[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 26.4.2007

SEK(2007) 506

WEWNĘTRZNY DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI Dokument towarzyszący

KOMUNIKAT KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Europejska polityka kosmiczna

PODSUMOWANIE OCENY WPŁYWU {KOM(2007) 212 final}{SEK(2007) 504}{SEK(2007) 505}

SPIS TREŚCI

1. Kontekst prawny i polityczny 3

2. Opis problemu 4

3. Cele inicjatywy politycznej dla sektora kosmicznego 5

4. Opcje polityczne dla osiągnięcia tych celów 6

5. Porównanie potencjalnego wpływu tych opcji 7

6. Monitorowanie i ocena 9

KONTEKST PRAWNY I POLITYCZNY

Niniejsza ocean wpływu towarzyszy komunikatowi Komisji na temat europejskiej polityki kosmicznej, który został opracowany w oparciu o następujące okoliczności prawne i polityczne.

Celem współpracy ustanowionej na podstawie umowy ramowej zawartej pomiędzy Wspólnotą Europejską (WE) i Europejską Agencją Kosmiczną (ESA) jest „spójny i progresywny rozwój ogólnej europejskiej polityki kosmicznej…. w celu połączenia popytu na usługi i zastosowania wynikające z wykorzystania systemów kosmicznych, wspierających polityki wspólnotowe z podażą systemów i infrastruktury kosmicznej, niezbędną dla zaspokojenia tych potrzeb”.

Europejska polityka kosmiczna jest równocześnie przedstawiana Radzie ESA przez Dyrektora Generalnego ESA. Rada UE ds. Konkurencyjności i Rada Ministerialna ESA, spotkały się w czerwcu 2005 r. w ramach umowy ramowej jako „Rada ds. Przestrzeni Kosmicznej” i ustaliły wytyczne dotyczące treści i formy europejskiej polityki kosmicznej i Europejskiego Programu Kosmicznego. Są one częścią trwającego procesu, który już wpłynął na decyzje programowe w EU, podjęte na podstawie wydanej wcześniej Zielonej i Białej Księgi, a także komunikatu Komisji pt. „Europejska Polityka Kosmiczna - zarys wstępny”.

Polityka ta określa ramy dalszego rozwoju i nie wprowadza żadnych szczególnych wydatków ani środków regulacyjnych. Ocena wpływu jest proporcjonalna do charakteru tej polityki.

Ocena wpływu została poparta równoległymi badaniami praktycznymi[1] prowadzonymi przez konsultantów Risk & Policy Analysts Limited (RPA). Zostały one oparte, w miarę możliwości, na istniejących badaniach i analizach możliwych przyszłych scenariuszy rynkowych i zarządzania ramami instytucjonalnymi, wraz z ich wzajemnym wpływem.

Przeprowadzono rozległe konsultacje z zainteresowanymi stronami. Wyrażone opinie zawierały poglądy, iż:

- UE powinna zająć się kwestią polityki kosmicznej na najwyższym poziomie politycznym i zwiększyć swoje zaangażowanie, włącznie z zawarciem swoich kompetencji w Traktacie Konstytucyjnym;

- zwiększony rynek instytucjonalny powinien umożliwić przemysłowi skuteczną konkurencję na rynkach komercyjnych;

- niezależny dostęp do przestrzeni kosmicznej ma znaczenie strategiczne;

- w celu zabezpieczenia funduszy operacyjnych przeznaczonych na globalny monitoring środowiska i bezpieczeństwa (GMES), potrzebne jest skoordynowane podejście pomiędzy krajowymi i europejskimi programami; satelity mogą okazać się pomocne w wyeliminowaniu różnic stopnia wykorzystania technologii cyfrowych;

- międzynarodowa współpraca w obszarze przestrzeni kosmicznej jest ważna i nie powinna podważać autonomii europejskiej;

- nowe państwa członkowskie UE wyrażają chęć szybkiego udziału w działaniach związanych z przestrzenią kosmiczną;

- polityka ta powinna obejmować zainteresowania operatorów satelitarnych.

