[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 14.5.2008

KOM(2008) 301 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie wyników negocjacji dotyczących strategii i programów w ramach polityki spójności w okresie programowania 2007-2013

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie wyników negocjacji dotyczących strategii i programów w ramach polityki spójności w okresie programowania 2007-2013

WPROWADZENIE

Nowa generacja europejskich sektorowych i regionalnych programów polityki spójności na okres 2007-2013 wymaga wsparcia wspólnotowego dla nowych inwestycji w wysokości około 347 mld EUR. Stanowi to drugą co do wielkości pozycję w budżecie Wspólnoty. Środki te odzwierciedlają stałe zaangażowanie Unii w zmniejszanie różnic pomiędzy państwami członkowskimi, regionami i obywatelami w zakresie standardów życia i możliwości rozwoju, oraz we wzmacnianie gospodarczej, społecznej i terytorialnej spójności w kontekście gospodarki globalnej. Środki te skoncentrowane są na państwach członkowskich i regionach wchodzących w zakres celu Konwergencja[1] (obejmującego 35 % populacji Unii i 81,5 % dostępnych środków inwestycyjnych[2]) oraz, w sposób jeszcze bardziej zdecydowany niż w przeszłości, na czynnikach konkurencyjności zgodnie z głównym priorytetem Unii jakim jest strategia lizbońska na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Polityka spójności stanowi główne źródło finansowego wsparcia wspólnotowego dla strategii na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, a poprzez zaangażowanie podmiotów regionalnych i lokalnych zapewnia odpowiedzialność za realizację tej strategii na najniższym poziomie.

Proces negocjacyjny pomiędzy Komisją oraz władzami krajowymi i regionalnymi prowadzony był w oparciu o strategiczne podejście gwarantujące, że krajowe strategie i programy operacyjne skoncentrowane będą na głównych priorytetach UE, i uwzględniające jednocześnie uwarunkowania krajowe i regionalne. W wyniku intensywnego dialogu, który miał miejsce w ciągu ostatniego półtora roku, wynegocjowano wszystkie narodowe strategiczne ramy odniesienia (NSRO) w liczbie 27 oraz 429 z 455 oczekiwanych programów operacyjnych.

Wartość dodana procesu negocjacyjnego wykracza daleko poza środki finansowe. Dyskusje z państwami członkowskimi, regionami, partnerami i podmiotami lokalnymi pokazały, że polityka ta jest katalizatorem zmian. Dała ona podstawy do opracowania skutecznych regionalnych i sektorowych strategii mających na celu wzmocnienie wzrostu gospodarczego i stworzenie lepszych i liczniejszych miejsc pracy. Przyczyniła się ona również do powstania mechanizmów zapewniających osiągnięcie długofalowych skutków oraz do lepszego wykorzystania środków publicznych. W rezultacie procesu negocjacyjnego poprawiła się znacząco jakość programów a ich zakres zbliżył się zasadniczo do głównych priorytetów Wspólnoty.

Niniejszy komunikat przestawia podsumowanie tych osiągnięć[3].

POLITYKA SPÓJNOśCI ODPOWIADA NA DZISIEJSZE PROBLEMY I WYZWANIA PRZYSZłOśCI

Różnice pomiędzy regionami pozostają wyzwaniem w kontekście rozszerzenia Unii Europejskiej oraz rosnącej konkurencji na skalę globalną. Wsparcie ze strony polityki spójności dla mniej rozwiniętych regionów i państw członkowskich ma zatem zasadnicze znaczenie dla zredukowania rozbieżności między regionalnymi. We wszystkich państwach członkowskich poczyniono wysiłki, aby zidentyfikować lokalne potrzeby oraz stworzyć strategie, których celem jest zmniejszenie różnic wewnątrz regionów i między nimi.

Aby móc realizować cele Traktatu i cele polityczne, nowa generacja programów spójności na lata 2007-2013 wnosi znaczący wkład w realizację celów UE w zakresie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Programy te są ściśle związane z głównymi celami politycznymi i gospodarczymi UE. Wspierają one zrównoważony rozwój poprzez wzmacnianie wzrostu gospodarczego, konkurencyjności, zatrudnienia i integracji społecznej oraz poprzez ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego[4].

Jednocześnie poprzez zintegrowane podejście polityczne polityka spójności oferuje pomoc osobom fizycznym, przedsiębiorstwom, miastom i regionom państw członkowskich, jak również krajom kandydującym, w przezwyciężaniu problemów, jakie niosą globalne wyzwania – często na niespotykaną wcześniej skalę – oferując lepszą i pewniejszą przyszłość. Komisja zidentyfikowała znaczącą liczbę tych wyzwań w swoim czwartym sprawozdaniu w sprawie spójności[5] oraz w niedawnym komunikacie w sprawie przeglądu budżetu za lata 2008/2009[6]. Poniższe sekcje wskazują, jak programy te już teraz odpowiadają na wspomniane wyzwania.

