SPRAWOZDANIE SPECJALNE NR 1/2006

dotyczące wkładu Europejskiego Funduszu Społecznego w przeciwdziałanie wczesnemu porzucaniu nauki, wraz z odpowiedziami Komisji

(przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi Traktatu WE)

(2006/C 99/01)

SPIS TREŚCI

GLOSARIUSZ

Załączniki 1–3

Odpowiedzi Komisji

GLOSARIUSZ

STRESZCZENIE

W kontekście strategii lizbońskiej z 2000 r. Rada Europejska uzgodniła, aby w ramach programu integracji społecznej skoncentrować się na obniżeniu wskaźnika procentowego liczby młodych ludzi przedwcześnie porzucających naukę, który obecnie kształtuje się na poziomie średnio 19,3 %. W związku z tym Rada wyznaczyła cel, aby „do 2010 r. wszystkie państwa członkowskie obniżyły przynajmniej o połowę wskaźnik wczesnego porzucania nauki (1) w stosunku do wskaźnika zanotowanego w roku 2000, obniżając tym samym średnią UE do 10 % lub mniej”. Kontrola, obejmująca sześć państw członkowskich (Hiszpanię, Francję, Irlandię, Niderlandy, Portugalię i Zjednoczone Królestwo), dotyczyła charakteru bieżących działań, współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), których celem było rozwiązanie problemu wczesnego porzucania nauki (WPN). W ramach kontroli oceniono, czy wprowadzone zostały odpowiednie procedury zapewniające wydajność i skuteczność działań zmierzających do realizacji tych celów.

EFS wspiera wiele różnego rodzaju działań zmierzających do zwalczania zjawiska porzucania nauki lub do ponownego włączania młodych ludzi do systemu edukacyjnego, takich jak wprowadzanie zróżnicowanych programów nauczania, zajęć specjalnych, systemów monitoringu obecności, promowanie umiejętności i działań w zakresie integracji społecznej, zapewnianie oceny edukacyjnej i doradztwa.

niezdolność części państw członkowskich do zastosowania definicji WPN uzgodnionej na szczycie lizbońskim w 2000 r. oraz do przedstawienia statystycznych danych dotyczących wielkości zjawiska WPN utrudniała wysiłki Wspólnoty zmierzające do określenia problemu i rozwiązania go w skuteczny sposób;

upewniła się co do tego, czy systemy zarządcze w państwach członkowskich odpowiadają zasadom oszczędności, wydajności i skuteczności, zgodnie z przepisami wspólnotowymi.

ustanowiły lub wzmocniły istniejące procedury w ramach współfinansowanych działań, służące identyfikacji i dotarciu do osób, co do których ryzyko przedwczesnego porzucenia nauki jest największe;

WSTĘP

Trybunał przeprowadził kontrolę wkładu EFS w obniżanie poziomu WPN. Celem kontroli było ustalenie, czy istnieją odpowiednie procedury zapewniające wydajność i skuteczność działań współfinansowanych przez EFS i wymierzonych w zwalczanie zjawiska wczesnego porzucania nauki w ramach siedmiu programów realizowanych w państwach członkowskich. Łączny koszty tych działań, na który składa się wkład EFS oraz wkłady krajowe, zabudżetowano na okres od 2000 do 2006 r. na poziomie 1 078 mln euro, z czego do dnia 31 grudnia 2003 r. wydano 489 mln euro.

Wskaźnik wczesnego porzucania nauki ma do 2010 r. zostać zmniejszony o połowę

W kolejnym roku, w kontekście strategii lizbońskiej, Rada Europejska uzgodniła pewne cele do osiągnięcia w dziedzinie integracji społecznej i wyników gospodarczych. Zgodnie z jednym z tych celów „do 2010 wszystkie państwa członkowskie powinny obniżyć przynajmniej o połowę wskaźnik wczesnego porzucania nauki (4) w stosunku do wskaźnika zanotowanego w roku 2000, dzięki czemu średnia w UE miała spaść do 10 % lub mniej” (5) .

Choć powyższe wytyczne i przesłanki polityki są jasne, podobnie jak dla innych obszarów polityki społecznej i zatrudnienia, to polityka edukacyjna stanowi kompetencję państw członkowskich i jest wspierana przez UE w ramach ESZ. Jako że zjawisko to występuje w poszczególnych państwach członkowskich z różnym nasileniem, co wynika z różnego kontekstu edukacyjnego, gospodarczego, społecznego i kulturowego, wsparcie wspólnotowe na rzecz zmniejszenia skali WPN udzielane jest poprzez środki i działania w ramach poszczególnych programów operacyjnych (PO), w powiązaniu z polityką państw członkowskich dotyczącą kształcenia ustawicznego i zwiększania dostępu do rynków pracy. W większości przypadków w państwach członkowskich realizowane są też działania finansowane ze środków krajowych, odnoszące się do różnych aspektów tego problemu.

W 2000 r. średni wskaźnik WPN w państwach ówczesnej UE-15 wynosił 19,3 %, a tylko dwa państwa członkowskie (Finlandia i Szwecja) miały wskaźnik WPN na poziomie poniżej europejskiego celu wynoszącego 10 %. Wskaźnik WPN obniżył się w 2004 r. do 18,0 %, a wraz z przystąpieniem w tym samym roku 10 nowych państw członkowskich uległ on dalszej redukcji do 17,3 % (patrz: załącznik 1). Spośród 25 państw członkowskich (uwzględniając nowe państwa członkowskie), 9 osiągnęło wskaźnik WPN poniżej 10 %. W swoim sprawozdaniu, dotyczącym realizacji programu prac „Edukacja i szkolenia 2010” (7) , Komisja odnotowuje, iż w ostatnich latach czynione były ciągłe postępy w obniżaniu wskaźnika wczesnego porzucania nauki. W tym samym sprawozdaniu Komisja podkreśla jednak również, że jeśli do 2010 r. osiągnięty ma zostać próg 10 %, postępy te będą musiały być szybsze.

Wykorzystanie EFS do przeciwdziałania wczesnemu porzucaniu nauki

Fundusze strukturalne służą współfinansowaniu inwestycji w kapitał fizyczny i ludzki, zmierzających do zmniejszenia różnic w poziomie życia pomiędzy ludźmi i regionami w UE. Europejski Fundusz Społeczny jest jednym z czterech funduszy strukturalnych UE, skonstruowanym wokół wymogu wspierania działań podejmowanych w ramach realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Wzmocnienie w okresie programowania 2000–2006 wsparcia z EFS w obszarze edukacji — czyli w dziedzinie polityki nienależącej do kompetencji Wspólnoty — odzwierciedla fakt, iż Komisja i państwa członkowskie dostrzegły potrzebę rozwiązania tego problemu poprzez unowocześnienie systemów edukacyjnych i programów nauczania. Chociaż współfinansowane z EFS działania służące zwalczaniu zjawiska WPN powinny skutecznie przyczynić się do wypełnienia europejskich wytycznych w zakresie zatrudnienia oraz celów (8) wyznaczonych w strategii lizbońskiej z roku 2000, charakter tych działań zależy od specyficznych potrzeb poszczególnych państw członkowskich. Programy opisane w załączniku 2 obejmują typowe działania współfinansowane z EFS służące zwalczaniu zjawiska WPN, w każdym z badanych państw członkowskich. W załączniku przedstawiono również szczególne aspekty, które wpłynęły na skuteczność programów, w tym dobre praktyki.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

UWAGI Z KONTROLI

Wypełnienie przez Komisję jej roli zarządczej

Na mocy art. 38 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 (9) , które ustanawia ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych, państwa członkowskie mają obowiązek sprawdzać, czy systemy zarządcze i kontrolne zapewniają wydajne i prawidłowe wykorzystanie finansowania wspólnotowego, oraz przedstawić Komisji opis takich systemów. Państwa zobowiązane są również do zapewnienia, że środki wspólnotowe są wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami oraz do współpracy z Komisją w tym zakresie. Tak więc państwa członkowskie ponoszą główną odpowiedzialność za ustanowienie systemów zarządzania i kontroli oraz za stosowanie ich do realizacji działań i projektów w zgodzie z wymogami Wspólnoty. Komisja ponosi jednak ostateczną odpowiedzialność za wykonanie budżetu (zgodnie z postanowieniami art. 274 Traktatu WE oraz rozporządzeniem finansowym).

W związku z tym, na mocy art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 438/2001 (10) , Komisja otrzymuje od państw członkowskich opis ich systemów zarządzania i kontroli. Opisy te odnoszą się jednak głównie do legalności i prawidłowości, a nie do uzyskania efektu oszczędności, wydajności i skuteczności. Komisja ze swojej strony, na mocy art. 6 ww. rozporządzenia, ma obowiązek „upewnić się czy systemy zarządzania i kontroli (państw członkowskich) … spełniają (wymagane) normy” oraz „informować o wszelkich przeszkodach (wynikających z wymienionych powyżej systemów zarządzania i kontroli wpływających na) … wypełnianie obowiązków Komisji na mocy art. 274 Traktatu”. Spełniając ten wymóg, Komisja gromadzi informacje zarządcze dotyczące programów operacyjnych, posługując się przy tym pewnymi mechanizmami. Mechanizmy te obejmują coroczne spotkania dotyczące przeglądu programów, oceny, roczne sprawozdania z realizacji składane Komisji przez państwa członkowskie na mocy rozporządzenia nr 1260/1999 (11) , uczestnictwo Komisji w posiedzeniach komitetów monitorujących programów (KMP), krajowe sprawozdania z kontroli, przedstawiane na podstawie ustaleń administracyjnych pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi, oraz własne kontrole Komisji prowadzone w państwach członkowskich. Jednak, z wyjątkiem procedur doboru projektów, mechanizmy te nie są dostatecznie wykorzystywane do szczegółowej oceny funkcjonowania systemów zarządczych państw członkowskich w zakresie ich zgodności z zasadą oszczędności, wydajności i skuteczności, określoną w art. 27 rozporządzenia finansowego.

Przeprowadzona przez Trybunał analiza siedmiu sprawozdań śródokresowych skontrolowanych PO, sporządzonych na mocy art. 42 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999, wykazała również, że choć sprawozdania często zawierały uwagi i zalecenia w kwestiach dotyczących zarządzania programami, Komisja nie uznała za stosowne wykonania we własnym zakresie niezależnej oceny i monitorowania realizacji tych zaleceń. Zamiast tego, Komisja wykonywała swoją rolę zarządczą poprzez realizację swojej funkcji doradczej w ramach KMP i komitetów sterujących oraz, w ostatniej instancji, poprzez formalne zatwierdzanie zmian w programach operacyjnych.

W swojej opinii dotyczącej rozporządzenia Rady w sprawie funduszy strukturalnych (12) Trybunał przypomniał, iż znaczące wzmocnienie wspólnotowych mechanizmów kontrolnych jest koniecznym zabezpieczeniem systemu, w którym zarządzanie projektami powierzane jest władzom krajowym lub regionalnym. Konkretnie oznacza to, że Komisja musi być w stanie uzyskać pewność, że w odniesieniu do tych PO i działań w zakresie WPN zasady należytego zarządzania finansami są w praktyce realizowane — bądź to poprzez lepsze wykorzystanie uzyskiwanych obecnie informacji, bądź też poprzez wprowadzenie nowych działań monitorujących. Bez takich informacji ani Komisja, ani nawet organy zarządzające programami nie mogą uzyskać wystarczającej pewności co do tego, że przy realizacji działań służących zwalczaniu zjawiska WPN stosowane są odpowiednie standardy zarządzania lub, co wynika z powyższego, że z finansowania wspólnotowego uzyskiwane są maksymalne korzyści.

Zarządzanie działaniami współfinansowanymi z EFS przez państwa członkowskie

Czy przyznanie finansowania było poprzedzone odpowiednią analizą spodziewanych korzyści gospodarczych?

Jednym z celów interwencji EFS było zmniejszenie skali zjawiska WPN i doprowadzenie tym samym do poprawy funkcjonowania rynku pracy i możliwości zdobycia zatrudnienia przez poszczególne osoby (13) . Wprawdzie potencjalny efekt makroekonomiczny jest oczywisty (14) , to jednak w przypadku pięciu spośród siedmiu skontrolowanych działań (15) w zakresie zwalczania zjawiska WPN zabrakło przygotowania w postaci precyzyjnej oceny rozmiarów i charakteru problemu w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Pomimo politycznego konsensusu co do nowych dodatkowych działań na rzecz rozwiązania problemu WPN, co obrazuje strategia lizbońska, pewne państwa członkowskie z opóźnieniem zaczęły stosować finansowanie elastycznych nowych metod zwalczania zjawiska WPN oraz dostosowywania systemów edukacyjnych. Przykładowo, jedynie w niewielu przypadkach decyzje o współfinansowaniu działań poprzedzono badaniami.

Ponadto, jak wynika z tabeli 1, ekonomiczne uzasadnienie poziomu finansowania działań dotyczących zjawiska WPN było w przypadku Hiszpanii (Andaluzja), Francji, Niderlandów i Portugalii niedostępne lub niedostateczne udokumentowane. W przypadku Irlandii środki przeznaczone na finansowanie pilotażowego programu w zakresie zjawiska WPN przyznano na podstawie szczegółowej oceny potrzeb, lecz w późniejszym okresie przyznano dodatkowe środki na rozszerzoną pilotażową fazę programu bez przedstawienia jakichkolwiek przewidywań co do spodziewanych konkretnych dodatkowych korzyści, co jest niezgodne z dobrą praktyką.

Tabela 1

Łączne planowane i rzeczywiste wydatki na współfinansowane przez UE działania zwalczające zjawisko WPN w sześciu skontrolowanych państwach członkowskich

W przypadku Francji finansowanie z EFS przyznane na dostosowanie i modernizację systemu edukacyjnego zostało wykorzystane do wsparcia zajęć szkolnych, które stanowiły normalny element systemu edukacyjnego i istniały przed interwencją EFS w tym obszarze. Podobnie, w przypadku Zjednoczonego Królestwa, część środków wykorzystano na doprowadzenie ustawowej oferty edukacyjnej w dziedzinie doradztwa zawodowego i usług doradczych do zaplanowanego poziomu operacyjnego. W takich przypadkach, gdy współfinansowanie nie jest przyznawane na realizację jasnej i odrębnej strategii opracowanej w celu przeciwdziałania zjawisku WPN jako takiemu, należy uznać, że środki nie są wykorzystywane optymalnie.

W Portugalii kwestia WPN stanowiła część krajowej strategii na rzecz zatrudnienia i integracji społecznej. Poszczególne działania zmierzające do zidentyfikowania i wsparcia uczniów, w przypadku których występowało ryzyko przedwczesnego porzucenia nauki, nie były jednak skoordynowane w ramach tej strategii. W Zjednoczonym Królestwie, pomimo istnienia wyraźnego związku pomiędzy polityką rządu a priorytetami w zwalczaniu zjawiska WPN i pomimo iż kwestia WPN została włączona do programu operacyjnego (PO) Celu 3, zabrakło spójnej strategii poświęconej temu problemowi. Przyznanie finansowania na projekty związane z kwestią WPN w ramach dwóch obszarów polityki objętych PO, z których każdy dotyczył licznych grup docelowych, spowodowało niejasność co do zamierzonego kierunku działań i przyczyniło się do niepewności po stronie beneficjentów. To z kolei niekorzystnie wpłynęło na programowanie, spójność i terminowość działań podejmowanych w terenie (patrz: załącznik 2 — Zjednoczone Królestwo). Ponadto, pomimo zlecenia w 2001 r. przygotowania metaoceny (20) sprawozdań z badań nad zjawiskiem WPN przez finansowaną z brytyjskich środków publicznych instytucję, brak jest dowodów wskazujących na to, iż opracowanie to wpłynęło na dobór grup beneficjentów lub działań zwalczających zjawisko WPN, i to pomimo iż przedstawiono w nim najbardziej prawdopodobne przyczyny WPN oraz najskuteczniejsze środki zaradcze w tym zakresie.

Czy beneficjenci byli dobierani a środki przeznaczane w oparciu o konkretne potrzeby?

W każdym skontrolowanym państwie członkowskim stosowana jest inna definicja WPN, definicje różnią się nawet pomiędzy różnymi organizacjami i regionami w obrębie danego państwa. W konsekwencji, różnice występują również w odniesieniu do docelowych grup beneficjentów (patrz: tabela 2) oraz do szacowanej przez władze krajowe i regionalne skali zjawiska WPN.

Tabela 2

Grupy beneficjentów w zakresie zjawiska wczesnego porzucania nauki w poszczególnych państwach członkowskich

Osoby w wieku od 16 do 18 lat nieuczęszczające do szkoły, niezatrudnione i nieodbywające szkoleń (NEETs) (od roku 2004)

Osoby w wieku od 13 do 17 lat, które porzuciły naukę bądź co do których istnieje ryzyko, że tak uczynią (2000–2004)

Uczniowie uczęszczający do szkół zawodowych, w wieku poniżej 23 lat, którzy nie uzyskali jeszcze „kwalifikacji startowej” (wykształcenia zawodowego na poziomie 2) i co do których istnieje ryzyko WPN

Osoby w wieku od 8 do 18 lat, które porzuciły naukę bądź co do których istnieje ryzyko, że tak uczynią

We Francji Ministerstwo Edukacji oszacowało, iż corocznie bez uzyskania jakichkolwiek kwalifikacji naukę porzuca 60 000 uczniów (8 % wszystkich uczniów). Jednak w oparciu o definicję zjawiska WPN opracowaną przez Eurostat, która była stosowana przez skontrolowane szkoły, grupa ta liczy 152 000 uczniów (tj. 20 % wszystkich uczniów). Podobna sytuacja panuje w Zjednoczonym Królestwie, gdzie stosowanie różnych definicji zjawiska WPN spowodowało rozbieżne dane statystyczne dotyczące skali problemu z kontynuowaniem nauki przez uczniów. Podawane wskaźniki wynosiły od 31,5 % osób w wieku od 16 do 18 lat, które w 2003 r. w Anglii nie uczęszczały do szkoły ani nie uczestniczyły w szkoleniach, do 9 % osób w wieku od 16 do 18 lat, które w 2003 r. w Anglii nie uczęszczały do szkoły, nie uczestniczyły w szkoleniach, ani też nie były zatrudnione. Wreszcie, wskaźnik WPN w 2003 r. według definicji Eurostatu był szacowany w Anglii na 18 % (22) .

Stwierdzono znaczną rozbieżność w zdolności państw członkowskich do oszacowania wielkości populacji, której dotyczą podejmowane przez nie działania. W Irlandii w ramach programu School Completion identyfikacja najbardziej potrzebujących szkół i uczniów odbywała się poprzez analizę ogólnokrajowej bazy danych i określenie liczby uczniów przedwcześnie porzucających naukę (patrz: Załącznik 2 — Irlandia). Informacja ta była następnie wykorzystywana do wyselekcjonowania beneficjentów i przydzielenia funduszy. W Niderlandach dokładne określenie liczbowe skali zjawiska WPN nie było jednak możliwe aż do 2004 r. z powodu niewystarczającej ilości danych. W późniejszym okresie szacunki dotyczące wielkości zjawiska WPN podwyższono z 16 tys. do 70 tys. uczniów. Sytuacji tej już zaradzono poprzez wprowadzenie ogólnokrajowej bazy danych.

Dostępność danych statystycznych nie zawsze gwarantowała ich wykorzystanie przy podejmowaniu decyzji operacyjnych i strategicznych. Pomimo dostępności pewnych danych statystycznych na poziomie regionalnym/na poziomie „Académie” we Francji i Portugalii, nie były one wykorzystywane przez organ zarządzający PRODEP III w Portugalii i przez większość „Académies” we Francji do zarządzania działaniami dotyczącymi kwestii WPN. Niemniej jednak, w jednym francuskim regionie (Lotaryngii), pięcioletni plan działania obejmował szczegółowe rozpoznanie wyjściowych problemów i koniecznych korekt służących ich zneutralizowaniu. Wprawdzie dane statystyczne są istotne w identyfikacji obszarów najbardziej potrzebujących wsparcia, lecz cechą charakteryzującą większość działań współfinansowanych z EFS było wykluczenie z ich zakresu młodych ludzi w wieku, w którym objęci są obowiązkiem szkolnym.

W trzech spośród sześciu państw członkowskich (23) współfinansowane działania zostały ograniczone przepisami do uczniów w wieku powyżej granicy obowiązku szkolnego (tj. 15 lub 16 lat) lub powyżej obowiązkowego poziomu wykształcenia, bez oceny potencjalnego zagrożenia grupy poza tą kategorią. Ograniczenie to wynikało z faktu, iż działania skierowane do młodszych uczniów stanowią wyłączną kompetencję krajowych władz edukacyjnych. W Zjednoczonym Królestwie, na przykład, w ramach zmiany PO wprowadzonej w 2004 r. grupa docelowa w zakresie zjawiska WPN, która pierwotnie obejmowała osoby w wieku od 13 do 17 lat, została ograniczona do osób w wieku od 16 do 18 lat, nieuczęszczających do szkoły, nieodbywających szkoleń i niezatrudnionych (NEETs). Jednakże we Francji, mimo iż krajowe przepisy wyznaczają minimalny wiek 16 lat jako warunek przyjęcia do programu integracji społecznej (MGI), w pewnych przypadkach przyjmowano również uczniów poniżej tego wieku.

Wprawdzie ograniczenie zapobiegawczych interwencji EFS do osób w wieku powyżej granicy obowiązku szkolnego można by uzasadnić odwołując się do wskaźników porzucania nauki na wyższym etapie edukacji, to jednak badania wykazują, że przyczyny WPN (takie jak nieobecności w szkole, trudności z nauką oraz problemy z zachowaniem) pojawiają się we wcześniejszych latach i że równie dużo uwagi należy poświęcić uczniom, którzy nie ukończyli jeszcze nauki w szkole, jeśli wskaźniki WPN mają zostać znacząco i trwale obniżone (24) .

Choć strategia lizbońska wezwała państwa członkowskie do obniżenia ich wskaźników WPN o połowę do 2010 r., to jednak przy wyznaczeniu tego celu nie poddano go żadnym badaniom empirycznym. W dwóch z sześciu kontrolowanych państw członkowskich (25) władze krajowe do 2003 r. nie wyznaczyły żadnego konkretnego celu dla obniżenia wskaźnika WPN, ani w perspektywie rocznej, ani żadnej innej. Co więcej, w przypadkach gdzie ustalono krajowe lub regionalne cele w zakresie obniżenia wskaźnika WPN, nie były one oparte na obiektywnie uzasadnionych podstawach (26) . Przykładowo, planowana w przypadku Anglii redukcja o 2 % do 2010 r. liczby osób w wieku od 16 do 18 lat nieuczęszczających do szkoły, nieuczestniczących w szkoleniach ani niezatrudnionych (co stanowi węższą grupę docelową niż ta odpowiadająca definicji Eurostatu) spowodowałaby jedynie niewielkie obniżenie wskaźnika WPN wynoszącego 18 % (2003 r.). W konsekwencji, wyznaczony w strategii lizbońskiej cel obniżenia wskaźnika WPN o połowę do roku 2010 prawdopodobnie nie zostanie osiągnięty.

Czy środki przyznano najbardziej potrzebującym?

Tak więc w większości wypadków stracono okazję do wykorzystania dostępnych danych do precyzyjnego określenia „zagrożonej” populacji, a tym samym do lepszego formułowania, planowania i wdrożenia działań, prowadzącego do zwiększenia wydajności i skuteczności w wykorzystaniu środków.

Czy kierownictwo projektu osiągnęło maksymalizację efektów finansowania?

W dwóch państwach członkowskich zaobserwowano także dochodzące do dwóch lat opóźnienia we wdrażaniu działań związanych z WPN. Wynikały one, w przypadku Francji, z przedłużających się dyskusji z Komisją co do kwalifikowalności pewnych wydatków oraz wprowadzenia uregulowań finansowych i prawnych na szczeblu krajowym. W przypadku Zjednoczonego Królestwa spowodowane one były z kolei niepewnością wśród beneficjentów co do grupy docelowej, jaka miała być objęta działaniami. Spowodowało to wolniejszy postęp we wszczynaniu projektów służących przeciwdziałania zjawisku WPN.

Potrzeba lepszego doboru indywidualnych beneficjentów

W Niderlandach, choć przepisy wymagają, aby władze szkolne skupiły się na uczniach, co do których istnieje zwiększone ryzyko przedwczesnego porzucenia nauki, w praktyce wszyscy uczniowie spełniający minimalne wymagania zostali wybrani bez zastosowania priorytetów. Co więcej, jakość i poziom szczegółowości akt uczniów były również zmienne, a niekiedy nieodpowiednie.

Ograniczenia w systemach informacji zarządczej i w dzieleniu się informacjami

Zasadniczo, systemy informacji zarządczej dostarczające danych o osiąganych wynikach okazały się ograniczone lecz odpowiednie do założonych celów. Niemniej jednak we Francji, w systemie ustanowionym dla działań związanych ze zjawiskiem WPN, z wyjątkiem oceny i selekcji projektów, występowały znaczące niedociągnięcia, które uniemożliwiały uzyskanie odpowiednich informacji zarządczych o realizacji działań. Po pierwsze, z powodu powielających się, niedokładnych i/lub nieporównywalnych danych, organ zarządzający nie mógł precyzyjnie określić kwot finansowania z EFS przypadających na poszczególnych odbiorców. Po drugie, niemożliwe było ustalenie rzeczywistej liczby uczniów biorących udział w projektach związanych z WPN w całym kraju ani też uzyskanie szczegółowych danych o powiązanych z nimi wydatkach. Po kontroli organ zarządzający zapowiedział (30) opracowanie nowego narzędzia informatycznego, które będzie dostosowane do potrzeb nowego okresu programowania 2007–2013.

Czy przeprowadzony został odpowiedni monitoring i ocena?

Głównym wyzwaniem stojącym przed władzami państw członkowskich przy ocenie wpływu na wskaźnik WPN takich współfinansowanych przez EFS programów i działań jest trudność związana z uwzględnianiem efektu wywoływanego przez krajowe i lokalne inicjatywy edukacyjne oraz przez czynniki zewnętrzne, takie jak poziom zatrudnienia i warunki społeczne. Na przykład w przypadku działania realizowanego w Zjednoczonym Królestwie władze krajowe nie uznawały wykorzystania EFS za znaczący czynnik w porównaniu do działań finansowanych ze środków krajowych, a w Niderlandach wiele projektów wdrażanych przez szkoły zawierało elementy które nie były współfinansowane z EFS, co sprawia, iż oszacowanie wspólnotowej wartości dodanej staje się praktycznie niemożliwe.

Z reguły (32) śródokresowe oceny PO zawierały niewiele danych liczbowych świadczących o wpływie wywieranym w państwach członkowskich przez działania współfinansowane z EFS, co spowodowane było tym, iż uprzednio nie przewidziano konkretnych wskaźników wpływu w zakresie WPN. Z tego powodu nie było zatem możliwe ustalenie, czy obrany kierunek i strategia stanowią najwydajniejszy i najskuteczniejszy sposób przeciwdziałania zjawisku WPN. Przykładowo włączenie grupy docelowej WPN do wielokierunkowego działania z wieloma grupami docelowymi, jak miało to miejsce w Zjednoczonym Królestwie, nie ułatwiło gromadzenia danych kontrolnych oraz oceny działań w zakresie WPN. W konsekwencji władze krajowe były w stanie dostarczyć jedynie analizę współfinansowanych działań w przypadku małej grupy zamkniętych projektów wspierających osoby w wieku od 13 do 17 lat, zagrożone utratą motywacji, finansowanych bezpośrednio przez regionalne biura rządowe z pominięciem pośredników.

Ogólnie, wartość dodana takich działań, korzystających ze wsparcia wspólnotowego, poza środkami finansowymi zasadza się w tym, iż umożliwiają one, zgodnie z zasadą partnerstwa funduszy strukturalnych, pobudzanie zaangażowania lokalnych podmiotów i reagowanie na indywidualne potrzeby społeczności. Na przykład w Niderlandach i w Irlandii projekty współfinansowane przez EFS, poprzez ustanowienie konsorcjów, tymczasowych stowarzyszeń, punktów kontaktowych oraz wykorzystanie stron internetowych, stworzyły zachętę do komunikacji i koordynacji pomiędzy szkołami i innymi lokalnymi podmiotami. Po drugie, działania takie mogą nadać kierunek i podwyższyć priorytet związany z osiągnięciem wspólnych celów polityki UE, takich jak obniżenie o połowę wskaźnika WPN do roku 2010. Wreszcie, mogą one potencjalnie zwiększyć w Unii Europejskiej świadomość tego, że problem młodych ludzi porzucających naukę dotyka całej gospodarki.

WNIOSKI I ZALECENIA

W odniesieniu do postawionych pytań kontrolnych Trybunał ustala i zaleca, co następuje.

a) Czy Komisja wypełniła swoją rolę zarządczą w odniesieniu do należytego zarządzania finansami w zakresie środków EFS przeznaczonych na ten obszar?

Komisja powinna w koniecznych przypadkach udzielić wskazówek państwom członkowskim, tak aby zapewniona była wydajność, skuteczność i oszczędność finansowania wspólnotowego.Komisja powinna upewnić się co do tego, czy systemy zarządcze państw członkowskich odpowiadają przepisom wspólnotowym i czy są one zgodne z zasadą oszczędności, wydajności i skuteczności.

Aby wypełnić swoją rolę zarządczą, Komisja, bądź to poprzez lepsze wykorzystanie obecnie otrzymywanych informacji, bądź to poprzez dodatkowe działania monitorujące, musi uzyskać racjonalną pewność, że w państwach członkowskich w praktyce realizowane jest należyte zarządzanie finansami. W zakresie zarządzania działaniami służącymi zwalczaniu zjawiska WPN nie zostało to dostatecznie jasno wykazane (patrz: pkt 13–17).

b) Czy przyznanie finansowania było poprzedzone odpowiednią analizą spodziewanych korzyści gospodarczych?

c) Czy beneficjenci zostali wyselekcjonowani a środki przyznane na podstawie określonych potrzeb stron oraz w racjonalny i ekonomiczny sposób?

W celu doprowadzenia do zamierzonego długoterminowego obniżenia skali zjawiska WPN państwa członkowskie powinny nadal monitorować swoje osiągnięcia w zwalczaniu tego zjawiska poprzez odwołanie się do definicji ze strategii lizbońskiej, uzgodnionej przez szefów państw lub rządów. Racjonalne roczne cele obniżenia wskaźnika WPN pomogłyby w osiągnięciu celu wyznaczonego przez Radę Europejską.

Zdolność poszczególnych państw członkowskich do oszacowania wielkości populacji objętej podejmowanymi przez nie działaniami była znacząco różna. Różnice w możliwościach ilościowego określenia potrzeb występowały także pomiędzy regionami. Stosowanie różnych definicji WPN w poszczególnych państwach członkowskich nie ułatwiło geograficznego ukierunkowania pomocy ani pomiaru wpływu podejmowanych inicjatyw. Na szerszą skalę starania zmierzające do przyjęcia definicji Eurostatu stanowiłyby wsparcie dla działań Wspólnoty na rzecz zwalczenia zjawiska WPN (patrz: pkt 26–34).

d) Czy projekty były realizowane w sposób maksymalizujący efekt finansowania w zakresie konkretnych celów danych działań oraz ogólnego celu związanego z przeciwdziałaniem zjawisku WPN?

e) Czy w państwach członkowskich prowadzono odpowiedni monitoring i ocenę, tak aby zapewniona była skuteczność działań wobec wyznaczonych celów?

Środki z EFS stanowią mały wkład finansowy do całościowych nakładów na zasoby ludzkie w państwach członkowskich. W celu maksymalizacji efektu wywoływanego przez te środki należy zatem przydzielać je z zachowaniem ostrożności w obszarach, w których istnieją szczególne potrzeby, a wspólnotowa wartość dodana może zostać jasno wykazana. Przeciwdziałanie wczesnemu porzucaniu nauki jest jednym z takich obszarów. Jednak to, w jaki sposób takie finansowanie może się najlepiej przyczynić do obniżenia skali WPN, zależy od specyficznych potrzeb poszczególnych państw członkowskich, od istnienia racjonalnej i wspierającej polityki krajowej oraz od sposobu wykorzystania funduszy.

Zważywszy na to, jak ważna w kontekście zjawiska wczesnego porzucania nauki jest dobra praktyka zarządcza w obszarze diagnostyki, ukierunkowania działań, przydziału środków i oceny, Komisja, we współpracy z władzami krajowymi, powinna ułatwić rozwój i upowszechnienie najlepszej praktyki w tych obszarach, tak aby został zwiększony efekt uzyskiwany dzięki finansowaniu wspólnotowemu.

Jeśli EFS ma być skutecznym narzędziem dla osiągnięcia celów strategii lizbońskiej w zakresie przeciwdziałania zjawisku WPN, to musi on być stosowany w połączeniu z dobrze przemyślanymi strategiami, pozwalającymi na zaspakajanie priorytetowych potrzeb i ukierunkowanie działań na konkretne cele operacyjne. Ponadto przy jego wykorzystaniu należy stosować zasady dobrej praktyki zarządczej zgodnej z ogólnie przyjętymi standardami zarządzania efektywnością (patrz: pkt 18–50).

(1) Wczesne porzucanie nauki zdefiniowano w odniesieniu do liczby ludzi w wieku od 18 do 24 lat, z wykształceniem na poziomie gimnazjum lub niższym, którzy nie kształcą się ani nie uczestniczą w szkoleniach.

(2) Eurostat, Badanie rynku pracy.

(3) Niższy stopień szkolnictwa średniego lub drugi stopień szkolnictwa podstawowego. Treść nauczania na tym etapie opracowana jest zazwyczaj tak, aby uzupełnić naukę na poziomie podstawowym, która rozpoczęła się na poziomie ISCED 1. W wielu, jeśli nie w większości, państw celem jest stworzenie podstaw do kształcenia ustawicznego i rozwoju ludzkiego. Programy na tym poziomie oparte są zazwyczaj na podziale przedmiotowym, nauczyciele są bardziej wyspecjalizowani, częściej też lekcje prowadzone są przez kilku różnych nauczycieli, zależnie od obszaru ich specjalizacji. To na tym etapie wpajane są podstawowe umiejętności. Koniec tego etapu często zbiega się z końcem obowiązku szkolnego, jeśli takowy istnieje.

(4) Wczesne porzucanie nauki zdefiniowano w odniesieniu do liczby ludzi w wieku od 18 do 24 lat, z wykształceniem na poziomie gimnazjum lub niższym, którzy nie kształcą się ani nie uczestniczą w szkoleniach.

(5) Według sprawozdania Komisji z 2002 r. Europejskie standardy w dziedzinie edukacji i szkoleń: nawiązanie do posiedzenia Rady Europejskiej w Lizbonie, ówczesna średnia w UE wynosiła 19 %. Sprawozdanie to stwierdzało, że w celu rozwiązana tego problemu podejmowanych było wiele działań (doradztwo edukacyjne, systemy wczesnego ostrzegania i prewencji, indywidualne inicjatywy wsparcia dla grup ryzyka i działania na rzecz zróżnicowania treści i formy nauczania).

(6) Decyzja Rady 2002/177/WE (Dz.U. L 60 z 1.3.2002, str. 60).

(7) COM(2005) 549 z dnia 30 listopada 2005 r., str. 19.

(8) Sprawozdanie Komisji w sprawie Europejskich standardów w dziedzinie edukacji i szkoleń: Nawiązanie do posiedzenia Rady Europejskiej w Lizbonie, COM(2002) 629 wersja ostateczna z dnia 20 listopada 2002 r. (nieopublikowane w Dzienniku Urzędowym).

(9) Dz.U. L 161 z 26.6.1999, str. 1.

(10) Dz.U. L 63 z 3.3.2001, str. 21.

(11) Artykuły 34 ust. 1 lit. c) oraz 37.

(12) Opinia nr 2/2005 w sprawie propozycji rozporządzenia Rady ustanawiającego ogólne zasady dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności (COM(2004) 492 wersja ostateczna z dnia 14 lipca 2004 r.) (Dz.U. C 121 z 20.5.2005, str. 14).

(13) Komunikat Komisji: Wytyczne dla programowania w okresie 2000–2006, Część 2: C: zwiększanie możliwości zdobycia zatrudnienia, wspieranie umiejętności i mobilności poprzez kształcenie ustawiczne, 1 lipca 1999 r.

(14) Gospodarka UE: Przegląd za rok 2004, dokument roboczy Komisji, SEC(2004) 1368 z dnia 26 października 2004 r., punkt 4.1. „Brak jest mocnych dowodów na to, że edukacja wpływa na łączną stopę zatrudnienia… częściowo dlatego, iż badacze nie mieli dostępu do danych…dotyczących kompetencji funkcjonalnych, w przeciwieństwie do danych dotyczących lat nauki. Z drugiej strony, zachęcanie większej liczby ludzi do uzyskania wykształcenia na poziomie wyższej szkoły średniej (liceum) spowodowałoby pewne wyrównanie rozkładu umiejętności… i mogłoby pociągnąć za sobą korzystny długoterminowy efekt na zatrudnienie”.

(15) Hiszpania (Andaluzja), Francja, Portugalia, Niderlandy i Zjednoczone Królestwo.

(16) W niektórych przypadkach kwoty te są szacunkowe, w związku z niedostępnością dokładnych danych dla działań w zakresie zjawiska WPN.

(17) Wydatki rzeczywiste tylko dla okresu 2000–2002.

(18) Wydatki rzeczywiste tylko dla okresu 2000–2001.

(19) Hiszpania, Francja, Portugalia i Zjednoczone Królestwo.

(20) Improving Student retention and Achievement, P. Martinez, 2001, Learning and Skills Development Agency.

(21) Hiszpania (Andaluzja), Francja, Portugalia i Zjednoczone Królestwo.

(22) Źródło: DfES Statistical Service.

(23) Hiszpania, Niderlandy i Zjednoczone Królestwo.

(24) Constructions sociales des absentéďsmes et des décrochages scolaires en France et en Angleterre, marzec 2003 r., sprawozdanie dla Dyrekcji Rozwoju i Przygotowania Programów w Ministerstwie Edukacji we Francji opracowane przez „Le Laboratoire de recherches sociales en éducation et formation — FARSEF — Observatoire Européen de la Violence Scolaire”.

(25) Hiszpania (Andaluzja) oraz Niderlandy.

(26) Irlandia, Francja i Zjednoczone Królestwo.

(27) Youth Inc.

(28) Portugalia i Hiszpania (Andaluzja i Katalonia).

(29) Irlandia, Francja, Niderlandy i Zjednoczone Królestwo.

(30) Pismo Ministra Zatrudnienia, Pracy i Spójności Społecznej z 6 sierpnia 2004 r.

(31) Okólnik z dnia 3/6 marca 2003 r. wydany przez Learning and Skills Council i zatytułowany Strategic Area Reviews.

(32) Hiszpania, Francja, Niderlandy, Portugalia i Zjednoczone Królestwo.

(33) Future Train.

roku 2003 w CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO, CH oraz roku 2004 w BE, LT, MT, PL, PT i RO w związku z szerszym zakresem nauczania,

Udział procentowy w populacji w wieku od 18 do 24 lat osób z wykształceniem co najwyżej na poziomie niższej szkoły średniej (gimnazjum), niekontynuujących nauki ani nieuczestniczących w szkoleniach.i: UwagiW związku z wprowadzeniem w badaniu zharmonizowanych pojęć i definicji brak jest porównywalności informacji o edukacji i szkoleniach z danymi z lat poprzednich od: — roku 2003 w CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO, CH oraz roku 2004 w BE, LT, MT, PL, PT i RO w związku z szerszym zakresem nauczania, — roku 2003 w SK z powodu ograniczeń dotyczących samouctwa, — roku 2003 w DE z powodu wyłączenia kursów w zakresie zainteresowań osobistych, — roku 1999 w NL, roku 2000 w PT, roku 2003 we FR i CH w związku ze zmianami w okresie referencyjnym (uprzednio 1 tydzień przed przeprowadzeniem badania; CH: 12 miesięcy w przypadku szkoleń zawodowych, a nie 4 tygodnie), — LU (1999) w związki z nową definicją poziomu niższego wykształcenia średniego, — konsekwentnie EU15, strefa euro, EU25. W związku ze zmianami w charakterystyce badania brak jest porównywalności danych z poprzednimi latami w IT (od 1993 r.), PT (od 1998 r.), BE i UK (od 1999 r.), FI (od 2000 r.), SE i BG (od 2001 r.), LV i LT (od 2002 r.), HU (od 2003 r.), FI (1 kwartał 2003 r.) i AT (2 kwartał 2003 r.).W DK, LU, IS, NO, EE, LV, LT, CY, MT oraz SI wysoki stopień zmienności wyników w czasie spowodowany jest częściowo małymi rozmiarami próby.W CY populacja referencyjna (mianownik) nie obejmuje studentów za granicą.Sumy dla UE podawane są: — do 1999 r., na podstawie dostępnych danych krajowych, — od 1999 r. z wykorzystaniem wyniku najbliższego dostępnego roku w przypadku brakujących danych dla danego kraju oraz tymczasowych danych dla UK (wyłączenie wszystkich poziomów GCSE aż do wprowadzenia w 2005 r. na poziomie UE nowej definicji poziomu 3c ISCED).

Określenie „osoby wcześnie porzucające naukę” odnosi się do osób w wieku od 18 do 24 lat, spełniających następujące dwa warunki: najwyższy uzyskany przez nie poziom wykształcenia to ISCED 0, 1 lub 2 oraz — wedle ich deklaracji — nie uczestniczyły one w żadnej formie nauczania lub szkoleń w ciągu czterech tygodni poprzedzających badanie (licznik). Mianownik obejmuje całość populacji tej samej grupy wiekowej, z wyłączeniem braku odpowiedzi na pytania „najwyższy uzyskany poziom wykształcenia lub szkoleń” oraz „uczestnictwo w nauce i szkoleniach”. Zarówno liczniki, jak i mianowniki pochodzą z Badania Siły Roboczej w UE

ŁĄCZNY UDZIAŁ PROCENTOWY W POPULACJI W WIEKU OD 18 DO 24 LAT OSÓB Z WYKSZTAŁCENIEM CO NAJWYŻEJ NA POZIOMIE NIŻSZEJ SZKOŁY ŚREDNIEJ (GIMNAZJUM), NIEKONTYNUUJĄCYCH NAUKI ANI NIEUCZESTNICZĄCYCH W SZKOLENIACH

ZAŁĄCZNIK 2

PROGRAMY SKONTROLOWANE W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

HISZPANIA

Programy Gwarancji Społecznej (PGS)

Andaluzja — PO Celu 1, Oś 4A, działanie 15 A

Na czym polegał program? Programy Gwarancji Społecznej skierowane są do tych uczniów, którzy, pomimo specjalnych zajęć obejmujących program nauczania, nie wypełniają minimalnych wymogów uprawniających do uzyskania dyplomu wyższej szkoły średniej. Ich celem jest ułatwienie przejścia takich osób na rynek pracy, przy jednoczesnym stworzeniu im możliwości kontynuacji nauki w okresie przejściowym w ramach ukierunkowanego szkolenia zawodowego. Uczestnicy są zazwyczaj w wieku od 16 do 21 lat, a kursy trwają od sześciu miesięcy do dwóch lat szkolnych. W każdej klasie jest co najwyżej 20 uczniów.

Jakie działania były współfinansowane? Programy Gwarancji Społecznej są programami ogólnokrajowymi, realizowanymi w szkołach państwowych przez departament edukacji dla danego regionu i zgodnie z przepisami obowiązującymi w danym regionie. Programy mają wspólną strukturę, obejmującą pięć obszarów: ukierunkowany program zawodowy (umiejętności zawodowe), szkolenia i doradztwo w zakresie pracy, podstawowe doradztwo edukacyjne w zakresie umiejętności personalnych i społecznych, zajęcia uzupełniające.

Programy te mogą być również skierowane do określonych grup, np. do młodych ludzi ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, do tych pochodzących z upośledzonych mniejszości etnicznych, do więźniów itp. Działania mogą być realizowane przez szkoły średnie, władze samorządowe lub organizacje typu non-profit.

Jakie szczególne kwestie wpłynęły na skuteczność programu? Rozpowszechnianie informacji o kursach, poprzez strony internetowe, warsztaty, akcje mailingowe, reklamę itp. zapewniły popularyzację wiedzy o Programach Gwarancji Społecznej. Wysoki poziom zainteresowania, zaangażowania i poświęcenia osób realizujących program został w wyniku kontroli uznany za istotny czynnik przyczyniający się do sukcesu programu. Jedną z trudności, które wystąpiły, był jednak brak właściwej podstawy analitycznej do przeciwdziałania zjawisku WPN oraz brak specjalnych procedur oceny i monitoringu dla tego działania.

Katalonia — PO Celu 3, działanie 4,4

Na czym polegał program? Choć PGS zostały wprowadzone w Hiszpanii dopiero w 1992 r., departamenty edukacji i pracy w Katalonii realizowały podobne kursy, uwzględniające potrzeby uczniów nieposiadających dyplomu już od roku 1986/87. Kursy w ramach PGS są z zasady realizowane przez departament edukacji, we współpracy z samorządami, poza normalnym systemem oświatowym.

Jakie działania były współfinansowane? Kursy obejmowały w pierwszej kolejności podstawowe szkolenie prowadzone przez dwóch nauczycieli na zlecenie departamentu edukacji i samorządu i — jako drugi element — szkolenie zawodowe.

Jakie szczególne kwestie wpłynęły na skuteczność programu? Kursy są planowane i koordynowane przez departament corocznie dla każdej gminy, na podstawie analizy potrzeb. Bezpośrednie zarządzanie kursami PGS i podobnymi przez departament we współpracy z samorządami gwarantuje minimalną podaż kursów i stabilność programu. Realizacja tych kursów od kilku lat przez ten sam zespół również tworzy wartość dodaną w postaci doświadczenia i wiedzy specjalistycznej. Istotnym elementem programu była ocena, w ramach której monitorowano i oceniano postępy poczynione przez uczniów.

Pośród istotnych czynników decydujących o powodzeniu programu należy wymienić: fakt, że kursy oparte były zasadniczo na przedmiotach praktycznych, zazwyczaj były realizowane poza systemem oświatowym, przez cały okres trwania kursu prowadzone były przez zaledwie dwóch nauczycieli, w małych grupach (zwykle 15-osobowych), co pozwalało na rozwinięcie bliższych więzi personalnych. Ciągłość zespołu odpowiedzialnego za realizację programu w kolejnych latach pozwoliła na zdobycie istotnej wiedzy specjalistycznej i przyczyniła się do stworzenia sieci ułatwiającej wymianę dobrych praktyk oraz zapewnienie wysokiego poziomu wsparcia i monitoringu dla każdego kursu.

FRANCJA

Edukacja i kształcenie ustawiczne, Cel 3, Jednolity Dokument Programowy na okres 2000–2006

Na czym polegał program? EFS udzielił wsparcia na rzecz zmniejszenia skali zjawiska wczesnego porzucania nauki we Francji poprzez trzy odrębne działania zawarte w obszarze polityki kształcenia ustawicznego, wpisujące się w Cel 3 i w Jednolity Dokument Programowy na okres 2000–2006. Działania te zgrupowane były w ramach celu „stworzenie drugiej szansy dla młodych ludzi przedwcześnie porzucających system oświatowy”.

Główne podejście polegało na wspieraniu realizowanych już działań określonych w prawodawstwie krajowym i służących wsparciu uczniów w zdobyciu wykształcenia na poziomie wyższej szkoły średniej (liceum). Zależnie od zastosowanej definicji wczesnego porzucania nauki, corocznie od 60 000 do 150 000 młodych ludzi porzuca naukę bez zdobycia jakichkolwiek kwalifikacji. W grupie 18–24-latków procentowy udział osób z wykształceniem na poziomie co najwyżej niższej szkoły średniej (gimnazjum) szacowano na 14,2 % (2004 r. (1)).

Jaskie działania były współfinansowane?„Plan integracji społecznej” („Mission Générale d'Insertion” — MGI) składa się ze specjalnych kursów, których zamierzeniem jest zmotywowanie i zachęcenie uczniów do zdobycia kwalifikacji na wyższym poziomie. Uczniowie przyjęci na te kursy mieli ponad 16 lat, nie podjęli nauki w wyższej szkole średniej i mieli trudności w nauce lub też opuszczali naukę w szkole od co najwyżej roku. W myśl lokalnych przepisów uczniowie ci mogli wnioskować o rozmowę oceniającą z zespołem szkolnym oraz psychologiem edukacyjnym. Następnie komisja rekrutacyjna proponowała danemu uczniowi odpowiedni kurs pomocniczy, uzgodniony z nim po rozmowie z zespołem odpowiedzialnym za kurs.

Zajęcia wyrównawcze (dispositifs relais) skierowane były do uczniów uczęszczających do szkoły średniej i doświadczających trudności w nauce. Zajęcia te prowadzone są w małych grupach nieprzekraczających 12 uczniów i ukierunkowane są na specyficzne potrzeby uczestników. Spersonalizowane programy nauczania, plany zajęć oraz zajęcia pozaszkolne (np. sportowe) pomogły na powrót włączyć młodych ludzi znajdujących się w trudnej sytuacji do standardowego nauczania szkolnego.

Działania pilotażowe (les actions pilotes) to konkretne projekty oparte na potrzebach lokalnych. Zazwyczaj pozwalały one uczniom na uczestnictwo w zajęciach pozaszkolnych (odrabianie zadań domowych po szkole, wycieczki, zajęcia kulturalne, artystyczne, sportowe itp.). Młodym ludziom w wieku pomiędzy 15 a 20 lat projekty te pomogły określić wybór zawodu i zdobyć doświadczenie zawodowe w lokalnych firmach. Projekt pilotażowy „szkoła drugiej szansy” służył włączeniu młodych ludzi do świata gospodarki poprzez zapewnienie specjalnie dostosowanych kursów i stażów zawodowych dla starszych uczniów, którzy przedwcześnie porzucili naukę szkolną. Środki finansowe pochodziły również z lokalnego podatku od przedsiębiorstw. Kursy trwały od 8 do 10 miesięcy.

Jakie szczególne kwestie wpłynęły na skuteczność programu? Istotnym elementem kursów i zajęć był stopień, w jakim były one dostosowane do konkretnych potrzeb uczniów. W Akademii Metz, działanie MGI nazwane „zajęcia wspomagające integrację zawodową” stanowiło elastyczny program, w którym dobór przedmiotów wykładanych na kursach nie był ustalony z góry, lecz oparty na potrzebach docelowej grupy uczniów.

IRLANDIA

Cel 1, okres 2000–2003, Irlandia, Działanie 05, Zatrudnienie i Zasoby Ludzkie, Program Ukończenia Szkoły

Na czym polegał program? Program był realizowany na szczeblu centralnym przez Ministerstwo Edukacji i Nauki. W pierwszej fazie ogólnokrajowa baza danych o uczniach i szkołach stała się podstawą do szczegółowej analizy uczniów szkół podstawowych i ponadpodstawowych (w wieku od 7 do 18 lat), przedwcześnie porzucających naukę. Szkołom przyznano następnie priorytety poprzez zastosowanie ważonego wskaźnika upośledzenia edukacyjnego. Szkoły zostały zaproszone do złożenia kosztorysów działań proponowanych w celu zwalczenia zjawiska wczesnego porzucania nauki. W drugiej fazie programu konsorcja szkół i organizacji zaangażowanych lokalnie w kwestie dotyczące młodzieży i rozwoju społeczności składały wnioski i propozycje finansowania, które były następnie oceniane w celu wyselekcjonowania propozycji finansowania w ramach Programu Ukończenia Szkoły. Po dokonaniu oceny i zatwierdzenia na podstawie kosztorysów wspólnych planów działania przyznawano środki na dany rok. Szkoła prowadząca projekt zarządzała całym projektem i koordynowała potrzeby oraz działania innych szkół oraz szkół podstawowych na terenie gminy, których absolwenci trafiali do szkół objętych programem.

Jakie działania były współfinansowane? Jednym z najbardziej konkretnych i korzystnych sposobów wykorzystania finansowania była poprawa systemów rejestrowania i monitorowania obecności w szkołach poprzez komputeryzację oraz ustanowienie procedur monitoringu. Dyrektorzy szkół stwierdzili, że miało to pozytywny wpływ nie tylko na zachowanie uczniów, ale także na podejście rodziców. Fundusze zostały również wykorzystane na stworzenie mniejszych grup o szczególnych potrzebach w szkołach, ustanowienie klubów śniadaniowych oraz zapewnienie zajęć wykraczających poza program nauczania, mających na celu zmotywowanie uczniów i zredukowanie nieobecności.

Jakie szczególne kwestie wpłynęły na skuteczność programu? Chociaż programem zarządzano w sposób zcentralizowany, został on oparty na podejściu wspólnotowym, obejmującym wiele instytucji. W przypadku wielu skontrolowanych projektów, takie zintegrowane podejście było szczególnie skuteczne w pozyskiwaniu istotnego wsparcia, zarówno finansowego, jak i technicznego od agencji działających w lokalnych społecznościach oraz, w szczególności, od Partnerstw Lokalnych. Na przykład w jednym przypadku (2) Lokalne Partnerstwo służyło wiedzą specjalistyczną w opracowaniu całościowego i profesjonalnego Planu Działania.

Projekty objęte kontrolą również uwidoczniły powodzenie programu w zakresie „korzyści z procesu”. Rzecznik jednego z projektów stwierdził, że „Ukierunkowanie na realizację planu zmienia bardzo dużo, nawet jeżeli nie otrzymujemy tylu środków [ile byśmy sobie życzyli]”. Niektóre projekty wykazały również zmianę w podejściu wśród nauczycieli i rodziców w kwestii tego, jak szkoły odnoszą się do problemu spadku liczby uczniów i wysokich wskaźników porzucania nauki: „okoliczności rodzinne być może znacznie się nie zmieniły, jednak zmieniły się okoliczności dotyczące szkół”. Ponadto, kontrola podkreśliła wysoki poziom zainteresowania, zaangażowania oraz poświęcenia na rzecz programu wśród osób go realizujących. Był to jeden z najważniejszych czynników decydujących o powodzeniu tego programu.

NIDERLANDY

Działanie 3.3 E „Zwalczanie przedwczesnego porzucania nauki”

Na czym polegał program? Ministerstwo Edukacji, Kultury i Nauki, które zostało wyznaczone jako jedyny beneficjent w ramach tego działania, udostępniło środki finansowe szkołom i organizacjom zajmującym się kształceniem zawodowym na wsparcie projektów służących zwalczaniu zjawiska wczesnego porzucania nauki. Ponieważ szkoły w Niderlandach są autonomiczne, dysponują one swobodą w angażowaniu się lub nie w takie projekty. Uczestnictwo szkół i organizacji w takich projektach do 2004 r. rosło powoli, jednak władze oczekują obecnie, że wnioski o współfinansowanie programów w zakresie przeciwdziałania wczesnemu porzucaniu nauki, złożone w ramach tego działania, obejmą całość funduszy dostępnych w okresie 2000–2006.

Jakie działania były współfinansowane? Szkoły zachęcano do opracowania projektów w zakresie jednego lub więcej tematów określonych w prawodawstwie krajowym. Tematy te obejmowały: rozwój i koordynację indywidualnego doradztwa zawodowego, zespoły doradztwa i opieki dla uczniów; opracowanie procedur i instrumentów wykorzystywanych do naboru i oceny studentów; rozwój sieci w szkołach; systemy przejściowe między kształceniem zawodowym podstawowym i ponadpodstawowym; koordynację ze wspólnotowym planem działania na rzecz zwalczania wczesnego porzucania nauki; certyfikację szkoleń dla nowych segmentów lokalnego rynku pracy we współpracy z lokalnym i regionalnym sektorem handlu i przemysłu; wsparcie szkół dla rodziców dzieci obarczonych ryzykiem. Kryteria wyboru uczniów również zostały określone w prawodawstwie krajowym: zgodnie z tymi kryteriami wybrani mogą zostać uczniowie poniżej 23. roku życia, uczęszczający do szkół zawodowych, którzy nie uzyskali „kwalifikacji startowej” (wykształcenia zawodowego na poziomie 2) i co do których, w opinii szkoły, istnieje ryzyko WPN.

Jakie szczególne kwestie wpłynęły na skuteczność programu? W ramach tematów określonych w prawodawstwie krajowym, szkoły miały swobodę w opracowaniu własnych projektów w zakresie WPN. Ministerstwo nie narzuciło żadnych dodatkowych zasad, nie udzieliło także wytycznych do poszczególnych projektów. Promowało jednakże dobrą praktykę poprzez publikację badań dotyczących WPN, ustanowienie platform dyskusyjnych dla szkół oraz rozpropagowanie informacji poprzez stronę internetową. Chociaż z reguły tematy projektów były już ujęte w normalnych działaniach szkoły, projekty współfinansowane przez EFS rozszerzyły te działania na rzecz uczniów, co do których istnieje ryzyko WPN. W rezultacie projekty łączyły się ze „zwykłymi”, codziennymi działaniami szkoły. Z powodu niezależnego statusu szkół oraz różnorodności populacji uczniów w podejściu do zwalczania WPN przyjętym w dziesięciu skontrolowanych szkołach występowały znaczne różnice. Niektóre szkoły skoncentrowały się na współpracy z instytucjami danej społeczności oraz z lokalnymi przedsiębiorstwami, inne zaś próbowały rozwiązywać problemy samodzielnie. Znaczne różnice pomiędzy szkołami występowały też co do stopnia, w jakim szkoły te były zaangażowane w wymianę informacji (istotne źródło w opracowywaniu projektów WPN). Istotną kwestią w ocenie wyników projektów WPN jest rzetelność statystyk. W celu poprawy rzetelności statystyk dotyczących WPN Ministerstwo wprowadziło w 1999 r. ustawę w sprawie rejestracji WPN, której wynikiem jest uzyskanie rzetelnych i kompletnych statystyk, na których Ministerstwo może opierać swój proces decyzyjny.

