KOMISJA EUROPEJSKA 
Bruksela, dnia 13.10.2011 
SEK(2011) 1173 wersja ostateczna 
  
DOKUMENT ROBOCZY S ŁUŻB KOMISJI 
STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW 
Towarzysz ący dokumentowi: 
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, 
EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPO ŁECZNEGO I KOMITETU 
REGIONÓW 
Zwiększanie wp ływu unijnej polityki rozwoju - Program dzia łań na rzecz zmian 
{KOM(2011) 637 wersja ostateczna} 
{SEK(2011) 1172 wersja ostateczna}  
 
PL 2   PL 1. OPIS PROBLEMU: na czym dok ładnie polega problem, kt o jest nim najbardziej 
dotknięty i dlaczego konieczna jest interwencja publiczna? 
W obecnej sytuacji globalnej, w kontek ście najwa żniejszych wyzwa ń międzynarodowych1, 
zasadności dyskusji na temat pomocy i nowych okoliczno ści kontekstualnych zarówno na 
poziomie UE (po-lizbo ńskie ramy dzia łań zewnętrznych) jak i mi ędzynarodowym (G20, 
międzynarodowe instytucje fina nsowe, ONZ…), konieczne s ą zmiany w celu „ zwiększenia 
wpływu unijnej polityki w dziedzinie rozwoju ”. Celem jest dostosowanie unijnej polityki 
rozwoju do wyzwa ń nadchodz ącej dekady oraz pomoc krajom pa rtnerskim we wprowadzeniu 
zmian niezb ędnych do przyspieszenia post ępów na drodze do realiz acji celu ograniczenia 
ubóstwa i milenijnych celów rozwoju. 
Wyniki obecnych bada ń2 pokazują, że od 2005 r. – przyj ęcia Deklaracji paryskiej, nast ąpiła 
degradacja globalnych modeli udzielania pomocy. Skuteczno ści i wydajno ści strategii na 
rzecz rozwoju wdra żanych przez UE i pozosta łe podmioty zagra ża wiele problemów. Po 
pierwsze, równolegle do wzrostu oficja lnej pomocy rozwojowej (ODA), zwi ększała się 
fragmentaryzacja pomocy. Istnieje tendencja do udzielenia pomocy na mniejszych odcinkach. 
Równocze śnie przyspieszeniu uleg ła multiplikacja darczy ńców – w uj ęciu globalnym, 
bowiem dzia łają oni w wi ększej ilości krajów, a tak że wewnętrzno-krajowym, bowiem 
działalność obejmuje wi ększą liczbę sektorów. Multiplikacja panuje równie ż na poziomie 
sektorów – w 2007 r. 41% wszystkich sektor ów w krajach beneficjentach otrzymywa ło 
pomoc od ponad trzech darczy ńców z UE. 
Ponadto multiplikacja w relacjach darczy ńcy-kraje partnerskie wymaga sporych wysi łków w 
zakresie koordynacji, których ci ężar ponosz ą przede wszystkim kraje partnerskie, ale tak że 
przedstawiciele darczy ńców w terenie. Powielanie dzia łań innych darczy ńców, w tym pa ństw 
członkowskich, któremu towarzyszy brak koordynacji mo że prowadzi ć do nagłych dziur 
geograficznych / sektorowych (tzw. „aid orphans” – pomini ętych przy rozdziale pomocy) i 
może tworzyć atmosfer ę niepewno ści dla państw partnerskich, a w nich z kolei dla g łównych 
beneficjentów pomocy, którymi bardzo cz ęsto są najsłabsze grupy spo łeczne. 
