Sprawozdanie specjalne Czy wsparcie finansowe UE  
jest odpowiednie 
w stosunku do potrzeb 
mikroprzedsiębiorców?PL 2015  nr 08
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015
Print ISBN 978-92-872-2607-5 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/47245 QJ-AB-15-008-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-2576-4 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/308966 QJ-AB-15-008-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-2597-9 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/992016 QJ-AB-15-008-PL-E
© Unia Europejska, 2015
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Czy wsparcie finansowe UE  
jest odpowiednie 
w stosunku do potrzeb 
mikroprzedsiębiorców?
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)dnia
Sprawozdanie specjalnePL 2015  nr 08
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych 
obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne 
w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla 
wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes 
polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II, której przewodniczy członek 
Trybunału Henri Grethen i która zajmuje się takimi obszarami wydatków, jak polityki strukturalne, transport i energia. 
Kontrolą kierowała Iliana Iwanowa, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Tony Murphy, szef 
gabinetu; Michaił Stefanow, attaché; Emmanuel Rauch, kierownik działu; Dennis Wernerus, kierownik zespołu; a także 
kontrolerzy: Romuald Kayibanda, Piotr Senator i Christian Wieser.
Od lewej: C. Wieser, R. Kayibanda, E. Rauch, I. Iwanowa, T. Murphy,  
D. Wernerus, P . Senator, M. Stefanow

03
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów
 Glosariusz  
I–VI  Streszczenie
1–16  Wstęp
17–18  Zakres kontroli i podejście kontrolne
19–63  Uwagi
19–37  Rozplanowanie i opracowanie wsparcia UE dla mikroprzedsiębiorców
21–30  Brak ocen konkretnych potrzeb i odpowiednich systemów zarządzania ryzykiem w kontekście wsparcia 
EFS dla mikroprzedsiębiorców
31–33  Ogólnie zadowalające procedury ustanawiania instrumentów w ramach EPMF
34–36  Większość instrumentów finansowych w ramach EFS nie przyciągnęła dodatkowego finansowania 
z sektora prywatnego
37 Instrumenty finansowe w ramach EPMF pozyskały pewne środki z finansowania prywatnego
38–54  Systemy monitorowania i sprawozdawczości na temat wyników
41–44  Ograniczone informacje na temat zasięgu i wskaźnika przetrwania dla programów operacyjnych EFS
45–47  Pełniejsze informacje na temat zasięgu i wskaźnika przetrwania dla projektów EPMF
48–54 Mikroprzedsiębiorcy otrzymali wsparcie, a około połowa z nich była wcześniej bezrobotna
55–63  Informacje dotyczące kosztów wdrażania wsparcia unijnego dla mikroprzedsiębiorców
56–58  Niepełne informacje dotyczące kosztów administracyjnych w zakresie realizacji programów 
operacyjnych EFS
59–63  Różnice w kosztach poniesionych na rzecz instrumentów finansowych EFS
64–72  Wnioski i zalecenia
 Odpowiedzi Komisji
04
 Wykaz skrótów
CGAP : Konsultatywna Grupa Pomocy Ubogim
DNB : dochód narodowy brutto
EaSI : Europejski program na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych
EBI: Europejski Bank Inwestycyjny lub Grupa Europejskiego Banku Inwestycyjnego, gdy jest mowa zarówno o EBI, 
jak i EFI
EFI: Europejski Fundusz Inwestycyjny
EFRR : Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
EFS : Europejski Fundusz Społeczny
EPMF : europejski instrument mikrofinansowy Progress
MŚP : małe i średnie przedsiębiorstwa
PO: program operacyjny
UE: Unia Europejska
05
 Glosariusz
Efekt dźwigni : W odniesieniu do instrumentów finansowych, które otrzymują wsparcie z budżetu UE i krajowych 
środków publicznych, efekt dźwigni oznacza ilość środków finansowych (publicznych i prywatnych), które 
faktycznie udostępniono w ramach wsparcia finansowego na rzecz odbiorców końcowych, w stosunku do 
publicznych środków finansowych (funduszy unijnych i publicznych środków krajowych) wniesionych do 
instrumentu.
Efekt rotacji : Efekt ten występuje, gdy fundusze przekazane na rzecz instrumentu finansowego są ponownie 
wykorzystywane przynajmniej raz (w formie pożyczek lub gwarancji).
Europejski Fundusz Inwestycyjny (EFI) : EFI to organ wyspecjalizowany w finansowaniu ryzyka w celu wsparcia 
małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) w całej Europie. Jest on częścią Grupy EBI, a jego udziałowcami są 
Europejski Bank Inwestycyjny (EBI), Komisja Europejska i wiele prywatnych instytucji bankowych i finansowych.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) : Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) ma na 
celu wzmacnianie spójności gospodarczej i społecznej w obrębie Unii Europejskiej przy jednoczesnym zmniejszaniu 
podstawowych dysproporcji regionalnych poprzez udzielanie wsparcia finansowego na rzecz tworzenia 
infrastruktury i inwestycji w efektywne zatrudnienie, głównie w sektorze przedsiębiorstw.
Europejski Fundusz Społeczny (EFS) : Europejski Fundusz Społeczny (EFS) ma na celu wzmocnienie spójności 
gospodarczej i społecznej w obrębie Unii Europejskiej poprzez poprawę możliwości zatrudnienia i pracy (głównie 
dzięki działaniom w zakresie szkoleń), wspieranie wysokiego poziomu zatrudnienia oraz tworzenie większej liczby 
lepszych miejsc pracy.
Europejski instrument mikrofinansowy Progress (EPMF) : Europejski instrument mikrofinansowy Progress (ang. 
European Progress Microfinance Facility) jest realizowany w imieniu Komisji przez Europejski Fundusz Inwestycyjny 
(EFI) w zakresie gwarancji mikrokredytów oraz w zakresie pożyczek dla banków i innych pośredników finansowych.
W przypadku tych pożyczek EBI jest współinwestorem w ramach EPMF.
Europejski program na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych (EaSI) : Europejski program na rzecz 
zatrudnienia i innowacji społecznych (ang. European Union Programme for Employment and Social Innovation) 
stanowi instrument finansowania na poziomie UE wspierający działania na rzecz wysokiej jakości trwałego 
zatrudnienia, zagwarantowania należytej i godziwej ochrony socjalnej, walki z wykluczeniem społecznym 
i ubóstwem oraz poprawy warunków pracy.
Programem EaSI kieruje bezpośrednio Komisja Europejska. Łączy on instrument EPMF i dwa inne programy unijne, 
które w latach 2007–2013 były zarządzane osobno.
Instrumenty finansowe : Instrumenty finansowe to termin ogólny obejmujący umowy dające posiadaczowi 
instrumentu uprawnienie do egzekwowania należności od dłużnika. UE zapewnia wsparcie w zakresie trzech 
możliwych typów instrumentów finansowych: instrumentów kapitałowych, pożyczkowych i gwarancyjnych. 
Instrumenty kapitałowe i pożyczkowe to umowy pomiędzy inwestorem a jednostką, w której dokonano inwestycji, 
lub pomiędzy pożyczkodawcą a pożyczkobiorcą. Gwarancje to umowy, w których gwarant zapewnia prawa 
inwestora lub pożyczkodawcy.
Instytucja zarządzająca : Organ krajowej, regionalnej lub lokalnej władzy publicznej (lub każdy inny podmiot 
publiczny bądź prywatny) wskazany przez państwo członkowskie w celu zarządzania programem operacyjnym. 
W zakres jej obowiązków wchodzi przede wszystkim wybór projektów do finansowania, monitorowanie realizacji 
tych projektów oraz przedkładanie Komisji sprawozdań na temat aspektów finansowych i osiągniętych wyników.
Kodeks dobrych praktyk w zakresie udzielania mikrokredytów na terenie UE : Zbiór wytycznych i zaleceń 
w zakresie „dobrych praktyk” dla instytucji udzielających mikrokredytów wydany przez Komisję w grudniu 2011 r.
06 Glosariusz
Konsultatywna Grupa Pomocy Ubogim (CGAP) : Konsultatywna Grupa Pomocy Ubogim (ang. Consultative 
Group to Assist the Poor) to centrum do spraw polityki i badań naukowych wspierane przez około 30 agencji 
rozwoju i fundacji prywatnych, utworzone w celu ułatwiania osobom ubogim na całym świecie dostępu do usług 
finansowych. Centrum to mieści się w siedzibie Banku Światowego.
Małe i średnie przedsiębiorstwa : Małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) to takie przedsiębiorstwa, które 
zatrudniają mniej niż 250 osób i których obrót roczny nie przekracza 50 mln euro lub których roczna suma bilansowa 
nie przekracza 43 mln euro. W kategorii MŚP małe przedsiębiorstwo definiuje się jako przedsiębiorstwo zatrudniające 
mniej niż 50 pracowników i którego roczny obrót lub roczna suma bilansowa nie przekracza 10 mln euro.
Mikrofinansowanie : W niniejszym sprawozdaniu mikrofinansowanie definiuje się jako pożyczki udzielane 
mikroprzedsiębiorcom i gwarancje udzielane bankom i innym pośrednikom finansowym, które to podmioty 
zapewniają takie pożyczki.
Mikrokredyt : Komisja definiuje mikrokredyt jako pożyczkę o maksymalnej wysokości 25 000 euro udzielaną 
mikroprzedsiębiorcom (zob. Dokument roboczy służb Komisji „Mikrokredyt dla małych przedsiębiorstw 
europejskich”, SEC(2004) 1156).
Mikroprzedsiębiorca : W niniejszym sprawozdaniu mikroprzedsiębiorcę definiuje się jako osobę samozatrudnioną 
lub jako mikroprzedsiębiorstwo (tj. zarejestrowane jako osoba prawna).
Mikroprzedsiębiorstwo : Zgodnie z zaleceniem Komisji nr 2003/361 mikroprzedsiębiorstwo definiuje się jako 
przedsiębiorstwo, które zatrudnia mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót lub roczna suma bilansowa nie 
przekracza 2 mln euro.
Nadmiernie dokapitalizowany instrument finansowy : Instrument finansowy uznaje się za nadmiernie 
dokapitalizowany, gdy jego łączny kapitał znacząco przekracza wartość finansowania koniecznego do zaspokojenia 
faktycznych potrzeb grupy, do której skierowane jest wsparcie (w kontekście tej kontroli są to mikroprzedsiębiorcy).
Portfel wierzytelności zagrożonych : Wartość wszystkich niespłaconych pożyczek, których jedna lub więcej rat 
jest przeterminowana powyżej określonej liczby dni (zazwyczaj 30 dni).
Program operacyjny (PO) : Program operacyjny wyznacza priorytety i szczególne cele państw członkowskich oraz 
określa, w jaki sposób finansowanie (współfinansowanie na poziomie unijnym i krajowym, zarówno w sektorze 
publicznym jak i prywatnym) zostanie wykorzystane w danym czasie (zazwyczaj siedem lat) w celu pokrycia 
kosztów wdrażania projektu. Realizacja tych projektów musi przyczyniać się do osiągnięcia określonej liczby celów 
wyszczególnionych na poziomie osi priorytetowej w obrębie PO. Programy operacyjne istnieją w ramach każdego 
funduszu w obszarze spójności (tj. EFRR i EFS). PO jest przygotowywany przez państwa członkowskie i musi zostać 
zatwierdzony przez Komisję, zanim dokona się jakiejkolwiek płatności z budżetu UE. PO może być zmodyfikowany 
w trakcie okresu, który obejmuje, jeśli obie strony wyrażą na to zgodę.
Strategia wyjścia : Strategia wyjścia to strategia likwidacji udziałów/akcji przez instrument finansowy zgodnie 
z planem osiągnięcia jak najwyższego zwrotu.
Wskaźnik przetrwania : Wskaźnik ten pokazuje, w jakim stopniu wsparcie finansowe przyczyniło się do 
powodzenia mikroprzedsiębiorców. Oblicza się go, dzieląc liczbę podmiotów, którym udzielono wsparcia i które 
wciąż funkcjonują na koniec danego okresu („okres wsteczny”), przez całkowitą liczbę podmiotów, którym 
udzielono wsparcia.
Zamknięcie : Proces polegający na sprzedaży wszystkich aktywów funduszu, spłacie wierzycieli, podziale 
pozostałych aktywów między właścicieli funduszu, a następnie rozwiązaniu go. Zamknięcie stanowi zatem 
likwidację funduszu realizującego instrument finansowy.
Zasięg : Zasięg to stopień, w jakim projekty docierają do grupy docelowej (takiej jak mikroprzedsiębiorcy).
