DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi Wniosek w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego program Copernicus i uchylającego rozporządzenie (UE) nr 911/2010 /* SWD/2013/0191 final */





DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi Wniosek w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego program Copernicus i uchylającego rozporządzenie (UE) nr 911/2010 UWAGA WSTĘPNA W lutym 2013 r. Radzie ds. Ocen Skutków (IAB) przedłożono nową wersję oceny skutków programu Copernicus (IA), aktualizując wcześniej złożoną wersję towarzyszącą dokumentowi w sprawie „Przyszłości europejskiego programu monitorowania Ziemi (GMES)”. W ponownie przedłożonej ocenie uwzględniono niedawną decyzję Komisji w sprawie wieloletnich ram finansowych i w związku z tym skupiono się na optymalnym sposobie wykorzystania budżetu przydzielonego na program Copernicus. Za podstawę oceny przyjęto poprzednie analizy kosztów i korzyści, włączono wyniki nowych badań przeprowadzonych w 2012 r. i 2013 r. oraz rozważono alternatywne warianty strategiczne zilustrowane względnymi zaletami zróżnicowania podziału danego proponowanego budżetu w odniesieniu do komponentu kosmicznego, in situ oraz usługowego. Dokument będący obecnie w obiegu odzwierciedla dostosowania w ocenie skutków, które wprowadzono po otrzymaniu przez Radę ds. Oceny Skutków dodatkowych uwag. PODSTAWOWY PROBLEM, JAKI MA ROZWIĄZAĆ GMES/PROGRAM COPERNICUS – Niewystarczające istniejące usługi w zakresie obserwacji Ziemi W ciągu ostatnich 30 lat UE, Europejska Agencja Kosmiczna (ESA) oraz ich państwa członkowskie podjęły znaczące wysiłki na rzecz badań i rozwoju w zakresie obserwacji Ziemi, zmierzające do rozwoju infrastruktury oraz przedoperacyjnych usług obserwacji Ziemi. Zawodność wielu istniejących usług obserwacji Ziemi w Europie wynika jednak z niedociągnięć w infrastrukturze oraz z braku gwarancji ich dostępności w dłuższej perspektywie. Program Copernicus ma na celu zaradzenie tej słabości. Zagrożone inwestycje ekonomiczne Dotychczas łączna kwota inwestycji podjętych przez UE, ESA oraz ich państwa członkowskie wynosi ponad 3 000 mln EUR. Przedmiotowe ogromne inwestycje wymagają, aby program Copernicus kontynuowano w perspektywie długoterminowej, w przeciwnym wypadku prawie wszystkie wcześniejsze inwestycje przepadną, pociągając za sobą ryzyko zakłócenia krajowych możliwości utrzymywania inwestycji w działalność w zakresie obserwacji Ziemi z przestrzeni kosmicznej, ponieważ wymiar UE nie będzie już zapewniał ram politycznych ani programowych. W związku z tym bardzo prawdopodobny jest powrót do sytuacji fragmentarycznych i nieskoordynowanych działań związanych z przestrzenią kosmiczną z pozostającymi lukami, nierozwiązanymi problemami powielania działań oraz brakiem korzyści skali, tak jak miało to miejsce przed utworzeniem GMES. Przedmiotowe ryzyko braku ciągłości jest głównym przedmiotem obaw nie tylko ze strony użytkowników końcowych, takich jak organy publiczne, lecz także usługodawców niższego szczebla, ponieważ jest mało prawdopodobne, aby zainwestowali oni znaczące środki w niedojrzałe, ryzykowne rynki, i mogą napotkać dodatkowe trudności przy gromadzeniu kapitału. Rozporządzenie w sprawie początkowej fazy realizacji GMES będzie ważne do końca 2013 r. W międzyczasie Rada Europejska zaproponowała nowy budżet GMES, który wchodzi w fazę operacyjną od początku 2014 r. pod nową nazwą programu Copernicus. Przedmiotowe zmiany wymagają nowego rozporządzenia, w którym zaproponuje się decyzje dotyczące między innymi kwestii zarządzania programem, własności infrastruktury oraz podziału budżetu na różne komponenty. Dodatkowo przygotowano akt delegowany w sprawie polityki w zakresie danych i informacji programu Copernicus, który ma mieć zastosowanie w fazie operacyjnej i obejmuje ogólne zasady pełnego, otwartego i bezpłatnego dostępu do danych i informacji wygenerowanych w ramach programu Copernicus. Kluczowe znaczenie ma fakt, że wspomniana „modernizacja” programu skutkuje płynnym przejściem do nowej fazy operacyjnej, zwłaszcza z perspektywy istniejących i potencjalnych użytkowników, zachowując najwyższy poziom ciągłości i efektywnego podziału budżetu, a także efektywnych wyborów w zakresie zarządzania. W następujących akapitach podkreśla się powody, dla których przedmiotowe wybory są szczególnie znaczące, wrażliwe lub pilne. Potencjał w zakresie innowacji Kamieniem węgielnym polityki UE jest przekładanie inicjatyw z zakresu badań i rozwoju finansowanych przez UE na innowacje. W związku z tym potencjał w zakresie uwolnienia zdolności innowacyjnych powiązanych z programem Copernicus, który w głównej mierze stanowi innowację związaną usługami, ma absolutnie kluczowe znaczenie dla przełożenia inwestycji z zakresu badań i rozwoju na wymierne korzyści takie, jak bardzo realny potencjał znaczącego wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy, jak przedstawiono w modelu oceny skutków opisanym poniżej. Autonomia Program Copernicus daje UE autonomiczną zdolność, bez której musiałaby ona polegać na nieskoordynowanych źródłach ze swoich państw członkowskich oraz na pozaeuropejskich (np. należących do Stanów Zjednoczonych) satelitach i źródłach informacji w celu realizacji swojej polityki. Zatrudnienie Systemy zastosowań satelitarnych są głównym źródłem dochodów europejskiego przemysłu kosmicznego, przy czym obserwacja Ziemi stanowi jeden z dwóch najważniejszych segmentów pod względem dochodu, obecnie odpowiadając za około 30 % całkowitego dochodu europejskiego przemysłu kosmicznego. W najnowszych badaniach analizowano wpływ dostępności danych programu Copernicus na rozwój rynków niższego szczebla oraz zsumowano dane liczbowe dotyczące zatrudnienia w sektorze niższego szczebla z danymi liczbowymi dotyczących rozwoju miejsc pracy w sektorach związanych z przestrzenią kosmiczną (wyższego szczebla). Na jakie grupy zostanie wywarty największy wpływ? Społeczność użytkowników programu Copernicus jest duża i zróżnicowana i obejmuje zarówno międzynarodowe zainteresowane strony, jak i obywateli Unii. Grupy, na które zostanie wywarty największy wpływ, obejmują: – na poziomie Unii, służby Komisji. Wiele dyrekcji generalnych już korzysta lub planuje korzystać z produktów programu Copernicus (ECHO, ENV, AGRI, MOVE, MARE, REGIO i CLIMA). Agencje UE również są ważnymi użytkownikami i podmiotami (Europejska Agencja Środowiska, Europejska Agencja Bezpieczeństwa Morskiego, FRONTEX, Centrum Satelitarne Unii Europejskiej), a także Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ), międzyrządowe agencje Unii (ECMWF, EUMETSAT, EAO, ESA) oraz europejskie programy, stowarzyszenia i sieci (EMEP, EUMETNET, Eurogeographic, Eurogeosurvey, OSPAR, HELCOM); – na poziomie międzynarodowym, program Copernicus umożliwia rozwój stosunków z partnerami GEO, organizacjami ONZ oraz międzynarodowymi programami badawczymi; – organy krajowe, takie jak ministerstwa środowiska, transportu, spraw wewnętrznych, rolnictwa, energetyki, ministerstwa ds. rybołówstwa, ds. zagospodarowania przestrzennego, ds. gospodarki morskiej, oraz lokalne organy publiczne, a także specjalne