Sprawozdanie specjalne Efektywność projektów 
w zakresie miejskiej 
komunikacji zbiorowej, 
które uzyskały  
wsparcie UEPL 2014  nr 01
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOWY

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2014
ISBN 978-92-9241-670-6
doi:10.2865/33327
© Unia Europejska, 2014
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
O zgodę na wykorzystanie lub powielenie zdjęcia 1 należy zwrócić się bezpośrednio do posiadacza praw autorskich.
Printed in Luxembourg
PL 2014  nr 01
Sprawozdanie specjalne Efektywność projektów 
w zakresie miejskiej 
komunikacji zbiorowej, 
które uzyskały 
wsparcie UE
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)
02 Spis treści
Punkt
 Glosariusz
I–III  Streszczenie 
1–9  Wstęp
1–3  Najważniejsze wyzwania w zakresie komunikacji miejskiej w Europie
4–5  Unijna polityka w zakresie komunikacji miejskiej
6–9  Unijne wsparcie projektów w zakresie komunikacji miejskiej
10–16   Zakres kontroli i podejście kontrolne
17– 48   Uwagi
17–25   Czy projekty zostały zrealizowane w taki sposób, jak to zaplanowano we 
wniosku o dofinansowanie? 
20  Większość projektów została fizycznie zrealizowana
21–22   W przypadku czterech projektów infrastrukturalnych miały miejsce znaczne 
opóźnienia w realizacji
23–25   W przypadku trzech projektów pierwotny budżet przekroczono o ponad 20%
26–34   Czy będące rezultatem projektów usługi spełniają potrzeby użytkowników? 
28–30   Stosowane przez przewoźników wskaźniki monitorowania dają pozytywny obraz
31–32   Wyniki badań zadowolenia użytkowników – tam, gdzie je przeprowadzono – były 
pozytywne
33–34   Dostępność usług przewozowych była ogólnie dobra
35–48   Czy zrealizowano założenia dotyczące wykorzystania? 
37–38   W przypadku niewielu projektów faktyczna liczba użytkowników odpowiada 
oczekiwaniom
39–41   Niektórych przyczyn niedostatecznego wykorzystania można było uniknąć
42–43   Niedostateczne wykorzystanie może mieć negatywny wpływ na osiągnięcie 
spodziewanych korzyści…
44–46  …które nie jest monitorowane…
47–48   …a także może powodować większe obciążenie finansowe władz publicznych
03 Spis treści
49–57   Wnioski i zalecenia
50–52   Realizacja projektu
53  Usługi będące rezultatem projektów
54–57   Wykorzystanie projektów
 Załącznik I  –  Unijna polityka w zakresie komunikacji miejskiej: 
dokumenty opublikowane w ciągu ostatniej dekady
 Załącznik II –  Ogólne informacje o projektach objętych kontrolą 
według stanu na czas jej przeprowadzenia
 Odpowiedzi Komisji
04 Glosariusz
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) : EFRR zapewnia pomoc 
finansową na rzecz wspierania spójności gospodarczej i społecznej między 
regionami UE. Interwencje prowadzone w ramach EFRR realizowane są głównie 
poprzez programy operacyjne obejmujące dużą liczbę projektów.
Fundusz Spójności (FS) : FS zapewnia pomoc finansową na rzecz poprawy spójności 
gospodarczej i społecznej dzięki finansowaniu projektów dotyczących ochrony 
środowiska i transportu w państwach członkowskich, w których PNB na mieszkańca 
jest niższy niż 90% średniej unijnej.
Instytucja zarządzająca : Organ krajowej, regionalnej lub lokalnej władzy 
publicznej lub podmiot publiczny bądź prywatny wskazany przez państwo 
członkowskie w celu zarządzania programem operacyjnym.
Okres programowania : Wieloletnie ramy planowania i realizacji wydatków 
związanych z działaniami strukturalnymi. W niniejszym sprawozdaniu uwzględniono 
okresy programowania 2000–2006  i 2007–2013.
Program operacyjny (PO) : Zatwierdzony przez Komisję program inwestycji 
państwa członkowskiego otrzymujących dofinansowanie z UE; program ten ma 
postać spójnego zbioru priorytetów obejmujących działania wieloletnie, w ramach 
których projekty są współfinansowane.
Promotor : Publiczna osoba prawna będąca beneficjentem wsparcia ze środków 
EFRR lub FS na potrzeby budowy infrastruktury transportowej lub związanego 
z nią systemu informatycznego. Eksploatacją środka transportu publicznego 
i wyposażenia będących wynikiem realizacji projektu często zajmuje się przewoźnik, 
który nie jest tożsamy z beneficjentem.
Przewoźnik : Przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne eksploatujące środek 
transportu na podstawie umowy o świadczenie usług przewozowych podpisanej 
z promotorem projektu. Przewoźnik zwykle otrzymuje subsydia na pokrycie strat 
finansowych związanych z działalnością przewozową.
05 Streszczenie
I
Przewiduje się, że odsetek populacji Europy zamiesz ­
kującej tereny miejskie wzrośnie z 73% w 2010 r. 
do 82% w 2050 r. Europejskie miasta muszą w tym 
czasie doprowadzić do poprawy mobilności oraz do 
zmniejszenia zatorów komunikacyjnych, zanieczysz ­
czeń i liczby wypadków za pomocą odpowiedniej 
polityki lokalnej w tym zakresie. Na lata 2000–2013 
UE przeznaczyła 10,7 mld euro na współfinansowa ­
nie projektów mających pomóc miastom w rozwi ­
janiu komunikacji zbiorowej, np. metra, tramwajów 
i autobusów.
II
Trybunał ocenił, czy projekty te zostały zrealizowane 
zgodnie z planem, czy będące ich rezultatem usługi 
spełniają potrzeby użytkowników oraz czy są one 
wykorzystywane w oczekiwanym stopniu. Trybunał 
skontrolował efektywność 26 projektów w zakre ­
sie miejskiej komunikacji zbiorowej bezpośrednio 
w 11 miastach w pięciu państwach członkowskich. 
Trybunał ustalił, co następuje:
a) Co do zasady w większości projektów infrastruk ­
tura i pojazdy zostały zrealizowane zgodnie ze 
specyfikacją (pkt 20). W przypadku czterech pro ­
jektów w zakresie komunikacji miejskiej doszło do 
poważnych opóźnień (pkt 21 i 22), a w przypadku 
trzech projektów koszty zostały znacznie przekro ­
czone (pkt 23–25).
b) Niemal wszystkie skontrolowane projekty po 
ukończeniu spełniały potrzeby użytkowników 
(pkt 26–34). Jak jednak wynika z porównania stop ­
nia wykorzystania, jaki planowano osiągnąć w da ­
nym terminie i jaki udało się osiągnąć w rzeczy ­
wistości, dwie trzecie projektów wykorzystywano 
w stopniu mniejszym niż oczekiwano (pkt 35–38). 
Oznacza to mniejsze korzyści ekonomiczne i spo ­
łeczne (zmniejszenie zatorów komunikacyjnych 
i zanieczyszczeń itp.), które z reguły nie są moni ­
torowane przez promotorów ani organy krajowe 
(pkt 42–46). Dla władz publicznych, które muszą 
zapewnić trwałość danego projektu w zakresie 
komunikacji miejskiej, może to również wiązać się 
z obciążeniami finansowymi (pkt 47 i 48).c) Mniejsze od oczekiwanego wykorzystanie ko ­
munikacji zbiorowej jest spowodowane głównie 
uchybieniami w koncepcji projektu i polityce 
w zakresie mobilności. W niektórych przypadkach 
można ich było uniknąć na etapie planowania 
projektu (pkt 39–41).
III
Trybunał zaleca, co następuje:
a) W przypadku projektów, które podlegają jej za ­
twierdzeniu, Komisja powinna wymagać wpro ­
wadzenia narzędzi zarządczych umożliwiających 
monitorowanie jakości usług i poziomu zadowole ­
nia użytkowników po oddaniu projektu do użytku.
b) W przypadku projektów, które podlegają jej za ­
twierdzeniu, Komisja powinna wymagać zawarcia 
w umowach o przyznanie dotacji pewnej minimal ­
nej liczby wskaźników rezultatu wraz z określe ­
niem zakładanych wartości docelowych, a następ ­
nie pomiaru tych wskaźników.
c) W przypadku projektów, które podlegają jej 
zatwierdzeniu, Komisja powinna wymagać, aby 
oszacowanie liczby oczekiwanych użytkowników 
poddawano bardziej rygorystycznej analizie oraz 
aby wybór formy transportu uzasadniony był 
porównaniem różnych wariantów pod względem 
ilościowym.
d) W przypadku projektów, które podlegają jej 
zatwierdzeniu, Komisja powinna wymagać, aby 
projekty w zakresie komunikacji miejskiej były 
uwzględnione w polityce w zakresie rozsądnej 
mobilności.
e) Komisja powinna wymagać, aby kwestie, o któ ­
rych mowa w ppkt a)–d), były uwzględniane przez 
władze państw członkowskich przy zarządzaniu 
projektami w zakresie komunikacji miejskiej, które 
uzyskały dofinansowanie UE.
06 Wstęp
Najważniejsze wyzwania 
w zakresie komunikacji 
miejskiej w Europie
01 
W latach 2000–2010 odsetek populacji 
Europy zamieszkującej tereny miejskie 
wzrósł z 71% do 73%. Przewiduje się, 
że tendencja ta się utrzyma, a w 2050 r. 
odsetek ludności miejskiej osiągnie 
82%1.
02 
Europejskie miasta mają do czynienia 
z coraz poważniejszymi problemami 
związanymi z transportem. Przenosze ­
nie się mieszkańców na przedmieścia 
wiąże się z koniecznością pokonywania 
przez nich dużych odległości. Zjawi ­
sku eksurbanizacji towarzyszy wzrost 
liczby samochodów osobowych oraz 
większe natężenie ruchu dojazdowego.
03 
Wszystkie duże miasta mają do rozwią ­
zania ten sam problem: jak poprawić 
mobilność przy jednoczesnym zmniej ­
szeniu zatorów komunikacyjnych, 
zanieczyszczeń i liczby wypadków. 
Według danych Komisji2 koszty opóź ­
nień i zanieczyszczeń spowodowanych 
zatorami komunikacyjnymi na terenach 
miejskich i wokół nich wynoszą niemal 
100 mld euro rocznie, co odpowiada 
1% PKB UE. Co więcej, na terenach 
miejskich dochodzi do jednej trzeciej 
wypadków śmiertelnych. Mobilność 
w miastach odpowiada za 40% całości 
emisji CO2 pochodzących z transportu 
drogowego i nawet za 70% pozostałych 
zanieczyszczeń. Coraz poważniejszym 
problemem na terenach miejskich jest 
również hałas, pochodzący przede 
wszystkim z transportu drogowego.Unijna polityka w zakre -
sie komunikacji miejskiej
04 
W ostatnim dziesięcioleciu Komisja 
opublikowała szereg dokumentów na 
temat polityki w zakresie komunikacji 
miejskiej (zob. załącznik I ). Zgodnie 
z komunikatem Komisji zrównoważo ­
na komunikacja miejska ma zapewnić 
swobodę przemieszczania się, zdrowie, 
bezpieczeństwo i jakość życia obec ­
nego i przyszłych pokoleń, a także 
efektywność środowiskową i wzrost 
gospodarczy sprzyjający włączeniu 
społecznemu oraz równy dostęp do 
możliwości i usług dla wszystkich, 
w tym dla osób mniej zamożnych, star ­
szych i niepełnosprawnych3.