07
 Streszczenie
I
Mikroprzedsiębiorcy mają trudności z dostępem 
do konwencjonalnego rynku kredytowego, co 
hamuje powstawanie nowych mikroprzedsiębiorstw 
i możliwości samozatrudnienia. Wsparcie UE ma na 
celu zniwelowanie do pewnego stopnia istniejącej 
luki w finansowaniu poprzez zapewnienie dotacji 
mikroprzedsiębiorstwom (w ramach EFS) lub łatwiej -
szego dostępu do pożyczek dzięki instrumentom 
finansowym dla instytucji udzielających mikrokredy -
tów, takich jak pożyczki lub gwarancje.
II
Wsparcie unijne jest zapewniane głównie przez dwa 
różne instrumenty: Europejski Fundusz Społeczny 
(EFS) oraz europejski instrument mikrofinansowy 
Progress (EPMF). EFS obejmuje działania wdrażane 
głównie za pośrednictwem dotacji oraz instrumentów 
finansowych (pożyczki lub gwarancji) zawarte w pro -
gramach operacyjnych opracowanych przez państwa 
członkowskie i zatwierdzonych przez Komisję. EPMF 
natomiast realizowany jest na zlecenie Komisji przez 
Europejski Fundusz Inwestycyjny.
III
Trybunał ocenił, czy rozplanowanie i opracowanie 
koncepcji wsparcia unijnego były odpowiednie w sto -
sunku do rzeczywistych potrzeb mikroprzedsiębior -
ców i czy wprowadzono solidny system sprawozdaw -
czości dotyczącej wyników. Trybunał zbadał również, 
czy dostępne są wystarczające informacje na temat 
kosztów wdrażania różnych mechanizmów służących 
finansowaniu mikroprzedsiębiorców przez UE.
IV
Trybunał stwierdza, że jeśli chodzi o wsparcie finan -
sowe EFS dla mikroprzedsiębiorców, uchybienia 
występują w rozplanowaniu i opracowaniu koncepcji 
wsparcia oraz brakuje wystarczających i wiarygodnych 
informacji dotyczących monitorowania wyników. Co 
więcej, Komisja i państwa członkowskie nie dysponują 
wystarczającymi informacjami w zakresie kosztów 
administracyjnych poniesionych przez każde pań -
stwo członkowskie i każdy mechanizm finansowania 
(tj. dotacje bądź instrumenty finansowe, takie jak 
pożyczki lub gwarancje).V
Trybunał uważa zatem, że kwestie te mogą mieć 
negatywny wpływ na stopień, w jakim unijne wspar -
cie finansowe skutecznie uwzględnia potrzeby 
mikroprzedsiębiorców.
VI
W celu rozwiązania problemów wykazanych w niniej -
szym sprawozdaniu Trybunał zaleca, co następuje:
a) W okresie programowania 2014–2020, podczas 
opracowywania koncepcji instrumentów finan -
sowania oraz przygotowywania programów 
operacyjnych, które przewidują unijne wsparcie 
finansowe dla mikroprzedsiębiorców, państwa 
członkowskie powinny konsekwentnie przepro -
wadzać ocenę potrzeb. Ułatwiłoby to również 
przydzielenie odpowiedniego poziomu finanso -
wania na rzecz alternatywnych mechanizmów 
finansowania, tj. na rzecz dotacji lub instrumentów 
finansowych (pożyczek lub gwarancji). Komisja 
powinna udzielić wytycznych w tym zakresie.
b) Komisja powinna uzależnić wykorzystanie instru -
mentów finansowych w ramach EFS przez państwa 
członkowskie nie tylko od zgodności z wymogami 
prawnymi, ale także od wprowadzenia solidnego 
systemu zarządzania ryzykiem w celu uniknięcia 
zbyt wysokiego finansowania.
c) W celu zwiększenia zasięgu Komisja wraz z pań -
stwami członkowskimi powinna opracować 
działania EFS na rzecz wsparcia finansowego 
mikroprzedsiębiorców i określić kryteria kwalifiko -
walności umożliwiajace dotarcie do bezrobotnych 
i osób należących do grup szczególnie wrażliwych, 
które mają utrudniony dostęp do konwencjonal -
nego rynku kredytowego.
d) W okresie programowania 2014–2020 Komisja 
powinna przeprowadzić analizę porównawczą 
kosztów wdrażania dotacji w ramach EFS oraz in -
strumentów finansowych w ramach EFS i Europej -
skiego programu na rzecz zatrudnienia i innowacji 
społecznych (EaSI), aby określić ich rzeczywisty 
poziom. Ocena ta powinna umożliwić określenie 
„dobrych praktyk” w zakresie wypłacania dotacji, 
pożyczek i gwarancji o niskiej wartości przy zacho -
waniu rozsądnych kosztów.
08
 Wstęp
01 
Mikroprzedsiębiorcy często doświad -
czają problemów z dostępem do 
konwencjonalnego rynku kredyto -
wego. Całkowite zapotrzebowanie 
na mikrofinansowanie w państwach 
członkowskich UE, szacowane w 2012 r. 
na ponad 12 mld euro1, przekracza licz -
bę pożyczek udzielanych przez banki 
i inne instytucje finansowe. Wsparcie 
finansowe UE dla mikroprzedsiębior -
ców ma na celu zniwelowanie do pew -
nego stopnia tej luki w finansowaniu.
02 
Dzięki stworzeniu możliwości utwo -
rzenia nowych przedsiębiorstw lub ich 
rozwijania wsparcie finansowe dla mi -
kroprzedsiębiorców ma także na celu 
zwalczanie wykluczenia i zwiększenie 
zatrudnienia, przede wszystkim wśród 
osób wcześniej bezrobotnych. Tym 
samym UE przyczynia się do osiągnię -
cia celów w ramach strategii „Europa 
2020”, czyli uzyskania inteligentnego, 
trwałego wzrostu gospodarczego 
sprzyjającego włączeniu społeczne -
mu poprzez zwiększenie zatrudnie -
nia, produktywności oraz spójności 
społecznej.
03 
Definicja mikrofinansowania stoso -
wana przez Komisję mówi, że jest to 
wsparcie finansowe o maksymalnej 
wartości 25 000 euro, które może 
zostać przekazane mikroprzedsiębior -
com w ramach EPMF. Wzrost jego do -
stępności jest zapewniony za pośred -
nictwem instrumentów finansowych 
w formie pożyczek i gwarancji. W kon -
tekście tej kontroli dotacje przekazane 
w celu rozpoczęcia lub rozwijania 
nowych przedsiębiorstw nieprzekra -
czające progu 25 000  euro są również 
uznawane za wsparcie finansowe dla 
mikroprzedsiębiorców.Wsparcie UE 
dla mikroprzedsiębiorców 
za pośrednictwem EFS 
i EPMF
04 
Wsparcie finansowe UE dla mi -
kroprzedsiębiorców przekazano głów -
nie za pośrednictwem Europejskiego 
Funduszu Społecznego (EFS) w okresie 
programowania 2007–2013  oraz  eu-
ropejskiego instrumentu mikrofinan -
sowego Progress (EPMF) w latach 
2010–2013.
05 
Inne instrumenty UE zapewniają 
mikrofinansowanie dla mikroprzedsię -
biorstw, takie jak instrumenty finan -
sowe dla MŚP w ramach programów 
operacyjnych EFRR (3136 mln euro 
w okresie programowania 2007–20132) 
oraz systemu poręczeń dla MŚP w ra -
mach Programu na rzecz konkurencyj -
ności i innowacji zarządzanego na zle -
cenie Komisji przez EFI (550 mln euro3 
w okresie programowania 2007–2013). 
Nie podlegają one kontroli, jako że nie 
są częścią budżetu UE (pożyczki EBI) 
lub nie są skierowane w szczególności 
do mikroprzedsiębiorców.
06 
Przykłady projektów skontrolowa -
nych przez Trybunał przedstawiono 
w ramce 1 .1 Komisja Europejska, Ewaluacja 
początkowej fazy pomocy 
technicznej w ramach 
instrumentu JASMINE, ICF 
GHK w imieniu DG ds. Polityki 
Regionalnej i Miejskiej, 
14 listopada 2013 r., s. 20–22.
2 Źródło : Podsumowanie 
danych na temat postępów 
w finansowaniu i wdrażaniu 
instrumentów inżynierii 
finansowej, które to dane 
zostały przekazane przez 
instytucje zarządzające 
zgodnie z art. 67 ust. 2 lit. j) 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1083/2006 z dnia 
11 lipca 2006 r. 
ustanawiającego przepisy 
ogólne dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego oraz Funduszu 
Spójności i uchylającego 
rozporządzenie (WE) 
nr 1260/1999 (Dz. U. L 210 
z 31.7.2006 r. s. 25), okres 
programowania 2007–2013, 
wrzesień 2014 r., Komisja 
Europejska, stan na dzień 
31 grudnia 2013 r., s. 26.
3 Źródło : Dane dotyczące 
wkładu finansowego za okres 
2007–2013, EFI, listopad 2011 r. 
(http://www.eif.org/
news_centre/publications/
corporate_brochure/
fei_brochure_new/files/
assets/seo/page14.html ).
09 Wstęp
Europejski Fundusz 
Społeczny
07 
EFS ma na celu ułatwienie zatrudnienia 
pracowników (w tym samozatrud -
nienia), jak również zwiększenie ich 
mobilności geograficznej i zawodowej 
oraz stworzenie warunków niezbęd -
nych do przystosowania się do zmian 
przemysłowych i tych w systemach 
produkcji4. Podczas okresu programo -
wania 2007–2013 Komisja opowiedziała 
się za tym, by ze środków EFS wspierać 
działania zwiększające włączenie spo -
łeczne i finansowe osób mniej uprzy -
wilejowanych oraz ułatwiać dostęp do 
zatrudnienia5.
08 
Wsparcie dla mikroprzedsiębiorców 
ze środków EFS obejmuje działania 
wdrażane za pośrednictwem dotacji 
i instrumentów finansowych i jest 
zdefiniowane w programach operacyj -
nych przygotowanych przez państwa 
członkowskie i zatwierdzonych przez 
Komisję.09 
Podczas okresu programowania 2007–
2013 państwa członkowskie opraco -
wały 117 programów operacyjnych 
w ramach EFS, z których 96 przewiduje 
działania sklasyfikowane jako „Wspar -
cie na rzecz samozatrudnienia i zakła -
dania działalności gospodarczej”6 na 
łączną sumę około 2,4 mld euro, głów -
nie w formie dotacji. Niemniej brak jest 
informacji na temat tego, jaka część 
wsparcia przekazanego mikroprzedsię -
biorcom w formie dotacji jest dostęp -
na. Z drugiej strony do końca 2013 r. 
instrumenty finansowe EFS zapewnia -
jące wsparcie dla mikroprzedsiębior -
ców dysponowały funduszami w wyso -
kości 680 mln euro7.4 Artykuł 162 Traktatu 
o funkcjonowaniu UE.
5 Zalecenie Komisji 2008/867/
WE z dnia 
3 października 2008 r. 
w sprawie aktywnej integracji 
osób wykluczonych z rynku 
pracy (Dz.U. L 307 z 18.11.2008, 
s. 11); SEC(2010) 1564 final 
z dnia 16 grudnia 2010 r. 
„Zestawienie kluczowych 
inicjatyw”.
6 Oszacowanie to oparte jest na 
analizie wydatkowania 
w podziale na 86 kodów 
opracowanych przez Komisję 
do celów sprawozdawczości 
państw członkowskich zgodnie 
z załącznikiem II do 
rozporządzenia Komisji (WE) 
nr  828/2006 z dnia 
8 grudnia 2006 r. 
ustanawiającego szczegółowe 
zasady wykonania 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1083/2006 ustanawiającego 
przepisy ogólne dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego oraz Funduszu 
Spójności oraz rozporządzenia 
(WE) nr 1080/2006 Parlamentu 
Europejskiego i Rady w sprawie 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego 
(Dz. U. 371, 27.12.2006, s. 1), 
a w szczególności wydatków 
w ramach kodu 68 „Wsparcie 
na rzecz samozatrudnienia 
i zakładania działalności 
gospodarczej”.
7 Wsparcie w wysokości 
680 mln euro przekazane 
w formie mikrokredytu jest 
częściowo – lecz nie Jaka grupa mikroprzedsiębiorców skorzystała ze wsparcia UE?
W małym mieście w województwie opolskim (Polska) mikroprzedsiębiorca otrzymał dotację  w wysokości 
40 000 złotych (około 9500 euro) w ramach projektu ze środków EFS na utworzenie sali zabaw dla dzieci i skle -
pu odzieżowego.
W Bawarii (Niemcy) mikroprzedsiębiorca skorzystał z mikrokredytu w wysokości 7000 euro na zakup nowego 
systemu odtwarzania muzyki, aby zwiększyć liczbę klientów baru nad jeziorem. Pożyczka została wypłacona 
przez pośrednika finansowego wspieranego przez EFS.
