KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 24.7.2015 COM(2015) 359 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO



SPRAWOZDANIE nr 12



PRZEGLĄD ŚRODKÓW OCHRONY HANDLU STOSOWANYCH PRZEZ PAŃSTWA TRZECIE PRZECIWKO UNII EUROPEJSKIEJ W 2014 R. {SWD(2015) 145 final}



1.Wprowadzenie Środki antydumpingowe, antysubsydyjne i ochronne to trzy instrumenty ochrony handlu ( „TDI”). Środki antydumpingowe („AD”) i antysubsydyjne („AS”) mają na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom nieuczciwych praktyk handlowych, takich jak przywóz dumpingowy/subsydiowany, natomiast środki ochronne („SFG”) powinny tymczasowo chronić przemysł przed negatywnym wpływem nieprzewidzianego i znacznego wzrostu przywozu. Środki ochronne różnią się od pozostałych dwóch instrumentów, również dlatego, że są stosowane wobec przywozu ze wszystkich miejsc pochodzenia, podczas gdy środki antydumpingowe i antysubsydyjne mają zastosowanie do konkretnych państw (a nawet przedsiębiorstw). Przy stosowaniu TDI należy ściśle przestrzegać zasad WTO. Niewłaściwe stosowanie TDI powoduje wprowadzenie sprzecznych z prawem i nieuzasadnionych środków, które mają negatywny wpływ na wolny i sprawiedliwy handel. Dzieje się tak zwłaszcza w przypadku instrumentu ochronnego, który jest instrumentem najbardziej ograniczającym handel i który podlega zasadom jeszcze bardziej rygorystycznym niż środki antydumpingowe i anstysubsydyjne. W ostatnich latach, w związku z globalnym kryzysem gospodarczym, odnotowano wzrost wykorzystania środków ochrony handlu. Podczas kryzysu gospodarczego, kiedy konsumpcja krajowa w niektórych sektorach obniża się, przemysł w sposób naturalny poszukuje alternatywnych rynków zbytu dla swojej produkcji i skupia się na rynkach eksportowych. Dlatego istotne jest, by te możliwości eksportowe nie były ograniczane przez nieuzasadnione środki ochrony handlu, które nadmiernie ograniczają dostęp do rynku. Członkowie WTO mają prawo do korzystania z TDI. UE regularnie posługuje się tymi instrumentami (z wyjątkiem środków ochronnych), lecz przyjmuje wyważone i umiarkowane podejście oraz stosuje surowe standardy, które wykraczają nawet poza jej zobowiązania w ramach WTO. UE oczekuje od swoich partnerów handlowych przestrzegania uzgodnionych standardów wymaganych w ramach WTO przy stosowaniu tych instrumentów. W tym kontekście Komisja kontynuuje starania zmierzające do propagowania najlepszych praktyk w stosowaniu TDI wśród swoich partnerów handlowych oraz intensyfikuje działalność dotyczącą monitorowania. Komisja interweniuje, w razie konieczności, w celu rozwiązania problemów systemowych wykrytych przy stosowaniu i używaniu przez państwa trzecie środków ochrony handlu oraz zapewnia zgodność z postanowieniami WTO. Komisja systematycznie przedstawia pisemne uwagi, a także w coraz większym stopniu uczestniczy w przesłuchaniach publicznych w ramach postępowań dotyczących TDI w państwach trzecich, szczególnie gdy prawa i interesy eksporterów UE są w nieuzasadniony sposób naruszane. Ponadto Komisja zapewnia funkcjonariuszom prowadzącym dochodzenia z państw trzecich szczegółowe szkolenia związane z TDI, w celu rozpowszechnienia swoich wysokich standardów obowiązujących w przypadku dochodzeń w sprawie TDI i podniesienia jakości dochodzeń prowadzonych przez państwa trzecie. Takie szkolenia są zazwyczaj organizowane raz do roku w formie tygodniowych seminariów dla maksymalnie 25 uczestników z około pięciu państw trzecich. Ze względu na wysokie zainteresowanie w 2014 r. zorganizowano dwa takie seminaria. Urzędnicy z Izraela, Kosowa, Pakistanu, Panamy, Tadżykistanu, Ukrainy, Wietnamu, Republiki Dominikańskiej i Turcji uczestniczyli w dwóch szkoleniach w 2014 r. Ponadto eksperci Komisji zajmujący się TDI przeprowadzili szkolenia dla urzędników marokańskich podczas seminarium w Rabacie. W 2014 r. otrzymano kolejne wnioski z Egiptu i Tunezji dotyczące szkoleń urzędników „na miejscu” przez ekspertów Komisji zajmujących się TDI. W niniejszym sprawozdaniu opisano ogólne tendencje dotyczące działań w zakresie ochrony handlu podejmowanych przez państwa trzecie, które to działania niekorzystnie wpływają lub mogą mieć wpływ na wywóz z UE (środki AD lub AS wprowadzane przez państwa trzecie mogą dotyczyć UE jako całości lub poszczególnych państw członkowskich). Sprawozdanie zawiera również opis działań dotyczących monitorowania państw trzecich, wraz ze szczegółową analizą w podziale na poszczególne państwa i danymi liczbowymi podanymi w załączniku. 2.Tendencje ogólne Podobnie jak w 2013 r., liczba działań dotyczących ochrony handlu podejmowanych przez państwa trzecie w 2014 r. utrzymywała się na wysokim poziomie. Liczba obowiązujących środków spadła do 140 (z 152 w 2013 r.), głównie ze względu na wygaśnięcie niektórych środków, jednak wprowadzono 34 nowe środki w 2014 r. (w porównaniu z 27 w 2013 r.) oraz wszczęto 41 nowych dochodzeń (w porównaniu z 43 w 2013 r.). Oczekuje się zatem, że taka intensywność działań utrzyma się również w 2015 r. Całkowita liczba obowiązujących środków Źródło: Dane statystyczne WTO i UE Odnośnie do rodzajów wykorzystywanych instrumentów – spośród 140 obowiązujących środków, 104 to środki antydumpingowe, 4 to środki antysubsydyjne, a 32 to środki ochronne (należy przypomnieć, że nie wszystkie środki ochronne wywierają wpływ na wywóz UE). 34 nowe środki wprowadzone w 2014 r. obejmują 19 środków antydumpingowych, 1 środek antysubsydyjny i 14 środków ochronnych. W odniesieniu do nowych dochodzeń – w 2014 r. wszczęto 23 dochodzenia w sprawie środków ochronnych, 17 dochodzeń antydumpingowych i jedno dochodzenie antysubsydyjne. Liczba nowych dochodzeń w sprawie środków ochronnych w 2013 r. wydawała się wskazywać na tendencję spadkową, zwłaszcza w porównaniu z liczbą dochodzeń antydumpingowych. Jednak tendencja ta nie została potwierdzona w 2014 r. W rzeczywistości liczba dochodzeń w sprawie środków ochronnych wszczętych w 2014 r. (23) jest tak wysoka jak w 2012 r. Liczba ta była wyższa tylko w 2009 r., kiedy wszczęto 31 nowych dochodzeń w sprawie środków ochronnych. Wydaje się, że w 2014 r. zwłaszcza niektóre sektory były celem tych środków. Działania dotyczące ochrony handlu często są skierowane przeciwko sektorowi stalowemu, w szczególności w regionie Morza Śródziemnego, ale również w Ameryce Łacińskiej. Istotnie, 12 nowych dochodzeń wszczętych w 2014 r. dotyczyło wyrobów stalowych. Sektor chemiczny, w obrębie którego wszczęto w 2014 r. 11 nowych dochodzeń, zajmuje kolejną pozycję. Przemysł papierniczy także był szczególnym celem działań dotyczących ochrony handlu i dotyczyło go 5 nowych dochodzeń w 2014 r. oraz jedno wszczęte na początku 2015 r.

Nowe dochodzenia wszczęte w 2014 r. w podziale na sektory Źródło: Dane statystyczne WTO i UE Najbardziej aktywne w 2014 r. były Indie. W Indiach obowiązuje łącznie 26 środków (4 środki ochronne i 22 środki antydumpingowe). W 2014 r. państwo to wprowadziło 4 nowe środki antydumpingowe i 4 nowe środki ochronne oraz wszczęło 7 nowych dochodzeń w sprawie środków ochronnych i 3 nowe dochodzenia antydumpingowe. Kolejną pozycję zajmują Chiny i USA, z 18 obowiązującymi środkami (16 środków antydumpingowych i 2 środki antysubsydyjne w przypadku Chin oraz 17 środków antydumpingowych i jeden środek antysubsydyjny w przypadku USA). W 2014 r. Chiny wprowadziły 4 nowe środki (3 antydumpingowe i jeden antysubsydyjny) oraz wszczęły jedno dochodzenie antydumpingowe. USA wprowadziły jeden nowy środek antydumpingowy i nie wszczęły żadnych nowych dochodzeń. Środki obowiązujące na koniec 2014 r. w podziale na państwa Źródło: Dane statystyczne WTO i UE Pod względem regionów Azja, Ameryka Łacińska i region Morza Śródziemnego były najbardziej aktywne, z odpowiednio 16, 12 i 10 nowymi dochodzeniami wszczętymi w 2014 r. Aktywność Ameryki Łacińskiej wyraźnie rośnie, w ciągu ostatnich 3 lat w tym regionie wszczęto odpowiednio 6, 10 i 12 nowych dochodzeń. Region Morza Śródziemnego również zintensyfikował swoje działania w 2014 r. i wszczął 7 nowych dochodzeń (w porównaniu z 4 dochodzeniami wszczętymi w 2013 r.). Wciąż jest to jednak poniżej poziomu z 2012 r. (11 nowych dochodzeń). Jednym z głównych problemów w Azji i w regionie Morza Śródziemnego jest szerokie stosowanie środków ochronnych. W Azji odnotowano 12 dochodzeń w sprawie środków ochronnych na 16 dochodzeń wszczętych w 2014 r., a w regionie Morza Śródziemnego 6 na 7 nowych wszczętych dochodzeń dotyczyło środków ochronnych. W Ameryce Łacińskiej tylko 2 nowe dochodzenia spośród 12 dotyczyły dochodzeń w sprawie środków ochronnych. Nowe dochodzenia wszczęte w 2014 r. w podziale na regiony Źródło: Dane statystyczne WTO i UE



3.Kwestie powracające 3.1.Stosowanie środków ochronnych Wzrost liczby nowych dochodzeń w sprawie środków ochronnych nadal budzi obawy. W 2014 r. państwa trzecie wszczęły 23 nowe dochodzenia w sprawie środków ochronnych (wobec 18 w 2013 r.). Ten trend jest tym bardziej niepokojący, że w przypadku wielu dochodzeń, wątpliwe jest, czy rygorystyczne zasady przewidziane w Porozumieniu w sprawie środków ochronnych WTO są przestrzegane. Jak wspomniano w poprzednich sprawozdaniach, instrument ochronny jest najbardziej restrykcyjnym środkiem i powinien zatem być stosowany jedynie w naprawdę wyjątkowych okolicznościach. Mimo że nie wszystkie dochodzenia dotyczące środków ochronnych wywierają bezpośredni wpływ na wywóz UE, Komisja systematycznie interweniuje w niemal wszystkich dochodzeniach, aby zwrócić uwagę, już na początkowym etapie, na poważne niedociągnięcia w przypadku wielu z tych dochodzeń. Istnieje szereg wspólnych dla państw trzecich problemów dotyczących dochodzeń w sprawie środków ochronnych i ich wszczynania. Często zdarza się, że państwa trzecie nie ustalają nieprzewidzianego rozwoju przywozu lub reagują na wzrost przywozu, który nie wystąpił w ostatnim czasie ani nie jest wystarczająco nagły, gwałtowny