KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 12.5.2017 COM(2017) 235 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Sprawozdanie z postępu prac w zakresie wdrażania komunikatu Komisji „Intensyfikacja walki z przemytem papierosów i innymi formami nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi – Kompleksowa strategia UE (Com (2013) 324 final z 6.6.2013)”



Część A: Wprowadzenie Przemyt papierosów stanowi w Europie od pewnego czasu poważny problem. Nielegalny handel wyrobami tytoniowymi sprawia, że papierosy są dostępne po cenach niższych niż te, które ustalono, aby zniechęcać do palenia. Jednocześnie nielegalne produkty zwykle nie są zgodne z odpowiednimi przepisami, takimi jak te, które dotyczą etykietowania. Nielegalny handel wyrobami tytoniowymi powoduje również znaczne straty dla finansów publicznych: gdyby wszystkie papierosy sprzedawane na czarnym rynku sprzedawane były legalnie, budżet UE i jej państw członkowskich otrzymywałby ponad 10 mld EUR rocznie. Co równie ważne, przemyt papierosów jest źródłem dochodów dla zorganizowanych grup przestępczych w Europie i poza nią, a istnieją przesłanki świadczące o tym, że w niektórych przypadkach jest on również powiązany z finansowaniem terroryzmu. Dlatego zwalczanie nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi ma też kluczowe znaczenie dla ochrony bezpieczeństwa w UE. W 2013 r. Komisja przedstawiła kompleksową strategię na rzecz intensyfikacji walki z nielegalnym handlem wyrobami tytoniowymi. Na podstawie szczegółowej analizy zjawiska przemytu w UE oraz sprzyjających mu czynników, zaproponowano w tej strategii sposoby zwalczania nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi oparte na wcześniejszym planie działań na rzecz walki z przemytem papierosów i alkoholu na wschodniej granicy UE. Strategii z 2013 r. towarzyszył nowy plan działania składający się z 50 elementów, które mają zostać wdrożone przez Komisję lub państwa członkowskie. Strategia i plan działania zostały zatwierdzone przez Radę w konkluzjach z dnia 10 grudnia 2013 r.. W ostatnim czasie Parlament Europejski podkreślił potrzebę nasilenia walki z nielegalnym handlem wyrobami tytoniowymi, w szczególności niemarkowymi papierosami, tzw. „tanimi białymi”. Niniejsze sprawozdanie jest wypełnieniem zobowiązania podjętego przez Komisję w 2013 r. w celu monitorowania wdrażania strategii i planu działania, ze szczególnym uwzględnieniem szczególnych czynników sprzyjających temu problemowi. Sekcja B sprawozdania stanowi przegląd głównych inicjatyw podjętych od czasu zaprezentowania strategii w 2013 r. W sekcji C krótko opisano obecną sytuację na nielegalnym rynku. W sekcji D omówiono zdobyte dotychczas doświadczenia i przedstawiono sugestie do dalszych refleksji. Sekcja B: główne inicjatywy realizowane od 2013 r. Strategia z 2013 r. zawierała wezwanie do podejmowania ukierunkowanych działań wewnętrznych i zewnętrznych, aby zintensyfikować zwalczanie transgranicznego przemytu papierosów i innych wyrobów tytoniowych. Nadrzędnym celem tych środków było zapewnienie legalnego łańcucha dostaw, wzmocnienie egzekwowania przepisów oraz eliminowanie czynników stanowiących zachętę do nielegalnego handlu. Ostatecznie strategia zawiera stwierdzenie, że ze względu na terytorialne ograniczenia krajowych przepisów, oprócz środków podejmowanych na poziomie krajowym, tylko skoordynowane działania na szczeblu europejskim i międzynarodowym mogą skutecznie przeciwdziałać temu zjawisku o globalnym charakterze. W związku z tym, począwszy od 2013 r., podjęto szereg ważnych działań: 1. Wprowadzenie zmian do ram legislacyjnych i politycznych. a) Na szczeblu ogólnoświatowym Komisja pełni od początku przewodnią rolę w zakresie prac dotyczących Protokołu do Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu, w sprawie wyeliminowania nielegalnego obrotu wyrobami tytoniowymi (dalej „Protokół FCTC”) (działania 2.1, 2.2). Protokół ma na celu zabezpieczenie łańcucha dostaw oryginalnych papierosów, w szczególności poprzez system śledzenia ruchu i pochodzenia wyrobów tytoniowych przez strony Protokołu w ciągu pięciu lat od jego wejścia w życie. Protokół przewiduje także wydawanie pozwoleń na niektóre rodzaje działalności, zasady zachowania należytej staranności dla producentów, a także ustanowienie przepisów dotyczących sprzedaży internetowej, sprzedaży bezcłowej i wolnych obszarów