W opublikowanym przez Komisję Europejską w maju 2015 r. Europejskim programie w zakresie migracji wskazano na potrzebę przejścia ku wspólnemu zarządzaniu granicami zewnętrznymi, zgodnie z celem zakładającym „stopniowe wprowadzanie zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnętrznymi” określonym w art. 77 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W wygłoszonym we wrześniu orędziu o stanie Unii przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker zapowiedział, że przed końcem roku Komisja przedstawi ambitne działania w tym zakresie w postaci w pełni operacyjnej europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej , co następnie potwierdzono w programie prac Komisji na rok 2016.

Między styczniem a listopadem 2015 r. stwierdzono ponad 1,5 mln nielegalnych przekroczeń granicy , co oznacza, że do UE przybyła rekordowa liczba osób. Obywatele państw trzecich byli w stanie nielegalnie przekraczać zewnętrzne granice UE, a następnie kontynuować podróż po całej Unii bez uprzedniej identyfikacji, rejestracji i przejścia odpowiednich kontroli bezpieczeństwa. Skala tych ogromnych wtórnych przepływów migrantów wewnątrz UE znacząco podważyła spójność strefy Schengen, w wyniku czego niektóre państwa członkowskie postanowiły czasowo przywrócić kontrole na swoich granicach wewnętrznych. Sytuacja taka nie może i nie powinna trwać przez dłuższy okres. Obawy o bezpieczeństwo po tegorocznych atakach terrorystycznych oraz zjawisko zagranicznych bojowników terrorystycznych przyczyniły się do wzrostu zaniepokojenia obywateli.

Podczas tegorocznych wydarzeń zaufanie obywateli w naszą wspólną zdolność do zarządzania wspólnymi granicami zewnętrznymi zostało poddane próbie, w szczególności w związku z bezprecedensowym napływem migrantów i uchodźców. Kryzys obnażył niedociągnięcia i luki w istniejących mechanizmach zarządzania granicami, które okazały się niewystarczające do zapewnienia skutecznego i zintegrowanego zarządzania granicami. Niektóre państwa członkowskie nie były w stanie zapewnić skutecznej kontroli granicznej oraz identyfikacji i rejestracji nielegalnych migrantów. Kryzys pokazał również, że ograniczenia agencji Frontex – niewystarczające zasoby kadrowe i wyposażenie techniczne, niemożność wszczęcia i przeprowadzenia operacji powrotu lub operacji zarządzania granicami oraz brak wyraźnego upoważnienia do prowadzenia działań poszukiwawczych i ratowniczych – ograniczyły jej zdolność do skutecznego przeciwdziałania takim sytuacjom i podejmowania działań naprawczych.

Utworzenie strefy Schengen, czyli strefy swobodnego przemieszczania się bez granic wewnętrznych, jest historycznym osiągnięciem i symbolem wartości europejskich, które doprowadziły do obalenia murów i zjednoczenia kontynentu. Tempo przemieszczania ludzi, towarów i usług przez granice naszych państw członkowskich przyczynia się również do wzmacniania konkurencyjności UE jako jednego z największych obszarów gospodarczych na świecie oraz do tworzenia miejsc pracy i rozwoju gospodarczego. Jednakże z decyzją o wprowadzeniu wspólnego wewnętrznego obszaru swobodnego przemieszczania się wiąże się wspólna odpowiedzialność za zapewnienie rygorystycznych i spójnych standardów zarządzania granicami i bezpieczeństwem na granicach zewnętrznych. Strefa Schengen bez granic wewnętrznych może istnieć jedynie pod warunkiem, że zagwarantujemy skuteczne zabezpieczenie i ochronę jej granic zewnętrznych.

Aby wesprzeć opracowanie zintegrowanego podejścia oraz dodatkowo umocnić regularne monitorowanie zarządzania granicami zewnętrznymi przez państwa członkowskie, agencja oddeleguje urzędników łącznikowych do wybranych państw członkowskich, określonych na podstawie analizy ryzyka i w porozumieniu z zarządem agencji. Ci urzędnicy, współpracujący z krajowymi organami straży granicznej (oraz straży przybrzeżnej w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania związane z kontrolą graniczną) i działający jako pośrednicy między tymi organami a agencją, będą w pełni włączeni w działalność i systemy informacyjne tych organów krajowych oraz będą w stanie zapewnić agencji pełne informacje w czasie rzeczywistym. Będą oni stwierdzać ewentualne niedociągnięcia w krajowych systemach zarządzania granicami i opracowywać zalecenia służące ich eliminacji. Pomoże to we wspólnym i aktywnym określaniu koniecznych działań zapobiegawczych oraz w zapobieganiu sytuacjom, w których potencjalne niedociągnięcia mogłyby stać się poważnym problemem.