i znaczący. Ponadto obraz szkody i związek przyczynowy często budzą wątpliwości. W tym kontekście należy przypomnieć, że standard szkody w dochodzeniach w sprawie środków ochronnych dotyczy szkody poważnej i jest on bardziej rygorystycznym standardem niż szkoda istotna, której ustalenie jest wymagane w dochodzeniach antydumpingowych i antysubsydyjnych. Mimo interwencji ze strony Komisji, we współpracy z przemysłem, w większości przypadków środki zostały jednak wprowadzone. Jednakże takie interwencje doprowadziły, przynajmniej w niektórych przypadkach, do przyjęcia mniej restrykcyjnych środków (niższe stawki celne, wyższe kontyngenty, krótsze okresy obowiązywania lub szybsza liberalizacja środków). 3.2.Stosowanie instrumentów przez gospodarki wschodzące Nieprzestrzeganie zasad WTO w dziedzinie ochrony handlu prowadzi do stosowania nieuzasadnionych środków, które nie osiągają zamierzonego celu. Komisja zauważyła, że niektóre gospodarki wschodzące chętnie korzystają ze środków ochronnych bez względu na to, czy przywóz jest dumpingowy lub subsydiowany. W szczególności, w przypadkach gdy wzrost przywozu dotyczy głównie jednego źródła, odpowiednim instrumentem byłoby niejednokrotnie zastosowanie środków antydumpingowych lub antysubsydyjnych, które zarówno dotyczą konkretnych państw, jak i zapewniają ukierunkowaną reakcję na nieuczciwe praktyki handlowe. W odróżnieniu od środków antydumpingowych i antysubsydyjnych, środki ochronne wpływają na przywóz ze wszystkich źródeł i tym samym mogą utrudniać uczciwą konkurencję. Jeżeli przyjrzeć się bliżej wielu dochodzeniom w sprawie środków ochronnych wszczętym w ubiegłym roku, z których większość odnotowano w gospodarkach wschodzących, często w takie dochodzenia zaangażowane są sektory zajmujące pozycję dominującą na rynku lokalnym lub będące w trakcie budowania ogromnego potencjału. Wyraźne widać, że w takich sytuacjach zastosowanie środków ochronnych nie jest uzasadnione. Komisja zaobserwowała także „efekt domina” w niektórych regionach. Ma to miejsce zwłaszcza w regionie Morza Śródziemnego, gdzie Maroko rozpoczęło regularne stosowanie środków ochronnych od 2012 r. i było następnie naśladowane przez Egipt, Tunezję i Jordanię, podczas gdy Turcja, tradycyjnie, bardzo aktywnie korzysta z instrumentów ochrony handlu. 3.3.Brak przejrzystości Kluczowy element każdego dochodzenia w sprawie ochrony handlu dotyczy praw zainteresowanych stron do obrony. To do organów prowadzących dochodzenie należy zapewnienie, by odpowiednia, wiarygodna i nieopatrzona klauzulą poufności dokumentacja została terminowo udostępniona stronom do konsultacji. Dokumentacja ta powinna zawierać niepoufną wersję każdego dokumentu w aktach sprawy lub wiarygodne streszczenie przekazanych informacji opatrzonych klauzulą poufności. Niestety w przypadku wielu dochodzeń, zwłaszcza obejmujących niewielką liczbą skarżących lub tylko jednego skarżącego, nie podaje się prawie żadnych informacji w dokumentacji nieopatrzonej klauzulą poufności. W takich przypadkach Komisja interweniuje, aby organy prowadzące dochodzenie przynajmniej przedstawiły informacje w formie wskaźników lub przedziałów, tak by strony mogły uzyskać chociaż ogólny obraz sytuacji.



