2)badania zewnętrznego pod tytułem „Supporting study for the evaluation of the relevance of EOTA tasks” [„Badanie pomocnicze na potrzeby oceny odpowiedniości zadań EOTA”] (badanie) ukończonego w grudniu 2016 r.

Niniejsze sprawozdanie zawiera analizę sposobu wykonywania przez Europejską Organizację Aprobat Technicznych (EOTA) zadań, na które otrzymała ona dotacje UE. Wiąże się to z oceną odpowiedniości, skuteczności, wydajności, spójności i europejskiej wartości dodanej w odniesieniu do tych zadań.

Podstawowymi zadaniami EOTA są zadania określone w lit. c) i d), ponieważ odnoszą się one bezpośrednio do opracowania europejskich dokumentów oceny. Zadania określone w lit. a) i b) można uznać za zadania pomocnicze, które mają znaczący wpływ na proces oraz jakość wyników. Wreszcie zadania określone w lit. e), f) i g) mogą być uznane za zadania w zakresie monitorowania.

g)zapewnianie, by przyjęte europejskie dokumenty oceny i odniesienia do europejskich ocen technicznych były publicznie dostępne.

Członkowie EOTA to organy publiczne lub organizacje prywatne wyznaczone przez rządy państw uczestniczących. Niektóre państwa członkowskie wyznaczyły tylko jedną JOT, inne więcej niż jedną. W niektórych państwach członkowskich wyznaczona JOT jest odpowiedzialna za oceny techniczne i opracowanie europejskich dokumentów oceny we wszystkich grupach wyrobów, w innych państwach członkowskich wyznaczono JOT wyspecjalizowane w jednej grupie lub większej liczbie grup wyrobów określonych w art. 29 ust. 1 oraz w załączniku IV do CPR.

Pakiet prac 3 odnosi się do podstawowej działalności w zakresie opracowywania europejskich dokumentów oceny. W ciągu ostatnich 3 lat stanowił on 41 % osobodni.

Uznając jednak rolę EOTA w zharmonizowanym systemie wyrobów budowlanych, w art. 31 ust. 2 określono, że EOTA „uznaje się za jednostkę dążącą do osiągnięcia celu będącego przedmiotem interesu ogólnoeuropejskiego w rozumieniu art. 162 rozporządzenia Komisji (WE, Euratom) nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich”.

W przypadku europejskich dokumentów oceny art. 66 ust. 3 stanowi, że ETAG „mogą być stosowane jako” europejskie dokumenty oceny, jako podstawa do wydawania europejskich ocen technicznych na mocy CPR, o ile zawierają one wszystkie elementy konieczne dla europejskich dokumentów oceny zgodnie z art. 24 CPR oraz o ile ich treść techniczna nie przestanie obowiązywać w międzyczasie. Ze względu na opracowanie nowych metod i kryteriów oceny na podstawie CPR, ETAG stały się nieaktualne i stopniowo przekształcono je w europejskie dokumenty oceny. Obecnie, do czerwca 2019 r., przekształcono 12 ETAG (ze wszystkimi ich częściami) i opublikowano odniesienia do nich w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, a 14 ETAG jest przekształcanych.

Jedynym sposobem przeniesienia procedur przyznawania aprobat za porozumieniem stron z CPD do CPR było opracowanie europejskich dokumentów oceny opartych na technicznej treści procedur przyznawania aprobat za porozumieniem stron, o ile były one aktualne. Europejskie aprobaty techniczne wydane na podstawie procedur przyznawania aprobat za porozumieniem stron należało zastąpić europejskimi ocenami technicznymi na podstawie europejskiego dokumentu oceny do dnia 30 czerwca 2018 r.

Zgodnie z CPD (art. 9) europejskie aprobaty techniczne opierały się albo na wytycznych do europejskich aprobat technicznych (ETAG) albo na „procedurach przyznawania aprobat za porozumieniem stron”. Europejskie aprobaty techniczne były ważne maksymalnie przez 5 lat, co oznaczało, że takie dokumenty nie mogą pozostać w mocy (jako podstawa dla sporządzania deklaracji właściwości użytkowych) po dniu 1 lipca 2018 r.

