Bruksela, dnia 14.1.2011

KOM(2011) 2 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie osiągniętych wyników oraz aspektów jakościowych i ilościowych wdrożenia Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców w latach 2005-2007

(sprawozdanie przedstawione zgodnie z art. 54 ust. 5 decyzji nr 573/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r.)

OCENA KOŃCOWA

ocena końcowa Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców za lata 2005–2007

Wprowadzenie

Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców utworzono w 2000 r. na okres 2000-2004. Na mocy decyzji Rady 2004/904/WE z dnia 2 grudnia 2004 r. przedłużono okres jego funkcjonowania. Początkowo nowy okres funkcjonowania miał obejmować lata 2005-2010, lecz został ograniczony do 2007 r. z powodu wprowadzenia nowej podstawy prawnej i finansowej będącej częścią programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”. Programem tym objęto Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców i trzy inne fundusze przez pozostałą część początkowego okresu i w latach następnych.

Podobnie jak w pierwszym okresie funkcjonowania 2000-2004 celem Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców w okresie 2005-2007 pozostaje „wspieranie działań podejmowanych przez państwa członkowskie i zachęcanie do podejmowania wysiłków w zakresie przyjmowania i ponoszenia konsekwencji związanych z przyjmowaniem uchodźców i wysiedleńców, z uwzględnieniem prawodawstwa wspólnotowego w tej dziedzinie”. Fundusz jest instrumentem, za pomocą którego dokonuje się sprawiedliwego podziału zasobów, proporcjonalnie do obciążenia państwa członkowskiego związanego z przyjmowaniem uchodźców i wysiedleńców.

Grupy docelowe objęte działaniami Funduszu to:

- obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy, których status został określony przez Konwencję genewską i którzy uzyskali zezwolenie na pobyt, jako uchodźcy, na terytorium jednego z państw członkowskich;

- obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy, objęci jedną z form ochrony uzupełniającej przez państwo członkowskie zgodnie z mającymi zastosowanie unijnymi przepisami;

- obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy, którzy złożyli wniosek o objęcie ich jedną z wyżej opisanych form ochrony;

- obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy objęci ochroną tymczasową przez państwo członkowskie zgodnie z mającymi zastosowanie europejskimi przepisami.

Działania , wspierane w ramach Funduszu, obejmują jeden lub więcej z następujących obszarów:

- warunki przyjmowania i procedury udzielania azylu;

- integracja osób z grup docelowych, których pobyt na terytorium państwa członkowskiego ma charakter długotrwały lub stały;

- dobrowolny powrót osób z grup docelowych, o ile nie uzyskały one nowego obywatelstwa i nie opuściły terytorium państwa członkowskiego.

Działania finansowane ze środków Funduszu mają na celu w szczególności wspieranie wprowadzania w życie przepisów odpowiedniego istniejącego i przyszłego prawodawstwa unijnego w zakresie wspólnego europejskiego systemu azylowego. Ponadto w działaniach uwzględnia się wyjątkową sytuację osób szczególnie narażonych, takich jak: małoletni, osoby starsze, osoby poddane torturom, ofiary gwałtów lub ofiary innych poważnych form przemocy psychologicznej, fizycznej lub seksualnej itp.

Dziewięćdziesiąt trzy procent środków budżetowych przyznano państwom członkowskim na realizację programów krajowych współfinansowanych przez UE oraz wdrażanych w ramach zarządzania dzielonego. Pozostałe środki, blisko 7%, przeznaczono na działania wspólnotowe wdrażane bezpośrednio przez Komisję w celu finansowania działań transnarodowych w ogólnym interesie Unii Europejskiej podejmowanych w ramach polityki azylowej lub środków mających zastosowanie do uchodźców i wysiedleńców.

W realizacji programów finansowanych z Funduszu brały udział wszystkie państwa członkowskie za wyjątkiem Danii – zgodnie z Protokołem w sprawie stanowiska Danii, dołączonym do Traktatu o Unii Europejskiej. Bułgaria i Rumunia, które przystąpiły do Unii Europejskiej z dniem 1 stycznia 2007 r., uczestniczyły w tych działaniach jedynie w trakcie ostatniego roku realizacji – 2007.

Po zamknięciu programów na lata 2005–2007 każde z państw członkowskich przedstawiło sprawozdanie z oceny wyników i rezultatów działań współfinansowanych z Funduszu. We wszystkich państwach członkowskich ocenę przeprowadzono na poziomie finansowanych projektów. Oceniono bądź wszystkie projekty, bądź też – w przypadku dużej ich liczby – ich reprezentatywną próbę. Większość państw członkowskich zleciła ocenę zewnętrznym specjalistom, dzięki czemu krajowe sprawozdania dostarczają wyważonych i niezależnych opinii na temat osiągnięć zrealizowanych programów i ewentualnych ich braków.

Niniejsze sprawozdanie oparto na przekazanych przez państwa członkowskie materiałach dotyczących realizacji programów krajowych. Wykorzystano w nim również dodatkowe dane i informacje, którymi dysponuje Komisja. Należy podkreślić, że dane liczbowe przytoczone w niniejszym sprawozdaniu to wartości średnie, które nie zawsze odzwierciedlają ewentualne odchylenia od ogólnego trendu. W zakresie, w jakim było to możliwe, zaznaczono różnice i odchylenia od wyników średnich.

WYKONANIE BUDżETU FUNDUSZU W LATACH 2005-2007

Poniższe podsumowanie wykonania budżetu opiera się na danych dotyczących środków przyznanych, ponieważ nie wszystkie płatności zostały zrealizowane.

Programy krajowe

Informacje ogólne o budżecie

Środki budżetowe przewidziane w ramach Funduszu na programy krajowe wyniosły: 43 200 593 EUR w 2005 r., 46 288 323 EUR w 2006 r. oraz 63 302 688 EUR w 2007 r. Zatwierdzone przez Komisję kwoty zobowiązań zaciągniętych z tytułu programów wyniosły: 43 169 204 EUR w 2005 r., 45 200 066 EUR w 2006 r. oraz 63 302 688 EUR w 2007 r. (wszystkie wartości zaokrąglono). Wykorzystano niemal wszystkie środki budżetowe przeznaczone na programy krajowe. Niewielka różnica pomiędzy środkami budżetowymi i wykorzystanymi kwotami wynika z faktu, że w 2005 r. Republika Słowacka nie wykorzystała drobnej części przypisanych środków. W 2006 r. podobna sytuacja miała miejsce w przypadku Irlandii i Zjednoczonego Królestwa.

Ogólny koszt wszystkich działań sfinansowanych w ramach programów krajowych w okresie 2005-2007 wyniósł blisko 300 mln EUR. Wkład z Funduszu wyniósł nieco powyżej połowy tej kwoty[1]. Dodatkowe środki zaczerpnięto z budżetów krajowych lub od samych beneficjentów.

Tabela 1 – Całkowity koszt programów Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców oraz źródła finansowania, lata 2005-2007

na poziomie UE

(Konsolidacja wszystkich planów finansowych programów krajowych państw członkowskich)

Źródło finansowania | Kwota w EUR | % |

Środki z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców | A | 151 671 959,34 | 51,1 % |

Środki państwowe | B | 88 331 906,23 | 29,8 % |

Środki regionalne | C | 10 360 468,64 | 3,5 % |

Środki wyasygnowane przez władze miejscowe | D | 16 295 722,46 | 5,5 % |

Krajowe środki publiczne | B+C+D | 114 988 097,33 | 38,7 % |

Środki publiczne ogółem | A+ B+C+D | 266 660 056,67 | 89,9 % |

Środki prywatne | E | 30 125 122,27 | 10,1 % |

Koszt całkowity | A+B+C+D+E | 296 785 178,94 | 100 % |

[pic]

Podział środków z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców pomiędzy poszczególne państwa członkowskie i pomiędzy poszczególne działania

Komisja przeznaczyła środki dostępne na potrzeby programów krajowych w poszczególnych państwach członkowskich według zasady określonej w decyzji Rady ustanawiającej Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców. Zasada ta uwzględnia liczbę osób należących do grup docelowych określonych w decyzji o Funduszu i odpowiednie współczynniki wyrównujące. Jest namacalnym wyrazem zasady solidarności i podziału obciążeń, leżącej u podstaw działania Funduszu.

