PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 314/1

Sprawozdanie z działalności Komitetu Nadzoru OLAF-u

czerwiec 2008 r. – maj 2009 r.

(2009/C 000/01)

Członkowie Komitetu Nadzoru OLAF-uLuis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZPrzewodniczącyProkurator Sądu Najwyższego, HiszpaniaKálmán GYÖRGYIGłówny Doradca Ministra Sprawiedliwości i Ochrony Porządku Publicznego,Prokurator Generalny Republiki Węgierskiej (emerytowany), WęgryPeter STRÖMBERGPrezes Rady Biegłych Księgowych, SzwecjaDiemut R. THEATOByła posłanka do Parlamentu Europejskiego, była przewodnicząca Komisji Kontroli Budżetowej, NiemcyRosalind WRIGHTPrzewodnicząca Zespołu Doradczego ds. Nadużyć Finansowych, Zjednoczone Królestwo

SPIS TREŚCI

PRZEDMOWA PRZEWODNICZĄCEGO DO SPRAWOZDANIA Z DZIAŁALNOŚCI KOMITETU NADZORU

WSTĘP

I METODY PRACY KOMITETU NADZORU

I – 1. Posiedzenia

I – 2. Sprawozdawcy

I – 3. Sekretariat

II FUNKCJA DOCHODZENIOWA OLAF-u

II – 1. Monitorowanie funkcji dochodzeniowej OLAF-u: wzmocnienie niezależności OLAF-u

II – 1.1. Regularne monitorowanie w oparciu o informacje przesłane Komitetowi Nadzoru przez dyrektora generalnego OLAF-u (art. 11 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999)

II – 1.1.1. Dochodzenia trwające dłużej niż dziewięć miesięcy

II – 1.1.2. Zalecenia dla instytucji

II – 1.1.3. Sprawy wymagające przekazania informacji krajowym organom sądowym: skutek wyroku Sądu Pierwszej Instancji w sprawie T-48/05

II – 1.2. Polityka OLAF-u w stosunku do spraw de minimis: drobne wykroczenia, którymi mogą skutecznie zająć się inne służby

II – 1.3. Regularne monitorowanie z inicjatywy Komitetu Nadzoru (art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999)

II – 1.3.1. Planowanie i strategiczne kierowanie dochodzeniami

II – 2. Dochodzeniowe reguły proceduralne OLAF-u: podręcznik OLAF-u - procedury operacyjne

II – 3. Organizacja administracyjna, budżet i polityka kadrowa w kontekście funkcji dochodzeniowej OLAF-u

III STOSUNKI Z OLAF-EM, INSTYTUCJAMI UE ORAZ PARTNERAMI OLAF-FU I STRONAMI ZAINTERESOWANYMI

III – 1. Stosunki z OLAF-em

III – 2. Stosunki z instytucjami wspólnotowymi oraz partnerami OLAF-u i zainteresowanymi stronami

WNIOSKI I ZALECENIA

ZAŁĄCZNIK 1: Kalendarz posiedzeń Komitetu Nadzoru

ZAŁĄCZNIK 2: Wykaz opinii przyjętych przez Komitet Nadzoru w okresie od dnia 1 czerwca 2008 r. do dnia 31 maja 2009 r

ZAŁĄCZNIK 3: Opinia nr 5/2008 „Polityka de minimis OLAF-u”.

ZAŁĄCZNIK 4: Opinia nr 1/2009 „Roczny plan zarządzania OLAF-u na 2009 r.”

ZAŁĄCZNIK 5: Opinia nr 2/2009 „Sprawozdania OLAF-u dotyczące dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy”

ZAŁĄCZNIK 6: Opinia nr 3/2009 „Wstępny projekt budżetu OLAF-u na 2010 r.”

PRZEDMOWA PRZEWODNICZĄCEGO DO SPRAWOZDANIA Z DZIAŁALNOŚCI KOMITETU NADZORU

Mam zaszczyt przedstawić trzecie sprawozdanie z działalności obecnego Komitetu Nadzoru (KN) OLAF-u, obejmujące okres od czerwca 2008 r. do maja 2009 r.

Obecnie, po wygaśnięciu pierwszego mandatu KN, mamy nadzieję, że korzystając z doświadczenia zdobytego w ciągu tych trzech lat, będziemy nadal z ogromnym zaangażowaniem dążyć do poprawy efektywności OLAF-u, wypełniając powierzone KN ważne zadanie, oraz podejmować wytężone działania w celu wzmocnienia niezależności OLAF-u.

Swoją rolę polegającą na wzmacnianiu i gwarantowaniu niezależności OLAF-u oraz wspieraniu dyrektora generalnego w wypełnianiu jego obowiązków KN pojmuje jako zapewnianie OLAF-owi jak najdalej idącego wsparcia i doradztwa, aby umożliwić mu skuteczne funkcjonowanie w charakterze organu prowadzącego dochodzenia administracyjne, całkowicie niezależnego od zewnętrznych nacisków i ingerencji. Im bardziej OLAF jest postrzegany jako rygorystyczny i bezstronny w swojej roli operacyjnej, tym większa będzie jego zdolność do odpierania nieuzasadnionej krytyki z jakichkolwiek źródeł i tym samym do zapewnienia sobie możliwości w pełni niezależnego wykonywania zadań.

Główna działalność KN polega na regularnym monitorowaniu dochodzeń OLAF-u. Przykład naszej pracy w tym obszarze można znaleźć w opinii KN nr 2/2009 w sprawie dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy. W oparciu o rygorystyczną metodykę stosowaną przy badaniu sprawozdań z poszczególnych dochodzeń, w opinii tej podkreśla się szereg uchybień w ich prowadzeniu – niektóre dotyczą czynników operacyjnych, inne zaś są wynikiem słabych stron planowania i wewnętrznej organizacji. KN zalecił wprowadzenie zmian w metodach operacyjnych OLAF-u, które zdaniem Komitetu pomogą w przezwyciężeniu tych problemów.

KN nieustannie podkreślał, że niezbędne są jasne zasady proceduralne, które mogą być wykorzystywane jako wskazówki dla pracowników dochodzeniowych OLAF-u i z którymi powinny być także zapoznane podmioty objęte dochodzeniami, co ułatwiłoby ochronę ich praw. W powszechnej opinii obowiązujący obecnie podręcznik procedur OLAF-u z 2005 r. nie spełnia tych wymogów. KN był wtajemniczony w prace prowadzone przez OLAF w analizowanym okresie mające na celu aktualizację podręcznika. Mimo poczynionych postępów w tych pracach nie zostały one ukończone i pozostaje jeszcze wiele do zrobienia, zanim praktyczny podręcznik dla pracowników dochodzeniowych będzie gotowy do użytku.

Ograniczenia budżetowe dotykające instytucje europejskie dotyczą także OLAF-u. Budżet na 2010 r. nie przewiduje dodatkowych stanowisk dla Urzędu, w związku z czym należy zwiększyć wysiłki mające na celu poprawę planowania, zarządzania i zadowalającego wykorzystywania dostępnych zasobów. KN ponownie wezwał OLAF do przydzielenia większości pracowników do swoich głównych zadań, tj. dochodzeń operacyjnych.

W okresie objętym niniejszym sprawozdaniem reforma podstawy prawnej działalności OLAF-u, czyli rozporządzenia (WE) nr 1073/1999, była przedmiotem intensywnej debaty w Komisji Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego (COCOBU), która zakończyła się przyjęciem rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie podejścia Rady do zmiany rozporządzenia (WE) nr 1073/1999 w sprawie OLAF-u. Świadomy znaczenia powyższej reformy, KN starał się uczestniczyć w debacie w sposób aktywny i konstruktywny, stawiając się przed COCOBU w celu przedstawienia wniosków dotyczących zarządzania KN w nowym rozporządzeniu.

KN stanowczo podkreślał potrzebę zachowania funkcji regularnego monitorowania dochodzeń, jako najlepszej metody zapewnienia niezależności OLAF-u.

KN z zadowoleniem przyjmuje fakt, że OLAF podjął kroki w celu wypełnienia wielu jego zaleceń. W szczególności poczyniono postęp we wdrażaniu polityki de minimis. Do tej pory nie rozwiązano jednak kwestii dotyczących zarządzania dochodzeniami, w szczególności w odniesieniu do czasu trwania dochodzeń oraz systemu kontroli i nadzoru.

W tym roku obchodzimy także dziesięciolecie utworzenia OLAF-u. Jest to dobra okazja, aby zastanowić się, jak OLAF wypełnia swoje zadania w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, korupcji i innego rodzaju nielegalnej działalności, która szkodzi interesom finansowym UE, prowadząc niezależne dochodzenia, oraz jakie są jego dalsze plany w tym względzie.

OLAF posiada wyjątkowe dziesięcioletnie doświadczenie w prowadzeniu wewnętrznych i zewnętrznych dochodzeń, także o charakterze międzynarodowym. Jego znaczenie i reputacja stale rosną. Działając w oparciu o swoje osiągnięcia i doświadczenie OLAF musi pozostać kluczowym podmiotem w działaniach Europy mających na celu zwalczanie nadużyć finansowych i korupcji. KN uważa, że OLAF musi odgrywać znaczącą rolę w ustanawianiu Urzędu Prokuratora Europejskiego, przewidzianego w traktacie lizbońskim.

KN jest gotowy wspierać OLAF w jego wysiłkach, których celem jest poprawa jakości jego pracy i ochrona jego niezależności.

Chciałbym złożyć serdeczne podziękowania sekretariatowi Komitetu Nadzoru za pracę wykonaną w tym okresie.

WSTĘP

Komitet Nadzoru Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (KN OLAF-u) został utworzony w celu wzmacniania i gwarantowania niezależności OLAF-u oraz wspierania dyrektora generalnego w wypełnianiu jego obowiązków. KN przedstawia swoje opinie dyrektorowi generalnemu OLAF-u i ma obowiązek przedkładania instytucjom corocznych sprawozdań ze swojej działalności. Niniejsze trzecie sprawozdanie dotyczy działań zrealizowanych przez KN w okresie od czerwca 2008 r. do maja 2009 r.

W swoim drugim sprawozdaniu z działalności KN podkreślił potrzebę skrócenia przez OLAF zbyt długiego czasu trwania niektórych dochodzeń, ustanowienia jasnych procedur dochodzeniowych, terminów i mechanizmów kontroli wewnętrznej w celu uniknięcia potencjalnych konfliktów interesów w toku dochodzeń. Ponadto zasugerowano włączanie sędziów/prokuratorów z działu Doradztwo Prawne i Czynności Wymiaru Sprawiedliwości w dochodzenia już na wczesnym etapie, aby uniknąć przedłużania spraw i zapewnić zebranie dowodów, które będą przydatne dla krajowych organów sądowych.

Sprawozdanie zostało omówione z wiceprzewodniczącym Komisji Siimem Kallasem, sekretarz generalną Komisji, Catherine Day oraz z Komisją Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego i grupą roboczą Rady ds. zwalczania nadużyć w czasie prezydencji francuskiej. Komitet Nadzoru jest zadowolony z pozytywnych informacji zwrotnych oraz udzielonego mu wsparcia. Franz-Hermann Brüner, dyrektor generalny OLAF-u, docenił konstruktywne podejście stosowane przez KN i stwierdził, że większość zaleceń zawartych w opiniach KN zostało zrealizowanych lub jest w trakcie realizacji.

W okresie objętym sprawozdaniem przewodniczącym KN był Luis López Sanz-Aranguez.

I METODY PRACY KOMITETU NADZORU

I – 1. Posiedzenia

KN odbył dziesięć posiedzeń plenarnych w Brukseli (1). Posiedzenia KN nie są otwarte dla publiczności, a wszystkie omawiane dokumenty są poufne, jakkolwiek protokoły posiedzeń udostępniane są OLAF-owi oraz sekretariatom generalnym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w celu zachowania przejrzystości i ich regularnego informowania na temat działalności KN.

Podobnie jak w poprzednim okresie sprawozdawczym KN w kontynuował praktykę zapraszania dyrektora generalnego OLAF-u oraz niektórych pracowników OLAF-u do uczestniczenia w jego posiedzeniach w celu omówienia wszelkich istotnych kwestii dotyczących prac KN i uzyskania informacji na ich temat oraz poinformowania OLAF-u o działalności Komitetu. Zainteresowane strony KN oraz partnerzy OLAF-u również uczestniczyli w niektórych posiedzeniach KN na jego zaproszenie.

I – 2. Sprawozdawcy

Opinie KN przedstawiane dyrektorowi generalnemu OLAF-u były przyjmowane przez członków KN jednomyślnie, a w celu zwiększenia efektywności przygotowywania szczególnych kwestii będących przedmiotem zainteresowania KN oraz związanych z nimi działań następczych utrzymano praktykę wyznaczania sprawozdawców (2). W ten sposób członek KN jest wyznaczany na sprawozdawcę w odniesieniu do określonego obszaru prac KN, na przykład analizy sprawozdań z dochodzeń, które trwały dłużej niż dziewięć miesięcy, funkcjonowania polityki de minimis, budżetu OLAF-u, podręcznika operacyjnego OLAF-u itp., i współpracuje z sekretariatem KN nad przygotowaniem projektu opinii, który zostanie omówiony z KN celem jego przyjęcia.

I – 3. Sekretariat

Obowiązki sekretariatu KN określa Regulamin KN (3), który stanowi, że sekretariat odgrywa zasadniczą rolę w ułatwianiu i wspieraniu wykonywania wszystkich zadań podejmowanych przez KN oraz w umożliwianiu KN wykonywania jego uprawnień przy zachowaniu pełnej niezależności.

Podczas tego okresu KN wystąpił z wnioskiem o ogłoszenie naboru na stanowisko kierownika sekretariatu, które miało zostać zwolnione w lipcu, i nadanie mu rangi dyrektora w celu zapewnienia niezależności procedury wyboru. Po przeprowadzeniu rozmów z wiceprzewodniczącym Komisji Siimem Kallasem stanowisko zostało przedstawione w ogłoszeniu jako stanowisko kierownika działu, ale z podkreśleniem, że kierownik sekretariatu podlega przewodniczącemu KN i przed nim odpowiada.

Pracownicy sekretariatu KN powinni być powoływani na swoje stanowiska wyłącznie w porozumieniu z KN, aby tym samym zapewnić pełną niezależność KN w wykonywaniu jego obowiązków (4). OLAF i Komisja zgodziły się z koniecznością włączenia KN w proces rekrutacji na to ważne stanowisko.

