W ściśle określonych przypadkach UE ma prawo zadłużać się i udzielać pożyczek . Jedna z takich sytuacji to zarządzanie pożyczkami udzielanymi w ramach instrumentu wsparcia bilansu płatniczego w celu wsparcia państw członkowskich spoza strefy euro zagrożonych trudnościami z bilansem płatniczym. Podobnie dzieje się w przypadku pożyczek udzielanych w ramach europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej. Ponieważ pozyskane środki i odpowiadające im udzielone pożyczki są transakcjami „back-to-back”, nie mają one bezpośredniego wpływu na budżet UE, pod warunkiem że otrzymujące państwa członkowskie dotrzymują swoich zobowiązań.

Budżet UE już dziś obejmuje szeroką gamę instrumentów o znaczącym wpływie, od dotacji po instrumenty finansowe, jest on jednak nadal stosunkowo niewielki. W porównaniu z budżetami krajowymi, budżet UE jest dość mały (ok. 1 % całkowitego produktu krajowego brutto UE) i dodatkowo ograniczony koniecznością zachowania zerowego bilansu w ujęciu rocznym. Instrumenty UE wywierają jednak znaczący strategiczny i gospodarczy wpływ na wiele państw członkowskich i sektorów. Obecnie budżet UE wywiera taki wpływ głównie poprzez dotacje na rzecz podmiotów gospodarczych lub organów publicznych, przekazywane bezpośrednio przez instytucje UE lub wspólnie z państwami członkowskimi. W ciągu ostatnich lat w niektórych państwach członkowskich ponad połowa całkowitych inwestycji publicznych pochodziła z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, co znacznie przyspieszyło proces wyrównania poziomu rozwoju gospodarczego i społecznego w różnych krajach i regionach w Europie. Co więcej, z uwagi na to, że wsparcie z budżetu UE rozkłada się na kilka lat, wywiera on pewien stabilizujący wpływ na poziom inwestycji publicznych w danym okresie. Może on również odgrywać stabilizującą rolę w sytuacji problemów gospodarczych, jak stało się w przypadku wsparcia dla gospodarki greckiej. Istnieje również kilka instrumentów na poziomie UE, które mimo swoich ograniczonych budżetów mogą pomóc szczególnie w łagodzeniu szoków gospodarczych na poziomie krajowym lub lokalnym.

W centrum debaty na temat europejskich finansów publicznych jest europejska wartość dodana. Zasoby UE należy wykorzystywać do finansowania europejskich dóbr publicznych, z których korzysta cała UE, a których nie może samodzielnie zapewnić żadne państwo członkowskie. Zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności UE powinna podejmować działania, jeśli pozwalają one wykorzystać każde euro podatnika lepiej niż działania podjęte wyłącznie na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym.

Pogłębienie unii gospodarczej i walutowej oraz modernizacja finansów publicznych UE to główne wątki debaty na temat przyszłości Europy, zainicjowanej Białą Księgą Komisji z dnia 1 marca 2017 r.. Podkreślono to również w dokumencie otwierającym debatę na temat przyszłości finansów UE z dnia 28 czerwca 2017 r.. W obecnej sytuacji okoliczności sprzyjają przedłożeniu konkretnych, perspektywicznych wniosków ustawodawczych dotyczących zarówno przyszłości unii gospodarczej i walutowej, jak i tego, w jaki sposób przyszłe finanse publiczne UE mogą pomóc w rozwiązywaniu określonych problemów.

·W niniejszym komunikacie zaproponowano ustanowienie specjalnego instrumentu wsparcia konwergencji państw członkowskich na drodze do przyjęcia euro. Na okres 2018–2020 Komisja proponuje ustanowienie specjalnego planu prac w ramach programu wspierania reform strukturalnych. Po 2020 r. powinien on zostać przekształcony w odrębny instrument. Wybór obszarów priorytetowych, które należy zreformować, zostanie omówiony i będzie monitorowany w ramach europejskiego semestru.

3) Przerwanie powiązania między długiem państwowym a sytuacją banków, ograniczenie ryzyka systemowego oraz wzmocnienie zbiorowej zdolności reagowania na wypadek ewentualnych upadłości dużych banków, jak również zapobieganie efektowi domina. Utworzenie mechanizmu ochronnego w celu zwiększenia zdolności jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji do przeprowadzania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zostało już zasadniczo uzgodnione w 2013 r. Ten mechanizm ochronny ma być zabezpieczeniem ostatecznego zastosowania i jest ważny z punktu widzenia zwiększenia zaufania do europejskiego systemu bankowego.

1) Promowanie i wspieranie reform strukturalnych w państwach członkowskich w celu zwiększenia odporności struktur gospodarczych i zapewnienia lepszej konwergencji gospodarek. Dotyczy to przede wszystkim państw stosujących jedną walutę, lecz także państw członkowskich na drodze do przyjęcia euro, ponieważ odporne struktury są bardzo ważne dla niezakłóconego udziału w strefie euro. Lata kryzysu wyraźnie pokazały, jak ważne jest posiadanie nowoczesnych struktur gospodarczych i społecznych, które umożliwiają szybkie reagowanie na wstrząsy, co pozwala uniknąć pogłębiania się negatywnych skutków gospodarczych lub społecznych. Kryzys miał poważny wpływ, szczególnie nasilony w niektórych częściach Europy, na wyniki gospodarcze, stopę bezrobocia, inwestycje i ratowanie banków. Dopiero teraz, prawie dziesięć lat od wybuchu kryzysu, widać oznaki wznowienia długotrwałego procesu wyrównywania poziomów życia.

Mimo że w budżecie UE zawsze promowano dorównywanie silniejszym pod względem gospodarczym i społecznym, a z uwagi na wyjątkowe okoliczności zdolność pożyczkowa dostępna na poziomie UE w ostatnich latach została zwiększona, to stabilizacja makroekonomiczna nie była jak dotąd wyraźnym celem budżetu UE. Doświadczenie kryzysu pokazało również, że struktura i zakres finansów publicznych UE jeszcze nie w pełni odpowiadają szczególnym potrzebom unii gospodarczej i walutowej, ani w odniesieniu do państw członkowskich strefy euro, ani państw członkowskich na drodze do przyjęcia euro.

·W niniejszym komunikacie określono główne cechy mechanizmu ochronnego unii bankowej. Obejmują one linię kredytową lub gwarancje Europejskiego Mechanizmu Stabilności/Europejskiego Funduszu Walutowego, które zostaną udzielone bezpośrednio na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

·W niniejszym komunikacie przedstawiono niektóre kluczowe elementy planu uruchomienia mechanizmu stabilizacyjnego jako sposobu utrzymania poziomu inwestycji w przypadku znaczących wstrząsów asymetrycznych. Mechanizm stabilizacyjny ma powstać z myślą o państwach członkowskich należących do strefy euro, lecz powinien być otwarty dla pozostałych państw członkowskich UE. Należało by to uwzględnić w ostatecznej strukturze finansowania.

Funkcje te zostały opisane bardziej szczegółowo w kolejnych punktach. Zanim jednak przeanalizowane zostaną kwestie szczegółowe, należy się przyjrzeć kilku podstawowym zasadom.

·Po pierwsze, niektóre funkcje są wprawdzie ukierunkowane na szczególne potrzeby państw członkowskich należących do strefy euro, a inne – na potrzeby państw członkowskich do niej nienależących, jednak wszystkie te funkcje zasadzają się na wspólnym podejściu UE i wizji zakładającej szersze ramy UE. Jasny całościowy obraz finansów publicznych UE – zarówno obecnie, jak i w przyszłości – ma kluczowe znaczenie przy opracowywaniu tych instrumentów: pozwoli to na wzmocnienie synergii między wszystkimi zainteresowanymi podmiotami i instrumentami finansowania, uniknięcie powielania działań i, ostatecznie, zapewnienie większego zwrotu z każdego wspólnie wydanego euro. Jest to tym bardziej konieczne, jako że – jak przypomina dzisiejszy pakiet – przyszłość państw członkowskich należących do strefy euro i do niej nienależących jest ściśle powiązana, a dokonywanie rozróżnień między nimi staje się coraz mniej adekwatne.

·Po drugie, choć w pozostałej części niniejszego dokumentu omówiona została głównie strona wydatkowa finansów publicznych UE, zreformowany system zasobów własnych mógłby również przynieść korzyści w przyszłości. Na przykład strona dochodów budżetu UE zapewnia już pewien stopień stabilizacji gospodarczej, w szczególności dzięki zasobom własnym opartym na dochodzie narodowym brutto, które stanowią niemal 75 % całkowitych zasobów własnych i odzwierciedlają względne wyniki gospodarcze . Oznacza to, że podobnie jak w przypadku strony wydatków budżetu UE, która zmieniała się w czasie, również w przypadku strony dochodów należy rozważyć dalsze udoskonalenia . Grupa Wysokiego Szczebla ds. Zasobów Własnych już określiła możliwe źródła dalszych dochodów . W niniejszym dokumencie nie przeprowadzono rozważań na ten temat, jednak zagadnienie to zostanie zbadane w kontekście nowych wieloletnich ram finansowych na okres po 2020 r. Może to stanowić uzupełnienie poniższej analizy.

