SPIS TREŚCI

1........... Wprowadzenie............................................................................................................... 3

2........... Informacje ogólne........................................................................................................... 3

2.1.... Zmiany w ostatnich latach............................................................................................... 3

2.2.... Rozporządzenie ramowe dotyczące pomocy makrofinansowej......................................... 5

3........... Operacje pomocy makrofinansowej w 2012 r................................................................. 6

3.1.... Kontekst........................................................................................................................ 6

3.2.... Poszczególne operacje w państwach będących beneficjentami w roku 2012.................... 7

......... 3.2.1. Bośnia i Hercegowina........................................................................................... 7

......... 3.2.2. Armenia............................................................................................................... 8

.......... 3.2.3. Gruzja.................................................................................................................. 8

.......... 3.2.4. Republika Mołdawii.............................................................................................. 9

......... 3.2.5. Ukraina.............................................................................................................. 10

......... 3.2.6. Republika Kirgiska............................................................................................. 10

4........... Zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków pomocy makrofinansowej: oceny operacyjne i oceny ex post.................................................................................................................................... 11

4.1.... Oceny operacyjne........................................................................................................ 11

4.2.... Oceny ex post.............................................................................................................. 12

5........... Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe propozycje komisji; sytuacja budżetowa..... 12

SPRAWOZDANIE KOMISJI

w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2012 r.

1. Wprowadzenie

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono ogólny przegląd realizacji unijnej pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w roku 2012.

Pomoc makrofinansowa, będąca elementem systemu pomocy zewnętrznej UE, jest instrumentem przeznaczonym dla państw bliskich UE pod względem geograficznym, gospodarczym i politycznym, służącym zaspokajaniu wyjątkowych potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego w formie wsparcia bilansu płatniczego. Jej celem jest wzmocnienie stabilności makroekonomicznej i finansowej w krajach kandydujących, potencjalnych krajach kandydujących oraz w państwach objętych europejską polityką sąsiedztwa, przy jednoczesnym wspieraniu realizacji odpowiednich reform strukturalnych. Pomoc makrofinansowa stanowi uzupełnienie programu dostosowań i reform uzgodnionego z MFW oraz jest uwarunkowana istnieniem takiego programu. Pomoc makrofinansowa przybiera formę pożyczek, w przypadku których Komisja pożycza niezbędne środki na rynkach kapitałowych i pożycza je dalej państwu będącemu beneficjentem, lub w szczególnych okolicznościach ma formę dotacji finansowanych z budżetu UE.

Rok 2012 charakteryzował się kontynuacją realizacji istniejących operacji pomocy makrofinansowej, natomiast dwóch współustawodawców, Rada i Parlament Europejski, nie zatwierdziło żadnej nowej operacji pomocy makrofinansowej. Jednocześnie współustawodawcy kontynuowali dyskusje na temat nowego rozporządzenia ramowego dotyczącego pomocy makrofinansowej, w sprawie którego Komisja złożyła wniosek w lipcu 2011 r., nie osiągając jednak porozumienia. Ostatecznie w maju 2013 r. Komisja podjęła decyzję o wycofaniu swojego wniosku, gdyż zarysy porozumienia, które zaczęło się wyłaniać w trakcie tych dyskusji, wskazywały, że cele określone przez Komisję w jej wniosku nie zostałyby osiągnięte.

Niniejsze sprawozdanie przygotowano zgodnie z różnymi decyzjami Rady i decyzjami podjętymi wspólnie przez Parlament Europejski i Radę dotyczącymi operacji pomocy makrofinansowej. Stanowi ono kontynuację sprawozdań przedstawianych w poprzednich latach. Do sprawozdania dołączono dokument roboczy służb Komisji, w którym przedstawiono bardziej szczegółowe informacje i analizy dotyczące uwarunkowań makroekonomicznych i realizacji poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej.

2. Informacje ogólne

2.1. Zmiany w ostatnich latach

Światowy kryzys gospodarczy i finansowy w latach 2008‑2009, który głęboko wpłynął na wschodzące gospodarki państw sąsiadujących z Unią Europejską, spowodował gwałtowny wzrost liczby wniosków o wsparcie finansowe UE, w tym w postaci pomocy makrofinansowej. Pod koniec 2009 r. Rada Ministrów UE podjęła decyzje w sprawie czterech takich programów na rzecz Bośni i Hercegowiny, Serbii, Armenii oraz Gruzji, natomiast uprzednio zatwierdzoną pomoc makrofinansową na rzecz Kosowa[1] przedłużono w 2009 r. o jeden rok. W 2010 r. współustawodawcy unijni podjęli decyzje w sprawie dwóch kolejnych programów, na rzecz Ukrainy i Republiki Mołdawii; tym razem, w następstwie wejścia w życie traktatu lizbońskiego, decyzje zostały podjęte wspólnie przez Radę i Parlament. Operacje dotyczące Gruzji i Kosowa zakończono w roku 2010. W 2011 r. i na początku 2012 r. Komisja zakończyła realizację programów pomocy makrofinansowej na rzecz Serbii, Armenii i Mołdawii oraz kontynuowała przygotowania do realizacji programów na rzecz Bośni i Hercegowiny oraz Ukrainy.

