PL (...PICT...)|KOMISJA EUROPEJSKA| Bruksela, dnia 2.2.2011 SEK(2011) 133 wersja ostateczna DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument uzupełniający Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie wspólnego podejścia do wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW {SEK(2011) 132 wersja ostateczna} {KOM(2011) 32 wersja ostateczna} 1. KWESTIE PROCEDURALNE I KONSULTACJE Z PODMIOTAMI ZAINTERESOWANYMI W dniu 6 listopada 2007 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący decyzji ramowej Rady w sprawie wykorzystywania danych dotyczących rezerwacji pasażera (danych PNR) w celu egzekwowania prawa COM(2007) 654. . Wnioskowi towarzyszyła stosowna ocena skutków SEC(2007) 1453. . Wniosek został poddany szerokiej debacie w grupach roboczych Rady, a postępy poczynione w toku rozmów zostały zatwierdzone przez Radę ds. WSiSW w 2008 r. Rozmowy prowadzone w grupach roboczych umożliwiły osiągnięcie konsensusu co do większości przepisów wniosku. [1][2] COM(2007) 654. SEC(2007) 1453. Z chwilą wejścia w życie traktatu lizbońskiego w dniu 1 grudnia 2009 r., wniosek Komisji, który do tego czasu nie został jeszcze przyjęty przez Radę, utracił ważność. W „Programie sztokholmskim – Otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli” Dokument Rady 17024/09 z 2.12.2009. wezwano Komisję do przedłożenia wniosku w sprawie wykorzystywania danych PNR do zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia dochodzeń w ich sprawie i ich ścigania.[3] Dokument Rady 17024/09 z 2.12.2009. W odniesieniu do oceny skutków z 2007 r. Komisja przeprowadziła konsultacje ze wszystkimi zainteresowanymi podmiotami. Po przyjęciu wniosku Komisji z 2007 r., wszystkie zainteresowane podmioty, a mianowicie Parlament Europejski, Grupa Robocza Art. 29, Europejski Inspektor Ochrony Danych, Agencja Praw Podstawowych oraz stowarzyszenia przewoźników lotniczych, opublikowały swoje stanowiska w jego sprawie. Celem niniejszego sprawozdania jest zbadanie możliwości przyjęcia nowego wniosku, który zastąpiłby wniosek z 2007 r., zgodnie z przepisami i procedurami traktatu lizbońskiego. Jego zadaniem jest udzielenie odpowiedzi na krytykę zgłoszoną przez zainteresowane strony oraz uwzględnienie wszystkich nowych faktów i doświadczeń zgromadzonych od 2007 r. 2. OPIS PROBLEMU 2.1. Zagrożenie terroryzmem i poważną przestępczością W ostatniej dekadzie w UE i innych częściach świata doszło do nasilenia przestępczości transgranicznej. Zgodnie z EU Sourcebook w 2007 r. na 100 000 osób przypadało 143 948 przestępstw w państwach członkowskich UE (z wyłączeniem Włoch i Portugalii, w przypadku których dane nie zostały udostępnione), a ich ilość wahała się od 14 465 w Szwecji do 958 na Cyprze. W ocenie zagrożenia przestępczością zorganizowaną w UE sporządzoną przez Europol w 2009 r. ustalono, że większość zagrożeń związanych z przestępczością zorganizowaną, miało wymiar międzynarodowy, a większość najpoważniejszych przestępstw popełnianych w formie zorganizowanej wiąże się z międzynarodowymi podróżami. Terroryzm stanowi obecnie jedno z najważniejszych zagrożeń dla bezpieczeństwa, pokoju, stabilności, demokracji i praw podstawowych. Zagrożenie terroryzmem nie ogranicza się do określonych stref geograficznych. W sprawozdaniu Europolu dotyczącym sytuacji i tendencji w zakresie terroryzmu w UE z roku 2010 podkreślono, że mimo osłabienia działalności terrorystycznej w 2009 r., jest to w dalszym ciągu realne i poważne zagrożenie. Większość kampanii terrorystycznych, w szczególności rodzaj określany przez Europol mianem „terroryzmu islamistycznego”, ma charakter transnarodowy. 2.2. Dane PNR i ich wykorzystanie PNR są wykorzystywane od wielu lat, głównie przez organy celne, lecz także organy ścigania na całym świecie. Możliwe jest też wykorzystywanie danych PNR w kwestiach policyjnych i sądowych: · reaktywnie: w postępowaniu przygotowawczym i sądowym przed sądem karnym, ujawniając powiązania po popełnieniu przestępstwa. Aby umożliwić organom ścigania sięganie dostatecznie daleko wstecz w czasie, w takich przypadkach organom ścigania należy zapewnić odpowiednio długi okres zatrzymania danych; · w czasie rzeczywistym: przed przybyciem lub odlotem pasażerów w celu zapobieżenia przestępstwom, obserwacji lub zatrzymania osób zanim przestępstwo zostanie popełnione, lub ponieważ zostało już popełnione albo jest właśnie popełniane. W takich przypadkach dane PNR są szczególnie przydatne do analizy określonych wcześniej kryteriów oceny w celu zidentyfikowania osób „nieznanych” wcześniej organom ścigania, oraz do porównywania ich z różnymi bazami danych poszukiwanych osób i obiektów; · aktywnie: do analizy i opracowywania kryteriów oceny, które mogą być później wykorzystywane do oceny pasażerów przed przybyciem i odlotem. W celu przeprowadzenia takiej analizy mogącej dopomóc w odniesieniu do przestępstw terrorystycznych i innych poważnych przestępstw, niezbędny jest odpowiednio długi okres zatrzymania danych przez organy ścigania. Wprowadzenie obowiązku prawnego w odniesieniu do przewoźników lotniczych jest konieczne z następujących względów: Po pierwsze, dane PNR umożliwiają organom ścigania identyfikowanie osób wcześniej „nieznanych”, czyli takich, które nie były wcześniej podejrzewane o zaangażowanie w poważną przestępczość i terroryzm, ale w odniesieniu do których analiza danych sugeruje, że mogą być zamieszane w taką przestępczość i dlatego powinny zostać poddane bliższej obserwacji przez właściwe organy. Identyfikacja takich osób pomaga organom ścigania w zapobieganiu poważnym przestępstwom, w tym aktom terrorystycznym oraz w wykrywaniu ich. Aby osiągnąć ten cel organy ścigania muszą wykorzystywać dane PNR zarówno w czasie rzeczywistym w celu porównania ich z określonymi wcześniej kryteriami oceny, co wskazuje które „nieznane" wcześniej osoby wymagają dalszej kontroli, jak i aktywnie, do analizy i opracowywania kryteriów oceny. Przykładowo analiza danych PNR może zasugerować jakie są najczęściej wybierane szlaki przerzutu osób lub narkotyków, co może stanowić element kryteriów oceny. Dzięki sprawdzeniu danych PNR w czasie rzeczywistym na podstawie takich kryteriów można zapobiec przestępstwom lub je wykryć. Konkretnym przykładem podanym przez państw członkowskie i dotyczącym handlu ludźmi jest przypadek, w którym analiza danych PNR ujawniła grupę handlarzy ludźmi zawsze podróżujących tą samą trasą. Handlarze posługiwali się fałszywymi dokumentami, aby dokonać odprawy na lot wewnątrz UE, a równocześnie odprawiali się na lot do państwa trzeciego, wykorzystując autentyczne dokumenty. Po przejściu do sali odlotów, wchodzili na pokład samolotu odbywającego lot wewnątrz UE. Bez danych PNR wykrycie tej siatki handlarzy ludźmi byłoby niemożliwe. Połączenie aktywnego wykorzystania danych PNR z ich wykorzystaniem w czasie rzeczywistym umożliwia więc organom ścigania reagować na zagrożenie poważnymi przestępstwami i terroryzmem w inny sposób niż przez przetwarzanie innych kategorii danych osobowych: jak wyjaśniono poniżej, przetwarzanie danych osobowych dostępnych organom ścigania w ramach istniejących lub planowanych środków na poziomie UE, takich jak dyrektywa w sprawie danych pasażera przekazywanych przed podróżą Dyrektywa 2004/82/WE z dnia 29 sierpnia 2004 r. , system informacyjny Schengen (SIS) oraz system informacyjny Schengen drugiej generacji (SIS II) ), nie umożliwiają organom ścigania identyfikacji „nieznanych” podejrzanych w sposób, w jaki jest to możliwe dzięki danym PNR. [4] Dyrektywa 2004/82/WE z dnia 29 sierpnia 2004 r. Po drugie, dane PNR pomagają organom ścigania w zapobieganiu poważnym przestępstwom, w tym aktom terrorystycznym, w ich wykrywaniu, dochodzeniu oraz ich ściganiu, już po popełnieniu przestępstwa. Aby osiągnąć ten cel organy ścigania muszą wykorzystywać dane PNR w czasie rzeczywistym, by porównać te dane z różnymi bazami danych „znanych” osób i poszukiwanych obiektów. Muszą one również wykorzystywać dane PNR w trybie reaktywnym, w celu uzyskania dowodów oraz, w odpowiednich przypadkach, ustalenia innych osób zamieszanych w przestępstwo i ujawnienia sieci kryminalnych. Przykładowo informacje o kartach kredytowych, które stanowią element danych PNR, mogą umożliwić organom ścigania ustalenie i udowodnienie powiązań między daną osobą i znanym przestępcą lub organizacją przestępczą. Przykład podany przez państwo członkowskie dotyczy operacji handlu ludźmi i narkotykami na dużą skalę między terytorium państwa członkowskiego i państw trzecich. Kartele sprowadzały narkotyki do szeregu miejsc w Europie. W tym celu wykorzystywały one osoby połykające narkotyki, które same były ofiarami handlu ludźmi. Zostały one zidentyfikowane na podstawie danych PNR przez to, że nabywały bilet przy użyciu skradzionych kart kredytowych. Pociągnęło to za sobą zatrzymania w państwach członkowskich. Na tej podstawie stworzono kryterium oceny, które samo w sobie doprowadziło do kolejnych zatrzymań w państwach członkowskich i państwach trzecich. Wreszcie, wykorzystanie danych PNR przed przylotem umożliwia organom ścigania przeprowadzenie oceny i dokładniejszej kontroli wyłącznie osób, co do których jest najbardziej prawdopodobne, w świetle obiektywnych kryteriów oceny i uprzednich doświadczeń, że mogą stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa. Ułatwia to podróżowanie wszystkim pozostałym pasażerom i ogranicza ryzyko poddania pasażerów kontroli na podstawie takich bezprawnych kryteriów jak obywatelstwo czy kolor skóry, które mogą być błędnie utożsamiane z zagrożeniami dla bezpieczeństwa przez organy ścigania, w tym przez organy celne i straż graniczną. Uzgodnienia dotyczące przekazywania danych PNR w celu zwalczania terroryzmu i międzynarodowej przestępczości zorganizowanej zostały jak dotąd poczynione pomiędzy UE a Stanami Zjednoczonymi, Kanadą oraz Australią. Można założyć, że prawdopodobnie więcej państw trzecich zażąda od przewoźników lotniczych obsługujących loty z UE dostarczania danych PNR. W Zjednoczonym Królestwie, Francji i Danii uchwalono już podstawowe przepisy w zakresie przechwytywania i wykorzystywania danych PNR. Takie środki krajowe różnią się pod pewnymi względami, istnieje więc prawdopodobieństwo, że gdy w tych państwach członkowskich zostaną przyjęte kompletne ramy regulacyjne, różnice się powiększą. Ponieważ coraz więcej państw członkowskich opracowuje własne przepisy dotyczące danych PNR, może powstać do 27 dość różnorodnych systemów, czego skutkiem mogą być różne poziomy ochrony danych, luki w systemie bezpieczeństwa, zwiększone koszty i niepewność prawna dla przewoźników. 2.3. Prawo UE do podejmowania działań oraz pomocniczość Prawo UE do podejmowania działań w tym obszarze zostało zapisane w art. 82 i 87 w tytule V rozdział V Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Ponieważ większość kategorii poważnych przestępstw, jak np. handel narkotykami i ludźmi, na pewnym etapie wiążą się z podróżami zagranicznymi, niezwykle istotne jest, aby władze gromadziły, przetwarzały i wymieniały się danymi PNR w celu zwiększenia bezpieczeństwa wewnętrznego w UE. Ze względu na swobodny przepływ osób w strefie Schengen, wszystkie państwa członkowskie muszą wykorzystywać dane PNR, aby uniknąć powstawania luk w systemie bezpieczeństwa. Ponadto działanie na poziomie UE zapewni wprowadzenie zharmonizowanych przepisów dotyczących ochrony danych, ograniczenie kosztów oraz pewność prawną dla przewoźników. 3. CELE WNIOSKU 3.1. Cele strategiczne Najważniejszym celem jest zwiększenie bezpieczeństwa wewnętrznego UE, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa do ochrony danych osobowych i innych praw podstawowych. Szczególne cele strategiczne obejmują: (1) zapobieganie działaniom terrorystycznym i inne poważnej przestępczości oraz ich ograniczenie przez globalne podejście do wykorzystania danych PNR i unikanie luk w systemie bezpieczeństwa. (2) zapewnienie, by prawa osób fizycznych do ochrony swoich danych osobowych były należycie przestrzegane podczas gromadzenia i przetwarzania danych PNR przez ułatwienie wymiany danych PNR między właściwymi organami oraz zapewnienie, by dostęp do danych PNR był ograniczony do koniecznego minimum. (3) zagwarantowanie pewności prawnej i ograniczenie kosztów przewoźników przez zmniejszenie różnic w wymogach prawnych i technicznych nałożonych na przewoźników. 3.2. Kwestie praw podstawowych Wpływ wniosku na prawa podstawowe został oceniony w ocenie skutków w zgodzie z listą kontrolną praw podstawowych przedstawioną w strategii Komisji skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych przez Unię Europejską COM (2010)573 z dnia 19 października 2010 r. .