Bruksela, dnia 16.2.2005

SEC(2005) 232 końcowy

Zalecenie w sprawie

OPINII RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Litwy na lata 2004-2007

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Rozporządzenie Rady (WE) No. 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że nieuczestniczące Państwa Członkowskie, to jest te spośród nich, które nie przyjęły jednej waluty, muszą przedstawić Radzie i Komisji programy konwergencji. Zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia Rada musi zbadać każdy program konwergencji na podstawie ocen przygotowanych przez Komisję oraz komitet ustanowiony na mocy art. 114 Traktatu (Komitet Ekonomiczno-Finansowy). Po zbadaniu programu Rada zaopiniuje go, opierając się na zaleceniu Komisji i po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Zgodnie z rozporządzeniem Państwa Członkowskie muszą przedstawiać roczne aktualizacje swoich programów konwergencji, które mogą również być zbadane przez Radę zgodnie z tymi samymi procedurami.

Dziesięć państw, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 r., nie uczestniczy w systemie jednej waluty. Państwa te zobowiązały się do przedstawienia swoich programów konwergencji w terminie do dnia 15 maja 2004 r., a ich pierwszej aktualizacji – do końca roku 2004.

Pierwszy program konwergencji Litwy, obejmujący okres od roku 2004 do 2007, został przedstawiony w dniu 14 maja 2004 r. i oceniony przez Radę w dniu 5 lipca 2004 r. W dniu 14 stycznia 2005 r. Litwa przedstawiła aktualizację swojego programu konwergencji. Służby Komisji dokonały technicznej oceny tej aktualizacji, biorąc pod uwagę wyniki swoich prognoz gospodarczych z jesieni 2004 r. oraz uwzględniając kodeks postępowania[2], powszechnie przyjętą metodykę szacowania produktu potencjalnego, zalecenia zawarte w ogólnych wytycznych polityki gospodarczej na lata 2003-2005 oraz zasady ustalone w komunikacie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie wzmocnienia koordynacji polityk budżetowych[3]. Dokonana ocena daje podstawy do następujących wniosków:

- Scenariusz makroekonomiczny przewiduje, że realny wzrost PKB osiągnie 6,5 % w latach 2004 i 2005, a następnie stopniowo zwolni do 6,0 % w roku 2007. W stosunku do programu z maja 2004 r. wzrost został skorygowany w dół na cały okres objęty programem. Szacuje się, że wzrost produkcji w 2004 r. był niższy niż przewidywała prognoza służb Komisji z jesieni 2004 r., natomiast stopy wzrostu przewidywane na lata 2005 i 2006 są nieco wyższe niż zakładała ta sama prognoza. Dla roku 2007 przedstawione w programie oszacowanie produktu potencjalnego jest niższe od oszacowania służb Komisji. Na podstawie aktualnie dostępnych informacji zawarty w programie scenariusz można uznać za wiarygodny.

- Inflacja CPI została skorygowana w górę w całym okresie objętym programem. W roku 2004 osiągnęła poziom 1,2 % i oczekuje się, że wyniesie 2,9 % w roku 2005, 2,5 % w 2006 i 2,9 % w 2007. W czerwcu 2004 r. litewski lit przystąpił do systemu ERM II, z jednostronnym zobowiązaniem do zachowania reżimu zarządu walutą. Od tego czasu nie zanotowano odchylenia lita od jego centralnego kursu względem euro. Średniookresowe stopy procentowe wykazywały tendencję spadkową w 2004 r., wahając się w granicach 0,65 punktu procentowego powyżej poziomu strefy euro, z okresami znacznie mniejszych rozpiętości. Litwa zamierza być gotowa do wprowadzenia euro w początkach 2007 r.

