Sprawozdanie specjalne System identyfikacji 
działek rolnych – użyteczne 
narzędzie do określania 
kwalifikowalności gruntów 
rolnych wymagające 
udoskonaleń w zakresie 
zarządzania PL 2016  nr 25
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy:  eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-5911-0 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/26693 QJ-AB-16-025-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-5916-5 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/1733 QJ-AB-16-025-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-5968-4 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/832646 QJ-AB-16-025-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć ze stron 17, 18, 19, 22 i 23, do których Europejski Trybunał Obrachunkowy nie 
posiada praw autorskich, należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela tych praw.
System identyfikacji 
działek rolnych – użyteczne  
narzędzie do określania 
kwalifikowalności gruntów 
rolnych wymagające 
udoskonaleń w zakresie 
zarządzania
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 25
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych 
obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne 
w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wyko -
nania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes 
polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Try -
bunału Phil Wynn Owen i która zajmuje się kwestiami zrównoważonego użytkowania zasobów naturalnych. Kontrolą 
kierował Nikolaos Milionis, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Ioulia Papatheodorou, szef 
gabinetu; Kristian Sniter, attaché; Helder Faria Viegas, kierownik; Jan Huth, koordynator zadania, i Ramona Bortnow -
schi, zastępca koordynatora. Członkami zespołu kontrolnego byli: Marius Cerchez, Jindrich Dolezal, Blanka Happach, 
Christine Kleinsasser, Sven Kölling, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti, Bruno Scheckenbach i Maciej Szymura. 
Wsparcie językowe zapewnili Tom Everett i Michael Pyper, a pomoc sekretariatu – Monika Schmidt.
Od lewej:  I. Papadakis, I. Papatheodorou, H. Faria Viegas, N. Milionis, M. Szymura, J. Huth, K. Sniter,  
R. Bortnowschi, R. Resegotti.
03
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz
I-IV Streszczenie
1-7 Wstęp
1-3 Wprowadzenie
4-7 Specyfikacje LPIS
8-12 Zakres i cele kontroli oraz podejście kontrolne
13-33 Część I – Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu systemu identyfikacji działek 
rolnych niezbędne są dalsze ulepszenia
14-15 Ważne osiągnięcia we wdrażaniu systemów LPIS
16-20 Ortofotomapy były w większości przypadków aktualne
21-25 Fotointerpretacja nie zawsze była niezawodna i rozstrzygająca
26-28 System proporcjonalny nie zawsze był stosowany w sposób niezawodny
29 Testowano półautomatyczne narzędzia wykrywania, lecz jeszcze ich nie wykorzystywano
30-31 Do niektórych systemów LPIS włączono informacje na temat faktycznego dysponowania przez 
rolnika gruntem
32-33 Brak wystarczających informacji do przeprowadzenia pełnej oceny opłacalności wdrażania 
systemu LPIS
34-55 Część II – System identyfikacji działek rolnych był aktualizowany w celu 
spełnienia wymogów reformy WPR
35-43 Państwa członkowskie były w trakcie dostosowywania systemów do wymogów w zakresie 
zazieleniania, lecz jeszcze go nie ukończyły
44-55 Rozpoczęto upraszczanie systemu, lecz pozostaje ono kwestią problematyczną
04 Spis treści 
56-72 Część III – Komisja usprawniła monitorowanie LPIS, ale nie koncentrowało się ono 
w wystarczającym stopniu na efektywności LPIS
57-59 W porównaniu z poprzednim okresem WPR ulepszono wytyczne Komisji dotyczące LPIS
60-64 Plany działania i korekty finansowe uwzględniały niedociągnięcia LPIS
65-69 Wiarygodność wyników oceny jakości LPIS została osłabiona uchybieniami w metodyce 
i zastosowaniu tej oceny
70-72 Wyniki oceny jakości nie zostały wykorzystane w wystarczającym stopniu do poprawy jakości 
danych w LPIS
73-80 Wnioski i zalecenia
 Załącznik I —  Warstwy LPIS zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014
 Załącznik II —  Ocena jakości w 2015 r. – elementy jakościowe według klas zgodności
 Odpowiedzi Komisji
05
 Glosariusz
Agencja płatnicza : organ państwa członkowskiego odpowiedzialny za zarządzanie dotacjami rolniczymi.
Aktualizacja LPIS : działania w ramach LPIS podejmowane przez państwa członkowskie w celu rejestracji zmian 
dotyczących gruntów zachodzących wraz z upływem czasu, np. wyznaczanie prawidłowych granic działek, 
określanie stopnia kwalifikowalności gruntów rolnych, wyznaczanie niekwalifikujących się obszarów, definiowanie 
kategorii proporcjonalnych w odniesieniu do każdej odpowiedniej działki referencyjnej itd. Obejmuje także 
działania w ramach LPIS podejmowane przez państwa członkowskie w celu zapewnienia, by ich systemy LPIS były 
zgodne z najnowszymi wymogami regulacyjnymi i technicznymi.
Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów 
Wiejskich) : jest odpowiedzialna za wdrażanie polityki rolnej i polityki rozwoju obszarów wiejskich, w tym wsparcie 
dla gospodarstw, interwencje na rynku, rozwój obszarów wiejskich, politykę jakości, kwestie finansowe i prawne, 
analizę i ocenę oraz stosunki międzynarodowe związane z rolnictwem.
Działalność rolnicza : (i) produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych oraz utrzymywanie zwierząt do celów 
gospodarskich, (ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie umożliwiającym wypas lub uprawę, lub (iii) prowadzenie 
działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymywanych naturalnie 
w stanie umożliwiającym wypas lub uprawę.
Działania rolno-środowiskowo-klimatyczne : działania rolno-środowiskowo-klimatyczne należą do 
najważniejszych działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich pod względem przydziału środków finansowych 
z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a ich celem jest zapewnianie korzyści dla 
całego społeczeństwa związanych ze środowiskiem i klimatem.
Działka referencyjna : wyznaczony obszar geograficzny z niepowtarzalnym numerem identyfikacyjnym 
zarejestrowany w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, 
o domyślnej liczbie potencjalnie kwalifikujących się hektarów w ramach określonego programu pomocy lub środka 
wsparcia.
Działka rolna : zwarty obszar gruntu, zadeklarowany przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę 
upraw.
Element jakościowy : jeden z sześciu szczegółowych elementów używanych w ramach oceny jakości LPIS oraz 
w celu identyfikacji słabych punktów (art. 6 rozporządzenia (UE) nr 640/2014).
Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) : fundusz ten zapewnia finansowanie płatności bezpośrednich dla 
rolników, zarządzanie rynkami rolnymi oraz finansowanie przeznaczone na szereg innych celów, takich jak działania 
w zakresie zdrowia zwierząt i roślin, programy żywnościowe i działania informacyjne.
Geoprzestrzenny wniosek o przyznanie pomocy (GSAA) : z góry ustalony formularz wniosku o przyznanie 
pomocy oraz odpowiednie materiały graficzne dla rolników dostarczane za pośrednictwem skomputeryzowanego 
interfejsu opartego na informacjach geograficznych zgodnie z art. 72 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/20131, który 
jest wykorzystywany do przetwarzania danych przestrzennych i alfanumerycznych na zgłaszanych obszarach.
1 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, 
zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000,  
(WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 549).
06 Glosariusz 
Kontrola na miejscu : kontrola przeprowadzana przez inspektorów agencji płatniczej dotycząca legalności 
i prawidłowości transakcji w ramach pomocy obszarowej, obejmująca wizytę na terenie wnioskodawcy lub 
przegląd najnowszych obrazów satelitarnych działek (tj. teledetekcji). Takie kontrole mają być przeprowadzane 
systematycznie i co roku w odniesieniu do określonej próby gospodarstw rolnych. W przypadku dużych programów 
i ich warunków, np. systemu płatności podstawowej, systemu jednolitej płatności obszarowej lub większości działań 
dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, kontrole na miejscu obejmują 5% wszystkich beneficjentów programów.
Kontrole administracyjne : sformalizowane i zautomatyzowane kontrole przeprowadzane przez agencje 
płatnicze w odniesieniu do wszystkich wniosków w celu sprawdzenia ich kwalifikowalności i wykrycia wszelkich 
nieprawidłowości.
Maksymalny obszar kwalifikowalny (MEA) : liczba potencjalnie kwalifikujących się hektarów w ramach 
określonego programu pomocy lub środka wsparcia. W kontekście LPIS maksymalny obszar kwalifikowalny jest 
ograniczony, między innymi, obszarem referencyjnym działki referencyjnej.
Obszar proekologiczny (EFA) : obszar wyznaczony zgodnie z art. 46 rozporządzenia (UE) nr 1307/20132 w celu 
zapewnienia korzyści dla środowiska, poprawy różnorodności biologicznej oraz utrzymania atrakcyjnych 
krajobrazów. Obszary te mogą obejmować elementy krajobrazu, strefy buforowe, obszary zalesione, grunty 
ugorowane, obszary objęte uprawami wiążącymi azot itd.
Obszar zadeklarowany : całkowity obszar zadeklarowany (przez wszystkich rolników) na działce referencyjnej 
i wykorzystywany na potrzeby dalszego przetwarzania przez agencję płatniczą.
Ocena jakości (QA) : doroczne działanie, w ramach którego państwa członkowskie lub regiony testują 
wiarygodność danych zawartych w ich systemach LPIS na podstawie określonych elementów jakościowych. 
Metodyka oceny jakości jest opracowywana i udoskonalana przez JRC. Wyniki tego działania są monitorowane 
przez DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Ortofotomapa : poddane ortorektyfikacji (usunięciu zniekształceń) zdjęcia, obrazy i inne grafiki wykonane 
z platform powietrznych lub satelitarnych.
Poświadczenie wiarygodności : rezultat dorocznej kontroli finansowej i kontroli zgodności, w ramach której 
Trybunał ocenia wiarygodność rozliczeń UE oraz prawidłowość transakcji leżących u ich podstaw. Ustalenia i wnioski 
z poświadczenia wiarygodności są publikowane w sprawozdaniu rocznym Trybunału.
Strefa kontroli na potrzeby oceny jakości LPIS : losowo wybrana strefa wykorzystywana na potrzeby kontroli 
oceny jakości, w przypadku gdy dostępne są aktualne krajowe ortofotomapy lub dane dotyczące teledetekcji 
o bardzo wysokiej rozdzielczości.
System identyfikacji działek rolnych (LPIS) : system informacji geograficznej, który pozwala ZSZiK dokonać 
geolokalizacji zawartych w nim danych oraz wyświetlić je i zintegrować pod względem przestrzennym zgodnie 
z art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 5 rozporządzenia (UE) nr 640/20143. Zawiera on różnorodne dane 
przestrzenne z różnych źródeł, które razem tworzą rejestr wszystkich użytków rolnych (działek referencyjnych) 
w danym państwie członkowskim oraz maksymalnych obszarów kwalifikowalnych w odniesieniu do różnych 
programów pomocy UE w ramach filarów 1 i 2 WPR. Systemy LPIS obejmują elementy alfanumeryczne i graficzne.
2 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich 
dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 
i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 608).
3 Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar 
administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności 
(Dz.U. L 181 z 20.6.2014, s. 48).
07 Glosariusz 
System płatności podstawowej (BPS) : system rolny funkcjonujący na podstawie uprawnień do płatności 
przyznawanych rolnikom w pierwszym roku stosowania systemu i aktywowany każdego roku przez rolników.
Szacowany poziom błędu : szacowany co roku przez Trybunał poziom błędu w danej klasie płatności. Jest on 
obliczany na podstawie wyników kontroli przeprowadzanych na reprezentatywnej próbie transakcji. Określa 
się go jako odsetek nieprawidłowych płatności w odniesieniu do łącznej wartości płatności. Odsetek ten, 
z prawdopodobieństwem wynoszącym 95%, mieści się w przedziale ufności określonym przez dolną i górną granicę 
błędu.
Trawy lub inne zielne rośliny pastewne : wszystkie rośliny zielne rosnące tradycyjnie na naturalnych pastwiskach 
lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania pastwisk lub łąk w państwie 
członkowskim, niezależnie od tego, czy są wykorzystywane do wypasania zwierząt.
Trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe (zwane łącznie „trwałymi użytkami zielonymi”) : grunty 
wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie 
(samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa 
rolnego przez okres przynajmniej pięciu lat. Mogą obejmować inne rośliny, które można wykorzystywać do wypasu, 
takie jak krzewy lub drzewa, pod warunkiem że zachowana jest przewaga traw i innych zielonych roślin pastewnych. 
Według uznania danego państwa członkowskiego definicja może także obejmować grunt, który nadaje się do 
wypasu zgodnie z ustalonymi praktykami lokalnymi, ale na którym trawy i inne zielone rośliny pastewne nie 
stanowią roślinności dominującej.
Użytek rolny : każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy 
trwałe.
Warstwa LPIS : graficzne przedstawienie zestawu danych geograficznych w dowolnym środowisku mapy cyfrowej. 
W ujęciu koncepcyjnym jest to warstwa rzeczywistości geograficznej w danym obszarze.
Wizyty terenowe : wizyty ad hoc  w terenie przeprowadzane w ramach aktualizacji LPIS lub wyjaśniania oceny 
jakości, w przypadku gdy interpretacja obrazów nie jest wystarczająca do oceny tego, w jakim zakresie działka 
referencyjna jest kwalifikowalna.
Wspólne Centrum Badawcze Komisji Europejskiej (JRC) : wewnętrzna służba naukowa Komisji Europejskiej 
zatrudniająca naukowców w celu prowadzenia badań oraz zapewniania doradztwa i wsparcia naukowego na rzecz 
unijnych polityk. „Dział MARS” tego centrum opracowuje i aktualizuje metodykę oceny jakości (QA).
Zasada wzajemnej zgodności : mechanizm zobowiązujący rolników, w celu otrzymania pełnej kwoty dotacji, do 
poszanowania podstawowych przepisów w sprawie zdrowia środowiskowego i publicznego oraz zdrowia zwierząt, 
dobrostanu zwierząt lub gospodarowania gruntami.
Zestaw wykonywalnych testów (ETS) : zestaw przypadków testowych (elementów jakościowych), które mają być 
wykorzystywane do testowania LPIS, aby pokazać, że system ten charakteryzuje się określonym zbiorem zachowań.
Zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK) : zintegrowany system, na który składają się bazy 
danych dotyczących gospodarstw rolnych, wniosków, użytków rolnych i uprawnień do płatności (w państwach 
członkowskich stosujących system płatności jednolitych). Te bazy danych służą do przeprowadzania 
administracyjnych kontroli krzyżowych wszystkich wniosków o przyznanie pomocy w przypadku większości działań 
EFRG (np. system płatności jednolitych, system jednolitej płatności obszarowej i inne płatności bezpośrednie).
08
 Streszczenie
I
System identyfikacji działek rolnych (LPIS) jest systemem informatycznym opartym na zdjęciach lotniczych lub 
satelitarnych, w którym zarejestrowane są wszystkie działki rolne w państwach członkowskich. Stanowi on kluczowy 
mechanizm kontroli w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) i ma na celu weryfikację kwalifikowalności do otrzy -
mania dotacji obszarowych, których wartość w 2015 r. wyniosła około 45,5 mld euro. W poświadczeniu wiarygodno -
ści sporządzonym przez Trybunał poziom błędu w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) za 
2014 r. oszacowano na 2,9% (2,2% bez błędów dotyczących zasady wzajemnej zgodności). Prawie połowa błędów 
dotyczyła pomocy obszarowej. System odgrywa także coraz ważniejszą rolę w weryfikacji zgodności w zakresie 
spełniania różnych wymogów dotyczących ochrony środowiska naturalnego. W 28 państwach członkowskich funk -
cjonują obecnie 44 krajowe lub regionalne systemy LPIS obejmujące ponad 135 mln działek referencyjnych.
II
Trybunał zbadał, czy systemy LPIS są odpowiednio zarządzane przez państwa członkowskie oraz wystarcza -
jąco monitorowane przez Komisję. Wizyty w ramach kontroli zostały przeprowadzone w Komisji i pięciu pań -
stwach członkowskich (i dotyczyły sześciu systemów LPIS). Trybunał wysłał także ankietę do wszystkich państw 
członkowskich.
III
Trybunał stwierdził, że LPIS stanowi użyteczne narzędzie do określania kwalifikowalności gruntów rolnych, lecz 
zarządzanie nim wymaga usprawnień. W ostatnich latach wyniki poświadczeń wiarygodności sporządzanych przez 
Trybunał pokazały, że plany działania i korekty finansowe uwzględniały niedociągnięcia w ramach LPIS w danych 
państwach członkowskich. Nadal należy dokonać pewnych usprawnień, w szczególności:
- Trybunał zidentyfikował pewne uchybienia w procesach dotyczących LPIS wpływające na zdolność państw 
członkowskich do kontrolowania w wiarygodny sposób kwalifikowalności gruntu. Podczas gdy ortofotomapy 
ujęte w LPIS były w większości przypadków aktualne, fotointerpretacja nie zawsze była niezawodna i rozstrzyga -
jąca. W niektórych systemach LPIS zawarto dodatkowe informacje dotyczące praw własności i dzierżawy w celu 
zagwarantowania, że każda działka została zadeklarowana przez właściwego rolnika. Ponadto państwa człon -
kowskie nie analizowały opłacalności swoich systemów LPIS w celu lepszego planowania powiązanych kontroli.
- Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie dokonały postępów w aktualizacji swoich systemów LPIS w celu 
spełnienia wymogów WPR w latach 2014-2020. Systemy LPIS nie były jednak w pełni dostosowane do wymogów 
w zakresie zazieleniania. Niektóre wysiłki Komisji zmierzające do uproszczenia WPR przyniosły niejednoznaczne 
rezultaty.
- Dzięki poprawie wytycznych dotyczących LPIS, regularnym kontrolom oraz monitorowaniu planów działania 
i korekt finansowych państw członkowskich efektywność monitorowania prowadzonego przez Komisję popra -
wiła się. Wiarygodność corocznych ocen jakości dotyczących skuteczności systemów LPIS w państwach człon -
kowskich podważały jednak uchybienia w zakresie stosowanej metodyki oraz niewystarczające kontrole i działa -
nia następcze ze strony Komisji.
