[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 30.5.2007

SEK(2007) 707

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI dołączony do BIAŁA KSIĘGA

Strategia dla Europy w sprawie zagadnień zdrowotnych związanych z odżywianiem, nadwagą i otyłością PODSUMOWANIE OCENY WPŁYWU {KOM(2007) 279 wersja ostateczna}{SEK(2007) 706}

PODSUMOWANIE OCENY WPŁYWU[1] DOTYCZĄCEJ BIAŁEJ KSIĘGI KOMISJI – STRATEGII DLA EUROPY W SPRAWIE ZAGADNIEŃ ZDROWOTNYCH ZWIĄZANYCH Z ODŻYWIANIEM, NADWAGĄ I OTYŁOŚCIĄ

1. OPIS PROBLEMU

Według WHO niewłaściwe odżywianie i niski poziom aktywności fizycznej to dziedziny, do których należy sześć z siedmiu najważniejszych czynników ryzyka powodujących problemy zdrowotne w Europie (zob. Ryc. 1 w załączniku). Ocenia się, że 80 % przypadków chorób serca, udarów i cukrzycy typu 2 oraz 40 % przypadków raka można by uniknąć dzięki wyeliminowaniu wspólnych czynników ryzyka związanych z trybem życia (w tym palenia tytoniu).

Istnieją dowody na to, że jakość odżywiania i poziom aktywności fizycznej w UE ulega pogorszeniu – świadczy o tym rosnąca liczba przypadków otyłości i nadwagi. Dane wskazują, że już w 19 z 27 państw członkowskich średni wskaźnik masy ciała (BMI) przekracza zdrowy poziom 25 kg/m2 (zob. Ryc. 2 w załączniku).

Zakładając wzrost liniowy i brak interwencji, przewiduje się, że występowanie otyłości w krajach UE-27 osiągnie do 2020 r. wartość 20,1 % (zob. Ryc. 3 w załączniku).

Założenia będące podstawą powyższych wyliczeń wskazują, że przewidywania te mogą być zbyt ostrożne. Dla przykładu, w Stanach Zjednoczonych w drugiej połowie lat 80. obserwowano znacznie bardziej stromą krzywą wzrostu. Ponadto w analizie nie uwzględniono narastania otyłości i nadwagi wśród dzieci. Istnieją dowody, że otyłość u dzieci stale rośnie, a najwięcej przypadków występuje w krajach południowej Europy (zob. Ryc. 4 i 5 w załączniku).

Występowanie otyłości wydaje się rosnąć z wiekiem u osób dorosłych – najwyższe poziomy obserwuje się wśród osób w wieku od 50 do 60 lat. Nie obserwuje się systematycznych różnic w otyłości w zależności od płci.

Kolejnym aspektem odżywiania powodującym problemy zdrowotne (szczególnie choroby układu krążenia i udary) jest spożycie soli. Z danych wynika, że konsumpcja soli w UE znacznie przekracza zalecaną dawkę 5 g chlorku sodu dziennie i wynosi ok. 9-11 g dziennie; większość soli pochodzi z produktów przetworzonych. Stwierdzono, że bardzo skuteczny korzystny wpływ zdrowotny mają długoterminowe kompleksowe programy zmniejszania spożycia soli. Na przykład w ramach projektu prowadzonego w Północnej Karelii (Finlandia) średniemu obniżeniu spożycia soli o 30–35 % zaobserwowanemu w Finlandii w ciągu 30 lat towarzyszył radykalny spadek (o 75–80 %) śmiertelności spowodowanej udarami i chorobą wieńcową serca wśród ludności w wieku powyżej 65 lat.

Przyczyny złego odżywiania, niskiej aktywności fizycznej oraz wzrostu nadwagi i otyłości są złożone i obejmują wiele czynników, tak różnorodnych, jak handel międzynarodowy; polityka rolna; wiedza, postawy i świadomość w zakresie żywienia oraz dostępność i możliwość wyboru żywności; możliwości uprawiania aktywności fizycznej i motywacja do jej uprawiania, na co z kolei wpływa środowisko fizyczne, modele przyjęte w szkole, zwyczaje rodzinne itp.

