[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 15.11.2005

COM(2005) 568 końcowy

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Sprawozdanie z postępów w tworzeniu wewnętrznego rynku gazu ziemnego i energii elektrycznej{SEC(2005) 1448}

A. KONTEKST OGÓLNY ORAZ GłÓWNE WNIOSKI

Europa szuka obecnie możliwości dostarczenia swojej gospodarce istotnych bodźców w celu osiągnięcia większego wzrostu gospodarczego oraz poprawy konkurencyjności. Niezawodne, świadczone za rozsądną cenę usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej i gazu ziemnego odgrywają pod tym względem zasadniczą rolę, a również przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe powinny odnieść korzyści z wydajnego zaopatrzenia w energię. Jest to kluczowy element sformułowanej przez UE strategii lizbońskiej. Dla osiągnięcia tego celu UE zdecydowała się dostosować sektor energetyczny do zliberalizowanych sektorów gospodarki poprzez stopniowe wprowadzenie konkurencji. Dzięki nowym dyrektywom dotyczącym energii elektrycznej i gazu ziemnego[1] UE stoi w tej chwili przed wyjątkową szansą stworzenia największego na świecie zintegrowanego i opartego na konkurencji rynku gazu ziemnego i energii elektrycznej. UE nie może pozwolić sobie na zaprzepaszczenie tej szansy, co zostało również ostatnio podkreślone przez Radę Europejską na szczycie w Hampton Court.

Rok temu powinno było nastąpić wdrożenie nowych dyrektyw przez Państwa Członkowskie, natomiast za półtora roku rynki zostaną w pełni otwarte na konkurencję. W niniejszym sprawozdaniu dokonano analizy stanu obecnego oraz wskazano obszary, w których wymagana jest dalsza poprawa.

Główny wniosek, który można sformułować na podstawie niniejszego sprawozdania, brzmi następująco: pierwsza faza otwarcia rynków energii przyniosła wprawdzie do tej pory pomyślne rezultaty, o czym świadczą m.in. ceny energii elektrycznej niższe w ujęciu realnym – mimo ostatniego wzrostu cen ropy naftowej, gazu ziemnego i węgla – niż w roku 1997, jednakże potrzebne są zwiększone wysiłki, tak by przemysł i obywatele mogli czerpać pełne korzyści płynące z otwarcia rynku. Tego zdania są również organy regulacji energetyki oraz większość zainteresowanych stron, z którymi skonsultowano się w trakcie przygotowywania niniejszego sprawozdania.

Najważniejszym z istniejących nadal niedostatków jest brak integracji rynków krajowych. Główne wskaźniki, które o tym świadczą, to brak konwergencji cen w UE oraz niski poziom transgranicznego handlu energią. Przyczyny tego leżą zasadniczo w istnieniu barier utrudniających wejście na rynek, niewłaściwym wykorzystaniu istniejącej infrastruktury oraz – w przypadku energii elektrycznej – w niewystarczającej przepustowości połączeń między sieciami wielu Państw Członkowskich, co prowadzi do ograniczeń przesyłowych. Wiele krajowych rynków charakteryzuje ponadto wysoki stopień koncentracji w sektorze energetycznym, utrudniający powstanie rzeczywistej konkurencji. Rynek gazu ziemnego nadal cierpi z powodu braku płynności zarówno w zakresie zasobów gazu ziemnego, jak i możliwości transportowych. W tych warunkach należy uwzględnić skutki umów długoterminowych, zarówno w kontekście konkurencji, jak i faktu, że umowy takie mogą być konieczne dla wsparcia finansowania nowych istotnych obiektów infrastruktury gazowej[2]. Na brak prawdziwej konkurencji wskazuje również fakt, że w większości Państw Członkowskich zmiany dostawcy przez klientów mają miejsce jedynie w ograniczonym zakresie, a wybór nowego dostawcy z innego Państwa Członkowskiego nadal pozostaje wyjątkiem.

Niniejsze sprawozdanie pokazuje więc, że – z ekonomicznego punktu widzenia i pomijając kilka wyjątków – rynki gazu ziemnego i energii elektrycznej w UE nadal mają charakter krajowy. Nie wykształciła się do tej pory wystarczająca transgraniczna konkurencja, która mogłaby wywierać w pełni skuteczny i ograniczający wpływ na gospodarczą potęgę przedsiębiorstw dominujących na każdym z rynków krajowych. Komisja, Państwa Członkowskie, organy regulacji oraz przedsiębiorstwa sektora muszą w zdecydowany sposób podjąć tę kwestię. Podstawowym działaniem, które trzeba natychmiast zrealizować, jest pełne i skuteczne wdrożenie nowych dyrektyw dotyczących gazu ziemnego i energii elektrycznej. Szczególnie niekorzystny jest fakt, że większość Państw Członkowskich dokonała transpozycji nowych dyrektyw z opóźnieniem, a niektóre nie dokonały tego jeszcze w ogóle. Komisja będzie nadal domagać się osiągnięcia zgodności, w razie potrzeby również poprzez wszczęcie postępowań o naruszenie. Państwa Członkowskie muszą przede wszystkim dołożyć szczególnych starań dla zagwarantowania, że praktyczne wdrożenie przez nie dyrektyw odbywa się nie tylko z zachowaniem litery prawa, ale również ducha przepisów. Dyrektywy ustanawiają zbiór minimalnych wymogów i środków, które mają zastosowanie do wszystkich Państw Członkowskich. Jednakże w określonych obszarach mogą być konieczne dodatkowe środki, tak by – w celu zapewnienia rzeczywistej integracji poszczególnych rynków z rynkami sąsiednimi – uwzględnić szczególne warunki panujące w niektórych krajach. Odpowiednich przykładów dostarcza pod tym względem rozwój obszaru Nordpool. Niektóre Państwa Członkowskie podjęły już z własnej inicjatywy tego rodzaju dodatkowe kroki, na przykład poprzez zaostrzenie zawartych w dyrektywach minimalnych wymogów dotyczących rozdziału, zwiększenie uprawnień i niezależności organów regulacji, liberalizację dostępu do istniejących oraz budowę nowych połączeń między sieciami, a także podjęcie działań wspierających płynność na rynkach gazu.