W celu zagwarantowania skutecznego wdrażania europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami, agencja opracuje kompleksowy przegląd zdolności państw członkowskich, w tym w zakresie alokacji personelu i wyposażenia na granicach zewnętrznych. W celu stwierdzania i usuwania niedociągnięć Komisja proponuje znaczne wzmocnienie testu agencji oceniającego podatność na zagrożenia (w porównaniu z obecną sytuacją Fronteksu) poprzez przekształcenie go w obowiązkowy mechanizm oceny podatności na zagrożenia. Zostanie on opracowany w taki sposób, aby uzupełniał mechanizm oceny Schengen , i będzie zapewniać wystarczające zaspokojenie szczególnych potrzeb odcinków granicy zewnętrznej, które są narażone na zagrożenia, np. nadmierną presją migracyjną. Informacje potrzebne do przeprowadzenia takiej oceny podatności na zagrożenia będą uzupełniane przez oddelegowanych urzędników łącznikowych, którzy będą przekazywać dane zgromadzone w trakcie ich pracy w terenie.

Poprzez ocenę zasobów i sprzętu w państwach członkowskich, a także planowanie awaryjne, agencja ustali, czy są one dobrze przygotowane do sprostania potencjalnym wyzwaniom i stwierdzania istniejących niedociągnięć. W wyniku tej oceny agencja w razie potrzeby określi, czy konieczne są jakiekolwiek działania naprawcze w celu wyeliminowania nowych lub istniejących luk. Decyzje Agencji będą wiążące dla odnośnych państw członkowskich. Jeśli niezbędne działania naprawcze nie zostaną podjęte w terminie wyznaczonym przez agencję, Komisja Europejska może upoważnić agencję do podjęcia dalszych działań, w tym do rozmieszczenia w danym miejscu europejskich zespołów straży granicznej i przybrzeżnej (zob. poniżej).

2.Zapobieganie sytuacjom kryzysowym oraz podejmowanie interwencji na granicach zewnętrznych

Nie można pozwalać na pogarszanie się sytuacji na granicach zewnętrznych do tego stopnia, aby zagrażało to funkcjonowaniu strefy Schengen.

W przypadkach nagłej lub wyjątkowej presji migracyjnej państwa członkowskie mogą już dziś korzystać z możliwości zwrócenia się o rozmieszczenie w danym miejscu zasobów agencji. Państwa członkowskie mogą wystąpić o przeprowadzenie wspólnych operacji i szybkich interwencji na granicach oraz o rozmieszczenie w danym miejscu europejskich zespołów straży granicznej i przybrzeżnej w celu ich wspierania.

Jednakże kryzys uchodźczy ujawnił dwa zasadnicze problemy w istniejących strukturach. Wynikają one z tego, że rozmieszczenie zasobów agencji zależy po pierwsze od woli wysłania przez państwa członkowskie zasobów na granicę zewnętrzną w określonym momencie, a po drugie od złożenia formalnego wniosku przez państwo członkowskie pierwszej linii. Struktura i mandat nowej europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej zostały zaprojektowane w taki sposób, aby złagodzić oba te problemy. Z jednej strony niedociągnięcia te uwidoczniły się zwłaszcza w przypadku Grecji, gdzie Frontex zwrócił się do państw członkowskich o oddelegowanie 743 zaproszonych funkcjonariuszy do pracy na granicy zewnętrznej w Grecji, a do dnia dzisiejszego oddelegowano ich tylko 447. Z drugiej strony, pomimo wielu politycznych wezwań niektóre państwa członkowskie nie uaktywniły dostępnych mechanizmów interwencji na granicach, co uniemożliwiło Fronteksowi podjęcie interwencji.

Rezerwa europejskiej straży granicznej

Agencja powinna mieć zatem do natychmiastowego i bezpośredniego wykorzystania wystarczającą liczbę wysoko wykwalifikowanych ekspertów posiadających odpowiedni profil zawodowy, a także odpowiedni sprzęt techniczny. Obecnie wkłady kapitałowe i delegowanie ekspertów do Fronteksu zasadniczo odbywają się na zasadzie dobrowolności. Taka metoda pracy, w połączeniu z obecnym kryzysem migracyjnym, doprowadziły ostatnio do niedoborów, które uniemożliwiły Fronteksowi wykonywanie swoich zadań operacyjnych przy maksymalnych zdolnościach. Uchybienia te muszą zostać wyeliminowane.

