UWAGI TRYBUNAŁU

WSTĘP

7.1. W niniejszym rozdziale przedstawiono ustalenia Trybunału dotyczące szczegółowej oceny działu „Zasoby naturalne”. W rozdziale osobno przedstawiono wyniki badania Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i wyniki badania pozostałych wydatków („Rozwój obszarów wiejskich, środowisko naturalne, działania w dziedzinie klimatu i rybołówstwo”) w ramach działu wieloletnich ram finansowych (WRF). Najważniejsze informacje na temat struktury tego działu WRF pokazano na wykresie 7.1.

Wykres 7.1 – Dział 2 WRF – „Zasoby naturalne” (w mld EUR) Płatności za rok ogółem 56,6 - zaliczki (65) 0,5 + rozliczenie zaliczek 1,4 Skontrolowana populacja ogółem 57,5

7.2. Poza zawartymi w tym rozdziale ustaleniami Trybunału dotyczącymi prawidłowości w odniesieniu do ocen szczegółowych w osobnej części rozdziału przedstawiono wyniki badania próby projektów z zakresu rozwoju obszarów wiejskich pod kątem osiągniętych w ich ramach wyników.

UWAGI TRYBUNAŁU

Charakterystyka badanego działu WRF

Wspólna polityka rolna

7.3. Celami wspólnej polityki rolnej (WPR) (1) są: zwiększenie wydajności rolnictwa i zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, stabilizacja rynków, zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw oraz zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

7.4. WPR jest wdrażana w trybie zarządzania dzielonego przez Dyrekcję Generalną ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI) i państwa członkowskie za pośrednictwem dwóch funduszy (2): Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), z którego finansuje się całość unijnych środków rynkowych i unijnej pomocy bezpośredniej (3), oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), przeznaczonego na współfinansowanie, wraz z państwami członkowskimi, programów rozwoju obszarów wiejskich.

7.5. Główne działania finansowane z EFRG są następujące:

— Pomoc bezpośrednia w ramach systemu płatności jednolitych (SPJ), która w 2014 r. wyniosła 30,8 mld euro. System ten polega na zapewnieniu niezwiązanego z wielkością produkcji (4) wsparcia dochodów rolników w oparciu o „uprawnienia”, które są aktywowane wraz z zadeklarowaniem jednego hektara gruntów kwalifikowalnych.

— Pomoc bezpośrednia w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej (JPO), która w 2014 r. wyniosła 7,4 mld euro. Jest to uproszczony system niezwiązanego z wielkością produkcji wsparcia dochodów stosowany w 10 państwach członkowskich (5), które przystąpiły do UE w 2004 i 2007 r., w ramach którego wypłaca się jednolite kwoty na jeden kwalifikowalny hektar gruntów rolnych.

— Inne systemy pomocy bezpośredniej (3,5 mld euro w 2014 r.), obejmujące głównie płatności związane z wielkością produkcji (6), przyznawane na określone rodzaje produkcji rolnej.

— Działania interwencyjne na rynkach rolnych (2,5 mld euro w 2014 r.), obejmujące zwłaszcza szczególne wsparcie sektora wina i sektora owocowo-warzywnego, a także działania na rzecz regionów najbardziej oddalonych.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

7.6. Ze środków EFRROW współfinansowane są wydatki na rozwój obszarów wiejskich dokonywane za pośrednictwem programów rozwoju obszarów wiejskich państw członkowskich. Wydatki te są powiązane z 46 działaniami (7), w tym zarówno działaniami obszarowymi (8), jak i działaniami innymi niż obszarowe (9). W 2014 r. wydatki na rozwój obszarów wiejskich wyniosły 11 186 mln euro.

7.7. W ramach wszystkich systemów pomocy bezpośredniej EFRG i wszystkich działań obszarowych finansowanych ze środków EFRROW (10) beneficjenci mają obowiązek spełniać wymogi wzajemnej zgodności. Obejmują one wymogi podstawowe w zakresie zarządzania (SMR) związane z ochroną środowiska, zdrowiem publicznym, zdrowiem zwierząt i roślin oraz dobrostanem zwierząt, jak również utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (DKR). Jeśli rolnicy nie spełniają tych wymogów, pomoc dla nich jest zmniejszana (11) (zob. również pkt 7.14 lit. b)). 7.7. Zasada wzajemnej zgodności jest mechanizmem sankcji, w ramach którego nakłada się kary na rolników, którzy nie przestrzegają szeregu przepisów wynikających zasadniczo z polityk innych niż WPR i mających zastosowanie do obywateli UE niezależnie od WPR. Przestrzeganie wymogów wzajemnej zgodności nie stanowi kryterium kwalifikowalności w przypadku którejkolwiek płatności w ramach WPR, w związku z czym kontrole w zakresie przestrzegania tych wymogów nie dotyczą legalności i prawidłowości jakichkolwiek transakcji leżących u podstaw rozliczeń. Zasady te obowiązują od początku ustanowienia systemu płatności jednolitych w 2005 r. Brak wpływu zasady wzajemnej zgodności na kwalifikowalność płatności znajduje wyraźne potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (sprawa T-588/10) i został doprecyzowany w art. 97 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do roku składania wniosków 2015 i późniejszych lat. W związku z tym Komisja niezmiennie powtarza swoją opinię, że zmniejszenie płatności z powodu naruszania wymogów wzajemnej zgodności nie powinno być uwzględniane w obliczaniu poziomów błędu w odniesieniu do WPR.

7.8. Środki z obu funduszy są wydatkowane za pośrednictwem około 80 agencji płatniczych, które odpowiadają za kontrolę kwalifikowalności wniosków o przyznanie pomocy i dokonywanie płatności na rzecz beneficjentów. Rozliczenia i dokumentacja płatności agencji płatniczych są badane przez niezależne organy kontrolne (jednostki certyfikujące), które co roku składają Komisji poświadczenia i sprawozdania.

7.9. W przypadku pomocy bezpośredniej podstawowe zagrożenia dla prawidłowości wynikają z tego, że pomoc może zostać wypłacona za niekwalifikowalny grunt, na rzecz niekwalifikującego się beneficjenta bądź na rzecz dwóch lub większej liczby beneficjentów za tę samą działkę gruntu lub że uprawnienia zostały obliczone nieprawidłowo, bądź że premie zwierzęce mogą zostać wypłacone za nieistniejące zwierzęta. W przypadku działań interwencyjnych na rynkach rolnych podstawowe zagrożenia dla prawidłowości wynikają z tego, że pomoc może zostać przyznana na rzecz niekwalifikujących się wnioskodawców bądź w odniesieniu do niekwalifikowalnych lub zawyżonych kosztów bądź ilości.

7.10. Główne ryzyko w zakresie rozwoju obszarów wiejskich polega na tym, że wydatki są niekwalifikowalne w wyniku nieprzestrzegania często skomplikowanych przepisów i warunków kwalifikowalności, zwłaszcza w przypadku działań inwestycyjnych. 7.10. Komisja podziela opinię Trybunału, że wydatki związane z rozwojem obszarów wiejskich podlegają skomplikowanym zasadom i warunkom kwalifikowalności. Komisja uważa, że ten stan rzeczy jest konsekwencją ambitnych celów polityki rozwoju obszarów wiejskich i stanowi wyjaśnienie przyczyn szczególnej podatności tej polityki na błędy. Ramy prawne WPR na okres programowania 2014–2020 obejmują przepisy dotyczące zarówno uproszczenia, jak i wprowadzenia środków zapobiegawczych (np. analiza ex ante programów rozwoju obszarów wiejskich, zawieszanie i wstrzymywanie płatności). Komisja jest zaangażowana w upraszczanie przepisów w ramach WPR i będzie dążyć do upraszczania przez państwa członkowskie przepisów krajowych, bez stwarzania jednak zagrożenia dla należytego zarządzania finansami.

Polityka w dziedzinie ochrony środowiska i wspólna polityka rybołówstwa

7.11. Polityka Unii w dziedzinie ochrony środowiska ma na celu przyczynianie się do ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego i zdrowia ludzkiego oraz do racjonalnego wykorzystania zasobów naturalnych. Wydatkami w tej dziedzinie zarządzają w sposób centralny Dyrekcja Generalna ds. Środowiska (DG ENV) i Dyrekcja Generalna ds. Działań w dziedzinie Klimatu (DG CLIMA) Komisji Europejskiej. Najważniejszy w tym zakresie jest program na rzecz środowiska (LIFE) (12). Ze środków LIFE współfinansowane są realizowane w państwach członkowskich projekty dotyczące przyrody i różnorodności biologicznej, polityki środowiskowej i zarządzania środowiskowego oraz informacji i komunikacji (wydatki na te projekty w 2014 r. wyniosły 221 mln euro).

7.12. Cele ogólne wspólnej polityki rybołówstwa są zbliżone do celów ogólnych wspólnej polityki rolnej (zob. pkt 7.2). Europejski Fundusz Rybacki (EFR) (13), podlegający zarządzaniu dzielonemu przez Dyrekcję Generalną ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa (DG MARE) i państwa członkowskie, stanowi główne narzędzie wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa (wydatki w 2014 r. wyniosły 569 mln euro).

7.13. Główne zagrożenie dla prawidłowości w obszarach polityki ochrony środowiska i polityki rybołówstwa wynika z tego, że pomoc może zostać przyznana na podstawie niekwalifikowalnych lub zawyżonych kosztów.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

7.14. Ogólne podejście kontrolne i metodykę kontroli Trybunału przedstawiono w części 2 załącznika 1.1 do rozdziału 1. W odniesieniu do kontroli działu „Zasoby naturalne” należy odnotować następujące kwestie: 7.14.

a) W przypadku obu ocen szczegółowych kontrola obejmowała badanie próby odpowiednio 183 transakcji realizowanych z EFRG i 176 transakcji w zakresie „Rozwoju obszarów wiejskich, środowiska naturalnego, działań w dziedzinie klimatu i rybołówstwa”, zgodnie z definicją zawartą w pkt 7 załącznika 1.1 . Każdą próbę dobrano tak, by była reprezentatywna dla wszystkich rodzajów transakcji w ramach obu ocen szczegółowych. W 2014 r. próba EFRG obejmowała transakcje dokonane w 17 państwach członkowskich (14). Druga ocena szczegółowa dotyczyła próby obejmującej 162 transakcje z zakresu rozwoju obszarów wiejskich oraz 14 transakcji dotyczących środowiska naturalnego, działań w dziedzinie klimatu i rybołówstwa w 18 państwach członkowskich (15).

b) W odniesieniu do wymogów wzajemnej zgodności Trybunał zbadał wybrane obowiązki związane z utrzymaniem gruntów w DKR (16) i wybrane wymogi SMR (17), co do których można było uzyskać dowody i wyciągnąć wnioski w trakcie wizyt kontrolnych (18) (zob. również pkt. 1.15). b) Komisja z zadowoleniem przyjmuje zapowiadaną przez Trybunał Obrachunkowy zmianę podejścia od 2015 r. i podkreśla wagę badania szacunkowego poziomu błędów niezależnie od elementu wzajemnej zgodności. Zob. odpowiedzi Komisji do pkt 7.7, 7.22 i 7.33.

c) Ocena wybranych systemów (19) w ramach EFRG objęła zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK) w Chorwacji, działania naprawcze podjęte w odpowiedzi na poważne uchybienia w systemach stosowanych w sześciu państwach członkowskich odnotowane przez Trybunał w poprzednich sprawozdaniach rocznych (20) oraz prace w ramach procedury wzmocnienia wiarygodności (21) w Grecji. Dodatkowo Trybunał dokonał przeglądu 14 kontroli zgodności przeprowadzonych przez Komisję.

d) Trybunał dokonał przeglądu 12 kontroli zgodności przeprowadzonych przez Komisję w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, a w przypadku pięciu z nich (22) przeprowadził ponownie kontrole oraz skontrolował na miejscu wybrane kluczowe mechanizmy kontrolne. Jeżeli chodzi o inne obszary polityki, Trybunał zbadał systemy dotyczące Europejskiego Funduszu Rybackiego we Włoszech oraz systemy DG ENV.

e) Aby ocenić podstawy wydania przez Komisję decyzji dotyczących rozliczenia rachunków, Trybunał dokonał przeglądu kontroli rozliczenia rachunków w DG AGRI (w odniesieniu zarówno do EFRG, jak i EFRROW).

f) Ocena rocznych sprawozdań z działalności objęła sprawozdania DG AGRI i DG ENV.

CZĘŚĆ 1: OCENA PRAWIDŁOWOŚCI PRZEPROWADZONA PRZEZ TRYBUNAŁ

Prawidłowość transakcji

7.15. W załączniku 7.1 przedstawiono zestawienie wyników badania transakcji w zakresie zasobów naturalnych łącznie, a także w zakresie każdej z ocen szczegółowych (dotyczących EFRG oraz „Rozwoju obszarów wiejskich, środowiska naturalnego, działań w dziedzinie klimatu i rybołówstwa”). Błędy wystąpiły w 177 (49 %) spośród 359 skontrolowanych transakcji. Na podstawie 129 skwantyfikowanych błędów Trybunał szacuje, że poziom błędu w odniesieniu do działu „Zasoby naturalne” jako całości wynosi 3,6 % (23) (24). 7.15. Komisja odnotowuje oszacowany przez Trybunał najbardziej prawdopodobny poziom błędu, który jest niższy niż w ubiegłym roku. Komisja jest zdania, że korekty finansowe netto wynikające z wieloletnich procedur audytów zgodności, a także odzyskiwanie płatności od beneficjentów, które zwracane są do budżetu UE, mają funkcję naprawczą, którą należy uwzględnić w całościowej ocenie całego systemu kontroli wewnętrznej. Komisja zauważa również, że jak wskazano w rocznym sprawozdaniu z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za 2014 r., jej funkcja naprawcza odpowiadała w 2014 r. kwocie 863,5 mln EUR (1,55 % całkowitych wydatków w ramach WPR) (zob. pkt 7.70 i 7.71 sprawozdania Trybunału). Komisja uważa, że naruszenia wymogów wzajemnej zgodności (0,6 punktu procentowego) nie powinny być brane pod uwagę przy szacowaniu poziomu błędów (zob. odpowiedź Komisji do pkt 7.7). Bez uwzględnienia zasady wzajemnej zgodności najbardziej prawdopodobny poziom błędu wynosi 3,0 %.

