DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

Towarzyszący dokumentowi:

Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie europejskiego systemu śledzenia środków finansowych należących do terrorystów (TFTS)

1. Wprowadzenie

W 2010 r., kiedy to Unia zawarła Umowę między UE a Stanami Zjednoczonymi o przetwarzaniu i przekazywaniu z Unii Europejskiej do Stanów Zjednoczonych danych z komunikatów finansowych do celów Programu śledzenia środków finansowych należących do terrorystów (umowa UE-USA w sprawie TFTP), Komisja została wezwana przez Radę i Parlament Europejski do rozważenia podobnego systemu, umożliwiającego pozyskiwanie takich danych na terytorium UE. Umowa UE-USA w sprawie TFTP odnosi się do takiego europejskiego systemu w jednym ze swoich artykułów, stwierdzając, że Komisja przeprowadzi badanie na temat wprowadzenia równoważnego unijnego systemu.

Z uwagi na prawną i techniczną złożoność przedmiotowych kwestii oraz ich wrażliwość ze względu na ich wpływ na prawa podstawowe, w szczególności na prawo do ochrony danych osobowych, Komisja postanowiła opublikować w lipcu 2011 r. komunikat opisujący poszczególne warianty oraz formy, jakie mogłoby przybrać ustanowienie takiego systemu.

Późniejsze dyskusje i informacje zwrotne nie wykazały wyraźnych preferencji państw członkowskich ani Parlamentu Europejskiego w odniesieniu do któregokolwiek z tych wariantów. W związku z tym Komisja zdecydowała poddać analizie w ramach niniejszej oceny skutków wszystkie warianty, a także uszczegółowić je poprzez opracowanie różnych podwariantów.

Od momentu kiedy Komisja została wezwana do zaproponowania ram dla unijnego systemu śledzenia przepływu środków finansowych należących do terrorystów (TFTS), sytuacja gospodarcza w państwach członkowskich i w UE uległa zmianie, a w państwach członkowskich rośnie świadomość możliwości skorzystania z wymiany danych na podstawie umowy UE-USA w sprawie TFTP, ze względu na zawarte w niej klauzule o wzajemności. Powyższe zmiany i czynniki zostały wzięte pod uwagę przy porównaniu wariantów wprowadzenia nowego systemu z wariantem zakładającym utrzymanie obecnego status quo, jako że status quo uległ zmianie od 2010 r.

2. Określenie problemu

W związku z transnarodowym charakterem finansowania terroryzmu jego wykrywanie i zwalczanie stanowią bardzo duże wyzwanie

Według ostatniego sprawozdania Europolu TE-SAT z 2012 r. państwa członkowskie w dalszym ciągu stoją w obliczu poważnego zagrożenia działalnością terrorystyczną, zarówno o podłożu religijnym lub ze strony ekstremistów islamskich, o podłożu etnicznym ze strony ugrupowań narodowościowych i separatystycznych, jak również ze strony ugrupowań prawicowych, lewicowych– i anarchistycznych. W celu pozbawienia terrorystów zdolności do angażowania się w działalność terrorystyczną, kluczowym elementem strategii UE w zakresie zwalczania terroryzmu jest zapobieganie gromadzeniu, przesyłaniu i pozyskiwaniu funduszy przez terrorystów oraz powiązane z nimi podmioty. Zwalczanie finansowania terroryzmu oznacza zapobieganie finansowemu wspieraniu terroryzmu lub osób, które zachęcają do działalności terrorystycznej, planują ją lub angażują się w nią.