PORTUGALIA

Zadanie 1.2 w ramach PRODEP III „Kursy alternatywne na poziomie szkolnictwa podstawowego”

Na czym polegał program? Głównym sposobem walki ze zjawiskiem wczesnego porzucania nauki w Portugalii jest oferowanie przez szkoły zróżnicowanych kursów dodatkowych oraz kursów zawodowych. Kursy te zostały określone w przepisach krajowych i miały być adresowane do uczniów w wieku 15 lat i starszych, którzy nie zdobyli jeszcze wykształcenia średniego niższego stopnia. W Portugalii odsetek osób w wieku 18–24 lat, posiadających wykształcenie na poziomie nie wyższym niż wykształcenie średnie niższego stopnia, szacowany był na 45,5 % (2004 r. (3)).

Jakie działania były współfinansowane? W ramach ośmiu projektów szkolnych, wchodzących w skład próby kontrolnej, w odpowiedzi na potrzeby uczniów danej szkoły oraz innych młodych ludzi z okolicy, wprowadzono kursy pomagające im w ukończeniu 9 klasy (wykształcenie średnie niższego stopnia) i uzyskaniu kwalifikacji zawodowych. Uczestnikami kursów byli uczniowie między 15. a 18. rokiem życia, którzy dotąd nie uzyskali dyplomu ukończenia 9 klasy, chociaż przekroczyli już 15 lat — minimalny wiek pozwalający na zakończenie nauki. Wśród tych uczniów znajdowały się głównie osoby, które miały trudności w nauce lub musiały powtarzać naukę w poszczególnych latach szkolnych. Kursy były dostosowane do ich potrzeb — nacisk kładziono na zdobywanie konkretnych umiejętności zawodowych, a nie na naukę przedmiotów akademickich. Obejmowały także zdobywanie doświadczenia w ramach praktyk w przedsiębiorstwach, co miało na celu zmotywowanie uczniów do praktycznego zastosowania wiedzy. Ten aspekt był ważny, ponieważ w przypadku tych uczniów, z uwagi na utratę motywacji oraz fakt, że byli oni starsi od swoich szkolnych kolegów, istniało większe prawdopodobieństwo porzucenia nauki i podjęcia pracy.

Jakie szczególne kwestie wpłynęły na skuteczność programu? W przypadku niektórych szkół w śródmieściu Lizbony kursy te stanowiły nowe finansowane zajęcia oferowane szkołom, których liczba uczniów malała z powodu zmian demograficznych. Na przykład Escola Secundária Marquês de Pombal (lizbońska publiczna szkoła średnia specjalizująca się w inżynierii elektrycznej), zlokalizowana w starej dzielnicy miasta, zamieszkanej przez starzejącą się społeczność, wprowadziła kursy zawodowe wykorzystujące specjalistyczne zaplecze szkoły.

Szkoły zgłaszały wnioski o zatwierdzenie kursów i udostępnienie funduszy zależnie od liczby uczniów, którzy spełniali warunki uczestnictwa, ale dobór uczestników wynikał także z systematycznego diagnozowania i typowania uczniów znajdujących się w grupie ryzyka. Tym niemniej, chociaż istniały również krajowe inicjatywy na rzecz zwalczania zatrudnienia dzieci, w samych szkołach nie tworzono projektów skierowanych do uczniów w wieku poniżej 15 lat, w przypadku których istniało ryzyko, że porzucą naukę.

Portugalski Narodowy Plan Działania na rzecz Zatrudnienia — NAP (2003–2006) ma na celu ograniczenie zjawiska wczesnego porzucania nauki do 35 % do 2006 r. i do 25 % do roku 2010, co jest zasadniczo zgodne z założeniami strategii lizbońskiej. Osiągnięcie tych celów może być trudne, z uwagi na brak skoordynowanej strategii, która pozwoliłaby na zbadanie i ograniczenie zjawiska wczesnego porzucania nauki wśród młodzieży w wieku poniżej 15. roku życia, czyli w wieku, w którym powstają przyczyny WPN. Jednakże Narodowy Program Działania proponuje stworzenie w niedalekiej przyszłości systemu pozwalającego na wczesne typowanie uczniów, w przypadku których istnieje ryzyko porzucenia nauki, a także na objęcie ich indywidualnym wsparciem.

ZJEDNOCZONE KRÓLESTWO

Cel 3, Program operacyjny dla Anglii i Gibraltaru, okres 2000–2006, Działanie 2.2

Na czym polegał program? Większość wchodzących w skład programu operacyjnego Celu 3 zadań związanych ze zwalczaniem zjawiska WPN wpisywało się w Działanie 2.2 obszaru polityki integracji społecznej, którego celem było „opracowanie lokalnych i obszarowych rozwiązań służących wspieraniu jednostek o niekorzystnej sytuacji na rynku pracy zagrożonych wykluczeniem”. Pierwotną grupę docelową stanowiły osoby w wieku od 13 do 17 lat, w przypadku których istniało ryzyko porzucenia nauki. W następstwie oceny śródokresowej, grupę tę ograniczono do osób w wieku od 16 do 18 lat nieuczęszczających do szkoły, niezatrudnionych ani nieuczestniczących w szkoleniach. Środki finansowe z EFS zostały przydzielone regionalnym urzędom rządowym, które następnie przydzielały je na podstawie przetargów bezpośrednich w ramach projektów oraz poprzez konkurencyjne porozumienia o finansowaniu zawierane z publicznymi instytucjami oświatowymi.

Jakie działania były współfinansowane? Projekty były różnorodne, a ich realizację powierzano organizacjom charytatywnym, szkołom oraz innym dostawcom usług w zakresie szkoleń i doradztwa zawodowego. Szkoły uczestniczące w projektach zazwyczaj dobierały uczniów do uczestnictwa w kursach na podstawie ich zdolności, odpowiedniości i ich dotychczasowych wyników w nauce. Kursy trwały od 15 dni do roku, w pewnych przypadkach obejmowały praktyki zawodowe, oferowały też szkolenie w zakresie umiejętności życiowych i zawodowych, doradztwo i wsparcie personalne, pracę zespołową oraz zajęcia pozaszkolne i alternatywne programy nauczania. Uczniowie nadal uczęszczali do szkoły, poza godzinami zajęć w ramach kursu. Celem wszystkich skontrolowanych kursów było osiągnięcie zaliczeń na poczet kwalifikacji w zakresie umiejętności podstawowych.

Jakie szczególne kwestie wpłynęły na skuteczność programu? Jedną z trudności występujących w związku z zadaniami w ramach Działania 2.2 jest brak wspólnego programu lub ram obejmujących wspólne elementy. Na tle wielorakości krajowych inicjatyw dotyczących kształcenia młodzieży i innych grup docelowych, do których skierowane jest to działanie, trudno jest wyodrębnić znaczenie lub rolę finansowania tego obszaru z EFS. Brak wspólnego podejścia uwidacznia się również w towarzyszącym projektom procesie typowania i oceny ryzyka. Ponadto brak odpowiedniej podstawy analitycznej do rozwiązania problemu WPN i dzielenia się informacjami pomiędzy organizacjami odpowiedzialnymi za realizację projektów na szczeblu regionalnym i lokalnym również wpłynął na skuteczność działań. Niemniej jednak w poszczególnych projektach widoczne było stosowanie dobrej praktyki w zakresie koordynacji pomiędzy szkołami uczestniczącymi w projektach oraz w zakresie sporządzania ocen. Co więcej, środki finansowe z EFS stworzyły zachętę, która pobudziła ochotnicze, charytatywne wsparcie w organizacji kursów i zajęć.

(1) Eurostat, Badanie rynku pracy, rok 2004.

(2) Mullingar Community College.

(3) Eurostat, Badanie rynku pracy, rok 2004.