Zgodnie z przedstawionym poniżej rysunkiem 1 w latach 2005-2007 głównymi beneficjentami Funduszu były: Zjednoczone Królestwo, Niemcy i Francja. Ich udziały wahały się od 12% (w przypadku Francji) do 17% (w przypadku Zjednoczonego Królestwa). W następnej kolejności należy wymienić Szwecję i Austrię (7,7% każde z tych państw) oraz Niderlandy (5,4%). Podobnie w pierwszym okresie programowania (lata 2000-2004) do grupy trzech największych beneficjentów zaliczały się te same państwa, w tej samej kolejności, podczas gdy ranking pozostałych państw członkowskich mógł wahać się z roku na roku, w zależności od przepływów osób ubiegających się o azyl w poszczególnych latach.

Rysunek 1 – Podział środków z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców między poszczególne państwa członkowskie (UE26), lata 2005-2007

[pic] |

Jeśli zaś chodzi o państwa członkowskie, które przystąpiły do UE w 2004 i 2007 r., głównymi beneficjentami w omawianym okresie 2005-2007 były: Republika Czeska, Polska i Słowacja, a także Węgry. W 2004 r., pierwszym roku funkcjonowania w nowych państwach członkowskich, największym beneficjentem były Węgry, wyprzedzające Polskę i Słowację. Należy jednak zwrócić uwagę, że w Republika Czeska zdecydowała się nie wdrażać programów finansowanych z Funduszu w 2004 r.

W porównaniu z poprzednim okresem programowania (2000-2004) okres 2005-2007 charakteryzują zasadnicze zmiany w zakresie podziału środków Funduszu pomiędzy trzy działania (warunki przyjmowania i procedury udzielania azylu, integracja i dobrowolny powrót) w programach państw członkowskich (zob. rysunek 2). Nastąpił spadek udziału środków wydatkowanych w ramach pierwszego obszaru (z 46% do 41%), niewielki spadek udziału w ramach drugiego i stosunkowo duży wzrost udziału w ramach trzeciego obszaru (z 22% do 28%). Mimo iż dobrowolny powrót stanowił najmniejszy z omawianych obszarów a realizacja działań w tym obszarze przysparzała więcej trudności niż w pozostałych, zaobserwowano, że państwa członkowskie kładły coraz większy nacisk na strategie w ramach tego obszaru. Trend ten odnosi się do udziału poszczególnych obszarów, a nie kwot: państwa członkowskie nie zmniejszyły budżetów na działania związane z przyjmowaniem uchodźców czy ich integracją, lecz znacząco zwiększyły kwoty przeznaczone na programy dotyczące dobrowolnego powrotu.

Rysunek 2 – Podział środków unijnych na poziomie UE w rozbiciu na działania (wartości przybliżone)

[pic]

Różnice pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi dotyczące udziału poszczególnych obszarów działań były znaczące; wiążą się one z konkretną sytuacją i strategią każdego z państw członkowskich, co ilustruje zamieszczona poniżej tabela 2.

Większość państw członkowskich przeznaczyła znaczne kwoty na poprawę warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl oraz procedury udzielania azylu. W kilku państwach członkowskich charakteryzujących się stosunkowo dużymi przepływami osób ubiegających się o azyl (Cypr, Francja, Grecja, Włochy a zwłaszcza Malta) udział wydatków na te cele był wyższy niż przeciętnie. Podobnie w wielu państwach członkowskich, które przystąpiły do Unii w 2004 r., stosunkowo wysokie kwoty z Funduszu przeznaczono na modernizację ośrodków przyjmujących osoby ubiegające się o azyl oraz dostosowanie procedur udzielania azylu do standardów wymaganych przez właściwe przepisy unijne. Mimo iż w przypadku kwot przeznaczonych na działania związane z integracją uchodźców oraz osób objętych innymi formami ochrony międzynarodowej nie zaobserwowano dużych różnic ogólnych, w niektórych programach krajowych (w Finlandii i Irlandii) położono na nie szczególny nacisk.

Działania dotyczące dobrowolnego powrotu, podjęte jedynie przez niektóre państwa członkowskie w pierwszym okresie programowania Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców (2000-2004), w drugim okresie stały się częścią programów krajowych niemal wszystkich – za wyjątkiem trzech – państw członkowskich. W przypadku Zjednoczonego Królestwa większość przyznanych środków w tym obszarze wykorzystano w ramach jednego dużego i udanego projektu .

Dzięki temu możliwe stało się bardziej wyważone podejście obejmujące bardziej sprawne przyjmowanie osób ubiegających się o azyl, integrację osób, którym przyznano status ochrony, i lepsze możliwości reintegracji w kraju pochodzenia osób ubiegających się o azyl, których wnioski odrzucono.

Więcej szczegółowych informacji w tym zakresie znajduje się w następnych rozdziałach niniejszego sprawozdania.

Tabela 2 – Podział środków Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców na poziomie państw członkowskich w rozbiciu na poszczególne działania (2005-2007)

(Definicje poszczególnych działań A, B i C ujęto w rysunku 2).

[pic]

Działania wspólnotowe

Działania wspólnotowe zrealizowano w ramach trzech rocznych programów prac Komisji dotyczących dokumentów strategicznych, tj. programu haskiego oraz komunikatu w sprawie współpracy praktycznej (COM(2006)67 wersja ostateczna). W programach pracy przewidziano współfinansowanie środków mających na celu stworzenie struktur umożliwiających zbliżenie krajowych służb azylowych w celu ułatwienia praktycznej współpracy w zakresie trzech głównych celów: ustanowienia jednolitej procedury dla całej UE; wspólnego zestawiania, oceny i wykorzystania informacji o krajach pochodzenia; oraz określenia sposobu lepszej współpracy między państwami członkowskimi w celu skutecznego reagowania w sytuacjach szczególnego obciążenia systemu azylowego lub struktur przyjmowania, wynikającego na przykład z położenia geograficznego.

Wybrane projekty koncentrowały się z reguły na wdrażaniu przepisów wspólnotowych, najlepszych praktyk oraz tworzeniu transnarodowych sieci współpracy. Większością projektów kierowały organizacje pozarządowe. Grupę docelową stanowili głównie młodzi ludzie, osoby szczególnie narażone oraz osoby przesiedlone. Projekty wyróżniały się dużą innowacyjnością zarówno w odniesieniu do treści, grup docelowych, jak i partnerstw. W tabeli 3, poniżej, podsumowano wybrane projekty z uwzględnieniem ich wpływu na budżet.

Tabela 3 – Działania wspólnotowe finansowane z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców w 2005, 2006 i 2007 r.

Wybrane projekty z uwzględnieniem wpływu na budżet

Działania wspólnotowe finansowane z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców |

Rok | Dostępny budżet ogółem (na dotacje) € | Liczba zgłoszonych wniosków | Liczba sfinansowanych wniosków | Wybrane projekty | Wykonanie budżetu % |

Stosunek liczby wybranych projektów do zgłoszonych projektów % | Koszty kwalifikowalne ogółem € | Wkład z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców € | Współfinansowanie % |

2005 | 2 250 000 | 26 | 8 | 31% | 2 067 166 | 1 576 038 | 76% | 70% |

2006 | 3 144 067 | 18 | 10 | 56% | 2 685 093 | 1 820 310 | 68% | 58% |

2007 | 4 204 996 | 35 | 17 | 49% | 5 278 476 | 4 150 101 | 78% | 99% |

Kwoty niezaangażowane wynikają ze zbyt niskiej jakości wniosków. Zdecydowano nie wybierać projektów, których jakość techniczna była poniżej określonego poziomu, w związku z tym niektóre środki budżetowe nie zostały wykorzystane.

