Sprawozdanie specjalne Wykorzystanie wsparcia 
budżetowego w celu 
poprawy mobilizacji 
dochodów krajowych 
w Afryce SubsaharyjskiejPL 2016  nr 35
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy:  eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017
Print ISBN 978-92-872-6818-1 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/60647 QJ-AB-16-036-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-6791-7 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/05237 QJ-AB-16-036-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-6836-5 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/631463 QJ-AB-16-036-PL-E
© Unia Europejska, 2017
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Wykorzystanie wsparcia 
budżetowego w celu 
poprawy mobilizacji 
dochodów krajowych 
w Afryce Subsaharyjskiej
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 35
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów 
działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby 
miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, 
poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, której przewodniczy członek Trybunału 
Karel Pinxten i która zajmuje się obszarami wydatków dotyczącymi działań zewnętrznych, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. 
Kontrolą kierowała Danièle Lamarque, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Stéphanie Girard, attaché; 
Alejandro Ballester Gallardo, kierownik; Piotr Zych, koordynator zadania, oraz kontrolerzy Karel Meixner i Helka Nykaenen.
Od lewej:  S. Girard, H. Nykaenen, D. Lamarque, A. Ballester Gallardo, P . Zych, K. Meixner.

03
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów
I–VIII  Streszczenie
1–14  Wstęp
1–2 Mobilizacja dochodów krajowych ma istotne znaczenie dla zrównoważonego rozwoju
3 Mobilizacja dochodów krajowych stanowi priorytet dla międzynarodowej społeczności działającej 
na rzecz rozwoju
4–7 UE angażuje się we wspieranie mobilizacji dochodów krajowych
8–14  Mobilizacja dochodów krajowych jest jednym z kluczowych wyzwań w dziedzinie rozwoju, na 
realizację których przeznacza się wsparcie budżetowe
15–18  Zakres kontroli i podejście kontrolne
19–67  Uwagi
19–38  Nowe podejście Komisji przyniosło efekt w postaci poprawy wymogów dotyczących oceny 
mobilizacji dochodów krajowych w krajach partnerskich, lecz wymogi te nie zostały jeszcze 
w całości wdrożone w praktyce
20–31  Komisja nie dokonała oceny niektórych kluczowych aspektów mobilizacji dochodów krajowych, o których 
wspomniano w wytycznych
32–38  Przyjęte przez Komisję ramy zarządzania ryzykiem w zakresie wsparcia budżetowego nie umożliwiały 
kompleksowej oceny zagrożeń powiązanych z mobilizacją dochodów krajowych
39–59  Skuteczność warunków udzielania wsparcia budżetowego, dialog polityczny i budowanie 
potencjału były osłabiane z uwagi na niedociągnięcia w koncepcji projektu oraz trudne 
uwarunkowania lokalne
40–49  W większości zawartych umów dotyczących wsparcia budżetowego Komisja nie stawiała warunków 
dotyczących mobilizacji dochodów krajowych, a gdy takie warunki stawiała, nie zawsze były one 
adekwatne
50–57  Dialog polityczny był z zasady należycie koordynowany, ale jego skuteczność jako narzędzia służącego 
wspieraniu mobilizacji dochodów krajowych została obniżona przez niewystarczające ukierunkowanie 
strategii i trudne uwarunkowania lokalne
58–59  Element budowania potencjału w ramach umów dotyczących wsparcia budżetowego rzadko 
ukierunkowany był na mobilizację dochodów krajowych
60–67  Komisja nie posiadała odpowiednich narzędzi, by udowodnić, że unijne wsparcie budżetowe 
przyczyniło się do mobilizacji dochodów krajowych w krajach partnerskich
04 Spis treści 
68–76  Wnioski i zalecenia
 Załącznik I –  Udział wsparcia budżetowego w łącznej kwocie zobowiązań w ramach 
dwustronnej oficjalnej pomocy rozwojowej
 Załącznik II –  Kraje i umowy dotyczące wsparcia budżetowego wybrane do kontroli
 Odpowiedzi Komisji i ESDZ
05
 Wykaz skrótów
AKP : grupa państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku
DCI : Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju
DNB : dochód narodowy brutto
EFR : Europejskie Fundusze Rozwoju
EITI : Inicjatywa przejrzystości w branżach wydobywczych
IPA: Instrument Pomocy Przedakcesyjnej
KTZ : kraje i terytoria zamorskie
MFW : Międzynarodowy Fundusz Walutowy
OECD : Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju
PEFA : program rozliczalności finansowej wydatków publicznych
PFM : zarządzanie finansami publicznymi
PKB : produkt krajowy brutto
TADAT : narzędzie diagnostyczne do oceny administracji podatkowej
06
 Streszczenie
I
Mobilizacja dochodów krajowych oznacza generowanie dochodów rządowych z  zasobów krajowych, ze źródeł podat -
kowych lub pozapodatkowych. Usprawnienie mobilizacji dochodów krajowych krajów rozwijających się jest czynnikiem 
mającym zasadnicze znaczenie dla ich zrównoważonego rozwoju i z tego względu stało się priorytetem unijnej polityki 
rozwojowej. UE wspiera mobilizację dochodów krajowych w tych krajach za pośrednictwem różnych form pomocy. 
Jedną z nich jest wsparcie budżetowe. Około 20% unijnego finansowania na rzecz rozwoju przyjmuje formę wsparcia 
budżetowego, a Afryka Subsaharyjska jest jego największym odbiorcą. Usprawniona mobilizacja dochodów krajowych 
była jednym z pięciu kluczowych wyzwań w dziedzinie rozwoju określonych w przyjętym przez Komisję w 2012 r. nowym 
podejściu do wsparcia budżetowego.
II
W ramach kontroli Trybunał zbadał, czy Komisja skutecznie wykorzystywała umowy dotyczące wsparcia budżetowego do 
wspierania mobilizacji dochodów krajowych w krajach o niskim i niższym średnim dochodzie w Afryce Subsaharyjskiej. 
Trybunał zbadał w szczególności przeprowadzoną przez Komisję ocenę polityki i administracji skarbowej krajów partner -
skich, stosowania zasady warunkowości wsparcia budżetowego, dialogu politycznego i budowania potencjału. Kontrole -
rzy zbadali także, czy Komisja jest w stanie wykazać, przy użyciu dostępnych wskaźników monitorowania i ocen, w jakim 
stopniu ta forma pomocy przyczyniła się do usprawnienia mobilizacji dochodów krajowych.
III
Trybunał ustalił, że nowe podejście Komisji przełożyło się na zwiększenie potencjału wsparcia budżetowego w zakresie 
wzmocnienia mobilizacji dochodów krajowych, ale uchybienia we wdrażaniu uniemożliwiały pełne wykorzystanie tego 
potencjału. W związku z tym Trybunał doszedł do wniosku, że Komisji nie udało się jak dotąd skutecznie wykorzystać 
umów dotyczących wsparcia budżetowego w celu wspierania mobilizacji dochodów krajowych.
IV
W ramach planowania operacji wsparcia budżetowego Komisja nie poświęcała wystarczającej uwagi mobilizacji docho -
dów krajowych. Wprawdzie przeprowadzała ona systematyczne oceny polityki i administracji skarbowej krajów partner -
skich we współpracy z innymi darczyńcami, ale oceny te nie zawsze dokonywane były w sposób kompleksowy. Oceny 
sytuacji w danym kraju mają zasadnicze znaczenie dla opracowania koncepcji wsparcia budżetowego, ponieważ poma -
gają Komisji w rozpoznaniu najważniejszych problemów, które należy rozwiązać poprzez uzależnienie wypłaty środków 
od spełnienia określonych warunków, jak również poprzez budowanie potencjału i prowadzenie dialogu politycznego, 
które to narzędzia Komisja wykorzystuje wraz z finansowaniem. Skontrolowane przez Trybunał oceny nie obejmowały 
jednak pewnych zasadniczych aspektów polityki i administracji skarbowej. Nie dokonano ponadto oceny kluczowych 
zagrożeń związanych ze zwolnieniami podatkowymi oraz z poborem i przekazywaniem podatków i dochodów pozapo -
datkowych pochodzących z zasobów naturalnych.
07 Streszczenie 
V
Jedynie w przypadku pięciu z 15 skontrolowanych umów dotyczących wsparcia budżetowego Komisja uzależniła wypłatę 
środków w ramach tego rodzaju wsparcia od zrealizowania konkretnych reform w dziedzinie mobilizacji dochodów kra -
jowych. Kontrolerzy ustalili również, że stawiane warunki nie zawsze przyczyniały się do wspierania reform w dziedzinie 
mobilizacji dochodów krajowych, ponieważ były albo zbyt łatwe do spełnienia, albo niemożliwe do wyegzekwowania, 
a tym samym zmniejszały efekt zachęty do podejmowania reform przez kraje partnerskie. Ogólnie rzecz ujmując, we 
wszystkich rodzajach umów dotyczących wsparcia budżetowego w sposób niewystarczający wykorzystywano warunki 
dotyczące mobilizacji dochodów krajowych, co nie współgra z centralną rolą rzekomo przypisywaną mobilizacji docho -
dów krajowych.
VI
Dialog polityczny dotyczący mobilizacji dochodów krajowych był bardziej ukierunkowany w sytuacji, gdy towarzyszyły 
mu konkretne warunki lub wskaźniki, ponieważ ustalenie, negocjowanie, a następnie monitorowanie tych warunków 
wiązało się z koniecznością szeroko zakrojonych dyskusji z krajami partnerskimi. Jednak za sprawą trudnych uwarunko -
wań krajowych dialog polityczny nie odbywał się w sposób systematyczny. Komisja nie opracowała strategii dotyczących 
takiej organizacji dialogu politycznego, która uwzględniałaby konkretne kwestie z zakresu mobilizacji dochodów krajo -
wych, w tym na przykład ustalone priorytety, cele, wybór rozmówców i terminy.
VII
Unijne wsparcie budżetowe obejmowało bardzo niewielkie środki finansowe przeznaczone na potrzeby związane z budo -
waniem potencjału. Było to zaledwie 0,2% łącznej kwoty skontrolowanych umów. Ponadto kontrola ujawniła brak odpo -
wiednich narzędzi monitorowania służących do oceny, w jakim stopniu wsparcie budżetowe przyczyniło się do ogólnego 
usprawnienia mobilizacji dochodów krajowych.
VIII
Trybunał sformułował pod adresem Komisji szereg zaleceń. Mają one służyć usprawnieniu przeprowadzanych przez nią 
ocen i analiz ryzyka dotyczących mobilizacji dochodów krajowych, wzmocnieniu stosowania konkretnych warunków 
wypłat dotyczących tej mobilizacji, wspieraniu budowania potencjału i dialogu politycznego oraz ocenie wsparcia budże -
towego w celu zwiększenia mobilizacji dochodów krajowych.
08
 Wstęp
Mobilizacja dochodów krajowych ma istotne 
znaczenie dla zrównoważonego rozwoju
01 
Ograniczanie ubóstwa i zrównoważony rozwój zależą od wzrostu gospodarczego 
i inwestycji, ale także od zapewnienia szerokiego wachlarza usług społecznych, 
takich jak edukacja, infrastruktura publiczna czy opieka zdrowotna. Koszt tych usług 
przewyższa wysokość środków, jakie mogą być zapewnione z samej tylko pomocy 
rozwojowej. Koszty te muszą zatem zostać pokryte z dochodów krajowych, w tym 
z wpływów podatkowych i dochodów z wydobycia zasobów naturalnych (takich jak 
opłaty licencyjne i udział w zyskach z wydobycia), które są zdecydowanie najwięk -
szym źródłem finansowania dostępnym dla rządów1. Większa mobilizacja dochodów 
krajowych zmniejsza uzależnienie od pomocy rozwojowej, prowadzi do usprawnienia 
zarządzania publicznego, ponieważ podatnicy z reguły rozliczają sprawujących wła -
dzę, oraz jest podstawowym warunkiem budowania państwowości.
02 
Kraje rozwijające się, zwłaszcza gospodarki o niskim lub niższym średnim dochodzie2, 
borykają się z poważnymi trudnościami w zakresie mobilizacji dochodów. W  krajach 
tych wskaźnik podatków w relacji do PKB3 waha się od 10 do 20%, podczas gdy 
w krajach rozwiniętych mieści się w przedziale od 25 do 40%4. Kraje te stoją w obliczu 
szczególnych wyzwań, które negatywnie wpływają na zdolność poboru podatków 
i uzyskiwania innych dochodów: wszechobecne ubóstwo i analfabetyzm, trudne do 
opodatkowania grupy w sektorze produkcji rolnej na własne potrzeby i w sektorze 
nieformalnym, problematyczna rachunkowość w sektorze prywatnym, niewystarcza -
jący stopień praworządności i częste przypadki korupcji oraz słabe zdolności admini -
stracyjne5. Skuteczność krajowych systemów podatkowych i wysiłki na rzecz mobi -
lizacji dochodów krajowych mogą być dodatkowo osłabiane przez istnienie wąskiej 
podstawy opodatkowania oraz brak równowagi między podatkami bezpośrednimi 
i pośrednimi, a także przez kosztowne zachęty podatkowe i odstępstwa, zwłaszcza 
w krajach bogatych w  zasoby.1 Na całkowite dochody danego 
kraju składają się wpływy 
podatkowe, dochody 
pozapodatkowe i zysk banku 
centralnego. Głównymi 
składnikami wpływów 
podatkowych są podatki 
bezpośrednie (np. podatek 
dochodowy), podatki 
pośrednie (np. VAT), podatki 
akcyzowe (nakładane na 
przykład na wyroby 
tytoniowe) i opłaty celne. 
Dochody pozapodatkowe 
obejmują opłaty licencyjne 
za dostęp do zasobów 
naturalnych (np. ropy, złota, 
diamentów) oraz udział 
w zyskach z wydobycia. Zyski 
banku centralnego pochodzą 
głównie z emisji banknotów 
i monet wykorzystywanych 
w obiegu gospodarczym.
2 Gospodarki o  niskim 
dochodzie definiowane są 
jako gospodarki o dochodzie 
narodowym brutto na 
mieszkańca  – obliczonym 
z wykorzystaniem metody 
Atlasu Banku Światowego  – 
nieprzekraczającym 
1 045 USD; w gospodarkach 
o średnich dochodach DNB 
na mieszkańca jest wyższy niż 
1 045 USD, ale nie przekracza 
12 736 USD; w gospodarkach 
o wysokich dochodach DNB 
na mieszkańca wynosi 
12 736 USD lub więcej. 
Poziomem granicznym 
między gospodarkami 
o niższym średnim dochodzie 
a gospodarkami o wyższym 
średnim dochodzie jest DNB 
w wysokości 4 125 USD na 
mieszkańca. Zob. http://data.
worldbank.org/about/
country-and-lending-groups .
3 Wskaźnik podatków w relacji 
do PKB jest stosunkiem 
pobranych podatków do 
produktu krajowego brutto 
(PKB).
4 Zob. OECD, „Governance, 
Taxation and Accountability: 
Issues and Practices” 
[Zarządzanie, opodatkowanie 
i rozliczalność: problemy 
i praktyka], 2008, s. 21–22.
5 Idem.
09 Wstęp 
Mobilizacja dochodów krajowych stanowi priorytet 
dla międzynarodowej społeczności działającej na 
rzecz rozwoju
03 
Przez ostatnie 13 lat mobilizacja dochodów krajowych była omawiana na wielu 
międzynarodowych forach. Konieczność zwiększenia dochodów krajowych dzięki 
wydajnym i skutecznym systemom podatkowym była jednym z podstawowych celów 
zawartego w 2002 r. porozumienia z Monterrey w sprawie finansowania rozwoju6. 
Z kolei na konferencji w Ad-Dausze w 2008 r., stanowiącej kontynuację tych działań7, 
położono nacisk na konieczność zapewnienia przejrzystości zarządzania finansami 
publicznymi, skuteczniejszego poboru podatków, szerszej bazy opodatkowania oraz 
zakrojonych na większą skalę działań w dziedzinie przeciwdziałania uchylaniu się 
od opodatkowania i nielegalnym przepływom finansowym8. W ramach zorganizo -
wanej w 2012 r. konferencji Rio+209 oraz konferencji w Addis Abebie10 w lipcu 2015 r. 
również położono nacisk na mobilizację dochodów krajowych jako najważniejszy 
priorytet w kontekście programu działań na rzecz rozwoju po roku 2015.
UE angażuje się we wspieranie mobilizacji dochodów 
krajowych
04 
W 2009 r. Komisja Europejska wydała komunikat wspierający dobre rządy w dziedzi -
nie opodatkowania11. W przyjętym następnie dokumencie z 2010 r. Komisja zapropo -
nowała sposoby udzielania przez UE pomocy krajom rozwijającym się w budowaniu 
wydajnych, sprawiedliwych i zrównoważonych systemów podatkowych i administra -
cji skarbowej12. Nowe ramy polityki rozwojowej przyjęte w 2011 r.13 skupiły działania 
UE na ośmiu obszarach, wśród których znalazły się polityka podatkowa, administracja 
skarbowa i zasoby naturalne14.
05 
W 2015 r. Parlament Europejski również podkreślił15 znaczenie mobilizacji dochodów 
w krajach rozwijających się oraz zwrócił uwagę na wyzwania związane z unikaniem 
zobowiązań podatkowych, uchylaniem się od opodatkowania i nielegalnymi prze -
pływami finansowymi. UE zaleciła zestaw działań, takich jak zwiększenie pomocy 
finansowej i technicznej dla krajów rozwijających się oraz wzmocnienie ram admini -
stracji podatkowej, a także przyjęcie zasad regulujących negocjowanie porozumień 
w dziedzinie opodatkowania.6 Międzynarodowa Konferencja 
w sprawie Finansowania 
Rozwoju , Monterrey, Meksyk, 
marzec 2002 r.; zob. http://www.
un.org/esa/ffd/monterrey/
MonterreyConsensus.pdf .
7 Międzynarodowa Konferencja 
w sprawie Finansowania Rozwoju 
zorganizowana w  celu dokonania 
przeglądu wdrażania 
porozumienia z  Monterrey, 
Ad-Dauha (Doha), Katar, listopad/
grudzień 2008  r.
8 Uznając odpowiedzialność 
każdego kraju za własny system 
podatkowy, w deklaracji przyjętej 
na zakończenie konferencji 
podkreślono obowiązki 
społeczności międzynarodowej 
w zakresie wspierania wysiłków 
krajów rozwijających się przez 
wzmocnienie pomocy 
technicznej oraz zacieśnienie 
współpracy międzynarodowej 
i uczestnictwa w działaniach 
dotyczących międzynarodowych 
kwestii podatkowych, w tym 
w obszarze podwójnego 
opodatkowania.
9 Konferencja Narodów 
Zjednoczonych w sprawie 
Zrównoważonego Rozwoju 
(UNCSD), Rio de Janeiro, 
20–22 czerwca 2012 r.
10 Podczas trzeciej Konferencji na 
rzecz Rozwoju w Addis Abebie 
w lipcu 2015 r. darczyńcy zawarli 
porozumienie w  sprawie 
„inicjatywy podatkowej z  Addis 
Abeby”, której celem jest 
wspieranie reform podatkowych 
w krajach rozwijających się i która 
koncentruje się szczególnie na 
międzynarodowych kwestiach 
podatkowych.
11 COM(2009) 201 final z dnia 
28 kwietnia 2009 r. „Wspieranie 
dobrych rządów w  dziedzinie 
opodatkowania”.
12 COM(2010) 163 final z dnia 
21 kwietnia 2010 r. „Podatki 
a rozwój – Współpraca z krajami 
rozwijającymi się w  zakresie 
wspierania dobrych rządów 
w dziedzinie opodatkowania”.
13 COM(2011) 637 final z dnia 
13 października 2011 r. 
„Zwiększanie wpływu unijnej 
polityki rozwoju – Program 
działań na rzecz zmian”.
14 W obszarze polityki podatkowej 
UE zobowiązała się do dalszego 
wspierania sprawiedliwych 
i przejrzystych krajowych 
systemów podatkowych. 
W dziedzinie zasobów 
naturalnych UE zobowiązała się 
do zwiększenia swojego 
wsparcia dla procesów i organów 
10 Wstęp 
06 
Polityczne zaangażowanie UE na rzecz wspierania mobilizacji dochodów krajowych 
w krajach rozwijających się znajduje odzwierciedlenie w podstawie prawnej Europej -
skich Funduszy Rozwoju (EFR) oraz Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz 
Rozwoju (DCI)16, który jest finansowany z budżetu ogólnego UE. Jeśli chodzi o EFR, 
umowa z Kotonu17, która stanowi obecne ramy stosunków UE z grupą państw Afryki, 
Karaibów i Pacyfiku (AKP), obejmuje działania z zakresu współpracy koncentrujące 
się na usprawnieniu i wzmocnieniu zarządzania finansami publicznymi i zarządzania 
podatkowego. Rozporządzenie ustanawiające Instrument Finansowania Współpracy 
na rzecz Rozwoju18 na lata 2014–2020 zobowiązuje UE do wspierania mobilizacji do -
chodów krajowych przez wzmocnienie polityki fiskalnej krajów partnerskich w celu 
ograniczenia ubóstwa i zmniejszenia uzależnienia od otrzymywanej pomocy.