W wyniku orzeczenia Sądu Pierwszej Instancji (5) rola KN polegająca na monitorowaniu ulegnie rozszerzeniu, co będzie miało konsekwencje dla obsady kadrowej sekretariatu w 2010 r. Ponieważ nowy mechanizm nie został jeszcze wprowadzony, KN nie może szczegółowo ocenić dodatkowych potrzeb kadrowych, ale uczyni to na początku 2010 r.

KN przyznaje, że przepisy dotyczące personelu Komisji Europejskiej oraz przewidziany w nich system oceny i awansów nie pozwalają obecnie członkom KN na przeprowadzanie oceny wyników pracy pracowników sekretariatu. KN uważa jednak za niezadawalający fakt, że ostatecznej oceny rocznych wyników pracy personelu sekretariatu dokonuje dyrektor generalny OLAF-u i że KN nie uczestniczy w tych czynnościach, mimo że sekretariat bezpośrednio mu podlega.

II FUNKCJA DOCHODZENIOWA OLAF-u

II – 1. Monitorowanie funkcji dochodzeniowej OLAF-u: wzmocnienie niezależności OLAF-u

Głównym zadaniem KN jest monitorowanie funkcji dochodzeniowej OLAF-u w celu zagwarantowania, że jego niezależność nie zostanie naruszona.

KN przeanalizował kwestię niezależności w szerokim kontekście dotyczącym jego roli. KN jest świadomy ryzyka wynikającego z nacisków, aby wszcząć, przeprowadzić lub zakończyć dochodzenie, które mogą pochodzić z różnych źródeł. Istnieje potencjalne zagrożenie ze strony rządów, instytucji, organów i agencji, ale także ze strony osób fizycznych lub prawnych, będących przedmiotem dochodzenia lub źródeł zewnętrznych. Istnieją także bardziej subtelne formy nacisku, które mogłyby wpłynąć na niezależność OLAF-u w pełnieniu jego funkcji dochodzeniowej. Mogą one obejmować:

— wysiłki instytucji, organów i organizacji zmierzające do utrudnienia działania OLAF-u na etapie rozpoczęcia dochodzenia lub w czasie jego prowadzenia;

— nieprzekazywanie lub przekazywanie z opóźnieniem dowodów lub dokumentacji OLAF-owi w celu utrudniania jego działań dochodzeniowych;

— nadmierne ograniczanie zasobów OLAF-u, zarówno finansowych, jak i ludzkich, w tym wprowadzanie ograniczeń w odniesieniu do liczby lub rangi stanowisk.

Jedynie poprzez ciągły wysiłek wkładany w badania reprezentatywnej próby różnego rodzaju akt spraw i omawianie ich z pracownikami dochodzeniowymi, kadrą kierowniczą i dyrektorami OLAF-u możliwe jest określenie wszelkich nacisków wywieranych na OLAF, które mogłyby prowadzić do naruszenia jego niezależności.

W tym względzie odbyły się więc rozmowy z OLAF-em w celu określenia ogólnego kształtu modułu systemu monitorowania spraw (ang. Case Monitoring System, CMS), aby umożliwić KN i jego sekretariatowi dostęp do długiej listy odpowiednich akt spraw. Przyznanie KN i jego sekretariatowi dostępu do CMS na takich zasadach wiąże się z konsekwencjami w zakresie ochrony danych osobowych. Związane z tym kwestie są obecnie przedmiotem rozmów z Europejskim Inspektorem Ochrony Danych oraz Służbą Prawną Komisji.

Artykuł 22a regulaminu pracowniczego zawiera wymóg, zgodnie z którym urzędnicy powiadamiają swoich przełożonych, Sekretariat Generalny lub OLAF, jeżeli dowiadują się o faktach, które mogą wzbudzić podejrzenie co do nielegalnej działalności lub o postępowaniu związanym z wykonywaniem obowiązków służbowych, które może stanowić poważne zaniedbanie w wypełnianiu zobowiązań urzędników wspólnotowych (6).

W porozumieniu z KN dyrektor generalny OLAF-u zawiadomił jego pracowników o dodatkowej możliwości zgłaszania przewodniczącemu Komitetu Nadzoru przez pracowników OLAF-u wszelkich opartych na faktach informacji i dowodów dotyczących ewentualnej nielegalnej działalności lub poważnych uchybień zawodowych wewnątrz OLAF-u, o których się dowiadują (7). Podczas okresu objętego niniejszym sprawozdaniem nie otrzymano takich zgłoszeń.

Na podstawie czynności w zakresie monitorowania przeprowadzonych przez KN w związku ze sprawozdaniem dotyczącym dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy KN nie stwierdził żadnych rzeczywistych zagrożeń dla niezależności operacyjnej OLAF-u.

II – 1.1. Regularne monitorowanie w oparciu o informacje przesłane Komitetowi Nadzoru przez dyrektora generalnego OLAF-u (art. 11 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999)

II – 1.1.1. Dochodzenia trwające dłużej niż dziewięć miesięcy

Dyrektor generalny OLAF-u przedstawia KN miesięczne sprawozdanie zawierające streszczenie każdego dochodzenia, które trwało dłużej niż dziewięć miesięcy (zwane dalej „sprawozdaniem dotyczącym dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy”). W „sprawozdaniach dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy” przedstawione są powody, dla których nie zakończono dochodzeń, oraz przewidywany czas zamknięcia każdej sprawy.

KN wydał opinię (8) w oparciu o 275 „sprawozdań dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy” (na 424 spraw w toku), obejmującą okres od stycznia 2007 r. do grudnia 2008 r. oraz w oparciu o 115 „ocen informacji wstępnych” sporządzonych przez pracowników dochodzeniowych OLAF-u przed podjęciem decyzji o wszczęciu dochodzenia, obejmujących okres od marca do grudnia 2008 r. Takie „oceny informacji wstępnych” zawierają także „propozycje wstępnego planu prac”.

KN chciał wyjaśnić, czy wysoki odsetek dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy (ponad 78 % w grudniu 2008 r.) wynikał z obiektywnych i nieuniknionych przyczyn. KN jest w stanie monitorować czas trwania dochodzeń OLAF-u w celu wykluczenia ingerencji z zewnątrz lub stronniczości w podejmowaniu decyzji, wyłącznie jeżeli podaje się obiektywne i możliwe do zweryfikowania powody opóźnień. Szczególną uwagę zwrócono także na spodziewane terminy zakończenia dochodzeń oraz na fakt, czy dochodzenia prowadzono nieprzerwanie przez okres proporcjonalny do okoliczności i złożoności sprawy (9).

Przeprowadzono analizę i dokonano podziału sprawozdań na różne rodzaje działań przeprowadzonych przez OLAF. Ważnym ustaleniem w przypadku dużej liczby wybranych przekrojowo spraw był fakt, że powód podawany w sprawozdaniu jako uzasadnienie trwania dochodzenia ponad dziewięć miesięcy często nie wynikał z okoliczności określonych w aktach dochodzenia ani nawet z samego sprawozdania. W związku z tym podane powody opóźnień są w wielu przypadkach niewiarygodne i mogą spowodować wyciągnięcie przez OLAF wniosków wprowadzających w błąd. Niewłaściwie ustalone powody opóźnień mogą utrudniać wysiłki podejmowane przez OLAF w celu zapewnienia przydzielenia do poszczególnych spraw odpowiednich zasobów kadrowych i budżetowych oraz ogólnie mogą utrudniać efektywne zarządzanie dochodzeniami i uniemożliwić właściwą ocenę, czy wysoki odsetek opóźnień w dochodzeniach jest uzasadniony.

Zauważono także, że kierownicy działów oraz dyrektorzy często podpisywali sprawozdania z dochodzeń, które zawierały wprowadzające w błąd powody nieukończenia spraw. Wskazuje to na nieodpowiedni nadzór nad codziennym zarządzaniem dochodzeniami i nieodpowiednią kontrolę tego procesu.

Zauważono brak szczegółowych, obiektywnych i możliwych do sprawdzenia powodów opóźnień w dochodzeniach i KN zalecił przegląd całego procesu sprawozdawczego na etapie dziewiątego miesiąca w celu umożliwienia KN stwierdzenia rzeczywistych powodów opóźnień. W tym względzie KN wyjaśnił szczegółowo, w jaki sposób należy tego dokonać (10).

KN ustalił poważny problem w zakresie jakości „sprawozdań dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy”, wynikający z częstego braku odniesienia do przewidywanego terminu zakończenia dochodzeń. Wskazanie „przewidywanego terminu zakończenia” stanowi nie tylko obowiązek prawny OLAF-u wobec KN, ale także istotne narzędzie służące do zarządzania dochodzeniami i pozwalające uniknąć negatywnych skutków zbyt długiego czasu ich trwania. KN zaleca, podobnie jak miało to miejsce w poprzednich opiniach, stosowanie sprawozdań dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy jako narzędzia skutecznego zarządzania dochodzeniami.

Skuteczne i ukierunkowane dochodzenia zależą głównie od ich dobrego planowania. W związku z tym KN zaleca OLAF-owi stworzenie systemu zawierającego szczegółowe plany dochodzeniowe dla każdego wszczynanego dochodzenia. OLAF pozytywnie przyjął tę sugestię, lecz KN oczekuje na jego propozycje działania w formie pisemnej.

II – 1.1.2. Zalecenia dla instytucji

Dyrektor generalny OLAF-u jest zobowiązany informować KN o przypadkach, w których dana instytucja, organ lub agencja nie podjęły działań wynikających z zaleceń OLAF-u (11). W okresie sprawozdawczym do KN nie zostały zgłoszone żadne tego typu przypadki.

II – 1.1.3. Sprawy wymagające przekazania informacji krajowym organom sądowym: skutek wyroku Sądu Pierwszej Instancji w sprawie T-48/05

W okresie sprawozdawczym KN przeanalizował 36 sprawozdań ze spraw wskazanych przez OLAF, wymagających przekazania do krajowych organów sądowych. Sprawozdania przedstawiają na posiedzeniach KN sędziowie/prokuratorzy z działu Doradztwo Prawne i Czynności Wymiaru Sprawiedliwości.

KN sporządza wstępną analizę umożliwiająca mu omówienie problemów z przedstawicielami OLAF-u oraz zrozumienie istoty każdej sprawy i wynikających z niej kwestii proceduralnych. KN zwraca szczególną uwagę na jakość sprawozdań w celu zidentyfikowania spraw, które nie mogą zostać podjęte przez krajowe organy sądowe z powodu przedawnienia, oczywistego braku dowodów lub innych przyczyn. W przeszłości KN zidentyfikował szereg spraw, w przypadku których problem stanowiło przedawnienie. W analizowanym okresie było znacznie mniej spraw, w przypadku których przedawnienie uniemożliwiałoby podjęcie działań krajowym organom sądowym. KN zauważył także poprawę jakości informacji przedstawianych w sprawozdaniach, w szczególności w odniesieniu do analiz rzekomo popełnionych przestępstw oraz przepisów obowiązujących w państwach członkowskich, do których przekazywane jest sprawozdanie.

Podczas okresu objętego niniejszym sprawozdaniem KN odnotował z zaniepokojeniem malejącą rolę sędziów/prokuratorów z działu Doradztwo Prawne i Czynności Wymiaru Sprawiedliwości. Ci sędziowie/prokuratorzy sprawują szczególną i istotną funkcję w ramach OLAF-u jako główne punkty do kontaktów z krajowymi organami sądowymi, a także w zapewnianiu zgodności dowodów zawartych w aktach przekazywanych krajowym organom sądowym z wymogami prawnymi odpowiedniego państwa członkowskiego.

W związku z tym KN wzywa OLAF do pełnego wykorzystania usług sędziów/prokuratorów w tych obszarach na wczesnym etapie postępowania dochodzeniowego. Sędziowie/prokuratorzy powinni także mieć na uwadze możliwe przypadki naruszenia podstawowych praw stron dochodzenia, a pracownicy dochodzeniowi powinni konsultować się z sędziami/prokuratorami w przypadkach wątpliwości dotyczących praw podstawowych. Przepisy te należy określić w nowym podręczniku operacyjnym w tak samo jasny sposób jak poprzednio.

Skutki niedawnych wyroków i orzeczeń

W wielu przypadkach KN przeanalizował sprawozdania ze spraw po przekazaniu ich krajowym organom sądowym.

W jednym z ostatnich wyroków (12) Sąd Pierwszej Instancji orzekł, że brak konsultacji z KN przed przekazaniem sprawozdania ze sprawy do krajowych organów sądowych stanowił naruszenie art. 11 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999. Stwierdził także, że konieczne jest przeprowadzenie konsultacji z KN przed przekazaniem sprawozdania ze względu na ochronę praw podstawowych.

Wydawało się, że konsekwencje wynikające z tego ostatniego stwierdzenia wykraczają zasadniczo poza zakres obowiązków KN określony w rozporządzeniu (WE) nr 1073/1999. KN miał obawy o skutki tego orzeczenia. Dotyczyły one prawnego obowiązku KN nieingerowania w prowadzenie bieżących dochodzeń, niewiążącego charakteru opinii KN, braku uprawnień KN, aby nie dopuścić do przekazania sprawozdań ze spraw krajowym organom sądowym, za co odpowiedzialność ponosi wyłącznie OLAF, oraz potrzeby przeanalizowania pełnej dokumentacji każdej sprawy, co spowodowałoby jeszcze większe obciążenie sekretariatu KN, który już teraz jest mocno obciążony pracą. Ze względu na wszystkie powyższe powody KN zalecił Komisji złożenie odwołania od wyroku Sądu Pierwszej Instancji (13). Komisja zdecydowała jednak nie składać takiego odwołania.

W tych okolicznościach KN zdecydował o wprowadzeniu nowych metod pracy z OLAF-em w celu zastosowania się do orzeczenia Sądu. Ochrona praw podstawowych podczas dochodzenia stanowi nieustający obowiązek. Do momentu zgłoszenia sprawy do KN, jego rola w zakresie kontroli poszanowania praw podstawowych ma jedynie charakter retrospektywny. Wszelkie opinie wydane przez KN na tym etapie nie miałby żadnej wartości praktycznej w konkretnej sprawie.

OLAF zamierza przekazywać KN sprawozdania ze spraw na pięć dni roboczych przed ich przekazaniem krajowym organom sądowym. KN proponuje, aby do każdej sprawy OLAF dostarczał sprawozdanie przedstawiające szczegółowo jego sposób postępowania w odniesieniu do praw podstawowych i gwarancji proceduralnych. Jeśli pojawią się zastrzeżenia dotyczące poszanowania praw podstawowych i gwarancji proceduralnych, KN zwróci się o dostęp do całej dokumentacji.

