Zasoby kapitałowe instytucji finansowych objętych wymogami CRR/CRDIV powinny być wystarczająco wysokie, by sprostać sytuacjom, w których dojdzie do urzeczywistnienia się tego ryzyka. W teście warunków skrajnych przeprowadzonym przez EUNB ryzyko rynkowe w niekorzystnym scenariuszu przyczyniało się do spadku wskaźnika kapitału podstawowego Tier I o zaledwie 1 punkt procentowy, przy łącznym spadku tego wskaźnika o 3,8 punktu procentowego. Ryzyko rynkowe nie było zatem głównym czynnikiem erozji kapitału stwierdzonej w ramach testu warunków skrajnych. Ryzyko to może się oczywiście zmaterializować w formie innej niż założona w tym teście. Optymizmem napawa jednak fakt, że w ostatnich latach sektor finansowy wykazywał dostateczną odporność w okresach znacznych korekt premii za ryzyko na światowych rynkach finansowych. Należy tu wymienić błyskawiczny wzrost cen amerykańskich obligacji skarbowych w październiku 2014 r., wyprzedaż obligacji niemieckiego rządu federalnego w maju i czerwcu 2015 r., korekty kursy walutowego i cen akcji po brytyjskim referendum w czerwcu 2016 r. oraz nagły wzrost stóp procentowych w Japonii w sierpniu 2016 r. Wydarzenia te miały jedynie krótkotrwały wpływ na ceny innych aktywów finansowych i nie sprawiły problemów żadnej instytucji finansowej. Inna godna zauważenia zmiana na rynku dotyczy okazjonalnych gwałtownych zmian cen akcji banków z UE. Można wprawdzie ubolewać, że ekspozycje na ryzyko rynkowe są niełatwe do monitorowania, jednak przygotowywane są już nowe warianty regulacyjne w tym obszarze – ich punktem wyjścia jest gruntowny przegląd zasad dotyczących portfela handlowego zainicjowany w ramach bazylejskich regulacji kapitałowych i oczekuje się, że będą one skuteczniejsze niż jakiekolwiek środki służące zwiększeniu przejrzystości możliwe do zastosowania na podstawie art. 459 CRR.

Zagrożenie to wypływa między innymi z wysokich – w porównaniu ze średnimi historycznymi – cen wielu kategorii aktywów. Wysokie ceny aktywów wynikają w dużej mierze z niskiego poziomu stóp procentowych, który licznych inwestorów skłania do poszukiwania innych, bardziej rentownych lokat dla kapitału. Istnieją wprawdzie oznaki podejmowania zwiększonego ryzyka na niektórych rynkach obligacji korporacyjnych i nieruchomości, ale mają one różny charakter w poszczególnych segmentach rynku i w różnych państwach członkowskich. Jest tak szczególnie w przypadku rynków nieruchomości, gdzie w niektórych państwach członkowskich widoczne są oznaki przegrzania, ale w innych krajach praktycznie ich brak.

Wyniki testu warunków skrajnych przeprowadzonego przez EUNB w 2016 r. wskazują, że ogółem sektor bankowy w UE jest w odpowiednim stopniu odporny na wstrząsy. W niekorzystnym scenariuszu rozwoju wydarzeń, który zakłada ciężką recesję i znaczne spadki cen licznych aktywów finansowych, średni wskaźnik kapitału podstawowego Tier I spadłby do 9,4 %. Jest to poziom wyższy niż porównywalna wartość 8,5 % uzyskana w ramach testu warunków skrajnych w 2014 r., co oznacza, że sektor bankowy w UE w dalszym ciągu gromadzi znaczne środki buforowe, które można wykorzystać w przypadku niekorzystnego rozwoju sytuacji gospodarczej. Test warunków skrajnych ujawnił ponadto znaczne różnice między instytucjami pod względem ekspozycji banków na niekorzystne wstrząsy. W związku z tym zmiany w natężeniu ryzyk w tym obszarze mogłyby być lepiej uwzględnione w drodze zastosowania środków krajowych przewidzianych w CRR/CRDIV niż poprzez środki o ogólnym charakterze na podstawie art. 459 CRR.