Na wyspie Kreta (Grecja) mikroprzedsiębiorca wykorzystał 5000 euro z instrumentu zapewniającego kapitał 
obrotowy na rozbudowę miejskiego kiosku. Mikrokredytu udzielił bank lokalny z  gwarancją  EPMF.Ramka 1
10 Wstęp
wyłącznie – zawarte 
w wynoszących 2,4 mld euro 
wydatkach z EFS na rzecz 
wsparcia samozatrudnienia.
8 Decyzja Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
nr 283/2010/UE z dnia 
25 marca  2010  r. ustanawiająca 
europejski instrument 
mikrofinansowy Progress 
na rzecz zatrudnienia 
i włączenia społecznego 
(Dz.U. L 87 z 7.4.2010, s. 1).
9 SEC(2009) 907 z dnia 
2 lipca 2009 r.
10 Belgia, Bułgaria, Dania, 
Irlandia, Grecja, Hiszpania, 
Francja, Chorwacja, Włochy, 
Cypr, Litwa, Niderlandy, 
Austria, Polska, Portugalia, 
Rumunia, Słowenia, Słowacja, 
Szwecja i Zjednoczone 
Królestwo.
11 COM(2014) 639 final z dnia 
20 października 2014 r. 
„Wdrożenie europejskiego 
instrumentu 
mikrofinansowego 
Progress  – 2013”.
12 Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1296/2013 z dnia 
11 grudnia 2013 r. w sprawie 
programu Unii Europejskiej na 
rzecz zatrudnienia i innowacji 
społecznych (EaSI) 
i zmieniające decyzję nr 
283/2010/UE ustanawiającą 
Europejski instrument 
mikrofinansowy na rzecz 
zatrudnienia i włączenia 
społecznego Progress 
(Dz.U. L 347 z 20.12.2013, 
s. 238).Europejski instrument 
mikrofinansowy Progress
10 
Celem EPMF jest zwiększenie dostę -
pu do mikrofinansowania dla grup 
takich, jak osoby bezrobotne, oraz dla 
grup szczególnie wrażliwych, których 
sytuacja w zakresie dostępu do kon -
wencjonalnego rynku kredytowego 
i mikroprzedsiębiorstw jest niekorzyst -
na8. EPMF realizowany jest na zlecenie 
Komisji przez Europejski Fundusz 
Inwestycyjny (EFI), pełniący rolę zarzą -
dzającego instrumentami w zakresie 
funduszy oraz podmiotu, któremu 
powierzono odpowiedzialność związa -
ną z gwarancjami.
11 
Decyzja Parlamentu Europejskiego 
i Rady ustanawiająca EPMF została 
wydana w wyniku oceny ex ante , 
przeprowadzonej przez Komisję. 
W dokumencie tym stwierdzono, że 
poza już istniejącymi narzędziami UE 
należy utworzyć w ramach budżetu UE 
instrument mikrofinansowy9.
12 
W latach 2010–2013 EPMF dys -
ponował środkami w wysokości 
203 mln euro (103 mln euro z budżetu 
UE i 100 mln euro z EBI): 25 mln euro 
(12% całej sumy) miało być przekazane 
na gwarancje, a 178 mln euro (88%) 
na finansowanie pożyczek. Instru -
menty finansowe w ramach EPMF nie 
zapewniają bezpośredniej pomocy 
finansowej mikroprzedsiębiorcom, 
lecz udzielają wsparcia pośrednikom 
poprzez pożyczki lub gwarancje.13 
EFI wybiera banki lub innych pośred -
ników finansowych zainteresowanych 
udzieleniem wsparcia mikroprzed -
siębiorcom na warunkach możliwie 
najbardziej zbliżonych do warunków 
rynkowych. Ci pośrednicy udzielają po -
życzek kwalifikującym się odbiorcom 
końcowym na warunkach preferencyj -
nych w porównaniu z tymi już istnie -
jącymi na rynku dla pożyczkobiorców 
z podobnym ryzykiem kredytowym.
14 
Według stanu na dzień 30 czerw -
ca 2014 r. wytypowano 55 banków 
lub innych pośredników finansowych 
w 20 państwach członkowskich10 
i wypłacono mikroprzedsiębiorcom 
ponad 23 000 mikropożyczek o łącznej 
wartości 208 mln euro11.
15 
W okresie programowania 2014–2020 
jedna z trzech części Europejskiego 
programu na rzecz zatrudnienia i in -
nowacji społecznych (EaSI)12 z czasem 
zastąpi EPMF.
16 
Na wykresie 1  przedstawiano, w jaki 
sposób wsparcie UE dla mikroprzed -
siębiorców jest zapewniane w formie 
dotacji i instrumentów finansowych 
w ramach EFS oraz za pośrednictwem 
EPMF.
11 Wstęp Wykres 1Wsparcie UE dla mikroprzedsiębiorców zapewniane w formie dotacji i instrumentów 
finansowych w ramach EFS oraz za pośrednictwem EPMF
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Mikroprzedsiębiorcy
(odbiorcy końcowi)Budżety krajowe Budżet UE Budżet EBI
Programy operacyjne w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego  
(PO EFS ) realizowane przez Komisję i instytucje
zarządzające państw członkowskich
Dotacje Instrumenty ﬁnansowe Instrumenty ﬁnansowe
Pośrednicy ﬁnansowi
(w tym banki) Pośrednicy ﬁnansowi
(w tym banki)Podmioty zarządzające
projektemEFS EPMF
Europejski instrument mikroﬁnansowy
Progress (EPMF) realizowany przez
EFI na zlecenie Komisjidla gwarancji dla pożyczek
12
 Zakres kontroli 
i podejście kontrolne
13 Projekty zbadano na poziomie 
instytucji zarządzających lub 
pośredniczących 
(w przypadku dotacji) lub 
pośredników finansowych 
(w przypadku instrumentów 
finansowych).
14 Niemcy (pięć projektów), 
Grecja (sześć projektów), 
Włochy (cztery projekty), 
Polska (osiem projektów) 
i Rumunia (cztery projekty).
15 Belgia, Bułgaria, Republika 
Czeska, Estonia, Hiszpania, 
Francja, Łotwa, Litwa, Malta, 
Portugalia, Słowenia, Słowacja, 
Finlandia i Zjednoczone 
Królestwo.
16 Odpowiedzi dotyczyły 
19 programów operacyjnych 
i otrzymano je od 16 instytucji 
zarządzających z 14 państw 
członkowskich.17 
W ramach kontroli Trybunał ocenił, 
czy dzięki wsparciu finansowemu ze 
środków Europejskiego Funduszu 
Społecznego (EFS) i europejskiego in -
strumentu mikrofinansowego Progress 
(EPMF) uwzględnione zostały potrzeby 
mikroprzedsiębiorców. Trybunał zba -
dał w szczególności, czy:
 – przy rozplanowywaniu i opraco -
wywaniu koncepcji wsparcia UE 
uwzględniono rzeczywiste potrze -
by mikroprzedsiębiorców;
 – wprowadzono solidne systemy 
sprawozdawczości na temat 
wyników;
 – dostępne są wystarczające infor -
macje dotyczące kosztów wdraża -
nia różnych mechanizmów finanso -
wania, za pośrednictwem których 
UE wspiera mikroprzedsiębiorców.
18 
Wyniki kontroli pochodzą z:
 – badania dokumentacji na szczeblu 
Komisji i państw członkowskich 
(w przypadku EFS) oraz w obrębie 
EFI (w przypadku EPMF);
 – badania próby 27 projektów13, 
w ramach których mikroprzedsię -
biorcy otrzymują wsparcie finanso -
we: dla sześciu programów opera -
cyjnych w ramach EFS – 14 dotacji 
i sześć instrumentów finansowych 
(trzy fundusze pożyczkowe i trzy 
gwarancyjne) oraz siedem in -
strumentów finansowych EPMF 
(dwa instrumenty zapewniające 
pożyczki i pięć instrumentów za -
pewniających gwarancje). Projekty 
te, na które przydzielono środki 
w wysokości około 1,6 mld euro 
(a 1,2 mld euro zostało wypłacone), 
zostały zrealizowane w pięciu pań -
stwach członkowskich14 (Niemcy, 
Grecja, Włochy, Polska i Rumunia) 
i zostały częściowo lub całkowicie 
zakończone do końca 2013 r. (wię -
cej informacji – zob. tabela 1 ); – wywiadów z ekspertami na 
miejscu;
 – analizy dokumentacji klientów (be -
neficjentów dotacji i kredytobior -
ców) na poziomie banków i innych 
pośredników finansowych;
 – ankiety przeprowadzonej wśród 
18 dodatkowych instytucji zarzą -
dzających w 14 państwach człon -
kowskich15 odpowiedzialnych za 22 
programy operacyjne EFS w za -
kresie wydatków na rzecz samoza -
trudnienia i zakładania działalności 
gospodarczej. Wskaźnik odpowie -
dzi wyniósł 89%,16 a dzięki ankiecie 
otrzymano informacje zwrotne 
na temat doświadczeń instytucji 
zarządzających w zakresie działań 
na rzecz wsparcia finansowego 
mikroprzedsiębiorców. Trybunał 
przeprowadził analizę odpowie -
dzi 11 instytucji zarządzających 
w 10 państwach członkowskich, 
które zadeklarowały, że ich pro -
gram operacyjny zawiera działania 
na rzecz mikroprzedsiębiorców.
13 Zakres kontroli i podejście kontrolne Tabela 1Środki publiczne wykorzystane (do końca 2013 r.) w ramach wsparcia dostępu 
do finansowania dla mikroprzedsiębiorców w ramach projektów skontrolowanych 
przez Trybunał (w mln euro)
Państwo 
członkowskieEFS EPMF
Ogółem
dotacje gwarancje pożyczki gwarancje pożyczki
Niemcy 665,8 100,0 765,8
Grecja 368,9 0,8 369,7
Włochy 9,1 13,9 9,5 32,5
Polska 21,0 11,6 7,9 40,5
Rumunia 1,7 6,2 18,9 26,8
Ogółem 1 066,5 13,9 121,1 14,9 18,9 1 235,3
Źródło:  Analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, grudzień 2013 r.
14
 Uwagi
17 Bułgaria, Republika Czeska, 
Estonia, Francja 
(kontynentalna, Martynika), 
Łotwa, Litwa, Portugalia 
(Madera), Słowenia, Słowacja 
i Finlandia.Rozplanowanie 
i opracowanie 
wsparcia UE 
dla mikroprzedsiębiorców
19 
Opracowanie instrumentów finanso -
wania niezbędnych do osiągnięcia da -
nego celu polityki jest wymagającym 
zadaniem. W tym kontekście ważne 
jest zapewnienie, by charakter i rodzaj 
wsparcia (dotacje lub instrumenty 
finansowe), jak również dostępne kwo -
ty finansowania, były odpowiednie 
w stosunku do rzeczywistych potrzeb 
potencjalnych beneficjentów.
20 
Trybunał ocenił zatem, czy:
 – przeprowadzono ocenę potrzeb 
dla EFS w celu określenia ogólnego 
poziomu i rodzaju wsparcia ofe -
rowanego mikroprzedsiębiorcom 
oraz czy w przypadku instrumen -
tów finansowych wprowadzono 
odpowiednie strategie inwesty -
cyjne i procedury zarządzania 
ryzykiem w celu uniknięcia zbyt 
wysokiego lub niskiego finansowa -
nia. Ocena posłużyła także spraw -
dzeniu, czy określono przepisy 
dotyczące strategii wyjścia lub 
zamknięcia;
 – wprowadzono solidny system za -
rządzania ryzykiem w odniesieniu 
do instrumentów finansowych ze 
środków EPMF, a w szczególności 
czy przeprowadzono wymaganą 
ocenę portfela wierzytelności 
zagrożonych;
 – dzięki instrumentom finansowym 
ze środków EFS lub EPMF udało się 
przyciągnąć dodatkowe finan -
sowanie z sektora prywatnego 
poprzez obliczenie osiągniętego 
wskaźnika dźwigni.Brak ocen konkretnych 
potrzeb i odpowiednich sys -
temów zarządzania ryzykiem 
w kontekście wsparcia EFS 
dla mikroprzedsiębiorców
Instytucje zarządzające 
nie uwzględniły potrzeb 
mikroprzedsiębiorców 
na etapie opracowywania 
programów operacyjnych EFS 
objętych kontrolą
21 
Kontrola przeprowadzona przez Trybu -
nał wykazała, że instytucje zarządzają -
ce środkami EFS w ramach skontrolo -
wanych programów operacyjnych nie 
dokonały oceny potrzeb właściwych 
mikroprzedsiębiorcom przed przeka -
zaniem funduszy i określeniem najlep -
szego sposobu ich wykorzystania.
