UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

W rozporządzeniu (EWG) nr 95/93 („rozporządzenie w sprawie przydzielania czasu na start lub lądowanie”) określono zasady przydzielania czasu na start lub lądowanie w unijnych portach lotniczych. W art. 10 tego rozporządzenia ustanowiono zasadę „wykorzystaj lub strać”, zgodnie z którą przewoźnicy lotniczy muszą wykorzystać co najmniej 80 % przydziałów czasu na start lub lądowanie w przydzielonych seriach czasów na start lub lądowanie w danym regularnym okresie (letnim lub zimowym), aby zachować swoje uprawnienia do tych samych serii czasów na start lub lądowanie w kolejnym równoważnym regularnym okresie (tj. prawa nabyte lub historyczne).

Pandemia COVID-19 spowodowała nagły i bezprecedensowy spadek popytu ze strony pasażerów (najniższe wartości osiągnięto w kwietniu 2020 r. przy spadku o 89 % w stosunku do tych samych tygodni w 2019 r.). Ponieważ linie lotnicze nie mogły już dłużej przestrzegać standardowej zasady „wykorzystaj lub strać” bez ryzyka poniesienia znacznych strat finansowych lub wyrządzenia szkód dla środowiska, UE dwukrotnie zmieniła rozporządzenie w sprawie przydzielania czasu na start lub lądowanie, aby dostosować tę zasadę. W zmienionym rozporządzeniu przekazano również Komisji Europejskiej uprawnienia do przedłużenia obowiązywania złagodzenia zasad wykorzystywania czasów na start lub lądowanie oraz dostosowania progu wykorzystania, gdyby zmniejszenie ruchu lotniczego spowodowane przez pandemię COVID-19 utrzymywało się i zachodziłoby prawdopodobieństwo, że będzie się utrzymywać. Komisja skorzystała z tego uprawnienia trzykrotnie. Obecne przepisy łagodzące zasady wykorzystywania czasów na start lub lądowanie wygasną w dniu 29 października 2022 r. Uprawnienia przekazane Komisji wygasły w dniu 21 lutego 2022 r., a zatem Komisja nie może przedłużyć obowiązywania unijnego złagodzenia zasad wykorzystywania czasów na start lub lądowanie poza letni regularny okres w 2022 r.

Zasadę „wykorzystaj lub strać” w pełni zawieszono w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 27 marca 2021 r. (tj. całkowicie odstąpiono od tej zasady). Biorąc pod uwagę późniejsze ożywienie popytu na ruch lotniczy związane z kampanią szczepień i wprowadzeniem unijnego cyfrowego zaświadczenia COVID, UE przyjęła podejście, zgodnie z którym złagodzenie zasad wykorzystywania czasów na start lub lądowanie powinno być ukierunkowane na to, co konieczne, oraz zrównoważone poprzez wprowadzenie pewnych aspektów sprzyjających konkurencji. Ze względu na swój charakter złagodzenie zasad wykorzystywania czasów na start lub lądowanie skutkuje przyznaniem pewnej korzyści zasiedziałym liniom lotniczym ze szkodą dla nowych podmiotów, które potencjalnie mogłyby świadczyć usługi przewozów lotniczych, ale nie mają dostępu do przepustowości portu lotniczego. Aby zmniejszyć ryzyko wystąpienia skutków antykonkurencyjnych, wskaźnik wykorzystania czasów na start lub lądowanie stopniowo podniesiono z 0 % do 64 % (w przypadku letniego regularnego okresu w 2022 r.). Kiedy wskaźnik wykorzystania czasów na start lub lądowanie podniesiono powyżej 0 %, w ramach dodatkowego zabezpieczenia wprowadzono szereg nowych wyjątków dotyczących uzasadnionego niewykorzystania czasów na start lub lądowanie. Wyjątki te stanowią dodatkowe ułatwienie w szczególnych przypadkach, gdy linia lotnicza nie może wykonać lotu z powodu środków nałożonych przez organy publiczne w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się COVID-19 (na przykład zakazu lotów lub lockdownu na którymkolwiek końcu trasy).

