Sprawozdanie specjalne Należy zintensyfikować 
wysiłki zmierzające do 
rozwiązania problemów 
dotyczących zamówień 
publicznych w obszarze 
unijnej polityki spójnościPL 2015  nr 10
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015
Print ISBN 978-92-872-2864-2 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/005780 QJ-AB-15-012-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-2845-1 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/8620 QJ-AB-15-012-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-2875-8 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/517658 QJ-AB-15-012-PL-E
© Unia Europejska, 2015
Powielanie dozwolone pod warunkiem podania źródła.
W celu wykorzystania lub powielenia zdjęcia na s. 20 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw 
autorskich.
Printed in Luxembourg
Należy zintensyfikować 
wysiłki zmierzające do 
rozwiązania problemów 
dotyczących zamówień 
publicznych w obszarze 
unijnej polityki spójności
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2015  nr 10
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob ‑
szarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki 
sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla wykonania 
zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny 
i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II, której przewodniczy członek Trybu ‑
nału Henri Grethen i która zajmuje się takimi obszarami wydatków, jak polityki strukturalne, transport i energia. Kontrolą 
kierował Phil Wynn Owen, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Gareth Roberts, szef gabinetu; 
Katharina Bryan, attaché; Niels‑Erik Brokopp, kierownik działu; Milan Smid, kierownik zespołu; kontrolerzy: Remus Blidar, 
Anastassios Karydas i Laura Zanarini; Ildikó Preiss, attaché w gabinecie Henriego Grethena, oraz Johanne Vermer, prawnik.
Od lewej: J. Vermer, G. Roberts, I. Preiss, A. Karydas, R. Blidar, K. Bryan,  
M. Smid, L. Zanarini, N.E. Brokopp, P . Wynn Owen.

03
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz
 Skróty
I–VIII  Streszczenie
1–13  Wstęp
4–8 Ramowe zasady udzielania zamówień publicznych UE
9 –11  Polityka spójności a zamówienia publiczne
12–13  Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego: jak to działa?
14 –17  Zakres kontroli i podejście kontrolne
18–94  Uwagi
19–48  Komisja i państwa członkowskie prowadzą systematyczną analizę błędów w zamówieniach 
publicznych w bardzo ograniczonym zakresie
19–24  Nieprzestrzeganie przepisów w zakresie zamówień publicznych to nadal istotne źródło błędów w obszarze 
polityki spójności
25–34  Istnieją różne przyczyny błędów w zamówieniach publicznych
35–40  Kompleksową analizę błędów w państwach członkowskich uniemożliwia brak spójnych danych…
41 …istnieją jednak przesłanki, że w państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, 
dane zaczyna się gromadzić w bardziej systematyczny sposób
42–48  Komisja nie analizuje jeszcze kompleksowo i systematycznie błędów w dziedzinie zamówień publicznych
49–94  Komisja i państwa członkowskie zaczęły wdrażać działania zmierzające do wyeliminowania 
błędów, wciąż pozostaje jednak wiele do zrobienia
51–60  Od 2010 r. Komisja podejmuje działania ukierunkowane na rozwiązanie problemu błędów w zamówieniach 
publicznych
61–74  Nowe przepisy mogą pomóc w rozwiązaniu problemu błędów w zamówieniach publicznych, pod 
warunkiem że będą właściwie stosowane
75–82  Państwa członkowskie skupiają się na kontrolach pierwszego szczebla i dopiero ostatnio zaczęły 
podejmować działania zapobiegawcze
83–94  Narzędzia informatyczne mogą pomóc w rozwiązaniu problemów w dziedzinie zamówień publicznych, ale 
konieczne będzie ich pełne wdrożenie
04 Spis treści
95 – 105 Wnioski i zalecenia
 Załącznik I —  Rola Komisji i państw członkowskich w zamówieniach publicznych i polityce 
spójności
 Załącznik II —  Analiza błędów wykrytych przez Trybunał w poszczególnych funduszach 
w latach 2009–2013
 Załącznik III —  Opis i analiza błędów na poszczególnych etapach postępowań o udzielenie 
zamówienia
 Załącznik IV —  Postępowania w sprawie uchybień w zakresie zamówień publicznych wszczęte 
przez Komisję w latach 2009–2013
 Odpowiedzi Komisji
05
 Glosariusz
Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej to służba Komisji Europejskiej odpowiedzialna za 
wspieranie rozwoju gospodarczego i społecznego regionów Europy w niekorzystnym położeniu. Dyrekcja ta jest 
odpowiedzialna za Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Fundusz Spójności.
Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP , znana wcześniej jako 
DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług, to służba Komisji Europejskiej odpowiedzialna za budowę wewnętrznego 
rynku towarów i usług, wspieranie gospodarki UE poprzez działania na rzecz przemysłu oraz małych i średnich 
przedsiębiorstw, a także za realizację polityki kosmicznej UE. Zajmuje się ona również opracowywaniem przepisów 
unijnych dotyczących zamówień publicznych oraz nadzoruje ich wdrażanie przez państwa członkowskie.
Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego to służba Komisji 
odpowiedzialna za zatrudnienie i sprawy społeczne w UE. We współpracy z organami krajowymi, partnerami 
społecznymi, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego i innymi zainteresowanymi stronami dyrekcja 
podejmuje wyzwania związane z globalizacją, starzeniem się populacji UE i zmieniającą się rzeczywistością 
społeczną. Dyrekcja ta jest odpowiedzialna za Europejski Fundusz Społeczny (EFS).
Celem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jest wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej 
w Unii Europejskiej poprzez niwelowanie głównych dysproporcji regionalnych, z wykorzystaniem w tym celu 
wsparcia finansowego na budowę infrastruktury i produktywne inwestycje w tworzenie miejsc pracy, głównie dla 
przedsiębiorstw.
Celem Europejskiego Funduszu Społecznego jest wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii 
Europejskiej poprzez poprawę możliwości zatrudnienia, głównie za pośrednictwem szkoleń, a także promowanie 
wyższego poziomu zatrudnienia oraz tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy.
Celem Funduszu Spójności  jest poprawa spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez 
finansowanie projektów dotyczących ochrony środowiska i transportu w państwach członkowskich, w których PKB 
na mieszkańca jest na poziomie poniżej 90% średniej UE.
Instytucja audytowa  zapewnia Komisji pewność co do skutecznego funkcjonowania systemów zarządzania 
i mechanizmów kontroli wewnętrznej programu operacyjnego (i w konsekwencji co do legalności i prawidłowości 
poświadczonych wydatków). Instytucje audytowe to zasadniczo wydziały w strukturach kancelarii prezesa rady 
ministrów, ministerstwa finansów (lub podległych mu organów kontroli wewnętrznej), innych ministerstw lub 
najwyższego organu kontroli. Muszą one być funkcjonalnie niezależne od podmiotów zarządzających funduszami. 
Instytucja audytowa przekazuje instytucji zarządzającej i instytucji certyfikującej odpowiedzialnym za dany 
program operacyjny swoje ustalenia sformułowane w ramach audytów systemów i operacji. Sprawozdania 
z audytów systemów i roczne sprawozdanie audytowe przedkładane są również Komisji. W przypadku gdy 
instytucja audytowa stwierdzi, że instytucja zarządzająca nie podjęła właściwych działań naprawczych, ma ona 
obowiązek zwrócić na ten fakt uwagę Komisji.
Instytucja zarządzająca  to organ władzy krajowej, regionalnej lub lokalnej bądź inny podmiot publiczny lub 
prywatny, wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem operacyjnym. Do jego zadań 
należy wybór projektów do finansowania, monitorowanie realizacji projektów i przekazywanie Komisji sprawozdań 
dotyczących aspektów finansowych i osiągniętych wyników.
Instytucje certyfikujące  przeprowadzają kontrole pierwszego szczebla dotyczące wydatków zgłoszonych przez 
instytucje zarządzające i poświadczają legalność i prawidłowość takich wydatków. Z reguły wchodzą one w skład 
ministerstwa finansów lub podlegających mu organów kontroli wewnętrznej.
06 Glosariusz
Instytucje zamawiające to organy krajowe, regionalne lub lokalne bądź podmioty prawa publicznego, których 
rola polega m.in. na stosowaniu dyrektyw w sprawie zamówień publicznych w odniesieniu do zamówień 
publicznych i konkursów.
Korekty finansowe mają chronić budżet UE przed obciążeniami wynikającymi z błędnych lub nieprawidłowych 
wydatków. W przypadku wydatków objętych zarządzaniem dzielonym za odzyskiwanie niewłaściwie 
dokonanych płatności odpowiadają przede wszystkim państwa członkowskie. Korekty finansowe mogą być 
realizowane w formie wycofania nieprawidłowych wydatków z deklaracji przedstawianych przez państwa 
członkowskie lub w formie odzyskania określonych kwot od beneficjentów. Korekty mogą być także nakładane 
przez Komisję.
Korupcja  to nadużycie uprawnień w celu uzyskania prywatnej korzyści. Korupcja bierna oznacza umyślne 
działanie urzędnika, który – bezpośrednio lub przez pośrednika – prosi o korzyści z przeznaczeniem dla niego 
lub dla osoby trzeciej, takie korzyści otrzymuje lub przyjmuje obietnicę takich korzyści w zamian za działanie 
lub odstąpienie od działania wynikającego z jego funkcji. Korupcja czynna  to umyślne działanie jakiejkolwiek 
osoby, polegające na dawaniu obietnicy lub przekazywaniu korzyści urzędnikowi.
Nadużycie finansowe  to umyślny akt wprowadzenia w błąd mający na celu uzyskanie korzyści osobistej lub 
spowodowanie strat innej strony.
Najwyższe organy kontroli to organy krajowe odpowiedzialne za kontrolowanie dochodów i wydatków 
rządowych.
Nieprawidłowość  to akt niezgodny z przepisami UE, mogący mieć szkodliwy wpływ na interesy finansowe 
UE. Może być skutkiem rzeczywistych błędów popełnionych zarówno przez beneficjentów ubiegających się 
o środki finansowe, jak i przez organy odpowiedzialne za dokonywanie płatności. Jeśli nieprawidłowość jest 
skutkiem działania umyślnego, uznaje się ją za nadużycie finansowe.
Program operacyjny wyznacza priorytety i cele szczegółowe państw członkowskich oraz określa, w jaki 
sposób wykorzystać środki finansowe w danym okresie (zwykle siedmiu lat) na finansowanie projektów. 
Projekty takie muszą przyczyniać się do osiągnięcia jednego lub większej liczby celów określonych na poziomie 
osi priorytetowych programu operacyjnego. Programy należy przygotować dla każdego z funduszy w obszarze 
polityki spójności, tj. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Funduszu Spójności i Europejskiego 
Funduszu Społecznego. Programy operacyjne są przygotowywane przez państwa członkowskie i muszą zostać 
zatwierdzone przez Komisję przed dokonaniem jakichkolwiek płatności z budżetu UE. W okresie realizacji mogą 
być modyfikowane tylko za zgodą obu stron.
Umowy partnerstwa  zawierane są przez Komisję Europejską z poszczególnymi państwami członkowskimi. 
Określają one plany organów krajowych dotyczące sposobów wykorzystania środków finansowych 
z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w latach 2014–2020. Obejmują także m.in. szczegółowe 
informacje na temat warunków wstępnych i ram zarządzania wynikami.
Warunki wstępne  to warunki oparte na kryteriach określonych wcześniej w umowach partnerstwa. Państwa 
członkowskie, przygotowując programy operacyjne współfinansowane z EFRR, Funduszu Spójności i EFS na 
okres programowania 2014–2020, muszą ocenić, czy spełniono te warunki. Jeśli ich nie spełniono, należy 
przygotować plany działania zapewniające ich spełnienie do dnia 31 grudnia 2016 r.
Zamówienie publiczne  to proces, w drodze którego krajowe, regionalne i lokalne organy władzy lub podmioty 
prawa publicznego dokonują zakupu produktów, usług i robót publicznych, dotyczących np. dróg i budynków. 
Prywatne przedsiębiorstwa również podlegają przepisom lub zasadom dotyczącym zamówień publicznych 
każdorazowo, gdy realizują zamówienia finansowane głównie ze środków publicznych lub gdy taki wymóg jest 
przewidziany w umowie o dofinansowanie.
07
 Skróty
DG GROW : Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP
EFRR : Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
EFS : Europejski Fundusz Społeczny
NOK : Najwyższe organy kontroli
OLAF : Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych
PO: Program operacyjny
TFUE : Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
08
 Streszczenie
I
Polityka UE w zakresie zamówień publicznych ma 
kluczowe znaczenie dla utworzenia jednolitego rynku 
i zapewnienia wydajnego wykorzystania funduszy 
publicznych. W UE zamówienia publiczne regulowane 
są na mocy odnośnych dyrektyw ustanawiających 
wspólne zasady i procedury, których przestrzegać 
muszą organy publiczne zamawiające roboty budow ‑
lane czy usługi.
II
W okresie programowania 2007–2013 za pośrednic ‑
twem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego 
(EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) 
oraz Funduszu Spójności na politykę spójności prze ‑
znaczono kwotę 349 mld euro. Znaczna część tych 
środków, zwłaszcza w przypadku EFRR i Funduszu 
Spójności, wydatkowana jest w drodze zamówień 
publicznych. Prawie połowa wszystkich projektów 
w ramach tych trzech funduszy, które Trybunał skon ‑
trolował w latach 2009–2013, wiązała się z jednym lub 
kilkoma postępowaniami przetargowymi.
III
Uchybienie przepisom dotyczącym zamówień 
publicznych od dawna jest istotnym źródłem błędów. 
Poważne błędy skutkowały ograniczeniem bądź całko ‑
witym brakiem uczciwej konkurencji lub udzielaniem 
zamówień podmiotom innym niż te, które przedsta ‑
wiły najlepsze oferty.
IV
W niniejszym sprawozdaniu oceniono, czy Komisja 
i państwa członkowskie podejmują właściwe i sku ‑
teczne działania w celu wyeliminowania błędów 
w zamówieniach publicznych w obszarze polityki 
spójności.V
W trakcie kontroli stwierdzono, że Komisja i państwa 
członkowskie zaczęły reagować na ten problem, 
lecz wciąż pozostaje jeszcze wiele do zrobienia pod 
względem analizy sytuacji i wdrożenia odpowiednich 
działań.
VI
Komisja i państwa członkowskie prowadzą systema ‑
tyczną analizę błędów w zamówieniach publicznych 
w bardzo ograniczonym zakresie. Brak wystarczająco 
szczegółowych, wiarygodnych i spójnych danych 
dotyczących charakteru i zakresu błędów w zamówie ‑
niach publicznych uniemożliwia całościową analizę 
przyczyn tych błędów. Istnieją jednak przesłanki, że 
niektóre z państw członkowskich, w których przepro ‑
wadzono wizyty w ramach niniejszej kontroli, zaczy ‑
nają gromadzić dane w systematyczny sposób.
VII
Od 2010 r. Komisja zaczęła wdrażać szereg działań. 
Działania legislacyjne obejmowały rewizję dyrektyw 
w sprawie zamówień publicznych i włączenie do 
umów partnerstwa szczegółowych warunków doty ‑
czących systemów zamówień publicznych, które pań ‑
stwa członkowskie muszą spełnić najpóźniej do końca 
2016 r. W 2013 r. Komisja powołała także wewnętrzną, 
techniczną grupę roboczą i sporządziła wewnętrzny 
plan działania. Niemniej większości działań przewi ‑
dzianych w tym planie jeszcze w pełni nie wdrożono. 
Państwa członkowskie dopiero niedawno zaczęły 
podejmować kompleksowe działania mające zapobie ‑
gać występowaniu błędów.
Streszczenie 09
VIII
Trybunał zaleca, co następuje:
a) (i)  Komisja powinna utworzyć własną bazę 
danych dotyczących nieprawidłowości, która 
umożliwi wnikliwą analizę błędów w zamó ‑
wieniach publicznych. Powinna także w kom ‑
pleksowy sposób przeanalizować częstotli ‑
wość, wagę i przyczyny tego rodzaju błędów 
w obszarze polityki spójności, korzystając 
w tym celu z odpowiednich informacji pocho ‑
dzących zarówno z jej własnych baz danych, 
jak i przekazanych przez państwa członkow ‑
skie. Komisja powinna opublikować swoją 
analizę jako część sprawozdania dotyczącego 
zamówień publicznych, zgodnie z wymogami 
nowych dyrektyw.
(ii)  Właściwe organy w państwach członkowskich 
powinny opracować i analizować własne 
bazy danych dotyczących nieprawidłowości 
w obszarze polityki spójności, w tym w zamó ‑
wieniach publicznych, a także współpracować 
z Komisją w celu zapewnienia danych w takiej 
formie i w takim czasie, aby ułatwić pracę 
Komisji.
b) Jeśli warunek wstępny dotyczący zamówień pu ‑
blicznych nie zostanie spełniony do końca 2016 r., 
Komisja powinna skorzystać z przysługujących jej 
uprawnień i zawiesić płatności na rzecz danych 
państw członkowskich do czasu wyeliminowania 
przez nie uchybień.
c) Komisja powinna zaktualizować i opublikować 
wewnętrzny plan działania w zakresie zamówień 
publicznych, a także co roku przedkładać spra ‑
wozdania z postępów w jego realizacji. W tym celu 
Komisja powinna usprawnić koordynację między 
swoimi służbami zajmującymi się zamówieniami 
publicznymi.d) Komisja powinna ustanowić grupę wysokiego 
szczebla pełniącą wiodącą rolę w działaniach na 
rzecz wyeliminowania błędów w zamówieniach 
publicznych, tak aby uniknąć ryzyka niekonse ‑
kwentnej realizacji działań przez poszczególne 
służby Komisji. Grupa ta powinna działać na rzecz 
poprawy sytuacji w zakresie zamówień publicz ‑
nych, w tym także, w razie potrzeby, wspierać 
uproszczenie procedur w tej dziedzinie.
e) Komisja powinna nakładać korekty finansowe 
każdorazowo, gdy stwierdzi, że przeprowadzane 
przez państwa członkowskie kontrole pierwszego 
szczebla są niewystarczająco skuteczne, a w przy ‑
padku naruszenia dyrektyw dotyczących zamó ‑
wień publicznych powinna wszczynać postępowa ‑
nia w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa 
członkowskiego.
f) Komisja powinna w większym stopniu korzystać 
z możliwości, jakie stwarza rozwój technologii in ‑
formacyjnej, a także promować e‑zamówienia i na ‑
rzędzia do eksploracji danych oraz dobre praktyki.
g) Państwa członkowskie powinny w większym 
stopniu korzystać z możliwości stwarzanych przez 
elektroniczne zamówienia publiczne i narzędzia 
do eksploracji danych.
10
 Wstęp
01 
Polityka UE w zakresie zamówień 
publicznych ma kluczowe znaczenie 
dla utworzenia jednolitego rynku oraz 
osiągnięcia inteligentnego, trwałego 
wzrostu gospodarczego sprzyjającego 
włączeniu społecznemu, zgodnie ze 
strategią „Europa 2020”, przy jedno ‑
czesnym zapewnieniu najbardziej 
wydajnego wykorzystania funduszy 
publicznych1. Zwiększenie efektywno ‑
ści wydatków publicznych i osiągnięcie 
optymalnych korzyści w stosunku do 
kosztów to podstawowe cele sprawo ‑
wania rządów. Na różnych szczeblach 
administracji rządowej ustanowiono 
zasady, które mają zapewnić możliwie najlepsze wykorzystanie funduszy 
publicznych w ramach zamówień 
publicznych. Na rys. 1  przedstawiono 
niektóre z najważniejszych danych 
liczbowych.Rys. 1Najważniejsze dane dotyczące wykorzystania zamówień publicznych w UE
Łączne wydatki na roboty,
towary i usługi publiczne w 2011 r.
(tj. około 20% PKB państw członkowskich)2 406 mld euro
Szacunkowe oszczędności osiągane rocznie
za sprawą przepisów UE dotyczących zamówień 
publicznych (według wartości z 2014 r.)6,4 mld – 35,5 mld euro
Szacowane dodatkowe oszczędności, jakie można
by osiągnąć rocznie dzięki urzeczywistnieniu
jednolitego rynku zamówień publicznych36,5 mld – 66,5 mld euro
Źródło: Parlament Europejski i Komisja Europejska2.1 COM(2010) 2020 final z dnia 
3 marca 2010 r., „Europa 2020: 
Strategia na rzecz 
inteligentnego 
i zrównoważonego rozwoju 
sprzyjającego włączeniu 
społecznemu”.
2 Zob. coroczny przegląd 
wdrażania zamówień 
publicznych z 2013 r. 
opublikowany przez DG ds. 
Rynku Wewnętrznego i Usług 
dnia 1 sierpnia 2014 r.; „SMEs’ 
access to public procurement 
markets and aggregation of 
demand in the EU” (Dostęp 
MŚP do rynków zamówień 
publicznych oraz agregacja 
zapotrzebowania w UE), 
studium przygotowane na 
zlecenie Komisji Europejskiej 
przez PwC, ICF GHK i Ecorys, 
luty 2014 r.; „The Cost of 
Non‑Europe in the Single 
Market, IV – Public 
Procurement and 
Concessions” (Koszt braku 
działań na poziomie 
europejskim na jednolitym 
rynku, IV – Zamówienia 
publiczne i koncesje), Biuro 
Analiz Parlamentu 
Europejskiego (EPRS), 
wrzesień 2014 r. – PE 536.355.
11 Wstęp
02 
Przepisy UE w sprawie zamówień pu ‑
blicznych mają na celu między innymi 
zagwarantowanie przestrzegania 
zasad i podstawowych wolności okreś ‑
lonych w Traktacie o funkcjonowaniu 
Unii Europejskiej (TFUE) (zob. rys. 2 )3. 
To z kolei wzmocni konkurencję i han ‑
del transgraniczny, co doprowadzi 
do uzyskania przez organy publiczne 
większych korzyści w stosunku do 
kosztów przy jednoczesnym pod ‑
niesieniu produktywności sektorów 
dostawczych oraz zwiększeniu udziału 
MŚP w rynkach i ułatwieniu im do ‑
stępu do nich. Podsumowując, celem 
przepisów jest wsparcie jednolitego 
rynku, sprzyjanie większej konkurencji 
i promowanie gospodarnego wykorzy ‑
stania środków.03 
W niniejszym sprawozdaniu zbada ‑
no utrzymujący się wysoki poziom 
błędów związanych z zamówieniami 
publicznymi w wydatkach UE w obsza ‑
rze polityki spójności, które to błędy 
wynikają z braku należytego prze ‑
strzegania przepisów. W szczególności 
w sprawozdaniu przeanalizowano, 
czy Komisja i państwa członkowskie 
podejmują odpowiednie i skuteczne 
działania w celu rozwiązania tego 
problemu5.Rys. 2Zasady rządzące zamówieniami publicznymi
Zasady rządzące zamówieniami 
publicznymi
Równe traktowanie i niedyskryminacja
Potencjalnych dostawców należy traktować jednakowo Wzajemne uznawanie
Kwaliﬁkacje i normy uznawane przez inne państwa członkowskie powinny być traktowane jako równoważneProporcjonalność
Postępowania o udzielenie zamówieniai decyzje muszą być proporcjonalnePrzejrzystość
Postępowania o udzielenie zamówienia muszą być 
przejrzyste, a informacje o możliwości uzyskania 
zamówień powinny być podawane do publicznej 
wiadomości
Źródło:  Trybunał Obrachunkowy, na podstawie dokumentu Komisji Europejskiej4.3 Swobodny przepływ towarów 
(art. 28 TFUE) i usług (art. 56), 
swoboda przedsiębiorczości 
(art. 49) oraz swoboda 
świadczenia usług, 
niedyskryminacja i równe 
traktowanie, 
proporcjonalność, 
przejrzystość i wzajemne 
uznawanie (art. 18 i 53).
4 Komunikat wyjaśniający 
Komisji dotyczący prawa 
wspólnotowego 
obowiązującego w dziedzinie 
udzielania zamówień, które 
nie są lub są jedynie częściowo 
objęte dyrektywami 
w sprawie zamówień 
publicznych (Dz.U. C 179 
z 1.8.2006, s. 2).
5 Zob. także przegląd 
horyzontalny Trybunału 
z 2014 r. „Optymalne 
wykorzystywanie środków 
pieniężnych UE: przegląd 
horyzontalny dotyczący 
zagrożeń dla finansowego 
zarządzania budżetem UE” 
(http://eca.europa.eu ).