Ogólna sytuacja gospodarcza w 2010 r. i na początku 2011 r. znacznie się poprawiła, co przyczyniło się w pewnym stopniu do złagodzenia trudnej sytuacji w bilansach płatniczych państw kwalifikujących się do pomocy makrofinansowej. Dlatego też w 2011 r. Komisja przyjęła jedynie dwa nowe wnioski: wniosek dotyczący Gruzji w styczniu 2011 r. oraz wniosek dotyczący Republiki Kirgiskiej w grudniu 2011 r. Przyjęcie decyzji w sprawie tych wniosków opóźnia się jednak z powodu braku porozumienia między Parlamentem i Radą odnośnie do procedur, które należy zastosować w celu ich realizacji. Konkretniej rzecz ujmując, dwaj współustawodawcy nie zgadzają się w sprawie procedury przyjęcia protokołu ustaleń, w którym w odniesieniu do każdej operacji pomocy makrofinansowej określa się środki polityki gospodarczej podejmowane przez państwo będące beneficjentem pomocy makrofinansowej (zob. sekcja 2.3).

Od drugiej połowy 2011 r. warunki finansowania na światowych rynkach finansowych znacznie się pogorszyły, co częściowo stanowi odzwierciedlenie skutków kryzysu zadłużeniowego w strefie euro. Ponadto arabska wiosna oraz związane z nią wstrząsy polityczne i gospodarcze w arabskich śródziemnomorskich państwach partnerskich[2] spowodowały nasiloną presję na budżety i bilanse płatnicze tych krajów. Omawiane zmiany doprowadziły do zwiększonego zapotrzebowania na pomoc makrofinansową w 2012 r. Pierwszym tego przykładem jest wniosek złożony przez rząd egipski dotyczący pomocy makrofinansowej w kwocie 500 mln EUR, przekazany początkowo w czerwcu 2011 r. i ponowiony w lutym i w listopadzie 2012 r. Drugim przypadkiem był wniosek złożony przez władze jordańskie w grudniu 2012 r. dotyczący pomocy makrofinansowej w formie pożyczek na kwotę do 200 mln EUR. Po dokonaniu w porozumieniu z MFW oceny pozostających do zaspokojenia potrzeb Jordanii w zakresie finansowania zewnętrznego, w kwietniu 2013 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie udzielenia Jordanii pomocy makrofinansowej w wysokości do 180 mln EUR w formie pożyczek, która miałaby zostać wypłacona w latach 2013‑2014. Ponadto w lutym 2013 r. również władze armeńskie przekazały wniosek dotyczący nowej operacji pomocy makrofinansowej, który jest weryfikowany przez Komisję z możliwością przyjęcia odpowiedniego wniosku ustawodawczego w dalszej części 2013 r.

2.2. Rozporządzenie ramowe dotyczące pomocy makrofinansowej

Już w 2003 r. Parlament Europejski za jedną z głównych wad pomocy makrofinansowej uznał długi proces podejmowania decyzji – decyzji, które w odniesieniu do konkretnych operacji pomocy makrofinansowej podejmowała w poszczególnych przypadkach Rada, po przeprowadzeniu konsultacji z Parlamentem. Parlament podkreślił także konieczność przejrzystej podstawy prawnej dla instrumentu pomocy makrofinansowej jako całości. Od wejścia w życie traktatu lizbońskiego w dniu 1 grudnia 2009 r. decyzje ustawodawcze dotyczące poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej podejmowane są przez Parlament i Radę w ramach zwykłej procedury ustawodawczej (procedura współdecyzji), co może prowadzić do nawet dłuższego procesu decyzyjnego. Wskutek tego nasiliły się żądania usprawnienia procedury podejmowania decyzji dotyczących pomocy makrofinansowej. Kryzys finansowy i zadłużeniowy uwidocznił, że skuteczne radzenie sobie z nadzwyczajnymi sytuacjami makroekonomicznymi i finansowymi wymaga instrumentu reagowania w sytuacjach kryzysowych, którego można użyć szybko i sprawnie.

W reakcji na te zmiany sytuacji Komisja w dniu 4 lipca 2011 r. przyjęła wniosek dotyczący rozporządzenia ramowego ustanawiającego ogólne przepisy dotyczące pomocy makrofinansowej dla państw trzecich[3]. Główne cele wniosku są następujące: (i) zapewnienie większej skuteczności pomocy makrofinansowej poprzez szybszy i bardziej efektywny proces decyzyjny; (ii) dostosowanie procesu decyzyjnego do procesu decyzyjnego dotyczącego innych instrumentów, głównie związanych ze stosunkami zewnętrznymi; (iii) sformalizowanie przepisów regulujących przedmiotowy instrument i wprowadzenie współodpowiedzialności Parlamentu Europejskiego za te przepisy; oraz (iv) uaktualnienie i uproszczenie niektórych przepisów.

Od momentu przedstawienia przez Komisję wniosku w lipcu 2011 r. proponowane rozporządzenie ramowe było szczegółowo omawiane zarówno w Radzie, jak i w Parlamencie. Przyjęcie rozporządzenia ramowego przez dwóch współustawodawców opóźniał jednak brak porozumienia w kwestiach proceduralnych. Parlament i Rada opowiadały się jednoznacznie za dalszym stosowaniem zwykłej procedury ustawodawczej w przypadkach podejmowania decyzji o poszczególnych operacjach pomocy makrofinansowej. Zdaniem Komisji prowadziłoby to jednak do tego, że żaden z głównych celów jej wniosku nie zostałby osiągnięty. W szczególności proces decyzyjny uległby spowolnieniu oraz stałby się bardziej uciążliwy i nieprzewidywalny – celem było zaś jego przyspieszenie oraz wzrost efektywności i przejrzystości. Nie powstałby również nadrzędny zbiór przepisów, gdyż przyjmując decyzje w sprawie poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej, współustawodawcy mieliby prawo odstąpienia w dowolnym momencie od przepisów rozporządzenia ramowego. Komisja miała również poważne wątpliwości natury konstytucyjnej, w związku z czym w dniu 8 maja 2013 r. podjęła decyzję o wycofaniu swojego wniosku.

2.3 Przezwyciężanie impasu w zatwierdzaniu nowych operacji pomocy makrofinansowej

Od wejścia w życie nowego „rozporządzenia dotyczącego procedury komitetowej”[4] w dniu 1 marca 2011 r. Parlament Europejski i Rada toczą spór o wnioski Komisji dotyczące udzielenia pomocy makrofinansowej dla Gruzji i Republiki Kirgiskiej. Chociaż istnieje ogólne porozumienie co do treści wniosków, obie instytucje mają różne opinie na temat procedury komitetowej, którą należy zastosować w celu przyjęcia protokołu ustaleń. W protokole ustaleń określa się środki polityki gospodarczej uzgadniane między Komisją a państwem będącym beneficjentem w celu realizacji pomocy makrofinansowej. Parlament kładzie nacisk na zastosowanie procedury doradczej (niewiążąca opinia państw członkowskich), podczas gdy Rada twierdzi, że należy zastosować procedurę sprawdzającą (wiążąca opinia państw członkowskich). Komisja zaproponowała różne warianty kompromisowe i obydwie strony zmierzają do rozwiązania opartego na wariancie progowym. Odbyły się dyskusje zarówno w kontekście rozporządzenia ramowego dotyczącego pomocy makrofinansowej, jak i w kontekście procedury pojednawczej dotyczącej pomocy makrofinansowej dla Gruzji. Można się spodziewać, że w drugim kwartale 2013 r. Parlament i Rada osiągną w tej kwestii porozumienie, które stworzy możliwość podjęcia decyzji dotyczących pomocy makrofinansowej dla Gruzji i Republiki Kirgiskiej, jak również innych przyszłych operacji pomocy makrofinansowej.

3. Operacje pomocy makrofinansowej w 2012 r.

3.1. Kontekst

W 2012 r. zakończono operację pomocy makrofinansowej dla Armenii przyjętą w 2009 r. Pożyczkę stanowiącą część drugiej i ostatniej transzy w wysokości 39 mln EUR wypłacono władzom armeńskim w lutym 2012 r. Pierwszą transzę i dotację stanowiącą część drugiej transzy wypłacono w 2011 r. Zamknęło to operację pomocy makrofinansowej w wysokości 100 mln EUR, składającą się z pożyczek w wysokości 65 mln EUR i dotacji w wysokości 35 mln EUR.

Jeżeli chodzi o pomoc makrofinansową dla Mołdawii, składającą się z dotacji w wysokości 90 mln EUR, Komisja wypłaciła trzecią i ostatnią transzę (30 mln EUR) w kwietniu 2012 r.

Realizacja pomocy makrofinansowej dla Ukrainy zatwierdzonej w 2010 r., która łącznie ze środkami finansowymi udostępnionymi w ramach poprzedniej operacji zatwierdzonej w 2002 r. wynosiła 610 mln EUR w formie pożyczek, uległa dalszemu opóźnieniu w 2012 r. z powodu konieczności uzyskania porozumienia z władzami ukraińskimi w sprawie niektórych warunków protokołu ustaleń, jak również faktu, że program MFW nie przebiegał zgodnie z planem i wygasł w grudniu 2012 r. Porozumienie w sprawie protokołu ustaleń osiągnięto w połowie 2012 r., a protokół ustaleń podpisano w ramach szczytu Ukraina‑UE w lutym 2013 r. Jednak pierwsza wypłata w ramach tej operacji pomocy makrofinansowej zależy od osiągnięcia porozumienia między władzami ukraińskimi i MFW w sprawie nowego programu pomocy finansowej.

Jeżeli chodzi o pomoc makrofinansową dla Bośni i Hercegowiny zatwierdzoną w 2009 r. (do łącznej wysokości 100 mln EUR w formie pożyczek), okres ważności protokołu ustaleń i umowy pożyczki przedłużono o rok, do listopada 2013 r. Pierwszą transzę tej operacji w wysokości 50 mln EUR wypłacono w lutym 2013 r.

W 2012 r. Parlament Europejski i Rada omówiły dwa wnioski ustawodawcze dotyczące nowych operacji pomocy makrofinansowej przyjęte przez Komisję w 2011 r.: wniosek dotyczący rozszerzenia pomocy makrofinansowej dla Gruzji o 23 mln EUR w formie pożyczek i 23 mln EUR w formie dotacji oraz wniosek dotyczący rozszerzenia wyjątkowej[5] pomocy makrofinansowej dla Republiki Kirgiskiej o 15 mln EUR w formie pożyczek i 15 mln EUR w formie dotacji. Przyjęcie decyzji dotyczących tych wniosków opóźnia się ze względu na brak porozumienia w kwestiach proceduralnych, jak wyjaśniono w sekcji 2.3.

