Przebieg procedury

Rozwój sytuacji gospodarczej i polityka gospodarcza w Grecji są monitorowane w ramach europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej oraz w ramach wzmocnionego nadzoru prowadzonego zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 472/2013( ). Wzmocnienie nadzoru w odniesieniu do Grecji( ) stanowi uznanie faktu, iż Grecja musi w dalszym ciągu wdrażać środki mające na celu zlikwidowanie źródeł lub potencjalnych źródeł problemów ekonomicznych i finansowych, a jednocześnie realizować reformy strukturalne z myślą o wspieraniu solidnego i trwałego wzrostu gospodarczego.

Wzmocniony nadzór zapewnia kompleksowe ramy na potrzeby monitorowania zarówno rozwoju sytuacji gospodarczej, jak i realizacji polityk koniecznych do zapewnienia trwałego ożywienia gospodarczego. Umożliwia on regularną ocenę najnowszych zmian sytuacji gospodarczej i finansowej w Grecji a także monitorowanie warunków finansowania państwa i aktualizację analizy zdolności obsługi zadłużenia. Wzmocniony nadzór zapewnia też ramy dla oceny wywiązywania się przez Grecję z ogólnego zobowiązania – podjętego przez ten kraj wobec Eurogrupy w dniu 22 czerwca 2018 r. – do kontynuowania i ukończenia reform przyjętych w ramach programu Europejskiego Mechanizmu Stabilności i do zapewnienia, by osiągnięcie celów istotnych reform przyjętych w ramach programów pomocy finansowej było zabezpieczone. W tym kontekście w ramach wzmocnionego nadzoru monitoruje się realizację zobowiązań szczegółowych dotyczących ukończenia w uzgodnionych terminach, przypadających w okresie do połowy 2022 r., kluczowych reform strukturalnych rozpoczętych w ramach programu w sześciu obszarach kluczowych, do których należą: (i) polityka budżetowa i budżetowo-strukturalna, (ii) dobrobyt społeczny, (iii) stabilność finansowa, (iv) rynek pracy i rynki produktowe, (v) holding zarządzający wybranymi aktywami skarbu państwa (ang. Hellenic Corporation of Assets and Participations, HCAP) i prywatyzacja oraz (vi) modernizacja administracji publicznej( ).

Niniejszy dokument stanowi dziewiąte sprawozdanie dotyczące wzmocnionego nadzoru prowadzonego w odniesieniu do Grecji. Podstawę niniejszego sprawozdania stanowią ustalenia misji, która została zorganizowana zdalnie w dniach 26-27 stycznia 2021 r., oraz wyniki regularnego dialogu z władzami. Misja została przeprowadzona przez Komisję Europejską we współpracy z Europejskim Bankiem Centralnym ( ); Międzynarodowy Fundusz Walutowy uczestniczył w tych pracach w kontekście prowadzonego przez siebie monitorowania ex post programu, zaś Europejski Mechanizm Stabilności brał w nich udział w ramach swojego systemu wczesnego ostrzegania oraz zgodnie z protokołem ustaleń z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie stosunków roboczych między Komisją Europejską a Europejskim Mechanizmem Stabilności. W niniejszym sprawozdaniu oceniono realizację zobowiązań Grecji wobec Eurogrupy dotyczących ukończenia reform do końca 2020 r. Niniejsze sprawozdanie nie jest powiązane z uruchomieniem warunkowych środków okołozadłużeniowych, które – zgodnie z uzgodnionym półrocznym harmonogramem – mogłyby zostać wprowadzone na podstawie dziesiątego sprawozdania. Publikacja dziesiątego sprawozdania spodziewana jest w maju.

