[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 6.11.2007

SEK(2007) 1425

WEWNĘTRZNY DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI

Dokument uzupełniający wniosek dotyczący decyzji ramowej Rady zmieniającej decyzję ramową 2002/475/WSiSW w sprawie zwalczania terroryzmu PODSUMOWANIE OCENY SKUTKÓW {KOM(2007) 650 wersja ostateczna}{SEK(2007) 1424}

Podsumowanie oceny skutków

SEKCJA 1: ZAGADNIENIA PROCEDURALNE I KONSULTACJE Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI

Program działalności legislacyjnej i prac Komisji na rok 2007 obejmuje wniosek dotyczący rewizji decyzji ramowej z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie zwalczania terroryzmu (zwanej dalej „decyzją ramową”) w celu stworzenia rozwiązań pozwalających skutecznie zwalczać zjawisko szerzenia propagandy terrorystycznej za pośrednictwem różnych mediów i ograniczyć przekazywanie specjalistycznej wiedzy, w szczególności dotyczącej wytwarzania materiałów i ładunków wybuchowych, do celów terrorystycznych.

W czerwcu 2006 r. podjęto szeroko zakrojone działania w celu uzyskania przeglądu aktualnej sytuacji. W 2006 r. Komisja rozesłała trzy różne kwestionariusze: kwestionariusz skierowany do państw członkowskich, w dniu 26 czerwca 2006 r.; kwestionariusz skierowany do przedstawicieli mediów, właściwego sektora i społeczeństwa obywatelskiego, w dniu 20 listopada 2006 r., i wreszcie, kwestionariusz skierowany do Europolu i Eurojustu, w dniu 11 grudnia 2006. Odpowiedzi na powyższe trzy kwestionariusze zostały podsumowane w załącznikach I-III do oceny skutków. Oprócz tego przeprowadzono rozmowy i spotkania z przedstawicielami europejskich mediów i dostawców usług internetowych. Wreszcie, w dniu 20 marca 2007 r. zorganizowano konferencję w celu zebrania przedstawicieli państw członkowskich, Europolu, Eurojustu i Cepolu, przedstawienia wyników kwestionariuszy oraz omówienia potencjalnych rozwiązań w zakresie walki z wykorzystywaniem Internetu do celów terrorystycznych.

SEKCJA 2: DEFINICJA PROBLEMU

Współczesne technologie informacyjne i komunikacyjne odgrywają istotną rolę w rozprzestrzenianiu się zagrożenia, jakim obecnie stał się terroryzm. Dotyczy to w szczególności Internetu, taniego, szybkiego, łatwo dostępnego narzędzia o praktycznie globalnym zasięgu. Z wszystkich powyższych zalet, wysoko cenionych przez praworządnych obywateli posługujących się na co dzień z Internetem, korzystają niestety również terroryści, którzy doskonale rozumieją możliwości, jakie oferuje Internet w zakresie szerzenia propagandy służącej mobilizacji i rekrutacji, jak również przekazywania instrukcji i podręczników służących szkoleniu i planowaniu ataków, kosztem nieznacznego ryzyka i wydatków.

W ten sposób Internet jest jednym z głównych czynników napędzających proces radykalizacji i rekrutacji: służy on do inspirowania i mobilizacji lokalnych sieci terrorystycznych i poszczególnych terrorystów w Europie, jak również jako źródło informacji na temat środków i metod terrorystycznych, stanowiąc zatem rodzaj „wirtualnego obozu szkoleniowego”. Dlatego można stwierdzić, że rozpowszechnianie propagandy terrorystycznej i specjalistycznej wiedzy w zakresie terroryzmu za pośrednictwem Internetu zwiększyło możliwości terrorystów i zagrożenie z ich strony. Co więcej, w przyszłości, w obliczu dalszego wzrostu liczby użytkowników Internetu - przez co stanie się on jeszcze bardziej żywotnym elementem współczesnego społeczeństwa -znaczenie takiego rozpowszechniania może tylko wzrosnąć.

