GLOSARIUSZ

DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich : Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich.

EFRG : Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji.

Euratom : Europejska Wspólnota Energii Atomowej.

Eurostat : Urząd statystyczny Unii Europejskiej zajmujący się opracowywaniem dla UE statystyk na szczeblu europejskim, które umożliwiają porównanie krajów i regionów.

Krowa mamka : Krowa należąca do rasy mięsnej lub będąca krzyżówką z rasą mięsną oraz należąca do stada przeznaczonego do hodowli cieląt do produkcji mięsa. Krowy mamki zapewniają mleko swoim cielętom.

Kwalifikowalne owce i kozy : "Maciorka", oznaczająca samicę owcy, która okociła się co najmniej jeden raz lub jest w wieku co najmniej jednego roku, oraz "samica kozy", oznaczająca samicę kozy, która okociła się co najmniej jeden raz lub jest w wieku co najmniej jednego roku. Premie za maciorki i kozy są wypłacane wyłącznie za samice owiec i kóz.

ONW : Obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania to obszary, na których produkcja rolna lub działalność rolnicza jest trudniejsza z powodu naturalnych utrudnień.

Przeżuwacze : Zwierzęta, które posiadają więcej niż jeden żołądek, połykają pożywienie, które następnie wraca do jamy gębowej, gdzie jest ponownie przeżuwane.

SBCS : Szkocki system dotyczący cieląt hodowanych na mięso.

SEC : Sekretariat Generalny: dokumenty wewnętrzne Komisji.

SPJ : System płatności jednolitych.

TFUE : Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Wołowina i cielęcina : Mięso bydła młodszego niż jeden rok to cielęcina, a mięso pozostałego bydła to wołowina.

STRESZCZENIE

I. Po reformie WPR w 2003 r. wsparcie dla rolnictwa, które było poprzednio udzielane w formie pomocy bezpośredniej powiązanej z określoną produkcją produktów rolnych (tzw. pomoc powiązana z wielkością produkcji), nie miało już być wypłacane w związku z produkcją (tzn. nastąpiło jego oddzielenie od produkcji) po wprowadzeniu SPJ – systemu płatności jednolitych.

II. Przewidziano jednak wyjątki od całkowitego oddzielenia płatności od wielkości produkcji w przypadku konkretnych sektorów i regionów w celu ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków natychmiastowego całkowitego oddzielenia płatności od produkcji, poprzez zachowanie produkcji rolnej w określonych regionach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz zapewnienie korzyści środowiskowych dzięki kontynuacji określonej produkcji rolnej. Państwa członkowskie mogły zachować istniejące poprzednio programy dotyczące krów mamek i maciorek oraz kóz, w ramach tzw. "częściowego wdrażania SPJ" i innych konkretnych środków wsparcia powiązanego z wielkością produkcji (na mocy art. 69 i 68). Wnioski ustawodawcze Komisji dotyczące WPR do 2020 r. [1] przewidują możliwość przyznania przez państwa członkowskie dobrowolnego wsparcia powiązanego z produkcją.

III. Trybunał zamierzał uzyskać odpowiedzi na następujące pytania:

Czy pomoc bezpośrednia udzielana w ramach częściowego wdrażania SPJ na krowy mamki i maciorki oraz kozy:

a) jest ukierunkowana na najbardziej odpowiednie regiony w państwach członkowskich?

b) skuteczniepodtrzymuje określoną produkcję i tym samym umożliwia uniknięcie negatywnych skutków społecznych, gospodarczych i środowiskowych?

c) jest dobrze monitorowana i oceniana przez Komisję i państwa członkowskie?

IV. Trybunał stwierdził, że skontrolowane systemy w obecnej formie nie są ukierunkowane na regiony i obszary rolne, w których byłyby najbardziej odpowiednie, co zmniejsza ich skuteczność.

V. Trybunał nie uzyskał wystarczających dowodów wskazujących, że skontrolowane systemy są ogólnie bardziej skutecznym narzędziem niż pomoc oddzielona od wielkości produkcji, połączona z innymi działaniami finansowanymi przez UE i państwa, służącym do utrzymania produkcji, a tym samym utrzymania działalności gospodarczej w regionach o niewielu alternatywach gospodarczych oraz zapewnienia korzyści środowiskowych.

VI. Ponadto stwierdzono uchybienia w monitorowaniu przez Komisję i państwa członkowskie kluczowych wskaźników wykonania oraz w ocenie ostatecznych społecznych i środowiskowych skutków wdrażania systemów, a także brak koordynacji z innymi środkami pomocy o podobnych celach.

VII. Jeżeli Rada i Parlament Europejski przyjmą wniosek Komisji utrzymujący dobrowolne wsparcie powiązane z produkcją po roku 2013, Trybunał zaleca, aby Komisja:

a) dodała wymóg ukierunkowania systemów pomocy bezpośredniej powiązanej z wielkością produkcji w przypadku tych sektorów;

b) wraz z państwami członkowskimi sprecyzowała, które rodzaje działalności rolniczej są najodpowiedniejsze do utrzymania produkcji i w ten sposób uwzględniła związane z tym aspekty społeczne, gospodarcze i środowiskowe;

c) określiła wymogi i zasady w zakresie monitorowania, których powinny przestrzegać państwa członkowskie, oraz wdrożyła stałe ramy monitorowania, które obejmowałyby całą pomoc bezpośrednią wypłacaną w celu wsparcia sektorów zwierzęcych w państwach członkowskich;

d) wraz z państwami członkowskimi przeprowadziła kompleksową ocenę skuteczności różnych systemów wsparcia mających wpływ na te sektory w celu zwiększania konkurencyjności gospodarstw rolnych.

WSTĘP

SEKTORY WOŁOWINY I CIELĘCINY ORAZ MIĘSA BARANIEGO/KOZIEGO W UE

1. Sektory wołowiny i cielęciny oraz mięsa baraniego i mięsa koziego (zwane dalej sektorami wołowiny i mięsa baraniego/koziego) mają bardzo istotne znaczenie dla rolnictwa UE. UE jest trzecim co do wielkości producentem wołowiny i cielęciny na świecie – produkuje prawie 8 mln ton bydła poddawanego ubojowi, co stanowi prawie 12% światowej produkcji wołowiny [2]. Jedna trzecia wołowiny produkowanej w UE [3] jest bezpośrednim produktem wyspecjalizowanych producentów wołowiny hodujących "krowy mamki", które produkują i żywią cielęta. Stada krów mamek są z zasady żywione w ramach systemu ekstensywnego wypasu, a ich potomstwo po odsadzeniu od mamek jest albo sprzedawane bezpośrednio na ubój, albo sprzedawane innym specjalistom, którzy zajmują się opasem bydła w ramach systemu bardziej intensywnej produkcji przed ubojem. Według najnowszych danych stado krów mamek w UE ustabilizowało się na poziomie około 12,4 mln zwierząt w latach 2000–2010 [4].

2. Produkcja w sektorze mięsa baraniego/koziego, która w ostatnich latach pozostawała na stałym poziomie nieco ponad 1 mln ton, obniżyła się w 2009 r. do 804000 ton. Wielkość stada w UE wynosi około 81 mln owiec, która to liczba obniżyła się z 91 mln w 2008 r., oraz 13 mln kóz.

POMOC BEZPOŚREDNIA UE DLA SEKTORÓW WOŁOWINY I MIĘSA BARANIEGO/KOZIEGO

3. Rolnicy w sektorach wołowiny i mięsa baraniego/koziego są od lat wspierani za pomocą różnych rodzajów pomocy bezpośredniej UE. Podstawowym celem zapewnienia wsparcia dla tych sektorów jest utrzymanie produkcji, w szczególności na obszarach, gdzie nie ma innych alternatyw i na obszarach, na których produkcja taka jest istotna dla gospodarki lokalnej [5]. Aby kwalifikować się do otrzymania bezpośredniej pomocy UE, rolnicy musieli posiadać uprawnienia do premii (kwoty indywidualne) stanowiące limity ilościowe, które przysługują każdemu państwu członkowskiemu i które były przyznawane rolnikom po złożeniu wniosku.

4. Pomoc bezpośrednia dla rolników w tych sektorach obejmuje między innymi premię podstawową i premię dodatkową/uzupełniającą [6] z tytułu krów mamek i maciorek oraz kóz. Są to premie od pogłowia [7] mające na celu utrzymanie liczby produktywnych zwierząt, które dostarczą potomstwo (cielęta lub jagnięta), które z kolei jest przeznaczane dla przemysłu przetwórczego (wyspecjalizowanych tuczarni i rzeźni).

5. Reforma WPR w 2003 r. wprowadziła pojęcie oddzielenia płatności od wielkości produkcji [8] (tj. zlikwidowania powiązania między wypłatą dotacji a wymogiem określonej wielkości produkcji) w płatnościach rolnych oraz nowy program udzielania pomocy bezpośredniej UE – system płatności jednolitych (SPJ). W drodze wyjątku od oddzielenia płatności od produkcji, jeżeli państwa członkowskie uznały, że istnieje niebezpieczeństwo zakłócenia rynków rolnych lub zaniechania produkcji wskutek zastosowania SPJ, miały one możliwość utrzymania części pomocy bezpośredniej w niektórych sektorach [9] w jej aktualnej formie, tj. możliwość częściowego wdrażania SPJ [10].

6. Osiem państw członkowskich postanowiło skorzystać z możliwości utrzymania pomocy bezpośredniej w ramach częściowego wdrażania SPJ w przypadku krów mamek i/lub maciorek oraz kóz (zob. tabela 1). Premie za krowy mamki mogły pozostać całkowicie powiązane z wielkością produkcji, co oznaczało, że mogły być wypłacane w taki sam sposób jak przed reformą. W przypadku premii za maciorki i kozy pięćdziesięcioprocentowe powiązanie płatności z wielkością produkcji oznaczało, że jedynie połowa środków z rocznych kopert finansowych, które były dostępne w ramach systemu z 2001 r., mogła być nadal wydatkowana jako płatności powiązane z produkcją [11] (oprócz regionów najbardziej oddalonych [12], w których płatności są całkowicie powiązane z wielkością produkcji).

TABELA 1

PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE, W KTÓRYCH PREMIE ZA KROWY MAMKI I MACIORKI ORAZ KOZY SĄ POWIĄZANE Z WIELKOŚCIĄ PRODUKCJI [13]

Państwo członkowskie | Sektor | Kwota premii |

Austria, Belgia | Premia za krowy mamki | 200 euro za krowę mamkę; do 50 euro premii dodatkowej10,50 euro za maciorkę; 3,50 euro premii uzupełniającej oraz 8,40 euro za kozę [9999] |

Dania, Finlandia, Słowenia | Premia za maciorki i kozy |

Francja, Portugalia, Hiszpania | Premia za krowy mamki oraz premia za maciorki i kozy |

7. W 2008 r. w kontekście śródokresowego przeglądu WPR, zwanego oceną funkcjonowania reformy WPR, Komisja zaproponowała [14] kontynuację ukierunkowanego wybiórczego oddzielania płatności od wielkości produkcji na podstawie argumentów przedstawionych w ramce 1.

