Zalecenie ZALECENIE RADY mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego w Hiszpanii /* COM/2012/0397 final */





Zalecenie ZALECENIE RADY mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego w Hiszpanii RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), w szczególności jego art. 126 ust. 7, uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej, a także mając na uwadze, co następuje: (1) Zgodnie z art. 126 TFUE państwa członkowskie unikają nadmiernego deficytu budżetowego. (2) Pakt stabilności i wzrostu opiera się na dążeniu do zapewnienia dobrego stanu finansów państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu gospodarczego, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy. (3) W dniu 27 kwietnia 2009 r., zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), Rada podjęła decyzję, w której stwierdziła istnienie nadmiernego deficytu w Hiszpanii, i wydała zalecenie skorygowania nadmiernego deficytu najpóźniej do 2012 r., zgodnie z art. 104 ust. 7 TWE oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu. (4) W dniu 2 grudnia 2009 r., zgodnie z art. 3 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97, Rada stwierdziła, że podjęto skuteczne działania oraz że po przyjęciu zalecenia wystąpiły nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia gospodarcze niosące poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych. W związku z tym Rada podjęła decyzję o wydaniu zmienionego zalecenia na mocy art. 126 ust. 7 TFUE celem przesunięcia terminu skorygowania nadmiernego deficytu na najpóźniej 2013 r. Aby zmniejszyć do 2013 r. nominalny deficyt publiczny do poziomu poniżej wskaźnika 3 % PKB (stanowiącego wartość referencyjną), zalecono średni roczny wysiłek fiskalny „powyżej 1,5 % PKB” w latach 2010–2013. Aby obliczyć wymagany średni roczny wysiłek fiskalny, za wartość wyjściową przyjęto założony w prognozie służb Komisji z jesieni 2009 r. deficyt w roku 2011. Następnie obliczono całkowity wysiłek fiskalny konieczny do osiągnięcia docelowego poziomu deficytu nominalnego (3 %) w wyznaczonym terminie skorygowania nadmiernego deficytu, przy założeniu, że luka produktowa zostanie stopniowo domknięta do 2015 r. (5) W dniu 15 czerwca 2010 r. Komisja stwierdziła, że zgodnie z zaleceniem Rady z dnia 2 grudnia 2009 r. Hiszpania podjęła skuteczne działania w celu zmniejszenia deficytu publicznego poniżej stanowiącego wartość referencyjną poziomu 3 % PKB i uznała w związku z tym, że nie ma potrzeby podjęcia kolejnych kroków przewidzianych w ramach procedury nadmiernego deficytu. (6) Zgodnie z art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 Rada, działając na zalecenie Komisji, może podjąć decyzję o wydaniu zmienionego zalecenia na mocy art. 126 ust. 7 TFUE, w przypadku gdy podjęto skuteczne działania, lecz po przyjęciu zalecenia wystąpią nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia gospodarcze niosące poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych. Wystąpienie nieprzewidzianych niekorzystnych zdarzeń gospodarczych niosących poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych należy poddać ocenie w kontekście prognozy ekonomicznej stanowiącej podstawę zalecenia Rady. (7) Zgodnie z art. 126 ust. 7 TFUE oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 Rada zobowiązana jest skierować do danego państwa członkowskiego zalecenia mające na celu likwidację nadmiernego deficytu w oznaczonym terminie. W zaleceniu określa się termin maksymalnie sześciu miesięcy na podjęcie przez dane państwo członkowskie skutecznych działań w celu skorygowania nadmiernego deficytu. W zaleceniu dotyczącym skorygowania nadmiernego deficytu Rada wzywa również dane państwo członkowskie do osiągnięcia rocznych celów budżetowych, które – w oparciu o prognozę stanowiącą podstawę zalecenia – są spójne z minimalną roczną poprawą salda strukturalnego – tj. salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne i z pominięciem skutków działań jednorazowych i innych działań tymczasowych – o co najmniej 0,5 % PKB, rozumiane jako wartość odniesienia. (8) Po głębokiej recesji w 2009 r., kiedy to realny PKB skurczył się o 3,7 %, również w 2010 r. odnotowano dalszy spadek aktywności gospodarczej, aczkolwiek tylko o 0,1 %. W 2011 r. gospodarka wróciła na ścieżkę wzrostu PKB (który wyniósł 0,7 %) dzięki dynamicznemu rozwojowi eksportu, któremu sprzyjała polepszająca się konkurencyjność hiszpańskiej gospodarki, oraz ograniczeniu importu wynikającemu ze słabego popytu wewnętrznego. Jak wynika jednak z najnowszej prognozy gospodarczej służb Komisji dla Hiszpanii na lata 2012–2013, która stanowi aktualizację prognozy z wiosny 2012 r. uwzględniającą środki polityki budżetowej podjęte pod koniec maja 2012 r. na szczeblu regionalnym oraz ostatnie zmiany sytuacji gospodarczej i budżetowej, Hiszpania prawdopodobnie znowu wkroczy w recesję i w ujęciu rocznym odnotuje spadek aktywności gospodarczej zarówno w roku 2012, jak i 2013. Zmniejszanie zadłużenia zarówno przez sektor prywatny, jak i publiczny oraz znaczne bezrobocie w istotnej mierze hamują popyt wewnętrzny. Ponadto globalne osłabienie koniunktury utrudnia skompensowanie niskiego popytu wewnętrznego przez eksport netto, prowadząc do kurczenia się hiszpańskiej gospodarki. (9) Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszył się z poziomu 11,2 % PKB w 2009 r. do 9,3 % w 2010 r. Poprawa salda budżetowego wynikała zarówno z obniżenia łącznych wydatków, jak i ze wzrostu łącznych dochodów, głównie w rezultacie podjęcia środków uznaniowych. W 2011 r. odnotowano deficyt na poziomie dużo wyższym (8,5 % PKB) od wartości docelowej (6 %). Dnia 17 maja 2012 r. władze Hiszpanii poinformowały Eurostat, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych za 2011 r. będzie być może musiał zostać skorygowany w górę o około 0,4 % PKB, gdyż pojawiły się nowe informacje na temat niektórych pozycji wydatków w budżetach autonomicznych regionów, które nie zostały uwzględnione w zgłoszeniu dokonanym w ramach procedury nadmiernego deficytu w marcu 2012 r. Około dwie trzecie tego przekroczenia wartości docelowej salda budżetowego na 2011 r. przypada na regionalny szczebel administracji, podczas gdy rząd centralny i systemy zabezpieczenia społecznego odnotowały znacznie niższe odchylenia. Przyczyną odchylenia w wykonaniu budżetu były głównie niższe niż oczekiwano dochody w wyniku zaistnienia mniej korzystnej niż zakładano w programie stabilności na 2011 r. sytuacji gospodarczej oraz struktura wzrostu gospodarczego, w której mniejszą rolę odgrywały składniki prowadzące do wysokich wpływów podatkowych; zakładane wydatki przekroczono natomiast tylko w ograniczonym stopniu. (10) Według zaktualizowanej prognozy służb Komisji z wiosny 2012 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniesie w 2012 r. 6,3 % PKB, podczas gdy w programie stabilności z 2012 r. i w projekcie budżetu na 2012 r. zakładano deficyt na poziomie 5,3 % PKB. W projekcie budżetu założenie to opiera się na środkach służących