KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 15.12.2017 COM(2017) 720 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Sprawozdanie z przeglądu śródokresowego instrumentów finansowania zewnętrznego {SWD(2017) 463 final}

{SWD(2017) 600 final}

{SWD(2017) 601 final}

{SWD(2017) 602 final}

{SWD(2017) 604 final}

{SWD(2017) 605 final}

{SWD(2017) 606 final}

{SWD(2017) 607 final}

{SWD(2017) 608 final}

{SWD(2017) 609 final}



Spis treści Streszczenie 1. Wprowadzenie Cel Zakres 2. Kontekst 3. Podział środków finansowych 4. Osiągnięcie celów Zasadność celów Skuteczność Efektywność Spójność wewnętrzna, spójność zewnętrzna, komplementarność i synergia między instrumentami finansowania zewnętrznego Wartość dodana Efekt mnożnikowy Możliwość uproszczenia Wkład w spójne działania zewnętrzne UE Wkład w realizację priorytetów UE w zakresie inteligentnego i trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu Skutki długoterminowe 5. Wnioski

Załączniki Wykaz skrótów



Streszczenie Niniejsze sprawozdanie jest odpowiedzią na rozporządzenie (UE) nr 236/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające wspólne zasady i procedury wdrażania unijnych instrumentów na rzecz finansowania działań zewnętrznych („wspólne rozporządzenie wykonawcze”), w którym zawarto wymóg sporządzania sprawozdania z przeglądu śródokresowego na temat wybranych unijnych instrumentów finansowania zewnętrznego („instrumenty”). W niniejszym sprawozdaniu oceniono, czy instrumenty te nadal umożliwiają realizację założonych celów, tj. czy zapewniają skuteczne wdrażanie unijnej pomocy. Będzie ono stanowić podstawę decyzji dotyczących przedłużenia, zmiany lub zawieszania poszczególnych rodzajów działań realizowanych w ramach tych instrumentów. W sprawozdaniu zbadano, czy osiągnięto zakładane cele, i skupiono się na wynikach, ich efektywności, wartości dodanej, możliwości uproszczenia, wewnętrznej i zewnętrznej spójności, w tym komplementarności i synergiach, dalszej zasadności wszystkich celów, ich wkładzie w spójne działania zewnętrzne UE oraz, w stosownych przypadkach, w realizację priorytetów w zakresie inteligentnego i trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, a także na osiągniętym efekcie mnożnikowym. Sprawozdanie opracowano na podstawie ustaleń przedstawionych w 10 dokumentach roboczych służb Komisji dotyczących oceny (każdy z dokumentów poświęcony jest innemu instrumentowi finansowania zewnętrznego), które załączono do niniejszego sprawozdania. Te dokumenty robocze służb Komisji oparto z kolei na 10 zewnętrznych ocenach instrumentów, których dokonano w latach 2016–2017, oraz na sprawozdaniu ogólnym („sprawozdanie na temat spójności”), w którym przedstawiono ustalenia i najważniejsze wnioski dotyczące wszystkich tych instrumentów. Jak wskazano w dokumentach roboczych służb Komisji dotyczących oceny, w chwili obecnej instrumenty te są zasadniczo adekwatne do określonych celów, w odniesieniu do których pojawiają się pozytywne tendencje. Nie ma zatem potrzeby zmiany tych instrumentów za pomocą poprawek legislacyjnych lub aktów delegowanych. Od chwili przyjęcia instrumentów międzynarodowe i unijne ramy polityczne zmieniły się dzięki przyjęciu programu działań na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030, globalnej strategii na rzecz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej oraz nowego Europejskiego konsensusu w sprawie rozwoju. Mimo to szeroki zakres celów instrumentów obejmuje potrzeby krajów partnerskich oraz priorytety globalne i unijne bez istotnych luk. Ponadto w pierwszych latach wdrożenia częściowo umożliwiły UE reakcję na nowe sytuacje kryzysowe i zmieniające się potrzeby. Możliwości instrumentów są jednak bliskie granic przeciążenia ze względu na ograniczone zasoby i elastyczność finansową oraz dużą liczbę sytuacji kryzysowych. Jak wskazują główne wnioski z oceny, istnieje konieczność dostosowania sposobu wdrażania instrumentów, w szczególności poprzez bardziej strategiczne i całościowe programowanie oraz zapewnienie spójnych interakcji na poziomie operacyjnym w nowym kontekście międzynarodowym. Jeżeli chodzi o przyszłość, w kolejnej generacji instrumentów trzeba będzie uwzględnić poziom elastyczności finansowej oraz innych form elastyczności, której wymagają działania zewnętrzne, aby zareagować na wyzwania stojące przed UE na płaszczyźnie międzynarodowej.

1. Wprowadzenie

Cel Niniejsze sprawozdanie sporządzono na podstawie art. 17 wspólnego rozporządzenia wykonawczego, w którym zawarto wymóg przedłożenia sprawozdania z przeglądu śródokresowego unijnych instrumentów finansowania zewnętrznego („instrumenty”) do końca 2017 r. W niniejszym sprawozdaniu oceniono, czy te instrumenty nadal są adekwatne do określonych celów, aby zapewnić skuteczne wdrażanie unijnej pomocy. Sprawozdanie będzie stanowić podstawę decyzji dotyczących przedłużenia, zmiany lub zawieszania poszczególnych rodzajów działań realizowanych w ramach tych instrumentów. Zakres Wspólne rozporządzenie wykonawcze ma zastosowanie do następujących instrumentów: ·Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju; ·Europejskiego Instrumentu na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka; ·Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa; ·Instrumentu na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju; ·Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej; oraz ·Instrumentu Partnerstwa na rzecz Współpracy z Państwami Trzecimi. Inne instrumenty, które muszą spełniać wymogi określone we wspólnym rozporządzeniu wykonawczym, w związku z czym uwzględniono je w niniejszym sprawozdaniu, są następujące: ·Instrument Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego; oraz ·decyzja w sprawie Grenlandii. Ponieważ niniejsze sprawozdanie zawiera przegląd instrumentów, uwzględniono w nim również 11. Europejski Fundusz Rozwoju (EFR). W ramach 11. EFR przewidziano przegląd wyników, który należy przeprowadzić do końca 2018 r. Przegląd wyników przypomina przegląd śródokresowy, o którym mowa we wspólnym rozporządzeniu wykonawczym. W przeglądzie wyników 11. EFR uwzględniono decyzję w sprawie stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich. W związku z tym w niniejszym sprawozdaniu z przeglądu śródokresowego uwzględniono dziewięć instrumentów oraz wspólne rozporządzenie wykonawcze. Zgodnie z wymogami wspólnego rozporządzenia wykonawczego niniejsze sprawozdanie obejmuje okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. Zbadano w nim realizację celów każdego z wymienionych powyżej instrumentów, skupiając się na ich wynikach, efektywności, wartości dodanej, możliwości uproszczenia, wewnętrznej i zewnętrznej spójności, w tym komplementarności i synergiach między instrumentami, dalszej zasadności wszystkich celów, wkładzie instrumentów w spójne działania zewnętrzne UE oraz, w stosownych przypadkach, w realizację priorytetów w zakresie inteligentnego i trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, a także na efekcie mnożnikowym osiągniętym przez środki finansowe.

