[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 30.6.2009

KOM(2009) 328 wersja ostateczna

2009/0088 (CNS)

Wniosek

ZALECENIE RADY

w sprawie środowisk wolnych od dymu tytoniowego

{SEC(2009)894} {SEC(2009)895} {SEC(2009)896)

UZASADNIENIE

Tytoń jest najważniejszą przyczyną dających się uniknąć zgonów i chorób oraz niepełnosprawności w Unii Europejskiej (UE), pochłaniającą rocznie 650 tys. istnień ludzkich[1]. Narażenie na środowiskowy dym tytoniowy (ETS), zwany także wtórnym dymem tytoniowym, jest dodatkowym istotnym źródłem umieralności, zapadalności i niepełnosprawności w Unii Europejskiej. ETS zawiera ponad 4 000 związków gazowych i substancji stałych, w tym ponad 69 znanych czynników rakotwórczych (karcinogenów) oraz szereg substancji toksycznych. Nie istnieje bezpieczny poziom narażenia na wtórny dym tytoniowy[2]. Wykazano bowiem, że ETS ma bezpośredni szkodliwy wpływ na układ sercowo-naczyniowy i jest przyczyną wieńcowej choroby serca oraz nowotworu płuc u osób dorosłych. Istnieją także dowody potwierdzające, że ETS może być przyczyną udaru, astmy i przewlekłej obturacyjnej choroby płuc (COPD) u dorosłych[3] oraz zaostrzać wcześniejsze stany chorobowe, takie jak astma i COPD[4]. ETS jest szczególnie szkodliwy dla dzieci, gdyż jest przyczyną astmy, zapalenia płuc, zapalenia oskrzeli, chorób dróg oddechowych, zapalenia ucha środkowego, jak i zespołu nagłej śmierci niemowląt[5]. Oprócz zagrożenia dla zdrowia narażenie na dym tytoniowy w domu i w miejscach publicznych wzmaga postrzeganie przez dzieci nawyku palenia jako powszechnego zachowania dorosłych, co z kolei zwiększa prawdopodobieństwo rozpoczęcia przez nie palenia w przyszłości.

Według ostrożnych szacunków w 2002 r. w EU-25 7 300 dorosłych, w tym 2 800 osób niepalących, zmarło na skutek narażenia na ETS w miejscu pracy. Śmierć dalszych 72 000 osób, w tym 16 400 osób niepalących była spowodowana przez narażenie na dym tytoniowy w domu[6]. Dołączona do wniosku ocena skutków zawiera szacunek, że w UE w 2008 r. narażenie na dym tytoniowy w miejscu pracy było przyczyną 6 000 przypadków śmierci, w tym 2 500 przypadków śmierci wśród osób niepalących. Oznacza to ogromne koszty dla gospodarki, w tym 1,3 mld EUR bezpośrednich kosztów medycznych oraz 1,1 mld EUR kosztów pośrednich związanych ze spadkiem wydajności. Dodatkowe znaczące zagrożenie zdrowotne i finansowe wiąże się z narażeniem na dym tytoniowy osób niebędących członkami personelu, takich jak klienci barów i restauracji.

W ostatnich latach w niektórych państwach członkowskich poczyniono duże postępy w tworzeniu środowisk wolnych od dymu. Dotychczas w ponad 1/3 państw członkowskich UE przyjęto kompleksowe regulacje na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego mające zastosowanie do zamkniętych miejsc pracy i zamkniętych miejsc publicznych. Pomiędzy państwami członkowskimi oraz w obrębie ich granic istnieją jednak znaczne różnice pod względem ochrony przed narażeniem na dym tytoniowy. Pracownicy sektora gastronomii i hotelarstwa należą do grup najbardziej zagrożonych z powodu braku kompleksowej ochrony w większości państw członkowskich i wyjątkowo wysokich stężeń dymu tytoniowego w barach i restauracjach.

Kompleksowa polityka na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego przyjęta przez niektóre państwa członkowskie oraz państwa spoza Unii Europejskiej okazała się skuteczne z punktu widzenia redukcji obciążeń związanych z dymem tytoniowym i pozwoliła jednocześnie uniknąć niekorzystnego wpływu na gospodarkę. Bezpośrednie oddziaływanie na zdrowie regulacji na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego przejawia się w poprawie funkcjonowania układu oddechowego pracowników gastronomii i hotelarstwa oraz zmniejszeniu częstości występowania zawałów serca wśród ogółu społeczeństwa. Stwierdzono także, że polityka na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego przyczyniła się do ograniczenia konsumpcji tytoniu, zachęcenia do zaprzestania palenia oraz zmniejszenia liczby młodych ludzi sięgających po papierosy. Dowody wskazują, że regulacje na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego przyczyniają się do zwiększenia świadomości publicznej na temat zagrożeń związanych z dymem tytoniowym. Może zatem przyczynić się do ograniczenia palenia w domu, w szczególności w obecności dzieci. 9 spośród 10 obywateli UE popiera uwolnienie miejsc pracy i miejsc publicznych od dymu tytoniowego. Badania wykazały, że wsparcie dla polityki na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego wykazuje tendencję wzrostową w okresie po jej wprowadzeniu.

Na poziomie UE kwestia środowisk wolnych od dymu tytoniowego była dotychczas regulowana przez niewiążące rezolucje i zalecenia, które nie dostarczały jednak szczegółowych wskazówek dotyczących sposobu stworzenia środowisk całkowicie wolnych od dymu tytoniowego. Poza tym zagadnienie to jest przedmiotem licznych dyrektyw z zakresu BHP. W niektórych przypadkach odniesienie ma jednak tylko charakter pośredni, w innych zaś poziom ochrony nie jest kompleksowy.

Na poziomie międzynarodowym art. 8 Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) o ograniczeniu użycia tytoniu (FCTC), podpisanej dotychczas przez 26 państw członkowskich i Wspólnotę, zobowiązuje wszystkie Strony do zapewnienia skutecznej ochrony przed narażeniem na dym tytoniowy w zamkniętych miejscach pracy, zamkniętych obiektach publicznych oraz w środkach transportu publicznego. Zgodnie z wytycznymi przyjętymi przez drugą konferencję Stron w lipcu 2007 r. każda ze Stron dąży do zapewnienia powszechnej ochrony w terminie 5 lat od wejścia w życie Konwencji dla tej Strony (tj. do 2010 r. w odniesieniu do Wspólnoty Europejskiej i większości jej państw członkowskich).

Konsultacje zainicjowane przez zieloną księgę Komisji zatytułowaną „Ku Europie wolnej od dymu tytoniowego: alternatywne opcje polityki na szczeblu UE”[7] wykazały, że istnieje znaczne poparcie dla kompleksowej polityki na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego mającej zastosowanie do wszystkich wydzielonych miejsc pracy i miejsc publicznych oraz dla dalszych działań UE w celu promowania środowisk wolnych od dymu tytoniowego we wszystkich państwach członkowskich.

Na podstawie wyników konsultacji w sprawie zielonej księgi w ocenie skutków towarzyszącej niniejszemu wnioskowi przedstawiono 5 wariantów strategicznych: status quo, otwarta metoda koordynacji, zalecenie Komisji lub Rady oraz wiążące prawodawstwo UE. Zgodnie z oceną skutków zalecenie Rady jest wariantem preferowanym w perspektywie krótkoterminowej, ponieważ wydaje się być narzędziem najszybszym i najbardziej kompleksowym, wspomagającym państwa członkowskie w procesie wdrażania wiążących regulacji na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego na poziomie krajowym zgodnie z ich zobowiązaniami międzynarodowymi w ramach FCTF. Jednocześnie zalecenie to stanowi wyważone podejście do problemu.