09 Streszczenie 
IV
Na podstawie ustaleń pokontrolnych Trybunał zaleca, co następuje:
a) Na podstawie analizy kosztów i korzyści w ujęciu ilościowym oraz oceny ryzyka państwa członkowskie powin -
ny zintensyfikować wysiłki podejmowane w celu zwiększenia wiarygodności danych (poprzez usprawnienie 
procesu aktualizacji, wyjaśnienie zastosowania opcji systemów proporcjonalnych oraz kontrolowanie, czy rolnik 
rzeczywiście dysponuje gruntem).
b) Z wykorzystaniem wsparcia ze strony Komisji państwa członkowskie powinny opracować i ustanowić ramy oce -
ny kosztów prowadzenia i aktualizacji systemów LPIS w celu dokonania oceny ich efektywności i opłacalności 
udoskonaleń w ramach systemu.
c) Państwa członkowskie powinny zapewnić wiarygodne określanie i rejestrowanie, a następnie monitorowanie – 
z wykorzystaniem LPIS – obszarów proekologicznych, trwałych użytków zielonych i nowych kategorii gruntów.
d) Komisja powinna ponownie ocenić aktualne ramy prawne dotyczące LPIS w celu uproszczenia i usprawnienia 
niektórych zasad z myślą o następnym okresie WPR.
e) Komisja powinna przeprowadzić analizę kosztów i korzyści w celu określenia, czy można ulepszyć reprezenta -
tywność prób w ramach oceny jakości, tak aby móc osiągnąć lepsze ujęcie populacji działek w LPIS.
f) Komisja powinna udoskonalić monitorowanie wyników oceny jakości poprzez analizowanie wszelkich nieścisło -
ści w sprawozdaniach dotyczących oceny jakości, podejmowanie działań następczych, przekazywanie infor -
macji zwrotnych państwom członkowskim oraz zapewnianie, by w razie potrzeby przygotowywane i wdrażane 
były plany działań zaradczych.
10
 Wstęp
Wprowadzenie
01 
W ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) finansuje się, poprzez Europejski 
Fundusz Rolniczy Gwarancji („EFRG”), płatności bezpośrednie dla rolników oraz 
działania podjęte w odpowiedzi na niestabilność rynku lub wyzwania związane 
z ochroną środowiska („filar 1”). Z WPR współfinansuje się także programy rozwo -
ju obszarów wiejskich w państwach członkowskich UE („filar 2”) poprzez Euro -
pejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W zrefor -
mowanej WPR na lata 2014-2020 dąży się do osiągnięcia lepiej ukierunkowanych, 
równomiernych i przyjaznych dla środowiska – „ekologicznych” – płatności 
w ramach pomocy bezpośredniej.
02 
Aby zapewnić prawidłowość płatności, WPR opiera się na zintegrowanym syste -
mie zarządzania i kontroli (ZSZiK), który jest zestawem wszechstronnych kontroli 
administracyjnych i kontroli na miejscu dotyczących wniosków o dotacje, zarzą -
dzanym przez państwa członkowskie. System identyfikacji działek rolnych (LPIS) 
stanowi główny element ZSZiK. Jest to system informatyczny oparty na ortofo -
tomapach (zdjęciach lotniczych lub satelitarnych) rejestrujący wszystkie działki 
rolne w państwach członkowskich. Ma on dwa główne cele: dokładne zlokalizo -
wanie wszystkich kwalifikowalnych gruntów rolnych w ramach referencyjnych 
działek rolnych oraz obliczanie maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (MEA). 
LPIS jest wykorzystywany na potrzeby kontroli krzyżowych w ramach kontroli ad -
ministracyjnych oraz jako podstawa do kontroli na miejscu prowadzonych przez 
agencję płatniczą4.
03 
Systemy LPIS były pierwotnie opracowane na potrzeby kontroli dotyczących 
dopłat obszarowych, które obecnie5 stanowią płatności w kwocie do 40 mld euro 
w ramach filaru 1 WPR6 oraz około 5,5 mld euro w ramach filaru 2 WPR7. Niektóre 
państwa członkowskie wykorzystywały także swoje systemy LPIS do kontrolowa -
nia, czy rolnicy przestrzegali niektórych wymogów środowiskowych w ramach 
wymogów wzajemnej zgodności lub programów rozwoju obszarów wiejskich, 
takich jak programy rolnośrodowiskowe lub wsparcie na rzecz obszarów o nieko -
rzystnych warunkach gospodarowania. W ramach WPR na lata 2014-2020 część 
pomocy bezpośredniej dla rolników ma być wypłacona za praktyki rolnicze 
korzystne dla klimatu i środowiska. Niektóre z nowych zobowiązań w zakresie 
zazielenienia (zob. pkt 35 w części II) mają być monitorowane z zastosowaniem 
LPIS.4 W odniesieniu do WPR w latach 
2007-2013 podstawowe 
prawodawstwo w zakresie LPIS 
stanowi art. 17 rozporządzenia 
Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 
19 stycznia 2009 r. ustanawiają -
cego wspólne zasady dla 
systemów wsparcia bezpośred -
niego dla rolników w ramach 
wspólnej polityki rolnej 
i ustanawiającego określone 
systemy wsparcia dla rolników, 
zmieniającego rozporządzenia 
(WE) nr 1290/2005, (WE) 
nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 
oraz uchylającego rozporzą -
dzenie (WE) nr 1782/2003 
(Dz.U. L 30 z 31.1.2009, s. 16) 
oraz art. 6 rozporządzenia 
Komisji (WE) nr 1122/2009 
z dnia 30 listopada 2009 r. 
ustanawiającego szczegółowe 
zasady wykonania rozporzą -
dzenia Rady (WE) nr 73/2009 
odnośnie do zasady wzajemnej 
zgodności, modulacji oraz 
zintegrowanego systemu 
zarządzania i kontroli w ramach 
systemów wsparcia bezpośred -
niego przewidzianych 
w wymienionym rozporządze -
niu oraz wdrażania rozporzą -
dzenia Rady (WE) nr 1234/2007 
w odniesieniu do zasady 
wzajemnej zgodności 
w ramach systemu wsparcia 
ustanowionego dla sektora 
wina; w odniesieniu do lat 
2014-2020 jest to art. 70 
rozporządzenia (UE) 
nr 1306/2013 oraz art. 5 i 6 
rozporządzenia (UE) 
nr 640/2014.
5 Zgodnie z danymi z budżetu 
ogólnego UE na 2015 r.
6 Środki na płatności pokrywają 
w znacznej mierze linie 
budżetowe 05 03 01 01, system 
płatności jednolitych, 
28 342 mln euro; 05 03 01 02, 
system jednolitej płatności 
obszarowej; 7 806 mln euro 
oraz integralne części linii 05 03 
01 03 do 05 03 03, inne rodzaje 
pomocy bezpośredniej, 
w łącznej wysokości 
4 328 mln euro (płatność 
redystrybucyjna, szczególny 
program na rzecz regionów 
najbardziej oddalonych, 
pomoc obszarowa 
w odniesieniu do upraw 
bawełny oraz częściowo 
wsparcie specjalne (art. 68)).
7 Obszarowe programy rozwoju 
obszarów wiejskich w ramach 
linii budżetowej 05 04 Rozwój 
obszarów wiejskich 
odpowiadają mniej więcej 
połowie środków na płatności 
w wysokości 11 162 mln euro.
11 Wstęp 
Specyfikacje LPIS
04 
LPIS funkcjonuje w oparciu o działki referencyjne. Działka referencyjna jest użyt -
kiem rolnym opatrzonym niepowtarzalnym numerem identyfikacyjnym i wyzna -
czonym pod względem geograficznym8. Od rolników wymaga się dokładnego 
przeanalizowania mapy oraz określenia w swoich wnioskach i wyłączenia z nich 
wszystkich nieuprawianych gruntów i niekwalifikujących się elementów, takich 
jak budynki, podwórza, zarośla, drogi, lasy, jeziora itp.
05 
Specyfikacje techniczne LPIS są różne w poszczególnych państwach członkow -
skich, jako że istnieją różne typy działek referencyjnych (zob. tabela 1 ). Krótki 
opis głównych typów znajduje się poniżej.8 Zob. art. 2 pkt 25 i art. 5 ust. 1 
rozporządzenia (UE) 
nr 640/2014 oraz art. 4 ust. 1 
lit. e) rozporządzenia (UE) 
nr 1307/2013.Tabela 1Charakterystyka typów działek referencyjnych
Działka rolna Działka katastralna Wspólna działka rolnaBlok fizyczny/
topograficzny
Główne cechy - jedna grupa upraw
- jeden rolnik- jeden lub kilku rolników
- oparta na własności
- jedna lub kilka grup upraw- jeden rolnik
- jedna lub kilka grup upraw
- brak naturalnych granic- jeden lub kilku rolników
-  obszar odgrodzony pewnymi 
elementami (rowami, żywo -
płotami, murami itp.)
- jedna lub kilka grup upraw
Główne źródło 
danychwniosek składany przez rolnika kataster, rejestr gruntów wniosek składany przez rolnika klasyfikacja administracyjna
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy i Komisja Europejska (JRC).

12 Wstęp 
06 
 Belgia, Niemcy i Zjednoczone Królestwo posiadają LPIS w odniesieniu do każ -
dego regionu. Wszystkie pozostałe państwa członkowskie UE posiadają jeden 
system obejmujący cały kraj. Obecnie istnieją łącznie 44 systemy LPIS obejmujące 
ponad 135 mln działek referencyjnych (zob.  rys. 1 ).
07 
Państwa członkowskie zarządzają systemami LPIS i są odpowiedzialne za jakość 
wprowadzanych do nich danych. Komisja pełni rolę organu monitorującego. 
Zapewnia państwom członkowskim wsparcie i wytyczne, kontroluje skuteczność 
ich systemów LPIS, może zastosować korekty finansowe w przypadku niedosko -
nałości kontroli LPIS oraz podejmuje działania następcze w stosunku do planów 
działania. Komisja ustanowiła także system oceny jakości LPIS, który zobowiązuje 
państwa członkowskie do badania co roku jakości systemów LPIS. Rys. 1Systemy LPIS na terenie UE w podziale na typy
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie sprawozdań dotyczących oceny jakości LPIS za 2014 r. i 2015 r. 
 
  
Działka rolna
Działka katastralna
Wspólna działka rolna
Blok /f_izyczny/topogra/f_iczny
13
 Zakres i cele kontroli 
oraz podejście kontrolne
08 
Celem kontroli było określenie, czy system identyfikacji działek rolnych wdrożony 
w ramach wspólnej polityki rolnej spełnia swoje zadanie.
09 
Trybunał starał się odpowiedzieć na ogólne pytanie kontrolne:
Czy system identyfikacji działek rolnych (LPIS) jest dobrze zarządzany?
10 
Aby odpowiedzieć na to pytanie, Trybunał zbadał, czy system LPIS umożliwia 
państwom członkowskim sprawdzenie w wiarygodny sposób pomiarów i kwa -
lifikowalności gruntu zgłoszonego przez rolników ( część I ) oraz czy systemy 
dostosowywano do wymogów WPR na lata 2014-2020, w szczególności tych, 
które dotyczyły zobowiązań w zakresie zazielenienia oraz potrzeby uproszczenia 
wdrażania polityki ( część II ). Na koniec Trybunał zbadał, czy Komisja odpowied -
nio wypełniała rolę organu monitorującego ( część III ).
11 
Kontrolę przeprowadzono w okresie od lipca 2015 r. do kwietnia 2016 r. Obejmo -
wała ona wizyty w Komisji Europejskiej oraz pięciu państwach członkowskich 
(Austrii, Niemczech – Saara i Nadrenia Północna-Westfalia, Irlandii, Polsce i Zjed -
noczonym Królestwie – Szkocja). Te państwa członkowskie wybrano na podsta -
wie wpłacanych kwot, ich systemów działek referencyjnych oraz kontroli przepro -
wadzonych ostatnio przez Trybunał i Komisję. W każdym państwie członkowskim 
Trybunał przeprowadził wywiady, przeanalizował procedury i dane oraz prze -
testował próbę działek, aby sprawdzić wiarygodność danych zarejestrowanych 
w systemie. Łącznie sprawdzono ponad 400 działek referencyjnych w systemie 
ekranowym9 w obecności organów krajowych, z czego ponad 100 było przed -
miotem wizyty na miejscu10. Próba ta została wybrana na podstawie oceny ryzyka 
w celu wskazania potencjalnych obszarów wymagających uprawnień w ramach 
systemu LPIS.
12 
Ponadto Trybunał wysłał ankietę do państw członkowskich dotyczącą wszystkich 
44 różnych systemów LPIS, aby uzyskać kluczowe dane i informacje dotyczące ich 
ustanowienia i wdrażania. Oprócz tego Trybunał przeprowadził analizę dokumen -
tacji dotyczącej wniosków z poprzedniej kontroli prowadzonej przez Trybunał 
i Komisję, a także przegląd wcześniejszych badań. Przeprowadzono także dalszy 
przegląd dokumentacji w celu dokonania analizy dodatkowych informacji do -
tyczących systemów LPIS wdrożonych przez państwa członkowskie lub regiony, 
które nie zostały objęte wizytami kontrolnymi. Na koniec Trybunał przeprowadził 
również wywiady z urzędnikami Komisji i przeanalizował stosowne dokumenty.9 Liczba ta nie obejmuje 
wszystkich działek 
referencyjnych analizowanych 
w systemie informatycznym 
w Nadrenii Północnej-
Westfalii. Przed wizytą 
kontrolną, w jej trakcie i po jej 
zakończeniu zespół 
kontrolerów miał tam 
nieograniczony dostęp do 
wersji LPIS przeznaczonej 
tylko do odczytu.
10 Zakres wizyt na miejscu 
obejmował przede wszystkim 
ocenę zarówno prawidłowego 
określenia kwalifikujących się 
użytków rolnych, jak 
i spójności między 
informacjami 
zarejestrowanymi w danym 
systemie LPIS a faktycznym 
statusem działki referencyjnej.
14
 Część I
Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu 
systemu identyfikacji działek rolnych niezbędne 
są dalsze ulepszenia
13 
Aby spełniać swoje zadanie i zapewniać skuteczność kontroli administracyjnych, 
dane LPIS muszą być aktualne, wiarygodne i kompletne. Państwa członkowskie 
muszą regularnie aktualizować swoje ortofotomapy i prawidłowo je oceniać. 
W przypadku gdy fotointerpretacja nie jest rozstrzygająca, państwa członkowskie 
powinny wziąć pod uwagę, w oparciu o ocenę ryzyka i kosztów dalszych kontroli, 
przeprowadzenie wizyt na danych działkach w celu prawidłowego określenia ich 
maksymalnego obszaru kwalifikowalnego. Wszystkie informacje odnoszące się 
do oceny kwalifikowalności gruntu powinny być ujęte w LPIS. Państwa człon -
kowskie, przy wsparciu ze strony Komisji, muszą także gromadzić informacje 
dotyczące efektywności LPIS w celu rozważenia kosztów dalszych udoskonaleń 
w perspektywie oczekiwanych korzyści.
Ważne osiągnięcia we wdrażaniu systemów LPIS
14 
Trybunał przeprowadzał regularną ocenę wdrażania LPIS w państwach członkow -
skich w kontekście corocznego poświadczenia wiarygodności. Jeśli informacje 
graficzne zawarte w LPIS są odpowiednio aktualizowane i analizowane, LPIS wno -
si istotny wkład w zapobieganie błędom dotyczącym pomocy obszarowej we 
wnioskach o przyznanie pomocy oraz wykrywanie tych błędów. Dzięki lepszym 
wytycznym wydawanym przez Komisję (zob. pkt 57-59) oraz planom działania 
wdrażanym przez Komisję i państwa członkowskie (zob. pkt 60-61) wiarygodność 
danych zarejestrowanych w systemie LPIS w ostatnich latach stale się poprawiała. 
Działania zaradcze poskutkowały wyłączeniem z LPIS niekwalifikujących się ob -
szarów w kilku państwach członkowskich oraz znacznymi korektami finansowymi 
nałożonymi przez Komisję (zob. pkt 62-64).
15 
W ramach poświadczenia wiarygodności Trybunał oszacowuje co roku poziom 
błędu w ramach EFRG. W 2014 r. na podstawie 183 skontrolowanych transakcji 
Trybunał oszacował ten poziom na 2,9%11. Wartość ta była zbliżona do progu 
istotności wynoszącego 2%, jednak go przekraczała. Błędy dotyczące pomo -
cy obszarowej stanowiły 44% szacowanego poziomu błędu w ramach EFRG 
w 2014 r. Połowa tych błędów była na poziomie poniżej 2%. Miały one tym sa -
mym ograniczony wpływ na szacowany ogólny poziom błędu.
Ortofotomapy były w większości przypadków aktualne
16 
Państwa członkowskie muszą regularnie aktualizować swoje systemy LPIS, aby 
mieć pewność, że rolnicy otrzymują płatności tylko za kwalifikujące się użytki 
rolne. Z uwagi na możliwość wystąpienia zmian naturalnych lub antropogenicz -
nych na działkach państwa członkowskie koncentrują się głównie na częstym 
dostarczaniu nowych ortofotomap oraz szybkim wprowadzaniu ich do LPIS. Jest 
to konieczne w celu zapewnienia odzwierciedlania przez system warunków pa -
nujących na danym obszarze w wiarygodny i poprawny sposób.11 Szacowany poziom błędu 
w ramach EFRG za 2014 r. bez 
błędów dotyczących zasady 
wzajemnej zgodności wynosił 
2,2%.
15
Część I – Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu systemu 
identyfikacji działek rolnych niezbędne są dalsze ulepszenia
17 
Nieaktualne ortofotomapy wiążą się z ryzykiem braku dokładności danych LPIS. 
Komisja zaleciła, by zbiór danych LPIS aktualizować zasadniczo z częstotliwością 
co trzy do pięciu lat12, tak aby system odzwierciedlał sytuację panującą w terenie. 
W przypadku dużej części działek w Szkocji Trybunał stwierdził, że zdjęcia w sys -
temie LPIS nie zawsze były aktualizowane co pięć lat (zob. ramka 1 ).12 DG ds. Rolnictwa i Rozwoju 
Obszarów Wiejskich, roczne 
sprawozdanie z działalności za 
2014 r., sprawozdanie 
końcowe, załącznik 10, część 
3.2, ABB 03: „Konieczne jest 
zatem aktualizowanie LPIS, 
a aby tego dokonać, państwa 
członkowskie powinny wziąć 
pod uwagę ciągłe 
odświeżanie ortofotomap 
w okresie 3-5 lat w zależności 
od zmian zachodzących 
w terenie (spowodowanych 
działaniami człowieka lub ich 
brakiem)”.
Przykład nieaktualnych ortofotomap w systemie LPIS
W Szkocji  Trybunał natrafił na zdjęcia wykonane w 2008 r. i 2009 r. Miały one zatem ponad siedem lat. Organy 
krajowe szacowały, że ponad 35 000 działek w LPIS (6,9% łącznej liczby) sfotografowano przed 2010 r.Ramka 1
18 
Podczas kontroli Trybunał wskazał dobre praktyki w zakresie regularnego 
pozyskiwania ortofotomap w systemie LPIS, np. w Austrii, Niemczech (Nadrenii 
Północnej-Westfalii i Saarze) i Polsce.
19 
Niektóre państwa członkowskie podjęły specjalne wysiłki w celu terminowego 
wprowadzania nowego zestawu ortofotomap. W 2015 r. w Nadrenii Północnej -
-Westfalii wprowadzono do systemu LPIS nawet takie ortofotomapy, które zostały 
wykonane na wiosnę tego samego roku (jako „tymczasowe cyfrowe zdjęcia lot -
nicze”). Takie szybkie działania pomagają aktualizować system oraz ograniczają 
liczbę czasochłonnych i żmudnych procedur odzyskiwania płatności w przypad -
ku zmian dotyczących kwalifikowalności gruntu. Ponadto historyczne ortofoto -
mapy są przechowywane w systemie i mogą być wyświetlane w celu pokazania 
wcześniejszego stanu działki referencyjnej w LPIS.
16
Część I – Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu systemu 
identyfikacji działek rolnych niezbędne są dalsze ulepszenia
20 
Trybunał stwierdził także przypadki większych opóźnień we wprowadzaniu 
nowych ortofotomap do systemu LPIS. W Austrii działanie to zajęło ponad rok. 
W Szkocji także odnotowano istotne opóźnienia13 w aktualizacji systemu LPIS, 
głównie ze względu na niedobór pracowników niezbędnych do dokonania foto -
interpretacji, ale także ze względu na opóźnienia w uzyskiwaniu nowych ortofo -
tomap od wykonawcy.
Fotointerpretacja nie zawsze była niezawodna 
i rozstrzygająca
21 
Oprócz regularnej aktualizacji ortofotomap krytyczne znaczenie ma systema -
tyczna i prawidłowa interpretacja nowych ortofotomap w celu zapewnienia 
prawidłowej rejestracji kwalifikujących się użytków rolnych oraz prawidłowego 
wyłączania w systemie LPIS obszarów niekwalifikujących się. Organy krajowe 
będą w stanie przeprowadzać wiarygodne kontrole administracyjne wniosków 
składanych przez rolników tylko wówczas, gdy będą mogły prawidłowo interpre -
tować uzyskiwane zdjęcia. Komisja zaleca, by po otrzymaniu nowej ortofotoma -
py organy krajowe w systematyczny sposób przeprowadzały fotointerpretacje. 
Jedna z agencji płatniczych, w której Trybunał przeprowadził wizytę (w Saarze), 
nie wdrożyła systematycznego procesu interpretacji zdjęć.
22 
Kontrola przeprowadzona przez Trybunał potwierdziła14, że fotointerpretacja 
przeprowadzana podczas aktualizacji systemu LPIS nie zawsze była niezawodna, 
co prowadziło do rejestrowania nieprawidłowych maksymalnych obszarów kwa -
lifikowalnych w danych systemach LPIS. W szczególności nieprawidłowo wyzna -
czane były obszary lub wyraźnie niekwalifikujące się elementy (zob. ramka 2 ).13 W przypadku lotów 
przeprowadzonych w 2014 r. 
ze 160 000 działek objętych 
działaniem do października 
2015 r. przetworzono tylko 
90 000.
14 W tym kontekście zob. 
sprawozdanie roczne 
Trybunału za rok 2014, 
w szczególności zalecenie 1 
zawarte w rozdziale 7: 
„Państwa członkowskie 
powinny podejmować dalsze 
starania, aby ich bazy danych 
LPIS zawierały wiarygodne 
i aktualne informacje 
dotyczące wielkości 
i kwalifikowalności gruntów 
rolnych, zwłaszcza trwałych 
użytków zielonych, oraz aby 
systematycznie analizowano 
i wykorzystywano wszystkie 
dostępne informacje 
w kontekście kontroli 
administracyjnych, w tym 
aktualne ortobrazy, w celu 
uniknięcia płatności na rzecz 
gruntów niekwalifikowalnych” 
(Dz.U. C 373 z 10.11.2015).
17
Część I – Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu systemu 
identyfikacji działek rolnych niezbędne są dalsze ulepszenia
Przykłady nieprawidłowej oceny maksymalnych obszarów kwalifikowalnych, które 
mogły zostać wykryte dzięki fotointerpretacji
Nieprawidłowo oceniony obszar niekwalifikowalny
W Saarze  Trybunał zidentyfikował działki, które były zarejestrowane jako w pełni kwalifikujące się, podczas 
gdy z nowo pozyskanych zdjęć jasno wynikało, że były w przeważającej mierze niekwalifikujące się (porośnię -
te niepożądaną roślinnością).Ramka 2
Obraz w LPIS Saary
© Agencja płatnicza w Saarze
Sytuacja na miejscu
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.© Szkocka agencja płatniczaW Szkocji  Trybunał stwierdził obszary niekwalifikujące się błędnie zarejestrowane w systemie LPIS. LPIS 
obejmował działkę referencyjną położoną częściowo na stromym zboczu i gruncie kamienistym bez okrywy 
zielonej zarejestrowaną jako w pełni kwalifikującą się. Czerwone strzałki wskazują na niektóre problematycz -
ne obszary.
18
Część I – Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu systemu 
identyfikacji działek rolnych niezbędne są dalsze ulepszenia
23 
Czasami sama fotointerpretacja nie jest wystarczająca do dokonania dokładnej 
oceny kwalifikowalności gruntu przedstawionego na ortofotomapach. W przy -
padku gruntów ornych lub równinnych użytków zielonych fotointerpretacja może 
zasadniczo w wiarygodny sposób określić obszar kwalifikujący się do rejestracji 
w systemie LPIS. Nie jest to jednak zawsze możliwe w przypadku szczególnych 
typów użytków zielonych, takich jak wypasany teren zalesiony lub pastwiska 
alpejskie (zob. ramka 3 ).Niekwalifikujące się elementy nie są odpowiednio wyłączone
W Austrii  nieprawidłowo oznaczono jezioro. Działka obejmowała także dom w maksymalnym obszarze 
kwalifikowalnym.
W Irlandii  działce przypisano w LPIS maksymalny obszar kwalifikowalny wynoszący 1,4 ha po zgłoszeniu przez 
rolnika zmiany powierzchni obszaru, mimo że działka obejmowała podwórze i szopę, a zatem była w pełni 
niekwalifikowalna.
W Nadrenii Północnej-Westfalii  Trybunał stwierdził inne przykłady uchybień w określaniu prawidłowego 
maksymalnego obszaru kwalifikowalnego.Ramka 2
© Austriacka agencja płatnicza (AMA)
19
Część I – Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu systemu 
identyfikacji działek rolnych niezbędne są dalsze ulepszenia
Sama fotointerpretacja nie zawsze jest rozstrzygająca
W Szkocji  Trybunał zidentyfikował działki, które były opisane jako wypasany teren zalesiony (zob. obraz 
systemu LPIS po lewej stronie), ale w rzeczywistości nie kwalifikowały się do otrzymania płatności jako po -
wierzchnie niewypasane lub nienadające się w ogóle do wypasu, ponieważ nie było na nich trawy (zob. obraz 
LPIS po prawej stronie). Ten stan rzeczy można było potwierdzić tylko podczas wizyty na miejscu. Działki były 
nieprawidłowo włączone do maksymalnego obszaru kwalifikowalnego i w przeszłości były objęte płatnością.Ramka 3
Obraz w szkockim systemie LPIS
© Szkocka agencja płatnicza
Sytuacja na miejscu
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Obraz w szkockim systemie LPIS
© Szkocka agencja płatnicza
Sytuacja na miejscu
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
20
Część I – Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu systemu 
identyfikacji działek rolnych niezbędne są dalsze ulepszenia
24 
W przypadku wątpliwości dotyczących faktycznego wykorzystywania działek – 
zwłaszcza użytków zielonych – do celów rolniczych niektóre organy państw 
członkowskich organizują wizyty terenowe w ramach procesu aktualizacji, aby 
zebrać dane potwierdzające fotointerpretację ekranową. Trybunał zaobserwował 
wysiłki w tym zakresie podejmowane w Austrii (pastwiska alpejskie) i w Szkocji, 
lecz także spore zaległości w organizacji wizyt w drugim z tych regionów (ponad 
76 000 wizyt na potrzeby kontroli gruntów), które to wizyty były zaplanowane 
w celu weryfikacji aktualności informacji w LPIS, ale nie zostały jeszcze przepro -
wadzone, głównie z powodu braku zasobów.
25 
Wizyty ad hoc  terenowe stanowią wprawdzie jedyną metodę gwarantującą 
dokładność w przypadku, gdy fotointerpretacja nie jest rozstrzygająca, wiążą się 
one jednak z kosztami. Ich liczbę i zakres należy zatem dokładnie planować, bi -
lansując koszty uzyskania większej dokładności z oczekiwanymi korzyściami pod 
względem prawidłowości płatności.W niektórych przypadkach kwalifikowalność działki zależy od tego, czy pod drzewami lub inną roślinno -
ścią, np. paprociami, kolcolistem lub orlicą, znajduje się trawa. W skrajnych przypadkach, jak potwierdzono 
w Irlandii , może to drastycznie zmienić ocenę kwalifikowalności, ale nie można tego stwierdzić na podstawie 
fotointerpretacji.
Orlica z trawą  
(kwalifikujące się lub częściowo kwalifikujące się w  Irlandii)
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Orlica bez trawy  
(niekwalifikujące się w  Irlandii)
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Trybunał stwierdził inne przykłady uchybień w odniesieniu do działek stanowiących użytki zielone w  Austrii  
i Nadrenii Północnej-Westfalii .Ramka 3
21
Część I – Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu systemu 
identyfikacji działek rolnych niezbędne są dalsze ulepszenia
System proporcjonalny nie zawsze był stosowany 
w sposób niezawodny
26 
Państwa członkowskie mają możliwość wykorzystania systemu proporcjonalne -
go w swoich systemach LPIS w odniesieniu do działek referencyjnych będących 
trwałymi użytkami zielonymi obejmujących zarówno kwalifikujące się grunty 
rolne, jak i niekwalifikujące się elementy naturalne, takie jak zarośla, drzewa, 
skały, krzewy lub sitowie. Aby określić kwalifikujący się obszar w obrębie działki 
referencyjnej, państwa członkowskie ustanawiają różne zakresy procentowych 
wartości kwalifikowalności, które odpowiednio wpływają na płatność15. Ma to na 
celu uproszczenie wyznaczania kwalifikującego się obszaru na działkach, w przy -
padku których dokładny wskaźnik kwalifikowalności nie jest oczywisty. Wyko -
nane przez człowieka konstrukcje takie jak budynki, trwałe drogi lub betonowe 
mury nie należą do tej kategorii i muszą być wyłączone i wyznaczone w LPIS 
przed zastosowaniem systemu proporcjonalnego.
27 
W ramach systemu proporcjonalnego fotointerpretacja lub oceny automatyczne, 
bez żadnego komentarza ani, w razie konieczności, potwierdzenia na miejscu, 
zasadniczo nie są wystarczające do wiarygodnego określenia prawidłowych 
kwalifikujących się obszarów. Podczas kontroli prowadzonej przez Trybunał 
kontrolerzy odwiedzili kilka działek alpejskich w Austrii16 oraz wspólnie użytko -
wanych obszarów w Irlandii17, w odniesieniu do których przeprowadzono ocenę 
proporcjonalną. Trybunał zaobserwował na miejscu, że inspektorzy krajowi 
lub inni przeprowadzający fotointerpretację mieli trudności z konsekwentnym 
wyznaczaniem działek, ze stosowaniem zakresu współczynników kwalifikowalno -
ści oraz z ustalaniem poszczególnych procentowych wartości kwalifikowalności 
(zob. ramka 4 ). Organy krajowe nie opracowały odpowiednich strategii zarządza -
nia ryzykiem, takich jak wszechstronne i poglądowe katalogi systemów propor -
cjonalnych zawierające jasny opis i kryteria oceny w odniesieniu do każdego 
zakresu, wizyty terenowe we wszystkich budzących wątpliwości przypadkach, 
lub uzupełniające narzędzia techniczne służące do eliminowania tych trudności 
w zadowalający sposób.
28 
Komisja zaleca, aby państwa członkowskie z dużą starannością oceniały użyt -
ki zielone o współczynniku kwalifikowalności poniżej 50%, ponieważ są one 
obarczone dużym ryzykiem błędu18. W Austrii wdrożono system na potrzeby 
obliczania obszaru pastwisk górskich pokrytych drzewami, kamieniami i innymi 
pozostałościami. Systemy proporcjonalne zarówno w Austrii, jak i Irlandii dopusz -
czały niskie współczynniki kwalifikowalności (zob. przykład dotyczący Austrii 
w ramce 5 ).15 Art. 10 rozporządzenia 
delegowanego Komisji (UE) 
nr 640/2014.
16 Pięć pastwisk alpejskich 
w regionach Dolnej Austrii, 
Styrii, Salzburga i Górnej 
Austrii.
17 Cztery działki obejmujące 
wspólnie użytkowane obszary 
w Irlandii, które typowo 
stanowią większe obszary 
pastwisk będące własnością 
jednej lub kilku osób. Każdy 
współwłaściciel posiada 
hipotetyczny udział w całym 
obszarze.
18 JRC, Wytyczne techniczne 
dotyczące systemu 
proporcjonalnego dla 
trwałych użytków zielonych, 
DS-CDP-2015-06 final.
22
Część I – Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu systemu 
identyfikacji działek rolnych niezbędne są dalsze ulepszenia
Przykład nieprawidłowej oceny proporcjonalnej pokazujący ograniczenia związane 
z obrazami LPIS
W Irlandii  działka użytków zielonych pokryta częściowo krzewami, drzewami, paprociami i wrzosem zareje -
strowana w systemie LPIS jako kwalifikująca się w 90% została oceniona podczas wizyty w ramach kontroli 
jako kwalifikująca się w 70%, co wskazuje na to, że część płatności mogła zostać zawyżona.
Przykład działek o niskich współczynnikach kwalifikowalności
Działka referencyjna obejmująca teren zalesiony pokazana poniżej, z niewielką ilością trawy pod drzewami, 
była zarejestrowana w  austriackim  systemie LPIS jako kwalifikująca się w 21%. Podczas kontroli na miejscu 
stwierdzono, że współczynnik był zawyżony.Ramka 4 Ramka 5Obraz w  irlandzkim systemie LPIS
Obraz w austriackim systemie LPIS
© Irlandzka agencja płatnicza (DAFM) © Austriacka agencja płatnicza (AMA)Sytuacja na miejscu
Sytuacja na miejscu
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy. Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.

23
Część I – Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu systemu 
identyfikacji działek rolnych niezbędne są dalsze ulepszenia
Testowano półautomatyczne narzędzia wykrywania, 
lecz jeszcze ich nie wykorzystywano
29 
Jednym ze sposobów na łagodzenie ryzyka nieprawidłowej rejestracji kwalifiku -
jącego się obszaru w systemie LPIS oraz na osiągnięcie bardziej obiektywnych 
rezultatów jest opracowanie i zastosowanie automatycznych narzędzi do wy -
krywania zmian. W oparciu o ortofotomapy oprogramowanie może pomagać 
w przeprowadzaniu fotointerpretacji w drodze identyfikacji kształtów, obiektów, 
tekstury lub powiązań z przyległymi segmentami. Państwa członkowskie takie 
jak Austria i Irlandia brały pod uwagę zastosowanie takich narzędzi do interpre -
tacji danych LPIS. Wyniki przeprowadzonych testów nie są jeszcze wprawdzie 
rozstrzygające (zob. ramka 6 ), Trybunał przyjął jednak do wiadomości zaintere -
sowanie tych państw ciągłym doskonaleniem wiarygodności danych i wykorzy -
staniem innowacyjnych technik w celu zwiększenia wiarygodności i zmniejszenia 
kosztów administracyjnych.
Rezultaty uzyskane przez półautomatyczne narzędzia wykrywania w Austrii
W Austrii  przeprowadzono niedawno badanie w celu przetestowania niezawodności półautomatycznego na -
rzędzia wykrywania opracowanego przez Uniwersytet Zasobów Naturalnych i Nauk Biologicznych w Wiedniu. 
Porównanie wyników odnoszących się do kwalifikujących się obszarów zarejestrowanych w austriackim LPIS 
(obraz po lewej stronie) z wynikami uzyskanymi za pomocą półautomatycznego narzędzia wykrywania (obraz 
po prawej stronie) pokazuje istotne różnice.Ramka 6
Źródło:  ©Atzberger, C., The current capabilities of (semi-)automatic determination of pasture grazing areas using remote 
sensing  [Bieżące możliwości w zakresie (pół)automatycznego wyznaczania pastwisk przeznaczonych do wypasu z za -
stosowaniem teledetekcji], Wiedeń 2014.

24
Część I – Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu systemu 
identyfikacji działek rolnych niezbędne są dalsze ulepszenia
Do niektórych systemów LPIS włączono informacje na 
temat faktycznego dysponowania przez rolnika 
gruntem
30 
Aby mieć uprawnienia do płatności związanej z działalnością rolniczą rolnicy 
muszą dysponować obszarem gruntu, którego dotyczy ich wniosek (np. muszą 
być jego właścicielami lub go dzierżawić). Jeśli rolnicy nie będą zobowiązani 
do przedłożenia dowodu na posiadanie tytułu prawnego do gruntu, którego 
dotyczy wniosek, istnieje ryzyko, że będą otrzymywać płatności za grunty, któ -
rymi nie dysponują, takie jak grunty publiczne lub prywatne należące do innych 
podmiotów. Chociaż nie jest to wymagane na mocy prawodawstwa UE, Trybunał 
uznaje uzupełnianie systemu LPIS informacjami dotyczącymi dysponowania 
przez rolnika gruntem, gdy tylko jest to wykonalne i opłacalne, za dobrą prak -
tykę, która umożliwiłaby państwom członkowskim systematyczne przeprowa -
dzanie kontroli krzyżowych takich informacji względem wniosków o przyznanie 
pomocy, co ma miejsce w Szkocji (zob. ramka 7 ).
Dobre praktyki w zakresie weryfikacji dowodów na posiadanie prawa do 
użytkowania gruntu
W Szkocji  wszelkie zgłoszone zmiany dotyczące własności lub prawa do użytkowania działek muszą być 
potwierdzane odpowiednimi dokumentami referencyjnymi podpisanymi przez obie strony biorące udział 
w transakcji. Podobnie w odniesieniu do wszystkich nowo zgłoszonych działek należy przedstawić dokument 
potwierdzający prawo do użytkowania gruntu. Szkocki system LPIS zawiera informacje na temat własności lub 
umów dzierżawy gruntów.Ramka 7
31 
Pozostałe cztery państwa członkowskie objęte kontrolą tylko sporadycznie wy -
magają od rolników przedstawienia dowodu potwierdzającego własność, dzier -
żawę lub inne prawo do użytkowania gruntu, którego dotyczy składany wniosek, 
w związku z czym nie mogą być zawsze pewne, czy rolnicy w pełni i zgodnie 
z prawem dysponują działkami referencyjnymi zarejestrowanymi w systemie 
LPIS. W Austrii i Nadrenii Północnej-Westfalii Trybunał wykrył przypadki działek 
przylegających do terenu zalesionego lub dróg, którymi rolnicy nie dysponowali, 
lecz które mimo to były objęte wnioskiem i płatnościami. Odpowiednie informa -
cje z rejestru gruntów już włączone do systemu LPIS nie zostały wykorzystane 
jako dodatkowe źródło informacji.
25
Część I – Mimo znacznych osiągnięć we wdrażaniu systemu 
identyfikacji działek rolnych niezbędne są dalsze ulepszenia
Brak wystarczających informacji do przeprowadzenia 
pełnej oceny opłacalności wdrażania systemu LPIS
32 
Główne funkcje systemu LPIS obejmują lokalizację, identyfikację i określenie 
w ujęciu ilościowym gruntów rolnych. Jak opisano w pkt 16-29, państwa człon -
kowskie przeznaczają duże zasoby finansowe na ustanowienie, prowadzenie 
i aktualizację swoich systemów LPIS. Trybunał w związku z tym usiłował zebrać 
informacje na temat kosztów związanych z LPIS od państw członkowskich i Ko -
misji. Państwa członkowskie nie były w stanie przekazać wiarygodnych i porów -
nywalnych informacji dotyczących kosztów. Miały trudności z oszacowaniem 
pod względem ilościowym ogólnych kosztów inwestycji w swoje systemy LPIS, 
rocznych kosztów prowadzenia i kosztów konkretnych funkcji, takich jak proces 
aktualizacji systemu LPIS, różne warstwy LPIS lub ocena jakości. Państwa człon -
kowskie nie mają zatem możliwości oceny opłacalności usprawnień systemu.
33 
Komisja posiada informacje dotyczące ustanawiania systemów LPIS w nowych 
państwach członkowskich i informacje na temat kosztów obrazów. Komisja nie 
żądała jednak od państw członkowskich informacji dotyczących kosztów bieżą -
cych ani nie przedstawiła wytycznych dotyczących ich opracowania w sposób 
niezawodny, gwarantujący porównywalność. Komisja nie ma zatem możliwości 
dokonania odpowiedniej oceny kosztów powiązanych z nowymi wymogami 
systemowymi lub zmianami w polityce.
26
 Część II
System identyfikacji działek rolnych był 
aktualizowany w celu spełnienia wymogów 
reformy WPR
34 
Aktualizacja systemów LPIS państw członkowskich jest niezbędna do spełnienia 
nowych wymogów WPR na lata 2014-2020. Zmiany dotyczą głównie nowych 
obowiązkowych wymogów w zakresie zazieleniania, które wiążą dodatkowe 
30% względem płatności podstawowych z określonymi praktykami potencjalnie 
korzystnymi dla klimatu i środowiska w całej UE. Trybunał przeanalizował zakres, 
w jakim systemy LPIS mogą służyć do monitorowania tych wymogów w zakresie 
zazieleniania. W tym kontekście Trybunał zbadał także dobrowolne włączanie do 
systemów LPIS przez niektóre państwa członkowskie pewnych elementów kra -
jobrazu chronionych w ramach zasady wzajemnej zgodności i rozwoju obszarów 
wiejskich. Ponadto, jako że jednym z kluczowych priorytetów Komisji jest uprosz -
czenie WPR w celu osiągnięcia lepszych rezultatów dzięki mniej skomplikowanym 
zasadom, Trybunał przeanalizował także działania podejmowane w tym zakresie 
przez Komisję.
Państwa członkowskie były w trakcie dostosowywania 
systemów do wymogów w zakresie zazieleniania, lecz 
jeszcze go nie ukończyły
35 
Nowa wspólna polityka rolna (WPR) na lata 2014-2020 wprowadziła „płatności 
z tytułu zazieleniania”. Aby rolnicy mogli uzyskać te płatności, wymaga się od 
nich utrzymywania trwałych użytków zielonych, stosowania dywersyfikacji 
upraw oraz przeznaczania części użytków rolnych na obszary proekologiczne 
(EFA)19 (zob. rys. 2 ).
36 
LPIS może być wprawdzie skutecznym narzędziem do monitorowania trwałych 
użytków zielonych i niektórych obszarów proekologicznych (zob. pkt 37-41), nie 
spełnia jednak takiej funkcji w przypadku wymogów o bardziej tymczasowym 
charakterze, takich jak dywersyfikacja upraw (zob. rys. 2 ). System LPIS nie jest 
więc właściwym narzędziem, które umożliwiłoby agencji płatniczej administra -
cyjną kontrolę tego, czy dywersyfikacja upraw faktycznie miała miejsce.19 Rozporządzenie (UE) 
nr 1307/2013.
27
Część II – System identyfikacji działek rolnych był 
aktualizowany w celu spełnienia wymogów reformy WPRRys. 2Zazielenianie – informacje podstawowe
Źródło : Komisja Europejska.
30% puli środków /f_inansowych na płatności bezpośrednie przeznaczono
na zastosowanie trzech podstawowych zasad:
Równoważnoś: ćpaństwa członkowskie mogą zdecydować, że zamiast tych trzech praktyk rolnicy mają możliwość 
zastosowania praktyk uważanych za równoważne (np. płodozmian zamiast dywersy/f_ikacji upraw).Utrzymywanie „obszaru proekologicznego” stanowiącego co najmniej 5% gruntów ornych gospodarstwa  
 √   ma zastosowanie tylko do gospodarstw posiadających ponad 15 hektarów gruntów ornych
 √   poziom może wzrosnąć do 7% po przyjęciu sprawozdania Komisji w 2017/uni00A0r. i wniosku ustawodawczego  
 √   obszary proekologiczne mogą obejmować: miedze śródpolne, strefy buforowe, grunty ugorowane,
       elementy krajobrazu, obszary zalesione, tarasy, obszary z międzyplonami, okrywą zieloną i uprawami       wiążącymi azot, zagajniki o krótkiej rotacji, systemy rolno-leśne, pasy ziemi wzdłuż obrzeży lasówDywersy/f_ikacja upraw  
 √   co najmniej 2 uprawy, jeśli powierzchnia gruntów ornych gospodarstwa przekracza 10 hektarów 
 √   co najmniej 3 uprawy, jeśli powierzchnia gruntów ornych gospodarstwa przekracza 30 hektarów  
 √   
uprawa główna nie może zajmować więcej niż 75% gruntów ornych, a dwie uprawy główne łącznie nie mogą
        zajmować więcej niż 95% gruntów ornych Utrzymywanie trwałych użytków zielonych   
√   zakaz orania wyznaczonych obszarów  
 √   poziom krajowy/regionalny z marginesem elastyczności wynoszącym 5%
28
Część II – System identyfikacji działek rolnych był 
aktualizowany w celu spełnienia wymogów reformy WPR
Uchybienia w określaniu trwałych użytków zielonych 
przez państwa członkowskie
37 
Pozytywny wpływ na środowisko trwałych użytków zielonych jest powszechnie 
uznawany, w związku z czym należy objąć je ochroną. Użytki te to grunty wyko -
rzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających 
się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były 
objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub 
dłużej20. Przepisy prawa nakładają ograniczenia na przekształcanie trwałych użyt -
ków zielonych z powrotem w grunty orne. Aby zapobiec znacznemu zmniejszeniu 
powierzchni użytków zielonych, państwa członkowskie muszą zapewnić, aby sto -
sunek obszarów trwałych użytków zielonych do całkowitej powierzchni użytków 
rolnych zadeklarowanych przez rolników nie zmniejszył się o więcej niż 5%21.
38 
Trybunał wskazał przykład dobrych praktyk w Saarze, gdzie jedna z warstw LPIS 
umożliwiała identyfikowanie i monitorowanie przekształcania poszczególnych 
elementów działek na trwałe użytki zielone na najniższym możliwym poziomie, 
na przykład w przypadku podziału lub łączenia działek. W pozostałych pięciu 
skontrolowanych państwach członkowskich/regionach istniało jednak ryzyko, że 
zmiany istniejących trwałych użytków zielonych lub gruntu, który miał stać się 
trwałymi użytkami zielonymi, pozostaną niezauważone ze względu na nieprawi -
dłowe monitorowanie i niekompletne dane źródłowe w LPIS (zob. ramka 8 ).
Państwa członkowskie opracowywały warstwę 
obejmującą obszary proekologiczne
39 
Zgodnie z nowym prawodawstwem do 2018 r. państwa członkowskie muszą re -
jestrować wszystkie trwałe obszary proekologiczne w warstwie LPIS, aby spraw -
dzić, czy rolnicy spełnili wymóg przeznaczania zasadniczo 5% swoich gruntów na 
obszary proekologiczne22.
40 
W materiałach graficznych dostarczanych beneficjentowi od roku składania 
wniosków 2016 muszą być wskazane rodzaj, wielkość i lokalizacja obszarów 
proekologicznych zatwierdzonych w roku poprzednim, w tym obszarów nietrwa -
łych23. Aby zachować zgodność z tym przepisem, państwa członkowskie muszą 
wdrożyć podstawową warstwę obszarów proekologicznych w swoich systemach 
LPIS do 2018 r. Dokument programowy Komisji wymaga, by od pierwszego roku 
(2015) warstwa obszarów proekologicznych obejmowała wszystkie potencjalne 
obszary proekologiczne wybrane przez państwa członkowskie, w przypadku 
których oczekuje się, że pozostaną stabilne przez co najmniej trzy lata24. Inter -
pretacja przedstawiona przez Komisję ma doprowadzić do tego, by warstwa 
obszarów proekologicznych stopniowo powstawała, a do 2018 r. osiągnęła pełną 
funkcjonalność.20 Art. 4 ust. 1 lit. h) 
rozporządzenia (UE) 
nr 1307/2013.
21 Art. 45 ust. 2 rozporządzenia 
(UE) nr 1307/2013.
22 Do celów obliczania tej 
wartości procentowej 
elementy krajobrazu nie są na 
przykład ujmowane wraz z ich 
powierzchnią, ale są ważone 
i przeliczane na hektary.
23 Art. 17 ust. 4 rozporządzenia 
wykonawczego Komisji (UE) 
nr 809/2014 z dnia 17 lipca 
2014 r. ustanawiającego 
zasady stosowania 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1306/2013 w odniesieniu do 
zintegrowanego systemu 
zarządzania i kontroli, środków 
rozwoju obszarów wiejskich 
oraz zasady wzajemnej 
zgodności (Dz.U. L 227 
z 31.7.2014, s. 69).
24 DG ds. Rolnictwa i Rozwoju 
Obszarów Wiejskich, 
wytyczne dotyczące warstwy 
obszarów proekologicznych 
(DSCG/2014/31 final rev. 1).
29
Część II – System identyfikacji działek rolnych był 
aktualizowany w celu spełnienia wymogów reformy WPR
41 
W ramach ankiety przeprowadzonej przez Trybunał większość państw człon -
kowskich/regionów (26 z 44) poinformowała Trybunał, że wdrożyła już w pełni 
warstwę obszarów proekologicznych w swoich systemach LPIS, a pozostałych 
18 państw miało tego dokonać do 2018 r., zgodnie z wymogami rozporządzenia. 
W państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, rozpoczęto już 
stopniową digitalizację wszystkich trwałych obszarów proekologicznych na grun -
tach ornych lub w ich pobliżu. Szkocja nie przeprowadziła jednak digitalizacji 
żadnych obszarów proekologicznych w LPIS, a Nadrenia Północna-Westfalia nie 
we wszystkich przypadkach określiła prawidłowo kategorie obszarów proekolo -
gicznych i ich wielkości. Skutkowało to błędnymi obliczeniami, ponieważ obo -
wiązują różne współczynniki dla określonych elementów, takich jak na przykład 
żywopłoty lub zadrzewienia śródpolne25. W Irlandii podczas dodawania warstwy 
obszarów proekologicznych obejmującej trwałe elementy krajobrazu do systemu 
LPIS właściwe organy podjęły decyzję o zastosowaniu innego zestawu informacji 
niż zestaw informacji uzyskanych od krajowego urzędu ds. kalibracji i miar do 
lokalizacji elementów obszarów proekologicznych takich jak żywopłoty i kana -
ły. Jako że warstwa ta nie pokrywa się pod względem technicznym z warstwą 
irlandzkiego systemu LPIS, granice i wieloboki prezentujące elementy obszarów 
proekologicznych w LPIS są przesunięte, co utrudnia ich dokładne zlokalizowanie.25 Zob. załącznik X do 
rozporządzenia (UE) 
nr 1307/2013, np. 1 
m żywopłotu (współczynnik 
przekształcenia 5 
i współczynnik ważenia 2) 
liczy się jako 10 m2 obszaru 
proekologicznego, podczas 
gdy 1 m2 zadrzewienia 
śródpolnego (współczynnik 
ważenia 1,5) liczy się tylko jako 
1,5 m2.Uchybienia w monitorowaniu trwałych użytków zielonych
Rodzaj gruntu rolnego musi być co roku monitorowane przy użyciu LPIS w celu określenia, czy grunty orne 
stały się trwałymi użytkami zielonymi, co ma miejsce, jeśli przez pięć lat lub dłużej grunty te były zasadniczo 
wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych, również wtedy, gdy grunty te zostały 
zaorane i obsiane inną odmianą zielnej rośliny pastewnej.
Nie jest zapewniona identyfikowalność pięcioletniego okresu przekształcania
W Austrii , jeśli działki referencyjne są przekazywane jednemu rolnikowi przez innego lub zmienia się ich 
wielkość, tracą one powiązania z poprzednimi latami. W rezultacie status gruntu w systemie LPIS nie może być 
już wiarygodnie zidentyfikowany i potencjalne trwałe użytki zielone pozostają niewykryte. To samo dotyczy 
Polski  i Szkocji , jako że ich systemy LPIS nie obejmują informacji na temat wieku nietrwałych użytków zielo -
nych (np. drugi lub trzeci rok pokrywy trawiastej). Właściwe organy nie są więc w stanie monitorować działek 
użytków zielonych, aby zapewnić ich ponowne zarejestrowanie w LPIS jako trwałe użytki zielone po zakończe -
niu pięcioletniego cyklu. Podobna sytuacja ma miejsce w  Irlandii .
Informacje o dokładnej lokalizacji trwałych użytków zielonych nie są dostępne w LPIS
W Nadrenii Północnej-Westfalii  nie jest zasadniczo możliwe rozróżnienie między trwałymi użytkami zielony -
mi a gruntami ornymi w ramach działki referencyjnej. Rysunki działek wykorzystywanych do celów rolniczych 
sporządzone przez rolników, które stanowiły część ich wniosków o wsparcie, nie zostały przeniesione do LPIS, 
w związku z czym niemożliwe było śledzenie dokładnego kształtu trwałych użytków zielonych i potencjalnych 
trwałych użytków zielonych.Ramka 8
30
Część II – System identyfikacji działek rolnych był 
aktualizowany w celu spełnienia wymogów reformy WPR
Uchybienia w rejestracji elementów krajobrazu 
chronionych w ramach zasady wzajemnej zgodności 
lub programów rolnośrodowiskowych
42 
Ochrona obszarów proekologicznych stanowi kontynuację stosowania innych 
strategii politycznych i instrumentów promujących rolnictwo bardziej przyjazne 
środowisku, takich jak działania w zakresie wzajemnej zgodności lub działania 
rolno-środowiskowo-klimatyczne w ramach rozwoju obszarów wiejskich. Na pod -
stawie tych zasad państwa członkowskie zdefiniowały normy dotyczące ochrony 
obszarów wrażliwych pod względem środowiskowym oraz niektórych rodzajów 
elementów krajobrazu (takich jak krzewy, drzewa, strefy buforowe lub zadrzewie -
nia śródpolne).
43 
Aktualne ramy prawne UE nie zobowiązują państw członkowskich do mapo -
wania w LPIS elementów krajobrazu chronionych w ramach zasady wzajemnej 
zgodności. Niemniej w ankiecie przeprowadzonej przez Trybunał 28 państw 
członkowskich/regionów zadeklarowało, że dokonało tego, zgodnie z prawem 
krajowym. 16 państw członkowskich/regionów zgłosiło, że elementy te nie są 
w pełni zarejestrowane w LPIS. Trzy z pięciu państw członkowskich, w których 
przeprowadzono kontrole, zarejestrowało w systemie LPIS elementy krajobrazu 
chronione w ramach zasady wzajemnej zgodności. Prawidłowa identyfikacja 
i rejestracja takich elementów w LPIS jest pomocna w monitorowaniu możliwych 
zmian lub przypadków braku zgodności, w tym zakazanego usunięcia lub znisz -
czenia takich elementów z upływem czasu, i zapewniłaby skuteczne wsparcie 
dla administracyjnych kontroli krzyżowych. To samo ma zastosowanie do państw 
członkowskich takich jak Austria, która wypłaca pomoc rolno-środowiskowo-kli -
matyczną w odniesieniu do niektórych rodzajów elementów krajobrazu. Trybunał 
wykrył uchybienia w zakresie prawidłowej identyfikacji i rejestracji takich ele -
mentów w austriackim i niemieckim systemie LPIS (zob. ramka 9 ). Trudności we 
wdrażaniu niezawodnych warstw elementów krajobrazu w LPIS ilustrują wyzwa -
nia jakie wiążą się z wprowadzeniem kompleksowej i skutecznej warstwy obsza -
rów proekologicznych.
31
Część II – System identyfikacji działek rolnych był 
aktualizowany w celu spełnienia wymogów reformy WPR
Przykłady nieprawidłowej identyfikacji i rejestracji elementów krajobrazu
W Nadrenii Północnej-Westfalii  elementy krajobrazu chronione w ramach zasady wzajemnej zgodności nie 
zawsze były prawidłowo wyznaczane. Niektóre części wyłączonych elementów krajobrazu pokazanych poni -
żej (zaznaczonych na pomarańczowo), takie jak zadrzewienia śródpolne lub linie drzew, faktycznie kwalifiko -
wały się, podczas gdy inne elementy krajobrazu tego samego typu pozostały niezarejestrowane.Ramka 9
© Izba Rolnicza Nadrenii Północnej-Westfalii
W Austrii  agencja płatnicza rutynowo rejestrowała pasy obszarów zalesionych jako elementy krajobrazu 
(zadrzewienie śródpolne – niebieski trójkąt), mimo że stanowią one część sąsiednich lasów. Oznacza to zasad -
niczo, że gospodarstwa uprawiające przyległe użytki rolne nie posiadają do nich praw, a zatem obszary te nie 
spełniają wymogów niezbędnych do uzyskania pomocy w ramach programów rolnośrodowiskowych.
© Austriacka agencja płatnicza (AMA)
32
Część II – System identyfikacji działek rolnych był 
aktualizowany w celu spełnienia wymogów reformy WPR
Rozpoczęto upraszczanie systemu, lecz pozostaje ono 
kwestią problematyczną
44 
Uproszczenie WPR stanowi podstawowy cel Komisji26. Uważa ona, że ma to 
istotne znaczenie dla zwiększenia konkurencyjności gospodarki rolnej, utrzyma -
nia i tworzenia miejsc pracy oraz zapewnienia wkładu w realny rozwój obsza -
rów wiejskich27. Zasadniczo uproszczenie powinno mieć także zastosowanie do 
systemu LPIS.
45 
Przyjęto nowy zestaw przepisów dotyczących systemu LPIS zawartych w konkret -
nych rozporządzeniach28, a także wymogi w zakresie zazieleniania. Obejmują one 
dodatkowe wymogi (np. obowiązkowy geoprzestrzenny wniosek o przyznanie 
pomocy, więcej warstw LPIS – zob. wykaz obowiązkowych warstw LPIS w  załącz -
niku I ) oraz opcje (tj. próg stabilności, zasada 100 drzew) dla państw członkow -
skich. łączenie nowych kategorii kwalifikujących się gruntów wiąże się poza tym 
z kolejnymi wyzwaniami dla systemu LPIS ze względu na zróżnicowane praktyki 
ustanowione lokalnie.
Geoprzestrzenny wniosek o przyznanie pomocy – 
użyteczne narzędzie
46 
Do celów identyfikowania wszystkich działek rolnych wykorzystywanych przez 
jednego beneficjenta oraz przetwarzania odpowiednich danych przestrzennych 
i alfanumerycznych do 2018 r. organy państw członkowskich muszą dostarczyć 
wszystkim beneficjentom z góry ustalony formularz geoprzestrzennego wniosku 
o przyznanie pomocy i odpowiednie materiały graficzne29. W ankiecie przepro -
wadzonej przez Trybunał dotyczącej systemów LPIS 33 państwa członkowskie/
regiony stwierdziły, że wdrożyły już taki system w celu wykazania, w jaki sposób 
wszystkie wnioski o przyznanie pomocy przecinały się pod względem prze -
strzennym z informacjami zawartymi w LPIS. W pozostałych 11 państwach człon -
kowskich/regionach30 taki system jeszcze nie funkcjonował.
47 
Zasadniczo rolnicy w niedalekiej przyszłości powinni zacząć składać wnioski 
o przyznanie pomocy z zastosowaniem metod geoprzestrzennych, tj. dane do -
tyczące położenia i wielkości ich działek muszą być pozyskane ze zdjęć ujętych 
w LPIS. Jednakże od 2018 r., czyli od chwili, gdy system ten będzie musiał być 
w pełni wdrożony, organy krajowe lub regionalne powinny zapewnić benefi -
cjentom albo pomoc techniczną, albo papierowe wnioski o przyznanie pomocy 
tylko w przypadku, gdy nie będą oni w stanie zrobić tego sami. Ponadto organy 
krajowe powinny zadbać o to, by wszystkie zadeklarowane obszary były wyrażo -
ne w postaci cyfrowej.26 Zob. http://www.consilium.
europa.eu/pl/policies/
cap-simplification .
27 Zob. http://ec.europa.eu/
agriculture/simplification/
index  en.htm.
28 Rozporządzenie (UE) 
nr 1306/2013, rozporządzenie 
delegowane Komisji (UE) 
nr 640/2014 oraz 
rozporządzenie wykonawcze 
Komisji (UE) nr 809/2014.
29 Art. 17 rozporządzenia (UE) 
nr 809/2014.
30 Ta liczba obejmuje osiem 
regionów w Niemczech.
33
Część II – System identyfikacji działek rolnych był 
aktualizowany w celu spełnienia wymogów reformy WPR
48 
Wyniki kontroli przeprowadzonej przez Trybunał pokazują, że w przypadkach, 
gdy geoprzestrzenny wniosek o przyznanie pomocy został wprowadzony, zdecy -
dowanie poprawił on jakość informacji zawartych w LPIS (np. w Austrii i Saarze). 
Podczas kontroli administracyjnych natychmiast identyfikowane są przypadki 
nakładania się geometrii działek referencyjnych/rolnych lub nieścisłości doty -
czące granic działek generujące kody o błędach. W tym kontekście Polska także 
opracowała już elektroniczny system geoprzestrzennych wniosków o przyznanie 
pomocy, aby umożliwić rolnikom składanie wniosków przez internet. W 2015 r. 
drogą elektroniczną złożono jednak mniej niż 1% wniosków, gdyż polscy rolnicy 
preferują tradycyjne wnioski papierowe.
Skontrolowane państwa członkowskie podjęły decyzję 
o niestosowaniu progu stabilności
49 
Nowym elementem ram WPR na lata 2014-2020 jest możliwość nieaktualizowania 
systemu LPIS przez państwa członkowskie, jeśli różnica między nowym maksy -
malnym obszarem kwalifikowalnym działki referencyjnej a wcześniej ocenionym 
maksymalnym obszarem kwalifikowalnym nie przekracza 2% („próg stabilno -
ści”)31. Ta nowa zasada ma na celu uproszczenie administracyjnej obsługi LPIS. Ko -
misja przedstawiła jednak państwom członkowskim wytyczne32, według których 
nawet jeśli żadna aktualizacja nie jest zgodnie z prawem wymagana, gdy różnica 
wynosi poniżej 2%, mimo wszystko zaleca się jej przeprowadzenie (tj. wyłączenie 
z maksymalnego obszaru kwalifikowalnego części niekwalifikowalnych) w przy -
padku wszelkich widocznych zmian33 w obszarze kwalifikowalnym, bez względu 
na to, czy zmiana znajduje się poniżej progu istotności wynoszącego 2%. Żadne 
z państw członkowskich skontrolowanych podczas wizyty nie podjęło decyzji 
o zastosowaniu progu stabilności na poziomie 2%.
Opcjonalna zasada 100 drzew – skomplikowane 
działanie
50 
Nowe ramy WPR obejmują przepis stanowiący, że obszary zawierające rozproszo -
ne drzewa na gruntach rolnych są obecnie uznawane za kwalifikujące się, jeśli na 
hektar nie przypada więcej niż 100 drzew, a działalność rolniczą można prowa -
dzić w podobny sposób jak na działkach bez drzew położonych na tym samym 
obszarze34. Drzewa uznawane za „nadające się do wypasu” (które mogą służyć do 
wypasu) nie powinny być liczone w ramach progu 100 drzew. Drzewa „nadające 
się do wypasu”, zgodnie z definicją Komisji, to takie, które są w całości dostępne 
dla zwierząt utrzymywanych w warunkach fermowych do celów wypasu. Anali -
za przeprowadzona przez Trybunał potwierdziła, że trudno jest zidentyfikować 
takie drzewa na podstawie fotointerpretacji, co przekłada się na brak pewności 
podczas oceny (częściowej) kwalifikowalności gruntu do uzyskania pomocy 
rolnej oraz wiąże się z komplikacjami i obciążeniem administracyjnym dla państw 
członkowskich.31 Art. 5 ust. 3 rozporządzenia 
(UE) nr 640/2014.
32 DSCG/2014/33 – final rev. 3, 
sekcja 3.2.
33 Pojawienie się elementu 
niekwalifikowalnego (np. 
nowo wybudowanego 
budynku mieszkalnego).
34 Art. 9 ust. 3 rozporządzenia 
(UE) nr 640/2014: Działkę rolną 
zawierającą rozrzucone 
drzewa uznaje się za 
kwalifikujący się obszar, o ile 
działalność rolniczą można na 
niej prowadzić w podobny 
sposób jak na działkach bez 
drzew położonych na tym 
samym obszarze oraz liczba 
drzew na hektar nie 
przekracza maksymalnego 
zagęszczenia. Państwa 
członkowskie określają 
i zgłaszają to zagęszczenie 
w oparciu o tradycyjne 
praktyki uprawy, warunki 
naturalne i względy 
środowiskowe.
34
Część II – System identyfikacji działek rolnych był 
aktualizowany w celu spełnienia wymogów reformy WPR
Nowe specyfikacje dotyczące kwalifikujących się 
gruntów stanowiły wyzwania dla systemu LPIS
51 
Nowe specyfikacje i wyjaśnienia dotyczące kwalifikujących się gruntów zosta -
ły wprowadzone na mocy przepisów WPR na lata 2014-2020. Zasadniczo tylko 
grunty rolne zarejestrowane w systemie LPIS, które są w przeważającej mierze 
wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej, kwalifikują się do uzy -
skania płatności w ramach filara 1. Kwalifikowalność jest określana przez status 
gruntu (grunt orny, trwałe użytki zielone oraz uprawy trwałe) oraz jego użytko -
wanie. Akceptowane działania obejmują produkcję rolną (np. uprawa roślin) lub 
utrzymywanie gruntów w stanie odpowiednim do wypasu lub uprawy. Drugi 
z tych typów oznacza, że rolnicy muszą przeprowadzać regularne (np. coroczne) 
minimalne działania w zakresie utrzymania tego gruntu lub grunt ten ma pewne 
właściwości, które sprawiają, że jest on odpowiedni do wypasu lub uprawy. Od -
nosi się to zasadniczo do wszystkich rodzajów gruntów.
52 
Jeśli państwa członkowskie zdefiniowały „minimalne działania w zakresie utrzy -
mania” gruntu nieużytkowanego do celów produkcji, istnieje małe prawdopodo -
bieństwo, że ich wyniki będą mogły być weryfikowane w LPIS. Tylko obszary zu -
pełnie zarośnięte przez czas dłuższy niż ograniczony okres, co świadczy o braku 
aktywności, mogą być identyfikowane w LPIS poprzez porównanie rzeczywistych 
zdjęć ze starszymi informacjami przechowywanymi w systemie. Z drugiej strony 
obowiązkiem państw członkowskich jest zweryfikowanie prawidłowego statusu 
danych działek referencyjnych, a po ich weryfikacji, np. w ramach kontroli na 
miejscu, zarejestrowanie ich prawidłowo w LPIS (zob. ramka 10 ).Ramka 10Dobre praktyki dotyczące rejestrowania minimalnych działań w zakresie 
utrzymania w LPIS
W Chorwacji  stosowany jest specjalny kod dla działek referencyjnych, w odniesieniu do których deklarowane 
są minimalne działania w zakresie utrzymania, za pomocą którego oznaczają się je jako „tymczasowo niekwa -
lifikujące się”, jeśli kontrole na miejscu wykazują, że działania nie zostały w rzeczywistości przeprowadzone. 
W przypadku obszarów trwale niekwalifikujących się stosuje się inny kod. Jest to dobre rozwiązanie w przypad -
ku rejestrowania braku zgodności z wymogiem dotyczącym minimalnych działań w zakresie utrzymania w LPIS.
35
Część II – System identyfikacji działek rolnych był 
aktualizowany w celu spełnienia wymogów reformy WPR
53 
Nowa kategoria kwalifikujących się trwałych użytków zielonych dotyczy „obsza -
rów, które nadają się do wypasu zgodnie z ustalonymi praktykami lokalnymi, ale 
na których trawy i inne zielone rośliny pastewne nie stanowią roślinności przewa -
żającej”. Państwa członkowskie muszą zidentyfikować i zdefiniować takie obsza -
ry oraz zarejestrować je w swoich systemach LPIS. Zasadniczo będą to obszary 
o ograniczonym potencjale rolnym porośnięte wrzosem (np. w Niemczech) lub 
wspólne pastwiska (w Portugalii), które mogą wyglądać na porzucone lub nie -
odpowiednio utrzymywane. Interpretacja zdjęć w systemie LPIS często nie jest 
zatem wystarczająca do dokładnego określenia tego typu gruntu jako kwalifikują -
cego się, co potwierdził Trybunał w Irlandii i Nadrenii Północnej-Westfalii. To samo 
ma zastosowanie do minimalnych działań w zakresie utrzymywania (zob. pkt 52). 
Podejście organów krajowych powinno być w większym stopniu oparte na ocenie 
ryzyka. Przykładem takiego podejścia byłyby ukierunkowane wizyty na miejscu 
(zob. także pkt 23-25) lub zastosowanie narzędzi półautomatycznych (zob. pkt 29).
Wysiłki podejmowane obecnie przez Komisję w celu 
uproszczenia LPIS nie mają jeszcze ostatecznego 
charakteru
54 
Trybunał przeanalizował także wysiłki podejmowane przez Komisję w odniesie -
niu do LPIS w celu uproszczenia nowych ram WPR na lata 2014-2020 od chwili ich 
przyjęcia. W maju 2015 r. wprowadzono sześć dużych zmian, które mogą mieć 
negatywny wpływ na LPIS (zob. rys. 3 ):Rys. 3Zmiany wprowadzone w ramach nowej WPR, które wywarły wpływ na system LPIS
Źródło : Komisja Europejska.
a) opcja ograniczonej strefy buforowej między granicą działki a przyległym obszarem proekologicznym
w odpowiednio uzasadnionych przypadkach
b) żywopłoty lub pasy drzew mogą posiadać luki o wielkości do 4 metrów
c) brakujący obszar proekologiczny można zrównoważyć innym obszarem proekologicznym,nawet jeśli nie został on zadeklarowany
d) opcja mapowania wyłącznie zadeklarowanych obszarów proekologicznych w systemie LPIS
e) zmiany w identy/f_ikacji obszarów proekologicznych w warstwie obszarów proekologicznych
f) zmiany w podejściu do identy/f_ikacji określonych typów trwałych użytków zielonych w systemie LPIS
36
Część II – System identyfikacji działek rolnych był 
aktualizowany w celu spełnienia wymogów reformy WPR
55 
Według analizy przeprowadzonej przez Trybunał korzyści z tych zmian czerpie 
beneficjent – lit. od a) do c) – lub agencja płatnicza – lit. od d) do f) – ale nieko -
niecznie oba te podmioty. Złożoność zasad i procedur wymaganych w szcze -
gólności do wdrożenia zmian opisanych w lit. a)-c) doprowadziła do dalszego 
zwiększenia obciążenia administracyjnego dla państw członkowskich, jako że 
trudno jest określić prawidłowość strefy buforowej i luk, których dozwoloną wiel -
kość zwiększono do czterech metrów w LPIS. Ponadto możliwość zrównoważenia 
brakujących lub nieprawidłowo określonych obszarów proekologicznych innymi 
obszarami proekologicznymi sprawia, że kontrole na miejscu stały się jeszcze bar -
dziej czasochłonne. Ostatecznej opinii na temat przestrzegania przepisów przez 
rolnika nie można opracować po prostu poprzez analizę informacji dotyczących 
obszarów proekologicznych zawartych we wstępnym wniosku i porównanie ich 
z informacjami ujętymi w LPIS: w przypadkach braku zgodności mogą być wyma -
gane dalsze działania ze strony organów państw członkowskich.
37
 Część III
Komisja usprawniła monitorowanie LPIS, ale 
nie koncentrowało się ono w wystarczającym 
stopniu na efektywności LPIS
56 
Komisja odgrywa ważną rolę organu monitorującego w odniesieniu do systemu 
LPIS, pomagając zapewnić, by systemy LPIS zarządzane przez państwa członkow -
skie były skuteczne i wydajne. Po pierwsze powinna zapewniać odpowiednie 
wsparcie i wytyczne państwom członkowskim, w celu promowania konsekwent -
nego interpretowania przepisów UE, a także skuteczne monitorowanie płatności 
w ramach WPR. Komisja kontroluje także regularnie różne LPIS w państwach 
członkowskich i regionach, aby upewnić się, że funkcjonują one prawidłowo oraz 
aby chronić budżet UE poprzez stosowanie korekt finansowych w przypadku 
zidentyfikowania poważnych uchybień. Plan działania opracowany w celu wyeli -
minowania tych uchybień w LPIS powinien być także dokładnie monitorowany 
przez Komisję. Poprzez ocenę jakości LPIS Komisja powinna uzyskiwać wiarygod -
ne informacje na temat skuteczności LPIS w całej UE oraz być w stanie ocenić po -
stępy dokonane przez państwa członkowskie w odniesieniu do wszelkich ujaw -
nionych uchybień. Wiedza na temat opłacalności kontroli związanych z systemem 
LPIS mogłaby także pomóc w ich lepszym ukierunkowaniu na obszary, w których 
są one najwydajniejsze oraz w lepszej ocenie kosztów wdrożenia i kontroli no -
wych strategii politycznych.
W porównaniu z poprzednim okresem WPR ulepszono 
wytyczne Komisji dotyczące LPIS
57 
W poprzednim okresie WPR 2007-2013 Komisja nie wydała żadnych specjalnych 
wytycznych dotyczących LPIS. Sytuacja ta zmieniła się zasadniczo w odniesieniu 
do WPR na lata 2014-2020, a w 2014 r. i 2015 r. wydano szereg wytycznych doty -
czących LPIS35.
58 
Komisja utworzyła dział36 skoncentrowany wyłącznie na wdrażaniu płatności 
bezpośrednich, którego celem jest wzmocnienie wytycznych i wsparcia na rzecz 
państw członkowskich w okresie przygotowawczym do wdrożenia reformy WPR 
w 2015 r. W szczególności od 2014 r. Komisja zintensyfikowała wymianę infor -
macji i komunikację z państwami członkowskimi, na przykład poprzez przepro -
wadzenie serii spotkań dwustronnych, publikowanie materiałów lub organizację 
regularnych warsztatów dotyczących LPIS.
59 
Podczas gdy Komisja ulepszyła wytyczne dotyczące LPIS w porównaniu z po -
przednim okresem WPR, dotyczą one zasadniczo aspektów legalności i prawidło -
wości oraz zapewniają niewiele informacji na temat sposobu poprawy opłacalno -
ści monitorowania.35 DG ds. Rolnictwa i Rozwoju 
Obszarów Wiejskich: 
DSCG-2014-31 (Warstwa 
obszarów proekologicznych), 
DSCG-2014-32 (Kontrole na 
miejscu), DSCG-2014-33 (LPIS), 
DSCG-2014-39 
(Geoprzestrzenne wnioski 
o przyznanie pomocy);JRC 
(w powiązaniu z DG ds. 
Rolnictwa i Rozwoju 
Obszarów Wiejskich): 
DS-CDP-2015-06 (Wytyczne 
techniczne dotyczące systemu 
proporcjonalnego dla 
trwałych użytków zielonych), 
DS-CDP-2015-11 (Aktualizacja 
LPIS) oraz DS-CDP-2015-10 
(Zarządzanie warstwami).
36 Dział D.3 DG ds. Rolnictwa 
i Rozwoju Obszarów Wiejskich 
istnieje od stycznia 2014 r.
38
Część III – Komisja usprawniła monitorowanie LPIS, ale 
nie koncentrowało się ono w wystarczającym stopniu na 
efektywności LPIS
Plany działania i korekty finansowe uwzględniały 
niedociągnięcia LPIS
60 
Plany działania (zob. rys. 4 ) stanowią narzędzie stosowane przez Komisję do 
eliminowania uchybień systemowych LPIS obserwowanych na poziomie państw 
członkowskich. Do końca 2015 r. odpowiednie państwa członkowskie, na wniosek 
Komisji, opracowały łącznie siedem wspólnych planów działania dotyczących 
LPIS. Oprócz planów działania opracowywanych na wniosek Komisji państwa 
członkowskie lub regiony mogą także z własnej inicjatywy sporządzać plany 
działania w celu wyeliminowania konkretnych uchybień. Dziesięć takich planów 
zostało opracowanych od 2007 r.
61 
W przeciwieństwie do WPR na lata 2007-2013 obecnie istnieją jasne ramy prawne 
dla planów działania inicjowanych na wniosek Komisji37. Zgodnie z rozporzą -
dzeniem plany działania muszą zawierać wskaźniki wyraźnego postępu i być 
ustanowione przez odpowiednie państwo członkowskie po konsultacji z Komi -
sją. Najnowsze plany działania – dla Grecji, Hiszpanii, Francji i Anglii – zawierają 
takie wskaźniki. W swoim rocznym sprawozdaniu z działalności za 2015 r. Komisja 
zauważyła, że ponieważ Francja nie wywiązała się ze swoich kluczowych zobo -
wiązań podjętych w planie działania, powinna zająć się tą kwestią i zapewnić 
bardziej szczegółowe wskaźniki postępu. W wyniku działań zaradczych przepro -
wadzonych w 2014 r. i 2015 r. w Grecji obszar zarejestrowany jako trwałe użytki 
zielone zmniejszył się z 3,6 mln hektarów do 1,5 mln hektarów, podczas gdy 
w Hiszpanii powierzchnia kwalifikujących się gruntów rolnych zmniejszyła się 
z 18,4 mln hektarów do 15,6 mln hektarów38.
62 
Od 1999 r. do końca 2015 r. Komisja podjęła 49 decyzji wykluczających z finanso -
wania ze strony UE pewne pozycje wydatków ponoszonych przez państwa człon -
kowskie w ramach europejskich funduszy rolniczych; ich powody obejmowały 
naruszenie przepisów związanych z LPIS. Trzy decyzje podjęte w 2015 r. dotyczyły 
naruszeń związanych z LPIS. W 2015 r. wobec ośmiu państw członkowskich39 za-
stosowano korekty finansowe z powodu niedociągnięć związanych z LPIS.
63 
W sprawozdaniu rocznym za rok 2014 Trybunał ocenił, czy sześć państw człon -
kowskich40 ujętych w próbie w skuteczny i terminowy sposób wyeliminowało 
niedociągnięcia oraz czy Komisja zastosowała korekty finansowe zgodnie z pra -
wodawstwem. We wszystkich zbadanych przypadkach Komisja nałożyła korekty 
finansowe lub rozpoczęła procedurę kontroli zgodności rozliczeń.37 Art. 41 ust. 2 rozporządzenia 
(UE) nr 1306/2013 
wchodzącego w życie w dniu 
1 stycznia 2014 r.
38 Zgodnie z informacjami 
przekazanymi przez Komisję 
w odpowiedzi na informacje 
zawarte w ramce 7.8 
w sprawozdaniu rocznym 
Trybunału za rok 2014.
39 Belgia, Bułgaria, Francja, 
Hiszpania, Irlandia, Litwa, 
Portugalia i Zjednoczone 
Królestwo.
40 Bułgaria, Grecja, Hiszpania, 
Włochy, Portugalia i Rumunia.
39
Część III – Komisja usprawniła monitorowanie LPIS, ale 
nie koncentrowało się ono w wystarczającym stopniu na 
efektywności LPIS
Przegląd planów działania i korekt finansowych dotyczących LPIS od 2006 r.Rys. 4
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.
698
228 3145402
6855621193
5 10430278
108
35
3072Plany działania opracowane z inicjatywy Komisji:
Anglia, Bułgaria, Francja, Grecja (dwa),Portugalia i Rumunia
Plany działania opracowane z inicjatywy państwaczłonkowskiego: Austria, Hiszpania, Irlandia,Irlandia Północna, Litwa, Niderlandy, Polska,Szkocja, Szwecja i Włochy. 
Korekty /f_inansowe: Dane pokazują łączną kwotę
(w mln euro) korekt /f_inansowych zastosowanychw roku budżetowym 2006 i później,wynoszącą 2/uni00A0710 mln euro.
11
40
Część III – Komisja usprawniła monitorowanie LPIS, ale 
nie koncentrowało się ono w wystarczającym stopniu na 
efektywności LPISTabela 264 
Często jednak występowało spore opóźnienie – upływało dużo czasu od roku 
składania wniosków, którego dotyczyła decyzja, do roku kalendarzowego, w któ -
rym korekty finansowe zostały w końcu zastosowane (zob. tabela 2 ). Terminy 
ustanowione w rozporządzeniu w sprawie WPR na lata 2014-2020 miały na celu 
usprawnienie kontroli zgodności rozliczeń.
Przykłady decyzji podjętych przez Komisję od 2015 r. wykluczające z finansowania 
ze strony UE pewne wydatki związane z LPIS ponoszone przez państwa członkowskie 
w ramach europejskich funduszy rolniczych
Państwo członkowskie objęte 
decyzjąLata składania wniosków 
objęte decyzjąNumer decyzji Komisji
Bułgaria 2009 Decyzja (UE) 2015/103
Hiszpania 2006, 2007 i  2008 Decyzja (UE) 2015/103
Francja 2008 i  2009 Decyzja (UE) 2015/103
Litwa 2007 i  2008 Decyzja (UE) 2015/103
Portugalia 2009 Decyzja (UE) 2015/1119
Irlandia 2008 i  2009 Decyzja (UE) 2015/1119
Źródło : Komisja Europejska.
Wiarygodność wyników oceny jakości LPIS została 
osłabiona uchybieniami w metodyce i zastosowaniu
65 
Od 2010 r., po wskazaniu powtarzających się, występujących w całej UE uchybień 
dotyczących LPIS oraz nałożeniu znacznych korekt finansowych na państwa 
członkowskie (zob. pkt 60-64), Komisja wprowadziła ocenę jakości LPIS41 jako 
obowiązkowe narzędzie, za pomocą którego zobowiązała państwa członkow -
skie do corocznego proaktywnego określania wszelkich uchybień systemu oraz 
podejmowania w razie konieczności działań zaradczych. W założeniu ocena 
jakości miała być systematycznym i spójnym przeglądem użytków rolnych 
i niektórych związanych z nimi elementów w całej UE. Opiera się ona na analizie 
próby obejmującej od 500 do 1 250 działek referencyjnych na każdy system LPIS. 
Obecnie ramy oceny jakości obejmują sześć elementów jakościowych42 pod -
dawanych badaniu (zob. załącznik II ). Zmiany w metodyce oceny jakości były 
ogłaszane co roku, a czasami przed przyjęciem wersji ostatecznej dostępnych 
było wiele innych wersji. Na przestrzeni czasu zmiany metodyczne były bardzo 
zróżnicowane43.41 Podstawę prawną dla tego 
działania stanowił wcześniej 
art. 6 ust. 2 rozporządzenia 
(WE) nr 1122/2009, a obecnie 
art. 6 rozporządzenia (UE) 
nr 640/2014.
42 Element jakościowy 
7 – „poziom nieprawidłowości 
wykryty podczas kontroli na 
miejscu” – został usunięty 
i przestał obowiązywać od 
oceny jakości w 2015 r.
43 Zmiany te obejmowały na 
przykład korektę lub 
udoskonalenie kluczowych 
koncepcji (np. „znacznych 
defektów” w ETS 5.1), korekty 
wzoru na potrzeby obliczania 
elementu jakościowego (np. 
elementów jakościowych 5 do 
7 w ETS 5.1), dodanie nowych 
składników elementów 
jakościowych (np. element 
jakościowy 1 b w ETS 5.3), 
usunięcie elementu jakościo -
wego (element jakościowy 7 
w ETS 6.0) lub zmianę 
numeracji elementów 
jakościowych (zamiana 
elementów jakościowych 3 i 4 
w ETS 6.0).
41
Część III – Komisja usprawniła monitorowanie LPIS, ale 
nie koncentrowało się ono w wystarczającym stopniu na 
efektywności LPIS
66 
Jeden z problemów konsekwentnie wymienianych przez państwa członkowskie 
w ankiecie dotyczącej LPIS przeprowadzonej przez Trybunał i potwierdzony 
przez ekspertów zaangażowanych we wzajemną weryfikację oceny jakości44 
polegał na złożoności metodyki oceny jakości oraz wskazywał na potrzebę jej 
uproszczenia. Kontrola przeprowadzona przez Trybunał potwierdziła trudności 
napotykane przez państwa członkowskie w prawidłowym i konsekwentnym sto -
sowaniu metodyki oceny jakości LPIS (zob. ramka 11 ).
67 
Trybunał stwierdził również problemy w podejściu do doboru próby na potrzeby 
oceny jakości. Aby zapewniać wymierne wyniki, próba na potrzeby oceny jakości 
LPIS powinna być reprezentatywna dla całej populacji działek rolnych w każdym 
państwie członkowskim/regionie, w którym przeprowadzana jest ocena jakości. 
Ramy regulacyjne wymagają od państw członkowskich przeprowadzenia oceny 
jakości na podstawie próby stref oraz próby działek referencyjnych w ramach 
tych stref.44 „Wzajemna weryfikacja ram 
oceny jakości LPIS” 
przeprowadzona przez Sytze’a 
de Bruina (Uniwersytet 
w Wageningen) oraz Gábora 
Csornaia (konsultant V4.0), 
listopad 2011 r.Ramka 11Przykłady nieprawidłowego lub niekonsekwentnego stosowania metodyki oceny 
jakości
W Nadrenii Północnej-Westfalii  po ustaleniu próby działek w 2014 r. na potrzeby oceny jakości agencja płat -
nicza dokonała korekty 237 działek referencyjnych (prawie 30% wielkości próby) w ramach systematycznej 
aktualizacji LPIS (w tym badania nowych zdjęć uzyskanych w celu przeprowadzenia oceny jakości). Dopiero 
wówczas przeprowadzono testy w ramach oceny jakości, na podstawie informacji zaktualizowanych w syste -
mie. Wyniki oceny jakości były zatem nieobiektywne.
Metodyka oceny jakości LPIS wymaga od agencji płatniczych przeprowadzenia wizyt terenowych w celu 
skontrolowania sytuacji działek, w przypadku których fotointerpretacja nie umożliwia wyciągnięcia żadnych 
wniosków. Jednak tylko 17 z 44 respondentów stwierdziło w ankiecie dotyczącej LPIS, że przeprowadziło takie 
wizyty. Pewne działki referencyjne w  Irlandii , Polsce  i Szkocji  nie zostały zmierzone podczas oceny jakości, 
mimo że dokonanie pomiaru było faktycznie wykonalne, a nawet wymagane na podstawie metodyki.
Element jakościowy 4 nie był interpretowany w konsekwentny sposób. W  Polsce  właściwe organy nie wzięły 
pod uwagę, że działki zidentyfikowane w LPIS (tj. dostępne w postaci cyfrowej i posiadające niepowtarzalny 
numer identyfikacyjny) mogą być uznane za charakteryzujące się znacznym defektem. Jako że warunki te 
stanowią warunki wstępne włączenia działek do LPIS, żadna działka nie mogłaby być niezgodna z elementem 
jakościowym 445.
W Irlandii , Austrii  i Niemczech  (Saara  i Nadrenia Północna-Westfalia ) Trybunał wykrył brak odpowiednie -
go podziału obowiązków między pracownikami zajmującymi się oceną jakości i pracownikami przeprowadza -
jącymi aktualizację LPIS, co tworzyło ryzyko polegające na tym, że w ramach oceny jakości pracownicy będą 
analizować aktualizację, którą sami przeprowadzili.
45 Inne państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty, wykorzystywały różne powody do uznania, że działka nie spełnia kryterium 
jakościowego 4, takie jak pokrywające się działki lub wieloboki; brak kwalifikującego się obszaru, chociaż maksymalny obszar kwalifikowalny 
wynosił więcej niż 0; nieprawidłowy obwód lub brak granic uniemożliwiający zlokalizowanie działki; więcej niż dwie brakujące granice.
42
Część III – Komisja usprawniła monitorowanie LPIS, ale 
nie koncentrowało się ono w wystarczającym stopniu na 
efektywności LPIS
68 
W ramach ocen jakości w latach 2010-2014 strefy były wybierane przez państwa 
członkowskie, natomiast testowane działki referencyjne były wybierane przez 
Komisję (JRC). Podczas wizyt Trybunał wykrył uchybienia w doborze próby stref 
i działek referencyjnych przeprowadzonym przez państwa członkowskie wpływa -
jące na reprezentatywność i porównywalność wyników między różnymi państwa -
mi członkowskimi i na przestrzeni lat (zob. ramka 12 ).Ramka 12Niektóre uchybienia w doborze próby na potrzeby oceny jakości w latach 
2010-2014
We wszystkich państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty w ramach kontroli, strefy na 
potrzeby oceny jakości nie były wybrane z całej populacji, ale spośród stref objętych teledetekcją46, które 
stanowiły tylko niewielką część terytorium państwa członkowskiego/regionu. Działki niestanowiące części ob -
szarów objętych teledetekcją nie mogły zostać wybrane. Ponadto strefy na potrzeby oceny jakości niekoniecz -
nie obejmowały wszystkie typy krajobrazu w państwie członkowskim/regionie (takie jak pastwiska alpejskie 
w Austrii  lub wspólnie użytkowane obszary w  Irlandii ).
W Irlandii  strefy na potrzeby oceny jakości w latach 2013 i 2014 nie były wystarczająco rozproszone, co kwe -
stionowało metodę ich wyboru.
46 Z wyjątkiem przypadku niekorzystania przez państwo członkowskie/region z teledetekcji (Austria, Szkocja).
69 
Komisja dąży do poprawy wydajności metody doboru próby w ramach oceny 
jakości począwszy od oceny jakości przeprowadzonej w 2015 r. oraz do lepszej 
kontroli kosztów. W rezultacie liczba stref na potrzeby oceny jakości wykorzy -
stywanych podczas doboru próby znacznie się zmniejszyła. Komisja przeprowa -
dziła dwa testy statystyczne, aby dokonać walidacji reprezentatywności nowej 
metodyki doboru próby. Potwierdziły one, że nie ma istotnej różnicy reprezen -
tatywności prób pomiędzy 2014 a 2015 r., choć w niektórych przypadkach na 
reprezentatywność próby niekorzystny wpływ miała ograniczona liczba stref na 
potrzeby oceny jakości. W związku z tym reprezentatywność można poprawić na 
podstawie ocenie kosztów i korzyści.
43
Część III – Komisja usprawniła monitorowanie LPIS, ale 
nie koncentrowało się ono w wystarczającym stopniu na 
efektywności LPIS
Wyniki oceny jakości nie zostały wystarczająco 
wykorzystane do poprawy jakości danych w LPIS
70 
Jednym z celów oceny jakości jest podjęcie w razie konieczności działań za -
radczych. Od państw członkowskich wymaga się na ogół opracowania planów 
działań zaradczych w przypadku braku zgodności z krytycznymi elementami 
jakościowymi. Tymczasem dwa z objętych kontrolą państw członkowskich/regio -
nów (Irlandia i Szkocja) systematycznie nie zapewniały zgodności z krytycznymi 
elementami jakościowymi i nie opracowywały planów działań zaradczych. Nie 
były to odizolowane przypadki. Komisja zauważyła, że za 2014 r. z 20 państw 
członkowskich lub regionów, które miały przedstawić plan działań naprawczych 
w oparciu o wyniki swoich ocen jakości w 2014 r., sześć (30%) tego nie dokonało.
71 
Komisja jest odpowiedzialna za monitorowanie wyników oceny jakości. Przepro -
wadziła ona kontrole wiarygodności oraz skontaktowała się z państwami człon -
kowskimi i regionami, w przypadku których stwierdziła występowanie ewident -
nych błędów lub błędów obliczeniowych w sprawozdaniach z oceny jakości. 
Komisja (DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich) nie poddawała jednak 
otrzymywanych wyników oceny jakości bardziej drobiazgowym badaniom pod 
względem wiarygodności oceny jakości LPIS lub przyczyn braku zgodności. Nie 
przeprowadzano także analizy trendów obejmującej dane historyczne w pań -
stwach członkowskich i regionach, analizy wartości odstających w ramach oceny 
jakości ani analizy według typu działki referencyjnej. Przeprowadzenie takich 
analiz mogłoby pomóc Komisji w odnotowaniu niewyjaśnionych odchyleń lub 
trendów w odniesieniu do elementów jakościowych.
72 
Komisja przeprowadziła ograniczoną liczbę wizyt informacyjnych w poszczegól -
nych państwach członkowskich lub regionach w celu omówienia wyników oceny 
jakości i wyjaśnienia metodyki oraz przeprowadziła pewne niezależne kontrole 
oceny jakości47. Podczas regularnych kontroli pomocy obszarowej przeprowa -
dzanych przez Komisję48 przeanalizowano niektóre oceny jakoś LPIS, chociaż 
wyników oceny jakości nie rozważono bezpośrednio przed wyborem państw 
członkowskich do celów wizyty. Na podstawie wyników oceny jakości za 2014 r. 
JRC opracowało sprawozdania z przeglądu ocen jakości LPIS dla pięciu państw 
członkowskich/regionów49 skontrolowanych przez DG ds. Rolnictwa i Rozwoju 
Obszarów Wiejskich w 2015 r.; następnie JRC zaproszono do udziału w trzech 
powiązanych wizytach kontrolnych. Te wizyty informacyjne i kontrole nie były 
wystarczające do uzyskania pewności co do wiarygodności wyników ocen jakości 
uzyskiwanych co roku w odniesieniu do wszystkich LPIS.47 Przykładowo w 2014 r. 
w Irlandii i Niderlandach.
48 W 2013 r. oceny jakości LPIS 
były objęte kontrolami tylko 
w Hiszpanii, Włoszech 
i Szwecji. W 2014 r. kontrole 
objęły oceny jakości LPIS 
w Bułgarii, Irlandii, na Litwie, 
w Niderlandach 
i Zjednoczonym Królestwie.
49 Belgia-Flandria, Dania, Cypr, 
Finlandia i Zjednoczone 
Królestwo-Szkocja.
44
 Wnioski  
i zalecenia
73 
Informacje zarejestrowane w systemach LPIS – stanowiących kluczowy element 
ZSZiK – są podstawą do wypłacania prawidłowych dopłat obszarowych dla rolni -
ków. Podlegają one pewnym wymogom zawartym w rozporządzeniach w spra -
wie WPR i powinny stanowić narzędzie do monitorowania nowych elementów 
WPR. Zasadnicze znaczenie dla zapewnienia legalności i prawidłowości płatności 
ma zatem wiarygodność danych w LPIS. Wiarygodność danych zależy od sku -
tecznych i wydajnych aktualizacji, kontroli i monitorowania zarówno ze strony 
Komisji, jak i państw członkowskich.
74 
Celem kontroli było udzielenie odpowiedzi na pytanie: „Czy system identyfikacji 
działek rolnych (LPIS) jest dobrze zarządzany?” Trybunał stwierdził, że LPIS sta -
nowi użyteczne narzędzie do określania kwalifikowalności gruntów rolnych, lecz 
zarządzanie nim wymaga usprawnień.
75 
Systemy LPIS, jeśli są odpowiednio aktualizowane i analizowane, mogą zapew -
niać istotny wkład w zapobieganie błędom dotyczącym pomocy obszarowej 
we wnioskach o przyznanie pomocy oraz wykrywanie tych błędów. W ostatnich 
latach wyniki poświadczenia wiarygodności pokazały, że plany działania i korekty 
finansowe uwzględniały niedociągnięcia LPIS w danych państwach członkow -
skich. W pewnych obszarach należy jednak uzyskać poprawę.
76 
Ortofotomapy były w przeważającej mierze aktualne, lecz kontrolowane państwa 
członkowskie doświadczały trudności w procesie aktualizacji LPIS związanych 
z prawidłowym określaniem maksymalnych obszarów kwalifikowalnych działek 
referencyjnych. Miało to miejsce przede wszystkim w przypadkach, kiedy same 
ortofotomapy nie umożliwiały przeprowadzenia rozstrzygającej oceny kwalifiko -
walności gruntu, np. w odniesieniu do niektórych typów użytków zielonych (zob. 
pkt 14-29). W niektórych systemach LPIS zawarto dodatkowe informacje dotyczą -
ce praw własności i dzierżawy w celu zagwarantowania, że każda działka została 
zadeklarowana przez właściwego rolnika (zob. pkt 30-31). Państwa członkowskie 
nie oceniały opłacalności swoich LPIS w celu lepszego planowania powiązanych 
kontroli. Pomogłoby to w opracowywaniu bardziej wydajnych systemów kontroli 
oraz we wspieraniu wszelkich przyszłych ocen skutków polityki (zob. pkt 32-33).
45 Wnioski i zalecenia  
Udoskonalenie procesów w celu zwiększenia wiarygodności 
danych LPIS i pomiaru wyników
Zalecenie 1 – Udoskonalenie procesów w celu zwiększenia 
wiarygodności danych LPIS
Na podstawie analizy kosztów i korzyści w ujęciu ilościowym oraz oceny ryzyka 
państwa członkowskie powinny, w bieżącym okresie WPR, zintensyfikować dzia -
łania dążące do zwiększenia wiarygodności danych LPIS w oparciu o terminowe 
i skrupulatnie przeprowadzone aktualizacje systemu. Uwzględniając złożoność 
oceny proporcjonalnej, państwa członkowskie korzystające z tej opcji powinny, 
w bieżącym okresie WPR, podjąć dalsze starania w celu opracowania katalogu 
systemów proporcjonalnych zawierającego jasny opis i kryteria oceny oraz stoso -
wania uzupełniających narzędzi technicznych w celu zwiększenia obiektywności 
analizy ortofotomap i zapewnienia jej odtwarzalności. Państwa członkowskie 
powinny także rozważyć możliwość rejestrowania danych dotyczących praw wła -
sności i dzierżawy w swoich LPIS, gdy tylko jest to wykonalne i opłacalne.
Zalecenie 2 – Pomiar opłacalności wdrażania systemu LPIS
Państwa członkowskie powinny, w bieżącym okresie WPR, opracować i ustanowić 
ramy oceny kosztów prowadzenia i aktualizacji systemów LPIS z wykorzystaniem 
wsparcia ze strony Komisji. Prawdopodobnie umożliwi to państwom członkow -
skim ocenę wydajności ich LPIS i opłacalności usprawnień w ramach systemu.
77 
Przepisy dotyczące LPIS w ramach prawnych WPR na lata 2014-2020 spowodowa -
ły zwiększenie liczby wymogów, które muszą być kontrolowane przez państwa 
członkowskie. Dostosowywanie LPIS do wymogów w zakresie zazieleniania jest 
w toku, jednak nie zostało jeszcze ukończone, a warunki płatności dotyczących 
zazieleniania mogą być tylko częściowo kontrolowane z wykorzystaniem LPIS 
(zob. pkt 34-41). Inne elementy korzystne dla środowiska, takie jak elementy 
krajobrazu chronione w ramach zasady wzajemnej zgodności, nie są ujęte w LPIS, 
a w przypadku gdy państwa członkowskie zdecydowały na zasadzie dobrowolno -
ści o ich ujęciu, Trybunał wykrył przykłady nieprawidłowej rejestracji w systemie 
(zob. pkt 42-43).
78 
Rozpoczęto upraszczanie, lecz pozostaje ono kwestią problematyczną – pomimo 
korzyści płynących z użytecznych narzędzi takich jak geoprzestrzenne wnioski 
o przyznanie pomocy – jako że niektóre przepisy nie są faktycznie stosowane 
w praktyce (próg stabilności wynoszący 2%) lub ich wdrożenie wiąże się z dużymi 
wyzwaniami (zasada 100 drzew lub nowe kategorie kwalifikujących się gruntów). 
Podejmowane obecnie działania mające na celu uproszczenie systemu LPIS nie 
zostały jeszcze ukończone (zob. pkt 44-55).
46 Wnioski i zalecenia  
Rozwiązanie problemu złożoności prawa w bardziej 
przemyślany sposób
Zalecenie 3 – Rejestrowanie trwałych elementów 
środowiskowych w sposób bardziej wiarygodny
Państwa członkowskie powinny zapewnić, z wykorzystaniem swoich LPIS, wiary -
godny sposób określania i rejestrowania, a następnie monitorowania obszarów 
proekologicznych, trwałych użytków zielonych i nowych kategorii gruntów. 
Powinny także ocenić koszty w porównaniu z korzyściami związanymi z ujęciem 
w swoich LPIS wszystkich elementów krajobrazu chronionych w ramach zasa -
dy wzajemnej zgodności lub programów rolnośrodowiskowych w celu dalszej 
poprawy monitorowania i ochrony takich elementów pociągających za sobą 
korzyści dla środowiska i różnorodności biologicznej.
Zalecenie 4 – Usprawnianie pewnych zasad związanych z LPIS 
w aktualnych ramach prawnych
Komisja powinna ocenić ponownie aktualne ramy prawne w celu uproszczenia 
i usprawnienia zasad dotyczących LPIS na potrzeby następnego okresu WPR, np. 
poprzez ponowne rozważenie potrzeby progu stabilności wynoszącego 2% oraz 
zasady 100 drzew.
79 
Monitorowanie przez Komisję legalności i prawidłowości w zakresie LPIS polep -
szyło się w porównaniu z poprzednim okresem WPR. Komisja prowadzi kom -
pleksowe prace kontrolne, w razie potrzeby inicjuje plany działania oraz stosuje 
korekty finansowe (zob. pkt 56-64).
80 
Wytyczne Komisji dotyczące LPIS zasadniczo uwzględniają jednak aspekty legal -
ności i prawidłowości, a nie koncentrują się na sposobie poprawy ogólnej sku -
teczności systemu LPIS. W szczególności Komisja wprowadziła ocenę jakości LPIS, 
aby umożliwić państwom członkowskim proaktywne wykrywanie potencjalnych 
uchybień systemu oraz podejmowanie w razie konieczności działań zaradczych. 
Ma to zapewnić systemowi LPIS wartość dodaną, jednak wiarygodność wyników 
oceny jakości podważają uchybienia w stosowaniu metodyki – spowodowane 
prawdopodobnie jej złożonością – jak również problemy związane z podejściem 
do doboru próby (zob. pkt 65-69). Ponadto wyniki ocen jakości nie są skutecznie 
wykorzystywane do poprawy danych LPIS, jako że nie zawsze są sporządzane 
plany działań zaradczych. Komisja nie wykorzystała w wystarczający sposób wy -
ników ocen jakości do promowania udoskonaleń LPIS (zob. pkt 70-72).
47 Wnioski i zalecenia  
Ukierunkowanie Komisji na zwiększenie wartości dodanej 
ocen jakości LPIS w bieżącym okresie
Zalecenie 5 – Poprawa reprezentatywności prób na potrzeby 
oceny jakości
Przed rozpoczęciem ocen jakości w 2017 r. Komisja powinna przeprowadzić ana -
lizę kosztów i korzyści w celu określenia, czy reprezentatywność prób w ramach 
oceny jakości mogłaby się poprawić, tak aby lepiej uwzględnić populację działek 
w LPIS.
Zalecenie 6 – Lepsze monitorowanie wyników kontroli jakości
Począwszy od 2016 r. Komisja powinna udoskonalić monitorowanie wyników 
oceny jakości poprzez analizowanie wszelkich nieścisłości w sprawozdaniach do -
tyczących oceny jakości, monitorowanie ich, przekazywanie informacji zwrotnych 
państwom członkowskim oraz zapewnianie, by plany działań zaradczych były 
przygotowywane i wdrażane w odpowiednich przypadkach. Komisja powinna 
przeprowadzać także szczegółową coroczną analizę trendów w odniesieniu do 
każdego państwa członkowskiego i typu działki referencyjnej, tak aby wykrywać 
ewentualne problemy w odpowiednim czasie.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył 
Phil WYNN OWEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 7 września 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

48
 Załączniki
Warstwy LPIS zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014
 ο Obszary zajmowane przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe (art. 4 ust. 1 
lit. e) rozporządzenia nr 1307/2013).
 ο Grunty rolne związane ze zobowiązaniami rolno-środowiskowo-klimatycznymi (art. 28 ust. 2 rozporządzenia 
nr 1305/2013).
 ο Zgodnie z art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 1307/2013 obszary, które zapewniły rolnikowi prawo do płatności 
w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, od -
powiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i które:
(i) nie są już zgodne z definicją „kwalifikującego się hektara” w wyniku wdrożenia dyrektywy siedliskowej 
(92/43/EWG), ramowej dyrektywy wodnej (2000/60/WE) oraz dyrektywy ptasiej (2009/147/WE),
(ii) w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, są zalesione zgodnie 
z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 
rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne 
z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013,
(iii) w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, są obszarami odło -
gowanymi zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, art. 39 rozporządzenia (WE) 
nr 1698/2005 lub art. 28 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.
 ο Informacje określające maksymalny obszar kwalifikowalny na potrzeby:
(i) środków rozwoju obszarów wiejskich,
(ii) systemu płatności podstawowej,
(iii) systemu jednolitej płatności obszarowej,
(iv) płatności redystrybucyjnej,
(v) płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska,
(vi) płatności z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych,
(vii) płatności dla młodych rolników,
(viii) dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją,
(ix) specjalnej płatności z tytułu uprawy bawełny,
(x) systemu dla małych gospodarstw,
(xi) POSEI (działań na rzecz regionów oddalonych i wyspiarskich),
(xii) wysp Morza Egejskiego.Załącznik I
49 Załączniki 
 ο Informacje dotyczące lokalizacji i wielkości obszarów proekologicznych.
 ο Informacje uzasadniające zastosowanie specjalnych przepisów dotyczących:
(i) obszarów górskich i innych obszarów charakteryzujących się znaczącymi ograniczeniami naturalnymi 
lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zgodnie z art. 32 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013,
(ii) obszarów Natura 2000 objętych dyrektywą 2000/60/WE,
(iii) gruntów rolnych dopuszczonych do produkcji bawełny zgodnie z art. 57 rozporządzenia (UE) 
nr 1307/2013,
(iv) obszarów utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, zgodnie 
z art. 4 ust. 1 lit. c) pkt (iii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013,
(v) obszarów wyznaczonych do wdrożenia na poziomie regionalnym lub wspólnej realizacji obowiąz -
ku w odniesieniu do obszarów proekologicznych, zgodnie z art. 46 ust. 5 i 6 rozporządzenia (UE) 
nr 1307/2013,
(vi) obszarów zgłoszonych do Komisji zgodnie z art. 20 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013,
(vii) obszarów pokrytych newralgicznymi pod względem środowiskowym trwałymi użytkami zielonymi 
oraz objętych dyrektywą siedliskową i dyrektywą ptasią,
(viii) dalszych obszarów newralgicznych pod względem środowiskowym zgodnie z art. 45 ust. 1 rozporzą -
dzenia (UE) nr 1307/2013,
(ix) obszarów wyznaczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 48 rozporządzenia (UE) 
nr 1307/2013.Załącznik I
50 Załączniki 
Ocena jakości w 2015 r. – Elementy jakościowe według klas zgodności
Pierwsza klasa zgodności –  
na potrzeby oceny jakości LPISElement jakościowy 1 Poprawne ujęcie ilościowe maksymalnego kwalifikowalnego obszaru
Element jakościowy 2 Proporcje i rozmieszczenie działek referencyjnych, w przypadku gdy maksymalny kwali -
fikowalny obszar uwzględnia obszary niekwalifikowalne lub nie uwzględnia powierzchni 
użytków rolnych
Element jakościowy 3 występowanie działek referencyjnych ze znacznymi defektami1;
Druga klasa zgodności –  
na potrzeby identyfikacji 
słabych punktów LPISElement jakościowy 4 Kategoryzacja działek referencyjnych, na których maksymalny kwalifikowalny obszar 
uwzględnia obszary niekwalifikowalne, nie uwzględnia powierzchni użytków rolnych lub 
ujawnia znaczne defekty2.
Element jakościowy 5 Stosunek obszaru zgłoszonego do maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w  obrębie 
działek referencyjnych
Element jakościowy 6 Odsetek działek referencyjnych, które były przedmiotem zmian na przestrzeni lat
Źródło:  art. 6 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 i portal JRC3.
1 Uwaga:  Element jakościowy 4 przed 2015 r.
2 Uwaga:  Element jakościowy 3 przed 2015 r.
3 Zob. https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/index.php/LPISQA_Legacy/ETS/Decisions .Załącznik II
51 Odpowiedzi  
Komisji
Streszczenie
I
Komisja wyraża przekonanie, że system identyfikacji działek rolnych (LPIS) w dużym stopniu przyczynia się do zapo -
biegania błędom i zmniejszenia poziomu błędu w ramach programów pomocy, na potrzeby których jest stosowany.
III Tiret pierwsze
LPIS jest kamieniem milowym zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Jest narzędziem umożliwiającym 
przeprowadzenie większości kontroli administracyjnych. Pomaga zapobiegać błędom oraz wykrywać je i korygować 
na wczesnych etapach rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy. Ponadto, w połączeniu z GSAA, LPIS ułatwia 
zapobieganie błędom na dalszych etapach i pozwala skorygować błędy dostatecznie wcześnie.
Niezależnie od powyższego państwa członkowskie mają obowiązek aktualizacji swoich LPIS i prawidłowej inter -
pretacji ortoobrazów. Metodyka oceny jakości LPIS opracowana przez Komisję umożliwia państwom członkowskim 
wykrywanie niedociągnięć związanych z błędnym przetwarzaniem lub fotointerpretacją zdjęć, a także podejmowa -
nie działań naprawczych.
III Tiret trzecie
Od zakończenia okresu objętego kontrolą Komisja usprawniła monitorowanie wyników oceny jakości LPIS.
IV a) 
Zalecenie to dotyczy państw członkowskich.
Jeżeli chodzi o istotność, odpowiedniość i przydatność kontroli za pomocą LPIS dysponowania gruntami przez rol -
nika, zob. odpowiedź Komisji do pkt 30.
IV b) 
Komisja przyjmuje zalecenie dotyczące wspierania państw członkowskich poprzez ułatwianie im wymiany najlep -
szych praktyk i wykonanie studium wykonalności.
IV c) 
Zalecenie to dotyczy państw członkowskich.
IV d) 
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Wszystkie przepisy dotyczące LPIS zostaną poddane przeglądowi, a w razie konieczności zmienione pod kątem 
nowej WPR po 2020 r.
IV e) 
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Monitorowanie reprezentatywności próby jest częścią ciągłego procesu.
Odpowiedzi Komisji 52
IV f) 
Komisja przyjmuje zalecenie i rozpoczęła już jego wdrażanie.
W odniesieniu do lat składania wniosków 2014 i 2015 państwa członkowskie otrzymały urzędowe pisma zawierające 
informację zwrotną dotyczącą ich sprawozdań z oceny jakości LPIS, w tym uwagi na temat wymaganych, lecz nie -
określonych działań naprawczych.
Wszystkie działania naprawcze przeanalizowano, a w przypadku działań uznanych za nieodpowiednie lub niewy -
starczające, zażądano ich zmodyfikowania. W ramach swoich zadań w obszarze monitorowania Komisja opracowuje 
i stosuje szczególną ocenę ryzyka służącą identyfikacji państw członkowskich, które mogą mieć problemy z właści -
wym stosowaniem metodyki oceny jakości LPIS, w tym wykrywaniu problemów w obrębie systemu i ich rozwiązy -
waniu poprzez odpowiednie działania naprawcze.
Część I 
13
LPIS jest kamieniem milowym zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz kluczowym instrumentem 
kontroli większości dopłat bezpośrednich. Wiarygodny, aktualizowany i dokładny LPIS ma ogromne znaczenie dla 
realizacji celów polityki. Dodatkowo może być dla państw członkowskich przydatnym narzędziem badania kosztów 
funkcjonowania systemu, a tym samym zwiększenia jego efektywności.
20
Jeżeli chodzi o przypadki opóźnień we wprowadzaniu nowych ortoobrazów do LPIS, Komisja wielokrotnie zalecała 
państwom członkowskim aktualizowanie LPIS przed rozpoczęciem procesu składania wniosków1.
22
Według ustaleń Komisji opartych na wynikach oceny jakości LPIS, które uzyskano na podstawie statystycznie 
reprezentatywnej próby, poziom przeszacowania na szczeblu UE kształtuje się poniżej 2 %. Właściwe określenie 
maksymalnego kwalifikującego się obszaru dla każdej działki referencyjnej w LPIS jest niemożliwe bez poniesienia 
ogromnych kosztów2.
1 Wspomniano o tym wprost w pkt 4.4 dokumentu DS-CDP-2015-11- FINAL- Aktualizacja LPIS („ ma to na celu zapewnienie dostępności gotowych zdjęć 
na potrzeby ich wykorzystania w geoprzestrzennych wnioskach o przyznanie pomocy” ). Dodatkowo wyjaśniono, że przetwarzanie ortoobrazów nie 
powinno zwykle trwać dłużej niż trzy miesiące.
2 Analiza wyników oceny jakości LPIS wykazała, że średnie istotne przeszacowanie maksymalnego obszaru kwalifikowalnego działek referencyjnych 
(EJ1b-/LIB) na poziomie Unii Europejskiej kształtuje się następująco: 2013 r.: 0,93 %, 2014 r.: 1,14 %, 2015 r.: 0,64 %. Z danych wynika, że błąd 
systematyczny systemu (EJ1a) kształtuje się następująco: 2013 r.: +0,41 %, 2014 r.: -1,16 %, 2015 r.:-0,34 %. Liczba skontrolowanych działek 
referencyjnych wyniosła odpowiednio 39 700, 42 550 i 41 300.
Odpowiedzi Komisji 53
Ramka 2 – Przykłady nieprawidłowej oceny maksymalnych obszarów kwalifikowalnych, 
które mogły zostać wykryte dzięki fotointerpretacji
Jeżeli chodzi o przedstawione przez Trybunał przykłady niewłaściwego oszacowania maksymalnego obszaru kwali -
fikowalnego, Komisja nie kwestionuje ich. Przykłady te nie są jednak reprezentatywne dla ogółu LPIS. Poszczególne 
LPIS w UE różnią się między sobą pod wieloma względami, tak jak znacznie różnią się od siebie pod względem cech 
użytki rolne w UE.