Polityka spójności w centrum strategii lizbońskiej

Nowa generacja polityki spójności na lata 2007-2013 jest w centrum zainteresowania strategii lizbońskiej. Wynika to ze znaczącej liczby kluczowych reform wprowadzonych w nowym okresie programowania. Jednym z kluczowych efektów negocjacji jest znaczący, w porównaniu do przeszłości, wzrost inwestycji wspierających strategię wzrostu gospodarczego i zatrudnienia , zwłaszcza w dziedzinach innowacji, badań, kwalifikacji i kapitału ludzkiego. W słabiej rozwiniętych regionach EU-27 w ramach celu Konwergencja 65 % funduszy przeznaczonych jest na wydatki związane ze strategią lizbońską , podczas gdy lepiej rozwinięte regiony w ramach celu Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie planują zainwestować na te cele 82 % funduszy . Dokładniej rzecz ujmując, w regionach państw członkowskich UE-15 objętych celem Konwergencja 74 % inwestycji, a w regionach objętych celem Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie – 83 %, zostało zarezerwowane na wydatki związane ze strategią lizbońską. Wskaźniki te różnią się jednak zarówno pomiędzy państwami członkowskimi, jak i regionami. Pod tym względem przodują portugalskie i hiszpańskie regiony konwergencji, które przeznaczają średnio 80 % całkowitej alokacji na cele związane ze strategią lizbońską. Jeśli zaś chodzi o regiony objęte celem Konkurencyjność Austria przeznacza na te cele 92 % a Dania i Szwecja 91 % alokacji.

Wyniki dla państw członkowskich EU-12 pokazują włączenie celów strategii lizbońskiej do ich dokumentów programowych pomimo zapotrzebowania na środki w wielu innych sektorach gospodarki oraz braku prawnego obowiązku rezerwowania środków na ten cel[7]. Alokacja związana ze strategią lizbońską w krajach tych wynosi średnio 59 % (dla przykładu w Polsce 64 %, na Słowacji 59 % a w Rumunii 52 %).

Strategia wzrostu gospodarczego i zatrudnienia ma również duże znaczenie w programach z zakresu celu Europejska współpraca terytorialna . Prawie połowa środków w ramach tego celu będzie wykorzystana na działania związane ze strategia lizbońską, ze szczególnym uwzględnieniem badań i innowacji (27 % całego budżetu przeznaczonego na te cel).

Stawianie czoła globalizacji i zmianom strukturalnym

Nasilająca się globalizacja i wzmożona konkurencja na rynkach światowych przynoszą nowe możliwości państwom członkowskim, regionom i miastom, lecz jednocześnie wymagają dostosowania się do zmian strukturalnych i kontroli efektów społecznych przez nie powodowanych, a także lepszego funkcjonowania rynku wewnętrznego.

Zapewnienie dostępności do najważniejszych sektorów europejskiego rynku oraz ułatwienie dostępu do nowych rynków jest warunkiem wstępnym do pobudzenia prywatnych inwestycji, wzmocnienia jednolitego rynku i przyspieszenia rozwoju gospodarczego. Regiony objęte celem Konwergencja, zwłaszcza te w państwach UE-12, mają duże braki w infrastrukturze transportowej. W związku z tym priorytetem pozostają znaczące inwestycje w tej dziedzinie jak również zapewnienie na nie odpowiednich środków (82 mld EUR, co daje 24 % wszystkich funduszy). Biorąc pod uwagę punkt wyjścia korzyść krańcowa takich inwestycji jest wysoka a oczekiwany wzrost ogólnej wydajności produkcyjnej znaczący. Inwestycje w zrównoważony transport np. w miejski transport publiczny, kolej (w Polsce długość zmodernizowanej sieci kolejowej powinna się powiększyć trzykrotnie z 538 km do 1786 km), systemy transportu multimodalnego i transportu inteligentnego, dają kwotę prawie 35 mld EUR[8], tj. wzrost o 71 % w porównaniu do okresu 2000-2006. Alokacja na inwestycje w transport związane z priorytetami TEN-T wynosi prawie 38 mld EUR, 13 mld EUR więcej niż w latach 2000-2006 (Rumunia planuje wykorzystać 72 % alokacji przeznaczonej na transport na projekty TEN-T). Ponadto inwestycje w połączenia transportowe, którym towarzyszą inne działania ponadsektorowe, przynoszą większą spójność we wszystkich regionach, lecz są szczególnie ważne w regionach o niekorzystnej sytuacji, które mają niską gęstość zaludnienia i w regionach najbardziej oddalonych.

Pomoc europejskim regionom w wykorzystywaniu okazji, jakie niosą następujące na świecie zmiany wymaga inwestycji w podnoszenie konkurencyjności poprzez rozwijanie wiedzy, innowacji oraz wspieranie postępu naukowego i technologicznego. Tylko wtedy będą one mogły wykorzystywać swoją przewagę komparatywną. Poprzez inwestycje w kapitał ludzki i fizyczny polityka spójności wspomaga europejską siłę roboczą i ogólną wydajność produkcyjną, co ma zasadnicze znaczenie dla zachowania europejskiej przewagi konkurencyjnej.

Z uznaniem należy odnotować fakt, że państwa członkowskie za priorytet postawiły sobie inwestycje w badania i rozwój (B+R) i innowacje , ustanawiając ambitne cele pozwalające im na zbliżenie się do ustalonego w strategii lizbońskiej celu, tj. osiągnięcia do 2010 r. progu 3 % PKB przeznaczonych na inwestycje w tym sektorze. Polityka spójności będzie miała w sektorze B+R i innowacji udział w wysokości ponad 86 mld EUR, tj. 25 % środków będących do dyspozycji w ramach tej polityki. W tym kontekście na uwagę zasługuje przypadek Hiszpanii: chociaż wsparcie finansowe dla tego kraju zmniejszyło się o około 42 % w porównaniu do lat 2000-2006, wydatki na B+R mają się zwiększyć ponaddwukrotnie w wartościach absolutnych do około 8 mld EUR, tj. 23 % całości dostępnych środków. W niektórych krajach EU-15 udział całkowitych środków z polityki spójności przeznaczonych na B+R i innowacje jest wyjątkowo wysoki (70 % w Danii oraz około 50 % w Finlandii i Austrii). W państwach członkowskich EU-12 około 20 % z całości budżetu polityki spójności przeznacza się na B+R oraz innowacje. Wszystkie te wyniki odzwierciedlają wysiłki, jakie podjęto, aby priorytetowo traktować B+R oraz innowacje poprzez korzystanie z istniejących zdolności i potencjału badawczego (Słowacja), szukanie nowych możliwości (Zjednoczone Królestwo), wsparcie dla naukowców i studiów podyplomowych w naukach ścisłych (Słowenia, Łotwa, Estonia, Węgry, Litwa) oraz ogólnie promować transfer technologii i wiedzy, klastry innowacyjności oraz partnerstwa na linii badania naukowe – rozwój – przedsiębiorczość.