Długoterminowe koszty braku skuteczno ści pomocy analizowane s ą przez naukowców pod 
względem wpływu na jako ść zarządzania w krajach partnerskich i gospodark ę krajów 
beneficjentów. Takie koszty s ą przede wszystkim podawane w uj ęciu jakościowym cho ć 
zdarzają się przypadki przedstawiania ich w uj ęciu ilościowym w postaci braku wzrostu 
gospodarczego lub wzrostu kosztów  w wyniku braku przewidywalno ści w finansowaniu 
rozwoju3. Długoterminowe koszty zwi ązane z sam ą fragmentaryzacj ą - na przyk ład - 
powodują brak mo żliwości kontroli w ładz rządowych nad projektami, a nawet niemo żność 
otrzymania przegl ądu inwestycji i dzia łań finansowanych za po średnictwem pomocy, brak 
efektywnego planowania, niejednorodno ść geograficzn ą itp4.. 
                                                 
1 Takich jak: kryzys finansowy, zmiana klimatu, dost ęp do energii, brak bezpiecze ństwa żywnościowego, 
presje migracyjne, niestabilno ść krajów, konflikty regionalne i bezpiecze ństwo międzynarodowe, 
pojawianie si ę nowych struktur w ładzy/inwestorów/darczy ńców.  
2 „Trends of In-country Aid Fragmentation and Donor Proliferation: An Analysis of Changes in Aid 
Allocation Patterns between 2005 and 2009”, sprawozdanie grupy zadaniowej OECD ds. podzia łu 
pracy i komplementarno ści, pierwszy projekt – 24 marzec 2011 r. , ostateczna wersja w przygotowaniu. 
3 „Program skuteczno ści pomocy: Korzy ści wynikaj ące z europejskiego podej ścia”  
http://ec.europa.eu/development/icenter/repos itory/AE_Full_Final_Report_20091023.pdf  
4 Tam że. 
 
PL 3   PL 2. ANALIZA ZASADY POMOCNICZO ŚCI: czy dzia łanie UE jest uzasadnione pod 
względem zasady pomocniczo ści (konieczno ść działania i warto ść dodana interwencji 
UE)? 
Zgodnie z traktatem lizbo ńskim polityka rozwoju nale ży do wspólnych obowi ązków Komisji 
i państw członkowskich. Komisja ma tu do odegrania swoj ą rolę, poprzez zwi ększanie 
wpływu udzielanej pomocy, w pe łni uznając przy tym, że inne wymiary, aspekty i podmioty 
(takie jak spójno ść polityki na rzecz rozwoju, zasa dy udzielania pomocy, odpowiedzialno ść 
kraju za w łasny rozwój itp.) wzajemnie si ę uzupełniają i powinny zosta ć uwzględnione ze 
względu na fakt, że oddziaływają one na ogólne efekty unijnej polityki rozwoju. Niezb ędne 
jest zatem dzia łanie UE polegaj ące na wspieraniu koordynacji i spójno ści, wykorzystywanie 
własnych zdolno ści do łączenia us ług i zasobów i do prowadzenia dialogu z krajami 
partnerskimi, jako że działanie samych pa ństw członkowskich nie mo że w wystarczaj ący 
sposób wype łniać tych funkcji.  Skoordynowane dzia łanie UE jako ca łości ma zatem warto ść 
dodaną, która pod wzgl ędem strategicznym i finansowym przewy ższa łączną wartość 
indywidualnych dzia łań 27 państw członkowskich i Komisji5. W badaniu z 2009 r6. 
oszacowano, że potencjalne korzy ści europejskiego podej ścia do skuteczno ści pomocy 
wyniosłyby od 3 do 6 mld EUR rocznie. 
Publiczne konsultacje w sprawie zielonej ksi ęgi unaoczni ły, że Komisja powinna 
skoncentrowa ć pomoc, jak ą zarządza na w ęższej grupie sektorów i obszarów; nale ży 
podejmowa ć bardziej strategiczne decyzje ni ż w przesz łości, uwzgl ędniając przewag ę 
konkurencyjn ą UE i potencja ł wywierania znacznego wp ływu. Komisja mo że równie ż 
odegrać wiodącą rolę, zapoczątkowując i koordynuj ąc skuteczniejszy podzia ł pracy mi ędzy 
UE a państwami cz łonkowskimi. 
