W planie działania wykorzystuje się szeroką definicję dóbr kultury, która obejmuje artefakty o znaczeniu historycznym, artystycznym, naukowym lub etnologicznym, wymienione w Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych do spraw Oświaty, Nauki i Kultury (UNESCO) dotyczącej środków zmierzających do zakazu i zapobiegania nielegalnemu przywozowi, wywozowi i przenoszeniu własności dóbr kultury z 1970 r. („konwencja UNESCO z 1970 r.”).

Przestępstwa związane z dobrami kultury mają szczególne cechy odróżniające je od innej nielegalnej działalności. Tożsamość, autentyczność, źródło pochodzenia, miejsce pochodzenia i status prawny dobra kultury rzadko są widoczne od razu, a ich ustalenie często wymaga szczegółowej wiedzy specjalistycznej. Po drugie, publiczne i prywatne zbiory, zabytki i wykopaliska są narażone na kradzież i grabieże, zwłaszcza w sytuacji konfliktu i kryzysu. Ponadto niezarejestrowane dobra kultury, zwłaszcza pochodzące z wykopalisk lub nieskatalogowanych zbiorów, są trudne do wykrycia i śledzenia, gdy już staną się przedmiotem nielegalnego handlu. Po trzecie, rynek dóbr kultury ma pewne słabe punkty, które czynią go atrakcyjnym dla przestępców. Należą do nich: przyzwolenie na anonimowość i utrzymywanie w tajemnicy, subiektywność i zmienność cen oraz możliwość wykorzystania niektórych przedmiotów do przechowywania i przenoszenia znacznych kwot. Przestępcy korzystają również z ogólnego braku wiedzy na temat szkód, jakie może przynieść nielegalny handel dobrami kultury.

Trzy główne rodzaje nielegalnej działalności związanej z nielegalnym handlem dobrami kultury to (1.) kradzież i rozbój, (2.) grabież (nielegalne usuwanie starożytnych reliktów ze stanowisk archeologicznych, budynków lub zabytków) oraz (3.) fałszowanie dóbr kultury. Powiązane przestępstwa obejmują oszustwa, zbywanie skradzionych dóbr (paserstwo), przemyt lub korupcję. Oprócz nielegalnego handlu przestępcy mogą wykorzystywać nawet legalnie nabyte dobra kultury do prania pieniędzy, unikania sankcji, uchylania się od opodatkowania lub finansowania terroryzmu.

Dobra kultury mają często duże znaczenie kulturowe, artystyczne, historyczne i naukowe. Dlatego też nielegalny handel dobrami kultury może mieć katastrofalny i nieodwracalny wpływ na dziedzictwo kulturowe w UE i poza jej granicami. Niszczy on części naszej pamięci zbiorowej i pozbawia ludzkość świadectw jej historii. Szczególnie zagrożone są strefy kryzysów i konfliktów. Widać to na przykład na Bliskim Wschodzie (np. w Syrii, Iraku czy Libii), a ostatnio w Ukrainie.

Interpol szacuje, że w 2020 r. na świecie skonfiskowano ponad 850 000 artefaktów, z czego ponad połowę – w Europie. Od 2016 r. prowadzona co roku na całym świecie operacja Pandora doprowadziła do aresztowania 407 osób i odzyskania 147 050 dóbr kultury. Dane te skrywają szerszy problem – biorąc pod uwagę, że duża liczba przypadków pozostaje niewykryta, rzeczywista skala nielegalnego handlu dobrami kultury jest prawdopodobnie znacznie większa.