12 Wstęp
Ramowe zasady 
udzielania zamówień 
publicznych UE
04 
Ramowe zasady udzielania zamówień 
publicznych UE bazują na Porozumie ‑
niu w sprawie zamówień publicznych 
(GPA) – wielostronnej umowie mię ‑
dzy szeregiem członków Światowej 
Organizacji Handlu (WTO)6, która 
reguluje zamawianie towarów i usług 
przez organy publiczne i opiera się na 
zasadach otwartości, przejrzystości 
i niedyskryminacji. Rys. 3  przedstawia 
strukturę zarządzania zamówieniami 
publicznymi.05 
W UE zamówienia publiczne regulo ‑
wane są na mocy odnośnych dyrektyw 
UE ustanawiających wspólne zasady 
i procedury, których organy publiczne 
muszą przestrzegać w przypadku za ‑
mówień o wysokiej wartości7. Przepisy 
te mają zagwarantować przedsiębior ‑
stwom na całym rynku jednolitym 
możliwość konkurowania o zamówie ‑
nia publiczne. Te ogólnounijne prze ‑
pisy mają zastosowanie niezależnie 
od tego, czy fundusze są wyłącznie 
krajowe, czy też częściowo zapewnia 
je UE. Dyrektywy UE mają zastoso ‑
wanie także w Europejskim Obszarze 
Gospodarczym.Rys. 3Zarządzanie zamówieniami publicznymi
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy. W państwach członkowskich:
     -   przepisy krajowe
     -   przepisy regionalne     -   przepisy dotyczące poszczególnych funduszy  Unia Europejska  Światowa Organizacja Handlu
Prawodawstwo i przepisy
wykonawcze dotyczące 
zamówień publicznychDyrektywy w sprawie 
zamówień publicznychPorozumienie w sprawie
zamówień publicznych6 Według stanu na początek 
2015 r. do GPA przystąpiło 
15 stron obejmujących 
43 członków WTO. Kolejnych 
28 członków WTO uczestniczy 
w pracach Komitetu GPA 
w charakterze obserwatorów. 
10 spośród nich jest w trakcie 
przystępowania do 
Porozumienia.
7 Dyrektywa 2004/18/WE 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady z dnia 31 marca 2004 r. 
w sprawie koordynacji 
procedur udzielania 
zamówień publicznych na 
roboty budowlane, dostawy 
i usługi (Dz.U. L 134 
z 30.4.2004, s. 114), dyrektywa 
2004/17/WE Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 
31 marca 2004 r. koordynująca 
procedury udzielania 
zamówień przez podmioty 
działające w sektorach 
gospodarki wodnej, 
energetyki, transportu i usług 
pocztowych (Dz.U. L 134 
z 30.4.2004, s. 1). Zostaną one 
zastąpione zmienionymi 
dyrektywami oraz nową 
dyrektywą w sprawie 
udzielania koncesji, które 
opublikowano dnia 
17 kwietnia 2014 r. i które mają 
zostać wdrożone do dnia 
18 kwietnia 2017 r. (pkt 67). 
Zamówienia w dziedzinie 
obronności i usług 
świadczonych w interesie 
ogólnym regulowane są na 
mocy innych przepisów.
13 Wstęp
06 
Tak jak w przypadku wszystkich 
dyrektyw, dyrektywy UE w sprawie 
zamówień publicznych muszą zostać 
transponowane, tj. wdrożone przez 
państwa członkowskie do prawa krajo ‑
wego. Dyrektywy te określają mini ‑
malne normy oraz pomagają stworzyć 
równe warunki działania, umożliwiając 
zarazem państwom członkowskim re ‑
agowanie na krajowe potrzeby i specy ‑
ficzne uwarunkowania oraz dostosowa ‑
nie się do nich. Państwa członkowskie 
mogą zdecydować się na uchwalenie 
przepisów, które pod pewnymi wzglę ‑
dami będą bardziej szczegółowe lub 
rygorystyczne. Dysponują one również 
znaczną swobodą uznania w odniesie ‑
niu do rozwiązań administracyjnych 
stosowanych w celu zapewnienia zgod ‑
ności z przepisami UE.
07 
Nie wszystkie zamówienia wchodzą 
w zakres dyrektyw UE w sprawie za ‑
mówień publicznych. W dyrektywach 
tych określone są minimalne progi 
wartości8, poniżej których zamówienia 
podlegają tylko przepisom krajowym. 
Jednakże we wszystkich przypadkach 
postępowania przetargowe muszą być 
zgodne z zasadami traktatowymi (zob. 
rys. 2 ).08 
Przetargi objęte dyrektywami UE mu ‑
szą być publikowane w internetowym 
serwisie Tenders Electronic Daily  (TED). 
Stosunek wartości przetargów publiko ‑
wanych w TED do przychodu krajo ‑
wego brutto (PKB) można uznać za 
wskaźnik pokazujący, w jakim zakresie 
zamówienia publiczne są stosowane 
w UE. W 2012 r. całkowita wartość prze ‑
targów opublikowanych w serwisie 
TED wyniosła 3,1% PKB UE9. W niektó ‑
rych państwach członkowskich prze ‑
targi powyżej progu stosowane są rza ‑
dziej, niż wynikałoby z tej uśrednionej 
wartości. Wskaźnik wynosił znacznie 
poniżej 3,1% np. w Niemczech (1,1%), 
Austrii (1,5%), Irlandii (1,5%) i Luksem ‑
burgu (1,6%). Komisja jest w kontakcie 
z Niemcami w celu ustalenia przyczyn 
tego stanu rzeczy10.
Polityka spójności 
a zamówienia publiczne
09 
W okresie programowania 2007–2013 
za pośrednictwem Europejskiego Fun ‑
duszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), 
Funduszu Spójności oraz Europejskie ‑
go Funduszu Społecznego (EFS) na po ‑
litykę spójności przeznaczono kwotę 
349 mld euro. Na lata 2014–2020 na ten 
cel przyznano z kolei 367 mld euro11.
8 Od dnia 1 stycznia 2014 r. 
do dnia 31 grudnia 2015 r. 
najczęściej stosowane progi 
wynoszą: 5 186 000 euro 
w przypadku zamówień na 
roboty budowlane 
i 134 000 euro w przypadku 
zamówień publicznych na 
usługi i dostawy. Inne progi 
mają zastosowanie 
w odniesieniu do usług 
komunalnych oraz instytucji 
zamawiających poniżej 
szczebla centralnego.
9 Zob. wskaźniki dotyczące 
zamówień publicznych 
w 2012 r. opublikowane 
12 listopada 2014 r. przez DG 
MARKT – Dział ds.Analizy 
Ekonomicznej i e‑Zamówień.
10 Zalecenie Rady z dnia 8 lipca 
2014 r. w sprawie krajowego 
programu reform Niemiec na 
2014 r. oraz zawierające opinię 
Rady na temat 
przedstawionego przez 
Niemcy programu stabilności 
na 2014 r. (Dz.U. C 247 
z 29.7.2014, s. 20).
11 Środki na zobowiązania 
w cenach bieżących, 
z przeznaczeniem na spójność 
gospodarczą, społeczną 
i terytorialną. Źródło : 
Wieloletnie ramy finansowe 
na lata 2014–2020 i budżet UE 
na 2014 r., Komisja UE.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
14 Wstęp Rys. 4Organy i ich zadania w zakresie polityki spójności i zamówień publicznych
KOMISJA
EUROPEJSKA
PAŃSTWO
CZŁONKOWSKIE
POZIOM
PROJEKTUDG ds. Polityki
RegionalnejDG GROWRamy polityki spójnościRamy prawne
zamówień publicznych
EFRR i Fundusz
Spójności
wdrażane
przezDG ds. Zatrudnienia
EFSDyrektywy UE
w sprawie
zamówień
publicznych
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxPrzetargi na roboty,
towary i usługiMonitorowanewdrożenie
StosowanieInfoo błędachw zamówieniachInfo
o błędach
w zamówieniachMonitorowanie i kontrola zgodności zamówień
Monitorowanie i kontrola zgodności zamówieńMonitorowanie 
i kontrola 
zgodności 
zamówień
Monitorowanie 
i kontrola 
zgodności 
zamówieńInstytucje zarządzające, certyﬁkujące
i audytoweKrajowe instytucje 
zarządzające
i kontrolne
Beneﬁcjent
(np. ministerstwo, spółki publiczne)Krajowe/regionalne/ 
właściwe dla 
funduszu przepisy 
dot. zamówień
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
15 Wstęp
10 
Odpowiedzialność za wydatki UE 
w ramach polityki spójności podzie ‑
lona jest między Komisję i państwa 
członkowskie (zob. rys. 4  i załącznik I ). 
Znaczna część tych środków, zwłasz ‑
cza w przypadku EFRR i Funduszu 
Spójności, wydatkowana jest w drodze 
zamówień publicznych. Prawie połowa 
wszystkich transakcji skontrolowa ‑
nych przez Trybunał w odniesieniu do 
trzech wspomnianych funduszy wiąza ‑
ła się z jednym lub kilkoma zamówie ‑
niami publicznymi.
11 
Państwa członkowskie mają własne 
ramy zarządzania i kontroli dotyczą ‑
ce zarówno krajowych, jak i unijnych 
wydatków publicznych, obejmujące 
szeroki wachlarz organów publicz ‑
nych, w tym najwyższe organy kontroli 
(NOK).Postępowanie 
o udzielenie zamówienia 
publicznego: jak to 
działa?
12 
Po wstępnym przygotowaniu projek ‑
tu i ocenie potrzeb w postępowaniu 
o udzielenie zamówienia publicznego 
następują trzy główne fazy, z których 
każda dzieli się na określone etapy 
(zob. rys. 5 ).Rys. 5Główne fazy postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
Prace przygo-
towawczeSprawozdanie
z ostatecznego przekazania
Rozwiązanie ewentualnych problemów, zmianyw zamówieniu itp.Płatności na rzecz wykonawcy
Zarządzanie
zamówieniemPodpisanie umowyi ogłoszenieo udzieleniu zamówienia
Otwarcie, ocena i ewaluacja ofertPublikacja ogłoszenia
Ustalenie kryteriów wyboru/ udzielenia zamówieniaPrzygotowanie 
dokumentacji przetargowej
Wybór rodzaju postępowaniaOkreślenie potrzeb Przygotowanie projektuPostępowanie o udzielenie zamówieniaFaza przed ogłoszeniem 
zamówienia
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
16 Wstęp
13 
Szczegółowy przebieg poszczególnych 
etapów w ramach każdej z faz zależy 
od tego, jaki konkretnie tryb postę ‑
powania o udzielenie zamówienia 
publicznego zastosowano (w  ramce 1  
opisano główne rodzaje procedur 
udzielania zamówień). Zamówienia 
mogą być udzielane albo wyłącznie 
na podstawie kryterium ceny, albo 
oferentowi, który przedstawił ofer ‑
tę najkorzystniejszą ekonomicznie. 
Większości zamówień (70%) udziela się 
w drugi z wymienionych sposobów12.
Sześć głównych rodzajów procedur udzielania zamówień publicznych (zgodnie 
z dyrektywami z 2014 r.)
Procedura otwarta:  stosowana najczęściej, przypada na nią 51% wszystkich udzielonych zamówień. Oferty 
muszą być złożone w określonym terminie, a ocenie poddaje się wszystkie dopuszczalne oferty13.
Procedura ograniczona:  zainteresowani dostawcy najpierw zobowiązani są do przedstawienia swoich kwalifi ‑
kacji. Następnie sporządza się krótką listę dostawców, którzy zapraszani są do złożenia ofert.
Dialog konkurencyjny:  stosowany przy bardziej złożonych zamówieniach. Postępowanie obejmuje dialog 
między instytucją zamawiającą a potencjalnymi dostawcami w celu ustalenia i zdefiniowania optymalnych 
ram prawnych i finansowych projektu, tak by zaspokoić potrzeby instytucji zamawiającej lub osiągnąć wyzna ‑
czone przez nią cele.
Procedura konkurencyjna z negocjacjami:  w wyniku zaproszenia do składania ofert i wstępnej oceny uzyska ‑
nych w ten sposób informacji instytucja zamawiająca zaprasza wybranych wykonawców do złożenia wstęp ‑
nych ofert. Następnie negocjuje ona z oferentami zarówno wstępne, jak i wszystkie późniejsze złożone przez 
nich oferty, z wyjątkiem ofert ostatecznych, w celu ulepszenia ich treści.
Procedura negocjacyjna  bez uprzedniej publikacji ogłoszenia o zamówieniu może być stosowana tylko 
w nielicznych, określonych z góry przypadkach. Instytucja zamawiająca podejmuje negocjacje w sprawie 
zamówienia z jednym lub większą liczbą dostawców.
Partnerstwo innowacyjne:  instytucja zamawiająca wybiera dostawców w następstwie ogłoszenia o zamówie ‑
niu, a następnie – stosując podejście negocjacyjne – zaprasza ich do przedstawienia koncepcji dotyczących 
robót budowlanych, dostaw lub usług o charakterze innowacyjnym, stanowiących odpowiedź na potrzeby, 
które nie mogą zostać zaspokojone przez produkt dostępny już na rynku. Instytucja zamawiająca może usta ‑
nowić takie partnerstwa z jednym partnerem lub z kilkoma dostawcami.
13 Zob. coroczny przegląd wdrażania zamówień publicznych z 2013 r. opublikowany przez DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług dnia 1 sierpnia 2014 r.Ramka 112 „Zamówienia publiczne 
w Europie – koszty 
i skuteczność”, analiza 
przepisów w zakresie 
zamówień publicznych 
sporządzona na zlecenie 
Komisji Europejskiej przez 
PwC, London Economics 
i Ecorys, marzec 2011 r., s. 5.
17
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
14 
Trybunał zbadał, czy Komisja i państwa 
członkowskie podejmują właściwe 
i skuteczne działania w celu wyelimi ‑
nowania błędów w zamówieniach pu ‑
blicznych w obszarze spójności, i starał 
się uzyskać odpowiedzi na następujące 
pytania:
a) Czy Komisja i państwa członkow ‑
skie przeanalizowały problem 
błędów występujących w zamó ‑
wieniach publicznych w obszarze 
polityki spójności?
b) Czy Komisja i państwa członkow ‑
skie podjęły właściwe działania 
w celu rozwiązania tego problemu 
i czy działania te były skuteczne?
15 
W kontroli uwzględniono wyniki prac 
kontrolnych Trybunału przeprowa ‑
dzonych na potrzeby poświadczenia 
wiarygodności w latach 2009–2013, 
jak również działania podejmowane 
przez Komisję i państwa członkowskie 
w latach 2009–2014 w celu wyelimi ‑
nowania problemu nieprzestrzega ‑
nia przepisów w zakresie zamówień 
publicznych.16 
Ustalenia opierają się na:
a) analizie właściwej dokumentacji 
Komisji;
b) wywiadach z urzędnikami Komisji;
c) ankiecie skierowanej do 115 insty ‑
tucji audytowych w 27 państwach 
członkowskich (z wyłączeniem 
Chorwacji) odpowiedzialnych za 
programy operacyjne realizowane 
ze środków EFRR, EFS i Funduszu 
Spójności, na którą odpowiedzi 
udzieliło 69 instytucji. Głównym 
celem ankiety było zgromadzenie 
informacji o ramowych zasadach 
udzielania zamówień publicznych, 
błędach wykrytych w zamówie ‑
niach oraz działaniach zapobie ‑
gawczych i naprawczych podejmo ‑
wanych na poziomie krajowym;
d) wizytach w czterech państwach 
członkowskich (Republika Czeska, 
Hiszpania, Włochy i Zjednoczone 
Królestwo), w których w ramach 
prac kontrolnych Trybunału 
przeprowadzonych na potrzeby 
poświadczenia wiarygodności 
w latach 2009–2013 wykryto dużą 
liczbę błędów w zamówieniach 
publicznych;
e) wizycie na Cyprze dotyczącej 
przede wszystkim korzystania 
z elektronicznych zamówień 
publicznych;
f) krótkiej ankiecie wysłanej 
do 28 NOK w UE, na którą odpo ‑
wiedzi udzieliło 18 z nich.
17 
W ramach kontroli dążono w miarę 
możliwości do zidentyfikowania przy ‑
kładów dobrych praktyk, z których 
korzystać mogłyby wszystkie państwa 
członkowskie.
18
 Uwagi
18 
Uwagi przedstawiono w dwóch 
sekcjach:
a) W pierwszej sekcji zaprezentowano 
podsumowanie ustaleń sformuło ‑
wanych na podstawie prac kontrol ‑
nych Trybunału przeprowadzonych 
w latach 2009–2013 w odniesieniu 
do zamówień publicznych ze środ ‑
ków EFRR, EFS i Funduszu Spój ‑
ności; zbadano także, czy Komisja 
i państwa członkowskie dysponują 
solidnymi podstawami analitycz -
nymi  umożliwiającymi zrozumie ‑
nie istoty błędów występujących 
w zamówieniach publicznych.
b) W drugiej sekcji opisano działa -
nia podjęte  w ostatnich latach 
zarówno przez Komisję, jak i przez 
państwa członkowskie, oraz 
w miarę możliwości oceniono ich 
skuteczność.Komisja i państwa 
członkowskie prowadzą 
systematyczną analizę 
błędów w zamówieniach 
publicznych w bardzo 
ograniczonym zakresie
Nieprzestrzeganie przepisów 
w zakresie zamówień 
publicznych to nadal istotne 
źródło błędów w obszarze 
polityki spójności
Co stanowi błąd?
19 
Błąd występuje w przypadku nieprze ‑
strzegania unijnych lub krajowych 
przepisów dotyczących zamówień 
publicznych. Do celów niniejszego 
sprawozdania wyróżnia się trzy rodzaje 
błędów, które przedstawiono w  tabeli 1 .Tabela 1Typologia błędów stosowana w niniejszym sprawozdaniu, z przykładami1
Rodzaj błędu Opis Przykłady
PoważnyPoważne naruszenie przepisów, w wyniku 
którego doszło do ograniczenia konkurencji bądź 
zamówienia udzielono podmiotowi, który nie 
przedstawił najlepszej ofertya.  udzielenie zamówienia z wolnej ręki – zamówienie udzielone 
z pominięciem właściwej procedury, w przypadku gdy procedurę taką 
należało zastosować;
b.  zamówienie na dodatkowe roboty budowlane lub usługi o znacznym 
lub możliwym do przewidzenia zakresie z pominięciem procedury 
udzielenia zamówienia publicznego, w przypadku gdy procedurę taką 
należało zastosować;
c.  niezgodne z prawem kryteria wyboru lub udzielenia zamówienia 
bądź ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące innym wynikiem 
postępowania.
IstotnyIstotne naruszenie przepisów – mimo to uważa 
się, że zamówienia udzielono podmiotowi, który 
przedstawił najlepszą ofertęa.  niezgodne z prawem kryteria wyboru lub udzielenia zamówienia bądź 
ich niewłaściwe zastosowanie, nieskutkujące jednak innym wynikiem 
postępowania;
b.  nieuwzględnienie wszystkich kryteriów wyboru lub udzielenia zamó -
wienia w opublikowanej specyfikacji istotnych warunków zamówienia;
c. ograniczenie konkurencji ze względu na nieuzasadnioną pilność.
DrobnyBłąd mniej poważny, często o charakterze 
formalnym, niemający negatywnego wpływu 
na konkurencjęa.  publikacja ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w terminie później -
szym od wymaganego lub jej brak;
b. brak publikacji takiego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym UE.
1  W kontekście poświadczenia wiarygodności przez Trybunał błędy opisane tutaj jako poważne określane są mianem „kwantyfikowalne”. Składa ‑
ją się one na szacowany przez Trybunał poziom błędu. Zob. sprawozdanie roczne Trybunału za 2013 r., załącznik 1.1 (Dz.U. C 398 z 12.11.2014).
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
19 Uwagi
Błędy wykryte przez Trybunał 
w ramach prac kontrolnych 
przeprowadzonych na potrzeby 
poświadczenia wiarygodności 
w latach 2009–2013
20 
W latach 2009–2013, w ramach co ‑
rocznych prac nad poświadczeniem 
wiarygodności, Trybunał zbadał ponad 
1,4 tys. transakcji14 współfinansowa ‑
nych z budżetu UE za pośrednictwem 
EFRR, EFS i Funduszu Spójności, w tym 
zweryfikował postępowania o udziele ‑
nie zamówień publicznych odnoszące 
się do niemal 700 projektów. Błędy 
dotyczące zamówień publicznych 
wykryto w ok. 40% tych projektów. 
Łącznie wykryto prawie 590 błędów. 
Na rys. 6  przedstawiono rozkład tych 
błędów według ich wagi.21 
W latach 2009–2013 poważne błędy 
złożyły się na 48% szacowanego przez 
Trybunał poziomu błędu w przypadku 
EFRR i Funduszu Spójności oraz na 
16% poziomu błędu w przypadku EFS. 
Największy udział poważnych  błędów, 
wynoszący 70%, wykryto w EFRR. 
Wynika to po części z faktu, że progra ‑
my współfinansowane z EFRR i Fun ‑
duszu Spójności obejmują zasadniczo 
większe projekty infrastrukturalne, 
w których zamówień udziela się często 
z wykorzystaniem procedur udziela ‑
nia zamówień publicznych15. W  za-
łączniku II  przedstawiono w formie 
tabelarycznej rozkład błędów w trzech 
funduszach: EFRR, Funduszu Spójności 
i EFS.Rys. 6Rozkład błędów według ich wagi wykrytych w ramach prac kontrolnych Trybunału 
przeprowadzonych na potrzeby poświadczenia wiarygodności w latach 2009–2013 
w obszarze polityki spójności
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.14 Ogólnie rzecz biorąc, jedna 
transakcja odnosi się do 
jednego projektu. 
W niektórych przypadkach 
jednak do jednego projektu 
może odnosić się kilka 
transakcji.
15 Projekty współfinansowane 
z EFS często obejmują usługi, 
takie jak kształcenie i szkolenia 
zawodowe, które nie wchodzą 
w pełni w zakres dyrektywy 
(załącznik II B do dyrektywy 
2004/18/WE, zmieniony 
załącznikiem VII do 
rozporządzenia Komisji (WE) 
nr 213/2008 z dnia 28 listopada 
2007 r. zmieniającego 
rozporządzenie (WE) nr 
2195/2002 Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
w sprawie Wspólnego 
Słownika Zamówień (CPV) 
oraz dyrektywy 2004/17/WE 
i 2004/18/WE Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
dotyczące procedur udzielania 
zamówień publicznych 
w zakresie zmiany CPV 
(Dz.U. L 74 z 15.3.2008, s. 1)).
Drobne błędy (22%)
Istotne błędy (49%)Poważne błędy (29%)
20 Uwagi
22 
Błędy wykryto na wszystkich etapach 
zamówień publicznych, przy czym 
największy udział poważnych błędów 
stwierdzono w fazie poprzedzającej 
przetarg:
a) W  fazie poprzedzającej przetarg  
większość wykrytych błędów, 
71 (82%) z 87, stanowiły błędy 
poważne . Instytucje zamawiające 
unikały postępowań o udzielenie 
zamówienia, udzielając zamówień 
z wolnej ręki w przypadkach, 
w których należało przeprowadzić 
procedurę przetargową, lub dzie ‑
liły zamówienia na mniejsze, aby 
nie przekroczyć progów, bądź też stosowały niewłaściwą procedurę. 
Wiele zamówień udzielonych w ten 
sposób dotyczyło raczej usług niż 
robót budowlanych (zob. przykład 
w ramce 2 ).
b) W  fazie procedury przetargowej 
najwięcej poważnych  błędów 
wykryto w specyfikacjach oraz 
w zakresie stosowania kryteriów 
wyboru lub kryteriów udzielania 
zamówień. Najliczniejszą grupę 
(186 z 587 błędów) stanowiły błędy 
dotyczące wymogów w zakresie 
publikacji i przejrzystości, przy 
czym jedna trzecia z nich to błędy 
istotne  (zob. przykład w  ramce 3 ).
Przykład poważnego błędu polegającego na braku postępowania o udzielenie 
zamówienia publicznego
W ramach projektu realizowanego ze środków EFRR w  Polsce , polegającego na budowie obwodnicy jednego 
z większych miast, instytucja zamawiająca podjęła decyzję o udzieleniu zamówienia na tzw. nadzór autorski 
przez architekta16 w toku procedury negocjacyjnej z jednym wykonawcą. W tym przypadku należało jednak 
zastosować procedurę otwartą lub ograniczoną, zezwalającą na konkurencję. Wartość zamówienia wynosiła 
około 300 000 euro.
16 Nadzór autorski polega na zagwarantowaniu wykonania projektu zgodnie z planem, z zachowaniem zasad i norm architektonicznych, 
technologicznych, stylistycznych i budowlanych, a także na przygotowaniu dokumentacji dotyczącej projektu, tak by mógł on zostać oddany do 
użytkowania.
Przykład istotnego błędu polegającego na nieprzestrzeganiu wymogów w zakresie 
publikacji i przejrzystości
W Republice Czeskiej  w przypadku projektu budowy auto ‑
strady, który otrzymał ok. 87 mln euro wsparcia z Funduszu 
Spójności, instytucja zamawiająca nie określiła w ogłoszeniu 
o zamówieniu minimalnych wymogów dotyczących kompetencji 
technicznych. W rezultacie nie spełniono wymogów dotyczą ‑
cych przejrzystości i publikacji.
