[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 21.9.2010

KOM(2010) 492 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI

w sprawie globalnego podejścia do przekazywania danych dotyczących przelotu pasażera (PNR) państwom trzecim

KOMUNIKAT KOMISJI

w sprawie globalnego podejścia do przekazywania danych dotyczących przelotu pasażera (PNR) państwom trzecim

WPROWADZENIE

Ataki terrorystyczne w Stanach Zjednoczonych w 2001 r., w Madrycie w 2004 r. i w Londynie w 2005 r. doprowadziły do przyjęcia nowego podejścia do polityk w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego. Niedawne wydarzenia, takie jak próba zamachu terrorystycznego na samolot w dzień Bożego Narodzenia w 2009 r. oraz na Times Square w Nowym Jorku w 2010 r. wskazują, że nadal stoimy w obliczu zagrożenia terrorystycznego. Równocześnie narasta zjawisko przestępczości zorganizowanej, w szczególności handel narkotykami i ludźmi[1].

W odpowiedzi na te ciągłe zagrożenia, UE i państwa trzecie przyjęły nowe środki obejmujące gromadzenie i wymianę danych osobowych. Komisja zaprezentowała zestawienie tych środków w swoim Przeglądzie zarządzania informacjami w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości[2]. Wykorzystanie danych dotyczących przelotu pasażera (PNR) do celów egzekwowania prawa należy właśnie do takich środków.

W dniu 16 stycznia 2003 r. Komisja wydała komunikat do Rady i Parlamentu w sprawie przekazywania danych dotyczących przelotu pasażera (PNR): globalne podejście UE[3], mający określić elementy globalnego podejścia UE do PNR. W komunikacie wezwano do ustanowienia bezpiecznych pod względem prawnym ram dla przekazywania PNR do Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Department of Homeland Security) USA oraz przyjęcia wewnętrznej polityki w zakresie PNR. Wezwano w nim również do stworzenia systemu aktywnego (typu „push”) przekazywania danych przez przewoźników lotniczych[4] oraz podjęcia przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) inicjatywy w zakresie przekazywania danych PNR.

Wnioski zawarte w komunikacie zostały w dużej mierze zrealizowane, pozostałe zaś są w trakcie realizacji. UE podpisała mianowicie z Departamentem Bezpieczeństwa Wewnętrznego USA umowę o przekazywaniu danych PNR w interesie walki z terroryzmem i poważną przestępczością transgraniczną, która to umowa zapewnia przekazywanie danych PNR, przy jednoczesnej ochronie danych osobowych[5]. Komisja przyjęła ponadto wniosek dotyczący decyzji ramowej o wykorzystaniu PNR do celów egzekwowania prawa[6]. Komisja bada obecnie, na podstawie oceny skutków, możliwość zastąpienia go wnioskiem dotyczącym dyrektywy w sprawie wykorzystania danych PNR do celów egzekwowania prawa. Większość przewoźników lotniczych odpowiednio rozwinęła system aktywnego (typu „push”) przekazywania danych, podczas gdy ICAO opracowała szereg wytycznych dotyczących przekazywania PNR organom publicznym.

Obok umowy z USA, UE podpisała podobne umowy z Kanadą[7] i Australią[8]. Również Nowa Zelandia, Korea Południowa i Japonia korzystają z danych PNR, ale do czasu sporządzenia niniejszego sprawozdania, nie zawarły umów z UE. W obrębie UE system PNR wdrożono już w Zjednoczonym Królestwie, natomiast pozostałe państwa członkowskie bądź przyjęły właściwe przepisy, bądź też testują korzystanie z danych PNR.

Powyższe okoliczności wskazują na coraz intensywniejsze korzystanie z danych PNR oraz to, że ich wykorzystanie postrzegane jest jako jeden z głównych i koniecznych elementów działań służących egzekwowaniu prawa. Równocześnie zaś korzystanie z danych PNR wiąże się z przetwarzaniem danych osobowych, co rodzi istotne problemy dotyczące przestrzegania praw podstawowych do poszanowania życia prywatnego i do ochrony danych osobowych.

W związku z tym UE stoi przed nowymi wyzwaniami w odniesieniu do przekazywania PNR na szczeblu międzynarodowym. Przypuszczalnie w nadchodzących latach wzrośnie na świecie liczba państw rozwijających systemy PNR. Ponadto UE zdobyła znaczącą wiedzę na temat struktury i znaczenia systemów PNR dzięki doświadczeniom związanym z realizacją wspólnych przeglądów umów z USA i Kanadą.

Z powyższych względów Komisja uznaje za konieczne ponowne przeanalizowanie swojego globalnego podejścia do przekazywania danych PNR do państw trzecich. Rewizja tego podejścia powinna zapewnić mocne gwarancje ochrony danych oraz pełne poszanowanie praw podstawowych, jak również być zgodna z zasadami rozwoju polityki określonymi w Przeglądzie zarządzania informacjami w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości[9]. Szczególnie istotne znaczenie w procesie opracowywania zrewidowanego podejścia do PNR ma stanowisko najważniejszych zainteresowanych podmiotów, takich jak państwa członkowskie, Parlament Europejski, Europejski Inspektor Ochrony Danych Osobowych oraz Grupa Robocza Art. 29.

