KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Druga tablica wyników wyników w dziedzinie uproszczenia w odniesieniu do wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020 /* COM/2013/098 final */





KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Druga tablica wyników wyników w dziedzinie uproszczenia w odniesieniu do wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020 1. Zbliża się chwila prawdy Porozumienie polityczne osiągnięte na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniu 8 lutego 2013 r. otwiera drogę do przyjęcia wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2014-2020. Na przyjęcie instrumentów ustawodawczych dla różnych programów objętych WRF pozostaje niewiele czasu. Jedynie szybkie zakończenie negocjacji międzyinstytucjonalnych może umożliwić wykonywanie budżetu od samego początku obowiązywania następnych WRF, czyli od dnia 1 stycznia 2014 r. W decyzjach regulacyjnych, które mają zostać przyjęte, należy w pełni uwzględnić i zagwarantować jak najbardziej efektywne wykorzystanie zasobów objętych programowaniem w ramach WRF, tak by skorzystali na tym zarówno obywatele Unii Europejskiej (UE), jak i przedsiębiorstwa działające na jej terenie. W negocjacjach w sprawie wniosków dotyczących finansowania poszczególnych sektorów w oparciu o wieloletnie ramy finansowe (WRF) na lata 2014-2020 Komisja w dalszym ciągu pozostaje zaangażowana w uproszczenie programów finansowania oraz procedur[1]. Uproszczenie ma na celu ułatwienie dostępu do unijnego finansowania oraz lepszą realizację polityk UE, przy jednoczesnym utrzymaniu odpowiedniego poziomu kontroli i gwarancji prawidłowości. Takie zobowiązanie jest szczególnie istotne w obecnej sytuacji gospodarczo-finansowej, w której wszystkie dostępne zasoby, przy pomocy których można pobudzić wzrost gospodarczy, tworzenie miejsc pracy i podnoszenie konkurencyjności w Unii Europejskiej, należy wykorzystywać jak najbardziej efektywnie. Rada Europejska uznała znaczenie uproszczenia, stwierdzając, że „całe prawodawstwo sektorowe odnoszące się do kolejnych wieloletnich ram finansowych, a także (…) powinny zawierać istotne elementy przyczyniające się do uproszczenia i poprawiające odpowiedzialność i skuteczne wydatkowanie unijnych środków finansowych.”[2]. W tym samych duchu Rada podkreśliła ostatnio potrzebę dalszych działań na rzecz uproszczenia na poziomie europejskim i krajowym[3], aby zmniejszyć złożoność przepisów, którą Europejski Trybunał Obrachunkowy wielokrotnie uznawał za jedną z podstawowych przyczyn błędów. Uproszczenie to kwestia strategiczna: prostsze zasady, mniej uciążliwe i kosztowne procedury oznaczają lepszą jakość unijnego finansowania, lepszą realizację oraz szerszy i łatwiejszy dostęp do środków unijnych. Innymi słowy: zasoby – na rzecz gospodarki, wzrostu i zatrudnienia. Ponieważ w negocjacjach z Parlamentem Europejskim i Radą Komisja zobowiązała się do monitorowania i wspierania postępów w zakresie uproszczenia, w niniejszym komunikacie nawiązuje do pierwszej tablicy wyników, przedstawionej we wrześniu 2012 r.[4]: odnotowuje najistotniejsze zmiany, jakie zaszły od tamtego czasu, podkreśla kwestie krytyczne oraz wskazuje, w jaki sposób można by uprościć unijne finansowanie w latach 2014-2020 i zwiększyć jego efektywność. Niniejszy komunikat ma także stanowić punkt odniesienia i wsparcie dla prezydencji irlandzkiej w Radzie Unii Europejskiej, która już rozpoczęła swoje prace, podchodząc do nich bardzo ambitne, silnie koncentrując się przy tym na stabilności, zatrudnieniu i wzroście gospodarczym. Prezydencja irlandzka w swoim programie zobowiązuje się „intensywnie współpracować z partnerami, szczególnie Parlamentem Europejskim, w sprawie osiągnięcia międzyinstytucjonalnego porozumienia obejmującego różne instrumenty. Umożliwi to szybkie uruchomienie funduszy na tworzenie miejsc pracy i wzrostu. Instrumenty te zwiększą możliwości UE w zakresie badań naukowych i innowacji i będą promować spójność i pobudzać inteligentne inwestycje w nasze zasoby naturalne na lądzie i na morzu”[5]. Proste zasady oraz szybkie i sprawne procedury są niezbędne, aby zapewnić przewidywany sprawny przebieg unijnego finansowania. Także w Parlamencie Europejskim trwają intensywnie prace nad programami wydatków: nieformalne rozmowy trójstronne z Komisją i Radą już rozpoczęto w odniesieniu do większości sektorów. Sprawozdawcy Parlamentu Europejskiego prowadzą negocjacje w sprawie poprawek do wniosków Komisji, aby możliwe było osiągnięcia porozumienia w pierwszym czytaniu na sesji plenarnej. Przyjęcie na czas aktów ustawodawczych jest konieczne, aby można było przystąpić do ich wykonania na początku 2014 r., zapewniając tym samym ciągłość unijnego finansowania. Mimo tych wysiłków i znaczących postępów w niektórych kwestiach uproszczenie często nie jest przedmiotem odpowiedniej uwagi w negocjacjach: wydaje się, że współustawodawcy priorytetowo traktują inne kwestie, nawet wówczas gdy uznanie ich za priorytetowe w akcie podstawowym rzutuje na prostotę i dostępność samych programów. Uproszczenie często się pomija jako kwestię względną Dnia 20 września 2012 r. przewodniczący Barroso skierował pismo do p. Martina Schulza, przewodniczącego Parlamentu Europejskiego, oraz p. Andreasa Mavroyiannisa, urzędującego przewodniczącego Rady, aby przypomnieć, jak ważne jest wprowadzanie uproszczeń, oraz zaprosić współustawodawców do dalszej współpracy z Komisją w tym względzie[6]. Jak dotąd zaproszenie to nie przyniosło spodziewanych efektów. Współpraca Parlamentu Europejskiego i Rady z Komisją umożliwiła osiągnięcie znaczących postępów w niektórych kwestiach: zatwierdzenie nowego rozporządzenia finansowego[7], spójność przepisów zawartych w programach sektorowych z przepisami rozporządzenia finansowego. Parlament Europejski i Rada są otwarte na wnioski dotyczące uproszczenia w wielu różnych programach w takich kwestiach, jak: określenie jednolitych ram prawnych, włączanie w główny nurt, jasne i spójne zasady kwalifikowalności (a zwłaszcza uproszczone koszty), e-rządzenie, bardziej proporcjonalna i efektywna kontrola. Współustawodawcy są w szczególności pozytywnie nastawieni do wniosków dotyczących uproszczenia zarządzania, zwłaszcza w stosunku do państw członkowskich, i są gotowi wprowadzić większą elastyczność w tym względzie. W niektórych przypadkach nadmierna elastyczność i wiążące się z nią oparte na potrzebach rozwiązania, na przykład w związku reformą wspólnej polityki rolnej (WPR), utrudniłyby wprowadzanie uproszczeń. Współustawodawcy wyrazili ponadto chęć zwiększenia sprawowanej przez siebie kontroli ex ante nad wykonaniem budżetu. W tym celu przesadnie rozbudowali wnioski ustawodawcze, dodając więcej szczegółowych przepisów, uciążliwych procedur lub po prostu ponownie wprowadzając strukturę programów finansowania z WRF 2007-2013. Te uzupełnienia sprawiłyby, że programy wydatków stałyby się trudno dostępne dla potencjalnych beneficjentów i utrudniłyby przekazywanie unijnych środków. To podejście doprowadziłoby także do ograniczenia elastyczności Komisji w wykonywaniu budżetu. Byłoby to sprzeczne ze spoczywającym na Komisji obowiązkiem do przyjęcia na siebie pełnej odpowiedzialności za wykonanie budżetu, z jednej strony, oraz udzielaniem absolutorium, które należy do kompetencji Parlamentu Europejskiego, z drugiej strony. Rada Europejska wezwała współustawodawców do szybkiego przyjęcia programów finansowania służących wdrożeniu wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020, tak aby zapewnić ich terminowe uruchomienie od dnia 1 stycznia 2014 r. Przypomniała też o „o wspólnym celu i wspólnej odpowiedzialności instytucji i państw członkowskich: uproszczeniu zasad i procedur dotyczących finansowania”. Zaapelowała też do współustawodawców, „by uzgodnili programy, które będą prostsze i które będą oznaczały wyraźne zmniejszenie obciążenia administracyjnego dla organów publicznych i beneficjentów”[8]. Komisja uważa, że elementy wskazane w niniejszej tabeli wyników stanowią najpoważniejsze przeszkody we wprowadzaniu uproszczeń, a podane poniżej przykłady doskonale ilustrują ogólne tendencje. Współustawodawcy powinni usunąć te pozostałe przeszkody w ostatniej fazie negocjacji, aby osiągnąć wyniki, które jak najbardziej będą odpowiadały potrzebom beneficjentom funduszy unijnych oraz ogółu obywateli. 2. Wzorce uproszczenia: Kwestie krytyczne 2.1. Prostsze i łatwiej dostępne programy unijnego finansowania Podstawą uproszczenia unijnego finansowania są prostsze teksty ustawodawcze. Komisja zaproponowała programy finansowania, które często stanowią połączenie rożnych programów, wcześniej funkcjonujących w tym samym obszarze polityki, określając ogólne priorytety i cele w ramach polityki, którym mają one służyć, oraz pulę środków budżetowych na dany program. Takie ogólne definicje w akcie podstawowym przyjmuje się po to, by obejmowały one priorytety i cele, których zakres jest wystarczająco szeroki dla długoletniego okresu finansowania wynoszącego siedem lat (2014-2020). Aby umożliwić szybkie reagowanie na zmieniające się priorytety oraz potrzeby gospodarcze/społeczne w tym okresie pozostawiono pewną elastyczność służbom Komisji, które w praktyce będą zarządzać środkami: określałyby one szczegółowe cele, priorytety i wynikający z tego przydział środków w rocznych/wieloletnich programach prac, zgodnie z rozporządzeniem finansowym. Niektórych zmiany proponowane przez Parlament Europejski i Radę podważają jednak te proste, wszechstronne i elastyczne ramy. Współustawodawcy zachowują wprawdzie jednolitą strukturę nowych programów finansowania, lecz często wprowadzają nowe sektory i tematy, powielające programy, które wcześniej były odrębne, lub dodają wiele szczegółów technicznych. Na przykład w przypadku programu Erasmus dla wszystkich[9] Rada i Parlament Europejski zaproponowały podzieleniu rozdziału dotyczącego kształcenia, szkolenia i młodzieży na dwa osobne rozdziały, nie zmieniając ogólnej struktury wniosku Komisji. Mimo to cele są określone zarówno na poziomie programu, jak i poszczególnych rozdziałów/sektorów, aby bardziej wyeksponować poszczególne sektory i prowadzone w ich ramach działania. Ponadto Parlament Europejski proponuje przydzielić z góry określoną część procentową puli środków budżetowych na każdy sektor. Podobną tendencję zaobserwowano przy okazji negocjacji w sprawie Programu na rzecz przemian i innowacji społecznych[10], z którego mają być wspierane finansowo innowacyjne działania przyczyniające się do osiągania celów UE w zakresie zatrudnienia, ochrony socjalnej, walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym oraz poprawy warunków pracy. Ten program stanowi połączenie trzech obecnie oddzielnych programów i rozszerza ich zakres, by zapewnić integrację i jednolite podejście do realizacji celów w zakresie polityki społecznej. Osie finansowania już odzwierciedlają obecne programy. Mimo to zarówno Parlament Europejski, jak i Rada proponują wprowadzenie sekcji/obszarów tematycznych w ramach każdej osi oraz określenie minimalnego przydziału środków budżetowych na każdą sekcję, by rozdzielić cały budżet programu. W programie dotyczącym ochrony konsumentów[11] rozbudowaniu celów, celów cząstkowych, działań kwalifikowalnych i wskaźników pomiaru realizacji tych celów towarzyszy próba wprowadzenia przez Parlament Europejski wiążącego podziału budżetu, odpowiadającego tej szczegółowej strukturze, w tym pułapu dla pomocy technicznej. W przypadku programu Zdrowie na rzecz wzrostu[12] Parlament Europejski dodał cele, cele cząstkowe i działania kwalifikowane, doprowadzając do rozdrobnienia ograniczonego budżetu programu, rozproszenia działań i osłabienia jego skuteczności. W przypadku europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (dalej zwanych funduszami ESI)[13] Rada odrzuciła możliwość zastosowania aktów delegowanych w celu określenia szczegółowych zasad określania warunków i procedur dotyczących instrumentów finansowych. Wskutek tego powstał trudny i sztywny projekt, który – jeżeli zostanie utrzymany – utrudniłby korzystanie z instrumentów finansowych. Jest to sprzeczne z kluczową rolą instrumentów finansowych w przyszłych WRF i niezgodne z rozporządzeniem finansowym, w którym dla podobnych kwestii przewidziano akty delegowane. Podobnie należy unikać przepisów, które przyczyniałyby się opóźnień w realizacji inwestycji w terenie i ograniczałoby należyte i sprawne funkcjonowanie funduszy ESI, zwłaszcza w obecnych warunkach gospodarczych. Ponadto niezwykle istotna jest możliwość modyfikowania elementów o mniej istotnym charakterze, zawartych w samym akcie ustawodawczym lub załącznikach do tego aktu, w drodze aktów delegowanych, by uniknąć braku elastyczności w wykonaniu budżetu (na przykład w dziedzinie stosunków zewnętrznych[14], innowacyjnych instrumentów finansowych i WPR). Szczególnie Rada sprzeciwia się zmierzającym w tym kierunku wnioskom przedstawianym przez Komisję, mimo że współustawodawcy dysponują wystarczającą siłą, by sprzeciwić się przyjęciu aktów delegowanych, a nawet je uchylić. Te przykłady świadczą o skłonności do utrzymania obecnego stanu rzeczy i kierowania środków unijnych kanałami określonymi z góry w akcie ustawodawczym: towarzyszą temu często próby dokładnego określenia procentowo przydziału środków. W praktyce szczegółowe przepisy zawarte w akcie podstawowym pogłębiają kontrolę ex ante nad wykonaniem budżetu, jaką sprawują współustawodawcy. Przepisy te powodują jednak przeciążenie tekstu programów finansowania szczegółami technicznymi i ograniczają elastyczność, jaka jest niezbędna przy wykonywaniu budżetu, ze szkodą dla innowacyjnych obszarów i lepszego wydatkowania środków, stosownie do zmieniających się z biegiem lat warunków gospodarczo-społecznych. Takie podejście nie uwzględnia faktu, że Parlament Europejski i Rada i tak wykonują swoje uprawnienia i co roku decydują o ostatecznych przydziałach środków budżetowych. Przeciążenie przepisami szczegółowymi i technicznymi ogranicza elastyczność w zarządzaniu budżetem i sprawia, że akty podstawowe stają się bardziej złożone. To utrudniłoby dostęp beneficjentów do środków unijnych, usztywniając zasady i czyniąc je nieefektywnymi. Podważałoby to także rolę Komisji jako instytucji rozliczanej z zarządzania budżetem UE. Należy uniknąć takiego ryzyka, pokonując te przeszkody na kolejnych etapach negocjacji. 2.2. Walka o władzę na unijnym środkami: A lepsza realizacja? 2.2.1. Akty delegowane a akty wykonawcze W negocjacjach dotyczących wszystkich programów finansowania wystąpiła następująca kwestia instytucjonalna: Parlament Europejski domaga się określenia celów, priorytetów, przydziałów finansowych oraz innych elementów związanych z wykonaniem budżetu w drodze aktów delegowanych. Obecnie elementy te stanowią część rocznych/wieloletnich programów prac, stanowiących zwykle decyzje Komisji w sprawie finansowania. Komisja zaproponowała, aby te trzy elementy stanowiące część decyzji w sprawie finansowania dotyczących programów prac (które są zwykłym aktem wykonania budżetu) były w dalszym ciągu określane w drodze aktów wykonawczych. Rada popiera to stanowisko. Parlament Europejski pragnie być jednak bardziej zaangażowany w określanie tych elementów. Możliwe byłyby zatem dwa alternatywne warianty: – przyjęcie programów prac w drodze aktów delegowanych. Wariant ten nie jest do przyjęcia z prawnego punktu widzenia, ponieważ nie byłoby to zgodne z art. 290 i 291 Traktatów; naruszyłoby to równowagę instytucjonalną i nie byłoby zgodnie z ostatnio zrewidowanym rozporządzeniem finansowym, w którym przewiduje się przyjęcie rocznych / wieloletnich programów prac przez Komisję; – wprowadzenie pośredniej warstwy przepisów między aktami podstawowymi a programami prac. W takiej nowej warstwie aktów delegowanych określano by elementy finansowania w szeroki sposób, z myślą o dalszym wdrażaniu poprzez programy prac. Wiązałoby się to z ryzykiem opóźnienia realizacji programów, szczególnie w pierwszym roku finansowania. Pierwotne propozycje Komisji są racjonalne w prawnego punktu widzenia i mają na celu zapewnienie efektywności i elastyczności unijnego finansowania oraz osiągnięcia dzięki niemu zamierzonych celów, co dla beneficjentów i obywateli jest kryterium podstawowym. 