W związku z powyższym KN chce otrzymywać informacje na temat wszystkich skarg stron dochodzenia otrzymanych lub rozpatrzonych przez OLAF, w przypadku których mogło dojść do naruszenia praw podstawowych i gwarancji proceduralnych. KN wręcz chce, aby OLAF informował go o wszystkich sprawach, nie tylko tych przekazanych krajowym organom sądowym, w przypadku których otrzymano skargę dotyczącą domniemanego naruszenia praw podstawowych i gwarancji proceduralnych.

W ostatnich ustaleniach Sądu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej (14) i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (15) podkreśla się konieczność uwzględniania przez OLAF wymogów poszanowania praw procesowych osób objętych dochodzeniem.

II – 1.2. Polityka OLAF-u w stosunku do spraw de minimis: drobne wykroczenia, którymi mogą skutecznie zająć się inne służby

KN dokonał przeglądu polityki de minimis OLAF-u w kontekście analizy sposobu rozwiązywania przez OLAF konfliktu między potrzebą podejmowania działań wobec wykroczeń klasyfikowanych jako drobne i optymalnym wykorzystaniem ograniczonych zasobów, którymi dysponuje. W szczególności KN podjął próbę oceny, czy obecna polityka de minimis jest efektywna i skuteczna oraz czy odpowiada bieżącym potrzebom OLAF-u.

W wyniku zadania polegającego na przeanalizowaniu 45 wybranych spraw, których wpływ finansowy był szacowany poniżej 50 000 EUR (16), KN stwierdził, że:

— aktualny podręcznik procedur operacyjnych nie zawiera dokładnych kryteriów de minimis dotyczących wyboru i rozpatrywania spraw de minimis dla żadnego obszaru działalności OLAF-u;

— przydział zasobów do dochodzeń wewnętrznych de minimis nie stanowi przykładu optymalnego wykorzystania tych zasobów; istnieje potrzeba określenia roli OLAF-u w odniesieniu do polityki „zero tolerancji” w zakresie dochodzeń wewnętrznych i zadecydowania, w jaki sposób postępować z otrzymywanymi informacjami oraz przekazywać otrzymywane informacje na temat drobnych wykroczeń i spraw o niewielkim wpływie do innych służb Komisji zamiast decydować o wszczynaniu dochodzenia w ramach OLAF-u; OLAF nie jest w stanie przeanalizować wszystkich otrzymywanych informacji, ale powinien w stosownych przypadkach dążyć do przekazywania części zadań innym służbom Komisji;

— fakt przyjęcia przez Komisję polityki „zero tolerancji” nie oznacza, że OLAF ma obowiązek prowadzić dochodzenia w mniejszych sprawach, w szczególności dochodzenia wewnętrzne, biorąc pod uwagę, że istnieją inne organy, które mogłyby przejąć prowadzenie takich drobniejszych dochodzeń; w przyszłości OLAF może nie mieć możliwości rozpatrywania wszystkich otrzymywanych informacji, nawet tych wchodzących w zakres jego kompetencji prawnych;

— w pewnych obszarach dochodzeń zewnętrznych (oraz pomocy, monitorowania i koordynacji) polityka de minimis została uzgodniona podczas przygotowywania rocznego planu zarządzania, ale pozostaje ona w dużej mierze teoretyczna i wymaga dodatkowych prac, refleksji i skutecznego wdrożenia.

W kwietniu 2009 r. NK odbył spotkanie z zarządem OLAF-u w celu omówienia polityki de minimis i z zadowoleniem przyjmuje fakt, że istnieje ogólne porozumienie co do pilnej potrzeby realizacji bardziej efektywnej i skutecznej polityki de minimis we wszystkich obszarach prowadzenia dochodzeń. KN z zadowoleniem zauważa zacieśnienie współpracy między Dyrekcją A ds. Dochodzeń i Działań Operacyjnych oraz Biurem Dochodzeń i Postępowań Dyscyplinarnych Komisji (IDOC) w celu jasnego określenia podziału zadań miedzy sobą oraz wyraźnego uzgodnienia progów de minimis w obszarach dochodzeń zewnętrznych (sektor celny i rolny, SAPARD i fundusze strukturalne).

Biorąc pod uwagę fakt, że OLAF dysponuje bardzo ograniczonymi zasobami na wszczynanie dochodzeń i ma obowiązek prowadzenia dochodzeń w poważnych przypadkach nadużyć i nieprawidłowości, KN zachęca OLAF do znalezienia sposobu ukierunkowania swoich działań na bardziej złożone i poważne sprawy, aby jak najlepiej wykorzystywać środki Wspólnoty.

II – 1.3. Regularne monitorowanie z inicjatywy Komitetu Nadzoru (art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999)

II – 1.3.1. Planowanie i strategiczne kierowanie dochodzeniami

Podczas okresu sprawozdawczego KN przystąpił do przeglądu sposobu, w jaki działy prowadzące działania dochodzeniowe i operacyjne oceniają i planują „oceny informacji wstępnych” przed wszczęciem dochodzenia i „sprawozdania końcowe ze spraw” oraz odbył szereg użytecznych rozmów z pracownikami OLAF-u oraz kierownictwem Dyrekcji A i Dyrekcji B ds. Dochodzeń i Działań Operacyjnych. KN był pod wrażeniem konsekwentnej skuteczności i profesjonalizmu, z którymi prowadzono sprawy w dyrekcji B oraz szereg spraw w dyrekcji A. KN usatysfakcjonowany stwierdza z zadowoleniem, że po długim okresie niepewności powołano w końcu dyrektora Dyrekcji A - Dochodzenia i Działania Operacyjne I. KN przewiduje, że doprowadzi to do długotrwałej poprawy w zarządzaniu i kierowaniu dochodzeniami w tej dyrekcji.

W okresie objętym niniejszym sprawozdaniem KN przeanalizował około 40 formularzy „ocen informacji wstępnych” i odpowiadające im „sprawozdania końcowe ze spraw”. Kontrolowane są powody wszczęcia dochodzeń, wpływ finansowy oraz czy ustalono ramy czasowe dochodzenia. Analiza planowania i strategicznego kierowania dochodzeniami stanowi istotną część zadań KN w ramach monitorowania dochodzeń, których celem jest stwierdzenie, czy przestrzegane są zasady niezależności, bezstronności i legalności.

KN z zadowoleniem przyjmuje, że wprowadzane są zmiany w celu poprawy zarządzania dochodzeniami.

KN przeanalizował roczny plan zarządzania OLAF-u. Priorytety operacyjne tego planu nadal mają charakter teoretyczny, zaś przeprowadzone do tej pory działania w zakresie monitorowania pokazują, że w praktyce priorytety te nie są stosowane w celu podjęcia decyzji o wszczęciu sprawy. OLAF prawie lub wcale nie rozróżnia dochodzeń i innych spraw (takich jak pomoc w sprawach karnych i sprawy dotyczące koordynacji), postępując w przypadku wszystkich spraw w ten sam sposób, mimo że pełni zasadniczo różne role w tych obszarach.

Powyższa sytuacja oraz fakt, że rozpatrywaniem otrzymywanych skarg i informacji zajmują się zespoły, które następnie prowadzą dochodzenia, sprawiają, że bardzo trudno jest radzić sobie z coraz większą ilością otrzymywanych informacji i przydzielać zadania w sposób efektywny. Zdaniem KN środki, które kierownictwo OLAF-u podjęło do tej pory w odniesieniu do wszczynania spraw powinny być bardziej wyraźne.

Cele dochodzeń pozostają mało precyzyjne, co wpływa na przebieg dochodzeń, ich czas trwania oraz wykorzystywanie zasobów w ich ramach. KN zaleca uzgodnienie i określenie ram czasowych i nieprzekraczalnych terminów dla wszystkich etapów procesu dochodzenia, w tym ocen i działań następczych oraz dalsze ulepszenie systemu oceny wyników w oparciu o główne wskaźniki wykonania.

Zespół dochodzeniowy powinien opracować szczegółowy plan postępowania na początku każdego dochodzenia, który będzie na tyle dokładny, aby umożliwił przewidzenie terminu wydania ostatecznej decyzji. Plan taki powinien obejmować każdy przewidywany etap dochodzenia i odnosić się do wstępnego harmonogramu ustalonego dla poszczególnych etapów. KN proponuje dostarczenie dodatkowej i obszerniejszej opinii na temat planowania dochodzeń (10).

KN wydał opinię na temat rocznego planu zarządzania OLAF-u na rok 2010 (17), w której przedstawił szereg sugestii dotyczących poprawy w zakresie celów dochodzeń i wymiernych wskaźników wykonania. KN ma nadzieje, że jego opinie pomogą OLAF-owi w poprawie planowania i strategicznego prowadzenia dochodzeń.

II – 2. Dochodzeniowe reguły proceduralne OLAF-u: podręcznik OLAF-u - procedury operacyjne

W przedmiotowym okresie OLAF kontynuował prace nad aktualizacją podręcznika dotyczącego dochodzeniowych reguł proceduralnych. KN śledził realizację prac z wielkim zainteresowaniem. Po prawie pięciu latach obowiązywania przepisów zawartych w poprzednim podręczniku, KN zdawał sobie jasno sprawę z tego, że większość z nich należy przeredagować. KN jest szczególne zaniepokojony faktem, że działy dochodzeniowe nadal prowadzą działania w oparciu o wiele różnych instrukcji i praktyk oraz że brakuje jasnych reguł i instrukcji. W sierpniu 2008 r. OLAF przekazał KN projekt długiej wersji nowego podręcznika procedur operacyjnych, który zawiera podstawowe reguły i zasady dotyczące procedur dochodzeniowych.

KN wysłał notę dyrektorowi generalnemu OLAF-u (18), w której podkreślił, że jego zdaniem projekt podręcznika wymaga jeszcze dużo pracy i nie nadaje się do przyjęcia. Główną słabą stroną tego dokumentu, podobnie jak jego wersji skróconej, jest brak jasnych wytycznych i dokładnych reguł dotyczących procedur dochodzeniowych. Zdaniem KN dokument wymagał poprawek w odniesieniu do jego ogólnej struktury, układu, łatwości w korzystaniu i zrozumiałości oraz dokładnej korekty w celu usunięcia niespójności, powtórzeń i nieścisłości.

Zasadniczo KN miał zastrzeżenia, że projekt podręcznika nie spełnia stawianych przed nim oczekiwań. W szczególności brakuje w nim jasnych wytycznych w odniesieniu do kryteriów wszczynania spraw i zarządzania dochodzeniami oraz wyraźnie określonych terminów zamykania dochodzeń i ocen. KN zauważa szczególny brak odniesienia do potrzeby nadzoru ze strony sędziów/prokuratorów z działu Doradztwo Prawne i Czynności Wymiaru Sprawiedliwości w kwestiach dotyczących ochrony praw podstawowych i gwarancji proceduralnych w toku dochodzenia.

KN zalecił OLAF-owi kontynuowanie prac nad praktycznym poradnikiem, który wpłynie na poprawę w zakresie legalności, skuteczności, przejrzystości działań OLAF-u i jego odpowiedzialności za nie. Prace nad opracowaniem poradnika nie zostały jeszcze ukończone, zaś kolejny poprawiony projekt podręcznika wysłano do KN po zakończeniu okresu objętego niniejszym sprawozdaniem.

II – 3. Organizacja administracyjna, budżet i polityka kadrowa w kontekście funkcji dochodzeniowej OLAF-u

KN nadal dokładnie śledzi politykę kadrową OLAF-u, ponieważ ma ona zasadnicze znaczenie dla skuteczności dochodzeń, i wezwał kierownictwo OLAF-u do wzmocnienia potencjału i zdolności w zakresie prowadzenia dochodzeń. KN przeanalizował wstępny budżet OLAF-u na 2010 r. i wydał w tej sprawie opinię (4).

KN zauważył, że zależąca od okoliczności polityka dochodzeniowa OLAF-u utrudnia przewidywanie przyszłego obciążenia pracą i przydziału zasobów do obszarów, w których będą one najbardziej potrzebne. Proces przydzielania zasobów dyrekcjom i działom w Dyrekcji A i Dyrekcji B ds. Dochodzeń i Działań Operacyjnych mógłby być, zdaniem KN, bardziej przejrzysty, zaś obciążenie pracą powinno być stale monitorowane. Krótki przegląd statystyk kadrowych za grudzień 2008 r. pokazuje, że 34 % pracowników OLAF-u było przydzielonych do zadań dochodzeniowych w dyrekcji A i B.

W swojej opinii w sprawie budżetu na 2010 r. KN podkreśla znaczenie skoncentrowania zasobów OLAF-u na działalności dochodzeniowej (jego zasadniczej pracy) i unikania dalszego zwiększania liczby personelu w obszarach wsparcia administracyjnego i koordynacji. Zdaniem KN istnieje pilna potrzeba uszeregowania według priorytetów wszystkich działań w celu bardziej efektywnego wykorzystania zasobów ludzkich i finansowych. W szczególności KN zaleca OLAF-owi wyjaśnienie kwestii dotyczących wydatków na pokrycie kosztów podróży i wyjazdów służbowych, które stanowią znaczną część całości budżetu.

KN zauważył, że skuteczność dochodzeń uzależniona jest od zmotywowanych i wykwalifikowanych pracowników, posiadających doświadczenie oraz określone umiejętności i kompetencje zdobywane w oparciu o racjonalną politykę i strategię dotyczącą zasobów ludzkich. KN docenia znaczny postęp, w szczególności w rozwiązywaniu kwestii pracowników zatrudnionych na czas określony. KN wzywa OLAF do kontynuowania wysiłków w zakresie szkolenia wyspecjalizowanych pracowników dochodzeniowych i ma nadzieje, że zostaną pilnie podjęte inne istotne kwestie kadrowe, takie jak rozwój i mobilność.

W odniesieniu do kwestii administracyjnych i budżetowych KN odnotował trudności praktyczne w realizowaniu skutecznej polityki kadrowej. Dyrektor generalny OLAF-u nie posiada pełnej niezależności w odniesieniu do ustaleń natury administracyjnej i budżetowej, ale ma obowiązek postępowania zgodnie z rozporządzeniem finansowym i regulaminem pracowniczym Komisji w duchu zdecentralizowanego sprawowania funkcji. W związku z tym KN uważa, że należy podjąć dalsze wysiłki w celu ułatwienia współpracy między OLAF-em i administracją Komisji, aby dokonać wspólnych wewnętrznych ustaleń administracyjnych, które pozwolą OLAF-owi w pełni realizować jego własną politykę kadrową.