07 
Przegląd głównych inicjatyw regionalnych i międzynarodowych oraz metod finanso -
wania, za pomocą których Komisja wspiera mobilizację dochodów krajowych w kra -
jach partnerskich, przedstawiono na rys. 1 .nadzorczych oraz do dalszego 
wspierania reform rządowych 
propagujących zrównoważone 
wydobycie surowców 
i przejrzyste zarządzanie.
15 Parlament Europejski, 
„Sprawozdanie w  sprawie 
unikania zobowiązań 
podatkowych i uchylania się od 
opodatkowania jako wyzwań 
dla zarządzania, ochrony 
socjalnej i rozwoju w krajach 
rozwijających się” 
(2015/2058(INI), 2015.
16 Instrument Finansowania 
Współpracy na rzecz Rozwoju 
zapewnia pomoc za 
pośrednictwem (i) programów 
geograficznych z krajami 
partnerskimi w  Ameryce 
Łacińskiej, Azji, Azji Środkowej, 
na Bliskim Wschodzie i w Afryce 
Południowej w celu wspierania 
działań należących do 
szerokiego wachlarza dziedzin; 
oraz (ii) programów 
tematycznych.
17 Porozumienie zmieniające 
po raz drugi umowę 
o partnerstwie między 
członkami grupy państw Afryki, 
Karaibów i Pacyfiku, z jednej 
strony, a Wspólnotą Europejską 
i jej państwami członkowskimi, 
z drugiej strony, podpisaną 
w Kotonu dnia 23 czerwca 
2000  r.
18 Art. 3 ust. 8 lit. e) 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i  Rady (UE) 
nr 233/2014 z dnia 11 marca 
2014  r. ustanawiające 
Instrument Finansowania 
Współpracy na rzecz Rozwoju 
na lata 2014–2020 (Dz.U. L 77 
z 15.3.2014, s. 44).
11 Wstęp Rys. 1Udział Komisji we wspieraniu mobilizacji dochodów krajowych w Afryce 
Subsaharyjskiej
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Mobilizacja dochodów krajowych w krajach partnerskichInicjatywy regionalne
- Afrykańskie Forum Administracji Podatkowej (ATAF)
- Centrum spotkań i analiz dla osób kierujących organami 
administracji podatkowej (CREDAF)
- regionalne ośrodki pomocy technicznej MFWWsparcie UE
- Wsparcie budżetowe
- Projekty
Inicjatywy dot. zasobów naturalnych ukierun-
kowane na państwa trzecie
- Inicjatywa przejrzystości w branżach wydobywczych (EITI)
- Tematyczny fundusz powierniczy w dziedzinie zarządza-
nia bogactwem zasobów naturalnych
- Egzekwowanie prawa, zarządzanie i handel □w 
dziedzinie leśnictwa (FLEGT)
- Globalne wsparcie programowe na rzecz sektora 
wydobywczego (Bank Światowy)Inicjatywy w ramach współpracy
- Komisja Podatkowa ONZ- Tematyczny fundusz powierniczy w dziedzinie polityki 
podatkowej i administracji skarbowej (MFW)
- Ocena rozliczalności /f_inansowej wydatków publicznych 
(PEFA)
- Międzynarodowe porozumienie w dziedzinie
opodatkowania (ITC)
- Międzynarodowy dialog w dziedzinie opodatkowania (ITD)- Narzędzie diagnostyczne do oceny administracji podatkowej 
(TADAT )
- Erozja bazy podatkowej i przenoszenie zysków (OECD)
- Trójstronna inicjatywa w zakresie ustalania cen transfe-
rowych (OECD, Bank Światowy, Komisja Europejska)
12 Wstęp 
Mobilizacja dochodów krajowych jest jednym 
z kluczowych wyzwań w dziedzinie rozwoju, na 
realizację których przeznacza się wsparcie budżetowe
08 
Komisja definiuje wsparcie budżetowe jako transfer zasobów finansowych do skarbu 
państwa kraju partnerskiego po spełnieniu przez ten kraj uzgodnionych warun -
ków wypłaty. Otrzymane w ten sposób środki finansowe trafiają do budżetu kraju 
partnerskiego i mogą być następnie wykorzystane zgodnie z obowiązującymi w tym 
kraju zasadami zarządzania finansami publicznymi19. Oprócz transferów finansowych 
na wsparcie budżetowe składają się również trzy inne elementy: dialog polityczny 
z krajem partnerskim, ocena wyników działalności na podstawie warunków wypła -
ty oraz budowanie potencjału. Za pomocą tych trzech elementów Komisja wspiera 
realizację konkretnych wyzwań w dziedzinie rozwoju (zob. ramka 1 ), a transfery 
finansowe zapewniają rządom krajów partnerskich środki i zachęty umożliwiające 
podejmowanie niezbędnych reform.
09 
Znacząca kwota unijnego finansowania na rzecz rozwoju przybiera formę wsparcia 
budżetowego. Z najnowszych dostępnych informacji (zob. załącznik I ) wynika, że 
udział zobowiązań na rzecz wsparcia budżetowego w całkowitej kwocie oficjalnej 
pomocy rozwojowej UE w latach 2010–2014 wahał się w przedziale od 8,6% do 18,2%, 
podczas gdy średnia dla państw członkowskich mieściła się w tym samym okresie 
w przedziale od 1,62% do 2,77%. Wsparcie budżetowe stanowi ok. 20% unijnych wy -
płat w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju20.19 Komisja Europejska, 
„Wytyczne dotyczące 
wsparcia budżetowego”, 
wrzesień  2012.
20 Komisja Europejska, „Budget 
support financial 
implementation, risk 
assessment, and selected 
poverty, macroeconomic 
and fiscal results” [Realizacja 
finansowa wsparcia 
budżetowego, ocena ryzyka 
oraz wybrane rezultaty 
w zakresie ograniczania 
ubóstwa, a  także sytuacji 
makroekonomicznej 
i fiskalnej], 2015.
Kluczowe wyzwania w dziedzinie rozwoju, na realizację których przeznacza się 
wsparcie budżetowe
1) Propagowanie praw człowieka i wartości demokratycznych
2) Poprawa zarządzania finansami, stabilność makroekonomiczna, wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu 
oraz walka z korupcją i nadużyciami finansowymi
3) Wspieranie reform sektorowych i poprawa świadczenia usług sektorowych
4) Budowanie państwowości w państwach niestabilnych oraz dążenie do sprostania konkretnym wyzwaniom 
w dziedzinie rozwoju, z którymi borykają się małe rozwijające się państwa wyspiarskie oraz kraje i terytoria 
zamorskie
5) Usprawnienie mobilizacji dochodów krajowych i zmniejszenie uzależnienia od pomocy
Źródło:  Komisja Europejska, Wytyczne dotyczące wsparcia budżetowego (wrzesień 2012 r.).Ramka 1
13 Wstęp 
10 
W 2011 r. Komisja opublikowała komunikat dotyczący przyszłego podejścia do wspar -
cia budżetowego UE na rzecz państw trzecich21, w którym zaapelowała o położenie 
większego nacisku na mobilizację dochodów krajowych podczas programowania 
unijnego wsparcia budżetowego. Następnie Rada wyraziła poparcie22 dla zmienione -
go podejścia. Na tej podstawie we wrześniu 2012 r. Komisja przyjęła nowe wytyczne 
dotyczące wsparcia budżetowego, które weszły w życie w dniu 1 stycznia 2013 r. 
Zgodnie z tymi wytycznymi mobilizacja dochodów krajowych jest „centralnym ele -
mentem zrównoważonego finansowania rozwoju” oraz jednym z pięciu kluczowych 
wyzwań w dziedzinie rozwoju, na których realizację należy przeznaczać wsparcie 
budżetowe (zob. ramka 1 ).
11 
Komisja stosuje trzy formy umów dotyczących wsparcia budżetowego (zob. ramka 2 ).21 COM(2011) 638 final z dnia 
13 października 2011 r.
22 Konkluzje Rady „Przyszłe 
podejście do wsparcia 
budżetowego UE na rzecz 
państw trzecich”, 3166. 
posiedzenie Rady do Spraw 
Zagranicznych, Bruksela, 
14 maja 2012 r.Ramka 2Formy wsparcia budżetowego udzielanego przez Komisję Europejską23
1. Umowy dotyczące dobrego rządzenia i rozwoju
Stosowane w celu wspierania podstawowych systemów rządowych, rozliczalności i reform krajowych. Tę formę 
wsparcia budżetowego mogą otrzymać wyłącznie kraje, które zostały uznane za zaangażowane na rzecz podstawo -
wych wartości24. Spośród 78 umów realizowanych obecnie w Afryce Subsaharyjskiej 17 (22%) to umowy dotyczące 
dobrego rządzenia i  rozwoju.
2. Umowy dotyczące reform sektorowych
Ta forma wsparcia budżetowego ma na celu usprawnienie rządzenia i świadczenia usług w wybranym sektorze. 
Większość obowiązujących umów dotyczących wsparcia budżetowego w Afryce Subsaharyjskiej to umowy doty -
czące reform sektorowych (44 spośród 78 umów (56%)).
3. Umowy na rzecz budowania państwowości
Stosowane w celu zapewnienia wypełniana kluczowych funkcji państwa w krajach o niestabilnej sytuacji lub w celu 
wspierania procesów przejścia na system rządów demokratycznych. Umowy na rzecz budowania państwowości 
stanowią 22% obowiązujących umów dotyczących wsparcia budżetowego w Afryce Subsaharyjskiej.
23 Analiza Trybunału na podstawie danych przedstawionych przez Komisję (zob. pkt 13 i tabela 1 ).
24 Zgodnie z art. 21 Traktatu o Unii Europejskiej są to zasady: „demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka 
i podstawowych wolności, poszanowania godności ludzkiej, zasad równości i solidarności oraz poszanowania zasad Karty Narodów 
Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego”.
14 Wstęp 
12 
Aby kwalifikować się do otrzymania wsparcia budżetowego, kraje partnerskie muszą 
wykazać: (i) adekwatność, wiarygodność i zadowalający postęp w dziedzinie wdra -
żania polityk i  reform krajowych/sektorowych, które sprzyjają zrównoważonemu 
wzrostowi gospodarczemu i ograniczaniu ubóstwa, (ii) politykę makroekonomiczną 
ukierunkowaną na zapewnienie stabilności, (iii) wystarczająco przejrzysty, rzetelny 
i skuteczny system zarządzania finansami publicznymi oraz (iv) przejrzystość budże -
tu i nadzór nad nim25. Zgodnie z nowymi wytycznymi podczas dokonywania oceny 
kryteriów kwalifikowalności w zakresie polityki makroekonomicznej i zarządzania 
finansami publicznymi należy uwzględniać mobilizację dochodów krajowych.
13 
Na koniec 2015 r. UE realizowała 261 umów dotyczących wsparcia budżetowego 
z 88 państwami (zob. tabela 1 )26. W ujęciu całościowym Afryka Subsaharyjska jest naj -
większym beneficjentem wsparcia budżetowego (zobowiązania wynoszą 6 mld euro).
14 
Umowy dotyczące wsparcia budżetowego zawarte od czasu wejścia w życie nowych 
wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego opiewały w kwietniu 2016 r. na 
łączną kwotę 4,9 mld euro, z czego 1,7 mld euro dotyczyło Afryki Subsaharyjskiej. 
Ze względu na specyfikę tej formy pomocy (zob. pkt 8) nie ma możliwości bezpo -
średniego przyznania kwoty wsparcia budżetowego przeznaczonego na mobilizację 
dochodów krajowych.25 W przypadku Europejskich 
Funduszy Rozwoju warunki 
udzielania bezpośredniej 
pomocy budżetowej 
uregulowane są przepisami 
art. 61 ust. 2 umowy z Kotonu, 
a w przypadku budżetu 
ogólnego  – wspólnymi 
przepisami wykonawczymi 
(tytuł II art. 4 ust. 2) 
i rozporządzeniem 
finansowym (art. 186 i art. 258 
zasad stosowania).
26 Na koniec 2015 r. podjęto 
decyzję o trzech dodatkowych 
zobowiązaniach w  ramach 
Instrumentu Pomocy 
Przedakcesyjnej. 
Zobowiązania te nie zostały 
uwzględnione w tabeli 1 , 
ponieważ umowy te nie 
obowiązywały w 2015 r. i nie 
dokonano z ich tytułu żadnych 
wypłat.Tabela 1Obowiązujące umowy dotyczące wsparcia budżetowego na koniec 2015 r. 
z podziałem na regiony
Region Liczba krajówLiczba umów 
dotyczących 
wsparcia 
budżetowegoRodzaj umów dotyczących wsparcia budżetowego Łączna kwota 
zobowiązań 
na wsparcie 
budżetowe  
(w mln EUR)Umowy doty -
czące reform 
sektorowych1Umowy doty -
czące dobrego 
rządzenia 
i rozwoju2Umowy 
na rzecz 
budowania 
państwowości
Afryka Subsaharyjska 44 17 17 5 948,0
Europejska polityka sąsiedztwa 10 80 75 1 4 3 777 ,6
Azja, Pacyfik oraz kraje i terytoria 
zamorskie28 53 45 7 1 1  6 5 7, 6
Karaiby i Ameryka Południowa 17 49 46 2 1 1 260,7
Instrument Pomocy Przedakcesyjnej1 1 1 0 0 40,0
Ogółem 88 261 211 27 23 12 683,9
81% 10% 9%
1 Z uwzględnieniem sektorowego wsparcia budżetowego.
2 Z uwzględnieniem ogólnego wsparcia budżetowego.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych liczbowych przekazanych przez Komisję Europejską.
15
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
15 
W świetle unijnego priorytetu rozwojowego dotyczącego wspierania mobilizacji do -
chodów krajowych oraz w związku ze znaczeniem wsparcia budżetowego w tym kon -
tekście Trybunał sformułował następujące pytanie kontrolne: „Czy Komisja skutecznie 
wykorzystywała umowy dotyczące wsparcia budżetowego do wspierania mobilizacji 
dochodów krajowych w krajach o niskim i niższym średnim dochodzie w Afryce Sub -
saharyjskiej?”. Kontrola skupiła się na trzech kluczowych zagadnieniach:
a) Czy Komisja we współpracy z pozostałymi darczyńcami dokonała odpowiedniej 
oceny polityki i administracji skarbowej w krajach partnerskich?
b) Czy Komisja wykorzystywała warunkowość wsparcia budżetowego, dialog poli -
tyczny i budowanie potencjału w celu skutecznego wspierania mobilizacji docho -
dów krajowych?
c) Czy istnieją wyraźne przesłanki, z których wynikałoby, że unijne wsparcie budże -
towe wniosło pozytywny wkład w mobilizację dochodów krajowych w krajach 
partnerskich?
16 
Kontrola obejmowała umowy dotyczące wsparcia budżetowego zawarte po 1 stycznia 
2013 r., tzn. po wejściu w życie nowego podejścia do wsparcia budżetowego27.
17 
Kontrola obejmowała analityczny przegląd 15 umów dotyczących wsparcia budże -
towego opiewających łącznie na kwotę 1,25 mld euro (24,5% wartości wszystkich 
umów zawartych od 2013 r.) w dziewięciu krajach o niskim lub niższym średnim do -
chodzie w Afryce Subsaharyjskiej: w Republice Zielonego Przylądka, Republice Środ -
kowoafrykańskiej, Mali, Mauretanii, Mozambiku, Nigrze, Rwandzie, Senegalu i Sierra 
Leone (zob. załącznik II ). W przypadku tych umów Trybunał zbadał kompleksowość 
i spójność dokonanych przez Komisję ocen reform, polityki i administracji w zakresie 
mobilizacji dochodów krajowych w skontrolowanych krajach, a także przeanalizował 
określanie i realizację budowania potencjału i dialogu politycznego w dziedzinie 
mobilizacji dochodów krajowych oraz ustalanie konkretnych warunków dotyczących 
wsparcia. Trybunał dokonał również przeglądu dostępnych statystyk i ocen ukazują -
cych postęp osiągnięty przez dziewięć krajów objętych kontrolą w dziedzinie mobili -
zacji dochodów krajowych.
18 
W ramach kontroli odbyły się wizyty w trzech krajach, z których każdy zawarł z Ko -
misją inny rodzaj umowy dotyczącej wsparcia budżetowego: w Republice Zielonego 
Przylądka (umowa dotycząca dobrego rządzenia i rozwoju), Rwandzie (umowa doty -
cząca reformy sektorowej) oraz Sierra Leone (umowa dotycząca budowania państwo -
wości). Podczas tych wizyt Trybunał przeprowadził rozmowy z pracownikami Komisji 
oraz przedstawicielami organów krajowych i innych darczyńców / zainteresowanych 
stron, w tym Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Banku Światowego i krajo -
wych urzędów kontroli. Kontrolerzy spotkali się również z brytyjskim Departamentem 
ds. Rozwoju Międzynarodowego w Londynie. Kontrolę przeprowadzono w okresie od 
października 2015 r. do kwietnia 2016 r.27 Trybunał nie dokonał oceny 
zalet i wad wsparcia 
budżetowego w porównaniu 
z innymi formami pomocy.
16
 Uwagi
Nowe podejście Komisji przyniosło efekt w postaci 
poprawy wymogów dotyczących oceny mobilizacji 
dochodów krajowych w krajach partnerskich, lecz 
wymogi te nie zostały jeszcze w całości wdrożone 
w praktyce
19 
W niniejszej sekcji przedstawiono odpowiedź na pytanie, czy Komisja – zgodnie z wy -
tycznymi – dokonała analizy mobilizacji dochodów krajowych w ramach planowania 
swoich operacji z zakresu wsparcia budżetowego. Kontrolerzy zbadali w szczegól -
ności, czy Komisja – we współpracy z innymi darczyńcami – dokonała odpowiedniej 
oceny polityki i administracji skarbowej w krajach partnerskich, a także czy zbadała 
związane z tym zagrożenia.
Komisja nie dokonała oceny niektórych kluczowych 
aspektów mobilizacji dochodów krajowych, o których 
wspomniano w wytycznych
20 
Trybunał przeanalizował, czy w wytycznych Komisji przewidziano dokonanie kom -
pleksowej oceny sytuacji krajów partnerskich w zakresie mobilizacji dochodów 
krajowych. Następnie kontrolerzy zbadali, czy dostępne oceny mobilizacji dochodów 
krajowych dotyczące 15 skontrolowanych umów o wsparcie budżetowe faktycznie 
uwzględniały wszystkie aspekty wskazane w wytycznych.
21 
Nowe wytyczne Komisji dotyczące wsparcia budżetowego wymagają zbadania 
sytuacji krajów partnerskich w zakresie mobilizacji dochodów krajowych podczas do -
konywania oceny spełnienia kryteriów dotyczących stabilności makroekonomicznej 
i zarządzania finansami publicznymi (zob. pkt 12). Ocena ta powinna być komplekso -
wa, ponieważ Komisja wykorzystuje ją również do wskazania i hierarchizacji kluczo -
wych wyzwań i niedociągnięć w zakresie mobilizacji dochodów krajowych, których 
wyeliminowaniu mają służyć różne elementy wsparcia budżetowego (tzn. dialog 
polityczny, konkretne warunki wypłat i budowanie potencjału).
22 
Zdaniem Trybunału w wytycznych przewidziano kompleksowe ramy oceny mobili -
zacji dochodów krajowych. Stanowiło to poprawę w stosunku do poprzedniego po -
dejścia, zgodnie z którym Komisja nie badała systematycznie mobilizacji dochodów 
krajowych w krajach partnerskich w ramach planowania operacji z zakresu wsparcia 
budżetowego. Zgodnie z obecnie obowiązującymi wytycznymi przeprowadzana 
przez Komisję ocena stabilności makroekonomicznej powinna obejmować wysiłki po -
dejmowane przez dany kraj na rzecz zwiększenia mobilizacji dochodów krajowych, 
w szczególności wszelkie reformy fiskalne i ich oczekiwane oddziaływanie, natomiast 
administracja podatkowa powinna być poddawana ocenie na podstawie kryteriów 
kwalifikowalności w zakresie zarządzania finansami publicznymi.
17 Uwagi 
28 W ramach PEFA prowadzi się 
ocenę i przedstawia 
sprawozdania dotyczące 
mocnych i słabych stron 
zarządzania finansami 
publicznymi, wykorzystując 
obecnie w tym celu 
31 wskaźników wyników 
działalności, które są 
podzielone na 94 „aspekty”. 
Wynik uzyskany w  ramach 
każdego wskaźnika i aspektu 
wyrażany jest w oparciu 
o czterostopniową skalę 
pomiarową od A do D.
29 Narzędzie diagnostyczne do 
oceny administracji 
podatkowej (TADAT) służy do 
zapewnienia obiektywnej 
i ujednoliconej oceny 
relatywnie mocnych i słabych 
stron administracji i  systemu 
podatkowego danego kraju. 
TADAT wspierany jest przez 
liczne grono 
międzynarodowych 
partnerów i instytucji na rzecz 
rozwoju, w tym Komisję 
Europejską, Niemcy, MFW, 
Japonię, Niderlandy, 
Norwegię, Szwajcarię, 
Zjednoczone Królestwo i Bank 
Światowy. Pilotażowe oceny 
z wykorzystaniem TADAT 
zostały przeprowadzone 
w latach 2013–2015 
w 17 krajach – w tym 
w Mozambiku i  Rwandzie, 
które objęte były omawianą 
kontrolą Trybunału.
