Sprawozdanie specjalne  Czy ze środków EFRR 
skutecznie wspierano 
rozwój inkubatorów 
przedsiębiorczości?PL 2014  nr 07
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁ
OBRACHUNKOWY
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2014
ISBN 978-92-872-0132-4
doi:10.2865/34164
© Unia Europejska, 2014
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
PL 2014  nr 07
Sprawozdanie specjalne Czy ze środków EFRR 
skutecznie wspierano 
rozwój inkubatorów 
przedsiębiorczości?
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE )
02
 Spis  
treści
Punkt
 Glosariusz
I–VII   Streszczenie 
1–9  Wstęp
10 –17   Zakres i cele kontroli
18–78   Uwagi
19–28   Jakość infrastruktury była ogólnie dobra, ale wyniki inkubatorów odbiegają od założeń
20–23   W większości przypadków inkubatory zostały dobrze zaadaptowane oraz wybudowane i wyposażone 
zgodnie z założeniami
24–28   Skontrolowane inkubatory przedsiębiorczości były stosunkowo mniej skuteczne
29–58   Skontrolowane inkubatory wspófinansowane ze środków EFRR nie korzystały w odpowiednim 
stopniu z dobrych praktyk
31–34   Przy tworzeniu inkubatorów zbyt mało uwagi poświęcono skuteczności funkcji wsparcia przedsiębiorczości
35–48   Usługi inkubacji były tylko luźno powiązane z potrzebami klientów
49–51   Systemy monitorowania w ramach inkubatorów nie zapewniały odpowiednich informacji zarządczych
52–58   Finansowa trwałość inkubatorów kolidowała z celem zapewnienia odpowiednich usług inkubacji odnośnym 
przedsiębiorstwom
59–72   Systemy zarządzania EFRR nie koncentrowały się na skuteczności usług świadczonych przez 
inkubatory przedsiębiorczości
60–68  W procedurze wyboru inkubatorów nie wzięto pod uwagę w sposób należyty niektórych kluczowych 
elementów działalności inkubacyjnej
69–72   Inkubatory współfinansowane ze środków EFRR nie musiały kontynuować działalności inkubacyjnej przez 
wystarczająco długi czas
03 Spis treści 
73–78   Ograniczenia w rozpowszechnianiu wiedzy przez Komisję Europejską utrudniły propagowanie 
dobrych praktyk
79–85   Wnioski i zalecenia
 Załącznik –  Wykaz skontrolowanych inkubatorów
 Odpowiedzi Komisji
04
 Glosariusz
Działania rozpoznawcze : aktywne poszukiwanie klientów i badanie potencjalnych rynków.
EBN : europejska sieć ośrodków przedsiębiorczości i innowacji. 
EFRR : Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
Firma odpryskowa ( spin‑off ): niezależne przedsiębiorstwo utworzone w wyniku oddzielenia się działu lub części 
istniejącego przedsiębiorstwa lub organizacji – staje się ono osobnym podmiotem.
Inkubacja wirtualna : program umożliwiający skorzystanie ze wsparcia inkubatora przedsiębiorstwu, które fizycznie nie 
jest lokatorem inkubatora.
Inkubator EC‑BIC : inkubator będący certyfikowanym członkiem europejskiej sieci ośrodków przedsiębiorczości 
i innowacji.
Klient : przedsiębiorca lub przedsiębiorstwo otrzymujący pomoc na podstawie umowy o współpracy z inkubatorem 
przedsiębiorczości. Pomoc ta może być udzielana w formie wynajmu obiektu lub uczestnictwa w działaniach wspierania 
przedsiębiorczości.
MŚP : małe i średnie przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwa zatrudniające mniej niż 250 osób, których obrót roczny nie 
przekracza 50 mln euro lub których ogólny bilans roczny nie przekracza 43 mln euro.
Nowe przedsiębiorstwo ( start‑up ): nowo utworzone przedsiębiorstwo lub partnerstwo, które odpowiada za wstępny 
rozwój produktu lub usługi i prowadzi badania rynku.
Program inkubacji : indywidualnie dostosowany dokument, w którym opisano planowane wydarzenia i działania 
w odniesieniu do poszczególnych nowych przedsiębiorców przyjętych do inkubatora. Celem programu inkubacji jest 
ustalenie celów biznesowych dla przedsiębiorstwa klienta oraz określenie zakresu ukierunkowanych zasobów i usług, 
które przyczynią się do jego rozwoju. Realizacja tego programu oraz osiągnięcie celów biznesowych są monitorowane za 
pomocą wskaźników.
Przedsiębiorstwo o wysokim potencjale wzrostu : przedsiębiorstwo osiągające lepsze wyniki lub od którego oczekuje 
się lepszych wyników niż od przedsiębiorstw w jego sektorze działalności lub na rynku jako całości. 
Regionalna strategia innowacji (RSI) : dokument, w którym priorytety zdefiniowano w sposób systematyczny 
i ukierunkowany na cel oraz przedstawiono sposób ich realizacji za pomocą działań mających na celu rozwój innowacji na 
poziomie lokalnym przez ośrodki akademickie i organizacje biznesowe. 
Tworzenie sieci : działalność obejmująca biznesmenów i przedsiębiorców polegająca na ustanawianiu kontaktów 
osobistych i aranżowaniu możliwości biznesowych.
05
 Streszczenie
IV
Przyczyną rozczarowujących rezultatów osiąganych 
przez skontrolowane inkubatory mogło być to, że usta ­
nowione dobre praktyki były stosowane tylko w ogra ­
niczonym zakresie. W szczególności przy ustanawianiu 
inkubatorów zbyt mało uwagi poświęcono skuteczności 
funkcji wsparcia przedsiębiorczości. Ponadto usługi inku ­
bacji były tylko luźno powiązane z celami biznesowymi 
klientów. Systemy monitorowania w ramach inkubatorów 
nie zapewniały odpowiednich informacji zarządczych. 
Działalność inkubacyjną utrudniła także niepewność co 
do trwałości finansowej.
V
Na poziomie instytucji zarządzającej systemy zarządzania 
były zbyt skoncentrowane na produkcie i nie uwzględ ­
niały w wystarczającym stopniu działalności operacyj ­
nej inkubatorów przedsiębiorczości. W szczególności 
w procesie wyboru inkubatorów do współfinansowania 
nie uwzględniono w sposób należyty kilku elementów, 
które są kluczowe dla działalności inkubacyjnej, takich 
jak kompetencje personelu, zakres i istotność usług 
inkubacji oraz trwałość finansowa. W większości przy ­
padków oczekiwane korzyści dla gospodarki regionalnej 
nie zostały ocenione.
VI
Chociaż Komisja poczyniła znaczne starania, by uzyskać 
wiedzę na temat działalności i charakterystyki inkuba ­
torów przedsiębiorczości w Europie, oferowane przez 
nią wsparcie nie może być uważane za odpowiednie. 
Działania Komisji w zakresie promowania inkubatorów 
i dobrych praktyk były zbyt ograniczone, by zmniejszyć 
ryzyko niepowodzenia, jeżeli chodzi o niedoświadczone 
i niedojrzałe inkubatory objęte współfinansowaniem.I
Małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) odgrywają istotną 
rolę w zwiększaniu wzrostu gospodarczego i zatrud ­
nienia. W rezultacie zapewnienie MŚP wsparcia staje 
się w ostatnich latach coraz ważniejszym priorytetem 
politycznym. Kwota pomocy z funduszy strukturalnych 
przeznaczona na wsparcie MŚP w ostatnich dwóch 
okresach programowania wyniosła odpowiednio 
23 i 15 mld euro. Inkubatory przedsiębiorczości mają za 
zadanie wspierać pomyślne utworzenie i dalszy rozwój 
nowych przedsiębiorstw.
II
Głównym celem kontroli była ocena, czy inkubatory 
przedsiębiorczości współfinansowane z Europejskiego 
Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) z powodzeniem 
wspierały nowe przedsiębiorstwa o wysokim poten ­
cjale wzrostu. Zespół kontrolny przeprowadził kontrolę 
na miejscu w odniesieniu do wybranych inkubatorów 
w czterech państwach członkowskich. Skontrolowano 
także instytucje zarządzające w tych państwach człon ­
kowskich oraz przeprowadzono analizę porównawczą na 
rozszerzonej próbie obejmującej inkubatory znajdujące 
się w dwóch dodatkowych państwach członkowskich.
III
Trybunał stwierdził, że pod względem finansowym EFRR 
w znacznym stopniu przyczynił się do tworzenia infra ­
struktury inkubatorów przedsiębiorczości, w szczegól ­
ności w państwach członkowskich, w których ten rodzaj 
wsparcia przedsiębiorczości był stosunkowo rzadki. 
Jednakże wyniki skontrolowanych inkubatorów były 
skromne.
Streszczenie 06
VII
Trybunał zaleca, co następuje:
Komisja powinna zobowiązać państwa członkowskie 
do uwarunkowania wydawania pozwoleń na utworze ­
nie nowych inkubatorów z wykorzystaniem środków UE 
od następujących kwestii:
a) inkubatory przedsiębiorczości powinny być two ­
rzone na podstawie szczegółowych i realistycznych 
biznesplanów, uwzględniających w szczególności 
trwałość niekomercyjnej działalności inkubacyjnej;
b) działalność inkubacyjna powinna od początku być 
prowadzona przez odpowiednio wykwalifikowany 
personel, który może zapewnić właściwe indywidu ­
alne wsparcie klientom i potencjalnym przyszłym 
przedsiębiorcom;
c) inkubatory powinny proaktywnie poszukiwać i pozy ­
skiwać nowych klientów niezależnie od ich lokalizacji 
geograficznej, koncentrując się na klientach mają ­
cych innowacyjne koncepcje o wysokim potencjale 
wzrostu, tak aby zmaksymalizować efektywność 
wykorzystania środków publicznych, a co za tym 
idzie wartość dodaną środków UE;
d) proces inkubacji każdego klienta powinien rozpocząć 
się przygotowaniem szczegółowego, dostosowane ­
go do jego potrzeb programu inkubacji. Realizacja 
programu powinna być monitorowana i należy oce ­
nić, w jakim stopniu osiągnięto cele biznesowe;
e) inkubatory powinny oferować swoje usługi przedsię ­
biorstwom, które nie mają siedziby na ich terenie, co 
umożliwi większe oddziaływanie wsparcia inkuba ­
cyjnego na lokalną społeczność przedsiębiorstw 
i poprawę możliwości tworzenia sieci;
f) inkubatory powinny ustanowić system monitorowa ­
nia oparty nie tylko na danych uzyskanych z włas­
nej działalności, ale także na danych dostarczonych 
przez wspieranych klientów.Ponadto Komisja powinna zobowiązać władze państw 
członkowskich do uwzględnienia w koncepcji proce ­
dur wyboru i nadzorowania projektów inkubatorów 
współfinansowanych ze środków EFRR następujących 
elementów:
g) w odniesieniu do kryteriów wyboru projektów nale ­
ży położyć większy nacisk na oczekiwane rezultaty 
projektów niż na zapewnienie fizycznych produktów;
h) w trakcie oceny projektów oraz przy określaniu 
warunków umownych należy w większym stopniu 
wykorzystywać wiedzę ekspertów w zakresie działal ­
ności inkubatorów przedsiębiorczości;
i) wartość wsparcia publicznego powinna być oparta 
na określonych prognozach rezultatów projektu 
inkubatora. Wartość płatności z EFRR powinna być 
powiązana z rezultatami osiąganymi przez inkubator;
j) okres kontynuacji działalności powinien być dostoso ­
wany do faktycznego cyklu życia aktywów inkuba ­
torów przedsiębiorczości współfinansowanych ze 
środków EFRR.
Ponadto Komisja powinna:
k) zaktualizować wiedzę dotyczącą skuteczności 
i wydajności inkubatorów przedsiębiorczości oraz 
stosować te wiedzę, mając na uwadze zapewnienie, 
by wsparcie EFRR było odpowiednio dostosowane do 
potrzeb sektora inkubatorów przedsiębiorczości;
l) kontynuować starania, by wspierać wspólnotę in ­
kubatorów przedsiębiorczości, a w szczególności te 
inkubatory, które otrzymują środki UE, na przykład 
organizując wymianę wiedzy i doświadczeń z wła ­
ściwymi organami państw członkowskich. Inicjatywa 
ta powinna objąć wszystkie inkubatory przedsię ­
biorczości, które mogłyby w ten sposób przedsta ­
wić swoje pozytywne doświadczenia, wymienić się 
wiedzą oraz dostępem do wsparcia partnerskiego na 
poziomie europejskim.
07
 Wstęp
Dlaczego inkubatory 
przedsiębiorczości 
są istotne?
01 
Małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) 
odgrywają istotną rolę w zwiększaniu 
wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. 
Ocenia się, że 20,7 mln MŚP w Europie 
odpowiada za 67% łącznego zatrudnie ­
nia oraz 58%1 wartości dodanej brutto2. 
W rezultacie zapewnienie MŚP wspar ­
cia staje się w ostatnich latach coraz 
ważniejszym priorytetem politycznym 
w Europie. Sektorowi MŚP poświęcono 
szczególną uwagę w strategii lizbońskiej. 
Następnie w strategii „Europa 2020” 
uwzględniono duże znaczenie MŚP oraz 
innowacji w gospodarce Unii Europej ­
skiej oraz kluczową rolę, jaką odgrywają 
one w przyczynianiu się do inteligent ­
nego, trwałego wzrostu gospodarczego 
sprzyjającego włączeniu społecznemu.
02 
Inkubatory przedsiębiorczości mają za 
zadanie zapewnić szerokie i intensywne 
wsparcie młodym przedsiębiorstwom. 
Wsparcie jest najbardziej potrzebne 
na początku cyklu życia przedsiębior ­
stwa, kiedy ryzyko niepowodzenia jest 
największe. Stosowana przez Trybunał 
definicja inkubatora przedsiębiorczości 
została przedstawiona w  ramce 1 .03 
Z opublikowanych badań naukowych 
wynika, że w przypadku MŚP , które 
otrzymały wsparcie inkubatora, istnieje 
mniejsze prawdopodobieństwo nie ­
powodzenia w ciągu pierwszych kilku 
lat ich działalności. Ogólny wskaźnik 
przetrwania nowych przedsiębiorstw 
po trzech latach wynosi około 56%3, na­
tomiast dla przedsiębiorstw, które były 
wspierane przez inkubatory przedsię ­
biorczości, wskaźnik ten wynosi około 
90%4.
04 
Proces inkubacji jest najskuteczniejszy, 
jeżeli jest indywidualnie dostosowany 
do konkretnych potrzeb przedsiębiorcy. 
Zakres, różnorodność i intensywność 
wsparcia zależą od różnych czynników. 
Z zasady jednak różnią się one w za ­
leżności od etapu cyklu życia, na jakim 
znajduje się wspierane przedsiębiorstwo 
(np.  tworzenie, rozszerzenie działalno ­
ści), sektora rynku, na którym przedsię ­
biorstwo prowadzi działalność (np. te ­
leinformatyka, biotechnologia), oraz 
rodzaju działalności (np. nowe przedsię ­
biorstwo, firma odpryskowa)5.
Definicja inkubatora przedsiębiorczości
Inkubator przedsiębiorczości jest podmiotem mającym wspierać pomyślne tworzenie i dalszy rozwój przedsię ­
biorstw. Oferuje on często dostęp do fizycznej infrastruktury biznesowej, indywidualnie dostosowane usługi wspar ­
cia przedsiębiorczości oraz możliwości tworzenia sieci.
Inkubatory różnią się od siebie w wielu aspektach, w szczególności pod względem zakresu oferowanych progra ­
mów inkubacji, organizacji wewnętrznej, sektora gospodarki, w którym się specjalizują, oraz rodzajów obsługiwa ­
nych klientów.Ramka 11 ECORYS, EU SMEs in 2012: at the 
crossroads  (MŚP w UE w 2012 r.: 
na rozdrożu), Komisja 
Europejska, wrzesień 2012 
(http://ec.europa.eu/
enterprise/policies/sme/
facts ­figures ­analysis/
performance ­review/files/
supporting ­documents/2012/
annual ­report_en.pdf ).
2 Wartość dodana brutto to 
wartość wytworzonych 
produktów i wykonanych 
usług pomniejszona 
o wszystkie wkłady i surowce 
bezpośrednio związane z ich 
wytworzeniem lub 
wykonaniem.
3 Eurostat: http://epp.eurostat.
ec.europa.eu/statistics_
explained/index.php/
Business_demography_
statistics .
4 Według europejskiej sieci 
ośrodków przedsiębiorczości 
i innowacji (EBN) wskaźnik 
przetrwania przedsiębiorstw 
w okresie inkubacji wynosił 
92%; wskaźnik przetrwania 
w ciągu trzech lat od 
opuszczenia inkubatora 
wynosił 90%. “BIC Observatory 
2012” report ( http://www.ebn.
be/assets/assets/pdf/2012/
bic_obs_2012.pdf ). 
Według UK Business 
Incubation Ltd wskaźnik 
przetrwania wyniósł 98% 
w okresie inkubacji i 87% po 
pięciu latach od opuszczenia 
inkubatora ( http://www.ukbi.
co.uk/resources/
business­ incubation.aspx ). 
Według US National Business 
Incubation Association 
wskaźnik przetrwania po 
pięciu latach wynosił 87%; 
2012 State of the Business 
Incubation Industry.
5 Zob. pkt 14.
08 Wstęp
05 
W wydanym przez Komisję Europejską 
przewodniku dla inkubatorów opar ­
tych na innowacyjności określono trzy 
typowe fazy działalności inkubacyjnej6. 
