Na mocy art. 287 ust. 1 i 4 TFUE oraz art. 129 i 143 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, ostatnio zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 1081/2010, oraz art. 139 i 156 rozporządzenia Rady (WE) nr 215/2008 z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do 10. Europejskiego Funduszu Rozwoju

Trybunał Obrachunkowy Unii Europejskiej na posiedzeniu w dniu 8 września 2011 r. przyjął

SPRAWOZDANIA ROCZNE

za rok budżetowy 2010.

Sprawozdania wraz z odpowiedziami instytucji na uwagi Trybunału zostały przekazane organom odpowiedzialnym za udzielanie absolutorium z wykonania budżetu oraz innym instytucjom.

Członkami Trybunału Obrachunkowego są:

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA (prezes), David BOSTOCK, Morten Louis LEVYSOHN, Ioannis SARMAS, Igors LUDBORŽS, Jan KINŠT, Kersti KALJULAID, Massimo VARI, Juan RAMALLO, Olavi ALA-NISSILÄ, Karel PINXTEN, Ovidiu ISPIR, Nadejda SANDOLOVA, Michel CRETIN, Harald NOACK, Henri GRETHEN, Eoin O'SHEA, Szabolcs FAZAKAS, Louis GALEA, Ladislav BALKO, Augustyn KUBIK, Milan Martin CVIKL, Rasa BUDBERGYTĖ, Lazaros S. LAZAROU, Gijs DE VRIES, Harald WÖGERBAUER, Hans Gustaf WESSBERG.

SPRAWOZDANIE ROCZNE DOTYCZĄCE WYKONANIA BUDŻETU

2011/C 326/01

SPIS TREŚCI

Wstęp

Odpowiedzi Komisji na uwagi Trybunału – lub w stosownych przypadkach odpowiedzi innych instytucji i organów UE – zostały zamieszczone w tekście sprawozdania. W niektórych swoich odpowiedziach Komisja reinterpretuje ustalenia Trybunału lub przypisuje mu wnioski, których nie wyciągnął. W przedstawionym opisie ustaleń i wniosków Trybunał uwzględnia uwagi zgłoszone przez jednostkę kontrolowaną. Jednakże to do Trybunału, jako kontrolera zewnętrznego, należy przedstawienie dokonanych ustaleń z kontroli, wyciągnięcie wniosków na podstawie tych ustaleń, a co za tym idzie, dostarczenie niezależnej i bezstronnej oceny wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji.

Rozdziały od 2 do 7 zawierają szczegółowe ustalenia kontroli w postaci „ocen szczegółowych” dotyczących dochodów i wydatków UE. W rozdziale 2 omówiono dochody budżetu UE, zaś w rozdziałach od 3 do 7 przedstawiono pięć grup obszarów polityk, w ramach których przydzielono i zaksięgowano wydatki z budżetu UE. Te grupy polityk odpowiadają zasadniczo działom ram finansowych na lata 2007–2013, w których określono ogólne wieloletnie plany wydatków UE.

ROZDZIAŁ 1

Poświadczenie wiarygodności oraz informacje uzupełniające

SPIS TREŚCI

Poświadczenie wiarygodności przedstawione przez Trybunał Parlamentowi Europejskiemu i Radzie – Sprawozdanie niezależnego biegłego rewidenta

