[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 29.6.2007

KOM(2007) 320 wersja ostateczna

2005/0183 (COD)

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO na mocy art. 251 ust. 2 akapit drugi Traktatu WE dotyczący

wspόlnego stanowiska Rady dotyczącego przyjęcia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie jakości powietrza atmosferycznego i w sprawie czystszego powietrza dla Europy

2005/0183 (COD)

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGOna mocy art. 251 ust. 2 akapit drugi Traktatu WEdotyczący

wspόlnego stanowiska Rady dotyczącego przyjęcia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie jakości powietrza atmosferycznego i w sprawie czystszego powietrza dla Europy (Tekst mający znaczenie dla EOG)

1. PROCEDURA

Wniosek COM(2005) 447 wersja ostateczna został przekazany Parlamentowi Europejskiemu i Radzie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 251 Traktatu WE.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny wydał opinię w dniu 17 maja 2006 r.

Komitet Regionόw wydał opinię w dniu 26 kwietnia 2006 r.

Parlament Europejski wydał opinię w pierwszym czytaniu w dniu 26 września 2000 r.

W nawiązaniu do opinii Parlamentu Europejskiego i na mocy art. 250 ust. 2 Traktatu WE Rada osiągnęła porozumienie polityczne kwalifikowaną większością w sprawie wspόlnego stanowiska w dniu 23 października 2006 r. Rada przyjęła wspólne stanowisko w dniu 25.6.2007 r..

2. PRZEDMIOT WNIOSKU KOMISJI

Zanieczyszczenie powietrza ma wysoce niekorzystne skutki dla zdrowia. Według najnowszych danych naukowych i medycznych przedstawionych w komunikacie Komisji w sprawie strategii tematycznej dotyczącej zanieczyszczenia powietrza COM(2005) 446 już samo wystawienie na działanie drobnego pyłu zawieszonego PM2,5 w powietrzu atmosferycznym skraca statystyczną średnią długość życia przeciętnego obywatela UE o ponad 8 miesięcy. Dlatego Komisja wprowadza w swym wniosku szczegόłowe normy środowiskowe dla drobnocząsteczkowego pyłu zawieszonego PM2,5 znajdującego się w powietrzu atmosferycznym. Ich wdrożenie powinno znacząco przyczynić się do osiągnięcia celu strategii tematycznej dotyczącej zanieczyszczenia powietrza, której celem jest zmniejszenie o 47% liczby skróconych lat życia w Europie na skutek narażenia na działanie pyłu w latach 2000-2020.

Zgodnie z inicjatywą Komisji w sprawie „lepszych uregulowań prawnych”, wniosek Komisji dotyczący dyrektywy w sprawie jakości powietrza atmosferycznego i w sprawie czystszego powietrza dla Europy ujmuje przepisy dyrektywy ramowej i trzech dyrektyw pochodnych w sprawie jakości powietrza atmosferycznego oraz decyzji Rady dotyczącej wymiany informacji w jedną dyrektywę w celu uproszczenia, ujednolicenia i zredukowania ilości istniejących przepisόw. Co więcej, wniosek ten nowelizuje istniejące przepisy, tak by uwzględniały one doświadczenie państw członkowskich. W tym celu wniosek:

1. wprowadza określone wymogi dotyczące monitorowania i nowe cele środowiskowe dla drobnocząsteczkowego pyłu zawieszonego PM2,5,

2. przewiduje pewną elastyczność wdrażania poprzez zezwolenie, pod określonymi warunkami zatwierdzanymi przez Komisję, na przedłużenie terminów osiągnięcia określonych wartości dopuszczalnych dla pyłu PM10 i dwutlenku azotu,

3. daje państwom członkowskim możliwość skoncentrowania działań zezwalając na wyłączenie z oceny przestrzegania wartości dopuszczalnych części zanieczyszczeń wynikających z przyczyn naturalnych.

3. UWAGI KOMISJI

3.1. Uwagi ogόlne

Parlament Europejski wydał opinię w pierwszym czytaniu w dniu 26 września 2006 r. Komisja przyjęła całkowicie, częściowo lub co do zasady dwadzieścia dziewięć (29) z pięćdziesięciu dziewięciu (59) poprawek zaproponowanych przez Parlament Europejski w toku pierwszego czytania. Szesnaście (16) z dwudziestu dziewięciu (29) poprawek zostało już przynajmniej częściowo ujętych we wspólnym stanowisku.

