UWAGI TRYBUNAŁU

WSTĘP

10.1. W niniejszym rozdziale skoncentrowano się na uzyskanych wynikach. W Unii Europejskiej (UE) wyniki ocenia się przez pryzmat zasad należytego zarządzania finansami (oszczędność, wydajność i skuteczność) (1), uwzględniając przy tym: a) nakłady – finansowe, ludzkie, materiałowe, organizacyjne oraz środki legislacyjne, które są niezbędne do realizacji programu; b) produkty – uzyskane w wyniku programu towary i usługi; c) rezultaty – bezpośredni wpływ programu na jego adresatów i odbiorców; d) oddziaływanie – długoterminowe zmiany społeczne, które przynajmniej częściowo nastąpiły na skutek działań podjętych przez UE.

10.2. Niniejszy rozdział składa się z trzech części. W pierwszej omówiono unijne przepisy budżetowe i zakładany w nich nacisk na osiąganie wyników. W drugiej przedstawiono uwagi Trybunału dotyczące niektórych aspektów sprawozdawczości Komisji na temat uzyskiwanych wyników, w tym przygotowywanych przez nią sprawozdań dla Parlamentu Europejskiego i Rady, czwartego sprawozdania oceniającego (2) oraz rocznych sprawozdań z działalności sporządzonych przez niektórych dyrektorów generalnych Komisji. W części trzeciej zwrócono uwagę na niektóre z głównych kwestii poruszonych w opublikowanych w 2013 r. sprawozdaniach specjalnych Trybunału (3) dotyczących kontroli wykonania zadań oraz na monitorowanie przez Trybunał realizacji jego zaleceń.

CZĘŚĆ 1 – NACISK NA OSIĄGANIE WYNIKÓW

10.3. W tej części przedstawiono analizę tego, w jakim zakresie w okresie programowania 2007–2013 nacisk położono na osiąganie wyników – obok wydatkowania środków zgodnie z przepisami. Omówiono także wprowadzone zmiany dotyczące okresu programowania 2014–2020.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

Okres programowania 2007–2013

10.4. W przypadku dużej części budżetu UE – zwłaszcza tam, gdzie funkcjonuje zarządzanie dzielone – maksymalny poziom wydatków w poszczególnych działach wieloletnich ram finansowych jest przedstawiony w podziale na roczny przydział środków dla każdego państwa członkowskiego. Zdaniem Komisji przydział taki jest niezbędny do celów programowania i określenia ex ante wartości docelowych. Trybunał stwierdził jednak, że niełatwo jest uzyskiwać dobre jakościowo rezultaty w ramach programów, w których absorpcja środków przez państwa członkowskie stanowi domyślny – i w praktyce często jedyny – cel (4). 10.4. Władza budżetowa uznała, że roczne przydziały środków dla każdego państwa członkowskiego były ważnym instrumentem umożliwiającym osiągnięcie porozumienia w sprawie WRF. W rezultacie przydziały przyjęto w podstawach prawnych. Niemniej absorpcja środków nie jest domyślnym celem, lecz warunkiem wstępnym osiągnięcia wyników.

10.5. Związane z tym wyzwanie odnotowano również w sprawozdaniu specjalnym Trybunału na temat skuteczności komponentu „Środowisko” programu LIFE (5), stanowiącego ekologiczny kręgosłup UE. Trybunał stwierdził, że orientacyjne przydziały krajowe ograniczały wybór najlepszych projektów, ponieważ projekty były wybierane nie tylko w oparciu o ich jakość, ale również w oparciu o państwo członkowskie, z którego pochodziły. Przydziały krajowe oznaczały, że konkurencja o dofinansowanie dla najlepszych projektów miała miejsce na poziomie krajowym, w państwach członkowskich, zamiast na poziomie ogólnoeuropejskim. W rezultacie niektóre z projektów, które uzyskały dofinansowanie, zostały w procesie selekcji ocenione niżej niż inne, które dofinansowania nie uzyskały (6). 10.5. W ramach zarządzania bezpośredniego w nowym rozporządzeniu LIFE Komisja zaproponowała likwidację orientacyjnych przydziałów krajowych. W kolejnym okresie programowania będą one stopniowo wycofywane.

10.6. Przykłady ogólnego nacisku na wydatkowanie środków zamiast na uzyskiwanie rezultatów przedstawiono w szeregu opublikowanych w 2013 r. sprawozdań specjalnych w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich. W ramach kontroli wspólnych ram monitorowania i oceny stwierdzono, że państwa członkowskie i Komisja skupiały się na realizacji finansowej – czyli wykorzystaniu budżetu – a nie na osiąganiu rezultatów (7). W ramach kontroli wsparcia dla przemysłu przetwórstwa spożywczego i kontroli środków na rzecz dywersyfikacji gospodarki wiejskiej przedstawiono przykłady sytuacji, gdy państwa członkowskie wydawały środki na realizację projektów, których przewidywany udział w realizacji celów UE był – według ich własnych systemów selekcji – niewielki (8). 10.6. W ramach swojej roli nadzorczej w okresie programowania 2007–2013 Komisja nalegała na większą selektywność i ukierunkowanie we wdrażaniu programów rozwoju obszarów wiejskich. W odniesieniu do wspólnych ram monitorowania i oceny w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich wszystkie dostępne dane i informacje, np. dane finansowe, dane z monitorowania, ustalenia dokonane w ramach oceny, bierze się pod uwagę w trakcie rocznych posiedzeń z państwami członkowskimi, aby ocenić postępy we wdrażaniu programów i sprawdzić, czy nie jest konieczne wprowadzenie zmian w ich strategii i przydziałach finansowych.

10.7. Innym dowodem na to, że w ramach prawnych na lata 2007–2013 skoncentrowano się przede wszystkim na wydatkowaniu środków zgodnie z przepisami, było zastosowanie korekt finansowych i odzyskiwania środków. W sprawozdaniu rocznym za 2012 r. wskazano środki, jakimi dysponuje Komisja, w przypadku gdy środki UE w ramach zarządzania dzielonego nie są wydatkowane zgodnie z przepisami. W zależności od okoliczności zastosowanie korekt finansowych i odzyskiwania środków może doprowadzić do utraty dofinansowania przez państwo członkowskie lub beneficjenta końcowego (9).

10.8. W dziedzinie polityki spójności, w przypadkach gdy państwa członkowskie zgadzają się, że wydatki nie są zgodne z przepisami, mogą one co do zasady zastąpić niekwalifikowalne projekty innymi. Państwa członkowskie co roku przekazują Komisji informacje o zakresie zastąpionych wydatków. Komisja nie analizuje jednak tak zastąpionych wydatków ani nie ocenia możliwych skutków tego zjawiska dla ogólnej skuteczności polityki. 10.8–10.9. Zgodnie z ramami prawnymi na lata 2007–2013 mającymi zastosowanie w kontekście zarządzania dzielonego państwa członkowskie muszą jedynie dostarczyć informacje o liczbie zastąpionych nieprawidłowych wydatków (art. 20 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1828/2006). Nie udostępniają informacji, które umożliwiłyby powiązanie zastąpionych kwot z konkretnymi projektami generującymi produkty i rezultaty, ponieważ nie ma takiego wymogu prawnego.

10.9. Korekty finansowe, odzyskiwanie środków i zastępowanie projektów są następstwem problemów ze zgodnością. Brak jest równoważnych procesów dla przypadków, gdy projekt lub program nie wywarł oczekiwanego oddziaływania i nie przyniósł oczekiwanych skutków.

10.10. Na podstawie przeprowadzonych prac kontrolnych Trybunał stwierdził, że przy wyborze projektów podlegających zarządzaniu dzielonemu (co należy do kompetencji państw członkowskich) skupiano się w pierwszej kolejności na konieczności wydatkowania dostępnych środków UE, w drugiej – na zgodności z przepisami, a dopiero w trzeciej, i to w ograniczonym zakresie – na oczekiwanych wynikach (10). Ponieważ wyboru projektów zastępczych dokonuje się w taki sam sposób jak projektów zastępowanych, występuje ta sama hierarchia ważności. W opinii Trybunału zgodność z przepisami i wyniki powinny mieć równą wagę w całym cyklu projektowym. 10.10. Komisja zauważa, że kryteria dotyczące wyników są częścią procesu wyboru każdego projektu, który ma być sfinansowany. Poprzez zastosowanie ważonych kryteriów wyboru państwa członkowskie powinny być w stanie zidentyfikować projekty, które mogą najlepiej przyczynić się do osiągnięcia rezultatów.

Okres programowania 2014–2020

10.11. W odpowiedziach do przedstawionego przez Trybunał sprawozdania rocznego za 2012 r. Komisja stwierdziła, że w nowym okresie programowania (lata 2014–2020) podejście będzie bardziej zorientowane na wyniki, i zwróciła uwagę na pięć kwestii (11):

a) odnowione podejście do oceny, zdefiniowane w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów (12). Jest jeszcze zbyt wcześnie na ocenę funkcjonowania nowych ustaleń;

b) uwarunkowania makroekonomiczne zapewniające powiązanie wypłat środków UE na rzecz państwa członkowskiego ze spełnieniem wymogów w zakresie zarządzania gospodarczego ustalonych w ramach europejskiego semestru (13). W przypadku niespełnienia tych wymogów przez państwo członkowskie Komisja może zawiesić płatności do czasu wprowadzenia zmian w umowach partnerstwa (zob. ramka 10.1) lub w odpowiednich programach (14);

Ramka 10.1 – Umowy partnerstwa Centralnym elementem nowych ram dokonywania wypłat ze środków europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI) są umowy partnerstwa pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi a Komisją. W umowach tych określa się, w jaki sposób państwo członkowskie zamierza wykorzystać dostępne środki UE dla osiągnięcia swoich celów, natomiast szczegółowe ustalenia (np. wartości docelowe i cele cząstkowe) zawarte są w programach operacyjnych niższego rzędu (15).

c) wzmocnioną logikę interwencyjną, łączącą cele UE z celami ustalonymi przez państwa członkowskie. Podczas opracowywania programów operacyjnych państwa członkowskie muszą skupić się na oczekiwanym rezultacie, a dopiero w następnej kolejności rozważyć sposoby jego osiągnięcia;

d) warunki wstępne, mające zapewnić istnienie odpowiednich ram na potrzeby efektywnego wykorzystania środków EFSI, np. istnienie odpowiednich strategii lub planów (16). Państwa członkowskie muszą wykazać w umowach partnerstwa i programach operacyjnych, czy odpowiednie warunki wstępne zostały spełnione, lub przedstawić plany ich spełnienia do końca 2016 r. W przypadku niewywiązania się z tego obowiązku Komisja może zawiesić płatności;

e) rezerwę wykonania, którą omówiono poniżej.