- Najważniejszym celem nakreślonej w programie średniookresowej strategii budżetowej jest zbliżenie się do strukturalnego zrównoważenia budżetu sektora instytucji rządowych i samorządowych (sektora general government ). Program przewiduje, że deficyt sektora general government pozostanie na poziomie 2,5 % PKB w 2005 r., a następnie stopniowo zmniejszy się do 1,5 % w 2007 r. Przebieg czasowy deficytu pierwotnego jest bardzo podobny – przewiduje się jego spadek z poziomu 1,5 % PKB w 2004 r. do 0,5 % w 2007 r. Konsolidację planuje się osiągnąć głównie poprzez zwiększenie dochodów od niskiej podstawy, a począwszy od 2005 r. przyczyni się do niej również strona wydatków. Spodziewane jest, że dochody wzrosną z 33 % PKB w 2004 r. do 34,5 % w 2007 r., głównie dzięki wyższym unijnym transferom finansowym, wprowadzeniu nowych podatków oraz poprawie ich ściągalności. Przewiduje się, że wydatki publiczne wzrosną w tym samym okresie o 0,5 % PKB, głównie wskutek znacznego wzrostu wydatków kapitałowych związanych z projektami UE oraz „innych” wydatków, z których największą część stanowią wpłaty do budżetu UE oraz koszty reformy systemu emerytalnego[4]. Wzrosty te zostaną częściowo skompensowane zmniejszeniem się konsumpcji i transferów oraz spłat odsetek. Realizowany jest duży program inwestycji publicznych, który podnosi ich poziom z 3,4 % PKB w 2004 r. do 5 % w 2007 r. W rezultacie średni wskaźnik inwestycji publicznych w objętym programem okresie wynosi około 4,6 % PKB. Porównując z programem z maja 2004 r. szacuje się, że wynik deficytu za 2004 r. był niższy od zapisanego w budżecie dzięki wyższym od spodziewanych dochodom. Zamierzenia na lata 2005-2007 zostały utrzymane pomimo znacznej korekty w dół wzrostu PKB.

- Ryzyko związane z zawartymi w programie prognozami budżetowymi wydaje się zasadniczo wyważone. W ostatnich latach rząd wykazał dobry kurs w zakresie realizacji celów budżetowych. Nowe założenia dotyczące wzrostu są ostrożniejsze niż podane w programie majowym, a ryzyko makroekonomiczne po stronie spadku ( downside risk ) wydaje się mniejsze. Główne zagrożenia dla przewidywań budżetowych wiążą się z niepewnością co do zastosowania szczegółowych środków przewidzianych w programie. W szczególności zaplanowane na 2005 r. dochody z podatków mogą być trudne do osiągnięcia, jeżeli nie zostaną wprowadzone środki kompensujące zniesienie podatku drogowego. Przewidywane wykorzystanie wyższych od planowanych dochodów oraz niewykorzystanych funduszy współfinansowania celem zmniejszenia deficytu może mieć decydujące znaczenie dla ograniczenia dodatkowych wydatków pod koniec roku, co w przeszłości było częstą praktyką budżetową, która uniemożliwiała szybszą konsolidację finansów państwa. Inne zagrożenia wynikają z dość niepewnych kosztów reformy systemu emerytalnego, wysokich nieuregulowanych zobowiązań warunkowych, zaległości budżetowych, należności związanych z obowiązkiem zwrotu oszczędności i nieruchomości oraz wydatków związanych z likwidacją elektrowni jądrowej Ignalina.

- Biorąc pod uwagę powyższą ocenę ryzyka zakładana w programie postawa budżetowa może nie zapewniać dostatecznego marginesu bezpieczeństwa w kontekście ryzyka przekroczenia trzyprocentowego progu deficytu PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych w całym okresie objętym programem, a zwłaszcza w 2005 r., ani zrównoważenia budżetu w średniej perspektywie. Na tle dobrych wyników gospodarczych i dużego deficytu na rachunku obrotów bieżących zamierzenia budżetowe nie wydają się ambitne, również w kontekście zapobiegania ewentualnemu przegrzaniu gospodarki.

- Program przewiduje początkowy wzrost stosunku zadłużenia do PKB o 0,8 punktu procentowego w 2004 roku, głównie na skutek wzrostu deficytu sektora general government . Spodziewane jest, że w pozostałej części objętego programem okresu wskaźnik ten spadnie do poziomu 20,1 % w 2007 r. W średnim okresie rząd planuje zmniejszyć wartość gwarantowanych przez państwo pożyczek z 2 % do 1,2 % PKB. Od 2003 r. nie są udzielane gwarancje na nowe pożyczki.