3.2. Poszczególne operacje w państwach będących beneficjentami w roku 2012

3.2.1. Bośnia i Hercegowina

Pomoc makrofinansowa dla Bośni i Hercegowiny w wysokości do 100 mln EUR w formie pożyczek została zatwierdzona przez Radę w 2009 r.[6]. Stosowny protokół ustaleń i umowa pożyczki zostały podpisane w listopadzie 2010 r., natomiast – częściowo wskutek przedłużającego się procesu tworzenia rządu po wyborach powszechnych w październiku 2010 r. – prezydencja bośniacka ratyfikowała umowę pożyczki dopiero w sierpniu 2011 r. W roku 2012 nie wypłacono żadnych środków w ramach pomocy makrofinansowej w wyniku niewypełnienia przez władze warunków uzgodnionych w protokole ustaleń. W następstwie uzgodnienia nowej promesy kredytowej z MFW i kroków władz zmierzających do poprawy stabilności finansów publicznych Komisja Europejska przedłużyła okres dostępności pomocy makrofinansowej dla Bośni i Hercegowiny o dodatkowy rok, do dnia 7 listopada 2013 r. Wypłata pierwszej transzy w ramach pomocy makrofinansowej w wysokości 50 mln EUR miała miejsce w lutym 2013 r. Wypłatę drugiej transzy przewidziano na drugą połowę 2013 r., jeżeli program MFW będzie przebiegał zgodnie z planem i jeżeli zostaną spełnione wszystkie warunki polityczne określone w protokole ustaleń.

Po łagodnym ożywieniu w stosunku do początkowych skutków światowego kryzysu gospodarczego (wzrost PKB osiągnął 1 % w latach 2010 i 2011) gospodarka ponownie osiągnęła wartości ujemne w 2012 r., gdy realny PKB skurczył się o 0,7 %, na co negatywny wpływ wywarło gorsze otoczenie zewnętrzne. Zewnętrzne zakłócenia równowagi ponownie wzrosły, a deficyt obrotów bieżących osiągnął 9,4 % PKB. Na tle rosnących zakłóceń równowagi makroekonomicznej i rosnących obaw dotyczących stabilności makroekonomicznej władze uzgodniły we wrześniu 2012 r. nową promesę kredytową z MFW w wysokości około 400 mln EUR.

3.2.2. Armenia

Na początku 2012 r. Komisja zakończyła realizację programu pomocy makrofinansowej dla Armenii, w sprawie którego decyzję podjęto pod koniec 2009 r.[7]. W ramach tego programu UE udzieliła Armenii wsparcia na całkowitą kwotę 100 mln EUR (35 mln EUR w formie dotacji i 65 mln EUR w formie pożyczek), które wypłacono w dwóch transzach. Pomoc rozszerzono w kontekście programu reform gospodarczych wspieranego w ramach trzyletniego porozumienia finansowego z MFW, obejmującego instrument rozszerzonego wsparcia finansowego i instrument rozszerzonego wsparcia kredytowego, zatwierdzonego przez Radę Wykonawczą MFW w czerwcu 2010 r. Pierwszą transzę pomocy makrofinansowej w wysokości 40 mln EUR wypłacono w czerwcu 2011 r., podczas gdy wypłata drugiej transzy, w wysokości 60 mln EUR, miała miejsce w grudniu 2011 r. w zakresie dotacji i w lutym 2012 r. w zakresie pożyczki[8].

W 2012 r. gospodarska armeńska nadal się wzmacniała. Tempo wzrostu PKB osiągnęło 7,2 % w 2012 r., po 4,7 % w 2011 r. Wyższa stopa wzrostu w 2012 r. wynika głównie z większego spożycia prywatnego (wzrost o 10,2 % w 2012 r. w porównaniu z 2,4 % w 2011 r.) i eksportu netto. Ponadto korzystne warunki pogodowe przełożyły się na rosnącą produkcję rolną. Jeżeli chodzi o aspekty negatywne, inwestycje – zarówno krajowe, jak i zagraniczne – nadal słabły, wskazując na pogarszające się perspektywy wzrostu gospodarczego Armenii. Wobec bardziej negatywnych perspektyw gospodarki władze armeńskie przekazały Komisji w lutym 2013 r. wniosek dotyczący nowego programu pomocy makrofinansowej. Pomoc miała na celu uzupełnienie środków przyznanych w ramach będącego w przygotowaniu nowego porozumienia finansowego z MFW. Komisja rozważa wspomniany wniosek.

3.2.3. Gruzja

W następstwie konfliktu wojskowego z Rosją w sierpniu 2008 r. UE zadeklarowała podczas konferencji darczyńców kompleksowy pakiet w wysokości do 500 mln EUR mający na celu wspieranie ożywienia gospodarczego w Gruzji. Obejmował on dwa ewentualne programy pomocy makrofinansowej, każdy w kwocie 46 mln EUR. Pierwszy program został z powodzeniem zakończony w latach 2009‑2010. Na potrzeby drugiego programu Komisja przyjęła wniosek w styczniu 2011 r. Jednak przyjęcie decyzji ustawodawczej dotyczącej tego programu zostało opóźnione przez brak porozumienia między Parlamentem Europejskim i Radą co do procedury, którą należy zastosować w odniesieniu do przyjęcia protokołu ustaleń (zob. sekcja 2.3).

