WSPÓLNY KOMUNIKAT DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Odpowiedzialne pozyskiwanie minerałów z obszarów dotkniętych konfliktami i obszarów wysokiego ryzyka Ku zintegrowanemu podejściu UE /* JOIN/2014/08 final */





Wprowadzenie Międzynarodowy handel minerałami pozyskiwanymi z niestabilnych regionów świata może odgrywać pewną rolę w intensyfikacji i utrwalaniu konfliktów z użyciem siły. Chociaż handel taki rzadko stanowi główną przyczynę tych konfliktów, dostarcza on jednak ruchom zbrojnym znacznych środków finansowych, które wykorzystywane są w celu utrzymania ich zdolności do prowadzenia walk, co z kolei niesie ze sobą poważne konsekwencje dla milionów ludzi dotkniętych przemocą. Problem ten jest najbardziej widoczny w Afryce, zwłaszcza w regionie Wielkich Jezior. Instytut Badań nad Konfliktami Międzynarodowymi w Heidelbergu[1] podaje, że połączenie występowania zasobów naturalnych z konfliktem zachodzi w przypadku 20 % spośród niemal 400 konfliktów zarejestrowanych przez ten Instytut: konflikty związane z zasobami przeważają obecnie w Afryce (27 przypadków) oraz w Amerykach (21 przypadków), jest ich nieco mniej w Azji i Oceanii (11 przypadków), na Bliskim Wschodzie i w krajach Maghrebu (7 przypadków) oraz w Europie (4 przypadki). Ogólna sytuacja na świecie jest dynamiczna, a ryzyko pogłębienia się istniejących konfliktów lub wybuchu nowych, w których pewną rolę odgrywają zasoby naturalne, nadal istnieje. Zerwanie związku pomiędzy pozyskiwaniem minerałów a konfliktami stanowi złożone wyzwanie. W pierwszej kolejności należy zidentyfikować źródło i prawdopodobne przyczyny problemów, a także czynniki wywołujące konflikty, strukturalną wrażliwość oraz dynamikę i rolę poszczególnych zaangażowanych podmiotów. Rozwiązania muszą uwzględniać czynniki wpływające na zwiększenie niestabilności, takie jak słabość rządów, brak bezpieczeństwa, niezdolność do zagwarantowania praworządności, ubóstwo, brak usług i infrastruktury, powszechna korupcja oraz trwające spory polityczne i spory o ziemię, a także obejmować szeroki zakres działań – na szczeblu krajowym i międzynarodowym, w dziedzinie polityki, handlu i edukacji, z których wiele jest już realizowanych. Wszelkie związane z handlem działania UE w tej dziedzinie powinny być umieszczone w tym szerszym kontekście oraz uzupełniać politykę zagraniczną UE i inicjatywy współpracy rozwojowej. Działania te muszą także uwzględniać sytuację unijnych przedsiębiorstw i dotyczącą ich politykę UE. W niniejszym wspólnym komunikacie Komisji Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela przedstawiono szereg inicjatyw odzwierciedlających powyższe rozważania. Oparto się w nim na poglądzie, że odpowiedzialne zachowanie przedsiębiorstw prowadzących działalność w obszarach dotkniętych konfliktami i obszarach wysokiego ryzyka może odegrać doniosłą i pozytywną rolę społeczno-ekonomiczną w dotkniętych obszarach. Komunikat ten stanowi uzupełnienie komunikatów z 2011 r. i 2012 r.[2], w których Komisja przedstawiła swój zamiar zbadania sposobów poprawy przejrzystości, w tym należytej staranności, w ramach całych łańcuchów dostaw, w odniesieniu do sytuacji, w których przychody z branż wydobywczych wykorzystywane są do finansowania działań wojennych lub konfliktów wewnętrznych w krajach rozwijających się bogatych w surowce. Niniejszy komunikat towarzyszy wnioskowi Komisji dotyczącemu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego unijny system certyfikacji własnej w zakresie należytej staranności w łańcuchu dostaw odpowiedzialnych importerów cyny, tantalu i wolframu, ich rud oraz złota[3] pochodzących z obszarów dotkniętych konfliktami i obszarów wysokiego ryzyka[4]. Przedstawia się w nim środki wspierające, które wzmocnią skutki rozporządzenia, oraz zintegrowane podejście UE w oparciu o wyniki konsultacji społecznych, spotkań z zainteresowanymi stronami i ocenę skutków przeprowadzoną w 2013 r.[5]. Zintegrowane podejście określone w niniejszym komunikacie dotyczy trzech głównych kwestii: ograniczenie możliwości korzystania przez ugrupowania zbrojne na handlu cyną, wolframem, tantalem i złotem w obszarach dotkniętych konfliktami; poprawę zdolności unijnych podmiotów gospodarczych – zwłaszcza na niższym szczeblu łańcucha dostaw – do zachowania zgodności z istniejącymi ramami należytej staranności oraz ograniczenie zakłóceń na światowych rynkach czterech wspomnianych minerałów pozyskiwanych z obszarów dotkniętych konfliktami i obszarów wysokiego ryzyka, takich jak obecnie region Wielkich Jezior. 1. Kontekst 1.1 Zasoby naturalne jako czynniki rozwoju Branże wydobycia minerałów mają potencjał wniesienia znacznego wkładu w rozwój gospodarczy na całym świecie. Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju Przemysłowego podaje[6], że produkcja górnicza stanowi 24 % PKB w Afryce oraz odpowiednio 9,9 % i 20,4 % w Ameryce Łacińskiej i w Azji. W samej Afryce[7] znajduje się 30 % światowych zasobów minerałów i jeszcze większy odsetek złóż złota, platyny, diamentów i manganu. Państwa Azji i Pacyfiku należą do największych producentów rud wolframu, niklu, miedzi, cyny i żelaza; znajduje się tam również znaczna liczba hut metali. Wywóz minerałów przynosi znaczące zyski w Ameryce Łacińskiej[8], zwłaszcza w Boliwii, Kolumbii i Peru, a ostatnio również w Gwatemali. Wiele państw, w których występują znaczne złoża zasobów naturalnych, ma jednak niską pozycję według wskaźnika rozwoju społecznego ONZ. Wyjaśnieniem tego stanu rzeczy jest m.in. fakt, że wydobycie związane jest z wieloma czynnikami ryzyka oraz wyzwaniami w zakresie rozwoju, w tym wyższym zagrożeniem korupcją, tendencją do wywozu zasobów, przez co wypierana jest działalność gospodarcza o wyższej wartości dodanej, oraz większymi szkodami dla środowiska naturalnego. Wydobycie zasobów często wiąże się z konfliktami i niestabilnością, co jest przedmiotem niniejszego komunikatu. Potrzeba ograniczenia niektórych czynników ryzyka poprzez poprawę jakości zarządzania zasobami naturalnymi zyskała obecnie znaczenie ogólnoświatowe. Trzy godne uwagi przykłady, które popiera UE, dotyczą diamentów, przejrzystości finansowej w branżach wydobywczych oraz zagrożonych gatunków roślin i zwierząt, w tym drewna. W 2000 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ jednogłośnie przyjęło rezolucję potępiającą rolę diamentów w finansowaniu konfliktów i wspieraniu ustanowienia światowego systemu certyfikacji prowadzącego do stworzenia systemu certyfikacji procesu Kimberley. UE wdraża ten system poprzez rozporządzenie (WE) nr 2368/2002. Podczas Światowego Szczytu Zrównoważonego Rozwoju w 2002 r. powołano Inicjatywę przejrzystości w branżach wydobywczych (EITI) celem ograniczenia korupcji poprzez zachęcanie do ujawniania opinii publicznej informacji o płatnościach przedsiębiorstw na rzecz rządów z tytułu eksploatacji zasobów naturalnych. Dyrektywa UE nr 2013/34/UE zawiera przepisy sprzyjające przejrzystości finansowej w branży wydobywczej i w sektorze pozyskiwania drewna. Zgodnie z Konwencją ONZ o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem z 1973 r. (CITES) UE przyjęła rozporządzenie (UE) nr 995/2010, które zobowiązuje wszystkie podmioty wprowadzające do obrotu produkty z drewna na rynku UE do zachowania należytej staranności celem powstrzymania nielegalnych dostaw drewna. Doświadczenie w tych dziedzinach można wykorzystać do opracowania zintegrowanego podejścia UE do promowania odpowiedzialnego pozyskiwania minerałów z obszarów dotkniętych konfliktami. Dzięki należytej staranności przedsiębiorstwa mogą zapewnić przestrzeganie praw człowieka, nieprzyczynianie się do konfliktów[9] i wnoszenie wkładu w lepsze zarządzanie w branży wydobywczej. Należyta staranność musi być jednak promowana w sposób, który nie zniechęca do prowadzenia legalnej działalności górniczej i powiązanej z nią działalności handlowej w obszarach dotkniętych konfliktami i obszarach wysokiego ryzyka. 1.2 Istniejące międzynarodowe inicjatywy w zakresie odpowiedzialnego pozyskiwania Pojęcie odpowiedzialnego pozyskiwania występuje w zmienionych Wytycznych OECD dla przedsiębiorstw wielonarodowych[10] i jest zgodne z celami i zasadami wytycznych ONZ dotyczących biznesu i praw człowieka[11]. Obydwa dokumenty mają na celu zachęcanie przedsiębiorstw do proaktywnego i reaktywnego sprawdzania, w ramach ciągłego procesu zwanego należytą starannością, czy ich działalność handlowa nie przyczynia się do podsycania konfliktów i powstawania negatywnych skutków. Na najwyższym międzynarodowym szczeblu rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1952 (2010) – skierowana w sposób szczególny do Demokratycznej Republiki Konga i jej sąsiadów z regionu Wielkich Jezior – wzywa do zachowywania należytej staranności w zarządzaniu łańcuchem dostaw. W czerwcu 2013 r. przywódcy G8 wyrazili swoje zaangażowanie[12] w poprawę przejrzystości w branżach wydobywczych oraz poparcie dla odpowiedzialnego pozyskiwania minerałów niepowodujących konfliktów z obszarów dotkniętych konfliktami. Grupa G-8 ogłosiła również utworzenie partnerstw z Burkina Faso, Kolumbią, Ghaną, Gwineą, Mongolią, Mjanma/Birmą, Peru i Tanzanią, które umożliwią zacieśnienie współpracy w zakresie zarządzania zasobami naturalnymi jako czynnika wspierającego reformy polityk w tych państwach. UE jest aktywnie zaangażowana w inicjatywę OECD dotyczącą minerałów z regionów ogarniętych konfliktami – Wytyczne OECD dotyczące należytej staranności [13] – więc zobowiązała się podczas posiedzenia Rady Ministerialnej OECD w maju 2011 r. do promowania ich przestrzegania. Celem wytycznych jest zapewnienie przedsiębiorstwom pomocy w przestrzeganiu praw człowieka i unikaniu podsycania konfliktów poprzez ich praktyki pozyskiwania cyny, tantalu, wolframu i złota. Mają one ogólnoświatowy zakres stosowania i zapewniają proces, w ramach którego przedsiębiorstwa mogą dobrowolnie wprowadzić system kontroli i przejrzystości ich łańcucha dostaw minerałów: gromadzenie i ujawnianie bezpośrednim nabywcom informacji dotyczących m.in. kopalni pochodzenia oraz szlaków i warunków handlowych celem identyfikacji czynników ryzyka w łańcuchu dostaw, ich oceny i podejmowania związanych z nimi działań. W określonych punktach łańcucha dostaw wymagany jest niezależny audyt przeprowadzany przez podmiot zewnętrzny. Przedsiębiorstwa powinny publikować roczne sprawozdania dotyczące ich polityki i praktyk, aby zdobywać zaufanie opinii publicznej do podejmowanych przez nie środków. W 2010 r. w Stanach Zjednoczonych przyjęto ustawę „Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act” (ustawa „Dodd-Frank”). Sekcja 1502 ustawy wprowadza przejrzystość łańcucha dostaw, zobowiązując spółki notowane na giełdach w USA, które w procesie produkcji wykorzystują „minerały z regionów ogarniętych konfliktami”[14], do deklarowania ich pochodzenia i zachowywania odpowiedniej należytej staranności. Postanowienia sekcji 1502 wchodzą w życie z dniem 31 maja 2014 r. Do tego czasu objęte tym obowiązkiem przedsiębiorstwa muszą złożyć pierwsze roczne sprawozdania dotyczące minerałów z regionów ogarniętych konfliktami do Komisji Papierów Wartościowych i Giełd Stanów Zjednoczonych Ameryki. Chociaż zakres stosowania tych przepisów jest formalnie ograniczony do spółek notowanych na giełdach w USA, ich skutki sięgają poza granice tego państwa, w tym do UE, głównie za pośrednictwem światowych łańcuchów dostaw, gdyż dostawcy spółek notowanych na giełdach w USA muszą dostarczać informacje dotyczące należytej staranności. W 2010 r. szefowie państw lub rządów państw regionu Wielkich Jezior – w kontekście Międzynarodowej Konferencji w sprawie Regionu Wielkich Jezior – zobowiązali się do zwalczania nielegalnej eksploatacji zasobów naturalnych i zatwierdzili inicjatywę regionalną w zakresie zasobów naturalnych oraz jej sześć specjalnych narzędzi, tj.: przyjęcie regionalnego mechanizmu certyfikacji; harmonizację prawodawstw krajowych; regionalną bazę danych o przepływach minerałów; nałożenie wymogów formalnych na sektor wydobycia tradycyjnego; promocję Inicjatywy Przejrzystości w Branżach Wydobywczych (EITI) oraz wprowadzenie mechanizmu sygnalizowania nieprawidłowości. Ta regionalna inicjatywa doprowadziła do wprowadzenia w Demokratycznej Republice Konga i Rwandzie w 2012 r. przepisów ustanawiających wymogi należytej staranności dla podmiotów gospodarczych z tych państw w oparciu o Wytyczne OECD dotyczące należytej staranności. Inne państwa regionu Wielkich Jezior również rozpoczęły wdrażanie ram Międzynarodowej Konferencji w sprawie Regionu Wielkich Jezior. Te trzy inicjatywy wpłynęły na powstanie licznych bardziej szczegółowych inicjatyw publicznych i prywatnych lub pobudziły ich dalszy rozwój. Jest to m.in. Inicjatywa dotycząca łańcucha dostaw cyny Międzynarodowego Instytutu Badawczego Cyny (International Tin Research Institute Tin Supply Chain Initiative), inicjatywa certyfikowanych łańcuchów handlowych (Certified Trading Chains Initiative), program dotyczący hutnictwa w zakresie minerałów niepowodujących konfliktów (Conflict-Free Smelter Program), metoda „analitycznego odcisku palca” (Analytical Fingerprint), projekt dotyczący rozwiązań dla nadziei (Solutions for Hope), inicjatywa na rzecz cyny niepowodującej konfliktów (Conflict-Free Tin Initiative), publiczno-prywatny sojusz na rzecz odpowiedzialnego obrotu minerałami (Public Private Alliance for Responsible Minerals Trade), projekt PROMINES, inicjatywa ośrodków handlowych (Trading Centres Initiative), norma dotycząca złota niepowodującego konfliktów Światowej Rady Złota (Conflict-Free Gold Standard of the World Gold Council), wykaz dobrych dostaw Londyńskiego Stowarzyszenia Rynku Kruszców (London Bullion Market Association's Good Delivery List) oraz praktyki i normy Rady Odpowiedzialnego Jubilerstwa (Responsible Jewellery Council)[15]. 1.3 Otoczenie działalności dla przedsiębiorstw unijnych Rysunek 1 przedstawia uproszczony schemat łańcucha dostaw minerałów i metali. Wyższy szczebel łańcucha dostaw obejmuje wydobycie, handel i wytapianie. Wykonuje się je w państwie produkcji. W przypadku większości państw dotkniętych konfliktami wytapianie odbywa się w państwach trzecich. Działania na niższym szczeblu łańcucha dostaw obejmują handel, dalsze przetwarzanie i montaż w produkcie końcowym sprzedawanym konsumentom. Handlem cyną, tantalem, wolframem i złotem oraz ich przetwarzaniem zajmuje się wiele sektorów przemysłu, takich jak sektor motoryzacyjny, elektroniczny, lotniczy, pakowalniczy, budowlany, oświetleniowy, maszynowy i narzędziowy oraz jubilerski. W sektorach tych może działać około 880 000 przedsiębiorstw unijnych, w większości małych lub średnich. W ramach oceny skutków przeprowadzonej na potrzeby rozporządzenia oszacowano, że ok. 300 unijnych przedsiębiorstw handlowych i ok. 20 hut/rafinerii dokonuje przywozu rud i metali pozyskiwanych z tych czterech minerałów, a ponad 100 unijnych producentów komponentów dokonuje przywozu metalowych produktów pochodnych. Na świecie działa ok. 140 rafinerii złota i 280 hut wytapiających rudy pozostałych trzech minerałów. Rysunek 1 Nadal występuje popyt na minerały pochodzące z obszarów dotkniętych konfliktami ze strony hut/rafinerii. Podmioty te mają możliwość określenia źródeł pochodzenia nabywanych minerałów. Znajdują się na ostatnim szczeblu łańcucha dostaw, na którym jest jeszcze technicznie możliwe ustalenie miejsca pochodzenia minerałów, mogą też wpłynąć na odpowiedzialne zachowanie dostawców w państwach produkcji. W ramach istniejących inicjatyw dotyczących należytej staranności uznaje się znaczenie współpracy z odpowiedzialnymi hutami. Z badań własnych Komisji Europejskiej wynika, że jedynie 16 % hut na świecie i 18 % unijnych hut cyny, tantalu i wolframu stosuje się do wymogów należytej staranności. Około 40 % światowych i 89 % unijnych rafinerii złota objętych jest programami należytej staranności. [16] Chociaż Wytyczne OECD dotyczące należytej staranności określają ramy działania, obecne wysiłki w zakresie zgodności są niekompletne, a zainteresowane przedsiębiorstwa otrzymują ograniczone zachęty do działania. W ramach konsultacji społecznych połowa respondentów z niższego szczebla łańcucha dostaw wyraziła zainteresowanie odpowiedzialnym pozyskiwaniem minerałów i stosowaniem zasad należytej staranności w łańcuchu dostaw lub jest do tego zobowiązana na mocy ustawy „Dodd-Frank”. Nieregulacyjne aspekty zgodności obejmują politykę społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw, kwestie wizerunkowe i zapotrzebowanie ze strony konsumenta. Badanie przeprowadzone w 2013 r.[17] pokazuje, że należyta staranność nie jest rozpowszechniona. Jedynie 12 % spółek notowanych na giełdach w UE, które nie podlegają bezpośrednio prawodawstwu USA, wspomina o minerałach z regionów ogarniętych konfliktami na swoich stronach internetowych. Częściowo wynika to z faktu, że Wytyczne OECD dotyczące należytej staranności, ustawa „Dodd-Frank” i ramy Międzynarodowej Konferencji w sprawie Regionu Wielkich Jezior wprowadzono niedawno, lecz również z tego, że przedsiębiorstwa unijne napotykają problemy związane z ich wdrażaniem (tj. dotyczące długości łańcuchów dostaw, dużej liczby podmiotów gospodarczych, braku świadomości). 150 000–200 000 unijnych przedsiębiorstw – głównie podmiotów działających na niższym szczeblu łańcucha dostaw – zaangażowanych jest jednak w łańcuchy dostaw 6 000 spółek notowanych na giełdach w USA objętych wymogami określonymi w wymienionych dokumentach. W szczególnym przypadku regionu Wielkich Jezior wymagane jest dalsze budowanie zdolności, aby zapewnić skuteczne wdrożenie ram Międzynarodowej Konferencji w sprawie Regionu Wielkich Jezior. Dodatkowe wyzwania związane są w szczególności z przestrzeganiem przepisów ustawy „Dodd-Frank”. Istnieją przesłanki wskazujące, że ustawa ta zniechęca do pozyskiwania minerałów z regionu Wielkich Jezior bez względu na to, czy ich wydobycie odbywa się zgodnie z prawem[18]. Niektóre przedsiębiorstwa objęte jej zakresem stosowania realizują strategię nienarażania się na jakiekolwiek ryzyko i pozyskują minerały z kopalń spoza tego regionu lub nawet spoza Afryki. Pozostałe minerały „niepowodujące konfliktów” z trudem docierają na rynki USA lub UE i często sprzedawane są po cenach niższych niż ceny rynkowe. Utrata możliwości zbytu oznacza utratę lokalnych źródeł utrzymania w sytuacji, gdy alternatywne możliwości zatrudnienia są ograniczone, zwłaszcza w przypadku górnictwa tradycyjnego i na niewielką skalę. Zintegrowane podejście UE do promowania odpowiedzialnego pozyskiwania minerałów powinno uwzględniać istniejące inicjatywy i wspierać wprowadzanie Wytycznych OECD dotyczących należytej staranności. Powinno ono zachęcać do lepszego przestrzegania przepisów na szczeblu hut, również poza UE, oraz ułatwiać lepszy przepływ informacji dotyczących należytej staranności na niższe szczeble łańcucha dostaw przy stosunkowo niskich kosztach[19]. 1.4 Istniejące działania UE w zakresie polityki zagranicznej, rozwojowej i innych Zerwanie związku między wydobyciem zasobów a konfliktem wymaga kompleksowego podejścia, które obejmowałoby źródła problemu: konflikt, słabe zarządzanie i brak rozwoju. Próby rozwiązania tych problemów są częścią działań zewnętrznych UE oraz szczegółowego celu strategii UE polegającego na wspieraniu wysiłków krajów rozwijających się na rzecz wyeliminowania ubóstwa zgodnie z komunikatem „Program działań na rzecz zmian” z 2011 r.[20]. W ramach tego programu duże znaczenie nadaje się dobrym rządom, prawom człowieka i wzrostowi sprzyjającemu włączeniu społecznemu. Promowana jest również współpraca nie tylko z partnerami działającymi na rzecz rozwoju – rządami krajów rozwijających się – lecz również z sektorem prywatnym i organizacjami międzynarodowymi, takimi jak ONZ. Realizując program UE kładzie szczególny nacisk na rolę społeczeństwa obywatelskiego, wzmocnienie roli społeczności lokalnych oraz przejrzyste i odpowiedzialne procesy podejmowania decyzji. Inną istotną inicjatywą jest partnerstwo UE-ONZ dotyczące gruntów, zasobów naturalnych i konfliktów z 2008 r.[21] wspierane przez UE poprzez Instrument na rzecz Stabilności, w ramach którego państwom trzecim udziela się wspólnej pomocy celem zapobiegania konfliktom na tle zasobów naturalnych i rozwiązywania ich. Dzięki partnerstwu UE promuje międzyagencyjne podejście ONZ w tym sektorze zgodnie ze sprawozdaniem Sekretarza Generalnego ONZ z 2012 r. dotyczącym budowania pokoju w następstwie konfliktu (Report on Peacebuilding in the Aftermath of Conflict). UE posiada spójną i zintegrowaną strategię dostępu do surowców dla Unii Europejskiej. Inicjatywa na rzecz surowców[22] i europejskie partnerstwo innowacji w dziedzinie surowców stanowią[23] elementy kompleksowej polityki UE dotyczącej zrównoważonego dostępu do surowców, które obejmują także zarządzanie, infrastrukturę i umiejętności w państwach trzecich. W ramach strategii UE dotyczącej społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw[24] Komisja promuje odpowiedzialną postawę przedsiębiorstw, zwłaszcza w zakresie zgodności z uzgodnionymi na szczeblu międzynarodowym zasadami i wytycznymi w zakresie społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw, takimi jak Wytyczne OECD dla przedsiębiorstw wielonarodowych lub wytyczne ONZ dotyczące biznesu i praw człowieka. W 2013 r. UE opublikowała przewodniki na temat wdrażania wytycznych ONZ dotyczących biznesu i praw człowieka w trzech sektorach działalności gospodarczej, w tym ICT, ropy naftowej i gazu[25]. W kontekście polityki zagranicznej UE prowadzone są kolejne istotne działania regionalne. Dylemat dotyczący zasobów Afryki znalazł potwierdzenie we wspólnej strategii Afryka–UE z 2007 r., która traktuje dobre zarządzanie zasobami naturalnymi jako ważny cel współpracy. UE popiera „Wizję górnictwa afrykańskiego” (African Mining Vision) zatwierdzoną przez Unię Afrykańską w 2009 r. celem zagwarantowania przejrzystej, sprawiedliwej i optymalnej eksploatacji zasobów mineralnych, jak również wspiera jej instytucję wdrażającą – Afrykańskie Centrum Rozwoju Minerałów (African Minerals Development Centre). UE zwiększa wsparcie dla innych wspólnych działań, w tym Afrykańskiego Instrumentu Wsparcia Prawnego (African Legal Support Facility), który zapewnia pomoc rządom afrykańskim w negocjacjach złożonych umów z sektorem prywatnym, dzięki czemu zwiększa zrównoważony charakter tych transakcji i sprzyja włączeniu społecznemu. Prace nad współpracą w dziedzinie geologii wspierane będą w ramach nowego unijnego programu panafrykańskiego. UE wspiera również realizację w regionie inicjatyw dotyczących odpowiedzialnego pozyskiwania na świecie w odniesieniu do diamentów konfliktowych, przejrzystości i produktów leśnych (system certyfikacji procesu Kimberley, Inicjatywa przejrzystości w branżach wydobywczych (EITI), konwencja waszyngtońska (CITES)). EU podjęła również bardziej konkretne działania na rzecz regionu Wielkich Jezior. W czerwcu 2013 r. Komisja Europejska i Wysoki Przedstawiciel przyjęli wspólny komunikat „Ramy strategiczne dla regionu Wielkich Jezior”[26], w którym ustanawia się spójne i kompleksowe podejście UE na szczeblu regionalnym, krajowym i lokalnym do różnych źródeł kryzysu. W tym kontekście UE przedstawiła wnioski dotyczące polityki w celu zajęcia się powiązaniami między eksploatacją zasobów naturalnych minerałów, obrotem nimi oraz konfliktami i niestabilnością w regionie Wielkich Jezior. UE wspiera również inicjatywę regionalną w zakresie zasobów naturalnych Międzynarodowej Konferencji w sprawie Regionu Wielkich Jezior oraz program wdrażania wytycznych OECD dotyczących należytej staranności ze środków Instrumentu na rzecz Stabilności. W przyszłości należałoby rozważyć projekty transgraniczne obejmujące zarządzanie granicami i służbami celnymi. W krajach Azji i Pacyfiku UE pracuje nad kwestiami zasobów, promując przestrzeganie EITI, przy czym obserwuje się pozytywną tendencję w zakresie uczestnictwa (uczestniczące państwa: Mongolia i Timor Wschodni; państwa kandydujące: Afganistan, Indonezja i Wyspy Salomona; Mjanma/Birma i Papua-Nowa Gwinea ogłosiły zamiar przystąpienia do EITI, a Filipiny złożyły wniosek o uzyskanie statusu kandydata do EITI). W Azji prowadzi działalność około 65 % z 280 znanych na całym świecie hut cyny, tantalu i wolframu zlokalizowanych w państwach takich jak Chiny (73), Malezja (5) i Indonezja (34). Państwa te będą priorytetowymi partnerami w ramach zaangażowania UE również z uwagi na ich rozwój gospodarczy i związane z nim potrzeby w zakresie pozyskiwania zasobów. Jeśli chodzi o Amerykę Łacińską, UE i państwa andyjskie rozpoczęły dialog dotyczący branż wydobywczych i odpowiedzialnego pozyskiwania, określając możliwe obszary współpracy, w tym szersze społeczno-ekonomiczne i środowiskowe oddziaływanie działalności górniczej. Kwestie te stanowią część działań zewnętrznych UE. Poziom zgodności z EITI w tym regionie jest niski; tylko jedno państwo – Peru – przestrzega tych zasad, jednak zainteresowanie inicjatywą rośnie zwłaszcza w Hondurasie, Gwatemali i Kolumbii. 2. Zintegrowane podejście UE do odpowiedzialnego pozyskiwania W tym kontekście istnieje potrzeba opracowania zintegrowanego podejścia UE do promowania odpowiedzialnego pozyskiwania minerałów z obszarów dotkniętych konfliktami i obszarów wysokiego ryzyka. W związku z tym wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia oraz szereg środków wspierających mają na celu ograniczenie możliwości korzystania przez ugrupowania zbrojne na handlu cyną, tantalem, wolframem i złotem w obszarach dotkniętych konfliktami; poprawę zdolności unijnych podmiotów gospodarczych – zwłaszcza na niższym szczeblu łańcucha dostaw – do zachowania zgodności z istniejącymi ramami należytej staranności oraz ograniczenia zakłóceń na światowych rynkach czterech wspomnianych minerałów pozyskiwanych z obszarów dotkniętych konfliktami i obszarów wysokiego ryzyka. W ogólniejszym ujęciu zintegrowanie podejście UE oraz jej polityki i inicjatywy dotyczące odpowiedzialnego pozyskiwania minerałów wpisują się w szersze kompleksowe podejście do obszarów dotkniętych konfliktami i obszarów wysokiego ryzyka. Obejmuje ono promowanie m.in. rozwiązywania konfliktów, pokoju i bezpieczeństwa, poszanowania praw człowieka (w tym zwalczania handlu ludźmi), dobrych rządów, praworządności i zrównoważonego rozwoju. Przykładem tego podejścia są Ramy strategiczne dla regionu Wielkich Jezior, w których uwzględnia się kwestię nielegalnej eksploatacji zasobów naturalnych, lecz także ramy strategiczne dla Rogu Afryki lub strategia Unii Europejskiej na rzecz bezpieczeństwa i rozwoju w regionie Sahelu. 