PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 272/4

ZAWIADOMIENIE KOMISJI

Zapewnienie skutecznego wykonania decyzji Komisji nakazujących państwom członkowskim odzyskanie pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem

(2007/C 272/05)

1. WPROWADZENIE

1. W 2005 r. Komisja przedstawiła w ramach planu działań w zakresie pomocy państwa mapę drogową reformy pomocy państwa (1). Planowana reforma zwiększy skuteczność, przejrzystość i wiarygodność unijnego systemu pomocy państwa. Plan działań opiera się na podstawowej zasadzie „mniejszej i lepiej ukierunkowanej pomocy państwa”. Ma on przede wszystkim zachęcić państwa członkowskie do zmniejszenia ogólnych poziomów pomocy i jednoczesnego przekierowania środków pomocy państwa na cele będące wyraźnie w interesie Wspólnoty. Aby osiągnąć zamierzony skutek Komisja zobowiązała się kontynuować restrykcyjne podejście wobec tych rodzajów pomocy, które najbardziej zakłócają konkurencję, a w szczególności wobec pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem.

2. W ostatnich latach Komisja udowodniła, że jest gotowa prowadzić zdecydowane działania przeciwko bezprawnie przyznawanej pomocy. Od czasu wejścia w życie rozporządzenia Rady 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. (2) („rozporządzenie proceduralne”) Komisja systematycznie nakazuje państwom członkowskim windykację bezprawnie przyznawanej pomocy, która została uznana za niezgodną ze wspólnym rynkiem, o ile nie stwierdzono, że stanowiłoby to naruszenie ogólnych zasad prawa wspólnotowego. Od 2000 r. Komisja przyjęła 110 decyzji o windykacji.

3. Dla zachowania spójności systemu pomocy państwa decyzje Komisji nakazujące państwom członkowskim windykację bezprawnie przyznanej pomocy państwa od beneficjenta (zwane dalej „decyzjami o windykacji”) muszą koniecznie być wykonywane bezzwłocznie i skutecznie. Z informacji zgromadzonych przez Komisję w ciągu ostatnich lat wynika, że sytuacja jest w tym względzie niepokojąca, bowiem żadna decyzja o windykacji nie została wykonana w wyznaczonym terminie. Ostatnio opublikowane tabele wyników w dziedzinie pomocy państwa wskazują ponadto, że do czerwca 2006 r. nie wykonano 45 % wszystkich decyzji o windykacji przyjętych w latach 2000-2001.

4. W 2004 r. Komisja zleciła wykonanie analizy porównawczej dotyczącej egzekwowania przepisów dotyczących wspólnotowej polityki pomocy państwa w różnych państwach członkowskich (zwanej dalej „analizą dotyczącą egzekwowania przepisów”) (3). Jednym z celów analizy była ocena skuteczności procedur windykacji oraz praktyki stosowanej w wybranych państwach członkowskich. Autorzy analizy stwierdzili, że „we wszystkich sprawozdaniach dotyczących poszczególnych państw wskazywano na zbyt długie procedury windykacji pomocy”. W ostatnich latach odnotowano większą skuteczność egzekwowania decyzji o windykacji, jednakże w większości państw członkowskich windykacja pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem napotyka wiele utrudnień.

5. W swym planie działań w zakresie pomocy państwa Komisja podkreśliła konieczność skutecznego egzekwowania decyzji o windykacji. Nie ulega wątpliwości, że odpowiedzialność za wykonanie tych decyzji ponoszą wspólnie Komisja i państwa członkowskie, a pomyślne wyniki można uzyskać tylko dzięki odpowiednim staraniom obu stron.

6. Niniejsze zawiadomienie objaśnia politykę Komisji w odniesieniu do wykonywania decyzji o windykacji. Nie porusza kwestii sankcji, jakie sądy krajowe mogą nakładać w związku z nieprzestrzeganiem obowiązku zgłoszenia i wstrzymania się z przyznaniem pomocy do wydania przez Komisję stosownej decyzji końcowej, określonego w art. 88 ust. 3 TWE. Zdaniem Komisji istnieje potrzeba jasnego przedstawienia środków, które zamierza ona podjąć w celu ułatwienia wykonywania decyzji o windykacji, oraz określenia działań, jakie państwa członkowskie mogą podjąć, aby zagwarantować, że będą w pełni przestrzegać reguł i zasad ustanowionych w prawodawstwie europejskim, a w szczególności w orzecznictwie sądów wspólnotowych. Dlatego też niniejsze zawiadomienie w pierwszej kolejności przypomina o celu windykacji pomocy oraz o podstawowych zasadach wykonywania decyzji o windykacji, a następnie przedstawia praktyczne skutki tych podstawowych zasad dla każdego z podmiotów zaangażowanych w proces windykacji pomocy.

2. ZASADY POLITYKI ODZYSKIWANIA POMOCY

2.1. Rys historyczny polityki odzyskiwania pomocy

7. Art. 88 ust. 3 TWE stanowi: „Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. […] Dane państwo członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków, dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej.”

8. Jeśli państwo członkowskie przed przyznaniem lub zmianą pomocy nie powiadomi Komisji o swych planach, pomoc taka jest uznawana za pomoc przyznaną bezprawnie w kontekście prawa wspólnotowego od momentu jej przyznania.

9. W wyroku w sprawie Kohlegesetz (4) z 1973 r. Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) po raz pierwszy stwierdził, że Komisja ma prawo nakazać windykację pomocy państwa przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem. Trybunał uznał, że Komisja jest organem właściwym do podejmowania decyzji, czy dane państwo członkowskie winno zmienić lub znieść pomoc państwa, która okazała się niezgodna ze wspólnym rynkiem. Powinno jej zatem przysługiwać prawo żądania zwrotu takiej pomocy. Na podstawie powyższego wyroku oraz dalszego orzecznictwa (5) Komisja opublikowała w 1983 r. komunikat, w którym poinformowała państwa członkowskie o swym zamiarze wykorzystania wszelkich dostępnych środków w celu zadbania o to, by państwa członkowskie wywiązywały się z obowiązków wynikających z postanowień art. 88 ust. 3 TWE. Do obowiązków tych należy m.in. windykacja od beneficjenta pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem, która została przyznana bezprawnie (6).

10. W drugiej połowie lat osiemdziesiątych i w latach dziewięćdziesiątych XX wieku Komisja zaczęła regularnie wydawać decyzje o windykacji pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem. W 1999 r. podstawowe zasady dotyczące odzyskiwania pomocy zostały włączone do rozporządzenia proceduralnego. Dalsze przepisy wykonawcze zostały zawarte w rozporządzeniu Komisji 794/2004 (7) („rozporządzenie wykonawcze”).

11. Art. 14 ust. 1 rozporządzenia proceduralnego potwierdza dotychczasową linię orzecznictwa sądów wspólnotowych (8) oraz nakłada na Komisję obowiązek wydania nakazu windykacji pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem, o ile nie stanowiłoby to naruszenia ogólnych zasad prawa. Ponadto artykuł ten zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu windykacji pomocy przyznanej bezprawnie, która zostanie uznana za niezgodną ze wspólnym rynkiem. Zgodnie z art. 14 ust. 2 pomoc należy odzyskać wraz z odsetkami naliczanymi od dnia, w którym pomoc przyznana bezprawnie została udostępniona beneficjentowi do daty jej windykacji. Metoda obliczania odsetek w odniesieniu do zwrotu pomocy została określona w rozporządzeniu wykonawczym. Art. 14 ust. 3 rozporządzenia proceduralnego stanowi ponadto, że „windykacja zostaje przeprowadzona bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji.”.

12. W kilku wydanych niedawno wyrokach ETS sprecyzował zakres i interpretację art. 14 ust. 3 rozporządzenia proceduralnego, podkreślając tym samym konieczność natychmiastowego i skutecznego wykonywania decyzji o windykacji (9). Ponadto Komisja zaczęła bardziej systematycznie stosować postanowienia wyroku w sprawie „Deggendorf” (10). Zgodnie z tym wyrokiem Komisja ma prawo, przy spełnieniu określonych warunków, nakazać państwom członkowskim zawieszenie wypłaty przedsiębiorstwu nowej, zgodnej ze wspólnym rynkiem pomocy do momentu zwrotu przez dane przedsiębiorstwo poprzedniej pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem, która jest przedmiotem decyzji o windykacji.