Głównymi celami wniosku dotyczącego pomocy makrofinansowej na kwotę 46 mln EUR (która ma zostać wypłacona po równo w formie pożyczek i dotacji) są pokrycie potrzeb Gruzji w zakresie finansowania zewnętrznego oraz złagodzenie budżetowych potrzeb finansowych, przy jednoczesnym wspieraniu wysiłków państwa na rzecz konsolidacji budżetowej oraz zewnętrznej stabilizacji i zachęcaniu do reform strukturalnych. Chociaż Gruzja odnotowała kolejny rok silnego wzrostu gospodarczego w 2012 r. (wstępnie 6,1 %)[9], jej sytuacja gospodarcza w kategoriach zewnętrznych pozostaje wysoce niestabilna, o czym świadczy dwucyfrowy wskaźnik deficytu obrotów bieżących do PKB, wysokie zadłużenie zagraniczne brutto i malejące bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ). Wspomniane słabości, wraz z niepewnym otoczeniem w skali światowej, skłoniły władze do starań o uzgodnienie kolejnego programu pomocy finansowej z MFW. W związku z tym w kwietniu 2012 r. zatwierdzono dwuletnie porozumienie z Funduszem będące połączeniem promesy kredytowej i kredytu rezerwowego. Ostrożnościowy charakter porozumienia oznacza, że program pomocy makrofinansowej może zostać uruchomiony jedynie w przypadku, gdy Gruzja faktycznie wykorzysta program MFW.

3.2.4. Republika Mołdawii

W 2012 r. Komisja zakończyła realizację programu pomocy makrofinansowej dla Republiki Mołdawii, w sprawie którego Parlament Europejski i Rada podjęły decyzję w październiku 2010 r.[10]. W ramach tego programu UE przyznała Mołdawii pomoc makrofinansową w kwocie 90 mln EUR w formie dotacji, która miała być wypłacona w trzech transzach. Pomoc rozszerzono w kontekście programu gospodarczego wspieranego w ramach trzyletniego programu finansowego obejmującego instrument rozszerzonego wsparcia finansowego i instrument rozszerzonego wsparcia kredytowego zatwierdzonego przez Radę Wykonawczą MFW w styczniu 2010 r. Dwie pierwsze transze, w kwocie odpowiednio 40 i 20 mln EUR, wypłacono w grudniu 2010 r. i we wrześniu 2011 r. Płatności trzeciej transzy pomocy makrofinansowej (30 mln EUR) dokonano w kwietniu 2012 r.[11].

Tempo wzrostu gospodarczego znacznie spadło w 2012 r. w wyniku negatywnych wstrząsów zewnętrznych, w tym słabszego popytu eksportowego z UE i niekorzystnych warunków pogodowych – surowej zimy i letniej suszy – które uderzyły w duży sektor rolny. W 2012 r. zarejestrowano spadek PKB o 0,8 %[12], co świadczy o znacznym spowolnieniu w porównaniu ze wzrostem na poziomie 6,8 % w 2011 r. W wymiarze zewnętrznym deficyt obrotów bieżących nieznacznie się obniżył częściowo wskutek spowolnienia importu spowodowanego osłabionym popytem krajowym, lecz także rosnącej nadwyżki dochodu netto i transferów jednostronnych netto, będących odzwierciedleniem prężnych przekazów emigrantów. Niezależnie od tych pozytywnych zmian deficyt obrotów bieżących jest nadal wysoki i pozostanie głównym źródłem niestabilności w 2013 r. Innym jej źródłem jest wysoki – i nadal rosnący – poziom zadłużenia zagranicznego, który wzrósł do 84,5 % PKB w 2012 r. z 77,6 % na koniec 2011 r. Te zagrożenia zewnętrzne były w pewnym stopniu łagodzone interwencjami banku centralnego na rynku w drugim i trzecim kwartale, które miały na celu uzupełnienie oficjalnych rezerw.

Końcowy przegląd programu finansowego uzgodnionego z MFW, obejmującego instrument rozszerzonego wsparcia finansowego i instrument rozszerzonego wsparcia kredytowego, pierwotnie planowany na styczeń 2013 r., a później odłożony do kwietnia 2013 r., nie mógł zostać zakończony w powodu kryzysu politycznego, który rozpoczął się wraz z upadkiem rządu koalicyjnego w lutym 2013 r., i został odłożony do lipca 2013 r. Perspektywy uzgodnienia kolejnego porozumienia nie były jasne w momencie publikacji.

3.2.5. Ukraina

W świetle utrzymujących się potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego i w celu wspierania procesu reform gospodarczych w tym państwie, UE przyjęła w lipcu 2010 r. decyzję o przekazaniu Ukrainie do 500 mln EUR pomocy makrofinansowej[13]. Łącznie z kwotą 110 mln EUR, pozostającą do dyspozycji na mocy decyzji dotyczącej pomocy makrofinansowej przyjętej w 2002 r.[14], pakiet ewentualnej pomocy makrofinansowej może wynieść do 610 mln EUR. Protokół ustaleń określający warunki polityczne wypłaty pomocy oraz umowę pożyczki podpisano w marcu 2013 r. Protokół ustaleń zawiera środki polityki w kluczowych obszarach zarządzania finansami publicznymi, handlu i opodatkowania, reformy sektora energetycznego i harmonizacji regulacji sektora finansowego. Wypłaty pomocy makrofinansowej w 2013 r. są uwarunkowane wznowieniem wykorzystywania przez Ukrainę środków w ramach nowego instrumentu wsparcia MFW, w związku z którym władze ukraińskie prowadzą negocjacje z MFW po wygaśnięciu w grudniu 2012 r. poprzedniej promesy kredytowej w wysokości 15,4 mld USD. W przypadku drugiej i trzeciej transzy wypłata będzie ponadto zależała od zadowalających postępów w realizacji warunków polityki strukturalnej określonych w protokole ustaleń.