Aby zapewnić agencji zdolności do wykonywania swoich zadań w zakresie reagowania na sytuacje nadzwyczajne, stworzona zostanie interwencyjna rezerwa ekspertów będąca stałym korpusem oddanym do dyspozycji agencji. Jako organ wyznaczony do wdrażania europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami agencja będzie mogła skorzystać z tej rezerwy z bardzo niewielkim wyprzedzeniem w okolicznościach wymagających natychmiastowej reakcji. Państwa członkowskie będą musiały udostępnić co najmniej 1 500 funkcjonariuszy straży granicznej, którzy będą mogli zostać rozmieszczeniu przez agencję do podjęcia szybkich interwencji na granicach w ciągu kilku dni. Oprócz tego agencja będzie dysponować interwencyjną rezerwą sprzętu technicznego, w odniesieniu do której państwa członkowskie będą zobowiązane do udostępnienia w trybie natychmiastowym sprzętu operacyjnego nabytego przy wskaźniku współfinansowania na poziomie 90 % w ramach dodatkowych przydziałów na działania szczegółowe Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Dzięki temu zakończona zostanie obecna sytuacja, w której państwa członkowskie pierwszej linii stoją w obliczu niedoboru niezbędnego sprzętu do pobierania odcisków palców, a Frontex nie jest w stanie go dostarczyć, gdyż uzależniony jest od dostarczenia takich zasobów przez państwa członkowskie.

Prawo do interwencji

W pilnych sytuacjach agencja musi być w stanie podjąć kroki w celu zapewnienia podjęcia działań w terenie, nawet w przypadku braku wniosku o pomoc ze strony odnośnego państwa członkowskiego lub w przypadku gdy odnośne państwo członkowskie uważa, że nie ma potrzeby dodatkowej interwencji.

Z jednej strony takie działanie może okazać się konieczne z powodu nieproporcjonalnego wzrostu presji na odcinku granicy zewnętrznej, na którym krajowe organy straży granicznej (oraz straży przybrzeżnej w zakresie, w jakim pełnią one zadania związane z kontrolą graniczną) nie są w stanie sprostać kryzysowi, który wystąpił. Z drugiej strony wymóg podjęcia pilnych działań na danym odcinku granicy zewnętrznej może wynikać z uchybienia w systemie zarządzania granicami danego państwa członkowskiego, które to uchybienie agencja stwierdziła w wyniku oceny podatności na zagrożenia, po czym zaleciła działania naprawcze, których z kolei dane państwo członkowskie nie wdrożyło w ustalonym terminie.

W przypadku wykrycia uchybień oraz aby podjąć terminowe działania naprawcze i uniknąć sytuacji kryzysowej, agencja będzie w pierwszej kolejności uprawniona do zalecenia państwom członkowskim podjęcia wspólnych operacji lub szybkich interwencji na granicach.

W przypadku gdy uchybienia utrzymują się i wkrótce planowane są działania krajowe, Komisja będzie mogła przyjąć decyzję wykonawczą określającą, że sytuacja na konkretnym odcinku granic zewnętrznych wymaga podjęcia pilnych działań, i powierzającą agencji zadanie wdrożenia odpowiednich środków operacyjnych. Umożliwi to agencji natychmiastową interwencję w sytuacjach kryzysowych poprzez rozmieszczenie na granicy zewnętrznej zespołów europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej.

Wdrażanie podejścia „Hotspot” i współpraca z państwami trzecimi

Rozwinięcie podejścia „Hotspot”, pierwotnie wprowadzonego w Europejskim programie w zakresie migracji, stanie się podstawowym zadaniem agencji, która będzie w stanie rozmieszczać zespoły europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej w ramach zespołów ds. zarządzania migracją w hotspotach.

Ponadto wniosek Komisji przewiduje rozszerzoną rolę agencji w dziedzinie współpracy z państwami trzecimi, gdzie może ona koordynować współpracę operacyjną między państwami członkowskimi i sąsiadującymi państwami trzecimi w dziedzinie zarządzania granicami, w tym poprzez rozmieszczenie urzędników łącznikowych w państwach trzecich lub rozpoczęcie wspólnych operacji na terytorium Unii lub na terytorium państw trzecich. Umożliwi to w szczególności zaradzenie obecnej sytuacji występującej kontekście współpracy z państwami Bałkanów Zachodnich, gdzie pomimo zgody odnośnych państw trzecich Frontex nie jest w stanie udzielać pomocy operacyjnej, gdyż nie posiada mandatu do wysyłania zespołów straży granicznej do takich państw jak Serbia i była jugosłowiańska republika Macedonii.

3.Zadania straży przybrzeżnej

Straż przybrzeżna odgrywa istotną rolę, jeśli chodzi o zabezpieczanie granic morskich oraz ratownictwo morskie. Obecny kryzys ujawnił potrzebę bardziej skoordynowanej reakcji ze strony odpowiednich agencji unijnych i szeregu różnych krajowych organów wykonujących zadania straży przybrzeżnej. Lepsza koordynacja może zarówno przynieść rezultaty w zakresie rozwiązywania sytuacji kryzysowych na morzu, jak i pomagać tym organom skutecznie funkcjonować. Powinno to obejmować lepszą koordynację i łączenie odpowiednich zadań straży przybrzeżnej na szczeblu UE.