Z celami w dziedzinie innowacji ściśle łączą się programy mające na celu rozwój gospodarek opartych na wiedzy i na usługach. W tym celu środki inwestuje się w technologie informacyjno-komunikacyjne (TIK), kształcenie i szkolenie, usługi on-line dla biznesu i obywateli oraz w trwałą infrastrukturę szerokopasmową. Dostęp do szerokopasmowego Internetu oraz strategiczne wykorzystanie TIK zostały powszechnie uznane za ważne czynniki rozwoju i wzrostu gospodarczego oraz za katalizatory spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej. Regiony skutecznie wykorzystujące TIK mają większe szanse odwrócić tendencje takie jak wyludnienie i delokalizacja działalności gospodarczej, a także zwiększyć integrację społeczną jednostek i ich szanse powodzenia. Oczekuje się, że inwestycje w usługi, usługi informacyjno-komunikacyjne oraz w infrastrukturę w ramach polityki spójności wzrosną ponaddwukrotnie w porównaniu z poprzednim okresem programowania, i że osiągną poziom 15,3 mld EUR; Polska, Włochy, Grecja, Słowacja i Hiszpania deklarują na ten cel największe budżety (w każdym przypadku powyżej 1 mld EUR).

Przekładanie inwestycji w innowacje, wiedzę i technologię na nowe miejsca pracy wymaga promowania rozwoju dziedzin takich jak przedsiębiorczość i usługi wspierania biznesu, które pomagają przedsiębiorstwom, zwłaszcza MŚP, podnosić konkurencyjność oraz zbliżać się do międzynarodowych rynków. Wsparcie w tych dziedzinach wynosi około 27 mld EUR (8 % środków z polityki spójności). Na przykład Finlandia będzie udzielać wsparcia nowo powstającym firmom w wysokości 343 mln EUR, podczas gdy Polska skieruje środki z polityki spójności na skrócenie liczby dni koniecznych do założenia przedsiębiorstwa z 60 do 7. Na wsparcie obywateli w rozpoczynaniu nowej działalności gospodarczej oraz w samozatrudnieniu przeznaczono 2,8 mld EUR, oferując pomoc również tym osobom, które mają szczególne potrzeby. Ponadto większość państw członkowskich wskazała zaangażowanie w zwiększenie potencjału środków z polityki spójności dzięki wdrożeniu inicjatywy JEREMIE[9].

Wyzwanie jakie niesie nasilająca się konkurencja na skalę światową wymaga od obywateli i przedsiębiorców dostosowania się do nowych okoliczności. Zapewnienie edukacji na wysokim poziomie oraz inwestowanie większych środków i inwestowanie w sposób bardziej skuteczny w kapitał ludzki ma zasadnicze znaczenie dla sukcesu Europy w zglobalizowanym świecie[10]. W ramach nowych programów około 14 mld EUR zarezerwowano na pomoc w podnoszeniu zdolności przedsiębiorstw i pracowników do przewidywania zmian i zarządzania nimi. Z kwoty tej około 9,4 mld EUR przeznaczono na pomoc przedsiębiorstwom we wprowadzaniu skutecznych polityk rozwoju kapitału ludzkiego tj. w inwestowanie w ich główny atut – swoich pracowników. Podejście to będzie się opierać m.in. na współpracy pomiędzy różnymi instytucjami oraz na tworzeniu klastrów (np. w Danii), zaangażowaniu partnerów społecznych (np. w Niderlandach) wraz z motywowaniem jednostek do inwestowania w podnoszenie swoich kwalifikacji przez całe życie. Dwa i pół mld EUR zagwarantowano na pomoc w modernizacji przedsiębiorstw i sektorów stojących w obliczu globalizacji i restrukturyzacji; proporcjonalnie najwięcej na ten cel zarezerwowano w Szwecji, Finlandii, Słowacji, Irlandii i w Polsce.

Inwestycje w infrastrukturę w gospodarce opartej na wiedzy i na usługach, B+R lub TIK wymagają wysoce wykwalifikowanych pracowników. Zrozumienie znaczenia kapitału ludzkiego doprowadziło do alokowania prawie 26 mld EUR na podniesienie jakości i dostępności kształcenia i szkolenia[11], oraz do położenia nacisku na całościowe systemy uczenia się przez całe życie, ograniczania przedwczesnego zakończenia nauki szkolnej (Portugalia, Grecja, Włochy) oraz zapewniania wysokiej jakości edukacji dla wszystkich. Znaczącą część tej kwoty (76 %) przeznaczono dla regionów objętych celem Konwergencja, w których reforma kształcenia i szkolenia została uznana za konieczny element przyszłego rozwoju. Inwestycje te mają zasadnicze znaczenie, gdyż pomagają osobom, które chcą płynnie zmienić jedną pracę na inną, a zatem mają kluczowe znaczenie dla wzmacniania modelu elastycznego rynku pracy i bezpieczeństwa socjalnego (flexicurity), jak również dla osiągnięcia celów strategii lizbońskiej w zakresie poziomu wykształcenia. Poza tym inwestowanie w umiejętności pracowników ma podstawowe znaczenie dla poprawiania wydajności, a zatem dla utrzymania konkurencyjności Europy.

