WPROWADZENIE

Cel sprawozdania

Komisja przedstawia niniejsze sprawozdanie zgodnie z pkt 4 załączników VI i VII do Aktu przystąpienia Bułgarii i Rumunii z 2005 r. W odpowiedzi na wniosek Bułgarii i Rumunii z dnia 20 czerwca 2011 r. o dokonanie przez Radę dalszego przeglądu[1] funkcjonowania uzgodnień przejściowych w zakresie swobodnego przepływu pracowników, ma ono stanowić podstawę przeprowadzenia przez Radę przeglądu, który musi zostać zakończony w terminie sześciu miesięcy od daty otrzymania wniosku.

Swobodny przepływ pracowników jako jedna z podstawowych wolności

Swobodny przepływ osób jest jedną z podstawowych wolności zagwarantowanych przez prawo UE. Obejmuje ona prawo obywateli UE do swobodnej zmiany miejsca pobytu na inne państwo członkowskie UE w celu podjęcia pracy i zamieszkania tam wraz z rodziną. Prawo UE w zakresie swobodnego przepływu pracowników stanowi, że państwa członkowskie nie mogą w sposób bezpośredni ani pośredni dyskryminować unijnych pracowników migrujących i ich rodzin ze względu na narodowość w sprawach związanych z zatrudnieniem. Zapewnia ono także unijnym pracownikom migrującym prawo do równego traktowania pod względem ulg podatkowych i przywilejów społecznych, członkostwa w związkach zawodowych, mieszkalnictwa publicznego oraz dostępu ich dzieci do kształcenia ogólnego, przyuczenia do zawodu i kształcenia zawodowego.

Uzgodnienia przejściowe dotyczące swobodnego przepływu pracowników

Akt przystąpienia z 2005 r. pozwala państwom członkowskim UE-25[2] na czasowe ograniczenie swobodnego dostępu do ich rynków pracy dla pracowników z Bułgarii i Rumunii poprzez poddanie go przepisom ich prawa krajowego. Pomimo tego ograniczenia przewidzianego w ustaleniach przejściowych, państwo członkowskie musi zawsze dawać pierwszeństwo pracownikom pochodzącym z Bułgarii i Rumunii przed obywatelami państw nienależących do UE w uzyskaniu dostępu do rynku pracy. Nie stosuje się żadnych ograniczeń w odniesieniu do pracowników UE-2 w państwach członkowskich UE-2.

Cały siedmioletni okres przejściowy podzielono na trzy odrębne etapy („2 plus 3 plus 2”). Podczas każdego z etapów mają zastosowanie różne warunki:

- przez pierwsze dwa lata dostęp pracowników z Bułgarii i Rumunii do rynków pracy pozostałych państw członkowskich jest regulowany przez prawo krajowe tych państw;

- państwa członkowskie mogą przedłużyć okres obowiązywania środków krajowych do drugiego etapu na kolejne trzy lata, po powiadomieniu Komisji przed zakończeniem pierwszego etapu; w przeciwnym razie zastosowanie ma prawo UE pozwalające na swobodny przepływ pracowników;

- państwo członkowskie utrzymujące krajowe środki pod koniec drugiego etapu, w przypadku poważnych zakłóceń na swoim rynku pracy lub groźby takich zakłóceń oraz po powiadomieniu Komisji, może nadal stosować te środki do końca siedmioletniego okresu, licząc od dnia przystąpienia.

Dodatkowo klauzula ochronna pozwala państwu członkowskiemu, które zaprzestało stosowania środków krajowych i stosuje prawo UE w zakresie swobodnego przepływu pracowników przed zakończeniem całego okresu przejściowego, na ponowne wprowadzenie ograniczeń w przypadku poważnych zakłóceń na rynku pracy lub groźby ich wystąpienia.

Uzgodnienia przejściowe, które nieodwołalnie przestaną obowiązywać w dniu 31 grudnia 2013 r., dotyczą wyłącznie uzyskania dostępu do rynku pracy na mocy prawa UE w zakresie swobodnego przepływu pracowników. Po przyjęciu na rynek pracy państwa członkowskiego pracownik UE-2 korzysta w pełni ze wszystkich innych praw wynikających z prawa UE w zakresie swobodnego przepływu pracowników.

Uzgodnienia przejściowe pozostają bez wpływu na podstawowe prawo obywateli UE do swobodnego przemieszczania się i przebywania w UE na mocy art. 21 Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE). Nie istnieją żadne uzgodnienia przejściowe w odniesieniu do stosowania prawa UE w zakresie koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych.

Uzgodnienia przejściowe nie mają zastosowania do osób prowadzących działalność na własny rachunek, które posiadają siedzibę lub świadczą swoje usługi na terytorium UE, chociaż Niemcy i Austria mogą stosować ograniczenia transgranicznego świadczenia usług obejmującego czasowe delegowanie pracowników zgodnie z definicją zawartą w dyrektywie o delegowaniu pracowników w niektórych wrażliwych sektorach[3].

