UZASADNIENIE

KONTEKST WNIOSKU

Hiszpania znalazła się ostatnio pod wzrastającą presją ze strony rynków finansowych. Niepewność na rynku dotyczy przede wszystkim sytuacji sektora bankowego, na który negatywnie wpłynęło pęknięcie bańki na rynku nieruchomości i załamanie w branży budowlanej, a także związana z tym recesja gospodarcza. W konsekwencji w szeregu hiszpańskich banków doszło do nagromadzenia znacznej ilości problematycznych aktywów, co prowadzi do wątpliwości dotyczących zdolności utrzymania się niektórych z tych banków na rynku.

Dnia 9 czerwca Eurogrupa została poinformowana o zamiarze wystąpienia przez władze hiszpańskie o pomoc finansową na dokapitalizowanie hiszpańskiego sektora bankowego. Eurogrupa oświadczyła, że jest gotowa odpowiedzieć pozytywnie na taki wniosek i zobowiązała się przyznać Hiszpanii pomoc finansową, obejmującą szacowane potrzeby kapitałowe oraz dodatkowy margines bezpieczeństwa, w wysokości łącznie 100 mld euro.

Dnia 25 czerwca 2012 r. rząd Hiszpanii wystąpił o zewnętrzną pomoc finansową w kontekście trwającej restrukturyzacji i dokapitalizowania hiszpańskiego sektora bankowego. Formalny wniosek został złożony po opublikowaniu w dniu 21 czerwca 2012 r. wyników pierwszego etapu niezależnej oceny bilansów banków. Pomoc miałaby podlegać warunkom udzielania pomocy finansowej na dokapitalizowanie instytucji finansowych przez EFSF.

Po otrzymaniu tego wniosku Komisja Europejska w porozumieniu z EBC, Europejskim Urzędem Nadzoru Bankowego (EUNB) i MFW przeprowadziła niezależną ocenę kwalifikowalności wniosku Hiszpanii o taką pomoc. Z oceny tej wynika, że Hiszpania spełnia warunki otrzymania pomocy.

Szefowie państw i rządów ustalili na szczycie krajów strefy euro dnia 29 czerwca 2012 r., że po uzyskaniu przez europejski mechanizm stabilności (ESM) pełnej operacyjności pomoc będzie udostępniana w ramach tego mechanizmu, przy czym udzielone kredyty nie uzyskają uprzywilejowanego statusu. Po ustanowieniu jednolitego mechanizmu nadzoru, przy udziale EBC, nad bankami w strefie euro ESM mógłby mieć możliwość dokapitalizowania banków bezpośrednio za pośrednictwem nowego instrumentu.

2012/0198 (NLE)

Wniosek

DECYZJA RADY

skierowana do Hiszpanii w sprawie szczególnych środków służących wzmocnieniu stabilności finansowej

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), w szczególności jego art. 136 ust. 1 lit. a) zgodnie z procedurą określoną w jego art. 126 ust. 6,

uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) Art. 136 ust. 1 lit. a) TFUE przewiduje możliwość przyjęcia środków w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro, w celu wzmocnienia koordynacji i nadzoru ich dyscypliny budżetowej.

(2) Duża dostępność finansowania zewnętrznego po niskich kosztach od 2000 r. doprowadziła do gwałtownego wzrostu popytu krajowego i do hossy na rynku aktywów, w szczególności na rynku nieruchomości, w oparciu o dynamiczną akcję kredytową. Pęknięcie bańki na rynku nieruchomości i załamanie w branży budowlanej, a także związana z tym recesja gospodarcza negatywnie wpłynęły na hiszpański sektor bankowy. W rezultacie, z wyjątkiem kilku dużych i zdywersyfikowanych na poziomie międzynarodowym instytucji kredytowych, hiszpańskie banki w dużej mierze utraciły dostęp do międzybankowych rynków finansowania na przystępnych warunkach i w związku z tym stały się wysoce uzależnione od refinansowania przez Eurosystem. Ponadto ich zdolność kredytowa została poważnie ograniczona z powodu wpływu obniżenia ratingów wiarygodności kredytowej na dostępność zabezpieczeń.

