KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO na temat stanu unii celnej /* COM/2012/0791 final */





SPIS TREŚCI 1........... UNIA CELNA UE........................................................................................................ 3 1.1........ Wprowadzenie............................................................................................................... 3 1.2........ Przepisy prawa dotyczące unii celnej: ponad czterdzieści lat rozwoju................................ 4 1.2.1..... Przepisy prawne............................................................................................................. 4 1.2.2..... Cele polityczne i strategiczne........................................................................................... 5 1.3........ Unia celna w 2012 r.: w służbie UE................................................................................. 5 1.3.1..... Usługi dla przedsiębiorstw i społeczeństwa...................................................................... 5 1.3.2..... Unia celna w liczbach...................................................................................................... 7 1.3.3..... Historia europejskiego sukcesu....................................................................................... 8 1.4........ Zarządzanie i funkcjonowanie.......................................................................................... 8 1.4.1..... Działania i procesy.......................................................................................................... 8 1.4.2..... Nakłady......................................................................................................................... 9 1.4.3..... Zarządzanie.................................................................................................................. 10 2........... OCENA UNII CELNEJ.............................................................................................. 10 2.1........ Presja zewnętrzna......................................................................................................... 10 2.2........ Presja wewnętrzna........................................................................................................ 11 3........... UNIA CELNA DO 2020 R. – KIERUNKI DZIAŁANIA........................................... 12 3.1........ Pełna modernizacja....................................................................................................... 12 3.2........ Ocena niedociągnięć, określenie priorytetów................................................................. 13 3.3........ Poprawa wydajności i skuteczności poprzez reformę systemu zarządzania unią celną...... 15 4........... PODSUMOWANIE.................................................................................................... 17 KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO na temat stanu unii celnej 1. UNIA CELNA UE 1.1. Wprowadzenie Unia celna Unii Europejskiej (UE)[1] jest jednym z najbardziej udanych przykładów integracji europejskiej i europejskiej polityki. Od ponad czterdziestu lat służy ona jako stabilna podstawa integracji gospodarczej i wzrostu gospodarczego w Europie. Jej podstawa prawna okazała się jednocześnie trwała i elastyczna, jeśli chodzi o rozszerzenie obszaru geograficznego i zakresu zadań. W dużej mierze dzięki unii celnej w sektorze publicznym wspierano całościową modernizację mającą na celu zapewnienie ogólnoeuropejskich usług administracji elektronicznej. W międzynarodowych rankingach niektóre administracje celne UE regularnie pojawiają się w światowej czołówce[2]. Z rankingów tych wynika jednak, że nie wszystkie ogniwa łańcucha działają równie dobrze. Ponadto, mimo że przepisy, które należy stosować, są jednakowe, to wyniki ich wdrożenia są różne. Pojawiają się sygnały, że unia celna stoi przed poważnymi wyzwaniami, jeśli chodzi o jej sposób funkcjonowania. Wyzwania te przekładają się na możliwość ograniczenia jej ogólnej skuteczności w zakresie ochrony UE i służenia jej interesom. Wiążą się one z nieefektywnością, marnowaniem zasobów oraz ich niedopasowaniem do istniejących potrzeb. Wyzwania te przekładają się na niejednakowy poziom usług i niedostateczną ogólną ochronę granic UE. Unia celna wchodzi w zakres wyłącznych kompetencji UE[3], zaś odpowiedzialność za wdrożenie przepisów celnych spoczywa przede wszystkim na państwach członkowskich[4]. Niektóre z wyzwań, z którymi boryka się unia celna, wyraźnie jednak wynikają z rosnącej globalizacji handlu, modeli biznesowych i logistyki, jak również globalizacji przestępczości i innych zagrożeń. Co więcej, mimo że wszyscy czerpiemy korzyści z unii celnej, koszty jej wdrożenia rozkładają się nierównomiernie: ze względów historycznych, geograficznych oraz z uwagi na przebieg szlaków handlowych niektóre państwa członkowskie ponoszą nieproporcjonalnie dużą część obciążeń. W rzeczywistości bowiem w świecie oplecionym siatką wzajemnych połączeń państwa członkowskie, w pojedynkę i w oderwaniu od reszty UE, nie są już w stanie skutecznie stawić czoła wyzwaniom globalizacji. Ogólne uwagi na temat sytuacji UE[5] właściwie oddają też charakter