Uczestnicy rynku dóbr kultury, kolekcjonerzy i instytucje dziedzictwa kulturowego są w stanie pomóc w zapobieganiu przestępstwom związanym z dobrami kultury i ich wykrywaniu, ponieważ są szczególnie narażeni na zetknięcie się z dobrami kultury będącymi przedmiotem nielegalnego handlu lub na stanie się ofiarami przestępstw przeciwko mieniu. Istotne jest, aby wspomniane zainteresowane strony znały obowiązujące przepisy i inne narzędzia o charakterze nieustawodawczym, których celem jest zapobieganie takim przestępstwom i ich wykrywanie. Komisja prowadzi również regularny dialog z instytucjami dziedzictwa kulturowego, w szczególności za pośrednictwem grupy ekspertów ds. dziedzictwa kulturowego. Komisja współpracuje także z UNESCO w celu pogłębienia zrozumienia przez rynek dzieł sztuki i instytucje dziedzictwa kulturowego zasad należytej staranności i etyki. UNESCO przygotowuje obecnie rewizję Międzynarodowego Kodeksu Etyki dla Sprzedawców Dóbr Kultury, aby odpowiadał on wyzwaniom, które pojawiły się od czasu jego przyjęcia w 1999 r., a także wzmocnienia i wyjaśnienia zasad etycznych, które powinny rządzić rynkiem dzieł sztuki.

Ponieważ nielegalny handel dobrami kultury jest zazwyczaj przestępstwem transgranicznym, przepisy UE dotyczące handlu odgrywają ważną rolę w zapobieganiu takim przypadkom i ich wykrywaniu. Wywóz dóbr kultury z obszaru celnego Unii podlega wymogowi uzyskania pozwolenia na wywóz, co służy zapewnieniu, aby wywóz dóbr kultury podlegał jednolitym kontrolom na zewnętrznych granicach UE. Przywóz dóbr kultury podlega rozporządzeniu (UE) 2019/880. Określono w nim zakaz przywozu dóbr kultury nielegalnie wywiezionych z państwa trzeciego oraz poddano przywóz niektórych dóbr kultury na terytorium Unii wymogom dotyczącym pozwoleń na przywóz lub oświadczeń importerów. W rozporządzeniu wprowadzono również scentralizowany system elektroniczny do przechowywania i wymiany informacji między państwami członkowskimi oraz do realizacji formalności przywozowych przez podmioty. System ten zacznie funkcjonować do czerwca 2025 r. Jest to system, w którym nie wykorzystuje się dokumentów w wersji papierowej i który zapewni wzajemne połączenie między odpowiednimi organami celnymi, organami ds. kultury i istniejącymi bazami danych. Ponadto może on ograniczyć przypadki fałszowania dokumentów i wyeliminować konieczność sprawdzania autentyczności pozwoleń w wersji papierowej. Komisja rozważa również rozszerzenie tego systemu w przyszłości, aby objąć nim pozwolenia na wywóz na podstawie rozporządzenia (WE) nr 116/2009. Przepisy dotyczące przywozu i wywozu dóbr kultury uzupełnia dyrektywa 2014/60/UE w sprawie zwrotu dóbr kultury wyprowadzonych niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego.

Aby jeszcze bardziej usprawnić wdrażanie unijnych przepisów dotyczących przywozu i wywozu, Komisja prowadzi regularną wymianę z organami celnymi i organami ds. kultury państw członkowskich za pośrednictwem grupy ekspertów ds. kwestii celnych związanych z dobrami kultury, Komitetu ds. Dóbr Kultury ustanowionego rozporządzeniem (WE) nr 116/2009 i rozporządzeniem (UE) 2019/880 oraz grupy projektowej ds. digitalizacji dóbr kultury.

Nadzór nad handlem dobrami kultury i jego kontrola mogą się jednak bardzo różnić na jednolitym rynku. Pozostawia to przestępcom znaczne luki umożliwiające zacieranie śladów i ukrywanie pochodzenia danego przedmiotu. Zgodnie z konwencją UNESCO z 1970 r. i z opinią zainteresowanych stron reprezentujących organy ścigania, z którymi to stronami przeprowadzono konsultacje, środki mające na celu zwiększenie identyfikowalności przenoszenia własności dóbr kultury na jednolitym rynku mogłyby w znacznym stopniu przyczynić się do wykrywania przypadków nielegalnego handlu i powstrzymać przestępców przed przenikaniem na rynek dóbr kultury. Ponadto ustalenie miejsca pochodzenia dóbr kultury objętych zakresem dyrektywy 2014/60/UE poprawiłoby funkcjonowanie mechanizmu zwrotu przewidzianego w samej dyrektywie. Wiele państw członkowskich wprowadziło już rejestry sprzedaży dla poszczególnych kategorii dóbr kultury. Wdrożenie podobnych środków w całej UE pomogłoby w zwiększeniu skuteczności zapobiegania przestępczości i wykrywania przestępstw w sprawach transgranicznych, a także pomogłoby w stworzeniu kompleksowego obrazu nielegalnego handlu dobrami kultury na jednolitym rynku. Można byłoby też poprawić skuteczność istniejących rejestrów sprzedaży, na przykład poprzez zapewnienie cyfrowego przechowywania informacji i wzajemnego połączenia rejestrów.

Można również podjąć działania w celu zmniejszenia podatności publicznych i prywatnych kolekcji dóbr kultury na przestępstwa przeciwko mieniu. Europol informuje, że w UE wiele przypadków nielegalnego handlu dotyczy dóbr kultury skradzionych z miejsc kultu, instytucji dziedzictwa kulturowego, muzeów, a także domów i kolekcji prywatnych. Kolekcje publiczne i prywatne muszą stać się bardziej świadome swojej podatności na przestępstwa przeciwko mieniu, szkolić swój personel w zakresie stosowania środków ochrony oraz inwestować w narzędzia ochrony.

Podobnie właściciele zbiorów publicznych i prywatnych lub zarządzający nimi mogą podjąć dobrowolne działania, aby lepiej chronić się przed przestępstwami przeciwko mieniu. Jednym z kluczowych działań jest prowadzenie aktualnych spisów i baz danych zgromadzonych dóbr kultury. Takie spisy ułatwiają identyfikację i poszukiwanie skradzionych obiektów. Nawet w przypadku kolekcji prywatnych dostępne są narzędzia zalecane przez organy ścigania, takie jak Object-ID Międzynarodowej Rady Muzeów (ICOM). Zgłaszanie organom ścigania przypadków przestępstw przeciwko mieniu jest kolejnym sposobem wykrywania przestępstw i zapobiegania im. Dzięki temu skradzione dobra kultury pojawiają się w krajowych bazach skradzionych dzieł sztuki oraz w bazie skradzionych dzieł sztuki Interpolu. Rejestrowanie skradzionych dóbr kultury zwiększa ich widoczność i zmniejsza możliwość znalezienia przez handlarzy kanałów sprzedaży w legalnej gospodarce.

W UE obowiązują już szczegółowe przepisy dotyczące zwalczania nielegalnego handlu dobrami kultury w internecie. W akcie o usługach cyfrowych zwiększono odpowiedzialność dostawców usług pośrednich, w tym platform internetowych, które łączą konsumentów z dostawcami towarów i usług. W akcie o usługach cyfrowych uregulowano również kwestię zgłaszania nielegalnych treści, np. dotyczących podejrzanej sprzedaży, przewidziano możliwość wysyłania przez organy publiczne transgranicznych nakazów usunięcia do dostawców usług pośrednich mających siedzibę w innych państwach członkowskich oraz zwiększono obowiązki sprzedawców w zakresie identyfikowalności. Komisja wspiera również digitalizację i ochronę zasobów cyfrowych dziedzictwa kulturowego poprzez wspólną europejską przestrzeń danych na potrzeby dziedzictwa kulturowego oraz planowaną europejską chmurę współpracy na rzecz dziedzictwa kulturowego.

