zmieniająca decyzję ramową Rady 2009/315/WSiSW w odniesieniu do wymiany informacji dotyczących obywateli państw trzecich oraz w odniesieniu do europejskiego systemu przekazywania informacji z rejestrów karnych (ECRIS) i zastępująca decyzję Rady 2009/316/WSiSW

Inne środki UE przewidziane w kontekście wymiany informacji i współpracy w zakresie zwalczania i zapobiegania przestępczości nie rozwiązałyby ani nie zmniejszyłyby problemu nieefektywnej wymiany informacji z rejestrów karnych dotyczących skazanych obywateli państw trzecich. Nie istnieje alternatywy sposób usprawnienia sposobu wymiany informacji dotyczących wyroków skazujących za przestępstwo w odniesieniu do obywateli państw trzecich przez ECRIS za pomocą jakiegokolwiek innego instrumentu wymiany informacji, o którym mowa w Europejskiej agendzie bezpieczeństwa (takiego jak SIS II, Prüm i Eurodac), ponieważ zostały one opracowane do innych celów.

jeżeli jedno państwo członkowskie chciałoby uzyskać takie informacje, musiałoby wysłać wnioski do wszystkich państw członkowskich („wnioski ogólne”). Spowoduje to obciążenie administracyjne we wszystkich państwach członkowskich, w tym w państwach, które (w większości) nie posiadają informacji, których dotyczy wniosek. Szacuje się, że obciążenie administracyjne związane z „wnioskami ogólnymi” kosztowałoby 78 mln EUR rocznie, gdyby państwa członkowskie składały wnioski o udzielenie informacji za każdym razem, gdy obywatelowi państwa trzeciego grozi skazanie. Koszty udzielania odpowiedzi na „wnioski ogólne” nie byłyby równoważone porównywalną korzyścią i w praktyce zostałyby utracone, ponieważ większość odpowiedzi nie przyniosłaby rezultatów. Jest to szczególnie niekorzystne dla mniejszych państw członkowskich, od których wymaga się odpowiadania na wszystkie wnioski, mimo że niekoniecznie są odpowiednio przygotowane, aby to uczynić. Ponadto zalew zbędnych wniosków podważa zaufanie do wiarygodności i funkcjonowania sieci ECRIS jako całości, ponieważ użytkownicy mogą dojść do wniosku, że nieefektywność systemu ECRIS-TCN (ang. TCN – third-country national) świadczy o nieefektywności całego ECRIS;

ECRIS jest elektronicznym systemem wymiany informacji dotyczących wcześniejszych wyroków skazujących wydanych wobec konkretnej osoby przez sądy karne w UE na użytek postępowania karnego przeciwko osobie oraz, jeżeli zezwala na to prawo krajowe, do innych celów. System ten opiera się na decyzji ramowej Rady 2009/315/WSiSW i decyzji Rady 2009/316/WSiSW.

Rada Europejska i Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych wielokrotnie podkreślały znaczenie usprawnienia istniejącego europejskiego systemu przekazywania informacji z rejestrów karnych (ECRIS). W oświadczeniu z Rygi z dnia 29 stycznia 2015 r. wydanym przez ministrów sprawiedliwości i spraw wewnętrznych podkreślono, że wymiana informacji dotyczących wyroków skazujących za przestępstwo jest ważna w każdej strategii zwalczania przestępczości i terroryzmu. W dniu 20 listopada 2015 r. Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych stwierdziła, że wykorzystanie całego potencjału ECRIS przez państwa członkowskie i złożenie przez Komisję wniosku w sprawie rozszerzenia ECRIS w celu objęcia nim obywateli państw trzecich umożliwiłoby wymiarowi sprawiedliwości w sprawach karnych lepsze reagowanie na radykalizację prowadzącą do terroryzmu i brutalnego ekstremizmu. W swoich konkluzjach w sprawie zwalczania terroryzmu z tego samego dnia Rada zobowiązała państwa członkowskie do wykorzystywania całego potencjału ECRIS oraz z zadowoleniem przyjęła zamiar złożenia przez Komisję do stycznia 2016 r. ambitnego wniosku w sprawie rozszerzenia ECRIS w celu objęcia nim obywateli państw trzecich. Na posiedzeniu w dniach 17 i 18 grudnia 2015 r. Rada Europejska powtórzyła, że niedawne ataki terrorystyczne wskazały w szczególności na pilną potrzebę wymiany większej ilości informacji dotyczących działalności terrorystycznej, zwłaszcza w odniesieniu do rozszerzenia europejskiego systemu przekazywania informacji z rejestrów karnych (ECRIS) na obywateli państw trzecich.

