[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 8.10.2008

KOM(2008) 611 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW

ROZWÓJ GLOBALNEGO PODEJŚCIA DO KWESTII MIGRACJI ZWIĘKSZENIE KOORDYNACJI, SPÓJNOŚCI I EFEKTU SYNERGII

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW

ROZWÓJ GLOBALNEGO PODEJśCIA DO KWESTII MIGRACJI ZWIęKSZENIE KOORDYNACJI, SPÓJNOśCI I EFEKTU SYNERGII

1. Wprowadzenie

Globalne podejście do kwestii migracji można zdefiniować jako zewnętrzny wymiar polityki migracyjnej Unii Europejskiej. Opiera się ono na prawdziwym partnerstwie z krajami trzecimi, jest całkowicie zintegrowane z pozostałymi aspektami polityki zewnętrznej UE, a wszystkie kwestie w jego ramach traktowane są w sposób kompleksowy i zrównoważony. Przyjęte w 2005 r. podejście odzwierciedla ambicje Unii Europejskiej utworzenia międzysektorowych ram służących do spójnego zarządzania kwestiami migracji poprzez dialog polityczny i bliską praktyczną współpracę z krajami trzecimi.

W ciągu minionych trzech lat globalne podejście było przedmiotem trzech komunikatów Komisji[1], określających środki krótkoterminowe, odnoszące się do poszczególnych obszarów geograficznych i krajów. W grudniu 2007 r. globalne podejście stało się również przedmiotem okresowego sprawozdania Komisji z postępu prac[2]. Trzy kluczowe wymiary globalnego podejścia, tj. zarządzanie migracją legalną, walka z nielegalną imigracją, a także wpływu migracji na rozwój, były również poruszane w kilku innych komunikatach, nie koncentrujących się na podejściu globalnym.

Z powyższych dokumentów wynika, że globalne podejście jest wciąż procesem ewoluującym, chociaż odnotowano już wiele istotnych osiągnięć. Do najbardziej obiecujących inicjatyw można zaliczyć utworzenie centrum informacji i zarządzania migracją w Mali, partnerstwa na rzecz mobilności zawarte z Republiką Zielonego Przylądka oraz Republiką Mołdowy, budowanie zdolności w krajowych urzędach pracy i urzędach imigracyjnych, takich jak istniejące w Maroku, a także sieci badaczy migracji w basenie Morza Śródziemnego[3]. Jednakże nadszedł czas, aby UE wzmocniła swoje zarządzanie migracją zewnętrzną w celu poprawy jego koordynacji i spójności.

W komunikacie z czerwca 2008 r. na temat wspólnej europejskiej polityki imigracyjnej podkreślono potrzebę wzmocnienia globalnego podejścia by móc zapewnić spójną, wspólną europejską politykę migracyjną[4], i położono nacisk na zasadę, że warunkiem skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi jest prawdziwe partnerstwo i współpraca z krajami trzecimi oraz że kwestie migracyjne powinny być w pełni uwzględnione w ramach polityki UE w zakresie współpracy na rzecz rozwoju i polityki zewnętrznej, jak również zawierać w sobie kwestie wynikające z powyższych aspektów polityki. Elementy te powinny znaleźć odzwierciedlenie w Europejskim pakcie o imigracji i azylu, który ma zostać przyjęty przez Radę Europejską, a niniejszy komunikat ma w założeniu stać się jednym z jego pierwszych elementów.

Komunikat stanowi również odpowiedź na wniosek o złożenie sprawozdania ze stanu działań w zakresie wdrażania globalnego podejścia, jaki Rada Europejska skierowała do Komisji. Komunikat nakreśla perspektywy i proponuje zarówno merytoryczne, jak i metodologiczne udoskonalenia globalnego podejścia, koncentrując się na sposobach poprawy koordynacji, spójności i efektu synergii. Komunikat analizuje znaczenie tematycznego rozwoju globalnego podejścia i postuluje podjęcie intensywniejszych i bardziej konkretnych działań. Następnie dokument porusza kwestie geograficzne i proponuje bardziej zróżnicowane podejście do współpracy, dostosowane do specyficznej sytuacji poszczególnych regionów i krajów. Globalne podejście zostało wreszcie w komunikacie przedstawione jako ramy gwarantujące spójność i koordynację, umożliwiające osiąganie lepszego zarządzania przepływami migracyjnymi oraz wydajności pod względem dostępnych instrumentów finansowych.

Wzmocnienie zewnętrznych aspektów kwestii azylowych oraz ochrony uchodźców stanowi kluczowy element podejścia UE do tematu migracji, jednak kwestie te nie zostaną omówione w niniejszym komunikacie, ponieważ zostały poruszone w Planie polityki azylowej przedstawionym przez Komisję w czerwcu 2008 r.[5].

2. Znaczenie globalnego podejścia na poziomie tematycznym

Globalne podejście odzwierciedla istotną zmianę, jaka nastąpiła w zewnętrznym wymiarze europejskiej polityki migracyjnej w ostatnich latach, a mianowicie przesunięcie z podejścia skoncentrowanego pierwotnie na kwestiach bezpieczeństwa poprzez redukcję presji emigracyjnych, na bardziej przejrzyste i wyważone podejście, charakteryzujące się lepszym zrozumieniem wszystkich aspektów dotyczących migracji, poprawą środków towarzyszących służących do zarządzania przepływami migracyjnymi, czyniące z migracji i mobilności pozytywne siły rozwoju i przywiązując w polityce większą uwagę do aspektu godnej pracy w celu lepszego zarządzania migracją ekonomiczną.