Polityka kosmiczna i związany z nią Europejski Program Kosmiczny zostały opracowane w konsultacji z głównymi rządowymi zainteresowanymi stronami w ramach Grupy Wysokiego Szczebla ds. Polityki Przestrzeni Kosmicznej (HSPG). Grupa ta podkreśliła, iż skuteczność przemysłowa nie powinna prowadzić do utraty politycznej i strategicznej motywacji do inwestowania. Wszelkie decyzje jak i ściślejsza współpraca z ESA w ramach UE będą podejmowane tyko na podstawie dokładnej analizy.

Opis problemu

Przestrzeń kosmiczna jest sektorem wysokiego ryzyka i wysokiej innowacyjności, który potrzebuje trwałych inwestycji w technologię. On momentu zatwierdzenia pomysłu do jego wprowadzenia w życie i umieszczenia na orbicie może upłynąć 10 lat. Pozostawiony sam sobie, sektor prywatny najprawdopodobniej nie będzie w stanie ponieść ryzyka technologicznego i finansowego.

Przestrzeń kosmiczna jest strategicznym sektorem opierającym się na inwestycjach publicznych na świecie. Systemy kosmiczne są wartościami strategicznymi, tak jak i komercyjna infrastruktura na której opiera się gospodarka. Rządy rekompensują zawodność rynku, która doprowadziłaby do niedoinwestowania nowych technologii, dzięki czemu przestrzeń kosmiczna staje się przemysłem opartym na instytucjach. Wysokość inwestycji samych USA w cywilne programy kosmiczne wynosi tyle, co środki przeznaczane na ten cel przez całą resztę świata razem wziętą; a ich wydatki na obronę kosmiczną przewyższają ich wydatki cywilne. Zwiększa się wpływ innych krajów, takich jak Rosja, Chiny i Indie. Podczas oceniania budżetów poszczególnych państw należy uwzględnić lokalną siłę nabywczą.

Europa ma bardziej rynkowe podejście. Rządy europejskie przeznaczają na działania cywilne prawie 90% budżetu na przestrzeń kosmiczną wynoszącego 6,3 mld euro i aktywnie promują komercyjną działalność w przestrzeni kosmicznej. Dwie trzecie obrotów z europejskiego segmentu przestrzeni kosmicznej pochodzi od klientów instytucjonalnych, podczas gdy w USA wartość ta sięga 85%. Dlatego też, dla europejskich producentów satelitów i rakiet nośnych, światowy rynek komercyjny jest niezbędny dla osiągnięcia masy krytycznej.

ESA pochłania około dwóch trzecich europejskich wydatków na cywilną działalność związaną z przestrzenią kosmiczną, szacowanych na 5,5 mld euro. Zapewnia ona kontrakty przemysłowe odpowiednie dla wkładu poszczególnych państw członkowskich. Jest to silną motywacją dla poszczególnych państw dla dokonywania inwestycji, lecz uniemożliwia specjalizację. W 2003 r. państwa członkowskie ESA ustaliły, iż niezależna, opłacalna europejska rakieta nośna miałaby strategiczne znaczenie dla Europy i nie byłaby ona zagrożona wahaniami na rynku komercyjnym.

Rynki komercyjne są istotne, lecz podlegają wysokim wahaniom cyklicznym; rynek instytucjonalny zapewnia producentom niezbędne i trwałe dochody. Łańcuch wartości przestrzeni kosmicznej można podzielić na trzy kategorie: dostawców segmentu przestrzeni kosmicznej, dostawców segmentu naziemnego i sektor usług. Globalny dochód z całego przemysłu w 2004 r. wyniósł 97,2 mld dolarów, z czego znaczą część wypracowały usługi satelitarne[2].