podmioty, takie jak służby ochrony cywilnej i agencje ds. kontroli ryzyka; – użytkowników z wielu gałęzi przemysłu (kosmiczny sektor wytwórczy i powiązane operacje, sektor świadczenia usług, opracowywania i rozpowszechniania danych, rozwój usług dodanych w sektorze niższego szczebla) i wreszcie obywateli Unii, którzy będą korzystali z produktów końcowych. CELE Ogólne cele Podstawowe cele w zakresie zdefiniowania, finansowania, utworzenia i funkcjonowania programu Copernicus, długoterminowy operacyjny program działań opisany w zaproponowanym rozporządzeniu w sprawie ustanowienia europejskiego programu monitorowania Ziemi (programu Copernicus) mają aktywnie rozwiązać problemy opisane powyżej. · Usługi programu Copernicus mają umożliwić decydentom w szczególności następujące działania: · przygotowywanie prawodawstwa krajowego, unijnego i międzynarodowego, na przykład w sprawach dotyczących środowiska, obejmujących zmianę klimatu; · monitorowanie wdrażania przedmiotowego prawodawstwa; · uzyskiwanie dostępu do wszechstronnych i wiarygodnych informacji dotyczących kwestii ochrony i bezpieczeństwa (np. działań w zakresie ochrony granic, ochrony ludności itp.). Operacyjne cele polityki Przejście z fazy badań do fazy operacyjnej wymaga zdefiniowania podziału budżetu oraz ponownego przemyślenia struktury zarządzania w sposób najbardziej racjonalny pod względem kosztów. Powody są wielorakie: projekty badawcze są mniejsze pod względem budżetu i celów, mają ograniczony czas trwania i są postrzegane jako prototypy tego, jak mogłaby wyglądać cała struktura programu Copernicus; ponadto często są one zarządzane wspólnie przez różne służby Komisji oraz specjalnych zatwierdzonych partnerów. Wybrany podział budżetu zostaje dokonany po przeprowadzeniu analiz kosztów i korzyści streszczonych w ocenie skutków; ramy zarządzania muszą zapewnić dobre zarządzanie projektem i jego realizację w obliczu ograniczonych rozmiarów jednostki programu Copernicus i z wykorzystaniem już istniejących zdolności spoza WE. Znaczenie dla innych obszarów polityki UE Program Copernicus będzie dostarczać informacje decydentom, organom publicznym, przedsiębiorstwom i obywatelom Unii. W związku z tym program Copernicus ma potencjał, aby zapewnić wsparcie wszystkim odpowiednim obszarom polityki, instrumentom i działaniom UE, w których zrozumienie sposobu, w jaki zmiany w środowisku naturalnym wpływają na naszą planetę, ma kluczowe znaczenie. Istnieje wiele przykładów wkładu programu Copernicus na rzecz polityki UE w obszarach (wymienionych w sprawozdaniu z oceny skutków) takich jak: polityka w zakresie współpracy międzynarodowej, polityka ochrony środowiska, pomoc humanitarna, energetyka, polityka regionalna, polityka przeciwdziałania zmianie klimatu, sprawy wewnętrzne i bezpieczeństwo, polityka rolna i morska. WARIANTY STRATEGICZNE W ocenie skutków analizuje się dwa różne zestawy wariantów: warianty dotyczące podziału budżetu oraz warianty dotyczące zarządzania. A. Warianty dotyczące podziału budżetu Biorąc pod uwagę wielkość finansowania ustaloną przez Radę Europejską dla programu Copernicus, w trzech scenariuszach (wariantach) opisanych w niniejszej sekcji bada się skutki zmian kwoty przyznanej na trzy główne komponenty: infrastrukturę kosmiczną, wkład na rzecz infrastruktury in situ oraz finansowanie usług. W analizie podkreśla się kompromis między inwestycjami w infrastrukturę kosmiczną i usługi, przy jednoczesnym utrzymywaniu wydatków na komponent in situ na stabilnym poziomie, biorąc pod uwagę nieodłączny charakter tego komponentu (zależącego głównie od inwestycji krajowych). Aby sprawić, że analiza będzie porównywalna z poprzednimi badaniami, skutki akumuluje się do 2030 r. z referencyjnym założeniem (spójnym z przedmiotowymi badaniami) w odniesieniu do poziomu finansowania wykraczającego poza wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020. A.1 Metodyka Główna analiza przeprowadzona w 2013 r. na poparcie przedmiotowej oceny skutków opiera się na dwóch wcześniejszych badaniach (wspomnianych i streszczonych w ocenie skutków). W celu udoskonalenia poprzednich analiz w badaniu z 2013 r. zbadano zakres, w jakim korzyści zwiększają się w zależności od poziomu podziału funduszy pomiędzy komponent kosmiczny i usługowy. Umożliwia to porównanie wielu scenariuszy, które obejmują tę samą pulę budżetu. A.2 Opis wariantów W ocenie skutków rozważa się trzy następujące warianty/scenariusze: I – przyciąganie usług, w którym stosunkowo dużą część dostępnego budżetu wykorzystuje się na finansowanie świadczenia usług, jednocześnie nadal umożliwiając pewien poziom finansowania komponentu kosmicznego zgodnie z wcześniejszymi badaniami. W tym scenariuszu próbuje się połączyć minimalne inwestycje w infrastrukturę kosmiczną z maksymalnym możliwym i praktycznym przydziałem na rzecz usług; II – pośredni, w którym zwiększa się inwestycje w komponent kosmiczny, jednocześnie proporcjonalnie ograniczając komponent usługowy; II – oparty na technologii, w którym przewiduje się największe możliwe inwestycje w komponent kosmiczny, przy jednoczesnym ograniczeniu komponentu usługowego do absolutnego minimum. A.3 Analiza skutków Założenia związane z podziałem budżetu, wpływ finansowy i wpływ na zatrudnienie w odniesieniu do każdego scenariusza przedstawiono w poniższych tabelach: || || I – wpływ dostarczania usług || II – pośredni || III – oparty na technologii || Ogółem || || Komponent kosmiczny || Komponent in situ || Komponent usługowy || Komponent kosmiczny || Komponent in situ || Komponent usługowy || Komponent kosmiczny || Komponent in situ || Komponent usługowy || mln EUR OGÓŁEM (w latach 2014–2030) || mln EUR || 400 || 22 || 119 || 422 || 22 || 97 || 438 || 22 || 81 || 541 % || 74 % || 4 % || 22 % || 78 % || 4 % || 18 % || 81 % || 4 % || 15 % || Podział budżetu w zależności od scenariusza (średnie roczne na lata 2014–2030) || || || I – wpływ dostarczania usług || II – pośredni || III – oparty na technologii w latach 2014–2020 || Łączne korzyści || mld EUR || 6,3 || 6,1 || 5,9 w latach 2021–2030 || Łączne korzyści || 23,0 || 22,1 || 20,8 OGÓŁEM (w latach 2014–2030) || Łączne korzyści || 29,4 || 28,2 || 26,7 Wpływ niższego szczebla w 2030 r. || 1,03 || 0,98 || 0,95 Zintegrowany wkład na rzecz PKB Unii || % || 0,164 % || 0,157 % || 0,149 % Zintegrowany wskaźnik korzyści i kosztów || : || 3,30 || 3,17 || 3,01 Zintegrowana symulacja wpływu w podziale na scenariusze (niezdyskontowane) || || I – wpływ dostarczania usług || II – pośredni || III – oparty na technologii || || DE || IE || T || DE || IE || T || DE || IE || T || || Liczba stworzonych/utrzymanych miejsc pracy do 2030 r. OGÓŁEM (w latach 2014–2030) || US || 2 030 || 5 270 || 7 300 || 2 140 || 5 550 || 7 690 || 2 220 || 5 770 || 7 980 MS || 710 || 1 830 || 2 540 || 680 || 1 750 || 2 420 || 650 || 1 690 || 2 340 DS || 9 170 || 29 340 || 38 510 || 8 710 || 27 850 || 36 550 || 8 460 || 27 070 || 35 530 T || 11 900 || 36 440 || 48 330 || 11 510 || 35 150 || 46 650 || 11 330 || 34 520 || 45 840 Wpływ na zatrudnienie w podziale na scenariusze (liczba stworzonych/utrzymanych miejsc pracy do 2030 r.) (US=wyższego