Wprowadzono również inne zasady mające na celu maksymalizację efektywnego i sprzyjającego konkurencji wykorzystania przepustowości portów lotniczych (np. trzytygodniowy termin oddawania przydziałów czasu na start lub lądowanie, których nie zamierza się wykorzystać, pierwszeństwo dla użytkowników przydziałów czasu na start lub lądowanie przyznawanych na zasadzie ad hoc w określonych okolicznościach itp.). Zasady te mają na celu maksymalizację korzyści dla jak największej liczby użytkowników oraz umożliwienie pasażerom czerpania korzyści z konkurencyjnego rynku lotniczego i jakości sieci połączeń.

Obecny poziom natężenia ruchu lotniczego w państwach należących do Eurocontrol odpowiada około 86 % poziomu odnotowanego w tym samym okresie w 2019 r. Dane Eurocontrol pokazują również, że ruch w kierunku innych kontynentów odbudowuje się w podobnym tempie. Ruch lotniczy na trasach do Ameryki Północnej jest o zaledwie 8 % niższy od poziomu z 2019 r., a do Afryki o 37 % niższy od poziomu z 2019 r. (przy czym spadek ruchu w kierunku państw Afryki Północnej jest mniejszy). Ruch lotniczy na trasach do Ameryki Południowej jest o 20 % niższy od poziomu z 2019 r., a na trasach w kierunku Bliskiego Wschodu o 8 % niższy od poziomu z 2019 r. Rynkiem pozostającym najbardziej w tyle są połączenia lotnicze między UE a Azją, w przypadku których ruch kształtuje się na poziomie 65 % wartości z 2019 r. Wynika to z utrzymujących się ograniczeń związanych z podróżą, szczególnie w Chinach, spowodowanych COVID-19 (przydziały czasu na start lub lądowanie na trasach, których dotyczy ten problem, są chronione przez wyjątki dotyczące uzasadnionego niewykorzystania czasów na start lub lądowanie), a także faktem, że wielu przewoźników musi omijać rosyjską przestrzeń powietrzną, aby dotrzeć do państw azjatyckich. Powoduje to znaczne wydłużenie czasu trwania lotu na trasach, których dotyczy ten problem, i wymaga od linii lotniczych zmniejszenia częstotliwości lotów.

W prognozie ruchu Eurocontrol (scenariusz bazowy, obecnie osiągnięto wartości wyższe, niż zakładano) założono, że na początku zimowego regularnego okresu 2022/2023 ruch będzie wynosił 90 %. Z tej samej prognozy wynika, że ruch lotniczy na koniec 2022 r. wyniesie 92 % (scenariusz bazowy), 96 % (scenariusz optymistyczny) lub 83 % (scenariusz pesymistyczny). W czerwcu 2022 r. ruch lotniczy w okresie od początku roku do danego dnia kształtował się na poziomie 75 % wartości z 2019 r. i wykazywał tendencję wzrostową. W maju 2022 r. Międzynarodowa Rada Portów Lotniczych w Europie skorygowała w górę swoją prognozę dotyczącą liczby pasażerów: przewidywana uprzednio utrata ruchu pasażerskiego wynosząca -32 % w skali roku wynosi obecnie -22 %. W analizie opublikowanej w maju 2022 r. CAPA – Centre for Aviation (Centrum Lotnictwa, które przeprowadza badania rynkowe) przewiduje, że oferowana zdolność przewozowa może osiągnąć poziom z 2019 r. w III kwartale 2022 r. Chociaż liczba pasażerów nadal nie dorównuje zdolności przewozowej, różnica między oferowaną zdolnością przewozową a liczbą pasażerów maleje. Biorąc pod uwagę tę znaczną poprawę sytuacji w zakresie ruchu lotniczego, proponuje się nie zmieniać standardowego wskaźnika wykorzystania wynoszącego 80 %, począwszy od zimowego regularnego okresu 2022/2023.

