KOMISJA EUROPEJSKA 
Bruksela, dnia 19.12.2011 
SEK(2011) 1611 wersja ostateczna 
  
DOKUMENT ROBOCZY S ŁUŻB KOMISJI 
STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW 
Towarzysz ący dokumentowi: 
Wniosek dotycz ący rozporz ądzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 
dotyczacego programu Herkules III na rzecz wspierania dzia łalności w dziedzinie 
ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej 
{KOM(2011) 914 wersja ostateczna} 
{SEK(2011) 1610 wersja ostateczna}  
 
PL    PL Sprawozdanie to obowi ązuje wyłącznie służby Komisji, które bra ły udział w jego 
przygotowaniu, i nie przes ądza o ostatecznym kszta łcie jakiejkolwiek decyzji, która zostanie 
podjęta przez Komisj ę. 
 
  
STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW PROGRAMU HERKULES ................................................................... 3  
1. KONTEKST POLITYKI I WK ŁAD W PRIORYTETY UE ............................................................................. 3  
2. KONSULTACJE Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI............................................................................. 3  
3. DEFINICJA PROBLEMU I LOGIKA INTERWENCJI .................................................................................... 3  
4. CELE PROGRAMU ............................................................................................................... ............................ 4  
5. ZASADA POMOCNICZO ŚCI I WARTO ŚĆ DODANA UE............................................................................ 5  
6. OPIS WARIANTÓW POLITYKI ..................................................................................................... ................. 5  
7. ANALIZA SKUTKÓW W ZALE ŻNOŚCI OD WARIANTU .......................................................................... 6  
8. ZWIĄZKI Z INNYMI INICJATY WAMI PO 2013 R. ...................................................................................... 6  
9. UPROSZCZENIE I ZMNIEJSZENIE OBCI ĄŻENIA ADMINISTRACYJNEGO........................................... 7  
10. MONITOROWA NIE I OCENA...................................................................................................... ................. 7  
 
 Streszczenie oceny skutków programu Herkules  
 
1. Kontekst polityki i wk ład w priorytety UE  
 
Program Herkules jest jedynym narz ędziem specjalnie przeznaczonym do zwalczania 
nadużyć finansowych, korupcji oraz wszel kich innych nielegalnych dzia łań naruszaj ących 
interesy finansowe Unii. Administruje nim OLAF.  
 Traktat przewiduje zasad ę skutecznej i równowa żnej ochrony interesó w finansowych UE w 
państwach cz łonkowskich i instytucjach UE, a tak że ścisłą współpracę zmierzaj ącą do 
osiągnięcia tego celu. 
 Wydatki w ramach programu Herkul es II w okresie 2007/2013 wynosz ą 98,5 mln EUR. 
Proponowane jest utrzymanie wydatków na obecnym poziomie 15 mln EUR rocznie w 
programie Herkules III.  Wydatki w ramach programu Herkules II podzielone s ą pomiędzy: 
 
1. Pomoc techniczn ą (60%) 
 2. Specjalistyczne szkolenia dotycz ące walki z nadu życiami finansowymi (35%) 
 3. Wsparcie dla stowarzysze ń zajmujących się europejskim prawem karnym i 
ochroną interesów finansowych UE (European Lawyers associations, 
europejskie stowarzyszenia prawników) (5%) 
 
Co najmniej 6 mln. EUR z punktów 1 i 2 powy żej musi by ć też co roku wydawane na 
zwalczanie nielegalnego handlu papierosami. Odzwierciedla to spójno ść z konkretnymi 
celami zwalczania nadu żyć finansowych, przemytu i podrabiania to warów przyj ętymi w 
porozumieniach z 4 najwi ększymi mi ędzynarodowymi producentami papierosów, na mocy 
których maj ą oni wpłacić do budżetów krajowych i bud żetu UE 2,3 mld. USD w ci ągu 20 lat. 
 
