UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Niniejszy wniosek stanowi istotny element prac nad wzmocnieniem europejskiej unii gospodarczej i walutowej (UGW). Bardziej zintegrowany system finansowy zwiększy odporność UGW na wstrząsy, ponieważ ułatwi udział sektora prywatnego w transgranicznym podziale ryzyka, a jednocześnie zmniejszy zapotrzebowanie na udział sektora publicznego w podziale ryzyka. Aby osiągnąć te cele, obecnie UE musi dokończyć budowę unii bankowej i wprowadzić wszystkie elementy unii rynków kapitałowych. W komunikacie Komisji z dnia 11 października 2017 r. określono działania na przyszłość w celu dokończenia budowy unii bankowej przez działanie jednocześnie na rzecz ograniczenia ryzyka i podziału ryzyka, stanowiące element planu działania na rzecz wzmocnienia UGW określonego przez Komisję w dniu 6 grudnia 2017 r..

Rozwiązanie problemu wysokiego wolumenu kredytów zagrożonych i ich możliwej dalszej akumulacji ma podstawowe znaczenie dla dokończenia budowy unii bankowej. W ten sposób ryzyko zostanie jeszcze bardziej ograniczone, a banki będą mogły skoncentrować się na udzielaniu kredytów przedsiębiorstwom i obywatelom. Kredyty zagrożone to kredyty, w przypadku których kredytobiorca nie jest w stanie dokonywać płatności zgodnie z harmonogramem w celu pokrycia spłaty odsetek lub kapitału. W przypadku płatności przeterminowanych o ponad 90 dni lub uznania, że jest mało prawdopodobne, by kredytobiorca spłacił kredyt, kredyt taki zostaje zaklasyfikowany jako kredyt zagrożony. Kryzys finansowy i późniejsza recesja doprowadziły do coraz powszechniejszej niezdolności kredytobiorców do spłaty kredytów, ponieważ więcej przedsiębiorstw i obywateli borykało się z ciągłymi trudnościami w dokonywaniu płatności, a nawet z upadłością. Dotyczyło to w szczególności tych państw członkowskich, które odnotowywały wydłużone okresy recesji. W związku z tym oraz na skutek innych czynników w bilansach wielu banków doszło do akumulacji kredytów zagrożonych.

Wysokie wolumeny kredytów zagrożonych mogą w dwojaki sposób przyczyniać się do pogorszenia wyników banków. Po pierwsze, kredyty zagrożone generują niższy dochód dla banku niż kredyty niezagrożone, a zatem obniżają jego rentowność, a także mogą powodować straty prowadzące do obniżenia kapitału banku. W skrajnych przypadkach skutki te mogą stawiać pod znakiem zapytania prawidłowe funkcjonowanie banku, co może mieć skutki dla stabilności finansowej. Po drugie, kredyty zagrożone wiążą znaczne zasoby banku – zarówno zasoby ludzkie, jak i finansowe. Ogranicza to możliwości udzielania przez bank kredytów, w tym małym i średnim przedsiębiorstwom (MŚP).

Mniejsza podaż kredytów ma szczególnie duży wpływ na MŚP, które są znacznie bardziej niż duże przedsiębiorstwa uzależnione od finansowania bankowego, a tym samym wywiera niekorzystny wpływ na wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy. Kredyty bankowe są często nadmiernie kosztowne, a kryzys finansowy z 2008 r. wywarł niekorzystny wpływ na wolumen kredytów udzielanych MŚP, co utrudnia rozwój i wzrost takich przedsiębiorstw.

Dobrze rozwinięte wtórne rynki kredytów zagrożonych są również jednym z elementów sprawnie funkcjonującej unii rynków kapitałowych. Jednym z głównych celów w ramach priorytetu Komisji, jakim jest ustanowienie unii rynków kapitałowych, jest zapewnienie nowych źródeł finansowania na potrzeby unijnych przedsiębiorstw, a zwłaszcza MŚP i szybko rozwijających się, innowacyjnych przedsiębiorstw. Chociaż projekt dotyczący unii rynków kapitałowych koncentruje się na ułatwieniu przedsiębiorstwom w UE dostępu do finansowania przez instytucje niebędące bankami oraz na zwiększeniu różnorodności takiego finansowania, to jednak w ramach tego projektu uznaje się również istotną rolę banków w finansowaniu unijnej gospodarki. W związku z tym celem jednego z obszarów prac nad unią rynków kapitałowych jest zwiększenie zdolności banków do udzielania kredytów przedsiębiorstwom, w tym przez zwiększenie zdolności banków do odzyskania należności z zabezpieczenia ustanawianego do celów zabezpieczenia kredytów.

Kwestię wysokich wolumenów kredytów zagrożonych należy rozwiązać za pomocą kompleksowego podejścia. Chociaż główna odpowiedzialność za rozwiązanie tego problemu nadal spoczywa na bankach i państwach członkowskich, to z uwagi na wzajemne powiązania w obrębie systemu bankowego w UE, a zwłaszcza w strefie euro, istnieje jednak również wyraźny unijny interes w zmniejszeniu obecnie odnotowywanych wolumenów kredytów zagrożonych, jak również w zapobiegnięciu wszelkiej nadmiernej akumulacji tych kredytów w przyszłości. Wysoki wolumen kredytów zagrożonych w niektórych państwach członkowskich może mieć w szczególności znaczne skutki uboczne dla gospodarki całej UE zarówno pod względem wzrostu gospodarczego, jak i stabilności finansowej.

Uwzględniając te aspekty ogólnounijne i opierając się na wspólnej zgodzie co do konieczności kontynuowania i rozszerzenia działań zainicjowanych już przez Komisję, Rada przyjęła w lipcu 2017 r. „Plan działania na rzecz rozwiązania problemu kredytów zagrożonych w Europie”. W planie tym przyjęto kompleksowe podejście, które opiera się na połączeniu uzupełniających się środków z zakresu polityki w czterech obszarach: (i) nadzoru bankowego i regulacji bankowej; (ii) reformy ram restrukturyzacji, niewypłacalności i dochodzenia wierzytelności; (iii) rozwoju wtórnych rynków aktywów zagrożonych; oraz (iv) wspierania restrukturyzacji systemu bankowego. Działania w tych obszarach mają zostać podjęte na szczeblu krajowym, a w stosownych przypadkach także na szczeblu unijnym. Niektóre z nich będą miały silniejszy wpływ na ocenę ryzyka ex ante przeprowadzaną przez banki przy udzielaniu kredytów, natomiast inne przyczynią się do szybkiego ujmowania kredytów zagrożonych i lepszego zarządzania tymi kredytami, a jeszcze inne zwiększą wartość rynkową takich kredytów zagrożonych. Środki te wzajemnie się wzmacniają i nie byłyby tak skuteczne w przypadku ich odrębnego wdrożenia.

Niniejszy wniosek stanowi zasadniczy element tych działań, podobnie jak pozostałe środki przedstawione przez Komisję w postaci kompleksowego pakietu dotyczącego kredytów zagrożonych oraz działania podejmowane przez Jednolity Mechanizm Nadzorczy i Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB). Łącząc szereg uzupełniających się środków, Komisja pomaga w tworzeniu właściwego środowiska umożliwiającego bankom rozwiązanie problemu kredytów zagrożonych w ich bilansach oraz zmniejszenie ryzyka akumulacji kredytów zagrożonych w przyszłości.

Banki będą zobowiązane do odłożenia wystarczających środków w chwili, w której nowe kredyty staną się zagrożone, co stworzy właściwe zachęty do rozwiązania problemu kredytów zagrożonych na wczesnym etapie oraz uniknięcia nadmiernej akumulacji tych kredytów.

Jeżeli kredyty staną się zagrożone, skuteczniejsze mechanizmy egzekwowania w odniesieniu do kredytów zabezpieczonych pozwolą bankom na rozwiązanie problemu kredytów zagrożonych, z zastrzeżeniem odpowiednich środków ochronnych dla dłużników. Jeżeli wolumen kredytów zagrożonych mimo wszystko stanie się zbyt wysoki – jak ma to obecnie miejsce w przypadku niektórych banków i państw członkowskich – banki będą mogły sprzedawać kredyty zagrożone innym operatorom na wydajnych, konkurencyjnych i przejrzystych rynkach wtórnych. Organy nadzoru zapewnią bankom wytyczne w tym zakresie, opierając się na swoich istniejących już uprawnieniach do podjęcia działań w odniesieniu do konkretnych banków, tzw. uprawnieniach drugiego filaru, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wymogów kapitałowych. W przypadkach, w których kredyty zagrożone stały się znaczącym i szeroko zakrojonym problemem, państwa członkowskie mogą ustanowić krajowe spółki zarządzania aktywami lub wprowadzić inne środki w ramach obowiązujących obecnie zasad pomocy państwa oraz przepisów dotyczących restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków.

Niniejszy wniosek przyczyni się do zapobiegnięcia nadmiernej akumulacji kredytów zagrożonych w bilansach banków w przyszłości na dwa sposoby.

Po pierwsze, wniosek ułatwi bankom lepsze zarządzanie kredytami zagrożonymi przez poprawę skuteczności procedur odzyskiwania wierzytelności dzięki dostępności odrębnej wspólnej procedury przyspieszonej egzekucji z zabezpieczenia na drodze pozasądowej. W większości przypadków banki same rozwiązują problemy związane z kredytami zagrożonymi, odzyskując należne kwot w drodze egzekucji. Znaczny odsetek kredytów, które stały się kredytami zagrożonymi, stanowią kredyty zabezpieczone. Chociaż banki mogą wyegzekwować zabezpieczenie zgodnie z krajowymi ramami w zakresie niewypłacalności i odzyskiwania wierzytelności, proces ten często może być przewlekły i nieprzewidywalny. Jednocześnie kredyty zagrożone pozostają cały czas ujęte w bilansach banków, przez co bank jest narażony na przedłużającą się niepewność i ma związane zasoby. Uniemożliwia to bankowi skoncentrowanie się na udzielaniu nowych kredytów rentownym klientom. W związku z tym w ramach niniejszego wniosku bankom i innym podmiotom upoważnionym do udzielania kredytów zabezpieczonych udostępnia się skuteczniejsze metody dochodzenia na drodze pozasądowej ich wierzytelności z tytułu kredytów zabezpieczonych udzielonych kredytobiorcom biznesowym. Wszczęcie tego rodzaju skuteczniejszej procedury pozasądowej byłoby możliwe za uprzednią zgodą zarówno kredytodawcy, jak i kredytobiorcy wyrażoną w umowie o kredyt. Procedura ta nie będzie miała zastosowania do kredytów konsumenckich oraz została ona tak pomyślana, aby pozostawała bez uszczerbku dla zapobiegawczego postępowania restrukturyzacyjnego lub upadłościowego oraz aby nie zmieniała hierarchii wierzycieli w postępowaniu upadłościowym. Postępowanie restrukturyzacyjne i postępowanie upadłościowe mają pierwszeństwo przed przyspieszoną egzekucją z zabezpieczenia na drodze pozasądowej określoną w niniejszym wniosku.

Po drugie, wniosek zapewni wsparcie na rzecz rozwoju wtórnych rynków kredytów zagrożonych. W niektórych okolicznościach banki mogą nie być w stanie zarządzać swoimi kredytami zagrożonymi w skuteczny lub wydajny sposób. W takich przypadkach banki odzyskają mniejszą kwotę z tytułu udzielonych kredytów niż byłoby to możliwe w przeciwnym wypadku. Tego rodzaju sytuacja może nastąpić na przykład wówczas, gdy banki zmagają się z dużą akumulacją kredytów zagrożonych oraz brakiem pracowników lub wiedzy fachowej koniecznych do właściwej obsługi kredytów zagrożonych. Banki mogą doświadczać trudności w zarządzaniu portfelem kredytów zagrożonych również wówczas, gdy charakter tych kredytów wykracza poza zakres podstawowych obszarów wiedzy fachowej banków w zakresie odzyskiwania. W takich przypadkach najlepszym rozwiązaniem może być outsourcing obsługi tych kredytów na rzecz wyspecjalizowanego podmiotu obsługującego kredyty albo sprzedaż umowy o kredyt nabywcy, który posiada apetyt na ryzyko oraz wiedzę fachową konieczne do zarządzania takim kredytem. Z tych powodów niniejszy wniosek usuwa nadmierne przeszkody w zakresie obsługi kredytów przez osoby trzecie i przenoszenia kredytów w celu dalszego rozwoju wtórnych rynków kredytów zagrożonych. Obecnie zróżnicowane w poszczególnych państwach członkowskich ramy legislacyjne dotyczące kredytów zagrożonych utrudniają powstanie skutecznego wtórnego rynku kredytów zagrożonych. W niniejszym wniosku ustanowiono wspólny zbiór przepisów, których obsługujące kredyty podmioty będące osobami trzecimi muszą przestrzegać, aby móc prowadzić działalność na terytorium Unii. We wniosku ustanowiono wspólne standardy, aby zapewnić właściwe postępowanie takich podmiotów oraz właściwy nadzór nad nimi w całej Unii, umożliwiając jednocześnie zwiększenie konkurencji między takimi podmiotami przez harmonizację dostępu do rynku we wszystkich państwach członkowskich. Obniży to koszt wejścia w przypadku potencjalnych nabywców kredytów dzięki zwiększeniu dostępności i obniżeniu kosztów obsługi kredytu. Większa liczba nabywców na rynku, przy niezmienionych pozostałych warunkach, powinna przynieść większą konkurencję na rynku o większej liczbie nabywców, co w rezultacie doprowadzi do zwiększenia popytu i wzrostu cen transakcyjnych.

Niniejszy wniosek jest uzupełnieniem szeregu innych przedstawionych dzisiaj środków, określonych w komunikacie Komisji „Drugie sprawozdanie z postępów w zmniejszaniu wolumenu kredytów zagrożonych w Europie”. Aby zapobiec ryzyku niedostatecznych rezerw z tytułu przyszłych kredytów zagrożonych, Komisja przedstawia również odrębny wniosek w sprawie odliczeń w związku z niewystarczającymi rezerwami z tytułu ekspozycji zagrożonych, zmieniający rozporządzenie w sprawie wymogów kapitałowych. W ramach tej zmiany wprowadza się tak zwane obowiązkowe ostrożnościowe mechanizmy ochronne mające postać rezerw o określonej wartości minimalnej oraz odliczeń od funduszy własnych, które banki będą miały obowiązek tworzyć (rezerwy), względnie których miałyby dokonywać (odliczenia) w celu pokrycia poniesionych i oczekiwanych strat z tytułu nowo udzielanych kredytów, które następnie przyjmą status kredytów zagrożonych. W ramach kolejnego elementu pakietu dotyczącego kredytów zagrożonych państwom członkowskim zapewniono również niewiążące wytyczne dotyczące sposobu, w jaki mogą one – w razie potrzeby – tworzyć krajowe spółki zarządzania aktywami, w pełni przestrzegając unijnych przepisów prawa bankowego oraz zasad pomocy państwa. Modelowe rozwiązanie dotyczące spółki zarządzania aktywami zapewnia praktyczne zalecenia w zakresie projektowania i tworzenia spółek zarządzania aktywami na szczeblu krajowym w oparciu o najlepsze praktyki wynikające z doświadczeń państw członkowskich.

Inicjatywy te wzajemnie się wzmacniają. Obowiązkowe ostrożnościowe mechanizmy ochronne zapewniają wystarczające pokrycie strat kredytowych poniesionych w związku z przyszłymi kredytami zagrożonymi, umożliwiając łatwiejsze rozwiązanie problemów związanych z tymi kredytami lub ich łatwiejszą sprzedaż. Modelowe rozwiązanie dotyczące spółki zarządzania aktywami stanowi pomoc dla państw członkowskich – które wyrażają taką chęć – w restrukturyzacji ich banków przez powołanie spółek zarządzania aktywami w celu rozwiązania problemu kredytów zagrożonych. Skutki te uzupełnia dążenie do dalszego rozwoju wtórnych rynków kredytów zagrożonych, ponieważ zwiększyłyby one konkurencję po stronie popytu na kredyty zagrożone oraz wartość rynkową tych kredytów. Ponadto przyspieszona egzekucja z zabezpieczenia – jako szybki mechanizm odzyskiwania wartości zabezpieczenia – zmniejsza koszty restrukturyzacji kredytów zagrożonych. Jednocześnie niniejszy wniosek nie ma wpływu na liczne środki ochronne dla kredytobiorców dostępne na mocy prawa unijnego i krajowego. We wniosku wprowadza się szereg dodatkowych środków ochronnych, aby ograniczyć potencjalne ryzyko wynikające ze sprzedaży kredytów konsumenckich i kredytów niezagrożonych.

•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki