Kontrola przesiewowa, jako element nowego kompleksowego podejścia do migracji i przepływów mieszanych, ma przyczynić się do szybkiego ustalania tożsamości osób oraz identyfikowania wszelkich zagrożeń dla zdrowia i bezpieczeństwa, a także do szybkiego kierowania wszystkich obywateli państw trzecich, którzy znajdują się na granicy zewnętrznej i nie spełniają warunków wjazdu albo zostali sprowadzeni na ląd w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczej, na właściwą ścieżkę proceduralną.

Przepisy, które są przedmiotem wniosku, przyczynią się również do stworzenia unijnych ram poprzez wprowadzenie jednolitych zasad kontroli przesiewowej migrantów o nieuregulowanym statusie zatrzymanych na danym terytorium, którzy uniknęli kontroli granicznej przy wjeździe do strefy Schengen. Ma to przyczynić się do ochrony strefy Schengen i zapewnić skuteczne zarządzanie migracją nieuregulowaną.

W niniejszym wniosku przewiduje się wprowadzenie kontroli przesiewowej przed wjazdem, która powinna mieć zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich znajdujących się na granicy zewnętrznej i niespełniających warunków wjazdu albo po sprowadzeniu na ląd w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczych. Wniosek zakłada wprowadzenie jednolitych zasad dotyczących procedur, których należy przestrzegać na etapie oceny indywidualnych potrzeb obywateli państw trzecich przed wjazdem, oraz jednolitych zasad regulujących długość procesu gromadzenia odpowiednich informacji w celu określenia procedur, które należy zastosować w odniesieniu do takich osób.

Nowy pakt o migracji i azylu, przedstawiony wraz z niniejszym wnioskiem, wyznacza nowy kierunek polityki w dziedzinie migracji, opartej na kompleksowym podejściu do zarządzania migracją. Niniejszy wniosek ustanawia wspólne ramy, które umożliwią zarządzanie azylem i migracją na poziomie UE, co będzie kluczowym elementem kompleksowego podejścia, oraz ma na celu promowanie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi. W oparciu o nadrzędne zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności w nowym pakcie postuluje się kształtowanie polityki w sposób zintegrowany, który będzie łączył politykę w takich dziedzinach, jak azyl, migracja, powroty, ochrona granic zewnętrznych, zwalczanie przemytu migrantów oraz stosunki z kluczowymi państwami trzecimi, i odzwierciedlał podejście obejmujące całą administrację rządową. W pakcie zwraca się uwagę, że kompleksowe podejście to również dawanie silniejszego, bardziej trwałego i namacalnego wyrazu zasadzie solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności. Zasady te powinny zatem mieć zastosowanie do zarządzania migracją w ujęciu całościowym, począwszy od zapewnienia dostępu do ochrony międzynarodowej, a skończywszy na przeciwdziałaniu migracji nieuregulowanej i niedozwolonemu przemieszczaniu się.

We wrześniu 2019 r. przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen zapowiedziała nowy pakt o migracji i azylu, w którym miało zostać nakreślone kompleksowe podejście do granic zewnętrznych, systemów azylowych i powrotowych, strefy Schengen jako przestrzeni swobodnego przepływu osób oraz aspektów zewnętrznych.

Kodeks graniczny Schengen nie przewiduje żadnego szczególnego obowiązku dotyczącego przeprowadzenia badania lekarskiego obywateli państw trzecich zatrzymanych podczas ochrony granicy. Obywatele państw trzecich, którzy znajdują się na granicy zewnętrznej i nie spełniają warunków wjazdu albo zostali sprowadzeniu na ląd w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczej, mogli być narażeni na zagrożenia dla zdrowia (np. gdy przybywają ze stref objętych wojną lub byli narażeni na kontakt z chorobami zakaźnymi). Ważne jest zatem, aby na jak najwcześniejszym etapie zidentyfikować wszystkie osoby wymagające natychmiastowej opieki, a także zidentyfikować małoletnich i osoby wymagające szczególnego traktowania, tak by umożliwić im skorzystanie z odpowiedniej procedury: azylowej procedury granicznej lub procedury przyspieszonej, zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do tych procedur. Wybuch pandemii COVID-19 również pokazuje, że potrzebne są kontrole stanu zdrowia w celu identyfikacji osób wymagających izolacji ze względów dotyczących zdrowia publicznego. W związku z tym konieczne są jednolite przepisy dotyczące wstępnych kontroli stanu zdrowia, które miałyby zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich poddawanych kontroli przesiewowej.