05 
W tym celu Komisja wspiera badania 
naukowe, propaguje lepsze zarządzanie 
i rozpowszechnia dobre praktyki, takie 
jak opracowywanie planów mobilno ­
ści miejskiej na rzecz zmiany modelu 
transportu polegającej na ograniczaniu 
korzystania z samochodów prywatnych 
i większym wykorzystaniu środków 
komunikacji zbiorowej oraz rowerów 
i przemieszczania się pieszo.1 ONZ, Departament ds. 
Gospodarczych i Społecznych, 
Wydział ds. Ludności, „World 
Urbanisation Prospects: the 
2011 revision” [ Perspektywy 
urbanizacji na świecie: edycja 
2011 ]. http://esa.un.org/unpd/
wup/index.htm
2 Przytoczone w tym punkcie 
dane pochodzą z zielonej 
księgi Komisji zatytułowanej 
„W kierunku nowej kultury 
mobilności w mieście”, 
COM(2007) 551 final 
z 25 września 2007 r.
3 COM(2004) 60 final 
z 11 lutego 2004 r., s. 45.
07 Wstęp
Unijne wsparcie  
projektów w zakresie 
komunikacji miejskiej
06 
Projekty w zakresie komunikacji miej ­
skiej w kwalifikujących się regionach 
w państwach członkowskich mogą 
być współfinansowane z Europej ­
skiego Funduszu Rozwoju Regional ­
nego (EFRR) lub z Funduszu Spójnoś­
ci (FS). W przypadku tego rodzaju 
projektów wkład UE stanowi zwykle 
do 85% odpowiednich wydatków 
kwalifikowalnych.07 
Łączne środki przeznaczone przez 
UE na komunikację miejską w latach 
2000–2006  i 2007–2013 wynoszą 
10,7 mld euro – odpowiednio 2,9 mld 
i 7,8 mld euro. Na wykresie 1  przedsta ­
wiono szczegółowe dane w rozbiciu na 
państwa członkowskie.
Łączne środki z EFRR i FS przeznaczone na komunikację miejską  
w okresach programowania 2000–2006 i 2007–2013 (w mln EUR)
2 8821 5281 4141 0737267083583462902261671521431301269262228
0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000Inne
Niemcy
Rumunia
Słowacja
Litwa
Bułgaria
Estonia
Łotwa
Zjednoczone Królestwo
Francja
Hiszpania
Irlandia
Republika Czeska
Włochy
Portugalia
Grecja
Węgry
PolskaOgółem: 10 514 mln EUR     
2000–2006 2007–2013Wykres 1
Źródło:  obliczenia Trybunału Obrachunkowego na podstawie danych Komisji Europejskiej.
08 Wstęp
08 
Współfinansowane projekty w za ­
kresie komunikacji miejskiej zawarte 
są w programach operacyjnych (PO), 
które są realizowane przez państwa 
członkowskie na zasadzie zarządzania 
dzielonego. W szczególności:
a) Komisja negocjuje i zatwierdza 
programy operacyjne zapropono ­
wane przez państwa członkow ­
skie oraz alokuje unijne środki 
finansowe;
b) Państwa członkowskie zarządzają 
programami operacyjnymi, reali ­
zując je poprzez wybór projektów, 
a następnie nadzór nad nimi i ich 
ocenę;
c) Komisja ocenia krajowe systemy 
zarządzania i kontroli, monitoruje 
realizację programów operacyj ­
nych, przydziela unijny wkład 
finansowy i wypłaca go na podsta ­
wie zatwierdzonych wydatków;
d) Poszczególne projekty przedsta ­
wiane przez państwa członkowskie 
podlegają zatwierdzeniu przez 
Komisję. W okresie programowania 
2000–2006 zatwierdzenia Komisji 
wymagał każdy projekt dofinan ­
sowany ze środków FS, niezależ ­
nie od jego łącznych kosztów, 
oraz projekty dofinansowane ze 
środków EFRR o łącznych kosztach4 
przekraczających 50 mln euro. 
W okresie programowania 2007–
2013 zniesiono obowiązek zatwier ­
dzania przez Komisję projektów 
dofinansowanych ze środków FS 
o wartości nieprzekraczającej 
50 mln euro5.09 
Istotną rolę w dziedzinie komunikacji 
miejskiej odgrywają dwie dyrekcje 
generalne Komisji:
a) Dyrekcja Generalna ds. Polity ­
ki Regionalnej i Miejskiej, która 
odpowiada za tę część budżetu UE, 
z której współfinansowane są 
projekty w zakresie komunikacji 
miejskiej. W ramach oceny projek ­
tów konsultuje się ona z innymi 
dyrekcjami generalnymi, zwłaszcza 
z Dyrekcją Generaln ds. Mobilności 
i Transportu;
b) Dyrekcja Generalna ds. Mobilności 
i Transportu, która odpowiada za 
politykę transportową UE.4 Łączne koszty podane we 
wniosku o dofinansowanie 
projektu.
5 Od 1 stycznia 2007 r. 
do 25 czerwca 2010 r. 
próg kosztów w przypadku 
projektów związanych 
ze środowiskiem naturalnym 
wynosił 25 mln euro.
09 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
10 
Głównym celem przeprowadzonej 
kontroli wykonania zadań była ocena 
realizacji i efektywności projektów 
w zakresie miejskiej komunikacji 
zbiorowej (zwanych dalej „projekta ­
mi”), które uzyskały dofinansowanie ze 
środków funduszy strukturalnych UE.
11 
Trybunał zajął się udzieleniem odpo ­
wiedzi na następujące pytania:
a) Czy projekty zostały zrealizowane 
w taki sposób, jak to zaplanowano 
we wniosku o dofinansowanie?
b) Czy będące rezultatem projek ­
tów usługi spełniają potrzeby 
użytkowników?
c) Czy zrealizowano założenia doty ­
czące wykorzystania?
12 
Kontrola objęła próbę 26 projektów6 
współfinansowanych ze środków EFRR 
lub FS w okresach programowania 
2000–2006  i 2007–2013. Wybrane pro ­
jekty zlokalizowane są w 11 miastach 
w pięciu państwach członkowskich: 
Hiszpanii, Francji, Włoszech, Polsce 
i Portugalii. Unijne środki przezna ­
czone na komunikację miejską w tych 
pięciu krajach (5,3 mld euro) stanowią 
50% całości środków unijnych na ten 
cel (10,7 mld euro). Próba obejmuje 
projekty, których przedmiotem była 
budowa, rozbudowa lub moderniza ­
cja linii kolejowych (trzy), linii metra 
(osiem), lekkiego metra7 (cztery), linii 
tramwajowych (sześć) i linii auto ­
busowych (jeden projekt). Niektóre 
z tych projektów dotyczą jednej linii 
lub odcinka, inne – całej sieci. Próba 
obejmuje też cztery mniejsze projekty 
informatyczne związane z systemami 
eksploatacyjnymi, informacyjnymi lub 
biletowymi (zob. załącznik II ).13 
W okresach programowania 2000–
2006 i 2007–2013 na projekty podle ­
gające zatwierdzeniu przez Komisję 
przeznaczono odpowiednio 66% i 78% 
całości środków finansowych prze ­
znaczonych na komunikację zbiorową 
w ramach EFRR i FS (zob. pkt 8 d)). 
W skład próby kontrolnej weszło 
17 projektów podlegających takiemu 
zatwierdzeniu. Pozostałe dziewięć pro ­
jektów, w tym cztery mniejsze projekty 
informatyczne, zostało zatwierdzonych 
przez instytucje zarządzające w pań ­
stwach członkowskich.
14 
W czasie przeprowadzania kontroli 
20 z 26 projektów było ukończonych 
i oddanych do użytku. Trzy nie zostały 
ukończone, dwa były częściowo ukoń ­
czone i oddane do użytku, a jeden 
został niedawno ukończony, ale nie 
został jeszcze oddany do użytku.
15 
W celu ustalenia norm i dobrych prak ­
tyk kontroli w dziedzinie komunikacji 
miejskiej Trybunał zasięgnął opinii 
przedstawicieli szeregu organizacji 
dysponujących specjalistyczną wiedzą 
w tej dziedzinie, w tym Międzynaro ­
dowego Stowarzyszenia Transportu 
Publicznego UITP8 (Union Internatio ­
nale des Transports Publics ), centrum 
badawczego CERTU9 (Centre d’Études 
sur les Réseaux, les Transports, l’Urba ­
nisme et les constructions publiques ) 
oraz sieci Polis10.6 Za kryteria wyboru przyjęto: 
koszty projektu, jego rodzaj 
oraz planowane terminy 
realizacji.
7 Lekkie metro jest to 
system pośredni pomiędzy 
tramwajem a metrem, który 
można uważać za system 
szybkiego transportu 
pasażerskiego o średniej 
przepustowości.
8 UITP to międzynarodowa sieć 
zrzeszająca organy właściwe 
do spraw komunikacji 
zbiorowej , przewoźników, 
decydentów politycznych, 
instytuty naukowe 
oraz przedsiębiorstwa 
zaopatrzeniowe i usługowe 
działające w tej dziedzinie.
9 Zadaniem CERTU jest 
przeprowadzanie badań 
w dziedzinie sieci miejskich, 
komunikacji miejskiej, 
urbanistyki i obiektów 
użyteczności publicznej 
na zlecenie państwa 
francuskiego lub na rzecz 
władz lokalnych, organów 
publicznych, przedsiębiorstw, 
którym powierzono 
wykonywanie obowiązków 
użyteczności publicznej, oraz 
odpowiednich branż (dekret 
94­134 z dnia 9 lutego 1994 r.).
10 Polis to sieć współpracy 
europejskich miast i regionów 
dążących do wdrażania 
innowacyjnych rozwiązań 
technicznych i polityk na 
rzecz lepiej zrównoważonej 
mobilności.
10 Zakres kontroli i podejście kontrolne
16 
W przypadku każdego projektu zespół 
kontrolny spotkał się w państwie 
członkowskim z przedstawicielami 
odpowiedniej instytucji zarządzającej, 
przedstawicielami promotorów projek ­
tów, będących beneficjentami dofi ­
nansowania UE (zwykle były to władze 
lokalne), i przedstawicielami przewoź ­
nika (przedsiębiorstwa publicznego 
lub prywatnego) obsługującego dany 
środek transportu. Ponadto kontrole ­
rzy mieli okazję skorzystać z obiektów 
i taboru, które uzyskały dofinansowa ­
nie, oraz odwiedzili centra dyspozytor ­
skie i punkty obsługi technicznej. Zdjęcie 1Lekkie metro w Portugalii
© Metro Transportes do Sul
11 Uwagi
Czy projekty zostały  
zrealizowane w taki  
sposób, jak to  
zaplanowano we wniosku 
o dofinansowanie?
17 
W ramach oceny, czy projekty zostały 
zrealizowane w taki sposób, jak to 
zaplanowano we wniosku o dofinanso ­
wanie, Trybunał wziął pod uwagę trzy 
aspekty, a mianowicie, czy realizacja 
fizyczna, terminowość i budżet projek ­
tu były zgodne z decyzją o przyznaniu 
dofinansowania.