W latach 2016–2017 przeprowadzono szereg ocen zewnętrznych w odniesieniu do wszystkich instrumentów, aby stworzyć podstawy niniejszego sprawozdania. Wspomniane oceny zewnętrzne w dużej mierze posłużyły również za podstawę dokumentów roboczych służb Komisji dotyczących oceny, które są powiązane z niniejszym sprawozdaniem. 2. Kontekst UE w dalszym ciągu jest największym na świecie podmiotem zapewniającym pomoc zewnętrzną. Poprzez tę pomoc dąży do zmniejszenia ubóstwa, promowania globalnych i unijnych interesów oraz podstawowych wartości (takich jak demokracja, prawa człowieka, pokój, stabilność, solidarność i dobrobyt), a także wspierania ochrony globalnych dóbr publicznych. Wspomniane instrumenty są dominującym komponentem działu 4 „Globalny wymiar Europy” wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2014–2020. Wstępna łączna kwota w ramach działu 4 wynosiła 66,2 mld EUR (tj. 6 % WRF). Instrumenty finansowane z budżetu UE, które uwzględniono w niniejszym sprawozdaniu, obejmują łącznie kwotę 51,8 mld EUR. Ponadto przeznaczono 30,5 mld EUR na rzecz 11. EFR, który nie jest objęty budżetem UE. Tabela 1: Główne instrumenty wchodzące w zakres działu 4 oraz EFR Instrumenty Kwoty w mln EUR 1.Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA II) 12 138,63 2.Europejski Instrument Sąsiedztwa (ENI) 16 496,26 3.Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju (DCI) 19 947,59 4.Instrument Partnerstwa (PI) 958,53 5.Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka (EIDHR) 1 306,56 6.Instrument na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju (IcSP) 2 365,85 7.Instrument Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego (INSC) 325,321 8.Decyzja w sprawie Grenlandii (GD) 217,8 Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (WPZiB) 2 121,24 Pomoc makrofinansowa 294,843 Fundusz Gwarancyjny dla działań zewnętrznych 1 627,67 Pomoc humanitarna 82 909,02 Unijny Mechanizm Ochrony Ludności 122,827 Inicjatywa „Wolontariusze pomocy UE” 126,02 Europejski Fundusz na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (EFZR) 350 Margines 4 -672,572 9.11. Europejski Fundusz Rozwoju, w tym decyzja w sprawie krajów i terytoriów zamorskich 30 506,00 10.Wspólne rozporządzenie wykonawcze (nie jest instrumentem finansowania, ale rozporządzeniem wykonawczym odnoszącym się do niektórych z wymienionych powyżej instrumentów) Nie dotyczy Większość instrumentów jest pod presją finansową od chwili ich powstania, ze względu na: ·wzrost liczby sytuacji kryzysowych; ·brak stabilnej sytuacji w krajach objętych polityką sąsiedztwa oraz w innych krajach; ·zagrożenia terrorystyczne; ·bezprecedensowe przepływy uchodźców; oraz ·gwałtowny wzrost migracji nieuregulowanej i handlu ludźmi. Należało ustanowić innowacyjne i doraźne mechanizmy, takie jak fundusze powiernicze i Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji, aby przyczynić się do zwiększenia możliwości reakcji UE w obliczu nowych presji. Ustanowiono również Europejski Fundusz na rzecz Zrównoważonego Rozwoju, w sprawie którego przyjęto niedawno rozporządzenie (wrzesień 2017 r.), aby zapewnić większy efekt mnożnikowy. Instrumenty przyjęte na początku 2014 r. zostały opracowane tak, aby ich zakres był na tyle szeroki, by umożliwić dostosowanie się do zmieniających się ram politycznych. Ich prorozwojowy charakter został poddany próbie, ponieważ związki między polityką zagraniczną a polityką na rzecz rozwoju oraz istotność powiązań między politykami wewnętrznymi i zewnętrznymi zmieniły się na przestrzeni kilku ostatnich lat. Mając na uwadze powyższe, od chwili ustanowienia instrumentów nie stwierdzono konieczności wprowadzenia żadnych zmian, z wyjątkiem tych, które miały na celu uwzględnienie nowych działań w celu budowania zdolności na rzecz bezpieczeństwa i rozwoju w ramach Instrumentu na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju. 3. Podział środków finansowych

