[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 4.2.2008

KOM(2008) 63 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE OKRESOWE KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie postępów Bułgarii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji

SPRAWOZDANIE OKRESOWE KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie postępów Bułgarii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji

WPROWADZENIE

Kiedy Bułgaria przystąpiła do Unii Europejskiej w dniu 1 stycznia 2007 r. utworzony został mechanizm współpracy i weryfikacji (MWiW)[1], by pomóc temu krajowi w nadrobieniu pewnych braków w dziedzinie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną a także monitorować postępy w tych dziedzinach.

Niniejsze sprawozdanie stanowi drugie sprawozdanie przedłożone przez Komisję w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji[2]. Okres sześciu miesięcy, jaki upłynął od chwili przedłożenia pierwszego sprawozdania jest zbyt krótki, aby Bułgaria mogła nadrobić wszystkie niedociągnięcia, a Komisja uaktualnić ocenę dokonaną w czerwcu ubiegłego roku. Dlatego też w niniejszym sprawozdaniu przedstawiono postępy, jakie poczyniła Bułgaria, ale nie załączono dokładnej oceny stanu realizacji poszczególnych celów referencyjnych przyjętych w ramach MWiW. Ponadto niniejsze sprawozdanie okresowe zawiera wykaz środków pomocy, jakie Bułgaria otrzymała w dziedzinach, których dotyczą wyznaczone cele referencyjne. Ma to na celu określenie dziedzin, które wymagają większych nakładów a tym samym zapewnienie Bułgarii wszelkiego niezbędnego wsparcia.

REFORMA SYSTEMU SąDOWNICTWA ORAZ WALKA Z KORUPCJą I PRZESTęPCZOśCIą ZORGANIZOWANą – OBRAZ SYTUACJI

Działania w następstwie oceny z czerwca 2007 r. – plan działania

Od czasu ostatniego sprawozdania Komisji z czerwca 2007 r. prowadzony był bliski i regularny dialog z przedstawicielami władz bułgarskich w Brukseli i Sofii. Strona bułgarska regularnie i w sposób szczegółowy informowała Komisję o rozwoju sytuacji.

Bułgarskie władze zastosowały się do zalecenia Komisji i opracowały plan działania, określający sposób realizacji przyjętych celów referencyjnych. Komisja udzieliła Bułgarii wsparcia w postaci metodologicznej oceny planu działania. Następnie, w październiku 2007 r. po konsultacjach z zainteresowanymi stronami, władze bułgarskie przyjęły i przedstawiły Komisji szczegółowe plan działania[3]. Planowe opracowanie i przyjęcie planu działania, które wymagało skoordynowanych wysiłków i mobilizacji znacznych zasobów w krótkim okresie czasu, są wyrazem poważnego zaangażowania bułgarskich władz.

Aktualny stan postępów

Cel referencyjny nr 1: przyjęcie poprawek do konstytucji usuwających wszelkie niejasności odnośnie do niezawisłości i odpowiedzialności sądownictwa

- Zgromadzenie Narodowe ma przyjąć poprawki do konstytucji Bułgarii

- Zgromadzenie Narodowe ma przyjąć zmiany do ustawy o systemie sądownictwa

- ustanowienie Inspektoratu i podjęcie przez niego prac, których pierwsze wyniki mają zostać opublikowane i ocenione

Niezbędne poprawki do konstytucji zostały przyjęte w lutym 2007 r. Nowa ustawa o systemie sądownictwa została przyjęta w lipcu 2007 r. Utworzona została Najwyższa Rada Sądownictwa (NRS), która stała się gotowa do działania od chwili mianowania jej członków, wybieranych spośród parlamentarzystów i przedstawicieli organów sądowniczych. Dnia 19 grudnia 2007 r. parlament wybrał głównego inspektora i 8 spośród 10 inspektorów NRS. Pełną zdolność operacyjną inspektorat osiągnie najprawdopodobniej w pierwszym kwartale 2008 r.

Cel referencyjny nr 2: zapewnienie większej przejrzystości i skuteczności postępowań sądowych poprzez przyjęcie i wprowadzenie w życie nowej ustawy o systemie sądownictwa i nowego kodeksu postępowania cywilnego. Przekazanie informacji o skutkach wprowadzenia nowych przepisów oraz kodeksów postępowania karnego i postępowania administracyjnego, w szczególności na etap postępowania przygotowawczego

- przyjęcie nowego kodeksu postępowania cywilnego

- przyjęcie nowej ustawy o systemie sądownictwa, odzwierciedlającej poprawki do konstytucji i zalecenia ekspertów prowadzących proces wzajemnej weryfikacji

- utworzenie systemu monitorowania wszystkich nowych kodeksów

- przedstawianie regularnych sprawozdań w sprawie wyników procesu monitorowania, w szczególności na etapie postępowania przygotowawczego, wykonywania orzeczeń sądowych i wyroków

- w koniecznych przypadkach zmiana odpowiednich kodeksów i przepisów

Nowy kodeks postępowania cywilnego został przyjęty w lipcu 2007 r. i wejdzie w życie od marca 2008 r. Utworzone zostały grupy robocze odpowiedzialne za przygotowanie właściwych przepisów pochodnych.

Nowa ustawa o systemie sądownictwa została przyjęta w lipcu 2007 r. Ustawa ta nadaje Najwyższej Radzie Sądownictwa charakter stałego organu i ma rozwiać wątpliwości ekspertów, dotyczące zwłaszcza podziału zakresu obowiązków między inspektoratami NRS i Ministerstwa Sprawiedliwości.