22 
W trakcie ankiety przeprowadzonej 
przez Trybunał 11 instytucji zarzą -
dzających w 10 państwach członkow -
skich17 zadeklarowało, że ich programy 
operacyjne w ramach EFS zawierały 
działania na rzecz mikroprzedsiębior -
ców. Analiza przeprowadzona przez 
Trybunał wykazała jednak, że żadna 
z 11 instytucji zarządzających nie prze -
prowadziła oceny potrzeb mikroprzed -
siębiorców przed zatwierdzeniem 
programu operacyjnego. Taka sytuacja 
miała także miejsce w przypadku 
wszystkich programów operacyjnych 
w pięciu państwach członkowskich, 
gdzie Trybunał skontrolował poszcze -
gólne projekty. Trybunał zauważa, że 
w okresie programowania 2007–2013 
nie istniał wymóg prawny nakładający 
na państwa członkowskie obowiązek 
przeprowadzenia oceny potrzeb.
15 Uwagi
19 Art. 43 rozporządzenia Komisji 
(WE) nr 1828/2006.23 
W ramce 2  opisano przykład spoza 
skontrolowanej próby, w którym prze -
prowadzono solidną ocenę potrzeb 
w celu określenia konkretnych działań 
w zakresie wsparcia skierowanego do 
mikroprzedsiębiorców.
W przypadku trzech z sześciu 
skontrolowanych instrumentów 
finansowych ze środków EFS 
nie wprowadzono strategii 
inwestycyjnych
24 
Co do zasady w momencie utworze -
nia struktury prawnej instrumentów 
finansowych w ramach EFS otrzymują 
one wkład z programu operacyjnego. 
Instrumenty finansowe następnie 
wykorzystują te środki w celu wsparcia 
projektów realizowanych w obrębie 
programu operacyjnego (tj. zapewnia -
jąc pożyczki i gwarancje odbiorcom 
końcowym). Zgodnie z wymogami prawnymi dotyczącymi instrumentów 
finansowych w ramach EFS dla każde -
go funduszu należy zatem opracować 
strategię inwestycyjną. W przypadku 
instrumentów finansowych w ramach 
EFS strategia finansowa19 obejmuje też 
analizę potencjalnej grupy docelowej 
w celu uniknięcia zbyt wysokiej lub 
niskiej kapitalizacji funduszu.Przykład badania określającego potrzeby w zakresie środków wsparcia 
skierowanego do mikroprzedsiębiorców
W 2006 r. w Brandenburgii, jednym z niemieckich landów, przeprowadzono badanie w celu zidentyfikowania 
konkretnych potrzeb nowych przedsiębiorstw18, w szczególności jeśli chodzi o dostosowanie usług finanso -
wych świadczonych mikroprzedsiębiorcom przez banki.
Badanie to przeprowadzono na podstawie jakościowej i ilościowej oceny podaży i zapotrzebowania na mikro -
finansowanie w regionie.
Badanie wykazało, że (i) w przypadku tradycyjnych banków zapewnienie wsparcia finansowego dla mi -
kroprzedsiębiorców nie było korzystne, szczególnie jeśli chodzi o małe pożyczki do 10 000 euro oraz, (ii) że już 
istniejące inicjatywy wsparcia finansowego (na przykład pożyczki dofinansowywane ze skarbu państwa) nie 
przewidują odpowiedniej alternatywy dla mikroprzedsiębiorców.
18 Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ , wcześniej GTZ) GmbH, „Mikrofi nansowanie w Europie  – regionalne studium 
przypadku na podstawie Francji, Niemiec i Grecji”, s. 13–15 (sprawozdanie współfinansowane ze środków EFS).Ramka 2
16 Uwagi
20 Wytyczne w sprawie 
instrumentów inżynierii 
finansowej zawarte w art. 44 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1083/2006, COCOF_10-
0014-04-EN, z dnia 
21 lutego 2011 r., art. 4.1.6.25 
Trybunał wykrył brak strategii inwe -
stycyjnej w trzech z sześciu skontro -
lowanych instrumentów finansowych, 
w Polsce i we Włoszech w Kalabrii (zob. 
tabela 2 ).
Nieodpowiednie systemy 
zarządzania ryzykiem w pięciu 
z sześciu skontrolowanych 
instrumentów finansowych 
w ramach EFS
26 
Jeśli chodzi o ocenę potrzeb finanso -
wania, podmioty zarządzające fun -
duszami powinny także wprowadzić 
odpowiednie procedury zarządzania 
ryzykiem. Są nimi w szczególności 
analiza portfela wierzytelności za -
grożonych w ramach instrumentów 
finansowych, która przeprowadzana 
jest aby ocenić, czy kapitał funduszy jest odpowiedni, a przede wszystkim 
aby ustalić, czy możliwe jest pokrycie 
potencjalnych strat z pożyczek lub 
gwarancji. Przeprowadzenie takiej 
analizy odbywa się w zgodzie z zasa -
dami należytego zarządzania finansa -
mi według wytycznych Komisji20 dla 
państw członkowskich podczas okresu 
programowania 2007–2013.Tabela 2Istnienie strategii inwestycyjnej, systemów zarządzania ryzykiem i strategii wyjścia/
przepisów dotyczących zamknięcia w skontrolowanych instrumentach finansowych 
w ramach EFS
Skontrolowane instrumenty 
finansowe w  ramach EFSStrategia inwestycyjna Systemy zarządzania ryzykiem 
(analiza portfela wierzytelności 
zagrożonych)Strategia wyjścia/przepisy 
dotyczące zamknięcia
Instrument finansowy A  
(Niemcy)tak nie tak
Instrument finansowy B  
(Włochy)nie nie nie
Instrument finansowy C  
(Włochy)nie nie nie
Instrument finansowy D  
(Włochy)tak nie nie
Instrument finansowy E  
(Polska)tak tak tak
Instrument finansowy F  
(Polska)nie nie tak
Źródło:  Analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy (2014).
17 Uwagi
21 Art. 43 ust. 2 rozporządzenia 
Komisji (WE) nr 1828/2006.
23 Art. 43 ust. 2 rozporządzenia 
Komisji (WE) nr 1828/2006.27 
Trybunał wykrył, że analizę portfela 
wierzytelności zagrożonych przepro -
wadzono tylko dla jednego instrumen -
tu finansowego w ramach EFS spośród 
sześciu instrumentów zbadanych przez 
Trybunał (zob. tabela 2 ). W przypadku 
Włoch Trybunał uznaje, że trzy skon -
trolowane instrumenty finansowe 
w ramach EFS są nadmiernie dokapita -
lizowane (zob. ramka 3 ).28 
Zgodnie z treścią rozporządzenia 
niewykorzystane środki w ramach 
instrumentów finansowych muszą być 
zwrócone do budżetu UE w momencie 
zamknięcia21.
Uchybienia w strategii wyjścia 
i przepisach dotyczących 
zamknięcia w odniesieniu 
do instrumentów finansowych 
w ramach EFS
29 
Trybunał ocenił także, czy instytucje 
zarządzające wprowadziły strategię 
wyjścia/przepisy dotyczące zamknię -
cia zgodnie z obowiązującymi prze -
pisami23 w kwestii instrumentów 
finansowych EFS. Celem tych strategii 
i przepisów jest zapewnienie należyte -
go i prawidłowego procesu likwidacji 
funduszu w momencie zamknięcia.30 
Trybunał stwierdził brak strategii 
wyjścia/przepisów dotyczących za -
mknięcia w przypadku trzech z sześciu 
skontrolowanych instrumentów finan -
sowych w ramach EFS (dwa w Kampa -
nii i jeden w Kalabrii).Przykład zbyt wysokiego dokapitalizowania instrumentów finansowych 
w ramach ESF
Do końca 2013 r. wypłaty środków dla mikroprzedsiębiorców stanowiły 9,5% całego finansowania przeznaczo -
nego na fundusz pożyczkowy w Kampanii (ustanowiony w grudniu 2009 r.), podczas gdy w Kalabrii było to 0% 
i 26,7% dla dwóch funduszy gwarancyjnych (ustanowionych we wrześniu i listopadzie 2012 r.).
W celu poszanowania zasady rozliczalności wydatków wsparcie powinno zostać przekazane do 31 grud -
nia 2015 r.22 Sytuacja, w której pozostałe fundusze trafiłyby do mikroprzedsiębiorców do końca 2015 r., jest 
mało prawdopodobna.
22 Data końca okresu rozliczalności określona w rozporządzeniu nr 1083/2006 wciąż nie została ustalona.Ramka 3
18 Uwagi
24 Wskaźnik dźwigni poniżej 1,0 
może wystąpić, gdy część 
środków została wykorzystana 
na pokrycie kosztów 
związanych z zarządzaniem.Ogólnie zadowalające   
procedury ustana -
wiania instrumentów 
w ramach EPMF
31 
Ustanowienie instrumentów finanso -
wych w ramach EPMF różni się od tych 
w ramach EFS. Pośrednicy finansowi 
EPMF (tacy jak banki) muszą złożyć wnio -
sek do EFI w celu otrzymania finansowa -
nia na rzecz instrumentów finansowych. 
Jeśli pośrednicy finansowi nie mają zapo -
trzebowania na pożyczki i gwarancje, nie 
składają wniosku o dofinansowanie z EFI. 
Szczególna ocena potrzeb regionalnych 
nie jest zatem konieczna.
32 
Co więcej, zgodnie z przepisami EPMF 
każdy pośrednik finansowy podlega 
analizie due diligence  przeprowadzanej 
przez EFI. Polega ona na ocenie sys -
temów zarządzania ryzykiem, w tym 
procedur związanych z portfelem 
wierzytelności zagrożonych. Portfel 
ten i odpowiedni współczynnik nie -
wykonania zobowiązania są następnie 
monitorowane przez pośredników 
finansowych, z czego sporządzane są 
okresowe sprawozdania i przekazywa -
ne do EFI. Szczegółowe zasady takiego 
monitorowania i sprawozdawczości sta -
nowią integralną część umowy pomię -
dzy EFI i pośrednikami finansowymi.
33 
Trybunał wykrył, że wymagane analizy 
portfela wierzytelności zagrożonych 
zostały przeprowadzone w obrębie 
wszystkich siedmiu skontrolowanych 
instrumentów finansowych EPMF. 
Mimo że czynności związane z mikro -
finansowaniem są z założenia bardzo 
ryzykowne, to analiza przeprowa -
dzona przez Trybunał wykazała, że 
poziom ryzyka portfela wierzytelności 
zagrożonych w przypadku funduszu 
pożyczkowego w Rumunii był niski 
w porównaniu do podobnych fundu -
szy. Fundusz, który był operacyjny od 
marca 2012 r., wykazał 0,3% ryzyka niewykonania zobowiązania w zakresie 
swojego portfela i nie stwierdzono 
żadnych odpisów należności według 
stanu na dzień 30 września 2013 r.
Większość instrumentów 
finansowych w ramach EFS 
nie przyciągnęła 
dodatkowego finansowania 
z sektora prywatnego
34 
Większość instrumentów finansowych 
w ramach EFS nie przyciągnęła dodat -
kowego finansowania z sektora prywat -
nego. Jedną z zalet wykorzystywania 
instrumentów finansowych w porów -
naniu z dotacjami jest prawdopodo -
bieństwo przyciągnięcia finansowania 
z sektora prywatnego jako uzupełnie -
nia finansowania publicznego (z budże -
tów UE i krajowych). Określa się to także 
jako efekt dźwigni, który mierzony jest 
jako współczynnik całkowitego finan -
sowania w stosunku do finansowania 
publicznego. Wskaźnik dźwigni wyno -
szący ponad 1 oznacza, że pozyskano 
finansowanie prywatne. Trybunał 
zbadał, czy instrumentom finansowym 
wykorzystanym w ramach EFS lub EPMF 
w celu wsparcia mikroprzedsiębiorców 
udało się pozyskać finansowanie pry -
watne jako dodatek do publicznego.
35 
Analiza przeprowadzona przez Trybu -
nał wykazała, że tylko jeden z sześciu 
skontrolowanych instrumentów finan -
sowych w ramach EFS pozyskał do -
datkowe finansowanie prywatne przy 
wskaźniku dźwigni wynoszącym 1,2 dla 
funduszu gwarancyjnego we Włoszech 
(Kalabria). W przypadku czterech z sze -
ściu instrumentów w ogóle nie odno -
towano efektu dźwigni, gdyż wskaźnik 
dźwigni wynosił 1 lub mniej24. W przy -
padku ostatniego instrumentu, innego 
funduszu gwarancyjnego we Włoszech 
(Kalabria), instytucja zarządzająca nie 
była w stanie podać informacji doty -
czących wskaźnika dźwigni.