OGÓLNA OCENA

Niniejsze sprawozdanie zostało sporządzone w kontekście drugiej fali pandemii, w związku z którą przed końcem 2020 r. podjęto decyzję o ogólnym zaostrzeniu środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się koronawirusa, a niedawno – o zamknięciu szkół i przedsiębiorstw handlu detalicznego i wprowadzeniu ograniczeń w poruszaniu się osób w niektórych regionach, m.in. w Atenach. Według przewidywań gospodarka grecka miała skurczyć się w 2020 r. o 10 % w porównaniu z 2019 r., a na bieżący rok prognozuje się jedynie częściową poprawę wyników gospodarki. Sezon turystyczny 2020, w którym z uwagi na pandemię odnotowano słabe wyniki w branży turystycznej, miał niekorzystny wpływ z uwagi na znaczenie tego sektora dla greckiej gospodarki. Rząd w dalszym ciągu dostosowywał obowiązujące środki polityki budżetowej, wprowadzone w celu wsparcia bezrobotnych i pracowników najemnych, których umowy zostały zawieszone, przedłużył okres obowiązywania środków wsparcia dla przedsiębiorstw oraz wprowadził nowe ukierunkowane środki w celu ochrony gospodarstw domowych i przedsiębiorstw. Jak dotąd środki ochrony zatrudnienia, wspierane przez UE w szczególności za pośrednictwem nowego instrumentu finansowego na rzecz tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE) i Europejskiego Funduszu Społecznego, wydają się skuteczne, a stopa bezrobocia utrzymuje się zasadniczo na stabilnym poziomie pomimo znacznego spadku aktywności gospodarczej. Wzrasta jednak liczba osób bez pracy, ponieważ tempo zatrudniania nowych pracowników jest nadal powolne. Przedsiębiorcy i pracownicy skorzystali ze środków wsparcia publicznego; oczekuje się jednak, że pełna skala wyzwań, z jakimi będą miały do czynienia sektor przedsiębiorstw i sektor finansowy, stanie się widoczna dopiero w późniejszym okresie, kiedy rozpocznie się stopniowe wycofywanie środków wsparcia, podobnie jak w innych państwach członkowskich. Będzie to wymagało starannego zarządzania, aby uniknąć zjawiska nagłych spadków.

Pomimo trudnych okoliczności władze zdołały osiągnąć postępy w wielu dziedzinach, m.in. w edukacji, zarządzaniu aktywami państwowymi, projektach prywatyzacyjnych i polityce energetycznej. W szczególności:

·W ciągu ostatnich trzech miesięcy przyjęto dwie ambitne reformy w dziedzinie edukacji. W grudniu 2020 r. przyjęto reformę kształcenia i szkolenia zawodowego, która ma zwiększyć atrakcyjność tej ścieżki, a także zapewnić lepsze powiązanie kształcenia zawodowego i uczenia się przez całe życie z potrzebami rynku pracy. Z kolei ustawa o szkolnictwie wyższym z lutego 2021 r. ma przyczynić się do unowocześnienia funkcjonowania uniwersytetów i poprawy jakości oferowanego kształcenia. Rozpoczęto także wewnętrzne i zewnętrzne oceny szkół.

·HCAP zakończył przegląd zarządów wszystkich przedsiębiorstw państwowych, co stanowiło jedno ze zobowiązań szczegółowych. Plan strategiczny holdingu był w dalszym ciągu realizowany zgodnie z założonym harmonogramem, a władze zakończyły przygotowywanie dla holdingu zaktualizowanych wytycznych ministerialnych.

·Poczyniono postępy w przetargach prywatyzacyjnych: dnia 31 grudnia 2020 r. pomyślnie sfinalizowano transakcję dotyczącą przystani Alimos, perspektywy na doprowadzenie do końca projektu Hellinikon w nadchodzących miesiącach są dobre, a ponadto nastąpił długo oczekiwany postęp w działaniach, jakie jeszcze należało podjąć, aby przyznać koncesję spółce Egnatia – wszystkie te postępy związane są ze zobowiązaniami szczegółowymi.

·W dziedzinie polityki energetycznej władze rozpoczęły test rynkowy, mając na uwadze zamknięcie w nadchodzących miesiącach toczącej się od wielu lat sprawy antymonopolowej przeciwko publicznej spółce elektroenergetycznej (ang. Public Power Corporation), co stanowi jedno ze zobowiązań szczegółowych.

Reformy kontynuowano również w innych ważnych obszarach. Dzięki postępom w zakresie administracyjnej, ekonomicznej i funkcjonalnej klasyfikacji budżetowej reformy zarządzania finansami publicznymi, w tym zarządzania budżetem na inwestycje publiczne, odzyskały tak bardzo potrzebną dynamikę. Konieczne będzie ścisłe monitorowanie tych reform, ponieważ mają one zasadnicze znaczenie dla zwiększenia efektywności procedur płatności. Przyjęto przepisy dotyczące reformy zasobów ludzkich w administracji podatkowej i reforma nadal przebiega zgodnie z planem, który zakłada jej pełne wdrożenie do czasu kolejnego przeglądu. Reformy administracji publicznej postępują również zgodnie z planem: przyjęto m.in. nowe przepisy dotyczące szybszej i bardziej efektywnej rekrutacji urzędników służby cywilnej.

