[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 27.2.2008

KOM(2008) 115 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Wspólna europejska strategia wobec państwowych funduszy majątkowych

SPIS TREŚCI

I. Wprowadzenie 3

II. Inwestycje PFM: problemy i propozycje rozwiązań 4

2.1. Kontekst: szybki wzrost znaczenia PFM w międzynarodowym systemie finansowym 4

2.2. Problematyka inwestycji PFM 4

2.3. Międzynarodowa debata na temat PFM: czas rozpocząć poszukiwanie wspólnych zasad 6

III. Poprawa ram prawnych inwestowania przez PFM 7

3.1. Normy międzynarodowe i europejskie ramy prawne w zakresie inwestycji PFM 7

3.2. Zasadność wspólnej strategii 8

IV. Dalsze kroki: zasady przyjęcia UNIJNEJ strategii dotyczącej problematyki PFM 9

4.1. Warianty wspólnej unijnej strategii wobec problematyki PFM 9

4.2. Zasady wspólnej unijnej strategii wobec PFM jako inwestorów 10

4.3. Zmniejszenie obaw związanych z funkcjonowaniem PFM: europejski wkład w opracowanie kodeksu postępowania dla krajów będących właścicielami PFM i dla samych funduszy 11

V. Wnioski 12

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Wspólna europejska strategia wobec państwowych funduszy majątkowych(Tekst mający znaczenie dla EOG)

I. Wprowadzenie

Mianem państwowych funduszy majątkowych (PFM) określa się na ogół państwowe instytucje inwestycyjne zarządzające zdywersyfikowanym portfelem krajowych i międzynarodowych aktywów finansowych. Ich początki sięgają lat 50-tych ubiegłego wieku, kiedy to niektóre z krajów będących głównymi eksporterami surowców, w szczególności te zasobne w złoża ropy naftowej, poszukiwały korzystnej metody zainwestowania funduszy pochodzących z rezerwy walutowej. Fundusze istnieją już od ponad pół wieku, jednak to w ostatniej dekadzie nastąpił ich gwałtowny rozwój, dzięki któremu stały się znaczącym źródłem inwestycji w systemie finansowym. PFM mogą stanowić źródło inwestycji i dostępnego kapitału rynkowego, kiedy jest to rzeczywiście potrzebne. Ponieważ jednak inwestycje te dokonywane są przez podmioty stanowiące własność państwa, może pojawić się pytanie o to, czy działalność PFM może zagrażać normalnemu funkcjonowaniu gospodarek rynkowych. Wedle wszelkich przewidywań należy spodziewać się dalszego szybkiego wzrostu liczby PFM i ich aktywów, co z jednej strony zwiększy możliwości oferowane przez te fundusze, z drugiej zaś pogłębi obawy z nimi związane.

Trudno się zatem dziwić, że wzrost znaczenia PFM przykuł uwagę wielu rozwiniętych państw oraz wywołał debatę na forum międzynarodowym. W UE szereg państw członkowskich rozważa możliwość realizacji własnych strategii w odpowiedzi na wyzwania związane z PFM.

Już od długiego czasu UE dba o przestrzeganie zasad otwartości na inwestycje i swobodnego przepływu kapitału, stanowiących kluczowy czynnik powodzenia w obliczu coraz większej globalizacji systemu międzynarodowego. Jako największa potęga handlowa na świecie oraz największe źródło, jak i cel bezpośrednich inwestycji zagranicznych, UE jest jednym z głównych beneficjentów otwartego światowego systemu gospodarczego. UE dąży zatem do tego, by jej rynek pozostał otwarty na inwestycje[1].

Ze względu na konieczność ochrony słusznych interesów obywateli i podmiotów gospodarczych w Europie, jak również na korzyści, jakie pewność sytuacji przyniesie samym PFM, potrzebne wydaje się zwiększenie przejrzystości, przewidywalności i spójności w tej dziedzinie. Jako jeden z najważniejszych podmiotów na arenie międzynarodowej UE posiada zarówno odpowiedni potencjał, jak i motywację, by propagować podjęcie wspólnych działań w odpowiedzi na wyzwania związane z PFM oraz odegrać w pełni należną rolę w debacie toczącej się w światowych kręgach gospodarczych. Taka wspólna strategia powinna być postrzegana jako uzupełnienie prerogatyw państw członkowskich dotyczących wykorzystania krajowego ustawodawstwa, w zgodności z Traktatem.

W niniejszym komunikacie omówiono problematykę PFM jako specyficznej kategorii inwestycji transgranicznych. Ukazano przy tym, jak dzięki wspólnej strategii można odpowiednio wyważyć konieczność zaradzenia obawom związanym z PFM i potrzebę zachowania wspólnych korzyści wynikających z otwartego środowiska inwestycyjnego.