wyzwań stojących przed unią celną oraz konieczność reagowania na nie – globalizacja wymaga większej europejskiej jedności, a większa jedność wymaga większej integracji i zaakceptowania faktu, że „płyniemy razem na jednym statku”. Niniejszy komunikat ma na celu: – podkreślenie wartości dodanej związanej z unią celną oraz fundamentalnego znaczenia zapewnianych przez nią usług jako podstawy wzrostu, konkurencyjności i bezpieczeństwa jednolitego rynku i Unii Europejskiej; – potwierdzenie, że unia celna stoi przed wyzwaniami, które wymagają działań na poziomie europejskim; – nakreślenie kierunku działań w celu sprostania tym wyzwaniom i stworzenia bardziej wydajnej, solidnej i jednolitej unii celnej do 2020 r. 1.2. Przepisy prawa dotyczące unii celnej: ponad czterdzieści lat rozwoju 1.2.1. Przepisy prawne W 1968 r. unia celna przede wszystkim zniosła opłaty celne na wewnętrznych przejściach granicznych i wprowadziła ujednolicony system opodatkowania przywozu spoza EWG. Początkowe utworzenie wspólnej taryfy celnej oraz wspólnych przepisów dotyczących pochodzenia i ustalania wartości celnej zostało w dalszej kolejności uzupełnione dyrektywami lub rozporządzeniami dotyczącymi różnymi obszarów przepisów celnych, np. procedur, formalności i kontroli celnych, jak również długu celnego i gwarancji celnych. Najbardziej znaczącą zmianą w dorobku prawnym w kontekście utworzenia jednolitego rynku w 1993 r., oprócz zwykłego zlikwidowania granic wewnętrznych dla przepływu towarów, było skodyfikowanie różnych aktów prawnych w ramach jednej, bezpośrednio stosowanej podstawy prawnej. Mimo że w oczach opinii publicznej wprowadzenie Europy pozbawionej granic wewnętrznych oznaczało wyeliminowanie ceł, w rzeczywistości wydarzenie to podkreśliło znaczenie skutecznego dozoru celnego na wspólnych granicach zewnętrznych. Najważniejszymi punktami dorobku prawnego unii celnej po 1993 r. były kompleksowe i bezpośrednio obowiązujące: Wspólnotowy kodeks celny[6] i Wspólna Taryfa Celna[7] oraz ich późniejsze zmiany. Ponadto szereg aktualnych instrumentów prawnych, w tym przepisów dotyczących egzekwowania praw własności intelektualnej[8], prekursorów narkotykowych[9], dóbr kultury[10], kontroli przewożonej gotówki[11], nadzoru rynku[12] lub aktów prawnych mających na celu ochronę ludności i środowiska[13], stanowi znaczącą i bezpośrednio obowiązującą podstawę prawną, którą można zastosować do egzekwowania przepisów w tych dziedzinach przez służby celne UE. 1.2.2. Cele polityczne i strategiczne W 2008 r. w strategii dotyczącej rozwoju unii celnej[14] ustanowiono następujące cele strategiczne: 1) ochrona UE i 2) wspieranie konkurencyjności UE. Cele te pozostają aktualne zarówno obecnie, jak i w przyszłości. Powinny one zostać osiągnięte w jednolity i efektywny sposób za sprawą wydajnych i skutecznych kontroli oraz dzięki bliskiej współpracy między administracjami celnymi oraz współpracy z innymi organami, a także z przedsiębiorstwami[15], jak również z partnerami międzynarodowymi. Współpraca międzynarodowa jest ważnym elementem strategicznym polityki celnej UE. W stosunkach wielostronnych, np. w ramach Światowej Organizacji Celnej i Światowej Organizacji Handlu, UE wspiera rozwój i wdrażanie norm międzynarodowych, zwłaszcza w dziedzinie bezpieczeństwa, ułatwień w handlu i uproszczeń celnych. W ramach stosunków dwustronnych UE dąży do aktywnej współpracy z głównymi partnerami handlowymi w celu sprostania wyzwaniom związanym z administracją celną, na przykład dotyczącym ułatwień handlowych, reguł pochodzenia, egzekwowania praw własności intelektualnej, bezpieczeństwa łańcucha dostaw oraz zwalczania nadużyć finansowych. 1.3. Unia celna w 2012 r.: w służbie UE 1.3.1. Usługi dla przedsiębiorstw i społeczeństwa Służba celna jest jedynym organem władz publicznych mającym pełne kompetencje w zakresie nadzoru i kontroli nad wszystkimi towarami przewożonymi przez granice zewnętrzne UE, które po zwolnieniu do swobodnego obrotu przez służby celne w dowolnym miejscu w UE mogą być swobodnie przewożone po całym obszarze celnym UE. Częściowo ze względu na tę unikalną pozycję, rola unii celnej istotnie się zmieniła, a jej zadania wielokrotnie się zwiększyły od 1968 r. Stała się ona ważnym dostawcą usług dla przedsiębiorstw i dla społeczeństwa, a służba celna UE realizuje dziś szeroki wachlarz celów operacyjnych. Mimo że służby celne są organem odpowiedzialnym za pobór dochodów na rzecz UE i państw członkowskich, coraz częściej wymaga się od nich, aby pełniły obowiązki organu ścigania mającego chronić bezpieczeństwo UE. W coraz większym stopniu unia staje się strażnikiem integralności rynku wewnętrznego towarów, jak również organem gwarantującym inne interesy rządowe na granicach zewnętrznych. Unia celna jest organem wykonawczym wielu środków polityki handlowej UE i wdraża szereg umów międzynarodowych w odniesieniu do przepływów handlowych z UE. Ponadto ze względu na skuteczność zatrzymania niepożądanych lub ryzykownych towarów pochodzących z państw trzecich, zanim zostaną one wprowadzone do obrotu w UE, znaczna (i rosnąca) liczba agencji rządowych oczekuje, że służby celne będą realizowały ich politykę na granicy. Spodziewają się, że formalności i kontrole na granicach zewnętrznych przewidziane w przepisach prawa celnego będą także służyć kontroli wymogów zawartych w innych aktach prawnych[16]. Służby celne w coraz większym stopniu odgrywają zatem rolę wszechstronnych strażników rynku wewnętrznego, w tym egzekwowania przepisów dotyczących np. zdrowia publicznego, ochrony konsumentów, środowiska naturalnego i rolnictwa. Unia celna również wyraźnie przyczynia się do realizacji celów bezpieczeństwa wewnętrznego[17]. Tabela 1 przedstawia zakres usług zapewnionych przez unię celną na rzecz UE w 2012 r. Tabela 1: usługi świadczone przez unię celną na rzecz UE w 2012 r. Usługi świadczone na rzecz rządów (UE i krajowych) || Usługi świadczone na rzecz społeczeństwa || Usługi świadczone na rzecz przedsiębiorstw Pobór dochodów na rzecz UE i rządów krajowych. || Ochrona przed terroryzmem i organizacjami przestępczymi (ograniczenie prania pieniędzy, bezpieczeństwo łańcucha dostaw). || Ochrona równych warunków działania dla przedsiębiorstw i towarów w identycznych sytuacjach w całej UE. Wdrażanie polityki i przepisów celnych i handlowych (na lądzie, na morzu, w powietrzu). || Ochrona zdrowia (ludzi i zwierząt, np. narkotyki, bezpieczeństwo produktów itp.). || Ograniczone do niezbędnego minimum fizyczne i proceduralne naruszenie przepływów handlowych, np. uproszczone procedury, pojedyncze punkty kontaktowe, punkty kompleksowej obsługi. Wdrożenie (części) innych niż celne obszarów polityki i przepisów (np. dotyczących zdrowia, bezpieczeństwa) przez organy celne. || Egzekwowanie poszanowania praworządności. || Wspieranie konkurencyjności unijnych przedsiębiorstw, np. zawieszenia taryf celnych. Informacje na temat przepływów handlowych i podmiotów uczestniczących w procesie tworzenia polityki (w szczególności statystyki dotyczące handlu towarami). || Ochrona interesów podatników w UE. || Ochrona własności intelektualnej. || Wzrost dobrobytu gospodarczego. || Przejrzyste, szybkie i jednolite informacje i wskazówki na temat procedur, środków handlowych, standardów i norm, przepisów i orzecznictwa. || Wdrażanie polityki zagranicznej UE, np. egzekwowanie embarg handlowych, nieproliferacja itp. || || Ochrona dziedzictwa kulturowego || || Ochrona środowiska || 1.3.2. Unia celna w liczbach Świadcząc wymienione usługi, służby celne UE mają do czynienia z 17 % światowego handlu – to ponad 2 mld ton towarów rocznie[18] o wartości 3 300 mld EUR. W latach 2004–2010, pomimo skutków kryzysu finansowego, wartość handlu zagranicznego UE wzrosła o prawie 50 %[19]. UE znajduje się w centrum logistyki światowego handlu i łańcucha dostaw i jest obecnie najważniejszym partnerem handlowym dla Stanów Zjednoczonych, Chin i Rosji. Ponad 90 % handlu (8,4 mld ton towarów) odbywa się drogą morską, z czego ponad 20 % jest rozładowywane w Europie. W UE znajduje się ponad 250 międzynarodowych portów lotniczych. Na wschodniej granicy lądowej, liczącej prawie 10 000 km, znajdują się 133 drogowe i kolejowe handlowe punkty wprowadzenia. Jeżeli chodzi o łączną długość granic zewnętrznych UE (lądowych, powietrznych, morskich), łącznie funkcjonuje na nich ponad 1 000 urzędów celnych wprowadzenia. W 2011 r. unijne służby celne przetworzyły 36 mln zgłoszeń cargo przed wprowadzeniem, 140 mln zgłoszeń przywozowych, 96 mln zgłoszeń wywozowych oraz 9 mln zgłoszeń tranzytowych. Oznacza to, że administracje celne państw członkowskich przetwarzały średnio 8,9 zgłoszeń na sekundę. Pobrane przez nie cła przyniosły budżetowi UE około 16,6 mld EUR, co stanowi około 13 % budżetu[20]. 1.3.3. Historia europejskiego sukcesu Powodzenie UE jako największego w świecie bloku handlowego i globalnego konkurenta, rosnący wolumen i tempo obrotu handlowego można z pewnością uznać za oznaki trwałego sukcesu unii celnej UE. Sprzyja ona handlowi i wzrostowi gospodarczemu, a także zapewnia bezpieczeństwo, ochronę zdrowia i środowiska 500 milionów obywateli UE. W ciągu ostatnich czterdziestu lat unia celna z powodzeniem wypełniała swoje obowiązki, nieustannie dostosowując się do nowych zadań, nowych perspektyw geograficznych i zmieniających się warunków na świecie. W ostatnim dziesięcioleciu w ramach unii celnej wdrożono z powodzeniem również wzajemnie połączone systemy i procesy informatyczne, które wymagają współpracy i koordynacji w całej UE. Zainteresowane strony oczekują dziś, że 27 administracji krajowych, które wspólnie ponoszą ciężar tych obowiązków, będzie zarządzało unią celną i wdrażało regulujące ją przepisy, tak jakby naprawdę stanowiły jednolity podmiot. 1.4. Zarządzanie i funkcjonowanie Mimo że operacyjne funkcjonowanie unii celnej jest oparte na wspólnych przepisach i polityce, to jego wykonaniem zajmuje się 27 administracji celnych w całej UE, przez co jest ono niezwykle złożone. Przekształciło się ono w szereg działań i procesów odbywających się z wykorzystaniem nakładów ludzkich, technicznych i finansowych ze strony UE i państw członkowskich. 1.4.1. Działania i procesy Ogólne spojrzenie na unię celną pozwala podsumować, że aby mogła ona wypełniać swoje funkcje określone w prawodawstwie, jej główne procesy powinny obejmować następujące działania: 1) zarządzanie odprawą towarów, w tym: · nadzór nad wejściem i wyjściem towarów w przypadku przetwarzania zgłoszeń poprzedzających ich przybycie i wyprowadzenie, · przetwarzanie zgłoszeń celnych i zarządzanie procedurami celnymi, · stosowanie środków i ograniczeń handlowych, · naliczanie i pobór ceł, innych opłat i zarządzanie gwarancjami, · stosowanie innych obowiązujących przepisów; 2) kontrolę obejmującą: · tworzenie profili ryzyka i ukierunkowanie kontroli, · kontrole dokumentów i kontrole fizyczne, · kontrole po odprawie celnej, · przeprowadzanie oficjalnych dochodzeń, · audyty ex-ante i ex-post podmiotów gospodarczych zajmujących się handlem w odniesieniu do różnych rodzajów zezwoleń; 3) egzekwowanie przepisów, w tym: · dochodzenia i postępowania sądowe w sprawach karnych lub administracyjnych, · nakładanie sankcji. Wspierające je najważniejsze procesy horyzontalne obejmują: 1) zarządzanie danymi, w tym zarządzanie ogromnymi ilościami danych dotyczących handlu i przedsiębiorstw handlowych oraz ich przetwarzanie; 2) zarządzanie handlowe – zarządzanie ponad 3 mln klientów uczestniczących w wymianie handlowej[21], obejmujące: 1) identyfikację i rejestrację, 2) dostarczanie informacji, 3) dostarczanie różnych zezwoleń; 3) zarządzanie ryzykiem, obejmujące identyfikację, ocenę, analizę i łagodzenie niezliczonych rodzajów i poziomów ryzyka związanego z międzynarodowym handlem towarami. 1.4.2. Nakłady Aby unia celna mogła wypełniać swoje funkcje, wdrażając te wzajemnie powiązane ze sobą procesy, kluczowe znaczenie mają zasady (np. przepisy), które należy stosować, praktyczne wytyczne i procedury dotyczące sposobu ich stosowania w praktyce oraz zasoby potrzebne do ich fizycznego przenoszenia (finansowe, ludzkie, informatyczne, sprzętowe). Nawet bardzo pobieżne wyliczenie tych zasobów[22] pokazuje, że są one w rzeczywistości złożonym zestawem umów międzynarodowych[23], takich jak reguły GATT, przepisy prawa UE, wytyczne i zasoby (np. wspieranie infrastruktury i aplikacji informatycznych) oraz przepisów krajowych[24], wytycznych, procesów i zasobów. Mimo że przepisy prawa celnego UE oraz wytyczne UE w tej dziedzinie są wspólne, a niektóre bazy danych – współużytkowane, nakłady poszczególnych państw, a w szczególności zasoby ludzkie i finansowe dostępne dla poszczególnych administracji celnych, znacząco się różnią w poszczególnych państwach członkowskich, podobnie jak krajowe procedury i krajowe elementy infrastruktury i aplikacji informatycznych. 1.4.3. Zarządzanie Zarządzanie unią celną w sposób naturalny ewoluowało z czasem. Formalna struktura prawodawcy złożona jest z Rady, Parlamentu Europejskiego, a w przypadku przepisów wykonawczych – różnorodnych komitetów działających w ramach procedury komitetowej. Wdrożeniu unii celnej dodatkowo sprzyja mniej sformalizowana struktura koordynacji polityki, której centralnym elementem jest Grupa ds. Polityki Celnej, której przewodniczy Komisja i która jest złożona z dyrektorów generalnych 27 administracji krajowych. Rozpatruje ona przedłożone jej kwestie i wyznacza kierunki dalszego rozwoju polityki w obszarze unii celnej. Od czasu podpisania Traktatu Rzymskiego (w 1958 r.) grupa stała się wspólną platformą kontaktów poszczególnych administracji. Obecnie jest to ogólna grupa koordynująca politykę szerokiego zestawu grup sterujących oraz grup i działań projektowych, których funkcjonowaniem w wielu przypadkach zarządza Komisja, a które są finansowane w ramach programu Cła 2013[25]. 2. OCENA UNII CELNEJ Pomimo pomyślnej czterdziestoletniej historii ostatnie lata przynoszą coraz więcej wyzwań dla unii celnej. W 2005 r., w związku z komunikatem z 2003 r.[26] w sprawie elektronicznej administracji celnej, Komisja zaproponowała pakiet wniosków ustawodawczych służących unowocześnieniu unijnej służby celnej, w szczególności poprzez szersze zastosowanie technologii elektronicznego przetwarzania danych. Pakiet został przyjęty w 2008 r.[27], czym rozpoczęto pełną modernizację unijnych przepisów i procedur celnych. Od 2010 r. Komisja i państwa członkowskie zobowiązały się do oceny funkcjonowania unii celnej. Oczywiste jest, że naciski zewnętrzne nasiliły potrzebę wprowadzenia zmian, ale najważniejszym wnioskiem jest to, że pewne, niezreformowane dotąd, podstawowe aspekty dawnego modelu operacyjnego i współpracy uczestników unii celnej mogą również wymagać przeglądu. 2.1. Presja zewnętrzna W ostatnich dziesięcioleciach otoczenie zewnętrzne wywierało coraz większą presję, jeśli chodzi o skuteczność unii celnej. Stale rosnąca wymiana handlowa, nowe i coraz bardziej złożone łańcuchy dostaw i modele biznesowe (np. handel elektroniczny), jak również nowe wymogi logistyczne i presja konkurencyjna wiążą się z większymi ilościami, szybszym tempem i coraz bardziej skomplikowanym środowiskiem. Ryzyko nieodłącznie związane z międzynarodowym łańcuchem dostaw wzrosło również w związku z globalizacją przestępczości i działalności terrorystycznej. Ponadto presja wynikająca z szybko rosnącej liczby zadań i oczekiwań zainteresowanych stron rozszerzyła zakres działań związanych z cłami oraz wzmogła zapotrzebowanie na dodatkowe umiejętności, narzędzia oraz zasoby. Służby celne wypełniają obecnie obowiązki w zakresie kontroli powierzone im w ponad 60 aktach prawnych[28]. Z drugiej strony skutki kryzysu gospodarczego nasiliły presję na zasoby – konieczność osiągnięcia coraz lepszych efektów za pomocą coraz mniejszych zasobów. Moment, w którym nadszedł kryzys, był wyjątkowo niekorzystny dla administracji celnych – wdrożenie istotnych reform prawnych wiązało się z koniecznością inwestycji w szeroko zakrojone projekty informatyczne w czasie radykalnych cięć budżetowych i ograniczeń zasobów. 2.2. Presja wewnętrzna Komisja i państwa członkowskie uznały również, że pewne słabe punkty wiążą się też nieuchronnie z funkcjonowaniem samego modelu unii celnej. Modernizacja zmierzająca w kierunku ogólnoeuropejskiego elektronicznego środowiska celnego z wymianą informacji w czasie rzeczywistym między 27 państwami członkowskimi oznacza konieczność zastosowania nowych procesów obejmujących obszar całej UE, zwiększenia inwestycji w rozwiązania informatyczne i wymaga nowych umiejętności ze strony personelu. Taka sytuacja sprawia, że wiele obecnych słabych punktów, takich jak koszty braku efektywności związane z powielaniem działań, stają się bardziej oczywiste. W 2010 r. przeprowadzono introspektywną ocenę mającą na celu określenie wewnętrznych niedociągnięć unii celnej. W analizie sporządzonej na zasadach samooceny[29] określono szereg obszarów, w których występują problemy wymagające rozwiązania. Stała się ona także źródłem szeregu pomysłów dotyczących reagowania w przyszłości. Opierając się na tej analizie, w swoim sprawozdaniu skierowanym do Rady w 2011 r.[30] Komisja wskazała kilka obszarów funkcjonowania unii celnej, które wymagają poprawy. W sprawozdaniu Komisji stwierdzono, że: – niezbędne jest szerzej zakrojone strategiczne podejście do współpracy z innymi agencjami i partnerami międzynarodowymi w obszarach bezpieczeństwa, zdrowia i środowiska; – zarządzanie wdrażaniem unii celnej wymaga aktualizacji i poprawy pod względem struktury i metod pracy, również po to aby umożliwić lepszą hierarchizację inicjatyw oraz sprawniejsze wykorzystanie ograniczonych zasobów; – w celu poprawy wydajności, skuteczności i jednolitości oraz uzyskania korzyści skali, potrzeba więcej wymiany i łączenia zdolności i możliwości między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a Komisją; – najważniejszym warunkiem dalszego rozwoju unii celnej jest mechanizm pomiaru i oceny jej skuteczności. Niedawno przeprowadzone dalsze szczegółowe analizy kluczowych obszarów, takich jak zarządzanie ryzykiem[31], egzekwowanie praw własności intelektualnej[32] oraz kontrola środków pieniężnych. Ponadto w 2012 r. Komisja zainicjowała szeroko zakrojoną ocenę zewnętrzną w celu ukończenia oceny z punktu widzenia zainteresowanych stron. Wyniki tych analiz mają stać się podstawą do ogólniejszego dialogu w 2013 r. na temat konkretnych priorytetów dla rozwoju unii celnej. 3. UNIA CELNA DO 2020 R. – KIERUNKI DZIAŁANIA Celem operacyjnym niniejszego komunikatu jest wyznaczenie kierunku działania w celu sprostania wyzwaniom i zapewnienia bardziej wydajnej, solidnej i ujednoliconej unii celnej, która zapewni tak samo wysoką jakość usług w całej UE do 2020 r. W odpowiedzi na sprawozdanie Komisji za 2011 r. w konkluzjach z dnia 10 grudnia 2012 r. Rada zaznaczyła, że „unia celna powinna ewoluować nadal, dzięki czemu będzie zdolna spełnić swoje cele, wspierając konkurencyjność UE poprzez ochronę środowiska biznesowego, ułatwianie handlu i oferowanie zainteresowanym stronom usług wysokiej jakości”[33]. Aby ta ewolucja mogła się dokonać, należy jak najszybciej ukończyć modernizację prawną i proceduralną. Rozpoczęto także niezwykle ważne procesy określenia wyzwań, analizy niedociągnięć są na zaawansowanym etapie realizacji, a pewne pojedyncze braki zostały już usunięte. Należy również zdecydowanie zająć się rozwiązywaniem problemów strukturalnych. Spójny i kompleksowy sposób podejścia do rozwoju unii celnej wymaga zatem trzech kluczowych elementów: 1) ukończenia modernizacji rozpoczętej w 2003 r., 2) ukończenie analiz niedociągnięć i określenie priorytetów, którymi należy się zająć, oraz 3) przegląd i reforma sposobu i struktur zarządzania unią celną. Elementy te muszą oczywiście zostać zrealizowane w sposób spójny i zaplanowany, tak aby uniknąć zakłóceń w codziennym zarządzaniu międzynarodowymi przepływami handlowymi UE. 3.1. Pełna modernizacja W 2003 r. rozpoczęto szeroko zakrojoną modernizację przepisów i procedur celnych, obejmującą większą rolę służb celnych w zabezpieczeniu granic zewnętrznych, racjonalizację ram prawnych, większe ujednolicenie przepisów celnych oraz ich wdrożenie, uproszczenie procedur celnych i komputeryzację wszystkich zgłoszeń i przekazywania danych. Pierwszą istotną zmianą w ramach tej modernizacji było przyjęcie w 2005 r. zmiany wspólnotowego kodeksu celnego w zakresie bezpieczeństwa i ochrony[34], która utorowała drogę do wprowadzenia w 2011 r. systematycznej i automatycznej analizy ryzyka na podstawie danych z handlu dostarczanych w formie elektronicznej przed wejściem i wyjściem towarów. Najczęściej z powodu nowych możliwości oferowanych przez rozwój informatyki wszystkie krajowe organy celne oferują obecnie możliwość składania zgłoszeń celnych w formie elektronicznej. Obecnie ponad 90 % wszystkich zgłoszeń celnych w UE jest składanych drogą elektroniczną. Modernizacja jest na zaawansowanym etapie realizacji, a rozwiązania informatyczne znacząco zwiększają wydajność unii celnej. Jednym z głównych czynników sprzyjających dalszym, bardziej kompleksowym zmianom w ramach procesu modernizacji było przyjęcie w 2008 r. zmodernizowanego kodeksu celnego oraz decyzji w sprawie eliminowania papierowej formy dokumentów w sektorach ceł i handlu. Zmodernizowany kodeks celny jeszcze jednak nie obowiązuje i jest przedmiotem wniosku w sprawie przekształcenia[35]. Potrzebny jest także przegląd decyzji w sprawie eliminowania papierowej formy dokumentów. Działania priorytetowe, które mają zostać zrealizowane w najbliższym czasie, obejmują zakończenie opracowywania i przyjęcie aktów prawnych przez Parlament Europejski i Radę, przyjęcie odpowiednich aktów prawnych Komisji oraz bezzwłoczne ich wdrożenie przez państwa członkowskie. 3.2. Ocena niedociągnięć, określenie priorytetów W ostatnim czasie przygotowano lub wciąż przygotowuje się kilka analiz niedociągnięć, w szczególności w obszarze zarządzania ryzykiem i bezpieczeństwa łańcucha dostaw, praw własności intelektualnej, nadzoru rynkowego, zdrowia, bezpieczeństwa oraz środowiska i zarządzania kryzysowego. W obszarze egzekwowania praw własności intelektualnej Komisja określiła wyzwania i podjęła działania polegające na przedstawieniu w 2011 r. zrewidowanego rozporządzenia celnego dotyczącego praw własności intelektualnej[36]. Ponadto w dniu 10 grudnia 2012 r. Rada przyjęła nowy plan działania na lata 2013–2017. Stara się także wzmocnić współpracę z międzynarodowymi partnerami w celu poprawy ochrony praw własności intelektualnej w całym łańcuchu dostaw. W obszarach zdrowia, bezpieczeństwa i środowiska istnieje wyraźna potrzeba ułatwienia egzekwowania przez służby celne przepisów nakładających zakazy i ograniczenia w odniesieniu do przywozu i wywozu towarów. Aby zapewnić zgodność wymogów zawartych w tych przepisach z procedurami i procesami celnymi, Komisja opracuje zestaw standardowych procedur, które będzie trzeba uwzględnić w przyszłych przepisach ustawowych. Ograniczenia i zakazy zostaną następnie włączone do bazy TARIC, a ponadto przygotowywany jest plan działania na rzecz pojedynczego punktu kontaktowego do odprawy celnej. Przygotowywane są dalsze wytyczne, szkolenia oraz instrumenty służące budowaniu potencjału ukierunkowane na wspieranie służb celnych w egzekwowaniu przepisów pozapodatkowych, jak również wspólne strategie kontroli oparte na analizie ryzyka. Należy także uzupełnić brakujące informacje na temat efektów egzekwowania przepisów przez służby celne w celu poprawy kształtowania polityki w tym zakresie i oceny tych przepisów. Niezwykle ważne jest tworzenie narzędzi pomiarowych i gromadzenie danych statystycznych dotyczących efektów kontroli celnej w takich obszarach jak bezpieczeństwo produktów oraz zgodność z przepisami. Wszystkie te działania powinny zostać połączone w ramach strategii przewidującej współdziałanie Komisji i państw członkowskich, tak aby ułatwić pracę służb celnych w egzekwowaniu przepisów pozapodatkowych. Komisja powołała już grupę ekspertów ze służb celnych i organów odpowiedzialnych za przepisy pozapodatkowe, mającą za zadanie przygotowanie wymienionych wyżej działań. W następstwie wykrycia materiałów wybuchowych w ładunku lotniczym (incydent jemeński) oraz w ramach sprawozdania grupy roboczej wysokiego szczebla w sprawie wzmocnienia ochrony ładunków lotniczych Komisja, w ścisłej współpracy z poszczególnymi zainteresowanymi stronami, przedsiębiorstwami i partnerami międzynarodowymi, analizuje, w jaki sposób może poprawić bezpieczeństwo łańcucha dostaw, a także przyczynić się do stworzenia standardów międzynarodowych. Pełna ocena niedociągnięć i potrzeb w obszarze zarządzania ryzykiem i bezpieczeństwa łańcucha dostaw ma zostać przedstawiona w komunikacie Komisji w sprawie zarządzania ryzykiem i bezpieczeństwa łańcucha dostaw[37]. Badania i projekty międzynarodowe w tym obszarze są prowadzone również jako część unijnego programu ramowego (7PR). Należy także opracować przyszłe działania mające na celu poprawę zarządzania ryzykiem w obszarze ceł i kontroli celnych na poziomie UE w celu zapewnienia lepszej ochrony interesów finansowych UE i jej państw członkowskich[38]. Komisja stwierdziła także istnienie poważnych problemów wynikających z różnych metod postępowania w kwestii naruszeń unijnych przepisów prawa celnego i nakładania sankcji. Problemy te powinny zostać uwzględnione w odpowiednim wniosku w 2013 r. Ponadto w następstwie wypadku jądrowego w Fukushimie wdrożono plan działania[39] w celu poprawy zarządzania kryzysowego w ramach służb celnych. Przepisy dotyczące zawieszenia ceł oraz kontyngentów również są przedmiotem przeglądu w ramach analizy zaplanowanej na 2013 r., która może ujawnić potrzebę rewizji tych przepisów. W ramach wymiaru międzynarodowego unii celnej działania dwustronne z partnerami handlowymi oraz praca na forach wielostronnych w celu opracowania narzędzi i warunków dla bezpieczeństwa łańcucha dostaw i ułatwienia handlu powinny nadal być traktowane priorytetowo. Należy przy tym skupić się na propagowaniu uproszczeń celnych, wzajemnym uznawaniu upoważnionych przedsiębiorców, a także na wymianie informacji z państwami trzecimi w zakresie całościowego zarządzania łańcuchem dostaw. Działania mające na celu zwalczanie przemytu nielegalnych towarów, naruszeń praw własności intelektualnej i nadużyć finansowych nadal będą ważnym punktem umów międzynarodowych, na przykład dwustronnych umów handlowych. Należy także kłaść nacisk na kwestię modernizacji reguł pochodzenia zawartych w takich umowach. Priorytety na 2013 r. obejmują: – komunikat Komisji w sprawie zarządzania ryzykiem i bezpieczeństwa łańcucha dostaw, – strategię współdziałania Komisji i państw członkowskich, w celu ułatwienia pracy służb celnych w egzekwowaniu przepisów pozapodatkowych, – wniosek podejmujący kwestię różnic w podejściu do naruszeń przepisów unijnego prawa celnego i stosowania sankcji, – wdrożenie planu działania w celu poprawy zarządzania kryzysowego w ramach służb celnych, – przeanalizowanie i (w konsekwencji) ewentualna zmiana przepisów dotyczących zawieszenia ceł i kontyngentów, – określenie priorytetów w zakresie narzędzi i warunków sprzyjających ułatwieniom w handlu, bezpieczeństwu łańcucha dostaw i egzekwowaniu praw własności intelektualnej w ramach dwustronnych i wielostronnych umów międzynarodowych, – ukończenie analiz niedociągnięć i określania priorytetów, w szczególności na podstawie wniosków z oceny unii celnej w 2013 r. 3.3. Poprawa wydajności i skuteczności poprzez reformę systemu zarządzania unią celną Obecny zdecentralizowany system wdrażania podstawowego zestawu obowiązków, zadań i w coraz większym stopniu dzielonych procesów i systemów informatycznych oraz zarządzania na poziomie krajowym z wielu powodów osiągnął granice skuteczności i efektywności. Do powodów tych należą: powielanie, niespójność, problemy związane z interoperacyjnością oraz niedopasowaniem zasobów do potrzeb w całej UE. Ostatnie doświadczenia w zakresie stosowania ogólnoeuropejskich procesów i rozwiązań informatycznych we wdrażaniu zmiany wspólnotowego kodeksu celnego dotyczącej bezpieczeństwa oraz w stosowaniu niektórych ogólnounijnych zezwoleń potwierdzają istnienie tych problemów. Ponadto podmioty gospodarcze informują o różnym traktowaniu w różnych częściach UE i skarżą się na brak pewności oraz koszty wynikające z różnego poziomu usług oraz wymogów praktycznych, które napotykają w całej UE. Zważywszy, że podstawa prawna jest wspólna, wydaje się, że niedociągnięcia pojawiają się na etapie wdrażania operacyjnego. Od dawna nie zmieniany system wdrażania i zarządzania na poziomie krajowym powinien zostać zastąpiony bliższą współpracą i współodpowiedzialnością administracji zajmujących się wdrażaniem unii celnej. Będzie to możliwe dzięki reformom przepisów i metod pracy, a także rozwiązaniu konkretnych kwestii. Pozostaje jednak ogólny problem w postaci w dużym stopniu zdecentralizowanego i coraz bardziej złożonego zarządzania procesem wdrażania unii celnej. Należy zreformować sposób zarządzania unią celną, choćby po to, aby umożliwić wzrost wydajności (na przykład korzyści skali wynikające z połączenie zasobów) i skuteczności (jak w przypadku zarządzania ryzykiem na podstawie zbiorczych informacji o ryzyku). Przede wszystkim jednak reforma sposobu zarządzania powinna zmierzać do zapewnienia niezmiennie wysokiej jakości usług w całej UE. Zapewnienie wydajnego i skutecznego świadczenia usługi wysokiej jakości w całej UE wymaga, aby reforma systemu zarządzania pociągała za sobą usprawnienia w zakresie: – określania celów operacyjnych oraz jakości usług na rzecz UE, a także wspólnego systemu ich monitorowania; – zwiększenia koordynacji operacyjnej i wspólnych działań, tam gdzie jest to niezbędne; – mechanizmu określania potrzeb, priorytetów i przekazywania lub wspierania możliwości, tam gdzie jest to potrzebne. 4. PODSUMOWANIE Unia celna zapewnia wyraźną i niewątpliwą wartość dodaną dla europejskich obywateli i przedsiębiorstw. W dalszym ciągu jest ważnym źródłem dochodów dla UE i państw członkowskich, ale przy tym jest pod wieloma względami strażnikiem rynku wewnętrznego i zapewnia niezbędne wsparcie umożliwiające niezakłócony przepływ handlu w UE, równocześnie zapewniając cenną ochronę unijnych przedsiębiorstw, społeczeństwa i środowiska przed różnymi zagrożeniami ze strony międzynarodowego handlu towarami. W ostatnich latach unia celna rozpoczęła proces gruntownej reformy i modernizacji przepisów, procedur i metod pracy. Reformy wymagają jednak pełnego wdrożenia. Należy także objąć nimi struktury wewnętrzne i sposób zarządzania operacyjnym funkcjonowaniem unii celnej. Komisja zwraca się do Rady i Parlamentu Europejskiego o: – ukończenie bez opóźnień procesu modernizacji; – zaangażowanie się w dialog z zainteresowanymi stronami przy uwzględnieniu wyników ostatnich ocen i analiz niedociągnięć, w tym przeprowadzonej w 2012 r. oceny unii celnej, w celu określenia priorytetów; – zreformowanie sposobu zarządzania oraz funkcji i obowiązków państw członkowskich i Komisji w odniesieniu do ogólnego zarządzania operacyjnego unią celną. Jednym z kolejnych kroków powinno być opracowanie planu działania na rzecz reformy do 2014 