Zgodnie z wymogami wspólnego rozporządzenia wykonawczego w tabelach w załącznikach przedstawiono skonsolidowane informacje na temat całej puli środków finansowych objętych zakresem niniejszego sprawozdania: wydatkowanie w podziale na państwa i regiony oraz na instrumenty wraz z wkładami w fundusze powiernicze i zewnętrznymi dochodami przeznaczonymi na określony cel. 4. Osiągnięcie celów Ogólne cele instrumentów są różne: Instrument finansowania zewnętrznego Główny cel DCI Ograniczenie oraz – w dłuższej perspektywie – wyeliminowanie ubóstwa w krajach rozwijających się, które nie korzystają z finansowania z EFR, ENI lub IPA. Zapewnienie wsparcia tematycznego w odniesieniu do globalnych dóbr publicznych i wyzwań o skali światowej związanych z rozwojem oraz na rzecz organizacji społeczeństwa obywatelskiego i władz lokalnych w krajach partnerskich (CSO/LA). Wsparcie partnerstwa strategicznego między Afryką a UE. ENI Podejmowanie dalszych starań na rzecz przestrzeni wspólnego dobrobytu i dobrego sąsiedztwa obejmującej UE oraz 16 państw i terytoriów. IPA II Wsparcie ośmiu beneficjentów w zakresie przyjmowania i wdrażania reform wymaganych do uzyskania członkostwa w UE. 11. EFR Ograniczenie oraz – w dłuższej perspektywie – wyeliminowanie ubóstwa w państwach Afryki, Karaibów i Pacyfiku. Osiągnięcie zrównoważonego rozwoju krajów i terytoriów zamorskich. PI Rozwijanie i promowanie interesów UE oraz wspólnych interesów, a także wsparcie na rzecz partnerstwa i tworzenia sojuszu w odniesieniu do globalnych wyzwań i zewnętrznych aspektów polityki wewnętrznej UE. EIDHR Wsparcie na rzecz demokracji oraz zwiększanie poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, a także demokracji w państwach trzecich. IcSP Zapewnienie reagowania kryzysowego i zapobieganie konfliktom, wsparcie na rzecz budowania pokoju oraz reagowanie na globalne, ponadregionalne i pojawiające się zagrożenia. INSC Propagowanie wysokiego poziomu bezpieczeństwa jądrowego, ochrony radiologicznej oraz stosowania sprawnych i skutecznych zabezpieczeń w odniesieniu do materiału jądrowego w państwach trzecich. Grenlandia Zachowanie bliskich i trwałych związków między Grenlandią, UE oraz Danią, przy jednoczesnym wsparciu zrównoważonego rozwoju Grenlandii. Jak wskazano w dokumentach roboczych służb Komisji dotyczących oceny, w odniesieniu do tych celów pojawiają się pozytywne tendencje. Przykładowo w większość państw, w których wdrożono programy geograficzne w ramach 11. EFR i DCI, w ciągu ostatnich 10 lat poczyniono postępy w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego oraz ograniczania ubóstwa. Na Bałkanach Zachodnich pomoc w ramach IPA II przyczyniła się do wprowadzenia reform w kluczowych obszarach, takich jak sądownictwo, zwalczanie korupcji, administracja publiczna i włączenie społeczne, oraz do wsparcia procesu stopniowego dostosowywania do unijnych przepisów i norm. W krajach objętych polityką sąsiedztwa pomoc w ramach ENI przyczyniła się do osiągnięcia widocznych wyników w różnych obszarach, takich jak rozwój regionalny, rolnictwo, rynek pracy, zarządzanie granicami i migracja. Jednocześnie instrumenty (ENI uzupełniony przez IcSP) wykazały zdolność do reagowania na zmieniające się potrzeby w sytuacjach kryzysowych. Za sprawą INSC podniesiono poziomy bezpieczeństwa jądrowego, m.in. dzięki wsparciu działań następczych realizowanych w związku ze wspólnym, kompleksowym planem działania w zakresie współpracy z Iranem oraz przeprowadzeniu testów wytrzymałościowych elektrowni jądrowych w różnych państwach. PI skutecznie wpłynął na zmiany polityczne w krajach partnerskich zgodnie z interesami UE oraz przyczynił się do rozwoju wzajemnych stosunków z państwami trzecimi, uzupełniając szerzej zakrojone działania tematyczne finansowane w ramach DCI, w szczególności program „Globalne dobra publiczne i wyzwania o skali światowej”. Należy jednak zauważyć trudności w pomiarze stopnia osiągnięcia celów. Ponieważ niniejsze sprawozdanie jest sprawozdaniem z przeglądu śródokresowego i wdrażanie niektórych instrumentów rozpoczęło się dopiero niedawno (w następstwie opracowania dokumentów strategicznych), na tym etapie jest zbyt wcześnie, by dokonywać pomiaru stopnia osiągnięcia istotnych (i długoterminowych) celów. Aby zaradzić tej sytuacji, w ramach ocen zewnętrznych zgromadzono również dane z poprzednich instrumentów. Niemniej należy również uwzględnić inne ograniczenia w zakresie dokonywania pomiaru stopnia osiągnięcia celów. Często wsparcie ze strony UE można postrzegać wyłącznie jako czynnik przyczyniający się do osiągnięcia ewentualnych wyników. Przykładowo walka w celu eliminacji ubóstwa stanowi wysoce ambitne przedsięwzięcie. Wiele czynników, zarówno wewnętrznych, jak i wewnętrznych, wpływa na rozwój krajów partnerskich UE oraz na inne cele. Aktywną rolę w obszarze stosunków zewnętrznych odgrywają inne ważne podmioty, rośnie też liczba prywatnych darczyńców, w tym fundacji. Ponadto to kraje partnerskie przyjmują i wdrażają konieczne reformy i polityki wspierane przez instrumenty. Zasadność celów W dokumentach roboczych służb Komisji dotyczących oceny potwierdzono, że w chwili ich opracowania cele instrumentów w dużym stopniu odpowiadały priorytetom politycznym.

Zasadność z punktu widzenia strategicznego znacznie wzrosła w porównaniu z WRF na lata 2007–2013, ponieważ wnioski wyciągnięte z przeszłych doświadczeń zostały uwzględnione w nowych regulacjach: ·potwierdzenie globalnego zasięgu (IcSP, PI); ·promowanie interesów UE na całym świecie (PI); ·zwiększenie nacisku na zapobieganie konfliktom (IcSP); ·nowe wspólne zasady programowania (DCI, EFR); ·większe zróżnicowanie (DCI, ENI, IPA); ·silniejszy nacisk na podejścia sektorowe (IPA); ·wyraźne rozgraniczenie celów szczegółowych (EIDHR); ·wzmocnienie spójności i komplementarności między IcSP i instrumentami współpracy geograficznej oraz z działaniami w ramach WPZiB; ·bardziej ambitne cele w zakresie partnerstwa z Grenlandią (GD); oraz ·harmonizacja procedur wykonawczych (wspólne rozporządzenie wykonawcze). Ponadto w ocenach zewnętrznych podkreślono zasadność instrumentów tematycznych z punktu widzenia strategicznego, w szczególności fakt, że w stosownych przypadkach umożliwiają one podejmowanie działań bez wyraźnej zgody kraju partnerskiego, takich jak reagowanie kryzysowe, zaangażowanie w prawa człowieka i demokratyzację w pogarszającej się sytuacji oraz promowanie interesów UE i globalnych działań na rzecz dóbr publicznych, m.in. w zakresie zmiany klimatu. Ten zestaw szeroko zakrojonych, prorozwojowych instrumentów był w stanie objąć priorytety UE bez żadnych większych luk, z wyjątkiem budowania zdolności na rzecz bezpieczeństwa i rozwoju. Jeżeli chodzi o programowanie (wówczas, gdy ma ono zastosowanie) i wdrażanie instrumentów, potencjał ten nie zawsze jednak w pełni wykorzystano. W niektórych państwach działania w ramach instrumentów były strategicznie połączone, natomiast w innych nie zawsze wykorzystywano potencjał strategicznego łączenia działań.