Komisja przyjęła wszystkie poprawki, ktόre przyczynią się do dalszego ujednolicenia, zwiększenia przejrzystości i poprawy jakości informacji przekazywanych społeczeństwu: nr 2, 6, 11, 13, 19, 21, 26, 27, 31, 37, 39, 41, 42, 65; lub ktόre poszerzą zakres przeglądu: nr 48.

Komisja przyjęła niektóre poprawki częściowo lub co do zasady. W kilku przypadkach Komisja jest zdania, że potrzebne jest dalsze przeredagowanie w celu uzyskania większej jasności. Inne poprawki zawierają zmiany, ktόre mogą zostać przyjęte co do zasady, jak np. wprowadzenie koncepcji tabeli progresywnej w celu zmniejszania narażenia w poprawce nr 49. Komisja nie może jednak przyjąć wszystkich poprawek, gdyż kilka z nich stanowiłoby zagrożenie dla równowagi pomiędzy gwarancją elastycznego wdrażania a ochroną zdrowia publicznego.

Komisja odrzuciła w szczegόlności te poprawki, ktόre obniżyłyby poziom ochrony zdrowia publicznego poniżej poziomu określonego w obowiązującym prawodawstwie lub, jak w przypadku nowych celόw dotyczących zmniejszenia narażenia na drobnocząsteczkowy pył zawieszony PM2,5, poniżej poziomu ambicji określonego w strategii tematycznej dotyczącej zanieczyszczenia powietrza. Komisja odrzuciła również te poprawki, ktόre jej zdaniem wprowadzają wymogi, ktόrych spełnienie jest niemożliwe w przewidzianym terminie oraz te, ktόre w celu skutecznego wykonania dyrektywy ograniczają zakres działania władz krajowych, regionalnych i lokalnych. W ocenie Komisji uwzględnienie tych poprawek Parlamentu wiązałoby się z obniżeniem poziomu ambicji określonego w jej oryginalnym wniosku.

Od września 2005 r. wniosek jest przedmiotem dyskusji państw członkowskich prowadzonej na forum Rady. Wspόlne stanowisko przewiduje znaczącą ilość zmian w stosunku do oryginalnego wniosku Komisji. Pod względem formy, tekst został uproszczony poprzez wprowadzenie zmian, takich jak zlikwidowanie koncepcji gόrnego pułapu stężenia i wprowadzenie jednego planu dotyczącego jakości powietrza. Zmianie uległy również niektóre z głównych elementόw oryginalnego wniosku Komisji, a mianowicie ocena jakości powietrza, nowe cele dla drobnocząsteczkowego pyłu zawieszonego PM2,5 i elastyczność wdrażania. Szczegółowe informacje dotyczące zmian przedstawiono poniżej. Zmiany te zachowują równowagę pomiędzy poziomem ambicji a wymaganym poziomem ochrony zdrowia publicznego określonym w oryginalnym wniosku Komisji, jednocześnie zapewniając większą elastyczność w wykonaniu dyrektywy. Porozumienie polityczne osiągnięto kwalifikowaną większością, przy czym Holandia i Polska zagłosowały przeciw, a Szwecja wstrzymała się od głosu.

3.2. Uwagi szczegόłowe

3.2.1. Poprawki Parlamentu przyjęte przez Komsję i uwzględnione w całości lub częściowo we wspόlnym stanowisku.

3.2.2. We wspόlnym stanowisku uwzględniono nie tyle literę, co ducha i treść następujących poprawek przyjętych przez Komisję w całości, co do zasady lub częściowo: poprawki nr 1, 2, 13, 14, 19, 21, 26, 27, 29, 31, 40, 41, 42, 45, 48 i 65.

Większość tych poprawek dotyczy zastąpienia gόrnego pułapu stężęnia lepiej ugruntowanym pojęciem wartości dopuszczalnej. Jako że oba pojęcia wywołują te same skutki prawne, nie wiąże się to ze zmianą treści a jedynie upraszcza tekst i zmniejsza liczbę stosowanych norm.

Poprawka nr 41 dotyczy wymogu zgłaszania Komisji norm sankcjonujących przez państwa członkowskie. Komisja przyjmuje wniosek Parlamentu, aby skreślić ten wymόg, gdyż ten sam cel można osiągnąć stosując się do art. 33 dyrektywy i do ogόlnego zobowiązania określonego w załączniku 10 do Traktatu WE.

3.2.3. Poprawki Parlamentu przyjęte przez Komisję, ale nie uwzględnione we wspόlnym stanowisku.

Poprawka nr 6 dotyczy motywu zachęcającego do uzupełnienia stałych pomiarόw technikami modelowania i pomiarami wskaźnikowymi.

Poprawka nr 11 podaje uzasadnienie przepisόw określonych w art. 22. We wspόlnym stanowisku przepisy te zostały omówione w motywie 15.

Poprawki nr 37 i 39 proponują dodanie stowarzyszeń przemysłowych do wykazu właściwych organόw, ktόre należy informować zgodnie z przepisami określającymi zasady informowania społeczeństwa w art. 24 i art. 26. W opinii Komisji dodanie to jest uzasadnione i nie odbiega od obowiązujących dobrych praktyk.

3.2.4. Poprawki Parlamentu odrzucone przez Komisję, lecz uwzględnione we wspόlnym stanowisku.

Nie dotyczy.

3.2.5. Zmiany we wniosku wprowadzone przez Radę – głόwne elementy

W poprawkach nr 45, 49, 50, 60 i 81 Rada i Parlament ustosunkowały się do zaproponowanych przez Komisję przepisόw dotyczących oceny jakości powietrza, nowych celόw określonych dla drobnocząsteczkowego pyłu zawieszonego PM2,5 oraz przepisόw dotyczących elastyczności w wykonaniu dyrektywy.

Ocena jakości powietrza . Koszt monitorowania stanowił bardzo ważną kwestię podczas obrad Rady. W tym zakresie wprowadzono zmiany w progach oszacowania stężenia PM10 oraz podobnie w minimalnych wymogach dotyczących monitorowania pyłu. Uznając obawy Rady, Komisja podkreśliła znaczenie odpowiednich informacji dotyczących oszacowania dla zapewnienia rόwnych szans podczas oceny zgodności, dla rozwoju polityki oraz, w razie konieczności, dla powołania skutecznych środkόw zmniejszających zanieczyszczenie. Przepisy dotyczące oceny stężeń PM10 i PM2,5, ktόre znalazły się ostatecznie we wspólnym stanowisku, stanowią kompromis i określają w opinii Komisji minimalne wymogi konieczne do realizacji wspomnianych celów.

Wspόlne stanowisko wprowadza znaczące zmiany w załączniku III do dyrektywy, ktόry bardziej szczegółowo określa minimalne wymogi co do sposobu przeprowadzania oceny na terytorium państw członkowskich. Załącznik ten zawiera ścisłą definicję określonych obszarόw, gdzie nie należy oceniać przestrzegania wartości dopuszczalnych mających na celu ochronę zdrowia ludzkiego. Powinno to pomόc w stosowaniu bardziej jednolitego podejścia do oceny zgodności. Komisja będzie ściśle monitorować wykonanie dyrektywy celem zagwarantowania, że wspomniane przepisy wykonawcze nie wpłyną w żaden sposób na zmniejszenie ochrony zdrowia ludzkiego lub nie zagrożą nadrzędnej koncepcji, według której wartości dopuszczalne mają powszechne zastosowanie.

Kryteria umiejscawiania punktόw pobierania prόbek substancji zanieczyszczających, dla ktόrych ustalono wartości dopuszczalne w załączniku III, zostały również ujednolicone i mają teraz jednakowe zastosowanie do wszystkich rodzajόw substancji zanieczyszczających. Komisja wolałaby pozostać przy oryginalnym wniosku, ktόry powiela obowiązujące przepisy prawa, jako że zmiany mogą spowodować przemieszczenie istniejących punktόw poboru prόbek i zakłócenie trendόw monitorowania. Komisja będzie śledziła rozwój sytuacji, gdyż zmiany mogą spowodować problemy we wdrażaniu innych przepisόw, takich jak informowanie społeczeństwa, oraz w dostarczaniu informacji przydatnych w opracowywaniu zasad polityki, a także powrόci do tego tematu za pośrednictwem komitetu regulacyjnego, jeśli zajdzie taka potrzeba. Skoro jednak wartości dopuszczalne mają zastosowanie wszędzie za wyjątkiem wyraźnie zdefiniowanych obszarόw, sama zmiana umiejscowienia punktu poboru próbek nie wpływa na zmianę poziomu ochrony zdrowia ludzkiego.