Przykłady czynności wykonywanych 
w poszczególnych fazach zostały przed ­
stawione na wykresie 1 .
a) Preinkubacja. Faza ta obejmuje 
działania mające na celu wspiera ­
nie potencjalnych przedsiębiorców 
w rozwijaniu koncepcji biznesowych, 
modeli biznesowych oraz biznespla ­
nów. Celem jest zwiększenie szans, 
że przedsiębiorcy będą w stanie fak ­
tycznie rozpocząć działalność oraz 
doprowadzić z powodzeniem do 
fazy uruchomienia. Typowe usługi 
zapewniane na tym etapie obejmują 
wstępną ocenę koncepcji bizneso ­
wej oraz indywidualne doradztwo 
na temat wszystkich aspektów przy ­
gotowania biznesplanu.
b) Inkubacja. Etap ten rozpoczyna się, 
gdy MŚP uruchamia swoją działal ­
ność, i kończy się w momencie, gdy 
jest ono w stanie samo się utrzy ­
mać oraz jest przygotowane do 
niezależnego działania na wolnym 
rynku. Etap ten trwa około trzech 
lat. W tym okresie inkubator oferuje dostęp do finansowania, szkolenia 
i coachingu dla przedsiębiorców 
oraz do sieci potencjalnych part ­
nerów biznesowych i technolo ­
gicznych, powierzchni biurowej, 
a w niektórych przypadkach dostęp 
do w pełni wyposażonych labora ­
toriów, warsztatów i prototypowni. 
W niektórych sektorach gospodarki 
(np. biotechnologii i materiałów za ­
awansowanych) ważna jest inkuba ­
cja fizyczna (tj. gdy przedsiębiorstwa 
faktycznie są obecne w inkubatorze). 
W niektórych sektorach jednak 
(np. rozwój oprogramowania) sku ­
tecznym rozwiązaniem może także 
być inkubacja wirtualna.
c) Postinkubacja. Etap ten obejmuje 
działania prowadzone po osiągnię ­
ciu przez przedsiębiorstwo nieza ­
leżności operacyjnej i finansowej; 
przedsiębiorstwo jest w stanie 
kontynuować działalność bez 
wsparcia zewnętrznego. MŚP może 
wciąż potrzebować różnego rodzaju 
usług – np. działań mających na celu 
zwiększenie poziomu sprzedaży, 
poprawę procesu produkcyjnego 
z wykorzystaniem takich metod jak 
internacjonalizacja lub wprowadza ­
nie innowacji.
Schematyczne przedstawienie trzech etapów procesu inkubacjiWykres 1
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie przewodnika opublikowanego przez Komisję.Preinkubacja Inkubacja Postinkubacja
 ο Ocena innowacji
 ο Przygotowanie biznesplanu
 ο Szkolenia ο Dostęp do finansowania
 ο Coaching, mentorowanie i  szkolenie
 ο Fizyczna inkubacja, laboratoria i  warsztaty
 ο Wprowadzenie na rynek
 ο Zaawansowane planowanie biznesowe
 ο Stowarzyszenia partnerów biznesowych ο Rozwój przedsiębiorczości
 ο Internacjonalizacja
 ο Tworzenie klastrów
 ο Tworzenie sieci kontaktów
Koncepcja biznesowa Nowe przedsiębiorstwo Trwałe MŚP  6 Komisja Europejska, luty 
2010 r. ( http://ec.europa.eu/
regional_policy/sources/
docoffic/2007/working/
innovation_incubator.pdf ).
09 Wstęp
W jaki sposób wspiera 
się inkubatory przedsię ‑
biorczości ze środków 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego 
(EFRR)?
06 
Głównymi celami polityki spójności UE 
są konwergencja regionalna i europejska 
współpraca terytorialna, a także wzmac ­
nianie konkurencyjności regionalnej 
i zwiększanie zatrudnienia. W praktyce 
fundusze strukturalne, a w szczególności 
Europejski Fundusz Rozwoju Regional ­
nego (EFRR), stanowią główne źródła 
finansowania UE przeznaczonego na 
programy wspierania MŚP .
07 
Fundusze strukturalne są programowane 
na okres siedmiu lat i na taki też okres 
ustalany jest ich budżet. Łączny budżet 
funduszy strukturalnych na okres pro ­
gramowania 2000–2006 wyniósł około 
225 mld euro, a na okres programowania 
2007–2013 około 345 mld euro. Środ ­
ki przeznaczone na wsparcie dla MŚP 
wyniosły odpowiednio 23 i 15 mld euro. 
Brak jest dostępnych danych na temat 
kwot przeznaczonych konkretnie na roz ­
wój inkubatorów przedsiębiorczości.
08 
Fundusze strukturalne podlegają zarzą ­
dzaniu dzielonemu. Ogólna odpowie ­
dzialność za zarządzanie funduszami 
strukturalnymi spoczywa na Komisji. 
Komisja zarządza nimi poprzez ocenę 
funkcjonowania krajowych systemów 
zarządzania i zatwierdzanie progra ­
mów operacyjnych. Działania określone 
w programach operacyjnych, w szcze ­
gólności wybór projektów, są realizowa ­
ne przez wyznaczone organy na pozio ­
mie państwa członkowskiego.09 
Do celów niniejszego sprawozdania 
projekty inkubatorów przedsiębiorczo ­
ści współfinansowane ze środków EFRR 
można podzielić na dwie odrębne fazy:
Faza I: Utworzenie  
Faza ta rozpoczyna się wraz z podpisa ­
niem umowy o dofinansowanie. Na ­
stępnie kierownik projektu przystępuje 
do planowania budowy (lub remontu) 
obiektu oraz do zakupu koniecznego 
wyposażenia. Faza ta kończy się w mo ­
mencie, gdy inkubator został wyposa ­
żony, zatrudniono pracowników i jest 
on fizycznie gotowy do działania oraz 
gdy nowe inwestycje zostały rozliczone 
pod względem prawnym i finansowym. 
Inkubator jest w tym momencie gotowy 
do przyjęcia pierwszych lokatorów. Faza 
ta zwykle trwa do dwóch lat.
Faza II: Funkcjonowanie  
Faza ta rozpoczyna się wraz z przyjęciem 
pierwszych klientów i rozpoczęciem 
procesu inkubacji; trwa ona aż do końca 
okresu kontynuacji działalności (inny ­
mi słowy, do momentu, gdy warunki 
umowy o dofinansowanie przestają 
zobowiązywać właściciela projektu do 
utrzymywania rezultatów lub aktywów 
na potrzeby działalności inkubacyjnej). 
W przypadku skontrolowanych projek ­
tów faza ta zakończyła się po pięciu 
latach od podpisania umowy o dofinan ­
sowanie i zwykle trwała około trzech lat 
od zakończenia fazy I.
10
 Zakres  
i cele kontroli
10 
Głównym celem kontroli była ocena, czy 
inkubatory przedsiębiorczości współfi ­
nansowane z Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego (EFRR) z powo ­
dzeniem wspierały nowe przedsiębior ­
stwa o wysokim potencjale wzrostu. 
Trybunał zadał następujące trzy pytania 
kontrolne, przy czym każde z nich odno ­
siło się do innego poziomu zarządzania:
a) Czy beneficjenci stosowali dobre 
praktyki na potrzeby tworzenia 
i funkcjonowania inkubatorów?
b) Czy organy odpowiedzialne za za ­
rządzanie EFRR7 wdrożyły skuteczne 
mechanizmy pozwalające na wybór 
do współfinansowania odpowied ­
nich inkubatorów i zapewniające ich 
skuteczne funkcjonowanie?
c) Czy Komisja podjęła odpowiednie 
działania, by zmaksymalizować 
oddziaływanie wsparcia EFRR na 
współfinansowane inkubatory?
11 
Kontrolę przeprowadzono w Komisji oraz 
w czterech państwach członkowskich, 
które przyznały największe kwoty z EFRR 
na utworzenie inkubatorów przedsię ­
biorczości (Republika Czeska, Hiszpania, 
Polska i Zjednoczone Królestwo). Na 
podstawie analizy wykazu projektów 
(która została przeprowadzona z uwa ­
gi na brak oficjalnych danych, o czym 
mowa w pkt 7) Trybunał szacuje, że na 
działania przyczyniające się do utworze ­
nia inkubatorów w czterech skontrolo ­
wanych państwach członkowskich w la ­
tach 2000–2013 przyznano 1,2 mld euro.12 
Trybunał przeprowadził kontrolę na 
miejscu w zakresie próby 27 inkubato ­
rów (zob. załącznik ), które otrzymały 
wsparcie EFRR w okresie programowania 
2000–2006 oraz funkcjonowały przez 
co najmniej trzy lata. Trybunał zbadał 
wszystkie aspekty działania inkubato ­
rów, od decyzji dotyczących planowania, 
na podstawie których podjęto budowę, 
do wdrożonych praktyk i procedur. 
Średni łączny koszt pojedynczego 
projektu wyniósł 6,1 mln euro. Średnio 
82% tej kwoty pochodziło ze środków 
publicznych. 42% średniego łącznego 
kosztu pokrywały środki z EFRR (łącznie 
70 mln euro); pozostałe 40% sfinansowa ­
ły państwa członkowskie.
13 
Trybunał ocenił także systemy zarzą ­
dzania, które zostały wdrożone przez 
sześć instytucji zarządzających odpowie ­
dzialnych za te 27 inkubatorów. Ocena 
dotyczyła głównie procesu wyboru 
projektów, warunków umowy o dofi ­
nansowanie oraz monitorowania tych 
warunków, aby zapewnić osiągnięcie 
celów umownych.
14 
Standardy wykorzystywane w charak ­
terze kryteriów kontroli są oparte na 
dobrych praktykach opisanych w Pod ­
ręczniku opublikowanym przez Komisję 
Europejską oraz w innej literaturze na 
ten temat8.7 Np. instytucja zarządzająca 
i instytucje pośredniczące.
8 National Business Incubation 
Association, Best practices in 
action – Guidelines for 
Implementing First ­Class 
Business Incubation Programs, 
2. wyd. 2010.  
Komisja Europejska, 
Benchmarking of Business 
Incubators , luty 2002 r.
11 Zakres i cele kontroli 
15 
Integralną częścią kontroli była analiza 
porównawcza, w ramach której zebrano 
kluczowe dane i wskaźniki w celu oceny 
wyników i wydajności działań wybra ­
nych inkubatorów, które otrzymały 
wsparcie ze środków EFRR. Łącznie 49 in ­
kubatorów9 (zob. załącznik ) w czterech 
skontrolowanych państwach członkow ­
skich oraz we Włoszech i w Niemczech, 
tj. dwóch państwach członkowskich, 
które również przeznaczyły poważne 
kwoty środków UE na działanie inkuba ­
torów przedsiębiorczości, dostarczyło 
szczegółowe informacje na temat 
swojej działalności operacyjnej i sytuacji 
finansowej.
16 
Wchodzące w skład próby 49 inkubato ­
rów współfinansowanych ze środków 
EFRR porównano z podstawą opartą na 
rezultatach osiągniętych przez 65 certy ­
fikowanych inkubatorów EC ­BIC10, które 
należały do europejskiej sieci ośrodków 
przedsiębiorczości i innowacji (EBN)11 
w sześciu wybranych państwach człon ­
kowskich i stosowały najlepsze praktyki 
uznane przez Komisję. W niniejszym 
sprawozdaniu te 65 inkubatorów jest 
zwanych „inkubatorami objętymi analizą 
porównawczą”.
17 
Dowody kontroli zgromadzono w dro ­
dze wywiadów z urzędnikami Komisji 
i państw członkowskich oraz z kierowni ­
kami projektów. Przeglądowi poddano 
także dokumenty przekazane przez wła ­
dze UE i władze krajowe oraz inkubatory 
przedsiębiorczości.9 Inkubatory skontrolowane na 
miejscu (21) oraz niektóre inne 
inkubatory współfinansowane 
ze środków EFRR (28).
10 Aby uzyskać znak towarowy 
EC­BIC, inkubator musi przejść 
proces akredytacji, który 
zapewnia zgodność 
z kryteriami EC ­BIC.
11 EBN jest europejskim 
stowarzyszeniem 
pozarządowym skupiającym 
około 200 inkubatorów. Jest to 
jedyna organizacja 
upoważniona do 
certyfikowania inkubatorów 
znakiem EC ­BIC uznanym 
przez Komisję Europejską.
12
 Uwagi
18 
Poniższą część rozpoczyna ocena wy ­
ników skontrolowanych inkubatorów. 
Następnie przedstawiono uwagi wynika ­
jące z trzech pytań kontrolnych posta ­
wionych przez Trybunał.
Jakość infrastruktury była 
ogólnie dobra, ale wyniki 
inkubatorów odbiegają 
od założeń
19 
Trybunał ocenił wyniki skontrolowanych 
inkubatorów współfinansowanych ze 
środków EFRR pod względem procesu 
budowy i wyposażenia lub ich remon ­
tu (uzyskanych produktów) oraz pod 
względem osiąganych przez nie rezul ­
tatów. Te dwa wymiary odpowiadają 
w przybliżeniu dwóm fazom realizacji 
projektu inkubatora, opisanym w pkt 9.W większości przypadków 
inkubatory zostały dobrze 
zaadaptowane oraz wybudo ‑
wane i wyposażone zgodnie 
z założeniami
20 
Trybunał uważa, że fizyczna przestrzeń 
inkubatora jest szczególnie ważna 
w przypadku niektórych sektorów 
wysokiego wzrostu (np. biotechnolo ­
gia, zaawansowane materiały), których 
działalność jest uzależniona od wykorzy ­
stywania sprzętu dostępnego w inkuba ­
torze, a który w przeciwnym razie byłby 
dla nich nieosiągalny pod względem 
finansowym. Inkubatory powinny być 
zaprojektowane tak, aby zapewnić 
wygodną przestrzeń roboczą i pomiesz ­
czenia konferencyjne wyposażone na 
potrzeby ogólnobiurowe oraz komuni ­
kacyjne. Istotne jest również utworzenie 
wspólnej przestrzeni rekreacyjnej, aby 
zachęcić lokatorów do integrowania się 
oraz aby zmaksymalizować potencjał 
w zakresie współpracy i swobodnej wy ­
miany koncepcji.ZdjęcieWspółfinansowany ze środków EFRR budynek „Delta” w Parku Technologicznym 
we Wrocławiu
W większości przypadków skontrolowane projekty inkubatorów współfinansowanych ze środków EFRR 
zapewniały dobrze dostosowane warunki pracy.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy. Architekt: Anna Kościuk.
13 Uwagi
21 
Większość skontrolowanych inku ­
batorów oferowała swoim klientom 
atrakcyjną przestrzeń biurową. Profil 
skontrolowanych obiektów wahał się 
od prostych budynków biurowych do 
w pełni wyposażonych laboratoriów. 
W 23 z 27 obiektów oferowano warunki 
pracy dostosowane do indywidualnych 
potrzeb inkubowanych MŚP , które 
sprzyjały współpracy. Przy aranżowaniu 
przestrzeni fizycznej w inkubatorach 
uwzględniono znaczenie tworzenia sieci: 
oferowano w nich dostęp do przestrzeni 
rekreacyjnej na potrzeby inkubowanych 
przedsiębiorstw, gdzie istniała możli ­
wość spontanicznego tworzenia sieci.
22 
Dokonana przez Trybunał ocena tej 
fazy objęła również proces planowania 
i budowy skontrolowanych obiektów. 
Wszystkie inkubatory zbudowano zgod ­
nie z przygotowaną dokumentacją, która 
w 23 z 27 przypadków zawierała szcze ­
gółowe informacje na temat zakładanej 
charakterystyki obiektu oraz ustalony 
harmonogram budowy. Większość inku ­
batorów (23 z 27) zostało utworzonych 
zgodnie z tymi planami; jednakże tylko 
15 z 27 ukończono w terminach wyzna ­
czonych we wnioskach projektowych.23 
Trybunał nie wykrył przypadków 
znacznego przekroczenia kosztów, 
a 20 z 27 projektów zrealizowano w ra ­
mach zaplanowanego budżetu. Koszty 
wykraczające poza zaplanowany budżet 
zostały pokryte ze środków własnych 
wnioskodawców i nie miało to wpływu 
na budżet UE.
Skontrolowane inkubatory 
przedsiębiorczości były sto ‑
sunkowo mniej skuteczne
24 
Trybunał ocenił skuteczność i wydaj ­
ność projektów inkubatorów w fazie II 
poprzez pomiar ich działalności opera ­
cyjnej i ocenę wyników w odniesieniu do 
ich głównych celów:
a) liczby biznesplanów sporządzonych 
przy wsparciu inkubatora;
b) liczby inkubowanych nowych 
przedsiębiorstw;
c) liczby utworzonych miejsc pracy.
25 
W okresie referencyjnym skontrolowany 
inkubator pomógł sporządzić średnio 
20 nowych biznesplanów. W ich wyniku 
powstało 15 nowych przedsiębiorstw 
i utworzono 27 nowych miejsc pracy. 
Średnio w każdym skontrolowanym 
inkubatorze w okresie referencyjnym 
zatrudnione były 164 osoby; jednakże 
tylko niewielką część z nich stano ­
wiły osoby zatrudnione w nowych 
przedsiębiorstwach.
14 Uwagi
26 
Skuteczność certyfikowanych inkuba ­
torów EC ­BIC objętych analizą porów ­
nawczą, których wielkość była podobna 
do inkubatorów skontrolowanych przez 
Trybunał, była znacznie wyższa. Średnio 
inkubator objęty analizą porównawczą 
pomógł sporządzić 101 biznespla ­
nów i przyczynił się do utworzenia 
65 nowych przedsiębiorstw w okresie 
referencyjnym; skutkowało to utworze ­
niem 147 nowych miejsc pracy. Do tak 
wysokiego wskaźnika tworzenia nowych 
przedsiębiorstw przyczyniło się oferowa ­
ne przedsiębiorstwom wsparcie wykra ­
czające poza zakres fizycznej inkubacji (tj. zapewnienie preinkubacji oraz usługi 
wirtualnej inkubacji dla przedsiębior ­
ców). O wartości wirtualnej inkubacji 
świadczy fakt, że liczba utworzonych 
nowych przedsiębiorstw w tych inku ­
batorach znacznie przekracza liczbę 
lokatorów w inkubatorach. Szczegółowe 
dane na temat skuteczności obu grup 
inkubatorów przedstawiono w  tabeli .