(3) Znaczny spadek aktywności gospodarczej w ostatnich latach, który ma bardzo niekorzystne następstwa dla rynku pracy, doprowadził do istotnego pogorszenia sytuacji budżetowej w Hiszpanii. Według zaktualizowanej prognozy służb Komisji z wiosny 2012 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniesie w 2012 r. 6,3 % PKB, podczas gdy w programie stabilności z 2012 r. i w projekcie budżetu na 2012 r. zakładano deficyt na poziomie 5,3 % PKB. Dług publiczny brutto wzrósł w 2011 r. do poziomu 68,5 % PKB i zgodnie ze zaktualizowaną prognozą służb Komisji z wiosny 2012 r. spodziewać się można – zakładając utrzymanie dotychczasowej polityki – jego skokowego wzrostu do 80,9 % PKB w 2012 r. oraz do 86,8 % PKB w 2013 r., a tym samym przekroczenia w tych latach wartości referencyjnej określonej w Traktacie. Zagrożenia związane ze scenariuszem makroekonomicznym i celami budżetowymi, a także z dalszymi działaniami ratunkowymi mającymi wymiar finansowy, mogą przyczynić się do dalszego wzrostu długu publicznego. Wobec takiego rozwoju sytuacji w dniu 10 lipca 2012 r. Rada skierowała do Hiszpanii zalecenie zgodnie z art. 126 ust. 7 TFUE dotyczące zlikwidowania obecnego nadmiernego deficytu do roku 2014.

(4) Władze Hiszpanii podjęły szereg ważnych działań mających na celu rozwiązanie problemów w sektorze bankowym. Do działań tych należy uporządkowanie bilansów banków, zwiększenie minimalnych wymogów kapitałowych, restrukturyzacja sektora kas oszczędnościowych oraz znaczące zaostrzenie wymogów w zakresie tworzenia rezerw z tytułu kredytów związanych z rynkiem nieruchomości i z tytułu aktywów przejętych przez banki w drodze postępowania egzekucyjnego. Działania te nie były jednak wystarczające, by złagodzić presję rynkową.

(5) W lutym 2011 r. władze Hiszpanii zwiększyły wymagany minimalny współczynnik kapitałowy („kapitał podstawowy”) do 8 % należących do banków aktywów ważonych ryzykiem oraz dały bankom czas do września 2011 r. na rozpoczęcie przestrzegania tego nowego przepisu. W przypadku banków bardziej zależnych od finansowania na rynku międzybankowym i posiadających jedynie ograniczony dostęp do rynku, minimalny współczynnik kapitałowy podniesiono do 10 %. W lutym i maju 2012 r. na mocy nowych przepisów nałożono na banki wymóg tworzenia większych rezerw i buforów kapitałowych na wypadek możliwych strat z tytułu kredytów udzielonych dotychczas w sektorze budownictwa i nieruchomości (zarówno niezagrożonych, jak i zagrożonych). Przewidywana łączna wartość tych nowych wymogów dotyczących tworzenia rezerw wynosi około 84 mld EUR.

(6) Od kwietnia 2012 r. łączny finansowy wkład brutto państwa hiszpańskiego (z wyłączeniem gwarancji emisji obligacji) wyniósł około 34 mld EUR (3,2 % PKB). Wsparcie kapitałowe zostało zapewnione przez hiszpański Fundusz na rzecz Uporządkowanej Restrukturyzacji Banków (FROB), którego kapitał wynosi 15 mld EUR, z czego 9 mld EUR zostało już wpłacone. Skarb państwa udzielił również gwarancji dla emisji uprzywilejowanych obligacji bankowych w wysokości około 86 mld EUR (z czego około 58 mld EUR ciągle obowiązuje) Mimo że w kwietniu 2012 r. FROB dysponował jeszcze zdolnościami finansowania wynoszącymi około 27 mld EUR, dostępne krajowe wsparcie publiczne dla sektora nie będzie wystarczające, by zapewnić odpowiednio wysoki bufor ochronny na potrzeby przeprowadzenia wymaganego systemowego uporządkowania sektora bankowego.