Aby obowiązkowa kontrola przesiewowa obywateli państw trzecich zatrzymanych poza przejściami granicznymi dobrze wpisywała się w obowiązujące ramy prawne, które tworzą w szczególności rozporządzenie Eurodac i System Informacyjny Schengen do celów powrotu, a także dyrektywa w sprawie procedur azylowych, powinna ona obejmować te osoby, w przypadku których państwa członkowskie są zobowiązane do pobierania danych biometrycznych zgodnie z rozporządzeniem Eurodac.

Zgodnie z kodeksem granicznym Schengen granice zewnętrzne mogą być przekraczane wyłącznie na zgłoszonych przejściach granicznych. Kontrola graniczna obejmuje odprawę graniczną przeprowadzaną na przejściach granicznych oraz ochronę granicy między przejściami granicznymi w celu uniemożliwienia uniknięcia przez osoby odprawy granicznej i zniechęcenia ich do tego, zwalczania przestępczości transgranicznej oraz stosowanie środków wobec osób, które przekroczyły granicę bez zezwolenia. W związku z tym obywatele państw trzecich, którzy przekroczyli granice zewnętrzne w sposób niedozwolony i nie mają prawa pobytu na terytorium danego państwa członkowskiego, muszą zostać poddani procedurom spełniającym wymogi dyrektywy powrotowej. W przypadku gdy obywatel państwa trzeciego zwraca się o ochronę międzynarodową, należy zapewnić dostęp do procedury azylowej, a daną osobę należy skierować do organów rozstrzygających. W stosownych przypadkach zasady te powinny mieć również zastosowanie do obywateli państw trzecich sprowadzonych na ląd w wyniku operacji poszukiwawczo-ratowniczych.

–wszystkich obywateli państw trzecich, którzy przekraczają granice zewnętrzne poza przejściami granicznymi i w przypadku których państwa członkowskie są zobowiązane na mocy rozporządzenia Eurodac do pobrania odcisków palców; dotyczy to również osób, które ubiegają się o ochronę międzynarodową;

Ponadto we wniosku potwierdza się rolę agencji UE – Fronteksu i Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu – które mogą wspierać właściwe organy we wszystkich zadaniach związanych z kontrolą przesiewową. Ważna rola przypada także Agencji Praw Podstawowych, która ma wspierać państwa członkowskie w opracowaniu niezależnych mechanizmów monitorowania przestrzegania praw podstawowych w związku z kontrolą przesiewową.

–utworzenie jednolitego narzędzia, które umożliwi kierowanie na odpowiednią ścieżkę proceduralną wszystkich obywateli państw trzecich znajdujących się na granicy zewnętrznej i niespełniających warunków wjazdu albo sprowadzonych na ląd w następstwie operacji poszukiwawczo-ratowniczej: może to być procedura spełniająca wymogi dyrektywy powrotowej albo – w przypadku wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – zwykła procedura azylowa, procedura przyspieszona, azylowa procedura graniczna bądź, ostatecznie, relokacja do innego państwa członkowskiego (bez przesądzania o wyniku takich procedur lub ich zastępowania) oraz

Wniosek dotyczy wyzwań związanych z ochroną granic zewnętrznych i zapobieganiem niedozwolonemu przemieszczaniu się w obrębie obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. Kontrola przesiewowa stanowi uzupełnienie przepisów dotyczących kontroli granicznej na granicach zewnętrznych, określonych w rozporządzeniu 2016/399 (kodeks graniczny Schengen). Stanowi ona w szczególności uzupełnienie zobowiązań państw członkowskich wynikających z art. 3 i 13 tego kodeksu w odniesieniu do obowiązku zapobiegania niedozwolonemu wjazdowi, a także obowiązku przeprowadzania kontroli granicznych bez uszczerbku dla praw uchodźców i obywateli państw trzecich wymagających ochrony międzynarodowej. Odzwierciedla to również fakt, że w odniesieniu do obywateli państw trzecich zatrzymanych na terytorium państwa członkowskiego w przypadku braku stempla w dokumencie podróży (lub – po uruchomieniu systemu wjazdu/wyjazdu w 2022 r. – w przypadku braku wpisu w systemie elektronicznym dostępnym również dla organów ścigania) uznaje się, że warunki wjazdu nie zostały spełnione.