W odniesieniu do pracowników OLAF-u zatrudnionych na czas określony, KN z zadowoleniem przyjmuje zakończenie otwartych konkursów i ogłoszenie dwóch konkursów wewnętrznych, co jednak rozwiązuje problem jedynie częściowo. W związku z tym potrzebne są dodatkowe środki. KN zachęca OLAF do zwiększenia mobilności swoich pracowników zatrudnionych na czas określony i jednoczesnego dokładnego planowania ogólnej polityki rekrutacyjnej po zakończeniu trwających i zaplanowanych konkursów. KN z zadowoleniem przyjmuje fakt, że podjęto wysiłki w celu umożliwienia pracownikom OLAF-u zatrudnionym na czas określony zmiany grupy zaszeregowania lub otrzymania awansu.

III STOSUNKI Z OLAF-EM, INSTYTUCJAMI UE ORAZ PARTNERAMI OLAF-FU I STRONAMI ZAINTERESOWANYMI

III – 1. Stosunki z OLAF-em

W analizowanym okresie sprawozdawczym stosunki z OLAF-em rozwijały się w sposób konstruktywny i charakteryzujący się wzajemną wymianą informacji. Członkowie KN spotkali się z urzędnikami i dyrektorami OLAF-u przy wielu okazjach, zarówno na posiedzeniach formalnych, jak i nieformalnych, w celu omówienia kwestii stanowiących przedmiot wspólnego zainteresowania. Posiedzenia odbywały się w rozluźnionej i miłej atmosferze, a zagadnienia omawiano w sposób otwarty i szczery.

W okresie objętym niniejszym sprawozdaniem pracownicy OLAF-u, w tym wiele razy sam dyrektor generalny, uczestniczyli w posiedzeniach KN. Podczas większości posiedzeń KN, które obyły się w ciągu roku, sędziowie/prokuratorzy z działu Doradztwo Prawne i Czynności Wymiaru Sprawiedliwości przedstawiali Komitetowi sprawy przekazane krajowym organom sądowym, a członkowie KN mieli możliwość zwrócenia się o dodatkowe informacje dotyczące spraw. W szczególności KN odbył szczegółową rozmowę z OLAF-em na temat tego, w jaki sposób OLAF zastosuje się do orzeczenia Sądu w sprawie T-48/05 (5), ze szczególnym odniesieniem do zasady konsultacji z KN przed wysłaniem informacji do krajowego organu sądowego.

Oprócz takich prezentacji, w okresie objętym niniejszym sprawozdaniem KN odbywał spotkania z dyrektorem generalnym, dyrektorami, szefami działów oraz inspektorem ochrony danych OLAF-u w celu omówienia niektórych kwestii, w tym ostatniego projektu podręcznika operacyjnego, wnioskowanej zmiany rozporządzenia (WE) nr 1073/1999, orzeczeń sądu wspomnianych powyżej oraz decyzji Komisji o niezłożeniu odwołania od wyroku. Inne omawiane zagadnienia dotyczyły opinii KN na temat spraw de minimis OLAF-u, wstępnego projekt budżetu OLAF-u na 2010 r., przedłużenia mandatu członkom KN oraz kwestii następcy kierownika Sekretariatu KN.

Na zaproszenie OLAF-u KN obserwował obrady zarządu, którym przewodniczył dyrektor Dyrekcji A, w celu uzyskania dodatkowej wiedzy na temat metod pracy Urzędu w zakresie wszczynania i prowadzenia dochodzeń.

Wśród kwestii dotyczących ochrony danych, kwestia porozumienia w sprawie równego dostępu KN do CMS pozostaje nierozstrzygnięta.

III – 2. Stosunki z instytucjami wspólnotowymi oraz partnerami OLAF-u i zainteresowanymi stronami

KN zawsze doceniał dobre stosunki z instytucjami wspólnotowymi oraz partnerami OLAF-u i zainteresowanymi stronami, ponieważ stanowią wsparcie OLAF-u w skutecznym egzekwowaniu jego zaleceń wydawanych po zakończeniu dochodzeń.

Podczas analizowanego okresu sprawozdawczego KN spotkał się: wielokrotnie z wiceprzewodniczącym Komisji Siimem Kallasem, z sekretarz generalną Komisji, Catherine Day, dwa razy z Komisją Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego (COCOBU) oraz z grupą roboczą Rady Europejskiej ds. zwalczania nadużyć w czasie prezydencji francuskiej. KN z zadowoleniem zauważa gorące poparcie ze strony wszystkich tych instytucji dla pracy OLAF-u i KN.

KN skorzystał z okazji poruszenia z wiceprzewodniczącym Kallasem i sekretarz generalną Komisji kwestii przedłużenia mandatów członków KN, które wygasły z końcem listopada 2008 r. Komisja poparła przedłużenie mandatu dotychczasowych członków.

Sekretarz generalna Catherine Day zgodziła się z KN odnośnie do potrzeby wzmocnienia monitorowania czasu trwania dochodzeń i wezwała KN do podjęcia wszelkich możliwych działań w celu wyeliminowania opóźnień w dochodzeniach. Sekretarz generalna zwróciła także szczególną uwagę na istotne znaczenie wczesnego włączania sędziów/prokuratorów z działu Doradztwo Prawne i Czynności Wymiaru Sprawiedliwości OLAF-u, w szczególności uwzględniając kwestie przedawnienia. KN w pełni podziela zastrzeżenia sekretarz generalnej.

KN odbył spotkanie z dyrektorem IDOC, Michelem Magnierem, w celu omówienia stosunków między OLAF-em i Biurem Dochodzeń i Postępowań Dyscyplinarnych Komisji. KN podziela opinie Michela Magniera na temat znaczenia wyjaśnienia kwestii odpowiednich kompetencji obu służb oraz poprawy stosunków i usprawnienia bieżących działań operacyjnych, co przyniesie obopólne korzyści. Konieczna jest lepsza wymiana informacji, zarówno przy wszczynaniu dochodzeń, jak i w czasie ich trwania oraz prowadzenia działań następczych. Mimo że KN z zadowoleniem zauważył poprawę stosunków między OLAF-em i Biurem Dochodzeń i Postępowań Dyscyplinarnych Komisji, uważa, że w przyszłości możliwe jest osiągnięcie jeszcze lepszej współpracy, jeżeli będzie istniała ku temu wola polityczna, a OLAF i IDOC podejmą wysiłki w celu usprawnienia i zacieśnienia koordynacji.

KN przedstawił także kilka prezentacji dla COCOBU. We wrześniu 2008 r. KN wziął aktywny udział w debacie na temat wniosku w sprawie zmiany rozporządzenia (WE) nr 1073/1999, podkreślając rolę KN w regularnym monitorowaniu dochodzeń, stanowiącym odpowiedni mechanizm służący zapewnieniu niezależności OLAF-u. Stanowisko KN zostało poparte w ostatecznej wersji wniosku dotyczącego zmiany rozporządzenia (WE) nr 1073/1999, przedstawionej przez Parlament Europejski w grudniu 2008 r., w którym nie tylko poparto rolę KN w monitorowaniu spraw, ale także zaproponowano zapewnienie KN dostępu do pełnej dokumentacji spraw, w przypadku których czas trwania dochodzenia przekroczył 24 miesiące (19).

Podczas analizowanego okresu sprawozdawczego KN spotkał się z Prokuratorem Generalnym Węgier, Tamásem Kovácsem, w celu dokonania oceny jakości i użyteczności sprawozdań z dochodzeń OLAF-u przekazywanych krajowym organom sądowym oraz zachęcenia do dobrej i aktywnej wymiany informacji między OLAF-em i węgierskimi organami sądowymi. Tamás Kovács podkreślił gotowość władz węgierskich do zacieśnienia współpracy miedzy Węgrami i innymi państwami członkowskimi oraz w szczególności wspomniał, że współpraca między jego biurem i OLAF-em przebiega w tak dobry sposób, że przewiduje się możliwość utworzenia w ramach węgierskiej prokuratury odrębnego działu zajmującego się wyłącznie współpracą z OLAF-em. KN z zadowoleniem przyjmuje takie podejście, które w większym stopniu ułatwi skuteczne prowadzenie działań następczych wobec dochodzeń OLAF-u na Węgrzech. Wyjaśniono rolę węgierskich Służb Koordynacji Przeciwdziałania Nadużyciom Finansowym (AFCOS) w odniesieniu do współpracy z OLAF-em. KN uważa, że sprawą pierwszorzędnej wagi jest zagwarantowanie przez państwa członkowskie, aby punktem kontaktowym dla OLAF-u były istniejące na ich terenie krajowe organy sądowe.

WNIOSKI I ZALECENIA

I. KN skorzystał z możliwości przeanalizowania konsekwencji niezależności w kontekście działalności operacyjnej OLAF-u. Stwierdza, że oprócz oczywistych potencjalnych bezpośrednich zagrożeń istnieją także mniejsze zagrożenia, które mogą naruszać niezależność OLAF-u we wszczynaniu i prowadzeniu dochodzeń. W związki z tym KN podwoił swoje wysiłki wkładane w badanie różnych akt spraw i omawianie ich z pracownikami OLAF-u w celu określenia wszelkich nacisków, które mogłyby zagrozić jego niezależności w obszarze operacyjnym.

II. Komitet przeanalizował 275 sprawozdań z dochodzeń, które trwały dłużej niż dziewięć miesięcy („sprawozdania z dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy”), obejmujących okres od stycznia 2007 r. do grudnia 2008 r. oraz 115 „ocen informacji wstępnych”, obejmujących okres od marca do grudnia 2008 r. KN zauważył, że czas trwania bardzo dużej części (78 %) dochodzeń OLAF-u przekroczył dziewięć miesięcy. KN stwierdził, że brakowało obiektywnych i możliwych do zweryfikowania powodów opóźnień. W związku z tym KN nie mógł stwierdzić, czy czas poświęcony na zakończenie tych spraw był uzasadniony. KN zaleca OLAF-owi podawanie bardziej precyzyjnych i dokładnych powodów nadmiernych opóźnień w prowadzeniu dochodzeń i określił zarys zaleceń.

III. KN zidentyfikował poważny problem dotyczący jakości „sprawozdań z dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy”, wynikający z częstego braku odniesienia do przewidywanego terminu zakończenia dochodzeń. Wskazanie „przewidywanego terminu zakończenia” stanowi nie tylko obowiązek prawny OLAF-u wobec KN, ale także istotne narzędzie służące do zarządzania dochodzeniami i pozwalające uniknąć zbyt długiego czasu ich trwania. KN zaleca, podobnie jak w poprzedniej opinii, aby „sprawozdania z dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy” były wykorzystywane jako narzędzie skutecznego zarządzania dochodzeniami.

IV. KN odnotował niedostateczny poziom nadzoru nad bieżącym zarządzaniem dochodzeniami i kontroli tego procesu, którym to problemem OLAF powinien się zająć. Dla każdego wszczętego dochodzenia należy sporządzić szczegółowy plan dochodzenia, obejmujący harmonogram lub nieprzekraczalne terminy, uzgodnione i określone dla wszystkich etapów postępowania dochodzeniowego, w tym dla ocen i działań następczych, oraz system oceny wyników oparty o główne wskaźniki wykonania.

V. KN przeanalizował 155 „ocen informacji wstępnych” dokonanych przed wszczęciem dochodzenia i kontynuuje ich analizę, by stwierdzić, w jaki sposób działy operacyjne i dochodzeniowe oceniają i planują dochodzenia. KN dokonuje tej analizy w ramach regularnego monitorowania realizacji zadań dochodzeniowych oraz w celu stwierdzenia, czy przestrzegane są zasady niezależności, bezstronności i legalności.

VI. KN dokonał przeglądu polityki de minimis OLAF-u i przeanalizował 45 wybranych spraw, z których każda miała wpływ finansowy szacowany poniżej 50 000 EUR. KN stwierdził, że przydzielanie zasobów OLAF-u na prowadzenie drobnych wewnętrznych dochodzeń nie stanowi optymalnego sposobu ich wykorzystania. Polityka „zero tolerancji” przyjęta przez Komisję nie wyklucza prowadzenia dochodzeń przez inne organy (na przykład takie jak IDOC) zamiast OLAF-u. KN zaleca, aby podręcznik procedur operacyjnych zawierał kryteria wyboru i rozpatrywania spraw de minimis.

VII. KN uważa, że konieczna jest lepsza wymiana informacji między OLAF-em i Biurem Dochodzeń i Postępowań Dyscyplinarnych Komisji, zarówno przy wszczynaniu dochodzenia, jak i w czasie jego trwania oraz prowadzenia działań następczych. Mimo że KN z zadowoleniem zauważył poprawę stosunków między OLAF-em i Biurem Dochodzeń i Postępowań Dyscyplinarnych Komisji, uważa jednak, że w przyszłości możliwe jest osiągnięcie jeszcze lepszej współpracy, jeżeli będzie istniała ku temu wola polityczna, a OLAF i IDOC podejmą wysiłki w celu usprawnienia i zacieśnienia koordynacji.

VIII. KN przeanalizował 36 sprawozdań ze spraw, które OLAF przekazał krajowym organom sądowym. KN odnotowuje z zadowoleniem, że w porównaniu z poprzednim okresem sprawozdawczym, w okresie objętym niniejszym sprawozdaniem zmniejszyła się liczba spraw, w przypadku których wystąpiła kwestia przedawnienia.

IX. Sąd Pierwszej Instancji orzekł, że należy informować KN o sprawach wymagających przekazania do krajowych organów sądowych zanim zostaną one przekazane w celu zagwarantowania ochrony praw podstawowych stron objętych postępowaniem. KN współpracuje z OLAF-em w zakresie opracowania nowych metod pracy, uwzględniając fakt, że KN nie może ingerować w sposób prowadzenia dochodzeń w toku.

X. KN pragnie otrzymywać informacje na temat wszystkich skarg stron dochodzenia otrzymanych lub rozpatrzonych przez OLAF, w przypadku których mogło dojść do naruszenia praw podstawowych i gwarancji proceduralnych. KN wręcz pragnie, aby OLAF informował go o wszystkich sprawach, nie tylko tych przekazanych krajowym organom sądowym, w przypadku których otrzymano skargę dotyczącą domniemanego naruszenia praw podstawowych i gwarancji proceduralnych

XI. KN wzywa OLAF do pełnego korzystania z usług sędziów/prokuratorów z działu Doradztwo Prawne i Czynności Wymiaru Sprawiedliwości na wczesnym etapie postępowania dochodzeniowego w przypadku spraw wymagających przekazania do krajowych organów sądowych. Sędziowie/prokuratorzy powinni także mieć na uwadze kwestie podstawowych praw stron objętych dochodzeniem, a pracownicy dochodzeniowi powinni konsultować się z sędziami/prokuratorami w przypadkach, w których może zaistnieć kwestia dotycząca takich praw. Te przepisy należy określić w jasny sposób w nowym podręczniku OLAF-u dotyczącym procedur operacyjnych.

