I. Wprowadzenie

Cztery lata po przyjęciu podstawy prawnej Europejskiej Sieci Migracyjnej (ESM)[1], nadszedł dobry moment, aby podsumować postępy poczynione w ramach sieci oraz zastanowić się, w jaki sposób powinna się ona rozwijać, także w kontekście kolejnych wieloletnich ram finansowych po 2013 r.

Decyzja Rady 2008/381/WE ustanowiła oficjalnie ESM[2], której celem jest dostarczenie aktualnych, obiektywnych, wiarygodnych i porównywalnych informacji na temat migracji i azylu w celu pomagania w kształtowaniu polityki Unii Europejskiej w tych obszarach. ESM dokonuje tego za pośrednictwem wielopoziomowej sieci koordynowanej przez Komisję Europejską, przy wsparciu dwóch usługodawców, we współpracy z krajowymi punktami kontaktowymi ESM (KPK ESM) ustanowionymi w każdym państwie członkowskim[3] oraz w Norwegii[4], które z kolei rozwijają sieci krajowe obejmujące szerokie spektrum zainteresowanych stron. Od niedawna także Chorwacja uczestniczy w charakterze obserwatora[5]. ESM rozwija również sieć kontaktów na szczeblu UE poprzez współpracę z innymi właściwymi organami unijnymi i międzynarodowym. Wskazówek politycznych dotyczących działań ESM udziela Rada Sterująca, pod przewodnictwem Komisji Europejskiej, w skład której wchodzi po jednym przedstawicielu z każdego uczestniczącego państwa członkowskiego oraz obserwatorzy z Danii, Norwegii i Parlamentu Europejskiego.

II. Działania ESM

W ramach sieci ESM podejmuje się różnorodne działania służące osiągnięciu celów sieci w ramach rocznego programu prac zatwierdzonego przez Radę Sterującą ESM i przyjętego przez Komisję[6]. Należą do nich obecnie:

· roczne sprawozdania z realizacji polityki, informujące decydentów o najważniejszych zmianach politycznych i prawnych (w tym na szczeblu UE), jak również o debatach publicznych w obszarze migracji i azylu, w tym, w miarę możliwości, o właściwych statystykach. Służą one również jako źródło danych do sprawozdań rocznych Komisji dotyczących imigracji i azylu[7];

· doraźne zapytania, które są narzędziem aktywnego i szybkiego gromadzenia danych porównawczych dotyczących konkretnej, aktualnej kwestii. Mogą one być przekazane przez Komisję lub KPK ESM. Czas na udzielenie odpowiedzi wynosi do czterech tygodni[8];

· badania na temat istotnych kwestii politycznych, co roku obejmujące zwykle zarówno badanie główne, zawierające szczegółowe zestawienie oraz średnio- i długoterminową analizę tematu, w tym wskazanie kwestii, które mogą się pojawić w przyszłości, a także maksymalnie do trzech ukierunkowanych badań, w celu odniesienia się do bardziej palących, krótkoterminowych potrzeb politycznych[9];

· Informatory ESM przedstawiające w zwięzły sposób podstawowe ustalenia na dany temat, na przykład badania lub doraźne zapytania w formacie przeznaczonym dla decydentów;

· sprawozdania w ramach Biuletynu ESM, dostarczające decydentom aktualnych informacji na konkretne tematy, w szczególności na temat bieżących i niedawnych wydarzeń na poziomie UE i państw członkowskich, w tym także na temat ostatnio opublikowanych statystyk, zwłaszcza Eurostatu[10];

· słownik tematyczny i glosariusz ESM: glosariusz obejmujący ponad 300 terminów z tłumaczeniami w oparciu o dorobek prawny UE, służący między innymi poprawie porównywalności między państwami członkowskimi poprzez stosowanie i jednoznaczne rozumienie znajdujących się w nim terminów i definicji, a także tezaurus zapewniający spójne, ustrukturyzowane sposoby katalogowania i wyszukiwania porównywalnych dokumentów dotyczących kwestii szczegółowych;

· sprawozdania o stanie prac ESM do Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów poświęcone bieżącym działaniom sieci ESM i zawierające najważniejsze ustalenia z jej różnych działań[11];

· aktualizacje portalu imigracyjnego UE[12] w celu zapewnienia, że informacje na temat polityki imigracyjnej i procedur[13] państw członkowskich są na bieżąco aktualizowane. ESM, ze względu na swoje powiązania z organami ustawodawczymi w państwach członkowskich oraz wiedzę na ich temat, jest właściwa do zapewniania szybkich aktualizacji w celu zapewnienia rzetelności informacji na portalu imigracyjnym UE;