Unia zbudowała wielowymiarowy charakter globalnego podejścia na bazie tematycznej, obejmującej kwestie legalnej migracji i mobilności, nielegalnej imigracji, a także wpływu migracji na rozwój. Globalne podejście poprzedzały liczne konkretne działania w terenie, mimo że wiele z nich było prowadzonych w odosobnieniu. Jednak charakter globalnego podejścia wskazuje na konieczność bardziej systematycznego połączenia działań Wspólnoty, państw członkowskich UE oraz krajów trzecich lub innych podmiotów w zakresie poszczególnych obszarów tematycznych.

2.1. Legalna migracja ekonomiczna i mobilność

Unia Europejska popiera starania mające na celu wzmocnienie zdolności krajów trzecich do zarządzania legalną migracją, między innymi poprzez umożliwianie pracy służb krajowych lub autonomicznych centrów zajmujących się doradztwem potencjalnym migrantom lub swoim obywatelom za granicą. Jak podkreślono w czerwcowym komunikacie na temat wspólnej europejskiej polityki imigracyjnej, w kwestii zaspokajania potrzeb w zakresie siły roboczej w UE, kraje trzecie powinny być również postrzegane jako partnerzy, z zastrzeżeniem przestrzegania zasady pierwszeństwa dla obywateli UE. W związku z powyższym, UE musi zaangażować się w informowanie potencjalnych migrantów o legalnych możliwościach przyjazdu do UE oraz o ryzyku związanym z korzystaniem z nielegalnych opcji migracyjnych, a także o ich prawach i obowiązkach w krajach przeznaczenia. W tym celu, we właściwym czasie zaprezentowany zostanie portal migracyjny, którego zadaniem będzie ułatwienie potencjalnym migrantom zrozumienia zasad i procedur legalnego przyjazdu do Unii oraz państw członkowskich UE. Informacje tego typu będą również rozpowszechniane w drodze ukierunkowanych kampanii informacyjnych. Nie bez znaczenia są również pierwsze pilotażowe partnerstwa na rzecz mobilności, z których pierwsze dwa zostały podpisane dnia 5 czerwca 2007 r. z Republiką Mołdowy i Republiką Zielonego Przylądka, ponieważ tworzą one z poszczególnymi krajami trzecimi ogólne ramy zarządzania migracją.

W bardziej rozwiniętej wspólnej europejskiej polityce imigracyjnej więcej uwagi trzeba będzie poświęcić sposobom kojarzenia poszukujących pracy z wolnymi miejscami pracy, a także umożliwianiu bardziej elastycznego dostępu do rynku dla imigrantów przybyłych w celach zarobkowych. Oznacza to, że należy zintensyfikować działania w obszarach takich jak uznawanie zagranicznych kwalifikacji, badanie możliwości przenoszenia praw emerytalnych i prawa do innych świadczeń socjalnych, promowanie integracji rynków pracy na obu końcach ścieżki migracji, integracji społecznej migrantów oraz rozwoju ich kompetencji kulturowych, a także nadać priorytet takim działaniom. Kluczowe znaczenie będzie miało również zapewnienie pełnego wdrożenia pakietu „wiza dla naukowców”[6] ułatwiającego przyjęcie obywateli krajów trzecich i ich mobilność w celach naukowych.

Mobilność dla celów pobytów krótkoterminowych i handlowych zyskuje na znaczeniu dla rozwoju gospodarczego UE. Dlatego też Unii i państwom członkowskim zależy na promowaniu mobilności krótkoterminowej, w szczególności poprzez upraszczanie warunków podróży osób podróżujących w dobrej wierze z określonych krajów trzecich, w szczególności tych sąsiadujących z UE. Wizowy system informacyjny (VIS), który wejdzie do użytku w 2009 r., do roku 2011 zostanie stopniowo wprowadzony we wszystkich krajach trzecich objętych obowiązkiem wizowym. Ponadto zgodnie z konkluzjami Rady z posiedzenia w czerwcu 2008 r., przed rozpoczęciem 2010 r. Komisja przedstawi wniosek dotyczący systemu rejestrowania podróżnych.

Również wspólnotowy kodeks wizowy[7] ułatwi dostarczanie informacji i gwarantowanie pewności prawnej osobom ubiegającym się o wizę, a także wzmocni gwarancje proceduralne poprzez wymóg podania do wiadomości powodów odrzucenia wniosku o wizę. Zharmonizowane procedury powinny zapewnić równe traktowanie osób ubiegających się o wizę, zostaną również wprowadzone postanowienia w sprawie wydawania większej liczby wiz wielokrotnego wjazdu o długim terminie ważności osobom podróżującym w dobrej wierze.

W tej kwestii Komisja proponuje:

- wprowadzenie, a następnie ocenę pierwszej generacji partnerstw na rzecz mobilności w celu rozszerzenia ich wykorzystania jako kluczowego mechanizmu współpracy strategicznej z wybranymi krajami trzecimi przy uwzględnieniu priorytetowych celów polityki zagranicznej UE;

- dalszy rozwój zdolności krajowych oraz centrów informacji i zarządzania migracją w wybranych krajach, z uwzględnieniem uzyskanych doświadczeń;

- bardziej systematyczne wykorzystywanie kanałów informacyjnych do informowania migrantów na temat warunków przyjęcia, ich praw i obowiązków, w tym praw podstawowych, a w razie potrzeby również przygotowanie ich do integracji, także we współpracy z partnerami społecznymi w krajach trzecich;

- opracowanie narzędzi służących do kojarzenia osób poszukujących pracy z wolnymi stanowiskami oraz stymulowanie współpracy pomiędzy agencjami pośrednictwa pracy i kluczowymi instytucjami w państwach członkowskich i krajach trzecich;

- stymulowanie wymiany najlepszych praktyk w zakresie integracji migrantów pomiędzy państwami członkowskimi, stowarzyszeniami migrantów i diaspory, a także z podmiotami regionalnymi i lokalnymi w krajach trzecich;

- tworzenie zachęt dla migracji cyrkulacyjnej poprzez wprowadzanie bądź rozwijanie środków prawnych lub operacyjnych, takich jak:

