DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

Towarzyszący dokumentowi:

Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady

w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów wdrażania szybkich sieci łączności elektronicznej

1. Określenie problemu

Inteligentny i trwały wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu, przewidziany w strategii Europa 2020, zależy w dużym stopniu od dostępności i rozpowszechnionego korzystania z szybkiego internetu. Infrastruktura cyfrowa wysokiej jakości stanowi podstawę prawie wszystkich sektorów nowoczesnej i innowacyjnej gospodarki. Stanowi ona kręgosłup jednolitego rynku, ważnego i wciąż w dużym stopniu niewykorzystanego źródła rozwoju, oraz kluczowy czynnik mający wpływ na konkurencyjność UE.

Europejska agenda cyfrowa, jedna z inicjatyw przewodnich strategii Europa 2020, ustanawia ambitne cele dotyczące zasięgu i szybkości połączeń. Niemniej jednak, chociaż przedsiębiorstwa realizują już znaczące inwestycje w sektorze telekomunikacji, należy zwiększyć wysiłki na rzecz rozpowszechniania łączy szerokopasmowych.

Niniejsza ocena skutków towarzyszy wnioskowi ustawodawczemu, który, jeżeli zostanie przyjęty przez Parlament Europejski i Radę, obniży koszty i ułatwi wdrażanie sieci szerokopasmowych o dużej przepustowości. Osiągnie to poprzez zapewnienie lepszego dostępu do infrastruktury pasywnej odpowiedniej do rozpowszechniania łączy szerokopasmowych, większe możliwości współpracy w zakresie prac inżynieryjno-budowlanych, usprawnienie procedur udzielania zezwoleń i zwiększenie liczby budynków przystosowanych do szybkich łączy. Wniosek został opracowany w następstwie wiosennego posiedzenia Rady Europejskiej w 2012 r., na którym wezwano do podjęcia działań na szczeblu UE w celu osiągnięcia oszczędności kosztowych w ramach wysiłków na rzecz utworzenia jednolitego rynku cyfrowego do roku 2015. Wniosek stanowi część Aktu o jednolitym rynku II.

Problem będący przedmiotem tej inicjatywy jest spowodowany przez różnego rodzaju nieefektywne rozwiązania i wąskie gardła występujące procesie rozpowszechniania sieci szerokopasmowych. Takie nieefektywne rozwiązania i wąskie gardła prowadzą do wysokich kosztów i dużych obciążeń administracyjnych dla przedsiębiorstw, które chcą wdrażać sieci. Należy również zauważyć, że przeważający koszt (do 80 %) wdrażania nowych sieci związany jest z pracami inżynieryjno-budowlanymi.

Na podstawie analiz i obszernych informacji zwrotnych otrzymanych od zainteresowanych stron zidentyfikowano cztery główne obszary działań: (1) nieefektywne rozwiązania lub wąskie gardła dotyczące użytkowania istniejącej infrastruktury pasywnej (np. przewodów, kanałów kablowych, studzienek, szafek ulicznych, słupów, masztów, anten, słupów kratowych i innych pomocniczych elementów infrastruktury), (2) wąskie gardła dotyczące wspólnego wdrażania, (3) nieefektywne rozwiązania dotyczące udzielania zezwoleń administracyjnych oraz (4) wąskie gardła dotyczące wdrażania sieci wewnątrz budynków w celu podłączenia klientów.

Uważa się, że przyjęcie zestawu spójnych i wzajemnie wzmacniających się środków w tych obszarach pozwoli na osiągnięcie oszczędności rzędu 20-30 %.

2. Analiza pomocniczości

Środki te są niezbędne na poziomie unijnym w celu poprawy warunków tworzenia i funkcjonowania rynku wewnętrznego, jako uzupełnienie ram prawnych dotyczących łączności elektronicznej, tak aby:

– usunąć przeszkody w funkcjonowaniu jednolitego rynku spowodowane przez odmienne przepisy obowiązujące na poziomie krajowym i na poziomie niższego szczebla, które hamują dalszy rozwój i wzrost europejskich przedsiębiorstw, mają negatywny wpływ na europejską konkurencyjność i tworzą bariery utrudniające inwestycje i działalność transgraniczną, ograniczając tym samym swobodę świadczenia usług i sieci łączności elektronicznej zagwarantowaną na mocy obowiązującego prawa unijnego;

– stymulować wszechobecny dostęp do łączy szerokopasmowych, co jest warunkiem niezbędnym do rozwoju jednolitego rynku cyfrowego, przyczyniając się do usunięcia istotnej przeszkody na drodze do utworzenia jednolitego rynku;

– zrealizować znaczący niewykorzystany potencjał w zakresie redukcji kosztów i ułatwiania rozpowszechniania dostępu szerokopasmowego.

3. Cele

Szczególnym celem tej inicjatywy jest ograniczenie kosztów i zwiększenie wydajności procesu wdrażania szybkich łączy szerokopasmowych. Mówiąc dokładniej, koszt rozpowszechniania połączeń szerokopasmowych o dużej przepustowości powinien zostać zredukowany o 25 %. Jednocześnie podjęcie działań w tym obszarze na poziomie UE skonsoliduje również jednolity rynek.

Powyższy dwojaki cel szczególny należy rozpatrywać w ogólnym kontekście stymulowania rozpowszechniania łączy szerokopasmowych w całej UE, zgodnie z celami określonymi w agendzie cyfrowej.

Cele operacyjne inicjatywy są następujące:

1) zwiększenie wykorzystania istniejącej infrastruktury pasywnej nadającej się do rozpowszechniania łączy szerokopasmowych poprzez zapewnienie większej przejrzystości w odniesieniu do tej infrastruktury oraz zapewnienie bardziej spójnych i skuteczniejszych ram prawnych dotyczących dostępu do takiej infrastruktury, niezależnie od jej właściciela;

2) zwiększenie współpracy w zakresie projektów inżynieryjno-budowlanych mających znaczenie pod względem rozpowszechniania łączy szerokopasmowych w całej UE, w szczególności poprzez zapewnienie przejrzystości oraz zwiększenie pewności prawa w odniesieniu do współpracy między sektorami i przedsiębiorstwami użyteczności publicznej;

3) usprawnienie procedur administracyjnych związanych z rozpowszechnianiem sieci w całej UE, przede wszystkim poprzez zwiększenie przejrzystości i skoordynowanie procesów udzielania zezwoleń, przy jednoczesnym zapewnieniu egzekwowania terminów oraz minimalnych standardów dotyczących „rozsądnych warunków”; oraz

4) zwiększenie w całej UE podaży budynków z otwartą infrastrukturą przystosowaną do szybkich łączy, tak aby obniżyć koszty i obciążenia związane z późniejszym wyposażaniem budynków w odpowiednią infrastrukturę.

4. Warianty strategiczne

Do dalszej analizy wybrano cztery ogólne warianty strategiczne w oparciu o ich potencjał w zakresie obniżenia kosztów rozpowszechniania łączy szerokopasmowych oraz ułatwiania tego procesu, ogólną spójność i kompletność oraz ich technologicznie neutralny charakter.

Wariant 1 zakłada, że Komisja kontynuuje dotychczasowy scenariusz postępowania, ponieważ powyższe środki nie są całkowicie nowe i pojawiają się już najlepsze praktyki. Działania obejmowałyby monitorowanie, egzekwowanie istniejących przepisów oraz dalsze wytyczne w zakresie niektórych artykułów.

Wariant 2 wspiera bardziej intensywne, spójne i zharmonizowane stosowanie istniejących przepisów i narzędzi przewidzianych w ramach prawnych dotyczących łączności elektronicznej. Konkretnym działaniem byłoby wydanie przez Komisję zalecenia wyjaśniającego stosowanie tych przepisów.

Wariant 3 zakłada, że Komisja zaproponuje bardziej całościowe i ambitne środki redukcji kosztów w całej UE, mające zastosowanie również do podmiotów spoza branży telekomunikacyjnej. Proponowane są następujące środki:

1) ogólne prawo do oferowania i wykorzystywania na sprawiedliwych warunkach i zasadach istniejącej infrastruktury fizycznej odpowiedniej do rozpowszechniania łączy szerokopasmowych, niezależnie od tego, czy jest ona własnością dostawców sieci łączności elektronicznej lub czy jest przez nich użytkowana. Warunki użytkowania pozostawia się do ustalenia w negocjacjach handlowych, z możliwością interwencji za pomocą mechanizmu rozstrzygania sporów tylko w tych przypadkach, kiedy negocjacje handlowe zakończą się niepowodzeniem bez rozsądnego uzasadnienia;

2) prawo dostępu do przejrzystych informacji dotyczących istniejącej infrastruktury fizycznej odpowiedniej do rozpowszechniania łączy szerokopasmowych, niezależnie od jej właściciela (operatorzy telekomunikacyjni lub inni, podmioty prywatne lub publiczne);

3) szczególne prawa i obowiązki mające na celu umożliwienie lepszej koordynacji prac inżynieryjno-budowlanych (ogólne prawo do negocjowania koordynacji prac inżynieryjno-budowlanych w połączeniu z ogólnym prawem dostępu do informacji dotyczących planowanych prac budowlanych; przewiduje się dodatkowe obowiązki w przypadku prac finansowanych z pieniędzy publicznych);

4) zwiększenie przejrzystości i terminowości w odniesieniu do procedur udzielania zezwoleń w połączeniu z zabezpieczeniami mającymi na celu zapewnienie niedyskryminujących, przejrzystych, obiektywnie uzasadnionych i proporcjonalnych wymogów lub warunków;

5) obowiązek wyposażania nowych budynków oraz starych budynków przechodzących remont generalny w wewnątrzbudynkową infrastrukturę fizyczną przystosowaną do szybkich łączy (np. zapewniającą wystarczającą ilość miejsca w minikanałach), przy zapewnieniu neutralności technologicznej, oraz obowiązek wyposażania budynków wielorodzinnych, nowych lub przechodzących remont generalny w punkt koncentracji zlokalizowany wewnątrz lub na zewnątrz budynku.

Wariant 3 jest podzielony na podwarianty 3a i 3b, które różnią się pod względem instrumentu proponowanego w celu wdrożenia ww. środków.

W ramach wariantu 4 Komisja zaproponowałaby nowy wiążący instrument ustanawiający atlasy infrastruktury zgodnie z normami UE, upoważniony dostęp do całej infrastruktury odpowiedniej do rozpowszechniania łączy szerokopasmowych po cenach ustalonych na podstawie kosztów, dalsze obowiązki w zakresie współpracy przy pracach inżynieryjno-budowlanych, stworzenie kompleksowego punktu obsługi skupiającego wszystkie zezwolenia wymagane do wdrażania nowej infrastruktury oraz obowiązkowe wyposażanie wszystkich budynków w infrastrukturę przystosowaną do szybkich łączy do roku 2020.

5. Ocena skutków

Ponieważ niniejsza inicjatywa ma przede wszystkim charakter ekonomiczny, to najważniejsze są właśnie skutki ekonomiczne. Skutki społeczne i gospodarcze są głównie pośrednie, ponieważ zależą od inwestycji w sieci, jakie nastąpią w wyniku inicjatywy, oraz od pozostałych pośrednich skutków ekonomicznych. Przeanalizowano wpływ środków będących przedmiotem wniosku na prawa podstawowe.

Można się spodziewać, że dotychczasowy scenariusz postępowania (wariant 1) nie doprowadzi do znaczącego obniżenia kosztów rozpowszechniania łączy szerokopasmowych w całej Europie ani nie wpłynie znacząco na poziom inwestycji. Ponieważ przewidywany wpływ na inwestycje w całej UE będzie bardzo ograniczony, efekty zewnętrzne również będą niewielkie. Ponadto prawdopodobne jest, że obecna fragmentacja zasad obowiązujących w UE będzie się nasilać. Z uwagi na niewielki wpływ na inwestycje skutki społeczne i środowiskowe również będą znikome.

Biorąc pod uwagę koszty i korzyści dla najważniejszych zainteresowanych stron oraz silniejszy wpływ zalecenia, w porównaniu do wytycznych czy wymiany najlepszych praktyk, w wariancie 2 przewiduje się umiarkowane ogólne skutki pozytywne pod względem inwestycji w sieci. Dlatego można się spodziewać pewnego zwiększenia zasięgu łączy szerokopasmowych i większej konkurencji. Niemniej jednak, w tym wariancie pełny potencjał redukcji kosztów z uwagi na współpracę infrastrukturalną między przedsiębiorstwami użyteczności publicznej (w zakresie tworzenia map i współdzielenia infrastruktury oraz koordynacji prac budowlanych) pozostanie niewykorzystany, co będzie miało wpływ na stosunek kosztów do korzyści całego przedsięwzięcia. Można też oczekiwać, że w skali makroekonomicznej wariant ten będzie miał umiarkowanie pozytywny wpływ na gospodarkę. Jeżeli chodzi o jednolity rynek, to zalecenie tylko w ograniczonym stopniu zwiększy spójność w całej UE, zapewniając dalsze wdrażanie ram prawnych. Jeżeli chodzi o skutki społeczne, to umiarkowanie pozytywne skutki dla inwestycji w sieci powinny się przełożyć na pozytywne skutki pod względem tworzenia miejsc pracy. Większy stopień przejrzystości i koordynacji prac w sektorze telekomunikacji również doprowadzi do umiarkowanie pozytywnych skutków dla środowiska (głównie z uwagi na eliminację dublowania prac).

Wariant 3 („umożliwienie zwiększenia wydajności”) przyniesie duże korzyści netto dla wszystkich unijnych przedsiębiorstw zamierzających wprowadzić łącza szerokopasmowe, głównie ze względu na znaczące oszczędności wydatków kapitałowych na inwestycje w sieci wynikające z większej przejrzystości, możliwości większego wykorzystywania istniejącej infrastruktury pasywnej, możliwości wspólnego wdrażania pomiędzy sektorami, a także możliwości szybszego, łatwiejszego i tańszego wdrażania sieci, w tym dzięki usprawnionym procedurom udzielania zezwoleń i budynkom przystosowanym do szybkich łączy. Dla właścicieli infrastruktury pasywnej wariant ten oznacza obowiązek udzielania informacji i dostępu do należącej do nich infrastruktury, co pociąga za sobą pewne koszty. Niemniej jednak korzyści będą większe niż koszty, w szczególności z uwagi na fakt, iż dostęp będzie udzielany w wyniku negocjacji handlowych pozwalających na dodatkowe przychody. Jeżeli chodzi o organy publiczne, to chociaż koszty tych środków wydają się wysokie, występują liczne synergie z innymi środkami wymaganymi na podstawie polityki krajowej (np. w zakresie zapobiegania wypadkom) lub prawa UE (np. dyrektywy INSPIRE), co obniży ogólne koszty.

Dlatego w ramach wariantu 3 można oczekiwać znaczących ogólnych skutków pozytywnych dla inwestycji w sieci o dużej przepustowości i, tym samym, zwiększenia zasięgu łączy szerokopasmowych i większej konkurencji. Sieci szerokopasmowe powinny w ramach tego wariantu dotrzeć do obszarów, które w przeciwnym razie zostałyby uznane za nieatrakcyjne pod względem handlowym. Ze względu na zwiększenie inwestycji w sieć wystąpią pozytywne skutki dla gospodarki w skali makroekonomicznej, zarówno pod względem efektów zewnętrznych dla powiązanych sektorów (producentów sprzętu, przedsiębiorstw wykonujących prace budowlane), jak i większej motywacji i wydajności w odniesieniu do wszystkich przedsiębiorstw, w tym MŚP. Może to mieć ogólny pozytywny wpływ na konkurencyjność UE ze względu na szybsze wdrażanie inteligentnych sieci energetycznych i inteligentnych systemów transportowych oraz związany z tym wzrost wydajności energetycznej.

Takie środki harmonizacji zmniejszą również bariery w dostępie do rynku, zwłaszcza dla mniejszych operatorów, i znacząco ograniczą fragmentację jednolitego rynku cyfrowego.

Jeżeli chodzi o skutki społeczne, to wariant 3 zapewnia znaczące pozytywne skutki dla inwestycji, i tym samym dla rynku pracy. Większy stopień współdzielenia infrastruktury i skoordynowania prac budowlanych zagwarantuje również zmniejszenie uciążliwości publicznych.

Biorąc pod uwagę międzysektorowy charakter tego środka, zwiększenie synergii może również doprowadzić do znaczących pozytywnych skutków dla środowiska ze względu na szybsze wdrażanie inteligentnych sieci energetycznych i inteligentnych systemów transportowych oraz związany z tym wzrost wydajności energetycznej.

Jeżeli chodzi o skutki wariantu 4, to wprowadzenie uprawnionego dostępu do infrastruktury pasywnej we wszystkich przedsiębiorstwach użyteczności publicznej po cenach ustalonych na podstawie kosztów spowodowałoby maksymalizację współdzielenia, ale oznaczałoby również znaczące ryzyko usunięcia zachęt do inwestowania w infrastrukturę fizyczną. Ponadto niektóre środki wydają się zbyt trudne do wprowadzenia i grożą dublowaniem kosztów i wysiłków administracyjnych. W związku z tym przewiduje się, że skutki ekonomiczne byłyby mniejsze niż w poprzednim wariancie strategicznym. Z drugiej strony, wariant ten przynosi wyraźne korzyści z punktu widzenia jednolitego rynku.

W wariancie 4 przewiduje się również pozytywne skutki społeczne i środowiskowe.

6. Porównanie wariantów

Warianty porównano pod względem ich skuteczności, wydajności (w tym kosztów i korzyści opisanych powyżej) oraz spójności (równowagi między skutkami ekonomicznymi, społecznymi i środowiskowymi, spójności z ogólnymi celami strategicznymi UE).

Ze względu na brak skuteczności wariant 1 nie zapewnia osiągnięcia pożądanych celów i tym samym nie wydaje się proporcjonalny.

Wariant 2, wspierający bardziej intensywne, spójne i zharmonizowane stosowanie istniejących przepisów i narzędzi przewidzianych w aktualnych ramach prawnych dotyczących telekomunikacji, miałby pewne pozytywne skutki w porównaniu ze scenariuszem odniesienia, ale nie zapewniłby oczekiwanego zwiększenia wydajności, w szczególności ze względu na fakt, że wariant ten nie wykorzystuje potencjału redukcji kosztów związanego ze współpracą międzysektorową i koordynacją procedur udzielania zezwoleń.

Z kolei wariant 3 w pełni wykorzystuje potencjał redukcji kosztów poprzez rozszerzenie zakresu obowiązujących środków na różne sektory i poszczególne etapy wdrażania łączy szerokopasmowych. Jednocześnie wariant 3 zachowuje możliwość negocjacji handlowych, samych w sobie stanowiących zachętę, i respektuje autonomię organizacyjną państw członkowskich. Koszty wdrażania będą w dużym stopniu zależeć od struktur i systemów obecnych w państwie członkowskim, które pozwolą na osiągnięcie oszczędności. Co więcej, koszty te powinny być skompensowane znaczącymi korzyściami w zakresie coraz wydajniejszego wdrażania łączy szerokopasmowych przez operatorów i lepszego zasięgu takich łączy dla całego społeczeństwa. Ogółem wariant 3 zapewnia skuteczność w odniesieniu do zidentyfikowanych celów, bardzo dobry stosunek kosztów do korzyści oraz spójność z ogólnymi celami polityki UE (takimi jak wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz infrastruktury szerokopasmowej oraz dyrektywa INSPIRE).

Wariant 4 wydaje się maksymalnie zwiększać korzyści dla przedsiębiorstw, które chcą wdrażać sieci szerokopasmowe. Wiąże się jednak z wieloma obowiązkami i ograniczeniami, które mogą być niepotrzebne lub nieproporcjonalne z uwagi na realizację pożądanych celów. Wariant 4 oznaczałby również znaczące zwiększenie złożoności instytucjonalnej, w tym transfer kompetencji. Ponadto wariant ten mógłby znacząco ograniczyć możliwości biznesowe i zagrozić motywacji do inwestowania, prowadząc do mniejszych korzyści dla społeczeństwa i środowiska, co zagroziłoby realizacji generalnych celów UE i ogólnej spójności tego wariantu.

Powyższa analiza wskazuje, że wariant 3 jest najlepszy ze względu na swoją skuteczność w odniesieniu do zidentyfikowanych celów, wydajność oraz spójność w odniesieniu do wykorzystania potencjału obniżenia kosztów zgodnie z ogólnymi celami strategicznymi UE.

7. Monitorowanie i ocena

Monitorowanie będzie obejmować serię wskaźników odpowiadających celom ogólnym i szczególnym i będzie prowadzone w ramach tabeli wyników agendy cyfrowej. W szczególności cel ogólny (stymulowanie rozpowszechniania łączy szerokopasmowych) oraz cel szczególny (zwiększenie wydajności i obniżenie kosztów rozpowszechniania łączy szerokopasmowych) będą monitorowane poprzez analizę inwestycji w sieci w skali rocznej.

Ocena skutków przedmiotowego instrumentu jest przewidziana co trzy lata, w oparciu o informacje uzyskane w trackie monitorowania działań i szczegółowe analizy, tak aby w razie konieczności zaproponować niezbędne zmiany.