KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Zakończenie pierwszego europejskiego semestru koordynacji polityki gospodarczej: wytyczne dla polityki krajowej na lata 2011–2012

WSPARCIE DLA UE, DZIęKI KTÓREMU WYJDZIE Z KRYZYSU WZMOCNIONA

Unia Europejska boryka się ze skutkami najpoważniejszego kryzysu gospodarczego od czasu jej powstania – zarówno rządy, jak i obywatele stoją w obliczu niespotykanej presji, która zmusza do bardzo szybkiego podejmowania bezprecedensowych decyzji, które często są bolesne i kosztowne. Warto przy tym podkreślić, że źródeł tego kryzysu, który do podobnych wstrząsów doprowadził również w innych ważnych gospodarkach, należy szukać poza Europą. W obrębie UE skutki kryzysu były różne w poszczególnych krajach – niektóre państwa członkowskie szybko wróciły na ścieżkę ożywienia gospodarczego po początkowym załamaniu koniunktury, inne z kolei nadal stoją w obliczu ogromnych wyzwań. Prognozy Komisji pokazują, że ożywienie gospodarcze w UE umacnia się, ale jest nierównomierne w skali całego kontynentu i obarczone licznymi zagrożeniami.

Nie ma możliwości powrotu do scenariusza „wszystko po staremu”: nasze społeczeństwa przechodzą proces istotnych zmian w wyniku wstrząsów, których doświadczyliśmy przez ostatnie trzy lata, przy czym zmniejszył się nasz potencjał wzrostu, ucierpiały nasze systemy finansów publicznych i systemy finansowe, a bezrobocie dotknęło znaczną część populacji, w szczególności osoby młode. Wiele osób stoi przed perspektywą trudnych czasów, dla innych z kolei stanie się jasne, co oznacza ożywienie gospodarcze, któremu nie towarzyszy zwiększenie liczby miejsc pracy. Reakcję stanowi często poczucie gniewu i frustracji.

Kryzys uświadomił nam dobitnie, że nasze gospodarki są wzajemnie powiązane, a nasza przyszłość jest uzależniona od wyborów dokonywanych przez naszych europejskich partnerów. Unia Europejska stanowi wspólny obszar gospodarczy, a nie jedynie zbiór 27 krajowych gospodarek, w związku z czym to, co dotyczy jednego kraju, ma znaczenie dla wszystkich. Jest tak szczególnie w przypadku 17 państw członkowskich posługujących się wspólną walutą w obrębie strefy euro. Aby odzyskać nasz potencjał wzrostu gospodarczego i zapewnić, by wyniki poszczególnych państw członkowskich stanowiły wsparcie, a nie hamulec wysiłków podejmowanych przez ich partnerów, musimy nadać wspólny unijny wymiar krajowym procesom kształtowania polityki, już na etapie poprzedzającym podjęcie ostatecznych decyzji. Konieczność ściślejszej koordynacji polityki na poziomie UE wiąże się nie tylko z obecnym kryzysem – w ciągu ostatnich lat doszło do akumulacji zaburzeń równowagi makroekonomicznej, przez co wiele państw członkowskich nie miało żadnego bądź prawie żadnego pola manewru w chwili wybuchu kryzysu. Ściślejsza koordynacja polityki stanowi również najlepszą odpowiedź, jakiej UE może udzielić w obliczu wyzwań związanych z globalizacją. Kraje o szybko rozwijających się gospodarkach były w mniejszym stopniu dotknięte kryzysem i ponownie odnotowują bardzo wysokie stopy wzrostu gospodarczego – aby utrzymać osiągnięty poziom życia UE musi więc podejmować ciągłe wysiłki na rzecz zwiększenia swojej konkurencyjności na rynkach światowych.

Za główną lekcję wyciągniętą w tym zakresie w niedawnej przeszłości można uznać doświadczenie, że skoncentrowanie się wyłącznie na kryterium deficytu budżetowego w ramach paktu stabilności i wzrostu oraz brak skuteczności w stosowaniu tego paktu nie zapobiegły wyłonieniu się poważnych problemów w innych obszarach. Zbyt późno zwracaliśmy uwagę na kluczowe problemy, a gdy już się nimi zajmowaliśmy, nasza powściągliwość we wzajemnej konstruktywnej krytyce wskazuje, że brakowało nam poczucia zbiorowej odpowiedzialności za rezultaty. Zbyt często nasze działania dyktowane były przez nacisk ze strony rynków.

W obliczu bezpośredniego zagrożenia kryzysem UE przygotowała wspólną, spójną i kompleksową odpowiedź – łącząc plany działań na rzecz ożywienia koniunktury, koordynując programy ratowania i restrukturyzacji banków oraz całościowo modernizując struktury nadzoru nad sektorem usług finansowych, zapewniając pomoc makrofinansową dla kilku państw członkowskich[1], tworząc nowe mechanizmy wspierające zabezpieczenie stabilności finansowej w strefie euro oraz ustanawiając ambitne cele na nowej ścieżce mającej prowadzić do inteligentnego, zrównoważonego i sprzyjającego włączeniu społecznemu wzrostu gospodarczego w ramach strategii „Europa 2020”[2].

