W grudniu 2016 r. uruchomiono wspólną inicjatywę UE i Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji (IOM) na rzecz ochrony i reintegracji migrantów, finansowaną z funduszu powierniczego UE dla Afryki. Działania realizowane w ramach tej wspólnej inicjatywy obejmują między innymi wsparcie w zakresie wspomaganego dobrowolnego powrotu i trwałej reintegracji w regionie Sahelu i jeziora Czad, Rogu Afryki i Afryki Północnej oraz przyczyniają się do umocnienia struktur sprawowania rządów w obszarze migracji w państwach trzecich. Od kwietnia 2017 r. do października 2020 r. w ramach tej inicjatywy zapewniono pomoc po przybyciu dla 93 110 migrantów, pomoc w reintegracji 75 182 migrantów oraz wsparcie w 34 646 przypadkach humanitarnego powrotu z Libii do krajów pochodzenia. Wspólna inicjatywa przyniosła dobre rezultaty w zakresie powrotów. W zakresie reintegracji zidentyfikowano takie wyzwania, jak: poczucie odpowiedzialności oraz zdolność organów krajowych, koordynacja działań z działaniami innych podmiotów realizujących podobne operacje oraz jakość monitorowania. Przyszłe wspólne działania wspierające reintegrację powinny stanowić element kompleksowego podejścia i powinny być dostosowane do priorytetów geograficznych określonych w tym kontekście.

Narzędzie pomocy w reintegracji (ang. Reintegration Assistance Tool, RIAT) ułatwia doradcom ds. powrotów i podmiotom świadczącymi usługi reintegracyjne wymienianie się informacjami i odpowiednie kierowanie interesantów w bezpiecznym środowisku cyfrowym, a także umożliwia użytkownikom monitorowanie programów wspomaganych dobrowolnych powrotów i reintegracji. Komisja ustanowiła również wykaz stanu pomocy w powrocie i reintegracji (ang. Return and Reintegration Assistance Inventory, RRAI), który zawiera informacje na temat rodzaju pomocy (tj. poziomu i rodzaju wsparcia w postaci świadczeń pieniężnych lub wsparcia rzeczowego), potencjalnych beneficjentów, zaangażowanych organizacji i etapów procedury, na których oferowane jest wsparcie. Narzędzia te umożliwią lepszą koordynację na szczeblu unijnym i krajowym, w tym w kontekście sponsorowania powrotów, a także przyczynią się do poprawy przydziału środków finansowych i promowania wymiany najlepszych praktyk.

Aby poprawić jakość doradztwa w zakresie powrotów, Komisja opracowała w ramach Europejskiej Sieci Migracyjnej unijne ramy dotyczące doradztwa w zakresie powrotów. Zawierają one wskazówki dla organizacji w państwach członkowskich dotyczące tworzenia struktur doradztwa w państwach członkowskich, zarządzania tymi strukturami i ich rozwijania. Ramy te stanowią punkt odniesienia na potrzeby opracowania lub prowadzenia krajowych programów doradztwa w zakresie powrotów oraz stanowią odpowiedź na wyzwania związane z doradztwem poprzez promowanie dobrych praktyk i dostarczanie zaleceń. Ponadto wraz z Międzynarodowym Ośrodkiem Rozwoju Polityki Migracyjnej (ICMPD) i Fronteksem europejska sieć ds. powrotów i reintegracji opracowuje wspólny program szkoleń dla doradców ds. powrotów skoncentrowany na umiejętnościach i kompetencjach, jakie są niezbędne takim doradcom. Zaangażowanie Fronteksu w opracowanie tego programu szkoleń zapewnia komplementarność z pracami Agencji dotyczącymi szkolenia ekspertów w zakresie polityki powrotowej, którzy należą do stałej służby.

W ramach rozszerzonego zakresu uprawnień Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) rozwija swoją zdolność do wspierania dobrowolnych powrotów i reintegracji. W 2020 r. Agencja rozpoczęła wspieranie państw członkowskich w zakresie dobrowolnych powrotów. Spośród operacji powrotowych zorganizowanych przez Agencję w 2020 r. dobrowolne powroty stanowiły około 18 %, a odsetek ten rośnie. W połowie 2022 r. Frontex przejmie działania europejskiej sieci ds. powrotów i reintegracji. Dzięki temu wszystkie państwa członkowskie będą mogły w równym stopniu czerpać korzyści z działalności sieci, a Frontex będzie mógł w pełni skutecznie realizować powierzone mu uprawnienia w zakresie powrotów poprzez zapewnienie płynnego wsparcia w organizowaniu dostosowanej do potrzeb pomocy w zakresie powrotu i reintegracji dla osób powracających, w szczególności za pośrednictwem podmiotów świadczących usługi reintegracyjne w państwach trzecich. Pierwszy projekt pilotażowy Fronteksu dotyczący wspólnego zapewnienia indywidualnego wsparcia reintegracyjnego dla osób powracających z UE rozpocznie się w maju 2021 r. Będzie to krok w kierunku osiągnięcia przez Agencję pełnej operacyjności w ramach mandatu w zakresie wspomaganych dobrowolnych powrotów i reintegracji.

