PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 232/14

Opinia perspektywiczna Komitetu Regionów „Przyszłość polityki spójności”

(2010/C 232/03)

I. ZALECENIA POLITYCZNE

KOMITET REGIONÓW

Wstęp

1. Przyjmuje z zadowoleniem fakt, że Komisja Europejska, publikując czwarte sprawozdanie w sprawie spójności w maju 2007 r., zieloną księgę w sprawie spójności terytorialnej we wrześniu 2008 r., „raport Barki” w kwietniu 2009 r. oraz sprawozdania w sprawie postępów w dziedzinie spójności gospodarczej i społecznej, wcześnie rozpoczęła wymianę poglądów na temat przyszłego kształtu polityki spójności po 2013 r.

2. Wyraża zadowolenie, że Komisja Europejska zwróciła się do Komitetu Regionów o opracowanie opinii perspektywicznej w celu rozważenia, w jaki sposób polityka spójności może nadal pozostać skutecznym narzędziem harmonijnego i trwałego rozwoju Unii Europejskiej oraz jak może ona sprostać wyzwaniom, które mogą się w przyszłości pojawić w toku realizacji polityki UE.

3. Podkreśla, że zgodnie z zapisami traktatu z Lizbony, nadrzędnym celem UE musi także w przyszłości pozostać rozwijanie działań służących wzmocnieniu jej spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej w celu wspierania harmonijnego rozwoju całej Unii. Szczególnym celem jest przy tym złagodzenie dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zmniejszenie zacofania regionów znajdujących się w najmniej korzystnej sytuacji. Wśród tych regionów należy zwrócić szczególną uwagę na obszary wiejskie oraz obszary dotknięte skutkami przemian w przemyśle i trwałymi utrudnieniami naturalnymi lub demograficznymi, do których należą najbardziej na północ wysunięte regiony o bardzo niskiej gęstości zaludnienia oraz regiony wyspiarskie, transgraniczne i górskie. Należy także uwzględnić problemy obszarów miejskich dotkniętych długotrwałym ubóstwem.

4. Uważa w związku z tym, że dalszy rozwój europejskiej polityki spójności musi mieć na celu: pomoc w przezwyciężaniu opóźnień w rozwoju w sposób trwały i zrównoważony także w przyszłości; wzmacnianie trwałego wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w regionach Europy; wspieranie włączenia społecznego i konkurencyjności we wszystkich państwach członkowskich i regionach; zapewnianie stosowania zasady pomocniczości oraz finansowania; dalszą poprawę efektywności polityki wspólnotowej.

5. Uważa, że debata o przyszłości europejskiej polityki spójności musi poprzedzić debatę nad przeglądem europejskiego systemu finansowego, gdyż cele polityczne należy wyznaczyć przed określeniem dostępnych środków finansowych. Kwestie przyszłych ram finansowych tej polityki nie są przedmiotem niniejszej opinii. Powinny one zostać wyjaśnione w ramach nadchodzącego przeglądu systemu finansowego i negocjacji dotyczących najbliższej perspektywy finansowej. Jednak Komitet Regionów już dziś opowiada się za tym, by także w przyszłości przeznaczyć znaczną część środków z budżetu UE na działania samorządów lokalnych i regionalnych wspierające przemiany strukturalne.

Przyszłe wyzwania dla polityki spójności po 2013 r.

6. Podziela opinię Komisji Europejskiej, że pojawiają się nowe wyzwania, które mogą mieć wpływ na spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną. Problemy te trzeba będzie rozwiązywać, mając na względzie szczególne cechy rozwoju terytorialnego, dostępne zasoby i strategię rozwoju. Podstawowym sposobem działania w ramach polityki regionalnej i strukturalnej jest dostosowywanie się do zmieniających się sytuacji, problemów i możliwości. Dlatego Komitet Regionów jest przekonany, że szczebel regionalny – przy udziale podmiotów szczebla lokalnego i w ścisłym powiązaniu z wysiłkami szczebli nadrzędnych – może wnieść szczególny wkład w pokonywanie takich wyzwań jak zmiana klimatu, bezpieczeństwo polityki energetycznej, przemiany demograficzne czy globalizacja. Istotne znaczenie ma przestrzeganie zasad wielopoziomowego sprawowania rządów oraz współpraca między różnymi szczeblami administracji.

7. Wskazuje na fakt, że wyzwania te są istotne w kontekście polityki spójności, jeśli przyczyniają się do zwiększania różnic gospodarczych i społecznych w regionach Europy. Dlatego należy zbadać, w jaki sposób można przy kształtowaniu tej polityki w większym stopniu uwzględnić również te nowe wyzwania. Należy przy tym także ustalić, czy pokonanie tych wyzwań nie wymaga także zmian w prawodawstwie lub działań ogólnopolitycznych.

8. Podkreśla, że europejska polityka spójności również wnosi wkład w pokonywanie nowych wyzwań przez to, że zwiększa konkurencyjność i atrakcyjność regionów. Już teraz przyczynia się do ochrony klimatu, do łagodzenia różnorodnych skutków jego zmiany oraz do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, wspierając innowacje ekologiczne oraz działania służące poprawie efektywności energetycznej i rozwojowi energii ze źródeł odnawialnych. Dzięki tej elastyczności europejska polityka strukturalna już w przeszłości mogła sprostać nowym wyzwaniom. Jest w stanie nadal stawiać im czoła.

9. Nie uważa, by nowe wyzwania wymagały wprowadzania zasadniczo nowych instrumentów polityki strukturalnej czy wyznaczania nowych, dodatkowych celów. Także w obliczu tych nowych wyzwań nadal potrzebne są nadrzędne cele polityki strukturalnej: zwiększenie konkurencyjności i zatrudnienia we wszystkich regionach Europy, a oprócz tego przyspieszenie konwergencji regionów, które obecnie jeszcze pozostają w tyle. W tym celu należy także po 2013 r. kontynuować wdrażanie funduszy strukturalnych UE we wszystkich regionach Europy, tak aby można było zapewnić spójność gospodarczą i społeczną oraz ograniczyć różnice terytorialne między regionami i wewnątrz nich.