W celu maksymalizacji warto ści dodanej, specjalizacja i lepszy podzia ł pracy mog łyby 
zapewnić większą skuteczno ść, korzyści skali i ni ższe koszty transakcji, a korzy ści osiągnięte 
dzięki tym dzia łaniom mog łyby zosta ć wykorzystane do dalszego wzmocnienia dost ępnych 
zasobów finansowych i rozwoju zdolno ści negocjacyjnych i si ły przetargowej, gwarantuj ąc 
tym samym, że UE znajduje si ę w najlepszej pozycji, aby odegra ć przewodni ą rolę na 
poziomie światowym. 
3. CELE DZIA ŁANIA UE: jakie s ą główne cele polityki? 
Zgodnie z Traktatem g łównym celem polityki rozwoju UE i dzia łań w tej dziedzinie jest 
ograniczenie ubóstwa w kontek ście zrównowa żonego rozwoju. Konkretnymi, uznanymi na 
szczeblu mi ędzynarodowym celami w tym zakresie s ą milenijne cele rozwoju (MCR). 
Główna konferencja mi ędzynarodowa7, jaka odby ła się we wrze śniu 2010 r. unaoczni ła, jak 
dalecy jeste śmy od realizacji MCR, na 5 lat przed wyznaczonym terminem; szczególnie 
niepokojący jest brak post ępów w niektórych kraj ach i regionach (zw łaszcza w Afryce 
                                                 
5 Jak wskazano powy żej, zob. odniesienie do badania z pa ździernika 2009 r. nt. programu skuteczno ści 
pomocy – korzy ści wynikaj ące z europejskiego podej ścia  
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/AE_Full_Final_Report_20091023.pdf . 
6 „Program skuteczno ści pomocy: Korzy ści wynikaj ące z europejskiego podej ścia”, HTPSE Limited, 
październik 2009 r.,   
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/AE_Full_Final_Report_20091023.pdf   
7 Posiedzenie plenarne ONZ na wysokim szczeblu na  temat milenijnych celów rozwoju, Nowy Jork.  
 
PL 4   PL subsaharyjskiej) i w przypadku niektórych konkretnych celów (zw łaszcza dotycz ących 
zdrowia dzieci i matek). 
Zważywszy na zakres dzia łań niezbędnych do osi ągnięcia MCR do 2015 r. UE powinna 
szybko zwi ększyć wpływ udzielanej pomocy na ogranic zenie ubóstwa. Po 2015 r. UE 
powinna w dalszym ci ągu wspiera ć globalne starania, a ż do całkowitej eliminacji ubóstwa. 
Celem proponowanego programu dzia łań na rzecz zmian jest w zwi ązku z tym zapewnienie, 
aby każde euro wydatkowane w ramach un ijnej pomocy na rzecz rozwoju mia ło jak 
największy wp ływ na ograniczanie ubóstwa w krajach rozwijaj ących się, w celu 
maksymalizacji wk ładu UE w realizacj ę MCR i bardziej d ługoterminowego celu eliminacji 
ubóstwa. 
Zakłada się, że wpływ na ograniczenie ubóstwa mo że zostać zwiększony dzi ęki geograficznej 
i sektorowej koncentracji pomocy unijnej na mniejszej ilo ści krajów i dziedzin, zamiast 
zbytniego rozproszenia ma łych kwot pomocy po ca łym globie. W ten sposób Komisja 
pozostanie globalnym aktorem w kwes tiach rozwoju, podc zas gdy jako darczy ńca 
skoncentruje swoj ą pomoc na tych sektorach i kraj ach, w przypadku których efekty b ędą 
największe. 
