PL ECB-PUBLIC  
 
OPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO 
z dnia 20 marca 2015 r.  
w sprawie przepisów dotycz ących listów zastawnych i banków hipotecznych   
(CON/2015/11) 
 
Wprowadzenie i podstawa prawna 
W dniu 5 lutego 2015 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzyma ł wniosek Ministra Finansów 
Rzeczypospolitej Polskiej o wydanie opinii w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o listach 
zastawnych i bankach hipotecznych oraz niektórych innych ustaw (zwanego dalej „projektem ustawy”). 
Kompetencja EBC do wydania opinii wynika z art. 127 ust. 4 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu 
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz szóstego tiret art. 2 ust. 1 decyzji Rady 98/415/WE 
z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych w ładzom 
krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych1, z uwagi na to, że projekt ustawy dotyczy zasad 
odnoszących się do instytucji finansowych w zakresie, w jakim wywieraj ą one istotny wp ływ na stabilno ść 
instytucji i rynków finansowych. Rada Prezesów wyda ła niniejsz ą opinię zgodnie ze zdaniem pierwszym 
art. 17 ust. 5 Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego. 
 
1.  Za łożenia projektu ustawy 
1.1 Głównym celem projektu ustawy jest zwi ększenie dost ępności zróżnicowanych źródeł 
finansowania polskiego sektora bankowego pochodz ących od inwestorów na rynku kapita łowym. 
M a  to  n a  c e lu  z a po b i e żenie potencjalnemu zagro żeniu stabilno ści polskiego sektora bankowego 
wynikającemu z niedopasowania terminów zapadalno ści w finansowaniu kredytów hipotecznych, 
które jest oparte g łównie na pasywach krótkoterminowych, takich jak depozyty. Ró żnice w 
terminach zapadalno ści aktywów i pasywów sektora bankowego nara żają instytucje kredytowe na 
ryzyko p łynności. Ponadto projekt ustawy wspiera przygotowanie polskiego sektora finansowego 
do spe łnienia wymogów okre ślonych rozporz ądzeniem (UE) nr 575/2013 Parlamentu 
Europejskiego i Rady2 oraz dyrektyw ą 2013/36/UE Parlamentu Europejskiego i Rady3, w 
szczególno ści w zakresie wymogów dotycz ących pokrycia p łynności i stabilnego finansowania.  
1.2 Projekt ustawy zmierza do realizacji powy ższych celów poprzez zmian ę modelu finansowania 
kredytów hipotecznych polegaj ącą na rozwoju d ługoterminowych instrumentów d łużnych. Umo żliwi 
                                                 