Działalność terrorystyczna ma bardzo często charakter transgraniczny. Nie chodzi tylko o działania planowane w jednym kraju, a przeprowadzane w innym, ale również o transgraniczne pozyskiwanie i przesyłanie funduszy. Działania transgraniczne umożliwiają terrorystom ukrycie sposobu przesyłania środków finansowych, a także ich źródeł oraz celów, którym mają one służyć. Ze względu na jego ponadnarodowy charakter wyjątkowo trudnym zadaniem jest wykrywanie finansowania terroryzmu i zapobieganie mu. Międzynarodowa współpraca w tej dziedzinie ma zatem zasadnicze znaczenie. Dlatego też UE zgodziła się współpracować ze Stanami Zjednoczonymi w tej dziedzinie, o czym świadczy w szczególności umowa UE-USA w sprawie TFTP.

Oprócz licznych instrumentów prawnych istnieje także szereg międzynarodowych i unijnych organów, które są aktywnie zaangażowane w walkę z finansowaniem terroryzmu i które promują międzynarodową lub unijną współpracę w tej dziedzinie. Do organów tych zaliczają się Grupa Specjalna ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy i Finansowaniu Terroryzmu (FATF), Komitet ds. Zapobiegania Praniu Pieniędzy i Finansowaniu Terroryzmu, Unijna sieć jednostek wywiadu finansowego (FIU), Eurojust i Europol. Istnieje szereg instrumentów prawnych umożliwiających zacieśnianie współpracy w tej dziedzinie między państwami członkowskimi UE, między innymi decyzja w sprawie współpracy pomiędzy jednostkami wywiadu finansowego UE.

Istniejące instrumenty / środki są nieodpowiednie do śledzenia przepływów finansowych związanych z terroryzmem.

Współpraca między państwami członkowskimi UE w tej dziedzinie jest na bieżąco usprawniana i obejmuje m.in. nowe instrumenty prawne, takie jak europejski nakaz dowodowy, niemniej jednak wymiana informacji na temat danych finansowych pozostaje ograniczona. Instrumenty wzajemnej pomocy prawnej lub współpraca między jednostkami wywiadu finansowego UE nie są w stanie – i nie jest to ich celem – rozpoznać ani określić profilu podejrzanych osób ani szybko wykryć wszystkie istniejące rachunki i powiązane transakcje finansowe podejrzanej osoby na całym świecie, obejmując okres na kilka lat wstecz (ani transakcji spółek i innych organizacji zarejestrowanych na jej nazwisko). TFTP jest obecnie jedynym instrumentem pozwalającym na uzyskiwanie informacji na temat osoby podejrzanej w bardzo krótkim czasie i na samym początku dochodzenia, umożliwiając śledczym skoncentrowanie się na niektórych kategoriach transakcji finansowych, niektórych krajach lub pewnych okresach w celu ustanowienia jasnej chronologii działań podejrzanego. Program ten jest jednak narzędziem, które jest wyłącznie stosowane przez USA, co oznacza, że jest on przede wszystkim dostosowany do amerykańskich potrzeb w zakresie bezpieczeństwa.

Czynniki wywołujące problem

Obecny mechanizm analizy danych z komunikatów finansowych jest prowadzony przez kraj trzeci, zatem nie w pełni odzwierciedla on szczególne interesy UE.

Zagrożenie terrorystyczne w UE pochodzi głównie ze strony grup separatystycznych, ugrupowań prawicowych, lewicowych i anarchistycznych, a także terrorystów działających z pobudek religijnych. Charakter tych zagrożeń wydaje się być „cykliczny” pod względem ich intensywności oraz powiązanego z nimi ryzyka, w związku z tym różnią się znacznie od zagrożeń, którym muszą stawić czoła Stany Zjednoczone. Zagrożenia pochodzą tam głównie ze strony islamskiego terroryzmu, którego sprawcy nie są obecni lub są obecni tylko w niewielkim stopniu na terytorium USA.

Podstawowym celem programu TFTP jest badanie działalności terrorystycznej związanej z zagrożeniem odczuwanym przez USA. Niemniej jednak państwa członkowskie w coraz większym stopniu zaczęły korzystać z klauzul wzajemności przewidzianych w umowie w celu skorzystania z wymiany danych z USA. Dlatego też czynnik wywołujący problemy ulega zmianie z upływem czasu, a jego znaczenie maleje wraz z nabywaniem doświadczenia przez państwa członkowskie w stosowaniu umowy oraz programu TFTP w celu zaradzeniu zagrożeniom wobec UE.

