SPRAWOZDANIE KOMISJI Sprawozdanie z postępu prac w ustanawianiu odpowiednich stosunków między Unią Europejską a Europejską Agencją Kosmiczną (ESA) /* COM/2014/056 final */





SPRAWOZDANIE KOMISJI Sprawozdanie z postępu prac w ustanawianiu odpowiednich stosunków między Unią Europejską a Europejską Agencją Kosmiczną (ESA) 1. Kontekst polityczny Stosunki między Unią Europejską a Europejską Agencją Kosmiczną (ESA) były przedmiotem długotrwałych dyskusji politycznych, których praktycznym rezultatem była umowa ramowa między UE a ESA[1], obowiązująca od maja 2004 r. Traktat z Lizbony[2] nadał nowy impuls tym dyskusjom poprzez wzmocnienie politycznego wymiaru kwestii dotyczących przestrzeni kosmicznej w UE oraz wprowadzenie postanowienia, zgodnie z którym UE „ustanawia odpowiednie stosunki z Europejską Agencją Kosmiczną”. Komisja Europejska uwzględniła to zagadnienie w dwóch późniejszych komunikatach. W komunikacie z kwietnia 2011 r. „Ku strategii Unii Europejskiej w zakresie przestrzeni kosmicznej w służbie obywateli”[3] Komisja wyraziła opinię, że ESA „powinna ewoluować w stronę takiego modelu organizacyjnego, który pozwoli na współistnienie w tej samej strukturze programów wojskowych i cywilnych, a także formy »międzyrządowej« i »unijnej«” oraz „zacieśniać współpracę z Unią i budować w miarę potrzeb struktury zarządcze przeznaczone wyłącznie dla programów unijnych”. Z kolei w komunikacie „Ustanowienie odpowiednich stosunków między UE a Europejską Agencją Kosmiczną”[4], który Komisja przyjęła w listopadzie 2012 r., stwierdza się, że „jedynie zbliżenie ESA do Unii Europejskiej może w ujęciu długoterminowym zaspokoić potrzebę zwiększenia efektywności operacyjnej, pogłębienia symetrii w sprawach obronności i bezpieczeństwa oraz zwiększenia koordynacji i rozliczalności politycznej. Komisja uważa, że na realizację tego długoterminowego celu należy wyznaczyć dokładny termin przypadający w okresie między 2020 a 2025 r.”. Rada UE w swoich konkluzjach z dnia 18 lutego 2013 r.[5] przyznała, że może zajść potrzeba „przeglądu i wzmocnienia funkcjonowania stosunków między UE i ESA w związku ze zmianami o charakterze politycznym, rosnącą rolą UE w dziedzinie przestrzeni kosmicznej, wyzwaniami w dziedzinie konkurencyjności, przed którymi staje sektor przestrzeni kosmicznej, oraz rosnącym znaczeniem, jakie działania w przestrzeni kosmicznej mają dla społeczeństwa”. Rada uznała również, że „umowa ramowa i jej elementy dotyczące zarządzania w obecnej formie nie stanowią już najodpowiedniejszych ram zapewniających funkcjonowanie efektywnego i skutecznego europejskiego sektora przestrzeni kosmicznej, który w pełny i spójny sposób wykorzystuje stosowne kompetencje zarówno UE, jak i ESA”. Rada zwróciła się do „Komisji Europejskiej, by pracowała wraz z dyrektorem generalnym ESA oraz w ścisłej współpracy z odpowiednimi państwami członkowskimi UE i ESA... by zagwarantować spójność, zbieżność i komplementarność z myślą o przygotowaniu – na podstawie wspólnej analizy – wspólnych wniosków dotyczących dalszego rozwoju stosunków UE/ESA przedkładanych odpowiednim organom do decyzji do 2014 r.”[6]. Rosnące zaangażowanie finansowe UE w działania dotyczące przestrzeni kosmicznej stanowi kolejny argument przemawiający za zwróceniem uwagi na rozwój stosunków UE/ESA. W nowych wieloletnich ramach finansowych na lata 2014-2020 UE przeznacza blisko 12 mld EUR na duże europejskie programy kosmiczne, takie jak Galileo, EGNOS i Copernicus, a także na działania w dziedzinie badań przestrzeni kosmicznej w ramach programu „Horyzont 2020”. Oznacza to ponad dwukrotne zwiększenie inwestycji w porównaniu z poprzednim okresem planowania finansowego, co odzwierciedla rosnące znaczenie, jakie działania dotyczące