Doświadczenia zdobyte podczas pandemii pokazały, że sytuacja epidemiologiczna związana z COVID-19 jest niestabilna i nieprzewidywalna. Niektóre organy ds. zdrowia publicznego ostrzegały już, że przypadki COVID-19 mogą ponownie się nasilić w sezonie jesiennym i zimowym na półkuli północnej. Nie da się przewidzieć wpływu potencjalnych nowych wariantów lub większej liczby przypadków na zdolność pasażerów do podróżowania. Ponadto rosyjska agresja wojskowa na Ukrainę może nadal stanowić czynnik zakłócający.

W celu złagodzenia potencjalnych negatywnych skutków dla poziomów natężenia ruchu lotniczego w przypadku urzeczywistnienia się tych scenariuszy ważne jest, aby ramy prawne przydziału czasu na start lub lądowanie były wystarczająco odporne, aby umożliwić proporcjonalne, sprzyjające konkurencji i szybkie złagodzenie zasad wykorzystywania czasów na start lub lądowanie. W związku z tym proponuje się przekazanie Komisji na czas określony uprawnień do dostosowywania w razie potrzeby wskaźnika wykorzystania czasów na start lub lądowanie, jeżeli ruch lotniczy będzie się stale utrzymywał poniżej określonego progu ze względu na COVID-19 lub bezpośrednie skutki rosyjskiej agresji wojskowej.

Ponadto linie lotnicze powinny nadal korzystać z wyjątków dotyczących uzasadnionego niewykorzystania czasów na start lub lądowanie, w przypadku gdy organy publiczne nałożą środki sanitarne ograniczające podróże lotnicze lub poważnie utrudniające pasażerom podróżowanie. Proponuje się również rozszerzenie wyjątku na środki wprowadzane w odpowiedzi na wszystkie sytuacje epidemiologiczne (nieograniczające się do COVID-19), klęski żywiołowe i niepokoje polityczne, które mają wpływ na porty lotnicze. Proponowane rozszerzenie wyjątków dotyczących uzasadnionego niewykorzystania czasów na start lub lądowanie spotkało się z szerokim poparciem wszystkich kategorii zainteresowanych stron (szczegóły opisano poniżej).

Chociaż wdrożenie rozporządzenia w sprawie przydzielania czasu na start lub lądowanie leży w gestii koordynatorów przydziałów czasu na start lub lądowanie, doświadczenie pokazało, że konieczna jest ściślejsza współpraca między koordynatorami, aby podtrzymać cele rozporządzenia w sprawie przydzielania czasu na start lub lądowanie, zapewnić spójne stosowanie przepisów UE w podobnych sytuacjach oraz utrzymać równe warunki działania. W związku z tym proponuje się wzmocnienie roli Europejskiego Stowarzyszenia Koordynatorów Portów Lotniczych w zakresie wydawania wytycznych. Dla linii lotniczych bardzo ważna jest przejrzystość w stosowaniu wyjątków dotyczących uzasadnionego niewykorzystania czasów na start lub lądowanie, dlatego koordynatorzy powinni publikować informacje o tym, do których miejsc docelowych mają zastosowanie przedmiotowe wyjątki. Ponadto w przypadku gdy koordynator stosuje wyjątek w odniesieniu do przydziałów czasu na start lub lądowanie na jednym końcu trasy, koordynator na drugim końcu trasy powinien się zastanowić, czy nie należy również go zastosować, pod warunkiem że nie będzie to nadmiernie szkodliwe dla działalności portu lotniczego lub dla sprawiedliwego dostępu do ograniczonej przepustowości portu lotniczego bądź dla obu tych kwestii. Co więcej, proponuje się, aby w przypadku gdy większość ludności UE będzie dotknięta środkami poważnie utrudniającymi podróże lotnicze, wszyscy koordynatorzy przydziałów czasu na start lub lądowanie mogli przyznawać wyjątki dotyczące uzasadnionego niewykorzystania czasów na start lub lądowanie w odniesieniu do wszystkich przydziałów czasu na start lub lądowanie.