2.2. CEL I ZASADY POLITYKI WINDYKACJI

2.2.1. Cel windykacji

13. ETS kilkakrotnie podkreślał, że windykacja ma na celu przywrócenie sytuacji istniejącej na rynku przed przyznaniem pomocy. Odzyskanie pomocy jest więc konieczne dla zapewnienia jednakowych warunków działania na rynku wewnętrznym, zgodnie z art. 3 lit. g) TWE. W tym kontekście ETS podkreślił, że odzyskanie pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem nie jest karą (11), ale logiczną konsekwencją uznania pomocy za przyznaną bezprawnie (12). W związku z powyższym nie może być postrzegane jako niewspółmierne do celów Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa (13).

14. Zdaniem ETS „przywrócenie wcześniejszej sytuacji następuje, gdy beneficjent zwróci pomoc przyznaną bezprawnie i niezgodną ze wspólnym rynkiem, tracąc tym samym przewagę, jaką uzyskał w stosunku do swoich konkurentów na rynku, a warunki konkurencji panujące przed przyznaniem pomocy zostają przywrócone” (14). W celu eliminacji wszelkich dodatkowych korzyści finansowych wynikających z pomocy przyznanej bezprawnie zwrotowi podlegają także odsetki od bezprawnie przyznanych kwot. Wysokość odsetek musi być równa korzyści finansowej, jaka wyniknęła z dostępności danych środków przez określony czas oraz z faktu, że beneficjent otrzymał je nieodpłatnie (15).

15. Ponadto, ETS zwrócił szczególną uwagę na fakt, że pełne wykonanie decyzji Komisji o windykacji może nastąpić jedynie wówczas, jeśli działania podjęte przez państwa członkowskie w tym kierunku przynoszą konkretne rezultaty (16), a także pod warunkiem, że windykacja jest bezzwłoczna (17). Jedynie bezzwłoczny zwrot pomocy zapewnia osiągnięcie celu, jakiemu ma służyć windykacja pomocy.

2.2.2. Obowiązek windykacji pomocy państwa przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem oraz wyjątki od tego obowiązku

16. Zgodnie z art. 14 ust 1 rozporządzenia proceduralnego „w przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta”.

17. Rozporządzenie proceduralne przewiduje dwa ograniczenia prawa Komisji do wydawania decyzji nakazujących windykację pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem. Zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia proceduralnego Komisja nie może zażądać windykacji pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólnymi zasadami prawa. Najczęściej przywoływane w tym kontekście ogólne zasady prawa to ochrona uzasadnionych oczekiwań (18) oraz zasada pewności prawnej (19). Nakazy zwrócić uwagę na fakt, iż ETS dokonał bardzo restrykcyjnej interpretacji powyższych zasad w kontekście windykacji. Zgodnie z art. 15 rozporządzenia proceduralnego kompetencje Komisji w zakresie windykacji podlegają 10-letniemu okresowi przedawnienia (tzw. „okres przedawnienia”). Okres przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym beneficjentowi przyznano bezprawnie pomoc w formie pomocy indywidualnej lub też w ramach programu pomocy. Jakiekolwiek działanie podejmowane przez Komisję lub przez państwo członkowskie, działające na wniosek Komisji (20) w odniesieniu do pomocy przyznanej bezprawnie, powoduje przerwanie okresu przedawnienia.

18. Zgodnie z art. 249 TWE decyzje wiążą w całości adresatów, do których są skierowane. W związku z powyższym państwo członkowskie będące adresatem decyzji o windykacji jest zobowiązane decyzję tę wykonać (21). ETS uznał tylko jeden wyjątek od obowiązku wykonania przez państwo członkowskie adresowanej do niego decyzji o windykacji, gdy w związku z zaistnieniem wyjątkowych okoliczności państwo to nie może wykonać decyzji prawidłowo (22).

19. Zdaniem sądów wspólnotowych nie wystarczy zwykłe założenie, że taka niemożność zachodzi. Państwo członkowskie musi bowiem wykazać, że w dobrej wierze podejmowało próby windykacji pomocy przyznanej bezprawnie; ponadto ma obowiązek współpracować z Komisją zgodnie z art. 10 TWE celem pokonania napotkanych trudności (23).

20. Jak wynika z orzecznictwa, sądy wspólnotowe w bardzo restrykcyjny sposób interpretują pojęcie „całkowitej niemożności”. Kilkakrotnie potwierdziły przy tym, że państwo członkowskie nie może powoływać się na wymogi określone w prawie krajowym, np. krajowe zasady dotyczące przedawnienia (24) czy też na brak w prawie krajowym instytucji umożliwiającej windykację pomocy (25) dla uzasadnienia niewykonania decyzji o windykacji (26). ETS uznał również, że ekonomiczna sytuacja beneficjenta nie może mieć wpływu na obowiązek zwrotu pomocy. Trybunał wyjaśnił, że trudna sytuacja finansowa przedsiębiorstwa nie stanowi dowodu na to, że windykacja pomocy była niemożliwa (27). W przypadku zaistnienia takich okoliczności ETS stwierdził, że jedyną przesłanką całkowitej niemożności windykacji pomocy jest wykazanie przez państwo członkowskie braku aktywów podlegających windykacji (28). Państwa członkowskie kilkakrotnie powoływały się na niemożność wykonania decyzji o windykacji z uwagi na problemy natury administracyjnej lub technicznej (np. bardzo dużą liczbę beneficjentów pomocy). Trybunał niezmiennie odmawiał przyjęcia takiej argumentacji jako wystarczającej, aby uznać całkowitą niemożność windykacji pomocy (29). Ponadto obawa napotkania wewnętrznych trudności nie do pokonania nie może usprawiedliwiać niedopełnienia przez państwo członkowskie obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego (30).

2.2.3. Procedury krajowe oraz konieczność bezzwłocznego i skutecznego wykonania

21. Artykuł 14 ust. 3 rozporządzenia proceduralnego stanowi, że „windykacja zostaje przeprowadzona bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji”.

22. Zważywszy, że państwa członkowskie mają swobodę wyboru środków wykonania decyzji o windykacji zgodnie z ustawodawstwem krajowym, środki te powinny zapewniać pełną skuteczność decyzji o windykacji. Dlatego też stosowane przez państwa członkowskie środki krajowe muszą prowadzić do skutecznego i bezzwłocznego wykonania decyzji Komisji.

23. W wyroku w sprawie „Olympic Airways” (31) ETS podkreślił, że wdrożenie środków podjętych przez państwo członkowskie musi być skuteczne oraz prowadzić do konkretnych rezultatów w zakresie windykacji. Działania podejmowane przez państwo członkowskie muszą skutkować rzeczywistym odzyskaniem od beneficjenta należnej kwoty. W wydanym niedawno wyroku w sprawie „Scott” (32) ETS potwierdził powyższe stanowisko i zaznaczył, że procedury krajowe, które nie spełniają warunków określonych w art. 14 ust. 3 rozporządzenia proceduralnego, nie powinny być stosowane. W szczególności Trybunał wskazał na przywoływany przez państwa członkowskie argument o wyczerpaniu przez nie wszystkich środków przewidzianych w prawie krajowym i stwierdził, że środki powinny także prowadzić do konkretnego rezultatu w zakresie windykacji w terminie określonym przez Komisję.

24. Art. 14 ust. 3 rozporządzenia proceduralnego nakłada obowiązek skutecznego i bezzwłocznego wykonania decyzji o windykacji. W sprawie „Scott” ETS podkreślił, iż w przypadku procedury odzyskania pomocy istotne znaczenie ma aspekt czasowy. Trybunał wskazał, że zastosowanie procedur krajowych nie powinno uniemożliwiać bezzwłocznego i skutecznego wykonania decyzji Komisji, a tym samym negatywnie wpływać na przywrócenie skutecznej konkurencji. Procedury krajowe, które uniemożliwiają bezzwłoczne przywrócenie sytuacji sprzed przyznania pomocy i przedłużają utrzymywanie się niesłusznej przewagi konkurencyjnej wynikającej z pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem, nie spełniają warunków określonych w art. 14 ust. 3 rozporządzenia proceduralnego.

25. W tym kontekście należy przypomnieć, że skarga o stwierdzenie nieważności decyzji o windykacji na mocy art. 230 TWE nie ma skutku zawieszającego. W przypadku złożenia takiej skargi beneficjent pomocy może jednak złożyć wniosek o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 242 TWE. We wniosku o zawieszenie wykonania decyzji należy wskazać okoliczności uzasadniające pilność sprawy oraz uzasadnić z faktycznego i prawnego punktu widzenia konieczność zastosowania środków tymczasowych. ETS lub SPI może nakazać zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji Komisji, jeśli uzna, że okoliczności tego wymagają.