przestrzeni kosmicznej mają dla UE w kontekście rozwiązywania problemów gospodarczych i społecznych stojących przed Unią i jej państwami członkowskimi. Obecnie UE przeznacza znaczną część (około 75 %) swojego budżetu przeznaczonego na wydatki związane z przestrzenią kosmiczną na ESA. W rezultacie UE wnosi największy wkład finansowy w ESA i stanowi główne instytucjonalne źródło finansowania działań dotyczących przestrzeni kosmicznej w Europie. Wysokość budżetu UE przeznaczonego na ESA w okresie kolejnych siedmiu lat przekroczy wysokość indywidualnego wkładu wszystkich państw członkowskich ESA. Zapewnione przez UE środki finansowe, którymi zarządza ESA, podlegają rozporządzeniu finansowemu UE. Z punktu widzenia Komisji, która ponosi pełną odpowiedzialność polityczną za realizację programów kosmicznych Unii Europejskiej, konieczne jest wprowadzenie mechanizmów, które zagwarantują, że działania powierzone ESA przynoszą oczekiwane rezultaty i będą prowadzone i zarządzane w sposób jak najefektywniejszy, najskuteczniejszy i jak najbardziej rozliczalny, ściśle według przepisów i procedur UE oraz w warunkach przypominających warunki funkcjonowania UE. Współustawodawca poparł ten pogląd w nowym rozporządzeniu w sprawie Galileo[7]. Jak zwrócono uwagę w komunikacie z listopada 2012 r., Komisja Europejska dąży do nawiązania z ESA takich stosunków, które mogą „zaspokoić potrzebę zwiększenia efektywności operacyjnej, pogłębienia symetrii w sprawach obronności i bezpieczeństwa oraz zwiększenia koordynacji i rozliczalności politycznej”[8]. Ze swojej strony ESA zaczęła zastanawiać się nad dalszym rozwojem agencji. Jak stwierdzono w deklaracji politycznej[9] przyjętej w dniu 20 listopada 2012 r. przez Radę ESA na szczeblu ministerialnym, w ramach tego rozwoju należy w pełni wykorzystać i uwzględnić m.in. „kompetencję UE w zakresie przestrzeni kosmicznej, dostosowując odpowiednio funkcjonowanie ESA i zapewniając w ten sposób skuteczne zarządzanie programami finansowanymi ze środków unijnych zgodnie z przepisami UE”. Państwa członkowskie ESA upoważniły dyrektora generalnego ESA „do współpracy z Komisją Europejską w celu przedstawienia wspólnej analizy sytuacji europejskiego sektora kosmicznego oraz wspólnej wizji jego rozwoju zmierzającego do zwiększania spójności, konwergencji i komplementarności między różnymi podmiotami”. W tym właśnie kontekście Komisja przeprowadziła wstępną ocenę czterech wariantów rozwoju stosunków UE-ESA i ich prawdopodobnych skutków pod względem kosztów, korzyści oraz konsekwencji prawnych i instytucjonalnych. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono aktualny stan refleksji w Komisji oraz możliwe kolejne kroki. Niniejsze sprawozdanie stanowi pierwszy etap ciągłej realizacji otwartych i przejrzystych procesów analizy i refleksji oraz dyskusji z państwami członkowskimi i z dyrektorem generalnym ESA, które powinny doprowadzić do wypracowania przez UE, ESA i państwa członkowskie spójnych i wspólnych wniosków w końcu 2014 r. lub na początku 2015 r. Znaczna część oceny wstępnej przedstawionej w niniejszym sprawozdaniu z postępu prac opiera się na wynikach technicznego badania zewnętrznego[10], które dostarczyło pewne przydatne elementy analizy. Służby Komisji pozostawały w kontakcie z dyrektorem generalnym ESA, aby zapewnić koordynację i spójność analiz i wariantów rozważanych po obu stronach, choć każda organizacja mogła przyjąć różne punkty wyjścia i kryteria oceny. Podczas tej fazy przygotowawczej Komisja prowadziła również dialog z przedstawicielami państw członkowskich na szczeblu eksperckim za pośrednictwem swojej Grupy Ekspertów ds. Polityki Kosmicznej. 