2. Konsultacje z zainteresowanymi stronami  
 
Ocena skutków odzwierciedla konsultacje z zainteresowanymi stronami, szczególnie w 
służbach operacyjnych pa ństw członkowskich, innych s łużbach komisji i innych organach 
UE; a tak że doświadczenie operacyjne OLAF-u oraz do świadczenie OLAF-u w zarz ądzaniu 
tym programem. Zawarto w niej materia ły pochodz ące z przegl ądu śródokresowego 
dotyczącego spełnienia celów programu Herkules II uko ńczonego w ko ńcu 2010 r. 
 
3. Definicja problemu i logika interwencji  
 
Skala  
Przedkładane na mocy art. 325 coroczn e sprawozdanie Komisji dotycz ące ochrony interesów 
finansowych za 2010 r. podkre śla potrzeb ę dalszych dzia łań zwalczaj ących nadu życia 
finansowe. Strategia Komisji w zakresie zw alczania nadu żyć finansowych odpowiada na t ę 
potrzebę i podkreśla wagę programów Herkules. Dane stat ystyczne zawarte w sprawozdaniu 
przedkładanym na mocy art. 325 oraz w niezale żnym sprawozdaniu z dzia łalności OLAF-u 
ukazują skalę nadużyć finansowych i liczb ę spraw, którymi zajmuje si ę OLAF. Ogólny 
 
 4wpływ finansowy zg łoszonych nieprawid łowości w 2010 r. wyniós ł 1,8 mld. EUR, z czego 
przypadki, w któryc h podejrzewano nadu życia, odpowiada ły za 0,5 mld. EUR (z ogólnej 
sumy wydanych 141 mld. EUR i oko ło 17 mld. EUR op łat celnych po stronie tradycyjnych 
zasobów w łasnych (dochodów)). OLAF zako ńczył ponad 1500 w łasnych dochodze ń między 
1999 r. i 2011 r. (aktualnie pr owadzonych jest 360), doprowadzaj ąc do odzyskania ponad 
miliarda EUR dzi ęki dochodzeniom OLAF-u dotycz ącym przypadków nadu żyć finansowych 
i innych nieprawid łowości do połowy 2011 r. 
 Nadużycia finansowe maj ą poważne konsekwencje finansowe oraz negatywne skutki 
społeczne i gospodarcze. Zagra żają także reputacji UE. 
 
Czynniki zwi ększające ryzyko 
 
Ocena skutków pozwoli ła zidentyfikowa ć 5 kluczowych czynników zwi ększających ryzyko
, 
na których nale ży skupić się w ramach programu Herkules III: 
 
 1. Osoby dopuszczaj ące się nadużyć szybko przystosowuj ą się do nowych warunków na 
szczeblu UE, prowadz ą działalność ponadgraniczn ą i wykorzystuj ą najsłabsze punkty. 
 2. Komisja i pa ństwa członkowskie zobowi ązały się do nasilenia walki z przemytem 
papierosów. 
 3. Presja na finanse publiczne powoduje konieczno ść nasilenia wydajnej ochrony 
interesów finansowych UE przez spra wniejsze wykrywanie i zapobieganie. 
 4. Duża liczba i zró żnicowanie w łaściwych w ładz państw członkowskich i 
kandydujących oraz stowarzyszonych. Przewa żająca większość środków na ochron ę 
budżetu UE przed nadu życiami dost ępna jest na poziomie krajowym, a nie UE. 
 5. Różnice w stosowanych bod źcach i mo żliwościach państw członkowskich utrudniaj ą 
równomiern ą ochronę interesów finansowych. 
 
