SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO w sprawie Europejskiej Fundacji Kształcenia /* COM/2012/0588 final */





SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO w sprawie Europejskiej Fundacji Kształcenia Wprowadzenie Niniejsze sprawozdanie jest przedkładane na podstawie art. 24 rozporządzenia Rady ustanawiającego Europejską Fundację Kształcenia (zwaną dalej Fundacją), zgodnie z którym Komisja przeprowadza co cztery lata ocenę realizacji rozporządzenia Rady, wyników uzyskanych przez Fundację oraz jej metod pracy; Komisja przedstawia wyniki tej oceny Parlamentowi Europejskiemu, Radzie oraz Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu. Ostatnia ocena zewnętrzna została zakończona w 2006 r., a w jej wyniku Komisja sporządziła komunikat do Parlamentu Europejskiego, Rady i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego[1]. Niniejsze sprawozdanie zawiera przegląd doświadczeń zdobytych dzięki działaniom Fundacji w latach 2006–2010[2]. Wzięto w nim pod uwagę zmiany, jakie zaszły od 2006 r. w roli Fundacji, jej zasięgu geograficznym oraz jej działaniach, jak również kontekst stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej. Podstawą sprawozdania są ustalenia, wnioski i zalecenia zawarte w sprawozdaniu niezależnego oceniającego, przedłożonym przez Instytut Polityki Publicznej i Zarządzania (Public Policy and Management Institute – PPMI), wykonawcę zewnętrznego (zob. sekcja 2). Uwzględniono również doświadczenie Komisji w zakresie działań Fundacji, a także współpracy z nią, podobnie jak zalecenia sformułowane przez Komisję w komunikacie z 2006 r. Należy zauważyć, że sprawozdanie zostało sporządzone wspólnie przez wszystkie służby Komisji współpracujące z Fundacją, a mianowicie DG ds. Edukacji i Kultury (jako DG odpowiedzialna za Fundację), DG ds. Rozszerzenia, DG ds. Rozwoju i Współpracy oraz w konsultacji ze wszystkimi służbami Komisji współpracującymi z Fundacją, jak również z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych. Niniejsze sprawozdanie odnosi się do następujących zagadnień: 1. Rozwój Fundacji od 2006 do 2010 r. 2. Przegląd procesu oceny zewnętrznej 3. Główne zalecenia zawarte w sprawozdaniu z oceny zewnętrznej 3.1 Zmiany organizacyjne, tematyczne i proceduralne 3.2 Adekwatność 3.3 Spójność 3.4 Skuteczność 3.5 Wpływ i wartość dodana 3.6 Efektywność (w tym efektywność kosztowa) 4. Podsumowanie 1. Rozwój Fundacji od 2006 do 2010 r. 1.1. Podstawa prawna Fundacja jest Agencją Unii Europejskiej, formalnie ustanowioną rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1360/90 z dnia 7 maja 1990 r. ustanawiającym Europejską Fundację Kształcenia, które weszło w życie w październiku 1993 r., kiedy Rada Europejska podjęła decyzję o wyborze Turynu na siedzibę Fundacji. Jej misją jest wspieranie krajów rozwijających się i krajów będących w okresie transformacji w pełnym wykorzystywaniu potencjału kapitału ludzkiego poprzez reformę systemów kształcenia i szkolenia oraz rynku pracy w kontekście polityki stosunków zewnętrznych UE. W 2008 r. sformułowano na nowo, w sposób całościowy, mandat Fundacji, tak aby szerzej uwzględnić kwestie rozwoju kapitału ludzkiego i uczenia się przez całe życie. W związku z tym unijne rozporządzenie w sprawie Fundacji zostało przekształcone[3], przyznając jej nowy mandat umożliwiający zajęcie się kwestiami rozwoju kapitału ludzkiego. Zakres działania Fundacji wykracza poza kształcenie i szkolenie zawodowe i obejmuje takie kwestie jak potrzeby rynku pracy i rozwój przedsiębiorstw. Ponadto nowy mandat umożliwia, w razie potrzeby, rozszerzenie zasięgu geograficznego Fundacji. Nowe rozporządzenie nie przyznaje Fundacji żadnych funkcji związanych z zarządzaniem programami, utwierdzając jej rolę jako centrum specjalistycznej wiedzy w zakresie rozwoju kapitału ludzkiego dla polityki zewnętrznej UE. W efekcie począwszy od 2008 r. Fundacja przeprowadziła istotne reformy swoich struktur wewnętrznych. Jedną z ostatnich reform był podział Departamentu ds. działań operacyjnych na trzy oddzielne departamenty: Departament ds. rozwoju wiedzy tematycznej, Departament ds. geograficznych działań operacyjnych i Departament ds. kształtowania polityki opartej na dowodach. 