Większość z 93 nowych europejskich dokumentów oceny nie jest związana z nowymi wyrobami wprowadzanymi do obrotu, ale z wyrobami objętymi, choć nie w pełni, obowiązującymi normami lub europejskim dokumentem oceny (nierzadko powstałymi z przekształcenia ETAG lub procedur przyznawania aprobat za porozumieniem stron). Te „nowe” europejskie dokumenty oceny zawierają tylko jedną dodatkową zasadniczą charakterystykę / dwie dodatkowe zasadnicze charakterystyki lub odnoszą się do nieco szerszego zakresu lub dodatkowych zamierzonych zastosowań w porównaniu z wcześniejszymi zharmonizowanymi specyfikacjami technicznymi.

Europejskie dokumenty oceny, do których opublikowano odniesienia, można podzielić na dwie kategorie: europejskie dokumenty oceny powstałe albo z przekształcenia dokumentów opartych na CPD (ETAG lub procedur przyznawania aprobat za porozumieniem stron), albo nowe europejskie dokumenty oceny. Większość europejskich dokumentów oceny, do których opublikowano odniesienia, oparta jest na dokumentach opracowanych w trakcie obowiązywania CPD (57 %).

Z 217 europejskich dokumentów oceny, do których opublikowano odniesienie, 20 dotyczy zastępowanych europejskich dokumentów oceny (zastępują one europejskie dokumenty oceny, do których odniesienie opublikowano wcześniej). Zatem całkowita liczba netto europejskich dokumentów oceny znajdujących się w wykazie podczas ostatniego etapu publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej wyniosła w 2018 r. 197. W ciągu ostatnich 3 lat, w którym to okresie procedurę można uznać za całkowicie wdrożoną, średnio w ciągu roku w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej publikowano odniesienia do 61 europejskich dokumentów oceny.

Pakiet prac 4 odnosi się do usług wsparcia świadczonych przez specjalistów oraz innych rodzajów działań wspierających. Stanowi on niewielką część całkowitej liczby osobodni.

Bardzo niewielka liczba JOT opracowuje europejskie dokumenty oceny. Jak przedstawiono w poniższej tabeli, dwie JOT opracowały około 50 % całkowitej liczby europejskich dokumentów oceny, do których opublikowano odniesienia. Są to DIBt (Niemcy), który opracował 38 % wszystkich europejskich dokumentów oceny, do których opublikowano odniesienia, i OIB (Austria), który opracował 13 % z nich.

Dwadzieścia dziewięć z 49 JOT opracowało europejskie dokumenty oceny jako „odpowiedzialna JOT”. 20 JOT nie opracowało żadnych europejskich dokumentów oceny, a 23 nie opracowały żadnych europejskich dokumentów oceny, do których odniesienia opublikowano by w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

W odniesieniu do następujących grup nie opublikowano odniesienia do żadnych europejskich dokumentów oceny: 10 (stałe urządzenia gaśnicze); 11 (urządzenia sanitarne); 24 (kruszywa); 25 (kleje budowlane); 27 (urządzenia do ogrzewania pomieszczeń); 30 (wyroby ze szkła płaskiego, profilowanego i bloków szklanych); oraz 31 (kable zasilania, sterujące i komunikacyjne).

Europejskie dokumenty oceny, do których opublikowano odniesienia, nie obejmują wszystkich 36 grup wyrobów (do których należy 35 grup określonych w załączniku IV do CPR oraz jedna dodatkowa grupa „inne” wynikająca z art. 29 ust. 1), a jedynie 28 z nich.