© Urząd ds. dróg i autostrad Republiki CzeskiejRamka 2 Ramka 3

21 Uwagi
c) W fazie zarządzania zamówieniem  
31 (42%) z 74 wykrytych błędów 
stanowiły błędy poważne  polega ‑
jące na zmianie lub poszerzeniu 
zakresu zamówień bez przeprowa ‑
dzenia postępowania o udzielenie 
zamówienia, w przypadku gdy 
takie postępowanie było wymaga ‑
ne (zob. przykład w  ramce 4 ).
23 
Załącznik III  zawiera dodatkowe infor ‑
macje dotyczące rozkładu błędów na 
etapie poprzedzającym zamówienie 
oraz na etapie udzielania zamówień 
i zarządzania zamówieniami.
24 
Ze sprawozdania specjalnego Try ‑
bunału dotyczącego przyczyn błę ‑
dów w dziedzinie rozwoju obszarów 
wiejskich wyłania się podobny ob ‑
raz sytuacji. Znaczna liczba błędów 
w zamówieniach publicznych wyni ‑
kała z nieuzasadnionego udzielenia 
zamówienia z wolnej ręki, niewłaści ‑
wego zastosowania kryteriów wyboru 
i udzielania zamówień oraz nierówne ‑
go traktowania oferentów17.
Przykład poważnego błędu dotyczącego zmiany zakresu zamówienia
W Hiszpanii  zamówienie na budowę oczyszczalni ścieków, na którą przyznano ok. 33 mln euro z EFRR, zostało 
początkowo udzielone w sposób prawidłowy. Następnie ponad połowę robót budowlanych stanowiących 
przedmiot zamówienia zastąpiono innymi robotami, z wykorzystaniem odmiennych technologii i innych ilości 
materiałów. Chociaż cel projektu i łączna cena nie zmieniły się, ostatecznie zrealizowane roboty różniły się 
znacznie od robót, na które pierwotnie udzielono zamówienia. Ostatecznie ponad połowa wykonanych robót 
nie była objęta postępowaniem o udzielenie zamówienia.Ramka 417 Sprawozdanie specjalne nr 
23/2014 „Błędy w wydatkach 
na rozwój obszarów wiejskich: 
przyczyny i sposoby ich 
eliminowania” ( http://eca.
europa.eu ).
22 Uwagi
Istnieją różne przyczyny 
błędów w zamówieniach 
publicznych
Złożoność, brak zdolności 
administracyjnych 
i niedostateczne planowanie
25 
System udzielania zamówień publicz ‑
nych z samej definicji jest w pewnej 
mierze skomplikowany. Obserwowany 
obecnie poziom złożoności  ram praw ‑
nych i administracyjnych postrzegany 
jest jednak jako problem. Zdaniem 
90% z 69 instytucji audytowych, które 
odpowiedziały na ankietę przeprowa ‑
dzoną na potrzeby niniejszej kontroli (zob. pkt 16), ramy prawne dotyczące 
zamówień publicznych są w ich kraju 
bardziej złożone niż jest to konieczne. 
Respondenci stwierdzili, że główną 
przyczyną błędów są rozbudowane 
przepisy lub wytyczne, trudności 
w zastosowaniu ich w praktyce oraz 
brak wiedzy specjalistycznej na temat 
sposobu przeprowadzania postępo ‑
wań o udzielenie zamówienia publicz ‑
nego. Prawie połowa respondentów 
wskazała, że głównym obszarem 
wymagającym usprawnienia w zakre ‑
sie zamówień publicznych mogłoby 
być uproszczenie procedur. W  ramce 5  
przedstawiono pogląd na sytuację 
w jednym z państw członkowskich, 
w którym przeprowadzono wizytę 
w ramach niniejszej kontroli.
Problem złożoności i dużej liczby przepisów: przykład z państwa członkowskiego
We Włoszech  organy, z którymi przeprowadzono wywiady w ramach kontroli, są zdania, że ramy legislacyjne 
dotyczące zamówień publicznych są zbyt skomplikowane ze względu na istnienie rozbudowanych przepisów 
i złożoność procedur, do których muszą stosować się zarówno instytucje zamawiające, jak i przedsiębiorstwa 
ubiegające się o zamówienia. Ponadto główna włoska ustawa o zamówieniach publicznych była wielokrotnie 
zmieniana, co utrudnia jej stosowanie. Jak wynika z informacji udzielonych przez włoski urząd antykorupcyjny, 
podstawowe zmiany w głównych aktach legislacyjnych dotyczących zamówień publicznych wprowadzone 
od 2009 r. zawarte są w 22 aktach. Rozbudowane przepisy rozrastają się dodatkowo ze względu na istnienie 
osobnych zasad dotyczących zamówień publicznych w ramach poszczególnych funduszy – przykładem jest 
decyzja włoskiego Ministerstwa Zatrudnienia ustanawiająca dodatkowe przepisy odnoszące się do zamówień 
publicznych poniżej progów w przypadku projektów współfinansowanych z EFS. W czerwcu 2014 r. powołano 
grupę roboczą składającą się z przedstawicieli władz włoskich i Komisji, która ma za zadanie wspierać uprosz ‑
czenie przepisów w kontekście transpozycji dyrektyw UE z 2014 r. do prawodawstwa krajowego.Ramka 5
26 
Brak  zdolności administracyjnych  
wiąże się z brakiem znajomości przepi ‑
sów i brakiem specjalistycznej wiedzy 
technicznej w odniesieniu do konkret ‑
nych robót budowlanych lub usług 
stanowiących przedmiot zamówienia. 
Problem ten dotyczy nie tylko instytu ‑
cji zamawiających, lecz także organów 
odpowiedzialnych za monitorowa ‑
nie tych procedur. Z doświadczenia Trybunału w zakresie kontroli zamó ‑
wień publicznych wynika, że nieprze ‑
strzeganie przepisów wiąże się ze 
słabym wdrażaniem obowiązujących 
zasad18. Do błędów prowadzą także 
omyłki pisarskie. W  ramce 6  przedsta ‑
wiono odnośny przykład z jednego 
z państw członkowskich, w którym 
przeprowadzono wizytę w ramach 
kontroli.18 Zob. opinia Trybunału nr 
4/2011 na temat zielonej księgi 
Komisji w sprawie 
modernizacji polityki UE 
w dziedzinie zamówień 
publicznych (Dz.U. C 195 
z 2.7.2011, s. 1) i niedawno 
opublikowany przegląd 
horyzontalny Trybunału pt. 
„Optymalne wykorzystywanie 
środków pieniężnych UE: 
przegląd horyzontalny 
dotyczący zagrożeń dla 
finansowego zarządzania 
budżetem UE”, pkt 30 
i indywidualny arkusz 
informacyjny dotyczący 
zamówień publicznych, pkt 16 
(http://eca.europa.eu ).
23 Uwagi
27 
Niedostateczne planowanie  projek ‑
tów i postępowań o udzielenie zamó ‑
wienia również stanowi przyczynę błę ‑
dów, zwłaszcza tych, które występują 
w fazie zarządzania zamówieniem – 
w związku z modyfikacją zamówienia 
lub rozszerzeniem jego zakresu.
Dyrektywy UE nie zawsze są 
prawidłowo transponowane 
przez państwa członkowskie
28 
Każde państwo członkowskie ma 
obowiązek transponowania dyrektyw 
UE w sprawie zamówień publicznych do przepisów krajowych. W przypadku 
gdy Komisja uzna, że transpozycja nie 
jest zgodna z dyrektywami lub że nie 
przestrzega się podstawowych zasad, 
może wszcząć postępowanie w spra ‑
wie uchybienia zobowiązaniom pań ‑
stwa członkowskiego19, a w ostatecz ‑
ności skierować sprawę do Trybunału 
Sprawiedliwości. W latach 2009–2013 
Komisja wszczęła 74 takie postępowa ‑
nia, spośród których do końca 2014 r. 
osiem przekazano do Trybunału Spra ‑
wiedliwości (aby zapoznać się z infor ‑
macjami na temat liczby tych postę ‑
powań w poszczególnych państwach 
członkowskich w każdym roku, zob. 
załącznik IV ). Takie nieprawidłowe 
stosowanie/niewłaściwa transpozycja 
może również prowadzić do błędów 
(zob. np. ramka 7 ).
Wyzwania w zakresie zdolności administracyjnych: przykłady z państwa 
członkowskiego
Z uwagi na dużą liczbę instytucji zamawiających we Włoszech  istnieje ryzyko, że wiele z nich nie będzie 
dysponować wiedzą specjalistyczną w zakresie zamówień publicznych. Instytucji zamawiających istnieje tam 
bowiem 40 tys., a jeśli uwzględnić wszystkie miejsca powstawania kosztów, to jest ich 70 tys. W przypadku 
określonych kategorii towarów i usług przepisy wprowadzone niedawno we Włoszech przewidują znaczne 
ograniczenie liczby instytucji zamawiających, dzięki czemu wiedza specjalistyczna na temat zamówień będzie 
skupiała się w mniejszej liczbie podmiotów.
Przykłady błędów wynikających z nieprawidłowej transpozycji dyrektyw do prawa 
krajowego
W Hiszpanii  niewłaściwa transpozycja dyrektyw z 2004 r. do przepisów krajowych była przyczyną częstych 
błędów dotyczących modyfikacji zamówień. Władze hiszpańskie zdecydowały zatem, że koszty wynikają ‑
ce z modyfikacji zamówień nie będą się już kwalifikować do współfinansowania ze środków UE. Dopiero 
w 2012 r., po zmianie przepisów, władze hiszpańskie ponownie uznały niektóre modyfikacje zamówień za 
kwalifikowalne w określonych okolicznościach.Ramka 6 Ramka 719 Biorąc pod uwagę, że art. 258 
TFUE definiuje uchybienie jako 
niewywiązanie się przez 
państwo członkowskie ze 
zobowiązania ciążącego na 
nim na mocy Traktatów.
24 Uwagi
Interpretacja przepisów bywa 
niespójna
29 
Błędy mogą również wynikać z różnic 
w interpretacji przepisów prawa. Na 
przykład:
a) W Republice Czeskiej władze poin ‑
formowały, że różne interpretacje 
tej samej kwestii podawane przez 
różne organy – tj. instytucje zarzą ‑
dzające, instytucje audytowe, NOK, 
biura ds. zamówień publicznych, 
Komisję Europejską  – prowadzą do 
różnych wyników kontroli i braku 
pewności prawa.
b) We Włoszech instytucje zamawia ‑
jące na różne sposoby interpretują, 
co stanowi nieprzewidziane zda ‑
rzenie mogące uzasadniać mody ‑
fikację zamówienia bez konieczno ‑
ści przeprowadzenia dodatkowego 
postępowania o udzielenie zamó ‑
wienia publicznego. W rezultacie 
niektóre organy krajowe uważają, 
że pewne modyfikacje zamówień 
są zgodne z przepisami krajowymi, podczas gdy instytucje audytowe 
i Komisja uznają te same mody ‑
fikacje za nieprawidłowe. Błędy 
w takich przypadkach są jedną 
z ważniejszych przyczyn korekt 
finansowych we Włoszech, które 
w latach 2010–2012 wyniosły ok. 
8 mln euro. W momencie przepro ‑
wadzania kontroli Włochy podjęły 
już wysiłki w celu rozwiązania tego 
problemu w ramach krajowego 
planu działania w zakresie zamó ‑
wień publicznych (zob. pkt 65).
Państwa członkowskie niekiedy 
komplikują ramy prawne, 
przyjmując dodatkowe 
uregulowania
30 
Niektóre państwa członkowskie 
wprowadzają przepisy krajowe wy ‑
kraczające poza zakres dyrektyw UE 
w odniesieniu do niektórych aspektów 
zamówień publicznych (zob. ramka 8 ).
Przykład krajowych przepisów w zakresie zamówień publicznych, które wykraczają 
poza wymogi dyrektyw UE
W Republice Czeskiej  w prawie krajowym wyznaczono limit 20% w przypadku zwiększenia wartości zamó ‑
wienia ze względu na nieprzewidziane okoliczności, podczas gdy w dyrektywie UE ustalono limit wynoszą ‑
cy 50%. Celem obranym przez Republikę Czeską było zapewnienie większej przejrzystości, jednak niektóre 
z tamtejszych podmiotów gospodarczych i instytucji zamawiających uważają to za zbędną komplikację.Ramka 8
25 Uwagi
Przyczyną błędów w obszarze 
zamówień publicznych mogą 
być nadużycia finansowe
31 
Według OECD udzielanie zamówień 
publicznych jest działaniem rządowym 
najbardziej narażonym na marnotra ‑
wienie środków, oszustwo i korupcję 
z powodu swojej złożoności, rozmia ‑
ru i przepływów finansowych, które 
generuje, a także z powodu bliskiej 
interakcji między sektorem publicz ‑
nym a sektorem prywatnym20.
32 
Państwa członkowskie są prawnie 
zobowiązane do przedkładania Komisji 
kwartalnych sprawozdań na temat 
wszelkich nieprawidłowości na kwotę 
większą niż 10 tys. euro, ze wskaza ‑
niem przypadków podejrzenia, że 
doszło do nadużycia finansowego21. 
Europejski Urząd ds. Zwalczania Nad ‑
użyć Finansowych (OLAF) gromadzi 
te informacje w imieniu Komisji za 
pośrednictwem systemu zarządzania nieprawidłowościami (IMS). Informacje 
przekazywane przez państwa człon ‑
kowskie dotyczą wszelkiego rodzaju 
nieprawidłowości, w tym nieprawidło ‑
wości w zakresie zamówień publicz ‑
nych. Na podstawie tych informacji 
Komisja opracowuje roczne sprawo ‑
zdanie na temat ochrony interesów 
finansowych Unii Europejskiej oraz 
zwalczania nadużyć finansowych22.
33 
Jeśli chodzi o politykę spójności, w la ‑
tach 2007–2013 38% z ok. 12 tys. nie ‑
prawidłowości zgłoszonych do OLAF 
przez państwa członkowskie dotyczyło 
zamówień publicznych, a w przypadku 
2% z nich wskazano na związek z nad ‑
użyciami finansowymi (zob. rys. 7 ). 
Niektóre państwa zgłaszają do OLAF 
niewielką liczbę nieprawidłowości, któ ‑
re uważają za wynik nadużyć finanso ‑
wych. Przykładowo Hiszpania i Fran ‑
cja nie zgłosiły w latach 2007–2013 
żadnych nieprawidłowości w zakresie 
zamówień publicznych związanych 
z nadużyciami.Rys. 7Nieprawidłowości zgłoszone przez państwa członkowskie do OLAF (działającego 
w imieniu Komisji) za pośrednictwem systemu IMS – okres programowania 
2007–2013
Źródło: OLAF.
Nieprawidłowości
w zamówieniach publicznych 38%
w tym związane
z nadużyciami ﬁnansowymiInne nieprawidłowości 62%
w tym związane
z nadużyciami ﬁnansowymi20 OECD Fighting corruption in 
the public sector: integrity in 
procurement (Walka 
z korupcją w sektorze 
publicznym: uczciwość 
w zamówieniach)  
(www.oecd.org/gov/ethics/
integrityinpublicprocurement.
htm ).
21 Art. 28 rozporządzenia Komisji 
(WE) nr 1828/2006 z dnia 
8 grudnia 2006 r. 
ustanawiającego szczegółowe 
zasady wykonania 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1083/2006 ustanawiającego 
przepisy ogólne dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego oraz Funduszu 
Spójności oraz rozporządzenia 
(WE) nr 1080/2006 Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
w sprawie Europejskiego 
Funduszu Rozwoju 
Regionalnego.
22 Zob. dokument roboczy 
SWD(2014) 244 final z dnia 
17 lipca 2014 r. „Ocena 
statystyczna nieprawidłowości 
zgłoszonych w 2013 r. 
w odniesieniu do zasobów 
własnych, zasobów 
naturalnych, polityki spójności 
i pomocy przedakcesyjnej”, 
s. 67, towarzyszący 
dokumentowi COM(2014) 474 
final z dnia 17 lipca 2014 r. 
„Ochrona interesów 
finansowych Unii 
Europejskiej  – Zwalczanie 
nadużyć finansowych – 
Sprawozdanie 
roczne – 2013 r.”.
26 Uwagi
34 
Trybunał przekazuje do OLAF każdy 
projekt, w przypadku którego podej ‑
rzewa wystąpienie nadużyć finan ‑
sowych. W wyniku prac kontrolnych 
przeprowadzonych na potrzeby po ‑
świadczenia wiarygodności w obszarze 
polityki spójności w latach 2009–2013 
Trybunał skierował do OLAF 17 takich 
projektów, z których sześć dotyczyło 
zamówień publicznych. OLAF wszczął 
postępowanie w przypadku 10 z 17 
projektów, przy czym pięć dotyczyło 
zamówień publicznych.
Kompleksową analizę 
błędów w państwach 
członkowskich uniemożliwia 
brak spójnych danych…
35 
Trybunał starał się także ustalić, czy 
charakter, waga i przyczyny błędów 
w zamówieniach publicznych w obsza ‑
rze spójności zostały należycie prze ‑
analizowane przez Komisję i państwa 
członkowskie. Regularne prowadzenie 
takich analiz w celu ustalenia, dlaczego 
w zamówieniach publicznych wystę ‑
pują błędy, jest konieczne, aby umożli ‑
wić Komisji i państwom członkowskim 
opracowanie i skuteczne wdrożenie 
środków korygujących takie błędy i im 
zapobiegających.36 
Informacje na temat błędów w zamó ‑
wieniach publicznych w państwach 
członkowskich są często rozproszone 
w wielu instytucjach. Nie są także 
systematycznie udostępniane in ‑
nym instytucjom w danym państwie 
członkowskim, które, chociaż nie 
uczestniczą bezpośrednio w zarządza ‑
niu programami EFRR, EFS i Funduszu 
Spójności, są mimo to istotne dla ich 
realizacji – przykładem są podmioty 
zaangażowane w proces przyjmowa ‑
nia przepisów dotyczących zamówień 
publicznych. Taki stan rzeczy sprawia, 
że zwiększa się ryzyko, iż w niektórych 
krajach nie ma pełnych danych na te ‑
mat tendencji czy problemów, które to 
dane mogłyby pomóc w opracowaniu 
działań zapobiegawczych. We Wło ‑
szech, Republice Czeskiej i Zjednoczo ‑
nym Królestwie powołano międzyin ‑
stytucjonalne grupy robocze, które 
mają zająć się tą kwestią (zob. pkt 82).
37 
Jeśli chodzi o rodzaje i wagę błędów 
w zamówieniach publicznych, instytu ‑
cje audytowe, które odpowiedziały na 
ankietę, wskazały problemy podobne 
do zidentyfikowanych przez Trybunał 
na podstawie analizy jego własnych 
danych (zob. pkt 20). Państwa człon ‑
kowskie prowadziły jednak w bardzo 
ograniczonym zakresie systematyczną 
i kompleksową analizę błędów w za ‑
mówieniach publicznych, na której 
oparły swoje poglądy. 60 spośród 69 
instytucji audytowych, które odpo ‑
wiedziały na ankietę, stwierdziło co 
prawda, że analizuje błędy w zamó ‑
wieniach publicznych, jednak tylko 14 
było w stanie przedstawić ustruktury ‑
zowane dane dotyczące takich błędów 
wykrytych w ostatnich latach. Połowa 
z nich pochodziła z Włoch, pozostałe 
natomiast z Belgii, Łotwy, Litwy, Nider ‑
landów i Hiszpanii.
27 Uwagi
38 
W czterech państwach członkowskich, 
w których przeprowadzono wizyty 
kontrolne, Trybunał stwierdził, że:
a) organy państw członkowskich od ‑
powiadające za realizację polityki 
spójności rzadko badają przyczyny 
błędów;
b) jedynie we Włoszech przeprowa ‑
dzono analizę dotyczącą w szcze ‑
gólności błędów w zamówieniach 
publicznych. Krajowy organ koor ‑
dynujący działania instytucji audy ‑
towych przeanalizował mianowicie 
główne źródło błędów we Wło ‑
szech, tj. modyfikacje zamówień 
i dodatkowe roboty budowlane.
39 
Brak wystarczająco szczegółowych 
i spójnych danych dotyczących 
charakteru i zakresu błędów w zamó ‑
wieniach publicznych w państwach 
członkowskich uniemożliwia komplek ‑
sową i wiarygodną analizę głównych 
przyczyn tych błędów na poziomie 
krajowym i unijnym.
40 
18 z 28 NOK państw członkowskich 
odpowiedziało na ankietę Trybunału 
(zob. pkt 16) dotyczącą kwestii, czy ich 
zdaniem postępowania o udzielenie 
zamówienia publicznego finansowane 
wyłącznie ze środków krajowych są 
mniej czy bardziej narażone na błędy 
w porównaniu z postępowaniami 
współfinansowanymi ze środków UE 
bądź czy też nie ma między nimi żad ‑
nej istotnej różnicy. Spośród nich:
a) 13 najwyższych organów kontroli 
stwierdziło, że „nie ma żadnej 
istotnej różnicy” w porównaniu 
z postępowaniami współfinanso ‑
wanymi z funduszy UE;b) 2 organy stwierdziły, że postępo ‑
wania o udzielenie zamówienia 
finansowane wyłącznie ze środków 
krajowych są bardziej narażone na 
błędy niż postępowania finanso ‑
wane także ze środków UE;
c) 3 organy stwierdziły, że nie są 
w stanie przedstawić opinii, gdyż 
nie porównywały danych dotyczą ‑
cych wykrytych błędów bądź nie 
posiadają wiarygodnych informacji 
o możliwości wystąpienia błędów, 
ponieważ ich kontrole odnoszą się 
głównie do zamówień finansowa ‑
nych ze środków krajowych.
…istnieją jednak 
przesłanki, że w państwach 
członkowskich, w których 
przeprowadzono wizyty 
kontrolne, dane zaczyna 
się gromadzić w bardziej 
systematyczny sposób
41 
Spośród czterech państw członkow ‑
skich, w których przeprowadzono 
wizyty w ramach niniejszej kontroli:
a) trzy państwa – Włochy, Republika 
Czeska i Hiszpania – utworzyły 
w ostatnich latach bazy danych (zob. 
ramka 9 ). Takie bazy danych mogły ‑
by ułatwić bardziej kompleksową 
i regularną analizę, przyczyniając się 
w ten sposób do lepszego zrozu ‑
mienia błędów w zamówieniach 
publicznych i dając tym samym pod ‑
stawę do opracowania właściwych 
działań w celu wyeliminowania tego 
problemu (zob. pkt 89);
b) w Zjednoczonym Królestwie taka 
baza jak dotąd nie powstała. Insty ‑
tucja zarządzająca EFRR w Anglii 
zaplanowała uwzględnienie szcze ‑
gółowych informacji na temat 
błędów w zamówieniach publicz ‑
nych w swoim systemie informacji 
zarządczej na okres programowa ‑
nia 2014–2020.
28 Uwagi
Korzystanie z ustrukturyzowanych baz danych dotyczących błędów 
w zamówieniach publicznych w państwach członkowskich
We Włoszech  podmiot koordynujący działania instytucji audytowych EFRR i EFS uzupełnił swoją ogólną bazę 
danych audytowych o szczegółowe informacje na temat rodzaju błędów w zamówieniach publicznych. Baza 
danych zawiera informacje o wszystkich takich błędach wykrytych od 2010 r. W odniesieniu do każdego rodzaju 
błędu i każdej instytucji audytowej w bazie danych podano liczbę wykrytych błędów oraz ewentualne korekty 
finansowe. Włoski Trybunał Obrachunkowy wykorzystuje swoją bazę danych o nieprawidłowościach również jako 
narzędzie oceny ryzyka w obszarze zamówień publicznych.
Od 2013 r. instytucja audytowa w  Republice Czeskiej  rejestruje ustalenia dotyczące zamówień publicznych 
w ustrukturyzowanej bazie danych, której używa do dokonywania analiz, a wyniki udostępnia innym instytucjom.
W Hiszpanii , poczynając od pierwszych lat okresu programowania 2007–2013, baza danych instytucji audytowej 
zawiera szczegółowe informacje o wykrytych przez nią błędach w zamówieniach publicznych. Niemniej w mo ‑
mencie przeprowadzania kontroli baza danych nie była jeszcze wykorzystywana do dogłębnej analizy takich 
błędów.Ramka 9
Komisja nie analizuje 
jeszcze kompleksowo 
i systematycznie błędów 
w dziedzinie zamówień 
publicznych
42 
Trybunał zbadał, czy Komisja groma ‑
dzi dane i tworzy bazy danych w celu 
ułatwienia analizy błędów w zamówie ‑
niach publicznych.