Ustalenia grup roboczych, którym powierzono monitorowanie wprowadzania w życie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i kodeksu postępowania karnego publikowane są regularnie na stronach internetowych[4]. System monitorowania dla nowego kodeksu postępowania cywilnego nie został jeszcze utworzony. Ponadto władze bułgarskie pragną przygotować i przyjąć nową ustawę regulującą ogólne zasady stanowienia prawa[5].

Bułgarski kodeks postępowania karnego wprowadza pewne formalne ograniczenia na etapie postępowania przygotowawczego, które utrudniają sprawne przeprowadzanie postępowań sądowych i mają rzekomo powodować częste odsyłanie sprawy przez sąd do prokuratury. W sprawach dotyczących rzekomej korupcji na wysokim szczeblu i przestępczości zorganizowanej nadal odnotowywano częste odesłania i duże opóźnienia z powodów proceduralnych[6]. Bułgarski kodeks postępowania karnego nie różnicuje dostatecznie przestępstw ze względu na ich wagę, a jego struktura wydaje się przestarzała[7].

Utworzenie pod koniec 2007 r. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wywołało debatę na temat rozszerzenia uprawnień sędziów śledczych ( sledovateli ) i przyznanie im uprawnień do prowadzenia dochodzeń w sprawach korupcji na wysokim szczeblu i przestępczości zorganizowanej. Trwają dyskusje nad koniecznością wprowadzenia zmian w kodeksie postępowania karnego celem nadania Prokuratorowi Generalnemu uprawnień do zlecania sędziom śledczym, po zbadaniu każdego z przypadków z osobna, prowadzenia dochodzeń, jeśli sprawa jest skomplikowana, w tym z prawnego punktu widzenia, lub jest ważna dla interesu publicznego[8]. Jakakolwiek zmiana w zakresie uprawnień sędziów śledczych powinna być rozpatrywana w kontekście przyjętego przed przystąpieniem do UE zobowiązania Bułgarii do ograniczania uprawnień sędziów śledczych.

Cel referencyjny nr 3: kontynuacja reformy sądownictwa w celu poprawy jego profesjonalizmu, odpowiedzialności i skuteczności. Coroczna ocena wpływu tych reform i publikacja wyników

- stworzenie przejrzystej i w pełni funkcjonującej procedury podejmowania decyzji w sprawie postępowań dyscyplinarnych prowadzonych przez przyszły Inspektorat przy Najwyższej Radzie Sądownictwa

- zapewnienie całkowitego i systematycznego stosowania kodeksu etyki sędziowskiej, szczególnie w odniesieniu do badania przypadków naruszenia przepisów oraz dochodzeń i zwolnień/postępowań w przypadkach naruszenia przepisów

- monitorowanie stosowania systemu konkursów rekrutacyjnych dla sędziów oraz oceny pracy sędziów

- coroczne publikowanie wyników oceny reformy sądownictwa, w szczególności w zakresie sposobów rozwiązywania konkretnych problemów związanych z profesjonalizmem, odpowiedzialnością i skutecznością

- wprowadzenie oprogramowania do losowego przydzielania spraw w prokuraturach

- Więcej szkoleń dotyczących skutków nowych przepisów

Poza środkami wymienionymi w ramach celu referencyjnego nr 2, utworzona została przy NRS komisja dyscyplinarna, czuwająca nad przestrzeganiem kodeksu etyki sędziowskiej. Nowopowstała instytucja nie była jeszcze w stanie przedstawić bilansu działalności, jednak pierwsze sankcje dyscyplinarne zastosowane przez NRS w jej nowym składzie świadczą o surowej polityce w zakresie karania przypadków naruszania przepisów[9].

Brak odpowiednich danych i zdolności w zakresie analizy jakościowej wpływa negatywnie na proces monitorowania skuteczności postępowań sądowych. Zbyt mało jest wiarygodnych danych dotyczących rozwoju spraw na etapie postępowania przygotowawczego i procesu. Dostarczone Komisji dane na temat przypadków korupcji na wysokim szczeblu i przestępczości zorganizowanej, o których mowa w ramach celów referencyjnych nr 4 i 6, nie umożliwiają oceny skuteczności organów sądowych i służb odpowiedzialnych za dochodzenie. Bułgaria powinna niezwłocznie rozpocząć rozwijanie swojego potencjału w zakresie gromadzenia danych i ich klasyfikacji. Zakończenie prac nad tworzeniem jednolitego systemu informacji ma w tym kontekście istotne znaczenie. Plan działania w części odnoszącej się do celu referencyjnego nr 3 przewiduje szereg spójnych środków mających na celu monitorowanie postępów we wdrażaniu reformy sądownictwa i zapewnienie jej trwałych efektów. Obejmuje to publikację skarg dotyczących nominacji i konkursów oraz publikację wyników prowadzonych przez NRS kontroli procesów rekrutacji. Przewidziano także szereg środków w zakresie ustawicznego kształcenia sędziów i prokuratorów.