Problemy 
 
Zidentyfikowano konkretne problemy  dotyczące każdego z czynników zwi ększających 
ryzyko. W śród nich mo żna wymieni ć niedostateczn ą wiedzę specjalistyczn ą i braki w 
wyposażeniu technicznym, zmieniaj ące się zagrożenie ze strony przest ępczości 
zorganizowanej, brak zaufania publicznego, brak świadomości nadużyć finansowych w UE, 
nieodpowiedni ą analizę ryzyka i dzielenie si ę informacjami, nieodpowiednie uprawnienia 
właściwych w ładz krajowych uniemo żliwiające im wspó łpracę ze sobą nawzajem i z OLAF-
em, niekompatybilno ść wyposażenia technicznego i komunikacy jnego, brak jednorodnego 
środowiska administracyjnego i s ądowniczego do prowadzenia dochodze ń i karania osób 
dopuszczaj ących się nadużyć, oraz niedobory kw alifikacji, a tak że niedostateczn ą wymianę 
najlepszych praktyk mi ędzy władzami krajowymi. 
 
4. Cele programu  
 
Celem ogólnym  jest ochrona interesó w finansowych Unii zwi ększająca konkurencyjno ść 
europejskiej gospodarki i zapewniaj ąca ochron ę pieniędzy podatników. 
 Celem szczegó łowym
 programu jest zapobieganie nadu życiom finansowym, korupcji i 
wszelkiej innej dzia łalności wymierzonej w interesy finansowe Unii oraz zwalczanie ich. 
 W załączniku do rozporz ądzenia zidentyfikowano dalsze cele operacyjne. 
 
 5 
5. Zasada pomocniczo ści i warto ść dodana UE  
 
 Traktat (art. 317, 325 TFUE) czyni Komisj ę we wspó łpracy z pa ństwami cz łonkowskimi 
odpowiedzialn ą za wykonanie bud żetu i zwalczanie nadu żyć finansowych. To drugie zadanie 
należy do kompetencji dzielonej UE. Na UE spoczywa zatem szczególna odpowiedzialno ść 
wspierania ścisłej i regularnej wspó łpracy między wszystkimi w łaściwymi w ładzami poprzez 
udzielanie im pomocy i wspa rcia. Ponadto niektóre dzia łania w ramach programu Herkules 
odbywają się na szczeblu instytucji UE. 
 Wyraźna wartość dodana tworzy si ę przez ułatwianie wspó łpracy między władzami pa ństw 
członkowskich, przez oszcz ędność kosztów wynikaj ącą ze wspólnego udz ielania zamówie ń 
publicznych, oraz przez wzmacnianie s łabych punktów w których organy krajowe s ą 
szczególnie nara żone na dzia łalność przestępczą zorganizowan ą z terytorium pa ństw 
sąsiadujących. Korzystaj ą na tym te ż finanse krajowe, jako że duża część wydatków UE 
wydatkowana jest w ramach wspó łfinansowania, a przemyt cz ęsto wywiera negatywne skutki 
zarówno na op łaty celne jak i krajowe podatki (po średnie). Program Herkules rozwi ązuje 
problem braku środków zach ęcających niektóre pa ństwa członkowskie do zajmowania si ę 
kwestiami, które maj ą niewielki wp ływ na ich w łasne finanse, ale które szkodz ą budżetowi 
UE albo bud żetom krajowym innych pa ństw członkowskich, szczególnie w czasach 
oszczędności budżetowej (np. przemytem papieros ów albo podrabianiem towarów). 
 Program ten wspiera ponadto twor zenie sieci kontaktów i wymian ę najlepszych praktyk 
między organami administracji pa ństw członkowskich, zwi ększa też zgodność z prawem UE 
poprzez szkolenie krajowych specja listów podczas wspólnych spotka ń, na których obecni s ą 
przedstawiciele ró żnych narodowo ści. 
 
