[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 19.9.2007

SEK(2007) 1180

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument dołączony do

pakiet legislacyjny w sprawie rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu Podsumowanie oceny wpływu

{KOM(2007) 528 wersja ostateczna}{KOM(2007) 529 wersja ostateczna}{KOM(2007) 530 wersja ostateczna}{KOM(2007) 531 wersja ostateczna}{KOM(2007) 532 wersja ostateczna}{SEK(2007) 1179}

Ocena wpływu pakietu legislacyjnego w sprawie rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu

W dniu 10 stycznia 2007 r. Komisja przedstawiła komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady zatytułowany „Europejska polityka energetyczna”. Z dokumentu wynika, że odbiorcy i przedsiębiorcy ponoszą straty z powodu nieefektywnych i kosztownych rynków gazu i energii elektrycznej. Komisja oświadczyła, że w dalszym ciągu w poszczególnych przypadkach będzie podejmować działania zgodnie z regułami konkurencji, a także udoskonali obecne ramy.

Zagadnienia proceduralne i konsultacje z zainteresowanymi stronami

Konsultacje z zainteresowanymi stronami odbyły się na początku 2007 r. z udziałem organów regulacyjnych, operatorów systemów przesyłowych, stowarzyszeń przedsiębiorstw elektroenergetycznych i gazowych, niezależnych zrzeszeń producentów, stowarzyszeń konsumenckich, branżowych stowarzyszeń użytkowników energii, handlowców i nowych podmiotów na rynku, a także związków zawodowych i organizacji pozarządowych. Wzięło w nich udział niemal 150 uczestników.

Zdefiniowanie problemu i scenariusz bazowy

Kwestie, które należy rozwiązać, są następujące: koncentracja rynku i siła rynkowa, pionowe zamknięcie rynku, brak integracji rynkowej, brak przejrzystości, mechanizmy kształtowania cen, rynki dystrybucji i sprzedaży detalicznej gazu, rynki bilansujące oraz rynki skroplonego gazu ziemnego. Wiele z nich ma związek z istnieniem pionowo zintegrowanych przedsiębiorstw oraz niewystarczających uprawnień znaczącej liczby organów regulacyjnych. Brak jest wystarczającej koordynacji pomiędzy krajowymi sieciami energetycznymi.

Dotychczasowe działania podjęte w celu złagodzenia tych problemów wywarły pozytywny wpływ, ale okazały się niewystarczające. Rada Europejska oraz Parlament Europejski wezwały Komisję do zaproponowania nowych środków prawnych na rzecz poprawy funkcjonowania rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu.

Cele

W 2007 r. Rada Europejska i Parlament powtórzyły, że niezbędna jest europejska polityka energetyczna włącznie ze stworzeniem rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu. Celem proponowanych środków jest wspieranie realizacji tego celu. Funkcjonujący rynek wewnętrzny energii pomoże osiągnąć cele strategii lizbońskiej w zakresie konkurencyjności europejskiej gospodarki oraz zrównoważonego rozwoju. Istnieje również powiązanie z innymi dziedzinami polityki, takimi jak przegląd systemu handlu uprawnieniami do emisji (ang. Emissions Trading Scheme – ETS) lub ograniczenie emisji CO2. Rolą Komisji jest dopilnowanie, aby wszyscy obywatele UE odnosili korzyści wynikające z procesu liberalizacji. W ogólnej strategii znaczącą rolę odegra szereg celów drugoplanowych.

Poprawa konkurencji poprzez lepsze uregulowania prawne, rozdział oraz ograniczanie informacji asymetrycznej

Istnienie zróżnicowanych poziomów rozdziału w poszczególnych państwach członkowskich prowadzi do zakłóceń konkurencji pomiędzy uczestnikami rynku. Pionowo zintegrowane przedsiębiorstwa elektroenergetyczne i gazowe w znaczącym stopniu zachowały pozycję dominującą na swoich tradycyjnych rynkach. Doprowadziło to do sytuacji, w której wiele państw członkowskich utrzymuje ścisłą kontrolę cen za energię elektryczną i gaz, płaconych przez odbiorców końcowych, co stanowi poważne ograniczenie konkurencji i nie leży w długoterminowym interesie odbiorców.