18 
Cztery projekty zostały zrealizowane 
przed złożeniem wniosku o dofinanso ­
wanie11 i w związku z tym nie zostały 
uwzględnione w analizie. Jeden pro ­
jekt nie został uwzględniony, ponie ­
waż ukończenie jego realizacji zapla ­
nowano pierwotnie na 2015 r. Ponadto 
w przypadku pewnej liczby innych 
projektów opóźnienia lub brak koń ­
cowego rozliczenia kosztów realizacji 
projektu nie pozwoliły na przeprowa ­
dzenie analizy pod kątem wszystkich 
trzech kryteriów.
19 
Ostatecznie na potrzeby tego pyta ­
nia kontrola objęła 18 projektów pod 
względem realizacji fizycznej (pkt 20), 
21 pod względem dotrzymania 
zaplanowanych terminów realizacji 
(pkt 21 i 22) oraz 19 pod względem 
całkowitych poniesionych kosztów 
(pkt 23–25).Większość projektów została 
fizycznie zrealizowana
20 
W przypadku 14 projektów infra ­
struktura, urządzenia i tabor zostały 
zrealizowane zgodnie ze specyfika ­
cją, natomiast w trzech przypadkach 
stwierdzono bardzo drobne odstęp ­
stwa. W przypadku jednego projektu 
około jednej trzeciej z 70 tablic infor ­
macyjnych dostarczonych w 2008 r. 
wciąż nie zostało zainstalowanych. 
Gminy, których dotyczy problem, z róż ­
nych powodów odmawiały wydania 
odpowiednich zezwoleń (np. niektóre 
żądały wniesienia opłaty).
W przypadku czterech  
projektów  
infrastrukturalnych miały 
miejsce znaczne opóźnienia 
w realizacji
21 
Osiem projektów zostało zrealizo ­
wanych w terminie, a w przypadku 
siedmiu opóźnienie nie przekroczyło 
dziewięciu miesięcy.
22 
Sześć projektów było znacznie 
opóźnionych, w tym cztery projek ­
ty infrastrukturalne (zob. wykres 2 ), 
w przypadku których aktualnie 
prognozowane opóźnienie wynosiło 
od dwóch do czterech lat. Przykłady 
znacznych opóźnień w realizacji pro ­
jektów przedstawiono w  ramce 1 .11 Z punktu widzenia UE 
dofinansowanie 
zrealizowanych projektów 
wiąże się z ryzykiem efektu 
deadweight , a zatem stawia 
pod znakiem zapytania 
wartość dodaną unijnego 
dofinansowania. Trybunał 
odnotowuje, że kwestia 
ta została uwzględniona 
przez Komisję we wnioskach 
ustawodawczych dotyczących 
ram finansowych na lata 
2014–2020.
12 Uwagi Wykres 2Projekty infrastrukturalne, których realizacja była znacznie opóźniona
1 Prognozy.
Źródło:  obliczenia Trybunału Obrachunkowego oparte na danych promotorów.
Przykłady znacznych opóźnień w realizacji projektów
 οLekkie metro w Portugalii ostatecznie przekazano do eksploatacji w listopadzie 2008 r. – trzy lata po 
pierwotnie zaplanowanym terminie. Głównym powodem opóźnienia były trudności z udostępnieniem 
niezbędnych gruntów, choć były one własnością gmin.
 οPierwszą linię tramwaju (projekt we Włoszech) ukończono w lutym 2010 r., z niewielkim, trzymiesięcznym 
opóźnieniem. Ukończenie realizacji pozostałych dwóch linii zaplanowano pierwotnie na czerwiec 2012 r. 
W następstwie referendum przebieg trasy radykalnie zmieniono, aby ominąć historyczne centrum miasta. 
Doprowadziło to do opóźnienia realizacji o cztery lata.Ramka 10 1 2 3 4 5
Opóźnienie w latachRozbudowa metra we Włoszech 
(5,3 km)1
Budowa tramwaju we Włoszech 
(18,9 km)1
Budowa lekkiego metra w Portugalii 
(13,5 km)
Budowa lekkiego metra w Portugalii 
(57 km)
13 Uwagi
W przypadku trzech  
projektów pierwotny budżet 
przekroczono o ponad 20%
23 
Dziewięć projektów zrealizowano 
zgodnie z pierwotnym budżetem.
24 
W przypadku dziesięciu projektów pier ­
wotny budżet został przekroczony (zob. 
wykres 3 ). Dotyczyło to ośmiu ukoń ­
czonych projektów oraz dwóch projek ­
tów w trakcie realizacji, które do czasu 
kontroli powinny były zostać ukończo ­
ne. W przypadku trzech ukończonych 
projektów koszty były znacznie wyższe 
od zaplanowanych, co doprowadziło do przekroczenia pierwotnego budżetu 
o co najmniej 20%. Głównymi przyczy ­
nami wyższych kosztów były problemy 
techniczne spowodowane warunkami 
gruntowymi, znaleziska archeologicz ­
ne, problemy administracyjne, korekty 
zapisanych w umowie cen oraz zmiany 
w projekcie. Przykłady przekroczeń za ­
planowanych kosztów realizacji projek ­
tów przedstawiono w  ramce 2 .
25 
Przekroczenia kosztów realizacji tych 
projektów mogą spowodować większe 
obciążenia finansowe władz publicz ­
nych w państwach członkowskich, lecz 
nie mają wpływu na łączną wysokość 
kwoty unijnego dofinansowania (zob. 
pkt 47 i 48).Wykres 3Przypadki przekroczenia kosztów
1,061,061,061,101,101,111,111,221,231,24
1,0 1,1 1,2 1,3Budowa lekkiego metra w Portugalii (57 km)
Budowa lekkiego metra w Portugalii (13,5 km)
Rozbudowa metra w Polsce (4 km)
Rozbudowa metra w Hiszpanii (2,2 km)
Budowa metra we Włoszech (5,3 km – w toku)1
System eksploatacyjny w Portugalii
Budowa tramwaju we Włoszech (18,9 km – w toku)1
Rozbudowa metra w Hiszpanii (0,6 km)
Rozbudowa lekkiego metra w Hiszpanii (1,5 km)
Rozbudowa lekkiego metra w Hiszpanii (0,2 km)
Przekroczenia kosztów (pierwotna cena umowna odpowiada wartości 1,00)
1 Prognozy.
Źródło:  obliczenia Trybunału Obrachunkowego oparte na danych promotorów.
14 Uwagi
Czy usługi będące  
rezultatem projektów  
spełniają potrzeby 
użytkowników?
26 
W ramach odpowiedzi na to pytanie 
zweryfikowano 21 projektów (pkt 26–
34), w tym 1 projekt budowy tram ­
waju, w ramach którego oddano do 
eksploatacji tylko jedną z trzech linii. 
W momencie przeprowadzania kontro ­
li pozostałych 5 projektów nie zostało 
jeszcze oddanych do użytku.
27 
Z przeanalizowanych badań ankieto ­
wych oraz innych informacji uzyskanych 
od promotorów projektów i prze ­
woźników wynika, że użytkownicy są 
zadowoleni z komunikacji zbiorowej, 
gdy kursuje ona punktualnie, często 
i niezawodnie oraz gdy jest wygodna, 
bezpieczna, czysta, łatwo dostępna 
i niedroga, a także zapewnia odpowied ­
nie informacje. W celu oceny, czy będą ­
ce rezultatem projektów usługi spełnia ­
ją potrzeby użytkowników, zapoznano 
się ze stosowanymi przez przewoźników 
wskaźnikami monitorowania oraz z wy ­
nikami badań poziomu zadowolenia 
użytkowników. Uwzględniono również 
dostępność komunikacji zbiorowej.Stosowane przez  
przewoźników wskaźniki 
monitorowania dają  
pozytywny obraz
28 
W 18 projektach przewidziano wskaź ­
niki (np. punktualność, czystość pojaz ­
dów, informacje dla podróżnych), które 
zostały ustalone i były monitorowane 
przez przewoźników. Wynikało z nich, 
że będące rezultatem projektów usługi 
są zgodne z odpowiednimi wyzna ­
czonymi celami. Wskaźniki stosowane 
w poszczególnych projektach różniły 
się pod względem rodzaju i poziomu 
ogólności. W niektórych przypadkach 
były podstawowe, a ich wartość była 
ograniczona. Niedociągnięcia w zakre ­
sie świadczonych usług stwierdzono 
w dwóch przypadkach (zob. ramka 3 ).Przykłady przekroczeń kosztów realizacji projektów
 οRozbudowa metra w Polsce napotkała szereg problemów, które doprowadziły do wzrostu kosztów 
o 47 mln euro (+22%). Były to m.in.: wystąpienie szczególnie niekorzystnych warunków gruntowych; wyjąt ­
kowy wzrost cen usług i materiałów budowlanych; zmiana konstrukcji zadaszeń budynków spowodowana 
koniecznością ich dostosowania do nowych przepisów ustawowych; zastosowanie nowoczesnych metod 
tłumienia wibracji; zmiana przeznaczenia budynku.
 οŁączne koszty budowy lekkiego metra w Portugalii wyniosły 399 mln euro, czyli 75 mln euro (+23%) więcej, 
niż przewidywał pierwotny budżet. Przekroczenie to zostało pokryte z budżetu państwa. Składają się na 
nie: 48 mln euro korekt cen i robót dodatkowych oraz 27 mln euro odszkodowania dla przewoźnika za 
utracone dochody w okresie trzech lat w związku z opóźnieniami w udostępnieniu terenów publicznych 
(zob. pierwszy przykład w  ramce 1 ).Ramka 2
15 Uwagi Zdjęcie 2Pociąg w Polsce
29 
Wskaźniki takie umożliwiają przewoź ­
nikom podjęcie niezbędnych działań 
naprawczych w celu poprawy jakości 
świadczonych usług. Mogą być także 
dla nich przydatne z punktu widzenia 
efektywności prowadzenia działal ­
ności. Na przykład w siedmiu przy ­
padkach wskaźniki doprowadziły do 
dostosowania usług przewozowych do 
faktycznego zapotrzebowania.30 
W pięciu przypadkach promotor pro ­
jektu zapisał w umowie obowiązek sto ­
sowania wskaźników zapewniających 
powiązanie wynagrodzenia przewoź ­
nika z jakością świadczonych usług. 
Jest to dobra praktyka, a przykład jej 
stosowania przedstawiono w  ramce 4 .Niedociągnięcia w zakresie świadczonych usług
 οWzrost liczby pociągów opóźnionych o ponad pięć minut miał negatywny wpływ na punktualność linii 
metra we Włoszech. Podczas kontroli stwierdzono również, że na stacjach ani w wagonach nie było wy ­
wieszonego rozkładu jazdy pociągów. Na żadnej z czterech stacji metra zbudowanych w ramach projektu 
nie było elektronicznych tablic wyświetlających przewidywany czas oczekiwania. W przypadku opóźnienia 
pasażerowie nie byli informowani ani słownie, ani wizualnie.
 οW Polsce liczba pociągów kursujących po odcinku torów zbudowanym z dofinansowaniem UE była o 25% 
niższa od planowanej (trzy pociągi na godzinę zamiast czterech). Było to spowodowane ograniczoną prze ­
pustowością połączonego z nim odcinka przebiegającego przez centrum miasta, która była niewystarcza ­
jąca do obsłużenia całego ruchu.Ramka 3
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy.