(7) Obawy dotyczące potrzeby dalszego dokapitalizowania sektora bankowego przyczyniły się do wzrastającej presji rynkowej na hiszpańskie obligacje skarbowe. Stopy rentowności obligacji skarbowych osiągnęły poziomy znacznie powyżej 500 punktów bazowych pod koniec czerwca 2012 r. i na początku lipca 2012 r., co zwiększa koszty finansowania dla państwa hiszpańskiego. Rosnące obciążenia z tytułu odsetek utrudniają Hiszpanii konsolidację finansów publicznych oraz likwidację nadmiernego deficytu. Dlatego kompleksowa restrukturyzacja sektora bankowego oraz jego dokapitalizowanie mają istotne znaczenie dla obniżenia presji na finanse publiczne.

(8) Dnia 25 czerwca 2012 r. władze Hiszpanii oficjalnie wystąpiły o pomoc finansową w kontekście trwającej restrukturyzacji i dokapitalizowania sektora bankowego. Pomoc miałaby podlegać warunkom udzielania pomocy finansowej na dokapitalizowanie instytucji finansowych przez EFSF. Przyznanie pomocy jest uzależnione od spełnienia specyficznych warunków dotyczących sektora finansowego. Warunki te powinny być w pełni zgodne ze środkami koordynacyjnymi przyjętymi w ramach Traktatów UE, w szczególności z tymi zawartymi w niniejszej decyzji.

(9) Wzmocnienie długoterminowej odporności hiszpańskiego sektora bankowego ma podstawowe znaczenie dla utrzymania stabilności finansowej Hiszpanii oraz ograniczenia rozprzestrzeniania się napięć finansowych na inne gospodarki w strefie euro, a zatem dla uniknięcia negatywnego wpływu na właściwe funkcjonowanie gospodarki oraz unii gospodarczej i walutowej. Podjęte dotychczas środki celem rozwiązania tych problemów nie były w pełni wystarczające. Oprócz zobowiązań, którym Hiszpania podlega w ramach procedury nadmiernego deficytu, oraz zaleceń dotyczących przeciwdziałania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej wydanych w ramach europejskiego semestru konieczne są zatem dalsze środki. W szczególności Hiszpania powinna wdrożyć dodatkowe konkretne środki celem skutecznego rozwiązania kwestii aktywów stanowiących pozostałości po kryzysie, przywrócenia finansowania opartego na zasadach rynkowych, ograniczenia zależności banków od wsparcia płynności udzielanego przez bank centralny oraz wzmocnienia mechanizmów identyfikacji ryzyka i zarządzania w sytuacjach kryzysowych.

(10) W ramach tej ogólnej strategii kluczowe jest rozwiązanie kwestii aktywów stanowiących pozostałości po kryzysie poprzez wprowadzenie wymogu wydzielenia problematycznych aktywów z bilansów banków, którym udzielono pomocy. Dotyczy to w szczególności kredytów związanych z rynkiem nieruchomości i aktywów przejętych przez banki w drodze postępowania egzekucyjnego. Takie wydzielenie aktywów pozwoliłoby na usunięcie pozostających jeszcze wątpliwości dotyczących jakości bilansów banków, umożliwiając im lepszą realizację ich zadań polegających na pośrednictwie finansowym.

(11) Dodatkowo polepszona w ten sposób przejrzystość bilansów banków może ułatwić uporządkowane zmniejszanie ekspozycji banków wobec sektora nieruchomości, przywrócenie finansowania opartego na zasadach rynkowych oraz ograniczenie zależności banków od wsparcia płynności udzielanego przez bank centralny.

(12) Zapewnienie solidnych ram dla hiszpańskiego sektora bankowego wymaga polepszenia mechanizmów identyfikacji ryzyka i zarządzania w sytuacjach kryzysowych. Skuteczna strategia powinna obejmować zmiany ukierunkowane na wzmocnienie ram regulacyjnych i nadzorczych, z uwzględnieniem doświadczeń płynących z kryzysu finansowego. Dodatkowo należy wzmocnić zasady ładu korporacyjnego zgodnie z najlepszymi praktykami międzynarodowymi,

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:

Artykuł 1

1. Hiszpania przeprowadza odpowiednie dokapitalizowanie i gruntowną restrukturyzację swojego systemu bankowego. W tym celu Hiszpania opracowuje w porozumieniu z Komisją Europejską i w konsultacji z EBC strategię dotyczącą przyszłej struktury, sposobu funkcjonowania i zdolności utrzymania się na rynku hiszpańskich banków, w której określi, w jaki sposób zapewnić ich zdolność do funkcjonowania bez dalszej pomocy państwa.

2. Kluczowymi elementami tej strategii są restrukturyzacja słabych segmentów hiszpańskiego sektora bankowego oraz wzmocnienie ram regulacyjnych i nadzorczych dla sektora bankowego.

3. Restrukturyzacja słabych segmentów hiszpańskiego sektora bankowego opiera się na następujących trzech działaniach:

a) określenie potrzeb kapitałowych poszczególnych banków poprzez kompleksowy przegląd jakości aktywów sektora bankowego oraz przeprowadzenie, w oparciu o ten przegląd jakości aktywów, testu warunków skrajnych dla każdego banku z osobna;

b) dokapitalizowanie, restrukturyzacja lub likwidacja w uporządkowany i zaplanowany sposób słabych banków w oparciu o plany wyeliminowania ewentualnych niedoborów kapitału zidentyfikowanych w testach warunków skrajnych;

c) wydzielenie aktywów z banków otrzymujących wsparcie publiczne w ramach ich wysiłków w zakresie dokapitalizowania oraz przeniesienie tych aktywów o obniżonej jakości do zewnętrznej spółki zarządzającej aktywami.

4. W celu zapewnienia solidnych ram dla sektora bankowego Hiszpania wzmacnia również ramy regulacyjne i nadzorcze oraz zasady ładu korporacyjnego. Strategia ta obejmuje między innymi następujące środki:

a) hiszpańskie instytucje kredytowe zobowiązane są do podniesienia poziomu ich współczynnika kapitału podstawowego Tier I do co najmniej 9 %;

b) począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r., hiszpańskie instytucje kredytowe zobowiązane są do stosowania definicji kapitału ustanowionej w rozporządzeniu w sprawie wymogów kapitałowych;

c) ramy prawne dotyczące tworzenia rezerw z tytułu strat związanych z udzielonymi kredytami zostają poddane powtórnej ocenie. W szczególności w oparciu o doświadczenia wyniesione z kryzysu finansowego władze hiszpańskie przedkładają propozycje zmian stałych ram dotyczących rezerw z tytułu strat związanych z udzielonymi kredytami, biorąc pod uwagę środki tymczasowe wprowadzone w ostatnich miesiącach, jak również unijne przepisy dotyczące rachunkowości;

d) niezależność operacyjna Banco de España zostaje wzmocniona; uprawnienia Ministerstwa Gospodarki do nakładania sankcji i wydawania zezwoleń w odniesieniu do sektora bankowego zostają przekazane Banco de España;

e) procedury nadzoru Banco de España zostają udoskonalone w oparciu o wyniki audytu wewnętrznego;

f) zasady zarządzania agencjami stanowiącymi elementy sieci zabezpieczenia finansowego (FROB i FGD) zostają poddane przeglądowi w celu uniknięcia ewentualnych konfliktów interesów;

g) zasady ładu korporacyjnego w przypadku sektora kas oszczędnościowych i banków będących własnością kas oszczędnościowych zostają wzmocnione;

h) wzmocnieniu ulegają ochrona konsumentów i przepisy dotyczące papierów wartościowych, a także monitorowanie przestrzegania przepisów przez właściwe organy.

Artykuł 2

Niniejsza decyzja skierowana jest do Hiszpanii.

Artykuł 3

Niniejsza decyzja jest publikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Sporządzono w Brukseli dnia […] r.

W imieniu Rady

Przewodniczący