Poprawa bezpieczeństwa dostaw poprzez wzmocnienie bodźców na rzecz odpowiednich inwestycji w zdolności przesyłowe i dystrybucyjne

Koordynacja inwestycji pomiędzy operatorami systemów przesyłowych (OSP)

Bezpieczeństwo dostaw i dialog energetyczny z najważniejszymi dostawcami gazu

Wspieranie rozwoju technicznego

Poprawa ochrony konsumentów oraz przeciwdziałanie ubóstwu energetycznemu

Ulepszone warunki konkurencji oraz bezpieczeństwo dostaw są w interesie wszystkich odbiorców. Wszystkie powiązane opcje przyczyniają się do ochrony konsumentów.

OPCJE POLITYCZNE I OCENA WPłYWU

- Rozdział OSP

Scenariusz „działalność bez zmian” opierałby się na istniejących aktach prawnych obejmujących prawny i funkcjonalny rozdział OSP. Rozpatrywano dwie opcje rozdziału działalności przesyłowej. W przypadku rozdziału własności OSP byliby właścicielami aktywów przesyłowych, eksploatowaliby sieć i stanowiliby niezależną własność. W przypadku niezależnych operatorów systemów (NOS) sieć przesyłowa byłaby eksploatowana i rozbudowywana przez osobę trzecią, całkowicie niezależną od pionowo zintegrowanych przedsiębiorstw. Kolejna opcja, czyli „regulowany rozdział”, przyznająca dalsze uprawnienia organom regulacyjnym, została przedstawiona na marcowym posiedzeniu Rady Europejskiej.

Przy zastosowaniu scenariusza bazowego utrzymałyby się istotne braki obecnych wymogów dotyczących rozdziału, które wyszczególniono w komunikacie Komisji. Analiza ekonomiczna wykazuje, że całkowity rozdział pobudza inwestycje, ogranicza koncentrację rynku i prowadzi do obniżenia cen. Nic nie wskazuje na to, aby wywierał on negatywny wpływ na ocenę zdolności kredytowej, kursy akcji spółek lub relacje z dostawcami zewnętrznymi. Ogólnie rzecz biorąc istnieje mniej empirycznych dowodów odnoszących się do funkcjonowania NOS. Opcja ta nie wywiera negatywnego wpływu na parametry zainteresowanych przedsiębiorstw, np. na ocenę zdolności kredytowej i kursy akcji.

- Wzmocnienie krajowych organów regulacji energetyki w celu zharmonizowania uprawnień

W obecnych ramach rozszerzono uprawnienia krajowych organów regulacji energetyki w każdym państwie członkowskim oraz wezwano do ustanowienia organów posiadających szczególne kompetencje. Komisja rozważała również rozszerzenie uprawnień ex-ante organów regulacyjnych w szeregu dziedzin.

Scenariusz „działalność bez zmian” podważyłby wiarygodność organów regulacyjnych, które, w opinii większości zainteresowanych stron, nie posiadają uprawnień wystarczających do sprawowania swoich funkcji. Rozszerzone uprawnienia organów regulacyjnych mogłyby zaradzić zakłóceniom rynkowym, co skutkowałoby powstaniem bardziej konkurencyjnych rynków energii. Koszty regulacji ponoszone przez sektor publiczny mogłyby nieco wzrosnąć.

- Współpraca pomiędzy organami regulacji energetyki UE

Organy regulacyjne współpracują obecnie za pośrednictwem ERGEG (Europejska Grupa Regulatorów Elektroenergetyki i Gazownictwa), utworzonej w listopadzie 2003 r. na mocy decyzji Komisji. Mimo iż znacząco rozwinięto wewnętrzny rynek energetyczny, w przypadku kwestii transgranicznych występuje luka regulacyjna. Opcje rozwiązań tego problemu obejmują stopniową ewolucję obecnego podejścia, europejską sieć niezależnych organów regulacyjnych („ERGEG+”) oraz nowy organ na szczeblu UE.