- kompilowanie najlepszych praktyk i uruchamianie pilotażowych inicjatyw w zakresie migracji cyrkulacyjnej w celu zwiększenia wkładu migracji cyrkulacyjnej w rozwój krajów pochodzenia oraz zagwarantowania, że tego typu mobilność odpowiada potrzebom rynku w krajach przeznaczenia i nie przyczynia się do drenażu mózgów poprzez analizę konkretnych narzędzi ułatwiających migrację cyrkulacyjną i przepływ kadr, takich jak „podwójne stanowiska pracy” (np. dla pracowników służby zdrowia, nauczycieli i naukowców) oraz współpraca pomiędzy pracodawcami z sektora publicznego i instytucjami w państwach członkowskich UE i krajach pochodzenia migrantów, jak również pomoc migrantom w reintegracji na rynku pracy w kraju pochodzenia,

- analiza możliwości udzielenia legalnym imigrantom pierwszeństwa dostępu do możliwości kontynuacji legalnego pobytu w UE, oraz analiza wpływu, jaki przenoszenie nabytych świadczeń socjalnych do krajów trzecich, w szczególności wypłata emerytur, może mieć na ułatwienie mobilności.

- rozwijanie wspólnych centrów składania wniosków wizowych w celu ułatwienia osobom ubiegającym się o wizę możliwości składania wniosków.

- 2.2. Walka z nielegalną imigracją

Unia zapewnia pomoc na rzecz usprawniania zarządzania granicami w krajach trzecich, budowania zdolności straży granicznej i urzędników imigracyjnych, finansowania kampanii informacyjnych na temat ryzyka związanego z nielegalną imigracją, ulepszania warunków przyjmowania imigrantów, a także szerzenia wykorzystania technologii biometrycznych dla zwiększenia bezpieczeństwa dokumentów podróży i tożsamości. FRONTEX oraz sieci oficerów łącznikowych ds. imigracji odegrały zasadniczą rolę w osiąganiu postępów w tym zakresie. Rada wezwała Komisję do rozważenia możliwości rozszerzenia mandatu agencji FRONTEX w odniesieniu do pomocy, jakiej może ona udzielić krajom trzecim w zakresie zarządzania granicami. Ponadto zawarto umowy o readmisji pomiędzy Wspólnotą i jedenastoma krajami trzecimi. Niedawno zakończono negocjacje w sprawie kolejnej umowy, cztery upoważnienia do negocjacji czekają jeszcze na realizację. Do realizacji tych umów konieczna jest skuteczna współpraca i środki towarzyszące dotyczące powrotu i reintegracji migrantów w krajach pochodzenia.

W celu zapobiegania przemytowi i handlowi ludźmi, Wspólnota popiera i promuje ratyfikację oraz wdrażanie instrumentów międzynarodowych, opracowywanie i wdrażanie krajowych planów działań przeciwko handlowi ludźmi, zmiany legislacyjne oraz profilaktykę, reintegrację i rehabilitację ofiar handlu ludźmi. Plan działań z Wagadugu z listopada 2006 r. (obecnie wchodzący w zakres Partnerstwa UE i Afryki w dziedzinie migracji, mobilności i zatrudnienia) stworzył nowe perspektywy dla współpracy w tej dziedzinie pomiędzy Unią Europejską a Afryką.

Unia Europejska musi kontynuować dialog i wspólne działania z krajami partnerskimi w poszczególnych regionach.

W tej kwestii Komisja proponuje:

- pozyskiwanie i udzielanie we właściwym czasie aktualnych informacji na temat zmian szlaków migracyjnych w kierunku UE poprzez promowanie gromadzenia, zarówno w krajach pochodzenia, jak i w krajach przeznaczenia, wiarygodnych danych porównawczych, analizowanie nowych metodologii naukowych, a także pełne wykorzystanie nowych technologii, takich jak elektroniczne systemy odwzorowania;

- zapewnianie kluczowym krajom trzecim pomocy w zakresie doskonalenia zarządzania migracją, np. poprzez dzielenie się doświadczeniami dotyczącymi kontroli granicznej, szkolenie funkcjonariuszy straży granicznej oraz wymianę informacji operacyjnych;

- wspieranie krajów trzecich w przyjmowaniu i wdrażaniu krajowych strategii zintegrowanego zarządzania granicami w zgodzie z normami UE;

- wspieranie lokalnych organizacji, których działalność ma na celu zachęcenie potencjalnych migrantów do pozostania w kraju oraz pomoc w znalezieniu alternatyw w kraju ojczystym.

- intensyfikację, szczególnie w kontekście europejskiej polityki sąsiedztwa, wspólnych działań i współpracy w zakresie tworzenia infrastruktury do nadzoru granicznego w ramach europejskiego systemu nadzoru granic (EUROSUR), przy aktywnym udziale krajów pochodzenia i tranzytu;

- intensyfikację prac nad umowami o readmisji pomiędzy Wspólnotą Europejską a głównymi krajami pochodzenia i krajami tranzytowymi, poprzez nadanie polityce readmisji większej wagi w ramach globalnego podejścia i jego celów priorytetowych oraz wykorzystanie potencjału partnerstw na rzecz mobilności; upewnianie się, czy kraje trzecie realizują swoje zobowiązanie do readmisji osób nielegalnie pozostających na terytorium UE, w tym w stosownych przypadkach zgodnie z umową z Kotonu, uznawanie dokumentów umożliwiających powrót migrantów o nieuregulowanym statusie, a także zapewnianie niezbędnej pomocy w readmisji. Zagwarantowanie przeprowadzania powrotów w godnych warunkach i w zgodzie z normami w zakresie praw człowieka poprzez szkolenia, wymianę najlepszych praktyk oraz coaching, jak również intensyfikacja współpracy na rzecz zapewnienia stałego charakteru powyższych powrotów;