Stopniowo wyłania się nowy model zarządzania gospodarczego w UE. Wnioski ustawodawcze przedłożone przez Komisję oraz prace grupy roboczej pod kierownictwem przewodniczącego Rady Europejskiej nadadzą zupełnie nowy kształt narzędziom polityki unijnej, tak by możliwe było zapobieganie zaburzeniom równowagi makroekonomicznej i skuteczniejsze funkcjonowanie paktu stabilności i wzrostu. Wiosną tego roku państwa członkowskie należące do strefy euro, a także kilka innych państw członkowskich[3], uzgodniły, że podejmą dodatkowe wysiłki na rzecz wspierania konkurencyjności, zatrudnienia, stabilności finansów publicznych oraz stabilności finansowej w ramach tzw. paktu euro plus.

Unia Europejska stosuje obecnie po raz pierwszy nowy sposób działania – tzw. europejski semestr – tak by zapewnić, by wspólna dyskusja na temat priorytetów miała miejsce na szczeblu unijnym zanim zostaną podjęte odpowiednie decyzje na szczeblu krajowym. Wyniki tej dyskusji muszą następnie zostać faktycznie uwzględnione w ramach krajowych procesów decyzyjnych, w szczególności tych, które prowadzą do uchwalenia budżetów krajowych i reform strukturalnych, tak by właściwie zsynchronizować na szczeblu krajowym i unijnym wysiłki mające służyć osiągnięciu wyznaczonych celów, jak również proces monitorowania prowadzonych działań.

W oparciu o swoją ocenę programów przedstawionych przez państwa członkowskie Komisja przedkłada zalecenia skierowane do poszczególnych krajów, a także wspólne zalecenia dla wszystkich krajów strefy euro. Wytyczne te są ograniczone do priorytetowych kwestii, które muszą zostać podjęte w ciągu najbliższych 12–18 miesięcy. Stanowi to wyraz świadomego wyboru, polegającego na skoncentrowaniu się na najbardziej pilnych wyzwaniach oraz na tym, co można realistycznie osiągnąć w tych ramach czasowych, z uwzględnieniem szczególnej sytuacji każdego państwa członkowskiego. W przypadku tych państw członkowskich, które otrzymują zewnętrzną pomoc finansową, Komisja postanowiła wydać tylko jedno zalecenie, a mianowicie, by wypełniły one swoje zobowiązania wynikające z uzgodnionych programów zgodnie z przewidzianym harmonogramem. W dokumentach towarzyszących zawarto bardziej szczegółową analizę, uwypuklając aspekty o charakterze strukturalnym i wskazującą na priorytety w perspektywie średniookresowej, w szczególności związane z osiągnięciem celów strategii „Europa 2020”. Po przyjęciu zaleceń przez Radę każde państwo członkowskie powinno uwzględnić te wytyczne w ramach swoich krajowych procedur decyzyjnych i rocznej procedury budżetowej.

Ramka 1. Pierwszy semestr europejski

Europejski semestr rozpoczął się w styczniu 2011 r. wraz z opublikowaniem przez Komisję – w rocznej analizie wzrostu gospodarczego i wspólnym sprawozdaniu o zatrudnieniu[4] – zbioru kluczowych wyzwań społeczno-gospodarczych, przed którymi stoi UE. Na swoim wiosennym posiedzeniu Rada Europejska zatwierdziła i uzupełniła wytyczne zawarte w rocznej analizie wzrostu gospodarczego. W tym kontekście państwa członkowskie zostały poproszone o przedstawienie do końca kwietnia programów stabilności lub programów konwergencji (dotyczących ich sytuacji pod względem finansów publicznych) oraz krajowych programów reform (poświęconych głównym środkom politycznym służącym zapewnieniu wzrostu gospodarczego i nowych miejsc pracy oraz osiągnięciu celów strategii „Europa 2020”)[5]. Ponadto większość państw, które przystąpiły do paktu euro plus, przedstawiła konkretne zobowiązania poczynione w ramach tego paktu (zob. poniżej).

Komisja dokonała oceny tych programów i zobowiązań i obecnie przedstawia swoje wytyczne dla poszczególnych krajów, tak by na swoim czerwcowym posiedzeniu Rada Europejska mogła zamknąć pierwszy europejski semestr. Wiadomo wprawdzie, że od wdrożenia reform do uzyskania ich wyników może upłynąć sporo czasu, Komisja skoncentrowała się jednak na tych obszarach, w których konieczne jest natychmiastowe podjęcie nowych działań.