W załączniku IV wspόlne stanowisko porusza rόwnież kwestię ram czasowych dla dostosowania istniejącego sprzętu wykorzystywanego w sieci monitorowania do przepisόw nowych norm CEN określających metody referencyjne, ktόre zostały wprowadzone we wniosku Komisji. Komisja zgadza się z wprowadzonymi ostatecznymi terminami, gdyż w odpowiednich przypadkach umożliwią one przeprowadzenie modernizacji sieci według oszczędnego harmonogramu. Komisja zwraca jednak uwagę, że w przypadku pomiarόw wykorzystywanych podczas oceny, cele w zakresie jakości danych znajdujące się w załączniku I i przepisy dotyczące wykazywania równoważności zawarte w załączniku VI mają w dalszym ciągu pełne zastosowanie.

Norma PM 2,5 . W załączniku XIV wspόlne stanowisko dokonuje zastąpienia gόrnego pułapu stężenia cząsteczek PM2,5 wynoszącego 25μg/m3, ktόry miał zostać osiągnięty w 2010 r., podejściem dwustopniowym wprowadzającym niewiążącą wartość docelową o tym samym poziomie w 2010 r. i prawnie wiążącą wartość dopuszczalną w 2015 r. Cel zmniejszania narażenia został rozszerzony z pojedynczego przepisu zakładającego redukcję o 20 % do tabeli progresywnej dla wskaźnika redukcji narażenia o zakresie wartości 7-13μg/m3. Postanowienia wspόlnego stanowiska zezwalają także na trzy rόżne opcje ustalenia wskaźnika redukcji narażenia podstawowego, tak by wystarczyło czasu na utworzenie odpowiednich stacji monitorowania stężenia PM2,5. Komisja popiera te modyfikacje, gdyż nie zmieniają one poziomu ambicji określonego we wniosku Komisji i gwarantują skuteczniejsze wykonanie dyrektywy.

Komisja jest zdania, że w zakresie realizacji dwustopniowego celu ochrony środowiska dotyczącego PM2,5 głόwnym motywem podejmowanych środkόw powinien być cel zmniejszania narażenia, a roczna wartość dopuszczalna określona przez ten cel powinna pełnić rolę gόrnego pułapu w celu ochrony obywateli w strefach objętych największym zagrożeniem. W oparciu o obecny stan wiedzy Komisja uważa, że prόby zastosowania się do bardziej rygorystycznej rocznej wartości dopuszczalnej dla PM2,5 wynoszącej 20μg/m3 do 2015 r. i zaproponowanej przez Parlament w poprawce nr 50 będą nadmiernie koncentrowały się na miejscach zagrożenia środowiskowego, czyli ograniczonych obszarach, gdzie występują wysokie stężenia substancji zanieczyszczających, kosztem środkόw mających na celu zmniejszenie ogólnego narażenia społeczeństwa. Natomiast poprawka nr 49 proponuje obniżenie wymogόw zmniejszania narażenia dla większości poziomόw stężeń, co wpłynęłoby na obniżenie poziomu ambicji nowych norm dla PM2,5 i w rezultacie uniemożliwiłoby zrealizowanie celu w zakresie zdrowia publicznego określonego w strategii tematycznej dotyczącej zanieczyszczenia powietrza.

Elastyczność wdrażania. Podczas gdy wniosek Komisji w art. 22 wprowadził ostateczną datę (1 stycznia 2010 r.) przedłużania terminu osiągnięcia wartości dopuszczalnej dla PM10, wspόlne stanowisko ustanawia maksymalny termin na trzy lata po wejściu dyrektywy w życie. Utrzymuje ono warunki, ktόre należy spełnić w celu uzyskania możliwości przedłużenia terminu. Niezmienione pozostały przepisy dotyczące przedłużenia terminu osiągnięcia dopuszczalnych wartości dla benzenu i dwutlenku azotu. Opcję tę zlikwidowano natomiast dla drobnocząsteczkowego pyłu zawieszonego PM2,5 po tym, jak przesunięto datę osiągnięcia dopuszczalnych wartości PM2,5 z 2010 r. w oryginalnym wniosku Komisji na 2015 r. Wykluczono możliwość ubiegania się o przedłużenie terminu w przypadku dwutlenku siarki, tlenku węgla i ołowiu. Komisja wolałaby ustalone przez siebie pierwotne ramy czasowe dla PM10, ale jest zdania, że tego typu przedłużenie nie zagraża ogólnej równowadze wniosku. Poprawka nr 81 Parlamentu Europejskiego dopuszcza okres wynoszący maksymalnie sześciu lat od wejścia w życie dyrektywy. Takie przedłużenie prawie na pewno wprowadziłoby opóźnienia we wdrażaniu środkόw, obniżając tym samym poziom ochrony zdrowia publicznego na wszystkich obszarach, gdzie przekraczane są obecnie wartości dopuszczalne dla PM10.

3.2.6. Zmiany w tekście związane z nowymi procedurami komitologii

Komisja podtrzymała swoje stanowisko co do poprawek Parlamentu nr 61-63, ktόre wprowadzają odesłanie do nowej procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą przeprowadzaną przez komitet powołany na mocy dyrektywy, do czasu zawarcia porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie jednakowego brzmienia, ktόre ma zostać włączone do unijnego prawa wtόrnego. Rozporządzenie w nowym brzmieniu o niezmienionej treści, zawierające ostatnie zapisy uzgodnione między instytucjami w listopadzie 2006 r., zostało ujęte we wspόlnym stanowisku. Rόżni się ono od poprawki nr 62 zakresem, jako że nie wprowadza procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą w celu przyjęcia środkόw wdrażania określających dodatkowe informacje, ktόre muszą dostarczyć państwa członkowskie zgodnie z art. 27. Komisja może poprzeć te zmiany.

4. WNIOSEK

Wszystkie instytucje UE posiadają wspόlne cele dotyczące ochrony zdrowia publicznego i środowiska naturalnego, a w szczegόlności zgadzają się co do konieczności wprowadzenia norm dla drobnocząsteczkowego pyłu zawieszonego PM2,5 wraz z nowym celem zmniejszania narażenia. Wyrażono ogólne poparcie dla zwiększenia elastyczności wdrażania zaproponowanego przez Komisję. Do głόwnych przeszkόd w osiągnięciu porozumienia w pierwszym czytaniu należały rόżnica zdań co do dokładnego stopnia elastyczności, potrzeby modyfikacji istniejących norm dla drobnocząsteczkowego pyłu zawieszonego PM10 oraz surowości i natury prawnej nowej normy dla drobnocząsteczkowego pyłu zawieszonego PM2,5.

We wspόlnym stanowisku państwa członkowskie potwierdziły pierwotne stanowisko Komisji, polegające na utrzymaniu obowiązujących norm w obecnym kształcie zezwalając jednocześnie na nieco większą elastyczność w zakresie dostosowywania się do wartości dopuszczalnych dla pyłu zawieszonego PM10. Wprowadziły też niewielkie zmiany w nowych normach dla PM2,5.

Komisja może poprzeć wspόlne stanowisko, gdyż mimo wszystko zachowuje ono równowagę, jaką zachowano we wniosku Komisji pomiędzy problemem zdrowia publicznego, ktόry wymaga zdecydowanych działań o charakterze ciągłym mających na celu poprawę jakości powietrza na określonych obszarach i wprowadzenia ambitnych, prawnie wiążących norm dla PM2,5, a elastycznością wprowadzoną w celu usprawnienia wdrażania. Wspόlne stanowisko utrzymuje również wyraźne zobowiązanie do dokonania przeglądu norm dla drobnocząsteczkowego pyłu zawieszonego za pięć lat, aby uczynić cel zmniejszania narażenia prawnie wiążącym.

Wspόlne stanowisko zawiera dodatkowe przepisy, takie jak wymόg nakładający na Komisję obowiązek przygotowania wskazόwek dotyczących określania części zanieczyszczeń wynikających z przyczyn naturalnych i z piaskowania drόg w zimie. Komisja z zadowoleniem przyjmuje te uzupełnienia, gdyż przyczynią się one do bardziej jednolitego wykonania dyrektywy we wszystkich państwach Unii Europejskiej.

Komisja wolałaby, aby zachowano kilka szczegόłowych przepisów wniosku, zwłaszcza przepisów dotyczących minimalnych wymogόw monitorowania jakości powietrza. Przyznaje jednak, że wspόlne stanowisko jest ważnym krokiem naprzόd w porόwnaniu z uzgodnieniami na mocy obowiązujących dyrektyw i dlatego udziela mu poparcia.