10. Popiera tym samym także założenia agendy terytorialnej UE oraz główne wyniki dyskusji na temat zielonej księgi w sprawie spójności terytorialnej, zgodnie z którymi regionalne strategie rozwoju, zintegrowane i nastawione na wykorzystywanie potencjału, są obiecującymi instrumentami, mogącymi skutecznie zwiększyć spójność w Europie. W obliczu wyzwań, jakie ją czekają, Europa nie może pozwolić sobie na rezygnację z koordynacji kierunków polityki na wszystkich szczeblach i we wszystkich dziedzinach. Wyzwaniom tym można będzie skutecznie stawić czoła tylko przy uzgodnionym współdziałaniu polityki europejskiej, krajowej i regionalnej.

11. Opowiada się zatem za dokładnym zbadaniem, w jakim stopniu da się możliwie najskuteczniej wykorzystać instrumenty funduszy strukturalnych UE oraz inne instrumenty, zwłaszcza w celu wykorzystania związanych z nowymi wyzwaniami możliwości przyspieszenia wzrostu spójności w Europie, poprawy konkurencyjności Europy w świecie i przekształcenia jej w gospodarkę niskoemisyjną. Badaniu takiemu musi towarzyszyć analiza wzajemnego oddziaływania pomiędzy polityką spójności a strategią lizbońską na lata 2007–2013, a w szczególności stwierdzenie, czy przeznaczanie funduszy strukturalnych na podstawie celów tej strategii miało wpływ na spójność. Tego rodzaju badanie umożliwiłoby w razie potrzeby reorientację strategicznych wytycznych dla polityki spójności.

12. Stwierdza, że w bieżącym okresie finansowania 2007–2013 fundusze strukturalne UE umożliwiły już znaczący wkład we wdrażanie strategii lizbońskiej, ponieważ regiony silniej angażowano w jej realizację. Dlatego uważa, że trzeba wykorzystać potencjał europejskiej polityki strukturalnej także przy wdrażaniu odnowionej strategii lizbońskiej oraz że należy utrzymać kierunek polityki spójności zgodny z celami tej strategii, jednocześnie zachowując początkowy cel polityki spójności, który polega na zmniejszaniu dysproporcji w poziomach rozwoju między regionami słabiej rozwiniętymi a resztą UE. Skuteczność i efektywność polityki spójności w znacznym stopniu zależą od konkretnych warunków makroekonomicznych. Korzystne ramy gospodarcze i polityczne, sprzyjające konkurencyjności i zatrudnieniu w regionach, mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia samonapędzającego się wzrostu gospodarczego w regionach. W tym kontekście politykę spójności należy uznać za najważniejszą politykę wspomagającą wzrost konkurencyjności regionów słabiej rozwiniętych.

13. Podkreśla ponadto, że skuteczność i efektywność polityki spójności w znacznym stopniu zależą od warunków makroekonomicznych. Korzystne ramy gospodarcze i polityczne, sprzyjające konkurencyjności i zatrudnieniu w regionach, mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia samonapędzającego się wzrostu gospodarczego w regionach. W tym kontekście politykę spójności należy uznać za najważniejszą politykę wspomagającą wzrost konkurencyjności regionów słabiej rozwiniętych.

14. Popiera zatem stwierdzenie Komisji Europejskiej, zawarte w komunikacie dotyczącym strategii „Europa 2020”, że zasadniczym celem tejże strategii nadal będzie spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna. Polityka spójności oraz fundusze strukturalne są nie tylko same w sobie istotnymi instrumentami polityki Unii, ale także głównymi katalizatorami zrównoważonego wzrostu państw członkowskich i regionów, opartego na innowacjach i sprzyjającego włączeniu społecznemu. Silne powiązanie celów gospodarczych, społecznych i ekologicznych jest warunkiem skuteczności tej strategii. Jednak zaproponowane inicjatywy przewodnie nie mogą prowadzić do zawężenia europejskiej polityki spójności. Fundusze strukturalne muszą zachować zdolność kompleksowego rozwiązywania problemów na szczeblu regionalnym i nie należy ich ograniczać jedynie do wypełniania założeń sektorowych.

15. Podkreśla, że europejska polityka spójności znacząco przyczynia się zarówno do wspierania spójności społecznej, jak i do zmniejszania dysproporcji społecznych w Unii Europejskiej. Dlatego Komitet wskazuje na fakt, że to właśnie ze względu na społeczne skutki kryzysu finansowego i gospodarczego, działania polityczne na rzecz spójności społecznej muszą stanowić jedną całość z polityką na rzecz spójności gospodarczej i terytorialnej i nie można ich zaniedbywać także w przyszłości. Jednakże trzeba mieć na względzie, że polityka spójności powinna być polityką długofalową, a przy tym umieć reagować na doraźne zmiany wywołane pogorszeniem się sytuacji gospodarczej.

16. Żywi przekonanie, że w związku z konsekwencjami kryzysu finansowego i gospodarczego dla rynków pracy, europejska strategia spójności nastawiona na zatrudnienie nabierze w przyszłości jeszcze większego znaczenia. Nieodzowny do realizacji tej strategii jest Europejski Fundusz Społeczny (EFS), który jest najważniejszym wspólnotowym instrumentem wsparcia w zakresie polityki zatrudnienia i rynku pracy. Europejski Fundusz Społeczny musi także w przyszłości pozostać instrumentem finansowania służącym realizacji celu dotyczącego spójności społecznej w ramach polityki spójności. Ponadto konieczne jest utrzymanie zintegrowanego podejścia w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych w regionach UE. EFS powinien zostać wyposażony w dostateczne środki, tak by można było zapewnić osiągnięcie celów UE w dziedzinie polityki rynku pracy i polityki zatrudnienia oraz celów dotyczących włączenia społecznego.

