KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 18.12.2017 COM(2017) 780 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Ósme sprawozdanie na podstawie art. 12 rozporządzenia (EWG, Euratom) nr 1553/89 o poborze podatku od wartości dodanej i procedurach kontrolnych



Spis treści 1.Wprowadzenie 2.Znaczenie VAT jako dochodu UE 3.Główne ustalenia 3.1.Uwagi ogólne 3.1.1.Organizacja administracji podatkowej 3.1.2.Cyfryzacja i technologia informacyjna (IT) 3.1.3.Analiza luki w podatku VAT 3.2.Rejestracja i wyrejestrowanie podatnika VAT 3.2.1.Rejestracja jako podatnik VAT 3.2.2.Wyrejestrowanie podatnika VAT 3.2.3.Rejestracja w systemie VIES i wyrejestrowanie z tego systemu 3.3.Składanie deklaracji VAT i dokonywanie płatności VAT 3.3.1.Składanie deklaracji 3.3.2.Płatności 3.4.Odzyskiwanie należności z tytułu VAT 3.5.Zwrot VAT 3.6.Kontrola i dochodzenie w sprawach VAT 4.Wdrożenie zaleceń sformułowanych w siódmym sprawozdaniu przygotowanym na podstawie art. 12 i w odnośnym dokumencie roboczym służb Komisji

5.Lepsza administracja podatkowa (VAT) dzięki współpracy



Wykaz tabel Tabela 1: Całkowite dochody UE z tytułu zasobów własnych opartych na VAT w okresie sprawozdawczym (2013–2015) Tabela 2: Zmiany liczby deklaracji VAT złożonych w państwach członkowskich w latach 2013–2015 Wykaz wykresów Wykres 1: Luka w podatku VAT w UE w latach 2011–2015 (jako odsetek całkowitych zobowiązań z tytułu VAT i w mld EUR) Wykres 2: Zmiany liczby wniosków o rejestrację jako podatnik VAT złożonych w 21 państwach członkowskich (lata 2013–2015) Wykres 3: Dostępność głównych opcji w procedurach rejestracji w 28 państwach członkowskich UE (2016 r.) Wykres 4: Czas potrzebny na uzyskanie numeru VAT i VIES w 22 państwach członkowskich UE (lata 2013–2015) Wykres 5: Możliwość złożenia deklaracji drogą elektroniczną w 28 państwach członkowskich (lata 2013–2015) Wykres 6: Odsetek deklaracji składanych drogą elektroniczną w 28 państwach członkowskich (lata 2013–2015) Wykres 7: Możliwość dokonywania płatności VAT drogą elektroniczną w 28 państwach członkowskich (lata 2013–2015) Wykres 8: Wysyłanie przypomnień o opóźnieniach w płatności w 28 państwach członkowskich (lata 2013–2015) Wykres 9: Odzyskiwanie należności z tytułu VAT – przegląd głównych narzędzi i praktyk stosowanych w 28 państwach członkowskich (2016 r.) Wykres 10: Pobór VAT i podatek VAT oszacowany po przeprowadzeniu kontroli w 22 państwach członkowskich UE (2013–2015) Wykres 11: Wskaźnik wdrożenia zaleceń dla danej sekcji w przypadku 27 państw członkowskich Wykres 12: Ogólny wskaźnik wdrożenia poprzednich zaleceń

Wykaz zaleceń Zalecenie 1: Organizacja administracji podatkowej Zalecenie 2: Cyfryzacja i IT Zalecenie 3: Obliczanie i analiza luki w podatku VAT Zalecenie 4: Rejestracja jako podatnik VAT przez zagranicznych podatników Zalecenie 5: Numery identyfikacyjne VAT Zalecenie 6: Ważność rejestracji jako podatnik VAT i rejestracji w systemie VIES Zalecenie 7: Kontrole porejestracyjne Zalecenie 8: Kontrole porejestracyjne Zalecenie 9: Opóźnienia w wypłacaniu zwrotu VAT Zalecenie 10: Strategia kontroli i strategia na rzecz przestrzegania przepisów Zalecenie 11: Procedura celna 42 1.Wprowadzenie W art. 12 rozporządzenia Rady nr 1553/89 w sprawie ostatecznych jednolitych warunków poboru środków własnych pochodzących z podatku od wartości dodanej (zwanego dalej rozporządzeniem) nakłada się na Komisję obowiązek przedstawiania co trzy lata Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania w sprawie stosowanych w państwach członkowskich procedur rejestrowania podatników oraz ustalania wysokości i poboru podatku VAT, jak również o formach i wynikach systemów kontroli VAT. Niniejsze ósme sprawozdanie obejmuje zmiany, jakie zaszły w latach 2013–2016. Dane liczbowe odnoszą się do lat 2013–2015. Aby sporządzić niniejsze sprawozdanie, Komisja zebrała za pomocą kwestionariusza informacje od organów podatkowych wszystkich państw członkowskich UE. Ponadto, w celu uzyskania dokładniejszych informacji oraz wyjaśnienia niektórych odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu, służby Komisji odwiedziły dziesięć państw członkowskich. W rozdziale 2 niniejszego sprawozdania wyjaśniono znaczenie VAT oraz wyzwania dla administracji podatkowych wynikające z luki w podatku VAT. W rozdziale 3 niniejszego sprawozdania przedstawiono główne ustalenia, odnosząc się kolejno do podstawowych etapów administrowania podatkiem VAT: rejestracji i wyrejestrowania podatnika VAT, składania deklaracji VAT i dokonywania płatności VAT, odzyskiwania należności z tytułu VAT, zwrotu VAT, kontroli i dochodzenia w sprawach VAT. Ustalenia pokazują pewne tendencje w zarządzaniu systemem VAT i prowadzą do zaleceń mających na celu uzupełnienie trwającej modernizacji unijnego systemu VAT. Zalecenia przedstawiono wraz z powiązanymi ustaleniami. W rozdziale 3 omówiono wdrażanie zaleceń sformułowanych w poprzednim sprawozdaniu przedstawionym zgodnie z art. 12, które obejmowały sugestie dotyczące ulepszeń w administracji podatkowej. Ponadto w rozdziale 4 podkreślono strategiczne spojrzenie na zarządzanie systemem VAT. Niniejsze sprawozdanie sporządzono na podstawie informacji otrzymanych od krajowych administracji podatkowych. Jakość i dokładność tych danych znacząco się różniły. Ponadto, ponieważ administracje podatkowe w coraz większym stopniu zorganizowane są wokół zintegrowanych procesów dotyczących wszystkich rodzajów podatków, czasami trudno było odseparować kwestie konkretnie związane z VAT od szerszej struktury administracji podatkowej. Co więcej, specyficzne warunki społeczne, polityczne, geograficzne, gospodarcze i historyczne, wpływające na strukturę i organizację krajowych systemów poboru i kontroli VAT, nie są objęte zakresem niniejszego sprawozdania. 2.Znaczenie VAT jako dochodu UE Wpływy z VAT są ważnym źródłem dochodu dla budżetów państw członkowskich i UE. Całkowite dochody dla budżetu UE z tytułu zasobów własnych opartych na VAT wzrosły z 14,019 mld EUR w 2013 r. do 18,087 mld EUR w 2015 r. Odpowiada to wzrostowi względnego udziału dochodów z zasobów własnych opartych na VAT, wpłacanych przez państwa członkowskie, w zasobach własnych ogółem o trzy punkty procentowe: z 9,4 % w 2013 r. do 12,4 % w 2015 r.

ZASOBY WŁASNE OPARTE NA VAT (w mln EUR) Całkowite dochody UE z VAT Procent całkowitych dochodów UE 2013 14 019 9,4 % 2014 17 667 12,3 % 2015 18 087 12,4 % Źródło: Budżet UE (Sprawozdania finansowe DG ds. Budżetu z lat 2013, 2014 i 2015) Niemniej wielkość luki w podatku VAT, tzn. różnicy między kwotami całkowitych pobranych dochodów z VAT a teoretycznymi spodziewanymi kwotami, które powinny zostać pobrane, jest w UE znacząca. W latach 2011–2015 luka w podatku VAT najpierw wzrosła, osiągając najwyższy poziom w 2013 r., a następnie zmniejszyła się, osiągając najniższą wartość w 2015 r. (około 152 mld EUR). Wykres 1: Luka w podatku VAT w UE w latach 2011–2015 (jako odsetek całkowitych zobowiązań z tytułu VAT i w mld EUR) Luka w podatku VAT (odsetek całkowitych zobowiązań z tytułu VAT) Luka w podatku VAT (mld EUR) Źródło: Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2017 Final Report [Badanie i sprawozdania dotyczące luki w podatku VAT w 28 państwach członkowskich UE, sprawozdanie końcowe z 2017 r.] Na pobór podatku VAT wpływa m.in. wydajność oraz skuteczność procesów i procedur administracji podatkowej. W związku z tym funkcjonowanie administracji podatkowej wpływa na wysokość zasobów własnych opartych na VAT należnych UE od państw członkowskich. Zarządzanie systemem VAT jest zatem kluczowym elementem administracji podatkowej. 3.Główne ustalenia 3.1.Uwagi ogólne 3.1.1.Organizacja administracji podatkowej W latach 2013–2016 kilka państw członkowskich zreformowało (częściowo) swoją administrację podatkową lub było w trakcie jej reformowania. Nadal utrzymuje się tendencja przechodzenia z systemu opartego na rodzaju podatku na system oparty na rodzajach podatników (dużych przedsiębiorstwach, MŚP i osobach prywatnych) lub funkcjach (rejestracji, składaniu deklaracji, dokonywaniu płatności itp.). W związku z tym nie istnieją odrębne procesy dotyczące podatku od wartości dodanej (VAT), podatku od osób prawnych i podatku dochodowego od osób fizycznych itp. – procesy te są zintegrowane w pojedynczy proces dotyczący wszystkich rodzajów podatku. Dlatego też pomiar skuteczności procedur dotyczących VAT, o których mowa w art. 12 rozporządzenia, oznacza ocenę głównych funkcji administracji podatkowej niezależnie od rodzaju podatku. Organy podatkowe stają przed coraz większymi wyzwaniami, często postrzeganymi jako ryzyko, takimi jak złożone i innowacyjne modele biznesowe (zwłaszcza w obszarze tzw. gospodarki współpracy), nowe produkty finansowe, duża liczba podatników i usług, cyfryzacja gospodarki i gwałtowny wzrost handlu elektronicznego. Jednocześnie od administracji podatkowych wymaga się, aby poprawiły swoją wydajność i rozliczalność, jednocześnie ograniczając budżety i nabór pracowników. Zmusza to administracje podatkowe do szukania nowych, elastycznych sposobów i podejść do poboru podatków, m.in. VAT. Aby stworzyć