Trzy dokumenty (ETAG 001 w sprawie kotew metalowych do betonu, ETAG 004 w sprawie złożonych systemów zewnętrznych izolacji cieplnej z wyprawą oraz ETAG 026 w sprawie wyrobów zatrzymujących ogień i wyrobów do uszczelnień ogniowych) stanowią podstawę co najmniej jednej trzeciej wszystkich europejskich ocen technicznych. W przypadku uwzględnienia europejskiego dokumentu oceny nr 330232 (który sam w sobie jest jednym z trzech europejskich dokumentów oceny przekształcających dokument ETAG 001), ETAG 005 w sprawie zestawów w postaci płynnej do impregnacji wodoodpornej dachów oraz ETAG 015 w sprawie trójwymiarowych płytek kolczastych, tych sześć dokumentów stanowi 50 % wydanych europejskich ocen technicznych.

Jeżeli chodzi o Niemcy, jest to wynik działalności jedynej niemieckiej JOT (DIBt). W przypadku Republiki Czeskiej jest to przede wszystkim skutek działalności głównej JOT – TZUS. Sytuacja przedstawia się inaczej w Zjednoczonym Królestwie, w którym wszystkie osiem JOT prowadzi działania.

W następujących grupach wyrobów nie została wydana żadna europejska ocena techniczna (w związku z czym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej nie opublikowano odniesienia do żadnego europejskiego dokumentu oceny): grupa 11 (urządzenia sanitarne), grupa 24 (kruszywa), grupa 27 (urządzenia do ogrzewania pomieszczeń) oraz grupa 31 (kable zasilania, sterujące i komunikacyjne).

Koordynatorzy, członkowie zespołów projektowych i inne zaangażowane grupy przedkładają do Sekretariatu EOTA tabelę określającą liczbę osobodni i szczegółowe informacje na temat podróży. Koordynatorzy przekazują do sekretariatu wykaz uczestników posiedzeń organizowanych w trakcie kwartału sprawozdawczego.

Główną działalność EOTA stanowi opracowywanie europejskich dokumentów oceny, w odniesieniu do których EOTA finansuje każdą odpowiedzialną JOT. Gdy EOTA przyjmuje europejski dokument oceny, odpowiedzialna JOT potwierdza sekretariatowi EOTA, które JOT uczestniczyły w jego opracowywaniu. Odpowiedzialne i uczestniczące JOT wypełniają tabelę szczegółowymi informacjami dotyczącymi czasu pracy i podróży, która to tabela stanowi dowód działalności kwalifikującej się do zwrotu z funduszy EOTA. Średnia liczba osobodni na opracowanie europejskiego dokumentu oceny uzgadniana jest w ramach JOT i różni się w zależności od tego, czy JOT działała jako odpowiedzialna JOT, czy odgrywała rolę uczestniczącą. Ta średnia liczba osobodni nie odpowiada jednak rzeczywistym nakładom czasu, który przeznaczają JOT, opracowując na podstawie istniejących dokumentów nowy europejski dokument oceny, niewymagający stosowania nowych metod oceny.

Po przyjęciu w 2013 r. przez Komisję formy europejskiej oceny technicznej w 2015 r. EOTA i Komisja uzgodniły formę europejskiego dokumentu oceny. Doprowadziło to do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej pierwszych odniesień do europejskich dokumentów oceny; publikacja ta miała miejsce w lipcu 2015 r. Następnie w 2016 r. Komisja opracowała szczegółowe wytyczne dotyczące formy europejskiego dokumentu oceny w oparciu o doświadczenie nabyte w toku tych procesów. Skutkiem tych działań był stopniowy i znaczny wzrost liczby europejskich dokumentów oceny opracowywanych co roku, do których ostatecznie opublikowano odniesienia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, z 14 dokumentów w 2015 r. do 63 w 2018 r.