30 Analiza wysiłku fiskalnego 
dostarcza wielu informacji na 
temat kierunków reform 
podatkowych w krajach 
o różnych poziomach 
zdolności podatkowej 
i poboru dochodów.23 
Oceny Komisji oparte były na szerokim spektrum narzędzi diagnostycznych i spra -
wozdań. Odnoszono się w nich do sprawozdań MFW i Banku Światowego, a w więk -
szości przypadków opierano się na tych sprawozdaniach, wspomniano też o zmia -
nach w wynikach PEFA28 i wielokrotnie podkreślano główne zalety i niedociągnięcia 
systemów skarbowych, zgodnie z treścią sprawozdań TADAT29, jeśli były one dostęp -
ne. Innymi źródłami były dokumenty rządowe, statystyki krajowe i sprawozdania 
sporządzone przez krajowe urzędy kontroli. Poczynione podczas oceny ustalenia 
były w znacznej mierze zbieżne z ocenami innych darczyńców i zainteresowanych 
stron (zob. pkt 56).
Aspekty mobilizacji dochodów krajowych, które należy przeanalizować 
w ramach oceny makroekonomicznej
24 
W swoich ocenach Komisja opisywała najnowsze tendencje w kształtowaniu się po -
ziomów dochodów, postępy poczynione w zakresie wdrażania reform fiskalnych oraz 
planowane reformy (w tym główne cele tych reform). Zwracano również uwagę na 
główne niedociągnięcia opisane w sprawozdaniach PEFA i MFW.
25 
W związku z tym oceny wszystkich skontrolowanych krajów zawierały omówienie 
najnowszych zmian w kształtowaniu się poziomów dochodów (relacja wpływów 
podatkowych do PKB) oraz porównanie z podobnymi krajami (zwykle krajami sąsied -
nimi). Wprawdzie relacja wpływów podatkowych do PKB stanowi użyteczny wskaźnik 
do przedstawiania ogólnej sytuacji danego kraju w zakresie mobilizacji dochodów 
krajowych oraz do celów porównawczych, ale jest ona wskaźnikiem zbyt ogólnym 
do celów analizy najważniejszych wyzwań i potrzeb. Z tego powodu w wytycznych 
Komisji przewidziano głębszą analizę, w tym wyszczególnienie podatków i innych 
dochodów, informacji na temat łącznych kosztów i oddziaływania zwolnień podatko -
wych oraz szacunkowego wysiłku fiskalnego.
26 
Trybunał ustalił jednak, że w praktyce w przeprowadzonych przez Komisję ocenach 
mobilizacji dochodów krajowych zasadniczo brakowało informacji o wyżej wspo -
mnianych aspektach, które mają istotne znaczenie podczas dokonywania oceny 
wyników działalności danego kraju w zakresie jego zdolności do mobilizowania 
dochodów krajowych. W żadnym ze skontrolowanych krajów nie oszacowano wysiłku 
fiskalnego, czyli stopnia, w jakim dany kraj wykorzystuje swój potencjał podatkowy30. 
Zachęty podatkowe (zob. pkt 38) zostały wskazane jako wyzwanie w czterech ze 
skontrolowanych krajów, ale w żadnej z ocen nie uwzględniono całkowitego szacun -
kowego kosztu i potencjalnych skutków zwolnień podatkowych. Może to stanowić 
problem w wielu krajach rozwijających się, ponieważ zwolnienia podatkowe często 
zakłócają konkurencję, ograniczają dochody podatkowe i mogą zachęcać do korupcji. 
Konstrukcja i adekwatność różnych rodzajów podatków i innych dochodów, w tym 
dochodów z zasobów naturalnych, zostały przedstawione jedynie w przypadku 
czterech krajów (Mauretania, Mozambik, Rwanda i Senegal), a stosunek podatków 
bezpośrednich do podatków pośrednich został podany wyłącznie w odniesieniu do 
Republiki Zielonego Przylądka, Republiki Środkowoafrykańskiej i Sierra Leone.
18 Uwagi 
27 
W swoich ocenach Komisja nie zgłosiła braku kluczowych danych dotyczących mobi -
lizacji dochodów krajowych, mimo że w niektórych krajach informacje te niekiedy nie 
są dostępne. Brak tych informacji ma jednak duże znaczenie, ponieważ może wska -
zywać na słabą zdolność krajów partnerskich w tym obszarze, którą Komisja mogłaby 
następnie wzmacniać, wykorzystując różne elementy wsparcia budżetowego (zob. 
pkt 8).
Aspekty mobilizacji dochodów krajowych, które należy przeanalizować 
w ramach oceny zarządzania finansami publicznymi
28 
Zdolność organów skarbowych do mobilizowania dochodów krajowych również 
stanowi aspekt, który powinien być uwzględniany w ocenach Komisji. W większości 
przypadków Komisja zbadała strukturę administracyjną lub przedstawiła przegląd 
wysiłków rządowych na rzecz wzmocnienia agencji skarbowych. Niemniej żadna 
ocena nie zawierała analizy potrzeb kadrowych lub materialnych ograniczających 
administracje skarbowe, choć przewidziano to w wytycznych.
29 
Korupcja obniża dochód kraju; w tym kontekście przejrzystość dochodów państwa 
pomaga w walce z korupcją. We wszystkich ocenach była mowa o istniejących lub 
planowanych działaniach antykorupcyjnych, a w większości skontrolowanych krajów 
dokonano również analizy ogólnych problemów dotyczących przejrzystości. Trybunał 
ustalił, że oceny dotyczące publicznego dostępu do informacji na temat przepisów 
podatkowych i zachęt podatkowych, które stanowią ważne aspekty przejrzystości, 
zostały przeprowadzone wyłącznie w Mali i Mozambiku.
30 
Kolejnym aspektem, którego często brakowało w ocenach Komisji, był stopień reali -
zacji międzynarodowych inicjatyw mających na celu, między innymi, zwiększenie po -
ziomu dochodów państwowych za sprawą rozwiązania problemu ucieczki środków 
finansowych w wyniku uchylania się od opodatkowania, prania pieniędzy i innych 
przestępstw finansowych31. W najnowszych analizach szacuje się, że Afryka traci 
ponad 50 mld USD rocznie w związku z nielegalnymi przepływami finansowymi32. Jak 
wynika z ustaleń Trybunału, mimo że UE aktywnie wspiera inicjatywy w tym zakresie, 
jej oceny nie skupiały się w sposób systematyczny na zaangażowaniu ze strony skon -
trolowanych krajów33. Problemy związane z cenami transferowymi34, przepisami doty -
czącymi spółek zagranicznych oraz nadużywaniem porozumień podatkowych (które 
omawiane są obecnie w ramach planu działania dotyczącego przeciwdziałania erozji 
bazy podatkowej i przenoszeniu zysków35) nie zostały poruszone. Podobnie udział 
przedstawicieli krajów partnerskich w dyskusjach i negocjacjach na szczeblu między -
narodowym wymagających specjalnych umiejętności, którymi często nie dysponują 
kraje rozwijające się, nie był elementem oceny zarządzania finansami publicznymi ani 
oceny makroekonomicznej.31 Np. EITI, proces Kimberley oraz 
plan działania OECD/G20 na 
rzecz przeciwdziałania erozji 
podstawy opodatkowania 
i przenoszeniu zysków.
32 Nielegalne Przepływy 
Finansowe, sprawozdanie 
z panelu wysokiego szczebla 
w sprawie nielegalnych 
przepływów finansowych 
z Afryki, zlecone przez 
Konferencję Ministrów 
Finansów, Planowania 
i Rozwoju Gospodarczego Unii 
Afrykańskiej oraz Komisję 
Gospodarczą ds. Afryki.
33 Tylko w ocenach dotyczących 
Mauretanii, Mozambiku 
i Sierra Leone wspomniano 
o EITI, a w ocenie dotyczącej 
Republiki 
Środkowoafrykańskiej 
przeprowadzono analizę 
zawieszenia EITI i procesu 
Kimberley w 2013 r.
34 Kwestia cen transferowych 
dotyczy wszystkich aspektów 
ustaleń cenowych między 
kontrolowanymi (lub 
powiązanymi) podmiotami 
prawnymi.
35 Plan działania na rzecz 
przeciwdziałania erozji 
podstawy opodatkowania 
i przenoszeniu zysków ma 
w zamierzeniu rozwiązać 
problemy związane z  erozją 
podstawy opodatkowania 
i przenoszeniem zysków, 
a także z zaobserwowanymi 
technikami unikania 
opodatkowania na szczeblu 
międzynarodowym przez 
największe przedsiębiorstwa 
wielonarodowe.
19 Uwagi 
31 
W tabeli 2  podsumowano kluczowe aspekty mobilizacji dochodów krajowych 
wymienione w wytycznych jako element oceny zarządzania finansami publicznymi 
i oceny stabilności makroekonomicznej oraz określono, w jakim stopniu zostały one 
faktycznie uwzględnione w ocenach objętych kontrolą Trybunału. Tabela 2Aspekty mobilizacji dochodów krajowych w ramach ocen zarządzania finansami 
publicznymi i ocen stabilności makroekonomicznej
Aspekty mobilizacji dochodów krajowych 
wymagane jako element oceny zarządza -
nia finansami publicznymiUwzględnione  
w objętych kontrolą 
ocenach?Aspekty mobilizacji dochodów krajowych 
wymagane jako element oceny stabilności 
makroekonomicznejUwzględnione  
w objętych kontrolą 
ocenach?
Główne krótko- i średnioterminowe wyzwania 
dla systemu zarządzania finansami publicznymiTakFunkcjonująca polityka fiskalna, nowe działania, 
oczekiwane oddziaływanieTak
Działania antykorupcyjne  
(zob. pkt 29)TakWskaźnik podatkowy (z uwzględnieniem i wy -
kluczeniem zasobów naturalnych)  
(zob. pkt 26)Tak
Ocena rządowego potencjału finansowo-orga -
nizacyjnego w  zakresie mobilizacji dochodów 
krajowych  
(zob. pkt 28)W większości takWysiłki na rzecz wzmocnienia mobilizacji docho -
dów krajowych (poprawa wskaźnika dochodów 
krajowych w relacji do wydatków)  
(zob. pkt 24)W większości tak
Wzmocnienie administracji podatkowej  
(zob. pkt 28)W większości takZachęty podatkowe (całkowity koszt oraz wpływ 
zwolnień)  
(zob. pkt 26)Częściowo tak
Przejrzystość i dostęp do informacji (kraje bogate 
w zasoby)  
(zob. pkt 29)Częściowo takSystem podatkowy – struktura i adekwatność 
różnych podatków  
(zob. pkt 26)Częściowo tak
Uzgodnione na arenie międzynarodowej stan -
dardy i inicjatywy w zakresie opodatkowania  
(zob. pkt 30)Częściowo takWysiłek fiskalny1 (w ujęciu szacunkowym)  
(zob. pkt 26) Nie
Publicznie dostępne informacje na temat przepi -
sów i zachęt podatkowych  
(zob. pkt 29)Nie
Ocena potencjału kadrowego w zakresie mobili -
zacji dochodów krajowych  
(zob. pkt 28)Nie
1 Zarówno z uwzględnieniem dochodów z zasobów naturalnych, jak i bez nich.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
20 Uwagi 
Przyjęte przez Komisję ramy zarządzania ryzykiem 
w zakresie wsparcia budżetowego nie umożliwiały 
kompleksowej oceny zagrożeń powiązanych z mobilizacją 
dochodów krajowych
32 
Podejście Komisji do wsparcia budżetowego obejmuje ramy zarządzania ryzykiem, 
które zostały specjalnie opracowane w celu wskazywania zagrożeń związanych z re -
alizacją celów w zakresie wsparcia budżetowego. Ramy te stanowią również ważne 
narzędzie służące do planowania operacji z zakresu wsparcia budżetowego. Uzupeł -
niają one oceny polityki i administracji skarbowej, o których była mowa w poprzed -
niej sekcji, o analizę powiązanych zagrożeń.
33 
Trybunał zbadał, czy istotna rola mobilizacji dochodów krajowych w ramach wsparcia 
budżetowego została ujęta w stosowanych przez Komisję ramach zarządzania ryzy -
kiem. W szczególności kontrolerzy zbadali, czy opracowany przez Komisję kwestiona -
riusz dotyczący zagrożeń odpowiednio uwzględniał kluczowe zagrożenia powiązane 
z usprawnianiem mobilizacji dochodów krajowych.
34 
Ramy zarządzania ryzykiem oparte są na zestawie pytań pogrupowanych w pięciu 
kategoriach36. Wśród 44 pytań w kwestionariuszu dotyczącym ryzyka tylko jedno py -
tanie (pytanie 38) bezpośrednio dotyczy mobilizacji dochodów37. Choć pytanie to jest 
bardzo stosowne, ponieważ obejmuje naliczanie, pobór i terminowe przekazywanie 
podatków do skarbu państwa, przeprowadzone przez Komisję oceny ryzyka związa -
nego z poborem i terminowym transferem podatków były często niekompletne.
35 
Zgodnie z kwestionariuszem odpowiedzi na to pytanie powinny zostać poddane oce -
nie na podstawie wskaźnika PEFA PI-3, który służy do porównywania rzeczywistego 
dochodu krajowego z całkowitą wielkością budżetu. Wprawdzie wskaźnik ten umożli -
wia ocenę ryzyka związanego z dokładnością prognoz skarbowych, ale nie dostarcza 
żadnych informacji na temat skuteczności poboru podatków. Ponadto kwestionariusz 
nie wymagał weryfikacji innych wskaźników PEFA, takich jak PI-14 (skuteczność dzia -
łań na rzecz rejestracji podatników i naliczania podatków) i PI-15 (skuteczność w po -
borze zobowiązań podatkowych), które koncentrują się na zagrożeniach związanych 
z naliczaniem i poborem podatków.36 Ryzyko o charakterze 
politycznym, ryzyko 
makroekonomiczne, ryzyko 
rozwojowe, zarządzanie 
finansami publicznymi, 
korupcja i nadużycia 
finansowe.
37 Pytanie 38 (należące do 
kategorii 4.2 „Kontrole 
w zakresie poboru dochodów 
i wykonania budżetu”): „Jakie 
jest ryzyko, że należne podatki 
nie są odpowiednio naliczane, 
pobierane i  przekazywane do 
skarbu państwa w sposób 
terminowy?”.
21 Uwagi 
36 
W związku z powyższym przy udzielaniu odpowiedzi na pytanie 38 kwestionariusza 
w żadnym ze skontrolowanych krajów nie uwzględniono wskaźników PI-14 i PI-15. 
Fakt, że nie poświęcono wystarczającej uwagi zagrożeniom związanym z mobilizacją 
dochodów krajowych, został odnotowany w lutym 2015 r. w ocenie Komisji dotyczą -
cej Mozambiku38. Już w swoim sprawozdaniu dotyczącym wsparcia budżetowego za 
rok 2013 Komisja stwierdziła, że „zagrożenia związane z poborem podatków zgło -
szono w zaskakująco niewielkiej liczbie ram zarządzania ryzykiem”39. Tylko w jednym 
z dziewięciu skontrolowanych krajów (Sierra Leone) Komisja oceniła ryzyko związane 
z mobilizacją dochodów krajowych jako wysokie.
37 
Ponadto w pytaniu 38 mowa jest o „podatkach należnych”, ale nie obejmuje ono 
ryzyka, że dochody pozapodatkowe, takie jak opłaty licencyjne czy udział w zyskach 
z wydobycia, nie zostaną należycie naliczone, pobrane i przekazane do skarbu pań -
stwa. W niektórych ze skontrolowanych krajów przychód z opłat wydobywczych był 
prawie tak samo wysoki jak dochody podatkowe. Na przykład w 2012 r. w Mauretanii 
dochody z opłat wydobywczych stanowiły 14,9% PKB ze źródeł niezwiązanych z dzia -
łalnością wydobywczą, podczas gdy wpływy podatkowe stanowiły 16,9% tej samej 
kwoty40.
38 
Kolejnym istotnym czynnikiem ryzyka związanym z mobilizacją dochodów, który nie 
jest uwzględniany w obecnych ramach zarządzania ryzykiem, jest zakres i charak -
ter zwolnień podatkowych. Instrumenty te, do których należą zachęty podatkowe, 
wakacje podatkowe, ulgi podatkowe, obniżenia podatku, strefy zwolnione z podat -
ku itp., wywierają wpływ na poziom dochodów, które może zgromadzić dany kraj, 
a jednocześnie wpływają na wybory dotyczące działalności gospodarczej i potencjał 
w zakresie przyciągania bezpośrednich inwestycji zagranicznych.38 W odpowiedzi na pytanie 38 
w ramach zarządzania 
ryzykiem w Mozambiku mowa 
jest między innymi o tym, że 
„PI-3 nie obejmuje w pełni 
ryzyka 38 (co wskazuje 
również na właściwe 
zastosowanie przepisów 
dotyczących dochodów 
podatkowych, a nie jedynie 
na pobór prognozowanych 
kwot)”.
39 DG ds. Współpracy 
Międzynarodowej i Rozwoju, 
„Budget support  – financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results  (pilot report)” 
[Wsparcie budżetowe – 
realizacja finansowa, ocena 
ryzyka oraz wybrane krajowe 
rezultaty makroekonomiczne 
i fiskalne (sprawozdanie 
pilotażowe)], 2013, s. 12.
40 W 2013 r. wartości te wynosiły 
odpowiednio 11,2% i 17,6%. 
Źródło:  sprawozdanie krajowe 
MFW nr 15/35, luty 2015 r.
22 Uwagi 
Skuteczność warunków udzielania wsparcia 
budżetowego, dialog polityczny i budowanie 
potencjału były osłabiane z uwagi na niedociągnięcia 
w koncepcji projektu oraz trudne uwarunkowania 
lokalne
39 
Wsparcie budżetowe to coś więcej niż tylko transfer środków finansowych na rachu -
nek skarbu państwa kraju partnerskiego. Równie ważnymi elementami tej formy 
pomocy są warunki dokonywania wypłat i powiązane z tym wskaźniki wyników dzia -
łalności, a także dialog polityczny i działania z zakresu budowania potencjału realizo -
wane w ramach umów dotyczących wsparcia budżetowego. Niniejsza sekcja dotyczy 
kwestii, czy Komisja skutecznie wykorzystywała warunki dokonywania wypłat, dialog 
polityczny i budowanie potencjału jako część własnych rozwiązań dotyczących 
wspierania mobilizacji dochodów krajowych.
W większości zawartych umów dotyczących wsparcia 
budżetowego Komisja nie stawiała warunków dotyczących 
mobilizacji dochodów krajowych, a gdy takie warunki 
stawiała, nie zawsze były one adekwatne
40 
Warunki związane z wypłatą wsparcia budżetowego obejmują cztery ogólne warun -
ki kwalifikowalności, które muszą zostać spełnione, zanim dojdzie do jakiejkolwiek 
wypłaty środków finansowych (zob. pkt 12). Choć dwa z tych warunków (stabilność 
makroekonomiczna i zarządzanie finansami publicznymi) wymagają dokonania oce -
ny postępów osiągniętych przez kraj partnerski w zakresie reform w dziedzinie mo -
bilizacji dochodów krajowych, obejmują one dużo szerszy zakres niż kwestia samej 
tylko mobilizacji dochodów krajowych41. Oznacza to, że sytuacja kraju partnerskiego 
w zakresie mobilizacji dochodów krajowych nie odgrywa koniecznie kluczowej roli 
podczas podejmowania przez Komisję decyzji o wypłacie wsparcia budżetowego, 
jeśli ogólna sytuacja makroekonomiczna i zarządzanie finansami publicznymi zostały 
uznane za zadowalające.
41 
Wypłaty można również powiązać ze spełnieniem konkretnych warunków. Warunki 
te częściej stosuje się w przypadku wypłaty transz zmiennych (zob. tabela 3 ) i zwykle 
przybierają one formę wskaźników wyników i realizacji celów. Aby zachęcić rządy do 
przyspieszenia realizacji zaplanowanych reform bądź aby polepszyć osiągane wyniki, 
kwoty wypłacane w ramach transz zmiennych uzależnia się od stopnia realizacji zało -
żonych celów. W związku z tym stosowanie konkretnych warunków dotyczących mo -
bilizacji dochodów krajowych zapewnia bezpośrednie powiązanie między wypłatami 
wsparcia budżetowego a reformami w dziedzinie mobilizacji dochodów krajowych.41 Głównymi celami oceny 
makroekonomicznej są: 
analiza głównych 
zagregowanych danych 
makroekonomicznych 
oraz wykrycie potencjalnych 
źródeł niestabilności 
makroekonomicznej lub 
zadłużeniowej, ocena 
istniejącej polityki 
makroekonomicznej i  fiskalnej 
oraz ich wkładu na rzecz 
stabilizowania ram 
makroekonomicznych 
w perspektywie krótko- 
i średnioterminowej, ocena 
wysiłków na rzecz 
wzmocnienia mobilizacji 
dochodów krajowych 
oraz  ocena podatności 
na zewnętrzne wstrząsy 
oraz wysiłków na rzecz 
zwiększenia odporności 
makroekonomicznej. Ocena 
zarządzania finansami 
publicznymi skupia się na 
głównych osiągnięciach 
z zakresu wdrażania reform 
w tej dziedzinie. Głównym 
narzędziem służącym do 
oceny postępów jest PEFA, 
które obejmuje następujące 
filary zarządzania finansami 
publicznymi: rzetelność 
budżetu, przejrzystość 
finansów publicznych, 
zarządzanie aktywami 
i zobowiązaniami, strategia 
fiskalna i  opracowywanie 
budżetu w  oparciu 
o konkretną politykę, 
przewidywalność i  kontrola 
wykonania budżetu, 
rachunkowość 
i sprawozdawczość oraz 
zewnętrzna kontrola i  audyt.