Zalecenie, którego dotyczy wniosek, koncentruje się przede wszystkim na skutecznym wdrożeniu w Unii Europejskiej art. 8 FCTC zgodnie z wytycznymi w sprawie ochrony przed narażeniem na dym tytoniowy, przyjętymi przez drugą konferencję Stron Konwencji. Wytyczne zapewniają prowadzenie kompleksowej, opartej na wiedzy i zrównoważonej polityki zgodnej z polityką UE na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego. Wytyczne podkreślają, że nie istnieje bezpieczny poziom narażenia na ETS i wzywają do wyeliminowania dymu tytoniowego we wszystkich zamkniętych miejscach pracy, zamkniętych obiektach publicznych, środkach transportu publicznego oraz, w miarę możliwości, również w innych miejscach publicznych (otwartych lub częściowo otwartych). Wiążące prawodawstwo, konsekwentnie egzekwowane, monitorowane oraz poddawane ocenie jest zalecane jako jedyny odpowiedni sposób poradzenia sobie z problemem wtórnego dymu tytoniowego.

Zalecenie, którego dotyczy wniosek, przewiduje jednakowy termin wdrożenia oraz jednakowe mechanizmy sprawozdawczości i monitorowania zarówno na poziomie państw członkowskich, jak i UE, w celu przyspieszenia i ułatwienia wdrożenia art. 8 FCTC zgodnie z wytycznymi przyjętymi przez drugą konferencję Stron.

Zalecenie, którego dotyczy wniosek, przewiduje: 1) środki zwalczania narażenia na ETS wśród dzieci i młodzieży, 2) środki towarzyszące, takie jak skuteczna polityka zaprzestawania używania tytoniu i ostrzeżeń w formie obrazków na opakowaniach wyrobów tytoniowych, 3) rozwój kompleksowych strategii wielosektorowych oraz odpowiednich instrumentów ich wdrożenia, 4) regularna wymiana informacji i najlepszych praktyk oraz koordynacja polityki pomiędzy państwami członkowskimi poprzez sieć krajowych punktów kontaktowych. Mając na uwadze, że niektóre z tych przepisów są stosunkowo nowe, oczekuje się bliskiej współpracy państw członkowskich pomiędzy sobą oraz z Komisją w zakresie opracowania wspólnych definicji, poziomów odniesienia i wskaźników dotyczących ich wdrażania.

Niniejszy wniosek jest zgodny z zasadą proporcjonalności i pomocniczości. Jego celem jest wsparcie państw członkowskich w zapewnianiu skutecznej ochrony przed narażeniem na dym tytoniowy oraz wypełnienie tym samym zobowiązań z art. 8 FCTC zgodnie z wynikiem dyskusji prowadzonych w Radzie w dniach 30 i 31 maja 2007 r., w których wezwano do „kierowania przez Wspólnotę promocją środowisk wolnych od dymu tytoniowego na poziomie UE oraz wsparcia Wspólnoty dla koordynacji środków krajowych”, co ma być działaniem następczym po wydaniu zielonej księgi Komisji.

Zróżnicowane poziomy ochrony przed ryzykiem związanym z narażeniem na ETS pomiędzy państwami członkowskimi i w obrębie ich granic wymagają podjęcia działań na poziomie UE w celu wsparcia państw członkowskich w ich wysiłkach na rzecz rozwiązania tego problemu. Na mocy art. 152 Traktatu WE, w celu poprawy zdrowia publicznego oraz zapobiegania chorobom i dolegliwościom ludzkim, UE może zachęcać państwa członkowskie do współpracy i wspierać ich działania.

Zalecenie, którego dotyczy wniosek, umożliwiłoby udzielenie wsparcia wysiłkom państw członkowskich poprzez dostarczenie bodźców politycznych oraz stworzenie zobowiązania państw członkowskich, ustalenie jasnego mechanizmu monitorowania na poziomie UE oraz ułatwienie wymiany najlepszych praktyk oraz koordynacji polityki pomiędzy państwami członkowskimi.

Komisja będzie ułatwiać sprawne wdrożenie niniejszego zalecenia poprzez pomoc państwom członkowskim, które dotychczas nie opracowały, nie wprowadziły w życie ani nie wdrożyły kompleksowej polityki na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego; wspieranie kształtowania polityki i zapewnienie bazy dowodowej poprzez odpowiednie programy Wspólnoty oraz koordynowanie prac sieci krajowych punktów kontaktowych w dziedzinie ograniczenia użycia tytoniu. Komisja dokona oceny skuteczności zalecenia oraz środków podjętych przez państwa członkowskie w odpowiedzi na niniejsze zalecenie.

2009/0088 (CNS)

Wniosek

ZALECENIE RADY

w sprawie środowisk wolnych od dymu tytoniowego

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 152 ust. 4 akapit drugi,

uwzględniając wniosek Komisji[8],

uwzględniając opinię Parlamentu Europejskiego[9],

uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego[10],

uwzględniając opinię Komitetu Regionów[11],

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) Artykuł 152 Traktatu stanowi, że działanie Wspólnoty, które uzupełnia polityki krajowe, powinno być skierowane na poprawę zdrowia publicznego, zapobieganie chorobom i dolegliwościom ludzkim oraz usuwanie źródeł zagrożenia dla zdrowia człowieka.

(2) Zgodnie z art. 137 Traktatu Wspólnota wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich, między innymi, w dziedzinie polepszania w szczególności środowiska pracy w celu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników.

(3) Narażenie na środowiskowy dym tytoniowy (ETS) – zwane także wtórnym dymem tytoniowym – pozostaje nadal szeroko rozprzestrzenionym źródłem nadmiernej umieralności, zapadalności i niepełnosprawności w Unii Europejskiej.

(4) Według ostrożnych szacunków w 2002 r. w Unii Europejskiej 7 300 dorosłych, w tym 2 800 osób niepalących, zmarło na skutek narażenia na ETS w ich miejscu pracy. Dalsze 72 000 przypadków śmierci, w tym 16 400 wśród osób niepalących, zostało spowodowane przez narażenie na ETS w domu[12].

(5) Narażenie na wtórny dym tytoniowy stwarza szczególne zagrożenie dla dzieci i zwiększa prawdopodobieństwo rozpoczęcia przez nie palenia w przyszłości.

(6) Wszyscy ludzie mają prawo do wysokiego poziomu ochrony zdrowia oraz powinni być chronieni przed narażeniem na dym tytoniowy.

(7) Dobrowolne działania polityczne na poziomie krajowym okazały się nieskuteczne z punktu widzenia ograniczenia narażenia na dym tytoniowy. Wiążące prawodawstwo państw członkowskich, wyposażone we właściwe mechanizmy egzekwowania i monitorowania jest jedynym narzędziem zapewniającym odpowiednią ochronę ludzi przed zagrożeniem dla zdrowia ze strony wtórnego dymu tytoniowego.

(8) Regulacje na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego są najskuteczniejsze, jeśli są uzupełniane przez działania wspierające, takie jak kampanie podnoszące świadomość, wsparcie dla zaprzestania używania tytoniu, wyraźne ostrzeżenia związane z ochroną zdrowia na opakowaniach wyrobów tytoniowych.

(9) Społeczeństwo obywatelskie odgrywa ogromną rolę we wspieraniu regulacji na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego oraz w zapewnianiu ich przestrzegania.