·Po trzecie, funkcje te powinny być zsynchronizowane z ramami politycznymi, które zapewnia europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej, w tym pakt stabilności i wzrostu. Europejski semestr jest podstawowym narzędziem koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich na szczeblu UE. Umożliwia on państwom członkowskim omówienie ich priorytetów gospodarczych, społecznych i budżetowych oraz monitorowanie postępów w ustalonych okresach w ciągu roku. W kontekście europejskiego semestru pakt stabilności i wzrostu oraz procedura korekty nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej zapewniają utrzymanie zdrowych finansów publicznych i zapobiegają ryzyku wystąpienia zakłóceń. Dzięki wprowadzeniu warunków ex ante i warunkowości makroekonomicznej poczyniono również postępy, jeśli chodzi o ustanowienie ściślejszego powiązania między priorytetami europejskiego semestru i europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Ponadto dzięki optymalnemu wykorzystaniu elastyczności zapisanej w obowiązujących zasadach paktu stabilności i wzrostu obecna Komisja wzmocniła powiązanie między inwestycjami, reformami strukturalnymi i odpowiedzialnością budżetową, przy jednoczesnym uwzględnieniu cyklicznych zmian warunków ekonomicznych występujących w państwach członkowskich . W przyszłości konieczne będzie dalsze zwiększanie spójności i oddziaływania wszystkich tych instrumentów.

·Po czwarte, omawiane cztery funkcje są ściśle ze sobą powiązane. Mogą one być realizowane w ramach globalnego podejścia do zreformowanych ram prawnych UE. Jako że unia gospodarcza i walutowa stanowi kluczowy element rozważań, wyjaśnienia dotyczą naturalnie priorytetów UE i instrumentów finansowania powiązanych z tworzeniem miejsc pracy, wzrostem gospodarczym, inwestycjami i stabilnością makroekonomiczną. Nie wyklucza to jednak uwzględnienia innych elementów wniosków dotyczących wieloletnich ram finansowych, które zostaną przedstawione w maju 2018 r.

Na okres po 2020 r. możliwe jest opracowanie kierunku działania, który umożliwi maksymalizację wpływu finansów publicznych UE. Ten kierunek działań podsumowano na wykresie poniżej. Wiele elementów jest już dobrze znanych: podobnie jak dziś, fundusze UE, a w szczególności europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, nadal będą motorem pobudzającym realną konwergencję, wraz z innymi źródłami finansowania takimi jak źródła określone w planie inwestycyjnym dla Europy i inne instrumenty na szczeblu UE. Niezależnie od samego źródła finansowania wsparcie nadal będzie przyjmowało jedną z trzech podstawowych form: pomocy technicznej, dotacji lub pożyczek.

W kontekście europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej państwa członkowskie będą nadal określały w swoich rocznych programach krajowych obszary priorytetowe, w których wymagane są reformy krajowe. Jak wyjaśniono w rocznej analizie wzrostu gospodarczego na 2018 r., należy kontynuować obecne wysiłki na rzecz realizacji zapoczątkowanych reform, co często wymaga czasu i wielu debat. Dlatego też Komisja opowiada się za podejściem wieloletnim i bardziej zbiorowym przeglądem zobowiązań do przeprowadzenia reform.

Oprócz określenia obszarów priorytetowych wymagających reform krajowych państwa członkowskie ustanowią swoje własne priorytety inwestycyjne, które można by zaprezentować na krajowej platformie inwestycyjnej. Platformy te skupiałyby różne podmioty, na różnych szczeblach władzy, w każdym państwie członkowskim, i pomagałyby określać wieloletnie priorytety inwestycyjne, wspierać serie projektów, które mogłyby również stanowić część projektów europejskich, oraz zidentyfikować źródła finansowania i wsparcia, w tym pochodzące z UE.



Maksymalizacja wpływu finansów publicznych UE: możliwe kierunki na przyszłość

Źródło: Komisja Europejska

Choć struktura ta jest stosunkowo podobna to dzisiejszych realiów, dodane zostaną dwa nowe elementy. Pierwszym z nich jest narzędzie realizacji reform, które zapewniałoby dodatkowe dotacje w celu wspierania wysiłków krajowych na rzecz realizacji reform określonych w europejskim semestrze jako priorytetowe. Drugi element to mechanizm stabilizacyjny, który mógłby zapewnić szybkie wsparcie i pomóc utrzymać krajowe poziomy inwestycji w przypadku znaczących szoków asymetrycznych, zazwyczaj przez zlikwidowanie luki w finansowaniu w odniesieniu do wcześniej istniejących serii projektów lub przez wspieranie poprawy umiejętności. Te dwa elementy zostały szczegółowo wyjaśnione poniżej.

4.WSPARCIE REFORMY STRUKTURALNEJ

Odpowiednie polityki krajowe są kluczowe dla sprawnego funkcjonowania bardziej zintegrowanej unii gospodarczej i walutowej. Jako że wiele istotnych obszarów polityki o decydującym znaczeniu pozostaje głównie w rękach państw członkowskich, koordynacja tych polityk i kolejność realizacji reform w ramach europejskiego semestru jest kluczowa dla maksymalizacji ich skuteczności, nie tylko na szczeblu krajowym, ale też na szczeblu UE.

Wsparcie reform strukturalnych można zwiększyć dzięki następującym dwóm dodatkowym elementom: