a Naftogazem. Alterna -
tywne projekty dotyczące przesyłu gazu (np. Nord Stream II, Turkstream, 
South Stream) stanowiły lub stanowią próbę ominięcia terytorium tego 
kraju. Celem UE jest jednak kontynuacja przesyłu gazu przez Ukrainę.
(ii) Niedawne wysiłki Komisji w celu utrzymania przesyłu gazu przez Ukrainę 
w latach 2014–2015 okazały się skuteczne i znacznie wzmocniły bezpie -
czeństwo dostaw gazu do UE i na Ukrainę dzięki połączeniom między -
systemowym i odwracaniu przepływu oraz dzięki mediacjom między 
Naftogazem i Gazpromem podczas negocjacji dotyczących tak zwanego 
„pakietu zimowego” 2014–2015. Ukraińskie magazyny, które są niezbęd -
ne w celu zapewnienia bezpieczeństwa dostaw dla wschodnich regio -
nów UE, zostały rozbudowane w ramach pakietu zimowego 2015–2016 
z wykorzystaniem zasobów własnych Naftogazu, a także dzięki pożyczce 
MIF69.
(iii) Oczekuje się, że dzięki reformie sektora gazu nastąpi poprawa zarządza -
nia w tym sektorze, a tym samym ograniczone zostanie odnośne ryzyko 
w zakresie bezpieczeństwa przesyłu gazu przez Ukrainę. Kolejnym suk -
cesem z punktu widzenia Komisji było przystąpienie Ukrainy do Traktatu 
o Wspólnocie Energetycznej w 2011 r., co przyczyni się do pełniejszej 
integracji tego kraju z unijnym rynkiem energii, a jednocześnie do ustabi -
lizowania ukraińskiego sektora gazu w perspektywie długoterminowej.69 300 mln USD zapewnionych 
przez EBOR, objęte ukraińską 
gwarancją państwową, 
a następnie instrument Banku 
Światowego w wysokości do 
520 mln USD, objęty 
gwarancją EBI, a zatem UE.
41
 Wnioski i zalecenia
74 
Na podstawie prac kontrolnych Trybunał stwierdził, że w ujęciu ogólnym pomoc 
UE na rzecz Ukrainy była częściowo skuteczna z perspektywy wspierania trans -
formacji Ukrainy w państwo o dobrych rządach w dziedzinie zarządzania finansa -
mi publicznymi, walki z korupcją i funkcjonowania sektora gazu.
Skuteczność pomocy UE na rzecz Ukrainy pod 
względem poprawy zarządzania finansami 
publicznymi oraz usprawnienia walki z korupcją
75 
Pomoc UE na rzecz Ukrainy była częściowo skuteczna z punktu widzenia popra -
wy zarządzania finansami publicznymi oraz usprawnienia walki z korupcją.
76 
Przez większość skontrolowanego okresu zarządzanie finansami publicznymi 
zajmowało poboczne miejsce w dialogu UE–Ukraina. W 2011 r. UE podniosła 
jednak wymagania w  odniesieniu do reform zarządzania finansami publicznymi 
i pomogła Ukrainie opracować w 2013 r. strategię reformy zarządzania finansami 
publicznymi i  plan działania (zob. pkt 31–34). Walka z  korupcją była regularnie 
poruszana w ramach dialogu UE–Ukraina. Do jej wzmocnienia przyczynił się plan 
działania w sprawie liberalizacji reżimu wizowego z 2011 r., a później również 
pogłębiona współpraca po wydarzeniach na Majdanie (zob. pkt 35–37).
Zalecenie 1 – W ramach dialogu z Ukrainą należy położyć 
większy nacisk na zarządzanie finansami publicznymi
Aby podtrzymać tempo reform w zakresie zarządzania finansami publicznymi 
podjętych w  następstwie przyjęcia strategii zarządzania finansami publicznymi 
z 2013 r., Komisja i ESDZ powinny skonsolidować dialog polityczny dotyczący 
kwestii w tym obszarze. Komisja powinna także przeanalizować możliwość uru -
chomienia specjalnego programu, tak aby zagwarantować skuteczne wdrożenie 
reformy zarządzania finansami publicznymi najszybciej, jak to możliwe.
42 Wnioski i zalecenia 
77 
Koncepcja pomocy UE nie przyczyniła się w pełni skutecznie do poprawy zarzą -
dzania finansami publicznymi i walki z korupcją. Komisja uwzględniła co prawda 
potrzebę wzmocnienia zarządzania finansami publicznymi i  walki z  korupcją 
w koncepcji programów wsparcia budżetowego i PMF dla Ukrainy, jednak nie 
udało jej się uniknąć pewnych niedociągnięć w sposobie określania warunków 
czy metodzie oceny ich spełnienia (zob. pkt 38–40). Większość programów 
wsparcia budżetowego na Ukrainie została zaprojektowana tak, by znaczną część 
przydzielonej kwoty wypłacić na początku realizacji programu, po tym jak speł -
nione zostaną ogólne warunki. Takie podejście może osłabić zachętę do wdraża -
nia reform, od których zależy wypłata kolejnych, mniejszych płatności. W 2014 r. 
Komisja skupiła się na szybkiej wypłacie pomocy, mając na względzie krytyczną 
sytuację na Ukrainie (zob. pkt 41–44).
