[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 12.12.2006

SEK(2006) 1648

DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI Dokument towarzyszący

Wniosek DYREKTYWA RADY w sprawie rozpoznania i wyznaczenia europejskiej infrastruktury krytycznej oraz oceny potrzeb w zakresie zwiększenia jej ochrony PODSUMOWANIE OCENY SKUTKÓW

{KOM(2006) 787 wersja ostateczna}{SEK(2006) 1654}

PODSUMOWANIE OCENY SKUTKÓW

Kontekst

Bezpieczeństwo i sytuacja gospodarcza Unii Europejskiej, a także dobrobyt jej obywateli zależą od określonej infrastruktury i usług, jakie z tą infrastrukturą się wiążą. Zniszczenie lub zakłócenie infrastruktury niezbędnej do świadczenia podstawowych usług mogłoby pociągać za sobą utratę życia i majątku, a także załamanie zaufania i morale publicznego w UE.

Uszkodzenie, zniszczenie lub zakłócenie infrastruktury krytycznej może być spowodowane różnorodnymi zdarzeniami wywołanymi zarówno przez człowieka, jak i siły natury. Wszelkie zakłócenia infrastruktury krytycznej lub związane z nią manipulacje powinny być w miarę możliwości krótkotrwałe, rzadkie, łatwe do opanowania i odizolowane geograficznie, a ich wpływ na pogorszenie dobrobytu państw członkowskich, ich obywateli i Unii Europejskiej powinien być minimalny.

Na czym polega problem?

Problemem, który należy rozwiązać, jest słabe zabezpieczenie infrastruktury krytycznej w Europie oraz wynikająca stąd niepewność co do ciągłości usług opartych na takiej infrastrukturze. To z kolei wiąże się z drugim problemem: niski poziom ochrony infrastruktury krytycznej w niektórych państwach członkowskich może wpłynąć na zwiększenie zagrożenia dla infrastruktury innych państw członkowskich.

Kto na tym ucierpi?

Problem dotyczy potencjalnie wszystkich mieszkańców Unii Europejskiej, podmiotów gospodarczych, rządów państw członkowskich oraz Unii Europejskiej jako całości. Skutki mogą być bezpośrednie (np. ofiary ataków terrorystycznych) i pośrednie (np. przerwy w świadczeniu określonych usług na skutek problemów z funkcjonowaniem danej infrastruktury).

Dlaczego pilnie potrzebne jest działanie na szczeblu UE?

- Coraz więcej państw członkowskich przygotowuje swoje własne koncepcje ochrony infrastruktury krytycznej i oczekuje, że Komisja przedłoży europejski program ochrony infrastruktury krytycznej (OIK), tak by w koncepcjach tych można było uwzględnić wspólne podejście Unii. Opóźnienie w przyjęciu wspólnych ram regulacyjnych grozi tym, że w poszczególnych państwach członkowskich powstaną różne i nie przystające do siebie koncepcje OIK.

- Należy wyeliminować słabe ogniwa, szczególnie tam, gdzie w grę wchodzą skutki transgraniczne. Konieczne jest ograniczenie do minimum ryzyka wystąpienia sytuacji, w której jedno państwo członkowskie ponosi szkody, dlatego że inne nie zdołało właściwie zabezpieczyć infrastruktury na swoim terytorium.

- Należy zminimalizować dodatkowe koszty, jakie ponoszą przedsiębiorstwa działające w więcej niż jednym państwie członkowskim, wynikające z różnych wymagań w zakresie środków bezpieczeństwa.

- Niektóre rodzaje infrastruktury (np. rurociągi energetyczne i sieci przesyłowe) mają w coraz większym stopniu charakter ogólnoeuropejski, co oznacza, że niewystarczające są w ich przypadku środki o zasięgu wyłącznie krajowym.

- Można oczekiwać, że część prac zmierzających do ustalenia szczegółowych metod wzmocnienia ochrony infrastruktury krytycznej w Europie (szczególnie w przypadku takich zagadnień jak rozpoznawanie współzależności) będzie bardzo czasochłonna. Prace takie powinno się rozpocząć jak najszybciej, opierając je na wspólnej koncepcji działań.

- Od 2004 r. trwają konsultacje z zainteresowanymi stronami, w ramach których przeprowadzono trzy unijne seminaria poświęcone tematyce OIK, przyjęto zieloną księgę, zorganizowano dwa nieformalne spotkania punktów kontaktowych ds. OIK i liczne spotkania dwustronne z udziałem przedstawicieli władz państwowych i sektora prywatnego.

- Zagrożenia związane z terroryzmem i przestępczością nie maleją, a współpraca w imię ochrony przed takimi zagrożeniami leży we wspólnym interesie państw członkowskich i Komisji.

Cel

Ogólnym celem proponowanych działań w zakresie ochrony infrastruktury krytycznej byłoby wzmocnienie ochrony infrastruktury krytycznej na terenie UE.

Wady i zalety czterech odrębnych opcji politycznych

W ramach dążenia do wyżej wymienionego celu wyznaczono kilka możliwych opcji politycznych:

1. Odstąpienie od idei rozwiązywania problemów z zakresu OIK na poziomie europejskim. Według tej opcji na szczeblu europejskim nie podejmowanoby żadnych działań w tym zakresie.

Opcja „polityka bez zmian” nie ma żadnych wyraźnych zalet z punktu widzenia zwiększenia ochrony infrastruktury krytycznej w Europie. Ma za to szereg wad związanych z kwestią konkurencji, większymi kosztami dla przedsiębiorstw i niewystarczającym poziomem bezpieczeństwa. Tę koncepcję odrzuciły wszystkie państwa członkowskie, widząc na ogół potrzebę zajęcia się sprawą ochrony infrastruktury krytycznej w skali ogólnoeuropejskiej.

2. Stworzenie zbioru zasad o charakterze niewiążącym. Według tej opcji powstałby niewiążący zbiór zasad horyzontalnych, lecz decyzja czy z takich zasad skorzystać, czy nie należałaby do państw członkowskich.

Opcja „niewiążących ram regulacyjnych” ma tę wyraźną zaletę, że zakłada stworzenie zbioru zasad sprzyjających budowie zaufania miedzy zainteresowanymi stronami. Zaleta ta nie może jednak zrównoważyć poważnych wad tej opcji związanych ze wzrostem kosztów, kwestiami dotyczącymi konkurencji i podwyższonym poziomem zagrożenia. Kwestia bezpieczeństwa to najważniejszy problem, jeśli chodzi o tę opcję. Niewiążące ramy regulacyjne nie dadzą wymaganej gwarancji, że wszystkie państwa członkowskie wdrożą wystarczające środki zabezpieczające infrastrukturę krytyczną.

3. Stworzenie zbioru zasad o charakterze „miękkim”. Według tej opcji wprowadzonoby szereg wiążących środków na poziomie europejskim. Państwa członkowskie podlegałyby określonym ogólnym zobowiązaniom, ciągle jednak duży nacisk kładzionoby na wymianę najlepszych praktyk, dialog i budowę zaufania na poziomie europejskim.

Opcja „miękkich ram regulacyjnych" pozwala na optymalne zrównoważenie wad i zalet. Taka koncepcja zapewnia ochronę konkurencji, pozwala na zmniejszenie kosztów dla przedsiębiorstw działających w więcej niż jednym państwie członkowskim i zwiększa bezpieczeństwo w Unii Europejskiej. Są to wyraźne korzyści, które wydają się równoważyć wady związane z kosztami. Inna ewentualna wada wynika z faktu, że opcja ta zakłada stworzenie nowych ram regulacyjnych w UE. Wydaje się to jednak uzasadnione interesem bezpieczeństwa.

4. Pełna harmonizacja na poziomie UE. Opcja ta zakładałaby pełną harmonizację na poziomie UE w zakresie organizacji zagadnień związanych z OIK w państwach członkowskich oraz wymogów dotyczących właścicieli/operatorów infrastruktury krytycznej.

Opcja „pełnej harmonizacji” niesie z sobą kilka wyraźnych zalet i wad. Skutkiem pozytywnym byłby wyższy poziom ochrony infrastruktury krytycznej UE. Z drugiej strony jednak wiązałoby się to z wysokim kosztami i trudnościami w budowie zaufania miedzy zainteresowanymi stronami. Ostatecznie opcja ta została odrzucona przez państwa członkowskie, które chcą, by EPOIK opierał się na dotychczasowych osiągnięciach i był ich uzupełnieniem. Koncepcja ta mogłaby poza tym stać w sprzeczności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności i jako taka najprawdopodobniej zostałaby odrzucona przez wszystkie państwa członkowskie.

Analiza czterech wymienionych powyżej opcji politycznych potwierdza, że działanie na poziomie europejskim wnosi wartość dodaną i jest rzeczywiście potrzebne. Najwięcej zalet wydaje się mieć opcja nr 3.

Biorąc jednak pod uwagę, że EPOIK stanowi całkowicie nowy obszar polityki, a w dziedzinie OIK wymagane jest postępowanie krok po kroku, najlepszym rozwiązaniem z praktycznego punktu widzenia byłoby połączenie opcji nr 2 i 3. Ogólny zbiór zasad dotyczących EPOIK miałby zatem formę aktu niewiążącego, natomiast kilka najważniejszych wymogów dotyczących EIK wprowadzonoby za pomocą środków wiążących.

Skutki zalecanej polityki obejmującej środki wiążące i niewiążące

Potrzeba stworzenia kompleksowej i spójnej koncepcji stopniowego wprowadzania EPOIK wymaga połączenia środków wiążących i niewiążących.

Oceniane są skutki środków wiążących i niewiążących w odniesieniu do każdego z podstawowych elementów programu[1]. Ogólnym celem EPOIK jest zwiększenie ochrony infrastruktury krytycznej w UE, dlatego każdy z podstawowych elementów programu ocenia się pod katem jego pozytywnego wpływu na bezpieczeństwo w zestawieniu z potencjalnymi kosztami.

1. Uczestnictwo w grupach eksperckich ds. OIK na szczeblu UE. Zbudowanie zaufania między wszystkimi podmiotami uczestniczącymi w procesie ochrony infrastruktury krytycznej ma duże znaczenie dla jego długofalowego sukcesu. Grupy eksperckie ds. OIK miałyby bardzo pozytywny wpływ na poprawę bezpieczeństwa. Koszty byłyby natomiast ograniczone, gdyż grupy takie tworzonoby jedynie na zasadach doraźnych, tam gdzie byłaby taka potrzeba. Grupy eksperckie na szczeblu UE funkcjonowałyby na zasadzie dobrowolnego uczestnictwa, dlatego ich tworzenie powinny regulować normy o charakterze niewiążącym.

2. Korzystanie z bezpiecznego procesu wymiany informacji na temat OIK. Proces wymiany informacji na temat OIK wśród zainteresowanych stron wymaga wzajemnego zaufania. Wspieranie dobrowolnej wymiany informacji na temat OIK nie może odbywać się poprzez wprowadzanie środków wiążących prawnie, gdyż te mogłyby dać skutek odwrotny od zamierzonego, jeśli chodzi o budowę zaufania i sprzyjanie dialogowi. Wpływ na poziom bezpieczeństwa byłby oczywiście pozytywny. Koszty pozostałyby zapewne niewielkie, gdyż środki miałyby nadal charakter niewiążący i służyły bardziej do wprowadzania określonego sposobu myślenia ukierunkowanego na bezpieczeństwo.

3. Rozpoznanie i analiza współzależności Rozpoznawanie i analiza współzależności, zarówno tych geograficznych, jak i sektorowych, będzie ważnym elementem wzmocnienia ochrony infrastruktury krytycznej w UE. Nie należy narzucać w tym względzie żadnych środków wiążących, ponieważ rozpoznawanie współzależności jest częścią szerszego procesu, który wymaga współpracy kilku zainteresowanych stron i koordynacji ich działań. Niemożliwa jest w tym przypadku kalkulacja kosztów, gdyż proces rozpoznawania współzależności ma charakter ciągły. Wkładem w realizację procesu mogłyby być środki finansowe UE.

4. Opracowanie krajowych programów OIK O ile odpowiedzialność za ochronę krajowej infrastruktury krytycznej spoczywa oczywiście na właścicielach/operatorach krajowych infrastruktur krytycznych (KIK) i państwach członkowskich, o tyle korzyści wynikające z odpowiedniego poziomu ochrony krajowej infrastruktury krytycznej w każdym z tych państw czerpie także Wspólnota. Chociaż istnieją wyraźne zalety z punktu widzenia bezpieczeństwa, wprowadzenie wiążących przepisów w zakresie krajowych programów OIK może być na początku niemożliwe. Zasada pomocniczości i potrzeba wdrażania EPOIK według zasady „krok po kroku” mogą spowodować konieczność skoncentrowania środków wiążących na zagadnieniach związanych z EIK. Uzasadniona może się okazać koncepcja regulowania krajowych programów OIK w sposób niewiążący. Takie podejście należałoby jednak zweryfikować wraz z osiągnięciem postępów w kwestii EIK.

5. Rozpoznanie krajowej infrastruktury krytycznej w każdym państwie członkowskim. Aby można było zapewnić właściwą ochronę krajowej infrastruktury krytycznej, infrastrukturę taką trzeba najpierw rozpoznać. Zbiór wiążących przepisów w zakresie rozpoznawania KIK dawałby większe korzyści pod względem bezpieczeństwa niż zasady niewiążące. Niemniej jednak ze względu na zasadę pomocniczości i potrzebę skupienia się w pierwszej kolejności na kwestii EIK uzasadnione może się okazać zastosowanie w odniesieniu do KIK środków niewiążących. W miarę rosnącego doświadczenia UE w dziedzinie OIK, podejście to może jednak wymagać weryfikacji.

6. Wyznaczenie punktu kontaktowego ds. OIK w każdym państwie członkowskim. Każde państwo członkowskie powinno wyznaczyć punkt kontaktowy ds. OIK, który miałby ogólny obraz działań prowadzonych w danym państwie członkowskim w zakresie OIK oraz koordynowałby sprawy związane z OIK na terenie tego państwa oraz współpracował z innymi państwami członkowskimi, Radą i Komisją. Jedynie przepisy wiążące w tej materii dadzą gwarancję, że każde państwo członkowskie wykona niezbędne zadania. Środki niewiążące mogłyby w pewnym stopniu zapewnić sukces, ale w żadnym razie nie dawałyby pewności, że każde państwo członkowskie wyznaczy punkt kontaktowy ds. OIK. W kwestii wyznaczania punktów kontaktowych ds. OIK wskazane byłyby zatem uregulowania o charakterze wiążącym.

7. Rozpoznanie i wyznaczanie europejskiej infrastruktury krytycznej. Rozpoznanie i wyznaczenie EIK to jeden z najważniejszych elementów EPOIK, gdyż wzmocnienie ochrony europejskiej infrastruktury krytycznej może nastąpić dopiero po ustaleniu, co taką infrastrukturę stanowi. Proces ten musi mieć charakter skoordynowany, ma on szansę powodzenia jedynie wówczas gdy prowadzony będzie na poziomie UE.

Jedynie przepisy wiążące w zakresie rozpoznawania i wyznaczania EIK dają duże prawdopodobieństwo osiągania celów EPOIK. Uregulowania o charakterze wiążącym miałyby też dwa inne skutki pozytywne:

- przejrzystość – jeśli rozpoznawanie i wyznaczanie infrastruktury krytycznej podlegałoby procedurze prawnej, to podlegałoby także kontroli państw członkowskich, a potencjalnie także innych podmiotów, co zwiększa przejrzystość całego procesu;

- porównywalność – wprowadzenie wspólnych procedur i metod będzie oznaczać, że rozpoznane EIK będą porównywalne, co pozwoli zapobiec potencjalnie dużym różnicom w sposobie ich traktowania przez poszczególne państwa członkowskie.

