Ponadto dane za 2019 r. wskazują na niewystarczające postępy na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu, co stanowi także dowód prima facie na istnienie nadmiernego deficytu w rozumieniu paktu stabilności i wzrostu.

W dniu 20 marca 2020 r. Komisja przyjęła komunikat w sprawie uruchomienia ogólnej klauzuli korekcyjnej w ramach paktu stabilności i wzrostu. Klauzula, jak określono w art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3, art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 oraz w art. 3 ust. 5 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, ułatwia koordynację polityk budżetowych w czasie poważnego pogorszenia koniunktury gospodarczej. W swoim komunikacie Komisja przedstawiła Radzie opinię, że biorąc pod uwagę przewidywane poważne pogorszenie koniunktury gospodarczej w wyniku pandemii COVID-19, obecna sytuacja pozwala na uruchomienie klauzuli. W dniu 23 marca 2020 r. ministrowie finansów państw członkowskich zgodzili się z oceną Komisji. Uruchomienie ogólnej klauzuli korekcyjnej pozwala na czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, pod warunkiem, że nie zagraża to stabilności finansów publicznych w średnim okresie. W przypadku części naprawczej Rada może również zdecydować, na podstawie zalecenia Komisji, o przyjęciu zmienionego kursu polityki budżetowej. Ogólna klauzula korekcyjna nie zawiesza procedur paktu stabilności i wzrostu. Pozwala ona państwom członkowskim na odstąpienie od wymogów budżetowych, które miałyby zastosowanie w normalnych warunkach, a jednocześnie umożliwia Komisji i Radzie wprowadzenie niezbędnych środków koordynacji polityki w ramach paktu.

W dotyczącym Hiszpanii sprawozdaniu krajowym za 2020 r. Komisja stwierdziła, że państwo to poczyniło ograniczone postępy w realizacji skierowanych do niego zaleceń z 2019 r. Konkretnie Hiszpania poczyniła pewne postępy w modernizacji i zwiększaniu zdolności służb zatrudnienia i służb socjalnych, natomiast odnotowano jedynie ograniczone postępy, jeżeli chodzi o poprawę ram budżetowych i ram udzielania zamówień publicznych, ograniczenie stosowania umów o pracę na czas określony, jak również zwiększenie wsparcia rodzin oraz zlikwidowanie luk w dostępie do zasiłków dla bezrobotnych i świadczeń społecznych. Jedynie niewielki postęp zaobserwowano również w odniesieniu do takich obszarów, jak: ograniczanie wczesnego kończenia nauki i poprawa wyników w nauce, zwiększenie współpracy między sektorem edukacji a przedsiębiorstwami, promowanie innowacyjności oraz modernizacja infrastruktury kolejowych przewozów towarowych i połączeń międzysystemowych, jak również wdrożenie ustawy o jedności rynku.

Wskutek wybuchu pandemii na początku marca konieczne było przyjęcie surowych środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się wirusa, co według przewidywań doprowadzi do gwałtownego spadku produkcji globalnej w pierwszej połowie roku. Po zniesieniu ograniczeń produkcja globalna powinna mocno odbić, jednak ożywienie będzie przebiegało w różnym tempie w poszczególnym sektorach, a w okresie objętym prognozą spadek produkcji globalnej nie zostanie prawdopodobnie w pełni odrobiony. Według prognozy Komisji z wiosny 2020 r. PKB w 2020 r. spadnie średnio o 9,4 %. Panuje wyjątkowo duża niepewność, jeżeli chodzi o rozwój pandemii i tempo łagodzenia ograniczeń działalności gospodarczej, jak również krótkoterminową reakcję podmiotów prywatnych. Prognozowany gwałtowny spadek PKB stanowi czynnik łagodzący w ocenie zgodności Hiszpanii z kryterium deficytu w 2020 r.

Pandemia COVID-19 doprowadziła do poważnego wstrząsu gospodarczego, który wywołuje znaczące negatywne skutki dla całej Unii Europejskiej. Konsekwencje dla wzrostu PKB będą zależały zarówno od czasu trwania pandemii, jak i od okresu obowiązywania środków wprowadzonych przez władze krajowe oraz na szczeblu europejskim i światowym w celu spowolnienia jej rozprzestrzeniania się, ochrony zdolności produkcyjnych i wspierania popytu zagregowanego. Państwa członkowskie już przyjęły lub właśnie przyjmują środki budżetowe mające na celu zwiększenie możliwości systemów ochrony zdrowia i udzielenie pomocy tym osobom i sektorom, które szczególnie ucierpiały na skutek pandemii. Wprowadzono również znaczące środki w zakresie pomocy na utrzymanie płynności finansowej oraz inne gwarancje. Właściwe urzędy statystyczne, pod warunkiem otrzymania bardziej szczegółowych informacji, dokonają analizy, czy środki te będą miały natychmiastowe skutki dla salda sektora instytucji rządowych i samorządowych. Środki te, wraz ze spadkiem aktywności gospodarczej, przyczynią się do znacznego wzrostu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz pogorszenia sytuacji w zakresie zadłużenia.

W obecnej sytuacji kluczowym dodatkowym czynnikiem, który należy uwzględnić w odniesieniu do 2020 r., są skutki gospodarcze pandemii COVID-19, które bardzo poważnie wpływają na sytuację budżetową i wywołują wysoki poziom niepewności co do perspektyw na przyszłość. Pandemia doprowadziła również do uruchomienia ogólnej klauzuli korekcyjnej.

Jak określono w art. 2 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, jeżeli chodzi o spełnienie kryterium deficytu w 2020 r., ponieważ relacja długu publicznego do PKB przekracza wartość referencyjną wynoszącą 60 % i nie jest spełniony podwójny warunek – polegający na tym, że deficyt pozostaje bliski wartości referencyjnej, a jej przekroczenie ma charakter tymczasowy – istotne czynniki nie mogą zostać uwzględnione w procesie podejmowania decyzji w sprawie istnienia nadmiernego deficytu na podstawie kryterium deficytu dla Hiszpanii.

W przypadku oczywistego naruszenia kryterium długu analiza istotnych czynników jest szczególnie uzasadniona z uwagi na fakt, że czynniki pozostające poza kontrolą rządu wpływają na dynamikę długu w większym stopniu niż na dynamikę deficytu. Zostało to uznane w art. 2 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, który stanowi, że podczas oceny spełniania kryterium długu uwzględnia się istotne czynniki niezależnie od skali tego naruszenia. W związku z tym przy ocenie spełniania kryterium długu należy ocenić przynajmniej trzy następujące główne aspekty, zważywszy na ich wpływ na dynamikę długu i zdolność do jego obsługi: (i) przestrzeganie średniookresowego celu budżetowego lub prowadzącej do niego ścieżki dostosowania, (ii) wdrażanie reform strukturalnych oraz (iii) panujące warunki gospodarcze.

Z przekazanych danych wynika, że w 2019 r. Hiszpania nie poczyniła wystarczających postępów na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu (zob. tabela 1), ponieważ różnica w stosunku do MLSA wyniosła 1,1 % PKB.

Relacja długu publicznego do PKB zmniejszyła się z poziomu 97,6 % w 2018 r. do 95,5 % w 2019 r. Zwiększający zadłużenie wpływ czynników takich jak nominalny deficyt pierwotny oraz wydatki z tytułu odsetek został z nadwyżką skompensowany przez wzrost realnego PKB i wzrost deflatora PKB, a także przez zmniejszający zadłużenie wpływ wartości rezydualnej zmiany długu.