Zalecenie 2 – Należy lepiej określić warunki uzyskania 
pomocy finansowej i zapewnić sprawniejszą wypłatę 
środków w jej ramach
Komisja powinna wykorzystać doświadczenia zdobyte na Ukrainie, aby poprawić 
sposób projektowania przyszłej pomocy:
a) W przypadku warunków uzyskania wsparcia budżetowego i pożyczek PMF 
wszystkie wybrane wskaźniki powinny być jasno zdefiniowane, tak aby unik -
nąć ewentualnych sporów podczas procesu oceny.
b) Warunki uzyskania przyszłych pożyczek i dotacji powinny wzajemnie się uzu -
pełniać i wzmacniać.
c) Podczas negocjowania i  ustanawiania warunków Komisja powinna ściśle 
współpracować z innymi darczyńcami, zwłaszcza z międzynarodowymi insty -
tucjami finansowymi, tak aby zwiększyć zachęty do przeprowadzania reform.
d) W programach należy dążyć do uzyskania rozsądnej równowagi między 
aspektami wpływu politycznego i potrzebą szybkiej wypłaty pomocy. Ponad -
to w przypadku wsparcia budżetowego wysokość zmiennych rat powiąza -
nych z  warunkami w  zakresie zarządzania finansami publicznymi i  walki z  ko-
rupcją powinna być na tyle duża, aby zapewnić spełnienie tych warunków.
78 
Monitorowanie sposobu wdrażania pomocy UE było w dużej mierze skuteczne 
i poprawiło się w okresie objętym kontrolą. UE i organizacje międzynarodowe 
regularnie oceniają sytuację w  obszarze zarządzania finansami publicznymi 
i walki z korupcją na Ukrainie, a od 2012 r. Komisja wzmocniła swoje ramy monito -
rowania wsparcia budżetowego. Nie ma jednak systemowego podejścia do oceny 
programów wsparcia budżetowego (zob. pkt 45–48). Wstrzymanie płatności w ra -
mach wsparcia budżetowego przyczyniło się do szybszej realizacji priorytetów 
w obszarze zarządzania finansami publicznymi w latach 2011–2013 (zob. pkt 49).
43 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 3 – Należy wzmocnić monitorowanie sposobu 
wdrażania pomocy UE
Aby pogłębić i przyspieszyć reformy dotyczące zarządzania finansami publiczny -
mi i walki z korupcją, Komisja powinna wzmocnić swoje działania monitorujące 
w niektórych obszarach i położyć większy nacisk na rozliczalność beneficjentów.
a) Podejście Komisji do oceny programów wsparcia budżetowego wdrażanych 
na Ukrainie powinno zostać usprawnione.
b) Biorąc pod uwagę rezultaty osiągnięte dzięki wstrzymaniu płatności, Komisja 
powinna, w  przypadkach odpowiednio uzasadnionych brakiem zadowala -
jących postępów reform, korzystać z możliwości wstrzymywania płatności 
w ramach wsparcia budżetowego.
79 
Pomoc UE po części skutecznie przyczyniała się do osiągnięcia wymiernych 
i trwałych rezultatów w obszarze zarządzania finansami publicznymi i walki 
z korupcją. Do 2014 r. niepełne i nieterminowe osiągnięcie zakładanych rezulta -
tów świadczyło o ograniczonym zaangażowaniu za strony rządu Ukrainy w pro -
ces reform (zob. pkt 50–51). Pomimo nowego impulsu do podejmowania reform 
obserwowanego od 2014 r. osiągnięte dotychczas rezultaty są nadal nietrwałe. 
W ramach programów PMF Komisja korzystała z marginesu swobody i stwier -
dziła, że większość warunków dotyczących zarządzania finansami publicznymi 
została w dużej mierze spełniona pomimo pewnych niedociągnięć we wdrażaniu 
(zob. pkt 52). W przypadku zarządzania finansami publicznymi i walki z korupcją 
większość osiągniętych rezultatów ma formę zmian ustawodawczych i instytu -
cjonalnych (zob. pkt 53–63). Jeśli chodzi o politykę w zakresie walki z korupcją, na 
rezultaty jej skutecznego wdrożenia należy jeszcze poczekać.
Zalecenie 4 – Należy położyć większy nacisk na skuteczne 
wdrażanie i trwałość reform
Oprócz wspierania zmian ustawodawczych Komisja, we współpracy z organiza -
cjami społeczeństwa obywatelskiego, powinna uzależnić dalszą pomoc ze strony 
UE od skutecznego wdrożenia najważniejszych reform dotyczących zarządzania 
finansami publicznymi i walki z korupcją. Odnosi się to w szczególności do strate -
gii reformy zarządzania finansami publicznymi i  planu działania oraz stabilności 
finansowania bezstronnych organów do walki z  korupcją. Warunki wypłaty środ -
ków powinny być poddawane rygorystycznej ocenie.
44 Wnioski i zalecenia 
Pomoc UE na rzecz poprawy zarządzania w sektorze 
gazu oraz bezpieczeństwo dostaw gazu do UE przez 
terytorium Ukrainy
80 
Ogólnie pomoc UE na rzecz Ukrainy była częściowo skuteczna pod względem po -
prawy zarządzania w sektorze gazu i zapewnienia bezpieczeństwa dostaw gazu 
przez terytorium Ukrainy
81 
Na dialog UE–Ukraina dotyczący kwestii energii negatywny wpływ miało zmien -
ne do niedawna zaangażowanie ze strony Ukrainy oraz rozbieżne opinie zain -
teresowanych stron z UE na temat bezpieczeństwa dostaw gazu do UE przez 
terytorium Ukrainy. Te same poważne problemy pojawiły się w latach 2007–2015 
(zob. pkt 65–69).
82 
Na wczesnym etapie koncepcja skontrolowanej przez Trybunał pomocy UE 
w sektorze gazu oraz w obszarze bezpieczeństwa dostaw gazu przez teryto -
rium Ukrainy obejmowała pewne warunki, które były niejasne i trudne do oceny 
(zob. pkt 70).
83 
Do 2014 r. brak było wysokiej jakości danych na potrzeby monitorowania wdraża -
nia pomocy unijnej, a wspólne sprawozdania UE i Ukrainy nie zapewniały pełnych 
informacji na temat trudności doświadczanych w sektorze gazu (zob. pkt 71–72).
84 
Do 2014 r. pomoc UE miała ograniczony wpływ na funkcjonowanie ukraińskiego 
sektora gazu oraz przyniosła niejednoznaczne rezultaty w zakresie bezpieczeń -
stwa dostaw gazu do UE przez terytorium Ukrainy. Od 2014 r. osiągnięto pewne 
ważne cele pośrednie (zob. pkt 73).