szczebla, MS=średniego szczebla, DS=niższego szczebla, DE=zatrudnienie bezpośrednie, IE=zatrudnienie pośrednie) A.4 Potencjał w zakresie dynamicznego wzrostu wpływów W celu uzupełnienia powyższej analizy opracowano tak zwany model FeliX, model dynamiki systemu i symulator korzyści, w którym uwzględnia się skomplikowane relacje między systemami naturalnymi i społeczno-ekonomicznymi. W modelu wskazuje na znacząco większe korzyści (~ośmiokrotnie w perspektywie długoterminowej) niż w „statycznych” prognozach korzyści w ramach obecnego badania. Dzieje się tak z uwagi na poszerzony zakres podejścia FeliX oraz jego założenia, mające charakter ogólny, dotyczące infrastruktury bazowej (mianowicie Globalnej Sieci Systemów Obserwacji Ziemi, do której program Copernicus ma stanowić główny wkład ze strony UE). Porównanie z wynikami FeliX służy podkreśleniu dużego potencjału w zakresie korzyści wyższego rzędu, kiedy postrzega się program Copernicus jako część szerszego systemu systemów. A.5 Wniosek W powyższej analizie kosztów i korzyści wskazano, że w ramach budżetu przewidzianego przez Radę Europejską scenariusz I (przyciąganie usług) przyniósłby największe korzyści i w związku z tym byłby najbardziej opłacalnym scenariuszem. B. Warianty dotyczące zarządzania · Celem zarządzania jest zapewnienie, by wszystkie aspekty od nadzoru nad polityką po realizację techniczną były przejrzyście wypełniane przez właściwie zaangażowane organizacje: – nadzór nad polityką i ogólna koordynacja obejmują definiowanie celów polityki, orientacji wysokiego szczebla oraz treści programu, powiązanych wymagań budżetowych, głównych zasad organizacyjnych i strukturalnych, oraz ogólnych wytycznych dotyczących realizacji programu; – zarządzanie: instytucja zarządzająca przestrzega wytycznych politycznych i odpowiada za zarządzanie budżetami przeznaczonymi na realizację zadań. Przygotowuje i wdraża programy prac oraz nadzoruje ich wykonanie. Odpowiada za przygotowanie porozumień administracyjnych w odniesieniu do podmiotów, które będą odpowiedzialne za techniczną realizację zadań; – koordynacja techniczna: zazwyczaj prowadzi ją instytucja zarządzająca, ale w niektórych przypadkach te same zadania można delegować innemu organowi, np. przygotowywanie zamówień i umów o gwarantowanym poziomie usług, monitorowanie realizacji, konsolidację wymagań użytkowników i usług; – Realizację techniczną prowadzą jednostki prowadzące działalność odpowiedzialne za konkretne zadania (budowę satelitów, dostarczanie usług). · Komisja Europejska powinna ponosić odpowiedzialność polityczną za wszystkie możliwe warianty. W ramach odpowiedzialności za realizację techniczną usług należy z jednej strony brać pod uwagę bezcenne doświadczenia zdobyte podczas początkowej fazy realizacji GMES (oraz wcześniejszych faz), jednak z drugiej strony trzeba szanować zasady konkursu otwartego. Ta druga kwestia zostanie prawdopodobnie rozwiązana za pośrednictwem procedury konkursowej, należy jednak wziąć pod uwagę konkurs otwarty, który stanowił podstawę udzielenia zamówienia na usługi nowatorskie finansowane z 7PR, oraz zapewnienie poszanowania zasad konkursu otwartego przez podmioty koordynujące usługi poprzez selekcję partnerów. W następującej tabeli podsumowano analizę niektórych wariantów zarządzania programem. Opcja || Opis || Uwagi Komisja odpowiada za ogólną koordynację i zarządzanie || Komisja nadal odpowiadałaby za nadzór polityczny i ogólną koordynację programu, w tym za zarządzanie zadaniami i budżetem. Koordynacja techniczna infrastruktury kosmicznej zostałaby zlecona do