Dyrektywa pozwala organom krajowym na wybór formy i metody transpozycji, np. w odniesieniu do technologii informacyjno-komunikacyjnej i krajowych rejestrów, które mają służyć do wyodrębniania danych dotyczących tożsamości w celu późniejszej wymiany tych informacji z pozostałymi państwami członkowskimi. Ponieważ państwa członkowskie muszą dostosować swoje krajowe rejestry karne, aby móc sprostać nowym nakładanym na nie wymogom, dyrektywa jest właściwszym instrumentem prawnym niż rozporządzenie, które miałoby bezpośrednie zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich i pozostawiałoby organom krajowym mniejszą elastyczność.

Aktem prawnym, który ma zostać zmieniony, jest decyzja ramowa, tj, instrument wiążący państwa członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma zostać osiągnięty, pozostawiający jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i metod. Jako zmieniający akt prawny wybrano zatem podobny instrument prawny, tj. dyrektywę, ponieważ wiele obowiązków będzie wymagało wprowadzenia do prawa krajowego.

Rozwiązanie to w sposób zadowalający spełnia cele określone we wniosku ustawodawczym, ponieważ wprowadza mechanizm w ramy ECRIS w celu efektywnego identyfikowania państw członkowskich posiadających informacje z rejestrów karnych dotyczące obywateli państw trzecich. Pozwala to uniknąć kosztownych i nieefektywnych wniosków „ogólnych”, a tym samym wyeliminuje powód, dla którego państwa członkowskie wstrzymują się obecnie od stosowania ECRIS w odniesieniu do obywateli państw trzecich.

Proponowane zmiany nie wykraczają poza zakres konieczny do osiągnięcia celów związanych z transgraniczną współpracą wymiarów sprawiedliwości oraz opierają się na rozwiązaniach stosowanych już w istniejącym ECRIS w odniesieniu do obywateli UE. Obowiązek przechowywania odcisków palców obywateli państw trzecich uznaje się za niezbędny dla zagwarantowania pewniejszej identyfikacji obywateli państw trzecich. Ustalenie tożsamości obywatela państwa trzeciego jest często szczególnie trudne lub wręcz niemożliwe, na przykład ponieważ wiarygodne dokumenty tożsamości nie istnieją lub zaginęły lub z powodu powszechnie występujących popularnych nazwisk.

Efektywna wymiana informacji z rejestrów karnych jest kluczowa w zwalczaniu przestępczości transgranicznej i w znacznym stopniu przyczynia się do realizowania w praktyce zasady wzajemnego uznawania wyroków i orzeczeń sądowych we wspólnej przestrzeni sprawiedliwości i bezpieczeństwa opartej na swobodnym przepływie osób. Działania na poziomie UE są zatem proporcjonalne do celów inicjatywy.

Wiele państw członkowskich przyznało, że korzystanie z odcisków palców w celu pewnej identyfikacji osoby przynosi praktyczne korzyści. W praktyce jest to jedyny sposób na uzyskanie pewności co do tożsamości danej osoby. Jest to niezmiernie istotne, ponieważ organy wymiaru sprawiedliwości są odpowiedzialne za prawidłowość informacji zawartych w rejestrze karnym. Niektóre państwa członkowskie wyraziły obawy natury konstytucyjnej i zwróciły uwagę na problemy dotyczące praktycznego wdrożenia obowiązku przekazywania odcisków palców w ECRIS. Organy centralne wielu państw członkowskich nie przechowują obecnie odcisków palców w swoich krajowych rejestrach karnych i nie są połączone z krajowym automatycznym systemem identyfikacji daktyloskopijnej (AFIS). Niektóre państwa członkowskie wyrażają obawy dotyczące możliwości występowania podwójnych standardów w odniesieniu do obywateli Unii z jednej strony oraz w odniesieniu do obywateli państw trzecich z drugiej. Sytuacja jest inna w przypadku obywateli państw trzecich, ponieważ niektórzy z nich pochodzą z państw nieposiadających żadnych odpowiednich lub ważnych rejestrów cywilnych. W związku z tym uwzględnienie odcisków palców staje się priorytetem.