7.16. Na wykresie 7.2 przedstawiono udział poszczególnych kategorii błędów w oszacowanym przez Trybunał ogólnym poziomie błędu za 2014 r.

Wykres 7.2 – Udział poszczególnych kategorii błędów w szacowanym poziomie błędu – „Zasoby naturalne” Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

7.17. Charakter i rozkład błędów w dwóch ocenach szczegółowych znacznie się różnią. W związku z tym w poniższych punktach każdą ocenę omówiono oddzielnie.

EFRG – Wsparcie rynku i płatności bezpośrednie

7.18. Jeżeli chodzi o EFRG, błędy wystąpiły w 93 (51 %) spośród 183 skontrolowanych transakcji. Na podstawie 88 skwantyfikowanych błędów Trybunał szacuje, że poziom błędu wynosi 2,9 %. 7.18. Komisja odnotowuje oszacowany przez Trybunał najbardziej prawdopodobny poziom błędu, który jest niższy niż w ubiegłym roku. Bez uwzględniania zasady wzajemnej zgodności, która odpowiada 0,7 punktu procentowego, najbardziej prawdopodobny poziom błędu w przypadku EFRG wynosi 2,2 %.

7.19. Na wykresie 7.3 przedstawiono udział poszczególnych kategorii błędów w oszacowanym przez Trybunał poziomie błędu za 2014 r. dla EFRG.

Wykres 7.3 – Udział poszczególnych kategorii błędów w szacowanym poziomie błędu – EFRG Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

7.20. W przypadku 26 błędów kwantyfikowalnych popełnionych przez beneficjentów końcowych władze krajowe dysponowały wystarczającymi informacjami (25), aby wykryć i skorygować te błędy lub im zapobiec przed zadeklarowaniem Komisji poniesionych wydatków. Gdyby wszystkie te informacje wykorzystano w celu skorygowania błędów, szacowany poziom błędu w przypadku tej oceny szczegółowej byłby o 0,6 punktu procentowego niższy. Ponadto Trybunał ustalił, że w 34 przypadkach wykryte błędy zostały popełnione przez władze krajowe. Udział tych błędów w szacowanym poziomie błędu wyniósł 0,7 punktu procentowego. 7.20. Komisja z zadowoleniem przyjmuje ocenę Trybunału dotyczącą roli państw członkowskich i jest zdania, że państwa członkowskie powinny były dołożyć większych starań, aby ograniczyć liczbę błędów. Komisja kontynuuje współpracę z państwami członkowskimi w celu ograniczenia liczby błędów.

7.21. Nie zaobserwowano, by błędy związane z zawyżoną liczbą kwalifikowalnych hektarów koncentrowały się w konkretnych państwach członkowskich. W 2014 r. błędy takie wykryto w 12 z 17 skontrolowanych państw członkowskich. W przypadku połowy tych błędów zawyżenie wynosiło poniżej 2 % i miało tym samym ograniczony wpływ na szacowany ogólny poziom błędu. Podobnie jak w latach ubiegłych większe błędy w tej kategorii związane były z płatnościami na rzecz niekwalifikujących się gruntów zgłoszonych jako kwalifikowalne trwałe użytki zielone (zob. ramka 7.1). W ramce 7.1 przedstawiono również przykład błędu dotyczącego zawyżenia powierzchni kwalifikowalnych gruntów ornych. 7.21. Komisja jest świadoma uchybień dotyczących trwałych użytków zielonych. W różnych państwach realizowane są plany działania, których skuteczność została uznana przez Trybunał w ramce 7.7.

Ramka 7.1 – Przykłady płatności z tytułu zawyżonej powierzchni gruntów kwalifikowanych Trwałe użytki zielone W Grecji 2 z 12 skontrolowanych beneficjentów otrzymało wsparcie w ramach SPJ w związku z działkami zgłoszonymi jako trwałe użytki zielone, podczas gdy w rzeczywistości działki te pokryte były gęstymi zaroślami, krzewami, drzewami i skałami. Działki powinny zostać częściowo lub całkowicie wykluczone ze wsparcia UE. Błędy te wystąpiły, ponieważ powierzchnia kwalifikowalna tych działek była zawyżona w bazie danych greckiego systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) (zob. też ramka 7.8 i pkt 7.43). Władze greckie ponownie oceniły kwalifikowalność działek i w obu przypadkach wykryły zawyżone płatności, nie wszczęły jednak procedury odzyskiwania należności. W jednym przypadku Trybunał wykrył, że powierzchnie kwalifikowalne zarejestrowane w LPIS po ponownej ocenie nadal były zawyżone. Przypadki wypłaty pomocy obszarowej na rzecz działek częściowo pokrytych roślinnością niekwalifikowalną stwierdzono także w Republice Czeskiej, Hiszpanii, we Francji, w Polsce i na Słowacji. Grunty orne W Hiszpanii (Kastylia-La Mancha) pomoc w ramach SPJ wypłacono na działkę zadeklarowaną i zarejestrowaną w bazie danych LPIS jako grunt orny. W rzeczywistości jednak na działce znajdował się tor motocrossowy. Przypadki zawyżenia powierzchni gruntów ornych odnotowano także w Republice Czeskiej, Danii, Niemczech (Nadrenia-Palatynat i Szlezwik-Holsztyn), Hiszpanii (Andaluzja, Aragonia), we Francji, Włoszech (Lombardia), w Polsce, na Słowacji, w Finlandii i Zjednoczonym Królestwie (Anglia). Ramka 7.1 – Przykłady płatności w związku z zawyżoną powierzchnią gruntów kwalifikowalnych Komisja zidentyfikowała już podobne uchybienia w Grecji i w Hiszpanii i zapewniła ich uwzględnienie w planach działania, co doprowadziło do znacznej poprawy. W Grecji plan działania miał na celu usunięcie niekwalifikowalnych działek z systemu LPIS. Greckie władze wdrożyły ten plan, co spowodowało zmniejszenie powierzchni zarejestrowanych jako trwałe użytki zielone w greckim LPIS z 3,6 mln hektarów w 2012 r. do 1,5 mln hektarów w październiku 2014 r. (zob. ramka 7.8). Poza przeprowadzeniem korekty w LPIS władze greckie zidentyfikowały nienależne wypłacone kwoty. Komisja przyjęła już korekty finansowe odpowiadające kwotom nieodzyskanym przez władze greckie w odniesieniu do lat budżetowych 2010, 2011 i 2012. W odniesieniu do lat budżetowych 2013 i 2014 procedury zgodności mają zostać sfinalizowane do końca 2015 r. Komisja przeprowadziła audyty we wspomnianych państwach członkowskich. W przypadku Polski i Republiki Czeskiej nie zidentyfikowano znaczących uchybień. W razie konieczności uchybienia wykryte w systemie kontroli zasady wzajemnej zgodności stanowią przedmiot działań następczych obejmujących procedury kontroli zgodności rozliczeń skutkujące zastosowaniem korekty finansowej netto, co zapewnia odpowiednie uwzględnienie ryzyka dla budżetu UE. Organy krajowe wykryły tę sytuację w lutym 2014 r. podczas aktualizacji swoich LPIS z najnowszymi (z 2012 r.) dostępnymi ortoobrazami. Płatności dokonano jednak w grudniu 2013 r., czyli przed aktualizacją. Procedurę odzyskiwania należności w odniesieniu do przedmiotowych lat rozpoczęto w listopadzie 2014 r.

7.22. Na podstawie przeprowadzonego badania wybranych wymogów wzajemnej zgodności (zob. pkt 7.14 lit. b)) Trybunał stwierdził ich naruszenie w przypadku 46 ze 170 płatności podlegających takim wymogom. Częstość występowania błędów dotyczących zasady wzajemnej zgodności (27 %) pokrywa się z częstością zgłoszoną przez państwa członkowskie w ich statystykach kontroli. Wpływ błędów dotyczących zasady wzajemnej zgodności na szacowany poziom błędu przedstawiony w pkt 7.18 wyniósł 0,7 punktu procentowego. Przykłady błędów dotyczących zasady wzajemnej zgodności przedstawiono w ramce 7.2. 7.22. Zob. odpowiedzi Komisji do pkt 7.7 i 7.14 b).

Ramka 7.2 – Przykłady błędów dotyczących zasady wzajemnej zgodności Przepisy unijne dotyczące zasady wzajemnej zgodności nakazują zgłosić każdy przypadek przemieszczenia, narodzin lub śmierci bydła w krajowym systemie rejestracji zwierząt w terminie siedmiu dni. Zasady te przyczyniają się do zmniejszenia ryzyka przenoszenia się chorób poprzez kontrolowanie przemieszczania zwierząt i zapewnienie lepszych możliwości ich identyfikacji. Zgodnie z inną zasadą wzajemnej zgodności w celu ograniczenia zanieczyszczenia wody ustalono, że dopuszczalny górny pułap zawartości azotanów pochodzenia zwierzęcego w gruncie o powierzchni jednego hektara na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami wynosi 170 kg. We Włoszech (Lombardia) beneficjent zgłosił 370 przypadków przemieszczenia lub narodzin bydła, z czego 291 z opóźnieniem. Ten sam beneficjent przekroczył dopuszczalny pułap 170 kg azotanów na hektar gruntów o prawie 200 %. W przypadku innego beneficjenta Trybunał stwierdził, że 237 z 627 zgłoszeń dotyczących zwierząt dokonał on z opóźnieniem, a dopuszczalny pułap zawartości azotanów został przekroczony o 380 %. Przypadki nieprzestrzegania terminów zgłoszeń przemieszczeń zwierząt wykryto także w Belgii, Danii, Niemczech (Bawaria), Estonii, Hiszpanii (Wyspy Kanaryjskie), we Francji, na Węgrzech, w Niderlandach, Polsce, na Słowacji i w Zjednoczonym Królestwie (Walia). Ramka 7.2 – Przykłady błędów dotyczących zasady wzajemnej zgodności Komisja przeprowadza w państwach członkowskich audyty w zakresie zasady wzajemnej zgodności i w wielu z nich zaobserwowała uchybienia dotyczące kontroli i sankcji w związku z obowiązkami sprawozdawczymi oraz, ogólnie, w związku z identyfikacją i rejestracją zwierząt. W przypadku stwierdzenia niezgodności systemowej Komisja zawsze przeprowadza działania następcze w ramach procedury kontroli zgodności rozliczeń. W odniesieniu do problemów wykrytych w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt Komisja podziela obserwację Trybunału i zwraca szczególną uwagę na te wymogi podczas audytów w zakresie zasady wzajemnej zgodności.

7.23. W szeregu przypadków Trybunał stwierdził również błędy natury administracyjnej, które wystąpiły w trakcie rozpatrywania przez władze krajowe wniosków o dofinansowanie. Najczęstszy błąd polegał na przekraczaniu pułapu uprawnień do SPJ we Francji. Trybunał zwrócił już wprawdzie uwagę na ten błąd systemowy w swoich sprawozdaniach rocznych za 2011, 2012 i 2013 r. (26), lecz w 2014 r. błąd ten wystąpił ponownie (27). Komisja podjęła jednak decyzję o zgodności, w wyniku której wyłączyła część wydatków z finansowania unijnego na lata (budżetowe) 2011 i 2012. 7.23. W ramach tej procedury kontroli zgodności rozliczeń Komisja szczegółowo oceniła ryzyko dla funduszu. Zostało ono już uwzględnione w ramach korekt finansowych netto w odniesieniu do lat składania wniosków 2011 i 2012, a w odniesieniu do pozostałych lat składania wniosków procedura kontroli zgodności rozliczeń jest w toku. Wprowadzony plan działania ma na celu całkowite zaradzenie sytuacji w odniesieniu do roku składania wniosków 2014 i podlega ścisłemu monitorowaniu przez Komisję.

7.24. Trybunał wykrył dwa przypadki, w których beneficjent lub wydatki nie kwalifikowały się do wsparcia UE (zob. ramka 7.3).

Ramka 7.3 – Przykład płatności z tytułu wydatków niekwalifikowalnych We Francji pomoc UE w ramach programu wsparcia dla branży winiarskiej przyznano wytwórni wina na modernizację urządzeń do przechowywania wina. Z części tych środków pokryto koszty rozbiórki i usunięcia starych urządzeń, co nie kwalifikowało się do wsparcia UE. Przypadek wypłacenia środków pomocowych niekwalifikującemu się beneficjentowi wykryto z kolei w Polsce.

Rozwój obszarów wiejskich, środowisko naturalne, działania w dziedzinie klimatu i rybołówstwo

7.25. Jeżeli chodzi o „Rozwój obszarów wiejskich, środowisko naturalne, działania w dziedzinie klimatu i rybołówstwo”, błędy wystąpiły w 84 (48 %) spośród 176 skontrolowanych transakcji. Na podstawie 41 skwantyfikowanych błędów Trybunał szacuje, że poziom błędu wynosi 6,2 %. 7.25. Komisja odnotowuje oszacowany przez Trybunał najbardziej prawdopodobny poziom błędu, który jest niższy niż w ubiegłym roku. Bez uwzględnienia zasady wzajemnej zgodności najbardziej prawdopodobny poziom błędu w odniesieniu do „Rozwoju obszarów wiejskich, środowiska naturalnego, działań w dziedzinie klimatu i rybołówstwa” wynosi 6,0 %. Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 7.18.