Przegląd polityki krajowej poszczególnych państw w zakresie dostępu do rynku pracy

Obecnie pracownicy z Bułgarii mają swobodny dostęp do rynków pracy 15 państw członkowskich UE-25.

Pracownicy rumuńscy mają obecnie swobodny dostęp do rynku pracy 14 państw członkowskich UE-25 po tym, jak Hiszpania powołała się na klauzulę ochronną, a Komisja w dniu 11 sierpnia 2011 r. przyjęła jej wniosek o ponowne wprowadzenie ograniczeń dla pracowników rumuńskich do dnia 31 grudnia 2012 r.[4].

Państwa członkowskie, które utrzymują ograniczenia dostępu do rynku pracy, stosują różnorodne środki krajowe skutkujące zróżnicowanymi pod względem prawnym systemami regulowania dostępu do ich rynków pracy. Niektóre państwa stosują pełne systemy zezwoleń na pracę, natomiast inne stosują procedury uproszczone lub bardziej przystępne warunki, np. nie wymagają zezwoleń na pracę w zawodach w niektórych sektorach lub stosują wyłączenia z testów rynku pracy[5].

Tabela 1: Polityka państw członkowskich w zakresie dostępu do rynku pracy

[pic]

Źródło: DG EMPL Uwaga: * Ograniczenia dotyczą także delegowania pracowników w określonych sektorach.

Trzeci etap uzgodnień przejściowych

Zasadniczo ograniczenia swobodnego przepływu pracowników bułgarskich i rumuńskich powinny przestać obowiązywać w dniu 31 grudnia 2011 r. Państwa członkowskie, które nadal stosują ograniczenia, mogą je utrzymać po dniu 31 grudnia 2011 r. w przypadku poważnego zakłócenia na rynku pracy lub groźby jego wystąpienia oraz po powiadomieniu Komisji przed dniem 1 stycznia 2012 r.

Powiadomienie złożone przez państwo członkowskie w terminie spowoduje przedłużenie ograniczeń po 31 grudnia 2011 r. bez konieczności wyrażenia zgody przez Komisję. Czasowe dopuszczenie ograniczeń swobodnego przepływu pracowników oznacza jednak, że uzgodnienia przejściowe stanowią odstępstwo od podstawowej wolności zawartej w prawie UE. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, odstępstwa od podstawowych wolności należy interpretować w sposób ścisły. Ścisła interpretacja dotyczy także warunków, pod którymi państwa członkowskie mogą nadal utrzymywać ograniczenia w dostępie do rynku pracy w trzecim etapie. W związku z tym, chociaż Komisja uznaje, że rynki pracy w UE są bardzo zróżnicowane oraz że każde państwo członkowskie musi określić zakłócenie na swoim rynku pracy lub groźbę jego wystąpienia, oczekuje ona od państw członkowskich przedstawienia pełnego, popartego danymi i przekonującymi argumentami uzasadnienia istnienia zakłócenia na rynku pracy lub groźby jego wystąpienia. Uzasadnienie to musi wykraczać poza zwykłe powołanie się na stopę bezrobocia.

SKALA MOBILNOśCI OBYWATELI PAńSTW UE-2 WEWNąTRZ UE

Obywatele Bułgarii i Rumunii mieszkający w innych państwach członkowskich

Trudno jest ustalić dokładną skalę przepływów w ramach mobilności po rozszerzeniu ze względu na braki w istniejących danych. Ze statystyki populacji oraz z danych z badania aktywności ekonomicznej ludności w UE (BAEL) wynikałoby jednak, że na koniec 2010 r. w UE-25[6] mieszkało około 2,9 mln obywateli Bułgarii i Rumunii ze wszystkich grup wiekowych (tabele A1 i A2[7]) – niezależnie od uczestnictwa w rynku pracy – tj. ponad dwukrotnie więcej niż na krótko przed przystąpieniem (1,4 mln na koniec 2006 r.). Oznacza to średni przyrost netto na poziomie 360 000 osób rocznie. Proces ten rozpoczął się jednak jeszcze przed dniem 1 stycznia 2007 r., o czym świadczy średni przyrost netto w wysokości około 220 000 osób rocznie w latach 2003–2006.

Dwoma głównymi państwami przeznaczenia są Włochy i Hiszpania, w których mieszka łącznie ponad 70 % wszystkich obywateli Bułgarii i Rumunii mieszkających w innym państwie członkowskim (koniec 2010 r.). Obywatele Rumunii stanowią ponad 80 % wszystkich obywateli UE-2 mieszkających w innym państwie członkowskim, a największa ich liczba przebywa we Włoszech (41 %) i w Hiszpanii (38 %), a następnie w Niemczech (5 %). Natomiast obywatele Bułgarii mieszkają głównie w Hiszpanii (38 %), Niemczech (15 %), Grecji (12 %), Włoszech (10 %) i Zjednoczonym Królestwie (7 %).

Chociaż napływ w ostatnich latach wydaje się znaczny w wartościach bezwzględnych, obywatele UE-2 mieszkający w jednym z państw członkowskich UE-25 stanowią zaledwie 0,6 % całej ludności UE-25 na koniec 2010 r. w porównaniu do 0,3 % cztery lata wcześniej. Udział ten jest największy na Cyprze (4,1 %), a następnie w Hiszpanii (2,2 %) i we Włoszech (1,8 %).