2.2.4. Zasada lojalnej współpracy

26. Art. 10 Traktatu nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia wykonania zobowiązań Wspólnoty oraz wzajemnej współpracy między instytucjami Unii Europejskiej a państwami członkowskimi celem osiągnięcia określonych w Traktacie celów.

27. Wykonanie decyzji o windykacji wymaga więc współpracy Komisji i władz danego państwa członkowskiego dla osiągnięcia celu, jakim jest przywrócenie warunków konkurencji na rynku wewnętrznym.

28. Jeżeli podczas wykonywania decyzji o windykacji państwo członkowskie napotka w wyznaczonym czasie nieprzewidziane lub niemożliwe do przewidzenia trudności bądź też dostrzeże konsekwencje, których Komisja nie uwzględniła, wówczas państwo to powinno zgłosić takie kwestie Komisji do rozpatrzenia wraz z propozycją stosownych zmian (33). W takim przypadku Komisja oraz dane państwo członkowskie muszą wspólnie i w dobrej wierze przezwyciężyć powstałe trudności, postępując jednocześnie w pełnej zgodności z postanowieniami TWE (34). Analogicznie zasada lojalnej współpracy zobowiązuje państwa członkowskie do dostarczenia Komisji wszelkich informacji, które umożliwią stwierdzenie, czy wybrany środek stanowi przyjętą metodę wykonania decyzji (35).

29. Poinformowanie Komisji o trudnościach natury technicznej i prawnej związanych z wykonaniem decyzji o windykacji nie zwalnia jednak państw członkowskich z obowiązku podjęcia wszelkich możliwych starań w celu odzyskania pomocy od przedsiębiorstwa objętego postępowaniem oraz przedstawienia Komisji stosownych ustaleń w związku z wykonaniem decyzji (36).

3. WDRAŻANIE POLITYKI ODZYSKIWANIA POMOCY

30. Zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie odgrywają istotną rolę w wykonywaniu decyzji o windykacji i mogą przyczynić się do skutecznego egzekwowania polityki windykacji.

3.1. Rola Komisji

31. Wydana przez Komisję decyzja o windykacji nakłada na dane państwo członkowskie obowiązek odzyskania udzielonej pomocy. Zobowiązuje państwo członkowskie do odzyskania pewnej kwoty pomocy od beneficjenta lub kilku beneficjentów w określonym czasie. Doświadczenie pokazuje, że tempo windykacji zależy od stopnia ścisłości oraz kompletności decyzji. Komisja będzie więc w dalszym ciągu podejmować starania, aby w decyzjach o windykacji jasno określano kwoty podlegające windykacji, przedsiębiorstwo(-wa), które ma(-ją) dokonać zwrotu oraz termin zwrotu.

Określenie przedsiębiorstw mających dokonać zwrotu pomocy

32. Pomoc przyznana bezprawnie i niezgodna ze wspólnym rynkiem musi zostać odzyskana od przedsiębiorstw, które z niej rzeczywiście z niej skorzystały (37). Komisja będzie kontynuować dotychczasową praktykę wymieniania w decyzjach o windykacji danych przedsiębiorstwa, od których pomoc winna zostać odzyskana. Jeśli na etapie wykonywania decyzji okaże się, że pomoc została przekazana innym podmiotom, państwo członkowskie może rozszerzyć windykację na wszystkich faktycznych beneficjentów, aby zapobiec omijaniu obowiązku zwrotu pomocy.

33. Sądy wspólnotowe udzieliły pewnych wskazówek odnośnie do warunków, przy spełnieniu których obowiązkiem windykacji muszą zostać objęte przedsiębiorstwa inne niż pierwotny beneficjent pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem. Zdaniem ETS przekazanie nienależnej korzyści następuje wówczas, gdy aktywa pierwotnego beneficjenta pomocy zostają przeniesione na osobę trzecią po cenie niższej od ich wartości rynkowej; czasami przeniesienia takie dokonuje się na rzecz spółki-następcy beneficjenta, która została założona w celu ominięcia obowiązku zwrotu pomocy. Jeżeli Komisja może dowieść, że aktywa zostały sprzedane po cenie niższej od wartości rynkowej, zwłaszcza spółce-następcy utworzonej w celu ominięcia obowiązku zwrotu pomocy, ETS uznaje, że nakaz windykacji może zostać rozciągnięty na taką osobę trzecią (38). Typowa sytuacja ominięcia obowiązku zwrotu pomocy ma miejsce, gdy przeniesienie nie jest uzasadnione żadnymi względami natury ekonomicznej, a tylko próbą unieważnienia decyzji o windykacji (39).

34. W odniesieniu do przeniesienia udziałów spółki, na której spoczywa obowiązek zwrotu pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem (sprzedaż udziałów), ETS uznał (40), że sprzedaż osobie trzeciej udziałów w takiej spółce nie wpływa na obowiązek zwrotu przez beneficjenta takiej pomocy (41). Jeżeli można ustalić, że nabywca udziałów spółki zapłacił za nie cenę obowiązującą na rynku, nie należy przyjmować, że uzyskał korzyść wynikającą z przyznania pomocy państwa (42).

35. Podejmując decyzję o windykacji pomocy przyznanej w ramach programu Komisja zazwyczaj nie jest w stanie wymienić w treści decyzji wszystkich przedsiębiorstw, które otrzymały pomoc przyznaną bezprawnie i niezgodną ze wspólnym rynkiem. Przystępując do wykonania decyzji dane państwo członkowskie analizuje indywidualną sytuację każdego przedsiębiorstwa, którego dotyczy decyzja, i sporządza stosowną listę (43).

Obliczenie kwoty podlegającej windykacji

36. Cel windykacji zostaje osiągnięty „w momencie, w którym przedmiotowa pomoc, w stosownych przypadkach wraz z odsetkami za zwłokę, zostaje zwrócona przez beneficjenta lub innymi słowy przez przedsiębiorstwa, które z niej faktycznie skorzystały”. Wskutek takiego zwrotu beneficjent traci w istocie przewagę, którą posiadał w stosunku do swych konkurentów na rynku, a sytuacja sprzed udzielenia pomocy zostaje przywrócona (44).

37. Podobnie jak to miało miejsce w przeszłości, Komisja wyraźnie określa w decyzjach o windykacji środki pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem podlegającej windykacji. Jeżeli Komisja dysponuje wszelkimi niezbędnymi danymi, oblicza dokładną kwotę pomocy podlegającą windykacji. Jednakże z oczywistych względów Komisja nie może i nie jest prawnie zobowiązana do ustalenia dokładnej kwoty, jaka musi zostać odzyskana. Wystarczy, że decyzja Komisji będzie zawierać informacje umożliwiające państwu członkowskiemu określenie kwoty bez większych trudności (45).

38. W przypadku programu pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem Komisja nie jest w stanie obliczyć kwoty pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem, która musi zostać odzyskana od każdego beneficjenta. Wymagałoby to bowiem przeprowadzenia przez dane państwo członkowskie szczegółowej analizy każdego indywidualnego przypadku przyznania pomocy na podstawie danego programu. W związku z tym Komisja wydając decyzję zobowiązuje państwa członkowskie do windykacji pełnej kwoty pomocy, o ile nie została ona przyznana na określony projekt, który w momencie przyznania pomocy spełniał wszystkie warunki rozporządzeń o wyłączeniach grupowych, lub w ramach programu pomocy zatwierdzonego przez Komisję.

39. Zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia proceduralnego pomoc podlegająca zwrotowi na mocy decyzji o windykacji obejmuje odsetki, których odpowiedni poziom ustala Komisja. Odsetki są płatne od dnia, w którym pomoc przyznana bezprawnie została udostępniona beneficjentowi do daty jej windykacji (46). Rozporządzenie wykonawcze określa, że odsetki stosuje się narastająco do daty windykacji.

Harmonogram wykonywania decyzji

40. W przeszłości Komisja wyznaczała w decyzji o windykacji jeden termin (wynoszący dwa miesiące), przed upływem którego dane państwo członkowskie było zobowiązane powiadomić Komisję o środkach przedsięwziętych celem wypełnienia zobowiązań wynikających z danej decyzji. Trybunał uznał, że termin ten należy uznać za termin wykonania samej decyzji Komisji (47).

41. Stwierdził ponadto, że kontakty i negocjacje pomiędzy Komisją a państwem członkowskim w związku z wykonaniem decyzji Komisji nie zwalniają państwa członkowskiego z obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu wykonania decyzji w wyznaczonym terminie (48).

42. Komisja zdaje sobie sprawę, że termin dwóch miesięcy na wykonanie jej decyzji jest w większości przypadków za krótki. W związku z tym zdecydowano o przedłużeniu terminu na wykonanie decyzji o windykacji do czterech miesięcy. W przyszłości Komisja będzie wyznaczać w swoich decyzjach dwa różne terminy: — pierwszy termin upływa po dwóch miesiącach od wejścia decyzji w życie; państwo członkowskie musi w tym czasie poinformować Komisję o planowanych lub podjętych środkach; — drugi termin upływa po czterech miesiącach od wejścia decyzji w życie; w tym czasie decyzja Komisji musi zostać wykonana.

43. Jeżeli państwo członkowskie napotka poważne trudności, które uniemożliwiają mu dotrzymanie któregokolwiek z powyższych terminów, ma obowiązek poinformować Komisję o tych trudnościach wraz ze stosownym uzasadnieniem. Komisja może wówczas przedłużyć termin zgodnie z zasadą lojalnej współpracy (49).

3.2. Rola państw członkowskich: Wykonanie decyzji o windykacji

3.2.1. Kto jest odpowiedzialny za wykonanie decyzji o windykacji?

44. Za wykonanie decyzji o windykacji odpowiedzialne są państwa członkowskie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia proceduralnego państwo członkowskie, którego decyzja dotyczy, musi podjąć wszelkie niezbędne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta.

45. ETS kilkakrotnie przypominał w tym kontekście, że decyzja Komisji skierowana do państwa członkowskiego jest wiążąca dla wszystkich organów tego państwa, w tym organów sądowych (50). Oznacza to, że każdy organ państwa członkowskiego zaangażowany w wykonanie decyzji o windykacji musi podjąć wszelkie niezbędne kroki, aby zapewnić jej bezzwłoczne i skuteczne wykonanie.

46. Prawo wspólnotowe nie określa, który organ państwa członkowskiego powinien być odpowiedzialny za praktyczne wykonanie decyzji o windykacji. Organy odpowiedzialne za wykonanie decyzji o windykacji określane są zgodnie z systemem prawa krajowego w danym państwie członkowskim. Jak zauważają autorzy analizy dotyczącej egzekwowania przepisów, „we wszystkich państwach objętych analizą obowiązuje zasada, że organ, który przyznał pomoc, jest także odpowiedzialny za jej windykację. W proces windykacji pomocy zaangażowane są zatem różne organy na szczeblu centralnym, regionalnym i lokalnym” (51). Jak wynika z analizy, niektóre państwa członkowskie wyznaczyły jeden organ centralny, który sprawuje kontrolę i nadzoruje proces windykacji. Organ ten pozostaje zazwyczaj w stałym kontakcie z Komisją. Autorzy powyższej analizy stwierdzają, że istnienie centralnego organu przyczynia się do bardziej sprawnego wykonywania decyzji o windykacji.

3.2.2. Wykonanie obowiązku windykacji

47. Art. 14 ust. 3 rozporządzenia proceduralnego nakłada na państwa członkowskie obowiązek bezzwłocznego wszczęcia procedury windykacji. Jak wspomniano w sekcji 3.1 powyżej, decyzja o windykacji określa termin, przed upływem którego państwo członkowskie musi przedstawić dokładne informacje dotyczące środków, jakie podjęło lub podjąć zamierza w celu wykonania decyzji. W szczególności państwo członkowskie musi przedstawić pełne informacje dotyczące beneficjentów pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem, odnośnych kwot oraz procedury krajowej zastosowanej celem windykacji pomocy. Ponadto państwo członkowskie musi udowodnić, że poinformowało beneficjenta o obowiązku zwrotu pomocy, przedkładając w tym celu stosowną dokumentację.

Określenie beneficjenta pomocy oraz kwoty podlegającej windykacji

48. Decyzja o windykacji nie zawsze zawiera pełne informacje dotyczące beneficjentów i kwot pomocy podlegających windykacji. W takich przypadkach państwo członkowskie musi bezzwłocznie określić przedsiębiorstwa, których decyzja dotyczy, a także obliczyć dokładną kwotę pomocy podlegającą windykacji od każdego z nich.

49. W przypadku programów pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem państwo członkowskie będzie musiało dokładnie przeanalizować każdy indywidualny przypadek przyznania pomocy w ramach danego programu. Aby określić dokładną kwotę pomocy, którą należy odzyskać od każdego beneficjenta w ramach danego programu, państwo członkowskie będzie musiało określić zakres pomocy przyznanej na konkretny projekt, który w momencie przyznawania pomocy spełniał wszystkie warunki rozporządzeń o wyłączeniach grupowych, lub w ramach programu pomocy zatwierdzonego przez Komisję. W takich przypadkach państwo członkowskie może również zastosować odpowiednie kryteria de minimis mające zastosowanie w dniu przyznawania bezprawnie pomocy i pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem, będącej przedmiotem decyzji o windykacji.

50. Przy ustalaniu wysokości kwoty pomocy podlegającej zwrotowi władze krajowe mają prawo uwzględnić odpowiednie obciążenia podatkowe. Jeżeli beneficjent pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem zapłacił podatek od otrzymanej pomocy, władze krajowe mogą, zgodnie z krajowymi przepisami podatkowymi, uwzględnić zapłacony już podatek poprzez windykację tylko kwoty netto pomocy otrzymanej przez beneficjenta (52). Zdaniem Komisji w takiej sytuacji władze krajowe będą musiały zadbać o to, aby beneficjent nie korzystał już z innych ulg podatkowych powołując się na fakt, że zwrot pomocy spowodował zmniejszenie jego dochodu podlegającego opodatkowaniu, ponieważ oznaczałoby to, że kwota odzyskanej pomocy netto byłaby niższa, niż kwota otrzymanej pomocy netto.

Obowiązująca procedura windykacji

51. Autorzy analizy dotyczącej egzekwowania przepisów przedstawili wiele dowodów na to, że procedury windykacji różnią się od siebie znacząco w poszczególnych państwach członkowskich. Jak wynika z analizy, nawet w ramach jednego państwa członkowskiego dochodzi do stosowania różnych procedur windykacji pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem. W większości państw członkowskich procedura windykacji pomocy zależy od rodzaju środka zastosowanego przy przyznaniu pomocy. Ogólnie procedury administracyjne są bardziej skuteczne niż cywilne, ponieważ administracyjnym nakazom zwrotu pomocy można nadać rygor natychmiastowej wykonalności (53).

52. Prawo wspólnotowe nie określa, jakie procedury państwo członkowskie powinno zastosować celem wykonania decyzji o windykacji. Jednakże przy wyborze i zastosowaniu procedury krajowej państwa członkowskie powinny mieć na uwadze, że procedura taka musi umożliwiać bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji. Oznacza to, że władze odpowiedzialne za wykonanie decyzji powinny dokładnie przeanalizować wszystkie dostępne w prawie krajowym środki windykacji pomocy oraz wybrać procedurę, która z najwyższym prawdopodobieństwem zapewni bezzwłoczne wykonanie decyzji (54). Jeżeli prawo krajowe dopuszcza stosowanie procedur przyspieszonych, władze powinny z nich skorzystać. Zgodnie z zasadą równorzędności i skuteczności procedury te nie mogą być mniej korzystne niż procedury regulujące podobne działania na płaszczyźnie krajowej, nie powinny też uniemożliwiać lub w szczególny sposób utrudniać wykonania praw wynikających z prawa wspólnotowego (55).

53. Ogólnie można stwierdzić, że państwa członkowskie nie powinny mieć możliwości utrudniania wykonywania decyzji Komisji o windykacji (56). W związku z powyższym władze państw członkowskich mają obowiązek odstąpić od tych przepisów prawa krajowego, które mogą utrudniać bezzwłoczne wykonanie decyzji Komisji (57).

Zgłoszenie i wykonanie decyzji o windykacji

54. Po określeniu beneficjenta, kwoty pomocy podlegającej windykacji oraz procedury, jaką należy zastosować, nakaz zwrotu pomocy powinien zostać bezzwłocznie oraz przed upływem terminu wyznaczonego w decyzji Komisji przesłany beneficjentom pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem. Władze odpowiedzialne za windykację muszą dopełnić starań, aby nakazy zwrotu pomocy zostały wykonane oraz aby windykacja pomocy nastąpiła przed upływem terminu określonego w decyzji. Jeżeli beneficjent nie stosuje się do nakazu zwrotu pomocy, państwa członkowskie powinny natychmiast podjąć środki w celu wyegzekwowania swoich roszczeń zwrotu pomocy na mocy prawa krajowego.