XII. KN śledził pracę OLAF-u nad aktualizacją podręcznika procedur operacyjnych. KN przedstawił dyrektorowi generalnemu swoje zastrzeżenia dotyczące szeregu słabych punktów projektu dokumentu. OLAF powinien kontynuować prace nad opracowaniem praktycznego poradnika, który wpłynie na poprawę legalności, efektywności i przejrzystości działań OLAF-u oraz zwiększenie jego odpowiedzialności za swoje działania.

XIII. KN podkreśla znaczenie koncentracji zasobów OLAF-u na działalności dochodzeniowej (jego zasadniczej pracy) przy unikaniu dalszego zwiększania liczby personelu w obszarach wsparcia administracyjnego i koordynacji. Zdaniem KN istnieje pilna potrzeba uszeregowania według priorytetów wszystkich działań w celu bardziej efektywnego wykorzystania zasobów ludzkich i finansowych. W szczególności KN zaleca OLAF-owi wyjaśnienie kwestii dotyczących wydatków na pokrycie kosztów podróży i wyjazdów służbowych, które stanowią znaczną część całości budżetu.

XIV. KN zauważył, że skuteczność dochodzeń uzależniona jest od zmotywowanych i wykwalifikowanych pracowników, posiadających doświadczenie oraz określone umiejętności i kompetencje zdobywane w oparciu o racjonalną politykę i strategię dotyczącą zasobów ludzkich. KN docenia znaczny postęp, w szczególności w rozwiązywaniu kwestii pracowników zatrudnionych na czas określony. KN wzywa OLAF do kontynuowania wysiłków w zakresie szkolenia wyspecjalizowanych pracowników dochodzeniowych i ma nadzieje, że zostaną pilnie podjęte inne istotne kwestie kadrowe, takie jak rozwój i mobilność.

XV. KN uważa, że należy podjąć dalsze wysiłki w celu ułatwienia współpracy między OLAF-em i administracją Komisji, aby dokonać wspólnych wewnętrznych ustaleń administracyjnych, które pozwolą OLAF-owi dopracować i w pełni realizować jego własną politykę kadrową.

(1) Zob. załącznik 1: Kalendarz posiedzeń Komitetu Nadzoru.

(2) Art. 8 Regulaminu Komitetu Nadzoru OLAF-u (Dz.U. L 33 z 7.2.2007).

(3) Regulamin został przyjęty przez KN w sierpniu 2006 r. i opublikowany w lutym 2007 r. (Regulamin Komitetu Nadzoru OLAF-u (Dz.U. L 33 z 7.2.2007)).

(4) Zob. załącznik 6: Opinia nr 3/2009 „Wstępny projekt budżetu OLAF-u na 2010 r.”.

(5) Sprawa T-48/05, Yves Franchet i Daniel Byk przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich.

(6) Zob. art. 22a i art. 22b regulaminu pracowniczego.

(7) Nota do pracowników OLAF-u z dnia 10 listopada 2008 r.

(8) Zob. załącznik 5: Opinia nr 2/2009 „Sprawozdania OLAF-u dotyczące dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy”.

(9) Art. 6 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999.

(10) Zob. załącznik 5: Opinia nr 2/2009 „Sprawozdania OLAF-u dotyczące dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy”, końcowe wnioski i zalecenia (s. 60-63).

(11) Art. 11 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999.

(12) Wyrok wydany dnia 8 lipca 2008 r. przez Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (trzecia izba), w sprawie T-48/05, Yves Franchet i Daniel Byk przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich.

(13) Dokument D 53/02-09-08.

(14) Sprawa F-05/05 i F-07/05, Violetti i inni przeciwko Komisji Europejskiej.

(15) http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/3831/html.bookmark

(16) Zob. załącznik 3: Opinia nr 5/2008 „Polityka de minimis OLAF-u”.

(17) Zob. załącznik 4: Opinia nr 1/2009 „Roczny plan zarządzania OLAF-u na 2009 r.”.

(18) Dnia 25 lutego 2009 r. KN wysłał notę, zawierającą szczegółowe uwagi dotyczące ogólnej struktury podręcznika oraz ważne sugestie w odniesieniu do poszczególnych części dokumentu.

(19) Zob. art. 11 ust. 3 i art. 14 wersji ostatecznej projektu wniosku PE dotyczącego zmiany rozporządzenia (WE) nr 1073/1999.

ZAŁĄCZNIK 1 KALENDARZ POSIEDZEŃ KOMITETU NADZORU 2008 Miesiąc Data posiedzenia CZERWIEC wtorek, 24 – środa, 25 LIPIEC wtorek, 8 – środa, 9 WRZESIEŃ czwartek, 18 PAŹDZIERNIK poniedziałek, 6 – wtorek, 7 LISTOPAD wtorek, 11 – środa, 12 GRUDZIEŃ wtorek, 16 – środa, 17

2009 Miesiąc Data posiedzenia STYCZEŃ wtorek, 20 – środa, 21 LUTY wtorek, 17 – środa, 18 MARZEC wtorek, 24 – środa, 25 KWIECIEŃ wtorek, 21 – środa, 22

ZAŁĄCZNIK 2 WYKAZ OPINII PRZYJĘTYCH PRZEZ KOMITET NADZORU W OKRESIE OD DNIA 1 CZERWCA 2008 r. DO DNIA 31 MAJA 2009 r. 2008 Opinia nr 5/2008 Polityka de minimis OLAF-u 2009 Opinia nr 1/2009 Roczny plan zarządzania OLAF-u na 2009 r. Opinia nr 2/2009 Sprawozdania OLAF-u dotyczące dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy Opinia nr 3/2009 Wstępny projekt budżetu OLAF-u na rok 2010