Obecny mechanizm analizy danych z komunikatów finansowych obejmuje tylko jednego dostawcę i jeden rodzaj komunikatów

Biorąc pod uwagę fakt, że jest to program amerykański o globalnym zasięgu, obecnie jedynie komunikaty FIN (komunikaty instytucji finansowych dotyczące przelewów) przesyłane przez Stowarzyszenie Międzynarodowej Teletransmisji Danych Finansowych (SWIFT) są objęte programem TFTP. Komunikaty FIN są komunikatami generowanymi przez SWIFT, dzięki którym informacje finansowe są przekazywane z jednej instytucji finansowej do drugiej. Jednakże oprócz przelewów SWIFT istnieje szereg innych istotnych systemów płatności elektronicznych oraz szereg innych usługodawców na rynku, takich jak automatyczne systemy rozliczeń i przekazy pieniędzy elektronicznych. Obecnie płatności takie nie są sprawdzane w ramach programu TFTP i mogą w związku z tym być wykorzystywane przez terrorystów lub podmioty z nimi powiązane do transferu funduszy, nie podlegając kontroli.

Obecny mechanizm analizy danych z komunikatów finansowych budzi obawy co do poziomu ochrony prywatności i danych osobowych obywateli europejskich

Większość zarzutów dotyczy domniemanej niezgodności TFTP z prawem do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 7 Karty praw podstawowych) oraz prawem do ochrony danych osobowych (art. 8 Karty praw podstawowych oraz art. 16 TFUE), jak również z obowiązkami wynikającymi z dyrektywy o ochronie danych osobowych (dyrektywa 95/46/WE). Zgłaszano wątpliwości co do konieczności i proporcjonalności przekazywania państwu trzeciemu danych dotyczących obywateli UE, a także co do procesu weryfikacji i wydawania zezwoleń umożliwiających przekazywanie takich danych.

W ramach dwóch wspólnych przeglądów stosowania umowy UE-USA w sprawie TFTP zbadano wdrażanie kompleksowych zabezpieczeń zawartych w umowie, w tym dotyczących ochrony danych osobowych. Dłuższe praktyczne stosowanie umowy przez UE i USA pozwoliło osadzić czynniki wywołujące problemy w konkretnym kontekście i pokazało, że pierwotne obawy dotyczące tej kwestii zostały rozwiane przez skuteczny zestaw zabezpieczeń.

UE i państwa członkowskie nie mają –– poza umową UE-USA w sprawie TFTP – wystarczających zdolności technicznych i instrumentów prawnych umożliwiających identyfikację finansowych powiązań w celu śledzenia i monitorowania sieci terrorystycznych

Na poziomie Unii nie istnieje równoważny odrębny system, który pozwalałby na ujawnianie finansowych powiązań w celu śledzenia i monitorowania sieci terrorystycznych. Pozostałe instrumenty legislacyjne i operacyjne, które zostały ustanowione na poziomie UE i państw członkowskich lub w których UE i państwa członkowskie biorą udział (jak np. platforma FIU) nie mogą zapewnić takich samych korzyści jak program TFTP pod względem szybkości, efektywności i skuteczności i nie zostały utworzone w tym celu. Przykładowo, zgodnie z systemem prewencyjnym opartym na trzeciej dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, jednostki wywiadu finansowego dokonują analizy transakcji finansowych indywidualnie dla pojedynczych przypadków po uzyskaniu informacji o podejrzanych transakcjach od zobowiązanych podmiotów takich jak instytucje finansowe. Unijny system zamrażania funduszy organizacji terrorystycznych wymaga przyjęcia przez Radę formalnego wykazu osób i podmiotów powiązanych z działalnością terrorystyczną w celu uniemożliwienia dokonywania transakcji finansowych przez wymienione w wykazie podmioty. Nie istnieje żaden system wykorzystujący dane zdolny do identyfikacji pełnego wzoru „zachowań” finansowych oraz powiązań między osobami lub organizacjami podejrzewanymi o terroryzm lub finansowanie terroryzmu.