Wydaje się jednak, że w wielu obszarach ogólne tempo wdrażania uległo spowolnieniu, przede wszystkim ze względu na pandemię. Opóźnia się też wprowadzanie w życie środków, które mają służyć wypełnieniu niektórych zobowiązań. Wśród przyczyn pewnych opóźnień, oprócz utrzymujących się trudności spowodowanych przez pandemię władze wskazały również na reorganizację kilku kluczowych stanowisk w administracji na początku bieżącego roku oraz na zwiększone obciążenie pracą w związku z przygotowaniem planu odbudowy i zwiększania odporności, co zostaje odpowiednio uwzględnione. Uzgodniono szereg szczegółowych planów działania, aby możliwe było osiągnięcie zdecydowanych postępów do czasu dziesiątego sprawozdania, które ma zostać opublikowane w maju. Należy tutaj wymienić kontynuację reform sektora finansowego, przeprowadzenie do końca reformy zasobów ludzkich niezależnego urzędu ds. dochodów publicznych, zapewnienie operacyjności instrumentu służącego do przygotowywania projektów i zbioru projektów strategicznych na potrzeby dużych inwestycji, zapobieganie powstawaniu nowych i zmniejszanie istniejących zaległości w następstwie zaobserwowanych opóźnień, m.in. poprzez wzmocnienie komitetu sterującego ds. rozliczania zaległości finansowych, a także uproszczenie ram prawnych dotyczących procedur podatkowych, dokończenie reformy polegającej na dalszym uproszczeniu procedur udzielania zezwoleń na inwestycje w uzgodnionych obszarach oraz przyjęcie unowocześnionego kodeksu pracy. Ponadto władze zobowiązały się do podjęcia szeregu określonych kroków w takich dziedzinach, jak: opieka zdrowotna, walka z korupcją, reforma administracji publicznej oraz wdrożenie planu kont. Reforma wymiaru sprawiedliwości, ze względu na jej znaczenie w kontekście ogólnej strategii odbudowy gospodarczej, powinna zostać wznowiona, gdyż reformy związane ze skutecznością systemu wymiaru sprawiedliwości przyczyniają się do zapewnienia szybkiej realizacji inwestycji, w tym inwestycji sektora prywatnego.

Nastąpiły także opóźnienia w niektórych kluczowych reformach sektora finansowego, ale uzgodniono ambitny harmonogram działań do czasu kolejnego przeglądu. Pod koniec ubiegłego roku częściowo odroczono wejście w życie kodeksu postępowania w sprawie niewypłacalności, przy czym niektóre elementy miały wejść w życie w dniu 1 marca, a w przypadku innych wejście w życie przesunięto na dzień 1 czerwca 2021 r. Kodeks stanowi ważną reformę ram prawnych dotyczących niewypłacalności, ale jego wdrożenie wymaga znaczącego nakładu pracy, co wynika z dużego stopnia szczegółowości oraz z konieczności utworzenia platformy informatycznej połączonej z platformą, z której korzystają banki. Realizacja innych uzgodnionych reform postępuje, choć przebiega w wolniejszym tempie, niż wcześniej uzgodniono, i będzie wymagała ścisłego monitorowania, w szczególności jeżeli chodzi o zmniejszanie zaległości w rozpatrywaniu spraw dotyczących niewypłacalności gospodarstw domowych (istnieje ryzyko nieosiągnięcia celu wyznaczonego na koniec 2021 r.) oraz rozliczanie wykorzystanych gwarancji państwowych, które uległo opóźnieniu w ostatnim kwartale 2020 r. ze względu na trudności w zatrudnianiu nowych pracowników spowodowane zaostrzeniem środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się koronawirusa. Władze przygotowują dodatkowe środki w celu wsparcia sektora finansowego, w tym rozszerzenie programu ochrony aktywów Hercules, co uważa się za pożądane. W związku z zaostrzeniem środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się wirusa pod koniec 2020 r. władze zawiesiły wszystkie środki służące egzekwowaniu wierzytelności w odniesieniu do wszystkich kategorii dłużników, w tym prowadzenie licytacji elektronicznych i poprzedzające je działania przygotowawcze, które mogą trwać kilka miesięcy. Takie ogólne zamrożenie wszystkich działań służących egzekwowaniu wierzytelności, jeżeli będzie się przedłużać, może w przyszłości wpłynąć na sprawność i skuteczność działań greckich banków i podmiotów obsługujących kredyty w odniesieniu do kredytów zagrożonych. Władze są zatem proszone o wprowadzenie w odpowiednim czasie tymczasowych i bardziej ukierunkowanych rozwiązań, przy jednoczesnej ochronie gospodarstw domowych w trudnej sytuacji.