16 Uwagi
Przykład dobrej praktyki polegającej na powiązaniu wynagrodzenia z jakością usług
W umowie o świadczenie usług przewozowych metrem (Portugalia) zawarto szereg wskaźników i założeń w za ­
kresie świadczonych usług. Dotyczą one świadczonych usług, opóźnień, działania schodów ruchomych, pozio ­
mu oświetlenia, czystości na stacjach i w pojazdach oraz liczby awarii i problemów z sygnalizacją. Początkowo 
odpowiednie założenia nie były realizowane. Uchybienia dotyczyły przede wszystkim punktualności, a niekiedy 
także czystości i liczby awarii. Przewoźnik płacił z tego tytułu kary umowne w wysokości 10 000–30 000 euro 
miesięcznie. Sytuacja stopniowo uległa poprawie i zakładane poziomy wszystkich wskaźników były systema ­
tycznie osiągane.Ramka 4
Wyniki badań zadowolenia 
użytkowników – tam gdzie 
je przeprowadzono  – były 
pozytywne
31 
Badania zadowolenia użytkowników 
pomagają zmierzyć postrzeganą przez 
nich jakość i przeprowadzane są celem 
umożliwienia poprawy jakości usług 
przewozowych. Badania mogą uwidocz ­
nić najbardziej zadowalające aspekty, 
a także ewentualne problemy, którymi 
trzeba się zająć. Mogą także ukazać 
zmiany poziomu zadowolenia użytkow ­
ników w czasie, a niekiedy umożliwiają 
interesujące porównania pomiędzy 
różnymi liniami w tej samej sieci.
32 
Badania zadowolenia użytkowników 
były dostępne w przypadku dziewięciu 
spośród skontrolowanych projektów. 
Ich wyniki wskazywały na wysoki 
poziom zadowolenia użytkowników 
komunikacji zbiorowej.Dostępność usług  
przewozowych była ogólnie 
dobra
33 
Na podstawie oględzin stwierdzono, 
że zbudowane w ramach projektów 
stacje i zakupione pojazdy były ogól ­
nie łatwo dostępne dla pieszych i osób 
na wózkach inwalidzkich.
34 
Z przeglądu opublikowanych informa ­
cji (np. w internecie) wynika, że wszy ­
scy przewoźnicy świadczący usługi 
w ramach projektów objętych kontrolą 
mają w ofercie specjalne taryfy zniż ­
kowe ułatwiające dostęp określonym 
grupom użytkowników, np. studentom 
i bezrobotnym.
17 Uwagi
Czy zrealizowano  
założenia dotyczące 
wykorzystania?
35 
Z oceny pod kątem tego pytania wy ­
kluczono 6 projektów ze względu na 
ich stan zaawansowania. Punkty 36–48 
dotyczą zatem 20 projektów.
36 
Najważniejszym aspektem, oprócz 
spełniania potrzeb użytkowników (zob. 
pkt 28–34), który należy rozważyć w ra ­
mach oceny efektywności komunikacji 
zbiorowej, jest stopień jej wykorzysta ­
nia, który z reguły wyraża się jako licz ­
bę pasażerów, przejazdów lub przeje ­
chanych kilometrów bądź jako wskaźnik 
obłożenia. Wskaźnikiem atrakcyjności 
komunikacji zbiorowej może być rów ­
nież liczba osób decydujących się na 
nią przesiąść, wybierających np. jazdę 
tramwajem zamiast samochodem.W przypadku niewielu 
 projektów faktyczna liczba 
użytkowników odpowiada 
oczekiwaniom
37 
Założenia i odpowiadające im dane 
dotyczące stopnia wykorzystania były 
dostępne w przypadku 12 projektów 
objętych kontrolą. Z porównania 
stopnia wykorzystania, jaki planowano 
osiągnąć w danym terminie i jaki udało 
się osiągnąć w rzeczywistości, wynika, 
że tylko w 2 przypadkach założenia 
zostały zrealizowane (zob.  ramka 5 ). 
W przypadku pozostałych 10 projek ­
tów, w tym 9 projektów infrastruk ­
turalnych, nie udało się osiągnąć 
zakładanego stopnia wykorzystania, 
a w niektórych przypadkach było ono 
rażąco mniejsze od oczekiwań (zob. 
wykres 4 ).
Dwa projekty, w przypadku których założenia i dane były dostępne, a założenia 
zostały zrealizowane
 οNowa linia tramwajowa we Włoszech przewiozła w 2012 r. 12,2 mln pasażerów, tj. 113% zakładanej liczby 
(10,8 mln). Zdaniem promotora projektu wynik ten był zasługą przede wszystkim dobrej koordynacji z sie ­
cią autobusową oraz integracji opłat za przejazd.
 οRoczna liczba przejazdów w sieci autobusowej we Francji wyniosła 99,2% zakładanej na 2011 r. w analizie 
społeczno ­ekonomicznej z 2009 r. Od 2008 r., w którym projekt oddano do użytku, do 2011 r., za który 
dostępne są najświeższe dane, liczba ta wzrosła o 12%, z 4,3 mln do 4,8 mln.Ramka 5
18 Uwagi Wykres 4Projekty infrastrukturalne, w przypadku których liczba użytkowników była mniejsza 
od przewidywanej
87%72%72%63%35%32%32%18%2%
0% 20% 40% 60% 80% 100%Budowa metra we Włoszech (2,2 km)1
Rozbudowa metra w Hiszpanii (3,3 km)
Rozbudowa lekkiego metra w Hiszpanii (0,2 km)
Rozbudowa lekkiego metra w Hiszpanii (1,5 km)
Budowa lekkiego metra w Portugalii (13,5 km)
Rozbudowa metra w Portugalii (4,8 km)
Budowa tramwaju we Francji (8,5 km)Budowa tramwaju we Francji (9,5 km)
Budowa lekkiego metra w Portugalii (57 km)
Faktyczna liczba użytkowników jako odsetek planowanej w danym terminie
1 Zdaniem promotora projektu sytuacja powinna się poprawić wraz z ukończeniem realizacji pozostałych odcinków tej linii metra.
Źródło:  obliczenia Trybunału Obrachunkowego oparte na danych promotorów.
38 
W przypadku pozostałych 8 projek ­
tów, dla których nie było dostępnych 
założeń lub odpowiadających im 
danych, Trybunał skorzystał z innych 
źródeł informacji, aby ustalić, czy ich wykorzystanie było zadowalają ­
ce. W 4 przypadkach odnotowano 
dowody świadczące, że uzyskiwane 
wyniki są dobre (przykłady w  ramce 6 ), 
natomiast w pozostałych 4 wyniki były 
poniżej oczekiwań.
Przykłady projektów, dla których założenia nie były dostępne, ale stwierdzono 
przesłanki pozwalające przypuszczać, że uzyskiwane wyniki są dobre
 οJeden z projektów polegał na modernizacji dwóch odcinków sieci tramwajowej (Polska). W przypadku jed ­
nego z nich z porównania danych sprzed realizacji projektu i po jej ukończeniu wynika, że liczba pasaże ­
rów wzrosła o 49% w godzinach szczytu i o 29% w dni robocze.
 οInny projekt w Polsce polegał na budowie nowego odcinka sieci tramwajowej. W tym przypadku z danych 
wynika, że korzysta z niego 2500 pasażerów na godzinę w godzinach szczytu i 35 700 pasażerów w dzień 
roboczy, co zgodnie z dostępną orientacyjną wartością porównawczą12 uznaje się za zadowalający wynik.
12 W przypadku linii tramwajowej 2500 pasażerów odpowiada opracowanemu przez UITP spektrum przepustowości poszczególnych form miejskiej 
komunikacji zbiorowej. http://www.btrust.org.za/library/assets/uploads/documents/2_Resource%20docs_Making%20the%20Right%20Choice.pdfRamka 6
19 Uwagi
Przykładowe przyczyny niedostatecznego wykorzystania
 οW przypadku lekkiego metra, liczącego 58 stacji (Portugalia), które zastąpiło część sieci autobusowej, liczba 
użytkowników została przeszacowana o około 30%. Zdaniem promotora projektu przyczyną tego był brak 
wiarygodnego systemu liczenia pasażerów autobusów. W studium wykonalności za najważniejszy czynnik 
decydujący o osiągnięciu oczekiwanego popytu i o odchodzeniu użytkowników od komunikacji indywidu ­
alnej na rzecz zbiorowej uznano politykę parkingową. Mimo to do momentu przeprowadzenia kontroli nie 
powstały ani parkingi P+R na obu końcach linii północ–południe, ani podmiejska pętla autobusowa. Ponadto 
w centrum miasta dostępne były miejsca parkingowe po atrakcyjnych cenach (cena w centrum była taka 
sama jak na P+R, do czego doliczyć należy opłatę za przejazd metrem). Wykorzystanie sieci metra jest poni ­
żej oczekiwań pod względem liczby pasażerów (87%), liczby pasażerów przejętych z innych form transportu 
(55%) oraz wskaźnika obłożenia (62%). Dla ostatnich 3 stacji linii wskaźnik obłożenia wynosi poniżej 5%.
 οW Hiszpanii nowa stacja metra powstała w odpowiedzi na mocno artykułowane zapotrzebowanie wynika ­
jące z konieczności położenia kresu izolacji społecznej. Poprzedzająca realizację projektu analiza potrzeb 
w zakresie mobilności nie obejmowała ilościowego porównania poszczególnych wariantów komunikacyj ­
nych. Liczba użytkowników stanowi zaledwie 18% zakładanej.
 οNowa sieć tramwajowa we Francji przewoziła 8,3 mln pasażerów rocznie, tj. 72% zakładanej liczby (11,6 mln). 
Jednocześnie wskaźnik korzystania z samochodów prywatnych wzrósł z 60% przejazdów w 1997 r. do 65% 
w 2011 r., podczas gdy celem planu mobilności miejskiej było obniżenie tego wskaźnika do 59% już w 2005 r. 
Zdaniem przedstawicieli organu odpowiedzialnego za komunikację zbiorową na popyt na przewozy tramwa ­
jowe rzutują: kiepska jakość usług przewozowych oferowanych przez sieć autobusową oraz nieodpowiednia 
polityka parkingowa. W latach 2005–2012 liczba miejsc parkingowych w centrum miasta wzrosła o 17%, 
podczas gdy już w planie miejskiej komunikacji zbiorowej z 2005 r. uznano, że jest ona nadmierna.Ramka 7Niektórych przyczyn  
niedostatecznego  
wykorzystania można było 
uniknąć
39 
Najważniejsze czynniki, na które 
promotor projektu lub władze lokalne 
mieli bezpośredni wpływ13, a które 
prowadziły do niedostatecznego 
wykorzystania projektów objętych 
kontrolą, podzielić można na dwie 
kategorie: niedociągnięcia w koncepcji 
projektu (uchybienia w studiach wyko ­
nalności, w tym przeszacowanie liczby 
użytkowników) oraz – co istotniejsze – 
słabe punkty polityki w zakresie mo ­
bilności (brak koordynacji pomiędzy 
poszczególnymi formami transportu 
oraz koordynacji z polityką parkingo ­
wą, brak planu mobilności miejskiej).40 
Czynniki te miały negatywny wpływ 
na wskaźniki wykorzystania w przy ­
padku 11 z 14 projektów, w odniesieniu 
do których stwierdzono niedostatecz ­
ne wykorzystanie (zob. pkt 37 i 38)14. 
7 z tych projektów zostało zatwierdzo ­
nych przez Komisję, a 4 przez państwa 
członkowskie. Przykłady przedstawio ­
no w  ramce 7 .
41 
Przyczyny niedostatecznego wykorzy ­
stania mogły być przedmiotem bar ­
dziej szczegółowej analizy na etapie 
opracowania koncepcji projektu i jego 
planowania.13 Zewnętrznym czynnikiem, 
który mógł mieć wpływ na 
wykorzystanie projektów 
w zakresie miejskiej 
komunikacji zbiorowej, jest 
międzynarodowy kryzys 
gospodarczo ­finansowy.
14 Ponieważ każdego 
z projektów dotyczyć 
może większa liczba 
przyczyn, w przypadku tych 
11 projektów stwierdzono 
łącznie 23 wystąpienia 
różnych przyczyn.
20 Uwagi
Niedostateczne  
wykorzystanie może mieć 
negatywny wpływ na  
osiągnięcie spodziewanych 
korzyści…
42 
W każdym wniosku o przyznanie dofi ­
nansowania przekazywanym Komisji do 
zatwierdzenia oprócz stopnia wyko ­
rzystania podaje się inne spodziewane 
korzyści, np. zmniejszenie zanieczysz ­
czenia powietrza, hałasu, zatorów 
komunikacyjnych, liczby wypadków 
i zużycia paliw. Korzyści te powinny 
z kolei mieć bardziej ogólny pozytywny 
wpływ na środowisko, stan zdrowia pu ­
blicznego, wzrost gospodarczy i zatrud ­
nienie, zwłaszcza za sprawą zmniejsze ­
nia zatorów komunikacyjnych.
43 
Promotor projektu szacuje spodziewa ­
ne korzyści na podstawie kluczowego 
wskaźnika, np. liczby osób rezygnują ­
cych z korzystania z samochodu oso ­
bowego na rzecz komunikacji zbioro ­
wej. Zatem w przypadku gdy wskaźnik 
wykorzystania dla danego projektu 
nie osiąga zakładanych wartości, może 
to mieć negatywny wpływ również na 
tego rodzaju inne korzyści.…które nie jest 
monitorowane…
44 
Spodziewane korzyści uwzględnia się 
w analizie społeczno ­ekonomicznej. 
Stanowią one ważny czynnik przy 
podejmowaniu decyzji o przeznacze ­
niu pieniędzy publicznych na realizację 
projektów w zakresie miejskiej komu ­
nikacji zbiorowej, które z natury nie są 
rentowne.
45 
Przed rozpoczęciem realizacji projektu 
dokonuje się wprawdzie oszacowa ­
nia spodziewanych korzyści, jednak 
w przypadku skontrolowanych projek ­
tów nie były one systematycznie moni ­
torowane w celu ustalenia faktycznych 
osiągnięć.
46 
W dwóch z odwiedzonych miast 
kontrolerzy odnotowali jednak, że 
opracowano, a następnie monitorowa ­
no zestaw wskaźników dotyczących 
aspektów, na które współfinansowane 
projekty miały wpływ.Zdjęcie 3Tramwaj we Włoszech
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy.
21 Uwagi
…a także może powodować 
większe obciążenie  
finansowe władz publicznych
47 
W przypadku wszystkich skontrolo ­
wanych projektów, które z natury nie 
są rentowne, wpływy operacyjne nie 
pokrywały w pełni kosztów eksplo ­
atacji i utrzymania, a powstały deficyt 
finansowany był dotacją ze środków 
publicznych15.48 
W przypadku 14 projektów, których 
wykorzystanie było mniejsze od 
oczekiwanego, mniejsza od pierwotnie 
prognozowanej liczba użytkowników 
oznaczała mniejsze wpływy ze sprze ­
daży biletów. Kompensowane to było 
wyższą niż planowano dotacją publicz ­
ną, z wyjątkiem jednego przypadku, 
w którym faktyczne wpływy opera ­
cyjne były wyższe od oczekiwanych 
w następstwie podwyżki opłat.Zdjęcie 4Tramwaj i autobus we Francji
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy.
15 Dotacja publiczna stanowi 
na przykład 9% rocznego 
budżetu w przypadku 
jednego lekkiego metra, 
66% w przypadku innego 
(wobec spodziewanych 0%), 
68%  przypadku 
sieci tramwajowej 
i 75% w przypadku sieci 
autobusowej.
22 Wnioski  
i zalecenia
49 
Ogólny wniosek z kontroli jest taki, że 
współfinansowane przez UE projekty 
w zakresie miejskiej komunikacji zbio ­
rowej zostały wprawdzie zrealizowane 
w sposób zadowalający i generalnie 
spełniają potrzeby użytkowników, jed ­
nak często są niedostatecznie wyko ­
rzystane, co ma wpływ na ich ogólną 
efektywność.
Realizacja projektu
50 
W przypadku większości projektów in ­
frastruktura, urządzenia i tabor zostały 
zrealizowane zgodnie ze specyfikacją 
(pkt 20).
51 
W przypadku czterech projektów 
wystąpiły znaczne opóźnienia, które 
według aktualnych prognoz wynosiły 
od dwóch do czterech lat. Opóźnienia 
spowodowane były przeszkodami 
naturalnymi lub historycznymi, mody ­
fikacjami podczas realizacji projektu, 
problemami z koordynacją oraz opóź ­
nieniami w udostępnianiu gruntów 
(pkt 21 i 22).
52 
W przypadku trzech projektów koszty 
zostały znacznie przekroczone (o po ­
nad 20%) z powodu opóźnień, proble ­
mów technicznych i administracyjnych 
oraz braku koordynacji (pkt 23–25).Usługi będące rezultatem 
projektów
53 
Ze wskaźników, które są monitorowa ­
ne przez przewoźników, oraz z badań 
zadowolenia użytkowników (tam gdzie 
są dostępne) wynika, że projekty speł ­
niają potrzeby użytkowników. Jednak 
nie we wszystkich projektach objętych 
kontrolą korzysta się z tego rodzaju 
narzędzi zarządczych. Stwierdzono 
pewne dobre praktyki, np. zapisanie 
wskaźników w umowie o świadczeniu 
usług przewozowych zawartej między 
promotorem projektu a przewoźni ­
kiem i powiązanie wynagrodzenia 
tego ostatniego z osiąganymi wynika ­
mi. Obiekty i usługi będące rezultatem 
projektów były ogólnie łatwo dostęp ­
ne (pkt 26–34).
Wykorzystanie projektów
54 
W przypadku 40% skontrolowanych 
projektów brak było założeń lub 
danych dotyczących wykorzystania. 
Uniemożliwiało to pomiar wskaźnika 
wykorzystania projektu, który jest klu ­
czowym wskaźnikiem wykonania na 
potrzeby oceny efektywności projek ­
tów w zakresie komunikacji zbiorowej 
(pkt 37).
55 
W przypadkach gdy dane dotyczące 
wykorzystania nie były dostępne, Try ­
bunał skorzystał z innych danych, aby 
wyciągnąć wnioski na temat efektyw ­
ności danego projektu. Ogólnie Trybu ­
nał uważa, że dwie trzecie projektów 
jest niedostatecznie wykorzystanych 
(pkt 37 i 38).
23 Wnioski i zalecenia 
56 
Dwa najważniejsze czynniki, na które 
promotor projektu lub władze lokalne 
mają bezpośredni wpływ, a które pro ­
wadzą do niedostatecznego wykorzy ­
stania większości projektów objętych 
kontrolą, to niedociągnięcia w koncep ­
cji projektu oraz słabe punkty polityki 
w zakresie mobilności (pkt 39–41).
57 
Mniejsza od oczekiwanej liczba pa ­
sażerów oznacza również mniejsze 
korzyści gospodarcze i społeczne (np. 
zanieczyszczenia i zatory komunikacyj ­
ne). Korzyści te z reguły nie są jednak 
monitorowane przez promotorów ani 
organy krajowe (pkt 42–46). Oznacza 
to również, że może wystąpić potrzeba 
dodatkowego dofinansowania ze środ ­
ków publicznych, celem zapewnienia 
stabilności finansowej projektów w za ­
kresie miejskiej komunikacji zbiorowej, 
których to dotyczy (pkt 47 i 48).
Zalecenie 1
W przypadku projektów, które pod ­
legają jej zatwierdzeniu, Komisja 
powinna wymagać wprowadzenia 
narzędzi zarządczych umożliwiają ­
cych monitorowanie jakości usług 
i poziomu zadowolenia użytkowników 
po oddaniu projektu do użytku, np.:
a) zawarcia w umowach o świadcze ­
nie usług przewozowych minimal ­
nego zestawu wskaźników wraz 
z określeniem zakładanych war ­
tości docelowych oraz – w miarę 
możliwości – powiązania wynagro ­
dzenia przewoźnika z uzyskiwany ­
mi wynikami;b) przeprowadzania badań zado ­
wolenia użytkowników, które 
umożliwiałyby podejmowanie 
odpowiednich działań mających 
na celu lepsze spełnianie oczeki ­
wań użytkowników.
Zalecenie 2
W przypadku projektów, które pod ­
legają jej zatwierdzeniu, Komisja 
powinna wymagać zawarcia w umo ­
wach o przyznanie dotacji pewnej 
minimalnej liczby wskaźników rezul ­
tatu wraz z określeniem zakładanych 
wartości docelowych, a następnie 
pomiaru tych wskaźników na potrzeby 
monitorowania i oceny:
a) wskaźnika wykorzystania ko ­
munikacji zbiorowej, który jest 
kluczowym wskaźnikiem wykona ­
nia w przypadku projektów tego 
rodzaju;
b) spodziewanych korzyści w postaci 
np. zmniejszenia zanieczyszczeń, 
hałasu i zatorów komunikacyjnych 
oraz poprawy bezpieczeństwa 
ruchu drogowego.
Zalecenie 3
W przypadku projektów, które pod ­
legają jej zatwierdzeniu, Komisja 
powinna wymagać, aby oszacowanie 
liczby oczekiwanych użytkowników 
poddawano bardziej rygorystycznej 
analizie oraz aby wybór formy trans ­
portu uzasadniony był porównaniem 
różnych wariantów pod względem 
ilościowym.
24 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 4
W przypadku projektów, które pod ­
legają jej zatwierdzeniu, Komisja 
powinna wymagać, aby projekty były 
uwzględnione w polityce w zakresie 
mobilności, która:
a) podejmuje kwestię spójności 
wszystkich form transportu 
włącznie z polityką parkingową na 
terenie całej aglomeracji miejskiej;
b) wykazuje, że dany projekt ma cha ­
rakter priorytetowy i jest najbar ­
dziej odpowiednim rozwiązaniem;
c) wskazuje, w jakim zakresie projekt 
przyczyni się do realizacji jej ogól ­
nych celów (np. zmiany modelu 
transportu).Zalecenie 5
Komisja powinna ponadto wymagać, 
aby kwestie, o których mowa w zale ­
ceniach 1–4, były uwzględniane przez 
władze państw członkowskich przy 
zarządzaniu projektami w zakresie 
komunikacji miejskiej, które uzyskały 
dofinansowanie UE.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył  
Henri GRETHEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 5 lutego 2014 r.
W imieniu Trybunału Obrachunkowego
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

25 Załączniki
Unijna polityka w zakresie komunikacji miejskiej: dokumenty opublikowane  
w ciągu ostatniej dekady
01  
Biała księga z 2001 r.: „Europejska polityka transportowa do 2010 r.: czas na decyzje”, COM(2001) 370 final.