Ocena wymaganych zadań prowadzi do wniosku, że lukę regulacyjną można zlikwidować jedynie przez powołanie agencji regulacyjnej, mogącej przyjmować indywidualne decyzje prawnie wiążące dla osób trzecich. Skutki gospodarcze takiego działania są jednak trudne do oszacowania. Zmiana struktury regulacyjnej spowodowałaby wzrost kosztów centralnych regulacji, natomiast koszty regulacyjne w państwach członkowskich uległyby obniżeniu.

- Koordynacja OSP

Istniejące stowarzyszenia OSP (Stowarzyszenie Europejskich Operatorów Systemów Przesyłowych – ETSO i Europejskie Stowarzyszenie Przesyłania Gazu – GTE) pracują na zasadzie dobrowolności. Zwiększony poziom koordynacji OSP wymagałby nowych ram prawnych. Opcja, poddana ocenie przez Komisję, polega na przydzieleniu ETSO i GTE nowych i bardziej sformalizowanych zadań na szczeblu europejskim. Szczególny nacisk położono by na dwa obszary kompetencji: wspólne planowaniu inwestycji oraz opracowanie projektów zharmonizowanych reguł technicznych.

Najważniejsze elementy wzmożonej współpracy OSP to opracowanie przepisów rynkowych i technicznych, koordynacja funkcjonowania sieci oraz wspólne planowanie inwestycji. Gaz i energia elektryczna mogłyby być wtedy w znacznie większym stopniu wytwarzane i transportowane zgodnie z zasadniczymi warunkami ekonomicznymi i środowiskowymi, zwiększając tym samym ogólną efektywność sektora. Korzystne byłoby nadanie istniejącym stowarzyszeniom OSP roli instytucyjnej (rozwiązanie „ETSO+\GTE+”).

- Zwiększenie przejrzystości

Efektywne rynki hurtowe wymagają wiarygodnego kształtowania cen, zaś uczestnicy rynku powinni posiadać dostęp do wystarczających informacji rynkowych. Jedna z opcji polegałaby na wprowadzeniu wiążących wytycznych w zakresie przejrzystości lub na udoskonaleniu wymogów przejrzystości w odniesieniu do gazu. Przejrzystość powinna objąć także informacje dotyczące sieci, jak również informacje w sprawie bilansowania podaży i popytu na rynku oraz informacje handlowe. Punktem wyjścia mogłaby być formalna porada udzielona przez ERGEG w 2006 r. Obecne ramy regulacyjne mają ograniczony zasięg w odniesieniu do przejrzystości.

Obecne wymogi przejrzystości koncentrują się głównie na zdolności przesyłowej sieci. Zwiększenie przejrzystości doprowadziłoby do zwiększenia efektywności łańcucha dostaw przy bardzo niskim koszcie. Obrót towarami nie jest obecnie objęty innymi instrumentami prawnymi i jest mało prawdopodobne, aby został objęty w najbliższej przyszłości. Energia elektryczna i gaz są produktami podstawowymi, które różnią się od pozostałych towarów. Wypracowanie reguł handlowych dotyczących rynków umów natychmiastowych i rynków transakcji terminowych dotyczących gazu i energii elektrycznej, które uwzględniałyby specyficzne cechy tych sektorów, jest użyteczne i rozsądne.

- Umowy dotyczące długoterminowego przesyłania gazu z okresu sprzed liberalizacji

Obecne ramy były przyczyną pewnych nieporozumień. Jedną z możliwości byłoby skreślenie przepisów lub wprowadzenie do nich poprawek w celu wyjaśnienia, że prawodawstwo ma zastosowanie również do takich umów, mogłoby to jednak prowadzić do kwestionowania ważności umów na import gazu do UE pochodzących z okresu sprzed liberalizacji.