synergie i obniżyć koszty, kilka państw członkowskich połączyło administrację podatkową z administracją celną lub departamentami ds. dochodzeń finansowych. Ponadto podczas realizacji swoich podstawowych zadań w zakresie administrowania podatkami wszystkie organy podatkowe stosują, w większym lub mniejszym stopniu, podejście oparte na analizie ryzyka. Kilka administracji podatkowych utworzyło specjalną funkcję analizy danych i zarządzania ryzykiem odpowiedzialną za wykrywanie ryzyka oraz opracowanie i wdrożenie strategii zarządzania ryzykiem. Inne z kolei wprowadziły procedury oparte na analizie ryzyka we wszystkich lub niektórych ze swoich podstawowych funkcji administracji podatkowej, aby poprawić przydzielanie zasobów oraz osiągnąć większą efektywność i skuteczność. Ponadto wskutek zmian legislacyjnych (na przykład wprowadzenia małego punktu kompleksowej obsługi, stosowania w niektórych sektorach mechanizmu odwrotnego obciążenia, zmian stawek VAT lub metody kasowej) konieczne było zmodyfikowanie systemu VAT na poziomie krajowym. Aby ocenić wpływ zmian w zarządzaniu systemem VAT (tj. reformy organizacji, procesów i procedur), państwa członkowskie powinny wdrożyć system monitorowania i oceny, który pozwoli na kontrolę wydajności i skuteczności podejmowanych środków. 3.1.2.Cyfryzacja i technologia informacyjna (IT) Współczesne procedury administracyjne charakteryzuje cyfryzacja i wykorzystanie IT. Zmiany te wpływają na stosunki pomiędzy podatnikami a administracjami podatkowymi: ułatwiają one podatnikom wypełnianie zobowiązań oraz pomagają organom podatkowym w wykrywaniu i badaniu zagrożeń związanych z VAT. Ponieważ w warunkach malejących zasobów istnieje zapotrzebowanie na większe przychody, większą wydajność i ściślejsze przestrzeganie przepisów, organy podatkowe w coraz większym stopniu polegają na cyfrowym gromadzeniu i cyfrowej analizie danych podatkowych. Umożliwia to organom podatkowym zbieranie danych podatkowych niemalże w czasie rzeczywistym, zwłaszcza gdy informacje można pobrać bezpośrednio z własnych systemów podatnika. VAT jest jednym z pierwszych podatków, które zostaną objęte pełną cyfryzacją. Usługi elektroniczne, księgi rachunkowe podatników, fakturowanie elektroniczne, stosowanie krajowych deklaracji kontrolnych stanowią przykłady takich rozwiązań. Wspomniana tendencja w kierunku coraz większego wykorzystania IT jest w okresie sprawozdawczym wyraźnie widoczna, chociaż poziom wdrożenia jest różny w poszczególnych państwach członkowskich. Eksploracja i analiza danych odgrywa coraz większą rolę w inicjatywach z zakresu przestrzegania przepisów i kontroli. Dzięki danym otrzymywanym od podatników organy podatkowe mają większe możliwości wykrywania złożonych relacji biznesowych i oszustw, czego wynikiem może być na przykład podejmowanie kontroli albo zaprzestanie wypłacania zwrotów.

Coraz powszechniej stosuje się analizę danych do celów związanych z przestrzeganiem przepisów. W obszarze VAT szereg państw członkowskich wprowadziło inicjatywy lub jest w trakcie wprowadzania inicjatyw mających na celu zbieranie informacji na poziomie faktur, aby poprawić przejrzystość transakcji na swoim terytorium, lub gromadzi dane dotyczące przemieszczania towarów. Chociaż rozwiązania IT pomagają administracjom podatkowym w gromadzeniu coraz większej ilości danych, te coraz większe zbiory informacji niekoniecznie przekładają się na lepszą ocenę ryzyka: zbyt duża ilość informacji może nawet utrudnić identyfikację właściwych danych i skutkować niższym poziomem przestrzegania przepisów. W związku z tym administracje podatkowe muszą osiągnąć właściwą równowagę między zapotrzebowaniem na informacje, ich prawidłowym przetwarzaniem i prawidłową analizą z jednej strony a obciążeniem administracyjnym nałożonym na podmioty prowadzące działalność gospodarczą z drugiej. Ponadto organy podatkowe mają pewne ograniczenia, jeżeli chodzi o inwestowanie w IT. Systemy IT (sprzęt komputerowy i oprogramowanie) są często kosztowne i nie zawsze ze sobą kompatybilne, co może utrudniać wymianę informacji między organami podatkowymi lub z innymi organami państwowymi. Ściślejsza współpraca między państwami członkowskimi może im przynieść korzyści w postaci uniknięcia powielania wysiłków i systemów, ograniczenia kosztów IT i osiągnięcia wspólnych korzyści poprzez inwestycje w kompatybilne rozwiązania IT. Zalecenie 2: Cyfryzacja i IT Ponieważ cyfryzacja i IT stały się podstawowymi elementami administracji podatkowej, państwa członkowskie powinny kontynuować cyfryzację i automatyzację danych i zadań. Następnie powinny wspólnie z innymi państwami członkowskimi zastanowić się, w jaki sposób można najlepiej wykorzystać ich dane krajowe także w celu wsparcia innych państw członkowskich. Trwający projekt dotyczący narzędzia do analizy sieci transakcji (TNA) może służyć jako przydatny punkt odniesienia w tym celu. 3.1.3.Analiza luki w podatku VAT W okresie sprawozdawczym zaobserwowano nieznaczne zmniejszenie luki w podatku VAT zarówno pod względem ilościowym, jak i procentowym (zob. wykres 1). Na poziomie jednostkowym różnice w wielkości luki w podatku VAT pomiędzy państwami członkowskimi wciąż pozostają jednak znaczące (wahają się w przedziale 0–36,9 %). Chociaż mogą istnieć różne przyczyny zmniejszenia wielkości luki w podatku VAT, na przykład lepsze dane czy wzrost gospodarczy, ograniczenie to może być także związane z lepszym administrowaniem podatkami. W okresie objętym oceną (lata 2013–2016) wiele organów podatkowych podjęło szereg działań, czasem daleko idących, aby zmniejszyć lukę w podatku VAT . Chociaż nie istnieją niezbite dowody na wpływ tych działań na wielkość luki w podatku VAT, prawdopodobne jest, że wpłynęły one na poziom przestrzegania przepisów, a tym samym na wielkość luki w podatku VAT. Poza sprawozdaniem w sprawie luki w podatku VAT publikowanym przez Komisję coraz większa liczba państw członkowskich oblicza swoją lukę w podatku VAT, robiąc to na bardziej szczegółowym poziomie, na przykład obliczając lukę w podatku VAT w podziale na sektory gospodarki czy obszary geograficzne. Państwa członkowskie powinny zainwestować lub kontynuować inwestycje w obliczanie i bardziej szczegółową analizę swojej luki w podatku VAT. 3.2.Rejestracja i wyrejestrowanie podatnika VAT Państwa członkowskie muszą wdrożyć system rejestracji podatkowej, w którym identyfikuje się krajowych podatników VAT, oraz muszą przechowywać odpowiednie dane dotyczące wewnątrzunijnych transakcji podlegających opodatkowaniu w systemie VIES. 3.2.1.Rejestracja jako podatnik VAT Sprawna procedura rejestracji i poprawne nadawanie numerów identyfikacyjnych VAT wzmacniają kluczowe procesy administracyjne związane ze składaniem deklaracji, płatnościami, oceną, poborem podatku i rozstrzyganiem sporów. Z tego względu informacje zgromadzone w momencie rejestracji i przechowywane w bazach danych administracji podatkowej powinny być pełne, dokładne i aktualne. Bardzo ważne jest, aby organy podatkowe dokładnie stosowały procedury rejestracji i wyrejestrowania, ponieważ brak należytego wykonania obowiązków w tym obszarze będzie miał duży wpływ na pobór VAT w pozostałych państwach członkowskich. Chociaż proces rejestracji musi przebiegać szybko, aby nie utrudniać podatnikom prowadzenia działalności gospodarczej, bardzo istotne jest uniknięcie nadawania numerów identyfikacyjnych VAT podatnikom, którzy mają oszukańcze zamiary. Dlatego też istotne jest stosowanie wyważonego podejścia, które uwzględnia zarówno kwestię szybkości, jak i bezpieczeństwa. Legenda: Wnioski o rejestrację jako podatnik VAT (liczba ogółem) Wnioski o rejestrację jako podatnik VAT w porównaniu z 2013 r. (zmiana) Odmowy rejestracji Źródło: Odpowiedzi państw członkowskich na pytania zawarte w kwestionariuszu z 2017 r. W okresie sprawozdawczym ogólna liczba wniosków o rejestrację do celów VAT w 21 państwach członkowskich przedstawiona na wykresie jest mniej więcej stabilna, podczas gdy liczba przypadków wyrejestrowania z systemu VIES znacząco wzrosła w 2015 r. Nie wskazano żadnych szczególnych powodów tego wzrostu. Procedury rejestracji są stosowane we wszystkich państwach członkowskich. W niektórych państwach dostępne są punkty kompleksowej obsługi rejestracji podatników. Zamiast rejestrować się do różnych celów w kilku urzędach (na przykład izbie handlowej, sądzie gospodarczym i urzędzie skarbowym) przedsiębiorstwa mogą zarejestrować się w jednym miejscu w odniesieniu do wszystkich zobowiązań. Oznacza to zintegrowane bazy danych i wymianę informacji pomiędzy poszczególnymi instytucjami. Podatnicy mają dostęp do informacji na temat rejestracji jako podatnik VAT W językach obcych Rejestracja jako podatnik VAT jest możliwa online Autentyczność rejestracji jako podatnik VAT jest weryfikowana Mają miejsce kontrole poprzedzające rejestrację jako podatnik VAT Rejestracja jako podatnik VAT i rejestracja w systemie VIES wspomagane przez rozwiązania IT Kontrole porejestracyjne systemu VIES

Źródło: Odpowiedzi państw członkowskich na pytania zawarte w kwestionariuszu z 2017 r. Rejestracja on-line także staje się standardową praktyką zgodnie z tendencją w kierunku świadczenia podatnikom lepszych usług. Informacje o procedurach i obowiązkach dotyczących rejestracji przekazywane są podatnikom głównie za pośrednictwem strony internetowej administracji podatkowej. Nadal jednak w niektórych państwach członkowskich informacje te są niedostępne lub nieosiągalne w języku obcym, co dla podatników niemających tam siedziby może stwarzać trudności w spełnieniu warunków rejestracji. Pomimo zalecenia sformułowanego w poprzednim sprawozdaniu niektóre państwa członkowskie nadal powinny więcej inwestować w pomoc zagranicznym podatnikom w wypełnianiu ich obowiązków dotyczących rejestracji jako podatnik VAT. Państwa członkowskie stosują różne praktyki nadawania numerów w celu identyfikacji podatników. Niektóre państwa nadają jeden numer identyfikacyjny dla wszystkich podatków, w tym VAT, natomiast inne nadają różne numery identyfikacyjne dla VAT i innych podatków. W niektórych państwach członkowskich nawet numer rejestracji w systemie VIES różni się od numeru identyfikacyjnego VAT. Wspomniana fragmentaryzacja praktyk dotyczących identyfikacji do celów VAT może skutkować dodatkowym obciążeniem administracyjnym przedsiębiorstw prowadzących działalność w różnych państwach członkowskich. Mając na względzie zmniejszenie tego obciążenia administracyjnego, państwa członkowskie i Komisja powinny zastanowić się nad przydzielaniem numerów identyfikacyjnych VAT i numerów rejestracji w systemie VIES. Aby zapobiec wykorzystywaniu numeru identyfikacyjnego VAT do oszustw, administracje podatkowe muszą upewnić się, że informacje przedstawione przez podatnika są autentyczne, dokładne i kompletne. W tym celu duża liczba państw członkowskich stosuje kompleksowy proces, który obejmuje weryfikację tożsamości podatnika, wstępne weryfikacje przed rejestracją oparte na analizie ryzyka, kontrole krzyżowe z wykorzystaniem informacji pochodzących od osób trzecich, programy monitorowania porejestracyjnego w przypadku przedsiębiorców obarczonych ryzykiem oraz procedury wyrejestrowania, w przypadku gdy podatnicy przestają spełniać warunki rejestracji. Chociaż szereg państw członkowskich wdrożyło ten kompleksowy proces, przewidziane w nim działania są często przeprowadzane na zasadzie ad hoc, co zwiększa ryzyko pojawienia się niewiarygodnych danych w systemie rejestracji. Stosując bardziej usystematyzowane podejście, administracje podatkowe będą lepiej przygotowane do zwalczania zagrożeń pojawiających się w procedurze rejestracji. Państwa członkowskie powinny systematyczniej sprawdzać ważność danych dotyczących rejestracji jako podatnik VAT i rejestracji w systemie VIES. Zasadniczo państwa członkowskie zmierzają w kierunku procedury rejestracji opartej na ocenie ryzyka. Aby uniknąć sytuacji, w której takie podejście mogłoby pociągać za sobą opóźnienie w wydawaniu numerów identyfikacyjnych VAT, kilka administracji podatkowych wdrożyło procedury, które niwelują to ryzyko. Państwa członkowskie wskazały w swoich odpowiedziach, że czas potrzebny na wydanie numeru identyfikacyjnego VAT lub VIES to mniej więcej jeden tydzień (od jednego do pięciu dni). Wydaje się zatem, że podejście zakładające ocenę ryzyka nie skutkuje znaczącymi opóźnieniami w wydawania numeru rejestracji jako podatnik VAT lub rejestracji w systemie VIES. Źródło: Odpowiedzi państw członkowskich na pytania zawarte w kwestionariuszu z 2017 r. We wszystkich państwach członkowskich baza danych dotycząca rejestracji jako podatnik VAT jest dostępna w formacie elektronicznym, co pozwala organom podatkowym powiązać informacje rejestracyjne z innymi podsystemami IT przeznaczonymi do składania deklaracji VAT i dokonywania płatności VAT, poboru VAT i kontroli w zakresie VAT. Ponadto należy zwrócić uwagę, że zdecydowana większość administracji podatkowych stosuje strategie monitorowania przestrzegania przepisów, które obejmują inicjatywy służące wykrywaniu niezarejestrowanych podatników. Przykładami takich inicjatyw są kampanie informacyjne, wizyty na miejscu i weryfikacje krajowych deklaracji kontrolnych. 3.2.2.Wyrejestrowanie podatnika VAT Administracje podatkowe we wszystkich państwach członkowskich wyrejestrowują podatników na ich wniosek lub z urzędu, w przypadku gdy zaprzestano prowadzenia działalności gospodarczej. Kilka państw członkowskich wprowadziło możliwość wyrejestrowania podatników, którzy od wielu miesięcy nie składają deklaracji VAT. W innych przypadkach, takich jak podejrzenie oszustwa, większość państw członkowskich nie ma możliwości prawnej, aby wyrejestrować takich podatników z systemu VAT. 3.2.3.Rejestracja w systemie VIES i wyrejestrowanie z tego systemu

Istnieją różne podejścia do rejestracji podatników VAT w systemie VIES. W niektórych państwach członkowskich wszystkie krajowe rejestracje VAT są automatycznie wprowadzane do systemu VIES. Pozostałe państwa członkowskie wprowadzają do systemu VIES tylko tych podatników, którzy w momencie rejestracji lub w późniejszym terminie zadeklarują przeprowadzanie transakcji wewnątrzunijnych. Z odpowiedzi udzielonych przez państwa członkowskie wynika, że ponad trzydzieści procent administracji podatkowych nie wdrożyło procedury kontroli porejestracyjnej. Administracje podatkowe pozostałych państw członkowskich przeprowadzają po rejestracji tyko kontrole ad hoc. Państwa członkowskie, które przed rejestracją przeprowadzają tylko wstępne weryfikacje, powinny wdrożyć kontrole porejestracyjne, aby zapewnić wiarygodność danych w systemie VIES. 3.3.Składanie deklaracji VAT i dokonywanie płatności VAT VAT jest podatkiem konsumpcyjnym. Konsument końcowy płaci go dostawcy, czyli podatnikowi VAT, który pobiera należny podatek VAT od swojej sprzedaży, potrąca VAT naliczony od swoich zakupów i wpłaca otrzymaną różnicę należnego VAT do budżetu państwa. Ponieważ podatnik pełni funkcję poborcy podatkowego na rzecz budżetu państwa, ważne jest terminowe składanie deklaracji VAT i dokonywanie płatności. 3.3.1.Składanie deklaracji Aby poprawić stopień przestrzegania przepisów, niemal wszystkie państwa członkowskie umożliwiają elektroniczne składanie deklaracji VAT. W większości państw członkowskich składanie deklaracji drogą elektroniczną jest obowiązkowe dla wszystkich przedsiębiorstw zarejestrowanych do celów VAT. Niektóre państwa członkowskie dopuszczają pewne wyjątki, na przykład w stosunku do małych przedsiębiorstw. Wszystkie państwa członkowskie oferują możliwość składania deklaracji drogą elektroniczną, a duża liczba państw członkowskich uczyniła tą praktykę obowiązkową dla wielu podatników VAT. Odsetek deklaracji składanych drogą elektroniczną wzrósł z 83 % w 2013 r. do blisko 95 % w 2015 r. Opcja dostępna (nieobowiązkowo) Obowiązkowo Obowiązkowo (dotyczy tylko niektórych podatników) Źródło: Odpowiedzi państw członkowskich na pytania zawarte w kwestionariuszu z 2017 r. Źródło: Odpowiedzi państw członkowskich na pytania zawarte w kwestionariuszu z 2017 r. Wszystkie państwa członkowskie monitorują składanie deklaracji w sposób automatyczny. W latach 2013–2015 wzrósł stopień przestrzegania przepisów w odniesieniu do terminowego składania deklaracji VAT: w 2015 r. wyniósł on niemal 89 %. Jeżeli wziąć pod uwagę deklaracje VAT złożone w okresie do 30 dni po upływie terminu, stopień przestrzegania przepisów w tym zakresie przekroczył 96 %. 2013 2014 2015 Liczba oczekiwanych deklaracji w państwach członkowskich (mln) 127,9 130,1 132,3 Deklaracje VAT złożone w terminie (%) 87,1 88,6 88,9 Deklaracje VAT, które złożono z opóźnieniem mniejszym niż 30 dni (%) 4,6 4,4 4,7 Stopień przestrzegania przepisów dotyczących składania deklaracji VAT (otrzymane/oczekiwane; %) 91,2 95,9 96,4 Źródło: Odpowiedzi państw członkowskich na pytania zawarte w kwestionariuszu z 2017 r. W przypadku opóźnienia w złożeniu deklaracji większość państw członkowskich rozsyła przypomnienia (w sposób automatyczny lub ręcznie) po upływie terminu. Kilka państw członkowskich wysyła powiadomienia przed zbliżającym się terminem. Jak wynika z informacji otrzymanych od tych państw członkowskich, ta praktyka zmniejszyła liczbę podmiotów składających deklaracje z opóźnieniem. We wszystkich państwach członkowskich istnieją systemy kar mające nakłonić podatników do terminowego składania deklaracji. Jeżeli deklaracja VAT nie zostaje złożona, większość państw członkowskich oszacowuje należny VAT i dolicza karę. W połowie państw członkowskich małych podatników obowiązuje system uproszczonego składania deklaracji VAT. 3.3.2.Płatności W większości państw członkowskich organy podatkowe umożliwiają dokonywanie płatności należnego VAT drogą elektroniczną. Niemniej tylko w 50 % państw członkowskich dokonywanie płatności VAT drogą elektroniczną jest obowiązkowe. Kilka państw członkowskich wciąż oferuje możliwość dokonywania płatności należnego VAT w gotówce, ale promują one wykorzystanie metod elektronicznych. Terminy płatności również są monitorowane elektronicznie. Ogólna praktyka polega na tym, że w momencie upływu terminów organy podatkowe wysyłają automatyczne przypomnienia. Organy podatkowe oferują małym podatnikom specjalny uproszczony system płatności.

Wysyłane automatycznie Opcja dostępna Wysyłane ad hoc Opcja niedostępna Niewysyłane Źródło: Odpowiedzi państw członkowskich na pytania zawarte w kwestionariuszu z 2017 r. Źródło: Odpowiedzi państw członkowskich na pytania zawarte w kwestionariuszu z 2017 r. W przypadku opóźnienia w płatności wszystkie państwa członkowskie stosują system kar i odsetek. Komisja jest obecnie w trakcie procesu identyfikacji praktyk stosowanych przez państwa członkowskie w obszarze nakładania kar, aby dokonać analizy ograniczeń prawnych i wpływu kar na przestrzeganie przepisów . 3.4.Odzyskiwanie należności z tytułu VAT Pobór VAT jest oparty na samodzielnym obliczaniu podatku i dobrowolnym dokonywaniu płatności. Celem administracji podatkowych jest osiągnięcie wysokich poziomów terminowego dokonywania płatności i niskiego odsetka zaległości podatkowych. Do osiągnięcia tego cel konieczny jest wysoki poziom terminowego składania deklaracji VAT, które służą do ustalania kwot należnego VAT, oraz szybkie podejmowanie działań następczych, gdy płatność jest opóźniona. Działania takie zasadniczo polegają na nakładaniu kar i odsetek oraz realizacji planu windykacji należności. Aby poprawić wydajność, wszystkie państwa członkowskie utworzyły specjalne jednostki ds. windykacji należności lub przeszkoliły personel wyspecjalizowany w odzyskiwaniu należności w obrębie swojej administracji podatkowej bądź zleciły odzyskiwanie należności podległym administracji rządowej podmiotom zewnętrznym. Jeżeli chodzi o przeprowadzane wewnętrznie działania mające na celu odzyskiwanie należności, są one realizowane głównie na poziomie krajowym. Zdecydowana większość administracji podatkowych posiada dokładny przegląd zaległości VAT, często zaklasyfikowanych według roku, kwoty lub źródła (tj. oparte na samodzielnych obliczeniach lub wynikach kontroli). W przypadku niektórych państw członkowskich taki przegląd jest dostępny w czasie rzeczywistym. Nowi dłużnicy: procedura wczesnego kontaktu Procedura odliczania należnych ulg podatkowych Stosowanie systemów rat Możliwość odpisania nieściągalnych długów Odpowiedzialność kierownictwa przedsiębiorstwa za VAT Możliwość zapłacenia VAT przez kupującego (poza mechanizmem odwrotnego obciążenia) Źródło: Odpowiedzi państw członkowskich na pytania zawarte w kwestionariuszu z 2017 r. Państwa członkowskie stosują różne instrumenty prawne i podejścia do windykacji należności. Ogólne podejście do windykacji należności podatkowych polega na tym, że zasoby ukierunkowuje się na przypadki, w których istnieje szansa na odzyskanie pieniędzy. Wiele państw członkowskich stosuje procedurę, która przewiduje odpowiednio wczesny kontakt z nowymi dłużnikami (telefoniczny lub za pomocą poczty elektronicznej), podejmowany systematycznie albo okazjonalnie. Kładzie się ponadto nacisk na „nowe” wierzytelności, w przypadku których zidentyfikowano powiązane aktywa. Jak pokazuje bowiem praktyka, poziom skuteczności odzyskiwania starych długów jest niższy. Jednakże niektóre administracje podatkowe są prawnie zobowiązane do egzekwowania wszystkich swoich wierzytelności, a odzyskane kwoty są w pierwszej kolejności przypisywane najstarszym zaległościom. Powszechną praktyką są rozwiązania wykorzystujące systemy ratalne i odliczanie należnych ulg podatkowych (np. zwrotów VAT) od niespłaconych należności z tytułu VAT. Rozwiązanie mniej konwencjonalne, które jest przedmiotem dyskusji, polega na odliczaniu zagranicznych należności z tytułu VAT od zagranicznego zwrotu VAT. W przypadku nieściągalnych należności podatkowych duża liczba administracji podatkowych może stosować procedury odpisania w ramach zarządzania publicznymi należnościami podatkowymi. Chociaż szereg państw członkowskich ma prawną możliwość egzekwowania zaległości VAT od zarządu przedsiębiorstwa lub usługobiorcy (odpowiedzialność solidarna), narzędzie to jest trudne do stosowania, ponieważ ciężar dowodu spoczywa na administracji podatkowej. Komisja publikuje ocenę dyrektywy w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności. Zachęca się państwa członkowskie do zapoznania się z tym sprawozdaniem. Ponieważ odzyskiwanie należności przyczynia się do osiągnięcia sprawiedliwości podatkowej, państwa członkowskie powinny lepiej wykorzystywać wszystkie dostępne im instrumenty odzyskiwania należności, w tym mechanizm wzajemnej pomocy. 3.5.Zwrot VAT Ze względu na ograniczone zasoby po stronie administracji podatkowej oraz konieczność terminowego otrzymywania pieniędzy przez przedsiębiorstwa organy podatkowe muszą osiągnąć właściwą równowagę pomiędzy szybkim wypłacaniem VAT legalnie działającym przedsiębiorstwom a dokładną kontrolą w przypadku pomyłek i oszustw. Administracje podatkowe niemal wszystkich państw członkowskich stosują procedury oparte na metodach oceny ryzyka, które to procedury zapewniają szybkie przetwarzanie znacznej części wniosków o zwrot VAT, z którymi wiąże się małe ryzyko, podczas gdy wnioski obarczone większym ryzykiem są ściśle kontrolowane. W większości państw członkowskich procedury te są zautomatyzowane za pomocą procesów elektronicznych. W kilku państwach członkowskich wszystkie wnioski o zwrot VAT muszą być skontrolowane przed dokonaniem płatności (systematyczne uprzednie kontrole), co może powodować opóźnienia w procedurze zwrotu. Wpływ na termin zwrotu VAT mogą mieć również ograniczenia budżetowe. Obie sytuacje (systematyczne uprzednie kontrole i opóźnienie w zwrotach wskutek ograniczeń budżetowych) wywierają presję finansową na legalnie działające przedsiębiorstwa i stanowią przeszkodę w handlu transgranicznym.