Nadal istnieją możliwości bardziej efektywnego wykorzystania działań wspólnotowych. Należy np. usprawnić mechanizmy zbierania i rozpowszechniania informacji na temat działań wspólnotowych – zarówno w departamentach Komisji zajmujących się Funduszem, jak i we właściwych organach poszczególnych państw członkowskich. Należy również lepiej powiązać działania wspólnotowe i programy krajowe.

Komisja wykorzystała dostępne zasoby nie tylko na opisane powyżej dotacje. Część środków przeznaczono na zamówienia publiczne, np. w 2007 r. zlecono studium wykonalności dotyczące Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (138 800 EUR).

2. REALIZACJA PROGRAMÓW KRAJOWYCH W LATACH 2005-2007

2.2 Realizacja wytycznych strategicznych przyjętych przez Komisję

Programy krajowe państw członkowskich musiały być zgodne z przyjętymi przez Komisję wytycznymi strategicznymi. Wytyczne, uwzględniające pięć priorytetów, dostarczyły ram umożliwiających realizację działań zgodnie z celami określonymi na poziomie europejskim, nie ograniczały jednocześnie kwalifikowalności środków planowanych przez państwa członkowskie, o ile były one zgodne z podstawą prawną Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców. Poniżej przedstawiono ocenę realizacji wytycznych w momencie zamknięcia programu.

- Priorytet 1: realizacja zasad i środków określonych w dorobku wspólnotowym w dziedzinie azylu, w tym zasad i środków związanych z celami integracyjnymi.

Celem priorytetu 1 było wsparcie realizacji dorobku wspólnotowego w dziedzinie polityki azylowej za pomocą środków i projektów finansowanych z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców. Priorytet ten był realizowany przez wszystkie państwa członkowskie, bez wyjątku.

- Priorytet 2: umożliwienie wdrożenia zasad i środków ustanowionych w dyrektywie Rady w sprawie minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich.

Priorytet 2 był realizowany w znacznym zakresie we wszystkich państwach członkowskich, za wyjątkiem Luksemburga i Zjednoczonego Królestwa. Jednym z ważnych aspektów realizacji priorytetu 2 była pomoc prawna udzielana osobom ubiegającym się o azyl, która należała do jednej z głównych kategorii działań finansowanych w ramach działania „warunki przyjmowania uchodźców i procedury udzielania azylu”.

- Priorytet 3: realizacja działań mających na celu poprawę jakości procedur rozpatrywania wniosków o ochronę międzynarodową w państwach członkowskich.

Priorytet 3 był realizowany przez wszystkie państwa członkowskie, za wyjątkiem Francji, Grecji, Irlandii, Luksemburga, Malty, Niemiec, Portugalii i Węgier. W projektach uwzględniono różne jego aspekty: poprawę procedur; zmianę metod pracy właściwych organów; prowadzenie badań ułatwiających identyfikację obciążeń systemu azylowego; zakup wyposażenia, np. zinformatyzowanych systemów, mających na celu poprawę jakości procedur itp.

- Priorytet 4: realizacja środków odnoszących się do osób ubiegających się o azyl, uchodźców, osób objętych formami ochrony tymczasowej lub uzupełniającej oraz nieletnich, z poszanowaniem zasady najlepszego zabezpieczenie interesów dziecka.

Dziesięć państw członkowskich (Bułgaria, Cypr, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Luksemburg, Malta i Słowenia) realizowało projekty, które w całości poświęcono nieletnim, a cztery państwa członkowskie (Belgia, Polska, Słowacja i Węgry) dysponowały szeregiem projektów adresowanych do osób ubiegających się o azyl lub uchodźców ze szczególnym uwzględnieniem dzieci. Również Grecja, Niemcy i Irlandia położyły pewien nacisk na ten priorytet.

- Priorytet 5: dla państw członkowskich, które opracowały lub zamierzają opracować programy przesiedlenia, działania mające na celu przede wszystkim przyjęcie i wstępne przeszkolenie osób przyjętych w państwie członkowskim w ramach takich programów oraz zarządzanie tymi programami.

Zaledwie trzy państwa członkowskie zajęły się priorytetem 5: Finlandia (integracja osób przesiedlonych w ramach programu przesiedleń UNHCR), Portugalia (zmiana miejsca pobytu dwunastu uchodźców przekazanych przez Maltę) oraz Hiszpania (dogłębna analiza procedur przesiedlania).

2.2 Najważniejsze dane

Programy krajowe były realizowane generalnie w drodze otwartych zaproszeń do składania wniosków (w większości państw członkowskich co roku ogłaszano jedno zaproszenie), w ramach których otrzymano imponującą liczbę 2 492 wniosków. Spośród nich wybrano 1 403, które otrzymały dofinansowanie. Całkowita liczba projektów sfinansowanych w poszczególnych państwach członkowskich wahała się od jednego projektu w Rumunii i sześciu w Bułgarii (które to kraje zostały objęte pomocą z Funduszu dopiero w 2007 r.) do 441 projektów w Niemczech.

Średnia liczba finansowanych rocznie projektów (467 w całej UE) jest wyższa w porównaniu z poprzednim okresem programowania (410 projektów w latach 2000-2004), niemniej jednak wzrost liczby projektów jest mniejszy niż wzrost środków budżetowych. A zatem przeciętnie w okresie 2005-2007 zrealizowano większą liczbę porównywalnie mniejszych projektów: wkład UE wyniósł średnio około 108 000 EUR na projekt.

Większość beneficjentów stanowiły organizacje pozarządowe oraz władze lokalne (82% projektów). Władze państwowe były również ważnymi beneficjentami pomocy (9% projektów), zwłaszcza w tych państwach członkowskich, gdzie środki z Funduszu wykorzystano do modernizacji infrastruktury należącej do państwa, np. ośrodków przyjmowania osób ubiegających się o azyl. Jeśli chodzi o pozostałe kategorie beneficjentów, najważniejszym z nich jest Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji, która otrzymała wsparcie finansowe na rzecz 31 projektów w ramach programów krajowych w 15 państwach członkowskich.

W podstawie prawnej Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców na lata 2005-2007 wprowadzono dwie istotne zmiany dotyczące charakteru projektów kwalifikujących się do otrzymania pomocy, a mianowicie możliwość wsparcia projektów wieloletnich oraz projektów obejmujących swym zakresem więcej niż jedno działanie. Dziewięć państw członkowskich (Belgia, Estonia, Irlandia, Niderlandy, Niemcy, Słowenia, Szwecja, Węgry i Zjednoczone Królestwo) wsparły projekty wieloletnie, a dziesięć państw (Belgia, Estonia, Finlandia, Irlandia, Łotwa, Malta, Niemcy, Polska, Węgry i Włochy) sfinansowały projekty obejmujące kilka działań. Włochy w pełni wykorzystały możliwość finansowania projektów obejmujących kilka działań, przy czym niemal we wszystkich projektach na poziomie gminy uwzględniono kwestię poprawy warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl oraz integrację uchodźców. Niemcy wyróżniały się pod względem obu kwestii: jedna trzecia wszystkich projektów miała charakter wieloletni, blisko dwie trzecie obejmowało więcej niż jedno działanie, a 45% niemieckich projektów obejmowało wszystkie trzy dopuszczalne działania.