Zmiany demograficzne oraz bardziej sprzyjające integracji rynki pracy, społeczeństwa i gospodarki

W obliczu niżu demograficznego zwiększenie zatrudnienia oraz podnoszenie kwalifikacji mają kluczowe znaczenie dla utrzymania dobrobytu, wydajności, konkurencyjności oraz dla spójności społecznej. Aby osiągnąć cele wyznaczone w strategii lizbońskiej, tj. 70-procentowy wskaźnik zatrudnienia, w ramach nowych programów alokowano około 19 mld EUR na pomoc w usuwaniu barier w zatrudnieniu, w szczególności w stosunku do kobiet, ludzi młodych, starszych i pracowników o niskich kwalifikacjach. Znaczne sumy zagwarantowano w ramach obu celów, ale to w regionach objętych celem Konkurencyjność zapewniono najwyższy udział wydatków w budżecie na ten priorytet (średnio 30,4 % w ramach EFS). Dla przykładu Szwecja alokowała 67 % swojego budżetu z EFS na zwiększenie podaży siły roboczej. Widać zatem, iż nawet na rynkach pracy o relatywnie wysokiej stopie bezrobocia, polityka spójności może dostarczyć cennej pomocy dla działań skoncentrowanych na grupach o niewykorzystanym dla podaży na rynku pracy potencjale.

Szeroki wachlarz beneficjentów objętych takimi działaniami pokazuje, jak programy dostosowują się do potrzeb poszczególnych państw członkowskich i regionów, uzupełniając polityki krajowe. W porównaniu do okresu programowania 2000-2006 rozszerzono wsparcie dla migrantów . Wszystkie państwa członkowskie UE-15 i znacząca liczba państw UE-12 planują bezpośrednie inwestycje na rzecz migrantów na kwotę całkowitą 1,2 mld EUR, wraz z bardziej systemowymi działaniami np. w dziedzinie systemów kształcenia i szkolenia (np. w Belgii). Programy spójności również przyczyniają się do przyśpieszania integracji społecznej osób nowo przybyłych z ich nowymi społecznościami (np. w Hiszpanii: integracja migrantów w ramach wspólnot wiejskich, nadbrzeżnych i miejskich, rozwój centrów informacyjnych dla migrujących pracowników sezonowych itp.).

Nawet w przypadkach w których sytuacja gospodarcza jest dobra, pewne grupy i wspólnoty wciąż doświadczają biedy i wykluczenia społecznego . Wyzwanie to ma szczególne znaczenie w wielu aglomeracjach w większości państw członkowskich. Około 10 mld EUR przeznaczono zatem na pomoc tym, którym najtrudniej jest znaleźć zatrudnienie, aby mogli wrócić na rynek pracy, udzielając im stopniowego wsparcia, połączonego z wysiłkami na rzecz zwalczania dyskryminacji w miejscu pracy. Szczególnie wysokie alokacje w tej dziedzinie zagwarantowano na programy w ramach celu Konkurencyjność (18,2 % w porównaniu do 10,8 % dla programów w ramach celu Konwergencja). Polityka spójności dostarcza wreszcie dodatkowej pomocy dla mniejszości etnicznych, włącznie z mniejszością romską, która jest największą mniejszością w UE. W większości krajów problemy dotyczące ludności romskiej będą rozwiązywane poprzez projekty zintegrowane.

Odpowiadanie na wyzwania dotyczące zrównoważonego rozwoju, zmian klimatycznych i energii

Zrównoważony rozwój obejmujący potrzebę ograniczania skutków zmian klimatycznych stał się centralnym punktem polityk europejskich[12]. Lepsza jakość środowiska naturalnego jest wspólnym priorytetem wszystkich państw członkowskich. W związku z powyższym na cel ten przeznaczono około jednej trzeciej całego budżetu polityki spójności (105 mld EUR). W wielu państwach członkowskich EU-12 w ramach tej polityki finansuje się w znacznym stopniu podstawowe inwestycje w poprawę infrastruktury środowiskowej, tak aby państwa te mogły spełnić przepisy UE w tej dziedzinie. Inwestycjom tym towarzyszą działania skierowane na szkolenie i poprawianie kwalifikacji w zarządzaniu środowiskiem. Na przykład Rumunia zdecydowała się przeznaczyć 80 % środków z polityki spójności w obszarze środowiska na osiągnięcie zgodności z dorobkiem prawnym UE w zakresie środowiska naturalnego. Łotwa planuje zwiększyć z 9 % do 62 % odsetek mieszkańców korzystających z usług w zakresie oczyszczania ścieków.