2.1 Projekt rozporządzenia ustanawiającego dobrowolny system dobrowolnej certyfikacji własnej „odpowiedzialnych importerów” Wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia ustanawiającego unijny system certyfikacji własnej w zakresie należytej staranności w łańcuchu dostaw odpowiedzialnych importerów cyny, tantalu i wolframu, ich rud oraz złota ma na celu wspieranie unijnych przedsiębiorstw stosujących należytą staranność, aby pomóc zminimalizować ryzyko finansowania ugrupowań zbrojnych. Ma on również sprzyjać odpowiedzialnemu pozyskiwaniu tych minerałów z obszarów dotkniętych konfliktami i obszarów wysokiego ryzyka, by zwiększyć wolumen legalnego handlu. W ramach unijnego podejścia zasady należytej staranności dotyczyć będą w szczególności podmiotów dzielących na wyższym szczeblu łańcucha dostaw, co ułatwi przekazywanie informacji dotyczących jakości i najlepszych praktyk na niższe szczeble łańcucha dostaw. Zgodnie z głównymi postulatami respondentów w ramach konsultacji społecznych podejście to zostało opracowane z myślą o uwzględnieniu światowego charakteru złożonych łańcuchów dostaw, opiera się na Wytycznych OECD dotyczących należytej staranności i wspiera dalsze zapewnienie zgodności z tymi wytycznymi. W związku z tym geograficzny zakres stosowania zarówno rozporządzenia, jak i środków wspierających obejmuje cały świat, a działania są ukierunkowane przede wszystkim na proces. Pod względem operacyjnym projekt rozporządzenia tworzy dobrowolny system samodzielnej certyfikacji dla importerów, którzy zamierzają dokonywać przywozu któregokolwiek z ww. czterech minerałów lub metali do UE w sposób odpowiedzialny. Importerzy zainteresowani certyfikacją będą musieli wdrożyć Wytyczne OECD dotyczące należytej staranności, zapewniać wiarygodność w ramach audytów i ujawniać informacje właściwym organom państw członkowskich. Na podstawie ujawnionych informacji i po konsultacjach z OECD UE będzie corocznie publikować wykaz hut i rafinerii, które uznaje się za odpowiedzialnych dostawców. Rozwiązanie to zapewni większe wyeksponowanie ich roli oraz pobudzi do większej odpowiedzialności publicznej. W wykazie będą również szczegółowo wskazane huty/rafinerie, które pozyskują surowce z obszarów dotkniętych konfliktami w sposób odpowiedzialny, co ma zachęcać do prowadzenia legalnego handlu. Po trzech latach lub wcześniej (jeżeli pozwolą na to dostępne informacje) system ten zostanie poddany ocenie, której wyniki zostaną wykorzystane do celów procesu decyzyjnego dotyczącego przyszłości unijnego podejścia i zmian ram regulacyjnych wprowadzających obowiązek stosowania tego systemu w odpowiednich przypadkach oraz na podstawie dalszej oceny skutków. 2.2 Unijne środki wspierające na rzecz promowania odpowiedzialnego pozyskiwania minerałów W celu dalszego zachęcania do odpowiedzialnego pozyskiwania minerałów przewiduje się następujące środki wspierające. Zachęty dla przedsiębiorstw w celu promowania odpowiedzialnego pozyskiwania minerałów Komisja wzywa unijne przedsiębiorstwa do wykorzystania ich pozycji rynkowej celem promowania odpowiedzialnego pozyskiwania minerałów. Wymienione niżej środki zapewnią dla nich zachętę do takich działań. Promowanie odpowiedzialnych praktyk hut i rafinerii UE udziela wsparcia finansowego na wdrożenie Wytycznych OECD dotyczących należytej staranności od stycznia 2014 r. i będzie kontynuować wsparcie w ramach Instrumentu na rzecz Stabilności. Wsparcie będzie dotyczyło w szczególności budowania zdolności i działań informacyjnych skierowanych do władz publicznych, sektora prywatnego i organizacji społeczeństwa obywatelskiego zaangażowanych w łańcuch dostaw minerałów pochodzących z obszarów dotkniętych konfliktami i obszarów wysokiego ryzyka. Na dalszym etapie Komisja oceni wykonalność udzielania pomocy finansowej OECD lub innym instytucjom na programy mające na celu promowanie praktyk przejrzystości i należytej staranności wśród hut/rafinerii z UE i spoza niej. Możliwości finansowania MŚP w ramach dobrowolnego systemu certyfikacji Komisja zbada możliwość finansowania w celu promowania rozwoju przyszłego dobrowolnego systemu certyfikacji wśród unijnych importerów. Finansowanie to dostępne byłoby w ramach Programu na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (COSME)[27] przyjętego dnia 5 grudnia 2013 r. Zachęty w zakresie zamówień publicznych Komisja będzie promować zarówno uzyskiwanie certyfikatu odpowiedzialnego importera, jak i wykaz odpowiedzialnych hut/rafinerii poprzez klauzule dotyczące wykonania zamówienia w ramach własnych umów w sprawie zamówienia publicznego Komisji Europejskiej. W związku z tym produkty zawierające cynę, wolfram, tantal lub złoto nabywane w drodze zamówienia publicznego będą musiały wykazywać zgodność z Wytycznymi OECD dotyczącymi należytej staranności lub równoważnymi systemami należytej staranności, aby wypełnić zobowiązania umowne. Wykorzystanie sieci relacji między administracją a przedsiębiorstwami w celu ułatwienia wprowadzania unijnego certyfikatu odpowiedzialnego importera W celu promocji procedury certyfikacji przewidzianej w projekcie rozporządzenia Komisja wezwie krajowe punkty kontaktowe stworzone w ramach Wytycznych OECD dla przedsiębiorstw wielonarodowych oraz inne właściwe sieci do pomocy w upowszechnianiu wiedzy na ten temat. Europejska Sieć Przedsiębiorczości – sieć wspierania biznesu, która oferuje usługi wspierające europejskie przedsiębiorstwa – mogłaby przyczynić się do zwiększenia wiedzy unijnych podmiotów gospodarczych na temat zintegrowanego podejścia UE, znaczenia należytej staranności oraz konsekwencji nieodpowiedzialnego pozyskiwania minerałów z obszarów dotkniętych konfliktami. „Listy intencyjne” – zobowiązania branżowe W ramach konsultacji społecznych, stanowisk i badań unijne podmioty gospodarcze sygnalizowały gotowość zwiększenia swojego zaangażowania w odpowiedzialne