Średnie wyniki osiągane przez inkubatory przedsiębiorczości
Skontrolowane inkubatory finansowane ze środków EFRR były stosunkowo mniej skuteczne.Tabela
Średnio
Skontrolowane inkubatory 
współfinansowane ze środków EFRRInkubatory objęte  
analizą porównawczą
Działalność preinkubacyjna
Zgłoszenia 92 738
Przygotowane biznesplany 20 101
Projekty tworzenia przedsiębiorstwa 19 91
Działalność inkubacyjna
Utworzone nowe przedsiębiorstwa 15 65
Miejsca pracy utworzone w nowych przedsiębiorstwach 27 147
Miejsca pracy utworzone w przeliczeniu na nowe przedsiębiorstwo 1,8 2,3
Wszyscy lokatorzy w  inkubatorach 26 35
Pracownicy zatrudnieni przez wszystkich lokatorów 164 166
Pracownicy w przeliczeniu na jednego lokatora 6,4 4,7
Działalność postinkubacyjna
Istniejące MŚP , którym udzielono wsparcia 54 168
Miejsca pracy utworzone w MŚP w fazie postinkubacji 20 49
Miejsca pracy utworzone w przeliczeniu na MŚP w fazie postinkubacji 0,4 0,3
Źródło:  Dane na podstawie analizy porównawczej ETO za 2011 r.
15 Uwagi
27 
Aby ocenić skuteczność, rezultaty te 
zostały następnie przeanalizowane 
z uwzględnieniem poziomu zaangażo ­
wanych zasobów (koszty operacyjne 
i zatrudniony personel). Wynik tego 
pomiaru porównano z rezultatami osiąg­
niętymi przez inkubatory EC ­BIC objęte 
analizą porównawczą. Szczegółowe 
objaśnienia przedstawiono na wykre ‑
sie 2  poniżej. Na przykład skontrolowa ­
ne inkubatory wygenerowały średnio 
5,3 miejsca pracy na każde 100 000 euro 
kosztów operacyjnych w porównaniu 
z 9,6 miejsca pracy w inkubatorach obję ­
tych analizą porównawczą, co przekłada się na około 18 000 euro na miejsce pra ­
cy, w porównaniu z 10 400 euro w inku ­
batorach objętych analizą porównawczą. 
Podobna różnica między inkubatorami 
skontrolowanymi przez Trybunał a in ­
kubatorami EC ­BIC wykorzystanymi do 
analizy porównawczej występuje pod 
względem kosztów w przeliczeniu na 
sporządzony biznesplan oraz w prze ­
liczeniu na nowo utworzone przed ­
siębiorstwo. Podobne wnioski można 
wyciągnąć, jeżeli za podstawę obliczeń 
przyjmie się liczbę pracowników zatrud ­
nionych w inkubatorze.
Skuteczność działań inkubatorów – rezultaty za 2011 r.
Skontrolowane inkubatory przedsiębiorczości były stosunkowo mniej skuteczne.
Źródło:  Dane na podstawie analizy porównawczej ETO za 2011 r.Wykres 212,00
Biznesplany Nowe 
przedsiębiorstwaMiejsca pracy Biznesplany Nowe 
przedsiębiorstwaMiejsca pracy2,244,89
1,753,115,319,60
1,735,27
1,353,354,0910,35
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00Skontrolowane 
inkubatory
Inkubatory objęte analizą porównawczą
utworzone w przeliczeniu na
100/uni00A0000/uni00A0euro kosztów operacyjnychutworzone przez 
pracowników inkubatora
16 Uwagi
28 
Większość skontrolowanych inkubato ­
rów współfinansowanych ze środków 
EFRR rozpoczęło działalność stosunko ­
wo niedawno i ten brak doświadczenia 
niewątpliwie ograniczył ich wydajność. 
Niemniej jednak wielkość różnicy między 
tymi dwiema grupami inkubatorów 
wskazuje na stosunkowo gorsze wyniki 
osiągane przez inkubatory współfinan ­
sowane ze środków EFRR, skontrolowane 
przez Trybunał. Różne możliwe przyczy ­
ny takiego stanu rzeczy przedstawiono 
poniżej, według struktury trzech pytań 
kontrolnych, o których mowa w pkt 10.
Skontrolowane inkuba ‑
tory wspófinansowane 
ze środków EFRR nie 
korzystały w odpowied ‑
nim stopniu z dobrych 
praktyk
29 
Inkubator przedsiębiorczości jest sys ­
temem złożonym, którego powodzenie 
zależy od czynników zewnętrznych takich 
jak sytuacja makroekonomiczna, system 
prawny, w ramach którego działa inkuba ­
tor, oraz kultura przedsiębiorczości w kra ­
ju, w którym się on znajduje. Jednakże 
na powodzenie inkubatora wpływ mają 
także praktyki wewnętrzne.
30 
Mając to na uwadze, Trybunał zbadał 
jakość i istotność praktyk i procedur 
skontrolowanych inkubatorów w czte ­
rech obszarach:
a) wewnętrzne planowanie biznesowe;
b) istotność usług zapewnianych 
klientom;
c) systemy wykorzystywane do moni ­
torowania klientów;
d) oraz ich modele biznesowe.Przy tworzeniu inkubatorów 
zbyt mało uwagi poświęcono 
skuteczności funkcji wsparcia 
przedsiębiorczości
31 
Trybunał uważa, że misja i cele inkuba ­
torów przedsiębiorczości powinny być 
jasno określone od samego początku. 
Jego przyszłe działania powinny być 
precyzyjnie przedstawione w biznes­
planie. Plan ten powinien obejmować 
informacje na temat kluczowych działań 
inkubatora w zakresie wsparcia przedsię ­
biorczości oraz szczegółowe informacje 
na temat zasobów kadrowych i rzeczo ­
wych koniecznych do osiągnięcia przez 
inkubator celów w zakresie inkubacji. 
Powinien on także zawierać szczegółowe 
ustalenia dotyczące tworzenia sieci.
32 
Mimo że 22 z 27 skontrolowanych 
inkubatorów przygotowało biznesplan 
zgodnie z formalnymi wymogami wyni ­
kającymi z przepisów w zakresie wspar ­
cia EFRR12, tylko połowa z nich ujęła 
szczegółowe informacje na temat swojej 
działalności i celów zorientowanych na 
rezultat.12 W pięciu pozostałych 
przypadkach nie było 
wymogu prawnego 
dotyczącego opracowania 
biznesplanu.
17 Uwagi
33 
Analiza dokumentacji inkubatorów 
w zakresie planowania ujawniła uchy ­
bienia mające wpływ na czynniki, które 
są niezbędne do należytego działania 
inkubatora przedsiębiorczości. W wielu 
przypadkach brakowało opisów progra ­
mów inkubacji; nie określono zasobów, 
które należało przypisać do procesów 
inkubacji (np. wykwalifikowanego 
personelu); bądź też poszczególne 
informacje na temat działań inkubacyj ­
nych były niekompletne lub brakowało 
ich. Bez tych podstawowych informacji 
nie jest możliwe dokonanie miarodajnej 
oceny przyszłej trwałości ekonomicznej 
inkubatora.
34 
Większość licznych celów zawartych 
w dokumentach w zakresie planowania 
dotyczyło obiektów inkubatora, a nie 
skoncentrowano się na działaniach, które 
inkubator faktycznie miał prowadzić. 
Nie poświęcono wystarczającej uwagi 
znaczeniu i rezultatom procesu inkuba ­
cji. To nastawienie na cele fizyczne (np. 
budowę i wyposażenie) spowodowało, 
że priorytet niesłusznie nadano celom 
fazy budowy (faza I), zamiast skoncentro ­
wać się na osiągnięciu fundamentalnych 
celów działalności inkubacyjnej (faza II).Usługi inkubacji były tylko 
luźno powiązane z potrze ‑
bami klientów
35 
Trybunał jest zdania, że główną działal ­
nością inkubatora przedsiębiorczości 
jest zapewnienie swoim klientom usług 
wsparcia przedsiębiorczości. Przedsię ­
biorcom można zaproponować szeroki 
wachlarz usług13: wynajem powierzchni, 
mentoring, szkolenia, konsulting w róż ­
nych obszarach, tworzenie sieci, dostęp 
do finansowania oraz szereg innych. 
Jednakże warunkiem skutecznego za ­
pewnienia rezultatów jest to, by wspar ­
cie inkubacyjne nie było oferowane 
w formie zwykłego wykazu dostępnych 
usług. Najbardziej skuteczne inkubatory 
stosują podejście indywidualne, propo ­
nując dostosowany do potrzeb program 
inkubacji połączony z innymi inicjatywa ­
mi wsparcia przedsiębiorczości (takimi 
jak wykłady prowadzone przez zapro ­
szonych prelegentów) mającymi na celu 
przygotowanie nowo utworzonych MŚP 
do działania na wolnym rynku.
Oferowane usługi
36 
W skontrolowanych inkubatorach wspar ­
cie zapewniane przyjętym przedsiębior ­
stwom zazwyczaj14 miało formę doto ­
wanego wynajmu powierzchni biurowej 
(oferowane przez 94% inkubatorów). Po ­
nadto bezpłatnie lub za niewielką opłatą 
oferowano także tzw. usługi miękkie. Do 
najczęstszych tego rodzaju usług nale ­
żały: coaching, szkolenia oraz wsparcie 
w zakresie prawa, marketingu, księgowo ­
ści i prawa własności intelektualnej.13 W sprawozdaniu State of 
Business Incubation Industry  
(Stan sektora inkubatorów 
przedsiębiorczości), 
przygotowanym przez United 
States National Business 
Incubation Association 
w 2006 r., określono 
33 odrębne usługi, które 
inkubatory przedsiębiorczości 
mogą zaoferować swoim 
klientom.
14 Obniżone koszty wynajmu 
z reguły nie były oferowane 
w Zjednoczonym Królestwie.
18 Uwagi
37 
Na wykresie 2  przedstawiono zakres 
usług oferowanych przez inkubatory 
EFRR skontrolowane przez Trybunał 
w porównaniu z zakresem odpowiednich 
usług oferowanych przez inkubatory 
z populacji inkubatorów EC ­BIC objętych 
analizą porównawczą. W szczególności 
tylko 53% inkubatorów przedsiębiorczo ­
ści było w stanie zapewnić doradztwo na 
temat planowania finansowego i finan ­
sowania. Stanowi to powód do obaw: 
niewystarczający dostęp do finanso ­
wania uznaje się za kluczową barierę 
w rozwoju MŚP15, a brak zapewnienia 
przez inkubatory doradztwa finanso ­
wego nie pomaga w wyeliminowaniu 
tego problemu. Utrudniło to klientom 
i potencjalnym klientom ogólne postrze ­
ganie stopnia użyteczności wsparcia 
oferowanego przez inkubatory przyję ­
tym przedsiębiorstwom.
Rodzaj i częstość głównych usług oferowanych przez skontrolowane inkubatory EFRR
Skontrolowane inkubatory EFRR oferują bardziej ograniczony zakres usług.Wykres 3
Źródło:  Dane na podstawie analizy porównawczej ETO za 2011 r.Wsparcie modelowania biznesowegoWsparcie oceny umiejętności 
w zakresie przedsiębiorczościWsparcie analizy ryzykaUsługi w zakresie nowych przedsiębiorstw
Organizacja szkoleń
Ocena potrzeb szkoleniowych
Wynajem 
powierzchni inkubatora
Wsparcie w zakresie 
gromadzenia środków
Wsparcie planowania ﬁnansowego94%
80% 53%
76%78%51%41%69%67%
71%90%
Skontrolowane inkubatory
Inkubatory objęte 
analizą porównawcząIdentyﬁkacja docelowych klientów
Wsparcie planowania biznesowego100%
90%
80%70%60%50%40%30%20%
10%
0%15 The SME Financing Gap, 
volume I,  Theory And Evidence 
(Luka w finansowaniu MŚP, 
tom I,  Teoria i dowody),  
Organizacja Współpracy 
Gospodarczej i Rozwoju 
(OECD ( http://ec.europa.eu/
enterprise/newsroom/
cf/_getdocument.
cfm?doc_id=624 ).
19 Uwagi
Programy inkubacji
38 
W trakcie kontroli Trybunał odnotował, 
że relatywnie ograniczony zakres usług 
oferowanych przez skontrolowane inku ­
batory był bezpośrednią konsekwencją 
zastosowanego przez nie podejścia do 
inkubacji. Ogólnie mówiąc, inkubatory 
współfinansowane ze środków EFRR nie 
były bezpośrednio zaangażowane w roz ­
wój przedsiębiorczości swoich klientów 
i nie współpracowały aktywnie z inku ­
bowanymi przedsiębiorstwami w celu 
rozpoznania i określenia dla nich celów 
biznesowych. Inkubatory nie wymagały 
od inkubowanych przedsiębiorstw ścisłej 
współpracy z nimi w tym zakresie, nato ­
miast inkubowane przedsiębiorstwa ze 
swej strony nie widziały korzyści z dzie ­
lenia się poufnymi danymi i podchodziły 
do tego niechętnie.
39 
Ustrukturyzowane kompleksowe 
programy inkubacji obejmujące inten ­
sywną współpracę między inkubatorami 
a ich klientami były nieliczne. Jedynie 
4 z 27 skontrolowanych inkubatorów 
systematycznie sporządzały wraz 
z poszczególnymi klientami komplek ­
sowe programy inkubacji, w których 
ustanawiano konkretne cele w zakresie 
wyników i rozwoju. Tylko 6 z 27 skontro ­
lowanych inkubatorów było objętych 
audytem jakości, który miał na celu po ­
prawę ogólnej jakości usług inkubacji.40 
Ograniczony poziom współpracy pro ­
wadził do poczucia „izolacji” w stosunku 
do inkubatora i miał także negatywny 
wpływ na poczucie wspólnoty wśród lo ­
katorów. Utrudniło to osiągnięcie wśród 
lokatorów efektu synergii.
Kompetencje personelu
41 
Brak kultury intensywnej współpracy 
między inkubatorami a klientami ozna ­
czał, że pracownicy inkubatorów nie 
mieli motywacji, aby nabywać konkretne 
kwalifikacje lub wiedzę, które pozwa ­
lałyby im w sposób bardziej skuteczny 
wspierać inkubowane przedsiębiorstwa. 
Wynikający z tego brak kompetencji 
oznaczał, że pracownicy inkubatora nie 
byli w stanie bardziej skutecznie zaan ­
gażować się w sprawy inkubowanych 
przedsiębiorstw, co tworzyło efekt błęd ­
nego koła. Zakres kwalifikacji i wiedzy, 
którymi dysponowali pracownicy inku ­
batora, był mniejszy w skontrolowanych 
inkubatorach w porównaniu z inkubato ­
rami objętymi analizą porównawczą, co 
przedstawiono na wykresie 4 .
42 
W szczególności relatywnie niewielu 
pracowników zaangażowanych bez ­
pośrednio w działania inkubacyjne 
posiadało kwalifikacje umożliwiające im 
oferowanie bardziej wyspecjalizowanej 
pomocy przedsiębiorstwom w obsza ­
rach takich jak wiedza fachowa związana 
z danym sektorem (39%) lub dostęp do 
finansowania (43%).
20 Uwagi
43 
Dalszą konsekwencją tego braku współ ­
pracy był fakt, że inkubatory miały tylko 
ograniczoną ustrukturyzowaną wie ­
dzę na temat indywidualnych potrzeb 
i osiągnięć inkubowanych przez nie 
przedsiębiorstw.Preinkubacja i wirtualna inkubacja
44 
Uchybienia w programach i niski poziom 
zaangażowania odnotowano także 
w dwóch innych ważnych obszarach 
działalności inkubatora: wsparciu prein ­
kubacyjnym (zob. pkt 5 a)) oraz inkubacji 
wirtualnej (zob. pkt 46). Obie te usługi 
zapewnia się potencjalnym klientom 
oraz klientom, którzy nie muszą fizycz ­
nie być obecni na terenie inkubatora.Porównanie głównych dostępnych kwalifikacji i wiedzy pracowników
Zakres kwalifikacji i wiedzy, którymi dysponowali pracownicy inkubatora, był mniejszy w skontrolowanych 
inkubatorach.
Źródło:  Dane na podstawie analizy porównawczej ETO za 2011 r.Wykres 4
14%49%39%55%
35%
43%43%39%
22%Tworzenie MŚP opartych na nowoczesnych 
technologiach i wsparcie dla nich
Wiedza fachowa 
związana z danym 
sektorem
Dostęp do ﬁnansowaniaInkubatory objęte 
analizą porównawcząSkontrolowane 
inkubatoryWspółpraca międzynarodowa
Doradztwo prawneInne
Promowanie 
wspieranych MŚP
Zaawansowane wykorzystanie technologii 
teleinformatycznych na potrzeby rozwoju MŚPRozwój zasobów ludzkich90%
80%
70%
60%
50%40%30%20%10%
0%
21 Uwagi
45 
Zapewnienie intensywnego wspar ­
cia preinkubacyjnego potencjalnym 
przedsiębiorcom jest istotne. Pozwala to 
inkubatorowi zidentyfikować populację 
potencjalnych klientów niezależnie od 
ich lokalizacji geograficznej. Zwiększa 
to także zaangażowanie inkubatora na 
rzecz lokalnej społeczności. Wymaga to 
jednak znacznych nakładów czasowych 
ze strony pracowników inkubatora. 
Z 27 skontrolowanych inkubatorów 
14 nie oferowało takich usług. Brak takiej 
usługi był jednym z powodów otrzy ­
mania przez inkubatory niskiej liczby 
zgłoszeń, co przedstawiono w  tabeli .
46 
Wirtualna inkubacja polega na dostar ­
czeniu programów inkubacji klientom, 
którzy nie są fizycznie lokatorami inku ­
batora. Usługa ta zwiększa skuteczność 
działania inkubatorów (zob. pkt 26). 
Zainteresowanie tego typu wsparciem 
zależy w dużym stopniu od jakości i sku ­
teczności programów inkubacji. Niskiej 
jakości programy inkubacji (zob. pkt 38 
i 39) oraz ograniczony zakres oferowa ­
nych usług były dwoma głównymi przy ­
czynami tego, że jedynie 11 z 27 skon ­
trolowanych inkubatorów zapewniało 
wirtualną inkubację klientom mającym 
siedzibę poza inkubatorem.Tworzenie sieci i inkubatory 
zintegrowane
47 
Skontrolowane inkubatory odpowiednio 
rozumiały potrzeby w zakresie tworze ­
nia sieci i wynikające z tego korzyści. 