23 Uwagi 
42 
Aby unikać rozmywania działań, w wytycznych Komisji ograniczono do ośmiu maksy -
malną liczbę wskaźników, od których uzależnia się transzę zmienną42. Wskaźniki na -
leży wybierać spośród wskaźników wymienionych w ramach oceny wyników działal -
ności uzgodnionych między partnerami na rzecz rozwoju a krajami partnerskimi lub, 
jeśli nie istnieją żadne ramy oceny wyników działalności, na podstawie stosownych 
dokumentów krajowych dotyczących polityki publicznej, we współpracy z władzami. 
Trybunał dokonał oceny, w jakim stopniu warunki te były stosowane w celu wspiera -
nia mobilizacji dochodów krajowych oraz, w stosownych przypadkach, czy były one 
adekwatne i stanowiły zachętę dla rządów do przeprowadzania reform. Kontrolerzy 
dokonali również przeglądu ustaleń z zakresu weryfikacji i sprawozdawczości doty -
czących przestrzegania tych warunków.
Stosowanie konkretnych warunków dotyczących mobilizacji dochodów 
krajowych stanowiących podstawę dokonywania wypłat
43 
Komisja zastosowała konkretne warunki dotyczące mobilizacji dochodów krajowych 
w pięciu z 15 skontrolowanych umów dotyczących wsparcia budżetowego (zob.  
tabela 4  i załącznik II ). Warunki te, dotyczące transz zmiennych, zostały określone 
wyłącznie w umowach na rzecz budowania państwowości, których okres obowiązy -
wania ograniczony jest do jednego roku lub dwóch lat. W związku z tym te szczegól -
ne warunki ukierunkowane były na usprawnienie mobilizacji dochodów krajowych 
w perspektywie krótkoterminowej i w krajach znajdujących się w najtrudniejszym 
położeniu. Jest to niezgodne z zadeklarowanym przez Komisję celem43 dotyczącym 
położenia większego nacisku na mobilizację dochodów krajowych w szczególności 
dzięki umowom dotyczącym dobrego rządzenia i rozwoju.42 Zob. Wytyczne dotyczące 
wsparcia budżetowego, s. 48.
43 COM(2011) 638 final, s. 6.Tabela 3Warunki kwalifikowalności do otrzymania wsparcia budżetowego i konkretne 
warunki dokonywania wypłat
Warunki kwalifikowalności  
– muszą zostać spełnione podczas obowiązywania umowy doty -
czącej wsparcia budżetowegoWypłaty wsparcia 
budżetowegoWarunki szczegółowe
Podstawowe wartości ( prawa 
człowieka, demokracja 
i praworządność):
Różne wymogi w zależności od 
rodzaju umowy dotyczącej wsparcia 
budżetowego, najbardziej rygory -
styczne wymogi w przypadku umów 
dotyczących dobrego rządzenia 
i rozwojuCztery kryteria kwalifikowalności:
1. adekwatne i wiarygodne reformy 
i polityka publiczna
2. polityka makroekonomiczna 
ukierunkowana na stabilność
3. wystarczająco przejrzysty, rzetel -
ny i skuteczny system zarządzania 
finansami publicznymi
4. przejrzystość i nadzór nad 
budżetemTransza stałaSzczegółowe warunki dotyczące transz stałych są rzadziej 
stosowane i wymagają całkowitego spełnienia warunku/
osiągnięcia celu.
Przykład: Opracowanie ram oceny wyników na potrzeby 
programu reform gospodarczo-społecznych w  kraju.
Transza zmiennaSzczegółowe warunki dotyczące transz zmiennych tworzą 
zachęty do osiągania lepszych wyników i mogą umożliwić 
częściową wypłatę w przypadku, gdy nie doszło do pełnej 
realizacji założeń określonych we wskaźnikach.
Przykład: Zwiększenie odsetka średnich i dużych podatników 
składających deklaracje podatkowe 
w terminie do poziomu co najmniej 60%.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
24 Uwagi 
44 
Najczęstszym argumentem Komisji uzasadniającym niestosowanie konkretnych wa -
runków dotyczących mobilizacji dochodów krajowych w zawieranych przez nią umo -
wach dotyczących wsparcia budżetowego był fakt, że kwestia mobilizacji dochodów 
krajowych została już uwzględniona przez innych darczyńców. Trybunał nie znalazł 
jednak dowodów, które potwierdzałyby, że decyzja ta była poparta oceną zaangażo -
wania innych darczyńców na tym polu.
Adekwatność konkretnych warunków dotyczących mobilizacji 
dochodów krajowych i wywoływany przez nie efekt zachęty
45 
W przypadkach gdy Komisja stosowała warunki dotyczące wypłaty transzy zmiennej 
konkretnie ukierunkowane na mobilizację dochodów krajowych, w trzech z pię -
ciu umów nie wybrała warunków najbardziej pasujących do kontekstu krajowego. 
Na przykład w Sierra Leone (zob. ramka 3 ) przy wyborze konkretnych warunków 
dotyczących mobilizacji dochodów krajowych Komisja skupiła się na reformach 
administracyjnych w organie skarbowym i nie uwzględniła warunków propagujących 
istotne nowe przepisy, które wywarłyby większy wpływ na mobilizację dochodów 
krajowych. Tabela 4Umowy dotyczące wsparcia budżetowego z konkretnymi warunkami dotyczącymi 
mobilizacji dochodów krajowych1
KrajKwota 
zobowiązań 
na wsparcie 
budżetowe  
(w mln EUR)Zawarcie 
umowy 
w sprawie 
finanso -
waniaTransze zmienne (w mln EUR)Wsparcie uwarun -
kowane mobilizacją 
dochodów krajowych 
2017 2016 2015 2014 2013(w mln 
EUR)%
Republika 
Środkowoafrykańska40 2015 nd. 1 2 nd. nd. 3 7, 5%
Mali 216 2015 8 8 nd. nd. nd. 16 7, 4%
Niger 130 2013 nd. nd. 3 3 1 6 4,6%
Sierra Leone 34 2013 nd. nd. nd. 1 2 3 8,8%
Sierra Leone 80 2015 3 3 nd. nd. nd. 5 6,3%
Suma całkowita 500 11 12 5 4 2233 6,6%
1 Europejski Trybunał Obrachunkowy/przegląd dokumentacji.
2 Kwoty nie sumują się do wartości podanej w rubryce „Suma całkowita” ze względu na zaokrąglenia.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
25 Uwagi 
Warunki dotyczące mobilizacji dochodów krajowych nie obejmowały najbardziej 
potrzebnych reform
W Sierra Leone (2013–2015) Komisja stosowała warunki dotyczące mobilizacji dochodów krajowych związane 
z obniżeniem zaległości podatkowych, bardziej terminowym składaniem deklaracji podatkowych, podawaniem 
do wiadomości publicznej dochodów uzyskiwanych przez przemysł wydobywczy, przedłożeniem parlamentowi 
projektu ustawy dotyczącej Krajowego Urzędu ds. Surowców Mineralnych oraz publikacją licencji na działalność 
wydobywczą i poszukiwanie złóż kopalin w repozytorium on-line .
W sprawozdaniu dotyczącym wsparcia budżetowego za rok 2013 Komisja odnotowała, że Sierra Leone jest jednym 
z krajów o największym potencjale w zakresie zwiększenia dochodów podatkowych. Tymczasem, z wyjątkiem za -
ległości podatkowych, celem zastosowanych warunków było usprawnienie procedur administracyjnych w organie 
skarbowym oraz poprawa publicznej dostępności danych. Warunki te same w sobie nie zwiększają jednak bezpo -
średnio dochodów krajowych.
W tym samym okresie gotowy był projekt ustawy w sprawie dochodów z przemysłu wydobywczego, który zdaniem 
Komisji i MFW obejmował reformy polityczne mające kluczowe znaczenie dla zwiększenia dochodów krajowych 
z działalności wydobywczej i zasobów naturalnych, ale latami czekał na przyjęcie przez parlament. Projekt ustawy 
został przedstawiony parlamentowi w 2013 r., ale do lutego 2016 r. nadal nie został przyjęty44. Według MFW45 pro -
jekt ustawy dotyczący zarządzania finansami publicznymi utknął w parlamencie, w wyniku czego utracono okazję 
do ustanowienia funduszu dochodów z zasobów naturalnych.
Utrzymujące się opóźnienia w procesie przyjmowania tych projektów ustaw sugerują, że większe wsparcie ze stro -
ny darczyńców przyspieszyłoby ten proces. W ocenie dotyczącej wsparcia budżetowego w Sierra Leone w latach 
2002–2015 również stwierdzono, że „istnieją dowody świadczące, że trudne decyzje dotyczące mobilizacji docho -
dów zostały opóźnione”.
Wprawdzie Komisja nie może zobowiązać parlamentu do przyjęcia konkretnej ustawy, ale też nie zachęcała ona do 
realizacji niektórych reform zapisanych w projektach ustaw (fundusz dochodów z zasobów naturalnych czy scentra -
lizowany rachunek skarbu państwa) przez uczynienie z nich warunków dokonania płatności. Wirus ebola poważnie 
ograniczył zdolność rządu i darczyńców do normalnego funkcjonowania w latach 2014–2015. Jednak te lub podob -
ne warunki również nie zostały uwzględnione w ostatniej umowie dotyczącej wsparcia budżetowego, która została 
podpisana w 2015 r.
44 Sprawozdanie krajowe MFW nr 14/171, czerwiec 2014 r.; przeprowadzona przez Komisję ocena kwalifikowalności makroekonomicznej dotycząca 
umowy w sprawie finansowania nr 37419 oraz informacje otrzymane podczas misji od władz i innych darczyńców/podmiotów.
45 Komunikat prasowy MFW nr 16/143 z dnia 29 marca 2016 r.Ramka 3
26 Uwagi 
46 
W trzech przypadkach zastosowanie szczególnych warunków nie przyniosło spo -
dziewanego efektu zachęty (zob. ramka 4 ), ponieważ warunki te były już spełnio -
ne w chwili zawarcia umowy lub były po prostu niemożliwe do wyegzekwowania. 
Przełożyło się to na nieskuteczne wykorzystanie konkretnych warunków w dziedzinie 
mobilizacji dochodów krajowych.
Przykłady warunków dotyczących mobilizacji dochodów krajowych bez żadnego 
efektu zachęty
Warunki spełnione już przed zawarciem umowy finansowej
W Republice Środkowoafrykańskiej warunki dotyczące mobilizacji dochodów krajowych były powiązane z drugą 
umową dotyczącą wsparcia budżetowego na rzecz budowania państwowości, podpisaną w 2015 r. Warunki powią -
zane z pierwszą transzą zmienną na 2015 r. (1 mln euro) oraz dotyczące przekazania i dalszego wdrażania planów 
działania dotyczących mobilizacji dochodów podatkowych i celnych, zostały spełnione przed podpisaniem umowy 
finansowej w dniu 10 lipca 2015 r.
Podobnie w Sierra Leone warunki otrzymania transzy zmiennej na 2013 r. zostały spełnione przed podpisaniem 
odnośnej umowy finansowej.
Przepisy krajowe uniemożliwiały spełnienie warunków
W Nigrze pułap określony dla zwolnień podatkowych w odniesieniu do transzy zmiennej na 2013 r. okazał się nie -
możliwy do osiągnięcia, ponieważ prawo krajowe nie zezwalało na działania opisane we wskaźniku.
Warunki dotyczyły wyeliminowania zwolnień z podatku dochodowego od osiągniętych zysków oraz skreślenia 
klauzuli dotyczącej odliczeń w dziedzinie opodatkowania firm wydobywczych.
Realizacja obu warunków wymagałaby zmian w transpozycji kodeksu górniczego Zachodnioafrykańskiej Unii 
Gospodarczej i Walutowej, co było niewykonalne w tak krótkim czasie (rok od podpisania umowy w sprawie 
finansowania). Te trudności prawne nie zostały wykryte na etapie opracowywania umowy dotyczącej wsparcia 
budżetowego.Ramka 4
27 Uwagi 
Monitorowanie warunków dotyczących mobilizacji dochodów krajowych
47 
Umowy finansowe wdrażające pięć skontrolowanych umów dotyczących wsparcia 
budżetowego przewidujących warunki dotyczące mobilizacji dochodów krajowych 
(zob. tabela 4 ) obejmowały ustalenia w zakresie monitorowania i oceny, czy warunki 
te są spełniane. Szczegółowe ustalenia są różne dla poszczególnych umów. W czte -
rech przypadkach warunki te były wystarczająco dobrze sprecyzowane, aby Komisja 
mogła przeprowadzić obiektywną ocenę ich spełnienia przez kraj partnerski. Umowa 
z Republiką Środkowoafrykańską nie zawierała jednak odpowiednich ustaleń doty -
czących monitorowania przez Komisję (zob. ramka 5 ).
48 
Od czasu wejścia w życie nowych wytycznych Komisja sporządzała roczne sprawoz -
dania dotyczące wsparcia budżetowego46. Ich celem jest przedstawienie przeglądu 
realizacji umów dotyczących unijnego wsparcia budżetowego. Trybunał zbadał, 
w jakim stopniu sprawozdania roczne zawierają adekwatne informacje dotyczące 
mobilizacji dochodów krajowych. Sprawozdanie pilotażowe za rok 2013 zawierało 
niewiele elementów opisowych w tym względzie: ogólne informacje na temat krajów 
realizujących inicjatywę przejrzystości w branżach wydobywczych (EITI)47 oraz wskaź -
niki dochodów dla każdego kraju, w którym realizowane były umowy dotyczące 
wsparcia budżetowego.46 Pierwsza transza zmienna 
w 2015 r.: pismo przewodnie 
i sprawozdanie z  realizacji 
planów działania na rzecz 
mobilizacji dochodów 
podatkowych i celnych 
w 2015 r. Druga transza 
zmienna w 2015 r.: 
sprawozdanie z  realizacji 
planów działania na rzecz 
mobilizacji dochodów 
podatkowych i celnych 
w 2015 r. oraz sporządzenie 
projektów planów działania na 
rzecz mobilizacji dochodów 
podatkowych i celnych 
w 2016  r.
47 DG ds. Współpracy 
Międzynarodowej i Rozwoju, 
„Budget support  – financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report)” 
[Wsparcie budżetowe – 
realizacja finansowa, ocena 
ryzyka oraz wybrane krajowe 
rezultaty makroekonomiczne 
i fiskalne (sprawozdanie 
pilotażowe)], 2013.
Przykłady dobrych i złych praktyk w zakresie monitorowania warunków 
dotyczących mobilizacji dochodów krajowych
W drugim programie wsparcia budżetowego na rzecz budowania państwowości w Mali przyjęto jasne ustale -
nia z zakresu monitorowania warunków dotyczących mobilizacji dochodów krajowych. W przypadku każdego 
wskaźnika/podwskaźnika umowa w sprawie finansowania zawierała szczegółowe informacje, takie jak pełny opis 
wskaźnika, poziomy bazowe, poziomy docelowe, źródła służące do weryfikacji, odpowiedzialne służby oraz termin, 
w którym zgodnie z oczekiwaniami dane miały zostać udostępnione. Podobne pozytywne elementy występowały 
w umowach z Nigrem i Sierra Leone (dwie umowy).
W umowie dotyczącej wsparcia budżetowego zawartej w 2015 r. z Republiką Środkowoafrykańską Komisja uzgod -
niła z rządem, że będzie weryfikować przestrzeganie warunków dotyczących mobilizacji dochodów krajowych48 
za pomocą pism przewodnich i sprawozdań z wykonania planów działania dwóch dyrekcji generalnych. Niemniej 
w związku z tym, że w umowie w sprawie finansowania nie określono żadnych poziomów docelowych ani bazo -
wych uzgodnionych wskaźników, właściwe działania następcze były niemożliwe, ponieważ brakowało punktu 
odniesienia, względem którego można by porównać osiągnięcia. W szczególności Komisja nie sformułowała wy -
mogów dotyczących jakości planów działania ani nie określiła, jaka część planów powinna zostać zrealizowana, aby 
można było uznać, że określone we wskaźnikach poziomy zostały osiągnięte.
48 Inicjatywa przejrzystości w branżach wydobywczych (EITI) jest ogólnoświatowym standardem służącym propagowaniu otwartego 
i odpowiedzialnego zarządzania zasobami naturalnymi. Kraje wdrażają standard EITI w  celu zapewnienia pełnego ujawniania wszystkich 
informacji dotyczących podatków i  innych płatności przekazywanych rządom przez przedsiębiorstwa sektora wydobywczego (naftowego, 
gazowego, górniczego).Ramka 5
28 Uwagi 
49 
Choć kolejne sprawozdania zawierały bardziej szczegółowe informacje, wciąż za mało 
było w nich informacji na temat umów dotyczących wsparcia budżetowego, którym 
towarzyszyły konkretne warunki w dziedzinie mobilizacji dochodów krajowych. Na 
przykład nie przedstawiono żadnych informacji finansowych o programach ukierun -
kowanych na mobilizację dochodów krajowych. Adekwatność unijnej sprawozdaw -
czości dotyczącej wsparcia na rzecz mobilizacji dochodów krajowych osłabia fakt, że 
nie istnieje żaden konkretny wiążący kod Komitetu Pomocy Rozwojowej49 dotyczący 
polityki podatkowej i administracji skarbowej. W związku z powyższym nie są dostęp -
ne szczegółowe informacje na temat całkowitej kwoty środków finansowych przeka -
zanych przez Komisję na rzecz mobilizacji dochodów krajowych w ramach wsparcia 
budżetowego i innych form pomocy.
Dialog polityczny był z zasady należycie koordynowany, 
ale jego skuteczność jako narzędzia służącego wspieraniu 
mobilizacji dochodów krajowych została obniżona przez 
niewystarczające ukierunkowanie strategii i trudne 
uwarunkowania lokalne
50 
Komisja uważa dialog polityczny za centralny element wsparcia budżetowego. Sku -
teczny dialog powinien opierać się na ocenie kwalifikowalności i ocenie ryzyka opisa -
nych w poprzednich sekcjach niniejszego sprawozdania przy jednoczesnym uwzględ -
nieniu dialogu podejmowanego przez innych darczyńców. Wytyczne dotyczące 
wsparcia budżetowego wymagają „strategii na rzecz ciągłego dialogu” w celu określe -
nia najbardziej skutecznych metod i platform prowadzenia dialogu oraz opracowania 
programu działań. W wytycznych stwierdza się również, że „dialog polityczny powi -
nien koncentrować się na polityce podatkowej, administracji podatkowej i dochodach, 
w tym dochodach z zasobów naturalnych”.
51 
Trybunał ocenił, czy Komisja wykorzystywała strategię prowadzenia dialogu opartą 
na własnych ocenach wyzwań i zagrożeń związanych z mobilizacją dochodów kra -
jowych oraz czy ta strategia obejmowała wszystkie wymogi wymienione w wytycz -
nych. Kontrolerzy zbadali również częstotliwość, adekwatność i skuteczność dialogu 
oraz to, w jaki sposób jest on dokumentowany i koordynowany z głównymi podmio -
tami działającymi na tym polu.
Komisja nie opracowała strategii prowadzenia dialogu
52 
Dialog polityczny często prowadzony jest w niełatwych okolicznościach. Odpowie -
dzialność i stopień zaangażowania na rzecz reform skarbowych mogą ulec zmia -
nie z chwilą dojścia do władzy nowych rządów lub wystąpienia niespodziewanych 
zdarzeń. Rotacja personelu w delegaturach Komisji również stanowi przeszkodę 
w zapewnieniu ciągłości dialogu. W związku z tym zasadnicze znaczenie ma strategia 
dialogu – z jasno sformułowanym wykazem celów – umożliwiająca śledzenie postę -
pów i rozwiązywanie problemów uznanych za najistotniejsze. Taka strategia powinna 
na przykład obejmować kwestie, którymi należy się zająć w następnym okresie, zakres 
obowiązków personelu delegatury, wskazanie najważniejszych rozmówców, z którymi 49 Za pośrednictwem systemu 
sprawozdawczości wierzycieli 
(CRS) Komitet Pomocy 
Rozwojowej OECD opracował 
szereg „kodów celowych”, 
które powinni stosować 
darczyńcy podczas zgłaszania 
przepływów środków 
pomocowych do stosownej 
bazy danych OECD, 
a pozyskane w ten sposób 
informacje mogą być 
następnie wykorzystywane do 
tworzenia informacji 
statystycznych dotyczących 
przepływów środków 
pomocowych. Od 2014 r. 
na potrzeby dobrowolnej 
sprawozdawczości dotyczącej 
wspierania polityki 
podatkowej i  administracji 
skarbowej stosowany był 
„zastępczy” kod 151 14.