W związku z tym wszystkie Państwa Członkowskie muszą starannie rozważyć w jaki sposób wdrożyć dyrektywy, tak by szybko powstały większe, bardziej otwarte i bardziej konkurencyjne rynki. Oznacza to w szczególności, że oprócz zapewnienia praktycznej realizacji wymogów dyrektyw w zakresie rzeczywistego, niedyskryminującego dostępu do sieci, rozdziału oraz skutecznej regulacji, należy również stosować aktywne podejście służące zagwarantowaniu wystarczającej i dostępnej przepustowości połączeń między sieciami. Państwa Członkowskie muszą także zadbać o to, by jakakolwiek regulacja cen nie skutkowała wykluczeniem konkurencji. Komisja i krajowe organy regulacji zwiększą jednocześnie tempo prac w ramach rozporządzeń z zakresu gazu ziemnego i energii elektrycznej, dotyczących szeregu kwestii technicznych, jak np. mechanizmów handlu transgranicznego, mechanizmów bilansujących itp.

Jest więc jeszcze za wcześnie na to by zdecydować, czy potrzebne są dodatkowe działania legislacyjne na płaszczyźnie Wspólnoty, które proponowali niektórzy z respondentów pytanych przez Komisję w trakcie przygotowywania niniejszego sprawozdania, takie jak np. dodatkowy rozdział lub zwiększone uprawnienia organów regulacji. Należy najpierw zaczekać na wyniki praktycznego wdrożenia nowych dyrektyw. W związku z tym Komisja, oprócz dokładnej obserwacji formalnej zgodności prawnej z dyrektywami, przeprowadzi również szczegółowe, dotyczące poszczególnych krajów przeglądy praktycznej skuteczności środków legislacyjnych i regulacji, w tym specjalnych dodatkowych środków krajowych. Ich wynikiem będzie kolejne sprawozdanie, które powstanie do końca roku 2006, oraz, w razie konieczności, wnioski w roku 2007 dotyczące rozwiązania ewentualnych utrzymujących się problemów. Oprócz tego potrzebny jest szereg innych działań wspierających. Wprowadzenie konkurencji powinno prowadzić do spadku cen. Jednak spadające ceny energii nie zachęcają same w sobie ani do ograniczania zużycia, ani do inwestowania w zwiększanie sprawności energetycznej – kolejny obszar, w którym UE musi dokonać dalszych postępów, jak zostało to ostatnio podkreślone przez Komisję w Zielonej Księdze w sprawie racjonalizacji zużycia energii[3]. W odpowiedzi na ten dylemat Komisja przedłożyła w grudniu 2003 r. wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie wydajności końcowego wykorzystania energii oraz w sprawie usług energetycznych, służący stworzeniu ram dla rozwoju prawdziwego rynku dla wydajności energetycznej.

Ponadto rosnący udział energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych musi zostać włączony do wewnętrznego rynku energii elektrycznej, zarówno pod względem technicznym – poprzez zapewnienie wystarczającej pojemności sieci – jak i pod względem handlowym. Unia Europejska postawiła sobie za cel, że w 2010 roku 21 % energii elektrycznej pochodzić będzie ze źródeł odnawialnych[4]. Państwa Członkowskie wspierają rozwój energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych poprzez specjalne programy. Wpływ tych programów na funkcjonowanie rynku wewnętrznego zostanie zanalizowany w odrębnym sprawozdaniu Komisji. Istnieje potrzeba dalszego monitorowania sytuacji oraz wspierania sprawdzonych rozwiązań, gdyż udział energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych musi nadal rosnąć, jeśli cel 21 % ma zostać osiągnięty.

W obszarze polityki stanowiącej reakcję na zmiany klimatyczne, od stycznia 2005 r. funkcjonuje nowy instrument: europejski system handlu uprawnieniami do emisji. Z wielu różnych, złożonych powodów cena uprawnień do emisji wyraźnie wzrosła od chwili uruchomienia systemu. Komisja będzie nadal uważnie obserwować rozwój sytuacji na nowym i jeszcze nie w pełni ustabilizowanym rynku uprawnień do emisji, a także oceni jego funkcjonowanie, w tym ewentualny wpływ na ceny energii, w sprawozdaniu, które zostanie przedstawione w połowie 2006 r., oraz, jeśli zajdzie taka potrzeba, zaproponuje zmiany służące zapewnieniu właściwego funkcjonowania tego rynku.

Niniejsze sprawozdanie oraz wynikające z niego działania stanowią część spójnej strategii Komisji, która ma na celu zapewnienie skutecznego funkcjonowania wewnętrznego rynku energii. Jest ono w szczególności ściśle związane z badaniem sektorowej polityki konkurencji, którego ostateczne wyniki powinny być dostępne również w roku 2006.

B. AKTUALNY ROZWÓJ SYTUACJI W GłÓWNYCH OBSZARACH RYNKU WEWNęTRZNEGO ORAZ ISTNIEJąCE NADAL BRAKI

1. Wdrożenie nowych dyrektyw

Jedynie mniejszość Państw Członkowskich dotrzymała ustalonego na dzień 1 lipca 2004 r. terminu transpozycji nowych dyrektyw dotyczących gazu ziemnego i energii elektrycznej. W większości Państw Członkowskich przepisy prawne wdrażające dyrektywy obowiązują krócej niż rok, a niektóre Państwa Członkowskie nie dokonały jeszcze wdrożenia dyrektyw[5].

Opóźnienie to stoi w sprzeczności z zobowiązaniem Rady Europejskiej do szybkiego utworzenia wewnętrznego rynku energii. W następstwie tego szereg środków strukturalnych wejdzie w życie później niż przewidywały to dyrektywy. Szczególne znaczenie w tym kontekście mają przepisy dotyczące nadzoru regulacyjnego oraz postanowienia w zakresie rozdziału.

2. Integracja rynku

Należy przypomnieć, że celem otwarcia rynku jest stworzenie jednolitego rynku gazu ziemnego i energii elektrycznej, a nie dalsze funkcjonowanie obok siebie 25 rynków krajowych. Jest to poważne wyzwanie i integracja wszystkich rynków krajowych nie nastąpi z dnia na dzień. W chwili obecnej stopień integracji rynku pozostaje niewystarczający. Dwa kluczowe wskaźniki nasuwają taki wniosek:

- utrzymujące się znaczne różnice cenowe na rynku UE,

- niski poziom transgranicznego handlu energią.

Gdy zintegrowany rynek umożliwia łatwy handel, pojawiająca się w wyniku tego ogólnoeuropejska konkurencja sprawia, że ceny są zbliżone do siebie w całej UE, lub przynajmniej w sąsiadujących ze sobą Państwach Członkowskich lub regionach. W przypadku energii elektrycznej i gazu ziemnego jeszcze to nie nastąpiło[6]. Na przykład różnice w cenach energii elektrycznej dla odbiorców przemysłowych w UE wynoszą w niektórych przypadkach więcej niż 100 %. Z drugiej strony w niektórych sąsiadujących ze sobą krajach poziomy cen hurtowych zaczęły się wyrównywać. Są to wprawdzie pierwsze obiecujące kroki, jednakże rozwój regionalnych rynków – jako etap na drodze do ostatecznej integracji na poziomie UE – znajduje się ciągle w fazie początkowej, za wyjątkiem względnie dobrze rozwiniętego hurtowego rynku energii elektrycznej w krajach skandynawskich.

Handel transgraniczny zwiększa presję cenową. Handel na wewnętrznym rynku energii jest w chwili obecnej słabo rozwinięty. Dla przykładu, transgraniczne przepływy energii elektrycznej wynosiły w roku 2004 około 10,7 % całkowitego zużycia[7], co oznacza wzrost o jedynie dwa punkty procentowe w porównaniu z rokiem 2000 (8-9 %). Chociaż komercyjna działalność handlowa jest niekoniecznie w pełni odzwierciedlana w przepływach, to należałoby oczekiwać wzrostu przepływów w przypadku znacznego zwiększenia handlu energią.

Również w ramach procedur kontroli połączeń przedsiębiorstw, prowadzonych na podstawie unijnego prawa konkurencji, nie było zasadniczo możliwe zdefiniowanie „odnośnego rynku” jako rynku wykraczającego poza granice rynku krajowego.

W przypadku energii elektrycznej brak integracji rynku jest w dużej mierze spowodowany faktem, że dostępna na rynku przepustowość połączeń sieci między wieloma Państwami Członkowskimi jest w zasadzie ciągle niewystarczająca, by zapewnić należytą integrację rynków krajowych i umożliwić presję konkurencyjną spowodowaną importem. Na wielu granicach w UE często wystepują ograniczenia przesyłowe. Należy przypomnieć, że w roku 2002 Rada Europejska w Barcelonie określiła, że wszystkie Państwa Członkowskie muszą dysponować przepustowością połączeń wynoszącą przynajmniej 10 % ich krajowego zużycia, który to cel do tej pory nie został zrealizowany. Poniższy rysunek ilustruje korelację między brakującymi połączeniami sieci energetycznych, a różnicami cen na wspólnym rynku[8].

[pic]

Należy usunąć utrzymujące się „wąskie gardła” w infrastrukturze energetycznej. Potrzebne są również stabilne ramy regulacyjne sprzyjające inwestycjom. Istotną rolę pod tym względem odgrywają organy regulacji. Rzeczywiście rozdzieleni od producentów operatorzy sieci przesyłowych muszą udowodnić swoją niezależność i spełnić przypisane im zadanie ułatwienia rozwoju rynku poprzez inwestycje w brakujące połączenia sieci, nawet jeśli zwiększa to konkurencję dla związanego z nimi sektora dostaw.

Równie ważna jest kwestia procedur planowania. Państwa Członkowskie muszą pod tym względem zadbać o rozsądne kompromisy służące ogólnemu interesowi, który polega na zapewnieniu konkurencyjnego i bezpiecznego zaopatrzenia w energię mieszkańców Europy. Istotna jest również potrzeba innowacji oraz opracowywania rozwiązań, które w mniejszym stopniu naruszają interesy lokalnych społeczności, jak np. wbudowywanie linii energetycznych w nowe tunele kolejowe.

Budowa priorytetowej infrastruktury gazowej i elektrycznej jest wspierana w ramach programu transeuropejskich sieci energetycznych (TEN-E). W obliczu utrzymujących się braków w infrastrukturze ważne jest dalsze wzmocnienie tego programu. Komisja zaproponowała znaczne zwiększenie budżetu programu w nowej perspektywie finansowej na lata 2007-13.

Pełne korzyści z wystarczającej fizycznej infrastruktury będą odczuwalne dopiero wtedy, kiedy pojemność sieci zostanie udostępniona uczestnikom rynku na niedyskryminacyjnych zasadach. Często dzieje się jednak inaczej i konieczna jest w tym zakresie zasadnicza poprawa[9].

Ważnym zagadnieniem było rezerwowanie pojemności sieci na rzecz zawartych w przeszłości umów długoterminowych. W wydanym ostatnio wyroku[10] w sprawie, która dotyczyła rezerwowania pojemności sieci w sektorze energii elektrycznej, Europejski Trybunał Sprawiedliwości, nie kwestionując umów długoterminowych samych w sobie, określa, że system, w którym zawarte w przeszłości umowy mają per se pierwszeństwo przed innymi wnioskami o przyznanie pojemności połączenia międzysieciowego, jest niezgodny z zasadą braku dyskryminacji. W świetle tego wyroku organy regulacji i operatorzy sieci przesyłowych, w konsultacji z przedsiębiorstwami wykorzystującymi rezerwowanie, muszą ponownie rozważyć legalność obowiązujących praktyk rezerwowania pojemności sieci, zarówno w przypadku energii elektrycznej, jak i gazu ziemnego. Komisja będzie nalegać na to, by przyznawanie pojemności było zgodne z prawem unijnym, i opublikuje swoje stanowisko w sprawie konsekwencji wspomnianego wyroku Trybunału.