Polityka spójności będzie miała udział w wysokości 48 mld EUR (14 % całości budżetu) w różnych działaniach dotyczących wyzwań związanych ze zmianami klimatu, włącznie ze środkami ograniczającymi skutki zmian klimatycznych i działaniami adaptacyjnymi. Cele te mają być osiągnięte poprzez bezpośrednie wspieranie inwestycji włącznie z promowaniem efektywności energetycznej i odnawialnych źródeł energii (9 mld EUR równo podzielne pomiędzy te dwie kategorie) oraz działania pośrednie, m.in. projekty zrównoważonego transportu miejskiego (6,2 mld EUR). Większy nacisk zostanie również położony na infrastrukturę energetyczną (1,8 mld EUR) oraz na poprawę zarządzania zasobami energii, przechodzenie w kierunku efektywnej i zintegrowanej polityki energetycznej UE oraz wzajemnie powiązanych sieci energetycznych włącznie z TEN-E. Wyraźne pierwszeństwo temu ostatniemu celowi nadano w Polsce, Rumunii i w Grecji. Udział środków będących do dyspozycji Włoch przeznaczony na efektywność energetyczną i odnawialne źródła energii będzie ponadczterokrotnie większy niż w poprzednim okresie. Luksemburg poprzez inwestycje z polityki spójności będzie dążył do zmniejszenia emisji CO2 o 10 %, podczas gdy Słowacja ma na celu zmniejszenie energochłonności produkcji o ponad 20 %. Wiele programów obejmuje zapisy dotyczące rozwoju specjalnych systemów do pomiaru związków węgla w celu monitorowania limitów emisji CO2 zapisanych w protokole z Kioto (np. Włochy, Francja, Czechy, Malta, Anglia i Walia). Polityka spójności może zatem wnieść znaczący wkład w sprostanie ambitnym celom w zakresie ograniczenia zużycia energii i zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych o 20 % oraz w zwiększenie do roku 2020 do 20 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w koszyku energetycznym[13].

POLITYKA SPÓJNOśCI WZMACNIA DOBRE RZąDY, ODPOWIEDZIALNOść KRAJU ZA WłASNY ROZWÓJ I ZDOLNOśCI INSTYTUCJONALNE

Wzmacnianie wielopoziomowego systemu rządów i partnerstw

Nowa polityka spójności miała znaczący wpływ na działania polityczne na poziomie krajowym, jako że wzmacnia ona wielopoziomowy system rządów. Dialog, który zainicjowano w okresie przygotowania programów, pozwolił szerokiemu gronu zaangażowanych podmiotów na uczestnictwo w procesie opracowywania skutecznych regionalnych i sektorowych strategii rozwoju. Proces ten był również wsparty reformą polityki w zakresie pomocy państwa dającej większe możliwości skoncentrowania wsparcia krajowego i wspólnotowego[14]. Poprzez takie bardziej strategiczne podejście polityka spójności rozszerza zakres wdrażania strategii lizbońskiej i związanych z nią polityk na poziomy regionalny i lokalny, zapewniając jednocześnie, że działania te dostosowane są do warunków lokalnych, oraz że istnieje prawdziwe zaangażowanie w przeprowadzenie reform.

Wartość dodaną wielopoziomowego systemu rządów najlepiej widać na przykładzie trzech zestawów instrumentów, które doprowadziły do powiązania strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia z nową polityką spójności. Po pierwsze na poziomie wspólnotowym w strategicznych wytycznych Wspólnoty[15] z października 2006 r. przedstawiono ogólne priorytety nowego okresu programowania. Po drugie negocjacje dotyczące NSRO przygotowanych przez państwa członkowskie doprowadziły do ich dalszego zbliżenia z głównymi celami strategii lizbońskiej, a zwłaszcza z krajowymi programami reform. We wszystkich NSRO zdefiniowano i określono ilościowo planowany poziom wydatków związanych ze strategią lizbońską. Wreszcie negocjacje dotyczące programów operacyjnych umożliwiły przełożenie strategii krajowych na szczególne warunki regionalne i lokalne.

W wyniku tych negocjacji odpowiedzialność za realizację celów strategii lizbońskiej została rozszerzona na poziom regionalny i lokalny oraz na większą liczbę zaangażowanych podmiotów. Podejście takie jest odpowiedzią na główną słabość pierwszego etapu wdrażania strategii lizbońskiej w latach 2000-2005[16]. Na przykład we Francji Komisja, władze krajowe i regionalne oraz eksperci międzynarodowi pracowali razem nad opracowaniem regionalnych strategii innowacyjności. W Niemczech większość działań związanych z zatrudnieniem zaplanowano na poziomie regionalnym. Tej zwiększonej odpowiedzialności towarzyszy większy nacisk na działania związane ze strategią lizbońską w dziedzinie umiejętności i uczenia się przez całe życie.

Zasada partnerstwa ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego wdrażania polityki spójności. Komisja zwracała szczególną uwagę na stosowanie tej zasady, angażując już na etapie negocjacji różnych partnerów (m.in. organizacje pozarządowe, uniwersytety, regionalne agencje rozwoju i partnerów społecznych). Zdecentralizowane zarządzanie funduszami umożliwia szersze zaangażowanie zainteresowanych stron w fazie wdrażania (jak to zaplanowano m.in. w Hiszpanii, Irlandii, Szwecji). W ten sposób zasada partnerstwa pozwala na wykorzystanie lokalnego know-how oraz pomaga strategiom rozwoju poprzez skoncentrowanie lokalnych zasobów w bardziej skuteczny sposób. Promuje ona również współpracę między sektorem prywatnym i publicznym, często sformalizowaną poprzez partnerstwa publiczno-prywatne, dając w ten sposób efekt dźwigni oraz wzmacniając efekty inwestycji.

Budowanie zdolności instytucjonalnych

Skuteczne polityki publiczne wymagają kompetentnej i skutecznej administracji. Wzmacnianie zdolności instytucjonalnych i administracyjnych ma zatem kluczowe znaczenie dla zmian strukturalnych, wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, jak również dla rozwoju gospodarki. Polityka spójności może pozytywnie wpływać na budowanie skutecznych polityk publicznych w różnoraki sposób.

