Zalecenie dla OPINII RADY wydane zgodnie z art. 9 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie programu konwergencji Polski, 2004-2007

(przedstawione przez Komisję)

UZASADNIENIE

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych [1] zakłada, że nieuczestniczące Państwa Członkowskie, czyli takie, które nie przyjęły wspólnej waluty, muszą przedkładać Radzie i Komisji programy konwergencji dla celów wielostopniowego nadzoru przeprowadzanego w regularnych odstępach zgodnie z art. 99 Traktatu.

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997 r. Wszystkie dokumenty wymienione w niniejszym tekście można znaleźć na stronie: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Zgodnie z art. 9 niniejszego rozporządzenia, Rada musi zbadać każdy program konwergencji w oparciu o oceny przygotowane przez Komisję i Komitet określony w art. 114 Traktatu (Komitet Ekonomiczno-Finansowy). W oparciu o zalecenie Komisji i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym, Rada jest zobowiązana przedłożyć opinię po zbadaniu programu. Zgodnie z rozporządzeniem Państwa Członkowskie muszą przedłożyć roczne aktualizacje swoich programów konwergencji, które także mogą zostać zbadane przez Radę zgodnie z tymi samymi procedurami.

Dziesięć krajów, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 r. jest objętych derogacją, zatem nie uczestniczą we wspólnej walucie. Zobowiązały się do przedłożenia programów konwergencji do dnia 15 maja 2004 r., a ich pierwszej aktualizacji do końca 2004 r.

Program konwergencji Polski obejmujący lata 2004-2007 został przedłożony w dniu 17 maja 2004 r. Służby Komisji dokonały technicznej oceny tego programu, biorąc pod uwagę wyniki prognoz z wiosny 2004 r. i uwzględniając Kodeks Postępowania [2] i zasady przewidziane w komunikacie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 27 października 2002 r. w sprawie wzmocnienia koordynacji polityk budżetowych [3]. Niniejsza ocena daje podstawy do następującej opinii:

[2] Poprawiona opinia Komitetu Ekonomiczno-Finansowego dotycząca treści i formy programów stabilności i konwergencji, zatwierdzona przez Radę ECOFIN w dniu 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 wersja ostateczna, 27.11.2002.

Pierwszy program konwergencji Polski obejmujący lata 2004-2007 został przedłożony w dniu 17 maja 2004 r. Program nie określa zamiarów polskich władz dotyczących przewidywanego terminu wprowadzenia ERM II czy przyjęcia euro.

Program jest tylko częściowo zgodny z wymogami dotyczącymi danych poprawionego ,kodeksu postępowania dotyczącego treści i formy programów stabilności i konwergencji" i jest zgodny ze standardami ESA95 [4]. W szczególności konieczna jest dalsza poprawa jakości danych ESA95 dotyczących struktury ogólnych dochodów i wydatków państwa.

[4] Program nie spełnia wymogów dotyczących danych w sferze długofalowego zbilansowania finansów publicznych; informacje niezbędne do wypełnienia tabeli 6 załącznika 1 kodeksu postępowania nie zostały przegrupowane i nie są pełne. Tabela 2/załącznik 1 o nowych propozycjach w budżecie państwa sugeruje błędną klasyfikację. Ponadto inflacja jest nadal podawana w oparciu o wskaźnik cen towarów i usług konsumenckich (CPI), choć tabela 1 załącznika 1 wymaga prognoz dla zharmonizowanego wskaźnika cen towarów i usług konsumenckich (ZWCK).

Ogólny deficyt publiczny wzrósł do 4,1% PKB w 2003 r., powyżej 3% wartości referencyjnej PKB Traktatu. Komisja zainicjowała szeroko zakrojoną procedurę dotyczącą deficytu Polski w dniu 12 maja 2004 r., przyjmując raport zgodnie z art. 104 ust. 3 Traktatu. Komitet Ekonomiczno-Finansowy wyraził swą opinię w raporcie z dnia 25 maja. W dniu [5 lipca 2004 r.] Rada ma zdecydować, w oparciu o dwa zalecenia Komisji, czy w Polsce istnieje nadmierny deficyt oraz przedstawić zalecenia dla Polski, które pozwolą położyć kres tej sytuacji. Kwoty deficytu będą musiały zostać skorygowane w górę, jeśli otwarte fundusze emerytalne zostaną wyłączone z ogólnego sektora państwowego po decyzji EUROSTAT dotyczącej klasyfikacji planów emerytalnych z funduszem inwestycyjnym.

Struktura makroekonomiczna prezentowana w programie przewiduje stopniowe przyspieszenie wzrostu PKB z 3,7% w 2003 r. do 5,0% w 2004 r. i 2005 r. oraz 5,6% w 2006 i 2007. Eksport netto będzie nadal stymulował wzrost gospodarczy w tym roku, natomiast popyt krajowy przejmie tę rolę w roku 2005 i następnych. Scenariusz do roku 2005 jest bardzo zbliżony do prognoz Komisji z wiosny 2004 r. Ostatnie informacje sugerują, że wzrost PKB w 2004 r. będzie jeszcze większy niż przewiduje program. W dalszych latach okresu objętego programem przyspieszony wzrost PKB odzwierciedla intensywną ekspansję popytu krajowego. Prognoza ta opiera się na być może optymistycznych założeniach dotyczących zarówno wydatków na inwestycje, jak i konsumpcji prywatnej. Mimo to rozproszenie wątpliwości wokół polityki fiskalnej, poprzez pełne wdrożenie planu Hausnera, będzie mieć podstawowe znaczenie dla osiągnięcia przewidywanej dwucyfrowej stopy wzrostu, jak również spodziewanego intensywnego przyspieszenia wzrostu prywatnej konsumpcji. Program obejmuje prognozę potencjalnego wzrostu wydajności i przewiduje, że rzeczywisty wzrost PKB przekroczy wzrost potencjalny w całym okresie objętym programem.

Inflacja mierzona ZWCK spadła z 10,1% w 2000 do 0,7% w 2003. Spadek inflacji w dużym stopniu odzwierciedlał ścisłą politykę monetarną, rozszerzającą się lukę wydajności i spadek cen żywności i ropy. Choć inflacja wzrosła od połowy roku 2003, nadal pozostaje niska. Większą część ostatnio zaobserwowanego wzrostu zasadniczej inflacji należy przypisywać wzrostowi cen ropy i powstrzymaniu spadku cen żywności, podczas gdy po stronie popytu zaobserwowano ograniczone naciski cenowe. Realny efektywny kurs wymiany złotego spadł gwałtownie od połowy 2001 r. Spadek ten jest w znacznym stopniu skutkiem drogi nieprzerwanej dezinflacji i nominalnej deprecjacji złotego w stosunku do euro. Rozkład zysków pomiędzy wskaźnikami obligacji obszaru polskiego i euro zwęził się w latach 2001 - połowa 2003, ale znów poszerzył w drugiej połowie 2003 r. i na początku 2004 r. Przed wprowadzeniem ERM II nie przewiduje się żadnych zmian w istniejących ustaleniach monetarnych i dotyczących kursu wymiany, np. struktury bezpośrednich działań antyinflacyjnych w połączeniu z systemem płynnych kursów wymiany.

Strategia budżetowa leżąca u podstaw programu ma na celu zmniejszenie ogólnego deficytu publicznego poniżej 3% PKB do 2007 r. z utrzymaniem wskaźnika zadłużenia poniżej 60% PKB. Ogólny deficyt publiczny ma wzrosnąć w 2004 r. z 4,1% PKB w 2003 r. do 5,7% i potem stopniowo się zwiększać. Dla 2005, 2006 i 2007 prognozy deficytów zasadniczych wynoszą odpowiednio 4,2%, 3,3% i 1,5%. Program obejmuje szereg środków (tzw. plan Hausnera), które, jeśli zostaną w całości wdrożone, zaowocują kumulatywnym zmniejszeniem deficytu w okresie 2005-2007 o 5,3% PKB dodatkowych przychodów i oszczędności (3,3% PKB w obszarze socjalnym i 2% PKB w administracji publicznej i przedsiębiorstwach państwowych). Osiągnięcie docelowego deficytu jest także uwarunkowane przewidywanym wysokim wzrostem PKB w całym okresie objętym programem. W porównaniu z przedakcesyjnym programem gospodarczym z sierpnia 2003 r., największa różnica polega na korekcie deficytu budżetowego w górę zmianie na plus ogólnego deficytu publicznego w 2004 r. o 0,7 punktu procentowego PBK, mimo potwierdzonej poprawy stanu gospodarki, przypisywanej w programie, między innymi, wydatkom związanym z przystąpieniem do UE.

Redukcja deficytu w latach 2004 i 2007 jest ambitnym zamierzeniem i zakłada ponad 4 punkty procentowe PKB. Wiele niebezpieczeństw wiąże się z planowaną strategią konsolidacji. Poza podkreślonym powyżej ryzykiem makroekonomicznym, opóźnienie lub niepełne wprowadzenie przewidywanych środków wydaje się oczywistą możliwością w świetle niepewnej sytuacji politycznej. Planowane przystosowanie jest nie tylko poważnie opóźnione, lecz również jest tylko częściowo spójne z kolejnością ogłoszoną w planie Hausnera. W szczególności przed wyborami, oszczędności wynikłe ze środków już zatwierdzonych przez parlament mogą być wykorzystane na konsumpcję i realizację niektórych obietnic przedwyborczych, a nie na redukcję deficytu, tym bardziej, że plan Hausnera wykazuje wrażliwość na czynniki społeczne, jako że większość oszczędności ma pochodzić ze sfery socjalnej. Instytucje monetarne mogą z kolei zareagować na luźną politykę fiskalną zajęciem bardziej ostrożnego stanowiska polegającego na utrzymywaniu stóp procentowych na stosunkowo wysokim poziomie w celu utrzymania stabilnego środowiska makroekonomicznego. W perspektywie średnioterminowej połączenie dużego deficytu i wysokich stóp procentowych może być szkodliwe dla wzrostu, gdyż powoduje obniżenie poziomu inwestycji i opóźnia realizację założeń budżetowych. Wskutek niedawnej decyzji Eurostatu dotyczącej planów emerytalnych być może będzie niezbędne zrewidowanie planowanych kwot deficytu w górę o 1,6 punktu procentowego PBK.

Wskaźnik zadłużenia budżetowego wzrósł z 36,7% PBK w 2001 r. do 45,4% w 2003 r. Wskaźnik zadłużenia prawdopodobnie będzie rósł dalej w 2006 r., osiągając poziom 52,7% PKB z końcem 2006 r., zanim spadnie do 52,3% PKB w 2007 r. Prognozy Komisji z wiosny 2004 r. wskazują na podobny stały wzrost wskaźnika zadłużenia do roku 2005 r. Klasyfikacja otwartych funduszy emerytalnych poza ogólnym sektorem rządowym prowadziłaby do dalszego wzrostu kwoty zadłużenia o około 4,5 punktu procentowego. Zgodnie z tym scenariuszem wskaźnik zadłużenia kształtowałby się poniżej wartości referencyjnej 60% PKB w okresie objętym programem. Planowane spowolnienie i ostatecznie odwrócenie wzrostu wskaźnika zadłużenia odzwierciedlałoby połączony skutek poprawienia sald podstawowych oraz przyspieszenie nominalnego wzrostu dywidendy, częściowo równoważąc trwałe działanie poprawki stosunku zapasów do obrotu na zwiększenie zadłużenia netto. Jest ono także uwarunkowane znacznymi dochodami z prywatyzacji. Program zakłada także, że wpływy z prywatyzacji w latach 2004-06 wyniosą średnio około 0,8% PKB w skali roku, tj. dwukrotnie przekroczą poziom osiągnięty w 2003 r. Założenie to wygląda na optymistyczne, nawet jeśli uwzględnimy doświadczenie z ostatnich trzech lat, kiedy to wpływy z prywatyzacji okazały się znacząco niższe od planowanych.