45 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 5 – Należy podjąć działania w celu zapewnienia 
większej skuteczności pomocy UE dla Ukrainy w obszarze 
gazu
Komisja powinna bezzwłocznie podjąć działania w celu poprawy monitorowa -
nia strategicznej współpracy UE z Ukrainą w obszarze gazu oraz zwiększenia jej 
skuteczności. W szczególności należy położyć większy nacisk na gromadzenie, 
weryfikację i analizę danych. Komisja powinna systematycznie gromadzić dokład -
niejsze i możliwe do weryfikacji informacje, nawet w niekorzystnych warunkach. 
Ma to ogromne znaczenie dla podejmowania właściwie uzasadnionych decyzji 
opartych na dowodach.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel 
PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w  Luksemburgu 
w dniu 8 listopada 2016 r.
 W  imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Klaus-Heiner LEHNE
 Prezes

46
 Załącznik
Programy objęte kontrolą
Tabela 1 – Ukraina: programy wsparcia budżetowego, 2007–2015
Przydzielono Wypłacono
(w mln EUR)
Programy sektorowego wsparcia budżetowego1 (nazwa skrócona, rok podjęcia decyzji) 588 259
Wsparcie na rzecz wdrożenia polityki energetycznej Ukrainy (Energia I, 2007 r.) 87 73
Wsparcie na rzecz wdrożenia strategii Ukrainy w obszarze efektywności energetycznej i odnawialnych źródeł 
energii (Efektywność energetyczna, 2008  r.)70 52
Promowanie wzajemnego handlu dzięki usunięciu barier technicznych w handlu między Ukrainą a UE (Handel, 
2008  r.)45 29
Wsparcie na rzecz wdrożenia strategii środowiskowej na Ukrainie (Środowisko, 2009 r.) 35 24
Wsparcie na rzecz wdrożenia strategii transportowej Ukrainy (Transport, 2009 r.) 65 27
Wsparcie polityki sektorowej dotyczącej zarządzania granicami na Ukrainie (Zarządzanie granicami, 2010 r.) 66 49
Stałe wsparcie na rzecz wdrożenia strategii energetycznej Ukrainy (Energia II, 2012 r.) 45 5
Program wsparcia polityki sektorowej – wsparcie polityki regionalnej Ukrainy (Polityka regionalna, 2013 r.) 55 0
Reforma administracyjnych ram prawnych i służby cywilnej Ukrainy (2011 r.) 70 anulowano
Wsparcie budżetowe na rzecz polityki rozwoju regionalnego Ukrainy (2012 r.) 50 anulowano
Umowa na rzecz budowania państwowości2355 250
1 Kwota obejmuje element wsparcia uzupełniającego (pomoc techniczna, audyt, przeglądy i oceny programów).
2 Z 355 mln euro w ramach UBP 232 mln euro stanowiły nowe fundusze, natomiast 123 mln zostały przejęte ze środków przydzielonych 
na roczny program działań na 2013 r. (tj. z dwóch nowych programów wsparcia polityki sektorowej w zakresie usuwania barier w handlu 
i w zakresie wdrażania strategii środowiskowej na Ukrainie (55 mln euro z każdego programu); 13 mln pozyskano w wyniku zwiększenia 
budżetu początkowo przeznaczonego na sektor środowiska).
Źródło:  CRIS na dzień 31.12.2015 r.
Tabela 2 – Ukraina: przegląd pomocy makrofinansowej UE, 2007–2015
Rok podjęcia decyzjiNazwa skrócona na potrzeby 
kontroliPrzydzielono Wypłacono
(w mln EUR)
2002PMF I1106102010 500
2014 PMF II 1 000 1 000
2015 PMF III 1 800 600
Ogółem 3 410 2 210
Źródło:  DG do Spraw Gospodarczych i Finansowych na dzień 31.12.2015 r.,  
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htmZałącznik
47 Załącznik 
Tabela 3 – Ukraina: zbadane projekty w latach 2007–2015
Nazwa (rok zawarcia umowy)Przydzielono Wypłacono
(w mln EUR)
Zarządzanie finansami publicznymi
Twinning „Wzmacnianie egzekwowania prawa i polityki w obszarze konkurencji na Ukrainie” (2007 r.) 1 0,9
Twinning „Pomoc dla Głównego Urzędu Kontroli i Rewizji Ukrainy (KRU) we wdrażaniu nowego systemu 
publicznej wewnętrznej kontroli finansowej” (2007 r.)1,1 1,1
Harmonizacja systemów konkurencji i zamówień publicznych na Ukrainie ze standardami UE (2008 r.) 4,4 4,4
Wzmacnianie potencjału Narodowego Banku Ukrainy poprzez dostosowanie do standardów UE w obszarze 
bankowości centralnej (2009 r.)1,1 0,6
Wsparcie Ministerstwa Finansów Ukrainy w obszarach zarządzania długiem publicznym i prognozowania 
budżetowego (2010  r.)1,7 1,5
Opracowanie karty projektu twinningowego dotyczącego nadzoru nad instytucjami niebędącymi bankami 
opartego na analizie ryzyka (2011 r.)0,1 0,1
Dostawa sprzętu informatycznego na potrzeby integracji sieci regionalnej Komitetu Antymonopolowego 
Ukrainy w ramach wsparcia dla projektu „Harmonizacja systemów konkurencji i zamówień publicznych na 
Ukrainie ze standardami UE” objętego planem działania UE–Ukraina z 2006 r. (2010 r.)0,2 0,2
Przedłużenie obowiązywania umowy 147-509 „Harmonizacja systemów konkurencji i zamówień 
publicznych na Ukrainie ze standardami UE” (2011 r.)1,1 1,1
Opracowanie trzech projektów twinningowych w obszarze zarządzania finansami publicznymi na Ukrainie 
(2013  r.)0,1 0,1
Harmonizacja systemu zamówień publicznych na Ukrainie ze standardami UE (2013 r.) 4 2,7