3.2.3 Postępowanie przed sądami krajowymi

55. Wykonanie decyzji o windykacji może doprowadzić do wszczęcia postępowania przed sądami krajowymi. Mimo że tradycje i systemy sądownictwa poszczególnych państw członkowskich znacznie się od siebie różnią, można wyodrębnić dwie główne kategorie postępowań związanych z windykacją pomocy: powództwa wnoszone przez władze odpowiedzialne za windykację w celu uzyskania stosownego nakazu sądowego, który ma zmusić zwlekającego odbiorcę pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem do jej zwrotu oraz powództwa wnoszone przez beneficjentów kwestionujących zasadność nakazu zwrotu.

56. Analiza dotycząca egzekwowania przepisów wykazała także, że wykonanie decyzji o windykacji może zostać opóźnione o wiele lat, jeśli środki krajowe podjęte w celu wykonania staną się przedmiotem sporu sądowego. Podobna sytuacja zdarza się jeszcze częściej, gdy same decyzje o windykacji zostają zaskarżone przed sądami wspólnotowymi; wówczas sędziowie krajowi muszą wstrzymać wykonanie środków krajowych do czasu, aż sądy wspólnotowe orzekną o jej ważności.

57. ETS orzekł, że beneficjent pomocy, który mógł na podstawie art. 230 (TWE) bez żadnych wątpliwości zaskarżyć decyzję Komisji o windykacji przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości, nie może już zaskarżyć ważności tej samej decyzji w postępowaniu przed sądem krajowym, twierdząc, że jest ona niezgodna z prawem (58). Z powyższego wynika, że beneficjent pomocy, który mógł zwrócić się do sądów wspólnotowych o tymczasowe zawieszenie wykonania decyzji zgodnie z art. 242 i art. 243 TWE i nie skorzystał z tego prawa, nie ma może wnieść o zawieszenie środka podjętego przez władze krajowe w celu wykonania decyzji w związku z jej ważnością. Należy to do wyłącznej kompetencji sądów wspólnotowych (59).

58. Z drugiej strony w przypadkach, gdy nie jest oczywiste, czy skarga beneficjenta pomocy o stwierdzenie nieważności decyzji byłaby dopuszczalna, beneficjentowi temu należy zapewnić odpowiednią ochronę prawną. Jeżeli beneficjent pomocy wniesie w postępowaniu przed sądem krajowym skargę na wykonanie decyzji twierdząc, że decyzja o windykacji była niezgodna z prawem, sędzia sądu krajowego musi zgodnie z art. 234 (TWE) złożyć wniosek do ETS o orzeczenie w trybie prejudycjalnym o ważności kwestionowanej decyzji (60).

59. Jeżeli beneficjent powołujący się na rzekomą bezprawność decyzji Komisji o windykacji wniesie także o tymczasowe zawieszenie wykonania środków krajowych, jakie zostały przyjęte w celu wykonania takiej decyzji, sędzia krajowy musi ocenić, czy rozpatrywana sprawa spełnia warunki określone przez ETS w sprawach „Zuckerfabrik” (61) i „Atlanta” (62). Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sąd krajowy może tymczasowo zawiesić wykonanie aktu prawnego wyłącznie w przypadku, jeżeli: 1) w jego opinii występują poważne wątpliwości co do ważności aktu wspólnotowego oraz — o ile ważność zaskarżonego aktu nie stanowi już przedmiotu rozważań Trybunału — sąd ten zwraca się do Trybunału z pytaniem w trybie prejudycjalnym; 2) zachodzi potrzeba natychmiastowego zawieszenia wykonania aktu, aby strona wnosząca o takie zawieszenie uniknęła poważnych i nieodwracalnych szkód; 3) sąd w należyty sposób uwzględnił interes Wspólnoty; oraz 4) oceniając wszystkie powyższe warunki uwzględnił wszystkie wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i orzeczenia Sądu Pierwszej Instancji dotyczące zgodności z prawem aktu wspólnotowego lub wniosku o zastosowanie środków tymczasowych w celu tymczasowego zawieszenia wykonania na szczeblu wspólnotowym (63).

3.2.4. Niewypłacalni beneficjenci

60. Na wstępie należy zauważyć, że ETS wielokrotnie stwierdzał, że niewypłacalność beneficjenta lub wszczęcie wobec niego postępowania upadłościowego nie wpływa na ciążący na nim obowiązek zwrotu pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem (64).

61. W większości spraw dotyczących niewypłacalnego beneficjenta nie będzie można odzyskać pełnej kwoty pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem (wraz z odsetkami), ponieważ aktywa beneficjenta nie wystarczą na pokrycie wszystkich roszczeń wierzycieli. W związku z tym niemożliwe jest pełne przywrócenie w tradycyjny sposób sytuacji sprzed przyznania pomocy. Zważywszy na fakt, że ostatecznym celem windykacji jest zlikwidowanie naruszenia konkurencji, ETS stwierdził, że w takich przypadkach przeprowadzenie postępowania likwidacyjnego wobec beneficjenta może stanowić dopuszczalną opcję wobec procedury windykacji (65). Dlatego też zdaniem Komisji decyzja nakazująca państwu członkowskiemu windykację pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem od niewypłacalnego beneficjenta może zostać uznana za poprawnie wykonaną, jeżeli dokonano pełnego zwrotu lub, w przypadku częściowej windykacji, jeżeli spółka została zlikwidowana, a jej aktywa zostały sprzedane zgodnie z zasadami rynkowymi.

62. Wykonując decyzje o windykacji w odniesieniu do niewypłacalnych beneficjentów, władze państw członkowskich powinny zadbać o to, by podczas postępowania upadłościowego należycie uwzględniono interes Wspólnoty, a szczególnie konieczność natychmiastowego zatrzymania procesu zakłócania konkurencji spowodowanego przyznaniem pomocy bezprawnie i przyznaniem pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem.

63. Jednak z doświadczenia Komisji wynika, że samo zgłoszenie roszczeń w postępowaniu upadłościowym nie zawsze gwarantuje bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji o windykacji. Zastosowanie niektórych przepisów krajowego prawa upadłościowego może udaremnić skuteczność decyzji o windykacji, umożliwiając spółce dalsze działanie pomimo niepełnego zwrotu pomocy, przyczyniając się w ten sposób do dalszego zakłócania konkurencji. Na podstawie doświadczeń wyniesionych ze spraw o odzyskanie pomocy od beneficjentów w stanie upadłości Komisja uważa, że konieczne jest określenie obowiązków państwa członkowskich na każdym etapie postępowania upadłościowego.

64. Państwo członkowskie powinno natychmiast zgłosić swoje roszczenie w postępowaniu upadłościowym (66). Zgodnie z orzecznictwem TS odzyskiwanie pomocy odbywa się na podstawie krajowych przepisów upadłościowych (67). Dług powstały w związku z koniecznością windykacji zostanie więc sfinansowany w sposób uzależniony od statusu, jaki nadały mu przepisy krajowe.

65. W przeszłości zdarzały się przypadki, że zarządca masy upadłości odmawiał rejestracji roszczenia mającego na celu odzyskanie pomocy w postępowaniu upadłościowym z powodu formy pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem (np. jeżeli pomoc miała postać wkładu kapitałowego). Zdaniem Komisji jest to skomplikowana sytuacja, szczególnie jeśli taka odmowa pozbawiłaby organy odpowiedzialne za wykonanie decyzji o windykacji wszelkich sposobów na zagwarantowanie należytego uwzględnienia w postępowaniu upadłościowym interesu Wspólnoty. Komisja uważa zatem, że państwa członkowskie powinny kwestionować przypadki odmowy rejestracji roszczenia przez zarządcę masy upadłości (68).

66. W celu zapewnienia bezzwłocznego i skutecznego wykonania decyzji Komisji o windykacji zdaniem Komisji organy odpowiedzialne za wykonanie decyzji o windykacji powinny także złożyć odwołanie od wszelkich decyzji podjętych przez zarządcę masy upadłości lub sąd prowadzący postępowanie upadłościowe, na mocy których niewypłacalnemu beneficjentowi przysługiwałoby prawo do kontynuacji działalności po upływie terminu wskazanego w decyzji o windykacji. Podobnie sądy krajowe powinny w pełni uwzględnić interes Wspólnoty, a szczególnie konieczność zapewnienia bezzwłocznego wykonania decyzji Komisji oraz jak najszybszego przywrócenia konkurencji zakłóconej w wyniku bezprawnego przyznania pomocy i przyznania pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem. Zdaniem Komisji nie powinny one ponownie rozpatrywać wniosku o kontynuację działalności niewypłacalnego beneficjenta, jeśli nie dokonał pełnego zwrotu pomocy.