Wsparciem dla tych stara ń jest program dzia łań w ramach spójno ści polityki na rzecz 
rozwoju, który równie ż przyczynia si ę do poprawy faktycznych wyników naszej wspó łpracy 
w dziedzinie rozwoju poprzez ograniczenie niespójno ści i promowanie synergii mi ędzy 
celami polityki wewn ętrznej a rozwojem. Ponadto nale ży dążyć do zwiększenia spójno ści 
celów polityki zewn ętrznej i rozwoju. 
4. WARIANTY STRATEGICZNE: które z wa riantów rozpatrzono i które zosta ły 
ocenione szczegó łowo? 
W ocenie skutków zidentyfikowano cztery g łówne warianty. 
Pierwszy wariant to status quo,  czyli brak zmiany przydzia łu pomocy i procedur jej 
udzielania w stosunku do obecnego systemu (brak dodatkowego dzia łania UE), co oznacza, 
że zarządzana przez Komisj ę pomoc by łaby nadal udzielana na rzecz wielu krajów i 
sektorów. Innymi s łowy, zasad ą przyświecającą działaniom UE by łoby w dalszym ci ągu 
„wszystko wsz ędzie”, co nie rozwi ązywałoby problemu fragmentaryzacji pomocy. Wariant 
ten został szczegółowo przeanalizowany w świetle obecnego rozproszenia i fragmentaryzacji 
unijnej pomocy na rzecz rozwoju, co jest podstaw ą do działań na rzecz bardziej skutecznego i 
wydajnego systemu. 
Drugi wariant polega na koncentrac ji sektorowej – aby zmniejszy ć sektorowe rozproszenie 
pomocy UE, Komisja skoncentrowa łaby się na pewnych dziedz inach i sektorach, zw łaszcza 
tych posiadaj ących przewag ę konkurencyjn ą, ale wsparcie w dalszym ci ągu udzielane by łoby 
szerokiemu spektrum krajów rozwijaj ących się, od najbiedniejszych po najbardziej 
zaawansowane (kraje LDC i BRIC). 
Trzeci wariant polega na koncentrac ji geograficznej – aby zmniejszy ć geograficzne 
rozproszenie pomocy UE, Komisja ukierunkowa łaby swoj ą pomoc na ograniczon ą liczbę 
krajów (wybranych stosow nie do ich potrzeb, zdolno ści, interesów i zobowi ązań), lecz zasi ęg 
sektorowy pozosta łby szeroki. 
 
PL 5   PL Czwarty wariant przewiduje po łączenie aspektów sektorowe go i geograficznego, w ramach 
którego UE przyj ęłaby zróżnicowane podej ście do udzielania pomocy na rzecz rozwoju oraz 
ograniczy łaby ofertę pomocow ą do węższej liczby sektorów. 
W ocenie skutków nie rozpatruje si ę konkretnych, uprzednio wybranych opcji sektorowych 
czy geograficznych. Bada si ę raczej za łożenia koncentracji sektorowej i zró żnicowania 
geograficznego. Ostateczny dobór  sektorów i krajów nast ąpi po szczegó łowej analizie 
sytuacji poszczególnych krajów i dialogu z ni mi, zgodnie z ustanowionymi zasadami 
odpowiedzialno ści i partnerstwa zapisanymi w Deklar acji paryskiej, i w drodze debaty z 
innymi darczy ńcami, zw łaszcza pa ństwami cz łonkowskimi UE, w ramach kodeksu 
postępowania w sprawie podzia łu pracy. 
Wzmocniona spójno ść polityki na rzecz rozwoju, skuteczniejsza koordynacja na szczeblu UE, 
dobór zasad udzielania pomocy i ogólne pu łapy finansowania dost ępnego na cele rozwoju, 
wszystkie czynniki, jakie mog ą przyczyni ć się także do osiągnięcia przez UE jej celów w 
dziedzinie rozwoju, b ędą stałymi elementami ka żdego z opisanych czterech wariantów. W 
związku z tym te elementy nie s ą brane pod uwag ę w ocenie skutków. 