Wiarygodność rozliczeń

Legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń

Wstęp

Ustalenia kontroli dotyczące roku budżetowego 2010

Wiarygodność rozliczeń

Prawidłowość transakcji

Zestawienie szczegółowych ocen DAS

Porównanie z wynikami z lat poprzednich

Wiarygodność oświadczeń kierownictwa Komisji

Roczne sprawozdania z działalności i oświadczenia dyrektorów generalnych

Opinia audytora wewnętrznego Komisji

Sprawozdanie podsumowujące Komisji

Skutki zwiększonego wykorzystania płatności zaliczkowych

Zarządzanie budżetem

POŚWIADCZENIE WIARYGODNOŚCI PRZEDSTAWIONE PRZEZ TRYBUNAŁ PARLAMENTOWI EUROPEJSKIEMU I RADZIE – SPRAWOZDANIE NIEZALEŻNEGO BIEGŁEGO REWIDENTA (1) (2) (3) Wiarygodność rozliczeń Legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń Dochody Zobowiązania Płatności 8 września 2011 r. Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Prezes Europejski Trybunał Obrachunkowy 12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUKSEMBURG UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI WSTĘP 1.1. W niniejszym rozdziale sprawozdania rocznego: — przedstawiono podstawy poświadczenia wiarygodności Trybunału oraz zestawienia i analizy ustaleń kontroli i wniosków leżących u jego podstaw (zob. pkt 1.2–1.25), — omówiono skutki zwiększonego wykorzystania zaliczek w finansach Unii oraz rozliczeniach Komisji (zob. pkt 1.26–1.37), — podsumowano wykonanie budżetu za rok 2010 (zob. pkt 1.38–1.44), — objaśniono sposób prowadzenia przez Trybunał kontroli DAS (zob. załącznik 1.1 ), — przedstawiono działania podjęte przez Komisję w zakresie uwag dotyczących wiarygodności rozliczeń za lata poprzednie. Zawarto w nim również opis działań podjętych przez Komisję w związku z wcześniejszymi zaleceniami Trybunału na temat odzyskiwania środków i korekt finansowych, sformułowanymi w sprawozdaniu rocznym za rok 2009 (zob. załącznik 1.2 ). 1.2. Trybunał Obrachunkowy przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie poświadczenie wiarygodności (DAS) (5) dotyczące wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw. Trybunał może uzupełnić poświadczenie szczegółowymi ocenami każdego z głównych obszarów działalności UE (6). 1.3. Celem badania wiarygodności rozliczeń Unii Europejskiej jest określenie, w jakim stopniu dochody, wydatki, aktywa i pasywa zostały właściwie zarejestrowane, a także czy roczne sprawozdanie finansowe rzetelnie przedstawia sytuację finansową Unii na dzień 31 grudnia 2010 r. oraz wyniki jej transakcji i przepływy pieniężne za kończący się tego dnia rok (zob. pkt 1.6–1.8). 1.4. Celem przeprowadzanego przez Trybunał badania prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń za 2010 r. jest wydanie opinii, czy transakcje te są zgodne z obowiązującymi przepisami i postanowieniami umownymi, a także, czy związane z nimi wyliczenia są poprawne (podsumowanie wyników przedstawiono w pkt 1.9–1.14, a więcej informacji znajduje się w rozdziałach 2–7). 1.5. Trybunał zbadał wiarygodność oświadczeń kierownictwa Komisji, tj. oświadczenia dyrektorów generalnych i sporządzane przez służby Komisji roczne sprawozdania z działalności i związane z nimi sprawozdanie podsumowujące, aby ocenić, do jakiego stopnia przedstawiają one rzetelną ocenę jakości zarządzania finansami i mają udział w ogólnej pewności uzyskiwanej przez Trybunał (zob. pkt 1.17–1.20, a także 1.23–1.25 oraz „Wiarygodność oświadczeń kierownictwa Komisji” w rozdziałach 2–7). Ponadto Trybunał ocenił ogólną opinię audytora wewnętrznego Komisji, którą wydano po raz pierwszy, a która dotyczy zarządzania finansami przez Komisję w roku budżetowym 2010 (zob. pkt 1.21–1.22). USTALENIA KONTROLI DOTYCZĄCE ROKU BUDŻETOWEGO 2010 Wiarygodność rozliczeń 1.6. Uwagi Trybunału dotyczą rocznego sprawozdania finansowego Unii Europejskiej za rok budżetowy 2010 (zwanego dalej sprawozdaniem finansowym), sporządzonego przez księgowego Komisji i zatwierdzonego przez Komisję zgodnie z art. 129 rozporządzenia finansowego z dnia 25 czerwca 2002 r. (7) i przekazanego Trybunałowi w dniu 27 lipca 2011 r. Sprawozdanie finansowe zawiera: a) skonsolidowane sprawozdanie finansowe, zawierające bilans (przedstawiający aktywa i pasywa na koniec roku budżetowego), rachunek wyniku ekonomicznego (obejmujący dochody i wydatki w roku budżetowym), rachunek przepływów pieniężnych (ukazujący, w jaki sposób zmiany w rozliczeniach wpływają na środki pieniężne i ekwiwalenty środków pieniężnych) oraz zestawienie zmian w aktywach netto (w którym przedstawiono zmiany w aktywach netto), a także związane z nimi informacje dodatkowe; b) skonsolidowane sprawozdanie z wykonania budżetu, obejmujące dochody i wydatki za dany rok. 1.7. Księgowy Komisji przedłożył Trybunałowi oświadczenie potwierdzające, że, z pewnymi nieistotnymi zastrzeżeniami (8), sprawozdanie finansowe jest kompletne i wiarygodne. 1.8. W wyniku kontroli sprawozdania finansowego za rok 2010 Trybunał stwierdził, że nie wystąpiły w nim istotne nieprawidłowości (zob. jednakże pkt 1.26–1.37 oraz informacje na temat działań podjętych w związku ze sformułowanymi w poprzednich latach uwagami dotyczącymi wiarygodności rozliczeń, przedstawione w załączniku 1.2 ). Prawidłowość transakcji Zestawienie szczegółowych ocen DAS 1.9. Trybunał przedstawia w rozdziale 2 szczegółową ocenę „Dochodów”, a w rozdziałach 3–7 – szczegółowe oceny grup obszarów polityki wydzielonych w ramach budżetowania zadaniowego (zob. tabela 1.1 ). Każda ocena szczegółowa zawiera informacje wstępne, ustalenia i wnioski dotyczące prawidłowości transakcji, skuteczności systemów oraz wiarygodności oświadczeń kierownictwa Komisji, jak również opis działań podjętych przez Komisję w związku z wcześniejszymi zaleceniami Trybunału. 1.10. W sprawozdaniu za rok 2010 grupa polityk „Badania naukowe i inne polityki wewnętrzne”, przedstawiona w rozdziale 6, obejmuje grupy/obszary polityk, które w sprawozdaniu rocznym za 2009 r. były częścią innych ocen szczegółowych (9). Tabela 1.1 – Płatności w 2010 r. w podziale na rozdziały sprawozdania rocznego (w mln EUR) Sekcje (S) i tytuły (T) (43) odpowiadające nomenklaturze budżetowej w 2010 r. w podziale na rozdziały sprawozdania rocznego Trybunału Płatności w 2010 r. (44) Rozdziały sprawozdania rocznego Rolnictwoi zasoby naturalne 56 841 Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich (T.05) Środowisko (T.07) Rybołówstwo i gospodarka morska (T.11) Ochrona zdrowia i konsumentów (T.17) Spójność, energia i transport 40 630 Zatrudnienie i sprawy społeczne (T.04) Energia i transport (T.06) Polityka regionalna (T.13) Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie 6 543 Stosunki zewnętrzne (T.19) Rozwój i stosunki z państwami AKP (T.21) Rozszerzenie (T.22) Pomoc humanitarna (T.23) Badania naukowe i inne polityki wewnętrzne 8 953 Sprawy gospodarcze i finansowe (T.01) Przedsiębiorstwa (T.02) Konkurencja (T.03) Badania naukowe (T.08) Społeczeństwo informacyjne i media (T.09) Bezpośrednie badania naukowe (T.10) Rynek wewnętrzny (T.12) Edukacja i kultura (T.15) Komunikacja (T.16) Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (T.18) Handel (T.20) Wydatki administracyjne i inne 9 264 Parlament (S. I) Rada (S. II) Komisja (S. III) Trybunał Sprawiedliwości (S. IV) Trybunał Obrachunkowy (S. V) Komitet Ekonomiczno-Społeczny (S. VI) Komitet Regionów (S. VII) Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich (S. VIII) Europejski Inspektor Ochrony Danych (S. IX) Ogółem 122 231 1.11. Trybunał uznał, że w dochodach (127 795 mln euro) (10) oraz płatnościach w ramach grupy polityk „Wydatki administracyjne i inne” (9 264 mln euro) nie wystąpił istotny poziom błędu, i stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli były skuteczne (zob. tabela 1.2 oraz pkt 2.41–2.42 oraz 7.33–7.34). Trybunał nie wykrył istotnego poziomu błędu również w przypadku zobowiązań we wszystkich grupach polityk. 1.12. Trybunał uznał, że w grupie polityk „Badania naukowe i inne polityki wewnętrzne” (8 953 mln euro) nie wystąpił istotny poziom błędu, i stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli są częściowo skuteczne pod względem zapewniania prawidłowości płatności. Jednakże w płatnościach okresowych i końcowych w programach ramowych w dziedzinie badań naukowych (PR) wystąpił istotny poziom błędu (zob. tabela 1.2 oraz pkt 6.48–6.49). Trybunał uznał także, że w ramach grupy polityk „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” ( 6 543 mln euro) nie wystąpił istotny poziom błędu i stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli są częściowo skuteczne pod względem zapewniania prawidłowości płatności. Jednakże w płatnościach okresowych i końcowych wystąpił istotny poziom błędu (zob. tabela 1.2 oraz pkt 5.35–5.36). 1.13. Trybunał uznał, że w grupach polityk: „Rolnictwo i zasoby naturalne” (zwroty poniesionych wydatków – 55 990 mln euro) „Spójność, energia i transport” (zwrot poniesionych wydatków – 37 556 mln euro) wystąpił istotny poziom błędu. Jednakże w płatnościach bezpośrednich na rzecz rolników objętych systemem IACS (11) nie wystąpił istotny poziom błędu. Trybunał stwierdza także, że skontrolowane systemy nadzoru i kontroli w grupie polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” są częściowo skuteczne. Ponadto Trybunał stwierdza, że instytucje audytowe jako całość, działające w ramach grupy polityk „Spójność, energia i transport”, były częściowo skuteczne pod względem zapewniania prawidłowości transakcji (zob. tabela 1.2 oraz pkt 3.55–3.56 i 4.47–4.48).] 1.13. Wnioski Trybunału w obszarze polityki „Rolnictwo i zasoby naturalne” potwierdzają pozytywną tendencją, że w ostatnich latach wartość najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu zbliża się do progu istotności w wysokości 2 %. Komisja zauważa ponadto, że w przypadku wydatków Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), które w 2010 r. stanowiły 77 % całkowitych wydatków w ramach tego rozdziału, wartość najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu wynosi znacznie poniżej progu istotności, a wartość ta dla płatności bezpośrednich objętych Zintegrowanym Systemem Zarządzania i Kontroli (IACS) jest nawet niższa. Ponadto ryzyko dla budżetu UE jest odpowiednio zabezpieczone poprzez procedurę rozliczania zgodności. Zob. też odpowiedź do pkt 3.17. Komisja uważa, że system IACS stanowi zasadniczo skuteczne narzędzie kontroli mające na celu ograniczenie ryzyka błędu lub nieprawidłowego wydatku. Jeśli chodzi o rozwój obszarów wiejskich, Komisja uważa, że systemy nadzoru i kontroli są na bieżąco usprawniane. Odnośnie do obszaru spójności Komisja odnotowuje, że drugi rok z rzędu poziom błędu utrzymuje się wyraźnie poniżej poziomów stwierdzonych przez Trybunał w latach 2006–2008. Komisja uważa, że ta pozytywna i obiecująca zmiana wynika z wprowadzenia przepisów o wzmocnionej kontroli dotyczących okresu programowania 2007–2013 i planu działania na 2008 r. (zob. również odpowiedź na pkt 4.24). 1.14. Trybunał uznał, że w płatnościach jako całości wystąpił istotny poziom błędu, i stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli w zakresie płatności są w ujęciu ogólnym częściowo skuteczne (zob. tabela 1.2 ). Tabela 1.2 – Podsumowanie ustaleń w zakresie prawidłowości transakcji w 2010 r. Grupa polityk Płatności (w mln EUR) Najbardziej prawdopodobny poziom błędu (NPPB) (%) Przedział ufności (%) Częstość występowania błędów (45) (%) Ocena systemów nadzoru i kontroli (46) Najniższy poziom błędu (NNPB) Najwyższy poziom błędu (NWPB) Rolnictwo i zasoby naturalne 55 990 (47) 2,3 0,8 3,8 37 Częściowo skuteczne Spójność, energia i transport 37 556 (48) 7,7 4,7 10,7 49 Częściowo skuteczne Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie 6 543 1,7 0,1 3,3 23 Częściowo skuteczne Badania naukowe i inne polityki wewnętrzne 8 953 1,4 0,6 2,1 39 Częściowo skuteczne Wydatki administracyjne i inne 9 264 0,4 0,0 1,1 7 Skuteczne Skontrolowana populacja łącznie 118 306 (49) 3,7 2,6 4,8 36 Częściowo skuteczne Dochody 127 795 0,0 nd. nd. nd. Skuteczne Porównanie z wynikami z lat poprzednich 1.15. Wyniki przeprowadzonej przez Trybunał kontroli za rok 2010 wskazują na wzrost szacowanego najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu w zakresie płatności w grupie polityk „Spójność, energia i transport” (12) w porównaniu z grupą polityk „Spójność” w roku 2009 (13). Według szacunków Trybunału najbardziej prawdopodobny poziom błędu w zakresie płatności w pozostałych grupach polityk był względnie stabilny. 1.15–1.16. W ostatnich latach poziom błędu w większości przypadków był stały lub zmniejszył się. W 2010 r. postępy osiągnięte w szeregu dziedzin zostały jednak zniwelowane przez umiarkowany wzrost w obszarze spójności, który spowodował nieznaczny ogólny wzrostu budżetu. Odnośnie do obszaru spójności Komisja odnotowuje, że najbardziej prawdopodobny poziomu błędu na rok 2010 utrzymuje się wyraźnie poniżej poziomów stwierdzonych przez Trybunał w latach budżetowych 2006–2008. Dolny limit błędu w 2010 r. tzn. 4,7 % wypada korzystnie w stosunku do wyniku 11 % z 2008 r. 1.16. Łącznie Trybunał szacuje wzrost najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu w zakresie płatności ogółem z 3,3 % w 2009 r. do 3,7 % w 2010 r. (zob. wykres 1.1 ) (14). Trybunał stwierdził, że około jednej trzeciej transakcji w zbadanej próbie zawierało błędy (2009: jedna czwarta łącznej liczby transakcji). Wiarygodność oświadczeń kierownictwa Komisji Roczne sprawozdania z działalności i oświadczenia dyrektorów generalnych 1.17. Każdy dyrektor generalny w sprawozdaniu z działalności co roku informuje o wykonaniu swoich zadań. Każdemu takiemu sprawozdaniu z działalności towarzyszy oświadczenie mówiące m.in. o tym, w jakim stopniu środki były wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem oraz czy procedury kontroli dają gwarancję legalności i prawidłowości transakcji. 1.18. Wszyscy dyrektorzy generalni oświadczyli, że wymagania określone powyżej zostały spełnione. Trzynaście dyrekcji generalnych lub służb Komisji zgłosiło co najmniej jedno zastrzeżenie (15). Większość zastrzeżeń odnosiła się do uchybień dotyczących prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń (zob. załączniki x.3 do rozdziałów 2–7). 1.19. Dyrektorzy generalni przedstawiają zastrzeżenia w swoich oświadczeniach na podstawie swojej oceny istotności uchybienia i/lub uwag odnoszących się do elementów składowych swoich rocznych sprawozdań z działalności. Elementem takiej oceny, którego znaczenie istotnie wzrosło w roku 2010, jest obliczenie poziomu ryzyka rezydualnego lub poziomu błędu resztowego – ogólna wartość szacunkowa oddziaływania mechanizmów kontroli na poziom błędu w ujęciu wieloletnim – porównywanego do 2 % progu istotności w celu określenia, czy zastrzeżenie jest konieczne. 1.19–1.20. Do standardowych metod Komisji w celu ustalenia, czy konieczne będzie wniesienie zastrzeżenia, należy obliczanie rezydualnych kwot podlegających ryzyku jako udział procentowy konkretnej operacji w ramach budżetu zadaniowego (ABB) w porównaniu do progu istotności wynoszącego 2 %. Ponadto Komisja podkreśla, że obliczanie poziomu błędu resztowego stanowi tylko jedną z metod, którymi dysponuje delegowany urzędnik zatwierdzający, aby oszacować kwoty podlegające ryzyku. Ponieważ systemy zarządzania i kontroli są bardzo zróżnicowane w zależności od obszaru polityki, służby Komisji w różny sposób oceniają i obliczają poziom błędu resztowego. Komisja przyznaje, że istniejące instrukcje mogą nie być wystarczająco szczegółowe, aby zagwarantować spójne stosowanie terminologii i kryteriów przez wszystkie służby. Komisja wdrożyła procedurę wzajemnej oceny, aby zapewnić spójność, w sytuacjach gdy różne dyrekcje generalne wdrażają podobne programy. Instrukcje te muszą pozwalać upoważnionemu urzędnikowi zatwierdzającemu na pewien margines swobody w każdym odrębnym przypadku. Kwantyfikacja ryzyka ujęta w rocznych sprawozdaniach z działalności ma za zadanie przedstawienie wskaźnika kwot objętych ryzykiem oraz oszacowanie ewentualnych korekt finansowych dla płatności w danym roku referencyjnym, natomiast w celu ochrony unijnych środków finansowych dyrektor generalny ma do dyspozycji inne narzędzia, takie jak wstrzymywanie płatności lub zawieszenie płatności oraz korekty finansowe. Kwantyfikacja ryzyka ujęta w rocznych sprawozdaniach z działalności nie spełnia tego samego zadania jak poziom błędów ustalony przez Trybunał Obrachunkowy, Komisja uważa więc, że nie można i nie należy porównywać tych dwóch pojęć. Dyrektor Generalny może ocenić, czy istnieją „środki ograniczające ryzyko”. W obszarze spójności obowiązujące przepisy prawne stanowią de facto środki ograniczające ryzyko i ocena narażenia na ryzyko w 2010 r. powinna uwzględnić powyższe dodatkowe mechanizmy kontroli, które wychodzą znacznie poza lata referencyjne kontroli Trybunału (kontrole roczne przeprowadzane przez krajowe organy kontrolne, dodatkowe kontrole przeprowadzane przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej (DG REGIO) oraz ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (EMPL), kontrole końcowe w momencie zakończenia programu). 1.20. Stałe instrukcje odnoszące się do rocznych sprawozdań z działalności przygotowane przez Sekretariat Generalny i Dyrekcję Generalną ds. Budżetu nie zawierają wskazówek dotyczących szacowania poziomu ryzyka rezydualnego lub błędu resztowego. Wynikiem tego jest niespójne stosowanie tego pojęcia przez przedmiotowe dyrekcje generalne (np. podawanie z wyprzedzeniem oczekiwanej kwoty odzyskanych środków bez powiązania z rzeczywistymi kwotami, w przypadku niektórych programów brak kwantyfikacji ryzyka błędów wynoszącego do 5 % z uwzględnieniem wskaźnika zatrzymania określonego w rozporządzeniu (16), nieuwzględnianie negatywnych rezultatów kontroli w odniesieniu do nowo rozpoczętych programów kontroli przy ograniczonym zasięgu kontroli. Opinia audytora wewnętrznego Komisji 1.21. Audytor wewnętrzny Komisji przedstawił swoją pierwszą ogólną opinię (17) w sprawie sytuacji w zakresie kontroli w Komisji. Opinia audytora została sporządzona przede wszystkim na podstawie oświadczeń złożonych w rocznych sprawozdaniach z działalności oraz na podstawie prac Służby Audytu Wewnętrznego Komisji oraz działów audytu wewnętrznego poszczególnych dyrekcji generalnych w latach 2008–2010. 1.22. Zakres opinii ogólnej jest ograniczony do mechanizmów kontroli wewnętrznej w samej Komisji. Jednak ponad 90 % wszystkich błędów odnotowano poza Komisją, na poziomie beneficjentów. Audytor wewnętrzny Komisji ocenia te mechanizmy jako ogólnie odpowiednie. Trybunał jednak stwierdza, że ustanowione systemy nadzoru i kontroli nie zapobiegają występowaniu błędów, nie wykrywają ich i nie korygują w takim stopniu, aby transakcje budżetowe, jako całość, były legalne i prawidłowe. 1.22. Zakres opinii audytora wewnętrznego obejmuje systemy kontroli wdrożone przez Komisję w celu monitorowania kwestii poziomu błędów na szczeblu beneficjenta. Podczas audytowania systemów kontroli Komisji, audytor wewnętrzny Komisji sprawdza, czy każda ze służb wdrożyła strategię kontroli, w przypadku której koszty kontroli są proporcjonalne do ryzyka błędów w transakcjach leżących u podstaw rozliczeń oraz czy jest ona skuteczna w ramach zapobiegania błędom we wnioskach złożonych przez beneficjentów, jak również w zakresie odzyskiwania niesłusznie wypłaconych środków, w przypadku gdy pojawią się błędy. Sprawozdanie podsumowujące Komisji 1.23. We wstępie do sprawozdania podsumowującego (18) Komisja oświadcza, że przyjmując je, bierze na siebie odpowiedzialność polityczną (19) za wykonanie budżetu przez swoją kadrę zarządzającą. Komisja zwraca uwagę, że w przypadku 25 % zastrzeżeń zgłoszonych w roku 2009 dyrektorzy generalni skutecznie skorygowali stwierdzone niedociągnięcia. Zdaniem Komisji wprowadzone ulepszenia obejmują poprawę zgodności z zasadami kwalifikowalności wydatków zadeklarowanych przez beneficjentów. 1.24. Komisja uznaje, że nadal istnieją dziedziny wymagające dalszych udoskonaleń, przede wszystkim w obszarze zarządzania dzielonego, i proponuje następujące działania w tym zakresie: 1.24. — dokonanie przeglądu rozporządzenia finansowego i przepisów sektorowych na okres po 2013 r. w celu udoskonalenia koncepcji programów finansowania, ograniczenia ryzyka błędu oraz zmniejszenia obciążenia administracyjnego beneficjentów i innych zainteresowanych stron, a także w celu ograniczenia kosztów operacyjnych kontroli, — Zob. odpowiedź do pkt 1.37. — sprawowanie bardziej rygorystycznego nadzoru przez Komisję, a także bardziej systematyczne i terminowe wstrzymywanie płatności, uruchamianie procedur zawieszenia i korekt finansowych w przypadku stwierdzenia poważnych uchybień w systemie kontroli, — Komisja oraz jej służby wypełniały w skuteczny sposób swoją rolę nadzorczą przez wstrzymanie 63 ostatecznych terminów płatności (49 EFRR i 14 EFS) oraz poprzez przyjęcie jednej decyzji o zawieszeniu płatności dla programu operacyjnego na lata 2007–2013 oraz 5 decyzji o zawieszeniu płatności (EFS) dla programów operacyjnych na lata 2000–2006 do momentu wdrożenia działań naprawczych przez państwa członkowskie. Komisja realizuje tę restrykcyjną politykę także w 2011 r. Do dnia 30 czerwca 2011 r. podjęła decyzję o wstrzymaniu 52 ostatecznych terminów płatności (40 w przypadku EFRR i 12 w przypadku EFS). — wzmożenie wysiłków w obszarze spójności w odpowiedzi na znaczący – w porównaniu z rokiem 2009 – wzrost poziomu błędu oraz liczby błędnych płatności w wyniku większej liczby transakcji oraz wyższych kwot zadeklarowanych wydatków, — unowocześnienie zasad udzielania zamówień publicznych przez UE, które są źródłem wielu błędów, zwłaszcza w obszarze spójności (20), — dalsze zwiększenie czytelności i porównywalności rocznych sprawozdań z działalności. 