19 Uwagi
36 
W kwestii celów ilościowych Trybunał 
odnotowuje, że ustalenie docelowego 
wskaźnika dźwigni nie było wymogiem 
regulacyjnym w okresie programo -
wania 2007–2013. Zauważa jednak, że 
docelowe wskaźniki dźwigni powyżej 
1,0 zostały określone w momencie 
utworzenia funduszu jedynie w przy -
padku dwóch funduszy gwarancyj -
nych we Włoszech (1,25 to docelowa 
wysokość wskaźnika w momencie 
zamknięcia funduszu w 2015 r.). W po -
zostałych przypadkach odnotowano 
brak dostępnych informacji lub nie 
przewidziano pozyskania finansowania 
prywatnego w zakresie docelowego 
wskaźnika dźwigni.Instrumenty finansowe 
w ramach EPMF pozys kały 
pewne środki z finansowania 
prywatnego
37 
Trybunał odnotował, że wszystkie 
siedem instrumentów finansowych 
w ramach EPMF będących w trakcie 
realizacji podczas kontroli pozyskało 
dodatkowe finansowanie prywatne 
(zob. tabela 3 ). W kwestii gwarancji 
docelowe wskaźniki dźwigni zostały 
dokładnie dostosowane w jednym 
przypadku z siedmiu i nie zostały osiąg -
nięte w dwóch przypadkach. W dwóch 
innych przypadkach mało prawdopo -
dobne jest osiągnięcie celu do połowy 
2015 r. (termin ostateczny) ze względu 
na zbyt dużą różnicę pomiędzy bieżą -
cym i docelowym wskaźnikiem. W przy -
padku dwóch portfeli mikrokredytów 
nie określono wskaźnika docelowego. 
Według Komisji końcowa ocena osiąg -
nięć w ramach docelowego wskaźnika 
dźwigni dla całego EPMF zostanie 
przeprowadzona po jego zamknięciu, 
nie wcześniej niż w 2020 r.Tabela 3Efekt dźwigni w przypadku skontrolowanych instrumentów finansowych 
w ramach EPMF
Podmiot (państwo 
członkowskie)Opis projektuWskaźnik dźwigni
Termin 
docelowyFinansowanie 
prywatne
(w mln euro )  docelowyrzeczywisty 
(31.12.2013)
Podmiot 1 (Grecja) gwarancja portfela mikrokredytów 7, 47 1,33 18.12.2014 0,3
Podmiot 2 (Rumunia) portfel mikrokredytów nie określono 1,25120.3.2014 2,4
Podmiot 3 (Rumunia) portfel mikrokredytów nie określono 1,18 16.5.2013 1,7
Podmiot 4 (Rumunia) gwarancja portfela mikrokredytów 8,33 1,38 29.12.2013 2,4
Podmiot 5 (Polska) gwarancja portfela mikrokredytów 9,13 9,13 30.3.2013 55,2
Podmiot 6 (Polska) gwarancja portfela mikrokredytów 6,67 1,33 27.6. 2015 0,3
Podmiot 7 (Polska) gwarancja portfela mikrokredytów 7, 5 8 1,33 27.6. 2015 0,1
1 Data odniesienia dla rzeczywistego wskaźnika dźwigni to 30 września 2013 r.
Źródło:  Analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych EFI (2013).
20 Uwagi
25 Art. 20 ust. 2 rozporządzenia 
Komisji (WE) nr 1828/2006.
26 Kodeks dobrych praktyk 
w zakresie udzielania 
mikrokredytów na terenie UE; 
CGAP , Smart Campaign 
(Center for Financial Inclusion), 
Universal Standards for Social 
Performance Management 
(Social Performance Task 
Force).Systemy monitorowania 
i sprawozdawczości na 
temat wyników
38 
Trybunał najpierw ocenił zasadność 
systemu sprawozdawczości na temat 
wyników wprowadzonego przez pań -
stwa członkowskie i EPMF, a następnie, 
w kwestii projektów objętych próbą, 
czy mogą one zapewnić wsparcie mi -
kroprzedsiębiorcom, w szczególności 
tym wcześniej bezrobotnym. Trybunał 
zauważa, że w okresie programowa -
nia 2007–2013 EFS monitorowano na 
poziomie osi priorytetowej, a nie na 
poziomie projektu25.
39 
Ostatecznym celem finansowego 
wsparcia UE dla mikroprzedsiębiorców 
jest stworzenie lub dalsze rozwijanie 
trwałych przedsiębiorstw i miejsc 
pracy oraz zapobieganie bezrobociu 
i walka z nim. Trybunał zatem oce -
nił, czy niniejsze informacje zostały 
zgłoszone przez EFS lub EPMF, gdyż 
stosowanie takich wskaźników wyko -
nania zadania jest również zalecane 
w kodeksie dobrych praktyk Komisji 
oraz przez organizacje specjalizujące 
się w mikrofinansach26:
 – informacje na temat profilu spo -
łecznego (na przykład wykształce -
nie, wiek, lokalizacja lub przyna -
leżność do szczególnie wrażliwych 
grup społecznych, takich jak bez -
robotni, niepełnosprawni, mniej -
szości etniczne lub emigranci) 
odbiorców wsparcia finansowego 
dla mikroprzedsiębiorców; oraz
 – informacje na temat wskaźnika 
przetrwania mikroprzedsiębiorstw 
po pewnym czasie, ale przed 
końcem okresu wsparcia (np. po 
dwóch latach).40 
Oceny tej dokonano na podstawie 
badania projektów na miejscu, odpo -
wiedzi na ankietę Trybunału i przeglą -
du rocznych sprawozdań z realizacji 
złożonych przez instytucje zarządzają -
ce do Komisji w odniesieniu do 17 pro -
gramów operacyjnych EFS będących 
przedmiotem kontroli.
Ograniczone informacje na 
temat zasięgu i wskaźnika 
przetrwania dla programów 
operacyjnych EFS
41 
Analiza przeprowadzona przez Trybu -
nał wykazała, że:
 – informacje dotyczące przynależ -
ności odbiorców wsparcia finan -
sowego dla mikroprzedsiębiorców 
do szczególnie wrażliwych grup 
nie były dostępne w przypadku 
11 z 17 (65%) skontrolowanych 
programów operacyjnych EFS. 
W przypadku pozostałych sześciu 
programów informacje uznano za 
częściowo dostępne, gdyż były 
zapewnione jedynie dla projektów 
skierowanych do bezrobotnych. 
Co więcej, nawet gdy dostępne 
były informacje na temat profilu 
odbiorców w ramach skontrolo -
wanych programów operacyjnych 
EFS, to nie były one systematycz -
nie monitorowane.
 – informacje na temat wskaźnika 
przetrwania były dostępne w przy -
padku trzech (Niemcy, Bułgaria, 
Finlandia) z 17 programów opera -
cyjnych EFS (18%). W przypadku 
braku wiarygodnych i solidnych 
danych dotyczących wykona -
nia zadań w zakresie wskaźnika 
przetrwania trwałość projektów 
w ramach 14 pozostałych PO nie 
może zostać oceniona.
21 Uwagi
27 Art. 8 decyzji nr 283/2010/UE.42 
Analiza potwierdzona została prze -
glądem rocznych sprawozdań z re -
alizacji programów operacyjnych 
przedłożonych Komisji przez instytucje 
zarządzające, które również zawierają 
ograniczone dane w kwestii wsparcia 
UE dla mikroprzedsiębiorców lub nie 
zawierają ich wcale.
43 
Ze względu na tak ograniczone dane 
od państw członkowskich niemożli -
we jest, aby Komisja zebrała spójne, 
istotne i wiarygodne informacje w celu 
monitorowania wyników wsparcia EFS 
dla mikroprzedsiębiorców, w szczegól -
ności w zakresie włączenia.
44 
W związku z tym Trybunał uznaje, że 
brak wystarczających i wiarygodnych 
informacji dotyczących wykonania 
(zadań) uniemożliwia sformułowanie 
wniosku, w jakim stopniu ostateczne 
cele w kwestii wsparcia finansowego 
EFS dla mikroprzedsiębiorców zostały 
osiągnięte.Pełniejsze informacje 
na temat zasięgu i wskaźnika 
przetrwania dla projektów 
EPMF
45 
Informacje dotyczące tego, czy mi -
kroprzedsiębiorcy otrzymali wsparcie, 
zostały przedstawione w przypadku 
wszystkich siedmiu projektów EPMF 
skontrolowanych przez Trybunał. 
W większości przypadków sprawo -
zdawczość w zakresie EPMF również 
dostarczyła informacji na temat profilu 
odbiorcy wsparcia finansowego dla 
mikroprzedsiębiorców (takie jak płeć, 
wykształcenie, wiek i region). Dane 
dotyczące statusu poprzedniego za -
trudnienia końcowych odbiorców były 
jednak dostępne tylko w przypadku 
jednego z siedmiu skontrolowanych 
instrumentów finansowych EPMF 
(w Grecji).
46 
Jeśli chodzi o wskaźnik przetrwania, 
trzy projekty EPMF odnotowały 100% 
wskaźnik przetrwania, a jeden projekt 
średni wskaźnik przetrwania w wyso -
kości 70%. W przypadku trzech innych 
projektów EPMF status realizacji nie 
pozwala jeszcze na dokonanie takich 
kalkulacji.
47 
Trybunał stwierdził zgodność między 
sprawozdawczością a wymaganiami 
w ramach decyzji o EPMF w przypad -
ku wszystkich siedmiu projektów27. 
Owa sprawozdawczość zapewniła 
lepsze informacje niż te dostępne dla 
instrumentów finansowych w ramach 
zarządzania dzielonego.
22 Uwagi
28 Zalecenie Komisji 2003/361/
WE z dnia 6 maja 2003 r. 
dotyczące definicji 
przedsiębiorstw mikro, 
małych i średnich (Dz.U. L 124 
z 20.5.2003, s. 36).Mikroprzedsiębiorcy  
otrzymali wsparcie, a około 
połowy z nich było wcześniej 
bezrobotnych
48 
Trybunał ocenił, czy prawdopodobne 
było, aby w ramach projektów obję -
tych próbą udzielono wsparcia mi -
kroprzedsiębiorcom, w szczególności 
bezrobotnym. Tę ocenę początkowo 
przeprowadzono, weryfikując, czy 
średnia wielkość wsparcia odpowiada 
potrzebom mikroprzedsiębiorców, 
a później sprawdzając profile odbior -
ców dotacji lub beneficjentów instru -
mentów finansowych.Średnie wsparcie finansowe UE 
odpowiada potrzebom 
mikroprzedsiębiorców
49 
Trybunał stwierdził, że średnia wielkość 
wsparcia była niższa lub nieznacznie 
przekraczała zalecany przez UE pułap 
25 000 euro28. Wyjątkiem był jeden 
z 20 skontrolowanych projektów EFS. 
Żaden z siedmiu skontrolowanych 
projektów EPMF nie przekroczył 
maksymalnego progu 25 000 euro 
ustanowionego w przepisach sta -
nowiących podstawę prawną EPMF 
(zob. wykres 2 ). Według Komisji na 
dzień 30  września  2014  r. średnia 
wysokość pożyczki EPMF wynosiła 
9825 euro w przypadku gwarancji oraz 
6717 euro w przypadku instrumentów 
pożyczkowych.Wykres 2Średnia wielkość wsparcia finansowego UE dla mikroprzedsiębiorców na projekt, 
w odniesieniu do wybranych progów
Źródło:  Analiza przeprowadzona przez Trybunał (2013) na podstawie danych dostarczonych przez instytucje zarządzające (2013) i Bank Światowy 
(2012).
90
80
70
60
50
40
3020
10
-
Niemcy Włochy Grecja Polska RumuniaPróg zagrożenia ubóstwem
stosowany przez CGAP
Próg mikroﬁnansowania ześrodków UE
Projekty w ramach EFS
Projekty w ramach EPMFw tys. EUR
23 Uwagi
29 Próg CGAP stanowi wysokość 
DNB na osobę wyrażoną 
w dolarach amerykańskich 
pomnożonych przez 2,5.50 
Trybunał zauważa, że pułap 25 000  euro 
stosowany w każdym z 28 państw 
członkowskich nie przewiduje różnic 
w dochodach i bogactwie tychże 
krajów. Dlatego też Trybunał spraw -
dził, czy wsparcie było poniżej progu 
powiązanego z DNB, który uwzględnia 
zakres, w jakim objęto nim ludność 
zagrożoną ubóstwem (próg zagrożenia 
ubóstwem stosowany przez CGAP29). 
Ta dodatkowa analiza wykazała, że 
wszystkie z 27 skontrolowanych pro -
jektów było poniżej pułapu CGAP .
