Dyrektywa w sprawie portowych urządzeń odbiorczych opiera się na wymogach zawartych w Międzynarodowej konwencji o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (konwencja MARPOL). W konwencji MARPOL nakłada się na umawiające się strony obowiązek zapewnienia portowych urządzeń do odbioru wytwarzanych przez statki odpadów, których zrzut do morza jest zabroniony. Urządzenia te muszą być odpowiednie do potrzeb statków korzystających z portu, bez powodowania niepotrzebnych opóźnień.

Dyrektywa w sprawie portowych urządzeń odbiorczych ma podstawowe znaczenie dla osiągnięcia celu, jakim jest generujący zero odpadów transport morski, który został określony w komunikacie Komisji dotyczącym polityki transportu morskiego UE do 2018 r.. Dyrektywa przyczynia się także do właściwego wdrażania unijnej hierarchii postępowania z odpadami przez stosowanie zasad unijnego prawa dotyczącego odpadów w kontekście odbioru i zagospodarowania odpadów ze statków, a także do ograniczenia ilości odpadów morskich ze źródeł morskich. Dyrektywa w sprawie portowych urządzeń odbiorczych jako taka sprzyja realizacji celów i założeń określonych w pakiecie środków na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym i w 7. programie działań w zakresie środowiska.

Eksploatacyjne zrzuty odpadów ze statków stanowią poważne zagrożenie dla środowiska morskiego. Aby odwrócić tę tendencję, Unia przyjęła dyrektywę 2000/59/WE w sprawie portowych urządzeń do odbioru odpadów wytwarzanych przez statki i pozostałości ładunku („dyrektywa w sprawie portowych urządzeń odbiorczych”). Dyrektywa w sprawie portowych urządzeń odbiorczych ma na celu „ograniczenie zrzutów odpadów wytwarzanych przez statki oraz pozostałości ładunku do morza, w szczególności nielegalnych zrzutów ze statków wykorzystujących porty w UE, przez poprawę dostępności oraz zwiększenie wykorzystywania portowych urządzeń do odbioru odpadów” (art. 1).

Powyższe kluczowe elementy mają zagwarantować, aby porty UE zapewniały odpowiednie portowe urządzenia odbiorcze, zgodnie z planami odbioru i zagospodarowania odpadów, oraz aby wszystkie statki odprowadzały wytwarzane przez siebie odpady i pozostałości ładunku do urządzeń odbiorczych w portach za pomocą obowiązkowego odprowadzania odpadów i odpowiedniego systemu zwrotu kosztów. Przekazywanie informacji na temat (przewidywanego) odprowadzenia odpadów ze statku do portów jest podstawowym elementem zapewniającym skuteczne planowanie odbioru odpadów i monitorowanie obowiązkowego odprowadzania odpadów. W tym celu w dyrektywie w sprawie portowych urządzeń odbiorczych nakłada się wymóg korzystania z formularza powiadomienia, w którym wskazuje się odpady wytworzone przez statek i pozostałości ładunku, które zostaną odprowadzone lub pozostaną na pokładzie na podstawie wyjątku wynikającego z dostatecznej pojemności składowej. W celu dodatkowego zabezpieczenia niezakłóconego prowadzenia działalności w transporcie morskim i uniknięcia nadmiernego obciążenia statków, które mają stały rozkład regularnych zawinięć do portu, statki takie mogą zostać zwolnione, pod pewnymi warunkami, z niektórych obowiązków określonych w dyrektywie. W dyrektywie w sprawie portowych urządzeń odbiorczych przewiduje się także system monitorowania i egzekwowania oparty w dużej mierze na inspekcjach. Opracowanie systemu informacji i monitorowania powinno przede wszystkim przyczynić się do identyfikacji statków, które nie odprowadziły wytworzonych przez siebie odpadów i pozostałości ładunku.

1.2 Ocena i monitorowanie

Komisja oceniła wykonanie i skuteczność dyrektywy w sprawie portowych urządzeń odbiorczych na przestrzeni czasu. Na pierwszym etapie otrzymano sprawozdania z wykonania od wszystkich państw członkowskich. Następnie zorganizowano szereg warsztatów i dyskusji z zainteresowanymi stronami, zaś Europejska Agencja Bezpieczeństwa Morskiego (EMSA) przygotowała sprawozdanie z oceny horyzontalnej na podstawie cyklu wizyt przeprowadzonych w państwach członkowskich w celu zweryfikowania wykonania dyrektywy.

W 2014 r. Komisja podjęła decyzję o przeprowadzeniu oceny REFIT dyrektywy w sprawie portowych urządzeń odbiorczych i zainicjowała w tym celu badanie oceniające, które zostało ukończone w maju 2015 r.. Ocena REFIT dotyczyła wykonania i skuteczności dyrektywy w sprawie portowych urządzeń odbiorczych. Uwzględniono w niej kwestie związane ze znaczeniem, skutecznością, efektywnością, europejską wartością dodaną i spójnością dyrektywy w sprawie portowych urządzeń odbiorczych.

Przedmiotowe sprawozdanie przedstawia główne wnioski z badania dotyczące wspomnianych kwestii, a także opinię Komisji i zalecane dalsze działania.

2. Główne ustalenia wynikające z oceny

Przedstawione poniżej wnioski z oceny zostały w niektórych przypadkach oparte na założeniach, że zarówno skutki, jak i korzyści oraz koszty można w pełni przypisać dyrektywie w sprawie portowych urządzeń odbiorczych. W innych przypadkach ograniczenia związane z danymi wymusiły zastosowanie porównywalnych wskaźników w odniesieniu do odpadów zrzucanych do morza lub ekstrapolację ilości odprowadzanych odpadów na poziom UE, co wpłynęło na stabilność przedstawionych danych i wnioski, jakie wyciągnięto na tej podstawie.

2.1 Czy dyrektywa była odpowiednia z punktu widzenia jej celów?

Sektor transportu morskiego w znacznym stopniu przyczynia się do obecności odpadów olejowych, ścieków i śmieci w środowisku morskim. Szacuje się, że zrzuty eksploatacyjne ze statków odpowiadają za 45 % szacowanej całkowitej ilości olejów wyciekających co roku do środowiska morskiego. Ścieki produkowane na pokładzie są szczególnie istotnym rodzajem odpadów w przypadku przewozu osób, gdyż szacuje się, że na pasażera przypada 40–50 litrów ścieków dziennie. Średnio 20 % odpadów morskich (śmieci) w środowisku morskim pochodzi ze statków, przy czym występują znaczne różnice pomiędzy poszczególnymi basenami morskimi. Dyrektywa w sprawie portowych urządzeń odbiorczych ma na celu zminimalizowanie ryzyka zrzucania odpadów do morza przez statki poprzez nałożenie obowiązku posiadania odpowiednich portowych urządzeń odbiorczych oraz wprowadzenie obowiązkowego odprowadzania odpadów do tych urządzeń. Okazało się, że połączenie z jednej strony obowiązkowego odprowadzania odpadów i zapewnienia odpowiednich portowych urządzeń odbiorczych, a z drugiej strony bodźców wpływających na postępowanie użytkowników portów w zakresie odprowadzania odpadów jest skutecznym rozwiązaniem z punktu widzenia celów środowiskowych dyrektywy.

Obowiązek zapewnienia odpowiednich urządzeń odbiorczych w połączeniu z wprowadzeniem obowiązkowego odprowadzania odpadów do portowych urządzeń odbiorczych jest istotny i konieczny do osiągnięcia ogólnych celów dyrektywy, ponieważ przekłada się na mniejsze zrzuty do morza odpadów wytwarzanych przez statki i pozostałości ładunku.

2.2 Czy dyrektywa jest skuteczna w osiąganiu określonych w niej celów?

Dostępność, eksploatacja i planowanie odpowiednich portowych urządzeń odbiorczych zasadniczo poprawiły się po wprowadzeniu regularnie aktualizowanych planów odbioru i zagospodarowania odpadów. Na podstawie badań przeprowadzonych wśród zainteresowanych stron oraz poprzednich sprawozdań EMSA stwierdzono, że zdolność portów w UE do odbierania i zagospodarowywania różnych rodzajów odpadów objętych dyrektywą poprawiła się od czasu wejścia dyrektywy w życie. Porty morskie w UE są obecnie zasadniczo w stanie odbierać i zagospodarowywać różnego rodzaju odpady, z kilkoma wyjątkami dotyczącymi olejowych pozostałości ładunku i niektórych określonych rodzajów odpadów niebezpiecznych. Nie przeprowadzono jednak szczegółowej oceny zakresu, w jakim nastąpiła poprawa wcześniejszej sytuacji w wyniku wykonania dyrektywy. Mimo ogólnych ulepszeń portowych urządzeń odbiorczych niektóre kwestie nadal pozostają problematyczne w kontekście adekwatności, w szczególności jeżeli chodzi o odprowadzanie śmieci (segregowanie odpadów stałych na pokładzie a brak selektywnego zbierania odpadów na lądzie), kwestie związane z dostępną pojemnością w odniesieniu do ścieków i odbiór odpadów, które są objęte zakresem załącznika VI do konwencji MARPOL (pozostałości pochodzące z systemów oczyszczania gazów spalinowych). Co więcej, w wyniku wykonania dyrektywy nie udało się zapewnić pełnego zaangażowania wszystkich zainteresowanych stron przez prowadzenie odpowiednich konsultacji dotyczących wspomnianych planów. Użytkownicy portów często nie są w wystarczającym stopniu zaangażowani w opracowywanie, wdrażanie oraz zmianę planów, w związku z czym ich potrzeby nie są w pełni uwzględniane.

Dyrektywa w sprawie portowych urządzeń odbiorczych przyczyniła się do zwiększenia ilości śmieci (załącznik V do konwencji MARPOL) odprowadzanych do portów UE. Dane wskazują, że w 2013 r. statki odprowadziły ponad dwukrotnie więcej śmieci niż w 2004 r. Ilości ścieków (załącznik IV do konwencji MARPOL) odprowadzanych do portowych urządzeń odbiorczych były stosunkowo stabilne i ustalono, że co do zasady istnieje tendencja spadkowa w zakresie ilości odprowadzanych do portów odpadów olejowych (załącznik I do konwencji MARPOL) – w latach 2008–2010 odnotowano gwałtowny spadek, a następnie ilość odpadów olejowych odprowadzanych do portów utrzymywała się zasadniczo na tym samym poziomie. Jednocześnie znacznie spadła ilość odpadów olejowych zrzucanych do morza szacowana w oparciu o tendencje w zakresie monitorowania i wykrywania potencjalnych wycieków ropy naftowej – liczba wykrywanych przypadków wycieku ropy naftowej spadła ze średnio 10,77 przypadku na 1000 km2 w 2008 r. do średnio 3,89 przypadku w 2013 r. Na tę tendencję ma również wpływ rozwój technologiczny w zakresie silników do statków i paliw, w wyniku którego zmniejsza się ilość odpadów olejowych na statkach. Zwiększone ilości śmieci odprowadzanych do portów wskazują na pozytywny skutek wykonania dyrektywy w sprawie portowych urządzeń odbiorczych, jeżeli chodzi o jej cel polegający na ograniczeniu zrzutów odpadów do morza. Czynnikiem zewnętrznym, który wpływa na tendencję w zakresie odprowadzania ścieków, jest zwiększona pojemność statków wycieczkowych pozwalająca oczyszczać ścieki na pokładzie.

Na wahania w zakresie odprowadzania odpadów częściowo wpływają systemy zwrotu kosztów wdrażane przez porty. Systemy te znacznie się różnią w zależności od portu i regionu pod względem minimalnego wkładu pośredniego celem zapewnienia niezbędnych bodźców zniechęcających do dokonywania zrzutów odpadów do morza. Wykazano, że znacznie mniej odpadów jest odprowadzanych do portów, które stosują system opłat bezpośrednich w 100 %, zgodnie z którym opłaty za odpady są w całości naliczane na podstawie odprowadzonych ilości. W analizowanym okresie (lata 2004–2013) odprowadzanie odpadów olejowych w ramach wspomnianych systemów stanowiło zaledwie połowę ilości odprowadzanych w ramach pozostałych systemów zwrotu kosztów, podczas gdy ilości odpadów odprowadzanych w ramach systemów opłat bezpośrednich nie stanowiły nawet jednej trzeciej ilości śmieci odprowadzanych w ramach pozostałych systemów wdrożonych w portach UE. Duża różnorodność systemów zwrotu kosztów istniejących w poszczególnych państwach członkowskich, szczególnie jeżeli chodzi o sposób obliczania opłaty za usunięcie odpadów, prowadzi do mniejszej przejrzystości dla użytkowników portu i stwarza wrażenie, że opłaty za portowe urządzenia odbiorcze są zbyt wysokie.