W świetle tych pierwszych doświadczeń Komisja uważa, że europejski semestr może stać się skutecznym sposobem zarządzania, wspierającym – w zintegrowany, przejrzysty i szybki sposób – procesy podejmowania decyzji politycznych na szczeblu unijnym i krajowym, pod warunkiem że państwa członkowskie podejmować będą wspólnie decyzje w sprawie głównych kierunków polityki, które mają być realizowane, oraz postępować będą zgodnie z zaleceniami Rady:

- Jednoczesne przedkładanie programów stabilności lub programów konwergencji oraz krajowych programów reform umożliwia UE łączną ocenę krajowych strategii (zarówno budżetowej, jak i na rzecz wzrostu gospodarczego), w tym wychwycenie ewentualnych zagrożeń, zaburzeń i kompromisów, które w innym przypadku nie zostałyby uwzględnione. Dlatego też Komisja przedstawia zintegrowany zbiór zaleceń dla każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu różnej podstawy prawnej tych zaleceń. Rada proszona jest o wydanie jednego zbioru zaleceń dla każdego państwa członkowskiego, obejmującego również opinię Rady na temat sytuacji budżetowej danego kraju.

- Połączenie wytycznych na poziomie ogólnounijnym z wytycznymi specyficznymi dla poszczególnych krajów umożliwia przedstawienie i omówienie programów krajowych w świetle celów wyznaczonych dla całej UE. Oznacza to, że wymiar unijny może zostać uwzględniony w krajowych procesach formułowania polityki jeszcze przed podjęciem ostatecznych decyzji. Umożliwia to również UE sporządzenie ogólnego bilansu wysiłków podejmowanych na szczeblu krajowym i podjęcie decyzji o ewentualnych działaniach uzupełniających, które należałoby podjąć na szczeblu UE, np. w kontekście inicjatyw przewodnich stanowiących element strategii „Europa 2020”[6].

- Połączenie wytycznych krótkoterminowych oraz celów średniookresowych daje UE i państwom członkowskim możliwości przygotowania zbioru reform, które należałoby wdrażać zgodnie z określonym harmonogramem, oraz stopniowo coraz efektywniejszej i lepiej skoordynowanej polityki.

OCENA I ZALECENIA KOMISJI

Z oceny dokonanej przez Komisję wynika ogólnie, że programy przedstawione przez państwa członkowskie stanowią dobry punkt wyjścia na drodze do podtrzymania ożywienia gospodarczego w Europie, rozwiązania problemów budżetowych oraz kontynuowania bardziej ambitnych programów reform na poziomie krajowym. Wytyczne zawarte w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zasadniczo uwzględnione w krajowych planach działania. Przyjęcie celów krajowych pokazuje, że istnieje znaczny stopień zaangażowania w realizację celów strategii „Europa 2020”[7].

Komisja odnotowuje jednak z niepokojem, że nawet realizacja wszystkich tych zobowiązań nie umożliwi UE osiągnięcia głównych celów do roku 2020. Jeśli uwzględnić krajowe zobowiązania, UE jest na dobrej drodze do osiągnięcia celów w obszarach ograniczenia emisji, energii ze źródeł odnawialnych oraz przedwczesnego kończenia nauki szkolnej. Konieczne są dodatkowe wysiłki aby osiągnąć cele w obszarach zatrudnienia, badań i rozwoju, efektywności energetycznej, wykształcenia wyższego i ograniczenia ubóstwa.

W latach 2011–2012 państwa członkowskie stoją przed ogromnymi wyzwaniami, przy szczególnie trudnych warunkach zewnętrznych. Pole manewru polityki budżetowej jest bardzo ograniczone, a w szeregu państw członkowskich zauważyć można niezadowolenie obywateli, którzy stopniowo zaczynają bezpośrednio odczuwać skutki kryzysu. Pod presją aktualnej sytuacji rozważa się jednak (lub już wdraża) szereg reform koniecznych do usunięcia słabości strukturalnych, z których realizacją często dotychczas zwlekano. Najbardziej widoczne jest to w tych państwach członkowskich, które otrzymują pomoc finansową ze strony UE, innych państw członkowskich i MFW, ale można to również zauważyć – choć w różnym stopniu – we wszystkich programach krajowych.

W swojej ocenie Komisja docenia szeroki zakres reform, które państwa członkowskie już zainicjowały, a także przyznaje, że nie istnieją rozwiązania, które odpowiadałyby potrzebom wszystkich krajów, ani żaden „cudowny środek” – nie wszystko powinno bądź może być zrealizowane przez wszystkich w tym samym czasie. Jednakże, w obliczu powagi sytuacji oraz współzależności naszych gospodarek, Komisja zaleca podjęcie na poziomie krajowym działań w następujących obszarach określonych w rocznej analizie wzrostu gospodarczego.