8. W związku z tym wraz z wejściem w życie przepisów z 2009 r. [15] po ocenie funkcjonowania reformy WPR nastąpiło dalsze oddzielenie pomocy bezpośredniej od produkcji w sektorach produkcji mięsa [16]. Zmianie nie uległy jednak premie za krowy mamki i maciorki oraz kozy, ponieważ państwom członkowskim, które w 2003 r. wybrały częściowe wdrażanie SPJ w tych sektorach, ponownie zezwolono na kontynuację tej praktyki, z naciskiem na przydział funduszy na podstawie potrzeb regionalnych [17]. Ponadto możliwość zapewnienia wsparcia tym dwóm sektorom została rozszerzona za pomocą dwóch środków wsparcia związanych z określonymi rodzajami gospodarki rolnej i działalności rolniczej (zob. ramka 2).

RAMKA 1

ARGUMENTY PRZEDSTAWIONE PRZEZ KOMISJĘ NA POPARCIE KONTYNUACJI CZĘŚCIOWEGO WDRAŻANIA SPJ W SKONTROLOWANYCH SEKTORACH

[...] ostatnie reformy i włączenie większej liczby sektorów do SPJ sprawiły, że wsparcie częściowo związane z wielkością produkcji staje się coraz mniej użyteczne i często uniemożliwia rolnikom podnoszenie konkurencyjności i lepsze reagowanie na potrzeby rynku. Ponadto w przypadkach niedochodowych sektorów rolnicy są w sytuacji gorszej niż rolnicy otrzymujący płatności całkowicie oddzielone od wielkości produkcji, ponieważ otrzymują niższe płatności [18]. Ponadto rolnicy nadal otrzymujący pomoc powiązaną z wielkością produkcji muszą również radzić sobie z dwoma równolegle działającymi systemami – płatnościami powiązanymi i niepowiązanymi z wielkością produkcji – co zwiększa stopień złożoności i koszty administracyjne bez korzyści pod względem dochodów. Ze względów wymienionych powyżej pożądane byłoby przejście na system płatności całkowicie oddzielonych od wielkości produkcji. Jednak [...] w niektórych przypadkach minimalny poziom produkcji rolnej jest istotny dla utrzymania działalności gospodarczej w regionach o niewielu alternatywach gospodarczych, dla zapewnienia odpowiedniej podaży surowców dla przemysłu przetwórczego lub dla zapewnienia korzyści środowiskowych.

9. W państwach członkowskich korzystających z możliwości częściowego wdrażania SPJ w przypadku tych systemów panuje obecnie tendencja do włączania premii do SPJ. Oznacza to, że rolnicy, którzy wcześniej otrzymywali płatności w ramach skontrolowanych systemów, obecnie kwalifikują się do otrzymywania płatności w ramach SPJ bez konieczności faktycznej hodowli zwierząt. W większości tych państw członkowskich premia za maciorki i kozy została już oddzielona od wielkości produkcji lub jej oddzielenie jest planowane, natomiast Francja częściowo oddzieliła premię za krowy mamki od produkcji w 2010 r. W związku z tym roczne kwoty w ramach środków stopniowego wdrażania obniżyły się z ponad 2 mld euro w 2006 r. (roku, w którym wszystkie państwa członkowskie zaczęły stosować SPJ) do nieznacznie powyżej 1 mld euro w 2011 r. (zob. tabela 2).

WNIOSKI USTAWODAWCZE DOTYCZĄCE WPR PO 2013 R.

10. Komisja przyjęła wnioski ustawodawcze dotyczące WPR po 2013 r., które ustanowiły między innymi nowe przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach WPR [19]. Zgodnie z art. 38 ust. 2 tego wniosku "wsparcie powiązane z produkcją można przyznawać wyłącznie sektorom lub regionom państwa członkowskiego, w których określone typy rolnicze lub określone sektory rolnictwa znajdują się w trudnej sytuacji i mają szczególne znaczenie ze względów gospodarczych, społecznych lub środowiskowych". Zatem w sektorach wołowiny i mięsa baraniego/koziego nadal miało być dopuszczone dobrowolne wsparcie powiązane z produkcją, co oznaczało zachowanie możliwości wsparcia bezpośredniego, takiego jak skontrolowane systemy.

RAMKA 2

DWA NOWE ŚRODKI WSPARCIA WPROWADZONE W ROZPORZĄDZENIU Z 2009 R.

Art. 63 rozporządzenia (WE) nr 73/2009: W drodze odstępstwa państwa członkowskie mogą wykorzystać fundusze wypłacane wcześniej jako płatności powiązane z wielkością produkcji lub zwiększyć wartość uprawnień w przypadkach określonej działalności rolniczej, która niekoniecznie jest związana z płatnościami powiązanymi wcześniej z wielkością produkcji.

Art. 68 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 dopuszcza ustalenie rekompensaty dla sektora mleczarskiego, sektorów wołowiny i cielęciny, owiec i kóz oraz ryżu na obszarach wrażliwych pod względem gospodarczym lub środowiskowym lub dla rodzajów gospodarki rolnej wrażliwych pod względem gospodarczym. Państwa członkowskie mogą przeznaczyć 10% krajowych pułapów na utworzenie określonych systemów wsparcia powiązanego z wielkością produkcji dla rolnictwa w tych sektorach. Możliwość ta zastąpiła i rozszerzyła możliwości udzielania wsparcia powiązanego z wielkością produkcji, które było wcześniej dostępne na mocy przepisów art. 69 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.

TABELA 2

ZMIANY BUDŻETU SKONTROLOWANYCH SYSTEMÓW

(w EUR) |

Premia | Środki w 2011 r. | Środki w 2010 r. | Wynik za 2009 r. | Wynik za 2006 r. |

Premia za krowy mamki | 952000000 | 1162000000 | 1153141941 | 1257884680 |

Dodatkowa premia za krowy mamki | 51000000 | 52000000 | 51723556 | 62112145 |

Razem (a) | 1003000000 | 1214000000 | 1204865497 | 1319996825 |

Owce i kozy | 22000000 | 258000000 | 232868953 | 691666492 |

Premia uzupełniająca za owce i kozy | 7000000 | 78000000 | 72391238 | 215169838 |

Płatności dodatkowe w sektorze owiec i kóz | - | - | - | - |

Razem (b) | 29000000 | 336000000 | 305260191 | 906836330 |

OGÓŁEM [ (a) + (b) ] | 1032000000 | 1550000000 | 1510125688 | 2226833155 |

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

ZAKRES KONTROLI

11. Podczas kontroli zbadano systemy dotyczące krów mamek i maciorek oraz kóz. Kontrola dotyczyła okresu od momentu bezpośrednio poprzedzającego wdrożenie reformy z 2003 r. (tj. 2005 r.) do roku 2010 włącznie.

12. Ogólne pytanie kontrolne brzmiało: Czy pomoc bezpośrednia udzielana w ramach częściowego wdrażania SPJ na krowy mamki i maciorki oraz kozy:

a) jest ukierunkowana na najbardziej odpowiednie regiony w państwach członkowskich?

b) skutecznie podtrzymuje produkcję i tym samym umożliwia uniknięcie negatywnych skutków społecznych, gospodarczych i środowiskowych?

c) jest dobrze monitorowana i oceniana przez Komisję i państwa członkowskie?

PODEJŚCIE KONTROLNE

13. Kontrola została przeprowadzona w formie wizyt kontrolnych w Komisji (Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich) i czterech [20] państwach członkowskich utrzymujących przedmiotowe systemy, a zmiany w tych sektorach w dwóch innych państwach członkowskich [21] zbadano w ramach kontroli dokumentacji. Ponadto w dwóch państwach członkowskich, które zdecydowały się na pełne wdrażanie SPJ, przeprowadzono wizyty rozpoznawcze [22] w celu porównania zmian w sektorach wołowiny i mięsa baraniego/koziego w państwach członkowskich, które nie utrzymały skontrolowanych systemów.

14. Dowody kontroli zgromadzono w drodze:

a) przeglądu stosowanych przez Komisję procedur monitorowania oraz dokumentacji dotyczącej prac przygotowawczych związanych z wnioskami ustawodawczymi w dwóch sektorach, w tym ocen i innych analiz;

b) spotkań z odpowiednimi krajowymi organami administracji oraz rozmów z przedstawicielami rolników z obu sektorów;

c) badania jakości analizy i dokumentacji poświadczającej w państwach członkowskich pod kątem adekwatności premii za krowy mamki i maciorki oraz kozy w odniesieniu do utrzymania [23] minimalnego poziomu produkcji w gospodarkach rolnych w niektórych regionach, a w szczególności w sytuacjach, w których rolnicy nie posiadają innych alternatyw gospodarczych;

d) kontroli na miejscu u kilku beneficjentów końcowych w celu omówienia sytuacji ich gospodarstw oraz wpływu, jakie systemy te mają na podejmowane przez nich decyzje o produkcji;

e) analizy przeszłych tendencji w produkcji, a także skutków społecznych i środowiskowych w skontrolowanych państwach członkowskich oraz porównania z państwami członkowskimi w pełni wdrażającymi SPJ równolegle z konkretnymi krajowymi albo unijnymi środkami wsparcia ukierunkowanymi na te sektory;

f) przeglądu i analizy odpowiednich badań i statystyk.

UWAGI

UKIERUNKOWANIE SYSTEMÓW NA NAJBARDZIEJ ODPOWIEDNIE REGIONY W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

15. Uzasadnieniem zachowania skontrolowanych systemów było to, że w regionach doświadczających trudności lub we wrażliwych sektorach, takich jak sektory wołowiny i mięsa baraniego/koziego, odpowiednio ukierunkowane środki wsparcia mogą złagodzić ryzyko zaniechania produkcji i wynikające z tego niekorzystne skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe. W ramach kontroli oceniono, czy Komisja i państwa członkowskie przeanalizowały i zidentyfikowały najbardziej odpowiednie regiony w państwach członkowskich, tj. regiony i obszary rolne znajdujące się w niekorzystnej sytuacji w obrębie ich terytoriów, gdzie zaniechanie produkcji miałoby niszczący wpływ, oraz czy sposób opracowania systemów pozwalał na dotarcie do hodowców na tych obszarach.

WIĘKSZOŚĆ FUNDUSZY NIE PODLEGA PRZEPISOM ZAPEWNIAJĄCYM ODPOWIEDNIE UKIERUNKOWANIE

16. Pewien stopień ukierunkowania wynika już z samego charakteru tych systemów i działalności rolniczej, która jest przez nie dofinansowywana, tj. działalności rolniczej z zasady prowadzonej w formie ekstensywnego wypasu zwierząt na gruntach niezdatnych do produkcji rolnej. Bez wyraźnych i wystarczających przepisów dotyczących ukierunkowania pomoc bezpośrednia może przyczynić się do dofinansowywania innych, bardziej intensywnych metod hodowli zwierząt.

17. W przepisach wykonawczych dotyczących tych systemów Komisja nie uwzględniła wymogu regionalnego, który wyraźnie ukierunkowywałby pomoc tam, gdzie byłaby ona najbardziej skuteczna. W związku z tym obecny sposób wdrażania pomocy powoduje umniejszenie jej skuteczności, ponieważ pomoc ta rozkłada się na całość terytorium państw członkowskich. Warunki kwalifikowalności pozwalające na uzyskanie podstawowych [24] premii za krowy mamki i maciorki, które stanowią ponad 90% funduszy ujętych w budżecie dla dwóch skontrolowanych sektorów, nie ukierunkowują pomocy wyraźnie na regiony państwa członkowskiego o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

UKIERUNKOWANE ELEMENTY SYSTEMÓW SĄ OGRANICZONE LUB ZANIKAJĄ

18. W obecnych systemach istnieją elementy, które są wyraźnie ukierunkowane, a mianowicie podstawowa premia za kozy, uzupełniająca premia za maciorki i kozy oraz dodatkowa premia za krowy mamki. Elementy te nie są jednak odpowiednio skoncentrowane na regionach rolniczych lub mają ograniczoną wartość finansową. Ponadto są one włączane do SPJ.