43 
Dyrekcja Generalna ds. Rynku We ‑
wnętrznego, Przemysłu, Przedsiębior ‑
czości i MŚP (DG GROW), korzystając 
z bazy danych TED, monitoruje kluczo ‑
we wskaźniki korzystania z zamówień 
publicznych w państwach członkow ‑
skich, takie jak łączna wartość udzielo ‑
nych zamówień wyrażona jako odsetek 
PKB czy wydatki ze środków krajowych 
na zamówienia publiczne zgodnie 
z przepisami UE (zob. pkt 8).44 
DG ds. Polityki Regionalnej i Miej ‑
skiej oraz DG ds. Zatrudnienia, Spraw 
Społecznych i Włączenia Społecznego 
otrzymują informacje o błędach w za ‑
mówieniach publicznych w obszarze 
wydatków na politykę spójności z czte ‑
rech głównych źródeł:
a) z rocznych sprawozdań audyto ‑
wych przedkładanych Komisji 
przez instytucje audytowe państw 
członkowskich23. Informacje o błę ‑
dach w zamówieniach publicznych 
nie są jednak przekazywane w for ‑
mie, która umożliwiałaby Komisji 
przeprowadzenie kompleksowej 
analizy takich błędów;
b) z własnych audytów Komisji, 
w których analizuje się charakter, 
wagę i przyczyny błędów w zamó ‑
wieniach publicznych udzielanych 
w ramach projektów współfinan ‑
sowanych z EFRR, EFS i Funduszu 
Spójności;
c) z dwustronnych spotkań z orga ‑
nami krajowymi, w szczególności 
z instytucjami audytowymi;
d) z kontroli prowadzonych przez 
Trybunał w ramach corocznych 
prac na potrzeby poświadczenia 
wiarygodności.23 Zob. sprawozdanie specjalne 
nr 16/2013 pt. „Stosowanie 
modelu jednorazowej kontroli 
oraz poleganie przez Komisję 
na pracach krajowych 
instytucji audytowych 
w obszarze spójności” ( http://
eca.europa.eu ).
29 Uwagi
45 
Jak dotychczas Komisja przeprowadzi ‑
ła jedną przekrojową analizę dotyczą ‑
cą w szczególności błędów w zamó ‑
wieniach publicznych24. W analizie tej, 
sporządzonej w maju 2011 r. przez DG 
ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, wy ‑
korzystano wyniki własnych audytów 
Komisji oraz kontroli przeprowadzo ‑
nych przez Trybunał. Wykazała ona 
ogólne tendencje w zakresie występo ‑
wania błędów na podstawie błędów 
wykrytych w przypadku EFRR i Fundu ‑
szu Spójności (EFS nie został uwzględ ‑
niony) w latach 2007–2010. Od tego 
czasu ani DG ds. Polityki Regionalnej 
i Miejskiej, ani DG ds. Zatrudnienia, 
Spraw Społecznych i Włączenia Spo ‑
łecznego nie przeprowadziły takiego 
rodzaju analizy.
46 
Komisja dysponuje wprawdzie pewną 
ilością danych dotyczących błędów 
w zamówieniach publicznych z ca ‑
łego obszaru polityki spójności, nie 
stworzyła jednak jak dotąd solidnej, 
kompleksowej bazy danych o wszyst ‑
kich błędach w zamówieniach. DG ds. 
Polityki Regionalnej i Miejskiej posia ‑
dała bazę danych zawierającą szczegó ‑
łowe informacje na temat większości 
ustaleń kontroli w zakresie EFRR i Fun ‑
duszu Spójności, w tym w odniesieniu 
do zamówień publicznych. Niemniej 
obejmowała ona tylko lata 2010 i 2011.
47 
Zdaniem DG ds. Zatrudnienia, Spraw 
Społecznych i Włączenia Społecznego 
nie ma potrzeby utworzenia osobnej 
bazy danych o błędach w zamówie ‑
niach publicznych w zakresie EFS, 
ponieważ błędy takie mają mniejszy 
wpływ w porównaniu z błędami w wy ‑
datkach współfinansowanych z EFRR 
i Funduszu Spójności (zob. również 
pkt 21). W związku z tym dyrekcja ta nie przeprowadziła analizy przekrojo ‑
wej ani nie planuje utworzenia bazy 
danych o błędach w zamówieniach 
publicznych współfinansowanych ze 
środków EFS.
48 
Baza danych dotyczących nieprawidło ‑
wości, obejmująca informacje o błę ‑
dach w zamówieniach publicznych, 
byłaby dla Komisji cennym zasobem 
zapewniającym wgląd w charakter, 
zakres i przyczyny błędów, dzięki 
czemu podejmowane działania mo ‑
głyby zostać właściwie ukierunkowane 
lub dostosowane odpowiednio do 
potrzeb. Od 2008 r. OLAF dysponuje 
systemem zarządzania nieprawidło ‑
wościami (IMS), za pośrednictwem 
którego państwa członkowskie prze ‑
kazują do OLAF informacje na temat 
wykrytych nieprawidłowości (zob. pkt 
33). Dane w systemie IMS dotyczące 
błędów w zamówieniach publicznych 
nie umożliwiają jednak wnikliwej 
analizy charakteru, zakresu i przyczyn 
tych błędów. W ramach prac nad spra ‑
wozdaniami opublikowanymi w 2011 r. 
Komisja nie korzystała z systemu IMS, 
by na jego podstawie przeanalizować 
błędy w obszarze zamówień publicz ‑
nych w państwach członkowskich, i od 
tego czasu ani razu nie wykorzystała 
informacji przekazywanych przez pań ‑
stwa członkowskie za pośrednictwem 
tego systemu w celu dokonania tego 
rodzaju analizy.24 Dokument roboczy 
przygotowany przez DG ds. 
Polityki Regionalnej dotyczący 
głównych ustaleń kontroli 
w odniesieniu do stosowania 
przepisów w zakresie 
zamówień publicznych 
w państwach członkowskich 
w przypadku projektów 
współfinansowanych przez 
EFRR i Fundusz Spójności 
w ramach polityki spójności 
(CC/2011/08 EN), publicznie 
niedostępny. Wyniki tej analizy 
zostały wykorzystane 
ponownie w dokumencie 
roboczym służb Komisji 
SEC(2011) 1179 „Analysis of 
Errors in Cohesion Policy for 
the Years 2006‑2009, Actions 
taken by the Commission and 
the way forward” (Analiza 
błędów w polityce spójności 
za lata 2006–2009 – działania 
podjęte przez Komisję 
i perspektywa na przyszłość) 
opublikowanym w dniu 
5 października 2011 r.
30 Uwagi
Komisja i państwa 
członkowskie zaczęły 
wdrażać działania 
zmierzające do 
wyeliminowania błędów, 
wciąż pozostaje jednak 
wiele do zrobienia
49 
Trybunał starał się ustalić, czy Komisja 
i państwa członkowskie podjęły wła ‑
ściwe działania w celu wyeliminowania 
błędów występujących w zamówie ‑
niach publicznych w obszarze polityki 
spójności. Takie działania mogą mieć 
zasadniczo charakter zapobiegawczy 
(środki mające na celu przede wszyst ‑
kim zapobieganie występowaniu 
błędów) lub naprawczy (działania na 
rzecz ograniczenia wpływu ewentu ‑
alnych błędów na budżet UE). Właści ‑
wymi działaniami zapobiegawczymi 
w tym kontekście mogą być działania 
legislacyjne, dotyczące np. ustano ‑
wienia i egzekwowania przepisów 
prawnych, lub działania dotyczące 
systemu zarządzania i kontroli, takie 
jak środki na rzecz poprawy potencjału 
administracyjnego, które nie obejmują 
komponentu legislacyjnego.
50 
W tej części sprawozdania wskazano 
i w miarę możliwości oceniono dzia ‑
łania podjęte przez Komisję i cztery 
państwa członkowskie, w których prze ‑
prowadzono wizyty kontrolne.Od 2010 r. Komisja 
podejmuje działania 
ukierunkowane na 
rozwiązanie problemu 
błędów w zamówieniach
51 
W swoich sprawozdaniach i opiniach 
Trybunał wskazywał konkretne proble ‑
my dotyczące przestrzegania unijnych 
i krajowych przepisów w zakresie 
zamówień publicznych w obszarze 
spójności już od 2006 r.25. Na podsta ‑
wie wyników prac z wcześniejszych 
lat26 Komisja zaczęła przygotowywać 
konkretne działania w odpowiedzi na 
te problemy w 2010 i 2011 r.
52 
Na rys. 8  pokazano, jakie działania 
Komisja podejmowała od 2010 r.25 Zob. np. sprawozdanie roczne 
Trybunału z wykonania 
budżetu za rok budżetowy 
2006 (Dz.U. C 273 z 15.11.2007), 
sprawozdanie roczne 
Trybunału z wykonania 
budżetu za rok budżetowy 
2009 (Dz.U. C 303 z 9.11.2010), 
opinia nr 1/2010 „Poprawa 
finansowego zarządzania 
budżetem Unii Europejskiej: 
zagrożenia i wyzwania”, pkt 6 
(http://eca.europa.eu ).
26 Działania podejmowane przez 
Komisję przed 2010 r. 
w odniesieniu do błędów 
w zamówieniach publicznych 
obejmowały działania 
naprawcze ad hoc , w tym 
korekty finansowe, 
realizowane w konkretnych 
państwach członkowskich, jak 
również wytyczne dla państw 
członkowskich w sprawie 
stosowania korekt 
finansowych w razie 
wystąpienia błędów 
w zamówieniach publicznych.
31 Uwagi Rys. 8
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.20142012/2013
 W życie wchodzi rozporządzenie w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na 
lata 2014–2020 zawierające warunek wstępny dotyczący zamówień publicznych, w przypadku którego 
termin spełnienia upływa z końcem 2016 r.
 Przyjęcie nowych dyrektyw w sprawie zamówień publicznych , które mają być transponowane do 
przepisów krajowych do dnia 18 kwietnia 2016 r.
 Dyrektorzy DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej przyjmują wewnętrzny plan działania opracowany przez 
wewnętrzną grupę roboczą
 Komisja publikuje wytyczne w sprawie sposobów unikania błędów w zamówieniach publicznych
 DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP skupia się na niewielkiej grupie państw 
członkowskich, aby pomóc im w usprawnieniu zarządzania zamówieniami publicznymi
 Komisja w dalszym ciągu nakłada korekty ﬁnansowe i wstrzymuje płatności w obszarze polityki spójności
 Uruchomienie opracowanego przez Komisję narzędzia informatycznego ARACHNE służącego do 
eksploracji danych Warunek wstępny dotyczący zamówień publicznych zostaje uwzględniony w przyjętym rozporządzeniu
w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020
 DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej ustanawia wewnętrzny zespół udzielający państwom członkowskim 
wsparcia w zakresie zdolności administracyjnych
 DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług wprowadza zorientowane na działania podejście do systemów zamówień 
publicznych państw członkowskich jako uzupełnienie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom
 Wewnętrzna grupa robocza Komisji opracowuje 12-punktowy plan obejmujący szereg działań
 Komisja w dalszym ciągu nakłada korekty ﬁnansowe i wstrzymuje płatności w obszarze polityki spójności Decyzja Komisji dotycząca wytycznych w sprawie korekt ﬁnansowych nakładanych przez Komisję w przypadku 
nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych w odniesieniu do wydatków ﬁnansowanych przez Unię w ramach zarządzania dzielonego2010/2011
 Komisja zaczyna prace nad zmienionymi dyrektywami w sprawie zamówień publicznych DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej sporządza dokument roboczy, w którym analizuje błędy w zamówieniach 
publicznych w państwach członkowskich w zakresie EFRR i Funduszu Spójności
 Komisja w dalszym ciągu nakłada korekty ﬁnansowe i wstrzymuje płatności w obszarze polityki spójności Wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia na okres 2014–2020 zawiera warunek wstępny dotyczący zamówień 
publicznychGłówne działania podejmowane przez Komisję w ostatnich latach
32 Uwagi
53 
W 2010 r., w ramach przygotowań do 
przedstawienia wniosków dotyczących 
nowych dyrektyw w sprawie zamó ‑
wień publicznych, Komisja przepro ‑
wadziła kompleksową ocenę oddzia ‑
ływania i skuteczności zamówień 
publicznych UE27 oraz konsultacje pu ‑
bliczne28. Trybunał wniósł swój wkład 
w debatę na temat rewizji dyrektyw, 
publikując opinię w tej sprawie29 (zob. 
także pkt 67).
54 
W 2011 r. w obszarze polityki spójności 
Komisja:
a) wydała wniosek dotyczący rozpo ‑
rządzenia w sprawie europejskich 
funduszy strukturalnych i inwe ‑
stycyjnych na lata 2014–2020, 
obejmujący m.in. warunek wstęp ‑
ny dotyczący ramowych zasad 
udzielania zamówień publicznych 
w państwach członkowskich (zob. 
pkt 62)30;
b) ukończyła dokument roboczy 
analizujący błędy w zamówieniach 
publicznych i wskazujący pewne 
działania, które mogłyby zostać 
zrealizowane (zob. pkt 45). Doku ‑
ment ten nie zawierał jednak planu 
działania;
c) na szerszą skalę stosowała ko ‑
rekty finansowe i wstrzymywała 
płatności;
d) zorganizowała szkolenia w czte ‑
rech państwach członkowskich.Plan działania w zakresie 
zamówień publicznych 
wdrożony przez Komisję 
w 2013 r.
55 
Na początku 2013 r. DG ds. Polityki Re ‑
gionalnej i Miejskiej utworzyła specjal ‑
ny dział wewnętrzny określany mia ‑
nem „centrum kompetencji w zakresie 
budowania zdolności administracyj ‑
nych”, którego celem jest zwiększe ‑
nie absorpcji środków finansowych 
z funduszy strukturalnych UE poprzez 
poprawę potencjału administracyj ‑
nego państw członkowskich. Jednym 
z aspektów wchodzących w zakres 
kompetencji tego działu było podej ‑
mowanie działań na rzecz zwiększe ‑
nia zdolności administracyjnych, tak 
aby zapewnić skuteczne stosowanie 
postępowań o udzielenie zamówień 
publicznych.
56 
Mniej więcej w tym samym czasie 
Komisja ustanowiła techniczną grupę 
roboczą mającą na celu „usprawnienie 
zamówień publicznych związanych 
z zarządzaniem EFSI”, która zebrała się 
po raz pierwszy we wrześniu 2013 r.31. 
W styczniu 2014 r. na jednym z regu ‑
larnych spotkań kierownictwa DG ds. 
Polityki Regionalnej i Miejskiej przyję ‑
to plan działania sporządzony przez tę 
grupę, zawierający wykaz 12 działań 
o charakterze nieustawodawczym, któ ‑
re mają zostać wdrożone przez Komisję 
w celu poprawy zdolności administra ‑
cyjnych w państwach członkowskich. 
Plan ten obejmował działania realizo ‑
wane już przez Komisję, jak również 
pomysły na nowe działania, które 
Komisja mogłaby podjąć. W  tabeli 2  
wyszczególniono te działania i wska ‑
zano stan realizacji każdego z nich na 
koniec 2014 r.27 Ocena ta uwzględniała głównie 
koszty i skuteczność postępo ‑
wań o udzielenie zamówienia 
publicznego, kwestie dotyczące 
zamówień transgranicznych, 
dostęp MŚP do rynków 
zamówień publicznych 
i strategiczne wykorzystanie 
zamówień publicznych 
w Europie.
28 Na podstawie COM(2011) 15 final 
z dnia 27 stycznia 2011 r. 
„Zielona księga w sprawie 
modernizacji polityki UE 
w dziedzinie zamówień 
publicznych. W kierunku 
zwiększenia skuteczności 
europejskiego rynku 
zamówień”.
29 Opinia nr 4/2011.
30 COM(2011) 615 final z dnia 
6 października 2011 r. „Wniosek 
dotyczący rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady ustanawiającego wspólne 
przepisy dotyczące Europejskie ‑
go Funduszu Rozwoju 
Regionalnego, Europejskiego 
Funduszu Społecznego, 
Funduszu Spójności, Europej ‑
skiego Funduszu Rolnego na 
rzecz Rozwoju Obszarów 
Wiejskich oraz Europejskiego 
Funduszu Morskiego 
i Rybackiego objętych zakresem 
wspólnych ram strategicznych 
oraz ustanawiającego przepisy 
ogólne dotyczące Europejskie ‑
go Funduszu Rozwoju 
Regionalnego, Europejskiego 
Funduszu Społecznego 
i Funduszu Spójności, oraz 
uchylającego rozporządzenie 
(WE) nr 1083/2006”. Rozporzą ‑
dzenie oparte na tym wniosku 
zostało przyjęte przez Parlament 
i Radę w 2013 r. (rozporządzenie 
(UE) nr 1303/2013).
31 W skład technicznej grupy 
roboczej weszli urzędnicy 
z trzech głównych dyrekcji 
generalnych (DG ds. Polityki 
Regionalnej i Miejskiej, DG ds. 
Zatrudnienia, Spraw Społecz ‑
nych i Włączenia Społecznego, 
DG ds. Rynku Wewnętrznego 
i Usług), a także z Europejskiego 
Banku Inwestycyjnego, DG ds. 
Rolnictwa i Rozwoju Obszarów 
Wiejskich i DG ds. Gospodarki 
Morskiej i Rybołówstwa, a jej 
przewodniczącym był urzędnik 
z DG ds. Polityki Regionalnej 
i Miejskiej, zazwyczaj kierownik 
działu odpowiedzialny za 
centrum kompetencji. 
Posiedzenia grupy roboczej 
odbywają się nadal, a do czasu 
sporządzenia niniejszego 
sprawozdania grupa spotkała 
się łącznie 10 razy.
33 Uwagi Tabela 2Wewnętrzny plan działania Komisji w zakresie zamówień publicznych przyjęty przez 
dyrektorów DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej w styczniu 2014 r.
Działania Opis Sytuacja na koniec 2014 r.Krótkoterminowe1Inwentaryzacja/analiza bieżących wyników państw członkowskich w za -
kresie budowania zdolności, w tym ocena, jakie rozwiązania się sprawdziły; 
przykłady dobrych praktykOgłoszono zamówienie na ekspertów
2Zgromadzenie i analiza dowodów i wskaźników dotyczących wyników 
w zakresie zamówień publicznych, które zostaną wykorzystane w negocja -
cjach dotyczących warunku wstępnegoInformacje zebrano podczas negocjacji dotyczących warun -
ku wstępnego; opracowano także siatkę oceny pokazującą, 
w jakim stopniu poszczególne państwa członkowskie 
spełniły warunek wstępny
3Przygotowanie i rozpowszechnienie praktycznych wytycznych „Jak uniknąć 
pospolitych błędów”Wytyczne zostały sporządzone
4Krajowe plany działania dla poszczególnych państw członkowskich, w któ -
rych stwierdzono niedociągnięciaDG GROW
Współpraca z czterema państwami członkowskimi
5Szkolenia/wytyczne dotyczące przygotowania planów działania i monitoro -
wania ich realizacjiZostanie powiązane z działaniem 1Średnioterminowe6Przygotowanie do stosowania nowych dyrektyw w sprawie zamówień 
publicznych poprzez zorganizowanie szkoleń dla instytucji zarządzających, 
w tym 10 warsztatów poświęconych zwalczaniu korupcji Prezentacje ad hoc  w państwach członkowskich organizo -
wane przez DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług
7 Inicjatywa na rzecz większej przejrzystości w celu walki z korupcjąZamówienie na pierwszą fazę pilotażową jest na etapie 
podpisywania
8Ocena bieżących praktyk i potrzeb w zakresie profesjonalnych szkoleń i pod -
noszenia kwalifikacji w obszarze zamówień publicznych dla zarządzających 
funduszamiWewnętrzne przygotowania w toku
9Ukierunkowane wsparcie dla poszczególnych państw członkowskich 
w postaci uczenia się przez działanie, programów partnerskich lub innego 
wsparcia ekspertówW fazie pilotażowej, wdrażane
10Studium dotyczące możliwości wykorzystania zamówień publicznych jako 
narzędzia strategicznego, np. elektronicznych zamówień publicznychJeszcze nie wdrożonoDługoterminowe11Systemy zarządzania jakością w obszarze zamówień publicznych (przegląd 
zgromadzonych doświadczeń i ocena możliwości opracowania ogólnounij -
nych norm dla europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych)Jeszcze nie wdrożono
12Przewodnik po wytycznych (ocena, dlaczego niektóre wytyczne nie prowa -
dzą do poprawy wyników)Jeszcze nie wdrożono
Źródło:  Komisja Europejska, Europejski Trybunał Obrachunkowy.
34 Uwagi
57 
Plan działania stanowił pierwszą 
próbę zebrania działań o charakterze 
nieustawodawczym w spójny sposób. 
Do końca 2014 r. osiem z 12 działań 
przewidzianych w planie nie zostało 
jeszcze w pełni wdrożonych – były 
one na etapie przygotowawczym lub 
w ogóle nie rozpoczęto ich realizacji. 
W pełni wdrożono trzy następujące 
działania:
a) zgromadzenie i analiza dowodów 
i wskaźników dotyczących wyni ‑
ków w zakresie zamówień publicz ‑
nych, które zostaną wykorzystane 
w negocjacjach dotyczących 
warunku wstępnego (działanie 2);
b) wytyczne w sprawie unikania 
pospolitych błędów w projektach 
finansowanych z EFSI (działanie 
3), które zapewniają komplek ‑
sowe materiały do stosowania 
w praktyce;
c) szkolenie antykorupcyjne dla 
instytucji zarządzających w 10 pań ‑
stwach członkowskich w ramach 
przygotowania do stosowania 
nowych dyrektyw w sprawie za ‑
mówień publicznych (działanie 6).58 
Ustanowienie grupy roboczej i opra ‑
cowanie planu działania świadczą 
o lepszej koordynacji działań w Komi ‑
sji. Niemniej
a) plan działania został przyjęty tylko 
przez jedną służbę Komisji (DG ds. 
Polityki Regionalnej i Miejskiej), nie 
zaś przez pozostałe dyrekcje ge ‑
neralne uczestniczące w pracach 
grupy roboczej. Nie został on opu ‑
blikowany przez Komisję, w wyniku 
czego ograniczeniu uległa jego 
przejrzystość, poczucie odpo ‑
wiedzialności za jego realizację 
i rozliczalność z jego wykonania;
b) grupę roboczą ustanowiono na 
poziomie personelu technicznego 
Komisji.
59 
Ponieważ większość działań nie została 
jeszcze w pełni wdrożona, na tym 
etapie nie można ocenić wpływu, jaki 
będzie miał plan działania.
60 
Informacje przedstawione powyżej 
świadczą, że zidentyfikowano pewne 
kwestie o charakterze nieustawodaw ‑
czym i wykazać można potencjalny 
postęp w ich realizacji. Jednocześnie 
widać jednak również, że Komisja jak 
dotąd nie podjęła się odgrywania 
w skoordynowany sposób przewod ‑
niej roli na wysokim szczeblu w tym 
zakresie.
35 Uwagi
Nowe przepisy mogą pomóc 
w rozwiązaniu problemu 
błędów w zamówieniach 
publicznych, pod warunkiem 
że będą właściwie stosowane
Rozporządzenie w sprawie 
europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych 
na okres 2014–2020 a warunek 
wstępny
61 
Nowe ramy prawne dotyczące eu ‑
ropejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych na okres 2014–2020 
przewidują warunki wstępne. Są to warunki oparte na określonych wcześ ‑
niej kryteriach, których spełnienie 
uważa się za konieczne w celu skutecz ‑
nego i efektywnego wykorzystania 
wsparcia unijnego objętego umowa ‑
mi partnerstwa. System zamówień 
publicznych państwa członkowskiego 
to jeden z obszarów, dla których 
określono takie warunki (zob. rys. 9 ). 
Od państw członkowskich wymaga ‑
no dokonania samooceny dotyczącej 
tego, jak i czy spełniają one warunki32, 
oraz uwzględnienia podsumowania 
takiej oceny w umowach partnerstwa 
przedłożonych w 2014 r. Jeśli Komisja 
uzna, że do dnia 31 grudnia 2016 r. 
państwo nie spełniło uzgodnionych 
warunków, może zawiesić płatności na 
rzecz takiego państwa33.Rys. 9 Kryteria dotyczące warunku wstępnego w zakresie zamówień publicznych
Rozwiązania zapewniające zdolności 
administracyjne niezbędne w celu wdrożenia 
i stosowania unijnych przepisów w sprawie 
zamówień publicznych Rozwiązania w zakresie szkoleń
i rozpowszechniania informacji wśród 
pracowników zajmujących się wdrażaniem 
europejskich funduszy strukturalnych
i inwestycyjnych Rozwiązania zapewniające przejrzystość 
postępowań o udzielenie zamówienia 
Warunek wstępny: istnienie rozwiązań
dotyczących skutecznego stosowania przepisów 
unijnych w sprawie zamówień publicznych
w odniesieniu do europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych Rozwiązania na potrzeby skutecznego 
stosowania przepisów unijnych w zakresie 
zamówień publicznych za pośrednictwem 
stosownych mechanizmów 
Źródło:  załącznik XI do rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.32 Art. 2 ust. 33, art. 19 
i załącznik XI do 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) nr 
1303/2013 z dnia 17 grudnia 
2013 r. ustanawiającego 
wspólne przepisy dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności, Europejskiego 
Funduszu Rolnego na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
oraz Europejskiego Funduszu 
Morskiego i Rybackiego oraz 
ustanawiającego przepisy 
ogólne dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności i Europejskiego 
Funduszu Morskiego 
i Rybackiego oraz 
uchylającego rozporządzenie 
Rady (WE) nr 1083/2006 
(Dz.U. L 347 z 20.12.2013, 
s. 320).