7.26. Na wykresie 7.4 przedstawiono udział poszczególnych kategorii błędów w oszacowanym przez Trybunał poziomie błędu za 2014 r. w zakresie „Rozwoju obszarów wiejskich, środowiska naturalnego, działań w dziedzinie klimatu i rybołówstwa”.

Wykres 7.4 – Udział poszczególnych kategorii błędów w szacowanym poziomie błędu – „Rozwój obszarów wiejskich, środowisko naturalne, działania w dziedzinie klimatu i rybołówstwo” Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

7.27. Spośród 162 transakcji w zakresie rozwoju obszarów wiejskich 71 dotyczyło działań obszarowych, a 91 – innych niż obszarowe. Błędy wystąpiły w 79 (49 %) z tych 162 transakcji. W odniesieniu do próby 14 transakcji w zakresie środowiska naturalnego, działań w dziedzinie klimatu i rybołówstwa błędy stwierdzono w pięciu (36 %) z nich, z czego trzy stanowiły błędy kwantyfikowalne. 7.27. Częstotliwość błędów (kwantyfikowanych i niekwantyfikowanych) wykrytych przez Trybunał w obszarze rozwoju obszarów wiejskich spadła z 57 % w 2013 r. do 49 % w 2014 r. Poziom błędu w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich należy również oceniać w świetle ambitnych celów polityki rozwoju obszarów wiejskich. Komisja zauważa, że dziesięć transakcji spośród tych, w których wystąpiły błędy, dotyczyło wyłącznie uchybień związanych z zasadą wzajemnej zgodności. W związku z tym, w opinii Komisji, skoro wymogi wzajemnej zgodności nie mają wpływu ani na kwalifikowalność rolników do wsparcia w ramach WPR (w ramach pierwszego i drugiego filaru), ani na prawidłowość płatności, to w wyniku wyłączenia tych błędów liczba transakcji, w których wystąpiły błędy, spada do 69 (43 %). Niższy poziom błędów w odniesieniu do działań obszarowych potwierdza, że ZSZiK nadal stanowi skuteczny system zapobiegania błędom i ich korygowania.

7.28. W przypadku 15 błędów kwantyfikowalnych popełnionych przez beneficjentów końcowych władze krajowe dysponowały wystarczającymi informacjami (28), aby wykryć i skorygować te błędy lub im zapobiec przed zadeklarowaniem Komisji poniesionych wydatków. Gdyby wszystkie te informacje wykorzystano w celu skorygowania błędów, szacowany poziom błędu w przypadku tej oceny szczegółowej byłby o 3,3 punktu procentowego niższy. Ponadto Trybunał ustalił, że w trzech przypadkach wykryty błąd został popełniony przez władze krajowe. Udział tych błędów w szacowanym poziomie błędu wyniósł 0,6 punktu procentowego. 7.28. Komisja jest świadoma, że władze krajowe miały możliwość wykrycia wielu błędów wykrytych przez Trybunał. Przepisy dotyczące WPR zapewniają państwom członkowskim wszelkie instrumenty niezbędne do ograniczenia większości ryzyka wystąpienia błędów. Zidentyfikowane przez Komisję uchybienia w systemach kontroli spowodowały wprowadzenie przez państwa członkowskie planów działania w celu określenia głównych przyczyn błędów i podjęcia stosownych działań zaradczych.

7.29. Błędy wykryto w transakcjach objętych próbą we wszystkich 18 skontrolowanych państwach członkowskich. Pod względem poziomu i rodzaju błędy te były bardzo podobne do błędów wykrytych w ubiegłych latach. Podobnie jak w latach ubiegłych znaczna część (54 %) szacowanego poziomu błędu, o którym mowa w pkt 7.25, dotyczyła działań innych niż obszarowe. W związku z tym w lutym 2015 r. Trybunał opublikował sprawozdanie specjalne, w którym zbadano przyczyny powstawania błędów w wydatkach na rozwój obszarów wiejskich i sposoby ich eliminowania (29). 7.29. Komisja podczas swoich własnych audytów w szeregu państw członkowskich wykryła niedociągnięcia podobne do tych wykrytych przez Trybunał Obrachunkowy. Na zainteresowane państwa członkowskie nałożono znaczne korekty finansowe netto w celu ochrony budżetu UE. Procedury rozliczania rachunków są w toku. Ponadto zainteresowane państwa członkowskie są zobowiązane do przeprowadzenia działań zaradczych w obszarach, w których zgłoszono zastrzeżenia. W rocznym sprawozdaniu z działalności za 2014 r. Dyrektor Generalny Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich wysunął zastrzeżenia dotyczące wydatków w ramach rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do 16 państw członkowskich (28 agencji płatniczych). Zastrzeżenia te wysunięto w odniesieniu do przypadków, w których wykryto uchybienia w zakresie systemu zarządzania i kontroli, a w stosownych przypadkach wezwano dodatkowo zainteresowane państwa członkowskie do podjęcia działań zaradczych w stosunku do tych uchybień. Komisja docenia analizę Trybunału dotyczącą głównych przyczyn błędów zawartą w sprawozdaniu specjalnym nr 23/2014, która w znacznym stopniu potwierdziła wnioski własnej analizy Komisji przedstawionej Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w czerwcu 2013 r. (SWD(2013) 244), zgodnie z którą ambitne cele polityki i niewystarczająca kontrola systemów stanowią czynniki przyczyniające się do poziomu błędów. Komisja podkreśla, że wysoki poziom błędów w zakresie działań innych niż obszarowe nie oznacza koniecznie nadużycia finansowego lub nieprawidłowego wykorzystania funduszy UE. W wielu przypadkach faktycznie osiągnięto cele polityki w zakresie konkretnego działania i nie stracono pieniędzy podatników. Wszystkie programy rozwoju obszarów wiejskich na okres programowania 2014–2020 muszą obejmować ocenę ex ante możliwości weryfikacji i kontroli środków przeprowadzaną wspólnie przez instytucję zarządzającą i agencję płatniczą.

7.30. Specjalne wymogi dotyczące projektów inwestycyjnych pomagają skierować pomoc do określonych kategorii beneficjentów, a co za tym idzie – zwiększyć skuteczność wydatków na rozwój obszarów wiejskich. Jednakże spośród 91 skontrolowanych transakcji dotyczących działań innych niż obszarowe 14 (15 %) nie spełniało warunków kwalifikowalności. Trybunał ocenił, że w trzech z tych 14 przypadków beneficjenci sztucznie stworzyli warunki, by obejść kryteria kwalifikowalności. Więcej szczegółowych informacji podano w ramce 7.4. Dwa z tych trzech błędów kwantyfikowalnych w zakresie środowiska naturalnego, działań w dziedzinie klimatu i rybołówstwa były związane z wydatkami niekwalifikowalnymi. 7.30. Sztuczne stwarzanie warunków, jak ocenił Trybunał, odpowiada zaledwie trzem spośród 91 transakcji zbadanych w odniesieniu do działań innych niż obszarowe. Główne uchybienia dotyczące transakcji inwestycyjnych wiążą się z kwestiami niekwalifikowalności (wydatków lub beneficjentów). Komisja podziela obawę Trybunału dotyczącą sztucznie stwarzanych warunków, pragnie jednak podkreślić, że są one trudne do udowodnienia, a ustaleń w takich sprawach można dokonać wyłącznie zgodnie z rygorystycznymi warunkami określonymi przez Trybunał Sprawiedliwości. W następstwie swoich własnych audytów Komisja zastosowała korekty finansowe netto w odniesieniu do działań innych niż obszarowe i w miarę konieczności będzie tak nadal postępować. Najpowszechniejszymi powodami zastosowania korekt finansowych były uchybienia w kontrolach dotyczących kryteriów kwalifikowalności, racjonalności kosztów lub stosowania kryteriów wyboru. W planach działania mających na celu ograniczenie poziomu błędu w obszarze rozwoju obszarów wiejskich położono szczególny nacisk na działania naprawcze dotyczące wymogów kwalifikowalności w zakresie działań innych niż obszarowe.

Ramka 7.4 – Błędy kwalifikowalności – Prawdopodobieństwo sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania pomocy wbrew celom działania inwestycyjnego Trybunał wykrył trzy przypadki podejrzeń o umyślne obchodzenie przepisów w celu uzyskania pomocy wbrew celom danego działania (w dwóch przypadkach – modernizacja gospodarstw rolnych, a w jednym – tworzenie i rozwój działalności gospodarczej). Przypadki te zgłoszono do Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w celu dalszej analizy i ewentualnego wszczęcia dochodzenia. Z uwagi na wymóg zachowania poufności nie można ujawnić szczegółowych informacji dotyczących tych przypadków. Poniżej opisano jednak typowe sytuacje: — Przedsiębiorstwa o ugruntowanej pozycji, które nie uzyskałyby dofinansowania, gdyby ubiegały się o nie samodzielnie, ustanowiły nowe podmioty, pod których szyldem opracowany został projekt, tak aby spełnić formalne kryteria kwalifikowalności i wyboru. W ten sposób przedsiębiorstwa te mogły sztucznie stworzyć warunki wymagane do spełnienia określonych kryteriów, takich jak posiadanie statusu mikroprzedsiębiorstwa (mniej niż 10 pracowników i obroty roczne lub roczna suma bilansowa nieprzekraczająca 2 mln euro) czy fakt, że właścicielem przedsiębiorstwa jest młody rolnik (osoba poniżej 40. roku życia rozpoczynająca działalność w sektorze rolniczym), który także nim zarządza. — Grupy osób (członkowie rodziny lub tej samej grupy gospodarczej) ustanowiły kilka podmiotów w celu uzyskania pomocy przekraczającej pułap dozwolony zgodnie z warunkami działania inwestycyjnego. Beneficjenci oświadczyli wprawdzie, że podmioty te prowadzą działalność niezależnie od siebie, w rzeczywistości jednak tak nie było, ponieważ ustanowiono je w celu wspólnego działania. W praktyce należały one do tej samej grupy gospodarczej, miały tę samą siedzibę, tych samych pracowników, klientów, dostawców i źródła finansowania. Ramka 7.4 – Błędy kwalifikowalności – Prawdopodobieństwo sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania pomocy wbrew celom działania inwestycyjnego W ocenie Trybunału występują trzy przypadki podejrzeń o sztuczne stworzenie warunków w celu obejścia kryteriów kwalifikowalności. Opierając się na wyroku Trybunału Sprawiedliwości C-434/12, aby udowodnić „sztucznie stworzone warunki”, należy niezależnie wykazać istnienie elementu subiektywnego i obiektywnego. W tym względzie Komisja pragnie podkreślić, że „sztucznie stworzone warunki” wiążą się z koniecznością udowodnienia działania umyślnego, w tym wprowadzenia w błąd w celu nieuczciwego lub nielegalnego uzyskania korzyści. Komisja podziela obawę Trybunału. Aby udowodnić sztuczne stworzenie warunków, należy działać zgodnie z rygorystycznymi warunkami określonymi przez Trybunał Sprawiedliwości. Zasadnicze znaczenie ma zachowanie pewności prawa wśród beneficjentów, którzy postępują zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami. Dlatego agencje płatnicze mogą odmówić płatności wyłącznie na podstawie wyraźnie ustalonych dowodów, nie zaś tylko w oparciu o podejrzenia. W związku z tym często poświęcają one czas i starania na zebranie rozstrzygających dowodów, a następnie wszczynają procedury odzyskiwania należności. Szczególnie w jednym ze zgłoszonych przez Trybunał przypadków państwo członkowskie samo zidentyfikowało ryzyko „sztucznego stworzenia warunków” na długo przed kontrolą Trybunału i przed dokonaniem jakichkolwiek płatności na rzecz beneficjenta końcowego oraz podjęło skrupulatne działania, wdrażając wszystkie kroki proceduralne wymagane w prawie krajowym w przypadku podejrzeń o sztuczne stworzenie warunków, w tym skontaktowało się z organami krajowymi właściwymi do spraw nadużyć finansowych. Przed wypłaceniem środków na rzecz beneficjenta końcowego państwo członkowskie stwierdziło, że nie dysponuje wystarczającymi dowodami, aby odmówić płatności. Państwo członkowskie nadal prowadziło jednak działania następcze w związku z tą sprawą i na podstawie późniejszych dowodów podjęło kroki zmierzające do odzyskania funduszy.

7.31. Skontrolowana próba objęła 36 transakcji w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, dotyczących stosowania metod produkcji rolnej zgodnych z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska naturalnego, krajobrazu oraz zasobów naturalnych. Trybunał stwierdził, że w 6 przypadkach (17 %) rolnicy nie spełnili wszystkich warunków otrzymania płatności. W ramce 7.5 przedstawiono przykład takiego błędu. 7.31. Komisja przeprowadziła audyt wdrażania środków rolnośrodowiskowych we wszystkich państwach członkowskich w okresie programowania 2007–2013, zastosowała korekty finansowe i w razie konieczności nadal będzie je stosowała w przyszłości. Niezależnie od pozostałych uchybień ogólna jakość wdrażania uległa poprawie w ciągu tego okresu.

Ramka 7.5 – Przykład nieprzestrzegania zobowiązań rolnośrodowiskowych Beneficjent w Zjednoczonym Królestwie (Walia) z przyczyn środowiskowych (30) zobowiązał się, że co roku przed 15 maja zrezygnuje z wypasu na łące służącej do pozyskania siana i nie będzie z niej korzystał w tym celu przez co najmniej 10 kolejnych tygodni. Trybunał ustalił, że rolnik nie dotrzymał żadnego z tych zobowiązań. Podobne przypadki nieprzestrzegania zobowiązań rolnośrodowiskowych wykryto również w Niemczech (Nadrenia-Palatynat), we Włoszech (Umbria) i w Zjednoczonym Królestwie (Anglia). Ramka 7.5 – Przykład nieprzestrzegania zobowiązań rolnośrodowiskowych Komisja podczas swoich audytów również wykryła już podobne uchybienia w niektórych państwach członkowskich. Korekty finansowe netto były i w razie potrzeby nadal będą stosowane w celu uwzględnienia ryzyka dla budżetu UE.