Cel referencyjny nr 4: prowadzenie profesjonalnych i bezstronnych postępowań dochodzeniowo-śledczych w sprawach, w których postawiono zarzut korupcji na wysokim szczeblu, oraz informowanie o tych sprawach. Informowanie o kontrolach wewnętrznych instytucji publicznych oraz publikowanie informacji o stanie majątkowym urzędników wysokiego szczebla

- zaangażowanie ekspertów z państw członkowskich w zapewnianie pomocy i wytycznych w zakresie poprawy jakości postępowań dochodzeniowo-śledczych i sprawozdawczości

- usprawnienie i koordynacja struktury instytucjonalnej organów odpowiedzialnych za walkę z korupcją

- przyjęcie ustaleń administracyjnych w celu zapewnienia ochrony informatorom

- pełne wprowadzenie w życie przepisów dotyczących niezależności inspektoratów w obszarze administracji publicznej i zapewnienie ich bardziej aktywnej roli w zakresie prowadzenia postępowań

- przedstawianie sprawozdań w sprawie środków podjętych w celu zapobiegania wpływom na organy śledcze i prokuratury i zwalczania takich wpływów, w szczególności w przypadku spraw o zawieszenie/oddalenie/wszczęcie postępowania karnego przeciwko organom ścigania podejrzanym o korupcję

- zapewnienie utworzenia wiarygodnego mechanizmu kontroli oświadczeń majątkowych oraz skutecznych sankcji w przypadku złożenia fałszywych lub niedokładnych oświadczeń

W okresie od 1 lipca do 31 października 2007 r. Bułgaria odnotowała 51 aktów oskarżenia, 20 prawomocnych wyroków skazujących oraz 7 wyroków uniewinniających w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Wszczęto 11 postępowań przygotowawczych wobec urzędników wymiaru sprawiedliwości, nikt nie został skazany. Ponadto Bułgaria poinformowała o przeprowadzeniu w organach administracji centralnej i organach wymiaru sprawiedliwości szeregu kontroli, planowanych i doraźnych[10] . Nie dostarczono jakościowych danych dotyczących strategii prowadzenia inspekcji, priorytetowych celów kontroli i oceny ryzyka. Dlatego też nie można było oszacować w jaki sposób działania te przyczyniły się do zapobieżenia korupcji na wysokim szczeblu w Bułgarii.

Należy odnotować dalsze wysiłki na rzecz usprawnienia organizacji, które nie przyniosły jednak wymiernych rezultatów pod względem zacieśnienia współpracy różnych organów odpowiedzialnych za walkę z korupcją. Do lutego 2008 r. Komisja Antykorupcyjna przy Radzie Ministrów opracuje plan działania w celu podniesienia zdolności, wdrożenia wspólnych działań i zacieśnienia stosunków międzyinstytucjonalnych[11].

Nie odnotowano żadnych działań mających na celu zapewnienie ochrony informatorom. W planie działania przewidziano zorganizowanie okrągłego stołu w celu omówienia kwestii zastosowania istniejących przepisów dla potrzeb ochrony informatorów oraz zorganizowanie kampanii informacyjnej w lutym/marcu 2008 r.

Cel referencyjny nr 5: podjęcie dalszych środków w celu zapobiegania i zwalczania korupcji, zwłaszcza na granicach i w samorządzie terytorialnym

- stosowanie sankcji dyscyplinarnych i zasady „zero tolerancji”, szczególnie w odniesieniu do służb weterynaryjnych, organów celnych, Agencji Wykonawczej ds. Dróg i innych odpowiednich służb

- utworzenie systemu płatności elektronicznych oraz systemu losowego ustalania zmian funkcjonariuszy zatrudnionych w punktach granicznych

- regularne przeprowadzanie audytów i kontroli, publikowanie ich wyników i prowadzenie działań następczych

- przedstawianie sprawozdań z postępowań w sprawie majątku niewyjaśnionego pochodzenia

Podjęte środki zapobiegawcze, prowadzone szkolenia i włączanie do obowiązujących procedur najlepszych praktyk, takich jak system pojedynczego zgłoszenia[12], system losowego przydzielania zmian i system rotacji, spowodowały, iż straż graniczna i organy celne mają mniej okazji do korupcji. Wyniki badania przeprowadzonego w sierpniu 2007 r. przez Dutch Royal Automobile Club potwierdzają tę pozytywną tendencję. Bułgaria przedstawiła dane dotyczące kontroli w służbie granicznej i organach celnych oraz wytoczonych postępowań dyscyplinarnych i zastosowanych sankcji. Na tym etapie Komisja nie jest w stanie dokonać oceny tej kwestii ponieważ nie posiada wystarczających danych dotyczących prowadzonych spraw i zastosowanych sankcji[13].

W trzech pilotażowych regionach usługi samorządowe świadczone są przy wykorzystaniu systemu eGovernment, wprowadzono także system zarządzania kolejką.

W sposób proaktywny badano majątek niewyjaśnionego pochodzenia w organach celnych. Brak jest dodatkowych informacji pozwalających stwierdzić czy tego typu działania są prowadzone w innych dziedzinach. Kontrole powinny być prowadzone w sposób proaktywny, w oparciu o analizę ryzyka i obejmować lokalne organy administracji i inne sektory o podwyższonym stopniu ryzyka.

Władze bułgarskie w dalszym ciągu tolerują istnienie sklepów wolnocłowych na zewnętrznych granicach Bułgarii z Turcją i Serbią oraz wolnocłowych stacji benzynowych na terytorium kraju; obroty tych podmiotów znacznie wzrosły w 2007 r. Wokół tych punktów skupia się lokalna korupcja i przestępczość zorganizowana.

Bułgaria poinformowała, że zarzuty dotyczące korupcji w ciągu ostatnich wyborów lokalnych doprowadziły do wszczęcia 13 postępowań przygotowawczych, w oparciu o wprowadzone w październiku 2007 r. zmiany do kodeksu karnego, uznające kupowanie głosów za przestępstwo[14].

Cel referencyjny nr 6: wdrożenie strategii zwalczania przestępczości zorganizowanej, w której centrum zainteresowania znajdują się poważne przestępstwa, pranie pieniędzy, a także systematyczna konfiskata mienia przestępców. Przekazywanie informacji o nowych i trwających postępowaniach dochodzeniowo-śledczych, aktach oskarżenia i wyrokach skazujących w tych dziedzinach

- zaangażowanie ekspertów z państw członkowskich w zapewnianie pomocy i wytycznych w zakresie poprawy jakości postępowań dochodzeniowo-śledczych i sprawozdawczości

- przekazanie planu działań służących realizacji strategii na rzecz zwalczania przestępczości zorganizowanej i jego wdrażanie wraz z regularnym przedkładaniem sprawozdań

- pełne wprowadzenie w życie ustawodawstwa dotyczącego konfiskaty majątku pochodzącego z przestępstwa

- regularne składanie sprawozdań i przeprowadzanie audytów wewnętrznych w sprawie bieżących postępowań, oskarżeń i wyroków skazujących

- publikowanie wyników przeprowadzonych audytów

- wprowadzenie w życie ustawodawstwa dotyczącego prania pieniędzy

W okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2007 r. Bułgaria wszczęła 48 postępowań przygotowawczych w sprawie przestępstw popełnionych w ramach przestępczości zorganizowanej; do sądu przesłano 21 aktów oskarżenia i zarejestrowano 24 prawomocne wyroki skazujące. Należy odnotować tę pozytywną tendencję jednak brak jest jakościowej analizy tych danych pod względem skuteczności postępowania sądowego i rodzaju wyroków. Przeprowadzona przez Komisję analiza kilku zarejestrowanych spraw o dużym znaczeniu wykazuje, że od 2000 r. tylko jedna sprawa została zamknięta, a połowa spraw znajduje się jeszcze na etapie dochodzenia[15].

W grudniu 2007 r. rząd powołał do życia Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego[16], w celu poprawy bilansu ścigania poważnych przestępstw na drodze sądowej. Agencja powstanie poprzez połączenie istniejących krajowych służb bezpieczeństwa[17], agencji wywiadu finansowego[18] oraz służby wywiadu wojskowego. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego podlegać będzie bezpośrednio Radzie Ministrów i cieszyć się będzie niezależnością operacyjną. Struktura agencji została pomyślana w taki sposób, aby mogła ona przejmować praktyczną inicjatywę na etapie postępowania przygotowawczego. Dlatego też należałoby równocześnie zwiększyć uprawnienia prokuratury. Dokładny zakres obowiązków agencji oraz mechanizm pozwalający na koordynację jej działań z działaniami innych właściwych jednostek wchodzących w skład Ministerstwa Spraw Wewnętrznych powinny zostać jasno określone w ustawodawstwie wtórnym i w umowach o współpracy międzyinstytucjonalnej. W związku z tym należy wyraźnie określić które sprawy będą rozpatrywane przez agencję oraz zagwarantować jej niezależność w prowadzeniu dochodzeń i możliwość składania zeznań w sądzie.

POMOC W RAMACH MECHANIZMU WSPÓłPRACY I WERYFIKACJI

Bułgaria otrzymała znaczne wsparcie w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych zarówno ze środków obu programów unijnych – Phare i instrumentu przejściowego, jak i ze strony państw członkowskich[19]. Dziedzina ta pozostanie głównym obszarem pomocy poakcesyjnej – do tego sektora kierowana jest ponad połowa budżetu instrumentu przejściowego dla Bułgarii, w tym specjalna kwota 6 mln EUR na projekty bezpośrednio przyczyniające się do postępów w zakresie realizacji celów referencyjnych określonych w MWiW.

Projekty z dziedziny wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych obejmują cały zakres celów referencyjnych. Dokładniejsza analiza projektów realizowanych od 2003 r.[20] wykazuje, że na niektóre aspekty, takie jak reforma systemu sądownictwa (cel referencyjny nr 3) oraz szkolenia policji i straży granicznej i dostarczanie im odpowiedniego sprzętu (cel referencyjny nr 5) przekazano znaczne wsparcie, które mogło osiągnąć pewną granicę zdolności absorpcji. Dużo mniejsze nakłady przeznaczono natomiast na walkę z korupcją na wysokim szczeblu (cel referencyjny nr 4) oraz walkę z przestępczością zorganizowaną (cel referencyjny nr 6). Ponadto nie istnieją jeszcze projekty mające na celu zapobieganie korupcji na szczeblu lokalnym lub korupcji w sektorach podwyższonego ryzyka, takich jak edukacja lub służba zdrowia (cel referencyjny nr 5).

Udzielone wsparcie przyczyniło się do postępów poczynionych przez Bułgarię. W dziedzinach, w których prowadzona była intensywna współpraca międzynarodowa, takich jak reforma sądownictwa i ochrona granic, Bułgaria odnotowała większe postępy w realizacji celów referencyjnych niż w dziedzinach, w których otrzymana pomoc była mniejsza.