Główną korzyścią wynikającą z tego, że instrumenty są odpowiednio dostosowane do zakładanych celów, jest cechująca je elastyczność. Elastyczność w reagowaniu na nieprzewidziane zdarzenia jest wymagana na różnych poziomach: (i) krótkoterminowego reagowania kryzysowego; (ii) elastyczności w wyborze metod programowania i wdrażania; (iii) elastyczności finansowej osiąganej dzięki rezerwom i realokacjom środków w ramach instrumentów oraz pomiędzy nimi; (iv) elastyczności w programowaniu wieloletnim obejmującej możliwość dostosowania okresu programowania do sytuacji na miejscu i szybkiego przekierowania puli środków finansowych w przypadku istotnych zmian; oraz (v) stosowania środków specjalnych przewidzianych we wspólnym rozporządzeniu wykonawczym. W dokumencie roboczym służb Komisji dotyczącym oceny stwierdzono, że instrumenty – ze względu na swój prorozwojowy charakter i wystarczająco szeroko zakrojone cele – ułatwiły UE reagowanie na nowe kryzysy, jak również na zmieniające się potrzeby i cele polityczne jej samej oraz jej krajów partnerskich. Możliwość realokacji zasobów finansowych w pełni wyczerpano jednak wraz z pojawieniem się nowych kryzysów w państwach sąsiadujących z UE. Wewnętrzne zasoby i środki finansowe, które nie były przeznaczone na określony cel, były niewystarczające do pokonania kryzysów. W związku z tym w toku przeglądu śródokresowego WRF zasoby w dziale 4 musiały zostać zwiększone, a UE musiała utworzyć różne związane z kryzysem fundusze powiernicze i mechanizmy koordynacji, takie jak Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji. Dzięki funduszom powierniczym i Instrumentowi Pomocy dla Uchodźców w Turcji UE była w stanie stosunkowo szybko zareagować na kryzysy i zmobilizować dodatkowe środki finansowe pochodzące od państw członkowskich UE i innych darczyńców, nawet jeżeli wkład państw członkowskich był niższy, niż oczekiwano. Reakcję należało również ułatwić poprzez zastosowanie środków specjalnych poza regularnymi decyzjami dotyczącymi programowania. Jest zbyt wcześnie, aby stwierdzić, czy wszystkie instrumenty opracowano w sposób umożliwiający pełne wdrożenie globalnej strategii na rzecz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej oraz nowego Europejskiego konsensusu w sprawie rozwoju ukierunkowanego na wdrożenie międzynarodowych celów zrównoważonego rozwoju. Istnieje jednak wyraźna zgodność nowych celów zrównoważonego rozwoju i celów niektórych instrumentów. W ujęciu ogólnym wydaje się, że priorytety i sektory interwencji określone w regulacjach dotyczących 11. EFR, EIDHR, ENI, DCI, IPA II, IcSP oraz PI nadal są zasadne i odpowiadają bieżącym potrzebom oraz priorytetom. Oznacza to, że na obecnym etapie nie są potrzebne żadne zmiany regulacji. W przyszłej architekturze instrumentów należałoby jednak uwzględnić wnioski wyciągnięte z przeglądu śródokresowego WRF w odniesieniu do ograniczonej elastyczności finansowej i złożoności obecnej architektury, które uniemożliwiają większą komplementarność w tym zakresie, jak również uzupełnić luki w obszarze bezpieczeństwa. Skuteczność W ciągu ostatnich lat zauważono pozytywne zmiany w wielu krajach partnerskich i obszarach tematycznych objętych instrumentami. W najnowszych sprawozdaniach rocznych dotyczących wdrażania instrumentów UE na rzecz finansowania działań zewnętrznych przedstawiono wiele pozytywnych przykładów dotyczących wszystkich odnośnych celów pomimo niekiedy skomplikowanej sytuacji (np. w przypadku krajów objętych polityką sąsiedztwa i Afryki Subsaharyjskiej). Przykładowo: ·reforma administracji publicznej w Gruzji;

·zmniejszenie ubóstwa o 90 % w Wietnamie w ciągu ostatniego dziesięciolecia; ·stabilizacja sytuacji w Kolumbii po zawarciu porozumienia pokojowego (za pośrednictwem działań krótko- i długoterminowych); oraz ·wsparcie szkolenia pracowników elektrowni jądrowej na Ukrainie w celu poprawy bezpieczeństwa. Trudno jest jednak zmierzyć ogólną skuteczność instrumentów pod względem osiągania wyznaczonych celów, częściowo ze względu na trudności w określeniu właściwych systemów monitorowania i oceny na szczeblu instrumentu. Ponadto szereg wyników można zmierzyć wyłącznie na szczeblu krajowym lub sektorowym i nie można ich zagregować na szczeblu instrumentu, częściowo ze względu na różnorodność poszczególnych państw i obszarów tematycznych. W kilku przypadkach (np. EFR i DCI) wskaźniki ogólne związane z milenijnymi celami rozwoju (do 2015 r.) i celami zrównoważonego rozwoju (od 2015 r.) uwzględniono w podstawie prawnej i wykorzystuje się je do pomiaru globalnych postępów, jednak: (i) nie można ich bezpośrednio przypisać działaniom w ramach instrumentów; (ii) oddziałuje na nie wiele czynników zewnętrznych (np. polityka rządowa, interwencje innych darczyńców i kontekst międzynarodowy); oraz (iii) nie można na ich podstawie ocenić cech charakterystycznych instrumentu, np. elastyczności. Od chwili utworzenia instrumentów Komisja podejmuje starania, dzięki którym udoskonaliła sprawozdawczość w zakresie wyników projektów i programów. Przykładowo w 2015 r. stworzyła unijne ramy wyników w zakresie rozwoju i współpracy międzynarodowej, w oparciu o które w lipcu 2016 r. sporządzono pierwsze sprawozdanie dotyczące wybranych wyników. Utworzono również inne, podobne ramy wykonania wraz ze wskaźnikami strategicznymi i operacyjnymi na potrzeby IPA II oraz PI. Pomimo tej poprawy należy podjąć dalsze starania na poziomie instrumentów, aby zapewnić wprowadzenie przejrzystego systemu monitorowania i oceny w celu wyjaśnienia, w jaki sposób UE będzie mierzyć zachodzące zmiany. Kluczowe znaczenie dla skuteczności instrumentu ma zakres dostępnych uzgodnień wykonawczych. Uproszczenia wprowadzone na mocy wspólnego rozporządzenia wykonawczego, takie jak możliwość udzielenia dotacji w systemie kaskadowym lub przyznania dotacji podmiotom nieposiadającym osobowości prawnej, wzmocniły skuteczność EIDHR. Dzięki przewidzianym wyjątkom operacje reagowania kryzysowego finansowane z IcSP mogą być uruchamiane równie szybko co akcje niesienia pomocy humanitarnej. Wprowadzenie wsparcia budżetowego i związanego z nim dialogu politycznego w ramach IPA II odegrało istotną rolę w usprawnieniu dialogu politycznego na rzecz rozwijania prawdziwych reform i programów stabilizacji w krajach będących beneficjentami pomocy. Taka sytuacja miała miejsce w szczególności w zachodnich Bałkanach, gdzie rozwiązania te wprowadzono po raz pierwszy. Podobnie było w przypadku Grenlandii – ustalenia w zakresie wsparcia budżetowego przyczyniły się do wzmocnienia systemów zarządzania finansami publicznymi i poprawy zdolności administracji krajowej do planowania i wdrażania polityk. Zainteresowane strony w dalszym ciągu postrzegają jednak procedury UE (wynikające z rozporządzenia finansowego) jako długotrwałe i uciążliwe. Jeżeli chodzi o uwzględnianie priorytetów UE, odnotowano istotne postępy w przypadku niektórych programów w obszarze zmiany klimatu i środowiska. Z uwagi na skalę wyzwań należy jednak podjąć dodatkowe działania, aby włączyć te obszary do wszystkich sektorów. Nadal trwają prace nad uwzględnieniem kwestii związanych z prawami człowieka, w tym równouprawnienia płci i wzmocnienia pozycji kobiet, chociaż badanie dotyczące wdrażania drugiego unijnego planu działania w sprawie równości płci przyniosło pozytywne informacje w tym zakresie, w szczególności w odniesieniu do IcSP. W ogólnym ujęciu oceny zewnętrzne wskazały, że istotną przeszkodę we wdrażaniu często stanowi brak zainteresowania lub opór rządów krajów partnerskich, jeżeli chodzi o podjęcie prac na rzecz praw człowieka. Efektywność Poziom wydatków administracyjnych wskazuje, że odnośne budżety w ramach instrumentów są zarządzane efektywnie.