II. Inwestycje PFM: problemy i propozycje rozwiązań

2.1. Kontekst: szybki wzrost znaczenia PFM w międzynarodowym systemie finansowym

W trakcie ubiegłej dekady PFM znajdowały się na etapie szybkiego wzrostu. Pierwotnie takie fundusze utrzymywała ograniczona liczba krajów. Obecnie ponad trzydzieści krajów posiada PFM[2] - od 2000 r. powstało dwadzieścia nowych funduszy. Nadwyżki uzyskiwane każdego roku przez kraje wytwarzające ropę naftową i kraje azjatyckie pozwoliły im zgromadzić rezerwy znacznie wykraczające poza kwoty potrzebne do zarządzania ryzykiem kursowym. Część z tych rezerw została skierowana do PFM. Wartość aktywów zarządzanych przez PFM szacuje się na 1,5-2,5 bln USD – równowartość około połowy światowych rezerw publicznych lub też połączonych aktywów wszystkich funduszy hedgingowych i firm inwestujących na niepublicznym rynku kapitałowym. Oznacza to, że PFM mają niewielki, ale znaczący udział w kapitalizacji światowego rynku kapitałowego wartego 50 bln USD. Prognozy dotyczące przyszłych zasobów PFM są wprawdzie zróżnicowane, nie ma jednak wątpliwości, że tendencja wzrostowa zostanie utrzymana[3].

Cechą odróżniającą PFM od innych instytucji inwestycyjnych jest to, że ich kapitał pochodzi ze środków państwowych. Ogólnie PFM finansowane są z rezerw walutowych nagromadzonych w krajach będących właścicielami funduszy, jednak zarządzane są odrębnie od publicznych rezerw. PFM realizują zazwyczaj strategię zdywersyfikowanych inwestycji o wyższym poziomie ryzyka w dążeniu do uzyskania większych zysków. Portfele PFM obejmują szerszy wachlarz aktywów finansowych, w tym papiery wartościowe o stałej stopie zwrotu, lecz także akcje, nieruchomości i alternatywne formy inwestycji.

2.2. Problematyka inwestycji PFM

Inwestycje PFM jako szansa dla krajów będących celem inwestycji…

Chociaż znaczna część inwestycji podejmowanych przez PFM realizowana jest na rynku krajów będących właścicielami funduszy, PMF prowadzą również aktywną działalność na rynku międzynarodowym. W ten sposób korzystnie wpływają na funkcjonowanie globalnego rynku kapitałowego i zapewniają środki na inwestycje na tym rynku. Również dłuższa perspektywa strategiczna przyjmowana na ogół przez PFM może przyczyniać się do stabilności międzynarodowego systemu finansowego.

Obecna sytuacja finansowa pozwoliła lepiej uwydatnić potencjalne atuty PFM jako czynnika stabilizacji. Problemy na rynkach kredytowych występujące od połowy 2007 r. ograniczyły ilość kapitału dostępnego na wielu kluczowych rynkach finansowych oraz poddały silniejszej presji bazę kapitałową instytucji finansowych. Wiele z tych instytucji zostało dokapitalizowanych z pomocą inwestycji PFM. Inwestycje te przyczyniły się zatem do wzmocnienia światowego systemu bankowego i zaufania do międzynarodowego systemu finansowego jako całości.

Inna potencjalna korzyść związana z PFM, mająca szczególne znaczenie dla UE, dotyczy euro. Biorąc pod uwagę fakt, że PFM prowadzą zazwyczaj strategię zdywersyfikowanych inwestycji, w perspektywie średnioterminowej mogłyby one pomóc w utrzymaniu przez euro istotnej roli w obrocie międzynarodowym. W przypadku rezerw walutowych dąży się do zgromadzenia wymienialnych i bezpiecznych aktywów denominowanych w walucie o niskich kosztach wymiany – zazwyczaj preferowany jest tu dolar amerykański. PFM mają większą swobodę, jeżeli chodzi o wybór inwestycji. Można zatem przypuszczać, że w ich portfelach aktywa denominowane w euro będą odgrywały większą rolę niż ma to miejsce obecnie w przypadku rezerw walutowych. Należy przy tym zaznaczyć, że chociaż szersze korzystanie z euro w obrocie międzynarodowym byłoby z pewnością korzystne, nagłe przejście PFM na europejską walutę mogłoby doprowadzić do niepożądanego wzrostu wartości euro, czego należałoby unikać.

ale także jako źródło obaw…

Niezależnie od uznanych korzyści wynikających z inwestycji PFM, kraje, do których trafiają te inwestycje, w tym państwa członkowskie UE, wyraziły pewne obawy na ich temat. Z perspektywy makroekonomicznej wzrost znaczenia PFM stanowi dowód poważnego zakłócenia równowagi rachunków bieżących w gospodarce światowej, wywołanego manipulowaniem kursem wymiany przez niektóre z krajów dysponujących nadwyżką walut. Gromadzenie przez PFM rezerw inwestycyjnych nie może stać się celem samym w sobie. Kraje, do których należą fundusze muszą wykazać, że nie hamują aprecjacji własnych walut w celu zgromadzenia większych zagranicznych aktywów na potrzeby swoich PFM.

Bardziej konkretna obawa wywołana przez inwestycje kapitałowe PFM, która każe traktować je w osób odmienny od innych funduszy inwestycyjnych, wiąże się z brakiem przejrzystości w funkcjonowaniu niektórych z nich oraz z możliwością wykorzystania ich do przejęcia strategicznej kontroli. Niepokój budzi w szczególności fakt, że – niezależnie od pierwotnej koncepcji – inwestycje PFM w niektórych sektorach mogą być wykorzystywane do innych celów niż maksymalizacja zysków. Przykładowo mogą one zmierzać do uzyskania technologii i specjalistycznej wiedzy w imię krajowych interesów strategicznych a nie realizacji zwykłych interesów handlowych polegających na uzyskaniu nowych produktów i rynków. To samo dotyczy holdingów, które mogą wpływać na decyzje spółek prowadzących działalność w dziedzinie o strategicznym znaczeniu lub kontrolujących kanały dystrybucyjne leżące w sferze zainteresowania krajów będących właścicielami PFM. W bardziej ogólnym ujęciu oznacza to możliwość wpływania na działalność i decyzje inwestycyjne w imię interesów politycznych krajów będących właścicielami PFM. Chociaż w większości przypadków PFM działają jako inwestorzy portfelowi i unikały jak dotąd przejmowania kontroli nad spółkami ani nie starały się o formalny udział w strukturach zarządzania, pojawiły się obawy o możliwość podejmowania przez PFM prób przejmowania pakietu kontrolnego w spółkach. Niektóre z państw będących właścicielami PFM przyjęły już do wiadomości konieczność uwzględnienia obaw dotyczących bezpieczeństwa narodowego i domagają się jasnego i pewnego określenia dopuszczalnych inwestycji oraz dziedzin, w które fundusze inwestować nie mogą.

2.3. Międzynarodowa debata na temat PFM: czas rozpocząć poszukiwanie wspólnych zasad

Problem inwestycji PFM nie dotyczy tylko Europy. Są one, z samej swej natury, przedmiotem międzynarodowego zainteresowania. Rola PFM w międzynarodowym systemie finansowym jest przedmiotem debaty między krajami będącymi właścicielami tych funduszy i krajami, do których trafiają inwestycje.

Te ostatnie podkreśliły, że PFM powinny kierować się w swoich decyzjach inwestycyjnych wyłącznie przesłankami ekonomicznymi oraz powinny konkurować na uczciwych zasadach z inwestorami z sektora prywatnego. W związku z tym kraje te wezwały do większej przejrzystości ze strony PFM. Oznacza to konieczność zadbania o takie elementy jak standardy podawania informacji o wartości zarządzanych aktywów, celach i strategiach inwestycyjnych, docelowym podziale portfela, systemach zarządzania ryzykiem i mechanizmach kontroli wewnętrznej. Zwiększenie przejrzystości ma również istotne znaczenie dla zagwarantowania, by PFM zostały objęte globalnymi mechanizmami nadzorowania rynków finansowych. Kraje będące celem inwestycji wezwały również do zapewnienia odpowiedniego władztwa korporacyjnego w PFM, m.in. do zagwarantowania jasnego podziału praw i obowiązków między rządzami krajów będących właścicielami oraz zarządem PFM, jak również skutecznego systemu równowagi i wzajemnej kontroli przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych. W zamian za to kraje, w których PFM dokonują inwestycji uznały, że wszelkie ewentualne ograniczenia takich inwestycji powinny opierać się na obiektywnej ocenie faktów w ramach stabilnych reguł i procedur.

Niektóre z tych krajów podjęły już środki zmierzające do zbadania inwestycji PFM pod kątem ochrony swoich słusznych interesów narodowych lub też wyraziły zamiar podjęcia takich środków. Stany Zjednoczone zrewidowały ustawodawstwo dotyczące badania niektórych transakcji z udziałem podmiotów kontrolowanych przez obcy rząd i wpływających na bezpieczeństwo narodowe. Stany Zjednoczone podkreśliły wagę obowiązków spoczywających zarówno na krajach będących właścicielem PFM jak i na krajach będących celem inwestycji oraz nakreśliły zasady, których ich zdaniem inwestorzy powinni przestrzegać. W październiku 2007 r. ministrowie finansów grupy G7 zwrócili się do organizacji wielostronnych, takich jak MFW i OECD, o rozważenie roli PFM oraz mechanizmów mogących zaradzić związanym z nimi wyzwaniom.

MFW opracowuje obecnie, we współpracy z krajami będącymi właścicielami PFM, kodeks postępowania dla tych funduszy. Reguły te mogłyby obejmować kwestie struktury władztwa korporacyjnego/struktury instytucjonalnej, zarządzania ryzykiem, przejrzystości/ujawniania informacji oraz rozliczalności. Niektóre z krajów będących właścicielami PFM zareagowały na wyrażone obawy i poparły koncepcję kodeksu postępowania lub zbioru najlepszych wzorców. W listopadzie 2007 r. MFW zorganizował obrady okrągłego stołu, w których uczestniczyły osoby zarządzające aktywami i rezerwami publicznymi i które poświęcono przede wszystkim problematyce przejrzystości PFM. MFW bada praktyki obowiązujące w PFM oraz przygotuje opracowanie w sprawie najlepszych wzorów. Także w ramach OECD kraje, do których trafiają fundusze, pracują nad ustaleniem najlepszych wzorców w zakresie ram inwestycji PFM, w oparciu o zasady niedyskryminacji, przejrzystości i rozliczalności.

III. Poprawa ram prawnych inwestowania przez PFM

3.1. Normy międzynarodowe i europejskie ramy prawne w zakresie inwestycji PFM

Fakt, że od niedawna toczy się intensywna debata na temat poprawy władztwa korporacyjnego PFM nie oznacza wcale, że obecnie fundusze te działają w próżni prawnej. W Europie na szczeblu UE i państw członkowskich istnieje kompleksowy zespół norm regulujących działalność gospodarczą i działania inwestorów zagranicznych, któremu PFM podlegają dokładnie w tym samym zakresie co inni inwestorzy zagraniczni. Od momentu, w którym PFM zainwestują w europejskie aktywa, muszą przestrzegać tych samych unijnych i krajowych przepisów regulujących działalność gospodarczą i kwestie socjalne, które obowiązują wszystkich pozostałych inwestorów.

Międzynarodowe ramy prawne nie zostały jeszcze w pełni ukształtowane, jednak z łącznie ujmowanych uregulowań WTO i OECD oraz umów dwustronnych i sektorowych wynika szereg zobowiązań międzynarodowych wyznaczających pole do działania Unii Europejskiej.

Wszelkie środki dotyczące inwestycji PFM rozważane przez WE i jej państwa członkowskie muszą być zgodne z tymi zobowiązaniami, podobnie jak ma to miejsce w przypadku środków dotyczących wszelkich innych inwestycji. Równocześnie zarówno umowy zawarte w ramach WTO, jak i umowy dwustronne zawarte przez WE przewidują wyjątki z przyczyn dotyczących porządku lub bezpieczeństwa publicznego, umożliwiające podejmowanie odpowiednich środków, o ile rzeczywiście służą one ochronie bezpieczeństwa narodowego.

Jeżeli chodzi o ramy prawne UE , inwestycje PFM w UE podlegają tym samym regulacjom i mechanizmom kontrolnym co wszelkie inne formy inwestycji, krajowych lub zagranicznych, tzn. znajdują tutaj zastosowanie zasady swobodnego przepływu kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi i krajami trzecimi, określone w art. 56 WE.

Swoboda przepływu kapitału nie jest jednak absolutna. Jako jedna z podstawowych zasad Traktatu, może być ona regulowana na szczeblu europejskim na mocy art. 57 ust. 2 WE w dwóch aspektach: po pierwsze, Wspólnota może przyjąć, stanowiąc większością kwalifikowaną, środki dotyczące przepływu kapitału do lub z państw trzecich, gdy dotyczą inwestycji bezpośrednich; po drugie nie została wykluczona możliwość przyjęcia przez Wspólnotę – jednomyślną decyzją – środków ograniczających inwestycje bezpośrednie.

Rozporządzenie w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw umożliwia państwom członkowskim podejmowanie odpowiednich środków na rzecz ochrony słusznych interesów, innych niż konkurencja. Środki takie muszą być jednak niezbędne, niedyskryminacyjne i proporcjonalne, jak również zgodne z innymi przepisami prawa wspólnotowego. Do słusznych interesów zaliczane są bezpieczeństwo publiczne, pluralizm mediów oraz realizacja zasad nadzoru ostrożnościowego, natomiast inne interesy mogą zostać uznane za słuszne stosownie do okoliczności danego przypadku, po zgłoszeniu Komisji.

Jeżeli chodzi o ustawodawstwo krajowe , państwa członkowskie dysponują instrumentami krajowymi, które mogą wykorzystać do kontrolowania inwestycji PFM i poddawania ich określonym warunkom, podobnie jak w przypadku wszelkich innych inwestorów. Mogą także opracować nowe środki, odpowiadające specyficznym potrzebom, jeśli takie się pojawią, przy czym środki te musza być zgodne z Traktatem, proporcjonalne i niedyskryminacyjne oraz nie mogą stać w sprzeczności ze zobowiązaniami międzynarodowymi.

Europejski Trybunał Sprawiedliwości przedstawił dodatkowe wytyczne na temat tego, w jaki sposób państwa członkowskie powinny podejmować takie środki krajowe, by były one zgodne z Traktatem, podkreślając fakt, że motywy czysto ekonomiczne nie mogą w żadnych okolicznościach uzasadniać tworzenia barier zakazanych Traktatem[4]. Trybunał podał również kryteria pozwalające ocenić proporcjonalność systemów zezwoleń: systemy te muszą służyć ochronie słusznego interesu ogólnego oraz przewidywać precyzyjne terminy na skorzystanie z prawa do sprzeciwu; dane aktywa lub decyzje zarządu muszą być dokładnie wyszczególnione a przyjęte kryteria udzielania zezwoleń muszą być obiektywne i stabilne oraz podlegać efektywnej kontroli sądowej[5].

Wreszcie istnieje możliwość stałego monitorowania i kontrolowania polityki inwestycyjnej PFM dzięki ramom regulacyjnym stanowiącym skuteczne narzędzie ochrony interesu publicznego, niezależnie od tego, kto jest inwestorem. Dotyczy to w szczególności przemysłów sieciowych.

3.2. Zasadność wspólnej strategii

UE dysponuje zatem narzędziami pozwalającymi zaradzić ewentualnym problemom związanym z działalnością PFM. Podobnie państwa członkowskie dysponują zgodnie z Traktatem odpowiednimi kompetencjami by chronić porządek i bezpieczeństwo publiczne. Dodatkowo należy uwzględnić fakt, że PFM postępowały dotąd jak rzetelni inwestorzy, a ich działalność nie spowodowała problemów w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego. Jednak niedawne doświadczenia pokazały, że brak przejrzystości w działalności niektórych PFM może wywołać reakcje obronne. I rzeczywiście w ostatnich miesiącach w szeregu państw członkowskich pojawiły się naciski, by zaktualizować ustawodawstwo krajowe i zbadać możliwość wprowadzenia wyjątków od stosowania zasad swobody przepływu kapitału i przedsiębiorczości. W obliczu spodziewanego zwiększania aktywów i znaczenia PFM w przyszłości naciski te mogą tylko ulec wzmocnieniu. Zachodzi zatem potrzeba zwiększenia przejrzystości, przewidywalności i rozliczalności działań PFM. Usunięcie niepotrzebnych obaw pomoże zachować otwarte środowisko inwestycyjne i pozwoli UE i jej państwom członkowskim nadal czerpać korzyści z inwestycji PFM.

Istnieją trzy przyczyny, dla których należy przyjąć wspólną unijna strategię wobec PFM.

- Po pierwsze PFM stanowią problem globalny, a rozwiązania ustalone na forum wielostronnym są bardziej korzystne niż indywidualne reakcje krajowe. Strategia o zasięgu międzynarodowym może zagwarantować określony stopień pewności oraz umożliwić PFM podejmowanie decyzji inwestycyjnych w kontekście tej strategii. Na forum wielostronnym realizowane są obecnie inicjatywy służące upowszechnieniu wspólnej wizji wyzwań związanych z PFM oraz mechanizmów, które można wprowadzić w celu sprostania tym wyzwaniom. Wspólna unijna strategia pozwoli maksymalnie zwiększyć wpływ UE na przebieg tej szerszej debaty. To samo dotyczy dalszego dialogu z krajami trzecimi, także tymi, które posiadają PFM lub zarządzają nimi.

- Po drugie potrzeba utrzymywania sprawnie funkcjonującego rynku wewnętrznego opartego na otwartych i niedyskryminacyjnych zasadach wiąże się z koniecznością realizacji wspólnej strategii. Seria nieskoordynowanych reakcji doprowadziłaby do rozdrobnienia rynku wewnętrznego oraz zaszkodziłaby całej europejskiej gospodarce. Na zintegrowanym jednolitym rynku korzyści wynikające z indywidualnych środków mogą okazać się pozorne. Różnice w zakresie interpretacji i przyjętej strategii grożą powstaniem nowych luk umożliwiających obchodzenie reguł, a także zniechęceniem PFM do inwestowania w Europie, a w ich ślady mogliby pójść także inni potencjalni inwestorzy. Ryzyko to jest realne, jeśli państwa członkowskie będą działać w pojedynkę i w sposób nieskoordynowany, wprowadzając uciążliwe i obligatoryjne mechanizmy kontroli inwestycji lub warunki dokonywania inwestycji. Zastosowanie się do postanowień Traktatu pozwoli UE ustrzec się przed takim scenariuszem.

- Wreszcie jednym z głównych celów polityki handlowej UE jest otwarcie rynków krajów trzecich na inwestorów z UE, w oparciu o te same zasady, które regulują funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Zadanie to stanie się dużo trudniejsze, jeśli powstanie wrażenie, że UE tworzy bariery na własnym terytorium.

IV. Dalsze kroki: zasady przyjęcia UNIJNEJ strategii dotyczącej problematyki PFM

4.1. Warianty wspólnej unijnej strategii wobec problematyki PFM

Unijna strategia ma służyć utrzymaniu przejrzystego, przewidywalnego i solidnego otoczenia prawnego, sprzyjającego otwarciu rynków kapitałowych i ułatwiającego inwestycje na całym świecie. UE i jej państwa członkowskie mogą i powinny być zdolne do ochrony słusznych interesów politycznych bez wpadania w pułapkę protekcjonizmu. Równocześnie UE musi zachować równowagę między środkami podejmowanymi wobec inwestycji krajów trzecich oraz działaniami podejmowanymi w kontekście rynku wewnętrznego wobec inwestycji unijnych.

W toku publicznej debaty zgłoszono szereg zaleceń mogących stanowić podstawę do podjęcia na szczeblu europejskim bardziej intensywnych działań w przedmiocie PFM. Dotyczyły one m.in. powołania unijnej komisji ds. inwestycji zagranicznych, na wzór organu funkcjonującego w Stanach Zjednoczonych, utworzenia ogólnonunijnego mechanizmu zabezpieczającego lub systemu specjalnych „złotych” akcji na potrzeby inwestycji zagranicznych spoza UE. Jednakże realizacja powyższych zaleceń może wywołać mylne wrażenie, że UE częściowo wycofuje się z polityki otwartego reżimu inwestycyjnego. Trudno byłoby je także pogodzić z prawem UE i zobowiązaniami międzynarodowymi.

Zamiast tego należy zdaniem Komisji propagować współprace między krajami, do których trafiają inwestycje, PFM oraz krajami, do których fundusze te należą, w celu ustanowienia zbioru zasad gwarantujących przejrzystość, przewidywalność i rozliczalność inwestycji PFM. Zasadnicze znaczenie ma tutaj zapewnienie, by wszystkie zaangażowane podmioty brały aktywny udział w tworzeniu zrównoważonych i stabilnych ramowych zasad obejmujących inwestycje PFM oraz przyjęły odpowiedzialność za ich wdrażanie.

Takie podejście ma dwa wymiary. Z jednej strony WE oczekuje, że PFM dobrowolnie zobowiążą się do przestrzegania określonych norm dotyczących przejrzystości i władztwa korporacyjnego, aby ich działalność stała się na tyle przejrzysta, by uśmierzyć społeczne obawy. W tym kontekście na pełne poparcie zasługują wysiłki podjęte już przez MFW na rzecz opracowania kodeksu postępowania dla PFM oraz przez OECD w celu ustalenia najlepszych wzorców dla inwestycji PFM w krajach, do których trafiają te inwestycje. UE powinna stymulować dalsze postępy prac w tej dziedzinie. Równocześnie przestrzeganie powyższych norm przez PFM pomoże zagwarantować krajom inwestującym przejrzyste, przewidywalne i stabilne ramy inwestowania w UE i jej państwach członkowskich, jak również w innych krajach, do których trafiają inwestycje.

W związku z powyższym Komisja proponuje przyjęcie wspólnej strategii, która powinna stanowić wkład UE w podejmowane na szczeblu międzynarodowym wysiłki na rzecz ustanowienia ramowych zasad w celu zwiększenia przejrzystości, przewidywalności i rozliczalności PFM.

4.2. Zasady wspólnej unijnej strategii wobec PFM jako inwestorów

Wspólna unijna strategia wobec PFM jako inwestorów powinna opierać się na następujących zasadach:

- dbałość o zachowanie otwartego środowiska inwestycyjnego : zgodnie z lizbońską strategią na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, UE powinna potwierdzić swoje zaangażowanie na rzecz zapewnienia, by rynki pozostały otwarte na zagraniczny kapitał a klimat inwestycyjny sprzyjał inwestorom. Wszelkie działania protekcjonistyczne lub postrzegane jako takie mogą skłonić kraje trzecie do podjęcia podobnych działań i nakręcić negatywną spiralę protekcjonizmu. UE zawdzięcza swój dobrobyt otwartości na resztę świata oraz swoim inwestycjom zagranicznym, dlatego stałaby się jedną z pierwszych ofiar tendencji protekcjonistycznych. Równocześnie UE powinna dążyć do otwarcia krajów będących właścicielami PFM na inwestycje unijne oraz zagwarantować uczciwe i równe traktowanie tych inwestycji, w szczególności w ramach negocjacji dotyczących umów o wolnym handlu;

- wsparcie prac prowadzonych na forum wielostronnym: UE powinna aktywnie działać na rzecz dalszych postępów prac prowadzonych w ramach organizacji międzynarodowych, w szczególności MFW i OECD. UE z zadowoleniem przyjmuje fakt prowadzenia otwartego dialogu z krajami będącymi właścicielami PFM oraz uznaje korzyści wynikającego z przyjęcia strategii zakładającej opracowanie wspólnych zasad ramowych inwestycji PFM na szczeblu globalnym;

- wykorzystanie istniejących instrumentów : już obecnie UE i państwa członkowskie dysponują szczególnymi instrumentami umożliwiającymi odpowiednie reagowanie na zagrożenia i wyzwania związane z inwestycjami transgranicznymi, w tym dokonywanymi przez PFM, w imię porządku i bezpieczeństwa publicznego;

- poszanowanie obowiązków wynikających z Traktatu WE i zobowiązań międzynarodowych: UE i jej państwa członkowskie będą w dalszym ciągu działać w pełnej zgodności z zasadami ustanowionymi w Traktacie ustanawiającym WE oraz międzynarodowymi zobowiązaniami UE;

- proporcjonalność i przejrzystość : środki dotyczące inwestycji podejmowane w interesie publicznym nie powinny wykraczać poza zakres niezbędny do realizacji usprawiedliwionego celu, zgodnie z zasadą proporcjonalności, a ramy prawne powinny być przewidywalne i przejrzyste.

Powyższe podstawowe zasady powinny stanowić oś wspólnej unijnej strategii, którą należy zaproponować jako punkt wyjścia do uzgodnienia przez kraje, do których trafiają inwestycje PFM, podejścia wobec tych inwestycji. W przypadku rozciągnięcia tej strategii na szczebel międzynarodowy, powinna ona wspierać się na wyżej wspomnianych zasadach: otwartości na inwestycje transgraniczne, preferencji dla rozwiązań wielostronnych, poszanowania istniejących zobowiązań międzynarodowych, proporcjonalności i przewidywalnych reguł.

4.3. Zmniejszenie obaw związanych z funkcjonowaniem PFM: europejski wkład w opracowanie kodeksu postępowania dla krajów będących właścicielami PFM i dla samych funduszy

Kluczem do efektywnego zaradzenia obawom dotyczącym niepewności i nieprzewidywalności PFM jest zastosowanie dwóch rozwiązań, które powinny stanowić centralny element propozycji UE stanowiących wkład w prace nad opracowaniem wspólnych zasad ramowych dla inwestycji PFM. Pierwsze z nich to uzyskanie jaśniejszego obrazu władztwa korporacyjnego w PFM i lepszego poznania zasad jego sprawowania. Drugie to zapewnienie większej przejrzystości działań i inwestycji PFM. Kraje będące właścicielami PFM i same fundusze muszą podjąć odpowiednie kroki w tym zakresie.

a) Władztwo korporacyjne

Podstawowym warunkiem uśmierzenia obaw dotyczących politycznych i innych pozaekonomicznych przesłanek działalności PFM jest uzyskanie jasnego obrazu sytuacji, jeżeli chodzi o możliwości ingerowania polityków w funkcjonowanie funduszy. W dokumencie MFW z 2001 r. Guidelines for Foreign Exchange Reserve Management [6] ustanowiono istotne zasady zarządzania rezerwami walutowymi, których zakres zastosowania może zostać rozciągnięty także na PFM. Podobnie w dokumencie OECD zawierającym wytyczne w sprawie władztwa korporacyjnego w przedsiębiorstwach państwowych – Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises [7] przedstawiono zasady mające zastosowanie także do PFM podejmujących inwestycje transgraniczne.

Zasady prawidłowego władztwa korporacyjnego obejmują:

- jasny podział i oddzielenie obowiązków w wewnętrznej strukturze władztwa korporacyjnego w PFM;

- opracowanie i publikację strategii inwestycyjnej określającej ogólne cele inwestycji PFM;

- niezależność operacyjną umożliwiającą funduszowi realizację założonych celów;

- podanie do powszechnej wiadomości ogólnych zasad regulujących stosunki między PFM a organami rządowymi;

- podanie do wiadomości ogólnych zasad wewnętrznego władztwa korporacyjnego gwarantujących przestrzeganie uczciwych reguł;

- opracowanie i opublikowanie strategii zarządzania ryzykiem.

b) Przejrzystość

Obowiązek zachowania przejrzystości pozwala zdyscyplinować zarządzanie państwowymi aktywami, ponieważ właściwe zainteresowane strony mogą monitorować w pewnym zakresie działalność inwestorów, sprawdzając, czy fundusze nie są wykorzystywane niezgodnie z założeniami. Tym samym przejrzystość sprzyja rozliczalności. W przypadku PFM przejrzystość przyczynia się nie tylko do bardziej odpowiedzialnych działań rynkowych, lecz także ogranicza czynniki zachęcające do ingerencji ze strony rządu. Stanowi ona zatem jedną z zasadniczych gwarancji zaufania, na którym opiera się funkcjonowanie otwartego środowiska inwestycyjnego.

Ponieważ PFM zarządzane są niezależnie od rezerw walutowych poszczególnych krajów, nie podlegają one mechanizmom służącym zapewnienie przejrzystości, takim jak szczególne reguły rozpowszechniania danych (SDDS) stosowane przez MFW odnośnie do rezerw walutowych. Należy rozważyć możliwość stosowania określonych standardów przejrzystości także wobec PFM. Standardy takie są już zawarte w obowiązujących wytycznych MFW i OECDE, a działalność niektórych PFM, np. norweskich i singapurskich, podlega regulacjom, które można wykorzystać jako punkt odniesienia. Z drugiej strony nie można jednak oczekiwać, że PFM zaczną stosować bardziej rygorystyczne praktyki na rzecz przejrzystości niż te opracowane przez MFW i OECD, które obowiązują już podobnych państwowych inwestorów.

Wśród praktyk służących zachowaniu przejrzystości można by rozważyć:

- coroczne podawanie do wiadomości stanu inwestycji oraz podziału aktywów, w szczególności w odniesieniu do inwestycji związanych z przejęciem pakietu większościowego;

- informowanie o wykonywaniu praw własności;

- podawanie do wiadomości przypadków korzystania z efektu dźwigni finansowej oraz aktualnego portfela walut;

- informowanie o wartości i źródłach aktywów funduszu;

- podawanie do wiadomości regulacji dotyczących PFM i zasad nadzoru nad tymi funduszami w kraju macierzystym funduszu.

V. Wnioski

Wiosenna Rada Europejska stanowi okazję do zatwierdzenia przez państwa członkowskie spójnej strategii wobec inwestycji PFM stanowiącej odpowiedź na pojawiające się obawy. Taka skoordynowana strategia nie spowoduje ograniczenia przysługujących państwom członkowskim prerogatyw oraz możliwości ochrony słusznych celów i interesów publicznych. Ma ona określić wspólne oczekiwania dotyczące zwiększenia przejrzystości, przewidywalności i rozliczalności działań PFM oraz sprawić, by europejski głos w międzynarodowej debacie poświęconej poszukiwaniu rozwiązań w tym zakresie, zyskał jeszcze na znaczeniu.

Zgodnie z zasadami określonymi w Traktacie oraz z odnowioną strategią lizbońską, Europa musi kontynuować tradycje otwartości na inwestycje kapitałowe, ponieważ stanowią one jedno z zasadniczych atutów europejskich gospodarek w zglobalizowanym świecie. Równocześnie należy zadbać o warunki dla kontynuowania tych tradycji poprzez wciągnięcie PFM we współpracę służącą poprawie ich standardów władztwa korporacyjnego oraz jakości informacji, które przekazują rynkom. Przyniesie to korzyści nie tylko UE, lecz leży także we wspólnym interesie wszystkich krajów, do których trafiają inwestycje i krajów będących właścicielami funduszy.

Wspólna strategia UE powinna posłużyć jako wkład w prace MFW zmierzające do ustanowienia kodeksu postępowania dla PFM i krajów będących ich właścicielami, jak również w prace OCED nad określeniem zasad stosowanych przez kraje, do których trafiają inwestycje, w ich stosunkach z PFM. Powinna ona również pomóc w osiągnięciu, najlepiej do końca 2008 r., porozumienia w sprawie zbioru wytycznych, które pozwolą zbudować niezbędne zaufanie co do uczciwej i przejrzystej działalności PFM.

[1] Kwestię tę szczegółowo opisano w dokumentach „Globalny wymiar Europy – konkurowanie na światowym rynku” – COM(2006)567 z 4.10.2006 oraz „Interes Europy: sukces w dobie globalizacji” – COM(2007)581 z 3.10.2007.

[2] Największe fundusze utrzymywane są przez Zjednoczone Emiraty Arabskie (dwa fundusze), Norwegię, Rosję, Arabię Saudyjską, Kuwejt, Chiny i Singapur (dwa fundusze).

[3] Zgodnie z niektórymi prognozami w ciągu najbliższej dekady aktywa funduszy wzrosną czterokrotnie, co oznacza, że ich wartość może sięgnąć 12 bln USD w 2015 r.

[4] Oprócz tego, zgodnie z wymogami art. 58 ust. 3, środki podejmowane przez państwa członkowskie nie mogą stanowić arbitralnej dyskryminacji ani ukrytego ograniczenia w swobodnym przepływie kapitału i płatności w rozumieniu artykułu 56.

[5] Zob. przykładowo wyrok z dnia 4 czerwca 2002 r., sprawa C-503/99, Komisja przeciwko Belgii, pkt 48-52.

[6] http://www.imf.org/external/np/mae/ferm/eng/index.htm

[7] http://www.oecd.org/dataoecd/46/51/34803211.pdf