6. Opis wariantów polityki
 
 
Scenariusz odniesienia  zakłada utrzymanie status quo (wariant 1 ). 
 Wariant 2
 stanowiłby rozwini ęcie status quo przy usprawnien iu metodyki programu, przede 
wszystkim przez podniesienie maksymalnych limitów wspó łfinansowania w celu rozwi ązania 
narastających problemów z dopasowaniem do finansów pa ństw członkowskich, co 
szczególnie wa żne jest je żeli wzmocnieniu ma ulec ochron a na obszarach geograficznych 
narażonych na szczególne ryzyko i w s łabych punktach w obronie UE przed nadu życiami 
finansowymi.  Wariant 3
 stanowi łby radykalne przej ście w kierunku wspierania aktualnych dzia łań 
operacyjnych kosztem celów d ługoterminowych, takich jak zwi ększona zgodno ść z prawem 
UE, lepsza wymiana informacji i rozwój my śli prawnej w kwestiach  ogólnounijnego prawa 
karnego maj ącego wpływ na ochron ę funduszy UE.  
 Wariant 4
 polegałby na zaprzestaniu realizacji programu. 
 Nie rozpatrywano dalej dwóch kolejnych wariantów:  
• Wariant
 zakładający zwiększenie wydatków ponad aktualny poziom zosta ł odrzucony 
jako niezgodny z planowaniem w ramach wi eloletnich ram fi nansowych, których 
 
 6propozycj ę Komisja przedstawi ła w komunikacie (COM(2011)500) „Bud żet z 
perspektywy „Europy 2020””. 
• Wariant  zakładający połączenie programu Herkules z programem Perykles (ochrona 
przed fałszowaniem euro) nie jest mo żliwy do zrealizowania, gdy ż odpowiednie 
podstawy prawne przewiduj ą odmienne procedury legislacyjne dla ich przyj ęcia (zob. 
odpowiednio art. 133 i 325 TFUE). 
 
7. Analiza skutków w zale żności od wariantu  
 
Skutki poszczególnyc h wariantów zosta ły zanalizowane poprzez najpierw zbadanie skutków 
osiągniętych w wyniku programu Herkules II (scenariusz odniesienia, wariant 1 ), a następnie 
porównanie skutków, które zosta łyby osiągnięte za pomoc ą pozostałych wariantów.  
  W omówieniu wariantu 4
 rozważono skutki zaprzestania realizacji programu w 
poszczególnych sektorach, s łuży więc ono tak że za podstaw ę rozważania potencjalnych 
zmian w rozdziale wydatków pomi ędzy sektorami. Wariant 4 zosta ł odrzucony, poniewa ż 
koszty zwi ązane z obni żeniem skuteczno ści i wydajno ści walki z nadu życiami finansowymi 
znacznie przekroczy łyby oszcz ędności finansowe. Mo żliwość transferu pewnych dzia łań do 
innych programów UE odrzucono z powodu nieuniknionego spadku zaanga żowania w 
ochronę budżetu UE. 
 Wariant 3
 mógłby mieć niepożądany skutek w postaci zabur zenia równowagi w ogólnym 
podejściu do zwalczania nadu żyć finansowych na szczeblu UE. Zgodnie ze strategi ą Komisji 
w zakresie zwalczania nadu żyć finansowych (COM (2011) 376) nale ży kontynuowa ć starania 
zmierzające do zapobiegania nadu życiom finansowym i wykrywania ich, a nawet dalej 
rozwijać je w kierunku konkretnych dzia łań, w tym usprawnionej wymiany najlepszych 
praktyk i prowadzenia szkole ń.  
 Preferowan ą opcją jest zatem Wariant 2
 (stanowi ący w zasadzie ulepszony status quo). 
Pozwoliłoby to na ostro żniejsze ni ż przy wariancie 3 przej ście w kierunku wi ększego nacisku 
na wsparcie operacyjne, je żeli decyzja taka zostanie podj ęta w świetle rozwoju wydarze ń i 
opinii zainteresowanych stron.   
8. Związki z innymi inicjatywami po 2013 r.
 