1.25. W swoim sprawozdaniu podsumowującym Komisja odnotowała sprawozdania sporządzone przez kadrę zarządzającą, stwierdzając, że zapewniły one kolegium o odpowiednim sposobie zarządzania i prowadzenia kontroli wewnętrznej w ramach służb Komisji oraz że dają one wystarczającą pewność, że założone cele zostaną osiągnięte (21). Trybunał jednak podkreśla, że poprzednio wskazał kwestie (22), które w dalszym ciągu wymagają rozwiązania: 1.25. — w niektórych obszarach zakres lub skala zastrzeżeń powinny być większe (zob. 1.20; 3.52–3.54; 4.45–4.46; 5.31–5.34; 6.46–6.47 oraz załączniki x.3 do rozdziałów 2–7), — Komisja uważa, że zakres lub skala zastrzeżeń jest odpowiednia (zob. odpowiedzi na pkt. 1.19–1.20, 3.52 do 3.54, 4.46 i 5.33–5.34). — dane od państw członkowskich dotyczące wycofanych i odzyskanych środków są wciąż niepełne lub nie zostały jeszcze skontrolowane i zatwierdzone przez Komisję (zob. załącznik 1.2 , pkt 3), — Dane dotyczące odzyskanych środków zawarte są w informacji dodatkowej 6 do sprawozdania finansowego. W obszarze spójności dla okresu programowania 2000–2006 Komisja sprawdza, czy dane dostarczone w ramach zamykania programów są kompletne i wiarygodne. Dla okresu programowania 2007–2013 Komisja prowadzi konkretne kontrolne postępowanie wyjaśniające dotyczące systemów odzyskiwania środków w państwach członkowskich, w celu uzyskania pewności co do jakości danych przedstawionych w rocznych sprawozdaniach na temat środków odzyskanych i wycofanych. Oczekuje się, że pierwsze wyniki tego postępowania będą uwzględnione w rocznych sprawozdaniach z działalności za rok 2011. — różnica między mechanizmami korekt finansowych i odzyskiwania środków (korekty finansowe są efektem uchybień stwierdzonych w systemach nadzoru i kontroli, podczas gdy odzyskanie środków dotyczy nieprawidłowych płatności), i jej wpływ (korekty finansowe obciążają podatników, natomiast odzyskane środki pochodzą od indywidualnych beneficjentów) nadal nie są odpowiednio uwzględniane (zob. załącznik 1.2 , pkt 3). — Komisja uwzględnia te dane na poziomie budżetu UE i uważa, że odzyskiwanie środków spełnia zasadniczą rolę w ochronie budżetu UE. Komisja zakłada, że Trybunał odnosi się do kwestii odzyskiwania środków na poziomie beneficjenta w państwach członkowskich i wymaga, aby dane ujmowane w sprawozdaniu odnosiły się do wspomnianego odzyskiwania środków. W obszarach zarządzania dzielonego odpowiedzialność ta spoczywa jednak na państwach członkowskich, zgodnie z odpowiedzią Komisji na pkt 1.39 sprawozdania rocznego Trybunału za rok 2009. W momencie gdy państwo członkowskie zwróci środki nienależnie wypłacone (poprzez skuteczne wycofanie środków lub kompensatę), Komisja uznaje, że budżet UE jest należycie chroniony. Państwa członkowskie są jednak zobowiązane do odzyskiwania niesłusznie wypłaconych środków, zawsze gdy jest to możliwe i właściwe. SKUTKI ZWIĘKSZONEGO WYKORZYSTANIA PŁATNOŚCI ZALICZKOWYCH 1.26. Płatności dokonywane przez Komisję w dużej mierze składają się z zaliczek tytułem kosztów, które zostaną poniesione przez podmioty zewnętrzne w przyszłości. W przypadku gdy takie płatności są właściwie kwalifikowane jako zaliczki, wówczas w rozliczeniach Unii nie są one uznawane za wydatki ostateczne w momencie ich dokonywania. Zamiast tego rejestruje się je jako aktywa w bilansie do momentu uzyskania uzasadnień poniesionych kosztów (lub, rzadziej, do momentu ukończenia wymaganego działania). Na tej podstawie Komisja ujmuje w rachunku wyniku ekonomicznego odnośne wydatki i rozlicza pozycję bilansową. 1.27. W sytuacji gdy zaliczki wykazywane są w rozliczeniach jako wydatki ostateczne, nie istnieje wymóg księgowy przedstawienia dowodów ostatecznego wykorzystania tych środków. Zwiększa to ryzyko, że wykorzystanie środków nie będzie udowadniane oraz ryzyko niewykrycia lub znacznie opóźnionego wykrycia nieprawidłowości. W ten sposób odzyskanie środków nieprawidłowo wypłaconych staje się trudniejsze. 1.27. Dział księgowości Komisji kontynuuje wysiłki zmierzające do wyjaśnienia kwestii związanych z kwalifikacją i rozliczaniem płatności zaliczkowych (zob. również odpowiedź na pkt 1.37). Niezależnie od obowiązywania zasady ujętej w drugiej części uwag Trybunału, należy zauważyć, że np. w przypadku instrumentów inżynierii finansowej podstawa prawna przewiduje tylko jedną kontrolę kwalifikowalności poniesionych wydatków w momencie zakończenia programu lub na końcu okresu programowania (w zależności od tego, który termin przypadnie wcześniej). Dlatego też niezależnie od podejścia księgowego zastosowanego do wypłaty środków pieniężnych przez Komisję na rzecz państw członkowskich, potencjalne nieprawidłowości będą wykryte tylko w tym momencie. Znaczący wzrost wykorzystania płatności zaliczkowych w latach 2005–2010 1.28. W ciągu ostatnich sześciu lat zaksięgowana wartość brutto skumulowanych zaliczek wzrosła ponad dwukrotnie (z 39 mld do 84 mld euro, zob. pierwszy wiersz tabeli 1.3 ). W ramach procedury rozdzielenia okresów sprawozdawczych (23) na koniec roku Komisja szacuje wydatki poniesione przez beneficjentów, w odniesieniu do których nie otrzymano jeszcze wniosków o płatności. Takie rozliczenia międzyokresowe bierne (zob. drugi wiersz tabeli 1.3 ) odejmowane są od kwoty brutto powiązanych nierozliczonych zaliczek. Obliczona w ten sposób kwota zaliczek netto wykazana w bilansie (zob. trzeci wiersz tabeli 1.3 ) również znacząco wzrosła, jednak z mniejszą dynamiką (z 29 mld euro do 49 mld euro). 1.28. Komisja monitoruje na bieżąco sytuację dotyczącą wzrostu płatności zaliczkowych. Większość z tego wzrostu wynika z przejścia na nowy okres programowania (2007–2013) oraz płatności zaliczkowych wypłaconych zgodnie z przepisami dotyczącymi zarządzania dzielonego. Niemniej jednak dział księgowości Komisji współpracuje na bieżąco z operacyjnymi dyrekcjami generalnymi, aby nierozliczone płatności zaliczkowe utrzymywać na jak najniższym poziomie. Działania te mogą jednak czasem pozostawać w sprzeczności z odnośnymi przepisami prawnymi. Tabela 1.3 – Poziom zaliczek (50) oraz związanych z nimi rozliczeń międzyokresowych biernych w latach 2005–2010 (w mln EUR) 31.12.2005 31.12.2006 31.12.2007 31.12.2008 31.12.2009 31.12.2010 Różnica pomiędzy 2005 r. a 2010 r. Kwota % Zaliczki brutto łącznie (przed korektami związanymi z zaliczeniem transakcji do odpowiedniego okresu sprawozdawczego) 38 854 43 129 55 099 73 754 84 761 84 387 45 333 117 % Rozliczenia miedzyokresowe bierne 9 489 12 649 20 501 34 469 35 934 34 966 25 447 268 % Zaliczki netto łącznie (po korektach związanych z zaliczeniem transakcji do odpowiedniego okresu sprawozdawczego) 29 365 30 480 34 598 39 285 48 827 49 421 20 056 68 % Niepełne lub niedokładne dane na temat zaliczek Brak rozliczenia zaliczek 1.29. W przypadku rozliczania zaliczek niemalże zawsze należy odwołać się w pewnym zakresie do szacunków. Kilka dyrekcji generalnych w obszarze polityk wewnętrznych i działań zewnętrznych w dalszym ciągu rejestrowało szacunki w rozliczeniach, nawet wówczas, gdy przyjęły one zestawienia poniesionych wydatków jako wystarczające do dokonywania dalszych płatności na rzecz danego beneficjenta (24). Wykorzystanie wartości szacunkowych w rozliczeniach międzyokresowych biernych z biegiem czasu bardzo się upowszechniło i ich udział w zaliczkowanej kwocie wzrósł z poniżej 25 % w roku 2005 do niemalże 50 % w 2010 r. (zob. drugi wiersz tabeli 1.3 ). Trybunał wyraził swój niepokój w związku z upowszechnianiem się tej praktyki (25). 1.29. Komisja podziela obawy Trybunału w tym obszarze i dokłada starań, aby rozwiązać przedmiotową kwestię. W kontekście obecnej zmiany rozporządzenia finansowego Komisja wniosła propozycję, aby systematyczne rozliczanie płatności zaliczkowych stało się obowiązkowe. Ze względu na ryzyko błędów w niepoświadczonych lub nieskontrolowanych zestawieniach wydatków delegowani urzędnicy zatwierdzający niechętnie dokonują płatności na podstawie takich deklaracji. Uznają oni więc niepoświadczone lub nieskontrolowane zestawienia wydatków jako potwierdzenie dokonanych postępów w finansowanych działaniach i wypłacają dodatkowe płatności zaliczkowe w celu zapewnienia dopływu środków dla wspieranych projektów. Rozliczenie przesunięte jest wtedy na koniec projektu. Należy również zauważyć, że zarówno Komisja jak i beneficjenci/wykonawcy (w szczególności w obszarach polityki wewnętrznej i pomocy zewnętrznej) będą musieli zmierzyć się z wyzwaniem w postaci obciążenia administracyjnego w momencie, gdy systematyczne rozliczanie płatności zaliczkowych stanie się bardziej skuteczne. Rejestrowanie niepełnych danych na temat zaliczek 1.30. Od 2009 r. odnotowano znaczący wzrost płatności, głównie w zakresie instrumentów inżynierii finansowej (IIF), w przypadku których przedstawienie uzasadnienia poniesionych kosztów i/lub podjętych działań spodziewane jest dopiero w późniejszym terminie. W wyniku kontroli wykryto znaczącą liczbę przypadków, w których Komisja początkowo nie zarejestrowała odpowiednio płatności jako powodujących powstanie aktywów. Zatem, wbrew zasadzie nadrzędności treści nad formą (26), na podstawie rozliczeń można było odnieść wrażenie, że beneficjenci przedłożyli pełne uzasadnienie wykorzystania funduszy, co w praktyce nie miało miejsca. 1.30. Kwestia ta została poruszona po raz pierwszy na początku 2011 r. Ramy prawne w zakresie zarządzania dzielonego nie zawierają wymogu, aby odnośne kwoty wypłacone jako zaliczki rozliczane były z Komisją w formie odrębnego zestawienia kosztów, nie zawierają również wymogu sporządzania konkretnego sprawozdania okresowego na temat ich wykorzystania przez beneficjenta końcowego. Zob. również odpowiedzi do pkt 1.31 i 1.32. Instrumenty inżynierii finansowej 1.31. Na skalę tego problemu wpływają w zdecydowanie największym stopniu wkłady na rzecz IIF. Przepisy rozporządzeń obowiązujących w obszarach spójności i rozwoju obszarów wiejskich (27) stanowią, że w zestawieniach poniesionych wydatków należy ująć płatności z programów operacyjnych na tworzenie lub zasilanie funduszy realizujących IIF. Komisja przyjęła zasadę rejestrowania pełnych kwot deklarowanych przez państwa członkowskie jako wydatki w ramach rachunku wyniku ekonomicznego, jak gdyby były one ostatecznym rozliczeniem. 1.31. Ze względu na brak danych dotyczących płatności na rzecz instrumentów inżynierii finansowej, które nie muszą być dostarczane przez państwa członkowskie na podstawie obowiązujących przepisów prawnych, Komisja początkowo nie miała innej możliwości, poza uznaniem tych płatności jako wydatków. Na podstawie informacji, o które wystąpiła ona do państw członkowskich i otrzymała w czerwcu 2011 r., Komisja uznała płatności na rzecz instrumentów inżynierii finansowej jako aktywa w sprawozdaniu finansowym za rok 2010, wraz z danymi porównawczymi za rok 2009. Komisja odsyła także do dodatkowych informacji 2.5, 2.9, 2.10 i 3.4 do skonsolidowanego sprawozdania finansowego, w których zawarto szczegółowe dane. Zob. też odpowiedź na pkt 1.32. 1.32. Jednakże, według przepisów sektorowych, od władz krajowych państw członkowskich oczekuje się tylko przedstawienia deklaracji końcowej w sprawie wykorzystania tych środków pod postacią kredytów, gwarancji lub inwestycji kapitałowych na rzecz beneficjentów końcowych w późniejszym terminie (zazwyczaj na koniec okresu programowania). Oznacza to, że w 2010 r. Komisja nie miała kompleksowych informacji na temat kwot faktycznie wykorzystanych przez instrumenty inżynierii finansowej i dopiero po tym, jak problem ten wyszedł na jaw na początku 2011 r., Komisja była w stanie zebrać konieczne informacje od państw członkowskich. W wyniku tego kwoty w wysokości około 4,8 mld euro nie zostały wykazane jako zaliczki w bilansie we wstępnej wersji sprawozdania finansowego za rok 2010 (28). 1.32. Należy zauważyć, że dane otrzymane od państw członkowskich nie dotyczą faktycznych wydatków poniesionych w ramach instrumentów inżynierii finansowej, lecz wkładów na ich rzecz. Uwzględniając kryterium opłacalności, Komisja oszacowała niewykorzystane kwoty w oparciu o metodę liniową i przekwalifikowała je jako aktywa. Aktywa te, wynoszące 4,8 mld EUR, będą całkowicie zamortyzowane do końca 2015 r. zgodnie z obecnie obowiązującą podstawą prawną. Zob. też odpowiedź na pkt 4.32. Inne programy pomocowe 1.33. Ponadto szereg innych programów dotacji umożliwia wpłatę zaliczek na rzecz beneficjentów przed przedstawieniem przez nich ostatecznych zestawień poniesionych wydatków. W praktyce traktuje się te zaliczki również w taki sposób, jakby były one wydatkami ostatecznymi. Zatem nie są one uwzględniane i przedstawiane w bilansie. Komisja ma trudności w skwantyfikowaniu kwoty tych środków. 