W 2012 r. tempo wzrostu realnego PKB na Ukrainie zwolniło do 0,2 % w porównaniu z 5,2 % w 2011 r., głównie w wyniku pogarszającego się otoczenia zewnętrznego, niższego popytu na eksportowane przez Ukrainę metale oraz niskich poziomów inwestycji. Pomimo spowolnienia tempa wzrostu i tendencji deflacyjnych bank centralny Ukrainy prowadził zaostrzoną politykę pieniężną, starając się zapobiec presji na dewaluację waluty krajowej. Deficyt budżetowy zwiększył się do szacunkowego poziomu 6 % PKB w 2012 r., po osiągnięciu poziomu 4,2 % w 2011 r., głównie z powodu rozluźnienia polityki budżetowej poprzedzającego wybory parlamentarne i rosnącego poziomu dotacji związanych z energią. Niestabilność sytuacji gospodarczej w kategoriach zewnętrznych rośnie w związku z faktem, że deficyt obrotów bieżących wzrósł do 8,4 % PKB, a rezerwy walutowe zmniejszyły się o prawie jedną czwartą w 2012 r. Postępy w zakresie reform strukturalnych były nierównomierne, z pewnymi postępami w dziedzinie polityki energetycznej, podczas gdy reforma zarządzania finansami publicznymi przeciąga się, a systemowi zamówień publicznych nadal brakuje przejrzystości.

3.2.6. Republika Kirgiska

W następstwie fali przemocy etnicznej i politycznej, która spowodowała gwałtowny spadek działalności gospodarczej i duże pozostające do zaspokojenia potrzeby w zakresie finansowania zewnętrznego, UE zadeklarowała wsparcie na rzecz odnowy Republiki Kirgiskiej na międzynarodowej konferencji darczyńców w Biszkeku w lipcu 2010 r. Doprowadziło to do przyjęcia przez Komisję w dniu 20 grudnia 2011 r. wniosku w sprawie decyzji o udzieleniu Republice Kirgiskiej pomocy makrofinansowej w wysokości do 30 mln EUR (15 mln EUR w formie pożyczek i 15 mln EUR w formie dotacji). Ta wyjątkowa operacja pomocy makrofinansowej, tj. poza normalnym zakresem geograficznym pomocy makrofinansowej, była uzasadniona siłą prodemokratycznych dążeń do przeprowadzenia reform politycznych i gospodarczych w tym państwie oraz jego pozycją w regionie mającym gospodarcze i polityczne znaczenie dla UE. Jednocześnie w czerwcu 2011 r. MFW uzgodnił z władzami kirgiskimi trzyletni program wspierany w ramach instrumentu rozszerzonego wsparcia kredytowego. Przyjęcie decyzji o operacji pomocy makrofinansowej dla Republiki Kirgiskiej zostało jednak opóźnione z powodu braku porozumienia między dwoma współustawodawcami co do procedury, którą należy zastosować w odniesieniu do przyjęcia protokołu ustaleń (zob. sekcja 2.3).

W 2012 r. wzrost gospodarczy Republiki Kirgiskiej ograniczył się do 0,9 %, znacznie poniżej wcześniejszych prognoz, ponieważ produkcja w sektorze wydobycia złota gwałtownie się skurczyła z powodu problemów geologicznych. Wyłączając sektor wydobycia złota, wzrost gospodarczy, którego motorem były produkcja, budownictwo i usługi, osiągnął poziom około 4,8 % w 2012 r., wychodząc stopniowo z gwałtownego spowolnienia w latach 2009 i 2010 spowodowanego światową recesją i wewnętrznymi konfliktami politycznymi i etnicznymi. Deficyt obrotów bieżących powiększył się do szacunkowego poziomu 9 % PKB w 2012 r., odzwierciedlając spadek eksportu złota i wyższe ceny ropy naftowej. Pomimo zaostrzonego kursu polityki pieniężnej inflacja osiągnęła 7,5 % na koniec 2012 r. ze względu na rosnące na rynkach międzynarodowych ceny paliwa i żywności. Ogólny deficyt budżetowy zmniejszył się do szacunkowego poziomu 5,3 % PKB (wyłączając projekty dotyczące infrastruktury energetycznej), głównie dzięki silniejszym wpływom podatkowym. Dotychczas udało się utrzymać postęp w ramach instrumentu rozszerzonego wsparcia kredytowego, przy czym Kirgistan osiągnął do końca czerwca 2012 r. wszystkie ilościowe cele programu i z jednym wyjątkiem wszystkie strukturalne wartości odniesienia.

4. Zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków pomocy makrofinansowej: oceny operacyjne i oceny ex post

4.1. Oceny operacyjne

Zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu finansowym UE Komisja z pomocą konsultantów zewnętrznych dokonuje ocen operacyjnych w celu uzyskania wystarczającej pewności co do funkcjonowania procedur administracyjnych i obiegów finansowych w państwach będących beneficjentami pomocy.