Chociaż ogólna wydajność organizacyjna jest odpowiednia, niektóre zainteresowane strony uważają, że wdrażanie instrumentów jest niekiedy uciążliwe z administracyjnego punktu widzenia. Niektóre zainteresowane strony uważają, że Komisja jest bardziej skoncentrowana na procesie niż na celach i wynikach strategii. Spełnienie takich wymogów, jak włączanie różnych polityk w główny nurt działań i realizacja zobowiązań międzynarodowych dotyczących m.in. odpowiedzialności i partnerstwa, wymaga ciężkiej pracy. Do zwiększenia złożoności i wydłużenia czasu potrzebnego na wdrożenie instrumentów przyczyniają się również inne regulacje (takie jak rozporządzenie dotyczące procedury komitetowej). W porównaniu z instrumentami z WRF na lata 2007–2013 odnotowano niewielką poprawę efektywności. Przykładowo, zmniejszono liczbę programów tematycznych w ramach DCI z pięciu do dwóch, chociaż w dalszym ciągu istnieją ograniczenia w ramach programu „Globalne dobra publiczne i wyzwania o skali światowej”, ponieważ utworzono pięć różnych linii budżetowych. Odnotowano wzrost efektywności dzięki uproszeniu procesów programowania w ramach DCI, EFR, ENI i IPA II (np. stosowanie strategii krajowych zamiast unijnych strategii dla poszczególnych krajów oraz umożliwienie zastąpienia wieloletnich programów indykatywnych wspólnymi dokumentami programowymi, o ile spełnione zostaną kryteria jakości). Jeżeli chodzi o instrumenty geograficzne, stosuje się czasochłonny proces programowania, aby chronić zasady odpowiedzialności i partnerstwa. W przypadku EFR procedury zakładają również udział krajowych/regionalnych urzędników zatwierdzających, których funkcja często postrzegana jest jako czynnik działający na szkodę skuteczności i efektywności, szczególnie na szczeblu regionalnym. Często tłumaczy się to problemami ze zdolnościami, które występują mimo systematycznego wsparcia na rzecz budowania zdolności. Przyjęcie wspólnego rozporządzenia wykonawczego jest nowym upraszczającym środkiem WRF na lata 2014–2020, który dotyczy instrumentów finansowanych z budżetu UE uwzględnionych w niniejszym sprawozdaniu; przewidziane w nim rozwiązania zostały w dużej mierze powielone w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie 11. EFR. Jak wskazują oceny zewnętrzne, poprzez ujednolicenie zasad i ograniczenie rozbieżności interpretacyjnych w odniesieniu do wszystkich instrumentów finansowania zewnętrznego wspólne rozporządzenie wykonawcze przyczyniło się do wzrostu efektywności, jednak w niewielkim zakresie. Bezpośrednie przyznawanie finansowania w ramach np. EIDHR (w niektórych przypadkach), a w szczególności IcSP, przyspiesza realizację działań w sytuacjach kryzysowych lub w razie pilnej potrzeby. Spójność wewnętrzna, spójność zewnętrzna, komplementarność i synergia między instrumentami finansowania zewnętrznego Każdy instrument finansowania zewnętrznego ma własny, szczególny zakres, określany w oparciu o zasadnicze kwestie, których dotyczy instrument (EIDHR, INSC, IcSP i PI mogą mieć zastosowanie ogólnoświatowe), albo docelowy obszar geograficzny (DCI, EFR, ENI, GD i IPA II uzupełnione o szczegółowe tematy). Trzy instrumenty zostały wyraźnie zaprojektowane, aby uzupełniać inne instrumenty poprzez specyficzne warunki wdrożenia: 1) EIDHR (niezależne i elastyczne działania); 2) IcSP (szybka reakcja, której towarzyszą działania krótko- i długoterminowe); oraz 3) PI (działania w UE lub wspólne interesy, których nie można finansować w ramach DCI, ENI lub IPA II). Spójność wewnętrzna między instrumentami jest w dużej mierze zadowalająca, ponieważ dokonano przeglądu zaleceń w zakresie programowania geograficznego, sektor jest skoncentrowany, procesy decyzyjne są właściwe, a systemy kontroli jakości zostały ulepszone. Istnieją jednak istotne różnice na szczeblu delegatur UE.

W dokumentach roboczych służb Komisji dotyczących oceny przedstawiono kilka przykładów komplementarności instrumentów. Przykładowo, w ramach EIDHR i PI zapewnia się wsparcie na rzecz niektórych działań, których nie można sfinansować w ramach innych instrumentów geograficznych; działania te obejmują np. bezpośrednią współpracę z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego w kwestiach praw człowieka lub współpracę z krajami uprzemysłowionymi. Odnotowano również skuteczne synergie między IcSP (który umożliwia krótkoterminową reakcję bez programowania) a instrumentami geograficznymi. Brak elastyczności procedur w przypadku większości pozostałych instrumentów, w ramach których obowiązują długie okresy programowania, utrudnia jednak skuteczne podejmowanie działań następczych. Można jednak jeszcze bardziej ulepszyć ogólną spójność między instrumentami, w szczególności poprzez usprawnienie ich działania, aby zatrzeć granice między instrumentami/programami geograficznymi (11. EFR, ENI, DCI i IPA II) a tematycznymi (programy tematyczne w ramach DCI, IcSP i PI), które mogą wspólnie funkcjonować na tych samych obszarach. Szczegółowy zakres instrumentów geograficznych utrudnił strategiczną i spójną współpracę z niektórymi krajami partnerskimi. W działaniach prowadzonych wspólnie z państwami afrykańskimi stosuje się trzy instrumenty geograficzne (EFR, DCI i ENI), a współpraca na poziomie kontynentu jest finansowana zarówno z DCI (program panafrykański), jak i – w nieznacznie mniejszym zakresie – z 11. EFR (wewnętrzny program AKP). Okazało się, że budowanie powiązań między regionami również jest trudne, np. stosunki UE z Karaibami i Ameryką Łacińską obejmuje zarówno DCI, jak i EFR. Działania w zakresie spójności polityki na rzecz rozwoju nabrały rozpędu. Analiza wsparcia za pomocą polityki handlowej na rzecz rozwoju w ramach współpracy regionalnej wskazuje, że coraz większą uwagę poświęca się powiązaniu handlu z rozwojem. Powiązania między bezpieczeństwem, rozwojem i pomocą humanitarną również zyskały impuls polityczny. Jeżeli chodzi o spójność między priorytetami krajów partnerskich i UE w ramach instrumentów geograficznych (DCI, ENI i 11. EFR), w niektórych ocenach zewnętrznych wspomniano, że istnieją tendencje w kierunku przyjmowania programów działań dopasowanych do UE podczas programowania. Dzieje się tak mimo szerokich konsultacji z zainteresowanymi stronami, które przeprowadzono podczas programowania i wdrażania projektu, oraz mimo – w szczególności w przypadku EFR – wspólnego podpisania wieloletnich dokumentów programowych i rocznych planów działania. Ten wyraźny kompromis między interesami UE i wartościami międzynarodowymi a zasadami partnerstwa należy oceniać w nowym kontekście politycznym, który tworzą powszechnie przyjęty program działań na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030 oraz cele zrównoważonego rozwoju. Wartość dodana Wartość dodana, którą zapewniają instrumenty UE, jest wynikiem szeregu połączonych czynników, takich jak: (i) kompetencje lub wiedza fachowa UE; (ii) ponadnarodowy charakter UE oraz stosunkowa neutralność, wpływ polityczny i efekt mnożnikowy, które mogą z niego wynikać; (iii) zasięg geograficzny niektórych instrumentów, w tym ich obecność w krajach o niestabilnej sytuacji, w których działa mniej partnerów na rzecz rozwoju i dostępna jest znacznie mniejsza pula środków finansowych; (iv) zakres instrumentów i ich warunki (takie jak wsparcie budżetowe, dotacje, zarządzanie pośrednie, instrumenty łączone oraz szybkie podejmowanie decyzji w przypadku reagowania kryzysowego); oraz (v) zdolność UE do kierowania wspólnymi działaniami (tj. wspólnym programowaniem i wspólnym wdrażaniem), w szczególności wraz z państwami członkowskimi. Dodatkowe czynniki obejmują możliwość zastosowania instrumentów do interwencji na różnych szczeblach (tj. krajowym, regionalnym, kontynentalnym), przewidywalność środków finansowych (w szczególności EFR, który nie podlega zasadzie jednoroczności rządzącej budżetem UE), nacisk na współpracę regionalną oraz wyjątkowa zdolność UE do przygotowania krajów przystępujących do członkostwa w UE poprzez IPA.

