STRESZCZENIE

W 1991 r. Unia Europejska przyjęła dyrektywę dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych . Celem tej dyrektywy jest „ochrona środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania ścieków ze źródeł miejskich i określonych gałęzi przemysłu”. Państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia, by ścieki ze wszystkich aglomeracji o liczbie mieszkańców powyżej 2 000 były zbierane i oczyszczane zgodnie z normami minimalnymi UE. Państwa członkowskie muszą również – zgodnie z kryteriami zawartymi w dyrektywie – wyznaczyć „obszary wrażliwe”, do których zastosowanie mają bardziej rygorystyczne normy.

W ocenie REFIT z 2019 r. potwierdzono, że wdrożenie tej dyrektywy doprowadziło do znacznego zmniejszenia uwalniania substancji zanieczyszczających z gospodarstw domowych do środowiska. Wpływ na jakość jezior, rzek i mórz w UE jest widoczny i namacalny. Jednym z najważniejszych powodów, dla których dyrektywa jest skuteczna, są jej uproszczone wymogi, które pozwalają na bezpośrednie egzekwowanie przepisów. Poziom wdrożenia dyrektywy jest wysoki: 98 % ścieków w UE jest odpowiednio zbieranych, a 92 % odpowiednio oczyszczanych, nawet jeśli ograniczona liczba państw członkowskich nadal ma trudności z osiągnięciem pełnej zgodności. Fundusze europejskie były również jednym z głównych czynników wspierających inwestycje w niezbędną infrastrukturę (około 2 mld EUR rocznie dla sektora gospodarki wodnej).

Operatorami oczyszczalni ścieków są spółki publiczne (60 %), spółki prywatne działające na rzecz organu publicznego lub spółki mieszane. Działają na rynku „zmonopolizowanym”: obywatele i przedsiębiorstwa z podłączeniem do sieci publicznej nie mogą wybierać swoich operatorów. Około 30 % kosztów związanych z zaopatrzeniem w wodę i systemem sanitacyjnym pokrywa się z budżetów publicznych, a 70 % z opłat taryfowych za wodę, przy czym istnieją duże różnice między poszczególnymi państwami członkowskimi. Sektor ten reaguje głównie na wymogi prawne.

OKREŚLENIE PROBLEMU

W ocenie REFIT zidentyfikowano następujące trzy główne grupy problemów:

1. Utrzymujące się zanieczyszczenia ze źródeł miejskich. W pierwotnej wersji dyrektywy skoncentrowano się przede wszystkim na zanieczyszczeniach pochodzących z gospodarstw domowych, które są zbierane i oczyszczane w oczyszczalniach scentralizowanych – w ich przypadku wymogi są jasne i precyzyjne. Mniej uwagi poświęcono innym źródłom zanieczyszczeń komunalnych (mniejsze aglomeracje, oczyszczalnie niescentralizowane lub ulewne deszcze), w odniesieniu do których przyjęto ogólniejsze wymogi. Emisje z tych źródeł stopniowo stawały się najważniejszymi utrzymującymi się źródłami zanieczyszczeń komunalnych, co przedstawiono na rys. 1.

Części tego zanieczyszczenia można uniknąć, nawet jeśli istnieją ograniczenia związane z wykorzystaniem obecnych technik oczyszczania. W zależności od rodzaju substancji zanieczyszczającej zrzuty pochodzące z aglomeracji nieprzestrzegających dyrektywy nadal stanowią od 1,9 % (azot – N) do 7,78 % (fosfor – P) utrzymujących się zanieczyszczeń. Zanieczyszczenia powstałe w wyniku ulewnych deszczy (przelewy wód burzowych i odpływy komunalne) pozostają kolejnym znaczącym utrzymującym się źródłem ładunków wprowadzanych do środowiska: od 7,2 % (N) do 29,77 % (E. coli). Niescentralizowane systemy oczyszczania (pojedyncze lub inne właściwe systemy – IAS), dopuszczone na podstawie dyrektywy, o ile zapewniają „ten sam poziom ochrony środowiska”, stanowią od 4,7 % (mikrozanieczyszczenia) do 16,1 % (E. coli) utrzymujących się zanieczyszczeń.

Rys. 1: Pozostałe ładunki ze źródeł miejskich (RLM/rok) – stan obecny – źródło: JRC

Małe aglomeracje o RLM poniżej 2 000 stanowią kolejne istotne źródło presji na jednolite części wód w UE – od 9,7 % (mikrozanieczyszczenia) do 26,2 % (E. coli) utrzymujących się zanieczyszczeń. Pomimo redukcji emisji osiągniętej dzięki obowiązującej dyrektywie oczyszczalnie ścieków pozostają źródłem N/P uwalnianych do środowiska, wynoszących odpowiednio 134 i 94 mln RLM rocznie. Nowe substancje zanieczyszczające, takie jak mikrodrobiny plastiku i mikrozanieczyszczenia, również zidentyfikowano w ocenie jako powód do obaw. Mikrodrobiny plastiku są stosunkowo dobrze wychwytywane przez oczyszczalnie, co nie ma miejsca w przypadku mikrozanieczyszczeń: każdego roku około 254 mln RLM trafia do jednolitych części wód w UE, co wywołuje obawy o środowisko i zdrowie publiczne. Do oczyszczalni trafiają również nie najlepiej kontrolowane wody inne niż z gospodarstw domowych, w tym ścieki przemysłowe (głównie generowane przez MŚP) podłączone do sieci publicznej.