Oceny operacyjne skupiają się na systemach zarządzania finansami publicznymi, w szczególności na procedurach i organizacji ministerstwa finansów oraz banku centralnego, a ściśle biorąc, na zarządzaniu rachunkami, na które wpływają fundusze UE. Ponadto zwraca się szczególną uwagę na sposób działania zewnętrznych instytucji audytowych, ich niezależność, programy prac i skuteczność przeprowadzanych przez nie kontroli. W najnowszych ocenach operacyjnych podjęto również analizę procedur obowiązujących w organach odpowiedzialnych za zamówienia publiczne. W 2012 r. Komisja zakończyła ocenę operacyjną w Republice Kirgiskiej.

Biorąc pod uwagę możliwe nowe operacje pomocy makrofinansowej na rzecz Egiptu i Jordanii, ocenę operacyjną w tych dwóch państwach przeprowadzono odpowiednio w lutym i w kwietniu 2013 r.

4.2. Oceny ex post

Zgodnie z rozporządzeniem finansowym UE Komisja przeprowadza oceny ex post programów pomocy makrofinansowej, aby ocenić wpływ tej pomocy. Główne cele ocen ex post są następujące: (i) analizowanie wpływu ekonomicznego pomocy makrofinansowej na gospodarkę państwa będącego beneficjentem pomocy i, w szczególności, na stabilność bilansu płatniczego tego państwa; oraz (ii) ocena wartości dodanej interwencji UE. Wnioski z tych ocen wykorzystuje się w celu poprawy praktyk w zakresie zarządzania pomocą makrofinansową.

W 2011 r. rozpoczęto dwie oceny ex post celem przeprowadzenia oceny operacji pomocy makrofinansowej dla Libanu i Gruzji zakończonych w 2012 r. W 2012 r. rozpoczęto i zakończono nową ocenę ex post pomocy makrofinansowej dla Kosowa[15].

W ocenie ex post programu pomocy makrofinansowej dla Libanu stwierdzono, że chociaż cel stabilizacji makroekonomicznej państwa został w znacznym stopniu osiągnięty, wpływ na reformy strukturalne był ograniczony, co wynikało z wyjątkowo złożonego i niestabilnego kontekstu politycznego.

Pod względem wpływu programu pomocy makrofinansowej na reformy strukturalne w Gruzji w ocenie ex post stwierdzono, że chociaż osiągnięto znaczne postępy w zakresie przygotowania i wykonania budżetu, to kontrola wewnętrzna, audyt oraz ogólna przejrzystość i odpowiedzialność wymagają dalszego wysiłku.

We wnioskach z oceny ex post programu pomocy makrofinansowej dla Kosowa stwierdzono, że jego najistotniejsze skutki miały dwojaki charakter: (i) dostarczyły władzom Kosowa dodatkowego narzędzia skłaniającego do podejmowania niezwykle ważnych reform w kontekście krajowym oraz (ii) przyczyniły się do uzyskania przez rząd Kosowa międzynarodowej wiarygodności na wczesnym etapie jego działania.

Oceny ex post trzech operacji pomocy makrofinansowej dla Serbii, Mołdawii i Armenii, które ostatnio zakończono, zostaną przeprowadzone w 2013 r.

5. Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe propozycje Komisji; sytuacja budżetowa

Operacje pomocy makrofinansowej w 2013 r. obejmują: (i) dwa trwające programy (Bośnia i Hercegowina oraz Ukraina); (ii) dwa programy zaproponowane przez Komisję w 2011 r., których realizacja rozpocznie się po oczekiwanym przyjęciu decyzji przez współustawodawców (Gruzja i Republika Kirgiska); oraz (iii) maksymalnie trzy nowe programy oparte na wnioskach otrzymanych dotychczas od państw objętych europejską polityką sąsiedztwa (Egipt, Jordania, Armenia).

Jeżeli chodzi o realizację trwających operacji pomocy makrofinansowej, wypłata ostatniej transzy w ramach programu na rzecz Bośni i Hercegowiny, w razie potwierdzenia, będzie miała miejsce nie później niż w listopadzie. W ramach programu na rzecz Ukrainy faktyczne wypłaty, w tym wypłata pierwszej transzy, zależą od porozumienia z MFW dotyczącego nowego porozumienia finansowego oraz od spełnienia warunków politycznych zawartych w protokole ustaleń.

Komisja planuje również rozpoczęcie w 2013 r. wypłat w ramach programów pomocy makrofinansowej dla Gruzji i Republiki Kirgiskiej po oczekiwanym przyjęciu odpowiednich decyzji ustawodawczych przez Parlament Europejski i Radę. Obecnie planuje się wypłatę pierwszych transz w ramach programów w 2013 r. i drugich transz w 2014 r. Jak już wskazano, w przypadku Gruzji wypłata pomocy makrofinansowej będzie możliwa jedynie, jeżeli Gruzja faktycznie postanowi wykorzystać instrument promesy kredytowej i kredytu rezerwowego uzgodniony z MFW, który obecnie traktuje się jako ostrożnościowy.

Jak wspomniano powyżej, Egipt ponowił wniosek o przyznanie pomocy makrofinansowej w wysokości 500 mln EUR w listopadzie 2012 r. Komisja rozważa przyjęcie wniosku o udzieleniu pomocy makrofinansowej, która będzie uwarunkowana osiągnięciem porozumienia między MFW i władzami egipskimi w sprawie programu MFW. Pomoc makrofinansowa będzie prawdopodobnie składała się z pożyczki w wysokości 450 mln EUR połączonej z dotacją w wysokości 50 mln EUR. Pomoc makrofinansowa ma służyć wsparciu bilansu płatniczego Egiptu i wzmocnieniu działań reformatorskich w okresie trudnych przemian politycznych. W zależności od harmonogramu przyjęcia wniosku i decyzji wypłata pierwszej transzy byłaby możliwa w 2013 r., a reszty pomocy makrofinansowej w 2014 r.