17. Jest zdania, że szczególna wartość europejskiej polityki spójności musi dać się zmierzyć jej wynikami i wskazuje w tym kontekście na opinię Komitetu Regionów na temat stymulującego wpływu europejskiej polityki spójności. Fundusze strukturalne UE są ważnym instrumentem pozwalającym stworzyć wszystkim regionom możliwość wykorzystania ich wewnętrznego potencjału rozwojowego na rzecz zrównoważonego wzrostu, zatrudnienia i dobrobytu. Programy, których cele ustalone są według wspólnych europejskich priorytetów, opierają się na uzgodnionych strategiach rozwoju, a ich praktyczna realizacja odbywa się na szczeblu zdecentralizowanym. W ten sposób widocznie przyczyniają się one do wykorzystania potencjału wzrostu w regionach i gminach.

18. Stwierdza, że wśród wielu różnorodnych sukcesów europejskiej polityki spójności na szczególne podkreślenie zasługuje stymulacja badań i innowacji oraz usług wymagających wiedzy specjalistycznej. Wiele projektów istotnych z punktu widzenia rozwoju strukturalnego, w szczególności także w zakresie infrastruktury naukowo-technicznej oraz rozwoju innowacyjnego podejścia w polityce zatrudnienia i rynku pracy, mogło zostać zrealizowanych – zarówno w słabiej rozwiniętych regionach Europy, jak i w pozostałych – tylko dzięki środkom finansowym funduszy strukturalnych UE. W całej Europie zrealizowano już liczne projekty, które są znakomitym świadectwem europejskiej wartości dodanej, jaką tworzy wsparcie z funduszy strukturalnych. Polityka spójności ukierunkowana regionalnie i stanowiąca uzupełnienie promowania doskonałości zapewnia taki zasięg oddziaływania europejskiej polityki innowacji, jaki potrzebny jest do tego, by strategia „UE 2020” zakończyła się sukcesem. Dążąc do maksymalnego zwiększenia i wzmocnienia wpływu oraz wyników badań i innowacji w regionach, należy podkreślić znaczenie koordynacji programów i instrumentów finansowania polityki w dziedzinie innowacji i badań oraz polityki spójności.

19. Wskazuje jednocześnie na fakt, że fundusze strukturalne UE działają nie tylko bezpośrednio przez wypłacone środki finansowe. Przyczyniają się one w sposób znaczący do tego, by strategie regionalne i strukturalne realizowane przez podmioty działające na różnych szczeblach zmierzały do realizacji wspólnych celów. Komitet jest przekonany, że w ten sposób wyraźnie zwiększa się skuteczność wszystkich środków europejskich, krajowych, regionalnych i lokalnych przeznaczanych na działania na rzecz spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. System wielopoziomowego zarządzania zakładający zdecentralizowaną odpowiedzialność za realizację programów w dziedzinach objętych wsparciem gwarantuje, że Europa będzie dążyła do wspólnych celów za pomocą spójnych środków, a jednocześnie pozostawia miejsce na priorytety lokalne i regionalne. Zdaniem Komitetu to na tym właśnie polega wartość dodana europejskiej polityki strukturalnej, wykraczająca poza solidarność finansową.

20. Jest zdania, że należy wykorzystać trwającą wciąż ocenę ex post ostatniego okresu finansowania oraz zbliżającą się ocenę śródokresową do wykazania pozytywnych skutków wsparcia w ramach funduszy strukturalnych i potencjału, jaki w nim leży.

Zasady polityki spójności po 2013 r.

21. Zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w raporcie Barki, że politykę strukturalną należy także powiązać z nadrzędnymi celami Unii Europejskiej, którymi są zwiększenie wzrostu, dobrobytu i spójności oraz utrzymanie pokoju. Dlatego uważa, że należy w dalszym ciągu realizować tę politykę we wszystkich regionach Europy, zwracając szczególną uwagę na regiony najsłabsze. Polityka strukturalna jest jednym z głównych filarów procesu integracji europejskiej. Dzięki niej obywatele mogą identyfikować się z „projektem Europa”. Wzór na przyszłą europejską politykę spójności mógłby zatem brzmieć następująco: europejskie programy wsparcia wytyczające ramy strategiczne plus kompetencja lokalna i regionalna w zakresie rozwiązywania problemów równa się spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna.

22. Uważa, że wskazane jest zastanowienie się nad metodą szacowania śladu węglowego projektów finansowanych z funduszy strukturalnych. Zaleca zwłaszcza, by w przyszłym programowaniu przyjęto perspektywę zerowego bilansu dwutlenku węgla. Jak przewidziano już w niektórych państwach członkowskich, bilans inwestycji nie powinien prowadzić do dodatkowych emisji gazów cieplarnianych.

23. Wskazuje w tym kontekście na fakt, że zdecentralizowane podejście sprawdziło się w polityce spójności i powinno się je utrzymać. Należy jednak zbadać, które procedury można jeszcze uprościć, tak by ograniczyć biurokrację związaną z zarządzaniem polityką spójności.

24. Opowiada się za zróżnicowanym podejściem do wskaźników oceny polityki spójności, które powinny być starannie wybrane i adekwatne, tak aby środki były wykorzystywane w sposób celowy oraz by można było wszechstronnie przedstawić efekty polityki strukturalnej.

25. Wskazuje na fakt, że także inne obszary polityki UE mają wpływ na spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną, dlatego w nich także należy uwzględniać cele polityki spójności. W związku z tym wnosi, by Komisja Europejska przeprowadzała analizy ex-ante oddziaływania terytorialnego wniosków legislacyjnych i nielegislacyjnych w dziedzinach, które mają wyraźny wymiar terytorialny (usługi publiczne, transport, energetyka, środowisko, konkurencja, rolnictwo itd.). Ponadto wzywa Komisję do poświęcenia szczególnej uwagi tej kwestii przy opracowywaniu piątego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Komitet zdecydowanie przyjmuje przy tym z zadowoleniem starania Komisji, by lepiej powiązać politykę spójności z innymi politykami o wyraźnym oddziaływaniu terytorialnym oraz osiągnąć efekty synergii.

