na temat przeglądu wdrożenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 122/2009 z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie dobrowolnego udziału organizacji w systemie ekozarządzania i audytu we Wspólnocie (EMAS) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 66/2010 z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie oznakowania ekologicznego UE

Niemniej jednak kontrola sprawności pozwoliła na dokonanie oceny funkcjonowania i skuteczności programów i pozwoliła wyciągnąć wnioski na temat tego, co działa dobrze, a co źle.

W 2013 r. Komisja zobowiązała się do przeprowadzenia kontroli sprawności rozporządzeń w sprawie oznakowania ekologicznego UE i EMAS. Zgodnie z wytycznymi Komisji dotyczącymi lepszego stanowienia prawa w ramach kontroli sprawności przeanalizowano oba programy pod względem ich adekwatności, efektywności, skuteczności, spójności i wartości dodanej UE. Zwrócono również szczególną uwagę na to, w jaki sposób rozporządzenia przynoszą zamierzone korzyści – obywatelom, przedsiębiorstwom i społeczeństwu.

EMAS i oznakowanie ekologiczne przyczyniają się do realizacji nie tylko celów środowiskowych, lecz również celów gospodarczych. Przykładowo przedsiębiorstwa, w tym MŚP, uczestniczące w systemie EMAS mogą poprawić swoją konkurencyjność i wyniki finansowe przez bardziej efektywne gospodarowanie zasobami. Jeżeli EMAS i oznakowanie ekologiczne będą powszechnie stosowane i właściwie wdrożone, mogą one stać się prawdziwym czynnikiem innowacji i zmiany rynkowej.

EMAS oraz oznakowanie ekologiczne UE to integralne elementy ram polityki produktowej przedstawionej w komunikacie z 2008 r. dotyczącym planu działania na rzecz zrównoważonej konsumpcji i produkcji oraz zrównoważonej polityki przemysłowej. W międzyczasie w 7. unijnym programie działań w zakresie środowiska wskazano na potrzebę ram politycznych, które będą odpowiednim sygnałem dla producentów i konsumentów, skłaniając ich do oszczędzania zasobów i wspierania gospodarki o obiegu zamkniętym; z kolei w komunikacie w sprawie planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym wskazano na potrzebę wsparcia wysiłków w zakresie produkcji i konsumpcji, aby umożliwić przejście na gospodarkę o obiegu zamkniętym – elementem tych działań ma być lepsze wykorzystanie systemu EMAS i oznakowania ekologicznego UE. Równocześnie rozporządzenia są ważnym elementem realizacji programu ONZ do roku 2030 i jego 17 celów zrównoważonego rozwoju, a w szczególności celu 12. przewidującego propagowanie zrównoważonych wzorców konsumpcji i produkcji.

Art. 47 rozporządzenia (WE) nr 1221/2009 w sprawie dobrowolnego udziału organizacji w systemie ekozarządzania i audytu we Wspólnocie (EMAS) (rozporządzenie EMAS) nakłada na Komisję obowiązek przedłożenia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania zawierającego informacje na temat działań i środków wprowadzonych na podstawie rozdziału VIII oraz informacje otrzymane od państw członkowskich zgodnie z art. 41. Art. 50 rozporządzenia zobowiązuje Komisję do dokonania przeglądu EMAS w świetle doświadczenia zdobytego podczas jego stosowania oraz zmian na poziomie międzynarodowym. Bierze się w nim pod uwagę sprawozdania przekazywane Parlamentowi Europejskiemu i Radzie zgodnie z art. 47.

•przyczynianie się do zmniejszenia oddziaływania środowiskowego konsumpcji i produkcji (cel ogólny)

•przyczynianie się do promowania ciągłej poprawy efektywności środowiskowej organizacji i promowania produktów o ograniczonym oddziaływaniu na środowisko (cele szczegółowe) poprzez kryteria oznakowania ekologicznego UE oraz ulepszenia środowiskowe wprowadzane w organizacjach EMAS (cel operacyjny)

Realizacja tego celu jest jednak:

•znacznie ograniczona w związku z niskim upowszechnieniem systemu EMAS i oznakowania ekologicznego UE przez producentów i organizacje (cel operacyjny) w dużym stopniu ze względu na niską świadomość zewnętrznych podmiotów (partnerów biznesowych, konsumentów, ale również organów publicznych) na temat programów, co z kolei prowadzi do małych korzyści rynkowych i administracyjnych/regulacyjnych wynikających z uczestnictwa, a także ze względu na kryteria uczestnictwa, które w niektórych przypadkach mogą być trudne do spełnienia przez przemysł UE;

•ograniczona wobec ogólnego wymiaru wyzwań w zakresie zmniejszania łącznego negatywnego wpływu konsumpcji i produkcji na środowisko.