Czynnikiem decydującym o zastosowaniu kontroli przesiewowej w takich przypadkach powinien być brak stempla wjazdowego w dokumencie podróży lub całkowity brak dokumentu podróży, oznaczający niemożność wiarygodnego potwierdzenia, że dana osoba przekroczyła granicę zewnętrzną w sposób uregulowany. Kiedy system wjazdu/wyjazdu zostanie uruchomiony w 2022 r., stemple zostaną zastąpione bardziej wiarygodnymi wpisami w systemie elektronicznym dostępnym także dla organów ścigania, co da dodatkową pewność co do legalnego wjazdu obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich.

Podobnie kontrola przesiewowa nie powinna mieć zastosowania do obywateli państw trzecich, w odniesieniu do których państwo członkowskie może lub jest zobowiązane zastosować odstępstwo w odniesieniu do warunków wjazdu. Wyczerpujący wykaz takich przypadków znajduje się w art. 6 ust. 5 kodeksu granicznego Schengen i obejmuje przypadki obywateli państw trzecich, którzy posiadają dokument pobytowy lub wizę długoterminową wydaną przez inne państwo członkowskie i którym zezwala się na wjazd na terytorium państwa członkowskiego w celu tranzytu, lub obywateli państw trzecich, którym w drodze decyzji indywidualnej państwo członkowskie zezwoliło na wjazd na jego terytorium ze względów humanitarnych (np. w celu leczenia). Jeżeli jednak państwo członkowskie uzna, że osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową mogłyby skorzystać z decyzji indywidualnej zezwalającej na wjazd, o której mowa w art. 6 ust. 5 lit. c), taka osoba powinna zostać skierowana do kontroli przesiewowej, a wydanie zezwolenia na wjazd powinno zostać wstrzymane do czasu zakończenia odpowiedniej procedury przyznawania ochrony międzynarodowej.

Kontrola przesiewowa nie ma mieć zastosowania do obywateli państw trzecich, którzy spełniają warunki wjazdu określone w art. 6 rozporządzenia 2016/399 (kodeks graniczny Schengen). Jeżeli podczas kontroli przesiewowej okaże się, że dany obywatel państwa trzeciego spełnia te warunki, kontrola przesiewowa powinna zakończyć się natychmiast, a obywatel państwa trzeciego powinien uzyskać zezwolenie na wjazd na terytorium państwa członkowskiego. Nie ma to wpływu na możliwość stosowania kar za przekroczenie granicy zewnętrznej bez zezwolenia, o których mowa w art. 5 ust. 3 kodeksu granicznego Schengen.

Konieczne jest również doprecyzowanie, że w czasie trwania kontroli przesiewowej, oznaczającej kontrolę przeprowadzaną w celu określenia odpowiedniej procedury (procedur) do zastosowania w następnej kolejności, obywatelom państw trzecich, których to dotyczy, nie powinno zezwalać się na wjazd na terytorium państw członkowskich. Zasada ta powinna mieć zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich poddanych kontroli przesiewowej na granicach zewnętrznych.

Proponowane środki uzupełniają obowiązujące przepisy dotyczące kontroli granicznej na granicach zewnętrznych przewidziane w kodeksie granicznym Schengen oraz inne środki wprowadzone na podstawie art. 77 ust. 2 lit. b) TFUE. Ponadto przyczyniają się do utrzymania obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych, ponieważ zapewniają właściwym organom lepszą orientację, jeżeli chodzi o to, kto przekracza granicę zewnętrzną, oraz przyczyniają się do bardziej efektywnego określenia procedury, która ma być zastosowana wobec danych obywateli państw trzecich. Unia może w związku z tym wprowadzić proponowane środki zgodnie z zasadą pomocniczości.

Cele niniejszego wniosku nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie działające samodzielnie, natomiast możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii. Wynika to z faktu, że dotyczą one kontroli osób na granicach zewnętrznych oraz skutecznego monitorowania przekraczania takich granic. Jak wyjaśniono w motywie 6 kodeksu granicznego Schengen: „[k]ontrola graniczna leży w interesie nie tylko państwa członkowskiego, na którego granicach zewnętrznych jest ona dokonywana, ale w interesie wszystkich państw członkowskich, które zniosły kontrolę na granicach wewnętrznych. Kontrola graniczna powinna pomagać w zwalczaniu nielegalnej migracji i handlu ludźmi oraz zapobieganiu wszelkim zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego, zdrowia publicznego i stosunków międzynarodowych państw członkowskich”.