29 Uwagi 
50 Wytyczne dotyczące wsparcia 
budżetowego, wrzesień 
2012 r., s. 42: „Strategia 
ciągłego dialogu powinna (…) 
określać najbardziej skuteczne 
metody i platformy dialogu 
oraz program działania”.należy się spotkać, platformy, na których poruszane będą problemy, orientacyjny 
harmonogram i spodziewane wyniki.
53 
Trybunał ustalił, że Komisja nie opracowała strategii w zakresie dialogu polityczne -
go w sytuacjach, w których stwierdziła konkretne problemy dotyczące mobilizacji 
dochodów krajowych wymagające rozwiązania50. Miało to miejsce nawet w takich 
krajach partnerskich jak Sierra Leone, w przypadku którego Komisja uznała mobiliza -
cję dochodów krajowych za element wysokiego ryzyka w zakresie osiągnięcia celów 
wsparcia budżetowego.
54 
Wprawdzie oceny kwalifikowalności w zakresie zarządzania finansami publicznymi, 
umowy w sprawie finansowania i inne dokumenty przygotowawcze Komisji wymie -
niały fora, na których miał odbywać się dialog polityczny (np. wspólne posiedzenia 
koordynacyjne rządu i darczyńców), ale problemy, które należy rozwiązać, były 
przedstawiane wyłącznie w sposób ogólnikowy. Wobec braku strategii dotyczących 
dialogu trudno jest obiektywnie ocenić, czy ten element wsparcia budżetowego sku -
tecznie przyczynił się do reform w dziedzinie mobilizacji dochodów krajowych.
55 
Trybunał ustalił, że dialog polityczny dotyczący mobilizacji dochodów krajowych był 
bardziej ukierunkowany w sytuacji, gdy towarzyszyły mu konkretne warunki (Repu -
blika Środkowoafrykańska, Mali, Niger i Sierra Leone), ponieważ wskazanie, nego -
cjowanie, a następnie monitorowanie tych warunków wiązało się z koniecznością 
szeroko zakrojonych dyskusji z krajami partnerskimi. W pozostałych skontrolowanych 
krajach dialog odbywał się w dużo szerszym kontekście obejmującym proces refor -
my zarządzania finansami publicznymi, w ramach którego mobilizacja dochodów 
krajowych była tylko jednym z wielu obszarów do omówienia (zob. pkt 40). W gruncie 
rzeczy podczas dyskusji na temat reform zarządzania finansami publicznymi nieko -
niecznie poruszano w sposób kompleksowy kwestię mobilizacji dochodów krajo -
wych (zob. przykład w ramce 6 ).
Dialog dotyczący zarządzania finansami publicznymi nie zawsze gwarantował 
kompleksowe uwzględnienie kwestii mobilizacji dochodów krajowych
W Mozambiku dialog polityczny odbywał się za pośrednictwem grupy koordynacyjnej, która omawiała ogólne 
kwestie związane z zarządzaniem finansami publicznymi. Zważywszy na szeroki zakres tematyczny zarządzania 
finansami publicznymi, niektóre szczegółowe i techniczne aspekty były omawiane w większej liczbie podgrup, do 
których należała podgrupa ds. opodatkowania zajmująca się konkretnie kwestiami dotyczącymi mobilizacji docho -
dów krajowych, takimi jak ryzyko fiskalne czy dochody z zasobów naturalnych.
W związku z tym, że unijna umowa dotycząca wsparcia budżetowego w Mozambiku nie zawierała warunków doty -
czących mobilizacji dochodów krajowych w odniesieniu do transzy zmiennej, Komisja nie uczestniczyła w pracach 
podgrupy ds. opodatkowania, w ramach której starannie monitorowano postępy kraju w dziedzinie mobilizacji 
dochodów krajowych. Ten stan rzeczy oczywiście obniżył poziom zaangażowania Komisji w tym obszarze, ponie -
waż na posiedzeniach grupy ds. zarządzania finansami publicznymi, w których Komisja brała udział, omawiane były 
jedynie główne konkluzje wypracowane przez podgrupę ds. opodatkowania.Ramka 6
30 Uwagi 
Dialog był zasadniczo należycie koordynowany z partnerami na rzecz 
rozwoju, ale nie był prowadzony regularnie ze względu na trudne 
uwarunkowania krajowe
56 
W krajach partnerskich Komisja ściśle współpracowała z innymi darczyńcami zapew -
niającymi wsparcie budżetowe51. Darczyńcy spotykali się lub kontaktowali52 przed 
wspólnymi spotkaniami dotyczącymi planowania lub przeglądu, na których przedsta -
wiali i omawiali swoje stanowiska oraz uzgadniali poglądy. Przeprowadzona przez Ko -
misję analiza sytuacji makroekonomicznej i fiskalnej, najistotniejszych niedociągnięć, 
postępów w realizacji reform oraz sukcesów wysiłków rządowych była zwykle zgodna 
z ocenami dokonanymi przez MFW i przez inne podmioty obecne w danym kraju.
57 
W Republice Środkowoafrykańskiej, Nigrze i Sierra Leone53 dialog polityczny niezbęd -
ny do oceny wypełniania przez rząd warunków dotyczących mobilizacji dochodów 
krajowych nie był prowadzony regularnie z powodu trudnych uwarunkowań krajo -
wych. Ten stan rzeczy osłabił potencjał tego elementu jako narzędzia służącego do 
szybkiego wykrywania niezadowalających postępów i rozwiązywania związanych 
z nimi problemów (zob. ramka 7 ).51 W Mauretanii UE była jedynym 
darczyńcą udzielającym 
wsparcia budżetowego, 
ale kwestie dotyczące 
zarządzania finansami 
publicznymi były omawiane 
i koordynowane w gronie 
wszystkich darczyńców.
52 W Senegalu darczyńcy 
kontaktowali się za 
pośrednictwem specjalnie 
w tym celu stworzonej strony 
internetowej.
53 Do czasu kontroli 
przeprowadzanej przez 
Trybunał Komisja nie dokonała 
oceny postępów w Mali na 
podstawie stosownych 
warunków dotyczących 
mobilizacji dochodów 
krajowych, ponieważ miały 
one zastosowanie wyłącznie 
do transz zmiennych w latach 
2016 i  2017.
Przykłady dialogu, który nie był prowadzony regularnie
W Republice Środkowoafrykańskiej ustalenia dotyczące dialogu politycznego powzięte w 2010 r. przestały funkcjo -
nować od czasu wybuchu kryzysu politycznego w 2012 r. W marcu 2014 r. powołano komisję, która miała za zadanie 
monitorować reformę finansów publicznych (obejmującą działania w dziedzinie mobilizacji dochodów krajowych). 
Wprawdzie darczyńcy wielokrotnie przypominali władzom o ich obowiązkach, jednak komisja ta spotkała się na 
posiedzeniu tylko raz, pod koniec 2014 r. Zakres obowiązków komisji i proces dialogu dotyczący wypełniania przez 
rząd dwóch warunków dotyczących mobilizacji dochodów krajowych w ramach transzy zmiennej w 2015 r. musiał 
zatem zostać przejęty przez komisję skarbową, choć nie obejmował tego jej zakres uprawnień.
W Sierra Leone w latach 2014–2015 dialog polityczny nie mógł być kontynuowany ze względu na kryzys wywołany 
wirusem ebola. Ponadto ocena wsparcia budżetowego zrealizowana w tym kraju w latach 2002–201554 zawierała 
konkluzję, że reformy administracji skarbowej nie były aktywnie wspierane przez dialog i zaangażowanie na wyso -
kim szczeblu w taki sam sposób, jak miało to miejsce w przypadku niektórych innych obszarów, w których odnoto -
wano większe postępy (EITI, Inicjatywa na rzecz Darmowej Opieki Zdrowotnej). Ogólnie rzecz ujmując, nie położo -
no wystarczającego nacisku na administrację skarbową w procesie dialogu dotyczącego ram oceny wyników.
W Nigrze, pomimo wielokrotnych próśb ze strony grona darczyńców, grupa koordynująca wsparcie budżetowe nie 
rozpoczęła dotychczas prac ze względu na brak porozumienia między dwoma ministerstwami na temat podziału 
obowiązków dotyczących koordynacji działań darczyńców. Nie istniały żadne wspólne ramy monitorowania postę -
pów osiągniętych na drodze realizacji warunków płatności. Komisja przyznała również, że miała trudności w uma -
wianiu spotkań z przedstawicielami rządu, oraz zgłaszała, że zalecenia darczyńców nie były respektowane. Na mocy 
porozumienia między rządem a Komisją transza zmienna w 2013 r. obejmowała warunek dotyczący mobilizacji 
dochodów krajowych, określający wymagane działania, które były niemożliwe do wyegzekwowania w prawie krajo -
wym (zob. ramka 4 ). W tym przypadku nie wykryto tego problemu w ramach dialogu politycznego.
54 Niezależna ocena wsparcia budżetowego udzielonego Sierra Leone w latach 2002–2015 (sprawozdanie końcowe, kwiecień 2016 r.).Ramka 7
31 Uwagi 
Element budowania potencjału w ramach umów dotyczących 
wsparcia budżetowego rzadko ukierunkowany był na 
mobilizację dochodów krajowych
58 
Potencjał administracyjny stanowi kluczowy element skutecznej mobilizacji do -
chodów w Afryce Subsaharyjskiej. Choć element budowania potencjału w ramach 
wsparcia budżetowego jest stosunkowy niewielki w porównaniu z innymi środkami 
wykorzystywanymi przez Komisję do spełniania potrzeb z zakresu potencjału w dzie -
dzinie mobilizacji dochodów krajowych, to wytyczne dotyczące wsparcia budżeto -
wego wskazują reformy podatkowe, administrację podatkową i zarządzanie zasobami 
naturalnymi jako szczególnie ważne obszary budowania potencjału. Trybunał ocenił, 
w jakim stopniu Komisja uwzględniła potrzeby w zakresie potencjału w dziedzinie 
mobilizacji dochodów krajowych w zawieranych umowach dotyczących wsparcia 
budżetowego.
59 
Udzielano wsparcia budżetowego na rzecz budowania potencjału w szerszym obsza -
rze zarządzania finansami publicznymi, który może również obejmować bezpośred -
nie lub pośrednie wsparcie na rzecz mobilizacji dochodów krajowych (zob. pkt 40). 
Na podstawie dziewięciu z 15 skontrolowanych umów w sześciu krajach (Republi -
ka Zielonego Przylądka, Republika Środkowoafrykańska, Mali, Mauretania, Niger 
i Sierra Leone) udzielono wsparcia na rzecz budowania potencjału na łączną kwotę 
60,4 mln euro, co stanowiło 4,8% całkowitej kwoty zaangażowanej w ramach wspar -
cia budżetowego. Niemniej w ramach wsparcia budżetowego Komisja zarezerwowała 
bardzo niewielkie środki finansowe na budowanie potencjału w dziedzinie mobiliza -
cji dochodów krajowych – wśród skontrolowanych umów tylko jedna ukierunkowana 
była na budowanie potencjału, a łączna kwota wsparcia przeznaczona na ten cel 
w ramach tej umowy wyniosła 3 mln euro. W ramce 8  szczegółowo omówiono ogra -
niczone wykorzystanie wsparcia budżetowego dla potrzeb budowania potencjału 
w dziedzinie mobilizacji dochodów krajowych.
Ograniczone wsparcie dla budowania potencjału w dziedzinie mobilizacji 
dochodów krajowych
W Republice Środkowoafrykańskiej wielu darczyńców posiada program pomocy technicznej, który pomaga rzą -
dowi tymczasowemu w przywróceniu podstawowego funkcjonowania finansów publicznych. Umowa dotycząca 
wsparcia budżetowego nr 37458 przewidywała kwotę 3 mln euro na potrzeby wdrożenia reform niezbędnych 
do zabezpieczenia dochodów. Miał to być jeden z trzech filarów tej umowy, a jego celem było zagwarantowanie 
niezbędnych synergii w delikatnej sytuacji, w której znajduje się ten kraj. Wsparcie miało zostać przeznaczone na 
uzupełnienie innych realizowanych projektów pomocy technicznej w tym obszarze. W praktyce jednak nigdy nie 
zostało ono wykorzystane.Ramka 8
32 Uwagi 
Komisja nie posiadała odpowiednich narzędzi, by 
udowodnić, że unijne wsparcie budżetowe przyczyniło 
się do polepszenia mobilizacji dochodów krajowych w 
krajach partnerskich
60 
Od 2012 r., kiedy weszły w życie nowe wytyczne Komisji dotyczące wsparcia bu -
dżetowego, ta forma pomocy okazała się, obok innych unijnych inicjatyw, ważnym 
instrumentem na rzecz pomocy krajom partnerskim w usprawnieniu mobilizacji ich 
dochodów krajowych (zob. rys. 1 ). W niniejszej sekcji przedstawiono wyniki badania, 
czy Komisja wykorzystuje wskaźniki i techniki oceny, które mogłyby wykazać, że 
wsparcie budżetowe faktycznie przyczyniło się do mobilizacji dochodów krajowych 
w skontrolowanych krajach.
61 
Trybunał ustalił, że Komisja stosuje wskaźniki oddziaływania o wysokim poziomie 
ogólności. O ile wskaźniki te są wystarczające na potrzeby monitorowania ogólnych 
postępów w dziedzinie mobilizacji dochodów krajowych, to mogą zostać zniekształ -
cone przez wiele czynników zewnętrznych i nie są w stanie uwzględniać produktów 
i wyników, które zostały osiągnięte konkretnie za sprawą wsparcia budżetowego. 
W związku z tym nie dają one jasnych informacji, czy wsparcie budżetowe przyczyni -
ło się pozytywnie bądź negatywnie do mobilizacji dochodów krajowych w skontrolo -
wanych krajach.
62 
Jednym ze standardowych wskaźników stosowanych przez Komisję do oceny postę -
pów w dziedzinie mobilizacji dochodów krajowych jest wskaźnik dochodów do PKB55, 
który pokazuje wysokość uzyskanych dochodów w stosunku do wyniku ekonomicz -
nego danego kraju. Trybunał przeanalizował, w jaki sposób wskaźnik ten zmieniał 
się w latach 2007–2014. Wprawdzie wskaźnik ten wzrósł w tym okresie w sześciu 
z dziewięciu skontrolowanych krajów56, ale nie widać żadnej wyraźnej zmiany w jego 
wartościach od końca 2012 r., czyli od czasu rozpoczęcia stosowania nowego po -
dejścia (zob. rys. 2 ). Niemniej wartości tego wskaźnika nie mogą być powiązane ze 
wsparciem budżetowym ani z działaniem żadnego innego darczyńcy, ponieważ na 
jego kształtowanie ma wpływ wiele czynników. Na przykład w Mauretanii odnoto -
wano znaczący wzrost tego wskaźnika w latach 2011–2012, co było w głównej mierze 
wynikiem wysokich dochodów z działalności górniczej pochodzących z rekordowo 
wysokiego poziomu eksportu w roku 201157. Zgoła odmienna sytuacja miała miejsce 
w Republice Środkowoafrykańskiej, w której z powodu kryzysu politycznego i kry -
zysu bezpieczeństwa odnotowano drastyczny spadek tego wskaźnika po roku 2012. 
W Mozambiku różnica wartości odnotowana w latach 2012 i 2013 była wyższa niż 
zwykle, ale wynikało to głównie z nieoczekiwanych zysków kapitałowych pochodzą -
cych ze sprzedaży koncesji na wydobycie gazu ziemnego58.55 Wskaźnik ten jest stosowany 
także przez MFW i Bank 
Światowy.
56 Aby zaprezentować jaśniejszy 
obraz sytuacji, kontrolerzy 
Trybunału stosowali wskaźnik 
dochodów z  wykluczeniem 
dotacji darczyńców.
57 Sprawozdanie krajowe MFW 
nr 12/323, piąty przegląd, 
2012  r.
58 Sprawozdanie krajowe MFW 
nr 14/148, drugi przegląd, 
2014  r.
33 Uwagi 
63 
Niger był jedynym krajem, w którym odnotowano stosunkowo spójny trend rosnący 
po 2012 r. Według MFW w 2013 r. wzrost był w głównej mierze wynikiem wyjątkowo 
wysokich dochodów pochodzących z sektora naftowego. Wyniki w większości pozo -
stałych krajów były w tym okresie bardziej zróżnicowane. Rys. 2Kształtowanie się wskaźnika dochodów do PKB w latach 2007–2014
Afryka SubsaharyjskaRepublika Zielonego PrzylądkaSierra Leone*MauretaniaRwandaRepublika Środkowoafrykańska*SenegalMozambikNiger*Mali*
2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 200730
25
20
15
10
5
0
* Kraje ze wskaźnikami mobilizacji dochodów krajowych.
Źródło:  IMF Regional Economic Outlook [Regionalne perspektywy gospodarcze, MFW], październik 2015 r. Dane dotyczące Mauretanii po -
chodzą z dokumentów African Economic Outlook [Afrykańskie perspektywy gospodarcze] za rok 2012, 2014 i 2016 / obliczeń Trybunału 
Obrachunkowego.
34 Uwagi 
64 
Kolejny zestaw wskaźników stosowanych przez Komisję do oceny usprawnień w sys -
temach podatkowych pochodzi z ram PEFA. Trybunał przeanalizował trzy wskaźniki 
PEFA dotyczące mobilizacji dochodów krajowych59 mierzące przejrzystość, rejestrację 
i pobór podatków. Wskaźniki te dostarczają informacji na temat ważnych aspektów 
polityki i administracji podatkowej. Jednak do celów kontroli mają one niewielką war -
tość informacyjną, ponieważ dla okresu po roku 2012 (kiedy wprowadzono nowe wy -
tyczne dotyczące wsparcia budżetowego) są one dostępne wyłącznie w przypadku 
dwóch krajów (Mauretania i Sierra Leone). W tabeli 5  przedstawiono ogólną poprawę 
sytuacji między pierwszą a drugą oceną PEFA przeprowadzonymi odpowiednio w od -
niesieniu do lat 2006–2008 oraz 2010–201260. Sytuacja w obu tych krajach, dla których 
dostępne są informacje dotyczące okresu po roku 2012, jest następująca:
– Sprawozdanie dotyczące Mauretanii nie wykazuje żadnej poprawy któregokol -
wiek z trzech wskaźników w porównaniu z rokiem 2008.
– W przypadku Sierra Leone od 2010 r. odnotowano znaczną poprawę wyłącznie 
w przypadku wskaźnika poboru podatków.Tabela 559 Wytyczne Komisji, s. 37: „Komisja 
wykorzystuje ramy pomiaru 
wyników PEFA-PFM jako 
preferowane narzędzie służące 
do oceny jakości systemu 
zarządzania finansami 
publicznymi w  danym kraju. 
Ramy PEFA-PFM służą do 
pomiaru wyników operacyjnych 
systemu zarządzania finansami 
publicznymi z  wykorzystaniem 
28 wskaźników pogrupowanych 
w sześciu podstawowych 
kategoriach oraz do oceny 
prawdopodobnego 
oddziaływania niedociągnięć 
w ramach tego systemu na trzy 
poziomy wyników budżetowych 
PFM w perspektywie 
średnioterminowej”. 
Administracja podatkowa objęta 
jest w ramach PEFA czterema 
wskaźnikami, które oceniają 
„zagregowany wynik w zakresie 
dochodów budżetowych 
w porównaniu z  pierwotnie 
zatwierdzonym budżetem” (PI-3), 
„przejrzystość obowiązków 
i zobowiązań podatników” 
(PI-13), „skuteczność działań 
Kształtowanie się wyników PEFA
Wskaźnik PEFA1PI-13 Przejrzystość obowiązków  
i zobowiązań podatnikaPI-14 Skuteczność działań 
w  zakresie rejestrowania 
 podatników i  określania zobowią -
zania podatkowegoPI-15 Skuteczność w poborze 
 należności podatkowych
Pierwsze 
dostępne 
sprawo -
zdanieDrugie 
dostępne 
sprawo -
zdanieTrzecie 
dostępne 
sprawo -
zdaniePierwsze 
dostępne 
sprawo -
zdanieDrugie 
dostępne 
sprawo -
zdanieTrzecie 
dostępne 
sprawo -
zdaniePierwsze 
dostępne 
sprawo -
zdanieDrugie 
dostępne 
sprawo -
zdanieTrzecie 
dostępne 
sprawo -
zdanie
Republika Zielonego 
Przylądka2007 - B 2007 - A 2007 - D+
Republika 
Środkowoafrykańska2 2008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - D+
Mali22006 - C+ 2010 - B 2006 - C 2010 - C+ 2006 - C+ 2010 - C+
Mauretania 2008 - B 2014 - B 2008 - C+ 2014 - C 2008 - D+ 2014 - D+
Mozambik 2006 - B 2008 - B+ 2010 - A 2006 - C+ 2008 - B 2010 - A 2006 - D+ 2008 - D+ 2010 - C+
Niger22008 - C 2012 - C+ 2008 - C 2012 - C 2008 - D+ 2012 - D+
Rwanda 2007 - A 2010 - A 2007 - B+ 2010 - A 2007 - D+ 2010 - D+
Senegal 2007 - B 2011 - B 2007 - C+ 2011 - B 2007 - 2011 - D+
Sierra Leone22007 - C+ 2010 - B 2014 - B 2007 - C 2010 - B 2014 - B+ 2007 - D+ 2010 - D+ 2014 - B+
1  W ramach PEFA prowadzi się ocenę i przedstawia sprawozdania w zakresie mocnych i słabych stron zarządzania finansami publicznymi, wy -
korzystując obecnie w tym celu 31 wskaźników wyników z podziałem na 94 aspekty. Wynik uzyskany w ramach każdego wskaźnika i aspektu 
mierzony jest w oparciu o czterostopniową skalę od A do D.