r. [1] Przez „unię celną UE” w niniejszym komunikacie rozumie się unię celną i terytorium UE określone w art. 30 i nast. TFUE, z wyłączeniem unii celnych UE z Turcją, Andorą i San Marino. [2] Bank Światowy – Prowadzenie działalności w 2012 r.: Prowadzenie działalności w bardziej przejrzystym świecie (http://www.doingbusiness.org/rankings); Światowe Forum Gospodarcze – Wskaźnik globalnej konkurencyjności (http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/). [3] Artykuł 3 TFUE. [4] Artykuł 291 TFUE. [5] Przewodniczący Barroso, SPEECH/12/596, 12/09/2012. [6] Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny. [7] Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2658/87 w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej. [8] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1383/2003 dotyczące działań organów celnych skierowanych przeciwko towarom podejrzanym o naruszenie niektórych praw własności intelektualnej oraz środków podejmowanych w odniesieniu do towarów, co do których stwierdzono, że naruszyły takie prawa. [9] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/specific-chemicals/precursors/ [10] Rozporządzenie Rady (WE) nr 116/2009 w sprawie wywozu dóbr kultury. [11] Rozporządzenie (WE) nr 1889/2005 r. w sprawie kontroli środków pieniężnych wwożonych do Wspólnoty lub wywożonych ze Wspólnoty. [12] Rozporządzenie (WE) nr 765/2008 ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93. [13] Na przykład rozporządzenie Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi. [14] COM(2008) 169 final [15] W ramach wspierania współpracy z przedsiębiorstwami większość państw członkowskich ustanowiła krajowe komitety złożone z przedstawicieli służb celnych i przedsiębiorców, natomiast na poziomie UE stworzono mechanizm konsultacji – Grupę Kontaktową ds. Handlu – zapewniającą aktywny udział w pracach przygotowawczych w przypadku ogromnej większości nowych inicjatyw. [16] Na przykład wieloletni plan nadzoru rynku. Więcej informacji na ten temat znajduje się w załączniku 2 do dokumentu roboczego służb Komisji – Ocena wpływu programu działań dla ceł i podatków w Unii Europejskiej na lata 2014–2020 (FISCUS) - SEC(2011) 1317 final [17] Zob. np. komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 listopada 2010 r. – Strategia bezpieczeństwa wewnętrznego UE w działaniu: pięć kroków w kierunku bezpieczniejszej Europy [COM (2010) 673 final – nieopublikowany w Dzienniku Urzędowym]. [18] Strona internetowa UE dotycząca polityki celnej [19] Handel zagraniczny i wewnątrzunijny, Rocznik statystyczny, dane za lata 1958-2010, s. 16 [20] Dane budżetowe za 2011 r. [21] Baza danych EORI. [22] Projekt sprawozdania końcowego, umowa ramowa DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II – Studium wykonalności dotyczące oceny stanu unii celnej UE. [23] Wiele umów i konwencji międzynarodowych, na przykład zmieniona konwencja z Kioto Światowej Organizacji Celnej, zostało bowiem włączonych do prawa UE. [24] Przepisy prawa celnego UE są wspólne, lecz pozostaje margines przepisów krajowych. [25] Decyzja nr 624/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r. ustanawiająca program działań dla ceł we Wspólnocie. [26] COM(2003)452 final z 24.7.2003. [27] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 450/2008 ustanawiające wspólnotowy kodeks celny (zmodernizowany kodeks celny). Dz.U. L 145 z 4.6.2008, s. 1, oraz decyzja 70/2008/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie eliminowania papierowej formy dokumentów w sektorach ceł i handlu, Dz.U. L 23 z 26.1.2008, s. 21. [28] Załącznik 2 do dokumentu roboczego służb Komisji – Ocena wpływu programu działań dla ceł i podatków w Unii Europejskiej na lata 2014–2020 (FISCUS) – SEC(2011) 1317 final. [29] Struktura działalności gospodarczej w unii celnej oraz model współpracy w dziedzinie podatków w Europie w przyszłości, TAXUD/R3/VDL D (2010) 433216, umowa ramowa DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II. [30] COM (2011)922 [31] Badanie na temat ewentualnych sposobów zwiększenia na poziomie UE możliwości przeprowadzenia analizy ryzyka oraz ukierunkowania, PricewaterhouseCoopers, 31 maja 2012 r. [32] Dokument roboczy służb Komisji – Ocena skutków rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie egzekwowania przepisów celnych w zakresie praw własności intelektualnej – SEC(2011)597 i SEC(2011)598 oraz dokument roboczy służb Komisji – sprawozdanie z realizacji planu działań przewidzianych do podjęcia przez organy celne w latach 2009–2012 w celu zwalczania naruszeń praw własności intelektualnej – SWD(2012)356 [33] Ref. [34] Rozporządzenie (WE) nr 648/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny. [35] Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego unijny kodeks celny (COM (2012)64 z 20.2.2012). [36] Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie egzekwowania przepisów celnych w zakresie praw własności intelektualnej – COM(2011)285 [37] Komunikat ma zostać opublikowany na początku 2013 r. [38] Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie specjalne nr 1/2010 – Czy kontrola uproszczonych procedur celnych dotyczących przywozu jest prowadzona skutecznie? [39] TAXUD/B2/061/2011