Zasadniczym celem niniejszego komunikatu jest ustanowienie, po raz pierwszy, zestawu ogólnych kryteriów, które powinny stanowić podstawę przyszłych negocjacji umów dotyczących PNR z państwami trzecimi. Pomoże to UE sprostać obecnym tendencjom, służąc jednocześnie jako metoda informowania państw trzecich, państw członkowskich oraz obywateli o tym w jaki sposób Komisja Europejska zamierza ukształtować swoją politykę zewnętrzną w dziedzinie PNR. Zalecenia Komisji dotyczące negocjacji umów o PNR z państwami trzecimi powinny w przyszłości respektować, co najmniej, ogólne kryteria ustanowione w komunikacie, natomiast kryteria dodatkowe mogą zostać określone w poszczególnych zaleceniach.

MIęDZYNARODOWE TENDENCJE W ZAKRESIE PNR

Dane PNR i ich wykorzystanie

Dane PNR to niezweryfikowane informacje podawane przez pasażerów i gromadzone przez linie lotnicze w celu przeprowadzenia rezerwacji oraz odprawy. Stanowią one rejestr wymaganych danych dotyczących podróży w odniesieniu do każdego pasażera prowadzony w systemach rezerwacji i kontroli odlotów utrzymywanych przez przewoźników. Zawiera on szereg różnego rodzaju informacji, np. daty i trasę podróży, informacje o bilecie, dane kontaktowe, takie jak adres i numery telefonu, informacje o biurze podróży i o płatnościach, numer siedzenia oraz informacje o bagażu.

Dane PNR różnią się od danych pasażera przekazywanych przed podróżą (API). Dane API to biograficzne informacje pobrane z części paszportu możliwej do automatycznego odczytu i obejmujące imię i nazwisko, miejsce zamieszkania, miejsce urodzenia i obywatelstwo osoby. Zgodnie z dyrektywą o API[10], organy kontroli granicznej udostępniają te dane wyłącznie w przypadku lotów przybywających na terytorium UE w celu poprawy kontroli granicznej oraz zwalczania nielegalnej imigracji. Dyrektywa zezwala wprawdzie na wykorzystanie tych danych do celów egzekwowania prawa, możliwość ta została jednak pomyślana raczej jako wyjątek niż reguła. Państwa członkowskie przechowują dane API przez 24 godziny.

Dane API wykorzystywane są głównie do sprawdzania tożsamości w ramach kontroli granicznej oraz zarządzania granicami, chociaż w niektórych przypadkach danymi tymi posługują się także organy ścigania w celu identyfikacji podejrzanych i osób poszukiwanych. Dane te są zatem wykorzystywane przede wszystkim jako narzędzie zarządzania tożsamością. Wykorzystanie takich danych staje się coraz bardziej powszechne na całym świecie – ponad 30 państw systematycznie z nich korzysta, podczas gdy dalsze 40 jest w trakcie tworzenia systemów API.

Niektóre państwa wymagają od przewoźników, by oprócz danych API przekazywali dane PNR. Dane te wykorzystywane są w walce z terroryzmem oraz innymi poważnymi przestępstwami, takimi jak handel ludźmi oraz narkotykami. PNR są wykorzystywane od blisko 60 lat, głównie przez organy celne, lecz także organy ścigania na całym świecie. Jednakże jeszcze do niedawna nie było technicznej możliwości uzyskiwania dostępu do takich danych elektronicznie i z wyprzedzeniem, dlatego też ich wykorzystanie ograniczało się do ręcznego przetwarzania w przypadku jedynie niektórych lotów. Postęp technologiczny umożliwia obecnie uprzednie elektroniczne przesyłanie danych.

Wykorzystanie danych PNR różni się znacznie od korzystania z danych API, głównie ze względu na fakt, że PNR obejmują bardzo różne rodzaje danych. PNR wykorzystywane są głównie raczej jako narzędzie wywiadu kryminalnego niż do weryfikacji tożsamości. PNR wykorzystywane są przede wszystkim do: (i) oceny ryzyka związanego z pasażerami oraz identyfikacji „nieznanych” osób, tzn. osób, które mogą być potencjalnie podmiotem zainteresowania organów ścigania, ale dotąd nie były o nic podejrzewane, (ii) wcześniejszego udostępniania informacji w porównaniu z danymi API oraz zapewnienia organom ścigania przewagi wynikającej z większej ilości czasu na przetwarzanie i analizowanie danych raz podejmowanie ewentualnych działań następczych, (iii) identyfikacji, tych osób, do których można przyporządkować konkretne adresy, karty kredytowe itp. związane z popełnieniem przestępstwa, oraz (iv) skojarzenia PNR z innymi PNR w celu identyfikacji wspólników podejrzanych, np. poprzez ustalenie, z kim dane osoby podróżują.

Dane PNR są unikalne jeżeli chodzi o ich charakter i ich wykorzystanie. Można z nich korzystać:

wstecznie (dane historyczne) wykorzystanie w postępowaniu przygotowawczym i sądowym, ujawniając powiązania po popełnieniu przestępstwa. Aby umożliwić organom ścigania sięganie dostatecznie daleko z powrotem w czasie, w takich przypadkach organom ścigania należy zapewnić odpowiednio długi okres zatrzymania danych;

w czasie rzeczywistym (dane aktualne) wykorzystanie w celu zapobiegania przestępstwom, kontroli lub zatrzymywania osób przed popełnieniem przestępstwa, w związku z jego popełnieniem lub w trakcie jego podejmowania. W takich przypadkach dane PNR są niezbędne do analizy wcześniej ustalonych, opartych na informacjach faktycznych wskaźników ryzyka, w celu zidentyfikowania wcześniej „nieznanych” podejrzanych oraz przeglądu różnych baz danych poszukiwanych osób i obiektów;

aktywne (modele): wykorzystywanie do analizowania tendencji oraz opartych na informacjach faktycznych modeli podróży i ogólnego zachowania, z których można korzystać w czasie rzeczywistym. W celu ustanowienia modeli podróży i zachowania, osobom analizującym tendencje należy zapewnić możliwość korzystania z danych przez wystarczająco długi okres czasu. W takich przypadkach konieczny jest odpowiednio długi okres zatrzymania danych przez organy ścigania.

Obecne tendencje

Niektóre państwa trzecie, tzn. Stany Zjednoczone, Kanada, Australia, Nowa Zelandia i Korea Południowa już teraz wykorzystują dane PNR do celów egzekwowania prawa. Inne państwa trzecie przyjęły odpowiednie przepisy lub testują obecnie wykorzystanie danych PNR – są to Japonia, Arabia Saudyjska, Republika Południowej Afryki i Singapur. Szereg innych państw trzecich zaczęło rozważać wykorzystanie PNR, jednak jak dotąd nie przyjęły odpowiednich przepisów. W UE to Zjednoczone Królestwo posiada system PNR. Francja, Dania, Belgia, Szwecja i Niderlandy przyjęły odpowiednie przepisy lub testują obecnie wykorzystanie danych PNR. Szereg innych państw członkowskich rozważa ustanowienie systemów PNR.

Komisja Europejska, uznając potrzebę korzystania z danych PNR w celu zapobiegania terroryzmowi i innym poważnym przestępstwom, jak również zwalczania tych zjawisk, oraz postępując zgodnie z komunikatem z 2003 r., przedłożyła wniosek dotyczący decyzji ramowej w sprawie wykorzystania danych dotyczących przelotu pasażera (PNR) do celów egzekwowania prawa. W wyniku wejścia w życie traktatu lizbońskiego Komisja rozważa zastąpienie tego wniosku wnioskiem dotyczącym dyrektywy w sprawie wykorzystania danych PNR do celów egzekwowania prawa. Wniosek będzie miał na celu zobowiązanie przewoźników lotniczych do przekazywania państwom członkowskim danych PNR, które mają być wykorzystywane w walce z terroryzmem i innymi poważnymi przestępstwami.

Na szczeblu międzynarodowym coraz powszechniej przyjmuje się, że PNR stanowią konieczne narzędzie w zwalczaniu terroryzmu i innych poważnych przestępstw. Tendencja ta wynika ze splotu trzech czynników. Po pierwsze, międzynarodowy terroryzm i przestępczość stanowią istotne zagrożenie dla społeczeństwa i należy podjąć kroki by zaradzić tym zjawiskom. Dostęp do danych PNR i ich analizowanie jest jednym z kroków uznawanych za konieczne z perspektywy egzekwowania prawa. Po drugie, niedawno osiągnięte postępy technologiczne umożliwiają taki dostęp i analizę, co było nie do pomyślenia jeszcze kilka lat temu. Z różnych osiągnięć technologicznych ostatnich lat korzystają również przestępcy – do planowania, przygotowywania i popełniania przestępstw. I wreszcie, wraz z szybkim nasileniem się podróży międzynarodowych oraz zwiększeniem liczby pasażerów, elektroniczne przetwarzanie danych przed przybyciem pasażerów ułatwia i przyśpiesza kontrolę bezpieczeństwa i kontrolę graniczną, ponieważ proces oceny ryzyka dokonywany jest przed przylotem. Organy ścigania zyskują możliwość skoncentrowania się wyłącznie na tych pasażerach, co do których mogą, na podstawie posiadanych informacji faktycznych, podejrzewać, że mogą stwarzać faktyczne zagrożenie dla bezpieczeństwa, zamiast dokonywać ocen opartych na intuicji, stereotypach lub profilach.

Wpływ na obecne tendencje w Unii Europejskiej

Unijne przepisy o ochronie danych nie zezwalają przewoźnikom obsługującym loty z UE na przekazywanie danych PNR ich pasażerów państwom trzecim, które nie zapewniają odpowiedniego poziomu ochrony danych osobowych, bez ustanowienia dodatkowych właściwych gwarancji. W związku z tym gdy Stany Zjednoczone, Kanada i Australia zażądały od przewoźników przekazywania danych PNR dotyczących lotów do tych państw, przewoźnicy znaleźli się w bardzo trudnej sytuacji. Toteż do działania przystąpiła UE, negocjując i podpisując osobne umowy z każdym z tych państw[11], umożliwiając tym samym przekazywanie danych PNR poza UE organom ścigania z tych trzech państw. Krok ten miał pomóc przewoźnikom wybrnąć z tej sytuacji, zapewnić odpowiedni poziom ochrony danych pasażerów oraz być wyrazem uznania potrzeby i znaczenia wykorzystania danych PNR w zwalczaniu terroryzmu i innych poważnych przestępstw.

W miarę jak coraz więcej państw wdraża systemy PNR, można oczekiwać stałego pojawiania się podobnych problemów. Oprócz tego jeśli Komisja zdecyduje się kontynuować procedurę związaną z wnioskiem dotyczącym unijnej dyrektywy o PNR, podobne żądania mogą pojawiać się coraz częściej, jeżeli państwa trzecie będą domagać się wzajemności ze strony UE.

Do chwili obecnej umowy międzynarodowe z państwami trzecimi w sprawie PNR zawierane były w zależności od potrzeb i stosownie do okoliczności każdego indywidualnego przypadku. Chociaż wszystkie umowy dotyczą wspólnych kwestii i regulują te same sprawy ich postanowienia nie są identyczne. Niekiedy prowadziło to do stosowania zróżnicowanych reguł wobec przewoźników i w kwestii ochrony danych. Ponieważ w najbliższej przyszłości „zapotrzebowanie” przypuszczalnie zwiększy się, przydatne byłoby przyjęcie strategii mogącej pomóc UE w bardziej zorganizowany sposób reagować na te wezwania i zmniejszyć rozbieżności między poszczególnymi umowami.

ZREWIDOWANE GLOBALNE PODEJśCIE DO PNR DLA UE

Motywy rewizji globalnego podejścia do PNR

W momencie, w którym realizowane są wnioski wynikające z komunikatu z 2003 r. i kiedy UE stoi w obliczu nowych tendencji i wyzwań, istotne znaczenie ma należyte uwzględnienie przez UE tych tendencji i wyzwań poprzez dalszy rozwój jej globalnego podejścia do kwestii przekazywania danych PNR do państw trzecich z opisanych poniżej przyczyn.

Zwalczanie terroryzmu i poważnych przestępstw międzynarodowych: UE ma obowiązek wobec siebie i państw trzecich do współpracy z nimi w walce z tymi zagrożeniami. Jedną z metod takiej współpracy jest wymiana danych z państwami trzecimi. Udostępnienie danych PNR do celów egzekwowania prawa jest środkiem niezbędnym do walki z terroryzmem i poważnymi przestępstwami międzynarodowymi. Zarówno w strategii na rzecz zewnętrznego wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych[12], jak również unijnej strategii walki z terroryzmem[13] oraz programie sztokholmskim[14] wspomniano o takiej potrzebie bliskiej współpracy z państwami trzecimi.

Zagwarantowanie ochrony danych osobowych i prywatności: UE dąży do zagwarantowania wysokiego poziomu i skuteczności ochrony danych osobowych, w tym do tego, by przekazywanie danych PNR do państw trzecich odbywało się w sposób bezpieczny i zgodnie z obowiązującymi wymogami prawnymi UE, oraz by pasażerowie mogli korzystać z przysługujących im praw w odniesieniu do przetwarzania ich danych.

Potrzeba zagwarantowania pewności prawnej oraz uproszczenia obowiązków spoczywających na przewoźnikach lotniczych: istotne znaczenie ma zapewnienie przez UE spójnych ram prawnych w zakresie przekazywania przez przewoźników lotniczych danych PNR do państw trzecich. Jest to niezbędne do ochrony przewoźników przed sankcjami oraz dla zapewnienia, by warunki i procedury regulujące przekazywanie danych na całym świecie były możliwie jak najbardziej jednolite i zharmonizowane, by ograniczyć koszty dla sektora oraz zagwarantować równe warunki dla działających w nim podmiotów.

Ustanowienie ogólnych warunków mających zapewnić spójność oraz dalszy rozwój międzynarodowego podejścia: umowy podpisane przez UE z trzema państwami w sprawie PNR mają podobny cel, ale różną treść w odniesieniu do trybów przekazywania oraz charakteru zobowiązań państwa trzeciego. Takie zróżnicowanie zobowiązań można do pewnego stopnia zaakceptować, biorąc pod uwagę różne wymogi oraz porządek prawny każdego państwa, jednak w każdym przypadku respektowane muszą być pewne ogólne kryteria (zob. pkt 3.2 i 3.3 poniżej). W interesie zapewnienia możliwie najbardziej jednolitego traktowania pasażerów oraz ograniczenia kosztów dla sektora, istotne znaczenie ma zapewnienie, by treść i standardy przyszłych umów z państwami trzecimi były jak najbardziej do siebie zbliżone. Mogłoby to stać się następnie podstawą do kolejnego kroku, polegającego na bardziej zharmonizowanym, wielostronnym podejściu do wymiany danych PNR.

Przyczynienie się do zwiększenia wygody pasażerów: w celu stawienia czoła zagrożeniom dla bezpieczeństwa występującym w naszych społeczeństwach kontrole pasażerów przekraczających granice stają się coraz bardziej szczegółowe i długotrwałe. W połączeniu ze stałym wzrostem liczby podróżnych w ruchu międzynarodowym prowadzi to do dłuższego czasu oczekiwania na granicach. Uprzednie elektroniczne przekazywanie PNR przed przekroczeniem granicy umożliwia wcześniejsze sprawdzenie pasażerów, dzięki czemu mogą oni przekroczyć granicę szybciej i łatwiej, pozwalając równocześnie organom ścigania skoncentrować się wyłącznie na zidentyfikowanych osobach wzbudzających ich zainteresowanie.

Uwagi ogólne

Zrewidowane globalne podejście do PNR ma zapewnić UE podstawę do decydowania, w jaki sposób najlepiej postępować w przyszłości w przypadku wystąpienia przez państwo trzecie z żądaniem przekazywania danych PNR. Obok zasad rozwoju polityki określonych w Przeglądzie zarządzania informacjami w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości istotne znaczenie mają poniższe szczególne kwestie.

Wspólne interesy w dziedzinie bezpieczeństwa: terroryzm i inne poważne przestępstwa mają charakter międzynarodowy. Niektóre państwa na świecie są bardziej niż inne narażone na wzrastające zagrożenie terroryzmem i innymi poważnymi przestępstwami. UE dąży do współpracy z tymi państwami oraz wspierania ich w zwalczaniu tych zagrożeń dla bezpieczeństwa.

Ochrona danych osobowych: ponieważ przekazywanie, wykorzystywanie i przetwarzanie danych osobowych wpływa na podstawowe prawo jednostek do ochrony ich danych osobowych, kwestią o zasadniczym znaczeniu jest to, by UE współpracowała wyłącznie z tymi państwami, które są w stanie zapewnić odpowiedni poziom ochrony danych PNR pochodzących z UE.

Stosunki zewnętrzne: należy przeanalizować także zewnętrzne stosunki UE z danym państwem trzecim. Istotne znaczenie ma uwzględnienie takich czynników jak funkcjonowanie policji i sądownictwa, oraz współpraca z nimi, państwo prawne oraz ogólne poszanowanie praw podstawowych.

Standardy, treść i kryteria

Globalne podejście do PNR powinno nakreślać ogólne standardy, które spełniać powinny umowy międzynarodowe między UE i państwami trzecimi, by osiągnąć możliwie największą spójność w zakresie gwarancji dotyczących ochrony danych, które mają być stosowane przez te państwa oraz trybów przekazywania danych przez przewoźników lotniczych.

Zasadnicze znaczenie ma również dostarczenie UE mechanizmu monitorowania prawidłowego wykonywania umów, na przykład poprzez regularne wspólne przeglądy ich wykonywania, oraz skutecznych mechanizmów rozstrzygania sporów.

Ochrona danych osobowych

Gromadzenie danych PNR i ich przekazywanie państwom trzecim wpływa na bardzo dużą liczbę jednostek i ich dane osobowe. Dlatego skutecznej ochronie danych osobowych należy poświęcić szczególną uwagę.

W Europie prawa podstawowe w odniesieniu do życia prywatnego oraz ochrony danych osobowych zapisane są w art. 8 europejskiej Konwencji praw człowieka (EKPCz) oraz art. 7 i 8 Karty praw podstawowych UE[15]. Te podstawowe prawa przysługują każdej osobie, niezależnie od obywatelstwa lub miejsca zamieszkania. Dalsze normy w dziedzinie ochrony danych zostały ustanowione w konwencji Rady Europy nr 108 z 1981 r. o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych oraz jej Protokole dodatkowym nr 181 z 2001 r.

Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie praw podstawowych muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób

Ponieważ reżimy ochrony danych w państwach trzecich mogą różnić się od uregulowań w tym zakresie przeważających w UE, istotne znaczenie ma, by w przypadku każdego transferu danych PNR z państwa członkowskiego UE do państwa trzeciego, państwo trzecie zapewniało adekwatny poziom ochrony danych w oparciu o solidną podstawę prawną. Taki adekwatny poziom ochrony może być zapisany w przepisach państwa trzeciego lub wynikać z prawnie wiążących zobowiązań w umowie międzynarodowej regulującej przetwarzanie danych osobowych.

Fakt, czy państwo trzecie zapewnia adekwatną ochronę należy oceniać w świetle wszystkich okoliczności związanych z operacją przekazywania danych. W tym kontekście UE rozważy również kwestię przestrzegania przez państwo trzecie międzynarodowych standardów, jak też ratyfikacji międzynarodowych instrumentów w sprawie ochrony danych oraz praw podstawowych w ogólności. Jako wytyczne w zakresie tego, jaką ochronę należy uznać za adekwatną, powinny służyć już przyjęte przez Komisję Europejską decyzje w sprawie adekwatności.

Podstawowe zasady ochrony danych osobowych, które stosować powinno wnioskujące państwo trzecie są następujące:

- zasada celowości – wykorzystanie danych: w umowie należy jasno i precyzyjnie wyznaczyć zakres używania danych przez państwo trzecie. Nie powinien on być szerszy niż wymagają tego zakładane cele. Doświadczenia z obecnymi umowami w sprawie danych PNR wskazują, że dane te powinny być wykorzystywane wyłącznie w celach związanych z egzekwowaniem prawa i zapewnianiem bezpieczeństwa, do zwalczania terroryzmu i poważnej przestępczości międzynarodowej. Kluczowe pojęcia, takie jak terroryzm i poważna przestępczość międzynarodowa powinny zostać zdefiniowane zgodnie z podejściem przyjętym przy konstruowaniu definicji zawartych we właściwych instrumentach UE;

- zasada celowości – zakres danych: wymiana danych powinna zostać ograniczona do minimum i powinna być proporcjonalna. Wszelkie umowy powinny wyczerpująco określać kategorie danych PNR, które mają być przekazywane;

- specjalne kategorie danych osobowych (dane szczególnie chronione): dane PNR ujawniające pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne lub wierzenia religijne albo postawę filozoficzną, przynależność do związków zawodowych, informacje o zdrowiu i życiu seksualnym mogą być wykorzystywane wyłącznie w nadzwyczajnych okolicznościach, kiedy istnieje bezpośrednie zagrożenie dla życia oraz pod warunkiem, że państwo trzecie zapewni odpowiednie gwarancje, np. że takie dane mogą być wykorzystywane wyłącznie w indywidualnych przypadkach, za zgodą wyższego rangą urzędnika oraz w ściśle ograniczonym zakresie wynikającym z celu pierwotnego przekazania;

- bezpieczeństwo danych: dane PNR muszą być chronione przez ich niewłaściwym wykorzystaniem i bezprawnym dostępem do nich wszelkimi właściwymi technicznymi procedurami i środkami bezpieczeństwa, by chronić je przez zagrożeniami dla bezpieczeństwa, poufności lub integralności danych;

- nadzór i odpowiedzialność: musi istnieć system nadzoru przez niezależny organ publiczny odpowiedzialny za ochronę danych wyposażony w faktyczne kompetencje do podejmowania interwencji i egzekwowania prawa, który sprawuje nadzór nad organami publicznymi korzystającymi z danych PNR. Te ostatnie powinny odpowiadać za przestrzeganie ustanowionych przepisów o ochronie danych osobowych oraz powinny być wyposażone w kompetencje do rozpatrywania skarg osób fizycznych dotyczących przetwarzania danych PNR;

- przejrzystość i informowanie: każda osoba fizyczna musi być informowana przynajmniej o tym, jaki jest cel przetwarzania danych osobowych, kto będzie przetwarzał dane, na podstawie jakich przepisów, jakim rodzajom osób trzecich dane zostaną ujawnione oraz w jaki sposób i od kogo można wystąpić o środki ochrony prawnej;

- dostęp, poprawianie i usuwanie: każda osoba fizyczna musi mieć dostęp do swoich danych PNR, jak również, w odpowiednich przypadkach, prawo zwrócenia się o poprawienie i usunięcie swoich danych PNR;

- środki ochrony prawnej: każda osoba fizyczna ma prawo do skutecznych środków ochrony prawnej o charakterze administracyjnym i sądowym – w przypadku naruszenia jej prywatności lub przepisów o ochronie danych – na niedyskryminacyjnych zasadach, niezależnie od obywatelstwa lub miejsca zamieszkania. Wszelkie takie naruszenia muszą podlegać odpowiednim i skutecznym sankcjom oraz środkom zaradczym;

- zautomatyzowane decyzje indywidualne: decyzje wywołujące działania lub skutki negatywne dla osoby fizycznej nie mogą być oparte wyłącznie na zautomatyzowanym przetwarzaniu danych bez udziału człowieka;

- zatrzymywanie danych: okres zatrzymania danych PNR nie powinien przekraczać czasu potrzebnego dla realizacji wyznaczonych zadań. Ustalając okres zatrzymania należy uwzględnić różne sposoby, na jakie dane PNR są wykorzystywane (zob. pkt 1.2.1 powyżej) oraz możliwości ograniczenia praw dostępu w okresie zatrzymania, np. poprzez stopniową anonimizację danych;