Istnieją dowody, że Europejczycy jedzą coraz więcej, a ich sposób odżywiania nie jest zrównoważony. Dane Organizacji ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) wskazują, że w latach 1961–2001 ilość energii dostarczanej przez żywność wzrosła w Europie o ponad 15 %. Z danych wynika również, że procent całkowitej energii pochodzącej z tłuszczów wzrósł bardzo nieznacznie w latach 1996–1998, a spożycie owoców i warzyw w większości krajów jest znacznie niższe od poziomów zalecanych. Tak nieznaczne zwiększenie spożycia żywności może łatwo prowadzić do przyrostu wagi lub innych skutków zdrowotnych. Dostępne dane dotyczące tendencji w zakresie aktywności fizycznej są ograniczone, jednak wskazują, że obecne poziomy aktywności są znacznie niższe, niż zalecane dla utrzymania dobrego zdrowia.

2. ARGUMENTY NA RZECZ DZIAłAń NA POZIOMIE UE

Rada wielokrotnie wzywała Komisję do wzmożonych działań w tej dziedzinie. W ramach kompetencji UE oraz w istniejącym prawodawstwie istnieje szereg możliwości tworzenia warunków dla podejmowania decyzji sprzyjających zdrowiu na poziomie państw członkowskich. Obejmuje to prawodawstwo w kwestiach żywności, rozwój programów w poszczególnych sektorach rolnictwa, fundusze strukturalne, badania, politykę transportu i rozwoju miejskiego oraz media.

Poprawa jakości żywienia i poziomu aktywności fizycznej w państwach członkowskich ma również wymiar ponadnarodowy; wiąże się także z zagadnieniem silnego rynku wewnętrznego, np. w kwestii transgranicznej sprzedaży towarów rolnych i produktów gotowych. Co się tyczy aspektów ponadnarodowych, producenci żywności obniżyli poziom składników odżywczych (np. soli) w produktach przeznaczonych na rynki niektórych państw członkowskich – lecz nie wszystkich. W rezultacie w niektórych krajach dany zestaw gotowych produktów żywnościowych będzie niósł ze sobą większe ryzyko nadciśnienia i udaru, niż ten sam zestaw w innych krajach. Działania na poziomie UE mogą być rozwiązaniem problemu nieskuteczności wewnątrz UE poprzez stworzenie jednolitych warunków dla producentów i sprzedawców żywności. Dzięki prowadzeniu dialogu z tymi podmiotami przez UE, nie zaś osobno przez poszczególne państwa członkowskie, możliwe będzie uzyskanie istotnego efektu skali.

Choć państwa członkowskie podejmują coraz intensywniejsze działania, niewiele wskazuje na to, aby gdziekolwiek problem otyłości i nadwagi przestawał narastać lub zmniejszał się. Problemy te w istocie narastają wszędzie, choć w różnym tempie. Stanowi to potwierdzenie poglądu, że na sytuację tę oddziałują czynniki w skali Wspólnoty lub w skali globalnej, które powinny być uwzględnione w podejmowanych działaniach.

Dotychczasowe działania na poziomie UE przyczyniły się do rozszerzenia porozumienia politycznego i wzmożenia wysiłków wielu podmiotów. Okrągły Stół ds. Otyłości w 2004 r. i Platforma ds. Żywienia w 2005 r. nadały działaniom w niektórych państwach członkowskich większą energię niż uprzednio. Podmioty gospodarcze w różny sposób odniosły się do uznania na poziomie UE ich działań oraz współpracy i wyzwań stawianych przed nimi w celu poprawy wyników. Ponadto koordynacja i działania na poziomie UE mogą pobudzić rozprzestrzenianie na wszystkie kraje UE-27 korzyści zdrowotnych osiągniętych w ciągu ostatnich pięciu lat w krajach takich jak Finlandia (inicjatywa dotycząca zapobiegania chorobom serca poprzez ograniczanie spożycia soli) i Polska (dążenie do tego samego celu poprzez ograniczanie spożycia tłuszczów).

Poszczególne kraje podejmują kwestie żywienia i aktywności fizycznej na bardzo różne sposoby. Np. zarówno Dania, jak i Norwegia zajęły się kwestią ograniczania poziomu tłuszczów trans w żywności, ale różnymi metodami. Dania przyjęła podejście regulacyjne, natomiast Norwegia opowiedziała się za metodami dobrowolnymi. Dane wskazują, że osiągnięto podobne wyniki.

3. CELE

Ogólnym celem jest zmniejszenie skali szkód zdrowotnych i gospodarczych wynikających z niewłaściwego odżywiania i niskiego poziomu aktywności fizycznej, a przez to przyczynienie się do lepszego stanu zdrowia społeczeństwa, wyższej wydajności i zrównoważonego rozwoju gospodarczego zgodnie z założeniami sformułowanego przez Radę Europejską celu lizbońskiego – umożliwienia wszystkim dłuższego życia w zdrowiu.

W ujęciu bardziej ścisłym, celem Komisji Europejskiej jest wspieranie państw członkowskich w poprawie jakości odżywiania i poziomów aktywności fizycznej ludności UE, a w szczególności zmniejszenie skali występowania otyłości i nadwagi. Zmniejszenie skali występowania otyłości jest głównym celem średnioterminowym (oraz wskaźnikiem powodzenia).

3.1. Warianty

Warianty A i B są niezależne i wzajemnie się wykluczają. Warianty C i D mogą się wzajemnie uzupełniać.

Zgodnie z art. 152, Komisja powinna działać na rzecz ścisłej spójności wszelkich swoich polityk i celów w zakresie zdrowia publicznego. W związku z tym wzmacnianie integracji z działaniami prowadzonymi przez Komisję w ramach jej polityk odnosi się do wszystkich wariantów.

- A – Brak działania na poziomie UE. Przy przyjęciu tej opcji decyzje polityczne i inicjatywy w znacznym stopniu pozostawałyby w gestii państw członkowskich i zainteresowanych stron, bez koordynacji na poziomie Unii Europejskiej. Prowadzone dotychczas działania zostałyby przerwane.

- B – Utrzymanie obecnego stanu rzeczy. Unia Europejska w dalszym ciągu działałaby na rzecz usprawnienia dialogu pomiędzy zainteresowanymi stronami w ramach platformy UE i sieci ds. żywienia i aktywności fizycznej, tak długo, jak długo uznawano by te fora za wnoszące dodatkową wartość; kontynuowane byłoby również finansowanie projektów w ramach programu zdrowia publicznego.

- C – Kompleksowa strategia obejmująca całą UE: Opcja ta, opierająca się na wariancie B, polegałaby na rozwijaniu działań na poziomie Wspólnoty, ale także na próbach ich rozwijania na szczeblach lokalnych i regionalnych w państwach członkowskich, również poprzez kanały, które zwykle nie przynoszą reakcji lub nie są osiągalne z wykorzystaniem innowacyjnych podejść. W ramach tego wariantu skupiano by się na mechanizmach dobrowolnych, choć podejście takie nie wpłynęłoby na zmianę postępowania Komisji w dziedzinach, w których obowiązują już ramy prawne, jak np. w przypadku etykietowania żywności. Polegałoby ono raczej na usprawnianiu tych obszarów poprzez promowanie uzupełniających działań dobrowolnych.

- D – Podejście wyłącznie regulacyjne. Opcja ta, również opierająca się na wariancie B, polegałaby na wzmacnianiu ram prawnych w tych obszarach polityki, gdzie jest to nadal możliwe (np. w zakresie ograniczeń reklamy kierowanej do dzieci itp., a także zmiany składu produktów), nie zaś na rozwijaniu udziału zainteresowanych stron w tych dziedzinach.

4. ANALIZA WPłYWÓW

4.1. Skutki ekonomiczne

Łączne bezpośrednie i pośrednie koszty samego tylko zjawiska otyłości w krajach UE-15 w roku 2002 oceniono na 32,8 mld euro rocznie. Badanie przeprowadzone w 2005 r. wykazało szacunkowo, że bezpośrednie i pośrednie koszty zjawiska otyłości (BMI ≥ 30kg/m2) wyniosły 0,3 % PKB krajów UE-15. Ekstrapolacja tych danych na kraje UE-25[2] przy przyjęciu danych o PKB za 2005 r. wskazuje, że koszt otyłości wyniósł 40,5 mld euro rocznie; zakładając zaś (na podstawie danych ze Zjednoczonego Królestwa), że przy uwzględnieniu zjawiska nadwagi koszt ten wzrasta dwukrotnie, należy przyjąć, że dla krajów UE-25 łączny koszt otyłości i nadwagi wyniósł 81 mld euro rocznie.

Opisane dane nie oddają pełnych kosztów złego odżywiania i niskiej aktywności fizycznej, ponieważ: (1) przyrost wagi ciała jest tylko jednym ze skutków tych zjawisk; (2) w badaniach zwykle nie uwzględnia się kosztów skutków przyrostu wagi u dzieci; (3) nawet przy uwzględnieniu kosztów otyłości, w danych szacunkowych nie bierze się pod uwagę dodatkowych kosztów związanych z innymi problemami zdrowotnymi, jak bóle kręgosłupa i depresja, które są pogłębiane przez przyrost wagi oraz (4) istnieją również trudne do ilościowego oszacowania koszty niematerialne związane z osobistym cierpieniem, pogorszeniem jakości życia i przedwczesną śmiercią.

Skutki działań dla przemysłu spożywczego

Analiza wpływu na przemysł koncentruje się na branży żywności i napojów jako na drugim co do wielkości sektorze wytwórczym w 2001 r. (po przemyśle metalowym) – udział tej branży w łącznej wartości dodanej oraz w łącznym zatrudnieniu przemysłu wytwórczego UE wynosił odpowiednio 11 % i 13 %.

Istotna jest struktura tej branży: dominują w niej duże przedsiębiorstwa spożywcze. Największe firmy spożywcze, stanowiące 1 % ogólnej liczby przedsiębiorstw branży, zatrudniają 39 % pracowników i realizują 51 % obrotów całego sektora.

Niektóre działania – jeśli skutecznie wpłynęłyby na zmianę preferencji konsumentów co do poszczególnych produktów – mogłyby skutkować zmniejszeniem spożycia niektórych produktów żywnościowych, np. produktów o dużej zawartości energii, a większym spożyciem innych, np. owoców i warzyw. Analiza sektora wskazuje, że może to pociągnąć ze sobą zarówno potencjalne koszty, jak i korzyści. Koszty wynikają z mniejszego wzrostu sprzedaży oraz obniżenia wartości marki produktów, których spożycie spada lub które są w mniejszym stopniu reklamowane. Jednak w sprawozdaniu JP Morgan zauważono również, że „dla marek, które autentycznie promują ‘zdrowie’ i ‘zdrowy tryb życia’, stanowi to szansę uzyskania długoterminowej przewagi konkurencyjnej, która powinna doprowadzić do trwałego wzrostu sprzedaży i zwiększania marż”.

Przewidywanie, że firmy dbające o kwestie zdrowia odniosą korzyści rynkowe, potwierdzają również dowody świadczące o zdolności przystosowywania się branży spożywczej do panujących tendencji. Ogólnie, 18 z 24 kategorii produktów spożywczych charakteryzujących się najszybszym wzrostem i 6 z 7 kategorii, w przypadku których tempo wzrostu jest dwucyfrowe, ma związek z postrzeganiem przez konsumentów kwestii zdrowia i zdrowego trybu życia, co sprawia, że kategorie te są obecnie głównym czynnikiem wzrostu sektora. Jednocześnie sprawozdanie wskazuje kategorie, które są postrzegane przez konsumentów jako mniej zdrowe i zarazem odnotowują wolniejszy wzrost lub nawet spadek sprzedaży.