2. Problemy strukturalne wymagające rozwiązania W komunikacie Komisji z listopada 2012 r. określono pięć problemów strukturalnych w stosunkach między UE a ESA, które stanowiły punkt wyjścia dla analizy. Problemy te obejmowały różnice w przepisach finansowych, asymetryczne członkostwo, asymetrię w kwestiach bezpieczeństwa i obrony, brak mechanizmów koordynacji polityki oraz brak odpowiedzialności politycznej ESA przed Parlamentem Europejskim. Analiza przeprowadzona przez zewnętrznego konsultanta wykazała, że problemy te prowadzą do przypadków nieefektywności, zróżnicowanych pod względem stopnia nasilenia i skutków. Na przykład: · niedopasowanie przepisów finansowych i różne procedury wydłużają czas podejmowania decyzji. Może to podnosić koszt programów i wpływać na ogólne wyniki funkcjonowania systemu, szczególnie gdy działania prowadzone są na krytycznym odcinku[11]. Na przykład obecne podejście do zamówień publicznych stwarza konieczność przeprowadzania wieloetapowej walidacji (aby w razie potrzeby skorygować niedociągnięcia lub uzupełnić i poprawić dokumentację), co może wydłużać czas podejmowania decyzji; · zgodnie ze sprawozdaniem zewnętrznego konsultanta asymetryczne członkostwo ocenia się dotychczas jako kwestię mniej problematyczną, jednak może ono stanowić problem w przyszłości. Na przykład ryzyko może wynikać z ograniczonych możliwości wywierania nacisku na państwa członkowskie spoza UE w celu narzucenia im obowiązku zachowania lojalności w ramach programów UE, w których uczestniczą. Mogłoby to prowadzić do sprzedaży szczególnie chronionych technologii państwom trzecim. Ponadto ważne decyzje dotyczące przyszłości programów UE (np. wystrzelenia satelitów lub przeniesienia własności aktywów) mogłyby zostać zablokowane przez państwa członkowskie spoza UE ze względu na inne zasady głosowania w międzyrządowym systemie ESA; · asymetria w kwestiach bezpieczeństwa i obrony również może być powodem problemów. Możliwa sprzedaż szczególnie chronionych technologii państwom trzecim mogłaby stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa strategicznego UE. Przetwarzanie niejawnych danych unijnych może podnieść poziom złożoności zarządzania programami w ESA. W przypadku określonych funkcji istotnych dla bezpieczeństwa ESA może być zobowiązana do rekrutacji wyłącznie obywateli UE posiadających odpowiednią akredytację w zakresie bezpieczeństwa; · brak mechanizmów koordynacji polityki oznacza, że programy niekoniecznie nadają się do wspierania realizacji szerzej zakrojonych celów polityki Unii. Cele ESA w zakresie polityki przemysłowej mogą różnić się od celów UE w dziedzinie świadczenia usług. Mechanizmy przewidziane w istniejącej umowie ramowej między UE a ESA nie są postrzegane jako skuteczne narzędzie takiej koordynacji. W obecnych ramach nie ustanowiono wyraźnych mechanizmów wspólnego podejmowania decyzji. Koordynacja polityki odbywa się zatem wyłącznie na poziomie programu, za pośrednictwem mechanizmów, które w czasochłonny sposób trzeba uzgadniać w przypadku każdego programu. Brak konkretnych mechanizmów koordynacji polityki może skutkować opóźnieniami w rozpoczynaniu programów; · kwestia odpowiedzialności politycznej i finansowej wobec Parlamentu Europejskiego ma zasadnicze znaczenie, biorąc pod uwagę kwotę finansowania UE, którą dysponuje ESA, i znaczącą rolę tej agencji w realizacji programów. Jako instytucja odpowiedzialna za wykonanie budżetu na mocy art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Komisja Europejska jest w pełni odpowiedzialna przed Parlamentem Europejskim i Radą Unii Europejskiej za wszelkie opóźnienia lub nadmierne koszty poniesione w ramach przewodnich programów UE, natomiast ESA zajmuje się operacyjnym zarządzaniem tymi programami w imieniu Komisji na podstawie umów o delegowaniu zadań. Fakt, że