1.33. Podobnie jak w przypadku instrumentów inżynierii finansowej, o których mowa powyżej, w przypadku programów pomocowych przepisy podstawy prawnej nie przewidują konkretnej sprawozdawczości dotyczącej wypłaconych kwot oraz ich wykorzystania. Dotychczas, zgodnie z informacjami, które posiada Komisja, w ramach programów pomocowych płatności zaliczkowe wypłacane są na okres krótszy niż w przypadku instrumentów inżynierii finansowej. Transakcje wynikające z normalnej działalności oraz opóźnienia w deklaracjach dotyczących faktycznie poniesionych kosztów utrudniają oszacowanie wpływu finansowego takich płatności zaliczkowych. Zob. też odpowiedź na pkt 1.36. Działania podjęte przez Komisję 1.34. Komisja starała się uzyskać wystarczające informacje do celów ostatecznego sprawozdania. Według informacji otrzymanych od państw członkowskich pod koniec czerwca 2011 r. wkład UE w instrumenty inżynierii finansowej wynosił 6,4 mld euro. Na podstawie szacunków kwot niewykorzystanych przez instrumenty inżynierii finansowej na dzień 31 grudnia 2010 r. większość istotnych korekt polegała na ponownej klasyfikacji od wydatków do aktywów w sprawozdaniach za 2009 i 2010 r. (zob. noty 2.5, 2.9 i 2.10 oraz 3.4 do sprawozdania finansowego za 2010 r., objaśniające dokonane korekty). Wnioski i zalecenia 1.35. Komisja skorygowała istotne problemy dotyczące kompletności zaliczek za pomocą rozdzielenia okresów sprawozdawczych i korekt (zob. pkt 1.34). Niemniej jednak brak bieżących informacji na temat środków UE faktycznie wykorzystanych przez państwa członkowskie znacznie zmniejsza przydatność informacji księgowych dla kierownictwa, czyli dla Komisji, która jest odpowiedzialna za wykonanie budżetu. 1.35 Komisja pragnie podkreślić zakres i wagę zebranych danych dotyczących wkładów na rzecz instrumentów inżynierii finansowej, co stanowi ważny krok w kierunku dokładniejszych informacji księgowych. 1.36. Komisja musi podjąć dalsze działania mające na celu zagwarantowanie, aby niezbędne informacje stały się dostępne, transakcje były ujmowane w rozliczeniach w spójny sposób oraz aby dane księgowe gromadzone przez wszystkie dyrekcje generalne były pełne, dokładne i aktualne. 1.36. Zastosowane podejście księgowe było spójne w czterech dyrekcjach generalnych w ramach zarządzania dzielonego oraz zgodne z podstawą prawną. Ponadto na tym etapie zmiana podejścia stosowanego do zestawień poniesionych wydatków przedłożonych przez państwa członkowskie byłaby niewykonalna. W zamian Komisja będzie nadal oszacowywać kwoty niewykorzystane na koniec roku i wprowadzać niezbędne korekty księgowe. Należy również uwzględnić kwestię opłacalności, ponieważ Komisja musi zapobiec sytuacji, w której sprawozdawczość w zakresie płatności zaliczkowych wymagana od beneficjentów stanie się skrajnie złożona i zasobochłonna dla wszystkich uczestniczących stron. Komisja przedstawiła już propozycję odpowiedniej modyfikacji obowiązującej sektorowej podstawy prawnej w rozporządzeniu w sprawie funduszy strukturalnych. Wprowadzi ona też odpowiednie przepisy we wnioskach dotyczących przyszłych podstaw prawnych. 1.37. Zwiększone wykorzystanie zaliczek w budżecie UE oraz nowe rodzaje instrumentów finansowych wymagają dokonania przez Komisję niezwłocznego przeglądu odpowiedniej zasady rachunkowości, tak aby przedstawić odpowiednie wytyczne w odniesieniu do klasyfikowania i rozliczania zaliczek. Takiemu przeglądowi powinna towarzyszyć poprawa nadzoru (29). 1.37. Komisja pragnie podkreślić, że należy dokonać rozróżnienia pomiędzy płatnościami zaliczkowymi w obszarach pomocy zewnętrznej i polityki wewnętrznej a zaliczkami wypłaconymi w ramach zarządzania dzielonego, w szczególności w zakresie instrumentów inżynierii finansowej. Komisja pragnie również podkreślić, że kwestia rozliczenia zaliczek przed dokonaniem płatności końcowej nie ogranicza się tylko do kwestii opracowania wytycznych księgowych. W praktyce oznacza to zwroty dokonane na podstawie zestawień poniesionych wydatków, których stopień zgodności ze złożonymi zasadami kwalifikowalności musi zostać uprzednio zweryfikowany. Nie można tego uzyskać bez znaczącego wzrostu obciążenia administracyjnego, zarówno po stronie beneficjenta, jak i służb Komisji. Ponadto wymagałoby to wprowadzenia zmian do rozporządzenia finansowego oraz przepisów sektorowych, które w chwili obecnej dopuszczają kolejne płatności zaliczkowe w oparciu o postępy wspieranych działań. Komisja zaproponowała już zmianę odpowiedniego artykułu rozporządzenia finansowego, aby systematyczne rozliczanie płatności zaliczkowych stało się obowiązkowe. Komisja chciałaby też podkreślić, że dział księgowości dostarczył instrukcji, przeszkolił i zorganizował warsztaty w sprawie płatności zaliczkowych w 2010 r. i 2011 r. oraz zamierza kontynuować te działania. ZARZĄDZANIE BUDŻETEM 1.38. W tej części zestawiono informacje na temat realizacji budżetu ogólnego UE w 2010 r. Środki budżetowe na pokrycie zobowiązań i płatności 1.39. Łączne środki dostępne w 2010 r., z uwzględnieniem środków przeniesionych (30), dochodów przeznaczonych na określony cel (31) oraz budżetów korygujących (32), sięgają kwoty 147,3 mld euro w przypadku zobowiązań oraz 130,5 mld euro w przypadku płatności – wzrost odpowiednio o 0,9 % i 4,8 % w porównaniu z łącznymi środkami dostępnymi w 2009 r. (zob. schematy III i IV w załączniku do niniejszego sprawozdania rocznego). 1.40. Środki budżetowe na zobowiązania w badanym roku były o 0,6 mld euro wyższe niż pułap ram finansowych, ze względu na wykorzystanie funduszy, w przypadku których istniała taka możliwość (33). Łącznie wysokość środków na płatności znalazła się poniżej pułapu o 11,4 mld euro. Wskaźniki wykonania budżetu 1.41. Komisja przygotowuje pakiet dokumentów na temat wykonania budżetu Unii Europejskiej, w którym znajdują się między innymi następujące informacje (34): 1.41. — Nadwyżka budżetowa na koniec roku 2010 wyniosła 4,5 mld euro (2009: 2,3 mld euro). — Poziom wykorzystania środków na zobowiązania i płatności w 2010 r. wyniósł odpowiednio 99 % i 97 %. — 3,3 mld euro tytułem skumulowanych zobowiązań pozostających do spłaty zostało umorzonych w 2010 r. (2009: 1,9 mld euro). Wzrost umorzeń ma swoje główne źródło w tytule 04 – „Zatrudnienie i sprawy społeczne” (1,4 mld euro). — W 2010 r. DG EMPL otrzymała wnioski końcowe za okres programowania EFS 2000–2006. W przypadku programów, dla których całkowita zadeklarowana kwota była poniżej kwoty przewidzianej w programowaniu finansowym, DG EMPL umorzyła kwoty stanowiące różnicę między zobowiązaniami pozostającymi do spłaty (RAL) a kwotami zadeklarowanymi. — 1,5 mld euro tytułem niewykorzystanych środków na płatności (z wyjątkiem dochodów przeznaczonych na określony cel (35)) zostało przeniesionych z 2010 na 2011 r. — W przypadku obszarów polityki: „Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich” (tytuł 05), „Spójność” (tytuły 04 i 13) oraz „Rybołówstwo i gospodarka morska” (tytuł 11) łączny poziom wykorzystania środków na płatności wyniósł 98 %. — W przypadku obszaru „Polityka regionalna” poziom wykorzystania środków na płatności był wyższy niż przewidywano (106 % budżetu początkowego). Przekroczenie to zostało sfinansowane z przesunięć w wysokości 1,8 mld euro głównie z tytułów 04 – „Zatrudnienie i sprawy społeczne” i 05 – „Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich”, w przypadku których płatności były niższe niż spodziewane z powodu wstrzymania i zawieszenia płatności z Europejskiego Funduszu Społecznego (wskaźnik wykonania 88 %), niższych kwot deklarowanych we wnioskach w obszarze rozwoju terenów wiejskich (wskaźnik wykonania 94 %) lub wolniejszego tempa zamykania programów (36). — Poziom wykorzystania środków EFS w 2010 r. osiągnął tylko 88 % ze względu na zablokowane płatności wynikające z wykrycia poważnych uchybień systemowych lub nieprawidłowości w ramach działań kontrolnych dla niektórych programów 2000–2006 (zawieszenie płatności) i 2007–2013 (wstrzymanie płatności). W przypadku niektórych programów na lata 2000–2006 w Hiszpanii, Francji i Włoszech, dla których dokonano przeniesienia środków na płatności z 2009 r. na 2010 r. i które zostały zablokowane na tym etapie, procedury zawieszenia płatności oraz korekt finansowych będą przeprowadzone w momencie płatności końcowych w kontekście deklaracji zamknięcia dotyczących lat 2000–2006 (wszystkie przypadki poza jednym). Zgodnie z rozporządzeniem finansowym przeniesione środki nie mogą być przesunięte do innej pozycji budżetowej, dlatego też pozostają one niewykorzystane w 2010 r. 1.42. W trakcie roku budżetowego 2010 zmieniono odpowiednie rozporządzenia (37) w celu umożliwienia dodatkowego zaliczkowania działań strukturalnych w okresie 2007–2013. Na podstawie zmienionych rozporządzeń przekazano dodatkowe zaliczki: w przypadku Europejskiego Funduszu Społecznego w wysokości 371 mln euro, w przypadku Funduszu Spójności w kwocie 404 mln euro oraz w przypadku Europejskiego Funduszu Rybackiego w kwocie 0,8 mln euro tym państwom członkowskim, które zostały szczególnie dotknięte kryzysem gospodarczym. W roku budżetowym 2010 w przypadku „Rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich” zwiększono kwotę wypłacanych państwom członkowskim zaliczek o dodatkowe 401 mln euro bez odpowiednich podstaw prawnych. Przedmiotową kwotę przedstawiono w rozdziale 3 jako błąd w zakresie legalności i prawidłowości (38). 1.42. Zaliczki w wysokości 401 mln EUR na rozwój obszarów wiejskich nie stanowią nieprawidłowych płatności na rzecz beneficjentów końcowych. Ponadto prowadzony jest obecnie proces odzyskania powyższych kwot, który powinien zakończyć się pod koniec 2011 r. Zobowiązania budżetowe pozostające do spłaty 1.43. Poziom zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty odpowiadający otwartym zobowiązaniom, w stosunku do których płatność lub umorzenie nie zostały jeszcze dokonane (39), wzrósł o 17 mld euro (9,7 %) do poziomu 194 mld euro, głównie w obszarach polityki finansowanych ze środków zróżnicowanych (40), co odpowiada kwocie zróżnicowanych zobowiązań w okresie 2,2 roku lub kwocie zróżnicowanych płatności w okresie 2,8 roku według wskaźnika wydatkowania z 2010 r. w tych obszarach polityki. 1.43–1.44. Zobowiązania pozostające do spłaty wynikają z normalnego zarządzania programami wieloletnimi oraz ze wzrostu ogólnego poziomu nowych zobowiązań. W przypadku funduszy strukturalnych wysokość RAL kontrolowana jest przez zasadę N+2/N+3 zdefiniowaną w odnośnych rozporządzeniach. Zgodnie z tą zasadą, prognozowany poziom RAL musi odpowiadać wysokości zobowiązań dwu- lub trzyletnich. W konsekwencji większość bieżących zobowiązań pozostających do spłaty kwalifikowanych jest jako „normalne” w świetle regulujących je przepisów. Władza budżetowa informowana jest ponadto corocznie o ewentualnych nieregularnych zobowiązaniach pozostających do spłaty. Zobowiązania, które podlegają umorzeniu, monitorowane są przez Komisję. 1.44. Najwyższy poziom zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty występuje w grupie polityk „Spójność” (zob. wykres 1.2 ). W tym obszarze poziom zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty wynosił 128 mld euro (41) (około 66 % ich całkowitej kwoty), co odpowiada wartości zobowiązań w okresie 2,6 roku lub kwocie płatności w okresie 3,4 roku w tym obszarze, według wskaźnika wydatkowania z 2010 r. Zdecydowana większość zobowiązań pozostających do spłaty (113,2 mld euro lub 88 % ich całkowitej kwoty) dotyczy obecnego okresu 2007–2013. Pozwala to dostrzec efekt starań mających na celu spłatę zobowiązań, zanim zastosowana zostanie zasada automatycznego umorzenia środków (zasada n + 2/zasada n + 3 (42)).