26. Uważa, że unijna polityka spójności pozostaje w ścisłym związku z przepisami prawa UE w dziedzinie pomocy państwa oraz z przepisami dotyczącymi usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Reformie polityki spójności powinien zatem towarzyszyć przegląd tego prawodawstwa. Zwłaszcza w przypadku lokalizacji gospodarczych biorących udział w konkurencji na skalę światową, a także w przypadku inwestycji w przyszłościowe gałęzie przemysłu, mogą być konieczne zróżnicowane rozwiązania. Jeżeli chodzi o usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, KR zachęca Komisję do wykorzystania nowej podstawy prawnej, jaką stanowi art. 14 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zwłaszcza, by ustalić zgodność mechanizmów finansowania tych usług z odpowiednimi instrumentami wspólnotowymi.

27. Potwierdza, że zasada partnerstwa i wynikające z niej zaangażowanie partnerów gospodarczych i społecznych oraz innych podmiotów szczebla lokalnego i regionalnego na wszystkich etapach realizacji wsparcia w ramach funduszy strukturalnych sprawdziły się w praktyce, jeśli chodzi o zwiększenie akceptacji i celowe ukierunkowanie wsparcia. Proponuje w związku z tym, by silniej wspierać międzyregionalną wymianę sprawdzonych rozwiązań w celu umocnienia partnerstwa. Komitet nie uważa natomiast za konieczne przyjmowanie na szczeblu europejskim dalej idących regulacji prawnych dotyczących kształtowania partnerstwa.

28. Uznaje konieczność stałej oceny skuteczności i efektywności europejskiej polityki spójności, zwłaszcza w kontekście kurczących się środków finansowych. W związku z tym zauważa dodatkowe możliwości realizacji tej polityki w zwiększonym wykorzystaniu zasobów prywatnych. Niemniej jednak, wykorzystanie środków prywatnych powinno być bodźcem, ale nigdy środkiem zastępczym w kontekście polityki spójności.

29. Ponownie podkreśla, że konieczne jest ułatwianie wykorzystania funduszy odnawialnych w odpowiednich dziedzinach w ramach polityki spójności, a tym samym większe niż dotychczas stosowanie przy jej wdrażaniu instrumentów pożyczkowych. Wyraża w tym kontekście uznanie dla roli Europejskiego Banku Inwestycyjnego i instrumentów takich jak JEREMIE i JASPERS w opracowywaniu i realizacji programów funduszy strukturalnych finansowanych w oparciu o pożyczki.

30. Opowiada się za bardziej konsekwentnym stosowaniem w polityce spójności zasady pomocniczości i zasady proporcjonalności. Zasad tych nie można jednak ograniczać do kwestii efektywności. Uważa, że sprawdził się dotychczasowy zdecentralizowany system europejskiej polityki spójności, polegający na opracowywaniu programów operacyjnych na szczeblu krajowym i regionalnym w partnerskim dialogu z Komisją oraz realizacji tych programów przez władze krajowe, regionalne i lokalne w ramach ich własnej odpowiedzialności. System ten należy utrzymać i dalej rozwijać, zwiększając jeszcze bardziej kompetencje regionalne i lokalne w zakresie praktycznej realizacji europejskiej polityki spójności.

31. Przyjmuje z dużym zadowoleniem krok w kierunku zwiększenia strategicznego zarządzania polityką strukturalną UE wykonany w ramach okresu finansowania 2007–2013. Zarządzanie w oparciu o cele, a nie o zasady kwalifikowalności, pozwala regionom wybrać odpowiedni do ich potrzeb zestaw środków i instrumentów i dostosować go w razie konieczności, zachowując przy tym spójność z ogólnoeuropejskimi celami.

32. Ponownie stwierdza konieczność lepszej koordynacji działań WPR w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich (w ramach 2. filara) z polityką regionalną, aby zapewnić większą komplementarność między rozwojem obszarów wiejskich i miejskich. Taka koordynacja mogłaby doprowadzić do ustanowienia na szczeblu europejskim strategicznych ram, które przybrałyby formę wspólnotowych strategicznych wytycznych wspólnych dla funduszy strukturalnych i dla EFRROW.

33. Jest przekonany, że podejściu polegającemu na zarządzaniu strategicznym bardzo dobrze odpowiadają sprawozdawczość i nadzór służące ocenie postępów i rzetelności systemów audytu i kontroli stosowanych w państwach członkowskich pod kątem celu, którym jest ograniczenie kontroli przy jednoczesnej poprawie ich jakości, konsekwentnie kierujące się przy tym europejskimi celami strategicznymi oraz połączone z przejrzystym i stabilnym systemem kontroli. W ten sposób można także uniknąć niepotrzebnych nakładów administracyjnych.

34. Jest zdania, że sprawdziły się także programy jednofunduszowe wprowadzone w ramach EFRR i EFS. Dzięki zasadzie jednego funduszu znacznie uproszczono procedury zatwierdzania i zmiany w porównaniu z realizowanymi wcześniej programami wielofunduszowymi. Regulacja pozwalająca na realizację w ramach danego programu pewnego zakresu działań finansowanych z drugiego funduszu stworzyła konieczny zakres swobody. Należy dalej wzmocnić koordynację funduszy i przypisanych do nich programów operacyjnych, tak aby ostatecznie zapewnić większą komplementarność między EFS a EFRR na poziomie lokalnym i regionalnym.

35. Podkreśla stałą potrzebę ograniczania biurokracji i konsekwentnego upraszczania procedur administracyjnych podczas przyznawania, stosowania, rozliczania i kontroli środków finansowych z funduszy strukturalnych UE. Powinno się to uwzględniać także ustalając zasady planowania programów w przyszłości.

36. Stwierdza, że w bieżącym okresie finansowania zaostrzono wymogi dotyczące systemu wdrażania oraz przepisy dotyczące kontroli finansowej. Zapowiadane uproszczenie częściowo przyniosło efekt przeciwny do zamierzeń. Było to źródłem nieproporcjonalnych nakładów, ponadto późniejsza ocena wykazała, że ucierpiała także skuteczność prac na rzecz rozwoju. Komitet apeluje w związku z tym o wprowadzenie prostych i przejrzystych, zarazem jednak wydajnych, procedur kontroli. Uważa, że nie jest w tym celu konieczne przeprowadzanie całkowitej weryfikacji zgodności procedur w każdym okresie finansowania. Powinno raczej wystarczyć uznanie sprawdzonych krajowych przepisów dotyczących dotacji. Należy także zbadać pod kątem uproszczenia strukturę organów kontrolnych, standardy kontroli oraz definicję i sposób ustalania poziomu błędów. Retroaktywne ustalenia regulacji i standardów, które podejmowano kilkakrotnie, prowadzą do komplikacji i utrudniają właściwe zarządzanie. W przyszłości należy tego zaprzestać. Dodatkowo można by zastanowić się nad zastosowaniem ogólnej zasady proporcjonalności służącej dostosowaniu przepisowych wymagań dotyczących kontroli do skali projektów finansowanych z funduszy strukturalnych.

37. Wskazuje na fakt, że w związku z nowo uregulowanymi w traktacie z Lizbony kompetencjami państw członkowskich w zakresie wykonania budżetu UE pojawiły się ewentualne nowe możliwości uproszczenia. KR sugeruje, że można osiągnąć dodatkowe uproszczenie, jeśli Komisja będzie analizować procedury kontrolne państw członkowskich oraz jeśli sprawdzi się, czy z regionami można zawrzeć pakty zaufania w celu uniknięcia dublowania procedur kontroli. Aby zmniejszyć obciążenia administracyjne, należy stosować zasadę proporcjonalności regulacji dotyczących małych projektów.

Przyszły kształt polityki spójności po 2013 r.

38. Przyjmuje z zadowoleniem fakt, że po 2000 r. w ramach polityki strukturalnej UE zrezygnowano z pierwotnej wielości celów i dużej liczby specjalnych inicjatyw wspólnotowych oraz zreformowano system finansowania w taki sposób, że udało się osiągnąć wyraźny postęp odnośnie do jasności i uproszczenia. Nie powinno się tego zaprzepaścić.

39. Jest zdania, że zasadniczo sprawdziło się ograniczenie celów do niewielkiej ich liczby, zaangażowanie wszystkich regionów Europy ze szczególnym uwzględnieniem regionów słabiej rozwiniętych oraz podział kompetencji między szczeblami władzy i przyznanie regionom odpowiedzialności za zdecentralizowane opracowywanie programów i ich realizację.

40. Uważa jednak, że za pomocą europejskiej polityki spójności należy w dalszym ciągu działać na rzecz zwiększania spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej we Wspólnocie oraz poprawy konkurencyjności UE, aby zapewnić w ten sposób zrównoważony wzrost gospodarczy, wysoki poziom zatrudnienia, włączenie społeczne, a także jakość i efektywność usług publicznych. Komitet podkreśla, że należy zagwarantować równe traktowanie krajów i regionów w całej Europie. Także w przyszłości powinno się wspierać szczególnie regiony mniej rozwinięte, niezależnie od tego, w jakim państwie członkowskim się znajdują. Polityka spójności jest jednym z kluczy do zaangażowania obywateli na szczeblu lokalnym i regionalnym na rzecz przekrojowych strategii politycznych UE.

41. Jest zdania, że europejska polityka spójności w znacznym stopniu stała się również środkiem wspierania innowacji, konkurencyjności i wzrostu, a tym samym także zrównoważonego i trwałego zatrudnienia.

42. Zgadza się z oceną Komisji, według której szczególnym priorytetem europejskiej polityki spójności musi nadal być wspieranie procesów nadrabiania zaległości gospodarczych w słabszych regionach nowych państw członkowskich. Dlatego popiera odpowiednie skoncentrowanie instrumentów polityki spójności na tych państwach i regionach. Polityka spójności musi przy tym wspomagać wykorzystanie możliwości, które daje rynek wewnętrzny i integracja europejska, należy natomiast zapobiec temu, by polityka spójności UE była jedynie narzędziem „transferu” środków.

43. Jest zdania, że umocnienie spójności w Europie będzie także w przyszłości wymagać kierowania przeważającej części środków pochodzących z funduszy strukturalnych do regionów słabiej rozwiniętych, tak by osiągnąć dalszy postęp w wyrównywaniu największych dysproporcji regionalnych. Przy wyznaczaniu regionów słabiej rozwiniętych sprawdził się stosowany dotychczas jako kryterium wyznaczania obszarów uprawnionych do wsparcia próg 75 % produktu krajowego brutto na mieszkańca w stosunku do średniej dla całej UE na poziomie NUTS II. W celu oceny polityki spójności należałoby opracować wskaźniki poniżej poziomu NUTS II, które lepiej oddawałyby specyfikę regionów i ich sytuację.

44. Uważa, że także regiony, które przestają być objęte najwyższym stopniem wsparcia, potrzebują pomocy (pochodzącej z rzetelnych, odpowiednio dostosowanych i kompleksowych instrumentów wsparcia, dostosowanych do specyficznej sytuacji w tych regionach), aby trwale wykorzystywać potencjał, którym dysponują – także w interesie całej UE. Tylko w ten sposób można zapewnić trwałość efektów, które udało się dotychczas osiągnąć dzięki wspieraniu w ramach funduszy strukturalnych. Dla tych regionów (w tym dla regionów dotkniętych tzw. „efektem statystycznym”) należy w ramach celu „Konwergencja” przewidzieć stosowne i sprawiedliwe przepisy przejściowe, aby zapobiec gwałtownemu ustaniu finansowania w momencie, gdy przekroczą one próg 75 % oraz zapewnić im bezpieczne warunki do dalszego zwiększania konkurencyjności. W każdym razie regionom, które po raz pierwszy nie będą objęte celem dotyczącym konwergencji, należy w dalszym ciągu zapewnić wsparcie, niezależnie od przyszłego kształtu polityki regionalnej i jej celów.

45. Przyjmuje z zadowoleniem wyraźne uznanie przez Parlament Europejski i Komisję Europejską szczególnej sytuacji regionów, które po 2013 r. przestaną kwalifikować się do najwyższego poziomu wsparcia w ramach celu „Konwergencja”.

46. Wraz z Parlamentem Europejskim wzywa Komisję, by „stworzyła bardziej kompleksowy system stopniowego przekazywania w okresie przejściowym pomocy regionom, które wkrótce przekroczą próg 75 % PKB, w celu zapewnienia im jaśniej określonego statusu oraz większego bezpieczeństwa odnoszącego się do rozwoju” (1).