· tworzenie sieci kontaktów: na szczeblu ESM, w szczególności w drodze regularnych spotkań KPK ESM; na szczeblu krajowym – poprzez sieci krajowe tworzone przez KPK ESM reprezentujące wszystkie właściwe zainteresowane podmioty, w tym krajowych decydentów; a także na szczeblu UE/międzynarodowym w celu rozwijania spójności i koordynacji z właściwymi instrumentami i strukturami UE w dziedzinie migracji i azylu, a także uwzględniając strategiczne stosunki współpracy z innymi (spoza UE) organizacjami, instytucjami i sieciami europejskimi, realizującymi podobne cele;

· komunikacja i rozpowszechnianie opracowań ESM, zwłaszcza za pośrednictwem wspomnianych informatorów i biuletynów ESM, a także stron internetowych poświęconych tej tematyce (na szczeblu ESM[14] i krajowym), dorocznych konferencji ESM[15] i prezentacji na odpowiednich imprezach krajowych lub międzynarodowych.

ESM opracowywała roczne sprawozdania w sprawie statystyk z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej[16], przedstawiające analizę danych głównie z Eurostatu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 862/2007. Wprawdzie jakość tych sprawozdań była wysoka, ale nie były aktualne z uwagi m.in. na ramy czasowe udostępniania danych za dany rok[17]. Podjęto zatem decyzję o zaprzestaniu tej działalności i zamiast tego o przedstawianiu najnowszych dostępnych opublikowanych danych przede wszystkim w sprawozdaniach w ramach Biuletynu ESM.

Wszystkie opracowania ESM są udostępniane publicznie, przede wszystkim na stronie internetowej sieci, ale także w specjalnych publikacjach KPK ESM i Komisji. W przypadku sprawozdań/badań stosowana jest metodologia opracowania wspólnych specyfikacji lub wzorów w celu zapewnienia lepszej porównywalności, które są następnie wykorzystywane przez każdy z KPK ESM do sporządzenia sprawozdania krajowego lub wkładu, zwykle w ramach „badań źródeł wtórnych”. Na ich podstawie (zazwyczaj 24 indywidualnych odpowiedzi krajowych)[18], przygotowuje się następnie sprawozdanie podsumowujące, w którym gromadzi się i poddaje analizie najważniejsze ustalenia oraz przedstawia się je w perspektywie UE, np. poprzez odniesienia do ostatnich inicjatyw politycznych.

III. Ocena zewnętrzna

Aby naświetlić możliwości dalszego rozwoju ESM, w drugiej połowie 2011 r. przeprowadzono niezależną, zewnętrzną ocenę ESM[19]. W ocenie uwzględniono kilka aspektów ESM i jej funkcjonowania. Poniższa tabela przedstawia ogólną ocenę wyników działania ESM.

Tabela 1: Podsumowanie – wyniki działania ESM

Pozytywne || Mniej pozytywne

· jakość opracowań ESM (w większość aktualne, obiektywne, wiarygodne oraz porównywalne); szczególnie wysoko oceniono doraźne zapytania; · pozytywny wpływ na kształtowanie polityki, zwłaszcza na poziomie UE, ale również w odniesieniu do wielu państw członkowskich; · intensywność tworzenia sieci kontaktów między KPK ESM oraz zaangażowanie w działania ESM; · liczba i jakość opracowań w porównaniu z poziomem zasobów finansowych i ludzkich. || · opóźnienia w dostarczaniu informacji i ich ograniczona porównywalność, szczególnie w przypadku, gdy nie wszystkie KPK ESM dokonały wkładu; · w odniesieniu do szerszego grona odbiorców, bardzo ograniczony wpływ i niepewność co do roli ESM; · stosunkowo niska widoczność ESM (np. niska liczba osób odwiedzających stronę internetową i zamówień Biuletynu) i słabe sieci krajowe w niektórych państwach; · brak zasobów na poziomie UE w celu wsparcia rozwoju ESM.

Ogólnie rzecz biorąc uznano, że ESM osiąga dobre wyniki, dostarcza przydatne informacje wspierając kształtowanie polityki na poziomie UE, jak i na poziomie państw członkowskich. Mniej pozytywnie oceniono ograniczoną czytelność opracowywanych informacji (np. zbyt długie) dla decydentów politycznych i brak widoczności ESM i świadomości na jej temat wśród praktyków i decydentów, w szczególności w instytucjach UE.