- W programie opisano w skrócie program rządowych reform strukturalnych, które koncentrują się na systemie emerytalnym i systemie opieki zdrowotnej, rynku pracy, rolnictwie i rynkach produktów. Oczekuje się, że reformy systemu emerytalnego i systemu opieki zdrowotnej poprawią efektywność ich funkcjonowania oraz stabilność finansów publicznych w dłuższym okresie, natomiast pozostaje niepewność co do średniookresowych kosztów. Pojawiają się propozycje środków mających na celu znalezienie lepszej równowagi pomiędzy podatkiem kapitałowym a podatkiem od pracy (zmniejszające obciążenie podatkowe pracy) oraz poprawę kontroli i efektywności wydatków.

- Wydaje się, że Litwa jest w stosunkowo korzystnym położeniu jeśli chodzi o długoterminową stabilność finansów publicznych, których istotnym elementem są przewidywane koszty budżetowe związane ze starzeniem się populacji. Stosunkowo niski wskaźnik zadłużenia oraz przyjęte przepisy o reformie systemu emerytalnego, w tym wprowadzenie kapitalizowanych filarów, przyczynią się do ograniczenia skutków budżetowych związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Przedstawiona w programie strategia oparta jest na ograniczeniu deficytu budżetowego w średnim okresie oraz na długofalowych skutkach reformy systemu emerytalnego. Niemniej jednak należy monitorować zagrożenia związane z kosztami reformy systemu emerytalnego oraz z nieuregulowanymi zobowiązaniami warunkowymi. Ponadto środki reformy w dziedzinie opieki zdrowotnej mogą pociągnąć za sobą większe wydatki. Litwa ma stosunkowo niską stopę podatkową. Jej podniesienie pomogłoby rozwiązać problem zachwiania stabilności finansów publicznych, który pojawi się w dalszej perspektywie.

- Ogólnie rzecz biorąc przedstawione w programie polityki gospodarcze są zasadniczo zgodne ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej w dziedzinie finansów publicznych dla Litwy. Istnieją rozwiązania pozwalające na wykorzystanie lepszych od przewidywanych dochodów oraz oszczędności w preliminowanych środkach przeznaczonych na projekty współfinansowane przez UE celem redukcji deficytu i ograniczenia przekroczeń wydatków. Zapowiedziane rozwiązania nie obejmują oszczędności dokonanych w pozycjach niezwiązanych z unijnym współfinansowaniem.

W świetle powyższej oceny wskazane jest, aby Litwa:

(i) poczyniła dalsze postępy na drodze do zrównoważenia budżetu, zwłaszcza w kontekście wykazywanego deficytu na rachunku obrotów bieżących oraz presji krajowego popytu, napędzanych przez silny wzrost kredytów,

(ii) rygorystycznie wykonywała budżet na rok 2005 w celu ograniczenia ryzyka przekroczenia wartości referencyjnej wynoszącej 3 %,

(iii) wykorzystała lepsze od przewidywanych lub dodatkowe dochody oraz niewykorzystane pozycje wydatków na redukcję deficytu.

Na podstawie niniejszej oceny Komisja przyjęła załączone zalecenie w sprawie opinii Rady odnośnie zaktualizowanego programu konwergencji Litwy i przekazuje je Radzie.

Zalecenie w sprawie

OPINII RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Litwy na lata 2004-2007

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[5], w szczególności jego art. 9 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

1. W dniu [8 marca 2005 r.] Rada zbadała zaktualizowany program konwergencji Litwy obejmujący okres od roku 2004 do 2007. Program zasadniczo spełnia wymagania zmienionego „Kodeksu postępowania w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji” w zakresie przekazywania danych. Brak jest niektórych danych na temat założeń dotyczących otoczenia zewnętrznego oraz nie podano pewnych danych opcjonalnych, lecz nie utrudnia to oceny programu. W związku z powyższym Litwa proszona jest o osiągnięcie zgodności z wymaganiami kodeksu postępowania w zakresie przekazywania danych.

2. Stanowiący podstawę programu scenariusz makroekonomiczny przewiduje spowolnienie tempa realnego wzrostu PKB z 6,5 % w roku 2004 średnio do 6,2 % w pozostałym okresie realizacji programu. Na podstawie aktualnie dostępnych informacji wydaje się, że scenariusz ten odzwierciedla wiarygodne założenia wzrostu. Zawarte w programie przewidywania dotyczące inflacji również wydają się realistyczne, choć prognoza na rok 2006 robi wrażenie zaniżonej.