W 19 z 27 z nich starano się utworzyć 
sieć połączonych zainteresowanych 
podmiotów. Ponadto w przypadku 
prawie wszystkich skontrolowanych 
inkubatorów istniały powiązania z uzna ­
nym partnerem lokalnym lub były one 
włączone w jego struktury. Partnerami 
tymi były uczelnie wyższe, organizacje 
wsparcia przedsiębiorczości oraz organy 
publiczne. Jednakże niewiele inkubato ­
rów w sposób skuteczny utworzyło sieć, 
która obejmowała wszystkie rodzaje 
istotnych zainteresowanych podmiotów 
(tj. uczelnie wyższe, wiodące przed ­
siębiorstwa z danego sektora oraz 
przedsiębiorstwa w fazie postinkuba ­
cyjnej, które wcześniej były klientami 
inkubatora).
48 
Inkubatory powinny odgrywać istotną 
rolę w infrastrukturze wsparcia przedsię ­
biorczości w każdym regionie. Jednakże 
tylko 14 z 27 inkubatorów było wcześ­
niej objętych konsultacjami w trakcie 
opracowywania regionalnych strategii 
innowacji. Ta niska liczba wskazuje 
pośrednio na fakt, że inkubatory nie są 
postrzegane jako istotne ośrodki wspar ­
cia przedsiębiorczości.
22 Uwagi
Systemy monitorowania 
w ramach inkubatorów nie 
zapewniały odpowiednich 
informacji zarządczych
49 
Trybunał uważa, że w każdym inkubato ­
rze przedsiębiorczości należy wdrożyć 
system monitorowania. System ten 
powinien gromadzić i rejestrować dane 
statystyczne i inne istotne informacje 
na temat działalności inkubatora i jego 
klientów. Celem gromadzenia tych 
informacji jest ocena, czy zasoby zostały 
zainwestowane w sposób wydajny 
i skuteczny oraz czy przyczyniły się do 
osiągnięcia celów strategicznych. Cele te 
mogą zostać osiągnięte jedynie wtedy, 
gdy z systemu zarządzania inkubatora 
oraz od inkubowanych przedsiębiorstw 
uzyska się dane na temat przedsię ­
biorczości w formie standardowych 
wskaźników finansowych i wskaźników 
działalności.50 
Tylko 15 z 27 inkubatorów wdroży ­
ło system pozwalający na regularną 
obserwację i rejestrację działalności 
inkubatora. W pozostałych inkubatorach 
gromadzenie danych ograniczało się do 
obowiązkowych danych statystycznych 
wymaganych na podstawie przepisów 
rachunkowych i podatkowych. Inkuba ­
tory były często niezdolne do podania 
szczegółowych danych finansowych 
na temat wartości pomocy udzielonej 
poszczególnym klientom. Utrudnia 
to odpowiednią ocenę ich działalno ­
ści inkubacyjnej. Jeszcze rzadsza była 
praktyka włączania danych dotyczących 
działalności klientów do danych w zakre ­
sie monitorowania inkubatora. Niektóre 
inkubatory nie gromadziły podstawo ­
wych danych na temat wyników, gdyż 
jedynie w sposób ograniczony nadzoro ­
wały one rozwój swoich klientów. Jedy ­
nie 5 z 27 inkubatorów wykorzystywało 
dane na temat wyników swoich klientów 
do poprawy zarządzania inkubatorem. 
Przykład takiego inkubatora przedsta ­
wiono w  ramce 2 .
Dobra praktyka  – Zintegrowany system monitorowania
Jeden z najbardziej skutecznych skontrolowanych inkubatorów w Republice Czeskiej regularnie monitorował wyni ­
ki inkubowanych przedsiębiorstw oraz istotność i jakość oferowanego im wsparcia. W tym celu inkubator opraco ­
wał system kluczowych wskaźników wykonania zadań obejmujących wyczerpujące informacje na temat działalno ­
ści inkubatora (np. liczba organizowanych szkoleń, liczba wykładów) oraz wyników inkubowanych przedsiębiorstw 
(np. obrót, liczba zgłoszonych patentów, liczba utworzonych miejsc pracy w przeliczeniu na pełny etat). Uzyskane 
informacje były wykorzystywane przez kierownictwo do oceny skuteczności programów inkubacji.Ramka 2
23 Uwagi
51 
Wszystkie systemy monitorowania sto ­
sowane przez inkubatory, które prowa ­
dziły pomiary działalności, obejmowały 
wskaźniki wykonania zadań. Jednakże 
tylko w 10 z 27 przypadków były one 
zdefiniowane w odniesieniu do standar ­
dów określonych przez uznane organi ­
zacje krajowe lub międzynarodowe16. 
Brak standaryzacji utrudniał porównanie 
wyników poszczególnych inkubatorów 
z danymi dostępnymi w ramach analizy 
porównawczej lub ocenę ich wpływu na 
gospodarkę lokalną.
Finansowa trwałość inkuba ‑
torów kolidowała z celem 
zapewnienia odpowiednich 
usług inkubacji odnośnym 
przedsiębiorstwom
52 
Trybunał uważa, że odpowiedni model 
biznesowy powinien umożliwić inku ­
batorowi osiągnięcie celów strategicz ­
nych z uwzględnieniem ograniczeń 
ekonomicznych. Powinno to oznaczać, 
że inkubator w sposób selektywny 
zapewnia wsparcie i usługi wybranym 
grupom lokatorów. Wsparcie powinni 
otrzymać jedynie ci przedsiębiorcy, 
którzy są w stanie zaprezentować wy ­
konalne, innowacyjne i konkurencyjne 
koncepcje biznesowe. Oznacza to, że 
należy ustanowić odpowiednie kryteria 
wyboru oraz przeprowadzić działania 
rozpoznawcze, aby zapewnić dostęp ­
ność wystarczającej liczby kandydatów 
o odpowiedniej jakości.53 
Działalność inkubacyjna zwykle nie jest 
dochodowa: wsparcie i usługi są dostar ­
czane bezpłatnie lub po stawkach, które 
nie pozwalają pokryć kosztów inkubato ­
ra. W skontrolowanej populacji 27 inku ­
batorów tylko 7 z nich upewniło się, że 
wsparcie finansowe zapewnione przez 
zainteresowane podmioty będzie stale 
dostępne. Przykład takiego porozumie ­
nia przedstawiono w  ramce 3 . Pozostałe 
20 inkubatorów miało być samowystar ­
czalnych pod względem finansowym, 
co zmuszało je do koncentrowania się 
nadmiernie na finansowym aspekcie 
działalności.
54 
W rezultacie skontrolowane inkubatory 
były w ogromnym stopniu uzależnione 
od dochodu generowanego wewnętrz ­
nie z działań inkubacyjnych (głównie 
wynajmu powierzchni biurowej), które 
stanowiły 72% ich łącznego dochodu. 
W populacji inkubatorów EC ­BIC objętej 
analizą porównawczą działalność ta ge ­
nerowała tylko 34% dochodu, natomiast 
reszta środków pochodziła ze źródeł 
publicznych i prywatnych.
55 
W celu zminimalizowania deficytu struk ­
turalnego skontrolowane inkubatory, 
których stałe finansowanie nie było za ­
gwarantowane, były zmuszone zmniej ­
szyć koszty i zwiększyć dochód. Reduk ­
cja kosztów nieuchronnie prowadziła 
do zmniejszenia poziomu oferowanego 
wsparcia oraz uproszczenia programów 
inkubacji. Oznaczało to także, że mniej 
zasobów było dostępnych na prowa ­
dzenie działań rozpoznawczych. Jako że 
wynajem powierzchni biurowych stano ­
wił główne źródło dochodu, inkubatory 
starały się w maksymalnym stopniu 
wykorzystać ten aspekt.16 Istnieją różne organizacje 
publikujące tego rodzaju 
informacje. Należą do nich: 
europejska sieć ośrodków 
przedsiębiorczości i innowacji, 
US National Business 
Incubation Association 
i Komisja Europejska.
24 Uwagi
56 
Liczba wnioskodawców rzadko przekra ­
czała kilku miesięcznie, nawet w naj ­
bardziej obleganych skontrolowanych 
obiektach. Inkubatory miały zatem słabą 
motywację, aby przeprowadzać formal ­
ną procedurę dopuszczenia, w ramach 
której potencjalni klienci wybierani byli ­
by na podstawie badania poziomu inno ­
wacji lub potencjału wzrostu w zakresie 
przedstawianych przez nich koncepcji 
biznesowych. Jedynie 12 z 27 skontro ­
lowanych inkubatorów wdrożyło taką 
procedurę.
57 
Pozwalało to przedsiębiorstwom o niż ­
szym potencjale wzrostu wprowadzić się 
do inkubatora, co zmniejszało wydajność 
wykorzystywania zasobów inkubatora.
58 
Z powodu niewystarczającego finanso ­
wania oraz braku zewnętrznych źródeł fi ­
nansowania (np. ze strony zainteresowa ­
nego podmiotu), 8 z 27 skontrolowanych 
inkubatorów musiało ograniczyć zakres 
wsparcia inkubacyjnego po wygaśnię ­
ciu umowy o dofinansowanie z EFRR. 
W czterech przypadkach całkowicie za ­
rzucono działalność inkubacyjną, a inku ­
batory przekształciły się w budynki ofe ­
rujące wynajem powierzchni biurowej 
bez funkcji wsparcia przedsiębiorczości. Słabe kryteria wyboru oraz brak celów 
rozwojowych dla inkubowanych przed ­
siębiorstw negatywnie wpłynęły na sku ­
teczność skontrolowanych inkubatorów, 
a także na ogólną wydajność ich działań 
inkubacyjnych.
Systemy zarządzania EFRR 
nie koncentrowały się na 
skuteczności usług świad ‑
czonych przez inkubatory 
przedsiębiorczości
59 
Wyniki przeprowadzonej kontroli oraz 
dane z analizy porównawczej jasno 
wskazują, że skontrolowane inkubatory 
nie świadczą usług w sposób wystar ­
czająco wydajny. Oznacza to, że jest 
szczególnie istotne, aby przeanalizować 
systemy zarządzania EFRR ustanowione 
przez instytucje zarządzające, obejmują ­
ce wydatkowanie środków publicznych. 
Ocena Trybunału skoncentrowała się na 
dwóch istotnych kwestiach: wyborze 
współfinansowanych projektów oraz 
zapewnieniu kontynuacji operacji.Dobra praktyka  – Wsparcie finansowe od organizacji macierzystej
W Hiszpanii, aby zapewnić stabilność działania i trwałość finansową, zarządzające inkubatorami izby handlowe for ­
malnie zobowiązały się pokryć ewentualny deficyt roczny. To formalne zobowiązanie jest namacalnym dowodem 
chęci zainteresowanych podmiotów do uczestniczenia w tworzeniu polityki przedsiębiorczości, co jest postrzegane 
jako misja publiczna spójna z działalnością organizacji macierzystej.Ramka 3
25 Uwagi
W procedurze wyboru 
 inkubatorów nie wzięto 
pod uwagę w sposób 
 należyty niektórych 
 kluczowych elementów 
 działalności inkubacyjnej
60 
Trybunał uważa, że organy publiczne 
powinny z zasady opracować działania 
pomocowe w taki sposób, by uwzględ ­
nić potrzeby określone w ich polityce 
przedsiębiorczości oraz w sposób 
zapewniający trwałość i odpowiednią 
stopę zwrotu z zainwestowanych środ ­
ków publicznych w postaci nowych MŚP 
i miejsc pracy. Aby to osiągnąć, projekty 
powinny być wybierane do współfinan ­
sowania jedynie w sytuacji, gdy zapew ­
niona jest kontynuacja ich działalności 
w przyszłości.
61 
Dwie fazy realizacji projektu opisane 
we wstępie w odniesieniu do inkubato ­
rów przedsiębiorczości (zob. pkt 9) są 
odzwierciedlone w procedurach zarzą ­
dzania EFRR stosowanych przez insty ­
tucje zarządzające. EFRR jest głównie 
wykorzystywany do współfinansowania 
inwestycji w fizyczną infrastrukturę w re ­
gionach UE. Proces zarządzania stosowa ­
ny przez instytucje zarządzające skupia 
się głównie na zapewnieniu skutecznego 
uzyskania produktów fizycznych.
Ocena i wybór projektów
62 
W przypadku inkubatorów przedsiębior ­
czości to podejście ukierunkowane na 
produkty można wykryć już na etapie 
wyboru projektu. W szczególności przy 
ocenie projektu i w procesie wyboru 
nie zwraca się wystarczającej uwagi na 
niektóre kluczowe elementy działalności 
inkubacyjnej, która jest częścią fazy ope ­
racyjnej (fazy II) projektu.a) Kompetencje personelu. Procedura 
wyboru nie skutkowała odpowied ­
nią oceną kwalifikacji pracowników 
odpowiedzialnych za świadczenie 
usług inkubacji. Trybunał odnotował 
w szczególności, że w jednej trzeciej 
przypadków współfinansowanie 
przyznano na projekty, w przypadku 
których nie można było wykazać, by 
pracownicy posiadali niezbędną wie ­
dzę lub doświadczenie w danej dzie ­
dzinie. W niektórych przypadkach 
brakowi specjalistycznej wiedzy 
miały zaradzić dodatkowe projekty 
współfinansowane ze środków EFRR.
b) Usługi inkubacji. W procesie przy ­
znawania dofinansowania na 
inkubatory przedsiębiorczości nie 
oceniano zakresu ani istotności 
usług inkubacji, które miały być 
świadczone, oraz w szczególności 
programów inkubacji.
c) Trwałość finansowa. Wnioskodawcy 
nie musieli przedstawić szczegóło ­
wych informacji na temat zakresu 
wsparcia przedsiębiorczości oraz 
oczekiwanych kosztów lub rezul ­
tatów. Nie wymagano też od nich 
dostarczenia informacji na temat 
strategii w zakresie pokrycia deficy ­
tu w wydatkach operacyjnych oraz 
zagwarantowania ciągłości świad ­
czenia usług inkubacji.
d) Oczekiwany wpływ projektu. W pro ­
cedurze oceny nie oszacowano ocze ­
kiwanych korzyści dla gospodarki 
regionalnej. Brak ustandaryzowa ­
nych kryteriów oceny uniemożliwił 
również ocenę wydajności planowa ­
nych projektów pod względem kosz ­
tu jednego utworzonego miejsca 
pracy lub nowego MŚP .
26 Uwagi
Cele i wskaźniki projektów
63 
Niektóre cele projektów zdefiniowane 
we wniosku zostały skwantyfikowane za 
pomocą wskaźników i określono warto ­
ści docelowe, które należało osiągnąć. 
Wskaźniki produktu zostały zastosowane 
odpowiednio: przykłady obejmowały licz ­
bę metrów kwadratowych wybudowanej 
powierzchni biurowej lub liczbę zainstalo ­
wanych drukarek.
64 
Jednakże żadna ze skontrolowanych 
instytucji zarządzających nie stosowa ­
ła systemu wskaźników opartych na 
wytycznych w sprawie dobrych praktyk 
wydanych przez doświadczoną krajową 
lub międzynarodową grupę inkubatorów 
przedsiębiorczości.
65 
Przy ustanawianiu celów działalności 
inkubacyjnej (faza II) szczególne znacze ­
nie ma określenie precyzyjnych wskaź ­
ników. Wskaźniki z zasady były w du ­
żym stopniu określane przez samych 
wnioskodawców.
66 
Brak struktury w stosowaniu wskaźników 
w celu ustanowienia szczegółowych ce ­
lów projektów oraz monitorowania dzia ­
łalności operacyjnej także miał wpływ na 
ogólną wydajność wydatkowania środ ­
ków publicznych. W szczególności przy 
podpisywaniu umów o dofinansowanie 
instytucje zarządzające nie były w stanie 
zapewnić, by wartość dofinansowania ze 
środków EFRR lub poziom współfinan ­
sowania były proporcjonalne do rezulta ­
tów oczekiwanych przez wnioskodawcę 
lub do wpływu na lokalną przedsiębior ­
czość. Korzyści z zapewnienia wsparcia 
ze środków publicznych nie były kwan ­
tyfikowane i oceniane na etapie wyboru 
projektów.Monitorowanie projektu 
i śledzenie rezultatów
67 
Fizyczne utworzenie inkubatorów było 
z reguły monitorowane w sposób odpo ­
wiedni. Władze państw członkowskich 
przeprowadzały kontrole na miejscu 
oraz analizy dokumentacji finansowej.
68 
Jednakże władze państw członkow ­
skich nie były w stanie odpowiednio 
ocenić skuteczności inkubatorów pod 
względem osiągania rezultatów. Jedną 
z głównych przyczyn tej sytuacji był 
fakt, że nie podjęły one kroków mają ­
cych zapewnić, by systemy zarządzania 
na poziomie inkubatora spełniały ich 
podstawową funkcję tj. monitorowanie 
wyników. Brak odpowiednich rezultatów 
monitorowania sprawiał, że władze te 
nie były w stanie odpowiednio kontrolo ­
wać osiągnięcia oczekiwanych wyników.
Inkubatory współfinanso ‑
wane ze środków EFRR nie 
musiały kontynuować dzia ‑
łalności inkubacyjnej przez 
wystarczająco długi czas
69 
Trybunał uważa, że należy zwrócić szcze ­
gólną uwagę na finansową i operacyjną 
trwałość współfinansowanych projek ­
tów, jakość oferowanych usług inkubacji 
oraz ogólny oczekiwany pozytywny 
wpływ na gospodarkę lokalną oraz 
w miarę możliwości gospodarkę ogólną.
27 Uwagi
70 
W tym kontekście minimalny okres kon ­
tynuacji działalności17 (pięć lat) nie był 
dostosowany do charakterystyki procesu 
inkubacji przedsiębiorczości; nie od ­
zwierciedlał on też odpowiednio cyklu 
życia aktywów wybudowanych i zaku ­
pionych ze środków EFRR (20–30 lat)18. 
Oznaczało to, że instytucje zarządzające 
rezygnowały z kontroli nad tymi akty ­
wami zaraz po upłynięciu minimalnego 
okresu kontynuacji działalności okre ­
ślonego w rozporządzeniu w sprawie 
funduszy strukturalnych19. Przykład 
przedstawiający, jak państwo członkow ­
skie poradziło sobie z takim problemem, 
znajduje się w  ramce 4 .
71 
Po wygaśnięciu okresu kontynuacji 
działalności podmiot odpowiedzialny za 
realizację projektu był zwalniany z zo ­
bowiązań umownych i mógł swobodnie 
dysponować uzyskanymi aktywami. 
