DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW towarzyszący dokumentowi wniosek dotyczący zalecenia Rady w sprawie walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego /* SWD/2012/0253 final */





DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW towarzyszący dokumentowi wniosek dotyczący zalecenia Rady w sprawie walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego Niniejsza ocena skutków towarzyszy wnioskowi dotyczącemu zalecenia Rady w sprawie walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego. 1. Określenie problemu Dynamiczne zmiany ekonomiczne i technologiczne, wraz z coraz częstszymi zmianami pracy, skłaniają do zdobywania wyższych kwalifikacji i bardziej uniwersalnych umiejętności. W tym kontekście systemy kształcenia, szkolenia i systemy przyznawania kwalifikacji muszą uznawać całą gamę różnych form uczenia się (formalne, pozaformalne i nieformalne) poprzez podejście oparte na efektach uczenia się. Można to osiągnąć poprzez walidację uczenia się pozaformalnego i nieformalnego. Zasada ta została przyjęta w zaleceniu w sprawie europejskich ram kwalifikacji (EQF) z 2008 r., którego uzupełnienie stanowi niniejsza inicjatywa. Walidacja uczenia się pozaformalnego i nieformalnego niesie wiele korzyści dla: – osób indywidualnych: większe szanse zatrudnienia, lepsze perspektywy kariery, wyższe zarobki, drugą szansę dla osób, które wcześnie porzuciły naukę, lepszy dostęp do formalnego systemu kształcenia i szkolenia, większą motywację do uczenia się i pewność siebie; – gospodarki: społeczeństwo o większych umiejętnościach, lepsze dopasowanie umiejętności do potrzeb rynku pracy, łatwiejsze przenoszenie umiejętności pomiędzy przedsiębiorstwami i sektorami oraz większa mobilność na europejskim rynku pracy ─ wszystkie te elementy przyczyniają się do zwiększania konkurencyjności gospodarki europejskiej oraz większego wzrostu gospodarczego; – społeczeństwa ogółem: lepiej wykwalifikowane społeczeństwo i pracownicy o wyższych kwalifikacjach, lepszy dostęp do dalszego kształcenia dla grup w niekorzystnej sytuacji oraz rynek pracy bardziej sprzyjający włączeniu społecznemu. W ocenie skutków określono dwa główne problemy, które należy wziąć pod uwagę: (1) W większości państw członkowskich możliwości w zakresie walidacji są ograniczone i nie w pełni wykorzystane. Według aktualizacji z 2010 r. europejskiego spisu dotyczącego walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego Cypr, Grecja i Węgry nie zapewniają prawie żadnych możliwości walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego. Bułgaria, Łotwa, Malta i Polska ostatnio podjęły kroki w celu stworzenia systemów walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego, ale sam system walidacji w tych państwach jest nadal na wczesnym etapie rozwoju. W Austrii, Belgii, Republice Czeskiej, Estonii, Włoszech, Irlandii, na Litwie, w Słowacji i Słowenii systemy walidacji istnieją w jednym lub kilku sektorach i są wykorzystywane jedynie przez niewielką liczbę osób. Również w państwach o rozwiniętych systemach walidacji, takich jak Dania, Niemcy, Luksemburg, Rumunia, Hiszpania i Zjednoczone Królestwo, poziom korzystania z walidacji jest nadal ograniczony. Ograniczone i nie w pełni wykorzystane możliwości stosowania walidacji powodują, że umiejętności pozostają niewidoczne i nie są w pełni wykorzystywane na korzyść indywidualnych osób, gospodarki i społeczeństwa ogółem. Do trzech przyczyn ograniczonej dostępności i niedostatecznego wykorzystania systemów walidacji należą: brak zaufania do systemów, procesów i efektów walidacji (zostało to potwierdzone podczas konsultacji społecznej przeprowadzonej dla celów tej inicjatywy), niska świadomość możliwości w zakresie walidacji w państwach, w których takie możliwości istnieją (również potwierdzone podczas konsultacji społecznej) oraz bariery kulturowe i różnice w nastawieniu do walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego. Niniejsza inicjatywa obejmuje pierwsze dwa z wymienionych powodów. (2) Brak porównywalności i spójności pomiędzy metodami walidacji w różnych państwach członkowskich. Obecna nierówna dostępność walidacji i różnice krajowych strategii i praktyk w tym zakresie ograniczają porównywalność i przejrzystość systemów walidacji. Utrudnia to obywatelom łączenie efektów uczenia się osiągniętych w różnych warunkach, na różnych poziomach i w różnych państwach. W ten sposób powstają bariery w międzynarodowej mobilności osób uczących się i pracowników w czasach, kiedy taka mobilność jest szczególnie potrzebna do pobudzenia wzrostu gospodarczego. W strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego, zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu podkreślono potrzebę bardziej elastycznych ścieżek kształcenia i uznano walidację uczenia się pozaformalnego i nieformalnego za nieodzowny element do ich osiągnięcia. Walidacja przyczyni się również do osiągnięcia zasadniczych celów UE zdefiniowanych w ramach strategii „Europa 2020” w zakresie wczesnego kończenia nauki, zdobywania wyższego wykształcenia, ograniczania ubóstwa i wysokiego wskaźnika zatrudnienia. 2. Analiza pomocniczości Artykuły 165 i 166 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowią, że Unia będzie się przyczyniać do rozwoju edukacji o wysokiej jakości oraz urzeczywistniać politykę kształcenia zawodowego poprzez zachęcanie do współpracy między państwami członkowskimi oraz, jeśli jest to niezbędne, poprzez wspieranie i uzupełnianie ich działalności, w pełni szanując odpowiedzialność państw członkowskich za treść nauczania i organizację systemów edukacyjnych oraz kształcenia zawodowego. W niniejszej inicjatywie zaleca się kierunki działań do realizacji przez państwa członkowskie przy pewnym wsparciu europejskim. Proponuje się działania wymagające realizacji na poziomie państw członkowskich oraz na poziomie unijnym. Państwa członkowskie pozostaną w pełni odpowiedzialne za projektowanie, opracowywanie i wdrażanie swoich rozwiązań (przepisów prawnych, uregulowań i układów zbiorowych) w zakresie walidacji efektów uczenia się pozaformalnego i nieformalnego. Na poziomie unijnym zapewniona będzie koordynacja, obejmująca w szczególności koordynację odpowiednich instrumentów europejskich, jak również wsparcie poprzez organizację działań w np. w zakresie partnerskiego uczenia się. Działania na obu tych poziomach wzajemnie się uzupełniają, jednocześnie zachowując prerogatywy państw członkowskich. 3. Cele inicjatywy Inicjatywa ma następujące cele ogólne, szczegółowe i operacyjne: Cele ogólne: (1) Zapewnienie obywatelom państw członkowskich możliwości walidacji swoich umiejętności zdobytych poza formalnymi systemami kształcenia i szkolenia; (2) Zapewnienie obywatelom możliwości wykorzystania swoich poddanych walidacji umiejętności do celów zawodowych i edukacyjnych w całej Europie. Cele szczegółowe: (1) Wprowadzenie w życie systemów walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego na poziomie krajowym, powiązanych z krajowymi ramami kwalifikacji; (2) Zapewnienie odpowiedniej porównywalności i spójności pomiędzy krajowymi systemami walidacji powiązanymi z krajowymi ramami kwalifikacji. Cele operacyjne: (1) Promowanie krajowych ram kwalifikacji w sposób umożliwiający zdobywanie kwalifikacji zarówno za pomocą formalnych programów jak i poprzez walidację uczenia się pozaformalnego i nieformalnego; (2) Zapewnienie mechanizmów identyfikacji, dokumentowania i odpowiedniej jakości oceny i walidacji umiejętności zdobytych w drodze uczenia się pozaformalnego i nieformalnego z wykorzystaniem wspólnych instrumentów europejskich, takich jak Europass, ECTS, ECVET; (3) Umożliwienie osobom indywidualnym zidentyfikowanie i udokumentowanie swoich umiejętności i kompetencji bez potrzeby uciekania się do kwalifikacji nabytych w sposób formalny; (4) Rozszerzenie i wzmocnienie współpracy oraz wymiany dobrych praktyk pomiędzy państwami członkowskimi, wspomagane przez działania w zakresie partnerskiego uczenia się oraz europejskie narzędzia sprawozdawcze; (5) Podniesienie świadomości na temat możliwości związanych z walidacją. 4. Warianty strategiczne Wariant 1 (scenariusz odniesienia) Wariant ten zakłada kontynuację obecnej sytuacji, co można podsumować w następujący sposób: – Walidacja uczenia się pozaformalnego i nieformalnego jest uwzględniona w polityce europejskiej w dziedzinie kształcenia, szkolenia, zatrudnienia, młodzieży i aktywności obywatelskiej; – Istniejące instrumenty europejskie, w szczególności zalecenia w sprawie europejskich ram kwalifikacji, apelują o umożliwienie walidacji doświadczeń zdobytych w drodze uczenia się pozaformalnego i nieformalnego; nie określają jednak sposobu, w jaki miałoby to się odbywać; – Nadal istotne będą wspólne europejskie zasady walidacji przyjęte przez Radę w 2004 r., europejskie wytyczne walidacji CEDEFOP, jak również dostępne fundusze w ramach programu „Uczenie się przez całe życie”, przyszły program „Erasmus dla wszystkich” oraz Europejski Fundusz Społeczny, stanowiące narzędzia wspierające politykę w zakresie walidacji; – Walidacja stanowi część agendy politycznej państw członkowskich, ale jest ona kompleksowo wdrażana jedynie w kilku państwach członkowskich; – Państwa członkowskie wymieniają się doświadczeniami w zakresie walidacji w ramach otwartej metody koordynacji (w szczególności w grupie doradczej EQF). Wariant 2 (Zalecenie Rady w sprawie wdrożenia walidacji): Wariant 2 proponuje państwom członkowskim, zainteresowanym stronom i Komisji środki polityczne i praktyczne w formie zalecenia Rady, co zostało zapowiedziane w inicjatywach przewodnich strategii „Europa 2020”, takich jak Mobilna młodzież oraz Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia. . W zaleceniu tym zachęca się państwa członkowskie do wprowadzenia w życie systemów walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego w powiązaniu z krajowymi ramami kwalifikacji. Środki te powinny obejmować mechanizmy zapewniania jakości, ułatwiać możliwość przenoszenia efektów uczenia się przy użyciu ujednoliconych narzędzi dokumentacyjnych, podnoszenie świadomości w zakresie możliwości związanych z walidacją, ułatwienie dostępu do walidacji, w szczególności dla grup w niekorzystnej sytuacji; zapewnienie właściwego poradnictwa dla osób indywidualnych oraz umożliwienie im poddania się audytowi umiejętności w ciągu trzech miesięcy od zidentyfikowania takiej potrzeby. W zaleceniu podkreślono potrzebę zaangażowania zainteresowanych stron na rynku pracy (np. w proces dokumentowania efektów uczenia się osiągniętych w miejscu pracy), organizatorów kształcenia i szkolenia (np. w proces zapewniania dostępu do formalnego systemu kształcenia i szkolenia) oraz trzeciego sektora (np. organizacje pozarządowe lub organizacje wolontariackie). Zalecenie będzie uzupełniała bardziej intensywna współpraca w zakresie walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego w ramach struktur otwartej metody koordynacji – istniejącej grupy doradczej EQF. W zaleceniu zachęca się Komisję do regularnego uaktualniania europejskiego spisu oraz europejskich wytycznych walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego, oraz do wspierania wdrażania zalecenia poprzez organizację skutecznych działań w zakresie partnerskiego uczenia się. Zalecenie Rady powinno zostać zatwierdzone w 2012 r., a wdrażanie zaproponowanych mechanizmów przez państwa członkowskie i Komisję Europejską powinno nastąpić począwszy od 2013 r. Wariant 3 (nowa otwarta metoda koordynacji poświęcona walidacji w celu opracowania europejskiej karty jakości walidacji): W ramach wariantu 3 państwa członkowskie będą ze sobą współpracować w ramach nowej otwartej metody koordynacji poświęconej walidacji, w celu opracowania europejskiej karty jakości walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego. Europejska karta jakości będzie obejmować następujące zagadnienia: procedury walidacji o zapewnionej jakości, standardy jakości dla osób oceniających, poradnictwo i doradztwo, dostęp do walidacji, zaangażowanie zainteresowanych stron, konkretne grupy docelowe oraz europejski wymiar walidacji. Europejska karta jakości powstanie zarówno w oparciu o inicjatywy europejskie (np. europejskie wytyczne i wspólne europejskie zasady walidacji), jak i inicjatywy krajowe (publiczne i prywatne) związane z zapewnianiem jakości w zakresie walidacji. Karta ta pomoże w zbudowaniu zaufania wśród państw członkowskich. Nowy proces otwartej metody koordynacji obejmie nowe mechanizmy sprawozdawczości państw członkowskich oraz monitorowanie postępów przez Komisję. Przewiduje się, że specjalne mechanizmy otwartej metody koordynacji zostaną wdrożone w 2012 r., prowadząc do zatwierdzenia karty w 2014 r. Będzie ona wdrażana począwszy od 2015 r. 5. Ocena skutków Odpowiednie działania państw członkowskich służące tworzeniu większych możliwości w zakresie walidacji pozwalających na pełne wykorzystanie dostępnej wiedzy, umiejętności i kompetencji, będą miały znaczące skutki gospodarcze i społeczne. Wpływ na środowisko będzie ograniczony. Skutki społeczne, gospodarcze i inne zostały przeanalizowane pod względem jakościowym na podstawie skutków prawdopodobnych, ponieważ „twarde dane” nie są dostępne. Dla każdego prawdopodobnego skutku przeprowadzono porównanie ze scenariuszem odniesienia. Do najbardziej znaczących skutków gospodarczych i społecznych stworzenia szeroko zakrojonego systemu walidacji należą: – pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy i zatrudnienie poprzez lepsze wykorzystanie na rynku pracy dostępnych umiejętności oraz poprzez rozwój większej ilości umiejętności; – lepszy dostęp do rynku pracy i łatwiejsze zmiany pracy dzięki uwzględnieniu wszystkich istniejących umiejętności przy podejmowaniu decyzji dotyczących rekrutacji oraz w przypadku zmian zawodowych; – lepszy dostęp do dalszego kształcenia poprzez uznawanie wcześniejszej nauki przez instytucje kształcenia i szkolenia; – więcej informacji na temat dostępnych umiejętności, które stają się lepiej wyeksponowane dzięki zwiększonym możliwościom walidacji; – wyższy poziom wykształcenia pracowników (zarówno dzięki walidacji istniejących umiejętności jak i lepszemu dostępowi do dalszego kształcenia); – potencjalnie lepsze warunki pracy dzięki wyższym kwalifikacjom; – zwiększone równouprawnienie i włączenie społeczne grup znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, dzięki nowym możliwościom walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego; – większa mobilność pracowników w Europie, z korzyścią dla wzrostu gospodarczego. Osiągnięcie spodziewanych wyników będzie uzależnione od kilku czynników, takich jak konkretne wdrożenie zalecanych środków (wariant 2) przez państwa członkowskie oraz skuteczność prac państw członkowskich nad europejską kartą jakości (wariant 3). Zakłada się, że zalecenia skierowane do państw członkowskich w ramach wariantu 2 będą miały bardziej bezpośredni wpływ na tworzenie możliwości walidacji niż nowo stworzona otwarta metoda koordynacji w ramach wariantu 3, który nie obejmuje wydania zaleceń dla państw członkowskich. Środki zaproponowane w ramach wariantu 2 będą przydatne w pracach nad krajowymi ramami kwalifikacji i przyniosą konkretne efekty już w 2013 r. Natychmiastowe skutki mają również znaczenie dla terminowego osiągnięcia celów strategii „Europa 2020”, w związku z czym spodziewane natychmiastowe efekty otrzymały wyższe notowania niż efekty długoterminowe. Faktyczny koszt wdrożenia mechanizmów walidacji jest uzależniony od wielu czynników, takich jak poziom gotowości obecnego systemy (istniejąca infrastruktura: instytucje, standardy oceny i poświadczania), zakres systemów walidacji (wszystkie lub wybrane zawody), oraz grupy docelowe walidacji (wszyscy obywatele lub określone grupy docelowe). Na podstawie istniejących danych pełen koszt procedury walidacji, prowadzącej do osiągnięcia pełnych lub częściowych kwalifikacji, jest zróżnicowany (od 800 do 1 800 EUR) w zależności od państwa, rodzaju i poziomu kwalifikacji. Inwestycja w walidację uczenia się pozaformalnego i nieformalnego prowadzi do oszczędności w zakresie formalnego kształcenia i szkolenia osób, które zdobędą kwalifikacje w wyniku uczenia się pozaformalnego i nieformalnego i nie będą musiały się kształcić i szkolić w ramach systemu formalnego. Osiągnięty koszt netto walidacji musi być zestawiony z korzyściami, jakie niesie ze sobą walidacja. Ocena skutków zakłada, że łączne korzyści w ramach wszystkich trzech wariantów przewyższają koszty netto walidacji np. w zakresie większych szans na zatrudnienie, lepszych perspektyw kariery, lepszego dopasowania umiejętności, wyższego wzrostu gospodarczego oraz lepszego włączenia społecznego. 6. Porównanie wariantów Wariant 2, zalecenie Rady dotyczące wdrożenia walidacji, jest najbardziej skuteczny i wydajny. Wariant 2 jest również najbardziej spójny z celami polityki UE oraz ma najbardziej pozytywne skutki gospodarcze i społeczne. Jeśli chodzi o wariant 1, spodziewane są jedynie powolne zmiany w obecnej sytuacji w zakresie walidacji, co oznacza, że dostępność i stosowanie walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego będą nadal ograniczone i utrzymywać się będzie brak porównywalnego i spójnego podejścia do walidacji w Europie. Wariant 3 (nowa otwarta metoda koordynacji) w porównaniu ze scenariuszem odniesienia powinien przynieść poprawę w zakresie skuteczności, wydajności i spójności z szerzej zakrojonymi celami polityki UE. Ustanowienie nowej otwartej metody koordynacji oznaczałoby jednak stworzenie dodatkowych struktur i mechanizmów sprawozdawczości, zwiększając tym samym obciążenia administracyjne i koszty dla państw członkowskich. Ponadto fakt, iż wariant ten opiera się wyłącznie na nowej otwartej metodzie koordynacji, powoduje większą niepewność co do tego, czy państwa członkowskie podejmą konkretne działania oraz kiedy zostaną one podjęte. Oprócz wspomnianych skutków, skuteczności, wydajności i spójności z szerzej zakrojonymi celami polityki UE, wariant 2 ma następujące najważniejsze zalety: – wypełni braki w zakresie walidacji, istniejące obecnie w obszarze dostępnych europejskich narzędzi i instrumentów, takich jak EQF, Europass i systemy punktów; w szczególności wypełni lukę w zakresie europejskich ram kwalifikacji, które zakładają promowanie walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego, lecz nie oferują dalszych wskazówek co do jej wdrożenia; – proponuje konkretne praktyczne środki służące wdrożeniu walidacji w państwach członkowskich; – zalecenie Rady jako instrument prawny oznacza zobowiązanie państw członkowskich do wprowadzenia określonych w zaleceniu środków, z których większość wymagać będzie wdrożenia na poziomie krajowym i dostosowania do krajowego kontekstu; – w jednoznaczny sposób włącza właściwe zainteresowane strony (zainteresowane strony na rynku pracy, organizacje młodzieżowe i wolontariackie, instytucje kształcenia i szkolenia) w proces tworzenia systemów walidacji; – państwa członkowskie będą nadal współpracowały w ramach istniejących struktur otwartej metody koordynacji, w szczególności grupy doradczej EQF, co oznacza prostszą strukturę wdrażania, niż zakładana w wariancie 3; – stworzy nowe, mocniejsze polityczne podstawy współpracy w dziedzinie walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego. 7. Monitorowanie i ocena Proces monitorowania w ramach omawianej inicjatywy będzie się odbywać w oparciu o istniejące narzędzia. Ograniczy to koszty monitorowania oraz obciążenia administracyjne dla państw członkowskich. Europejski spis dotyczący walidacji, należący do kompetencji Komisji i CEDEFOP, zostanie skonsolidowany i ulepszony pod kątem monitorowania wdrażania zalecenia Rady przez państwa członkowskie. Przy ocenie postępów osiągniętych przez państwa członkowskie w ustanawianiu krajowych systemów walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego jako sposobu na uzyskanie kwalifikacji wykorzystane będzie doroczne sprawozdanie CEDEFOP dotyczące tworzenia krajowych ram kwalifikacji w Europie. Państwa członkowskie będą informować o wdrażaniu zalecenia w ramach krajowych sprawozdań z postępów prac, które są już zaplanowane w ramach strategii „Kształcenie i szkolenie 2020” (następny okres sprawozdawczy to 2014 r.). Inicjatywa ta ma również za cel wzmocnienie partnerskiego uczenia się, w które zaangażowane są podmioty rządowe oraz zainteresowane strony, zorientowanego na wymianę doświadczeń i prezentowanie dobrych praktyk. Biorąc pod uwagę ścisłe powiązanie omawianej inicjatywy z zaleceniem w sprawie europejskich ram kwalifikacji, grupa doradcza EQF jest najbardziej odpowiednim organem do podejmowania tego rodzaju działań. W ciągu sześciu lat od przyjęcia zalecenia planowane jest przeprowadzenie kontroli zewnętrznej.