Komisja rozpoczęła badanie dotyczące krajowych i transgranicznych zwrotów VAT. W ramach tego badania Komisja wraz z państwami członkowskimi przeanalizuje, w jaki sposób można ulepszyć i przyspieszyć ten proces. 3.6.Kontrola i dochodzenie w sprawach VAT Wszystkie administracje podatkowe posiadają w swojej strukturze departamenty ds. kontroli, które w wielu przypadkach obejmują także dedykowane jednostki ds. zwalczania nadużyć finansowych. Ponadto, poza tradycyjnymi sposobami przeprowadzania kontroli, wszystkie administracje podatkowe wdrożyły techniki e-kontroli. Opracowane są ogólne strategie lub programy kontroli, które często są uzupełniane przez strategie lub programy ukierunkowane na VAT. Aby sprawdzić poprawność danych zgłoszonych w deklaracjach VAT, przeprowadza się szereg kontroli dotyczących podatku VAT (kompleksowe kontrole zewnętrzne, kontrole związane z określoną kwestią, kontrole dokumentacji itd.). Kontrola jest jednak kosztownym narzędziem, ponieważ jest czasochłonna i wymaga zaangażowania dużej liczby pracowników. Ponadto udział kontroli w poborze VAT jest ograniczony. Obecnie wiele administracji podatkowych ma świadomość, że nie oczekuje się już, aby (pełen) zakres kontroli był najbardziej efektywnym i skutecznym środkiem odstraszającym przed nieprzestrzeganiem przepisów. Administracje te uznają natomiast kontrolę za ostateczny środek egzekucyjny, który stosuje się wówczas, gdy pozostałe inicjatywy na rzecz zwiększenia dobrowolnego przestrzegania przepisów i wypełniania obowiązków podatkowych nie są lub przestały być skuteczne. Osiągnięcie równowagi między inicjatywami zwiększającymi stopień przestrzegania przepisów i kontrolą VAT jest jednym z głównych wyzwań administracji podatkowej. Wykres 10: Pobór VAT i podatek VAT oszacowany po przeprowadzeniu kontroli w 22 państwach członkowskich UE (2013–2015) Źródło: Odpowiedzi państw członkowskich na pytania zawarte w kwestionariuszu z 2017 r. Pozostałe administracje podatkowe opierają swoje strategie mające zapewnić przestrzeganie przepisów (VAT) głównie na monitorowaniu i kontroli. Zgodnie z tym podejściem standardową praktyką jest wykorzystanie technik zarządzania ryzykiem, aby poprawić skuteczność kontroli, szczególnie przy wyborze spraw, które mają być poddane kontroli. Podejmowane są działania mające wspierać analizę ryzyka, na przykład poprzez wprowadzenie deklaracji kontrolnych, które pozwalają organom podatkowym przeprowadzać kontrole krzyżowe sprzedaży i zakupów na poziomie krajowym. Zwiększone wykorzystanie informacji pochodzących od osób trzecich również przyczynia się do bardziej ukierunkowanego podejścia do kontroli. Informacje zebrane w rezultacie tego podejścia okazały się ważnym elementem umożliwiającym wykrywanie oszustw. Przeszkodą w odejściu od podejścia kontrolnego na rzecz środków zapobiegawczych jest sposób, w jaki mierzy się wydajność administracji podatkowej. Jeśli wydajność mierzy się w oparciu o statystyki dotyczące kontroli/poboru, to przejście na podejście oparte na zapewnianiu przestrzegania przepisów wymaga wykorzystania innych wskaźników, takich jak luki w podatku VAT i ocena przez przedsiębiorstwa sprawiedliwości w traktowaniu przez administrację podatkową w konkurencyjnym środowisku. Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby ich strategia kontroli była częścią ogólnej strategii na rzecz przestrzegania przepisów (VAT), a nie niezależnym podejściem. Ponadto zwalczenie oszustw związanych z VAT nadal jest jednym z priorytetów administracji podatkowych i Komisji. W szczególności należy zacieśnić współpracę administracyjną między państwami członkowskimi i organami podatkowymi w przypadku zwalczania transgranicznych oszustw związanych z VAT. Z tego powodu Komisja oceniła obecne ustalenia dotyczące współpracy administracyjnej i przedstawia wniosek dotyczący zmiany rozporządzenia Rady w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie podatku VAT. 4.Wdrożenie zaleceń sformułowanych w siódmym sprawozdaniu przygotowanym na podstawie art. 12 i w odnośnym dokumencie roboczym służb Komisji Siódme sprawozdanie zgodne z art. 12 i towarzyszący mu dokument roboczy służb Komisji zawierają 32 zalecenia skierowane do dwudziestu siedmiu państw członkowskich. Zalecenia podzielono na siedem sekcji: a) identyfikacja, rejestracja i wyrejestrowanie podatnika VAT; b) procedura celna 42; c) składanie deklaracji VAT i dokonywanie płatności VAT; d) pobór VAT i windykacja należności; e) kontrola i dochodzenie w sprawach VAT; f) rozstrzyganie sporów podatkowych i g) przestrzeganie przepisów dotyczących podatku VAT. Każde zalecenie miało zastosowanie do od co najmniej dwóch do dwudziestu siedmiu państw członkowskich Źródło: siódme sprawozdanie zgodne z art. 12 (poprzednie zalecenia); odpowiedzi państw członkowskich na pytania zawarte w kwestionariuszu z 2017 r. Jak wynika z odpowiedzi państw członkowskich, w pełni lub częściowo uwzględniono ponad dwie trzecie zaleceń. Głębsza analiza poszczególnych wskaźników wdrożenia w odniesieniu do danego państwa członkowskiego i zalecenia wskazuje jednak na znaczące zróżnicowanie. Niektóre państwa członkowskie uwzględniły wnioski w nieznacznym stopniu, podczas gdy inne wdrożyły większość sugestii. Niektóre zalecenia przyjęto dobrze (na przykład te dotyczące rejestracji jako podatnik VAT i kontroli), podczas gdy inne wdrożono w nieznacznym stopniu (na przykład te w obszarze rozstrzygania sporów). W szczególności dokładność i aktualność systemu VIES pozostaje poważnym problemem. Obecnie ważność danych w systemie VIES nadal nie jest regularnie sprawdzana w szeregu państw członkowskich, co powoduje znaczne trudności dla przedsiębiorców prowadzących działalność na rynku wewnętrznym (zob. również pkt 2.2.3).