celnych. Protokół wspiera również współpracę międzynarodową między organami ścigania. W dniu dzisiejszym Protokół stanowi główną reakcję społeczności międzynarodowej na transgraniczny nielegalny handel wyrobami tytoniowymi. Dając wyraz swojego zaangażowania w sprawę Protokołu, Unia Europejska była jedną z pierwszych stron, które go ratyfikowały w czerwcu 2016 r. Zanim będzie mógł wejść w życie, protokół musi zostać ratyfikowany przez 40 stron. Do dnia 31 grudnia 2016 r. ratyfikowało go 25 stron, w tym w sześć państw członkowskich UE . Komisja aktywnie wspiera Protokół w UE i na całym świecie, wykorzystując posiadane wpływy dyplomatyczne w ramach swoich stosunków międzynarodowych, włącznie z ramami instytucjonalnymi europejskiej polityki sąsiedztwa (działanie 3.2.12) i współpracy z Azją Wschodnią (działanie 3.2.1). W tym kontekście Komisja wspierała Sekretariat Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu w zorganizowaniu warsztatów regionalnych w Mjanmie/Birmie w grudniu 2014 r. Na 7. konferencji stron Ramowej konwencji WHO w listopadzie 2016 r. UE zainicjowała ogólnoświatową dyskusję na temat przyszłego wdrożenia Protokołu (działanie 3.2.13). Od samego początku Komisja udzielała również innego wsparcia finansowego dla tego procesu . b) Jednocześnie UE zaktualizowała i wzmocniła swoje przepisy dotyczące ograniczania użycia tytoniu. Zmieniona dyrektywa w sprawie wyrobów tytoniowych została przyjęta w 2014 r. W odniesieniu do nielegalnego handlu tytoniem, dyrektywa w sprawie wyrobów tytoniowych ma na celu zabezpieczenie łańcucha dostaw w oparciu o ogólnounijny system śledzenia ruchu i pochodzenia oraz zabezpieczające przed fałszowaniem cechy na poziomie opakowania jednostkowego. Poprzez wdrożenie odpowiednich zawartych w dyrektywie wymogów dotyczących śledzenia ruchu i pochodzenia wyrobów tytoniowych państwa członkowskie spełnią również warunki odpowiednich postanowień Protokołu FCTC. Śledzenie zgodnie z dyrektywą w sprawie wyrobów tytoniowych ruchu i pochodzenia papierosów wyprodukowanych wewnątrz albo dla jednolitego rynku UE rozpocznie się od maja 2019 r. Komisja przygotowuje obecnie przepisy niezbędne dla ustanowienia przyszłego unijnego systemu śledzenia ruchu i pochodzenia (działania 2.3 i 2.4). c) UE wzmocniła również swoje czynności dochodzeniowe w zakresie wykrywania nadużyć finansowych w dziedzinie ceł i podatków akcyzowych w drodze reformy rozporządzenia Rady (WE) nr 515/97 w sprawie wzajemnej pomocy administracyjnej w sprawach celnych . Nowe rozporządzenie pozwala śledczym dokonać porównania fizycznego przemieszczania kontenerów z danymi dotyczącymi przywozu i tranzytu, jak również z danymi dotyczącymi wywozu towarów podlegających akcyzie, zwłaszcza papierosów. Ułatwia ono również wykorzystanie dowodów z krajowych postępowań administracyjnych i sądowych pochodzących z innych jurysdykcji na terenie UE. Po pełnym wdrożeniu nowy unijny kodeks celny (UKC) pozwoli stworzyć środowisko informatyczne, które przyczyni się do bardziej skutecznych, opartych na analizie ryzyka kontroli celnych, w tym w dziedzinie przemytu papierosów. W podobnym duchu Komisja przyjęła w 2014 r. strategię i plan działania UE w zakresie zarządzania ryzykiem celnym w celu ochrony bezpieczeństwa UE i jej obywateli, interesów podmiotów gospodarczych przestrzegających przepisów i interesów finansowych UE, a także, aby umożliwić jednocześnie sprawny przepływ handlowy. W lipcu 2016 r. Komisja przyjęła sprawozdanie z postępu prac w zakresie realizacji działań . d) Ponadto Komisja przeprowadza obecnie ocenę wpływu dotyczącą potencjalnej rewizji ram budżetowych, a mianowicie dyrektywy 2011/64/UE w sprawie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych. Sprawozdanie z oceny zewnętrznej pomogło w ustaleniu możliwości zmniejszenia obciążeń administracyjnych i kosztów zarówno dla państw członkowskich, jak i dla podmiotów gospodarczych, tak aby ograniczyć zakłócenia na rynku wewnętrznym , a także ograniczyć czynniki stanowiące zachętę do prowadzenia nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi. Komisja analizuje obecnie wpływ tych wariantów i bada również w tym kontekście definicje i opodatkowanie wyrobów tytoniowych na terenie całej UE (działanie 1.1). Ponadto rozważa również objęcie surowca tytoniowego zakresem produktów objętych podatkiem akcyzowym w ramach dyrektywy 2011/64/UE, co nie ma obecnie miejsca. W związku z tym nie ma obecnie możliwości korzystania z podstawowych narzędzi zwalczania nadużyć finansowych, tj. współpracy administracyjnej, wymiany informacji i systemu przemieszczania wyrobów akcyzowych (EMCS), w odniesieniu do surowca tytoniowego. W tym kontekście Komisja rozważyła wprowadzenie w UE środków przeciwdziałania dopuszczeniu do obrotu nadmiernych ilości wyrobów tytoniowych (działanie 1.3). Uznano jednak, że nie jest to ani wykonalne ani pożądane przez państwa członkowskie. W odniesieniu do zwolnienia przysługującego podróżnym (opartego na dyrektywie 2007/74/WE w sprawie zwolnienia z podatku VAT i podatku akcyzowego towarów przywożonych przez podróżnych), Komisja stwierdziła, że kwestię tę można rozwiązać przy pomocy środków nielegislacyjnych (działanie 1.2). e) Dyrektywa (UE) 2015/849 w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu („4. dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy”) stanowiła istotny krok na drodze do zwiększenia skuteczności wysiłków UE w walce z praniem pieniędzy pochodzących z działalności przestępczej oraz do zwalczania finansowania działań terrorystycznych. Określono w niej wysokie standardy zapobiegające praniu pieniędzy, takie jak wymóg, aby państwa członkowskie wprowadziły krajowe rejestry rzeczywistych właścicieli przedsiębiorstw i trustów. Przyczyni się to przykładowo do lepszego monitorowania przepływów finansowych związanych z nielegalnym obrotem wyrobami tytoniowymi i do uniemożliwienia przestępcom prania pieniędzy pochodzących z takiej działalności. Ponadto Komisja przyjęła kompleksowy plan działania na rzecz intensyfikacji walki z finansowaniem terroryzmu . Jednym z celów tego planu jest wprowadzenie środków mających na celu kryminalizację prania pieniędzy poprzez ustanowienie wspólnej definicji przestępstw związanych z praniem pieniędzy i odpowiednich sankcji w całej UE . f) Komisja podjęła także inicjatywę mającą na celu wprowadzenie podobnych kar za przestępstwa celne, w tym za przemyt papierosów. W tym celu Komisja przedstawiła wniosek ustawodawczy , w sprawie którego Rada i Parlament Europejski prowadzą obecnie negocjacje. Ponadto po osiągnięciu między współustawodawcami porozumienia politycznego w sprawie nowej dyrektywy w sprawie zwalczania nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii za pośrednictwem prawa karnego , Rada przyjęła stanowisko w pierwszym czytaniu w kwietniu 2017 r. Równolegle Komisja sfinansowała badanie na temat skuteczności sankcji stosowanych w państwach członkowskich w odniesieniu do przestępstw związanych z nielegalnym handlem tytoniem (działanie 3.3.1). Wyniki badania potwierdzają, że obecne sankcje za przemyt papierosów i sposoby, w jakie stosowne przepisy stosowane są w praktyce w sądach, znacznie różnią się między państwami członkowskimi.

2. Wzmocnienie organów odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów oraz współpraca między agencjami Jednym z głównych elementów strategii z 2013 r. było wzmocnienie egzekwowania prawa na szczeblu UE i państw członkowskich oraz zacieśnienie współpracy między właściwymi podmiotami. a) Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) jest jedynym organem dochodzeniowym w UE w zakresie ochrony budżetu UE, zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków. Zadania Urzędu obejmują wykrywanie i badanie przypadków oszustw celnych i koordynację międzynarodowych operacji przeciwko przemytowi. Zmienione rozporządzenie nr 883/2013 regulujące pracę OLAF-u opiera się na doświadczeniach zdobytych od czasu jego utworzenia w 1999 r. (działanie 3.1.19). Ujednolica ono dotychczasowe praktyki i wzmacnia skuteczność działań dochodzeniowych OLAF-u. W rozporządzeniu przewidziano również usprawnienie współpracy i wymiany informacji między OLAF-em a jego partnerami. Od 2012 r. kształtowanie polityki przez OLAF i jego funkcja dochodzeniowa zostały wyraźnie oddzielone. Utworzono specjalny zespół ds. polityki, skupiający się na walce z nielegalnym handlem wyrobami tytoniowymi. Działalność OLAF-u w tej dziedzinie wspierana jest przez oficerów łącznikowych na Ukrainie, w Chinach i w Zjednoczonych Emiratach Arabskich (działanie 3.2.10), jako że wszystkie te kraje są ważnymi źródłami pochodzenia i kanałami tranzytu. b) Rozporządzenie 794/2016 wzmocniło ramy prawne działalności Europolu; uprawnienia wykonawcze pozostają nadal w gestii państw członkowskich. Zwalczanie nielegalnego handlu tytoniem stanowi priorytet zarówno dla OLAF-u, jak i dla Europolu, a obie instytucje zacieśniają obecnie dwustronną współpracę. Obejmuje ona wzajemny dostęp do danych i sieci technicznych, dzięki czemu instytucje mogą się nawzajem uzupełniać i wzajemnie korzystać z efektu dźwigni (działanie 3.1.20). Toczą się również dyskusje na temat wzmocnienia Eurojustu (działanie 3.1.21). c) Ogólnie rzecz biorąc, poczyniono ostatnio wysiłki na rzecz wzmocnienia współpracy między agencjami w tej dziedzinie. Jak przedstawiono poniżej (zob. pkt 3), funkcjonariusze OLAF-u, Europolu, Fronteksu, Światowej Organizacji Celnej i Interpolu przeprowadzają regularnie wspólne operacje (działania 3.1.17 i 3.1.18). Ponadto w 2013 r. UE ustanowiła nowy europejski system nadzoru granic , EUROSUR, mający poprawić orientację sytuacyjną oraz zdolności reagowania w zakresie zwalczania przestępczości transgranicznej i nielegalnej migracji (działanie 3.1.22). d) Komisja udziela państwom członkowskim pomocy technicznej w celu wzmocnienia zdolności operacyjnych i wywiadowczych. Program Herkules III dysponuje na lata 2014–2020 budżetem w wysokości 104,9 mln EUR, aby wspierać właściwe organy w państwach członkowskich w zwalczaniu nadużyć finansowych, korupcji i innych nielegalnych działań. Herkules III wspiera takie działania, jak zakup przez organy celne skanerów rentgenowskich (które przyczyniają się np. do wykrywania papierosów ukrytych w samochodach ciężarowych) i innego wyposażenia technicznego, jak również działalność szkoleniową służącą wymianie najlepszych praktyk. Ponadto platforma informatyczna AFIS (Anti-Fraud Information System) wspiera inne inicjatywy państw członkowskich w tej dziedzinie, takie jak wspólne operacje celne (zob. pkt 3b poniżej). W okresie działania dawnej grupy zadaniowej ds. Grecji Komisja zapewniała również greckiej służbie celnej instytucjonalną wiedzę fachową w kwestiach zwalczania nadużyć finansowych (działanie 3.1.23). 3. Wzmocnienie egzekwowania prawa: działania operacyjne, zarządzanie ryzykiem i gromadzenie informacji wywiadowczych Skutecznym działaniom politycznym służącym powstrzymaniu nielegalnego obrotu wyrobami tytoniowymi muszą towarzyszyć zdecydowane i skoordynowane działania w zakresie egzekwowania prawa. a) Organy ścigania w UE wzmogły walkę z nielegalnym handlem wyrobami tytoniowymi: rośnie znów ilość konfiskowanych nielegalnych wyrobów tytoniowych (głównie papierosów), która malała od 2011 r. Zgodnie z danymi dostarczonymi przez państwa członkowskie, wartość konfiskowanych wyrobów wzrosła z 3,1 mld w 2013 r. do 3,8 mld w 2015 r. (zob. wykres 1). Liczby te są przede wszystkim wynikiem codziennej pracy organów krajowych. W ciągu ostatnich dwóch lat operacje OLAF-u przyczyniły się do konfiskaty ponad miliarda papierosów. Wykres 1: Konfiskaty papierosów w UE w latach 2005–2015 b) Wspólne operacje celne (WOC) są skoordynowanymi, ukierunkowanymi akcjami operacyjnymi, realizowanymi przez organy celne w określonym czasie w celu zwalczania nielegalnego transgranicznego handlu towarami. Poza sukcesami operacyjnymi wspólne operacje celne w znacznym stopniu przyczyniają się do zacieśnienia współpracy transgranicznej oraz budowania zaufania między organami ścigania w państwach członkowskich. Od 2013 r. OLAF zorganizował lub przyczynił się do przeprowadzenia licznych wspólnych operacji celnych ukierunkowanych w całości lub częściowo na nielegalny handel wyrobami tytoniowymi. Niektóre z tych działań (zob. tabela 1) skoncentrowane były na wschodniej granicy UE, ponieważ około połowa wszystkich konfiskat papierosów w UE odbywa się w państwach członkowskich w tym regionie (działania 3.1.3 i 3.1.7). Tabela 1: Główne wspólne operacje celne organizowane w całej UE od 2013 r. Rok Kryptonim JCO Prowadzona przez Skonfiskowane papierosy 2013 Romoluk RO, OLAF 23 mln EUR 2013 Warehouse LT, OLAF 45 mln EUR 2014 Replica OLAF 130 mln EUR 2015 Baltica PL, OLAF 13 mln EUR 2015 Romoluk II RO, OLAF 3,74 mln EUR 2016 Magnum EE, OLAF 11 mln EUR Ponadto Komisja koordynowała w latach 2013 i 2014 w ramach wspólnych ram zarządzania ryzykiem ze wszystkimi państwami członkowskimi UE priorytetowe działanie w zakresie kontroli „DISMANTLE” . Trwało ono ponad 12 miesięcy, doprowadziło do przejęcia 816 mln papierosów, a w oparciu o jego wyniki przedstawione zostało wiele konkretnych zaleceń na rzecz lepszego przewidywania ryzyka przemytu towarów akcyzowych (działanie 3.1.2). W latach 2015 i 2016 OLAF wspierał również dzień wspólnych działań „HANSA”, realizowany przez państwa członkowskie przy wsparciu Europolu jako część priorytetu UE w zakresie oszustw akcyzowych w ramach cyklu polityki unijnej dotyczącej poważnej i zorganizowanej przestępczości . c) Oprócz tych działań operacyjnych w Europie prowadzone są również działania na szczeblu globalnym. W operacjach GRYPHON I i GRYPHON II, zainicjowanych i koordynowanych przez Światową Organizację Celną (w 2014 r. i ponownie w 2016 r. przy wsparciu ze strony OLAF-u i Europolu), uczestniczyło około 100 organów administracji celnych. Operacje te doprowadziły do konfiskaty 1,39 mld papierosów, 287 000 cygar i kilkuset ton innych wyrobów tytoniowych na całym świecie. Skonfiskowano również wiele maszyn i surowców używanych do produkcji papierosów, jak również 12 mln znaków akcyzowych. Zlikwidowano szereg nielegalnych fabryk papierosów, a ponad 150 osób zostało podczas tych dwóch operacji aresztowanych. d) Organy celne zwiększyły również swoje starania, aby lepiej analizować tendencje na nielegalnym rynku tytoniowym. W maju 2014 r. spotkali się eksperci, aby omówić sposoby poprawy gromadzenia danych dotyczących konfiskat (działanie 3.1.12). Starania te, w połączeniu z nowymi i ulepszonymi narzędziami, dały jaśniejszy obraz konfiskat na całym kontynencie (działania 3.1.11 i 3.1.10). e) W przypadku gdy organy celne konfiskują papierosy, często trudno jest powiązać poszczególne konfiskaty z innymi nielegalnymi papierosami z tej samej partii skonfiskowanymi w innym miejscu. W takich przypadkach laboratoria celne mogą udzielać prowadzącym śledztwo wsparcia analitycznego. W tym celu w 2015 r. Wspólne Centrum Badawcze Komisji utworzyło laboratorium do przeprowadzania niezależnych analiz konfiskowanych papierosów wszelkiego rodzaju. Laboratorium ma również możliwość przeprowadzania weryfikacji w kontekście realizacji umów z trzema głównymi producentami wyrobów tytoniowych dotyczących zwalczania nadużyć finansowych (działania 3.1.8 i 3.1.9). 4. Lepsza dwustronna współpraca z głównymi państwami pochodzenia i tranzytu Aby udoskonalić transgraniczną koordynację i współpracę w walce z nielegalnym handlem wyrobami tytoniowymi, Komisja prowadziła również działania dwustronne z kluczowymi krajami pochodzenia i tranzytu:

a) Przy zwalczaniu oszustw celnych organy celne współpracują ponad granicami w oparciu o zasady wzajemnej pomocy administracyjnej zawarte w międzynarodowych traktatach. Od 2013 r. weszły w życie przepisy dotyczące wzajemnej pomocy administracyjnej z kolejnymi 14 państwami. Na dzień dzisiejszy traktaty obejmujące takie zasady zawarte są z ponad 70 państwami. b) Od roku 2015 eksperci z państw członkowskich oraz Komisji/OLAF-u zintensyfikowali taki bilateralny dialog w sprawach celnych w szczególności z Rosją, Białorusią i Ukrainą. Te spotkania na szczeblu technicznym mają na celu poprawę bieżącej współpracy transgranicznej, skupiając się w szczególności na nielegalnym handlu wyrobami tytoniowymi (działania 3.2.4 i 3.2.5). c) Głównym motorem handlu transgranicznego w ogóle, a w szczególności nielegalnego handlu, są różnice cenowe między państwami członkowskimi UE i państwami sąsiednimi, takimi jak Białoruś, Ukraina i Rosja. Aby zmniejszyć tę zachętę fiskalną dla przemytu, w układach o stowarzyszeniu podpisanych ostatnio z UE Mołdawia, Ukraina i Gruzja zobowiązują się do podniesienia i dostosowania poziomu swoich struktur i stawek podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych (działanie 3.2.3). d) Przy przyznawaniu preferencji taryfowych w odniesieniu do krajów trzecich, UE posiada ustaloną politykę negocjowania klauzul dotyczących zwalczania nadużyć. Obecnie obowiązują tego rodzaju klauzule zawarte z wieloma państwami partnerskimi w celu promowania współpracy w dziedzinie dochodzeń celnych, które również odnoszą się do przypadków nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi. Od 2013 r. klauzule dotyczące zwalczania nadużyć finansowych wynegocjowane zostały z Kanadą, Gruzją, Mołdawią, Singapurem i Wietnamem, a obecnie toczą się negocjacje z innymi państwami (działanie 3.2.11). e) Aby ułatwić praktyczną współpracę dochodzeniową, OLAF wykorzystuje także mechanizmy współpracy administracyjnej z właściwymi organami w państwach trzecich. W ostatnich latach OLAF zintensyfikował prowadzenie negocjacji w sprawie takich mechanizmów w dziedzinie ceł. Na dzień dzisiejszy OLAF dysponuje mechanizmami współpracy administracyjnej z organami celnymi Australii, Bangladeszu, Białorusi, Chin, Mołdawii, Maroka, Ukrainy i Tajwanu (działania 3.2.6 i 3.2.7). 5. Kwestia popytu w kontekście nielegalnego rynku tytoniowego W strategii z 2013 r. uwzględniono również potrzebę lepszego zrozumienia kwestii popytu. W tym celu Komisja sfinansowała badanie Eurobarometru na temat postrzegania przez obywateli nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi. Najważniejsze wyniki pierwszego badania w tej dziedzinie wykazały, że: największe obawy obywateli związane z czarnym rynkiem papierosów dotyczą utraty dochodów przez państwo; kupują je, ponieważ są one tanie; oraz że udział papierosów pochodzących z czarnego rynku jest znacznie wyższy w Europie Środkowej i Wschodniej. Jedynie 14 % osób uważa, że jest to ważne źródło dochodów dla grup przestępczości zorganizowanej (działanie 1.4). Sekcja C: Aktualne informacje na temat nielegalnego rynku wyrobów tytoniowych w UE Pomimo wdrożenia w ostatnich latach strategii z 2013 r. na szczeblu krajowym i europejskim zakres nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi w UE jest nadal ogólnie wysoki i niepokojący. Ilościowe określenie nielegalnej działalności jest z natury rzeczy trudne. W tym kontekście oszacowano na podstawie różnych źródeł, że konsumpcja nielegalnych wyrobów tytoniowych w UE utrzymuje się zasadniczo na stabilnym poziomie – w przedziale od 55 mld do 65 mld EUR papierosów – pomimo ogólnego spadku konsumpcji wyrobów tytoniowych w UE . Konfiskaty nielegalnych wyrobów tytoniowych w UE wzrosły o jedną piątą w ciągu ostatnich dwóch lat (zob. pkt 3a powyżej), co wskazuje na stabilny poziom lub nawet rosnący udział nielegalnych papierosów w rynku. W niektórych państwach członkowskich udział nielegalnych wyrobów w rynku może przekraczać poziom jednej czwartej całego rynku wyrobów tytoniowych. Średnia wielkość poszczególnych konfiskat zmalała w ciągu ostatnich lat. Przemyt nielegalnych wyrobów tytoniowych w bardzo dużych ilościach, w szczególności w kontenerach, występuje dziś rzadziej. Wręcz przeciwnie, coraz częściej mamy do czynienia z wielokrotnym przemycaniem mniejszych ilości; w niektórych przypadkach chodzi o zorganizowane operacje grup przestępczych. Taka działalności prowadzona na małą skalę wiąże się z innymi wyzwaniami dla organów ścigania niż w przypadku przewozów kontenerowych. Jak to stwierdzono w lutym 2016 r. , struktura nielegalnego rynku wyrobów tytoniowych uległa na przestrzeni lat znacznym zmianom. W przypadkach konfiskat znacznych ilości udział wyrobów pochodzących od dużych międzynarodowych producentów jest dziś w UE rzadszy niż w przeszłości. Z drugiej strony w konfiskatach na dużą skalę, w szczególności dotyczących transportu kontenerowego, dominują niemarkowe papierosy („cheap whites”) i podróbki (w tym podrabiane „cheap whites”). W tej sytuacji Parlament Europejski wezwał Komisję do podjęcia działań, aby określić nowe środki na rzecz rozwiązania problemu „cheap whites” . Rosnąca w UE tendencja palenia fajek wodnych typu szisza znajduje w państwach członkowskich odzwierciedlenie w konfiskatach znacznych ilości przemycanego tytoniu do fajek wodnych. Ponadto wydaje się, że nastąpił znaczny wzrost nielegalnej produkcji wyrobów tytoniowych wewnątrz UE, co znajduje potwierdzenie w konfiskatach na większą skalę surowca tytoniowego oraz wykrywaniu licznych nielegalnych wytwórni wyrobów tytoniowych . Wzrost nielegalnej produkcji wewnątrz UE może oznaczać reakcję przemytników na wzmożoną kontrolę granic zewnętrznych UE. Państwa zidentyfikowane w strategii z 2013 r. jako kluczowe źródła pochodzenia i kanały tranzytowe stanowią nadal źródło niepokoju, chociaż udział poszczególnych krajów wydaje się ulegać zmianom. Wydaje się, że jest obecnie kilka różnych źródeł w Azji Wschodniej, natomiast zmniejszył się prawdopodobnie przemyt z Chin. Ponadto osłabienie struktur rządowych w krajach takich jak Libia ułatwia przemyt w regionie Morza Śródziemnego. Szczególne obawy budzą nadal przemyt białoruskich „cheap whites” oraz tranzyt i nielegalna produkcja w strefach wolnocłowych w Zjednoczonych Emiratach Arabskich. Przestępcy i przemytnicy nadal nadużywają niektórych procedur celnych i akcyzowych związanych z przemieszczaniem towarów w procedurze zawieszenia poboru akcyzy. Jednym ze stosowanych lukratywnych dla przestępców scenariuszy jest sytuacja, kiedy papierosy są produkowane na terenie UE i zgłaszane do wywozu, ale w rzeczywistości nie są wywożone lub ponownie przemyca się je po wywozie do UE. Podobnie przywiezione papierosy mogą być przemieszczane w obrębie unii celnej w ramach procedury tranzytu, z zastosowaniem wielokrotnych fikcyjnych przemieszczeń w celu ukrycia faktycznego miejsca ich przeznaczenia. Nie zostają one wywiezione, lecz wprowadzone niezgodnie z prawem na rynek UE bez uiszczania podatku VAT i podatku akcyzowego. Sekcja D: Kluczowe doświadczenia i dalsze refleksje 1. Dalsze działanie w oparciu o strategię z 2013 r. Główne filary strategii z 2013 r. i praktycznie wszystkie elementy planu działania zostały wdrożone. Jako że proceder wciąż występuje, a pewne kluczowe środki nadal oczekują na wdrożenie, należy kontynuować dotychczasowe działania z pewnymi korektami:

a)Zarówno dyrektywa w sprawie wyrobów tytoniowych, jak i Protokół FCTC będą miały zasadnicze znaczenie dla zapewnienia bezpiecznego łańcucha dostaw legalnie produkowanych papierosów przeznaczonych na rynek UE, jak również papierosów produkowanych w UE i przeznaczonych na wywóz. Jednakże pełne efekty obydwu instrumentów będą odczuwalne dopiero za kilka lat. Promowanie Protokołu FCTC w odniesieniu do państw trzecich (jak również do państw członkowskich) w celu zabezpieczenia globalnych łańcuchów dostaw i dokonania postępów we wdrażaniu go w UE będzie w nadchodzących latach kluczowym elementem działań Komisji w dziedzinie zwalczania nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi. Ostatecznie z nielegalnym handlem wyrobami tytoniowymi będzie się walczyć najskuteczniej, jeśli Protokół FCTC wdrożony zostanie w ramach skoordynowanych działań na szczeblu międzynarodowym, europejskim i krajowym. b)Organy ścigania, takie jak OLAF, zostały wzmocnione, a koordynacja działań pomiędzy agencjami jest coraz lepsza. Te ulepszone ramy egzekwowania prawa przyczyniły się od 2013 r. do znacznego wzrostu ilości skonfiskowanego towaru w całej UE. Aby przeciwdziałać przenoszeniu przez producentów nielegalnych wyrobów tytoniowych swojej zewnętrznej produkcji na teren UE, należy przedyskutować wzmocnienie egzekwowania prawa na poziomie UE, w tym uprawnień OLAF-u. c)W tym kontekście UE i jej państwa członkowskie poczyniły również postępy w integrowaniu potencjału analitycznego, sprawozdawczego i informatycznego. Organy celne wzmacniają już swoją wiedzę analityczną i zdolności do pełnego wykorzystania dostępnych źródeł danych . Proces ten mógłby być wspierany poprzez dalsze łączenie zdolności analitycznych dostępnych na szczeblu europejskim, np. przez zapewnienie dostępu do odnośnych systemów informatycznych i baz danych. Prowadzący dochodzenia funkcjonariusze powinni być również zachęcani do tego, by w pełni wykorzystać dostępny potencjał laboratorium tytoniu we Wspólnym Centrum Badawczym Komisji. d)Nabiera tempa współpraca z kluczowymi państwami pochodzenia i tranzytu, chociaż nieuchronnie potrzeba będzie czasu, zanim inicjatywy dyplomatyczne przełożą się na bardziej skuteczne egzekwowanie prawa. Odnotowano zadowalające postępy w kwestii współpracy z państwami trzecimi na szczeblu instytucjonalnym i operacyjnym, a dwustronne kontakty z kluczowymi państwami należałoby jeszcze bardziej wzmocnić. Kontakty te mogłyby również być wykorzystane do wspierania Protokołu FCTC, przy czym UE jest w stanie wykorzystać w tym celu swoje wpływy dyplomatyczne. W związku z tym powinno się również rozważyć wzrost liczby oficerów łącznikowych OLAF-u z obecnych trzech, w zależności od dostępnych środków. e)Organy ścigania mniej konsekwentnie skupiają się na kwestii popytu na nielegalne produkty niż na przykład instytucje ochrony zdrowia. Jednak w niektórych państwach członkowskich, takich jak Estonia, podjęto w tej dziedzinie interesujące inicjatywy, przeprowadzając kampanie uświadamiające i pokazując powiązania między nielegalnymi papierosami a przestępczością zorganizowaną. Potencjalne środki ukierunkowane na kwestię popytu można by wykorzystywać bardziej systematycznie. 