Ogólne uwarunkowania wzrostu gospodarczego

- Ponieważ 24 państwa członkowskie są obecnie objęte procedurą nadmiernego deficytu, a zadłużenie publiczne utrzymuje się nadal na niepokojąco wysokim poziomie, większość rządów podjęła daleko idące wysiłki na rzecz konsolidacji budżetowej i stoi przed zadaniem istotnego przeglądu wysokości i struktur budżetów krajowych, i to zarówno po stronie wydatków, jak i przychodów. Istotny krok naprzód stanowi uchwalenie wzmocnionych ram budżetowych przez niektóre państwa członkowskie, obejmujących między innymi pułapy wydatków i „hamulce zadłużenia”. Szereg państw członkowskich przeprowadza również reformy administracji publicznej i systemów zabezpieczenia społecznego celem lepszej kontroli nad poziomami wydatków. Komisja uważa, że zasadnicze znaczenie ma trzymanie się uzgodnionych terminów korekty nadmiernych deficytów i szybkie przeprowadzenie konsolidacji, tak by zbliżyć się do średniookresowych celów budżetowych wyznaczonych przez Radę. W ramach tego procesu Komisja wzywa również do zwrócenia szczególnej uwagi na jakość wydatków publicznych i struktur podatkowych celem utrzymania lub wzmocnienia elementów sprzyjających wzrostowi gospodarczemu, takich jak inwestycje w badania naukowe, edukację i efektywność energetyczną[8].

- Niektóre państwa członkowskie odnotowują powolny postęp w korygowaniu zaburzeń równowagi makroekonomicznej, które wyłoniły się na przestrzeni ostatniej dekady – konieczne są w tym przypadku dodatkowe wysiłki. W szczególności te państwa członkowskie, które odnotowują znaczne deficyty na rachunku obrotów bieżących w powiązaniu z trwałą utratą konkurencyjności i które dotychczas miały możliwość finansowania swojego zadłużenia na korzystnych warunkach, muszą podjąć dodatkowe działania celem zlikwidowania swoich słabości strukturalnych. W niektórych przypadkach może to oznaczać konieczność zmiany, w porozumieniu z partnerami społecznymi, systemów ustalania wynagrodzeń, tak by płace przyczyniały się do zwiększenia konkurencyjności i zmieniały się odpowiednio do wzrostu wydajności. W innych przypadkach zasadniczym wyzwaniem pozostaje kontynuowanie reform strukturalnych służących zwiększeniu wydajności, między innymi poprzez przesunięcie punktu ciężkości działalności gospodarczej na sektory o wysokiej wartości dodanej oraz towary i usługi podlegające wymianie. W państwach członkowskich odnotowujących nadwyżkę na rachunku obrotów bieżących zauważyć można pewne tendencje kompensujące. Istnieją możliwości dalszego wzmocnienia popytu krajowego, głównie poprzez środki służące zwiększeniu liczby zatrudnionych oraz otwarciu rynków usług i sektorów sieciowych.

- W niektórych państwach członkowskich problem nadal stanowi kwestia zdolności sektora bankowego do skutecznego świadczenia usług na rzecz gospodarki realnej. Banki poddawane są obecnie nowym testom warunków skrajnych, których wyniki zostaną wkrótce opublikowane. Utrzymujące się problemy, jeśli zostaną ujawnione, muszą zostać natychmiast rozwiązane przy pomocy odpowiednich środków. Niezależnie od trwającego przeglądu systemu regulacyjnego na szczeblu unijnym Komisja opowiada się za przeprowadzeniem szeregu reform systemowych mających na celu modernizację zarządzania w niektórych systemach krajowych oraz reformy funkcjonowania tych systemów. Niektóre państwa członkowskie powinny również rozważyć wzmocnienie krajowych ram regulacyjnych w odniesieniu do kredytów hipotecznych celem zapobieżenia bańkom na rynku nieruchomości oraz zmniejszeniu nadmiernego zadłużenia gospodarstw domowych.

Mobilizacja rynków pracy, tworzenie możliwości zatrudnienia

- Większość państw członkowskich rozpoczęła już reformy swoich systemów emerytalnych, zarówno celem ograniczenia przyszłych wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa, jak i celem stworzenia dodatkowych zachęt dla wydłużenia okresu aktywności zawodowej. Priorytetami pozostają podniesienie ustawowego wieku emerytalnego oraz powiązanie go ze średnim trwaniem życia – skutecznym narzędziem może być w tym zakresie stworzenie automatycznych lub opartych na regułach powiązań między wiekiem emerytalnym a zmianami średniego trwania życia. Stopniowe wycofanie systemów umożliwiających wcześniejsze przechodzenie na emeryturę i zwiększenie szans zatrudnienia pracowników w wieku powyżej 50 lat stanowią niezbędny element polityki w tym obszarze. Z uwagi na wpływ kryzysu finansowego na prywatne fundusze emerytalne państwa członkowskie stosujące system dwu- lub trzyfilarowy powinny zapewnić, by każdy z tych filarów był indywidualnie wypłacalny. W wielu państwach członkowskich problemem jest – lub może się stać – kwestia adekwatności poziomu emerytur w kontekście zapewnienia godnego poziomu życia na emeryturze.