(10) Polityka na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego powinna przewidywać odpowiednie instrumenty służące wielosektorowemu podejściu do ograniczenia użycia tytoniu.

(11) Istnieje potrzeba wzmocnionej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w celu ułatwienia wymiany informacji i najlepszych praktyk oraz rozwijania opartego na normach systemu monitorowania UE.

(12) Rezolucja Rady i Ministrów Zdrowia państw członkowskich, których spotkanie poświęcone zakazowi palenia w miejscach publicznych[13] w ramach Rady odbyło się dnia 18 lipca 1989 r., zachęcała państwa członkowskie do podjęcia środków zakazujących palenia w określonych wydzielonych pomieszczeniach publicznych oraz rozszerzenia zakazu palenia na wszystkie rodzaje środków transportu publicznego.

(13) Zalecenie Rady 2003/54/WE z dnia 2 grudnia 2002 r. w sprawie zapobiegania paleniu oraz inicjatyw zmierzających do większego ograniczenia użycia tytoniu[14] zawierało wezwanie skierowane do państw członkowskich o wdrażanie przepisów prawnych lub innych skutecznych środków zapewniających ochronę przed narażeniem na środowiskowy dym tytoniowy w zamkniętych miejscach pracy, wydzielonych miejscach publicznych i środkach transportu publicznego.

(14) Dyrektywa Rady 89/391/WE z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy[15] nie odnosi się wyraźnie do dymu tytoniowego, lecz obejmuje wszystkie zagrożenia dla zdrowia i bezpieczeństwa pracowników[16].

(15) W swoim Planie Działania na rzecz Środowiska i Zdrowia (2004-2010)[17] Komisja zobowiązała się do prowadzenia prac nad poprawą jakości powietrza wewnątrz pomieszczeń, w szczególności popierając ograniczanie palenia tytoniu we wszystkich miejscach pracy poprzez badanie zarówno mechanizmów prawnych, jak również inicjatyw promujących zdrowie, na poziomie europejskim i w państwach członkowskich.

(16) Konsultacje zainicjowane przez zieloną księgę Komisji zatytułowaną „Ku Europie wolnej od dymu tytoniowego: alternatywne opcje polityki na szczeblu UE”[18] pokazały, że istnieje znaczne poparcie dla kompleksowej polityki na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego mającej zastosowanie do wszystkich wydzielonych miejsc pracy i wydzielonych miejsc publicznych oraz dla dalszych działań UE w celu promowania środowisk wolnych od dymu tytoniowego we wszystkich państwach członkowskich.

(17) Rada ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej i Spraw Konsumentów była inicjatorem wymiany poglądów na temat wariantów strategicznych w kwestii środowisk wolnych od dymu na poziomie europejskim, mającej miejsce dnia 30 i 31 maja 2007 r. Rada wyraziła zadowolenie z przyjęcia zielonej księgi i podkreśliła potrzebę wskazówek wspólnotowych co do dalszej promocji środowisk wolnych od dymu tytoniowego na poziomie UE oraz wsparcia Wspólnoty dla koordynacji środków krajowych.

(18) W swojej rezolucji z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zielonej księgi Parlament Europejski wezwał państwa członkowskie do wprowadzenia kompleksowych regulacji na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego w terminie 2 lat oraz zwrócił się do Komisji o przedstawienie odpowiedniego wniosku legislacyjnego do 2011 r. w przypadku niezadowalających postępów. Parlament wezwał także Komisję do zaproponowania zmian w obecnych ramach prawnych w celu zaklasyfikowania środowiskowego dymu tytoniowego jako czynnika rakotwórczego oraz zobowiązania pracodawców do zagwarantowania miejsc pracy wolnych od dymu tytoniowego.

(19) Artykuł 8 Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) o ograniczeniu użycia tytoniu, podpisanej w czerwcu 2003 r. przez wszystkich członków WHO i ratyfikowanej dotychczas przez 161 Stron, w tym przez Wspólnotę i 26 spośród jej państw członkowskich, zobowiązuje wszystkie Strony do przyjęcia i wdrożenia w obszarach obowiązującej krajowej jurysdykcji określonych w prawie krajowym oraz propagowania w aktywny sposób na innych szczeblach jurysdykcyjnych przyjęcia i wdrażania skutecznych środków przewidujących ochronę ludzi przed narażeniem na wtórny dym tytoniowy we wszystkich zamkniętych miejscach pracy, środkach transportu publicznego, zamkniętych obiektach publicznych oraz, w odpowiednich przypadkach, w innych miejsca publicznych.

(20) Druga konferencja Stron Ramowej konwencji WHO przyjęła w lipcu 2007 r. wytyczne w sprawie ochrony przez narażeniem na dym tytoniowy[19], aby pomóc Stronom w wypełnieniu ich obowiązków na mocy art. 8 konwencji. Każda Strona dąży do wdrożenia tych wytycznych w terminie 5 lat od wejścia w życie Ramowej konwencji WHO dla tej Strony.

(21) Artykuł 14 Ramowej konwencji WHO przewiduje zobowiązanie jej Stron do opracowania i rozpowszechniania odpowiednich, kompleksowych i zintegrowanych wytycznych, których podstawą są dowody naukowe oraz najlepsze praktyki, oraz do podjęcia skutecznych środków propagujących zaprzestanie używania tytoniu i odpowiednie metody leczenia uzależnienia od tytoniu. Trzecia konferencja Stron Ramowej konwencji WHO zdecydowała o powołaniu grupy roboczej, której zadaniem będzie opracowanie wytycznych wdrożenia tego artykułu.

(22) Europejska strategia ograniczenia użycia tytoniu przyjęta we wrześniu 2002 r. przez Komitet regionalny dla Europy, działający w ramach WHO, zaleciła państwom członkowskim zagwarantowanie ich obywatelom środowiska wolnego od dymu tytoniowego poprzez, między innymi, zapewnienie wolnych od dymu miejsc publicznych, miejsc pracy i środków transportu publicznego, zakaz palenia na otwartych przestrzeniach stanowiących część instytucji edukacyjnych dla małoletnich, we wszystkich miejscach świadczenia opieki zdrowotnej oraz w trakcie imprez publicznych, a także zaklasyfikowania środowiskowego dymu tytoniowego jako czynnika rakotwórczego.

(23) Środowiskowy dym tytoniowy został zaklasyfikowany jako znany czynnik rakotwórczy dla człowieka przez Międzynarodową Agencję Badań nad Rakiem WHO oraz jako zawodowy czynnik rakotwórczy przez Finlandię i Niemcy.