51 
Wskazuje to na fakt, że poszczególne 
działania wsparcia finansowego były 
wielkości, które może być uznana za 
odpowiednią w stosunku do potrzeb 
mikroprzedsiębiorców.
Nie wszystkie projekty 
w próbie były skierowane 
do bezrobotnych
52 
Trybunał sprawdził także profile od -
biorców dotacji (na poziomie instytucji 
zarządzających) lub profile klientów, 
którzy otrzymali wsparcie za pośred -
nictwem instrumentów finansowych 
EFS i EPMF (na poziomie podmiotów 
zarządzających funduszami), aby oce -
nić, w jakim stopniu projekty skiero -
wane były do mikroprzedsiębiorców, 
którzy wcześniej byli bezrobotni.53 
Spośród 20 skontrolowanych pro -
jektów w ramach EFS (55%) 11 było 
skierowanych do mikroprzedsiębior -
ców, którzy wcześniej byli bezrobotni. 
Dziewięć z nich (45%) to projekty 
wyłącznie skierowane do bezrobot -
nych (pięć w Grecji, dwa w Polsce, 
jeden we Włoszech (Kampania) i jeden 
w Niemczech).
54 
W przypadku EPMF odbiorcy końcowi, 
którzy byli wcześniej bezrobotni, stali 
się szczególną grupą docelową w przy -
padku jednego z siedmiu skontrolo -
wanych projektów. Według Komisji 
zagregowane dane na temat EPMF 
na koniec września 2014 r. pokazują 
jednak, że 58% osób samozatrudnio -
nych, którzy otrzymali dofinansowa -
nie w ramach tego instrumentu, było 
wcześniej bezrobotnych, a ponad 60% 
mikroprzedsiębiorstw wspieranych 
przez ten instrument było podmio -
tami rozpoczynającymi działalność 
gospodarczą. Wskazuje to, że w dużym 
stopniu udało się dotrzeć do mi -
kroprzedsiębiorców, którzy wcześniej 
byli bezrobotni.
24 Uwagi
30 Belgia, Republika Czeska, 
Włochy, Malta, Polska, 
Finlandia, Zjednoczone 
Królestwo.
31 Dyrekcja Generalna ds. 
Zatrudnienia, Spraw 
Społecznych i Włączenia 
Społecznego, „Sprawozdanie 
z rocznej działalności za rok 
2013”, s. 61 ( http://ec.europa.
eu/atwork/synthesis/aar/doc/
empl_aar_2013.pdf ).Informacje dotyczące 
kosztów wdrażania 
wsparcia unijnego dla 
mikroprzedsiębiorców
55 
W kwestii kosztów wdrażania wsparcia 
unijnego dla mikroprzedsiębiorców 
należy wziąć pod uwagę dwa elemen -
ty: koszty administracyjne oraz koszty 
poniesione na rzecz instrumentów 
finansowych. W związku z tym Try -
bunał ocenił, czy Komisja i państwa 
członkowskie mają dostęp do wyczer -
pujących informacji na ten temat.
Niepełne informacje doty -
czące kosztów administra -
cyjnych w zakresie realizacji 
programów operacyjnych 
EFS
56 
Komisja oszacowała w 2011 r., że kosz -
ty administracyjne w zakresie realizacji 
programów operacyjnych wynoszą 
3,2% całkowitej sumy funduszy z EFRR/
FS oraz EFS na okres programowania 
2007–2013. W tym zawarte są koszty 
kontroli oszacowane na 0,9%, które 
odnoszą się do weryfikacji, certyfikacji 
i czynności kontrolnych przeprowadza -
nych przez organy krajowe. Szacunki 
te opracowano na podstawie danych 
przekazanych przez niektóre państwa 
członkowskie30 w odniesieniu do po -
czątkowych lat okresu programowania 
2007–2013, zarówno dla programów 
operacyjnych EFRR/FS, jak i tych w ra -
mach EFS.57 
W związku z tym31 w rocznym sprawo -
zdaniu z działalności za 2013 r. Dyrek -
cja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw 
Społecznych i Włączenia Społeczne -
go oszacowała koszty na poziomie 
państw członkowskich na około 4,8% 
budżetu EFS na okres programowa -
nia 2007–2013 (w obrębie instytucji 
zarządzających, certyfikujących 
i kontrolnych). Oceny tej dokonuje 
się na podstawie średnich kosztów 
państw członkowskich, które wahają 
się między 2% a 13%. Co więcej, roczne 
całkowite poniesione koszty admini -
stracyjne Komisji sięgają około 0,2% 
wszystkich środków. Całkowite szacun -
kowe koszty administracyjne ponie -
sione w zakresie zarządzania i kontroli 
EFS wynoszą około 5% całkowitego 
rocznego budżetu. Główne elementy 
kosztów administracyjnych przedsta -
wiono w  ramce 4 .
58 
Podsumowując, Trybunał zauważa, że 
Komisja nie dysponuje informacjami 
porównawczymi w zakresie kosztów 
administracyjnych poniesionych przez 
każde państwo członkowskie i każdy 
mechanizm finansowania (tj. dotacje 
bądź instrumenty finansowe, takie jak 
pożyczki lub gwarancje). Co więcej do -
stępne dane są aktualizowane jedynie 
dla instrumentów finansowych. Odno -
towano brak dostępnych informacji na 
temat rzeczywistych kosztów admi -
nistracyjnych na poziomie różnych 
instytucji zarządzających dla skontro -
lowanych przez Trybunał programów 
operacyjnych EFS w pięciu państwach 
członkowskich.
25 Uwagi
32 Art. 43 rozporządzenia Komisji 
(WE) nr 1828/2006 stanowi, że 
koszty zarządzania w zakresie 
instrumentów finansowych 
EFS są ograniczone do 
maksymalnej wysokości 4% 
całego funduszu 
średniorocznie, chyba że 
podmiot zarządzający 
funduszem został wybrany na 
podstawie konkurencyjnej 
procedury przetargowej, co 
miało miejsce w przypadku 
jednego funduszu 
w Niemczech.Różnice w kosztach  
poniesionych na rzecz  
instrumentów finansowych EFS
59 
Wysokie koszty prowadzą do ograni -
czenia finansowania dostępnego dla 
mikroprzedsiębiorców i mogą zagro -
zić trwałości funduszy, szczególnie 
w przypadku małych funduszy mikro -
finansowych. Najczęstszymi kosztami 
poniesionymi na rzecz instrumentów 
finansowych są koszty związane 
z zarządzaniem, które mogą zawierać 
różne elementy podrzędne (np. koszty 
osobowe, koszty związane z reklamą 
i marketingiem, koszty podróży służ -
bowych czy doradztwa).60 
Analiza przeprowadzona przez Try -
bunał wykazuje, że koszty związane 
z zarządzaniem w przypadku pięciu 
z sześciu skontrolowanych instru -
mentów finansowych EFS wahają się 
między 2,3% a 4,2%32. W przypadku 
jednego funduszu gwarancyjnego we 
Włoszech (Kalabria) nie dostarczono 
informacji na temat kosztów związa -
nych z zarządzaniem, o które wniosko -
wał Trybunał.Główne elementy publicznych kosztów administracyjnych dla programów 
operacyjnych w ramach EFS
W przypadku państw członkowskich koszty administracyjne obejmują koszty w zakresie zarządzania, kontroli, 
monitorowania i oceny programów operacyjnych przez organy krajowe. Takimi kosztami może być wynagro -
dzenie pracowników, koszty operacyjne, czy te związane z podróżami służbowymi i szkoleniami. Aby zapew -
nić, że państwo skutecznie wykorzystuje przekazane mu wsparcie, koszty administracyjne mogą również 
obejmować te związane z czynnościami informacyjnymi i komunikacyjnymi w zakresie możliwości finansowa -
nia w ramach programów operacyjnych EFS lub koszty poprawiające zdolności administracyjne beneficjentów 
(np. poprzez szkolenia).
W przypadku instrumentów finansowych część czynności administracyjnych (np. wybór odbiorców końco -
wych) przeprowadza zarządzający funduszem, co wiąże się z niższymi kosztami administracyjnymi ze strony 
państw członkowskich. W odniesieniu do tych czynności podmioty zarządzające funduszem obciążają koszta -
mi związanymi z zarządzaniem bezpośrednio programy operacyjne.
W przypadku Komisji koszty administracyjne powiązane są z kosztami w zakresie projektowania ram regu -
lacyjnych EFS, zarządzania finansami, kontroli, koordynacji technicznej wraz z państwami członkowskim, jak 
również działań ewaluacyjnych i informacyjnych.
Te koszty administracyjne nie zawierają kosztów poniesionych przez odbiorców unijnego wsparcia 
finansowego.Ramka 4
26 Uwagi
61 
Trybunał zwraca uwagę, że w ramach 
próby w przypadku dwóch instrumen -
tów finansowych EFS we Włoszech 
(Kalabria) dodatkowy koszt w obrębie 
kosztów związanych z zarządzaniem 
został poniesiony na rzecz programu 
operacyjnego, a mianowicie odset -
ki od pożyczek objętych gwarancją 
(zob.  ramka 5 ). W konsekwencji 
zwiększa to koszty wdrażania do 7,8% 
dla jednego z dwóch instrumentów 
finansowych, co odpowiada kwocie 
około 4 mln euro rocznie.62 
Struktura kosztów związanych z instru -
mentami finansowymi w ramach EFS, 
którymi obciążono budżet UE, różniła 
się w zależności od licznych elemen -
tów podrzędnych. Choć Trybunał uzna -
je, że istnieją uzasadnione przyczyny 
takich różnic, Komisja nie ma pełnego 
wglądu w podstawy do obliczenia 
kosztów zarządzania instrumentami 
finansowymi EFS i ich realizacji. Nie po -
siada też ona kompletnych informacji 
na temat zasadności tych kosztów.
63 
Z drugiej strony w przypadku EPMF 
(instrumenty pożyczkowe i gwarancyj -
ne) Komisja ocenia, że średni roczny 
koszt pokrywany z budżetu UE wynosi 
maksymalnie 0,5–0,7% środków.
Wysokie koszty poniesione w ramach instrumentów finansowych w Kalabrii
W Kalabrii koszty zarządzania poniesione przez mikrokredytowy fundusz gwarancyjny zostały zgłoszone do 
Komisji w wysokości 2,23% całości środków, co oznacza, że oficjalnie nie przekroczyły pułapu regulacyjnego 4%.
Instytucje zarządzające uzgodniły zaś z lokalnymi bankami strukturę kosztów zarządzania, zgodnie z którą 
EFS pokrywałby koszty odsetek od mikrokredytu w imieniu kredytobiorców. Dodając odsetki od pożyczek 
objętych gwarancją o wysokości 5,6% do kosztów zarządzania, całkowite koszty poniesione w ramach progra -
mu operacyjnego wynoszą ponad 7,8%. Co więcej te same banki prywatne, które otrzymały odsetki, w tym 
samym czasie zyskiwały odsetki z funduszy zdeponowanych EFS, funkcjonujących jako gwarancje.Ramka 5
27
 Wnioski i zalecenia
64 
Trybunał stwierdza, że jeśli chodzi 
o wsparcie finansowe EFS dla mi -
kroprzedsiębiorców,w rozplanowaniu 
i opracowaniu koncepcji wsparcia 
występują uchybienia oraz że braku -
je wystarczających i wiarygodnych 
informacji na temat wyników. Co 
więcej, Komisja i państwa członkow -
skie nie dysponują informacjami 
porównawczymi w zakresie kosztów 
administracyjnych poniesionych przez 
każde państwo członkowskie i każdy 
mechanizm finansowania (tj. dotacje 
bądź instrumenty finansowe, takie jak 
pożyczki lub gwarancje).
65 
Trybunał uważa zatem, że kwestie 
te mogą mieć negatywny wpływ na 
stopień, w jakim unijne wsparcie finan -
sowe skutecznie uwzględnia potrzeby 
mikroprzedsiębiorców.
Uchybienia w rozplanowywaniu 
i opracowywaniu koncepcji 
wsparcia finansowego EFS 
dla mikroprzedsiębiorców
66 
Państwa członkowskie nieodpowied -
nio oceniły szczególne potrzeby 
mikroprzedsiębiorców, opracowując 
programy operacyjne EFS. Uwzględ -
nienie szczególnych potrzeb mi -
kroprzedsiębiorców na poziomie 
europejskim nie było wymogiem re -
gulacyjnym w okresie programowania 
2007–2013. W okresie objętym kontrolą 
dotacje były w przeważającej mierze 
głównym mechanizmem wsparcia dla 
mikroprzedsiębiorców.67 
Unijne wsparcie finansowe dla mi -
kroprzedsiębiorców ze środków EFS 
zostało co do zasady zapewnione, lecz 
nie poparte oceną potrzeb. W przy -
padku niektórych skontrolowanych 
instrumentów finansowych EFS brak 
strategii inwestycyjnej wraz z nieodpo -
wiednimi systemami zarządzania ryzy -
kiem doprowadziły do zbyt wysokiego 
dokapitalizowania funduszy. Trybunał 
stwierdził także, że w połowie skontro -
lowanych instrumentach finansowych 
w ramach EFS brakowało strategii wyj -
ścia i przepisów dotyczących zamknię -
cia, pomimo że były one wymagane 
przez odnośne rozporządzenia.