Po pierwsze nowy priorytet polityki spójności jakim są zdolności instytucjonalne pomoże wzmocnić zdolności administracji publicznej i służb publicznych na wszystkich szczeblach w tych regionach objętych celem Konwergencja w krajach korzystających z polityki spójności. Cierpią one bowiem nadal z powodu znacznych słabości instytucjonalnych pomimo dużych postępów poczynionych w ostatnich latach. Działania w tym obszarze, często bardzo znaczące, zaplanowano we wszystkich państwach członkowskich EU-12, jak również w regionach objętych celem Konwergencja w Grecji, Zjednoczonym Królestwie (Walia), we Włoszech i Francji. Ich budżet całkowity wyniesie ponad 2 mld EUR. Działania te wspierają reformy związane ze strategią lizbońską w obszarach takich jak lepsze uregulowania prawne, ułatwienia w rozpoczynaniu działalności gospodarczej, skuteczne zarządzanie politykami publicznymi oraz poprawa usług oferowanych obywatelom i przedsiębiorcom, włącznie ze wzmocnieniem systemu sądownictwa (np. Bułgaria, Słowenia, Polska). Polityka spójności będzie wspierać te zadania poprzez inwestycje w budowanie e-administracji w wysokości ponad 1 mld EUR.

Po drugie w wyniku tych działań poprawi się również skuteczność zarządzania funduszami i pozostałymi sektorami polityki publicznej. Przykłady wielu państw członkowskich wskazują, że podejście stosowane w polityce spójności w stosunku do planowania polityk publicznych oparte o wieloletnie programowanie strategiczne zostało zaadaptowane na potrzeby polityk krajowych. We Francji w „Contrats de Plan Etat-Régions” przyjęto ten sam okres i podobne instrumenty polityczne. We Włoszech tzw. „pakty terytorialne” promowane przez Komisję zostały rozszerzone na wszystkie obszary jako narzędzia tworzenia polityki dla inicjatyw terytorialnych. W Niemczech stopniowo zaadaptowano tzw. „Gemeinschaftsaufgabe” do podejścia stosowanego w funduszach strukturalnych. W pozostałych państwach w krajowych politykach regionalnych zastosowano wielosektorowe zintegrowane podejście np. w Finlandii i w Szwecji (regionalne porozumienia w sprawie wzrostu gospodarczego) oraz w Anglii (regionalne strategie gospodarcze).

Ponadto wszystkie państwa członkowskie EU-12 będą korzystać z pomocy technicznej oferowanej w ramach inicjatywy JASPERS[17], która pomoże rozwijać zdolności w przygotowywaniu wysokiej jakości projektów, w szczególności dużych projektów, a zatem poprawi zarządzanie polityką spójności.

Skuteczny rozwój polityki i jej właściwe wdrażanie poprzez reformy również wymagają szerokiego poparcia, co znajduje odzwierciedlenie w polityce spójności gwarantującej pozycję partnerów społecznych w jej wdrażaniu. Około 1,2 mld EUR przeznaczono dla regionów objętych celem Konwergencja, aby poprawić rolę partnerów społecznych (najwyższą kwotę na ten cel przeznaczy Hiszpania). Zaplanowano również wsparcie na rzecz rozwijania zdolności wśród organizacji pozarządowych, biorąc pod uwagę ich zasadniczy wkład w oferowanie usług w różnych dziedzinach, takich jak integracja społeczna, zdrowie, polityka konsumencka itp. Dodatkowy miliard EUR wesprze rozwój paktów na rzecz zatrudnienia oraz inicjatyw w zakresie budowania sieci, których celem jest nakłanianie do przeprowadzania reform w dziedzinie zatrudnienia i integracji społecznej.

Polityka spójności odgrywa ważną rolę w przygotowaniu krajów kandydujących do UE poprzez rozwijanie zdolności administracyjnych i metod skutecznego planowania politycznego i osiągania rezultatów, jak również poprzez inwestycje. Struktura nowego instrumentu pomocy przedakcesyjnej ( IPA ) została ujednolicona ze strukturą polityki spójności poprzez zintegrowaną strategię, wieloletnie programowanie oraz przekazanie większych kompetencji władzom krajowym. Większa decentralizacja obowiązków doprowadziła do większej odpowiedzialności właściwych ministerstw oraz wzmocniła strategiczne planowanie inwestycji. Poprzez podejście oparte na uczeniu się metodą aktywnego uczestnictwa (learning by doing) cechy te powinny sprawić, że kraje kandydujące będą lepiej przygotowane do członkostwa w UE i do skutecznego zarządzania funduszami z polityki spójności w przyszłości.

UPOWSZECHNIANIE SKUTECZNYCH POLITYK, PODNOSZENIE WIEDZY ORAZ PROMOWANIE DOBRYCH PRAKTYK

Przygotowując nowe programy, państwa członkowskie i regiony wykorzystały doświadczenia wyniesione z najbardziej skutecznych działań prowadzonych w ramach poprzedniej fazy polityki spójności, włącznie z inicjatywami wspólnotowymi URBAN, EQUAL oraz Działania innowacyjne . Upowszechnianie tych doświadczeń przyniosło więcej możliwości rozwoju działań o dużym zasięgu wyposażonych w znacznie większe środki. Na przykład ponadnarodowa współpraca korzystająca z doświadczeń programu EQUAL otrzyma wsparcie w wysokości około 3 mld EUR, podczas gdy innowacje, w tym innowacje społeczne, będą rozwijane poprzez wdrażanie właściwych programów. Upowszechniania inicjatywy URBAN daje możliwość odpowiedzi na niektóre problemy obszarów miejskich w sposób zintegrowany, szczególnie w krajach, które dotychczas nie korzystały z tej inicjatywy. W ramach tej inicjatywy finansowane będą projekty eksperymentalne, sieciowe i pilotażowe (m.in. na Łotwie, Litwie, Malcie, Cyprze, w Czechach i Estonii). Z powodu swojej nowatorskości zintegrowane podejście do obszarów miejskich i zarządzania inicjatywami miejskimi przez władze lokalne będzie nadal wymagało monitorowania, włącznie z dalszym wykorzystaniem inicjatywy JESSICA.[18]