19. Warunki kwalifikowalności pozwalające na uzyskanie podstawowej premii za kozy [25] ukierunkowują pomoc bezpośrednią na rolników na konkretnych obszarach, na których produkcja spełnia określone kryteria. Państwa członkowskie, w których stada kóz są stosunkowo duże, postanowiły jednak całkowicie włączyć premię za kozy do SPJ, przez co ograniczyły możliwości ukierunkowania tej pomocy (zob. ramka 3).

20. "Premia uzupełniająca za maciorki i kozy" jest ukierunkowana na niektóre regiony i określone praktyki rolne [26]. Jest ona określona w ten sposób, aby była wypłacana wyłącznie "rolnikom w obszarach, gdzie produkcja owiec i kóz stanowi działalność tradycyjną lub ma znaczący udział w gospodarce wiejskiej". Premia ta, która wyniosła 215 mln euro w 2006 r., zanika jednak z powodu tendencji do całkowitego włączania jej do SPJ [27]. W rzeczywistości w roku kalendarzowym 2010 jedynie Portugalia i Finlandia utrzymały powiązanie tej premii z wielkością produkcji.

RAMKA 3

PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE, KTÓRE ZANIECHAŁY STOSOWANIA UKIERUNKOWANYCH ELEMENTÓW SKONTROLOWANYCH SYSTEMÓW

Francja, w której populacja kóz wynosi ponad 1,3 mln (co stanowi 10% kóz w UE), postanowiła całkowicie włączyć premię za kozy do SPJ od 2006 r. i premię za maciorki od 2010 r. Hiszpania, w której liczba kóz stanowi 22% wszystkich kóz w UE, także całkowicie oddzieliła premie od produkcji w 2010 r. Grecja będąca największym producent kóz w UE (około 38% całej populacji kóz) postanowiła całkowicie włączyć premię za kozy do SPJ w momencie wprowadzenia tego systemu.

21. Dodatkowa premia za krowy mamki obejmuje również element ukierunkowania, ponieważ jest powiązana z regionami konwergencji [28]. Regiony takie nie muszą być jednak regionami rolniczymi, w których hodowla krów mamek mogłaby być wyraźnie związana ze szczególnymi skutkami społecznymi i środowiskowymi. Dodatkowe premie za krowy mamki wyniosły 51 mln euro w 2010 r. (obniżyły się one z 62,1 mln euro w 2006 r.), co stanowi 5% ogólnych środków przeznaczonych na skontrolowane systemy. Szczegółowe kwoty przypadające na poszczególne działania i państwa członkowskie przedstawiono w załączniku I.

SKUTECZNOŚĆ SYSTEMÓW POD WZGLĘDEM UTRZYMANIA OKREŚLONEJ PRODUKCJI I TYM SAMYM ZAPOBIEŻENIA NEGATYWNYM SKUTKOM SPOŁECZNYM, GOSPODARCZYM I ŚRODOWISKOWYM

22. Celem systemów było utrzymanie pewnego poziomu określonej produkcji w regionach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, co miało zapobiec negatywnym społecznym, gospodarczym i środowiskowym konsekwencjom restrukturyzacji wynikającej z oddzielenia płatności od wielkości produkcji [29]. Cele te pozostają aktualne we wnioskach ustawodawczych Komisji dotyczących ram WPR w latach 2014-2020 [30].

23. W związku z tym w ramach kontroli zbadano, czy tendencje w dwóch sektorach w skontrolowanych państwach członkowskich znacznie różnią się od tendencji panujących w państwach członkowskich, które całkowicie włączyły premie do SPJ, oraz czy ewentualne różnice można przypisać skontrolowanym systemom.

BRAK PRZEKONUJĄCYCH DOWODÓW, ŻE SKONTROLOWANE SYSTEMY ZDECYDOWANIE WPŁYWAJĄ NA OGÓLNE ZMIANY LICZBY ZWIERZĄT

24. Ogólnie liczba krów mamek w państwach członkowskich korzystających z możliwości częściowego wdrażania SPJ nieznacznie wzrosła [31] (+ 2%) w latach 2005–2010, natomiast ich liczba w państwach członkowskich, które oddzieliły płatności od wielkości produkcji, zmniejszyła się o 6% [32]. Wpływ premii za krowy mamki nie jest jednak widoczny na podstawie ogólnych tendencji w zakresie liczby krów mamek w poszczególnych państwach członkowskich.

25. Na przykład we Francji, państwie członkowskim korzystającym z możliwości częściowego wdrażania SPJ, w którym liczba krów mamek stanowi około 32% ich całkowitej liczby, liczebność stada zmniejszała się w latach 2001–2004, lecz od 2004 r. ich liczba zaczęła wzrastać, a od 2008 r. pozostaje na stosunkowo stałym poziomie (zob. wykres 1). Spadek liczebności w latach 2001–2004 nastąpił pomimo premii za krowy mamki i innej pomocy bezpośredniej dla sektora wołowiny.

26. Natomiast w Niemczech, państwie członkowskim, które całkowicie oddzieliło płatności w ramach skontrolowanych systemów od wielkości produkcji i w którym liczba krów mamek stanowi 6% ogólnej liczby tych zwierząt, panowała tendencja zniżkowa w latach 2000–2004, kiedy to premie za krowy mamki były wciąż dostępne. Od tego czasu liczba krów mamek pozostaje stała lub zmniejsza się w wolniejszym tempie, nawet po pełnym wdrożeniu SPJ.

WYKRES 1

TENDENCJE W ZAKRESIE LICZBY KRÓW MAMEK WE FRANCJI I NIEMCZECH W LATACH 2000–2010

+++++ TIFF +++++

Źródło: Na podstawie danych Eurostatu.

27. W państwach członkowskich, które albo w pełni, albo częściowo wdrażają SPJ od 2005 r., nie jest widoczna znacząca zmiana tendencji w zakresie liczby owiec, która od długiego czasu obniża się. Spadek ten jest tak znaczący, że premie dostępne w ramach skontrolowanych systemów od lat 90. nie mogły odwrócić tej tendencji (zob. wykres 2). Liczba kóz pozostała stała w państwach członkowskich korzystających z możliwości pełnego lub częściowego wdrażania SPJ.

28. Ponadto fakt, że cztery [33] z sześciu państw członkowskich, które utrzymały możliwość pięćdziesięcioprocentowego powiązania premii za maciorki i kozy z wielkością produkcji, postanowiły całkowicie włączyć je do SPJ i zastosować wsparcie określone w art. 68 dla tych sektorów, wskazuje, że premie te nie zostały uznane za całkowicie skuteczne (zob. ramka 4).

NA PRZEDSTAWIONE TENDENCJE W ZAKRESIE LICZBY ZWIERZĄT WPŁYW MAJĄ PRZEDE WSZYSTKIM CZYNNIKI ZEWNĘTRZNE I KONTEKSTOWE CHARAKTERYSTYCZNE DLA POSZCZEGÓLNYCH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH

29. Brak zdecydowanego związku między premiami za zwierzęta a liczbą zwierząt sugeruje, że znaczące czynniki zewnętrzne i kontekstowe, charakterystyczne dla poszczególnych państw członkowskich, mają dominujący wpływ na zmiany liczby zwierząt. Do czynników tych należą: zdatność gruntu, warunki rynkowe, siła konkurencji z państw trzecich i gusty konsumentów.

WYKRES 2

TENDENCJE W ZAKRESIE LICZBY OWIEC I KÓZ W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH, KTÓRE UTRZYMAŁY POWIĄZANIE PŁATNOŚCI Z WIELKOŚCIĄ PRODUKCJI, I PAŃSTWACH, KTÓRE PŁATNOŚCI OD NIEJ ODDZIELIŁY, W LATACH 2000-2010

+++++ TIFF +++++

Źródło: Na podstawie danych Eurostatu.

30. Te czynniki zewnętrzne i kontekstowe wywierają tak silny ogólny wpływ, że skontrolowane systemy albo przestają być skuteczne, jeżeli czynniki te są pozytywne, albo nie mogą zmienić sytuacji, jeżeli czynniki te są negatywne. Świadczy o tym zarówno przeprowadzona przez Trybunał analiza długoterminowych tendencji w zakresie liczby zwierząt w poszczególnych państwach członkowskich (zob. ramka 5), jak i oceny Komisji i inne badania [34].

RAMKA 4

PRZYKŁAD WŁĄCZENIA SYSTEMÓW DOTYCZĄCYCH MACIOREK I KÓZ DO SPJ I ZAPEWNIENIA DODATKOWEGO WSPARCIA SPECJALNEGO DLA SEKTORA OWIEC I KÓZ

Od 2010 r. Francja całkowicie oddzieliła premie za owce od wielkości produkcji i opracowała bardziej skoncentrowany i ukierunkowany system wsparcia specjalnego w celu zastąpienia systemu dotyczącego maciorek i kóz w ramach częściowego wdrażania SPJ, na podstawie technicznych i gospodarczych kryteriów wyboru. Przeprowadzono to w ramach art. 68 ust. 1 lit. b) i w połączeniu z pomocą w ramach SPJ (tj. przyznano płatności, oprócz SPJ, w łącznej kwocie około 135 mln euro w 2010 r.).

Skutek, który owa zmiana polityki wywarła na beneficjentów, można przedstawić na podstawie przytoczonego przypadku. Rolnik prowadzący działalność w Owernii, który hodował owce w gospodarstwie rolnym położonym na wysokości ponad 1000 metrów n.p.m., gdzie inne alternatywy gospodarcze są ograniczone, otrzymał pomoc w wysokości 15000 euro pomiędzy rokiem 2006 (częściowe oddzielenie płatności od wielkości produkcji: 50% premii za maciorki) a rokiem 2010 (całkowite oddzielenie premii od wielkości produkcji oraz zastosowanie wsparcia specjalnego na mocy art. 63 i 68). Produkcja tego rolnika pozostała jednak w tym okresie stała i wynosiła od 612 do 653 owiec.

RAMKA 5

PRZYKŁAD SILNEGO WPŁYWU CZYNNIKÓW ZEWNĘTRZNYCH NA PRODUKCJĘ ZWIERZĘCĄ

W Portugalii, państwie członkowskim korzystającym z możliwości częściowego wdrażania SPJ, wystąpiły pozytywne tendencje w zakresie liczby krów mamek, co było spowodowane realizacją programu dotyczącego przekształcenia gruntów ornych w pastwiska w 1994 r. w celu stworzenia korzystnych warunków dla hodowli zwierząt oraz przydzieleniem dodatkowych 90000 uprawnień z tytułu hodowli zwierząt, co spowodowało zwiększenie krajowej kwoty krów mamek.

PREMIE OD POGŁOWIA, KTÓRE NIE SĄ POWIĄZANE Z INNYMI WARUNKAMI, NIE STANOWIĄ ZACHĘT DO POPRAWY KONKURENCYJNOŚCI

31. Zachowanie pomocy powiązanej z wielkością produkcji jest środkiem przejściowym mającym na celu wsparcie rolników na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, lecz według Komisji środek ten nie miał w założeniu podważać ogólnego założenia reformy, która miała zmierzać do oddzielenia płatności od wielkości produkcji i zapewnienia lepszej reakcji producentów na potrzeby rynku. System wsparcia, z którego wypłacane są premie od pogłowia, bez innych konkretnych warunków nie zapewnia jednak rolnikom bezpośrednich zachęt do poprawy konkurencyjności.

32. Powiązanie płatności z poprawą jakości, co jest praktyką w niektórych państwach członkowskich (np. w Irlandii i Szkocji w Zjednoczonym Królestwie), może natomiast być bardziej skutecznym środkiem wsparcia, który zachęca zarówno do utrzymania produkcji, jak i do pożądanego lepszego reagowania na potrzeby rynku. Podejście takie rozwiązałoby również podstawowy problem określony w ocenie skutków przeprowadzonej w kontekście "oceny funkcjonowania reformy WPR", polegający na tym, że wsparcie częściowo oddzielone od wielkości produkcji często uniemożliwia rolnikom zwiększenie konkurencyjności i lepsze reagowanie na potrzeby rynku. Ponadto w przypadku niedochodowych sektorów rolnicy są w sytuacji gorszej niż rolnicy otrzymujący płatności całkowicie oddzielone od wielkości produkcji, ponieważ otrzymują niższe płatności [35].

BRAK ZAUWAŻALNEJ RÓŻNICY W INNYCH OGÓLNYCH TENDENCJACH MIĘDZY PAŃSTWAMI CZŁONKOWSKIMI, KTÓRE W PEŁNI I CZĘŚCIOWO WDRAŻAJĄ SPJ

33. Utrzymanie skontrolowanych systemów miało również na celu złagodzenie negatywnych społecznych, gospodarczych i środowiskowych konsekwencji restrukturyzacji wynikającej z oddzielenia płatności od wielkości produkcji, tj. pełnego wdrażania SPJ w tych sektorach. W ramach kontroli porównano tendencje pod względem odpowiednich wskaźników orientacyjnych (produkcji mięsa, liczby beneficjentów i liczby zwierząt przypadających na gospodarstwo rolne oraz gruntów stanowiących trwałe użytki zielone) w państwach członkowskich, które całkowicie oddzielają płatności od wielkości produkcji, i w państwach członkowskich, które korzystają z możliwości częściowego wdrażania SPJ, co miało pomóc w określeniu zakresu takich negatywnych konsekwencji w związku z oddzieleniem płatności od produkcji.

BRAK ZNACZĄCEJ RÓŻNICY W TENDENCJACH W ZAKRESIE PRODUKCJI MIĘSA MIĘDZY PAŃSTWAMI CZŁONKOWSKIMI STOSUJĄCYMI SKONTROLOWANE SYSTEMY A PAŃSTWAMI CZŁONKOWSKIMI, KTÓRE ICH NIE STOSUJĄ

34. W ramach kontroli nie ustalono dostrzegalnej różnicy w tendencjach zaobserwowanych w produkcji mięsa pomiędzy tymi państwami członkowskimi, które utrzymują powiązanie premii z wielkością produkcji w ramach skontrolowanych systemów (tj. sytuację sprzed reformy), a państwami członkowskimi, które całkowicie włączyły te premie do SPJ (zob. załącznik II, w którym przedstawiono tendencje w produkcji mięsa). Chociaż tylko jedna trzecia produkcji wołowiny w UE jest bezpośrednio związana z krowami mamkami, tendencje te wskazują, że oddzielnie płatności w ramach skontrolowanych systemów od produkcji nie wywarło znaczącego wpływu na produkcję mięsa.

35. Na tendencje te również w tym przypadku zdecydowany wpływ mają czynniki zewnętrzne i kontekstowe, w tym restrukturyzacja następująca zarówno na poziomie gospodarstw rolnych (np. zakończenie działalności niezrównoważonych gospodarstw rolnych, większa koncentracja zwierząt przypadających na gospodarstwo), jak i na poziomie sektora (np. sieci supermarketów wchodzące na rynek bezpośrednio jako klienci, łączenie się rzeźni itd.).

36. O czynnikach tych świadczy to, że organizacja łańcucha produkcji rolno-spożywczej zdecydowanie wpływa na przemysł przetwórczy. Na przykład w Portugalii, w której 75% gospodarstw rolnych klasyfikuje się jako "bardzo małe", władze krajowe odnotowały niewielką siłę przetargową małych i rozdrobnionych hodowców zwierząt gospodarskich wobec dostawców i klientów jako czynniki ograniczające wydajność sektora. Sytuację tę pogorszył fakt, że rzeźnie w Portugalii świadczą jedynie usługi uboju i nie odgrywają bardziej znaczącej roli we wprowadzaniu mięsa do obrotu. Natomiast w Zjednoczonym Królestwie po pełnym wdrożeniu SPJ władze krajowe odnotowały zmianę polegającą na poprawie wydajności stad i konkurencyjności gospodarstw rolnych oraz wysiłków w celu zwiększenia udziału hodowców zwierząt gospodarskich w rynku i ich produkcji dzięki spółdzielniom.

WYKRES 3

PRODUKCJA MIĘSA – PORÓWNANIE PAŃSTW CZŁONKOWSKICH STOSUJĄCYCH PREMIE I PAŃSTW CZŁONKOWSKICH, KTÓRE ICH NIE STOSUJĄ

+++++ TIFF +++++

Źródło: Na podstawie rocznika statystycznego z 2010 r. Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO), tabela B.10.

PODOBIEŃSTWA NIEKTÓRYCH TENDENCJI SPOŁECZNYCH I ŚRODOWISKOWYCH W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

37. W skontrolowanych państwach członkowskich liczba beneficjentów otrzymujących wsparcie z tytułu hodowli krów mamek i owiec oraz kóz ogólnie zmniejszyła się, co jest zgodne z ogólną tendencją panującą w rolnictwie, polegającą na tym, że mniej konkurencyjni rolnicy zaprzestają działalności w sektorze. Spadek taki może mieć niekorzystne skutki, na przykład zmniejszenie zatrudnienia w gospodarstwach rolnych, konsekwencje gospodarcze dla społeczności wiejskich oraz negatywne skutki środowiskowe. Te potencjalne skutki zostały jednak w dużej mierze zrównoważone ogólną tendencją panującą w całej UE, polegającą na zwiększaniu się liczby hodowanych zwierząt w gospodarstwie rolnym (zob. załącznik III) i przejmowaniu części czynników produkcji rolników, którzy zrezygnowali z działalności, przez bardziej konkurencyjnych rolników usiłujących zwiększyć swoją konkurencyjność i rentowność poprzez zwiększenie skali produkcji.

38. Utrzymanie wymogu minimalnej produkcji, do czego np. zachęcają skontrolowane systemy, może być istotne dla zapewnienia korzyści środowiskowych, takich jak zmniejszenie niebezpieczeństwa pożarów i zwiększenie różnorodności biologicznej. Na przykład Komisja określiła już niektóre rodzaje działalności rolniczej, takie jak systemy ekstensywnego wypasu, pasterstwo i sezonowe pasterstwo wędrowne [36], które wiążą się ze skutkami społecznymi i środowiskowymi.

39. Inne instrumenty polityki UE, takie jak środki rolnośrodowiskowe lub środki dotyczące obszarów ONW lub nawet wymogi regulacyjne UE [37], pełnią podobną i uzupełniającą rolę. Środki te wiążą się również z przewidywanymi skutkami środowiskowymi kontrolowanych systemów. Nie jest zatem jasne, w jakim stopniu skontrolowane systemy, jeżeli są stosowane na całym terytorium państw członkowskich, przyczyniają się do zapobiegania negatywnym konsekwencjom środowiskowym. Potwierdza to fakt, że w skontrolowanych państwach członkowskich, które oddzieliły płatności od wielkości produkcji nie stwierdzono występowania powszechnych problemów środowiskowych spowodowanych zaprzestaniem działalności rolniczej po oddzieleniu płatności w ramach skontrolowanych systemów od produkcji.

40. Ponadto "powierzchnia trwałych użytków zielonych" wykorzystywanych przez przeżuwacze (zob. tabela 3), którą można wykorzystać jako wskaźnik skutków środowiskowych, pozostaje albo stała, albo nie uległa znacznemu zmniejszeniu w państwach członkowskich UE, niezależnie od decyzji o oddzieleniu płatności w ramach skontrolowanych systemów od produkcji lub utrzymaniu tego powiązania.

TABELA 3

CAŁKOWITA POWIERZCHNIA ZADEKLAROWANA JAKO TRWAŁE UŻYTKI ZIELONE

Źródło: Komisja Europejska, DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Zadeklarowana powierzchnia trwałych użytków zielonych (1000 hektarów) |

UE-15 | 2006 | 2009 | Zmiana procentowa (rok 2009 względem roku 2006) |

Belgia [8888] | 459 | 458 | - 0,2% |

Dania | 225 | 215 | - 4,4% |

Hiszpania [8888] | 5695 | 6001 | 5,4% |

Francja [8888] | 8103 | 8106 | 0% |

Austria | 1437 | 1397 | - 2,8% |

Portugalia [8888] | 1037 | 1124 | 8,4% |

Finlandia | 22 | 19 | - 15,1% |

A)Razem(państwa członkowskie częściowo wdrażające SPJ) | 16978 | 17320 | 2,0 % |

Niemcy | 4925 | 4798 | - 2,6% |

Irlandia | 4264 | 4233 | - 0,7% |

Grecja | 2740 | 2719 | - 0,8% |

Włochy | 2303 | 2325 | 1% |

Luksemburg | 66 | 65 | - 1,7% |

Niderlandy | 813 | 832 | 2,4% |

Szwecja | 800 | 713 | - 11% |

Zjednoczone Królestwo | 9919 | 9796 | - 1,2% |

B)Razem(państwa członkowskie w pełni wdrażające SPJ) | 25830 | 25481 | - 1,4 % |

ODDZIELENIE PREMII OD PRODUKCJI NIEKORZYSTNIE WPŁYNĘŁO NA HODOWLĘ ZWIERZĄT NA OBSZARACH O NIEKORZYSTNYCH WARUNKACH GOSPODAROWANIA

41. Mimo że w niektórych przypadkach wydaje się, że istnieje dobre uzasadnienie dla tych systemów, można stwierdzić, że oddzielenie premii od produkcji nie przyniosło dramatycznych zmian w strukturze produkcji na szczeblu UE, co zostało również odnotowane przez Komisję [38]. Podczas kontroli Trybunał ustalił, że w niektórych regionach w państwach członkowskich, takich jak obszary górskie lub regiony, w których nie istnieją opłacalne alternatywny rolnicze, występuje realne ryzyko [39] zaprzestania hodowli zwierząt gospodarskich, do czego doszło w niektórych państwach, jak przedstawiono w ramce 6. Na takich obszarach, ze względu na trudne warunki glebowe i klimatyczne i mniejszą rentowność, brak konkretnego wymogu dotyczącego produkcji powoduje zmniejszanie się produkcji przeżuwaczy, co z kolei może wywierać skutki społeczne i gospodarcze.

RAMKA 6

ZAPRZESTANIE PRODUKCJI W ZWIĄZKU Z ODDZIELENIEM PŁATNOŚCI OD PRODUKCJI W REGIONACH W NIEKORZYSTNEJ SYTUACJI

W Szkocji, w której duża część gruntów to grunty o małej wydajności [40], w związku z czym jej alternatywy produkcyjne są ograniczone do produkcji przeżuwaczy żywionych w systemie ekstensywnego wypasu, nastąpił silny spadek liczby beneficjentów po wprowadzeniu SPJ. Władze szkockie częściowo wytłumaczyły zaprzestanie produkcji tym, że z rolnictwa odchodzą rolnicy starsi i mniej efektywni, którzy następnie poddzierżawiają swoje grunty. Szybszy spadek liczby zwierząt utrzymywanych po wprowadzeniu SPJ jest powodem do obaw o środowisko, zwłaszcza na obszarach wyżynnych i wyspiarskich, na których panują niekorzystne warunki gospodarowania, lub w znajdującym się w niekorzystnej sytuacji północno-zachodnim regionie Szkocji. Według informacji przedstawionych przez władze szkockie od czasu wprowadzenia jednolitych płatności dla gospodarstw rolnych następuje szybszy spadek liczby owiec, która zmniejszyła się o 14,4% w ciągu ostatnich 5 lat. W latach 2005–2009 liczba bydła również zmniejszyła się o 7,5%, chociaż w ostatnim roku nastąpił nieznaczny wzrost o 0,8%.

Innym przykładem ryzyka zaprzestania produkcji na trudnych obszarach jest Portugalia, w której znaczna część gruntów rolnych jest położona na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Większość hodowli owiec w Portugalii występuje na obszarach o naturalnych problemach lub na obszarach peryferyjnych, na których nie istnieje zbyt wiele gospodarczo opłacalnych alternatyw. W 2009 r. znaczna część (53%) łącznych premii za maciorki została wypłacona beneficjentom w regionie Alentejo, który sklasyfikowano jako obszar ONW. Z analizy tendencji wynika, że po pięćdziesięcioprocentowym oddzieleniu premii za maciorki i kozy od wielkości produkcji nastąpił bardziej gwałtowny spadek liczby beneficjentów otrzymujących premie za owce i kozy w tym regionie niż w innych regionach, co pokazuje, że ryzyko zaprzestania produkcji z powodu oddzielenia od niej płatności jest bardziej wyraźne na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których alternatywy są ograniczone.

SYSTEMY MONITOROWANIA I OCENY STOSOWANE PRZEZ KOMISJĘ I PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

42. Komisja i państwa członkowskie powinny dysponować stosownymi narzędziami zarządczymi, takimi jak dobrze funkcjonujące ramy zarządzania wynikami, w celu regularnego monitorowania uprzednio określonych wskaźników wykonania oraz w celu oceny społecznych, gospodarczych i środowiskowych skutków wdrażania systemów [41]. Ponadto obydwa systemy powinny być odpowiednio skoordynowane z innym wsparciem dostępnym dla sektorów.

NIEDOSTATECZNE MONITOROWANIE WYNIKÓW NA SZCZEBLU PAŃSTW CZŁONKOWSKICH

43. Z zasady każde skontrolowane państwo członkowskie dysponuje szczegółowymi informacjami dotyczącymi sektorów zwierząt gospodarskich i sytuacji rolnictwa w różnych regionach rolniczych na swoim terytorium. Informacje te są jednak rozproszone po różnych departamentach na różnych szczeblach lub znajdują się w różnych agencjach, które gromadzą takie informacje do własnych celów.

44. Ponieważ nie istnieje wymóg prawny dotyczący zasad monitorowania, większość skontrolowanych państw członkowskich nie wdrożyła systemu monitorowania łączącego rezultaty działania skontrolowanych systemów pomocy z tytułu zwierząt z określonymi rezultatami końcowymi ani nie określiła konkretnych wskaźników wyników osiąganych za pomocą skontrolowanych systemów.

45. Pomimo podanych przyczyn utrzymania częściowego wdrażania środków SPJ za pomocą skontrolowanych systemów pomocy [42], Komisja nie wyjaśniła znaczenia pojęć "produkcja" (np. liczba gospodarstw rolnych, beneficjentów, hodowanych zwierząt itd.) i "podaż dla przemysłu przetwórczego" (np. cielęta lub jagnięta, masa tuszy zwierząt żywych, liczba ton mięsa itd.) ani też jaki związek miałyby te dwa elementy z przewidywanymi skutkami społeczno-gospodarczymi i środowiskowymi.

46. W związku z tym określenia te nie są spójnie zdefiniowane w państwach członkowskich wdrażających skontrolowane systemy i nie są powiązane z potrzebami określonymi przez organy budżetowe i Komisję, uzasadniającymi utrzymanie systemów. Państwa członkowskie stosowały natomiast bardzo różne interpretacje możliwych celów systemów i różnych celów pokrewnych (tj. celów operacyjnych), które można by wykorzystać do monitorowania ich skuteczności (zob. ramka 7). Interpretacje takie nie muszą jednak stanowić stosownych [43] wskaźników wyników dotyczących osiągnięcia wyznaczonych celów tych dwóch systemów, które Komisja mogłaby monitorować na szczeblu UE.

BRAK OGÓLNEGO OBRAZU RÓŻNYCH ŚRODKÓW WSPARCIA, KTÓRYCH OCZEKIWANA SKUTECZNOŚĆ JEST PODOBNA JAK SKONTROLOWANYCH SYSTEMÓW

47. Dodatkowym ograniczeniem w systemie monitorowania stosowanym przez Komisję jest brak narzędzia monitorowania, które zapewniałoby ogólny/całościowy obraz różnych rodzajów pomocy dla sektorów zwierzęcych, które są dostępne z różnych źródeł i funkcjonują w synergii. Pomoc taka jest dostępna w ramach filaru I i filaru II WPR [44] oraz z funduszy krajowych. Chociaż informacje te istnieją na różnych szczeblach w obrębie Komisji, nie są systematycznie gromadzone i monitorowane w sposób kompleksowy.

RAMKA 7

RÓŻNE INTERPRETACJE DOTYCZĄCE WSKAŹNIKÓW WYNIKÓW W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

Francja: Według zainteresowanych stron "produkcję" można by monitorować za pomocą liczby cieląt lub ton wywożonej cielęciny, zamiast tylko za pomocą liczby hodowanych krów mamek. "Podaż dla przemysłu przetwórczego" można by mierzyć w kilogramach masy tuszy krów, cieląt i jagniąt przeznaczonych na mięso. W przypadku sektora kóz zainteresowane strony jako miarę podaży dla przemysłu przetwórczego interpretowały mleko kozie produkowane i dostarczane na potrzeby przemysłu serowarskiego.

Belgia: "produkcja" była interpretowana jako liczba krów rasy "Blanc-Bleu Belge". Produkcja wołowiny była definiowana pojęciem "production indigène brute (PIB)" (miejscowa produkcja brutto), która jest liczona za pomocą ton ekwiwalentu wagowego tusz. Jest ona obliczana z uwzględnieniem liczby ubitych zwierząt w Belgii oraz liczby wywiezionych zwierząt żywych, pomniejszonych o liczbę przywiezionych zwierząt żywych.

Hiszpania: Władze krajowe definiowały "produkcję" jako połączenie ogólnej liczby zwierząt, liczby gospodarstw rolnych i ilości wyprodukowanego mięsa. Jako "podaż dla przemysłu przetwórczego" stosowały tuszę zwierząt hodowanych w kraju oraz zwierząt przywożonych do opasu.

48. Na przykład sektory zwierząt gospodarskich znacząco korzystają z funduszy rozwoju obszarów wiejskich w ramach filaru II, przede wszystkim ze środków rolnośrodowiskowych [45], a zainteresowane strony, z którymi przeprowadzono rozmowy (władze krajowe, stowarzyszenia przedstawicieli rolników), zgodziły się co do komplementarności tej pomocy. Ponadto na decyzje produkcyjne podejmowane przez hodowców krów mamek i owiec oraz kóz znaczny wpływ mają inne instrumenty stosowane w ramach filaru II (np. zasada wzajemnej zgodności w SPJ [46], środki wsparcia na mocy art. 68) lub środki finansowane z funduszy krajowych (zob. przykłady w ramce 8).

49. Skontrolowani beneficjenci nie rozróżniają poszczególnych elementów otrzymywanej pomocy. Przy podejmowaniu decyzji o produkcji znaczenie ma dla nich natomiast ogólna kwota pomocy, a nie sam pojedynczy system (zob. ramka 9). Istnieją zatem możliwości podwójnego finansowania [47],ponieważ funkcjonują różne systemy o podobnych celach, czego można by uniknąć, jeśli Komisja miałaby ogólny obraz różnych systemów dostępnych dla rolników i ich skutków.

RAMKA 8

PRZYKŁADY SYSTEMÓW WSPARCIA DLA SKONTROLOWANYCH SEKTORÓW O PODOBNYCH CELACH

Irlandia: System dotyczący dobrostanu, rejestracji i hodowli stad krów mamek (pomoc powiązana z wielkością produkcji znana również jako system dotyczący dobrostanu krów mamek). System finansowany ze środków krajowych za zgodą Komisji [48], z którego są obecnie wypłacane premie w wysokości 40 euro za sztukę (około 92,5 mln euro) w celu poprawy dobrostanu zwierząt i jakości stada krów mięsnych. System dotyczący owiec wypasanych na użytkach zielonych (pomoc oddzielona od wielkości produkcji z wykorzystaniem przepisów art. 68). System ten jest finansowany ze środków niewykorzystanych w ramach SPJ i jest oparty na powierzchni gruntu oraz powiązany z liczebnością stada owiec; przewiduje różne stawki dla rolników na obszarach nizinnych i wyżynnych, stanowiące równowartość 10 euro za maciorkę (około 54 mln euro w ciągu trzech lat funkcjonowania).

Wielka Brytania (Szkocja): Szkocki system dotyczący cieląt hodowanych na mięso (SBCS) (pomoc związana z produkcją finansowana na mocy przepisów art. 69, a następnie na mocy przepisów art. 68). Zapewnia on bezpośrednie wsparcie specjalistycznym producentom wołowiny hodującym byczki i jałówki, które są w co najmniej 75% hodowane na mięso i mają co najmniej 30 dni (119200000 euro w latach 2010–2013 lub około 18-19 mln funtów w formie płatności rocznych).

RAMKA 9

PRZYKŁAD POŁĄCZENIA RÓŻNYCH SYSTEMÓW POMOCY O PODOBNYCH CELACH

Beneficjent działał na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania w jednym ze skontrolowanych państw członkowskich, a przeprowadzona kontrola była kontrolą na miejscu. Główna działalność gospodarcza rolnika polegała na produkcji jagniąt, które sprzedawał innym rolnikom do opasu lub bezpośrednio na ubój. Produkcja jagniąt była wynikiem hodowli 400 maciorek wypasanych na obszarze ogrodzonym o powierzchni około 250 ha na gruntach rolnika. Rośliny białkowe i zboża produkowane w gospodarstwie rolnym były według rolnika wykorzystywane głównie jako pasza dla jego zwierząt. W 2009 r. rolnik przekazał połowę działalności synowi (200 owiec).

Analiza stosunkowego udziału poszczególnych systemów pokazuje niewielkie finansowe znaczenie premii za owce w podjętych przez rolnika decyzjach o produkcji. Tymczasem środki wsparcia dotyczące obszarów ONW i środki rolnośrodowiskowe mają cele podobne do celów skontrolowanych systemów pod względem ukierunkowania regionalnego i skutków środowiskowych i wnoszą znacznie większy wkład w dochody rolnika uzyskiwane z dotacji. Ponadto zasada wzajemnej zgodności, której przestrzeganie uprawnia do uzyskania premii w ramach SPJ dla tego gospodarstwa rolnego, zostałaby w sposób najbardziej efektywny spełniona poprzez wypas takich zwierząt gospodarskich jak owce, a zatem jeżeli rolnik hodowałby zwierzęta wypasane nawet przy braku określonego wymogu produkcji nałożonego przez system dotyczący maciorek.

+++++ TIFF +++++

NIEDOCIĄGNIĘCIA UTRUDNIAJĄ KOMISJI OCENĘ SKUTECZNOŚCI SYSTEMÓW

REFORMA PRZEPROWADZANA OBECNIE PRZEZ KOMISJĘ NIE OPIERA SIĘ NA OCENIE FUNKCJONOWANIA WPR Z 2008 R.

50. Komisja zleciła kilka ocen dotyczących obu sektorów, które obejmowały również skontrolowane systemy i skuteczność różnych środków wsparcia tych dwóch sektorów. Oceny te wraz z ocenami oddziaływania są istotnym narzędziem umożliwiającym Komisji zapoznanie się ze skutkami polityki i pomagającymi jej przygotować rzetelną opinię przy sporządzaniu odpowiednich wniosków ustawodawczych [49].

51. Oceny prowadzone w sytuacji szybkich reform, jak ma to miejsce obecnie (reforma WPR z 2003 r., po której nastąpiła reforma z 2008 r. oparta na "ocenie funkcjonowania reformy WPR", a następnie reforma WPR po 2013 r.) muszą jednak opierać się na analizie informacji z przeszłości, które mogą być częściowo nieaktualne, i/lub mogą być sporządzane za późno, aby same mogły stanowić odpowiednią pomoc dla Komisji.

52. Na przykład – w przypadku dwóch skontrolowanych sektorów mięsa i systemów oceny dostępne [50] w czasie przygotowywania przez Komisję wniosków dotyczących WPR po 2013 r. obejmowały jedynie sytuację związaną z decyzjami w ramach reformy z 2003 r. [51] i nie uwzględniały sytuacji po 2008 r. Państwa członkowskie wdrażały już jednak przepisy wynikające z "oceny funkcjonowania reformy WPR", która ulepszyła i wprowadziła nowe narzędzia dla państw członkowskich [52] umożliwiające zaradzenie potencjalnym zakłóceniom w skontrolowanych sektorach, wynikającym z oddzielenia płatności od wielkości produkcji. Te same kwestie dotyczą oceny środków WPR w sektorze owiec i kóz, która została opublikowana w listopadzie 2011 r. [53]

53. W związku z tym od Rady i Parlamentu wymaga się obecnie podjęcia decyzji dotyczących nowej reformy bez pełnego uwzględnienia skutków reform WPR z 2008 r., które wprowadziły zmiany związane z możliwościami udzielania wsparcia specjalnego [54].

WNIOSKI I ZALECENIA

54. Trybunał nie uzyskał wystarczających dowodów wskazujących, że systemy dotyczące krów mamek i maciorek oraz kóz, stosowane z wykorzystaniem możliwości częściowego wdrażania SPJ, są ogólnie bardziej skutecznym narzędziem niż pomoc oddzielona od wielkości produkcji, połączona z innymi środkami wsparcia finansowanymi przez UE i dane państwa, służącym do utrzymania produkcji, a tym samym utrzymania działalności gospodarczej w regionach o niewielu alternatywach gospodarczych oraz zapewnienia korzyści środowiskowych.

55. Kilka państw członkowskich stwierdziło, że skuteczność systemów mogłaby być większa, gdyby całkowicie oddzielono premie od wielkości produkcji i zastosowano skoordynowane podejście wykorzystujące fundusze w ramach filaru I i filaru II do wsparcia sektorów na obszarach w niekorzystnej sytuacji lub do celów specjalnych. W związku z tym panuje coraz silniejsza tendencja do włączania skontrolowanych systemów pomocy do SPJ i korzystania z instrumentów alternatywnych w celu ochrony wrażliwych sektorów.

56. Komisja zaproponowała, aby w niektórych sektorach, w tym w sektorach skontrolowanych, dopuszczono dobrowolną pomoc powiązaną z wielkością produkcji po 2013 r. Rada i Parlament Europejski nie ustosunkowały się jeszcze oficjalnie do wniosku Komisji. Poniższe zalecenia sugerują szczegółowe zmiany, które ustawodawca może uwzględnić w każdym zmienianym systemie, jeżeli wniosek Komisji zostanie zaakceptowany.

CZY SYSTEMY DOTYCZĄCE KRÓW MAMEK I MACIOREK ORAZ KÓZ SĄ UKIERUNKOWANE NA NAJBARDZIEJ ODPOWIEDNIE REGIONY W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH?

57. Państwom członkowskim zezwolono na utrzymanie systemów dotyczących krów mamek i maciorek oraz kóz ze względu na zagrożenie produkcji w niektórych sektorach i regionach. W ramach kontroli stwierdzono, że większość funduszy w ramach skontrolowanych systemów jest udostępniana na całości terytoriów państw członkowskich. W związku z tym, pomimo nacisku położonego przez ustawodawcę na regiony w niekorzystnej sytuacji, systemy w obecnej formie nie koncentrują się na tych regionach i obszarach, w których lokalna produkcja ma istotne znaczenie dla gospodarki i środowiska i w których nie istnieją alternatywy. Brak ukierunkowania umniejsza zatem skuteczność systemów (pkt 15-17).

58. Jedynymi ukierunkowanymi środkami wsparcia przewidzianymi w ramach pomocy dla obu sektorów są ewentualne dodatkowe premie, które mogą być wypłacane wyłącznie rolnikom działającym na określonych obszarach. Mają one jednak ograniczone znaczenie finansowe i/lub są obecnie oddzielane od wielkości produkcji (pkt 18-21).

ZALECENIE 1

Komisja powinna dodać wymóg ukierunkowania systemów pomocy bezpośredniej powiązanej z wielkością produkcji. W szczególności przepisy wykonawcze Komisji powinny nakładać na państwa członkowskie wymóg identyfikacji obszarów rolnych, na których powiązane z wielkością produkcji premie za zwierzęta mogłyby mieć wyraźnie korzystne skutki i na których nie istnieją realne opłacalne alternatywy, oraz wymóg uzasadnienia tego wyboru.

CZY SYSTEMY DOTYCZĄCE KRÓW MAMEK I MACIOREK ORAZ KÓZ SKUTECZNIE PODTRZYMUJĄ OKREŚLONĄ PRODUKCJĘ I TYM SAMYM ZAPOBIEGAJĄ NEGATYWNYM SKUTKOM SPOŁECZNYM, GOSPODARCZYM I ŚRODOWISKOWYM?

59. Z porównania państw członkowskich, które całkowicie oddzieliły wsparcie od wielkości produkcji, z państwami członkowskimi, które utrzymały skontrolowane systemy wsparcia, nie wynikają jednoznaczne wnioski świadczące o ogólnej skuteczności tych ostatnich systemów pod względem utrzymania produkcji (pkt 22-28).

60. Dominujący wpływ na sektory wywierają czynniki zewnętrzne i kontekstowe, a nie same systemy (pkt 29-30). Fakty jednak świadczą o tym, że w regionach w niekorzystnej sytuacji oddzielenie premii od wielkości produkcji spowodowało ograniczenie produkcji zwierząt gospodarskich (pkt 41).

ZALECENIE 2

Komisja wraz z państwami członkowskimi powinna sprecyzować, które rodzaje konkretnej działalności rolniczej (np. systemy ekstensywnego wypasu, pasterstwo itd.) są najodpowiedniejsze do utrzymania produkcji rolnej i działalności gospodarczej w regionach o niewielu alternatywach gospodarczych oraz do zapewnienia korzyści środowiskowych.

Aby osiągnąć jak największą skuteczność wsparcia UE dla skontrolowanych sektorów, wsparcie takie powinno koncentrować się na rolnikach i szczególnej działalności rolniczej w regionach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i zagrożonych pod względem środowiskowym, społecznym i gospodarczym.

61. Na decyzje rolników dotyczące produkcji krów mamek i owiec oraz kóz wpływ ma wiele różnych środków wsparcia dostępnych dla nich z różnych źródeł. O ile systemy pomocy powiązanej z wielkością produkcji uważa się za niezbędne, ich skuteczność mogłaby być większa, jeżeli byłyby w większym stopniu ukierunkowane na poprawę konkurencyjności gospodarstw rolnych (pkt 31-32).

62. Nie było zauważalnych różnic między państwami członkowskimi, które w pełni i częściowo wdrażają SPJ pod względem tendencji dotyczących aspektów społecznych, gospodarczych i środowiskowych, takich jak produkcja mięsa, liczba beneficjentów i zwierząt oraz powierzchnia trwałych użytków zielonych (pkt 24-28 i 33-40).

CZY SYSTEMY DOTYCZĄCE KRÓW MAMEK I MACIOREK ORAZ KÓZ SĄ DOBRZE MONITOROWANE I OCENIANE PRZEZ KOMISJĘ I PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE?

63. W większości skontrolowanych państw członkowskich monitorowanie wskaźników wykonania było niedostateczne ze względu na brak systemu doraźnego monitorowania wyników na potrzeby pomiaru rezultatów skontrolowanych systemów oraz różne interpretacje pojęć "produkcja" i "podaż dla przemysłu przetwórczego" stosowane przez poszczególne państwa członkowskie (pkt 43-46). Dodatkowym ograniczeniem w monitorowaniu przez Komisję był brak odpowiedniego narzędzia zapewniającego ogólny obraz rodzajów pomocy dostępnych z różnych źródeł (pkt 47-49).

64. Ze względu na szybkie tempo ostatnich reform WPR nie zawsze możliwe jest terminowe dokonanie precyzyjnych ocen ilościowych. Dlatego też stosowany przez Komisję system oceny skuteczności skontrolowanych systemów napotyka na przeszkody w postaci braku oceny funkcjonowania WPR z 2008 r. (pkt 42 i 50-53).

ZALECENIE 3

Komisja powinna określić wymogi i zasady monitorowania, których powinny przestrzegać państwa członkowskie w przypadku systemów pomocy dotyczących sektorów zwierzęcych, oraz uwzględnić je w wymogu prawnym, takim jak akt wykonawczy, zobowiązującym państwa członkowskie do stosowania odpowiednich wskaźników wyników i aktualnych danych, które byłyby dobrze powiązane z przewidywanymi rezultatami systemów pomocy dla sektorów zwierzęcych.

Komisja powinna wdrożyć stałe ramy monitorowania, które określałyby całą pomoc bezpośrednią wypłacaną w celu wsparcia sektorów zwierzęcych w państwach członkowskich, w tym pomoc krajową i wsparcie w ramach filaru II, poprzez gromadzenie i monitorowanie informacji w sposób kompleksowy w całej UE. W ten sposób Komisja uwzględniłaby ogólną skuteczność różnych rodzajów systemów ukierunkowanych na sektory zwierzęce i określiłaby potencjalne efekty synergii zachodzące między nimi w celu uniknięcia podwójnego finansowania w ramach instrumentów wsparcia o podobnych celach.

ZALECENIE 4

Komisja wraz z państwami członkowskimi powinna przeprowadzić kompleksową ocenę skuteczności różnych systemów wsparcia, a tam gdzie to stosowne, przeprowadzić ocenę oddziaływania alternatywnych środków wsparcia mających na celu poprawę jakości produkcji i zwiększenie konkurencyjności, np. poprzez zachęcenie do ulepszania stad.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Ioannis SARMAS, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 20 czerwca 2012 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] COM(2011) 625 final/2 z dnia 19 października 2011 r.

[2] Rolnictwo w Unii Europejskiej – informacje statystyczne i ekonomiczne za 2010 r., Komisja Europejska, DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich.

[3] W przypadku UE jako całości mniej więcej dwie trzecie produkowanej wołowiny pochodzi bezpośrednio lub pośrednio ze stad mlecznych - sektora, którego nie dotyczyła kontrola.

[4] Źródło: Eurostat.

[5] Zob. np. rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny (Dz.U. L 160 z 26.6.1999, s. 21), pkt 12 preambuły, który stanowi, że "[…] Jest wskazane, by zezwolić państwom członkowskim na stworzenie powiązania między strefami lub miejscowościami objętymi szczególną ochroną a hodowlą krów mamek, w celu zapewnienia utrzymania takiej produkcji, w szczególności na obszarach gdzie nie ma innych alternatyw". W przypadku mięsa baraniego/koziego pkt 11 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 2529/2001 z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku mięsa baraniego i koziego (Dz.U. L 341 z 22.12.2001, s. 3) stanowił, że "należy utworzyć powiązanie pomiędzy strefami lub rejonami wrażliwymi a hodowlą owiec i kóz, tak by zapewnić utrzymanie takiej produkcji, szczególnie na obszarach, na których taka hodowla jest istotna dla gospodarki lokalnej".

[6] Rozporządzenie (WE) nr 1254/1999 ustanowiło stawki premii dla sektora wołowiny. Rozporządzenie (WE) nr 2529/2001 ustanowiło pomoc bezpośrednią dla sektora mięsa baraniego/koziego.

[7] Oparte na liczbie zwierząt.

[8] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270 z 21.10.2003, s. 1).

[9] Obejmującej między innymi sektory wołowiny i mięsa baraniego/koziego.

[10] System płatności jednolitych zaczął funkcjonować dnia 1 stycznia 2005 r. Państwa członkowskie mogły zdecydować o zastosowaniu SPJ po okresie przejściowym (który kończył się dnia 31 grudnia 2005 r. lub dnia 31 grudnia 2006 r.), jeżeli było to uzasadnione szczególnymi zasadami kultury rolnej. Podstawę prawną stosowania częściowego wdrażania SPJ zapewniono w art. 64–68 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.

[11] Reszta średnich kwot wypłaconych rolnikom w okresie referencyjnym (zasadniczo w latach 2000–2002) została uwzględniona w obliczeniu płatności jednolitych zgodnie z wariantem obliczania uprawnień wybranym przez poszczególne państwa członkowskie.

[12] Regiony, które są częścią państw członkowskich, są położone poza Europą i w pełni stanowią część UE. Istnieje dziewięć takich regionów – sześć francuskich, dwa portugalskie i jeden hiszpański.

[13] Hiszpania, Francja i Słowenia oddzieliły od produkcji premię za owce i kozy w roku kalendarzowym 2010, a Dania uczyniła to w roku kalendarzowym 2012.

[9999] Z wyjątkiem przypadków, w których liczba beneficjentów znacznie obniżyła się po oddzieleniu płatności od wielkości produkcji, co umożliwiło zwiększenie stawek pomocy przypadającej na poszczególnych rolników.

[14] COM(2008) 306 final z dnia 20 maja 2008 r.

[15] Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30 z 31.1.2009, s. 16), które weszło w życie od stycznia 2009 r.

[16] W sektorze wołowiny premia ubojowa i specjalna premia za samce miały zostać oddzielone od produkcji najpóźniej do dnia 1 stycznia 2012 r.

[17] Punkt 34 preambuły rozporządzenia (WE) nr 73/2009: "[…] W odniesieniu do sektora krów mamek oraz mięsa baraniego i koziego utrzymanie minimalnego poziomu produkcji rolnej może być jednak nadal konieczne dla gospodarek rolnych w niektórych regionach, w szczególności takich, w których rolnicy nie mają innych alternatyw gospodarczych [...]".

[18] Argument ten był już przytaczany podczas dyskusji w Radzie, które poprzedziły reformę w 2003 r. Zob. dokument Rady pt. CAP Reform: Explanatory note DS. 222/03 [Reforma WPR: nota wyjaśniająca], Luksemburg, 18 czerwca 2003 r.

[19] Wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej – COM(2011) 625 final/2 z dnia 19 października 2011 r. W tytule IV rozdział 1 opisano możliwości dotyczące dobrowolnego wsparcia powiązanego z produkcją, które można w określonych przypadkach przyznać niektórym sektorom, w tym sektorom mięsa baraniego i koziego oraz wołowiny i cielęciny, do 5% lub więcej rocznych pułapów krajowych.

[20] Belgia, Hiszpania, Francja i Portugalia.

[21] Austria i Finlandia. Nie przeprowadzono szczegółowych prac kontrolnych w przypadku Słowenii, która oddzieliła płatności od produkcji w 2010 r., i Danii, która postanowiła utrzymać premię za maciorki i kozy tylko do 2012 r.

[22] Irlandia i Zjednoczone Królestwo (Anglia i Szkocja).

[23] Podstawowa definicja "utrzymania" określona na podstawie tendencji panujących przed wprowadzeniem SPJ i po wprowadzeniu tego systemu.

[24] Tj. premii za krowy mamki i maciorki opisanych w art. 111 ust. 1 i art. 101 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

[25] Zgodnie z art. 101 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

[26] Art. 102 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

[27] Pięćdziesięcioprocentowe oddzielenie płatności od produkcji wymagane rozporządzeniem od pierwszego roku wdrażania SPJ; całkowite oddzielenie pomocy dla tych sektorów od produkcji we Francji i Hiszpanii od 2010 r.

[28] Tj. regionami objętymi celem "Konwergencja" stosowanym w przydziale funduszy strukturalnych UE, odpowiadającymi poziomowi NUTS 2 (wspólna klasyfikacja jednostek terytorialnych do celów statystycznych), w których PKB na mieszkańca wynosi poniżej 75% PKB w UE-25.

[29] SEC(2008) 1885 z dnia 20 maja 2008 r., s. 50.

[30] Stwierdzono, że "Komisja – w drodze aktu wykonawczego – zatwierdza decyzje państw członkowskich (tj. decyzje, o których mowa w art. 39 ust. 3 lub – w odpowiednich przypadkach – w art. 39 ust. 4 lit. a) we wnioskach ustawodawczych dotyczących WPR po roku 2013), jeżeli w odnośnym regionie lub sektorze wykazano jedną z tych potrzeb".

[31] Austria, Belgia, Francja, Portugalia i Hiszpania.

[32] Irlandia i Zjednoczone Królestwo.

[33] Dania, Hiszpania, Francja i Słowenia.

[34] Sprawozdanie Komisji z oceny (2010 r.): Evaluation of Market Effects of Partial Decoupling [Ocena rynkowych skutków częściowego oddzielenia płatności od wielkości produkcji], s. 147–150. Ministerstwo Rolnictwa w Hiszpanii: Analysis for possible decoupling of bovine premiums (suckler cow premium and slaughter premium) [Analiza możliwości oddzielenia premii za bydło od wielkości produkcji (premia za krowy mamki i premia ubojowa)].

[35] Ocena funkcjonowania WPR – Ocena oddziaływania – nota nr 3, s. 3.

[36] Okresowe przemieszczanie stad zwierząt z jednego miejsca w inne.

[37] Np. art. 6 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, który stanowi, że państwa członkowskie powinny zadbać o to, by grunty, które były trwałymi użytkami zielonymi w 2003 r., pozostały trwałymi użytkami zielonymi.

[8888] Państwa członkowskie, w których przeprowadzono kontrolę na miejscu.Belgia, Hiszpania, Francja, Austria i Portugalia – premie za krowy mamki; Dania i Finlandia – wyłącznie premie za maciorki i kozy.Portugalia: powody wzrostu podano w ramce 5.

[38] COM(2008) 306 final.

[39] Szczegółową analizę zagrożeń środowiskowych można przeprowadzić na podstawie hodowli owiec i kóz, zob. sprawozdanie Komisji z oceny (2007 r.) pt. Study on environmental consequences of Sheep and Goat farming and of the Sheep and Goat premium system [Analiza środowiskowych konsekwencji hodowli owiec i kóz oraz systemu premii z tytułu hodowli owiec i kóz], s. 48–64.

[40] Według sprawozdania Quality Meat Scotland pt. The importance of livestock production to the Scottish economy [Znaczenie produkcji zwierząt gospodarskich dla gospodarki szkockiej], opartego na klasyfikacji zdolności gruntów do wykorzystania do celów rolnych opracowanej przez Macaulay Land Use Research Institute, jedynie 6% powierzchni gruntów w Szkocji sklasyfikowano jako "grunty o jakości powyżej średniej", a zatem nadające się do uprawy roślin. Wiąże się z tym znaczne uzależnienie od hodowli przeżuwaczy, co odzwierciedla zdolności gruntów w Szkocji i ograniczone alternatywy produkcji na tych gruntach. Według systemu klasyfikacji Komisji Europejskiej służącego do określania obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, prawie 85% gruntów rolnych w Szkocji zaliczono do kategorii obszarów ONW, a produkcja przeżuwaczy jest główną formą działalności rolniczej – na obszarach tych występuje ponad 90% owiec hodowlanych i 82% krów mięsnych.

[41] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1), art. 27: "Środki budżetowe wykorzystuje się zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a mianowicie zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności". Ponadto artykuł ten stanowi: "Zdefiniowane, wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie cele powinny być wyznaczone we wszystkich obszarach działalności objętych budżetem. Osiągnięcie tych celów monitorowane jest wskaźnikami wydajności [...]".

[42] Zob. pkt 7, ramka 1: "minimalny poziom produkcji rolnej jest istotny [...] dla zapewnienia odpowiedniej podaży surowców dla przemysłu przetwórczego [...]".

[43] Wskaźniki wyników muszą być odpowiednie, akceptowane, wiarygodne, proste i miarodajne (RACER).

[44] Filar I obejmuje środki wsparcia rynku i pomoc bezpośrednią, w tym SPJ, dla producentów w UE. Filar II obejmuje środki dotyczące rozwoju obszarów wiejskich mające na celu wsparcie społeczności wiejskich w rozwoju i dywersyfikacji.

[45] Zob. również przeprowadzona przez Komisję Europejską (2010 r.) ocena środków WPR dotyczących sektorów objętych wsparciem bezpośrednim w przeszłości i obecnie – Część 1: Kwestie horyzontalne: Evaluation of Market Effects of Partial Decoupling [Ocena rynkowych skutków częściowego oddzielenia płatności od wielkości produkcji], s. 66.

[46] Zasada wzajemnej zgodności to utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska oraz przestrzeganie wymogów podstawowych w zakresie zarządzania.

[47] Stosowane przez Komisję pojęcie "podwójnego finansowania" odnosi się do płatności dokonywanych w ramach co najmniej dwóch systemów, aby osiągnąć ten sam cel.

[48] Tj. zgodnie z art. 88 ust. 3 Traktatu WE oraz wytycznymi Komisji Europejskiej dotyczącymi pomocy państwa w rolnictwie.

[49] Wnioski ustawodawcze dotyczące reformy WPR po 2013 r.

[50] Ocena pomocy bezpośredniej w sektorze wołowiny i cielęciny, październik 2010 r. i ocena wpływu częściowego uniezależnienia płatności od wielkości produkcji, październik 2010 r.

[51] Tj. dotyczyły środków na mocy art. 69 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.

[52] Zob. np. nowy art. 68 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 zastępujący art. 69 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 oraz nowe możliwości stworzone dzięki art. 63 tego samego rozporządzenia.

[53] Ocena środków WPR w sektorze owiec i kóz – listopad 2011 r.