- W niektórych państwach członkowskich kryzys doprowadził do drastycznego wzrostu bezrobocia, niekiedy w połączeniu z gwałtownym spadkiem wskaźników zatrudnienia, przy czym często problem ten w największym stopniu dotyka osoby należące do słabszych grup społecznych. Ryzyko, że niektóre osoby popadną w bezczynność lub zostaną zepchnięte na margines społeczeństwa, może się urzeczywistnić, jeśli nie zostaną podjęte odpowiednie działania zapobiegawcze i naprawcze. Skuteczne środki wsparcia i sprawne służby zatrudnienia są zatem niezbędne by pomóc osobom bezrobotnym w znalezieniu zatrudnienia i stałemu rozwijaniu umiejętności. Szczególnej uwagi wymaga również sytuacja osób doświadczających ubóstwa i innych szczególnie słabych grup społecznych.

- Niektóre państwa członkowskie powinny wykazać większą aktywność w działaniach na rzecz poprawy wyników systemu kształcenia i ułatwienia dostępu do możliwości kształcenia się przez całe życie, zarówno celem poprawy szans na zatrudnienie, jak i zwiększenia zasobów kapitału ludzkiego. W niektórych państwach członkowskich konieczne są szczególne wysiłki na rzecz rozwiązania problemu przedwczesnego kończenia nauki szkolnej i zapewnienia możliwości kształcenia zawodowego, w tym odpowiedniej liczby miejsc dla praktykantów i stażystów. Zaleca się również ukierunkowane działania służące rozwiązaniu kwestii wysokiego bezrobocia wśród osób młodych. Wiele państw członkowskich odnotowuje szybkie starzenie się siły roboczej, przy czym ożywienie gospodarki pozwala spodziewać się rosnących niedoborów niektórych umiejętności na rynku pracy – priorytet musi zatem stanowić dostosowanie systemów kształcenia ogólnego i zawodowego do potrzeb rynku pracy.

- W szeregu państw członkowskich nadal występuje segmentacja rynków pracy w wyniku istnienia różnych rodzajów umów o pracę – muszą one szybko działać na rzecz przejścia w stronę bardziej skutecznego – i bardziej sprawiedliwego – połączenia elastyczności i bezpieczeństwa w odniesieniu do warunków zatrudnienia (tzw. model flexicurity ), w tym poprzez odpowiednie zmiany przepisów dotyczących ochrony zatrudnienia, tak aby pobudzić tworzenie nowych miejsc pracy, zwiększyć współczynnik aktywności zawodowej i mobilność między sektorami, a także akumulację zasobów kapitału ludzkiego.

- Niewystarczającą uwagę poświęcano dotychczas kwestii ograniczenia klina podatkowego, w szczególności w przypadku pracowników o niskich kwalifikacjach i niskich płacach. W kontekście konsolidacji budżetowej wiele państw członkowskich będzie zmuszonych dokonać przeglądu zarówno strony dochodów, jak i strony wydatków w swoich budżetach krajowych. Zasadniczo zaleca się przesunięcie punktu ciężkości opodatkowania z pracy na konsumpcję i/lub podatki wspierające realizację celów w zakresie ochrony środowiska. Konieczne są również dalsze działania mające na celu usunięcie – w przypadku osób zapewniających w rodzinach drugie źródło dochodów – przeszkód podatkowych lub związanych z systemami zabezpieczenia społecznego, które utrudniają im wejście na rynek pracy lub pozostanie na nim. Jako priorytety w tym kontekście zaleca się dokonanie odpowiednich zmian w systemach podatkowych i świadczeń społecznych, zwiększenie dostępności placówek opieki nad dziećmi oraz umożliwienie bardziej elastycznych form zatrudnienia.

Pierwszeństwo środków na rzecz wzrostu gospodarczego

- Niektóre państwa członkowskie są opóźnione jeśli chodzi o wdrożenie dyrektywy usługowej[9], co niepotrzebnie osłabia dynamikę rozwoju sektora usług. Aby kraje te mogły skorzystać z potencjału, jaki jednolity rynek oferuje w zakresie pobudzenia wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy, zaleca się podjęcie szeregu konkretnych działań, a w szczególności: usunięcie nieuzasadnionych barier dla wejścia na rynek lub dalsze otwarcie rynku usług specjalistycznych poprzez zniesienie kontyngentów i otwarcie zamkniętych dla konkurencji segmentów rynku, wspieranie większej konkurencji w sektorach sieciowych oraz bardziej strategiczne wykorzystywanie znacznych kwot, które są inwestowane w formie zamówień publicznych.

- W ramach swoich strategii konsolidacji budżetowej państwa członkowskie muszą zastanowić się nad odpowiednią hierarchizacją wydatków na badania naukowe i edukację oraz na kluczowe elementy infrastruktury, które to wydatki są niezbędne dla podtrzymania wzrostu gospodarczego, przy jednoczesnej maksymalizacji jakości wydatków i wydajności usług.

- Zachodzi konieczność poprawy dostępu do finansowania dla innowacyjnych przedsiębiorstw, w szczególności dostępu małych i średnich przedsiębiorstw do kapitału wysokiego ryzyka, oraz ułatwienia życia małym i średnim przedsiębiorstwom poprzez poprawę warunków rozpoczynania działalności, przykładowo uproszczenie procedur uzyskiwania licencji i zezwoleń, skrócenie terminów i ograniczenie kosztów ich uzyskania, a także lepszą ochronę inwestorów.