Po rozpoczęciu pełnego stosowania CPR ustanowienie JOT zajęło nieco czasu. Na dzień 31 grudnia 2018 r. 21 państw członkowskich i trzy państwa niebędące członkami UE (Norwegia, Szwajcaria i Turcja) wyznaczyły JOT. JOT nie istnieją w Bułgarii, Estonii, Grecji, Luksemburgu, na Łotwie, Węgrzech i Malcie, a zatem producenci z tych państw muszą kierować swoje wnioski do JOT zlokalizowanych w innych państwach. Może mieć to wyraźny wpływ na ich dostęp do alternatywnej ścieżki EOTA, choćby tylko z punktu widzenia językowego. Niemniej jednak w posiadaniu tych siedmiu państw jest 150 europejskich ocen technicznych, z wyjątkiem Malty, która nie posiada żadnych ocen.

Faktury są bardzo zróżnicowane w zależności od odpowiedzialnych JOT pod względem uwzględnionych informacji na temat godzin pracy związanych z opracowaniem europejskiego dokumentu oceny. Nie pozwala to na dokładne porównanie podjętych prac z wnioskami JOT w sprawie zwrotu kosztów, co skutkuje brakiem przejrzystości, ponieważ nie da się łatwo porównać i przeanalizować kosztów deklarowanych przez różne JOT w związku z opracowaniem europejskiego dokumentu oceny. Komisja współpracuje z EOTA w celu wprowadzenia większej przejrzystości i rozliczalności w zakresie zwrotu tych kosztów na podstawie rzeczywistego czasu przeznaczonego na opracowanie (lub zmianę) każdego europejskiego dokumentu oceny.

Gdy odbywa się posiedzenie zespołu projektowego lub grupy roboczej, tylko jedna osoba z każdej JOT kwalifikuje się do otrzymania zwrotu kosztów podróży, w tym do takiego zwrotu kwalifikuje się każdy ekspert uczestniczący w imieniu takiej JOT.

Jak wspomniano wcześniej, niewielki odsetek JOT bardzo aktywnie opracowuje europejskie dokumenty oceny. Są to: DIBt, OIB i ETA-DK (jedyne JOT w Niemczech, Austrii i Danii), które opracowały 59 % wszystkich europejskich dokumentów oceny, do których opublikowano odniesienia.

W przypadku innych grup wyrobów w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej opublikowano odniesienia do mniej niż 10 europejskich dokumentów oceny, podczas gdy w odniesieniu do siedmiu grup wyrobów nie opublikowano żadnych odniesień do takich dokumentów.

Uwagi Komisji nie zawsze są jednak systematycznie uwzględniane przed wydaniem pierwszej europejskiej oceny technicznej, co prowadzi do sytuacji, w których ostateczny europejski dokument oceny wymaga wprowadzenia dodatkowych zmian, co powoduje dalsze opóźnienie publikacji odniesień do dokumentów.

W ramach obecnego systemu Komisja przedstawia uwagi na temat treści europejskich dokumentów oceny dopiero po ich zatwierdzeniu przez Radę Techniczną EOTA (zob. sekcja 2.4.1). W jednym projekcie europejskiego dokumentu oceny proponowanym przez EOTA Komisja wskazuje średnio 30 kwestii wymagających korekty. EOTA przyjmuje 90 % uwag (a konkretnie przyjmują je JOT sporządzające europejskie dokumenty oceny), co wskazuje na ograniczoną wstępną kontrolę jakości dokumentów przedkładanych Komisji. Sytuacja ta prowadzi do zwiększenia opóźnień w publikowaniu odniesień do europejskich dokumentów oceny, w szczególności ze względu na fakt, że skorygowanie niektórych kwestii (np. dokładnego zakresu, zbędnych klauzul identyfikacji wyrobu w europejskich dokumentach oceny, zakładowej kontroli produkcji lub zadań dla jednostek notyfikowanych) wymaga dłuższych okresów analizy.