1  Decyzja Rady 98/415/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego 
udzielanych w ładzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych (Dz.U. L 189 z 3.7.1998, s. 42). 
2  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów 
ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniaj ące rozporz ądzenie (UE) nr 648/2012 
(Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 1).  
3  Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków 
dopuszczenia instytucji kredytowych do dzia łalności oraz nadzoru ostro żnościowego nad instytucjami kredytowymi i 
firmami inwestycyjnymi, zmieniaj ąca dyrektyw ę 2002/87/WE i uchylaj ąca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE 
(Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 338). 
ECB-PUBLIC  
2 to instytucjom kredytowym ograniczenie niedoborów p łynności wynikaj ących z niedopasowania 
terminów zapadalno ści, a tym samym u łatwi ich dostosowanie si ę do standardów regulacyjnych w 
zakresie p łynności. Skutek ten ma by ć osiągnięty przez stworzenie rynku listów zastawnych, który 
–  pozwalaj ąc polskim instytucjom kredytowym zmniejszy ć niedopasowanie terminów zapadalno ści 
– stanie si ę atrakcyjny dla inwestorów. Projekt ustawy zmierza do zapewnienia szerszego 
wykorzystania listów zastawnych przez banki na  potrzeby refinansowania poprzez wprowadzenie 
zmian maj ących na celu wyeliminowanie istniej ących obecnie barier utrudniaj ących rozwój i 
wykorzystanie takich instrumentów. 
1.3 W tym celu projekt ustawy zmienia ustaw ę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o listach zastawnych i 
bankach hipotecznych4 (zwaną dalej „ustaw ą o listach zastawnych”) poprzez:  
(a) na łożenie na banki hipoteczne obowi ązku utrzymywania nadzabezpieczenia listów 
zastawnych w wysoko ści co najmniej 10% warto ści emisji oraz utworzenie bufora p łynności 
na zabezpieczenie obs ługi odsetek od listów zastawnych w okresie kolejnych 6 miesi ęcy; 
(b) doprecyzowanie, że uprawnionemu z listu zastawnego nie przys ługuje ustawowe czy 
umowne prawo wcze śniejszego ni ż w określonym terminie przedstawienia go do wykupu. 
Jednocze śnie rozwi ązanie to nie ogranicza prawa emitenta do dokonania wcze śniejszego 
wykupu listów zastawnych; 
(c) podwy ższenie limitu emisji listów zastawnych maj ącego zastosowanie do kredytów na cele 
mieszkaniowe zabezpieczonych hipotek ą z 60% do 80% bankowo-hipotecznej warto ści 
nieruchomo ści; 
(d) wprowadzenie obowi ązku regularnego przeprowadzania przez banki hipoteczne testów 
równowagi pokrycia i p łynności oraz zawarcie w projekcie ustawy delegacji ustawowej do 
określenia w drodze odr ębnego rozporz ądzenia szczegó łowych aspektów technicznych 
takich testów; 
(e) doprecyzowanie, że wartość pojedynczego kredytu zabezpieczonego hipotek ą nie mo że 
przekroczy ć 100% bankowo-hipotecznej warto ści nieruchomo ści. Próg ten oblicza si ę w 
dacie udzielenia kredytu lub – je żeli wierzytelno ść kredytowa zosta ła nabyta przez bank 
hipoteczny – w dacie nabycia kredytu, nie ma natomiast obowi ązku utrzymywania 
współczynnika LTV (loan-to-value) na maksymalnym poziomie 100% przez ca ły okres sp łaty 
kredytu;  
(f) wprowadzenie rozwi ązań dotyczących finansowania inwestycji budowlanych znajduj ących 
się w fazie realizacji. Projekt ustawy wprowadza mo żliwość dokonania przez w łaściwy sąd, 
na wniosek banku hipotecznego, wpisu w ksi ędze wieczystej roszczenia banku 
hipotecznego o ustanowienie na jego rzecz hipoteki nawet bez uprzedniej zgody 
odpowiedniego dewelopera. Ujawnienie tego roszczenia jest warunkiem dokonana wyp łaty 
środków pieni ężnych z kredytu udzielonego na nabycie nieruchomo ści znajduj ącej się w 
fazie realizacji. Jednocze śnie niezmieniona pozostaje zasada, zgodnie z któr ą emisja listów 
zastawnych pod tak ą wierzytelno ść kredytow ą jest możliwa wyłącznie po dokonaniu wpisu 
hipoteki. 
                                                 
4  Dz. U. z 2003 r. Nr 99, poz. 919. 
ECB-PUBLIC  
3 1.4 W celu zapewnienia w łaściwego i terminowego zaspokojenia wierzycieli uprawnionych z listów 
zastawnych w przypadku upad łości emitenta, a tym samym zagwarantowania korzystniejszej 
oceny kredytowej emitentów polskich listów zastawnych przez agencje ratingowe, projekt ustawy 
wprowadza tak że zmiany do ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upad łościowe i naprawcze5 
(zwanej dalej „prawem upad łościowym”).  Najwa żniejsze rozwi ązania zawarte w projekcie ustawy 
w tym zakresie obejmuj ą:  
(a) automatyczne przed łużenie o 12 miesi ęcy zapadalno ści wszystkich listów zastawnych.  
Okres proponowanego przed łużenia rozpoczyna si ę w momencie og łoszenia upad łości 
banku hipotecznego;  
(b) wprowadzenie testu równowagi pokrycia, który weryfikuje, czy osobna masa upad łości jest 
wystarczaj ąca do pe łnego zaspokojenia roszcze ń wierzycieli uprawnionych z listów 
zastawnych w terminie weryfikacji, oraz testu p łynności, który weryfikuje, czy osobna masa 
upadłości jest wystarczaj ąca do pe łnego zaspokojenia roszcze ń wierzycieli uprawnionych z 
listów zastawnych w przed łużonym terminie zapadalno ści. Rezultaty tych testów podlegaj ą 
zatwierdzeniu przez Komisj ę Nadzoru Finansowego (KNF), przy czym od rezultatów tych 
zależy dalszy sposób post ępowania;  
(c) doprecyzowanie zasad dotycz ących zwo ływania zgromadze ń wierzycieli uprawnionych z 
listów zastawnych oraz ustalania wi ększości niezbędnej do podejmowania uchwa ł;  
(d) zasady dotycz ące wydzielania środków nale żących do osobnej masy upad łości; 
(e) doprecyzowanie, że nie jest dopuszczalne dokonywanie potr ąceń, za wyjątkiem roszcze ń 
wynikających z transakcji zabezpieczaj ących oraz w odniesieniu do rozrachunku w ramach 
uczestnictwa w systemach p łatności i systemach rozrachunku papierów warto ściowych.  
1.5  Projekt ustawy eliminuje równie ż niektóre bariery utrudniaj ące rozwój rynku listów zastawnych 
istniejące w polskim prawie podatkowym. W tym celu projekt ustawy wprowadza zmiany w ustawie 
z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych6 oraz w ustawie z dnia 26 lipca 
1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych7, poprzez wprowadzenie nast ępujących 
rozwiązań: 
(a)  zwolnienie z opodatkowania podatkiem u źródła, którego obowi ązek poboru ci ąży co do 
zasady na emitentach listów zastawnych z tytu łu odsetek wyp łacanych podmiotom 
zagranicznym, które s ą rezydentami podatkowymi w jurysdykcjach innych ni ż Polska ale 
które maj ą w Polsce źródło przychodu podlegaj ącego opodatkowaniu; 
(b)  umo żliwienie bankom hipotecznym zaliczenia do kosztów uzyskania przychodów rezerw 
celowych utworzonych na nabyte przez nie od innych banków wierzytelno ści z tytu łu 
kredytów oraz – po udokumentowaniu nie ściągalności takich wierzytelno ści – umo żliwienie 
ich odpisania w ci ężar kosztów podatkowych jako nie ściągalnych. Takie rozwi ązanie 
zapewni równe z punktu widzenia prawa podatkowego traktowanie kredytów udzielonych 
przez banki hipoteczne i kredytów nabytych przez te podmioty.  
                                                 