2. Dalsze refleksje Pomimo podjętych do tej pory działań rozmiary nielegalnego handlu pozostają zasadniczo na stałym poziomie. W szczególności kwestie „cheap whites” i fałszowanych papierosów, choć nie są całkiem nowe, stają się w ostatnich latach coraz bardziej kłopotliwe. W związku z tym wydaje się, że obecnie jest właściwy moment na rozważenie dodatkowych środków, tak aby mogły one w przyszłości skutecznie uzupełniać strategię z 2013 r. Proponuje się następujące kwestie do dalszej refleksji: a)Należy ograniczyć czynniki stanowiące dla przemytników zachętę. Obecnie główną zachętą dla nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi jest możliwość wykorzystania różnic cenowych między państwami członkowskimi UE i krajami ościennymi, ale również między krajowymi rynkami w państwach członkowskich UE . Jeden znormalizowany kontener 40 stopowy zawierający około 20 mln papierosów przemyconych do UE może przynieść do 2 mln EUR nielegalnego dochodu, w zależności od obciążenia podatkowego. Poziom opodatkowania jest jednym z głównych czynników wpływających na cenę wyrobów tytoniowych, która z kolei wpływa na zwyczaje związane z paleniem wśród konsumentów, zgodnie z zasadami elastyczności cenowej. Dlatego pewien stopień równania w górę pomiędzy poziomami podatków stosowanymi w państwach członkowskich pomógłby w ograniczeniu oszustw i przemytu. Należy zachęcać państwa sąsiadujące, takie jak Białoruś, ze zbyt niskimi stawkami podatku od wyrobów tytoniowych, by zbliżały swoje stawki podatku akcyzowego do stawek minimalnych w UE, zwłaszcza we wspólnym interesie polityki zdrowotnej i zwiększania dochodów publicznych. b)Zmniejszenie efektu zachęty można by wzmocnić, jeśliby jednocześnie zwiększyć koszty produkcji i dystrybucji przemytników i jeśli sankcje miałyby wystarczająco odstraszający skutek. Takie inicjatywy mogłyby obejmować: I.ograniczenie dostępu do surowców, który dla nielegalnych produktów tytoniowych ma podstawowe znaczenie. Ograniczenie ich dostępu do podstawowych surowców zakłóciłoby ich działalność. Parlament Europejski wezwał Komisję do podjęcia działań, aby zapewnić skuteczną kontrolę materiałów wsadowych . Oprócz urządzeń do produkcji, można by rozważyć w tym względzie trzy główne grupy produktów: §Poddano przeglądowi kwestię kontroli przemieszczania surowca tytoniowego, który obecnie nie jest objęty podatkiem akcyzowym (zob. pkt B1d powyżej). Jednakże rynek surowca tytoniowego jest rozdrobniony, a wielu producentów działa zarówno w UE, jak i poza nią. §Papier stosowany w papierosach posiada pewne szczególne cechy. Monitorowanie i kontrolowanie papieru jest skomplikowane z uwagi na fakt, że istnieje wielu producentów papieru na całym świecie; §natomiast liczba producentów włókna octanowego stosowanego w filtrach papierosów jest ograniczona, co zwiększyłoby perspektywy skutecznego kontrolowania dostaw. W świetle globalnych możliwości w tym przemyśle (nie wspominając producentów papierosów w państwach trzecich), byłoby jednak trudne do wyobrażenia, by system kontroli ograniczony do Europy mógł być skuteczny. Dlatego też mogłaby być a priori konieczna współpraca z producentami i państwami, w których prowadzą działalność. II.Zwiększenie kontroli łańcucha logistycznego wykorzystywanego przez przemytników. Wariant ten obejmuje dokładniejsze monitorowanie procedur celnych często wykorzystywanych przez przemytników do popełniania nadużyć (zob. sekcja C.). System podatkowy mający zastosowanie do przywozu papierosów to cały zbiór przepisów podatkowych i celnych; są one często stosowane przez różne organy. Współpraca między tymi organami krajowymi może zostać jeszcze bardziej wzmocniona, np. pod względem interoperacyjności systemów informatycznych. III.Sankcje i gwarancje Istnieją wątpliwości co do tego, czy sankcje administracyjne lub karne, które są faktycznie stosowane w państwach członkowskich w odniesieniu do przestępstw związanych z przemytem, są wystarczająco odstraszające. Jest to tym bardziej istotne w kontekście rynku wewnętrznego, ponieważ atrakcyjność nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi w jednym państwie członkowskim może łatwo spowodować znaczącą działalność przemytniczą w innym państwie członkowskim. Ponadto istnieją podobne wątpliwości co do tego, czy gwarancje wymagane przez państwa członkowskie dla pewnych wrażliwych działań związanych z bezcłową obsługą towarów akcyzowych (np. zarządzania składem celnym) są wystarczająco dostosowane do ewentualnych nielegalnych zysków grup przestępczych.