Europejska sieć ds. powrotów i reintegracji to finansowana przez UE sieć, którą tworzy kilka państw członkowskich i państw stowarzyszonych w ramach Schengen i która ułatwia współpracę między organami ds. migracji. Sieć ta stała się kluczową zainteresowaną stroną w procesie wspomaganych dobrowolnych powrotów i reintegracji. Zapewnia ona pomoc osobom powracającym, gdyż umożliwia wspólne zawieranie umów z podmiotami świadczącymi usługi reintegracyjne w krajach powrotu, a także analizowanie i wdrażanie innowacyjnych rozwiązań we współpracy ze swoimi członkami i z państwami trzecimi. Od czasu utworzenia tej sieci w połowie 2018 r. wsparcie udzielone w jej ramach (oraz w ramach poprzedniej sieci – sieci europejskiego instrumentu reintegracji) uczestniczącym państwom członkowskich przyczyniło się do pomyślnego powrotu i skutecznej reintegracji niemal 25 000 migrantów.

Skuteczna i ambitna polityka reintegracji jako kluczowy element wspólnego unijnego systemu powrotów może pomóc przezwyciężyć trudności społeczno-ekonomiczne i psychospołeczne, z którymi borykają się migranci powracający do swojej społeczności, i może sprawić, że ich powrót będzie miał bardziej trwały charakter. Reintegrację należy zaplanować z udziałem władz krajowych i lokalnych, przyjmujących społeczności lokalnych i społeczeństwa obywatelskiego, aby pomóc w stworzeniu konkretnych perspektyw na przyszłość dla osoby powracającej i jej społeczności lokalnej. W ramach ambitnej polityki reintegracji należy zarówno ułatwić rozwój wzajemnie korzystnych i wszechstronnych partnerstw z krajami partnerskimi, które stanowią trzon zewnętrznego wymiaru nowego paktu, jak i czerpać korzyści wynikające z rozwoju takich partnerstw. Trwała reintegracja powinna również przyczyniać się do tworzenia w krajach partnerskich szerzej zakrojonych strategii rozwoju, które przynosiłyby korzyści rozwojowe i eliminowałyby niektóre podstawowe przyczyny migracji nieuregulowanej.

W połączeniu z nowymi ramami prawnymi zaproponowanymi w nowym pakcie dobrowolny powrót jest kluczowym elementem wspólnego unijnego systemu powrotów. Wraz ze skutecznymi środkami reintegracyjnymi dobrowolny powrót ma na celu zapewnienie humanitarnego, skutecznego i trwałego powrotu migrantów o nieuregulowanym statusie. Dobrowolny powrót, który zazwyczaj uznaje się za bardziej opłacalne rozwiązanie niż przymusowy powrót, otwiera przed osobami powracającymi realne możliwości i uwzględnia się ich potrzeby, oczekiwania i perspektywy po powrocie. W ramach kompleksowego partnerstwa kraje powrotu byłyby również bardziej skłonne do udziału w tym procesie i przyjęcia za niego odpowiedzialności, kiedy powroty odbywają się dobrowolnie. Elementy te budują zaufanie do systemu, czyniąc go bardziej wiarygodnym i skutecznym.

Powodzenie każdej polityki powrotowej często mierzy się liczbą osób, które faktycznie wracają do swojego kraju pochodzenia. Obecnie liczba ta utrzymuje się na niskim poziomie w UE – skuteczny powrót odnotowuje się zaledwie w przypadku około jednej trzeciej osób, które otrzymały nakaz opuszczenia UE . Aby wspólny unijny system powrotów był skuteczny, musi składać się z silniejszych struktur wewnątrz UE obejmujących wzmocnione ramy prawne i operacyjne na potrzeby przeprowadzania szybkich i sprawiedliwych procedur powrotu z poszanowaniem praw podstawowych zgodnie z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej oraz skuteczniejsze sprawowanie rządów na szczeblu unijnym i krajowym, zgodnie z propozycją zawartą w nowym pakcie o migracji i azylu. Należy to połączyć ze skuteczniejszą współpracą z krajami partnerskimi w zakresie powrotów, readmisji i reintegracji, jak wskazano w niedawnym komunikacie Komisji pt. „Wzmacnianie współpracy w zakresie powrotów i readmisji w ramach sprawiedliwej, skutecznej i kompleksowej unijnej polityki migracyjnej”. Aby zmierzyć rzeczywisty sukces polityki powrotowej, należy jednak wziąć pod uwagę nie tylko odsetek powrotów, ale również sytuację zainteresowanych osób, którym należy umożliwić powrót w godny sposób i z uwzględnieniem perspektyw na reintegrację po powrocie do kraju pochodzenia.

W nowym pakcie o migracji i azylu zaprezentowano kompleksowe i zintegrowane podejście, które zakłada wykorzystanie elementów z wszystkich powiązanych obszarów polityki w celu stworzenia skutecznego, długoterminowego i zrównoważonego systemu migracji i azylu. Celem jest zbudowanie odpowiednich struktur, tak by UE była zdolna do zapewnienia ochrony potrzebującym, integracji osób mieszkających i pracujących w UE oraz skutecznych i humanitarnych procesów powrotu osób nieuprawnionych do pobytu. Wspólny unijny system powrotów jest zasadniczym elementem kompleksowego i zintegrowanego systemu zarządzania migracją. Zarówno powroty dobrowolne, jak i przymusowe są kluczowymi elementami skutecznej polityki powrotowej.

Fragmentacja podejścia Wsparcie w zakresie dobrowolnych powrotów i reintegracji, które jest udzielane w UE, jest rozdrobnione – państwa członkowskie stosują różne podejścia, co sprawia, że brakuje spójności niezbędnej do tego, by polityka była skuteczna. Wynika to z braku wspólnych ram oraz z tego, że państwa członkowskie współpracują z poszczególnymi państwami trzecimi na różnych poziomach.

W rezultacie, mimo że wszystkie państwa członkowskie posiadają krajowe programy wspomaganych dobrowolnych powrotów i reintegracji, to jednak programy te znacznie się od siebie różnią. W szczególności występują rozbieżności, jeżeli chodzi o zakres tych programów (np. niektóre dotyczą jedynie osób ubiegających się o azyl, których wniosek został odrzucony), procedury i poziomu pomocy udzielanej osobom powracającym. Podważa to zaufanie osób powracających i państw trzecich do systemu oraz ich gotowość do współpracy. Rozbieżne poziomy lub rodzaje wsparcia powodują napięcia, gdy osoby powracające porównują swoją sytuację podczas wspólnych operacji powrotowych lub po powrocie do kraju. Tego rodzaju rozbieżności utrudniają także krajom pochodzenia i podmiotom świadczącym usługi reintegracyjne świadczenie uzupełniających usług reintegracyjnych. Ten brak spójnego podejścia komplikuje z kolei wykonywanie unijnych umów i porozumień o readmisji oraz ogólną współpracę na podstawie takich umów i porozumień. Taka sytuacja może również osłabić starania krajów partnerskich w kierunku wypracowania spójnego podejścia w zakresie reintegracji powracających migrantów i sprawia, że kraje partnerskie mają błędne oczekiwania co do tego, co UE może zaoferować. Fragmentacja może również zachęcać i prowadzić do niedozwolonego przemieszczania się migrantów o nieuregulowanym statusie, którzy wybierają krajowy pakiet lepiej odpowiadający ich indywidualnym interesom.

Koszt powrotu Powszechnie uznaje się, że dobrowolny powrót jest bardziej opłacalnym rozwiązaniem niż powrót przymusowy. W oszacowaniu kosztów dobrowolnego powrotu należy uwzględnić udzieloną osobie powracającej pomoc w gotówce lub w naturze, lot oraz, w stosownych przypadkach, pakiet reintegracyjny. W przypadku przymusowych powrotów koszt obejmuje koszty zakwaterowania osoby powracającej w ośrodku zatrzymania przed wydaleniem, udziału eskorty oraz innych specjalnych rozwiązań stosowanych przed powrotem, w jego trakcie i po powrocie. Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego oszacowało, że koszt przymusowego powrotu wynosi 3 414 EUR na osobę fizyczną, podczas gdy koszt dobrowolnego powrotu to 560 EUR. Średni szacunkowy koszt powrotów z krajów tranzytowych szacuje się na około 2 500 EUR na osobę.

Aby promować pełne wykorzystanie potencjału dobrowolnych powrotów, konieczne będzie również udoskonalenie niektórych aspektów obecnie obowiązujących ram prawnych. Oczywiste jest, że im wcześniej migrant o nieuregulowanym statusie powróci, tym większe jest prawdopodobieństwo, że taka osoba zaakceptuje swój powrót, jeżeli otrzyma dokładne i kompletne informacje, a powrót odbędzie się w drodze sprawiedliwej i skutecznej procedury. Ucieczka przed upływem terminu dobrowolnego wyjazdu pozostaje jednak poważnym problemem, który dodatkowo utrudnia powroty. Szybkie i sprawiedliwe wspólne procedury i zasady dotyczące azylu i powrotu, wraz z lepszym wsparciem w zakresie dobrowolnych powrotów – w tym dla migrantów podlegających procedurze powrotu stosowanej na granicy i w stosownych przypadkach podlegających detencji administracyjnej – mogą przynieść wzrost liczby dobrowolnych powrotów na wczesnych etapach procesu powrotu.

Gromadzenie niewystarczających danych. Obecnie dostępne informacje statystyczne nie dają pełnego obrazu wykorzystania dobrowolnych powrotów i reintegracji w UE, ponieważ państwa członkowskie nie mają obowiązku składania sprawozdań na temat podziału na powroty dobrowolne i przymusowe oraz na temat rodzaju pomocy udzielanej osobom powracającym.

Brak spójnych ram doradztwa w zakresie powrotów oraz mechanizmu kierowania osób powracających do programów powrotu i reintegracji (kierowanie). Skuteczne doradztwo w zakresie powrotów ma zasadnicze znaczenie dla wzmocnienia powiązań między etapem poprzedzającym wyjazd a etapem po przybyciu oraz dla powodzenia reintegracji. Obecnie nie obowiązują żadne ramy dotyczące doradztwa ani minimalne wymogi w zakresie kwalifikacji i szkoleń potrzebnych do świadczenia tej usługi. Obecnie stosuje się kilka mechanizmów kierowania osób powracających do programów powrotu i reintegracji, co prowadzi do fragmentacji, utraty informacji i niedopasowania oferowanego wsparcia do umiejętności, potrzeb i ambicji migrantów. Aby świadczyć wysokiej jakości usługi, doradcy ds. powrotów potrzebują specjalnych szkoleń i dostępu do aktualnych informacji na temat pomocy dostępnej dla osób powracających i możliwości istniejących w krajach powrotu.

Niewystarczająca koordynacja między zainteresowanymi stronami. W obszarze dobrowolnych powrotów i reintegracji działa szereg zainteresowanych stron i podmiotów. Należą do nich organy krajowe i lokalne w UE, organizacje międzynarodowe i organizacje społeczeństwa obywatelskiego, a także organy państw trzecich na szczeblu krajowym i lokalnym. Wśród niż można wyróżnić organy ds. granic i migracji, podmioty świadczące opiekę społeczną i świadczeniodawców opieki zdrowotnej, instytucje zajmujące się mieszkalnictwem i edukacją, organizacje zapewniające pomoc prawną oraz organizacje nienastawione na zysk, działające w wielu krajach i na różnych szczeblach. Brak skutecznej koordynacji między tymi organizacjami prowadzi do powielania działań i braku efektywności. Na przykład państwo członkowskie może wspierać dalszą podróż osoby powracającej z portu lotniczego przybycia do miasta pochodzenia, a także zakwaterowanie krótkoterminowe w tym mieście, podczas gdy w ramach innego projektu UE finansuje się już takie samo zakwaterowanie wraz z opieką medyczną. Niewystarczające synergie z krajowymi strategiami rozwoju w krajach partnerskich mogą wpływać na skuteczność i trwałość programów reintegracji. Na przykład w szkoleniach oferowanych osobom powracającym należy uwzględniać możliwe synergie z bieżącymi projektami rozwojowymi, a szkolenia te powinny być dostosowane do krajowych strategii w celu pobudzenia niektórych sektorów. Aby uniknąć powielania działań lub luk, państwa członkowskie muszą koordynować projekty między sobą, a reintegrację należy uwzględniać w działaniach w zakresie programowania.