Bardziej specjalistyczne instrumenty zapewniają szczególną wartość dodaną związaną z ich zakresem. Przykładem jest szybkość i elastyczność IcSP oraz zdolność tego instrumentu do dostosowywania się do zmieniającej się sytuacji, obecność na obszarach, na których nie działają inne podmioty, a także działania w ramach EIDHR prowadzone w trudnych sytuacjach w zakresie praw człowieka bez potrzeby uzyskania zgody rządów krajów partnerskich. Efekt mnożnikowy Warunki sprzyjają temu, aby instrumenty umożliwiały prowadzenie wzmocnionego dialogu politycznego na szczeblu krajowym, w szczególności jeżeli programy wdrażane są w ramach wsparcia budżetowego. PI stanowi podstawę dialogów/partnerstw politycznych z państwami trzecimi, wspierając konkretne działania w ramach współpracy (w oparciu o wspólne interesy), które pomagają promować interesy UE i zapewniają wyjątkowy wpływ polityczny. Inny istotny efekt mnożnikowy wynika z roli koordynatorów darczyńców, którą odgrywają delegatury UE i która polega na wspieraniu komplementarności i spójności między różnymi podmiotami UE oraz zwiększaniu widoczności UE. Sytuacja ta ma miejsce szczególnie tam, gdzie uruchomiono procesy wspólnego programowania. Ukierunkowany dialog polityczny obejmuje również specjalistyczne instrumenty, np. INSC lub działania w ramach EIDHR dotyczące obserwacji wyborów. IcSP przyczynił się do wzmocnienia dialogu politycznego UE, doprowadzając do zwiększenia środków finansowych, które darczyńcy przekazują w sposób uwzględniający charakterystykę konfliktu. W ocenach wskazano również pewne przeszkody dla wywieranego wpływu politycznego, jeśli chodzi o wzmożony dialog polityczny na temat praw człowieka i podstawowych wartości. Przeszkody te miały związek w szczególności z coraz mniejszą akceptacją liberalno-demokratycznego modelu rozwoju, słabnącym znaczeniem oficjalnej pomocy rozwojowej oraz pojawieniem się nowych podmiotów. Dźwignia finansowa instrumentów jest dość duża, przede wszystkim dzięki instrumentom łączonym (np. w przypadku DCI, EFR, ENI i IPA). Stworzenie funduszy powierniczych również przyczyniło się do zapewnienia dźwigni finansowej, nawet jeżeli nie zawsze na spodziewanym poziomie. Możliwość uproszczenia Opłacalne i skuteczne mechanizmy zapewniania wyników są niezbędne, aby poprawić skuteczność instrumentów. Komisja rozpoczęła proces uproszczenia i dokonała przeglądu wieloletnich wytycznych w zakresie programowania i rocznych procedur podejmowania decyzji. Zainteresowane strony nadal uważały jednak, że ogólna liczba instrumentów, a w szczególności niektóre konkretne instrumenty są skomplikowane, uciążliwe administracyjnie i nie zapewniają elastyczności finansowej. Szczegółowy rozdział budżetu w przypadku DCI – zarówno na programy geograficzne, jak i tematyczne – zwiększa złożoność i brak elastyczności instrumentu, utrudniając możliwość przeniesienia środków finansowych pomiędzy celami i przeznaczenie ich na zmieniające się priorytety w ramach instrumentu, w szczególności w przypadku wystąpienia sytuacji nadzwyczajnych i kryzysów. Przed określeniem WRF na lata 2014–2020 każdy instrument posiadał własne przepisy wykonawcze, co doprowadziło do rozbieżności w zakresie ich wdrażania okresie obejmującym WRF na lata 2007–2013. Wspólne rozporządzenie wykonawcze, z którym rozporządzenie w sprawie realizacji EFR jest w dużym stopniu zgodne, przyczyniło się do uproszczenia programu działań, ponieważ zapobiegło rozbieżnościom i problemom w interpretacji. Od 2014 r. kontynuowane wysiłki na rzecz uproszczenia instrumentów polityki zewnętrznej koncentrują się na wyeliminowaniu niepotrzebnych obciążeń, zwiększeniu elastyczności i zmniejszeniu złożoności na poziomie realizacji dla zewnętrznych partnerów. W perspektywie są również inne uproszczenia. Wymagają one jednak aby Rada i Parlament Europejski wprowadziły najpierw zmiany w rozporządzeniu finansowym, w odniesieniu do którego Komisja zaproponowała przegląd . Wkład w spójne działania zewnętrzne UE UE zapewnia Europejczykom bezpieczeństwo i dobrobyt poprzez aktywne zaangażowanie na arenie światowej, aby promować swoje interesy i bronić wartości, jakimi są demokracja, praworządność i ochrona praw człowieka. Polityka UE w zakresie działań zewnętrznych obejmuje takie zobowiązania międzynarodowe, jak program działań na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030 i porozumienie klimatyczne z Paryża, a także m.in. globalną strategię na rzecz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej, nowy Europejski konsensus w sprawie rozwoju, odnowione partnerstwo UE i Afryki, poddaną przeglądowi europejską polityką sąsiedztwa, politykę rozszerzenia i konsensus w sprawie pomocy humanitarnej, które wszystkie razem zapewniają UE ramy niezbędne do osiągnięcia jej celów.

