[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 18.6.2009

KOM(2009) 281 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY

Sprawozdanie z funkcjonowania rozporządzenia nr 139/2004

{SEC(2009)808}

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY

Sprawozdanie z funkcjonowania rozporządzenia nr 139/2004

1. KONTEKST

1. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 4064/89, zwane dalej „rozporządzeniem WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw”, weszło w życie dnia 21 września 1990 r. Rozporządzenie stosuje się do koncentracji uznawanych za koncentracje o wymiarze wspólnotowym, tj. takich, których strony osiągają obrót odpowiadający progom określonym w art. 1 tego rozporządzenia.

2. Jedną z podstawowych zasad rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw jest wyłączność kompetencji Komisji w odniesieniu do koncentracji o wymiarze wspólnotowym. Założenie to wynika z zasady pomocniczości. Z punktu widzenia przedsiębiorców europejskich skutkiem wyłącznych kompetencji Komisji jest również korzyść związana z działaniem „pojedynczej instytucji”, co w ogólnym przekonaniu znacznie przyczyni się do utrzymania kosztów regulacyjnych transakcji transgranicznych na rozsądnym poziomie. Wyłączne kompetencje Komisji do kontroli takich połączeń mają także znaczenie dla zachowania równych reguł gry w przypadku koncentracji, które były nieuniknionym wynikiem utworzenia wewnętrznego rynku. Jest to powszechnie akceptowana zasada, uznawana za najskuteczniejszy sposób zapewnienia stosowania jednolitych norm dla wszystkich połączeń mających znaczące skutki transgraniczne.

3. W 1998 r., po dokładnym zbadaniu zdobytych doświadczeń, rozporządzenie WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw zostało zmienione rozporządzeniem Rady nr 1310/97. W art. 1 zmieniono ust. 3, w którym wprowadzono nowe progi obrotu. Celem tego przepisu było rozwiązanie problemu polegającego na tym, że wiele spraw nie spełniało wymogów dotyczących obrotu określonych w art. 1 ust. 2 i konieczne było zgłaszanie ich w kilku państwach członkowskich. Wiele takich koncentracji miało znaczne skutki transgraniczne, a mimo to nie można było w ich przypadku skorzystać z przywileju „pojedynczej instytucji”. W rozporządzeniu WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw nie udało się zatem w pełni stworzyć równych reguł i spójnych norm dla tej kategorii połączeń.

4. Przyjęcie przekształconej wersji rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw dnia 20 stycznia 2004 r.[1] (również zwanego „rozporządzeniem WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw”) było kolejnym krokiem ku usprawnieniu procesu podziału spraw dotyczących połączeń między Komisję i państwa członkowskie. Rozporządzenie to było wynikiem szeroko zakrojonego przeglądu i debaty ze wszystkimi zainteresowanymi stronami, rozpoczętej w 2001 r. zieloną księgą Komisji[2].

5. W rozporządzeniu tym wprowadzono wiele zmian merytorycznych i proceduralnych. W wyniku przeglądu stwierdzono, że – pomimo wprowadzenia dodatkowych progów w art. 1 ust. 3 – proces podziału spraw między Komisję i krajowe organy ds. konkurencji wciąż można usprawnić. Progi określone w art. 1 ust. 2 i 3 pozostały bez zmian, wprowadzono jednak kilka mechanizmów dobrowolnego odsyłania spraw przed ich zgłoszeniem aby „dalej poprawiać skuteczność systemu kontroli koncentracji w ramach Wspólnoty” [3]. Zgodnie z podstawowymi zasadami systemu w decyzjach dotyczących odsyłania spraw powinno się należycie uwzględniać „w szczególności, który organ jest bardziej właściwy do prowadzenia dochodzenia, korzyści wynikające z systemu »pojedynczej instytucji« oraz znaczenie pewności prawnej w zakresie właściwości” [4].

2. ZAKRES I CEL NINIEJSZEGO SPRAWOZDANIA

6. Niniejsze sprawozdanie jest bilansem, a jego celem jest zrozumienie i ocena tego, jak działały progi, od których zależy właściwość w danej sprawie, oraz mechanizmy korygujące od czasu wejścia w życie dnia 1 maja 2004 r. przekształconej wersji rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw, zgodnie z warunkami określonymi w art. 1 ust. 4 i art. 4 ust. 6 tego rozporządzenia. Niniejsze sprawozdanie jest powiązane z załączonym dokumentem roboczym służb Komisji, zawierającym bardziej dogłębną analizę.

7. W niniejszym sprawozdaniu zwrócono uwagę na te aspekty niektórych dziedzin, które wymagają dalszej dyskusji; jednak kwestia, czy właściwe jest wprowadzanie jakichkolwiek zmian w istniejącej praktyce lub zasadach, pozostaje otwarta. Niniejsze sprawozdanie posłuży Komisji na dalszym etapie jako podstawa do oceny, czy należy podejmować dalsze inicjatywy polityczne w tym obszarze.

3. SYSTEM PROGÓW WłAśCIWOśCI I MECHANIZMÓW KORYGUJąCYCH

8. Podział kompetencji między Komisję i krajowe organy ds. konkurencji dokonywany jest według progów obrotu określonych w art. 1[5] oraz obejmuje trzy mechanizmy korygujące. Pierwszy mechanizm korygujący to tzw. „zasada dwóch trzecich”. Jego celem jest wyłączenie z kompetencji Komisji tych spraw, które mają wyraźny związek z jednym państwem członkowskim[6].

9. Drugi mechanizm korygujący to system odsyłania spraw przed ich zgłoszeniem, wprowadzony w 2004 r. Umożliwia on zmianę kompetencji państw członkowskich (art. 4 ust. 4) lub Komisji (art. 4 ust. 5) w danej sprawie, jeśli spełnione są określone warunki[7]. Inicjatywa leży po stronie przedsiębiorstw przed wysłaniem zgłoszenia. Odesłanie musi jednak zostać zatwierdzone przez państwa członkowskie i Komisję, zgodnie z art. 4 ust. 4, lub przez państwa członkowskie, zgodnie z art. 4. ust. 5.

10. Trzecim mechanizmem korygującym jest system odsyłania spraw po ich zgłoszeniu, za pomocą którego jedno lub kilka państw członkowskich może, na określonych warunkach, zwrócić się z wnioskiem do Komisji o zbadanie połączeń, które nie osiągają progów rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw (art. 22)[8]. Państwo członkowskie może także, na określonych warunkach, zwrócić się z wnioskiem o przeniesienie właściwości w danej sprawie, zgłoszonej na mocy rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw, na krajowy organ ds. konkurencji (art. 9)[9].

4. PROGI WłAśCIWOśCI

11. Wydaje się, że dzięki kryteriom dotyczącym progów określonych w art. 1 ust. 2 i 3, rozpatrywanym w związku z dostępnymi mechanizmami korygującymi, kwestia właściwości jest rozwiązywana w sposób satysfakcjonujący.

12. Niemniej jednak z przeprowadzonej przez Komisję analizy spraw przedstawionych przez krajowe organy ds. konkurencji wynika, że wciąż wiele jest koncentracji, które wymagają zgłoszenia w kilku państwach członkowskich. Dane dostępne za rok 2007 wskazują, że co najmniej 100 koncentracji kwalifikowało się do zgłoszenia w co najmniej trzech państwach członkowskich[10]. Wymagały one ponad 360 równoległych postępowań prowadzonych przez krajowe organy ds. konkurencji.

13. Ogromna większość spraw wymagających zgłoszenia w trzech lub więcej państwach członkowskich dotyczy rynków, które wykraczają poza rynek krajowy bądź obejmują kilka rynków krajowych lub węższych niż krajowe. Wiele koncentracji mających znaczne skutki transgraniczne wydaje się więc pozostawać poza zakresem rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw. Można stąd wyprowadzić wniosek, że system pojedynczej instytucji powinien zostać poddany przeglądowi.

14. Z dostępnych danych wynika również, że ok. 6 % spraw zgłoszonych w co najmniej trzech państwach członkowskich rodzi problemy w zakresie konkurencji. Oznacza to, że wiele dodatkowych spraw może nadawać się do rozpatrzenia przez Komisję, również z uwagi na zasadę „bardziej właściwego organu”. Negatywne konsekwencje postępowań równoległych oraz ryzyko przeciwstawnych rozstrzygnięć stanowią największe zagrożenie właśnie w tych sprawach, w których pojawiają się istotne problemy w zakresie konkurencji.

15. Wykraczając poza stosowanie istniejących progów właściwości i ich mechanizmów korygujących, aby w pełni osiągnąć cel równych szans na wspólnym rynku, z konsultacji publicznych wynikło, że konieczne są działania na rzecz większej zbieżności zróżnicowanych przepisów krajowych dotyczących kontroli połączeń oraz ich stosunku do przepisów wspólnotowych, co pozwoliłoby ograniczyć trudności związane z wielokrotnym zgłaszaniem.

5. ZASADA DWÓCH TRZECICH

16. W badanym okresie[11] co najmniej 126 spraw spełniało warunki zastosowania zasady dwóch trzecich. Tak więc, w porównaniu z całkowitą liczbą spraw zgłoszonych w państwach członkowskich[12], niewiele spraw osiągnęło ten próg. Poza tym zasadę tę stosowano głównie w odniesieniu do koncentracji w dużych państwach członkowskich. W większości przypadków właściwie rozstrzygnięto dzięki niej, czy dana koncentracja – z uwagi na swoje skutki transgraniczne – ma wymiar wspólnotowy, czy też nie. Wciąż jednak niewielka liczba spraw, potencjalnie mających skutki transgraniczne na obszarze Wspólnoty, jest, na skutek działania tej zasady, rozpatrywana przez krajowe organy ds. konkurencji. W znacznym zakresie w niektórych sprawach osiągających ten próg zastosowano względy interesu publicznego inne niż polityka konkurencji w celu zatwierdzenia połączeń, które mogły budzić wątpliwości pod względem konkurencji. W szerszym ujęciu pożądane jest, aby – bez względu na to, które organy rozpatrują daną sprawę – kontrola połączeń w UE gwarantowała ochronę niezakłóconej konkurencji. W związku z powyższym nasuwa się wniosek, że należy zastanowić się nad obecnym kształtem zasady dwóch trzecich.

6. MECHANIZM ODSYłANIA SPRAW PRZED ZGłOSZENIEM

17. Z doświadczenia Komisji, jak również z uwag otrzymanych od krajowych organów ds. konkurencji oraz innych zainteresowanych stron jasno wynika, że wprowadzone w 2004 r. mechanizmy odsyłania spraw przed ich zgłoszeniem znacznie zwiększyły skuteczność kontroli połączeń oraz elastyczność określania właściwości organów w tym obszarze na terenie UE. Znacznie usprawniły one podział spraw między Komisję i państwa członkowskie z uwzględnieniem zasad „pojedynczej instytucji” oraz „bardziej właściwego organu”.

18. Dostępne informacje nie pozostawiają wątpliwości, że dzięki tym mechanizmom sprawy rozpatrywane były przez właściwe organy, a jednocześnie udało się uniknąć zbędnych postępowań równoległych i niespójnych działań egzekucyjnych. Szacuje się wręcz, że w okresie 2004-2008 umożliwiły one zmniejszenie liczby postępowań równoległych z prawie tysiąca potencjalnych postępowań do ok. 150. Pozwoliły one również na odesłanie w tym samym okresie 40 spraw z Komisji do państw członkowskich. Wnioski o odesłanie odrzucono tylko w czterech sprawach z art. 4 ust. 5 i w jednej z art. 4 ust. 4.

19. Niemniej jednak podkreślono, że nadal występują pewne problemy, szczególnie w zakresie procedur. Uwagi zainteresowanych stron dotyczyły przede wszystkim ogólnych terminów i uciążliwości procedury odsyłania zgłoszeń. Głównie z tych właśnie przyczyn w wielu przypadkach strony nie składają wniosków o odesłanie.

20. W tej sytuacji, w oparciu o dostępne dane dotyczące liczby wielokrotnych zgłoszeń oraz uwzględniając uwagi zainteresowanych stron, możliwe wydaje się częstsze stosowanie, w odniesieniu do większej liczby spraw, mechanizmu odsyłania na mocy art. 4 ust. 5, co pozwoliłoby na lepsze wykorzystanie systemu „pojedynczej instytucji”[13]. Możliwe wydaje się również częstsze wykorzystywanie mechanizmu odsyłania spraw do państw członkowskich na mocy art. 4 ust. 4.

7. MECHANIZM ODSYłANIA SPRAW PO ZGłOSZENIU

21. Po wprowadzeniu mechanizmów odsyłania spraw przed ich zgłoszeniem okazało się, że mechanizmy odsyłania spraw po zgłoszeniu, przewidziane w art. 9 i 22 rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw, są nadal przydatnymi instrumentami korygującymi. Pełnią one inną rolę i umożliwiają elastyczną realokację spraw z inicjatywy państw członkowskich lub Komisji, w zależności od sytuacji. Niemniej jednak powyższe uwagi przedsiębiorców na temat terminów i uciążliwości procedur odsyłania spraw dotyczą także tych mechanizmów.

8. WNIOSEK

22. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono Radzie działanie progów powodujących obowiązek zgłoszenia na mocy art. 1 rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw w odniesieniu do podziału spraw dotyczących połączeń między organy szczebla wspólnotowego a organy szczebla krajowego oraz działanie mechanizmów odsyłania spraw przewidzianych w art. 4, 9 i 22 tego rozporządzenia. Wnioski z niniejszego sprawozdania obejmują jedynie opis aktualnej sytuacji i nie mają na celu proponowania żadnych środków. W następstwie niniejszego sprawozdania oraz, w szczególności, odpowiedzi Rady, Komisja, zgodnie z art. 1 ust. 5 i art. 4 ust. 6 rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw, może przedstawić wnioski legislacyjne zmieniające progi powodujące obowiązek zgłoszenia lub mechanizmy odsyłania.

23. Zdaniem Komisji progi właściwości oraz mechanizmy korygujące przewidziane w rozporządzeniu WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw zasadniczo stanowią właściwe ramy prawne do celów podziału spraw między Wspólnotę a państwa członkowskie. W większości przypadków umożliwiły one skuteczne odróżnienie spraw o wymiarze wspólnotowym od tych, które miały związek głównie z jednym państwem członkowskim, z zastosowaniem zasad „pojedynczej instytucji” oraz „bardziej właściwego organu”. Mimo to, zgodnie z niniejszym sprawozdaniem, wiele aspektów obecnego system przydzielania spraw można poprawić.

24. Komisja zwraca się do Rady o zapoznanie się z informacjami przedstawionymi w niniejszym sprawozdaniu. Sprawozdanie przedkłada się również, w celach informacyjnych, Parlamentowi Europejskiemu i Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu.

[1] Rozporządzenie Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, Dz.U. L 24 z 29.1.2004, s. 1-22.

[2] COM(2001) 745/6 z 11.12.2001 r.

[3] Motyw 16 rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw. Należy także wymienić następujące instrumenty: obwieszczenie Komisji w sprawie odsyłania spraw dotyczących koncentracji (Obwieszczenie Komisji w sprawie odsyłania spraw dotyczących koncentracji, Dz.U. C 56 z 5.3.2005 r., s. 2-23), które zawiera podstawowe zasady systemu odsyłania. Dnia 10 lipca 2007 r. Komisja przyjęła skonsolidowane obwieszczenie Komisji dotyczące kwestii jurysdykcyjnych na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (sprostowane wersje skonsolidowanego obwieszczenia Komisji dotyczącego kwestii jurysdykcyjnych w języku francuskim i niemieckim oraz pozostałe wersje językowe Komisja przyjęła dnia 17 marca 2008 r.). Skonsolidowane obwieszczenie Komisji dotyczące kwestii jurysdykcyjnych zastępuje poprzednie cztery obwieszczenia dotyczące kwestii jurysdykcyjnych, wszystkie przyjęte przez Komisję w 1998 r. na podstawie poprzedniego rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw. Skonsolidowane obwieszczenie Komisji dotyczące kwestii jurysdykcyjnych obejmuje wszystkie zagadnienia jurysdykcji istotne dla ustalenia kompetencji Komisji zgodnie z rozporządzeniem WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw, w tym w szczególności pojęcie koncentracji, zagadnienie kontroli, pojęcie wspólnych przedsiębiorstw o pełnym zakresie funkcji oraz obliczanie obrotu.

[4] Obwieszczenie Komisji w sprawie odsyłania spraw dotyczących koncentracji, Dz.U. C 56 z 5.3.2005 r., s. 2-23, pkt 8.

[5] Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw stanowi: „Koncentracja ma wymiar wspólnotowy, jeżeli: a) łączny światowy obrót wszystkich zainteresowanych przedsiębiorstw wynosi więcej niż 5000 mln EUR; oraz b) łączny obrót przypadający na Wspólnotę, każdego z co najmniej dwóch zainteresowanych przedsiębiorstw, wynosi więcej niż 250 mln EUR, chyba że każde z zainteresowanych przedsiębiorstw uzyskuje więcej niż dwie trzecie swoich łącznych obrotów przypadających na Wspólnotę w jednym i tym samym państwie członkowskim.”. Artykuł 1 ust. 3 stanowi: „Koncentracja, która nie osiąga progów ustanowionych w ust. 2, ma wymiar wspólnotowy, w przypadku gdy: a) łączny światowy obrót wszystkich zainteresowanych przedsiębiorstw wynosi więcej niż 2500 mln EUR; b) w każdym z co najmniej trzech państw członkowskich łączny obrót wszystkich zainteresowanych przedsiębiorstw wynosi więcej niż 100 mln EUR; c) w każdym z co najmniej trzech państw członkowskich ujętych dla celów lit. b) łączny obrót każdego z co najmniej dwóch zainteresowanych przedsiębiorstw wynosi więcej niż 25 mln EUR; oraz d) łączny obrót przypadający na Wspólnotę każdego z co najmniej dwóch zainteresowanych przedsiębiorstw wynosi więcej niż 100 mln EUR, chyba że każde z zainteresowanych przedsiębiorstw uzyskuje więcej niż dwie trzecie swoich łącznych obrotów przypadających na Wspólnotę w jednym i tym samym państwie członkowskim.”.

[6] Próg skonstruowano w taki sposób, że nawet jeśli osiągnięto ogólne progi określone w art. 1 ust 2 i 3, zgłoszenie na mocy rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw nie jest wymagane, jeśli każde z zainteresowanych przedsiębiorstw uzyskuje więcej niż dwie trzecie swoich łącznych obrotów przypadających na Wspólnotę w jednym i tym samym państwie członkowskim, zob. przypis powyżej.

[7] Na mocy art. 4 ust. 4, o ile państwo członkowskie nie wyrazi sprzeciwu, Komisja, jeśli uzna, iż koncentracja może mieć znaczący wpływ na konkurencję na rynku państwa członkowskiego, który ma wszystkie cechy odrębnego rynku, może zdecydować o odesłaniu sprawy, w całości lub w części, do właściwych władz tego państwa członkowskiego, mając na względzie stosowanie przepisów krajowego prawa konkurencji tego państwa. Na mocy art. 4 ust. 5 koncentracje, które nie mają wymiaru wspólnotowego i które mogą być poddane zbadaniu zgodnie z krajowym prawem konkurencji najmniej trzech państw członkowskich, mogą zostać odesłane do Komisji, chyba że któreś państwo członkowskie uprawnione do zbadania tej koncentracji zgodnie z przepisami swojego prawa konkurencji wyraziło sprzeciw.

[8] Aby możliwe było odesłanie koncentracji do zbadania przez Komisję na mocy art. 22, koncentracja musi: (i) mieć wpływ na handel pomiędzy państwami członkowskimi oraz (ii) zagrażać w sposób znaczący konkurencji na terytorium państwa członkowskiego lub państw członkowskich składających wniosek.

[9] Na mocy art. 9 państwo członkowskie może zwrócić się z wnioskiem o przekazanie mu danej sprawy w jednym z dwóch następujących przypadków: (i) koncentracja musi „grozić znaczącym zakłóceniem konkurencji na rynku”, przy czym odnośny rynek musi znajdować się na terytorium państwa członkowskiego składającego wniosek i mieć wszelkie cechy odrębnego rynku, lub (ii) koncentracja musi zakłócać konkurencję na rynku, który znajduje się na terytorium państwa członkowskiego składającego wniosek, ma wszelkie cechy odrębnego rynku i nie stanowi znacznej części wspólnego rynku.

[10] Co najmniej 240 spraw kwalifikowało się do rozpatrzenia w dwóch lub więcej państwach członkowskich w 2007 r.

[11] Badany okres to lata 2001-2008.

[12] W tym samym badanym okresie do państw członkowskich zgłoszono ponad 26 000 spraw.

[13] Należy również przypomnieć, że państwa członkowskie rzadko korzystają ze swoich uprawnień do sprzeciwu wobec wniosku o odesłanie sprawy, przysługującemu im na mocy art. 4 ust. 5. Zdaniem wielu zainteresowanych stron w oparciu o zdobyte w ostatnich latach doświadczenie należy rozważyć możliwość wprowadzenia systemu automatycznego zgłaszania na mocy rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw, jeśli spełnione jest kryterium trzech państw członkowskich (lub innego rozwiązania pośredniego), zgodnie z pierwotnymi propozycjami przedstawianymi w ramach przygotowywania obecnego systemu. Znacznie poprawiłoby to ich zdaniem przejrzystość, a jednocześnie obniżyło koszty i skróciło czas oceny.