2.2.2. Procedura komitetowa Rada próbuje zwiększyć kontrolę ex ante nad wykonaniem budżetu, jaką sprawują państwa członkowskie, poprzez dodanie procedur komitetowych w dziedzinach nieprzewidzianych we wnioskach Komisji. Na przykład w przypadku programu w zakresie badań naukowych i innowacji „Horyzont 2020”[15] oraz instrumentu „Łącząc Europę”[16] (infrastruktura) Rada zaproponowała stosowanie procedur komitetowych („komitologię”)[17] przy wyborze projektów i indywidualnych zobowiązań prawnych, w tym decyzji o udzieleniu dotacji[18]. Przyjęcie decyzji o udzieleniu dotacji stanowi wykonanie budżetu, co wchodzi w zakres instytucjonalnych prerogatyw Komisji. Ponadto te uciążliwe procedury miałyby zastosowanie do decyzji jedynie administracyjnych, które powinny być przyjmowane przez delegowanych urzędników zatwierdzających (czyli dyrektorów generalnych w Komisji). Poza tym z doświadczenia wynika, że decyzje te nie są kontrowersyjne. Zastosowanie komitologii doprowadziłoby do usztywnienia zasad przyjmowania tych decyzji, zbiurokratyzowało i spowolniło ten proces oraz zwiększyło jego koszty (koszty posiedzeń, tłumaczeń itp.). Interwencja komitetu nie miałaby żadnej wartości dodanej. Przeciwnie, wydłużyłaby raczej czas mijający od zaproszenia do podpisania decyzji o udzieleniu dotacji, opóźniając przydział środków. Irlandzka prezydencja w Radzie uznała fundamentalne znaczenie tych dwóch programów [19]: unikanie takich uciążliwych i biurokratycznych procedur byłoby praktycznym wyrazem uznania takiego znaczenia i istotnym krokiem w kierunku zapewnienia pełnego ich wykorzystania w gospodarce UE. Rada zaproponowała wprowadzenie procedur komitetowych nawet wbrew względom praktycznym. Doświadczenia w dziedzinie spraw wewnętrznych wskazują na to, że niezwykle istotna jest możliwość szybkiego i elastycznego uruchomienia środków, aby można było efektywnie reagować na nieprzewidziane wydarzenia, takie jak np. nagły lub wyjątkowo duży napływ imigrantów na zewnętrznych granicach Unii, ataki terrorystyczne lub zakrojone na szeroką skalę ataki cybernetyczne. Z tego względu Komisja zaproponowała oddzielną procedurę, bez komitologii, na potrzeby przyjmowania programów prac dotyczących pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych. Jednak na wniosek Zjednoczonego Królestwa Rada zaproponowała stosowanie uciążliwej i czasochłonnej procedury rozpatrywania tych programów. Pomoc finansowa w sytuacjach nadzwyczajnych powinna być szybka i efektywna: nie powinna podlegać uciążliwym procedurom. Rada ponadto zaproponowała wprowadzenie zapisów, które uniemożliwiałby Komisji podjęcie działań, jeżeli dany komitet nie wyda opinii. Taka klauzula, która mogłaby zablokować unijne finansowanie, została wprowadzona bez odpowiedniego uzasadnienia w wielu przypadkach, na przykład we Wspólnej Polityce Rolnej (WPR)[20], w funduszach funkcjonujących w dziedzinie spraw wewnętrznych oraz w programie na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (COSME)[21]. 2.3. Proste zasady kwalifikowalności: Większa efektywność – Mniej błędów 2.3.1. Jednolita stawka zwrotu i obowiązkowa stawka zryczałtowana w przypadku kosztów pośrednich Komisja zaproponowała znaczące uproszczenie unijnego finansowania poprzez wprowadzenie jednolitej stawki w przypadku zwrotów oraz obowiązkowej stawki zryczałtowanej w przypadku kosztów pośrednich. Stawka jednolita obowiązywałaby wszystkich beneficjentów w ramach tego samego projektu, a stawka zryczałtowana dla kosztów pośrednich byłaby stosowana w odniesieniu do wszystkich działań i wszystkich rodzajów uczestników. Obydwa środki pozwoliłyby uniknąć skomplikowanych obliczeń, sprawozdań i błędów. Taka nowość ma szczególne znaczenie dla programu „Horyzont 2020” z uwagi na strategiczną rolę badań naukowych i innowacji dla gospodarki UE. Uproszczenia spowodują także uwolnienie zasobów w postaci czasu i energii, które będzie można bardziej produktywnie wykorzystać na działanie. W swojej opinii nr 6/2012 z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał Obrachunkowy poparł taki radykalnie uproszczony model finansowania kosztów, wskazując, że „ułatwiłby i przyspieszył [on] proces rozpatrywania wniosków” oraz „zmniejszył ryzyko nieprawidłowości”. To istotne uproszczenie zostało jednak zakwestionowane w toku negocjacji: Parlament Europejski sprzeciwił się jednolitej stawce zwrotu oraz obowiązkowej stawce zryczałtowanej. W zamian za to zaproponował wprowadzenie zróżnicowanych stawek w zależności od rodzajów uczestników projektu. Rada wprowadziła wyjątek dla niekomercyjnych podmiotów prawnych. Irlandzka prezydencja oraz Rada przypomniały, że „jednym z najważniejszych celów programu »Horyzont 2020« jest uproszczenie wszystkich rodzajów finansowania badań naukowych i innowacyjności, stosowanych obecnie przez UE w oparciu o jeden zestaw przepisów. Ułatwi to wnioskodawcom ubieganie się o środki, a jednocześnie takie podejście zapewni bardziej efektywne wykorzystanie środków inwestowanych w ramach programu.”[22]. Rada Europejska w swoich wspomnianych wyżej konkluzjach podkreśliła szczególnie znaczenie uproszczenia w unijnych programach dotyczących badań naukowych, edukacji i innowacji, aby w ten sposób znacząco i stopniowo wesprzeć realizację odpowiednich polityk. Jednolita stawka zwrotu i jednolita stawka zryczałtowana w przypadku kosztów pośrednich to najistotniejsze uproszczenia w finansowaniu badań naukowych i innowacji, mające na celu ułatwienie wnioskodawcom dostępu do środków oraz bardziej efektywne ich wydatkowanie. 2.3.2. Jakość projektów a przydziały dla poszczególnych krajów Mając na uwadze efektywność Komisja skupia się na jakości projektów jako podstawowym kryterium przyznawania funduszy w sektorze środowiska, w ramach programu LIFE[23]. Ten zamiar został podważony próbą ponownego wprowadzenia przez Radę orientacyjnych przydziałów środków unijnych dla poszczególnych krajów. Parlament Europejski popiera system oparty na publicznym rejestrze, mający na celu pomiar wyników osiąganych przez państwa członkowskie, który mógłby służyć inicjowaniu projektów służących rozwijaniu zdolności: to podejście zachowuje zachętę psychologiczną przydziałów dla poszczególnych krajów. W toku negocjacji Komisja wielokrotnie przywoływała fakty świadczące o tym, że przydziały dla poszczególnych krajów nie doprowadziły do bardziej zrównoważonej dystrybucji projektów. W obecnym okresie programowania przydziały dla poszczególnych krajów ograniczyły wartość dodaną UE i wpłynęły na średnią jakość finansowanych projektów. Jakość projektów należy utrzymać jako podstawowe kryterium unijnego finansowania: przydziały dla poszczególnych krajów nie gwarantują bardziej zrównoważonej dystrybucji projektów. Wpływają natomiast negatywnie na średnią jakość finansowanych projektów. 2.3.3. Kwalifikowalność kosztów VAT Komisja zaproponowała jasną zasadę: niepodlegające zwrotowi koszty VAT, ponoszone w związku projektami infrastrukturalnymi dofinansowanymi z funduszy ESI oraz projektami dofinansowanymi z instrumentu „Łącząc Europę”, nie są uznawane za kwalifikowalne. Zwrot takich kosztów VAT pochłonąłby znaczną część puli środków budżetowych na te programy; środki te mogłoby być wykorzystane bardziej efektywnie, gdyby zostały przydzielone na sfinansowanie nowych projektów infrastrukturalnych. Komisja ubolewa na tym, że Rada Europejska opowiedziała się za utrzymaniem obecnej zasady kwalifikowalności niepodlegającego zwrotowi podatku VAT w odniesieniu do funduszy ESI oraz wkładu w wysokości 10 mld EUR na zasilenie instrumentu „Łącząc Europę” pochodzącego z Funduszu Spójności, mimo że podejście to było w obecnym okresie programowania źródłem niepewności prawa. Wniosek Komisji, w którym doprecyzowuje się zasady kwalifikowalności VAT, jest niezbędny do zagwarantowania pewności prawa w planowaniu finansowym oraz zapewnienia jak największego wkładu z funduszy ESI w inwestycje stymulujące wzrost. 