Aby osiągnąć te cele, zestaw narzędzi UE na rzecz polityki zewnętrznej obejmuje współpracę na rzecz rozwoju, działania dyplomatyczne, działania na rzecz pokoju, bezpieczeństwa i obrony, współpracę gospodarczą, rozszerzenie, pomoc humanitarną i ochronę ludności, wzmocnienie stosunków z sąsiednimi państwami, pomoc makrofinansową, partnerstwo na rzecz globalnych wyzwań i handel. Część tego zestawu narzędzi dotycząca instrumentów obejmuje więcej niż trzy czwarte dostępnych środków finansowych w ramach WRF oraz wniosła wkład w działania zewnętrzne UE realizowane od 2014 r., jak wspomniano w dokumentach roboczych służb Komisji dotyczących oceny. Ponadto, aby zwiększyć skuteczność UE we wspieraniu stabilności, bezpieczeństwa i zrównoważonego rozwoju w krajach partnerskich, Komisja przyjęła wniosek dotyczący zmiany rozporządzenia w sprawie IcSP. Zaproponowane zmiany w rozporządzeniu zlikwidują wykrytą lukę w zakresie zdolności UE do zapewnienia wsparcia przy budowaniu zdolności partnerów UE w sektorze bezpieczeństwa i umożliwią UE wsparcie podmiotów wojskowych w nadzwyczajnych i jasno określonych okolicznościach. Poprzez stosowanie wspólnego programowania z państwami członkowskimi i innymi darczyńcami zapewniono bardziej spójną i widoczną odpowiedź UE na rozwój krajów partnerskich. W specjalnej ocenie opublikowanej w marcu 2017 r. stwierdzono, że poczyniono postępy we wspólnym programowaniu z państwami członkowskimi, co pokazuje, że jest ono wartościowe dla UE i państw członkowskich, choć nadal jest na wczesnym etapie zaawansowania. Należałoby podjąć dalsze działania w zakresie sprostania wyzwaniom związanym z zapewnieniem odpowiedzialności krajów partnerskich za proces i wyniki. Jeżeli chodzi o społeczeństwo obywatelskie w krajach partnerskich, mimo że instrumenty geograficzne opracowano głównie z myślą o współpracy z organami tych krajów, współpraca z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego pozostaje stałą cechą tych instrumentów i ma służyć zwiększeniu zdolności organizacji pozarządowych i wzmocnieniu społeczeństwa obywatelskiego, które byłoby w stanie wspierać reformy i rozliczać rządy z ich działań. Niektóre instrumenty i programy, takie jak EIDHR i DCI CSO/LA, zaprojektowano głównie z myślą o wspieraniu społeczeństwa obywatelskiego. Ścisłe powiązanie między polityką wewnętrzną i zewnętrzną jest oczywiste, na przykład w przypadku kryzysu migracyjnego koordynacja i komplementarność między instrumentami były niezbędne. Priorytety UE w zakresie polityki wewnętrznej – w miarę możliwości – w sposób spójny i konsekwentny włączono do działań zewnętrznych, aby zabezpieczyć interesy UE i promować rozwiązania w zakresie wspólnych interesów; korzystny z punktu widzenia ich realizacji był również specjalny nacisk w ramach PI na powiązanie polityki wewnętrznej i zewnętrznej. W celu odpowiedniego zadbania o interesy zewnętrzne i osiągnięcia globalnych celów realizowane są działania na rzecz wzmocnionej współpracy między wewnętrznymi i zewnętrznymi służbami UE, aby zapewnić spójne podejście oraz uniknąć powielania i nakładania się działań. Aby pomóc w zwiększeniu spójności, zapewnić, by działania UE wzajemnie się wzmacniały, i uniknąć sprzecznych podejść, służby zewnętrzne muszą mieć pełniejszy obraz działań, jakie mają miejsce poza UE, w szczególności działań podejmowanych w związku z globalnymi wyzwaniami takimi jak zmiana klimatu, różnorodność biologiczna czy walka z terroryzmem. Duża liczba dokumentów programowych obejmujących dany kraj/region/kontynent utrudnia obecnie jasny przegląd działań zewnętrznych. Wkład w realizację priorytetów UE w zakresie inteligentnego i trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu Inteligentny, trwały wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu leży u podstaw pomocy zewnętrznej UE. Instrumenty przyczyniają się do inteligentnego wzrostu dzięki wsparciu projektów związanych z handlem i opracowaniu wspólnego podejścia do zmiany klimatu i środowiska. Zgodnie z Programem działań na rzecz zmian, który ma na celu znacząco zwiększyć wpływ i skuteczność pomocy zewnętrznej UE, pomoc UE na poziomie krajowym musi skupić się na nie więcej niż trzech kluczowych sektorach w większości krajów partnerskich. Od tego czasu wsparcie UE w większym stopniu skoncentrowano na dwóch obszarach priorytetowych Programu działań na rzecz zmian. Jednym z nich jest zrównoważony wzrost sprzyjający włączeniu i rozwojowi społecznemu. W ramach IPA II realizowany jest jasny cel, jakim jest wzmocnienie rozwoju gospodarczego i społecznego krajów beneficjentów objętych tym instrumentem, mając na względzie osiągnięcie celów określonych w strategii „Europa 2020” na rzecz zatrudnienia i inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Instrumenty na rzecz rozwoju są silnie ukierunkowane na inteligentny, trwały wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu, o czym świadczą działania przyjęte w różnych rocznych programach działania. PI oraz decyzja w sprawie Grenlandii również przyczyniają się do realizacji tych priorytetów UE. Jeżeli chodzi o PI, jednym z celów szczegółowych tego instrumentu jest promowanie międzynarodowego wymiaru strategii „Europa 2020” we wszystkich jej aspektach (np. zatrudnienia, wzrostu i inwestycji, małych i średnich przedsiębiorstw).