2 Kraje ze wskaźnikami mobilizacji dochodów krajowych.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
35 Uwagi 
65 
Z powyższych ustaleń wynika, że stosowane przez Komisję ogólne wskaźniki doty -
czące mobilizacji dochodów krajowych nie dostarczają wystarczających i adekwat -
nych informacji na temat wkładu wsparcia budżetowego w mobilizację dochodów 
krajowych w skontrolowanych krajach. Spostrzeżenia te są spójne z innymi niedawno 
przeprowadzonymi ocenami tego sposobu świadczenia pomocy, w ramach których 
nie można było udowodnić żadnego istotnego wpływu, pozytywnego ani negatyw -
nego, na poziom mobilizacji dochodów krajowych. W opublikowanej w 2014 r. ocenie 
przeprowadzonej przez duńską agencję współpracy na rzecz rozwoju DANIDA do -
konano przeglądu szeregu analiz krajowych, ocen specjalnych i analiz tematycznych 
dotyczących umów o wsparcie budżetowe. Z ustaleń wynika, że „operacje wsparcia 
budżetowego nie wydają się wywierać żadnego znaczącego wpływu na poziom 
poboru dochodów krajowych”. Departament ds. Oceny Polityki i Operacji niderlandz -
kiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych doszedł w 2011 r. do bardzo podobnego 
wniosku, a mianowicie że nie ma żadnych dowodów, które potwierdzałyby, iż wspar -
cie budżetowe „wywiera pozytywny wpływ na dochody podatkowe”61.
66 
Podobnie ocena wsparcia budżetowego udzielonego w latach 2002–2015 na rzecz 
Sierra Leone nie zawierała wystarczająco rozstrzygających wniosków na temat 
wpływu wywieranego w dziedzinie mobilizacji dochodów krajowych: „powiązanie 
ze wsparciem budżetowym wydaje się z założenia nikłe”62. W ocenie tej zauważono 
także, iż „niemożliwym okazało się wykazanie związku przyczynowego w odniesieniu 
do skutków zniechęcających, które wsparcie budżetowe może wywierać na mobiliza -
cję dochodów krajowych”.
67 
Udowodnienie, że umowy dotyczące wsparcia budżetowego wywierają bezpośredni 
wpływ na mobilizację dochodów krajowych, wymagałoby opracowania odpowied -
nich narzędzi do gromadzenia danych oraz przeprowadzenia szczegółowej oceny 
konkretnych obszarów systemu podatkowego w ujęciu porównawczym na prze -
strzeni lat i z przypisaniem osiągniętych postępów do poszczególnych elementów 
wsparcia budżetowego. Jednym z takich narzędzi jest TADAT (zob. pkt 24), zapewnia -
jący szczegółową ocenę systemów administracji podatkowej, procesów i instytucji 
w poszczególnych krajach. Instrument ten jest jednak nadal w fazie pilotażowej. 
Dotychczas przeprowadzono ocenę kluczowych elementów systemów podatkowych 
w 17 krajach.w zakresie rejestracji 
podatników i  określania 
zobowiązań podatkowych” 
(PI-14) oraz „skuteczność 
poboru zobowiązań 
podatkowych” (PI-15).
60 W zależności od kraju ostatni 
rok, z którego pochodzi 
najnowsza ocena, PEFA mieści 
się w przedziale od 2007 r. do 
2014  r.
61 Przegląd ocen dotyczących 
wsparcia budżetowego, Danida 
(2014) oraz Przegląd wsparcia 
budżetowego w latach 
2000–2011, Departament 
ds. Oceny Polityki i Operacji, 
Ministerstwo Spraw 
Zagranicznych, Niderlandy.
62 Niezależna ocena wsparcia 
budżetowego udzielonego 
Sierra Leone w latach 
2002–2015, s.  73.
36
 Wnioski i zalecenia
68 
Mobilizacja dochodów krajowych oznacza generowanie dochodów rządowych 
z zasobów krajowych, ze źródeł podatkowych lub pozapodatkowych. Usprawnienie 
mobilizacji dochodów krajowych krajów rozwijających się jest czynnikiem mającym 
zasadnicze znaczenie dla ich zrównoważonego rozwoju i z tego względu stało się 
priorytetem unijnej polityki rozwojowej. UE wspiera mobilizację dochodów kra -
jowych w tych krajach za pośrednictwem różnych form pomocy. Jedną z nich jest 
wsparcie budżetowe. Około 20% unijnego finansowania na rzecz rozwoju przyjmuje 
formę wsparcia budżetowego, a Afryka Subsaharyjska jest jego największym odbior -
cą. Usprawniona mobilizacja dochodów krajowych była jednym z pięciu kluczowych 
wyzwań w dziedzinie rozwoju określonych w przyjętym przez Komisję w 2012 r. 
nowym podejściu do wsparcia budżetowego.
69 
W ramach niniejszej kontroli Trybunał zbadał, czy Komisja skutecznie wykorzystywa -
ła umowy dotyczące wsparcia budżetowego do wspierania mobilizacji dochodów 
krajowych w krajach o niskim i niższym średnim dochodzie w Afryce Subsaharyjskiej. 
Trybunał ustalił, że nowe podejście Komisji zwiększyło potencjał tej formy pomocy 
w zakresie skutecznego wspierania mobilizacji dochodów krajowych, ale niedocią -
gnięcia w planowaniu i wdrażaniu uniemożliwiały pełne wykorzystanie tego poten -
cjału. Ponadto przeprowadzona przez Trybunał analiza dostępnych danych i ocen 
ujawniła brak odpowiednich narzędzi monitorowania, które dostarczyłyby danych 
do oceny, w jakim stopniu wsparcie budżetowe przyczyniło się do ogólnego uspraw -
nienia mobilizacji dochodów krajowych w skontrolowanych krajach. Na podstawie 
tych elementów Trybunał doszedł do wniosku, że Komisji nie udało się jak dotąd 
skutecznie wykorzystać umów dotyczących wsparcia budżetowego w celu wspiera -
nia mobilizacji dochodów krajowych w krajach o niskim i niższym średnim dochodzie 
w Afryce Subsaharyjskiej.
37 Wnioski i zalecenia 
70 
W ramach planowania operacji wsparcia budżetowego Komisja nie poświęcała 
wystarczającej uwagi mobilizacji dochodów krajowych. O ile nowe podejście sta -
nowi krok w dobrym kierunku, ponieważ przyniosło ulepszone oceny mobilizacji 
dochodów krajowych w krajach partnerskich i analizy związanych z tym zagrożeń, to 
w praktyce nie zawsze było ono stosowane w sposób kompleksowy. Oceny sytuacji 
w danym kraju mają zasadnicze znaczenie dla opracowania koncepcji wsparcia bu -
dżetowego, ponieważ pomagają Komisji w rozpoznaniu najważniejszych problemów, 
które należy rozwiązać poprzez uzależnienie wypłaty środków od spełnienia określo -
nych warunków, budowanie potencjału i prowadzenie dialogu politycznego, które to 
narzędzia Komisja wykorzystuje wraz z finansowaniem. Tymczasem skontrolowane 
przez Trybunał oceny, przeprowadzone we współpracy z innymi darczyńcami, nie 
obejmowały zasadniczych aspektów polityki i administracji podatkowej, o których 
mowa w wytycznych Komisji. Nie dokonano ponadto oceny kluczowych zagrożeń 
związanych ze zwolnieniami podatkowymi oraz z poborem i przekazywaniem po -
datków i dochodów pozapodatkowych pochodzących z zasobów naturalnych (zob. 
pkt 19–38).
Zalecenie 1 – Wzmocnienie oceny i analizy ryzyka 
w odniesieniu do mobilizacji dochodów krajowych
a) Przed zatwierdzeniem nowych umów dotyczących wsparcia budżetowego i do -
konaniem wypłaty środków Komisja powinna upewnić się, że oceny mobilizacji 
dochodów krajowych są dokonywane w sposób kompleksowy i spójny. W szcze -
gólności Komisja powinna zweryfikować, czy oceny te obejmują wszystkie wła -
ściwe aspekty polityki i administracji podatkowej opisane w wytycznych Komisji 
dotyczących wsparcia budżetowego. W przypadku gdy brak jest odnośnych da -
nych i statystyk, fakt ten należy również odnotować w ocenach, ponieważ może 
on stanowić cenną informację na temat potrzeb w zakresie potencjału w krajach 
partnerskich.
b) Komisja powinna, ze skutkiem natychmiastowym, uzupełnić swoje ramy oceny 
ryzyka, uwzględniając w nich zagrożenia powiązane z dochodami pozapodatko -
wymi i zwolnieniami podatkowymi. Komisja powinna poszerzyć źródła informacji 
wykorzystywane do udzielania odpowiedzi na zawarte w ocenie ryzyka pytanie 
nr 38 dotyczące dochodów podatkowych o wskaźniki PEFA PI-14 i PI-15 dotyczące 
naliczania i poboru podatków. Oceny mobilizacji dochodów krajowych powinny 
również wykorzystywać jako źródło informacji narzędzie TADAT, o ile jest ono 
dostępne.
38 Wnioski i zalecenia 
71 
Jedynie w przypadku pięciu z 15 skontrolowanych umów dotyczących wsparcia 
budżetowego Komisja uzależniła wypłatę środków w ramach wsparcia budżetowego 
od zrealizowania konkretnych reform w dziedzinie mobilizacji dochodów krajowych. 
Mimo że brak konkretnych warunków dotyczących mobilizacji dochodów krajowych 
w umowach dotyczących wsparcia budżetowego można by uzasadnić podziałem 
zadań między darczyńców, Trybunał nie znalazł żadnych dowodów, które potwier -
dzałyby, że decyzja ta została poparta oceną zaangażowania innych darczyńców 
w tej dziedzinie.
72 
Kontrolerzy ustalili również, że szczegółowe warunki nie zawsze przyczyniały się do 
wspierania reform w dziedzinie mobilizacji dochodów krajowych, ponieważ były 
albo zbyt łatwe do spełnienia, albo niemożliwe do wyegzekwowania, a tym samym 
zmniejszały efekt zachęty do podejmowania reform przez kraje partnerskie. Do 
umów dotyczących dobrego rządzenia i rozwoju nie były przypisane żadne konkret -
ne warunki dotyczące mobilizacji dochodów krajowych. Taki stan rzeczy jest nie -
spójny z oświadczeniem Komisji, w którym stwierdza się, że w ramach tego rodzaju 
wsparcia budżetowego należy położyć większy nacisk na mobilizację dochodów kra -
jowych. Ogólnie rzecz ujmując, we wszystkich rodzajach umów dotyczących wsparcia 
budżetowego w sposób niewystarczający wykorzystywano warunki dotyczące mobi -
lizacji dochodów krajowych, co nie współgra z centralną rolą rzekomo przypisywaną 
mobilizacji dochodów krajowych (zob. pkt 39–47).
Zalecenie 2 – Wzmocnienie stosowania konkretnych 
warunków wypłat dotyczących mobilizacji dochodów 
krajowych
W przypadku przyszłych umów dotyczących wsparcia budżetowego Komisja powin -
na w większym stopniu uwzględnić mobilizację dochodów krajowych w szczegóło -
wych warunkach dokonywania wypłat powiązanych z transzami zmiennymi. W tym 
celu powinna:
a) w umowach dotyczących dobrego rządzenia i rozwoju położyć większy nacisk 
na mobilizację dochodów krajowych poprzez większe wykorzystanie szczegóło -
wych warunków dotyczących takiej mobilizacji, zwłaszcza w krajach, w których 
obszar ten nie jest w odpowiednim stopniu objęty innymi formami pomocy 
unijnej lub pomocy świadczonej przez innych partnerów działających na rzecz 
rozwoju,
b) dopilnować, aby warunki dotyczące mobilizacji dochodów krajowych stosowane 
w odniesieniu do transz zmiennych skutecznie wspierały taką mobilizację, były 
osiągalne i możliwe do wyegzekwowania, tak aby z większym prawdopodobień -
stwem zapewniały krajom partnerskim niezbędne zachęty do przyspieszenia 
realizacji zaplanowanych reform.
39 Wnioski i zalecenia 
73 
W swoich rocznych sprawozdaniach dotyczących wsparcia budżetowego Komisja 
przedstawia użyteczny przegląd ilościowy dotyczący realizacji unijnych umów doty -
czących wsparcia budżetowego. Choć mobilizacja dochodów krajowych jest central -
nym elementem nowego podejścia do wsparcia budżetowego, w sprawozdaniach 
znajduje się zbyt mało informacji na temat unijnego wsparcia na rzecz mobilizacji 
dochodów krajowych udzielanego w ramach tej formy pomocy (zob. pkt 48–49).
Zalecenie 3 – Wzmocnienie sprawozdawczości dotyczącej 
wykorzystania wsparcia budżetowego do usprawnienia 
mobilizacji dochodów krajowych
Od 2017 r. Komisja powinna w swoich sprawozdaniach dotyczących wsparcia bu -
dżetowego przedstawiać więcej informacji na temat wykorzystywania umów do -
tyczących wsparcia budżetowego dla potrzeb mobilizacji dochodów krajowych. 
Sprawozdania te mogłyby w szczególności zawierać informacje na temat liczby, 
rodzaju i wartości umów z uwzględnieniem mobilizacji dochodów krajowych jako 
konkretnego celu, a także analizy przykładów ilustrujących, w jaki sposób wsparcie 
budżetowe przyczynia się do usprawnienia mobilizacji dochodów krajowych w kra -
jach partnerskich.
74 
Dialog polityczny dotyczący mobilizacji dochodów krajowych był bardziej ukierun -
kowany w sytuacji, gdy towarzyszyły mu konkretne warunki, ponieważ ustalenie, ne -
gocjowanie, a następnie monitorowanie tych warunków wiązało się z koniecznością 
szeroko zakrojonych dyskusji z krajami partnerskimi. Jednak za sprawą trudnych uwa -
runkowań krajowych dialog polityczny nie był prowadzony regularnie, co osłabiało 
jego potencjał jako narzędzia służącego do szybkiego wykrywania i rozwiązywania 
problemów związanych z niezadowalającymi postępami reform będących warunkiem 
wypłat. Komisja nie opracowała strategii dotyczących takiej organizacji dialogu poli -
tycznego, która uwzględniałaby konkretne kwestie z zakresu mobilizacji dochodów 
krajowych, ustalone priorytety, cele, dobór rozmówców i terminy (zob. pkt 50–57).
Zalecenie 4 –Wzmocnienie dialogu politycznego w dziedzinie 
mobilizacji dochodów krajowych
Komisja powinna opracować strategie prowadzenia dialogu w odniesieniu do 
przyszłych umów dotyczących wsparcia budżetowego, zawierające jasno określone 
kwestie, które należy uwzględnić (w tym mobilizację dochodów krajowych), wskaza -
nie rozmówców, oczekiwanych rezultatów/wyników oraz orientacyjnego harmono -
gramu. Komisja powinna następnie ocenić, w jakim stopniu cele tych strategii zostały 
osiągnięte.
40 Wnioski i zalecenia 
75 
Potencjał administracyjny stanowi kluczowy aspekt skutecznej mobilizacji dochodów 
w Afryce Subsaharyjskiej. W ramach unijnego wsparcia budżetowego przeznaczono 
bardzo niewielkie środki finansowe na potrzeby budowania potencjału – zaledwie 
0,2% łącznej kwoty skontrolowanych umów przyjęło formę środków finansowych na 
rzecz budowania potencjału bezpośrednio i wyłącznie przeznaczonych na mobiliza -
cję dochodów. Ponadto kwota ta nigdy nie została wykorzystana przez kraj partner -
ski, dla którego została przewidziana (zob. pkt 58–59).
Zalecenie 5 – Wzmocnienie wykorzystania budowania 
potencjału w dziedzinie mobilizacji dochodów krajowych
W odniesieniu do wszystkich obecnych i przyszłych umów dotyczących wsparcia 
budżetowego zawierających element budowy potencjału zarezerwowany na potrze -
by mobilizacji dochodów krajowych Komisja powinna w większym stopniu uświada -
miać krajom partnerskim dostępność tego wsparcia i ułatwiać korzystanie z niego, 
w szczególności w celu zaspokojenia potrzeb w dziedzinie budowania potencjału, 
które do tej pory nie zostały objęte pomocą darczyńców.
76 
Potwierdzenie istnienia bezpośredniego związku między wsparciem budżetowym 
a postępami w dziedzinie mobilizacji dochodów krajowych jest obecnie niemożliwe. 
Dane umożliwiające monitorowanie postępów w dziedzinie mobilizacji dochodów 
krajowych, którymi dysponuje Komisja, to wskaźniki oddziaływania o dużym pozio -
mie ogólności, na które może wpływać wiele czynników zewnętrznych. W związ -
ku z tym nie są one w stanie odzwierciedlić produktów i wyników, do osiągnięcia 
których przyczyniło się wsparcie budżetowe. Spostrzeżenia te są spójne z innymi 
niedawno przeprowadzonymi ocenami tego sposobu świadczenia pomocy, w ramach 
których nie można było udowodnić żadnego istotnego wpływu, pozytywnego ani 
negatywnego, na poziom mobilizacji dochodów krajowych (zob. pkt 60–69).
Zalecenie 6 – Ocena oddziaływania wsparcia budżetowego
W swoich ocenach wsparcia budżetowego w przyszłości Komisja powinna dążyć do 
przedstawienia jednoznacznych wniosków (opartych na bardziej szczegółowych da -
nych) co do tego, w jaki sposób operacje wsparcia budżetowego mogły przyczynić się 
do usprawnienia mobilizacji dochodów krajowych w  krajach będących beneficjentami. 
W ocenach tych należy przede wszystkim wziąć pod uwagę wkład wniesiony za po -
średnictwem szczegółowych warunków dotyczących mobilizacji dochodów krajowych.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel 
PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 13 grudnia 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Klaus-Heiner LEHNE
 Prezes

41
 Załączniki
Udział wsparcia budżetowego w łącznej kwocie zobowiązań w ramach dwustronnej 
oficjalnej pomocy rozwojowej
2010 2011 2012 2013 2014
Belgia 0,77% 0,72% 2,30% 3,19% 2,50%
Republika Czeska nd, 0,00% 0,00% 0,09% 1,52%
Dania 6,06% 6,08% 2,19% 0,00% 3,83%
Niemcy 2,33% 5,08% 0,76% 0,28% 1,29%
Irlandia 14,31% 10,76% 11,82% 8,13% 2,30%
Grecja 2,12% 2,78% 3,99% 0,00% 1,04%
Hiszpania 5,82% 2,82% 0,92% 3,25% 1,33%
Francja 2,37% 6,25% 1,86% 4,73% 2,86%
Włochy 0,55% 0,04% 0,68% 1,09% 1,28%
Luksemburg 0,00% 0,49% 0,55% 0,66% 3,21%
Niderlandy 2,73% 0,78% 0,00% 0,00% 0,67%
Austria 1,03% 1,78% 1,91% 0,70% 0,69%
Polska 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Portugalia 1,33% 1,16% 0,94% 0,94% 0,55%
Słowenia nd, nd, 0,05% 0,00% 0,00%
Słowacja 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Finlandia 3,25% 2,71% 8,16% 1,99% 3,75%
Szwecja 0,38% 0,36% 0,00% 3,33% 2,39%
Zjednoczone Królestwo 4,06% 6,97% 4,79% 3,84% 1,65%
Instytucje Unii Europejskiej 18,20% 8,61% 12,02% 12,31% 9,31%
Średnia UE 3,63% 3,02% 2,65% 2,23% 2,01%
Średnia UE bez instytucji 2,77% 2,71% 2,15% 1,70% 1,62%
Źródło:  http://stats.oecd.org .Załącznik I
42 Załączniki 
Kraje i umowy dotyczące wsparcia budżetowego wybrane do kontroli1
KrajKwota zobo -
wiązań  
(w EUR)Rodzaj umowy dotyczącej 
wsparcia budżetowegoNumer re -
ferencyjny 
decyzjiWskaź -
niki dot. 
mobilizacji 
dochodów 
krajowychWsparcie 
uwarunkowane 
mobilizacją 
dochodów 
krajowych  
(w EUR)Wsparcie uzupeł -
niające w ramach 
programu wspar -
cia budżetowego  
(w EUR)
1Republika Zielonego 
Przylądka34 000 000 Dobre rządzenie i rozwój 23892 nie 0 4 500 000
2Republika 
Środkowoafrykańska33 000 000 Budowanie państwowości 37458 nie 0 3 000 000
3Republika 
Środkowoafrykańska40 000 000 Budowanie państwowości 38108 tak 3 000 000 0
4 Mali 225 000 000 Budowanie państwowości 24692 nie 0 10 000 000
5 Mali 220 000 000 Budowanie państwowości 38388 tak 16 000 000 4 000 000
6 Mauretania 46 000 000 Budowanie państwowości 22576 nie 0 7 300 000
7 Mozambik 200 000 000 Dobre rządzenie i rozwój 38077 nie 0 0
8 Niger 141 000 000 Budowanie państwowości 24422 tak 6 000 000 11 000 000
9 Rwanda 40 000 000 Reforma sektorowa 23259 nie 0 4 000 000
10 Rwanda 30 000 000 Reforma sektorowa 24780 nie 0 2 000 000
11 Rwanda 4 000 000 Reforma sektorowa 37416 nie 0 0
12 Senegal 53 500 000 Reforma sektorowa 24569 nie 0 5 000 000
13 Senegal 60 050 000 Reforma sektorowa 38172 nie 0 3 000 000
14 Sierra Leone 35 920 000 Budowanie państwowości 24389 tak 2 700 000 1 620 000
15 Sierra Leone 85 000 000 Budowanie państwowości 37419 tak 5 000 000 5 000 000
Suma całkowita 1 247 470 000 32 700 000 60 420 000
Warunki dotyczące mobilizacji dochodów krajowych w wybranych umowach
Kwota zobowiązań  
(w EUR)% Liczba umów %
Umowy dot. wsparcia budżetowego bez żadnych warunków 
dotyczących mobilizacji dochodów krajowych532 470 000 42,68% 10 66,67%
Umowy dot. wsparcia budżetowego z warunkami dotyczącymi 
mobilizacji dochodów krajowych715 000 000 5 7, 32 % 5 33,33%
Rodzaj wybranych umów
Kwota zobowiązań  
(w EUR)% Liczba umów %
Umowy dotyczące dobrego rządzenia i rozwoju 234 000 000 19% 2 13%
Umowy dotyczące reform sektorowych 187 550 000 15% 5 33%
Umowy na rzecz budowania państwowości 825 920 000 66% 8 54%
1 Tabela Komisji „Zobowiązania w ramach operacji wsparcia budżetowego oraz działania następcze dotyczące wypłat środków w latach 2014–2015”, 
dane z  CRIS, przegląd dokonany przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Źródło:  Komisja Europejska, Europejski Trybunał Obrachunkowy (obliczenia).Załącznik II
43 Odpowiedzi Komisji  
i ESDZ
Streszczenie
III
Komisja uważa, że mobilizacja dochodów krajowych (DRM) została należycie wzmocniona w ramach opracowywania 
i wdrażania wsparcia budżetowego. Przewiduje się, że skutki tych działań wystąpią w perspektywie średnioterminowej 
wynoszącej ok. 5–10 lat.