3. Perspektywy na przyszłość Do rozpoczęcia kolejnego okresu programowania pozostaje dziesięć miesięcy: potrzeba czasu na opracowanie nowej generacji programów, szczególnie tych objętych zarządzaniem dzielonym. Unia Europejska nie może sobie pozwolić na opóźnienie na początku wdrażania nowych programów – przyjęcie przepisów sektorowych jest kwestią pilną i należy to zrobić jak najszybciej. Powyższe przykłady świadczą o tym, że nadal pozostają kwestie krytyczne do rozwiązania w negocjacjach z Parlamentem Europejskim i Radą. Wynikają one często z różnych priorytetów: zwiększona kontrola ex ante lub wywieranie wpływu na wykonywanie budżetu, specyfika przepisów dotyczących finansowania oraz inne priorytety polityczne mogące stać w sprzeczności z uproszczeniem, a także efektywnym i sprawnym wykorzystaniem unijnych środków finansowych. Uproszczenia są jednak priorytetem przekrojowym: powinny pozostawać w centrum uwagi w trakcie negocjacji, aby można było ulepszyć sposób wydatkowania środków unijnych, podnieść jakość i ułatwić beneficjentom dostęp do środków. Inne priorytety, choć istotne, nie powinny odwracać procesu uproszczenia, ponieważ wychodzi on naprzeciw oczekiwaniom beneficjentów i ogółu obywateli. W związku z tym Komisja nalega, by Parlament Europejski i Rada ponownie skoncentrowały się na uproszczeniu: oznacza to poparcie dla tekstów ogólnych i wszechstronnych, unikanie uciążliwych procedur oraz dążenie do zapewniania prostych przepisów finansowania i kryteriów. Ulepszenie sposobu wydatkowania funduszy unijnych – które byłoby efektem odnowienia współpracy między instytucjami w kwestii uproszczenia – jest kluczowe w obecnych czasach, kiedy istnieje duże zapotrzebowanie na zasoby dla gospodarki oraz na zapewnienie wzrostu i miejsc pracy, które wpisuje się we wspólne priorytety. Z tych względów Komisja stara się wywiązać ze swego zobowiązania i zachęca irlandzką prezydencję w Radzie oraz Parlament Europejski do tego, aby uznały uproszczenia za jedno z najważniejszych zagadnień w następnej fazie negocjacji oraz wspiera je w tym zakresie, aby można było osiągnąć zdecydowane postępy w lepszym wydatkowaniu środków. Załącznik Główne punkty tablicy wyników we wszystkich obszarach polityki Uwagi ogólne W pracach, które Rada i Parlament Europejski prowadzą nad wnioskami dotyczącymi nowych programów wydatków przygotowanych na potrzeby nowych wieloletnich ram finansowych (WRF 2014–2020), osiągnięto, we współpracy z Komisją, w większości przypadków znaczne postępy. Współustawodawcy dostrzegają znaczenie przekrojowego priorytetu, jakim jest uproszczenie. W pewnych kwestiach, o których wspomniano w poprzedniej tabeli wyników, udało się osiągnąć postęp dzięki współpracy Parlamentu Europejskiego i Rady. Parlament Europejski i Rada odsuwają jednak często uproszczenie na margines, by skupić się na innych priorytetach, nawet wówczas, gdy rzutują one niekorzystnie na cele związane z uproszczeniem. Niektóre przeszkody nie zostały wyeliminowane od czasu ostatniej tabeli wyników, a jednocześnie wystąpiły pewne nowe kwestie. Komisja zamierza dotrzymać swojego zobowiązania w zakresie uproszczenia i będzie współpracować z irlandzką prezydencją w Radzie oraz Parlamentem Europejskim i je wspierać, tak by uproszczenie znalazło się w centrum uwagi w następnej fazie negocjacji. Temat || Kwestia* || Pierwsza tablica wyników* || Aktualizacja *Nowe zagadnienia i nowy tekst, dodane do załącznika do pierwszej tabeli wyników, zostały podkreślone. Zmniejszenie liczby programów || Spójność między wspólnymi przepisami a przepisami sektorowymi (art. 1 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych - obecnie funduszy ESI) (COM(2011)615 final) || Wniosek Rady dotyczący rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych może stać się źródłem wielu odstępstw w przepisach sektorowych. Komisja jest zdania, że odstępstwa od wspólnych przepisów w przepisach sektorowych należy ograniczyć do niezbędnego minimum; w przeciwnym wypadku istnieje ryzyko osłabienia zamierzonej harmonizacji przez wprowadzenie licznych odstępstw w przepisach sektorowych. W tym względzie Komisja popiera stanowisko Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którym należy dążyć do zwiększenia harmonizacji przepisów dotyczących funduszy objętych zakresem wspólnych ram strategicznych. || Kwestia nadal nierozwiązana: trwają dyskusje w celu wypracowania wspólnego stanowiska Program „FISCUS” (COM (2011)706 final) || Rada i Parlament Europejski zaproponowały podzielenie zintegrowanego programu dotyczącego ceł i podatków przedstawionego przez Komisję. Komisja utrzymuje, że zintegrowany program „FISCUS” zapewniłby znaczące uproszczenie, zwiększyłby synergię i zapewniłby spójność metod wykonania, bez uszczerbku dla szczególnych cech tych dwóch sektorów. || Program podzielono na dwa odrębne programy: „FISCALIS 2020” i „CŁA 2020”. Jednolite ramy sektorowe || Kodeks postępowania (art. 5, fundusze ESI) || Skreślenie przez Radę Kodeksu postępowania osłabiłoby podejście oparte na wielopoziomowym sprawowaniu rządów, które miałoby zapewnić większą efektywność polityki spójności. || Kodeks postępowania został przywrócony przez współustawodawców. Wspólne ramy strategiczne (art. 12, fundusze ESI) || Rada i Parlament odrzuciły możliwość wykorzystania aktu delegowanego w celu zdefiniowania mniej istotnych elementów wspólnych ram strategicznych; instytucje te proponują ujęcie tych elementów w załączniku do aktu ustawodawczego. Komisja zgodziła się na zastosowanie takiego podejścia, ale nalega na nadanie jej uprawnień do przyjęcia aktu delegowanego w celu uzupełnienia załącznika o mniej istotne, techniczne elementy wspólnych ram strategicznych oraz w celu zmiany załącznika. Jest to niezbędne, aby umożliwić pewną elastyczność przy dostosowywaniu istotnych elementów w celu uwzględnienia praktycznych doświadczeń. || Komisja przedłożyła zmieniony wniosek w celu uwzględnienia wspólnych ram strategicznych w załączniku do aktu ustawodawczego, mimo że jej zdaniem ramy te dotyczą mniej istotnych elementów aktu ustawodawczego. Rada nadal przeciwstawia się wykorzystaniu aktów delegowanych w przypadku pewnych uzupełniających elementów technicznych oraz zmian elementów technicznych w załączniku. Wspólne zasady dotyczące instrumentów finansowych na rzecz działań zewnętrznych (COM (2011) 842 final) || Rada i sprawozdawcy Parlamentu Europejskiego opowiadają się za włączeniem do sektorowych instrumentów finansowych na rzecz działań zewnętrznych pewnych części rozporządzenia ustanawiającego wspólne zasady wdrażania mające zastosowanie do wszystkich instrumentów finansowych na rzecz działań zewnętrznych. Komisja będzie dążyć do zachowania integralności rozporządzenia ustanawiającego, dbając o należyte podejście prawne. || Kwestia nierozwiązana. Określanie osi priorytetowych w polityce spójności (art. 87, fundusze ESI) || Rada oraz Parlament Europejski zgodziły się na połączenie priorytetów inwestycyjnych, określonych w ramach bardziej tematycznych celów, bez ograniczeń w programie. Prezydencja wspierana przez Parlament Europejski dopuszcza osi priorytetowe wspólne dla kilku funduszy oraz osi priorytetowe wspólne dla kilku kategorii regionów, bez wymogu przedstawiania wszystkich informacji dla każdego funduszu i każdej kategorii regionów. || Kwestia nierozwiązana: zdaniem Komisji podważa to zasadę koncentracji (podejście ukierunkowane na wynik) oraz utrudnia wykonanie. Stwarza także niepewność prawną, ponieważ takie możliwości wymagają dostosowania wielu przepisów prawa. Ogólna zasada dotycząca pomocy technicznej dla państw członkowskich (art. 109, fundusze ESI) || || Rada zaproponowała wprowadzenie ogólnej zasady dotyczącej pułapu środków przydzielanych na pomoc techniczną oraz szeregu odstępstw, które w dużej mierze czynią ogólną zasadę bezprzedmiotową oraz powodują trudności interpretacyjne. Kwestia nierozwiązana: Komisja uważa, że wielość reguł i odstępstw wprowadzonych przez Radę bardzo komplikuje zarządzanie. Jedna agencja płatnicza w ramach WPR (art. 7 rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR) (COM (2011)625 final 2) || Prezydencja Rady proponuje ograniczenie liczby agencji płatniczych w każdym państwie członkowskim do „niezbędnego minimum”. Komisja zaproponowała zmniejszenie liczby agencji płatniczych do jednej na państwo