1.2. Dotacje Kluczowym elementem rozwoju Fundacji od 1997 r. do dziś jest poziom i charakter otrzymywanych przez nią dotacji. Pochodzą one z rozdziału budżetu UE dotyczącego stosunków zewnętrznych, a od 2000 r. rozdziela się je na dwie pozycje budżetowe – jedną z DG ds. Stosunków Zewnętrznych (B7-664) i drugą z DG ds. Rozszerzenia (B7-033). Dotacja pochodząca z pozycji B7-664 pochodzi z kolei z przydziałów budżetowych na trzy programy w zakresie stosunków zewnętrznych odnoszących się do regionów geograficznych objętych mandatem Fundacji, czyli Bałkanów Zachodnich, Europy Wschodniej i Azji Środkowej oraz regionu Morza Śródziemnego. Poziom dotacji na każdy rok w okresie 2000‑2004 zaplanowano w listopadzie 2000 r., na podstawie porozumienia Rady Zarządzającej w sprawie perspektyw śródokresowych, zgodnie z roczną procedurą budżetową. Dotacja ta, stanowiąca niemal wyłącznie dochody Fundacji, służy do pokrycia kosztów personelu Fundacji (tytuł 1), jej infrastruktury, kosztów bieżących i kosztów ogólnych wynikających z realizacji zadań ustawowych (tytuł 2) oraz wydatków operacyjnych odnoszących się do zadań specjalnych (tytuł 3). Poniższa tabela pokazuje rozwój dotacji w latach 1998-2012. Uwzględniono w niej zmiany źródła dotacji, z regionów objętych programem Phare na inne regiony w ramach działań zewnętrznych, oraz włączenie dotacji do tytułu 15 „Edukacja i kultura” (począwszy od 2006 r.) oraz do działu 4 „Unia Europejska jako partner na arenie międzynarodowej” (począwszy od 2008 r.). W załącznikach 2 i 3 pokazano całościowy rozwój budżetu (w tym funduszy zaangażowanych, przeniesionych i niewykorzystanych) oraz budżet zadaniowy na lata 2000-2004, aby w sposób bardziej reprezentatywny wykazać przydział funduszy. W latach 1998 – 2007 budżet podzielony jest na dwie pozycje odpowiadające polityce i instrumentom stosunków zewnętrznych (tj. DG ds. Stosunków Zewnętrznych oraz DG ds. Rozszerzenia, mimo zmiany kodu pozycji w budżecie na 2006 r. i 2007 r.). Od 2008 r. te dwie pozycje są jednak bezpośrednio związane z tytułami odpowiadającymi Fundacji (15 02 27 01 dla tytułu 1 i 2 oraz 15 02 27 02 dla tytułu 3). Od 2006 r. kod pozycji budżetowej dotacji rozpoczyna się od 15 xx, co odpowiada DG ds. Edukacji i Kultury. W odniesieniu do personelu, rozpoczęta w 2006 r. stopniowa redukcja liczby pracowników zatrudnionych na czas określony w planie zatrudnienia została wyrównana zwiększoną liczbą pracowników kontraktowych. Łączna liczba stanowisk wynosi 135 i jest stabilna. Rok || Dotacja Unii Europejskiej || Liczba pracowników zatrudnionych na czas określony 1998 || 15,4 mln || 119 1999 || 16,2 mln || 124 2000 || 16,2 mln || 119 2001 || 16,8 mln B7-664: 9,24 mln B7-033: 7,56 mln || 115 2002 || 16,8 mln B7-664: 12,8 mln B7-033: 4 mln || 105 2003 || 17,2 mln B7-664: 13,7 mln Β 7-033: 3,5 mln || 104 2004 || 17,6 mln B7-664: 15,1 mln B7-033: 2,5 mln || 104 2005 || 18,5 mln B7-664: 16 mln B7-033: 2,5 mln || 104 2006 || 19,45 mln 15-03-02: 2,95 mln 15-03-03: 16,5 mln || 105 2007 || 19,7 mln 15-03-27-01: 15,6 mln 15-03-27-02: 4,1 mln || 100 2008 || 17,98 mln 15-02-27-01: 14,59 mln 15-02-27-02: 3,39 mln || 96 2009 || 14,77 mln + 5,10 mln = 19,87 mln 15-02-27-01: 15,57 mln 15-02-27-02: 4,30 mln || 96 2010 || 18,28 mln + 0,71 mln = 19,99 mln 15-02-27-01: 15,93 mln 15-02-27-02: 4,06 mln || 96 2011 || 20,35 mln 15-02-27-01: 14,33 mln 15-02-27-02: 6,02 mln || 96 2012 || 20,04 mln 15-02-27-01: 15,08 mln 15-02-27-02: 4,96 mln || 96 2. Przegląd procesu oceny zewnętrznej Zgodnie z art. 24 rozporządzenia ustanawiającego (wersja przekształcona) z 2008 r., komisyjna procedura monitorowania i oceny Fundacji powinna być prowadzona przy pomocy ekspertów zewnętrznych, przy czym pierwsze wyniki tej procedury mają zostać przedłożone w sprawozdaniu Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu. W marcu 2011 r. DG ds. Edukacji i Kultury zleciła PPMI przeprowadzenie niezależnej zewnętrznej oceny Fundacji. Ocena została zlecona na podstawie zakresu uprawnień uzgodnionego między służbami Komisji a Radą Zarządzającą. Ustanowiono Komitet Sterujący, pod przewodnictwem DG ds. Edukacji i Kultury, w którego skład weszli przedstawiciele DG ds. Edukacji i Kultury, DG ds. Stosunków Zewnętrznych, DG ds. Przedsiębiorstw, EuropeAid oraz Fundacji. Zewnętrzny oceniający wykorzystał kilka narzędzi metodologicznych. Przeprowadzono trzy odrębne, lecz uzupełniające się badania. Dwa pierwsze skierowane były do dwóch grup beneficjentów (kraje partnerskie oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych Komisji Europejskiej), zaś trzecie zostało przeprowadzone wśród wyspecjalizowanych pracowników operacyjnych Fundacji, świadczących usługi dla beneficjentów. W badaniach proszono respondentów o określenie najważniejszych dla nich podmiotów, z którymi się kontaktują w dziedzinie rozwoju kapitału ludzkiego. Zebrane dane posłużyły do przeprowadzenia analizy sieci społecznościowej, aby dojść do sieci podmiotów zaangażowanych w dziedzinie rozwoju kapitału ludzkiego na szczeblu krajów partnerskich i państw europejskich. Celem analizy było lepsze zrozumienie charakteru stosunków między Fundacją i jej beneficjentami. Przeprowadzono wywiady w krajach partnerskich, w Fundacji, Komisji Europejskiej oraz Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych. Ponadto przeanalizowano szczegółowo studia przypadków w czterech krajach reprezentujących cztery regiony objęte różnymi instrumentami polityki zewnętrznej UE oraz działaniami Fundacji. Wykorzystano również nową analizę kosztów i wyników, w której skoncentrowano się na bezpośrednich wynikach Fundacji oraz ich kosztach, obliczonych na podstawie danych dotyczących efektywności jednostki. Zewnętrzny oceniający przedstawił Komisji trzy sprawozdania: sprawozdanie początkowe, przyjęte w dniu 29 czerwca 2011 r., sprawozdanie okresowe w dniu 3 października 2011 r. i sprawozdanie końcowe w dniu 8 lutego 2012 r. Rada Zarządzająca omówiła na posiedzeniu w czerwcu 2012 r. sprawozdanie końcowe, koncentrując się w szczególności na jego streszczeniu. 3. Główne zalecenia zawarte w sprawozdaniu z oceny zewnętrznej Komisja wzywa Fundację do przeanalizowania wszystkich zaleceń oceniającego i podjęcia odpowiednich działań. W tym celu Komisja podsumowuje i analizuje poniżej owe ustalenia, wnioski i zalecenia oceniającego, na które jej zdaniem warto zwrócić uwagę. Ponadto Komisja wymienia w stosownych przypadkach szczegółowe informacje lub konkretne propozycje dotyczące wdrożenia tych zaleceń. 3.1. Zmiany organizacyjne, tematyczne i proceduralne Oceniający podkreślił, że w ciągu ostatnich pięciu lat w Fundacji zaszły znaczne zmiany. Od przekształcenia w 2008 r. jej mandatu, w Fundacji przeprowadzono istotne reformy organizacyjne i operacyjne. Główną zmianą jest wprowadzenie procesu z Turynu, w ramach którego Fundacja dąży do dokładniejszego i łatwiejszego określenia, wskazania i rozwiązania kwestii związanych z rozwojem kapitału ludzkiego w krajach partnerskich oraz zwiększenia zdolności tych krajów do prowadzenia polityki opartej na faktach. Chociaż oceniający mieli dostęp jedynie do sprawozdań z jednego roku, korzystnie oceniają oni wyniki procesu z Turynu. 3.2. Adekwatność Oceniający uznał adekwatny charakter Fundacji do potrzeb beneficjenta zarówno pod względem tematycznym, jak i z proceduralnego punktu widzenia. Uznał również, że Fundacji udało się zachować właściwą równowagę między elastycznością a planowaniem strategicznym. Oceniający podkreślił jednak, że Fundacja powinna bardziej proaktywnie wyjaśniać swą rolę oraz sposób zapewniania wsparcia zainteresowanym stronom, z którymi współpracuje. Fundacja osiągnęła bardzo dobre wyniki w zakresie opracowywania polityki dotyczącej rozwoju kapitału ludzkiego, lecz beneficjenci nie zawsze są tego świadomi. Powinni oni dowiedzieć się o wynikach i wpływie Fundacji, np. poprzez jasny opis obszarów, w których Fundacja może zapewnić wsparcie. Ponadto należy zauważyć, że rola Fundacji jest jasno określona na szczeblu politycznym oraz pośród podmiotów na szczeblu krajowym. Należy jednak wyjaśnić jej rolę wobec partnerów społecznych i organizacji pozarządowych. 3.3. Spójność Oceniający stwierdzili, że działania Fundacji były wewnętrznie spójne, a także spójne z celami większości krajów partnerskich oraz z szerszymi celami UE, zwłaszcza w zakresie stosunków zewnętrznych Unii. Stwierdzono jednak, że nie ma jasnej hierarchii między strategicznymi i operacyjnymi celami Fundacji w perspektywach śródokresowych i w rocznych planach pracy. Zaleca się zatem, by zdefiniowano konkretne obszary działania w rocznych programach pracy i w planach krajowych (zarówno pod względem tematycznym, jak i z proceduralnego punktu widzenia) oraz wyraźnie określono, w jaki sposób działania te przyczyniają się do realizacji szerszych celów strategicznych Fundacji. 3.4. Skuteczność Oceniający uznał, że Fundacja bardzo skutecznie wypełniała swoje główne zadania dotyczące udostępniania i rozpowszechniania informacji, analiz i doradztwa w zakresie polityki, budowania zdolności i tworzenia sieci kontaktów oraz przekazywania wiedzy. Kwestia rozpowszechniania informacji zmieniała się na przestrzeni okresu oceny i obecnie w szerszym stopniu wykorzystuje media społeczne i możliwości wymiany informacji on-line. Jednak nie wszystkie grupy zainteresowanych stron mają jasne pojęcie o charakterze informacji rozpowszechnianych przez Fundację oraz o jej działaniach. Dlatego też, w szczególności wobec grup zainteresowanych podmiotów, które od niedawna współpracują z Fundacją (tj. partnerów społecznych i organizacji pozarządowych), należy przyjąć bardziej proaktywne podejście do rozpowszechniania informacji, tak aby grupy te były informowane o charakterze działań Fundacji i ich zakresie. Fundacja skutecznie przyczyniła się do rozwoju wiedzy i wiedzy fachowej, które są przydatne do zwiększenia potencjału krajów partnerskich w zakresie rozwoju kapitału ludzkiego. Trudno jednak było określić, na ile Fundacja była skuteczna w budowaniu zdolności, jako że nie ustalono, w jaki sposób jej działania powinny się do tego przyczyniać, ani nie utworzono jasnej definicji budowania zdolności. Zaleca się zatem, aby Fundacja w dalszym ciągu ściśle współpracowała z krajami partnerskimi w celu opracowania strategii na rzecz wykorzystania rozwoju działań i wiedzy Fundacji do zwiększenia zdolności i odpowiedzialności kraju partnerskiego w procesie kształtowania polityki. Oceniający podkreślili na koniec, że najlepsze wyniki Fundacja osiągnęła w tworzeniu sieci kontaktów i przekazywaniu wiedzy oraz że działania te były bardzo cenione przez beneficjentów; szczególnie wysoko cenione były sieci regionalne. W tym kontekście reorganizacja i tworzenie odrębnych tematycznie i geograficznie departamentów oferuje potencjalne dalsze wzmocnienie inicjatyw regionalnych pod względem tworzenia sieci kontaktów i rozumienia polityki pomiędzy zainteresowanymi stronami. W przyszłości należy nadal, w największym możliwym stopniu, rozwijać te regionalne sieci kontaktów. 3.5. Wpływ i wartość dodana Oceniający uznał, że Fundacja osiągnęła bardzo dobre wyniki, zwłaszcza mając na względzie jej szeroki mandat i ograniczone zasoby. Zaleca się, aby Fundacja utrzymywała spójność na poziomie kraju partnerskiego przez dopasowanie umiejętności pracowników do szczególnych obszarów tematycznych i geograficznych. Kadra kierownicza na szczeblu krajowym powinna w związku z tym być rzadko wymieniana, aby umożliwić jej uzyskanie wystarczającej wiedzy i kontaktów na poziomie kraju partnerskiego. 3.6. Efektywność (w tym efektywność kosztowa) Oceniający stwierdzili, że Fundacja posiada system przydatnych wskaźników wydajności, który powinien być stabilny, aby umożliwić pomiar postępów organizacji w ciągu lat. Jednakże istniejące wskaźniki koncentrują się wyłącznie na natychmiastowych wynikach. Wskaźniki powinny być zatem rozszerzone tak, aby uwzględniać wskaźniki poziomu wyników, np. zadowolenie beneficjentów z kraju partnerskiego z usług świadczonych przez Fundację. Stwierdzono, że działania Fundacji są opłacalne. Biorąc pod uwagę jej szeroki mandat tematyczny, duży obszar geograficzny i stosunkowo niewielki budżet, Fundacja okazała się w przeszłości elastyczna w oferowaniu swego wsparcia w przypadkach, w których instytucje UE i Rada Zarządzająca uznały za najbardziej konieczne. 4. Podsumowanie Komisja jest zdania, że w ramach polityki zewnętrznej Unii Fundacja może wnieść użyteczny wkład jako centrum wiedzy specjalistycznej we wszystkich czterech regionach objętych jej mandatem. Komisja uważa, że Fundacja była rzeczywiście zdolna do przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i przeorientowania swoich działań. Podziela ona ogólną pozytywną ocenę skuteczności prac Fundacji w zakresie jej głównych zadań dotyczących udostępniania i rozpowszechniania informacji, analiz i doradztwa w zakresie polityki, budowania zdolności i tworzenia sieci kontaktów oraz przekazywania wiedzy. Fundacja podjęła również wyzwanie przeprowadzenia znacznych reform wewnętrznych, w ramach przekształcenia swego mandatu. Zaleca się jednak, aby Fundacja była bardziej proaktywna w rozpowszechnianiu informacji wśród stosunkowo nowych zainteresowanych stron. W obszarze budowania zdolności Fundacja powinna ściśle współpracować z krajami partnerskimi w celu opracowania strategii na rzecz wykorzystania rozwoju działań i wiedzy Fundacji do zwiększenia zdolności i odpowiedzialności kraju partnerskiego w procesie kształtowania polityki. Ponadto należy wzmocnić dalsze działania Fundacji na rzecz rozwoju regionalnych sieci kontaktów. Komisja podkreśla również znaczenie działań Fundacji dla potrzeb beneficjenta, ale zgadza się z opinią oceniającego, że pożądana jest bardziej proaktywna postawa w wyjaśnianiu roli Fundacji zainteresowanym stronom, jak również wyraźniejsze określenie jej roli wobec partnerów społecznych i organizacji pozarządowych. Uznano natomiast, że działania Fundacji są spójne; Komisja zgadza się z oceniającymi, że należy podkreślić potrzebę wyjaśnienia w rocznych programach roboczych oraz planach krajowych w jaki sposób konkretne działania przyczyniają się do realizacji szerszych celów strategicznych Fundacji. Komisja podziela wreszcie pozytywną ocenę wartości dodanej Fundacji i jej opłacalności, w szczególności mając na względzie jej szeroki mandat i zasięg geograficzny. [1] COM(2006) 832 final z 19.12.2006 r. [2] Proces oceny rozpoczęto pod koniec 2010 r., a sprawozdanie końcowe wydano dnia 8.2.2012 r. Sprawozdanie znajduje się na stronie http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/training/2012/etf_en.pdf. [3] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1339/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. ustanawiające Europejską Fundację Kształcenia (wersja przekształcona) – Dz.U. L 354 z 31.12.2008, s. 82.