Jeżeli chodzi o przybyłych w ostatnich latach[8] mobilnych obywateli w wieku produkcyjnym (wykres A1), obywatele UE-2 mają dość znaczny udział w ludności w wieku produkcyjnym tylko na Cyprze (4,3 %), w Hiszpanii (1,4 %) i we Włoszech (1,1 %) – chociaż nawet w tych państwach znacznie wyższy był udział pracowników przybyłych w ostatnich latach z państw niebędących członkami UE.

Dane z BAEL w UE wskazują również (tabela A3), że osoby w wieku produkcyjnym przemieszczające się w ostatnich latach z Rumunii kierowały się głównie do Włoch i Hiszpanii (blisko 40 % w obu przypadkach), a mniejsza ich liczba do Zjednoczonego Królestwa, Niemiec i Francji (łącznie około 12 %). Blisko jedna trzecia osób przemieszczających się w ostatnich latach z Bułgarii udała się do Hiszpanii, a w dalszej kolejności do Zjednoczonego Królestwa, Niemiec, Włoch i Grecji (we wszystkich przypadkach 10–15 %).

Przepływy w ramach mobilności z punktu widzenia Bułgarii i Rumunii

Spośród wszystkich osób przemieszczających się w ostatnich latach wewnątrz UE Rumuni stanowią największą (27 %) grupę obywateli w wieku produkcyjnym, mieszkających w innym państwie członkowskim (wykres A2) w 2010 r. Na drugim miejscu znajdują się obywatele Polski (21 %). Bułgarzy, z o wiele mniejszym udziałem (5 %), stanowią czwartą grupę.

W latach 2003–2010 liczba obywateli UE-2 mieszkających w innych państwach członkowskich wzrosła o 2,1 mln osób, co stanowiło około 7 % ludności państw UE-2 (zmierzonej w 2003 r.) i znacznie przewyższało analogiczne dane dla państw UE-10[9] w tym samym okresie (około 2 %).

Jeżeli chodzi o ludność w wieku produkcyjnym, odpływ obywateli Rumunii do innych państw członkowskich UE od momentu przystąpienia wynosi około 3,1 % rumuńskiej ludności w wieku produkcyjnym (wykres A3). W Bułgarii analogiczny wskaźnik wyniósł 2,1 %. Wspomniane wskaźniki mobilności są znacznie wyższe w okresie po 2004 r. (6,6 % w przypadku Rumunii i 3,7 % w przypadku Bułgarii), co pokazuje, że mobilność pracowników z tych państw była znaczna już przed 2007 r. Z danych BAEL w UE wynika również, że większość obywateli UE-2 mieszkających w innych państwach członkowskich przebywała w tych państwach już przed przystąpieniem (wykres A4). Istnieją również oznaki (Holland et al., 2011[10]) wskazujące na to, że znaczna fala w 2007 r. nie odpowiadała w całości rzeczywistym nowym napływom, ale odzwierciedlała, przynajmniej częściowo, uregulowanie statusu obecnych migrantów już mieszkających w danym państwie.

Tendencje w dziedzinie przepływów w ramach mobilności

Wydaje się, że mobilność wewnątrz UE odpowiada tendencjom w gospodarce. W okresie silnego wzrostu gospodarczego w latach 2004–2007 miały miejsce największe napływy z państw UE-10 i UE-2 do państw UE-15, ale tendencja ta uległa gwałtownej zmianie po 2008 r., wraz z początkiem kryzysu gospodarczego i finansowego. Ogólnie rzecz biorąc, recesja i wynikający z niej spadek popytu na pracę spowodowały spowolnienie napływu obywateli UE-10 i UE-2 do państw UE-15, zwłaszcza w 2009 r. Wywołały one również nieco większe odpływy powrotne do krajów pochodzenia, ale brak jest dowodów potwierdzających zjawisko powrotów na dużą skalę[11], ponieważ znaczna część pracowników z UE-10 i UE-2 postanowiła pozostać w państwie przeznaczenia (Koehler et al., 2010).

Odpływy w ramach mobilności z Bułgarii i Rumunii były największe w 2007 r., po czym nastąpił ich znaczny spadek w 2008 r., a zwłaszcza w 2009 r., a następnie ponowny wzrost w 2010 r. wraz z poprawą sytuacji gospodarczej. Chociaż przepływy w kierunku IT, UK, FR i DE ponownie wzrosły, zmniejszyły się napływy do ES, co jest w dużej mierze uzasadnione niekorzystną sytuacją na rynku pracy w tym państwie. W latach 2007–2010 nastąpiła zmiana rozmieszczenia geograficznego obywateli UE-2 mieszkających za granicą, polegająca na wzroście ich udziału we Włoszech (z 32 % do 37 %) i spadku w Hiszpanii (z 44 % do 35 %).

Spadek mobilności wewnątrz UE w czasie kryzysu był mniej wyraźny w przypadku obywateli UE-2 niż w przypadku obywateli UE-10 (tabela A4), ponieważ rozszerzenie UE-2 miało miejsce niedawno i nadal wpływa na mobilność pracowników. Kolejną przyczyną jest fakt, że Bułgaria i Rumunia silnie odczuły recesję gospodarczą, a duża różnica płac w państwach UE-15 nadal stanowi silny czynnik przyciągający (Holland et al., 2011). Wydaje się jednak, że przepływy w ramach mobilności z UE-2 osiągnęły swój szczyt w 2007 r. i, pomimo ożywienia gospodarczego, w 2010 r. były znacznie poniżej poziomów odnotowanych w latach 2006–2008.

Uzgodnienia przejściowe i czynniki wpływające na mobilność

W tabeli A5 pokazano, że wpływ wczesnego otwarcia rynku pracy (w FI, SE i większości państw UE-10) na napływy z UE-2 był bardzo ograniczony. Jeżeli chodzi o państwa, które otworzyły swoje rynki pracy w 2009 r., po zakończeniu pierwszego etapu, napływy netto były również bardzo ograniczone po otwarciu rynków (DK, HU) lub nastąpił ich znaczący spadek w porównaniu do poprzednich lat (ES, EL, PT), co po części można wyjaśnić recesją gospodarczą. Z kolei państwa, które nadal stosowały środki przejściowe, odnotowują znaczące napływy od 2007 r. We Włoszech od 2007 r. w większości sektorów nie wymaga się pozwoleń na pracę, co wyjaśnia duży wzrost mobilności z państw UE-2.

Przykłady te wskazują, że środki przejściowe mają jedynie ograniczony wpływ na rozmieszczenie mobilności wewnątrz UE, oraz że wpływ na przepływy w ramach mobilności mają inne czynniki, takie jak ogólny popyt na pracę oraz efekty nawiązywania kontaktów poprzez istniejące społeczności obcokrajowców lub język.

Jak stwierdzono w sprawozdaniu z 2008 r.[12], ograniczenia dostępu do rynku pracy mogą mieć skutki uboczne, takie jak wzrost częstości występowania pracy nierejestrowanej, o ile odnoszą jakikolwiek skutek. Innym skutkiem ubocznym ograniczeń jest stosunkowo wysoki udział osób prowadzących działalność na własny rachunek wśród osób z państw UE-10 i UE-2 przemieszczających się wewnątrz UE w państwach, które utrzymują ograniczenia[13]. Ponadto w czasie recesji obawy dotyczące utraty dostępu do rynku pracy mogły przyczynić się do tego, że pracownicy z UE-2 pozostali w państwach przeznaczenia nawet w przypadku utraty zatrudnienia i nie wyjeżdżali z tych państw po to, by wrócić do nich w momencie poprawy sytuacji na rynku pracy.

GłÓWNE CECHY OSÓB PRZEMIESZCZAJąCYCH SIę WEWNąTRZ UE

Wiek, płeć i wykształcenie

Spośród wszystkich obywateli UE-2 mieszkających w innych państwach członkowskich 85 % stanowią osoby w wieku produkcyjnym (15–64 lat) w porównaniu ze średnią 67 % dla całej miejscowej ludności UE-25. Istnieje zatem większe prawdopodobieństwo, że mobilni obywatele z państw UE-2 będą w wieku produkcyjnym niż ma to miejsce w przypadku ludności miejscowej. Ponadto mobilni pracownicy z UE-2 w ostatnich latach są młodsi niż ogół populacji zarówno w państwach wysyłających, jak i w państwach przyjmujących. Osoby w wieku poniżej 35 lat stanowią 62 % aktywnych zawodowo osób przemieszczających się w wieku produkcyjnym z UE-2 w porównaniu do zaledwie 34 % siły roboczej w UE-15 (wykres 1). Jeżeli chodzi o podział ze względu na płeć, udział kobiet wśród aktywnych zawodowo osób przemieszczających się w ostatnich latach z UE-2 wewnątrz UE (50 %) jest wyższy od średniej w odniesieniu do siły roboczej państw przyjmujących (45 %).

Na wykresie 1 pokazano również, że około jedna trzecia osób przemieszczających się w ostatnich latach wewnątrz UE z państw UE-2 to osoby o niskich kwalifikacjach (w porównaniu do zaledwie 18 % wśród osób przemieszczających się w ostatnich latach z UE-10), a ponad połowa z nich to osoby o średnich kwalifikacjach (zob. wykres 1). Udział osób wysoko wykwalifikowanych (14 %) jest znacznie niższy niż w przypadku siły roboczej UE-15 (29 %).

Wykres 1: Społeczno-gospodarczy podział osób przybyłych w ostatnich latach z UE-2/10 do UE-15 (grupa wiekowa 15–64 lat), 2010 r. (% ogółu wg zmiennej i grupy)

[pic]

Źródło: Eurostat, BAEL w UE, dane roczne.

Uwaga: Jako osoby przemieszczające się w ostatnich latach określa się osoby mieszkające od 7 lat lub krócej w swoim państwie przyjmującym UE-15. Dane dotyczące płci, wieku i poziomu wykształcenia odnoszą się do ludności aktywnej zawodowo w wieku 15–64 lat, a dane dotyczące sytuacji zawodowej odnoszą się do ogółu ludności w wieku 15–64 lat.

Sytuacja zawodowa

W 2010 r. wskaźnik zatrudnienia osób przemieszczających się w ostatnich latach z UE-2 jest nieco niższy (63 %) od średniej w UE-25 (65 %)[14]. Z podziału według głównych państw przeznaczenia wynika jednak, że wskaźniki zatrudnienia są dużo wyższe niż w przypadku średniej dla ludności w wieku produkcyjnym w IT i UK i są zbliżone do średniej w ES, a znaczenie niższe tylko w DE (wykres A6). Ponadto wskaźnik bierności zawodowej wśród osób przemieszczających się z UE-2 jest dużo niższy od średniej (wykresy 1 i A6).

W wymienionych głównych państwach przeznaczenia wskaźnik zatrudnienia tych osób jest również porównywalny do średniej wśród osób przemieszczających się z UE-10 (wykres A6), co pokazuje, że wyjaśnieniem ogólnie mniej korzystnych wyników w przypadku osób przemieszczających się z UE-2 (w porównaniu do osób przemieszczających się z UE-10) jest przede wszystkim ich koncentracja w państwach o niższym ogólnym wskaźniku zatrudnienia (Włochy, Hiszpania) – zob. wykres A13.

Osoby przemieszczające się z UE-2 stanowiły grupę, którą w największym stopniu dotknęła recesja gospodarcza (wykres A7), a stopa bezrobocia w przypadku tych osób jest bardzo wysoka. Wynika to przede wszystkim z ogólnej sytuacji na rynku pracy w ES[15], jednym z dwóch głównych państw przeznaczenia, z przeciętnie niskiego poziomu wykształcenia tych osób (wykres A9) oraz ich przewagi w sektorach, które silnie odczuły skutki kryzysu, w szczególności w sektorze budownictwa.

Wskaźnik zatrudnienia wśród osób przemieszczających się z UE-2 jest wyższy (63 %) od średniej w państwach wysyłających (59 %), zob. wykres A5.

Zawody i sektory

Osoby przemieszczające się w ostatnich latach z Bułgarii i Rumunii pracują przede wszystkim (tabela A6) w sektorach budownictwa (21,2 %)[16], prywatnych gospodarstwach domowych (17,5 %) oraz działalności związanej z zakwaterowaniem i usługami gastronomicznymi (14,2 %) Ich udział w administracji publicznej, edukacji, „opiece zdrowotnej i pomocy społecznej” oraz „działalności profesjonalnej, naukowej i technicznej” jest znacznie niższy od średniej.

Mobilni pracownicy z UE-2 pracują głównie w zawodach wymagających niskich (40 %) lub średnich (53 %) kwalifikacji, a w zawodach wymagających wysokich kwalifikacji zatrudnienie znajduje zaledwie 7 % pracowników (tabela A7 i wykres A10). Najczęściej występujące kategorie zawodowe to pracownicy przy pracach prostych oraz „robotnicy przemysłowi i rzemieślnicy”.

Rozmieszenie pracowników UE-2 według sektorów i zawodów odzwierciedla zasadniczo model ich kwalifikacji charakteryzujący się nadreprezentacją segmentów wymagających niskich i średnich kwalifikacji. W okresie wzrostu gospodarczego napływ pracowników z UE-2 miał pozytywny wpływ na rynki pracy gospodarek przyjmujących, ponieważ pracownicy ci obejmowali zawody lub sektory charakteryzujące się niedoborami siły roboczej i mieli ograniczony udział w lokalnym zatrudnieniu[17]. Wysoki udział osób młodych lub osób o niskich kwalifikacjach wśród osób przemieszczających się z UE-2 miał jednak negatywny wpływ na ich wskaźniki zatrudnienia w czasie recesji (w szczególności w Hiszpanii, zob. wykres A11), ponieważ osoby te są bardziej podatne na utratę pracy, posiadają ograniczone zdolności dostosowawcze i mają trudności z ponowną integracją na rynku pracy.

WPłYW NA GOSPODARKę I RYNEK PRACY

Wpływ na wzrost oraz PKB na mieszkańca

W niedawno przeprowadzonym badaniu modelowym[18] szacuje się, że mobilność z UE-2 w latach 2004–2009 mogła zwiększyć łączny PKB UE o około 0,2 % w perspektywie krótkoterminowej i o 0,3 % w perspektywie długoterminowej (na podstawie zwiększonej siły roboczej i z uwzględnieniem dostosowania zdolności produkcyjnej). W przypadku przyjmujących państw UE-15 wpływ długoterminowy jest jeszcze silniejszy (0,4 %). Państwa, które przyjęły napływ znacznej liczby pracowników z państw UE-2, odnotowują jednak najsilniejszy wpływ długoterminowy na PKB: +1,7 % w Hiszpanii i +1,3 % we Włoszech. Wydaje się, że wpływ długoterminowy na PKB na mieszkańca w przypadku państw przyjmujących nie był znaczący. Inne badania (takie jak D’Auria, Mc Morrow i Pichelmann, 2008; Brücker et al. , 2009; oraz Baas, Brücker i Hauptmann, 2009) zwykle potwierdzają zasadniczo pozytywny wpływ na ogólny PKB i umiarkowane skutki w przypadku PKB na mieszkańca.

W przypadku wysyłających państw UE-2 długoterminowy wpływ na PKB jest w dużej mierze ujemny (-9,2 %) ze względu na znaczne odpływy w latach 2004–2009, ale wpływ na wynik na mieszkańca jest znacznie niższy (-2,5 %). Ponadto przekazy pieniężne mogą częściowo zrównoważyć negatywny wpływ na wzrost w perspektywie krótko- i średnioterminowej (zob. pkt 4.4).

Wpływ na finanse publiczne, systemy opieki społecznej i usługi publiczne

Według różnych badań (np. Barrett i Maître, 2011) nie ma żadnych dowodów potwierdzających występowanie niewspółmiernych korzyści na rzecz obywateli przemieszczających się wewnątrz UE w ostatnich latach. W niektórych przypadkach przepływy w ramach mobilności wywarły presję na świadczenie usług edukacyjnych, mieszkaniowych i opieki zdrowotnej na szczeblu lokalnym. W większości badań (np. D’Auria, Mc Morrow i Pichelmann, 2008) oszacowano jednak, że wpływ przepływów w ramach mobilności w ostatnich latach na finanse publiczne jest nieistotny lub pozytywny na szczeblu krajowym i brak jest nowych dowodów przeciwnych.

W dłuższej perspektywie mobilność wewnątrz UE może wywrzeć presję na strukturę wieku oraz, jako prawdopodobny wynik, na finanse publiczne państw wysyłających, ponieważ państwa członkowskie UE-2 odnotowały znaczne odpływy młodych obywateli.

Wpływ na płace i zatrudnienie

Z większości badań wpływu mobilności pracowników z UE-2 na płace i zatrudnienie pracowników lokalnych wynika, że skutki są bardzo niewielkie. W jednym z najnowszych badań[19] stwierdza się na przykład, że płace w państwach UE-15 są w perspektywie krótkoterminowej średnio o 0,24 % niższe niż byłyby, gdyby dodatkowa mobilność osób z UE-2 nie miała miejsca. Podobny wpływ odnotowuje się w perspektywie długoterminowej (-0,28 %). Wpływ jest silniejszy w przypadku państw, które przyjęły znaczne napływy pracowników z UE-2 (około -0,7 % zarówno w przypadku ES, jak i IT).

Krótkoterminowy wpływ napływu pracowników z UE-2 na bezrobocie również uważa się za znikomy, szacując wzrost średniej stopy bezrobocia w państwach UE-15 jedynie na 0,02 punktu procentowego w perspektywie krótkoterminowej bez żadnego wpływu w perspektywie długoterminowej, nawet w państwach, które przyjęły znaczne napływy pracowników z UE-2.

Zdezagregowane wyniki dla konkretnych grup kwalifikacji, sektorów lub zawodów mogą różnić się od wyników zagregowanych. Brücker et al (2009) wykazali, że wpływ na zatrudnienie pracowników o niskich kwalifikacjach będzie większy niż w przypadku wyniku zagregowanego. Nawet jednak po uwzględnieniu różnic w kwalifikacjach pracowników, wpływ ten jest zwykle umiarkowany.

Wpływ recesji gospodarczej

Opisane wyżej skutki makroekonomiczne oraz wpływ na zatrudnienie stanowią wyodrębnione skutki mobilności, bez uwzględnienia innych czynników mających wpływ na płace i zatrudnienie. Należy zauważyć, że okres, w którym szacowano te skutki (2004–2009), charakteryzował się głównie wzrostem gospodarczym. W okresie wzrostu (2004–2007) obywatele UE-2 wypełniali niedobory pracowników w państwach przyjmujących, jednak od czasu recesji integracja na rynkach pracy tych państw stała się o wiele trudniejsza, zwłaszcza w Hiszpanii[20].

Jasne jest jednak, że osoby przemieszczające się w ostatnich latach z UE-2 odegrały bardzo nieznaczną rolę, jeżeli chodzi o kryzys na rynkach pracy w poszczególnych państwach. Przykładowo w 2010 r. osoby te stanowiły zaledwie 1 % wszystkich osób bezrobotnych (w wieku 15–64 lat) w państwach UE-15[21], w porównaniu do 4,1 % w przypadku obywateli państw trzecich przybyłych w ostatnich latach.

Przekazy pieniężne

Przekazy pieniężne wysyłane przez pracowników mieszkających za granicą do Bułgarii i Rumunii stanowią w obu tych państwach około 3 % PKB (średnia w latach 2004–2010[22]). Stanowią one istotne źródło dochodu w państwach wysyłających i mogą pomóc napędzić wzrost gospodarczy, wspierając zagregowany popyt i finansując inwestycje w edukację lub rozpoczęcie kapitałochłonnej działalności gospodarczej. Z tego względu przekazy pieniężne mogą stanowić częściową rekompensatę strat wynikających z utraty potencjalnych nakładów pracy w państwach wysyłających. Mogą mieć również pozytywny wpływ na bilans płatniczy tych państw.

Drenaż mózgów i niedobory pracowników w państwach wysyłających

Znaczna emigracja z Bułgarii i Rumunii głównie młodszych pracowników do innych państw członkowskich wywołała obawy dotyczące drenażu mózgów. Ponieważ jednak udział wysoko wykwalifikowanych pracowników wśród osób przemieszczających się w ostatnich latach z państw UE-2 jest niższy (14 %) niż w przypadku aktywnej zawodowo ludności w krajach pochodzenia (19 %), nie wydaje się, aby w krajach tych wystąpił silny efekt drenażu mózgów (wykres A8). Ponadto wskaźniki przyjęć na studia wyższe w UE-2 znacznie wzrosły w ciągu ostatnich lat, co może zacząć równoważyć odpływ wykwalifikowanej siły roboczej.

Chociaż nie wydaje się, aby występował ogólny drenaż mózgów, tego rodzaju skutki mogą być odczuwane w konkretnych sektorach lub zawodach, takich jak sektor opieki zdrowotnej.

WNIOSKI

Głównym miejscem przeznaczenia osób przemieszczających się z Bułgarii i Rumunii są Włochy i Hiszpania, a napływ tych osób do innych państw członkowskich jest bardzo ograniczony. W czasie recesji poziom napływu gwałtownie się obniżył, zwłaszcza w państwach, które najbardziej odczuły recesję (takich jak Hiszpania), a od momentu przystąpienia jest ogólnie znacznie niższy niż napływ obywateli państw trzecich. Brakuje dowodów potwierdzających bezpośredni związek pomiędzy wielkością przepływów pracowników z państw członkowskich UE-2, a obowiązującymi uzgodnieniami przejściowymi. Większość obywateli UE-2 przebywała w państwach przeznaczenia jeszcze przed przystąpieniem, a państwa stosujące prawo UE w zakresie swobodnego przepływu po przystąpieniu nie przyciągnęły większych napływów osób. Chociaż tendencja w zakresie mobilności z państw UE-2 w przyszłości będzie zależeć od wielu czynników, w większości niepewnych (takich jak wzrost, tworzenie miejsc pracy i płace zarówno w państwach przyjmujących, jak i wysyłających), istnieją oznaki wskazujące na to, że wielu obywateli UE-2, którzy chcieli się przemieścić, już to zrobiło, co wskazuje na niższy potencjał dla migracji.

Ogromna większość osób przemieszczających się w ostatnich latach z Bułgarii i Rumunii uczestniczy w rynku pracy w takim samym stopniu jak ma to średnio miejsce w odniesieniu do ogółu ludności, lub nawet na wyższym poziomie. Ogólnie osoby te korzystnie wpływają na gospodarkę państw przyjmujących, przyczyniając się do kombinacji umiejętności i podejmując pracę w sektorach i zawodach, w których konieczne było wypełnienie niedoboru pracowników. Dotyczy to szczególnie okresu wzrostu w latach 2004–2007. Od czasu recesji integracja obywateli UE-2 na rynku pracy, w tym wielu osób młodych i osób o niskich kwalifikacjach, jest trudniejsza.

Szacunki ekonometryczne pokazują pozytywny wpływ na PKB (zwłaszcza w państwach, które przyjęły znaczne napływy pracowników z UE-2) i neutralny wpływ na PKB na mieszkańca państw przyjmujących. Na podstawie badań nie stwierdzono istotnego wpływu na bezrobocie ani płace lokalnych pracowników, nawet w przypadku dezagregacji według poziomu umiejętności. Szacunki te wskazują jednak na przeważnie negatywny wpływ na państwa wysyłające, zwłaszcza w perspektywie długoterminowej. Od 2003 r. dochodzi do znaczących odpływów pracowników, które wpływają na produkt potencjalny i przyczyniają się do starzenia się siły roboczej. Te negatywne skutki mogą zostać jednak częściowo zrównoważone przez przekazy pieniężne; uznaje się również, że efekt drenażu mózgów jest ograniczony.

Podsumowując, skutki mobilności z UE-2 wydają się ograniczone w przypadku większości państw, nieco mniej ograniczone w przypadku Włoch i Hiszpanii, a istniejące dowody pokazują, że mobilność wewnątrz UE zasadniczo nie spowodowała poważnych zakłóceń na rynkach pracy. Zakłócenia na rynkach pracy, z którymi obecnie boryka się wiele państw członkowskich, wynikają z różnych czynników, w szczególności z kryzysu finansowego i gospodarczego oraz problemów strukturalnych na rynku pracy.