2. Niewystarczające dostosowanie dyrektywy do celów politycznych Europejskiego Zielonego Ładu (innych niż zmniejszenie zanieczyszczenia): sektor odpowiada za 0,8 % całkowitego zużycia energii w UE i w 2018 r. odpowiadał za 0,86 % całkowitej emisji gazów cieplarnianych w UE. Niemal jednej trzeciej tej emisji można by uniknąć dzięki poprawie procesu oczyszczania, lepszemu wykorzystaniu osadów oraz zwiększeniu wykorzystania efektywności energetycznej i technologii energii odnawialnej, które nadal utrzymuje się na bardzo niskim poziomie. Należy również w większym stopniu włączyć ten sektor do gospodarki o obiegu zamkniętym: gospodarowanie osadami i ponowne wykorzystanie wody nie są optymalne, ponieważ nadal traci się zbyt wiele cennych zasobów. Ponadto ścieki są szybkim i wiarygodnym źródłem informacji przydatnych do celów zdrowia publicznego. Potwierdził to nadzór nad COVID-19 i jego wariantami stanowiący uzupełnienie procesu zarządzania ostatnią pandemią. Brak koordynacji pomiędzy organami zajmującymi się zdrowiem publicznym i ściekami stanowi przeszkodę w optymalnym wykorzystaniu tych informacji.

3. Niewystarczający i nierówny poziom zarządzania: w ocenie i najnowszych badaniach OECD podkreślono, że poziom skuteczności działania operatorów jest bardzo zróżnicowany. Dotyczy to również przejrzystości i dostępu do najważniejszych informacji. Jak wspomniano w ostatnim sprawozdaniu Trybunału Obrachunkowego i wbrew zasadom Traktatu UE, zasada „zanieczyszczający płaci” nie jest stosowana w wystarczającym stopniu. Metody monitorowania i sprawozdawczości nie są dostosowane do potrzeb i możliwości, jakie zapewnia cyfryzacja. Dostęp do systemu sanitacyjnego nadal pozostaje problemem uniemożliwiającym UE pełne osiągnięcie szóstego celu zrównoważonego rozwoju.

CELE

Dwoma głównymi celami interwencji UE są: 1) ochrona obywateli Unii i ekosystemów unijnych przed utrzymującymi się źródłami niedostatecznie oczyszczonych ścieków; 2) zwiększenie przejrzystości sektora oraz poprawa zarządzania sektorem; natomiast dwoma celami uzupełniającymi są: 3) lepsze dostosowanie sektora do celów Europejskiego Zielonego Ładu – w szczególności poprzez ukierunkowanie go na osiągnięcie neutralności energetycznej w ramach wkładu w osiągnięcie neutralności klimatycznej oraz wspieranie jego niezbędnego przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym i w kierunku zerowego poziomu emisji zanieczyszczeń oraz większej ochrony różnorodności biologicznej; 4) inteligentniejsze wykorzystanie parametrów ścieków w ramach wsparcia działań na rzecz zdrowia publicznego. W tym celu konieczne jest zapewnienie długoterminowej wizji, jak również pewności prawa, ponieważ inwestycje w tym sektorze wymagają czasu i muszą być planowane z dużym wyprzedzeniem.

UZASADNIENIE DZIAŁAŃ NA SZCZEBLU UE

Działania UE mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia, by wszyscy obywatele Unii mogli czerpać korzyści z poprawy jakości wody w rzekach, jeziorach, wodach gruntowych i morzach. Z uwagi na to, że 60 % jednolitych części wód w UE ma charakter transgraniczny, konieczne jest zapewnienie wszędzie tego samego poziomu ochrony w tym samym tempie, aby uniknąć ryzyka, że działania podejmowane przez niektóre państwa członkowskie zostaną zniweczone przez brak postępów ze strony innych państw. Ocena wykazała, że w większości państw członkowskich dyrektywa była jedynym czynnikiem stymulującym inwestycje w niezbędną infrastrukturę.

WARIANTY STRATEGICZNE

Na podstawie najlepszych praktyk stosowanych w państwach członkowskich, a także po przeprowadzeniu dogłębnych konsultacji z zainteresowanymi stronami określono szereg wariantów strategicznych odnoszących się do każdego problemu. Warianty, które nie uzyskały poparcia zainteresowanych stron lub były zbyt skomplikowane do wdrożenia, odrzucono na wczesnym etapie. Opracowano różne warianty, począwszy od wariantów charakteryzujących się niskim poziomem ambicji (środki stosowane wyłącznie w przypadku większych oczyszczalni), a skończywszy na tych charakteryzujących się wysokim poziomem ambicji (te same środki, lecz stosowane również w przypadku mniejszych oczyszczalni). W przypadku niektórych problemów warianty były ograniczone – m.in. w przypadku oczyszczalni niescentralizowanych (IAS), zwiększenia przejrzystości lub monitorowania parametrów zdrowotnych. W przypadku innych problemów (wód opadowych spowodowanych ulewnym deszczem, IAS lub zużycia energii), zgodnie z zasadą pomocniczości, pozostawiono wystarczający margines elastyczności, aby umożliwić zastosowanie najbardziej opłacalnych rozwiązań na szczeblu lokalnym.