Gospodarka UE wykazuje ograniczone tempo wzrostu, co oznacza, że ryzyko przegrzania koniunktury jest ograniczone. Według najnowszej prognozy Komisji w latach 2016 i 2017 stopa wzrostu realnego PKB wyniesie poniżej 2 % zarówno w całej UE, jak i w strefie euro. W dalszym ciągu utrzymywać się będzie ujemna luka produktowa, a inflacja cen konsumpcyjnych utrzyma się według prognoz poniżej 2 %, który to poziom EBC uważa za odpowiadający stabilności cen. Stosownie do tych niskich stóp inflacji oraz spowolnionego tempa wzrostu gospodarczego stopy procentowe banków centralnych osiągnęły bardzo niskie poziomy. Wraz z operacjami zakupu aktywów przez banki centralne przełożyło się to na niskie stopy procentowe na rynkach obligacji i rynkach kredytowych. Mimo niskich stóp procentowych zadłużenie przedsiębiorstw niefinansowych i gospodarstw domowych, mierzone w stosunku do PKB, w większości państw członkowskich UE nie wzrasta i oczekuje się, że gdy wzrost gospodarczy nabierze tempa, będzie ono wykazywać tendencję spadkową. W warunkach ograniczonego obecnie wzrostu gospodarczego popyt na kredyty nie powinien wywołać nadmiernego wykorzystania dźwigni finansowej w sektorze finansowym. Rozwój sytuacji poza Unią nie powinien prowadzić w perspektywie krótkoterminowej do ryzyka przegrzania gospodarki unijnej, gdyż zarówno globalny PKB, jak i handel międzynarodowy mają według prognoz rosnąć w tempie istotnie niższym od długoterminowego trendu. Wynik referendum w Zjednoczonym Królestwie w sprawie członkostwa tego państwa w UE istotnie zwiększył polityczną niepewność (mierzoną wskaźnikiem Bakera-Blooma), zwiększył ryzyko pogorszenia perspektyw wzrostu gospodarczego w UE oraz może ograniczyć gotowość wielu podmiotów do zwiększenia swojego zadłużenia. Sektor bankowy, który stanowi trzon systemu finansowego UE, nie zwiększa wykorzystania dźwigni finansowej. Wskaźniki kapitału regulacyjnego utrzymywanego przez banki zwiększyły się w 2015 r. i – według wstępnych danych EUNB – utrzymały się na zasadniczo niezmienionym poziomie w 2016 r. Dotyczy to zarówno wskaźników kapitału podstawowego Tier I, jak i łącznych współczynników kapitałowych. Średni ważony wskaźnik kapitału podstawowego Tier I w UE wynosił w połowie 2016 r. 13,5 %, przy czym w przypadku mniej niż 5 % banków wynosił on poniżej 11 %. Ze statystyk EBC wynika, że w latach 2015 i 2016 łączna suma bilansowa monetarnych instytucji finansowych (MIF), z wyłączeniem Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC), zwiększyła się jedynie minimalnie. Dla porównania, w latach 2001–2008, tj. w okresie przed wybuchem kryzysu finansowego, łączne aktywa MIF rosły w tempie około 10 % rocznie. Również akcja kredytowa banków w UE pozostaje stłumiona. Dla przykładu, kredytowanie bankowe sektora prywatnego w strefie euro rosło w latach 2015 i 2016 w tempie niższym niż wzrost nominalnego PKB. Obliczona przez ERRS luka kredytowa w stosunku do PKB jest ujemna i w 2016 r. osiągnęła prawdopodobnie swoją najwyższą (ujemną) wartość. Wysokie poziomy kredytów zagrożonych stanowią hamulec dla wzrostu kredytowania. Dla banków oznaczają one koszty związane z administrowaniem tymi kredytami, ograniczając tym samym zachęty do rozszerzenia akcji kredytowej. Wskazują one również na nadmierne zadłużenie w sektorze przedsiębiorstw i w sektorze gospodarstw domowych. Przedsiębiorstwa lub gospodarstwa domowe borykające się już z zadłużeniem starannie rozważają dokonanie nowych inwestycji, zdając sobie sprawę z tego, że banki obciążą kredyty wyższymi kosztami, aby uwzględnić wyższe ryzyko.