Mobilność po rozszerzeniu UE mogła jednak wiązać się z pewnymi kosztami gospodarczymi i społecznymi zarówno dla państw przyjmujących, jak i wysyłających. Komisja uważa, że koszty te nie zostaną obniżone poprzez ograniczenie mobilności pracowników, ale poprzez objęcie ich konkretnymi działaniami w ramach polityki. Jak pokazało doświadczenie rozszerzenia w 2004 r., ograniczenie swobodnego przepływu pracowników może mieć negatywne skutki uboczne, takie jak wzrost pracy nierejestrowanej. Zasadniczo ograniczenie swobodnego przepływu pracowników nie jest odpowiedzą na wysokie bezrobocie w Europie.

Swobodny przepływ pracowników jest jedną z podstawowych wolności zwartych w prawie UE. Wpływa on korzystnie na rynki pracy w całej Europie i jako taki stanowi podstawowy element strategii „Europa 2020”, do której przystąpiły wszystkie państwa członkowskie. Stanowi on potężny i pozytywny symbol tego, co znaczy Europa dla poszczególnych obywateli UE.

Komisja ma nadzieję, że niniejsze sprawozdanie i towarzyszące mu materiały dostarczą Radzie informacji niezbędnych do dokonania po raz drugi przeglądu funkcjonowania uzgodnień przejściowych dotyczących Bułgarii i Rumunii.

[1] Pierwszy przegląd Rady EPSCO z dnia 17 grudnia 2008 r. na podstawie sprawozdania Komisji COM(2008) 765 z dnia 18.11.2008 r.

[2] „UE-25” odnosi się do wszystkich państw członkowskich należących do UE przed dniem 1 stycznia 2007 r.;„UE-2” odnosi się do Bułgarii i Rumunii”; „UE-10” odnosi się do wszystkich państw, które wstąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 r., a „UE-15” odnosi się do państw członkowskich, które należały do UE przed dniem 1 maja 2004 r.

[3] W dniu 10 lutego 2011 r. Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-307/09 (Vicoplus) orzekł, że państwa członkowskie mogą również ograniczać delegowanie pracowników agencji pracy tymczasowej.

[4] Decyzja Komisji 2011/503/UE z dnia 11 sierpnia 2011 r., Dz.U. L 207 z 12.8.2011, s. 22.

[5] Więcej informacji na temat poszczególnych środków krajowych można znaleźć na stronie internetowej http://ec.europa/eures.

[6] Ponieważ ponad 95 % obywateli UE-2 mieszkających w innym państwie członkowskim przebywa w państwach UE-15, stosowanie UE-15 zamiast UE-25 jako odniesienia do państw przyjmujących nie stanowi istotnej różnicy. Zamianę tę zastosowano kilkakrotnie ze względu na uproszczenie lub dostępność danych.

[7] Wszystkie tabele i wykresy oznaczone literą „A” znajdują się w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu sprawozdaniu.

[8] Przybyłych w ostatnich latach mobilnych obywateli określa się jako osoby mieszkające w innym państwie członkowskim UE od 7 lat lub krócej.

[9] Niektóre tabele i wykresy w niniejszym sprawozdaniu i w załączniku do niego zawierają również dane odnoszące się do sytuacji obywateli UE-10, co stanowi podstawę porównania.

[10] Kompletne odesłania do zewnętrznych badań cytowanych w tekście zostały wymienione w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu sprawozdaniu.

[11] Według statystyki populacji Eurostat oraz BAEL.

[12] COM(2008) 765 z dnia 18.11.2008 r.

[13] W 2010 r. udział osób prowadzących działalność na własny rachunek wśród obywateli UE-2 był znacznie wyższy tam, gdzie praca najemna była objęta ograniczeniami swobodnego przepływu pracowników (UK, DE) niż tam, gdzie ograniczenia takie nie obowiązywały (ES) lub we Włoszech (gdzie w głównych sektorach nie wymaga się pozwoleń na pracę). Podkreślał to również Kasar (2011) oraz Fellmer i Kolb (2009).

[14] W 2007 r., przed kryzysem, te dwa wskaźniki były identyczne (zob. wykres A7).

[15] Ponad 60 % bezrobotnych obywateli UE-2 mieszkających w innym państwie członkowskim przebywa w ES (23 % w IT).

[16] Koncentracja pracowników z UE-2 w sektorze budownictwa była wyraźniejsza przed kryzysem; w 2007 r. ich udział wynosił ok. 27 %.

[17] Chociaż w trzech głównych sektorach wymienionych powyżej pracuje ok. 53 % osób przemieszczających się z UE-2 w ostatnich latach pod względem zatrudnienia, mają one niewielki wpływ na średni poziom zatrudnienia w UE-15 (poniżej 14 %).

[18] Holland et al. , 2011.

[19] Holland et al. , 2011.

[20] Ograniczona mobilność powrotna pomimo niekorzystnej sytuacji na rynku pracy oznacza również, że duża liczba pracowników przybyłych w ostatnich latach z UE-2 musiała zintegrować się na rynku pracy w okresie słabego popytu na pracę.

[21] Największy udział odnotowano w ES (2,4 %) i IT (2 %).

[22] Źródło: Eurostat i Bank Światowy.