02  
Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno ­Społecznego 
oraz Komitetu Regionów: „W kierunku strategii tematycznej w sprawie środowiska miejskiego”, COM(2004) 60 
final.
03  
Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczący strategii tematycznej w sprawie środowiska 
miejskiego, COM(2005) 718 final.
04  
Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego: „Utrzymać Europę w ruchu – zrównoważona mobilność 
dla naszego kontynentu. Przegląd średniookresowy białej księgi Komisji Europejskiej dotyczącej transportu 
z 2001 r.”, COM(2006) 314 final.
05  
Komunikat Komisji: „Plan działania na rzecz racjonalizacji zużycia energii: Sposoby wykorzystania potencjału”, 
COM(2006) 545 final.
06  
Zielona księga Komisji: „W kierunku nowej kultury mobilności w mieście”, COM(2007) 551 final.
07  
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno ­Społecznego 
oraz Komitetu Regionów: „Plan działania na rzecz mobilności w miastach”, COM(2009) 490 final.
08  
Biała księga: „Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konku ­
rencyjnego i za sobooszczędnego systemu transportu”, COM(2011) 144 final.Załącznik  I
26 Załączniki
Ogólne informacje o projektach objętych kontrolą według stanu na czas 
jej przeprowadzenia
Kraj / 
miastoProjektData oddania 
do użytkuOstatecz -
ny koszt 
całkowity3Koszty 
kwalifi -
kowalne 
(A)Dotacja UEProjekt za -
twierdzony 
przez 
Komisję czy 
państwo 
członkow -
skie4w mln EURodsetek 
(A)
Hiszpania
BarcelonaPrzedłużenie trzeciej linii metra o 0,6 km i 1 stację maj 2001 82,5 19,3 5,5 28,5% PC
Przedłużenie trzeciej linii metra o 2,2 km i 2 stacje wrzesień 2008 106,9 40,5 9,6 23,7% PC
Przedłużenie jedenastej linii lekkiego metra 
o 1,5 km i 2 stacjegrudzień 2003 51,8 22,7 6,8 30,0% PC
Przedłużenie jedenastej linii lekkiego metra 
o 0,2 km i 2 stacjegrudzień 2003 56,9 16,7 4,4 26,3% PC
Madryt Przedłużenie jedenastej linii metra o 3,3 km i 1 stację październik 2010 167, 6 113,9 50,3 44,2% COM
Francja
HawrBudowa linii tramwajowej o długości 13 km nie oddano2394,7 249,5 10,0 4,0% COM
System eksploatacyjno‑informacyjnyoddano 
częściowo1,9 0,7 0,3 47,1% PC
Val de Sambre Budowa buspasów o długości 8,4 km grudzień 2008 88,7 50,7 15,9 31,4% COM
ValenciennesBudowa pierwszego odcinka linii tramwajowej 
o długości 9,5 kmlipiec 2006 263,7 106,1 5,1 4,8% COM
Budowa drugiego odcinka linii tramwajowej 
o długości 8,5 kmwrzesień 2007 67, 8 45,4 7, 5 16,5% COM
Włochy
FlorencjaBudowa odcinka sieci tramwajowej o długości 
18,9 km na potrzeby linii 1, 2 i 3oddano 
częściowo688,0 159,9 53,3 33,3% COM
System informacyjny maj 2012 0,3 0,3 0,1 33,3% PC
NeapolPrzedłużenie pierwszej linii metra o 5,3 km i 6 stacji nie oddano 1 524,0 1 015,0 507, 0 50,0% COM
Budowa szóstej linii metra o długości 2,2 km oraz 
4 stacjiluty 2007 140,9 122,3 61,2 50,0% COM
Przedłużenie szóstej linii metra o 3,3 km i 4 stacjeukończenie 
w 2015643,0 173,1 86,5 50,0% COMZałącznik  II
27 Załączniki
Kraj / 
miastoProjektData oddania 
do użytkuOstatecz -
ny koszt 
całkowity3Koszty 
kwalifi -
kowalne 
(A)Dotacja UEProjekt za -
twierdzony 
przez 
Komisję czy 
państwo 
członkow -
skie4w mln EURodsetek 
(A)
Polska1
KrakówModernizacja i przebudowa 4 km sieci tramwajowej 
oraz zakup 24 tramwajówmaj 2008 63,7 51,9 25,7 49,5% COM
Budowa i przebudowa 5,4 km sieci tramwajowej 
oraz zakup 24 tramwajówczerwiec 2011 107,2 92,0 54,2 58,9% COM
WarszawaPrzedłużenie pierwszej linii metra o 4 km i 4 stacje październik 2008 261,7 189,8 80,1 42,2% COM
Modernizacja połączenia kolejowego z portem 
lotniczym o długości 14 kmwrzesień 2008 65,1 52,5 13,7 26,1% PC
Przedłużenie o 2 km połączenia kolejowego  
z portem lotniczym, wraz z budową tunelunie oddano291,5 72,1 50,5 70,0% COM
Zakup 13 pociągów do obsługi połączenia 
kolejowego z portem lotniczymlistopad 2011 86,2 69,7 41,1 59,0% COM
Portugalia
LizbonaPrzedłużenie linii B metra o 4,8 km i 5 stacji marzec 2004 295,1 266,0 100,0 37, 6% COM
Budowa 13,5 km lekkiego metra z 19 stacjami listopad 2008 352,9 265,0 79,5 30,0% COM
PortoBudowa 57 km lekkiego metra z 58 stacjami marzec 2006 1 962,0 890,4 320,2 36,0% COM
Zintegrowany system opłat za przejazd grudzień 2005 11,2 8,1 4,4 54,3% PC
System eksploatacyjno‑informacyjny grudzień 2006 11,2 9,7 5,3 54,6% PC
Ogółem 26 skontrolowanych projektów 7 586,50 4 103,30 1 598,23 39,6%
1 W przypadku projektów polskich kwoty przeliczono, przyjmując średni kurs 1 EUR = 4 PLN.
2 Te dwa projekty zostały oddane do użytku przed końcem 2012 r.
3 Kursywą podano kwoty zatwierdzone na etapie wniosku o dofinansowanie.
4 COM = Komisja; PC = państwo członkowskie.Załącznik  II
28
Streszczenie
II a)
Komisja z zadowoleniem przyjmuje przedstawioną przez 
Trybunał ocenę, według której projekty w większości 
zostały zrealizowane zgodnie ze specyfikacją.
Komisja z zadowoleniem przyjmuje stwierdzenie, że 
15 z 21 poddanych analizie projektów zostało oddanych 
do użytku w terminie lub z opóźnieniem nieprzekracza ­
jącym dziewięciu miesięcy, co Komisja uważa za niewiel ­
kie opóźnienie w przypadku tego rodzaju projektów. 
W przypadku dużych projektów infrastrukturalnych 
pewnych opóźnień często nie da się uniknąć.
Komisja uważa, że opóźnienia w ramach czterech wspo ­
mnianych projektów miały konkretne przyczyny nieza ­
leżne od promotora i Komisji.
Komisja wskazuje, że sytuacja ta nie ma wpływu na 
budżet UE, gdyż kwoty, o jakie koszty zostały przekro ­
czone, muszą być pokryte z budżetu krajowego. Komisja 
uważa, że wiele przypadków przekroczenia kosztów było 
spowodowanych trudnościami natury technicznej, nieza ­
leżnymi od promotorów projektu.
II b)
Komisja z zadowoleniem przyjmuje rezultaty kontroli 
dotyczącej potrzeb użytkowników.
W ramach pięciu skontrolowanych projektów wystą ­
piło niedostateczne wykorzystanie infrastruktury, gdyż 
wskaźnik wykorzystania wyniósł poniżej 35% oczeki ­
wanego poziomu. W przypadku pozostałych projektów 
wskaźnik wykorzystania przekroczył 60% liczby oczeki ­
wanych użytkowników.
Opóźnienia w realizacji projektów mogą również pro ­
wadzić do opóźnień w osiąganiu celów dotyczących 
wykorzystania.
Transport publiczny stanowi podstawę zrównoważonej 
komunikacji miejskiej i przyczynia się do osiągnięcia 
wysokiego poziomu włączenia społecznego. W związku 
z tym często z góry zakłada się, że wsparcie ze strony 
władz publicznych jest koniecznością.Odpowiedzi  
Komisji
II c)
Komisja przyjmuje do wiadomości stwierdzone przy ­
czyny niedostatecznego wykorzystania. Popyt na usługi 
transportowe jest jednak popytem pochodnym, ściśle 
związanym z sytuacją gospodarczą. W trakcie przepro ­
wadzania analiz na etapie projektowania i planowania 
nie można było przewidzieć możliwego wpływu mię ­
dzynarodowego kryzysu gospodarczego i finansowego. 
Kryzys wpłynął między innymi na potrzeby w zakresie 
mobilności, co mogło przyczynić się do niedostatecz ­
nego wykorzystania, gdyż na etapie opracowywania 
projektów nie można było przewidzieć znacznego spo ­
wolnienia popytu w zakresie mobilności w miastach.
Kryzys miał również wpływ na sytuację finansową miast 
i być może na ich zdolność do utrzymania i subsydio ­
wania usług publicznych, co miało negatywne skutki 
na wykorzystanie. W każdym razie wszystkie projekty 
zostały poddane kontroli na wczesnym etapie realizacji 
i nadal możliwe jest podjęcie dodatkowych środków 
w celu zwiększenia wykorzystania w przyszłości.
III a)
W odniesieniu do zaleceń 1–4 Komisja podkreśla, że pro ­
cedura oceny i przyjmowania dużych projektów w okre ­
sie programowania 2014–2020 pozwoli na wczes  ne 
dokonanie przeglądu projektów na początkowym etapie 
przez ekspertów specjalizujących się w zarządzaniu 
projektami, analizie kosztów i korzyści oraz kwestiach 
technicznych lub z zakresu inżynierii. Komisja przygo ­
towuje akty delegowane i wykonawcze określające 
poszczególne kryteria jakości, których należy przestrze ­
gać w ramach wszystkich dużych projektów. Ponadto 
wydane zostaną wytyczne dotyczące analizy kosztów 
i korzyści, które będą zawierały praktyczne zalecenia dla 
poszczególnych sektorów oraz badania sytuacyjne, aby 
umożliwić beneficjentom ukierunkowanie projektów na 
osiągnięcie jak najwyższej wartości dodanej UE.
Wszystkie projekty podlegające zatwierdzeniu przez 
Komisję należy poddać przeglądowi jakości, przeprowa ­
dzanemu na podstawie zestawu kryteriów przez Komisję 
albo przez niezależnych ekspertów (inicjatywy JASPERS, 
opłaconych ze środków pomocy technicznej Komisji lub 
inne podmioty wyznaczone przez państwa członkow ­
skie za zgodą Komisji).
Odpowiedzi Komisji 29
Komisja zgadza się z Trybunałem, że monitorowanie 
wkładu projektów ma zasadnicze znaczenie dla wery ­
fikacji prawidłowości realizacji programu. Instytucje 
zarządzające muszą dokonać oceny (zgodnie z pla ­
nami oceny) wpływu projektów finansowanych przez 
UE na realizację celów danej osi priorytetowej, ale nie 
w ramach umowy o udzielenie dotacji. Następnie – jeśli 
elementy te zostaną włączone jako wskaźniki rezultatu 
programu operacyjnego – osiągnięte wyniki zostaną 
uwzględnione i poddane ocenie w rocznych i końco ­
wych sprawozdaniach z realizacji przedstawianych 
przez państwa członkowskie w odniesieniu do każdego 
programu operacyjnego.