Aby promować zrównoważony rozwój gospodarczy, od 2008 r. Komisja ustanawia w różnych regionach świata instrumenty łączone, co skutkuje pobudzaniem inwestycji. Te działania łączone objęły różne obszary interwencji (projekty infrastrukturalne, finansowanie mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw itd.), a wartość dodana, którą tworzą, różni się w zależności od szczegółowego celu dodatkowości, do którego mają się odnosić, jak również od warunków ekonomicznych w danym kraju przeprowadzania działań (np. ram makroekonomicznych, sprzyjającego otoczenia biznesowego, klimatu inwestycyjnego). Skutki długoterminowe W ocenach zewnętrznych podkreślono, że trudno jest zmierzyć długoterminowe skutki stosowania przedmiotowych instrumentów w samym środku procesu ich wdrażania, ponieważ w ramach niektórych instrumentów dopiero niedawno zaczęto wdrażać znaczącą liczbę projektów i programów a w wielu przypadkach nie ustalono jeszcze wartości początkowych. W ramach niektórych ocen udało się jednak dokonać analizy osiągnięć uzyskanych za pomocą poprzednich instrumentów i wykazać istnienie pozytywnych tendencji w odniesieniu do głównych wskaźników. Na przykład w ramach DCI w ciągu ostatnich lat udzielono wsparcia w przygotowywaniu projektów 50 krajowych i regionalnych strategii klimatycznych; niektóre spośród krajów objętych europejską polityką sąsiedztwa – mimo trudnych okoliczności (takich jak światowy kryzys gospodarczy, kryzysy regionalne, wojny domowe, terroryzm i kryzys migracyjny) – dokonały znacznych postępów w niektórych obszarach zarządzania (np. Gruzja w obszarze administracji publicznej). W ocenie śródokresowej PI stwierdzono, że wszystko wskazuje na to, iż uruchomione wsparcie przyniesie oczekiwane efekty. Wyniki w zakresie osiągania aktualnego zestawu celów przewidzianych w przedmiotowych instrumentach zależą od różnych czynników zewnętrznych pozostających poza kontrolą tych instrumentów, takich jak kwestia odpowiedzialności krajowej, wola polityczna i zdolność administracyjna danego państwa. Skutki niepodjęcia działań lub podjęcia spóźnionych działań w obszarze stosunków zewnętrznych będą katastrofalne, jeżeli niestabilność, konflikty i wojny będą się pogarszać – szczególnie w krajach objętych europejską polityką sąsiedztwa – ponieważ może to wywołać skutki uboczne, które dotkną także UE. 5. Wnioski Podsumowując, aktualny zestaw instrumentów jest nadal odpowiedni. Wykazano też, że w jest on wystarczającym stopniu prorozwojowy. Na obecnym etapie nie ma więc potrzeby wprowadzania w tych instrumentach zmian za pomocą wniosków ustawodawczych lub aktów delegowanych. W dokumentach roboczych służb Komisji dołączonych do niniejszego sprawozdania wskazuje się jednak pewne aspekty, na które należy zwrócić uwagę w przyszłości, aby usprawnić realizację działań zewnętrznych UE i wyciągnąć wnioski, które pomogą w przygotowaniu kolejnej generacji instrumentów. Kwestie, do których odniesiono się w innych ocenach zewnętrznych, zostaną uwzględnione w ramach pozostałej części okresu wdrażania przedmiotowych instrumentów i w ramach przygotowywania kolejnej generacji instrumentów. W szczególności: ·Program działań na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030 ma kluczowe znaczenie, ponieważ wyznacza ambitne uniwersalne cele zrównoważonego rozwoju i jest oparty na partnerstwach wielu zainteresowanych stron. Podkreśla też znaczenie programów „niezwiązanych z pomocą” oraz wzajemnych powiązań pomiędzy celami, w tym powiązania bezpieczeństwa i rozwoju. Cele zrównoważonego rozwoju muszą być w sposób jednolity i spójny uwzględniane w działaniach zewnętrznych UE. Zgodnie z programem działań na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030 w ramach globalnej strategii na rzecz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej oraz Europejskiego konsensusu w sprawie rozwoju przedstawiono nową wizję działań zewnętrznych UE. ·Znaczenie promowania wartości podstawowych i praw człowieka stanowi kluczowy element omawianych instrumentów, ale w ocenach zewnętrznych wskazuje się na coraz większe trudności w promowaniu i dalszej realizacji tej agendy w wielu krajach, a także na to, że w wielu krajach organizacje społeczeństwa obywatelskiego mają coraz mniejsze pole działania. Sytuacja ta utrudnia prowadzenie przez Unię działań w tych ważnych dziedzinach i zwraca uwagę na dodatkowe możliwe napięcia pomiędzy niektórymi podstawowymi elementami działań zewnętrznych UE a zasadami partnerstwa i odpowiedzialności. ·W obecnym kontekście wielu kryzysów i konfliktów musi istnieć możliwość sprawnego dostosowywania unijnych wieloletnich ram finansowych do zmieniających się priorytetów i nieprzewidzianych zdarzeń, a także szybkiej reakcji w terenie . Przedmiotowe instrumenty także muszą cechować się odpowiednią elastycznością finansową i elastycznością w innych obszarach, aby w ramach działań zewnętrznych można było reagować na wyzwania stojące przed UE na płaszczyźnie międzynarodowej. Taka elastyczność musi być budowana na wielu różnych poziomach. Oznacza to, że należy zacząć od budżetu, który powinien mieć większe rezerwy, następnie uwzględnić wieloletnie programowanie oraz większe uproszczenia na poziomie wdrażania, aby zwiększyć wydajność i skuteczność.

·Należy ponownie ocenić równowagę między długoterminowymi zobowiązaniami w zakresie wspierania reform w krajach partnerskich a działaniami krótkoterminowymi. Świadczy to o napięciu pomiędzy przewidywalnością, która jest powiązana z zobowiązaniami dotyczącymi skuteczności pomocy, a elastycznością pomocy zewnętrznej UE. ·Mówiąc ogólnie, należy rozważyć, jaki powinien być przyszły poziom ambicji w odniesieniu do działań zewnętrznych dotyczących pokoju i bezpieczeństwa. Ponadto, biorąc pod uwagę ostatnie doświadczenia, w dalszym ciągu potrzebna będzie sprawna i elastyczna zdolność do reagowania kryzysowego. ·Chociaż stwierdzono spójność pomiędzy instrumentami, można ją jeszcze zwiększyć poprzez zredukowanie liczby tych instrumentów. Pomogłoby to w zapewnieniu lepszych interakcji na poziomie operacyjnym, w szczególności pomiędzy geograficznymi i tematycznymi instrumentami i programami, które mogą być wykorzystywane w tych samych obszarach. ·Chociaż włączenie priorytetów UE do głównego nurtu działań generalnie zakończyło się sukcesem – np. w kwestii zmiany klimatu i ochrony środowiska – w niektórych kontekstach napotkano przeszkody, wynikające w szczególności z oporu krajów partnerskich i z możliwego napięcia pomiędzy dalszą realizacją agendy UE – np. w odniesieniu do promowania działań mających na celu sprostanie światowym wyzwaniom, działań na rzecz globalnych dóbr publicznych lub działań w zakresie migracji i bezpieczeństwa – a zasadami odpowiedzialności i partnerstwa. ·Należy dokładniej określić współzależność pomiędzy celami polityki wewnętrznej i zewnętrznej. Podejścia alternatywne do takiego współdziałania musiałyby zostać opracowane na podstawie doświadczeń nabytych podczas realizacji programu dotyczącego globalnych dóbr publicznych i reagowania na wyzwania o skali światowej w ramach DCI oraz realizacji PI, który ma zasięg globalny. ·Za pomocą zawartej w DCI zasady zniesienia preferencji świadomie ograniczono zdolność UE do współpracy z krajami o wyższym średnim dochodzie w ramach współpracy dwustronnej. UE musi dążyć do współpracy ze wszystkimi krajami, w tym z bardziej zaawansowanymi gospodarczo krajami rozwijającymi się i partnerami strategicznymi, zgodnie z programem działań na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030 oraz z Europejskim konsensusem w sprawie rozwoju. ·Potencjał współpracy z państwami członkowskimi, realizowanej w szczególności za pomocą wspólnego programowania, musiałby zostać bardziej wzmocniony. Wymagałoby to jednak, w przypadku niektórych krajów, większego zaangażowania zarówno po stronie władz krajów partnerskich, jak i po stronie państw członkowskich. Załączniki Tabela 1: Wydatkowanie w podziale na kraje i regiony będące beneficjentami oraz instrumenty / w EUR

Tabela 2: Wkłady na rzecz Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji w tys. EUR Tabela 3: Wkłady na rzecz funduszy powierniczych (wpłaty uczestników/ mln EUR)