W przypadku skontrolowanych projek ­
tów 8 z 27 inkubatorów częściowo lub 
całkowicie zaprzestało działalności in ­
kubacyjnej po upłynięciu pięcioletniego 
okresu kontynuacji działalności.72 
W takich sytuacjach faktyczną korzyść 
z finansowania ze środków publicznych 
odnieśli właściciele obiektów (tj. pry ­
watne przedsiębiorstwa, władze lokalne, 
izby handlowe i uczelnie wyższe), a nie 
lokalni przedsiębiorcy i nowe przedsię ­
biorstwa. Trybunał szacuje, że łączna 
wartość finansowania, którego dotyczyła 
ta kwestia, może wynieść około dwóch 
piątych łącznych inwestycji ze środków 
EFRR w skontrolowanych projektach 
inkubatorów przedsiębiorczości, tj. 
30 mln euro.17 Okres, w którym beneficjent 
jest zobowiązany do 
przestrzegania zobowiązań 
określonych w umowie 
o dofinansowanie.
18 Cykl życia przedmiotowych 
aktywów (głównie budynków) 
został określony na podstawie 
stawek amortyzacji 
stosowanych w danych 
państwach członkowskich.
19 Rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1260/1999 z dnia 
21 czerwca 1999 r. 
ustanawiające przepisy 
ogólne w sprawie funduszy 
strukturalnych (Dz.U. L 161 
z 26.6.1999, s. 1).
Dobra praktyka – Okres kontynuacji działalności
W Polsce problem krótkiego okresu kontynuacji działalności został rozwiązany w okresie programowania 2007–2013 
w jednym z działań ujętych w horyzontalnym programie operacyjnym. Okres kontynuacji działalności ustanowio ­
ny w umowie o dofinansowanie został wydłużony do 20 lat, a kierownicy projektów mieli obowiązek przekazania 
wszystkich środków publicznych otrzymanych na budowę obiektu inkubowanym MŚP w tym okresie w formie 
wsparcia przedsiębiorczości.Ramka 4
28 Uwagi
Ograniczenia w rozpo ‑
wszechnianiu wiedzy 
przez Komisję Europejską 
utrudniły propagowanie 
dobrych praktyk
73 
Dokonana przez Trybunał ocena wkła ­
du Komisji skoncentrowała się na tych 
działaniach, które z zasady powinny 
przyczyniać się do realizacji projektów 
inkubatorów. W szczególności Trybunał 
ocenił, czy Komisja zgromadziła wiedzę 
na temat działalności inkubacyjnej oraz 
czy na poziomie europejskim udostęp ­
niono wytyczne dotyczące dobrych 
praktyk oparte na tej wiedzy.
Inicjatywy Komisji
74 
W trakcie niniejszej kontroli Trybunał 
przeanalizował szereg inicjatyw Komisji. 
Skoncentrował się on na inicjatywach, 
które funkcjonowały od początku 2000 r. 
i które dotyczyły głównie inkubatorów. 
Inicjatywy te mogły potencjalnie wnieść 
wkład w gromadzenie odnośnej wie ­
dzy fachowej w Komisji, a także w roz ­
powszechnianie tej wiedzy i dobrych 
praktyk wśród zainteresowanych stron 
lub odpowiedzialnych władz.75 
W związku z zarządzaniem wiedzą nale ­
ży wymienić dwie ważne inicjatywy:
a) W 2002 r. Komisja opublikowała 
badanie porównawcze, które dostar ­
czyło cennych informacji na temat 
sytuacji europejskich inkubatorów. 
W badaniu tym zalecano, by powtó ­
rzyć analizę porównawczą, jednakże 
nigdy do tego nie doszło.
b) Jednocześnie Komisja ustanowiła 
bazę danych inkubatorów20. Dane te 
były aktualizowane w cyklu rocznym 
do 2006 r., kiedy to system przestał 
być rozwijany i aktualizowany.
Rozpowszechnianie wiedzy
76 
Jeżeli chodzi o rozpowszechnianie 
wiedzy na temat inkubatorów, poza 
wspomnianym sprawozdaniem z analizy 
porównawczej, w 2010 r. Komisja opu ­
blikowała przewodnik dla inkubatorów 
opartych na innowacyjności. W doku ­
mencie tym, który opracowano na pod ­
stawie wiedzy fachowej członków EBN, 
opisano główne czynniki i procesy, które 
mają największy wpływ na powodzenie 
inkubatora przedsiębiorczości oraz naj ­
lepsze sposoby jego pomiaru. Jednak ­
że w przewodniku nie przedstawiono 
żadnych danych na temat wyników lub 
informacji na temat skuteczności tego 
rodzaju wsparcia przedsiębiorczości. 
Przewodnik opublikowano zbyt późno, 
aby skontrolowane inkubatory mogły 
go uwzględnić w czasie ich tworzenia. 
Zaledwie kilka inkubatorów wiedziało 
o jego istnieniu.20 http://cordis.europa.eu/
incubators/about.htm
29 Uwagi
77 
Opisane powyżej inicjatywy pokazują, 
że w ostatniej dekadzie Komisja fak ­
tycznie poczyniła pewne starania, by 
zgromadzić dane na temat inkubatorów 
przedsiębiorczości. Jednakże zgroma ­
dzona wiedza fachowa i doświadczenie 
zostały utracone na wskutek braku 
kontynuacji inicjatyw Komisji. Komisja 
nie przeprowadziła dalszych systema ­
tycznych badań na temat inkubatorów 
przedsiębiorczości i dlatego też nie 
miała odpowiedniej aktualnej wiedzy, 
którą mogłaby się podzielić. Taka wie ­
dza byłaby szczególnie przydatna dla 
państw członkowskich, które intensyw ­
nie rozwijały swoją sieć inkubatorów 
przedsiębiorczości (tj. państw członkow ­
skich, które przystąpiły do UE w 2004 r. 
i w latach kolejnych).
78 
Komisja nie dysponuje odpowiednią 
bazą wiedzy, która pozwoliłaby na ocenę 
skuteczności inkubatorów przedsiębior ­
czości lub zapewniła zaawansowane 
wsparcie inkubatorom przedsiębiorczo ­
ści, w szczególności tym współfinanso ­
wanym ze środków EFRR. Fakt, że liczba 
inkubatorów wzrasta, sprawia, że jest 
szczególnie istotne, aby Komisja dostar ­
czała wsparcie operatorom inkubatorów, 
instytucjom zarządzającym i państwom 
członkowskim, w szczególności za ­
pewniając przykłady dobrych praktyk, 
skutecznych programów inkubacji lub 
danych porównawczych, które instytucje 
zarządzające mogą wykorzystać do oce ­
ny wniosków o utworzenie inkubatorów 
w przyszłości.
30
 Wnioski  
i zalecenia
79 
EFRR w znacznym stopniu przyczynił się 
pod względem finansowym do tworze ­
nia infrastruktury inkubatorów przedsię ­
biorczości, w szczególności w państwach 
członkowskich, w których ten rodzaj 
wsparcia przedsiębiorczości był stosun ­
kowo rzadki. Jednakże Trybunał uważa, 
że świadczenie usług inkubacji, a w kon ­
sekwencji szerszy wpływ na lokalną 
przedsiębiorczość, było raczej ograni ­
czone z powodu problemów finanso ­
wych i niskiego poziomu działalności 
inkubacyjnej. Głównymi przyczynami są 
brak wiedzy fachowej na temat praktyk 
inkubacji oraz uchybienia w systemie 
zarządzania.
Ogólnie mówiąc, skontro ‑
lowane inkubatory współ ‑
finansowane ze środków 
EFRR zostały utworzone 
w sposób prawidłowy, ale 
wsparcie przedsiębiorczo ‑
ści oferowane klientom 
było umiarkowanie 
skuteczne
80 
Wyniki skontrolowanych inkubatorów 
były gorsze niż inkubatorów objętych 
analizą porównawczą. Chociaż EFRR sku ­
tecznie przyczynił się do zapewnienia 
infrastruktury inkubatorów, był on mniej 
skuteczny, jeżeli chodzi o zapewnienie, 
by dostarczały one skuteczne i wydajne 
wsparcie swoim klientom. Inkubatory 
wspierane ze środków EFRR funkcjono ­
wały w nowoczesnych i odpowiednio 
zaadaptowanych współfinansowanych 
obiektach, były droższe w utrzymaniu, 
a do utworzenia przedsiębiorstwa po ­
trzebowały więcej personelu niż miało to 
miejsce w inkubatorach objętych analizą 
porównawczą.Skontrolowane inkubatory 
wspófinansowane ze środ ‑
ków EFRR nie wykorzystały 
w odpowiednim stopniu 
dobrych praktyk
81 
Istnieje kilka możliwych przyczyn wy ­
jaśniających, dlaczego skontrolowane 
inkubatory były mniej skuteczne i wydaj ­
ne. Większość inkubatorów rozpoczęła 
funkcjonowanie relatywnie niedawno 
i ten brak doświadczenia niewątpliwie 
wpłynął na ich skuteczność. Oczywisty ­
mi oznakami tego stanu były uchybienia 
i braki w programach inkubacji oraz 
nieodpowiednie modele biznesowe, 
w szczególności jeśli chodzi o trwałość 
finansową. Ograniczenia te sprawiły, że 
kierownictwo inkubatorów skoncentro ­
wało się na generowaniu dochodu, a nie 
ma świadczeniu wysokiej jakości usług 
dla nowych przedsiębiorstw o wysokim 
potencjale wzrostu. To podejście ukie ­
runkowane na dochód przyczyniło się do 
złagodzenia kryteriów kwalifikowalności 
dla przyjmowanych przedsiębiorstw. 
W rezultacie kosztowne wsparcie inkuba ­
tora było oferowane przedsiębiorstwom 
o niskim potencjale wzrostu. Spotęgo ­
wało to nieefektywne wykorzystanie 
środków publicznych zainwestowanych 
w inkubatory przedsiębiorczości.
82 
Inkubatory nie były w stanie oferować 
kompleksowej, indywidualnie dostoso ­
wanej pomocy swoim klientom. Zakres 
oferowanych usług był ograniczony. 
Większość skontrolowanych inkubato ­
rów nie oferowała wsparcia potencjal ­
nym przedsiębiorcom na etapie prein ­
kubacji lub klientom nieposiadającym 
siedziby na ich terenie. Programy inku ­
bacji miały charakter podstawowy i nie 
uwzględniały konkretnych indywidual ­
nych potrzeb ani celów rozwoju działal ­
ności swoich klientów. Ponieważ nie było 
ścisłej współpracy z nimi, inkubatory nie 
miały szczegółowych informacji na te ­
mat poziomu ich rozwoju. Spotęgowało 
to negatywny wpływ na jakość oferowa ­
nego wsparcia przedsiębiorczości.
31 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 1
Komisja powinna zobowiązać państwa 
członkowskie do uwarunkowania wy ­
dawania pozwoleń na utworzenie no ­
wych inkubatorów z wykorzystaniem 
środków UE od następujących kwestii:
a) Inkubatory przedsiębiorczości 
powinny być tworzone na podsta ­
wie szczegółowych i realistycznych 
biznesplanów, uwzględniających 
w szczególności kontynuację nieko ­
mercyjnej działalności inkubacyjnej.
b) Działalność inkubacyjna powinna 
od początku być prowadzona przez 
odpowiednio wykwalifikowany 
personel, który może zapewnić 
właściwe indywidualne wsparcie 
klientom i potencjalnym przyszłym 
przedsiębiorcom.
c) Inkubatory powinny proaktywnie 
poszukiwać i pozyskiwać nowych 
klientów niezależnie od ich lokaliza ­
cji geograficznej, koncentrując się 
na klientach mających innowacyjne 
koncepcje o wysokim potencjale 
wzrostu, tak aby zmaksymalizować 
efektywność wykorzystania środ ­
ków publicznych, a co za tym idzie 
wartość dodaną środków UE.
d) Proces inkubacji każdego klienta 
powinien rozpocząć się przygoto ­
waniem szczegółowego, dostoso ­
wanego do jego potrzeb programu 
inkubacji. Realizacja programu 
powinna być monitorowana i należy 
ocenić, w jakim stopniu osiągnięto 
cele biznesowe.
e) Inkubatory powinny oferować swoje 
usługi przedsiębiorstwom, które 
nie mają siedziby na ich terenie, co 
umożliwi większe oddziaływanie 
wsparcia inkubacyjnego na lokalną 
społeczność przedsiębiorstw i po ­
prawę możliwości tworzenia sieci.f) Inkubatory powinny ustanowić sys ­
tem monitorowania oparty nie tylko 
na danych uzyskanych z ich własnej 
działalności, ale także na danych 
dostarczonych przez wspieranych 
klientów.
Systemy zarządzania były 
skuteczne pod względem 
zapewnienia infrastruktury, 
ale nie pod względem zapew ‑
nienia wydajnego wsparcia 
w zakresie inkubacji 
przedsiębiorczości
83 
W większości przypadków systemy 
zarządzania były skuteczne pod wzglę ­
dem zapewnienia fizycznych produktów 
(np. budynków) w terminie i zgodnie 
z harmonogramem. Jednakże nie za ­
pewniały one skutecznego i wydajnego 
świadczenia usług inkubacji (np. coach­
ingu i szkoleń). Należy położyć większy 
nacisk na zarządzanie usługami inkubacji 
w perspektywie długoterminowej.
84 
Władze państw członkowskich, które 
wybrały projekty do współfinansowa ­
nia, nie poświęciły wystarczającej uwagi 
oczekiwanym wynikom działalności 
inkubacyjnej oraz wykonalności modeli 
biznesowych inkubatorów. Miało to po ­
ważne konsekwencje: wpłynęło na cele, 
które były określane dla poszczególnych 
inkubatorów oraz miało dalsze implika ­
cje, jeżeli chodzi o kontynuację działal ­
ności inkubacyjnej. Ta druga kwestia jest 
szczególnie istotna, gdyż długość okresu 
kontynuacji działalności nie odzwier ­
cied a w sposób odpowiedni charakteru 
współfinansowanych ze środków EFRR 
projektów inkubatorów. Istotne ryzyko 
wynikające z tej sytuacji jest takie, że 
ustanowione systemy umożliwiają prze ­
kazanie, po zakończeniu okresu kontynu ­
acji działalności, znacznej części środków 
publicznych właścicielom inkubatorów.
32 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 2
Komisja powinna zobowiązać władze 
państw członkowskich do uwzględ ­
nienia następujących elementów 
w koncepcji procedur wyboru i nad ­
zorowania projektów inkubatorów 
współfinansowanych z EFRR:
a) W odniesieniu do kryteriów wyboru 
projektów należy położyć większy 
nacisk na oczekiwane rezultaty 
projektów niż na zapewnienie fizycz ­
nych produktów.
b) W trakcie oceny projektów oraz 
przy określaniu warunków umow ­
nych należy w większym stopniu 
wykorzystywać wiedzę ekspertów 
w zakresie działalności inkubatorów 
przedsiębiorczości.
c) Wartość wsparcia publicznego 
powinna być oparta na określonych 
prognozach rezultatów projektu 
inkubatora. Wartość płatności z EFRR 
powinna być powiązana z rezultata ­
mi osiąganymi przez inkubator.
d) Okres kontynuacji działalności powi ­
nien być dostosowany do faktyczne ­
go cyklu życia aktywów inkubatorów 
przedsiębiorczości współfinansowa ­
nych ze środków EFRR.Komisja nie podjęła odpo ‑
wiednich działań mających 
ułatwić wymianę wiedzy 
i dobrych praktyk
85 
Chociaż Komisja poczyniła pewne stara ­
nia, by uzyskać wiedzę na temat działal ­
ności i charakterystyki dużej populacji in ­
kubatorów przedsiębiorczości w Europie, 
oferowane przez nią wsparcie nie opiera 
się na wynikach tych działań. Niedawno 
opublikowany przewodnik zapewnia 
cenny przegląd zasad inkubacji, ale nie 
jest on wystarczająco szczegółowy i nie 
zawiera istotnych danych dotyczących 
procesu inkubacji, np. danych porównaw ­
czych w zakresie kluczowych wskaźników. 
Działania Komisji w zakresie rozpowszech ­
niania odnośnej wiedzy i promowania 
dobrych praktyk były zbyt ograniczone, 
by zmniejszyć ryzyko niepowodzenia 
w przypadku niedawno utworzonych 
współfinansowanych inkubatorów.
Zalecenie 3
Komisja Europejska powinna:
a) zaktualizować wiedzę dotyczącą 
skuteczności i wydajności inkubato ­
rów przedsiębiorczości oraz stoso ­
wać te wiedzę, mając na uwadze 
zapewnienie, by wsparcie EFRR 
było odpowiednio dostosowane 
do potrzeb sektora inkubatorów 
przedsiębiorczości;
b) kontynuować starania, by wspierać 
wspólnotę inkubatorów przedsię ­
biorczości, a w szczególności te in ­
kubatory, które otrzymują środki UE, 
na przykład organizując wymianę 
wiedzy i doświadczeń z właściwymi 
organami państw członkowskich. Ini ­
cjatywa ta powinna objąć wszystkie 
inkubatory przedsiębiorczości, które 
mogłyby w ten sposób przedstawić 
swoje pozytywne doświadczenia, 
wymienić się wiedzą oraz dostępem 
do wsparcia partnerskiego na pozio ­
mie europejskim.
33 Wnioski i zalecenia 
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Henri 
GRETHEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 9 kwietnia 2014 r.
W imieniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego
Vitor Manuel da SILVA CALDEIRA  
Prezes

34
 Załącznik
Wykaz skontrolowanych inkubatorów
Nazwa inkubatoraSkontrolo -
wanyObjęty 
ankietą
Republika Czeska
Agentura pro ekonomický rozvoj Vsetínska, o.p.s. Podnikatelský inkubátor Vsetín
BIC Ostrava spol. s r.o.
Podnikatelský inkubátor Nymburk příspěvková organizace
South Moravian Innovation centre
STEEL IT Třinec Institut EuroSchola, o.s.
TechnoPark Pardubice, k.s.
Vědeckotechnický park Plzeň, a.s.
Vědeckotechnický park Roztoky Trigema a.s.