Wiele projektów nie ograniczało się do jednej działalności, lecz raczej obejmowało szereg różnych działalności (zwanych dalej „operacjami”), w ramach danego działania lub wielu działań. Dlatego właśnie ogólna liczba dofinansowanych operacji (3 259) znacznie przewyższyła liczbę projektów. Analiza realizacji każdego z trzech działań przedstawiona w kolejnych rozdziałach opiera się na szczegółowym opisie poszczególnych operacji, uwzględnionych przez beneficjentów w sprawozdaniach z wykonania projektu po ich zakończeniu.

2.3 Realizacja działania „warunki przyjmowania i procedury udzielania azylu”

Pod względem liczby dofinansowanych operacji działanie „warunki przyjmowania i procedury udzielania azylu” było najważniejsze spośród trzech działań kwalifikujących się do otrzymania pomocy. Obejmowało szeroki zakres tematów w ramach ośmiu pojemnych kategorii: infrastruktura lub usługi służące zapewnieniu zakwaterowania; pomoc materialna; opieka medyczna i psychologiczna; pomoc społeczna, pomoc związana z formalnościami administracyjnymi i pomoc prawna; inne formy pomocy, w tym pomoc językowa, tłumaczenia ustne; edukacja, nauka języka, inne inicjatywy odpowiadające statusowi danej osoby; informowanie społeczności lokalnych mających styczność z osobami przyjmowanymi w państwie przyjmującym; poprawa efektywności i jakości procedur udzielania azylu.

We wszystkich państwach członkowskich projekty realizowane w ramach działania „warunki przyjmowania i procedury udzielania azylu” były liczne, niemniej jednak kładziono na nie różny nacisk. Państwa członkowskie, gdzie liczba operacji przyporządkowanych temu działaniu była najniższa, to Zjednoczone Królestwo, Rumunia, Bułgaria i Estonia. W przypadku Bułgarii i Rumunii powodem tego stanu rzeczy było to, że państwa te wzięły udział w zaledwie jednym programie rocznym. W ramach swojego programu Zjednoczone Królestwo zdecydowało się skoncentrować na innych działaniach kwalifikujących się do otrzymania wsparcia: „integracji” i zwłaszcza „dobrowolnym powrocie”. Z drugiej strony Niemcy, Włochy oraz Francja położyły szczególny nacisk właśnie na to działanie.

Większość projektów, które otrzymało dofinansowanie w tym okresie, uwzględniało kategorię pomocy społecznej, pomocy związanej z formalnościami administracyjnymi i prawnej. Kategoria ta obejmowała doradztwo dla osób ubiegających się o azyl – indywidualne, grupowe lub w ramach osobistych spotkań – w zakresie kwestii prawnych, administracyjnych i społecznych w kontekście procedury udzielania azylu, jak również rozpowszechnianie materiałów informacyjnych. Kolejną kategorię stanowiła opieka medyczna i psychologiczna realizowana w dwudziestu jeden państwach członkowskich. Kategoria ta zyskała na znaczeniu wraz ze wzrostem liczby osób ubiegających się o azyl, doświadczających problemów zdrowotnych natury fizycznej lub psychicznej w wyniku przemocy i tortur.

Jeśli chodzi zaś o pozostałe kategorie, działania związane z infrastrukturą lub usługami służącymi zapewnieniu zakwaterowania były wspierane w piętnastu państwach członkowskich. Zwłaszcza w państwach członkowskich, które przystąpiły do Unii w 2004 r. Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców odegrał bardzo ważną rolę w zakresie dostosowania należących do państwa ośrodków, gdzie przebywają osoby ubiegające się o azyl, do unijnych standardów. Pozwoliło to nie tylko poszerzyć zakres prac związanych z rozbudową lub remontem ośrodków, lecz również poprawić jakość usług świadczonych osobom ubiegającym się o azyl (żywność, ubrania, zajęcia, pomoc administracyjna i prawna itp.).

Zaobserwowano nasilający się w większości państw członkowskich trend w zakresie realizacji projektów oferujących pakiety środków, obejmujące różne rodzaje pomocy (społecznej, prawnej, administracyjnej, zdrowotnej, materialnej i edukacyjnej), w miarę możliwości dostosowane do indywidualnych potrzeb danej osoby lub grupy.

Do najrzadziej realizowanych należały operacje związane z poprawą skuteczności i jakości procedur udzielania azylu, które w jedenastu państwach były finansowane wyłącznie ze środków krajowych, tzn. poza programami. Niemniej jednak w państwach członkowskich, gdzie takie operacje wdrożono, zakończyły się one sukcesem: w niektórych przypadkach rozbudowano bazy danych dotyczące kraju pochodzenia oraz niezbędne z punktu widzenia procedur udzielania azylu systemy informacyjne, poprawiono funkcjonowanie rozporządzenia Dublin II oraz współpracę pomiędzy państwami członkowskimi, generalnie poprawiono też i skrócono procedury udzielania azylu.

[pic]

2.4 Realizacja działania „integracja”

Pod kątem liczby sfinansowanych operacji działanie „integracja” – które było adresowane jedynie do osób mających zezwolenie na stały lub długotrwały pobyt (osoby o uznanym statusie uchodźcy, osoby którym przyznano inne formy ochrony międzynarodowej) – plasowało się na drugiej pozycji spośród trzech działań kwalifikujących się do otrzymania wsparcia ze środków Funduszu. Tematy, jakie objęto tym działaniem, można przyporządkować następującym kategoriom: pomoc w zakresie zakwaterowania i środków utrzymania; opieka medyczna i psychologiczna; pomoc społeczna, pomoc związana z formalnościami administracyjnymi, pomoc prawna i językowa; edukacja, szkolenia zawodowe, nabywanie umiejętności; inne działania ułatwiające zdobycie zatrudnienia; inne działania zmierzające do wspierania usamodzielnienia; działania pozwalające beneficjentom dostosować się do społeczeństwa państwa członkowskiego; działania w celu wspierania uczestnictwa w życiu społecznym i kulturalnym oraz działania wspierające równy dostęp do instytucji publicznych i równe traktowanie przez te instytucje.

W ramach tego działania we wszystkich państwach członkowskich zrealizowano dużą liczbę operacji. Włochy zrealizowały najwięcej operacji ze wszystkich państw członkowskich (ponad 40% wszystkich operacji w ramach działania „integracja”). Stało się tak, ponieważ w większości włoskich projektów na poziomie lokalnym uwzględniono zarówno przyjmowanie osób ubiegających się o azyl, jak i integrację osób o nadanym statusie ochrony. W niektórych państwach członkowskich liczba operacji była stosunkowo niewielka: osoby w potrzebie, np. uchodźcy, otrzymywali już wsparcie z krajowego systemu pomocy, który nie wykorzystywał finansowania unijnego.

Najważniejszą spośród wszystkich dziedzin pomocy były działania ułatwiające zdobycie zatrudnienia, w tym edukacja, szkolenia zawodowe, nabywanie umiejętności, działania wspierające samodzielność oraz wszystkie niezbędne formy pomocy. W kilku państwach członkowskich udzielono znacznego wsparcia w zakresie zakwaterowania, wykorzystując różne rodzaje pomocy. Nie ulega wątpliwości, że możliwie szybkie zdobycie zatrudnienia i zakwaterowania po otrzymaniu statusu jest niezbędnym warunkiem integracji społecznej uchodźców i osób, którym przyznano ochronę międzynarodową, w państwie przyjmującym. Po nadaniu statusu ochrony nadal niezbędne było zapewnienie opieki medycznej i psychologicznej, stanowiących ważny element środków dedykowanych osobom ubiegającym się o azyl. Ponadto wspierano również operacje mające na celu udział w życiu społecznym oraz komunikację ze społecznością przyjmującą, w które zaangażowano również tę ostatnią.