IV
Oceny, do których odnosi się Trybunał, dotyczą przydatnych pojęć związanych z mobilizacją dochodów krajowych, przy 
czym niektóre z nich (np. koszt i oddziaływanie zwolnień podatkowych oraz wysiłek fiskalny) są dostępne jedynie okazjo -
nalnie w pracach badawczych, zaś żadna instytucja nie przedstawia ich systematycznie. W ramach ocen przeprowadzo -
nych w trakcie przygotowywania operacji należy uwzględnić uwarunkowania krajowe, zwłaszcza w odniesieniu do umów 
na rzecz budowania państwowości, oraz dostępność danych i informacji.
Komisja uważa, że DRM poświęcono należną uwagę w ramach opracowywania operacji wsparcia budżetowego.
V
Chociaż komunikat i wytyczne przewidują większe ukierunkowanie działań na DRM (jedno z 5 kluczowych wyzwań 
w zakresie rozwoju, które należy uwzględnić), nie wymaga się w nich, aby każda operacja miała szczegółowy cel związany 
z DRM. Ukierunkowanie działań na DRM zależy od uwarunkowań krajowych, charakteru operacji i możliwości poprawy 
DRM.
Komisja uważa, że DRM jest poddawana systematycznej ocenie w ramach wszystkich umów dotyczących wsparcia budże -
towego, nawet jeżeli nie stanowi wskaźnika transzy zmiennej. Wszystkie wskaźniki w ramach oceny wyników działalności, 
nie tylko wskaźniki transzy zmiennej, są starannie monitorowane w ramach operacji wsparcia budżetowego.
VI
W trakcie przygotowywania dialogu politycznego i podejmowania decyzji o jego formie należy uwzględnić uwarunkowa -
nia krajowe, wrażliwość polityczną oraz poufność niektórych aspektów.
Personel delegatur Unii utrzymywał dialog polityczny w bardzo trudnych okolicznościach, jakie występują w państwach 
znajdujących się w sytuacji kryzysowej. Regularność i formę dialogu politycznego dostosowano do okoliczności.
VII
Potrzeby związane z budowaniem potencjału uwzględnia się systematycznie w umowach dotyczących wsparcia budżeto -
wego UE, zaś wsparcie często uwzględnia się w umowach finansowych. Uzupełnieniem tych działań są działania z zakresu 
budowania potencjału finansowane poprzez projekty lub inne operacje na szczeblu regionalnym lub światowym. W skon -
trolowanej próbie tylko niewielką część środków przeznaczono bezpośrednio na DRM, jednak bardzo duża część działań 
z zakresu budowania zdolności jest ukierunkowana na zarządzanie finansami publicznymi obejmujące również DRM.
Przedstawienie dowodu na to, że wsparcie budżetowe przyczyniło się do DRM i do realizacji innych celów stanowi zło -
żoną kwestię analityczną, którą Komisja zajmuje się w ramach metodyki oceny wsparcia budżetowego OECD/DAC.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 44
Wprowadzenie
02
Komisja potwierdza, że podstawowa odpowiedzialność za opracowywanie systemów dochodów i polityki w tym zakresie 
spoczywa na samych państwach, stosownie do ich własnych uwarunkowań i decyzji gospodarczych i politycznych. Decy -
zje te wpływają na szerokość podstawy opodatkowania.
Komisja uważa, że do krajów partnerskich należy ustalenie poziomu podatków bezpośrednich i pośrednich oraz równo -
wagi między nimi, zakresu podstawy opodatkowania, dystrybucji obciążenia podatkowego przy uwzględnieniu struktury 
gospodarki, potencjału generowania trwałych dochodów oraz potrzeb społecznych danego państwa. W razie konieczno -
ści Komisja angażuje się w ten proces poprzez dialog polityczny.
03
Przy dokonywaniu uzgodnień dotyczących potrzeby mobilizacji dochodów krajowych w celu wejścia na ścieżkę zrówno -
ważonego rozwoju należy również zauważyć, że systemy podatkowe są często uważane za dziedzinę związaną z suweren -
nością państwa, a co za tym idzie stanowią kwestię politycznie wrażliwą.
Ramka 1 – Kluczowe wyzwania w dziedzinie rozwoju, na realizację których przeznacza 
się wsparcie budżetowe
5)
Komisja zgadza się, że DRM jest jednym z kluczowych wyzwań w dziedzinie rozwoju, jednak w niestabilnych sytuacjach 
nie zawsze musi stanowić bezpośredni priorytet dialogu politycznego. Kolejność reform jest ważna.
Ramka 2 – Formy wsparcia budżetowego udzielanego przez Komisję Europejską
1. Umowy dotyczące dobrego rządzenia i rozwoju
Liczba umów dotyczących dobrego rządzenia i rozwoju w Afryce Subsaharyjskiej zawartych zgodnie z nową polityką 
wynosi 6 spośród 17 wspomnianych umów. Pozostałe 11 operacji stanowi ogólne wsparcie budżetowe sprzed wprowa -
dzenia nowych wytycznych, odmienne od umów dotyczących dobrego rządzenia i rozwoju.
Uwagi
19
W wytycznych zawarto szereg przydatnych pojęć związanych z mobilizacją dochodów krajowych. Niektóre z tych pojęć 
(np. koszt i oddziaływanie zwolnień podatkowych oraz wysiłek fiskalny) określa się szacunkowo jedynie okazjonalnie 
w pracach badawczych, zaś żadna instytucja nie przedstawia ich systematycznie. We wszelkich ocenach należy uwzględ -
nić uwarunkowania i problemy krajowe oraz dostępność danych i informacji.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 45
20
W wytycznych wyjaśnia się dziedziny polityki, w tym praktyczne narzędzia i pojęcia o charakterze akademickim, aby 
w jak najbardziej kompleksowy sposób przedstawić kwestie, które mogłyby mieć znaczenie z punktu widzenia oceny 
DRM. Taką ocenę należy jednak przeprowadzić, uwzględniając uwarunkowania krajowe, problemy związane z DRM oraz 
dostępność danych i informacji. Wspomniane pojęcia o charakterze akademickim nie mają być stosowane systematycznie 
we wszystkich przypadkach, lecz w miarę możliwości.
21
W odniesieniu do umów na rzecz budowania państwowości należy także zwrócić uwagę na zawartość końcowej czę -
ści załącznika 9 pkt 4.1, w której stwierdza się wyraźnie, że „ogólne zasady oceny kryteriów kwalifikowalności opisane 
w wytycznych mają zastosowanie także do umów na rzecz budowania państwowości. Przy przeprowadzaniu oceny kwa -
lifikowalności i spełnienia warunków ogólnych podczas wdrażania, należy jednak skupiać się na różnych obszarach, aby 
w poszczególnych przypadkach uwzględnić niedociągnięcia nierozerwalnie związane z sytuacjami niestabilności”.
Z kolei w pkt 4.2, który dotyczy opracowywania umów na rzecz budowania państwowości, stwierdza się: „Doświadcze -
nie wskazuje, że skuteczne wsparcie dla państw znajdujących się w niestabilnych sytuacjach oznacza zaangażowanie na 
wczesnym etapie oraz gotowość do utrzymania zaangażowania w dłuższej perspektywie, przyjęcie filozofii starannie 
zaplanowanej kolejności reform dostosowanych do celów poprawy zdolności, wspomaganie władz państwa w zapew -
nieniu ludności „szybkich korzyści” i, w ramach tego procesu, budowanie legitymacji państwa. Takie podejście wiąże się 
z uwzględnieniem tego, co dane państwo niestabilne lub państwo przechodzące transformację może realistycznie osią -
gnąć w danych ramach czasowych”.
22
Niektóre z tych pojęć (np. koszt i oddziaływanie zwolnień podatkowych oraz wysiłek fiskalny) określa się szacunkowo 
jedynie okazjonalnie w pracach badawczych, zaś żadna instytucja nie przedstawia odnośnych danych systematycznie. 
We wszelkich ocenach należy uwzględnić uwarunkowania krajowe, zwłaszcza przy przygotowywaniu umowy na rzecz 
budowania państwowości, oraz dostępność danych i informacji.
23
Narzędzie diagnostyczne do oceny administracji podatkowej (TADAT) stanowi ważne narzędzie oceny administracji 
podatkowej, które formalnie udostępniono dopiero pod koniec 2015 r., zaś w latach 2014–2015 narzędzie to wykorzysty -
wano jako wersję pilotażową. Komisja odegrała aktywną i wiodącą rolę przy opracowaniu tego instrumentu oraz udziela 
wsparcia finansowego sekretariatowi TADAT w ramach wielostronnego funduszu powierniczego MFW.
25
W wytycznych odwołano się także do pojęć o charakterze akademickim, aby w jak najbardziej kompleksowy sposób 
przedstawić kwestie, które mogłyby mieć znaczenie z punktu widzenia oceny DRM.
Analizy dotyczące „(...) informacji na temat łącznych kosztów i oddziaływania zwolnień podatkowych oraz szacunkowego 
wysiłku fiskalnego” są rzadko przeprowadzane nawet w państwach OECD, czy to przez MFW, czy to przez jakąkolwiek 
inną organizację międzynarodową. W wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego wzywa się do przeprowadzenia 
analizy dotyczącej państw w ramach istniejących informacji i danych diagnostycznych.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 46
26
W załączniku 11 (DRM) do wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego podkreśla się, że „nie istnieje jeszcze żadne 
szczególne narzędzie umożliwiające przedstawienie gruntownej analizy w celu przeprowadzenia właściwej oceny polityki 
podatkowej i potencjału administracji podatkowej. Można jednak wykorzystać szereg narzędzi i wskaźników, aby zebrać 
informacje na temat systemów podatkowych. W szczególności, wskaźnik podatkowy, wysiłek fiskalny i system podat -
kowy mogą dostarczyć odpowiednich wskazówek w celu przeprowadzenia oceny wyników działalności danego państwa 
w zakresie jego zdolności do mobilizowania dochodów krajowych”.  
MFW faktycznie przeprowadza niekiedy obliczenia w ramach wspomnianych ocen, jednak są one złożone i zwykle opie -
rają się na dość zaawansowanych narzędziach (metodzie ekonometrycznej zwanej analizą efficient frontier ). Metoda ta 
sama jest przedmiotem krytyki w związku z tym, że opiera się na licznych założeniach. Tego rodzaju oszacowanie wysiłku 
fiskalnego (w trakcie tego procesu szacuje się inne powiązane wskaźniki związane z szeregiem kluczowych wskaźników 
dotyczących administracji skarbowych) wymaga zwykle przeprowadzenia wizyty terenowej ekspertów trwającej tydzień 
lub dwa tygodnie lub stanowiącej początkowy etap pracy stałego eksperta. Komisja współpracuje ściśle z MFW i innymi 
organizacjami międzynarodowymi, aby zrozumieć rzeczywistą sytuację fiskalną w krajach partnerskich. Ekspertyzę tę 
przeprowadza zasadniczo MFW, a Komisja wykorzystuje odnośne dane zawsze, gdy są one przedstawiane w tego rodzaju 
opracowaniach badawczych.
27
Niedostępność danych w niektórych przypadkach mogła nie być wyraźnie wskazana. Fakt ten wynika jednak pośrednio 
z analizy sytuacji występującej w danym państwie i nie jest co roku ponownie wskazywany.
28
Systematyczna ocena potrzeb kadrowych lub materialnych administracji skarbowej może stanowić istotną informację, 
jeżeli Komisja angażuje się w program bezpośredniego i kompleksowego wsparcia. Informacja ta ma jednak mniejsze 
znaczenie dla Komisji i jest dla niej mniej dostępna, jeżeli takie wsparcie zapewniają inni partnerzy.
W załączniku 11 do wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego wskazuje się na przydatność informacji na temat 
potrzeb kadrowych lub materialnych, jednak załącznik ten zawiera ogólne informacje dotyczące mobilizacji dochodów 
krajowych i obejmuje szeroki zakres możliwych instrumentów i pojęć.
29
Walka z korupcją i nadużyciami finansowymi ma zasadnicze znaczenie w ramach wsparcia budżetowego Komisji. Komisja 
ocenia wysiłki rządów partnerskich zmierzające do poprawy zarządzania finansami publicznymi i walki z korupcją. W celu 
monitorowania ryzyka stosuje się w uporządkowany sposób ramy zarządzania ryzykiem oraz środki ograniczające ryzyko, 
również w odniesieniu do korupcji lub nadużyć finansowych.
Komisja uważa, że dostęp do informacji o podatkach ocenia się w ramach kryteriów kwalifikowalności w zakresie przej -
rzystości budżetu i nadzoru nad nim. Ocena dotyczy w szczególności indeksu przejrzystości budżetu i ram rozliczalno -
ści finansowej wydatków publicznych (w szczególności PI-10 „Publiczny dostęp do kluczowych informacji fiskalnych”). 
W razie konieczności przeprowadza się bardziej szczegółowe analizy odnośnych aspektów, takich jak publiczna dostęp -
ność informacji na temat przepisów podatkowych i zachęt podatkowych.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 47
30
Komisja wspiera kraje rozwijające się w kwestiach dotyczących cen transferowych zarówno na szczeblu światowym, jak 
i krajowym.
Świadomość tych kwestii na szczeblu międzynarodowym zwiększała się stopniowo w ostatnich latach, w szczególności 
od 2013 r. i przedstawienia kompleksowego planu działania OECD-G20 na rzecz przeciwdziałania erozji podstawy opo -
datkowania i przenoszeniu zysków, który został zatwierdzony w końcu 2015 r. i który Komisja popiera na szczeblu świa -
towym. Komisja wspiera dalsze włączanie krajów rozwijających się w międzynarodowe negocjacje na wysokim szczeblu; 
przewiduje się także wzmocnienie stosownej sprawozdawczości.
Komisja wspiera również regionalne sieci do spraw podatkowych, trójstronną inicjatywę dotyczącą cen transferowych, 
a także inicjatywy MFW (regionalne centra wsparcia technicznego, fundusz powierniczy na rzecz administracji ds. polityki 
podatkowej i bogactwo w zakresie zasobów naturalnych). Są to kwestie o charakterze ogólnym i na takim też szczeblu 
sporządza się odnośną sprawozdawczość. Oceny dotyczące poszczególnych krajów nie skupiają się np. na wsparciu komi -
tetu ds. podatkowych ONZ, którego celem jest zapewnienie krajom rozwijającym się większej możliwości wypowiadania 
się w kwestiach międzynarodowych.
33
Ramy zarządzania ryzykiem stanowią wewnętrzne narzędzie zarządcze, w ramach którego określa się pięć kategorii głów -
nych rodzajów ryzyka dla danego państwa, i nie są przeznaczone do przeprowadzania gruntownych i kompleksowych 
ocen. Ukierunkowanie działań na DRM będzie zależało od uwarunkowań krajowych i charakteru operacji.
34
Kwestie związane z DRM zawierają się do pewnego stopnia w pytaniach dotyczących innych zagadnień, zwłaszcza takich 
jak stabilność makroekonomiczna, wstrząsy zewnętrzne, nadużycia finansowe i korupcja – w szczególności w pytaniach 
21 (polityka budżetowa), 24 (zdolność obsługi zadłużenia), 28 (średniookresowe ramy budżetowe), 33 (budżet roczny) i 41 
(korupcja) w kwestionariuszu dotyczącym ryzyka.
35
Kwestionariusz ram zarządzania ryzykiem odnosi się także do ocen w ramach zarządzania finansami publicznymi jako 
źródła informacji. Intencją nie było natomiast oparcie analizy jedynie na PI-3. Komisja zgadza się jednak z Trybunałem 
i wskazuje, że w ostatniej wersji ram zarządzania ryzykiem odniesiono się wyraźnie do innych PI zawartych w wytycznych 
dotyczących źródeł informacji.
36
Stopień ryzyka związanego z poborem podatków w Sierra Leone oceniono jako wysoki tylko w jednym roku, tj. na prze -
łomie lat 2014–2015, zaraz po zakończeniu kryzysu wywołanego wirusem ebola. W poprzednim i następnym roku ryzyko 
było niższe.
38
Ramy zarządzania ryzykiem dotyczą w szczególności kluczowych przekrojowych czynników ryzyka w odniesieniu do 
operacji wsparcia budżetowego. Poziom poboru podatków ma bezpośredni wpływ na stabilność makroekonomiczną, 
zdolność obsługi zadłużenia i bufory fiskalne. Stanowią one ważne obszary ryzyka ujęte w pytaniach nr 20, 21, 24 i 26 
w ramach zarządzania ryzykiem.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 48
40
Pojęcie podejścia dynamicznego, zatwierdzone również przez Radę Europejską w 2012 r., zakłada ogólną ocenę postę -
pów pod względem każdego kryterium kwalifikowalności. Dotyczy to postępów w danym w sektorze, ale niekoniecznie 
w każdym podsektorze.
DRM uwzględnia się jako część analizy w ramach ogólnej oceny kryteriów kwalifikowalności (takich jak stabilność makro -
ekonomiczna i zarządzanie finansami publicznymi). Komisja uwzględnia kwestie związane z DRM w ramach dialogu 
politycznego z krajem będącym beneficjentem i w ramach oceny wyników działalności.
42
Zobacz odpowiedź do pkt 40.
Wybór konkretnych wskaźników jest związany z procesem i wynikiem analizy/oceny/dialogu z krajami będącymi benefi -
cjentami w sprawie reform/priorytetów/znaczenia nadawanego poszczególnym elementom.
43
Należy zauważyć, że w przypadku Nigru wsparcie budżetowe zapewniono w umowie dotyczącej dobrego rządzenia 
i rozwoju, w czasie, kiedy formułowano warunki DRM. W celu uwzględnienia nagłego pogorszenia się sytuacji w zakresie 
bezpieczeństwa i ogólnej sytuacji politycznej umowę dotyczącą dobrego rządzenia i rozwoju przekształcono w 2015 r. 
w umowę na rzecz budowania państwowości.
44
Każdy dokument dotyczący działania obejmuje tabelę darczyńców oraz ich działania. Obejmuje to wszystkie odnośne 
sektory, ale niekoniecznie podsektory.
45
Reformy wspierane przez Komisję w Sierra Leone były związane z obniżeniem zaległości podatkowych, zwiększeniem 
liczby deklaracji podatkowych składanych w terminie, podawaniem do wiadomości publicznej dochodów uzyskiwanych 
przez przemysł wydobywczy, przedłożeniem parlamentowi projektu ustawy dotyczącej Krajowego Urzędu ds. Surowców 
Mineralnych oraz publikacją licencji na działalność wydobywczą i poszukiwanie złóż kopalin w repozytorium on-line . 
Z elementami tymi wiązały się znaczące potencjalne możliwości poprawy DRM.
Ramka 3 – Warunki dotyczące mobilizacji dochodów krajowych nie obejmowały 
najbardziej potrzebnych reform
Okazało się, że publiczna dostępność danych i zwiększenie przejrzystości w odniesieniu do dochodów generowanych 
przez zasoby naturalne stanowią jedne z najsolidniejszych mechanizmów odpowiedzialności publicznej i odzyskiwania 
dochodów w oparciu o uzgadnianie danych. Program wsparcia DRM obejmuje działania przynoszące natychmiastowe 
skutki, a także działania pośrednie i średnioterminowe. Obejmuje on także poprawę procedur administracyjnych, co pro -
wadzi do lepszej DRM.
W syntetycznej ocenie wsparcia budżetowego (z września 2014 r.) wyciągnięto wnioski z 7 ocen dotyczących poszcze -
gólnych państw i stwierdzono, że wsparcie budżetowe nie może służyć do „kupowania” reform. Dotyczy to w jeszcze 
większym stopniu sytuacji będących poza bezpośrednią kontrolą rządu. O ile dialog polityczny powinien dotyczyć tych 
kwestii, to uwarunkowanie wsparcia przyjęciem określonych przepisów ustawodawstwa nie okazało się skutecznym 
instrumentem.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 49
Przyjęcie podstawy prawnej reform musi poprzedzać te reformy. Nacisk na wdrażanie wspomnianych reform przed 
zatwierdzeniem podstawy prawnej może przynieść efekty odwrotne do zamierzonych. Darczyńcy nie mogą wymuszać 
reform, lecz powinni towarzyszyć procesom, w odniesieniu do których w kraju partnerskim istnieją sprzyjające okoliczno -
ści i wola ich przeprowadzenia.
W okresie objętym sprawozdaniem z kontroli ostatnie operacje wsparcia budżetowego przygotowano w szczytowym 
okresie kryzysu wywołanego wirusem ebola w połączeniu z drastycznym spadkiem dochodów z rudy żelaza. W związku 
z przewidywanym wzrostem niestabilności zachowano charakter wskaźników bardzo podobny do charakteru wskaźni -
ków zastosowanych przy poprzedniej operacji. W ramach obecnych rozważań dotyczących przygotowania następnego 
wsparcia budżetowego delegatura bierze już pod uwagę konieczność stosowania przez wielostronną grupę darczyńców 
większych wymagań w odniesieniu do przeprowadzanych reform.
Ramka 4 – Przykłady warunków dotyczących mobilizacji dochodów krajowych bez 
żadnego efektu zachęty
Operacje wsparcia budżetowego i umowy w sprawie finansowania przygotowuje się i negocjuje niekiedy w ciągu dłu -
giego okresu czasu. W związku z tym fakt osiągnięcia danego wskaźnika w momencie podpisywania można postrzegać 
jako pozytywny skutek procesu negocjacji i towarzyszącego mu dialogu.
Należy ubolewać, że problem prawny nie został odpowiednio wykryty w momencie określenia programu, należy jednak 
zauważyć, że transpozycja kodeksu górniczego Zachodnioafrykańskiej Unii Gospodarczej i Walutowej stanowi złożoną 
kwestię, która może spowodować trudne do przewidzenia konsekwencje. W związku z tym, przestrzegając obowiązują -
cych obecnie zasad, można zmienić lub zneutralizować pojedyncze wskaźniki wyników działalności.
Ramka 5 – Przykłady dobrych i złych praktyk w zakresie monitorowania warunków 
dotyczących mobilizacji dochodów krajowych
Komisja uważa, że uwarunkowania krajowe nie pozwoliły na uzyskanie większej liczby szczegółowych informacji. Zamie -
rzonym celem było utrzymanie kwestii reform, tj. poprawy DRM, w centrum dialogu z Republiką Środkowoafrykańską.
49
Podjęto skoordynowane działania w ramach Inicjatywy podatkowej z Addis Abeby i w powiązaniu z OECD DAC, aby 
partnerzy na rzecz rozwoju mogli zająć się kwestią sprawozdawczości na temat wsparcia DRM. W związku z tym w 2016 r. 
utworzono kod DRM DAC, niezależny od zarządzania finansami publicznymi. Pierwsze sprawozdanie w sprawie zobowią -
zań i płatności w ramach DRM, dotyczące w szczególności 2015 r., zostanie przygotowane przez Inicjatywę podatkową 
z Addis Abeby. Komisja angażuje się w zapewnienie dokładnych i terminowych danych do celów tego sprawozdania 
Inicjatywy podatkowej z Addis Abeby.
52
W trakcie przygotowywania dialogu politycznego i jego formy należy uwzględnić uwarunkowania krajowe, wrażliwość 
polityczną oraz poufność niektórych aspektów.
53
Komisja uważa, że istnieją dobre przykłady przygotowania i realizacji dialogu politycznego. Na przykład w dokumen -
tach dotyczących działania określa się tematy i oczekiwane wyniki dialogu politycznego, a w dokumentach dotyczących 
wypłat wyjaśnia się kolejne kroki. Dokumentacja dialogu politycznego także ulega poprawie.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 50
54
Dialog na temat zarządzania finansami publicznymi i stabilności makroekonomicznej obejmuje odnośne kwestie doty -
czące administracji podatkowej i polityki podatkowej.
Rząd partnerski i partnerzy na rzecz rozwoju w danym kraju systematycznie gromadzą i poddają ocenie dane dotyczące 
zmian w polityce podatkowej i administracji oraz zmian w zakresie DRM. Dane w zakresie wskaźników o dużym poziomie 
ogólności są gromadzone i poddawane ocenie na poziomie międzynarodowym.
Określenie możliwego oddziaływania danego sposobu udzielania pomocy na DRM wymaga analizy wkładu danej 
pomocy i jest zwykle regularnie przeprowadzane w ramach oceny.
Ramka 6 – Dialog dotyczący zarządzania finansami publicznymi nie zawsze 
gwarantował kompleksowe uwzględnienie kwestii mobilizacji dochodów krajowych
Komisja uważa, że wskaźniki związane z podatkami występowały i nadal występują w ramach oceny wyników działalności 
w Mozambiku, które stanowią ramy monitorowania operacji wsparcia budżetowego. W związku z tym warunek dotyczący 
DRM omawia się na tym forum, nawet jeżeli nie jest on wskaźnikiem transzy zmiennej lub szczegółowym warunkiem 
związanym z transzą stałą.
W Mozambiku, tj. państwie, w którym w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi działa ok. 15 darczyńców, ważny 
jest podział zadań, aby zagwarantować efektywność i zapewnić UE możliwość oparcia się na monitorowaniu i dialogu 
politycznym prowadzonym przez wyznaczone państwo członkowskie oraz wykorzystywania ich wyników.
Ponadto służby Komisji w Mozambiku posiadają najbardziej aktualne informacje i prowadzą aktywne działania w zakresie 
DRM w tym państwie. Delegatura Unii bierze udział w briefingach tematycznego funduszu powierniczego MFW na rzecz 
zarządzania bogactwem zasobów naturalnych (International Monetary Fund Topical Trust Fund Management of Natural 
Resource Wealth), spotkaniach grupy roboczej przemysłu wydobywczego (Extractive Industry Working Group) i grupy 
analizy budżetowej (Budget Analysis Group), które stanowią odpowiednie grupy do spraw DRM.
Ramka 7 – Przykłady dialogu, który nie odbywał się regularnie
Przypadek Republiki Środkowoafrykańskiej należy rozpatrywać w świetle bardzo trudnych okoliczności, które występo -
wały w tamtym czasie. Kryzys polityczny sprawił, że wszelkie konstruktywne działania były niezwykle trudne; co więcej, 
większość delegatury ewakuowano. Za osiągnięcie można uznać fakt, że w danych okolicznościach służbom Komisji udało 
się zbudować strukturę dialogu i utrzymać ten dialog.
W dokumencie programowym dotyczącym współpracy między UE a Sierra Leone na lata 2014–2020 kładzie się szcze -
gólny nacisk na wsparcie w zakresie generowania dochodów. Okres objęty kontrolą pokrywa się jednak w pełni z kryzy -
sem wywołanym wirusem ebola, a więc możliwe jest, że w okresie tym nie położono wystarczającego nacisku na reformy 
administracji skarbowej w Sierra Leone. Można zrozumieć, że dla państwa, które zmaga się z kryzysem wywołanym 
wirusem ebola, reformy administracji skarbowej są mniej priorytetowe.
Brak porozumienia między ministerstwami zaangażowanymi we wsparcie budżetowe stał się elementem realnej polityki, 
wykraczając poza dialog polityczny. Dotyczył on raczej układu sił między partiami politycznymi niż kwestii technicznych. 
Jakość dialogu politycznego już się poprawiła i ulega dalszej poprawie, również dzięki wsparciu budżetowemu.
Ramka 8 – Ograniczone wsparcie dla budowania potencjału w dziedzinie mobilizacji 
dochodów krajowych
Komisja planuje zawarcie umowy w zakresie budowanie potencjału, jak zaprogramowano w umowie finansowej 37458, 
w terminie do dnia 15 lutego 2017 r.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 51
Organy skarbowe otrzymują już wsparcie MFW, Banku Światowego i Afrykańskiego Banku Rozwoju. Zdolność absorpcyjna 
organów skarbowych uniemożliwia na razie dodatkową pomoc. Komisja wesprze mobilizację dochodów poprzez wzmoc -
nienie systemów odpowiedzialności, które wymagają umocnienia. Wsparcie zostanie udzielone na poziomie skarbu 
państwa. Na poziomie regionalnym na mocy umowy z Konferencją Narodów Zjednoczonych do spraw Handlu i Rozwoju 
wprowadzono system informacji celnej Sydonia CEMAC, również w Republice Środkowoafrykańskiej.
61
Przedstawienie dowodu na to, że wsparcie budżetowe przyczyniło się do DRM i do realizacji innych celów stanowi zło -
żoną kwestię analityczną, którą Komisja zajęła się w ramach metodyki oceny państw OECD/DAC.
62
Komisja zgadza się, że wartości wskaźnika wpływów podatkowych do PKB nie można bezpośrednio powiązać ze wspar -
ciem budżetowym z powodów przedstawionych przez Trybunał. Wyników można oczekiwać w perspektywie średnioter -
minowej wynoszącej ok. 5–10 lat. Możliwe dowody potwierdzające wkład wsparcia budżetowego w DRM i w realizację 
innych celów należy analizować w ramach właściwej oceny.
65
Wskaźniki te są narzędziami monitorowania. Ich celem nie jest dostarczanie informacji o wkładzie wsparcia budżetowego 
w DRM.
W ramach ocen analizuje się w szczególności wpływ operacji wsparcia budżetowego na realizację celów i pod względem 
oddziaływania rozwojowego i sektorowego. Podczas ocen analizuje się również możliwe efekty w zakresie finansowania 
budżetu i dochodów krajowych. Większość dostępnych obecnie ocen dotyczy jednak okresu poprzedzającego wprowa -
dzenie nowej polityki; dlatego ustalenie skutków tej polityki na ich podstawie prawdopodobnie nie będzie możliwe.
66
W syntetycznej ocenie wsparcia budżetowego w ramach 7 ocen dotyczących poszczególnych państw z 2014 r. stwier -
dzono, że „generowanie dochodów krajowych utrzymywało się podczas oceny na wysokim poziomie bez oznak zniechę -
cającego wpływu wsparcia budżetowego” (s. 75).
W ocenie wsparcia budżetowego w Sierra Leone przytaczanej przez Trybunał również jasno stwierdza się, że: „[...] dzięki 
wsparciu budżetowemu w Sierra Leone osiągnięto realne i znaczące wyniki:
– pomoc przy rozpoczęciu procesu wzrostu gospodarczego i stabilizacji powojennej sytuacji w zakresie 
bezpieczeństwa;
– stabilizację sytuacji finansów publicznych w 2009 r. podczas światowego kryzysu finansowego i w 2014 r. podczas 
kryzysu wywołanego wirusem ebola i kryzysu związanego z wydobyciem rud żelaza [...]”.
67
Rząd partnerski i partnerzy na rzecz rozwoju w danym kraju systematycznie gromadzą i poddają ocenie dane dotyczące 
zmian w polityce podatkowej i administracji oraz zmian w zakresie DRM. Dane w zakresie wskaźników o dużym poziomie 
ogólności są gromadzone i poddawane ocenie na poziomie międzynarodowym.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 52
Wykazywanie bezpośredniego oddziaływania wsparcia budżetowego w zakresie wyników polityki w krajach partnerskich 
jest procesem złożonym pod względem metodologicznym. Metodyka oceny wsparcia budżetowego OECD/DAC i meto -
dyka oceny dotyczącej poszczególnych państw stanowią, jak dotąd, jedyny (bezpośredni) sposób ustalenia możliwych 
związków przyczynowych między wsparciem budżetowym a wynikami polityki, takich jak wpływ na DRM. Komisja aktyw -
nie działa na rzecz rozwoju tej metodyki oraz aktywnie propaguje to narzędzie poprzez zwiększanie od 2011 r. liczby 
wielostronnych ocen przeprowadzanych pod jej przewodnictwem.
Wnioski i zalecenia
69
Komisja podkreśla, że wsparcia na rzecz DRM udziela się poprzez szereg działań na różnych poziomach: światowym, 
regionalnym i krajowym. Działania te uzupełniają wsparcie budżetowe, jednak nie były one objęte zakresem kontroli. 
Przewiduje się, że możliwego wkładu nowej polityki wsparcia budżetowego w ogólne usprawnienie DRM można oczeki -
wać w perspektywie średnioterminowej wynoszącej ok. 5–10 lat. Komisja będzie nadal stosować i ulepszać nową politykę 
wsparcia budżetowego w zakresie DRM i nadal będzie przedstawiać sprawozdania z postępów.
70
Komisja podtrzymuje swoje stwierdzenie, że DRM poświęcono należną uwagę w ramach opracowywania operacji wspar -
cia budżetowego. Każdą ocenę przeprowadza się, uwzględniając uwarunkowania krajowe, problemy związane z DRM oraz 
dostępność danych i informacji. Zgodnie z praktyką międzynarodową niektóre pojęcia związane z polityką podatkową 
i niektóre jej aspekty nie podlegają rutynowej analizie.
Zalecenie 1 – Wzmocnienie oceny i analizy ryzyka w odniesieniu do mobilizacji 
dochodów krajowych
a)
Komisja przyjmuje to zalecenie. DRM należy poddawać należytej ocenie podczas opracowywania i wdrażania danej ope -
racji wsparcia budżetowego. W świetle zobowiązań z 2015 r. w ramach Inicjatywy podatkowej z Addis Abeby wsparcie na 
rzecz DRM będzie nadal wzmacniane. W ramach ocen dotyczących DRM należy uwzględnić uwarunkowania i problemy 
krajowe oraz dostępność danych i informacji.
b)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
71
Komisja uważa, że podział zadań podlega systematycznej ocenie w dokumentach dotyczących działania i podczas ich 
wdrażania.
Jako konkretny przykład można wskazać ramkę 6, w której Trybunał odnosi się do podziału zadań dotyczących DRM 
i zarządzania finansami publicznymi, oraz odpowiedź Komisji.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 53
72
Ukierunkowanie działań na DRM zależy od uwarunkowań krajowych, charakteru operacji i możliwości poprawy DRM.
Komisja uważa, że oceny związane z DRM są wykorzystywane w ramach wszystkich umów dotyczących wsparcia budże -
towego, nawet jeżeli nie stanowi ona wskaźnika transzy zmiennej. Wszystkie wskaźniki w ramach oceny wyników dzia -
łalności, nie tylko wskaźniki transzy zmiennej, są starannie monitorowane w ramach operacji wsparcia budżetowego. 
Powinno być zrozumiałe, że ramy oceny wyników działalności, w tym wskaźniki dotyczące DRM, stanowią główne źródło 
do celów weryfikacji wyników działalności rządu. Stanowią one główny element podstawy oceny dotyczącej warunków 
ogólnych oraz decyzji o uruchomieniu wsparcia budżetowego.
Zalecenie 2 – Wzmocnienie stosowania konkretnych warunków wypłat dotyczących 
mobilizacji dochodów krajowych
a)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
b)
Komisja przyjmuje to zalecenie. Podjęte zostaną działania w celu lepszego sformułowania wskaźników dotyczących wyni -
ków działalności, w tym w odniesieniu do DRM. Komisja uważa jednak, że, jak wykazano w ramach szeregu ocen, rząd 
musi faktycznie przyjmować odpowiedzialność za reformy, gdyż wówczas możliwe jest ich użyteczne wsparcie.
Zalecenie 3 – Wzmocnienie sprawozdawczości dotyczącej wykorzystywania wsparcia 
budżetowego do usprawnienia mobilizacji dochodów krajowych
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja przedstawi więcej informacji na temat DRM w swoim przyszłym rocznym spra -
wozdaniu dotyczącym wsparcia budżetowego oraz w ramach sprawozdawczości dotyczącej realizacji Inicjatywy podatko -
wej z Addis Abeby.
W celu zapewnienia lepszego przekazywania informacji na temat wkładu wsparcia budżetowego w DRM przeprowadzona 
zostanie analiza przykładów, głównie w formie ocen.
74
W trakcie przygotowywania dialogu politycznego i podejmowania decyzji o jego formie należy uwzględnić uwarunko -
wania krajowe, wrażliwość polityczną oraz poufność niektórych aspektów. Komisja uważa, że istnieją dobre przykłady 
właściwie zorganizowanego dialogu politycznego.
Zalecenie 4 –Wzmocnienie dialogu politycznego w dziedzinie mobilizacji dochodów 
krajowych
Komisja przyjmuje to zalecenie. Lepsze wskazówki dotyczące dialogu politycznego w ramach wsparcia budżetowego 
zostaną zawarte w następnej wersji wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego. Wyniki dialogu politycznego sta -
nowią i będą stanowiły ważną część każdej oceny. Komisja chce jednak podkreślić, że reforma podatkowa i cele polityki 
stanowią kwestie wrażliwe politycznie, dlatego podtrzymuje, że strategie dotyczące dialogu będą formułowane w sposób 
zapewniający również ochronę interesów Komisji.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 54
75
Komisja podkreśla, że DRM jest częścią makroekonomii (polityki budżetowej) i zarządzania finansami publicznymi 
(zwłaszcza w ramach administracji podatkowej i skarbowej). Wsparcie na rzecz budowania zdolności w zakresie DRM, 
które stanowi uzupełnienie wsparcia budżetowego, jest częścią szerszych działań na rzecz budowania zdolności. Ponadto 
Komisja uważa, że wsparcia na rzecz DRM, w tym na rzecz budowania zdolności, udziela się poprzez szereg działań na 
różnych poziomach.
Zalecenie 5 – Wzmocnienie wykorzystania budowania potencjału w dziedzinie 
mobilizacji dochodów krajowych
Komisja przyjmuje to zalecenie.
76
Rząd partnerski i partnerzy na rzecz rozwoju w danym kraju systematycznie gromadzą i poddają ocenie dane dotyczące 
zmian w polityce podatkowej i administracji oraz zmian w zakresie DRM. Dane w zakresie wskaźników o wyższym pozio -
mie ogólności są gromadzone i poddawane ocenie na poziomie międzynarodowym.
Wykazywanie skutków wsparcia budżetowego w zakresie wyników polityki w krajach partnerskich jest procesem złożo -
nym pod względem metodologicznym i realizowanym w ramach oceny. Od 2011 r. Komisja przeprowadza coraz większą 
liczbę wielostronnych ocen dotyczących poszczególnych państw.
Zalecenie 6 – Dokonanie oceny oddziaływania wsparcia budżetowego
Komisja przyjmuje to zalecenie. Wykazywanie oddziaływania wsparcia budżetowego w zakresie wyników polityki w kra -
jach partnerskich jest procesem złożonym pod względem metodologicznym. Metodyka oceny wsparcia budżetowego 
OECD/DAC i metodyka oceny dotyczącej poszczególnych państw stanowią, jak dotąd, jedyny sposób ustalenia wkładu 
wsparcia budżetowego w osiąganie wyników polityki, takich jak ulepszona DRM. Komisja postara się przeanalizować tę 
kwestię w odpowiednim czasie.
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 6.10.2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki 
kontrolowanej)31.10.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania 
kontradyktoryjnego13.12.2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) 
we wszystkich językach17.1.2017
Generowanie dochodów rządowych ze źródeł 
podatkowych lub pozapodatkowych ma zasadnicze 
znaczenie dla zrównoważonego rozwoju i z tego względu 
stanowi priorytet unijnej polityki rozwojowej. Przyjmując 
w 2012 r. nowe podejście do wsparcia budżetowego, 
Komisja zwiększyła potencjał tej formy pomocy w zakresie 
wspierania mobilizacji dochodów krajowych. W  niniejszym 
sprawozdaniu Trybunał doszedł do wniosku, że mimo 
niedawnych usprawnień, w  krajach objętych kontrolą 
Komisji nie udało się jak dotąd skutecznie wykorzystać 
umów dotyczących wsparcia budżetowego w celu 
wspierania mobilizacji dochodów krajowych. W  ramach 
planowania i  realizowania operacji z  zakresu wsparcia 
budżetowego Komisja nie uwzględniała w  systematyczny 
sposób pewnych zasadniczych aspektów polityki 
i administracji podatkowej, a  liczba i  jakość warunków 
wypłaty wsparcia przyjętych w tym obszarze były 
niewystarczające. Co więcej, analiza przeprowadzona 
przez Trybunał wykazała niedociągnięcia 
w sprawozdawczości na temat wykorzystania wsparcia 
budżetowego oraz jego wkładu na rzecz poprawy 
mobilizacji dochodów krajowych.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y