67. W przypadku gdy komitetowi wierzycieli zostanie przedłożony plan zakładający kontynuację działalności przez beneficjenta, organy odpowiedzialne za wykonanie decyzji o windykacji mogą wyrazić poparcie dla takiego planu wyłącznie, jeśli gwarantuje on pełną spłatę pomocy przed upływem terminu wskazanego w decyzji Komisji o windykacji. W szczególności państwo członkowskie nie może zrzec się części roszczenia ani przyjąć jakiegokolwiek innego rozwiązania, które nie skutkowałoby natychmiastowym zaprzestaniem prowadzenia działalności przez beneficjenta. Jeśli pomoc przyznana bezprawnie i niezgodna ze wspólnym rynkiem nie zostanie spłacona w pełni i bezzwłocznie, krajowe organy odpowiedzialne za wykonanie decyzji o odzyskaniu środków powinny podjąć wszelkie dostępne środki, aby plan kontynuacji działalności beneficjenta nie został przyjęty oraz zabiegać o to, by beneficjent zakończył swoją działalności w terminie wskazanym w decyzji o windykacji.

68. W przypadku likwidacji oraz do momentu pełnej windykacji pomocy państwo członkowskie nie powinno wyrazić zgody na wszelkie przeniesienie aktywów dokonywane w sposób sprzeczny z warunkami rynkowymi i/lub mające na celu ominięcie decyzji o windykacji. W celu zapewnienia „poprawnego przeniesienia aktywów” państwo członkowskie musi dopilnować, aby nienależna korzyść wynikająca z przyznania pomocy nie została przeniesiona na nabywcę tych aktywów. Przekazanie nienależnej korzyści może nastąpić, gdy aktywa pierwotnego beneficjenta pomocy zostają przeniesione na osobę trzecią po cenie niższej od ich wartości rynkowej lub na spółkę-następcę beneficjenta, która została założona w celu ominięcia obowiązku zwrotu pomocy. W takim wypadku dana osoba trzecia powinna zostać również objęta decyzją o windykacji (69).

4. SKUTKI NIEWYKONANIA DECYZJI KOMISJI O WINDYKACJI

69. Jeżeli pomoc została zwrócona w pełni oraz we wskazanym terminie lub, w przypadku niewypłacalnego beneficjenta, jeżeli spółka została zlikwidowana zgodnie z zasadami rynkowymi, wówczas uznaje się, że państwo członkowskie zastosowało się do postanowień decyzji o windykacji.

70. Komisja może również — w uzasadnionych przypadkach — wyrazić zgodę na tymczasowe wykonanie decyzji o windykacji, jeżeli jest ona przedmiotem sporu przed sądem krajowym lub wspólnotowym (np. przekazanie pełnej kwoty pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem na zablokowany rachunek bankowy (70)). Państwo członkowskie musi dopilnować, aby spółka utraciła korzyść związaną z pomocą przyznaną bezprawnie i niezgodną ze wspólnym rynkiem (71). Państwo członkowskie powinno również przedłożyć Komisji do zatwierdzenia uzasadnienie przyjęcia takiego środka tymczasowego wraz z jego pełnym opisem.

71. Jeśli państwo członkowskie nie zastosowało się do postanowień decyzji o windykacji i jeśli nie było w stanie udowodnić całkowitej niemożności windykacji pomocy, Komisja może wszcząć postępowanie w sprawie naruszenia przepisów. Ponadto, jeżeli określone warunki zostały spełnione, Komisja może zażądać, aby państwo członkowskie wstrzymało wypłatę nowej, zgodnej ze wspólnym rynkiem pomocy danemu beneficjentowi (danym beneficjentom), stosując zasadę „Deggendorf”.

4.1. Procedura w przypadku naruszenia przepisów

— Skargi na podstawie art. 88 ust. 2 TWE

72. Jeżeli państwo członkowskie nie zastosowało się do postanowień decyzji o windykacji w wyznaczonym terminie i jeżeli nie było w stanie udowodnić całkowitej niemożności windykacji pomocy, Komisja (jak miało to miejsce w przeszłości) lub jakiekolwiek inne zainteresowane państwo może skierować sprawę bezpośrednio do ETS na mocy art. 88 ust. 2 Traktatu. Komisja może powołać się przy tym na argumenty dotyczące postępowania organów władzy wykonawczej, ustawodawczej lub sądowniczej przedmiotowego państwa członkowskiego, ponieważ państwo członkowskie powinno być postrzegane jako jedność (72).

— Skargi na podstawie art. 228 ust. 2 TWE

73. W sytuacji gdy ETS wyda wyrok skazujący państwo członkowskie w związku z niewykonaniem decyzji Komisji oraz jeśli Komisja uważa, że państwo członkowskie nie zastosowało się do wyroku ETS, Komisja może podjąć działania w trybie przewidzianym w art. 228 ust. 2 Traktatu. W takim przypadku Komisja najpierw umożliwia państwu członkowskiemu przedstawienie uwag, a następnie wydaje uzasadnioną opinię, w której wskazuje, pod którymi względami państwo członkowskie nie zastosowało się do wyroku ETS.

74. Jeżeli państwo członkowskie nie podejmie środków niezbędnych do zastosowania się do wyroku ETS w terminie wskazanym w uzasadnionej opinii, wówczas Komisja może wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości zgodnie z art. 228 ust. 2 TWE. Może też złożyć do ETS wniosek o nałożenie kary pieniężnej na to państwo. Karę pieniężną ustala się na podstawie komunikatu Komisji w sprawie stosowania art. 228 TWE (73) oraz w oparciu o trzy kryteria: stopień naruszenia prawa, czas jego trwania oraz potrzebę dopełnienia wszelkich starań, aby kara stanowiła wystarczający czynnik odstraszający w przypadku przyszłych naruszeń prawa. Zgodnie z tym samym komunikatem Komisja zażąda ponadto zapłaty kary ryczałtowej za kontynuację naruszenia pomiędzy pierwszym wyrokiem stwierdzającym niezastosowanie się do przepisów decyzji oraz wyrokiem wydanym na podstawie art. 228 TWE. W związku z faktem, że niewykonanie decyzji Komisji o windykacji przedłuża trwanie naruszenia konkurencji, do jakiego doszło w wyniku przyznania pomocy bezprawnie i przyznania pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem, Komisja niewątpliwie skorzysta z takiej możliwości, jeżeli będzie to konieczne dla poszanowania zasad przyznawania pomocy państwa.

4.2. Stosowanie orzeczenia w sprawie Deggendorf

75. W orzeczeniu w sprawie „Deggendorf” SPI stwierdził, że „podczas rozważania zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem Komisja musi uwzględnić wszystkie istotne czynniki, w tym — w stosownych przypadkach — okoliczności już uwzględnione we wcześniejszej decyzji oraz obowiązki, które poprzednia decyzja nałożyła na państwo członkowskie. Komisja ma więc prawo uwzględnić, po pierwsze, wszelkie skumulowane skutki starej […] pomocy i nowej […] pomocy, a po drugie fakt, że [stara] pomoc uznana za niezgodną z prawem […] nie została spłacona” (74). Stosując powyższy wyrok oraz chcąc uniknąć naruszenia konkurencji pozostającego w sprzeczności ze wspólnym interesem, Komisja może nakazać państwu członkowskiemu wstrzymanie wypłaty nowej, zgodnej ze wspólnym rynkiem pomocy przedsiębiorstwu, które dysponuje środkami pochodzącymi z pomocy przyznanej bezprawnie i pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem, będącej przedmiotem wcześniejszej decyzji o windykacji, i to do czasu, aż państwo członkowskie upewni się, że dane przedsiębiorstwo zwróciło wcześniejszą pomoc przyznaną bezprawnie i niezgodną ze wspólnym rynkiem.

76. Komisja od kilku lat systematycznie stosuje tzw. zasadę „Deggendorf”. W praktyce w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego nowego środka Komisja żąda od państwa członkowskiego zobowiązania do wstrzymania wypłaty nowej pomocy każdemu beneficjentowi, który nie zwrócił pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem, będącej przedmiotem wcześniejszej decyzji o windykacji. Jeżeli państwo członkowskie nie dokona takiego zobowiązania i/lub w przypadku braku jednoznacznych danych na temat danego środka pomocy (75), uniemożliwiającego Komisji ocenę łącznego wpływu starej i nowej pomocy na konkurencję, Komisja podejmie ostateczną decyzję warunkową na podstawie art. 7 ust. 4 rozporządzenia proceduralnego, w której zażąda od państwa członkowskiego zawieszenia wypłaty nowej pomocy do chwili, kiedy uzyska pewność, że dany beneficjent zwrócił wcześniejszą pomoc przyznaną bezprawnie i niezgodną ze wspólnym rynkiem wraz z należnymi odsetkami.

