[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 30.9.2010

KOM(2010) 513 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2009 r. SEK(2010) 1117 final

SPIS TREŚCI

1. Wprowadzenie 3

2. Informacje ogólne 3

2.1. Światowy kryzys finansowy i jego długotrwałe skutki 3

2.2. Nowe warunki legislacyjne 4

3. Kontekst 5

3.1. Pomoc makrofinansowa w 2009 r. 5

3.2. Podsumowanie ostatnich operacji w krajach będących beneficjentami 5

3.2.1. Bałkany Zachodnie 5

3.2.2. Wschodnie kraje sąsiadujące 6

3.2.3. Kraje basenu Morza Śródziemnego 7

4. Ocena 7

5. Poprawa zarządzania finansami w krajach będących beneficjentami – ocena operacyjna 10

6. Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe propozycje Komisji 12

WPROWADZENIE

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono ogólny przegląd pomocy makrofinansowej UE dla państw trzecich w 2009 r. Zawiera ono informacje na temat ostatnich operacji na Bałkanach Zachodnich, w Nowych Niepodległych Państwach oraz w krajach basenu Morza Śródziemnego, jak również tabele obejmujące dane statystyczne dotyczące poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej przeprowadzonych od 2000 r.

Ponadto, realizując zawarte w sprawozdaniu specjalnym z marca 2002 r. zalecenie Trybunału Obrachunkowego w sprawie poprawy zarządzania finansami w krajach będących beneficjentami pomocy, począwszy od 2004 r. Komisja przeprowadziła we wszystkich tych krajach szereg operacyjnych ocen obiegów i procedur finansowych związanych z pomocą makrofinansową. Wnioski wynikające z ocen, które zostały przeprowadzone z pomocą profesjonalnej firmy audytorskiej, są należycie uwzględniane przy określaniu warunków polityki związanych z realizacją wspomnianej pomocy.

W sprawozdaniu uwzględniono również wyniki ocen ex-post przeprowadzonych przez Komisję w 2009 r. Celem tych ocen, wymaganych na podstawie rozporządzenia finansowego, jest oszacowanie wpływu pomocy makrofinansowej na proces stabilizacji gospodarczej i na wdrażanie reform strukturalnych w krajach będących beneficjentami pomocy. Postęp osiągnięty w tym zakresie odzwierciedla zarazem stopień, w jakim spełnione zostały odpowiednie warunki dotyczące polityki gospodarczej, od których uzależnione było udzielenie unijnej pomocy makrofinansowej.

W sprawozdaniu przedstawiono także informacje dotyczące nowych wniosków o udzielenie pomocy makrofinansowej oraz ewentualnych wniosków Komisji, łącznie z analizą zmian, które po przyjęciu traktatu z Lizbony zostaną wprowadzone w zakresie zarządzania kolejnymi operacjami pomocy makrofinansowej.

Niniejsze sprawozdanie zostaje przedłożone zgodnie z decyzjami Rady dotyczącymi wspólnotowej pomocy makrofinansowej lub wyjątkowej pomocy finansowej dla państw trzecich i nawiązuje do sprawozdań przedstawianych w latach ubiegłych. Jednocześnie publikowane jest bardziej szczegółowe sprawozdanie (dokument roboczy służb Komisji SEC(2010)1117 ) zawierające informacje dotyczące gospodarki i finansów krajów będących beneficjentami, wraz ze szczegółowymi danymi statystycznymi dotyczącymi różnych operacji przeprowadzonych od 1990 r.

Informacje ogólne

Światowy kryzys finansowy i jego długotrwałe skutki

Ogólnoświatowy kryzys finansowy, który pojawił się w 2007 r., a w drugim półroczu 2008 r. oraz w pierwszym półroczu roku 2009 nasilił się, wywołał najgłębszą globalną recesję po drugiej wojnie światowej. Jakkolwiek początkowe skutki tego kryzysu były odczuwalne głównie w sektorze finansowym gospodarek rozwiniętych, miał on poważne konsekwencje także dla gospodarek wschodzących i krajów rozwijających się. W przypadku tychże negatywne skutki spowodowane były takimi czynnikami jak załamanie się handlu światowego, spadek przepływów pieniężnych, wzmożona niepewność oraz zmiany kierunku przepływu kapitału. W konsekwencji w wielu krajach wschodzących i rozwijających się sytuacja w zakresie bilansu płatniczego i finansów publicznych uległa pogorszeniu. Nastąpił wzrost premii z tytułu ryzyka oraz kosztów kredytów, podczas gdy na ogół kursy walut i rezerwy walutowe w tych krajach znalazły się pod silną presją spadkową. Kryzys miał zatem dla tych krajów poważne konsekwencje, a politycy – chcąc zapewnić stabilność gospodarczą i kontynuować wspieranie rozwoju – stoją w obliczu poważnych wyzwań.

Początkowo polityka na ogół koncentrowała się na zagadnieniach stabilizacji, zabezpieczeniu stabilności finansowej oraz na zwalczaniu skutków początkowej fazy kryzysu. Niemniej jednak w dziedzinie polityki wciąż istnieją ważne wyzwania, ponieważ przewiduje się, że kryzys ten będzie miał konsekwencje długofalowe, gdyż w jego następstwie kraje te będą miały do czynienia z większymi ograniczeniami na rynkach międzynarodowych, zwłaszcza pod względem popytu, skłonności do podejmowania ryzyka i przepływu kapitału prywatnego z gospodarek rozwiniętych. Ponadto kryzys po raz kolejny uwydatnił potrzebę wdrożenia reform strukturalnych zmierzających do stymulowania trwałego wzrostu gospodarczego i zabezpieczenia stabilności sektora finansowego.

W tym kontekście pomoc makrofinansowa, jako krótkookresowy instrument reagowania na kryzys, jest szczególnie odpowiednia, aby wspierać te kraje w ich działaniach związanych z poważnymi deficytami – w bilansie płatniczym i w budżecie krajowym – spowodowanymi lub pogłębionymi przez kryzys ogólnoświatowy. Z tego powodu o możliwość skorzystania z operacji pomocy makrofinansowej UE zwróciło się kilka krajów, które stanęły wobec poważnych wyzwań, związanych nie tylko z reagowaniem na kryzys, ale także ze sprowadzeniem swoich gospodarek z powrotem na ścieżkę trwałego wzrostu.

Operacje pomocy makrofinansowej mają postać średnio- i długoterminowych pożyczek lub dotacji (bądź odpowiedniej ich kombinacji). Są przeprowadzane w oparciu o zasady potwierdzone w konkluzjach Rady z dnia 8 października 2002 r., w których podkreślono wyjątkowy charakter tej pomocy, jej komplementarność z finansowaniem udzielanym przez międzynarodowe instytucje finansowe oraz jej uzależnienie od spełnienia określonych warunków w dziedzinie polityki. Pomoc makrofinansowa stanowi uzupełnienie środków przekazywanych przez MFW – i ogólnie przez Bank Światowy – na realizację odpowiednich programów dostosowawczych lub programów reform. Począwszy od 2000 r. pomoc makrofinansowa była realizowana wyłącznie na rzecz Bałkanów Zachodnich oraz wschodnich krajów sąsiadujących. Jedyny wyjątek miał miejsce w 2007 r., gdy Rada przyjęła decyzję w sprawie programu pomocy dla Libanu.

Nowe warunki legislacyjne

W dniu 1 grudnia 2009 r. wszedł w życie traktat z Lizbony, zmieniając podstawę prawną pomocy makrofinansowej. Traktat zawiera w szczególności dwa artykuły odnoszące się do pomocy makrofinansowej.

Artykuł 212 stanowi, że każda operacja pomocy makrofinansowej przyjmowana jest zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą (procedura współdecyzji opisana w art. 294) przez Parlament i Radę działające na podstawie wniosku Komisji.

Artykuł 213 stanowi, że jeżeli sytuacja w państwie trzecim wymaga pilnej pomocy finansowej, odpowiednio uzasadnionej sytuacją gospodarczą lub polityczną kraju będącego beneficjentem, Rada – na wniosek Komisji – sama przyjmuje niezbędne decyzje, stanowiąc większością kwalifikowaną. Wymieniona podstawa prawna może być stosowana wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych.

Mając na celu usprawnienie procesu podejmowania decyzji w sprawie instrumentu pomocy makrofinansowej, aby stał się on elastyczniejszy i skuteczniejszy, a także w celu lepszego wyjaśnienia zasad i kryteriów obowiązujących w tego rodzaju operacjach, Komisja przygotowuje rozporządzenie ramowe w kontekście traktatu z Lizbony. Powinno ono zapewnić przejrzystszą podstawę prawną tego instrumentu, a zarazem rozszerzone kompetencje wykonawcze Komisji. Omawiane rozporządzenie powinno usprawnić przyznawanie pomocy, a co za tym idzie – poprawić efektywność instrumentu pomocy makrofinansowej, w porównaniu z obecnymi procedurami, które opierają się na zatwierdzaniu decyzji legislacyjnych podejmowanych w każdym przypadku z osobna. Komisja zamierza przedłożyć stosowny wniosek Parlamentowi i Radzie pod koniec 2010 r. lub na początku 2011 r.

Kontekst

Pomoc makrofinansowa w 2009 r.

W 2009 r. podjęto zobowiązania dotyczące czterech nowych operacji. W dniu 30 listopada Rada postanowiła udzielić pomocy makrofinansowej następującym krajom:

- Gruzji (decyzja Rady 2009/889/WE) – w maksymalnej wysokości 46 mln EUR w formie dotacji;

- Armenii (decyzja Rady 2009/890/WE) – w maksymalnej wysokości 35 mln EUR w formie dotacji oraz w maksymalnej wysokości 65 mln EUR w formie pożyczek;

- Bośni i Hercegowinie (decyzja Rady 2009/891/WE) – w maksymalnej wysokości 100 mln EUR w formie pożyczek;

- Serbii (decyzja Rady 2009/892/WE) – w maksymalnej wysokości 200 mln EUR w formie pożyczek.

Jeżeli chodzi o realizację operacji pomocy makrofinansowej będących w toku, w czerwcu 2009 r. na rzecz Libanu zrealizowana została druga płatność w kwocie 25 mln EUR, w formie pożyczki, w ramach pomocy makrofinansowej zatwierdzonej przez Radę w grudniu 2007 r. W przypadku Gruzji część pierwszej transzy (w wysokości 23 mln EUR w formie dotacji) pomocy zatwierdzonej przez Radę w listopadzie 2009 r. wypłacono w grudniu 2009 r. (15,3 mln EUR) i w styczniu 2010 r. (7,7 mln EUR).

Podsumowanie ostatnich operacji w krajach będących beneficjentami

Bałkany Zachodnie

Bośnia i Hercegowina

W dniu 30 listopada 2009 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła decyzję o udostępnieniu Bośni i Hercegowinie pomocy makrofinansowej w postaci instrumentu pożyczkowego w maksymalnej kwocie 100 mln EUR (decyzja 2009/891/WE). Instrument ten ma pomóc władzom w uporaniu się z pozostającymi do zaspokojenia potrzebami w zakresie finansowania zewnętrznego oraz potrzebami budżetowymi, które pojawiają się w wyniku znacznego spowolnienia gospodarki dotykającego ten kraj. Stanowi to uzupełnienie programów MFW i Banku Światowego. Przewiduje się wypłatę w dwóch transzach, które wstępnie planuje się na trzeci i czwarty kwartał 2010 r., pod warunkiem zadowalającego spełnienia warunków pomocy.

Kosowo

W grudniu 2009 r. miała zakończyć się wyjątkowa pomoc finansowa dla Kosowa, zatwierdzona przez Radę w listopadzie 2006 r., w wysokości 50 mln EUR w formie dotacji przeznaczonej na zasilenie budżetu. Jednakże zgodnie z postanowieniem zawartym w decyzji Rady 2006/880/WE, Komisja przedłużyła termin dostępności tej pomocy o dodatkowy rok – do dnia 11 grudnia 2010 r. Warunki uzgodnione w protokole ustaleń, podpisanym z władzami w grudniu 2007 r., nie zostały jeszcze całkowicie spełnione. W szczególności dotychczas nie spełniono kluczowego wymogu, jakim jest konieczność dokonania uzgodnień w sprawie programu z MFW. W konsekwencji, w 2009 r. – podobnie jak w latach poprzednich – wypłata tej dotacji nie była możliwa.

Czarnogóra

W 2009 r. została podpisana z Czarnogórą odrębna umowa pożyczki, która weszła w życie w dniu 4 lutego 2010 r. Stanowi to realizację decyzji Rady 2008/784/WE, na podstawie której część zobowiązań wynikających z długoterminowych pożyczek[1] udzielonych przez UE Federacji Serbii i Czarnogóry – byłej Federalnej Republice Jugosławii – przypisano Czarnogórze. Zgodnie z tą samą decyzją odpowiednio zmniejszono zobowiązania Serbii wynikające ze wspomnianych pożyczek uzyskanych z UE[2]. Oddzielenie należności UE od Czarnogóry od należności UE od Serbii nastąpiło w wyniku uzyskania niepodległości przez Czarnogórę w czerwcu 2006 r. oraz osiągniętego w lipcu 2006 r. przez Serbię i Czarnogórę porozumienia dotyczącego podziału zadłużenia zagranicznego między te dwa kraje. Decyzja ta nie spowodowała powstania nowych zobowiązań dla UE i nie ma wpływu na jej budżet.