członkowskie lub region w celu większej harmonizacji i uproszczenia zarządzania WPR, szczególnie poprzez zmniejszenie obciążeń administracyjnych i poprawę efektywności kontroli. || Kwestia nierozwiązana: dla Komisji przyjęcie wniosku Rady oznaczałoby straconą możliwość uproszczenia zarządzania i zmniejszenia kosztów administracyjnych. Jedna krajowa agencja koordynująca program „Erasmus dla wszystkich” (art. 21) (COM (2011)788 final) || Wniosek Komisji dotyczący jednej agencji krajowej na państwo członkowskie kwestionuje właściwa komisja w Parlamencie Europejskim. Komisja nie zgadza się z tym podejściem, które odzwierciedla obecną sytuację prawną, gdyż ograniczyłoby to elastyczne wykorzystanie funduszy unijnych w państwach członkowskich i pociągnęło za sobą dodatkowe czynności i koszty administracyjne. || Kwestia nierozwiązana: Rada oraz komisja parlamentarna CULT wprowadziły przepisy dopuszczające istnienie więcej niż jednej agencji krajowej zgodnie z krajowymi przepisami i praktyką. || Trzy sektory w ramach jednego instrumentu „Łącząc Europę” (COM(2011) 665 final 2) || Zintegrowane podejście w przypadku instrumentu „Łącząc Europę” zyskało poparcie Rady w częściowym podejściu ogólnym z dnia 7 czerwca 2012 r. Parlament, pracując nad tą kwestią w połączonej komisji TRAN i ITRE, wykazuje szerokie poparcie dla tego instrumentu. || Rada oraz właściwa komisja Parlamentu Europejskiego poparły jednolitą strukturę proponowaną przez Komisję. Synergie / włączenie w główny nurt || Ekologizacja płatności bezpośrednich w ramach wspólnej polityki rolnej (art. 29–33 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich) (COM (2011)625 final) (art. 65 rozporządzenia horyzontalnego) (COM (2011) 628 final) || W Radzie pojawiają się tendencje, które mogą doprowadzić do rozmycia wniosków Komisji. Zarówno Rada, jak i sprawozdawca w Parlamencie Europejskim zaproponowali poprawki mające na celu ograniczenie zakresu wymogów związanych z ekologizacją, na przykład poprzez podniesienie progów i rozszerzenie definicji. Zgodnie z poprawkami zaproponowanymi przez sprawozdawcę Parlamentu Europejskiego do wniosku dotyczącego rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR nieprzestrzeganie wymogów dotyczących ekologizacji nie powinno wpływać na podstawowe płatności bezpośrednie. Oznaczałoby to w praktyce, że dla rolników ekologizacja byłaby dobrowolna. Mimo że niektóre dostosowania propozycji technicznych przedstawionych przez Komisję mogą być negocjowane, mechanizmy ekologizacji powinny pozostać wiarygodne, aby możliwe było osiągnięcie celu dotyczącego powiązania 30 % płatności bezpośrednich z działaniami przyjaznymi dla środowiska i klimatu. || Kwestia nierozwiązana: zmieniony tekst przedstawiony przez prezydencję zawiera mnóstwo różnych odstępstw, wyłączeń, procedur zatwierdzania, określania wagi obszarów proekologicznych, itp., mających na celu ograniczenie zarówno zakresu, jak i oddziaływania wymogów związanych z ekologizacją. Wyjątki/szczególne przypadki wprawdzie zmniejszyłyby koszty przestrzegania przepisów dla niektórych rolników, lecz oznaczałyby większą złożoność przepisów, szczególnie w kwestii zarządzania i kontroli prawa do korzystania z publicznych środków unijnych, oraz ograniczyłyby wpływ środowiskowy i efektywność ekologizacji. Zgodnie z poprawkami przyjętymi przez komisję parlamentarną COMAGRI nieprzestrzeganie przepisów będzie miało konsekwencje w postaci zmniejszenia pomocy jedynie w przypadku płatności proekologicznej, i nie będzie pociągać za sobą dalszego zmniejszenia innych płatności bezpośrednich. Ponadto zgodnie z poprawkami komisji COMAGRI ekologizacja będzie wyłączona z poziomu bazowego dotyczącego środków rolno-środowiskowych i środków w zakresie zwalczania zmiany klimatu w ramach rozwoju obszarów wiejskich. Oznacza to, że środki finansowe w ramach EFRROW mogłyby zostać wykorzystane na praktyki gospodarki rolnej, które już są objęte płatnością ekologiczną („podwójne finansowanie”). Rada Europejska poparła ekologizację proponowaną przez Komisję oraz wykorzystanie 30 % krajowego pułapu na praktyki ekologiczne. Uznała potrzebę jasnego zdefiniowania elastyczności przysługującej państwom członkowskim w przypadku wyboru środków. Komisja, akceptując potrzebę elastyczności, jest przeciwna przyjmowaniu indywidualnego podejścia dla każdego państwa członkowskiego i licznym odstępstwom, które utrudniałyby wdrażanie. Uwzględnianie zasad horyzontalnych (art. 7, 8, 48 i 87, fundusze ESI) || Rada i Parlament popierają uwzględnianie w większym stopniu horyzontalnych zasad dotyczących równego traktowania, niedyskryminacji, zrównoważonego rozwoju i zmiany klimatu. Jednakże wniosek Rady, w którym przewiduje się przyznanie państwom członkowskim uprawnień do oceny ich znaczenia dla programów operacyjnych, może osłabić uwzględnianie tych zasad. || Rada i Parlament Europejski porozumiały co do tego, aby przyznać państwom członkowskim prawo decydowania, czy dana zasada horyzontalna jest istotna dla danego programu operacyjnego w ramach polityki spójności, przy czym ocena taka musi być należycie uzasadniona. Komisja nie akceptuje takiego podejścia. WPR - Program Rozwoju Obszarów Wiejskich (COM (2011) 627 final) || || Kwestie nierozwiązane. Prezydencja Rady zaproponowała wykluczenie EFRROW z zakresu ogólnych warunków ex ante określonych w rozporządzeniu dotyczącym funduszy ESI. Mogłoby to sprawić, że znaczenie warunków byłoby oceniane w różny sposób, co obniżałoby skuteczność i efektywność wykorzystania środków unijnych. Zarówno parlamentarna komisja COMAGRI, jak i prezydencja Rady zaproponowały zezwolenie państwom członkowskim na przedkładanie równoległych programów krajowych i regionalnych. Mogłoby to prowadzić do nadmiernie złożonego zarządzania, w tym problemów z finansowego punktu widzenia. WPR – jednolita wspólna organizacja rynków (sCMO) (COM (2011) 626) || || Poprawki przyjęte przez parlamentarną komisję COMAGRI przewidują utrzymanie lub rozszerzenie stosowania niektórych zbędnych lub przestarzałych instrumentów rynkowych oraz dodanie nowych narzędzi regulacji rynku. Oznacza to utrwalanie obecnej sytuacji lub zwiększenie kosztów administracyjnych i obciążeń zarówno dla podmiotów gospodarczych, jak i organów krajowych. Cele i wskaźniki mające wyraźny priorytet (ukierunkowane na wyniki) || Minimalny przydział na EFS (art.84, fundusze ESI) || Stanowisko Rady w kwestii rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych, dotyczące skreślenia minimalnego przydziału na Europejski Fundusz Społeczny (EFS), osłabiłoby nacisk na priorytety strategii „Europa 2020” na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Komisja nalega na zapewnienie EFS przewidywalnego budżetu poprzez minimalny udział w polityce spójności. Ma to kluczowe znaczenie dla zagwarantowania niezbędnego poziomu inwestycji w kapitał ludzki w celu osiągnięcia ambitnych celów związanych z zatrudnieniem, szczególnie ze względu na konieczność stawienia czoła bezrobociu, przede wszystkim wśród osób młodych, oraz zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego. Komisja zatrudnienia Parlamentu Europejskiego zdecydowanie popiera wszystkie wyżej wspomniane propozycje Komisji. || Trwają negocjacje w tej sprawie. Parlament Europejski popiera wniosek Komisji i zaproponował poprawki w celu zwiększenia elastyczności między regionami. Jest to do możliwe do zaakceptowania przez Komisję. Rada Europejska podkreśliła, że niezbędne wsparcie na rzecz rozwoju kapitału ludzkiego zostanie zapewnione poprzez odpowiedni udział EFS w polityce spójności. || Finansowanie infrastruktury podstawowej w bardziej rozwiniętych regionach (art. 5 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie EFRR) || Rada proponuje umożliwienie finansowania podstawowej infrastruktury w dziedzinie środowiska, transportu i TIK w lepiej rozwiniętych regionach. Komisja uważa, że wykorzystanie małych kwot dostępnych w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) w regionach lepiej rozwiniętych, które już i tak mają duże możliwości, przyniosłoby niewielkie korzyści ekonomiczne. Pieniądze te są znacznie efektywniej wykorzystywane