SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 691/2011 z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie europejskich rachunków ekonomicznych środowiska /* COM/2013/0864 final */





SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 691/2011 z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie europejskich rachunków ekonomicznych środowiska Kontekst niniejszego sprawozdania W art. 10 rozporządzenia (UE) nr 691/2011 („rozporządzenie”) wymaga się, aby Komisja przedłożyła sprawozdanie w następujący sposób: „Artykuł 10 Sprawozdanie i przegląd Do dnia 31 grudnia 2013 r. a następnie co trzy lata, Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie sprawozdanie z wykonania niniejszego rozporządzenia. W sprawozdaniu tym ocenia się w szczególności jakość przekazywanych danych, metody gromadzenia danych, obciążenia administracyjne ponoszone przez państwa członkowskie i respondentów, a także wykonalność i skuteczność tych statystyk. W stosownych przypadkach i z uwzględnieniem wyników, o których mowa w art. 4 ust. 2, do sprawozdania dołączone są wnioski: - dotyczące wprowadzenia nowych modułów rachunków ekonomicznych środowiska, takich jak wydatki i przychody związane z ochroną środowiska (EPER)/rachunki wydatków na ochronę środowiska (EPEA), sektor towarów i usług związanych z ochroną środowiska (EGSS), rachunki energetyczne, transfery związane ze środowiskiem (subsydia) oraz rachunki dotyczące wykorzystania zasobów i wydatków na zarządzanie (RUMEA), rachunki gospodarki wodnej (ilościowe i jakościowe), rachunki związane z odpadami, rachunki związane z lasami, rachunki usług dostarczanych przez ekosystemy, ogólnogospodarcze rachunki zasobów materialnych (EW-MSA) oraz pomiary niewykorzystanych wydobytych materiałów ziemnych (w tym gleby), - opracowane w celu dalszej poprawy jakości danych i metod ich gromadzenia, a tym samym poprawy zakresu i porównywalności danych oraz ograniczenia obciążenia administracyjnego przedsiębiorstw i administracji.”. Powyższe rozporządzenie było pierwszym rozporządzeniem unijnym w sprawie rachunkowości środowiska. Wprowadzono w nim trzy moduły: · rachunki emisji do powietrza przedstawiające 14 różnych gazów w podziale na 64 gałęzie przemysłu i na gospodarstwa domowe; · podatki związane ze środowiskiem, w których wyróżniono cztery rodzaje podatków – podatki od energii, podatki transportowe (z wyłączeniem środków transportu napędzanych paliwem), podatki od zanieczyszczeń, podatki z tytułu użytkowania zasobów naturalnych – wszystkie w podziale na 64 gałęzie przemysłu, gospodarstwa domowe i nierezydentów, którzy płacą te podatki; · rachunki przepływów materialnych dotyczące 50 rodzajów materiałów, przedstawiające pozyskanie krajowe, przywóz i wywóz; następnie: krajowe zużycie materiałów = pozyskanie krajowe + przywóz – wywóz, w odniesieniu do każdego rodzaju materiału oraz ogółem. Powyższe trzy moduły są najbardziej zaawansowane pod względem statystycznym i odpowiadają istotnym potrzebom polityki ochrony środowiska w zakresie emisji do powietrza i zmiany klimatu, instrumentów ekonomicznych mających na celu ograniczenie zanieczyszczeń oraz zasobooszczędności. W czasie, gdy wspomniane pierwsze rozporządzenie było przedmiotem dyskusji w Parlamencie Europejskim i Radzie, a następnie zostało przez nie przyjęte, użytkownicy w Parlamencie i DG Komisji podkreślali, że te pierwsze trzy moduły należy postrzegać jako początek i że potrzeby polityki dotyczące rachunkowości środowiska obejmują znacznie szerszy zakres. Parlament Europejski faktycznie dodał do art. 