KOMUNIKAT KOMISJI Wspólne zasady dotyczące krajowych mechanizmów korekty fiskalnej /* COM/2012/0342 final */





KOMUNIKAT KOMISJI Wspólne zasady dotyczące krajowych mechanizmów korekty fiskalnej Kontekst Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi, że państwa członkowskie uznają swoją politykę gospodarczą za przedmiot wspólnego zainteresowania, a ich polityka budżetowa jest dyktowana potrzebą zachowania zdrowych finansów publicznych. Światowy kryzys gospodarczy i finansowy wyniósł na światło dzienne słabości zarządzania gospodarczego i budżetowego w unii gospodarczej i walutowej. Przyjęty został nowy reformujący pakiet sześciu wniosków ustawodawczych, który wszedł w życie w grudniu zeszłego roku. Niekorzystna koniunktura utrzymuje się nadal i kwestia zakresu oraz ewentualnych konsekwencji przenikania sytuacji gospodarczej i budżetowej z jednych państw członkowskich należących do strefy euro do drugich jest obecnie wyraźnie widoczna. W oparciu o te przesłanki Komisja zaproponowała w dniu 23 listopada 2011 r. dwa kolejne akty prawne mające na celu wzmocnienie mechanizmów nadzoru w strefie euro, oprócz zielonej księgi w sprawie obligacji stabilności strefy euro. Pakiet ten składa się z dwóch wniosków dotyczących: rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych przepisów w zakresie monitorowania i oceny wstępnych planów budżetowych i zapewnienia korekty nadmiernego deficytu państw członkowskich w strefie euro; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wzmocnienia nadzoru gospodarczego i budżetowego nad państwami członkowskimi strefy euro dotkniętymi lub zagrożonymi poważnymi trudnościami w odniesieniu do ich stabilności finansowej. Ponadto, opierając się tych faktach i mając na uwadze ochronę stabilności strefy euro jako całości, w dniu 2 marca 2012 r. dwadzieścia pięć państw członkowskich podpisało Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej (zwany dalej „traktatem o stabilności”), obejmujący pakt fiskalny (tytuł III). Jego celem jest wprowadzenie tych zobowiązań w ciągu pięciu lat od jej wejścia w życie do prawa UE. W ramach paktu fiskalnego, umawiające się strony wprowadzają do prawa krajowego przepisy w sprawie mechanizmu korygującego, który ma być uruchamiany automatycznie w przypadku stwierdzenia znacznych odchyleń od celu średniookresowego lub ścieżki dostosowania prowadzącej do tego celu (art. 3 ust. 1 lit e) i ust. 2). Ponadto, zgodnie z traktatem o stabilności (art. 3 ust. 2), mechanizm korygujący wprowadza się „w oparciu o wspólne zasady, które przedstawi Komisja Europejska, dotyczące w szczególności charakteru, zakresu i harmonogramu działań naprawczych, jakie mają zostać podjęte, również w przypadku wyjątkowych okoliczności, oraz roli i niezależności instytucji, które na poziomie krajowym odpowiedzialne są za monitorowanie przestrzegania zasad”. Niniejszy komunikat przyjmuje się w ramach realizacji traktatu o stabilności, w ogólnym interesie Unii oraz aby przyczynić się do prawidłowego funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej. Niniejszy komunikat przedstawia wspólne zasady stanowiące podstawę krajowych mechanizmów korygujących. Siedem zasad przedstawiono w załączniku. Obejmują one główne kwestie, które należy uwzględnić przy opracowywaniu mechanizmów korygujących, w tym kwestie ich statusu prawnego, spójności z unijnymi ramami prawnymi, uruchomienia mechanizmów, charakteru korekty pod względem zakresu i harmonogramu, jej instrumentów operacyjnych, działania ewentualnych klauzul korekcyjnych oraz roli i niezależności instytucji monitorujących. Na mocy art. 3 traktatu o stabilności wezwano także Komisję do zaproponowania ram czasowych szybkiego zbliżenia się umawiających się stron do swoich