Coraz częściej finansowano działania na rzecz usamodzielniania się uchodźców i osób, którym przyznano ochronę międzynarodową, będące skutecznym sposobem zwiększenia integracji. Oparto się na koncepcji umożliwiającej uchodźcom realizację ich potencjału społecznego, kulturalnego, gospodarczego czy nawet politycznego, w celu ich integracji ze społeczeństwem przyjmującym i stworzenia pozytywnych wzorców.

Wreszcie, podobnie jak w przypadku operacji finansowanych w ramach działania „warunki przyjmowania uchodźców i procedury udzielania azylu” większość projektów wspieranych w ramach działania „integracja” obejmowało szereg zagadnień (zakwaterowanie, zatrudnienie, pomoc społeczna, pomoc medyczna itp.). Zostały one uwzględnione w pakietach działań na rzecz integracji, przy czym nacisk położono na różne kwestie (zatrudnienie, komunikacja pomiędzy uchodźcami a społecznością lokalną; bezpośrednie wsparcie w określonych sytuacjach dotyczące zakwaterowania, pomocy prawnej itp.), dopasowując tym samym działania na rzecz integracji do indywidualnej sytuacji danej osoby i środowiska poprzez szereg odpowiednich środków.

[pic]

2.5 Realizacja działania „dobrowolny powrót”

Zaledwie 10% wszystkich operacji finansowanych ze środków Funduszu zrealizowano w ramach działania „dobrowolny powrót”. Wspierane operacje należały do następujących kategorii: informowanie o możliwości dobrowolnego powrotu i doradztwo w tym zakresie; informowanie o sytuacji w kraju pochodzenia lub byłego zwyczajowego miejsca pobytu; pomoc dotycząca podróży; wsparcie – w tym wsparcie finansowe – w zakresie ponownej integracji w kraju pochodzenia lub byłym zwyczajowym miejscu pobytu; inne działania mające na celu ułatwienie organizacji i realizacji krajowych programów na rzecz dobrowolnych powrotów.

Cztery państwa członkowskie nie realizowały działania „dobrowolny powrót”, niemniej jednak w państwach członkowskich, w których operacje w tym zakresie otrzymały finansowanie, ich liczba znacząco wzrosła w porównaniu z pierwszym okresem funkcjonowania (2000-2004). Opracowując program, Komisja zachęcała państwa członkowskie do uwzględnienia działania „dobrowolny powrót”. Co ważne, wzrosło przekonanie wśród organizacji pozarządowych zajmujących się osobami ubiegającymi się o azyl o użyteczności pomocy udzielanej osobom, których wnioski o azyl odrzucono, w zakresie reintegracji tych osób w kraju pochodzenia, jako uzupełnienie pomocy udzielanej w trakcie procedury udzielania azylu oraz działań ułatwiających integrację osób uznanych za uchodźców.

Niemcy – gdzie zrealizowano 45% wszystkich operacji dotyczących powrotu dobrowolnego w całej UE – to państwo członkowskie, gdzie tendencja ta była najbardziej zauważalna. Większość operacji w tym obszarze było realizowanych w ramach projektów obejmujących dwa lub trzy działania kwalifikujące się do otrzymania pomocy z Funduszu. Organizacje wdrażające projekty postanowiły zapewnić osobom ubiegającym się o azyl odpowiednie perspektywy, niezależnie od rezultatów procedury udzielania azylu: ułatwić integrację ze społeczeństwem niemieckim w przypadku nadania statusu uchodźcy lub nowy początek w kraju pochodzenia, a także zapewnić pomoc do momentu wyjazdu w przypadku braku przesłanek do nadania statusu uchodźcy.

Operacje w zakresie dobrowolnego powrotu przysparzały największych trudności, ponieważ były one uzależnione od gotowości osób ubiegających się o azyl do powrotu do kraju pochodzenia oraz rezygnacji z tego, co postrzegały jako lepsze życie w zamożnym państwie przyjmującym. Niemniej jednak to właśnie trudności związane z realizacją działań w zakresie dobrowolnego powrotu mogą stanowić wyjaśnienie, dlaczego niektóre udane operacje finansowane z Funduszu oceniono jako starannie przemyślane a nawet innowacyjne. Tak było w przypadku najbardziej udanego brytyjskiego projektu zrealizowanego w okresie programowania 2005-2007 w ramach tego działania. W kilku państwach członkowskich kolejnym czynnikiem decydującym o sukcesie był udział Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji, bądź w charakterze organizacji wdrażającej projekt, bądź w charakterze partnera.

[pic]

3. SKUTECZNOść, WYDAJNOśC I WARTOść DODANA KRAJOWYCH PROGRAMÓW W LATACH 2005-2007

3.1 Skuteczność

W większości państw członkowskich w porównaniu z planowanymi działaniami rezultaty osiągnięte na poziomie operacji były zadowalające. Operacje w ramach działania „integracja” okazały się najbardziej udane, na drugim miejscu znalazły się zaś te dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl, podczas gdy operacje w zakresie dobrowolnego powrotu przyniosły najmniej zadowalające rezultaty.

Niektóre operacje przyniosły znakomite rezultaty, wykraczające poza pierwotne oczekiwania, inne zaś nie dały przewidywanych wyników. Nie było to związane z rodzajem działania (za wyjątkiem dobrowolnych powrotów). Główne przyczyny tego stanu rzeczy były raczej związane z czynnikami zewnętrznymi, w szczególności z nieprzewidywalnością przepływów osób ubiegających się o azyl. W efekcie w poszczególnych latach, gdy napływ osób ubiegających się o azyl był szczególnie duży, projekty dotyczące ich przyjmowania były liczniejsze niż przewidywano, zaś w innych latach, gdy napływ ten był niższy od zakładanego, projektów tych zrealizowano mniej niż oczekiwano.

Dalsze czynniki mające wpływ na osiągnięcie rezultatów lepszych lub gorszych niż przewidywane są następujące: jakość przygotowania projektu, zarządzania i organizacji; dogłębna znajomość organizacji wdrażającej specyficznych potrzeb danej grupy osób ubiegających się o azyl; liczba partnerów z innych organizacji a także osobiste zaangażowanie realizatorów projektu. Ponadto istotnym czynnikiem decydującym o sukcesie danego projektu był również zakres zaangażowania weń osób ubiegających się o azyl, uchodźców oraz osób, którym przyznano inne formy ochrony.

Projekty dotyczące dobrowolnego powrotu borykały się z innymi problemami. Wiele osób ubiegających się o azyl oraz tych, którym przyznano ochronę międzynarodową, które włożyły wiele wysiłków, aby dotrzeć do kraju przyjmującego, nie było zainteresowanych powrotem, pomimo rozpowszechniania informacji na ten temat oraz oferowanej pomocy. Niesprzyjająca sytuacja w pewnych krajach pochodzenia mogła również powstrzymywać je przed złożeniem wniosku o pomoc przy organizacji powrotu.

Na poziomie programów krajowych oczekiwane wyniki osiągnięto w zróżnicowanym zakresie: w niektórych państwach członkowskich cele określone na początku programów nie zostały w pełni osiągnięte, w innych natomiast przekroczyły one oczekiwania. Realizacja strategii krajowych okazała się dość udana pod względem poprawy warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl, mniej natomiast owocna pod względem integracji uchodźców. Jeśli chodzi o powrót dobrowolny, realizacja planowanych strategii nie przyniosła oczekiwanych rezultatów, za wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa.

Ocenia się, że działania czy środki innego rodzaju niż wspierane nie dałyby lepszych rezultatów, uznając jednocześnie, że można było poprawić skuteczność projektów. Zwiększona współpraca, szerszy zakres wymiany wiedzy i doświadczeń pomiędzy organizacjami wdrażającymi umożliwiłyby uzyskanie efektu synergii oraz połączenie zasobów, co pozwoliłoby uniknąć ewentualnego powielania. Projekty w tym zakresie byłyby bardziej skuteczne, gdyby rozwinięto sieć kontaktów z partnerami w krajach pochodzenia, dzięki szkoleniom lub wymianie najlepszych praktyk w państwach członkowskich.