Jednym z głównych elementów zwalczania nielegalnego handlu dobrami kultury jest wykrywanie nielegalnych przepływów finansowych. Ponadto na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż pranie pieniędzy lub finansowanie terroryzmu często odbywa się z wykorzystaniem legalnie nabytych dóbr kultury. W związku z obawami, że przestępcy mogą wykorzystywać sektor dzieł sztuki i antyków do prania dochodów z przestępstw, zasygnalizowano potrzebę rozszerzenia unijnych ram regulacyjnych dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Obecnie dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy ma zastosowanie do uczestników rynku dzieł sztuki i antyków, np. galerii czy domów aukcyjnych, które prowadzą handel dziełami sztuki lub występują w charakterze pośredników w handlu dziełami sztuki, a także do wolnych portów w przypadku transakcji o wartości przekraczającej określony próg. Obowiązkiem uczestników rynku jest przeprowadzanie ocen ryzyka i przyjmowanie podejścia opartego na analizie ryzyka w ramach zapobiegania przypadkom prania pieniędzy i finansowania terroryzmu oraz wykrywania takich przypadków, stosowanie środków ograniczania ryzyka i zarządzania ryzykiem, przestrzeganie zasady należytej staranności wobec klientów oraz identyfikacja klientów i ich beneficjentów rzeczywistych, a także zgłaszanie podejrzanych transakcji i działań krajowym jednostkom analityki finansowej. Ponadto we wniosku dotyczącym nowego rozporządzenia w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy określono ogólnounijny limit płatności gotówkowych wynoszący 10 000 EUR. Dzięki temu rynek dóbr kultury może stać się mniej atrakcyjny do celów prania pieniędzy.

Organy publiczne muszą wystarczająco dobrze orientować się w rodzajach ryzyka wykorzystywania sektora dóbr kultury do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu oraz w słabych punktach tego sektora w kontekście tych procederów, aby w razie potrzeby móc podjąć odpowiednie działanie. Odpowiednim narzędziem do tego celu są krajowe oceny ryzyka przeprowadzane przez państwa członkowskie na podstawie przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy. Państwa członkowskie mogą również kierować do odpowiednich podmiotów sektora prywatnego wskazówki na temat wykrywania odnośnych transakcji i wypełniania obowiązków w zakresie zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.

Komisja wspiera ponadto projekt Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy dotyczący przypadków prania pieniędzy i finansowania terroryzmu związanych z dziełami sztuki, antykami i innymi dobrami kultury. Do celów tego projektu należy pomoc państwom, właściwym organom i sektorowi prywatnemu w zrozumieniu, w jaki sposób przestępcy i terroryści mogą wykorzystywać handel takimi dobrami, oraz w opracowaniu najlepszych praktyk i zaleceń dotyczących ograniczania takiego ryzyka. Co więcej, Komisja stale przeprowadza ocenę ryzyka związanego z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu, które to ryzyko ma wpływ na jednolity rynek, jeżeli jest związane z działalnością transgraniczną. W kontekście ponadnarodowej oceny ryzyka Komisja ocenia i monitoruje konkretne ryzyko związane z rynkiem dzieł sztuki i antyków oraz z dalszymi powiązanymi sektorami, w tym ryzyko związane z wolnymi portami i magazynami do przechowywania dzieł sztuki.

Najważniejsze działania Komisja: ·rozpocznie dialog z rynkiem dzieł sztuki, przy ścisłej współpracy z UNESCO, na temat kwestii związanych z ochroną dóbr kultury i handlem nimi na jednolitym rynku, obejmujący spotkanie wysokiego szczebla w 2023 r.; ·wesprze wymianę informacji między osobami zawodowo zajmującymi się dziedzictwem kulturowym a odpowiednimi organami poprzez serię warsztatów i działań umożliwiających wzajemne uczenie się; ·rozważy w drodze studium wykonalności rozszerzenie elektronicznego systemu regulacji przywozu dóbr kultury w celu przetwarzania wywozu dóbr kultury; ·chcąc pomóc państwom członkowskim w tworzeniu rejestrów sprzedaży w celu poprawy identyfikowalności dóbr kultury na jednolitym rynku (z uwzględnieniem sprzedaży przez internet), Komisja przeprowadzi odpowiednie badanie i na tej podstawie wyda w 2024 r. wytyczne dla państw członkowskich; ·będzie współpracować z ICOM w celu promowania Kodeksu Etyki ICOM dla Muzeów, zwiększenia zdolności oraz organizacji szkoleń dla pracowników muzeów i instytucji dziedzictwa kulturowego w kilku państwach członkowskich, aby lepiej rejestrować i chronić ich zbiory. Państwa członkowskie zachęca się do: ·wzmożenia skutecznej współpracy i wymiany informacji wśród organów celnych i z Komisją za pomocą systemu informacji celnej w celu zwalczania oszustw związanych z dobrami kultury; ·stosowania środków zapewniających, aby dobra zgromadzone w publicznych i prywatnych zbiorach były należycie rejestrowane w bazach danych i aby przestępstwa przeciwko mieniu były zgłaszane organom ścigania przy pomocy norm i narzędzi uzgodnionych na forum międzynarodowym, takich jak norma Object ID lub prowadzona przez Interpol baza danych skradzionych dzieł sztuki; ·identyfikacji, oceny i zrozumienia ryzyka związanego z nielegalnym handlem dobrami kultury, praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu w ramach krajowej oceny ryzyka przeprowadzanej na podstawie przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz do przyjęcia odpowiednich środków ograniczających takie ryzyko; ·podnoszenia świadomości i kierowania do odpowiednich podmiotów sektora prywatnego wskazówek na temat najlepszych sposobów wypełniania obowiązków w zakresie zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu we współpracy z właściwymi organami; ·usprawnienia współpracy między podmiotami zobowiązanymi na rynku dzieł sztuki i antyków, sektorem finansowym i jednostkami analityki finansowej w drodze udostępniania wiedzy i szkoleń na temat ryzyka i rodzajów nielegalnej działalności związanej z dobrami kultury, i jednocześnie do uwzględnienia możliwości współpracy między podmiotami publicznymi i prywatnymi; ·promowania Międzynarodowego Kodeksu Etyki UNESCO dla Sprzedawców Dóbr Kultury i Kodeksu Etyki ICOM dla Muzeów.

