Oprócz tego celem programu „Cła” jest między innymi wspieranie organów celnych w ochronie interesów finansowych UE i ma on powiązania z działaniami prowadzonymi przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych w zakresie zwalczania nadużyć finansowych w celu ochrony interesów finansowych Unii zgodnie z art. 325 TFUE oraz programem UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. Powstaną synergie między wspomnianym programem, który realizuje w szczególności cel, jakim jest ochrona interesów finansowych Unii, a programem „Cła”, który wspiera prawidłowe funkcjonowanie unii celnej i przyczynia się w ten sposób do ochrony tych interesów finansowych. Główny punkt ciężkości każdego z tych programów będzie zatem inny, ale będzie istniała możliwość prowadzenia wzajemnie uzupełniających się działań. Będą również możliwe synergie z działaniami prowadzonymi przez Prokuraturę Europejską i z programem „Sprawiedliwość” w ramach Funduszu „Sprawiedliwość, Prawa i Wartości” w odniesieniu do szkoleń w zakresie stosowania prawa celnego UE.

Program jest ściśle powiązany z nowym instrumentem „Sprzęt do Kontroli Celnej” (jednym z dwóch komponentów nowego Funduszu Zintegrowanego Zarządzania Granicami), w ramach którego będzie się wspierać zakup, utrzymanie i modernizację kwalifikującego się sprzętu. Program „Cła” będzie można natomiast wykorzystać do wspierania wszystkich powiązanych z tym działań, takich jak działania w formie współpracy dotyczącej oceny potrzeb sprzętowych, szkolenia w odniesieniu do zakupionych urządzeń itp.

Współpraca celna i budowanie zdolności będą dotyczyły po pierwsze działań na rzecz tworzenia sieci kontaktów i budowania kompetencji w zasobach ludzkich, a po drugie działań na rzecz budowania zdolności w dziedzinie technologii informacyjnej (IT). Pierwszy z tych elementów usprawni wymianę dobrych praktyk i wiedzy operacyjnej pomiędzy państwami członkowskimi i innymi państwami uczestniczącymi w programie, ze szczególnym naciskiem na ustrukturyzowaną współpracę opartą na projektach umożliwiającą prowadzenie głębokich i zintegrowanych form współpracy między państwami uczestniczącymi, torując w ten sposób drogę dla dalszego rozwoju unii celnej. Drugi element umożliwia natomiast finansowanie w ramach programu pełnego pakietu infrastruktury i systemów IT, w tym cyfryzacji kontaktów pomiędzy przedsiębiorcami a organami celnymi, a także wzmocnienie zarządzania ryzykiem, co pozwoli administracjom celnym Unii osiągnąć status w pełni funkcjonalnych administracji elektronicznych.

Zbliżające się wystąpienie Zjednoczonego Królestwa z UE oznacza konieczność usunięcia Zjednoczonego Królestwa jako państwa członkowskiego ze wszystkich istniejących elektronicznych systemów celnych finansowanych z programu „Cła 2020”. Te implikacje i koszty trudno jednak dokładnie oszacować i nie są one ujęte w niniejszym dokumencie, ponieważ na obecnym etapie toczących się między UE a Zjednoczonym Królestwem negocjacji są one w dużej mierze nieznane.

Od 2016 r. nowe ramy prawne w dziedzinie ceł wyznacza unijny kodeks celny. Główne cele unijnego kodeksu celnego to zaprzestanie stosowania procedur opartych na dokumentacji papierowej i cyfryzacja kontaktów między przedsiębiorstwami a organami celnymi, a także wzmocnienie zarządzania ryzykiem pod kątem uprzedniego informowania o ładunku. W tym kontekście w ramach unijnego kodeksu celnego uruchomiono projekt masowej cyfryzacji zakładający wdrożenie w większości do 2020 r. 17 różnych systemów elektronicznych. Niektóre systemy będą uruchamiane stopniowo do 2025 r. Te systemy elektroniczne dotyczą wszystkich procedur celnych i będą tym samym odgrywać kluczową rolę dla funkcjonowania unii celnej. Po jego pełnym wdrożeniu unijny kodeks celny przyczyni się do zwiększenia konkurencyjności europejskich przedsiębiorstw i osiągnięcia istotnej równowagi między kontrolami celnymi a ułatwianiem legalnego przepływu towarów przewożonych tranzytem przez Unię, przywożonych do Unii i z niej wywożonych.