średniookresowych celów budżetowych, biorąc pod uwagę zagrożenia stabilności budżetowej poszczególnych krajów. Komisja przedstawi te ramy czasowe w późniejszym terminie w tym roku. Plany konsolidacji przedstawione przez państwa członkowskie w zaktualizowanych wersjach programu stabilności lub konwergencji stanowią naturalny punkt wyjścia do określenia tempa konwergencji w realizacji średniookresowych celów budżetowych. Te plany konsolidacji będą musiały być ponownie oceniane w świetle postanowień paktu stabilności i wzrostu, w tym adekwatności średniookresowych celów budżetowych oraz zasad strategii wyjścia w kontekście perspektywy makroekonomicznej, przy szczególnym uwzględnieniu różnej podatności na zagrożenia fiskalne. 1. Status prawny przepisów dotyczących mechanizmów korygujących i odniesienie do ram unijnych Zgodnie z traktatem o stabilności mechanizmy korygujące stają się skuteczne w prawie krajowym „na mocy wiążących i trwałych przepisów krajowych, w miarę możliwości rangi konstytucyjnej, lub w inny sposób gwarantujących pełne poszanowanie i przestrzeganie tych zasad w całym toku krajowych procedur budżetowych”. Tym samym status prawny mechanizmów korygujących powinien być taki, aby regulujące je przepisy nie mogły zostać po prostu zmienione w drodze zwykłej ustawy budżetowej. Jednocześnie ‑ jak jest to jasno określone w traktacie o stabilności i powtórzone w zasadzie 1) ‑ mechanizm korygujący „nie może naruszać uprawnień parlamentów narodowych”. Cechy te mają na celu zadbanie o to, aby zasady fiskalne skutecznie wpływały na krajowe polityki budżetowe, przy jednoczesnym zachowaniu podstawowych praw parlamentarnych. Zasada 2) potwierdza konieczną spójność krajowych mechanizmów korygujących z unijnymi zasadami budżetowymi. Wymogi paktu fiskalnego są częścią większego posunięcia, zapoczątkowanego już poprzez aktualną reformę paktu stabilności i wzrostu (pakiet sześciu wniosków ustawodawczych, tzw. „sześciopak”), zwiększającą krajową odpowiedzialność za unijne ramy nadzoru. Podobnie traktat odwołuje się do istniejących już pojęć nadzoru budżetowego, w tym „średniookresowego celu budżetowego” i „ścieżki dostosowania do tego celu”, „znacznych odchyleń” i „wyjątkowych okoliczności”. Zasada 2) stanowi, że przy opracowywaniu krajowych mechanizmów należy ściśle opierać się na unijnych koncepcjach i zasadach, chociaż dopuszcza się pewną elastyczność w odniesieniu do dokładnej metodyki krajowej, aby uwzględnić specyfikę krajową. 2. Treść mechanizmów korygujących: uruchomienie, charakter korekty, instrumenty operacyjne, klauzule korekcyjne Zgodnie z zasadą 3), uruchomienie mechanizmów korygujących powinno mieć miejsce w ściśle określonych okolicznościach charakteryzujących się znacznym odchyleniem od średniookresowego celu budżetowego lub ścieżki dostosowania prowadzącej do tego celu. Wymaga to istnienia już wcześniej przepisów określających kryteria służące ocenie, czy znaczne odstąpienie występuje. Zasada 3) potwierdza również, że z zastrzeżeniem spełnienia tych warunków, umawiające się strony mogą wykorzystywać różne mechanizmy i kryteria. W szczególności moment uruchamiania mechanizmu może opierać się na kryteriach szczebla unijnego, na szczególnych kryteriach krajowych, jak i obu tych kategoriach jednocześnie: naturalnym sposobem uruchamiania mechanizmów korygujących są decyzje na szczeblu unijnym stwierdzające wystąpienie znacznego odchylenia. Jednocześnie kryteria krajowe, o ile zawierają pojęcie znacznego odchylenia, mogą stanowić odpowiednie sposoby uruchamiania mechanizmów korygujących; ich dodatkową zaletą jest to, że uruchomienie tych mechanizmów może nastąpić wcześniej. Charakter korekty pod względem zakresu i harmonogramu jest przedmiotem zasady 4). Proponowana zasada zawiera konkretne wytyczne operacyjne przy jednoczesnym unikaniu zbyt sztywnego podejścia.. W związku z tym zasada 4) obejmuje pięć zasad częściowych: - po pierwsze, konieczne jest, aby z góry określone zasady określały zakres i harmonogram korekty, ograniczając w ten sposób, choć nie wykluczając całkowicie, dowolność w opracowywaniu odpowiedzi na znaczne odchylenia budżetowe; - po drugie, zgodnie ze zdroworozsądkową normą proporcjonalności, duże odstępstwa powinny prowadzić do większych korekt; - po trzecie, punktem odniesienia dla określenia korekty byłoby dostosowanie do średniookresowego celu budżetowego oraz ścieżki dostosowania do niego, odzwierciedlając w ten sposób ducha paktu fiskalnego, którego sednem jest przestrzeganie średniookresowego celu budżetowego i ścieżki dostosowania do niego. Oczekuje się w szczególności, że znajdujące się na ścieżce dostosowania państwo członkowskie, które odchodzi od celu, utrzyma bez zmian termin powrotu do średniookresowego celu budżetowego. Gdy państwo członkowskie osiągnęło najpierw swój cel średniookresowy, a następnie od niego odeszło, oczekuje się, że w rozsądnym czasie przywróci cel średniookresowy, co oznacza zazwyczaj w roku następującym bezpośrednio po zaistnieniu odchylenia lub w kolejnym roku. Powyższy scenariusz służy za punkt odniesienia, przy czym w zależności od konkretnych okoliczności nie wyklucza w związku z tym całkowicie pewnej dozy elastyczności; - po czwarte, mechanizmy korygujące powinny zapewniać krytyczne elementy stabilności dla ram budżetowych, aby przy rozbieżnościach budżetowych zapobiec zjawisku „ruchomego celu”. Aby to osiągnąć, mechanizmy korygujące powinny gwarantować przestrzeganie kluczowych celów fiskalnych, ustalonych przed wystąpieniem znacznego odchylenia; - po piąte, na początku korekty powinno się przyjąć plan działań naprawczych, który obowiązywałby w przypadku kolejnych budżetów w okresie korekty, umacniając tym samym wiarygodność mechanizmów. Ważnym aspektem opracowania mechanizmów korygujących jest także przebieg operacyjny tych mechanizmów. Zasada 5) uznaje kluczową rolę, jaką mogą odgrywać w tym zakresie przepisy dotyczące wydatków publicznych oraz uznaniowe środki po stronie dochodów, mając na uwadze fakt, że te zagregowane dane stanowią bardziej bezpośrednie odzwierciedlenie uznaniowych decyzji władz fiskalnych niż ewentualne wyniki budżetowe lub salda dostosowywane cyklicznie. Kolejnym istotnym elementem, jaki państwa członkowskie powinny rozważyć przy opracowywaniu swoich systemów, jest koordynacja niektórych lub wszystkich poziomów podrzędnych sektora instytucji rządowych i samorządowych w odpowiedzi na poważne odchylenia budżetowe, dzięki czemu wzmacniałyby wiarygodność swoich mechanizmów. Wspomniane mechanizmy koordynacji nie musiałyby pociągać za sobą z góry określonego podziału ciężaru korekty pomiędzy sektorem instytucji rządowych na szczeblu centralnym oraz jednostkami niższego szczebla. Muszą jednak istnieć mocne mechanizmy zabezpieczające stanowiące o tym, że osiągnięcie celów budżetowych sektora instytucji rządowych i samorządowych ‑ za które rząd centralny jest odpowiedzialny przed szczeblem unijnym ‑ nie będzie zagrożone z powodu postępowania podsektorów. Przekonanie, że zasady budżetowe powinny umożliwiać reagowanie w obliczu szczególnie niekorzystnych warunków, jest od dawna uznawane w ramach nadzoru UE i zostało ono także uznane we wspomnianym wyżej traktacie. Zgodnie z zasadą 6) istnieje wymóg, by klauzule korekcyjne opierały się na ściśle uzgodnionych pojęciach unijnych, tak aby wspierać spójność i zapobiegać zbyt liberalnemu definiowaniu problemu wyjątkowych okoliczności. Wnioskuje się również, aby ewentualne zawieszenie mechanizmu korekt finansowych, jakie umożliwia klauzula korekcyjna, było przyznawane na określony przedział czasu oraz aby wyjściu z klauzuli korekcyjnej towarzyszyło zgodnie z wymogami paktu stabilności i wzrostu pewne minimalne tempo dostosowania. Oczekuje się natomiast, że po wyjściu z klauzuli korekcyjnej w odniesieniu do kolejnych budżetów obowiązywać będzie plan działań naprawczych. 3. Rola i niezależność instytucji monitorujących Podczas gdy odpowiedzialność za zapewnienie zgodności z mechanizmami korygującymi spoczywa przede wszystkim na organach fiskalnych, krajowe instytucje monitorujące odgrywałyby zasadniczą rolę we wspieraniu wiarygodności i przejrzystości, jak zostało to odnotowane w ostatniej z proponowanych zasad (zasada 7)). Oczekuje się, że organy te będą zgodnie z przepisami krajowymi dokonywać oceny funkcjonowania mechanizmów korygujących na różnych etapach uruchomienia i wdrożenia korekty, w tym również ewentualne odwołanie się do klauzuli korekcyjnej. Zasada, zgodnie z którą państwo członkowskie będzie postępować zgodnie z opinią instytucji monitorującej albo będzie wyjaśniać przyczyny odstępstwa od niej, zapewni, że oceny nie będą pomijane, bez naruszania mandatu władz fiskalnych w zakresie kształtowania polityki. Niezależność autonomii funkcjonalnej tych organów jest podstawową cechą umożliwiającą im odgrywanie skutecznej roli w całokształcie krajowej polityki fiskalnej. Zasada 7) zawiera kilka przepisów w tym względzie. Po pierwsze, aby lepiej włączyć instytucje odpowiedzialne za monitorowanie, ich struktura powinna być zgodna z już istniejącym otoczeniem instytucjonalnym i z właściwą dla danego kraju strukturą administracyjną. Po drugie, przedstawiono kilka kryteriów, aby zagwarantować wysoki stopień autonomii funkcjonalnej. System ustawowy, uprawnienia i odpowiedzialność tych organów powinny być obwarowane przepisami prawnymi. Ścisłe zabezpieczenia należy przedsięwziąć także jeśli chodzi o nominacje oraz adekwatność zasobów i dostępu do informacji. Warunki te są konieczne, aby umożliwić instytucjom monitorującym skuteczne prowadzenie działań i zapewnianie przejrzystość i wiarygodności mechanizmów. Szczególnie ważna w tym kontekście jest możliwość swobodnej komunikacji ze społeczeństwem. ZAŁĄCZNIK Wspólne zasady dotyczące krajowych mechanizmów korekty fiskalnej 1) [Status prawny] Mechanizm korygujący jest włączony do prawa krajowego za pomocą przepisów o charakterze wiążącym i trwałym, najlepiej konstytucyjnych lub w inny sposób gwarantujących ich poszanowanie oraz to, że będą w pełni przestrzegane w całej krajowej procedurze budżetowej. Mechanizm ten nie narusza uprawnień parlamentów narodowych. 2) [Spójność z unijnymi ramami prawnymi] Krajowe mechanizmy korygujące opierają się ściśle na założeniach i zasadach europejskich ram fiskalnych. Dotyczy to zwłaszcza pojęcia „znacznych odchyleń” oraz definicji ewentualnych klauzul korekcyjnych. Korekty, pod względem zakresu i harmonogramu, powinny być zgodne z ewentualnymi zaleceniami skierowanymi do danego państwa członkowskiego w ramach paktu stabilności i wzrostu. 3) [Uruchomienie] Uruchomienie mechanizmu korygującego dokonuje się w ściśle określonych okolicznościach, w których występuje znaczne odchylenie od średniookresowego celu budżetowego lub ścieżki dostosowania do niego. Czynniki uruchamiające mogą być definiowane w oparciu o kryteria unijne lub krajowe, o ile spełniają powyższy warunek. Wymogi mogą spełniać zarówno mechanizmy ex ante, określające cele budżetowe zapobiegające pojawieniu się odchyleń jak i mechanizmy ex post uruchamiające korekty w odpowiedzi na wcześniejsze odchylenia, zakładając, że spełniają ten sam powyższy warunek. 4) [Charakter korekty] Zakres i harmonogram korekty są ograniczone przez wcześniej ustalone zasady. Większe odchylenia od średniookresowego celu budżetowego lub ścieżki dostosowania prowadzącej do tego celu prowadzą do korekt na większą skalę. Przywrócenie równowagi strukturalnej na poziomie lub powyżej celu średniookresowego w planowanym terminie oraz utrzymanie jej w późniejszym czasie stanowi punkt odniesienia dla mechanizmu korygującego. Mechanizm korygujący zapewnia przestrzeganie kluczowych celów budżetowych określonych przed wystąpieniem znacznych odchyleń, uniemożliwiając tym samym wszelkie stałe odstępstwa od ogólnych celów budżetowych planowanych przed wystąpieniem znaczącego odchylenia. Na początku korekty państwa członkowskie przyjmują plan działań naprawczych, który jest wiążący w stosunku do budżetów objętych okresem korekty. 5) [Instrumenty operacyjne] Mechanizm korygujący może przyznać istotną rolę operacyjną przepisom dotyczącym wydatków publicznych oraz dyskrecjonalnych środków podatkowych, w tym w uruchamianiu mechanizmu i wdrażaniu korekty w zakresie, w jakim przepisy te są zgodne z osiągnięciem średniookresowego celu budżetowego oraz ścieżki dostosowania prowadzącej do tego celu. Konstrukcja mechanizmu korygującego uwzględnia ‑ w przypadku uruchomienia ‑ przepisy dotyczące koordynacji korekty budżetowej w niektórych lub wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych. 6) [Klauzule korekcyjne] Określenie ewentualnych klauzul korekcyjnych jest zgodne z pojęciem „wyjątkowych okoliczności” stosownie do ustaleń zawartych w pakcie stabilności i wzrostu. Okoliczności te obejmują m.in. nadzwyczajne zdarzenie pozostające poza kontrolą danego państwa członkowskiego i mające znaczny wpływ na sytuację finansową sektora instytucji rządowych i samorządowych, lub okresy znacznego pogorszenia koniunktury w rozumieniu paktu stabilności i wzrostu, w tym na szczeblu strefy euro. Zawieszenie mechanizmu korygującego w przypadku klauzuli korekcyjnej jest tymczasowe. Mechanizm korygujący przewiduje, po zakończeniu stosowania klauzuli korekcyjnej, minimalne tempo dostosowania strukturalnego, przy czym wymóg określony w pakcie stabilności i wzrostu określa dolną granicę. Po zakończeniu stosowania klauzuli korekcyjnej, państwa członkowskie przyjmują plan działań naprawczych, które jest wiążący w odniesieniu do budżetów objętych okresem korekty. 7) [Rola i niezależność instytucji monitorujących] Niezależne organy lub organy posiadające autonomię funkcjonalną pełniące funkcję instytucji monitorujących działają na rzecz wiarygodności i przejrzystości mechanizmu korygującego. Instytucje te dokonywałyby publicznej oceny w zakresie: wystąpienia okoliczności uzasadniających uruchomienie mechanizmu korygującego; tego, czy postępy korekty są zgodne z zasadami i planami krajowymi; oraz wystąpienia okoliczności uzasadniających uruchamianie, rozszerzenie i zakończenie stosowania klauzul zwalniających. Zainteresowane państwo członkowskie ma obowiązek postępować zgodnie z oceną wspomnianych organów, a w przeciwnym razie publicznie wyjaśniać przyczyny niezastosowania się do ustaleń wynikających z tej oceny. Struktura powyższych organów uwzględnia już istniejące otoczenie instytucjonalne i właściwą dla danego kraju strukturę administracyjną. Powyższe organy są regulowane krajowymi przepisami prawnymi zapewniającymi im wysoki stopień autonomii funkcjonalnej, obejmującymi: i) prawnie umocowany system ustawowy; ii) niedopuszczanie do ingerencji polegające na tym, że powyższe instytucje nie przyjmują poleceń i są zdolne podawać informacje do wiadomości publicznej w sposób terminowy; iii) procedury mianowania oparte na kryteriach doświadczenia i kompetencji; iv) adekwatność środków i odpowiedni dostęp do informacji w celu wykonywania powierzonych im zadań.