Jakie są koszty państwa: promowanie publicznego monitorowania procesu opracowywania budżetu 
państwa (2013 r.)0,3 0,2
Społeczeństwo obywatelskie i media na rzecz przejrzystych budżetów lokalnych (2013 r.) 0,3 0,1
Opracowanie i wdrożenie systemu „przejrzystości budżetowej” w celu monitorowania wykorzystania 
funduszy publicznych (2013 r.)0,3 0,2
Niezależne monitorowanie zasobów i przepływów finansowych związanych z rozwojem węglowodorów 
ze złóż konwencjonalnych i niekonwencjonalnych na Ukrainie w ramach porozumienia o podziale produkcji 
(2013  r.)0,2 0,2
Łącznie w  obszarze zarządzania finansami publicznymi 15,9 13,4
Walka z  korupcją
Wsparcie dobrego sprawowania władzy: projekt dotyczący walki z korupcją na Ukrainie (2006 r.) 1,5 1,4
Projekt wspierający reformy wymiaru sprawiedliwości na Ukrainie (2013 r.) 8,6 2,4
Łącznie w  obszarze walki z  korupcją 10,1 3,8
Źródło:  CRIS na dzień 31.12.2015 r.Załącznik
48 Odpowiedzi Komisji  
i ESDZ
Streszczenie
III
Dramatyczne wydarzenia na Ukrainie pod koniec lutego 2014 r., a mianowicie odsunięcie od władzy byłego ukraiń -
skiego prezydenta Janukowycza dnia 28 lutego 2014 r. i nielegalna aneksja Krymu przez Rosję w kolejnych dniach, 
wymagały zdecydowanej i szybkiej odpowiedzi, aby w jak największym stopniu złagodzić skutki tragicznej i niespo -
dziewanej sytuacji.
Chociaż ze względu na podjęcie tych działań Komisja nie miała wystarczająco dużo czasu, aby opracować wcześniej 
ustaloną strategię długoterminową przed ogłoszeniem istotnego pakietu pomocy dla Ukrainy w marcu 2014 r., pla -
nowanie w perspektywie długoterminowej rozpoczęto w bezpośrednim następstwie i od tamtej pory prowadzone 
są szeroko zakrojone rozmowy strategiczne, w tym również z udziałem partnerów międzynarodowych.
V
Komisja uznaje, że nawet jeśli pomoc UE była skuteczna częściowo, dzięki programom UE zapoczątkowano lub 
wspierano istotne reformy strukturalne w niemal wszystkich obszarach opisanych w pkt IV.
VI
Komisja musiała przeprowadzić negocjacje i ocenę warunkowości pomocy makrofinansowej i wsparcia budżeto -
wego w wyjątkowym kontekście politycznym, gospodarczym i finansowym na Ukrainie.
Większość programów wsparcia budżetowego obejmuje element w postaci stałych transz wypłacanych na 
początku programu po spełnieniu standardowych warunków ogólnych dotyczących działań w ramach wsparcia 
budżetowego.
VII
W ostatnich 10 latach współpraca z Ukrainą w sektorze energetycznym opierała się na protokole ustaleń w sprawie 
współpracy w dziedzinie energetyki z 2005 r. i koncentrowała się na zapewnianiu bezpieczeństwa dostaw gazu do 
Europy za pośrednictwem ukraińskiego systemu gazociągów oraz na wprowadzeniu szeroko zakrojonych reform 
w sektorze energetycznym. Było to również głównym celem wspólnej deklaracji w sprawie modernizacji ukraiń -
skiego systemu przesyłu gazu z marca 2009 r. Kryzys gazowy z 2009 r. dodatkowo zwiększył znaczenie i aktualność 
tej inicjatywy, nawet jeżeli jej realizacja była trudna ze względu na złożoną sytuację polityczną w państwie i nie -
ustanne napięcia geopolityczne.
Poczynione postępy umożliwiły EBI i EBOR podpisanie w grudniu 2014 r. pierwszego zestawu pożyczek na rzecz 
modernizacji systemu przesyłu gazu. Do 2014 r. zależność Ukrainy od rosyjskich dostaw energii niwelowała starania 
mające na celu poprawę zarządzania sektorem gazu na Ukrainie, a także ogólne bezpieczeństwo dostaw. Powszech -
nie uznaje się, że od tamtego czasu poczyniono istotne postępy w zakresie reform rynku gazu na Ukrainie.
Od marca 2015 r. realizowany jest szeroko zakrojony plan reformy sektora gazu. Oprócz nowej ustawy o gazie rząd 
w lipcu 2016 r. przyjął plan dotyczący rozdzielenia Naftogazu i operatora systemu przesyłowego, który to plan powi -
nien zostać wdrożony do 2017 r.
Komisja wraz z Sekretariatem Wspólnoty Energetycznej i innymi partnerami będzie kontynuować starania na rzecz 
ukończenia reform sektora gazu, aby zwiększyć przejrzystość i zapewnić w pełni konkurencyjne warunki, w tym 
umożliwić wejście na rynek nowym podmiotom oraz zwiększyć bezpieczeństwo dostaw gazu i wiarygodność ukra -
ińskiego systemu przesyłu.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 49
Wstęp
04
Od połowy 2015 r. gospodarka Ukrainy przejawia oznaki stabilizacji gospodarczej po szczególnie głębokiej recesji 
spowodowanej głównie utratą zaufania i zdolności produkcyjnej w związku z konfliktem zbrojnym na Wschodzie. 
Stabilizacja stanowiła odzwierciedlenie szeregu czynników, takich jak zdecydowana reakcja w ramach polityki 
makroekonomicznej stanowiąca odpowiedź na długoterminowe zakłócenia równowagi, a  także międzynarodowe 
wsparcie finansowe i techniczne na dużą skalę, które odegrało nadrzędną rolę w powstrzymaniu kryzysu zaufania.