3. Najważniejszym celem przedstawionej w programie średniookresowej strategii finansowej jest zbliżenie się do strukturalnego zrównoważenia budżetu sektora general government . Program przewiduje, że deficyt ten pozostanie na poziomie 2,5 % PKB w 2005 r., a następnie będzie się stopniowo zmniejszać do poziomu 1,5 % w roku 2007. Oczekuje się nieznacznego spadku deficytu pierwotnego z poziomu 1,5 % PKB w 2004 r. do 1,4 % w roku 2005, a następnie jego stopniowego ograniczenia do 0,5 % w 2007 r. Konsolidację planuje się osiągnąć głównie poprzez zwiększenie stopy dochodów od niskiej podstawy, a począwszy od 2005 r. przyczyni się do niej również strona wydatków. Spodziewane jest, że dochody wzrosną z 33 % PKB w 2004 r. do 34,5 % w 2007 r., po osiągnięciu maksimum w roku 2006. Przewiduje się, że wydatki publiczne początkowo wzrosną z 35,5 % PKB w 2004 r. do 36,9 % w 2005 r., a następnie zmniejszą się stopniowo do 36 % w 2007 r. Realizowany jest duży program inwestycji publicznych, który podnosi ich poziom z 3,4 % PKB w 2004 r. do 5 % w 2007 r. W rezultacie średni wskaźnik inwestycji publicznych w objętym programem okresie wynosić będzie około 4,6 % PKB, w porównaniu do średniej unijnej za 2004 r. wynoszącej 2,4 % PKB. Porównując z programem z maja 2004 r. szacuje się, że wynik deficytu za 2004 r. był niższy od zapisanego w budżecie. Utrzymano zamierzenia na lata 2005-2007, pomimo znacznej korekty w dół wzrostu PKB.

4. Ryzyko związane z zawartymi w programie prognozami budżetowymi wydaje się zasadniczo wyważone. Z jednej strony w ostatnich latach rząd wykazał dobry kurs w zakresie realizacji celów budżetowych. Nowe założenia dotyczące wzrostu są ostrożne, a ryzyko makroekonomiczne po stronie spadku ( downside risk ) wydaje się ograniczone. Główne zagrożenia dla przewidywań budżetowych wiążą się z niepewnością co do zastosowania zapowiedzianych w programie środków budżetowych. W szczególności zaplanowane na 2005 r. dochody z podatków mogą być trudne do osiągnięcia, jeżeli nie zostaną wprowadzone środki kompensujące zniesienie podatku drogowego. Niezrealizowanie przewidzianych środków powstrzymujących przekroczenia wydatków może zagrażać zamierzeniom budżetowym w objętym programem okresie. Inne zagrożenia wynikają z dość niepewnych kosztów reformy systemu emerytalnego, wysokich nieuregulowanych zobowiązań warunkowych, zaległości budżetowych, należności związanych z obowiązkiem zwrotu oszczędności i nieruchomości oraz wydatków związanych z likwidacją elektrowni jądrowej Ignalina.

5. W świetle powyższej oceny ryzyka nie wydaje się, aby zakładana w programie postawa budżetowa zapewniała dostateczny margines bezpieczeństwa w kontekście ryzyka przekroczenia trzyprocentowego progu deficytu PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych w całym okresie objętym programem, a zwłaszcza w 2005 r. Jest ona również niewystarczająca do zapewnienia realizacji średniookresowego celu Paktu Stabilności i Wzrostu, jakim jest zrównoważenie budżetu.

6. Szacuje się, że wskaźnik zadłużenia wyniósł w 2004 r. 20,1 % PKB, czyli znacznie poniżej zapisanej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB. Program przewiduje, że w 2007 r. wskaźnik zadłużenia pozostanie na tym samym poziomie, po krótkotrwałym wzroście do 20,9 % w roku 2005.

7. Wydaje się, że Litwa jest w stosunkowo korzystnym położeniu jeśli chodzi o długoterminową stabilność finansów publicznych, których istotnym elementem są przewidywane koszty budżetowe związane ze starzeniem się populacji. Stosunkowo niski wskaźnik zadłużenia oraz przyjęte przepisy o reformie systemu emerytalnego, w tym wprowadzenie finansowanych filarów, przyczynią się do ograniczenia skutków budżetowych związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Przedstawiona w programie strategia oparta jest na ograniczeniu deficytu budżetowego w średnim okresie oraz na długofalowych skutkach reformy systemu emerytalnego. Niemniej jednak należy monitorować zagrożenia związane z kosztami reformy tego systemu. Ponadto środki reformy w dziedzinie opieki zdrowotnej mogą pociągnąć za sobą większe wydatki. Jednocześnie Litwa ma stosunkowo niską stopę podatkową. Jej podniesienie pomogłoby rozwiązać problem zachwiania stabilności finansów publicznych, który pojawi się w dalszej perspektywie.