Zainteresowane strony z obszaru praw podstawowych co do zasady przyznały, że przyszły system ECRIS-TCN przyniesie pozytywne skutki, patrząc z perspektywy ogólnego wymiaru sprawiedliwości, ponieważ pomoże w zapewnieniu wydawania odpowiednich wyroków skazujących i w ochronie dzieci przed nadużyciami, a także pozytywne skutki dla obywateli państw trzecich, ponieważ umożliwi im udowodnienie swojej niekaralności w całej Unii. Strony te opowiadają się za zdecentralizowanym systemem, któremu towarzyszyć będą odpowiednie techniki anonimizacji.

Wspomniane zainteresowane strony zwróciły uwagę, że wprowadzenie systemu ukierunkowanego na obywateli państw trzecich jest możliwe z punktu widzenia równości, pod warunkiem że jest to niezbędne i proporcjonalne. Europejski Inspektor Ochrony Danych (EIOD) uznał, że ustanowienie odmiennego systemu do przechowywania i wymiany informacji dotyczących obywateli państw trzecich z jednej strony i obywateli państw członkowskich z drugiej musi być należycie uzasadnione. Zainteresowane strony zwróciły uwagę na zabezpieczenia niezbędne do rozwiązania specyficznej sytuacji obywateli państw trzecich w kontekście migracji, na aspekty związane ze stworzeniem filtru indeksu i ze stosowaniem odcisków palców, na prawa dziecka, a także na prawa osób, których dane dotyczą, oraz na konieczność zapewnienia skutecznych środków prawnych.

W tym miejscu należy zauważyć, że niniejszy wniosek nie ma służyć jako narzędzie do regulowania migracji. Nie zmienia on żadnych istniejących przepisów ani gwarancji w tym obszarze. W motywach proponowanego aktu prawnego wyraźnie potwierdzono poszanowanie gwarancji zawartych w przepisach UE i przepisach krajowych w zakresie azylu i migracji. Gwarancje te zostaną utrzymane w przyszłym systemie.

Niektóre przestępstwa, takie jak nielegalny wjazd lub pobyt lub podróżowanie z fałszywą wizą lub fałszywymi dokumentami podróży, dotyczą w szczególności obywateli państw trzecich i przyszły system ECRIS-TCN nie powinien wywierać nieproporcjonalnego wpływu na prawa obywateli państw trzecich skazanych za takie przestępstwa. W tym względzie Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej zasugerowała, że wyroki skazujące związane z nielegalnym wjazdem i pobytem nie powinny być przetwarzane w ramach ECRIS-TCN do celów innych niż cele związane z postępowaniem karnym. Komisja uważa jednak, że zakres, w jakim informacje z rejestrów karnych są przetwarzane do celów innych niż cele związane z postępowaniem karnym, jest regulowany prawem krajowym, tak jak ma to obecnie miejsce w przypadku obywateli Unii.

Zainteresowane strony z obszaru praw podstawowych przyznały, że pewna identyfikacja obywateli państw trzecich może być trudniejsza niż identyfikacja obywateli UE. Zdaniem FRA należy jednak uwzględnić konieczność i proporcjonalność wykorzystywania odcisków palców na potrzeby filtru indeksu, a także rozwiązania alternatywne w postaci wykorzystywania paszportów lub zezwoleń na pobyt oraz możliwości oferowane przez istniejące unijne i krajowe bazy danych. Należy uwzględnić te aspekty w porównaniu z włączeniem odcisków palców wszystkich lub określonych kategorii obywateli państw trzecich.

W niniejszym wniosku przewidziano jednak obowiązkowe przechowywanie odcisków palców obywateli państw trzecich w celu rozwiązania problemów związanych z identyfikacją obywateli państw trzecich. Wspomniane problemy są inne niż problemy napotykane przy identyfikacji obywateli UE, w którym to przypadku zdobycie informacji od państwa członkowskiego, którego obywatelem jest dana osoba, jest znacznie prostsze.