- Szczególny nacisk kładzie się na konieczność lepszego promowania energooszczędności przez szereg państw członkowskich. Nie tylko będzie to mieć pozytywny wpływ na bezpieczeństwo energetyczne i przeciwdziałanie zmianie klimatu, ale będzie również stanowić wsparcie dla upowszechnienia nowatorskich technologii i tworzenia miejsc pracy wymagających wysokich kwalifikacji.

- Szereg państw członkowskich musi podjąć działania na rzecz ograniczenia obciążeń administracyjnych nakładanych na przedsiębiorstwa oraz zwiększenia zdolności i skuteczności działania administracji publicznych oraz systemu sądownictwa. W niektórych przypadkach konieczne są pilne działania służące modernizacji otoczenia biznesowego poprzez ograniczenie biurokracji i zwiększenie przejrzystości procedur zamówień publicznych. Niektórym państwom członkowskim zaleca się również lepsze wykorzystywanie dostępnych funduszy unijnych.

Ramka 2. Pakt euro plus: bilans pierwszych zobowiązań

Pakt euro plus został uzgodniony w marcu 2011 r. przez szefów państw i rządów krajów należących do strefy euro; przystąpiły do niego również Bułgaria, Dania, Litwa, Łotwa, Polska i Rumunia. Celem paktu jest wzmocnienie gospodarczego filaru unii walutowej, osiągnięcie nowej jakości w koordynacji polityki gospodarczej i zwiększenie konkurencyjności, a tym samym uzyskanie większego stopnia konwergencji. Pakt koncentruje się zasadniczo na obszarach, które wchodzą w zakres kompetencji krajowych i mają kluczowe znaczenie dla zwiększenia konkurencyjności oraz uniknięcia szkodliwych zaburzeń równowagi makroekonomicznej. Pakt został zaprojektowany tak, aby obejmował szczególne, dodatkowe wysiłki, w tym konkretne zobowiązania i działania o charakterze bardziej ambitnym niż działania, które uzgodniono w ramach UE, a także harmonogram ich wdrożenia. Te dodatkowe zobowiązania będą uwzględniane w krajowych programach reform oraz w programach stabilności i programach konwergencji, a także będą objęte zwykłymi unijnymi ramami nadzoru.

Większość z 23 państw, które przystąpiły do paktu, przedstawiła odpowiednie zobowiązania – łącznie ponad 100 odrębnych środków – które dotyczą większości lub wszystkich (czterech) obszarów ujętych w pakcie, którymi są: wspieranie konkurencyjności, wspieranie zatrudnienia, działanie na rzecz stabilności finansów publicznych oraz zwiększenie stabilności finansowej.

Stopień ambicji i precyzji tych zobowiązań jest jednak różny:

- pięciu członków paktu nie przedstawiło dotychczas swoich zobowiązań[10].

- zobowiązania koncentrują się głównie na przyspieszeniu reform służących pobudzeniu wzrostu gospodarczego celem zwiększenia konkurencyjności, na przykład w sektorach sieciowych i w sektorze usług. Wiele z nich dotyczy działań w obszarze zatrudnienia skupionych wokół kwestii poprawy wyników systemu kształcenia oraz poprawy kwalifikacji. Inne dotyczą środków konsolidacji budżetowej, przykładowo poprzez lepsze umocowanie ścisłej dyscypliny budżetowej w przepisach prawa krajowego. W mniejszym stopniu zobowiązania dotyczą wzmocnienia stabilności finansowej, zwłaszcza poprzez wzmocnienie krajowego nadzoru nad instytucjami finansowymi. W przyszłości na większą uwagę powinny również zasłużyć aspekty związane z pragmatyczną koordynacją polityki podatkowej, w postaci wymiany najlepszych praktyk, unikania praktyk szkodliwych oraz wniosków dotyczących zwalczania oszustw podatkowych i uchylania się od opodatkowania.

Niektórzy członkowie paktu zobowiązali się do podjęcia inicjatyw o wymiernym charakterze, np. wdrożenia szczególnych przepisów lub programów wraz z podaniem ich wolumenu finansowego, podczas gdy inni członkowie poczynili bardziej ogólne zobowiązania dotyczące zmniejszenia bezrobocia wśród pracowników o niskich kwalifikacjach, utrzymania obciążeń podatkowych na niskim poziomie, poprawy warunków prowadzenia działalności gospodarczej poprzez ograniczenie biurokracji lub dotyczące wdrożenia dyrektyw unijnych.

Jednak również jeśli podjęto konkretne zobowiązania, większość z nich wydaje się dotyczyć bieżących projektów legislacyjnych, a nie wybiegających w przyszłość projektów reform zainicjowanych w odpowiedzi na uchwalenie paktu euro plus. Dotychczas żadne ze zobowiązań nie wydaje się uwzględniać zapisanej w pakcie idei skoncentrowania się na najlepszych praktykach oraz na porównaniach z krajami odnotowującymi najlepsze wyniki w Europie bądź z innymi strategicznymi partnerami.