33 Art. 19 rozporządzenia (UE) nr 
1303/2013.
36 Uwagi
62 
Według Komisji wprowadzenie wa ‑
runku wstępnego może wpłynąć na 
ograniczenie liczby błędów i uspraw ‑
nić proces udzielania zamówień 
publicznych, ponieważ warunek taki 
stwarza zachętę dla państw członkow ‑
skich do ustanowienia solidnych ram 
prawnych i administracyjnych dotyczą ‑
cych zamówień publicznych. Niemniej 
skuteczność tego potencjalnie efek ‑
tywnego narzędzia zależy od tego, 
czy państwa członkowskie spełnią 
warunki do końca 2016 r., a jeśli tak 
się nie stanie – czy Komisja stwierdzi 
takie uchybienie i w rezultacie zawiesi 
płatności.
63 
Rozważając zawieszenie płatności na 
rzecz państw członkowskich, Komisja 
może napotkać w państwach człon ‑
kowskich napięcia wynikające z dąże ‑
nia do realizacji dwóch różnych celów: 
z jednej strony ulepszenia systemów 
zamówień publicznych, a z drugiej 
strony promowania absorpcji funduszy 
UE przez państwa członkowskie34.
64 
Według stanu na początek 2015 r. 
1235 z 28 państw członkowskich nie 
spełniło jeszcze warunków w zakresie 
zamówień publicznych. Dotyczy to 
także dwóch z czterech państw człon ‑
kowskich, w których przeprowadzono 
wizyty w ramach niniejszej kontroli – 
Włoch i Republiki Czeskiej, z których 
oba sporządziły plany działania.65 
Wprowadzenie warunku wstępnego 
dotyczącego zamówień publicz ‑
nych ułatwiło współpracę DG GROW 
z państwami członkowskimi, w których 
stwierdzono konkretne problemy w za ‑
kresie zamówień publicznych. Państwa 
członkowskie zdają sobie bowiem 
sprawę, że muszą spełnić warunek 
wstępny, a zatem z chęcią korzystają 
ze wsparcia ze strony DG GROW. DG 
GROW wybrała państwa członkow ‑
skie  – cztery w momencie przeprowa ‑
dzania kontroli36 – z wykorzystaniem 
ukierunkowanego podejścia opartego 
na analizie ryzyka, bazującego na 
szeregu kryteriów i uwzględniającego 
zasoby służb Komisji (zob. ramka 10 ). 
Komisja wskazała, że w odniesieniu 
do państw członkowskich, które nie 
spełniły warunku wstępnego, priory ‑
tetem do końca 2016 r. jest wdrożenie 
uzgodnionych planów działania, a nie 
uciekanie się do działań naprawczych 
i ewentualnie do wszczęcia postępo ‑
wania o uchybienie zobowiązaniom.
66 
DG GROW zapewnia wsparcie za pomo ‑
cą szeregu środków, np. poprzez grupy 
robocze opracowujące kompleksową 
strategię dotyczącą zamówień publicz ‑
nych. Koordynacja działań podejmo ‑
wanych przez różne służby Komisji jest 
istotna, szczególnie jeśli wziąć pod 
uwagę potencjalne napięcia, o których 
była mowa powyżej (pkt 63).34 Na takie napięcia Trybunał 
zwracał uwagę już wcześniej. 
Zob. sprawozdanie roczne 
Trybunału za 2011 r., pkt 5.23 
(Dz.U. C 344 z 12.11.2012), 
a także opracowanie 
„Optymalne wykorzystywanie 
środków pieniężnych UE: 
przegląd horyzontalny 
dotyczący zagrożeń dla 
finansowego zarządzania 
budżetem UE”, s. 54, pkt 5 lit. a) 
opublikowane 25 listopada 
2014 r. ( http://eca.europa.eu ).
35 Bułgaria, Republika Czeska, 
Grecja, Chorwacja, Włochy, 
Łotwa, Węgry, Malta, Polska, 
Rumunia, Słowenia i Słowacja.
36 Bułgaria, Grecja, Włochy 
i Rumunia.
37 Uwagi
Nowe dyrektywy w sprawie 
zamówień publicznych muszą 
zostać wdrożone do kwietnia 
2016 r.
67 
Nowy pakiet legislacyjny opublikowa ‑
no dnia 28 marca 2014 r. Obejmuje on 
trzy dyrektywy: 2014/24/UE37,  
2014/25/UE38, które uchylają lub 
zmieniają poprzednie dyrektywy, oraz 
2014/23/UE39, która ustanawia kom ‑
pleksowe zasady udzielania koncesji. 
Termin wdrożenia pakietu dyrektyw 
przez państwa członkowskie, poza 
kilkoma wyjątkami, upływa z dniem 
18 kwietnia 2016 r. Niemniej dyrekty ‑
wy te są już istotne z punktu widzenia 
interpretacji przepisów.68 
Nowe dyrektywy w sprawie zamówień 
publicznych mają zapewnić skuteczne 
funkcjonowanie rynku wewnętrzne ‑
go i większą skuteczność wydatków 
publicznych, a także ułatwić uczestnic ‑
two w postępowaniach małym i śred ‑
nim przedsiębiorstwom oraz umożli ‑
wić lepsze wykorzystanie zamówień 
publicznych dla wsparcia wspólnych 
celów społecznych.Kryteria wyboru państw członkowskich przez DG GROW
 οwysoki poziom błędów w zamówieniach publicznych realizowanych z wykorzystaniem funduszy UE,
 οniespełnienie warunku wstępnego dotyczącego zamówień publicznych,
 οprzypadki niewydajności o charakterze systemowym w obszarze zamówień publicznych,
 οskargi otrzymane przez Komisję w sprawie domniemanych naruszeń prawa UE,
 οpostępowania o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego lub procedury poprzedzające takie 
postępowanie,
 οliczba spraw sądowych,
 οgotowość państw członkowskich do ustanowienia partnerstwa z Komisją.Ramka 10
37 Dyrektywa Parlamentu 
Europejskiego i Rady 2014/24/UE 
z dnia 26 lutego 2014 r. 
w sprawie zamówień 
publicznych, uchylająca 
dyrektywę 2004/18/WE 
(Dz.U. L 94 z 28.3.2014, s. 65).
38 Dyrektywa Parlamentu 
Europejskiego i Rady 2014/25/UE 
z dnia 26 lutego 2014 r. 
w sprawie udzielania 
zamówień przez podmioty 
działające w sektorach 
gospodarki wodnej, 
energetyki, transportu i usług 
pocztowych, uchylająca 
dyrektywę 2004/17/WE 
(Dz.U. L 94 z 28.3.2014, s. 243).
39 Dyrektywa Parlamentu 
Europejskiego i Rady 2014/23/UE 
z dnia 26 lutego 2014 r. 
w sprawie udzielania koncesji 
(Dz.U. L 94 z 28.3.2014, s. 1).
38 Uwagi
69 
Komisja podkreśliła, że w szczególno ‑
ści nowe wymogi dotyczące sprawo ‑
zdawczości i monitorowania prowa ‑
dzonego przez państwa członkowskie 
„powinny pomóc w ograniczeniu licz ‑
by błędów powodowanych niewłaści ‑
wym stosowaniem przepisów w zakre ‑
sie zamówień publicznych”40. Poprzez 
ujednolicenie dotychczasowego 
orzecznictwa nowe dyrektywy w spra ‑
wie zamówień publicznych zwiększają 
pewność prawa i zapewniają lepszy 
dostęp do zamówień publicznych 
w praktyce. Dzięki temu mogą przy ‑
czyniać się do zapobiegania niektórym błędom, związanym np. z wykorzy ‑
staniem doświadczenia i kwalifikacji 
personelu jako kryteriów udzielenia 
zamówienia czy z definicją konfliktu 
interesów. W niektórych przypadkach 
zmiany w ramach prawnych mogą 
również prowadzić do nowych rodza ‑
jów błędów. Analizę wybranych zmian 
dotyczących zamówień publicznych 
na roboty budowlane i usługi oraz 
możliwości wyeliminowania za ich 
pośrednictwem błędów w zamówie ‑
niach publicznych w obszarze polityki 
spójności przedstawiono w  ra mc e 1141.
Analiza wybranych zmian dotyczących zamówień na roboty budowlane i usługi, 
wprowadzonych w nowych dyrektywach w sprawie zamówień publicznych
Ustanowienie nowej procedury – partnerstwa innowacyjnego  – obok istniejącej już procedury konkurencyj ‑
nej z negocjacjami (zob. ramka 1 ). Nowe podejście, zapewniające większą elastyczność instytucjom zama ‑
wiającym, może zaowocować ograniczeniem liczby błędów proceduralnych w przypadkach, gdy procedury 
otwarte i ograniczone nie były odpowiednie. Zastosowanie zasad przejrzystości, niedyskryminacji i równego 
traktowania oraz kontrola ich przestrzegania mogą być jednak utrudnione.
Możliwość wykorzystania aspektów społecznych i środowiskowych jako kryteriów udzielenia zamówienia.  
Organy państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty w ramach niniejszej kontroli, wyrażały oba ‑
wy związane z ryzykiem, że nowe przepisy będą bardziej złożone, głównie za sprawą możliwości uwzględnie ‑
nia aspektów społecznych i środowiskowych w kryteriach udzielenia zamówienia i warunkach jego realizacji. 
Zamówienia udzielane w oparciu o takie kryteria mogą okazać się dla instytucji zamawiających wyzwaniem 
z punktu widzenia konieczności zagwarantowania przejrzystego i niedyskryminacyjnego postępowania. Zgro ‑
madzenie doświadczeń niezbędnych w celu określenia zgodnych z prawem i właściwych kryteriów udzielenia 
zamówienia i warunków jego realizacji w systemach państw członkowskich może wymagać czasu.
Nowy zestaw narzędzi prawnych do wykorzystania w przypadku modyfikacji zamówień.  Możliwość mo ‑
dyfikacji zamówień w pewnych ściśle określonych warunkach bez nowego postępowania o udzielenie zamó ‑
wienia daje większą elastyczność. W wyniku zmian w dyrektywach prawdopodobnie spadnie liczba błędów 
związanych z modyfikacją zamówień. Zmiany te nie wpłyną jednak na błędy spowodowane złym przygotowa ‑
niem projektu, skutkującym później koniecznością modyfikacji.
Dokładne określenie maksymalnej wartości robót referencyjnych.  Dzięki określeniu, że minimalny roczny 
obrót nie może być wyższy niż dwukrotność szacunkowej wartości zamówienia, z wyjątkiem należycie uza ‑
sadnionych przypadków, instytucje zamawiające mogą popełniać mniej błędów polegających na ustaleniu 
niezgodnych z prawem kryteriów wyboru.
Wprowadzenie nowego systemu w odniesieniu do niektórych usług, takich jak świadczenia zdrowotne, 
edukacyjne i socjalne , w przypadku gdy wartość zamówienia przekracza 750 tys. euro. Państwa członkowskie 
będą mieć swobodę ustanawiania przepisów krajowych w ramach tego systemu, pod warunkiem zapewnienia 
zgodności z ogólnymi zasadami traktatów UE i z postanowieniami dyrektywy, zwłaszcza jeśli chodzi o za ‑
gwarantowanie przejrzystości. Zależnie od przepisów określonych przez państwa członkowskie i stopnia ich 
złożoności istnieje ryzyko, że wzrośnie liczba błędów w zakresie usług szkoleniowych i edukacyjnych współfi ‑
nansowanych z EFS.Ramka 1140 Informacja prasowa Komisji 
Europejskiej ( http://europa.eu/
rapid/
press‑release_MEMO ‑14‑
20_fr.htm?locale=fr ).
41 Opinia Trybunału nr 4/2011.
39 Uwagi
70 
Jedynie 40% instytucji audytowych, 
które odpowiedziały na ankietę, wyra ‑
ziło pogląd, że nowe dyrektywy mogą 
pomóc w ograniczeniu liczby błędów, 
w szczególności w zakresie wyboru 
właściwego rodzaju postępowania 
o udzielenie zamówienia publicznego, 
publikacji zaproszenia do składania 
ofert, definicji kryteriów wyboru lub 
oceny ofert (zob. analiza błędów w pkt 
22).
71 
DG GROW udzieliła już wskazówek, 
w jaki sposób transponować nowe 
dyrektywy do przepisów krajowych. 
Dokonała tego, głównie uczestnicząc 
w spotkaniach, lecz także przez organi ‑
zację specjalnych sesji tematycznych 
dla ekspertów krajowych.
72 
Ogólnie rzecz biorąc, wpływ tych ele ‑
mentów nowego pakietu legislacyjne ‑
go na ograniczenie nieprawidłowości 
będzie zależeć od sposobu ich wdroże ‑
nia w państwach członkowskich.
Nowe obowiązki 
sprawozdawcze
73 
W nowych dyrektywach przewidziano 
nowe wymogi w zakresie monitorowa ‑
nia i sprawozdawczości. Obejmują one 
następujące obowiązki42:a) Państwa członkowskie muszą 
przedkładać Komisji, po raz pierw ‑
szy w kwietniu 2017 r., a następnie 
co trzy lata43, sprawozdanie z mo ‑
nitorowania obejmujące:
(i)  informacje na temat najczęst ‑
szych przyczyn nieprawidło ‑
wego stosowania przepisów 
lub najczęstszych źródeł braku 
pewności prawa;
(ii) informacje na temat wykrywa ‑
nia i odpowiedniego zgła ‑
szania przypadków nadużyć 
finansowych w zamówieniach 
publicznych, korupcji, konfliktu 
interesów i innych poważnych 
nieprawidłowości, a także 
zapobiegania im.
b) Na podstawie sprawozdań państw 
członkowskich Komisja będzie re ‑
gularnie sporządzać sprawozdania 
z realizacji krajowych strategii po ‑
litycznych w dziedzinie zamówień 
na rynku wewnętrznym i najlep ‑
szych praktyk w tym zakresie.
74 
W przypadku właściwego wdrożenia 
nowe wymogi w zakresie sprawo ‑
zdawczości i monitorowania, którymi 
objęte będą państwa członkowskie, 
mogą zapewnić Komisji znacznie lep ‑
sze informacje o tym, jak przepisy UE 
w zakresie zamówień publicznych są 
wdrażane w praktyce.42 Art. 83–85 dyrektywy 2014/24/UE.
43 Pierwsze tego rodzaju 
sprawozdanie ma zostać 
złożone w kwietniu 2017 r.
40 Uwagi
Państwa członkowskie 
skupiają się na kontrolach 
pierwszego szczebla 
i dopiero ostatnio zaczęły 
podejmować działania 
zapobiegawcze
Działania naprawcze 
podejmowane przez państwa 
członkowskie lub Komisję
75 
Błędy w zamówieniach publicznych 
występujące na poziomie beneficjen ‑
tów mogą i powinny być wykrywane 
i korygowane przez państwa człon ‑
kowskie przed złożeniem do Komi ‑
sji wniosków o płatność. Są to tzw. 
kontrole pierwszego szczebla, które 
obejmują:
a) weryfikacje składanych przez 
beneficjentów wniosków o płat ‑
ność przeprowadzane przez 
instytucje zarządzające państw 
członkowskich;
b) kontrole prowadzone przez insty ‑
tucje certyfikujące państw człon ‑
kowskich, uwzględniające infor ‑
macje przekazane przez instytucje 
zarządzające.
76 
Jak Trybunał44 i Komisja stwierdziły 
uprzednio we własnych audytach, pro ‑
wadzone przez państwa członkowskie 
kontrole pierwszego szczebla są nadal 
niewystarczająco skuteczne. W rezul ‑
tacie państwa członkowskie zgłaszają 
Komisji wydatki do zwrotu ze środków 
budżetu UE dotyczące projektów, 
w których występują błędy w zamó ‑
wieniach publicznych.77 
W przypadku wykrycia przez Komisję 
błędów w zamówieniach publicznych 
już po otrzymaniu wniosku o płatność 
może ona:
a) nałożyć korekty finansowe w od ‑
niesieniu do konkretnego projektu 
lub
b) jeśli Komisja uzna za niemożliwe 
sprawdzenie wszystkich odnoś ‑
nych zamówień, nałożyć ryczałto ‑
wą korektę na poziomie programu 
operacyjnego (bądź jednej lub 
kilku osi priorytetowych).
78 
Aby zagwarantować spójne podejście 
do takich korekt finansowych, Komisja 
opracowała wytyczne określające kwo ‑
tę korekt finansowych, którą należy 
zastosować w przypadku nieprzestrze ‑
gania przepisów w zakresie zamówień 
publicznych45. Od 2013 r. podejście to 
jest skodyfikowane w decyzji Komisji 
i w ten sposób wiążące dla wszystkich 
służb Komisji odpowiedzialnych za 
zarządzanie dzielone.
79 
Jeśli Komisja uzna, że systemy zarzą ‑
dzania i kontroli państwa członkow ‑
skiego są nieskuteczne, wstrzymuje 
ona płatności, aby zagwarantować, że 
państwo podejmie wymagane działa ‑
nia naprawcze w celu ulepszenia tych 
systemów. Wstrzymanie polega na 
tym, że w okresie jego obowiązywania 
nie są dokonywane żadne płatności 
z budżetu UE na rzecz danego progra ‑
mu operacyjnego. Może to dotyczyć 
również systemu zarządzania i kon ‑
troli w obszarze zamówień publicz ‑
nych (zob. przykłady w  ramce 12  
i ramce 13 ).44 Sprawozdanie roczne 
Trybunału z wykonania 
budżetu za lata budżetowe 
2012 i 2013.
45 COCOF 07/0037/03 Wytyczne 
dotyczące ustalania korekt 
finansowych, jakie należy 
wprowadzić w wydatkach 
współfinansowanych przez 
fundusze strukturalne lub 
Fundusz Spójności 
w przypadku niezgodności 
z zasadami udzielania 
zamówień publicznych, 
29 listopada 2007 r.; decyzja 
Komisji C(2013) 9527 final 
z dnia 19 grudnia 2013 r. 
w sprawie określenia 
i zatwierdzenia wytycznych 
w sprawie korekt finansowych 
nakładanych przez Komisję na 
wydatki finansowane przez 
Unię w ramach zarządzania 
dzielonego, w przypadku 
nieprzestrzegania przepisów 
dotyczących zamówień 
publicznych.
41 Uwagi
80 
Korekty finansowe, o ile nie zostały 
nałożone decyzją Komisji, mogą mieć 
jedynie w ograniczonym zakresie efekt 
odstraszający do czasu zamknięcia 
okresu programowania 2007–2013 
w 2017 r. Wynika to z faktu, że zgodnie 
z rozporządzeniami państwa człon ‑
kowskie mają prawo zastąpić wydatki, 
w odniesieniu do których nałożono ko ‑
rekty, innymi wydatkami kwalifikowal ‑
nymi. W związku z tym łączne środki 
otrzymane przez państwa członkow ‑
skie rzadko ulegały obniżeniu. Jeśli 
chodzi o okres 2014–2020, zasady te 
uległy zmianie: państwa członkowskie 
mogą utracić środki finansowe, jeśli 
w wydatkach, które zostały zadeklaro ‑
wane jako zgodne z prawem i prawi ‑
dłowe przez instytucję zarządzającą, 
certyfikującą i audytową, zostanie 
następnie stwierdzony błąd46.Działania zapobiegawcze 
w państwach członkowskich 
zostały rozpoczęte, ale dopiero 
od niedawna
81 
W czterech państwach członkowskich, 
w których przeprowadzono wizyty 
w ramach kontroli, większość środków 
zapobiegawczych zaczęto wdrażać 
dopiero pod koniec okresu programo ‑
wania 2007–2013, głównie w latach 
2013 i 2014.Przykład wstrzymania płatności
W trakcie audytu przeprowadzonego przez instytucję audytową w  Hiszpanii  w 2011 r. wykryto, że procedury 
udzielania zamówień stosowane przez podmiot zarządzający lotniskami i heliportami nie są zgodne z prze ‑
pisami w zakresie zamówień publicznych. W związku z tym Komisja wstrzymała płatności na rzecz projektów 
realizowanych przez tę organizację. W 2014 r., w następstwie audytu dotyczącego skutecznego wdrożenia 
ulepszonych procedur, instytucja audytowa w Hiszpanii poświadczyła, że postępowania o udzielenie zamó ‑
wień w tej organizacji zostały udoskonalone i były stosowane skutecznie. W związku z tym Komisja wznowiła 
płatności. Na wszystkie wydatki poniesione przez organizację, w przypadku których uznano, że wystąpiły 
w nich problemy, nałożono ryczałtową korektę finansową.
Przykładowy plan działania
W Republice Czeskiej, ze względu na poważne niedociągnięcia w systemach zarządzania i kontroli, sporządzo ‑
no wymagany przez Komisję plan działania i wdrożono usprawnienia. Przykładowo systemy zostały poddane 
aktualizacji, dzięki czemu wydatki uznane przez instytucję audytową, Komisję lub Trybunał za nieprawidłowe 
ze względu na błędy w zamówieniach publicznych automatycznie nie są deklarowane Komisji w celu uzyska ‑
nia płatności.Ramka 12 Ramka 13
46 Zob. art. 143 rozporządzenia 
(UE) nr 1303/2013.
42 Uwagi
82 
W trzech państwach członkowskich – 
w Zjednoczonym Królestwie, we 
Włoszech i w Republice Czeskiej – 
ustanowiono niedawno międzyinsty ‑
tucjonalne grupy robocze ds. zamó ‑
wień publicznych w obszarze polityki 
spójności. Takie grupy stanowią forum 
współpracy pomiędzy instytucjami za ‑
rządzającymi i audytowymi, organami wdrażającymi, służbami prawnymi 
i innymi jednostkami zajmującymi się 
zamówieniami publicznymi. Umoż ‑
liwiają one wymianę doświadczeń, 
a także ułatwiają podejmowanie spój ‑
nych i właściwych działań w dziedzinie 
zamówień publicznych. W  ramce 14  
przedstawiono szczegółowo sys ‑
tem funkcjonujący w Zjednoczonym 
Królestwie.
Przykład międzyinstytucjonalnej grupy roboczej ds. zamówień publicznych 
w państwie członkowskim
W 2013 r. w  Zjednoczonym Królestwie  instytucja zarządzająca EFRR dla Anglii utworzyła wewnętrzną sieć, 
która zajmuje się przeglądem nieprawidłowości stwierdzonych w zamówieniach publicznych oraz udziela 
odpowiedzi na zapytania dotyczące zamówień. W pracach sieci uczestniczą prawnicy instytucji zarządzającej, 
urzędnicy odpowiedzialni za wdrożenie programu, instytucja pośrednicząca i, w charakterze doradcy, instytu ‑
cja audytowa.
Zadania sieci obejmują:
 οprzegląd i wydawanie nowych wersji krajowych wymogów dotyczących zamówień publicznych i odnoś ‑
nych wytycznych,
 οregularne wideokonferencje, podczas których omawia się studia przypadków, wytyczne itp.,
 οprzegląd systemów i audyty projektów oraz inne kontrole związane z zamówieniami publicznymi.Ramka 14
Narzędzia informatyczne 
mogą pomóc w rozwiązaniu 
problemów w dziedzinie 
zamówień publicznych, ale 
konieczne będzie ich pełne 
wdrożenie
83 
Transformacyjny potencjał technologii 
informacyjnej może pomóc w wykry ‑
waniu błędów w zamówieniach pu ‑
blicznych i zapobieganiu im. Zarówno 
Komisja, jak i państwa członkowskie 
prowadzą prace nad rozwiązaniami 
informatycznymi, takimi jak:a) elektroniczne zamówienia 
publiczne;
b) gromadzenie danych i tworzenie 
baz danych w celu ułatwienia ana ‑
lizy błędów;
c) narzędzia do eksploracji danych 
umożliwiające wychwytywanie 
powtarzających się nadużyć finan ‑
sowanych i nieprawidłowości.
43 Uwagi
Elektroniczne zamówienia 
publiczne
84 
Elektroniczne zamówienia publiczne 
oznaczają wykorzystanie elektronicz ‑
nych środków komunikacji oraz elek ‑
tronicznego przetwarzania transakcji 
przez organizacje z sektora publiczne ‑
go nabywające towary, usługi i roboty 
budowlane47. Rozwiązania takie wiążą 
się z wprowadzeniem elektronicznych 
procesów ułatwiających przebieg 
poszczególnych etapów zamówień 
publicznych – publikacji ogłoszeń o za ‑
mówieniach, składania dokumentacji 
przetargowej, składania ofert, oceny, 
udzielania zamówień48, zlecania, faktu ‑
rowania i płatności49. W 2014 r. Komisja 
oszacowała, że średnio ok. 10% zamó ‑
wień publicznych w UE realizowanych 
jest drogą elektroniczną50.
85 
Elektroniczne zamówienia publiczne 
mogą przyczynić się do:
a) wzmocnienia konkurencji i bar ‑
dziej gospodarnego wykorzystania 
środków poprzez poszerzenie do ‑
stępu do zamówień na jednolitym 
rynku, w tym także dla MŚP;b) większej wydajności zarządza ‑
nia zamówieniami publicznymi 
poprzez poszerzenie dostępu do 
zamówień i automatyzację głów ‑
nych procedur, co poskutkować 
może oszczędnościami zarówno 
po stronie oferentów, jak i instytu ‑
cji zamawiających;
c) ułatwienia wykrywania nieprawi ‑
dłowości, korupcji i nadużyć finan ‑
sowych oraz zapobiegania im51.
86 
W ramce 15  przedstawiono informacje 
o wdrożeniu elektronicznych zamó ‑
wień publicznych w państwach człon ‑
kowskich, w których przeprowadzono 
wizyty w ramach kontroli.
87 
Komisja, która udzieliła wcześniej 
wsparcia dla kilku projektów pilota ‑
żowych w zakresie elektronicznych 
zamówień publicznych, włączyła dzia ‑
łanie na rzecz szerszego wykorzystania 
takich zamówień do swojego planu 
działania na 2013 r. (zob. tabela 2 ). 
W momencie przeprowadzenia kontro ‑
li działanie nie zostało jednak jeszcze 
rozpoczęte.
Przykłady wdrożenia elektronicznych zamówień publicznych
 οWe Włoszech  system obejmuje wirtualny katalog z produktami zamieszczanymi przez zarejestrowane 
firmy.
 οW Republice Czeskiej  tworzona jest baza danych z kosztami jednostkowymi, które będą służyć jako punkt 
odniesienia dla oferentów, co powinno zwiększyć przejrzystość i zapewnić uczciwe ceny.
 οW Hiszpanii w pewnych okolicznościach oferty mogą być składane drogą elektroniczną.Ramka 1547 COM(2010) 571 final z dnia 
18 października 2010 r. „Zielona 
księga w sprawie szerszego 
stosowania e‑zamówień w UE”.
48 Do celów nowych dyrektyw 
w sprawie zamówień 
publicznych „żaden element 
procesu zamówień publicznych 
po udzieleniu zamówienia nie 
powinien być objęty obowiąz ‑
kiem stosowania elektronicz ‑
nych środków komunikacji; 
obowiązek ten nie powinien też 
dotyczyć wewnętrznej 
komunikacji w obrębie instytucji 
zamawiającej”.
49 Dyrektywy 2014/24/UE 
i 2014/25/UE nakładają na 
państwa członkowskie 
obowiązek zapewnienia, by 
wszelka komunikacja i wymiana 
informacji odbywająca się 
w ramach przewidzianych 
w tych dyrektywach była 
prowadzona z wykorzystaniem 
elektronicznych środków 
komunikacji. Dotyczy to również 
publikacji ogłoszeń, dostępności 
w formie elektronicznej 
dokumentów dotyczących 
zamówienia oraz elektroniczne ‑
go składania ofert lub 
wniosków. Wymogi te wejdą 
w życie między 2016 a 2018 r.
50 SWD(2014) 262 final z dnia 
1 sierpnia 2014 r. „Coroczny 
przegląd wdrażania zamówień 
publicznych z 2013 r.”.
51 Zob. np. „Rozpoznanie 
i ograniczenie korupcji 
w obszarze zamówień 
publicznych w UE”, opracowanie 
sporządzone na zlecenie Komisji 
Europejskiej (OLAF) przez PwC 
i Ecorys z pomocą uniwersytetu 
w Utrechcie, 30 czerwca 2013 r. 
(http://ec.europa.eu/anti_fraud/
documents/anti‑fraud‑policy/
research‑and‑studies/
identifying_reducing_cor ‑
ruption_in_public_procure ‑
ment_en.pdf ).
44 Uwagi
88 
W ramach kontroli przeprowadzono 
również wizytę na Cyprze w celu doko ‑
nania przeglądu funkcjonującego tam 
systemu elektronicznych zamówień 
publicznych (zob. ramka 16 ).
Elektroniczne zamówienia publiczne na Cyprze
Wprowadzone w 2010 r. na Cyprze  e‑zamówienia stanowią narzędzie internetowe coraz szerzej stosowane 
w administracji publicznej. Do końca 2014 r. 501 z ok. 700 instytucji zamawiających zarejestrowało się jako 
użytkownicy e‑zamówień. Korzystanie z niektórych funkcji jest opcjonalne dla instytucji zamawiających 
i podmiotów gospodarczych. Większość instytucji korzysta z systemu w celu publikowania informacji o zamó ‑
wieniach. Spośród podmiotów zarejestrowanych do końca 2014 r. 21% stanowią firmy zagraniczne. W 2014 r. 
utworzono dwujęzyczny punkt informacyjny dla wszystkich użytkowników systemu. Strategia władz cypryj ‑
skich w zakresie e‑zamówień przewiduje pełne wdrożenie systemu do dnia 30 czerwca 2016 r., przy czym od 
marca 2015 r. organizowane są odnośne szkolenia.Ramka 16
Dopiero niedawno zaczęto 
korzystać z technologii 
informatycznych do celów 
tworzenia baz danych 
o błędach w zamówieniach 
publicznych
89 
Jak wspomniano powyżej, pełne zro ‑
zumienie problemów występujących 
w zamówieniach publicznych wymaga 
dostępu do kompleksowych danych 
w formie umożliwiającej ich analizę. 
Państwa członkowskie dopiero od 
niedawna zaczęły korzystać z istnie ‑
jących lub nowych baz danych w celu 
analizowania błędów w zamówieniach 
publicznych (zob. pkt 41), a Komisja 
musi jeszcze opracować bazę danych 
dotyczących nieprawidłowości, obej ‑
mującą błędy w dziedzinie zamówień 
publicznych.Narzędzia do eksploracji 
danych – przykład narzędzia 
ARACHNE ostrzegającego 
o nadużyciach finansowych
90 
W 2009 r. Komisja zaczęła prace nad in ‑
formatycznym narzędziem ostrzegania 
o nadużyciach finansowych pod nazwą 
ARACHNE, które zaczęło funkcjonować 
w 2013 r. Należy ono do Komisji, która 
odpowiada za jego utrzymanie.
91 
Zaprojektowano je z myślą o przecho ‑
wywaniu kluczowych danych o pro ‑
jektach finansowanych z EFRR, EFS 
i Funduszu Spójności, dotyczących np. 
firm i projektów, dzięki czemu można 
analizować relacje i powiązania między 
poszczególnymi podmiotami gospo ‑
darczymi uczestniczącymi w takich 
projektach. To narzędzie interneto ‑
we zawiera również linki do innych, 
zewnętrznych publicznych baz danych. 
Jego użytkownicy otrzymują informa ‑
cje na temat potencjalnego ryzyka wy ‑
stąpienia nadużyć finansowych w przy ‑
padku konkretnych przedsięwzięć.
45 Uwagi
92 
Komisja zachęca instytucje zarzą ‑
dzające i audytowe we wszystkich 
28 państwach członkowskich do 
przekazywania odnośnych danych 
oraz do nieodpłatnego korzystania 
z narzędzia.
93 
Według stanu na luty 2015 r. 17 z 28 
państw członkowskich albo korzysta 
z narzędzia, albo wyraziło taki zamiar 
(zob. także rys. 10 ).94 
Taki system może jednak działać 
prawidłowo jedynie pod warunkiem, 
że wystarczająco duża liczba organów 
państw członkowskich wprowadzi do 
niego kompleksowe dane wysokiej 
jakości. Do końca 2014 r. 14 państw 
członkowskich przekazało takie dane 
w odniesieniu do co najmniej jednego 
programu operacyjnego. Aby narzę ‑
dzie było skuteczne jako ogólnounijny 
system ostrzegania przed nadużyciami 
finansowymi, także pozostałe państwa 
członkowskie muszą przekazać odpo ‑
wiednie dane.Rys. 10ARACHNE: stan wdrożenia w państwach członkowskich na luty 2015 r.
Polityka regionalna 
i polityka zatrudnienia1 nie używa Arachne (DE)(EE, IE, LT, LU, FI, UK)(NL, AT, SI, SE)(ES, FR, CY, MT)*4 opracowują/finalizują dokumentację3 wkrótce otrzymają Arachne (DK, HU, SK)
   w 6 jeszcze nie przeprowadzono wizyt 4 są na etapie rozważań   * co najmniej 1 program (BE, BG, CZ, GR, IT, LV, HR, PL, PT, RO)*10 używa Arachne  17 państw zaangażowanych obecnie w Arachne: ARACHNE – stan wdrożenia w państwach członkowskich 
Źródło:  Komisja Europejska.
46
 Wnioski i zalecenia
95 
Polityka UE w zakresie zamówień 
publicznych ma kluczowe znaczenie 
dla utworzenia jednolitego rynku oraz 
osiągnięcia inteligentnego, trwałego 
wzrostu gospodarczego sprzyjającego 
włączeniu społecznemu, zgodnie ze 
strategią „Europa 2020”, przy jedno ‑
czesnym zapewnieniu najbardziej 
wydajnego wykorzystania funduszy 
publicznych.
96 
W latach 2009–2013 błędy dotyczą ‑
ce zamówień publicznych w istotny 
sposób przyczyniły się do wzrostu 
ogólnego poziomu błędu szacowa ‑
nego przez Trybunał w tym obszarze 
polityki, przede wszystkim w przypad ‑
ku Europejskiego Funduszu Rozwoju 
Regionalnego i Funduszu Spójności. 
Poważne błędy skutkowały ograni ‑
czeniem bądź całkowitym brakiem 
uczciwej konkurencji lub udzielaniem 
zamówień podmiotom innym niż te, 
które przedstawiły najlepsze oferty.
97 
Przyczyny błędów były zróżnicowane. 
Jednym z problemów jest złożoność 
ram prawnych i administracyjnych, 
w tym rozbudowane przepisy lub 
wytyczne oraz trudność stosowania 
ich w praktyce. Do błędów prowadzi 
też brak zdolności administracyjnych 
w zakresie zarówno znajomości prze ‑
pisów, jak i specjalistycznej wiedzy 
technicznej w odniesieniu do konkret ‑
nych robót budowlanych lub usług 
stanowiących przedmiot zamówienia. 
Problemem są również niedostateczne 
zaplanowanie projektów przez instytu ‑
cje zamawiające oraz omyłki pisarskie.98 
W niniejszym sprawozdaniu ocenio ‑
no, czy Komisja i państwa członkow ‑
skie podejmują właściwe i skuteczne 
działania w celu wyeliminowania 
błędów w zamówieniach publicznych 
w obszarze polityki spójności. Trybu ‑
nał stwierdził, że Komisja i państwa 
członkowskie zaczęły reagować na ten 
problem, lecz wciąż pozostaje wiele do 
zrobienia pod względem analizy sytu ‑
acji i wdrożenia odpowiednich działań.
Komisja i państwa członkowskie 
w bardzo ograniczonym 
zakresie prowadzą 
systematyczną analizę błędów 
w zamówieniach publicznych
99 
Kompleksową analizę na poziomie 
zarówno państw członkowskich, jak 
i Komisji uniemożliwia brak spójnych 
danych. Istnieją jednak przesłanki, że 
w czterech państwach członkowskich, 
w których przeprowadzono wizyty 
w ramach kontroli, zaczyna się groma ‑
dzić lub planuje się gromadzić dane 
o błędach w zamówieniach publicz ‑
nych w systematyczny sposób (zob. 
pkt 41). Analiza błędów jest jednak 
nadal ograniczona (zob. pkt 35–39). 
Komisja nie opracowała jak dotąd 
solidnej, kompleksowej bazy danych 
o wszystkich nieprawidłowościach, 
która obejmowałaby także błędy 
w dziedzinie zamówień publicznych. 
Przeprowadziła ona jedną analizę 
błędów w zamówieniach publicznych 
współfinansowanych ze środków EFRR 
i Funduszu Spójności w 2011 r. (zob. 
pkt 45).
47 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 1
a) Komisja powinna utworzyć własną 
bazę danych dotyczących niepra ‑
widłowości, która umożliwi wni ‑
kliwą analizę błędów w zamówie ‑
niach publicznych. Powinna także 
w kompleksowy sposób prze ‑
analizować częstotliwość, wagę 
i przyczyny tego rodzaju błędów 
w obszarze polityki spójności, ko ‑
rzystając w tym celu z odpowied ‑
nich informacji pochodzących za ‑
równo z jej własnych baz danych, 
jak i przekazanych przez państwa 
członkowskie. Komisja powinna 
opublikować swoją analizę jako 
część sprawozdania dotyczącego 
zamówień publicznych, zgodnie 
z wymogami nowych dyrektyw.
b) Właściwe organy w państwach 
członkowskich powinny rozwijać 
i analizować własne bazy danych 
dotyczących nieprawidłowości 
w obszarze polityki spójności, 
w tym w zamówieniach publicz ‑
nych, a także współpracować z Ko ‑
misją w celu zapewnienia danych 
w takiej formie i w takim czasie, 
aby ułatwić pracę Komisji.
Komisja i państwa członkowskie 
zaczęły wdrażać działania 
zmierzające do wyeliminowania 
błędów, wciąż pozostaje jednak 
wiele do zrobienia
100  
Pomimo braku kompleksowej analizy 
sytuacji Komisja i państwa członkow ‑
skie zaczęły wdrażać odpowiednie 
działania. Od 2010 r. Komisja podej ‑
muje działania zarówno o charakterze ustawodawczym, jak i nieustawodaw ‑
czym, ukierunkowane na rozwiązanie 
problemu błędów w zamówieniach 
publicznych. W 2014 r. przyjęto nowy 
pakiet przepisów w sprawie zamó ‑
wień publicznych, który musi zostać 
transponowany przez państwa człon ‑
kowskie do kwietnia 2016 r. (zob. pkt 
67–74). Pakiet ten obejmuje również 
nowe wymogi sprawozdawcze dla 
Komisji i państw członkowskich. 
Ogólnie rzecz biorąc, wpływ nowego 
pakietu legislacyjnego na ograniczenie 
nieprawidłowości będzie zależeć od 
sposobu jego wdrożenia w państwach 
członkowskich. Nowe ramy prawne 
dotyczące europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych na 
okres 2014–2020 przewidują warunki 
wstępne odnoszące się do systemów 
zamówień publicznych w państwach 
członkowskich. Takie warunki mogą 
przyczynić się do wyeliminowania 
problemów (zob. pkt 61–65). Od 
państw członkowskich wymagano 
dokonania samooceny dotyczącej 
tego, jak i czy spełniły one warunki, 
oraz uwzględnienia podsumowania 
takiej oceny w umowach partnerstwa 
przedłożonych w 2014 r. Według stanu 
na początek 2015 r. duża liczba państw 
członkowskich nie spełniła jeszcze 
tych warunków (zob. pkt 61–65).
Zalecenie 2
Jeśli warunek wstępny dotyczący 
zamówień publicznych nie zostanie 
spełniony do końca 2016 r., Komisja 
powinna skorzystać z przysługujących 
jej uprawnień i zawiesić płatności na 
rzecz danych państw członkowskich 
do czasu wyeliminowania przez nie 
uchybień.
48 Wnioski i zalecenia
101  
W 2013 r. Komisja ustanowiła także 
techniczną grupę roboczą i sporządziła 
wewnętrzny plan działania. Świadczy 
to o lepszej koordynacji w strukturach 
Komisji. Większość działań nie została 
jeszcze w pełni wdrożona. Ponadto 
plan działania został zatwierdzony tyl ‑
ko przez część służb Komisji i nie został 
opublikowany (zob. pkt 56–60).
Zalecenie 3
Komisja powinna zaktualizować i opu ‑
blikować wewnętrzny plan działania 
w zakresie zamówień publicznych, 
a także co roku przedkładać sprawo ‑
zdania z postępów w jego realizacji. 
W tym celu Komisja powinna uspraw ‑
nić koordynację między swoimi służ ‑
bami zajmującymi się zamówieniami 
publicznymi.
102  
W zamówieniach publicznych nadal 
występuje wiele błędów i pozostaje 
jeszcze wiele do zrobienia pod wzglę ‑
dem analizy sytuacji i wdrożenia odpo ‑
wiednich działań. Obecnie konieczne 
jest skuteczne wdrożenie działań. 
Techniczna grupa robocza to co praw ‑
da krok we właściwym kierunku, utwo ‑
rzono ją jednak na niskim szczeblu 
służb Komisji, a Komisja nie podjęła się 
odgrywania w skoordynowany sposób 
przewodniej roli na wysokim szczeblu 
w tym zakresie (zob. pkt 55–60).Zalecenie 4
Komisja powinna ustanowić grupę 
wysokiego szczebla pełniącą wiodącą 
rolę w działaniach na rzecz wyelimi ‑
nowania błędów w zamówieniach pu ‑
blicznych, tak aby uniknąć ryzyka nie ‑
konsekwentnej realizacji działań przez 
poszczególne służby Komisji. Grupa 
ta powinna działać na rzecz poprawy 
sytuacji w zakresie zamówień publicz ‑
nych, w tym także, w razie potrzeby, 
wspierać uproszczenie procedur w tej 
dziedzinie.
103  
Błędy w zamówieniach publicznych 
występujące na poziomie beneficjen ‑
tów mogą i powinny być wykrywane 
i korygowane przez państwa człon ‑
kowskie przed złożeniem do Komisji 
wniosków o płatność. Jak Trybunał 
i Komisja stwierdziły uprzednio we 
własnych audytach, prowadzone przez 
państwa członkowskie kontrole pierw ‑
szego szczebla są nadal niewystarcza ‑
jąco skuteczne. W rezultacie państwa 
członkowskie zgłaszają Komisji wy ‑
datki do zwrotu ze środków budżetu 
UE dotyczące projektów, w których 
występują błędy w zamówieniach 
publicznych (zob. pkt 76).
104  
W okresie programowania 2007–2013 
Komisja stosowała korekty finansowe 
na szerszą skalę niż uprzednio. Korekty 
finansowe jednakże, o ile nie zostały 
nałożone decyzją Komisji, mogą mieć 
jedynie ograniczony efekt odstraszają ‑
cy do czasu zamknięcia okresu progra ‑
mowania 2007–2013 w 2017 r. Wynika 
to z faktu, że zgodnie z rozporządze ‑
niami państwa członkowskie mają 
prawo zastąpić wydatki, w odniesieniu 
do których nałożono korekty, innymi 
wydatkami kwalifikowalnymi. W związ ‑
ku z tym łączne środki otrzymane 
przez państwa członkowskie rzadko 
ulegały obniżeniu. Jeśli chodzi o okres 
wydatkowania 2014–2020, zasady te 
49 Wnioski i zalecenia
uległy zmianie: na państwa członkow ‑
skie mogą zostać nałożone korekty 
netto, jeśli w wydatkach, które zostały 
zadeklarowane jako zgodne z prawem 
i prawidłowe przez instytucję zarzą ‑
dzającą, certyfikującą i audytową, 
zostanie następnie stwierdzony błąd 
(zob. pkt 75–80).
Zalecenie 5
Komisja powinna nakładać korekty 
finansowe każdorazowo, gdy stwier ‑
dzi, że przeprowadzane przez państwa 
członkowskie kontrole pierwszego 
szczebla są niewystarczająco sku ‑
teczne, a w przypadku naruszenia 
dyrektyw dotyczących zamówień pu ‑
blicznych powinna wszczynać postę ‑
powania w sprawie uchybienia zobo ‑
wiązaniom państwa członkowskiego.105  
Oprócz bazy danych ułatwiającej ana ‑
lizę błędów w zamówieniach publicz ‑
nych (zob. zalecenie 1) Komisja potrze ‑
buje narzędzi informatycznych, takich 
jak elektroniczne zamówienia publicz ‑
ne i narzędzia do eksploracji danych, 
które mogą zwiększyć korzyści pły ‑
nące z zamówień publicznych i przy ‑
czynić się do wyeliminowania proble ‑
mów. W momencie przeprowadzenia 
kontroli stopień wdrożenia takich 
narzędzi w państwach członkowskich 
był zróżnicowany, co utrudniało pełną 
realizację wszystkich potencjalnych 
korzyści (zob. pkt 83–94).
Zalecenie 6
a) Komisja powinna w większym 
stopniu korzystać z możliwości, 
jakie stwarza rozwój technologii 
informacyjnej, a także promować 
elektroniczne zamówienia pu ‑
bliczne i narzędzia do eksploracji 
danych oraz dobre praktyki.
b) Państwa członkowskie powinny 
w większym stopniu korzystać 
z możliwości stwarzanych przez 
e‑zamówienia i narzędzia do eks ‑
ploracji danych.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy 
w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 16 lipca 2015 r.
 W  imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

50
 Załączniki Załącznik IRola Komisji i państw członkowskich w zamówieniach 
publicznych i polityce spójności
W Komisji Europejskiej:
a) DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej  nadzoruje wdrażanie EFRR i Fun ‑
duszu Spójności, w tym negocjowanie i zatwierdzanie programów opera ‑
cyjnych. Monitoruje i kontroluje ona także realizację programów operacyj ‑
nych, w tym zgodność z przepisami w sprawie zamówień publicznych. DG 
ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Zatrudnienia, Spraw Spo ‑
łecznych i Włączenia Społecznego wydają także wytyczne, z których część 
opracowywana jest wspólnie z państwami członkowskimi. Wytyczne te 
dotyczą np. korekt finansowych w przypadku nieprzestrzegania przepisów 
w sprawie zamówień publicznych1.
b) DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego nad ‑
zoruje wdrażanie EFS, podobnie jak DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej 
w przypadku EFRR i Funduszu Spójności (zob. powyżej).
c) DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP  
(wcześniej DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług) odpowiada za przygo ‑
towanie przepisów w sprawie zamówień publicznych i za nadzór nad ich 
wdrażaniem. Monitoruje państwa członkowskie w zakresie wdrażania 
i udziela im pomocy, podejmując w razie konieczności środki egzekwowa ‑
nia prawa.
d) DG ds. Budżetu odpowiada za zarządzanie budżetowymi ramami re ‑
gulacyjnymi, przedstawia wnioski i wdraża ramy regulacyjne dotyczące 
ustanawiania, wykonania i kontrolowania budżetu UE.
W państwach członkowskich:
a) Instytucje zarządzające  odpowiadają za zarządzanie programami ope ‑
racyjnymi i ich wykonanie, przy czym realizację programów mogą one 
powierzyć organom wdrażającym. Instytucja zarządzająca lub organy 
wdrażające przeprowadzają kontrole postępowań o udzielenie zamówień 
publicznych w ramach kontroli zarządczych.
b) Instytucje certyfikujące  przeprowadzają ostateczne kontrole wniosków 
o płatność przed przedłożeniem ich Komisji.
c) Instytucje audytowe  prowadzą audyty ex post  systemów i prób projektów, 
a następnie składają odnośne sprawozdania Komisji. Audyty te obejmują 
kwestie związane z systemami zarządzania zamówieniami publicznymi 
oraz indywidualne kontrole zgodności projektów.1 Wytyczne COCOF (komitet 
powołany w celu koordynacji 
funduszy) (COCOF 07/0037/03 
Wytyczne dotyczące 
określania korekt finansowych 
dla wydatków 
współfinansowanych 
z funduszy strukturalnych oraz 
Funduszu Spójności 
w przypadku 
nieprzestrzegania przepisów 
dotyczących zamówień 
publicznych, 29 listopada 
2007 r.). Decyzja Komisji 
C(2013) 9527 final z dnia 
19 grudnia 2013 r. w sprawie 
określenia i zatwierdzenia 
wytycznych w sprawie korekt 
finansowych nakładanych 
przez Komisję na wydatki 
finansowane przez Unię 
w ramach zarządzania 
dzielonego, w przypadku 
nieprzestrzegania przepisów 
dotyczących zamówień 
publicznych.
