PL    PL PL 
PL    PL  KOMISJA WSPÓLNOT  EUROPEJSKICH 
Bruksela, dnia 3.12.2008 
SEK2008) 2945 
DOKUMENT ROBOCZY S ŁUŻB KOMISJI 
uzupełniający 
 
Wniosek  
 
DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 
 
ustanawiaj ąca minimalne normy dotycz ące przyjmowania osób ubiegaj ących się o azyl  
  
Streszczenie oceny skutków  
  
{KOM(2008) 815 wersja ostateczna} 
{SEK(2008) 2944} 
PL 2   PL 1. WPROWADZENIE  
Przyjęcie wniosku w sprawie zmiany dyrektywy Rady 2003/9/WE ustanawiaj ącej minimalne 
normy dotycz ące przyjmowania osób ubiegaj ących się o azyl (zwanej dalej dyrektyw ą w 
sprawie warunków przyjmowania) by ło jedną ze strategicznych inicjatyw wchodz ących w 
skład programu prac Komisji na 2008 r.1 
W ramach przygotowa ń do drugiej fazy prawodawstwa azylowego, zgodnie z programem 
haskim2, Komisja rozpocz ęła proces oceny wyników osi ągniętych w pierwszej fazie budowy 
wspólnego europejskiego systemu azylo wego (zwanego dalej CEAS), obejmuj ącej m.in. 
określenie warunków przyjmowania osób ubiegaj ących się o azyl.  
W związku z tym w dniu 26 listopada 2007 r. Komisja opublikowa ła sprawozdanie3 (zwane 
dalej „ sprawozdaniem z oceny ”) dotycz ące transpozycji i stosowania dyrektywy przez 
państwa członkowskie, zwracaj ąc szczególn ą uwagę na te obszary, w których niezb ędne jest 
wyjaśnienie obowi ązujących przepisów lub ich harmonizacja. Dodatkowo w czerwcu 2007 r. 
Komisja przedstawi ła zieloną księgę w celu przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi 
stronami na temat mo żliwych rozwi ązań dotyczących opracowania dr ugiego etapu CEAS w 
odniesieniu równie ż do przyjmowania osób ubiegaj ących się o azyl. Ponadto odby ło się kilka 
posiedzeń ekspertów z pa ństw członkowskich, UNHCR, organizacji pozarz ądowych i sektora 
akademickiego w celu okre ślenia głównych obszarów, którymi nale ży się zająć w drugiej 
fazie prawodawstwa azylowego.  
Podniesione w trakcie k onsultacji kwestie oraz zg łoszone sugestie stanowi ły dobrą podstawę 
do opracowania niniejszej oceny skutków.  
2. AKTUALNA SYTUACJA I PROBLEMY  
W obszarze warunków przyjmowania osób ubiegaj ących się o azyl wskazano nast ępujące 
problemy: 
• dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania  nie zawsze gwarantuje odpowiednie normy 
traktowania osób ubiegaj ących się o azyl. Dotyczy to zw łaszcza: 
– dostępu do rynku pracy; 
– poziomu i formy materialnyc h warunków przyjmowania; 
– uwzględnienia potrzeb osób, które znajduj ą się w szczególnie trudnej sytuacji; 
– zatrzymania; 
– zakresu stosowania dyrektywy.  
                                                 
1 COM (2007) 640 
2 Program Haski: wzmacnianie wolno ści, bezpiecze ństwa i sprawiedliwo ści w Unii Europejskiej, 
przyjęty dnia 5 listopada 2004 r. 
3 COM (2007) 745 
PL 3   PL • Różne normy traktowania ubiegaj ących się o azyl osób znajduj ących się w szczególnie 
trudnej sytuacji i w łasnych obywateli znajduj ących się w szczególnie trudnej sytuacji 
mogłyby prowadzi ć do dyskryminacji.  
• Brak zharmonizowanych warunków przyjmowania móg łby zwiększyć wtórne 
przemieszczanie si ę osób ubiegaj ących się o azyl, co nak łada niesprawiedliwe obci ążenia 
na administracje krajowe, jak i na osoby ubiegaj ące się o azyl. 