Istnieje znaczny podział w europejskim popycie i podaży. Wykorzystanie systemów kosmicznych do rozwoju i prowadzenia polityk publicznych w Europie w porównaniu z innymi potęgami kosmicznymi jest ograniczone . Niektóre rozwiązania polityczne zostały wprowadzone na szczeblu krajowym, zwłaszcza po to aby sprostać potrzebom bezpieczeństwa i obrony, co doprowadziło do braku interoperacyjności pomiędzy systemami. Pod względem podaży, integratorzy systemu w Europie są skonsolidowani, tak jak i w innych miejscach na świecie. ESA uważa sektor przemysłu produkcji wyposażenia i dostawcy podsystemów za rozdrobniony[3].

Sektor przestrzeni kosmicznej stoi w obliczu niepewnej perspektywy regulacyjnej. Technologie kosmiczne należą do szczególnie wrażliwego sektora przemysłu. Wiele krajów wprowadziło surowe przepisy dotyczące wywozu i przywozu, które mogą utrudniać wolny przepływ technologii zarówno w Europie, jak i poza nią, co może zwiększyć koszty ponoszone przez przemysł w związku ze skomplikowanymi formalnościami i opóźnieniami harmonogramu. Wprowadzenie opłat i przetargów na widmo może doprowadzić do sytuacji, w której operatorzy satelitarni będą zobowiązanie do płacenia każdemu państwu członkowskiemu za przydzielenie tego samego widma. Uregulowania dotyczące pojazdów kosmicznych są wprowadzane przez przepisy krajowe, które nie są zharmonizowane.

Cele inicjatywy politycznej dla sektora kosmicznego

Aby zniwelować skutki opisane w poprzednim rozdziale, polityka europejskiego sektora kosmicznego będzie musiała obejmować:

- zapewnianie niezależnego i opłacalnego dostępu do przestrzeni kosmicznej;

- dalsze silne inwestowanie w naukę opartą na przestrzeni kosmicznej;

- silny i konkurencyjny przemysł kosmiczny, sprzyjający innowacjom, wzrostowi i możliwościom komercyjnego wykorzystania systemów satelitarnych;

- opracowanie i wykorzystanie aplikacji kosmicznych spełniających cele polityk UE, a także potrzeby obywateli i przedsiębiorstw europejskich;

- stworzenie potencjału kosmicznego potrzebnego dla zabezpieczenia potrzeb bezpieczeństwa i obrony ludności europejskiej.

Osiągnięcie tego będzie wymagało:

- ustalenia jasnych priorytetów, wprowadzenia w życie specjalnie zaprojektowanej polityki przemysłowej i optymalizacji zasobów publicznych;

- stworzenia optymalnego środowiska regulacyjnego;

- zapewnienia funduszy na rozwój kluczowych systemów i technologii;

- nawiązania zrównoważonej międzynarodowej współpracy z wybranymi partnerami strategicznymi.

Każda polityka powinna także uwzględnić wartość dodaną przestrzeni kosmicznej dla zakresu polityk UE.

Opcje polityczne dla osiągnięcia tych celów

Określono cztery możliwe opcje.

Brak europejskiej polityki kosmicznej. Oznaczałoby to zaniechanie próby połączenia zaangażowania politycznego i działań wszystkich podmiotów Europejskich. Byłby to albo trend odwrotny do poprzedniego, zmierzającego do zwiększenia inwestycji UE w systemy kosmiczne i w ich użytkowanie, lub też oznaczałby zamrożenie bieżących porozumień i nie umacnianie ich w najbliższej przyszłości. Państwa członkowskie prowadziłyby swoje własne programy kosmiczne bez wyraźnego nadzoru, zabierając osobne stanowiska wobec państw trzecich i pozostawiając rozdrobniony rynek instytucjonalny.

