UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Wkrótce po tym, gdy dziesięć lat temu kryzys światowy uderzył w UE i strefę euro, Unia musiała stawić czoła gwałtownemu pogorszeniu jej sytuacji gospodarczej i społecznej. Kryzys finansowy w krótkim czasie przekształcił się w kryzys gospodarczy i zadłużeniowy w strefie euro. W związku z tym podjęto działania w celu zachowania stabilności i integralności strefy euro. Działania te zostały od tego czasu uzupełnione i zintensyfikowane przez różne inicjatywy mające na celu wyeliminowanie słabych punktów w architekturze wspólnego obszaru walutowego w perspektywie długoterminowej. Mimo że poczyniono znaczne postępy, zgodnie z zaleceniami zawartymi w sprawozdaniu pięciu przewodniczących z czerwca 2015 r. oraz w Dokumencie otwierającym debatę na temat pogłębienia unii gospodarczej i walutowej z dnia 31 maja 2017 r., nadal istnieją pewne istotne luki. Jeden z wniosków płynących z kryzysu jest taki, że państwa członkowskie, których walutą jest euro, powinny w dalszym ciągu zwiększać odporność swoich gospodarek poprzez ukierunkowane reformy strukturalne i inwestycje, aby wspierać konwergencję i konkurencyjność strefy euro jako całości.

W związku z powyższym na szczycie państw strefy euro, który odbył się w dniu 14 grudnia 2018 r. (w rozszerzonym składzie 27 państw), przywódcy Unii upoważnili Eurogrupę do prac nad kilkoma kwestiami w celu przyczynienia się do realizacji unii gospodarczej i walutowej, a zwłaszcza do prac nad koncepcją, zasadami wdrażania i harmonogramem instrumentu budżetowego na rzecz konwergencji i konkurencyjności dla strefy euro i – na zasadzie dobrowolności – dla państw członkowskich uczestniczących w mechanizmie kursowym (ERM II). Instrument ten będzie częścią budżetu Unii i zostanie przyjęty na podstawie stosownego wniosku ustawodawczego Komisji, który w razie potrzeby będzie można zmienić. Podczas szczytu państw strefy euro wskazano również, że instrument powinien podlegać kryteriom i wskazówkom strategicznym ze strony państw członkowskich należących do strefy euro. Podsumowując sytuację po czterech latach od publikacji sprawozdania pięciu przewodniczących, w komunikacie Komisji „Pogłębienie unii gospodarczej i walutowej” z dnia 12 czerwca 2019 r. nakreślono drogę ku pogłębieniu unii gospodarczej i walutowej. Podkreślono w nim w szczególności, że instrument budżetowy na rzecz konwergencji i konkurencyjności przyczyniłby się do zwiększenia odporności unii gospodarczej i walutowej przez wspieranie spójnych pakietów reform i inwestycji mających na celu sprostanie wyzwaniom w zakresie konkurencyjności i konwergencji w państwach członkowskich należących do strefy euro. W swoim komunikacie Komisja wskazała również, że jest gotowa zaproponować nowe rozporządzenie na podstawie art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w sprawie ram zarządzania takim instrumentem, przy pełnym poszanowaniu prerogatyw Komisji w odniesieniu do wykonania budżetu i realizacji programu. W dniu 14 czerwca 2019 r. Eurogrupa uzgodniła podstawowe ustalenia dotyczące kluczowych elementów przyszłego instrumentu budżetowego na rzecz konwergencji i konkurencyjności dla państw członkowskich należących do strefy euro i – na zasadzie dobrowolności – dla państw członkowskich uczestniczących w ERM II. Podczas szczytu państw strefy euro w dniu 21 czerwca 2019 r. przywódcy z zadowoleniem przyjęli porozumienie i podkreślili potrzebę pracy nad wszystkimi nierozstrzygniętymi kwestiami w celu zapewnienia autonomii podejmowania decyzji przez państwa członkowskie należące do strefy euro.

W tym celu w proponowanym rozporządzeniu ustanawia się ramy zarządzania nowym instrumentem budżetowym na rzecz konwergencji i konkurencyjności dla strefy euro. Instrument ten zostanie włączony do Programu wspierania reform. Ramy zarządzania będą zawierać wytyczne polityki gospodarczej w zakresie reform i inwestycji, które mają być wspierane przez nowy instrument budżetowy zgodnie z ogólnymi ramami koordynacji polityki gospodarczej Unii.

W ramach Programu wspierania reform celem instrumentu budżetowego na rzecz konwergencji i konkurencyjności jest promowanie spójności w Unii poprzez zapewnienie państwom członkowskim należącym do strefy euro wsparcia finansowego dla reform i inwestycji określonych w spójnych pakietach. Rozporządzenie, którego dotyczy wniosek, ma na celu uregulowanie kwestii zarządzania tym instrumentem budżetowym i należy je interpretować w związku z Programem wspierania reform.

W tym kontekście Radzie, w której miałyby prawo głosu tylko państwa członkowskie należące do strefy euro, powierzono by zadania dotyczące: (i) ogólnej strategii i nadzoru w odniesieniu do reform i inwestycji w strefie euro; oraz (ii) wytycznych dla poszczególnych krajów w odniesieniu do celów reform i inwestycji, które mają być wspierane przez instrument budżetowy. W rozporządzeniu, którego dotyczy wniosek, przewidziano w szczególności, że w ramach Zalecenia w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro (zwanego dalej „zaleceniem dla strefy euro”) Rada (po przeprowadzeniu dyskusji na forum Eurogrupy) ustala co roku strategiczne kierunki dotyczące priorytetów strefy euro w zakresie reform i inwestycji. Wyznaczając kierunki strategiczne, Rada może zasięgać opinii uczestników szczytu państw strefy euro. Następnie Rada przyjmowałaby zalecenie zawierające wytyczne dla poszczególnych krajów, skierowane do wszystkich państw członkowskich należących do strefy euro, dotyczące celów reform i inwestycji, które mają być wspierane w ramach instrumentu budżetowego. W ramach instrumentu budżetowego na rzecz konwergencji i konkurencyjności państwa członkowskie należące do strefy euro mogą podjąć decyzję o przedłożeniu wniosków dotyczących pakietów reform i inwestycji; przedkładając spójne pakiety reform i inwestycji w ramach instrumentu budżetowego, państwa członkowskie strefy euro będą musiały brać pod uwagę zarówno kierunki strategiczne, jak i wytyczne dla poszczególnych krajów. W odniesieniu do państw członkowskich, których walutą nie jest euro, które uczestniczą w ERM II i na zasadzie dobrowolności chcą uczestniczyć w instrumencie budżetowym na rzecz konwergencji i konkurencyjności, należy opracować odpowiednie rozwiązania w sposób zgodny z ramami określonymi w niniejszym rozporządzeniu.

Proponowane ramy zarządzania instrumentem budżetowym na rzecz konwergencji i konkurencyjności dla strefy euro stanowią reakcję na potrzebę wzmocnienia koordynacji polityki gospodarczej w strefie euro oraz potrzebę wspierania reform i inwestycji, które są odpowiedzią na wyzwania stojące przed strefą euro jako całością i przyczyniają się do jej konwergencji gospodarczej i społecznej.

Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki

Ramy zarządzania instrumentem budżetowym na rzecz konwergencji i konkurencyjności będą spójne z dobrze ugruntowanym procesem europejskiego semestru obejmującym nadzór nad politykami gospodarczymi Unii i ich koordynację. Wdrożenie ram zarządzania określonych w niniejszym rozporządzeniu zostanie również dostosowane do harmonogramu europejskiego semestru.

Rada będzie przyjmować roczne kierunki strategiczne jako integralną część zalecenia dla strefy euro, które jest zatwierdzane przez Radę Europejską przed jego przyjęciem przez Radę. Jako wkład w kierunki strategiczne Komisja poinformuje Radę o tym, w jaki sposób w poprzednich latach stosowano się do tych kierunków, zwiększając w ten sposób spójność wytycznych dotyczących polityki.

Wytyczne dla państw członkowskich należących do strefy euro będą uwzględniać kierunki strategiczne i będą w pełni spójne z zaleceniami dla poszczególnych krajów, które są przyjmowane równolegle w ramach europejskiego semestru, w stosownych przypadkach po przedyskutowaniu ich w odpowiednich komitetach określonych w Traktacie. W szczególności wytyczne dla poszczególnych krajów określą konkretne cele reform i inwestycji (spośród tych wskazanych w zaleceniach dla poszczególnych krajów), w odniesieniu do których każde państwo członkowskie strefy euro może zaproponować spójny pakiet reform i inwestycji w ramach instrumentu budżetowego na rzecz konwergencji i konkurencyjności. Wytyczne dla poszczególnych państw członkowskich nie będą zatem stanowiły dodatku do zaleceń dla poszczególnych krajów: ich funkcją będzie określenie priorytetów w obrębie tych zaleceń pod kątem wsparcia w ramach instrumentu budżetowego. Ze względów efektywności przedmiotowe wytyczne dla poszczególnych państw skierowane do wszystkich państw członkowskich strefy euro będą przyjmowane jako jedno zalecenie. W stosownych przypadkach wytyczne przewidziane w proponowanym rozporządzeniu będą należycie uwzględniać program dostosowań makroekonomicznych, któremu w danym momencie może podlegać państwo członkowskie.

•Spójność z innymi politykami Unii

Rozporządzenie, którego dotyczy wniosek, zapewni ramy zarządzania regulujące wytyczne polityki gospodarczej w odniesieniu do pakietów reform i inwestycji, które będą przedkładane w ramach instrumentu budżetowego na rzecz konwergencji i konkurencyjności dla strefy euro. Będzie ono również spójne z proponowanymi unijnymi programami odnoszącymi się do inwestycji, takimi jak fundusze polityki spójności UE, instrument „Łącząc Europę” i InvestEU, oraz zapewni komplementarność i synergię z nimi.

Rozporządzenie, którego dotyczy wniosek, opiera się na założeniach przedstawionych w Dokumencie otwierającym debatę na temat pogłębienia unii gospodarczej i walutowej z dnia 31 maja 2017 r. i jest zgodne z komunikatem Komisji „Pogłębienie unii gospodarczej i walutowej w Europie: podsumowanie po czterech latach od publikacji sprawozdania pięciu przewodniczących” z dnia 12 czerwca 2019 r., w którym nakreślono drogę ku pogłębieniu unii gospodarczej i walutowej. Planuje się, że instrument budżetowy będzie częścią budżetu Unii, a jego wielkość zostanie określona w kontekście negocjacji w sprawie wieloletnich ram finansowych 2021–2027. Rozporządzenie, którego dotyczy wniosek, jest również spójne z celami tych wieloletnich ram finansowych.

Proponowane rozporządzenie nie naruszy prerogatyw Komisji w odniesieniu do wykonania budżetu i realizacji programu.

2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ

•Podstawa prawna