Istotne skutki dla branży obejmują również potencjalne koszty dla różnych sektorów rynku mediów (telewizja, wydawnictwa itp.), wynikające ze zmniejszenia skali reklamy kierowanej do dzieci, dotyczącej żywności i napojów o dużej zawartości tłuszczów, soli i cukru.

4.2. Wpływ na środowisko naturalne

Działania promujące aktywność fizyczną w postaci „aktywnej drogi do pracy i szkoły” – w formie kampanii informacyjnych lub wykorzystywania funduszy Komisji do poprawy infrastruktury rowerowej i pieszej – będą miały najprawdopodobniej korzystne skutki dla środowiska poprzez zmniejszenie zapotrzebowania na transport silnikowy.

Ponadto, jeśli planowane działania spowodują zmiany we wspólnej polityce rolnej, np. w sektorze owoców i warzyw lub w mleczarstwie, to może to mieć wpływ na środowisko w zakresie wykorzystania gruntów. Nie przewiduje się negatywnych skutków dla środowiska w związku z takimi działaniami, jak rozwój partnerstw, kampanie informacyjne, zmiany składu produktów spożywczych lub zmiany praktyk reklamowych.

4.3. Skutki społeczne

Dane wskazują również, że niewłaściwy sposób odżywiania oraz niski poziom aktywności fizycznej, o ile prowadzi do otyłości, stanowi problem dla niektórych grup, w tym grup o niższym poziomie wykształcenia, niższym statusie społecznym i niższej samoocenie. Literatura podaje następujące przykłady:

- Jedynie w ok. połowie męskich grup ludności, ale jednocześnie w praktycznie wszystkich grupach żeńskich, istnieje ujemna korelacja pomiędzy wskaźnikiem masy ciała a wykształceniem.

- Zarówno otyłość, jak i cukrzyca są silniej skorelowane ze wskaźnikami nierówności (np. wskaźnikami Giniego dotyczącymi dochodów), niż ze średnim dochodem narodowym.

- Postrzegany status społeczny i samoocena są również skorelowane w sposób, który sugeruje istnienie związku z zachowaniami zdrowotnymi, co jest zgodne z badaniami wykazującymi, że większość skutków zdrowotnych jest skorelowanych ze statusem społecznym.

Tak więc wpływ społeczny strategii zmierzających do ograniczenia nadwagi i otyłości obejmuje zarówno kwestie integracji społecznej, jak i zapobiegania dyskryminacji. Dyskryminacja i upośledzenie społeczne związane z otyłością są potęgowane poprzez korelację pomiędzy otyłością i nadwagą a statusem społecznym.

5. PORÓWNANIE WARIANTÓW

5.1. Zbiorcze porównanie wariantów polityki

Jak wykazano w poniższej tabeli, Komisja ma do dyspozycji szereg wariantów działań, które mogą zwiększyć wartość wysiłków państw członkowskich i przyczynić się do poprawy jakości żywienia i poziomu aktywności fizycznej oraz do ograniczenia otyłości i nadwagi. Tabela przedstawia zbiorczo zalety i wady każdego z czterech wariantów.

Tabela 1: Podsumowanie zalet i wad poszczególnych wariantów

Wariant | Zalety | Wady |

A (Rezygnacja z dotychczasowych działań) | Zaangażowane środki można przeznaczyć na inne priorytety UE w zakresie zdrowia publicznego | Brak wpływu na poziomie UE na szereg dziedzin wpływających na odżywianie i aktywność fizyczną Zignorowanie postulatów rady i parlamentu Brak koordynacji zaangażowanych stron – państwa członkowskie muszą działać niezależnie |

B (Status quo) | Kontynuacja dotychczasowych działań zaangażowanych stron (szeroko uznawanych za korzystne) Brak nowych zagrożeń | Brak wspólnych wytycznych strategicznych dla wszystkich podmiotów na poziomie UE Brak promocji forów grupujących zaangażowane strony na poziomie państw członkowskich i lokalnym Komisja traci szansę na pomoc państwom członkowskim w rozwiązaniu problemu |

C (Podejście dobrowolne) | Wspólne ramy dla wszystkich podmiotów Wypracowanie spójności polityki na poziomie wspólnoty może być łatwiejsze w ramach kompleksowej strategii UE Szansa zidentyfikowania działań przynoszących korzyść wszystkim stronom. Dobrowolne uczestnictwo podmiotów z branży w zależności od interesu gospodarczego – ograniczenie kosztów do mniejszej liczby firm Szansa na szybszą reakcję | Zaangażowane strony (państwa członkowskie i podmioty prywatne) ponoszą koszty uczestnictwa w dodatkowych spotkaniach i sieciach Większe obciążenie dla uczestników związane z monitorowaniem – potrzeba wykazania, że działania zostały wdrożone |

D (Solidniejsze ramy prawodawcze) | Jednolita reakcja wszystkich podmiotów w całej UE | Koszty dla większej liczby prywatnych podmiotów Podejście może być nieproporcjonalne, jeśli dobrowolne warianty korzystne dla wszystkich stron są wystarczające do rozwiązania problemu Dłuższy czas oczekiwania na reakcję Na zmieniającym się rynku prawodawstwo może się zdezaktualizować |

Kwestie graniczne

Koszty dla UE wynikające z niepodjęcia żadnych działań są bardzo wysokie – według ostrożnych szacunków, 80 mld euro rocznie – i znacznie przewyższają koszty rozpatrywanych wariantów.

6. PREFEROWANY WARIANT

Istnieje wyraźne uzasadnienie dla intensywniejszego zaangażowania Wspólnoty, co prowadzi do wyboru wariantu C i D. Preferowany jest wariant C, ponieważ: (i) istnieją przesłanki wskazujące na jego skuteczność, (ii) jako podejście dobrowolne może on szybciej przynieść rezultaty oraz (iii) w strukturze przemysłu spożywczego dominuje kilka dużych przedsiębiorstw, a dane branżowe wskazują, że przedsiębiorstwa te odniosłyby korzyści z wdrożenia działań w tej dziedzinie.

7. MONITOROWANIE I OCENA

Planowana Biała Księga Komisji będzie zawierać propozycje poprawy monitorowania stanu zdrowia związanego z odżywianiem i aktywnością fizyczną oraz działań na wszystkich poziomach, szczególnie w odniesieniu do otyłości i nadwagi. Głównym wskaźnikiem postępu w UE będzie występowanie otyłości, jednak określone zostaną również inne wskaźniki, dotyczące postępów w tworzeniu dobrowolnych systemów w ramach preferowanego wariantu C.

8. ZAłąCZNIK

Ryc. 1: Najistotniejsze czynniki ryzyka – przyczyny złego stanu zdrowia w Europie

[pic]

Źródło: Światowy Raport Zdrowia 2002

Ryc. 2: Średni wskaźnik masy ciała w państwach członkowskich UE

[pic]

Ryc. 3. Otyłość w Europie: analiza tendencji

[pic]

Źródło: WHO Infobase i analiza RAND Europe

Ryc. 4: Występowanie nadwagi u dzieci w wieku szkolnym w krajach UE-25

[pic]

Źródło: International Obesity TaskForce Child Obesity Report (Raport na temat otyłości dzieci międzynarodowej grupy zadaniowej ds. otyłości), 2007

Ryc. 5: Występowanie nadwagi u dzieci w wieku szkolnym w wybranych krajach UE-27 na podstawie badań w latach 1958-2003

[pic]

[1] Na podst. SEK(2005) 791 z dnia 15 czerwca 2005 r. (Wytyczne dot. oceny wpływu).

[2] Łączne dane o PKB dla krajów UE-27 nie były dostępne.

Overweight (BMI ≥ 25 kg/m2)