Bruksela, dnia 11.1.2005

SEC(2005) 11 końcowy

Zalecenie w sprawie

OPINII RADY

zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Niderlandów na lata 2004-2007

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że uczestniczące Państwa Członkowskie, to jest te, które przyjęły wspólną walutę były obowiązane przedstawić Radzie i Komisji programy stabilności do 1 marca 1999 r. Zgodnie z art. 5 tego rozporządzenia Rada musiała zbadać każdy program stabilności na podstawie ocen przygotowanych przez Komisję oraz komitet ustanowiony na mocy art. 114 Traktatu (Komitet Ekonomiczno-Finansowy). Na podstawie zalecenia Komisji i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym Rada przedstawiła opinię po zbadaniu przez siebie programu. Zgodnie z rozporządzeniem Państwa Członkowskie muszą przedstawić roczne aktualizacje swoich programów stabilności, które mogą również być zbadane przez Radę zgodnie z tymi samymi procedurami.

Z uwagi na odnotowany w 2003 r. deficyt sektora general government wynoszący 3,2% PKB Rada postanowiła, że na dzień 2 czerwca 2004 r. Niderlandy znajdowały się w nadmiernym deficycie i zaleciła, aby nadmierny deficyt został skorygowany najpóźniej do 2005 r. W szczególności zaleciła, aby środki naprawcze podjęte do 2005 r. miały głównie charakter strukturalny i wyniosły co najmniej pół punktu procentowego PKB. Na swoim posiedzeniu w dniu 21 października 2004 r. Rada Ecofin dokonała przeglądu środków podjętych przez Niderlandy i uznała, zgodnie z oceną Komisji, że na tym etapie środki te wydają się wystarczające do skorygowania nadmiernego deficytu w wymaganym terminie. Komisja i Rada będą nadal monitorować podjęte działanie. Ocena aktualizacji programu stabilności stanowi część tego nadzoru.

Pierwszy program stabilności Niderlandów obejmujący okres 1999-2002 r. został przedłożony w dniu 4 listopada 1998 r. i oceniony przez Radę w dniu 1 grudnia 1998 r. Aktualizacje były przedstawiane każdego następnego roku, przy czym ostatnia została przedłożona w dniu 23 listopada 2004 r. Służby Komisji przeprowadziły techniczną ocenę tej aktualizacji biorąc pod uwagę wyniki swoich własnych prognoz gospodarczych z jesieni 2004 r., a także uwzględniając kodeks postępowania[2], wspólnie uzgodnioną metodologię szacowania produktu potencjalnego i sald strukturalnych, zalecenia zawarte w Ogólnych wytycznych polityki gospodarczej na okres 2003-2005 r. oraz zasady ustalone w komunikacie Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie wzmocnienia koordynacji polityk budżetowych zatwierdzonym przez Radę[3]. Ocena ta jest następująca:

- Aktualizacja z 2004 r. programu stabilności Niderlandów obejmujące okres 2004-2007 r. została przedłożona w dniu 23 listopada 2004 r. po jej zatwierdzeniu przez rząd. Wieloletnie przewidywania zawarte w tej aktualizacji oparte są głównie na budżecie na 2005 r., który został przedstawiony parlamentowi w dniu 21 września 2004 r.[4] Aktualizacja w znacznym stopniu jest zgodna z wymaganiami „Kodeksu postępowania w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji” dotyczącymi danych. Obejmuje wszystkie wymagane dziedziny i przedstawia wymagane zmienne obowiązkowe i większość zmiennych opcjonalnych, poza niektórymi danymi dotyczącymi produktu potencjalnego.

- Scenariusz makroekonomiczny zawarty w aktualizacji pochodzi z Niderlandzkiego Biura Analizy Polityki Gospodarczej (CPB). Aktualizacja zakłada stopniową poprawę przy wzroście realnego PKB w 2005 r. na poziomie 1½%, który począwszy od 2006 r. osiągać będzie 2½%. Na okres 2004-2006 r. przewidywania głównych zmiennych są dość zbliżone do zawartych w prognozie służb Komisji z jesieni 2004 r. Jednak ostatnie dostępne dane dotyczące cen towarów, kursów wymiany oraz wielkości wymiany handlowej sugerują, że zawarty w aktualizacji scenariusz makroekonomiczny na lata 2005 i 2006 jest zbyt optymistyczny. W szczególności korzystne wydają się założenia wzrostu gospodarczego w 2005 r. Założenia wzrostu na 2007 r. wydają się wiarygodne biorąc pod uwagę szacowane tempo potencjalnego wzrostu oraz oczekiwanie, że ujemna luka produktowa może być stopniowo zmniejszana wraz z poprawą sytuacji. Tempa potencjalnego wzrostu i luka produktowa przedstawione w scenariuszu makroekonomicznym zawartym w aktualizacji przy użyciu uzgodnionej metodologii wydają wiarygodne. Przewidywania programu dotyczące inflacji wydają się realistyczne.

- Podstawowym celem strategii budżetowej aktualizacji jest sprowadzenie do 2005 r. deficytu sektora general government poniżej ustalonej w Traktacie wartości odniesienia wynoszącej 3% PKB. W tym celu obejmuje ona przyspieszoną próbę konsolidacji skoncentrowaną w 2004 i 2005 r. Środki korygujące na 2005 r. wynoszą pół punktu procentowego PKB. Przy połączonym efekcie konsolidacji fiskalnej i oczekiwanej stopniowej poprawy koniunktury, aktualizacja przewiduje spadek deficytu sektora general government z 3,0% PKB w 2004 r. do 2,6% PKB w 2005 r., 2,1% PKB w 2006 r. i 1,9% PKB w 2007 r. Oczekuje się, że deficyt strukturalny będzie niższy w perspektywie czasu objętej programem zmniejszając się z 1,6% PKB w 2004 r. do 1,2% PKB w 2005 r. Jednak nie jest spodziewane, aby saldo strukturalne uległo w 2006 r. dalszej poprawie, a nawet może ono nieco pogorszyć się w 2007 r. dając deficyt w wysokości 1,3% PKB. Strategia budżetowa pociąga za sobą zastosowanie pułapu realnych wydatków w celu kontroli wzrostu wydatków oraz osiągnięcia długoterminowej stabilności finansów publicznych zgodnie ze strategią poprzedniej aktualizacji. Oczekuje się, że wskaźnik inwestycji publicznych pozostanie stały w ciągu okresu objętego programem na poziomie nieco powyżej 3% PKB, w porównaniu do średniej unijnej wynoszącej 2,4% PKB w 2004 r.

- Prognozy budżetowe zawarte w aktualizacji wydają się wiarygodne, a niepewności przewidywań są zasadniczo zrównoważone. Pewne ryzyka dotyczące przewidywań deficytu wynikają z zagrożeń związanych z perspektywami makroekonomicznymi. Ponadto, budżetowe koszty umowy zbiorowej zawartej w dniu 5 listopada 2004 r. pomiędzy rządem a partnerami społecznymi nie zostały ujęte w aktualizacji, choć niepewność co do realizacji reform opieki zdrowotnej oraz systemu emerytalno-rentowego może również prowadzić do wyższego deficytu. Jednakże ryzyka te są łagodzone przez dodatni wpływ wyższych cen ropy na wpływy ze sprzedaży gazu ziemnego oraz przez fakt, iż założenia intensywności opodatkowania działalności gospodarczej użyte w odniesieniowym scenariuszu aktualizacji są zbyt ostrożne. Biorąc pod uwagę ryzyka zagrażające celom budżetowym wydaje się, że Niderlandy są na dobrej drodze do skorygowania swojego nadmiernego deficytu do 2005 r., to jest w terminie wyznaczonym przez Radę. Jednak droga konsolidacji fiskalnej przewidziana po korekcie nadmiernego deficytu jest nie dość ambitna, gdyż może nie zapewnić osiągnięcia w okresie programu średnioterminowego celu, jakim jest pozycja budżetowa zbliżona do równowagi. Ponadto nie wydaje się, aby w tym okresie (2006-2007) pozycja budżetowa przewidziana w aktualizacji zapewniała dostateczny margines bezpieczeństwa chroniący przed normalnymi wahaniami makroekonomicznymi naruszającymi próg 3% PKB.