W trakcie regularnych kontaktów z zainteresowanymi stronami Komisja dowiedziała się o potrzebie zajęcia się pewnymi skutkami dla ruchu lotniczego rosyjskiej agresji wojskowej na Ukrainę. Nałożony na przewoźników lotniczych z Unii i innych państw zakaz wlotu w przestrzeń powietrzną Białorusi, Rosji i Ukrainy ma wpływ na regularne połączenia. Konieczność zmiany trasy może wydłużyć znacznie czas trwania lotu, co uniemożliwia zmieszczenie się w pierwotnie przydzielonym czasie na start lub lądowanie. Po pierwsze, Komisja w pełni popiera fakt, że koordynatorzy korzystają z elastyczności przyznanej w art. 8 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przydzielania czasu na start lub lądowanie w celu zmiany terminu przydziałów czasu na start lub lądowanie wykorzystywanych na trasach bezpośrednich objętych zakazem wlotu w rosyjską, białoruską i ukraińską przestrzeń powietrzną. Po drugie, proponuje się wyjaśnienie, że po ponownym otwarciu ukraińskiej przestrzeni powietrznej linie lotnicze, których przydziały czasu na start lub lądowanie na trasach między UE a Ukrainą są chronione na mocy art. 10 ust. 4 lit. a), powinny otrzymać dodatkowy okres dostosowawczy wynoszący 16 tygodni przed ponownym wejściem w życie wymogów dotyczących wykorzystania przydziałów czasu na start lub lądowanie. Po trzecie, aby pomóc w odbudowie Ukrainy i zachęcić linie lotnicze do przywrócenia jakości sieci połączeń między UE a Ukrainą, proponuje się upoważnienie Komisji do przyjmowania aktów delegowanych w celu zmniejszenia wskaźnika wykorzystania czasów na start lub lądowanie na tych konkretnych trasach między portami lotniczymi UE i Ukrainy. Proponuje się wreszcie wyraźne wyjaśnienie, że przewoźnicy lotniczy podlegający środkom ograniczającym przyjętym na podstawie art. 215 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) lub figurujący w unijnym wykazie bezpieczeństwa nie mogą korzystać ze stosowania art. 10 ust. 4 i 4a rozporządzenia w sprawie przydzielania czasu na start lub lądowanie. Należy pozbawić ich przydziałów czasu na start lub lądowanie, aby uniknąć blokowania przepustowości portów lotniczych.

Komisja wystosowała zaproszenie do zgłaszania uwag w okresie od dnia 26 kwietnia do dnia 24 maja 2022 r., zwracając się do zainteresowanych stron o ustosunkowanie się do proponowanej inicjatywy mającej na celu przedłużenie obowiązywania złagodzenia zasad wykorzystywania czasów na start lub lądowanie. Komisja otrzymała łącznie 43 odpowiedzi, z których 29 jest dostępnych publicznie na portalu poświęconym lepszemu stanowieniu prawa .