77. Zasada „Deggendorf” została z czasem włączona do Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (76) oraz do niedawno wydanego rozporządzenia o wyłączeniu grupowym (77). Komisja zamierza uwzględniać powyższą zasadę we wszelkich zasadach i decyzjach dotyczących pomocy państwa.

78. Komisja popiera również inicjatywę Włoch, które zamierzają włączyć specjalny przepis dotyczący zasady „Deggendorf” do ustawy „Legge Finanziaria 2007”, który zobowiąże beneficjentów nowych środków pomocy państwa do składania oświadczeń, że nie dysponują oni żadną pomocą państwa przyznaną bezprawnie i niezgodną ze wspólnym rynkiem (78).

5. WNIOSKI

79. Zapewnienie wolnej i niezakłóconej konkurencji stanowi jeden z fundamentów Wspólnoty Europejskiej. Zasady pomocy państwa są częścią europejskiej polityki konkurencji i gwarantują utrzymanie jednakowych warunków konkurencji we wszystkich sektorach europejskiego rynku wewnętrznego. Komisja i państwa członkowskie ponoszą wspólną odpowiedzialność za realizację tak istotnego zadania, jakim jest zapewnienie właściwego przestrzegania zasad pomocy państwa, a w szczególności wykonania decyzji o windykacji.

80. Wydając niniejsze zawiadomienie Komisja pragnie upowszechnić znajomość zasad polityki odzyskiwania pomocy ustanowionych przez sądy wspólnotowe oraz przybliżyć stosowaną przez siebie praktykę w celu realizacji tej polityki. Komisja zobowiązuje się, że będzie przestrzegać powyższych zasad oraz zachęca państwa członkowskie do konsultacji, jeśli napotkają one problemy w wykonywaniu decyzji o windykacji. Służby Komisji pozostają do dyspozycji państw członkowskich i są gotowe udzielić dalszych wskazówek i wsparcia.

81. W zamian Komisja oczekuje, że państwa członkowskie będą postępowały zgodnie z zasadami polityki windykacji pomocy państwa. Jedynie dzięki wspólnemu wysiłkowi Komisji i państw członkowskich można zagwarantować przestrzeganie zasad pomocy państwa oraz osiągnąć zamierzony cel, jakim jest zapewnienie niezakłóconej konkurencji na rynku wewnętrznym.

(1) Plan działań w zakresie pomocy państwa: gorzej i lepiej ukierunkowana pomoc państwa: mapa drogowa reformy pomocy państwa na lata 2005-2009.

(2) Rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE, Dz.U. L 83 z 27.3.1999, str. 1.

(3) Analiza dotycząca egzekwowania przepisów w zakresie wspólnotowej polityki pomocy państwa na poziomie krajowym (ang. Study on the enforcement of state aid law at national level, Competition studies 6), Luksemburg, Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich,

http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/overview/studies.html.

(4) Sprawa C-70/72, Komisja przeciwko Niemcom, [1973] Rec. 813, pkt 13.

(5) Sprawa 121/73, Markmann KG przeciwko Niemcom oraz krajowi związkowemu Szlezwik-Holsztyn, [1973] Rec. 01495, sprawa 122/73, Nordsee, Deutsche Hochseefischerei GmbH przeciwko Niemcom oraz krajowi związkowemu Nadrenia-Palatynat, [1973] Rec. 01511 oraz sprawa 141/73, Fritz Lohrey przeciwko Niemcom oraz krajowi związkowemu Hesja, [1973] Rec. 01527.

(6) Dz.U. C 318 z 24.11.1983, str. 3.

(7) Rozporządzenie Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz.U. L 140 z 30.4.2004, str. 1).

(8) Sprawa C-301/87, Francja przeciwko Komisji, [1990] Rec. I-307.

(9) Sprawa C-415/03, Komisja przeciwko Grecji, („Olympic Airways”), [2005], Zb. Orz. I-03875 oraz sprawa C-232/05, Komisja przeciwko Francji, („Scott”), [2006], wyrok z dnia 5 października 2006 r., nyr.

(10) Sprawa C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf GmbH przeciwko Niemcom, („Deggendorf”) [1994], Rec. I-00833.

(11) Sprawa C-75/97, Belgia przeciwko Komisji [1999], Rec. I-03671, pkt 65.

(12) Sprawa C-183/91, Komisja przeciwko Grecji [1993], Rec. I-3131, pkt 16.

(13) Sprawy połączone C 278/92, C 279/92 i C 280/92, Hiszpania przeciwko Komisji [1994], Rec. I-04103, pkt 75.

(14) Sprawa C-348/93, Komisja przeciwko Włochom [1995], Rec. I-673, pkt 27.

(15) Sprawa T-459/93, Siemens przeciwko Komisji [1995], Rec. II-1675, pkt 97-101.

(16) Sprawa C-415/03, Komisja przeciwko Grecji, patrz przypis 9 powyżej.

(17) Sprawa C-232/05, Komisja przeciwko Francji, patrz przypis 9 powyżej.

(18) Więcej o zasadzie ochrony uzasadnionych oczekiwań — patrz: sprawa C 24/95, Alcan, [1997] Rec. I-1591, pkt 25; sprawa C 5/89, BUG-Alutechnik, [1990] Rec. I-3437, pkt 13 i 14. Sprawa C 223/85, RSV, [1987] Rec. 4617 stanowi przykład uznania przez ETS istnienia uzasadnionych oczekiwań ze strony beneficjenta.

(19) Więcej o zasadzie pewności prawa — patrz sprawa T-115/94, Opel Austria GmbH przeciwko Radzie, [1997] Rec. II-00039 oraz sprawa C-372/97, Włochy przeciwko Komisji, [2004] Rec. I-3679, pkt 116-118, połączone sprawy C-74/00P i C-75/00, P.Falck oraz Acciaierie di Bolano przeciwko Komisji, [2002] Rec. I-7869, pkt 140. Zob. też: sprawa T-308/00, Saltzgitter przeciwko Komisji, [2004] Zb.Orz. II-01933, pkt 166.

(20) Interpretacja pojęcia „jakiejkolwiek skargi Komisji” — zob.: sprawa T-369/00, Département du Loiret przeciwko Komisji, [2003] Rec. II-01789.

(21) Sprawa 94/87, Komisja przeciwko Niemcom, [1989] Rec. 175.

(22) Sprawa C-404/00, Komisja przeciwko Hiszpanii, [2003] Rec. I-6695.

(23) Sprawa C-280/95, Komisja przeciwko Włochom, [1998] Rec I-259.

(24) Sprawa C-24/95, Alcan, [1997] Rec. 1591, pkt 34-37.

(25) Sprawa C-303/88, Włochy przeciwko Komisji, [1991] Rec. I-1433.

(26) Sprawa C-52/84, Komisja przeciwko Belgii, [1986] Rec. 89, pkt 9.

(27) Sprawa C-52/84, Komisja przeciwko Belgii, patrz przypis 26 powyżej, pkt 14.

(28) Sprawa C-499/99, Komisja przeciwko Hiszpanii [2002] Rec. I-06301.

(29) Sprawa C-280/95, Komisja przeciwko Włochom, patrz przypis 23 powyżej.

(30) Sprawa C-6/97, Włochy przeciwko Komisji, [1999] Rec. I-2981, pkt 34.

(31) Sprawa C-415/03, Komisja przeciwko Grecji, patrz przypis 9 powyżej.

(32) Sprawa C-232/05, Komisja przeciwko Francji, patrz przypis 9 powyżej.

(33) Sprawa C-404/00, Komisja przeciwko Hiszpanii, patrz przypis 22 powyżej.

(34) Sprawa C-94/87, Komisja przeciwko Niemcom, [1989] Rec. 175, pkt 9; sprawa C-348/93, Komisja przeciwko Włochom, patrz przypis 14 powyżej, pkt 17.

(35) Wykaz proponowanych metod wdrażania — zob. sprawa C-209/00, Komisja przeciwko Niemcom, [2002] Rec. 11695.

(36) Sprawa 94/87, Komisja przeciwko Niemcom, patrz przypis 34 powyżej, pkt 10.

