1.Wprowadzenie

W niniejszym sprawozdaniu posumowano dokonaną przez Komisję ocenę wdrażania w latach 2014–2018 gwarancji budżetowej UE dla Europejskiego Banku Inwestycyjnego („EBI”) na pokrycie strat poniesionych w związku z działaniami EBI z zakresu finansowania, mającymi na celu wspieranie projektów inwestycyjnych poza Unią. Pełną ocenę opublikowano w dokumencie roboczym służb Komisji we wrześniu 2019 r.

Gwarancja budżetowa UE określona w kolejnych decyzjach Parlamentu Europejskiego i Rady jest zwyczajowo nazywana upoważnieniem EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich (ang. external lending mandate, ELM). Ocena Komisji ma charakter ex post i obejmuje okres od połowy 2014 r. do końca 2018 r., będącego ostatnim rokiem, za który dostępne są kompletne dane. Zgodnie z wnioskiem Parlamentu Europejskiego i Rady ocena ma zapewnić informacje na użytek ewentualnej nowej decyzji w sprawie objęcia gwarancją UE działań EBI z zakresu finansowania w okresie po 2020 r.

Ocena ma przede wszystkim pomóc w opracowaniu przyszłych gwarancji budżetowych UE w kontekście Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej („ISWMR”) zaproponowanego przez Komisję w czerwcu 2018 r. Niedawno rozpoczęły się rozmowy trójstronne w sprawie wniosku ustawodawczego . Swój wkład w prace grupy mędrców wysokiego szczebla ds. europejskiej infrastruktury finansowej na rzecz rozwoju Komisja wniosła m.in. w postaci wspomnianej oceny.

Od 2021 r. upoważnienie EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich ma zostać zastąpione instrumentem o szerszym zakresie – Europejskim Funduszem na rzecz Zrównoważonego Rozwoju Plus („EFSD+”) – dzięki któremu gwarancje budżetowe UE będą dostępne dla EBI, a także dla innych międzynarodowych instytucji finansowych lub instytucji finansowania rozwoju w ramach „otwartej infrastruktury finansowej” .

Ocena obejmowała analizę skuteczności, wydajności, znaczenia, spójności i unijnej wartości dodanej gwarancji budżetowej stanowiącej podstawę obecnego ELM w stosunku do oczekiwań wyrażonych pierwotnie przez Parlament Europejski i Radę w decyzji w sprawie ELM.

Upoważnienia EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich stanowiły element zewnętrznej polityki Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, a następnie – od 1977 r. – Unii Europejskiej. Podstawowym uzasadnieniem gwarancji budżetowej UE jest to, że zwiększa ona zdolność EBI do ponoszenia ryzyka przez znaczące ograniczenie jego ekspozycji na ryzyko do profilu dostosowanego do zasad określonych przez organy zarządzające EBI. Innymi słowy, gwarancja UE pomaga EBI w podejmowaniu działań inwestycyjnych w bardziej ryzykownych środowiskach poza UE na podstawie istniejącego poziomu kapitału i rezerw EBI, jednocześnie pomagając mu w utrzymaniu jego ratingu kredytowego AAA.

Gwarancji UE tradycyjnie udzielano EBI na okres pokrywający się z wieloletnimi ramami finansowymi UE. Siedmioletni okres upoważnienia EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich jest cenny, gdyż ułatwia EBI zgromadzenie zasobów ludzkich i materialnych koniecznych do celów realizacji działań inwestycyjnych poza UE, których przygotowanie trwa zazwyczaj ponad rok. Oczekuje się, że w zamian za przewidywalność i efekt ograniczenia ryzyka, które zapewnia gwarancja UE, działania z zakresu finansowania podejmowane w ramach ELM pomogą w osiągnięciu celów i spełnieniu warunków ustanowionych przez Parlament Europejski i Radę.