Gdyby zastosować w stosunku do tego procesu środki niewiążące, UE stanęłaby wobec sytuacji, w której do europejskiej infrastruktury krytycznej zaliczonoby tylko niektóre spośród infrastruktur mających znaczenie dla całej UE. Wyeliminowanie takich słabych ogniw leży w interesie całej UE.

8. Ocena słabych stron, zagrożeń i ryzyka dotyczących EIK. Każde państwo członkowskie powinno prowadzić ocenę ryzyka i zagrożeń w odniesieniu do EIK. Ocena taka służyłaby zwiększeniu ochrony takiej infrastruktury. Ze względu na ważną rolę, jaką pełni to działanie w procesie wzmacniania ochrony EIK uzasadnione byłoby w tym przypadku zastosowanie aktu wiążącego. Jeśli oceny, o których mowa, nie zostaną przeprowadzone we wszystkich państwach członkowskich, właściciele/operatorzy EIK nie będą mieć wystarczającej wiedzy na temat potencjalnych zagrożeń, tym samym nie będzie można przeprowadzić na poziomie europejskim oceny luk w zabezpieczeniach.

9. Obowiązki w zakresie europejskiej infrastruktury krytycznej Dążąc do zwiększenia ochrony EIK, należy rozważyć dwa środki, jakie mogliby podjąć właściciele/operatorzy EIK: wyznaczenie urzędnika łącznikowego ds. bezpieczeństwa i opracowanie planów bezpieczeństwa infrastruktury. Zastosowanie aktów wiążących do wprowadzeniu obu tych obowiązków jest uzasadnione, gdyż w żaden inny sposób nie udałoby się osiągnąć spójnej koncepcji ochrony EIK w całej UE. Gdyby zastosować środki niewiążące, obowiązki te odnosiłyby się tylko części EIK. Przeciwwagą dla potencjalnych kosztów tego elementu programu, byłby wyższy poziom bezpieczeństwa, co oznacza większą stabilizację, przewidywalność i wzrost zaufania konsumentów do środowiska biznesu, a przez to nowe możliwości w dziedzinie działalności gospodarczej i nowe inwestycje.

Wnioski

Analiza konkretnych skutków dziewięciu podstawowych działań sugeruje, że połączenie środków wiążących i niewiążących byłoby najodpowiedniejszym sposobem osiągnięcia celów EPOIK, zapewniając jednocześnie najlepszy stosunek kosztów do korzyści. Pięć spośród dziewięciu podstawowych działań lepiej byłoby uregulować w sposób niewiążący, podczas gdy pozostałe cztery powinny być obowiązkowe:

I) środki niewiążące:

a) uczestnictwo w grupach eksperckich ds. OIK na szczeblu UE;

b) stosowanie procesu wymiany informacji na temat OIK;

c) rozpoznanie i analiza współzależności;

d) opracowanie krajowych programów OIK;

e) rozpoznanie krajowej infrastruktury krytycznej;

II) środki wiążące:

a) wyznaczenie punktów kontaktowych ds. OIK;

b) rozpoznanie i wyznaczenie europejskiej infrastruktury krytycznej.

c) ocena zagrożeń i ryzyka dla EIK;

d) opracowanie planów bezpieczeństwa infrastruktury; wyznaczenie urzędników łącznikowych ds. bezpieczeństwa.

W związku z powyższym zalecana polityka w zakresie tworzenia EPOIK składałaby się z:

1. ogólnego zbioru niewiążących zasad dotyczących EPOIK w postaci komunikatu Komisji;

2. wiążącego aktu prawnego regulującego kwestie EIK (dyrektywa w sprawie EIK). W akcie takim określonoby wspólną koncepcję rozpoznawania i wyznaczania europejskich infrastruktur krytycznych oraz oceny potrzeb w zakresie zwiększenia ochrony takich infrastruktur.

[1] Charakter niektórych elementów programu sprawia, że da się je wprowadzić jedynie za pomocą środków niewiążących, na przykład ustanawianie grup eksperckich. W tych przypadkach ocena będzie się ograniczać do aktów niewiążących.