5  Tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 233. 
6  Dz. U. z 2014 r., poz. 851. 
7  Dz. U. z 2012 r., poz. 361. 
ECB-PUBLIC  
4 1.6  Dodatkowo, projekt ustawy wprowadza rozwi ązania ułatwiające inwestowanie w listy zastawne 
przez polskie fundusze emerytalne. W tym celu projekt ustawy zmienia ustaw ę z dnia 28 sierpnia 
1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych8 przez wy łączenie listów zastawnych 
z limitów podmiotowych na łożonych na inwestowanie w pewne grupy instrumentów finansowych 
(tj. z limitu ograniczaj ącego inwestycje w papiery warto ściowe jednego emitenta do poziomu 10% 
aktywów funduszu) oraz jednoczesne na łożenie limitu 5% aktywów funduszu na inwestycje w listy 
zastawne wyemitowane przez jednego emitenta lub grup ę emitentów. 
1.7 I wreszcie projekt ustawy zmienia ustaw ę z dnia 5 listopada 2009 r. o spó łdzielczych kasach 
oszczędnościowo-kredytowych9 i umożliwia polskim spó łdzielczym kasom oszcz ędnościowo-
kredytowym bezpo średnie i bezwarunkowe inwestowanie w listy zastawne. Uzasadnieniem tego 
rozwiązania jest fakt, i ż polskie spó łdzielcze kasy oszcz ędnościowo-kredytowe – podobnie jak 
polskie banki komercyjne – podlegaj ą nadzorowi KNF oraz s ą objęte gwarantowaniem depozytów 
ze strony Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.  
 
2. Uwagi ogólne  
2.1 EBC co do zasady z zadowoleniem przyjmuje projekt ustawy i jego cel w postaci wspierania 
rozwoju rynku listów zastawnych w Polsce. W szczególno ści EBC z zadowoleniem przyjmuje 
przewidywany wymóg nadzabezpieczenia jako narz ędzie ograniczania ryzyka, a tak że wymóg 
regularnego przeprowadzania przez banki hipoteczne testów równowagi pokrycia i testów 
płynności. Jednocze śnie poddaje si ę pod rozwag ę polskiego ustawodawcy poziom wymogu 
nadzabezpieczenia, bior ąc pod uwag ę poziom obci ążenia aktywów. Ponadto, lepiej 
dokapitalizowani emitenci listów zastawnych nie potrzebuj ą wysokiego poziomu 
nadzabezpieczenia w celu podwy ższenia oceny kredytowej emitowanych przez siebie listów 
zastawnych. Dlatego wprowadzenie bardziej elastycznych rozwi ązań w zakresie 
nadzabezpieczenia mo że zwiększyć atrakcyjno ść emitowania listów zastawnych, w szczególno ści 
dla dobrze dokapitalizowanych banków. 
2.2 Rozwi ązania zaproponowane w projekcie ustawy mog ą skorzysta ć na porównaniu z rozwi ązaniami 
zawartymi w zaleceniu Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie finansowania instytucji kredytowych (ERRS/2012/2)
10, a także powinny by ć ocenione przez 
pryzmat zalece ń w zakresie przepisów dotycz ących zabezpieczonych obligacji (covered bonds), 
sformułowanych przez Europejski Urz ąd Nadzoru Bankowego (EUNB) w raporcie dotycz ącym 
przepisów w zakresie obligacji zabezpieczonych w UE (Report on EU Covered Bond Frameworks and Capital Treatment), opublikowanym w lipcu 2014 r., który okre śla najlepsze praktyki m.in. w 
odniesieniu do wyceny aktywów zabezpieczaj ących, kryteriów wspó łczynnika LTV, zasad pokrycia 
i nadzabezpieczenia. 
2.3.  Bior ąc pod uwag ę stopień skomplikowania zagadnienia oraz przepisów dotycz ących listów 
zastawnych i banków hipotecznych w Polsce, klarowno ść projektu ustawy niew ątpliwie zyska łaby, 
                                                 
8  Dz. U. z 2013 r., poz. 989, 289 i 1717. 
9  Dz. U. z 2013 r., poz. 1450. 
10  Dz. U. C 119 z 25.4.2013, s. 1. 
ECB-PUBLIC  
5 gdyby projektowi towarzyszy ło uzasadnienie wyja śniające szczegó łowo przes łanki wprowadzania 
poszczególnych zmian oraz ich wzajemne relacje i relacje z innymi przepisami ustawodawstwa polskiego. Szczegó łowy opis projektu ustawy zawarty w niniejszej opinii EBC powinien wspomóc 
przygotowanie takiego uzasadnienia.  
 
3. Progi bezpiecze ństwa i koncentracja zabezpieczonych d ługoterminowych instrumentów 
dłużnych 
3.1 Aktualne przepisy ustanawiaj ą wymóg, zgodnie z którym wspó łczynnik LTV dla pojedynczego 
kredytu zabezpieczonego hipotek ą nie może być wyższy niż 100%. Ponadto ustawa okre śla limity 
dotyczące bankowo-hipotecznej warto ści nieruchomo ści na potrzeby emisji listów zastawnych. W 
tym zakresie ni ższe wska źniki zwiększają odporno ść banków i kredytobiorców na niekorzystne 
zjawiska, zwi ększając tym samym odporno ść systemu finansowego jako ca łości. Dlatego te ż, 
biorąc pod uwag ę praktyk ę rynkow ą, w niektórych pa ństwach cz łonkowskich z rozwini ętymi 
rynkami zabezpieczonych obligacji próg ten w odniesieniu do hipotecznych kredytów mieszkaniowych jest ni ższy niż 80%. 
3.2 Spójno ść polskich przepisów dotycz
ących listów zastawnych z ju ż funkcjonuj ącymi standardami 
europejskimi i przepisami dotycz ącymi zabezpieczonych obligacji powinna wspiera ć płynność 
listów zastawnych emitowanych na podstawie nowych przepisów wprowadzanych projektem 
ustawy, a tym samym dodatkowo zwi ększyć zainteresowanie inwestorów i wzmocni ć odporno ść 
polskiego rynku listów zastawnych. Orientacyjnym wzorcem u łatwiającym osiągnięcie niezb ędnego 
poziomu standaryzacji mog ą być najlepsze praktyki opublikowane przez EUNB w lipcu 2014 r.  
3.3 W celu zwi ększenia przejrzysto ści doprecyzowa ć należy aktualne brzmienie przepisów ustawy o 
listach zastawnych dotycz ących odpowiednich limitów kredytowania na potrzeby emisji listów 
zastawnych (zob. np. art. 13 ust. 1 ustawy o listach zastawnych). Ponadto, je żeli chodzi o 
obliczanie bie żącej warto ści pokrycia hipotecznych listów zastawnych, EBC rozumie, że takie 
obliczenia dotycz ą tylko kwot wyp łaconych, co powinno zosta ć w wyraźny sposób wskazane w 
zmienionym brzmieniu art. 18. 
3.4 Dodatkowym środkiem zabezpieczaj ącym powinno by ć włączenie do projektu ustawy 
postanowienia zapewniaj ącego, aby wycena na potrzeby ustalenia bankowo-hipotecznych warto ści 
była wykonywana przez specjalist ę niezależnego od procesu wydawania decyzji kredytowej. Je żeli 
chodzi o próg wspó łczynnika LTV, wzmocnieniem systemu by łoby także monitorowanie i 
uaktualnianie wyceny aktywów stanowi ących zabezpieczenie i odpowiadaj ących im wylicze ń 
współczynnika LTV co najmniej raz do roku. 
3.5 W kontek ście zmian dotycz ących inwestycji budowlanych znajduj ących się w fazie realizacji nale ży 
przeanalizowa ć możliwość włączenia do projektu ustawy wydajnego mechanizmu umo żliwiającego 
wycenę takich inwestycji celem zapewnienia, by ich bankowo-hipoteczna warto ść na potrzeby 
listów zastawnych nie przekracza ła wartości zgodnej z osi ągniętym etapem budowy, stwierdzonej 
przez niezale żnego rzeczoznawc ę. 
 