Władze opracowują plan odbudowy i zwiększania odporności w ścisłej współpracy z Komisją Europejską. Jest to pożądane, ponieważ znaczące środki finansowe, które Grecja może otrzymać w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, jeśli zostaną skutecznie i odpowiednio wykorzystane, będą w nadchodzących latach wspierać wzrost gospodarczy, tworzenie miejsc pracy i dwojaką (ekologiczną i cyfrową) transformację. W latach 2021–2026 z unijnego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności Grecji zostanie udostępnione 30,5 mld EUR, z czego 17,8 mld EUR w formie dotacji. Oczekuje się, że reformy i inwestycje, które będą stanowić część planu, będą opierać się na dotychczasowych i bieżących reformach przeprowadzanych w ramach procesu wzmocnionego nadzoru i będą je uzupełniać. W połączeniu z dodatkową pulą środków w wysokości 1,7 mld EUR w ramach instrumentu React-EU i kwotą 2,7 mld EUR już wypłaconą w ramach europejskiego instrumentu tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE), a także wszelkimi ewentualnymi dodatkowymi kwotami( ), te znaczne zasoby finansowe pomogą złagodzić gospodarcze i społeczne skutki pandemii oraz zapewnią niezbędne wsparcie na rzecz trwałej odbudowy sprzyjającej włączeniu społecznemu.

Ogólnie, w niniejszym sprawozdaniu stwierdza się, że Grecja poczyniła postępy w realizacji szeregu zobowiązań do przeprowadzenia reform, choć dostrzega się spowolnienie ich tempa, uznając przy tym trudne okoliczności spowodowane pandemią. Instytucje europejskie z zadowoleniem przyjmują nieustające duże zaangażowanie i konstruktywne podejście władz, a także uzgodnienie kilku skorygowanych harmonogramów kluczowych reform. Zachęca się władze do dalszego uruchamiania zasobów w celu podjęcia wszelkich niezbędnych kroków na drodze do terminowej realizacji zobowiązań szczegółowych, przed dziesiątym sprawozdaniem dotyczącym wzmocnionego nadzoru, które ma zostać opublikowane w maju i w związku z którym planuje się wypłatę kolejnej transzy warunkowych środków okołozadłużeniowych.

ROZWÓJ SYTUACJI MAKROEKONOMICZNEJ

Pandemia koronawirusa ma nadal silny negatywny wpływ na grecką gospodarkę. W trzecim kwartale 2020 r., po spadku, który w poprzednim okresie wyniósł -14,1 %, gospodarka wzrosła o 2,3 % w ujęciu kwartalnym. Ożywienie gospodarcze w trzecim kwartale było znacznie mniej dynamiczne od zdecydowanego ożywienia w strefie euro, głównie z uwagi na gwałtowny spadek wartości dodanej w sektorze turystyki. Motorem wzrostu było spożycie prywatne, a eksport towarów wykazywał pewną odporność. Bezrobocie nadal się obniżało i w trzecim kwartale 2020 r. osiągnęło poziom 16,2 %, co wskazuje, że wprowadzone środki wsparcia skutecznie chronią miejsca pracy. Jednocześnie zatrudnienie zmniejszyło się w porównaniu z rokiem poprzednim, głównie ze względu na mniejszą liczbę zatrudnionych w sektorze turystyki. Bezrobocie młodzieży również spadło, ale w trzecim kwartale utrzymywało się na bardzo wysokim poziomie 34,2 %.

Oczekuje się, że w związku z zaostrzeniem pod koniec 2020 r. środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się koronawirusa ożywienie gospodarcze w pierwszej połowie bieżącego roku nadal będzie bardzo słabe. Środki powstrzymujące rozprzestrzenianie się koronawirusa ogłoszone w listopadzie 2020 r. nadal obowiązują, co oznacza poważne ograniczenia dla sektora usług. Pomimo ograniczonych zakłóceń utrzymuje się natomiast produkcja przemysłowa, choć odczuwalne są przerwy w łańcuchach dostaw i ograniczony popyt. Oczekuje się, że niezbędne środki konieczne do ratowania życia spowodują dalsze opóźnienie ożywienia gospodarczego. Według prognozy Komisji z zimy 2021 r., przygotowanej przed niedawnym regionalnym zaostrzeniem środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się koronawirusa, wzrost realnego PKB ma w 2021 r. wynieść 3,5 %, a w 2022 r. – 5 %, głównie za sprawą popytu wewnętrznego. W prognozie przyjęto założenie, że szczepienia stopniowo zapewnią ochronę najbardziej narażonych grup społecznych do połowy 2021 r., co pozwoli na trwałe, choć stopniowe, łagodzenie środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się koronawirusa w drugim kwartale. Prognozuje się także pozytywny wpływ sektora zagranicznego na wzrost, choć wpływ ten będzie mniej silny, niż wcześniej oczekiwano, ponieważ pełne odrobienie strat w sektorze turystyki może trwać dłuższy czas. Prognoza opiera się na założeniu, że w 2021 r. gospodarka będzie nadal wspierana za pomocą polityki budżetowej poprzez interwencje ukierunkowane na przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe. Oczekuje się, że zastój gospodarczy będzie miał wpływ na wzrost cen, który prawdopodobnie pozostanie umiarkowanie ujemny również w 2021 r., a następnie w 2022 r. zacznie zmierzać w kierunku wartości dodatnich.