ZAŁĄCZNIK 3: OPINIA NR 5/2008 Polityka de minimis OLAF-u 2 grudnia 2008 r. WPROWADZENIE Biorąc pod uwagę liczbę dochodzeń, które OLAF jest zobowiązany przeprowadzić, powierzone mu zasoby na ten cel są ograniczone. Aby w poważnych przypadkach nadużyć finansowych i nieprawidłowości przynoszących szkodę interesom finansowym Unii OLAF mógł prowadzić dochodzenia w sposób sprawny i skuteczny, zasoby, którymi dysponuje, muszą być wykorzystywane efektywnie. Komitet Nadzoru niejednokrotnie już wyrażał zaniepokojenie (1) faktem, że OLAF nie wypracował dotąd jasnej, spójnej polityki ani strategii w zakresie prowadzenia dochodzeń. Rozporządzenia WE oraz decyzja Komisji ustanawiająca OLAF (2) nie zawierają żadnego konkretnego odniesienia do konieczności określania priorytetów w zakresie otrzymywanych informacji lub skarg dotyczących niewielkich kwot (spraw de minimis). Oznacza to, że informacje otrzymywane przez OLAF i prowadzone przezeń dochodzenia, w tym w sprawach de minimis, są zasadniczo traktowane przez Urząd jednakowo. Priorytety w zakresie prowadzonych dochodzeń zostały określone w podręczniku OLAF-u (3), a także w aktualnym rocznym planie zarządzania. W notatce skierowanej do Komitetu Nadzoru w czerwcu 2007 r (4). OLAF przedstawił politykę zerowej tolerancji oraz zasadę de minimis w zakresie dochodzeń wewnętrznych. Komitet Nadzoru postanowił zatem zbadać sposób postępowania OLAF-u w sprawach de minimis, aby ocenić realizację i skuteczność obecnej polityki Urzędu w tym zakresie. 1. WYBÓR SPRAW W okresie 36 miesięcy – od grudnia 2005 r. do listopada 2008 r. – w bazie CMS OLAF-u odnotowano około 2 000 zamkniętych spraw. Z tej listy Komitet Nadzoru wybrał 45 spraw (zob. szczegółowe informacje w załączniku 1 (5)) o szacowanym łącznych skutkach finansowych mniejszych niż 50 000 EUR. Pułap w takiej wysokości wybrano na podstawie kalkulacji kosztów i wyników polegającej na obliczeniu minimalnego kosztu przeciętnego dochodzenia, z uwzględnieniem czasu jego trwania (28 miesięcy) oraz potrzebnych zasobów (dwie osoby prowadzące dochodzenie, przy czym na jedną osobę przypada średnio 15 spraw). Podział spraw według skutków finansowych wyglądał następująco: Skutki finansowe w EUR Liczba spraw ujętych w próbie 0- 500 6 501 – 25 000 20 25 001 – 50 000 19 Razem 45 W próbie reprezentowane były wszystkie rodzaje spraw OLAF-u, w tym dochodzenia wewnętrzne i zewnętrzne, sprawy dotyczące wsparcia, monitorowaniu i koordynacji. Komitet Nadzoru przeanalizował wybrane sprawy, weryfikując ocenę oraz sprawozdania wstępne, końcowe i uzupełniające, aby stwierdzić: — czy wszczęcie postępowania w każdej sprawie odbyło się zgodnie z zasadami określonymi w podręczniku OLAF-u; — czy OLAF był jedynym lub najwłaściwszym organem do zbadania sprawy (szczególnie w przypadku dochodzeń wewnętrznych); — jaki był czas trwania dochodzenia (w miesiącach) oraz jaki był to rodzaj sprawy; — jakie były skutki dochodzenia oraz działań następczych podjętych przez władze krajowe lub instytucje i organy UE po zamknięciu dochodzenia; — jaka jest szacowana wartość wykorzystanych zasobów (liczba osób zaangażowanych w dochodzenie); — czy przekazano otrzymane informacje lub akta zamkniętych spraw do odpowiednich służb Komisji. 2. ANALIZA I WNIOSKI 2.1. Uwagi ogólne Dokonanie oceny otrzymanych informacji zajmowało OLAF-owi średnio pięć miesięcy, zaś zbadanie wybranych spraw – 15 miesięcy. W znacznej większości przypadków sprawy wymagały udziału dwóch osób i były klasyfikowane jako sprawa niewielkiej wagi przez osobę dokonującą wstępnej oceny. W sześciu przypadkach po zakończeniu dochodzenia nie zalecono działań następczych. Komitet Nadzoru przeanalizował uzasadnienia wszczęcia dochodzeń w świetle kryteriów określonych w podręczniku i stwierdził, że w większości przypadków wszczęcie dochodzenia zostało nienależycie uzasadnione, bez wskazania wyraźnych powodów w formularzach oceny wstępnej. W formularzu oceny wstępnej przedstawiano zarzuty, podstawę prawną działań OLAF-u oraz potwierdzenie wiarygodności źródła informacji, lecz nie wyjaśniano powodów wszczęcia postępowania w danej sprawie na podstawie kryteriów zawartych w podręczniku. Argument „wystarczająco poważnego podejrzenia” (6) jest wykorzystywany jako powód wszczęcia postępowania w danej sprawie, nie został on jednak zdefiniowany w podręczniku. O sposobie interpretacji i zastosowania tego kryterium najwyraźniej decyduje więc wyłącznie osoba oceniająca. Wszczęcie postępowania w wielu sprawach zaleciła osoba oceniająca, co następnie zatwierdził kierownik działu, dyrektor i zarząd, mimo że w formularzu oceny wstępnej nie podano wyraźnych kryteriów ani powodów wszczęcia postępowania, ani też nie dołączono pisemnego uzasadnienia w innej formie do akt sprawy. Obowiązujący obecnie podręcznik OLAF-u przeznaczony dla osób prowadzących dochodzenia i dokonujących oceny nie zawiera wyraźnych wskazówek niezbędnych przy sporządzaniu wstępnej oceny otrzymanych informacji do wydania zalecenia, czy należy wszcząć dochodzenie. Lepiej określone kryteria wszczęcia dochodzenia zwiększyłyby przejrzystość i pozwoliłyby rozpatrywać otrzymane informacje w sposób bardziej konsekwentny, rzetelny i spójny. Zgodnie z obecną praktyką osoba sporządzająca wstępną ocenę otrzymanych informacji przeprowadza również dochodzenie. Mimo że praktyka ta jest stosowana nie tylko przez OLAF, może ona uniemożliwiać dokonanie neutralnej, bezstronnej oceny informacji, jeżeli nie będą jej równoważyć wyraźne i przejrzyste kryteria uzasadniające wszczęcie postępowania w danej sprawie, a także ścisła kontrola ze strony kierownictwa. Mimo że dochodzenia klasyfikowane są według wysokiej, średniej lub niewielkiej wagi, Komitet Nadzoru nie stwierdził szczególnego traktowania spraw o niewielkiej lub średniej wadze. Potrzebne jest wyjaśnienie w kwestii traktowania spraw o niewielkiej wadze, w przypadku gdy następuje uwolnienie zasobów przeznaczonych na inne sprawy. Wydaje się, że dochodzenia uwzględnione w analizowanej próbie były traktowane tak samo jak wszelkie inne dochodzenia, mimo że na początku określono ich wagę jako niewielką lub średnią. Wydaje się, że dostępnych jest bardzo niewiele informacji na temat działań podejmowanych w celu zaplanowania dochodzenia, gdy już zostanie podjęta decyzja o jego wszczęciu. Jasny i zwięzły plan dochodzenia (zwierający konkretne cele, spodziewane wyniki, analizę ryzyka, ramy czasowe, punkty odniesienia i przydział zasobów) jest niezbędny w każdym przypadku w celu nadania pracom określonego kierunku i struktury, a także w celu ich zaktualizowania w razie potrzeby. Zalecenia1. Należy rozwinąć rozdział podręcznika dotyczący priorytetów operacyjnych, tak aby zawierał on jasne wskazówki co do przypadków de minimis oraz politykę w tej sprawie. Należy wyznaczyć orientacyjne progi w przypadkach de minimis w odniesieniu do różnych rodzajów dochodzeń, a także kryteria decydujące o wszczęciu postępowania w sprawie de minimis.2. Wyjaśnienia wymagają praktyczne skutki definicji niewielkiej, średniej i wysokiej wagi dla potrzeb dochodzeń.3. Przed wszczęciem dochodzenia należy sporządzić plan określający także cel dochodzenia.4. OLAF powinien w miarę możliwości zapewnić rozdzielenie zadań osoby oceniającej i osoby prowadzącej dochodzenie (o ile pozwala na to znajomość języków). 2.2. Dochodzenia wewnętrzne OLAF stosuje w tym zakresie opracowaną przez Komisję politykę zerowej tolerancji (7), a jako organ Komisji, któremu powierzono ochronę i zabezpieczenie interesów finansowych Wspólnoty, uznaje, że wszelkie sprawy wewnętrzne mają jednakową wagę. Oprócz potencjalnych skutków finansowych dla budżetu Wspólnoty OLAF ma również obowiązek uwzględnić inne czynniki, w tym polityczne znaczenie informacji, reputację Wspólnoty lub powagę sprawy, zwłaszcza w zakresie postępowania pracowników Wspólnoty w kontekście zawodowym (8). W konsekwencji OLAF stwierdził (9), że jego możliwości są dość ograniczone, jeśli chodzi o podjęcie decyzji o wszczęciu dochodzenia, ponieważ ma on obowiązek je przeprowadzić w każdej sprawie, która wchodzi w zakres jego kompetencji z wyjątkiem tzw. nieprawidłowości o niewielkim znaczeniu, które można skierować do innych służb Komisji, takich jak Biuro Bezpieczeństwa Komisji lub IDOC (Biuro Dochodzeń i Postępowań Dyscyplinarnych Komisji). Głównym zadaniem OLAF-u jest ochrona interesów finansowych Wspólnoty. W przypadkach gdy zarzuty dotyczyły utraty lub ryzyka utraty stosunkowo niewielkich kwot ze środków Wspólnoty w wyniku nieuzasadnionych lub sfałszowanych wniosków o zwrot kosztów, konfliktów interesów, wydatków niekwalifikujących się do zwrotu lub nieujawnionej działalności zewnętrznej, otrzymane informacje mogłyby być, zdaniem Komitetu Nadzoru, kierowane bezpośrednio do IDOC-u. Wyjątkiem są przypadki, gdy dotyczy to urzędników wyższego szczebla lub gdy w grę wchodzą zarzuty dotyczące poważnych bądź wielokrotnych nieprawidłowości lub nadużyć, bądź też gdy sprawa dotyczy innego dochodzenia prowadzonego przez OLAF lub agencji wspólnotowej, lub gdy nie wchodzi ona w zakres uprawnień IDOC-u. Komitet Nadzoru uważa, że potrzebne są dodatkowe wskazówki dotyczące rodzaju informacji, które można zaklasyfikować jako nieprawidłowości o niewielkim znaczeniu, a także tego, w jakich przypadkach można skierować informacje do innych służb. W kwestii współpracy z biurem dochodzeń Komitet Nadzoru podkreślił, że OLAF powinien jak najszybciej przekazywać do IDOC-u informacje dotyczące nieprawidłowości o niewielkim znaczeniu lub spraw o nieznacznych skutkach finansowych, tak aby postępowania dyscyplinarne mogły być wszczynane bez niepotrzebnej zwłoki. Pozwoliłoby to na skuteczne i sprawne karanie wszelkich naruszeń. W 99 % spraw w zbadanej próbie skutkiem dochodzenia OLAF-u było postępowanie administracyjne IDOC-u, a następnie działania dyscyplinarne. Ogólnie rzecz biorąc, Komitet Nadzoru jest zdania, że działania dyscyplinarne powinny być podejmowane bezzwłocznie, zgodnie ze stanowiskiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (10). Wymaga to natychmiastowego przekazywania informacji z OLAF-u do IDOC-u lub do innych właściwych służb Komisji, a ponadto należy unikać powielania dochodzeń. Ma to szczególne znaczenie, w przypadku gdy osoby, których dotyczy dochodzenie, nie są urzędnikami, lub gdy istnieje niebezpieczeństwo, że mogą wkrótce odejść ze służby, co miało miejsce w kilku wybranych do analizy dochodzeniach. Zdaniem Komitetu Nadzoru nie ma powodu, dla którego w takich przypadkach informacje nie powinny zostać przede wszystkim przekazane do IDOC-u bez wszczynania dochodzenia przez OLAF. Komitet Nadzoru z zadowoleniem przyjmuje niedawne starania OLAF-u o wzmocnienie współpracy zarówno z biurem IDOC, jak i pozostałymi służbami Komisji, a także zachęca do nasilenia starań w tej dziedzinie. Ściślejsza współpraca ułatwi kierowanie otrzymywanych informacji bezpośrednio do odpowiednich służb bez potrzeby angażowania OLAF-u. OLAF powinien przede wszystkim postarać się usprawnić proces wymiany informacji i współpracę ze wspomnianymi służbami. Ustalenia dotyczące współpracy nie powinny jednak ograniczać podstawowych kompetencji OLAF-u ani jego niezależności. Komitet Nadzoru uważa, że poprzez wzmocnienie współpracy OLAF będzie w stanie przeznaczyć więcej zasobów na poważniejsze przypadki nadużyć i nieprawidłowości, zważywszy, że jest bez wątpienia jedynym organem wspólnotowym uprawnionym do ich badania. Zważywszy, że celem OLAF-u jest zapewnienie najbardziej korzystnych ekonomicznie rozwiązań, Komitet Nadzoru jest zdania, że zarówno dla OLAF-u, jak i dla innych służb korzystna byłaby wymiana wiedzy specjalistycznej i informacji na temat dochodzeń wewnętrznych poprzez regularne kontakty i omawianie bieżących spraw bez ustalania nadmiernie restrykcyjnych, szczegółowych zasad. Ostatnia uwaga dotyczy postępowań sądowych wszczynanych w wyniku dochodzeń wewnętrznych. W większości wybranych spraw nie zalecono podjęcia postępowania sądowego ani też go nie podjęto, podając różne powody, takie jak okres przedawnienia lub brak wystarczających dowodów, aby wszcząć postępowanie karne. Komitet Nadzoru stwierdził zatem, że w wielu prostych przypadkach krajowe organy sądowe nie były w stanie przeprowadzić wszystkich spraw de minimis ze względu na duże obciążenie pracą i wielość priorytetów. Zdaniem Komitetu Nadzoru przed wszczęciem postępowania lub przekazaniem sprawy konieczne jest uważniejsze przeanalizowanie możliwości przeprowadzenia skutecznego postępowania sądowego w sprawach de minimis. Ponadto konstruktywny dialog z krajowymi organami sądowymi ma ogromne znaczenie dla zapewnienia skutecznych działań uzupełniających po zamknięciu sprawy. Zalecenia1. OLAF powinien lepiej zdefiniować swoją politykę zerowej tolerancji w zakresie dochodzeń wewnętrznych, a przede wszystkim zdecydować, jak należy traktować informacje dotyczące dochodzeń w sprawach o niewielkim znaczeniu finansowym. Powinno to zostać jasno określone w podręczniku.2. W sprawach dotyczących naruszeń o niewielkim znaczeniu lub o niewielkich skutkach finansowych, gdy dostępne są inne sposoby zbadania sprawy, OLAF powinien przekazywać otrzymane informacje innym służbom Komisji, zamiast wszczynać własne dochodzenie. Należy wyjaśnić, kiedy informacje powinny być przekazywane do IDOC-u i innych służb Komisji, a także zdefiniować pojęcie „nieprawidłowości o niewielkim znaczeniu”.3. OLAF powinien usprawnić proces wymiany informacji między odnośnymi służbami Komisji na temat dochodzeń wewnętrznych w sprawach de minimis.4. Ogólnym priorytetem operacyjnym OLAF-u powinno być skoncentrowanie się na skomplikowanych, poważnych sprawach w celu lepszego wykorzystania jego ograniczonych zasobów i zapewnienia w ten sposób największych korzyści dla Wspólnoty. 2.3. Dochodzenia zewnętrzne W zakresie dochodzeń zewnętrznych ochrona interesów finansowych Wspólnot jest wspólnym obowiązkiem OLAF-u i właściwych władz państw członkowskich (11). W tej dziedzinie OLAF może zasadniczo z większą swobodą i elastycznością decydować o wszczęciu dochodzenia. Zgodnie z podręcznikiem (12) wszczęcie dochodzenia wymaga uwzględnienia pewnych kryteriów, takich jak zasady pomocniczości i proporcjonalności. Natomiast w przypadku braku właściwego organu w państwie członkowskim uprawnionego do wszczęcia dochodzenia OLAF jest jedyną organizacją, która ma odpowiednie uprawnienia. Sprawy ujęte w próbie dotyczyły mało istotnych nieprawidłowości w zakresie wdrażania programów wspólnotowych i zazwyczaj odnosiły się do podejrzeń o wystąpienie konfliktu interesów, nieuzasadnionych płatności lub niewłaściwego wykorzystania funduszy przeznaczonych na projekt. Monitorując wybrane sprawy, Komitet Nadzoru zwracał szczególną uwagę na powagę spraw, kryteria przemawiające za wszczęciem postępowania oraz działania podjęte przez władze krajowe i działania uzupełniające. Podobnie jak w przypadku dochodzeń wewnętrznych w sprawach de minimis Komitet Nadzoru stwierdził, że decyzje o wszczęciu postępowania w odnośnych sprawach nie były podyktowane jasnymi kryteriami. Komitet uznał zatem, że stosowana obecnie strategia oraz sposób ustalania priorytetów w zakresie dochodzeń zewnętrznych są niejasne. Konieczne jest dokładniejsze opracowanie kryteriów wszczęcia postępowania w sprawach zewnętrznych (w tym orientacyjnych progów minimalnych), tak aby uniknąć wszczynania postępowań w sprawach de minimis. Zdaniem Komitetu Nadzoru strategia i jasno określone priorytety pozwoliłyby na lepsze wykorzystanie ograniczonych zasobów Wspólnoty i na lepsze ich przydzielenie, tak aby w miarę możliwości możliwe było zbadanie poważniejszych spraw. Komitet Nadzoru ma pewne wątpliwości co do tego, czy zasoby OLAF-u są wykorzystywane tak efektywnie jak to możliwe, skoro regularnie prowadzone są sprawy o nieznacznych skutkach finansowych, nieprzekraczających kosztów dochodzenia. Komitet Nadzoru zwraca uwagę, na podstawie wybranych do analizy spraw, że bardzo często finansowe działania uzupełniające bądź odzyskanie nienależnie wypłaconych środków lub – w stosownych przypadkach – działania dyscyplinarne (np. wpisanie przedsiębiorstwa do systemu wczesnego ostrzegania) zostały z powodzeniem przeprowadzone lub zostały rozpoczęte przez właściwą służbę lub agencję Komisji przed dochodzeniem OLAF-u bądź w czasie jego trwania. Na podstawie sprawozdań Komitet Nadzoru nie mógł jasno stwierdzić, czy dochodzenia OLAF-u przyniosły jakąkolwiek wartość dodaną w przypadku nieprawidłowości o niewielkim znaczeniu, szczególnie jeśli chodzi o finansowe działania uzupełniające, ponieważ nakaz odzyskania środków został już wydany przez służbę odpowiedzialną za wdrożenie programu, która mogła z takim nakazem wystąpić, gdy tylko otrzymała informację o możliwym nadużyciu lub nieprawidłowości. Komitet Nadzoru zwrócił także uwagę na praktykę, zgodnie z którą dochodzenie wszczęte przez zarząd OLAF-u było prowadzone do końca zgodnie z planem, nawet jeżeli w trakcie dochodzenia zakończone zostały przewidywane działania następcze. W kwestii sądowych działań następczych Komitet zauważył, że z powodów pozostających poza kontrolą OLAF-u ma on często trudności ze zgromadzeniem informacji od państw spoza UE odnośnie do postępu działań następczych. Z tego względu informacje te są zazwyczaj rozpatrywane przez delegatury Komisji w odnośnych krajach, zaś wkład OLAF-u jest wówczas ograniczony. Zalecenie1. Należy opracować/zdefiniować strategię de minimis w odniesieniu do dochodzeń zewnętrznych, a także zdefiniować minimalne progi dla tego rodzaju dochodzeń. 2.4. Sprawy dotyczące wsparcia, monitorowania i koordynacji W ramach monitorowania spraw de minimis do analizowanej próby włączono szereg spraw z zakresu wsparcia, monitorowania i koordynacji. Z reguły podstawą prawną dla tego rodzaju działań jest Traktat WE oraz odnośne rozporządzenia (13), które zobowiązują OLAF do udzielania wsparcia państwom członkowskim w organizowaniu współpracy i koordynowaniu działań do celów ochrony interesów finansowych Wspólnot przed nadużyciami. Podobnie jak w przypadku dochodzeń zewnętrznych i wewnętrznych w sprawach de minimis Komitet Nadzoru stwierdził, że niezwykle użyteczne byłoby zawarcie w podręczniku wskazówek dotyczących traktowania przez OLAF informacji dotyczących tego rodzaju spraw, zwłaszcza jeśli chodzi o wyznaczanie priorytetów i wybór spraw (kryteria decydujące o wszczęciu postępowania w danej sprawie). W odniesieniu do wybranej próby Komitet Nadzoru stwierdził, że akta spraw (w ramach prowadzonego dochodzenia i działań następczych) były zawsze własnością władz krajowych, natomiast rola OLAF-u była w związku z tym niezwykle ograniczona w porównaniu do spraw zewnętrznych i wewnętrznych, w przypadku których czynności w ramach dochodzenia, takie jak inspekcje, kontrole i weryfikacja informacji, były prowadzone przez Urząd. Z tego względu Komitet Nadzoru nie był w stanie określić wartości dodanej, którą OLAF mógłby wnieść w tym zakresie, a zatem należałoby rozważyć, do jakiego stopnia OLAF powinien angażować swoje zasoby, zważywszy, że brakuje ich na dochodzenia zewnętrzne i wewnętrzne. Zalecenie1. Podręcznik OLAF-u powinien zawierać kryteria określania priorytetów i wyboru spraw w zakresie wsparcia, monitorowania i koordynacji. (1) Zob. na przykład wnioski i zalecenia zawarte w rocznych sprawozdaniach z działalności Komitetu Nadzoru za okres od grudnia 2005 r. do maja 2007 r. oraz od czerwca 2007 r. do maja 2008 r. (2) Rozporządzenia (WE) nr 1073/1999 oraz nr 1074/1999, decyzja Komisji z dnia 28 kwietnia 1999 r. (Dz.U. L 136 z 31.5.1999, s. 20). (3) Podręcznik OLAF-u z dnia 25 lutego 2005 r. pkt 3.2 Priorytety operacyjne: W ramach dochodzeń wewnętrznych uwzględniane są następujące kryteria: waga przestępstwa lub wykroczenia dyscyplinarnego, współdziałanie w jego popełnieniu lub pojedynczy sprawca, udział urzędników wyższego szczebla, element nadużycia władzy, niekorzystny wpływ na reputację/wiarygodność UE oraz fakt zwrócenia lub niezwrócenia się jednej ze służb lub instytucji o przeprowadzenie dochodzenia. W ramach dochodzeń zewnętrznych pod uwagę branych jest piętnaście kryteriów, takich jak rozmiary skutków finansowych, interes publiczny itp. (4) Notatka wewnętrzna z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie praktyki OLAF-u w zakresie zerowej tolerancji oraz zasady de minimis w zakresie dochodzeń wewnętrznych. W notatce przedstawiono ogólne zasady polityki zerowej tolerancji ze strony Komisji oraz zasadę de minimis w dziedzinie dochodzeń wewnętrznych przy wszczynaniu dochodzeń oraz przekazywaniu sprawozdań końcowych władzom krajowym. W notatce stwierdzono, że w kwestii wszczynania dochodzeń OLAF nie może przekraczać granic swych uprawnień oraz że nieprawidłowości o niewielkim znaczeniu, niemające wpływu na interes finansowy Wspólnot powinny być rozpatrywane przez inne służby niż OLAF. (5) Załącznik 1: Dwunastostronicowy dokument zawierający analizę informacji dotyczących tych spraw. Pozostanie poufny. (6) ETS, sprawa 11/00 Komisja przeciwko EBC z dnia 10 lipca 2003 r., pkt 141 oraz sprawa C-15/00 Komisja przeciwko EBI z dnia 10 lipca 2003 r. pkt 164. (7) Notatka wewnętrzna z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie polityki zerowej tolerancji ze strony OLAF-u oraz zasady de minimis w zakresie dochodzeń wewnętrznych. (8) Art. 2 ust. 1 decyzji Komisji z dnia 28 kwietnia 1999 r. (Dz.U. L 136 z 31.5.1999, s. 20). (9) Podręcznik OLAF-u pkt 3.2.1.1.dotyczący priorytetów operacyjnych w ramach dochodzeń wewnętrznych. (10) ETS, C-270/99 z 27 listopada 2001 r. TPI, T-307/01 z 10 czerwca 2004 r.; opinia rzecznika generalnego C-270/99 z 22 marca 2001 r. (11) Art. 280 ust. 2 Traktatu WE. (12) Pkt 3.2.1.2 Dochodzenia zewnętrzne – zasada swobody decyzji, s. 63. (13) Artykuł 280 Traktatu WE, art. 1 ust. 2 rozporządzenia 1073/99 oraz art. 9 ust. 1 rozporządzenia 2988/95.

ZAŁĄCZNIK 4: OPINIA NR 1/2009 Roczny plan zarządzania OLAF-u na 2009 r. Bruksela, dnia 19 marca 2008 r. Komitet Nadzoru przeanalizował roczny plan zarządzania OLAF-u na 2009 r., zarówno jego ogólnodostępną część jak i wewnętrzne załączniki. W trakcie analizy zwrócono szczególną uwagę na cele, wskaźniki i oczekiwane wyniki dochodzeń oraz powiązania między działalnością dochodzeniową Urzędu a pozostałymi rodzajami prowadzonej przez niego działalności. Zasadniczo Komitet Nadzoru pragnie pogratulować OLAF-owi, ponieważ przedstawiony roczny plan zarządzania był jasny, ustrukturyzowany i dokładny, a zalecenia komitetu zostały należycie uwzględnione, pragnie jednak przedstawić kilka uwag i spostrzeżeń dotyczących konkretnych jego punktów. 1. Część ogólnodostępna Komitet Nadzoru odnotował, że w stosunku do 2008 r. wskaźnik i cel określony w ramach celu ogólnego został zmieniony ze „zminimalizowania nadużyć finansowych” na podkreślenie znaczenia informacji zwrotnej przekazywanej przez konsumentów. Komitet Nadzoru zgadza się z takim podejściem i zauważa, że jest ono zgodne z jego zaleceniem zawartym w opinii nr 3 z 2006 r. Komitet podkreślił wtedy konieczność zaangażowania partnerów OLAF-u w definiowanie jakościowych i ilościowych norm i punktów odniesienia dla działań OLAF-u. Dlatego właśnie Komitet Nadzoru pragnie ponownie podkreślić konieczność stworzenia przez OLAF mechanizmu informacji zwrotnej, umożliwiającego najważniejszym partnerom regularne przekazywanie takich informacji. Jeśli chodzi o wskaźniki odnoszące się do ogólnego celu „skuteczne wykorzystanie wyników badań zainteresowanych stron”, Komitet Nadzoru zbadał (przedstawione przez Urząd) wyniki badań Eurobarometru z 2007 r. i 2008 r. oraz badań przeprowadzonych w Komisji i analizy tych wyników. Komitet stwierdził, że omawiane badania nie dotyczyły kwestii skuteczności i efektywności operacyjnej służb OLAF-u ani nie dostarczały informacji na te tematy. Dlatego właśnie Komitet Nadzoru ma wątpliwości, czy OLAF jest w stanie wykorzystywać te wyniki do oceny stopnia realizacji celów wytyczonych w rocznym planie zarządzania z operacyjnego punktu widzenia. Ponadto Komitet Nadzoru ma zastrzeżenia co do omawianych badań, ponieważ z reguły nie obejmują one osób współpracujących bezpośrednio z OLAF-em. Komitet Nadzoru zaleca zatem przeprowadzenie przez OLAF lepiej ukierunkowanego i dostosowanego do jego potrzeb badania, które pozwoliłoby poznać opinie przedstawicieli, organów władzy państw członkowskich, instytucji i agencji unijnych, którzy współpracują z OLAF-em na co dzień Właśnie tego typu informacje byłyby bardziej przydatne z punktu widzenia planu zarządzania na rok 2009. Analizując wyniki badań stwierdzono także, że ogólna wiedza o działalności OLAF-u nie jest zbyt rozwinięta; OLAF planując swoje dalsze działania powinien mieć tę kwestię na uwadze. Na przykład badanie Eurobarometru w 2008 r. (przeprowadzone na 25 tys. losowo wybranych obywateli UE) wykazało, że 59 % ankietowanych nigdy nie słyszało o OLAF-ie, a 20 %, które o Urzędzie słyszało, nie było w stanie lub nie chciało określić, czy ma do tej organizacji zaufanie. Podobne były wyniki badania przeprowadzonego w Komisji, które wykazało, że jej pracownicy nie mieli styczności z OLAF-em i w związku z tym nie mieli opinii na temat prowadzonej przez Urząd działalności. Z tego względu Komitet Nadzoru pragnie zachęcić OLAF do uwzględnienia wyników tych badań w rocznym planie zarządzania na 2010 r. Komitet Nadzoru z zadowoleniem przyjął „cel szczegółowy nr 1”, w ramach którego podkreślono konieczność oceny zarówno skuteczności, jak i efektywności działań OLAF-u. W 2009 r. należy zająć się bardziej poważnymi przypadkami nadużyć, co zgodne jest z uwagami Komitetu Nadzoru dotyczącymi rocznego planu zarządzania na 2008 r. i spostrzeżeniami przedstawionymi w opinii nr 3 na temat spraw de minimis. Komitet z zadowoleniem przyjął ulepszoną strategię dotyczącą stosowania zasady de minimis w dochodzeniach wewnętrznych, co wyjaśnione zostało w jego ostatnim piśmie na temat polityki de minimis. Komitet Nadzoru pragnie otrzymać dodatkowe informacje, zwłaszcza dotyczące kryteriów wyboru „poważnych” dochodzeń zewnętrznych i zachęca OLAF do opracowania jaśniejszej i spójniejszej strategii i wytycznych dotyczących kategorii spraw, w jakich Urząd zamierza prowadzić dochodzenia w 2009 r. Komitet Nadzoru pragnie także podkreślić, że projekt podręcznika procedur operacyjnych (pkt 2.3) powinien zawierać wyjaśnienia na temat sposobu formułowania priorytetów operacyjnych. Komitet Nadzoru podziela opinię OLAF–u, zgodnie z którą skuteczność działań Urzędu w istotny sposób może przyczynić się do realizacji ogólnego celu i pragnie otrzymać dodatkowe wyjaśnienia na temat sposobu, w jaki „Zgodność z wytycznymi w sprawie progów i kryteriami rozpoczynania nowych rodzajów działań następczych (wskaźnik 1.1)” przyczyni się do jego osiągnięcia w 2009 r. Komitet Nadzoru jest zdania, że oprócz wskaźnika liczby zakończonych spraw i okresu trwania, dobrym wyznacznikiem skuteczności dochodzeń może być system lub mechanizm regularnej kontroli (w tym kontroli jakości) dochodzeń, który pozwalałby na zmniejszenie opóźnień i rozwiązywanie problemów, jak tylko one się pojawią. Komitet Nadzoru pragnie otrzymać dodatkowe informacje na temat „18-miesięcznego systemu ostrzegania”, o którym mowa w celu szczegółowym nr 1 rocznego planu zarządzania. Jak zaznaczono w planie, wciąż około 25 % dochodzeń nie jest przeprowadzanych w ustalonym przez zarząd okresie 24 miesięcy. Ponieważ tendencja ta utrzymuje się od kilku lat, Komitet Nadzoru zastanawia się, czy wskaźniki skuteczności są dostosowane do tego typu opóźnień i umożliwiają skuteczne zapobieganie ich pojawianiu się. Tak jak i w rocznym planie zarządzania na 2008 r. Komitet Nadzoru uznał za problematyczną kwestię fakt, że wskaźnik liczby zakończonych spraw (wskaźnik rezultatu 2.2) zbliża się do jednego, jeśli jest obliczany na podstawie nowych spraw rozpoczętych w ciągu roku kalendarzowego. Zarząd OLAF-u powinien podjąć dodatkowe środki w celu zamknięcia spraw będących obecnie w toku (około 440 spraw w grudniu 2008 r.), jako że realizacja tego celu nie przyczyni się do zmniejszenia ogólnej liczby spraw Urzędu. Fakt ten został także potwierdzony w protokole z posiedzenia dyrektorów w październiku 2008 r., w którym stwierdzono, że w pierwszej połowie 2008 r. wskaźnik liczby zakończonych spraw uległ obniżeniu i pojawiły się nowe zaległości. Ponadto Komitet Nadzoru stwierdza, że skuteczność i efektywność operacji oceniana jest wyłącznie z punktu widzenia dochodzeń i nie obejmuje żadnych innych działań operacyjnych ani usług wspierających. Komitet Nadzoru uważa jednakże, że usługi wspierające OLAF-u (inne działania operacyjne i usługi administracyjne) powinny także zostać włączone do tej strategii, tak aby OLAF stał się „światowej klasy administracyjnym organem dochodzeniowym”. W przyszłości warto byłoby zastanowić się w jaki sposób inne, poza-dochodzeniowe działania OLAF-u mogłyby przyczynić się do podniesienia skuteczności prowadzonych przez Urząd dochodzeń i w jaki sposób mogłoby to zostać odzwierciedlone w rocznym planie zarządzania. Komitet Nadzoru stwierdza, że strategia skutecznej komunikacji, o której mowa w celu szczegółowym nr 2 „promowanie kultury współpracy w celu zwalczania nadużyć i korupcji”, nie obejmuje żadnej jednoznacznej wewnętrznej polityki komunikacji. Z monitorowanych przez Komitet Nadzoru spraw OLAF-u wynika, że należy jeszcze ulepszyć ogólną koordynację działań poszczególnych działów i departamentów. W związku z tym Komitet Nadzorczy zaleca włączenie do rocznego planu zarządzania strategii komunikacji wewnętrznej w celu lepszej wymiany wiedzy i podniesienia ogólnego poziomu świadomości personelu OLAF-u o prowadzonych przez Urząd działaniach. 2. Załączniki wewnętrzne Komitet Nadzoru z zadowoleniem przyjął specyficzny wskaźnik skutków finansowych stosowany do dochodzeń prowadzonych w dziedzinie handlu i ceł oraz fakt, że zwiększona uwaga ma być poświęcana sprawom, których skutki finansowe szacuje się na ponad 1 mln EUR. Jeśli chodzi o skuteczność dochodzeń i operacji prowadzonych przez dyrekcję A i B, Komitet Nadzoru jest szczególnie zainteresowany, w jaki sposób monitoruje się obecnie okres trwania dochodzeń i ewentualne opóźnienia. Komitet z zadowoleniem przyjął także wprowadzenie systematycznego przeglądu spraw (co 18 miesięcy) i zachęca OLAF do rozważenia, czy system ten umożliwia odpowiednie kontrolowanie opóźnień. Komitet Nadzoru chciałby także otrzymać wyjaśnienia dotyczące kwestii nowego etapu „sprawy w toku”. Zasadniczo Komitet Nadzoru podkreśla potrzebę ścisłego systemu kontroli, który pozwalałby na zmniejszenie opóźnień i utrzymanie jakości prowadzonych w danej sprawie działań. Tak jak i w przypadku rocznego planu zarządzania na 2008 r., Komitet Nadzoru zastanawiał się nad walorami i przydatnością wskaźnika „odsetek spraw zamkniętych z podjęciem finansowych/prawnych/administracyjnych działań następczych”, który obliczany jest w stosunku do ogółu spraw, bowiem na początku rezultat dochodzeń jest trudny do przewidzenia. Komitet Nadzoru pragnie jeszcze raz zaznaczyć, że wskaźnik rezultatów przewidujący 24-miesięczny okres na zamknięcie dochodzenia nie został osiągnięty ani w 2008 r. ani w ciągu ostatnich czterech lat. W protokole posiedzenia dyrektorów z października 2008 r. podano, że w pierwszej połowie 2008 r. jedynie 49 % spraw zostało zakończonych przed upływem terminu 24 miesięcy, a średni okres prowadzenia dochodzenia w pierwszej połowie 2008 r. wynosił 27 miesięcy. Komitet Nadzoru zastanawia się, czy możliwe będzie osiągnięcie tego celu w 2009 r., zwłaszcza jeśli OLAF miałby zająć się bardziej złożonymi sprawami, a nie otrzymałby żadnych dodatkowych zasobów. W rocznym planie zarządzania (pkt 1.2 skuteczność) wskazano, że oceny zajmują około 50 % czasu pracy osób prowadzących dochodzenia (48 % w dyrekcji A, 54 % w dyrekcji B). Komitet Nadzoru stwierdza, że nie sformułowano żadnych celów ogólnych ani szczegółowych w odniesieniu do „nieaktywnego etapu” dochodzeń, a roczny plan zarządzania nie zawiera żadnych informacji o średnim czasie trwania oceny. Komitet Nadzoru zaleca rozważenie włączenia do rocznego planu zarządzania nieaktywnego etapu dochodzeń, ze względu na fakt, iż takie działania uszczuplają niewielkie już zasoby i są istotnym czynnikiem przy określaniu np. terminów przedawnień i działań następczych w stosunku do ostatecznych sprawozdań OLAF-u. Komitet Nadzoru pragnie wreszcie zauważyć, że niektóre wskaźniki rezultatów stosowane do działań wspierających (np. „liczba zorganizowanych spotkań”, „sprawna współpraca” i „otrzymane informacje zwrotne”) są zbyt ogólne, trudne do zmierzenia i brak jest dokładnych informacji nt. sposobu, w jaki realizacja wyznaczonych celów miałaby być monitorowana. Komitet zastanawia się także, czy wskaźniki te są faktycznie dobrą i skuteczną metodą oceny wydajności.