to Komisja ponosi ostateczne ryzyko związane z projektem, zmniejsza motywację ESA do realizacji programów w terminie, po planowanych kosztach i ze szczególnym uwzględnieniem celów w zakresie polityki i celów użytkowników. W przypadku programów współfinansowanych UE ma jedynie ograniczony wpływ na decyzje techniczne podejmowane przez ESA. Jeżeli początkowe fazy programu kosmicznego finansuje wyłącznie ESA, na dalszych etapach programu Komisji może być trudno zapewnić wykorzystywanie funduszy UE w celu realizacji polityki UE. Analiza tych ograniczeń stanowi niezbędne uzasadnienie konfiguracji wariantów przedstawionych poniżej. 3. Określone warianty w zarysie W listopadzie 2012 r. w komunikacie Komisji Europejskiej przedstawiono cztery warianty dalszego rozwoju stosunków między UE a ESA na rzecz realizacji ostatecznego celu, jakim jest zbliżenie UE i ESA. Chociaż wskazane warianty nie stanowią wyczerpującej listy, właśnie one zostały uznane przez Komisję za najbardziej pragmatyczne i wykonalne w kontekście likwidacji strukturalnych ograniczeń w obecnych stosunkach między UE a ESA. Te same warianty są przedmiotem oceny przeprowadzanej przez dyrektora generalnego ESA, co zapewnia niezbędny poziom spójności pomiędzy tymi dwoma równoległymi procesami. Cztery warianty uszeregowano narastająco, zaczynając od wariantu, który zapewniałby poprawę bez zmiany obecnych ram prawnych stosunków między UE a ESA, aż po wariant, w którym ESA przestałaby istnieć jako organizacja międzyrządowa i stałaby się agencją UE. 3.1. Wariant 1 Brak zmian (scenariusz odniesienia) Sytuacja pozostaje niezmieniona, jeżeli chodzi o istniejącą umowę ramową między UE a ESA. UE i ESA pozostają dwoma oddzielnymi podmiotami bez efektywnych mechanizmów zapewniających lepszą spójność lub koordynację. UE będzie współfinansowała niektóre programy kosmiczne wraz z ESA lub w całości finansowała inne programy, których realizacja będzie delegowana do ESA. Programy będą opracowywane w oparciu o szczegółowe umowy, które będą negocjowane etapowo z wykorzystaniem ogólnych narzędzi dostępnych w rozporządzeniach finansowych UE. Cele polityki i misja zostaną określone przez UE i ESA zgodnie z ich własnymi ramami instytucjonalnymi. 3.2. Wariant 2: Ulepszona współpraca przy zachowaniu status quo UE i ESA pozostają dwoma oddzielnymi podmiotami, ale stosunki między nimi zostają dostosowane w oparciu o zmiany istniejącej umowy ramowej między UE a ESA oraz poprawę umów o delegowaniu zadań. Cele polityki i misja zostaną określone wspólnie przez UE i ESA, a koordynację zapewniłoby opracowanie nowej umowy ramowej. Umowa ta zostałaby przyjęta przez Radę ESA i Radę UE za zgodą Parlamentu Europejskiego. W ramach realizacji programu ESA nadal rozwijałaby wewnętrzny potencjał, aby opanować niuanse współfunkcjonowania dwóch systemów finansowych (UE i ESA), oraz pracowałaby nad stopniowym dostosowaniem swoich procedur w zakresie rachunkowości, kontroli wewnętrznej i audytu do odpowiednich przepisów UE. Nowa umowa zawierałaby szczegółowe mechanizmy koordynacji. 3.3. Wariant 3: Utworzenie nowej struktury programowej poświęconej wyłącznie zarządzaniu programami UE (tj. „filaru UE”) Nie istnieje gotowa definicja pojęcia ESA/„filar UE”. Z komunikatu Komisji wynika jednak, że filar ten powinien być krokiem w kierunku „zwiększenia efektywności operacyjnej, pogłębienia symetrii w sprawach obronności i bezpieczeństwa oraz zwiększenia koordynacji i rozliczalności politycznej”[12] oraz stwarzać „warunki przypominające warunki funkcjonowania UE”[13]. Przy definiowaniu tego wariantu przyjęto podejście pragmatyczne, rozpoczynając od problemów, które trzeba rozwiązać, aby określić jego idealny kształt, a następnie zbadać instrument