W przyszłości wsparcie powinno być kierowane przede wszystkim na walkę z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Powinno ono być wykorzystywane bezpośrednio do realizacji celów priorytetowych i zaspakajania potrzeb określonych w planie działania, opracowanym przez stronę bułgarską. Ogólnie rzecz biorąc należy skoncentrować się na mniejszych, ukierunkowanych misjach pomocowych, które uwzględniają zdolność absorpcyjną bułgarskich instytucji i przewidują przejęcie przez stronę bułgarską pełnej odpowiedzialności za osiągane wyniki. W dziedzinach, w których wyczerpano zdolności absorpcyjne należy stopniowo ograniczać pomoc.

Zachęca się Bułgarię do skutecznego wykorzystania znaczących środków unijnych, wciąż dostępnych w ramach instrumentu przejściowego i w budżecie biura TAIEX. Większym projektom, które mają być realizowane w ramach instrumentu przejściowego począwszy od 2008 r. i które mogą przynieść konkretne rezultaty dopiero po upływie roku lub dwóch lat, towarzyszyć powinny elastyczne i dobrze ukierunkowane projekty krótko lub średnio-terminowe („twinning light”).

Komisja zaleca państwom członkowskim rozważenie możliwości udzielenia Bułgarii bardziej bezpośredniego i praktycznego wsparcia w postaci np. tworzenia transgranicznych zespołów śledczych, pomocy w programach ochrony świadków, przekazywania operacyjnych danych finansowych i metodologii, oddelegowywania ekspertów technicznych do organów odpowiedzialnych za zwalczanie przestępczości zorganizowanej i korupcji oraz tworzenie partnerstw instytucjonalnych w tym obszarze. Innym priorytetem w tej dziedzinie może być organizacja programów wymiany i stypendiów z udziałem takich instytucji jak nowopowstała Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Najwyższa Rada Sądownictwa i jej inspektorat lub służb śledczych i dochodzeniowych, zajmujących się zwalczaniem korupcji na wysokim szczeblu i przestępczości zorganizowanej.

WNIOSKI

W pierwszym roku członkowstwa w UE Bułgaria kontynuowała wysiłki na rzecz zaradzenia niedociągnięciom, których dalsze występowanie uniemożliwiłoby skuteczne wprowadzanie w życie unijnych przepisów, strategii i programów. Jednakże w dalszym ciągu nie udało jej się osiągnąć przekonujących rezultatów w takich zasadniczych dziedzinach jak walka z korupcją na wysokim szczeblu i przestępczość zorganizowana.

Aktualizacja techniczna przedstawiona w niniejszym sprawozdaniu nie stanowi wprawdzie wnikliwej oceny postępów w realizacji celów referencyjnych, jednak aktualny stan rzeczy w Bułgarii jest źródłem pewnych obaw, które należy rozwiać do czasu zaplanowanej na czerwiec 2008 r. oceny Komisji. Bułgaria odnotowała dalsze postępy w zakresie reformy systemu sądownictwa (cele referencyjne 1 do 3) oraz walki z korupcją na granicach, jednak powinna zintensyfikować swoje starania w zakresie zwalczania korupcji w organach samorządowych i sektorach o podwyższonym stopniu ryzyka, takich jak służba zdrowia i edukacja (cel referencyjny nr 5). Bułgaria powinna zwłaszcza podwoić wysiłki na rzecz walki z korupcją na wysokim szczeblu (cel referencyjny nr 4) i przestępczością zorganizowaną (cel referencyjny nr 6).

Komisja wyraża uznanie dla istotnych wysiłków, jakie podjęła strona bułgarska w celu przedstawienia solidnego planu działania. Należy jednak zadbać o większą spójność niektórych jego części i uzupełnić pewne braki. Pewne działania powinny być opisane bardziej szczegółowo, należy też wyznaczyć terminy i wskazać jednoznacznie instytucje odpowiedzialne za realizację poszczególnych działań[21]. Komisja proponuje zatem korektę tych punktów programu.

ANNEX

Overview of EU Assistance provided to Bulgaria in the area of Judicial Reform and the Fight against Corruption and Organised Crime [22]

Benchmarks 1 and 2: Independence and Accountability of the Judicial System; Transparency and Efficiency of the Judicial Process

Projects focusing on the revision and implementation of the Bulgarian judicial procedure codes and projects strengthening key institutions in the judicial system such as the Supreme Judicial Council and the Prosecution Office have been implemented. The application of procedural legislation will continue to be supported through the Transition Facility.

Phare 2004-2006:

- Strengthening the Bulgarian Judiciary – Implementation of the new penal procedures code; strengthening the interagency cooperation between public prosecutor’s office (PPO) and other concerning bodies in fighting organised crime and corruption (Oct 2006-Apr 2008: 878.600 EUR)

- Strengthening the Senior Judicial Council and improvement of magistrates' status (until Jul 2007: 1,2 MEUR)

- Remedy the Civil and Penal Procedures (ended early 2007: 1.2 MEUR)

Transition Facility 2007:

- Strengthening the uniform application of the new procedural legislation in Bulgaria (1,6 MEUR)

Main Bilateral Projects:

Consultations to national legislation and further training in criminal law, harmonization of European Law and various topics, e.g. legal aid (2007: 88.000 EUR) |

- Main Projects with a total budget of at least 4.8 MEUR

Benchmark 3: Judicial Reform

An important budget for investment into IT technology and for training and strategic advice on structural reform of the judiciary was made available. Substantial support has been given to the establishment of a witness protection system. Future projects continue training activities and strengthen court management. Bilateral projects focused on various aspects of judicial reform including training and capacity building.

Phare 2004-2006:

- Training of magistrates and administrative staff (1,2 MEUR)

- Judicial Cooperation in Penal and Civil Matters (until 09/2007; 1 MEUR)

- Support for the Establishment and Strengthening of a Witness Protection System (6.2 MEUR)

- Several Projects investing into Information Technology for the Judiciary and providing Technical Assistance (total approx. budget 43 MEUR)

Transition Facility 2007:

- Strengthening the public management of the judiciary and court administration (1,8 Mio EUR)

- Further steps towards a higher quality of training in the judiciary (780.000 EUR)

European Social Fund: Operational Plan 2007-2013 (Administrative Capacity):

The ESF will fund several projects on the improvement of professionalism, transparency and accountability of the Bulgarian judicial system for a total budget of 12 MEUR. Project objectives include monitoring of the Administrative Procedure Code; development of IT systems; development and capacity building of the administrative court system; development of the Unified Information System.

Bilateral Projects:

Consultation to national legislation and further training in administration of justice, administrative law and various topics: quality management workshops for judges and prosecutors (until Dec 2007: 38.000 EUR) |

Establishing European Union Law Documentation Centre for the Judiciary(Apr 2006-Mar 2008: 350.000 EUR) Strengthening the capacity of the Ombudsman of BG and the local public mediators to protect human rights, counteract corruption and promote good governance (Jan 2007-Dec2008: 350.000 EUR) Strengthening of institutional capacity of SIRENE bureau (in preparation: 325.000 EUR) Rendering of advice on strategic issues relating to the conceptual framework of the reforms of the structure of the Prosecutor’s Office of the Republic of Bulgaria (Jan-Sept 2007: 74.500 EUR) |

Continued Development of Judiciary Training Capacities (Mar-Nov 2007: 35.000 EUR) |

Better Legal Training for magistracy (Apr 2006-2008: 101,000 EUR) Prosecution Office Reform (Jun 2006-2008: 80,700 EUR) |

- Main Projects with a total budget of at least 65.4 MEUR

Benchmark 4: High-Level Corruption

Several successive EU projects on capacity building for the fight against corruption have been implemented since 2004. This support will continue through both Phare and the Transition Facility. A number of bilateral advisers are active in this area and individual missions and training courses have been carried out through bilateral funds.

Phare 2004-2006:

- Strengthening the Capacity of the Anti-Corruption Commission to Counteract Corruption in Public Administration and Judiciary and the relevant law enforcement bodies - Technical Assistance (several projects since 2004, total budget: 7.2 Mio EUR)

Transition Facility 2007:

- Civil Society Development in the area of anti-corruption fighting (1,15 Mio EUR)

- Elaboration and strengthening of the Human Resources Management System in the Ministry of Interior as a factor in the fight against corruption among its personnel (1,5 Mio EUR)

Main Projects with a total budget of at least 9.85 MEUR

Benchmark 5: Local Corruption / Corruption at Borders

The EU has heavily invested in Border Control and in improving the effectiveness of Bulgarian police since 2003. A number of bilateral projects have also reinforced institutional capacity in this area. However, no larger projects directly addressing prevention aspects of local corruption and corruption in vulnerable sectors such as education and healthcare have been implemented.

Phare 2003-2006:

- 11 large projects modernising Border Police equipment, implementing EU best-practice in border control and improving the operative capacity of border police have been implemented since 2003/2004. (total budget: approx. 90 MEUR)

- Several projects address the general modernisation of Bulgarian Police and the improvement of its efficiency (total budget: approx. 25 MEUR)

Bilateral Projects (examples):

Enhancing Anti-Corruption Practices within the Bulgarian Law Enforcement Agencies (Nov 2006 -Feb 2007) Border Justice (Aug 2006-Mar 2007: 125,000 EUR) |

- Main Projects with a total budget of at least 115 MEUR

Benchmark 6: Organised Crime

As yet, assistance for capacity-building of the key institutions responsible for the fight against organised crime has been relatively limited, except for important investment into Police. For the future an important budget for training and capacity development in this area has been foreseen. Bilateral projects focussed on a number of specific areas such as drugs trafficking, human trafficking or money laundering.

Phare 2004-2006:

- Modernising Bulgarian Police and Enhancing its efficiency (several projects since 2004, total budget: 16.46 MEUR)

- Further strengthening police investigation capacity (crime statistics, undercover operations and investigative techniques and forensics) (900,000 EUR)

- Improving of the Co-operation between the Financial Intelligence Agency and the Obligated Entities Enlisted by the Law on Measures against Money Laundering (150,000 EUR)

- Further Strengthening the Administrative Capacity of the Public Prosecutor’s Office for fighting money laundering, organized crime and corruption on the high levels with an accent on confiscation of property acquired by crime (155,000 EUR)

- Improvement of Forensic Capacity for the Inspection of Crime Scenes (Phare 2006: 1.6 MEUR)

Transition Facility 2007:

- Enhancement of the administrative capacity of the Police in counteraction to drug crimes at national and regional level (600.000 EUR)

- Enhancement of the Ministry of Interior's capacity to fight organised crime (1 Mio EUR)

- Enhancement of the capacity of the Bulgarian police through the introduction of EU models and methods for crime analysis (580.000 EUR)

- Further strengthening the administrative capacity of the Financial Supervision Commission (money-laundering) (450.000 EUR)