- zachęcanie krajów trzecich do ratyfikacji i wdrażania instrumentów międzynarodowych związanych z walką z przemytem i handlem ludźmi;

- intensyfikację współpracy w ramach organizacji międzynarodowych na poziomie światowym, w szczególności z Organizacją Narodów Zjednoczonych, w zakresie walki z handlem ludźmi;

- promowanie należytego uwzględniania kwestii handlu ludźmi w ramach dialogu politycznego i współpracy z krajami partnerskimi oraz z organizacjami regionalnymi takimi jak Unia Afrykańska, ECOWAS, SADC, ASEAN oraz dialog Azja-Europa (ASEM);

- priorytetowe traktowanie realizacji Planu działań z Wagadugu, wspieranie organizacji regionalnych w opracowywaniu strategii i planów działań przeciwko handlowi ludźmi, a także zapewnianie wprowadzania w życie istniejących planów i strategii.

2.3. Wpływ migracji na rozwój:

W dziedzinie związku pomiędzy migracją i rozwojem istnieje wiele nowych i pozostających na etapie realizacji inicjatyw, takich jak inicjatywy wspierające pozytywny wpływ przekazów pieniężnych migrantów na rozwój oraz redukcja kosztów przekazów pieniężnych. Uruchomione zostały również inne inicjatywy, mające na celu umożliwienie członkom diaspor przyczynianie się do rozwoju ich krajów pochodzenia oraz umożliwienie tymczasowego powrotu wysoko wykwalifikowanych migrantów. Okazały się one dużym sukcesem, podobnie jak inicjatywy dotyczące migracji cyrkulacyjnej z perspektywy rozwoju, jak również środki poruszające kwestię drenażu mózgów i etycznej rekrutacji, w szczególności w odniesieniu do pracowników służby zdrowia.

Należy pogłębić i udoskonalić działania w dziedzinie związku migracji i rozwoju. Należy wprowadzać w życie cele, zasady i organizacyjne aspekty Konsensusu Europejskiego w sprawie rozwoju[8] w celu intensyfikacji starań UE w zakresie rozwiązywania problemu pierwotnych przyczyn migracji, ze szczególnym naciskiem na kwestie dotyczące zatrudnienia, zarządzania i zmian demograficznych.

Politykę migracyjną należy w strukturalny sposób włączać do polityki zdrowotnej, edukacyjnej i dotyczącej kapitału ludzkiego oraz do strategii rozwoju społecznego i gospodarczego. Polityka migracyjna i rozwojowa powinna koncentrować się w znacznie większym stopniu na reformie gospodarczej i tworzeniu nowych miejsc pracy, a także na poprawie warunków pracy i sytuacji społeczno-gospodarczej w krajach o niskich i średnich dochodach oraz w regionach charakteryzujących się wysoką presją emigracyjną. Obejmowałoby to promowanie powszechnego dostępu do wysokiej jakości edukacji, rozwój i poprawę kształcenia zawodowego, wzmocnienie umiejętności kierowniczych, a także podnoszenie znaczenia formalnych rynków pracy.

Utworzone w 2007 r. Partnerstwo UE i Afryki w dziedzinie migracji, mobilności i zatrudnienia tworzy ramy powyższych działań w krajach Afryki. W innych regionach, takich jak Europa Wschodnia i Azja, potencjalne narzędzia dla takich działań stanowią istniejące ramy współpracy i partnerstwa na rzecz mobilności. Poza podejściem koncentrującym się na kapitale ludzkim i zatrudnieniu, kluczowe znaczenie mają również środki podejmowane w obszarach bezpośrednich inwestycji zagranicznych oraz handlu. Ponadto UE powinna opracować politykę w odpowiedzi na zmiany, które zaszły w ostatnim czasie, takie jak rosnący wpływ zmian klimatycznych na ruchy migracyjne.

W świetle powyższego Komisja proponuje, aby:

- prowadzić działania zmierzające do wprowadzenia skutecznych, bezpiecznych i tanich przekazów pieniężnych umożliwiających uzyskanie szerszego wpływu na rozwój poprzez:

- poprawę statystyk i wspieranie rozwoju sektora finansowego,

- tworzenie otoczenia sprzyjającego bezpośrednim inwestycjom zagranicznym w krajach pochodzenia migrantów, w tym produktywnych inwestycji przekazów migrantów, i w tym kontekście współpracę z sektorem finansowym na rzecz popierania funduszy inwestycyjnych związanych z kwestią mobilności,

- zachęcanie państw członkowskich do uregulowania, na mocy dyrektywy w sprawie usług płatniczych , kwestii transakcji „jednostronnych”, w których co najmniej jeden z podmiotów świadczących usługi usytuowany jest poza Europejskim Obszarem Gospodarczym, tak by przekazy mogły być realizowane przy zapewnieniu większej przejrzystości i odpowiedniej ochrony konsumentów ,

- ustanowienie afrykańskiego instytutu ds. przekazów w ścisłej współpracy z Unią Afrykańską i Bankiem Światowym oraz intensyfikację prac nad kwestią przekazów, w szczególności na terytorium Bałkanów Zachodnich.

- promować i wspierać inicjatywy grup migrantów oraz organizacji diaspory w celu zaangażowania ich w inicjatywy polityczne UE z udziałem krajów i regionów pochodzenia oraz w inicjatywy dotyczące tych obszarów, a także zachęcać je do:

- lepszego wykorzystywania potencjału ludzkiego i gospodarczego diaspor dla potrzeb rozwoju krajów partnerskich poprzez ukierunkowane inicjatywy w obszarach takich jak ułatwienia w handlu, promowanie inwestycji oraz tworzenie sieci ponadnarodowych,

- wspierania wysiłków krajów pochodzenia migrantów zmierzających do nawiązania kontaktów ze swoimi diasporami,

- wspierania grup diaspor zaangażowanych w działania rozwojowe w swoich krajach pochodzenia,

- popierania inicjatyw umożliwiających migrantom i członkom diaspory dostęp do doradztwa w zakresie zarządzania procesami biznesowymi, mikrokredytów oraz pomocy w zakresie otwierania małych i średnich przedsiębiorstw w krajach pochodzenia.

- wzmocnić wymiar spójności polityki na rzecz rozwoju w ramach wpływu migracji na rozwój, przy ścisłej współpracy z zainteresowanymi krajami, ze szczególnym naciskiem na kwestię drenażu mózgów, poprzez:

- uzyskanie bardziej dogłębnej i sektorowej wiedzy na temat bieżącej oraz przewidywanej skali i skutków drenażu mózgów,

- wspieranie opracowywania i wdrażania specyficznej dla każdego kraju polityki „ochrony umiejętności na rzecz rozwoju” opartej na kształceniu, zatrzymywaniu, etycznej rekrutacji oraz powrocie migrantów,[9]

- analizę najlepszych sposobów rozwoju etycznej rekrutacji personelu medycznego z krajów trzecich, w ramach zielonej księgi w sprawie europejskiej siły roboczej w sektorze opieki zdrowotnej.

- promować powszechny dostęp do wysokiej jakości kształcenia, rozwój i poprawę kształcenia zawodowego, wzmocnienie umiejętności kierowniczych, a także dalsze podnoszenie znaczenia formalnych rynków pracy oraz godnych warunków pracy w krajach o niskich i średnich dochodach w celu poprawy warunków i możliwości zatrudnienia w regionach charakteryzujących się wysoką presją emigracyjną;

- wprowadzać w życie cele, zasady i organizacyjne aspekty Konsensusu Europejskiego w sprawie rozwoju w celu intensyfikacji starań UE w zakresie rozwiązywania problemu pierwotnych przyczyn migracji, ze szczególnym naciskiem na kwestie dotyczące zatrudnienia, zarządzania i zmian demograficznych;

- zbadać związki między zmianami klimatycznymi a migracją oraz uzyskać pełniejszą wiedzę na temat liczby osób dotkniętych tym problemem obecnie i w przyszłości.

3. Znaczenie globalnego podejścia w ujęciu geograficznym

3. 1. Południowe szlaki migracyjne

Globalne podejście w pierwszej kolejności skoncentrowało się na Afryce, a w szczególności na Afryce Subsaharyjskiej, z uwzględnieniem wszystkich krajów usytuowanych wzdłuż południowych szlaków migracyjnych do Unii Europejskiej. Podejście stworzyło nowe formy dialogu i współpracy pomiędzy krajami z różnych regionów, ponad tradycyjnymi liniami granicznymi stosunków między Unią Europejską a powyższymi krajami.

Na szczeblu politycznym znaczący proces regionalny rozpoczęto konferencją ministerialną w sprawie związku migracji i rozwoju, która odbyła się w Rabacie w lipcu 2006 r. i utworzyła ramy kompleksowych działań, po których następują konkretne inicjatywy, warsztaty oraz druga konferencja ministerialna, która ma odbyć się w Paryżu w listopadzie 2008 r. Globalne podejście stanowiło również inspirację dla konferencji ministerialnej w Trypolisie (listopad 2006 r.), która po raz pierwszy wprowadziła wspólne podejście Unii Europejskiej i całej Afryki. Pierwsza w historii eurośródziemnorska konferencja ministrów poświęcona kwestiom migracji, zorganizowana w Albufeirze (w listopadzie 2007 r.), również wyznaczyła priorytety w formie konkretnych inicjatyw współpracy. Szczyt UE–Afryka, który odbył się w Lizbonie w grudniu 2007 r. przełożył wspólne podejście na konkretne działania poprzez uchwalenie Partnerstwa UE i Afryki w dziedzinie migracji, mobilności i zatrudnienia. Z szeregiem kluczowych krajów rozpoczęto dwustronny dialog polityczny poświęcony kwestiom migracji. Dialog ten zapoczątkowały misje UE w zakresie migracji organizowane zgodnie art. 8 i 13 umowy z Kotonu. Ponadto utworzono platformę współpracy z Etiopią. Również partnerstwo na rzecz mobilności zawarte z Republiką Zielonego Przylądka w czerwcu 2008 r. (które obejmuje kwestie legalnej migracji, walki z nielegalną migracją oraz związku migracji i rozwoju), po którym nastąpią wstępne rozmowy z Senegalem, powinno wytyczyć drogę dla szerszej współpracy operacyjnej w zakresie migracji w tym regionie.

W związku z faktem, iż wiele inicjatyw pozostaje na etapie realizacji, pojęciem kluczowym jest obecnie spójność, zarówno na szczeblu wydarzeń politycznych, jak i ich realizacji. Uzgodnione działania na osi szlaków migracyjnych wymagają współpracy wewnątrzafrykańskiej, w szczególności pomiędzy krajami Afryki Subsaharyjskiej i krajami północnoafrykańskimi. Do koordynacji tej współpracy organizacjom takim jak Unia Afrykańska i ECOWAS potrzebne są środki. Do kwestii politycznie delikatnych, jak ochrona uchodźców, ułatwienia wizowe oraz readmisja, należy podchodzić w ogólnym, zrównoważonym kontekście, przy czym postępy prac muszą następować na wszystkich frontach.