VŠB-TU Ostrava
VÚSH, a.s. Podnikatelský inkubátor Brno-JihX
X
X
X
XX
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Niemcy
BGI Biotechpark Gatersleben Infrastrukturgesellschaft mbH
Merseburger Innovations- und Technologiezentrum GmbH
Mitteldeutsches Multimediazentrum Halle GmbH
TechnologieZentrum Dresden GmbH
TGZ Halle Technologie- und Gründerzentrum Halle GmbHX
X
X
X
X
Włochy
2i3T Società per la gestione dell’Incubatore di Imprese e per il Trasferimento Tecnologico dell’Università’ 
degli Studi di Torino
BIC Pieve di Bono
Bioindustry park Silvano Fumero Spa
Incubatore Comune di Ultimo
Incubatore universitá degli studi di Firenze (strutture di Via Nizza e Strada del Drosso)
Pépinière d’Entreprises Espace Aosta
Polo Scientifico e Tecnologico di Navacchio
Sistema di incubazione policentrico metropolitano Comune di Firenze
Tecnogranda SpaX
X
X
X
X
X
X
X
X
Polska
Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. Beskidzki Inkubator Technologiczny w Bielsku-Białej
Akademicki Inkubator Przedsiębiorczości Sp. z o.o.
Bełchatowsko-Kleszczowski Park Przemysłowo-Technologiczny
Fundacja Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu
Inkubator Technologiczny ARTERION / Fundacja Wspierania Przedsiębiorczości i Nauki
Łódzki Regionalny Park Naukowo-Technologiczny Sp. z o.o.
Śląski Park Przemysłowo-Technologiczny Sp. z o.o.
Stowarzyszenie Inicjatyw Społeczno-Gospodarczych Inkubator Technologiczny w Białogardzie
Wrocławski Park Technologiczny S.A.X
X
X
X
X
XX
X
X
X
X
X
X
X
XZałącznik
35 Załącznik
Nazwa inkubatoraSkontrolo -
wanyObjęty 
ankietą
Hiszpania
BIC Granada
Parque Tecnológico de Andalucía
Vivero de empresas de Badajoz
Vivero Castilleja de la Cuesta
Vivero de Azuaga
Vivero de Plasencia
Vivero de Puertollano
Vivero de Vigo
Vivero Nuevo Torneo Sevilla
Vivero de Alcala de Guadaira
Vivero Salamanca
Vivero Talavera de la ReinaX
X
X
X
X
X
XX
X
X
X
X
X
X
X
X
Zjednoczone Królestwo
Chester Innovation Economy Centre
Core Technology Facility
Daresbury Incubator
InfoLab21
Power Technologies Innovation Centre
Technium Springboard
The Media Factory
Swansea Technium II
Aberystwyth Technium
PONTIO – Bangor UniversityX
X
X
X
X
X
X
X
XX
X
X
X
X
X
XZałącznik
36
Streszczenie
I
Poprawa konkurencyjności MŚP wymaga połączenia 
wsparcia finansowego i niefinansowego oraz ram praw ­
nych i administracyjnych sprzyjających MŚP . Zostało to 
odpowiednio odzwierciedlone w ramach regulacyjnych 
na nowy okres programowania 2014–2020. Wsparcie 
konkurencyjności MŚP jest jednym z głównych prioryte ­
tów europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyj ­
nych. Z nową generacją programów wiąże się możliwość 
zmiany i lepszego ukierunkowania wsparcia dla MŚP oraz 
opracowania kompleksowej i spójnej kombinacji polityki 
budżetowej i monetarnej, która w pełni umożliwia 
korzystanie z szeregu dostępnych instrumentów, w tym 
z instrumentów finansowych, usług wsparcia dla MŚP 
i możliwości w zakresie zamówień publicznych.
Wspólna odpowiedź na pkt III i IV
Komisja z zadowoleniem przyjmuje wniosek Trybunału 
dotyczący finansowego wkładu EFRR w tworzenie infra ­
struktury biznesowej.
Komisja zauważa, że sklasyfikowanie wyników skontro ­
lowanych inkubatorów jako skromne wynika z faktu, że 
punktami odniesienia przy porównaniu wyników tych 
niedawno utworzonych inkubatorów były wyniki bar ­
dziej dojrzałych inkubatorów o ugruntowanej pozycji.
W szczególności w państwach członkowskich, które 
przystąpiły do UE w 2004 r. i w latach późniejszych, 
w przeszłości nie istniała tego rodzaju infrastruktura 
biznesowa, która jest tworzona dopiero obecnie, również 
przy wsparciu z funduszy strukturalnych. W związku 
z tym nie zdobyto jeszcze dużego doświadczenia 
i należy podejmować dalsze działania służące zwiększe ­
niu wiedzy na temat skutecznego wykorzystania takich 
infrastruktur do celów odpowiedniego wsparcia nowych 
koncepcji biznesowych / nowych przedsiębiorstw.
IV
Punkty odniesienia przedstawione w sprawozdaniach 
ośrodka przedsiębiorczości i innowacji Komisji Europej ­
skiej oraz Międzynarodowego Stowarzyszenia Parków 
Naukowych i Obszarów Innowacji przyczyniłyby się do 
uzupełnienia oceny dodatkowymi danymi.Odpowiedzi  
Komisji
V
W ramach reformy polityki spójności na lata 2014–2020 
komitet monitorujący odpowiedni program operacyjny 
uzyska zachęty niezbędne do zatwierdzenia kryteriów 
wyboru zapewniających maksymalny wpływ tego 
rodzaju inwestycji. Państwa i regiony będą musiały 
zawczasu zdecydować, jakie cele zamierzają osiągnąć, 
korzystając z dostępnych zasobów, a także dokładnie 
określić sposób, w jaki będą mierzyć postępy w realizacji 
takich celów dla każdej osi priorytetowej. Umożliwi to 
regularne monitorowanie i omawianie sposobu wykorzy ­
stania zasobów finansowych.
VI
W 1984 r. Komisja Europejska utworzyła ośrodek przed ­
siębiorczości i innowacji Komisji Europejskiej (EC ­BIC). 
Od tej pory zapewnia stałe wsparcie w ramach systemu 
zapewniania jakości EC ­BIC.
Aby poszerzyć wiedzę instytucji zarządzających w tej 
dziedzinie, Komisja Europejska opracowała przewodnik 
dotyczący regionalnych strategii innowacji (RSI). Komisja 
udostępniła również wytyczne oparte na doświadcze ­
niach zdobytych w ramach różnych generacji regional ­
nych strategii innowacji. Ponadto wydano wytyczne 
w ramach projektów/sieci objętych wsparciem. Aby 
zachęcić do takiego działania, Komisja opracowała 
wiele inicjatyw, w tym program Regiony na rzecz zmian 
gospodarczych (rozpoczęty w 2006 r.). Program stanowi 
dla regionów UE platformę na rzecz uczenia się, która 
obejmuje coroczną konferencję „Regiony na rzecz zmian 
gospodarczych” i nagrody RegioStars, bazę danych 
dotyczących uczenia się w zakresie polityki i szybkie mię ­
dzyregionalne sieci (Fast Track) finansowane w ramach 
programów INTERREG IVC i URBACT II.
W czerwcu 2008 r. Komisja przyjęła Small Business 
Act, kompleksowe ramy polityki na rzecz MŚP dla UE 
i jej państw członkowskich. Jednym z obszarów prio ­
rytetowych Small Business Act jest przedsiębiorczość, 
w związku z czym w ramach tego programu wprowadza 
się bardziej kompleksowe podejście do eliminacji wszyst ­
kich barier stojących na drodze przedsiębiorczości na 
szczeblu unijnym i krajowym. Do prac tych ponownie 
przystąpiono w ramach planu działania na rzecz przed ­
siębiorczości do 2020 r. przyjętego na początku 2013 r. 
W tych ogólnych ramach Komisja kontynuuje wsparcie 
systemu znaku jakości BIC.
Odpowiedzi Komisji 37
VII a)
Komisja w pełni popiera potrzebę tworzenia inkubato ­
rów przedsiębiorczości na podstawie szczegółowych 
i realistycznych biznesplanów. Należy je włączać do 
ogólnej strategii rozwoju regionalnego, a państwa człon ­
kowskie usilnie zachęca się do egzekwowania strategii 
inteligentnej specjalizacji.
VII b)
Aktualnie umiejętności w zakresie inkubowania przedsię ­
biorczości, w szczególności w państwach członkowskich, 
które przystąpiły do UE w 2004 r. i w latach później ­
szych, dopiero są zdobywane, a głównym czynnikiem 
jest konieczność zapewnienia stabilności finansowej 
niedawno utworzonej infrastruktury inkubacji. Wcześ­
niej tego rodzaju umiejętności nie istniały, a proces ich 
tworzenia stymuluje nowo utworzona infrastruktura 
inkubacji.
VII c)
Komisja zgadza się. W okresie programowania 2014–2020 
działalność inkubatorów uzależnia się od istnienia 
odpowiedniej strategii rozwoju. Głównym celem two ­
rzenia inkubatorów jest pobudzanie lokalnego rozwoju 
gospodarczego w danym regionie oraz reagowanie na 
potrzeby i potencjał określone w strategii gospodarczej 
(lub w strategii innowacji).
VII d)
Komisja zgadza się. Komisja zaleci państwom członkow ­
skim, aby potraktowały zalecenie Trybunału jako wymóg, 
który należy uwzględnić, dokonując wyboru operacji 
i przygotowując umowy dotyczące wsparcia zawie ­
rane między instytucjami pośredniczącymi a zarządem 
inkubatorów.VII
W ramach dotyczących spójności Komisja nie uczestni ­
czy w wyborze projektów, z wyjątkiem zatwierdzania 
większych projektów.
W nowych ramach regulacyjnych na lata 2014–2020 
zapewnia się jednak od samego początku, aby – na pod ­
stawie treści przyjętych programów i logiki interwencji, 
w tym wskaźników realizacji celów i wyników pod wzglę ­
dem realizacji celów zawartych w osiach priorytetowych – 
wyboru projektów dokonywały w miarę możliwości 
państwa członkowskie zgodnie z zaleceniem Trybunału.
Ponadto na podstawie ram wykonania określonych dla 
każdego programu operacyjnego Komisja będzie w sta ­
nie motywować do wykonania programów i dokonywać 
ich przeglądu na podstawie celów pośrednich i wskaź ­
ników. Jeżeli efektem przeglądu wyników są dowody 
wskazujące, że w ramach danego priorytetu nie został 
osiągnięty wyznaczony cel pośredni, a dane państwo 
członkowskie nie podjęło koniecznego działania w celu 
wyeliminowania problemu, Komisja może zawiesić 
całość lub część płatności okresowej lub ostatecznie 
zastosować korekty finansowe. Na rzecz takiego pro ­
gramu nie należy przydzielać rezerwy na wykonanie.
W ramach prawnych na lata 2014–2020 Komisja umacnia 
również warunki wstępne w odniesieniu do funduszy, 
aby zapewnić przygotowanie warunków niezbędnych do 
ich skutecznego wdrożenia. W przypadku MŚP warunek 
wstępny dotyczy przeprowadzenia przez państwa człon ­
kowskie konkretnych działań wspierających promowanie 
przedsiębiorczości z uwzględnieniem Small Business Act.
Ponadto Komisja, aktywnie i stale współpracując z pań ­
stwami członkowskimi, zaleci instytucjom zarządzającym 
uwzględnienie zaleceń Trybunału Obrachunkowego 
w procesie wyboru i w kryteriach wyboru inkubatorów 
przedsiębiorczości. Obecnie wymaga się, aby kryte ­
ria wyboru obejmowały wkład w oczekiwane wyniki 
w ramach danej osi priorytetowej.
Odpowiedzi Komisji 38
VII h)
Komisja zgadza się. Wiedza ekspertów w zakresie inku ­
bowania przedsiębiorczości, zwłaszcza w państwach 
członkowskich, które przystąpiły w 2004 r. i w latach 
późniejszych, jest zdobywana głównie w ramach uczenia 
się przez działanie. Obecnie bardziej prawdopodobne 
jest, że w tych państwach są eksperci, którzy posiadają 
określone doświadczenie w zakresie inkubacji i mogą 
przekazać swoją wiedzę, szkoląc inne podmioty zaan ­
gażowane w proces inkubacji, takie jak urzędy pracy. 
Komisja zaleci państwom członkowskim przestrzeganie 
przedmiotowego zalecenia.
VII i)
W zasadzie Komisja zgadza się. Wkład w projekt z EFRR 
opiera się na analizie kosztów i korzyści przeprowadza ­
nej na podstawie biznesplanu. Na rezultaty inkubatora 
przedsiębiorczości mogą jednak mieć wpływ czynniki 
zewnętrzne, które nie zawsze można z góry przewidzieć, 
oraz poziom wsparcia ze strony sektora publicznego 
w przeliczeniu na jedno utworzone miejsce pracy. Z tego 
względu powiązanie wartości płatności z EFRR z uzyska ­
nymi rezultatami byłoby trudne.
VII j)
Komisja nie zgadza się. Zdaniem Komisji okres konty ­
nuacji działalności określony przez Trybunał powinien 
odpowiadać okresowi trwałości operacji określonemu 
w art. 71 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepi ­
sów. Komisja nie ma podstaw prawnych, aby wymagać 
dostosowania okresu trwałości operacji do faktycznego 
cyklu życia aktywów inkubatorów wykraczającego poza 
okres pięciu lat.
W tym kontekście Komisja odnotowuje dobre praktyki 
zidentyfikowane przez Trybunał w niektórych państwach 
członkowskich.
VII k)
Komisja przyznaje, że należy kontynuować aktualizację 
wiedzy. W 2014 r. Komisja opublikuje sprawozdanie 
dotyczące tworzenia unijnych parków naukowych i tech ­
nologicznych, zarządzania nimi i ich oceny, które będzie 
zawierać porady i wytyczne oraz zostanie rozpowszech ­
nione wśród instytucji zarządzających.VII e)
W zasadzie Komisja zgadza się, jednak zgodnie z zasadą 
pomocniczości zalecenie to powinny raczej rozważyć 
państwa członkowskie stosownie do celów realizowa ­
nych w kierunku pobudzenia endogenicznego wzrostu 
gospodarczego. Komisja zaleci państwom członkow ­
skim, aby zachęcały inkubatory do oferowania swoich 
usług przedsiębiorstwom, które nie mają siedziby na ich 
terenie i posiadają wyraźnie określoną strategię, w celu 
zapewnienia korzyści dla lokalnej społeczności przed ­
siębiorstw. Komisja zaleci również państwom członkow ­
skim, aby tworzyły sieci kontaktów i powiązań z innymi 
inkubatorami w celu pobudzenia wymiany wiedzy 
i zachęcenia do wspólnej inkubacji, zwłaszcza inkubacji 
transgranicznej na terenie UE, a także poza jej granicami.
VII f)
Komisja zgadza się. Komisja zaleci państwom członkow ­
skim, aby zachęcały inkubatory do ustanowienia tego 
rodzaju systemu monitorowania bez zwiększania obcią ­
żenia administracyjnego nakładanego na wspieranych 
klientów. Ponieważ niektóre podmioty gospodarcze 
traktowałyby informacje handlowe jako poufne, można 
to uczynić jedynie na zasadzie dobrowolności.
W ramach zarządzania dzielonego funduszami struktu ­
ralnymi Komisja nie dysponuje żadną podstawą prawną 
uzasadniającą wyraźny wymóg uwzględnienia takich 
elementów w koncepcji procedur.
Sprawując funkcję nadzorczą, Komisja zachęci pań ­
stwa członkowskie do przestrzegania przytoczonego 
zalecenia. W ramach zarządzania dzielonego to jednak 
państwa członkowskie są odpowiedzialne za wybór, 
wdrożenie i monitorowanie projektów.
W opinii Komisji zalecenie Trybunału w lit. g) i j) powinno 
być skierowane do państw członkowskich.
VII g)
Komisja zgadza się. Jest to zgodne z ukierunkowaniem 
zreformowanej polityki spójności na wyniki, w związku 
z czym Komisja Europejska zaleci uwzględnienie tego 
zalecenia w odpowiednich kryteriach wyboru.
Odpowiedzi Komisji 39
Uwagi
Wspólna odpowiedź na pkt 21–23
Komisja z zadowoleniem przyjmuje ocenę Trybunału.
26
Wielkość inkubatorów jest jednym z wielu czynników 
służących zapewnieniu porównywalności pod względem 
skuteczności skontrolowanych inkubatorów współfinan ­
sowanych ze środków EFRR w odniesieniu do populacji 
objętej analizą porównawczą. Komisja pragnie podkreślić, 
że znaczenie mają również inne zewnętrzne czynniki, takie 
jak gospodarka regionalna, profil inkubatorów oraz rodzaj 
uwzględnionych przedsiębiorstw oraz zasady w zakresie 
niedoskonałości rynku.
Główną funkcją inkubatorów finansowanych z EFRR jest 
pobudzenie rozwoju nowych przedsiębiorstw. Oferowane 
przedsiębiorstwom wsparcie wykraczające poza zakres 
fizycznej inkubacji można osiągnąć za pomocą innych 
środków. Przykładowo wsparcie przedsiębiorczości w Zjed ­
noczonym Królestwie często zapewniają przedsiębiorstwa 
usługowe oferujące szeroki zakres porad dotyczących 
prowadzenia działalności.
27
Jeżeli chodzi o przykład podany przez Trybunał, Komisja 
zauważa, że koszt jednego utworzonego miejsca słu ­
żący do oceny skuteczności inkubatora może być różny 
w poszczególnych państwach, ponieważ na przedmio ­
towy wskaźnik mają wpływ koszty rozruchu, deprecjacja 
i zasady rachunkowości oraz wysokość wynagrodzeń 
w poszczególnych państwach członkowskich.
28
Stosunkowo gorsze wyniki osiągane przez inkubatory 
wspierane ze środków EFRR i wchodzące w skład próby 
Trybunału mogą również wynikać z faktu, że inkubatory 
BIC podlegają kontroli jakości w ramach systemu certyfi ­
kacji EC ­BIC. Zob. także odpowiedź na pkt 16.
29
Wyniki wewnętrzne zależą od umiejętności kierowni ­
czych, organizacji, systemu motywacji oraz lokalnego sys ­
temu innowacji. Komisja zaleci państwom członkowskim 
wdrożenie systemów akredytacji lub jakości w inkubato ­
rach współfinansowanych ze środków EFRR. VII l)
Komisja zgadza się i podkreśla, że w ramach nowego 
ukierunkowania Europejskiej Sieci Przedsiębiorczości 
(w latach 2015–2021) już obecnie uwzględnia się przed ­
miotowe zalecenia. Europejska Sieć Przedsiębiorczości 
odegra istotną rolę w łączeniu regionalnych usług wspar ­
cia dla MŚP (w tym inkubatorów) z dobrymi praktykami 
na szczeblu europejskim.