ZAŁĄCZNIK 5 OPINIA NR 2/2009 Sprawozdania OLAF-u dotyczące dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy Bruksela, 28 maja 2009 r. CZĘŚĆ I WPROWADZENIE Dyrektor Generalny Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) składa Komitetowi Nadzoru miesięczne sprawozdania zawierające streszczenia wszystkich dochodzeń trwających ponad dziewięć miesięcy (dalej „sprawozdania dotyczące dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy”). Sprawozdania te zawierają opis przyczyn, dla których dochodzenia nie zostały zakończone oraz planowany termin zakończenia każdego z nich. Czas trwania dochodzeń jest przedmiotem zainteresowania wszystkich instytucji i samego OLAF-u (1), uwzględniając negatywne konsekwencje, jakie opóźnienia mogą mieć dla podmiotów objętych dochodzeniem, a także dla działań administracyjnych, sądowych i finansowych podejmowanych w następstwie dochodzeń prowadzonych przez OLAF. Duża liczba zaległych spraw wynikająca z dużej liczby opóźnionych spraw ma również negatywny wpływ na codzienną pracę OLAF-u, gdyż zwykła obsługa administracyjna starych spraw odciąga znaczne zasoby od głównych zadań Urzędu. OLAF posiada wyjątkowe i znaczące 10-letnie doświadczenie w prowadzeniu dochodzeń na szczeblu europejskim i międzynarodowym. Jego znaczenie i reputacja stale rośnie. Dlatego ogromnie ważne jest, by sprawy były wyjaśniane i zamykane w możliwie najkrótszym czasie. Rola Komitetu Nadzoru Głównym celem niniejszego przeglądu przeprowadzonego przez Komitet Nadzoru jest ocena czasu trwania dochodzeń oraz przyczyn potencjalnie nieuzasadnionych opóźnień, aby uzyskać pewność, że dochodzenia prowadzone są nieprzerwanie przez okres proporcjonalny do okoliczności i złożoności sprawy (2). Dzięki tej procedurze regularnego monitorowania Komitet Nadzoru przede wszystkim umacnia niezależność OLAF-u, sprawdzając czy nie dochodzi do zewnętrznej ingerencji w bezstronność prowadzonych dochodzeń oraz czy opóźnienia nie udaremniają osiągnięcia zamierzonych wyników dochodzenia, na przykład z powodu przedawnienia. To druga opinia wydana przez Komitet Nadzoru w sprawie sprawozdań dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy. W kwietniu 2007 r. Komitet Nadzoru wydał opinię nr 1/2007 po zbadaniu wszystkich 150 sprawozdań dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy, obejmujących okres od stycznia do grudnia 2006 r. Celem tej opinii była ocena dwóch różnych kwestii: czy sprawozdania te zawierały wystarczające informacje umożliwiające Komitetowi Nadzoru pełnienie swojej funkcji w zakresie monitorowania oraz w jakim stopniu sprawozdania te mogłyby być wykorzystywane przez OLAF jako narzędzie administracyjne umożliwiające skuteczne doprowadzanie dochodzeń do końca w proporcjonalnym czasie. Wnioski i zalecenia zawarte w tej opinii zostały przyjęte przez OLAF, który podjął odpowiednie działania następcze (3). Komitet Nadzoru stwierdził w niej, że w ramach przyszłych działań zbadane zostaną przyczyny nieukończenia dochodzeń w określonych terminach wskazanych przez OLAF. Sprawozdania OLAF-u dotyczące dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy Niniejsza opinia opiera się obecnie na analizie 275 sprawozdań dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy (spośród 424 otwartych spraw) obejmujących okres od stycznia 2007 r. do grudnia 2008 r. oraz 115 „ocen wstępnych informacji” związanych z poszczególnymi sprawozdaniami dotyczącymi dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy, przesłanymi przez OLAF do Komitetu Nadzoru od marca do grudnia 2008 r (4). Oceny te są sporządzane przez służby dochodzeniowe OLAF-u przed podjęciem decyzji o wszczęciu dochodzenia i zawierają również „wstępne sugestie dotyczące planu pracy”. Przeprowadzono również kontrolę w systemie zarządzania sprawami w celu określenia stanu zaawansowania spraw. Otrzymano następujące sprawozdania, z podziałem na sektory (5): — 47 dochodzeń wewnętrznych: instytucje Unii Europejskiej: w przypadku których OLAF odgrywa wiodącą rolę oraz dysponuje wyraźnymi kompetencjami proceduralnymi (6). — 11 dochodzeń wewnętrznych/zewnętrznych: organy UE: w przypadku których OLAF odgrywa wiodącą rolę (7). — 51 dochodzeń dotyczących wydatków bezpośrednich i pomocy zewnętrznej: w przypadku których OLAF odgrywa wiodącą rolę i w przypadku których zasady prowadzenia dochodzeń oparte są również na „porozumieniach z krajami trzecimi” (8). — 46 dochodzeń dotyczących pomocy zewnętrznej: w przypadku których OLAF odgrywa wiodącą rolę i w przypadku zasady prowadzenia dochodzeń oparte są również na „porozumieniach z krajami trzecimi” (9). — 43 dochodzenia dotyczące rolnictwa: w przypadku których OLAF posiada solidne i dobrze ugruntowane uprawnienia. Jednak sektor ten obejmuje również sprawy celne dotyczące produktów rolnych, w przypadku których OLAF pełni głównie rolę koordynacyjną i pomocniczą (10). — 51 dochodzeń w sprawach celnych I i II: w przypadku których OLAF odgrywa rolę koordynacyjną i pomocniczą i w przypadku których czas trwania spraw zależy w bardzo dużym stopniu od działań odnośnych państw członkowskich lub krajów trzecich (11). — 26 dochodzeń dotyczących środków strukturalnych: w przypadku których OLAF dysponuje solidną podstawą prawną do prowadzenia dochodzeń (12). OLAF wprowadził wzór formularza dla sprawozdań dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy. Służby dochodzeniowe wskazywały następujące przyczyny nieukończenia spraw, wybierając spośród pozycji zawartych we wzorze formularza OLAF-u dla sprawozdań dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy (13): — „Mimo przydzielenia znacznych zasobów ze względu na ilość pracy operacyjnej/dochodzeniowej potrzeba więcej czasu.” – w 133 sprawozdaniach (50 %); — „Taktyczne wstrzymanie dochodzenia” – w 16 sprawozdaniach (6 %); — „Brak zasobów” – w 30 sprawozdaniach (11 %); — „Niski priorytet w połączeniu z ograniczonymi zasobami” – w 12 sprawozdaniach (5 %); — „Brak współpracy: z państwami członkowskimi; ze służbami Komisji; z inną instytucją; z osobą fizyczną/przedsiębiorstwem” – w 43 sprawozdaniach (15 %) oraz — „Inne: zob. sprawa” – w 77 sprawozdaniach (27 %). Treść tych sprawozdań dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy sporządzonych przez służby dochodzeniowe OLAF-u jest formalnie kontrasygnowana słowem „przejrzano” (ang. „visaed”) przez kierownika działu przedmiotowego sektora oraz odpowiednio przez dyrektora każdej z dyrekcji dochodzeniowo-operacyjnych. Od stycznia 2008 r. oraz po modyfikacji wzoru formularza sprawozdania dotyczącego dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy (14) z wykazu usunięto przyczyny „taktyczne wstrzymanie dochodzenia” oraz „niski priorytet w połączeniu z ograniczonymi zasobami”. Cel i metodyka bieżącego przeglądu Podstawowe znaczenie dla każdego urzędu dochodzeniowego ma możliwość podawania wyraźnych przyczyn opóźnień i przeszkód w przebiegu dochodzenia. Pozwala to na dokładne planowanie i opracowanie strategii dochodzeń, przydzielenie odpowiedniego personelu, precyzyjną ocenę współpracy zewnętrznej, ustalenie priorytetów spraw oraz opracowanie polityki dochodzeniowej. Ponadto Komitet Nadzoru może jedynie wtedy monitorować czas trwania dochodzeń OLAF-u, aby wykluczyć zakłócenia zewnętrzne lub nieobiektywne decyzje, gdy jako przyczyny opóźnień podano przyczyny obiektywne i możliwe do sprawdzenia. W grudniu 2008 r. 78 % dochodzeń OLAF-u trwało przez okres przekraczający dziewięć miesięcy, a 40 % trwało przez ponad dwa lata. Oprócz przeprowadzenia ogólnej analizy informacji zawartych w sprawozdaniu dotyczącym dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy, Komitet Nadzoru postanowił sprawdzić spójność przyczyn zaznaczonych przez służby dochodzeniowe OLAF-u w sprawozdaniach dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy jako przyczyny nieukończenia spraw z przyczynami opracowanymi szczegółowo w głównej części sprawozdania. Komitet Nadzoru przyjrzał się również podanym przyczynom opóźnień w celu przeanalizowania, do jakiego stopnia przyczyniły się one do zrozumienia rzeczywistej przyczyny lub najważniejszych czynników powodujących opóźnienia trwających dochodzeń. W tym celu Komitet Nadzoru przeanalizował również „oceny wstępnych informacji”, zwłaszcza sugestie dotyczące wstępnego planu pracy. Przeprowadzając tę analizę Komitet Nadzoru chciał również wyjaśnić, czy wysoki odsetek dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy wynikał z przyczyn obiektywnych i niemożliwych do uniknięcia. Zwrócono także szczególną uwagę na przewidywany czas ukończenia dochodzeń, który OLAF jest zobowiązany podać Komitetowi Nadzoru w sprawozdaniach dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy (15). Metodyka Uwzględniając szczególny charakter poszczególnych sektorów oraz różne uprawnienia i zasady proceduralne każdego z nich, analizę przeprowadzono według sektorów (16). Jednakże na potrzeby realizacji głównego celu niniejszej opinii sprawozdania OLAF-u zostały również pogrupowane na podstawie ustalonych przyczyn zaznaczonych we wzorze sprawozdania dotyczącego dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy jako przyczyny nieukończenia spraw w określonym czasie. Szczególne wnioski i zalecenia mają być formułowane w ujęciu sektorowym; tym niemniej przekazane zostaną ogólne wnioski i zalecenia. CZĘŚĆ 2 ANALIZA PODANYCH PRZEZ OLAF PRZYCZYN NIEUKOŃCZENIA DOCHODZEŃ W OKRESIE DZIEWIĘCIU MIESIĘCY 1. „MIMO PRZYDZIELENIA ZNACZNYCH ZASOBÓW ZE WZGLĘDU NA ILOŚĆ PRACY OPERACYJNEJ/DOCHODZENIOWEJ POTRZEBA WIĘCEJ CZASU” Około 50 % dochodzeń przekazanych Komitetowi Nadzoru zostało wskazanych przez OLAF jako opóźnione z tej przyczyny (17). Dochodzenia wewnętrzne: instytucje europejskie Zbadano 15 spraw, dla których podano tę przyczynę (31 % spraw w tym sektorze przekazanych Komitetowi Nadzoru). Niektóre z tych spraw były dobrze wyjaśnione, a „ilość pracy dochodzeniowej” była łatwo zrozumiała w kontekście sprawozdania (18). Jednak w wielu dochodzeniach przyczyny powodujące opóźnienia były rozbieżne: długi okres braku działania (do 7 miesięcy) przed wszczęciem dochodzenia; postęp sprawy zależnie od potencjalnych informacji ze źródeł zewnętrznych, gdzie w rzeczywistości OLAF nie podjął żadnych działań dochodzeniowych, a także niewyjaśnione przyczyny opóźnień (19). Odnotowano również brak współpracy osób fizycznych, przekładanie spotkań w celu przeprowadzenia wywiadu na późniejszy termin oraz oczekiwanie na odpowiedź od osób fizycznych lub instytucji (20). Ważnym czynnikiem, jaki ustaliliśmy, była praca służb dochodzeniowych nad innymi sprawami i nad sprawami o wyższych priorytetach (21). Wreszcie, w niektórych sprawach mimo przydzielenia do sprawy znacznej liczby pracowników dochodzeniowych, wskazane przyczyny opóźnień obejmowały zarówno „znaczne zasoby”, jak i „brak zasobów” (22). Chociaż mogą istnieć przyczyny wyjaśniające tę sprzeczność dotyczącą różnego przydziału personelu na różnych etapach dochodzenia, czytelnik sprawozdania będzie zdezorientowany. Dochodzenia wewnętrzne/zewnętrzne: Organy EU Zbadano osiem spraw, dla których podano tę przyczynę (72 % spraw w tym sektorze przekazanych Komitetowi Nadzoru). W kilku sprawach podanie „ilości pracy dochodzeniowej” jako przyczyny opóźnień zostało dobrze wyjaśnione i było łatwo zrozumiałe w kontekście sprawozdania (23). W innych sprawach Komitet Nadzoru zauważył, iż upłynął długi okres braku działania od momentu otwarcia sprawy do momentu wyznaczenia pracowników dochodzeniowych lub do chwili rozpoczęcia dochodzenia (do 6 miesięcy), oraz że w niektórych sprawach przyczyną opóźnień jest niewyjaśniona i zauważalna zmiana pracownika dochodzeniowego odpowiedzialnego za sprawę (24). Ustalono również opóźnienia we współpracy ze strony osób fizycznych w przypadku sprawy o bardzo niewielkim znaczeniu gospodarczym (25). W dwóch różnych sprawozdaniach dotyczących dochodzeń trwających dłużej niż dziewięć miesięcy, w których podjęto różne działania operacyjne, podano identyczne opisy spraw i wyniki spraw (26). Wydatki bezpośrednie i pomoc zewnętrzna Zbadano 21 spraw, dla których podano tę przyczynę (41 % spraw w tym sektorze przekazanych Komitetowi Nadzoru). Chociaż w większości dochodzeń wymieniona przyczyna jest dobrze wyjaśniona i odpowiada ilości pracy nad sprawą (27), zauważono, że jedna trzecia spraw ma charakter pomocy w sprawach karnych, a OLAF (28) nie podjął żadnych działań operacyj