do bezpośredniego pobudzania wzrostu i zatrudnienia w słabiej rozwiniętych regionach wymagających pomocy. || Kwestia nierozwiązana. Wydaje się, że Rada i Parlament Europejski zasadniczo są ze sobą zgodne. || Koncentracja tematyczna w ramach EFS (art. 4 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie EFS) (COM (2011) 607 final 2) || Rada proponuje zmianę mechanizmu koncentracji środków z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) na cel: „wspieranie włączenia społecznego i zwalczanie ubóstwa”. Zaproponowane przez Radę odstępstwo pozwalające na zaliczenie kwot w ramach EFRR na poczet celu zakładającego przeznaczenie 20 % środków z EFS na ten cel tematyczny, sprawiłoby, że mechanizm koncentracji stałby się bezzasadny. Same kwoty z EFRR, w szczególności w regionach mniej rozwiniętych, mogą stanowić 20 % zasobów EFS. || Kwestia nierozwiązana. Parlament Europejski mocno popiera wniosek Komisji. || Ramy oceny wyników w przypadku funduszy ESI (art. 20 i załącznik I, fundusze ESI) || Rada wprowadziła zmiany w celu zapewnienia państwom członkowskim większej elastyczności i odpowiednich zabezpieczeń pozwalających rozwiać obawy dotyczące negatywnych bodźców (zawieszenie płatności i korekty finansowe). Komisja może zaakceptować te wnioski, ale nie zgadza się na zlikwidowanie lub osłabienie negatywnych bodźców mających zniechęcać do niezadowalających działań i wyznaczania nierealistycznych celów. || Rada częściowo zgadza się z wnioskiem Komisji. Parlament Europejski sprzeciwia się wnioskowi, w którym Komisja proponuje stosowanie korekt finansowych w rażących przypadkach nieosiągnięcia uzgodnionych celów. || Nowe cele i wskaźniki || Jest to kwestia przekrojowa. W przypadku wielu wniosków Komisji ze strony sprawozdawców Parlamentu Europejskiego, a niekiedy także ze strony Rady, padały propozycje dodania wielu szczegółowych celów i nowych wskaźników, które są mniej precyzyjne lub mniej przydatne, co osłabiało skoncentrowanie na wynikach. || Kwestia nierozwiązana. Przykłady odnośnie do zmian w programach sektorowych znajdują się poniżej. || Erasmus dla wszystkich (art. 4,5 i 11 COM(2011)788 final) || W częściowym podejściu ogólnym Rady usunięto wszystkie wskaźniki. Rada proponuje zdefiniowanie wskaźników w akcie wykonawczym. Nie jest to spójne z innymi programami. Wskaźniki są zwykle elementem aktu ustawodawczego lub powinny być określane w drodze aktów delegowanych. || Wskaźniki pozostają otwartą kwestią między Parlamentem Europejskim i Radą, ponieważ Rada usunęła je z podstawy prawnej. Komisja parlamentarna CULT zaproponowała uwzględnienie wskaźników w załączniku do aktu ustawodawczego, który można zmieniać aktem delegowanym. Jeżeli chodzi o cele, komisja parlamentarna CULT dopisała pewne dodatkowe cele, które nie zawsze są wzajemnie spójne i zwiększają złożoność. || Program „Kreatywna Europa” (art. 14 COM(2011) 785 final) || Rada proponuje zdefiniowanie wskaźników w akcie wykonawczym. Nie jest to spójne z innymi programami. Ogólne wskaźniki dla całego programu są elementem aktu ustawodawczego. Dlatego też podstawowe wskaźniki są zdefiniowane w samym akcie ustawodawczym i mogą być szczegółowiej określane w aktach delegowanych. || Kwestia nierozwiązana. Komisja podtrzymuje swój sprzeciw wobec wykorzystania aktów wykonawczych, ponieważ nie są one na tyle czytelne i przejrzyste, aby zapewnić zainteresowanym stronom pełną świadomość sytuacji. || Program w dziedzinie zdrowia (art. 2 i 7 COM(2011)709 final) || Cel programu i wskaźniki mają teraz dużo szerszy zakres i są mniej ukierunkowane na wyniki i jako takie nie są bezpośrednio powiązane z możliwościami finansowymi i operacyjnymi programu. Zawarta w podejściu ogólnym Rady decyzja o upowszechnieniu stopy współfinansowania na poziomie do 80 % dla tzw. wspólnych działań między państwami członkowskimi (zob. poniżej) oraz sprzeczne z tym rozszerzenie zakresu ujętych w programie celów zwiększa prawdopodobieństwo osłabienia skuteczności tego programu, gdyż z jego środków można będzie finansować mniejszą liczbę działań. || Kwestia nierozwiązana: Rada nadal proponuje zwiększenie współfinansowania dla wszystkich państw członkowskich; Komisja proponuje ograniczenie go do państw członkowskich, których PKB wynosi mniej niż 90% średniej UE, aby zwiększyć ich udział we wspólnych działaniach oraz uwzględnić niewielki budżet na ten program. || Fundusz Morski i Rybacki (EFMR) (art. 6 COM(2011)804 final) || Rada dodała nowe priorytety. W szczególności włączenie odniesienia do przetwarzania ograniczyłoby efektywność, a ze względu na niewielkie rozmiary programu w porównaniu z innymi instrumentami strukturalnymi, wniosek dotyczący EFMR powinien koncentrować się na najważniejszych obszarach w sektorze rybołówstwa i akwakultury. || Rada utrzymuje swoje stanowisko. Elastyczne procedury decyzyjne || Skreśla się zapisy o przekazaniu uprawnień Komisji lub jej uprawnienia zostają ograniczone; przykłady: 1. w polityce spójności kryteria wyznaczania organów zarządzających zostały uwzględnione przez Radę w akcie ustawodawczym (gdy tymczasem Rada zaakceptowała akty delegowane w przypadku EFMR i EFRROW); 2. w przypadku funduszy ESI Rada odrzuca akty delegowane w odniesieniu do wspólnych ram strategicznych; 3. w przypadku LIFE (kryteria równowagi geograficznej), programu „Horyzont 2020” (w stosunku do wskaźników osiąganych wyników oraz, częściowo, dostępu do środków finansowych); Rada stara się także ograniczyć przysługujące Komisji uprawnienia do zmiany nawet załączników technicznych w drodze aktu delegowanego, np.: RELEX, instrument „Łącząc Europę” (instrumenty finansowe). Ponadto w przypadku instrumentów finansowych RELEX Rada znacznie ograniczyła elastyczność wprowadzoną wnioskami Komisji dotyczącymi wykorzystania nieprzydzielonych środków, zmian o mniejszym znaczeniu w dokumentach programowych oraz decyzjach w sprawie finansowania, a także progów decydujących o stosowaniu komitologii. || W wielu zmianach zaproponowanych do wniosków Komisji przez Radę i Parlament Europejski pojawiają się problemy przekrojowe. Rada, a w niektórych przypadkach także Parlament Europejski, proponuje usunięcie lub ograniczenie zakresu przekazanych Komisji uprawnień do przyjmowania aktów delegowanych w odniesieniu do mniej istotnych elementów aktu ustawodawczego; instytucje te proponowały włączenie tych elementów do samego aktu ustawodawczego. Takie podejście obciąża teksty ustawodawcze zbyt wieloma szczegółami technicznymi, które zmniejszają czytelność tekstów i negatywnie wpływają na dostępność dla zainteresowanych stron, a także ograniczają elastyczność operacyjną w zarządzaniu, niezbędną do należytego i efektywnego zarządzania środkami finansowymi UE, lub wymuszają długotrwały proces podejmowania decyzji. Potrzeba elastyczności operacyjnej jest szczególnie istotna w przypadku instrumentów finansowych RELEX, biorąc pod uwagę nieprzewidywalność zdarzeń w tej dziedzinie oraz potrzebę szybkiej reakcji. W zależności od wyniku negocjacji w sprawie aktów delegowanych, brak elastyczności w podejmowaniu decyzji mógłby sprawić, że działania UE stałyby się nieefektywne. || Komisja podtrzymała swoje stanowisko w kwestii przyjmowania lub zmiany mniej istotnych elementów w drodze aktów delegowanych. Komisja uważa w szczególności, że powinna istnieć możliwość zmiany załączników o charakterze technicznym w drodze aktów delegowanych i że możliwość wyrażenia sprzeciwu zapewnia współustawodawcom niezbędne zabezpieczenie. Akty delegowane i akty wykonawcze || W wielu przypadkach, w szczególności w obszarach objętych zarządzaniem dzielonym (WPR, polityka spójności, Fundusz Morski i Rybacki, fundusze w obszarze spraw wewnętrznych), Rada zaproponowała przekształcenie aktów delegowanych w akty wykonawcze w celu zapewnienia państwom członkowskim prawa kontroli (poprzez procedury komitetowe). Budzi to wątpliwości co do zakresu i charakteru aktów objętych art. 290 i 291 Traktatu (TFUE) i niesie ze sobą istotne skutki instytucjonalne. Z kolei Parlament Europejski często proponuje przekształcenie aktów wykonawczych w akty delegowane, które stawiają go na równi z Radą. Takie stanowiska są całkowicie nieodpowiednie w odniesieniu do rocznych programów prac, które należy przyjąć, a następnie szybko dostosować, aby umożliwić bezzwłoczną reakcję na zmieniające się okoliczności oraz skuteczną realizację programów. Takie akty delegowane nie byłyby zgodne z Traktatem, a ponadto znacząco utrudniłyby operacyjne wdrażanie i wydłużyłyby czas przyznawania dotacji i dokonywania płatności. Byłyby one również całkowicie nieodpowiednie do dokumentów programowych w ramach instrumentów Telex, które w większości przypadków wymagają omówienia i uzgodnień z państwami trzecimi będącymi beneficjentami. Należy przypomnieć, że dokumenty programowe służą do wykonywania, a nie regulowania, odnośnych aktów prawnych, a zatem nie mają cech prawnych (tj. nie określają powszechnych i wiążących reguł w porządku prawnym UE), które są wymagane w celu uznania aktu za akt delegowany. || Kwestia nierozwiązana. Kwestia nierozwiązana. PE proponuje teraz zastąpienie aktów wykonawczych aktami delegowanymi w przypadku dokumentów programowych lub ich części w większości programów sektorowych. Ograniczenia uprawnień budżetowych Komisji || Rada, a w wielu przypadkach także Parlament Europejski, proponują dodatkowy podział budżetu na pułapy cząstkowe na poszczególne rodzaje działalności lub działania i pomoc techniczną udzielaną w ramach programów oraz jego ustalenie na poziomie aktu ustawodawczego. Takie propozycje ograniczają zdolność Komisji do zarządzania budżetem, gdyż pozbawiają ją elastyczności operacyjnej, która jest niezbędna do właściwego codziennego zarządzania budżetem. Są one całkowicie nieodpowiednie do programów, na które przyznano niewielkie pule środków finansowych, i nieproporcjonalnie sztywne w odniesieniu do rocznych programów prac. || Kwestia nierozwiązana. Szczegółowe rozbicie budżetu , często odzwierciedlające strukturę poprzednich programów, które obecnie połączono, lub przydzielanie części budżetu lub przenoszenie elementów z oceny skutków finansowych do samego aktu prawnego ma miejsce w szczególności w przypadku następujących programów: 1. Erasmus dla wszystkich 2. Ochrona konsumentów 3. Zdrowie na rzecz wzrostu gospodarczego 4. Program na rzecz zmiany społecznej i innowacji 5. Horyzont 2020 6. Programu na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (COSME) 7. Galileo EWT (art. 20 COM(2011)610 final) || W przypadku europejskiej współpracy terytorialnej (EWT) Rada zaproponowała, aby połączenie funkcji instytucji zarządzającej i instytucji certyfikującej było nieobowiązkowe. Komisja nie zgadza się na takie połączenie i twierdzi, że powinno ono być obowiązkowe, tak aby zapewnić proporcjonalne struktury zarządzania w przypadku stosunkowo małych programów w ramach europejskiej współpracy terytorialnej i aby uniknąć powielania zadań. || Kwestia nierozwiązana. Procedura komitetowa || Dodanie procedur komitetowych przez Radę, podczas gdy Komisja nie przewidziała ich w swoich wnioskach (przykłady): 1. wybór projektów i indywidualne zobowiązania prawne (w tym decyzje w sprawie przyznania dotacji): instrument „Łącząc Europę”, program „Horyzont 2020”; 2. pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych – programy prac (fundusze w obszarze spraw wewnętrznych) Bardziej uciążliwa procedura komitetowa niż procedura przewidziana we wnioskach Komisji 3. klauzula „brak opinii-brak aktu” (przykłady): (fundusze w obszarze spraw wewnętrznych, COSME, WPR); 4. procedurę z udziałem komitetu doradczego zastępuje się w wielu obszarach bardziej restrykcyjną procedurą rozpatrywania; przykłady: fundusze strukturalne, WPR, program „Horyzont 2020”) || || Kwestia nierozwiązana. Zasady kwalifikowalności || Jakość projektów a przydziały dla poszczególnych krajów (program LIFE) || || Kwestia nie jest rozwiązana. Komisja proponuje przydział środków wyłącznie na podstawie jakości projektów. Rada pragnie ponownie wprowadzić orientacyjne przydziały środków unijnych dla poszczególnych krajów. Parlament Europejski proponuje utworzyć rejestr z orientacyjnymi przydziałami środków dla poszczególnych krajów, aby stymulować projekty służące rozwijaniu zdolności. VAT w projektach infrastrukturalnych: (art. 8 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie instrumentu „Łącząc Europę”, COM(2011)665 final), (art. 59, fundusze ESI) (art. 20 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie programu „LIFE”) (COM (2011) 874 final) || Po porozumieniu w sprawie rozporządzenia finansowego (RF) przewidującego kwalifikowalność kosztów podatku VAT pod warunkiem, że jest on niemożliwy do odzyskania i został poniesiony przez osobę niepodlegającą opodatkowaniu w rozumieniu dyrektyw, propozycje sektorowe zawarte we wniosku dotyczącym instrumentu „Łącząc Europę”, rozporządzeniu w sprawie funduszy strukturalnych oraz programie LIFE, które wykluczają kwalifikowalność VAT, zostały zakwestionowane w Radzie i Parlamencie Europejskim. Komisja uważa, że zasada niekwalifikowalności podatku VAT, w szczególności w przypadku projektów infrastrukturalnych, jest właściwa i powinna zostać utrzymana w odnośnych sektorowych aktach ustawodawczych. W przeciwnym wypadku budżet Unii Europejskiej będzie wykorzystywany do finansowania budżetów krajowych, zamiast finansowania większej liczby projektów, co można uznać za sprzeczne z zadaniami i celem odnośnych instrumentów finansowych. || Rada Europejska opowiedziała się za kwalifikowalnością, na warunkach określonych w krajowych przepisach o VAT, kosztów VAT niepodlegających zwrotowi, poniesionych w związku z funduszami ESI oraz wkładem w wysokości dziesięciu mld EUR z Funduszu Spójności na zasilenie instrumentu „Łącząc Europę”. W programie LIFE zgodzono się na dostosowanie przepisów dotyczących kwalifikowalności kosztów VAT do rozporządzenia finansowego. Nowa kwestia: Niektóre państwa członkowskie w Radzie zakwestionowały niekwalifikowalność kosztów VAT ponoszonych przez władze publiczne działające w tym charakterze w ramach programu „Sprawiedliwość” oraz funduszy w obszarze spraw wewnętrznych. Środki w zakresie wprowadzania do obrotu w ramach EFMR (art. 71 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie EFMR) (COM (2011) 804 final) Jednolita stawka finansowania w programie „Horyzont 2020” (art. 22 i 24 zasad uczestnictwa) (COM(2011) 810 final) || Rada proponuje skreślenie odniesienia do wsparcia dla „bezpośredniego wprowadzania do obrotu produktów rybołówstwa przez rybaków zajmujących się łodziowym rybołówstwem przybrzeżnym” we wniosku Komisji dotyczącym Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR). Parlament Europejski wyraził poparcie dla wniosku Komisji. Komisja nie zgadza się z wnioskiem Rady, ponieważ wsparcie dla łodziowego rybołówstwa przybrzeżnego jest ważne, jako że osobom, które się nim zajmują, często brakuje doświadczenia, wiedzy i środków finansowych, aby zajmować się bezpośrednim wprowadzaniem do obrotu. Sprawozdawca Parlamentu Europejskiego kwestionuje jednolitą stawkę zwrotu w ramach projektu, a także jednolitą stawkę zryczałtowaną dla kosztów pośrednich. Ponadto Rada wprowadziła wyjątek od jednolitej stawki zwrotu dla niekomercyjnych podmiotów prawnych. Komisja nalega na przyjęcie propozycji zawartych w zasadach uczestnictwa w programie „Horyzont 2020”, ponieważ zagadnienia te stanowią dwa podstawowe elementy uproszczonych zasad finansowania tego programu; są one wyrazem starań Komisji zmierzających do zmniejszenia administracyjnych obciążeń beneficjentów i obniżenia poziomu błędów, dopuszczenia strategii mniej szczegółowych kontroli i skrócenia okresu przyznawania dotacji w interesie beneficjentów. || Kwestia nierozwiązana. Kwestia nierozwiązana: Parlament Europejski nadal kwestionuje jednolitą stawkę finansowania; Rada popiera zasadę jednolitej stawki, ale wprowadza wyjątki. Parlament Europejski sprzeciwia się jednolitej stawce zryczałtowanej w przypadku kosztów pośrednich i proponuje ponowne wprowadzenie metody opartej na kosztach rzeczywistych jako wariantu, a Rada przyjęła to rozwiązanie. Rada Europejska podkreśliła szczególne znaczenie uproszczenia w unijnych programach dotyczących badań naukowych, edukacji