Komisja postanowiła, że do dyrektywy nie należy wprowadzać poprawek dotyczących tego zagadnienia. Jest rzeczą oczywistą, że wszelkie umowy zawarte przed wejściem w życie dyrektywy 2003/55/WE obowiązują w dalszym ciągu, o ile zachowują zgodność ze wspólnotowym prawem konkurencji, oraz pod warunkiem, że umowy te w równym stopniu podlegają przepisom zawartym w obecnych ramach.

- Intensywniejszy rozdział operatorów systemów dystrybucyjnych (OSD) włącznie ze wzmożoną kontrolą ze strony organów regulacyjnych oraz dokonaniem przeglądu limitu 100 000

Jedną z możliwości jest rozdział własności dotyczący tych OSD, które są objęte tymi samymi wymogami pranymi, co OSP. Kolejna opcja polegałaby na wykorzystaniu wytycznych Wspólnoty w celu usprawnienia funkcjonowania OSD w odniesieniu do rozdziału zarządzania.

Komisja rozpatrywała wzmocnienie zobowiązań w zakresie rozdziału dotyczących OSD, a także zastosowanie obowiązkowego rozdziału prawnego i funkcjonalnego w stosunku do wszystkich OSD. W świetle analizy kosztów i korzyści rozwiązanie to wydaje się niewspółmierne.

- Magazynowanie gazu

Na konkurencję w sektorze gazu wpływ wywiera ograniczona dostępność obiektów magazynowych. W 2004 r. uzgodniono dobrowolne wytyczne, jednak poziom zgodności pozostawia bardzo wiele do życzenia. Mogą być zatem niezbędne środki, które równoważyłyby potrzebę skutecznego dostępu z utrzymaniem zachęt dla rozwoju nowych obiektów magazynowych. Oznaczałoby to konieczność wprowadzenia szczegółowych ram prawnych.

Przeprowadzenie prawnego i funkcjonalnego rozdziału w odniesieniu do instalacji magazynowania gazu i LNG, jak również opracowanie wytycznych, jest korzystne z punktu widzenia kosztów i korzyści. Niezbędne może się okazać objęcie terminali LNG wymogami dotyczącymi poprawy dostępu do obiektów magazynowych.

- Wprowadzenie wymogów w zakresie magazynowania strategicznych rezerw gazu

W następstwie kryzysów związanych z dostawami gazu w latach 2006 i 2007 Komisja rozpatrywała, czy obowiązujący obecnie mechanizm wymaga wzmocnienia. Wzięto pod uwagę trzy opcje: wprowadzenie obowiązku posiadania przez przedsiębiorstwa rezerw strategicznych; udoskonalenie obecnie obowiązującego mechanizmu; utworzenie mechanizmu solidarnościowego pomiędzy państwami członkowskimi na szczeblu regionalnym.

Wprowadzenie obowiązku magazynowania gazu zwiększa ogólne bezpieczeństwo dostaw europejskiego gazu, ma jednak również negatywne skutki. Biorąc pod uwagę złożony charakter tego zagadnienia, Komisja rozpocznie wkrótce badanie dotyczące strategicznych rezerw gazu.

- Ramy dla nowych inwestycji w infrastrukturę gazową

Wzmocnienie bezpieczeństwa dostaw oraz zapewnienie powstania konkurencyjnego rynku gazu to dwa cele, które UE musi ze sobą pogodzić. Istniejąca obecnie możliwość zwolnienia ważnych nowych elementów infrastruktury z obowiązku zapewnienia regulowanego dostępu stron trzecich niejednokrotnie okazywała się trudna do wprowadzenia. Druga opcja polega na udoskonaleniu procedury oraz na wyjaśnieniu kryteriów przyznawania zwolnienia.