3.2. Zwiększenie zdolności organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości

Ze względu na złożony charakter nielegalnego handlu dobrami kultury organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości mierzą się z konkretnymi trudnościami. Należy podjąć dalsze działania, aby zwiększyć zdolność tych organów do skutecznego zajmowania się sprawami dotyczącymi nielegalnego handlu dobrami kultury w granicach zadań i obowiązków powierzonych im w prawie unijnym i krajowym.

Obecnie dostępne informacje wywiadowcze nie dają adekwatnego obrazu sytuacji w zakresie rozpowszechnienia nielegalnego handlu dobrami kultury. Jedną z przyczyn braku danych dotyczących nielegalnego handlu dobrami kultury jest nieprawidłowe rejestrowanie przypadków nielegalnego handlu. Główną przeszkodą dla gromadzenia ogólnounijnych kompleksowych danych wywiadowczych jest brak jednolitej metodyki gromadzenia danych, jak również jednolitej kategoryzacji przestępstw związanych z dobrami kultury. Do celów umożliwienia jednolitej kategoryzacji kompleksowy katalog przestępstw przeciwko dobrom kultury określony w Konwencji Rady Europy o przestępstwach przeciwko dobrom kultury („konwencja z Nikozji”) zawiera wytyczne dotyczące kategorii przestępstw, które mogą być wykorzystywane przez organy państw członkowskich.

Organy publiczne muszą dobrze zrozumieć sposób działania przestępców i wymieniać się informacjami, aby w jak największym stopniu wykorzystywać swoje zasoby. Tego typu wiedza musi przede wszystkim obejmować znajomość regionalnych różnic między handlarzami, na przykład pod względem struktury organizacyjnej, zagrożonych dóbr kultury, szlaków przemytu lub metod prania pieniędzy i fałszowania informacji o miejscu i źródle pochodzenia dóbr. Taka wiedza umożliwia prowadzenie lepiej ukierunkowanych poszukiwań i skuteczniejsze wykorzystanie zasobów. Lepsze zrozumienie praktyk handlarzy i zakresu nielegalnego handlu dobrami kultury można również zyskać dzięki działaniom operacyjnym europejskiej multidyscyplinarnej platformy przeciwko zagrożeniom przestępstwami (EMPACT).