Zainteresowane strony wskazały również, że dzieci będące obywatelami państw trzecich mogą być szczególnie narażone na zagrożenia wynikające z wymiany informacji dotyczących ich wyroków skazujących. Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej zasugerowała, że z uwagi na szczególną sytuację dzieci należy rozważyć albo całkowite wyłączenie dzieci z zakresu stosowania ECRIS lub filtru indeksu, albo ograniczenie wymiany informacji do przypadków bardzo poważnych przestępstw popełnionych przez dzieci. Jednocześnie zainteresowane strony chciałyby zapewnić, aby wniosek umożliwiał pracodawcom skuteczne sprawdzanie, czy wskutek wcześniejszych wyroków skazujących za przestępstwo dany obywatel państwa trzeciego został objęty zakazem wykonywania prac obejmujących bezpośrednie i regularne kontakty z dziećmi.

W tym miejscu należy zauważyć, że ECRIS jest zdecentralizowanym narzędziem służącym do wymiany informacji zawartych w rejestrach karnych państw członkowskich. Decyzja dotycząca ewentualnego wpisywania wyroków skazujących wydanych wobec dzieci do krajowych rejestrów karnych oraz możliwości wymiany takich informacji między państwami członkowskimi jest podejmowana na gruncie prawa krajowego państw członkowskich. Jeżeli chodzi o dostęp do informacji z rejestrów karnych za pośrednictwem ECRIS w trakcie rekrutacji na stanowiska wymagające bezpośrednich i regularnych kontaktów z dziećmi, wykonanie dyrektywy ułatwi sprawdzenie, czy istnieją wcześniejsze wyroki skazujące wydane wobec obywateli państw trzecich w tym obszarze.

Niektóre zainteresowane strony odniosły się do konieczności zapewnienia obywatelom państw trzecich prawa dostępu do własnych danych oraz do ich poprawiania, ponieważ nieprawidłowości w rejestrach karnych mogą być bardziej powszechne w sprawach z udziałem obywateli państw trzecich. Instrumenty prawne ECRIS obejmują jednak wyłącznie wymianę informacji z rejestrów karnych i nie dotyczą praw osób fizycznych do dostępu do danych na ich temat przechowywanych na szczeblu krajowym. Przedmiotowy obszar jest regulowany przez prawo z zakresu ochrony danych zarówno na szczeblu krajowym, jak i na szczeblu UE.

•Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej

Studium wykonalności dotyczące „ustanowienia europejskiego wykazu skazanych obywateli państw trzecich” umożliwiło lepsze zrozumienie przyszłego mechanizmu wymiany informacji na temat skazanych obywateli państw trzecich i oceniono w nim wpływ wykazu z technicznego, prawnego i organizacyjnego punktu widzenia. W badaniu służącym ocenie skutków wniosku ustawodawczego dotyczącego systemu ECRIS-TCN pod względem ICT przedstawiono przegląd kosztów, które UE i państwa członkowskie poniosłyby podczas wdrażania poszczególnych wariantów. Dane statystyczne Eurostatu dotyczące migracji i ludności dostarczyły dowodów świadczących o skali problemu. Przeprowadzono również szczegółowe rozmowy z przedstawicielami platformy FIU.net, dotyczące w szczególności oprogramowania Match, inteligentnego programu do wymiany informacji i wiedzy opartego na anonimowym filtrze indeksu i opracowanego na potrzeby FIU.net.