- W aktualizacji założono, że wskaźnik zadłużenia pozostanie poniżej wartości odniesienia wynoszącej 60% PKB i wzrośnie z nieco ponad 56% PKB w 2004 r. do nieco powyżej 58% PKB w każdym z lat 2005 – 2007, przy czym podniesienie się wzrostu nominalnego PKB w dużym stopniu skompensuje wpływ utrzymujących się deficytów na zwiększanie się wskaźnik zadłużenia. Aktualizacja zakłada, że korekty przepływu walorów przyczynią się do nieznacznych wzrostów długu w okresie 2005-2007 r. po zmniejszających dług korektach przepływu walorów w okresie 2000-2003 wskutek wpływów z prywatyzacji; jednak wielkość korekt może pozostać stosunkowo ograniczona na poziomie poniżej połowy punktu procentowego PKB. Przewidywania te są dość zbliżone do prognozy służb Komisji z jesieni 2004 r. Ryzyka związane ze wskaźnikiem zadłużenia odpowiadają ryzykom dla przewidywań deficytu i wydają się ogólnie zrównoważone.

- W aktualizacji dokonano skrótowego przeglądu rządowego programu reform strukturalnych obejmującego daleko idącą naprawę systemu ubezpieczenia społecznego, emerytalnego i opieki zdrowotnej mającą na celu poprawę stabilności finansów publicznych oraz zwiększenie aktywności zawodowej. Opisano również pozytywny wpływ zmniejszenia obciążenia administracyjnego na zatrudnienie i aktywność gospodarczą. W sumie, reformy te powinny przyczynić się do poprawy stabilności niderlandzkich finansów publicznych. Jednakże w szeregu dziedzin, takich jak reforma opieki zdrowotnej i reforma emerytalna istnieje wątpliwość co do tego, jak skutecznie proponowane środki wpłyną na faktyczne zachowanie się podmiotów gospodarczych, a przez to zabezpieczą zamierzone oszczędności budżetowe. Ponadto wydaje się, że pozytywny wpływ na budżet reform strukturalnych wzmacniających potencjalny wzrost będzie odczuwalny dopiero po okresie objętym aktualizacją, podczas gdy niektóre ze środków, które przyczyniają się do wzrostu dochodów netto w niedalekiej przyszłości mogą nie być optymalne pod względem poprawy struktury gospodarki, na przykład zwiększenie marginalnego klina podatkowego dla niskich do średnich dochodów.

- Niderlandy znajdują się w stosunkowo korzystnym położeniu jeżeli chodzi o długoterminową stabilność finansów publicznych, pomimo istotnego przewidywanego kosztu dla budżetu związanego ze starzejącym się społeczeństwem. Jednakże, pomimo prowadzonych reform ubezpieczenia społecznego, rent i emerytur oraz opieki zdrowotnej obecne polityki kraju wiążą się z pewnymi ryzykami zagrażającymi stabilności. Strategia nakreślona w programie oparta jest głównie na środkach zmierzających do podniesienia aktywności zawodowej oraz ograniczenia wydatków związanych z wiekiem. Biorąc pod uwagę przewidywany wzrost wskaźnika zależności związanej z podeszłym wiekiem dalsze reformy, które zmieniłyby tendencje w wydatkach związanych z wiekiem i podniosły dalej stopę zatrudnienia są czynnikiem kluczowym dla zapewnienia stabilności w ciągu dłuższego okresu.

- Ogólnie, polityki ekonomiczne nakreślone w aktualizacji są częściowo zgodne ze Ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej dla Niderlandów w dziedzinie finansów publicznych. Ramy budżetowe z pułapami wydatków są przestrzegane, zaś korekta budżetu mająca na celu skorygowanie nadmiernego deficytu jest znacznie zaawansowana. Jednak oczekiwane zmniejszenie deficytu zasadniczego w 2006 r., a szczególnie w 2007 r. jest dość powolna, a saldo strukturalne raczej nie będzie zmniejszane o co najmniej 0,5 procenta PKB w każdym roku. Ponadto, osiągnięcie pozycji finansowej bliskiej równowadze lub w nadwyżce nie jest spodziewane w czasie trwania okresu objętego aktualizacją.

- Biorąc pod uwagę powyższą ocenę zalecane jest, aby Niderlandy podjęły niezbędne środki w celu zapewnienia, aby po korekcie nadmiernego deficytu została osiągnięta i utrzymana pozycja budżetowa bliska równowadze.

Porównanie głównych przewidywań makroekonomicznych i budżetowych

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Realny PKB (zmiana w %) | PS listopad 2004 | 1¼ | 1½ | 2½ | 2½ |

KOM | 1,4 | 1,7 | 2,4 | n.d. |

PS październik 2003 | 1 | 2½ | 2½ | 2½ |

Inflacja HICP (%) | PS listopad 2004 | 1¼ | 1¼ | 1½ | 1½ |

KOM | 1,2 | 1,3 | 1,4 | n.d. |

PS październik 2003 | 1.5 | 1½ | 1½ | 1½ |

Saldo sektora general government (% PKB) | PS listopad 2004 | -3,0 | -2,6 | -2,1 | -1.9 |

KOM | -2,9 | -2,4 | -2,1 | n.d. |

PS październik 2003 | -2,3 | -1,6 | -0,9 | -0,6 |

Saldo pierwotne (% PKB) | PS listopad 2004 | -0,1 | 0,3 | 0,7 | 0,8 |

KOM | 0,0 | ½ | 0,9 | n.d. |

PS październik 2003 | 0,6 | 1,2 | 1,8 | 2,1 |

Saldo strukturalne (% PKB) | PS listopad 20041 | -1,6 | -1,2 | -1,2 | -1,3 |

KOM | -1,4 | -1,0 | -1,0 | n.d. |

PS październik 20031 | -0,7 | -0,3 | -0,2 | -0.2 |

Dług sektora general government brutto (% PKB) | PS listopad 2004 | 56,3 | 58,1 | 58,6 | 58,3 |

KOM | 55,7 | 58 | 58,4 | n.d. |

PS październik 2003 | 54, 5 | 53,7 | 53,0 | 52,2 |

1 Obliczenia służb Komisji na podstawie danych zawartych w programie. Źródła: Programy stabilności (PS); Prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2004 r. (KOM); obliczenia służb Komisji. Prognozowane wskaźniki wzrostu zawarte w aktualizacji zostały zaokrąglone do ćwierci punktu procentowego. |

Na podstawie niniejszej oceny Komisja przyjęła załączone zalecenie w sprawie opinii Rady dotyczącej zaktualizowanego programu stabilności Niderlandów i przekazuje je Radzie.

Zalecenie w sprawie

OPINII RADY

zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Niderlandów na lata 2004-2007

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[5], w szczególności jego art. 5 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

1. W dniu [18 stycznia] 2005 r. Rada zbadała zaktualizowany program stabilności Niderlandów, który obejmuje okres od 2004 do 2007 r. Program jest częściowo zgodny z wymaganiami zmienionego „Kodeksu postępowania w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji” dotyczące danych.

2. Scenariusz makroekonomiczny będący podstawą programu przewiduje, że wzrost realnego PKB podniesie się z 1% w 2004 r. do 1½% w 2005 r. oraz średnio do 2½% w ciągu pozostałej części okresu objętego programem. Wydaje się, że scenariusz ten świadczy o dość korzystnych założeniach biorąc pod uwagę ostatnie tendencje w cenach towarów, kursach wymiany i stosownych wielkościach wymiany handlowej. Przewidywania projektu dotyczące inflacji wydają się realistyczne.

3. W dniu 2 czerwca 2004 r. Rada stwierdziła, że w Niderlandach istnieje nadmierny deficyt i zaleciła, aby został on skorygowany do 2005 r. Zgodnie z zaleceniem podstawowym celem strategii budżetowej programu jest sprowadzenie do 2005 r. deficytu sektora general government do poziomu poniżej ustalonej w Traktacie wartości odniesienia wynoszącej 3% PKB. W tym celu program obejmuje przyspieszoną próbę konsolidacji skoncentrowaną w 2004 i 2005 r. Strategia budżetowa zawiera również zastosowanie pułapów realnych wydatków w celu kontrolowania wzrostu wydatków oraz wyznaczony na dłuższy okres cel, jakim jest stabilność finansów publicznych. Jednocześnie kontynuowane będą znaczne inwestycje publiczne, których wynikiem będzie średni wskaźnik inwestycji publicznych w okresie programu nieco powyżej 3% PKB, w porównaniu do średniej unijnej wynoszącej 2,4% PKB w 2004 r.