Organy publiczne muszą również znać wymogi dotyczące współpracy wewnątrz- i międzyagencyjnej, a także możliwości współpracy w danym przypadku. Aby wesprzeć organy publiczne w działaniach w zakresie budowania zdolności, UNESCO opublikowało zestaw narzędzi dla europejskich organów wymiaru sprawiedliwości i ścigania do walki z nielegalnym handlem dobrami kultury, opracowany w ramach współpracy między UE a UNESCO. Komisja wspiera UNESCO w tłumaczeniu tego zestawu narzędzi na kolejne języki odpowiednich państw. Po drugie, UNODC opracowało praktyczne narzędzie pomocy, aby wesprzeć wdrażanie międzynarodowych wytycznych.

Organy publiczne muszą dysponować szczegółową wiedzą specjalistyczną i konkretnymi narzędziami umożliwiającymi wykrywanie przypadków nielegalnego handlu i prowadzenie dochodzeń w ich sprawie. Zgodnie z zaleceniami Interpolu oznacza to odpowiednie rejestrowanie skradzionych przedmiotów na szczeblu krajowym i międzynarodowym oraz posiadanie przez właściwe organy niezbędnych umiejętności, w tym w ramach utworzenia specjalnych jednostek na szczeblu krajowym zajmujących się wyłącznie dochodzeniami w sprawie nielegalnego handlu dobrami kultury, zgodnie z postanowieniami konwencji UNESCO z 1970 r. Skutecznym sposobem na pogłębienie zakresu dochodzeń okazały się również wyspecjalizowane grupy prokuratorów. Kolejnym ważnym czynnikiem jest terminowy dostęp do specjalistycznej wiedzy historyków, archeologów lub innych ekspertów w dziedzinie dóbr kultury na potrzeby identyfikacji zajętych dóbr kultury, ustalenia ich autentyczności lub ilościowego określenia ewentualnej szkody w miejscu, w którym doszło lub może dojść do grabieży.

Ważną rolę we wspieraniu organów ścigania i ochronie dóbr kultury przed nielegalnym handlem odgrywa technologia. Dotyczy to między innymi oprogramowania służącego do rejestrowania skradzionych przedmiotów i wykrywania nielegalnych dóbr kultury na rynku, technologii nadzoru z powietrza w celu ochrony miejsc zagrożonych lub internetowych narzędzi dochodzeniowych, w tym narzędzi wykorzystujących sztuczną inteligencję. Organy ścigania potrzebują w szczególności konkretnych narzędzi do wykrywania w celu skutecznego radzenia sobie z dużą ilością przedmiotów, które należy sprawdzić w ramach dochodzenia z użyciem internetu, na przykład do systematycznego skanowania treści internetowych w poszukiwaniu obrazów i innych danych dotyczących dóbr kultury będących przedmiotem nielegalnej sprzedaży.

Organy mogą również rozważyć zwiększenie zakresu dochodzeń, tak aby nie obejmowały one wyłącznie odzyskiwania dóbr będących przedmiotem nielegalnego handlu, ale aby dotyczyły one również siatek przestępczych odpowiadających za poszczególne przypadki nielegalnego handlu oraz związanych z nimi nielegalnych przepływów środków pieniężnych. Taki zakres dochodzeń jest zgodny z międzynarodowymi zaleceniami (np. Interpolu), unijną strategią zwalczania przestępczości zorganizowanej 2021–2025 oraz wspólnymi horyzontalnymi celami strategicznymi EMPACT. Na szczeblu unijnym i międzynarodowym dochodzenia mogą być wspierane przez Europol, Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (Frontex) oraz Agencję Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (Eurojust) – w granicach ich odpowiednich kompetencji – lub w ramach angażowania partnerów, takich jak Interpol, Biuro Narodów Zjednoczonych ds. Narkotyków i Przestępczości (UNODC) lub Światowa Organizacja Celna. Ponadto współpracę można prowadzić w kontekście odpowiednich instrumentów współpracy organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości. Prokuratura Europejska (EPPO) może obejmować postępowaniem przygotowawczym oraz ścigać przestępstwa związane z nielegalnym handlem dobrami kultury, które wchodzą w zakres jej kompetencji. Komisja zobowiązuje się do zapewnienia, aby EPPO mogła skutecznie realizować zadania powierzone jej w drodze rozporządzenia (UE) 2017/1939, w tym przez uściślenie współpracy prowadzonej z państwami spoza UE.