Cel trzeci w ramach nowej polityki spójności – Współpraca terytorialna – zyskał na znaczeniu w porównaniu z inicjatywą wspólnotową INTERREG . Doprowadziło to do lepszej znajomości tego priorytetu i do zwiększenia dostępnych środków (z 5,8 mld EUR do 7,8 mld EUR). Komisji udało się przekonać państwa członkowskie i regiony do wykorzystania programów Europejskiej współpracy terytorialnej jako platformy dla rozwoju nowych idei i programów wspólnych działań. Ze współpracy ponadnarodowej można korzystać między innymi przy wspieraniu strategicznego podejścia do większych stref, takich jak region Morza Bałtyckiego, Alpy, region śródziemnomorski, czy region naddunajski.

Wreszcie inicjatywa „ Regiony na rzecz zmian gospodarczych ” przyczyni się do zidentyfikowania dobrych praktyk i możliwości wymiany pomiędzy regionami. Będzie ona wspierać sieci na poziomie europejskim, których celem jest przekazywanie najlepszej wiedzy na rzecz projektów finansowanych ze środków polityki spójności.

WNIOSKI – WARTOść DODANA NEGOCJACJI

- Polityka spójności jest kluczową polityką wspólnotową wspierającą wzrost gospodarczy i zatrudnienie na wszystkich obszarach Wspólnoty. Wychodzi ona naprzeciw, wspólnie z innymi politykami wspólnotowymi, głównym wyzwaniom społeczno-ekonomicznym, przed którymi stoi Europa w kontekście zmian na skalę globalną. Dialog z państwami członkowskimi i regionami, który miał ostatnio miejsce, doprowadził do przyjęcia strategicznych programów, w ramach których zainwestowane zostaną znaczne środki tych państw na rzecz tworzenia warunków niezbędnych, aby móc skutecznie konkurować w zglobalizowanym świecie.

- Jednym z kluczowych elementów negocjacji było skoncentrowanie wysiłków na celach strategii lizbońskiej, jakimi są zwiększenie wydatków na B+R do 3 % PKB oraz zwiększenie stopy zatrudnienia do 70 % poprzez wsparcie inwestycji w podstawową infrastrukturę transportową, edukację i szkolenia, kwalifikacji oraz elastyczności pracowników, przedsiębiorczość oraz tworzenia nowej wiedzy i know-how. Zwiększenie efektywności energetycznej oraz udziału odnawialnych źródeł energii w koszyku energetycznym jest kolejnym ważnym priorytetem. W związku z powyższym znacząca większość środków z polityki spójności (65 % w regionach objętych celem Konwergencja i 82 % w regionach objętych celem Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie) będzie skierowana na priorytety zgodne ze strategią lizbońską.

- Dialog pomiędzy Komisją, państwami członkowskimi i regionami doprowadził także do znacznych postępów w jakości programów, włącznie z położeniem większego nacisku na kontrolę, wskaźniki i monitorowanie. Wpłynął on również na kierunek debaty w samych państwach członkowskich i regionach w zakresie opracowania bardziej innowacyjnych, integracyjnych i perspektywicznych strategii i programów, włącznie z szerszym zastosowaniem nowych innowacyjnych instrumentów inżynierii finansowej takich jak JEREMIE i JESSICA w sposób odzwierciedlający różne warunki w poszczególnych państwach członkowskich. Ponadto stosunkowo szybkie uzgodnienie z państwami członkowskimi nowych programów uzyskano dzięki zaangażowaniu w nieformalny dialog już na etapie końcowym przygotowania właściwego ustawodawstwa wspólnotowego.

- Polityka spójności oparta na wielopoziomowym systemie rządów i decentralizacji odpowiedzialności i większej roli podmiotów na najniższym poziomie również doprowadziła do rozszerzenia odpowiedzialności za realizację strategii lizbońskiej, zgodnie z postulatami Rady Europejskiej z grudnia 2007 r.[19] Co ważne, podejście takie sprzyja większej efektywności gospodarczej, jako że poziomy lokalny i regionalny są coraz częściej najlepiej przygotowane do sprostania zmianom globalnym i korzystania z nich. Znalazło to odzwierciedlenie w przesunięciu programowania w kierunku bardziej regionalnego podejścia w porównaniu z okresem 2000-2006, szczególnie w nowych państwach członkowskich.

- Inwestycje przeznaczone na podniesienie zdolności instytucjonalnych powinny doprowadzić do poprawienia efektów prac krajowych instytucji zaangażowanych we wdrażanie polityki. Ma to szczególne znaczenie w kontekście wspólnego zarządzania środkami z polityki spójności, które wymaga od państw członkowskich wdrożenia programów w zgodzie z zasadami należytego zarządzania finansami i kontroli. W wielopoziomowym systemie zarządzania polityką spójności, zdolności administracji krajowej i regionalnej mają kluczowe znaczenie.

- Nowe wymagania w zakresie promocji wymagające od państw członkowskich tworzenia planów informowania opinii publicznej o działaniach polityki spójności oraz wymóg publikowania list wszystkich beneficjentów przyniosą więcej przejrzystości i legalności działaniom wspieranym z polityki spójności oraz sprawią, że będą one bardziej zauważalne.