W ocenie skutków zawarto mo żliwy scenariusz rozwoju sytuacji w przypadku braku podj ęcia 
działań na poziomie UE i stwierdzono, że obecne problemy nie znikn ęłyby oraz że istnieje 
znacząca potrzeba podj ęcia działań przez UE.  
3. CELE STRATEGICZNE  
Ogólne cele  drugiej fazy ustanawiania CEAS w odniesieniu do dyrektywy w sprawie 
warunków przyjmowania dotycz ą zapewnienia wy ższych norm traktowania osób 
potrzebuj ących ochrony mi ędzynarodowej oraz zmniejszenie  wtórnego przemieszczania si ę. 
Nowa dyrektywa s łuży w szczególno ści realizacji nast ępujących celów: 
I) u łatwienie dost ępu do rynku pracy; 
II) zapewnienie odpowiednich norm w odniesieniu do materialnych warunków 
przyjmowania; 
III) odpowiednie uwzgl ędnienie potrzeb osób znajduj ących się w szczególnie trudnej 
sytuacji;  
IV) zagwarantowanie, że zatrzymanie jest środkiem stosowanym wy łącznie w 
wyjątkowych przypadkach oraz wzmocnie nie gwarancji prawnych dla osób 
ubiegających się o azyl, które zosta ły zatrzymane; 
V) dok ładne okre ślenie zakresu stosowania dyrektywy.  
4. OPCJE POLITYCZNE  
Przy uwzgl ędnieniu ró żnorodnego charakter wspomnianych powy żej konkretnych celów w 
ocenie skutków proponuje si ę oddzielne opcje polityczne dla ka żdego z tych zamierze ń. Na 
preferowan ą opcję polityczn ą złożyły się preferowane opcje polityczne wybrane dla 
poszczególnych celów.  
4.1. Zachowanie status quo  
Obowiązujące ramy prawne pozosta łyby niezmienione, a bie żące działania w pa ństwach 
członkowskich by łyby kontynuowane.  
Komisja w dalszym ci ągu monitorowa łaby proces wdra żania przepisów dyrektywy w sprawie 
warunków przyjmowania.  
PL 4   PL 4.2. Preferowana opcja polityczna 
W obliczu z łożoności proponowanych opcji politycznych, w niniejszym streszczeniu 
ograniczono si ę do wyliczenia podstawowych elementów sk ładających się na preferowan ą 
opcję polityczn ą. Preferowana opcja polityczna obejmuje zarówno opcję legislacyjn ą, jak i 
opcje ukierunkowane na wspieranie praktycznej wspó łpracy  między państwami 
członkowskimi. 
W odniesieniu do: 
• zakresu dyrektywy  - preferowana opcja polityczna obejmuje: 
– uściślenie, że dyrektywa ma zastosowanie do wszystki ego rodzaju procedur azylowych (w 
tym do procedury dubli ńskiej) oraz do wszystkich obszar ów geograficznych i placówek 
dla osób ubiegaj ących się o azyl (w tym o środków zatrzymania); 
– zagwarantowanie, że dyrektywa obowi ązuje także w odniesieniu do osób ubiegaj ących się 
o ochronę subsydiarn ą.  
• dostępu do rynku pracy  - preferowana opcja polityczna obejmuje: 
– skrócenie ogranicze ń czasowych dotycz ących dost ępu do rynku pracy; 
– zakaz wprowadzania szczególnych warunków dost ępu do rynku pracy na poziomie 
krajowym, które mog łyby ogranicza ć prawo osób ubiegaj ących się o azyl do zatrudnienia. 
Preferowana opcja w zakresie praktycznej wspó łpracy, maj ąca charakter uzupe łniający w 
stosunku do preferowan ej opcji legislacyjnej, obejmuje wymian ę najlepszych praktyk, w 
ramach sieci EURASIL, w celu dalszego u łatwiania dost ępu do rynku pracy. Przyk ładowo 
praktyka pa ństw członkowskich, które nie wymagaj ą pozwole ń na pracę lub zezwalaj ą na 
bezpośredni dost ęp do zatrudnienia, mog łaby zosta ć zestawiona z praktyk ą tych państw 
członkowskich, które stosuj ą w tym obszarze bardziej restrykcyjne przepisy.  