Podobnie wydaje się, że producenci zazwyczaj składają wnioski o wydanie europejskiej oceny technicznej do JOT, która opracowała stosowny europejski dokument oceny, co prawdopodobnie ma miejsce ze względu na zaufanie do tej jednostki. W związku z tym specjalizacja na poziomie europejskich dokumentów oceny znajduje odzwierciedlenie na poziomie europejskiej oceny technicznej, np. DIBt, OIB i ETA-DK wydały 39 % wszystkich europejskich ocen technicznych. Udział Danii z jej ETA-DK w odniesieniu do europejskich dokumentów oceny wynosi 8 % oraz 8 % w odniesieniu do europejskich ocen technicznych, a Austrii z OIB – 6 % w odniesieniu do europejskich dokumentów oceny i europejskich ocen technicznych.

Wskazywałoby to, że JOT opracowujące europejskie dokumenty oceny mogły mieć przewagę konkurencyjną na rynku europejskich ocen technicznych.

Niemcy i Republika Czeska nie odpowiadają jednak temu samemu schematowi. Podczas gdy niemiecki DIBt opracował 38 % europejskich dokumentów oceny, tylko 26 % europejskich ocen technicznych znajduje się w posiadaniu producentów niemieckich, a jedna trzecia z tych dokumentów została wydana przez JOT z innych państw, co może sugerować, że klienci DIBt, gdy muszą ponosić koszty, zazwyczaj kierują swoje wnioski do innych JOT. Sytuacja jest przeciwna jest w przypadku Republiki Czeskiej i TZUS z udziałem wynoszącym 5,6 % europejskich dokumentów oceny w porównaniu z 14 % europejskich ocen technicznych, co wskazuje, że TZUS w zakresie wydawania europejskich ocen technicznych może przyciągać klientów z innych państw.

4.1.6. Koncentracja europejskich dokumentów oceny i europejskich ocen technicznych opartych na poprzednich ETAG

Jak wskazano w sekcji 3.1.3, istnieje koncentracja wydanych europejskich ocen technicznych w zaledwie kilku grupach wyrobów, przy czym dwie trzecie z 6 240 europejskich ocen technicznych należy wyłącznie do trzech grup. Ponad 85 % europejskich ocen technicznych wydanych w tych trzech grupach wyrobów opiera się na stosowaniu ETAG jako europejskich dokumentów oceny, lub też na europejskich dokumentach oceny przekształcających ETAG. Ponadto sześć ETAG wraz z europejskimi dokumentami oceny będącymi ich przekształceniem stanowi podstawę około 60 % wszystkich wydanych europejskich ocen technicznych.

Jak stwierdzono w sekcji 2.4.2 przejście ze stosowania CPD do stosowania CPR wraz z technicznymi udoskonaleniami metod oceny wymagało przekształcenia ETAG i procedur przyznawania aprobat za porozumieniem stron w europejskie dokumenty oceny. Obecnie 91 % europejskich ocen technicznych wydanych na podstawie CPR opiera się na dokumentach z okresu obowiązywania przepisów CPD.

4.1.7. Tworzenie nadmiernej liczby europejskich dokumentów oceny i europejskich ocen technicznych

W pewnych przypadkach w odniesieniu do tego samego rodzaju wyrobów (np. elementów złącznych do kompozytów) opracowuje się szereg europejskich dokumentów oceny. Te równoległe europejskie dokumenty oceny, w przypadku uzyskania zgody na ich przyjęcie, wywołałyby poważne trudności dla wyrobów konkurencyjnych, nieporozumienia co do deklarowanych właściwości użytkowych oraz zamieszanie wśród użytkowników wyrobów. Tworzenie nadmiernej liczby europejskich dokumentów oceny przekłada się również na mniej optymalne wykorzystanie zasobów EOTA i Komisji, zarówno finansowych, jak i ludzkich.