68 
Uważa się, że instrument finansowy 
Komisji, EPMF, posiada ogólnie zado -
walające procedury przygotowawcze, 
biorąc pod uwagę systemy zarządza -
nia ryzykiem. EPMF odniósł sukces 
w pozyskiwaniu dodatkowego finan -
sowania prywatnego, co nie miało 
miejsca w przypadku instrumentów 
finansowych EFS. Ograniczono jednak 
środki pozyskane jak dotąd z budżetu 
UE dla EPMF (w porównaniu z instru -
mentami finansowymi EFS).
Zalecenie 1
W okresie programowania 2014–2020 
państwa członkowskie powinny 
konsekwentnie przeprowadzać ocenę 
potrzeb podczas opracowywania 
koncepcji instrumentów finansowania 
oraz przygotowywania programów 
operacyjnych, które przewidują unijne 
wsparcie finansowe dla mikroprzedsię -
biorców. Ułatwiłoby to również przy -
dzielenie odpowiedniej ilości środków 
na rzecz alternatywnych mechaniz -
mów finansowania, tj. na rzecz dotacji 
lub instrumentów finansowych (poży -
czek lub gwarancji). Komisja powinna 
udzielić wytycznych w tym zakresie.
28 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 2
Komisja powinna uzależnić wyko -
rzystanie instrumentów finanso -
wych w ramach EFS przez państwa 
członkowskie nie tylko od zgodności 
z wymogami prawnymi, ale także od 
wprowadzenia solidnego systemu za -
rządzania ryzykiem w celu uniknięcia 
zbyt wysokiej kapitalizacji funduszy.
Brak wystarczających 
i wiarygodnych informacji 
dotyczących monitorowania 
wyników
69 
Systemy sprawozdawczości na temat 
wyników w zakresie EPMF zapew -
niają pełniejszy zakres informacji niż 
systemy w zakresie EFS, które uznane 
zostały za nieodpowiednie. Niemoż -
liwe jest, aby Komisja zebrała spójne, 
istotne i wiarygodne informacje (takie 
jak wskaźnik przetrwania mikroprzed -
siębiorców i zasięg) na podstawie 
danych udostępnionych przez państwa 
członkowskie w celu monitorowania 
wyników wsparcia mikrofinansowe -
go w ramach EFS dla mikroprzed -
siębiorców. Trybunał uznaje, że taka 
sytuacja uniemożliwia dojście do 
ogólnych wniosków na temat sku -
teczności wsparcia EFS przekazanego 
mikroprzedsiębiorcom.
70 
Na podstawie skontrolowanej próby 
stwierdzono, że EPMF oraz dotacje 
i instrumenty finansowe w ramach 
EFS zapewniły wsparcie finansowe 
mikroprzedsiębiorcom. Odpowiedni 
zasięg pomocy dla mikroprzedsiębior -
ców, którzy wcześniej byli bezrobotni, 
osiągnięto w około połowie projektów.Zalecenie 3
W celu zwiększenia zasięgu pomocy 
w przyszłości Komisja wraz z państwami 
członkowskimi powinna opracować wy -
tyczne w zakresie działań EFS na rzecz 
wsparcia finansowego mikroprzed -
siębiorców i określić takie kryteria 
kwalifikowalności, które umożliwiłyby 
dotarcie do bezrobotnych i osób nale -
żących do grup szczególnie wrażliwych, 
których dostęp do konwencjonalnego 
rynku kredytowego jest utrudniony.
Niewystarczające informacje 
o kosztach wdrażania dotacji 
i instrumentów finansowych 
w ramach EFS
71 
W przypadku skontrolowanych progra -
mów operacyjnych EFS instytucje za -
rządzające nie dysponowały żadnymi 
informacjami na temat rzeczywistych 
kosztów administracyjnych. Komisja 
i państwa członkowskie nie dysponują 
żadnymi informacjami porównawczy -
mi w zakresie kosztów administracji 
publicznej poniesionych przez każde 
państwo członkowskie i każdy me -
chanizm finansowania (tj. dotacje 
bądź instrumenty finansowe, takie 
jak pożyczki lub gwarancje). Taki stan 
rzeczy nie pozwala na rozważenie 
najbardziej efektywnego kosztowo 
sposobu dostarczenia wsparcia UE dla 
mikroprzedsiębiorców.
72 
W przypadku skontrolowanych instru -
mentów finansowych Trybunał zaob -
serwował odmienne struktury kosz -
tów i różnice w stopie procentowej 
kosztów związanych z zarządzaniem, 
którymi obciążono budżet UE. Komisja 
nie ma pełnego wglądu w podsta -
wy do obliczenia kosztów realizacji 
instrumentów finansowych i dlatego 
też nie jest w stanie ocenić, czy różnice 
w kosztach między instrumentami są 
uzasadnione.
29 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 4
W okresie programowania 2014–2020 
Komisja powinna przeprowadzić 
analizę porównawczą kosztów wdra -
żania dotacji w ramach EFS oraz 
instrumentów finansowych w ramach 
EFS i EaSI, aby określić ich rzeczywisty 
poziom. Ocena ta powinna umożliwić 
określenie dobrych praktyk w zakresie 
wypłacania dotacji, pożyczek i gwaran -
cji o niskiej wartości przy zachowaniu 
rozsądnych kosztów.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Henri 
GRETHEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 10 czerwca 2015 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

30
VI d)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Z jednej strony Komisja uważa, że analiza wyma -
gałaby wyodrębnienia kosztów zarządzania dota -
cją lub instrumentem finansowym ponoszonych 
przez instytucję zarządzającą. Ponadto porównanie 
kosztów i opłat między dotacjami oraz instrumen -
tami finansowymi w ramach EFS, a także między 
instrumentami finansowymi w ramach EFS i EPMF 
byłoby trudne (tj. koszty instrumentów finansowych 
w ramach EFS obejmują opłaty pobierane przez 
banki, ale nie obejmują kosztów ponoszonych przez 
instytucje zarządzające i instytucje pośredniczące); 
także struktura kosztów instrumentów finansowych 
w ramach EPMF różni się od struktury EFS, ponieważ 
brak tam interwencji instytucji zarządzających).
Z drugiej strony analiza może nie umożliwić okreś -
lenia dobrych praktyk w odniesieniu do nowego 
okresu programowania ze względu na fakt, iż nowe 
ramy przewidują nowe zasady dotyczące kosztów 
zarządzania i opłat za zarządzanie, które oparte są 
na wynikach oraz obejmują progi (zob. rozporzą -
dzenie delegowane 480/2014).
Wstęp
09
W okresie programowania 2007–2013 instytucje 
zarządzające nie były zobowiązane do przekazywa -
nia Komisji na poziomie projektu informacji o gru -
pie docelowej mikroprzedsiębiorców.Streszczenie
VI a)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
W odniesieniu do okresu programowania 2014–
2020 ramy prawne zapewnią, by każdy instrument 
finansowy był stosowany „w oparciu o ocenę 
ex ante ”, która pozwala stwierdzić nieprawidłowości 
w funkcjonowaniu rynku lub nieoptymalny poziom 
inwestycji, a także potrzeby w zakresie inwestycji. 
Ocena ex ante  jest również wymagana w przy -
padku instrumentów finansowych ustanowionych 
w poprzednim okresie programowania i wciąż 
stosowanych.
Przy zatwierdzaniu programów operacyjnych Komi -
sja zapewnia zgodność z priorytetami strategicz -
nymi, ustalenie/spełnienie kryteriów oceny ex ante 
oraz analizę uzasadnienia proponowanej formy 
wsparcia.
Komisja zobowiązuje się także udzielać porad na 
temat oceny ex ante  i wytycznych w sprawie wdra -
żania instrumentów finansowych.
Komisja udzieliła już wytycznych i wskazała prak -
tyczną metodykę przygotowywania obowiązkowej 
oceny ex ante  w odniesieniu do nowego okresu 
programowania.
VI b)
Komisja przyjmuje to zalecenie, które znalazło 
już odzwierciedlenie w nowych ramach dotyczą -
cych EFS, obejmujących wymóg przeprowadzania 
oceny ex ante  w odniesieniu do instrumentów 
finansowych.
VI c)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Nowe ramy regulacyjne umożliwią wytypowanie 
najodpowiedniejszych grup docelowych instru -
mentu mikrofinansowego dla każdego przedmioto -
wego rynku. Umożliwić to powinny oceny ex ante .Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 31
27
Zobacz wspólną odpowiedź do pkt 21 i 22.
W okresie programowania 2014–2020 przeprowa -
dzenie oceny ex ante  to warunek wstępny uzyskania 
środków, a zasady płatności przewidują stopniowe 
potwierdzanie dokonania płatności. Pozwoli to 
zapewnić optymalne dokapitalizowanie instrumen -
tów finansowych.
Ramka 3
Jeśli chodzi o Kampanię, jak stwierdził Trybunał, 
nadmierne dokapitalizowanie było spowodowane 
nadwyżką w jednym celu osi, podczas gdy pozo -
stałe nie odnotowały zgłoszeń. Opublikowane 
następnie zaproszenie do składania wniosków 
zostało zmodyfikowane tak, aby uwzględnić tę 
kwestię. Na koniec maja 2015 r. wypłaty środków 
dla mikroprzedsiębiorców stanowiły 37,4% całego 
finansowania przeznaczonego na fundusz.
33
Komisja uważa, że wciąż jest zbyt wcześnie, by oce -
nić pakiet kredytów zagrożonych, ponieważ w przy -
padku EPMF powstał on niedawno i nie rozpoczął 
się jeszcze pierwszy cykl zwrotów.
Wspólna odpowiedź do pkt 35 i 36
Wykorzystanie dźwigni finansowej nie było obo -
wiązkowe w odniesieniu do okresu programowania 
2007–2013. Wymóg ten został jednak uwzględniony 
w ramach prawnych dla okresu 2014–20201.
Jednakże nawet bez pozyskania dodatkowego 
finansowania prywatnego instrumenty finanso -
wane z EFS mogą zapewnić efekt mnożnikowy 
dzięki swojemu rotacyjnemu charakterowi.
1 Motyw 34 i art. 37 ust. 2 lit. c) oraz art. 46 ust. 2 lit. h) 
rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.Uwagi
Wspólna odpowiedź do pkt 21 i 22
W odniesieniu do instrumentów finansowych pod -
legających zarządzaniu dzielonemu rozporządzenie 
w sprawie wspólnych przepisów 1303/2013 wpro -
wadza w odniesieniu do okresu programowania 
2014–2020 wymóg oceny ex ante , która powinna 
obejmować między innymi uzasadnienie propono -
wanej formy wsparcia.
Wspólna odpowiedź do pkt 24 i 25
W ramach zarządzania dzielonego i zgodnie 
z zasadą pomocniczości to organy krajowe odpo -
wiadają za zapewnienie, by poszczególne operacje 
były realizowane zgodnie z mającymi zastosowanie 
przepisami prawnymi.
Komisja przyznaje, że w przypadku trzech z sześciu 
instrumentów finansowych nie opracowano strate -
gii inwestycyjnej.
Ten problem pochodzący z okresu programowania 
2007–2013 spowodowany był prawdopodobnie 
brakiem pewności rozporządzenia generalnego 
1828/2006, które było kilkakrotnie zmieniane 
w 2010 i 2011 r. w zakresie, w jakim dotyczy instru -
mentów finansowych.
26
W okresie programowania 2007–2013 ten wymóg 
wynikał ze wspomnianych wytycznych COCOF. 
Wykracza on poza kompetencje instytucji zarządza -
jących i spoczywa na podmiotach zarządzających 
funduszami zgodnie z zasadami należytego zarzą -
dzania finansami.
W odniesieniu do okresu programowania 2014–
2020 wymogi te zostały jasno określone w art. 37 
ust. 2 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepi -
sów, nakładającego obowiązek wykonywania oceny 
ex ante.
Odpowiedzi Komisji 32
45
Zgodnie z zasadami EPMF dane dotyczące statusu 
poprzedniego zatrudnienia były gromadzone 
w przypadku osób fizycznych, ale nie mikroprzed -
siębiorstw. Kwestia ta została uwzględniona 
przy opracowywaniu instrumentów finansowych 
w ramach Europejskiego programu na rzecz zatrud -
nienia i innowacji społecznych.