Organy ścigania mają obecnie trudności z zatrzymaniem spirali gwałtownej radykalizacji i ataków terrorystycznych nakręcanej przez rozpowszechnianie propagandy terrorystycznej i specjalistycznej wiedzy terrorystycznej, w szczególności za pośrednictwem internetu. Trudności te wynikają z niewystarczających przepisów, braku potencjału i specjalistycznej wiedzy pozwalającej poradzić sobie z tak dużą ilością wielojęzycznych przekazów, za pośrednictwem których terroryści rozpowszechniają swoją propagandę i wiedzę, jak również z właściwości samego Internetu: jego eksterytorialny charakter w połączeniu z anonimowością, jaką zapewnia, poważnie utrudniają reakcje organów ścigania, komplikując zarówno usuwanie takich treści z Internetu, jak również czynności dochodzeniowe wobec osób odpowiedzialnych za strony internetowe i zamieszczane na nich treści, a także ściganie tych osób.

Analiza ustawodawstw krajowych pozwala stwierdzić, że w niektórych państwach członkowskich prawo karne nie reguluje w odpowiedni sposób kwestii rozpowszechniania propagandy i specjalistycznej wiedzy terrorystycznej. Niedostateczne przepisy, w szczególności dotyczące rozpowszechniania technik wytwarzania ładunków wybuchowych i innych rodzajów specjalistycznej wiedzy terrorystycznej oraz znaczne rozbieżności między krajowymi środkami prawnymi, w szczególności dotyczącymi rozpowszechniania propagandy terrorystycznej, wskazują na istnienie luki w systemie bezpieczeństwa oraz na potrzebę harmonizacji.

Prawodawstwo UE nie reguluje w sposób wyraźny czynów polegających na nawoływaniu do popełniania przestępstw terrorystycznych, rekrutacji na potrzeby terroryzmu oraz szkoleniu terrorystycznym. Wątpliwości budzi także fakt, czy z decyzji ramowej w sprawie zwalczania terroryzmu wynika obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie, by karze podlegała znaczna część przekazów rozpowszechnianych za pośrednictwem Internetu, w których zachęca się do popełniania przestępstw terrorystycznych lub przekazuje specjalistyczną wiedzę w tej dziedzinie, dostępnych powszechnie (np. na stronie internetowej), dla ograniczonego kręgu użytkowników (np. czat internetowy) lub skierowanych do wcześniej wybranych kandydatów do rekrutacji.

Równocześnie w konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi wprowadzono postanowienia przeciwdziałające wykorzystywaniu Internetu do publicznego nawoływania do popełniania przestępstw terrorystycznych oraz rekrutacji i szkolenia na potrzeby terroryzmu. Konwencja ta zwiera również warunki i mechanizmy zabezpieczające, które zapewniają poszanowanie praw człowieka, w szczególności prawa do wyrażania opinii. Doprowadzi to do harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich w tej dziedzinie, o ile wszystkie państwa podpiszą i ratyfikują konwencję.

Wszelkie przepisy w tej dziedzinie, a więc dotyczące zagadnień znajdujących się na pograniczu legalnego korzystania ze swobód (takich jak wolność wyrażania opinii, swoboda zrzeszania się lub wolność wyznania) oraz zachowania noszącego cechy przestępstwa, miałyby niewątpliwie bezpośredni wpływ na prawa podstawowe. Ustanowienie, wdrożenie i stosowanie przepisów powodujących kryminalizację musi odbywać się z poszanowaniem zobowiązań w zakresie praw podstawowych. Oznacza to także, że wszelkie działania związane z ustanowieniem, wdrażaniem i stosowaniem przepisów powodujących kryminalizację podlegają zasadzie proporcjonalności, stosownie do przyjętych, słusznych celów, oraz że muszą one odpowiadać potrzebom demokratycznego społeczeństwa, z wykluczeniem wszelkich form arbitralności lub dyskryminacyjnego i rasistowskiego traktowania[1].

SEKCJA 3: CELE

Przyjęcie skutecznych środków na rzecz przeciwdziałania publicznemu nawoływaniu do popełniania przestępstw terrorystycznych, rekrutacji na potrzeby terroryzmu i szkoleniu terrorystycznemu, w szczególności za pośrednictwem internetu, przyczyniłoby się do zapobieżenia rozwojowi wzmocnionej i szerszej platformy terrorystów i ich popleczników. Środki te powinny obejmować ustanowienie przepisów prawnych mających wypełnić wyżej wspomniane niedostatki w ustawodawstwach, jak również praktyczne środki na rzecz podniesienia potencjału i stanu specjalistycznej wiedzy organów ścigania. Działania te pomogłyby zmniejszyć ryzyko ataków terrorystycznych oraz ograniczyć możliwości radykalizacji i rekrutacji.