(1) Skonsolidowane sprawozdanie finansowe składa się z bilansu, rachunku dochodów i wydatków, rachunku przepływów pieniężnych, zestawienia zmian w aktywach netto oraz podsumowania istotnych zasad rachunkowości i innych informacji dodatkowych (łącznie ze sprawozdawczością dotyczącą segmentów działalności).

(2) Skonsolidowane sprawozdanie z wykonania budżetu składa się ze skonsolidowanego sprawozdania z wykonania budżetu i podsumowania zasad budżetowych oraz innych informacji dodatkowych.

(3) Zasady rachunkowości przyjęte przez księgowego Komisji opierają się na Międzynarodowych Standardach Rachunkowości Sektora Publicznego (IPSAS) wydanych przez Międzynarodową Federację Księgowych, a w kwestiach nimi nieobjętych – na Międzynarodowych Standardach Rachunkowości (MSR)/Międzynarodowych Standardach Sprawozdawczości Finansowej (MSSF) wydanych przez Radę Międzynarodowych Standardów Rachunkowości. Zgodnie z rozporządzeniem finansowym skonsolidowane sprawozdanie finansowe za rok budżetowy 2010 zostało przygotowane (jak ma to miejsce od roku budżetowego 2005) na podstawie zasad rachunkowości przyjętych przez księgowego Komisji, w których dostosowano zasady rachunkowości memoriałowej do specyfiki Unii Europejskiej; natomiast skonsolidowane sprawozdanie z wykonania budżetu nadal opiera się głównie na przepływach pieniężnych.

(4) Zob. Dz.U. C 303 z 9.11.2010, s. 10–12.

(5) Z franc.: „Déclaration d’assurance”.

(6) Zob. art. 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

(7) Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1), ostatnio zmienione rozporządzeniem (UE, Euratom) nr 1081/2010 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 311 z 26.11.2010, s. 9), wymaga, aby ostateczne sprawozdanie finansowe zostało przesłane przed dniem 31 lipca następnego roku budżetowego.

(8) Zob. załącznik 1.2 , pkt 1.

(9) Część poświęcona badaniom naukowym, która wcześniej wchodziła w skład grupy polityk „Badania naukowe, energia i transport” poprzednio omawiana była w rozdziale 5; ówczesna grupa polityk „Edukacja i obywatelstwo” była tematem rozdziału 7, zaś ówczesna grupa polityk „Sprawy gospodarcze i finansowe” była przedmiotem rozdziału 8 (więcej informacji w pkt 6.1). Ponadto części poświęcone energii i transportowi, które uprzednio wchodziły w skład grupy polityk „Badania naukowe, energia i transport”, są przedstawione w rozdziale 4 wraz z grupą polityk „Spójność”.

(10) Zakres kontroli dochodów przedstawiono w pkt 2.7–2.13.

(11) Zintegrowany system zarządzania i kontroli (ang. IACS).

(12) Zob. tabela 1.2 w niniejszym sprawozdaniu rocznym oraz załączniki x.1 odnośnie do poszczególnych grup polityk i pkt 4.17–4.19 w odniesieniu do grupy polityk „Spójność” w sprawozdaniu rocznym za 2009 r.

(13) W roku 2010 energia i transport mają 7-procentowy udział w skonsolidowanej grupie polityk (zob. również przypis 9).

(14) Zob. również pkt 1.26 sprawozdania rocznego za rok 2009.

(15) Łączna liczba zastrzeżeń spadła z 20 w 2009 r. do 17 w roku 2010. Należy odnotować, że w 2010 r. Dyrekcja Generalna ds. Energii została podzielona na dwie dyrekcje generalne (Dyrekcję Generalna ds. Mobilności i Transportu i Dyrekcję Generalną ds. Energii), a w konsekwencji zastrzeżenie z 2009 r. zostało przeniesione jako dwa zastrzeżenia.

(16) Zob. załącznik 4.3 .

(17) Zob. pkt 2.3 komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Trybunału Obrachunkowego – Podsumowanie osiągnięć Komisji w zakresie zarządzania za rok 2010, COM(2010) 323 wersja ostateczna z dnia 1 czerwca 2011 r.: „Audytor wewnętrzny Komisji uważa, że w roku 2010 Komisja uruchomiła odpowiednie zarządzanie, zarządzanie ryzykiem i procedury kontroli wewnętrznej, które dają wystarczającą pewność osiągnięcia jej celów finansowych, z wyjątkiem tych obszarów zarządzania finansami, co do których dyrektorzy generalni wyrazili zastrzeżenia w swoich poświadczeniach wiarygodności i które podlegają uwagom dotyczącym zarządzania ryzykiem związanym z błędami w transakcjach leżących u podstaw rozliczeń”.

(18) Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Trybunału Obrachunkowego – Podsumowanie osiągnięć Komisji w zakresie zarządzania za rok 2010, COM(2010) 323 wersja ostateczna z dnia 1 czerwca 2011 r.

(19) Na mocy art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

(20) Zob. Zielona Księga w sprawie modernizacji polityki UE w dziedzinie zamówień publicznych (dyrektywy 2004/18/WE i 2004/17/WE).

(21) Zob. pkt 2.3 COM(2011) 323 wersja ostateczna z dnia 1 czerwca 2011 r.

(22) Zob. pkt 1.31 sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2009.

(23) Procedura rozdzielenia okresów sprawozdawczych ma na celu zagwarantowanie, że dochody i wydatki zostaną w pełni i dokładnie ujęte w odpowiednim okresie rozliczeniowym.

(24) Zob. pkt 1.28 akapit pierwszy sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2006, pkt 1.23 akapit drugi, pkt 1.24 akapit drugi oraz pkt 1.26 sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2007, pkt 1.14 sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2008 oraz pkt 1.12 sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2009.

(25) W swojej opinii nr 6/2010 w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Unii Europejskiej Trybunał wyraził niepokój związany z bardzo dużym wzrostem nierozliczonych płatności zaliczkowych oraz podkreślił potrzebę rozwiązania tego problemu.

(26) W Międzynarodowym Standardzie Rachunkowości Sektora Publicznego (IPSAS) 1 definiuje się tę zasadę następująco: jeżeli informacje mają dawać wierny obraz transakcji i innych zdarzeń, powinny być przedstawiane zgodnie z ich istotą oraz rzeczywistym znaczeniem ekonomicznym, a nie jedynie formą prawną. Istota transakcji lub innych zdarzeń nie zawsze jest zgodna z ich formą prawną. (Dodatek A, s. 70 „Handbook of International Public Sector Accounting Pronouncements 2011”, tom 1). Zob. również art. 124 rozporządzenia finansowego.

(27) Zob. rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 210 z 31.7.2010, s. 25), sekcja 4, art. 44 oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 (Dz.U. L 371 z 27.12.2006, s. 1), sekcja 8, art. 43–46 w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1), art. 71 ust. 5 oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15), art. 50–52 w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

(28) Na kwotę tę składają się długoterminowe zaliczki (3 820 mln euro) i krótkoterminowe zaliczki (955 mln euro).

(29) Zob. również pkt 1.43 sprawozdania rocznego za rok 2008.

(30) Środki przeniesione z 2009 r. sięgają kwoty 0,3 mld euro w przypadku zobowiązań i 1,8 mld euro w przypadku płatności.

(31) Dochody przeznaczone na określony cel w 2010 r. (zob. również przypis 35) sięgają kwot 5,4 mld euro w przypadku zobowiązań i 5,8 mld euro w przypadku płatności.

(32) W wyniku przyjęcia ośmiu budżetów korygujących w 2010 r. odnotowano łączny wzrost środków na pokrycie zobowiązań o 99 mln euro i wzrost środków na pokrycie płatności o 19 mln euro.

(33) Zgodnie z porozumieniem międzyinstytucjonalnym pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami (Dz.U. C 139 z 14.6.2006, s. 1) wysokość niektórych środków budżetowych na zobowiązania, np. rezerwa na pomoc nadzwyczajną, Fundusz Solidarności Unii Europejskiej lub Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji, może przekroczyć pułap.