III c)
Dzięki przeglądowi jakości wniosków Komisja zapewni 
przeprowadzenie analizy głównych możliwości i wybór 
najlepszego wariantu do realizacji wraz z uzasadnieniem 
tego wyboru.
Komisja zapewni też przeprowadzenie analizy popytu 
(lub biznesplanu w przypadku inwestycji produkcyjnych) 
na podstawie wiarygodnych szacunków i zgodnie z głów ­
nymi trendami demograficznymi i zmianami sytuacji 
w danym sektorze, aby uzasadnić potrzebę realizacji 
projektu i ogólną przepustowość obiektów projektu.
III d)
W przypadku wszystkich dużych projektów należy 
wykazać ich wkład w realizację określonych na poziomie 
programu celów w zakresie wspierania zrównoważonej 
multimodalnej mobilności miejskiej zgodnie z art. 5 pkt 4 
lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1301/2013 („rozporządzenie 
w sprawie EFRR” i art. 4 lit. a) ppkt (v) rozporządzenia 
(UE) nr 1300/2013 („rozporządzenie w sprawie Funduszu 
Spójności”).
III e)
Komisja zgadza się, że tymi kwestiami powinny zajmo ­
wać się instytucje zarządzające i będzie promować taką 
praktykę.Nowe ramy polityki spójności opierają się na podejściu 
zorientowanym na wyniki, co ma również wpływ na 
sposób przeprowadzania przez Komisję oceny dużych 
projektów. W formularzu wniosku (w formie aktu 
wykonawczego Komisji) znajdować się będzie oddzielna 
sekcja, w której w odniesieniu do poszczególnych pro ­
jektów konieczne będzie przedstawienie oczekiwanego 
wkładu we wskaźniki rezultatu i produktu w ramach 
danej osi priorytetowej.
W akcie delegowanym dotyczącym przeglądu jakości 
Komisja przedstawi warunki, które państwa członkow ­
skie muszą spełniać i których spełnienie muszą potwier ­
dzać w sprawozdaniu z przeglądu jakości. Obowiązek 
ten obejmuje również określenie wykonalności i wiary ­
godności analizy popytu, uzasadnienie potrzeby reali ­
zacji projektu oraz określenie ogólnej przepustowości 
obiektów projektu.
Zgodnie z ramami regulacyjnymi nowego okresu progra ­
mowania wszystkie projekty będą uwzględniały w stosow ­
nych przypadkach wspólne wskaźniki produktu. Wskaźniki 
rezultatu będą uzgadniane w procesie negocjacji doty ­
czących programów i ustalane na poziomie osi priory ­
tetowej, a następnie monitorowane w okresie realizacji. 
Określenie szczegółowych zasad dotyczących systemu 
oceny i monitorowania, w szczególności warunków 
zawierania umów pomiędzy instytucjami zarządzającymi 
a przewoźnikami, należy jednak do kompetencji instytucji 
zarządzającej zgodnie z art. 125 ust. 3 lit. c) rozporządzenia 
(UE) nr 1303/2013. W razie potrzeby Komisja będzie zale ­
cała, aby w przypadku dużych projektów istniał minimalny 
zestaw wskaźników oraz aby wynagrodzenie przewoźnika 
było uzależnione od wyników.
Komisja będzie zalecała promotorom projektu, aby 
przeprowadzali badania poziomu zadowolenia użyt ­
kowników, w przypadku gdy będzie to istotne z punktu 
widzenia celów projektu.
III b)
Dzięki przeglądowi jakości projektów Komisja zapewni, 
aby w przypadku projektów podlegających zatwierdze ­
niu przez Komisję wyraźnie przedstawiano wkład tych 
projektów we wskaźniki rezultatu dotyczące monitoro ­
wania postępów.
Wskaźnik wykorzystania nie należy do wspólnych wskaź ­
ników, które państwa członkowskie zobowiązane są 
monitorować. Podczas negocjacji dotyczących progra ­
mów Komisja będzie jednak nalegać, aby w stosownych 
przypadkach „wskaźnik wykorzystania komunikacji 
zbiorowej” uwzględniono w programach operacyjnych 
obejmujących transport publiczny, a w konsekwencji 
w systemach monitorowania tego wskaźnika przez pań ­
stwa członkowskie.
Odpowiedzi Komisji 30
28
Komisja z zadowoleniem przyjmuje ustalenie, że 
w 18 spośród 21 skontrolowanych przypadków usługi 
oferowane w ramach projektów były monitorowane 
i zgodne z odpowiednimi wyznaczonymi celami.
Ramka 3  – Tiret pierwsze
Ustalenie dotyczące linii metra we Włoszech, do którego 
odniósł się Trybunał, może być wyjaśnione faktem, że 
linia i towarzyszący jej system informacji nie zostały 
ukończone. Do 2015 r. obecnie odrębny odcinek stanie 
się częścią bardziej rozbudowanej sieci metra.
Ramka 3 – Tiret drugie
W odniesieniu do ustalenia dotyczącego projektu w Pol ­
sce, do którego odniósł się Trybunał, Komisja przyznaje, 
że częstotliwość kursowania pociągów nie odpowiada 
założeniom przyjętym na etapie projektowania. Komisja 
przedstawi ten problem polskim władzom w ramach 
monitorowania programu oraz zapyta o powody tej 
zmiany.
Ramka 4
Komisja z zadowoleniem przyjmuje stwierdzenie przez 
Trybunał istnienia dobrych praktyk. Komisja przygotuje 
wytyczne dotyczące analizy kosztów i korzyści w odnie ­
sieniu do programów na lata 2014–2020, które będą 
zawierały badanie sytuacyjne dotyczące transportu 
miejskiego.
32
Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że wszystkie 
dostępne badania wykazały wysoki poziom zadowolenia 
ze świadczonych usług.
Wspólna odpowiedź do pkt 33 i 34
Komisja z zadowoleniem przyjmuje to pozytywne 
ustalenie.Uwagi
20
Komisja z zadowoleniem przyjmuje przedstawioną przez 
Trybunał ocenę, według której projekty w większości 
zostały zrealizowane zgodnie ze specyfikacją.
21
Komisja z zadowoleniem przyjmuje stwierdzenie, że 
15 z 21 projektów poddanych analizie zostało oddanych 
do użytku w terminie lub z opóźnieniem nieprzekraczają ­
cym dziewięciu miesięcy, co Komisja uważa za niewielkie 
opóźnienie, jeśli chodzi o tego rodzaju projekty. W przy ­
padku dużych projektów infrastrukturalnych pewnych 
opóźnień często nie da się uniknąć.
Komisja uważa, że znaczne opóźnienia spowodowane 
były konkretnymi, niedającymi się uniknąć okolicznoś­
ciami związanymi z realizacją poszczególnych projektów, 
takimi jak znaleziska archeologiczne, potrzeba dodatko ­
wej konsolidacji gruntu lub zmiana na szczeblu politycz ­
nym. Ani promotor projektu, ani służby Komisji nie były 
w stanie przewidzieć takich czynników.
Ramka 1 – Tiret drugie
Pierwotny projekt przebiegu torów tramwaju we Wło ­
szech, do którego odniósł się Trybunał, został zatwier ­
dzony po konsultacjach społecznych. Zmiany polityczne 
na szczeblu gminnym oraz przeprowadzone w ich 
następstwie referendum z 2010 r. spowodowały zmianę 
pierwotnego projektu linii 2 i 3. Ani promotor projektu, 
ani służby Komisji nie były w stanie przewidzieć tych 
okoliczności.
24
Komisja zawsze postrzega przekroczenie kosztów jako 
problem, gdyż może ono mieć wpływ na ekonomiczną 
strukturę projektu. W przypadku dużych projektów 
infrastrukturalnych często trudno jest jednak uniknąć 
dodatkowych kosztów mimo dokładnego planowania, 
analiz i badań gruntu (zob. przykłady w ramce 2).
25
Komisja wskazuje, że sytuacja ta nie ma wpływu na 
budżet UE, gdyż kwoty, o jakie koszty zostały przekro ­
czone, muszą być pokryte z budżetu krajowego. 
Odpowiedzi Komisji 31
Ramka 7–Tiret trzecie
Komisja przyznaje, że po zakończeniu realizacji pro ­
jektów we Francji powinno było dojść do poprawy 
dostosowania usług autobusowych oraz zmniejszenia 
liczby miejsc parkingowych. Na koniec 2013 r. francuskie 
władze publiczne ogłosiły przeprowadzenie działań 
naprawczych. Przewidują one stworzenie nowych 
linii transportu publicznego w celu rozbudowy sieci 
publicznej oraz ograniczenie liczby miejsc parkingowych 
w centrum.
47
Transport publiczny stanowi podstawę zrównoważonej 
komunikacji miejskiej i przyczynia się do osiągnięcia 
wysokiego poziomu włączenia społecznego. W związku 
z tym często z góry zakłada się, że wsparcie ze strony 
władz publicznych jest koniecznością.
Wnioski i zalecenia
49
Komisja z zadowoleniem przyjmuje ogólny wynik kon ­
troli, tj. stwierdzenie, że projekty generalnie spełniają 
potrzeby użytkowników.
Komisja przyjmuje do wiadomości stwierdzone przy ­
czyny niedostatecznego wykorzystania. Popyt na usługi 
transportowe jest jednak popytem pochodnym, ściśle 
związanym z sytuacją gospodarczą. W trakcie przeprowa ­
dzania analiz na etapie projektowania i planowania nie 
można było przewidzieć możliwego wpływu międzyna ­
rodowego kryzysu gospodarczego i finansowego. Kryzys 
wpłynął między innymi na potrzeby w zakresie mobil ­
ności, co mogło się przyczynić do niedostatecznego 
wykorzystania, gdyż na etapie opracowywania projek ­
tów nie można było przewidzieć znacznego ograniczenia 
popytu w zakresie mobilności w miastach. Kryzys miał 
również wpływ na sytuację finansową miast i być może 
na ich zdolność do utrzymania i subsydiowania usług 
publicznych, co miało negatywne skutki na wykorzysta ­
nie. W każdym razie wszystkie projekty zostały poddane 
kontroli na wczesnym etapie realizacji i nadal możliwe 
jest podjęcie dodatkowych środków w celu zwiększenia 
wykorzystania w przyszłości.37
Komisja uważa, że beneficjenci powinni przykładać 
większą wagę do definiowania kluczowych wskaźników 
wykonania.
W ramach pięciu skontrolowanych projektów wystą ­
piło niedostateczne wykorzystanie infrastruktury, gdyż 
wskaźnik wykorzystania wyniósł poniżej 35% oczekiwa ­
nego poziomu. W przypadku projektu realizowanego 
we Włoszech sytuacja powinna ulec poprawie na koniec 
2015 r., po włączeniu linii do sieci zgodnie z planem.
W przypadku pozostałych projektów wskaźnik wyko ­
rzystania przekroczył 60% liczby oczekiwanych 
użytkowników.
Opóźnienia w realizacji projektów mogą również pro ­
wadzić do opóźnień w osiąganiu celów dotyczących 
wykorzystania.
Zob. odpowiedź do pkt 39 i 40.