10.12. Rezerwa wykonania stanowi podstawowe narzędzie mające motywować państwa członkowskie do skupiania się na wynikach również po rozpoczęciu realizacji programów (17). Planowane funkcjonowanie rezerwy wykonania przedstawiono w ramce 10.2. 10.12. Rezerwa wykonania jest jednym z głównych narzędzi motywujących państwa członkowskie do koncentrowania się na wynikach. Jasne wskaźniki w programach i przejrzyste sprawozdania przygotowywane na ich podstawie są również ważnym elementem rozliczalności, który będzie zachęcał do koncentrowania się na wynikach.

Ramka 10.2 – Rezerwa wykonania

Funkcjonowanie rezerwy wykonania określono w art. 20–22 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. Podstawowe zasady są następujące:

— Na początku okresu programowania Komisja i poszczególne państwa członkowskie ustalają w umowach partnerstwa i w programach operacyjnych, które z priorytetów w programach stanowić będą podstawę przydzielenia rezerwy wykonania w wysokości 6 %.

UWAGI TRYBUNAŁU

— W 2019 r. Komisja wspólnie z państwami członkowskimi przeprowadzi przegląd osiągnięcia celów cząstkowych programów w ramach wybranych priorytetów, na podstawie rocznych sprawozdań z realizacji przedstawionych przez państwa członkowskie w tym roku.

— W przypadku gdy wyniki zostaną uznane za zadowalające, Komisja wypłaci rezerwę wykonania w wysokości 6 %. W przypadku niezadowalających wyników państwa członkowskie zaproponują przesunięcie kwoty rezerwy do innych priorytetów.

— W przypadku gdy z przeglądu wynika, że wykonanie celów cząstkowych zakończyło się poważnym niepowodzeniem, Komisja może w określonych okolicznościach zawiesić wypłatę rezerwy wykonania.

10.13. Na okres 2007–2013 (18) (ale nie w odniesieniu do EFRROW) możliwość skorzystania z rezerwy wykonania pozostawiono w gestii państw członkowskich (19). Zdecydowały się na to tylko dwa państwa – Polska i Włochy – w obu przypadkach przywiązując w rzeczywistości niewiele wagi do wyników lub nie przywiązując jej wcale.

10.14. Zwiększenie skuteczności rezerwy wykonania uzależnione będzie między innymi od:

a) wynegocjowania przez Komisję odpowiednich wartości docelowych i celów cząstkowych na początku okresu programowania. Wartości docelowe muszą być ustalone na odpowiednim poziomie – wystarczająco ambitne, by ich osiągnięcie nie było formalnością, a jednocześnie w zasięgu możliwości danego państwa członkowskiego; b) uzyskania od państw członkowskich poprawnych, rzetelnych i aktualnych danych na potrzeby ustalenia, czy wartości docelowe zostały osiągnięte.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

10.15. Cele cząstkowe przyjęte na potrzeby rezerwy wykonania obejmować będą jednak wskaźniki finansowe i wskaźniki produktu, a jedynie w stosownych przypadkach – wskaźniki rezultatu (20). Ze sprawozdań specjalnych Trybunału wynika, że co do zasady nie ma poważniejszych problemów z produktami; trudności zdarzają się raczej na poziomie rezultatów i oddziaływania. W praktyce wskaźniki rezultatu będą wykorzystywane na potrzeby rezerwy wykonania jedynie w ograniczonym zakresie, ponieważ Komisja nie planuje korzystać z nich w dziedzinach innych niż EFS, argumentując, że finansowane ze środków UE programy same w sobie nie mają wystarczającego wpływu na osiągnięcie rezultatów, oraz że od wydatkowania środków do osiągnięcia rezultatów upłynąć może dużo czasu. W rozporządzeniu postanowiono również, że wskaźników rezultatu nie można brać pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o zawieszeniu wypłaty rezerwy wykonania lub o zastosowaniu korekt finansowych. Przyjęcie wskaźników finansowych za podstawę do wypłaty rezerwy wykonania grozi powrotem do skupienia się na absorpcji zamiast na wynikach.

10.16. Potrzebne są nowe rozwiązania, a ustanowienie rezerwy wykonania może zachęcać do skupienia się w większym stopniu na rezultatach. Jej wpływ pozostanie jednak prawdopodobnie marginalny, ponieważ w ramach na lata 2014–2020 nadal nie przewidziano realnych zachęt ani sankcji finansowych związanych z rezultatami osiąganymi dzięki środkom finansowym UE. 10.16. Publikacja danych dotyczących wyników z rocznych sprawozdań z realizacji, a także wymogi dotyczące oceny (obowiązek przygotowywania co najmniej jednej oceny oddziaływania dla każdego priorytetu) mają usprawnić dyskusję na temat polityki i rzeczywistą rozliczalność. Ponadto, jak przewidziano w ramach regulacyjnych na lata 2014–2020 (art. 22 ust. 6 i 7 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013), Komisja będzie mogła nałożyć na państwo członkowskie karę w przypadku wyraźnie słabych rezultatów w przeglądzie wyników (art. 22 ust. 6 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013) i po zakończeniu programu (art. 22 ust. 7).

CZĘŚĆ 2 – SPRAWOZDAWCZOŚĆ KOMISJI NA TEMAT UZYSKIWANYCH WYNIKÓW

10.17. W tej części omówiono trzy kwestie: ramy sprawozdawczości Komisji na temat uzyskiwanych wyników, czwarte sprawozdanie oceniające oraz sprawozdania z uzyskiwanych wyników na poziomie dyrekcji generalnych Komisji.

Sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady

10.18. Komisja opracowuje szereg publikacji dotyczących różnych tematów i skierowanych do różnych grup odbiorców. Jednym z obowiązków Komisji jest przedstawienie rocznego sprawozdania z wykonania budżetu (21) w trzech różnych dokumentach (22). Są to: 10.18. W ramach obecnej praktyki trzy sprawozdania służą różnym celom i wzajemnie się uzupełniają. Sprawozdanie podsumowujące koncentruje się na osiągnięciach Komisji w zakresie zarządzania, w sprawozdaniu oceniającym, o którym mowa w art. 318, uwzględnia się przede wszystkim rezultaty uzyskane poprzez programy wydatkowania, a sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami zawiera informacje o aspektach budżetowych i zarządzaniu budżetem.

a) „sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami”, zawierające opis celów osiągniętych w danym roku, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami (23);

b) „sprawozdanie podsumowujące”, zawierające streszczenie rocznych sprawozdań z działalności, w których przedstawia się między innymi osiągnięcia polityki (24);

c) „sprawozdanie oceniające” finanse Unii, oparte na uzyskanych rezultatach (25).

10.19. W praktyce sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami oraz sprawozdanie podsumowujące nie zawierają informacji na temat wyników lub zawierają ich niewiele. W sprawozdaniu podsumowującym za 2013 r. zawarto wprawdzie nieco ogólnych informacji na temat funkcjonującego w Komisji systemu zarządzania wynikami, nie przedstawiono jednak żadnych szczegółów na temat tego, co udało się osiągnąć w tym roku dzięki środkom z budżetu UE. 10.19. W odniesieniu do sprawozdania z zarządzania budżetem i finansami w zasadach stosowania (RAP) rzeczywiście uwzględniono wymóg opisania osiągniętych celów w sprawozdaniu. Jednak podczas gdy Trybunał przyjmuje, że chodzi o cele polityki, Komisja uważa, że dotyczy to celów w zakresie zarządzania budżetem. W art. 227 RAP zapisano, że sprawozdanie szczegółowo opisuje „osiągnięcie celów na dany rok, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami”. W sprawozdaniu z zarządzania budżetem i finansami zgodnie z art. 142 ust. 2 rozporządzenia finansowego szczegółowo określono zarówno w tabelach, jak i w tekście procent osiągniętego wdrożenia i wyjaśniono, jak narzędzia zarządzania budżetem, takie jak przesunięcia i budżety zmieniające, zostały wykorzystane do osiągnięcia jak najwyższego poziomu wdrożenia i zapewniania wystarczających środków budżetowych na priorytety. W ten sposób w sprawozdaniu uwzględniono elementy określone w rozporządzeniu finansowym (art. 142 ust. 2) i RAP (art. 227), biorąc również pod uwagę, że w art. 227 zasad stosowania stwierdzono, iż sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami powinno być oddzielone od sprawozdań z wdrażania budżetu. W odniesieniu do sprawozdania podsumowującego Komisja wskazuje, że poza odniesieniem się do ram Komisji w zakresie zarządzania wynikami uwzględniono w nim różne aspekty wyników wskazane w odpowiedzi na pkt 10.58.

10.20. Zgodnie z obowiązującym prawem wszystkie trzy sprawozdania skierowane są do Parlamentu Europejskiego i Rady (26). Jeśli chodzi o terminy, Komisja dąży do publikowania sprawozdania oceniającego i sprawozdania podsumowującego w czerwcu roku n+1, natomiast sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami powinno zgodnie z rozporządzeniem finansowym zostać przygotowane wcześniej, w terminie do 31 marca roku n+1. Sprawozdanie oceniające jest w szczególności przeznaczone do wykorzystania w procesie udzielania absolutorium, ale poza tym w przepisach nie określono jednoznacznie celu, jakiemu ma służyć każde ze sprawozdań. W rezultacie, jeśli rozpatrzyć wszystkie trzy sprawozdania razem, ich zakres niekiedy się nakłada, co wynika z przepisów, na podstawie których są one sporządzane, a także zdarzają się w nich luki i niespójności. 10.20. Komisja jest zdania, że taka praktyka w zakresie sprawozdawczości, w ramach której każde z tych sprawozdań ma inną rolę i cel, jest zgodna z przepisami prawnymi i operacyjnymi na różnych szczeblach (TFUE, rozporządzenia finansowego i wewnętrznych stałych instrukcji Komisji). Komisja uwzględniła wcześniejsze wytyczne zawarte w różnych sprawozdaniach PE w sprawie udzielenia absolutorium i rocznych sprawozdaniach Rady i Trybunału Obrachunkowego. W wytycznych wskazano na przykład, w jakim kierunku należy rozwijać sprawozdanie na podstawie art. 318. W związku z tym Komisja jest zdania, że – biorąc pod uwagę zgodność z już otrzymanymi wytycznymi – dalsze modyfikowanie praktyki w zakresie sprawozdawczości nie jest pożądane.

10.21. Komisja wielokrotnie podkreślała, że najważniejszym kryterium uzasadniającym wydatki finansowane z budżetu UE jest unijna wartość dodana (27). Znaczenie tej koncepcji zostało potwierdzone przez Parlament Europejski i Radę. W żadnym z trzech głównych sprawozdań opublikowanych w 2013 r. nie przedstawiono jednak całościowego przeglądu rezultatów pod względem unijnej wartości dodanej. Stanowi to poważną lukę w sprawozdawczości. 10.21. Proponując nowe programy wydatkowania, Komisja starała się, aby przewidzieć unijną wartość dodaną każdego programu. Współprawodawcy przyjęli zaproponowane programy wydatkowania w przypadkach, w których podzielali ten pogląd. Komisja będzie zarządzać tymi programami i będzie przedkładać sprawozdania dotyczące unijnej wartości dodanej, będącej jednym z aspektów ocenianych w ocenach ex post. Oceny te są publicznie dostępne, a sprawozdanie na podstawie art. 318 zawiera informacje o unijnej wartości dodanej.