Scenariusz odniesienia

Scenariusz odniesienia nie przewiduje utworzenia unijnego systemu TFTS na tym etapie. Umowa UE-USA w sprawie TFTP nadal obowiązywałaby i byłaby stosowana. Istniałby tylko jeden wyznaczony dostawca zobowiązany do ujawniania odpowiednich danych finansowych, przy czym dotyczyłoby to wyłącznie przekazywanych przez niego komunikatów FIN. Państwa członkowskie, jak również Europol i Eurojust nadal mieliby możliwość skorzystania z klauzuli wzajemności zapisanej w umowie UE-USA w sprawie TFTP. Klauzula ta umożliwia organom UE bezpośrednie uzyskiwanie odpowiednich danych finansowych z Departamentu Skarbu USA, które pomagają im w skuteczniejszym zwalczaniu terroryzmu i jego źródeł finansowania. Ponadto Departament Skarbu USA będzie w dalszym ciągu przesyłał do państw członkowskich i Europolu raporty na temat potencjalnych zagrożeń terrorystycznych bez celowego wniosku na podstawie art. 9 umowy UE-USA w sprawie TFTP. Obecny poziom ochrony danych osobowych zostałby utrzymany, a jednocześnie nie zwiększyłaby się ilość gromadzonych danych. W ramach dwóch wspólnych przeglądów wykonywania umowy w sprawie TFTP przeprowadzono weryfikację właściwego funkcjonowania programu TFTP oraz obowiązujących silnych środków kontroli w celu zagwarantowania, że wszystkie zabezpieczenia, w tym te dotyczące ochrony danych osobowych, są należycie respektowane.

Scenariusz ten pozwoliłby na uniknięcie kosztów ustanowienia nowego systemu, zarówno wydatków początkowych, jak i rocznych kosztów bieżących. Nie nastąpiłoby żadne dodatkowe narażenie danych osobowych oraz nie byłoby konieczności zniwelowania zróżnicowanego poziomu ryzyka (w przeciwieństwie do każdego z wariantów dotyczących unijnego systemu).

3. Cele i działania

Cele

Przestępstwa terrorystyczne powodują poważne szkody dla ofiar, przynoszą duże straty gospodarcze oraz podważają poczucie bezpieczeństwa, bez którego ludzie nie mogą skutecznie korzystać z przysługujących im swobód i indywidualnych praw. Zatem nadrzędnym i głównym celem unijnego systemu TFTS byłoby odcięcie terrorystów od źródeł finansowania oraz śledzenie transakcji finansowych powiązanych z terroryzmem w celu zwiększenia bezpieczeństwa w UE.

Aby osiągnąć ten ogólny cel, Komisja określiła pięć szczególnych celów, mianowicie: zagwarantowanie, że system będzie stanowił dostosowaną do potrzeb odpowiedź na wywiadowcze wymogi UE w oparciu o unijne oceny zagrożenia; utrzymanie skutecznej współpracy z USA i innymi krajami trzecimi w walce z terroryzmem, celem zapewnienia, że analiza danych z komunikatów finansowych obejmie najważniejszych usługodawców i rodzaje komunikatów; zapewnienie pełnej ochrony prawa do prywatności oraz ochrony danych obywateli europejskich w ramach przetwarzania danych z komunikatów finansowych; zwiększenie dostępu UE i państw członkowskich do analiz danych z komunikatów finansowych oraz zwiększenie ich zdolności identyfikacji powiązań między osobami i grupami zaangażowanymi w terroryzm lub jego finansowanie. Ramy te, w których uwzględniono wszystkie warianty, uzupełniają cele operacyjne, powiązane z analizą czynników wywołujących problemy.

Warianty

Jeżeli chodzi o warianty strategiczne, w ramach oceny skutków zidentyfikowano cztery poziomy wariantów, z których pierwsze dwa dotyczą struktury systemu śledzenia, trzeci jego celu, a czwarty jego zakresu: „warianty wykluczające unijny system TFTS ”, „unijny system TFTS z różnymi podwariantami dotyczącymi struktury”, „warianty dotyczące celów unijnego systemu TFTS” oraz „warianty dotyczące zakresu unijnego systemu TFTS”. Każdy poziom zawiera liczne podwarianty, które zostały wymienione i opisane bardziej szczegółowo. Cztery podwarianty zostały odrzucone, ponieważ wpłynęłyby one z pewnością na pogorszenie obecnej sytuacji, byłyby uzależnione od zgody państwa trzeciego lub miałyby znaczny negatywny wpływ na budżety państw członkowskich. Pozostałe warianty są następujące:

- scenariusz odniesienia – status quo

- trzy systemy hybrydowe dotyczące utworzenia unijnego systemu TFTS, od bardzo wysokiego do bardzo niskiego poziomu zaangażowania UE:

1. Model jednostki koordynacji i dokonywania analiz unijnego systemu TFTS przewiduje utworzenie centralnej unijnej jednostki TFTS, w ramach której większość zadań i funkcji byłaby wdrażana na szczeblu UE. Jednak państwa członkowskie mogłyby również samodzielnie przeprowadzać wyszukiwania danych za pośrednictwem wyznaczonych krajowych ekspertów ds. TFTS w tym samym miejscu co unijna jednostka TFTS.

2. Model jednostki pobierania danych w unijnym systemie TFTS zakłada ustanowienie jednostki centralnej TFTS, której zadaniem byłoby wysyłanie wniosków o dane pierwotne do wyznaczonego dostawcy lub dostawców. Państwa członkowskie miałyby prawo składać wnioski o przeszukanie danych w ich imieniu.

3. Model jednostki koordynacji wydziałów wywiadu finansowego (FIU) wymagałby ustanowienia organu ad hoc na poziomie UE, złożonego z FIU wszystkich państw członkowskich oraz określenia podziału zadań między taką jednostką centralną i krajowymi jednostkami wywiadu finansowego.

- dwa systemy zachowywania/pobierania danych:

1. Pierwszy model byłby mechanizmem zachowywania danych, w ramach którego wyznaczeni dostawcy byliby proszeni o przechowywanie danych na swoich serwerach przez określony czas.

2. Drugi wariant byłby podobny do pierwszego, z tym że zakłada stworzenie możliwości przeszukiwania danych w pomieszczeniach wyznaczonego dostawcy lub dostawców.

- dwa warianty dotyczące celów unijnego systemu TFTS, z których pierwszy ogranicza cel do zwalczania terroryzmu, natomiast drugi poszerza go o zwalczanie poważnej przestępczości zorganizowanej.

- dwa warianty dotyczące zakresu unijnego systemu TFTS, z których pierwszy ogranicza zakres do obecnego wyznaczonego dostawcy (SWIFT), natomiast drugi obejmuje wielu wyznaczonych dostawców.

4. Ocena skutków

Gospodarcze skutki poszczególnych wariantów muszą opierać się na szacunkach i założeniach. Ewentualne korzyści ekonomiczne są trudne do oszacowania, mimo że Komisja Europejska jest świadoma, że w innych kontekstach, takich jak kwestie zdrowotne, szacunki takie mogą zostać opracowane poprzez zastosowanie metodologii „lat życia skorygowanych o jakość”. Jednak w kontekście terroryzmu wydaje się niemożliwe i nieproporcjonalne podjęcie próby liczbowego wyrażenia wartości istnień ludzkich, które można byłoby uratować poprzez zapobieżenie atakom terrorystycznym. Nie jest również możliwe przeprowadzenie szczegółowej analizy gospodarczych korzyści wynikających z takiego systemu przyczyniającego się do zapobiegania atakom terrorystycznym ani oszacowanie szkód dla mienia państwowego lub prywatnego, ponieważ zakres ataków i wyrządzone szkody zależą od wielu nieprzewidywalnych zmiennych. Społeczny i psychologiczny wpływ ataków terrorystycznych jest równie trudny do oszacowania.

Należy przypomnieć ponadto, że obecny mechanizm jest pomyślany jako instrument polityki bezpieczeństwa. Dostępne dane w tym kontekście są ściśle tajne, tak by osoby, których dotyczy ten instrument, nie były w stanie go ominąć ani dostosować swojej przestępczej i terrorystycznej działalności w sposób niemożliwy do wykrycia przez system. Ogranicza to możliwość dokonania w ramach niniejszej oceny skutków równie szczegółowej analizy, oceny i porównania skutków, jak ma to zazwyczaj miejsce w przypadku podobnych działań w innych obszarach polityki. Ponadto duża część danych wykorzystywanych do przeprowadzanych analiz pochodzi z państwa trzeciego (USA), które ma doświadczenie w stosowaniu podobnego systemu do zwalczania terroryzmu i jego finansowania. Dane te są w dużym stopniu tajne, ponieważ są ważnym elementem systemu bezpieczeństwa tego państwa (USA). Pomimo iż elementy te nie mogą zostać podane do wiadomości publicznej, Komisja Europejska dysponowała znaczną ich częścią, dokonując analizy przedmiotowych zagadnień.

Do niniejszej oceny skutków załączono szczegółowe obliczenia kosztów przewidywanych w różnych w wariantach. Oprócz skutków gospodarczych kolejną ważną kategorią oddziaływania jest skuteczność poszczególnych wariantów (tj. ich zdolność do osiągnięcia celów). Ponadto dla każdego z wariantów dokonano oceny skutków z punktu widzenia praw społecznych i praw człowieka, jak również skutków politycznych, w tym wpływu na stosunki z krajami trzecimi, w szczególności z USA. W odniesieniu do pozostałych skutków, ocena skutków zawiera szczegółową analizę możliwości praktycznego zastosowania planowanego środka oraz czy byłby on możliwy do zaakceptowania dla różnych zainteresowanych podmiotów oraz dla ogółu społeczeństwa.

5. Podsumowanie

Po ustaleniu i przeanalizowaniu możliwych wariantów dotyczących ustanowienia unijnego systemu TFTS oraz dokonaniu analizy skutków poszczególnych wariantów, Komisja jest zdania, że obecnie najlepszym i najbardziej proporcjonalnym wariantem jest utrzymanie status quo. Jakikolwiek unijny system UE ingerowałby w dane osobowe i wymagałby zatem ustanowienia solidnych gwarancji oraz środków ochrony tych danych. Stworzenie i utrzymywanie takiego systemu byłoby kosztowne, a także stanowiłoby wyzwanie pod względem technicznym i operacyjnym.

Scenariusz bazowy ulegał zmianom z biegiem czasu. Państwa członkowskie w coraz większym stopniu wykorzystują klauzule wzajemności i korzystają z przekazywania danych do USA, by podnieść poziom bezpieczeństwa w UE i zapobiegać terroryzmowi. Z powyższego wynika, że główny cel ustanowienia unijnego systemu TFTS jest w trakcie realizacji w ramach już istniejącego systemu, czyli umowy UE-USA w sprawie TFTP. W związku z takim rozwojem sytuacji Komisja nie uważa za zasadne na obecnym etapie ustanowienie nowego systemu śledzenia środków finansowych należących do terrorystów, wraz ze wszystkimi jego omawianymi skutkami, takimi jak dalsze gromadzenie danych osobowych oraz dodatkowe koszty utworzenia i utrzymania takiego systemu.