• zatrzymania osób ubiegaj ących się o azyl - preferowana opcja polityczna obejmuje  
– w miarę możliwości unikanie zatrzymania i stosowanie tego środka wy łącznie w 
wyjątkowych przypadkach; 
– wprowadzenie szeregu gwarancji pro ceduralnych dla zatrzymanych osób ubiegaj ących się 
o azyl, takich jak prawo do informacji o powodach zatrzymania oraz o mo żliwościach 
zakwestionowania decyzji o zatrzymaniu w s ądzie krajowym; 
– określenie warunków zatrzymania przy uwzgl ędnieniu szczególnie trudnej sytuacji osób o 
szczególnych potrzebach, zw łaszcza dzieci i ofiar tortur;  
– postanowienie, że osoby ma łoletnie będą podlegały zatrzymaniu jedynie w przypadku, gdy 
będzie to w ich najlepszym intere sie, natomiast zatrzymanie osób ma łoletnich 
pozbawionych opieki b ędzie zabronione; 
– wprowadzenie systemu okresowego przegl ądu w celu monitorowania zatrzyma ń. 
PL 5   PL Preferowana opcja w zakresie praktycznej wspó łpracy, maj ąca charakter uzupe łniający w 
stosunku do preferowan ej opcji legislacyjnej, obejmuje wymian ę najlepszych praktyk, w 
ramach sieci EURASIL, z tymi pa ństwami cz łonkowskimi, które stosuj ą środki alternatywne 
do zatrzymania (np. gwarancje finansow e, przedstawienie gwaranta itp.).  
• materialnych warunków przyjmowania - preferowana opcja polityczna obejmuje:  
– podejście ilościowe w odniesieniu do zasady „odpow iedniego poziomu materialnych 
warunków przyjmowania” poprzez wprowadz enie poziomu odniesienia, mianowicie 
minimalnego poziomu wsparcia socjalnego przyznawanego w łasnym obywatelom; 
– wprowadzenie dla pa ństw członkowskich wymogu sprawozdawczo ści m.in. w celu 
monitorowania poziomu wsparcia przyznawanego osobom ubiegaj ącym się o azyl;  
– zagwarantowanie, że ograniczenia lub odst ąpienia od warunków przyjmowania 
wprowadzane s ą zgodne z zasad ą odpowiedniego poziomu życia, oraz zapewnienie prawa 
do odwołania się od takich decyzji.  
Preferowana opcja w zakresie praktycznej wspó łpracy, maj ąca charakter uzupe łniający w 
stosunku do preferowan ej opcji legislacyjnej, obejmuje wymian ę najlepszych praktyk, w 
ramach sieci EURASIL, w celu zapewnienia wy ższych norm dotycz ących materialnych 
warunków przyjmowania przy jednoczesnym uwzgl ędnieniu zdolno ści państw członkowskich 
w zakresie przyjmowania. W szczególno ści mogłaby mieć miejsce wymiana pogl ądów i 
propozycji dotycz ących lepszego przekazywania info rmacji o potrzebach osób ubiegaj ących 
się o azyl przez o środki przyjmowania czy dotycz ących sposobów zagwarantowania tego, że 
przy zakwaterowaniu uwzgl ędniane s ą takie czynniki jak wiek i p łeć, jak równie ż 
przestrzegane jest prawo do prywatno ści i życia rodzinnego.  
• osób o szczególnych potrzebach  - preferowana opcja polityczna obejmuje: 
– ustanowienie mechanizmów, dzi ęki którym mo żliwe byłoby odpowiednie okre ślenie 
szczególnych potrzeb i w razie konieczno ści nadzorowanie poszczególnych przypadków; 
– ułatwienie dost ępu do edukacji dla osób ma łoletnich; 
– wprowadzenie obowi ązku dla pa ństw członkowskich w zakresie zapobiegania 
przestępstwom zwi ązanym z p łcią w ośrodkach zakwaterowania; 
– wyjaśnienie znaczenia istotnych poj ęć zawartych obecnie w dyrektywie, takich jak 
„niezbędna pomoc medyczna i inne formy po mocy” czy „leczenie podstawowe”; 
– wprowadzenie wymogu, aby personel maj ący kontakt z ofiarami tortur lub gwa łtu był 
odpowiednio wyszkolony. 