W grudniu 2012 r. władze jordańskie wystąpiły z wnioskiem o pomoc makrofinansową w formie pożyczek w wysokości do 200 mln EUR. W porozumieniu z MFW Komisja oszacowała pozostające do zaspokojenia potrzeby Jordanii w zakresie finansowania zewnętrznego i rozważa przedłożenie wniosku o udzielenie pomocy makrofinansowej w wysokości 180 mln EUR w formie pożyczek w 2013 r. Również w tym przypadku wypłata pierwszej transzy może mieć miejsce w 2013 r.

Dodatkowo można spodziewać się nowej operacji w przypadku Armenii, ponieważ w lutym 2013 r. Komisja otrzymała od władz armeńskich wniosek dotyczący udzielenia pomocy makrofinansowej. Stanowiłaby ona uzupełnienie programu pomocy makrofinansowej zakończonego w 2012 r. i miałaby na celu udzielenie państwu pomocy w pokryciu pozostających do zaspokojenia potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego przewidywanych na lata 2013‑2014, uzupełniając środki udostępnione przez MFW w ramach obecnie przygotowywanego nowego porozumienia finansowego.

Ponadto rozważane obecnie operacje pomocy makrofinansowej w 2014 r. obejmują ewentualny program na rzecz Kosowa, jeżeli pozostające do zaspokojenia potrzeby finansowe zostaną jednoznacznie ustalone. Po wygaśnięciu poprzedniego programu w 2010 r. nowa operacja byłaby zgodna z warunkową obietnicą złożoną przez UE podczas konferencji darczyńców w sprawie Kosowa w czerwcu 2008 r., dotyczącą kwoty do 100 mln EUR.

W tabeli 1 poniżej przedstawiono przegląd zobowiązań i płatności w ramach pomocy makrofinansowej w formie dotacji w latach 2011, 2012 i 2013. (dane orientacyjne). Prognoza na 2013 r. ma zdecydowanie wstępny charakter i będzie uzależniona od szeregu czynników, na które Komisja nie ma wpływu. Rozważane dotacje na 2013 r. są w zasadzie zgodne z pułapami budżetowymi na 2013 r. Jeżeli chodzi o pożyczki, na koniec 2012 r. całkowita pozostająca do spłaty kwota pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej wynosiła 545 mln EUR. Kwota ta jest objęta Funduszem Gwarancyjnym dla działań zewnętrznych[16], który jest utrzymywany na poziomie 9 % kwoty pozostającej do spłaty. Fundusz zabezpiecza nie tylko pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej, lecz także pożyczki Euratomu i pożyczki EBI dla państw trzecich; fundusz jest finansowany z budżetu UE. W przypadku pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej przewidzianych na 2013 r. oznacza to kwotę około 72,3 mln EUR w ramach Funduszu Gwarancyjnego.

[1] Użycie tej nazwy nie ma wpływu na stanowiska w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244 oraz opinią MTS na temat ogłoszenia przez Kosowo niepodległości.

[2] Informacje ogólne dotyczące zmian gospodarczych w południowych państwach sąsiadujących znajdują się również w dokumencie „The EU’s neighbouring economies: coping with new challenges” [„Gospodarki państw sąsiadujących z UE: radzenie sobie z nowymi wyzwaniami”], Occasional Papers nr 86 z listopada 2011 r., DG ECFIN, Komisja Europejska. Publikacja nowego Occasional Paper zatytułowanego „The EU’s Neighbouring Economies: Managing economic policies amid increased global uncertainty” [Gospodarki państw sąsiadujących z UE: zarządzanie polityką gospodarczą w sytuacji znacznej niepewności na świecie”] planowana jest na połowę 2013 r. (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/index_en.htm).

[3] Wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego ogólne przepisy dotyczące pomocy makrofinansowej dla państw trzecich, COM(2011) 396 final, 4.7.2011.

[4] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r.

[5] „Wyjątkowej” w tym rozumieniu, że przyznaje się ją państwu znajdującemu się poza zwykłym zakresem geograficznym pomocy makrofinansowej, obejmującym kraje kandydujące/potencjalne kraje kandydujące i państwa sąsiadujące.

[6] Decyzja Rady 2009/891/WE z dnia 30 listopada 2009 r.

[7] Decyzja Rady 2009/890/WE z dnia 30 listopada 2009 r.

[8] Szczegółowy opis realizacji programu znajduje się w sprawozdaniu Komisji w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej w 2011 r., COM(2012) 339 final, 28.6.2012.

[9] Terytoria Abchazji i Osetii Południowej wyłączono z analizy z powodu braku wiarygodnych danych.

[10] Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 938/2010/UE z dnia 20 października 2010 r.

[11] Zob. przypis 5.

[12] Z danych wyłączono oderwane terytorium Transnistrii, dla którego wiarygodne dane nie są dostępne.

[13] Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 646/2010/UE z dnia 7 lipca 2010 r.

[14] Decyzja Rady 2002/639/WE z dnia 12 lipca 2012 r.

[15] Wszystkie oceny ex post dostępne są na stronie internetowej DG ECFIN: http://ec.europa.eu/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm.

[16] Więcej informacji znajduje się w sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie gwarancji pokrytych przez budżet ogólny (publikowanym co pół roku).