Organy celne pomagają chronić interesy finansowe Unii i państw członkowskich, a w swojej roli jako strażnika granic zewnętrznych UE w odniesieniu do towarów chronią również społeczeństwo przed terroryzmem, zagrożeniami dla zdrowia i środowiska i innymi rodzajami zagrożeń. Organy celne stosują wykaz ponad 60 aktów prawnych spoza obszaru ceł odnoszących się między innymi do produktów podwójnego zastosowania, broni palnej, prekursorów narkotykowych, przepływu środków pieniężnych, prawa własności intelektualnej, zdrowia publicznego, ochrony konsumentów i bezpieczeństwa produktów, ochrony przyrody i środowiska naturalnego. Organy celne odgrywają również kluczową rolę w zapewnianiu integralności łańcucha dostaw oraz udaremnianiu organizacjom terrorystycznym swobodnego przemieszczania swoich środków. Przyszły system kontroli przywozu 2 (ICS2) na potrzeby zarządzania ryzykiem celnym przyczyni się zdecydowanie do bezpieczeństwa Unii, jej obywateli i przedsiębiorstw. Ponadto nowe wyzwania wynikające z szybko rozwijających się technologii (cyfryzacja, powszechne usieciowienie, internet rzeczy, łańcuch bloków) oraz modeli biznesowych (handel elektroniczny, optymalizacja łańcucha dostaw), ograniczenie poziomu publicznych środków finansowych, rosnący wolumen handlu światowego oraz ciągłe zagrożenia ze strony przestępczości międzynarodowej i zagrożenia dla bezpieczeństwa nieustannie zwiększają presję na poprawę funkcjonowania unii celnej i rozszerzenie zakresu zadań, które powinny być wykonywane przez organy celne.

W dniu 2 maja 2018 r. Komisja przyjęła pakiet dotyczący kolejnych wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027. Komisja wystąpiła z propozycją nowego, nowoczesnego długoterminowego budżetu, ściśle dostosowanego do priorytetów politycznych Unii 27 państw członkowskich. Proponowany budżet łączy nowe instrumenty ze zmodernizowanymi programami, aby efektywnie realizować priorytety Unii. W oparciu o te podstawy Komisja proponuje nowy program „Cła” w dziale budżetu „Jednolity rynek, innowacje i gospodarka cyfrowa”. Program ten będzie wspierał działania organów celnych oraz współpracę między nimi, jak opisano w komunikacie dołączonym do wniosku w sprawie wieloletnich ram finansowych.

–unia celna wchodzi w zakres wyłącznych kompetencji Unii. Przekazując swoje uprawnienia Unii, państwa członkowskie uzgodniły, że działania w dziedzinie ceł będą realizowane lepiej na poziomie Unii. Same unijne ramy prawne nie zapewniają jednak w stopniu wystarczającym właściwego funkcjonowania unii celnej. Muszą one być uzupełnione środkami wspomagającymi, przewidzianymi w programie „Cła”, w celu zapewnienia stosowania unijnych przepisów prawa celnego w sposób spójny i zharmonizowany.

–art. 207 TFUE, w którym wzywa się do podjęcia działań unijnych w odniesieniu do wspólnej polityki handlowej.

–art. 114 TFUE, w którym wzywa się do podjęcia działań unijnych w odniesieniu do rynku wewnętrznego; oraz

–art. 33 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), w którym wzywa się do podjęcia działań unijnych w odniesieniu do współpracy celnej i unii celnej UE;

Ponadto istnieją wyraźne synergie na poziomie operacyjnym z programem Fiscalis, który wspiera współpracę w dziedzinie opodatkowania. W dziedzinie systemów elektronicznych prowadzona jest wymiana inspiracji i wspólne finansowanie wspólnych komponentów, takich jak infrastruktura centrów danych i wspólna sieć łączności. Istnieją identyczne podejścia do zarządzania IT i wspólnych horyzontalnych mechanizmów wsparcia. Stosowany jest ten sam rodzaj wspólnych działań i podobne podejście do budowania potencjału ludzkiego i szkoleń. Zarządzanie programem w odniesieniu do wniosku, zarządzania, zarządzania działaniami, aktów wykonawczych i monitorowania wyników jest w pełni ujednolicone. Ponadto pojawia się coraz większa potrzeba wspólnych działań dotyczących zarówno podatków, jak i ceł, w szczególności w dziedzinie handlu elektronicznego.

Program „Cła” ma również na celu zapewnienie bezpieczeństwa produktów i ochrony konsumentów europejskich, a także zapewnienie równych warunków działania dla unijnych przedsiębiorstw. W związku z tym wiąże się on z inicjatywami Programu na rzecz jednolitego rynku mającymi na celu wzmocnienie nadzoru rynku i zadbanie o to, by na rynek UE wprowadzane były tylko produkty bezpieczne i zgodne z przepisami.