Udzielono około trzydziestu zaleceń mających na celu dalszą poprawę funkcjonowania ESM. W rzeczywistości ESM jeszcze w czasie trwania oceny uwzględniła kilka zaleceń przy opracowywaniu rocznego programu prac na 2012 r., zwłaszcza w odniesieniu do zapewnienia, by dostarczone informacje były bardziej dostosowane do potrzeb, aktualne oraz zawierały zwięzłe opisy ustaleń dla decydentów.

IV. Rozwój ESM w przyszłości

Wprawdzie ESM wpisała się już na stałe w dziedzinę azylu i migracji i jest wysoko ceniona, należy rozważyć, w jaki sposób mogłaby ona jeszcze lepiej realizować swoje cele. W związku z tym w niniejszej sekcji przedstawiono wizję Komisji na temat dalszego rozwoju ESM w kontekście także Funduszu Migracji i Azylu[20], chociaż niektóre z zaproponowanych zmian mogą zostać przeprowadzone przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia.

ESM dowiodło już swojej elastyczności nieustannie zmieniając się i dostosowując, aby lepiej sprostać oczekiwaniom zwłaszcza decydentów politycznych. Kluczowym czynnikiem w tym względzie jest aktywne zaangażowanie i silne partnerstwo między Komisją i KPK ESM wyznaczonymi przez odnośne państwo członkowskie, które stanowią filary ESM.

Dalsze istnienie ESM oraz realizacja jej celów i zadań zostały zapisane w art. 23 projektu rozporządzenia ustanawiającego Fundusz Migracji i Azylu, następnie zaś uchylono decyzję Rady 2008/381/WE. Cele te obejmowałyby:

a) pełnienie funkcji unijnego ciała doradczego ds. migracji i azylu poprzez wspólne koordynowanie działań i współpracę zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnymi z przedstawicielami państw członkowskich, środowiska akademickiego, społeczeństwa obywatelskiego, ośrodków analitycznych i innych podmiotów unijnych/międzynarodowych;

b) zaspokajanie zapotrzebowania instytucji unijnych i państw członkowskich na informacje o migracji i azylu poprzez dostarczanie aktualnych, obiektywnych, wiarygodnych i porównywalnych informacji na temat migracji i azylu, które pomogą kształtować politykę Unii Europejskiej w tych dziedzinach;

c) dostarczanie ogółowi społeczeństwa informacji, o których mowa w lit. b).

W art. 23 opisano również działania ESM służące osiągnięciu tych celów; konieczność zapewnienia spójności z Europejskim Urzędem Wsparcia w dziedzinie Azylu[21] i agencją Frontex;[22] skład EMN; a także pomoc finansową, którą należy zapewnić.

Poniższe podpunkty odnoszą się kolejno do każdego nakreślonego powyżej celu, bardziej szczegółowo określając wizję Komisji dotyczącą ESM.

IV.1 Rola ESM

Rozwój wspólnej polityki migracyjnej UE coraz częściej wymaga porównywalnych informacji faktycznych w celu opracowania stanowisk politycznych opartych na rzetelnych dowodach i kompleksowych analizach. Chociaż dostępny jest kompleksowy zbiór wyczerpujących informacji, udostępnianych nie tylko przez ESM, najczęściej mają one formę trudno zrozumiałą dla decydentów politycznych i nie są wystarczająco przystępne, aby zaspokoić ich bieżące potrzeby.

Z pewnością byłoby korzystne, gdyby istniało wspólne europejskie źródło informacji, za pośrednictwem którego decydenci krajowi i z instytucji unijnych mogliby mieć dostęp do wiarygodnych informacji lub je zamawiać, w tym do danych statystycznych opartych na faktach, opracowanych w przyjazny dla użytkownika i obiektywny sposób, aby opierać się na nich w swoich rozważaniach. Istnieje również potrzeba rozważenia perspektywy długoterminowej, by możliwe było przewidywanie potencjalnych wyzwań, którym UE będzie musiała stawić czoła.

ESM jest najbardziej kompetentna, by zaspokoić tę potrzebę oraz w pełni sprostać oczekiwaniom osób odpowiedzialnych za tworzenie polityki. Sieć wykazała, że dysponuje rozległą analityczną wiedzą fachową zarówno na szczeblu państw członkowskich, jak i UE, jak również zdolnością do pełnego zrozumienia i umieszczenia w szerszym kontekście informacji pochodzących z odpowiednich krajowych ministerstw oraz innych źródeł krajowych za pośrednictwem rozbudowanych sieci kontaktów. Zacieśnienie kontaktów między KPK ESM stanowi dowód na wytworzenie wspólnej kultury wiedzy, dzięki której sytuacja w jednym państwie członkowskim jest zrozumiała dla innych, jak również dla Komisji.