Zwiększona koordynacja i rosnące wykorzystanie zastosowań kosmicznych w celu wypracowania polityk europejskich. Wszystkie podmioty europejskie wyraziłyby zgodę na systematyczną wymianę informacji dotyczących programów związanych z przestrzenią kosmiczną, w celu osiągnięcia spójnego europejskiego instytucjonalnego rynku przestrzeni kosmicznej, umożliwiającego przemysłowi sprostanie wahaniom popytu i inwestowanie w technologie. Jego integralną częścią byłoby zestawienie potrzeb europejskiej polityki publicznej, za pomocą Europejskiego Programu Kosmicznego. Wszystkie podmioty byłyby zobowiązane do podjęcia trwałych zobowiązań finansowych i opracowanie projektów dotyczących finansowania i zarządzania usługami operacyjnymi GMES. Stworzono by mechanizmy koordynacyjne dla programów cywilnych i wojskowych, z uwzględnieniem kompetencji instytucjonalnych. Programy technologiczne obejmowałyby także ochronę infrastruktur kosmicznych.

Zmiana ram politycznych dla przestrzeni kosmicznej w Europie obejmowałaby zawarcie działań międzyrządowych w ramach Unii Europejskiej. Państwa członkowskie w dalszym ciągu mogłyby dowolnie uczestniczyć w programach prowadzonych w ramach międzyrządowych umów finansowych, lecz działania te mogłyby być finansowane z budżetów zarządzanych zgodnie z zasadami WE. Państwa członkowskie ESA, nie będące częścią UE musiałyby zawierać odpowiednie porozumienia administracyjne. Mogłyby one zostać tak sformułowane aby umożliwić prowadzenie działań międzyfilarowych, w celu umocnienia koordynacji cywilno – wojskowej.

Radykalna zmiana – ramy wspólnotowe, znaczne zwiększenie budżetu. Bardziej radykalną opcją byłoby zawarcie działań związanych z przestrzenią kosmiczną w ramach Wspólnoty Europejskiej i znaczne zwiększenie inwestycji związanych z przestrzenią kosmiczną. Obejmowałoby to transfer istniejących krajowych budżetów przeznaczonych na cywilną działalność w przestrzeni kosmicznej do budżetu UE i zobowiązania nowych funduszy WE. Biała księga zakłada wzrost ogólnych wydatków na przestrzeń kosmiczną w Europie w granicach 23-35% lub 1,25-2 mld euro rocznie.

Porównanie potencjalnego wpływu tych opcji

Względy polityczne ograniczają krótkoterminowy wybór opcji.

Brak europejskiej polityki kosmicznej byłby sprzeczny z życzeniami wyrażonymi przez ministrów państw członkowskich i mógłby spowodować: niedoprowadzenie GMES do fazy pełnej funkcjonalności; dalszy brak koordynacji w cywilnej działalności w przestrzeni kosmicznej w Europie; niepełne wykorzystanie synergii cywilno – wojskowej i dalszy brak interoperacyjności; niepełne wykorzystanie systemów kosmicznych w europejskich politykach publicznych, prowadzące to utraty możliwości zwiększenia wydajności i skuteczności. W badaniu uzupełniającym analizę wpływu, opcja niewprowadzania żadnych zmian jest wykorzystywana jako podstawowy scenariusz, do którego odnoszą się pozostałe opcje.

Zmiana ram politycznych dla przestrzeni kosmicznej w Europie na ramy w pełni UE mogłaby umożliwić przyjęcie bardziej skutecznych ustaleń koordynacyjnych, włącznie z podwójnym zastosowaniem, dostarczając państwom członkowskim skutecznych środków do uczestniczenia w działaniach związanych z przestrzenią kosmiczną. Doprowadziłoby to do określenia jaśniejszych ram programowych dla wszystkich zainteresowanych stron. Byłyby one stworzone w taki sposób, aby uniknąć potrzeby negocjacji z Komisją w odniesieniu do każdego programu. Analizy przeprowadzone w ramach badań uzupełniających ocenę wpływu sugerują, iż w oparciu o przyjęte kryteria, opcja utworzenie agencji UE w ramach drugiego filaru byłaby wysoce efektywna w każdym z badanych scenariuszy popytu.