[5] COM (2010)573 z dnia 19 października 2010 r. Wykorzystanie danych PNR stanowiłoby ingerencję w podstawowe prawa do ochrony życia prywatnego i danych osobowych. Mogą one być przedmiotem pewnych ograniczeń i warunków , o ile taka ingerencja jest „przewidziana przez ustawę” i „konieczna w demokratycznym społeczeństwie” . Ponieważ wnioskowane działania mają na celu zwalczanie terroryzmu i innej poważnej przestępczości, zostałyby one podjęte w ogólnym interesie, co może usprawiedliwiać takie ograniczenia, z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności. Wszelkie proponowane działania wchodziłyby w zakres tytułu V rozdział V TFUE dotyczącego współpracy policyjnej. Decyzja ramowa Rady 2008/977/WSiSW w sprawie ochrony danych osobowych przetwarzanych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych Decyzja ramowa Rady 2008/977/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie ochrony danych osobowych przetwarzanych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, Dz.U. L 350 z 30.12.2008, s. 60. miałaby zastosowanie jedynie w odniesieniu do tych aspektów dowolnego proponowanego działania, w ramach których dane osobowe byłyby przekazywane między państwami członkowskimi, co zostawia lukę jedynie w zakresie przetwarzania danych osobowych na poziomie krajowym. Obecnie nie ma przepisów UE regulujących takie przetwarzanie danych osobowych na poziomie krajowym. Najbardziej odpowiednim rozwiązaniem byłoby, aby gwarancje ochrony danych każdego proponowanego środka były zgodne z decyzją ramową 2008/977/WSiSW. Gwarantowałoby to jednolity standard ochrony danych osobowych. [6] Decyzja ramowa Rady 2008/977/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie ochrony danych osobowych przetwarzanych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, Dz.U. L 350 z 30.12.2008, s. 60. Organom ścigania należy zapewnić odpowiednio długi okres zatrzymania danych. Jeżeli chodzi o sposób transmisji danych przez przewoźników, przewaga systemu „push” nad systemem „pull” jest bezsporna, dlatego właśnie system „push” powinien być stosowany we wszystkich transferach. Jeżeli chodzi o krytykę dotyczącą „profilowania”, unijne przepisy o ochronie danych gwarantują każdej osobie fizycznej prawo do tego, by nie była ona podmiotem decyzji mającej dla niej skutki prawne lub wywierającej na nią poważny wpływ, która zapadła wyłącznie na podstawie wyników zautomatyzowanego przetwarzania danych służącego ocenie jej poszczególnych osobistych aspektów. Każda zautomatyzowana indywidualna decyzja powinna zostać w pełni zweryfikowana i potwierdzona przez człowieka, należy także równocześnie zapewnić osobie, której dotyczą dane, możliwość przedstawienia swojego stanowiska. 4. WARIANTY STRATEGICZNE Ocena skutków zawiera analizę czterech najważniejszych wariantów. Wariant A . Powstrzymanie się od podjęcia kwestii na szczeblu UE i utrzymanie status quo . Wariant B . Warianty dotyczące struktury systemu PNR: B.1: zdecentralizowane gromadzenie i przetwarzanie danych przez państwa członkowskie; B.2: scentralizowane gromadzenie i przetwarzanie danych na szczeblu UE. Wariant C . Warianty dotyczące ograniczenia celu wykorzystania danych: C.1: dostęp wyłącznie w odniesieniu do przestępstw terrorystycznych i poważnej przestępczości; C.2: dostęp w odniesieniu do przestępstw terrorystycznych i poważnej przestępczości oraz do celów realizacji innych celów politycznych. Wariant D . Warianty dotyczące rodzajów transportu: D.1: wyłącznie przewoźnicy lotniczy; D.2: przewoźnicy lotniczy, morscy i kolejowi. Wariant E. Dobrowolna/wzmocniona współpraca. Powyższy wariant zachęcających do współpracy w tym obszarze między państwami członkowskimi został odrzucony na początkowym etapie. 5. PORÓWNANIE WARIANTÓW POLITYCZNYCH ORAZ ICH SKUTKÓW Warianty zostały ocenione pod kątem ich wpływu na zwiększenie bezpieczeństwa w UE, podwyższenie poziomu ochrony danych osobowych, kosztów dla organów publicznych, kosztów dla przewoźników/konkurencji na rynku wewnętrznym oraz zachęcania do przyjęcia globalnego podejścia. Wariant A dotyczący utrzymania status quo niesie ograniczone korzyści pod względem podwyższania bezpieczeństwa UE, ale pod innymi względami jego skutki są negatywne, ponieważ stwarza utrudnienia administracyjne oraz koszty wynikające z istnienia różnych systemów krajowych. Jeżeli chodzi o wariant B, zdecentralizowane gromadzenie danych (wariant B1) ma przewagę nad scentralizowanym gromadzeniem takich danych (wariant B2) pod względem zwiększenia bezpieczeństwa UE. Wariant scentralizowanego gromadzenia danych niesie ze sobą wysokie ryzyko niepowodzenia, ponieważ nie może zagwarantować odpowiedniej współpracy między państwami członkowskimi, a w wymiarze praktycznym system byłby uciążliwy i kosztowny w obsłudze. Wariant B1 byłby droższy od wariantu B2. Jednak korzyści z punktu widzenia bezpieczeństwa przewyższają wady pod względem kosztów. Jeżeli chodzi o zasadę celowości, wariant C2 niesie pewne korzyści z punktu widzenia bezpieczeństwa w porównaniu z wariantem C1, jednak wiąże się ze znacznie większą ingerencją w ochronę danych oraz wyższymi kosztami, niż w przypadku wariantu C1. Wariant C2 dotyczący szerszego wykorzystania danych PNR do realizacji innych celów wydaje się być na tym etapie nieproporcjonalny. Jeżeli chodzi o rodzaje transportu, wariant D2 przewyższa wariant D1, ponieważ obejmowałby więcej rodzajów transportu i większą liczbę pasażerów, wiąże się jednak z większą ingerencją w ochronę danych i wyższymi kosztami niż w przypadku wariantu D1, zgodnie z którym środek byłby stosowany wyłącznie w odniesieniu do pasażerów przewoźników lotniczych. Wariant D2 dotyczący rozszerzenia zakresu środka na podróże morskie i kolejowe wydaje się być przedwczesny, przynajmniej na tym etapie. 6. WARIANT PREFEROWANY Na obecnym etapie najlepszym wariantem politycznym wydaje się być utworzenie nowego wniosku ustawodawczego mającego zastosowanie do podróży lotniczych i przewidującego zdecentralizowane gromadzenie danych PNR do celów zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia dochodzeń w ich sprawie i ich ścigania (połączenie wariantów B1, C1 i D1). Zapewniłoby to lepsze środki służące zwiększeniu bezpieczeństwa w UE, gwarantując jednocześnie, że ingerencja w ochronę danych zostanie ograniczona do minimum, a koszty utrzymane na dopuszczalnym poziomie. Analiza kosztów preferowanego wariantu politycznego została przeprowadzona na potrzeby oceny skutków z 2007 r. Zgodnie z wyliczeniami z 2007 r., łączny koszt preferowanego wariantu dla organów publicznych i przewoźników przedstawiałby się następująco: W odniesieniu do organów publicznych szacowane koszty dla wszystkich państw członkowskich wynoszą : Koszt ustanowienia (koszt jednorazowy) 614 833 187 EUR ALE zakładając okres amortyzacji wynoszący pięć lat 122 966 637 EUR Koszty personelu rocznie (powtarzalne) 11 686 749 EUR Koszty utrzymania rocznie (powtarzalne) 61 483 319 EUR W odniesieniu do wszystkich unijnych przewoźników, koszty wynoszą : Koszt wdrożenia systemu PUSH (koszt jednorazowy) 11 647 116 EUR ALE zakładając okres amortyzacji wynoszący pięć lat 2 329 423 EUR Koszty dwukrotnej transmisji PUSH w przypadku każdego pasażera (powtarzalne) 2 250 080 EUR Koszty personelu i utrzymania rocznie (powtarzalne) 5 435 321 EUR W 2008 r. Komisja ogłosiła przetarg na badanie dotyczące sposobów utworzenia unijnej sieci PNR. Sprawozdanie „Opracowanie dotyczące sposobów utworzenia unijnej sieci wymiany danych dotyczących przelotu pasażera (PNR) do celów organów ścigania” Autorzy: Accenture i SITA. zostało opublikowane w 2009 r. i zawiera nową ocenę kosztów.[7] Autorzy: Accenture i SITA. W odniesieniu do organów publicznych przewidywane koszty dla wszystkich państw członkowskich wynoszą: Koszt ustanowienia (koszt jednorazowy) 221 000 000 EUR ALE zakładając okres amortyzacji wynoszący pięć lat 44 200 000 EUR Koszty personelu rocznie (powtarzalne) 11 686 749 EUR Koszty utrzymania rocznie (powtarzalne) 61 483 319 EUR W odniesieniu do wszystkich przewoźników, koszty wynoszą: Koszt wdrożenia systemu PUSH (koszt jednorazowy) 100 000 EUR * 120 przewoźników unijnych = 12 000 000 EUR 100 000 EUR * 80 przewoźników spoza UE = 8 000 000 EUR ALE zakładając okres amortyzacji wynoszący pięć lat 4 000 000 EUR Koszty dwukrotnej transmisji PUSH w przypadku każdego pasażera (powtarzalne) 33 500 EUR na linię lotniczą rocznie*120 przewoźników*3 połączenia*2 PUSH 24 120 000 EUR Koszty personelu/konserwacji rocznie (powtarzalne) 6 240 000 EUR Kwoty z 2009 r. ukazują spadek kosztów ustanowienia unijnego systemu PNR dla organów publicznych, ale wzrost kosztów dla przewoźników w porównaniu z kalkulacją przeprowadzoną w 2007 r. Koszty rzeczywiste będą kształtować się na poziomie gdzieś pomiędzy tymi dwoma szacunkami, prawdopodobnie, przynajmniej w odniesieniu do przewoźników, nawet bliżej szacunków z 2007 r., które były oparte na cenach rynkowych zaczerpniętych bezpośrednio od przewoźników. Nawet przy założeniu bardzo wysokich kwot wyliczonych z 2009 r., jeżeli przewoźnicy postanowią przenieść swoje koszty na pasażerów, spowodowałoby to dopłatę nieprzekraczającą 0,10 EUR na bilet, co jest kwotą nieistotną w porównaniu z łączną ceną biletu. 7. Monitorowanie i ocena Każde państwo członkowskie mogłoby opracowywać sprawozdanie roczne w sprawie wdrożenia systemów. Komisja powinna dokonać oceny funkcjonowania dyrektywy w ciągu czterech lat od jej wejścia w życie, aby skontrolować, czy wykorzystanie danych PNR spełniło zakładane cele, czy państwa członkowskie wypełniły swoje zobowiązania i czy system okazał się sukcesem. Komisja powinna również rozważyć możliwość rozszerzenia środka na loty wewnątrz UE. Stworzyłoby to możliwość wprowadzenia okresu przejściowego i zdobycia doświadczenia związanego z funkcjonowaniem pierwszej dyrektywy PNR. [1] COM(2007) 654. [2] SEC(2007) 1453. [3] Dokument Rady 17024/09 z 2.12.2009. [4] Dyrektywa 2004/82/WE z dnia 29 sierpnia 2004 r. [5] COM (2010)573 z dnia 19 października 2010 r. [6] Decyzja ramowa Rady 2008/977/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie ochrony danych osobowych przetwarzanych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, Dz.U. L 350 z 30.12.2008, s. 60. [7] Autorzy: Accenture i SITA. LT (...PICT...)|EUROPOS KOMISIJA| Briuselis, 2011.2.2 SEK(2011) 133 galutinis KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS pridedamas prie Pasiūlymo EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVA dėl bendro požiūrio į keleivio duomenų įrašo duomenų naudojimą POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA {SEK(2011) 132 galutinis} {KOM(2011) 32 galutinis} 1. PROCEDŪRINIAI KLAUSIMAI IR KONSULTACIJOS SU SUINTERESUOTOSIOMIS ŠALIMIS 2007 m. lapkričio 6 d. Komisija priėmė Pasiūlymą dėl Tarybos pamatinio sprendimo dėl keleivio duomenų įrašo (PNR) naudojimo teisėsaugoje COM(2007) 654. . Kartu su pasiūlymu buvo pateiktas ir poveikio vertinimas SEC(2007) 1453. . Šis pasiūlymas buvo išsamiai išnagrinėtas Tarybos darbo grupėse, o diskusijų metu padarytą pažangą 2008 m. patvirtino TVR taryba. Darbo grupėse diskutuojant dėl pasiūlymo pasiektas bendras sutarimas dėl daugumos pasiūlymo nuostatų. [1][2] COM(2007) 654. SEC(2007) 1453. 2009 m. gruodžio 1 d. įsigaliojus Lisabonos sutarčiai, Komisijos pasiūlymas, kurio iki tos dienos Taryba nebuvo priėmusi, nustojo galioti. Dokumente „Stokholmo programa. Atvira ir saugi Europa piliečių labui ir saugumui“ Tarybos dokumentas Nr. 17024/09, 2009 12 2. Komisija raginama pateikti pasiūlymą dėl PNR duomenų naudojimo terorizmo ir sunkių nusikaltimų prevencijos, nustatymo, tyrimo ir patraukimo už juos baudžiamojon atsakomybėn tikslais.[3] Tarybos dokumentas Nr. 17024/09, 2009 12 2. Rengdama 2007 m. poveikio vertinimą, Komisija konsultavosi su visomis suinteresuotosiomis šalimis. Komisijai priėmus 2007 m. pasiūlymą, visos suinteresuotosios šalys, t. y. Europos Parlamentas, Asmenų apsaugos tvarkant asmens duomenis darbo grupė, Europos duomenų apsaugos priežiūros pareigūnas, Pagrindinių teisių agentūra ir aviakompanijų asociacijos, paskelbė savo pozicijas dėl jo. Šioje ataskaitoje siekiama išnagrinėti galimybę laikantis Lisabonos sutarties nuostatų ir joje nustatytos tvarkos priimti naują pasiūlymą, kuriuo būtų pakeistas 2007 m. pasiūlymas. Joje siekiama atsakyti į suinteresuotųjų šalių išsakytas kritines pastabas ir atsižvelgti į visus naujus faktus bei patirtį, įgytą nuo 2007 m. 2. PROBLEMOS APIBŪDINIMAS 2.1. Terorizmo ir sunkių nusikaltimų grėsmė Pastarąjį dešimtmetį Europos Sąjungoje ir visame pasaulyje plito tarpvalstybinis nusikalstamumas. Remiantis ES dokumentų rinkiniu, 2007 m. 100 000 ES valstybių narių (išskyrus Italiją ir Portugaliją, apie kurias duomenų neturėta) gyventojų teko 143 948 nusikaltimai: nuo 14 465 Švedijoje iki 958 Kipre. Europolo parengtame 2009 m. ES organizuoto nusikalstamumo grėsmių įvertinime nustatyta, kad daugelis organizuoto nusikalstamumo grėsmių yra tarptautinio pobūdžio ir kad sunkiausi organizuoti nusikaltimai yra susiję su tarptautinėmis kelionėmis. Šiuo metu terorizmas yra viena didžiausių grėsmių saugumui, taikai, stabilumui, demokratijai ir pagrindinėms teisėms. Terorizmo grėsmė kyla ne vien tik konkrečiuose geografiniuose regionuose. Nors Europolo 2010 m. terorizmo padėties ir tendencijų Europos Sąjungoje ataskaitoje nustatyta, kad terorizmo mastas 2009 m. ES sumažėjo, tačiau pabrėžiama, kad grėsmė tebėra reali ir didelė. Daugelis teroristinių išpuolių, visų pirma tokių, kuriuos Europolas vadina „islamistiniu terorizmu“, yra tarpvalstybinio pobūdžio. 2.2. PNR duomenys ir jų naudojimas PNR duomenys naudojami keletą metų, visų pirma juos visame pasaulyje naudoja muitinės bei teisėsaugos institucijos. PNR duomenis galima naudoti policijos ir teismų srityse: · Retrospektyviai: vykdant tyrimus ir baudžiamąjį persekiojimą, siekiant atskleisti tinklus, kai nusikaltimas jau padarytas. Kad teisėsaugos institucijos galėtų pakankamai ilgai naudotis senais duomenimis, joms reikia užtikrinti tinkamą duomenų saugojimo laikotarpį. · Tikru laiku: prieš keleivių atvykimą ar išvykimą nusikaltimų prevencijos, asmenų sekimo arba sulaikymo tikslais, kai nusikaltimas dar nepadarytas, arba todėl, kad nusikaltimas padarytas ar daromas. Tokiais atvejais PNR duomenys yra itin naudingi – juos galima patikrinti pagal iš anksto nustatytus vertinimo kriterijus, siekiant nustatyti teisėsaugos institucijoms anksčiau nežinomus asmenis, tokius duomenis taip pat galima patikrinti ieškomų asmenų ir daiktų duomenų bazėse. · Perspektyviai: analizuojant ir rengiant vertinimo kriterijus, kurie vėliau gali būti naudojami keleiviams įvertinti prieš jiems atvykstant ar išvykstant. Kad būtų galima atlikti tokią ryšio su teroristiniais nusikaltimais ir sunkiais nusikaltimais analizę, teisėsaugos institucijoms būtina užtikrinti tinkamą duomenų saugojimo laikotarpį. Tokias teisines pareigas oro vežėjams būtina nustatyti dėl šių priežasčių: Visų pirma PNR duomenys suteikia galimybę teisėsaugos institucijoms nustatyti asmenis, kurie iki tol nebuvo žinomi, t. y. asmenis, kurie anksčiau nebuvo įtariami dėl sunkaus nusikaltimo ar terorizmo, bet kurie, remiantis duomenų analize, gali būti susiję su tokiu nusikaltimu, ir todėl juos turėtų išsamiau patikrinti kompetentingos institucijos. Nustačius tokius asmenis teisėsaugos institucijoms lengviau užkirsti kelią sunkiems nusikaltimams, įskaitant teroro aktus, ir juos nustatyti. Siekdamos šio tikslo, teisėsaugos institucijos PNR duomenis turi naudoti tikru laiku, kad PNR patikrintų pagal iš anksto nustatytus vertinimo kriterijus, kuriais nustatoma, kuriuos anksčiau nežinomus asmenis reikia išsamiau patikrinti, ir perspektyviai – kad galėtų analizuoti ir kurti vertinimo kriterijus. Pavyzdžiui, išanalizavus PNR duomenis gali paaiškėti, kokios yra pačios dažniausios prekybos žmonėmis ar narkotikais kelionės kryptys, ir jos gali būti įtrauktos į vertinimo kriterijus. Pagal tokius kriterijus tikrinant PNR duomenis tikru laiku, galima užkirsti kelią nusikaltimams arba juos nustatyti. Viena valstybė narė pateikė konkretų su prekyba žmonėmis susijusį pavyzdį, kai atlikus PNR analizę išaiškinta visada tuo pačiu maršrutu keliaujanti prekybos žmonėmis grupuotė. Naudodami suklastotus dokumentus jie užsiregistruodavo į ES vidaus skrydį ir tuo pat metu su tikrais dokumentais – į kitą skrydį į trečiąją šalį. Iš oro uosto laukiamosios salės jie įsėsdavo į ES viduje skrendantį lėktuvą. Be PNR būtų buvę neįmanoma išaiškinti šio prekybos žmonėmis tinklo. Perspektyviuoju ir tikralaikiu būdu naudodamosi PNR duomenimis, teisėsaugos institucijos turi galimybę kitais būdais nei tvarkydamos kitų kategorijų asmens duomenis kovoti su sunkių nusikaltimų ir terorizmo grėsme: kaip išsamiau paaiškinta toliau, teisėsaugos institucijos, tvarkydamos asmens duomenis pagal galiojančias ir suplanuotas ES lygmens priemones, kaip antai Išankstinės informacijos apie keleivius direktyva 2004 m. rugpjūčio 29 d. direktyva 2004/82/EB. , Šengeno informacinė sistema (SIS) ir antrosios kartos Šengeno informacinė sistema (SIS II), negali nustatyti nežinomų įtariamųjų taip, kaip tai leidžia padaryti PNR duomenų analizė. [4] 2004 m. rugpjūčio 29 d. direktyva 2004/82/EB. Antra, PNR duomenys padeda teisėsaugos institucijoms užkirsti kelią sunkiems nusikaltimams, įskaitant teroro aktus, juos nustatyti, tirti ir patraukti už juos baudžiamojon atsakomybėn jau po to, kai nusikaltimas įvykdytas. Kad tai pasiektų, teisėsaugos institucijos PNR duomenis turi naudoti tikru laiku , patikrindamos PNR duomenis įvairiose žinomų ieškomų asmenų ir daiktų duomenų bazėse. Jos taip pat turi naudoti PNR duomenis retrospektyviuoju būdu, kad rastų įrodymų ir reikiamais atvejais rastų įtariamųjų bendrininkus ir atskleistų nusikaltėlių tinklus. Pavyzdžiui, kreditinės kortelės informacija, kuri yra PNR duomenų dalis, gali suteikti galimybę teisėsaugos institucijoms nustatyti ir įrodyti asmens ir žinomo nusikaltėlio ar nusikaltėlių organizacijos ryšius. Viena valstybė narė pateikė pavyzdį, susijusį su didelio masto prekyba žmonėmis ir narkotikais valstybėje narėje ir trečiosiose šalyse. Narkotikų karteliai importuodavo narkotikus į skirtingas paskirties vietas Europoje. Jie naudojosi asmenimis, kurie narkotikus gabendavo skrandyje ir kurie patys buvo prekybos žmonėmis aukos. Šie asmenys nustatyti remiantis PNR duomenimis, kai nusipirko bilietus, naudodamiesi pavogtomis kreditinėmis kortelėmis. Dėl to įtariamieji buvo sulaikyti valstybėje narėje. Tuo remiantis buvo sukurtas vertinimo kriterijus, kurį taikant pavyko sulaikyti dar daugiau asmenų kitose valstybėse narėse ir trečiosiose šalyse. Galiausiai PNR duomenų naudojimas iki atvykimo suteikia galimybę teisėsaugos institucijoms atlikti vertinimą ir atidžiau patikrinti tik tuos asmenis, kurie, kaip labiausiai tikėtina, remiantis objektyviais vertinimo kriterijais ir ankstesne patirtimi, gali kelti grėsmę saugumui. Taip palengvinama visų kitų keleivių kelionė ir sumažinamas pavojus, kad keleiviai būtų tikrinami remiantis tokiais neteisėtais kriterijais kaip pilietybė ar odos spalva, kuriuos teisėsaugos institucijos, įskaitant muitines ir sienų apsaugos tarnybas, gali neteisingai susieti su pavojumi saugumui. Susitarimai dėl PNR duomenų perdavimo kovojant su terorizmu ir tarpvalstybiniu organizuotu nusikalstamumu sudaryti tarp ES ir Jungtinių Valstijų, Kanados ir Australijos. Numatoma, kad daugiau trečiųjų šalių gali paprašyti oro vežėjų, vykdančių skrydžius iš ES, teikti PNR duomenis. Jungtinė Karalystė, Prancūzija ir Danija jau priėmė pirminę teisę, reglamentuojančią PNR duomenų rinkimą ir naudojimą. Tokios nacionalinės priemonės skiriasi keletu aspektų ir tikėtina, kad šiose valstybėse narėse priėmus išsamias reguliavimo sistemas, tokių skirtumų bus dar daugiau. Kadangi daugiau valstybių narių rengia su PNR susijusius nacionalinės teisės aktus, gali būti sukurta iki 27 iš esmės skirtingų sistemų; dėl to duomenų apsaugos lygis būtų nevienodas, atsirastų saugumo spragų, išaugtų sąnaudos ir padidėtų teisinis netikrumas vežėjams. 2.3. ES teisė imtis veiksmų ir subsidiarumas ES teisė imtis veiksmų šioje srityje įtvirtinta Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo V skyriaus V antraštinės dalies 82 ir 87 straipsniuose. Kadangi dauguma sunkių nusikaltimų, pavyzdžiui, prekyba narkotikais ir žmonėmis, viename ar kitame etape susiję su tarptautinėmis kelionėmis, būtina, kad institucijos rinktų ir tvarkytų PNR duomenis ir jais keistųsi, siekdamos didesnio ES vidaus saugumo. Atsižvelgiant į tai, kad asmenys Šengeno erdvėje gali laisvai judėti, visos valstybės narės, siekdamos išvengti saugumo spragų, privalo naudoti PNR duomenis. Be to, ES lygmens veiksmais bus užtikrinta, kad būtų suderintos nuostatos dėl duomenų apsaugos, sumažintos sąnaudos ir užtikrintas teisinis tikrumas vežėjams. 3. TIKSLAI 3.1. Politikos tikslai Bendras tikslas – didinti ES vidaus saugumą, gerbiant teisę į asmens duomenų apsaugą ir kitas pagrindines teises ir siekiant šių konkrečių politikos tikslų: (1) Užkirsti kelią teroristinei veiklai bei kitiems sunkiems nusikaltimams ir mažinti jų mastą, laikantis bendro požiūrio į PNR duomenų naudojimą ir pašalinant saugumo spragas. (2) Užtikrinti, kad renkant ir tvarkant PNR duomenis būtų tinkamai užtikrinama asmenų teisė į jų asmens duomenų apsaugą, ir tuo tikslu palengvinti atsakingų institucijų keitimąsi PNR duomenimis ir užtikrinti, kad su PNR duomenimis būtų leidžiama susipažinti, tik jei tai būtina. (3) Užtikrinti teisinį tikrumą vežėjams ir sumažinti jų sąnaudas, mažinant vežėjams taikomų teisinių ir techninių reikalavimų skirtumus. 3.2. Su pagrindinėmis teisėmis susiję svarstymai Poveikio vertinime poveikis pagrindinėms teisėms vertintas pagal pagrindinių teisių kontrolinį sąrašą, nustatytą Komisijos veiksmingo Pagrindinių teisių chartijos įgyvendinimo Europos Sąjungoje strategijoje COM(2010) 573, 2010 m. spalio 19 d. .[5] COM(2010) 573, 2010 m. spalio 19 d. PNR duomenų naudojimas darytų poveikį pagrindinėms teisėms į privataus gyvenimo bei asmens duomenų apsaugą. Gali būti nustatyti apribojimai ir sąlygos, jeigu toks poveikis daromas „laikantis teisės aktų“ ir yra „būtinas demokratinėje visuomenėje“. Siūlomais veiksmais siekiama kovoti su terorizmu ir kitais sunkiais nusikaltimais, todėl jie atitinka visuotinės svarbos tikslą, kuriuo tokie apribojimai gali būti grindžiami, jei laikomasi proporcingumo principo. Visiems siūlomiems veiksmams būtų taikoma SESV V skyriaus V antraštinė dalis, kuria reglamentuojamas policijos bendradarbiavimas. Pamatinis sprendimas 2008/977/TVR dėl asmens duomenų, tvarkomų vykdant policijos ir teisminį bendradarbiavimą baudžiamosiose bylose, apsaugos 2008 m. lapkričio 27 d. Tarybos pamatinis sprendimas 2008/977/TVR dėl asmens duomenų, tvarkomų vykdant policijos ir teisminį bendradarbiavimą baudžiamosiose bylose, apsaugos, OL L 350, 2008 12 30, p. 60. būtų taikomas tik tais su siūlomais veiksmais susijusiais atvejais, kai tam tikri asmens duomenys perduodami tarp valstybių narių, todėl tais atvejais, kai asmens duomenys tvarkomi tik nacionaliniu lygmeniu, atsirastų spraga. Šiuo metu nėra nustatyta ES taisyklių, kuriomis būtų reglamentuojamas toks asmens duomenų tvarkymas nacionaliniu lygmeniu. Tinkamiausias sprendimas būtų užtikrinti, kad visose pasiūlytose priemonėse nustatytos duomenų apsaugos priemonės atitiktų Pamatinio sprendimo 2008/977/TVR nuostatas. Tai užtikrintų vienodus asmens duomenų apsaugos standartus. [6] 2008 m. lapkričio 27 d. Tarybos pamatinis sprendimas 2008/977/TVR dėl asmens duomenų, tvarkomų vykdant policijos ir teisminį bendradarbiavimą baudžiamosiose bylose, apsaugos, OL L 350, 2008 12 30, p. 60. Būtina nustatyti tinkamą laikotarpį, kurį atitinkamos institucijos galėtų saugoti duomenis. Kalbant apie vežėjų perduodamų duomenų perdavimo būdą, neginčijama, kad duomenų eksporto sistema (angl. push ) yra pranašesnė už duomenų importo sistemą (angl. pull ), todėl perduodant duomenis visais atvejais reikėtų taikyti duomenų eksporto sistemą. Kalbant apie su klasifikavimu susijusias kritines pastabas, ES duomenų apsaugos teisės aktais nustatyta, kad kiekvienas asmuo turi teisę į tai, kad jo atžvilgiu nebūtų vykdomas sprendimas, galintis turėti asmeniui teisinių padarinių arba kitaip labai jį paveikti, jei toks sprendimas remiasi vien tik automatizuotu duomenų tvarkymu, reikalingu įvertinti tam tikrus su asmeniu susijusius aspektus. Kiekvieną automatizuotą sprendimą turėtų išsamiai patikrinti ir patvirtinti žmogus, ir jame turėtų būti numatyta tvarka, pagal kurią duomenų subjektas galėtų pareikšti savo nuomonę. 