Art. 459 CRR stanowi, że Komisja, wspomagana przez ERRS, przynajmniej raz w roku przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie dotyczące zmian sytuacji na rynku, które mogą wymagać zastosowania tego artykułu. Zgodnie z art. 459 CRR Komisja może w określonych warunkach nałożyć – w szczególności na podstawie zalecenia lub opinii ERRS lub EUNB – na okres jednego roku surowsze wymogi ostrożnościowe w odniesieniu do poziomu funduszy własnych banków, dużych ekspozycji lub ujawniania informacji. Wymogi takie mogą zostać nałożone, jeżeli jest to konieczne, aby zareagować na zmiany w natężeniu ryzyka mikroostrożnościowego i makroostrożnościowego wynikające ze zmiany sytuacji na rynku na terytorium Unii lub poza nim, gdy zmiana ta ma wpływ na wszystkie państwa członkowskie, oraz jeżeli instrumenty przewidziane w CRR oraz w dyrektywie w sprawie wymogów kapitałowych (CRDIV) nie są wystarczające do wyeliminowania tych zagrożeń.

(b)Pogorszenie bilansów banków i zakładów ubezpieczeń

Pogorszenie bilansów banków i ubezpieczycieli stanowi kolejne nadrzędne zagrożenie dla stabilności finansowej w UE zidentyfikowane przez ERRS. Odnotowywana przez większość 2016 r. tendencja spadkowa cen akcji banków z siedzibą w UE podkreśla wagę tego zagrożenia, gdyż wskazuje ona na znaczny spadek wartości rynkowej banków. Przyspieszony spadek cen akcji można było zaobserwować zwłaszcza wówczas, gdy rynki finansowe uwzględniały w wycenie nowe informacje o zagrożeniach gospodarczych, co stanowi wymowny przykład silnych powiązań między tymi dwoma głównymi ryzykami o charakterze systemowym zidentyfikowanymi przez ERRS. Bardziej szczegółowa analiza pozwala jednak przypuszczać, że ten wyraźny spadek cen akcji banków nie był w pierwszym rzędzie wywołany obawami przed ich niewypłacalnością, a raczej perspektywami ich niskich zysków. Gdyby na rynkach finansowych przeważały wątpliwości co do wypłacalności banków, w porównywalnej mierze do spadku cen akcji banków powinny jednocześnie wzrastać ceny dotyczących ich swapów ryzyka kredytowego oraz rentowność instrumentów dłużnych emitowanych przez banki, czego jednak nie zaobserwowano, jeśli pominąć kilka instrumentów finansowych niektórych instytucji.

Najważniejszymi w 2016 r. wydarzeniami, które wskazywały na możliwość pogorszenia rentowności banków, były słabe wyniki makroekonomiczne przedstawione w lutym, wynik czerwcowego referendum w Zjednoczonym Królestwie oraz ogłoszone w sierpniu wyniki testu warunków skrajnych przeprowadzonego przez EUNB. W tych trzech okresach zmiany cen akcji większości banków znacznie (negatywnie) odbiegały od zmian cen akcji przedsiębiorstw działających w innych sektorach i w każdym z tych okresów analitycy wskazywali na czynniki mające wpływ na rentowność. Przedstawione w lutym 2016 r. dane dotyczące słabych wyników makroekonomicznych umocniły przekonanie, że stopy procentowe jeszcze przez długi czas pozostaną niskie, co pogłębi problem niskich marż zysku i ograniczonych przychodów z transformacji terminów zapadalności. Wynik referendum w Zjednoczonym Królestwie stawia pod znakiem zapytania możliwość dalszego skutecznego odgrywania przez Londyn roli centrum finansowego dla UE. Opuszczenie Unii Europejskiej przez Zjednoczone Królestwo może doprowadzić do wzrostu kosztów transgranicznego finansowania na rynku międzybankowym. Przeprowadzony przez EUNB test warunków skrajnych ujawnił wrażliwość banków na okresy niekorzystnych warunków makroekonomicznych.

Mimo iż wyższy współczynnik adekwatności kapitałowej całego systemu bankowego w UE i w szczególności potencjalnie najbardziej zagrożonych banków mógłby w takich okresach ograniczyć straty z tytułu aktualizacji wyceny, zażądanie przez organy publiczne od banków zwiększenia współczynników kapitałowych mogło wywrzeć negatywny wpływ. Wynika to z faktu, że niska rentowność wielu banków ograniczyła już ich możliwości znacznego podwyższenia kapitału w krótkim okresie. Po pierwsze, niska rentowność ogranicza kwotę zysków zatrzymanych, którą można przeznaczyć na podwyższenie kapitału. Po drugie, jeżeli banki zwiększają współczynniki kapitałowe w drodze przyspieszenia trwającego już ograniczania skali działalności lub podejmowanego ryzyka, może to prowadzić do dalszego osłabienia rentowności oraz ograniczeń w kredytowaniu gospodarki. Po trzecie, niskie ceny akcji unaoczniają wysokie koszty kapitału własnego tych banków, które starają się pozyskać kapitał w drodze emisji akcji. Na podstawie badania EUNB MFW szacuje, że średni koszt kapitału w systemie bankowym UE wynosi około 9 %. Stopa zwrotu z kapitału własnego wynosi według danych EUNB średnio około 6 %, a w przypadku banków średniej wielkości około 2 %. Ponieważ w przypadku wielu banków koszty kapitału własnego przewyższają zwrot z tego kapitału, żądania dalszego zwiększenia współczynników kapitałowych będą oznaczać dalsze pogorszenie rentowności. Z tym teoretycznym argumentem spójne jest to, na co zwracali uwagę niektórzy analitycy z banków inwestycyjnych i agencji ratingowych, komentując możliwe przyczyny spadku cen akcji banków w lutym 2016 r. Za istotną przyczynę uważali oni pogłoski, że organy nadzoru nałożyły na niektóre banki warunkowe ograniczenia wypłaty dywidendy dla akcjonariuszy w celu wzmocnienia ich bazy kapitałowej. Wynika z tego, że inwestorzy gotowi do inwestycji kapitałowych w banki są wrażliwi na będące wynikiem regulacji środki, które ograniczają rentowność ich inwestycji. Doświadczenie to pokazuje, że instrumenty regulacyjne przewidziane w art. 459 CRR są prawdopodobnie nieskuteczne w okresach ograniczonego wzrostu gospodarczego i skromnych oczekiwań co do zysków banków. Jak stwierdzono powyżej, środki stosowane na podstawie art. 459 CRR są zapewne najbardziej skuteczne w okresach dużego optymizmu co do rentowności banków i co do przyszłych cen ich akcji.

Niska rentowność banków z siedzibą w UE jest uwarunkowana czynnikami koniunkturalnymi, historycznymi i strukturalnymi. Główne czynniki koniunkturalne to skromny nominalny wzrost gospodarczy i niskie stopy procentowe banków centralnych. Niski nominalny wzrost gospodarczy ogranicza potencjał sektora finansowego, jeśli chodzi o zwiększenie skali i zakresu usług świadczonych na rzecz gospodarki realnej. Równie stłumiony pozostaje popyt na kredyty bankowe. Niskie stopy procentowe i spłaszczona krzywa rentowności oznaczają niskie marże dla pośredników finansowych, co wyraźnie uwidaczniają niskie zyski osiągane z transformacji terminów zapadalności. Utrzymujące się blisko zerowej granicy nominalne stopy procentowe mają wpływ na rentowność banków również poprzez to, że banki nie są w stanie obciążyć rachunków deponentów detalicznych negatywnymi stopami procentowymi, gdyż w takim przypadku mogą oni wycofać depozyty i utrzymywać środki w postaci gotówki. Czynniki historyczne to w pierwszym rzędzie wysoki odsetek kredytów zagrożonych w niektórych częściach systemu bankowego, zwłaszcza w tych państwach członkowskich, w których wydłużony okres niskiego wzrostu gospodarczego doprowadził do akumulacji takich kredytów. Banki mają różne możliwości zaradzenia problemowi, jaki stanowią kredyty zagrożone, ale zachęty, by to uczynić, są często niewystarczające. Dla przykładu, zrealizowanie strat na tych kredytach lub sprzedanie ich ze stosownym dyskontem względem wartości nominalnej, doprowadziłoby – o ile nie utworzono wcześniej odpowiednich rezerw – do spadku zysków i zmniejszenia współczynników kapitałowych. Alternatywa, jaką stanowi utrzymanie ich w bilansie, zapewnia okresowo spokój, ale dzieje się to kosztem większej niepewności co do jakości aktywów, co może prowadzić do ponoszenia większych kosztów na rynkach finansowania oraz do powstrzymywania się przed rozszerzeniem akcji kredytowej na rzecz gospodarki. Wysoki poziom kredytów zagrożonych prowadzi również do wysokich kosztów związanych z zarządzaniem tymi kredytami.