(24) Niniejsze zalecenie nie narusza przepisów wspólnotowych ustanawiających minimalne wymogi ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników przyjętych na mocy art. 137 Traktatu, dyrektywy 2001/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 czerwca 2001 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych[20] oraz decyzji Komisji 2003/641/WE z dnia 5 września 2003 r. w sprawie stosowania na opakowaniach papierosów kolorowych fotografii lub innych ilustracji jako ostrzeżeń związanych z ochroną zdrowia[21],

NINIEJSZYM ZALECA, ABY PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE:

1. zapewniały skuteczną ochronę przed narażeniem na dym tytoniowy w zamkniętych miejscach pracy, zamkniętych obiektach publicznych, środkach transportu publicznego, oraz, w odpowiednich przypadkach, w innych miejscach publicznych, jak określono w art. 8 Ramowej konwencji WHO o ograniczeniu użycia tytoniu i na podstawie załączonych wytycznych w sprawie ochrony przed narażeniem na dym tytoniowy, przyjętych przez drugą konferencję Stron konwencji, w terminie 5 lat od wejścia w życie Ramowej konwencji WHO dla danego państwa członkowskiego, albo, najpóźniej, w terminie 3 lat po przyjęciu niniejszego zalecenia;

2. opracowały lub rozwijały strategie i środki w celu ograniczenia narażenia dzieci i młodzieży na wtórny dym tytoniowy;

3. uzupełniały politykę na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego za pomocą środków uzupełniających, obejmujących:

a) podejmowanie skutecznych środków w celu promowania zaprzestawania używania tytoniu i odpowiednich metod leczenia uzależnienia od tytoniu, jak określono w art. 14 Ramowej konwencji WHO;

b) wprowadzanie ostrzeżeń mieszanych (jak określono w art. 2 ust. 4 decyzji Komisji 2003/641/WE z dnia 5 września 2003 r. w sprawie stosowania na opakowaniach papierosów kolorowych fotografii lub innych ilustracji jako ostrzeżeń związanych z ochroną zdrowia[22]) oraz informacji dotyczących usług wspierających zaprzestanie używania tytoniu na opakowaniach wyrobów tytoniowych do palenia w celu lepszego informowania konsumenta o zagrożeniach dla zdrowia związanych z używaniem tytoniu i narażeniem na dym tytoniowy, zachęcenia do zaprzestania używania tytoniu i powstrzymania się od rozpoczęcia jego używania;

4. opracowały, wdrożyły oraz dokonywały okresowej aktualizacji i przeglądu kompleksowych wielosektorowych krajowych strategii ograniczania użycia tytoniu, planów i programów zajmujących się, między innymi, zagadnieniem ochrony przed dymem tytoniowym w miejscach publicznych i prywatnych;

5. zapewniały odpowiednie instrumenty mające na celu wdrożenie strategii krajowych, polityki i programów ograniczania użycia tytoniu w celu zapewnienia skutecznej ochrony przed narażeniem na dym tytoniowy;

6. ustanowiły krajowe punkty kontaktowe ograniczania użycia tytoniu oraz poinformowały o nich Komisję, w miarę możliwości w terminie 6 miesięcy po przyjęciu niniejszego zalecenia, w celu wymiany informacji i najlepszych praktyk oraz koordynowania polityki z innymi państwami członkowskimi;

7. współpracowały blisko pomiędzy sobą oraz z Komisją w zakresie opracowania spójnych ram definicji, poziomów odniesienia i wskaźników służących wdrożeniu niniejszego zalecenia;

8. monitorowały i oceniały skuteczność środków polityki z wykorzystaniem wspomnianych wyżej wskaźników;

9. informowały Komisję o działaniach legislacyjnych i innych podejmowanych w odpowiedzi na niniejsze zalecenie oraz o wynikach monitorowania i oceny.

NINIEJSZYM WZYWA KOMISJĘ DO:

1. przygotowania sprawozdania na temat wdrożenia, funkcjonowania i skutków proponowanych środków na podstawie informacji dostarczonych przez państwa członkowskie.

Sporządzono w Brukseli dnia r.

W imieniu Rady

Przewodniczący

ZAŁĄCZNIK

Wytyczne w sprawie ochrony przed narażeniem na dym tytoniowy, przyjęte przez drugą konferencję Stron Ramowej konwencji WHO o ograniczeniu użycia tytoniu

FUNKCJE, CELE I PODSTAWOWE CZYNNIKI

Funkcje wytycznych

1. Zachowując zgodność z innymi postanowieniami Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) o ograniczeniu użycia tytoniu oraz celami przyświecającymi konferencji Stron, wytyczne mają pomóc Stronom w wypełnieniu ich obowiązków na mocy art. 8 konwencji. Podstawą wytycznych są najlepsze dostępne dowody oraz doświadczenia Stron, które odniosły sukces we wdrażaniu skutecznych środków skierowanych na ograniczenie narażenia na dym tytoniowy.

2. Wytyczne zawierają uzgodnione deklaracje dotyczące zasad i definicje istotnych terminów oraz zalecenia dotyczące działań koniecznych dla wypełnienia obowiązków określonych w konwencji. Ponadto wytyczne określają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony przed zagrożeniami związanymi z wtórnym dymem tytoniowym. Zachęca się Strony do stosowania niniejszych wytycznych nie tylko w celu wypełnienia ich obowiązków prawnych wynikających z konwencji, lecz także w celu stosowania najlepszych praktyk służących ochronie zdrowia publicznego.

Cele wytycznych

3. Niniejsze wytyczne mają dwa powiązane ze sobą cele. Cel pierwszy polega na udzieleniu Stronom pomocy w wypełnianiu ich zobowiązań na mocy art. 8 Ramowej konwencji WHO, w sposób zgodny z dowodami naukowymi dotyczącymi narażenia na wtórny dym tytoniowy oraz ze stosowanymi na całym świecie najlepszymi praktykami we wdrażaniu środków skierowanych na tworzenie środowisk wolnych od dymu, tak aby stworzyć wysokie standardy w zakresie odpowiedzialności za przestrzeganie postanowień traktatu oraz udzielenia pomocy Stronom w promowaniu możliwie najwyższych standardów w zakresie zdrowia. Cel drugi odnosi się do określenia głównych elementów prawodawstwa niezbędnych do skutecznej ochrony ludzi przed narażeniem na dym tytoniowy, zgodnie z wymogiem art. 8.

Czynniki leżące u podstaw regulacji

4. Na rozwój niniejszych wytycznych wpływ miały następujące zasadnicze czynniki:

(a) Obowiązek ochrony przed dymem tytoniowym zawarty w art. 8 jest zakorzeniony w podstawowych prawach i wolnościach człowieka. Mając na uwadze niebezpieczeństwo związane z wdychaniem wtórnego dymu tytoniowego, obowiązek ochrony przed dymem tytoniowym jest, między innymi, elementem składowym prawa do życia i prawa do możliwie najwyższego osiągalnego standardu w zakresie zdrowia, co zostało uznane w wielu międzynarodowych instrumentach prawnych (w tym w konstytucji Światowej Organizacji Zdrowia, Konwencji praw dziecka, Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet, międzynarodowym pakcie praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych). Odpowiedni formalny zapis znajduje się w preambule Ramowej konwencji WHO oraz w konstytucjach wielu narodów.

(b) Istnieje związek pomiędzy obowiązkiem ochrony jednostek przed dymem tytoniowym a zobowiązaniem rządów do prac nad prawodawstwem chroniącym jednostki przed groźbą naruszenia ich podstawowych praw i wolności. Obowiązek ten dotyczy wszystkich osób, a nie jedynie pewnej części społeczeństwa.

(c) Wiele spośród cieszących się uznaniem instytucji naukowych stwierdziło, że wtórny dym tytoniowy jest czynnikiem rakotwórczym. Niektóre ze Stron Ramowej konwencji WHO (przykładowo Finlandia i Niemcy) zaklasyfikowały wtórny dym tytoniowy jako czynnik rakotwórczy i uwzględniły zagadnienia ochrony przed narażeniem na dym tytoniowy w miejscu pracy w swoich prawodawstwach dotyczących zdrowia i bezpieczeństwa. Oprócz wymogów przewidzianych w art. 8 Strony mogą być zatem zobowiązane do reagowania na problem zagrożenia związanego z narażeniem na dym tytoniowy zgodnie z ich obowiązującymi przepisami dotyczącymi miejsca pracy lub innymi przepisami regulującymi narażenie na substancje szkodliwe, w tym czynniki rakotwórcze.