Od partnerów Europejskiej Sieci Przedsiębiorczości w jej 
obecnym kształcie wymaga się również współpracy 
z innymi europejskimi sieciami oraz prowadzenia działań, 
takich jak wspólne działania promocyjne i informacyjne.
Wprowadzenie
01
W ramach regulacyjnych dotyczących nowego okresu 
programowania 2014–2020 Komisja odzwierciedliła 
istotną rolę, jaką MŚP odgrywają w gospodarce: MŚP 
należy wspierać głównie z europejskich funduszy struk ­
turalnych i inwestycyjnych.
Zakres i cele kontroli
16
Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Trybu ­
nał uznał, iż system certyfikacji EBN, wspierany przez 
Komisję, promuje najlepsze praktyki. Inkubatory współ ­
finansowane ze środków EFRR wchodzące w skład próby 
Trybunału porównano z inkubatorami EC ­BIC certyfiko ­
wanymi na podstawie szerokiego zakresu kryteriów.
Odpowiedzi Komisji 40
37
Inkubatory posiadają różne etapy cyklu życia, a ich oferta 
zależy od ich dojrzałości i ekosystemu, w którym prowa ­
dzą swoją działalność. Chociaż Komisja podziela opinię, 
że oferta powinna obejmować duży zakres usług w celu 
umożliwienia sprawnej inkubacji, to jednak rozwój usług, 
które mają być świadczone, następuje z czasem zgodnie 
z cyklem życia inkubatorów.
38
Wsparcie w ramach EFRR obejmowało budowę inkubato ­
rów przedsiębiorczości, jednak nie przywiązywano wagi 
do współpracy między przedsiębiorstwami a inkubato ­
rami przedsiębiorczości. W państwach członkowskich, 
które przystąpiły do UE w 2004 r. i w latach późniejszych, 
wynika to z braku wiedzy z zakresu przedsiębiorczości 
(planowanie działalności, umiejętności kierownicze itp.) 
po obu stronach, zarówno po stronie inkubatorów 
przedsiębiorczości (nowa infrastruktura oraz brak pra ­
cowników posiadających kwalifikacje, aby nią zarzą ­
dzać), jak i po stronie przedsiębiorstw. To samo dotyczy 
państw członkowskich UE ­15, w których celem inwestycji 
było uzupełnienie infrastruktury w zakresie systemu 
innowacji.
Ponadto inkubowane przedsiębiorstwa nie miały obo ­
wiązku współpracy z personelem inkubatora, ponieważ 
mogły one korzystać z usług zewnętrznych w celu 
opracowania swego planu rozwoju. Dzielenie się danymi 
szczególnie chronionymi może mieć niekorzystne skutki 
dla inkubowanych przedsiębiorstw, chyba że zostanie 
podpisana umowa o zachowaniu poufności.
Usługi dla przedsiębiorstw można zlecać zewnętrznym 
usługodawcom zamiast powierzać je personelowi 
inkubatorów.
39
Komisja odsyła do odpowiedzi udzielonej w pkt 38 
powyżej.
40
Jak zauważył Trybunał, klientów przyciąga subsydiowany 
wynajem powierzchni biurowej, a nie świadczone usługi. 
Należy starannie wybierać najemców, aby pasowali do 
profilu określonego w programie inkubacji. Ponieważ 
wybór projektów i określenie kryteriów wyboru należy 
do kompetencji krajowych, Komisja zaleci państwom 
członkowskim rozważenie przedmiotowych kwestii. 32
Komisja z zadowoleniem przyjmuje ocenę Trybunału, że 
w ramach 22 z 27 skontrolowanych projektów przygo ­
towano biznesplan zgodnie z wymogami wynikającymi 
z przepisów w zakresie wsparcia EFRR.
Komisja przyznaje, że w niektórych przypadkach, mimo 
że biznesplany były zgodne z formalnym kryterium 
wyboru, to jednak nie zawierały wymiernych celów 
i odpowiednich wskaźników wyników. W ramach 
zarządzania dzielonego wybór projektów należy jednak 
do obowiązków państw członkowskich. Oznacza to, że 
sprawdzaniem jakości wniosków projektowych i doku ­
mentów potwierdzających (np. jakości biznesplanów) 
podczas wyboru inkubatorów przedsiębiorczości 
powinno zajmować się głównie państwo członkowskie 
(instytucja zarządzająca).
33
Jak przypomniano w odpowiedzi na pkt 32 powyżej, 
w ramach zarządzania dzielonego wybór projektów 
należy do obowiązków państw członkowskich. Nie jest 
rolą Komisji ani też nie leży w jej kompetencjach spraw ­
dzanie wszystkich tego rodzaju szczegółowych informacji 
w odniesieniu do każdego wniosku projektowego.
34
W niektórych państwach członkowskich, w szczególności 
w państwach członkowskich, które przystąpiły do UE 
w 2004 r. i w latach późniejszych, skoncentrowano się 
przede wszystkim na budowie fizycznej infrastruktury 
ze względu na brak wcześniejszych doświadczeń we 
wdrażaniu inkubatorów przedsiębiorczości. Stworze ­
nie w pełni sprawnego inkubatora przedsiębiorczości 
wymaga czasu i dobrze funkcjonującego lokalnego 
ekosystemu innowacji. Proces ten będzie realizowany 
z uwzględnieniem nowego podejście zorientowanego 
na wyniki, przyjętego w ramach polityki spójności.
36
Jak wyjaśniono w pkt 34, w większości państw członkow ­
skich, które przystąpiły do UE w 2004 r. i w latach później ­
szych, infrastruktura biznesowa (np. inkubatory przedsię ­
biorczości) jest słabo rozwinięta. Wsparcie zapewniane 
w ramach EFRR dotyczyło budowy inkubatorów przedsię ­
biorczości i świadczenia podstawowych usług, tzw. usług 
miękkich, dopiero w latach 2007–2013. Szybko okazało się, 
że wsparcie w zakresie usług miękkich zostało zbyt nisko 
oszacowane, w związku z czym na okres programowania 
2014–2020 zaplanowano usprawnienia.
Odpowiedzi Komisji 41
przedsiębiorczości i ich próby tworzenia sieci z partnerami 
w obszarze badań i rozwoju oraz z uczelniami wyższymi.
48
Inkubatory odgrywają różną rolę w infrastrukturze biz ­
nesowej regionu w zależności od państw członkowskich 
i szczególnej sytuacji krajowej.
W nowym okresie programowania opracowanie strategii 
inteligentnej specjalizacji, w tym prowadzenie szeroko 
zakrojonych konsultacji z podmiotami działającymi 
w dziedzinie innowacji, stanowi konieczny warunek uzy ­
skania dostępu do wsparcia ze środków EFRR.
49
Ponieważ obecnie wymaga się, aby kryteria wyboru 
obejmowały wkład w oczekiwane wyniki w ramach 
danej osi priorytetowej, Komisja zaleci instytucjom 
zarządzającym włączenie do procesu i kryteriów wyboru 
zalecenia Trybunału Obrachunkowego dotyczące usta ­
nowienia systemu monitorowania w każdym inkubatorze 
przedsiębiorczości.
53
Działalność inkubacyjna powinna być kontynuowana po 
zakończeniu współfinansowania ze środków EFRR. Kryte ­
rium kontynuacji operacji stanowi nieodłączny element 
kryteriów wyboru projektu. Zgodnie z zasadą należytego 
zarządzania finansami należy zapewnić ciągłość działa ­
nia, nie uzależniając jej całkowicie od finansowania ze 
środków publicznych.
56
Inkubator zapewnia przede wszystkim wynajem 
powierzchni inkubowanym przedsiębiorstwom, szcze ­
gólnie przedsiębiorstwom znajdującym się na wczesnym 
etapie rozwoju swojej działalności. W celu zapewnienia 
rentowności potencjalnych wnioskodawców zachęca się 
do zajmowania dostępnej przestrzeni.
Komisja jest również zdania, że jednym z głównych celów 
inkubatorów wspieranych ze środków EFRR było tworze ­
nie miejsc pracy, a nie tylko najnowocześniejszych MŚP .41
Specjalistyczne usługi, które mogą być świadczone przez 
podmioty zewnętrzne w formie usług wewnętrznych, 
mają bardziej ogólny charakter. Poszerzanie wiedzy 
eksperckiej wśród pracowników inkubatora może być 
kosztowne, a inkubator może nigdy nie przynieść oczeki ­
wanych korzyści.
43
Komisja uważa, że brak współpracy między inkubatorami 
a klientami może bezpośrednio wynikać z niechęci klien ­
tów do dzielenia się danymi szczególnie chronionymi.
44
Zdaniem Komisji wypłacone fundusze UE mają pozy ­
tywny wpływ na rozwój podmiotów, które fizycznie nie 
są obecne na terenie inkubatora, tylko korzystają z ich 
usług i współpracują z najemcami.
45
W państwach członkowskich, które przystąpiły do UE 
w 2004 r. i w latach późniejszych, inkubatory przed ­
siębiorczości zakładano dopiero w bieżącym okresie 
programowania i potrzebny był następnie czas na rozwi ­
nięcie szerszej współpracy między inkubatorem a jego 
klientami, a także z potencjalnymi klientami. Innym 
czynnikiem ograniczającym współpracę były kwalifikacje 
personelu zarządzającego inkubatorami przedsiębior ­
czości, którego umiejętności biznesowe często były 
niewystarczające. Ponadto niektóre inkubatory nie posia ­
dały zdolności organizacyjnych do zapewnienia wsparcia 
przedinkubacyjnego, a świadczenie takiego wsparcia 
zazwyczaj wymaga dodatkowych zasobów własnych.
To samo dotyczy państw członkowskich UE ­15, w któ ­
rych celem inwestycji było uzupełnienie infrastruktury 
w zakresie systemu innowacji.
47
Powszechnie wiadomo, że w państwach członkowskich, 
które przystąpiły do UE w 2004 r. i w latach późniejszych, 
współpraca między sektorem przedsiębiorstw, uczel ­
niami wyższymi i instytucjami zajmującymi się badaniami 
i rozwojem jest na niskim poziomie, w związku z czym 
Komisja podejmuje próby rozwiązania tego problemu 
w bieżącym okresie programowania, w miarę możliwości 
ustanawiając odpowiednie mechanizmy koordynacji. 
Kwestia ta wpływa następnie na działalność inkubatorów 
Odpowiedzi Komisji 42
60
W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 
Komisja wzywa państwa członkowskie do spełnienia 
warunku wstępnego, którym jest wprowadzenie strategii 
inteligentnej specjalizacji, opracowywanej w procesie 
„przedsiębiorczych odkryć” przy ścisłym udziale przed ­
siębiorstw w celu dostosowania mocnych stron badań 
naukowych do potrzeb przedsiębiorstw.
Wspólna odpowiedź na pkt 62–62 c)
W ramach prawnych na lata 2007–2013 przeprowadzenie 
procesu oceny i wyboru projektów należy do obowiąz ­
ków organów krajowych, instytucji zarządzającej i komi ­
tetu monitorującego, natomiast Komisja pełni w komite ­
cie monitorującym jedynie rolę doradczą.
W ramach prawnych na lata 2014–2020 wymaga się 
obecnie, aby kryteria wyboru obejmowały wkład danej 
operacji w oczekiwane wyniki w ramach danej osi 
priorytetowej.
62 d)
Inwestycje w inkubatory przedsiębiorczości są w więk ­
szym stopniu szansą dla wzrostu gospodarczego niż 
jego czynnikiem napędowym. Same inkubatory przed ­
siębiorczości nie mogą generować wzrostu gospodar ­
czego; muszą im towarzyszyć inne czynniki zewnętrzne. 
Ponadto interwencje mogą mieć istotne efekty 
zewnętrzne, oddziałując na rozwój regionu zarówno 
negatywnie, jak i pozytywnie. W związku z tym ustano ­
wienie bezpośredniego powiązania między inwestycją 
w inkubator przedsiębiorczości a korzyściami dla regionu 
wymaga dogłębnej analizy.
Komisja ocenia takie cele osi priorytetowych programów 
operacyjnych. Mogą nimi być nie tylko utworzone miej ­
sca pracy, ale na przykład nowo opracowane produkty 
lub osiągnięty wywóz.
64
Jeżeli chodzi o państwa członkowskie, które przystąpiły 
w 2004 r. i w latach późniejszych, znajdują się one nadal 
(stale) na etapie uczenia się prawidłowego określania 
wskaźników oraz prawidłowej oceny wdrożenia. Ma 
to również wpływ na monitorowanie inkubatorów 
przedsiębiorczości, które stanowią nowo wybudowaną 
infrastrukturę biznesową.58
Ofertę inkubatorów można rozważać z dwóch punk ­
tów widzenia: świadczonych usług i lokali. Jeżeli chodzi 
o lokale, w ramach EFRR osiągnięto cele polegające na 
zapewnieniu odpowiedniej przestrzeni biurowej. Funkcję 
usługową mogą pełnić zewnętrzni usługodawcy.
Brak zewnętrznych źródeł finansowania stanowi częsty 
problem w przypadku udzielania wsparcia na rzecz 
MŚP lub działań w zakresie badań i rozwoju. Inkuba ­
tory przedsiębiorczości budowano w regionach, a po 
upływie okresu kontynuacji działalności określonego 
w rozporządzeniu w sprawie EFRR dopuszczano zmianę 
ich działalności na inną. Wynika to głównie z niewłaści ­
wego określenia kryteriów wyboru, w związku z czym 
w nowym okresie programowania oraz zgodnie z zasadą 
pomocniczości Komisja zaleci instytucjom zarządzają ­
cym zwracanie większej uwagi w szczególności na ten 
aspekt przez ustanowienie bardziej rygorystycznych 
kryteriów wyboru podczas procesu wyboru operacji.
59
W ramach zarządzania dzielonego Komisja nie uczest ­
niczy w wyborze projektów, z wyjątkiem zatwierdzania 
większych projektów.
W praktyce, jak określono w art. 125 rozporządzenia 
w sprawie wspólnych przepisów (rozporządzenie 
nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2003 r.), ustanowienie 
kryteriów wyboru należy do obowiązków instytucji 
zarządzającej, a ich zatwierdzenia dokonuje komitet 
monitorujący.
Zgodnie z art. 48 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wspól ­
nych przepisów Komisja uczestniczy w pracach komitetu 
monitorującego, pełniąc wyłącznie rolę doradczą.
Komisja Europejska doradzi zatem instytucjom zarzą ­
dzającym uwzględnienie zaleceń Trybunału Obrachun ­
kowego w procesie i kryteriach wyboru inkubatorów 
przedsiębiorczości. Ponadto obecnie wymaga się, aby 
kryteria wyboru obejmowały wkład w oczekiwane 
wyniki w ramach danej osi priorytetowej.
Odpowiedzi Komisji 43
Aby uzyskać przedmiotowy znak towarowy, ośrodki 
przedsiębiorczości i innowacji muszą przejść proces akre ­
dytacji, w ramach którego sprawdza się, czy spełniają 
szczególne kryteria EC ­BIC (system jakości EBN).
Od 2002 r. EBN udziela sublicencji na przedmiotowy znak 
towarowy na podstawie umowy o licencjonowaniu znaku 
towarowego zawartej z Komisją. Obecnie obowiązującą 
umowę licencyjną zawarto w 2009 r. na pięć lat i obec ­
nie Komisja rozważa przyszłe możliwości. EBN zostanie 
zachęcony do nasilenia działań na rzecz szerzej zakrojo ­
nej promocji swojego systemu analiz porównawczych 
i zachęcenia do dalszego przystępowania do niego.
75 b)
Przedmiotową bazę danych inkubatorów wdrożono 
w kontekście projektu tworzenia sieci skierowanego 
do inkubatorów, finansowanego w ramach 6PR wraz 
z innymi podobnymi projektami tworzenia sieci dla biur 
transferu technologii i funduszy z tytułu ryzyka. Na forum 
komitetów programu CIP państwa członkowskie coraz 
częściej kwestionowały wartość projektów służących 
wyłącznie tworzeniu sieci i wzywały do realizacji pro ­
jektów wspierających współpracę w zakresie zagadnień 
będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, 
takich jak „normalizacja i innowacja”, „innowacyjność 
w zakresie usług” itp. W tego rodzaju projektach piono ­
wej integracji różnych podmiotów innowacyjnych (MŚP , 
przedsiębiorców, środowiska akademickiego, admini ­
stracji itp.) nadano znaczenie nadrzędne w stosunku do 
tworzenia sieci podobnych organizacji w całej Europie. 
Jeżeli chodzi o inkubatory, to nowe podejście wdrożono 
w ramach projektów EurOffice 1 + 2 (obecnie EBN – 
softlanding club ), których celem była ściślejsza współ ­
praca ze społecznością, a nie jej rozszerzenie. W ramach 
projektów opracowano i przetestowano skoordynowane 
pakiety usług wśród uczestniczących inkubatorów, wspo ­
magając szybką internacjonalizację nowych przedsię ­
biorstw będących najemcami lokali takich inkubatorów. 
Ponadto, chociaż nie stosuje się już analizy porównaw ­
czej, przedsiębiorcy mogą w łatwy sposób uzyskać 
dostęp do informacji dotyczących poszczególnych 
inkubatorów bezpośrednio za pośrednictwem ich stron 
internetowych dzięki usprawnieniom wprowadzonym 
do technologii internetowych.
1 Decyzje o udzieleniu licencji EC ­BIC nowym organizacjom 
kandydującym; odnowienie lub wycofanie istniejących licencji; 
wybór ośrodków przedsiębiorczości i innowacji do kontroli; 
proponowanie zmian w systemie certyfikacji i jakości EC ­BIC; 
dokonywanie zmian i przyjmowanie jej wewnętrznych aktów 
wykonawczych.66
Komisja zauważa, że chociaż system wyboru projektów 
należący do obowiązków państw członkowskich był pra ­
widłowy, to jednak nie gwarantował, że poziom współ ­
finansowania był proporcjonalny do wpływu na lokalną 
przedsiębiorczość. Instytucje zarządzające ustanowiły 
zestaw wskaźników w celu monitorowania wyników 
programu operacyjnego w zakresie jego wdrażania, a nie 
działalności operacyjnej. Komisja zaleci państwom człon ­
kowskim, aby w większym stopniu koncentrowały się na 
monitorowaniu działalności operacyjnej.