10 (powyżej) wykaz nowych modułów, które mogą stanowić priorytet dla przyszłego rozwoju. W rozporządzeniu wyznaczono datę przedłożenia niniejszego pierwszego sprawozdania na dzień 31 grudnia 2013 r., co uwzględniając czas niezbędny na przyjęcie, tłumaczenie i inne procedury, oznacza, że niniejszy projekt sprawozdania należało sporządzić w czasie, gdy nie były jeszcze dostępne pierwsze dane dostarczone na podstawie rozporządzenia. Właściwa ocena jakości danych, metod gromadzenia danych itp. zostanie przeprowadzona na początku 2014 r. Przekazywanie danych dotyczących pierwszych trzech modułów funkcjonuje dobrze i ulega poprawie Pierwsze formalne przekazanie danych na podstawie rozporządzenia przewidziano na dzień 30 września 2013 r. w odniesieniu do modułów dotyczących emisji do powietrza i podatków związanych ze środowiskiem, a na dzień 31 grudnia 2013 r. w odniesieniu do ogólnogospodarczych rachunków przepływów materialnych. W związku z tym nie jest możliwe przedstawienie szczegółowych uwag dotyczących jakości wspomnianych danych w terminach wyznaczonych dla niniejszego sprawozdania. Ponadto sześciu państwom członkowskim (Hiszpanii, Francji, Cyprowi, Malcie, Austrii, Polsce) przyznano częściowe lub całkowite odstępstwa (decyzja wykonawcza Komisji 2012/691/UE z dnia 6 listopada 2012 r., Dz.U. L 308 z 8.11.2012, s. 23), dzięki którym mogą one dostarczyć dane maksymalnie dwa lata później. W przypadku niektórych z tych państw postępy są jednak większe niż się spodziewano, co pozwoli części z nich w większym lub mniejszym stopniu spełnić wymogi rozporządzenia. Odpowiednią zmianą załącznika XXI do porozumienia EOG Norwegia i Islandia zostały związane wymogami rozporządzenia – temu drugiemu państwu przyznano dwuletnie odstępstwo – natomiast Liechtenstein został zwolniony z wypełnienia wspomnianych wymogów. W chwili sporządzania niniejszego sprawozdania właśnie minęły albo jeszcze nie minęły formalne terminy dostarczenia danych w ramach pierwszego gromadzenia danych na podstawie rozporządzenia. Duża liczba państw dostarczyła już jednak dobrowolnie znaczną ilość danych: do połowy 2013 r. około 20 państw dostarczyło kompletne lub prawie kompletne dane dotyczące podatków związanych ze środowiskiem i rachunków emisji do powietrza, a 24 państwa dostarczyły rachunki przepływów materialnych. Stopniowo zakres (liczba państw i stopień wypełnienia poszczególnych tabel), aktualność i wiarygodność ulegały stałej poprawie. Eurostat i krajowe urzędy statystyczne pracują wspólnie w grupach roboczych i specjalnych tematycznych grupach zadaniowych w celu zapewnienia wysokiego poziomu dokładności, spójności i porównywalności danych. Wyniki dobrowolnego gromadzenia danych są publikowane na stronach internetowych Eurostatu i w różnego rodzaju publikacjach. Formalna ocena jakości w pierwszej połowie 2014 r. Format sprawozdania dotyczącego jakości, które mają przedłożyć Komisji (Eurostatowi) państwa członkowskie na podstawie art. 7 rozporządzenia, został opracowany w grupach roboczych, a pierwsze sprawozdanie zostanie sporządzone po pierwszym przekazaniu danych pod koniec 2013 r. Uwzględnione zostaną wszystkie aspekty jakości: aktualność, porównywalność, dostępność, przejrzystość, spójność, kompletność i wiarygodność. Sprawozdanie będzie także zawierało strukturyzowany opis źródeł i metod wykorzystywanych przy zestawianiu danych. Sprawozdanie zostanie omówione z państwami członkowskimi wiosną 2014 r. i stworzy podstawy planu dalszej poprawy jakości danych, w tym porównywalności i aktualności. Wykorzystanie danych Dane