pozyskiwanie minerałów z obszarów dotkniętych konfliktami i obszarów wysokiego ryzyka. UE podejmie działania mające na celu zapewnienie wyeksponowania wysiłków przedsiębiorstw, które przedstawiają listy intencyjne dotyczące odpowiednich zobowiązań. Dialog polityczny z państwami trzecimi i innymi zainteresowanymi stronami · Rozwijanie istniejących relacji w ramach dialogu politycznego UE wykorzysta swoje kontakty i dialogi w zakresie polityki, rozwoju, handlu i bezpieczeństwa z rządami państw, w których odbywa się wydobycie, produkcja, przetwórstwo i konsumpcja, celem dalszego rozwijania wspólnego rozumienia – na szczeblu krajowym i regionalnym – potrzeb, wyzwań i możliwości w zakresie niepowodującego konfliktów i odpowiedzialnego wydobycia minerałów. W ramach dialogów z państwami Ameryki Południowej i Karaibów UE zajmie się na przykład odpowiedzialnym pozyskiwaniem minerałów i jego wkładem w zrównoważony rozwój, podkreślając należycie wyzwania związane ze zrównoważonym charakterem wydobycia tradycyjnego i nieformalnego. Unia będzie również działać na rzecz równoległego uzupełniającego zaangażowania sektora prywatnego i społeczeństwa obywatelskiego, w szczególności w państwach produkcji. Docieranie do państw, w których prowadzą działalność przedsiębiorstwa hutnicze UE będzie współpracować z państwami, w których zlokalizowana jest większość światowych hut/rafinerii, zwłaszcza z Chinami, Malezją, Indonezją, Tajlandią i Rosją, aby promować zintegrowane podejście na rzecz odpowiedzialnego pozyskiwania minerałów i zapewnić większy stopień przystąpienia do tego podejścia przedsiębiorstw spoza UE. W 2015 r. UE zorganizuje międzynarodową konferencję na temat odpowiedzialnego pozyskiwania minerałów pochodzących z obszarów dotkniętych konfliktami i obszarów wysokiego ryzyka. · Rozdział poświęcony odpowiedzialnemu pozyskiwaniu minerałów w dialogach dotyczących surowców UE wykorzysta dialogi dotyczące surowców m.in. z Chinami, Japonią i Mongolią do promowania zintegrowanego podejścia do odpowiedzialnego pozyskiwania minerałów. Komisja rozpoczęła niedawno dialog dotyczący surowców z Mjanma/Birmą. W ogólniejszym ujęciu Komisja i Wysoki Przedstawiciel będą nadal promować silną i spójną politykę UE w zakresie surowców odnoszącą się do powiązań pomiędzy bezpieczeństwem a rozwojem w sposób łączny i strategiczny. Współpraca rozwojowa w państwami trzecimi UE będzie również wykorzystywać istniejące relacje współpracy z rządami państw Afryki, Azji, Ameryki Łacińskiej i Karaibów, aby poruszyć temat niepowodującego konfliktów i odpowiedzialnego wydobycia i komercjalizacji minerałów. Najważniejsze kierunki interwencji w ramach których UE może wspierać państwa partnerskie są następujące: transpozycja Wytycznych OECD dotyczących należytej staranności do krajowych ram i prawodawstwa w zakresie należytej staranności; budowanie dodatkowej zdolności wdrażania krajowych ram należytej staranności; wspieranie kampanii i dialogów politycznych w zainteresowanych państwach pomiędzy instytucjami administracji centralnej i lokalnej, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego i podmiotami gospodarczymi; zapewnianie wyeksponowania prowadzonych działań i rezultatów osiąganych przez państwa produkcji. UE będzie również sprzyjała współpracy pomiędzy państwami produkcji i państwami konsumpcji, w tym w ramach wspólnych projektów, na przykład dotyczących zrównoważonego górnictwa i dobrego sprawowania rządów, także uwzględniających specyfikę górnictwa tradycyjnego. Bezstronny pośrednik – działania dyplomatyczne w zakresie surowców UE jest gotowa występować w roli bezstronnego pośrednika w kontekście inicjatyw z udziałem wielu zainteresowanych stron wspierających odpowiedzialne pozyskiwanie minerałów i odpowiedzialny handel pomiędzy uczestnikami, a także zachęcających do tego typu działań. Służby Komisji i Europejska Służba Działań Zewnętrznych będą zbierały i analizowały dane dotyczące inicjatyw z udziałem wielu zainteresowanych stron. Należna uwaga zostanie również poświęcona partnerstwom publiczno-prywatnym. Państwa członkowskie UE Komisja i Wysoki Przedstawiciel wzywają państwa członkowskie UE do wspierania wysiłków należących do ich jurysdykcji przedsiębiorstw w zakresie należytej staranności poprzez odpowiednie działania na szczeblu krajowym. Możliwe jest opracowanie uzupełniających inicjatyw w zakresie informacji dla konsumentów i etykietowania, a także dalszych zachęt do odpowiedzialnego zachowania przedsiębiorstw. Ponadto Komisja będzie zachęcać państwa członkowskie UE do działań na rzecz rozwoju stosowania Wytycznych OECD dotyczących należytej staranności lub równoważnych systemów poprzez klauzule dotyczące wykonania zamówienia w ramach umów w sprawie zamówienia publicznego podpisywanych przez jej organy zgodnie z unijną dyrektywą w sprawie zamówień publicznych. W tym celu Komisja opracuje zalecenia i wskazówki dotyczące wdrażania dla urzędników zatwierdzających z państw członkowskich. 