- Improving and extending the level of training in the field of countering organized crime for Bulgarian MoI (620.000 EUR)

- Further strengthening forensic capacity of the expert services of Ministry of Interior for collection and examination of material traces for crime scenes (525.000 EUR)

Bilateral Projects:

Illegal Migration (Nov 2007-Jun 2008: 24.000 EUR) |

“Development of a child-rights methodology to identify and support child victims of traffic” (Dec 2005-2007: 214.908 EUR) |

Raising the effectiveness of the Financial Intelligence Agency in monitoring of anti-money laundering and anti-terrorist financing compliance in entities of the non-financial sector (Jun-Nov 2007: 51.000 EUR) |

Explosives, Firearms, Ammunitions (Feb-Aug 2007: 39.500 EUR) Fight against money laundering Police cooperation programmes on (1)crime management (2) trafficking in human beings and illegal migration, (3) police and ethics |

Combating Money Laundering (Nov 2006-Jun 2007: 35,140 EUR) Murder Investigation – Building Capacity (Jul06-Mar 2007: 24,770 EUR) Identity Document Fraud Unit (Apr 2006-2007: 282,000 EUR) Improving anti-drugs intelligence capacity of BG Customs Agency (Nov 2006-Dec 2007: 105,000 EUR) |

- Main Projects with a total budget of at least 22.96 MEUR

[1] Decyzja Komisji 2006/929/WE z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Bułgarii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną (Dz.U. L 354 z 14.12.2006, s. 58).

[2] Pierwsze sprawozdanie Komisji zostało przedstawione dnia 27 czerwca 2007 COM(2007)377 wersja ostateczna.

[3] Plan dostępny jest na stronie internetowej: http://www.mvr.bg/en/EUIntegration/plan_BM_1_6_21_10_07_final.htm

[4] Sprawozdania dotyczące kodeksu postępowania karnego publikowane są na zarówno na stronach Ministerstwa Sprawiedliwości jak i prokuratury, natomiast sprawozdania dotyczące kodeksu postępowania administracyjnego dostępne są na stronach Ministerstwa Sprawiedliwości i Najwyższego Sądu Administracyjnego.

[5] Plan działania, pkt 2.10

[6] Nie są uznawane za formalny dowód informacje, jakie uprawnione organy bułgarskie uzyskują poza ramami postępowania karnego. Nie przewidziano także metod zabezpieczenia danych, które nie zostały uznane za taki dowód. Takie restrykcyjne podejście do przedstawianego sądowi materiału dowodowego utrudnia prace na etapie postępowania przygotowawczego oraz zmniejsza skuteczność wymiaru sprawiedliwości.

[7] Zdaniem wielu instytucji, takich jak biuro Prokuratora Generalnego oraz Najwyższa Rada Sądownictwa, jak również w opinii niezależnych ekspertów, Bułgaria powinna dokonać nowelizacji swojego kodeksu karnego i wprowadzić zmiany w kodeksie postępowania karnego.

[8] Zmiana w art. 194 kodeksu postępowania karnego.

[9] Dnia 13 grudnia 2007 r. NRS zwolniła z pełnienia obowiązków jednego prokuratora i jednego sędziego śledczego z powodu korupcji. W obu przypadkach NRS zastosowała rygorystyczną interpretację przepisów, odrzucając możliwość uznania takich negatywnych przesłanek procesowych jak przedawnienie karalności i immunitet, jakim objęci byli sędziowie i prokuratorzy przed wprowadzeniem zmian do konstytucji.

[10] W okresie od lipca do listopada 2007 r. inspektoraty przy organach administracji centralnej przeprowadziły łącznie 784 kontrole, z czego 373 były kontrolami planowanymi, a 411 kontrolami doraźnymi. Inspektorat Agencji Celnej przeprowadził największą liczbę kontroli doraźnych – 90. Inspektoraty otrzymały łącznie 214 sygnałów o korupcji. Wszczęto 73 postępowania dyscyplinarne wobec urzędników administracji. Zwolniono 54 urzędników; 5 zawieszono w pełnieniu obowiązków. Akta dotyczące 30 osób przekazano do prokuratury. 3 osoby zostały skazane za korupcję, a wyroki stały się prawomocne.

[11] Plan działania, cel referencyjny nr 4, pkt 1.2.

[12] Do końca grudnia 2007 r. pięć (z 11) punktów odprawy granicznej miało rozpocząć stosowanie systemu „pojedynczego zgłoszenia elektronicznego”.

[13] Według danych przekazanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, w okresie od lipca do listopada 2007 r., zgodnie z planem kontroli, Agencja Celna poddała kontroli 86 celników. Ponadto dzięki otrzymanym sygnałom wszczęto 12 postępowań dyscyplinarnych i nałożono 15 sankcji dyscyplinarnych. W tym samym czasie straż graniczna przeprowadziła 24 kontrole, w wyniku których zwolniono 10 osób, 8 przesunięto na inne stanowiska, a 3 uwolniono od zarzutów. Zakończono postępowania dyscyplinarne wobec 5 innych funkcjonariuszy, którzy zostali następnie zwolnieni.

[14] W dniach 28 października i 4 listopada odbyły się w Bułgarii wybory lokalne. Władze bułgarskie otrzymały 179 zgłoszeń domniemanego kupowania głosów. W dniu 22 listopada prokuratura wszczęła 13 dochodzeń, z których większość dotyczyła miejscowości Pernik, Warna, Stara Zagora, Berkovitsa.