Dokonana przez Komisję ocena zobowiązań została uwzględniona w przedstawionych przez nią zaleceniach. W wielu przypadkach wydano konkretne zalecenie w obszarach, które są bardziej ogólnie opisane w zobowiązaniach podjętych w ramach paktu euro plus, takich jak na przykład reforma systemu emerytalnego, opodatkowanie pracy i poprawa kwalifikacji.

KOLEJNE KROKI

Komisja zwraca się do Rady Europejskiej o zatwierdzenie przedłożonych zaleceń na posiedzeniu w czerwcu 2011 r., zanim zostaną one formalnie przyjęte przez Radę.

Na poziomie UE kontynuowane będą prace w następstwie europejskiego okresu oceny:

- Ustawodawca europejski powinien przyjąć nowy pakiet legislacyjny dotyczący zapobiegania zaburzeniom równowagi makroekonomicznej i korygowania tych zaburzeń, jak również wzmocnienia paktu stabilności i wzrostu. Pozwoli to wzmocnić nasze wspólne narzędzia umożliwiające ocenę sytuacji i podjęcie właściwych działań następczych.

- W świetle zaleceń dla państw członkowskich poszczególne składy Rady powinny zbadać politykę oraz wyniki poszczególnych krajów w danych obszarach, monitorować realizację zobowiązań i dokonać wzajemnej oceny w zakresie konkretnych tematów, tak by zachęcić do wzajemnego uczenia się na podstawie interesujących praktyk.

- Korzystając ze szczególnych zaleceń skierowanych do jej członków, Eurogrupa powinna zintensyfikować koordynację polityki, przy zwróceniu szczególnej uwagi na identyfikowanie zaburzeń równowagi makroekonomicznej oraz zapobieganie takim zaburzeniom. Eurogrupa powinna również monitorować wdrożenie zaleceń.

- Zgodnie z paktem euro plus, szefowie państw i rządów uczestniczących w nim państw członkowskich będą na płaszczyźnie politycznej wzajemnie monitorować realizację swoich zobowiązań. W świetle dokonanej przez Komisję oceny pierwszych doświadczeń dotyczących stosowania paktu, kolejne zobowiązania podjęte przez uczestniczące państwa członkowskie powinny być bardziej konkretne, wymierne i osadzone w określonych ramach czasowych, tak by można było monitorować postępy. Zobowiązania te powinny być osadzone w procesach przygotowywania i wdrażania krajowych programów reform oraz programów stabilności, względnie programów konwergencji.

- Parlament Europejski powinien mieć możliwość oceny postępu w realizacji głównych elementów strategii „Europa 2020” i przedstawienia swojej opinii na temat kolejnej rocznej analizy wzrostu gospodarczego przygotowywanej przez Komisję. Odpowiednią rolę w tym względzie powinny również odgrywać Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny oraz Komitet Regionów.

- Komisja dokona bilansu postępów we wdrażaniu zaleceń skierowanych do poszczególnych krajów, zarówno na poziomie unijnym w swojej kolejnej rocznej analizie wzrostu gospodarczego w styczniu 2012 r., jak również w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich w swoich wytycznych, które zostaną następnie przygotowane w trakcie przyszłego roku. Komisja będzie nadal wspierać wysiłki państw członkowskich poprzez działania podejmowane na szczeblu UE celem wdrożenia inicjatyw przewodnich strategii „Europa 2020”, jak również poprzez zwiększone starania o uwolnienie potencjału jednolitego rynku, między innymi poprzez Akt o jednolitym rynku.

Zakończenie pierwszego europejskiego semestru oznacza zarazem początek „semestrów krajowych” – w drugiej połowie bieżącego roku każde państwo członkowskie podda wewnętrznej dyskusji wytyczne europejskie oraz uwzględni je w budżecie krajowym na rok 2012 oraz w ramach podejmowania krajowych decyzji politycznych, również w związku z przygotowywaniem kolejnych programów krajowych wiosną 2012 r.

Podczas gdy w związku z trudną aktualnie sytuacją w pierwszym roku funkcjonowania nowego mechanizmu koordynacji niektóre państwa członkowskie mogły świadomie wybrać cele i środki nacechowane ostrożnością, w kolejnych latach konieczne będzie podjęcie dodatkowych wysiłków, tak by zagwarantować, że UE w wystarczającym stopniu inwestuje w inteligentny, zrównoważony wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu. Państwa członkowskie muszą uczynić więcej dla utrzymania poziomu wydatków na badania naukowe i edukację oraz kluczowe elementy infrastruktury. Powinny one stworzyć większe możliwości w sektorze usług, w tym poprzez zlikwidowanie barier dla tworzenia nowych miejsc pracy i konkurencji w głównych sektorach sieciowych oraz poprzez szybkie podjęcie decyzji dotyczących środków proponowanych w Akcie o jednolitym rynku. Większość państw członkowskich mogłaby uczynić więcej dla poprawy warunków prowadzenia działalności gospodarczej, m.in. dzięki ulepszeniu regulacji, ograniczeniu tzw. „pozłacania” (tj. wprowadzania przepisów wykraczających poza minimalne wymogi prawa unijnego) oraz ułatwieniu dostępu małych i średnich przedsiębiorstw do finansowania. Należy kontynuować wdrażanie środków służących wprowadzeniu modelu flexicurity oraz dostosowaniu kwalifikacji do potrzeb rynku pracy.