i innowacji dla osiągnięcia znaczącej i stopniowej poprawy skuteczności realizacji odpowiednich polityk. || Progi dla gwarancji kredytowych w ramach programów COSME i „Horyzont 2020” (załącznik II COM(2011)834 final. || || W przypadku programu na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw COSME oraz programu „Horyzont 2020”, dotyczących gwarancji kredytowych dla MŚP, współustawodawcy zmodyfikowali granicę między tymi dwoma programami. Zmiana ta powoduje pokrywanie się zakresów obu programów (gwarancje kredytowe o wartości poniżej 150 000 EUR dla MŚP ukierunkowanych na badania naukowe i innowacje kwalifikowałby się do objęcia finansowaniem w ramach obu programów), co spowodowałoby znaczące obciążenie administracyjne MŚP oraz rozproszenie wsparcia budżetowego i mniejsze skupienie na celach programu, ponieważ mniejsza liczba mniejszych MŚP otrzymałaby wsparcie. Wsparcie na rzecz przekazywania wiedzy lub działań informacyjnych || Definicja beneficjenta (art. 15, EFRROW) || || W zmienionym tekście prezydencji ponownie wprowadzono odniesienie do uczestnika szkolenia jako beneficjenta wsparcia, ograniczając w ten sposób możliwości zmniejszenia obciążeń administracyjnych. Zdaniem Komisji jedynym beneficjentem wsparcia powinien być organizator szkoleń lub innych działań służących przekazywaniu wiedzy. Obciążenie administracyjne można zmniejszyć w sposób znaczący, jeżeli tylko organizator szkolenia jest zobowiązany do ubiegania się o wsparcie, a nie uczestnicy. Uproszczona metoda określania kosztów || Średni czas pracy (fundusze ESI, (art. 58)) || Rada zaproponowała nowy wariant uproszczonego obliczania kosztów personelu, polegający na podzieleniu rocznego kosztu zatrudnienia brutto przez 1650 godzin. Komisja podtrzymuje swoje zastrzeżenia co do tego stanowiska ze względu na brak uzasadniającej je metody potwierdzającej. || Kwestia nierozwiązana. Obowiązkowe korzystanie z kosztów uproszczonych przy małych projektach (ESF, art. 14) || W przypadku EFS Rada zaproponowała, żeby przy rozliczaniu operacji poniżej 50 000 EUR można było oprócz płatności ryczałtowych oraz kosztów jednostkowych stosować również stawki zryczałtowane. Komisja opowiada się za obowiązkowym stosowaniem wyłącznie płatności ryczałtowych oraz kosztów jednostkowych ze względu na to, że zapewnia to większe możliwości uproszczenia. || Rada wyraziła zgodę na obowiązkowe stosowanie płatności ryczałtowych lub kosztów jednostkowych w przypadku mniejszych projektów, co proponowała Komisja, oraz dodała do nich stawki zryczałtowane. Parlament Europejski zgodził się z wnioskiem Komisji. Komisja może zgodzić się na uwzględnienie stawek zryczałtowanych oprócz innych wariantów kosztów uproszczonych. || Płatności ryczałtowe dla drobnych producentów rolnych (art. 47 - 51 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich) art. 92 rozporządzenia horyzontalnego) Program dla drobnych producentów rolnych (SFS) || || Zgodnie ze zmienionym tekstem prezydencji Rady, jak i poprawkami przyjętymi przez parlamentarną komisję COMAGRI, stosowanie SFS będzie dla państw członkowskich dobrowolne. Dobrowolność stosowania systemu byłaby prawdopodobnie uproszczeniem dla państw członkowskich o bardzo małej licznie drobnych producentów rolnych, ale producenci w tych państwach członkowskich, które postanowią nie uczestniczyć w programie, nie skorzystają z uproszczeń z nim związanych. Oprócz modelu płatności ryczałtowych proponowanego przez Komisję, prezydencja proponuje alternatywną metodę obliczania płatności ryczałtowych w ramach SFS, zgodnie z którą producenci rolni przystępujący do SFS otrzymywaliby kwoty, które zwykle otrzymaliby w ramach innych systemów płatności bezpośrednich w 2014 r. Wynikająca z tego obliczenia kwota pozostawałaby niezmienna w kolejnych latach. Kwestia nierozwiązana: proponowana metoda wydaję się prosta i mogłaby sprawić, że więcej gospodarstw rolnych zostanie objętych SFS, jeżeli pozostanie on obowiązkowy dla państw członkowskich. Trzeba jednak ponownie przemyśleć kwestię zarządzania finansowego, aby uniknąć dodatkowych utrudnień. || System płatności podstawowych (art. 18 - 28 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich) || || Komisja zaproponowała zastąpienie obecnych modeli w ramach systemu płatności jednolitych (SPS) oraz systemu jednolitej płatności obszarowej (SAPS) podstawowym wsparciem dochodu w formie modelu opartego na stawkach zryczałtowanych na poziomie regionalnym lub krajowym we wszystkich państwach członkowskich. Wydaje się, że Rada skłania się ku podejściu zapewniającemu szerokie możliwości różnicowania modelu i tempa redystrybucji wewnętrznej. To podważałoby cel, jakim jest proste i ujednolicone podejście proponowane przez Komisję. Proporcjonalne kontrole || Metody kontroli w odniesieniu do EFRR, EFS, FS (art. 140, fundusze ESI) || Rada zaproponowała zmiany, które ograniczają kontrole przeprowadzane przez Komisję w stopniu, który jest nie do zaakceptowania, ponieważ może to ograniczyć zdolność Komisji do monitorowania wykorzystania budżetu UE oraz ponoszenia za to odpowiedzialności. || Kwestia nierozwiązana. || Metody kontroli w odniesieniu do EFRR, EFS, FS (art. 116, fundusze ESI) || Rada zaproponowała, aby krajowe organy kontroli działające w ramach polityki spójności mogły wykorzystywać inne niż statystyczne metody doboru próby. Komisja nie przyjęła tego wniosku, gdyż niekoniecznie musi on oznaczać dostarczanie wiarygodnych i porównywalnych informacji ze wszystkich państw członkowskich, a tym samym podważa wiarygodność na poziomie UE. || Kwestia nierozwiązana. e-rządzenie || „E-spójność” w odniesieniu do EFRR, EFS, FS (art. 112, fundusze ESI) || Rada proponuje przesunięcie terminu wdrożenia „e-spójności” z 2014 r. na 2016 r., opóźniając tym samym o 2 lata znaczące uproszczenie dla beneficjentów. Komisja nie może zgodzić się na takie opóźnienie. || Kwestia nierozwiązana. Rada nalega na wdrożenie „e-spójności” począwszy od 2016 r. Dyskusje na temat terminu wdrożenia „e-spójności” trwają, a tymczasem wydaje się, że współustawodawcy zgadzają się co do tego, że przejście na elektroniczną wymianę danych jest niezbędne do znaczącego uproszczenia, które odczują beneficjenci. Komisja nalega na stosowanie „e-spójności” najpóźniej od dnia 31 grudnia 2014 r. ze względu na duży potencjał uproszczenia, jaki wiąże się z tym środkiem. Szacuje się, że doprowadziłby on do ograniczenia o 11 % obciążeń administracyjnych w ujęciu zagregowanym na poziomie UE. [1] Komunikat „Program uproszczeń dotyczący wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020”, COM(2012)42 final [2] Konkluzje Rady Europejskiej w sprawie wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020, 8 lutego 2013, pkt 9. [3] Zalecenia Rady w sprawie udzielenia Komisji absolutorium z wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej za rok budżetowy 2011, 12 lutego 2013 r. [4] Komunikat „Pierwsza tablica wyników w dziedzinie uproszczenia w odniesieniu do wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020”, COM(2012)531 final. [5] Program prezydencji irlandzkiej w Radzie Unii Europejskiej, 1 stycznia-30 czerwca 2013, s. 6 [6] EC MEMO 12/697, EUROPA - PRESS RELEASES - Notatka prasowa - Przewodniczący Barroso dąży do dalszego uproszczenia budżetu UE [7] Rozporządzenie (UE, EURATOM) nr 966/2012, stosowane od dnia 1.1.2013 r. [8] Konkluzje Rady Europejskiej w sprawie wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020, 8 lutego 2013, pkt 12. [9] COM (2011)788. [10] COM (2011)609. [11] COM (2011)707. [12] COM (2011)709. [13] COM(2012)496, ustanawiający wspólne przepisy dla 5 funduszy (EFRR, EFS, FS, EFFROW, EFMR) [14] COM (2011)842. [15] COM(2011)810. [16] COM(2011)665. [17] Rozporządzenie (UE) nr 182/2011. [18] W przypadku 7PR średnio 1400 projektów rocznie rozpatrywano w procedurze komitetowej. [19] Program prezydencji irlandzkiej w Radzie Unii Europejskiej, 1 stycznia-30 czerwca 2013. [20] COM(2011)625; COM(2011)626; COM(2011)627; COM (2011)628. [21] COM (2011)834. [22] Program prezydencji irlandzkiej w Radzie Unii Europejskiej, 1 stycznia-30 czerwca 2013, s. 30 [23] COM(2011)874.