4.Działanie WTO Komisja aktywnie działa w ramach WTO w celu zapewnienia pełnego przestrzegania prawa WTO. Jeżeli środki wprowadzone przez innych członków WTO naruszają zasady WTO, Komisja może zwrócić się z wnioskiem o powołanie zespołu orzekającego WTO. Przykładowo, w sierpniu 2013 r. Komisja wystąpiła z wnioskiem o powołanie zespołu orzekającego dotyczącego środków antydumpingowych wprowadzonych przez Chiny wobec przywozu niektórych rur stalowych. Postępowanie toczyło się głównie w 2014 r. i przyniosło korzystny wynik końcowy dla UE (szczegóły poniżej). W 2014 r. Komisja zwróciła się także z wnioskiem o powołanie zespołu orzekającego dotyczącego środków antydumpingowych wprowadzonych przez Rosję wobec przywozu lekkich pojazdów użytkowych. Postępowanie będzie kontynuowane w 2015 r.

Ponadto Komisja interweniuje również jako osoba trzecia w ramach zespołów orzekających WTO powoływanych na wniosek państw trzecich, przede wszystkim w celu rozwiązania i monitorowania kwestii systemowych, co może również wpływać na stosowanie instrumentów ochrony handlu przez UE. Takie interwencje mają także ofensywny charakter, ponieważ Komisja opowiada się za wyższymi standardami w dochodzeniach w sprawie ochrony handlu zagranicą. W 2014 r. Komisja działała w charakterze osoby trzeciej, między innymi w sprawach takich jak: Stany Zjednoczone – środki antydumpingowe i wyrównawcze w odniesieniu do dużych domowych pralek z Korei (WT/DS464) oraz Stany Zjednoczone – środki antydumpingowe w odniesieniu do niektórych krewetek z Wietnamu (AB-2015-01) (DS 429). Wreszcie, Komisja aktywnie uczestniczy również w odpowiednich komitetach WTO w Genewie. W ramach komitetu środków antydumpingowych/antysubsydyjnych działania podejmowane przez innych członków WTO poddawane są przeglądowi w kontekście półrocznych i miesięcznych sprawozdań przedkładanych WTO. Szczególną uwagę poświęca się komitetowi ds. środków ochronnych, biorąc pod uwagę rosnące wykorzystanie tego instrumentu, które budzi niepokój. Komisja porusza indywidualne sprawy, które leżą w interesie gospodarczym lub systemowym UE. Ponadto Komisja uczestniczy również w bardziej ogólnej grupie dyskusyjnej ds. środków ochronnych, której spotkania obywają się przy okazji posiedzeń wymienionego komitetu WTO. Głównym celem jest wymiana poglądów na temat praktyk stosowanych przez członków WTO. 5.Główne osiągnięcia 5.1.Egipt – zakończenie dochodzenia antysubsydyjnego bez wprowadzania środków W czerwcu 2014 r. Egipt wszczął dochodzenie antysubsydyjne dotyczące przywozu sera Edam z Holandii. Dochodzenie było skierowane przeciwko programom subsydiowania z UE i z Holandii. Komisja współpracowała w ramach dochodzenia, a także wspierała władze holenderskie. Ponadto Komisja złożyła oświadczenie podkreślające, że programy subsydiowania objęte dochodzeniem nie były szczególne i tym samym nie podlegały zaskarżeniu zgodnie z zasadami WTO. Poważne wątpliwości wzbudziła także analiza związku przyczynowego i szkody. Komisja wzięła również udział w konsultacjach, które odbyły się w Kairze. W marcu 2015 r. dochodzenie zakończono bez wprowadzania środków. Władze Egiptu stwierdziły, że programy subsydiowania nie były szczególne i tym samym nie podlegały zaskarżeniu i że w toku dochodzenia nie można było ustalić, że przemysł krajowy poniósł istotną szkodę. 