Scenariusz bazowy doprowadziłby do pogłębiania się w poszczególnych krajach różnic w zakresie sposobu rozpatrywania wniosków o zwolnienie dla nowych projektów infrastrukturalnych. Określenie i wyjaśnienie ram prawnych za pośrednictwem specjalnych wytycznych ograniczyłoby to ryzyko i pomogłoby rozwiązać kwestię wniosków o zwolnienia transgraniczne. Nowej Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki należałoby przydzielić zadanie polegające na rozpatrywaniu wniosków w sprawie rurociągów przeprowadzanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie.

- Ochrona konsumentów i przeciwdziałanie ubóstwu energetycznemu

Obowiązujące obecnie dyrektywy wymagają środków bezpieczeństwa na rzecz ochrony konsumentów oraz zawierają pojęcie usługi powszechnej w odniesieniu do elektryczności. Oprócz środków związanych ze sprawniejszym funkcjonowaniem OSD rozpatrywane są dwie opcje: dodatkowe nowe ramy prawne lub „łagodne prawo” (Karta Odbiorcy Energii).

Obowiązek przekazywania informacji ma szansę przyczynić się do zwiększenia ochrony konsumentów, konkurencyjności rynku oraz obniżenia cen energii. Swobodny dostęp konsumentów do danych wywarłby pozytywny wpływ na wszelkie koszty oraz na oszczędność energii. Koszt zainstalowania takich mechanizmów wydaje się niski w porównaniu z potencjalnymi korzyściami.

- Kontrola nad inwestycjami państw trzecich w sieci UE

Komisja przeanalizowała środki kontroli nad inwestycjami przedsiębiorstw państw trzecich w sieci gazowe i elektroenergetyczne UE. Skuteczny rozdział OSP mógłby zostać utrudniony przez przedsiębiorstwa z krajów trzecich prowadzące działalność związaną zarówno z dostawą, jak i z eksploatacją sieci, a bardziej ogólnie, rozdział własności doprowadziłby do wyprzedania sieci europejskich. Rozpatrywano, czy niezbędne są dodatkowe przepisy regulacyjne lub dotyczące własności.

Inwestowanie w sieci gazowe i elektroenergetyczne w UE jest przyjmowane z zadowoleniem, zaś inwestycje przeprowadzone przez kraje trzecie można uznać za korzystne. W sytuacji, gdy działania przedsiębiorstw krajów trzecich utrudniają skuteczny rozdział OSP, lub gdy inwestycje przeprowadzane są z przyczyn innych niż ekonomiczne, może to przeciwdziałać prokonkurencyjnemu wpływowi rozdziału i zagrażać bezpieczeństwu dostaw. Można wyobrazić sobie dwa podejścia: ograniczenie prawa własności po stronie przedsiębiorstw z krajów trzecich w stosunku do sieci UE, albo podejście regulacyjne, dzięki któremu niezależność kandydata na OSP byłaby monitorowana na szczeblu krajowym i/lub europejskim.

- Analiza skutków makroekonomicznych

Symulacje ekonometryczne makroekonomicznych skutków dalszej liberalizacji rynku energii wykazują pozytywny wpływ proponowanych opcji na ceny i PKB. Poprawa efektywności w sektorach gazu i energii elektrycznej prowadzi do obniżenia cen energii, co z kolei oddziałuje na pozostałe sfery gospodarki.

- Analiza skutków w zakresie zatrudnienia i konsekwencji społecznych

Bezpośredni wpływ społeczny wszystkich proponowanych środków w kategoriach zatrudnienia w sektorze energetycznym byłby prawdopodobnie bardzo ograniczony. Większość przedsiębiorstw sektora przechodzi obecnie proces restrukturyzacji w celu dostosowania się do liberalizacji, niezależnie od wprowadzania dalszego rozdziału i poprawionych ram regulacyjnych.

Potencjalne ubóstwo energetyczne jest przedmiotem troski w niektórych państwach członkowskich. Dalsza liberalizacja rynków energii powinna wywierać pozytywny wpływ, gdyż spodziewana jest obniżka cen energii elektrycznej i gazu.

- Analiza skutków środowiskowych

Zasadnicze cele proponowanych zmian regulacyjnych są natury ekonomicznej, nie można jednak wykluczyć reperkusji w zakresie efektów oddziaływania systemu energetycznego na środowisko oraz gospodarkę europejską jako całość. Generalnie oczekuje się, że spodziewana wzmożona konkurencja zlikwiduje korzyści wynikające z braku konkurencji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej. W rezultacie wpływ na ceny energii elektrycznej, wprowadzone w ramach ETS, może być większy. W ten sposób za pośrednictwem cen energii elektrycznej odbiorcy otrzymają wyraźniejszy i mniej zniekształcony sygnał o koszcie emisji dwutlenku węgla.

WNIOSEK: PORÓWNANIE OPCJI

- Dalszy rozdział OSP: rozdzielenie własności pomiędzy sieci przesyłowe a przedsiębiorstwa wytwarzające/dostarczające (pełny rozdział własności) oferuje najlepsze gwarancje z punktu widzenia konkurencyjności. Opcja uwzględniająca niezależnych operatorów systemów stanowi rozwiązanie alternatywne, o ile zostanie połączona z bardziej rygorystycznymi uregulowaniami prawnymi w celu monitorowania eksploatacji systemu przesyłowego.

- Wzmocnienie roli i koordynacji organów regulacyjnych: zachowanie obecnego stanu rzeczy nie stanowi realnej opcji. Zwiększenie uprawnień i niezależności organów regulacyjnych powinno okazać się bardzo korzystne dla konkurencji i zapewnić równe szanse przedsiębiorstwom w Europie. W porównaniu z oczekiwanymi korzyściami w kategoriach funkcjonowania rynku koszty są niewygórowane. Problem braku koordynacji pomiędzy organami regulacyjnymi mógłby zostać rozwiązany poprzez stworzenie agencji wspólnotowej.

- Koordynacja pomiędzy OSP: formalna koordynacja pomiędzy OSP może być najlepiej osiągnięta za pośrednictwem opcji „ETSO+/GIE+”.

- Zwiększona przejrzystość rynków hurtowych: ujednolicone podejście do zwiększenia przejrzystości w oparciu o zestaw ogólnoeuropejskich wysokich standardów jawności danych odnośnie do gazu i energii elektrycznej byłoby bardzo użyteczne i przyjęte z zadowoleniem przez uczestników rynku.

- Działania na rzecz uregulowania umów na długoterminowe przesyłanie gazu: analiza kosztów i korzyści kolejnych środków prawnych, odnoszących się do umów na długoterminowe przesyłanie gazu, nie była rozstrzygająca.

- Dostęp do instalacji magazynowania gazu: należy rozważyć potencjalne korzyści, jakich należałoby oczekiwać w związku z utworzeniem strategicznych rezerw gazu na szczeblu UE. Środki takie cieszą się ograniczonym poparciem ze strony zainteresowanych stron.

- Zmiany ram dla inwestycji w infrastruktury importu gazu: niezbędne jest wprowadzenie poprawek do obecnych ram. Istnieje wyraźna wartość dodana, wynikająca z działań UE podjętych na tym szczeblu w celu stworzenia korzystnych warunków dla inwestowania.

- Rozdział OSD: korzyści wynikające z dalszego rozdziału nie są w przeważającym stopniu większe niż koszty na tym etapie. Z racji, iż w wielu państwach członkowskich prawny rozdział OSD odnotowano dopiero w ostatnim czasie, nakładanie w chwili obecnej obowiązku wprowadzenia rozdziału własności wydaje się niewspółmierne.

- Ochrona konsumentów: Karta Odbiorcy Energii zapewniłaby odpowiedni poziom ochrony na szczeblu UE, w szczególności przed ubóstwem energetycznym.

- Kontrola nad inwestycjami krajów trzecich w sieci UE: środki regulacyjne mogłyby zagwarantować, że znaczenie sieci gazu i energii elektrycznej UE jest uwzględniane, oraz że przedsiębiorstwa z krajów trzecich przestrzegają wymogów dotyczących rozdziału.