51 Załączniki Załącznik IIAnaliza błędów wykrytych przez Trybunał w poszczególnych funduszach w latach 
2009–2013
Zbadane 
transakcjeProjekty, 
w których 
skontrolowano 
postępowania 
o udzielenie 
zamówieniaProjekty, 
w których 
wystąpił co 
najmniej 
jeden błąd 
w zamówieniu 
publicznymBłędy ogółem
Poważne Istotne Drobne
Liczba %
EFRR 657 378 170 382 60 117 185 80
Fundusz 
Spójności156 145 68 125 21 26 74 25
EFS 607 171 42 80 19 25 29 26
Razem 1 420 694 280 587 100 168 288 131
52 Załączniki Załącznik IIIOpis i analiza błędów na poszczególnych etapach postępowania o udzielenie 
zamówienia
Opis błęduLiczba błędów
wykrytych przez Trybunał w latach 2009–2013
Poważne Istotne Drobne Razem
Przed przetargiemSztuczne dzielenie robót lub usług na mniejsze przetargi w celu 
uniknięcia progów23 3 0 26
Udzielenie zamówienia z wolnej ręki bez odpowiedniego 
uzasadnienia 21 2 0 23
Zastosowanie niewłaściwego rodzaju procedury przetargowej 27 10 1 38
Faza przed przetargiem: razem 71 15 1 87
PrzetargProblemy w zakresie wymogów dotyczących publikacji i przejrzy -
stości oraz w specyfikacji istotnych warunków zamówienia11 64 111 186
Ustalenie niezgodnych z prawem kryteriów wyboru i udzielenia 
zamówienia oraz ich niewłaściwe zastosowanie 33 128 6 167
Niedociągnięcia proceduralne, w tym brak właściwej 
dokumentacji22 39 12 73
Faza przetargu: razem 66 230 130 426
Zarządzanie 
zamówieniamiModyfikacja lub rozszerzenie zakresu zamówień bez postępowa -
nia o udzielenie zamówienia31 42 1 74
OGÓŁEM 168 288 131 587
29% 49% 22% 100%
53 Załączniki Załącznik IVPostępowania w sprawie uchybień w zakresie zamówień publicznych wszczęte przez 
Komisję w latach 2009–2013
2009 2010 2011 2012 2013 RazemSkierowane 
do Trybunału 
Sprawiedliwości1
Belgia 1 1  
Bułgaria 2     2  
Republika Czeska    
Dania        
Niemcy 4 1 1 1 7 1
Estonia        
Irlandia    
Grecja 8 6 4   18 3
Hiszpania 2 1 3  
Francja        
Włochy 1 1 5 2 9  
Cypr 1     1  
Łotwa  1 1 2  
Litwa        
Luksemburg    
Węgry 2 2   1 5 2
Malta 2 1 3  
Niderlandy 1 3    4 1
Austria  1 1 2  
Polska   2 1  3 1
Portugalia 1 1 2  
Rumunia 2 1  1  4  
Słowenia  1 1  
Słowacja 1     1  
Finlandia    
Szwecja 1    1 2  
Zjednoczone Królestwo 3 1    4  
Razem 32 18 14 7 3 74 8
1  Orzeczenia w sprawach dotyczących Niemiec i Niderlandów wydano w 2012 r. Dwie sprawy dotyczące Węgier i dwie sprawy dotyczące Hisz ‑
panii wycofano z Trybunału Sprawiedliwości. Jedna sprawa z Grecji i jedna sprawa z Polski są w toku.
54
Analizę błędów w zamówieniach publicznych przed ‑
stawiono również w decyzji Komisji z dnia 19 grud ‑
nia 2013 r. określającej wytyczne dotyczące ustalania 
korekt finansowych w przypadku niezgodności z prze ‑
pisami dotyczącymi udzielania zamówień publicznych 
(C(2013) 9527 final). Wytyczne te aktualizują wytyczne 
obowiązujące od listopada 2007 r.3.
W okresie programowania 2014–2020 Komisja aktywnie 
wspiera państwa członkowskie w realizacji do końca 
2016 r. krajowych planów działania w zakresie niespeł ‑
nionych warunków wstępnych poprzez wytyczne, 
monitorowanie i wsparcie (np. wsparcie techniczne). 
To podejście zapobiegawcze ma umożliwić Komisji 
ograniczenie ryzyka możliwego zawieszenia płatności 
na rzecz programów operacyjnych (PO) po roku 2016. 
Komisja zdecyduje się jednak posłużyć narzędziem 
zawieszenia, jeżeli cele i główne etapy planu działania 
w wyraźny sposób nie zostaną osiągnięte.
VIII a) (i)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja przeanalizuje możliwość ulepszenia funkcjonal ‑
ności systemu zarządzania nieprawidłowościami, aby 
zrealizować wezwania Trybunału dotyczące funkcjonal ‑
ności. Obecnie analizowana jest możliwość interope ‑
racyjności systemu zarządzania nieprawidłowościami 
i wspólnotowego dokumentu wejścia/rachunkowości 
memoriałowej oraz innych baz danych Komisji.
Ponadto w zakresie błędów wykrytych przez włas  ne 
kontrole służby Komisji zaczynają korzystać ze 
wspólnego informatycznego narzędzia kontroli Euro ‑
pejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), 
Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Spo ‑
łecznego (EFS) o nazwie „MAPAR” (ang. Management 
of Audit Processes, Activities and Resources (zarządza ‑
nie procesem, działaniami i zasobami kontroli)).
2 Dokument roboczy służb Komisji „Analysis of errors in 
cohesion policy for the years 2006–2009” (SEC(2011) 1179 z dnia 
5 października 2011 r.).
3 Zob. COCOF 07/0037/03 ‑EN z dnia 29 listopada 2007 r. mające 
zastosowanie do Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, 
Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Społecznego, 
EFFC/24/2008 z dnia 1 kwietnia 2008 r. mające zastosowanie do 
Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz „SOLID/2011/31 REV” 
z dnia 11 stycznia 2012 r., tj. wytyczne dotyczące korekt finansowych 
stosowanych w przypadku nieprawidłowości w stosowaniu regulacji 
unijnych dotyczących zamówień publicznych w zakresie zamówień 
współfinansowanych przez cztery fundusze w ramach programu 
ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” 
w okresie programowania 2007–2013.Streszczenie
V
Komisja od dłuższego czasu podejmuje działania 
w celu wyeliminowania błędów w zamówieniach 
publicznych w obszarze polityki spójności. Obec ‑
nie jednak działania te są podejmowane w sposób 
bardziej skoordynowany w ramach planu działania 
w zakresie zamówień publicznych (zob. uwaga Trybu ‑
nału w pkt 56).
Działania mające usunąć błędy w zamówieniach 
publicznych podejmuje się od czasu poprzednich 
okresów programowania. Ustalenia kontroli pomog ‑
 ły w opracowaniu projektu pierwszych wytycznych 
dotyczących korekt finansowych opublikowanych 
w 2007 r. Komisja przeprowadza już również komplek ‑
sową analizę błędów w zamówieniach publicznych 
w obszarze polityki spójności. Analiza ta jest przepro ‑
wadzana co roku w formie rzetelnej oceny rocznych 
sprawozdań audytowych przedkładanych przez krajowe 
instytucje audytowe oraz poprzez własne ustalenia 
kontroli (połowa ustaleń kontroli w ramach kontrolnego 
postępowania wyjaśniającego „Niwelowanie różnic 
w poświadczaniu” dotyczy zamówień publicznych). 
Ocena ta jest uwzględniana w rocznych sprawozda ‑
niach z działalności odpowiednich dyrekcji generalnych.
Wspólna odpowiedź Komisji na pkt VI 
i VII
Komisja podejmowała działania w celu rozwiązania 
problemów dotyczących zamówień publicznych jesz ‑
cze przed rokiem 2010. W różnych państwach człon ‑
kowskich już w 2006 r. zaczęto realizować plany działa ‑
nia wynikające z ustaleń kontroli Komisji dotyczących 
zamówień publicznych. Oprócz przekrojowej analizy 
błędów w zamówieniach publicznych przedstawionej 
Komitetowi Doradczemu ds. Zamówień Publicznych 
na Roboty Budowlane w maju 2011 r.1 Komisja opu ‑
blikowała również dokument roboczy służb Komisji 
„Analysis of errors in cohesion policy for the years 
2006–2009 – actions taken by the Commission and 
the way forward” (analiza błędów w polityce spójności 
za lata 2006–2009 – działania podjęte przez Komisję 
i perspektywa na przyszłość)2 w październiku 2011 r.
1 Dokument roboczy przygotowany przez DG ds. Polityki 
Regionalnej dotyczący głównych ustaleń kontroli w odniesieniu 
do stosowania przepisów w zakresie zamówień publicznych 
w państwach członkowskich w przypadku projektów 
współfinansowanych przez EFRR i Fundusz Spójności w ramach 
polityki spójności (CC/2011/08 EN).Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 55
VIII c)
Komisja przyjmuje to zalecenie i jest w trakcie jego 
realizacji dzięki usprawnionej koordynacji departa ‑
mentów na szczeblu dyrektorów od lata 2014 r.
Komisja zamierza zabiegać o szersze zatwierdzenie 
planu działania w zakresie zamówień publicznych 
przez swoje służby. Planuje się też zatwierdzenie 
planu na wyższym szczeblu.
VIII d)
Komisja przyjmuje to zalecenie, które zostało czę ‑
ściowo zrealizowane, i wspiera inicjatywy mające na 
celu usprawnienie udzielania zamówień publicznych.
Planuje się, że komisarze odpowiedzialni za europej ‑
skie fundusze strukturalne i inwestycyjne oraz rynek 
wewnętrzny będą w stałym kontakcie w pozostającej 
do ustalenia formie. Grupa ta może zaprosić do swo ‑
jego grona doświadczone zainteresowane podmioty 
zewnętrzne, jeżeli uzna to za przydatne. Komisja 
wspiera też przywództwo na wysokim szczeblu 
i zauważa, że dyrektorzy DG ds. Polityki Regionalnej 
i Miejskiej oraz DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemy ‑
słu, Przedsiębiorczości i MŚP spotykają się regularnie 
od lipca 2014 r. Na spotkania tego szczebla zostały już 
zaproszone doświadczone zainteresowane podmioty 
zewnętrzne.
VIII e)
Komisja przyjmuje to zalecenie i stwierdza, że podej ‑
muje już zalecane działania. Zob. również odpowiedź 
Komisji na pkt VIII lit. b) powyżej.
Komisja nadal będzie nakładać korekty finansowe, 
jeżeli uzna, że kontrole pierwszego szczebla przepro ‑
wadzane przez państwa członkowskie są niewystar ‑
czająco skuteczne. W przypadku wykrycia poważnych 
niedociągnięć podejmowane są środki zapobiegaw ‑
cze i naprawcze, takie jak plany działania, wstrzymy ‑
wanie płatności i korekty finansowe, co ma na celu 
zapewnienie legalności i prawidłowości przeszłych 
i przyszłych wydatków deklarowanych Komisji. Płat ‑
ności wznawia się dopiero po usprawnieniu systemów 
i przeprowadzeniu starannego nadzoru po wpro ‑
wadzeniu w życie działań zaradczych, co ma na celu 
zapewnienie, że skuteczność systemów zarządzania 
i kontroli programów ponownie nie spadnie.Co więcej, Komisja planuje podjąć dalsze kroki, aby 
usprawnić analizę danych o zamówieniach, zwłasz ‑
cza poprzez wspieranie gromadzenia takich danych 
i opracowanie narzędzia analizy danych do celów 
wczesnego wykrywania obecnych i potencjalnych 
nieprawidłowości w zakresie zamówień i umożliwienia 
lepszego zrozumienia ich przyczyn (w zakresie wykra ‑
czającym poza dziedzinę spójności).
VIII a) (ii)
Komisja przyjmuje to zalecenie i zauważa, że jest ono 
skierowanie do państw członkowskich.
System zarządzania nieprawidłowościami zapewnia 
już państwom członkowskim dostęp do bazy danych, 
której mogą używać nie tylko w celu spełnienia obo ‑
wiązków sprawozdawczych dotyczących nieprawi ‑
dłowości (określonych w różnych przepisach sektoro ‑
wych), ale również w celu przeprowadzania analiz na 
użytek krajowy.
VIII b)
Komisja przyjmuje to zalecenie. Dyrektorzy gene ‑
ralni czterech dyrekcji generalnych ds. europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych spotykają 
się regularnie podczas posiedzeń tzw. komitetu 
ds. zawieszeń dotyczących warunków wstępnych, 
z którym powiązana jest DG ds. Rynku Wewnętrznego, 
Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP4. Ściśle i spójnie 
kontynuowane będzie podejście zapobiegawcze 
(realizacja krajowych planów działania dotyczących 
niespełnienia warunków wstępnych) i naprawcze 
(zawieszanie płatności).
4 Komitet koordynuje i przygotowuje zalecenia dotyczące decyzji 
o zawieszeniu, w tym przygotowuje projekty decyzji o zawieszeniu, 
wykonując art. 19.5 i 142.1 lit. e) rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne 
przepisy dotyczące EFRR, EFS, Funduszu Spójności, EFRROW oraz 
EFMR oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, 
EFS, Funduszu Spójności i EFMR, jak również wykonując art. 41 
rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (rozporządzenie horyzontalne 
dotyczące WPR), oraz udziela dyrektorom generalnym czterech 
dyrekcji generalnych ds. europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych porad w tym zakresie.
Odpowiedzi Komisji 56
Uwagi
24
Komisja odwołuje się do swoich odpowiedzi uwzględ ‑
nionych w sprawozdaniu specjalnym wspomnianym 
przez Trybunał.
25
Każdy system udzielania zamówień publicznych 
wymaga pewnego poziomu złożoności, aby zminima ‑
lizować arbitralność instytucji zamawiających i prze ‑
strzegać zasad równego traktowania, niedyskrymina ‑
cji i przejrzystości.
Komisja zwraca również uwagę na przypadki, w któ ‑
rych prawo krajowe wykracza poza zobowiązania 
określone w dyrektywach.
Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 26 
i 27
Komisja opracowała szereg działań mających zaradzić 
brakowi zdolności administracyjnych. Dwa przy ‑
kłady działań w ramach planu działania w zakresie 
zamówień publicznych (wspomnianego w pkt 56 
sprawozdania) odnoszą się konkretnie do tej kwestii. 
W 2015 r. Komisja ukończyła wytyczne dotyczące 
unikania najczęstszych błędów w udzielaniu zamó ‑
wień publicznych, w których kładzie się nacisk na 
konieczność dobrego planowania. W tym samym roku 
przeprowadziła również badanie bilansowe zdolności 
administracyjnych, systemów i praktyk w całej UE 
w celu zapewnienia zgodności i jakości zamówień 
publicznych finansowanych z europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych. Badanie to przedsta ‑
wia zalecenia poprawy zdolności administracyjnych 
dla każdego z państw członkowskich.
29 a)
Komisja zwraca uwagę na istnienie grupy roboczej 
na szczeblu krajowym w Republice Czeskiej, w skład 
której wchodzą biuro ds. zamówień publicznych, 
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (pełniące funkcję 
koordynującą) oraz inne właściwe organy i która ma 
na celu harmonizację interpretacji przepisów dotyczą ‑
cych zamówień publicznych.W przypadku trwałych naruszeń przepisów dyrektyw 
dotyczących udzielania zamówień publicznych Komi ‑
sja w stosownych przypadkach nadal będzie wszczy ‑
nać postępowania w sprawie naruszenia.
VIII f)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Dyrektywy z 2014 r. określają szereg zobowiązań 
dotyczących elektronicznych zamówień publicznych, 
ponieważ ten rodzaj zamówień szczególnie przyczy ‑
nia się do zwiększenia przejrzystości, ułatwia przepro ‑
wadzanie przetargów transgranicznych i dostęp MŚP 
do takich przetargów, jak również usprawnia proce ‑
dury administracyjne. Poprawna i szybka transpozycja 
tych przepisów do prawa krajowego jest priorytetem 
Komisji.
Komisja podejmuje zalecane działania dotyczące 
narzędzi do eksploracji danych. Aktywnie promuje 
korzystanie z tych narzędzi przez organy krajowe 
odpowiedzialne za Arachne – opracowane przez 
Komisję zapobiegawcze narzędzie punktowej oceny 
ryzyka. Może ono przyczynić się do istotnych uspraw ‑
nień w dziedzinie zapobiegania różnym rodzajom 
ryzyka i wykrywania ich, na przykład w zakresie postę ‑
powań o udzielenie zamówienia, konfliktów interesów 
i gromadzenia dotacji przez danych operatorów. Może 
również pomóc w ostrzeganiu przy podejrzeniu oszu ‑
stwa. Komisja wie o istnieniu i wspiera wykorzystywa ‑
nie innych porównywalnych narzędzi do eksploracji 
danych.
VIII g)
Komisja przyjmuje to zalecenie i zauważa, że jest ono 
skierowanie do państw członkowskich.
Wprowadzenie
10
Komisja pragnie podkreślić, że w ramach zarządzania 
dzielonego realizacja ram prawnych dotyczących 
udzielania zamówień publicznych leży w kompeten ‑
cjach państw członkowskich. Są one również odpo ‑
wiedzialne za sposób transpozycji dyrektyw dotyczą ‑
cych udzielania zamówień publicznych do krajowego 
porządku prawnego.
Odpowiedzi Komisji 57
38 b)
We Włoszech rzeczywiście poświęca się wiele uwagi 
błędom w zamówieniach publicznych, o czym świad ‑
czy fakt, że kraj ten jest głównym źródłem korekt 
finansowych nakładanych przez EFRR.
Niezbędnym pierwszym krokiem do pokonania słabo ‑
ści w tej dziedzinie jest przeprowadzenie inwentaryza ‑
cji i analizy błędów w zamówieniach publicznych.
39
W oparciu o swoją analizę z roku 20115 Komisja podjęła 
konkretne działania mające na celu łagodzenie tego 
ryzyka i pomoc państwom członkowskim. Przede 
wszystkim udzielono dodatkowych wskazówek na 
temat określonego ryzyka instytucjom zarządzającym 
i przeprowadzono dla nich szkolenia w tym zakresie, 
podjęto środki dotyczące terminowej realizacji korekt 
finansowych, procedur wstrzymywania i zawieszenia 
płatności oraz kontynuowano kontrole obszarów naj ‑
większego ryzyka. Działania te realizowano w ramach 
planu działania w zakresie zamówień publicznych 
ustanowionego w 2013 r. przez wszystkie DG ds. euro ‑
pejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, DG 
ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębior ‑
czości i MŚP oraz Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) 
w celu usprawnienia wdrożenia przepisów dotyczą ‑
cych zamówień publicznych.
44 a)
Informacje dostarczane w rocznych sprawozda ‑
niach audytowych są wykorzystywane w procesie 
poświadczenia wiarygodności każdego PO, a nie do 
przeprowadzania analizy błędów w zamówieniach 
publicznych.
Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 39.
44 c)
Problemy związane z udzielaniem zamówień publicz ‑
nych są omawiane w ramach spotkań dwustronnych 
z instytucjami audytowymi, jeżeli te problemy są 
istotne dla danego państwa członkowskiego lub 
programu.
5 Dokument roboczy służb Komisji „Analiza błędów w polityce 
spójności za lata 2006–2009” (SEC(2011) 1179 z dnia 5 października 
2011 r.) i dokument roboczy przygotowany przez DG ds. 
Polityki Regionalnej dotyczący głównych ustaleń kontroli 
w odniesieniu do stosowania przepisów w zakresie zamówień 
publicznych w państwach członkowskich w przypadku projektów 
współfinansowanych przez EFRR i Fundusz Spójności w ramach 
polityki spójności (CC/2011/08 EN).32
Nieprawidłowości zgłaszane Komisji przez państwa 
członkowskie za pośrednictwem systemu zarządzania 
nieprawidłowościami służą nie tylko opracowywaniu 
rocznego sprawozdania na temat ochrony interesów 
finansowych UE i walki z oszustwami, ale są również 
poddawane analizie na zamknięcie okresu programo ‑
wania 2000–2006 oraz w ramach rocznych spotkań 
koordynacyjnych z instytucjami audytowymi.
Przekazywane Komisji dane wykorzystywane są rów ‑
nież do celów analizy ryzyka, w szczególności przez 
biegłych rewidentów Komisji przy przygotowywaniu 
wizyt kontrolnych oraz Europejski Urząd ds. Zwalcza ‑
nia Nadużyć Finansowych (OLAF). Są również przeka ‑
zywane na żądanie biegłym rewidentom Trybunału 
Obrachunkowego.
33
Nieprawidłowości zgłaszane przez państwa człon ‑
kowskie są przekazywane do OLAF w imieniu Komisji 
za pośrednictwem systemu zarządzania nieprawidło ‑
wościami. Komisja pragnie podkreślić, że klasyfikacja 
zgłoszonej nieprawidłowości nie odbywa się w sposób 
stały i definitywny. Terminy klasyfikacji spraw są różne 
w różnych państwach członkowskich ze względu na 
przepisy krajowe, praktyki i politykę krajową. W nie ‑
których przypadkach odnotowano pewną niechęć do 
zbyt wczesnego klasyfikowania spraw jako nadużyć ze 
względu na możliwą odpowiedzialność przewidzianą 
przez prawodawstwo krajowe.
Możliwe są więc przypadki, w których status danej 
nieprawidłowości początkowo nieklasyfikowanej jako 
„podejrzenie nadużycia” zmienia się dzięki uzyskaniu 
aktualnych informacji dotyczących sprawy i toczą ‑
cemu się postępowaniu. Status sprawy, którą począt ‑
kowo zaklasyfikowano jako „podejrzenie nadużycia”, 
może zostać analogicznie zmieniony na „nieprawi ‑
dłowość”, na przykład w wyniku decyzji sądów lub 
organów dochodzeniowych.
35
Zob. wspólna odpowiedź Komisji na pkt. 26 i 27.
Odpowiedzi Komisji 58
tekstowych systemu zarządzania nieprawidłowo ‑
ściami. Możliwości wykorzystania tych danych zależą 
jednak od jakości informacji przedstawionych przez 
organy krajowe i poziomu ich szczegółowości.
System nie został stworzony w celu przedstawiania 
informacji, do których odnosi się Trybunał, wyłącz ‑
nie za pośrednictwem pól o odgórnie określonej 
strukturze.
Zob. odpowiedź Komisji na pkt 32 i 46.
49
Komisja od dłuższego czasu podejmuje działania 
w tym zakresie. Obecnie odbywa się to w sposób 
bardziej skoordynowany – w ramach planu działania 
w zakresie zamówień publicznych.
Komisja pragnie ponownie zwrócić uwagę na doku ‑
menty wspomniane w pkt 39 (wytyczne dotyczące 
unikania błędów i badanie bilansowe zdolności 
administracyjnych).
51
Analizę błędów w zamówieniach publicznych przed ‑
stawiono w decyzji Komisji (C(2013) 9527 final) z dnia 
19 grudnia 2013 r. w sprawie określenia i zatwierdzenia 
wytycznych w sprawie korekt finansowych nakłada ‑
nych przez Komisję na wydatki finansowane przez 
Unię w ramach zarządzania dzielonego, w przypadku 
nieprzestrzegania przepisów dotyczących udziela ‑
nia zamówień publicznych. Wytyczne te aktualizują 
wytyczne obowiązujące od 2007 r.
57
Do końca czerwca 2015 r. poczyniono dalsze postępy 
w realizacji planu działania w zakresie zamówień 
publicznych. Spośród 12 działań ukończono realiza ‑
cję trzech (jak określa Trybunał w pkt a)–c) poniżej), 
siedem działań jest na etapie wdrażania, a dwóch 
długoterminowych działań jeszcze nie rozpoczęto.
Do nierozpoczętych działań należą długoterminowe 
działania nr 11 (systemy zarządzania jakością w obsza ‑
rze zamówień publicznych) i nr 12 (przewodnik po 
wytycznych) wymienione w  tabeli 2 .46
Służby Komisji opracowały narzędzie informatyczne 
o nazwie „MAPAR” (ang. Management of Audit Proces ‑
ses, Activities and Resources (zarządzanie procesem, 
działaniami i zasobami kontroli)), które jest obecnie 
wykorzystywane. Jedną z funkcji tego narzędzia, 
z którego korzystają EFRR, Fundusz Spójności i EFS, 
jest wprowadzanie i klasyfikacja stwierdzonych 
nieprawidłowości według rodzaju błędu i w ramach 
jednej kategorii (np. zamówienia publiczne) przez 
określenie podkategorii (brak efektu zachęty, brak 
informacji dla systemu itd.).
DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej i DG ds. Zatrud ‑
nienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego 
będą korzystać z narzędzia MAPAR, aby w sposób 
przekrojowy monitorować wszystkie ustalenia kontroli 
i regularnie aktualizować tabelę skali punktowej 
ryzyka w celu usprawnienia prawidłowego zarządza ‑
nia funduszami. Dotyczy to również wszelkich pro ‑
blemów dotyczących kontroli udzielania zamówień 
publicznych zidentyfikowanych przez Komisję.
Co więcej, baza danych systemu zarządzania niepra ‑
widłowościami ma służyć państwom członkowskim 
za narzędzie do zgłaszania wykrytych nieprawidłowo ‑
ści, w tym nieprawidłowości dotyczących zamówień 
publicznych. Wspomniana baza danych jest dostępna 
dla wszystkich właściwych służb Komisji.
47
W 2012 r. w ramach kontroli tematycznej dotyczącej 
kontroli zarządczych DG ds. Zatrudnienia, Spraw Spo ‑
łecznych i Włączenia Społecznego zidentyfikowała 
określone przypadki naruszenia przepisów dotyczą ‑
cych zamówień publicznych, których nie wykryto 
w kontrolach krajowych. O sprawozdaniu i jego wnios ‑
 ku kilkakrotnie dyskutowano z organami krajowymi.
Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 46.
48
System zarządzania nieprawidłowościami stworzono, 
aby państwa członkowskie mogły zgłaszać Komisji 
nieprawidłowości (zarówno mające charakter nadużyć, 
jak i niemające takiego charakteru, w tym nieprawi ‑
dłowości związane z zamówieniami publicznymi).
Poza polami o odgórnie określonej strukturze więcej 
informacji dotyczących nieprawidłowości w zakresie 
zamówień publicznych jest dostępnych w polach 
Odpowiedzi Komisji 59
61
W ramach warunków wstępnych i umów partnerstwa 
przyjętych w 2014 r. na okres programowania 2014–
20206 przyjęto 12 planów działania, które zostaną 
ocenione do 2016 r.
Komisja aktywnie wspiera państwa członkowskie 
w realizacji do końca 2016 r. krajowych planów działa ‑
nia w zakresie niespełnionych warunków wstępnych 
poprzez wytyczne, monitorowanie i wsparcie (np. 
wsparcie techniczne). To podejście zapobiegawcze 
ma umożliwić Komisji ograniczenie ryzyka możliwego 
zawieszenia płatności na rzecz PO po roku 2016. 
Komisja zdecyduje się jednak posłużyć narzędziem 
zawieszenia, jeżeli cele i momenty przełomowe planu 
działania w wyraźny sposób nie zostaną osiągnięte.
63
Komisja odwołuje się do odpowiedzi na pkt 60 i 61 
i pragnie podkreślić, że należyta realizacja mających 
zastosowanie wspólnych lub szczególnych ram 
legislacyjnych i programowych jest ważniejsza od 
absorpcji.
71
DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsię ‑
biorczości i MŚP odpowiadała również na konkretne 
pytania organów krajowych i stworzyła narzędzie 
informatyczne WIKI, na którym można zapisywać 
pytania i odpowiedzi, które są udostępniane wszyst ‑
kim organom krajowym.
74
Komisja zamierza przedstawić państwom członkow ‑
skim wytyczne dotyczące opracowania sprawozda ‑
nia monitorującego zgodnie ze swoimi potrzebami 
w zakresie informacji.
76
Niewystarczająca skuteczność kontroli zarządczej 
w ramach kontroli pierwszego szczebla jest dla Komi ‑
sji bardzo niepokojąca (zob. roczne sprawozdanie 
z działalności za rok 2014 DG ds. Polityki Regionalnej 
i Miejskiej, s. 50).
6 Dla BG, CZ, EL, IT, MT, LV, PL, HU, HR, SI, SK i RO.58 a)
Komisja zamierza poprzeć plan działania w zakre ‑
sie zamówień publicznych na szerszym i być może 
wyższym niż do tej pory szczeblu zainteresowanych 
podmiotów.
58 b)
Grupę roboczą ustanowiono jako podgrupę ustano ‑
wionej na szczeblu dyrektorów generalnych grupy 
międzysłużbowej pracującej nad zwiększeniem 
zdolności funduszy w państwach członkowskich, 
w których stwierdzono niedociągnięcia. Wspomniana 
grupa międzysłużbowa przedstawia sprawozdania 
Sekretariatowi Generalnemu.
Komisja uznaje za konieczne działania następcze 
dotyczące problemów technicznych realizowane 
pod nadzorem zarządu, który w razie potrzeby bierze 
aktywny udział w pracach grupy roboczej ds. zamó ‑
wień publicznych.
Dyrektorzy DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej 
oraz DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przed ‑
siębiorczości i MŚP spotykają się regularnie od lipca 
2014 r. i rozmawiali o możliwości organizowania regu ‑
larnych spotkań na bardzo wysokim szczeblu (dyrek ‑
torów generalnych i komisarzy europejskich).
60
W ostatnich latach każdy komisarz europejski odnosi 
się do problemów dotyczących zamówień publicz ‑
nych i wzywa państwa członkowskie do usprawnie ‑
nia systemów. Przez ostatnich sześć lat znalazło to 
oddźwięk w wypowiedziach komisarzy odpowiedzial ‑
nych za politykę regionalną podczas ich przesłuchań 
dotyczących absolutorium budżetowego. Każda 
dyrekcja generalna przedstawiała również w swoich 
rocznych sprawozdaniach z działalności działania 
podjęte w celu rozwiązania problemów związanych 
z zamówieniami publicznymi. Dyrekcje generalne 
wzywają również państwa członkowskie do uspraw ‑
nienia systemów.
Komisja uważa, że wszystkie działania związane 
z udzielaniem zamówień publicznych inicjuje i ściś ‑
 le nadzoruje kadra kierownicza wyższego szczebla 
odpowiednich służb Komisji (DG ds. europejskich fun ‑
duszy strukturalnych i inwestycyjnych i DG ds. Rynku 
Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP).
Odpowiedzi Komisji 60
 — Komisja wspiera pilotażową funkcję eTendering 
(elektroniczne przetargi) programu eSens, która 
umożliwia interoperacyjność transgraniczną. 
Podmioty gospodarcze będą mogły korzystać 
z jednego oprogramowania, aby kontaktować 
się z kilkoma systemami przetargów elek ‑
tronicznych z całej Europy. Ponadto Komisja 
zaczęła stosować instrument „Łącząc Europę”, 
aby pracować nad innymi aspektami cyfryzacji 
zamówień publicznych, w tym e‑fakturowaniem 
i uproszczeniem,
 — funduszami UE dysponują EFRR/Fundusz Spój ‑
ności lub EFS, aby pomóc państwom człon ‑
kowskim rozwinąć zdolności administracyjne 
i infrastrukturę (w tym opracować platformy 
zamówień elektronicznych) niezbędne do całko ‑
witego przejścia na e‑zamówienia.
89
Zob. odpowiedzi Komisji na pkt 26, 27 i 46.
91
ARACHNE zaprojektowano, aby pomóc państwom 
członkowskim w przeprowadzaniu kontroli zarząd ‑
czych oraz jako narzędzie ostrzegające o nadużyciach 
finansowych. Uwzględnia ono wskaźniki ryzyka 
związane z zamówieniami publicznymi, takie jak: czas 
pomiędzy publikacją ogłoszenia o zamówieniu a datą 
podpisania umowy; liczba zdyskwalifikowanych ofert/
liczba otrzymanych ofert; liczba kwalifikujących się 
oferentów; liczba zamówień udzielonych za pośred ‑
nictwem procedury negocjacyjnej, procedury ogra ‑
niczonej lub przez udzielenie zamówienia z wolnej 
ręki / całkowity koszt projektu; liczba aneksów do 
umowy w porównaniu ze średnią sektorową; korekty 
finansowe do postępowania o udzielenie zamówienia 
nałożone w przeszłości na beneficjenta.
Ponadto ARACHNE identyfikuje zaangażowanie bene ‑
ficjentów, wykonawców i podwykonawców w różne 
projekty i programy oraz określa związki pomiędzy 
podmiotami zaangażowanymi w realizację projektu.W 2014 r. i 2015 r. z państwami członkowskimi rozma ‑
wiano o dokumencie pt.: „Guidance on Management 
Verifications” (wytyczne w sprawie kontroli zarząd ‑
czych), który zostanie opublikowany w lipcu 2015 r. 
Znajduje się w nim rozdział poświęcony kontroli 
zamówień publicznych. Nie jest on częścią planu 
działania w zakresie zamówień publicznych, ponieważ 
obejmuje wszystkie rodzaje kontroli zarządczych.
80
Zgodnie z przepisami prawnymi na okres programo ‑
wania 2007–2013 rozporządzenia umożliwiają zastą ‑
pienie nieprawidłowych wydatków wydatkami kwa ‑
lifikowalnymi, jeżeli nowe wydatki zostały poddane 
kontroli instytucji zarządzających i audytowych. Takie 
korekty finansowe mogą jednak skutkować utratą 
środków finansowych przez dane państwo człon ‑
kowskie na zamknięcie okresu programowania, jeżeli 
zastąpienie wydatku nie jest już możliwe z powodu 
braku kolejnego wniosku o płatność.
W okresie programowania 2014–2020 zgodnie z art. 
145 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 korekta finan ‑
sowa będzie się wiązać ze zmniejszeniem wartości 
netto pomocy również w przypadku poważnego 
defektu skutecznego funkcjonowania systemów, 
który nie został wykryty ani zgłoszony przez instytucję 
audytową przed dniem wykrycia przez Komisję lub 
Trybunał Obrachunkowy.
87
W ramach działań następczych po swoim komunikacie 
„Kompleksowe e‑zamówienia jako środek moder ‑
nizacji administracji publicznej” (COM(2013) 453) 
Komisja podjęła działania mające na celu wsparcie 
szerszego wykorzystania elektronicznych zamówień 
publicznych:
 — na szczeblu politycznym cele w zakresie szer ‑
szego wykorzystania elektronicznych zamówień 
publicznych uwzględniono w kompleksowym 
pakiecie politycznym mającym na celu ukoń ‑
czenie tworzenia jednolitego rynku cyfrowego 
(COM(2015) 192),
 — Komisja rozpoczęła prace wielostronnego 
forum elektronicznych zamówień publicznych 
(EXEP), które dzieli się najlepszymi praktykami 
w zakresie zarządzania, regulacji i interoperacyj ‑
ności, rozpowszechnia je i wyjaśnia,
Odpowiedzi Komisji 61
Jeżeli chodzi o opracowanie solidnej, wszechstronnej 
bazy danych obejmującej wszystkie nieprawidłowości, 
Komisja odwołuje się do odpowiedzi udzielonej w pkt 
32, 46 i 48 oraz, w przygotowanych dokumentach, do 
wspólnej odpowiedzi Komisji na pkt 26 i 27.
Zalecenie 1 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja przeanalizuje możliwość poprawy funkcjo ‑
nalności systemu zarządzania nieprawidłowościami, 
aby zrealizować wezwania Trybunału dotyczące 
funkcjonalności. Obecnie analizowana jest możliwość 
interoperacyjności systemu zarządzania nieprawi ‑
dłowościami i wspólnotowego dokumentu wejścia/
rachunkowości memoriałowej oraz innych baz danych 
Komisji.
Ponadto w zakresie błędów wykrytych przez włas  ne 
kontrole służby Komisji zaczynają korzystać ze 
wspólnego informatycznego narzędzia kontroli Euro ‑
pejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), 
Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Spo ‑
łecznego (EFS) o nazwie „MAPAR” (ang. Management 
of Audit Processes, Activities and Resources (zarządza ‑
nie procesem, działaniami i zasobami kontroli)).
Co więcej, Komisja planuje podjąć dalsze kroki, aby 
usprawnić analizę danych o zamówieniach, zwłasz ‑
cza poprzez wspieranie gromadzenia takich danych 
i opracowanie narzędzia analizy danych do celów 
wczesnego wykrywania obecnych i potencjalnych 
nieprawidłowości w zakresie zamówień i umożliwienia 
lepszego zrozumienia ich przyczyn (poza dziedziną 
spójności).
Zalecenie 1 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie i zauważa, że jest ono 
skierowane do państw członkowskich.
System zarządzania nieprawidłowościami zapewnia 
już państwom członkowskim dostęp do bazy danych, 
której mogą używać nie tylko w celu spełnienia obo ‑
wiązków sprawozdawczych dotyczących nieprawi ‑
dłowości (określonych w różnych przepisach sektoro ‑
wych), ale również w celu przeprowadzania analiz na 
użytek krajowy.94
Należy zauważyć, że w rozporządzeniu na okres 
2007–2013 nie zobowiązano państw członkowskich 
do wprowadzenia w życie strategii mających na celu 
zwalczanie nadużyć finansowych. W okresie progra ‑
mowania 2007–2013 użytkownicy wyrazili głównie 
zgodę na stosowanie ARACHNE, aby przetestować 
system. W związku z tym wiele państw członkowskich 
zdecydowało się przesłać dane dotyczące jedynie 
części programów operacyjnych, za które były odpo ‑
wiedzialne. Do połowy 2015 r. kolejne cztery państwa 
członkowskie przesłały dane dotyczące co najmniej 
jednego PO.
Komisja przewiduje dalszy wzrost liczby użytkowni ‑
ków w okresie 2014–2020. W tym okresie ARACHNE 
może być skutecznym elementem łagodzenia ryzyka 
nadużyć.
Wnioski i zalecenia
97
Zob. wspólna odpowiedź Komisji na pkt 26 i 27.
98
Działania dotyczące błędów w zamówieniach publicz ‑
nych podejmuje się od czasu poprzednich okresów 
programowania. Ustalenia kontroli pomogły w opra ‑
cowaniu projektu pierwszych wytycznych dotyczą ‑
cych korekt finansowych opublikowanych w 2007 r.
Komisja podejmuje obecnie działania w tym zakresie 
w sposób bardziej skoordynowany i gruntowny – 
w ramach planu działania w zakresie zamówień 
publicznych.
99
Komisja podjęła właściwe środki i realizowała plany 
dotyczące działań zaradczych w poszczególnych 
państwach członkowskich po wykryciu problemów 
podczas kontroli. W 2013 r. analizę Komisji wykorzy ‑
stano do aktualizacji wytycznych dotyczących okreś ‑
lania korekt finansowych nakładanych w przypadku 
nieprzestrzegania przepisów dotyczących udzielania 
zamówień publicznych.
Odpowiedzi Komisji 62
101
O działaniach w ramach planu działania w zakresie 
zamówień publicznych szeroko dyskutowali, zmieniali 
je i uzgodnili przedstawiciele wszystkich DG ds. euro ‑
pejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, 
DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsię ‑
biorczości i MŚP oraz EBI. Wspólnie opracowano je 
w ramach grupy roboczej ds. usprawnienia udzielania 
zamówień publicznych. Grupę roboczą ustanowiono 
jako podgrupę ustanowionej na szczeblu dyrektorów 
generalnych grupy międzysłużbowej pracującej nad 
zwiększeniem zdolności funduszy w państwach człon ‑
kowskich. Wspomniana grupa międzysłużbowa przed ‑
stawia sprawozdania Sekretariatowi Generalnemu.
Poczyniono postępy w realizacji planu działania 
w zakresie zamówień publicznych (zob. odpowiedź 
Komisji na pkt 57). Komisja zamierza również poprzeć 
plan działania w zakresie zamówień publicznych 
na szerszym i być może wyższym niż do tej pory 
szczeblu.
Zalecenie 3
Komisja przyjmuje to zalecenie i jest w trakcie jego 
realizacji dzięki usprawnionej koordynacji departa ‑
mentów na szczeblu dyrektorów od lata 2014 r.
Komisja zamierza również zabiegać o szersze zatwier ‑
dzenie planu działania w zakresie zamówień publicz ‑
nych przez swoje służby. Planuje się też zatwierdzenie 
planu na wyższym szczeblu, jak określono w odpowie ‑
dzi Komisji na zalecenie nr 2.
102
Zob. odpowiedzi Komisji na pkt 100 i 101.
7 Komitet koordynuje i przygotowuje zalecenia dotyczące decyzji 
o zawieszeniu, w tym przygotowuje projekty decyzji o zawieszeniu, 
wykonując art. 19.5 i 142.1 lit. e) rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne 
przepisy dotyczące EFRR, EFS, Funduszu Spójności, EFRROW oraz 
EFMR oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, 
EFS, Funduszu Spójności i EFMR, jak również wykonując art. 41 
rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (rozporządzenie horyzontalne 
dotyczące WPR), oraz udziela dyrektorom generalnym czterech 
dyrekcji generalnych ds. europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych porad w tym zakresie.100
Komisja podejmowała działania w celu rozwiązania 
problemów dotyczących zamówień publicznych 
jeszcze przed rokiem 2010. W różnych państwach 
członkowskich już w 2006 r. zaczęto realizować 
plany działania wynikające z ustaleń dotyczących 
zamówień publicznych. Oprócz przekrojowej analizy 
błędów w zamówieniach publicznych przedstawionej 
Komitetowi Doradczemu ds. Zamówień Publicznych 
na Roboty Budowlane w maju 2011 r. Komisja opu ‑
blikowała również dokument roboczy służb Komisji 
„Analysis of errors in cohesion policy for the years 
2006–2009 – actions taken by the Commission and 
the way forward” (analiza błędów w polityce spójności 
za lata 2006–2009 – działania podjęte przez Komisję 
i perspektywa na przyszłość) w październiku 2011 r.
Analizę błędów w zamówieniach publicznych przed ‑
stawiono również w decyzji Komisji z dnia 19 grud ‑
nia 2013 r. określającej wytyczne dotyczące ustalania 
korekt finansowych w przypadku niezgodności z prze ‑
pisami dotyczącymi udzielania zamówień publicznych 
(C(2013) 9527 final). Wytyczne te aktualizują wytyczne 
obowiązujące od listopada 2007 r.
W okresie programowania 2014–2020 Komisja aktyw ‑
nie wspiera państwa członkowskie w realizacji do 
końca 2016 r. krajowych planów działania w zakre ‑
sie niespełnionych warunków wstępnych poprzez 
wytyczne, monitorowanie i wsparcie (np. wsparcie 
techniczne). To podejście zapobiegawcze ma umoż ‑
liwić Komisji ograniczenie ryzyka możliwego zawie ‑
szenia płatności na rzecz PO po roku 2016. Komisja 
zdecyduje się jednak posłużyć narzędziem zawiesze ‑
nia, jeżeli cele i momenty przełomowe planu działania 
w wyraźny sposób nie zostaną osiągnięte.
Zalecenie 2
Komisja przyjmuje to zalecenie. Dyrektorzy generalni 
czterech dyrekcji generalnych ds. europejskich fun ‑
duszy strukturalnych i inwestycyjnych spotykają się 
regularnie podczas posiedzeń komitetu ds. zawieszeń 
dotyczących warunków wstępnych, z którym powią ‑
zana jest DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, 
Przedsiębiorczości i MŚP 7. Ściśle i spójnie kontynu ‑
owane będzie podejście zapobiegawcze (realizacja 
krajowych planów działania dotyczących niespełnie ‑
nia warunków wstępnych) i naprawcze (zawieszanie 
płatności).
Odpowiedzi Komisji 63
104
Zgodnie z przepisami prawnymi na okres programo ‑
wania 2007–2013 przepisy umożliwiają zastąpienie 
nieprawidłowych wydatków wydatkami kwalifikowal ‑
nymi, jeżeli nowe wydatki zostały poddane kontrolom 
dokonywanym przez instytucje zarządzające i audy ‑
towe. Takie korekty finansowe mogą jednak skutko ‑
wać utratą środków finansowych przez dane państwo 
członkowskie na zamknięcie okresu programowa ‑
nia, jeżeli zastąpienie wydatku nie jest już możliwe 
z powodu braku kolejnego wniosku o płatność.
W okresie programowania 2014–2020 zgodnie z art. 
145 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 korekta finan ‑
sowa będzie oznaczać zmniejszenie wartości netto 
pomocy również w przypadku poważnego defektu 
skutecznego funkcjonowania systemów, który nie 
został wykryty ani zgłoszony przez instytucję audy ‑
tową przed dniem wykrycia przez Komisję lub Trybu ‑
nał Obrachunkowy.
Zalecenie 5
Komisja przyjmuje to zalecenie i stwierdza, że podej ‑
muje już zalecane działania. Zob. również odpowiedź 
Komisji na zalecenie 2.
Komisja nadal będzie nakładać korekty finansowe, 
jeżeli uzna, że kontrole pierwszego szczebla przepro ‑
wadzane przez państwa członkowskie są niewystar ‑
czająco skuteczne. W przypadku wykrycia poważnych 
niedociągnięć podejmowane są środki zapobiegaw ‑
cze i naprawcze, takie jak plany działania, wstrzymy ‑
wanie płatności i korekty finansowe, co ma na celu 
zapewnienie legalności i prawidłowości przeszłych 
i przyszłych wydatków deklarowanych Komisji. Płat ‑
ności wznawia się dopiero po usprawnieniu systemów 
i przeprowadzeniu starannego nadzoru po wpro ‑
wadzeniu w życie działań zaradczych, co ma na celu 
zapewnienie, że skuteczność systemów zarządzania 
i kontroli programów ponownie nie spadnie.
W przypadku trwałych naruszeń przepisów dyrektyw 
dotyczących udzielania zamówień publicznych Komi ‑
sja w stosownych przypadkach nadal będzie wszczy ‑
nać postępowania w sprawie naruszenia.Zalecenie 4
Komisja przyjmuje to zalecenie, które zostało czę ‑
ściowo zrealizowane, i wspiera inicjatywy mające na 
celu usprawnienie udzielania zamówień publicznych.
Planuje się, że komisarze odpowiedzialni za europej ‑
skie fundusze strukturalne i inwestycyjne oraz rynek 
wewnętrzny będą w stałym kontakcie w pozostają ‑
cej do ustalenia formie. Grupa ta może zaprosić do 
swojego grona zainteresowane podmioty zewnętrzne, 
jeśli uzna to za przydatne. Komisja wspiera też 
przywództwo na wysokim szczeblu i przyjmuje do 
wiadomości, że dyrektorzy DG ds. Polityki Regionalnej 
i Miejskiej oraz DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemy ‑
słu, Przedsiębiorczości i MŚP spotykają się regularnie 
od lipca 2014 r. Na spotkania tego szczebla zostały już 
zaproszone doświadczone zainteresowane podmioty 
zewnętrzne.
103
Niewystarczająca skuteczność kontroli zarządczej 
w ramach kontroli pierwszego szczebla jest dla 
Komisji bardzo niepokojąca. W ramach pełnionej 
funkcji nadzorczej Komisja od 2010 r. przeprowadza 
ukierunkowane kontrole dotyczące kontroli zarząd ‑
czej programów wysokiego ryzyka, w przypadku 
których wykryła, że znaczący poziom błędów wyni ‑
kający z tego ryzyka mógłby pozostać niewykryty 
lub wykryty za późno przez instytucję audytową 
programu. Takie kontrole w stosownych przypadkach 
prowadzą do opracowania planów działania, aby 
naprawić wykryte niedociągnięcia. Kontrole te przy ‑
czyniają się do usprawnienia systemów zarządzania 
i kontroli w przypadku programów objętych zastrze ‑
żeniem, a jednocześnie pozwalają zapewnić legalność 
i prawidłowość już dokonanych wydatków oraz tych, 
które będą zgłaszane Komisji w przyszłości.
W 2014 r. i 2015 r. z państwami członkowskimi rozma ‑
wiano o dokumencie pt.: „Guidance on Management 
Verifications” (wytyczne w sprawie kontroli zarząd ‑
czych), który zostanie opublikowany w lipcu 2015 r. 
Znajduje się w nim rozdział poświęcony kontroli 
zamówień publicznych. Nie jest on częścią planu 
działania w zakresie zamówień publicznych, ponieważ 
obejmuje wszystkie rodzaje kontroli zarządczych.
Odpowiedzi Komisji 64
105
Komisja wspiera elektroniczne zamówienia publiczne, 
np. pilotażową funkcję eTendering (elektroniczne 
przetargi) programu eSens dotyczącą interoperacyj ‑
ności transgranicznej.
W okresie programowania 2007–2013 państwa 
członkowskie nie były zobowiązane do wprowadzenia 
w życie strategii mających na celu zwalczanie nadużyć 
finansowych za pośrednictwem narzędzi do eksplo ‑
racji danych, takich jak ARACHNE (zob. odpowiedź 
Komisji na pkt 94). Komisja przewiduje dalszy wzrost 
liczby użytkowników w okresie 2014–2020. W tym 
okresie ARACHNE może być skutecznym elementem 
łagodzenia ryzyka nadużyć.
Zalecenie 6 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie. Dyrektywy z 2014 r. 
określają zobowiązania dotyczące elektronicznych 
zamówień publicznych, ponieważ ten rodzaj zamó ‑
wień szczególnie przyczynia się do zwiększenia 
przejrzystości, ułatwia przeprowadzanie przetargów 
transgranicznych i dostęp MŚP do takich przetargów, 
jak również usprawnia procedury administracyjne. 
Poprawna i szybka transpozycja przepisów tych dyrek ‑
tyw do prawa krajowego jest priorytetem Komisji.
Komisja podejmuje zalecane działania dotyczące 
narzędzi do eksploracji danych. Aktywnie promuje 
wykorzystywanie Arachne (opracowanego przez 
Komisję zapobiegawczego narzędzia punktowej 
oceny ryzyka) przez odpowiednie organy krajowe. 
Może ono przyczynić się do istotnych usprawnień 
w dziedzinie kontroli zarządczych, jak również 
zapobiegania ryzyku i wykrywania go, na przykład 
w zakresie postępowań o udzielenie zamówienia, 
konfliktów interesów i gromadzenia dotacji przez 
danych operatorów. Może również pomóc w ostrzega ‑
niu przy podejrzeniu oszustwa. Komisja wie o istnieniu 
i wspiera wykorzystywanie innych porównywalnych 
narzędzi do eksploracji danych.
Zalecenie 6 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie i przyjmuje do 
wiadomości, że jest ono skierowanie do państw 
członkowskich.
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Uchybienia przepisom dotyczącym zamówień publicznych 
stanowią od dawna istotne źródło błędów w wydatkach na 
unijną politykę spójności. Poważne błędy w tym zakresie 
skutkowały ograniczeniem bądź całkowitym brakiem 
uczciwej konkurencji lub udzielaniem zamówień 
podmiotom innym niż te, które przedstawiły najlepsze 
oferty. Trybunał stwierdził, że Komisja i państwa 
członkowskie zaczęły reagować na ten problem, lecz wciąż 
pozostaje wiele do zrobienia i należy podjąć wzmożone 
wysiłki w  tym obszarze.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y