- ograniczenia w zakresie dalszego przekazywania innym organom rządowym: dane PNR powinny być ujawniane wyłącznie innym organom rządowym uprawnionym do zwalczania terroryzmu i poważnej przestępczości międzynarodowej, które powinny zobowiązać się do stosowania tych samych zabezpieczeń co agencja otrzymująca dane na mocy umowy, zgodnie z zaciągniętymi przez nią zobowiązaniami. Dane PNR nie powinny być nigdy ujawniane masowo, lecz wyłącznie na zasadzie oceny każdego indywidualnego przypadku;

- ograniczenia w zakresie dalszego przekazywania danych do państw trzecich: dotyczy to przede wszystkim ograniczeń w zakresie wykorzystywania i dalszego rozpowszechniania danych, w celu zapobieżenia obchodzeniu postanowień umowy przy udostępnianiu danych PNR innemu państwu trzeciemu. Takiemu dalszemu przekazywaniu danych muszą towarzyszyć odpowiednie gwarancje. W szczególności odbierające państwo trzecie powinno przekazać te informacje do właściwego organu innego państwa trzeciego wyłącznie wtedy, gdy to drugie podejmie się zapewnić taki sam poziom ochrony danych jak ten określony w umowie, a przekazanie powinno być ściśle ograniczone odpowiednio do celów pierwotnego transferu danych. Dane PNR nie powinny być nigdy ujawniane masowo, lecz wyłącznie na zasadzie oceny każdego indywidualnego przypadku.

Tryby przekazywania

W celu zagwarantowania pewności prawnej i zminimalizowania obciążeń finansowych dla przewoźników lotniczych, istotne znaczenie ma uproszczenie przepisów regulujących przekazywanie danych przez przewoźników państwom trzecim. Dzięki ujednoliceniu obowiązków znacznie zmniejszy się obciążenie finansowe przewoźników, ponieważ spełnienie ciążących na nich obowiązków wymagać będzie mniejszych inwestycji. W tym celu za pożądaną należy uznać standaryzację co najmniej poniższych trybów przekazywania danych.

- Metoda przekazywania danych : by zabezpieczyć dane zawarte w bazach danych utrzymywanych przez przewoźników oraz utrzymać ich kontrolę nad tymi danymi, te ostatnie powinny być przekazywane wyłącznie z wykorzystaniem systemu aktywnego przekazywania danych.

- Częstotliwość przekazywania danych : należy ustanowić racjonalny limit liczby transferów, których żądać może państwo trzecie, który zapewni odpowiednie korzyści dla bezpieczeństwa równocześnie minimalizując koszty po stronie przewoźników.

- Brak obowiązku gromadzenia przez przewoźników dodatkowych danych : od przewoźników nie powinno się wymagać gromadzenia więcej danych, niż te, które gromadzą obecnie, ani tez obowiązkowego gromadzenia niektórych rodzajów danych, lecz wyłącznie przekazywania tych danych, które już gromadzą w ramach prowadzonej działalności.

Nadrzędne koncepcje

- Czas obowiązywania i weryfikacja: postanowienia określające warunki współpracy z państwami trzecimi powinny obowiązywać przez określony okres oraz przewidywać możliwość rozwiązania umowy przez każdą ze stron. Powinna istnieć możliwość weryfikacji warunków współpracy, jeżeli pojawi się taka potrzeba.

- Monitorowanie: należy koniecznie zagwarantować, by UE dysponowała mechanizmem pozwalającym monitorować prawidłowe wykonywanie umowy, przez wspólne okresowe przeglądy wykonywania wszystkich aspektów umów, w tym zasady celowości, praw pasażerów i kwestii dalszego przekazywania danych PNR, obejmujące ocenę proporcjonalności danych w świetle ich znaczenia dla osiągnięcia celów, dla których zostały przekazane. Ustalenia dokonane w toku takich wspólnych przeglądów powinny być prezentowane Radzie i Parlamentowi Europejskiemu.

- Rozstrzyganie sporów: należy zapewnić skuteczne mechanizmy rozstrzygania sporów dotyczących wykładni, stosowania i wykonywania umów.

- Wzajemność: należy zagwarantować wzajemność, w szczególności poprzez przekazywanie informacji analitycznych wynikających z danych PNR przez właściwe organy odbierającego państwa trzeciego organom policyjnym i sądowym państw trzecich, jak również Europolowi i sieci Eurojust.

PERSPEKTYWA DłUGOTERMINOWA

Ponieważ coraz więcej państw na świecie używa danych PNR, problemy wynikające z używania tych danych oddziałują na społeczność międzynarodową. Chociaż podejście dwustronne przyjęte przez UE było najbardziej właściwe w istniejących okolicznościach i najprawdopodobniej pozostanie takie w najbliższej przyszłości, istnieje ryzyko, że przestanie być ono optymalne, jeżeli więcej państw zacznie korzystać z danych PNR. Dlatego też UE powinna zbadać możliwość ustanowienia norm w zakresie przekazywania i korzystania z danych PNR na szczeblu międzynarodowym. Wytyczne w sprawie udostępniania danych PNR, które zostały opracowane przez ICAO w 2004 r. stanowią solidną podstawę dla harmonizacji trybów przekazywania danych PNR. Jednakże wytyczne te nie są wiążące oraz nie ogarniają w wystarczającym stopniu problemów związanych z ochroną danych. Dlatego też nie są one same w sobie wystarczające, lecz powinny być raczej wykorzystywane jako wskazówki, w szczególności w kwestiach wpływających na przewoźników.

EU powinna zatem rozważyć zainicjowanie dyskusji z partnerami międzynarodowymi korzystającymi z danych PNR oraz tymi, którzy rozważają ich wykorzystywanie, w celu zbadania, czy są oni otwarci na uregulowanie kwestii przekazywania danych PNR na szczeblu wielostronnym. W przypadku gdy dyskusja ta zakończy się powodzeniem, UE powinna otworzyć formalne negocjacje z zainteresowanymi partnerami międzynarodowymi w celu wypracowania wielostronnego rozwiązania.

WNIOSEK

W niniejszym komunikacie przedstawiono zestawienie obecnych tendencji w korzystaniu z danych PNR w UE i na świecie. W odpowiedzi na te tendencje, jak również zagrożenia nadal stojące przed UE i światem, Komisja uznała za potrzebne, by UE zweryfikowała swoje globalne podejście do PNR. W toku tego procesu Komisja uwzględniała stanowiska głównych zainteresowanych podmiotów w zakresie ogólnych kwestii związanych z danymi PNR oraz zasady rozwoju polityki określone w Przeglądzie zarządzania informacjami w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

W komunikacie przedstawiono, po raz pierwszy, szereg ogólnych rozważań, które powinny stanowić dla UE wytyczne w procesie negocjowania umów o PNR z państwami trzecimi. Przestrzeganie tych zasad powinno doprowadzić do większej zbieżności między różnymi umowami o PNR, zapewniając równocześnie przestrzeganie praw podstawowych do poszanowania życia prywatnego i ochrony danych osobowych. Równocześnie Komisja zachowuje dostateczną elastyczność i potencjał dostosowawczy, by uwzględnić szczególne problemy bezpieczeństwa poszczególnych państw trzecich i ich krajowe porządki prawne.

Na koniec, rozpatrując długoterminowe perspektywy rozwoju polityki w dziedzinie PNR na całym świecie, w niniejszym komunikacie stwierdzono, że UE powinna zbadać możliwość zastąpienia, w perspektywie średnioterminowej, umów dwustronnych przez umowy wielostronne między wszystkimi państwami korzystającymi z PNR.

[1] Eurostat 36/2009.

[2] COM(2010) 385.

[3] COM(2003) 826.

[4] Oznacza to, że przewoźnik nie tyle udostępnia swoje bazy danych państwu trzeciemu, co raczej sam przekazuje te dane.

[5] Dz.U. L 204 z 4.8.2007, s. 16.

[6] COM(2007) 654.

[7] Dz.U L 91 z 29.3.2006, s. 53, Dz.U. L 91 z 29.3.2006, s. 49 i Dz.U. L 82 z 21.3.2006, s. 15.

[8] Dz.U. L 213 z 8.8.2008, s. 49.

[9] COM(2010) 385.

[10] Dyrektywa Rady 2004/82/WE z dnia 29 sierpnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów.

[11] Umowa między UE i USA w sprawie PNR z 2004 r. (Dz.U. L 183 z 20.5.2004, s. 84) i decyzja Komisji z dnia 14 maja 2004 r. (Dz.U. L 235 z 6.7.2004, s. 11); Umowa między UE i USA w sprawie PNR z 2006 r. (Dz.U. L 298 z 27.10.2006, s. 29) oraz pisma towarzyszące tej umowie (Dz.U. 259 z 27.10.2006, s. 1), umowa w sprawie PNR między UE i USA z 2007 r. (Dz.U. L 204 z 4.8.2007, s. 18), umowa w sprawie PNR między UE i Kanadą (Dz.U. L 82 z 21.3.2006, s. 15 oraz Dz.U. L 91 z 29.3.2006, s. 49) oraz umowa w sprawie PNR między UE i Australią (Dz.U. L 213 z 8.8.2008, s. 47).

[12] COM(2005) 491.

[13] Dokument Rady 14469/4/05 z 30.11.2005 r.

[14] Dokument Rady 17024/09 z 2.12.2009 r.

[15] Należy odnotować, że podobne zasady ochrony danych zostały ustanowione w międzynarodowych instrumentach dotyczących ochrony prywatności danych osobowych, takich jak: art. 17 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych z dnia 16 grudnia 1966 r., wytyczne ONZ w sprawie uregulowania kartotek skomputeryzowanych danych osobowych (rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ 45/95 z dnia 14 grudnia 1990 r.), Rekomendacja Rady Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) w sprawie wytycznych dotyczących ochrony prywatności i przekazywania danych osobowych pomiędzy krajami oraz Konwencja Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych (ETS nr 108) wraz z Protokołem dodatkowym do tej konwencji (ETS nr 181), do których przystąpić mogą także państwa spoza Europy.