Zdecydowana większość proponowanego budżetu zostanie przeznaczona na działania w zakresie budowania zdolności w dziedzinie IT. Podstawą współpracy w dziedzinie ceł jest bardzo dobrze zabezpieczona specjalna sieć łączności. Ta wspólna sieć gwarantuje, że każda administracja krajowa musi tylko raz podłączyć się do wspólnej infrastruktury, by móc dokonywać wymiany dowolnego rodzaju informacji. Gdyby tego typu infrastruktura nie była dostępna, państwa członkowskie musiałyby łączyć się 26 razy z systemami krajowymi każdego z pozostałych państw członkowskich. Wybrane podejście opiera się na modelu architektury informatycznej, w którym europejskie systemy elektroniczne stanowią kombinację elementów wspólnych i krajowych. Model ten uznano za bardziej korzystny od w pełni scentralizowanego modelu architektury informatycznej, ponieważ pozostawia on część odpowiedzialności budżetowej po stronie państw członkowskich, które będą opracowywać krajowe komponenty elektroniczne na poziomie krajowym, uwzględniając również krajowe preferencje, wymogi i ograniczenia. Zwiększenie interoperacyjności i wzajemnych połączeń na korzyść rynku wewnętrznego udaje się dzięki temu uzyskać w sposób proporcjonalny.

Komisja pełni funkcje koordynacyjne, wykonawcze i zarządzające zgodnie z warunkami określonymi w Traktatach. Koordynacja ze strony Komisji powinna odbywać się we współpracy z krajowymi organami celnymi, z wyspecjalizowanymi przedstawicielami, na szczeblu operacyjnym i w perspektywie długoterminowej, mając na uwadze stojące przed Unią obecne i przyszłe wyzwania zidentyfikowane w dziedzinie ceł. Rozmaite fora i narzędzia programu stanowią właściwe ramy dla sprawowania przez Komisję jej roli koordynującej w obszarze ceł.

•Wybór instrumentu

Zgodnie z wnioskiem wynikającym z oceny skutków interwencja UE w postaci programu finansowania jest właściwa. Komisja proponuje program będący następcą programu „Cła 2020”.

3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW

•Oceny retrospektywne / oceny adekwatności obowiązującego prawodawstwa

We wniosku uwzględniono zalecenia końcowej oceny programu „Cła 2013” oraz wstępne wyniki trwającej śródokresowej oceny programu „Cła 2020”. Ustalenia końcowej oceny programu „Cła 2013” były ogólnie pozytywne, jeśli chodzi o wkład programu „Cła 2013” w realizację celów na poziomie polityki i ułatwienie organom celnym działania jako jeden podmiot. Największe korzyści można podsumować w następujący sposób:

–zwiększenie bezpieczeństwa i ochrony, w tym pełne wdrożenie systemu kontroli przywozu i systemu zarządzania ryzykiem celnym, a także włączenie do programu systemu upoważnionego przedsiębiorcy (AEO) i elektronicznego systemu przedsiębiorców;

–ułatwienie wymiany handlowej, co w ramach unii celnej umożliwia przyspieszenie przemieszczania, zwalniania i odprawy towarów, w tym towarów w tranzycie, przy jednoczesnym zagwarantowaniu bezpieczeństwa towarów;

–ochrona interesów finansowych UE dzięki zastosowaniu scentralizowanych baz danych i zwiększeniu skuteczności systemów zarządzania ryzykiem.

Oceniono, że osiągnięcia dokonane w okresie objętym przeglądem nie były zwykłym dalszym rozwojem aktualnych już tendencji. Wręcz przeciwnie, były one istotne i przełomowe (zwłaszcza w odniesieniu do wprowadzenia elektronicznych systemów związanych z bezpieczeństwem i ochroną) i wskazywały na główne zmiany w kierunku realizacji głównych celów programu.

W ocenie zawarto silne argumenty przemawiające za unijną wartością dodaną tego programu, w szczególności w odniesieniu do jego roli we wspieraniu wdrażania unijnych przepisów na szczeblu krajowym. Elektroniczne systemy finansowane w ramach programu uzupełniają inicjatywy krajowe i odnoszą się głównie do wdrażania takich przepisów. Doprowadziło to do zmniejszenia kosztów administracyjnych, które wynikałyby z konieczności samodzielnego opracowania podobnych systemów elektronicznych przez każde państwo członkowskie z osobna. Sieć współpracy wspieraną poprzez wspólne działania w programie uznano również za zasadniczą z wielu powodów, w tym ze względu na zapewnienie spójnego stosowania wspólnego prawodawstwa, rozpowszechnianie najlepszych praktyk oraz budowanie zaufania niezbędnego organom administracji, by mogły one działać tak, jakby stanowiły one jedną administrację.

Wstępne ustalenia trwającej śródokresowej oceny programu „Cła 2020” można podsumować w następujący sposób:

–adekwatność: z poziomu zainteresowania administracji krajowych w czynnym uczestnictwie w programie wynika, że działania w ramach programu odpowiadają rzeczywistym potrzebom. Wizyty robocze zostały ocenione przez organy krajowe jako najbardziej użyteczny rodzaj wspólnych działań, a kolejne miejsca zajęły seminaria, warsztaty, grupy projektowe i nowo wprowadzone zespoły ekspertów;

–skuteczność: organy celne podzielają zdanie, że wspólne działania w ramach programu przyczyniły się do poprawy wymiany informacji między organami administracji. Moduły szkoleniowe opracowane w ramach programu doprowadziły do wypracowania bardziej jednolitego podejścia do stosowania prawa celnego UE wśród państw uczestniczących;

–efektywność: procedury przygotowywania cyklu programowania i rocznych programów prac były ogólnie pozytywne. Jeśli chodzi o ramy monitorowania wyników, ich wdrożenie uznano w przeważającej mierze jako pozytywne. Chociaż uzyskane dane pochodzą głównie od zainteresowanych podmiotów, to wydaje się, że są one systematycznie gromadzone i przynoszą użyteczne informacje. Nie jest jednak jasne, w jakim zakresie ramy monitorowania wyników są wykorzystywane do podejmowania decyzji w zakresie zarządzania lub są wykorzystywane jako system wczesnego ostrzegania do sterowania interwencjami programu. Istnieje potrzeba uproszczenia obecnego systemu monitorowania, w szczególności w odniesieniu do liczby wskaźników oddziaływania i długości formularza wypełnianego po przeprowadzeniu działań;

–spójność: istnieje powszechna zgoda co do wkładu wspólnych działań w inicjatywy krajowe w postaci wspierania spójnego stosowania przepisów UE oraz zarządzania europejskimi systemami elektronicznymi. Zgłaszano również, że wspierane inicjatywy w ramach programu są uzupełnieniem inicjatyw na szczeblu krajowym;

–wartość dodana UE: krajowe administracje celne ogólnie pozytywnie oceniły stopień, w jakim program osiąga wyniki, których osiągnięcie nie byłoby możliwe przez administracje krajowe działające w pojedynkę. Duża część respondentów, którzy wypełnili kwestionariusze oceny, stwierdziła również, że program ma zasadnicze znaczenie dla budowania zaufania i przyczynia się do zbieżności między administracjami celnymi państw członkowskich UE i innych państw uczestniczących (państwa kandydujące i potencjalni kandydaci). We wstępnych rozmowach wskazano także na przyrost skuteczności dzięki połączeniu zasobów, zwłaszcza w dziedzinie IT (korzyści skali i obniżenie kosztów prac rozwojowych). We wstępnych wnioskach wskazuje się również na wyzwania dla organów krajowych związane z dostosowywaniem założeń krajowych do unijnych wymogów w dziedzinie ceł: rozbieżne interesy mogą w niektórych przypadkach stanowić barierę dla wykorzystania wartości dodanej UE, a w kilku przypadkach organy krajowe wyraziły również swoje niezadowolenie z faktu, że muszą dostosowywać swoje założenia do mniej zaawansowanych krajowych administracji celnych.

•Konsultacje z zainteresowanymi stronami

By podeprzeć ocenę skutków, Komisja zleciła wykonanie analizy zewnętrznej, która obejmowała specjalne konsultacje służące zebraniu opinii od zainteresowanych stron w szerszym zakresie. Biorąc pod uwagę szczególny zakres programu (jedynymi bezpośrednimi beneficjentami są administracje celne), konsultacje te koncentrowały się na administracjach celnych i były prowadzone w formie dyskusji w grupie projektowej, wizyt w państwach członkowskich / studiów przypadku oraz ankiet tematycznych. Działania te zostały uzupełnione rozmowami ze stowarzyszeniami przedsiębiorców, podmiotami gospodarczymi, przedstawicielami świata nauki, jak również uczestnikami programu „Cła 2020” i organizacjami międzynarodowymi (jak np. Rada Współpracy Celnej).