Dane biometryczne, o których mowa w rozporządzeniu XXXX [rozporządzenie Eurodac], zgromadzone podczas kontroli przesiewowej, wraz z danymi, o których mowa w art. [12, 13, 14 i 14a] tego rozporządzenia, należy przekazywać do Eurodac w odniesieniu do obywateli państw trzecich, w przypadku których państwa członkowskie są zobowiązane do pobierania odcisków palców. Wprowadzając ten wymóg gromadzenia i przekazywania danych podczas kontroli przesiewowej, niniejsze rozporządzenie określa w czasie i tym samym potwierdza obowiązki dotyczące pobierania odcisków palców i rejestracji obywateli państw trzecich. Kontrola przesiewowa ułatwi również sprawdzanie danych w innych wielkoskalowych systemach informatycznych, takich jak System Informacyjny Schengen, do celów powrotów.

Niniejszy wniosek w powiązaniu z powyższymi wnioskami ma przyczynić się do zmiany podejścia do migracji na bardziej kompleksowe poprzez płynne powiązanie wszystkich etapów procesu migracyjnego, od przybycia poprzez rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej aż po przeprowadzanie powrotów, w stosownych przypadkach. Powinno to iść w parze z pełnym poszanowaniem praw podstawowych. W tym celu proponuje się zapewnienie, aby każde państwo członkowskie ustanowiło niezależny mechanizm monitorowania, tak by zagwarantować przestrzeganie praw podstawowych w związku z kontrolą przesiewową oraz właściwe zbadanie wszelkich skarg dotyczących naruszenia praw podstawowych.

Wniosek wprowadza obowiązek sprawdzania danych biometrycznych obywateli państw trzecich, których to dotyczy, we wspólnym repozytorium danych umożliwiających identyfikację, które zostało ustanowione rozporządzeniem w sprawie interoperacyjności i zawiera wszystkie dane dotyczące tożsamości osób znanych wielkoskalowym systemom informatycznym w dziedzinie migracji, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Obowiązek ten sformułowano w taki sposób, aby uzyskiwano dostęp wyłącznie do tych danych, które są absolutnie niezbędne do identyfikacji obywateli państw trzecich (dane, do których uzyskuje się dostęp, są podobne do danych zawartych w dokumencie podróży), oraz aby nie dochodziło do powielania lub nowego gromadzenia danych w wielkoskalowym systemie informatycznym.

Kontrola przesiewowa powinna opierać się na odpowiednich europejskich systemach informacyjnych oraz, w miarę możliwości, być przeprowadzana na podstawie danych biometrycznych w celu zminimalizowania ryzyka błędnej identyfikacji.

Jednym z celów wniosku jest tworzenie synergii między różnymi procedurami i etapami zarządzania migrantami i osobami ubiegającymi się o azyl. Na przykład podczas kontroli przesiewowej trzeba będzie wziąć pod uwagę wszelkie ewentualne wcześniejsze przeszukania odpowiednich baz danych, w szczególności Systemu Informacyjnego Schengen. Ma to szczególne znaczenie w odniesieniu do osób ubiegających się o ochronę międzynarodową na przejściu granicznym, w przypadku których bazy danych należało przeszukać już podczas odprawy granicznej. Oczekuje się, że gromadzenie niezbędnych i wyczerpujących informacji na temat obywateli państw trzecich, których to dotyczy, przyczyni się do przyspieszenia procedury azylowej po zakończeniu kontroli przesiewowej. Podobnie proponowane jednolite przepisy dotyczące przeprowadzania na granicach zewnętrznych kontroli stanu zdrowia i identyfikacji obywateli państw trzecich, którzy ze względu na swoją sytuację wymagają szczególnego traktowania, ograniczają się do tego, co jest absolutnie niezbędne do osiągnięcia celu wniosku, tj. identyfikacji obywateli państw trzecich potrzebujących natychmiastowej opieki lub wymagających izolacji ze względów dotyczących zdrowia publicznego, a także osób, które wymagają szczególnego traktowania lub mają szczególne potrzeby dotyczące warunków przyjmowania lub potrzeby proceduralne, a także w celu zapewnienia im odpowiedniego wsparcia. Wniosek przewiduje także wymóg dostosowania sposobu przekazywania informacji dotyczących kontroli przesiewowej do potrzeb małoletnich oraz zapewnienia obecności wyszkolonego i wykwalifikowanego personelu zajmującego się małoletnimi. We wniosku doprecyzowano, że podczas kontroli przesiewowej na granicach zewnętrznych obywatelom państw trzecich poddawanych tej kontroli nie powinno zezwalać się na wjazd na terytorium państwa członkowskiego. Oczekuje się, że będzie to pomocne w szczególnych przypadkach, kiedy zamiar ubiegania się o ochronę międzynarodową wyrażany jest podczas odprawy granicznej, ale nie jest realizowany lub jest realizowany dopiero później w innym państwie członkowskim. Zasada, zgodnie z którą podczas kontroli przesiewowej wjazd nie jest dozwolony, odzwierciedla spoczywający na straży granicznej obowiązek zapewnienia, by obywatele państw trzecich, którzy nie spełniają warunków wjazdu, nie uzyskiwali zezwolenia na wjazd. Określenie sytuacji, w jakich kontrola przesiewowa wymaga zatrzymania kontrolowanej osoby, oraz sposobów zatrzymania pozostają w zakresie prawa krajowego. Wniosek przewiduje także stosowanie kontroli przesiewowych w odniesieniu do obywateli państw trzecich znajdujących się na terytorium państw członkowskich, w przypadku gdy brakuje oznak świadczących o tym, że osoby te przekroczyły granicę zewnętrzną w celu wjazdu na terytorium państw członkowskich w sposób dozwolony. Nie dotyczy to osób przekraczających okres dozwolonego pobytu, takich jak posiadacze wiz krótkoterminowych, którzy przebywają dłużej niż trzy miesiące, ani osób posiadających dokument pobytowy, które pozostają na terytorium państwa członkowskiego po jego wygaśnięciu. Osoby te zostały poddane odprawie granicznej po przybyciu do strefy Schengen; nielegalny charakter ich pobytu nie jest związany ze sposobem, w jaki osoby te wjechały do strefy Schengen, ale wynika z faktu, że nie wyjechały z niej w odpowiednim czasie.