Jednocześnie istnieją znaczące różnice między portami i regionami w odniesieniu do interpretacji i stosowania obowiązkowego odprowadzania odpadów wytwarzanych przez statki, jak również do stosowania wyłączeń w odniesieniu do statków, które mają stały rozkład zawinięć do portu. Podczas gdy w niektórych portach obowiązek odprowadzania odpadów jest ściśle przestrzegany, w innych właściwe organy nie wymagają odprowadzania wszystkich odpadów wytwarzanych przez statki, jak przewidziano w dyrektywie, i z reguły robią wyjątek w odniesieniu do odprowadzania ścieków, które mogą być zrzucane do morza na mocy wymogów operacyjnych konwencji MARPOL. Różnice we wdrażaniu systemów wyłączeń, w szczególności w zakresie stosowania kryteriów udzielania wyłączenia, mają wpływ na skuteczność działań związanych z gospodarowaniem odpadami i mogą powodować niepotrzebne opóźnienia dla statków. Dane pokazują również, że nie ma wystarczającej gwarancji, iż wdrożone są ustalenia dotyczące odprowadzania odpadów zgodnie z wymogami dyrektywy w zakresie wyłączeń, co skutkuje zmniejszeniem ilości odpadów odprowadzanych do portów. Dane potwierdzają, że wspomniane różnice stworzyły ograniczenia w ogólnej skuteczności dyrektywy w odniesieniu do zmniejszenia ilości odprowadzanych odpadów, lecz dane te nie są wystarczająco szczegółowe, aby przedstawić zakres, w jakim ta sytuacja ma miejsce.

Dyrektywa w sprawie portowych urządzeń odbiorczych jest tylko częściowo skuteczna w osiąganiu zamierzonych celów.

2.3 Czy cele dyrektywy zostały osiągnięte w efektywny sposób?

Mimo oczywistych korzyści płynących z dyrektywy w sprawie portowych urządzeń odbiorczych (tj. wszystkie odpady, które nie są zrzucane do morza, mogą być uznawane za przynoszące bezpośrednią korzyść dla społeczeństwa), określenie ilościowe tych korzyści stanowi już jednak wyzwanie. W ramach oceny porównano korzyści wynikające z „odpadów niezrzucanych do morza”, które oparto na oszacowaniu kosztów usuwania zanieczyszczeń, z rocznymi kosztami związanymi z wykonaniem dyrektywy w sprawie portowych urządzeń odbiorczych, które wiązały się przede wszystkim z obowiązkiem powiadomienia o odpadach i opracowaniem planów odbioru i zagospodarowania odpadów. Porównanie pokazało, że korzyści w dużej mierze przewyższają koszty wykonania dyrektywy. Różnica między korzyściami a kosztami, szacowana na 71 mln EUR rocznie, opiera się głównie na unikaniu zrzutów odpadów do morza i byłaby znacznie większa, gdyby korzyści płynące z unikania zrzutów odpadów olejowych i ścieków były także zawarte w tym oszacowaniu. Należy też zaznaczyć, że są to bardzo ogólne oszacowania, co szerzej opisano w sprawozdaniu z badania.

Ustalono jednak, że porty i organy przeprowadzające inspekcje w niewystarczającym stopniu wykorzystują informacje przekazywane za pomocą wcześniejszego powiadomienia o odpadach i że właściwe organy państw członkowskich nie wymieniają między sobą regularnie informacji celem zapewnienia podstawy do skutecznego monitorowania i egzekwowania. Budzi to uzasadnione wątpliwości dotyczące proporcjonalności wspomnianego środka. Jednocześnie w czerwcu 2015 r. obowiązkowe stało się zgłaszanie powiadomienia o odpadach za pośrednictwem jednego krajowego punktu kontaktowego ustanowionego na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/65/WE w sprawie formalności sprawozdawczych dla statków wchodzących do lub wychodzących z portów państw członkowskich (dyrektywa w sprawie formalności sprawozdawczych). Oczekuje się, że jeden krajowy punkt kontaktowy skróci czas, jaki statki i organy portowe poświęcają na dokonywanie wcześniejszych powiadomień, zmniejszając tym samym obciążenie administracyjne. Ponadto oczekuje się, że jeden krajowy punkt kontaktowy usprawni wymianę informacji między właściwymi organami. Uważa się, że opracowanie i ocena planów odbioru i zagospodarowania odpadów stanowią problem dla wielu mniejszych portów, którym często brakuje środków na przygotowanie szczegółowych planów obejmujących wszystkie aspekty zgodnie z wymogami dyrektywy. Oceny wykazały, że mniej niż połowa planów przygotowanych przez mniejsze porty zawierała ocenę zapotrzebowania na portowe urządzenia odbiorcze oraz opisy rodzaju i ilości przyjętych odpadów. Budzi to istotne wątpliwości co do możliwości wypełnienia wymogów dyrektywy przez mniejsze porty i uzasadnia dalszą analizę wpływu na pozycję mniejszych portów w świetle ogólnych celów dyrektywy.