W odniesieniu do planowania projektów i zarządzania nim, wspieranie projektów długoterminowych lub bazujących na wcześniejszych projektach byłoby bardziej skuteczne niż opracowywanie zupełnie nowych inicjatyw. Obciążenia administracyjne organizacji wdrażających projekty zostały wskazane jako pewna przeszkoda w skutecznym wdrażaniu projektów, w związku z czym wymagają one analizy.

3.2 Wydajność

Zasoby niezbędne do realizacji projektów ogólnie oceniono jako wystarczające. Podczas procedury wyboru przeprowadzanej w państwach członkowskich oceny budżetów potrzebnych do sfinansowania wniosków dokonano w oparciu o odpowiednią wiedzę fachową, aby zapewnić, że zakładane koszty wybranych projektów będą realistyczne a przypisane środki – wystarczające. Niemniej jednak w kilku państwach członkowskich współfinansowanie projektów z budżetu krajowego, które uzupełniało finansowanie z UE, stało się utrudnione. W niektórych przypadkach zupełnie z niego zrezygnowano w wyniku ograniczenia budżetu, co stworzyło wyjątkowo trudną sytuację w przypadku małych lub średnich organizacji.

Gotowość środków do wykorzystania była tymczasem mniej zadowalająca. Wydaje się, że środki były udostępniane organizacjom wdrażającym później niż tego oczekiwano, Wynikało to z faktu, że całość odnośnych przepisów UE została wprowadzona dopiero rok po rozpoczęciu okresu programowania. Miały tu również znaczenie opóźnienia na szczeblu krajowym. W efekcie zawieranie umów oraz płatności wstępne w następstwie zawarcia umów z organizacjami wdrażającymi nastąpiły z opóźnieniem, co miało niekorzystny wpływ w kilku państwach członkowskich. W niektórych przypadkach opóźnienia spowodowały wycofanie projektów lub ich części, w innych – organizacje były zmuszone pozyskać środki na rozpoczęcie działania w drodze pożyczki. Podobnie w odniesieniu do realizacji projektu przerwa pomiędzy pierwszą płatnością a kolejnymi była, zdaniem tych organizacji, zbyt długa a ich zasoby własne zbyt ograniczone, by kontynuować działania w tym okresie.

Koszty projektów, poniesione w celu osiągnięcia zamierzonych rezultatów, wydają się rozsądne. W przypadku, gdy ocenę oparto na porównaniu z innymi instrumentami finansowymi czy źródłami finansowania, lub gdy oparto ją na znanych kosztach jednostkowych, stwierdzano, że projekty były przynajmniej tak samo lub nawet bardziej wydajne co podobne projekty finansowane z innych źródeł. Na przykład w Zjednoczonym Królestwie krajowe biuro audytowe stwierdziło, że średni koszt dużego projektu w zakresie dobrowolnego powrotu był znacznie niższy niż koszt wymuszonego usunięcia z kraju i przyniósł lepsze wyniki, ponieważ obejmował również działania na rzecz ponownej integracji w kraju pochodzenia uwzględniające konkretne potrzeby.

Niemniej jednak osiągnięte rezultaty mogą ulec dalszej poprawie. Na poziomie projektów niektóre wydatki dotyczące pomocy technicznej, kosztów zarządzania, warsztatów, seminariów, spotkań itp. stwarzały możliwości ewentualnych oszczędności. W niektórych przypadkach uznano, że koszty personelu należy utrzymywać na minimalnym poziomie, kwestionując jednocześnie możliwość obniżania tych kosztów poprzez zatrudnianie wolontariuszy. Pomimo dużego zaangażowania personel pracujący w charakterze wolontariuszy nie zawsze dysponuje czasem i możliwościami, aby całkowicie poświecić się realizacji projektu, co jednak jest niezbędne, aby projekt okazał się sukcesem.

W odniesieniu do ogółu programów dalsze oszczędności można by uzyskać poprzez ograniczenie zadań administracyjnych nakładanych na władze krajowe odpowiedzialne za ich realizację oraz wymogi sprawozdawcze w stosunku do organizacji wdrażających, uznane w większości za wyjątkowe obciążenie. W niektórych przypadkach skuteczną alternatywą w stosunku do dotacji na projekty, pozwalającą ograniczyć koszty programu, mogły być zamówienia publiczne. Wreszcie lepsza współpraca w ramach różnych projektów, dłuższe oraz, w odpowiednim wypadku, większe projekty (pod względem budżetu) umożliwiłyby bardziej wydajne wykorzystanie dostępnych zasobów.

3.3 Dodatkowość oraz europejska wartość dodana

Wykorzystanie środków z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców w okresie 2005-2007 miało charakter dodatkowy w stosunku do finansowania krajowego. W bardzo niewielu przypadkach projekty mogły być finansowane ze środków krajowych. Ponadto w żadnym z przypadków środki z Funduszu nie zastąpiły finansowania z funduszy unijnych, takich jak Europejski Fundusz Społeczny czy program EQUAL. W efekcie, gdyby nie pomoc Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców, zostałaby zrealizowana jedynie niewielka liczba spośród 1 403 sfinansowanych projektów, jeśli w ogóle udałoby się zrealizować jakiekolwiek projekty.

W zaproszeniach do składania wniosków państwa członkowskie wprowadziły zastrzeżenie, że projekty, które otrzymały już finansowanie ze środków krajowych lub innych źródeł europejskich, nie mogą być finansowane z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców. W praktyce państwa członkowskie stosowały odmienne strategie, aby zagwarantować, że działania finansowane z Funduszu będą działaniami „dodatkowymi”. Środki z Funduszu były wykorzystywane bądź jako uzupełnienie środków krajowych, w celu zwiększenia zakresu istniejących projektów i działań; bądź jako uzupełnienie finansowania związanego z istniejącymi projektami innej natury, co nie koniecznie prowadziło do zwiększenia liczby projektów; bądź też były wykorzystywane w kompletnym oderwaniu od innych instrumentów finansowych w celu wspierania projektów nowego typu lub rozmiaru, o nowym zakresie tematycznym, w tym projektów innowacyjnych, których nie uwzględniono w innych programach pomocowych.

4. REZULTATY I SKUTKI KRAJOWYCH PROGRAMÓW W LATACH 2005-2007

Szacuje się, że 1 403 projekty, które otrzymały wsparcie finansowe, przyniosły bezpośrednie korzyści grupie ponad 350 000 osób. Spośród tej grupy 26 200 osób zdecydowało się na powrót do kraju pochodzenia w ramach programów dobrowolnego powrotu. Oprócz osób z grup docelowych ponad 6 500 osób należących do organizacji wdrażających otrzymało wsparcie z Funduszu, np. na szkolenia lub wyniku zatrudnienia dodatkowych pracowników. Zważywszy stosunkowo ograniczony budżet Funduszu (około 50 mln EUR rocznie), należy uznać te osiągnięcia za znaczące.

Projekty przyniosły nie tylko określone bezpośrednie rezultaty, dały się również zaobserwować ich skutki na poziomie krajowym w określonych poniżej obszarach.

4.1 Poprawa warunków przyjmowania oraz udoskonalenie procedur udzielania azylu w krajach członkowskich

W większości państw członkowskich, które przystąpiły do Unii Europejskiej od 2004 r., jak również w innych państwach członkowskich, projekty miały na celu przede wszystkim renowację lub rozbudowę ośrodków dla osób ubiegających się o azyl lub też poprawę jakości udzielanych im świadczeń. Ponieważ ośrodki te z reguły przyjmują wszystkie osoby ubiegające się o azyl w tych państwach członkowskich, nastąpiła znaczna poprawa warunków przyjmowania na poziomie krajowym. Ponadto na Łotwie ustanowiono tymczasowe rozwiązania na wypadek nagłego napływu osób ubiegających się o azyl.