Preferowana opcja w zakresie praktycznej wspó łpracy, maj ąca charakter uzupe łniający w 
stosunku do preferowanej opcji  legislacyjnej, obejmuje: 
– systematyczn ą wymian ę najlepszych praktyk, w ramach sieci EURASIL, w zakresie 
traktowania grup osób, które znajduj ą się w szczególnie trudnej sytuacji, w szczególno ści 
w celu zapewnienia aktywnego okre ślania szczególnych potrzeb, zagwarantowania, tam 
gdzie to niezb ędne, dostępu do odpowiedniego traktowania oraz odpowiednich szkole ń dla 
PL 6   PL pracowników maj ących kontakt z grupami osób znajduj ących się w szczególnie trudnej 
sytuacji; 
– praktyczn ą współpracę w ramach sieci EURASIL w celu wsparcia procesu przyj ęcia 
unijnego podr ęcznika, w którym zebrane by łyby najlepsze praktyki  na poziomie UE w 
dziedzinie szkolenia pracowników maj ących kontakt z grupami osób znajduj ących się w 
szczególnie trudnej sytuacji, wytyczne dotycz ące określania szczególnych potrzeb, 
zakwaterowania osób znajduj ących się w szczególnie trudnej sytuacji itp.  
Podstawowe zalety  preferowanego wariantu s ą następujące: 
• wyższe normy  traktowania osób ubiegaj ących się o azyl (u łatwiony dost ęp do rynku 
pracy, gwarancje proceduralne dla osób zatrzymanych, wy ższe normy traktowania dla 
osób znajduj ących się w szczególnie trudnej sytuacji itp.) zgodnie z prawem 
międzynarodowym, w szczególno ści konwencj ą ONZ o prawach dziecka i Karty praw 
podstawowych UE;  
• Dalsza harmonizacja  warunków przyjmowania w drodze uregulowa ń prawnych, a tak że 
ulepszona praktyczna wspó łpraca, umo żliwiająca stosowanie równowa żnych norm 
traktowania w ca łej UE i zapewniaj ąca kompleksow ą koncepcj ę do warunków przyj ęcia. 
Najistotniejsze skutki: 
• zapewnienie wy ższych norm przyjmowania b ędzie miało ogólnie pozytywne skutki dla 
osób ubiegaj ących się o azyl w odniesieniu do przestr zegania praw podstawowych. W 
szczególno ści zostanie wzmocnione prawo do swobodnego przemieszczania si ę poprzez 
zagwarantowanie, że zatrzymanie powinno mie ć miejsce wy łącznie w wyj ątkowych 
przypadkach i że zatrzymanie osób ma łoletnich pozbawionych opieki b ędzie zabronione; 
ułatwienie dost ępu do rynku pracy przyczyni si ę do większej niezale żności finansowej 
osób ubiegaj ących się o azyl i do lepszej integracji w przyjmuj ącym państwie 
członkowskim; sytuacja osób znajduj ących się w szczególnie trudnej sytuacji b ędzie 
bardziej odpowiednio uwzgl ędniania poprzez zapewnienie nale żytego i szybkiego 
określenia ich potrzeb i odpowiednich warunków; ponadto wymiana najlepszych praktyk i 
przyjęcie wytycznych we wszystkich odno śnych obszarach warunków przyjmowania 
mogłoby być bardzo praktycznym instrumentem s łużącym zapewnieniu stosowania w ca łej 
UE możliwie najwy ższych norm;  
• dzięki zapewnieniu bardziej równowa żnych norm traktowania w ca łej UE, zw łaszcza w 
odniesieniu do zatrzymania, material nych warunków przyjmowania i dost ępu do rynku 
pracy proponowane środki mog ą przyczyni ć się do ograniczenia wtórnego przemieszczania 
się. Praktyczna wspó łpraca mog łaby także służyć ustanawianiu wspólnych praktyk w 
zakresie warunków przyjmowania osób ubiegaj ących się o azyl, zw łaszcza w odniesieniu 
do traktowania grup osób znajduj ących się w szczególnie trudnej sytuacji, poprzez 
przyjęcie podręcznika UE zawieraj ącego najlepsze praktyki i strategie polityki, jakie 
miałyby stosowa ć wszystkie pa ństwa członkowskie.  