pochodzące z rachunków środowiska wykorzystuje się do różnych zastosowań w polityce zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym. Jednym szczególnie znaczącym przykładem jest krajowe zużycie materiałów z rachunków przepływów materialnych, które przyjęto jako główny wskaźnik w ramach inicjatywy przewodniej strategii „Europa 2020”, dotyczącej efektywniejszego korzystania z zasobów. Rachunki emisji do powietrza przyczyniają się do zrozumienia przez społeczeństwo sposobu funkcjonowania sektorów gospodarki odpowiedzialnych za emisje gazów cieplarnianych, które prowadzą do zmiany klimatu, a podatki związane ze środowiskiem (w szczególności podatki od energii) stanowią ważny instrument ekonomiczny służący redukcji emisji i są również uwzględnione we wskaźnikach dotyczących zasobooszczędności. Wspomniane dane są szczególnie istotne w kontekście polityki opracowywanej w ramach strategii „Europa 2020”, której zadaniem jest realizacja celów w zakresie klimatu i energii przy jednoczesnym zapewnieniu zrównoważonego wzrostu gospodarczego. Wszystkie otrzymane dane zostały zawarte w szeregu publikacji i analiz i można się z nimi zapoznać na powszechnie dostępnych stronach internetowych Eurostatu: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/environmental_accounts/introduction Powyższe strony internetowe zawierają także informacje ogólne, podręczniki metodologiczne i wytyczne dotyczące zestawiania danych oraz różne publikacje istniejących danych. Wspomniane trzy moduły mogą być jednak dalej upowszechniane w miarę ich utrwalania, aby zapewnić dodatkową zachętę do ich stosowania przez użytkowników, którzy mogą nie znać ich wartości dodanej. Ponieważ moduły są oparte na istniejących zbiorach danych, zdarza się, że użytkownicy korzystają bezpośrednio z danych pierwotnych, nie zdając sobie w pełni sprawy z zalet rachunków środowiska, zwłaszcza z możliwości stosowania zintegrowanej analizy ekonomicznej środowiska. Przykładowo rachunki emisji do powietrza są nadal stosunkowo rzadko stosowane w porównaniu z wykazem emisji gazów cieplarnianych lub danych dotyczących emisji, gromadzonych na podstawie konwencji w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości. Kolejnym przykładem mogą być podatki związane ze środowiskiem, w przypadku których zbiory danych zgromadzone na podstawie rozporządzenia zapewniają dodatkowy podział na rodzaje działalności gospodarczej, od których płacone są podatki, co stanowi użyteczny parametr dodany dla szczegółowej analizy fiskalnej. W związku z tym należy dołożyć większych starań w celu popularyzacji wykorzystywania zbiorów danych w docelowych publikacjach i zdarzeniach statystycznych, w miarę jak przekazywanie danych na podstawie rozporządzenia staje się coraz bardziej rutynowe, a pełna kompletność i dłuższe szeregi czasowe są w coraz większym stopniu dostępne. W dużej mierze dane są wykorzystywane w praktyczny sposób na poziomie UE i przez wyspecjalizowane instytuty badawcze. Wydaje się, że w niektórych państwach dane są stosowane na szeroką skalę, ale krajowe urzędy statystyczne innych państw twierdzą, że rządy krajowe stosunkowo rzadko z nich korzystają i w związku z tym należy zachęcać do częstszego wykorzystywania danych. Można oczekiwać, że wykorzystywanie danych wzrośnie, w miarę jak będzie się poprawiać ich zakres pod względem liczby państw i długości szeregów czasowych dostępnych do celów analizy tendencji. Rachunki środowiska są także opracowywane na poziomie międzynarodowym Rachunki środowiska wymagane na podstawie tego rozporządzenia zostały opracowane