Serbia

W dniu 30 listopada 2009 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła decyzję o udostępnieniu Serbii pomocy makrofinansowej w postaci instrumentu pożyczkowego w maksymalnej kwocie 200 mln EUR (decyzja 2009/892/WE). Instrument ten ma pomóc władzom w zajęciu się pozostającymi do zaspokojenia potrzebami w zakresie finansowania zewnętrznego i potrzebami budżetowymi, które pojawiły się w tym kraju w związku z ogólnoświatowym kryzysem. Stanowi to uzupełnienie programów MFW i Banku Światowego. Przewiduje się uruchomienie tej pomocy w 2010 r., pod warunkiem zadowalającego spełnienia warunków pomocy. Planowana jest wypłata w dwóch transzach, które wstępnie przewiduje się na trzeci i czwarty kwartał 2010 r. Ponadto, jak wskazano powyżej, zobowiązania Serbii wynikające z pomocy makrofinansowej udzielonej uprzednio byłej Federalnej Republice Jugosławii zostały zmniejszone poprzez przypisanie ich części Czarnogórze, zgodnie z decyzją Rady 2008/784/WE.

Wschodnie kraje sąsiadujące

Armenia

Ogólnoświatowe spowolnienie gospodarcze – a zwłaszcza szybkie pogarszanie się stanu gospodarki rosyjskiej – wywarło silny wpływ na gospodarkę armeńską, która w 2009 r. „skurczyła się” o 15%. W związku z tym Rada w swojej decyzji z dnia 30 listopada 2009 r. przyznała Armenii pomoc makrofinansową składającą się z dotacji w wysokości 35 mln EUR oraz pożyczki w wysokości 65 mln EUR. Pomoc makrofinansowa UE będzie dopełnieniem wsparcia zaoferowanego przez innych darczyńców, a jej celem jest wsparcie zaspokojenia potrzeb Armenii pod względem finansowania w latach 2010 – 2011. Warunki przekazania pomocy makrofinansowej będą stanowiły uzupełnienie warunków określonych w ramach programu MFW i będą uzależnione od zadawalającego wdrożenia tego programu, a także od reform w takich dziedzinach jak zarządzanie finansami publicznymi, zarządzanie zadłużeniem, polityka zamówień publicznych i polityka celna.

Gruzja

Decyzja Rady z dnia 30 listopada 2009 r. przewidywała pomoc makrofinansową dla Gruzji w formie dotacji na kwotę 46 mln EUR. Pomoc ta stanowiła część pakietu międzynarodowego wynoszącego 4,5 miliarda USD, z czego UE miała zapewnić maksymalnie 500 mln EUR (w tym w formie pomocy makrofinansowej) w celu wsparcia ożywienia gospodarczego w Gruzji, po konflikcie zbrojnym z Rosją, który miał miejsce w sierpniu 2008 r. Omawiana pomoc makrofinansowa stanowiła uzupełnienie porozumienia w sprawie promesy kredytowej uzgodnionego przez rząd gruziński z MFW na rzecz wsparcia tego kraju w czasach ogólnoświatowego kryzysu. Przyczyniła się do zaspokojenia potrzeb Gruzji w zakresie finansowania zewnętrznego w latach 2009-2010. W grudniu 2009 r. i w styczniu 2010 r. Komisja dokonała pierwszej wypłaty w kwocie 23 mln EUR. Warunki udzielenia pomocy makrofinansowej, które są zgodne z warunkami programu MFW, obejmują dwa zasadnicze elementy: kontynuację programu w ramach wspomnianego porozumienia z MFW oraz uzyskanie zadowalających postępów w zakresie reform w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi.

Kraje basenu Morza Śródziemnego

Liban

Na początku czerwca 2009 r. Komisja wypłaciła pierwszą transzę w ramach programu pomocy makrofinansowej z 2007 r. – pożyczkę w kwocie 25 mln EUR. W grudniu 2009 r. Komisja przedłużyła okres dostępności drugiej transzy w ramach programu pomocowego, który teraz wygasa w dniu 21 grudnia 2010 r. Wypłata drugiej transzy jest uzależniona od spełnienia wymaganych warunków pomocy ujętych w protokole ustaleń uzgodnionym z władzami krajowymi.

Realizacja scenariusza reform wytyczonego w programie Paryż III opóźniła się z powodu wewnętrznych podziałów politycznych oraz bezwładu legislacyjnego w okresie poprzedzającym wybory parlamentarne w czerwcu 2009 r. i w czasie przedłużających się późniejszych negocjacji w sprawie formowania nowego rządu. Stąd w okresie sprawozdawczym osiągnięto niewielki postęp jeżeli chodzi o spełnienie warunków dotyczących wypłaty pomocy makrofinansowej.

Ocena

Zgodnie z rozporządzeniem finansowym Komisja zrealizowała szereg programów ocen, aby ocenić wpływ pomocy makrofinansowej w poszczególnych krajach będących beneficjentami. Analizy przeprowadzane są przez konsultantów zewnętrznych, wybranych w drodze otwartego zaproszenia do składania ofert, pod nadzorem komitetu sterującego, w którym zasiadają urzędnicy reprezentujący różne służby Komisji, takie jak Biuro Współpracy EuropeAid (DG AIDCO) i Dyrekcja Generalna ds. Stosunków Zewnętrznych (DG RELEX). Od 2004 r. przeprowadzono łącznie 10 ocen. W 2009 r. zakończono dwie ostatnie oceny, które dotyczyły Gruzji i Mołdawii.

Do przeprowadzenia tego rodzaju ocen wykorzystuje się metodykę, która umożliwia przedstawienie celów, jakie próbuje się osiągnąć dzięki pomocy makrofinansowej, określenie jej ogólnych skutków makroekonomicznych i strukturalnych, a także porównanie wyników z alternatywnym scenariuszem opartym na założeniu braku przedmiotowej pomocy makrofinansowej. Ocena ta staje się następnie podstawą formułowania wniosków i zaleceń. Oceniający wykorzystują w swojej pracy różnorodne metody, w tym analizę dokumentów, gromadzenie istotnych danych statystycznych, rozmowy z kluczowymi urzędnikami i analizę makroekonomiczną.

Gruzja

Ocena dotyczyła pomocy makrofinansowej w maksymalnej wysokości 33,5 mln EUR, udzielonej Gruzji przez Komisję Europejską w formie dotacji w latach 2006-2008. Celem tej pomocy było „wsparcie reform gospodarczych oraz poprawa sytuacji pod względem [średnioterminowego] zadłużenia publicznego Gruzji” . Pomoc miała być wypłacona w trzech transzach, przy czym każdorazowo miała być uzależniona od spełnienia warunków dotyczących reform w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi. Pierwsze dwie transze (każda w wysokości 11 mln EUR) wypłacono w sierpniu i grudniu 2006 r. W tym samym czasie Gruzja zmniejszyła wysokość swojego niespłaconego zadłużenia wobec Wspólnoty o 13 i 15 mln EUR. Trzeciej transzy nie wypłacono ze względu na niespełnienie warunku dotyczącego ustawy o Izbie Kontroli.

Wpływ netto pomocy makrofinansowej na stan zadłużenia Gruzji, liczony w stosunku do PKB, ocenia się jako niewielki, lecz pozytywny. Wpływ na reformę zarządzania finansami publicznymi uznano za znaczący, chociaż mniejszy niż zakładano. Tym samym środki funkcjonujące dzięki omawianej pomocy przyczyniły się do wzmocnienia funkcji audytu wewnętrznego i kontroli wewnętrznej oraz do przyjęcia ustawy o Izbie Kontroli, mimo że zmiany w tej dziedzinie następowały powoli. Udoskonalono również proces opracowywania budżetu poprzez wprowadzenie metody sporządzania budżetu w rozbiciu na różne gałęzie polityki. Działania na rzecz poprawy wykonania budżetu koncentrują się obecnie na wprowadzeniu międzynarodowych standardów rachunkowości. Zdaniem oceniających, bez pomocy makrofinansowej omawiane reformy nie zostałyby przeprowadzone albo byłyby najprawdopodobniej przeprowadzane dłużej.

Mołdawia

Ocena dotyczyła pomocy makrofinansowej udzielonej przez UE Mołdawii w okresie od września 2007 r. do grudnia 2008 r. Pomoc ta obejmowała dotację w wysokości 45 mln EUR, wypłaconą w trzech transzach. Celem pomocy było wsparcie bilansu płatniczego Mołdawii oraz przyśpieszenie wdrożenia przez nią programu dostosowań i reform gospodarczych. Pierwsza transza w wysokości 20 mln EUR została wypłacona we wrześniu 2007 r., transza druga w wysokości 10 mln EUR – w sierpniu 2008 r., a transza trzecia i ostatnia – w grudniu 2008 r.

Ostatecznie stwierdzono, że operacja pomocy makrofinansowej pomogła temu krajowi poprawić sytuację gospodarczą, a także zmierzyć się ze skutkami suszy, która wyrządziła szkody w produkcji rolnej Mołdawii (stwierdzono, że pomoc makroekonomiczna zwiększyła wzrost gospodarczy ogółem o około 0,6 procent), oraz że przyczyniła się częściowo do rozwiązania jej trudności w zakresie bilansu płatniczego. Później jednak pod wpływem kryzysu ogólnoświatowego sytuacja makroekonomiczna i finansowa uległa pogorszeniu.

Chociaż pomoc makrofinansowa UE przyczyniła się do złagodzenia finansowych ograniczeń w tym kraju i w krótkim okresie stanowiła wsparcie jego działań na rzecz dostosowań, jej wpływ średnio- i długookresowy uznano za bardziej ograniczony.

Metaocena

W 2008 r. Komisja postanowiła przeprowadzić „metaocenę”, by oszacować ogólny wpływ operacji pomocy makrofinansowej na kraje będące beneficjentami pomocy. Specjalnie w tym celu wybrano konsultanta. Przeprowadzone badanie polegało zasadniczo na dokonaniu syntezy metodyki i wyników siedmiu ocen ex post dotyczących pomocy makrofinansowej, wykonanych w latach 2004-2008.

W wyniku metaoceny stwierdzono, że w krótkim i średnim okresie pomoc makrofinansowa zdaje się mieć korzystny, aczkolwiek niejednakowy, wpływ na wdrażanie reform strukturalnych w krajach będących beneficjentami. Pomoc makrofinansowa przyczyniła się do pomyślnego przebiegu reform strukturalnych, zapewniając rządom dodatkowe dochody. Doprowadziło to do wygospodarowania zasobów na wydatki społeczne dzięki zmniejszeniu kosztów obsługi zadłużenia zagranicznego. Niemniej jednak wcielenie w życie reform strukturalnych może trwać dłuższy czas, a pomoc makrofinansowa, jako instrument krótkookresowy i stosowany tylko w czasie kryzysu, może znacznie przyczynić się do przyśpieszenia procesu reform jedynie w krótszym horyzoncie czasowym.

Stwierdzono, że wpływ pomocy makrofinansowej na długookresową równowagę zewnętrzną krajów będących beneficjentami był korzystny, aczkolwiek niewielki i pośredni. Reformy strukturalne zainicjowane w wyniku pomocy makrofinansowej ogólnie przyczyniają się do zwiększenia możliwości wzrostu w krajach objętych pomocą.

Ogólnoświatowy kryzys finansowy uwypuklił fakt, że w krajach będących beneficjentami istnieje rzeczywiste zapotrzebowanie na krótkookresowy instrument antykryzysowy, odmienny od tradycyjnych instrumentów budżetowych działających w dłuższym okresie, proponowanych przez międzynarodowe instytucje finansowe. Dlatego bardzo prawdopodobne jest, że w razie braku uprzedniego wsparcia w ramach pomocy makrofinansowej, skutki obecnego kryzysu finansowego mogłyby być dla wspomnianych krajów bardziej dotkliwe.

Jak wynika z metaoceny, najważniejszy pozytywny efekt, jaki przyniosła pomoc makrofinansowa, to reformy związane z zarządzaniem finansami publicznymi.

Jednym z kluczowych wniosków wynikających z omawianego badania jest także wskazanie na potrzebę przyjęcia rozporządzenia ramowego dotyczącego instrumentu pomocy makrofinansowej, które pozwoli na uzyskanie jasnej i stabilnej podstawy prawnej i które jednocześnie usprawni proces decyzyjny, umożliwiając zwiększenie efektywności.

Poprawa zarządzania finansami w krajach będących beneficjentami – OCENA OPERACYJNA

Zgodnie z rozporządzeniem finansowym dotyczącym budżetu UE, przed wypłaceniem środków finansowych krajom będącym beneficjentami Komisja musi przeprowadzać kontrole. W celu uzupełnienia wiarygodnych informacji dostępnych często w sprawozdaniach już opublikowanych przez międzynarodowe instytucje finansowe, takich jak badania rozliczalności finansowej wydatków publicznych (PEFA)[3], sprawozdania z przestrzegania standardów i kodeksów (ROSC)[4] oraz oceny krajowego systemu rozliczalności finansów publicznych (CFAA)[5], Komisja przeprowadza oceny operacyjne.

Oceny operacyjne mają na celu uzyskanie – w racjonalnym stopniu – gwarancji co do funkcjonowania procedur administracyjnych i obiegów finansowych w krajach będących beneficjentami pomocy, zanim unijne środki finansowe UE zostaną im wypłacone. W przeprowadzaniu tych ocen urzędnikom Komisji pomagają konsultanci z międzynarodowych firm audytorskich. Oceny operacyjne można uznać za jeden ze sposobów kontroli stosowanych przez Komisję, a główne wyniki tych ocen są wykorzystywane przez różne dyrekcje generalne.

W przypadku każdego kraju ocena operacyjna przeprowadzana jest przed wypłaceniem pierwszej transzy pomocy makrofinansowej. Program prac przygotowywany jest w ścisłej współpracy między urzędnikami Komisji i konsultantami, z uwzględnieniem specyfiki danego kraju. Podczas misji na miejscu kontrola koncentruje się na kwestiach organizacji banku centralnego, a ściślej rzecz biorąc na prowadzeniu kont, na które wpływają środki finansowe UE. Opisywane i oceniane są także procedury stosowane w ministerstwie finansów w takich dziedzinach jak procedury budżetowe, funkcjonowanie departamentu skarbu i księgowości, audyt wewnętrzny, zasoby ludzkie i technologie informatyczne. W każdym przypadku szczególną uwagę zwraca się na sposób, w jaki pracują zewnętrzne instytucje audytu, jak wygląda ich niezależność, program pracy i skuteczność przeprowadzanych przez nie kontroli. W ramach najnowszych ocen operacyjnych przeprowadzona została również analiza procedur obowiązujących w organach ds. zamówień publicznych. Wnioski z ocen operacyjnych przekazywane są władzom krajowym, które mają możliwość zgłaszania uwag do analizy i zaleceń zawartych w sprawozdaniach.

Inspekcje monitorujące podejmowane są na ogół przed wypłatą drugiej lub trzeciej transzy i służą ocenie usprawnień, jakie wprowadzono w krajowych urzędach w następstwie pierwszej misji.

Od 2004 r. do końca 2009 r. przeprowadzono łącznie dziewięć ocen operacyjnych, w krajach korzystających z pomocy makrofinansowej, a w większości z nich miały miejsce inspekcje monitorujące. W każdym przypadku konsultanci uznali, że „istnieją skuteczne ramy dla właściwego zarządzania finansami”.

Z ocen tych wynika jednak konieczność wprowadzenia usprawnień na różnych szczeblach administracji krajowej:

Główne słabe punkty stwierdzone w ministerstwach finansów zazwyczaj wiążą się z potencjałem departamentów kontroli wewnętrznej, które generalnie muszą być wzmocnione poprzez rekrutację wykwalifikowanych audytorów oraz poprzez formalne uznanie ich niezawisłości. W niektórych przypadkach należy również udoskonalić obowiązującą obecnie procedurę budżetową poprzez wprowadzenie faktycznego dialogu z poszczególnymi ministerstwami, w tym na temat potrzeb finansowych. Ponadto w wielu przypadkach departamenty odpowiedzialne za prognozy makroekonomiczne nie są w stanie w sposób właściwy wykonywać swoich zadań.

Instytucje audytu zewnętrznego muszą mieć gwarancje niezawisłości (tak politycznej, jak i finansowej), a ich sprawozdania muszą być badane przez parlamenty krajowe przed głosowaniem nad udzieleniem rocznego absolutorium.

Dotychczasowe procedury udzielania zamówień publicznych, które stwierdzono w krajach korzystających z pomocy makrofinansowej, muszą w większości przypadków zostać udoskonalone, tak by były zgodne z porozumieniem WTO w sprawie zamówień publicznych (GPA).

W celu zlikwidowania słabych stron w zakresie zarządzania finansami publicznymi w krajach będących beneficjentami, skierowano zalecenia do władz krajowych. Niektóre z tych zaleceń traktowane są jako działania priorytetowe, które muszą zostać zrealizowane przed dokonaniem kolejnej wypłaty. Tak było w przypadku wzmocnienia departamentu kontroli wewnętrznej w ministerstwach finansów.

Oceny operacyjne stwarzają sposobność rozpoczęcia dialogu między Komisją Europejską i władzami krajowymi. Ponadto umożliwiają pracownikom Komisji pełnienie funkcji merytorycznej i pomocniczej w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi, zwłaszcza w dziedzinie publicznej wewnętrznej kontroli finansowej i audytu zewnętrznego. Zalecenia i wskazówki formułowane przez przedstawicieli UE pomagają władzom i urzędnikom krajowym we wdrażaniu bardzo potrzebnych zmian na różnych szczeblach administracji lokalnej. Pięć lat po rozpoczęciu ocen operacyjnych, pomimo pewnych opóźnień we wprowadzaniu niektórych żądanych zmian, Komisja odnotowała faktyczną poprawę na wszystkich szczeblach zarządzania finansami publicznymi w krajach będących beneficjentami. W niektórych przypadkach wdrożenie reform w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi zalecanych w ocenach operacyjnych było wspierane przez UE poprzez świadczenie pomocy technicznej finansowanej w ramach instrumentów współpracy wspólnotowej.

Główne wnioski wynikające z poszczególnych ocen operacyjnych, które zostały przeprowadzone, przedstawiono w dokumencie roboczym opublikowanym jednocześnie z niniejszym sprawozdaniem.

Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe propozycje Komisji

W wyniku kryzysu finansowego kilka krajów sąsiadujących poprosiło o wsparcie w postaci pomocy makrofinansowej w celu złagodzenia presji na rezerwy walutowe oraz w celu wsparcia stabilizacji gospodarczej i reform gospodarczych. W listopadzie 2009 r. Rada przyjęła decyzje w sprawie pomocy makrofinansowej dla Armenii (100 mln EUR), Gruzji (46 mln EUR), Serbii (200 mln EUR) oraz Bośni i Hercegowiny (100 mln EUR). Ponadto w październiku 2009 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie pomocy makrofinansowej w wysokości 500 mln EUR dla Ukrainy (kwotę tę należy dodać do 110 mln EUR nadal dostępnych na podstawie decyzji z 2002 r.), a w dniu 9 czerwca 2010 r. – wniosek w sprawie pomocy makrofinansowej w wysokości 90 mln EUR dla Mołdawii. Wniosek dotyczący Ukrainy został przyjęty przez Radę w dniu 29 czerwca 2010 r. i podpisany przez Parlament w dniu 7 lipca 2010 r.

Inne kraje sąsiadujące (Gruzja i Białoruś), jak również inne państwa trzecie (Islandia, Republika Kirgiska i Tadżykistan) również wystąpiły do UE o pomoc makrofinansową. Wniosek Gruzji odnosi się do drugiej części zobowiązania warunkowego podjętego przez UE podczas międzynarodowej konferencji darczyńców zorganizowanej w sprawie tego kraju w październiku 2008 r. Komisja nadal bada omawiane wnioski i być może przedstawi swoje propozycje w odniesieniu do nich w 2010 r. Wobec nagłego zainteresowania operacjami pomocy makrofinansowej znaczne cięcia proponowane przez Radę w projektach budżetu na lata 2010 i 2011 mogą spowodować trudności w stosowaniu tego instrumentu w przyszłości.

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[1] Pożyczki te zatwierdzono decyzjami Rady 2001/549/WE i 2002/882/WE.

[2] Dz.U. L 269 z 10.10.2008, s. 8.

[3] Narzędzie diagnostyczne PEFA opracowane przez Bank Światowy we współpracy z Komisją i darczyńcami bilateralnymi, jest stosowane w celu ustalania wartości referencyjnych służących do oceny osiąganego postępu w systemie zarządzania finansami publicznymi w poszczególnych krajach.

[4] ROSC to syntetyczne przedstawienie zakresu, w jakim kraje przestrzegają pewnych standardów i zasad uznanych na świecie, takich jak regulacje dotyczące audytu, zwalczania prania pieniędzy, nadzoru bankowego, przejrzystości polityki budżetowej, nadzoru ubezpieczeniowego, systemów płatności oraz papierów wartościowych. Narzędzie to wykorzystywane jest w celu pogłębienia dyskusji dotyczących polityki tych instytucji, z władzami krajowymi i w sektorze prywatnym.

[5] Cel CFAA polega na ocenie struktury rachunkowości i audytu w danym kraju, pod kątem jej zgodności ze standardami międzynarodowymi i z własnymi potrzebami tego kraju. W sprawozdaniach dotyczących CFAA formułowany jest plan działania, w którym ustala się pomoc techniczną i kolejność reform koniecznych dla wzmocnienia istniejącej struktury prawnej, struktury księgowości i audytu.