Wszyscy respondenci popierają przedłużenie obowiązywania złagodzenia zasad wykorzystywania czasów na start lub lądowanie, w szczególności: (i) ciągłą dostępność wyjątków dotyczących uzasadnionego niewykorzystania czasów na start lub lądowanie; (ii) koordynację między koordynatorami przydziałów czasu na start lub lądowanie przy stosowaniu tych wyjątków; oraz (iii) przekazanie Komisji uprawnień do obniżenia wskaźnika wykorzystania (co poparły niemal wszystkie zainteresowane strony). Spośród wszystkich respondentów 5 zainteresowanych stron (3 linie lotnicze i 2 stowarzyszenia, reprezentujące większość portów lotniczych UE) wyraźnie wezwało do przywrócenia 80-procentowego wskaźnika wykorzystania, a 26 wyraźnie wezwało do obniżenia wskaźnika wykorzystania (linie lotnicze zwróciły się głównie o utrzymanie obecnego wskaźnika wykorzystania wynoszącego 64 %). Niektóre zainteresowane strony, głównie państwa członkowskie, nie wskazały żadnego preferowanego wskaźnika wykorzystania, ale poparły wniosek dotyczący upoważnienia Komisji do przyjmowania aktów delegowanych. Ponadto zainteresowane strony wyraziły szerokie poparcie dla postulatu, aby liniom lotniczym, które korzystały z przydziałów czasu na start lub lądowanie przyznawanych na zasadzie ad hoc w okresie złagodzenia zasad wykorzystywania czasów na start lub lądowanie, przyznano priorytetowy dostęp do tych przydziałów, w zależności od dostępnej przepustowości.

Komisja uznaje, że wniosek o utrzymanie niższego wskaźnika wykorzystania wiąże się z niepewnością dotyczącą COVID-19 i rosyjskiej agresji wojskowej na Ukrainę oraz ich skutków gospodarczych. Liczba przypadków COVID-19 może ponownie wzrosnąć w zimowym regularnym okresie, co jest zazwyczaj jednym z czynników decydujących o niższym popycie. Eurocontrol oczekuje jednak, że na początku zimowego regularnego okresu ruch lotniczy osiągnie 90 % poziomu z 2019 r. W związku z tym ogłoszenie niższego wskaźnika wykorzystania na tym etapie nie jest uzasadnione. Komisja uważa, że istnieją wystarczające zabezpieczenia przed nieprzewidzianym niekorzystnym rozwojem sytuacji, a mianowicie możliwość obniżenia wskaźnika wykorzystania poprzez przyjęcie aktów delegowanych w dowolnym momencie (w razie potrzeby z zastosowaniem trybu pilnego) w połączeniu z ciągłą dostępnością wyjątków dotyczących uzasadnionego niewykorzystania czasów na start lub lądowanie. Komisja wielokrotnie stwierdzała również, że ruch lotniczy nie musi powrócić do poziomów natężenia ruchu z 2019 r., aby przywrócone zostały standardowe zasady wykorzystywania przydziałów czasu na start lub lądowanie, ponieważ prawdopodobne jest, że zmienią się preferencje konsumentów, do których rynek będzie musiał się dostosować. Kluczowe jest, aby przepustowość portów lotniczych była wykorzystywana w sposób skuteczny i sprzyjający konkurencji, z korzyścią dla konsumentów i jakości sieci połączeń.

Wiele linii lotniczych opowiedziało się za rozszerzeniem stosowania wyjątków dotyczących uzasadnionego niewykorzystania czasów na start lub lądowanie, na przykład w celu uwzględnienia publicznych zaleceń, w których odradza się podróżowanie, tak aby wyjątki te obejmowały nie tylko bezpośrednio dotknięte trasy, ale również ruch dowozowy, oraz aby obejmowały brak dostępności podstawowych usług obsługi naziemnej lub innych rodzajów działalności niezbędnych do wspierania operacji lotniczych.

Komisja przypomina, że wyjątki dotyczące uzasadnionego niewykorzystania czasów na start lub lądowanie stanowią wyjątek od standardowych zasad i w związku z tym powinny być ograniczone do tego, co jest absolutnie niezbędne, by nie ograniczać nadmiernie konkurencji, co z kolei mogłoby zaszkodzić konsumentom. Zalecenia państwa, w których odradza się podróżowanie, mogą mieć wpływ na gotowość pasażerów do podróżowania; nie stanowią one jednak same w sobie poważnej przeszkody w podróżowaniu, a podróże nadal się odbywają. Jeżeli na drugim końcu trasy obowiązują poważne ograniczenia, takie jak obowiązkowa kwarantanna, lockdown itp., wyjątek ten ma zastosowanie i tym samym zapewnia odpowiednią ochronę.