- Podstawy dla skutecznego wykorzystania środków z polityki spójności w latach 2007-2013 zostały już położone. Ich skuteczne wdrożenie w przewidzianym czasie będzie kluczowe dla osiągnięcia oczekiwanych rezultatów. Patrząc w przyszłość, można stwierdzić, że zrealizowanie obietnic oraz sprawne wdrożenie programów opartych na współdziałaniu pomiędzy wszystkimi dostępnymi instrumentami będzie miało podstawowe znaczenie dla państw członkowskich i regionów. Wymaga to poważnego zaangażowania na poziomie krajowym i regionalnym. Komisja wraz z państwami członkowskimi będzie monitorować postępy w całym tym okresie, dbając o to, aby programy były skoncentrowane na inwestycjach pobudzających wzrost gospodarczy i tworzących miejsca pracy, zgodne z pozostałymi istotnymi celami Wspólnoty, oraz aby były one w stanie sprostać wyzwaniom, przed którymi stanie Europa i jej regiony w perspektywie średniookresowej.

[1] Regiony o PKB niższym niż 75 % średniej dla Wspólnoty, mierzonym na podstawie siły nabywczej.

[2] Szczegółowe informacje znajdują się w załączniku 1. Alokacje środków finansowych w podziale na państwa członkowskie można znaleźć na stronie: http://ec.europa.eu/regional_policy/atlas2007/fiche_index_en.htm

[3] W dokumencie roboczym służb Komisji, który ma być opublikowany po ogłoszeniu niniejszego komunikatu, zostaną przedstawione bardziej szczegółowe wyniki w podziale na państwa członkowskie.

[4] Załączniki 2a i 2b przedstawiają szczegółowy wkład polityki spójności w główne cele Wspólnoty.

[5] Czwarte sprawozdanie w sprawie spójności gospodarczej i społecznej KOM(2007) 273, 30.5.2007 r.

[6] Komunikat Komisji: Reformowanie budżetu, zmienianie Europy. Dokument dotyczący konsultacji społecznych w związku z przeglądem budżetu za lata 2008/2009; SEK(2007) 1188, 12.9.2007 r.

[7] Artykuł 9 ust. 3 i załącznik IV do rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U L 210 z 31.7.2006, s. 25) wymaga, aby 60 % funduszy dostępnych w ramach celu Konwergencja i 75 % funduszy w ramach celu Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie w państwach członkowskich EU-15 było przeznaczone na inwestycje, które znajdują się w centrum strategii lizbońskiej: badania, innowacje, społeczeństwo informacyjne, zasoby ludzkie oraz rozwój przedsiębiorczości. Bardziej szczegółowe omówienie sposobu, w jaki nowe polityki spójności i programy przyczynią się do realizacji odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia można znaleźć w komunikacie „Realizacja strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia przez państwa członkowskie i regiony za pośrednictwem polityki spójności UE w latach 2007-2013” - KOM(2007) 798, 11.12.2007 r.

[8] Kwotę tę należy powiększyć o 6,5 mld EUR przeznaczonych na inwestycje w porty, lotniska, systemy inteligentnego transporty, większość z których jest również częścią sieci TEN-T.

[9] JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises – Wspólne europejskie zasoby dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw ) jest instrumentem inżynierii finansowej opracowanym we współpracy z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym (EBI) nakierowanym na ułatwianie dostępu do funduszy dla MŚP poprzez oferowanie pożyczek, akcji, kapitału podwyższonego ryzyka (venture capital) oraz gwarancji. Obecnie dwadzieścia państw członkowskich zamierza skorzystać z możliwości oferowanych przez JEREMIE.

[10] Patrz konkluzje Prezydencji z posiedzenia Rady Europejskiej w Brukseli (13-14 marca 2008 r.).

[11] Duży nacisk na kształcenie i szkolenie w większości programów operacyjnych jest zgodny z priorytetami przedstawionymi w programie Edukacja i szkolenie 2010 w ramach otwartej metody koordynacji.

[12] Konkluzje Prezydencji z posiedzenia Rady Europejskiej w Brukseli w marcu 2007 r. (http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/93135.pdf).

[13] Komunikat Komisji: 20 20 do roku 2020: Szansa Europy na przeciwdziałanie zmianom klimatycznym; KOM(2008) 30 z 23.1.2008 r.

[14] Plan działań w zakresie pomocy państwa (7.6.2005): KOM(2005) 107.

[15] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/osc/index_en.htm

[16] Sprawozdanie grupy wysokiego szczebla pod przewodnictwem Wima Koka: Sprostać wyzwaniom: strategia lizbońska na rzecz wzrostu i zatrudnienia; listopad 2004 r. http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/index_en.html

[17] JASPERS (Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions – wspólna inicjatywa wsparcia projektów w regionach europejskich) jest formą pomocy technicznej mającą na celu wsparcie państw członkowskich w przygotowaniu wysokiej jakości projektów, oferowaną przez Komisję we współpracy z EBI oraz Europejskim Bankiem Odbudowy i Rozwoju. W ramach inicjatywy JASPERS, która ma swoje biura w Warszawie, Bukareszcie i w Wiedniu, do chwili obecnej zapewniono pomoc 261 projektom.

[18] JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas – wspólne europejskie wsparcie na rzecz trwałych inwestycji w obszarach miejskich) jest instrumentem pożyczkowo-dotacyjnym opracowanym we współpracy z EBI służącym finansowaniu projektów rewitalizacji i rozwoju miast. Ponad 80 programów operacyjnych zawiera zapisy dotyczące działań objętych inicjatywą JESSICA.

[19] Rada Unii Europejskiej, konkluzje prezydencji portugalskiej z dn. 14 grudnia 2007 r., Bruksela, 16616/07, konkluzja 3.