•Wybór instrumentu

Wniosek uzupełnia i precyzuje jednolite przepisy dotyczące kontroli granicznej na granicach zewnętrznych zawarte w kodeksie granicznym Schengen, nakładając na państwa członkowskie wymóg, by w trzech rodzajach sytuacji, o których mowa powyżej, poddawały obywateli państw trzecich kontroli przesiewowej obejmującej kontrolę tożsamości, kontrolę bezpieczeństwa i, w stosownych przypadkach, kontrolę stanu zdrowia, by umożliwić organom skierowanie ich na odpowiednią ścieżkę proceduralną w zakresie azylu lub powrotów. Aby kontrole te przyczyniały się w ten sposób do bezpieczeństwa strefy Schengen oraz skuteczności unijnej polityki azylowej i migracyjnej, powinny być przeprowadzane zgodnie z jednolitymi standardami. Do ustanowienia tych standardów konieczne jest wprowadzenie przepisów mających bezpośrednie zastosowanie. Rozporządzenie jest zatem właściwym instrumentem, aby zorganizować kontrole przesiewowe.

3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW

•Oceny ex post/oceny adekwatności obowiązującego prawodawstwa

Komisja kształtuje politykę w oparciu o dowody i odwołuje się do odrębnego dokumentu (XXX), w którym wyszczególniono dane i elementy uzasadniające proponowane podejście w odniesieniu do różnych wyzwań stwierdzonych od 2016 r. na potrzeby dokończenia reformy wspólnego europejskiego systemu azylowego (WESA). Dane i informacje przedstawione w tym dokumencie są również istotne dla wniosku wprowadzającego kontrolę przesiewową w ramach płynnego procesu w odniesieniu do wszystkich obywateli państw trzecich, którzy nie spełniają warunków wjazdu przy przekraczaniu granic zewnętrznych strefy Schengen. • Konsultacje z zainteresowanymi stronami

Komisja wielokrotnie konsultowała się z państwami członkowskimi, Parlamentem Europejskim i zainteresowanymi stronami w celu zebrania ich opinii na temat przyszłego paktu o migracji i azylu. Równolegle prezydencje rumuńska, fińska i chorwacka prowadziły dyskusje zarówno strategiczne, jak i techniczne na temat przyszłego kształtu różnych elementów polityki migracyjnej, w tym azylu, powrotów, stosunków z państwami trzecimi w zakresie readmisji i reintegracji. Konsultacje te potwierdziły, że istnieje poparcie dla nowej europejskiej polityki azylowej i migracyjnej, by pilnie wyeliminować niedociągnięcia wspólnego europejskiego systemu azylowego, poprawić skuteczność systemu powrotów, lepiej zorganizować nasze stosunki z państwami trzecimi w zakresie readmisji z lepszym dostępem do odpowiednich narzędzi, a także zapewnić trwałą reintegrację powracających migrantów.