W odniesieniu do przepisów prawnych, powinny one zapewnić organom ścigania wyraźną podstawę do prowadzenia dochodzeń w sprawach rozpowszechniania propagandy i specjalistycznej wiedzy terrorystycznej, także za pośrednictwem internetu, oraz do ścigania terrorystów i ich popleczników odpowiedzialnych za takie rozpowszechnianie na terytorium całej Unii Europejskiej. Organom ścigania należy ponadto zapewnić możliwość korzystania z dorobku całej dotychczasowej harmonizacji w zakresie walki z terroryzmem oraz wykorzystania instrumentów współpracy, takich jak europejski nakaz aresztowania, wobec tych nowych form przestępczości.

Jeżeli chodzi o środki praktyczne, powinny one polegać na zapewnieniu organom ścigania odpowiedniego szkolenia, dostatecznego wyposażenia i fachowej pomocy ze strony ekspertów, zarówno w dziedzinie języków, jak i informatyki, by organy te były w stanie wykrywać i analizować radykalne treści zamieszczane w Internecie oraz identyfikować i namierzać osoby stojące za rozpowszechnianiem terrorystycznej propagandy i specjalistycznej wiedzy.

SEKCJA 4: WARIANTY POLITYCZNE

Ustalono następujące warianty realizacji tego celu:

1. Brak zmiany obecnej polityki. Można mieć wątpliwości, czy oznacza to utrzymanie status quo, ze względu na przyjęcie konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi oraz powiązany z tym proces składania podpisów i ratyfikacji.

2. Nakazanie dostawcom usług internetowych zablokowania dostępu do materiałów służących publicznemu nawoływaniu do popełniania przestępstw terrorystycznych, rekrutacji na potrzeby terroryzmu lub szkoleń terrorystycznych. Wariant ten oznacza istotną modyfikację systemu ustanowionego w dyrektywie o handlu elektronicznym poprzez wprowadzenie nowych powszechnych obowiązków dla usługodawców.

3. Zwiększenie potencjału i specjalistycznej wiedzy organów ścigania w zakresie przeciwdziałania wykorzystaniu Internetu do celów terrorystycznych. Wariant ten przewiduje finansowanie odpowiednich szkoleń, skutecznego wyposażenia oraz zaangażowanie ekspertów, tak by organy ścigania mogły sprawniej wykrywać i analizować materiały służące do publicznego nawoływania do popełniania przestępstw terrorystycznych oraz rekrutacji lub szkolenia na potrzeby terroryzmu, jak również śledzić terrorystów i ich popleczników odpowiedzialnych za takie materiały.

4. Wezwanie państw członkowskich do podpisania lub ratyfikacji konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi. Wariant ten zakłada wydanie politycznego oświadczenia mającego przyśpieszyć proces podpisywania i ratyfikacji konwencji.

5. Rewizja decyzji ramowej w sprawie zwalczania terroryzmu w celu wprowadzenia przestępstw równoległych do tych przewidzianych w konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi oraz kryminalizacja publicznego nawoływania do popełniania przestępstw terrorystycznych, rekrutacji i szkoleń na potrzeby terroryzmu, także jeśli czyny te realizowane są za pośrednictwem Internetu.

Sekcje 5 i 6: skutki i porównanie wariantów

Uważnej analizie poddano oddziaływanie wariantów politycznych na bezpieczeństwo, gospodarkę i prawa człowieka. Jeżeli chodzi o bezpieczeństwo, ocena skoncentrowała się na kwestii zwiększenia kompetencji organów ścigania w wymiarze prawnym lub operacyjnym. W ocenie oddziaływania na gospodarkę uwzględniono zarówno koszty dla organów publicznych, jak i dla sektora prywatnego oraz dokonano rozróżnienia na skutki bezpośrednie i pośrednie. Oddziaływanie na prawa człowieka obejmuje bezpośredni wpływ na wolność wyrażania opinii oraz pośredni wpływ na prawo do życia i prawo do nietykalności fizycznej i psychicznej. Po szczegółowej analizie wpływu poszczególnych wariantów na bezpieczeństwo, gospodarkę i prawa człowieka, ustalono ich główne zalety i wady.