Deficyt nominalny wzrósł z 2,5 % PKB w 2018 r. do 2,8 % w 2019 r. ze względu na fakt, że wydatki wzrastały szybciej niż nominalny PKB, natomiast dochody podatkowe wzrastały w tym samym tempie co nominalny PKB. Do szybkiego wzrostu wydatków przyczyniły się w szczególności koszty związane z zatrudnieniem i transfery socjalne, w tym emerytury. Szacuje się, że inwestycje publiczne spadły z 2,1 % PKB w 2018 r. do poziomu 2,0 % w 2019 r., czyli nadal niższego niż odnotowany w 2019 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Dnia 13 lipca 2018 r. Hiszpanii zalecono zapewnienie, by w 2019 r. nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych, po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów i działania jednorazowe, nie przekroczyła 0,6 % („wartość odniesienia dotycząca wydatków”), co odpowiadałoby korekcie strukturalnej wynoszącej 0,65 % PKB. Na podstawie danych dotyczących wyników budżetu oraz prognozy Komisji wzrost wydatków przekroczył wartość odniesienia, czemu towarzyszyło odchylenie od zalecanej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego wynoszące 1,6 % PKB w 2019 r., co wskazuje na znaczne odchylenie. Saldo strukturalne uległo pogorszeniu o 0,5 % PKB w 2019 r., co również wskazuje na znaczne odchylenie na poziomie 1,2 % PKB w 2019 r. Ocena ogólna wskazuje na znaczne odchylenie od zalecanej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w 2019 r. Brak zgodności z wymogami części zapobiegawczej stanowi czynnik zaostrzający w ocenie stwierdzającej, że prima facie Hiszpania nie spełniła kryterium długu w 2019 r.

W programie stabilności przedstawiono informacje na temat znacznych środków, które wprowadzono w celu opanowania pandemii i wspierania gospodarki; według programu łączna wartość środków wsparcia przyjętych w odpowiedzi na kryzys wynosi około 3 % PKB. Według szacunków Komisji wpływ tych środków na budżet jest mniejszy (0,8 % PKB), gdyż Komisja uznała dużą część wydatków związanych z rozwiązaniami w zakresie pracy w zmniejszonym wymiarze czasu za element normalnego funkcjonowania automatycznych stabilizatorów, natomiast w programie stabilności wpływ brutto tych rozwiązań na budżet zaliczono do środków budżetowych wprowadzonych w odpowiedzi na kryzys. Pod względem merytorycznym nie prowadzi to jednak do istotnych różnic w ogólnej ocenie wpływu kryzysu na wydatki publiczne. Średniookresowe perspektywy budżetowe obarczone są wysokim stopniem niepewności.

4.4. Dług publiczny w średnim okresie

W latach 2016–2018 dług publiczny wykazywał stały spadek, z poziomu 99,2 % do 97,6 % PKB. Było to wynikiem stosunkowo silnego wzrostu nominalnego PKB, który z nadwyżką skompensował skumulowane deficyty sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz zwiększający dług wpływ wartości rezydualnej zmiany długu w tym samym okresie. W 2019 relacja długu publicznego do PKB wykazała dalszy spadek do 95,5 % PKB, co było głównie odzwierciedleniem zmniejszającej dług wartości rezydualnej zmiany długu, lecz również faktu, iż zmniejszający dług wpływ wzrostu nominalnego PKB był nadal większy niż wzrost długu wynikający z deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2020 r. przewiduje się, że dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrośnie z poziomu 95,5 % PKB w 2019 r. do 115,6 % PKB w 2020 r.

Ogólnie rzecz biorąc, w ocenie zdolności obsługi zadłużenia wskazano, że pomimo ryzyka sytuacja w zakresie zadłużenia pozostaje stabilna w średnim okresie, przy uwzględnieniu istotnych czynników łagodzących (w tym profilu zadłużenia). W szczególności, choć sytuacja w zakresie długu publicznego pogarsza się w wyniku kryzysu związanego z COVID-19, przewiduje się, że wskaźnik zadłużenia w scenariuszu bazowym utrzyma stabilny (nieco spadkowy) kierunek w średnim okresie.