Wykonalno ść finansowa: 
• W celu uzyskania zgodno ści z przepisami nowej dyrektywy niezb ędne byłyby wysi łki 
finansowe w odniesieniu do:  
PL 7   PL – materialnych warunków przyjmowania  w celu dostosowania ich do warto ści odniesienia 
określonych w nowej dyrektywie;  
– sposobów post ępowania w przypadku osób znajduj ących się w szczególnie trudnej sytuacji 
w celu ustanowienia mechanizmów na poziomie krajowym s łużących okre ślaniu 
szczególnych potrzeb;  
– zapewnienia dost ępu do opieki zdrowotnej osobom znajduj ącym się w szczególnie trudnej 
sytuacji na tych samych warunkach, jakie maj ą zastosowanie do w łasnych obywateli.  
• Skutkiem planowanego skrócenia ogranicze ń czasowych dotycz ących dost ępu do rynku 
pracy mog łyby być oszczędności dla pa ństw członkowskich. Wynika łoby to ze 
zwiększonej finansowej niezale żności osób ubiegaj ących się o azyl, co pozwoli łoby na 
oszczędności w zakresie pomocy socjalnej Ponadto wnosi łyby one wk ład w systemy 
fiskalne pa ństw członkowskich poprzez opodatkowanie pracy. 
• Zagwarantowanie, że zatrzymanie jest środkiem stosowanym wy łącznie w wyj ątkowych 
przypadkach, równie ż pociągnęłoby za sob ą oszczędności dla państw członkowskich. W 
związku z du żą liczbą pracowników zatrudnionych w o środkach zatrzymania w celu 
sprostania wymogom bezpiecze ństwa strategie polityczne dotycz ące zatrzymania mog łyby 
się okazać bardziej kosztowne ni ż zakwaterowanie osób ubiegaj ących się o azyl w 
otwartych o środkach zakwaterowania.  
5. MONITOROWANIE I OCENA  
Monitorowanie i ocena prefer owanej opcji politycznej b ędzie miało duże znaczenie dla oceny 
efektywno ści i skuteczno ści nowej dyrektywy. W tym kontek ście Komisja b ędzie regularnie 
oceniać wdrażanie nowej dyrektywy w pa ństwach cz łonkowskich i przedstawia ć 
sprawozdania na ten temat. Dodatkowo ustanowione zostan ą roczne mechanizmy 
sprawozdawcze w celu monitorowania tych obszarów, w przypadku których wdra żanie 
okazało się problematyczne w pierwszej fazie prawodawstwa azylowego. W dalszym ci ągu 
regularnie odbywa ć się będą posiedzenia ekspertów w celu omówienia problemów 
dotyczących wdra żania, jak równie ż wymiana najlepszych praktyk mi ędzy państwami 
członkowskimi.  
Poniżej przedstawiono proponowany wykaz wska źników, na podstawie których mo żna 
byłoby dokonywa ć oceny post ępów w zakresie preferowanej opcji i jej efektywno ści w 
kontekście realizacji g łównych celów polityki.  
Wskaźniki 
• Poziom wdro żenia przez pa ństwa członkowskie zmian zaproponowanych do dyrektywy w 
sprawie warunków przyjmowania 
• Liczba osób ubiegaj ących się o azyl w danym pa ństwie członkowskim 
• Liczba osób ubiegaj ących się o azyl zatrudnionych w danym pa ństwie członkowskim 
• Liczba osób ubiegaj ących się o pracę, w przypadku których stwierdzono, że mają one 
szczególne potrzeby, oraz liczba spraw pr zekazanych do kompetentnych instytucji 
PL 8   PL • Liczba wniosków i przeniesie ń w ramach systemu dubli ńskiego  
• Trafienia w EURODAC 
• Wysokość świadczeń przyznanych osobom ubiegaj ącym się o azyl 
• Liczba osób b ędących beneficjentami środków pochodz ących z Europejskiego Funduszu 
na rzecz Uchod źców (EFU)  
• Wysokość zasobów finansowych przydzielonych na EFU  
• Wysokość zasobów finansowych przydzielonych na dzia łania w ramach praktycznej 
współpracy  
• Liczba przeprowadzonych szkole ń.