[15] Ze względu na brak jakościowej analizy postępowań sądowych w sprawach dotyczących przestępczości zorganizowanej, Komisja przekazała Bułgarii wykaz znanych spraw, zarejestrowanych w okresie między 2000 a 2007 r., który może posłużyć jako przykładowy model do omówienia. Według informacji dostarczonych przez Bułgarię sytuacja w zakresie 10 spraw zarejestrowanych do 2006 r. przedstawia się następująco: w 3 przypadkach akty oskarżenia zostały wniesione i postępowanie sądowe jest w toku; w jednym przypadku zaproponowana została ugoda między prokuraturą a oskarżonym, która jest obecnie badana przez Najwyższy Sąd Kasacyjny; w jednym przypadku ugoda między prokuraturą a pozwanym formalnie weszła w życie; a w 5 pozostałych przypadkach, w tym jednej sprawie zarejestrowanej w 2002 i jednej zarejestrowanej w 2003 r., dochodzenia ciągle trwają.

[16] Ustawa o krajowej agencji bezpieczeństwa wewnętrznego, bułgarski Dziennik Urzędowy nr 109 z dnia 20.12.2007 r.

[17] Służby podlegające Ministerstwu Spraw Wewnętrznych, zajmujące się dochodzeniami specjalnymi i niejawnymi.

[18] Włączenie agencji wywiadu finansowego w ramy tworzonej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego może mieć wpływ na sytuację bułgarskiej jednostki wywiadu finansowego (FIU) wchodzącej w skład sieci FIU z całej Europy (grupa Egmont) i powinno odbywać się w ścisłej koordynacji z właściwymi organami.

[19] Od 2004 r. wsparcie z samego progamu Phare udostępnione na potrzeby wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych wyniosło 182 mln EUR. Instrument przejściowy będzie wdrażany do 2010 r. Wsparcie z funduszy strukturalnych wykorzystywane jest przede wszystkim w celu zapewnienia prawidłowego i przejrzystego zarządzania środkami unijnymi, co związane jest ze zwalczaniem korupcji. Wsparcie techniczne obejmie takie kwestie jak monitorowanie, ocena i kontrola projektów, jak również rozwój skutecznego pojedynczego systemu informacji zarządczej, który dostarczać ma także przejrzyste infomacje na temat wykorzystania środków i zdolności absorbcyjnych. Przeprowadzając ocenę zgodności kontrolerzy wspólnotowi zbadają istniejące w Bułgarii systemy, także pod względem ich przydatności w zakresie zwlaczania nadużyć finansowych i korupcji. Biuro TAIEX przeprowadziło szereg działań w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w Bułgarii i nadal dysponuje środkami na przyszłe działania w tej dziedzinie.

[20] W celu identyfikacji dziedzin, które wciąż wymagają wsparcia i celem zagwarantowania Bułgarii pełnego wachlarza pomocy, w załączniku do niniejszego sprawozdania umieszczono wykaz środkow pomocy, jakie Bułgaria otrzymała od UE i w ramach stosunków dwustronnych od 2003 r. Wykaz sporządzono na podstawie informacji jakimi dysponowała Komisja i informacji przekazanych przez państwa członkowskie. Wykaz nie zawiera wszystkich danych dotyczących indywidualnych projektów, a dla większej przejrzystości przedstawia przede wszystkim łączne dane. Jednakże wszystkie informacje zostały udostępnione stronie bułgarskiej, a wnioski znajdujące się w niniejszym rozdziale zostały omówione z władzami bułgarskimi.

[21] Zaproponowane w planie działania w ramach realizacji reformy systemu sądownictwa (cel referencyjny nr 3), a zwłaszcza tworzenia ram prawnych dotyczących sądownictwa (cele referencyjne nr 1 i 2) są szczegółowe i wiarygodne. Tymczasem, w części planu odnoszącej się do celów referencyjnych 4, 5 i 6 brak jest konkretnych celów i wymiernych wskaźników skuteczności. Proponowane działania (takie jak kampania informacyjna) są dowodem na niewystarczający poziom zaangażowania, uniemożliwiający rozwiązanie problematycznych kwestii. Nie przewidziano również niezbędnych ram operacyjnych. Na przykład w odniesieniu do celu referencyjnego nr 5, działanie 1.4 przewiduje prowadzenie co roku na głównych punktach odprawy granicznej badań wśród pasażerów i kierowców ciężarówek dotyczących postawy wobec korupcji pracowników punktów odprawy granicznej. Prowadzenie takich badań co miesiąc lub co 3 miesiące na najbardziej newralgicznych przejściach granicznych pozwoliłoby ściślej monitorować postępy. Badania mogłyby być prowadzone we współpracy z niezależnymi organizacjami. Badania na takich przejściach granicznych mogłyby także stanowić część planu operacyjnego, zawierającego szczegółowy harmonogram kontroli, inspekcji, szkoleń itp. Tego typu plan operacyjny mógłby zatem opierać się na danych jakościowych, umożliwiających analityczną ocenę ryzyka. Plan działania należy stale aktualizować oraz szczegółowo śledzić osiąganie wyznaczonych w nim wskaźników w ramach sprawnego centralnego mechanizmu koordynacji operacyjnej.

[22] PHARE: Budgetary figures include Bulgarian national co-financing.

Bilateral Projects: Only larger bilateral projects are taken up in this list. In addition, various assistance missions, study visits and smaller activities have taken place.