W swoich wysiłkach na rzecz konsolidacji budżetowej oraz reform strukturalnych państwa członkowskie muszą znaleźć jednocześnie sposoby na rozwiązanie problemów wynikających ze społecznych skutków zachodzących obecnie zmian. W ramach strategii „Europa 2020” UE zdecydowała się wyznaczyć również cel dotyczący włączenia społecznego, w postaci zmniejszenia do 2020 r. liczby osób ubogich i wyłączonych społecznie o 20 mln. Widoczne w wielu krajach tendencje wskazują na to, że ryzyko ubóstwa i marginalizacji społecznej może rosnąć, jeśli nie zostaną podjęte działania mające na celu jego ograniczenie. Biorąc za punkt wyjścia działania opisane w programach krajowych, państwa członkowskie muszą zwiększyć swoje zaangażowanie, aby możliwe było osiągnięcie wyznaczonego celu.

Aby wzmocnić legitymację i skuteczność nowego zarządzania gospodarczego w UE, państwa członkowskie powinny określić najlepsze sposoby włączenia parlamentów krajowych, a także odpowiednich organów niższych szczebli administracji oraz innych zainteresowanych stron, w procesy przygotowywania swoich programów oraz inne powiązane procedury. W ramach nowego, wzmocnionego zarządzania gospodarczego w UE Komisja gotowa jest udzielić wszelkiej możliwej pomocy oraz zaangażować się w dyskusje prowadzone na szczeblu krajowym.

Musimy wykorzystać dynamikę zmian, do których zmusza nas kryzys, tak by UE wyszła z niego silniejsza, lepiej przygotowana na wyzwania przyszłości i pełna zaufania w swoje własne możliwości skutecznego konkurowania na rynkach światowych. Pierwszy europejski semestr stanowi kluczowy krok w kierunku osiągnięcia celów strategii „Europa 2020” i oznacza jakościową zmianę w koordynacji polityki gospodarczej oraz w zarządzaniu gospodarczym w UE. Intensyfikując krajowe działania oraz współpracując na poziomie unijnym, mamy większe szanse zapewnienia zrównoważonego wzrostu gospodarczego i ułatwienia mieszkańcom Europy realizacji ich planów na przyszłość.

[1] Grecja, Irlandia, Łotwa, Portugalia i Rumunia.

[2] Strategia ta obejmuje pięć głównych celów, które UE powinna osiągnąć do roku 2020: zwiększenie wskaźnika zatrudnienia do 75 %, podniesienie poziomu inwestycji w badania i rozwój do wysokości odpowiadającej 3 % PKB, osiągnięcie celów w zakresie zmiany klimatu oraz energii (tzw. cel „20–20–20”), zwiększenie odsetka osób z wykształceniem wyższym lub równoważnym do co najmniej 40 % oraz ograniczenie odsetka osób przedwcześnie kończących naukę szkolną do poniżej 10 %, wspieranie włączenia społecznego poprzez zmniejszenie o co najmniej 20 mln liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wyłączeniem społecznym.

[3] Bułgaria, Dania, Litwa, Łotwa, Polska i Rumunia.

[4] „Roczna wizja wzrostu gospodarczego: wsparcie całościowej odpowiedzi UE na kryzys”, COM(2011) 11 z 12. 1.2011, w tym projekt wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu.

[5] Portugalia i Grecja formalnie nie przedłożyły programów stabilności. Priorytety polityczne tych krajów będą regularnie omawiane w kontekście realizacji programów pomocy finansowej.

[6] Komisja zaproponowała szereg unijnych inicjatyw przewodnich służących wsparciu realizacji celów strategii „Europa 2020”, a mianowicie inicjatywy: „Europejska agenda cyfrowa”, „Unia innowacji”, „Nowa polityka przemysłowa”, „Mobilna młodzież”, „Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia”, „Europejski program walki z ubóstwem” oraz „Efektywne gospodarowanie zasobami”. Komisja przedłożyła również projekt szeregu kluczowych działań służących uwolnieniu potencjału unijnego jednolitego rynku w postaci nowego „Aktu o jednolitym rynku”.

[7] Wyjątki stanowią Zjednoczone Królestwo, które przedstawiło cele jakościowe dla szeregu obszarów, oraz Luksemburg, który niedawno wycofał swój cel w zakresie ograniczania ubóstwa.

[8] Co obejmuje również zniesienie dotacji, które mają pośrednio szkodliwy wpływ na środowisko.

[9] Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym.

[10] Finlandia, Grecja, Łotwa, Portugalia i Słowenia.