jako „rachunki satelitarne” względem konwencjonalnych rachunków narodowych: europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych (ESA) i globalnego systemu rachunków narodowych (SNA). Wspomniane trzy rachunki/moduły zawarte w pierwszym rozporządzeniu zawarto także w globalnym systemie rachunków ekonomicznych środowiska (SEEA), który w marcu 2012 r. został przyjęty przez Komisję Statystyczną Narodów Zjednoczonych jako międzynarodowa norma statystyczna (została ona potwierdzona i opublikowana przez ONZ, Komisję Europejską, OECD, Bank Światowy, MFW i FAO). Eurostat oraz szereg państw UE w znacznym stopniu przyczynili się do sporządzenia projektu SEEA. Główne aspekty tych rachunków są obecne także w strategiach ekologicznego wzrostu gospodarczego OECD i UNEP oraz inicjatywach Banku Światowego dotyczących rozliczania kapitału naturalnego. Obciążenie administracyjne jest niewielkie W celu spełnienia określonych w rozporządzeniu wymogów w zakresie danych krajowe urzędy statystyczne państw członkowskich mogą wykorzystywać istniejące dane podstawowe, które następnie dostosowują do klasyfikacji rachunków narodowych. Przykładowo rachunki emisji do powietrza opierają się na wynikach pracy już wykonanej na potrzeby wykazów emisji do powietrza, które są wymagane w sprawozdawczości na podstawie Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) i na podstawie konwencji EKG ONZ w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości. W rachunkach środowiska wspomniane wykazy dopasowuje się do klasyfikacji i pojęć tablic przepływów międzygałęziowych rachunków narodowych, tak aby mogły być dostosowane do statystyk dotyczących dwóch sektorów gospodarki: sektora przemysłowego i sektora usług. Podatki związane ze środowiskiem są określone w wykazie podatków krajowych, który już jest zgłaszany przez państwa Komisji (Eurostatowi). W przypadku rachunków przepływów materialnych dane dotyczące pozyskania krajowego pobiera się ze statystyki rolniczej (w przypadku produkcji biomasy), z danych dotyczących górnictwa i kopalnictwa w przypadku minerałów, ze statystyk energii w przypadku kopalnych surowców energetycznych i ze statystyk dotyczących handlu zagranicznego w przypadku przywozu i wywozu. Dzięki ponownemu wykorzystywaniu istniejących danych dodatkowe obciążenie przedsiębiorstw w zakresie udzielania odpowiedzi jest bardzo niewielkie. To do krajowych urzędów statystycznych należą przede wszystkim obowiązki w zakresie przetwarzania istniejących danych i poprawiania użyteczności analitycznej danych podstawowych poprzez dostosowanie ich do pojęć i klasyfikacji rachunków narodowych. W większości państw do wykonania tych zadań w odniesieniu do pierwszych trzech modułów potrzebne są około dwie osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. W celu opracowania nowych modułów oraz utrzymania i dalszego podnoszenia jakości rachunków środowiska niezbędne jest zapewnienie przez krajowe administracje dostępu do wystarczających zasobów. Eurostat wspiera państwa we wdrożeniu pierwszych trzech modułów Eurostat wspierał państwa członkowskie, które potrzebowały pomocy przy wdrożeniu pierwszych trzech modułów, za pomocą różnych środków, w tym: · dotacji na badania pilotażowe; · ułatwiania dzielenia się doświadczeniami między państwami; · kursów szkoleniowych w ramach programu szkolenia statystyków europejskich; · podręczników i instrukcji; · optymalizacji i usprawnienia sposobu przekazywania danych dotyczących pierwszych trzech modułów do Eurostatu. Zaproponowano trzy dodatkowe moduły Eurostat wraz z państwami