prawny konieczny do jego wdrożenia. Uważa się, że sprawą zasadniczą jest zaprojektowanie „filara UE” w taki sposób, aby funkcjonował zgodnie z przepisami UE. Umożliwiłoby to rozwiązanie problemu niedopasowania przepisów finansowych. W ramach „filara UE”, który funkcjonowałby w warunkach „przypominających warunki funkcjonowania UE”, nie występowałyby problemy związane z asymetrycznym członkowstwem. „Filar UE” mieściłby się w ESA, również fizycznie w siedzibie ESA, i mógłby współdzielić pewne usługi wspólne dla „filaru UE” i międzyrządowej ESA. Utworzenie „filaru UE” wewnątrz ESA nie wpłynęłoby na funkcjonowania pozostałych departamentów międzyrządowej ESA w kształcie, w jakim agencja ta istnieje obecnie. Wariant ten wymagałby pogłębionej analizy aspektów prawnych i instytucjonalnych, szczególnie w odniesieniu do odpowiedzialności politycznej i procedur udzielania absolutorium. Ponadto przy wdrażaniu opisanego wyżej podejścia pragmatycznego konieczne będzie zachowanie pełnej zgodności z mającymi zastosowanie przepisami finansowymi, a w szczególności z zasadami budżetowymi zatwierdzonymi w rozporządzeniu finansowym[14]. 3.4. Wariant 4: ESA staje się agencją UE, a jednocześnie zachowuje pewne cechy międzyrządowe W wariancie tym ESA staje się agencją UE. Ta agencja kosmiczna Unii Europejskiej zachowałaby określone struktury, aby ułatwić współpracę międzyrządową (np. programy fakultatywne, inne niż programy UE, finansowane bezpośrednio przez państwa członkowskie poza budżetem UE). Agencja posiadałaby unijną podstawę prawną i byłaby zarządzana zgodnie z przepisami UE. 4. Porównanie wariantów Cztery opisane warianty w różnym stopniu rozwiązują problem ograniczeń w obecnych stosunkach między UE a ESA i charakteryzują się odmiennymi zaletami i wadami. Również wysiłki konieczne do wdrożenia każdego z wariantów znacznie by się różniły. Warianty poddano ocenie z dwóch głównych punktów widzenia: (i) ich „wyników”, którą rozumie się jako zdolność do zlikwidowania obecnie zidentyfikowanych problemów strukturalnych i przypadków nieefektywności operacyjnej oraz wygenerowania oszczędności w zakresie kosztów pracowniczych i wpływu na czas podejmowania decyzji; oraz (ii) „kosztów” związanych z wariantami, które to koszty oceniono pod kątem łatwości wdrożenia wymaganych dostosowań prawnych i oczekiwanej szybkości wdrożenia. Na tej podstawie opracowano ranking wariantów. Analiza jakościowa zdolności wariantów do zlikwidowania zidentyfikowanych ograniczeń strukturalnych wykazała, że w wariancie 1 nie dochodzi do likwidacji żadnego ograniczenia na poziomie strukturalnym; w wariancie 2 likwiduje się niektóre ograniczenia, ale tylko w ograniczonym stopniu; podczas gdy w wariantach 3 i 4 likwidacja tych ograniczeń ma największy zakres (całkowita likwidacja w wariancie 4 i prawie całkowita w wariancie 3). W szczególności: · problem niedopasowania przepisów finansowych jest prawie całkowicie rozwiązany w wariantach 4 i 3. Wariant 2 zmniejsza niedopasowanie w dużym stopniu, ale zapewnia nieco mniej zaufania do stosowania procedur finansowych, które są równoważne z procedurami stosowanymi przez UE; · problem asymetrycznego członkostwa zostaje w dużym stopniu rozwiązany przez ESA jako agencję UE oraz ESA/„filar UE”. Ulepszona współpraca przy zachowaniu status quo rozwiązuje ten problem w znacznie mniejszym stopniu; · asymetria w kwestiach bezpieczeństwa i obrony ulega zmniejszeniu w równie dużym stopniu w wariantach 3 i 4, a w ograniczonym stopniu w wariancie 2. Zagrożenie sprzedażą technologii wrażliwych pozostaje problemem we wszystkich wariantach, chociaż wpływ na państwa członkowskie jest większy w wariantach 3 i 4; · problem braku mechanizmów koordynacji polityki jest niemal całkowicie