[54] Na przykład w sprawozdaniu z 2010 r. pt. Evaluation of market effects of partial decoupling [Ocena skutków rynkowych częściowego oddzielenia płatności od wielkości produkcji] (Ocena środków WPR dotyczących sektorów objętych wsparciem bezpośrednim w przeszłości i obecnie – Część 1: Kwestie horyzontalne, s. 2) stwierdzono, że celem jest analiza rynkowych skutków pomocy całkowicie lub częściowo powiązanej z wielkością produkcji – w formie określonej w rozporządzeniu (WE) nr 1782/2003 – w ogólnym kontekście całkowitego oddzielenia płatności od wielkości produkcji. Podobnie, opublikowane w 2010 r. sprawozdanie pt. Evaluation of direct aids in the beef and veal sector [Ocena pomocy bezpośredniej w sektorze wołowiny i cielęciny] koncentruje się na latach 2005–2007 i nie obejmuje skutków przepisów prawnych wprowadzonych rozporządzeniem (WE) nr 73/2009.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

PRZEGLĄD PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNICH POWIĄZANYCH Z PRODUKCJĄ Z TYTUŁU KRÓW MAMEK I OWIEC ORAZ KÓZ W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH WDRAŻAJĄCYCH SPJ

Państwo członkowskie | Owce i kozy | Rok początkowy | Krowy mamki | Rok początkowy | Pułap UE w 2005 r. | Pułap UE w 2010 r. | Budżet przydzielony na wsparcie na mocy art. 68 w latach 2010–2013 [9999] | Opis wsparcia specjalnego na mocy art. 68 [9999] |

Owce i kozy | Krowy mamki | Owce i kozy | Krowy mamki |

Podstawowe | Uzupełniające | Podstawowe | Dodatkowe | Podstawowe | Uzupełniające | Podstawowe | Uzupełniające |

Belgia | Oddzielenie od produkcji | 2005 | Powiązanie z produkcją | | nd. | nd. | 77565000 | 19389000 | nd. | nd. | 77565000 | 19389000 | 29978880 | Poprawa jakości (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (ii))Premia za użytki zielone-chów (art. 68 ust. 1 lit. b))Wsparcie specjalne z tytułu upraw osłonowychOchrona rasy Piétrain w sektorze trzody chlewnej |

Dania | 2012 | | Oddzielenie od produkcji | 2005 | 855000 | nd. | nd. | nd. | 855000 | nd. | nd. | nd. | 111820000 | Środki rolno-środowiskowe (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (v))Uprawa wieloletnich roślin energetycznych (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (i))Wieloletnie ekologiczne drzewa owocowe i krzewy jagodowe (art. 68 ust. 1 lit.a) ppkt (i))Produkcja wieloletnich roślin energetycznych (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (i))Wsparcie specjalne na produkcję mięsa (art. 68 ust. 1 lit. b)) |

Niemcy | Oddzielenie od produkcji | 2005 | Oddzielenie od produkcji | 2005 | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | 4000000 | Premia za użytki zielone w sektorach mleczarskich (art. 68 ust. 1 lit. b)) |

Irlandia | Oddzielenie od produkcji | 2005 | Oddzielenie od produkcji | 2005 | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | 143800000 | System dotyczący hodowli owiec na użytkach zielonych (art. 68 ust. 1 lit. b))Efektywność chowu bydła na użytkach zielonych dla sektora mleczarskiego (art. 68 ust. 1 lit. b))Utrzymanie hodowli zwierząt gospodarskich w Burren (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (i))System UE dotyczący dobrostanu krów mamek (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (iv)) |

Grecja | Oddzielenie od produkcji | 2006 | Oddzielenie od produkcji | 2006 | 180300000 | 63200000 | 25700000 | 3100000 | nd. | nd. | nd. | nd. | 323600000 | Poprawa jakości oliwy z oliwek, pszenicy durum (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (ii))Producenci w sektorach mięsa na obszarach ONW (jałówki, krowy mamki, owce i kozy) (art. 68 ust. 1 lit. b))Programy restrukturyzacji na górskich obszarach ONW (art. 68 ust. 1 lit. c)) |

Hiszpania | 2010 | | Powiązanie zprodukcją | | 366997000 | 111589000 | 279830000 | 28937000 | nd. | nd. | 261153000 | 26000000 | 992653540 | Program krajowy dotyczący warzyw o dobrej jakościProgram dotyczący jakości tytoniuPłodozmian nienawadnianyPomoc dla hodowców owiec i kóz w ramach systemów jakościPomoc na produkty mleczne o wysokiej jakościPomoc dla producentów owiec i kózPomoc dla producentów mleka na obszarach ONWProdukcja wołowiny w ramach oficjalnie uznanej jakościWrażliwy sektor krów mamekWsparcie na podwyższenie jakości buraków cukrowychWsparcie na podwyższenia jakości bawełnySektor orzechówWsparcie na podwyższenie jakości mleka i produktów mlecznychWsparcie dla sektora mleczarskiego na obszarach w trudnej sytuacji / wrażliwychWsparcie dla sektora kóz na obszarach ONWWsparcie dla sektora owiec na obszarach w trudnej sytuacjiŚrodki na mocy dawnego art. 69 (wołowina, bawełna, cukier, mleko) |

Francja | 2010 | | Oddzielenie od produkcji w 25% w 2010 r. | | 133716000 | 40208000 | 734908000 | 1137000 | nd. | nd. | 525622000 | nd. | 1874400000 | Pomoc dodatkowa na uprawy roślin białkowych (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (i))Pomoc na zapewnienie jakości pszenicy durum (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (ii))Utrzymanie rolnictwa ekologicznego (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (v))Pomoc na przejście na rolnictwo ekologiczne (art. 68)Dywersyfikacja płodozmianu (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (v))Pomoc na cielęta krów mamek i ekologiczne oznakowanie cieląt; pomoc dla producentów owiec i kóz; pomoc dla producentów mleka na obszarach górskich (art. 68 ust. 1 lit. b))Ubezpieczenie zbiorów roślin uprawnych (art. 68 ust. 1 lit. d)) |

Państwo członkowskie | Owce i kozy | Rok początkowy | Krowy mamki | Rok początkowy | Pułap UE w 2005 r. | Pułap UE w 2010 r. | Budżet przydzielony na wsparcie na mocy art. 68 w latach 2010–2013 [9999] | Opis wsparcia specjalnego na mocy art. 68 [9999] |

Owce i kozy | Krowy mamki | Owce i kozy | Krowy mamki |

Podstawowe | Uzupełniające | Podstawowe | Dodatkowe | Podstawowe | Uzupełniające | Podstawowe | Uzupełniające |

Włochy | Oddzielenie od produkcji | 2005 | Oddzielenie od produkcji | 2005 | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | 1277100000 | Poprawa jakości (wołowina i cielęcina; mięso baranie i kozie; oliwa z oliwek; produkty mleczarskie; tytoń; cukier; produkty kwiatowe) (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (ii))Płodozmian (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (v))Płatności z tytułu ubezpieczenia zbiorów, zwierząt i roślin (art. 68 ust. 1 lit. d)) |

Luksemburg | Oddzielenie od produkcji | 2005 | Oddzielenie od produkcji | 2005 | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. |

Malta | Oddzielenie od produkcji | 2007 | Oddzielenie od produkcji | 2007 | 53000 | 18000 | 26000 | 3000 | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. |

Niderlandy | Oddzielenie od produkcji | 2006 | Oddzielenie od produkcji | 2006 | 13800000 | 300000 | 10900000 | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | 120585000 | Transport wodny (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (i))Dobrostan zwierząt (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (iv))Elektroniczna identyfikacja i rejestracja owiec (art. 68 ust. 1 lit. b))Ubezpieczenie od warunków pogodowych (art. 68 ust. 1 lit. d)) |

Austria | Oddzielenie od produkcji | 2005 | Powiązanie z produkcją | | nd. | nd. | 70578000 | 99000 | nd. | nd. | 70578000 | 99000 | 51600000 | Premia za krowy mleczne (art. 68 ust. 1 lit. b)) |

Portugalia | Powiązanie z produkcją | | Powiązanie z produkcją | | 21892000 | 7184000 | 79031000 | 9503000 | 21892000 | 7184000 | 78695000 | 9462000 | 133044000 | Systèmes de traitement extensif pour les races autochtones (bovins, ovins et caprins) (article 68, paragraphe 1, point a), sous i))Systemy ekstensywnej hodowli gatunków autochtonicznych (krów, owiec, kóz) (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (i))Poprawa jakości produktów rolnych (roślin uprawnych i zwierząt) (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (ii))Środki rolno-środowiskowe na rzecz ochrony tradycji uprawy oliwek i wsparcie ekstensywnego wypasu (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (v))Wsparice dla gospodarczo wrażliwych rodzajów rolnictwa w sektorze mleczarskim i sektorze owiec (art. 68 ust. 1 lit. b)) |

Słowenia | 2010 | | Oddzielenie od produkcji | 2007 | 520000 | 178000 | 5183000 | 626000 | nd. | nd. | nd. | nd. | 49514200 | Ekstensywna hodowla krów i płatności związane z sektorem mleczarskim dla rolników na obszarach górskich i górzystych (art. 68 ust. 1 lit. b))Zachowanie hodowli zwierząt w gospodarstwach rolnych posiadających trwałe użytki zielone (art. 68 ust. 1 lit.c)) |

Finlandia | Powiązanie z produkcją | | Oddzielenie od produkcji | 2006 | 1200000 | 400000 | 9300000 | 600000 | 600000 | 200000 | N/A | N/A | 194804200 | Wsparcie produkcji wołowiny i cielęciny i premia za krowy mleczne (art. 68 ust. 1 lit. b))Środki na mocy dawnego art. 69 (rośliny uprawne) (art. 72 ust. 3) |

Szwecja | Oddzielenie od produkcji | 2005 | Oddzielenie od produkcji | 2005 | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | 13868000 | Poprawa jakości (wszystkie sektory) (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (ii))Poprawa wprowadzania do obrotu (wszystkie sektory) (art. 68 ust. 1 lit. a) ppkt (iii))Środki na mocy dawnego art. 69 (jakość/wprowadzanie do obrotu, wszystkie sektory) |

Zjednoczone Królestwo | Oddzielenie od produkcji | 2005 | Oddzielenie od produkcji | 2005 | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | 119200000 | Szkocki system dotyczący wołowiny (art. 68 ust. 1 lit. b))Środki na mocy dawnego art. 69 (sektor wołowiny w Szkocji) |

OGÓŁEM | 719333000 | 223077000 | 1293021000 | 63394000 | 23347000 | 7384000 | 1013613000 | 54950000 | 5439967820 | |

[9999] Źródło: Komisja Europejska, DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, wydział D1: Wdrażanie wsparcia specjalnego (art. 68 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 ). Dane tymczasowe przekazane przez państwa członkowskie i nadal podlegające zmianom. DS/2010/03, aktualizacja z 5.9.2011.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

PRODUKCJA ZWIERZĄT GOSPODARSKICH I MIĘSA W UE (LATA 1995–2010)

+++++ TIFF +++++

1 CWT = ekwiwalent wagowy tusz w tonach.

Źródło: Eurostat.

Uwaga: Do 2004 r. dane dotyczące produkcji mięsa odnoszą się do UE-15.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK III

ŚREDNIA LICZBA ZWIERZĄT NA GOSPODARSTWO ROLNE

+++++ TIFF +++++

Źródło: Eurostat (badanie struktury gospodarstw rolnych – FSS).

--------------------------------------------------