Pomimo tych ograniczeń rozporządzenia pozostają adekwatnym elementem pakietu reakcji politycznej UE na coraz większe potrzeby zmian w modelach konsumpcji i produkcji, co odzwierciedlono w obecnych strategicznych celach politycznych, w tym w strategii Europa 2020, planie działania na rzecz zasobooszczędnej Europy, 7. programie działań w zakresie środowiska oraz w planie działań UE na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym. EMAS i oznakowanie ekologiczne UE (wraz z ekologicznymi zamówieniami publicznymi) to wyjątkowe instrumenty wśród narzędzi politycznych UE – mają one wpływ na środowisko w całym cyklu życia produktów, również w zakresie skutków konsumpcji europejskiej w krajach spoza UE, gdzie często wytwarza się produkty i materiały importowane do UE. W przypadku EMAS pojawia się również pytanie na temat jego znaczenia w przyszłości – w normie ISO 14001, zmienionej w 2015 r., przyjmuje się coraz więcej jego głównych elementów, ale jeszcze nie wszystkie.

Rozporządzenia są częściowo skuteczne, ponieważ zapewniają one:

•poprawę efektywności środowiskowej produktów z oznakowaniem ekologicznym UE. Nie można jednak zweryfikować ilościowego kryterium doskonałości środowiskowej (najlepsze 10-20 % produktów na rynku pod względem efektywności środowiskowej) ze względu na brak ustalonej metody porównania oraz brak szczegółowych danych. W niektórych przypadkach, gdy okres ważności kryteriów oznakowania ekologicznego UE jest przedłużany bez wnikliwej analizy zmian sytuacji na rynku, może się również okazać, że oznakowanie ekologiczne UE przestało odpowiadać doskonałości środowiskowej;

•poprawę efektywności środowiskowej w zakresie większości najważniejszych wskaźników organizacji z certyfikatem EMAS (energia, woda, emisje CO2). Jeśli chodzi o najważniejsze wskaźniki w dziedzinie odpadów i materiałów, obraz jest mieszany: ponad 75 % przedsiębiorstw zarejestrowanych w EMAS z jednej strony osiąga pozytywne wyniki w zakresie odpadów i materiałów, jednak z drugiej strony notowane są negatywne średnie wyniki obliczane na podstawie próby zgłoszeń najważniejszych wskaźników. Z badań wynika, że EMAS ogólnie rzecz biorąc przynosi lepsze wyniki w zakresie efektywności środowiskowej w porównaniu z normą ISO 14001.

Niemniej jednak ogólna skuteczność instrumentów pozostaje ograniczona ze względu na małe upowszechnienie:

•Poziom upowszechnienia systemu EMAS i oznakowania ekologicznego UE nie jest wystarczający, aby możliwe było osiągnięcie istotnych zmian w ogólnych modelach konsumpcji i produkcji i związanych z tym istotnych korzyści środowiskowych – nadal o uczestnictwie w programach decydują same przedsiębiorstwa i organizacje. Powyższe ograniczenia obu rozporządzeń mogą być związane z brakiem świadomości i uznania na rynku; braku uznania w ramach polityki publicznej; oraz kosztów zapewnienia zgodności z przepisami i weryfikacji.

W przypadku oznakowania ekologicznego UE ograniczenia wynikają z: braku działań promocyjnych na wszystkich szczeblach, w tym Komisji, państw członkowskich i (dobrowolnie) przedsiębiorstw; dużej liczby i surowości wymogów w zakresie spełniania kryteriów; trudności związanych z przestrzeganiem art. 6 ust. 6, w którym zakazuje się stosowania substancji niebezpiecznych. Występują również znaczne różnice pod względem upowszechnienia dla różnych rodzajów produktów – w przypadku szeregu grup produktów oznakowanie nie jest używane (lub bardzo rzadko), co świadczy z jednej strony o barierach dla niektórych szczególnych grup produktów, a z drugiej strony o braku strategicznego podejścia podczas wyboru, w odniesieniu do których grup należy opracować lub zmienić kryteria.

W przypadku systemu EMAS dodatkowe bariery to: brak integracji z polityką publiczną w formie zachęt i zwolnień z innych wymogów regulacyjnych („zwolnienia regulacyjne”); brak działań promocyjnych, na wszystkich szczeblach; istnienie uznanego na całym świecie i mniej wymagającego (pod względem sprawozdawczości i walidacji) systemu zarządzania środowiskowego (norma ISO 14001), który jest liderem rynku.

Skuteczność obu programów jest różna w różnych państwach członkowskich – w niektórych brak jest uczestników lub jest ich bardzo mało, podczas gdy inne osiągają dobre rezultaty – w Niemczech i w Hiszpanii zarejestrowano odpowiednio 1882 i 1289 obiektów EMAS, a licencji oznakowania ekologicznego UE zarejestrowano 555 we Francji i 359 we Włoszech. Różnice te można wyjaśnić głównie poziomem środków zainwestowanych przez państwa członkowskie; zależą one również od tego, czy podejmowane są inicjatywy służące włączeniu omawianych instrumentów do szerszego zestawu środków polityki ochrony środowiska. Przykładowo powiązanie systemu EMAS z przepisami dotyczącymi kontroli środowiskowych mogłoby stanowić zachętę do przyjęcia EMAS i uzyskania „zwolnienia regulacyjnego”; podobnie zachętą do stosowania oznakowania ekologicznego mogłoby być powiązanie go z ekologicznymi zamówieniami publicznymi.

Na podstawie ograniczonych obecnie danych na temat kosztów i korzyści trudno jest odpowiedzieć na pytanie dotyczące efektywności. Istnieją pewne dowody łączące przeprowadzone inwestycje (koszty) i osiągnięte wyniki; ponadto koszty funkcjonowania programu są zasadniczo względnie niskie.

•Szacunkowo średni roczny koszt zarządzania dla Komisji Europejskiej (bez uwzględnienia kosztu personelu) wynosi 500 000 EUR w przypadku EMAS i 1 100 000 EUR w przypadku oznakowania ekologicznego UE. Koszty te obejmują system składający się z 33 grup produktów, 2 000 licencji i 44 000 produktów w przypadku oznakowania ekologicznego UE oraz 4 000 organizacji i 7 500 obiektów w przypadku EMAS.

•Znaczne różnice we wdrażaniu programów na poziomie państw członkowskich świadczą o różnych ocenach stosunku kosztów do korzyści. Ze względu na ich dobrowolny charakter, nie można uznać, że programy nakładają nieproporcjonalne obciążenia na państwa członkowskie lub na przedsiębiorstwa i organizacje – inwestują one w udział w programie tylko w takim zakresie, w jakim uważają to za korzystne. Niemniej jednak niski poziom inwestycji prowadzi również do ograniczonego upowszechnienia i ograniczonych skutków.

•W przypadku niektórych organizacji zarejestrowanych w EMAS – zwłaszcza tych zajmujących się produkcją energii – środki efektywności energetycznej mogą skutkować znacznymi oszczędnościami (zgodnie z badaniem oceniającym kwota oszczędności wynosi około 1,3 mld EUR dla wszystkich organizacji zarejestrowanych w EMAS w ciągu dwóch lat).

Efektywność jest jednak obniżona:

•jeżeli koszty przestrzegania przepisów i weryfikacji dla poszczególnych przedsiębiorstw i organizacji przewyższają korzyści; zmniejsza to wartość dla producentów i organizacji i zniechęca ich do udziału w programach. Dotyczy to zwłaszcza małych podmiotów. Słabe upowszechnienie systemu EMAS w porównaniu z normą ISO 14001 jest również dowodem, że organizacje inaczej postrzegają stosunek kosztów do korzyści w tych dwóch programach;