68
Komisja odsyła do odpowiedzi, której udzieliła w pkt 66.
70
Zalecenie przedstawione przez Trybunał wykracza 
poza obowiązek regulacyjny zawarty w rozporządzeniu 
w sprawie EFRR, w którym określono, że okres trwałości 
operacji wynosi pięć lat.
71
Komisja nie ma podstaw prawnych, aby nakładać dodat ­
kowe obowiązki na beneficjentów w zakresie działalności 
inkubacyjnej po upływie pięcioletniego okresu kontynu ­
acji działalności.
Podjęcie decyzji w ramach kryteriów wyboru i warunków 
w zakresie przyznawania dotacji na projekt w sprawie 
przedłużenia okresu kontynuacji działalności poza okres 
określony we właściwych przepisach należy do obowiąz ­
ków organów krajowych.
75 a)
Poprzednią analizę porównawczą kontynuowano 
w formie bardziej ukierunkowanego działania 
służącego porównaniu i pobudzeniu dobrych praktyk 
wśród europejskich inkubatorów ubiegających się 
o akredytację w ramach systemu znaku towarowego 
EC­BIC oraz europejskich inkubatorów pragnących 
nadal uczestniczyć w systemie. Jako właściciel znaku 
towarowego EC ­BIC i członek komitetu znaku jakości BIC 
(BQMC)1 Komisja wnosi wkład w prace w celu zachęcenia 
ośrodków przedsiębiorczości i innowacji w całej Europie 
i poza jej granicami do podwyższania jakości i ulepszania 
praktyk w celu uzyskania znaku towarowego EC ­BIC.
Odpowiedzi Komisji 44
82
Inkubatory posiadają różne etapy cyklu życia, a ich oferta 
zależy od ich dojrzałości i ekosystemu, w którym prowa ­
dzą swoją działalność. Chociaż Komisja podziela opinię, 
że oferta powinna obejmować duży zakres usług w celu 
umożliwienia sprawnej inkubacji, to jednak rozwój usług, 
które mają być świadczone, następuje z czasem zgodnie 
z cyklem życia inkubatorów.
Zalecenie 1
W ramach dotyczących spójności Komisja nie uczestni ­
czy w wyborze projektów, z wyjątkiem zatwierdzania 
większych projektów.
W nowych ramach regulacyjnych na lata 2014–2020 
zapewnia się jednak od samego początku, aby – na pod ­
stawie treści przyjętych programów i logiki interwencji, 
w tym wskaźników realizacji celów i wyników pod wzglę ­
dem realizacji celów zawartych w osiach priorytetowych – 
wyboru projektów dokonywały w miarę możliwości 
państwa członkowskie zgodnie z zaleceniem Trybunału.
Ponadto na podstawie ram wykonania określonych dla 
każdego programu operacyjnego Komisja będzie w sta ­
nie motywować do wykonania programów i dokonywać 
ich przeglądu na podstawie celów pośrednich i wskaź ­
ników. Jeżeli efektem przeglądu wyników są dowody 
wskazujące, że w ramach danego priorytetu nie został 
osiągnięty wyznaczony cel pośredni, a dane państwo 
członkowskie nie podjęło koniecznego działania w celu 
wyeliminowania problemu, Komisja może zawiesić 
całość lub część płatności okresowej lub ostatecznie 
zastosować korekty finansowe. Na rzecz takiego pro ­
gramu nie należy przydzielać rezerwy na wykonanie.
W ramach prawnych na lata 2014–2020 Komisja umacnia 
również warunki wstępne w odniesieniu do funduszy, 
aby zapewnić przygotowanie warunków niezbędnych do 
ich skutecznego wdrożenia. W przypadku MŚP warunek 
wstępny dotyczy przeprowadzenia przez państwa człon ­
kowskie konkretnych działań wspierających promowanie 
przedsiębiorczości z uwzględnieniem Small Business Act .77
Komisja systematycznie sporządza wytyczne, tak aby 
można było z nich korzystać w okresie programowania 
2014–2020. Państwa członkowskie mają również obo ­
wiązek każdego roku przedstawić roczne sprawozda ­
nie z wdrożenia w odniesieniu do każdego programu 
operacyjnego, co daje ogólny obraz wyników w zakresie 
wdrożenia funduszy strukturalnych.
78
Komisja przyznaje, że należy kontynuować aktualizację 
wiedzy. W 2014 r. Komisja opublikuje sprawozdanie 
dotyczące tworzenia unijnych parków naukowych i tech ­
nologicznych, zarządzania nimi i ich oceny, które będzie 
zawierać porady i wytyczne i zostanie rozpowszech ­
nione wśród instytucji zarządzających w nadchodzących 
miesiącach.
Wnioski i zalecenia
80
Komisja zauważa, że sklasyfikowanie wyników skontro ­
lowanych inkubatorów jako skromne wynika z faktu, że 
punktami odniesienia przy porównaniu wyników tych 
niedawno utworzonych inkubatorów były wyniki bar ­
dziej dojrzałych inkubatorów o ugruntowanej pozycji.
Zasadniczo inkubatory wchodzące w skład próby objętej 
kontrolą Trybunału dysponowały względnie słabiej 
wykwalifikowanym personelem niż inkubatory objęte 
analizą porównawczą pod względem wszystkich kluczo ­
wych funkcji, w tym w zakresie wytycznych i wsparcia dla 
przedsiębiorców.
81
Komisja podziela opinię Trybunału dotyczącą braku 
doświadczenia niektórych inkubatorów. W państwach 
członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r. 
i w latach późniejszych, w przeszłości nie istniała tego 
rodzaju infrastruktura biznesowa, która jest tworzona 
dopiero obecnie, również przy wsparciu z funduszy 
strukturalnych. W związku z tym nie zdobyto jeszcze 
dużego doświadczenia i należy podejmować dalsze dzia ­
łania służące zwiększeniu wiedzy na temat skutecznego 
wykorzystania takich infrastruktur do celów odpowied ­
niego wsparcia nowych koncepcji biznesowych / nowych 
przedsiębiorstw.
Odpowiedzi Komisji 45
Zalecenie 1 e)
W zasadzie Komisja zgadza się, jednak zgodnie z zasadą 
pomocniczości zalecenie to powinny raczej rozważyć 
państwa członkowskie stosownie do celów realizowa ­
nych w kierunku pobudzenia endogenicznego wzrostu 
gospodarczego. Komisja zaleci państwom członkow ­
skim, aby zachęcały inkubatory do oferowania swoich 
usług przedsiębiorstwom, które nie mają siedziby na ich 
terenie i posiadają wyraźnie określoną strategię, w celu 
zapewnienia korzyści dla lokalnej społeczności przed ­
siębiorstw. Komisja zaleci również państwom członkow ­
skim, aby tworzyły sieci kontaktów i powiązań z innymi 
inkubatorami w celu pobudzenia wymiany wiedzy 
i zachęcenia do wspólnej inkubacji, zwłaszcza inkubacji 
transgranicznej na terenie UE, a także poza jej granicami.
Zalecenie 1 f)
Komisja zgadza się. Komisja zaleci państwom członkow ­
skich, aby zachęcały inkubatory do ustanowienia tego 
rodzaju systemu monitorowania bez zwiększania obcią ­
żenia administracyjnego nakładanego na wspieranych 
klientów. Ponieważ niektóre podmioty gospodarcze 
traktowałyby informacje handlowe jako poufne, można 
to uczynić jedynie na zasadzie dobrowolności.
83
Wsparcie zapewniane w ramach EFRR dotyczyło budowy 
inkubatorów przedsiębiorczości i świadczenia podsta ­
wowych usług, tzw. usług miękkich, dopiero w latach 
2007–2013. Szybko okazało się, że wsparcie w zakre ­
sie usług miękkich zostało zbyt nisko oszacowane, 
w związku z czym na okres programowania 2014–2020 
zaplanowano usprawnienia.
Komisja zaleci instytucjom zarządzającym zwracanie 
większej uwagi w szczególności na ten aspekt przez 
ustanowienie bardziej rygorystycznych kryteriów 
wyboru podczas procesu wyboru operacji na okres pro ­
gramowania 2014–2020.Ponadto Komisja, aktywnie i stale współpracując z pań ­
stwami członkowskimi, zaleci instytucjom zarządzającym 
uwzględnienie zaleceń Trybunału Obrachunkowego 
w procesie wyboru i w kryteriach wyboru inkubatorów 
przedsiębiorczości. Obecnie wymaga się, aby kryte ­
ria wyboru obejmowały wkład w oczekiwane wyniki 
w ramach danej osi priorytetowej.
Zalecenie 1 a)
Komisja w pełni popiera potrzebę tworzenia inkubato ­
rów przedsiębiorczości na podstawie szczegółowych 
i realistycznych biznesplanów. Należy je włączać do 
ogólnej strategii rozwoju regionalnego, a państwa człon ­
kowskie usilnie zachęca się do egzekwowania opracowy ­
wanych strategii inteligentnej specjalizacji.
Zalecenie 1 b)
Aktualnie umiejętności w zakresie inkubowania przedsię ­
biorczości, w szczególności w państwach członkowskich, 
które przystąpiły do UE w 2004 r. i w latach później ­
szych, dopiero są zdobywane, a głównym czynnikiem 
jest konieczność zapewnienia stabilności finansowej 
niedawno utworzonej infrastruktury inkubacji. Wcześ­
niej tego rodzaju umiejętności nie istniały, a proces ich 
tworzenia stymuluje nowo utworzona infrastruktura 
inkubacji.
Zalecenie 1 c)
Komisja zgadza się. W okresie programowania 2014–2020 
działalność inkubatorów uzależnia się od istnienia odpo ­
wiedniej strategii rozwoju. Głównym celem tworzenia 
inkubatorów jest pobudzanie endogenicznego rozwoju 
gospodarczego w danym regionie oraz reagowanie na 
potrzeby i potencjał określone w strategii gospodarczej 
(lub w strategii innowacji).
Zalecenie 1 d)
Komisja zgadza się. Komisja zaleci państwom członkow ­
skim, aby potraktowały zalecenie Trybunału jako wymóg, 
który należy uwzględnić, dokonując wyboru operacji 
i przygotowując umowy dotyczące wsparcia zawie ­
rane między instytucjami pośredniczącymi a zarządem 
inkubatorów.
Odpowiedzi Komisji 46
Zalecenie 2 c)
W zasadzie Komisja zgadza się. Wkład w projekt z EFRR 
opiera się na analizie kosztów i korzyści przeprowadza ­
nej na podstawie biznesplanu. Na rezultaty inkubatora 
przedsiębiorczości mogą jednak mieć wpływ czynniki 
zewnętrzne, które nie zawsze można z góry przewidzieć, 
oraz poziom wsparcia ze strony sektora publicznego 
w przeliczeniu na jedno utworzone miejsce pracy. Z tego 
względu powiązanie wartości płatności z EFRR z uzyska ­
nymi rezultatami byłoby trudne.
Zalecenie 2 d)
Komisja nie zgadza się. Zdaniem Komisji okres konty ­
nuacji działalności określony przez Trybunał powinien 
odpowiadać okresowi trwałości operacji określonemu 
w art. 71 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepi ­
sów. Komisja nie ma podstaw prawnych, aby wymagać 
dostosowania okresu trwałości operacji do faktycznego 
cyklu życia aktywów inkubatorów wykraczającego poza 
okres pięciu lat.
W tym kontekście Komisja odnotowuje dobre praktyki 
zidentyfikowane przez Trybunał w niektórych państwach 
członkowskich.
85
W 1984 r. Komisja Europejska utworzyła ośrodek przed ­
siębiorczości i innowacji Komisji Europejskiej (EC ­BIC). 
Od tej pory zapewnia stałe wsparcie w ramach systemu 
zapewniania jakości EC ­BIC.
Aby poszerzyć wiedzę instytucji zarządzających w tej 
dziedzinie, Komisja Europejska opracowała przewodnik 
dotyczący regionalnych strategii innowacji (RSI). Komisja 
udostępniła również wytyczne oparte na doświadcze ­
niach zdobytych w ramach różnych generacji regional ­
nych strategii innowacji. Ponadto wydano wytyczne 
w ramach projektów/sieci objętych wsparciem. Aby 
zachęcić do takiego działania, Komisja opracowała wiele 
inicjatyw, w tym program „Regiony na rzecz zmian 
gospodarczych” (rozpoczęty w 2006 r.). Program stanowi 
dla regionów UE platformę na rzecz uczenia się, która 
obejmuje coroczną konferencję „Regiony na rzecz zmian 
gospodarczych” i nagrody RegioStars, bazę danych 
dotyczących uczenia się w zakresie polityki i szybkie mię ­
dzyregionalne sieci (Fast Track) finansowane w ramach 
programów INTERREG IVC i URBACT II.84
Zdaniem Komisji stwierdzenie Trybunału Obrachun ­
kowego jest skierowane do podmiotów nieobjętych 
zakresem kompetencji Komisji, a mianowicie do państw 
członkowskich.
Komisja nie ma podstaw prawnych, aby nakładać dodat ­
kowe obowiązki na beneficjentów w zakresie działalności 
inkubacyjnej po upływie pięcioletniego okresu trwałości 
operacji.
Podjęcie decyzji w ramach kryteriów wyboru i warunków 
w zakresie przyznawania dotacji na projekt w sprawie 
przedłużenia okresu trwałości operacji poza okres okreś­
lony we właściwych przepisach należy do obowiązków 
organów krajowych.
Zalecenie 2
W ramach zarządzania dzielonego funduszami struktu ­
ralnymi Komisja nie dysponuje żadną podstawą prawną 
uzasadniającą wyraźny wymóg uwzględnienia takich 
elementów w koncepcji procedur.
Sprawując funkcję nadzorczą, Komisja zachęci pań ­
stwa członkowskie do przestrzegania przytoczonego 
zalecenia. W ramach zarządzania dzielonego to jednak 
państwa członkowskie są odpowiedzialne za wybór, 
wdrożenie i monitorowanie projektów.
W opinii Komisji zalecenie Trybunału w lit. a) i d) powinno 
być skierowane do państw członkowskich.
Zalecenie 2 a)
Komisja zgadza się. Jest to zgodne z ukierunkowaniem 
zreformowanej polityki spójności na wyniki, w związku 
z czym Komisja Europejska zaleci uwzględnienie tego 
zalecenia w odpowiednich kryteriach wyboru.
Zalecenie 2 b)
Komisja zgadza się. Wiedza ekspertów w zakresie 
inkubowania przedsiębiorczości, zwłaszcza w nowych 
państwach członkowskich, jest zdobywana głównie 
w ramach uczenia się przez działanie. Obecnie bardziej 
prawdopodobne jest, że w tych państwach są eksperci, 
którzy posiadają określone doświadczenie w zakresie 
inkubacji i mogą przekazać swoją wiedzę, szkoląc inne 
podmioty zaangażowane w proces inkubacji, takie jak 
urzędy pracy. Komisja zaleci państwom członkowskim 
przestrzeganie przedmiotowego zalecenia.
Odpowiedzi Komisji 47
W czerwcu 2008 r. Komisja przyjęła Small Business 
Act, kompleksowe ramy polityki na rzecz MŚP dla UE 
i jej państw członkowskich. Jednym z obszarów prio ­
rytetowych Small Business Act jest przedsiębiorczość, 
w związku z czym w ramach tego programu wprowadza 
się bardziej kompleksowe podejście do eliminacji wszyst ­
kich barier stojących na drodze przedsiębiorczości na 
szczeblu unijnym i krajowym. Do prac tych ponownie 
przystąpiono w ramach planu działania na rzecz przed ­
siębiorczości do 2020 r. przyjętego na początku 2013 r. 
W tych ogólnych ramach Komisja kontynuuje wsparcie 
systemu znaku jakości BIC.
Zalecenie 3 a)
Komisja przyznaje, że należy kontynuować aktualizację 
wiedzy. W 2014 r. Komisja opublikuje sprawozdanie 
dotyczące tworzenia unijnych parków naukowych i tech ­
nologicznych, zarządzania nimi i ich oceny, które będzie 
zawierać porady i wytyczne oraz zostanie rozpowszech ­
nione wśród instytucji zarządzających.
Zalecenie 3 b)
Komisja zgadza się i podkreśla, że w ramach nowego 
ukierunkowania Europejskiej Sieci Przedsiębiorczości 
(w latach 2015–2021) już obecnie uwzględnia się przed ­
miotowe zalecenia. Europejska Sieć Przedsiębiorczości 
odegra istotną rolę w łączeniu regionalnych usług wspar ­
cia dla MŚP (w tym inkubatorów) z dobrymi praktykami 
na szczeblu europejskim.
Od partnerów Europejskiej Sieci Przedsiębiorczości w jej 
obecnym kształcie wymaga się również współpracy 
z innymi europejskimi sieciami oraz prowadzenia takich 
działań, jak wspólne działania promocyjne i informacyjne.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
•  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu )
•  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej ( http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm) 
kontaktując  się z Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm )  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna  
(niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
• w EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu )
Płatne subskrypcje:
•  u dystrybutorów Urzędu Publikacji Unii Europejskiej  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_pl.htm )
QJ­AB­14­007­PL­C ISSN 1831 ­0923
W ciągu ostatnich lat UE współfinansowała 
projekty inkubatorów przedsiębiorczości 
w ramach unijnej polityki spójności przy udziale 
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. 
Jest to zgodne z priorytetami politycznymi UE, 
zwłaszcza w związku ze strategią lizbońską 
i strategią „Europa 2020”, które mają na celu 
wspierać powstawanie i rozwój małych i 
średnich przedsiębiorstw (MŚP) odgrywających 
istotną rolę w zwiększaniu wzrostu 
gospodarczego i  zatrudnienia. W niniejszym 
sprawozdaniu Europejski Trybunał 
Obrachunkowy ocenił, czy  wspomniane projekty 
inkubatorów przedsiębiorczości zapewniały 
skuteczne wsparcie dla nowo powstałych MŚP .
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁ
OBRACHUNKOWY