10.22. Informacje w tych trzech sprawozdaniach przedstawiono w sposób niespójny, co nie ułatwia dokonania porównania między nimi. W sprawozdaniu z zarządzania budżetem i finansami oraz sprawozdaniu oceniającym informacje prezentowane są zgodnie z działami wieloletnich ram finansowych, natomiast struktura odpowiedniej części sprawozdania podsumowującego jest zgodna z kategoriami przyjętymi w budżecie UE („tytułami budżetowymi”). Tych dwóch różnych struktur nie można łatwo uzgodnić ani ustalić, w jaki sposób odpowiadają sobie wzajemnie. Z tego też względu czytelnik w praktyce nie ma możliwości korzystania z tych sprawozdań jako ze wzajemnie uzupełniających się źródeł informacji. 10.22. W odniesieniu do zróżnicowanej struktury sprawozdań Komisja zauważa, że organ udzielający absolutorium zwrócił się do Komisji o zastosowanie w sprawozdaniu oceniającym przewidzianym w art. 318 struktury według nagłówków WRF. Sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami jest ustrukturyzowane w taki sam sposób. Sprawozdanie podsumowujące z osiągnięć Komisji w zakresie zarządzania jest podzielone na tytuły budżetowe, co odzwierciedla sposób, w jaki Komisja jest zorganizowana i zarządzana. Biorąc pod uwagę zróżnicowane przeznaczenie sprawozdań, nie da się uniknąć tego, że zawarte w nich informacje obejmują różne aspekty.

Przegląd sprawozdania oceniającego opublikowanego w czerwcu 2014 r.

10.23. W czerwcu 2014 r. Komisja opublikowała swoje czwarte sprawozdanie oceniające (28). Zgodnie z Traktatem Komisja ma obowiązek sporządzić takie sprawozdanie i stanowi ono część dokumentacji, na podstawie której Parlament co roku udziela Komisji absolutorium z wykonania budżetu (29).

10.24. Czwarte sprawozdanie oceniające stanowi krok naprzód w porównaniu z poprzednimi, ponieważ próbowano ustalić w nim związek pomiędzy głównymi programami finansowymi, które przedstawiono według działu wieloletnich ram finansowych, a dostępnymi informacjami na temat wyników dotyczącymi strategii „Europa 2020”. Jednak, jak stwierdzono w samym sprawozdaniu oceniającym, „nie można precyzyjnie określić stopnia, w jakim każdy z programów finansowych przyczynił się do osiągania celów strategii »Europa 2020«”. Trybunał podziela tę opinię i uważa, że w sprawozdaniu oceniającym należałoby zebrać wszystkie dostępne informacje na temat postępów w realizacji celów strategii „Europa 2020”. Dzięki temu czytelnik miałby do dyspozycji bardziej przejrzysty przegląd dokonań (30). 10.24. Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Trybunał Obrachunkowy uznaje czwarte sprawozdanie za postęp w porównaniu do poprzednich sprawozdań oceniających w odniesieniu do związku pomiędzy głównymi programami finansowymi a dostępnymi informacjami na temat wyników mającymi znaczenie dla strategii „Europa 2020”. Jak już Komisja wyjaśniła, gdy przyjęto WRF na lata 2007–2013 i wdrożono ustalenia dotyczące monitorowania, oceny i sprawozdawczości, strategia „Europa 2020” nie była jeszcze przyjęta. W znacznej mierze wyjaśnia to, dlaczego nie udało się wydzielić wkładu każdego programu finansowego na rzecz celów określonych w tej strategii. W nowych WRF na lata 2014–2020 cele strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu stały się integralną częścią logiki interwencyjnej głównych programów wydatkowania i funduszy. Powinno to ułatwić identyfikowanie wkładu programów wydatkowania na rzecz głównych celów Unii i umożliwić uzyskanie danych do przyszłych wydań sprawozdania oceniającego, o którym mowa w art. 318. Komisja rozważy, czy zmiana struktury sprawozdania przewidzianego w art. 318 byłaby słuszna w świetle sposobu, w jaki ten typ sprawozdawczości rozwinie się w nadchodzących latach, jednocześnie należycie uwzględniając istnienie innych, bardziej kompleksowych metod sprawozdawczości w ramach strategii „Europa 2020”, na przykład w ramach europejskiego semestru.

10.25. W wielu ważnych dziedzinach przedstawione w sprawozdaniu oceniającym informacje i dane dotyczą podjętych działań i dostarczonych produktów, a nie uzyskanych rezultatów. Jak już wcześniej zwrócił uwagę Trybunał, upłynie kilka lat, zanim Komisja będzie w stanie przedstawić wartościowe informacje na temat realnych osiągnięć w ramach programów wydatkowania na lata 2007–2013. Na okres programowania 2014–2020 wprowadzono nowy system zarządzania wynikami i sprawozdawczości w tym zakresie (31). Na podstawie tego systemu Komisja spodziewa się, że począwszy od lat budżetowych 2017–2018 w sprawozdaniu oceniającym będzie można uwzględnić wstępne wnioski na temat wyników realizacji programów oraz informacje o tym, czy programy realizowane są zgodnie z założeniami, czy też wymagają skorygowania. 10.25. Komisja jest zdania, że niezbędne ustalenia dotyczące monitorowania, oceny i sprawozdawczości, zgodne z ramami prawnymi różnych programów, powinny funkcjonować od pewnego czasu, aby można było oczekiwać, by informacje o wynikach przyczyniły się do poprawy sprawozdawczości dotyczącej wyników programów wydatkowania. Ponadto powinien upłynąć odpowiedni czas w trakcie wdrażania programów finansowych, zanim sfinansowane działania przyniosą efekty i można rozpocząć ocenę wyników i oddziaływania. W przypadku programów na lata 2007–2013 oceny końcowe i ex post wciąż będą oparte na uzgodnieniach dotyczących monitorowania, oceny i sprawozdawczości przyjętych dla tych programów. Komisja będzie starała się uzyskać na tej podstawie jak najwięcej informacji na temat wyników. W przypadku programów na lata 2014–2020 dużo mocniej skoncentrowano się na przygotowywaniu sprawozdań dotyczących wyników i oczekuje się, że oceny śródokresowe przewidziane na lata 2017–2018 będą zawierały, jak twierdzi Trybunał Obrachunkowy, wstępne wnioski na temat wyników programu oraz informację, czy programy działają prawidłowo lub czy wymagają modyfikacji.

UWAGI TRYBUNAŁU

10.26. Do sprawozdania oceniającego dołączono streszczenie planu działania na rzecz przygotowania sprawozdania z oceny przewidzianego w art. 318 (32). Trybunał będzie śledził postępy w tym zakresie.

Planowanie dotyczące wyników oraz sprawozdawczość w tym zakresie na poziomie dyrekcji generalnych

10.27. Na początku tej części rozdziału zamieszczono ogólne uwagi na temat planowania dotyczącego wyników oraz sprawozdawczości w tym zakresie na poziomie dyrekcji generalnych. Następnie przedstawiono ustalenia przeprowadzonej przez Trybunał szczegółowej analizy składników związanych z wynikami w planach i sprawozdaniach trzech wybranych dyrekcji generalnych, podobnie jak to uczyniono w sprawozdaniach rocznych za trzy poprzednie lata (33).

Uwagi ogólne

10.28. Ważnym źródłem informacji na potrzeby trzech głównych sprawozdań, o których mowa w pkt 10.18–10.22, są roczne sprawozdania z działalności przygotowywane przez każdą dyrekcję generalną (34) i publikowane w terminie do 31 marca roku n+1. Roczne sprawozdania z działalności stanowią zakończenie procesu, który rozpoczyna się od przygotowania przez dyrekcje generalne opisów zadań i planów zarządzania. Proces ten przedstawiono bardziej szczegółowo w ramce 10.3.

Ramka 10.3 – Opisy zadań i plany zarządzania Opisy zadań (począwszy od 2014 r. przemianowane na opisy programowe, o innej strukturze i treści) sporządza się na użytek zewnętrzny, w ramach procesu budżetowego, aby uzasadnić kwoty, o które występuje Komisja. W opisach podaje się szczegółowe informacje nie tylko na temat zasobów, celów i wskaźników, lecz także na temat oczekiwanych rezultatów i wartości dodanej na poziomie UE. Treść opisów jest w znacznej części powielana pół roku później w przygotowywanych przez dyrekcje generalne planach zarządzania. Plan zarządzania stanowi kluczowy element cyklu planowania i programowania strategicznego w Komisji. W założeniu ma on stanowić spójne narzędzie planowania działalności przez wszystkie służby. Na podstawie planów zarządzania dyrektorzy generalni przedstawiają Komisji roczne sprawozdania z działalności, w których zdają sprawę z wykonania swoich zadań, z działalności dyrekcji generalnej i z realizacji najważniejszych celów polityki. Roczne sprawozdania z działalności są ważnym narzędziem zapewnienia rozliczalności kadry kierowniczej w Komisji i stanowią podstawę odpowiedzialności Komisji za zarządzanie zasobami i realizację celów. Są one publikowane na stronach internetowych Komisji i składają się czterech części, z których pierwsza – „Realizacja polityki” – dotyczy wyników. Pozostałe trzy części dotyczą zarządzania zasobami, oceny skuteczności systemów kontroli wewnętrznej oraz poświadczenia wiarygodności przez kierownictwo.

10.29. Roczne sprawozdanie z działalności obejmuje poświadczenie wiarygodności, w którym dyrektor generalny poświadcza m.in., że „informacje zawarte w sprawozdaniu przedstawiają prawdziwy i rzetelny obraz sytuacji” oraz że „zasoby przeznaczone na działania opisane w sprawozdaniu zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem oraz zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami” (35). W stosownych przypadkach poświadczenie wiarygodności można opatrzyć zastrzeżeniem. Pomimo wyraźnego odniesienia się do zasady należytego zarządzania finansami w rozporządzeniu finansowym, w praktyce zakres poświadczenia wiarygodności ograniczony jest do części 2–4 sprawozdania, które dotyczą przede wszystkim kwestii związanych z prawidłowością i z kontrolą wewnętrzną (zob. też ramka 10.4).