Wspólna odpowiedź do pkt 52–54
Komisja zauważa, że instrumenty mikrofinansowe 
poddane kontroli są narzędziami służącymi do 
osiąg  nięcia celów części programów operacyj -
nych EFS oraz EPMF, w ramach których są wdra -
żane, a cele te mogą wykraczać poza integrację 
bezrobotnych.
Zgodnie z decyzją o EPMF grupami doce -
lowymi są zarówno osoby indywidualne, 
zwłaszcza ze szczególnie wrażliwych grup, jak 
i mikroprzedsiębiorstwa.
Współpraca z niebankowymi instytucjami mikro -
finansowymi  – jeśli istnieją one na danym rynku  – 
pozwala zapewnić odpowiedni zasięg, obejmujący 
mikropożyczkobiorców znajdujących się w nie -
korzystnej sytuacji pod względem dostępu do 
konwencjonalnego rynku kredytowego. Model 
biznesowy niebankowych instytucji mikrofinanso -
wych opiera się na sytuacji, gdy osoby ze szczegól -
nie wrażliwych grup znajdują się w niekorzystnej 
sytuacji pod względem dostępu do konwencjonal -
nego rynku kredytowego, ponieważ są postrzegane 
przez główne banki jako generujące większe koszty/
ryzyko.
58
Komisja uważa, że zapewnienie dostępności 
tych informacji byłoby niewspółmiernie uciąż -
liwe w porównaniu z oczekiwanymi rezultatami. 
Wymagałoby to zwłaszcza wyodrębnienia kosztów 
zarządzania dotacją lub instrumentem finanso -
wym ponoszonych przez instytucję zarządzającą. 
Ponadto porównanie kosztów i opłat między dota -
cjami oraz instrumentami finansowymi w ramach 
EFS byłoby trudne (tj. koszty instrumentów finan -
sowych w ramach EFS obejmują opłaty pobierane 
przez banki, ale nie obejmują kosztów ponoszo -
nych przez instytucje zarządzające i instytucje 
pośredniczące).37
Jeśli chodzi o docelowe wskaźniki dźwigni, Komisja 
pragnie podkreślić, iż fakt, że niektóre transakcje 
nie osiągnęły wymaganego poziomu, nie wynika 
z braku skuteczności, ale jest możliwą do zaakcep -
towania cechą niedojrzałego rynku mikrofinanso -
wania oraz instrumentu, który przeznaczony jest 
zarówno dla pośredników osiągających najlepsze 
wyniki, jak i dla podmiotów nowo utworzonych, 
a także tych, które kierują swoją ofertę do szcze -
gólnie wrażliwych grup. Aby w maksymalnym 
stopniu wykorzystać dostępny budżet UE, w przy -
padku umów gwarancyjnych, które nie osiągają 
docelowych wskaźników dźwigni, EFI dostosowuje 
odpowiednio odnośne maksymalne kwoty i wyko -
rzystuje uwolnione kwoty w nowych transakcjach. 
Ponadto pośrednicy zobowiązani są uiszczać opłaty 
za zaangażowanie środków w przypadku nieosiąg -
nięcia uzgodnionych wartości w ramach portfeli.
Wspólna odpowiedź do pkt 41–44
Monitorowanie EFS jako takie odbywa się na pozio -
mie osi priorytetowej, a nie na poziomie projektu. 
Wskaźniki produktu i rezultatu zostały określone 
na poziomie osi priorytetowej zgodnie z jej celami. 
Okres programowania 2014–2020 przyniesie w tej 
kwestii poprawę, jako że wskaźniki produktu i rezul -
tatu określane są na poziomie priorytetu inwesty -
cyjnego i odzwierciedlają jego specyficzne cele.
Jeśli chodzi o informacje na temat wskaźnika prze -
trwania, nie można ich oczekiwać, ponieważ nie jest 
to wymóg przewidziany w rozporządzeniu.
Ponadto Komisja nie uznaje wskaźnika przetrwa -
nia za odpowiednie kryterium oceny skuteczności 
instrumentu mikrofinansowego. Na przykład jeśli 
osoba bezrobotna próbowała otworzyć własną 
działalność i próba ta zakończyła się fiaskiem, i tak 
zdobyłaby ona doświadczenie zawodowe i umiejęt -
ności w zarządzaniu, dzięki którym mogłaby znaleźć 
później pracę. Wynik interwencji należy zatem 
uznać za pozytywny.
Wskaźnik przetrwania otrzymujących wsparcie 
mikroprzedsiębiorców mógłby na przykład zostać 
uzupełniony o ocenę sytuacji beneficjenta końco -
wego na rynku pracy, przeprowadzoną jakiś czas po 
zakończeniu działania.
Odpowiedzi Komisji 33
Wnioski i zalecenia
Wspólna odpowiedź do pkt 64 i 65
Komisja uważa, że gromadzenie tych informacji 
byłoby niewspółmiernie uciążliwe. Ponadto porów -
nanie kosztów i opłat między dotacjami i instru -
mentami finansowymi w ramach EFS oraz między 
państwami członkowskimi byłoby trudne.
Co więcej, koszty administracyjne jako takie nie 
powinny być głównym kryterium przy wyborze naj -
odpowiedniejszego mechanizmu finansowania.
67
Zobacz odpowiedzi Komisji do pkt 21, 22 i 27.
68
EPMF jest inicjatywą pilotażową, istniejącą od 
2010 r. Dodatkowe zasoby budżetowe zostały 
przydzielone następcy tego programu w ramach 
Europejskiego programu na rzecz zatrudnienia 
i innowacji społecznych.
Zalecenie 1
Komisja przyjmuje to zalecenie.
W odniesieniu do okresu programowania 2014–
2020 ramy prawne zapewnią, by każdy instrument 
finansowy był stosowany „w oparciu o ocenę 
ex ante ”, która pozwala stwierdzić nieprawidłowości 
w funkcjonowaniu rynku lub nieoptymalny poziom 
inwestycji, a także potrzeby w zakresie inwestycji. 
Ocena ex ante  jest również wymagana w przy -
padku instrumentów finansowych ustanowionych 
w poprzednim okresie programowania i wciąż 
stosowanych.
Przy zatwierdzaniu programów operacyjnych Komi -
sja zapewnia zgodność z priorytetami strategicz -
nymi, ustalenie/spełnienie kryteriów oceny ex ante  
oraz analizę uzasadnienia proponowanej formy 
wsparcia.59
Koszty związane z zarządzaniem działaniami 
w zakresie mikrokredytów są z natury wyższe niż 
koszty normalnych kredytów ze względu na ich 
specyficzną grupę docelową, małe kwoty i dużą 
liczbę kredytów udzielanych przez instytucje 
mikrofinansowe.
62
W ramach zarządzania dzielonego i zgodnie 
z zasadą pomocniczości to organy krajowe odpo -
wiadają za zapewnienie, by poszczególne operacje 
były realizowane zgodnie z mającymi zastosowanie 
przepisami prawnymi.
Od 2011 r. państwa członkowskie zobowiązane są 
zamieszczać w rocznych sprawozdaniach z realiza -
cji dane dotyczące kosztów zarządzania i opłat za 
zarządzanie związanych z wdrażaniem instrumen -
tów finansowych.
Dane te są dostępne dla instytucji i ogółu społe -
czeństwa w zestawieniu danych przekazanych przez 
instytucje zarządzające, dotyczących postępów 
w finansowaniu i wdrażaniu instrumentów inżynierii 
finansowej, które to zestawienie publikowane jest 
co roku w grudniu.
Należy także podkreślić, że podmiot zarządzający 
funduszem wyłaniany jest w drodze procedury prze  -
targowej, podczas gdy poziom kosztów zarządzania 
i opłat za zarządzanie ustalany jest przez rynek.
Jeśli chodzi o obliczanie kosztów, tak jak miało 
to miejsce w przypadku okresu programowania 
2007–2013, ramy prawne dla okresu 2014–2020 
przewidują ustalanie górnego pułapu dla kosztów 
zarządzania i opłat za zarządzanie. Ponadto obecnie 
opłaty te muszą uwzględniać element wyników2.
Komisja określiła w rozporządzeniu delegowanym 
nr 480/2014 kryteria ustalania kosztów i opłat zwią -
zanych z instrumentami finansowymi na podstawie 
wyników i ustaliła progi dla kosztów zarządzania 
i opłat za zarządzanie w oparciu o dobre praktyki 
rynkowe.
2 Zob. art. 42 ust. 5 rozporządzenia 1303/2013.
Odpowiedzi Komisji 34
Wspólna odpowiedź do pkt 71–72
Jeśli chodzi o instrumenty finansowe w ramach EFS, 
od 2011 r. państwa członkowskie zobowiązane są 
zamieszczać w rocznych sprawozdaniach z realiza -
cji dane dotyczące kosztów zarządzania i opłat za 
zarządzanie związanych z wdrażaniem instrumen -
tów finansowych.
W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 
Komisja określiła w rozporządzeniu delegowanym 
nr 480/2014 kryteria ustalania kosztów i opłat zwią -
zanych z instrumentami finansowymi na podstawie 
wyników i ustaliła progi dla kosztów zarządzania 
i opłat za zarządzanie w oparciu o dobre praktyki 
rynkowe.
Zalecenie 4
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Z jednej strony Komisja uważa, że analiza wyma -
gałaby wyodrębnienia kosztów zarządzania dota -
cją lub instrumentem finansowym ponoszonych 
przez instytucję zarządzającą. Ponadto porównanie 
kosztów i opłat między dotacjami oraz instrumen -
tami finansowymi w ramach EFS, a także między 
instrumentami finansowymi w ramach EFS i EPMF 
byłoby trudne (tj. koszty instrumentów finansowych 
w ramach EFS obejmują opłaty pobierane przez 
banki, ale nie obejmują kosztów ponoszonych przez 
instytucje zarządzające i instytucje pośredniczące; 
także struktura kosztów instrumentów finansowych 
w ramach EPMF różni się od struktury EFS, ponieważ 
brak tam interwencji instytucji zarządzających).
Z drugiej strony analiza może nie umożliwić okreś -
lenia dobrych praktyk w odniesieniu do nowego 
okresu programowania ze względu na fakt, iż nowe 
ramy przewidują nowe zasady dotyczące kosztów 
zarządzania i opłat za zarządzanie, które oparte są 
na wynikach oraz obejmują progi (zob. rozporzą -
dzenie delegowane 480/2014).Komisja zobowiązuje się także udzielać porad na 
temat oceny ex ante  i wytycznych w sprawie wdra -
żania instrumentów finansowych.
Komisja udzieliła już wytycznych i wskazała prak -
tyczną metodykę przygotowywania obowiązkowej 
oceny ex ante  w odniesieniu do nowego okresu 
programowania.
Zalecenie 2
Komisja przyjmuje to zalecenie, które znalazło 
już odzwierciedlenie w nowych ramach dotyczą -
cych EFS, obejmujących wymóg przeprowadzania 
oceny ex ante  w odniesieniu do instrumentów 
finansowych.
69
Nie wydaje się, aby w przypadku EPMF istniał 
problem braku wystarczających i wiarygodnych 
informacji na temat wyników.
W odniesieniu do okresu programowania 2014–
2020 Komisja zauważa, że poza wskaźnikiem 
przetrwania wskaźniki właściwe dla EFS, takie jak 
liczba mikroprzedsiębiorstw otrzymujących wspar -
cie i status zatrudnienia uczestników w momencie 
przystąpienia do programu i jego opuszczenia, są 
także miernikiem skuteczności wsparcia z EFS prze -
kazanego mikroprzedsiębiorcom.
Zalecenie 3
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Nowe ramy regulacyjne umożliwią wytypowanie 
najodpowiedniejszych grup docelowych instru -
mentu mikrofinansowego dla każdego przedmioto -
wego rynku. Umożliwić to powinny oceny ex ante .
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Mikroprzedsiębiorcy w całej UE borykają się 
z trudnościami  w uzyskiwaniu dostępu do tradycyjnego 
rynku kredytowego. Aby temu zaradzić, UE udziela im 
wsparcia finansowego za pośrednictwem dotacji 
i instrumentów finansowych.
W niniejszym sprawozdaniu Trybunał ocenił, 
czy rozplanowanie i  opracowanie koncepcji wsparcia 
finansowego udzielonego przez UE było odpowiednie 
w stosunku do rzeczywistych potrzeb mikroprzedsiębiorców 
i czy ustanowiono solidny system sprawozdawczości 
dotyczącej osiąganych wyników. Trybunał zbadał również, 
czy dostępne są wystarczające informacje na temat kosztów 
wdrażania różnych mechanizmów wsparcia finansowego UE 
dla mikroprzedsiębiorców.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y