47. Podkreśla, że w regionach objętych celem „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie” należy po 2013 r. kontynuować kompleksowe wsparcie w ramach europejskiej polityki spójności, jako że na ich terenie istnieją znaczne obszary biedy, a ponadto w obrębie tych regionów w całej Europie pogłębiały się różnice społeczne i terytorialne. Regiony te wnoszą ważny wkład we wdrażanie strategii lizbońskiej. Tylko jeżeli będzie udawało się wciąż na nowo wypracowywać konkurencyjność, innowacje i wysoki poziom zatrudnienia w zgodzie z wymogami zrównoważonego rozwoju, ich wkład w spójność i konkurencyjność będzie trwały.

48. Przyjmuje z zadowoleniem fakt, o którym poinformowała Komisja Europejska w piątym sprawozdaniu na temat spójności, że większość państw członkowskich opowiedziała się za kontynuacją celu „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie” oraz że jego kontynuację przewidziano także w dokumencie przedstawionym do dyskusji w kwietniu 2009 r. przez ówczesną komisarz ds. polityki regionalnej Danutę Hübner oraz w raporcie Fabrizia Barki na temat reformy europejskiej polityki spójności.

49. Zgadza się z Komisją, że także regiony w lepszej sytuacji strukturalnej, które obecnie objęte są drugim Celem 2 w ramach funduszy strukturalnych, czyli „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie”, muszą zwiększyć inwestycje w kreatywność i innowacje i przyspieszyć przekształcanie nowych koncepcji w nowe produkty, usługi i procesy.

50. Zakłada, że w kontekście zapisów dotyczących spójności terytorialnej, które zawiera nowy traktat UE, w przyszłości nowego znaczenia w polityce spójności nabierze aspekt terytorialny. Zachęca Komisję Europejską, by w swoich rozważaniach nad przyszłością polityki spójności wzięła pod uwagę 400 opracowań przekazanych jej podczas konsultacji dotyczących Zielonej księgi w sprawie spójności terytorialnej (zob. opinia KR-u). Regiony powinny same określić swoje mocne strony i opracować strategie dostosowane do swoich potrzeb. Rozwój przestrzenny także w przyszłości będzie należał do kompetencji państw członkowskich, przy czym należy uwzględniać ich wewnętrzny podział kompetencji. Włączenie szczebla lokalnego i regionalnego ma zapewnić rozwój terytorialny nastawiony na praktyczną realizację, powiązany tematycznie i przestrzennie oraz zagwarantować efektywne wykorzystanie środków.

51. Opowiada się za zachowaniem wymiaru miejskiego w ramach europejskiej polityki spójności. Miasta – podobnie jak obszary metropolitalne – są ważnymi czynnikami napędzającymi wzrost i innowacje. Aby jednak mogły pełnić tę rolę, konieczne są także w przyszłości środki na rzecz stabilizacji społecznej i gospodarczej w miastach i na ich obszarach dotkniętych problemami, zwłaszcza w najsłabiej rozwiniętych regionach UE. Miasta i obszary metropolitalne są także ośrodkami rozprzestrzeniania procesów rozwojowych na otoczenie. Ponadto gwarantują dostępność do wiedzy, usług i dóbr na odpowiednim poziomie. Kształtowanie polityki miejskiej powinno opierać się na wspieraniu endogenicznych czynników rozwoju obszarów miejskich oraz wzmacnianiu relacji i układów między ośrodkami miejskimi.

52. Proponuje, by polityka spójności w coraz większym stopniu zwracała uwagę na istnienie wzajemnych powiązań między obszarami miejskimi i wiejskimi w ramach szerszych gospodarczych obszarów funkcjonalnych. Polityka spójności jest narzędziem pozwalającym zagwarantować zintegrowane podejście do rozwoju, które umożliwia podejmowanie problemów zarówno w obrębie różnych kombinacji obszarów miejskich i wiejskich, jak i pomiędzy nimi. Dlatego też konieczna jest ściślejsza koordynacja celów i instrumentów funduszy strukturalnych oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Jako że problemy regionów zależą od ich specyfiki, Komitet wzywa, by każdy region mógł w pewnych granicach sam określać swoje cele i środki, tak aby mógł pokierować własnym rozwojem za pomocą środków UE.

53. Jest zdania, że należy przypisać duże znaczenie także wspieraniu obszarów wiejskich oraz roli małych i średnich miast położonych na tych obszarach. Tylko tak można stawić czoła problemom deficytów strukturalnych, tendencji do odpływu ludności oraz zwiększonego starzenia się populacji, które dotykają wiele obszarów wiejskich w Unii Europejskiej. Konieczna jest przy tym ściślejsza koordynacja celów i instrumentów europejskich funduszy strukturalnych i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

54. Wskazuje na konieczność poświęcenia – zgodnie z wprowadzoną traktatem z Lizbony zasadą spójności terytorialnej – szczególnej uwagi także obszarom dotkniętym skutkami przemian w przemyśle oraz obszarom dotkniętym trwałymi utrudnieniami naturalnymi lub demograficznymi, do których należą np. najbardziej na północ wysunięte regiony o bardzo niskiej gęstości zaludnienia, regiony wyspiarskie, transgraniczne, górskie oraz regiony najbardziej oddalone.

55. Podkreśla, że dotychczasowe wspieranie współpracy transgranicznej, międzynarodowej i międzyregionalnej w ramach Celu 3 funduszy strukturalnych „Europejska współpraca terytorialna” sprawdziło się i powinno być kontynuowane i wzmocnione po 2013 r. Współpraca terytorialna wnosi nieodzowny wkład w poprawę efektywności działania Unii Europejskiej oraz jej spójności gospodarczej, społecznej, a przede wszystkim terytorialnej, gdyż wykorzystuje dodatkowy potencjał, który powstaje w wyniku tworzenia powiązań między samorządami lokalnymi i regionalnymi. Dlatego należy połączyć dotychczasowe programy, takie jak ESPON, „Regiony na rzecz przemian gospodarczych” czy URBACT, w jedną inicjatywę pod nazwą „Działania horyzontalne w ramach współpracy terytorialnej”, co będzie korzystne dla wszystkich trzech form współpracy. Wszystkie regiony przygraniczne, które spełniają wymóg wnoszenia wkładu w spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną, powinny nadal kwalifikować się do otrzymania pomocy w ramach celu dotyczącego współpracy terytorialnej.