W Niderlandach, gdzie istnieje jedna organizacja odpowiedzialna za przyjmowanie osób ubiegających się o azyl, zwiększono świadomość w zakresie bezpieczeństwa socjalnego dzięki dużemu projektowi obejmującemu wszystkie ośrodki. Dzięki temu w wielu ośrodkach osoby w nich przebywające zostały odpowiednio przeszkolone a wszystkie ośrodki otrzymały odpowiednie materiały informacyjne.

Podobnie we Francji „platformy przyjmujące” zarządzane przez organizacje pozarządowe w większości regionów zapewniły osobom ubiegającym się o azyl w całym kraju szereg wysokiej jakości usług, które utrzymano pomimo dużego napływu osób ubiegających się o azyl w okresie 2005-2007. W Hiszpanii blisko połowa osób ubiegających się o azyl korzystała z usług obejmujących poprawę warunków przyjmowania, pomoc medyczną i psychologiczną, pomoc prawną oraz zaspokajanie podstawowych potrzeb.

W kilku państwach członkowskich duży nacisk położono na osoby szczególnie podatne na zagrożenia, co przyniosło znaczące rezultaty na poziomie krajowym. We Włoszech ustanowiono specjalne procedury w zakresie przyjmowania. W Austrii oraz Belgii zapewniono opiekę psychologiczną na terenie całego kraju. Na Cyprze powstała jednostka zajmująca się ofiarami tortur. W Belgii, Francji i Portugalii organizacje wdrażające zaczęły uwzględniać szczególne potrzeby nieletnich pozbawionych opieki, którym do tej pory w ramach istniejących programów nie zapewniano – wg sprawozdań – odpowiedniej opieki.

W kilku państwach członkowskich, takich jak: Bułgaria, Niemcy, Słowacja czy Hiszpania, w wyniku realizacji programów pomoc prawna udzielana na poziomie krajowym osobom ubiegającym się o azyl uległa poprawie. W Niemczech projekty w tej dziedzinie przyniosły korzyści blisko jednej trzeciej wszystkich osób ubiegających się o azyl.

Biorąc pod uwagę porównywalnie niższą liczbę operacji obejmujących procedury udzielania azylu, skutki w tym obszarze były odpowiednio bardziej ograniczone. Kilka operacji przeprowadzono na Cyprze. W Austrii wprowadzono system zarządzania jakością dla procedur udzielania azylu w skali całego kraju. W Polsce powstała baza danych dotycząca krajów pochodzenia. W Słowenii wprowadzono system EURODAC, system w zakresie dokumentów identyfikacyjnych oraz rejestr osób wnioskujących o azyl. Zjednoczone Królestwo wyznaczyło urzędnika łącznikowego ds. azylu we Włoszech, który skutecznie kierował współpracą pomiędzy tymi państwami w ramach rozporządzenia dublińskiego.

4.2 Lepsza integracja uchodźców ze społeczeństwem państw członkowskich

Wpływ zrealizowanych działań na integrację uchodźców na poziomie krajowym wydaje się być mniej wyraźny i zdaje się ograniczać do kilku państw członkowskich. We Francji projekty dotyczące integracji zyskały na znaczeniu i skorzystało z nich około 9% wszystkich uchodźców. W projektach tych położono nacisk na dostęp do niezależnego zakwaterowania oraz pomocy społecznej będących pierwszym krokiem do uzyskania dostępu do rynku pracy. W Finlandii, gdzie integracja uchodźców stała się ważną kwestią polityczną, opracowane modele integracji na poziomie lokalnym, uwzględnienie w działaniach ogółu społeczeństwa, wsparcie udzielane przez wcześniejszych imigrantów oraz usługi świadczone wspólnie przez organizacje pozarządowe i gminy mogą przynieść skutki na poziomie krajowym pod warunkiem, że będą wdrażane na szeroką skalę. Cypryjskie projekty miały za zadanie zwiększyć wiedzę ogółu społeczeństwa na temat uchodźców, a także promować wielokulturowość i różnorodność. Znaczne skutki miały również projekty dotyczące integracji zrealizowane w Irlandii i na Łotwie.

4.3 Wzrost liczby dobrowolnych powrotów wśród osób należących do grup docelowych

„Dobrowolny powrót”, jako najmniej popularne spośród trzech działań, jest obszarem, w ramach którego wpływ projektów jest najmniejszy. W Zjednoczonym Królestwie duży program dotyczący dobrowolnego powrotu objął 11 262 osób, co w skali kraju jest znaczącą liczbą. W Luksemburgu środki w zakresie dobrowolnego powrotu, wdrożone po raz pierwszy przy wsparciu z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców, doprowadziły do wzrostu o 10% liczby powrotów dobrowolnych, podczas gdy w ciągu kilku ostatnich lat liczba ta nieustannie malała. Było to możliwe dzięki zindywidualizowanym wywiadom, które stanowiły innowacyjny element projektu. Na Węgrzech samo istnienie dobrowolnych powrotów postrzegane było jako rezultat wdrożenia programu. Na Malcie natomiast po raz pierwszy wprowadzono system wspomaganych powrotów dobrowolnych. Na Słowacji dzięki Funduszowi rozpoczęto współpracę z krajami pochodzenia w zakresie wspierania dobrowolnych powrotów i po raz pierwszy zapewniono pomoc finansową osobom ubiegającym się o azyl, które zdecydowały się na powrót.

4.4 Rozwój środków w obszarze polityki azylowej, w tym wkład w rozwój wspólnego europejskiego systemu azylowego

Mimo iż żaden z projektów nie dotyczył bezpośrednio opracowywania środków w obszarze polityki azylowej, w niektórych państwach członkowskich projekty miały oczywisty, konkretny, choć często niebezpośredni wpływ na te środki.

W Portugali projekty w zakresie poprawy warunków przyjmowania zostały uwzględnione w planie niezbędnych zmian wymaganych w celu dostosowania prawa krajowego do europejskiej dyrektywy ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl. W Belgii, gdzie przyjęto trzy główne akty prawne dotyczące procedury udzielania azylu oraz przyjmowania osób ubiegających się o azyl, Fundusz odegrał ważną rolę w udostępnianiu informacji na temat nowych przepisów prawnych oraz szkoleniu zainteresowanych stron w zakresie poprawnego stosowania tych przepisów. W Luksemburgu ciągłe wspieranie projektów realizowanych przez organizacje pozarządowe zwiększyło ich siłę przebicia, co ułatwiło zatwierdzenie przez parlament nowej ustawy o azylu i ochronie uzupełniającej.

W Finlandii projekty mające na celu poprawę jakości systemu przyjmowania oraz integrację uchodźców dostarczyły nowych wzorców, które przyciągnęły uwagę i zainteresowanie innych państw członkowskich. Podobnie działalność urzędnika łącznikowego ds. azylu oddelegowanego do Włoch przez Zjednoczone Królestwo wzbudziła zainteresowanie pozostałych państw członkowskich. Wreszcie w Estonii, w wyniku realizacji projektów dotyczących integracji uchodźców, ministerstwo spraw społecznych wprowadziło zmiany w ustawie o opiece społecznej.