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

Ramka 10.4 – Obowiązki Komisji w zakresie należytego zarządzania finansami Zgodnie z Traktatem przy wykonywaniu budżetu Komisja zobowiązana jest przestrzegać zasad należytego zarządzania finansami (36). W rozporządzeniu finansowym należyte zarządzanie finansami zdefiniowano jako obejmujące zasady „oszczędności, wydajności i skuteczności” (art. 30), natomiast skuteczność – jako osiągnięcie „określonych celów oraz zamierzonych rezultatów”. Trybunał konsekwentnie stosuje interpretację, zgodnie z którą definicja ta obejmuje kryterium realizacji celów polityki UE. Nie uwzględniając realizacji najważniejszych celów polityki w poświadczeniach wiarygodności zamieszczanych w rocznych sprawozdaniach z działalności, Komisja stosuje zatem zawężającą interpretację „należytego zarządzania finansami”. W konsekwencji Komisja nie bierze na siebie odpowiedzialności za realizację najważniejszych celów polityki. Ramka 10.4 – Obowiązki Komisji w odniesieniu do należytego zarządzania finansami Komisja potwierdza to, co zawarła w swoim najnowszym sprawozdaniu podsumowującym. Każde roczne sprawozdanie z działalności zawiera podpisane poświadczenie wiarygodności, w którym dyrektor generalny lub szef służby poświadcza, że sprawozdanie daje rzetelny obraz sytuacji, oraz zgodność z prawem i prawidłowość oraz należyte zarządzanie finansami w odniesieniu do wszystkich transakcji finansowych podlegających jego obowiązkom, a także niepominięcie żadnych istotnych informacji. Jeżeli to konieczne, poświadczenie zawiera zastrzeżenia dotyczące określonych obszarów przychodów i wydatków. Aby zapewnić pełną zgodność poświadczeń wiarygodności w rocznych sprawozdaniach z działalności ze swoją finansową odpowiedzialnością za wdrażanie budżetu UE, Komisja potwierdza, że powinny one skupiać się na zarządzaniu i sprawach finansowych zgodnie z wymogami audytowymi Komisji dotyczącymi efektywności, skuteczności i przejrzystości administrowania przez nią finansami UE. Poprzez przyjęcie sprawozdania podsumowującego Komisja bierze ogólną odpowiedzialność za zarządzanie budżetem UE. Jest to kwestia odrębna od jednoznacznego zobowiązania i działań podjętych przez Komisję i opisanych w najnowszym sprawozdaniu podsumowującym w kwestii usprawnienia sprawozdawczości dotyczącej osiągnięć z zakresu polityki w tych samych rocznych sprawozdaniach z działalności, a także w sprawozdaniu oceniającym, co jest wymagane na mocy Traktatu. Te osiągnięcia z zakresu polityki są rezultatem wspólnych działań i odpowiedzialności dzielonej z współprawodawcami, co przyczynia się do kształtu programów i ich przyjmowania, a także działań państw członkowskich, które często odgrywają istotną rolę we wdrażaniu programów. Ponadto na ogólne wyniki programów ma wpływ wiele innych czynników gospodarczych i społecznych, na które dyrektorzy generalni nie mają żadnego wpływu. Komisja zamierza kontynuować swoją bieżącą praktykę sprawozdawczą w postaci przygotowywania sprawozdania podsumowującego i sprawozdania oceniającego przewidzianego w art. 318, co jest w pełni zgodne z przepisami prawnymi.

10.30. Zgodnie z tą praktyką dyrektor generalny nie ma obowiązku poświadczać wiarygodności sprawozdawczości na temat realizacji polityki, zawartej w części pierwszej rocznego sprawozdania z działalności. W rezultacie poświadczenie wiarygodności obejmuje tylko te ograniczone aspekty wyników, które występują w pozostałych częściach sprawozdania. Żadne z 17 skwantyfikowanych zastrzeżeń zawartych we wszystkich rocznych sprawozdaniach z działalności za 2013 r. nie dotyczyło wyników (37). W zamieszczonym w sprawozdaniach rocznych Trybunału za lata 2010–2013 przeglądzie części pierwszej obejmującym wybraną próbę rocznych sprawozdań z działalności tylko dwa zastrzeżenia zawierały pewne ograniczone elementy dotyczące wyników (38). 10.30. Zob. odpowiedź na ramkę 10.4.

10.31. Trybunał stwierdza, że unijnej wartości dodanej nadaje się należytą wagę w opisach zadań, na etapie ubiegania się o środki, lecz w znacznie mniejszym stopniu ma to miejsce w rocznych sprawozdaniach z działalności, gdzie opisuje się, co osiągnięto za pomocą tych środków. Spośród 12 rocznych sprawozdań z działalności objętych przeglądem Trybunału w latach 2010–2013 tylko w trzech zamieszczono konkretne informacje na temat unijnej wartości dodanej. Były to sprawozdania DG REGIO za lata 2010 i 2011 oraz – w ograniczonym stopniu – sprawozdanie DG ds. Zdrowia i Konsumentów (SANCO) za rok 2013. Pod tym względem opisy zadań zapewniają pełniejszy obraz sytuacji niż roczne sprawozdania z działalności.

Planowanie dotyczące wyników oraz sprawozdawczość w tym zakresie w trzech wybranych dyrekcjach generalnych

10.32. Trybunał dokonał przeglądu opisów zadań, planów zarządzania i rocznych sprawozdań z działalności (część pierwsza) (39) Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL), Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów (DG SANCO) oraz Urzędu Infrastruktury i Logistyki w Luksemburgu (OIL) za rok 2013. Trybunał ocenił w szczególności, czy w rocznych sprawozdaniach z działalności przedstawiono użyteczne informacje na temat osiągnięć, jakie dyrekcje generalne poczyniły w poszczególnych dziedzinach polityki w ciągu roku. Przegląd ten opierał się na wymogach ustanowionych w rozporządzeniu finansowym, standardach kontroli wewnętrznej Komisji oraz instrukcjach dotyczących planów zarządzania i rocznych sprawozdań z działalności, wydanych przez Sekretariat Generalny Komisji oraz Dyrekcję Generalną ds. Budżetu (DG BUDG).

Określone przez DG cele nie nadają się na potrzeby zarządzania

10.33. Zgodnie z instrukcjami Komisji dotyczącymi sporządzania planów zarządzania na 2013 r. dyrekcje generalne powinny ustanowić cele ogólne i odnośne wskaźniki oddziaływania (długoterminowe) oraz cele szczegółowe i odnośne wskaźniki rezultatu (krótko- i średnioterminowe). W pierwszej części rocznych sprawozdań z działalności dyrektorzy generalni powinni przedstawić informacje na temat uzyskanych rezultatów oraz zakresu, w jakim za ich pośrednictwem osiągnięto zakładane oddziaływanie.

10.34. Podobnie jak w poprzednich latach w odniesieniu do innych dyrekcji generalnych, w ramach przeprowadzonej kontroli Trybunał stwierdził, że w przypadku DG EMPL i DG SANCO wiele spośród celów (ogólnych i szczegółowych) wykorzystywanych w planach zarządzania i rocznych sprawozdaniach z działalności zostało przejętych bezpośrednio z dokumentów o charakterze politycznym lub z ustawodawstwa, przez co były one zbyt ogólne by nadawać się na potrzeby zarządzania (zob. ramka 10.5). 10.34. Cele zdefiniowane na nowy okres umożliwiają zintegrowane pokazanie sensu istnienia DG, kluczowych priorytetów i środków operacyjnych (obowiązków finansowych, prawodawczych i politycznych). Zgodnie ze stałymi instrukcjami dotyczącymi planów zarządzania ogólne cele muszą być dostosowane do celów politycznych Komisji poprzez ich szersze zdefiniowanie w planach zarządzania. Przyczyną przyjęcia takiego podejścia jest konieczność zapewnienia, aby służby Komisji podejmowały działania następcze odnoszące się do osiągnięcia celów politycznych i głównych priorytetów polityki Komisji. W miarę możliwości definiowane są również konkretne cele wraz ze wskaźnikami rezultatu i produktu; przyczyniają się one do osiągnięcia celów politycznych i głównych priorytetów politycznych Komisji.

Ramka 10.5 – Przykłady celów szczegółowych nienadających się na potrzeby zarządzania DG SANCO: Pomiar wpływu DG SANCO na realizację celu szczegółowego „propagowanie zdrowia w starzejącej się Europie” nie jest możliwy. DG EMPL: Jednym z celów szczegółowych tej dyrekcji generalnej jest „promowanie mobilności geograficznej i zawodowej pracowników w Europie (co obejmuje koordynację systemów zabezpieczenia społecznego) w celu pokonania przeszkód utrudniających swobodny przepływ oraz sprzyjania powstaniu realnego rynku pracy na szczeblu europejskim”. Trudno jest ustalić konkretny wkład DG EMPL w realizację tego celu. Ramka 10.5 – Przykłady „konkretnych celów” nieodpowiednich do celów zarządzania Związek przyczynowo-skutkowy między działaniami DG SANCO i „propagowaniem zdrowia w starzejącej się Europie” jest rzeczywiście złożony, niekiedy niebezpośredni i niemożliwy do kwantyfikacji. Komisja opracowuje ramy monitorowania, aby ocenić postępy w odniesieniu do takich wskaźników jak jakość życia, stabilność systemów opieki zdrowotnej i innowacyjność, i ostatecznie w odniesieniu do celu w zakresie lat zdrowego życia, który ma zostać osiągnięty do 2020 r. DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego rozważy poprawę prezentacji ogólnej logiki interwencyjnej na kolejne programy wieloletnie, aby lepiej podkreślić bogactwo działań przyczyniających się do osiągnięcia takiego celu.

10.35. Zgodnie z rozporządzeniem finansowym cele powinny być zdefiniowane, mierzalne, osiągalne, trafne i określone w czasie (ang. SMART) (40). Jednak 11 z 15 objętych analizą celów (41) nie spełnia wszystkich kryteriów SMART. Zbadane cele były wprawdzie związane z obszarem polityki należącym do zakresu kompetencji danej dyrekcji generalnej, jednak były ustalone na tak wysokim poziomie ogólności, że nie jest jasne, w jaki sposób miałyby zostać zrealizowane. W wielu przypadkach wskaźniki związane z danym celem nie umożliwiają szczegółowego pomiaru wszystkich aspektów na odpowiednim poziomie. Do podobnych wniosków doszła w grudniu 2013 r. Służba Audytu Wewnętrznego DG EMPL, której zdaniem cele nie zawsze były wyraźnie określone. 10.35. Określając cele, Komisja zawsze bierze pod uwagę kryteria SMART. W przypadku oceny zgodności z kryteriami SMART informacje w planie zarządzania powinny być analizowane w całości. Komisja podkreśla, że sprawozdania dotyczące wyników powinny koncentrować się na rzeczywistych potrzebach zainteresowanych stron i powinny być wystarczająco elastyczne, aby odzwierciedlać zróżnicowany charakter działań podejmowanych przez służby Komisji.

10.36. Jako służba horyzontalna Komisji OIL nie jest dyrekcją generalną odpowiedzialną za realizację polityki bądź za wydatkowanie środków UE. OIL zapewnia wsparcie wewnętrzne innym dyrekcjom generalnym, a jego główne cele mają charakter administracyjny. Jest zatem zrozumiałe, że planując swoje działania w planie zarządzania i zdając z nich sprawę w rocznym sprawozdaniu z działalności OIL nie przedstawia celów ogólnych i wskaźników oddziaływania, lecz tylko cele szczegółowe i wskaźniki rezultatu.