3. Koncentracja i konsolidacja sektora

Wobec braku silnie rozwiniętej konkurencji transgranicznej, na szczególną uwagę zasługuje struktura sektora na poszczególnych rynkach krajowych. W wielu Państwach Członkowskich punktem wyjścia dla otwarcia rynku była panująca na nim struktura monopolistyczna lub przynajmniej oligopol. Wprowadzenie konkurencji na poziomie UE miało doprowadzić do zmiany tego stanu rzeczy poprzez skonfrontowanie przedsiębiorstw z ogólnoeuropejską konkurencją. Na większości rynków nie udało się tego do tej pory osiągnąć. Poziom koncentracji na wielu rynkach pozostaje nadal wysoki, a od momentu otwarcia rynku nastąpiła dalsza konsolidacja w sektorze.

W sektorze gazu ziemnego rynkowi nadal brakuje płynności, co jest głównie wynikiem ograniczonego dostępu nowych podmiotów do dostaw gazu oraz ograniczonych możliwości transportu gazu wewnątrz europejskich sieci.

Liczba rzeczywiście nowych podmiotów na rynku w ostatnim czasie zmalała, a także jedynie bardzo niewielka liczba nowych projektów w zakresie produkcji energii elektrycznej została zlecona przez nowe przedsiębiorstwa.

Jednym ze wskaźników poziomu konkurencji na rynkach krajowych jest łączny udział w rynku trzech największych producentów (energii elektrycznej) oraz hurtowych dostawców (gazu) (por. poniższy rysunek)[11].

[pic] Legenda : More competitive markets – Rynki w większym stopniu nacechowane konkurencją Electricity – Energia elektryczna Gas – Gaz ziemny Share of capacity of largest 3 wholesale market participants % – Udział w rynku 3 największych uczestników rynku hurtowego w %

Poniższy rysunek przedstawia obroty największych przedsiębiorstw energetycznych w UE.

[pic]

Legenda : Turnover €bn – Obroty w mld EUR Electricity – Energia elektryczna Gas – Gaz ziemny Others - Inne

Obok wysokiego poziomu koncentracji na rynkach krajowych można również zaobserwować rosnącą liczbę transgranicznych przejęć przedsiębiorstw. Na niektórych rynkach energii elektrycznej można również zauważyć tendencję do zwiększania pionowej integracji działalności wytwórczej i dostawczej, co może prowadzić do zmniejszenia płynności na przedmiotowych rynkach hurtowych i zwiększyć ryzyko wiążące się z koncentracją. Miały również miejsce próby połączeń między przedsiębiorstwami z sektorów gazu ziemnego i energii elektrycznej, posiadającymi ugruntowaną pozycję na rynku. Połączenia takie mogą negatywnie wpłynąć na plany budowy nowych elektrowni gazowych przez konkurentów. Komisja uważnie monitoruje rozwój sytuacji oraz – w możliwym zakresie – skrupulatnie stosuje przepisy dotyczące połączeń[12]. W sprawach z zakresu konkurencji Komisja zwraca szczególną uwagę na środki zaradcze, które ułatwiają otwarcie i integrację rynku. W ramach zapoczątkowanego w czerwcu 2005 r. badania sektora Komisja szczegółowo analizuje aspekty jego koncentracji i konsolidacji.

Konieczne jest ścisłe stosowanie przepisów dotyczących konkurencji, w tym z zakresu kontroli połączeń, zarówno na poziomie krajowym jak i UE. Państwa Członkowskie powinny ponadto rozważyć aktywną politykę skierowaną na pobudzenie konkurencji, np. poprzez odpowiednio skonstruowane programy uwolnienia możliwości przesyłowych w zakresie gazu i energii elektrycznej.

Państwa Członkowskie muszą wzmocnić nadzór nad wysoce złożonymi rynkami energii elektrycznej, z którymi ze względu na koncentrację wiąże się poważne ryzyko manipulacji. Wprowadzić należy właściwe przepisy dotyczące przejrzystości połączone z obowiązkiem ujawniania istotnych informacji, np. o dostępnych mocach produkcyjnych. Niemożliwa do przyjęcia jest sytuacja, w której jedynie podmioty o ugruntowanej pozycji na rynku posiadają informacje konieczne do skutecznego handlu na tym rynku.

W celu pobudzenia konkurencji oraz lepszego zabezpieczenia dostaw gaz ziemny musi docierać do UE z nowych źródeł. Znaczny postęp w tym zakresie stanowią decyzje podjęte ostatnio przez inwestorów, wspieranych przez krajowe organy regulacji i Komisję Europejską, dotyczące uruchomienia szeregu nowych projektów terminali dla skroplonego gazu ziemnego (LNG).

4. Odpowiedź klientów

Liczba klientów zmieniających dostawcę jest naturalnym wskaźnikiem skuteczności funkcjonowania konkurencji. Jeśli niewielu klientów decyduje się na zmianę, prawdopodobnie istnieje problem w funkcjonowaniu rynku, nawet jeśli weźmie się pod uwagę korzyści płynące z możliwości renegocjacji umów z dotychczasowym, dobrze znanym dostawcą.

Podczas gdy coraz więcej dużych odbiorców energii elektrycznej zmienia dostawcę, konsumenci gazu ziemnego oraz małe przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe – w tych Państwach Członkowskich, w których istnieje możliwość wyboru – zwlekają z wykorzystaniem przysługującego im prawa[13]. Wpływa na to wiele czynników. Często nie ma żadnych konkurencyjnych ofert, lub są one zbyt podobne, by mogły stanowić prawdziwą alternatywę. Dominująca pozycja na rynku i niedostateczny rozdział, szczególnie na poziomie dystrybucji, wydają się zniechęcać do zmiany dostawcy, która jest często postrzegana jako ryzykowna[14].