56. Wyraża w tym kontekście uznanie dla prac Komisji Europejskiej w związku z utworzeniem europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej (EUWT) i apeluje do władz lokalnych i regionalnych, by w większym stopniu wykorzystywały ten instrument przy wdrażaniu współpracy terytorialnej. Wzywa także Komisję, by zajęła się nieprawidłowościami w obecnych regulacjach – np. w dziedzinie współpracy transgranicznej utrudniają one tworzenie funkcjonalnych obszarów współpracy między regionami w zakresie żeglugi morskiej (ze względu na zawarty w regulacjach limit 150 km); a także by w swoich propozycjach dotyczących przyszłego kształtu współpracy terytorialnej bardziej szczegółowo opisała rolę makroregionów i strategii tematycznych. Należy przy tym zapewnić, by władze lokalne i regionalne były w większym niż dotychczas stopniu włączone w opracowywanie i realizację tych strategii.

57. Zachęca do oceny propozycji Fabrizia Barki, by w najbliższym okresie finansowania przeznaczyć niewielką część budżetu polityki spójności na środki innowacyjne, które byłyby zarządzane bezpośrednio przez Komisję i miały na celu wspieranie innowacyjnego podejścia w polityce regionalnej.

System wdrażania polityki spójności

58. Uważa, że zdecentralizowana odpowiedzialność regionów za opracowanie programów operacyjnych w oparciu o regionalne strategie rozwoju oraz za realizację tych programów, będąca elementem systemu koordynacji i partnerstwa ze szczeblami nadrzędnymi, sprawdziła się już w kilku okresach programowania. Dlatego trzeba także w przyszłości utrzymać system podziału zarządzania środkami, w którym programowanie i wdrażanie odbywa się na szczeblu regionalnym. Należy przy tym wzmocnić stosowanie zasad pomocniczości i proporcjonalności. To przede wszystkim na szczeblu lokalnym i regionalnym można odkrywać i wykorzystywać istniejący potencjał rozwoju, aktywizować podmioty lokalne i regionalne i tworzyć sieci kontaktów między nimi.

59. Opowiada się zatem zdecydowanie za utrzymaniem kompetencji regionalnych w europejskiej polityce spójności, a przeciwko przeniesieniu kompetencji, np. w zakresie wyboru projektów, na szczebel europejski.

60. Stanowczo potwierdza, że należy kontynuować i nasilać starania zmierzające do ograniczenia biurokracji i uproszczenia procedur. Proponuje, by w bieżącym okresie finansowania przy opracowywaniu przyszłych procedur administracyjnych uwzględnić ustalenia powołanej przez Komisję grupy roboczej ds. uproszczenia procedur administracyjnych oraz już na wczesnym etapie włączyć w prace nad tymi procedurami Komitet Regionów. Odchudzone i przejrzyste procedury to ważny czynnik efektywnego wykorzystania środków.

61. Jest zdania, że należy oprócz tego rozważyć, czy nie przenieść kolejnych elementów europejskiej polityki wsparcia, dotąd zarządzanych centralnie przez Komisję Europejską (np. z dziedziny wspierania innowacji), do zdecentralizowanego systemu funduszy strukturalnych UE i do zakresu kompetencji władz regionalnych – tym bardziej, że wspieranie innowacji już dziś jest podstawowym elementem programów realizowanych w ramach funduszy strukturalnych. Ponieważ regiony z kolei uwzględniają przy opracowywaniu regionalnych strategii rozwoju lokalne koncepcje rozwoju powstające w miastach i podregionach oraz włączają do realizacji programów pozarządowe podmioty lokalne i regionalne, także szczebel niższy niż regionalny bierze czynny udział we wdrażaniu polityki strukturalnej UE.

62. Podkreśla fakt, że władze lokalne i regionalne w ostatnich latach zgromadziły liczne, z reguły pozytywne, doświadczenia dotyczące koncepcji rozwoju i wprowadzenia zarządzania regionalnego w podregionach oraz zintegrowanych koncepcji rozwoju miast. Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej zebrała niedawno te doświadczenia pod wspólną nazwą „Lokalne metody rozwoju”. Zostały one już uwzględnione w programach operacyjnych na okresy 2000–2006 i 2007–2013 oraz przy wdrażaniu tych programów.

63. Uważa, że fundusze strukturalne UE oparte na systemie polityki wsparcia, która przyjmuje perspektywę wieloletnią, kieruje się wspólnymi europejskimi priorytetami, a jednocześnie opiera się na regionalnej strategii rozwoju i jest wdrażana na szczeblu regionalnym, stanowią dodatkową wartość w stosunku do krajowej polityki regionalnej. Planowanie programów w perspektywie wieloletniej tworzy wiarygodne ramy dla wszystkich zaangażowanych stron, a w szczególności umożliwia także wdrażanie innowacyjnych koncepcji dotyczących polityki. Gwarantuje ono także ukierunkowanie polityki strukturalnej na strategiczne cele i priorytety oraz chroni przed ryzykiem prowadzenia polityki wsparcia nastawionej na doraźne działanie i doraźne efekty, a tym samym często zachowawczej w stosunku do starych struktur. Stosowane od 2000 r. programy siedmioletnie sprawdziły się. W żadnym razie nie należy skracać cyklu programów. Polityka regionalna stanowi ważny element polityki UE, dlatego należy odrzucić wszelkie próby powrotu do polityki narodowej.

64. Przyjmuje z dużym zadowoleniem kulturę ewaluacji, która za sprawą funduszy strukturalnych rozwinęła się w polityce wsparcia wszystkich regionów i która umożliwia ciągłe podnoszenie jakości strategii i instrumentów. Włączenie wszystkich regionów we wspieranie w ramach funduszy strukturalnych UE zapewnia wymianę doświadczeń między władzami krajowymi i regionalnymi w całej Europie oraz możliwość uczenia się od siebie wzajemnie na podstawie przykładów sprawdzonych rozwiązań. Jednocześnie powstaje w ten sposób szeroka i solidna baza dalszego rozwoju europejskiej polityki strukturalnej.