4. POLITIKOS GALIMYBĖS Poveikio vertinime nagrinėjamos keturios pagrindinės galimybės: Galimybė A . Klausimas ES lygmeniu nesprendžiamas, išlaikomas status quo . Galimybė B . Galimybė, susijusi su PNR sistemos struktūra: B.1: decentralizuotas duomenų rinkimas ir tvarkymas valstybių narių lygmeniu; B.2: centralizuotas duomenų rinkimas ir tvarkymas ES lygmeniu. Galimybė C . Galimybė, susijusi su tikslo ribojimu: C.1: su duomenimis leidžiama susipažinti tik teroristinių nusikaltimų ir sunkių nusikaltimų tikslais; C.2: su duomenimis leidžiama susipažinti teroristinių nusikaltimų bei sunkių nusikaltimų ir kitais politikos tikslais. Galimybė D . Galimybė, susijusi su transporto rūšimis: D.1: taikoma tik oro vežėjams; D.2: taikoma oro vežėjams, vežėjams geležinkeliu ir jūra. Galimybė E . Savanoriškas ir (arba) glaudesnis bendradarbiavimas. Galimybė, pagal kurią valstybės skatinamos glaudžiau bendradarbiauti šioje srityje, buvo atmesta pradiniame etape. 5. POLITIKOS GALIMYBIŲ PALYGINIMAS IR JŲ POVEIKIS Galimybės vertintos pagal jų poveikį didinant saugumą ES ir asmens duomenų apsaugos lygį, pagal valdžios institucijų sąnaudos, vežėjų sąnaudas ir (arba) konkurenciją vidaus rinkoje, ryšius su trečiosiomis šalimis ir skatinimą laikytis bendro požiūrio. Galimybės A, susijusios su esamos padėties išlaikymu, nauda didinant ES saugumą yra maža, iš esmės jos poveikis yra neigiamas dėl sukuriamų administracinių sunkumų ir sąnaudų, atsirandančių dėl daugybės skirtingų nacionalinių sistemų. Dėl galimybės B – didinant ES saugumą decentralizuotas duomenų rinkimas (galimybė B1) yra pranašesnis už centralizuotą tokių duomenų rinkimą (galimybė B2). Pasirinkus galimybę duomenis rinkti centralizuotai, grėstų didelis nesėkmės pavojus, nes šia galimybe neužtikrinamas tinkamas valstybių narių bendradarbiavimas, o pati sistema būtų gremėzdiška ir brangi eksploatuoti praktiškai. Galimybė B1 būtų brangesnė už galimybę B2. Vis dėlto nauda saugumui viršija su sąnaudomis susijusius trūkumus. Dėl tikslo apribojimo – galimybės C2 nauda saugumui, palyginti su galimybe C1, tam tikrais aspektais yra didesnė, tačiau ją pasirinkus poveikis duomenų apsaugai būtų didesnis ir ji būtų brangesnė už galimybę C1. Galimybė C2, pagal kurią numatoma PNR naudoti kitais tikslais, šiame etape atrodo neproporcinga. Kalbant apie transporto rūšis, galimybės D2 nauda saugumui, palyginti su galimybe D1, didesnė, nes ji apimtų daugiau transporto rūšių ir keleivių, tačiau ją taikant poveikis duomenų apsaugai būtų didesnis ir ji būtų brangesnė už galimybę D1, pagal kurią priemonė būtų taikoma tik oro vežėjams. Galimybė D2, susijusi su priemonės taikymo srities išplėtimu, kad ji apimtų vežėjus jūra ir geležinkeliais, bent jau šiame etape atrodo priešlaikinė. 6. PASIRINKTA GALIMYBĖ Šiame etape atrodytų, kad tinkamiausia galimybė yra parengti naują teisės akto pasiūlymą, taikytiną kelionėms oru, ir decentralizuotai rinkti duomenis teroristinių nusikaltimų ir kitų sunkių nusikaltimu prevencijos, nustatymo, tyrimo ir patraukimo už juos baudžiamojon atsakomybėn tikslais (B1, C1 ir D1 galimybių derinys). Taip būtų sudarytos geresnės sąlygos didinti saugumą ES, užtikrinant kuo mažesnį poveikį duomenų apsaugai ir priimtiną sąnaudų lygį. Rengiant 2007 m. poveikio vertinimą buvo atlikta pasirinktos galimybės sąnaudų analizė. Pagal 2007 m. skaičiavimus bendros pasirinktos galimybės sąnaudos, kurias patirs valdžios institucijos ir vežėjai, būtų tokios: Apskaičiuotos visų valstybių narių valdžios institucijoms teksiančios sąnaudos: Rengimo sąnaudos (nepasikartojančios sąnaudos) 614 833 187 EUR JEIGU įskaičiuojamas penkerių metų amortizacijos laikotarpis 122 966 637 EUR Metinės personalo išlaikymo sąnaudos (pasikartojančios) 11 686 749 EUR Metinės eksploatavimo sąnaudos (pasikartojančios) 61 483 319 EUR Visiems ES vežėjams kartu teksiančios sąnaudos: PUSH sistemos rengimo sąnaudos (nepasikartojančios) 11 647 116 EUR JEIGU įskaičiuojamas penkerių metų amortizacijos laikotarpis 2 329 423 EUR Su PUSH susijusios perdavimo sąnaudos, skaičiuojant po du kartus kiekvienam keleiviui (pasikartojančios) 2 250 080 EUR Personalo išlaikymo sąnaudos ir eksploatavimo sąnaudos (pasikartojančios) 5 435 321 EUR 2008 m. Komisija paskelbė konkursą Europos Sąjungos PNR tinklo sukūrimo būdų tyrimui atlikti. 2009 m. paskelbtas pranešimas „ES keitimosi keleivio duomenų įrašo (PNR) duomenimis teisėsaugoje tinklo sukūrimo būdų tyrimas“ Autoriai: „Accenture“ ir SITA. , kuriame pateiktas naujas sąnaudų įvertinimas.[7] Autoriai: „Accenture“ ir SITA. Apskaičiuotos visų valstybių narių valdžios institucijoms teksiančios sąnaudos: Rengimo sąnaudos (nepasikartojančios sąnaudos) 221 000 000 EUR JEIGU įskaičiuojamas penkerių metų amortizacijos laikotarpis 44 200 000 EUR Metinės personalo išlaikymo sąnaudos (pasikartojančios) 11 686 749 EUR Metinės eksploatavimo sąnaudos (pasikartojančios) 61 483 319 EUR Visiems vežėjams kartu teksiančios sąnaudos: PUSH sistemos rengimo sąnaudos (nepasikartojančios) 100 000 EUR*120 ES įsisteigusių vežėjų = 12 000 000 EUR 100 000 EUR*80 ne ES įsisteigusių vežėjų = 8 000 000 EUR JEIGU įskaičiuojamas penkerių metų amortizacijos laikotarpis 4 000 000 EUR Su PUSH susijusios perdavimo sąnaudos, skaičiuojant po du kartus kiekvienam keleiviui (pasikartojančios) 33 500 EUR vienai oro linijų bendrovei per metus*120 vežėjų*3 jungiamieji skrydžiai*2 PUSH 24 120 000 EUR Personalo išlaikymo sąnaudos ir (arba) eksploatavimo sąnaudos (pasikartojančios) 6 240 000 EUR Palyginti su 2007 m. atliktais skaičiavimais, pagal 2009 m. skaičiavimus sumažėjo valdžios institucijų sąnaudos, susijusios su ES PNR sistemos diegimu, tačiau padidėjo vežėjų sąnaudos. Faktinės sąnaudos maždaug atitiks šių dviejų vertinimų vidurkį ir bent jau vežėjų sąnaudos greičiausiai bus panašesnės į apskaičiuotąsias 2007 m., kurios pagrįstos tiesiogiai vežėjų nurodytomis rinkos kainomis. Netgi tuo atveju, jei sąnaudos būtų tokios didelės, kaip nurodyta pagal 2009 m. skaičiavimus, vežėjams nusprendus šias sąnaudas perkelti keleiviams, bilieto kaina padidėtų tik 0,10 EUR, o tai yra labai maža suma, palyginti su visa bilieto kaina. 7. Stebėjimas ir vertinimas Kiekviena valstybė narė galėtų parengti metinę sistemų įgyvendinimo ataskaitą. Komisija po ketverių metų nuo direktyvos įsigaliojimo turėtų įvertinti, kaip ji veikia, siekdama stebėti, ar PNR duomenų naudojimas atitinka tikslus, ar valstybės narės įvykdė įsipareigojimus ir ar sistema veikia sėkmingai. Komisija taip pat turėtų svarstyti galimybę priemonę pradėti taikyti ir skrydžiams ES viduje. Tai suteiktų galimybę taikyti pereinamąjį laikotarpį ir įgyti patirties, susijusios su pirmosios PNR direktyvos veikimu. [1] COM(2007) 654. [2] SEC(2007) 1453. [3] Tarybos dokumentas Nr. 17024/09, 2009 12 2. [4] 2004 m. rugpjūčio 29 d. direktyva 2004/82/EB. [5] COM(2010) 573, 2010 m. spalio 19 d. [6] 2008 m. lapkričio 27 d. Tarybos pamatinis sprendimas 2008/977/TVR dėl asmens duomenų, tvarkomų vykdant policijos ir teisminį bendradarbiavimą baudžiamosiose bylose, apsaugos, OL L 350, 2008 12 30, p. 60. [7] Autoriai: „Accenture“ ir SITA. CS (...PICT...)|EVROPSKÁ KOMISE| V Bruselu dne 2.2.2011 SEK(2011) 133 v konečném znění PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument k návrhu SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o společném přístupu k používání údajů jmenné evidence cestujících SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ {SEK(2011) 132 v konečném znění} {KOM(2011) 32 v konečném znění} 1. PROCESNÍ OTÁZKY A KONZULTACE ZÚČASTNĚNÝCH STRAN Komise dne 6. listopadu 2007 schválila návrh rámcového rozhodnutí Rady o používání jmenné evidence cestujících (PNR) pro účely vynucování práva KOM(2007) 654. . Tento návrh byl doplněn posouzením dopadů SEK(2007) 1453. . Návrh byl podrobně projednán v pracovních skupinách Rady a pokrok, jehož bylo v rámci jednání dosaženo, byl v roce 2008 schválen Radou pro spravedlnost a vnitřní věci. Jednání pracovních skupin umožnila, aby bylo dosaženo shody ohledně většiny ustanovení tohoto návrhu. [1][2] KOM(2007) 654. SEK(2007) 1453. Dne 1. prosince 2009 vstoupila v platnost Lisabonská smlouva a návrh Komise, který nebyl do té doby schválen, se stal neaktuálním. „Stockholmský program – otevřená a bezpečná Evropa, která slouží svým občanům a chrání je“ Dokument Rady 17024/09 ze dne 2.12.2009. vyzývá Komisi, aby předložila návrh, jež upravuje používání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) za účelem prevence, odhalování, vyšetřování a stíhání terorismu a závažné trestné činnosti. [3] Dokument Rady 17024/09 ze dne 2.12.2009. Komise při přípravě posouzení dopadů v roce 2007 vedla konzultace se všemi zúčastněnými subjekty. Poté, co byl návrh Komise z roku 2007 schválen, všechny zúčastněné subjekty, konkrétně Evropský parlament, pracovní skupina pro ochranu údajů zřízená podle článku 29, evropský inspektor ochrany údajů, Agentura Evropské unie pro základní práva a asociace leteckých dopravců, zveřejnili svá stanoviska. Tato zpráva má prověřit, zda je možné přijmout nový návrh, který nahradí návrh z roku 2007, podle ustanovení a postupů Lisabonské smlouvy. Cílem této zprávy je reagovat na kritické připomínky zúčastněných subjektů a zapracovat veškeré nové skutečnosti a zkušenosti, které jsme získali od roku 2007. 2. VYMEZENÍ PROBLÉMU 2.1. Hrozba terorismu a závažné trestné činnosti V uplynulém desetiletí došlo v Evropské unii i v ostatních částech světa k nárůstu případů přeshraniční trestné činnosti. Ze zdrojů EU vyplývá, že v roce 2007 připadlo na 100 000 obyvatel v členských státech EU celkem 143 948 trestných činů (do tohoto počtu nebyly zahrnuty případy z Itálie a Portugalska, protože údaje z těchto zemí nebyly k dispozici), a to v rozmezí od 14 465 případů trestných činů ve Švédsku do 958 případů na Kypru. Z posouzení hrozeb organizované trestné činnosti, které připravil Europol v roce 2009, vyplynulo, že většina hrozeb organizované trestné činnosti má mezinárodní rozměr a že většina závažné organizované trestné činnosti souvisí s mezinárodním cestovním ruchem. Terorismus v současné době představuje jednu z největších hrozeb pro bezpečnost, mír, stabilitu, demokracii a základní práva. Hrozba terorismu není omezena na určité zeměpisné oblasti. Zpráva o stavu a vývoji terorismu v EU za rok 2010 zpracovaná Europolem zdůraznila, že hrozba terorismu je, přestože se počet teroristických činů v EU v roce 2009 snížil, i nadále skutečná a vážná. Většina teroristických akcí, zejména případy, které Europol označuje jako „islámský terorismus“, mají nadnárodní povahu. 2.2. Údaje jmenné evidence cestujících a jejich použití Údaje jmenné evidence cestujících jsou využívány již několik let, a to především celními a donucovacími orgány na celém světě. Údaje jmenné evidence cestujících lze využívat v policejních a justičních věcech: · retroaktivně: při vyšetřování, trestním stíhání, odhalování sítí po spáchání trestného činu. Aby měly donucovací orgány možnost vyhledávat v údajích dostatečně zpětně, je v těchto případech zapotřebí stanovit odpovídající dobu uchovávání těchto údajů donucovacími orgány; · v reálném čase: před příjezdem nebo odjezdem cestujících za účelem prevence trestné činnosti, sledování nebo zatčení osob před spácháním trestného činu nebo z důvodu páchání trestného činu. V těchto případech jsou údaje PNR skutečně užitečné při jejich porovnání s předem stanovenými hodnotícími kritérii za účelem identifikace „neznámých“ osob a pro účely porovnání údajů s databázemi hledaných osob a věcí; · proaktivně: pro účely analýzy a vytvoření hodnotících kritérii, které pak mohou být používány pro posuzování cestujících před jejich příjezdem a odjezdem. Aby bylo možné provést tuto analýzu souvislosti s terorismem a závažnou trestnou činností, je v těchto případech zapotřebí, aby donucovací orgány uchovávaly údaje dostatečně dlouhou dobu. Leteckým dopravcům je zapotřebí uložit tyto právní povinnosti z těchto důvodů: Zaprvé, údaje ve jmenné evidenci cestujících umožní donucovacím orgánům identifikovat osoby, které byly dříve „neznámé“, tj. osoby, které nebyly dříve podezřelé z účasti na závažné trestné činnosti a terorismu, ale u nichž analýza údajů naznačuje, že by do této trestné činnosti mohly být zapojeny, a měly by proto být příslušnými orgány dále zkoumány. Identifikace těchto osob donucovacím orgánům pomáhá předcházet závažné trestné činnosti, včetně teroristických trestných činů, a odhalovat je. K tomu je nutné, aby donucovací orgány používaly údaje jmenné evidence cestujících jak v reálném čase, kdy jmennou evidenci cestujících porovnají na základě předem stanovených hodnotících kritérií, jež určují, které dříve „neznámé osoby“ by měly být dále zkoumány, tak proaktivně za účelem analýzy a vytvoření hodnotících kritérií. Z analýzy jmenné evidence cestujících lze například vyvodit nejčastější trasy cest pro obchod s lidmi nebo drogami, což se může stát součástí hodnotících kritérií. Díky kontrole údajů jmenné evidence cestujících z hlediska těchto kritérií je možné trestným činům předejít nebo je odhalit. Konkrétním příkladem z členského státu v oblasti obchodu s lidmi je případ, kdy analýza údajů jmenné evidence cestujících vedla k odhalení skupiny obchodníků s lidmi, kteří pro své cesty vždy používali stejnou trasu. Pachatelé používali falešné dokumenty pro registraci k letu v rámci EU a pravé dokumenty k paralelní registraci k jinému letu směřujícímu do třetí země. Teprve z letištní haly nastoupili do letadla směřujícího do země EU. Bez jmenné evidence cestujících by tuto síť obchodující s lidmi nebylo možné odhalit. Kombinace proaktivního používání údajů jmenné evidence cestujících a používání v reálném čase tak donucovacím orgánům umožňuje řešit hrozbu závažné trestné činnosti a terorismu z perspektivy odlišné od zpracování jiných kategorií osobních údajů: jak je uvedeno dále, zpracování osobních údajů, jež jsou k dispozici donucovacím orgánům na základě stávajících a plánovaných opatření na úrovni EU, jako je směrnice o předběžných informacích o cestujících Směrnice (ES) č. 2004/82 ze dne 29. srpna 2004. , Schengenský informační systém (SIS) a Schengenský informační systém druhé generace (SIS II), jim neumožňuje identifikovat „neznámé“ podezřelé tak, jako analýza údajů jmenné evidence cestujících. [4] Směrnice (ES) č. 2004/82 ze dne 29. srpna 2004. Zadruhé, údaje jmenné evidence cestujících pomáhají donucovacím orgánům při prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání závažné trestné činnosti, včetně teroristických trestných činů, poté, co byly spáchány. K tomu je nutné, aby donucovací orgány používaly údaje jmenné evidence cestujících v reálném čase a porovnávaly je s různými databázemi „známých“ osob a hledaných předmětů. Rovněž je třeba používat údaje jmenné evidence cestujících retroaktivně s cílem získat důkazy a případně zjistit společníky pachatelů trestné činnosti a odhalit zločinecké sítě. Například informace o kreditních kartách, které jsou součástí údajů jmenné evidence cestujících, umožňují donucovacím orgánům zjistit a prokázat vazby mezi určitou osobou a známým pachatelem trestné činnosti či zločineckou organizací. Příkladem z členského státu je případ rozsáhlého obchodu s lidmi a drogami, jenž se týkal jednoho z členských států a třetí země. Kartely dovážely drogy do několika destinací v Evropě. Využívali „polykačů drog“, kteří byli sami oběťmi obchodu s lidmi. Pachatelé byli zjištěni díky údajům obsaženým ve jmenné evidenci cestujících, když zakoupili letenky pomocí odcizených kreditních karet. To vedlo k jejich zatčení v dotčeném členském státě. Na základě toho bylo vytvořeno kritérium, díky němuž došlo k několika zatčením v dalších členských státech a třetích zemích. Používání údajů jmenné evidence cestujících před příjezdem umožňuje donucovacím orgánům posoudit a blíže zkoumat pouze ty osoby, které mohou podle objektivních hodnotících kritérií a předchozích zkušeností nepravděpodobněji představovat hrozbu pro bezpečnost. To usnadňuje cestování všech ostatních cestujících a snižuje riziko toho, že by byli podrobováni zkoumání na základě nezákonných kritérií, jako je státní příslušnost nebo barva pleti, které mohou donucovací orgány, včetně celníků a pohraniční stráže, chybně spojovat s riziky pro bezpečnost. Mezi EU a Spojenými státy, Kanadou a Austrálií byla uzavřena ujednání o předávání údajů jmenné evidence cestujících v souvislosti s bojem proti terorismu a nadnárodní organizované trestné činnosti mezi EU, která jsou omezena na leteckou dopravu. Lze předpokládat, že další třetí země budou pravděpodobně požadovat po leteckých dopravcích, kteří provozují lety z EU, poskytování údajů jmenné evidence cestujících. Spojené království, Francie a Dánsko již přijaly základní právní předpisy o shromažďování a používání údajů jmenné evidence cestujících. Tato vnitrostátní opatření se v několika ohledech liší a je pravděpodobné, že jakmile se v těchto zemích dokončí daný právní rámec, vyskytnou se další rozdíly. Vzhledem k tomu, že další členské státy připravují své právní předpisy v oblasti údajů jmenné evidence cestujících, hrozí, že vznikne 27 značně rozdílných systémů, které by mohly způsobovat nerovnou úroveň ochrany údajů, nedostatky v oblasti bezpečnosti, nárůst nákladů a právní nejistotu pro letecké dopravce. 2.3. Právo EU jednat a subsidiarita Právo EU jednat v této oblasti je zakotveno v kapitole V hlavě V článcích 82 a 87 Smlouvy o fungování Evropské unie. Vzhledem k tomu, že většina kategorií závažných trestných činů, jako je obchodování s drogami a lidmi, v některém stadiu souvisí s mezinárodním cestovním ruchem, je zapotřebí, aby orgány za účelem zvyšování vnitřní bezpečnosti EU shromažďovaly, zpracovávaly a vyměňovaly si údaje jmenné evidence cestujících. Kvůli volnému pohybu osob v rámci schengenského prostoru je pro předejití nedostatků v oblasti bezpečnosti nezbytné, aby údaje jmenné evidence cestujících používaly všechny členské státy. Opatření na úrovni EU navíc poskytnou harmonizovanou úpravu, pokud jde o zajištění bezpečnosti údajů, snížení nákladů a právní jistotu pro letecké dopravce. 3. CÍLE 3.1. Cíle politiky Obecným cílem je zvýšit vnitřní bezpečnost EU a zároveň dodržovat právo na ochranu osobních údajů a další základní práva. Konkrétní cíle politiky jsou tyto: (1) Předcházet terorismu a jiné závažné trestné činnosti a snižovat počet těchto případů prostřednictvím globálního přístupu k používání údajů jmenné evidence cestujících a zamezení vzniku nedostatků v oblasti bezpečnosti. (2) Zajistit, aby bylo náležitě respektováno právo jednotlivce na ochranu jeho osobních údajů při shromažďování a zpracování údajů jmenné evidence cestujících tím, že se zjednoduší výměna údajů jmenné evidence cestujících mezi příslušnými orgány a zajistí, aby byl přístup k těmto údajům omezen jen na to, co je nezbytné. (3) Poskytnout leteckým dopravcům právní jistotu a snížit jejich náklady tím, že se omezí právní a technické rozdíly v povinnostech, jež jsou dopravcům uloženy. 3.2. Hledisko základních práv Dopad na základní práva byl v rámci tohoto posouzení dopadů posuzován na základě „kontrolního seznamu“ základních práv, který je upraven ve Strategii Komise účinného uplatňování Listiny základních práv Evropskou unií KOM (2010) 573 ze dne 19. října 2010. .[5] KOM (2010) 573 ze dne 19. října 2010. Používání údajů jmenné evidence cestujících by mohlo zasahovat do základních práv na ochranu soukromého života a na ochranu osobních údajů. Tento zásah může být proveden jen s výhradou omezení a podmínek a za předpokladu, že je realizován „v souladu s právními předpisy“ a „je nezbytný v demokratické společnosti“. Vzhledem k tomu, že cílem navrhovaného opatření je boj proti terorismu a další závažné trestné činnosti, bude plnit cíle v obecném zájmu, jež mohou odůvodnit existenci těchto omezení, s výhradou zásady proporcionality. Jakékoli navrhované opatření by spadalo do oblasti působnosti kapitoly V hlavy V SFEU o policejní spolupráci. Rámcové rozhodnutí Rady 2008/977SVV o ochraně osobních údajů zpracovávaných v rámci policejní a justiční spolupráce v trestních věcech Rámcové rozhodnutí Rady 2008/977/SVV ze dne 27. listopadu 2008 o ochraně osobních údajů zpracovávaných v rámci policejní a justiční spolupráce v trestních věcech, Úř. věst. L 350, 30.12.2008, s. 60. by se uplatnilo pouze na ty části navrhovaného opatření, které se týkají předávání osobních údajů mezi členskými státy, nikoli tedy na osobní údaje zpracovávané pouze na vnitrostátní úrovni. V současné době neexistují žádné právní předpisy EU, které by upravovaly zpracování osobních údajů na vnitrostátní úrovni. Nejvhodnějším řešením by bylo, aby záruky v oblasti ochrany údajů jakéhokoli navrhovaného opatření byly v souladu s rámcovým rozhodnutím 2008/977/SVV. Byla by tak poskytována stejná míra ochrany osobních údajů. [6] Rámcové rozhodnutí Rady 2008/977/SVV ze dne 27. listopadu 2008 o ochraně osobních údajů zpracovávaných v rámci policejní a justiční spolupráce v trestních věcech, Úř. věst. L 350, 30.12.2008, s. 60. Je zapotřebí zajistit, aby příslušné orgány uchovávaly údaje po dostatečně dlouhou dobu. Pokud jde o způsob předávání údajů leteckými dopravci, výhody sytému, kdy letečtí dopravci zasílají údaje příslušnému orgánu (tzv. metoda „dodávání“), jsou oproti opačnému systému (tzv. pull system) zcela zřejmé, a proto by se tento systém měl uplatňovat na předávání údajů. Pokud jde o kritiku týkající se „profilování“, právní předpisy EU na ochranu údajů poskytují každému jednotlivci právo, aby se na něj nevztahovalo rozhodnutí s právními důsledky, jež se ho týkají nebo ho významným způsobem ovlivňují, pokud toto rozhodnutí vychází výlučně z automatického zpracování údajů za účelem hodnocení osobních aspektů souvisejících s touto osobou. Jakékoli automatizované rozhodnutí přijaté v individuálním případě by mělo být zcela ověřeno, potvrzeno odpovědnou osobou a mělo by obsahovat opatření, jež subjektu údajů umožňují uplatnit jeho stanovisko. 4. MOŽNOSTI POLITIKY Posouzení dopadů prověřuje čtyři hlavní možnosti politiky: Možnost A . V rámci možnosti opatření A nedochází k řešení otázky na úrovni EU a je zachován současný stav. Možnost B . Možnosti přístupu ke struktuře systému jmenné evidence cestujících: B.1: decentralizované shromažďování a zpracování údajů členskými státy, B.2: centralizované shromažďování údajů na úrovni EU. Možnost C . Možnosti omezení účelu: C.1: přístup pouze pro účely teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti, C.2: přístup pro účely teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti a dalších cílů této politiky. Možnost D . Možnosti týkající se druhů dopravy: D.1: pouze letečtí dopravci, D.2: letečtí, námořní i železniční dopravci. Možnost E . Dobrovolná/posílená spolupráce. Tato možnost týkající se posílení spolupráce mezi členskými státy v této oblasti byla zamítnuta již v počáteční fázi. 5. POROVNÁNÍ MOŽNOSTÍ POLITIK A JEJICH DOPAD Možnosti byly posouzeny s ohledem na jejich dopad, pokud jde o zvýšení bezpečnosti v EU, dokonalejší ochranu osobních údajů, náklady, jež nesou veřejné orgány, náklady, jež nesou letečtí dopravci, resp. dopad na soutěž na vnitřním trhu, vztahy se třetími zeměmi a podporu globálního přístupu. Možnost A, tj. zachovat status quo , přináší jen málo výhod v oblasti zvyšování bezpečnosti v EU, a jinak má negativní dopad, protože vytváří administrativní zátěž a náklady, které jsou způsobeny řadou odlišných vnitrostátních systémů. Možnost B, tj. decentralizovaný sběr údajů (možnost B1), představuje výhody oproti centralizovanému sběru těchto údajů (možnost B2), pokud jde o zvyšování bezpečnosti v EU. Možnost centralizovaného sběru údajů by představovala vysoké riziko neúspěchu, protože nemůže zajistit dostatečnou spolupráci mezi členskými státy, a systém by byl z praktického hlediska těžkopádný a finančně náročný na provoz. V porovnání s možností B2 by možnost B1 byla nákladnější. Výhody, které z této možnosti vyplývají pro bezpečnost, však převáží nevýhody související s vyššími náklady. Pokud jde o omezení účelu, možnost C2 představuje určité výhody pro bezpečnost oproti možnosti C1, která by znamenala mnohem větší zásah do ochrany údajů a více nákladů než možnost C1. Možnost C2, tj. rozšířit používání údajů jmenné evidence cestujících i na jiné účely, se v této fázi jeví jako nepřiměřená. Pokud jde o druhy dopravy, možnost D2 přináší v porovnání s možností D1 více výhod pro bezpečnost, protože by se vztahovala na více druhů dopravy a více cestujících, ale zároveň představuje větší zásah do ochrany údajů a více nákladů než možnost D1, podle níž by se opatření vztahovalo pouze na letecké dopravce. Možnost D2, která se týká rozšíření působnosti tohoto opatření na námořní a železniční dopravu, se minimálně v této fázi jeví jako předčasná. 