Wykres 1: Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (% PKB)

4.5 Inne czynniki przedstawione przez państwo członkowskie

W dniu 11 maja 2020 r. władze Hiszpanii przekazały pismo dotyczące istotnych czynników, o których mowa w art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97. W analizie zawartej w powyższych sekcjach omówiono już ogólnie czynniki przedstawione przez władze Hiszpanii. Dodatkowe czynniki, o których nie wspomniano powyżej, to trudności z utworzeniem w pełni funkcjonującego rządu w 2019 r., czego skutkiem było przeprowadzenie dwukrotnych wyborów parlamentarnych, oraz brak przyjęcia przez parlament ustawy budżetowej w 2019 r. Brak ustawy budżetowej uniemożliwił przyjęcie niektórych zaplanowanych środków zwiększających dochody. Ponadto w piśmie jest mowa o pewnych nieprzewidzianych wydarzeniach, które wpłynęły na sytuację makroekonomiczną w 2019 r. i które według władz mają charakter jednorazowy; o potrzebie zrównoważenia konieczności ograniczenia długu publicznego z koniecznością zmniejszenia bezrobocia i innych zakłóceń równowagi społecznej; jak również o postępach, jakich stale dokonuje Hiszpania, jeżeli chodzi o korektę zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Pismo odnosi się również do kwestii metodycznych związanych z pomiarem celów budżetowych i wysiłku fiskalnego. Ponadto w piśmie odniesiono się do aktualnej sytuacji w zakresie długu oraz stwierdzono, że różnica w stosunku do wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu jest niewielka w porównaniu z odchyleniami, jakie w przeszłości wykazywały inne państwa członkowskie; tym samym poruszono kwestię sprawiedliwości i równego traktowania. W piśmie argumentowano również, że wyjątkowo niska inflacja spowolniła tempo zmniejszania zadłużenia.

5. Wnioski

W programie stabilności zaplanowano wzrost deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych Hiszpanii w 2020 r. do 10,3 % PKB, czyli do poziomu, który przekracza wartość referencyjną określoną w Traktacie jako 3 % PKB i nie jest jej bliski. Uznaje się, że planowane przekroczenie wartości referencyjnej ma charakter wyjątkowy, lecz nie jest tymczasowe.

Na koniec 2019 r. dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 95,5 % PKB, czyli powyżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB. W 2019 r. Hiszpania nie poczyniła wystarczających postępów na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu.

Jak tego wymaga Traktat i pakt stabilności i wzrostu, w niniejszym sprawozdaniu przeanalizowano również istotne czynniki. Jak określono w art. 2 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, jeżeli chodzi o spełnienie kryterium deficytu w 2020 r., ponieważ relacja długu publicznego do PKB przekracza wartość referencyjną wynoszącą 60 % i nie jest spełniony podwójny warunek – polegający na tym, że deficyt pozostaje bliski wartości referencyjnej, a jej przekroczenie ma charakter tymczasowy – istotne czynniki nie mogą zostać uwzględnione w procesie podejmowania decyzji w sprawie istnienia nadmiernego deficytu na podstawie kryterium deficytu dla Hiszpanii.

Jeśli chodzi o spełnienie kryterium długu w 2019 r., istotne czynniki, w szczególności (i) zaobserwowane otoczenie makroekonomiczne; (ii) wdrożenie w ostatnich latach reform strukturalnych pobudzających wzrost gospodarczy oraz (iii) znaczne odchylenie od zalecanej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, prowadzą do wniosku, że kryterium długu w rozumieniu Traktatu i rozporządzenia (WE) nr 1467/1997 nie zostało spełnione.

W ogólnym ujęciu analiza sugeruje, że kryteria deficytu i długu określone w Traktacie i w rozporządzeniu (WE) nr 1467/1997 nie zostały spełnione.