•Ocena skutków

Komisja przeprowadziła ocenę skutków. Poniżej zamieszczono hiperłącza do zestawienia informacji oraz pozytywnej opinii Rady ds. Kontroli Regulacyjnej: http://ec.europa.eu/justice/criminal/european-e-justice/ecris/index_en.htm Ocenie poddano trzy warianty polityczne: i) utrzymanie status quo; ii) dobrowolny, współfinansowany przez Komisję, projekt państw członkowskich dotyczący efektywniejszego mechanizmu wymiany informacji z rejestrów karnych dotyczących obywateli państw trzecich; oraz iii) przepisy prawa dotyczące mechanizmu wyszukiwania służącego do identyfikowania państw członkowskich posiadających informacje z rejestrów karnych dotyczące obywateli państw trzecich, zawierające dane dotyczące tożsamości skazanych obywateli państw trzecich (filtr indeksu), które można przeszukiwać za pomocą mechanizmu wyszukiwania typu „trafienie / brak trafienia”. W odniesieniu do ostatniego wariantu poddano ocenie dwa podwarianty: zdecentralizowany filtr indeksu, który zostałby zanonimizowany i przekazany wszystkim innym państwom członkowskim, umożliwiając im wyszukiwanie w swoich własnych pomieszczeniach; albo filtr indeksu przechowywany przez centralny organ UE. W odniesieniu do odcisków palców ocenie poddano trzy podwarianty: (i) obowiązkowe przechowywanie odcisków palców obywateli państw trzecich oraz włączenie ich do indeksu / filtru indeksu; (ii) nałożenie na państwa członkowskie obowiązku weryfikowania tożsamości obywatela państwa trzeciego w istniejących systemach wymiany danych na podstawie odcisków palców przed zastosowaniem ECRIS; (iii) rozszerzenie zakresu ECRIS, aby umożliwić dobrowolne wykorzystywanie przez państwa członkowskie odcisków palców obywateli państw trzecich. Wariantem preferowanym jest zdecentralizowany filtr indeksu, ponieważ oferuje on mechanizm pozwalające na efektywne zidentyfikowanie tych państw członkowskich, które posiadają informacje z rejestrów karnych na temat konkretnego obywatela państwa trzeciego. Ponieważ wariant ten wiąże się z nałożeniem obowiązku prawnego na wszystkie państwa członkowskie, zagwarantuje on wspólne podejście. Nie wymaga on dodatkowego systemu na szczeblu UE, co sprawia, że jest on bardziej opłacalny niż filtr indeksu przechowywany na szczeblu centralnym. W celu zapewnienia skutecznej identyfikacji obywateli państw trzecich odciski palców należy dołączyć do danych umożliwiających identyfikację tożsamości, które będą przechowywane w aktach danej osoby w rejestrze karnym oraz w filtrze indeksu. Ustalenie tożsamości obywatela państwa trzeciego jest często szczególnie trudne lub wręcz niemożliwe, na przykład ponieważ wiarygodne dokumenty tożsamości nie istnieją lub zaginęły lub z powodu powszechnie występujących popularnych nazwisk. Nie wystąpiłby żaden znaczny bezpośredni wpływ pod względem gospodarczym, społecznym czy środowiskowym. Wariant nie wywarłby wpływu na przedsiębiorstwa, MŚP i mikroprzedsiębiorstwa. Wpływ na budżet UE i budżety krajowe byłby następujący: jednorazowy koszt dla UE w wysokości około 1 089 000 EUR, dla państw członkowskich w wysokości około 768 000 EUR (łącznie około 1 857 000 EUR); koszty bieżące dla UE wynoszące około 668 000 EUR; oczekuje się, że koszty bieżące dla państw członkowskich będą stopniowo wzrastać na przestrzeni lat, z poziomu 5 304 000 EUR na początku do maksymalnie 12 804 000 EUR. Oznacza to, że oczekuje się stopniowego wzrostu całkowitych kosztów bieżących na przestrzeni lat, z poziomu 5 972 000 EUR na początku do maksymalnie 13 472 000 EUR. Dodatkowe koszty związane z przetwarzaniem odcisków palców wyniosą około 5 mln EUR w kosztach początkowych dla UE i

1 mln EUR w kosztach bieżących dla UE rocznie. Koszty początkowe dla państw członkowskich wyniosłyby od 2 mln EUR do 3 mln EUR na państwo członkowskie w zależności od liczby wyroków skazujących dotyczących obywateli państw trzecich.

Obecnie państwa członkowskie używają ECRIS do wyszukiwania obywateli państw trzecich jedynie w 5 % przypadków. Oczekuje się, że korzyści płynące z proponowanego rozwiązania znacznie zwiększą wykorzystanie ECRIS. Stwierdzono, że gdyby państwa członkowskie miały systematycznie wysyłać wnioski „ogólne”, obciążenie administracyjne związane z udzielaniem odpowiedzi na takie wnioski byłoby najkosztowniejszym elementem przepływu pracy w ramach ECRIS (szacowanym na 78 mln EUR); proponowane rozwiązanie pozwala uniknąć takich kosztów.