W przypadku wariantu 1 konwencja o zapobieganiu terroryzmowi przyczyni się do pewnego wzmocnienia bezpieczeństwa, pomagając przeciwdziałać zjawisku wykorzystywania internetu do celów terrorystycznych. Wariant ten zakłada rozszerzenie kompetencji organów ścigania umożliwiające im zwalczanie nowego modus operandi terrorystów, w tym przestępstw popełnianych za pośrednictwem Internetu, przy pełnym poszanowaniu praw człowieka. Zakłada on również, że nie będzie potrzeby dalszych regulacji na szczeblu UE. Jednakże pełna harmonizacja możliwa będzie jedynie po podpisaniu i ratyfikacji konwencji przeze wszystkie państwa członkowskie, co może potrwać wiele lat.

Wariant 2 stanowi najbardziej radykalną ze zbadanych opcji. Jego zaleta polega na bezpośrednim ograniczeniu rozpowszechniania niewłaściwych materiałów za pośrednictwem internetu. Równocześnie jednak wariant ten obarczony jest poważnymi wadami, z których najważniejsza polega na braku kryminalizacji czynów osób wytwarzających terrorystyczne materiały propagandowe i szkoleniowe. Nie gwarantuje on również pełnej zgodności ze standardami ochrony praw człowieka.

Wariant 3 przewiduje praktyczne rozwiązania mające pozwolić organom ścigania przezwyciężyć ograniczenia w wykrywaniu i analizowaniu przekazów rozpowszechniających terrorystyczną propagandę i specjalistyczną wiedzę za pośrednictwem Internetu. Pomógłby im on również w identyfikacji autorów takich przekazów. Tak uzyskane informacje pozwalają lepiej zrozumieć tendencje w środowisku terrorystycznym, przewidywać jego działania i zapobiegać atakom. Równocześnie jednak wariant ten nie umożliwia prowadzenia dochodzeń w sprawie rozpowszechniania terrorystycznej propagandy i wiedzy terrorystycznej ani też ścigania terrorystów i ich popleczników, ponieważ nie przewiduje przyjęcia żadnych przepisów. W rezultacie wariant 3 prowadzi do przyznania organom ścigania niepełnych kompetencji, ze względu na brak odpowiednich podstaw prawnych.

Wady i zalety wariantu 4 nie odbiegają znacząco od tych przypisanych wariantowi 1.

Wariant 5 jest zbliżony do wariantu 1, jeżeli chodzi o oddziaływanie na prawa człowieka, ponieważ przewiduje warunki i mechanizmy zabezpieczające ustanowione w konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi, w dążeniu do zagwarantowania ochrony praw człowieka i podstawowych wolności. Ma on jednak istotne dodatkowe zalety, takie jak zastosowanie przepisów decyzji ramowej dotyczących kar i jurysdykcji do nowych przestępstw wprowadzonych w decyzji ramowej w sprawie zwalczania terroryzmu. Poza tym zagwarantowałby on możliwość stosowania europejskiego nakazu aresztowania oraz wykorzystanie szczególnych unijnych instrumentów współpracy powiązanych z decyzją ramową w sprawie zwalczania terroryzmu w odniesieniu do nowo włączonych przestępstw. Ponadto wariant ten wiąże się z możliwością wykorzystania wszystkich przewag unijnego prawodawstwa nad międzynarodowymi konwencjami i traktatami.

W oparciu o powyższą analizę wydaje się, że opcją pozwalającą najbardziej skutecznie przeciwdziałać nowemu modus operandi terrorystów, a w szczególności wykorzystywaniu przez nich Internetu do publicznego nawoływania do popełniania przestępstw terrorystycznych oraz rekrutacji i szkolenia na potrzeby terroryzmu, przy równoczesnym poszanowaniu praw człowieka, jest połączenie wariantów 5 i 3.

SEKCJA 7: MONITORING I OCENA

Monitoring i ocena środków prawnych przewidzianych w wariancie 5 zostałaby zagwarantowane, w odniesieniu do zmienionych przepisów decyzji ramowej w sprawie zwalczania terroryzmu, poprzez ocenę wdrażania na szczeblu krajowym, prowadzoną powszechnie w celu weryfikacji transpozycji decyzji ramowych i przewidzianą w art. 11 tej decyzji.

W odniesieniu do środków nielegislacyjnych przewidzianych w wariancie 3, monitoring i ocena byłyby zagwarantowane przez art. 13 i 15 program szczegółowego „Zapobieganie i zwalczanie przestępczości”. Artykuł 13 szczegółowo reguluje kwestię monitorowania poszczególnych działań finansowanych w ramach tego programu, a art. 15 określa zasady oceny samego programu.

[1] Zob. sprawozdanie wyjaśniające do konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmu, pkt 143-151.