Jeżeli ta niska rentowność w sektorze bankowym się utrwali, w perspektywie średniookresowej mogą pojawić się problemy z wypłacalnością. Wprawdzie regulacje na poziomie makroostrożnościowym mogą, poprzez rozluźnienie istniejących ograniczeń dla działalności bankowej, odgrywać pewną rolę w rozwiązaniu problemów wynikających z czynników koniunkturalnych mających wpływ na niską rentowność, jednak przepisy art. 459 CRR nie stanowią w tym względzie właściwych środków. Umożliwiają one jedynie nałożenie przez okres jednego roku surowszych wymogów ostrożnościowych, a nie ich rozluźnienie. Przepisy art. 459 CRR mają również ograniczony wpływ na kredyty zagrożone. Problem wysokiego odsetka kredytów zagrożonych można najlepiej rozwiązać poprzez bardziej skuteczne postępowania upadłościowe, które umożliwiłyby bankom szybsze uwolnienie się od tych kredytów. Zgodnie z wnioskami Komisji Rada uwzględniła kwestię kredytów zagrożonych w zaleceniach skierowanych do sześciu państw członkowskich w lipcu 2016 r. Komisja jest w bliskim kontakcie z organami krajowymi oraz z odpowiednimi podmiotami na szczeblu europejskim, tak aby zapewnić podjęcie stosownych działań. Wymogi ostrożnościowe zgodnie z art. 459 CRR mogą przyczynić się do przyspieszenia zmian strukturalnych, gdyż instytucje finansowe mające problemy z ich spełnieniem byłyby zmuszone do zmniejszenia sumy bilansowej, ograniczenia działalności lub nawet do opuszczenia rynku. Z uwagi na tymczasowy charakter środków na podstawie art. 459 CRR, tj. ograniczenia ich stosowania do okresu jednego roku, nie są one jednak właściwym narzędziem wspierania pożądanych zmian strukturalnych w systemie bankowym w UE.

(c)Pogorszona zdolność obsługi zadłużenia w sektorach rządowym, przedsiębiorstw i gospodarstw domowych

Problem pogorszonej zdolności obsługi zadłużenia w sektorach rządowym, przedsiębiorstw i gospodarstw domowych, nawet gdyby dotykał w sposób względnie jednakowy i w znacznej mierze wszystkie państwa członkowskie, nie może zostać skutecznie rozwiązany w drodze zastosowania środków na podstawie art. 459 CRR.

Wpływ środków, które prowadzą do mniejszego wykorzystania dźwigni finansowej przez sektor finansowy, na zdolność obsługi zadłużenia przez podmioty niefinansowe, jest niejednoznaczny. Jest wprawdzie możliwe, że środki te doprowadzą do zmniejszenia zadłużenia w niefinansowych sektorach gospodarki, a co za tym idzie do polepszenia zdolności obsługi zadłużenia, ale mogą one również skutkować pogorszonym dostępem do kredytów, w wyniku czego obecne poziomy zadłużenia będą niemożliwe do utrzymania.

(d)Wstrząsy w sektorach parabankowych i wynikające z nich efekty domina

Jeśli chodzi o ryzyka stwarzane przez sektor parabankowy, podejście przyjęte w ramach regulacji CRR dotyczących dużych ekspozycji wydaje się być obecnie wystarczające i nie ma potrzeby uciekania się do środków przewidzianych w art. 459 CRR. Wytyczne EUNB dotyczące limitów ekspozycji względem podmiotów sektora parabankowego zostały przyjęte w grudniu 2015 r. i obowiązują od dnia 1 stycznia 2017 r.. Zawierają one ogólne zasady, których instytucje powinny przestrzegać w celu uwzględnienia ryzyk, na które mogą je narażać ekspozycje względem podmiotów sektora parabankowego, podstawową metodę ustalania limitów dla ekspozycji względem podmiotów sektora parabankowego, a także metodę rezerwową dla instytucji, które nie są w stanie stosować metody podstawowej. Prace zrealizowane przez EUNB zostaną wykorzystane przy sporządzaniu sprawozdania Komisji na podstawie art. 395 ust. 2 CRR w sprawie adekwatności i wpływu nakładania takich limitów, w którym uwzględnione zostaną również zmiany sytuacji międzynarodowej, jeśli chodzi o ryzyka stwarzane przez podmioty sektora parabankowego.