Poniższe wykresy ilustrują zróżnicowaną sytuację w Państwach Członkowskich w odniesieniu do tego wskaźnika.

Energia elektryczna

[pic]

Legenda : % switching – % klientów zmieniających dostawcę large and very large industrial – bardzo duże i duże przedsiębiorstwa przemysłowe small-medium industrial and business – średnie i małe przedsiębiorstwa przemysłowe i usługowe very small business and household – bardzo małe przedsiębiorstwa usługowe i gospodarstwa domowe

Gaz

[pic]

Legenda : % switching – % klientów zmieniających dostawcę large and very large industrial including power plants – bardzo duże i duże przedsiębiorstwa przemysłowe, w tym elektrownie small-medium industrial and business – średnie i małe przedsiębiorstwa przemysłowe i usługowe very small business and household – bardzo małe przedsiębiorstwa usługowe i gospodarstwa domowe

Klienci muszą mieć rzeczywistą możliwość wyboru dostawcy. Państwa Członkowskie i krajowe organy regulacji muszą zapewnić właściwe przepisy w zakresie informacji i przejrzystość oraz proste procedury zmian dostawcy, tak by osiągnąć wzrost zaufania u klientów.

5. Tendencje cenowe

Szczególną uwagę należy zwrócić na tendencje w kształtowaniu się cen energii elektrycznej i gazu ziemnego na wewnętrznym rynku energii[15]. Niektóre energochłonne sektory przemysłu wyrażały ostatnio obawy związane ze wzrostem cen, który okazał się szczególnie dotkliwy w niektórych Państwach Członkowskich. Między innymi z tego powodu w czerwcu 2005 r. Komisja zdecydowała o zainicjowaniu badania nt. sektora gazu ziemnego i energii elektrycznej, służącego zbadaniu, czy konkurencja na wspólnym rynku jest ograniczona lub zakłócona. Komisja nie będzie zwlekać z podjęciem właściwych środków zaradczych, jeśli badanie potwierdzi brak rzeczywistej konkurencji.

Należy jednak zauważyć, że mimo ostatnich podwyżek ceny energii elektrycznej spadły w ujęciu realnym w ciągu ostatniej dekady. Ceny innych, równie istotnych dla niektórych sektorów przemysłu paliw, takich jak ropa naftowa i gaz ziemny, wzrosły w okresie ostatnich trzech lat w znacznie większym stopniu niż ceny energii elektrycznej. Istnieje jednakże wyraźna potrzeba dalszych działań, tak by wszystkie ewentualne korzyści płynące z otwarcia rynku stały się udziałem obywateli.

6. Niezależność operatorów sieci przesyłowych

Rzeczywisty rozdział eksploatacji sieci od tych części przedsiębiorstw, które działają na konkurencyjnych rynkach, ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia niezależnej eksploatacji sieci oraz niedyskryminującego dostępu do niej dla wszystkich uczestników rynku.

W chwili obecnej zaostrzone przepisy nowych dyrektyw dotyczące rozdziału nie są jeszcze w pełni skuteczne w praktyce. W wielu przypadkach operatorzy sieci nie zakończyli jeszcze procesu rozdziału[16], co wynika częściowo z opóźnionego wdrożenia dyrektyw przez większość Państw Członkowskich. Dotyczy to w szczególności przesyłu gazu, ale również zasadniczo operatorów sieci przesyłowych. Z drugiej strony coraz więcej Państw Członkowskich wykroczyło poza wymogi dyrektyw odnośnie do operatorów sieci przesyłowych i zdecydowało się na rozdział w zakresie stosunków własnościowych. Na dzień dzisiejszy w mniej więcej połowie Państw Członkowskich sieci przesyłowe energii elektrycznej i/lub gazu ziemnego są rozdzielone w zakresie stosunków własnościowych, jak przedstawiono w poniższej tabeli[17].

[pic]

W przypadku dystrybucji większość Państw Członkowskich w trakcie wdrażania przepisów dotyczących rozdziału w pełni wykorzystała wszystkie możliwe odstępstwa, wyłączając mniejszych dystrybutorów z wymogu rozdziału prawnego i funkcjonalnego oraz przesuwając spełnienie wymogu rozdziału prawnego przez większych dystrybutorów na lipiec 2007 r. Krajowe przepisy wdrażające Państw Członkowskich nie wykraczają ponadto w zasadzie poza minimalne wymogi dyrektyw. Ten raczej mało ambitny sposób wdrożenia zawartych w dyrektywach przepisów dotyczących rozdziału nie przyniósł jeszcze pożądanych efektów w praktyce[18].

W przypadku dostępu do sieci, uczestnicy rynku w dalszym ciągu skarżą się na wysokość związanych z tym kosztów[19]. W sektorze gazu ziemnego nie istnieją żadne jednoznaczne ramy dotyczące warunków dostępu do sieci, w szczególności dla transakcji przeprowadzanych między obszarami operatorów sieci przesyłowych. Stosowanie od lipca 2006 r. nowego rozporządzenia w sprawie dostępu do sieci gazowych przyniesie poprawę poprzez stworzenie tego rodzaju ram.

7. Skuteczna regulacja przez organy regulacji

Po wyznaczeniu organu regulacji w Niemczech w lipcu 2005 r., w chwili obecnej we wszystkich Państwach Członkowskich działają odpowiednie organy. Doświadczenia zebrane w wyniku pracy organów regulacji są zasadniczo pozytywne. Z biegiem czasu organy regulacji nabrały doświadczenia i umocniły swoją pozycję.

Zgodnie z nowymi dyrektywami dotyczącymi energii elektrycznej i gazu ziemnego, organy regulacji posiadają w chwili obecnej we wszystkich Państwach Członkowskich określony zbiór minimalnych uprawnień. Możliwości sektorowych organów regulacji w zakresie podejmowania decyzji oraz ich egzekwowania różnią się jednak w poszczególnych Państwach Członkowskich[20]. Niektóre Państwa Członkowskie utworzyły ponadto kilka organów regulacji, na szczeblu krajowym oraz regionalnym, a w niektórych przypadkach uprawnienia podzielone są między sektorowy organ regulacji, organ nadzoru konkurencji oraz ministerstwo. W kontekście rozwoju konkurencyjnych rynków Komisja będzie nadal szczególnie uważnie obserwować zakres uprawnień oraz stopień niezależności wszystkich organów regulacji.

Decyzje krajowych organów regulacji wywierają wpływ na funkcjonowanie całego europejskiego rynku. Organy regulacji muszą mieć zatem na uwadze interesy ogólnoeuropejskie i należy wspierać współpracę i koordynację między nimi. Rada Europejskich Regulatorów Energetyki (The Council of European Energy Regulators, CEER) osiągnęła już wiele w tym zakresie i działania te będą kontynuowane. Ponadto w grudniu 2003 r. Komisja ustanowiła Grupę Europejskich Organów Regulacyjnych ds. Energii Elektrycznej i Gazu (ERGEG). Przez pierwsze dwa lata istnienia Grupa wniosła znaczący wkład, m.in. w zagadnienia transgranicznego handlu energią elektryczną i magazynowania gazu.

Ponadto europejskie fora dotyczące regulacji rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego (znane jako „forum florenckie” i „forum madryckie”), stanowiące platformę dyskusyjną dla wszystkich zainteresowanych stron, przeprowadziły wysokiej jakości prace w zakresie opracowania innowacyjnych rozwiązań dla kluczowych zagadnień, takich jak np. osiągnięte ostatnio dobrowolne porozumienie w sprawie warunków dostępu do magazynów gazu.

W ten sposób CEER, Grupa Europejskich Organów Regulacyjnych oraz forum florenckie i madryckie wniosły istotny wkład w rozwój rynku wewnętrznego, zgodnie z polityką Komisji na rzecz wspierania współregulacji oraz lepszych przepisów prawnych.

Przepisy prawa krajowego muszą określić wystarczający i jasny zakres odpowiedzialności organów regulacji, a także właściwy stopień niezależności, które umożliwią im wypełnianie postawionych przed nimi zadań. Należy również ciągle ulepszać koordynację i współpracę między krajowymi organami regulacji.

8. Usługi świadczone na rzecz użytkowników/klientów oraz kwestie dotyczące usług użyteczności publicznej

Cel dyrektyw dotyczących energii elektrycznej i gazu ziemnego – utrzymanie i polepszenie pozycji konsumentów – jest osiągany. Wyniki badań opinii konsumentów pokazują, że klienci są zasadniczo zadowoleni z jakości usług świadczonych przez sektor energii elektrycznej i gazu[21]. Obawy, że wprowadzenie konkurencji doprowadzić może do obniżenia standardu usług lub do problemów w świadczeniu usług powszechnych, okazały się bezpodstawne.

Komisja zajmie się również kwestią klientów wymagających ochrony. W szczególności ta grupa klientów powinna w razie potrzeby korzystać ze specjalnych regulacji, jeśli byłoby to konieczne dla zapewnienia ich ochrony.

Komisja pozostanie ponadto szczególnie czujna w zakresie następstw restrukturyzacji przedsiębiorstw energetycznych (następstw społecznych i związanych z zatrudnieniem), wpływu konkurencyjnych cen energii na zatrudnienie w energochłonnych sektorach przemysłu oraz ochrony konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi. W celu określenia niedostatków rynku zadowolenie klientów powinno być okresowo monitorowane, a Państwa Członkowskie i organy regulacji muszą nadal podejmować kwestie istotne dla konsumentów.

Komisja zamierza zaproponować „Kartę Praw Klientów Sektora Energetycznego”, która powinna wejść w życie przed pełnym otwarciem rynku w całej UE w dniu 1 lipca 2007 r.

C. ZABEZPIECZENIE DOSTAW ENERGII

Chociaż przedsiębiorstwa elektroenergetyczne ograniczyły dostępne moce rezerwowe w odpowiedzi na wprowadzenie konkurencji do sektora, produkcja energii elektrycznej w UE rozwijała się od momentu otwarcia rynku w sposób zadowalający. Zostały wyciągnięte odpowiednie wnioski z trudności zaistniałych podczas fali upałów latem 2003 r. Chociaż latem 2005 r. w niektórych krajach południowej Europy ponownie zarejestrowano rekordowe zapotrzebowanie na energię elektryczną, nie spowodowało to żadnych szczególnych problemów z zaopatrzeniem[22]. Parlament Europejski i Rada przyjmą wkrótce dyrektywę w sprawie zabezpieczenia dostaw energii oraz rozwoju infrastruktury elektroenergetycznej. Zgodnie z tą dyrektywą, która będzie musiała zostać wdrożona do końca 2007 r., Państwa Członkowskie stworzą stabilne ramy regulacyjne sprzyjające nowym inwestycjom w zakresie zarówno produkcji energii elektrycznej jak i odpowiedniej infrastruktury.

Jeśli chodzi o pierwotne źródła energii, Unia Europejska jest w dużym stopniu uzależniona od importu. Opublikowana w 2000 r. przez Komisję Zielona Księga nt. Zabezpieczenia Dostaw Energii[23] podkreślała strukturalną słabość zaopatrzenia UE w energię i ostrzegała przed dalszym wzrostem uzależnienia od importu. Szczególne obawy istnieją pod tym względem w przypadku gazu ziemnego. W przypadku energii elektrycznej UE będzie mogła nadal korzystać z własnych, w tym odnawialnych, źródeł energii, a także z paliw, w przypadku których istnieje zdywersyfikowany rynek światowy (węgiel i uran). Globalizacja rynku i wynikająca z tego dywersyfikacja importów będą trudniejsze do osiągnięcia w sektorze gazu. W chwili obecnej niemal cały importowany gaz dociera do UE z trzech państw – Rosji, Norwegii i Algierii. W obliczu zmniejszających się własnych rezerw gazu oraz spodziewanego znacznego wzrostu jego światowego zużycia, należy odejść od obecnego silnego uzależnienia od niewielkiej liczby krajów-dostawców, zwłaszcza poprzez maksymalizację wykorzystania wszystkich własnych zasobów energetycznych Europy, na przykład poprzez zwiększenie wydobycia ropy naftowej z Morza Północnego, w szczególności poprzez sekwestrację węgla.

Podczas gdy Europa znajduje się pod wieloma względami w korzystnej sytuacji, ponieważ około 80 % światowych rezerw gazu ziemnego znajduje się odległości umożliwiającej opłacalny transport do UE, dostęp do nowych źródeł gazu ziemnego wymaga z reguły budowy nowej infrastruktury transportowej, rurociągów i instalacji dla skroplonego gazu ziemnego (LNG). Pod tym względem UE będzie musiała poświęcić więcej uwagi strategicznemu wymiarowi swoich stosunków energetycznych z państwami trzecimi, w szczególności z dostawcami, oraz temu w jaki sposób pogłębienie tych stosunków może przyczynić się do funkcjonowania rynków energii w UE. Postęp w tym zakresie stanowią podjęte ostatnio przez inwestorów decyzje dotyczące uruchomienia w UE szeregu nowych projektów terminali dla skroplonego gazu ziemnego. Potrzebne są kolejne projekty rurociągów oraz instalacji LNG, jak również intensyfikacja dialogu z krajami produkującymi gaz ziemny. W niektórych przypadkach import skroplonego gazu ziemnego z nowych regionów staje się już konkurencyjną alternatywą.

Wobec prognozowanego dużego popytu na gaz ziemny i wynikającej z tego zaostrzonej konkurencji o zasoby tego surowca na całym świecie, w szczególności na wyłaniającym się światowym rynku skroplonego gazu ziemnego, rynek gazu w UE musi pozostać atrakcyjny. Rynek ten musi należycie funkcjonować, opierać się na stabilnych i budzących zaufanie uregulowaniach prawnych i pozwalać na swobodny przepływ gazu w całej UE, co umożliwi dostawcom i inwestorom czerpanie korzyści z możliwości biznesowych stwarzanych przez otwarty rynek.

Dyrektywa w sprawie zabezpieczenia dostaw gazu[24] ustanawia grupę koordynującą ds. gazu, w której reprezentowane są wszystkie Państwa Członkowskie, a także wiążące standardy bezpieczeństwa dostaw, służące ich zabezpieczeniu na zliberalizowanym rynku.

Ponad jedna trzecia energii elektrycznej w UE jest produkowana w elektrowniach jądrowych. Nigdy nie wyprodukowano więcej energii jądrowej niż w roku 2004. Szereg Państw Członkowskich (np. Francja i Finlandia) zdecydowały się na kontynuację inwestycji w energetykę jądrową, której zaletą jest brak emisji dwutlenku węgla, i która odgrywa istotną rolę w zabezpieczeniu dostaw w UE. Komisja zaproponowała ramy prawne dla EU-25 w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i gospodarki odpadami radioaktywnymi. Istotne jest, by Państwa Członkowskie przyjęły te ramy prawne, nawet jeśli nie zamierzają wykorzystywać energii jądrowej.

D. WNIOSKI

Przyjęcie nowych dyrektyw dotyczących energii elektrycznej i gazu ziemnego stworzyło podstawowe ramy dla rozwoju prawdziwego wewnętrznego rynku w tych sektorach. Teraz zadaniem Państw Członkowskich jest skuteczne wdrożenie dyrektyw i sprawienie, by rynki zaczęły funkcjonować w praktyce. Należy tego dokonać mając na uwadze ducha dyrektyw, tj. stworzenie funkcjonującego wewnętrznego rynku energii w interesie obywateli UE.

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono, dlaczego droga do osiągnięcia tego celu jest jeszcze długa.

Z uwagi na warunki regionalne lub krajowe niektóre Państwa Członkowskie podjęły dodatkowe środki służące poprawie funkcjonowania rynku, takie jak rozdział sieci przesyłowych w zakresie stosunków własnościowych[25], programy uwolnienia zasobów gazu[26], dywestycje spółek posiadających dominującą pozycję na rynku[27] lub stworzenie regionalnego rynku hurtowego handlu energią[28]. Jednak zasadniczo Państwa Członkowskie skłaniają się ku minimalistycznemu podejściu jeśli chodzi o wdrożenie dyrektyw[29]. Tego rodzaju powściągliwość jest jednakże szkodliwa. Państwa Członkowskie muszą same podjąć inicjatywę w celu określenia, a następnie rozwiązania problemów na rynkach energii elektrycznej i gazu w kontekście dyrektyw.

Biorąc pod uwagę, że w wielu Państwach Członkowskich przepisy prawne transponujące dyrektywy zostały przyjęte dopiero niedawno, i że nie są jeszcze dostępne wyniki badania sektora, Komisja nie wyciąga jeszcze w niniejszym sprawozdaniu żadnych ostatecznych wniosków co do konieczności podjęcia dodatkowych działań na szczeblu europejskim. Państwom Członkowskim i krajowym organom regulacji przypada w chwili obecnej kluczowa rola w zagwarantowaniu, aby rynek zaczął funkcjonować w praktyce.

W tej sytuacji Komisja:

- będzie uważnie obserwować wdrożenie nowych przepisów w Państwach Członkowskich, nalegać na zachowanie zgodności oraz, w przypadku ewentualnych przypadków niezgodności, otworzy w najbliższych miesiącach postępowania o naruszenie;

- dokona w najbliższych miesiącach szczegółowych przeglądów sytuacji w poszczególnych krajach w zakresie praktycznej skuteczności środków prawnych i regulacyjnych, w tym dodatkowych środków krajowych. Komisja zapewni środki niezbędne do pełnego i sprawnego przeprowadzenia tego zadania. Przeglądy te pozwolą Komisji na wyciągnięcie wniosków, jakie dodatkowe działania są ewentualnie niezbędne na poziomie zarówno Państw Członkowskich jak i Wspólnoty. Końcowe sprawozdanie z wyników tego badania zostanie przedstawione do końca 2006 r., a ewentualne wnioski zostaną przedłożone w roku 2007;

- wykorzysta instrumenty przewidziane w rozporządzeniach w sprawie energii elektrycznej i gazu ziemnego, tak by w kluczowych obszarach przyjąć środki wykonawcze służące wspieraniu dalszej integracji rynku. Komisja przyjmie na przykład wkrótce nowe wytyczne dotyczące zarządzania ograniczeniami przesyłowymi w zakresie energii elektrycznej, które ułatwią handel transgraniczny dzięki bardziej wydajnym metodom zarządzania ograniczeniami przesyłowymi. W obszarach, w których istniejące instrumenty nie pozwalają na przyjęcie wiążących zharmonizowanych przepisów na poziomie UE, Komisja zwróci się do krajowych organów regulacji o opracowanie w ramach Grupy Europejskich Organów Regulacyjnych ds. Energii Elektrycznej i Gazu zharmonizowanego podejścia do kluczowych kwestii regulacyjnych, takich jak mechanizmy bilansujące;

- będzie kontynuowała naciski na Państwa Członkowskie i organy regulacji, tak by osiągnąć zwiększenie inwestycji na infrastrukturę przesyłową w celu rozwiązania transgranicznych ograniczeń przesyłowych w sieciach elektroenergetycznych;

- zakończy badanie konkurencyjności sektora i wyciągnie z niego wnioski operacyjne.

[1] Dyrektywy 2003/54/WE i 2003/55/WE dotyczące wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej, względnie gazu ziemnego.

[2] Szczegóły zob. dokument roboczy służb Komisji: załączniki techniczne do niniejszego komunikatu, rozdział 5.

[3] „Zielona Księga w sprawie racjonalizacji zużycia energii czyli jak uzyskać więcej mniejszym nakładem środków”, COM(2005) 265.

[4] Zob. cel określony w dyrektywie 2001/77/WE w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych, oraz w Aktach Przystąpienia nowych Państw Członkowskich.

[5] Załączniki techniczne, rozdział 1.

[6] Załączniki techniczne, rozdział 4.

[7] Przepływy między państwami członkowskimi Unii ds. Koordynacji Przesyłu Energii Elektrycznej (UCTE).

[8] Załączniki techniczne, rozdział 5.

[9] Załączniki techniczne, rozdział 6.

[10] Sprawa C-17/03.

[11] Załączniki techniczne, rozdziały 4 i 5.

[12] Zob. sprawy kontroli połączenia 3440 EDP/ENI/GDP. Zakaz połączenia został potwierdzony przez Sąd Pierwszej Instancji w sprawie T-87/05 z dnia 21 września 2005 r.

[13] Załączniki techniczne, rozdział 3.

[14] Załączniki techniczne, rozdziały 3 i 7.

[15] Załączniki techniczne, rozdziały 4 i 5.

[16] Załączniki techniczne, rozdział 7.

[17] Zgodnie z wymogami dyrektywy operatorzy sieci przesyłowych i dystrybucyjnych muszą być rozdzieleni prawnie i funkcjonalnie. Państwa Członkowskie, w których operatorzy sieci przesyłowych są rozdzieleni w zakresie stosunków własnościowych, zdecydowały się wykroczyć poza wymogi dyrektywy w celu zapewnienia niedyskryminacyjnego dostępu dla stron trzecich. Państwa Członkowskie, w przypadku których odpowiednie miejsca w kolumnie „Przesył gazu” są zaczernione, korzystają z odstępstw od przepisów dotyczących rozdziału.

[18] Załączniki techniczne, rozdział 7.

[19] Załączniki techniczne, rozdział 7.

[20] Załączniki techniczne, rozdział 8.

[21] EUROBAROMETER, Prices and quality of services of general interest, wrzesień 2005 r.

[22] Załączniki techniczne, rozdział 10.

[23] Zielona Księga „W stronę europejskiej strategii zabezpieczenia dostaw energii” COM(2000) 769.

[24] Dyrektywa 2004/67/WE dotycząca środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego.

[25] Zob. tabelka na str. 13.

[26] Np. w Niemczech, Włoszech, Francji, Austrii i Hiszpanii.

[27] Np. we Włoszech.

[28] Np. Nordpool.

[29] Załączniki techniczne, Streszczenie.

ponad €60

€

50

-

€60

€

40

-

€50

€

30

-

€40

poniżej €30

Brakujące połączenia infrastruktury

w budowie/ukończone

rozważane

brak postępów odnośnie nowego połączenia

Brak indeksu cen

Średnia cena spot (lub równoważna)

07/2004

–

06/2005

Przesył energii elektrycznej

Przesył gazu

Austria

prawny

prawny

Belgia

prawny

prawny

Dania

własnościowy

własnościowy

Finlandia

własnościowy

Francja

prawny

prawny

Niemcy

prawny

prawny częściowo

Grecja

prawny

Irlandia

prawny

rozdział nie wdrożony

Włochy

własnościowy

prawny

Luksemburg

prawny

rozdział nie wdrożony

Niderlandy

własnościowy

własnościowy

Portugalia

prawny

Hiszpania

własnościowy

prawny

Szwecja

własnościowy

własnościowy

Wielka Brytania

własnościowy

własnościowy

Norwegia

własnościowy

Estonia

prawny

rozdział nie wdrożony

Łotwa

prawny

rozdział nie wdrożony

Litwa

własnościowy

rozdział nie wdrożony

Polska

prawny

rozdział nie wdrożony

Czechy

własnościowy

rozdział nie wdrożony

Słowacja

prawny

rozdział nie wdrożony

Węgry

własnościowy

prawny

Słowenia

własnościowy

rozdział nie wdrożony

Cypr

Malta

własnościowy