5.2.Republika Południowej Afryki – obniżenie ostatecznych stawek cła W dochodzeniu dotyczącym mrożonych części kurczaka z Niemiec, Holandii i Wielkiej Brytanii, Republika Południowej Afryki (ITAC) zaproponowała nałożenie ostatecznych ceł w odniesieniu do przywozu z tych trzech państw członkowskich. W następstwie uwag przekazanych przez zainteresowane strony, w tym interwencji Komisji zwłaszcza w odniesieniu do marginesów dumpingu i ich obliczeń dla Wielkiej Brytanii, ITAC znacząco obniżyła stawki zarówno dla indywidualnych producentów brytyjskich (z 18,68 % do 13,07 %) oraz dla „wszystkich pozostałych producentów” z Wielkiej Brytanii (z 34,7 % do 22,3 %). 5.3.Turcja – zmniejszenie negatywnego wpływu środków Turcja wprowadziła środki ochronne dotyczące kwasu tereftalowego (PTA). Jednakże w wyniku aktywnego działania Komisji wspierającego przemysł UE nałożone stawki celne są stosunkowo niskie (4 %) i będą obowiązywać tylko 2 lata. Komisja zwróciła uwagę na niedociągnięcia w zakresie analizy związku przyczynowego i podkreśliła, że ze względu na wzrost konsumpcji, wszelkie cła mogłoby zagrozić utrzymaniu podaży na wystarczającym poziomie. 5.4.Maroko – przyjęte zobowiązanie Maroko wszczęło dochodzenie antydumpingowe dotyczące przywozu insuliny w grudniu 2012 r. Nałożono tymczasowe cła w kwietniu 2014 r., a wniosek o nałożenie ostatecznych ceł antydumpingowych w wysokości 13,89 % został złożony w sierpniu 2014 r. Wskutek działań Komisji na rzecz przemysłu UE władze marokańskie przyjęły zobowiązanie od duńskiego producenta objętego postępowaniem, a cło zostało zawieszone. 5.5.USA – zakończenie przeglądu wygaśnięcia bez utrzymania środków Komisja aktywnie uczestniczyła w pierwszym pełnym przeglądzie wygaśnięcia środków antydumpingowych wprowadzonych w 2008 r. wobec przywozu lekkiego papieru termicznego z Niemiec. W dniu 28 maja 2014 r. Departament Handlu USA stwierdził, że uchylenie decyzji doprowadziłoby prawdopodobnie do kontynuacji lub ponownego wystąpienia dumpingu. Następnie Komisja zabrała głos podczas przesłuchania publicznego przed Komisją Handlu Międzynarodowego USA (ITC USA) w październiku 2014 r., podczas którego wsparła przemysł niemiecki. W konsekwencji pomyślnego głosowania w ITC USA decyzja antydumpingowa została uchylona w dniu 17 grudnia 2014 r. 5.6.Australia – niskie lub zerowe cło dla kilku przedsiębiorstw W dniu 9 lipca 2013 r. władze australijskie wszczęły dochodzenie antydumpingowe dotyczące przetworów z pomidorów z Włoch. Komisja wielokrotnie interweniowała, składając szereg wniosków do australijskiej komisji antydumpingowej w celu wsparcia przemysłu włoskiego. Ponadto, podczas wizyty weryfikacyjnej, ekspert Komisji był obecny w celu udzielenia pomocy przedsiębiorstwom objętym postępowaniem. W rezultacie 45 % wywozu zostało wyłączonych z zakresu środków, a cła dla pozostałych współpracujących eksporterów ustalono na stosunkowo niskim poziomie (średnio 4 %).

Niestety kilka miesięcy później w 2015 r. władze australijskie wszczęły nowe dochodzenie, aby ponownie zbadać przywóz z dwóch przedsiębiorstw wcześniej wyłączonych z zakresu środków. Komisja będzie w dalszym ciągu podejmować działania wspierające eksporterów we Włoszech, ponieważ powody wszczęcia nowego dochodzenia wydają się wyjątkowo nieprzekonujące. 5.7.Filipiny – zakończenie dochodzenia w sprawie środków ochronnych bez wprowadzania środków