Podejście to jest czasami uzasadnione na podstawie zasad poufności, o których mowa w art. 20 ust. 1 lit. c) i w załączniku II do CPR, w celu „ochrony tajemnicy handlowej i poufności”. Po przyjęciu europejskie dokumenty oceny stają się jednak zharmonizowanymi specyfikacjami technicznymi, co ma bezpośrednie i ogólnoeuropejskie konsekwencje dla konkurencji i wprowadzania do obrotu odpowiednich wyrobów budowlanych. W związku z tym przepisy dotyczące poufności bierze się pod uwagę wraz z innymi kluczowymi zasadami, które mogłyby zostać naruszone w wyniku nieświadomego stosowania tego podejścia. Obecnie trwają rozmowy z państwami członkowskimi i EOTA na temat wytycznych dotyczących procedury opracowywania europejskich dokumentów oceny, które to wytyczne mają zapewnić uniknięcie nieuzasadnionego tworzenia nadmiernej liczby dokumentów przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony poufności.

Same ETAG stanowią 24 % wszystkich wydanych europejskich ocen technicznych (1 490) (ETAG 001 stosowane jako europejski dokument oceny oraz powiązane z nimi przekształcenia europejskich dokumentów oceny). Każdy z trzynastu europejskich dokumentów oceny (lub ETAG stosowanych jako europejskie dokumenty oceny) stanowił podstawę dla ponad 100 europejskich ocen technicznych, każdy z 49 europejskich dokumentów oceny stanowił podstawę dla mniej niż 100 europejskich ocen technicznych, a każdy z pozostałych europejskich dokumentów oceny stanowił podstawę dla mniej niż 10 europejskich ocen technicznych.

Ponadto niektóre wyroby znajdujące się obecnie na rynku są objęte dwiema europejskimi ocenami technicznymi, jak ma to miejsce w przypadku układu wtrysku należącego do grupy wyrobów „mocowania/łączniki” (grupa 33), w odniesieniu do którego pierwszą europejską ocenę techniczną wydano na podstawie dokumentu ETAG 001-5 stosowanego jako europejski dokument oceny, a następnie drugą europejską ocenę techniczną wydano na podstawie dokumentu EAD 331522-00-0601 (dopiero co przyjętego) o nieco innym zakresie.

4.1.8. Przeszkody dla MŚP

Oferowana producentom ścieżka EOTA umożliwiająca uzyskanie oznakowania CE ma swoją cenę. Chociaż przedsiębiorstwa nie ponoszą żadnych kosztów związanych z opracowywaniem europejskich dokumentów oceny, uiszczają jednak opłaty na rzecz JOT związane z wydaniem europejskiej oceny technicznej. Opłaty te mogą być znaczne (24 000–36 000 EUR – więcej informacji znajduje się w sekcji 4.2.3 poświęconej wydajności), a niekiedy inwestycji tej nie da się zrekompensować zwiększonym popytem na rynku. Ponadto producent nie ma gwarancji, że europejski dokument oceny, na którym opiera się jego europejska ocena techniczna, nie zostanie w dowolnym czasie zastąpiony przez wersję nowszą w następstwie wniosku o wprowadzenie pewnych zmian złożonego przez innego producenta, co może spowodować wystąpienie dodatkowych kosztów.

Poniesienie tych kosztów i podjęcie takiego ryzyka stanowi wyzwanie dla MŚP, zwłaszcza w obszarze europejskich dokumentów oceny przekształcających ETAG, ponieważ stanowią one największy odsetek europejskich ocen technicznych dla zainteresowanych producentów.

Ze strony producentów uczestniczących w badaniu padła niewielka liczba odpowiedzi wskazujących, że więksi producenci mogą wykorzystywać ścieżkę EOTA na potrzeby uzyskania oznakowania CE w sposób, który daje im przewagę konkurencyjną nad innymi przedsiębiorstwami.

4.1.9. Wyniki działalności EOTA i JOT w zakresie wydawania europejskich dokumentów oceny i europejskich ocen technicznych:

Formę europejskich ocen technicznych przyjęto w październiku 2013 r., a prace nad formą europejskiego dokumentu oceny ukończono w marcu 2015 r. Pomimo tych wczesnych osiągnięć znacznej większości europejskich dokumentów oceny nie ukończono w terminach określonych w załączniku II.