 
Inne inicjatywy w obszarach egzekwowania prawa i wspó łpracy celnej wywr ą pozytywny 
wpływ na ochron ę interesów finansowych UE. Inicjaty wy podejmowane w ramach programu 
Herkules b ędą zaś wywiera ły pozytywny wp ływ na pozosta łe obszary polityki zwi ązane z 
egzekwowaniem prawa oraz polityki celnej i bezpiecze ństwa; urz ądzenie prze świetlające 
dostarczone przede wszystkim w cel u wykrywania nielegalnie przewo żonych papierosów 
może pomóc zidentyfikowa ć także inne nielegalnie przewo żone towary, co mia łoby skutki dla 
dochodów, bezpiecze ństwa lub skutki karne. 
 Inicjatywy te maj ą jednak odr ębne cele polityki i nie mog ą w sposób ci ągły wspiera ć 
konkretnych dzia łań wymierzonych w nadu życia finansowe. Naprawd ę nieodzowne jest 
utrzymanie zaanga żowania w program, którego zadaniem jest w łaśnie ochrona interesów 
finansowych na szczeblu UE, aby umo żliwić realizacj ę wyspecjalizowanych projektów 
mających na celu usprawnienie zapobiegania nadu życiom finansowym, ich wykrywania i 
działań dochodzeniowych, w tym te
ż projektów wymagaj ących wielodyscyplinarnego udzia łu 
 
 7służb należących do ró żnych administracji. Zwalczanie nadu żyć finansowych jest celem 
wielodyscyplinarnym, do osi ągnięcia którego konieczna jest wydajna i transnarodowa 
współpraca między różnymi licznymi w ładzami partnerskimi. 
 Między OLAF-em i innymi Dyrekcjami Generalnymi nast ąpiła koordynacja niezb ędna do 
uniknięcia wzajemnego nak ładania się programów lub ich mylenia. 
  
9. Uproszczenie i zmniejszenie obci ążenia administracyjnego 
 
 
Zasugerowano pewne usprawnien ia techniczne odzwierciedlaj ące nabyte do świadczenia i 
efekty konsultacji, zgodni e z przepisami rozporz ądzenia finansowego, na przyk ład 
elastyczniejsze procedury fi nansowania projektów poni żej pewnego poziomu (50 000 EUR), 
obniżone wymagania dotycz ące zestawie ń kosztów i warto ści szacunkowych, u życie 
uproszczonych wymaga ń w przypadku wniosków oraz sprawozda ń z efektów dzia łań, a także 
częstsze anga żowanie grup roboczych w celu przyspies zenia udzielania informacji zwrotnej i 
usprawnienia ukierunkowania wydatków.  
10. Monitorowanie i ocena
 
 
Ocena dokonywana b ędzie corocznie i śródokresowo. Urz ędnicy OLAF-u s ą obecni na wielu 
spośród finansowanych spotka ń w celu zapewnienia w łaściwego monitorowania jako ści i 
celowego charakteru dzia łań. Umożliwia to w łaściwe kontrolowanie ex-ante  finansowania 
projektów i stanowi wa żny aspekt realizacji uprawnie ń Komisji (OLAF-u) do pomocy 
państwom cz łonkowskim w organizowaniu ścisłej i regularnej wspó łpracy. Systematycznie 
zbierane i analizowane b ędą dane wyj ściowe i informacje zwrotne. Wsz ędzie tam, gdzie 
będzie to mo żliwe, stworzone zostan ą wskaźniki „SMART” w celu mierzenia wp ływu działań 
podjętych w ramach programu. W przypadka ch, w których z powodu natury dzia łań nie 
będzie to mo żliwe, na przyk ład przy niektórych szkoleniach, ściśle monitorowana b ędzie 
jakość oraz wska źniki wyników. 
 
Reorganizacja OLAF-u na pocz ątku 2012 r. zwi ększy możliwości OLAF-u w zakresie 
zarządzania programem Herkules i jego oceny.