7.32. W przypadku 27 zbadanych transakcji beneficjenci byli zobowiązani przestrzegać przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych. Przepisy te mają na celu zapewnienie jak najkorzystniejszych warunków przy zakupie wymaganych towarów i usług, przy jednoczesnym zagwarantowaniu równego dostępu do zamówień publicznych oraz przestrzegania zasad przejrzystości i braku dyskryminacji. Trybunał stwierdził, że w 13 przypadkach (48 %) doszło do naruszenia co najmniej jednego z tych przepisów. W ramce 7.6 przedstawiono przykład takiego błędu. 7.32. Komisja wykryła już podobne niedociągnięcia dotyczące udzielania zamówień publicznych. W niektórych państwach członkowskich wspomnianych przez Trybunał w ramce 7.6 zastosowano już znaczące korekty finansowe netto lub toczą się procedury kontroli zgodności rozliczeń i korekty finansowe netto zostaną zastosowane w razie potrzeby. Udzielanie zamówień publicznych stanowi również jeden z głównych elementów planów działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Komisja zauważa, że skwantyfikowano tylko jeden błąd wskazany przez Trybunał. Ponadto w dniu 19 grudnia 2013 r. Komisja przyjęła nowe wytyczne dotyczące określania korekt finansowych dokonywanych w odniesieniu do wydatków finansowanych w ramach zarządzania dzielonego w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych. Zgodnie z tymi wytycznymi nieprzestrzeganie przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych podlega ocenie na podstawie zasady proporcjonalności. Wytyczne dotyczące najpowszechniejszych nieprawidłowości w zakresie zarządzania europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi przedstawiono już państwom członkowskim.

Ramka 7.6 – Przykład nieprzestrzegania przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych Organ władzy publicznej w Polsce odpowiedzialny za gospodarkę wodną uzyskał wsparcie w celu przeprowadzenia remontu dwóch stacji pomp. W wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wykonanie robót budowlanych powierzono prywatnemu przedsiębiorstwu. W tym przypadku doszło do poważnego naruszenia przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych, ponieważ beneficjent ograniczył potencjalnym oferentom równy dostęp do postępowania i nie zapewnił zachowania zasad uczciwej konkurencji. Zwycięska oferta – jedyna, jaką złożono – nie spełniała kryteriów wyboru. Ponadto ofertę przygotowano wspólnie z tym samym przedsiębiorstwem, które przygotowało specyfikację techniczną oraz kosztorys inwestorski na potrzeby postępowania. W związku z tym zwycięskie przedsiębiorstwo powinno było zostać wykluczone z postępowania. Przypadki nieprzestrzegania przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych stwierdzono także w Bułgarii, Niemczech (Saksonia-Anhalt), Grecji, Hiszpanii (Kastylia-La Mancha), we Francji, Włoszech (Apulia), w Niderlandach i Rumunii. Błędy te nie zostały jednak skwantyfikowane.

7.33. Na podstawie przeprowadzonego badania wybranych wymogów wzajemnej zgodności (zob. pkt 7.14 lit. b)) Trybunał stwierdził naruszenia w 17 (27 %) z 64 płatności podlegających takim wymogom. Wpływ błędów dotyczących zasady wzajemnej zgodności na szacowany poziom błędu przedstawiony w pkt 7.25 wyniósł 0,2 punktu procentowego. 7.33. Zob. odpowiedzi Komisji do pkt 7.7 i 7.14 lit. b).

7.34. Władze krajowe są zobowiązane do zweryfikowania racjonalności kosztów. Trybunał odnotował, że w przypadku 20 projektów inwestycyjnych takiej weryfikacji nie przeprowadzono zgodnie z wymogami. Tego rodzaju błędy nie mogą jednak na ogół zostać skwantyfikowane, ponieważ nie można określić kwoty wydatków niekwalifikowalnych. Szczegółowe informacje na temat racjonalności kosztów znajdują się w części dotyczącej kwestii związanych z wynikami osiągniętymi w zakresie rozwoju obszarów wiejskich (zob. pkt 7.88). 7.34. Komisja uważa, że kontrole administracyjne racjonalności kosztów mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia skuteczności systemu kontroli. Komisja podczas swoich audytów zgodności wykryła również uchybienia w ocenie racjonalności kosztów i w związku z tym nałożyła korekty finansowe, aby chronić interesy finansowe UE. Komisja pragnie zauważyć, że w następnym okresie programowania 2014–2020 koszty uproszczone do celów zwrotu płatności (finansowanie ryczałtowe, standardowa stawka jednostkowa i płatność ryczałtowa) będą stosowane w szerszym zakresie. Powinno to sprzyjać większej efektywności i poprawności wykorzystania funduszy. Zob. odpowiedź Komisji do pkt 7.88.

Badanie wybranych systemów i rocznych sprawozdań z działalności

Systemy państw członkowskich związane z prawidłowością transakcji w ramach EFRG

Zintegrowany system zarządzania i kontroli

7.35. Głównym systemem zapewniającym prawidłowość płatności w ramach pomocy bezpośredniej (31) jest zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK). Obejmuje on ponad 90 % wydatków w ramach EFRG i w znacznym stopniu przyczynia się do obniżenia poziomów błędu w programach, do których ma zastosowanie, oraz do zapobiegania im, co potwierdzają zarówno kontrole przeprowadzone przez Komisję (32), jak i przez Trybunał. 7.35. Komisja z zadowoleniem przyjmuje ocenę Trybunału, według której ZSZiK znacząco przyczynia się do zapobiegania występowania błędu i do ograniczenia poziomu błędu. Zdaniem Komisji jakość i zakres działania ZSZiK są kluczowe dla zapewnienia prawidłowości płatności z tytułu pomocy bezpośredniej. Ponadto Komisja zauważa, że ZSZiK obejmuje również 40,2 % wydatków w ramach EFRROW, w szczególności w ramach działań rolnośrodowiskowych i obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarczych.

7.36. Na ZSZiK składają się bazy danych dotyczących gospodarstw rolnych i wniosków o pomoc, baza danych LPIS, systemy rejestracji zwierząt oraz rejestr uprawnień do płatności w państwach członkowskich, w których działa SPJ. Agencje płatnicze przeprowadzają administracyjne kontrole krzyżowe między tymi bazami danych w celu zapewnienia, że wypłacono prawidłową kwotę na rzecz kwalifikującego się beneficjenta, z przeznaczeniem na kwalifikujące się grunty lub zwierzęta. W przypadku większości wnioskodawców (95 %) płatności dokonywane są na ich rzecz po ukończeniu kontroli administracyjnych. Pozostałe 5 % wnioskodawców objętych jest dodatkowymi kontrolami przeprowadzanymi na miejscu.

7.37. Trybunał skontrolował ZSZiK w Chorwacji i odnotował jedynie niewielkie uchybienia w obsłudze administracyjnej wniosków oraz uchybienia dotyczące jakości kontroli na miejscu przeprowadzanych przez organy chorwackie. Uchybienia te nie mają wpływu na niezawodność systemu. 7.37. Komisja podziela opinię Trybunału.

7.38. Ponadto Trybunał dokonał przeglądu dokumentacji dotyczącej próby 14 przeprowadzonych przez Komisję kontroli zgodności wydatków w ramach EFRG. Komisja poinformowała o istotnych uchybieniach w przypadku 10 z 14 systemów państw członkowskich. Trybunał uznał jakość prac Komisji za zadowalającą (zob. pkt 7.62). 7.38. Komisja z zadowoleniem przyjmuje opinie Trybunału.

Działania naprawcze podjęte w odniesieniu do uchybień dotyczących ZSZiK odnotowanych w poprzednich sprawozdaniach rocznych

7.39. W latach 2007–2013 Trybunał przeprowadził kontrole systemu ZSZiK w 35 agencjach płatniczych i w kolejnych sprawozdaniach rocznych informował o poważnych uchybieniach. Na potrzeby niniejszego sprawozdania Trybunał skontrolował osiem agencji płatniczych w sześciu państwach członkowskich w celu ocenienia, czy wyeliminowały one niedociągnięcia dotyczące bazy LPIS w sposób skuteczny i terminowy oraz czy Komisja zastosowała korekty finansowe (33) w wysokości odzwierciedlającej utracone środki unijne we wszystkich latach budżetowych, w których wystąpiły te uchybienia. Prawidłowe informacje dotyczące kwalifikowalności gruntów w bazie danych LPIS są niezbędne, aby zagwarantować rzetelność administracyjnych kontroli krzyżowych i prawidłowość wypłacanych kwot pomocy.

7.40. W ramach swojej oceny Trybunał ustalił, że wszystkie skontrolowane agencje płatnicze podjęły, zgodnie ze ścisłymi wytycznymi Komisji i pod jej aktywnym nadzorem, działania naprawcze, które doprowadziły do poprawy sytuacji. Nie zawsze jednak działania te podejmowano odpowiednio szybko, a w kilku przypadkach uchybienia wciąż się utrzymują, choć w mniejszym zakresie. We wszystkich zbadanych przypadkach Komisja nałożyła korekty finansowe lub rozpoczęła procedurę kontroli zgodności rozliczeń. 7.40. Zob. również poniższe odpowiedzi Komisji do ramek 7.7 i 7.8. W niektórych przypadkach zakres działań naprawczych wymagał długotrwałego planu działania lub dodania nowych elementów do obowiązujących planów działania. Wszystkie palny działania, ukończone lub będące w toku, przyniosły jednak znaczącą poprawę jakości LPIS; Komisja zachowa czujność, aby odpowiednie usprawnienia były kontynuowane lub utrzymywane. Korekty finansowe będą uwzględniały ryzyko dla funduszu do czasu pełnego wdrożenia działań naprawczych.

7.41. Trybunał odnotował, że we wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich wyeliminowano uchybienia w LPIS. W przypadku trzech państw ogólne wyniki działań były zadowalające (zob. ramka 7.7). Pewne istotne uchybienia utrzymują się jednak w trzech pozostałych państwach członkowskich (zob. ramka 7.8). 7.41. Zob. również poniższe odpowiedzi Komisji do ramek 7.7 i 7.8. We wszystkich przypadkach procedury kontroli zgodności rozliczeń są w toku, a w przypadkach, w których uchybienia nadal się utrzymują, będą one skutkowały kolejnymi korektami finansowymi netto. Więcej informacji dotyczących planów działania znajduje się w załączniku 10 do części 3.2 rocznego sprawozdania z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za 2014 r.

Ramka 7.7 – Państwa członkowskie, w których działania naprawcze dotyczące uchybień w LPIS przyniosły zadowalające efekty Bułgaria: W poprzednich sprawozdaniach rocznych (34) Trybunał informował, że kwalifikowalna powierzchnia gruntów zarejestrowana w bułgarskim systemie LPIS jest nieprawidłowa, a jakość wyników kontroli przeprowadzonych na miejscu jest niezadowalająca. W celu wyeliminowania tych niedociągnięć opracowano plan działania, którego realizację rozpoczęto w 2009 r., a zakończono w 2011 r. Przeprowadzony przez Trybunał przegląd wykazał, że podjęte działania naprawcze były skuteczne. Baza danych LPIS została udoskonalona i jest regularnie uaktualniana. Poprawiła się także jakość kontroli na miejscu. Portugalia: W sprawozdaniu rocznym za 2007 r. (35) Trybunał poinformował o poważnych niedociągnięciach w portugalskim systemie LPIS. W 2011 r. w Portugalii przystąpiono do poważnego przeglądu systemu, który zakończył się w 2013 r. Kontrole przeprowadzone przez Komisję wykazały jednak, że na jakość tego przeglądu negatywny wpływ miał fakt, że opierał się on na ortoobrazach pochodzących z 2010 i 2011 r. Kolejny przegląd z wykorzystaniem nowszych ortoobrazów, przeprowadzony w celu skorygowania pozostałych niedociągnięć, rozpoczął się w 2013 r. Kontrola Trybunału wykazała, że jakość danych dotyczących kwalifikowalności opartych na analizie najnowszych ortoobrazów jest na ogół odpowiednia. Rumunia: We wcześniejszych sprawozdaniach rocznych (36) Trybunał informował o poważnych niedociągnięciach w Rumunii dotyczących aktualności danych w systemie LPIS. W 2009 r. Rumunia przyjęła odnośny plan działania, który ukończyła w 2011 r. Trybunał odnotował, że poczyniono postępy, jeżeli chodzi o poprawę jakości LPIS. Ramka 7.7 – Państwa członkowskie, w których działania naprawcze dotyczące uchybień w LPIS przyniosły zadowalające efekty Audyty Komisji potwierdzają, że w Bułgarii, Portugalii i Rumunii wdrożone działania naprawcze usprawniły działanie systemu.

Ramka 7.8 – Państwa członkowskie, w których utrzymują się uchybienia w LPIS Ramka 7.8 – Państwa członkowskie, w których utrzymują się uchybienia w LPIS

Grecja: W poprzednich sprawozdaniach rocznych (37) Trybunał odnotował uchybienia w greckim LPIS dotyczące zwłaszcza powierzchni kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych. Pierwszy duży przegląd systemu LPIS, dotyczący przede wszystkim pastwisk niepielęgnowanych, zakończył się dopiero w 2013 r. Drugi przegląd przeprowadzono w 2014 r. na wniosek Komisji. W wyniku tych przeglądów zredukowano powierzchnię kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych zarejestrowanych w greckim LPIS z 3,6 mln hektarów w 2012 r. do 1,5 mln hektarów w roku kampanii 2014. Trybunał stwierdził, że po ostatnim przeglądzie nowe powierzchnie kwalifikowalne ogólnie lepiej odzwierciedlają rzeczywistą sytuację. Wymagane są jednak dalsze poważne działania naprawcze, szczególnie w odniesieniu do pastwisk niepielęgnowanych. Jeżeli chodzi o 2 z 15 wybranych losowo do kontroli przez Trybunał działek zaklasyfikowanych jako trwałe użytki zielone, to po obu przeglądach (zob. także ramka 7.1) (38) powierzchnie kwalifikowalne zarejestrowane w LPIS były wciąż wyższe od rzeczywistej powierzchni działek porośniętej trawą. Ponadto Trybunał odnotował, że greckie ministerstwo rolnictwa postanowiło nie odzyskiwać od beneficjentów zawyżonych płatności, jakich dokonano w przeszłości na podstawie nieprawidłowych danych dotyczących powierzchni pastwisk kwalifikowalnych w greckim LPIS. Zob. również odpowiedź Komisji do ramki 7.1. W ramach audytów uzupełniających przeprowadzonych przez Komisję w zakresie realizacji planów działania stwierdzono podobne uchybienia. Komisja uważa, że chociaż przeprowadzono znaczące prace naprawcze, utrzymały się niektóre uchybienia dotyczące powierzchni kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych w Grecji i Hiszpanii. Komisja pragnie jednak wskazać, że działania naprawcze podjęte w 2014 r. i 2015 r. okazały się zadowalające w przypadku obu państw, doprowadzając do usunięcia niekwalifikowalnych obszarów z obydwóch LPIS: w Grecji powierzchnia obszaru zarejestrowanego jako trwałe użytki zielone zmniejszyła się z 3,6 mln ha do 1,5 mln ha, natomiast w Hiszpanii powierzchnia gruntów kwalifikowalnych zmniejszyła się z 18,4 mln ha do 15,6 mln ha. Wszelkie wykryte utrzymujące się uchybienia są przedmiotem działań następczych obejmujących procedury kontroli zgodności rozliczeń zapewniające odpowiednie uwzględnienie ryzyka dla budżetu UE poprzez korekty finansowe netto. Informacje dotyczące wdrażania planów działania wymaganych przez Komisję znajdują się w rocznym sprawozdaniu z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za 2014 r.

Hiszpania (Andaluzja, Kastylia-La Mancha i Estremadura): W poprzednich sprawozdaniach rocznych (39) Trybunał poinformował o istotnych niedociągnięciach w LPIS w przypadku Hiszpanii (Andaluzja (40), Kastylia-La Mancha i Estremadura). W odniesieniu do działek referencyjnych, na których części lub całości występowały w rzeczywistości skały, gęste zarośla lub krzewy, złożono wnioski i wypłacono środki, jakie byłyby należne za trwałe użytki zielone. Władze hiszpańskie wdrożyły plan działania, którego celem było dokonanie ulepszeń w LPIS na poziomie krajowym. W sprawozdaniu za 2013 r. poinformowano, że plan ten został zrealizowany. Komisja stwierdziła jednak, że ocena kwalifikowalności w odniesieniu do pastwisk nie była wiarygodna, i zobowiązała władze hiszpańskie do dokonania kolejnych przeglądów i poprawy procedur dotyczących kwalifikowalności pastwisk poprzez zaostrzenie kryteriów, począwszy od 2015 r. Trybunał stwierdził również, że w odniesieniu do roku kampanii 2013 wyniki działań naprawczych nie były satysfakcjonujące. Odnotował jednak także, że w latach 2014 i 2015 podjęto dalsze działania naprawcze zmierzające do poprawy sytuacji. Włochy: W sprawozdaniu rocznym za 2011 r. (41) Trybunał poinformował o niedociągnięciach w LPIS we Włoszech (Lombardia) dotyczących pastwisk niepielęgnowanych na obszarach górskich. Odnotował także, że nie zajęto się w odpowiedni sposób uchybieniami dotyczącymi powierzchni kwalifikowalnych trwałych użytków zielonych zarejestrowanych w systemie LPIS, zwłaszcza w przypadku małych działek. W odniesieniu do 12 z 18 wybranych działek pokrytych trwałymi użytkami zielonymi, w przypadku których władze włoskie dokonały weryfikacji, Trybunał stwierdził, że powierzchnie obszarów kwalifikowalnych zarejestrowane w systemie LPIS wciąż były zawyżone. Realizacja planu działania mająca na celu poprawę jakości informacji w LPIS była kontynuowana w 2014 r. i 2015 r., przy zapewnieniu ścisłego monitorowania przez Komisję (audyty w lipcu i listopadzie 2014 r.). Ponieważ w ocenie Komisji sytuacja ta nie jest w pełni zadowalająca, podjęto decyzję o zmniejszeniu płatności na rzecz Grecji w roku budżetowym 2015 r. (rok składania wniosków: 2014). Władze greckie określiły kwotę nienależnie wypłaconą w związku z wcześniejszymi zawyżonymi płatnościami. Kwoty te są przedmiotem odzyskiwania w wyniku zastosowania procedury kontroli zgodności rozliczeń. Komisja uważa, że działania podjęte przez władze hiszpańskie były częściowo zadowalające. Jak odnotował Trybunał, dalsze działania naprawcze w odniesieniu do lat 2014 i 2015 są w toku. Komisja nadal będzie monitorowała sytuację, a wszelkie utrzymujące się uchybienia będą przedmiotem działań następczych obejmujących procedury kontroli zgodności rozliczeń w celu odpowiedniego uwzględnienia ryzyka dla budżetu UE.

Działania następcze podjęte przez Komisję w wyniku ustaleń Trybunału

7.42. Komisja uwzględniła w swoich audytach działania następcze w związku z uchybieniami stwierdzonymi przez Trybunał i w przypadku wszystkich państw członkowskich nałożyła korekty finansowe lub rozpoczęła procedurę kontroli zgodności rozliczeń (42). Szczegółowe informacje przedstawiono w tabeli 7.1 . 7.42. W przypadku Hiszpanii i Włoch wymienione lata budżetowe nie są jeszcze objęte korektami finansowymi, ponieważ procedura kontroli zgodności rozliczeń jest nadal w toku.

Tabela 7.1 – Korekty finansowe nałożone przez Komisję w odniesieniu do uchybień systemowych w LPIS Państwo członkowskie Uchybienie systemowe zgłoszone przez Trybunał w roku budżetowym Ostatni rok budżetowy, w którym wystąpiło uchybienie systemowe Lata budżetowe objęte korektami finansowymi Łączna kwota korekt finansowych (w mln euro) Lata budżetowe nieobjęte korektami finansowymi na koniec 2014 r. Procedury kontroli zgodności rozliczeń będące w toku, ale jeszcze niezakończone Bułgaria 2008 2012 2008–2012 65,8 — Grecja 2009 2014 2007–2012 608,6 2013, 2014 tak Hiszpania (Andaluzja) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 tak Hiszpania (Kastylia-La Mancha) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 tak Hiszpania (Estremadura) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 tak Włochy (Lombardia) 2011 2014 2009–2011 0,1 2012, 2013,2014 tak, z wyjątkiem 2012 r. Portugalia 2007 2013 2007–2012 186,4 2013 tak Rumunia 2008 2014 2008–2012 80,8 2013, 2014 tak Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

7.43. Poza nakładaniem korekt finansowych za minione lata budżetowe, w których wystąpiły poważne uchybienia, Komisja, na mocy nowych przepisów dotyczących WPR (43), dysponuje obecnie większymi uprawnieniami do zmniejszenia lub zawieszenia płatności na rzecz państw członkowskich w przypadku utrzymujących się istotnych niedociągnięć w krajowych systemach. Ten mechanizm ma zastosowanie, począwszy od roku budżetowego 2014. Do maja 2015 r. Komisja wykorzystała tę możliwość jeden raz, zmniejszając płatności ze środków EFRG na rzecz Grecji, począwszy od roku budżetowego 2015.

Ocena procedury wzmocnienia wiarygodności

7.44. W 2010 r. Komisja wprowadziła „procedurę wzmocnienia wiarygodności”, która może być dobrowolnie stosowana w państwach członkowskich. W ramach tej procedury niezależny organ kontrolny (jednostka certyfikująca), wyznaczony przez państwo członkowskie, przedstawia opinię nie tylko na temat odpowiedniego funkcjonowania systemów wewnętrznych, ale również – na podstawie szczegółowego przeglądu statystycznie dobranej reprezentatywnej próby transakcji – na temat legalności i prawidłowości wydatków zgłoszonych UE. Próba jest dobierana losowo spośród wniosków zbadanych na miejscu przez agencję płatniczą. Od roku budżetowego 2015 jednostki certyfikujące będą miały obowiązek wydania opinii na temat legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw wydatków zgłoszonych do rozliczenia z budżetu UE. 7.44. Komisja pragnie wyjaśnić, że w następstwie wprowadzenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 wzmocnienie wiarygodności, jak wskazano w pkt 7.44–7.50, nie ma już zastosowania. Aby wesprzeć i ukierunkować nowe prace wykonywane przez jednostki certyfikujące od roku budżetowego 2015, Komisja opracowała szczegółowe wytyczne dotyczące sposobu ponownej weryfikacji kontroli pierwszego szczebla przeprowadzonych pierwotnie przez agencje płatnicze oraz sprawozdawczości w tym zakresie. Wyniki ponownej weryfikacji, o ile przeprowadzono ją właściwie, będą stanowiły podstawę dla statystycznie ważnej opinii dotyczącej legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń. Komisja wyczerpująco wyjaśniła szczegółowe wytyczne agencjom płatniczym i jednostkom certyfikującym i ściśle monitoruje proces ich wdrażania.

7.45. Zgodnie z tą dobrowolną procedurą, jeżeli Komisja stwierdzi, że państwo członkowskie stosuje ją prawidłowo, a ustalony przez nie poziom błędu resztowego przez dwa kolejne lata nie przekracza 2 %, państwo członkowskie jest uprawnione do ograniczenia wymiaru kontroli na miejscu z 5 % do 1 % (44).

7.46. W latach 2011–2013 Trybunał skontrolował procedurę wzmocnienia wiarygodności w pięciu (45) z sześciu państw członkowskich lub regionów, które dobrowolnie zdecydowały się na jej zastosowanie. W 2014 r. Trybunał ukończył badanie procedury w szóstym państwie członkowskim (Grecja).

7.47. Grecja wdrożyła procedurę wzmocnienia wiarygodności za lata budżetowe 2013 i 2014. Trybunał dokonał przeglądu prac wykonanych za rok budżetowy 2014, w odniesieniu do którego jednostka certyfikująca wydała opinię bez zastrzeżeń i zgłosiła poziom błędu w programach pomocy EFRG objętych ZSZiK w wysokości 0,2 %.

7.48. Jednostka certyfikująca nie przestrzegała w pełni wytycznych Komisji dotyczących doboru próby, zakresu i czasu przeprowadzenia kontroli. W szczególności systematycznie pomijała w swoich wyliczeniach poziomu błędu wszelkie zawyżone płatności, jakich dokonano w wyniku nieprawidłowości dotyczących kwalifikowalności trwałych użytków zielonych zarejestrowanych w LPIS. Ponadto jednostka certyfikująca nie uwzględniła zawyżonych płatności wynikających z faktu, że agencja płatnicza zezwoliła beneficjentom, po upływie terminu, na zastąpienie we wnioskach działek niekwalifikowalnych działkami kwalifikowalnymi. Było to podejście odwrotne do zastosowanego przez jednostkę certyfikującą w odniesieniu do roku budżetowego 2013, kiedy to takie zawyżone płatności uwzględniono w kwantyfikacji ogólnego poziomu błędu. Ta zmiana podejścia stanowi główną przyczynę zmniejszenia poziomu błędu zgłoszonego przez jednostkę certyfikującą z 10,2 % za 2013 r. do 0,2 % za 2014 r. 7.48. Komisja jest świadoma, że niektóre jednostki certyfikujące, w tym w Grecji, nie przestrzegały wytycznych dotyczących doboru próby. Właśnie z tego powodu Komisja nie zaakceptowała zgłoszonych poziomów błędu, lecz zastosowała wyniki swoich własnych audytów w celu obliczenia poziomu błędu do celów rocznego sprawozdania z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za 2014 r. Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 7.44.

7.49. W świetle tych uchybień poziom błędu zgłoszony przez grecką jednostkę certyfikującą za rok budżetowy 2014 jest zatem znacznie zaniżony. 7.49. Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich w swoim rocznym sprawozdaniu z działalności za 2014 r. zastosowała wyniki swoich własnych audytów w celu obliczenia skorygowanego poziomu błędu wynoszącego 4,5 %.

7.50. Ogólnie w odniesieniu do sześciu państw członkowskich, które dobrowolnie zdecydowały się zastosować tę procedurę, Trybunał stwierdził, że z wyjątkiem Luksemburga zgłoszone poziomy błędu są niewiarygodne z powodu uchybień w jej wdrażaniu. 7.50. Zob. odpowiedź Komisji do pkt 7.44.

Systemy państw członkowskich związane z prawidłowością transakcji w zakresie rozwoju obszarów wiejskich

7.51. Organy państw członkowskich odpowiadają za wprowadzenie i realizację: 7.51. Te same zasady mają również zastosowanie do EFRG od 2007 r. Od 2014 r. wspólne rozporządzenie horyzontalne (rozporządzenie (UE) nr 1306/2013) ma zastosowanie zarówno do EFRG, jak i do EFRROW.

a) odpowiednich procedur administracyjnych i procedur kontroli mających zapewnić poprawność deklaracji składanych przez wnioskodawcę i spełnienie wymogów kwalifikowalności;

b) kontroli na miejscu, które w zależności od programu pomocy powinny obejmować co najmniej 5 % wszystkich beneficjentów lub odnośnych wydatków (46).

7.52. W badaniu systemów w tym obszarze Trybunał oparł się częściowo na audytach przeprowadzonych przez Komisję (DG AGRI) (zob. też pkt 7.62). Trybunał dokonał przeglądu dokumentacji dotyczącej próby 12 przeprowadzonych przez Komisję kontroli zgodności w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, a także przeprowadził kontrole na miejscu w pięciu agencjach płatniczych (47). Komisja zgłosiła istotne uchybienia w przypadku 9 z 12 systemów państw członkowskich. Trybunał uznał jakość prac Komisji za zadowalającą.

7.53. Trybunał stwierdził, że w przypadku pięciu agencji płatniczych skontrolowanych na miejscu uchybienia systemowe były bardzo podobne do tych, które wykryto i zgłoszono w poprzednich latach (48). Trybunał wykrył uchybienia w kontrolach administracyjnych dotyczących warunków kwalifikowalności, w szczególności warunków związanych z ochroną środowiska i maksymalną wielkością przedsiębiorstw. Tak jak w poprzednich latach Trybunał stwierdził także utrzymujące się uchybienia w kontrolach dotyczących postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Uchybienia systemowe są ważnym powodem błędów wykrytych podczas badania transakcji (zob. pkt 7.27). 7.53. Wspólne odpowiedzi do pkt 7.53 i 7.54 Komisja jest świadoma uchybień w systemie kontroli państw członkowskich w odniesieniu do EFRROW i podkreśla, że za wdrażanie systemów polityki i kontroli odpowiedzialne są przede wszystkim państwa członkowskie. W rocznym sprawozdaniu z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za 2014 r. w stosunku do 35 % agencji płatniczych sformułowano zastrzeżenia dotyczące wydatków w ramach EFRROW, wzywając je do podjęcia niezbędnych działań naprawczych (niezależnie od poprzednich, wciąż realizowanych planów działań). Jak wspomniano w pkt 7.52, Trybunał swoją ocenę systemów państw członkowskich oparł częściowo na audytach zgodności przeprowadzonych przez służby Komisji. Komisja zgadza się z wnioskami Trybunału zawartymi w sprawozdaniu specjalnym nr 23/2014, w którym stwierdza on, że państwa członkowskie powinny zwiększyć zakres kontroli administracyjnych. Komisja jest świadoma niedociągnięć związanych z kwalifikowalnością, w tym z postępowaniami o udzielenie zamówienia publicznego i maksymalną wielkością przedsiębiorstw. Kwestie te stanowią główny punkt audytów przeprowadzanych w państwach członkowskich w odniesieniu do działań inwestycyjnych. Problemy te uwzględniono i nadal uwzględnia się w planach działania opracowanych wspólnie z państwami członkowskimi w celu zmniejszenia poziomu błędu.

7.54. W odniesieniu do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego Trybunał skontrolował próbę 32 projektów podlegających przepisom dotyczącym udzielania zamówień w pięciu państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne. W 15 z tych projektów (47 %) wystąpiły błędy. Znaczne uchybienia wykryto w szczególności w trakcie przeglądu procedur mających na celu wyłonienie ofert najkorzystniejszych ekonomicznie. Trybunał dokonał także przeglądu próby ośmiu przypadków, w których państwa członkowskie nie zastosowały przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych. W dwóch z tych przypadków wymagane było przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a w związku z tym wydatki zadeklarowane UE były niekwalifikowalne.

Plany działania

7.55. Aby ograniczyć poziom błędu w wydatkach na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, w 2012 r. Komisja aktywnie zachęcała wszystkie państwa członkowskie do opracowania planów działania w celu określenia przyczyn występowania błędów i podjęcia ukierunkowanych działań naprawczych służących ograniczeniu ryzyka występowania błędów. W odniesieniu do błędów często wykrywanych Trybunał zweryfikował, czy w planach działań danych państw członkowskich uwzględniono pierwotne przyczyny takich błędów.

7.56. W tym celu Trybunał przeanalizował 24 poważniejsze błędy kwantyfikowalne wykryte w 14 państwach członkowskich w ramach badania transakcji (49). W przypadku dziewięciu z nich (37,5 %) można było wykazać związek z konkretnym działaniem w planie działania państwa członkowskiego, w przypadku 15 natomiast (62,5 %) takiego związku nie było. Te dane procentowe znalazły potwierdzenie w wynikach podobnej analizy uchybień wykrytych w trakcie kontroli systemów państw członkowskich. W planach działania zweryfikowanych przez Trybunał nie uwzględniono działań dotyczących większości kategorii błędów i uchybień systemowych (zob. ramka 7.9). 7.56. Ścisły monitoring prowadzony przez Komisję wskazuje, że w przypadku niektórych państw członkowskich pewne niedociągnięcia wykryte podczas audytów Komisji i kontroli Trybunału nie zostały wyeliminowane w wystarczającym stopniu. Komisja zwróciła się do zainteresowanych państw członkowskich o odpowiednie wzmocnienie ich planów działania.

Ramka 7.9 – Przykłady wskazujące na to, że plany działania państw członkowskich nie są jeszcze w pełni skuteczne Irlandzki plan działania obejmuje 20 działań, z których żadne nie zostało zrealizowane do czasu przeprowadzenia kontroli. Ponadto wszystkie one dotyczą działań obszarowych, mimo że to działania inwestycyjne są obarczone większym ryzykiem. Trybunał odnotował sześć uchybień systemowych, z których pięć doprowadziło do wydatków niekwalifikowalnych. Wszystkie ustalenia poczynione przez Trybunał dotyczyły działań inwestycyjnych, co oznacza, że plan działania nie przewidywał podjęcia odpowiednich kroków. Rumuński plan działania, mający na celu wyeliminowanie pierwotnych przyczyn błędów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, wskazuje na to, że władze rumuńskie podjęły działania ukierunkowane na wyeliminowanie ryzyka sztucznego stwarzania warunków w odniesieniu do działań „modernizacja gospodarstw rolnych” i „tworzenie i rozwój przedsiębiorstw”. Trybunał stwierdził, że działania podjęte przez władze rumuńskie mogą doprowadzić do rozwiązania tego problemu w przypadku nowo zatwierdzonych projektów, lecz w płatnościach na rzecz projektów zatwierdzonych w przeszłości nadal będą występować istotne nieprawidłowości. Trybunał wykrył wyraźne przesłanki świadczące o sztucznym stworzeniu warunków do uzyskania pomocy wbrew celom działania w przypadku siedmiu z 20 wybranych losowo projektów w ramach obu powyższych działań. Typowe przykłady to podział inwestycji na dwa lub więcej podprojektów realizowanych w tym samym czasie w celu obejścia konkretnych kryteriów kwalifikowalności i wyboru oraz uzyskiwanie pomocy przekraczającej dozwolone pułapy. Komisja zgłosiła podobne uchybienia i rozpoczęła procedurę kontroli zgodności rozliczeń. Ramka 7.9 – Przykłady wskazujące na to, że plany działania państw członkowskich nie są jeszcze w pełni skuteczne Po wykryciu i zidentyfikowaniu niedociągnięć przez organy krajowe, Komisję lub Europejski Trybunał Obrachunkowy uwzględnia się odpowiednie działania. Komisja ściśle monitoruje plany działania, a także zapewnia włączanie do planów działania nowych ustaleń. Audyty przeprowadzone przez Komisję w latach 2013 i 2014 w Irlandii wykazały uchybienia zarówno w kontrolach administracyjnych, jak i w kontrolach na miejscu. Państwo członkowskie wprowadziło plan działania i chociaż nie zrealizowało go jeszcze w całości, zgłosiło do Komisji osiągnięte postępy. Władze irlandzkie zachęcono do kontynuowania realizacji planu działania w celu wyeliminowania uchybień wykrytych w ramach niedawnego audytu oraz regularnego przedstawiania aktualnych informacji na temat realizacji. W przypadku Irlandii, ponieważ Komisja nie dokonała zwrotu jakichkolwiek wydatków w ramach EFRROW w 2014 r., uznano, że w ramach rocznego sprawozdania z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za 2014 r. nie jest konieczne formułowanie żadnych zastrzeżeń w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich. Jeżeli chodzi o rumuński plan działania, Rumunia podjęła szereg działań naprawczych, które spowodowały poprawę sytuacji, ale nie przyniosły jeszcze niezbędnych rezultatów w celu wyeliminowania wszystkich uchybień w systemie zarządzania i kontroli wykrytych w ramach audytów Komisji i kontroli Trybunału. Komisja jest świadoma, że uchybienia utrzymują się w zakresie zarządzania działaniami inwestycyjnymi, w tym uchybienia w ocenie stwarzania sztucznych warunków. Aby zapewnić dalszą poprawę sytuacji, zwrócono się do władz rumuńskich o wzmocnienie realizacji ich planu działania, w tym o kontrolę projektów przed dokonaniem płatności w celu wykluczenia projektów, których dotyczyły sztuczne warunki.

Systemy państw członkowskich związane z prawidłowością transakcji w zakresie Europejskiego Funduszu Rybackiego

7.57. Instytucje audytowe w państwach członkowskich sprawdzają skuteczność zarządzania i systemów kontroli obsługiwanych przez instytucje zarządzające i certyfikujące w ramach EFR. Trybunał ocenił skuteczność tych kontroli przeprowadzonych przez instytucję audytową we Włoszech. Ponadto Trybunał dokonał ponownej kontroli wybranych działań finansowanych ze środków EFR, skontrolowanych wcześniej przez instytucję audytową.

7.58. Stwierdzono, że choć metodyka kontroli działań i systemów była skuteczna, wystąpiły uchybienia w zakresie zarządzania zadaniami kontrolnymi i ich dokumentacji oraz w zakresie weryfikacji warunków kwalifikowalności. Instytucja audytowa nie przeprowadziła działań kontrolnych zgodnie z planem. Brak było oficjalnych procedur w zakresie kontroli jakości, dokumentacja kontroli była wadliwa, a metodyka doboru prób nie była zgodna z wytycznymi Komisji. Mimo że Komisja wykryła te uchybienia w ramach poprzednich kontroli, do czasu kontroli przeprowadzonej przez Trybunał nie zostały one jeszcze w pełni wyeliminowane przez instytucję audytową. Ponadto w niektórych przypadkach instytucja audytowa nie przeprowadziła wymaganych kontroli na miejscu ani odpowiednich kontroli dotyczących warunków kwalifikowalności w przypadku statków, które otrzymały dofinansowanie w celu trwałego zaprzestania działalności. 7.58. Komisja zidentyfikowała większość tych problemów podczas swoich audytów i są one przedmiotem trwających działań następczych. Jeżeli chodzi o trwałe zaprzestanie, Komisja wezwie instytucję audytową do przeprowadzenia odpowiednich kontroli w celu potwierdzenia, że krajowe wymogi kwalifikowalności zostały spełnione.

Systemy i roczne sprawozdanie z działalności DG AGRI

Stosowane przez Komisję procedury rozliczania rachunków

7.59. Zarządzanie większością wydatków na rolnictwo jest dzielone między państwa członkowskie i Komisję. Agencje płatnicze w państwach członkowskich wypłacają środki pomocowe rolnikom i innym beneficjentom. Komisja zwraca państwom członkowskim te koszty co miesiąc (w przypadku EFRG) lub co kwartał (w przypadku EFRROW). Aby móc wziąć na siebie ostateczną odpowiedzialność za wykonanie budżetu, Komisja wykorzystuje dwie osobne procedury rozliczania rachunków:

a) roczną procedurę rozliczania finansowego rachunków obejmującą sprawozdanie roczne i systemy wewnętrzne każdej akredytowanej agencji płatniczej. Wydawana w wyniku tej procedury decyzja opiera się na przeprowadzonych przez niezależne jednostki certyfikujące kontrolach w państwach członkowskich, których wyniki są przedstawiane Komisji;

b) wieloletnią procedurę rozliczania zgodności rachunków, która może skutkować korektami finansowymi dla poszczególnych państw członkowskich, jeśli wydatków dokonano z naruszeniem przepisów UE. Wydawane w wyniku tej procedury decyzje o zgodności opierają się na wynikach kontroli przeprowadzonych przez Komisję.

7.60. Trybunał przeprowadził kontrolę procedury rozliczania finansowego rachunków za 2014 r. Stwierdzono, że podobnie jak w latach poprzednich Komisja wywiązała się z tego zadania w zadowalającym stopniu.

7.61. W ramach kontroli zgodności Komisja ocenia, czy systemy państw członkowskich zapewniają prawidłowość wypłat pomocy na rzecz beneficjentów. Wykryte uchybienia systemowe prowadzą do korekt finansowych, które często są dokonywane na podstawie stawek ryczałtowych i obejmują wydatki poniesione w kilku latach budżetowych. Korekty ryczałtowe, zwykle w wysokości 2 % lub 5 %, są stosowane bez względu na liczbę uchybień wykrytych w systemach i rzadko prowadzą do odzyskania środków od beneficjentów (zob. też pkt 1.36 i 1.37). 7.61. Kwotę korekt finansowych oblicza się, jeżeli jest to możliwe, na podstawie faktycznie spowodowanej straty dla budżetu UE. Jeżeli nie jest to możliwe, stosuje się korekty ryczałtowe, które odzwierciedlają stopień niedociągnięć w krajowym systemie kontroli. Trybunał Sprawiedliwości poparł stosowanie korekt ryczałtowych jako zgodne z przepisami regulującymi kwestię zgodności rachunków. Artykuł 52 „Rozliczanie zgodności” rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 wyraźnie potwierdza, że w przypadku gdy określenie kwot podlegających wyłączeniu nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku, można zastosować korekty ekstrapolowane lub ryczałtowe. Ponadto, ponieważ wydatki rolnicze dokonywane są w ramach zarządzania dzielonego, państwa członkowskie mają większe możliwości niż Komisja, jeżeli chodzi o dokonanie oceny rzeczywistej straty lub ryzyka dla budżetu UE oraz przedstawienie odpowiednich dowodów. W związku z tym bardziej precyzyjne obliczanie strat finansowych dla budżetu UE wymaga aktywnej współpracy zainteresowanych państw członkowskich na wszystkich poziomach procedury kontroli zgodności rozliczeń, ponieważ tylko dane państwo członkowskie posiada wszystkie informacje niezbędne do wykonania takich obliczeń. W szczególności Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że przeprowadzanie kontroli niezbędnych do dokładnego obliczenia kwoty poniesionych strat nie jest obowiązkiem Komisji, lecz raczej do państwa członkowskiego należy wykazanie, że kwota oszacowana przez Komisję była zbyt wysoka.

7.62. Trybunał sprawdził zgodność próby 26 (50) spośród 120 kontroli zgodności (51) z ISSAI 4100 (Międzynarodowy Standard Najwyższych Organów Kontroli) oraz z głównymi wymogami regulacyjnymi. Kontrole obejmowały większość kluczowych elementów, które były zgodne z najważniejszymi wymogami regulacyjnymi. Trybunał uznał zatem, że jakość kontroli przeprowadzonych przez Komisję była na tyle odpowiednia, by można wykorzystać ich wyniki w ramach oceny systemów państw członkowskich przez Trybunał (zob. pkt 7.38 i 7.52). 7.62. Komisja z zadowoleniem przyjmuje wniosek Trybunału, że jakość audytów Komisji pozwala na wykorzystanie wyników do oceny systemów państw członkowskich przez Trybunał.

7.63. W 2014 r. Komisja przyjęła trzy decyzje o zgodności (obejmujące 56 pojedynczych korekt finansowych) skutkujące korektami w wysokości 443,1 mln euro (403,2 mln euro w odniesieniu do EFRG oraz 39,9 mln euro w odniesieniu do EFRROW). Kolejną decyzję, przyjętą w styczniu 2015 r., skutkującą znaczną korektą w wysokości 1 409 mln euro (1 243 mln euro w odniesieniu do EFRG oraz 166 mln euro w odniesieniu do EFRROW), ujęto w sprawozdaniu finansowym za 2014 r. jako rozliczenia międzyokresowe czynne (zob. także pkt 7.24 i ramka 1.3).

7.64. W poprzednich sprawozdaniach rocznych Trybunał zwrócił uwagę na utrzymujący się problem polegający na tym, że procedury zgodności są zbyt długotrwałe i prowadzą do licznych zaległości w postępowaniach kontrolnych (52). Poziom zaległości w postępowaniach na koniec 2014 r. był o 15 % niższy niż na koniec 2013 r. Mimo tej pozytywnej tendencji ilość niezakończonych postępowań jest wciąż duża (180 kontroli). 7.64. Komisja przeznaczyła specjalne zasoby w celu zajęcia się zaległymi sprawami i kontynuuje prace nad niezakończonymi postępowaniami, taktując je jako główny priorytet. W odniesieniu do konkretnych zidentyfikowanych zaległości (postępowań toczących się od 2012 r. i wcześniej) ustanowiono jasne cele okresowe, które jak dotychczas udało się osiągnąć i przekroczyć, a dalsze działania Komisji przebiegają zgodnie z harmonogramem, aby zamknąć wszystkie sprawy w wyznaczonym terminie.

Roczne sprawozdanie z działalności DG AGRI

7.65. W swoim rocznym sprawozdaniu z działalności za 2014 r. DG AGRI przedstawiła ocenę wydatków obciążonych ryzykiem w głównych obszarach wydatkowania. Punktem wyjściowym tej oceny są poziomy błędu podane przez państwa członkowskie (w odniesieniu do każdej agencji płatniczej) w ich statystykach kontroli. Następnie Komisja koryguje te poziomy błędu – głównie na podstawie wyników kontroli przeprowadzonych przez Komisję i Trybunał w ciągu ostatnich trzech lat. Skorygowane w ten sposób poziomy błędu są następnie agregowane i wykorzystywane do obliczenia łącznej kwoty wydatków obarczonych ryzykiem, to jest szacowanego przez Komisję poziomu błędu, jakim obarczony będzie budżet UE. Trybunał uważa, że z wyjątkiem uchybień, o których mowa dalej, jest to ogólnie właściwe podejście zapewniające wystarczającą podstawę do sformułowania zastrzeżeń na poziomie pojedynczych agencji płatniczych.

7.66. Jednostki certyfikujące zobowiązane są wydać opinię na temat jakości kontroli na miejscu przeprowadzonych przez agencje płatnicze i na temat ich wyników przedstawionych w statystykach kontroli. W 2014 r. jednostki certyfikujące wydały pozytywną opinię na temat wszystkich statystyk dla populacji EFRG objętej ZSZiK oraz na temat 88 % statystyk dla populacji EFRROW, Komisja jednak oszacowała wydatki obarczone ryzykiem, opierając się głównie na swoich własnych korektach poziomów błędu. Oznacza to, że Komisja w bardzo ograniczonym stopniu polega na statystykach kontroli przekazywanych przez państwa członkowskie. Sytuacja ta została szczegółowo opisana w sprawozdaniu specjalnym nr 18/2013 (53). 7.66. Komisja pragnie wyjaśnić, że do roku budżetowego 2014 jednostki certyfikujące były zobowiązane do stwierdzenia w ramach rocznego sprawozdania w zakresie certyfikacji, czy statystyki kontroli są sporządzone prawidłowo i uzgodnione z bazą danych agencji płatniczych przy zachowaniu wystarczającej ścieżki audytu. Ponadto, w oparciu o wyniki uzyskane z oddzielnej próby, wymagano od jednostki certyfikującej zgłaszania wykrytego przez nią poziomu rozbieżności. W każdym przypadku jednostki certyfikujące zgłaszały, że statystyki kontroli zostały prawidłowo zestawione i uzgodnione z odpowiednimi danymi agencji płatniczej. Wynikająca z tego pewność nie jest jednak wystarczająca, aby stwierdzić, że statystyki kontroli można wykorzystać do oszacowania wiarygodnego poziomu błędu, gdyż istnieje możliwość, że kontrole przeprowadzane przez agencje płatnicze nie są wystarczająco skuteczne. Począwszy od roku budżetowego 2015 r. (roku składania wniosków 2014) jednostki certyfikujące będą zobowiązane do przedstawiania opinii dotyczącej legalności i prawidłowości transakcji, co będzie wiązało się z ponowną weryfikacją reprezentatywnej próby transakcji już wcześniej skontrolowanych przez agencję płatniczą. Oczekuje się, że wymóg ten zapewni między innymi rzetelną opinię odnośnie do jakości kontroli i większy stopień pewności odnośnie do poziomów błędu zgłaszanych przez państwa członkowskie.

7.67. Komisja dokonała korekt w celu ustalenia skorygowanych poziomów błędu w odniesieniu do tej części wydatków, co do której dostępne są wyniki jej własnych kontroli lub kontroli Trybunału. DG AGRI nie poinformowała jednak w swoim rocznym sprawozdaniu z działalności, jaka część wydatków nie została objęta korektami ze względu na brak takich wyników. W tej sytuacji Komisja polega na statystykach kontroli państw członkowskich, co może skutkować niedoszacowaniem skorygowanych poziomów błędu. 7.67. Komisja bada sytuację w odniesieniu do każdej agencji płatniczej nie tylko w oparciu o wyniki swoich własnych audytów i ustalenia kontroli Trybunału z ostatnich trzech lat, lecz również na podstawie opinii otrzymanych od jednostki certyfikującej w odniesieniu do danego roku budżetowego i do poszczególnych agencji płatniczych. We wszystkich przypadkach dostępne są zatem wyniki audytu.

7.68. Średnie korekty finansowe za trzy ostatnie lata w przypadku EFRG odpowiadają 1,2 % odnośnych wydatków, zaś w przypadku EFRROW jest to 1 %. Oznacza to, że ogólnie Komisja zastosowała korekty finansowe w wysokości odpowiadającej nieco mniej niż połowie skorygowanego poziomu błędu w odniesieniu do EFRG i około jednej piątej poziomu błędu w przypadku EFRROW. Jedną z głównych przyczyn znacznie niższego odsetka w przypadku EFRROW jest duża liczba osobnych systemów. 7.68. Funkcja naprawcza Komisji obejmuje korekty finansowe i odzyskiwanie środków od beneficjentów dokonywane przez państwa członkowskie. Uwzględniając odzyskane środki zwrócone do budżetu UE, funkcja naprawcza wynosi 1,5 % w przypadku EFRG i 1,8 % w przypadku EFRROW – zob. tabela „poziom błędu i funkcja naprawcza” w rocznym sprawozdaniu z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za 2014 r., s. 18.

7.69. Duża liczba osobnych systemów wynika z tego, że polityka jest realizowana za pomocą 46 działań (54), a często także poddziałań, przy czym każde wdrażane jest na innych warunkach. Działania te są realizowane za pośrednictwem programów rozwoju obszarów wiejskich. W niektórych państwach członkowskich istnieją programy krajowe, zaś w innych (np. Niemcy, Hiszpania lub Włochy) programy regionalne. W latach 2007–2013 polityka rozwoju obszarów wiejskich była realizowana za pomocą 94 krajowych lub regionalnych programów rozwoju obszarów wiejskich (55). Oznacza to, że realizacja polityki odbywa się w złożonych i fragmentarycznych ramach obejmujących wiele systemów, co z kolei powoduje, że przeprowadzane przez Komisję kontrole zgodności obejmują swym zakresem mniejszą część wydatków w ramach EFRROW. 7.69. Biorąc pod uwagę ograniczone dostępne zasoby, należałoby zrównoważyć wszelkie zwiększenie zakresu kontroli w odniesieniu do programów rozwoju obszarów wiejskich w stosunku do potrzeby utrzymania stosownego zakresu kontroli w odniesieniu do EFRG, który odpowiada 79 % budżetu WPR. W odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich Komisja ustaliła, że istnieje 576 różnych możliwych obszarów audytu (pary agencja płatnicza/system kontroli). Nie jest możliwe, aby przy rozsądnych zasobach przeprowadzać co trzy lata audyt we wszystkich obszarach. W 2014 r. Komisja przeprowadziła w państwach członkowskich 48 audytów na miejscu w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Z uwagi na różnorodność działań w ramach rozwoju obszarów wiejskich istnieje zatem ograniczenie dotyczące zarówno zakresu wydatków objętych audytami, jak i zakresu ewentualnych stosowanych korekt finansowych.

7.70. Wielkość wydatków objętych kontrolami zgodności Komisji jest związana z korektami finansowymi. W przypadku gdy Komisja stwierdzi uchybienia systemowe w ramach pojedynczych systemów kontroli, korekty finansowe mogą zostać ekstrapolowane tylko na skontrolowane systemy. W swoim rocznym sprawozdaniu z działalności za 2014 r. DG AGRI zadeklarowała, że kontrole przeprowadzone przez nią w 2014 r. objęły 24 % środków rynkowych w ramach EFRG, 35 % środków pomocy bezpośredniej w ramach EFRG i 19 % w ramach EFRROW. W tabeli 7.2 przedstawiono najważniejsze dane wykorzystane przy ocenie rocznego sprawozdania z działalności DG AGRI za 2014 r.

Tabela 7.2 – Przegląd najważniejszych danych wykorzystanych na potrzeby oceny rocznego sprawozdania z działalności DG AGRI za 2014 r. Główny obszar wydatkowania Wydatki w 2014 r. (w mln EUR) Średni poziom błędu zgłoszony przez państwa członkowskie w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2014 r. Zagregowany skorygowany poziom błędu (DG AGRI) w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2014 r. Funkcja naprawcza w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2014 r. Średnie korekty finansowe za ostatnie trzy lata w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2014 r. (w mln EUR) Średnie kwoty środków odzyskanych za ostatnie trzy lata w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2014 r. (w mln EUR) Ogółem EFRG 44 137,85 0,5 % 2,6 % 536,4 1,2 % 117,8 0,3 % 1,5 % EFRROW 11 186,0 1,5 % 5,1 % 113,6 1,0 % 95,6 0,9 % 1,9 % Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie rocznego sprawozdania z działalności DG AGRI.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

7.71. Komisja Europejska definiuje funkcję naprawczą jako mechanizm korekty popełnionych błędów i ochrony budżetu UE. W odniesieniu do EFRROW dane za 2014 r. wskazują, że funkcja naprawcza jest niewystarczająca, by zredukować wydatki obarczone ryzykiem do poziomu poniżej progu istotności przed końcem okresu programowania. 7.71. W rocznym sprawozdaniu z działalności za 2014 r. Dyrektor Generalny ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich udziela zapewnienia w odniesieniu do WPR jako całości, uwzględniając całkowitą kwotę objętą ryzykiem w danym roku oraz funkcję naprawczą. W odniesieniu do EFRROW dyrektor generalny zauważył, że „rozwój obszarów wiejskich pozostaje obszarem, który zasługuje na ścisłą kontrolę i ciągłą ocenę możliwości obniżenia skorygowanego poziomu błędu poniżej 2 % przy dołożeniu racjonalnych starań”.

Systemy i roczne sprawozdanie z działalności DG ENV

7.72. Trybunał zbadał systemy kontroli wewnętrznej DG ds. Środowiska, koncentrując się na administrowaniu opóźnionymi płatnościami, a także na przypadkach wstrzymania płatności i procedurach odzyskiwania środków. Trybunał wykrył uchybienia głównie w zakresie administrowania opóźnionymi płatnościami. Podobnie jak w poprzednich latach w 2014 r. 11 % płatności dokonano po wymaganym przepisami terminie.

7.73. Trybunał zbadał roczne sprawozdanie z działalności DG ENV za 2014 r., zwracając przede wszystkim uwagę na to, czy przedstawione informacje są zgodne z ustaleniami Trybunału oraz czy szacunki zastosowane przez Komisję do obliczenia średniego poziomu błędu są racjonalne. Dostępne ustalenia kontroli sformułowane przez Trybunał nie podważały informacji zawartych w rocznym sprawozdaniu z działalności, a dane szacunkowe zastosowane przez Komisję były racjonalne.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

Wnioski i zalecenia

Wnioski dotyczące 2014 r.

7.74. Z ogółu dowodów kontroli wynika, że w wydatkach w dziale „Zasoby naturalne” i w obu obszarach podlegających ocenie szczegółowej (zob. pkt 7.18 i 7.25) wystąpił istotny poziom błędu.

7.75. W przypadku tego działu WRF badanie transakcji wskazuje, że szacowany poziom błędu w populacji wynosi 3,6 % (zob. załącznik 7.1 ). 7.75. Komisja odnotowuje oszacowany przez Trybunał najbardziej prawdopodobny poziom błędu, który jest niższy niż w ubiegłym roku. Komisja jest zadania, że spadek ten jest wynikiem wszystkich działań zaradczych podjętych przez Komisję i przez państwa członkowskie w celu poprawy systemów zarządzania i kontroli. Bez uwzględniania zasady wzajemnej zgodności, która odpowiada 0,6 punktu procentowego, najbardziej prawdopodobny poziom błędu wynosi 3,0 %.

Zalecenia

7.76. Wyniki dokonanego przez Trybunał przeglądu postępów w realizacji zaleceń ujętych w poprzednich sprawozdaniach rocznych przedstawiono w załączniku 7.2 . W sprawozdaniach rocznych za 2011 i 2012 r. Trybunał sformułował 21 zaleceń. Komisja i państwa członkowskie w pełni zrealizowały pięć zaleceń, natomiast cztery zrealizowały w przeważającej mierze, a 12 częściowo. 7.76. Komisja odnotowuje ostatnią ocenę Trybunału dotyczącą postępów w uwzględnianiu zaleceń przedstawionych we wcześniejszych sprawozdaniach rocznych. Komisja nadal będzie współpracowała z państwami członkowskimi w celu dalszej poprawy sposobu podejmowania przez nie działań następczych w związku z zaleceniami Trybunału.

7.77. Na podstawie tego przeglądu oraz ustaleń i wniosków dotyczących 2014 r. Trybunał zaleca w odniesieniu do EFRG, co następuje: 7.77. Niektóre zalecenia Trybunału, z uwagi na ich charakter i sposób sformułowania, są stałe. Komisja uważa, że od wielu lat stosuje się do podobnych zaleceń i że przeprowadziła wszelkie możliwe działania, aby wprowadzić wymagane usprawnienia.

— Zalecenie 1: Państwa członkowskie powinny podejmować dalsze starania, aby ich bazy danych LPIS zawierały wiarygodne i aktualne informacje dotyczące wielkości i kwalifikowalności gruntów rolnych, zwłaszcza trwałych użytków zielonych, oraz aby systematycznie analizowano i wykorzystywano wszystkie dostępne informacje w kontekście kontroli administracyjnych, w tym aktualne ortoobrazy, w celu uniknięcia płatności na rzecz gruntów niekwalifikowalnych. Komisja wyraża poparcie dla tego zalecenia. Aby udzielać państwom członkowskim pomocy i wytycznych we wdrażaniu obszarowych płatności bezpośrednich, powołano specjalnie nowy dział w Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ponadto w stosownych przypadkach, aby zaradzić niedociągnięciom dotyczącym systemów zarządzania i kontroli w państwach członkowskich, opracowuje się ukierunkowane i kompleksowe plany działania. W przypadku wykrycia przez Komisję takich problemów w trakcie jej audytów wzywa ona państwo członkowskie do podjęcia działań zaradczych. W przypadku szczególnie poważnego problemu państwo członkowskie wzywa się do wdrożenia planu działań zaradczych, którym ściśle kierują się służby Komisji. Dotychczas takie plany okazywały się bardzo skuteczne. Jeżeli wdrożenia planu działania nie uznaje się za skuteczne, można zredukować lub zawiesić płatności w celu ochrony budżetu UE.

W odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich:

— Zalecenie 2: Komisja powinna podjąć odpowiednie działania w celu zapewnienia, by plany działania państw członkowskich obejmowały działania naprawcze mające na celu wyeliminowanie często wykrywanych przyczyn błędów. Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja intensywnie współpracuje z państwami członkowskimi w celu zidentyfikowania przyczyn błędów we wdrażaniu polityki i zaradzenia tym błędom. Prace te będą kontynuowane w celu dalszego zaradzania zidentyfikowanym niedociągnięciom, w tym niedociągnięciom wykrytym przez Trybunał Obrachunkowy. W ramach procesu działań następczych w związku z planami działania dotyczącymi poziomów błędu stwierdzonych w 2014 r. zwrócono się już do wszystkich państw członkowskich o powiązanie planów działania i działań ograniczających ryzyko z różnymi wynikami audytu lub ustaleniami kontroli przekazanymi przez Komisję lub przez Trybunał Obrachunkowy. Komisja uwzględnia te kwestie w szczególności podczas wszystkich rocznych spotkań przeglądowych oraz spotkań komitetów monitorujących z udziałem instytucji zarządzających, kładąc nacisk na kompletność i skuteczność planów działania. W celu śledzenia procesu wdrażania niezbędnych działań zaradczych wprowadzono nowe narzędzie monitorujące IT.

— Zalecenie 3: Komisja powinna zweryfikować strategię dotyczącą przeprowadzanych przez nią kontroli zgodności w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, tak aby ustalić, czy uchybienia systemowe wykrywane w jednym regionie, w przypadku państw członkowskich posiadających programy regionalne, występują także w innych regionach, zwłaszcza jeśli chodzi o działania inwestycyjne. Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja rozszerza zakres swoich audytów dotyczących rozwoju obszarów wiejskich. Rozszerzenie to obejmuje weryfikację, czy uchybienia wykryte w jednym regionie lub w zakresie jednego środka mogą występować w przypadku innych regionów/środków. Komisja zwiększa również wykorzystanie audytorów zewnętrznych w odniesieniu do określonych kwestii.

W odniesieniu do EFRG i do rozwoju obszarów wiejskich:

— Zalecenie 4: Komisja powinna zapewnić, aby nowa procedura wzmocnienia wiarygodności w zakresie legalności i prawidłowości transakcji, która będzie obowiązkowa od roku budżetowego 2015, była właściwie stosowana przez jednostki certyfikujące i prowadziła do uzyskania wiarygodnych informacji na temat poziomu błędu, na których Komisja będzie mogła polegać. Komisja przyjmuje to zalecenie. Opracowano szczegółowe wytyczne dotyczące nowej roli jednostek certyfikujących i omówiono je w latach 2013 i 2014. Komisja ściśle monitoruje proces ich wdrażania. W tym kontekście dwa razy w roku odbywa się spotkanie grupy ekspertów z agencjami płatniczymi i jednostkami certyfikującymi, podczas którego wyjaśniane są praktyczne kwestie dotyczące prac w zakresie legalności i prawidłowości. Odbywają się regularne wizyty kontrolne w państwach członkowskich w celu dokonania przeglądu metod pracy jednostek certyfikujących w kontekście legalności i prawidłowości transakcji. Zachęca się również przedstawicieli jednostek certyfikujących do udziału w regularnych audytach zgodności w celach szkoleniowych. Chociaż Komisja przyjmuje to zalecenie, podkreśla ona, że w przypadku jednostek certyfikujących wystąpi krzywa uczenia się i od 2015 r. będzie informowała o poczynionych postępach w rocznych sprawozdaniach z działalności.

7.78. Ponadto w odniesieniu do obszaru rybołówstwa Trybunał zaleca, co następuje:

— Zalecenie 5: Komisja powinna dopilnować, by instytucje audytowe państw członkowskich staranniej wypełniały swoje zadania, a zwłaszcza by przeprowadzały wymagane kontrole na miejscu, stosowały procedury kontroli jakości i ulepszały dokumentację kontrolną. Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że jest ono realizowane w ramach jej bieżącej pracy audytowej i poprzez udzielanie wytycznych w stosownych przypadkach, a także podejmuje niezbędne kroki w kontekście zarządzania dzielonego, aby wspierać instytucje audytowe państwa członkowskiego w skutecznym wykonywaniu ich zadań.

CZĘŚĆ 2: KWESTIE ZWIĄZANE Z WYNIKAMI OSIĄGNIĘTYMI W ZAKRESIE ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH

Ocena wyników projektów

7.79. W sprawozdaniu rocznym za 2013 r. Trybunał stwierdził, że przy wyborze projektów podlegających zarządzaniu dzielonemu (co należy do kompetencji państw członkowskich) skupiano się w pierwszej kolejności na konieczności wydatkowania dostępnych środków UE, w drugiej – na zgodności z przepisami, a dopiero w trzeciej, i to w ograniczonym zakresie – na oczekiwanych wynikach projektów (56). W tym roku, w ramach działań pilotażowych, poza kontrolą prawidłowości transakcji Trybunał przeprowadził także kontrolę niektórych zagadnień dotyczących osiągniętych wyników.

7.80. Do przeprowadzenia działań pilotażowych Trybunał wybrał tylko te projekty, które można było w sposób racjonalny przeanalizować z punktu widzenia wyników. W związku z tym spośród 162 transakcji z zakresu rozwoju obszarów wiejskich wybrano 71 projektów obejmujących inwestycje w środki trwałe. W chwili przeprowadzania kontroli 42 z tych 71 projektów były ukończone. Poza sprawdzeniem prawidłowości transakcji Trybunał ocenił je także pod kątem oszczędności i skuteczności, stosując do każdego projektu kryteria wykonania zadań.

7.81. W przypadku każdego ukończonego projektu Trybunał sprawdził, czy inwestycje przeprowadzono zgodnie z planem (57). W większości projektów (93 %) kryterium to zostało spełnione. W odniesieniu do wszystkich projektów Trybunał wykrył jednak następujące problemy dotyczące wyników:

— nieprawidłowości dotyczące właściwego ukierunkowania działań i przy wyborze projektów,

— niewystarczające dowody na racjonalność kosztów.

Nieprawidłowości dotyczące właściwego ukierunkowania działań i przy wyborze projektów

7.82. Trybunał zbadał, czy wsparcie było ukierunkowane na wyraźnie określone cele, które odzwierciedlały stwierdzone potrzeby strukturalne i terytorialne oraz niekorzystne czynniki strukturalne (58). Kryterium to nie zostało spełnione w przypadku 21 % skontrolowanych projektów inwestycyjnych. Trybunał skontrolował także, czy projekty wybrano na podstawie przejrzystej procedury opartej na ocenie korzyści, z wykorzystaniem odpowiednich kryteriów wyboru (59). Kryterium to nie zostało spełnione w przypadku 51 % skontrolowanych projektów inwestycyjnych. 7.82. Kwestie tę uwzględniono w wytycznych dotyczących kryteriów wyboru na okres programowania 2014–2020, w których wymaga się wprowadzenia rankingu projektów i określenia minimalnego progu. Tytułem ilustracji przedstawiono w nich również pewne złe praktyki, niektóre zaczerpnięte ze sprawozdań Trybunału.

7.83. Trybunał stwierdził, że działania były niewystarczająco ukierunkowane, a procedury wyboru wadliwe. W większości przypadków agencje płatnicze nie musiały przestrzegać rygorystycznych zasad ukierunkowania działań ani procedur wyboru. Ilość środków dostępnych na realizację przedłożonych im projektów była bowiem wystarczająca. Agencje nie miały zatem motywacji, by ograniczyć stopień wykorzystania dostępnego budżetu poprzez zastosowanie kryteriów wykonania zadań. Wykryto tylko jeden przypadek dobrej praktyki. Przykłady podano w ramce 7.10. Trybunał informował o braku odpowiedniego ukierunkowania inwestycji w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w kilku niedawno opublikowanych sprawozdaniach specjalnych (60).

Ramka 7.10 – Przykłady dobrych i złych praktyk dotyczących ukierunkowania działań i wyboru projektów W Niderlandach w ramach poddziałania „Wymiana wiedzy” ogłoszono nabór wniosków na realizację projektów, na które budżet sięgał 3,6 mln euro. 40 kwalifikowalnych wniosków zostało ocenionych przez czterech niezależnych ekspertów, z których każdy przyznawał projektom punkty w ramach kilku kryteriów wyboru. Następnie na podstawie wyniku ważonego stworzono ranking projektów. Do realizacji zatwierdzono jedynie 13 projektów, które uzyskały największą liczbę punktów, na łączną kwotę 2,9 mln euro. Uznano, że pozostałe projekty przyniosą niewystarczające korzyści w stosunku do poniesionych kosztów. Trybunał ocenił, że jest to przykład dobrej praktyki, ponieważ przy wyborze projektów kierowano się przede wszystkim zasadami należytego zarządzania finansami, a nie dążeniem do wydatkowania środków. Świadczy o tym także fakt, że pozostałych środków nie wykorzystano do sfinansowania innych projektów kwalifikowalnych, które jednak prowadziłyby do mniejszych korzyści w stosunku do kosztów. W Bułgarii wsparcie w ramach działania „Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej” nie zostało odpowiednio ukierunkowane, ponieważ za kwalifikowalne do dofinansowania uznano wszystkie przedsiębiorstwa zatrudniające mniej niż 750 osób lub przedsiębiorstwa, których roczny obrót nie przekracza 200 mln euro. Ponadto, mimo że określono kryteria wyboru, nie wykorzystano ich do ukierunkowania wsparcia, jako że dostępny budżet był wystarczający, by sfinansować wszystkie projekty kwalifikowalne. Trybunał wykrył ponad 20 przypadków, w których kryteriów wyboru nie zastosowano w praktyce, ponieważ dostępne były środki wystarczające do sfinansowania wszystkich projektów kwalif