(34) Szczegółowe informacje na temat wykonania budżetu za rok 2010 można znaleźć w części II rocznego sprawozdania finansowego Unii Europejskiej za rok budżetowy 2010, w dokumentach Komisji (Dyrekcja Generalna ds. Budżetu): Sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami, dołączone do rocznego sprawozdania finansowego Wspólnot – rok budżetowy 2010, które towarzyszy sprawozdaniu finansowemu Wspólnoty oraz w sprawozdaniu „Analysis of the budgetary implementation of the Structural and Cohesion Funds in 2010” (Analiza wykonania budżetów funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności za rok 2010).

(35) Dochody przeznaczone na określony cel obejmują między innymi: zwroty uzyskane w wyniku odzyskiwania środków błędnie wypłaconych, które zostały ponownie przypisane do pozycji budżetowych, z których poczyniono początkowe wydatki; wkłady od członków EFTA powiększające kwoty w odpowiednich pozycjach budżetowych; lub dochody od stron trzecich, z którymi zawarto umowy przewidujące wkład finansowy w działania UE.

(36) „Report on budgetary and financial management accompanying the Community accounts – Financial year 2010” (Sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami, dołączone do rocznego sprawozdania finansowego Wspólnot – rok budżetowy 2010).

(37) Rozporządzenie Rady (WE) nr 1198/2006 (Dz.U. L 223 z 15.08.2006, s. 1) i rozporządzenie (WE) nr 1083/2006.

(38) Zob. pkt 3.13, 3.15 i 3.22.

(39) Zobowiązania budżetowe pozostające do spłaty są bezpośrednią konsekwencją istnienia wydatków zróżnicowanych, w przypadku których realizacja programów wydatków rozłożona jest na lata, a zobowiązania zaciągane są w latach poprzedzających dokonanie związanych z nimi płatności. W związku z tym, że zobowiązania realizowane są poprzez dokonywanie płatności, fakt, iż wartość zobowiązań znacznie przewyższa kwotę płatności, prowadzi na dłuższą metę do strukturalnego nagromadzenia zobowiązań pozostających do spłaty, a sytuacja ta utrzymuje się z roku na rok.

(40) W budżecie wprowadzone jest rozróżnienie na dwa rodzaje środków: środki niezróżnicowane i środki zróżnicowane. Środki niezróżnicowane są wykorzystywane do finansowania operacji obejmujących okres jednego roku, np. wydatków administracyjnych. Środki zróżnicowane zostały wprowadzone w celu zarządzania operacjami wieloletnimi, a związane z nimi płatności mogą być dokonywane w roku, w którym zaciągnięto zobowiązanie, i w kolejnych latach. Środki zróżnicowane są wykorzystywane głównie w przypadku funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

(41) W odniesieniu do obszaru spójności zob. „Report on budgetary and financial management, financial year 2010” (Sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami, dołączone do rocznego sprawozdania finansowego Wspólnot – rok budżetowy 2010), s. 23, 36–41.

(42) Zasada n + 2/n + 3 wymaga automatycznego umorzenia wszystkich funduszy niewykorzystanych lub nieobjętych wnioskiem o płatność do końca drugiego/trzeciego roku następującego po roku, w którym zostały one przydzielone. W ramach trzeciego pakietu środków upraszczających zmieniono zasadę n + 2/n + 3 w odniesieniu do zobowiązań z 2007 r. w obszarze spójności (zob. rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 (Dz.U. L 158 z 24.6.2010, s. 1)). Jednak nie miało to znaczącego wpływu na poziom wykorzystania środków na płatności.

(43) Tytuły budżetowe 14 i 24–31 w sekcji III budżetu ogólnego, dotyczące głównie wydatków administracyjnych, przedstawiono w części rozdziału 7 poświęconej Komisji Europejskiej.

(44) Wydatki administracyjne zostały odjęte od wydatków w ramach grup polityk i wykazane oddzielnie; prowadzi to do różnic w porównaniu z rozdziałami 3–6.

(45) Częstość błędów stanowi odsetek próby, w którym wystąpiły błędy kwantyfikowalne i niekwantyfikowalne.

(46) Systemy określa się jako „częściowo skuteczne”, w przypadku gdy ocenia się, że pewne systemy kontroli funkcjonują w sposób właściwy, podczas gdy inne nie funkcjonują w sposób właściwy. Oznacza to, że, jako całość, mogą one nie gwarantować ograniczenia błędów w transakcjach leżących u podstaw rozliczeń do akceptowalnego poziomu. Więcej informacji na ten temat można znaleźć w części „Zakres kontroli i podejście kontrolne” w rozdziałach 2–7.

(47) Zwrot kosztów (zob. pkt 3.16).

(48) Zwrot kosztów (zob. pkt 4.23).

(49) Różnica pomiędzy płatnościami w 2010 r. (122 231 mln euro – zob. Tabela 1.1 ) a całkowitą kwotą z łącznej skontrolowanej populacji w kontekście prawidłowości transakcji odpowiada zaliczkom wypłaconym w przypadku grup polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” (851 mln euro) oraz „Spójność, energia i transport” (3 074 mln euro) (zob. pkt 3.16 i 4.23).

(50) Zaliczkowane wydatki w zakresie instrumentów inżynierii finansowej wynoszące 4 775 mln euro w 2010 r. i 2 153 mln euro w 2009 r. nie zostały uwzględnione (zob. pkt 1.31–1.33).