Zakres gwarancji UE, na której opiera się ELM, różni się w zależności od charakteru działania z zakresu finansowania: w swoich działaniach z zakresu finansowania z udziałem partnerów z sektora publicznego (zazwyczaj na rzecz rozwoju infrastruktury) EBI korzysta z gwarancji ogólnej obejmującej ryzyko operacyjne, jak i ryzyko o charakterze politycznym. Gwarancją ogólną objęte są również pożyczki EBI dla banków lub korporacji korzystających z gwarancji państwowej i finansowania na podstawie upoważnienia do udzielania pożyczek sektorowi prywatnemu w ramach Inicjatywy EBI na rzecz budowania odporności, które ustanowiono w następstwie przeglądu śródokresowego ELM w 2018 r. Gwarancja ogólna umożliwia EBI odstąpienie od premii z tytułu ryzyka, którą w innym przypadku musiałby on uwzględnić w swojej stopie procentowej. Dzięki temu kraje partnerskie lub ich instytucje/przedsiębiorstwa mają możliwość zaciągnięcia w EBI pożyczek, ponosząc znacznie niższe koszty.

Natomiast w przypadku działań w sektorze prywatnym bez gwarancji państwowej EBI korzysta wyłącznie z gwarancji obejmującej ryzyko polityczne udzielonej przez UE, mającej zastosowanie w niektórych sytuacjach zdefiniowanych szczegółowo w porozumieniu dotyczącym gwarancji zawartym z EBI: brak płatności ze względu na zakaz transferu waluty, wywłaszczenie, wojnę lub zamieszki społeczne lub odmowę ochrony prawnej po naruszeniu umowy. Gwarancja obejmująca ryzyko polityczne udzielana przez UE nie przekłada się na obniżenie stopy procentowej EBI. Oprocentowanie pożyczek EBI pozostaje jednak atrakcyjne dla klientów ze względu na niskie koszty pozyskiwania przez EBI finansowania zewnętrznego na rynkach finansowych.

Gwarancja UE obejmuje pierwsze 65 % należności EBI z tytułu ekspozycji w ramach działań z zakresu finansowania ELM na poziomie portfela. Oznacza to, że kiedy pożyczkobiorca zalega ze spłatą pożyczki udzielonej mu przez EBI, a EBI uruchomi gwarancję UE, aby pokryć brakującą spłatę, UE będzie zobowiązana do pokrycia w pełni każdego wezwania do uruchomienia gwarancji do pułapu 65 % gwarantowanego portfela. EBI nie uiszcza na rzecz UE opłat za zapewnienie gwarancji budżetowej ani nie otrzymuje od UE żadnego bezpośredniego wynagrodzenia za korzystanie z upoważnienia. Koszty administracyjne EBI w związku z ELM pokrywa się z marży zysku zawartej w stopie procentowej EBI, zgodnie z jego standardową polityką w zakresie oprocentowania pożyczek.

ELM jest jednym z instrumentów wykorzystywanych przez UE do realizacji priorytetów polityki zewnętrznej UE. Decyzja w sprawie ELM odnosi się do „ogólnego interesu UE” oraz do zasad regulujących działania zewnętrzne Unii określonych w Traktacie. W decyzji stwierdzono także, że „w krajach rozwijających się [...] działania EBI z zakresu finansowania przyczyniają się [...] do realizacji celów polityki Unii w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju, w szczególności celów dotyczących ograniczania ubóstwa poprzez wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu oraz zrównoważony rozwój gospodarczy, środowiskowy i społeczny”. W obowiązującej decyzji w sprawie ELM określono szereg celów, które mają zostać objęte wsparciem w ramach gwarancji budżetowej UE, tj.: rozwój lokalnego sektora prywatnego oraz rozwój infrastruktury społeczno-gospodarczej, przy czym oba te cele mogą iść w parze z promowaniem takich celów, jak: łagodzenie zmiany klimatu i przystosowanie się do niej, integracja regionalna czy długoterminowa odporność gospodarcza.

2.Główne ustalenia oceny

Główne ograniczenie oceny przeprowadzonej przez Komisję związane jest z faktem, iż wdrożenie działań inwestycyjnych w ramach ELM zajmuje kilka lat, zwłaszcza jeżeli chodzi o projekty infrastrukturalne. W chwili obecnej dostępne są zatem ograniczone informacje dotyczące aktualnych wyników i skutków sfinansowanych działań. Ramy pomiaru wyników EBI w chwili obecnej opierają się w dużej mierze na wstępnych szacunkach, a dane na temat osiągniętych wyników docierają z bardzo dużym opóźnieniem. Podczas dokonywania przez Komisję oceny posiłkowano się głównie dostępnymi obecnie danymi na temat zatwierdzonych i wypłaconych kwot finansowania, ustaleniami z badania zewnętrznego przeprowadzonego w połowie 2018 r. i uwagami przekazanymi przez różne zainteresowane strony.

Zgodnie z decyzją w sprawie ELM w chwili obecnej do objęcia działaniami EBI z zakresu finansowania w ramach gwarancji budżetowej UE kwalifikują się 64 kraje spoza UE. EBI zawarł umowy ramowe z 57 krajami z tej grupy – co oznacza, że w tej chwili jest w stanie podjąć w nich działania z zakresu finansowania. W okresie objętym oceną EBI zatwierdził działania z zakresu finansowania w ramach ELM w 38 krajach, a w ramach instrumentów realizowanych na własne ryzyko – w sześciu innych krajach. ELM umożliwia EBI podejmowanie działań z zakresu finansowania w krajach wyższego ryzyka, do których nie byłby on w stanie dotrzeć za pomocą instrumentów realizowanych na własne ryzyko.

W latach 2014–2020 ogólny pułap gwarancji budżetowej UE na użytek działań zewnętrznych EBI wynosi 32,3 mld EUR. Na koniec 2018 r. łączna kwota netto zatwierdzonych działań EBI z zakresu finansowania w ramach ELM na lata 2014–2020 wynosiła 17,6 mld EUR, tj. około 54 % ogólnego pułapu gwarancji, który został zmieniony w trakcie przeglądu śródokresowego. Dla porównania (choć tylko w przybliżeniu z uwagi na inne otoczenie rynkowe oraz inną sytuację geopolityczną i regulacyjną), na koniec 2011 r., tj. w podobnym momencie okresu obowiązywania poprzedniego upoważnienia EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich, wskaźnik wykorzystania wyniósł 66 %. W latach 2014–2018 w ramach ELM sfinansowano 189 działań o średniej wartości ok. 90 mln EUR.

Stosunkowo niewielkie wykorzystanie przez EBI pułapów gwarancji w ramach ELM na lata 2014–2020 można częściowo wyjaśnić rozwojem sytuacji w Turcji od 2016 r. i wojną we wschodniej Ukrainie od 2014 r. Ponadto pułapy gwarancji przydzielone na mocy obecnej decyzji w sprawie ELM krajom sąsiadującym z UE (na wschodzie i południu) są w sumie o 6 mld EUR wyższe niż pułapy poprzedniego upoważnienia, podczas gdy w wyniku wojny w Syrii i niestabilności politycznej w kilku innych krajach zmniejszyła się zdolność absorpcyjna. Łącznie te czynniki zewnętrzne w dużej mierze tłumaczą, dlaczego EBI w mniejszym zakresie wykorzystał dostępne pułapy gwarancji na koniec 2018 r. niż na tym samym etapie obowiązywania poprzedniego upoważnienia EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich.

Inne właściwe oznaczenie ilościowe skuteczności gwarancji UE można uzyskać z analizy poziomu wypłat w ramach ELM, tj. stosunku finansowania faktycznie wypłaconego przez EBI do kwot zatwierdzonych w umowach dotyczących finansowania zawartych przez EBI z jego partnerami (po odliczeniu kwot anulowanych w późniejszym terminie). Tak samo jak w przypadku analizy wskaźników wykorzystania gwarancji, przy analizie wypłat należy brać pod uwagę międzyokresowe różnice w otoczeniu rynkowym oraz w sytuacji geopolitycznej i regulacyjnej.

EBI wypłacił do końca 2018 r. 5,8 mld EUR w ramach ELM na lata 2014–2020, co stanowi 33 % wartości netto zatwierdzonych kwot, natomiast pod koniec 2011 r. EBI wypłacił 8,5 mld EUR, tj. 44 % kwot netto zatwierdzonych w ramach swojego upoważnienia do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich na lata 2007–2013.