3. Współpraca na rzecz zintegrowanego podejścia UE Oczekuje się, że bardziej przejrzyste ramy unijne oparte na Wytycznych OECD dotyczących należytej staranności ułatwią trwające starania unijnych podmiotów gospodarczych na rzecz ustanowienia odpowiednich procesów należytej staranności. Biorąc pod uwagę, że UE jest największym na świecie rynkiem zbytu minerałów i metali, większa spójność w ramach UE powinna pomóc w pobudzaniu popytu na odpowiedzialne pozyskiwanie minerałów, a w szerszym kontekście ułatwiać handel minerałami wydobytymi zgodnie z wymogami krajowymi lub wymogami OECD w zakresie należytej staranności. Powodzenie tej inicjatywy będzie w dużej mierze zależało od stopnia przystąpienia do niej sektora prywatnego UE, w szczególności importerów rud cyny, tantalu, wolframu lub metalowych produktów pochodnych tych minerałów, a także złota. Komisja i Wysoki Przedstawiciel zachęcają unijne podmioty gospodarcze do przyjmowania proponowanego zintegrowanego podejścia, pomocy w konsolidacji jego osiągnieć oraz jego dalszego rozwoju. Komisja i Wysoki Przedstawiciel wzywają Radę i Parlament Europejski do zatwierdzenia zintegrowanego podejścia UE do odpowiedzialnego pozyskiwania minerałów. [1] „Barometr konfliktów” („Conflict Barometer”), Instytut Badań nad Konfliktami Międzynarodowymi w Heidelbergu, 2012. [2] COM(2011) 25 final i COM(2012) 22 final. [3] Te cztery minerały objęte są dwoma wiodącymi międzynarodowymi instrumentami w zakresie należytej staranności; zob. także sekcja 1.2. [4] Wniosek w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego unijny system certyfikacji własnej w zakresie należytej staranności w łańcuchu dostaw odpowiedzialnych importerów cyny, tantalu i wolframu, ich rud oraz złota pochodzących z obszarów dotkniętych konfliktami i obszarów wysokiego ryzyka. [5] Dokument roboczy służb Komisji, Ocena skutków towarzyszący dokumentowi Wniosek w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego unijny system certyfikacji własnej w zakresie należytej staranności w łańcuchu dostaw odpowiedzialnych importerów cyny, tantalu i wolframu, ich rud oraz złota pochodzących z obszarów dotkniętych konfliktami i obszarów wysokiego ryzyka.. [6] Statystyki dotyczące światowego wydobycia z 2010 r. (World Statistics on Mining and Utilities 2010) – dane dotyczące produkcji górniczej za 2007 r. [7] Sprawozdanie okresowe z 2013 r. dotyczące Afryki. [8] W 2012 r. w Boliwii sektor górniczy stanowił średnio 7,3 % PKB i 27,8 % łącznego wywozu, a w Kolumbii 2,4 % PKB i 17,1 % całkowitego wywozu. W 2011 r. w Peru sektor ten stanowił średnio 14,5 % PKB i 59 % łącznego wywozu. [9] OECD (2013), „Wytyczne OECD dotyczące należytej staranności dla odpowiedzialnych łańcuchów dostaw minerałów”, Druga edycja, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264185050-en, s. 8. [10] Wytyczne OECD dla przedsiębiorstw wielonarodowych, OECD, wydanie z 2011 r. [11] Wytyczne ONZ dotyczące biznesu i praw człowieka, Biuro Wysokiego Komisarza NZ ds. Praw Człowieka, Nowy Jork i Genewa, 2011 r. [12] Szczyt przywódców G-8 w Lough Erne, komunikat z dnia 18 czerwca 2013 r., pkt 40. [13] OECD (2013), „Wytyczne OECD dotyczące należytej staranności dla odpowiedzialnych łańcuchów dostaw minerałów z obszarów dotkniętych konfliktami i obszarów wysokiego ryzyka”, Druga edycja, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264185050-en. [14] Zdefiniowane w ustawie jako cyna, tantal, wolfram lub złoto pochodzące z Demokratycznej Republiki Konga lub kraju z nią sąsiadującego. [15] Minerały z regionów ogarniętych konfliktami – ocena ustawy Dodd-Frank i inne środki związane z zasobami. Ökö-Institut e.V.Freiburg, sierpień 2013 r., rozdz. 6. [16] Dane dotyczące złota pochodzą od Londyńskiego Stowarzyszenia Rynku Kruszców, którego większość członków przestrzega zasad należytej staranności. Szacuje się, że około 50 rafinerii na świecie nie należy do Stowarzyszenia. [17] Conflict due diligence by European Companies, Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen, październik 2013 r. [18] Minerały z regionów ogarniętych konfliktami – ocena ustawy Dodd-Frank i inne środki związane z zasobami, Öko-Institut e.V. Freiburg, sierpień 2013 r., s. 27. [19] Zob. przypis 5. Załącznik III do dokumentu roboczego służb Komisji zawiera zewnętrzne badanie dotyczące oceny kosztów i korzyści przestrzegania zasad należytej staranności oraz ich wpływu na wybrane podmioty gospodarcze w związku z odpowiedzialnym pozyskiwaniem wybranych minerałów (cyny, tantalu, wolframu i złota). W ramach badania ankietowego zainteresowanych branż, przeprowadzonego w kontekście tego badania, ustalono głównie, że większość ankietowanych wskazała na stosunkowo niskie koszty działań w zakresie należytej staranności i sprawozdawczości. Wydatki w przeważającej mierze oszacowano na 13 500 euro w odniesieniu do działań wstępnych (74 %) i 2 700 euro w odniesieniu do późniejszych działań ciągłych (63,8 %). [20] COM (2011) 637 final. [21] http://www.un.org/en/land-natural-resources-conflict/index.shtml [22] COM (2008) 699 final. [23] COM (2012) 82 final. [24] COM (2011) 681 final. [25] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sustainable-business/corporate-social-responsibility/humanrights/index_en.htm [26] JOIN (2013) 23 final. [27] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1287/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające program na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (COSME) (2014–2020) i uchylające decyzję nr 1639/2006/WE – program COSME przewiduje działania mające na celu ułatwienie dostępu MŚP do rynków w Unii i poza nią, takie jak dostarczanie informacji na temat barier utrudniających wejście na rynek oraz możliwości biznesowych, zamówień publicznych oraz procedur celnych i doskonalenie usług wsparcia w zakresie standardów oraz praw własności intelektualnej.