ECB-PUBLIC  
6 4. Zmiany przepisów dotycz ących post ępowania upad łościowego i naprawczego 
4.1 EBC przyjmuje z zadowoleniem proponowane zmiany prawa upad łościowego w zakresie, w jakim 
wyjaśniają one sposób traktowania wierzycieli uprawnionych z listów zastawnych w przypadku 
upadłości emitenta, a tym samym zwi ększają przejrzysto ść i pewno ść prawną. EBC odnotowuje 
jednocze śnie, że obecne polskie przepisy prawa upad łościowego b ędą musiały być zmienione pod 
kątem transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE11, oraz że polski 
ustawodawca przygotowuje obecnie projekt nowego prawa restrukturyzacyjnego. W zwi ązku z 
powyższym EBC zach ęca, aby – w celu zapewnienia spójnego podej ścia do tych inicjatyw 
ustawodawczych – polskie Ministerstwo Finansów wyja śniło zakres projektu ustawy i jego 
wzajemne relacje z dyrektyw ą 2014/59/UE oraz projektowanymi przepisami nowego prawa 
restrukturyzacyjnego. 
4.2 Projekt ustawy wprowadza automatyczne przed łużenie o 12 miesi ęcy zapadalno ści listów 
zastawnych – ze skutkiem od dnia og łoszenia upad łości ich emitenta. Niezale żnie od ewentualnych 
zmian prawa polskiego wynikaj ących z transpozycji dyrektywy 2014/59/UE nale ży doprecyzowa ć, 
że przedłużenie takie jest zasadne w ka żdych okoliczno ściach, w szczególno ści w sytuacji, gdy 
zgodnie z harmonogramem okre ślonym w ustawie przeprowadzono udane testy równowagi 
pokrycia i p łynności. EBC rozumie, że intencj ą polskiego ustawodawcy jest zapewnienie 
wystarczaj ącej ilości czasu na maksymaln ą realizacj ę wartości puli zabezpiecze ń w przypadku 
ogłoszenia upad łości emitenta. EBC rozumie uzasadnienie takiej konstrukcji, ale zaleca raczej – 
zamiast przed łużenia automatycznego – mechanizm dobrowolny, zale żący od uznania organu 
właściwego w sprawach restrukturyzacji i uporz ądkowanej likwidacji albo syndyka. 
Zminimalizowanie ryzyka przed łużenia mo że wspomaga ć dostęp banków hipotecznych do 
długoterminowego finansowania oraz stabilno ść tej klasy aktywów dla inwestorów. Ponadto EBC 
rekomenduje, aby na łożyć na banki hipoteczne obowi ązek wprowadzenia odpowiednich i 
ostrożnych procedur operacyjnych, umo żliwiających uporz ądkowane funkcjonowanie programu 
listów zastawnych w przypadku niewyp łacalności emitenta lub przeprowadzenia jego 
restrukturyzacji i uporz ądkowanej likwidacji. 
4.3 Zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 446c ust. 3 prawa upad łościowego zgromadzenie 
wierzycieli z listów zastawnych mo że podjąć większością dwóch trzecich g łosów uchwa łę o 
niestosowaniu post ępowania „pass-through”. Jednak – w przeciwie ństwie do proponowanego 
brzmienia art. 446d ust. 1 prawa upad łościowego – projekt ustawy nie wskazuje alternatywnych  
                                                 
11  Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiaj ąca ramy na potrzeby 
prowadzenia dzia łań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporz ądkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji 
kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniaj ąca dyrektyw ę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu 
Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporz ądzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz. U. 
L 173 z 12.6.2014, s. 190). 
ECB-PUBLIC  
7 rozwiązań, jakie mogliby zastosowa ć wierzyciele uprawnieni z listów zastawnych.  
 
Niniejsza opinia zostanie opublikowana na stronie internetowej EBC.  
  
Sporządzono we Frankfurcie nad Menem dnia 20 marca 2015 r. 
 
[podpis] 
 
Prezes EBC 
Mario DRAGHI