rozwiązany w wariancie 4; a w ograniczonym stopniu w wariantach 3 i 2. Wraz ze zbliżeniem ESA i UE poprawi się koordynacja polityki i zwiększy stopień dostosowania celów polityki sektorowej. Oczekuje się, że wspólne podejmowanie decyzji pozostanie problemem, chyba że ESA stanie się agencją UE. Warianty mogą powodować dalsze pozytywne skutki (korzyści) w formie oszczędności wynikających z potencjalnego skrócenia czasu podejmowania decyzji dotyczących realizacji programów oraz z optymalizacji poziomów zatrudnienia w Komisji i ESA. W odniesieniu do dostosowań prawnych, które byłyby konieczne do wdrożenia różnych wariantów, analiza prowadzi do wniosku, że wariant 2 byłby stosunkowo łatwy do wdrożenia. Wariant 2 wymagałby albo zmiany obecnej umowy ramowej między UE a ESA, albo zawarcia nowej umowy. Komisja jest zdania, że wariant 3 wymagałby aktu ustawodawczego UE, w którym należałoby określić między innymi zadania, strukturę i wymogi finansowe „filaru UE”, z zastrzeżeniem przeprowadzenia szczegółowej ilościowej analizy kosztów i korzyści oraz oceny złożonych konsekwencji instytucjonalnych i prawnych tego wariantu, być może obejmujących zmiany ram prawnych ESA. Wariant 4 wydaje się bardziej złożony. W wariancie tym ESA przestałaby istnieć jako organizacja międzyrządowa, po czym nastąpiłoby utworzenie agencji UE. Należałoby przyjąć regulamin pracowniczy (w tym postanowienia przejściowe) i rozporządzenie finansowe nowej agencji. Wariant ten jest również postrzegany jako najmniej wykonalny, ponieważ wiąże się ze skomplikowanym proces wdrażania i wymaga konsensusu politycznego, którego osiągnięcie może być trudne do osiągnięcia w dającej się przewidzieć przyszłości. Na podstawie połączenia różnych kryteriów oceny na poniższym wykresie przedstawiono wstępną mapę wariantów ilustrującą kompromis między „kosztami” a „wynikami”. Ponieważ rozważane warianty nie wykluczają się wzajemnie, można rozważać zastosowanie kilku wariantów w zależności od przyjętych ram czasowych. Rysunek: Wstępny ranking wariantów pod względem kosztów i wyników Źródło: Roland Berger Strategy Consultants, „Evolution of EU-ESA relations: cost/benefit assessment of options”. Należy podkreślić, że w niedawnym sprawozdaniu ESA pt. „Status of ESA/EU relations – Scenarios assessment” [Stan stosunków ESA/UE – ocena scenariuszy], przedłożonym radzie ESA w dniu 19 grudnia 2013 r. w ramach bieżących działań następczych związanych z deklaracją polityczna przyjętą w trakcie posiedzenia rady ESA na szczeblu ministerialnym w dniu 20 listopada 2012 r., jako najbardziej obiecujące scenariusze rozwoju przedstawiono tzw. „udoskonalone status quo” oraz „izbę UE”, które wydają się zbliżone do wariantów 2 i 3 opisanych w niniejszym sprawozdaniu. Zgodnie ze sprawozdaniem ESA scenariusz „»udoskonalonego status quo« zostałby wdrożony w perspektywie krótkoterminowej poprzez szczegółowe umowy dotyczące programów i oparte na istniejących strukturach prawnych po stronie UE (np. rozporządzeniach) i ESA (np. umowa)... W perspektywie średniookresowej scenariusz ten mógłby wymagać zmiany umowy ramowej lub zawarcia nowej umowy o współpracy”. W sprawozdaniu stwierdzono, że „»izba UE« byłaby wyspecjalizowaną, samodzielną strukturą dodaną do obecnej struktury prawnej ESA, która pozostałaby niezmieniona... Scenariusz ten oznaczałby, że w ogólnej strukturze ESA współistniałyby dwie równoległe „izby”: międzyrządowa i unijna”. W sprawozdaniu przedstawiono również trzeci scenariusz ‑ „agencja UE” – jako wariant, który byłby zależny od długoterminowej wizji wykraczającej poza 2020 r., co do której państwa członkowskie ESA nie osiągnęły jeszcze konsensusu. 5. Wniosek i kolejne kroki Przedstawione wyżej elementy analizy mają na celu przedstawienie różnych wariantów i ich zdolności do zmniejszenia problemów strukturalnych i poprawy obecnego stanu stosunków między UE a ESA. Elementy te nie wystarczają jednak na tym etapie do uzasadnienia rozstrzygającego wyboru pomiędzy wariantami. Zgodnie z badaniem zewnętrznym „utworzenie wyspecjalizowanej jednostki w obrębie ESA… zapewnia, w perspektywie średniookresowej, najlepszy kompromis między oczekiwanymi wynikami a łatwością wdrażania”. Komisja dostrzega zalety tego wariantu, który należy poddać dalszej analizie i omówić z ESA, aby w pełni ocenić jego konsekwencje prawne, techniczne i dotyczące zasobów ludzkich. Zaletą tego wariantu jest zachowanie międzyrządowej struktury ESA przy jednoczesnym utworzeniu odpowiednich ram zarządzania zasobami finansowymi wnoszonymi przez UE. Chociaż wariant 3 może stanowić lepszą odpowiedź na problemy strukturalne w stosunkach UE/ESA, to łącznie z wariantem 3 należy rozważać wariant 2 (zmiana istniejącej umowy ramowej). Należy również podkreślić, że ‑ jak wskazano w komunikacie z listopada 2012 r. ‑ umowy o delegowaniu zadań przyczyniły się do zacieśnienia stosunków między UE a ESA oraz mogą jeszcze bardziej przyczynić się do poprawy efektywności operacyjnej oraz stosunków roboczych pomiędzy UE a ESA w odniesieniu do zaangażowania agencji we wdrażanie Galileo i Copernicus. Dlatego warianty 2 i 3 należy rozważyć w świetle usprawnienia ustaleń roboczych między UE a ESA, które można osiągnąć poprzez takie umowy o delegowaniu zadań. Komisja uważa, że wybrany przyszły sposób postępowania powinien zapewnić wartość dodaną z korzyścią dla obu organizacji, UE i ESA, a także pozwolić na uniknięcie rozmycia odpowiedzialności. Wybrane rozwiązane powinno być pragmatyczne i nierewolucyjne, a jednocześnie stanowić solidną i trwałą podstawę (prawną), na której stosunki te mogą rozwijać się w dłuższym okresie, tj. w perspektywie roku 2020 i późniejszego okresu, w pełnej zgodności z mającymi zastosowanie przepisami finansowymi, a w szczególności z zasadami budżetowymi zatwierdzonymi w rozporządzeniu finansowym. Należy uważnie ocenić wpływ na trwające programy, aby ograniczyć jakiekolwiek ewentualne ryzyko zakłóceń. Niniejszy dokument stanowi etap w procesie udzielania przez Komisję odpowiedzi na wezwanie ze strony Rady (sformułowane w jej konkluzjach z lutego 2013 r.) do przygotowania wniosków dotyczących dalszego rozwoju stosunków między UE a ESA. W oparciu o tę wstępną ocenę Komisja Europejska zintensyfikuje dyskusje z państwami członkowskimi i z dyrektorem generalnym ESA w celu przeprowadzenia dokładniejszych prawnych i technicznych analiz wariantów, aby uzyskać spójne wnioski Komisji z jednej strony i dyrektora generalnego ESA z drugiej na potrzeby uzyskania zbieżnego podejścia określającego przyszłe ramy stosunków pomiędzy obiema organizacjami. Oczekuje się, że ESA podejmie decyzję dotyczącą rozwoju agencji podczas posiedzenia Rady ESA na szczeblu ministerialnym w grudniu 2014 r. Po stronie UE niniejszy dokument ma stanowić materiał do dyskusji w Radzie w celu wypracowania politycznego kierunku kolejnych kroków, które mają być podejmowane w ścisłej współpracy z dyrektorem generalnym ESA. W zależności od wyników tych dyskusji, ciągłego dialogu z ESA i z zastrzeżeniem poddania wariantów dalszej wewnętrznej analizie Komisja może wystąpić z konkretnymi wnioskami przekształcającymi obecne ramy stosunków między UE a ESA pod koniec 2014 r. lub na początku 2015 r. W niniejszym dokumencie nie przesądza się o żadnych przyszłych wnioskach Komisji, które będą oparte na towarzyszącej im kompleksowej ocenie skutków, w której zostaną uszczegółowione i określone ilościowo przynajmniej skutki wariantów 2 i 3. W szczególności niezbędne są