Jednakże nasuwa ona kilka wątpliwości, które należy muszą zostać rozwiane. Działania w przestrzeni kosmicznej musiałyby obejmować także filar pierwszy. Podstawa prawna dla powołania międzyfilarowej agencji, umożliwiającej zróżnicowane uczestnictwo w każdym z programów wymaga przeprowadzenia dalszych badań. Należy przeprowadzić dalszą analizę w celu określenia czy konieczne byłoby wprowadzenie zmian do zasad polityki finansowej i przemysłowej ESA, jeśli prowadzone przez nią działania miałyby stać się działaniami międzyrządowymi na mocy Traktatu. Państwa członkowskie jasno wyraziły swoją opinię, iż polityka ta nie powinna przesądzać o wynikach przyszłej analizy.

Radykalna zmiany – ramy wspólnotowe, znaczne zwiększenie budżetu oznaczałaby dwie główne zmiany: transfer działań prowadzonych w ramach krajowych i międzyrządowych do ram wspólnotowych; jak i zwiększenie wydatków na europejską cywilną działalność w przestrzeni kosmicznej o ¼ do 1/3.

Mogłoby to dostarczyć ram Wspólnocie dla wypracowania dalekosiężnej strategii rozwoju i wykorzystania systemów kosmicznych dla polityk UE, jak i zasobów do ich wdrożenia. Istniałyby tylko jedne organy decyzyjne. Przemysł posiadałby bardziej bezpieczne ramy dla inwestycji. Jest to jednak oparte na założeniu, iż wsparcie dla projektów BiR pozostałoby na obecnym poziomie, osiągającym w wielu przypadkach 100%.

Analizy przeprowadzone w ramach badań uzupełniających ocenę wpływu sugerują, iż w oparciu o kryteria zastosowane dla przeprowadzenia oceny, opcja opracowania programu wspólnotowego zarządzanego przez agencję wspólnotową byłaby wysoce efektywna w każdym z badanych scenariuszy popytu.

Ta radykalna opcja oznaczałaby znaczny wkład państw członkowskich w zwiększone inwestycje na działania związane z przestrzenią kosmiczną, co wpłynęłoby na wzrost zaufania inwestorów. Oznaczałoby to transfer ponad 6 mld euro rocznie z wydatków międzyrządowych i krajowych do budżetu Wspólnoty, a także przeniesienie podejmowania decyzji w sprawach priorytetowych. Z przesłanek wynika, iż w chwili obecnej państwa członkowskie nie są skłonne do przyjęcia tego podejścia. W projekcie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy napisane jest, iż „pełnienie kompetencji [Wspólnoty] nie powinno prowadzić do uniemożliwienia państwom członkowskim pełnienia ich kompetencji” Ponadto, konsultacje przeprowadzone z państwami członkowskimi wykazały, iż były one niechętne podejmowaniu jakichkolwiek działań zmierzających w tym kierunku, bez uprzedniego dokonania dokładnej analizy.

Zwiększona koordynacja i rosnące wykorzystanie zastosowań kosmicznych w celu wypracowania polityk europejskich zapewniłyby widoczność europejskich programów instytucjonalnych i utorowały drogę dla lepszej koordynacji. Proces zwiększania elastyczności zasad ESA, mógłby przyczynić się do dalszej poprawy skuteczności, specjalizacji i konkurencyjności przemysłu europejskiego.

Projekt GALILEO jest wyraźnym przykładam korzyści płynących z uczestniczenia w projektach realizowanych w ramach współpracy, opierania się na rozwoju specjalistycznych technologii, tworzenia infrastruktury kosmicznej za pomocą europejskiej kosmicznej bazy przemysłowej, a także finansowania długoterminowego i ogólnego zobowiązania europejskiej polityki użytkowników.