4.5 Inne skutki przynajmniej częściowo związane z realizacją programów

Projekty sfinansowane z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców przyniosły organizacjom wdrażającym namacalne i trwałe korzyści w postaci dodatkowych doświadczeń, kwalifikacji i zdolności instytucjonalnych oraz umiejętności związanych z zarządzeniem finansami i projektami. Przyniosły również korzyści w postaci współpracy i budowy sieci kontaktów obejmującej inne organizacje, zarówno w kraju jak i w innych państwach członkowskich, a także w postaci uznania władz krajowych, które zaczęły postrzegać te organizacje jako partnerów w kwestiach związanych z osobami ubiegającymi się o azyl i uchodźcami.

Organizacje pozarządowe współpracowały nie tylko z innymi organizacjami pozarządowymi. W efekcie realizacji programów rozwinęła się również współpraca pomiędzy organami publicznymi i organizacjami pozarządowymi w kwestiach dotyczących azylu i uchodźców.

Na poziomie instytucji publicznych nastąpiła poprawa jakości pracy, wzrosła świadomość w zakresie potrzeb osób ubiegających się o azyl i uchodźców, ponadto instytucje odpowiedzialne za politykę azylową usprawniły swoje metody pracy i miały dostęp do informacji z pierwszej ręki na temat osób ubiegających się o azyl i uchodźców, jak również problemów i punktów krytycznych polityki azylowej. W kilku państwach członkowskich poprawiono koordynację współpracy międzyinstytucjonalnej (w Polsce, Hiszpanii i na Słowacji). We Włoszech realizacja projektów na poziomie gmin doprowadziła do lepszego wdrażania przepisów azylowych na poziomie krajowym. W Belgii, dzięki temu, że wsparcie skoncentrowano na obszarach istotnych na poziomie UE, nastąpiła poprawa w zakresie spójności działań przeprowadzanych na różnych poziomach władzy.

5 . OCENA PROGRAMÓW I SUGESTIE DLA ORGANÓW ODPOWIEDZIALNYCH I ORGANIZACJI WDRAżAJąCYCH DOTYCZąCE MOżLIWYCH USPRAWNIEń

Krajowe organy odpowiedzialne i organizacje wdrażające zostały poproszone o dokonanie oceny programu finansowanego z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców oraz przedstawienie sugestii dotyczących usprawnień w ramach sprawozdania z oceny.

Zarówno organy odpowiedzialne, jak i organizacje wdrażające wyraziły ogólne zadowolenie w odniesieniu do Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców, który uznały za użyteczne narzędzie umożliwiające poprawę warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl oraz integrację osób, którym przyznano ochronę, jak również wspierające wysiłki państw członkowskich na rzecz dopełnienia wymogu zgodności z prawodawstwem wspólnotowym w zakresie polityki azylowej. Uznały również, że zakres środków, które kwalifikowały się, aby otrzymać pomoc, był odpowiedni, oraz że po zakończeniu programu były w stanie osiągnąć rzetelne rezultaty w zakresie celów określonych dla Funduszu.

Organy odpowiedzialne i organizacje wdrażające przedstawiły szereg sugestii dotyczących możliwych usprawnień. Najważniejsze zalecenie dotyczyło ograniczenia nakładanych na nie wymogów administracyjnych. Przedstawiono szereg propozycji dotyczących kwestii związanych z zarządzaniem programem: ograniczenie liczby wymaganych dokumentów w fazie selekcji projektów; uproszczenie kryteriów kwalifikowalności oraz mechanizmów kontroli i nadzoru; rozluźnienie wymagań w odniesieniu do odpowiedzialności finansowej; oraz ograniczenie wymogów w zakresie sprawozdawczości. Organizacje wdrażające twierdziły, że nadmierne obciążenia administracyjne i nieustanne przygotowywanie sprawozdań stanowiło przeszkodę w realizacji projektów i wymagało nieproporcjonalnego nakładu pracy, ze szkodą dla samego projektu i związanych z nim działań. Dotyczyło to jednak przepisów krajowych, które mogły być bardziej rygorystyczne niż wymagania określone na szczeblu europejskim.

Kolejne zalecenie dotyczyło dopasowania w czasie programu zatwierdzania podczas pierwszego roku realizacji oraz harmonogramu płatności. W przypadku opóźnień w zatwierdzaniu państwa członkowskie nie były w stanie dotrzymać własnych harmonogramów a organizacjom wdrażającym brakowało funduszy w początkowej fazie projektu, kiedy środki finansowe były najbardziej potrzebne. Przepływy finansowe nie powinny być opóźniane również w trakcie realizacji projektów i po ich zamknięciu.

Można było również zapewnić większą elastyczność w trakcie realizacji programu i projektów. Można było zezwolić organom odpowiedzialnym na zmiany w budżecie a nawet w zakresie środków w rozsądnych granicach, jednocześnie stosując ściśle zasadę dodatkowości, co pozwoliłoby na więcej swobody w codziennym zarządzaniu. Na poziomie projektu organizacje wdrażające mogły mieć więcej swobody w zakresie przesuwania środków pomiędzy poszczególnymi częściami projektu oraz poszczególnymi latami jego realizacji.

Wreszcie zarówno organy odpowiedzialne, jak i organizacje wdrążające podkreśliły, że ściślejsza i skuteczniejsza współpraca na poziome państw członkowskich oraz na poziomie organizacji wdrażających przyniosłaby korzyści im samym i grupom docelowym. W szczególności stworzenie programów współpracy umożliwiających swobodną wymianę wiedzy i najlepszych praktyk pomiędzy państwami członkowskimi byłoby szczególnie przydatne w planowaniu i realizacji działań dotyczących kwestii azylu i uchodźców.

Opowiedziano się za rozwiązaniami ułatwiającymi wymianę doświadczeń i najlepszych praktyk z osobami zajmującymi się w praktyce przedmiotowym zagadnieniem w ramach organów publicznych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego z całej Europy.

6. WNIOSKI I ZALECENIA

Ogólna sytuacja w zakresie wdrażania Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców w okresie 2005-2007 jest zadowalająca. Organizacjom wdrażającym projekty oraz organom odpowiedzialnym za realizację programów krajowych udało się wykorzystać doświadczenia zebrane w pierwszym okresie funkcjonowania Funduszu 2000-2004 oraz uzyskać jeszcze lepsze wyniki. Wspierane projekty nie tylko przyniosły konkretne osiągnięcia, miały również znaczący wpływ na poziomie krajowym w odniesieniu do głównych celów określonych dla Funduszu. Wiele kwestii nadal wymaga poprawy, mimo to po dwóch okresach programowania Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców, stanowiący część programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”, ma teraz silną pozycję jako użyteczny instrument finansowy wspierający wdrażanie unijnych przepisów w zakresie polityki azylowej.

Wiele zaleceń spośród tych, które sformułowano w następstwie przeprowadzonej oceny wspieranych działań oraz mechanizmów wdrażania, zostało już wprowadzonych w trzeciej bieżącej fazie funkcjonowania Funduszu (2008-2013) w ramach programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”. Komisja wydała na przykład szereg dokumentów z wytycznymi, w których wyjaśniono wymogi prawne dotyczące poszczególnych zagadnień (warunków kwalifikowalności, programowania, sprawozdawczości, zamknięcia programu itp.) w celu opracowania praktycznych rozwiązań. Od początku nowego programu wymieniała również regularnie uwagi z państwami członkowskimi w zakresie szeregu kwestii dotyczących jego wdrażania. Państwa członkowskie uznały tę inicjatywę za szczególnie cenną. Wszystkie zalecenia będą przedmiotem dalszych rozważań Komisji w kontekście ogólnoinstytucjonalnej debaty nad wnioskami dotyczącymi okresu programowania po roku 2013.

[1] Wkład Funduszu we wspierane projekty nie może przekroczyć 50% kosztów całkowitych, za wyjątkiem szczególnie innowacyjnych projektów (do 60%) oraz krajów objętych polityką spójności, gdzie odsetek ten może wynieść do 75%. W efekcie średnia dla wszystkich państw członkowskich wyniosła 51%.