Program przedstawia środki przewidziane w planie Hausnera w celu ograniczenia wydatków na cele socjalne i poprawy zarządzania wydatkami publicznymi. Proponowane reformy są ambitne, a jeśli zostaną w pełni wprowadzone, będą stanowiły istotny krok na drodze do rozwiązania problemów fiskalnych Polski. Droga przystosowania opisana w programie opiera się w dużym stopniu na wprowadzeniu planowanej reformy ochrony społecznej. W szczególności powstaną istotne oszczędności wskutek reformy dwóch najważniejszych systemów świadczeń w Polsce, systemu rent dla niepełnosprawnych i specjalnego systemu świadczeń socjalnych dla rolników. Ponadto przewidywana zmiana lub eliminacja systemów automatycznej indeksacji świadczeń społecznych przyczyniłaby się do zmniejszenia napięć w sferze wydatków. Poza ich oddziaływaniem budżetowym reformy te będą stanowiły podwaliny na drodze do zmniejszenia dużego obciążenia podatkami kosztów pracy, które jest główną przeszkodą na drodze do tworzenia nowych stanowisk pracy i zniechęca do uczestniczenia w rynku pracy.

Polska stoi w obliczu utraty równowagi budżetowej w świetle realizacji przewidywanych kosztów starzejącej się populacji. Zapewnienie wystarczającej nadwyżki podstawowej w okresie średnioterminowym wraz z wprowadzeniem środków mających na celu powstrzymanie deficytu systemu emerytalnego i ograniczenie podejmowania zobowiązań przez przedsiębiorstwa państwowe oraz system opieki zdrowotnej ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia stabilnej podstawy dla finansów publicznych.

Tabela: Porównanie najważniejszych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

>TABELPOSITION>

W oparciu o to oszacowanie Komisja przyjęła załączone zalecenie dla opinii Rady dotyczące programu konwergencji Polski i przekazuje je Radzie.

Zalecenie dla OPINII RADY wydane zgodnie z art. 9 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie programu konwergencji Polski, 2004-2007

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych [5], a w szczególności jego art. 9 ust. 3,

[5] Dz.U. L 209 z 2.8.1997 r., str. 1. Dokumenty wymienione w niniejszym tekście można znaleźć na stronie: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

uwzględniając zalecenie Komisji,

po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ OPINIĘ:

W dniu [5 lipca 2004 r.] Rada przeanalizowała program konwergencji Polski, obejmujący lata 2004-2007. Program jest tylko częściowo zgodny z wymaganymi dotyczącymi danych zmienionego ,kodeksu postępowania w sprawie treści i formatu programów stabilności i konwergencji" i standardami ESA 95.

Celem strategii budżetowej leżącej u podstaw programu jest zmniejszenie ogólnego deficytu publicznego poniżej 3% PKB do roku 2007 (z następującymi pośrednimi wartościami docelowymi: 5,7% PKB w 2004 r., 4,2% PKB w 2005 r., 3,3% w 2006 r. i 1,5% w 2007 r.) i utrzymanie wskaźnika zadłużenia poniżej 60% PKB. W tym celu program obejmuje wszechstronny zestaw środków (tzw. plan Hausnera) przyjęty przez rząd w styczniu 2004 r., który, jeśli zostanie w pełni wprowadzony, zapewni kumulatywną poprawę deficytu o 5,3% PKB z dodatkowymi przychodami i oszczędnościami wydatków w okresie 2005-2007 rzędu 3,3% PKB w sferze socjalnej i 2,0% PKB w sferze administracji publicznej i przedsiębiorstw państwowych). Uzyskanie docelowego deficytu jest także uwarunkowane przewidywanym wysokim wzrostem w całym okresie obowiązywania programu.

W oparciu o aktualnie dostępne informacje można stwierdzić, że scenariusz makroekonomiczny leżący u podstaw programu wydaje się odzwierciedlać raczej korzystne założenia dotyczące wzrostu. Jeśli prognoza wzrostu rzędu 5,0% w 2004 r. i 2005 r. okaże się realna i nawet może być przekroczona w 2004 r., ewolucja wzrostu w skali średnioterminowej przewidywana w programie tzn. przyspieszenie wzrostu PKB do 5,6% w latach 2006 i 2007, odzwierciedla nieco optymistyczne założenia dotyczące zarówno konsumpcji prywatnej, jak i wydatków na inwestycje. W związku z tym, pełne wprowadzenie planu Hausnera i związane z tym rozproszenie niepewności fiskalnych mają podstawowe znaczenie dla wzmocnienia wzrostu. Prognoza dla inflacji wydaje się realistyczna.

Program zakłada zmniejszenie deficytu poniżej wartości referencyjnej 3% PKB w roku 2007. Założenia docelowe programu stwarzają kilka zagrożeń. Poza ryzykami makroekonomicznymi wymienionymi powyżej, brak informacji na temat przewidywanych środków i niepewności dotyczącej ich wprowadzenia, tymczasem planowane zmiany są nie tylko poważnie opóźnione, lecz także tylko częściowo zgodne z poprawkami ogłoszonymi w planie Hausnera. I wreszcie, wskutek niedawnej decyzji dotyczącej klasyfikacji otwartych funduszy emerytalnych, przewidywane kwoty dla deficytu muszą zostać skorygowane w górę o 1,6 procent PKB. Pozycja budżetowa w programie może zatem nie być wystarczająca by zmniejszyć deficyt poniżej 3% PKB w okresie realizacji programu.

Program zakłada, że wskaźnik zadłużenia wzrośnie o 7 punktów procentowych PKB w latach 2004-2007, i wzrost ten zostanie zatrzymany dopiero w ostatnim roku programu. Ewolucja wskaźnika zadłużenia będzie prawdopodobnie mniej korzystna niż przewidywana, jeśli uwzględnić zagrożenia związane z wymienionymi powyżej skutkami deficytu i pewnymi niejasnościami zagadnieniami dotyczącymi planowanych przychodów z prywatyzacji.

Polska stoi w obliczu zagrożenia brakiem równowagi budżetowej, jeśli chodzi o pokrycie przewidywanych kosztów starzejącej się populacji. Choć reforma emerytalna sięgająca roku 1999 i ustanawiająca progresywny emerytalny system trójfilarowy - ze zmianami parametrów w filarze finansującym wypłatę bieżących emerytur, tj. ograniczającymi możliwość wcześniejszego przechodzenia na emeryturę - zmniejszyła zagrożenie długofalową utratą równowagi budżetowej, nie usunęła ich jednak całkowicie. Zapewnienie wystarczającej nadwyżki podstawowej w okresie średnioterminowym wraz z wprowadzeniem środków mających na celu powstrzymanie deficytu systemu emerytalnego i ograniczenie podejmowania zobowiązań przez przedsiębiorstwa państwowe oraz system opieki zdrowotnej ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia stabilnej podstawy dla finansów publicznych.

* * *

W dniu [5 lipca 2004 r.], w oparciu o zalecenia Komisji, Rada stwierdziła istnienie nadmiernego deficytu w Polsce zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu i zaleciła Polsce, zgodnie z art. 104 ust. 7, jego likwidację, udzielając w ten sposób doradztwa w zakresie polityki.

Najważniejsze prognozy programu konwergencji dla Polski

>TABELPOSITION>