Wspólna odpowiedź do pkt 39 i 40
Komisja przyjmuje do wiadomości stwierdzone przy ­
czyny niedostatecznego wykorzystania. W trakcie prze ­
prowadzania analiz na etapie projektowania i planowania 
nie można było jednak przewidzieć możliwego wpływu 
międzynarodowego kryzysu gospodarczego i finan ­
sowego. Kryzys wpłynął między innymi na potrzeby 
w zakresie mobilności, co mogło się przyczynić do nie ­
dostatecznego wykorzystania, gdyż na etapie opracowy ­
wania projektów nie można było przewidzieć znacznego 
spowolnienia popytu w zakresie mobilności w miastach. 
Kryzys miał również wpływ na sytuację finansową miast 
i być może na ich zdolność do utrzymania i subsydio ­
wania usług publicznych, co miało negatywny skutek 
na wykorzystanie. W każdym razie wszystkie projekty 
zostały poddane kontroli na wczesnym etapie realizacji 
i nadal możliwe jest podjęcie dodatkowych środków 
w celu zwiększenia wykorzystania w przyszłości.
Zob. odpowiedź do pkt 37.
41
Zob. odpowiedź do pkt 39 i 40.
Odpowiedzi Komisji 32
W przypadku pozostałych projektów wskaźnik wyko ­
rzystania przekroczył 60% liczby oczekiwanych 
użytkowników.
Opóźnienia w realizacji projektów mogą również pro ­
wadzić do opóźnień w osiąganiu celów dotyczących 
wykorzystania.
56
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt 49.
57
Transport publiczny stanowi podstawę zrównoważonej 
komunikacji miejskiej i przyczynia się do osiągnięcia 
wysokiego poziomu włączenia społecznego. W związku 
z tym często z góry zakłada się, że wsparcie ze strony 
władz publicznych jest koniecznością.
Zalecenie 1
W odniesieniu do zaleceń 1–4, Komisja podkreśla, że 
procedura oceny i przyjmowania dużych projektów 
w okresie programowania 2014–2020 pozwoli na wczes­
 ne dokonanie przeglądu projektów na początkowym 
etapie przez ekspertów specjalizujących się w zarządza ­
niu projektami, analizie kosztów i korzyści oraz kwestiach 
technicznych lub z zakresu inżynierii. Komisja przygo ­
towuje akty delegowane i wykonawcze określające 
poszczególne kryteria jakości, których należy przestrze ­
gać w ramach wszystkich dużych projektów. Ponadto 
wydane zostaną wytyczne dotyczące analizy kosztów 
i korzyści, które będą zawierały praktyczne zalecenia dla 
poszczególnych sektorów oraz badania sytuacyjne, aby 
umożliwić beneficjentom ukierunkowanie projektów na 
osiągnięcie jak najwyższej wartości dodanej UE.
Wszystkie projekty podlegające zatwierdzeniu przez 
Komisję należy poddać przeglądowi jakości przeprowa ­
dzanemu na podstawie zestawu kryteriów przez Komisję 
albo przez niezależnych ekspertów (inicjatywy JASPERS, 
opłaconych ze środków pomocy technicznej Komisji lub 
inne podmioty wyznaczone przez państwa członkowskie 
za zgodą Komisji).
Nowe ramy polityki spójności opierają się na podejściu 
zorientowanym na wyniki, co ma również wpływ na 
sposób przeprowadzania przez Komisję oceny dużych 
projektów. W formularzu wniosku (w formie aktu wyko ­
nawczego Komisji) znajdować się będzie oddzielna sek ­
cja, w której w odniesieniu do poszczególnych projektów 
konieczne będzie przedstawienie oczekiwanego wkładu 
we wskaźniki rezultatu i produktu w ramach danej osi 
priorytetowej.50
Komisja z zadowoleniem przyjmuje przedstawioną przez 
Trybunał ocenę, według której projekty w większości 
zostały zrealizowane zgodnie ze specyfikacją.
51
Komisja z zadowoleniem przyjmuje stwierdzenie, że 
15 z 21 poddanych analizie projektów zostało oddanych 
do użytku w terminie lub z opóźnieniem nieprzekraczają ­
cym dziewięciu miesięcy, co Komisja uważa za niewielkie 
opóźnienie, jeśli chodzi o tego rodzaju projekty. W przy ­
padku dużych projektów infrastrukturalnych pewnych 
opóźnień często nie da się uniknąć.
Komisja uważa, że opóźnienia w ramach 4 wspomnia ­
nych projektów miały konkretne przyczyny, niezależne 
od promotora i Komisji.
52
Komisja wskazuje, że sytuacja ta nie ma wpływu na 
budżet UE, gdyż kwoty, o jakie koszty zostały przekro ­
czone, muszą być pokryte z budżetu krajowego. Komisja 
uważa, że wiele przypadków przekroczenia kosztów 
spowodowanych było trudnościami natury technicznej, 
niezależnymi od promotorów projektu (zob. pkt 24).
53
Komisja z zadowoleniem przyjmuje ustalenie, że 
w 18 spośród 21 skontrolowanych przypadków usługi 
oferowane w ramach projektów były monitorowane 
i zgodne z odpowiednimi wyznaczonymi celami, że 
wszystkie dostępne badania wskazywały na wysoki 
poziom zadowolenia ze świadczonych usług oraz że 
obiekty i usługi będące rezultatem projektów były ogól ­
nie łatwo dostępne.
54
Komisja zgadza się, że beneficjenci powinni przykładać 
większą wagę do definiowania kluczowych wskaźników 
wykonania.
55
W ramach 5 skontrolowanych projektów wystąpiło nie ­
dostateczne wykorzystanie infrastruktury, gdyż wskaź ­
nik wykorzystania wyniósł poniżej 35% oczekiwanego 
poziomu. W przypadku 1 projektu sytuacja powinna ulec 
poprawie na koniec 2015 r., po włączeniu linii do sieci 
zgodnie z planem.
Odpowiedzi Komisji 33
Zalecenie 2 b)
Komisja zgadza się z Trybunałem, że monitorowanie 
wkładu projektów ma zasadnicze znaczenie dla wery ­
fikacji prawidłowości realizacji programu. Instytucje 
zarządzające muszą dokonać oceny (zgodnie z planami 
oceny) wpływu projektów finansowanych przez UE na 
realizację celów danej osi priorytetowej, ale nie w ramach 
umowy o udzielenie dotacji. Następnie – jeśli elementy 
te zostaną włączone jako wskaźniki rezultatu programu 
operacyjnego – osiągnięte wyniki zostaną uwzględnione 
i poddane ocenie w rocznych i końcowych sprawo­
zdaniach z realizacji przedstawianych przez państwa 
członkowskie w odniesieniu do każdego programu 
operacyjnego.
Zalecenie 3
Dzięki przeglądowi jakości wniosków Komisja zapewni 
przeprowadzenie analizy głównych możliwości i wybór 
najlepszego wariantu do realizacji, wraz z uzasadnieniem 
tego wyboru.
Komisja zapewni też przeprowadzenie analizy popytu 
(lub biznesplanu w przypadku inwestycji produkcyjnych) 
na podstawie wiarygodnych szacunków i zgodnie z głów ­
nymi trendami demograficznymi i zmianami sytuacji 
w danym sektorze, aby uzasadnić potrzebę realizacji 
projektu i ogólną przepustowość obiektów projektu.
Zalecenie 4
W przypadku wszystkich dużych projektów należy 
wykazać ich wkład w realizację określonych na poziomie 
programu celów w zakresie wspierania zrównoważonej 
multimodalnej mobilności miejskiej zgodnie z art. 5 pkt 4 
lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1301/2013 („rozporządzenie 
w sprawie EFRR” i art. 4 lit. a) ppkt (v) rozporządzenia 
(UE) nr 1300/2013 („rozporządzenie w sprawie Funduszu 
Spójności”).
Zalecenie 5
Komisja zgadza się, że tymi kwestiami powinny zajmo ­
wać się instytucje zarządzające i będzie promować taką 
praktykę.W akcie delegowanym dotyczącym przeglądu jakości 
Komisja przedstawi warunki, które państwa członkowskie 
muszą spełniać i których spełnienie muszą potwierdzać 
w sprawozdaniu z przeglądu jakości. Obowiązek ten 
obejmuje również określenie wykonalności i wiarygod ­
ności analizy popytu, uzasadnienie potrzeby realizacji 
projektu oraz określenie ogólnej przepustowości obiek ­
tów projektu.
Zalecenie 1 a)
Zgodnie z ramami regulacyjnymi nowego okresu 
programowania wszystkie projekty będą uwzględniały 
w stosownych przypadkach wspólne wskaźniki produktu. 
Wskaźniki rezultatu będą uzgadniane w procesie nego ­
cjacji dotyczących programów i ustalane na poziomie 
osi priorytetowej, a następnie monitorowane w okresie 
realizacji. Określenie szczegółowych zasad dotyczących 
systemu oceny i monitorowania, w szczególności warun ­
ków zawierania umów pomiędzy instytucjami zarządza ­
jącymi a przewoźnikami, należy jednak do kompetencji 
instytucji zarządzającej zgodnie z art. 125 ust. 3 lit. c) roz ­
porządzenia (UE) nr 1303/2013. W razie potrzeby Komisja 
będzie zalecała, aby w przypadku dużych projektów 
istniał minimalny zestaw wskaźników oraz aby wynagro ­
dzenie przewoźnika było uzależnione od wyników.
Zalecenie 1 b)
Komisja będzie zalecała promotorom projektu, aby 
przeprowadzali badania poziomu zadowolenia użyt ­
kowników, w przypadku gdy będzie to istotne z punktu 
widzenia celów projektu.
Zalecenie 2
Dzięki przeglądowi jakości projektów Komisja zapewni, 
aby w przypadku projektów podlegających zatwierdze ­
niu przez Komisję wyraźnie przedstawiano wkład tych 
projektów we wskaźniki rezultatu dotyczące monitoro ­
wania postępów.
Zalecenie 2 a)
Wskaźnik wykorzystania nie należy do wspólnych 
składników, które państwa członkowskie zobowiązane są 
monitorować. Podczas negocjacji dotyczących progra ­
mów Komisja będzie jednak nalegać, aby w stosownych 
przypadkach „wskaźnik wykorzystania komunikacji 
zbiorowej” uwzględniono w programach operacyjnych 
obejmujących transport publiczny, a w konsekwencji 
w systemach monitorowania tego wskaźnika przez pań ­
stwa członkowskie.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
•		jeden	egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
•		kilka	egzemplarzy	 (lub	mapy,	plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE: (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*) Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna  
 (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
•	 w	EU	Bookshop	 (http://bookshop.europa.eu)
Płatne subskrypcje:
•		u	dystrybutorów	 Urzędu	Publikacji	 Unii	Europejskiej	  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_pl.htm)
QJ­AB­14­001­ PL­C ISSN 1831­ 0923
Na lata 2000–2013 UE przeznaczyła 
10,7 mld euro na współfinansowanie 
projektów mających pomóc miastom 
w rozwijaniu komunikacji zbiorowej, 
np. metra, tramwajów i autobusów. 
W niniejszym sprawozdaniu Trybunał ocenił, 
czy projekty te zostały zrealizowane zgodnie 
z planem, czy będące ich rezultatem usługi 
spełniają potrzeby użytkowników 
oraz czy projekty są wykorzystywane 
w oczekiwanym stopniu.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOWY