KONTEKST WNIOSKU

Wraz ze zniesieniem kontroli fizycznych i podatkowych towarów na granicach wewnętrznych UE oczywiste stało się, że brak spójności między systemami podatkowymi państw członkowskich UE wiąże się z ryzykiem: 1) zakłóceń konkurencji, 2) zakłócenia w handlu lub 3) naruszenia zasobów finansowych UE (większej skali nadużyć finansowych i uchylania się od płacenia podatków). Aby poprawić funkcjonowanie systemów podatkowych w Unii Europejskiej zaistniała konieczność wzmocnienia współpracy na wszystkich szczeblach administracji odpowiedzialnych za podatki bezpośrednie. Było to powodem stworzenia wieloletnich wspólnotowych programów działania w dziedzinie podatków: Matthaeus-Tax ustanowionego w 1993 r., Fiscalis (1998-2002), Fiscalis 2003-2007 i Fiscalis 2013.

Fiscalis 2013 jest ostatnim z tej serii programów wspólnotowych, które pomagają w zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania systemów podatkowych w ramach rynku wewnętrznego poprzez zacieśnienie współpracy pomiędzy krajami uczestniczącymi, ich administracjami i urzędnikami. Program ułatwia działania i procesy współpracy, jak również upowszechnianie wiedzy i najlepszych praktyk między administracjami podatkowymi państw członkowskich, krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących. Chodzi głównie o wspólne działania, takie jak seminaria i warsztaty, kontrole wielostronne, grupy projektowe, wizyty robocze i narzędzia szkoleniowe. Ponadto program Fiscalis 2013, który obejmuje lata 2007-2013, w dalszym ciągu kładzie szczególny nacisk na systemy wymiany informacji wspierane technologią informatyczną jako stanowiące podstawę współpracy między państwami członkowskimi. Około 70 % budżetu wydano na te systemy. Pozostałe 30 % zainwestowano w działalność szkoleniową i rozwój współpracy między urzędnikami krajowych administracji podatkowych.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 decyzji Fiscalis 2013[1] program podlega śródokresowej ocenie, którą przeprowadza Komisja na podstawie informacji przekazanych przez państwa członkowskie. W celu zapewnienia spójnej metodyki i spójnego podejścia, przeprowadzenie oceny powierzono konsultantowi zewnętrznemu, firmie Ramboll Management, która dysponuje konkretną wiedzą fachową w zakresie przeprowadzania ocen. Personel Komisji i kraje uczestniczące udzielały temu zewnętrznemu wykonawcy wskazówek i wsparcia na forum grupy sterującej, która spotykała się wielokrotnie w trakcie realizacji projektu.

Niniejsze sprawozdanie, przyjęte przez Komisję, stanowi wypełnienie obowiązku przekazywania wyników śródokresowej oceny Radzie, Parlamentowi Europejskiemu, Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu i Komitetowi Regionów. Przygotowane przez zewnętrznego konsultanta sprawozdanie z oceny końcowej jest dostępne na stronie internetowej DG TAXUD na portalu Europa.

CEL OCENY

W śródokresowej ocenie dokonano oceny wpływu działalności prowadzonej w ramach programu w okresie od 2008 r. do marca 2011 r. Analizie poddano również działania podejmowane przed rozpoczęciem realizacji programów, aby mieć bardziej systemowy punkt widzenia, uwzględniający zarówno rozwój programu Fiscalis, jak i ogólną współpracę podatkową w UE.

W ramach oceny zbadano postęp dokonany do tej pory w okresie realizacji programu oraz stopień, w jakim zrealizowano cele programu (skuteczność programu) przy umiarkowanych kosztach (efektywność programu). Dokonano również analizy tego, czy cele odpowiadają potrzebom w obszarze współpracy podatkowej (adekwatności) oraz stopnia, w jakim program zapewnia UE wartość dodaną, tzn. czy cele programu mogą być lepiej zrealizowane w ramach programu wspólnotowego niż przez same państwa członkowskie.

Celem śródokresowej oceny jest ocena zarówno stosowności kontynuowania programu oraz tego, czy konieczne są korekty programu dotyczące planowanych działań przewidzianych na pozostałe lata jego realizacji. Wyniki oceny zostaną również uwzględnione w przygotowywanej ocenie skutków przyszłego programu Fiscalis 2020[2]. Jednakże wnioski przedstawione w niniejszym komunikacie pozostają bez uszczerbku dla decyzji, które Komisja może w tym kontekście podjąć w przyszłości.

METODYKA

Konsultanci zewnętrzni opracowali szczegółową metodykę, ściśle przestrzegając norm i wytycznych ustalonych przez Komisję dla przygotowywania ocen. Ocena konsultantów opiera się na ustaleniach uzyskanych w wyniku zastosowania szeregu metod gromadzenia danych (wywiady, ankiety, narzędzia służące zbieraniu danych ilościowych, itd.). Dane zostały przefiltrowane z wykorzystaniem kompleksowego zestawu kryteriów oceny, które opracowano z pomocą grupy sterującej, w której skład weszli pracownicy Komisji i przedstawiciele krajowych administracji podatkowych. Wiarygodność ustaleń zagwarantowano poprzez spotkania z grupą sterującą, na których przedmiotem dyskusji i komentarzy były ustalenia zewnętrznych konsultantów. Ogółem w ramach oceny otrzymano dużą ilość odpowiedzi na ankietę rozpowszechnioną wśród urzędników podatkowych w państwach członkowskich i aktywnie współpracowano z krajowymi koordynatorami programu Fiscalis.

OCENA

Przedstawione przez zewnętrznego konsultanta sprawozdanie z oceny końcowej zawiera szczegółową i gruntowną analizę programu Fiscalis, włącznie z pełnym podsumowaniem działalności i działań prowadzonych od 2008 roku.

Ustalenia

Ocena pokazuje, że program działa bardzo efektywnie i skutecznie oraz wyraźnie pokazuje, że przynosi on UE wartość dodaną. Osoby uczestniczące w ankiecie wyraziły swoje zadowolenie z programu, a działania finansowane w ramach programu Fiscalis 2013 w dalszym ciągu odpowiadają potrzebom zainteresowanych stron, zarówno Komisji jak i krajowych administracji podatkowych.

Konsultanci zewnętrzni bardzo pozytywnie ocenili zarządzanie programem. W sprawozdaniu wyraźnie potwierdzono, że podjęte zostały kroki w celu zapewnienia lepszego wykorzystania środków. W tym kontekście wskazano również, że możliwa jest dalsza poprawa w zakresie monitorowania i sprawozdawczości dotyczącej działań, chociaż ograniczone zasoby ludzkie, jakimi do celów zarządzania programem dysponują Komisja Europejska i administracje podatkowe krajów uczestniczących w programie, mogą być przeszkodą w realizacji tego celu.

Komisja potwierdza w przeważającym stopniu pozytywną ocenę programu przez wszystkie zainteresowane strony oraz wnioski zewnętrznych konsultantów, zgodnie z którymi program Fiscalis zapewnia powstanie znacznej wartości dodanej w skali UE. Komisja stwierdza zatem, że kontynuacja programu jest ogólnie pożądana.

Zalecenia na pozostały okres realizacji programu

Zalecenia w sprawie dalszych ulepszeń oparte są na szczegółowej metodyce, szeroko zakrojonych badaniach, analizie danych pochodzących z ankiet oraz bezpośrednich wywiadów ze wszystkimi zainteresowanymi stronami. Szczegółowe zalecenia przedstawione są w ocenie. Główne sugestie mające zapewnić jeszcze lepsze wyniki w realizacji programu w pozostałych latach do 2013 r. są następujące:

1) Nadać większe znaczenie współpracy w dziedzinie podatków bezpośrednich, w szczególności w zakresie efektywniejszego i skuteczniejszego zwalczania oszustw podatkowych.

2) Ustanowienie w przyszłości szczególnego celu programu Fiscalis polegającego na zmniejszeniu obciążeń administracyjnych dla podatników.

3) Stworzenie systemu monitorowania i oceny opartego na wynikach.

4) Usprawnienie w zakresie upowszechniania i stosowania wiedzy oraz najlepszych praktyk w administracjach krajowych.

5) Zbadanie możliwości dalszego usprawnienia i rozwoju systemu wymiany informacji o VAT (VIES).

6) Wprowadzenie specjalnego systemu planowania, monitorowania i sprawozdawczości dla organizacji wizyt roboczych oraz działań podejmowanych w ich następstwie.

7) Objęcie programem większej liczby zainteresowanych stron.

8) Zapewnienie zdolności do proporcjonalnego zarządzania programem.

Zasadniczo Komisja popiera zalecenia. Jako kontynuację projektu Komisja przygotuje plan działań, które będą reakcją na każde z zaleceń przedstawionych w sprawozdaniu z oceny końcowej oraz określi zakres ich realizacji w latach pozostałych do zakończenia programu.

Na przykład bieżący program Fiscalis 2013 obejmuje już działania, które przyczyniają się do zmniejszenia obciążeń administracyjnych. Ponadto propozycja następnego programu uwzględniać będzie zalecenia konsultantów, zgodnie z którymi jednym ze celów szczególnych programu powinno być zmniejszenie obciążeń administracyjnych.

Podobnie kwestia wprowadzenia systemu monitorowania i oceny, co proponują zewnętrzni konsultanci, zostanie podjęta w ramach realizacji bieżącego programu. Zalecenie dotyczące zwiększenia liczby zainteresowanych stron jest zgodne z wewnętrzną analizą przeprowadzoną przez Komisję w tej kwestii.

[1] Decyzja nr 1482/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r.

[2] Komunikat Komisji. „Budżet z perspektywy Europa 2020” - Część II – poszczególne dziedziny polityki, COM (2011) 500/II z dnia 29 czerwca 2011 r.