6. UPŘEDNOSTŇOVANÁ MOŽNOST V této fázi se jako nejlepší možnost politiky jeví vypracování nového legislativního návrhu, který se bude uplatňovat na letecké cestování s decentralizovaným sběrem údajů za účelem prevence, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a další závažné trestné činnosti (tedy kombinace možností B1, C1 a D1). Toto řešení poskytne lepší prostředky pro zvyšování bezpečnosti v EU a zároveň zajistí, aby byl zásah do ochrany údajů minimální a náklady zůstaly na přijatelné úrovni. Pro účely posouzení dopadů z roku 2007 byla provedena analýza nákladů upřednostňované možnosti politiky. Podle výpočtů z roku 2007 by byly celkové náklady upřednostňované možnosti politiky pro veřejné orgány a letecké dopravce tyto: Ve vztahu k veřejným orgánům jsou celkové odhadované náklady pro všechny členské státy: Náklady na zavedení (jednorázové náklady) 614 833 187 EUR ALE předpokládá se amortizace v délce pěti let 122 966 637 EUR Náklady na zaměstnance (opakující se) 11 686 749 EUR Náklady na údržbu (opakující se) 61 483 319 EUR Ve vztahu ke všem leteckým dopravcům z EU jsou tyto náklady: Náklady na zavedení – metoda „dodávání“ (jednorázové náklady) 11 647 116 EUR ALE předpokládá se amortizace v délce pěti let 2 329 423 EUR Náklady na předávání údajů metodou „dodávání“ dvakrát na cestujícího (opakující se) 2 250 080 EUR Náklady na zaměstnance a údržbu (opakující se) 5 435 321 EUR Komise v roce 2008 vyhlásila veřejnou zakázku na studii ohledně způsobů zavedení sítě EU s údaji jmenné evidence cestujících. Zpráva „Studie způsobu zavedení sítě EU v oblasti výměny údajů jmenné evidence cestujících pro účely vymáhání práva“ Autoři: Accenture a SITA. byla vypracována v roce 2009 a obsahuje nové odhady nákladů.[7] Autoři: Accenture a SITA. Ve vztahu k veřejným orgánům jsou celkové odhadované náklady pro všechny členské státy: Náklady na zavedení (jednorázové náklady) 221 000 000 EUR ALE předpokládá se amortizace v délce pěti let 44 200 000 EUR Náklady na zaměstnance (opakující se) 11 686 749 EUR Náklady na údržbu (opakující se) 61 483 319 EUR Ve vztahu ke všem leteckým dopravcům jsou tyto náklady: Náklady na zavedení – metoda „dodávání“ (jednorázové náklady) 100 000 EUR * 120 dopravců ze zemí EU = 12 000 000 EUR 100 000 EUR * 80 dopravců ze zemí mimo EU = 8 000 000 EUR ALE předpokládá se amortizace v délce pěti let 4 000 000 EUR Náklady na předávání údajů metodou „dodávání“ dvakrát na cestujícího (opakující se) 33 500 ročně pro jednu leteckou společnost *120 dopravců *3spojení*2 metoda „dodávání“ 24 120 000 EUR Náklady na zaměstnance a údržbu (opakující se) 6 240 000 EUR Ve srovnání s výpočty z roku 2007 uvádějí údaje z roku 2009 snížení nákladů, které ponesou veřejné orgány při zavádění systému jmenné evidence cestujících EU, ale zvýšení nákladů pro letecké dopravce. Skutečné náklady se budou pohybovat někde mezi těmito dvěma posouzeními. A je velmi pravděpodobné, že minimálně pokud jde o letecké dopravce, budou se přibližovat hodnotám uvedeným v posouzení z roku 2007, které vychází z tržních cen převzatých přímo od leteckých dopravců. Pokud se letečtí dopravci rozhodnou, že náklady na sběr těchto údajů ponesou cestující, i v případě vysokých předpokladů z roku 2009 by tato částka představovala méně než 0,1 EUR na letenku, což je v porovnání s celkovou cenou letenky zanedbatelná částka. 7. Sledování a hodnocení Každý z členských států by mohl připravit výroční zprávu o provádění systémů. Komise by měla posoudit fungování směrnice po uplynutí čtyř let od jejího vstupu v platnost a sledovat, zda používání údajů jmenné evidence cestujících splnilo své cíle, zda členské státy plní své povinnosti a zda jsou systémy úspěšné. Komise by rovněž měla zvážit možnost rozšířit opatření na lety v rámci EU. Byla by to příležitost využít přechodného období a získat zkušenosti z fungování první směrnice o jmenné evidenci cestujících. [1] KOM(2007) 654. [2] SEK(2007) 1453. [3] Dokument Rady 17024/09 ze dne 2.12.2009. [4] Směrnice (ES) č. 2004/82 ze dne 29. srpna 2004. [5] KOM (2010) 573 ze dne 19. října 2010. [6] Rámcové rozhodnutí Rady 2008/977/SVV ze dne 27. listopadu 2008 o ochraně osobních údajů zpracovávaných v rámci policejní a justiční spolupráce v trestních věcech, Úř. věst. L 350, 30.12.2008, s. 60. [7] Autoři: Accenture a SITA. ET (...PICT...)|EUROOPA KOMISJON| Brüssel 2.2.2011 SEK(2011) 133 lõplik KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud dokumendile Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV broneeringuinfo kasutamise ühise lähenemisviisi kohta MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE {SEK(2011) 132 lõplik} {KOM(2011) 32 lõplik} 1. MENETLUSKÜSIMUSED JA KONSULTEERIMINE HUVITATUD ISIKUTEGA 6. novembril 2007 võttis komisjon vastu nõukogu raamotsuse ettepaneku broneeringuinfo kasutamise kohta õiguskaitse eesmärkidel KOM (2007) 654. . Ettepanekule oli lisatud mõjuhinnang SEK(2007) 1453. . Ettepanekut arutati ulatuslikult nõukogu töörühmades ning aruteludel tehtud edusammud kiitis justiits- ja siseküsimuste nõukogu heaks 2008. aastal. Ettepaneku arutamine töörühmades lubas jõuda konsensusele ettepanku sätetest suurema osa suhtes. [1][2] KOM (2007) 654. SEK(2007) 1453. Lissaboni lepingu jõustumisel 1. detsembril 2009 komisjoni ettepanek, mida nõukogu ei olnud selleks kuupäevaks veel vastu võtnud, aegus. „Stockholmi programmis – avatud ja turvaline Euroopa kodanike teenistuses ja nende kaitsel” Nõukogu dokument 17024/09, 2.12.2009. kutsutakse komisjoni üles esitama ettepanekut broneeringuinfo kasutamise kohta terroriaktide ja raskete kuritegude ennetamiseks, avastamiseks, uurimiseks ja kohtulikuks menetlemiseks.[3] Nõukogu dokument 17024/09, 2.12.2009. 2007. aasta mõjuhinnangu koostamisel konsulteeris komisjon kõigi sidusrühmadega. Komisjoni 2007. aasta ettepaneku vastuvõtmise järel avaldasid kõik sidusrühmad, täpsemalt Euroopa Parlament, artikli 29 alusel asutatud andmekaitse töörühm, Euroopa andmekaitseinspektor, Põhiõiguste Amet ja lennuettevõtjate ühendused, selle kohta oma seisukohad. Käesoleva aruande eesmärk on analüüsida võimalust võtta vastu uus ettepanek, mis asendaks 2007. aasta ettepaneku, võttes arvesse Lissaboni lepingu sätteid ja menetlusi. Selle eesmärk on vastata sidusrühmade kriitikale ning hõlmata kõik uued asjaolud ja alates 2007. aastast saadud kogemus. 2. PROBLEEMIASETUS 2.1. Terrorismi ja raskete kuritegude oht Viimasel aastakümnel on Euroopa Liit ja muud maailma piirkonnad olnud tunnistajaks rahvusvahelise kuritegevuse levikule. ELi Sourcebooki andmetel pandi ELi liikmesriikides 2007. aastal 100 000 elaniku kohta toime 143 948 kriminaalkuritegu (välja arvatud Itaalias ja Portugalis, mille kohta andmeid ei avalikustatud), ulatudes 14 465 kuriteost Rootsis 958 kuriteoni Küprosel. Europoli 2009. aasta ELi organiseeritud kuritegevuse ohtude hinnangus leiti, et suuremal osal rahvusvahelise kuritegevusega seonduvatel ohtudel on rahvusvaheline mõõde ja et suurem osa organiseeritud kuritegevusest hõlmab rahvusvahelist reisimist. Terrorism on praegu suurimaid ohte julgeolekule, rahule, stabiilsusele, demokraatiale ning põhiõigustele. Terrorismioht ei piirne teatavate geograafiliste aladega. Europoli 2010. aasta aruandes terrorismi olukorra ja suundumuse kohta ELis rõhutati, et ehkki terrorism ELis 2009. aastal vähenes, on terrorismioht endiselt reaalne ja tõsine. Suurem osa terroriakte, eriti need, mida Europol nimetab „islamiterrorismiks”, on rahvusvahelised. 2.2. Broneeringuinfo ja selle kasutamine Broneeringuinfot on kasutatud aastaid, eelkõige tolli- ja õiguskaitseasutuste poolt üle maailma. Broneeringuinfot on võimalik politsei- ja õigusküsimustes kasutada: · reaktiivselt: uurimisel, vastutusele võtmisel, võrgustike lammutamisel pärast kuriteo sooritamist. Selleks, et õiguskaitseasutustel oleks võimalus piisavalt ajas tagasi minna, peab õiguskaitseasutuste käsutuses olema andmete säilitamiseks piisavalt aega; · reaalajas: enne reisijate saabumist või väljumist kuriteo ärahoidmiseks, isikute jälgimiseks või arreteerimiseks enne kuriteo toimepanekut või kuna kuritegu on toime pandud või toime panemisel. Sellisel juhul on eriti kasulik võrrelda broneeringuinfot eelnevalt kindlaksmääratud hindamiskriteeriumidega, et tuvastada isikud, kes olid õiguskaitseasutustele eelnevalt „tundmatud”, ning võrrelda broneeringuinfot tagaotsitavaid isikuid ja esemeid hõlmavate andmebaasidega; · proaktiivselt: hindamiskriteeriumide analüüsimisel ja koostamisel, mida on seejärel võimalik kasutada reisijate saabumis- ja väljumiseelseks hindamiseks. Selleks, et analüüsida andmete asjakohasust terroriaktide ja raskete kuritegude seisukohast, peab õiguskaitseasutuste käsutuses olema andmete säilitamiseks piisavalt aega. Kõnealused juriidilised kohustused tuleb lennuettevõtjate suhtes kehtestada järgnevatel põhjustel: Esiteks võimaldab broneeringuinfo õiguskaitseasutustel välja selgitada isikud, kes olid eelnevalt „tundmatud”, st keda varem ei kahtlustatud rasketes kuritegudes ega terrorismis osalemises, kuid kelle kohta andmete analüüs näitab, et nad võivad sellistes kuritegudes osaleda ja keda pädevad asutused peaksid seetõttu täiendavalt uurima. Selliste isikute väljaselgitamine aitab õiguskaitseasutustel ära hoida ja tuvastada raskeid kuritegusid, sealhulgas terrorismiakte. Selle saavutamiseks peavad õiguskaitseasutused kasutama broneeringuinfot nii reaalajas selle analüüsiks eelnevalt kindlaksmääratud hindamiskriteeriumide (mis näitavad, millised eelnevalt „tundmatud” isikud vajavad täpsemat uurimist) põhjal kui ka proaktiivselt hindamiskriteeriumide analüüsimiseks ja koostamiseks. Näiteks võivad broneeringuinfo analüüsil ilmneda inim- või uimastikaubanduse enimkasutatud marsruudid, mille võib muuta hindamiskriteeriumide osaks. Analüüsides broneeringuinfot reaalajas selliste kriteeriumide põhjal on võimalik kuritegusid ära hoida või tuvastada. Liikmesriigi poolt esitatud konkreetne näide inimkaubandusest on juhtum, kus broneeringuinfo analüüsil paljastati rühm inimkaubitsejaid, kes reisisid alati samal marsruudil. ELi siselennule registreerumiseks kasutasid nad valedokumente, samal ajal kolmandasse riiki suunduvale lennule registreerumiseks aga ehtsaid dokumente. Läbinud lennujaamas turvakontrolli, läksid nad ELi siselennule. Broneeringuinfota ei oleks olnud võimalik seda inimkaubitsejate võrgustikku paljastada. Seega saavad õiguskaitseasutused broneeringuinfot proaktiivselt ja reaalajas kombineerituna kasutada raskete kuritegude ja terrorismiohuga võitlemiseks muude isikuandmete kategooriatega võrreldes erinevast perspektiivist: nagu selgub allpool, ei võimalda selliste olemasolevate ja kavandatavate ELi tasandi meetmete nagu asjaomase direktiivi (veoettevõtjate kohustuse kohta edastada reisijaid käsitlevaid andmeid), Direktiiv 2004/82/EÜ, 29. august 2004. Schengeni infosüsteemi (SIS) ja teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi (SIS II) raames õiguskaitseasutustele kättesaadavate isikuandmete töötlemine neil „tundmatuid” kahtlusaluseid välja selgitada samamoodi kui see on võimalik broneeringuinfo analüüsi abil. [4] Direktiiv 2004/82/EÜ, 29. august 2004. Teiseks aitab broneeringuinfo õiguskaitseasutustel raskeid kuritegusid, sealhulgas terroriakte, ennetada, avastada, uurida ja kohtulikult menetleda pärast kuriteo toimepanekut. Selle saavutamiseks peavad õiguskaitseasutused kasutama broneeringuinfot reaalajas , et seda võrrelda erinevate tagaotsitavaid „teadaolevaid” isikuid ja esemeid hõlmavate andmebaasidega. Nad peavad broneeringuinfot kasutama ka reaktiivselt , et koguda tõendeid ning vajadusel tuvastada kurjategijate kaasosalisi ja paljastada kuritegelikke võrgustikke. Näiteks broneeringuinfo hulka kuuluv krediitkaardiinfo võib aidata õiguskaitseasutustel tuvastada ja tõestada isiku ja teadaoleva kurjategija või kuritegeliku organisatsiooni vahelisi sidemeid. Teise liikmesriigi poolt esitatud näide seondub liikmesriiki ja kolmandaid riike hõlmava ulatusliku inim- ja uimastikaubandusega. Kartellid importisid uimasteid mitmesse Euroopa sihtkohta. Nad kasutasid inimkaubanduse ohvreid, kes neelasid uimastid alla. Nad tuvastati broneeringuinfo abil, millest ilmnes, et nad olid ostnud piletid varastatud krediitkaartidega. Selle tulemusel arreteeriti nad liikmesriigis. Selle põhjal loodi hindamiskriteerium, mis omakorda tõi kaasa mitu arreteerimist muudes liikmes- ja kolmandates riikides. Lõpuks lubab broneeringuinfo saabumiseelne kasutamine õiguskaitseasutustel hinnata ja lähemalt analüüsida üksnes neid isikuid, kes kujutavad endast ohtu julgeolekule kõige tõenäolisemalt (objektiivsete hindamiskriteeriumide ja eelneva kogemuse põhjal). See lihtsustab kõigi teiste reisijate reisimist ja vähendab ohtu, et kontrollitakse ebaseaduslike kriteeriumide, näiteks kodakondsuse või nahavärvi alusel, mida õiguskaitseasutused, sealhulgas toll ja piirivalve, võivad ekslikult pidada julgeolekuriskideks. EL on sõlminud kokkulepped broneeringuinfo edastamiseks terrorismi ja rahvusvahelise organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise eesmärgil Ameerika Ühendriikide, Kanada ja Austraaliaga. Võib arvata, et ka muud kolmandad riigid soovivad saada broneeringuinfot EList väljuvaid lende korraldavatelt lennuettevõtjatelt. Ühendkuningriik, Prantsusmaa ja Taani on juba kehtestanud esmased õigusaktid broneeringuinfo kogumiseks ja kasutamiseks. Sellised liikmesriikide meetmed lahknevad mitmeti ja on tõenäoline, et kui täielik õigusraamistik on neis liikmesriikides kord vastu võetud, suureneb lahknevus veelgi. Mida suurem arv liikmesriike valmistab ette oma broneeringuinfot käsitlevaid õigusakte, seda tõenäolisemalt võidakse luua kuni 27 märkimisväärselt lahknevat süsteemi, mille tulemuseks võib olla andmetekaitse taseme erinevus, turvaaugud, suuremad kulud ning õiguskindlusetus lennuettevõtjate seisukohast. 2.3. ELi õigus võtta meetmeid ja subsidiaarsus ELi õigus võtta kõnealuses valdkonnas meetmeid on tagatud Euroopa Liidu toimimise lepingu V peatüki V jaotise artiklitega 82 ja 87. Kuna suurem osa raskete kuritegude liike, näiteks uimasti- ja inimkaubandus, hõlmavad mingis etapis rahvusvahelist reisimist, on äärmiselt oluline, et ametiasutused koguksid, töötleksid ja edastaksid ELi sisejulgeoleku parandamiseks broneeringuinfot. Isikute vaba liiklemise tõttu Schengeni alal peavad turvaaukude vältimiseks broneeringuinfot kasutama kõik liikmesriigid. Lisaks tagavad ELi tasandi meetmed ühtlustatud andmekaitsesätted, väiksemad kulud ja õiguskindluse veoettevõtjatele. 3. EESMÄRGID 3.1. Poliitilised eesmärgid Üldine eesmärk on parandada ELi sisejulgeolekut, austades samas õigust isikuandmete kaitsele ja muid põhiõigusi, kusjuures poliitilised eesmärgid on järgnevad: (1) hoida ära terrorismiilminguid ja muid raskeid kuritegusid ning neid vähendada, kasutades ühtset lähenemisviisi broneeringuinfo kasutamisele ja vältides turvaauke; (2) tagada broneeringuinfo kogumisel ja töötlemisel täielik kinnipidamine üksikisikute õigusest nende isikuandmete kaitsele, lihtsustades broneeringuinfo vahetamist vastutavate ametiasutuste vahel ning tagades, et juurdepääs broneeringuinfole piirdub minimaalselt vajalikuga; (3) tagada veoettevõtjatele õiguskindlus ja vähendada nende kulusid, vähendades nende suhtes kehtestatud õigus- ja tehniliste nõuete erinevusi. 3.2. Põhiõigustega seonduvad kaalutlused Mõjuhinnangus on mõju põhiõigustele hinnatud vastavalt põhiõiguste kontrollnimekirjale, mis on esitatud komisjoni Euroopa Liidu põhiõiguste harta tõhusa rakendamise strateegias KOM (2010) 573, 19. oktoober 2010. .[5] KOM (2010) 573, 19. oktoober 2010. Broneeringuinfo kasutamine oleks vastuolus põhiõigusega eraelu ja isikuandmete kaitsele. Selle suhtes võidakse kohaldada piiranguid ja tingimusi , eeldusel et selline sekkumine toimub kooskõlas õigusaktidega ning on demokraatlikus ühiskonnas vajalik. Kuna kavandatavate meetmete eesmärk on võitlemine terrorismi ja muude raskete kuritegudega, teeniksid need üldist huvi pakkuvat eesmärki, mis õigustab selliseid piiranguid, eeldusel et kohaldatakse proportsionaalsuse põhimõtet. Kõik kavandatavad meetmed kuuluksid politseikoostööd käsitleva ELi toimimise lepingu V peatüki V jaotise reguleerimisalasse. Nõukogu raamotsust 2008/977/JSK kriminaalasjades tehtava politsei- ja õigusalase koostöö raames töödeldavate isikuandmete kaitse kohta Nõukogu raamotsus 2008/977/JSK, 27. november 2008 , kriminaalasjades tehtava politsei- ja õigusalase koostöö raames töödeldavate isikuandmete kaitse kohta, ELT L 350, 30.12.2008, lk 60. kohaldataks üksnes kavandatavate meetmete nende aspektide suhtes, mille puhul edastataks isikuandmeid liikmesriikide vahel, mistõttu jääksid käsitlemata üksnes liikmesriigi tasandil töödeldavad isikuandmed. Sellised ELi eeskirjad liikmesriigi tasandil isikuandmete töötlemise kohta praegu puuduvad. Kõige sobivam lahendus oleks, et kõigi kavandatavate meetmete andmekaitsemeetmed on kooskõlas raamotsusega 2008/977/JSK. See tagaks isikuandmete kaitse ühtse standardi. [6] Nõukogu raamotsus 2008/977/JSK, 27. november 2008 , kriminaalasjades tehtava politsei- ja õigusalase koostöö raames töödeldavate isikuandmete kaitse kohta, ELT L 350, 30.12.2008, lk 60. Vajalik on piisavalt pikk ajavahemik andmete säilitamiseks pädevate asutuste poolt. Lennuettevõtjate poolt andmete edastamise meetodi osas on tõukemeetodi eelised tõmbemeetodi ees vaieldamatud, seetõttu tuleks igasuguse edastamisel puhul kasutada tõukemeetodit. Vastusena kriitikale profileerimise osas tagavad ELi andmekaitseõigusaktid igale isikule õiguse mitte olla sellise otsuse subjektiks, mis toob talle kaasa õiguslikke tagajärgi või mõjutab teda oluliselt ning mis põhineb üksnes andmete automatiseeritud töötlemisel, eesmärgiga hinnata tema isikuomadusi. Iga automaatne üksik otsus tuleks täielikult kontrollida ja kinnitada inimese poolt ning see peaks hõlmama mehhanismi, mis lubab andmesubjektil esitada oma seisukoha. 4. VALIKUVÕIMALUSED POLIITIKA ELLUVIIMISEKS Mõju hindamisel analüüsitakse nelja peamist alternatiivi. Alternatiiv A . ELi tasandi meetmetest hoidumine ja status quo säilitamine. Alternatiiv B . Broneeringuinfo süsteemi struktuuri kujundamise alternatiivid: B.1: andmete detsentraliseeritud kogumine ja töötlemine liikmesriikide poolt; B.2: andmete tsentraliseeritud kogumine ja töötlemine ELi tasandil. Alternatiiv C . eesmärgipiirangu alternatiivid: C.1: juurdepääs ainult seoses terroriaktide ja raskete kuritegudega; C.2: juurdepääs seoses terroriaktide ja raskete kuritegudega ning muudel poliitilistel eesmärkidel. Alternatiiv D . Transpordiliikide alternatiivid: D.1: ainult lennuettevõtjad; D.2: lennu-, mereveo- ja raudteetranspordiettevõtjad. Alternatiiv E. Vabatahtlik/tõhustatud koostöö. See liikmesriikidevahelise kõnealuse valdkonna koostöö edendamise alternatiiv lükati algfaasis tagasi. 5. ALTERNATIIVIDE JA NENDE MÕJU VÕRDLUS Võimalusi hinnati lähtuvalt sellest, kuidas need parandavad ELi julgeolekut, parandades isikuandmete kaitset, mõjutavad riigiasutuste kulusid, lennuettevõtjate kulusid / konkurentsi siseturul, suheteid kolmandate riikidega ja toetavad üleilmset lähenemisviisi. Status quo säilitamist käsitleval alternatiivil A on ELi julgeoleku parandamise osas piiratud eelised, muidu on selle mõju aga negatiivne, kuna tekitab raskusi haldamisel ja kulusid mitme lahkneva liikmeriigis süsteemi tõttu. Alternatiivi B osas on ELi julgeoleku parandamise seisukohast andmete detsentraliseeritud kogumine (alternatiiv B1) eelistatavam kui selliste andmete tsentraliseeritud kogumine (alternatiiv B2). Andmete tsentraliseeritud kogumise alternatiiv oleks suure läbikukkumisohuga, kuna sellega ei ole võimalik tagada liikmesriikide pädevat koostööd ning praktilisel tasandil oleks süsteem kohmakas ja kallis käigus hoida. Alternatiiv B1 oleks kulukam kui alternatiiv B2. Julgeolekuga seonduvad eelised kaaluvad aga kuludega seonduvad puudused üles. Eesmärgipärasuse osas pakub alternatiiv C2 võrreldes alternatiiviga C1 teatavaid eeliseid turvalisuse valdkonnas, kuid hõlmab oluliselt rohkem andmekaitsega seonduvaid probleeme ja suuremaid kulusid võrreldes alternatiiviga C1. Alternatiiv C2, mis hõlmab broneeringuinfo kasutamise laiendamist teistele eesmärkidele, näib praeguses etapis ebaproportsionaalne. Transpordiliikide osas pakub alternatiiv D2 võrreldes alternatiiviga D1 eeliseid turvalisuse valdkonnas, kuna see hõlmaks rohkem transpordiliike ja reisijaid, tähendades aga suuremaid andmekaitseprobleeme ja kulusid kui alternatiiv D1, mille raames kohaldataks meedet üksnes lennuettevõtjate suhtes. Alternatiiv D2 – laiendada meetme reguleerimisala ka mere- ja raudteetranspordile – näib vähemalt praeguses etapis enneaegsena. 6. EELISTATAV ALTERNATIIV Praeguses etapis näib parima alternatiivina uue õigusakti ettepaneku koostamine, mille kohaldamisalaks on õhutransport ning mille puhul andmeid kogutakse detsentraliseeritult terroriaktide ja raskete kuritegude ennetamiseks, avastamiseks, uurimiseks ja kohtulikuks menetlemiseks (kombinatsioon alternatiividest B1, C1 ja D1). See tagaks paremad võimalused ELi julgeoleku parandamiseks, tagades samas, et oht andmekaitsele on minimaalne ja et kulud jäävad aktsepteeritavale tasemele. 2007. aasta mõjuhinnangu raames teostati eelistatava alternatiivi kuluhinnang. 2007. aasta kalkulatsioonide kohaselt on eelistatava alternatiivi üldine kulu ametiasutustele ja lennuettevõtjatele järgnev: Ametiasutuste puhul on kõigi liikmesriikide prognoositavad kulud kokku : Loomiskulu (ühekordne kulu) € 614 833 187 KUID arvestades amortisatsiooniperioodiks viis aastat € 122 966 637 Personalikulud aastas (korduvad) € 11 686 749 Hoolduskulud aastas (korduvad) € 61 483 319 Kõigi ELi lennuettevõtjate osas on kulud alljärgnevad : Tõukesüsteemi loomiskulu (ühekordne) € 11 647 116 KUID arvestades amortisatsiooniperioodiks viis aastat € 2 329 423 Edastuskulud tõukesüsteemis kaks korda reisija kohta (korduvad) € 2 250 080 Personali- ja hoolduskulud (korduvad) € 5 435 321 2008. aastal korraldas komisjon konkursi uuringu jaoks, mis käsitles ELi broneeringuinfovõrgustiku loomist. 2009. aastal avaldati aruanne õiguskaitselistel eesmärkidel broneeringuinfo vahetamise ELi võrgustiku loomise võimaluste kohta, Autorid: Accenture ja SITA. mis hõlmab uut kuluhinnangut.[7] Autorid: Accenture ja SITA. Ametiasutuste puhul on kõigi liikmesriikide prognoositavad kulud kokku: Loomiskulu (ühekordne kulu) € 221 000 000 KUID arvestades amortisatsiooniperioodiks viis aastat € 44 200 000 Personalikulud aastas (korduvad) € 11 686 749 Hoolduskulud aastas (korduvad) € 61 483 319 Lennuettevõtjate osas on kulud alljärgnevad: Tõukesüsteemi loomiskulu (ühekordne) € 100 000 * 120 ELis registreeritud lennuettevõtjat = € 12 000 000 € 100 000 * 80 väljastpoolt ELi registreeritud lennuettevõtjat = € 8 000 000 KUID arvestades amortisatsiooniperioodiks viis aastat € 4 000 000 Edastuskulud tõukesüsteemis kaks korda reisija kohta (korduvad) € 33 500 lennuettevõtja kohta aastas*120 lennuettevõtjat*3 ühendust*2 edastust tõukemeetodil € 24 120 000 Personali- / hoolduskulud (korduvad) € 6 240 000 2009. aasta arvandmetest ilmneb võrreldes 2007. aasta kalkulatsiooniga liikmesriikide ametiasutuste kulude vähenemine, kuid lennuettevõtjate kulude suurenemine ELi broneeringuinfosüsteemi loomisel. Tegelikud kulud jäävad kahe kõnealuse hinnangu vahele ning vähemalt lennuettevõtjate kulude osas tõenäoliselt lähemale 2007. aasta hinnangule, mis põhineb otse lennuettevõtjatelt saadud turuhindadel. Kui lennuettevõtjad otsustavad kanda oma kulud edasi reisijatele, tähendab see isegi 2009. aasta väga suure kalkulatsiooni korral väiksemat hinnalisa kui € 0,10 pileti kohta, mis on piletite koguhindadega võrreldes tühine summa. 7. Järelevalve ja hindamine Iga liikmesriik võiks süsteemide rakendamise kohta koostada aastaaruande. Komisjon peaks direktiivi toimimist hindama nelja aasta jooksul alates selle jõustumisest, et analüüsida, kas broneeringuinfo kasutamine on täitnud oma eesmärgid, kas liikmesriigid on täitnud oma kohustusi ja kas süsteem on toiminud edukalt. Komisjon peaks kaaluma ka võimalust laiendada meedet ELi-sisestele lendudele. See annaks võimaluse üleminekuperioodiks ja saada kogemus esimese broneeringuinfo direktiivi toimimisest. [1] KOM (2007) 654. [2] SEK(2007) 1453. [3] Nõukogu dokument 17024/09, 2.12.2009. [4] Direktiiv 2004/82/EÜ, 29. august 2004. [5] KOM (2010) 573, 19. oktoober 2010. [6] Nõukogu raamotsus 2008/977/JSK, 27. november 2008 , kriminaalasjades tehtava politsei- ja õigusalase koostöö raames töödeldavate isikuandmete kaitse kohta, ELT L 350, 30.12.2008, lk 60. [7] Autorid: Accenture ja SITA. FI (...PICT...)|EUROOPAN KOMISSIO| Bryssel 2.2.2011 SEK(2011) 133 lopullinen KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI matkustajarekisteritietojen käyttöä koskevasta yhteisestä lähestymistavasta TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA . {SEK(2011) 132 lopullinen} {KOM(2011) 32 lopullinen} 1. MENETTELYTAPAKYSYMYKSET JA INTRESSITAHOJEN KUULEMINEN Komissio esitti 6. marraskuuta 2007 ehdotuksen neuvoston puitepäätökseksi matkustajarekisterin (PNR) käytöstä lainvalvontatarkoituksiin KOM(2007) 654. . Ehdotukseen liittyi vaikutusten arviointi SEC(2007) 1453. . Ehdotusta käsiteltiin perusteellisesti neuvoston työryhmissä, ja oikeus- ja sisäasioiden neuvosto vahvisti keskusteluissa saavutetun tuloksen vuonna 2008. Työryhmissä käydyissä keskusteluissa päästiin yhteisymmärrykseen useimmista ehdotuksen säännöksistä. [1][2] KOM(2007) 654. SEC(2007) 1453. Lissabonin sopimuksen tullessa voimaan 1. joulukuuta 2009 komission ehdotus kuitenkin raukesi, koska neuvosto ei ollut vielä hyväksynyt sitä. Asiakirjassa Tukholman ohjelma – Avoin ja turvallinen Eurooppa kansalaisia ja heidän suojeluaan varten Neuvoston asiakirja 17024/09, 2.12.2009. komissiota kehotetaan esittämään ehdotus matkustajarekisteritietojen käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden ehkäisemistä, paljastamista, tutkimista ja syytteeseenpanoa varten.