4. Ryzyka związane z przewidywaniami budżetowymi zawartymi w programie wydają się zasadniczo zrównoważone. W szczególności negatywne ryzyka wynikające ze scenariusza makroekonomicznego oraz koszt dla budżetu umowy zbiorowej zawartej pomiędzy rządem i partnerami społecznymi w dniu 5 listopada 2004 r. są ogólnie skompensowane przez dodatnie ryzyka wpływu wyższych cen ropy na dochody ze sprzedaży gazu ziemnego oraz ostrożny charakter założeń intensywności opodatkowania działalności gospodarczej w przypadku poprawy koniunktury. Biorąc pod uwagę niniejszą ocenę ryzyka pozycja budżetowa w programie wydaje się dostateczna do zmniejszenia deficytu do wartości poniżej 3% PKB do 2005 r., lecz nie wydaje się, aby zapewniała dostateczny margines bezpieczeństwa chroniący przed przekroczeniem tego progu w wyniku normalnych wahań makroekonomicznych w następnych latach. Wydaje się również niewystarczająca do zapewnienia, aby ustalony w Pakcie na rzecz Stabilizacji i Wzrostu średniookresowy cel, jakim jest pozycja budżetowa bliska równowadze został osiągnięty w okresie objętym programem.

5. Szacuje się, że wskaźnik zadłużenia osiągnął 56,3% PKB w 2004 r., to jest poniżej ustalonej w Traktacie wartości odniesienia wynoszącej 60% PKB. Program przewiduje wzrost wskaźnika zadłużenia o dwa punkty procentowe w okresie objętym programem.

6. Strategia budżetowa nakreślona w programie stawia Niderlandy w stosunkowo korzystnym położeniu jeśli chodzi o długoterminową stabilność finansów publicznych, pomimo istotnych przewidywanych kosztów dla budżetu wynikających ze starzejącego się społeczeństwa. Biorąc pod uwagę przewidywany wzrost wskaźnika zależności związanej z podeszłym wiekiem oraz przy braku dalszej konsolidacji fiskalnej prowadzącej do pozycji budżetowej bliskiej równowadze lub w nadwyżce w perspektywie średnioterminowej, dalsze reformy, które zmieniłyby tendencje w wydatkach związanych z wiekiem oraz dalsze podniesienie stopy zatrudnienia mogą zmniejszyć ryzyka zagrażające stabilności w dłuższym okresie.

7. Polityki gospodarcze nakreślone w programie są częściowo zgodne ze Ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej dla Niderlandów w dziedzinie finansów publicznych. Ramy budżetowe z pułapami wydatków są przestrzegane, a korekta budżetu w celu skorygowania nadmiernego deficytu jest znacznie zaawansowana. Jednak spodziewana redukcja deficytu zasadniczego w 2006 i 2007 r. jest dość wolna, zaś saldo strukturalne może nie wykazać postępu w kierunku osiągnięcia średnioterminowego celu, jakim jest pozycja budżetowa bliska równowadze po 2005 r.

* * *

Biorąc pod uwagę powyższą ocenę zaleca się Niderlandom dalsze starania, w celu sprowadzenia deficytu y poniżej 3% PKB do 2005 r. oraz podjęcie środków niezbędnych do osiągnięcia w dalszym okresie pozycji budżetowej zbliżonej do równowagi.

Główne przewidywania na podstawie zaktualizowanego programu stabilności Niderlandów

2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Wzrost realnego PKB (%) Inflacja HICP (%) Saldo sektora general government (% PKB) Saldo pierwotne (% PKB) Saldo strukturalne (% PKB)1 Dług sektora general government brutto (% PKB) | -0,9 2,2 -3,2 -0,3 -1,9 54,1 | 1¼ 1¼ -3,0 -0,1 -1,6 56,3 | 1½ 1¼ -2,6 0,3 -1,2 58,1 | 2½ 1½ -2,1 0,7 -1,2 58,6 | 2½ 1½ -1,9 0,8 -1,3 58,3 |

1 Obliczenia służb Komisji z zastosowaniem wspólnie uzgodnionej metodologii do danych zamieszczonych w programie.

[1] Dz.U. L 209, 2.8.1997. Wszystkie dokumenty przytoczone w niniejszym tekście dostępne są na następującej stronie internetowej:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Zmieniona opinia Komitetu Ekonomiczno-Finansowego w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji zatwierdzona przez Radę ECOFIN w dniu 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668, 27.11.2002 r.

[4] Budżet na 2005 r. został przyjęty przez parlament z szeregiem poprawek, które nie miały znaczącego wpływu na główne agregaty budżetowe.

[5] Dz.U. L 209, 2.08.1997, str. 1. Dokument przywołany w niniejszym tekście dostępny jest na internetowej stronie: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.