DEKLARACJA DOTYCZĄCA ZASAD I ISTOTNE DEFINICJE LEŻĄCE U PODSTAW OCHRONY PRZED NARAŻENIEM NA DYM TYTONIOWY

Zasady

5. Zgodnie z brzmieniem art. 4 Ramowej konwencji WHO, niezbędne jest aktywne zaangażowanie sfer politycznych w podjęcie środków mających na celu ochronę wszystkich ludzi przed narażeniem na dym tytoniowy. Przy wdrażaniu art. 8 konwencji należy uwzględnić następujące zasady:

Zasada 1

6. Skuteczne środki zapewniające ochronę przed narażeniem na dym tytoniowy, jak przewidziano w art. 8 Ramowej konwencji WHO, wymagają całkowitego wyeliminowania palenia i dymu tytoniowego w niektórych miejscach i środowiskach, w celu stworzenia środowiska wolnego od dymu w 100 %. Nie istnieje bezpieczny poziom narażenia na dym tytoniowy, w związku z czym należy odrzucić pojęcia takie jak wartość progowa dla toksyczności dymu wtórnego, jako że zaprzeczają im dowody naukowe. Wielokrotnie wykazano nieskuteczność działań innych niż zakładające stworzenie środowisk wolnych od dymu w 100 %, w tym wentylacji, filtracji powietrza oraz wprowadzania wyznaczonych miejsc dla osób palących (niezależnie od wyposażenia ich w oddzielny system wentylacyjny). Dowody naukowe i dowody pochodzące z innych źródeł wykazały także, że rozwiązania techniczne nie są w stanie zapewnić ochrony przed narażeniem na dym tytoniowy.

Zasada 2

7. Ochrona przed narażeniem na dym tytoniowy powinna obejmować wszystkich ludzi. Wszystkie zamknięte miejsca pracy i zamknięte obiekty publiczne powinny być wolne od dymu tytoniowego.

Zasada 3

8. Do ochrony ludzi przed narażeniem na dym tytoniowy niezbędne są regulacje prawne. Wielokrotnie wykazano nieskuteczność polityki na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego zakładającej dobrowolne działania, jako niezapewniającej odpowiedniej ochrony. Warunkiem skuteczności prawodawstwa jest jego prostota, jasność i możliwość wyegzekwowania.

Zasada 4

9. Dobre planowanie i odpowiednie zasoby są niezbędne dla zwieńczonego sukcesem wdrażania i egzekwowania regulacji na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego.

Zasada 5

10. Społeczeństwo obywatelskie odgrywa centralną rolę w rozwijaniu poparcia dla środków tworzenia środowisk wolnych od dymu tytoniowego i gwarantowaniu ich przestrzegania. W związku z tym powinno ono uczestniczyć, jako aktywny partner, w procesie rozwoju, wdrażania i egzekwowania prawodawstwa.

Zasada 6

11. Wdrożenie regulacji na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego, ich egzekwowanie i ich wpływ powinny podlegać monitorowaniu i ocenie. Proces ten powinien obejmować monitorowanie działań przemysłu tytoniowego niweczących wdrożenie i egzekwowanie prawodawstwa, jak określono w art. 20 ust. 4 Ramowej konwencji WHO, oraz reagowanie na takie działania.

Zasada 7

12. Ochrona ludzi przed narażeniem na dym tytoniowy w razie konieczności powinna zostać wzmocniona i rozszerzona: może to obejmować tworzenie nowego lub zmianę istniejącego prawodawstwa, wzmocnienie egzekwowania przepisów, jak i inne środki odzwierciedlające nowe dowody naukowe i doświadczenia płynące z konkretnych przypadków.

Definicje

13. W procesie rozwoju prawodawstwa należy zachować ostrożność w definiowaniu kluczowych pojęć. W niniejszych wytycznych uwzględniono niektóre zalecenia dotyczące odpowiednich definicji, oparte na doświadczeniach wielu krajów. Definicje zawarte w niniejszej sekcji uzupełniają definicje już włączone do Ramowej konwencji WHO.

„Wtórny dym tytoniowy” lub „środowiskowy dym tytoniowy”

14. Do określenia rodzajów dymu tytoniowego, o którym mowa w art. 8 Ramowej konwencji WHO, powszechnie stosuje się wiele alternatywnych pojęć. Należą do nich „wtórny dym tytoniowy”, „środowiskowy dym tytoniowy” i „dym innych ludzi”. Należy unikać pojęć takich jak „palenie bierne” i „przypadkowe narażenie na dym tytoniowy”. Doświadczenie Francji i innych krajów wskazuje bowiem, że przemysł tytoniowy może posługiwać się tymi pojęciami na poparcie stanowiska, że „dobrowolne” narażenie jest akceptowalne. Preferowanymi pojęciami są „wtórny dym tytoniowy”, czasem określany przy użyciu skrótu „SHS” i „środowiskowy dym tytoniowy”, czasem określany przy użyciu skrótu „ETS”. W niniejszych wytycznych stosowany jest termin „wtórny dym tytoniowy”.

15. Wtórny dym tytoniowy może być określany jako „dym wydzielany z zapalonej końcówki papierosa lub innego wyrobu tytoniowego, zwykle połączony z dymem wydychanym przez osobę palącą”.

16. „Powietrze wolne od dymu tytoniowego” to powietrze wolne od dymu tytoniowego w 100 %. W zakres tego pojęcia wchodzi także, lecz nie jedynie, powietrze, w którym dym tytoniowy jest niewidoczny, nie można go poczuć, wykryć ani zmierzyć[23].

„Palenie”

17. Definicja tego pojęcia powinna obejmować posiadanie lub kontrolowanie zapalonego wyrobu tytoniowego, niezależnie od tego, czy dym jest aktywnie wdychany lub wydychany.

„Miejsca publiczne”

18. Dokładna definicja „miejsca publiczne” będzie różna w poszczególnych systemach prawnych; prawodawstwo powinno jednak możliwie najszerzej definiować ten termin. Powinien on obejmować wszystkie miejsca dostępne ogółowi społeczeństwa lub miejsca przeznaczone do użytku zbiorowego, niezależnie od ich sytuacji własnościowej i prawa dostępu do nich.

Miejsca „zamknięte” lub „wydzielone”

19. Artykuł 8 zawiera wymóg ochrony przed dymem tytoniowym w „zamkniętych” miejscach pracy i miejscach publicznych. Z uwagi na potencjalny problem w definiowaniu obszarów „zamkniętych” należy szczególnie zbadać doświadczenie różnych krajów w definiowaniu tego terminu. Definicja powinna być możliwie szeroka i jasna. Przy jej tworzeniu należy dołożyć starań, by unikać tworzenia list, które mogą być interpretowane jako wyłączające potencjalnie istotne obszary „zamknięte”. Zaleca się, by obszary „zamknięte” (lub „wydzielone”) były zdefiniowane w celu włączenia każdej przestrzeni pokrytej dachem lub wydzielonej przez co najmniej jedną ścianę lub ogrodzenie, niezależnie od materiału, z którego wykonano dach, ścianę lub ogrodzenia i od tego, czy struktura ta jest stała czy czasowa.

„Miejsce pracy”

20. „Miejsce pracy” powinno być zdefiniowane szeroko, jako „każde miejsce wykorzystywane przez ludzi podczas ich zatrudnienia lub pracy”. Pojęcie to powinno obejmować nie tylko pracę za wynagrodzeniem, lecz także pracę w ramach wolontariatu, jeśli jest to rodzaj pracy wynagradzanej w normalnych warunkach. Dodatkowo „miejsca pracy” obejmują nie tylko miejsca, w których praca jest świadczona, lecz także wszystkie miejsca przyległe i powiązane, powszechnie używane przez pracowników podczas ich zatrudnienia, w tym, przykładowo, korytarze, windy, klatki schodowe, hole, wspólne urządzenia, kafeterie, toalety, miejsca odpoczynku, stołówki, a także zabudowania gospodarcze, takie jak hangary i baraki. Pojazdy używane podczas pracy są miejscami pracy i jako takie powinny być wyraźnie zidentyfikowane.

21. Należy zwrócić szczególną uwagę na miejsca pracy w domach prywatnych lub miejscach zamieszkania (przykładowo więzienia, instytucje zdrowia psychicznego czy domy opieki). Są to miejsca pracy innych kategorii osób, które powinny być chronione przed narażeniem na dym tytoniowy.

„Środek transportu publicznego”

22. Środek transportu publicznego powinien zostać zdefiniowany, tak aby obejmował każdy pojazd używany do publicznego przewozu osób, zazwyczaj za wynagrodzeniem lub w celach handlowych; zalicza się tu także taksówki.

ZAKRES SKUTECZNEGO PRAWODAWSTWA

23. Artykuł 8 zawiera wymóg przyjęcia skutecznych środków mających na celu ochronę ludzi przed narażeniem na dym tytoniowy w: 1) zamkniętych miejscach pracy, 2) zamkniętych obiektach publicznych, 3) środkach transportu publicznego i 4) „w odpowiednich przypadkach” w „innych miejscach publicznych”.

24. Stwarza to obowiązek zapewnienia powszechnej ochrony poprzez dopilnowanie, by wszystkie zamknięte obiekty publiczne, wszystkie zamknięte miejsca pracy, wszystkie środki transportu publicznego i możliwe inne (zewnętrze i quasi-zewnętrzne) miejsca publiczne były przestrzeniami wolnymi od narażenia na wtórny dym tytoniowy. Nieuzasadnione są żadne wyjątki oparte na argumentach zdrowotnych lub prawnych; wyjątki uwzględnione na podstawie innych argumentów powinny być ograniczone do minimum. Poza tym, na wypadek gdyby Strona nie była w stanie zapewnić powszechnej ochrony w trybie natychmiastowym, art. 8 kreuje stały obowiązek usunięcia, w możliwie najkrótszym czasie, wszystkich wyjątków i nadania ochronie charakteru powszechnego. Każda Strona dąży do zapewnienia powszechnej ochrony w terminie 5 lat od wejścia w życie Ramowej konwencji WHO dla tej Strony.

25. Nie istnieją bezpieczne poziomy narażenia na wtórny dym tytoniowy, oraz, jak wcześniej uznała konferencja Stron w decyzji FCTC/COP1(15), rozwiązania techniczne, takie jak wentylacja, wymiana powietrza oraz stosowanie wyznaczonych miejsc dla osób palących, nie chronią przed narażeniem na dym tytoniowy.

26. Należy zapewnić ochronę we wszystkich zamkniętych miejscach pracy lub wydzielonych miejscach pracy, w tym w pojazdach silnikowych używanych jako miejsca pracy (przykładowo w taksówkach, samochodach sanitarnych i pojazdach dostawczych).

27. Zgodnie z brzmieniem traktatu wymóg wprowadzenia środków ochronnych dotyczy nie tylko wszystkich „zamkniętych” obiektów publicznych, lecz także „innych” (tzn. zewnętrznych lub quasi-zewnętrznych) miejsc publicznych, „w odpowiednich przypadkach”. Definiując zewnętrzne i quasi-zewnętrzne miejsca publiczne, które należy objąć regulacją, Strony powinny uwzględniać dowody wskazujące na możliwe zagrożenie dla zdrowia w różnych konfiguracjach oraz zmierzać w kierunku przyjęcia możliwie najskuteczniejszej ochrony przed narażeniem w przypadkach, w których dowody wykazały istnienie zagrożenia dla zdrowia.

INFORMOWANIE, KONSULTACJA I ZAANGAŻOWANIE SPOŁECZEŃSTWA W CELU ZAPEWNIENIA WSPARCIA I SPRAWNEGO WDROŻENIA

28. Podnoszenie świadomości wśród społeczeństwa i ośrodków opiniotwórczych na temat ryzyka związanego z narażeniem na wtórny dym tytoniowy za pośrednictwem istniejących kampanii informacyjnych należy do istotnych zadań instytucji rządowych, podejmowanych w partnerstwie ze społeczeństwem obywatelskim i ma na celu zapewnienie zrozumienia i wsparcia dla działań legislacyjnych ze strony społeczeństwa. Głównymi zainteresowanymi stronami są przedstawiciele biznesu, związki z branży hotelarsko-gastronomicznej, grupy pracodawców, związki zawodowe, media, pracownicy służby zdrowia, organizacje reprezentujące dzieci i młodych ludzi, instytucje naukowe lub wyznaniowe, wspólnoty badawcze i ogół społeczeństwa. Wysiłki skierowane na podnoszenie świadomości podejmowane w ramach procesu rozwoju prawodawstwa powinny obejmować konsultacje z zainteresowanymi firmami oraz innymi organizacjami i instytucjami.

29. Główne przesłanie powinno koncentrować się na: szkodzie wyrządzonej przez narażenie na wtórny dym tytoniowy; fakcie, że eliminacja pomieszczeń, w których się pali jest jedynym opartym na dowodach naukowych rozwiązaniem zapewniającym całościową ochronę przed narażeniem; uprawnieniu wszystkich pracowników do jednakowej ochrony prawnej oraz fakcie braku konfliktu pomiędzy zdrowiem a gospodarką, gdyż wzrastająca liczba systemów prawnych dowodzi, że ze środowisk wolnych od dymu korzyści odnoszą obie strony. Publiczne kampanie edukacyjne powinny uwzględniać także miejsca, w przypadku których regulacja prawna jest niemożliwa lub nieodpowiednia, takie jak domy prywatne.

30. Zakrojone na szeroką skalę konsultacje z zainteresowanymi stronami są także istotne z punktu widzenia edukacji i mobilizowania społeczeństwa oraz ułatwiania wsparcia dla przepisów prawnych po ich przyjęciu. Z chwilą przyjęcia przepisów należy uruchomić kampanię edukacyjną prowadzącą do wdrożenia przepisów, dostarczenia informacji właścicielom przedsiębiorstw i menedżerom budynków, sygnalizującą istnienie regulacji prawnych i określającą obowiązki podmiotów, oraz zająć się stroną informacyjną, przykładowo oznaczeniami. Środki te zwiększą prawdopodobieństwo sprawnego wdrożenia i wysokiego poziomu dobrowolnego przestrzegania. Przesłania dające większe prawa osobom niepalącym oraz przekazujące osobom palącym podziękowania za przestrzeganie prawa będą promować zaangażowanie społeczeństwa w egzekwowanie przepisów i ich sprawne wdrożenie.

EGZEKWOWANIE

Obowiązek przestrzegania prawa

31. Skuteczne prawodawstwo powinno nałożyć prawny obowiązek przestrzegania prawa na dwie kategorie podmiotów: przedsiębiorstwa, których dotyczy regulacja i indywidualne osoby palące. Przepisy powinny też przewidywać kary za naruszenie, nakładane na przedsiębiorstwa i, w miarę możliwości, na osoby palące. Działania egzekwujące prawo powinny być zwyczajowo skierowane do przedsiębiorstw. Prawna odpowiedzialność za przestrzeganie przepisów powinna spoczywać na właścicielu, menedżerze lub innej osobie odpowiedzialnej za pomieszczenie. Konieczne jest jasne określenie działań, które dana osoba ma podjąć. Obowiązki te powinny obejmować:

(a) umieszczenie przy wejściach i w innych odpowiednich miejscach jasnych oznaczeń wskazujących na zakaz palenia. Forma i treść tych oznaczeń powinna być określona przez organy służby zdrowia albo inne instytucje rządowe. Oznaczenia mogą zawierać numer telefonu lub wskazywać inne mechanizmy dostępne społeczeństwu służące do powiadamiania o naruszeniach oraz dane osoby obecnej w zakładzie, do której powinny być kierowane skargi;

(b) usunięcie wszystkich popielniczek z pomieszczeń;

(c) nadzór nad przestrzeganiem przepisów;

(d) podjęcie określonych uzasadnionych działań w celu zniechęcenia pojedynczych osób do palenia w pomieszczeniach. Działania te mogą obejmować prośbę danej osoby o niepalenie, zaprzestanie obsługi, poproszenie o opuszczenie pomieszczenia oraz skontaktowanie się z instytucją egzekwującą prawo lub inną instytucją.

Kary

32. Przepisy powinny określać grzywny lub inne kary pieniężne za naruszenia. Chociaż rozmiar takich kar będzie odzwierciedlał szczególne praktyki i zwyczaje każdego kraju, u podłoża decyzji powinno leżeć kilka zasad. Co najważniejsze, kary powinny być wystarczająco duże, by zapobiec naruszeniom. W innym przypadku mogą być ignorowane przez podmioty naruszające lub traktowane jako zwykłe koszty prowadzenia przedsiębiorstwa. Wymóg większych kar dotyczy raczej powstrzymania przedsiębiorstw naruszających przepisy niż indywidualnych osób palących, których możliwości finansowe są zazwyczaj mniejsze. Kary powinny być większe w przypadku powtarzalności naruszeń i spójne z traktowaniem w danym kraju innych wykroczeń o podobnej szkodliwości społecznej.

33. Obok kar pieniężnych przepisy mogą także zezwalać na sankcje administracyjne, takie jak zawieszenie zezwolenia na działalność, zgodnie z praktyką i systemem prawnym danego kraju. Te „sankcje ostateczne” są rzadko stosowane. Mają jednak zasadnicze znaczenie z punktu widzenia egzekwowania prawa w stosunku do przedsiębiorstw stale je ignorujących.

34. W stosownych przypadkach sankcje karne za naruszenia należy uwzględnić w kontekście prawnym i kulturowym danego kraju.

Narzędzia egzekwowania

35. Przepisy powinny określać instytucję lub instytucje odpowiedzialne za egzekwowanie i obejmować system monitorowania zgodności i zaskarżania podmiotów naruszających.

36. Zakresem monitorowania należy objąć proces kontroli przestrzegania prawa przez przedsiębiorstwa. Rzadkie są przypadki, w których konieczne jest stworzenie nowego systemu kontroli egzekwowania regulacji na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego. Monitorowanie przestrzegania prawa zwykle może następować w ramach jednego lub więcej istniejących mechanizmów kontroli pomieszczeń przedsiębiorstw i miejsc pracy. W tym celu można wykorzystywać różne sposoby. W wielu krajach kontrole przestrzegania prawa mogą zostać włączone w kontrole zezwoleń przedsiębiorstw, kontrole zdrowia i warunków sanitarnych, kontrole zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy, kontrole bezpieczeństwa pożarowego lub podobne programy. Pożyteczne może być jednoczesne korzystanie z kilku takich źródeł informacji.

37. W miarę możliwości zaleca się korzystanie z pomocy inspektorów lub podmiotów egzekwujących prawo na poziomie lokalnym; może to zwiększyć dostępne zasoby w zakresie egzekwowania, jak i poziom przestrzegania prawa. Takie podejście wymaga ustanowienia krajowego systemu koordynacyjnego w celu zapewnienia spójnego ogólnokrajowego podejścia.

38. Niezależnie od stosowanego mechanizmu podstawą monitorowania powinien być kompleksowy plan egzekwowania przepisów, a monitorowanie powinno obejmować proces skutecznego szkolenia inspektorów. Skuteczne monitorowanie może łączyć w sobie regularne kontrole ze spontanicznymi niezapowiedzianymi kontrolami, jak i wizyty przeprowadzane w odpowiedzi na skargi. Wizyty takie mogą pełnić rolę edukacyjną we wczesnym okresie po wejściu w życie przepisów, gdyż istnieje prawdopodobieństwo, że większość naruszeń jest nieumyślna. Prawo powinno upoważnić inspektorów do wejścia na teren przedsiębiorstw, których dotyczy regulacja, oraz do pobierania próbek i pozyskiwania dowodów, jeżeli nie posiadają oni tych uprawnień na podstawie obowiązujących przepisów. Podobnie prawodawstwo powinno zabraniać przedsiębiorstwom utrudniania pracy inspektorom.

39. Skuteczne monitorowanie nie wiąże się z dużymi kosztami. Nie należy zwiększać liczby zatrudnionych inspektorów, ponieważ kontrole mogą być dokonywane przy wykorzystaniu istniejących programów i personelu, a doświadczenie pokazuje, że egzekwowanie regulacji na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego szybko nabiera charakteru samoistnego (co oznacza, że głównie egzekwowane jest przez społeczeństwo). Jeżeli wdrożenie przepisów przebiega ostrożnie, a podejmowane aktywne wysiłki skierowane są na wyedukowanie przedsiębiorstw i społeczeństwa, rzadkie będą przypadki zaskarżenia.

40. Chociaż programy te nie wiążą się ze znacznymi kosztami, edukowanie przedsiębiorstw, szkolenia inspektorów, koordynowanie procesu kontroli i wynagradzanie personelu za przeprowadzanie kontroli przedsiębiorstw poza normalnymi godzinami pracy wymaga odpowiednich zasobów. W tym celu należy określić mechanizm finansujący. Skuteczne programy monitorowania wykorzystują różnorodne źródła finansowania, do których należą część podatku dochodowego, opłaty za otrzymanie zezwolenia przez przedsiębiorstwo, część dochodu pochodzącego z kar płaconych przez podmioty naruszające.

Strategie egzekwowania

41. Strategiczne podejścia do egzekwowania przepisów mogą zmaksymalizować ich przestrzeganie, uprościć wdrożenie prawodawstwa oraz obniżyć poziom zasobów koniecznych do egzekwowania.

42. Działania podejmowane w celu wyegzekwowania przepisów w okresie bezpośrednio następującym po ich wejściu w życie mają ogromne znaczenie dla sukcesu regulacji oraz przyszłego monitorowania i egzekwowania. Wiele systemów prawnych przewiduje okres początkowy, w którym następuje łagodne wdrażanie, polegające na ostrzeganiu, a nie karaniu podmiotów naruszających prawo. To podejście powinno być połączone z aktywną kampanią skierowaną na edukację właścicieli przedsiębiorstw na temat ich prawnej odpowiedzialności. Przedsiębiorcy powinni mieć świadomość, że po początkowym okresie karencji lub okresie wdrażania nastąpi zdecydowane egzekwowanie przepisów.

43. Z chwilą rozpoczęcia aktywnego egzekwowania i w celu wzmocnienia odstraszania, wiele systemów prawnych zaleca prowadzenie postępowań na szeroką skalę. Piętnując podmioty ewidentnie naruszające prawo lub powszechnie znane w społeczeństwie, podejmując szybkie i stanowcze działania oraz informując o tych działaniach społeczeństwo, władze wykazują, z jednej strony, swoją determinację, z drugiej strony, sygnalizują doniosłość przepisów. Zwiększa to dobrowolne przestrzeganie oraz obniża zasoby potrzebne do przyszłego monitorowania i egzekwowania.

44. Chociaż egzekwowanie regulacji na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego szybko nabiera charakteru samoistnego, władze muszą być przygotowane na szybkie i zdecydowane reagowanie na każdy przypadek jawnego lekceważenia. Szczególnie w momencie wejścia w życie nowego aktu prawnego możliwa jest sytuacja, w której przypadkowy podmiot naruszający prawo wyrazi na forum publicznym swoją dezaprobatę w kwestii przepisów. Zdecydowane reagowanie w takich przypadkach ujawni oczekiwania dotyczące przestrzegania przepisów i ułatwi przyszłe działania. Brak zdecydowania może natomiast szybko doprowadzić do powszechnego naruszania przepisów.

Zmobilizowanie i zaangażowanie społeczeństwa

45. Zaangażowanie społeczeństwa może wzmocnić skuteczność programu monitorowania i egzekwowania. Włączenie i zachęcenie społeczeństwa do monitorowania przestrzegania prawa i powiadamiania o przypadkach naruszenia w dużym stopniu rozszerza zasięg działania instytucji egzekwujących prawo i obniża zasoby potrzebne do osiągnięcia zgodności. W rzeczywistości w wielu systemach prawnych skargi pochodzące od społeczeństwa są pierwszorzędnym środkiem gwarantującym przestrzeganie prawa. Dlatego też regulacje na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego powinny przyznawać jednostkom uprawnienie do inicjowania skarg oraz upoważniać każdą osobę lub organizację pozarządową do podjęcia działania dążącego do respektowania środków regulujących narażenie na wtórny dym tytoniowy. Program egzekwowania przepisów powinien zakładać uruchomienie specjalnej bezpłatnej linii telefonicznej służącej składaniu skarg lub podobnego systemu zachęcającego społeczeństwo do powiadamiania o naruszeniach.

MONITOROWANIE I OCENA ŚRODKÓW

46. Monitorowanie i ocena środków skierowanych na ograniczenie narażenia na dym tytoniowy są ważne z wielu względów. Przykładowo mają one służyć:

(a) zwiększeniu wsparcia politycznego i wsparcia ze strony społeczeństwa dla wzmocnienia i rozszerzenia zasięgu prawodawstwa;

(b) dokumentowaniu sukcesów, informowaniu o nich i pomocy innym krajom;

(c) wskazaniu i ujawnieniu działań podejmowanych przez przemysł tytoniowy skierowanych na utrudnianie wdrożenia środków.

47. Zakres oraz złożoność monitorowania i oceny będą różne w ramach poszczególnych systemów prawnych i będą zależały od ekspertyzy oraz zasobów. Należy dokonywać oceny wyników zastosowanych środków, w szczególności dotyczących głównych wskaźników narażenia na wtórny dym tytoniowy w miejscach pracy i miejscach publicznych. Można to osiągnąć, wykorzystując efektywne pod względem kosztów sposoby, np. dane lub informacje zgromadzone w drodze rutynowych działań, takich jak inspekcje w miejscu pracy.

48. Należy uwzględnić 8 wskaźników procesu i wyników[24]:

Procesy

(a) wiedza o polityce na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego wśród ogółu społeczeństwa i grup szczególnych, przykładowo pracowników gastronomii, nastawienie do niej i wsparcie jej udzielane;

(b) wdrożenie i respektowanie polityki na rzecz środowisk wolnych od dymu tytoniowego;

Wyniki

(a) obniżenie narażenia pracowników na wtórny dym tytoniowy w miejscach pracy i miejscach publicznych;

(b) obniżenie zawartości wtórnego dymu tytoniowego w powietrzu w miejscach pracy (w szczególności w restauracjach) i miejscach publicznych;

(c) spadek umieralności i zapadalności na choroby na skutek narażenia na wtórny dym tytoniowy;

(d) obniżenie narażenia na wtórny dym tytoniowy w domach prywatnych;

(e) zmiany w nastawieniu do palenia i zachowaniach związanych z paleniem;

(f) skutki gospodarcze.[pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic]

[1] „Tobacco or health in the European Union: Past, present and future”, ASPECT Consortium, październik 2004.

[2] Surgeon General (2006). The Health Consequences of Involuntary Exposure to Tobacco Smoke: A Report of the Surgeon General. Atlanta, Ga, U.S. Dept. of Health and Human Services, Centers for Disease Control and Prevention, Coordinating Center for Health Promotion, National Center for Chronic Disease Prevention and Health Promotion, Office on Smoking and Health.

[3] Surgeon General (2006). op. cit.

[4] Foreman, M. G., D. L. DeMeo, et al. (2007). „Clinical determinants of exacerbations in severe, early-onset COPD”. European Respiratory Journal 30(6): 1124-1130.

[5] Surgeon General (2006). op. cit.

[6] The Smoke Free Partnership (2006). „Lifting the smokescreen: 10 reasons for a smoke free Europe”, Brussels, Belgia, European Respiratory Society.

[7] COM(2007) 27 wersja ostateczna.

[8] Dz.U. C z , s. .

[9] Dz.U. C z , s. .

[10] Dz.U. C […] z […], s. […].

[11] Dz.U. C […] z […], s. […].

[12] The Smoke Free Partnership (2006). „Lifting the smokescreen: 10 reasons for a smoke free Europe”, Brussels, Belgia, European Respiratory Society.

[13] Dz.U. L 189 z 26.7.1989, s. 1.

[14] Dz.U. L 22 z 25.1.2003, s. 31.

[15] Dz.U. L 183 z 29.6.1989, s. 1.

[16] Zob. wyrok Trybunału w sprawie C-49/00 Komisja v. Włochy, pkt 10-18.

[17] COM(2004) 416 wersja ostateczna

[18] COM(2007) 27 wersja ostateczna

[19] [FCTC/COP2(7)] Wytyczne dotyczące ochrony przed narażeniem na dym tytoniowy, opracowane przez grupę roboczą zwołaną zgodnie z decyzją FCTC/COP1(15) konferencji Stron w sprawie Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) o ograniczeniu użycia tytoniu.

[20] Dz.U. L 194 z 18.7.2001, s. 26.

[21] Dz.U. L 226 z 10.9.2003, s. 24.

[22] Dz.U. L 226 z 10.9.2003, s. 24.

[23] Elementy składowe dymu tytoniowego mogą być obecne w powietrzu w ilościach zbyt małych do ich pomiaru. Należy zwrócić uwagę na fakt, że przemysł tytoniowy i branża hotelarsko-gastronomiczna mogą usiłować przekraczać limity tej definicji.

[24] Publikacja „Zaleceń WHO dotyczących polityki: ochrona przed narażeniem na dym wtórny” (Genewa, Światowa Organizacja Zdrowia, 2007) zawiera odniesienia i linki do badań w zakresie monitorowania przeprowadzanych w innych miejscach w odniesieniu do tych wszystkich wskaźników.