23
Komisja zaleciła państwom członkowskim przeprowadzanie szybkich wizyt w terenie w przypadku wątpliwości co 
do rozstrzygającego charakteru fotointerpretacji w zakresie kwalifikowalności. Jak wspomniano w pkt 25, szybkie 
wizyty w terenie wymagają poniesienia kosztów, dlatego Komisja przewidziała wytyczne, platformy i warsztaty 
mające na celu poprawę efektywności fotointerpretacji.
29
Wytyczne techniczne dotyczące systemu proporcjonalnego dla trwałych użytków zielonych, DS-CDP-2015-06 final 
przewidują najlepsze praktyki, które ułatwią państwom członkowskim wdrożenie proporcjonalności.
Dodatkowo w trakcie warsztatów poświęconych kontroli i zarządzaniu użytkami rolnymi, które odbyły się w IACS 
w dniach 23-25 maja 2016 r. przedstawiono metodę opartą na technologii LIDAR jako potencjalne narzędzie, które 
można stosować.
30
Przepisy UE nie wymagają uzupełnienia LPIS informacjami dotyczącymi tego, czy rolnik faktycznie dysponuje 
gruntem. Systematyczne kontrole krzyżowe z informacjami dotyczącymi dysponowania gruntem przez rolnika nie 
są wymagane. W przypadku wątpliwości co do dysponowania gruntami przez rolnika Komisja zaleca państwom 
członkowskim przeprowadzanie kontroli na miejscu.
32
Zgodnie z zasadami zarządzania dzielonego, państwa członkowskie wybierają, z zastrzeżeniem obowiązujących 
przepisów, najbardziej oszczędną metodę wdrażania WPR. Komisja zorganizowała kilka warsztatów mających na 
celu upowszechnienie najlepszych praktyk, które były między innymi poświęcone tematyce identyfikacji i kwalifika -
cji gruntów rolnych w sposób pozwalający obniżyć koszty.
33
Komisja zdaje sobie sprawę z kosztów głównych funkcji LPIS i bierze je pod uwagę, opracowując unijne akty prawne. 
LPIS są jednak znacznie zróżnicowane i państwa członkowskie wybierają różne warianty wdrożenia. Zgodnie z zasa -
dami zarządzania dzielonego, to państwa członkowskie dokonują wyboru najwłaściwszej polityki, uwzględniając, 
między innymi, koszty funkcjonowania LPIS.
Odpowiedzi Komisji 54
Część II 
38
Poprzez wytyczne dotyczące LPIS państwa członkowskie są informowane o wymogach i warunkach geolokalizacji 
trwałych gruntów zielonych (na najmniejszym możliwym poziomie). Przeprowadzając ocenę jakości LPIS, w szcze -
gólności elementu jakościowego 2, państwa członkowskie mają obowiązek oceny jakości tej klasyfikacji i podjęcia 
niezbędnych działań naprawczych.
Ramka 8 – Uchybienia w monitorowaniu trwałych użytków zielonych
Analiza wyników oceny jakości LPIS ujawniła, że klasyfikacja gruntów rolnych jest jednym z głównych obszarów, 
w których państwa członkowskie podejmują działania naprawcze.
Zobacz również odpowiedź Komisji do pkt 38.
40
Mimo że Komisja zaleca państwom członkowskim uwzględnianie wszystkich potencjalnych obszarów proekolo -
gicznych w warstwie obszarów proekologicznych LPIS, przez wzgląd na uproszczenie, Komisja poluźniła wymogi 
minimalne dotyczące kompletności warstwy obszarów proekologicznych. W rozdziale 5.10 wytycznej dotyczącej 
kompletności warstwy obszarów proekologicznych (DSCG/2014/31 FINAL REV 1) stwierdzono, że zgodnie z wymo -
giem minimalnym, warstwa obszarów proekologicznych musi obejmować, po weryfikacji i przed dokonaniem płat -
ności, co najmniej wszystkie deklarowane obszary proekologiczne, które pozostają stabilne w czasie.
44
Upraszczanie WPR jest bieżącym procesem, toczącym się z poszanowaniem trzech następujących zasad: niezmie -
nianie aktu podstawowego (stabilność polityki); działanie na korzyść rolnika; oraz zapewnienie należytego zarzą -
dzania finansami. Komisja potwierdza, że jej zdaniem LPIS wymaga uproszczeń.
45
Uproszczeniem dla rolników na etapie wnioskowania jest wprowadzenie geoprzestrzennego wniosku o przyznanie 
pomocy. Uproszczeniem jest również 2 % próg stabilności, dzięki któremu agencje płatnicze unikną zbędnej i zbyt 
częstej aktualizacji działek referencyjnych w LPIS w związku z nieznacznymi zmianami mierzonego obszaru. Kolej -
nym uproszczeniem jest zasada dotycząca maksymalnego zagęszczenia drzew (tzw. zasada 100 drzew), która ma na 
celu zapewnienie jasnych, prostych i nieskomplikowanych kryteriów oceny kwalifikowalności działek zawierających 
rozrzucone drzewa.
46
Z danych Komisji wynika, że w 2015 r. pełny zasięg terytorialny wniosków odnotowano już w 14 państwach człon -
kowskich i 4 niemieckich krajach związkowych, a także Flandrii, mimo że na 2016 r. przewidziano obowiązkowy 
minimalny odsetek na poziomie zaledwie 25 %.
Odpowiedzi Komisji 55
48
Geoprzestrzenny wniosek o przyznanie pomocy jest również oczywistym ułatwieniem dla rolników, ponie -
waż dzięki otrzymywaniu stabilnych i wiarygodnych informacji, składając wniosek, mogą oni po prostu „kliknąć 
i potwierdzić” ważność wcześniej określonych danych.
50
W celu ustalenia kwalifikowalnej powierzchni trwałych gruntów zielonych państwa członkowskie mogłyby stosować 
dane proporcjonalne albo maksymalne zagęszczenie drzew (tzw. zasada 100 drzew). W ramach obu wariantów pań -
stwa członkowskie powinny z góry przeanalizować i ustalić gatunki uznawane za „nadające się do wypasu”, które 
nie będą wyłączane z kwalifikującego się obszaru. Rosnące obciążenia administracyjne wynikają bezpośrednio 
z wyborów państw członkowskich.
Maksymalne zagęszczenie drzew i system proporcjonalny mają na celu zapewnienie organom krajowym łatwiejszy 
i mniej skomplikowany sposób oceny maksymalnego obszaru kwalifikowalnego działek referencyjnych zawie -
rających rozrzucone drzewa, ponieważ ujmowanie każdego niekwalifikowalnego drzewa z osobna byłoby zbyt 
uciążliwe.
52
LPIS jest potężnym narzędziem umożliwiającym kontrolę stabilnych elementów kwalifikowalności działek rolnych, 
chociaż faktycznie niektóre warunki kwalifikowalności, takie jak działania w zakresie utrzymania jest trudniej kon -
trolować przy użyciu LPIS. W LPIS grunty nieutrzymywane (tj. brak działalności rolniczej) są traktowanie odmiennie 
od gruntów leżących odłogiem. Obie te kategorie gruntów nie kwalifikują się, przy czym grunty nieutrzymywane 
mogą mieć ten status tymczasowy, natomiast grunty leżące odłogiem będą częściej trwale niekwalifikowalne.
53
Zobacz odpowiedzi Komisji do pkt 23 i 33.
55
Komisja uważa, że uproszczenie, o którym mowa w lit. b) jest korzystne zarówno dla beneficjentów, jak i agencji 
płatniczych.
Odpowiedzi Komisji 56
Część III 
56
Ocena jakości LPIS jest corocznym procesem, którego ostatecznym celem jest poprawa jakości i niezawodności sys -
temu LPIS poprzez analizę wykrytych niedociągnięć technicznych oraz podejmowanie działań naprawczych w celu 
ich usunięcia.
59
Komisja ma na uwadze względy związane z najlepszymi praktykami i oszczędnościami przy opracowywaniu wytycz -
nych i wytycznych technicznych w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi.
64
Stosowane są korekty finansowe w odniesieniu do lat budżetowych, tak by dopłaty objęte wnioskami przedłożo -
nymi w danym roku naboru były wypłacane w następnym roku budżetowym. Ponadto korekty finansowe obejmują 
zwykle wydatki ponoszone w okresie 24 miesięcy poprzedzających rozpoczęcie badania. Zasada 24 miesięcy umoż -
liwia objęcie korektą dłuższych okresów, a tym samym rozszerzenie zakresu ochrony budżetu UE.
65
Najważniejszą pozycją kontrolowaną w ramach oceny jakości LPIS jest działka referencyjna LPIS pełniąca rolę 
obszaru zawierającego użytki rolne będące potencjalnie przedmiotem wniosku o przyznanie pomocy.
Ocena jakości LPIS ma w zamierzeniu stanowić systematyczny i spójny przegląd poszczególnych systemów zbu -
dowanych niezależnie przez państwa członkowskie. Jej celem jest wykrycie ewentualnych niedoskonałości tych 
systemów, tak by państwa członkowskie mogły je z własnej inicjatywy usunąć.
Rzeczywiście rozesłano i poddano wielokrotnym konsultacjom projekt metodyki (umożliwiając państwom człon -
kowskim odniesienie się do niego) w celu zebrania i uwzględnienia wszystkich istotnych uwag państw członkow -
skich przed wydaniem ostatecznej wersji.
Większość zmian metodyki, które były wynikiem zmian prawodawstwa oraz szczególnych wniosków skierowanych 
przez zainteresowane strony (państwa członkowskie), wprowadzono w celu lepszego uwzględnienia specyfiki pro -
cedur stosowania LPIS w poszczególnych państwach.
66
Metodyka oceny jakości LPIS jest w swej istocie prosta. Przewiduje porównanie zarejestrowanych informacji 
z pomiarami uzyskanymi w ramach kontroli, a następnie analizę wyników.
Pozorna złożoność obecnych wytycznych wynika z (i) wprowadzenia wariantów procesów, których domagały się 
państwa członkowskie w celu uwzględnienia specyfiki ich strategii stosowania LPIS oraz (ii) rozbudowanego for -
matu dokumentacji bazującej na serii norm ISO19100.
Odpowiedzi Komisji 57
Ramka 11 - Przykłady nieprawidłowego lub niekonsekwentnego stosowania metodyki 
oceny jakości
Pomijając potencjalny problem w Nadrenii Północnej-Westfalii, Komisja nie uważa zasadniczo, by wyniki oceny 
jakości LPIS traciły obiektywność w przypadku, gdy pewna liczba działek objęta próbą jest aktualizowana w ramach 
systematycznej aktualizacji LPIS w okresie między doborem próby a przeprowadzeniem oceny. Taka sytuacja może 
oznaczać skuteczność zarządzania aktualizacją LPIS.
Komisja zorganizowała szereg sesji podczas warsztatów LPIS/OTSC w 2014 i 2015 r. w celu uświadomienia państwom 
członkowskim konieczności przeprowadzania wizyt w terenie.
Zasada czterech oczu wprowadzona w ETS 6.0 wyraźnie przewiduje potrzebę niezależny podmiot.
Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 67 i 68:
W celu rozwiązania tego problemu w 2015 r. wprowadzono zmianę strategii doboru próby i dostarczania zdjęć. 
Począwszy od 2015 r. dobór próby stref stosowanych na potrzeby oceny jakości oraz dobór próby działek referen -
cyjnych (RP) do analizy jest dokonywany przez Komisję bez udziału państw członkowskich. Ta sama metodyka jest 
obecnie stosowana w odniesieniu do wszystkich LPIS, co zapewnia zarówno reprezentatywność populacji, jak i spój -
ność w całej UE i w dłuższej perspektywie.
Ramka 12 – Niektóre uchybienia w doborze próby na potrzeby oceny jakości w latach 
20102014
Ponieważ strefy objęte teledetekcją były w większości wybierane w sposób losowy, zasadniczo wszystkie działki 
referencyjne miał równe szanse wyboru. Niemniej obowiązek wyboru działek referencyjnych powierzono JRC 
w celu zapewnienia lepszego i obiektywnego doboru próby.
70
Planu działań naprawczych oczekuje się wówczas, gdy ocena ustaleń ujawni konkretne uchybienia wymagające 
szczególnej interwencji. Decyzja o takim planie powinna być podejmowana dopiero po zakończeniu oceny ustaleń 
oceny jakości LPIS.
Analizując ocenę jakości LPIS, Komisja wykryła nieprawidłowości w zakresie krytycznych elementów jakościowych 
(EJ), a mimo to państwa członkowskie nie określiły działań naprawczych. Zwrócono na to uwagę państw członkow -
skich podczas warsztatów LPIS, a począwszy od 2015 r. tego rodzaju przypadki są przedmiotem zwiększonej uwagi 
i działań następczych.
Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 71 i 72:
Począwszy od 2015 r. podejmowane są kompleksowe działania następcze wynikające z analizy sprawozdań, których 
zasięg czasowy rozciąga się na okres objęty kontrolą. Przy tym, od 2014 r., analizowane są sprawozdania z oceny 
jakości i działania naprawcze przeprowadzone przez państwa członkowskie.
Głównym przedmiotem uwagi Komisji jest wiarygodność i spójność liczb przedstawionych w sprawozdaniach. 
Analiza trendu zostanie przeprowadzona podczas wzmożonego monitorowania oceny jakości LPIS, o ile zostanie 
uznana za właściwą. Z racji tego, że metodyka oceny jakości powstawała na przestrzeni lat, całościowa analiza 
trendu nie jest łatwa, ponieważ dane nie są w pełni porównywalne.
Komisja zamierza odbyć wizyty do niektórych państw członkowskich w celu ułatwienia im poprawy jakości LPIS.
Odpowiedzi Komisji 58
Komisja była świadoma, że wyniki oceny jakości LPIS za rok składania wniosków 2011 nie były zbytnio wiarygodne, 
ponieważ był to pierwszy próbny rok.
Wnioski i zalecenia
76
Przepisy UE nie wymagają uzupełnienia LPIS informacjami dotyczącymi tego, czy rolnik faktycznie dysponuje grun -
tem. Nie są wymagane systematyczne kontrole krzyżowe z informacjami dotyczącymi dysponowania gruntem przez 
rolnika. Komisja zaleca państwom członkowskim przeprowadzanie kontroli na miejscu w przypadku wątpliwości co 
do dysponowania gruntami przez rolnika.
Zalecenie 1 – Udoskonalenie procesów w celu zwiększenia wiarygodności danych LPIS
Zalecenie to dotyczy państw członkowskich.
Zalecenie 2 – Pomiar opłacalności wdrażania LPIS
Komisja przyjmuje zalecenie dotyczące wsparcia państw członkowskich poprzez ułatwienie im wymiany najlep -
szych praktyk i wykonanie studium wykonalności.
78
Próg stabilności 2 % ma na celu zapewnienie agencjom płatniczym możliwości uniknięcia zbędnej i zbyt częstej 
aktualizacji działek referencyjnych w LPIS w związku z nieznacznymi zmianami mierzonego obszaru. Kolejnym 
uproszczeniem jest zasada dotycząca maksymalnego zagęszczenia drzew (tzw. zasada 100 drzew), która ma na 
celu zapewnienie jasnych, prostych i nieskomplikowanych kryteriów oceny kwalifikowalności działek zawierających 
rozrzucone drzewa.
Zalecenie 3 – Rejestrowanie trwałych elementów środowiskowych w bardziej 
wiarygodny sposób
Zalecenie to dotyczy państw członkowskich.
Rekomendacja 4 – Usprawnienie pewnych zasad związanych z LPIS w aktualnych 
ramach prawnych
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Wszystkie przepisy dotyczące LPIS zostaną poddane przeglądowi, a w razie konieczności zmienione pod kątem 
nowej WPR po 2020 r.
Odpowiedzi Komisji 59
80
Jeżeli chodzi o ocenę jakości LPIS przesyłaną Komisji przez państwa członkowskie, zwracają się one w stosownych 
przypadkach o formalną informację zwrotną zawierającą wyjaśnienia dotyczące treści (braku) planów działań 
naprawczych. Ponadto w trakcie corocznych warsztatów prezentowane są państwom członkowskim i omawiane 
z nimi ogólne wyniki i spostrzeżenia. W 2016 r. spostrzeżenia przedstawiono również na posiedzeniu komitetu ds. 
dopłat bezpośrednich w celu unaocznienia przedstawicielom państw członkowskich realnych korzyści, jakie ocena 
jakości LPIS niesie dla poprawy jakości systemu. (zob. również wspólna odpowiedź Komisji do pkt 70 i 22).
Komisja nieustannie monitoruje metodykę doboru próby.
Zalecenie 5 – Poprawa reprezentatywności prób na potrzeby oceny jakości
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Monitorowanie reprezentatywności próby jest częścią ciągłego procesu.
Zalecenie 6 - Lepsze monitorowanie wyników kontroli jakości
Komisja przyjmuje zalecenie i rozpoczęła już jego wdrażanie.
W odniesieniu do lat składania wniosków 2014 i 2015 państwa członkowskie otrzymały urzędowe pisma zawierające 
informację zwrotną dotyczącą ich sprawozdań z oceny jakości LPIS, w tym uwagi na temat wymaganych, lecz nie -
określonych działań naprawczych.
Wszystkie działania naprawcze zostały przeanalizowane, a w przypadku działań uznanych za nieodpowiednie lub 
niewystarczające, zażądano ich zmodyfikowania. W ramach swoich zadań w obszarze monitorowania Komisja opra -
cowuje i stosuje szczególną ocenę ryzyka służącą identyfikacji państw członkowskich, które mogą mieć problemy 
z właściwym stosowaniem metodyki oceny jakości LPIS, w tym identyfikacji problemów w obrębie systemu i ich 
rozwiązywaniu poprzez odpowiednie działania naprawcze.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 3.6.2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki 
kontrolowanej)13.6.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania 
kontradyktoryjnego7.9. 2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we 
wszystkich językach13.9.2016
System identyfikacji działek rolnych (LPIS) jest systemem 
informatycznym opartym na zdjęciach działek rolnych 
stosowanym do kontrolowania płatności w kwocie 
45,5  mld  euro dokonanych w  ramach wspólnej polityki 
rolnej (WPR) w 2015 r. Trybunał stwierdził, że system LPIS 
stanowi użyteczne narzędzie do określania 
kwalifikowalności gruntów rolnych, lecz zarządzanie nim 
wymaga usprawnień. Kontrolerzy wykryli pewne 
uchybienia w procesach dotyczących systemu LPIS 
wpływające na zdolność państw członkowskich do 
kontrolowania w  wiarygodny sposób kwalifikowalności 
gruntów. Trybunał uznał, że państwa członkowskie 
dokonały postępów w aktualizacji swoich systemów LPIS 
w celu spełnienia wymogów WPR w latach 2014-2020. 
Systemy LPIS nie były jednak w pełni dostosowane do 
wymogów w zakresie zazieleniania. Komisja usprawniła 
wprawdzie monitorowanie systemów LPIS, ale nie 
koncentrowało się ono w wystarczającym stopniu na 
efektywności LPIS.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y