Wskaźniki na potrzeby monitorowania osiągniętych wyników nadal sprawiają problemy

10.37. Wybór wskaźników powinien odbywać się z uwzględnieniem kwestii takich jak stosowność, mierzalność oraz dostępność aktualnych i wiarygodnych danych dotyczących osiąganych wyników. W miarę możliwości wskaźniki takie powinny spełniać kryteria RACER (42). Wskaźnikom, które służą do pomiaru wyników, na których uzyskanie dana dyrekcja generalna ma ograniczony wpływ, powinny towarzyszyć inne wskaźniki, służące bezpośrednio do pomiaru działań tej dyrekcji.

10.38. W obu dyrekcjach generalnych i w OIL dla każdego celu określono przynajmniej jeden wskaźnik wykonania, dzięki czemu kierownictwu łatwiej jest monitorować i oceniać osiągnięcia oraz przedstawiać sprawozdania na ich temat. Badanie 15 wskaźników (po pięć z każdej jednostki organizacyjnej) wykazało, że tylko dwa z nich należycie spełniają wszystkie kryteria RACER (43). Ponadto Trybunał stwierdził szereg uchybień (zob. ramka 10.6). 10.38. Komisja dokonała znaczącego przeglądu swoich wskaźników na okres 2014–2020 i uważa, że przedstawione wskaźniki zasadniczo zapewniają przydatne informacje na temat postępów w zakresie osiągania ogólnych celów polityki Komisji, a także w celu monitorowania wyników.

Ramka 10.6 – Przykłady problemów ze wskaźnikami Ramka 10.6 – Przykłady problemów ze wskaźnikami

a) Wskaźniki poza kontrolą dyrekcji generalnej DG SANCO: „Odsetek szczepień przeciwko grypie wśród obywateli UE powyżej 65 roku życia”. Wskaźnik ten został wprawdzie ustanowiony przez Radę, jednak jego wykonanie leży całkowicie w gestii państw członkowskich. Co za tym idzie, DG SANCO nie ma żadnego wpływu na zrealizowanie celu. a) Szczepienia przeciwko grypie sezonowej to specyficzny wskaźnik zdrowia publicznego, za który całkowitą odpowiedzialność ponoszą państwa członkowskie. DG SANCO ma świadomość, że nie ma bezpośredniego wpływu na postępy w tym zakresie. Niemniej Rada określiła cel dotyczący objęcia szczepieniami na poziomie UE, który może być monitorowany tylko przez Komisję. Dlatego DG SANCO kontynuuje monitorowanie osiągnięcia celów przez środki krajowe i w ten sposób przyczynia się do realizacji założonych celów.

b) Wskaźniki, w przypadku których brak jest istotnych informacji DG EMPL: Do pomiaru realizacji celu szczegółowego „zwiększenie dostępu do zatrudnienia i uczestnictwa w rynku pracy” służą dwa wskaźniki rezultatu: „liczba obywateli korzystających ze wsparcia EFS w postaci szkoleń, zatrudnienia lub poradnictwa” oraz „EFS jako odsetek aktywnej polityki rynku pracy w UE”. Wskaźniki te informują o liczbie korzystających z EFS i o wysokości budżetu EFS, ale żaden z nich nie zapewnia informacji dotyczących celu, jakim jest zwiększenie (dostępu do) zatrudnienia. b) Komisja uważa, że przedmiotowe wskaźniki są przydatne, ale przyznaje, że mogłyby być konkretniejsze; problem ten został rozwiązany w odniesieniu do okresu 2014–2020.

c) Wskaźniki o wątpliwej wiarygodności DG SANCO: „Odsetek osób obawiających się wystąpienia niepożądanego zdarzenia podczas opieki zdrowotnej, której są poddawani”. Dane na potrzeby tego wskaźnika zbierane są w formie badań ankietowych Eurobarometru. Pierwsze takie badanie przeprowadzono w 2009 r., a jego wyniki przyjęto za podstawę. Kolejne badanie zaplanowano na 2014 r. Wskaźnik ten mierzy postrzeganie kwestii przez obywateli. Może to być bardzo użyteczny dowód pośredni, ale powinien zostać uzupełniony informacjami o charakterze bardziej bezpośrednim (np. o rzeczywistej liczbie niepożądanych zdarzeń). Ze względu na subiektywny charakter wskaźnika nie może on stanowić wiarygodnej miary poprawy bezpieczeństwa pacjentów. c) Badanie Eurobarometru nie ma służyć jako samodzielny wskaźnik. Jest analizowane łącznie z szeregiem innych wskaźników, takich jak strukturyzowany wskaźnik dotyczący wdrażania odpowiedniego zalecenia Rady w państwach członkowskich wraz z przybliżonym wskaźnikiem produktu, który pokazuje wpływ przedsięwziętych środków na sposób postrzegania przez obywateli prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożeń dla bezpieczeństwa pacjenta.

d) Wskaźniki przedstawiane jako wskaźniki rezultatu, a w rzeczywistości zorientowane na produkty OIL: Niektóre wskaźniki, choć zdefiniowane jako wskaźniki rezultatu, są w rzeczywistości wskaźnikami produktu. W planie zarządzania na 2013 r. zdefiniowano m.in. następujące wskaźniki rezultatu: „przeciętna liczba posiłków sprzedanych dziennie”, „liczba użytkowników centrów fitness”, „liczba ogłoszonych komunikatów ekologicznych”. Nie są to wskaźniki rezultatu. Mierzą one liczbę dostarczonych produktów lub wykonanych usług (produkty), a nie bezpośrednie skutki działań lub działalności dla objętej nimi populacji. d) OIL prowadzi sprawozdawczość dotyczą osiągnięcia bardzo konkretnego celu wyznaczonego Urzędowi głównie poprzez elementy jakościowe przedstawione w formacie tekstowym. Aby precyzyjnie odzwierciedlić rzeczywiste osiągnięcia, a jednocześnie powiązać je z procesami bazowymi i zarezerwowanymi zasobami, wskaźniki produktu w większości przypadków okazują się istotne i jako takie zostały uzgodnione przez zarząd OIL. Aby zapewnić przejrzystość, porównywalność w czasie i dostępność danych, wskaźniki wybierane do rocznego sprawozdania z działalności nie mogą ograniczać się wyłącznie do wskaźników oddziaływania lub rezultatu. W tym względzie wskaźniki wskazane przez Trybunał Obrachunkowy można wprawdzie udoskonalić, lecz generalnie są one uzupełniane przez wskaźniki ukierunkowane na rezultat (zbilansowane zapisy rachunkowe dotyczące usług gastronomicznych, świadomość kwestii środowiskowych udokumentowana rozszerzonym zakresem EMAS).

e) Wskaźniki, w przypadku których brak jest kluczowych informacji o zakładanych wartościach docelowych DG EMPL: W przypadku wskaźnika rezultatu „liczba instytucji zarządzających i instytucji pośredniczących uczestniczących w sieciach zdobywania wiedzy” zakłada się, że docelowo instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca z każdego państwa członkowskiego będzie uczestniczyć w przynajmniej jednej odpowiedniej ponadnarodowej sieci zdobywania wiedzy. W rocznym sprawozdaniu z działalności nie podano informacji o wskaźnikach uczestnictwa w poszczególnych państwach członkowskich. e) Komisja uważa, że przedstawiony wskaźnik jest bardzo przydatny i istotny, niemniej zgadza się, że informację o osiągnięciu celu w przypadku tego konkretnego wskaźnika było bardzo trudno uzyskać, biorąc pod uwagę współpracę 28 państw członkowskich i setek instytucji zarządzających i instytucji pośredniczących. DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego postara się lepiej wywiązać ze swoich obowiązków w przyszłości.

Niewystarczająca współpraca pomiędzy dyrekcjami generalnymi

10.39. Zgodnie z instrukcjami dotyczącymi rocznych sprawozdań z działalności dyrekcje generalne zajmujące się pokrewnymi obszarami polityki lub zarządzające podobnymi programami powinny współpracować przy przygotowaniu projektu rocznego sprawozdania z działalności. Brak współpracy może prowadzić do niespójności w sprawozdawczości poszczególnych dyrekcji generalnych (zob. ramka 10.7). 10.39. Komisja przypomina, że w trakcie przygotowywania rocznych sprawozdań z działalności DG zawsze bardzo dobrze koordynowały swoje prace i blisko ze sobą współpracowały w powiązanych obszarach polityki.

Ramka 10.7 – Przykłady niedostatecznej koordynacji pomiędzy dyrekcjami generalnymi DG EMPL i DG SANCO: DG SANCO stosuje wskaźnik „liczba lat życia w zdrowiu oczekiwana w chwili urodzenia” jako wskaźnik oddziaływania w ramach celu ogólnego „ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego”. Mimo że opiera się on na tych samych danych co stosowany przez DG EMPL wskaźnik oddziaływania „średnia długość życia bez niepełnosprawności”, zakładane wartości docelowe i cele cząstkowe są różne dla każdego z nich, bez widocznej przyczyny tej rozbieżności. Ramka 10.7 – Przykłady niedostatecznej koordynacji między dyrekcjami generalnymi Wskaźnik lat zdrowego życia to podstawowy europejski wskaźnik zdrowotny (European Core Health Indicator – ECHI), który jest stosowany w różnych kontekstach. Aby uniknąć rozbieżności, metoda bazowa jest ściśle koordynowana między DG SANCO, DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego oraz Eurostatem. W kwestii wskaźników zdrowotnych DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego i SANCO zawsze dobrze ze sobą współpracowały, np. poprzez Europejskie Ankietowe Badanie Zdrowia, w przypadku którego te dwie dyrekcje generalne odbywały spotkania koordynacyjne dotyczące danych, które należy zgromadzić. Niemniej konieczne może być zastosowanie celów specyficznych dla danej dyrekcji generalnej, aby uchwycić pewne aspekty charakterystyczne dla jej pracy.

UWAGI TRYBUNAŁU

CZĘŚĆ 3 – WYNIKI PRZEPROWADZONYCH PRZEZ TRYBUNAŁ KONTROLI WYKONANIA ZADAŃ

10.40. Ta część rozdziału podzielona jest na dwie sekcje. W pierwszej przedstawiono niektóre z głównych wniosków płynących ze sprawozdań specjalnych Trybunału opublikowanych w 2013 r. W drugiej przeanalizowano zakres realizacji zaleceń przedstawionych przez Trybunał w ośmiu sprawozdaniach specjalnych z lat 2007–2010.

Sprawozdania specjalne Trybunału opublikowane w 2013 r.

10.41. W swoich sprawozdaniach specjalnych Trybunał bada, czy do wydatków Unii Europejskiej stosowane są zasady należytego zarządzania finansami (pkt 10.1). Trybunał wybiera tematy swoich sprawozdań specjalnych – poszczególne obszary budżetowe lub kwestie związane z zarządzaniem – w taki sposób, aby ich oddziaływanie było jak największe, na podstawie różnych kryteriów, takich jak poziom dochodów lub wydatków (istotność), ryzyko w zakresie należytego zarządzania finansami oraz stopień zainteresowania stron. W 2013 r. Trybunał przyjął (44) 19 sprawozdań specjalnych, które wymieniono w załączniku 10.1 .

10.42. Każde sprawozdanie specjalne samo w sobie stanowi istotny element rozliczania jednostek kontrolowanych z zarządzania środkami unijnymi oraz pomaga im ulepszyć ten proces w przyszłości. Sprawozdania specjalne ogółem obejmują pełen cykl zarządzania, od koncepcji do oceny. W poprzednich sprawozdaniach rocznych Trybunał wybierał do omówienia ograniczoną liczbę tematów, które uznał za szczególnie istotne, spośród wszystkich tematów podjętych w sprawozdaniach specjalnych opublikowanych w danym roku. W sprawozdaniu rocznym za 2011 r. tematami takimi były: analiza potrzeb, koncepcja i unijna wartość dodana. W sprawozdaniu rocznym za 2012 r. były to: cele i wskaźniki, dane dotyczące wyników oraz trwałość projektów finansowanych ze środków UE.

10.43. W niniejszym sprawozdaniu rocznym Trybunał postanowił zwrócić uwagę na dwie kwestie zidentyfikowane w jego sprawozdaniach specjalnych opublikowanych w 2013 r. Kwestie te mają szczególne znaczenie dla Komisji i dla organów ustawodawczych, jeśli chodzi o maksymalizację oddziaływania programów wydatkowania należących do następnej generacji. Są to: unijna wartość dodana oraz blisko z nią związany efekt „deadweight”.

Unijna wartość dodana

10.44. Unijna wartość dodana ma coraz większe znaczenie dla zapewnienia uzyskiwania jak najlepszych wyników za pomocą ograniczonych środków UE (zob. też pkt 10.21). Kwestie związane z unijną wartością dodaną lub efektem „deadweight” poruszono w siedmiu z 19 sprawozdań specjalnych przyjętych w 2013 r.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

10.45. Unijna wartość dodana jest to „wartość wynikającą z interwencji UE wykraczającą poza wartość, która zostałaby uzyskana bez tej interwencji, przez działanie samego państwa członkowskiego” (45). Zapewnienie unijnej wartości dodanej ma zasadnicze znaczenie dla należytego zarządzania finansami (46). 10.45. Komisja podkreśla, że koncepcja unijnej wartości dodanej może być stosowana w wielu różnych kontekstach, takich jak akademickie rozważania dotyczące budżetu UE, określanie celów lub kryteriów wyboru projektów w określonych programach UE, w przepisach rozporządzenia finansowego i ocenie istniejących programów; jednocześnie Komisja jest zdania, że wartość dodana projektu politycznego wykracza poza zwykłe odniesienie do danych ilościowych. Komisja zauważa również, że zasada należytego zarządzania finansami jest określona w art. 30 rozporządzenia finansowego oraz że osiągnięcie należytego zarządzania finansami powinno być mierzone w oparciu o te zasady.

10.46. Podczas przeprowadzanych przez Trybunał kontroli stwierdzono, że często trudno wskazać prawdziwą unijną wartość dodaną, zwłaszcza w przypadku zarządzania dzielonego, w ramach którego wydatkowana jest większość środków budżetowych. Istnieje ryzyko, że środki UE mogą być wykorzystywane jako substytut środków krajowych, które dzięki temu można przesunąć gdzie indziej. Możliwość taka może być atrakcyjna dla państw członkowskich, których budżety krajowe są pod presją. 10.46. Komisja odsyła do swoich odpowiedzi na pkt 10.48 i 10.52, w których uznała, że przedsięwzięte środki umożliwiły osiągnięcie unijnej wartości dodanej. Komisja oceniła unijną wartość dodaną, przedstawiając wnioski dotyczące nowych programów wydatkowania. Współprawodawcy przyjęli zaproponowane programy wydatkowania w przypadkach, w których podzielali ten pogląd. Komisja będzie zarządzać tymi programami i będzie przedkładać sprawozdania dotyczące unijnej wartości dodanej, będącej jednym z aspektów ocenianych w ocenach ex post. Oceny te są publicznie dostępne, a sprawozdanie określone w art. 318 również zawiera informacje o unijnej wartości dodanej.

10.47. Przykład takiej sytuacji przedstawiono w sprawozdaniu specjalnym Trybunału na temat programu LIFE, wspomnianym wcześniej w pkt 10.5. Trybunał stwierdził, że stosowanie przydziałów krajowych i krajowej, a nie ogólnounijnej, konkurencji o finansowanie projektów prowadzi do zmniejszenia unijnej wartości dodanej programu (47). 10.47. Zob. odpowiedź na pkt 10.5.

10.48. Kolejny przykład to sprawozdanie specjalne Trybunału na temat Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji, w którym stwierdzono, że jedna trzecia środków z tego źródła przeznaczona była na rekompensaty dla pracowników dotkniętych masowymi zwolnieniami, nie wnosząc żadnej unijnej wartości dodanej. Taka część funduszy związana była ze środkami wsparcia dochodów, które i tak zostałyby wypłacone przez państwa członkowskie. W sprawozdaniu odnotowano jednak, że ponieważ ze środków Funduszu dofinansowywano świadczenia, które normalnie nie istniały w państwach członkowskich, np. szkolenia dla zwolnionych pracowników, Fundusz zapewnił unijną wartość dodaną (48). 10.48. Komisja zwraca uwagę na wnioski ze śródokresowego sprawozdania oceniającego dotyczącego unijnej wartości dodanej. W sprawozdaniu tym stwierdzono, że EFG przyniósł znaczącą wartość dodaną, a niezależni eksperci stwierdzili, że nie udałoby się osiągnąć praktycznie żadnych rezultatów bez wsparcia z EFG. Komisja zauważa, że wsparcie zapewnione przez EFG należy uznawać za finansowanie „pakietu” wzajemnie powiązanych środków, który jako całość przyczynia się do powodzenia finansowanych operacji. Rzeczywiście EFG zapewnia pracownikom wsparcie poprzez różne formy pomocy, w tym zasiłki, aby zagwarantować, by pracownicy dysponowali wystarczającymi dochodami na czas trwania środków aktywizacji, i w związku z tym mogli korzystać z różnych wspieranych działań, takich jak szkolenia.

Efekt „deadweight”

10.49. Z unijną wartością dodaną blisko związany jest efekt „deadweight”, który ma na nią negatywny wpływ i – gdy mowa o dotacjach UE – odnosi się do zakresu, w jakim beneficjent realizowałby dany projekt nawet bez wsparcia UE. Występowanie tego efektu zmniejsza lub nawet niweluje unijną wartość dodaną.

10.50. Efekt „deadweight” z natury rzeczy niełatwo jest rozpoznać. Jednak brak racjonalnej analizy potrzeb często jest oznaką wskazującą, że istnieje ryzyko wystąpienia efektu „deadweight”. Podczas przeprowadzanych przez Trybunał kontroli natrafiano niekiedy na projekty, które zostały zatwierdzone – lub nawet zrealizowane – przed zatwierdzeniem dofinansowania ze środków UE. Takie sytuacje są oznaką wystąpienie efektu „deadweight”.

10.51. Na przykład w wyniku przeprowadzonej kontroli dotyczącej wsparcia UE dla przemysłu przetwórstwa spożywczego Trybunał stwierdził, że prawdopodobieństwo wystąpienia efektu „deadweight” było wysokie, ponieważ państwa członkowskie nie przeznaczały systematycznie środków na projekty, w przypadku których wyraźnie wykazano potrzebę uzyskania wsparcia publicznego (49). Inny przykład z dziedziny rolnictwa: Trybunał stwierdził wysokie ryzyko wystąpienia efektu „deadweight” w ramach podejmowanych przez państwa członkowskie działań na rzecz różnicowania gospodarki wiejskiej, gdzie tylko jedno państwo członkowskie wymagało od beneficjentów wykazania zapotrzebowania na dotację. W jednym przypadku wsparcie UE przyznano już po zakończeniu realizacji projektu (50). 10.51. Komisja zgadza się z Trybunałem, że należy ulepszyć ukierunkowanie wsparcia na poziomie państw członkowskich. Gdy wsparcie inwestycyjne jest dobrze ukierunkowane (między innymi za pomocą kryteriów kwalifikowalności i wyboru, zróżnicowania stawek pomocy) i oparte na jasno zidentyfikowanych lukach/potrzebach, ryzyko wystąpienia efektu „deadweight” i przesunięcia jest ograniczone do minimum. Ukierunkowanie wsparcia inwestycyjnego (art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006) zostało wprowadzone w okresie programowania 2007–2013 właśnie po to, aby ograniczyć efekt „deadweight” i przesunięcia, które wykryto we wcześniejszych ocenach. W ramach prawnych na nowy okres programowania wprowadzono wymóg, aby konkretne potrzeby powiązane z określonymi warunkami na poziomie regionalnym lub niższym były brane pod uwagę i konkretnie zaspokajane poprzez odpowiednio przygotowane kombinacje środków lub podprogramów tematycznych. Ponadto w nowych ramach prawnych wprowadzono wymóg ustanowienia odpowiednich celów dla każdego obszaru ukierunkowania unijnych priorytetów na podstawie wspólnych wskaźników rezultatu oraz oparcia wybranych środków odnoszących się do priorytetów UE na należytej logice interwencyjnej wspieranej przez ocenę ex ante.

10.52. Kolejne przykłady efektu „deadweight” stwierdzono podczas badania przez Trybunał programu Marco Polo, który miał wspierać ograniczanie drogowych przewozów towarowych. Zgromadzono wprawdzie dowody świadczące o tym, że wsparcie UE umożliwiło wcześniejsze rozpoczęcie realizacji projektów, zwiększenie skali usług lub wcześniejszy zwrot z inwestycji, w ramach kontroli stwierdzono jednak również istotne oznaki efektu „deadweight”. Na przykład 13 z 16 skontrolowanych beneficjentów potwierdziło, że zrealizowaliby projekt i eksploatowaliby go nawet bez otrzymania dotacji z UE (51). Trybunał stwierdził również, że Komisja nie była w stanie w zadowalający sposób wykazać, że dofinansowanie ze środków UE w ramach mechanizmu finansowania opartego na podziale ryzyka (instrument finansowy mający ułatwić dostęp do finansowania dłużnego badań naukowych) prowadzi do realizacji przez beneficjentów inwestycji w większym zakresie, niż miałoby to miejsce bez udziału środków publicznych (52). 10.52. Ze względów wskazanych przez Trybunał (np. wcześniejsze rozpoczęcie projektów, zwiększenie skali usług i wcześniejszy zwrot inwestycji) Komisja uważa, że program Marco Polo ma wyraźną unijną wartość dodaną dla audytowanych projektów. Ponadto zjawisko „deadweight” trudno jest oszacować ilościowo, ponieważ może istnieć konieczność wzięcia pod uwagę wielu innych czynników, np. kwestii trwałości (pytanie, czy projekty trwałyby dalej bez dotacji), mnożnika (większe projekty generują większe przesunięcie modalne), zwiększonej wiarygodności i widoczności beneficjentów (marka projektu UE), korzyści wynikających ze współpracy między partnerami (przekazanie wiedzy fachowej, najlepszych praktyk). W odniesieniu do mechanizmu finansowania opartego na podziale ryzyka (RSFF) Komisja uważa, że ten instrument się sprawdził, w szczególności w trudnych gospodarczo czasach. W ocenie śródokresowej RSFF wykazano również wartość dodaną instrumentu. W sprawozdaniu stwierdzono, że RSFF pomógł wielu europejskim firmom prowadzącym intensywne badania w kontynuowaniu działalności badawczej, rozwojowej i innowacyjnej w okresie znacznych trudności finansowych; pomógł również niektórym spośród najbardziej innowacyjnych przedsiębiorstw w Europie w restrukturyzacji ich pozycji finansowej w czasie, gdy banki i inne instytucje finansowe ograniczały dostęp do finansowania w przypadku inwestycji obciążonych wysokim ryzykiem (Śródokresowe sprawozdanie oceniające RSFF z sierpnia 2010 r., s. 18). Ponadto w drugiej ocenie śródokresowej (czerwiec 2013 r.) stwierdzono, że kluczową wartością gospodarczą RSFF jest jego antycykliczny charakter, który zapewnia promotorom długookresową stabilność finansową, umożliwiającą prowadzenie działalności badawczej, rozwojowej i innowacyjnej nawet w czasie kryzysu.

Działania następcze podejmowane w związku z zaleceniami przedstawionymi w sprawozdaniach specjalnych

10.53. Zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli działania następcze podejmowane w związku ze sprawozdaniami z kontroli są końcowym etapem realizacji cyklu kontroli wykonania zadań, który to cykl składa się z etapu planowania, wykonania i działań następczych (53). Monitorowanie działań następczych podejmowanych w związku z publikowanymi przez Trybunał sprawozdaniami z kontroli wykonania zadań jest nieodzownym elementem cyklu rozliczalności i pomaga motywować Komisję do skutecznego realizowania przedstawionych w sprawozdaniu zaleceń.

10.54. Trybunał dokonał przeglądu działań następczych podjętych przez Komisję na podstawie próby 59 zaleceń pokontrolnych zawartych w ośmiu sprawozdaniach specjalnych, które przyjęto w latach 2007–2010. Trybunał stwierdził, że Komisja w pełni lub w większości zrealizowała 79 % z 56 zaleceń, które dało się zweryfikować (54). Kolejne 12 % zaleceń zrealizowano częściowo, natomiast 9 % odrzucono, a w rezultacie nie wdrożono ich (55).

10.55. W ramach ubiegłorocznej rundy monitorowania działań następczych Trybunał zalecił Komisji udoskonalenie jej narzędzia informatycznego służącego do monitorowania stanu realizacji zaleceń pokontrolnych i wniosków związanych z procedurą udzielenia absolutorium. Narzędzie to powinno umożliwiać bardziej precyzyjną rejestrację stanu realizacji zaleceń, które zostały zrealizowane tylko częściowo. W następstwie zalecenia Trybunału Komisja zaproponowała zmiany, które powinny umożliwić rejestrowanie za pomocą tego narzędzia częściowo zrealizowanych zaleceń. Zmiany te miałyby zostać wprowadzone w późniejszym okresie 2014 r. 10.55. Komisja oceniła możliwość dalszego rozwoju aplikacji RAD, aby udoskonalić dostarczanie informacji dla kierownictwa. Dostawca systemu w ramach Komisji został poproszony o stworzenie dodatkowego statusu zalecenia, tj. „częściowo wdrożone”.

WNIOSKI I ZALECENIA

Wnioski

10.56. Przy wydatkowaniu środków UE w okresie programowania 2007–2013 więcej uwagi poświęcano absorpcji (konieczności wydania środków) i zgodności formalnej niż dobrym wynikom. Na lata 2014–2020 przyjęto nowe ustalenia, a Trybunał zajmie się ich wpływem w przyszłych kontrolach wykonania zadań. Nowe rozwiązania są wprawdzie potrzebne, a ustanowienie rezerwy wykonania może zachęcać do skupienia się w większym stopniu na rezultatach, ale ich wpływ pozostanie jednak prawdopodobnie marginalny, ponieważ w ramach na lata 2014–2020 nadal nie przewidziano realnych zachęt ani sankcji finansowych związanych z rezultatami osiąganymi dzięki środkom finansowym UE (pkt 10.3–10.16). 10.56. Publikacja danych dotyczących wyników z rocznych sprawozdań z realizacji, a także wymogi dotyczące oceny (obowiązek przygotowywania co najmniej jednej oceny oddziaływania dla każdego priorytetu) będą stymulowały dyskusję na temat polityki i rzeczywistą rozliczalność. Ponadto, jak przewidziano w ramach regulacyjnych na lata 2014–2020 (art. 22 ust. 6 i 7 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013), Komisja będzie mogła nałożyć na państwo członkowskie karę w przypadku wyraźnie słabych rezultatów w przeglądzie wyników (art. 22 ust. 6 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013) i po zakończeniu programu (art. 22 ust. 7).

10.57. W opinii Trybunału ten brak ukierunkowania na uzyskiwanie wyników wskazuje na istnienie bardziej fundamentalnego problemu. Podstawą zasady zarządzania dzielonego jest zaufanie: że państwa członkowskie, które współfinansują projekty, zarządzają środkami UE z zachowaniem takiej samej staranności jak w przypadku środków własnych. Na podstawie przeprowadzonych prac kontrolnych Trybunał stwierdził, że przy wyborze projektów skupiano się w pierwszej kolejności na konieczności wydatkowania dostępnych środków UE („wykorzystać, bo przepadną”), w drugiej – na zgodności z przepisami, a dopiero w trzeciej, i to w ograniczonym zakresie – na oczekiwanych wynikach. Zgodność z przepisami i wyniki powinny mieć równą wagę w całym cyklu projektowym. Ta sprzeczność pomiędzy dążeniem do ukierunkowania na rezultaty a uwarunkowaniami politycznymi, z którymi mają do czynienia państwa członkowskie, stanowi podstawową wadę koncepcyjną znacznej części budżetu UE. 10.57. Komisja zauważa, że kryteria dotyczące wyników są częścią procesu wyboru każdego projektu, który ma być sfinansowany. Poprzez zastosowanie ważonych kryteriów wyboru państwa członkowskie powinny być w stanie zidentyfikować projekty, które mogą lepiej przyczynić się do osiągnięcia rezultatów. Komisja pragnie podkreślić, że poza finansowaniem unijnym należy zawsze przewidzieć współfinansowanie krajowe (publiczne lub prywatne). Dlatego „zaufanie: że państwa członkowskie, które współfinansują projekty, zarządzają środkami UE z zachowaniem takiej samej staranności jak w przypadku środków własnych” jest uzasadnione, ponieważ „złe” wydatkowanie unijnego wkładu automatycznie wpłynie i rozprzestrzeni się na wydatkowanie wkładu krajowego. Maksymalne stopy dofinansowania określono w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów (art. 120), ale stopy te można różnicować (art. 121). Podczas gdy w słabiej rozwiniętych regionach krajowe dofinansowanie może być ograniczone do 15 %, w lepiej rozwiniętych regionach będzie wynosić co najmniej 50 %. Z tego względu w takich przypadkach krajowy wkład jest bardzo zagrożony, jeżeli program nie jest „starannie zarządzany” i koncentruje się głównie na wydatkowaniu środków, a nie przynoszeniu rezultatów. Ponadto warunki wstępne powinny zapewniać wdrożenie właściwych warunków ramowych wydatkowania. Dlatego nawet jeśli koncentrowano by się na wydatkowaniu środków (co ma wpływ również na krajowy wkład), warunek wstępny powoduje, że państwa członkowskie są zobowiązane do wdrożenia strategicznych ram polityki, które są zgodne z zobowiązaniami podjętymi na szczeblu UE, aby zapewnić wydajne i skuteczne osiągnięcie celów programu, a w efekcie rezultatów.

10.58. Przedstawiane Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania na temat uzyskiwanych wyników mają miejsce w ramach, które ewoluowały na przestrzeni wielu lat i nie są dostosowane do kultury nastawionej na osiąganie wyników, którą stara się stworzyć Komisja. Zgodnie z prawem Komisja ma obowiązek przedstawiać Parlamentowi Europejskiemu i Radzie trzy roczne sprawozdania z osiąganych wyników. Nacisk na wyniki położono jednak tylko w sprawozdaniu oceniającym. Sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami oraz sprawozdanie podsumowujące nie zawierają informacji na temat wyników lub zawierają ich niewiele. W opinii Trybunału praktyka Komisji polegająca na skupieniu sprawozdawczości na temat wyników w sprawozdaniu oceniającym jest rozsądna, ponieważ pozostałe dwa sprawozdania służą innym celom (pkt 10.18–10.20). 10.58. Sprawozdawczość wobec Parlamentu Europejskiego i Rady rozwija się wraz z kulturą osiągania wyników, którą wdraża Komisja i w której bierze się pod uwagę poglądy Parlamentu Europejskiego i Trybunału Obrachunkowego. Jak już stwierdzono, wraz z przyjęciem WRF na lata 2014–2020 ramy przedkładania sprawozdań Parlamentowi Europejskiemu i Radzie zostały dostosowane i zwiększono w nich nacisk na osiąganie wyników w ramach programu. Jak wskazano w sprawozdaniu podsumowującym, Komisja już podjęła niezbędne działania, aby ulepszyć sprawozdawczość dotyczącą uzyskiwania wyników poprzez rozbudowanie ram uzyskiwania wyników w programach będących częścią wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2014–2020 i poprzez włączenie tych ram w strategiczne planowanie, programowanie i sprawozdawczość dotyczącą osiągnięć Komisji. Zanim te zmiany przyniosą efekty, minie pewien czas. W odniesieniu do sprawozdań wspomnianych przez Trybunał w tych trzech sprawozdaniach porusza się różne, uzupełniające się aspekty osiągania wyników, które dotyczą szczegółów wdrażania zarządzania finansami i budżetem, podsumowania osiągnięć Komisji w zakresie zarządzania i ogólnych wyników programów finansowych UE. Należy zachować rozróżnienie między tymi różnymi, choć powiązanymi aspektami. Komisja z zadowoleniem przyjmuje stwierdzenie Trybunału Obrachunkowego, że obecna praktyka w zakresie sprawozdawczości jest rozsądna, że te trzy sprawozdania mają różne cele oraz że najlepiej informować o wynikach uzyskanych w programach finansowych w sprawozdaniach oceniających.

10.59. Trybunał stwierdził także przykłady luk w zakresie objętym sprawozdaniami, w których nie uwzględniono unijnej wartości dodanej. Trybunał stwierdza, że żadne z tych trzech sprawozdań nie zawiera użytecznych informacji na temat należytego zarządzania finansami (10.18–10.22). 10.59. Komisja uważa, że nie ma luk w pokryciu. Jak wskazano w odpowiedziach na pytanie 10.46, Komisja oceniła unijną wartość dodaną, gdy przedstawiała wnioski dotyczące nowych programów wydatkowania. Komisja zawarła informację o unijnej wartości dodanej w sprawozdaniach dotyczących ocen przygotowywanych w kontekście sprawozdania, o którym mowa w art. 318. Ponadto Komisja nie zgadza się z interpretacją Trybunału, zgodnie z którą zasada należytego zarządzania finansami implikuje konieczność przygotowywania sprawozdań dotyczących unijnej wartości dodanej. Ponadto w żadnym z trzech sprawozdań nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich trzech elementów; poszczególne sprawozdania nie są też tak skonstruowane. W rezultacie nie zawierają one wszystkich informacji niezbędnych do wszelkich celów związanych z należytym zarządzaniem finansami. Są one przygotowywane w określonym celu (zob. odpowiedź na pkt 10.58).

10.60. Czwarte sprawozdanie oceniające stanowi krok naprzód w porównaniu z poprzednimi, ponieważ próbowano ustalić w nim związek pomiędzy głównymi programami finansowymi, które przedstawiono według działu wieloletnich ram finansowych, a dostępnymi informacjami na temat wyników dotyczącymi strategii „Europa 2020”. Jednak w wielu ważnych dziedzinach przedstawione w sprawozdaniu oceniającym informacje i dane nie nadają się jeszcze do wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem w procedurze udzielania absolutorium. Trybunał przyjmuje do wiadomości, że Komisja spodziewa się, iż upłynie kilka lat, zanim będzie ona w stanie przedstawić wartościowe informacje na temat realizacji celów polityki w kolejnych latach. Trybunał będzie śledził postępy w tym zakresie (pkt 10.23–10.26). 10.60. Komisja uważa, że w ramach ustaleń dotyczących monitorowania i oceny mających zastosowanie do programów na lata 2007–2013 w ostatnim sprawozdaniu oceniającym wniesiono cenny wkład na rzecz pracy organu udzielającego absolutorium za dany rok. W wielu aspektach struktura i zawartość sprawozdania za ten rok odzwierciedlają wytyczne przekazane przez organ udzielający absolutorium. Przykładowo w sprawozdaniu oddzielono informacje o postępie w osiąganiu celów programu od informacji o operacyjnych aspektach osiągania wyników, takich jak działania Komisji mające na celu wdrożenie programów finansowych i zarządzania nimi. Dokonano rozróżnienia między wewnętrzną i zewnętrzną polityką UE. W sprawozdaniu umieszczono jak najwięcej dostępnych informacji o wynikach dotyczących wkładu programów finansowych w realizację strategii „Europa 2020”. Niemniej należy przypomnieć, że mimo iż rok 2013 był ostatnim rokiem okresu programowania 2007–2013, wciąż jest za wcześnie, aby w pełni zmierzyć rezultaty i oddziaływanie programów, ponieważ oceny ostateczne i oceny ex post programów finansowych są zaplanowane na następne cztery lata (2014–2017). Ustaleń dotyczących monitorowania, oceny i sprawozdawczości nie zastosowano też wobec programów na lata 2007–2013, w ramach których koncentrowano się na przygotowywaniu sprawozdań z wyników programów. Informacje dotyczące uzyskiwanych wyników w ramach programów na lata 2014–2020 stopniowo będą udostępniane w formie zgodnej z ustaleniami dotyczącymi sprawozdawczości i oceny określonymi w aktach prawnych przyjętych przez współprawodawców i będą uwzględnione w sprawozdaniu przewidzianym w art. 318.

10.61. Dyrektorzy generalni przedstawiają Komisji roczne sprawozdania z działalności, w których zdają sprawę z wykonania swoich zadań, z działalności dyrekcji generalnej i z realizacji najważniejszych celów polityki. Roczne sprawozdanie z działalności obejmuje poświadczenie wiarygodności, w którym dyrektor generalny poświadcza m.in., że zasoby przeznaczone na działania opisane w sprawozdaniu zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem oraz zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami. W praktyce jednak kwestie uzyskanych wyników są jednoznacznie wykluczone z zakresu poświadczenia wiarygodności zamieszczonego w rocznym sprawozdaniu z działalności. Zakres poświadczenia wiarygodności i ewentualnych zastrzeżeń ograniczony jest do kwestii związanych z prawidłowością i z kontrolą wewnętrzną (zob. pkt 10.28–10.30 i ramka 10.4). 10.61. Jak stwierdzono w odpowiedzi na ramkę 10.4, Komisja będzie nadal stosować tę samą praktykę w zakresie sprawozdawczości, która to praktyka jest zgodna z przepisami. Zgodnie z tym, co wskazano w sprawozdaniu podsumowującym, poświadczenie wiarygodności dotyczy przede wszystkim zarządzania i kwestii finansowych, co jest w pełni zgodne z tym, że Komisja ponosi odpowiedzialność finansową za wdrażanie budżetu UE. Poprzez przyjęcie sprawozdania podsumowującego Komisja bierze ogólną odpowiedzialność za zarządzanie budżetem UE. Jest to kwestia odrębna od jednoznacznego zobowiązania Komisji do dalszego usprawniania swojej sprawozdawczości w zakresie osiągnięć politycznych w tych samych rocznych sprawozdaniach z działalności, a także w sprawozdaniu oceniającym, co jest wymagane na podstawie Traktatu. Te osiągnięcia polityczne są rezultatem wspólnych działań i odpowiedzialności dzielonej z współprawodawcami, a także działań państw członkowskich, które odgrywają istotną rolę we wdrażaniu programów. Ponadto na ogólne wyniki programów ma wpływ wiele innych czynników gospodarczych i społecznych, na które dyrektorzy generalni nie mają żadnego wpływu.

10.62. Z przeglądu tegorocznych sprawozdań z działalności wynika, że – podobnie jak w latach poprzednich – cele określone przez dyrekcje generalne nie nadają się na potrzeby zarządzania; utrzymuje się szereg uchybień związanych z doborem wskaźników, co oznacza, że ich przydatność do celu monitorowania wyników jest ograniczona; a dyrekcje generalne nie współpracują w wystarczającym stopniu przy formułowaniu swoich celów i wskaźników (zob. pkt 10.32–10.39). 10.62. Jak wskazano w sprawozdaniu podsumowującym za 2013 r., struktura rocznego sprawozdania z działalności za 2013 r. została znacząco zmieniona. Znaczny wysiłek włożono w ulepszenie wskaźników wykonania i sprawozdawczości dotyczącej uzyskiwanych wyników, a także sprawozdawczości dotyczącej oszczędności i efektywności w rocznych sprawozdaniach z działalności. Ponadto, przygotowując zmienione instrukcje, bardzo starano się zapewnić, by w sprawozdaniach było ujęte jedynie to, co jest istotne, i aby poprawić przejrzystość i spójność we wszystkich dyrekcjach generalnych. Ponadto plany zarządzania będą lepiej powiązane z rocznymi sprawozdaniami z działalności w odniesieniu do sprawozdań dotyczących celów i wskaźników.

10.63. Prowadzone przez Trybunał kontrole wykonania zadań nadal służą dwojakiemu celowi – zapewnieniu rozliczalności i poprawy. W sprawozdaniach za 2013 r. obok wielu innych kwestii przywoływano przypadki, w których unijna wartość dodana, mająca zasadnicze znaczenie dla należytego zarządzania finansami, nie została zapewniona lub została umniejszona. Szczególnym przykładem takiej sytuacji, stwierdzonym w szeregu przypadków, jest występowanie efektu „deadweight”, który polega na tym, że beneficjenci kontynuowaliby działalność również bez dofinansowania z UE (pkt 10.40–10.53). 10.63. Komisja odsyła do swoich odpowiedzi na pkt 10.48 i 10.52, w których uznała, że przedsięwzięte środki umożliwiły osiągnięcie unijnej wartości dodanej. Ponadto, jak wskazano w odpowiedzi na pkt 10.45, Komisja nie zgadza się z zasugerowanymi przez Trybunał zasadami będącymi podstawą koncepcji unijnej wartości dodanej i wskazanymi w jego sprawozdaniu rocznym za 2011 r.

Zalecenia

10.64. Wyniki dokonanego przez Trybunał przeglądu postępów w realizacji zaleceń ujętych w poprzednich sprawozdaniach rocznych przedstawiono w załączniku 10.2 . W sprawozdaniach rocznych za 2010 i 2011 r. Trybunał przedstawił dziewięć zaleceń. W przypadku dwóch z nich jest za wcześnie na ocenę dokonanych postępów. Komisja częściowo zrealizowała siedem zaleceń.

10.65. W następstwie tego przeglądu oraz biorąc pod uwagę ustalenia i wnioski odnoszące się do 2013 r., Trybunał zaleca, co następuje:

— Zalecenie 1: Przy okazji następnego przeglądu rozporządzenia finansowego Komisja powinna zracjonalizować ramy sprawozdawczości na temat wyników. Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja jest gotowa dostosować rozporządzenie finansowe, aby dopasować je do bieżącej praktyki w zakresie sprawozdawczości dotyczącej wyników. W ramach obecnej praktyki trzy sprawozdania przywołane przez Trybunał w pkt 10.18 służą różnym celom i wzajemnie się uzupełniają. Sprawozdanie podsumowujące koncentruje się na osiągnięciach Komisji w zakresie zarządzania, w sprawozdaniu oceniającym, o którym mowa w art. 318, uwzględnia się przede wszystkim rezultaty uzyskane poprzez programy wydatkowania, a sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami zawiera informacje o aspektach budżetowych i zarządzaniu budżetem. Komisja jest zdania, że taka praktyka w zakresie sprawozdawczości, w ramach której każde z tych sprawozdań ma inną rolę i cel, jest zgodna z przepisami prawnymi i operacyjnymi na różnych szczeblach (TFUE, rozporządzenia finansowego i wewnętrznych stałych instrukcji Komisji).

— Zalecenie 2: Przedstawiane przez Komisję sprawozdanie oceniające powinno stanowić streszczenie wszystkich dostępnych informacji na temat postępów w realizacji celów strategii „Europa 2020”, tak aby czytelnik miał do dyspozycji przejrzysty przegląd dokonań. Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja skoncentruje się na zapewnieniu, aby w sprawozdaniu określonym w art. 318 przedstawiono zestawienie wszystkich informacji na temat postępów w zakresie osiągania celów strategii „Europa 2020” w dążeniu do zapewnienia przejrzystego przeglądu dokonanych osiągnięć. Komisja rozważy, czy zmiana struktury sprawozdania przewidzianego w art. 318 byłaby słuszna w świetle sposobu, w jaki ten typ sprawozdawczości rozwinie się w nadchodzących latach, jednocześnie należycie uwzględniając istnienie innych, bardziej kompleksowych metod sprawozdawczości w ramach strategii „Europa 2020”, na przykład w ramach europejskiego semestru.