W świetle powyższego Komisja proponuje, aby:

- zagwarantować realizację i ocenę wszystkich aspektów współpracy na osi UE-Afryka na szczeblu politycznym w drodze kolejnych konferencji ministerialnych, przy czym pierwsza konferencja monitorująca realizację postanowień szczytu lizbońskiego odbędzie się w 2010 r.;

- wykorzystywać powołany niedawno zespół UE realizacyjny ds. Partnerstwa w dziedzinie migracji, mobilności i zatrudnienia jako jedno z głównych narzędzi koordynacji współpracy operacyjnej między Komisją a państwami członkowskimi;

- wzmocnić poczucie odpowiedzialności za politykę w krajach afrykańskich poprzez koncentrowanie się na znaczeniu przepływów migracyjnych na osi południe-południe oraz udzielać pomocy krajom afrykańskim pragnącym opracować własne ramy polityki migracyjnej;

- promować współpracę trójstronną (np. współpracę pomiędzy krajami Maghrebu a Afryki Subsaharyjskiej przy wsparciu UE), przede wszystkim poprzez takie inicjatywy, jak tworzenie obserwatoriów migracji, rozpowszechnianie informacji na temat legalnej migracji, promowanie współpracy konsularnej, współpraca w zakresie readmisji, kontroli granicznych i mieszanych przepływów migracyjnych;

- szerzyć w Afryce wiedzę na temat przekazów poprzez utworzenie afrykańskiego instytutu ds. przekazów pod przewodnictwem Unii Afrykańskiej oraz przy współpracy z Bankiem Światowym;

- w większym stopniu korzystać z kanałów dwustronnych, jak również z regionalnych i kontynentalnych ram współpracy takich jak ECOWAS, proces eurośródziemnomorski, proces z Rabatu oraz Unia Afrykańska w celu intensyfikacji dialogu i zacieśniania współpracy ukierunkowanych na wyniki;

- zapewniać systematyczny i operacyjny nadzór nad wspólnymi misjami oraz innymi aspektami współpracy w zakresie migracji, związanymi z umową z Kotonu.

3. 2. Regiony sąsiadujące z UE na wschodzie i południowym wschodzie

W 2007 r. globalne podejście rozszerzono na regiony sąsiadujące z Unią Europejską na wschodzie i południowym wschodzie oraz, w mniejszym zakresie, na Bliski Wschód i Azję. Cele priorytetowe globalnego podejścia w tych regionach są zbieżne z wcześniejszymi, a mianowicie z europejską polityką sąsiedztwa, strategią przedakcesyjną oraz z procesem rozszerzenia UE. Dialog i współpraca w zakresie migracji toczyły się już w powyższych ramach. Jednocześnie wysoką aktywność w tej dziedzinie wykazują procesy regionalne, jak proces budapeszteński i proces Soderkoping oraz organizacje regionalne, takie jak OBWE i Rada Europy. Globalne podejście mogło korzystać z wyników powyższych inicjatyw.

Owocami globalnego podejścia w tym regionie jest pilotażowe partnerstwo na rzecz mobilności zawarte z Republiką Mołdowy oraz uruchomienie czarnomorskiej platformy współpracy. Znaczące rezultaty mogą przynieść wstępne rozmowy z Gruzją w sprawie kolejnego pilotażowego partnerstwa na rzecz mobilności, otwierając drogę dla współpracy również z innymi krajami partnerskimi. Mimo że głównymi priorytetami współpracy w tym regionie były kwestie bezpieczeństwa (kontroli granicznej, walki z nielegalną imigracją itd.), a także coraz częściej kwestie legalnej migracji, zaczął się przewijać również temat związku migracji i rozwoju. W istocie rozwój współpracy z odpowiednimi krajami w obszarach zarządzania migracją zarobkową, przekazów wspierających rozwój, dobrowolnych powrotów i reintegracji migrantów oraz sieci diaspor, stanowiłby wyraźną wartość dodaną.

Kilka innych narzędzi globalnego podejścia do migracji, jak na przykład charakterystykę ruchów migracyjnych i platformy współpracy, należy stosować w regionach wschodnich i południowo-wschodnich w bardziej systematyczny sposób.

W świetle powyższych informacji należałoby:

- zwiększyć widoczność globalnego podejścia w ramach europejskiej polityki sąsiedztwa oraz strategii przedakcesyjnej poprzez intensyfikację współpracy z krajami sąsiadującymi oraz lepsze wykorzystanie istniejących struktur dialogu i współpracy;

- poszukiwać większej synergii pomiędzy globalnym podejściem i innymi strukturami współpracy, szczególnie w odniesieniu do Turcji i krajów Bałkanów Zachodnich;

- zintensyfikować udział UE w regionalnych procesach konsultacyjnych, przede wszystkim w procesie budapeszteńskim i procesie Soderkoping oraz w organizacjach regionalnych w celu promowania globalnego podejścia na poziomie regionalnym;

- zagwarantować pełną realizację istniejących umów dotyczących kwestii migracji oraz dążyć do współpracy operacyjnej w obszarach zarządzania granicami, nielegalnej imigracji, readmisji i powrotów oraz handlu ludźmi;

- rozwijać czarnomorską platformę współpracy i w bardziej systematyczny sposób stosować w regionie charakterystykę ruchów migracyjnych oraz misje w zakresie migracji;

- podkreślać wymiar związku migracji i rozwoju poprzez konkretne inicjatywy koncentrujące się na migracji cyrkulacyjnej, przekazach i sieciach diaspor.

3. 3. Zróżnicowanie podejścia w stosunkach z innymi regionami

Mimo że w poprzednim komunikacie w sprawie globalnego podejścia południowy Kaukaz, Azja Środkowa, Bliski Wschód oraz Azja stanowiły punkt odniesienia, w ramach globalnego podejścia poświęcono tym regionom ograniczoną uwagę. Jednakże nie należy zapominać o potencjale migracyjnym tych regionów (pod względem nielegalnej imigracji lub legalnej imigracji ekonomicznej do UE), który wymaga bardziej pragmatycznej, zróżnicowanej metodologii, zorientowanej na wyniki oraz zarówno wielostronnego, jak i dwustronnego podejścia. Ponadto takie kraje jak Indie, Chiny, Wietnam, Sri Lanka oraz Filipiny, jak również Bliski Wschód, coraz bardziej zyskują na znaczeniu dla polityki migracyjnej UE.

Jeżeli chodzi o Amerykę Łacińską i Karaiby, istotna jest realizacja zapisów deklaracji z Limy przyjętej na szczycie UE-Ameryka Łacińska i Karaiby w maju 2008 r. poprzez wypracowanie zorganizowanego i kompleksowego dialogu na temat kwestii migracji, określenie wspólnych wyzwań i obszarów współpracy oraz wspólnych korzyści z działalności ekspertów szczytu UE-Ameryka Łacińska i Karaiby.

W świetle powyższych informacji należałoby:

- wykorzystać struktury wielostronne, łączące UE i Azję, w szczególności dialog Azja-Europa, do pogłębienia dialogu na temat polityki migracyjnej, wymiany doświadczeń i najlepszych praktyk oraz analizy możliwych synergii pomiędzy obydwoma kontynentami;

- rozważyć rozszerzenie dotychczasowego dialogu z Chinami na temat nielegalnej imigracji o wszystkie aspekty związane z migracją oraz rozpocząć dialog z kilkoma krajami azjatyckimi, w szczególności z Indiami, Wietnamem i Filipinami;

- zapewnić monitorowanie realizacji deklaracji z Limy w celu pogłębienia wzajemnego zrozumienia dla wyzwań związanych z migracją oraz istniejącej polityki migracyjnej, a także ugruntowania dotychczasowej współpracy poprzez wdrożenie uzgodnionych ram zintensyfikowanej współpracy oraz tworzenie partnerstw pomiędzy Unią Europejską a Ameryką Łacińską i Karaibami w zakresie polityki dotyczącej kwestii migracji i mobilności.

4. Globalne podejście jako ramy spójności, koordynacji i skuteczności na rzecz lepszego zarządzania migracją

Nowe podejście do zarządzania zaproponowane w komunikacie z czerwca 2008 r. na temat wspólnej europejskiej polityki imigracyjnej również będzie miało wpływ na przyszłe metody działania w ramach globalnego podejścia, które będzie musiało stać się bardziej spójne, lepiej skoordynowane i bardziej wydajne. W szczególności opracowanie rocznego sprawozdania na wiosenne posiedzenie Rady Europejskiej, zgodnie z czerwcowym komunikatem i, prawdopodobnie, z europejskim paktem o imigracji i azylu, będzie wymagało regularnych analiz i ocen, prowadzonych w ścisłej współpracy państw członkowskich i Komisji.

4. 1. Koordynacja i spójność

Globalne podejście, zakładające kompleksową politykę migracyjną, wymaga ścisłej koordynacji UE z podmiotami szczebla krajowego, regionalnego i lokalnego oraz z krajami trzecimi, przy wykorzystaniu szeregu instrumentów. Misje w zakresie migracji, charakterystyka ruchów migracyjnych, partnerstwa na rzecz mobilności i platformy współpracy już udowodniły swoją wartość, jednak do zapewnienia strukturalnej koordynacji i spójności polityki, instrumenty tego typu wymagają bardziej systematycznego stosowania. Istnieje wyraźna potrzeba intensyfikacji współpracy pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi w krajach trzecich, a także zapewnienia odpowiedniej koordynacji działań. Konieczne jest również udoskonalenie i powiększenie bazy danych na potrzeby inicjatyw migracyjnych. Pomocne w tym zakresie może być połączenie wszystkich informacji dostępnych Komisji, państwom członkowskim, agencjom UE oraz innym organom.

Konieczne jest również lepsze przełożenie politycznych celów Unii Europejskiej w zakresie migracji na konkretne rozwiązania operacyjne w ramach dialogu i współpracy z krajami trzecimi. Prawdziwe partnerstwo można zbudować i podtrzymać wyłącznie wtedy, gdy obie strony zaangażują się w przekazywanie informacji na temat planów i zmian w zakresie polityki. Ożywione debaty towarzyszące przyjęciu dyrektywy w sprawie powrotu nielegalnych imigrantów z państw trzecich latem 2008 r. wyraźnie przypominają o konieczności lepszego nagłaśniania swojej polityki przez Unię Europejską.

UE i państwa członkowskie powinny również nadać wyższą rangę i aktywnie angażować się w promowanie globalnego podejścia w różnych wielostronnych, globalnych i regionalnych ramach współpracy, takich jak Światowe Forum Migracji i Rozwoju, którego kolejna sesja odbędzie się w październiku w Manili i będzie stanowiła okazję dla UE do przedstawienia spójnego i skonsolidowanego stanowiska, Organizacja Narodów Zjednoczonych i jej właściwe agencje, grupa G8, OECD, OBWE, Rada Europy, Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji, Bank Światowy i regionalne banki rozwoju, a także regionalne procesy konsultacyjne.

W związku z powyższym, Komisja proponuje, aby:

- włączyć migrację do głównego nurtu polityki i skoordynować ją z innymi obszarami polityki, w tym z obszarem rozwoju, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa, handlu, środowiska, rolnictwa, zatrudnienia, edukacji, ochrony zdrowia, badań i spraw społecznych, a także promować wewnętrzne i zewnętrzne terminowe konsultacje z zainteresowanymi stronami;

- zintensyfikować regularne kontakty między poszczególnymi ministerstwami państw członkowskich w celu zapewnienia wdrożenia globalnego podejścia;

- umacniać i podnosić zdolności w zakresie zarządzania migracją w ramach podstawowych zadań delegatur Komisji i ambasad państw członkowskich, np. poprzez utworzenie mechanizmu wsparcia migracji w zakresie wymiany informacji, wiedzy fachowej i szkoleń;

- udoskonalić środki służące budowaniu zdolności w wybranych krajach pochodzenia migracji i tranzytu, np. poprzez tworzenie zespołów wspierających ds. migracji, w których skład wchodzą eksperci oddelegowani przez władze państw członkowskich.

4.2. Skuteczne wykorzystanie wsparcia finansowego

Globalne podejście jest w znacznym stopniu finansowane z dostępnych instrumentów finansowych UE, które obejmują program Aeneas, zastąpiony obecnie Programem tematycznym dotyczącym współpracy z państwami trzecimi w obszarze migracji i azylu, oraz program Solidarność i Zarządzanie Przepływami Migracyjnymi. Inne źródła finansowania obejmują instrumenty geograficzne, a mianowicie programy Meda i Tacis, zastąpione przez Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa, jak również instrument geograficzny dla Afryki Subsaharyjskiej, regionu Karaibów i Pacyfiku, Europejski Fundusz Rozwoju oraz instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju Azji i Ameryki Łacińskiej. Jednakże zasady stosowania ostatnich z wymienionych instrumentów ograniczają czasem zakres, w jakim mogą one zostać wykorzystane na cele migracyjne. W ramach wspierania niektórych inicjatyw migracyjnych wykorzystywany był też mechanizm szybkiego reagowania, zastąpiony obecnie instrumentem na rzecz stabilności.

Dodatkowa i terminowa mobilizacja różnych źródeł finansowania WE w dalszym ciągu stanowi wyzwanie, należy również zastanowić się, w jaki sposób najlepiej pogodzić środki z różnych źródeł – w tym fundusze państw członkowskich UE i inne źródła zewnętrzne.

Należy udoskonalić sposób wykorzystania różnych instrumentów wspólnotowych, jak również działania podejmowane przez państwa członkowskie i Wspólnotę. Należy popierać dobrowolne łączenie środków Wspólnoty, państw członkowskich oraz krajów trzecich, zgodnie z propozycjami przedstawionymi w komunikacie na temat wspólnej europejskiej polityki imigracyjnej.

Podsumowując, zwiększenie skuteczności globalnego podejścia zależy po części od sposobu i zakresu finansowania, i spowoduje większe zapotrzebowanie w zakresie zasobów ludzkich. Będzie to wymagało lepszej koordynacji wszystkich zainteresowanych stron oraz bardziej skutecznego i regularnego monitorowania i oceny. W związku z powyższym, Komisja proponuje, aby:

- utworzyć mechanizmy koordynacji oraz, ewentualnie, łączenia środków państw członkowskich, Wspólnoty i krajów trzecich na potrzeby realizacji priorytetów globalnego podejścia;

- poddać ocenie skuteczność istniejących instrumentów finansowych WE pod kątem zdolności do realizacji celów globalnego podejścia do kwestii migracji.

5. Wnioski

W ramach globalnego podejścia Unia Europejska tworzy innowacyjną ścieżkę rozwiązywania problemów dotyczących migracji w całej ich złożoności. Podejście, choć wciąż jeszcze w powijakach, już zapewniło niezbędny impet polityczny i podniosło rangę zewnętrznego wymiaru europejskiej polityki migracyjnej. Ma ono integracyjny i kompleksowy charakter, także ponieważ uległo szybkiemu rozszerzeniu pod względem tematycznym i geograficznym.

Niniejszy komunikat opiera się na zasadach określonych w opublikowanym ostatnio komunikacie na temat wspólnej europejskiej polityki imigracyjnej i wprowadza pierwsze elementy proponowanych w tym komunikacie działań, które należałoby uwzględnić również w Europejskim pakcie o imigracji i azylu.

Niniejszy komunikat przedstawia analizę globalnego podejścia pod względem tematycznym i geograficznym. Jednak obecnie konieczne jest udoskonalenie podejścia, tak by lepiej odzwierciedlało strategiczne cele UE w zakresie migracji, uwzględniało specyfikę regionów i krajów oraz ułatwiało bardziej skuteczne stawianie czoła nowym i zmieniającym się wyzwaniom i możliwościom związanym z migracją.

Można to osiągnąć jedynie poprzez zwiększenie poziomu koordynacji i synergii pomiędzy Komisją, państwami członkowskimi i zainteresowanymi krajami trzecimi, w celu zapewnienia większej skuteczności i spójności w praktycznym wykorzystaniu globalnego podejścia.

[1] Działania priorytetowe stanowiące odpowiedź na wyzwania związane z migracją: Pierwsze działania podjęte w następstwie szczytu w Hampton Court - COM(2005)621; Podejście globalne do migracji w rok później: ku kompleksowej europejskiej polityce migracyjnej - COM(2006) 735; Zastosowanie podejścia globalnego do migracji do regionów sąsiadujących z Unią Europejską na wschodzie i południowym wschodzie - COM(2007) 247

[2] Okresowe sprawozdanie Komisji z postępu prac w zakresie globalnego podejścia do migracji (Interim progress report on the global approach to migration) - SEC(2007) 1632

[3] Centrum Informacji i Zarządzania Migracją (CIGEM); Śródziemnomorskie Konsorcjum ds. Badań Stosowanych nad Międzynarodową Migracją (CARIM) oraz Krajowa Agencja Promocji Zatrudnienia i Kompetencji (ANAPEC).

[4] Wspólna europejska polityka imigracyjna: zasady, działania i narzędzia - COM(2008) 359.

[5] Plan polityki azylowej: zintegrowana strategia ochrony na całym obszarze UE - COM(2008) 360.

[6] Dz.U. L 289 z 3.11.2005, s. 15; Dz.U. L 289 z 3.11.2005, s. 23; Dz.U. L 289 z 3.11.2005, s. 26;

[7] Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólnotowy kodeks wizowy - COM(2006) 403.

[8] Wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w ramach Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji w sprawie polityki rozwojowej Unii Europejskiej: „Konsensus europejski”, 2006/C46/01.

[9] Dokument roboczy służb Komisji w sprawie spójności polityki na rzecz rozwoju, SEC(2008)434/2.