Jakich zmian oczekuje się więc od ESM? Po pierwsze, należy poszerzyć jej źródła informacji w dwóch aspektach: za pośrednictwem sieci krajowych i poprzez jej powiązania z innymi właściwymi organami UE i organami międzynarodowymi. Wymagałoby to dalszego wzmocnienia roli KPK ESM, tak aby każdy z nich był w stanie pełnić funkcję krajowego centrum gromadzenia i analizy informacji.

Wiele krajowych punktów kontaktowych EMN podjęło znaczne wysiłki w celu rozwinięcia krajowej sieci, by składała się z szeregu zainteresowanych stron, a nie tylko, na przykład, z ministerstw. Na spotkaniach tych krajowych sieci położono również większy nacisk na podejmowanie (aktualnych) kwestii istotnych z perspektywy polityki krajowej/unijnej oraz na zaangażowanie (krajowych) decydentów. W istocie za pośrednictwem wspomnianych sieci krajowych ESM ułatwia dostarczanie informacji i wymianę poglądów na przykład między krajowymi decydentami politycznymi; urzędnikami państwowymi, w tym z różnych ministerstw; organizacjami międzynarodowymi naukowcami; ośrodkami doradczymi oraz innymi doradcami politycznymi; organizacjami pozarządowymi i społeczeństwem obywatelskim. W niektórych państwach członkowskich zebranie tak różnorodnej grupy zainteresowanych stron nie miało jak dotąd precedensu. Drugi aspekt polega na rozwoju różnych krajowych stron internetowych publikujących (na szczeblu krajowym) głównie informacje dotyczące azylu i migracji, w tym, w niektórych przypadkach, zawierających bazy danych odnośnego prawodawstwa, orzecznictwa, itp. [23]

W związku z tym sieci krajowe powinny zostać uznane za jeden z elementów składowych ESM, a tym samym być w jeszcze większym stopniu wspierane poprzez większe zaangażowanie krajowych członków sieci we wnoszenie wkładu, nawet na zasadzie doradztwa ad hoc, gdy stwierdzone zostanie zapotrzebowanie na informacje.

Istnieje szereg różnych podmiotów zajmujących się różnymi aspektami analiz i badań na temat azylu i migracji na szczeblu krajowym, unijnym i międzynarodowym[24]. Każdy odgrywa pewną rolę w odniesieniu do konkretnych odbiorców. Aby politycy mogli również skorzystać z wyczerpujących informacji, które zostały opracowane, ESM może zintensyfikować współpracę z tymi różnymi podmiotami w celu wymiany informacji i wzajemnego uzupełniania swoich działań, jak również w celu uniknięcia jakiegokolwiek powielania danych. Rozwiązanie to byłoby formalnie zapewnione w ramach Komisji (w szczególności z DG Eurostat, DG ds. Badań Naukowych i Innowacji, DG ds. Rozwoju i Współpracy, a także DG ds. Zatrudnienia i Spraw Społecznych) oraz z organami unijnymi, takimi jak Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu, Frontex, Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA)[25] (zob. pkt IV.4). W kontekście konkretnych tematów lub badań współpraca mogłaby być prowadzona z innymi organami, takimi jak m.in. inne instytucje UE, Obserwatorium Migracji państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP), konferencja dyrektorów generalnych służb imigracyjnych (GDISC), konferencja przedstawicieli rządów państw członkowskich (IGC), NORFACE, Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji (IOM), ONZ, centrum polityki migracyjnej (Migration Policy Centre), OECD, itp.[26] Posłużyłoby to również zapewnieniu w stosownych przypadkach opinii innych podmiotów na świecie lub spoza UE (perspektywy regionalnej) na temat konkretnych kwestii, jak również połączeniu wymiaru migracyjnego polityk rozwojowych UE, tak aby można było zagwarantować spójność i synergię, w szczególności w odniesieniu do definiowania współpracy z krajami priorytetowymi w ramach wymiaru zewnętrznego polityki UE w dziedzinie migracji.

ESM powinna również wzmóc wysiłki na rzecz udoskonalenia wyszukiwania informacji publikowanych przez te podmioty, chociaż to będzie wymagało większych zasobów. Pod tym względem istnieją dobre wcześniejsze przykłady, jak np. opracowanie ESM zatytułowane: „Satisfying Labour Demand through Migration”, do którego powstania przyczyniły się i nad którym współpracowały Eurocities i Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji.

W podobny sposób, mimo że formalnie od Danii nie wymaga się udziału w pracach ESM, podjęto wysiłki na rzecz włączenia tego kraju w działania sieci, wziął on również udział w niektórych działaniach i spotkaniach ESM. Należy podjąć dalsze kroki w celu zbadania, w jaki sposób Dania może aktywniej uczestniczyć w pracach sieci na podstawie doświadczeń związanych z włączeniem Norwegii do ESM.

IV.2 Udzielanie informacji decydentom politycznym

Po drugie, ESM powinna jeszcze bardziej udoskonalić adekwatność dostarczanych informacji i sposób, w jaki to robi. W ocenie zewnętrznej zauważono, że adekwatność, jakość i wartość dodana opracowań ESM jest wysoka, nadal jednak istnieje możliwość poprawy, między innymi w odniesieniu do jej sprawozdań zbiorczych. W szczególności sprawozdania zbiorcze powinny być mniej opisowe, a bardziej analityczne, natomiast główne postulaty i implikacje polityczne powinny być wyraźniej podkreślone dla grupy docelowej (lub grup docelowych). Ważna jest również elastyczność w możliwości wyboru tematu badań w ciągu roku, w świetle aktualnych wydarzeń politycznych.

ESM powinna zatem nadal dostarczać aktualnych, obiektywnych, wiarygodnych i porównywalnych informacji, musi jednak również kontynuować podjęte już kroki, by wykazywać się elastycznością i zdolnością dostosowywania się do zmian, aby jeszcze lepiej zaspokajać potrzeby podmiotów podejmujących decyzje polityczne. Podjęcie się przez ESM prowadzenia badań mających bezpośrednie znaczenie dla decydentów politycznych i im potrzebnych było pozytywną zmianą, w czym zasadniczą rolę odgrywa komitet sterujący ESM, konieczne są jednak dalsze prace nad dwiema przeszkodami, a mianowicie terminowością i zwięzłością przedstawianych informacji.

W rzeczywistości ESM uwzględniła już te zalecenia w programie prac na 2012 r., w tym znaczną liczbę zmian dotyczących jej modus operandi, takich jak większy nacisk na wyszukiwanie szczegółowych informacji, które są już dostępne w ramach ESM; wprowadzenie ukierunkowanych badań[27]; przygotowywanie informatorów ESM[28], których głównym celem jest dostarczenie decydentom najważniejszych ustaleń konkretnego opracowania; a także wprowadzenie sprawozdań w ramach Biuletynu ESM.

IV.3 Informowanie szerszego grona odbiorców

Kolejna zmiana wymagana w ramach ESM dotyczy sposobu, w jaki sieć przedstawia swoje opracowania szerszemu gronu odbiorców. Migracja jest obecnie kwestią szeroko omawianą i czasem kontrowersyjną w UE, a polemika opiera się nierzadko na nieprawidłowych lub wprowadzających w błąd informacjach. Istnieje szereg dobrych praktyk na szczeblu państw członkowskich w zakresie przedstawiania informacji w przyjazny dla użytkownika, obiektywny, bezstronny sposób[29]. Niektóre z nich zostały opracowane z udziałem danych krajowych punktów kontaktowych ESM. Tego brakuje obecnie na szczeblu UE, zatem ESM powinna przejąć także tę rolę poprzez, na przykład, wykorzystanie nowoczesnych środków komunikacji (np. mediów społecznościowych, interaktywnej strony internetowej), aby w zwarty sposób przedstawiać faktyczną sytuację w poszczególnych obszarach na potrzeby mediów i innych pośredników w przekazywaniu informacji. Także od krajowych członków sieci oczekuje się przyczyniania się do rozpowszechniania informacji.

Jest to całkowicie spójne z dążeniem ESM do zapewniania bardziej ukierunkowanych wyników prac uzyskiwanych przez nią w ramach pełnienia funkcji doradczej, w tym rozwoju, a następnie promowania strony internetowej ESM i stron krajowych jako przyjaznych dla użytkownika źródeł informacji. Innym aspektem w tym względzie jest zapewnie przez ESM szybkich aktualizacji danych, które pozwoliłyby Komisji i państwom członkowskim między innymi na lepsze uwiarygodnienie ich materiałów dowodowych.

IV.4 Wzmocnienie powiązań z agencjami UE

Ze swej natury azyl, imigracja i integracja, będąc elementami dziedziny migracji, są ściśle ze sobą powiązane. Silną stroną ESM pod tym względem jest zdolność sieci do analizy poszczególnych kwestii związanych z migracją, dzięki wykorzystaniu szerokiej wiedzy fachowej państw członkowskich. Może ona zatem w użyteczny sposób wspierać inne podmioty UE, w szczególności agencje.