(37) Sprawa C-303/88, Włochy przeciwko Komisji, [1991] Rec. I-1433, pkt 57; Sprawa C-277/00, Niemcy przeciwko Komisja („SMI”), [2004] REC I-3925, pkt. 75.

(38) Sprawa C-277/00, Niemcy przeciwko Komisji, patrz przypis 37 powyżej.

(39) Sprawa C-328/99 i C-399/00, Włochy i SMI 2 Multimedia Spa przeciwko Komisji. Inny przykład ominięcia obowiązku zwrotu pomocy można znaleźć w sprawie C-415/03, Komisja przeciwko Grecji, patrz przypis 9 powyżej.

(40) Sprawa C-328/99 oraz C-399/00, Włochy i SIM2 Multimedia przeciwko Komisji, [2003] I-4035, pkt 83.

(41) W przypadku prywatyzacji spółki, która otrzymała pomoc państwa uznaną przez Komisję za zgodną ze wspólnym rynkiem, państwo członkowskie może zawrzeć w umowie prywatyzacyjnej klauzulę odpowiedzialności chroniącą nabywcę spółki przed ryzykiem unieważnienia przez sądy wspólnotowe pierwotnej decyzji Komisji zatwierdzającej rzeczoną pomoc, a następnie zastąpienia jej decyzją Komisji nakazującą odzyskanie pomocy od beneficjenta. Dzięki takiej klauzuli cena, jaką nabywca musiałby zapłacić za prywatyzowaną spółkę, mogłaby zostać zmieniona tak, aby należycie uwzględnić zobowiązanie dokonania zwrotu pomocy.

(42) Sprawa C-277/00, Niemcy przeciwko Komisji, patrz przypis 37 powyżej, pkt 80.

(43) Sprawa C-310/99, Włochy przeciwko Komisji, [2002] Rec. I-2289, pkt 91.

(44) Sprawa C-277/00, Niemcy przeciwko Komisji, patrz przypis 37 powyżej, pkt 74-76.

(45) Sprawa C-480/98, Hiszpania przeciwko Komisji, [2000] Rec. I 8717, pkt 25 oraz połączone sprawy C-67/85, C-68/85 oraz C-70/85, Kwekerij van der Kooy BV i in. przeciwko Komisji, [1998] Rec. 219.

(46) Wyjątkiem w tym kontekście jest sprawa C-480/98, Hiszpania przeciwko Komisji, patrz przypis 45 powyżej, pkt 36 i nast.

(47) Sprawa C-207/05, Komisja przeciwko Włochom, [2006] Zb.Orz. I-00070, pkt 31-36; zob. także sprawa C-378/98, Komisja przeciwko Belgii, [2001] Rec. I-5107, pkt 28 oraz sprawa C-232/05, Komisja przeciwko Francji, patrz przypis 9 powyżej.

(48) Sprawa C-5/86, Komisja przeciwko Belgii, [1987] Rec. 1773.

(49) Sprawa C-207/05, Komisja przeciwko Włochom (2006), orzeczenie z dnia 1 czerwca 2006 r.

(50) Sprawa 249/85, Albako Margarinefabrik Maria von der Linde GmbH & Co. KG przeciwko Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, [1987] Rec. 02345.

(51) Zob. str. 521 analizy.

(52) Sprawa T-459/93, Siemens przeciwko Komisji [1995] Rec. II-1675, pkt 83. Zob. Też sprawa C-148/04, Unicredito Spa przeciwko Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova I, [2005] Zb.Orz. I-11137, akapit 117-120.

(53) Zob. str. 522 i nast. analizy.

(54) W analizie przytoczono niedawną sprawę Kvaerner Warnow Werft, w której władze niemieckie próbowały wyegzekwować zwrot pomocy przyznanej na podstawie umowy prawa prywatnego. Beneficjent odmówił dokonania zwrotu, w wyniku czego organ właściwy postanowił nie wnosić pozwu do sądów cywilnych. Wydał natomiast akt administracyjny, nakazujący natychmiastowy zwrot pomocy. Aktowi temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Naczelny Sąd Administracyjny kraju związkowego Berlin-Brandenburgia (niem. Oberverwaltungsgericht) uznał, że organy właściwe nie mają obowiązku odzyskiwania pomocy przy użyciu tych samych środków, które zastosowano do przyznania pomocy, i zgodził się, że zasada skuteczności („effet utile”) decyzji Komisji wymaga umożliwienia organom właściwym odzyskania pomocy w drodze aktu administracyjnego. Jeżeli wyrok ten zostanie potwierdzony w toku kolejnych postępowań, można spodziewać się, że w przyszłości odzyskiwanie pomocy w Niemczech będzie zasadniczo przeprowadzane w trybie postępowania administracyjnego.

(55) Sprawa C-13/01, Safalero, [2003] Rec. I-8679, pkt 49-50.

(56) Sprawa C-48/71, Komisja przeciwko Włochom, [1972] Rec. 00529.

(57) Sprawa C-232/05, Komisja przeciwko Francji, patrz przypis 9 powyżej.

(58) Sprawa C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf GmbH przeciwko Niemcom, patrz przypis 10 powyżej.

(59) Co zostało potwierdzone w sprawie C-232/05, Komisja przeciwko Francji, patrz przypis 9 powyżej.

(60) Sprawa C-346/03, Atzeni i in., [2006] str. I-01875, pkt 30-34.

(61) Połączone sprawy C-143/88 i C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen A.G. i in., [1991] Rec. I-415, pkt 23 i nast.

(62) Sprawa C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH i in., [1995] Rec. I-3761, pkt 51.

(63) Sprawa C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbH i in., patrz przypis 61 powyżej, pkt 51.

(64) Sprawa C-42-93, Hiszpania przeciwko Komisji („Merco”), [1994] Rec. I-4175.

(65) Sprawa C-52/84, Komisja przeciwko Belgii, [1986] Rec. str. 9.

(66) Sprawa C-142/87 Komisja przeciwko Belgii; (1990), Rec. I-959 § 62.

(67) Sprawa C-142/87, ibid. Sprawa C-499/99 Komisja przeciwko Hiszpanii („Magefesa”) [2002], Rec. I — 603, ppkt 28-44.

(68) W tym kontekście zob. orzeczenie Izby Handlowej sądu w Amberg z dnia 23 lipca 2001 r. w związku z pomocą przyznaną przez Niemcy spółce Neue Maxhütte-Stahlwerke GmbH (decyzja Komisji 69/178/EWWiS, (Dz.U. L 53 z 2.3.1996, str. 41)). W tym przypadku niemiecki sąd uchylił decyzję zarządcy masy upadłości dotyczącą odmowy rejestracji roszczenia związanego z niezgodną z prawem i wspólnym rynkiem pomocą przyznaną w postaci wkładu kapitału, ponieważ taka odmowa uniemożliwiłaby wykonanie decyzji o odzyskaniu środków.

(69) Sprawa C-277/00, Niemcy przeciwko Komisji, patrz przypis 37 powyżej.

(70) W praktyce przekazanie pełnej kwoty pomocy wraz z odsetkami na zablokowany rachunek bankowy może zostać uregulowane w drodze specjalnej umowy podpisanej przez bank oraz beneficjenta, w której strony zgadzają się, że kwota ta będzie przekazana na rzecz jednej lub drugiej strony po zakończeniu postępowania.

(71) W przeciwieństwie do zablokowanego rachunku bankowego gwarancje bankowe nie mogą być uznane za odpowiedni środek tymczasowy, ponieważ odbiorca nadal dysponuje pełną kwotą pomocy.

(72) Sprawa C-224/01, Köbler, [2003] Rec. I-10239, pkt 31-33. Sprawa C-173/03, Traghetti del Mediterraneo, [2003] str. I-05177, pkt 30-33.

(73) Komunikat Komisji w sprawie stosowania art. 228 Traktatu WE — SEC/2005/1658 (Dz.U. C 126 z 7.6.2007, str. 15).

(74) Sprawa T-244/93 oraz T-486/93, TWD Deggendorf przeciwko Komisji, [1995] Rec. II-2265, pkt 56.

(75) Np. w przypadku programów niezgodnym z prawem i wspólnym rynkiem, w których Komisja nie zna kwoty pomocy ani beneficjentów.

(76) Dz.U. z 1.10.2004, C 244/2, pkt 23.

(77) Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1628/2006 z dnia 24 października 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do regionalnej pomocy inwestycyjnej (Dz.U. L 302 z dnia 1.11.2006 r., str. 29).

(78) Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1223.