ZAŁĄCZNIK 1.1 PODEJŚCIE KONTROLNE I METODYKA KONTROLI CZĘŚĆ 1 – Podejście kontrolne i metodyka kontroli w zakresie wiarygodności rozliczeń 1. Aby ocenić, czy skonsolidowane sprawozdanie, składające się ze skonsolidowanego sprawozdania finansowego i ze skonsolidowanego sprawozdania z wykonania budżetu (1), rzetelnie przedstawia, we wszystkich istotnych aspektach, sytuację finansową Unii Europejskiej oraz wyniki jej transakcji i przepływy pieniężne na koniec roku, przyjmuje się następujące kryteria oceny: a) legalność i prawidłowość: sprawozdanie zostało sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a środki budżetowe są dostępne; b) kompletność: wszystkie transakcje w zakresie dochodów i wydatków oraz wszystkie aktywa i pasywa (łącznie z pozycjami pozabilansowymi) odnoszące się do danego okresu są ujęte w rozliczeniach; c) faktyczna realizacja transakcji i istnienie aktywów i pasywów: każda transakcja w zakresie dochodów i wydatków jest uzasadniona wydarzeniem, które odnosi się do danego organu i jest związane z danym okresem; dane aktywa lub pasywa istnieją w dniu sporządzenia bilansu i należą do organu przygotowującego sprawozdanie; d) pomiar i wycena: transakcje w zakresie dochodów lub wydatków oraz aktywa lub pasywa są ujmowane w rozliczeniach w odpowiedniej wartości, przy uwzględnieniu zasady ostrożności; e) prezentacja informacji: transakcje w zakresie dochodów lub wydatków oraz aktywa lub pasywa są ujmowane i opisywane w rozliczeniach zgodnie z obowiązującymi zasadami i konwencjami rachunkowości oraz z zasadą przejrzystości. 2. Kontrola składa się z następujących podstawowych elementów: a) aktualizacji oceny środowiska kontroli w zakresie rachunkowości; b) sprawdzenia funkcjonowania kluczowych procedur księgowych oraz procesu zamknięcia okresu rozliczeniowego; c) analitycznych kontroli dotyczących spójności i racjonalności) głównych danych księgowych; d) analizy i uzgodnienia kont i/lub sald; oraz e) badań bezpośrednich przeprowadzonych na reprezentatywnych próbach zobowiązań, płatności i określonych pozycji bilansowych. CZĘŚĆ 2 – Podejście kontrolne i metodyka kontroli w zakresie prawidłowości transakcji 3. Przyjęte przez Trybunał podejście do kontroli prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń obejmuje: — bezpośrednie badanie transakcji w każdym obszarze dochodów lub wydatków (zob. tabela 1.1 ) prowadzone w celu ustalenia stopnia ich prawidłowości, oraz — ocenę skuteczności systemów nadzoru i kontroli pod względem zapewniania prawidłowości transakcji. 4. Elementami uzupełniającymi to podejście są dowody uzyskane na podstawie prac innych kontrolerów (w stosownych przypadkach) oraz analiza oświadczeń kierownictwa Komisji. W jaki sposób Trybunał bada transakcje 5. Bezpośrednie badanie transakcji w ramach każdej oceny szczegółowej (rozdziały 2–7) odbywa się na podstawie reprezentatywnej próby wpływów (w przypadku dochodów) oraz płatności w danej grupie polityki (2). Na podstawie tego badania uzyskuje się statystyczny szacunek stopnia nieprawidłowości transakcji w danej populacji. 6. Do określenia liczebności próby koniecznej do uzyskania wiarygodnego wyniku Trybunał stosuje model pewności uzyskiwanej na podstawie kontroli. Obejmuje on ocenę ryzyka wystąpienia błędów w transakcjach (ryzyko nieodłączne) oraz ryzyka, że systemy nie zapobiegają tym błędom lub ich nie wykrywają i nie korygują (ryzyko zawodności systemów kontroli wewnętrznej). 7. Badanie transakcji polega na szczegółowej analizie każdej spośród transakcji znajdujących się w próbie, w celu ustalenia, czy kwoty we wniosku lub płatność zostały prawidłowo obliczone oraz czy są zgodne ze stosownymi zasadami i przepisami. Trybunał dobiera próbę transakcji zarejestrowanych na kontach budżetowych i śledzi historię płatności aż do poziomu końcowego odbiorcy pomocy (np. rolnika, organizatora szkolenia, promotora projektu pomocy rozwojowej) i weryfikuje na każdym poziomie ich zgodność. Gdy kwota transakcji (na dowolnym poziomie) jest nieprawidłowo obliczona lub gdy transakcja nie spełnia wymogów prawnych lub postanowień umownych, uznaje się, że zawiera ona błąd. W jaki sposób Trybunał ocenia i przedstawia wyniki badania transakcji 8. Błędy w transakcjach występują z różnych powodów i przybierają różne formy, w zależności od charakteru naruszenia i konkretnej zasady lub warunku umownego, których nie przestrzegano. Błędy w poszczególnych transakcjach nie zawsze wpływają na ogólną wysokość wypłaconej kwoty. 9. Trybunał klasyfikuje błędy w następujący sposób: — kwantyfikowalne albo niekwantyfikowalne, zależnie od tego, czy można zmierzyć, jakiej części kwoty wypłaconej lub otrzymanej dotyczył błąd, oraz — w zależności od ich charakteru: chodzi tu zwłaszcza o kwalifikowalność (płatność nie spełnia wymogów kwalifikowalności), wystąpienie (zwrot kosztu, co do którego nie udowodniono, że został faktycznie poniesiony) lub dokładność (płatność obliczono nieprawidłowo). 10. Trybunał często stwierdza błędy w obszarze zamówień publicznych. Na prawo zamówień publicznych UE składa się szereg wymogów proceduralnych. W celu realizacji podstawowej zasady zachowania konkurencji przewidzianej w Traktacie ogłoszenia o zamówieniach muszą być publikowane, oferty muszą być oceniane na podstawie ustalonych kryteriów; zamówienia nie mogą być sztucznie dzielone w celu nieprzekroczenia obowiązujących pułapów itp. 11. Do celów prowadzonej przez siebie kontroli Trybunał przypisuje określoną wagę każdemu uchybieniu wymogom proceduralnym. Trybunał: a) uznaje za „poważne” takie błędy, które stanowią przeszkodę w realizacji celów, jakim służą zasady udzielania zamówień publicznych: uczciwej konkurencji oraz udzielenia zamówienia najlepszemu oferentowi (3); a) ocenia wpływ „poważnego” naruszenia zasad udzielania zamówień publicznych jako obejmujący całą wartość płatności związanej z zamówieniem – 100 % błąd kwantyfikowalny (4); b) traktuje mniej poważne błędy, które nie mają wpływu na wynik postępowania przetargowego, jako błędy niekwantyfikowalne (5). Sposób kwantyfikowania błędów przez Trybunał może różnić się od sposobów stosowanych przez Komisję lub państwa członkowskie podczas podejmowania decyzji o sposobie reakcji na niewłaściwe stosowanie przepisów o zamówieniach publicznych. 12. Trybunał podaje częstość występowania błędów, określając część procentową próby zawierającą błędy kwantyfikowalne i niekwantyfikowalne. Wskazuje to na prawdopodobny stopień rozpowszechnienia błędów w danej grupie polityk jako całości. W przypadku wystąpienia istotnego poziomu błędu informacja taka jest przedstawiana w załącznikach x.1 do rozdziałów 2–7. 13. Na podstawie skwantyfikowanych przez siebie błędów Trybunał, stosując standardowe metody statystyczne, oszacowuje najbardziej prawdopodobny poziom błędu (NPPB) w przypadku każdej oceny szczegółowej oraz w przypadku wydatków budżetowych ogółem. NPPB jest średnią ważoną wyrażonych procentowo poziomów błędu wykrytych w badanej próbie (6). Trybunał, stosując ponownie standardowe metody statystyczne, szacuje zakres, w jakim może z 95-procentową ufnością stwierdzić, że poziom błędu stwierdzony w danej populacji jest prawdziwy dla każdej oceny szczegółowej (i dla płatności ogółem). Zakres ten odpowiada polu pomiędzy najniższym poziomem błędu (NNPB) a najwyższym poziomem błędu (NWPB) (7) (zob. rysunek poniżej). 14. Wyrażona procentowo wartość pola zacienionego pod krzywą oznacza prawdopodobieństwo, że rzeczywisty poziom błędu dla populacji znajduje się pomiędzy (NNPB) a (NWPB). 15. W fazie planowania kontroli Trybunał stara się wybierać takie procedury, które umożliwią mu porównanie szacowanego poziomu błędu dla danej populacji z planowaną istotnością na poziomie 2 %. Podczas oceny wyników kontroli Trybunał kieruje się tym poziomem istotności, a przygotowując swoją opinię pokontrolną, uwzględnia charakter, kwotę oraz kontekst występowania błędów. W jaki sposób Trybunał ocenia systemy i przedstawia wyniki tej oceny 16. Systemy nadzoru i kontroli ustanawiają Komisja oraz państwa członkowskie i państwa beneficjenci w przypadku zarządzania dzielonego lub zdecentralizowanego, w celu zarządzania ryzykiem dla budżetu, w tym dotyczącym prawidłowości transakcji. Ocena skuteczności systemów pod względem zapewniania prawidłowości jest zatem kluczową procedurą kontroli i jest szczególnie przydatna do celów formułowania zaleceń zmierzających do poprawy sytuacji. 17. Każdą grupę polityk reguluje wiele osobnych systemów, podobnie jak ma to miejsce w przypadku dochodów. Co roku Trybunał typuje więc do zbadania próbę systemów. Wyniki ocen systemów przedstawiono w formie tabeli zatytułowanej „Ocena badania systemów”, zamieszczonej w załącznikach x.2 do rozdziałów 2–7. Systemy klasyfikuje się jako skuteczne w ograniczaniu ryzyka błędu w transakcjach, częściowo skuteczne (gdy występują w nich uchybienia ograniczające ich skuteczność operacyjną) lub nieskuteczne (gdy uchybienia mają szeroki zasięg i z tego względu całkowicie niweczą skuteczność operacyjną systemów). 18. Jeżeli uzyskano odpowiednie dowody kontroli, Trybunał wydaje też ogólną ocenę systemów (także przedstawioną w załącznikach x.2 do rozdziałów 2–7), która uwzględnia zarówno ocenę wybranych systemów w danej grupie polityk, jak i wyniki badania transakcji. W jaki sposób Trybunał ocenia oświadczenia kierownictwa Komisji i przedstawia wyniki tej oceny 19. Zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli Trybunał odbiera oświadczenie Komisji, potwierdzające, że wywiązała się ona ze swoich zobowiązań i ujawniła wszelkie informacje, które mogą być potrzebne kontrolerowi. W oświadczeniu takim znajduje się potwierdzenie, że Komisja ujawniła wszelkie informacje dotyczące oceny ryzyka nadużyć finansowych, wszelkie informacje dotyczące nadużyć finansowych lub podejrzenia nadużyć finansowych, na temat których Komisja uzyskała wiedzę oraz informacje na temat wszelkich istotnych naruszeń przepisów i zasad. 20. Ponadto w rozdziałach 2–7 uwzględnia się roczne sprawozdania z działalności poszczególnych dyrekcji generalnych. W sprawozdaniach tych przedstawiono informacje na temat osiągnięcia celów polityki oraz systemów zarządzania i kontroli ustanowionych w celu zapewnienia prawidłowości transakcji oraz właściwego wykorzystania zasobów. Każdemu rocznemu sprawozdaniu z działalności towarzyszy oświadczenie dyrektora generalnego mówiące m.in. o tym, w jakim stopniu środki były wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem oraz o tym, czy procedury kontroli dają niezbędną gwarancję prawidłowości transakcji (8). 21. Trybunał ocenia roczne sprawozdania z działalności i towarzyszące im oświadczenia, aby określić, do jakiego stopnia dają one rzetelny obraz zarządzania finansami w kontekście prawidłowości transakcji. Trybunał przedstawia wyniki swojej oceny w części „Wiarygodność oświadczeń kierownictwa Komisji” w rozdziałach 2–7, a także – w przypadku istotnych ustaleń – w uwagach zamieszczonych po wnioskach dotyczących prawidłowości transakcji i skuteczności systemów. W jaki sposób Trybunał uzyskuje swoje opinie w poświadczeniu wiarygodności 22. Trybunał uzyskuje swoją opinię na temat prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń Unii Europejskiej, przedstawioną w poświadczeniu wiarygodności, na podstawie wszystkich przeprowadzonych przez siebie prac kontrolnych opisanych w rozdziałach 2–7 niniejszego sprawozdania, obejmujących również ocenę rozpowszechnienia błędu. Kluczowym elementem jest tu uwzględnienie wyników badania transakcji w zakresie wydatków. W ujęciu ogólnym szacowany przez Trybunał poziom błędu w odniesieniu do wydatków ogółem w 2010 r. wynosi 3,7 %. Trybunał z 95-procentową ufnością stwierdza, że poziom błędu w zbadanej populacji wynosi między 2,6 % a 4,8 %. Poziom błędu w różnych obszarach polityk waha się i został przedstawiony w rozdziałach 3–7. Trybunał ocenia, że błąd występował powszechnie, co oznacza, że pojawiał się w większości obszarów wydatkowania. Trybunał przedstawia ogólną opinię na temat prawidłowości zobowiązań na podstawie badania dodatkowej próby horyzontalnej. Nieprawidłowości lub nadużycia finansowe 23. Zdecydowana większość błędów może wynikać z błędnego zastosowania lub niezrozumienia często skomplikowanych zasad rządzących programami wydatków UE. Jeżeli Trybunał ma podstawy, by podejrzewać, że miało miejsce nadużycie finansowe, zgłasza ten fakt unijnemu Urzędowi ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), który odpowiada za przeprowadzenie dalszego dochodzenia. W rzeczywistości w wyniku przeprowadzonych kontroli Trybunał zgłasza Urzędowi średnio 3 przypadki nadużyć rocznie. (1) Łącznie z informacją dodatkową. (2) Dodatkowo na podstawie reprezentatywnej próby horyzontalnej zobowiązań bada się zgodność z odpowiednimi zasadami i przepisami. (3) Istnieją w zasadzie dwa systemy udzielania zamówienia: oferta o najniższej cenie lub oferta najbardziej korzystna pod względem ekonomicznym. (4) Przykłady błędów kwantyfikowalnych: brak konkurencji lub ograniczona konkurencja (z wyjątkiem przypadków, gdy jest to wyraźnie dozwolone w przepisach) w zakresie zamówienia głównego lub dodatkowego, niewłaściwa ocena ofert mająca wpływ na wynik postępowania przetargowego; istotna zmiana zakresu zamówienia; podzielenie zamówień według różnych placów budowy, które spełniają taką samą rolę gospodarczą. Zasadniczo Trybunał stosuje inne podejście w odniesieniu do niewłaściwego stosowania dyrektyw dotyczących zamówień publicznych przez instytucje UE, gdyż przedmiotowe zamówienia na ogół nadal pozostają w mocy. Błędy takie nie są kwantyfikowane w DAS. (5) Przykłady błędów niekwantyfikowalnych: niewłaściwa ocena ofert, która nie miała jednak wpływu na wynik postępowania przetargowego, uchybienia formalne w procedurze lub specyfikacji przetargowej, nieprzestrzeganie formalnych aspektów wymogów dotyczących przejrzystości. (6) , gdzie ASI jest średnim interwałem próbkowania, zaś i jest numerem transakcji w próbie. (7) oraz , gdzie t jest rozkładem t, n jest wielkością próby, s jest odchyleniem standardowym poziomów błędu. (8) Więcej informacji na temat tych procesów oraz linki do najnowszych sprawozdań można znaleźć się na stronie: http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/index_en.htm