Brak trwałości, w tym ze względu na brak poczucia odpowiedzialności i zdolności po stronie krajów pochodzenia. Kraje partnerskie zasadniczo postrzegają reintegrację jako pozytywny element współpracy w zakresie readmisji. Ze względu jednak na niewystarczające zdolności niewiele państw trzecich jest w stanie zarządzać procesem reintegracji i zapewnić dostateczną koordynację z krajowymi strategiami w dziedzinie migracji i rozwoju. Na przykład kraj partnerski, który chce uczestniczyć w świadczeniu usług reintegracyjnych na rzecz powracających obywateli, może nie posiadać odpowiedniej struktury sprawowania rządów, personelu dysponującego niezbędnymi umiejętnościami (w tym w zakresie zarządzania wsparciem darczyńców i monitorowania) i zdolnościami do świadczenia usług publicznych dostosowanych do szczególnych potrzeb ekonomicznych, społecznych i psychospołecznych osób powracających. Ponadto lokalne podmioty świadczące pomoc w reintegracji mogą nie posiadać odpowiednich zdolności. W rezultacie procesy reintegracji mogą nie być wystarczająco trwałe i mogą w dużym stopniu zależeć od darczyńców i partnerów operacyjnych i być obciążone ryzykiem rozdrobnienia ze względu na brak spójności między programami finansowanymi przez darczyńców.

Niewystarczające finansowanie. Dobrowolne powroty i reintegracja stały się głównymi priorytetami dla UE i jej państw członkowskich. Środki uruchomione na zwiększenie liczby dobrowolnych powrotów nie zawsze wystarczają jednak na zaspokojenie wszystkich potrzeb i spełnienie wszystkich oczekiwań.

Pandemia COVID-19 jest dodatkowym wyzwaniem, ponieważ uniemożliwia UE odsyłanie migrantów o nieuregulowanym statusie, ogranicza zdolność państw trzecich do readmisji i reintegracji swoich obywateli oraz sprawia, że migranci są mniej skłonni do powrotu ze względu na społeczno-ekonomiczne skutki pandemii w krajach pochodzenia.

3.Strategiczne podejście do dobrowolnych powrotów i reintegracji

W proponowanej strategii potwierdza się wartość dobrowolnych powrotów i przewiduje dążenie do zwiększenia liczby i odsetka dobrowolnych powrotów z Europy i z krajów tranzytowych, poprawy jakości wsparcia i zwiększenia udziału osób powracających oraz poprawy spójności działań UE i zarządzania działaniami UE.

W strategii określono nowe, bardziej skoordynowane i zintegrowane podejście, jakie należy przyjąć przy opracowywaniu, promowaniu i realizowaniu programów wspomaganych dobrowolnych powrotów i reintegracji oraz działań w państwach trzecich, w celu budowania lepszych powiązań z innymi inicjatywami na rzecz rozwoju, budowania zdolności i poczucia odpowiedzialności państw trzecich w zakresie reintegracji własnych obywateli oraz zapewnienia trwałości tych programów. Strategia uwzględnia ogólne cele nowego paktu o migracji i azylu, w tym struktury sprawowania rządów i mechanizm współpracy w zakresie powrotów i readmisji określone we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie zarządzania azylem i migracją, i wspiera realizację tych celów. Ponadto wdrożenie proponowanej strategii pomogłoby zwiększyć skuteczność procedury powrotu stosowanej na granicy, zaproponowanej w nowym pakcie, poprzez wspieranie szybkiego przeprowadzania dobrowolnych powrotów na granicach zewnętrznych UE, co skróciłoby okres objęcia osób procedurą graniczną i zwiększyłoby skuteczność tej procedury. Skuteczna procedura powrotu stosowana na granicy ułatwi również przebieg dobrowolnych powrotów i będzie do nich zachęcać, ponieważ dane osoby będą dostępne i bardziej skłonne do współpracy z organami. UE będzie zatem w stanie lepiej reagować na sytuacje presji migracyjnej, ponieważ wspólne ramy zaproponowane w celu ograniczenia fragmentacji i usprawnienia współpracy między państwami członkowskimi ułatwią sponsorowanie dobrowolnych powrotów, które jest przewidziane we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie w sprawie zarządzania azylem i migracją.

W odpowiedzi na te wyzwania w strategii określono szeroki zakres środków w ramach następujących siedmiu filarów, w których pogrupowano łącznie wewnętrzne, zewnętrzne i operacyjne aspekty dobrowolnych powrotów i reintegracji:

1.skuteczniejsze ramy prawne i operacyjne;

2.skuteczna koordynacja między wszystkimi zainteresowanymi stronami;

3.wspieranie dobrowolnych powrotów i reintegracji migrantów z państw trzecich i między państwami trzecimi;

4.skuteczne doradztwo w zakresie powrotów i kierowanie;

5.zapewnienie jakości wsparcia;