5. OCENA SKUTKÓW: jakie s ą główne skutki gospodarcze, środowiskowe i spo łeczne 
każdego z wariantów, w szczególno ści pod wzgl ędem (kwantyfikowalnych /pieni ężnych) 
korzyści i kosztów (obejmuj ących szacunki dotycz ące obciążenia administracyjnego), 
innych kosztów przestrzegania przepisó w i kosztów wykonania dla administracji 
publicznej)?  
Wariant 1  
W wariancie zak ładającym status quo  zarządzana przez Komisj ę pomoc by łaby w dalszym 
ciągu kierowana do wielu sektorów i kraj ów beneficjentów. Komisja utrzyma łaby zatem 
swoją obecność – globalnie i w uj ęciu sektorowym, co potencjalnie zapewni łoby jej wp ływ na 
wszystkie dziedziny i mia ło efekt dźwigni we wszystkich krajac h. Wariant ten nie pozwala 
rozwiązać problemu rozproszenia i fragmentaryzacji pomocy, zwi ększa więc ryzyko, że 
przyszły program pomocowy nie b ędzie skuteczny. Ponadto ograniczone zasoby pomocowe 
byłyby w dalszym ci ągu zbyt rozproszone, prz ez co zmniejszeniu uleg łby ich wp ływ, a unijna 
pomoc utraci łaby adekwatno ść, zasadność i widoczno ść. 
Wariant 2  
Lepsza koncentracja sektorowa mog łaby przyczyni ć się do zwiększenia wp ływu pomocy UE, 
zasoby zosta łyby bowiem ukierunkowane na ograniczon ą liczbę sektorów, co 
spowodowa łoby zwiększenie masy krytycznej UE. Zwi ększyłaby się także i specjalistyczna 
wiedza, widoczno ść i reputacja UE w wielu sektorach, zw łaszcza tych, w których UE posiada 
przewagę konkurencyjn ą. Komisja utrzyma łaby ponadto swoj ą globalną obecność w 
dziedzinie rozwoju, co zapewni łoby wpływ i potencjalny efekt d źwigni we wszystkich 
krajach. Koncentracja sektorowa niesie jednak ze sob ą ryzyko rozd źwięku między 
ograniczon ą ofertą Komisji a zapotrzebowaniem krajów partnerskich. Mog łoby to 
spowodowa ć trudności w wydatkowaniu wszystkich  zasobów. Ponadto odgórne podej ście do 
koncentracji sektorowej wp łynęłoby negatywnie na odpowiedzialno ść kraju za w łasny rozwój 
(uznawan ą za niezbędny element skuteczno ści pomocy i ogólnego sukcesu rozwoju). 
 
PL 6   PL Wariant 3  
Lepsza koncentracja geograficzna mog łaby przyczyni ć się do zwiększenia wp ływu pomocy 
UE, ograniczone zasoby zosta łyby bowiem ukierunkowane na te kraje, które potrzebuj ą ich 
najbardziej i w kt órych pomoc mog łaby mieć największy wpływ. W ten sposób Komisja 
zastosowa łaby zróżnicowane podej ście do podzia łu pomocy i partnerstwa, opieraj ące się na 
kompleksowym dialogu politycznym i strategicz nym ze wszystkimi krajami partnerskimi. 
Pozwoliłoby to UE zidentyfikowa ć najlepszą formę współpracy, prowadz ącą do świadomych 
i obiektywnych decyzji w sprawie najbardziej skutecznej kombinacji strategii politycznych, 
poziomu pomocy, instrumentów fina nsowych i zasad jej udzielania. 