dodatkowe prace w celu przeprowadzenia oceny wariantów pod względem skuteczności koordynacji i wdrażania polityki oraz wpływu połączonego działania UE i ESA na realizację ogólnych celów politycznych UE (np. w odniesieniu do strategicznego znaczenia przestrzeni kosmicznej dla Europy, znaczenia działań dotyczących przestrzeni kosmicznej w kontekście wyzwań społecznych i konkurencyjności przemysłu kosmicznego UE). Analiza powinna również obejmować elementy prognozy dotyczącej długoterminowych zmian technologicznych, przemysłowych i gospodarczych, jak również możliwych zmian na poziomie światowym, które mogłyby mieć wpływ na stosunki między UE a ESA. [1] Dz.U. L 261 z 6.8.2004, s. 64. [2] Artykuł 189 TFUE. [3] COM(2011)152 z 4 kwietnia 2011 r. [4] COM(2012)671 z 14 listopada 2012 r. [5] ST6571/13. [6] W pisemnym oświadczeniu dotyczącym konkluzji Rady Komisja Europejska wyjaśniła, że „uważa, iż użycie określenia »wspólne« przed słowem »wnioski« wprowadza pojęcie nieprawidłowe z punktu widzenia prawnego i instytucjonalnego. Wykonując swoje prawo inicjatywy, Komisja ustali najodpowiedniejszy sposób zapewnienia ścisłej współpracy z dyrektorem generalnym Europejskiej Agencji Kosmicznej (ESA) oraz z państwami członkowskimi UE podczas przygotowywania swoich wniosków dotyczących przyszłych odpowiednich stosunków między UE a ESA”. [7] Na przykład w odniesieniu do umowy o delegowaniu zadań, którą Unia ma zawrzeć z ESA na czas fazy wdrażania programu Galileo, motyw 30 rozporządzenia stanowi, że „w celu umożliwienia Komisji pełnego wykonywania jej uprawnień kontrolnych umowa o delegowaniu zadań powinna zawierać ogólne warunki zarządzania środkami powierzonymi ESA. W odniesieniu do działań finansowanych wyłącznie przez Unię warunki takie powinny zapewniać stopień kontroli porównywalny ze stopniem, który byłby wymagany, gdyby ESA była agencją unijną” (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1285/2013 w sprawie realizacji i eksploatacji europejskich systemów nawigacji satelitarnej; Dz.U. L 247 z 20.12.2013). [8] Wobec Parlamentu Europejskiego. [9] Deklaracja polityczna „Ku Europejskiej Agencji Kosmicznej, która najlepiej służy Europie”, ESA/C-M/CCXXXIV/Res. 4 (final) z 20 listopada 2012 r. [10] Evolution of EU-ESA relations: Cost/benefit assessment of options [Rozwój stosunków UE-ESA: ocena kosztów i korzyści wariantów], Roland Berger Strategy Consultants, listopad 2013 r. [11] Poprzednie analizy przeprowadzone na potrzeby programów GNSS wykazują, że jeden dzień opóźnienia na krytycznym odcinku wiąże się z kosztem mniej więcej 1 mln EUR. [12] Wobec Parlamentu Europejskiego. [13] Pojęcie „filaru UE” w ESA było częścią refleksji Komisji na temat jej stosunków z ESA zmierzającej do realizacji długoterminowego celu zbliżenia. W komunikacie z kwietnia 2011 r. Komisja stwierdziła, że ESA powinna budować „struktury zarządcze przeznaczone wyłącznie dla programów unijnych”. W komunikacie z listopada 2012 r. Komisja stwierdziła ponadto, że działając na rzecz długoterminowego celu zbliżenia, ESA mogłaby „dokonać niezbędnych dostosowań strukturalnych (w zakresie finansów i wewnętrznych procedur decyzyjnych) w celu zagwarantowania, że powierzone jej przez Komisję działania są prowadzone w warunkach przypominających warunki funkcjonowania UE (np. poprzez odrębną dyrekcję zarządzającą w ESA programami unijnymi)”. ESA bada również ten wariant w ramach refleksji nad swoim ewentualnym przyszłym rozwojem (refleksji rozpoczętych podczas posiedzenia Rady ESA na szczeblu ministerialnym w listopadzie 2012 r.). [14] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 966/2012 w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii; Dz.U. L 298 z 26.10.2012 (zob. część I tytuł II).