Oczekuje się, że po spadku o 6,6  % w 2014 r. i 9,9  % w 2015 r. gospodarka powróci w 2016 r. do tendencji wzrosto -
wej (prognozowanej na 1–2  %) wraz ze stopniowym wzrostem zaufania konsumentów i inwestorów. W I kw. 2016 r. 
PKB wzrósł o 0,1  % w ujęciu realnym, a w II kw. – o 1,3  %.
08
Z powodu sytuacji na Ukrainie od 2014 r. pomoc w ramach ENI jest rzeczywiście zapewniana w formie corocznych 
„środków specjalnych”. Rozpoczęto teraz przygotowania, aby od 2018 r. powrócić do zwykłego programowania 
wieloletniego w formie jednolitych ram wsparcia.
13
Komisja zgadza się, że od 2014 r. nastąpiła znaczna poprawa zaangażowania ukraińskich organów w przeprowadza -
nie reform. W szczególności obecna ukraińska administracja wykazuje duże zaangażowanie w reformę administracji 
publicznej.
Komisja wykorzystuje i wspiera to tempo reform. Prowadzone są prace mające na celu opracowanie istotnego pro -
gramu pomocy UE w tym obszarze, aby wesprzeć i utrzymać wspomniane zaangażowanie w reformy. Trzeci pro -
gram PMF obejmuje również istotne zobowiązania w zakresie reformy administracji publicznej dotyczące zarówno 
prawodawstwa, jak i  wdrażania.
15
PMF nie powiela warunkowości MFW, lecz uzupełnia ją. PMF może zostać wypłacona wyłącznie wtedy, gdy uzupeł -
niający program MFW realizowany jest zgodnie z planem, a przeglądy MFW są wciąż przeprowadzane. Oznacza to, 
że beneficjent musi nadal spełniać warunki MFW, aby korzystać z wypłat w ramach PMF.
Ramka 1 – Uruchomienie kampanii ukraińskich organów przeciwko oligarchii
Komisja uważa, że rola i znaczenie Agencji ds. Modernizacji są przeceniane oraz że nie istniało ryzyko pomylenia jej 
z oficjalną pomocą UE na rzecz Ukrainy.
17
Dramatyczne wydarzenia na Ukrainie pod koniec lutego 2014 r., a mianowicie odsunięcie od władzy byłego ukraiń -
skiego prezydenta Janukowycza dnia 28 lutego 2014 r. i nielegalna aneksja Krymu przez Rosję w dniach następnych, 
wymagały zdecydowanej i szybkiej odpowiedzi, aby w jak największym stopniu złagodzić skutki tragicznej i niespo -
dziewanej sytuacji.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 50
Chociaż ze względu na podjęcie tych działań Komisja nie miała wystarczająco dużo czasu, aby opracować wcześniej 
ustaloną strategię długoterminową przed ogłoszeniem istotnego pakietu pomocy dla Ukrainy w marcu 2014 r., pla -
nowanie w perspektywie długoterminowej rozpoczęto w bezpośrednim następstwie i od tamtej pory prowadzone 
są szeroko zakrojone rozmowy strategiczne, w tym również z udziałem partnerów międzynarodowych.
Co więcej, po ogłoszeniu pakietu wsparcia mającego zasadnicze znaczenie polityczne w dokładny sposób opra -
cowano szczegółowe programy pomocy UE, uwzględniając i  dokumentując ryzyko finansowe, a  także działalność 
innych darczyńców.
18
Celem pakietu finansowego z marca 2014 r. było zasygnalizowanie zdecydowanego wsparcia politycznego i jedno -
czesne zmobilizowanie krótkoterminowego wsparcia budżetowego i fiskalnego, a także większej liczby długoter -
minowych inwestycji i większego wsparcia doradczego. Pakiet ten uwzględniał zatem potrzeby krótko- i długoter -
minowe, przy czym potrzeby długoterminowe rzeczywiście zależą od stałego zaangażowania w reformy ze strony 
ukraińskich organów.
Należy zauważyć, że w skład pakietu finansowego z marca 2014 r. (łączne środki PMF I i PMF II) wchodziło jedynie 
1,61 mld EUR z funduszy PMF. Wniosek w sprawie trzeciego działania w ramach PMF na rzecz Ukrainy (w wysokości 
1,8 mld EUR) został przyjęty przez Komisję w styczniu 2015 r., tj. miało ono charakter uzupełniający w stosunku do 
pakietu z marca 2014 r. w oparciu o kompleksową ocenę pomocy zapewnionej do tamtej pory, jej wpływ na stabil -
ność gospodarczą i finansową na Ukrainie od początku kryzysu oraz w świetle pogarszającej się sytuacji finansowej 
na Ukrainie na początku 2015 r.
20
Przewiduje się, że powrót do programowania wieloletniego w formie jednolitych ram wsparcia nastąpi w 2018 r. 
Prace przygotowawcze zostały już rozpoczęte.
21
Chociaż początkowo mogły istnieć pewne wyzwania związane z koordynacją, działania delegacji UE w Kijowie, 
grupy wsparcia dla Ukrainy i misji doradczej UE są obecnie ściśle skoordynowane i w pełni komplementarne. Dowo -
dem tego jest np. wspólne opracowanie nowego programu wsparcia na rzecz przeciwdziałania korupcji, przyjętego 
wcześniej w tym roku (czerwiec 2016 r.).
22
Nie podjęto dalszych działań w związku z tą inicjatywą. Komisja dalej wspiera Ukrainę w walce z korupcją i naduży -
ciami finansowymi poprzez inne inicjatywy, np. między innymi wsparcie nowych ukraińskich organów antykorup -
cyjnych za pośrednictwem programu antykorupcyjnego wspomnianego w odpowiedzi do pkt 21 oraz wsparcie 
reformy sądownictwa.
24
Przez większość okresu objętego kontrolą koordynacja działań darczyńców przez ukraińskie rządy rzeczywiście 
utrzymywała się na stosunkowo słabym poziomie. Obecny rząd Ukrainy podejmuje jednak działania mające na celu 
zaradzenie sytuacji oraz jej poprawę, co zaczyna przynosić pożądane rezultaty.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 51
25
Komisja od początku koordynuje działania z wielostronnym funduszem powierniczym EBOR, a obecnie przyjęła 
również decyzję (lipiec 2016 r.) o wniesieniu wkładu na rzecz wspomnianego funduszu.
Uwagi
34
UE rzeczywiście bardzo aktywnie wspierała rozwój strategii ZFP w 2012 i 2013 r., czego wynikiem było przyjęcie 
dobrej jakości dokumentu przed szczytem w Wilnie. Obecnie prowadzone są prace – ponownie z pomocą eksper -
tów UE i OECD-SIGMA – mające na celu zaktualizowanie i dalsze usprawnienie strategii ZFP .
38
Warunki dotyczące zarządzania finansami publicznymi i  walka z  korupcją znajdowały się w  samym centrum szeregu 
programów wsparcia UE, np. umowy na rzecz budowania państwowości. Komisja będzie kontynuować ulepszanie 
sposobu oceny postępów w zakresie ZFP i stosowanych w niej kryteriów.
40
Komisja uważa, że słusznie skorzystała z marginesu swobody z uwagi na wyjątkowe okoliczności polityczne i finan -
sowe na Ukrainie.
Ramka 2 – Swoboda w ustanawianiu i ocenie spełnienia warunków PMF
Protokół ustaleń w sprawie PMF I był przedmiotem negocjacji głównie w latach 2010–2012, prowadzonych z ukra -
ińskim rządem, który w znacznie mniejszym stopniu był ukierunkowany na reformy; protokół został ratyfikowany 
przez parlament Ukrainy dopiero w 2014 r. Pomimo trudnych negocjacji Komisji udało się wprowadzić pewne sze -
roko zakrojone warunki ZFP do wspomnianego protokołu ustaleń.
Podejście polegające na uwzględnieniu w danym warunku więcej niż jednego wyniku umożliwia wyznaczenie nad -
rzędnego celu w konkretnym obszarze reform, aby zapewnić orientację strategiczną przy jednoczesnym zachowa -
niu przejrzystości i specyfiki w odniesieniu do oczekiwanych środków z zakresu polityki.
Wspólna odpowiedź do pkt 41 i 42.
Komisja uważa, że stosunek przedpłat w przypadku stałych transz w ramach sektorowego wsparcia budżetowego 
utrzymał się w ramach marginesu zalecanego w wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego i był uzasadniony 
sytuacją na Ukrainie.
43
Komisja uważa, że w 2014 r. Ukraina znajdowała się na skraju upadku finansowego, a ostatecznie – politycznego. 
Podobnie jak MFW i inni darczyńcy międzynarodowi UE natychmiast zareagowała na kryzys finansowy na Ukrainie, 
szczególnie w 2014 r. i w pierwszej połowie 2015 r. Z uwagi na skalę kryzysu gospodarczego na Ukrainie oraz wiel -
kość tego państwa (zdecydowanie największy z wschodnich krajów sąsiedzkich UE) niezbędne było zapewnienie 
znacznych kwot pomocy makrofinansowej.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 52
46
Od 2010 r. wypłaty z tytułu wsparcia budżetowego są rzeczywiście oparte na gruntownej ocenie ZFP uwzględniają -
cej wszelki istotny materiał analityczny, w tym oceny PEFA.
48
Komisja uważa, że ocena działań w ramach wsparcia budżetowego na Ukrainie przeprowadzona w 2014 r. zapewniła 
wszechstronny i  porównawczy przegląd i  analizę.
51
Komisja jest świadoma tej kwestii, którą podkreślono również w ramach oceny wsparcia budżetowego, i proponuje, 
aby Ministerstwo Finansów znalazło lepszy sposób na wydatkowanie zasobów UE.
52
Komisja uważa, że ocena warunków jako „w dużej mierze spełnione” oznacza, że nawet jeśli nie każdy element 
warunku PMF został zrealizowany, cel reform związany z omawianym warunkiem osiągnięto w takim stopniu, że 
opóźnienie powiązanej wypłaty PMF nie byłoby uzasadnione.
Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 67–69
W całym okresie objętym kontrolą Komisja prowadziła spójną politykę w świetle strategicznej roli ukraińskiego sys -
temu przesyłu gazu, a w związku z tym – konieczności przeprowadzenia gruntownych reform w sektorze gazu.
Państwa członkowskie w dużym stopniu poparły starania Komisji. Komisja przyznaje jednak, że priorytety niektó -
rych państw członkowskich w odniesieniu do współpracy w sektorze gazu nie zawsze były w pełni zgodne z priory -
tetami Komisji.
W związku z kryzysami z 2006 i 2009 r. Komisja przeprowadziła wewnętrzną ocenę ryzyka i dążyła do przeprowa -
dzenia analizy wniosków wyciągniętych z przerwy w dostawach gazu w dokumencie roboczym służb (dokument 
roboczy służb Komisji, {COM(2009) 363} SEC(2009) 977).
Komisja uważa, że przerwanie przesyłu gazu w 2006 i 2009 r. stanowiło bezpośredni skutek sporu handlowego mię -
dzy Gazpromem a Naftogazem, na który wpłynęły i który pogłębiły napięcia polityczne między Ukrainą a Rosją.
Komisja musiała uwzględnić wrażliwość powiązanych informacji i uważa, że w takich okolicznościach Komisja nie 
mogła wyrażać się jaśniej.
70
Komisja przyznaje, że w niektórych przypadkach koncepcja programów pomocy związanych z sektorem gazu 
mogła być lepsza, jednak zwraca uwagę na niewielkie zdolności administracyjne odpowiednich ukraińskich minis -
terstw w zakresie opracowywania programów pomocy.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 53
71
Komisja uważa, że w okresie objętym kontrolą dostęp do danych stopniowo się polepszał. Od 2015 r. odpowiednie 
dane w odniesieniu do przesyłu gazu, a także informacje o rynku dotyczące ukraińskiego sektora gazu są teraz 
dostępne publicznie dzięki współpracy między ukraińskimi organami, Komisją i ENTSO gazu (europejską siecią ope -
ratorów systemów przesyłowych gazu).
73
Komisja uważa, że postępy te zostały osiągnięte już w 2014 r. – przykładowo rząd opracował nową ustawę o gazie, 
która umożliwiła podpisanie w grudniu 2014 r. pierwszej umowy o pożyczkach EBI/EBOR na rzecz modernizacji 
systemu przesyłu gazu.
c)
Starania Komisji, aby pomóc Ukrainie w modernizacji systemu przesyłu gazu, przyczyniły się do podjęcia istotnych 
konkretnych decyzji inwestycyjnych dopiero pod koniec 2014 r., głównie dlatego, że wcześniejsze rządy nie były 
skłonne do realizacji kluczowych reform uzgodnionych we wspólnej deklaracji z 2009 r.
d) (i)
Komisja i ESDZ uważają, że bezpieczeństwu dostaw gazu UE przez terytorium Ukrainy zagrażały także podmioty 
zewnętrzne (Rosja).  
Wnioski i zalecenia
74
Komisja i ESDZ uważają, że pomoc UE odegrała kluczową rolę w promowaniu politycznego stowarzyszenia i integra -
cji gospodarczej Ukrainy z UE. Od momentu wystąpienia kryzysu w 2014 r. wsparcie UE odgrywało również istotną 
rolę w stabilizowaniu sytuacji na Ukrainie i zapoczątkowaniu znaczących reform strukturalnych w wielu obszarach 
i sektorach.
76
Komisja uważa, że walka z korupcją i zarządzanie finansami publicznymi to kluczowe kwestie dla dialogu UE z Ukra -
iną. W rezultacie w ciągu ostatnich lat przeprowadzono szereg istotnych reform, które przynoszą znaczące skutki.
Zalecenie 1 – W ramach dialogu z Ukrainą należy położyć większy nacisk na 
zarządzanie finansami publicznymi
Komisja i ESDZ przyjmują to zalecenie.
Obecnie rozważa się wdrożenie szczegółowego programu wsparcia ZFP jako środka specjalnego na 2017 r. Kwe -
stie ZFP już teraz stanowią kluczowy element wszystkich bieżących programów wsparcia budżetowego, a dzięki 
pomocy ekspertów UE i OECD-SIGMA przygotowywana jest obecnie aktualizacja strategii ZFP .
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 54
77
Komisja uważa, że szybka mobilizacja i wypłata pomocy w 2014 i 2015 r. były niezbędne ze względu na krytyczną 
sytuację na Ukrainie. Wszystkich płatności w ramach wsparcia budżetowego dokonano w oparciu o wszechstronną 
ocenę, aby zapewnić spełnienie ogólnych warunków wsparcia budżetowego.
Większość programów wsparcia budżetowego obejmuje element w postaci stałych transz wypłacanych na 
początku programu po spełnieniu standardowych warunków ogólnych dotyczących działań w ramach wsparcia 
budżetowego.
Zalecenie 2 – Należy lepiej określić warunki uzyskania pomocy finansowej i zapewnić 
sprawniejszą wypłatę środków w jej ramach
Komisja przyjmuje to zalecenie.
a)
Komisja rozpoczęła już definiowanie celów polityki w bardziej precyzyjny i ukierunkowany sposób, co odzwiercie -
dlają zmiany protokołów ustaleń z Ukrainą, w szczególności między PMF II a III. Komisja będzie dokładać dalszych 
starań na rzecz osiągnięcia przejrzystości i precyzji w przyszłości.
Warunkowość PMF zawsze jednak stanowi wynik negocjacji z krajem korzystającym. Komisja może być zmuszona 
również w przyszłości utrzymać równowagę między względami pilności i przedłużeniem ram czasowych pomocy 
z jednej strony, a precyzją i przejrzystością z drugiej strony, zwłaszcza w przypadku, gdy negocjacje te mają miejsce 
w wyjątkowym kontekście geopolitycznym i finansowym.
c)
Komisja będzie kontynuować ścisłą współpracę z PMF i innymi darczyńcami w zakresie wszystkich swoich progra -
mów MFW, tak jak zawsze czyniła w przeszłości.
d)
Komisja będzie również kontynuować starania na rzecz rozsądnej równowagi między wpływem a szybkością 
wypłaty. W 2014 r. wyjątkowy kontekst geopolityczny i finansowy na Ukrainie uzasadniał w niektórych przypadkach 
opowiedzenie się za szybką wypłatą PMF. Wraz ze stabilizacją gospodarczą, która zaczęła być widoczna na Ukrainie 
pod koniec 2015 r., Komisja stała się bardziej wymagająca, jeżeli chodzi o wykonanie warunków PMF. Odzwierciedla 
to fakt, że druga transza w ramach PMF III jest wstrzymywana od października 2015 r., gdyż wykonanie warunków 
nie zostało jeszcze zakończone.
Komisja będzie nadal uważnie monitorować wykonanie warunków w celu jak najlepszego wykorzystania funkcji 
dźwigni w odniesieniu do pomocy. Jednocześnie nie można wykluczyć, że w przyszłości transze w ramach PMF 
będzie można wypłacać w kontekście ogólnych dobrych wyników w zakresie wykonania warunków, nawet jeśli 
pewna niewielka liczba tych warunków nie została spełniona.
78
Komisja uważa, że przeprowadzona w 2014 r. ocena działań w ramach wsparcia budżetowego na Ukrainie zapewniła 
wszechstronną i  porównawczą analizę.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 55
Zalecenie 3 – Należy wzmocnić monitorowanie sposobu wdrażania pomocy UE
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja będzie kontynuować prace nad wzmocnieniem monitorowania wdrażania pomocy UE i wykorzysta wszyst -
kie narzędzia, którymi dysponuje, w celu przyspieszenia postępów w obszarze reform.
79
Komisja uważa, że ocena warunków jako „w dużej mierze spełnione” oznacza, że nawet jeśli nie każdy z szczegóło -
wych elementów podstawowych warunku PMF został zrealizowany, cel reform związany z omawianym warunkiem 
osiągnięto w takim stopniu, że opóźnienie powiązanej wypłaty PMF nie byłoby uzasadnione.
Zalecenie 4 – Należy położyć większy nacisk na skuteczne wdrażanie i trwałość reform
Komisja i ESDZ przyjmują to zalecenie.
W przypadku PMF Komisja, oceniając warunki wypłaty, ograniczy się do kategorii oceny „spełnione”, „ogólnie speł -
nione” i  „niespełnione”.
80
W ostatnich 10 latach współpraca z Ukrainą w sektorze energetycznym koncentrowała się na zapewnianiu bezpie -
czeństwa dostaw gazu (i ropy naftowej) do Europy za pośrednictwem ukraińskiego systemu gazociągów. Sytuacja 
polityczna i zależność Ukrainy od rosyjskich dostaw energii niwelowały starania mające na celu poprawę zarządza -
nia sektorem gazu na Ukrainie, a także ogólne bezpieczeństwo dostaw. Dialog energetyczny przeprowadzony na 
wysokim szczeblu w kontekście protokołu ustaleń z 2005 r. stanowił pod tym względem istotne i przydatne forum.
81
W całym tym okresie Komisja prowadziła spójną politykę w świetle strategicznej roli ukraińskiego systemu przesyłu 
gazu oraz konieczności przeprowadzenia gruntownych reform w sektorze gazu. Zostało to również potwierdzone 
przez Radę w szeregu konkluzji w tej kwestii. Chociaż państwa członkowskie w dużym stopniu poparły starania 
Komisji, priorytety niektórych państw członkowskich w odniesieniu do współpracy w sektorze gazu nie zawsze były 
zgodne z priorytetami Komisji.
82
Komisja uważa, że zarówno programy wsparcia budżetowego, jak i powiązane z nimi projekty pomocy technicz -
nej pomimo swoich wad umożliwiły poczynienie pewnych postępów w obszarze kluczowego programu reform 
w sektorze gazu, a także w zakresie zwiększania bezpieczeństwa dostaw mimo często niesprzyjających warunków 
politycznych. Zobacz również odpowiedź Komisji do pkt 70.
83
Komisja uważa, że w miarę rozwoju dialogu energetycznego komunikacja i dostęp do danych stopniowo ulegały 
poprawie (zob. również odpowiedź Komisji do pkt 71). W regularnym dialogu energetycznym Komisja odnosiła 
się do kluczowych wyzwań napotykanych w sektorze gazu, nawet jeśli we wspólnych sprawozdaniach nie zawsze 
zapewniano pełne wyjaśnienie.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 56
Zalecenie 5 – Należy podjąć działania w celu zapewnienia większej skuteczności 
pomocy UE dla Ukrainy w obszarze gazu
Komisja przyjmuje zalecenie i rozpoczęła już jego wdrażanie.
Podjęto już istotne kroki w celu zwiększenia skuteczności pomocy UE, łącznie z ustanowieniem zespołu ekspertów 
ds. energii w ramach grupy wsparcia dla Ukrainy, ulepszeniem i zacieśnieniem koordynacji pomocy z Sekretariatem 
Wspólnoty Energetycznej, a  także innymi zainteresowanymi stronami (darczyńcami, ENTSO gazu itp.).
Komisja jest w trakcie uaktualniania protokołu ustaleń w sprawie współpracy w dziedzinie energetyki z Ukrainą 
i zamierza podpisać umowę o strategicznym partnerstwie energetycznym do końca 2016 r. w celu dalszej intensyfi -
kacji dialogu energetycznego z Ukrainą i zwiększenia skuteczności współpracy w sektorze energetycznym.
Komisja kontynuuje również starania na rzecz mediacji w bieżącym sporze między Rosją a Ukrainą dotyczącym 
gazu, w tym poprzez uważne monitorowanie przesyłów gazu. Zgodnie z układem o stowarzyszeniu z Ukrainą obo -
wiązuje system wczesnego ostrzegania.
Podjęte zostaną dalsze działania w celu podniesienia jakości zgromadzonych danych statystycznych na temat Ukra -
iny, w szczególności za pośrednictwem statystyk związanych z projektem EU4Energy wdrożonym w czerwcu 2016 r. 
wraz z Międzynarodową Agencją Energetyczną i Wspólnotą Energetyczną.
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 7.10. 2014
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki 
kontrolowanej)20.7.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania 
kontradyktoryjnego8.11.2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) 
we wszystkich językach24.11.2016
W niniejszym sprawozdaniu Trybunał przeanalizował, czy 
pomoc udzielona przez Komisję i Europejską Służbę 
Działań Zewnętrznych w latach 2007–2015 była skuteczna 
z punktu widzenia wspierania transformacji Ukrainy 
w państwo o  dobrych rządach w  dziedzinie zarządzania 
finansami publicznymi i  walki z  korupcją, a  także 
w sektorze gazu.
Zasadniczo pomoc UE na rzecz Ukrainy była jedynie 
częściowo skuteczna w tych trzech obszarach i do 2014 r. 
miała niewielkie oddziaływanie. Od 2014  r. obserwuje się 
wprawdzie nowe impulsy do podejmowania reform, lecz 
osiągnięte dotychczas rezultaty są w  dalszym ciągu 
nietrwałe. W sprawozdaniu przedstawiono pięć zaleceń 
mających na celu usprawnienie pomocy UE.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y