[3] Neuvoston asiakirja 17024/09, 2.12.2009. Vuoden 2007 vaikutustenarviointia varten komissio kuuli kaikkia sidosryhmiä. Sen jälkeen kun komissio oli hyväksynyt vuoden 2007 ehdotuksensa, kaikki sidosryhmät eli Euroopan parlamentti, tietosuojatyöryhmä, Euroopan tietosuojavaltuutettu, perusoikeusvirasto ja lentoyhtiöitä edustavat järjestöt julkistivat sitä koskevat kannanottonsa. Tämän kertomuksen tarkoituksena on selvittää, olisiko Lissabonin sopimuksen määräysten ja menettelyjen mukaisesti mahdollista hyväksyä vuoden 2007 ehdotuksen tilalle uusi ehdotus. Kertomuksessa pyritään vastaamaan sidosryhmien esittämään kritiikkiin. Siinä on myös otettu huomioon kaikki vuoden 2007 jälkeen esiin tulleet uudet tosiseikat ja tällä välin kertyneet kokemukset. 2. ONGELMAN MÄÄRITTELY 2.1. Terrorismin ja vakavan rikollisuuden uhka Viime vuosikymmenen aikana Euroopan unionissa ja myös muualla maailmassa on koettu valtioiden rajat ylittävän rikollisuuden leviäminen. EU Source bookin mukaan EU:n jäsenvaltioissa tehtiin vuonna 2007 keskimäärin 143 948 rikosta 100 000:ta asukasta kohti (tiedot eivät sisällä Italiaa ja Portugalia koskevia lukuja). Esimerkiksi Ruotsissa luku oli 14 465 ja Kyproksessa 958. Europolin vuonna 2009 laatimassa EU:n järjestäytyneen rikollisuuden uhkien arvioinnissa ( EU Organised Crime Threat Assessment 2009 ) todetaan, että useimmat järjestäytynyttä rikollisuutta koskevat uhkatekijät ovat luonteeltaan kansainvälisiä ja että vakavaan järjestäytyneeseen rikollisuuteen useimmiten liittyy matkustamista maasta toiseen. Terrorismi on nykyään yksi suurimmista turvallisuuteen, rauhaan, vakauteen, demokratiaan ja perusoikeuksiin kohdistuvista uhkista. Terrorismin uhka ei rajoitu tietyille maantieteellisille alueille. Europolin kertomuksessa EU Terrorism Situation and Trend Report 2010 korostetaan, että vaikka terrorismia esiintyi EU:ssa vuonna 2009 aiempaa vähemmän, sen uhka on yhä todellinen ja vakava. Useimmat terroristien suunnitelmat, erityisesti ne joista Europol käyttää nimitystä ’ääri-islamilainen terrorismi’, ovat luonteeltaan valtioiden rajat ylittäviä. 2.2. PNR-tiedot ja niiden käyttö Lähinnä tulli- ja lainvalvontaviranomaiset eri puolilla maailmaa ovat hyödyntäneet PNR-tietoja jo vuosia. PNR-tietoja voidaan käyttää myös poliisi- ja oikeudellisissa asioissa seuraavasti: · reaktiivisesti: tutkinnassa, syytetoimissa tai rikollisverkostojen paljastamisessa rikoksen jo tapahduttua. Jotta lainvalvontaviranomaiset voivat löytää tarvitsemansa vanhat tiedot, tietoja on voitava säilyttää riittävän kauan; · reaaliaikaisesti: ennen matkustajien saapumista tai lähtöä, jotta voidaan estää rikoksen tapahtuminen tai seurata tai ottaa kiinni henkilöitä ennen kuin rikos toteutetaan tai sen vuoksi, että rikos on toteutettu tai sitä toteutetaan parhaillaan. Tällaisissa tapauksissa on erityisen hyödyllistä verrata PNR-tietoja ennalta määriteltyihin arviointikriteereihin, jotta voidaan tunnistaa lainvalvontaviranomaisille ennestään tuntemattomia henkilöitä, ja etsityistä henkilöistä ja esineistä laadittuihin tietokantoihin; · ennakoivasti: tietojen perusteella voidaan laatia analyyseja ja arviointikriteerejä, joiden avulla matkustajia voidaan arvioida ennen saapumista ja ennen lähtöä. Jotta tällaisista analyyseista olisi hyötyä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden kannalta, lainvalvontaviranomaisten on voitava säilyttää tietoja riittävän kauan. Lentoliikenteen harjoittajille on säädettävä tällaiset oikeudelliset velvoitteet seuraavista syistä: Ensinnäkin lainvalvontaviranomaiset voivat PNR-tietojen avulla yksilöidä henkilöitä, jotka eivät ole viranomaisille ennestään tuttuja siksi, että heitä ei aiemmin ole epäilty osallisuudesta vakaviin rikoksiin ja terrorismiin. PNR-tietojen analyysin perusteella he saattavat kuitenkin olla osallisina tällaisessa rikollisuudessa, minkä vuoksi toimivaltaisten viranomaisten olisi tehtävä heidän suhteensa lisätutkimuksia. Tällaisten henkilöiden yksilöinti auttaa lainvalvontaviranomaisia ehkäisemään ja paljastamaan vakavia rikoksia, kuten terroritekoja. Tätä varten lainvalvontaviranomaisten on voitava käyttää PNR-tietoja reaaliaikaisesti, vertaamalla niitä sellaisiin ennalta määriteltyihin arviointikriteereihin, jotka liittyvät aiemmin tuntemattomiin henkilöihin, joiden suhteen olisi tehtävä lisätutkimuksia. Lisäksi tietoja on voitava käyttää ennakoivasti analyysien ja tällaisten arviointikriteerien laatimista varten. PNR-tietojen analysointi saattaa antaa viitteitä esimerkiksi ihmiskaupassa tai laittomassa huumekaupassa käytetyistä yleisimmistä matkustusreiteistä, jotka voidaan ottaa huomioon arviointikriteerejä laadittaessa. Vertailemalla PNR-tietoja reaaliaikaisesti tällaisiin kriteereihin voidaan estää rikoksia tai paljastaa ne. Eräs jäsenvaltio on esittänyt konkreettisen esimerkin ihmiskauppaa koskevasta tapauksesta, jossa PNR-tietojen analyysi paljasti ryhmän ihmiskauppiaita, jotka käyttivät aina samaa matkustusreittiä. He käyttivät väärennettyjä asiakirjoja lähtöselvityksessä EU:n sisäiselle lennolle ja ilmoittautuivat sitten oikeita henkilötodistuksiaan käyttäen toiselle lennolle, joka oli matkalla kolmanteen maahan. Päästyään lähtöselvityksen ohi he menivät EU:n sisäiselle lennolle. Tämän ihmiskauppaverkoston paljastaminen ei olisi onnistunut ilman PNR-tietoja. Käyttämällä PNR-tietoja sekä ennakoivasti että reaaliaikaisesti lainvalvontaviranomaiset pystyvät puuttumaan vakavan rikollisuuden ja terrorismin uhkaan eri tavoin kuin muuntyyppisiä henkilötietoja käsittelemällä: kuten jäljempänä esitetään, niiden henkilötietojen käsittely, jotka ovat lainvalvontaviranomaisten saatavilla jo voimassa olevien ja vasta suunniteltujen EU:n tason toimenpiteiden kuten API-tietojen toimittamista koskevan direktiivin Direktiivi 2004/82/EY, annettu 29 päivänä elokuuta 2004. , Schengenin tietojärjestelmän (SIS) ja toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) nojalla, ei anna lainvalvontaviranomaisille edellytyksiä yksilöidä ennalta tuntemattomia epäiltyjä niin kuin PNR-tietojen analysointi. [4] Direktiivi 2004/82/EY, annettu 29 päivänä elokuuta 2004. Toiseksi PNR-tiedot auttavat lainvalvontaviranomaisia vakavien rikosten, kuten terroritekojen, ehkäisemisessä, paljastamisessa, tutkimisessa ja syytteeseenpanossa sen jälkeen kun rikos on tapahtunut. Tätä varten lainvalvontaviranomaisten on voitava käyttää PNR-tietoja reaaliaikaisesti , vertailemalla niitä erilaisiin ennalta tunnettujen henkilöiden ja etsittyjen esineiden tietokantoihin. Viranomaisten on voitava käyttää PNR-tietoja myös reaktiivisesti näytön keräämistä varten ja tarvittaessa myös rikollisten käyttämien apurien ja rikollisverkostojen paljastamiseksi. Esimerkiksi PNR-tietoihin sisältyvien luottokorttitietojen avulla lainvalvontaviranomaiset voivat havaita ja osoittaa yhteyksiä tietyn henkilön ja tunnetun rikollisen tai rikollisjärjestön välillä. Erään jäsenvaltion esittämä esimerkki liittyy laajamittaiseen ihmis- ja huumekauppaan, jossa oli mukana yksi jäsenvaltio ja useita kolmansia maita. Huumekartellit toivat huumausaineita eri kohteisiin Euroopassa. Salakuljettajat olivat ihmiskaupan uhreja, jotka pakotettiin nielemään huumepaketteja. Heidät tunnistettiin sillä perusteella, että heidän matkalippunsa oli PNR-tietojen mukaan ostettu varastetuilla luottokorteilla. Tämä johti useisiin pidätyksiin kyseisessä jäsenvaltiossa. Tällä perusteella laadittiin arviointikriteeri, jonka avulla tehtiin useita muita pidätyksiä muissa jäsenvaltioissa ja kolmansissa maissa. Kolmanneksi, tarkastelemalla PNR-tietoja ennen matkustajan saapumista lainvalvontaviranomaiset voivat arvioida ja tutkia tarkemmin vain sellaisia henkilöitä, jotka objektiivisten arviointikriteerien ja aiempien kokemusten perusteella kaikkein todennäköisimmin muodostavat turvallisuusuhkan. Tämä helpottaa kaikkien muiden matkustajien matkustamista ja vähentää heidän riskiään joutua tarkastettavaksi laittomien kriteerien kuten kansalaisuuden tai ihonvärin perusteella siksi, että lainvalvontaviranomaiset, kuten tulliviranomaiset ja rajavartijat, saattavat virheellisesti yhdistää nämä ominaisuudet turvallisuusriskeihin. PNR-tietojen siirtämistä koskevia sopimuksia on tehty terrorismin ja valtioiden välisen järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi EU:n sekä Yhdysvaltojen, Kanadan ja Australian välillä. Voidaan olettaa, että yhä useammat kolmannet valtiot pyytävät, että EU:n alueella toimivat lentoliikenteen harjoittajat luovuttavat PNR-tietoja. Yhdistynyt kuningaskunta, Ranska ja Tanska ovat jo antaneet primaarilainsäädäntöä PNR-tietojen keräämisestä ja käytöstä. Tällaiset kansalliset toimenpiteet eroavat toisistaan monessa suhteessa. On todennäköistä, että kun näissä jäsenvaltioissa vahvistetaan lopullinen säädöskehys, niiden keskinäiset erot ovat entisestään lisääntyneet. Kun yhä useammat jäsenvaltiot valmistelevat omaa PNR-lainsäädäntöään, saattaa tuloksena olla 27 varsin erilaista järjestelmää. Tästä olisi seurauksena tietosuojan tason vaihtelu, turvallisuusaukkojen muodostuminen, kustannusten lisääntyminen ja oikeudellinen epävarmuus liikenteenharjoittajien kannalta. 2.3. EU:n toimintaedellytykset ja toissijaisuusperiaate EU:n valtuudet toteuttaa toimenpiteitä tällä alalla vahvistetaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen V luvun V osaston 82 ja 87 artiklassa. Koska useimpiin vakaviin rikoksiin, kuten huume- ja ihmiskauppaan, liittyy jossakin vaiheessa kansainvälistä matkustamista, PNR-tietojen kerääminen, käsittely ja vaihtaminen viranomaisten toimesta on EU:n sisäisen turvallisuuden parantamisen kannalta erittäin tärkeää. Koska Schengen-alueella taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus, kaikkien jäsenvaltioiden on käytettävä PNR-tietoja, jotta voidaan välttää turvallisuusaukkojen muodostuminen. Lisäksi EU:n tason toimilla voidaan varmistaa tietosuojaa koskevien säännösten yhdenmukaisuus, vähentää kustannuksia ja taata oikeusvarmuus liikenteenharjoittajien kannalta. 3. TAVOITTEET 3.1. Politiikan tavoitteet Yleistavoitteena on parantaa EU:n sisäistä turvallisuutta kunnioittaen samalla oikeutta henkilötietojen suojaan ja muita perusoikeuksia. Politiikan erityistavoitteet ovat seuraavat: (1) ehkäistä ja vähentää terroritoimintaa ja muuta vakavaa rikollisuutta omaksumalla kattava lähestymistapa PNR-tietojen käyttöön ja välttämällä turvallisuusaukkojen muodostumista; (2) varmistaa, että yksilön oikeutta henkilötietojen suojaan PNR-tietojen keräämisen ja käsittelyn yhteydessä kunnioitetaan asianmukaisella tavalla helpottamalla PNR-tietojen vaihtoa toimivaltaisten viranomaisten kesken ja varmistamalla, että pääsy PNR-tietoihin rajoitetaan siihen, mikä on välttämätöntä; (3) taata oikeusvarmuus liikenteenharjoittajien kannalta ja alentaa niille aiheutuvia kustannuksia vähentämällä niille asetettujen oikeudellisten ja teknisten vaatimusten välisiä eroja. 3.2. Perusoikeuksia koskevat huomautukset Eri toimintavaihtoehtojen vaikutuksia perusoikeuksiin arvioidaan käyttäen ns. perusoikeuksien tarkistuslistaa, joka esitellään Euroopan unionin strategiassa perusoikeuskirjan panemiseksi tehokkaasti täytäntöön KOM(2010) 573, 19.10.2010. .[5] KOM(2010) 573, 19.10.2010. PNR-tietojen käyttö vaikuttaisi yksityisyyden ja henkilötietojen suojaa koskeviin perusoikeuksiin. Tietojen käytölle voidaan asettaa rajoituksia ja ehtoja, jos puuttuminen perusoikeuksiin tapahtuu ”lain mukaisesti” ja se on ”välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa”. Koska ehdotettujen toimien tarkoituksena on torjua terrorismia ja muita vakavia rikoksia, ne edistäisivät yleisen edun mukaista tavoitetta, joka riittäisi oikeuttamaan tällaiset rajoitukset, kunhan suhteellisuusperiaatetta noudatetaan. Ehdotetut toimet kuuluisivat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen poliisiyhteistyötä koskevan V luvun soveltamisalaan. Toimiin sovellettaisiin rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien henkilötietojen suojaamisesta tehtyä puitepäätöstä 2008/977/YOS Neuvoston puitepäätös 2008/977/YOS, tehty 27 päivänä marraskuuta 2008, rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien henkilötietojen suojaamisesta, EUVL L 350, 30.12.2008, s. 60. ainoastaan siltä osin kuin ne koskevat henkilötietojen siirtämistä jäsenvaltiosta toiseen. Puitepäätöstä ei siis sovellettaisi pelkästään kansallisella tasolla tapahtuvaan henkilötietojen käsittelyyn. Tällaisesta henkilötietojen käsittelystä kansallisella t