realizacji właściwym organom, podobnie jak odpowiedzialność za techniczną realizację usług. || W ramach przedmiotowej opcji zachowuje się obecną strukturę. Dokonując outsourcingu zadań, ograniczono by wpływ na środki UE. Komisja nadal byłaby zaangażowana w bezpośrednie zarządzanie programem, w tym w wykonywanie budżetu, koncentrując się na swojej głównej działalności, mianowicie na nadzorze politycznym nad programem. Delegowanie zarządzania istniejącej europejskiej agencji || Komisja nadal odpowiadałaby za ogólną koordynację i nadzór polityczny nad programem, ale nie za zarządzanie nim. Działania takie jak wykonywanie budżetu delegowano by zewnętrznej agencji. Komisja nadal odpowiadałaby za stosunki z partnerami i użytkownikami oraz odgrywałaby rolę polityczną w zakresie nadzoru i koordynacji. Codzienne zarządzanie powierzono by agencji lepiej dopasowanej do tej roli, posiadającej bardziej wyspecjalizowany personel, pod kontrolą Komisji. || Przedmiotowa opcja zapewnia pełne poszanowanie zasady oddzielenia nadzoru od zarządzania. Ponadto mogłaby powstać efektywność operacyjna, gdyby udało się doprowadzić do efektu synergii z innymi programami. Delegowanie zadań agencji nadal miałoby wpływ na środki UE. Delegowanie koordynacji i zarządzania Europejskiej Agencji Kosmicznej || Komisja nie odpowiadałaby już za program. Ogólną koordynację, w tym zarządzenie budżetem i realizację zadań, delegowano by ESA, z zastrzeżeniem stosownych zmian aktów założycielskich lub rozwiązań funkcjonalnych. Komisja nie odpowiadałaby już za nadzór polityczny nad programem ani za stosunki z partnerami i użytkownikami. || Zmniejszyłaby się kontrola polityczna Komisji nad programem, podobnie jak jej wpływ na definiowanie celów i wymagań. Wdrażanie infrastruktury i usług programu Copernicus oraz dostęp do nich można by zmniejszyć do kilku państw członkowskich, które chciałyby kontynuować swoje inwestycje. Niosłoby to ze sobą ryzyko, że program w większym stopniu będzie skoncentrowany na technologii niż na użytkownikach. Może to wymagać zmiany Konwencji o utworzeniu Europejskiej Agencji Kosmicznej, co byłoby trudne i czasochłonne. Niosłoby to ze sobą ryzyko obniżenia poziomu koncentracji na komponencie usługowym oraz in situ. Delegowanie zarządzania nowej agencji || Utworzono by nową agencję mającą zarządzać programem GMES/Copernicus oraz wykonywaniem odpowiadającego mu budżetu. Przedmiotowa agencja mogłaby być agencją UE lub agencją międzynarodową. Komisja odgrywałaby rolę polityczną w zakresie nadzoru/koordynacji. Codzienne zarządzenie powierzono by agencji, ale pod kontrolą Komisji. || Przedmiotowa opcja prawdopodobnie spowoduje, że struktura instytucjonalna stanie się bardziej skomplikowana. Efekt synergii nie zostałby maksymalnie zwiększony oraz istniałoby ewentualne zagrożenie związane z realizacją programu. Utworzenie nowego podmiotu mogłoby okazać się skomplikowane i długie. MONITOROWANIE I OCENA Przeprowadzono już ocenę ex post działań przygotowawczych GMES oraz ocenę okresową początkowej fazy realizacji GMES. Ich wyniki przedstawiono w dokumencie z oceny skutków oraz uwzględniono podczas wyznaczania kierunku nowej inicjatywy strategicznej. Bieżące monitorowanie programu Copernicus będzie odbywało się za pośrednictwem forum użytkowników. Przyszłe oceny zostaną skoncentrowane na realizacji celów operacyjnych oraz wpływie usług operacyjnych na przemysł obserwacji Ziemi w Europie, a także na popyt wśród użytkowników i wykorzystywanie na niższym szczeblu. Dokument z oceny skutków zawiera tabelę, w której wskazano możliwe wskaźniki.