Koncentracja geograficzna mo że jednak powodowa ć osłabienie wp ływu UE i efektu d źwigni 
w niektórych krajach i regionach, z którymi przerywa si ę współpracę. Bez usprawnienia 
koordynacji i podzia łu pracy mi ędzy UE a pa ństwami cz łonkowskimi mo że ona równie ż 
spowodowa ć pogłębianie się przepaści między ulubie ńcami darczy ńców a osieroconymi przez 
nich, w okresie kiedy coraz wi ększa liczba darczy ńców UE zmniejsza swoj ą ofertę i wycofuje 
się z wielu rozwijaj ących się krajów. Oba te problemy mog ą być jednak z łagodzone dzi ęki 
środkom towarzysz ącym, takim jak strategia stopniowego wyj ścia, tworzenie nowych 
partnerstw z tymi kraj ami, które nie otrzymuj ą już pomocy w postaci dotacji i post ępy w 
zakresie wspólnego programowania i podzia łu pracy. 
Wariant 4  
Lepsza koncentracja sektorowa i geograficzna mog łaby przyczyni ć się do znacznego 
zwiększenia wp ływu pomocy UE, ograniczone zasoby pomocowe by łyby bowiem lepiej i 
bardziej strategicznie wykorzystywane i rozdzielane. W ten sposób UE zwi ększyłaby swoją 
masę krytyczn ą w niektórych sektorach i krajach, co umo żliwiłoby z kolei zwi ększenie si ły 
przetargowej i efektu d źwigni w zakresie zasobów i polityk. S łużąc jako przyk ład Komisja 
mogłaby zwiększyć widoczno ść i zasadno ść swojej pomocy i zach ęcić państwa członkowskie 
UE do podobnych dzia łań. Wzmocni łoby to rol ę Komisji jako po średnika i koordynatora, 
zwłaszcza w najwa żniejszych aspektach podzia łu pracy. 
6. PORÓWNANIE WARIANTÓW: który z wariantów zosta ł wybrany i na podstawie 
jakich kryteriów/uzasadnienia? 
W ocenie skutków stwierdzono, że opcja 4 jest najw łaściwszym wariantem dzia łania. 
Ograniczone zasoby unijne by łyby przydzielane w sposób bardzi ej strategiczny, uzasadniony 
i widoczny, a nie zosta łyby zbyt rozproszone po sektorac h i krajach, jak w wariancie 
przewiduj ącym status quo  (wariant 1). Zosta łyby one ukierunkowane na te kraje, które 
potrzebuj ą ich najbardziej i w których mog łyby mieć największy wpływ na ograniczanie 
ubóstwa. Wariant 4 łączy pozytywne aspekty wariantów 2 i 3 oraz znosi pewne ograniczenia 
wybiórczej koncentracji (sekto rowej lub geograficznej). 
Obierając podejście przewidziane w wari ancie 4, Komisja osi ągnie bardziej zrównowa żoną i 
strategiczn ą pozycję jako darczy ńca, co powinno mie ć pozytywne efekty pod wzgl ędem 
widoczno ści i reputacji.  
 
PL 7   PL 7. MONITOROWANIE I OCENA: jakie s ą ustalenia s łużące określeniu rzeczywistych 
kosztów i korzy ści związanych z osi ągnięciem zamierzonych skutków? 
W Komisji istniej ą już systemy regularnego monitoringu i oceny, obejmuj ące programy 
pomocy. Obecnie oceniane s ą strategie krajowe i tematy czne, indywidualne programy i 
projekty. W ramach bardziej zaawansowanej oceny ocenia si ę komplementarno ść i synergi ę 
poszczególnych instrumentów legislacyjnych, w tym dzia łalność niepolegaj ącą na 
wydatkowaniu. Kompleksowa ocena mo że równie ż objąć dalekosi ężne cele polityczne 
przyjęte w ramach odno śnych procesów politycznych oraz aspekty przekrojowe i 
horyzontalne wszystkich lub niektórych  instrumentów legi slacyjnych. W miar ę możliwości 
Komisja w łącza wszystkie zainteresowane strony w etap oceny pomocy UE, w tym do ocen 
wspólnych.