Mając na uwadze, że EASO również analizuje sytuację w obszarze azylu w UE, należy wzmocnić współpracę w celu uniknięcia powielania działań, zapewnienia spójności i komplementarności, a tym samym zwiększenia zdolności obu organów. Na przykład w oparciu o doświadczenia z FRA, ESM i EASO mogłyby wspólnie przeprowadzić badanie na temat kwestii azylowych[30], zajmując się różnymi, lecz uzupełniającymi się nawzajem elementami. Alternatywnie EASO mógłby przekazywać dane ESM w ramach rocznych sprawozdań z realizacji polityki, a w szczególności informacje potrzebne do przygotowania przez Komisję sprawozdania rocznego na temat imigracji i azylu.

W podobnym duchu należy dalej rozwijać stosunki z agencją Frontex. Wspieranie synergii między ESM i Frontex mogłoby potencjalnie pozwolić na uwzględnienie powiązań między kwestią zarządzania granicami a aspektami społeczno-gospodarczymi poprzez połączenie szeregu ekspertów z różnych, lecz wzajemnie uzupełniających się specjalizacji. Zapewniłoby to kompleksowe uwzględnienie kwestii migracji i azylu. Ponadto sieć analizy ryzyka (FRAN) uruchomiona przez Frontex opracowuje kwartalnie analizę tendencji migracyjnych na granicach zewnętrznych UE[31]. ESM może w większym stopniu wykorzystywać te informacje w ramach, na przykład, pogłębionych analiz dotyczących nielegalnej migracji lub szerszych analiz przepływów migracyjnych.

Kontakty z FRA, które rozwijały się na przestrzeni wielu lat, są obecnie ugruntowane. Różne role i obowiązki obu organów powodują, że ich działania często są wysoce komplementarne, a dzięki regularnemu uczestnictwu przedstawiciela FRA w spotkaniach ESM obie strony są informowane nawzajem o swoich działaniach. Przykładem komplementarności może być równoległe prowadzenie badań na temat małoletnich bez opieki i dzieci odłączonych od rodzin[32] oraz na temat nielegalnej migracji[33].

IV.5 Struktura konieczna, aby sprostać nowym wyzwaniom

ESM funkcjonuje jak prawdziwie europejska sieć (nawet jeżeli nie posiada ona osobowości prawnej), w której skład wchodzą Komisja i państwa członkowskie oraz Norwegia.. Mimo że taka nietypowa struktura powodowała pewne trudności, zwłaszcza pod względem finansowania KPK ESM, niemniej jednak zapewnia ona ściślejsze powiązanie z agendą polityczną Komisji. Sprawdza się też bardzo dobrze w praktyce. Nie ma zatem potrzeby rozważania zmian aktualnej struktury ESM.

Podobnie mocną stroną ESM, którą wskazano także w ocenie zewnętrznej, jest jej różnorodność. W art. 5 ust. 1 decyzji Rady ustanawiającej Europejską Sieć Migracyjną wymaga się, aby każde z państw członkowskich (z wyjątkiem Danii) wyznaczyło podmiot, który mogłyby działać jako jego krajowy punkt kontaktowy ESM. Chociaż większość KPK ESM wywodzi się przede wszystkim z właściwego ministerstwa odpowiedzialnego za politykę azylową i migracyjną w danym państwie członkowskim, niektóre pochodzą z instytutów badawczych lub krajowych urzędów IOM współpracy z Międzynarodową Organizacją ds. Migracji, chociaż są one silnie związane z odpowiednim ministerstwem. Nabyte doświadczenia dotyczącego tej struktury pozwalają wyciągnąć wniosek, że nie należy jej zmieniać. Tym, co jednak powinno się zmienić, jest udostępnienie dostatecznych środków w państwie członkowskim na rzecz każdego krajowego punktu kontaktowego ESM, który obecnie nie jest w stanie w pełni uczestniczyć we wszystkich działaniach ESM i przyczyniać się do ich realizacji.

Należy jeszcze dostosować pewne elementy funkcjonowania Rady Sterującej ESM. Dowiodła ona swojej przydatności, doprowadzając do ściślejszego powiązania prac ESM z potrzebami decydentów, można jednak wprowadzić liczne ulepszenia. Najważniejszym byłoby skupienie większej uwagi Rady Sterującej na opracowywaniu wytycznych w celu zagwarantowania, że działania ESM mają bezpośrednie znaczenie dla decydentów. Można to zapewnić przykładowo poprzez określenie przez zainteresowane strony (np. prezydencję UE, państwa członkowskie, Komisję Europejską, Parlament Europejski) ich priorytetów strategicznych oraz zapewnienie uczestnictwa w Radzie Sterującej członków na wystarczająco wysokim szczeblu, aby udzielać wskazówek politycznych. Parlament Europejski oraz Dania i Norwegia powinny zachować status obserwatora w Radzie Sterującej. Należy również zapewnić wyraźniejsze odseparowanie członków Rady Sterującej od ich właściwych KPK ESM[34], aby zapobiec potencjalnemu konfliktowi interesów, a także aby Rada mogła bardziej aktywnie ubiegać się w państwach członkowskich o wzmocnienie potencjału krajowych punktów kontaktowych ESM, które nie osiągają oczekiwanych wyników, wyznaczonych na podstawie wspólnych wskaźników wydajności[35]. Ponadto Rada Sterująca powinna w większym stopniu przyczyniać się do wspierania powiązań między badaniami a prowadzoną polityką poprzez, przykładowo, podkreślanie, jakie implikacje mogą mieć ustalenia ESM dla bieżących i przyszłych polityk i praktyk migracyjnych.

V. Uwagi końcowe

ESM okazuje się coraz bardziej użytecznym instrumentem wspierania decydentów. Również z perspektywy kolejnych wieloletnich ram finansowych, dalsze udoskonalenia, które wymieniono w niniejszym sprawozdaniu, umożliwiłyby ESM jeszcze lepsze wypełnienie swojej istotnej roli. Opierając się na dotychczasowych solidnych podstawach, Komisja ma całkowitą pewność, że ESM po raz kolejny dostosuje się do potrzeb, tak aby sprostać tym nowym wyzwaniom.

Komisja z niecierpliwością czeka na debatę dotyczącą dalszego rozwoju ESM na podstawie tego sprawozdania, w szczególności z innymi instytucjami UE i z państwami członkowskimi.

[1] Decyzja Rady 2008/381/WE z dnia 14 maja 2008 r. Niniejsze sprawozdanie służy również spełnieniu zobowiązania określonego w art. 13 decyzji.

[2] ESM istnieje od 2003 r., kiedy rozpoczęła działalność jako projekt pilotażowy, a następnie działanie przygotowawcze. Wyczerpujące informacje na temat ESM i licznych wyników jej działań są dostępne na stronie internetowej: http://www.emn.europa.eu.

[3] Dania nie uczestniczy w przyjmowaniu niniejszej decyzji Rady, lecz nieformalnie uczestniczy w ESM w charakterze obserwatora.

[4] Decyzja Komisji C(2010) 6171 z dnia 13 września 2010 r. stworzyła podstawy współpracy administracyjnej pomiędzy Komisją Europejską a Ministerstwem Sprawiedliwości i Policją Królestwa Norwegii w zakresie udziału tego kraju w Europejskiej Sieci Migracyjnej. Uzgodnienia te weszły w życie z dniem 15 listopada 2010 r.

[5] W następstwie podpisania z Chorwacją Traktatu o przystąpieniu w dniu 9 grudnia 2011 r. Chorwacja uczestniczy w ESM zgodnie z decyzją Komisji C(2011) 9005 z dnia 8 grudnia 2011 r. dotyczącą wewnętrznych zasad wykonawczych w okresie przejściowym przed formalnym przystąpieniem do jej struktur.

[6] Przykładowo program prac ESM na 2012 r. został przyjęty jako decyzja Komisji C(2012) 1771.

[7] Zob. przykładowo COM(2012) 250 final i SWD(2012) 139 final.

[8] Aby dać wyobrażenie o zasięgu i zakresie doraźnych zapytań ESM, w 2011 r. przekazano łącznie 76 indywidualnych zapytań, na które uzyskano średnio ponad 17 odpowiedzi państw członkowskich odzwierciedlających ponad 1 300 pojedynczych odpowiedzi. Tematyka zapytań sięgała od granic, po migrację ekonomiczną, dorobek prawny UE, łączenie rodzin, nielegalną migrację, integrację, ochronę, zamieszkanie, powroty, studentów, handel ludźmi i wizy.

[9] W 2012 r. ESM prowadzi główne badanie zatytułowane „The Immigration of International Students to the EU” i ukierunkowane badania nad „Misuse of the Right to Family Reunification”, aby zgromadzić dane do zielonej księgi (COM (2011) 735) na ten temat; „Challenges and practices for establishing applicants’ identity in the migration process”; oraz „Intra-EU Mobility of Third-Country Nationals”.

[10] Zob. wydanie pierwsze zapowiedziane na twitterze DG ds. Spraw Wewnętrznych (@EUHomeAffairs) na stronie internetowej: http://t.co/FDBAbFuO.

[11] Sprawozdanie o stanie prac ESM za 2011 jest dołączone do niniejszego sprawozdania jako SEC(2012) 240. Sprawozdania za lata poprzednie zob. SEC(2010) 1006 i SEC(2011) 1273.

[12] http://ec.europa.eu/immigration/

[13] Informacje te są dostępne w zakładkach „What do I need before leaving” (Czego potrzebuję przed wyjazdem) oraz „What do EU countries do” (Co robią państwa UE)

[14] http://www.emn.europa.eu

[15] W 2011 r. w Warszawie pod auspicjami prezydencji Polski w Unii Europejskiej odbyła się konferencja ESM na temat nielegalnej migracji.

[16] Ostatnie sprawozdanie dotyczyło 2009 r. i zostało zakończone w kwietniu 2012 r.

[17] Dane dotyczące azylu są udostępniane w trybie miesięcznym, natomiast dane na temat imigracji, emigracji, dokumentów pobytowych i obywatelstwa są udostępniane zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 862/2007 po upływie do 15 miesięcy po zakończeniu roku sprawozdawczego (np. dane za 2010 r. zostały udostępnione wiosną 2012 r.).

[18] Wprawdzie KPK ESM istnieją w każdym państwie członkowskim (z wyjątkiem DK) i w Norwegii, niektóre z nich nie dysponują jeszcze zasobami ludzkimi niezbędnymi do przyczynienia się do wszystkich działań ESM.

[19] Ocena została przeprowadzona przez Centre for Strategy & Evaluation Services (CSES). Sprawozdanie z oceny jest dostępne na stronie internetowej: http://emn.intrasoft-intl.com/Downloads/prepareShowFiles.do?directoryID=249.

[20] COM(2011) 751 final.

[21] Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie azylu ustanowiony rozporządzeniem (WE) nr 439/2010

[22] Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej utworzona rozporządzeniem (WE) nr 2007/2004.

[23] Zob., na przykład, bazę danych krajowego orzecznictwa (http://194.88.246.195/WD160AWP/WD160Awp.exe/CONNECT/EMN_JURISPRUDENCES) stworzoną przez sieć LU PKP ESM, która pozwala na przeszukanie najnowszych orzeczeń sądów administracyjnych w Luksemburgu i jest powszechnie dostępna dla ogółu społeczeństwa, jak również dla ekspertów naukowych i prawnych.

[24] Obszerny wykaz innych istotnych podmiotów znajduje się na stronie: http://www.emn.europa.eu pod nagłówkiem „Useful Links” (Przydatne linki).

[25] Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej ustanowiona na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 168/2007.

[26] GDISC (dyrektorzy generalnych służb imigracyjnych); IGC (konsultacje międzyrządowe w sprawie migracji, azylu i uchodźców); NORFACE (New Opportunities for Research Funding Agency Co-operation in Europe – nowe możliwości współpracy między agencjami w zakresie finansowania badań w Europie); IOM (Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji) ONZ (Organizacja Narodów Zjednoczonych, w szczególności jej dział statystyk dotyczących ludności); OECD (Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju).

[27] Zob. przypis 9.

[28] Rozpowszechniane i publikowane na stronie internetowej ESM w zakładce„EMN Informs” (Informator ESM).

[29] Zob. na przykład obserwatorium migracji UK (http://www.migrationobservatory.ox.ac.uk) oraz migracje w liczbach LT (http://123.emn.lt/).

[30] Na przykład w 2011 r. ESM przeprowadziła badanie zatytułowane „Non-EU Harmonised Protection Statuses”.

[31] Zob. http://frontex.europa.eu/publications?c=risk-analysis

[32] „Policies on Reception, Return and Integration arrangements for, and numbers of, Unaccompanied Minors” (ESM, maj 2010 r.) i „Separated, asylum-seeking children in European Union Member States” (FRA, listopad 2010 r.). Oba sprawozdania służyły dostarczeniu informacji do Planu działania w zakresie małoletnich bez opieki (COM(2010) 213).

[33] „Practical Measures for Reducing Irregular Migration” (ESM, kwiecień 2012 r.) oraz „Fundamental rights of migrants in an irregular situation in the European Union” (FRA, listopad 2011 r.).

[34] Obecnie około 12 członków Rady Sterującej z państw członkowskich pełni również funkcję krajowych punktów kontaktowych EMN w swoim państwie członkowskim.

[35] Mogą one obejmować: wkład w badania i sprawozdania, liczbę odpowiedzi na doraźne zapytania; stopień rozwoju krajowych sieci i działań związanych z rozpowszechnianiem informacji; intensywność tworzenia sieci kontaktów na poziomie UE (np. odzwierciedlona w udziale w posiedzeniach ad hoc, odpowiedziach na doraźne zapytania) i innych aspektów planów pracy.