zwiększeniu dochodów, które obejmują zasadniczo podwyżki podatków bezpośrednich, np. podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych, a także amnestię podatkową. Zapowiedziano, że niektóre z tych środków będą miały charakter tymczasowy (np. podwyższenie podatku dochodowego od osób fizycznych miałoby obowiązywać jedynie w latach 2012–2013) lub jednorazowy (jak np. zmienione zasady ratalnego uiszczania podatku dochodowego od osób prawnych w roku 2012 i amnestia podatkowa). W projekcie ustawy budżetowej i w programie stabilności przewidziano, że łączne wydatki zostaną obniżone dzięki głębokim cięciom zarówno wydatków bieżących, jak i wydatków inwestycyjnych, w tym dzięki oszczędnościom w sektorach opieki zdrowotnej i oświaty na szczeblu regionalnym. Prognozowane odchylenie od wartości docelowej w 2012 r. wynika głównie z zakładanego spadku dochodów (szczególnie w systemach zabezpieczenia społecznego), wyższych wydatków socjalnych (w wyniku pogorszonych perspektyw makroekonomicznych), ze struktury wzrostu gospodarczego, w której mniejszą rolę odgrywają składniki prowadzące do wysokich wpływów podatkowych oraz dalszego pogorszenia sytuacji na rynku pracy. Prognoza budżetowa jest przy tym nadal obarczona znacznym ryzykiem. Dalsze zaostrzenie kryzysu gospodarczego i zagrożenia związane z wykonaniem budżetu na szczeblu regionalnym – w związku z faktem, iż liczne środki polityki budżetowej będą miały zastosowanie jedynie przez część roku – mogą prowadzić do jeszcze większych rozbieżności. Niezbędne i dokonujące się obecnie odzyskiwanie równowagi przez gospodarkę Hiszpanii, związane przesunięciem jej punktu ciężkości z niewymiennych na wymienne towary i usługi, również wiąże się z ryzykiem dominacji takiej struktury wzrostu gospodarczego, w której mniejszą rolę odgrywają składniki prowadzące do wysokich wpływów podatkowych. Najnowsze dane dotyczące wykonania budżetu w pierwszych miesiącach 2012 r. wskazują na utrzymującą się presję na dochody i uwidaczniają konieczność niezwłocznego wdrożenia dalszych środków o charakterze strukturalnym. (11) W porównaniu z pierwotną wartością docelową wynoszącą 3 % PKB, w 2013 r. oczekiwać można – na podstawie zaktualizowanej prognozy służb Komisji z wiosny 2012 r. i przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki oraz spadku realnego PKB o 0,3 % w porównaniu z rokiem poprzednim – deficytu publicznego w wysokości 6,1 % PKB. Program stabilności z 2012 r. zakłada znaczny wzrost dochodów z podatków od działalności produkcyjnej i z tytułu importu – nie przyjęto jeszcze jednak żadnych konkretnych środków mających prowadzić do tego wzrostu, który będzie ponadto prawdopodobnie częściowo skompensowany niższym opodatkowaniem czynnika praca. W programie przewidziano również – niesprecyzowane dotychczas – cięcia po stronie wydatków, dotyczące w szczególności sektorów opieki zdrowotnej i oświaty na szczeblu regionalnym. W odniesieniu do planowanej dalszej konsolidacji budżetowej w latach 2014–2015 nie określono jeszcze wystarczających środków umożliwiających osiągnięcie proponowanej docelowej wartości deficytu, a program stabilności zawiera w ogóle niewiele konkretnych środków. (12) Według zaktualizowanej prognozy służb Komisji z wiosny 2012 r. deficyt strukturalny wyniósł w kolejnych latach okresu 2009–2011 odpowiednio 8,7 %, 7,3 % oraz 7,0 % PKB. Oczekuje się, że w roku 2012 wyniesie on 4,3 % PKB. Oznacza to średni wysiłek fiskalny na poziomie 1,5 % PKB w latach 2010–2012, co odpowiada wymaganemu minimalnemu rocznemu wysiłkowi fiskalnemu „powyżej 1,5 % PKB” określonemu przez Radę dla okresu 2010–2013. Dokonując odpowiedniej korekty w związku ze zmianą scenariusza makroekonomicznego, jaka nastąpiła między prognozami leżącymi u podstaw zalecenia Rady z dnia 2 grudnia 2009 r. a aktualną prognozą gospodarczą, średni roczny wysiłek fiskalny w latach 2010–2012 byłby wyższy o 0,5 punktu procentowego PKB. Hiszpania podjęła zatem do tej pory skuteczne działania jeśli chodzi o ścieżkę zmian deficytu strukturalnego do roku 2012 włącznie. (13) Według prognozy służb Komisji z jesieni 2009 r., która stanowiła podstawę wydanego zgodnie z art. 126 ust. 7 TFUE zalecenia Rady z dnia 2 grudnia 2009 r., gospodarka Hiszpanii miała odnotować spadek PKB o 0,8 % w 2010 r. i wzrost o 1 % w roku 2011. Lata 2012 i 2013 nie były wprawdzie objęte zakresem tej prognozy, jednakże – zakładając stopniowe domknięcie znacznej luki produktowej do roku 2015 – oczekiwano w tych latach wyższej stopy wzrostu gospodarczego niż w roku 2011. Ostatecznie wartości realnego PKB w roku 2010 i 2011 okazały się nieco wyższe niż zakładano w prognozie z jesieni 2009 r. Jednakże mniejszą niż oczekiwano rolę w strukturze wzrostu gospodarczego odgrywały składniki prowadzące do wysokich wpływów podatkowych, gdyż łączny wkład popytu wewnętrznego w latach 2010–2011 wyniósł -2,7 punktu procentowego PKB, w porównaniu z prognozowaną wartością -1,1 punktu procentowego, co było wynikiem szybszego niż oczekiwano kurczenia się sektora niewymiennych towarów i usług. Wyniki aktualizacji prognozy służb Komisji z wiosny 2012 r. pokazują, że w latach 2012–2013 gospodarka Hiszpanii napotka prawdopodobnie istotne trudności, których wystąpienia nie zakładano w prognozie sporządzonej jesienią 2009 r. W tej ostatniej zakładano roczną stopę wzrostu PKB w latach 2012–2013 znacznie powyżej 1 %, natomiast w najnowszej prognozie oczekuje się, przy założeniu utrzymania dotychczasowej polityki, spadku PKB o, odpowiednio, 1,9 % i 0,3 %. Ponadto prawdopodobnie nadal dominujący udział w strukturze wzrostu będzie miał eksport netto, co będzie się również w przyszłości negatywnie przekładać na wpływy z podatków. (14) Dług publiczny brutto wzrósł w 2011 r. do poziomu 68,5 % PKB i zgodnie ze zaktualizowaną prognozą służb Komisji z wiosny 2012 r. spodziewać się można – zakładając utrzymanie dotychczasowej polityki – jego skokowego wzrostu do 80,9 % PKB w 2012 r. oraz 86,8 % PKB w 2013 r., a tym samym przekroczenia w każdym z tych lat wartości referencyjnej określonej w Traktacie. Wzrost wskaźnika zadłużenia wynika głównie z wyższych płatności z tytułu odsetek, a w mniejszym stopniu również z dynamiki deficytu pierwotnego. Wartość rezydualna zmiany długu w 2012 r. jest znaczna i odpowiada za wzrost wskaźnika zadłużenia o 5,4 punktu procentowego PKB – wiąże się ona z planami uregulowania faktur dostawców zaopatrujących podmioty publiczne oraz z innymi nierozliczonymi operacjami. Zagrożenia związane ze scenariuszem makroekonomicznym i osiągnięciem celów budżetowych, a także z dalszymi działaniami ratunkowymi mającymi wymiar finansowy, mogą przyczynić się do dalszego wzrostu długu publicznego. (15) Sytuacja budżetowa uległa znacznemu pogorszeniu w porównaniu z okresem, w którym przygotowywano poprzednie zalecenie Rady, w związku ze słabszymi niż oczekiwano prognozami gospodarczymi, oznaczającymi również gorsze perspektywy pod względem wpływów podatkowych. Ponadto znaczny spadek aktywności gospodarczej ma bardzo niekorzystne następstwa dla rynku pracy. To z kolei odbija się negatywnie zarówno na dochodach budżetowych (niższe wpływy z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne), jak i wydatkach (wyższe transfery socjalne). Uwzględniając wszystkie te czynniki, a zwłaszcza wyraźne pogorszenie perspektyw dla finansów publicznych od czasu wydania pierwotnego zalecenia Rady na mocy art. art. 126 ust. 7 TFUE, uzasadnione wydaje się przedłużenie o jeszcze jeden rok terminu korekty nadmiernego deficytu. (16) Przedłużenie o rok terminu korekty nadmiernego deficytu oznacza, że konieczne będzie osiągnięcie pośrednich wartości docelowych deficytu nominalnego w wysokości 6,3 % PKB w 2012 r., 4,5 % PKB w 2013 r. oraz 2,8 % PKB w 2014 r. Biorąc za podstawę zaktualizowaną prognozę służb Komisji z wiosny 2012 r., wymagana poprawa strukturalnego salda budżetowego wynikająca z tych wartości docelowych deficytu nominalnego wynosi 2,7 % PKB w 2012 r., 2,5 % PKB w 2013 r. oraz 1,9 % PKB w 2014 r. W świetle najnowszych danych dotyczących wykonania budżetu w pierwszych miesiącach 2012 r. osiągnięcie docelowej wartości deficytu w 2012 r. wymagać będzie podjęcia dodatkowych środków. Konieczne będzie ścisłe monitorowanie rozwoju sytuacji, a w przypadku stwierdzenia rosnących odchyleń będą musiały zostać wcześnie podjęte dodatkowe działania korygujące. (17) Ponieważ instrumenty hiszpańskiego długu publicznego znajdują się pod silną presją rynkową, konieczne jest wsparcie wiarygodności wysiłków na rzecz konsolidacji budżetowej przez przyjęcie do końca lipca 2012 r. zapowiedzianego wieloletniego planu budżetowego na lata 2013–2014. Wymaga to szczegółowego sprecyzowania wszystkich środków o charakterze strukturalnym, które są niezbędne do osiągnięcia celów budżetowych na lata 2013–2014, a także przyspieszenia tempa redukcji deficytu, jeżeli warunki gospodarcze lub budżetowe okażą się lepsze od obecnie zakładanych. Znaczenie szybkiego podjęcia działania w tym obszarze celem uniknięcia ryzyka wystąpienia w przyszłości odchyleń uzasadnia skrócenie terminu na podjęcie skutecznych działań do trzech miesięcy. (18) W dniu 10 lipca Rada przyjęła zalecenia skierowane do Hiszpanii, przy czym podstawą pierwszego z nich była, między innymi, ocena przygotowanego przez Hiszpanię krajowego programu reform i programu stabilności na lata 2012–2015. W zaleceniu tym wezwano do ścisłego egzekwowania ustawy o stabilności budżetowej oraz do przyjęcia silnych/solidnych środków polityki budżetowej na szczeblu regionalnym. Pozwoliłoby to ograniczyć ryzyko powstawania odchyleń na szczeblu regionalnym. Biorąc pod uwagę zdecentralizowany charakter systemu finansów publicznych Hiszpanii, niezbędne są silne/stabilne ramy budżetowe i instytucjonalne. Ramy te mogłyby zostać wzmocnione również przez ustanowienie niezależnej instytucji, która służyłaby analizami i doradztwem w zakresie polityki budżetowej oraz monitorowałaby ten obszar polityki. Ryzyko dla strategii budżetowej wiąże się również z następującymi aspektami: przestrzeganiem wymogów budżetowych przez władze regionalne (jeśli uwzględnić ich niezadowalające ostatnio pod tym względem wyniki), większą wrażliwością dochodów na trwające dostosowania strukturalne, niepewnym wpływem amnestii podatkowej na dochody oraz ewentualnymi dalszymi działaniami ratunkowymi mającymi wymiar finansowy. (19) Ocena postępów w wypełnianiu zobowiązań podjętych przez Hiszpanię w ramach procedury nadmiernego deficytu będzie dokonywana co kwartał, równolegle z okresowymi przeglądami programu wsparcia finansowego udzielanego Hiszpanii na dokapitalizowanie jej sektora bankowego, o którym mowa w oświadczeniu ze szczytu państw strefy euro z dnia 29 czerwca 2012 r. (20) Hiszpania spełnia warunki przesunięcia terminu skorygowania nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych określone w art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE: (1) Władze Hiszpanii powinny zlikwidować obecny nadmierny deficyt do roku 2014. (2) Władze Hiszpanii muszą osiągnąć poprawę salda strukturalnego w wysokości 2,7 % PKB w 2012 r., 2,5 % PKB w 2013 r. oraz 1,9 % PKB w 2014 r., tak aby do roku 2014 obniżyć nominalny deficyt publiczny do poziomu poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB, biorąc za podstawę zaktualizowaną prognozę służb Komisji z wiosny 2012 r. Docelowe wartości deficytu nominalnego powinny wynosić 6,3 % PKB w 2012 r., 4,5 % PKB w 2013 r. oraz 2,8 % PKB w 2014 r. (3) Władze Hiszpanii powinny wdrożyć środki uchwalone w budżecie na 2012 r. oraz w planach odzyskania równowagi budżetowej przyjętych przez wspólnoty autonomiczne, a także powinny uchwalić do końca lipca 2012 r. zapowiedziany wieloletni plan budżetowy na lata 2013–2014, obejmujący średniookresową strategię budżetową, szczegółowo precyzujący środki o charakterze strukturalnym, które są niezbędne do skorygowania nadmiernego deficytu do roku 2014. W związku z najnowszymi danymi dotyczącymi wykonania budżetu w pierwszych miesiącach 2012 r. władze Hiszpanii niezwłocznie przyjmują dodatkowe środki na 2012 r. celem pełnego zrealizowania planów budżetowych na 2012 r. Władze Hiszpanii są gotowe przyjąć dalsze środki w przypadku, gdy dojdzie do urzeczywistnienia się zagrożeń dla realizacji planów budżetowych. Władze Hiszpanii przyspieszają tempo redukcji deficytu w latach 2013–2014, jeżeli warunki gospodarcze lub budżetowe okażą się lepsze od obecnie zakładanych. (4) Rada wyznacza termin 3 miesięcy na podjęcie przez rząd Hiszpanii skutecznych działań oraz, zgodnie z art. 3 ust. 4a rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97, na przedstawienie szczegółowego sprawozdania na temat planowanej strategii konsolidacji budżetowej, która ma służyć osiągnięciu wyznaczonych celów. Oprócz sprawozdania, o którym mowa zaleceniu nr 4 powyżej, i równolegle z programem wsparcia finansowego udzielanego Hiszpanii na dokapitalizowanie jej sektora bankowego, o którym mowa w oświadczeniu ze szczytu państw strefy euro z dnia 29 czerwca 2012 r., władze Hiszpanii powinny składać sprawozdanie na temat postępów w realizacji powyższych zaleceń co kwartał, a także w osobnym rozdziale każdego programu stabilności, jaki będą przedkładać do roku 2015. Władze Hiszpanii powinny także rygorystycznie stosować nowe przepisy ustawy o stabilności budżetowej w odniesieniu do przejrzystości oraz kontroli wykonania budżetu. Ponadto zgodnie z zaleceniami skierowanymi do Hiszpanii w ramach europejskiego semestru Rada zwraca się do władz Hiszpanii o ustanowienie niezależnej instytucji, która służyłaby analizami i doradztwem w zakresie polityki budżetowej oraz monitorowałaby ten obszar polityki, o utrzymanie wiążącego charakteru hiszpańskich średniookresowych ram budżetowych, a także o ścisłe monitorowanie przestrzegania na przestrzeni całego roku celów budżetowych na wszystkich szczeblach sektora instytucji rządowych i samorządowych. Niniejsze zalecenie skierowane jest do Królestwa Hiszpanii. Sporządzono w Brukseli dnia […] r. W imieniu Rady Przewodniczący