Rola władz lokalnych i regionalnych oraz Komitetu Regionów w przyszłości

65. Krytycznie ocenia rosnącą tendencję do realizacji programów w ramach funduszy strukturalnych na szczeblu krajowym. Proponuje w związku z tym, by w sprawozdaniach okresowych na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej regularnie informowano o angażowaniu władz lokalnych i regionalnych we wdrażanie polityki spójności oraz wskazuje w tym kontekście na prace działającej w Komitecie Regionów Platformy Monitorowania Procesu Lizbońskiego.

66. Podkreśla konieczność dalszego umacniania roli samorządów terytorialnych w opracowywaniu, wdrażaniu i ocenie polityki spójności, co jest zgodne z zasadami pomocniczości i działania na szczeblu najbliższym obywatelom.

67. Proponuje, by nadal angażować Komitet Regionów jako partnera w celu prowadzenia na odpowiednio wczesnym etapie kompleksowej współpracy na szczeblu europejskim z władzami lokalnymi i regionalnymi przy opracowywaniu i wdrażaniu polityki spójności.

Wnioski

68. Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna i cel, jaki jej przyświeca – czyli harmonijny rozwój Unii Europejskiej dzięki zmniejszeniu istotnych dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych – to jeden z głównych elementów europejskiego modelu integracji. Traktat z Lizbony jeszcze bardziej wzmocnił ten aspekt i konieczne jest, by politykę w tym zakresie kontynuowano także po 2013 r.

69. Polityka spójności, oparta na podejściu zdecentralizowanym i na systemie wielopoziomowego zarządzania, jest jedyną polityką Unii Europejskiej, która umożliwia stworzenie powiązania między celami strategii „Europa 2020” i nowymi wyzwaniami a władzami lokalnymi i regionalnymi. Dlatego głównymi celami tej polityki nadal powinny być trwały wzrost gospodarczy, włączenie społeczne, zatrudnienie oraz przeciwdziałanie zmianie klimatu. Polityka spójności łączy różne szczeble sprawowania rządów oraz wzmacnia wymiar lokalny i regionalny. Za działania dodatkowe i uzupełniające należy przy tym uważać siedem projektów przewodnich wymienionych w strategii „Europa 2020”.

70. Największą część środków w ramach polityki spójności należy nadal kierować do najbardziej potrzebujących i najbardziej obciążonych problemami państw członkowskich i regionów Unii Europejskiej, tak by pomóc im w przezwyciężaniu opóźnień w rozwoju i wnieść tym samym konkretny wkład w zwiększanie równości szans regionów i umacnianie solidarności europejskiej. W tym względzie sprawdziły się kryteria wyznaczania obszarów kwalifikujących się do objęcia pomocą.

71. Także regiony w okresie przejściowym wymagają szczególnego wsparcia, tak by nagłe zaprzestanie finansowania nie naraziło na szwank sukcesów osiągniętych dzięki pomocy w ramach funduszy strukturalnych. Pomoc UE dla tych regionów powinna mieć charakter trwały, zapewniać im pewność potrzebną do rozwoju, a także odpowiadać ich szczególnej sytuacji.

72. W ramach celu „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie” trzeba nadal wspierać wszystkie pozostałe regiony Unii Europejskiej w umacnianiu przede wszystkim innowacji, spójności społecznej i konkurencyjności.

73. Współpraca terytorialna musi – ze względu na jej dużą wartość dodaną w wymiarze europejskim – także w przyszłości pozostać samodzielnym celem, służącym wspieraniu współpracy transgranicznej, międzynarodowej i międzyregionalnej i wnosić w ten sposób czynny wkład w spójność terytorialną w Unii Europejskiej.

74. Polityka spójności mogłaby przewidywać także możliwość rozwijania nowych, innowacyjnych koncepcji polityki regionalnej. W tym celu Komitet zachęcałby do przeanalizowania możliwości przeznaczenia niewielkiej części środków Komisji Europejskiej na wspieranie działań innowacyjnych.

75. Obowiązujące obecnie zasady polityki spójności w odniesieniu do systemu wielopoziomowego zarządzania, planowania wieloletniego programów, partnerstwa, koncentracji, zarządzania programami w oparciu o wskaźniki oraz oceny, sprawdziły się. Dlatego Komitet opowiada się przeciwko skróceniu siedmioletniego okresu programowania.

76. Obecny system zarządzania środkami jest zbyt skomplikowany i podatny na błędy. Dlatego wspólnym celem wszystkich zainteresowanych stron musi być zmniejszenie poziomu błędów oraz uproszczenie zarządzania środkami i procedur rozliczania i kontroli. Trzeba przy tym bardziej niż dotychczas poszukiwać rozwiązań dostosowanych do sytuacji w danym kraju, przyjmując w praktyce zasadę proporcjonalności.

77. Należy utrzymać i dalej rozwijać podejście związane ze stosowaniem w polityce spójności zasady pomocniczości. Powinno to przede wszystkim polegać na dalszym umacnianiu roli samorządów lokalnych i regionalnych w opracowywaniu, wdrażaniu i ocenie polityki spójności na wszystkich etapach.

78. Przy ocenie polityki spójności należy w stopniu większym niż dotychczas uwzględniać rezultaty uzyskane na szczeblu lokalnym i regionalnym. Komitet Regionów popiera wszelkie starania, które zmierzają do przyjęcia tego założenia we wdrażaniu polityki spójności.

Bruksela, 15 kwietnia 2010 r. Pierwszy Wiceprzewodniczący Komitetu Regionów Ramón Luis VALCÁRCEL SISO

(1) Sprawozdanie Lamberta van Nistelrooija z 20 lutego 2009 r. Zob.:

http://www.europarl.europa.eu/sidesSearch/search.do?type=REPORT&term=6&author=28165&language=PL&startValue=0.