Wpływ społeczny systemów opartych na przestrzeni kosmicznej jest znaczny. Są one wykorzystywane do przekazu danych, głosu i obrazu, odgrywają znaczną rolę w gromadzeniu i rozpowszechnianiu informacji. Ich znaczenie może być ocenione poprzez przeanalizowanie potencjalnego oddziaływania i poważnych konsekwencji związanych z zamknięciem części naszej infrastruktury kosmicznej, które spowodowałoby wstrzymanie znacznej części z prowadzonych działań gospodarczych a także znacznie utrudniłoby organizację służb ratunkowych.

Opcja zwiększonej koordynacji przyśpieszy proces łączenia polityk UE z potencjalnymi korzyściami płynącymi z systemów kosmicznych. Połączenia satelitarne mogą być jedynym sposobem niesienia oświaty w regionach odległych i/lub nie posiadających infrastruktury naziemnej. Zastosowania satelitarne mogą być także wykorzystywane do zwiększania pomocy medycznej w krajach rozwijających się.

Wpływ na środowisko naturalne opcji zwiększonej współpracy będzie wynikał z wprowadzenia systematycznego monitorowania za pomocą GMES. Zalety GMES zostały ocenione w obszernym badaniu[4] przeprowadzonym przez PricewaterhouseCoopers. Ocena dotyczy okresu 25 lat. Do osiągnięcia tych korzyści niezbędne będą inwestycje w usługi i infrastrukturę GMES, a także w każdy z określonych obszarów polityki. Dlatego też GMES jest warunkiem koniecznym lecz nie wystarczającym, a związane z nim koszty muszą być dokładnie obliczone jako część szczegółowej analizy kosztów i korzyści. Do ogólnych korzyści przewidywanych do roku 2030 należą: oszczędności płynące ze zwiększenia efektywności sięgające 310 mln euro rocznie; korzyści wymagające wprowadzenia nowych polityk na szczeblu europejskim wynoszące 2,9 mld euro rocznie; korzyści wymagające zawarcia nowych globalnych umów i współpracy od roku 2025 przewidywane są ogółem na 7 mld rocznie.

Satelity wspierają politykę bezpieczeństwa i obrony. Stwierdzono, iż wpływ przestrzeni kosmicznej na europejską politykę bezpieczeństwa i obrony obejmuje nieograniczony dostęp do potencjalnych lub aktualnych obszarów działań, dostarczanie dowodów na prowadzenie nielegalnej działalności i prowadzenie operacji zarządzania kryzysowego. Opcja zwiększonej koordynacji zachęcałaby do dzielenie się i udostępniania zasobów europejskich cywilnych i wojskowych programów kosmicznych i wzorowania się na technologii wielorakiego zastosowania i wspólnych normach.

Monitorowanie i ocena

DG-ENTR będzie przeprowadzać kolejne przeglądy tego sektora co 2-3 lata. Funkcjonowanie umowy ramowej będzie poddane ocenie, a na jej podstawie zostanie podjęta decyzja o jej ewentualnym przedłużeniu, ocenione zostaną także główne możliwe opłacalne scenariusze optymalizacji organizacji działań kosmicznych w Europie.

[1] RPA luty 2007 r.: Ocena wpływu związana z rozwojem gospodarczym przestrzeni kosmicznej i zarządzania przestrzenią kosmiczną w Europie, RPA luty 2007 r., przygotowana przez Dyrekcję Generalną UE do spraw Przedsiębiorstw i Przemysłu

[2] RPA luty 2007 r.

[3] „AGENDA 2007 - Dokument Dyrektora Generalnego ESA” (BR–213 październik 2003 r.)

[4] PricewaterhouseCoopers lipiec 2006 r.: Analiza korzyści społeczno-ekonomicznych GMES przygotowana dla ESA.