członkowskimi kontynuował pracę nad nowymi modułami w grupach roboczych ds. statystyki. W latach 2011–2012 opracowano metodykę i przeprowadzono badania pilotażowe, w szczególności w odniesieniu do pierwszych trzech modułów wymienionych w art. 10: wydatków związanych z ochroną środowiska, sektora towarów i usług związanych z ochroną środowiska oraz rachunków fizycznych przepływów energii. Te moduły oceniono jako najbardziej zaawansowane z pojęciowego punktu widzenia, a ponadto istnieją do nich niezbędne podstawowe dane statystyczne. W przypadku tych nowych modułów obciążenie przedsiębiorstw lub gospodarstw domowych związane z udzielaniem odpowiedzi jest niewielkie bądź żadne, ponieważ pracę w zakresie dostosowania danych zgromadzonych już w innych celach (statystycznych lub administracyjnych) będą wykonywać krajowe urzędy statystyczne. Nowe moduły odpowiadają również priorytetom polityki UE w zakresie ekologicznego wzrostu gospodarczego i zasobooszczędności. Komisja (Eurostat) wspiera państwa w przygotowaniach do trzech nowych modułów za pomocą dotacji, wymiany doświadczeń, podręczników itp., podobnie jak czyniła to w poprzednich latach w odniesieniu do pierwszych trzech modułów. Na przykład w ramach takich dotacji moduł dotyczący wydatków związanych z ochroną środowiska był przedmiotem badań pilotażowych w 20 państwach członkowskich od 2001 r.; badania pilotażowe dotyczące sektora towarów i usług związanych z ochroną środowiska (EGSS) przeprowadzono w 12 państwach członkowskich, a rachunki energetyczne również poddano badaniom w 12 państwach członkowskich. Ponadto niektóre państwa przeprowadziły badania pilotażowe bez wsparcia finansowego ze strony UE. Norwegia i Szwajcaria również wzięły aktywny udział i wymieniały się doświadczeniami. Doświadczenie związane z tymi modułami jest na ogół bogate i państwa członkowskie dzielą się nim podczas spotkań technicznych. Zostało ono w znacznym stopniu uwzględnione, dzięki czemu Komitet ds. Europejskiego Systemu Statystycznego mógł wydać pozytywną opinię na temat projektu rozporządzenia w dniu 7 lutego 2013 r. Katalog dotyczący badań pilotażowych jest dostępny na poniższych stronach internetowych Eurostatu: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/environmental_accounts/introduction Na tej podstawie w dniu 2 maja 2013 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie zmiany rozporządzenia (COM(2013)247) w celu dodania tych trzech modułów do pierwszego rozporządzenia. Pod koniec 2013 r. dyskusje w Radzie i Parlamencie Europejskim na temat projektu zmiany rozporządzenia zmierzały w dobrym kierunku. Kolejne moduły są w przygotowaniu Trwają również prace nad większością pozostałych rachunków wymienionych w art. 10: · transferami związanymi ze środowiskiem (subsydiami), w przypadku których grupa zadaniowa składająca się z członków z doświadczonych państw członkowskich opracowuje ramy dotyczące gromadzenia danych; · rachunkami dotyczącymi wykorzystania zasobów i wydatków na zarządzanie (RUMEA), w przypadku których skupiono się na działaniach w zakresie gospodarowania zasobami w związku z wdrożeniem nowego modułu dotyczącego EGSS; · rachunkami przepływu wody, w przypadku których prace koncepcyjne posunęły się naprzód, lecz są utrudnione ze względu na brak danych podstawowych; · rachunkami związanymi z lasami poprzez rozwój zintegrowanej rachunkowości środowiskowej i gospodarczej leśnictwa zgodnej z SEEA. Są to potencjalni kandydaci do trzeciego „zestawu” modułów. Wszystkie te potencjalne moduły stanowiły część europejskiej strategii dotyczącej rachunkowości środowiska przyjętej w 2008 r. przez Komitet ds. Programu Statystycznego, składający się z dyrektorów wszystkich krajowych urzędów statystycznych. Obecnie europejska strategia rachunkowości środowiska z 2008 r. jest aktualizowana w celu uwzględnienia przyjęcia pierwszego rozporządzenia i rozpoczęcia prac nad drugim rozporządzeniem oraz w celu ponownego przyjrzenia się nowym potrzebom polityki. Krajowe urzędy statystyczne państw członkowskich są obecnie niechętne przyjmowaniu zbyt dużej liczby nowych modułów ze względu na cięcia budżetowe i niedobory kadrowe. Zamiast tego zalecają skupienie się w pierwszej kolejności na podnoszeniu jakości i promowaniu stosowania pierwszego i drugiego zestawu trzech modułów. Rachunki usług ekosystemowych i różnorodność biologiczna są bardzo pożądane pod względem politycznym, ale z punktu widzenia pomiaru nadal są na bardzo wczesnym etapie rozwoju i pionierskich badań, które wymagają interdyscyplinarnych zespołów z udziałem biologów, specjalistów ds. środowiska, kartografów oraz statystyków. Z tego powodu za lepsze rozwiązanie uważa się pozostawienie wiodącej roli Europejskiej Agencji Środowiska. Na tym etapie krajowe urzędy statystyczne byłyby odpowiedzialne przede wszystkim za dostarczanie danych podstawowych – takich jak produkcja rolna, użytkowanie gruntów (LUCAS) i statystyki regionalne – oraz w razie potrzeby za zapewnianie doradztwa w kwestiach statystycznych. Potrzeba poprawy aktualności danych Kolejny nowy wniosek ze strony użytkowników dotyczy poprawy aktualności. Pierwsze trzy moduły przygotowano jako dość szczegółowe dane strukturalne służące analizie wzajemnych interakcji między gospodarką a środowiskiem w wybranych obszarach objętych zakresem pierwszego rozporządzenia. W następstwie wprowadzenia europejskiego semestru – działania w zakresie planowania unijnej polityki gospodarczej i budżetowej – istnieje chęć uwzględnienia w ramach semestru czynników środowiskowych wraz z konwencjonalnymi danymi ekonomicznymi takimi jak PKB. Eurostat współpracuje z krajowymi urzędami statystycznymi, aby zbadać, w jaki sposób możliwe byłoby wcześniejsze zestawianie rachunków środowiska. Państwa i Eurostat poczyniły znaczne postępy w szybszym zestawianiu i przetwarzaniu rachunków. Prawdopodobieństwo osiągnięcia poziomu aktualności wymaganego w ramach semestru jest jednak niewielkie. W związku z tym Eurostat bada również możliwości dużo wcześniejszego sporządzania szybkich szacunków dotyczących niektórych głównych wskaźników (np. szacunków emisji CO2 dokonywanych w miesiącu t+4, obliczonych na podstawie miesięcznych statystyk Eurostatu dotyczących zużycia energii). Przyszłe działania Komisja (Eurostat) dokładnie sprawdzi jakość danych otrzymanych pod koniec 2013 r. w odniesieniu do pierwszych trzech modułów i w razie potrzeby zaproponuje ulepszenia dla poszczególnych państw lub w zakresie ogólnej metodyki. W 2014 r. Parlament Europejski i Rada będą kontynuować dyskusje na temat drugiego „zestawu” modułów. Statystycy będą w dalszym ciągu przygotowywać się do praktycznego wdrożenia wspomnianych trzech dodatkowych modułów. Europejska strategia dotycząca rachunkowości środowiska zostanie poddana przeglądowi wspólnie z głównymi grupami użytkowników i krajowymi urzędami statystycznymi. Termin zakończenia nowej europejskiej strategii dotyczącej rachunkowości środowiska ustalono na połowę 2014 r. Komisja i administracje państw członkowskich będą wspólnie kontynuować współpracę w celu zapewnienia lepszej widoczności i wykorzystania wyników rachunków środowiska.