8. Ogólnie rzecz biorąc przedstawione w programie polityki gospodarcze są zasadniczo zgodne z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej w dziedzinie finansów publicznych dla Litwy. Istnieją rozwiązania pozwalające na wykorzystanie wyższych od przewidywanych dochodów oraz oszczędności w preliminowanych środkach przeznaczonych na projekty współfinansowane przez UE celem redukcji deficytu i ograniczenia przekroczeń wydatków. Zapowiedziane rozwiązania nie obejmują oszczędności dokonanych w pozycjach niezwiązanych z unijnym współfinansowaniem.

* * *

W świetle powyższej oceny Rada wyraża opinię, że Litwa powinna:

(i) poczynić dalsze postępy na drodze do zrównoważenia budżetu, zwłaszcza w kontekście wykazywanego deficytu na rachunku obrotów bieżących oraz presji krajowego popytu, napędzanych przez silny wzrost kredytów,

(ii) rygorystycznie wykonywać budżet na rok 2005 w celu ograniczenia ryzyka przekroczenia wartości referencyjnej wynoszącej 3 %, oraz

(iii) wykorzystać lepsze od przewidywanych lub dodatkowe dochody oraz niewykorzystane pozycje wydatków na redukcję deficytu.

Porównanie głównych przewidywań makroekonomicznych i budżetowych

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Realny PKB (zmiana w %) | PK styczeń 2005 | 6,5 | 6,5 | 6,2 | 6,0 |

KOM październik 2004 | 7,1 | 6,4 | 5,9 | n.d. |

PK maj 2004 | 7,0 | 7,3 | 6,6 | 6,3 |

Inflacja HICP1 (%) | PK styczeń 2005 | 1,2 | 2,9 | 2,5 | 2,9 |

KOM październik 2004 | 1,2 | 2,9 | 2,8 | n.d. |

PK maj 2004 | 0,9 | 2,0 | 2,1 | 2,5 |

Saldo sektora general government (% PKB) | PK styczeń 2005 | -2,5 | -2,5 | -1,8 | -1,5 |

KOM październik 2004 | -2,6 | -2,5 | -1,9 | n.d. |

PK maj 2004 | -2,7 | -2,5 | -1,8 | -1,5 |

Saldo pierwotne (% PKB) | PK styczeń 2005 | -1,5 | -1,4 | -0,8 | -0,5 |

KOM październik 2004 | -1,4 | -1,4 | -0,9 | -0,5 |

PK maj 2004 | -1,3 | -1,2 | -0,6 | -0,4 |

Dług publiczny brutto (% PKB) | PK styczeń 2005 | 20,1 | 20,9 | 20,3 | 20,1 |

KOM październik 2004 | 21,1 | 21,7 | 21,3 | n.d. |

PK maj 2004 | 22,4 | 22,2 | 21,4 | 21,0 |

Uwaga: 1 Inflacja CIP dla danych programu konwergencji. Źródła: Program konwergencji (PK); prognozy służb Komisji (KOM). |

[1] Dz.U. L 209, 2.8.1997. Wszystkie dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na następującej stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Zmieniona opinia Komitetu Ekonomiczno-Finansowego w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji, zatwierdzona przez Radę ECOFIN w dniu 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668, 27.11.2002.

[4] System emerytalny oparty o drugi filar został wprowadzony w 2004 r. Pracownicy uczestniczący w drugim filarze nie wpłacają składek bezpośrednio do drugiego filara. Państwo zbiera od pracowników całość składek na pierwszy i drugi filar, a następnie przekazuje do drugiego filara odpowiednią część (jako transfer kapitałowy). Z tego względu w przedstawionych w programie danych rządowych koszty reformy emerytalnej znajdują odbicie po stronie wydatków.

[5] Dz.U. L 209, 2.8.1997, str. 1. Dokumenty przywołane w niniejszym tekście są dostępne na następującej stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.