KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 23.3.2017 COM(2017) 138 final KOMUNIKAT KOMISJI Weryfikacja ex-post dodatkowości za okres programowania 2007-2013



1.WPROWADZENIE Dodatkowość jest zasadą polityki spójności Unii Europejskiej, mającą na celu zagwarantowanie, że fundusze strukturalne uzupełniają, ale nie zastępują równoważnych wydatków publicznych ponoszonych przez państwo członkowskie. Art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 stanowi, że Komisja powinna zweryfikować przestrzeganie zasady dodatkowości w ramach celu konwergencji we współpracy z każdym zainteresowanym państwem członkowskim przed końcem 2016 r. i opublikować wyniki tej weryfikacji. Mimo że na podstawie rozporządzeń Chorwacja ma na przedmiotowy proces weryfikacji dodatkowy rok, chorwackie władze postanowiły dostarczyć całą dokumentację rok wcześniej. Niniejsze sprawozdanie zamyka zatem weryfikację dodatkowości za okres programowania 2007–2013, po weryfikacji ex-ante i weryfikacji śródokresowej przeprowadzonych, odpowiednio, w 2007 r. oraz w latach 2011–2012. Uważa się, że zasada dodatkowości jest przestrzegana, jeżeli średni poziom wydatków strukturalnych poniesionych przez państwo członkowskie w okresie 2007–2013, był w ujęciu realnym co najmniej równy poziomowi ustalonemu na początku tego okresu lub na poziomie zmienionym podczas weryfikacji śródokresowej w latach 2011 i 2012 („poziom referencyjny”), tak aby uwzględnione były znaczące zmiany w sytuacji gospodarczej . W niniejszym sprawozdaniu podsumowano wyniki weryfikacji ex-post przeprowadzonej w 2016 r. za cały okres programowania 2007–2013 . Przestrzeganie zasady dodatkowości w tym okresie było do tej pory prawdopodobnie najtrudniejsze; odnosi się ono do lat największego od kilkudziesięciu lat pogorszenia koniunktury gospodarczej, jakie dotknęło UE. Znaczny spadek aktywności gospodarczej, która rozpoczął się w 2008 r., miał ogromny wpływ na finanse publiczne w państwach członkowskich i pociągnął za sobą rygorystyczne plany konsolidacji budżetowej mające na celu przede wszystkim zapewnienie stabilności finansów publicznych. Konsekwencją był znaczny spadek inwestycji publicznych . W wyniku ex-post poczyniono trzy najważniejsze ustalenia: Po pierwsze, zagregowany poziom wydatków strukturalnych w państwach członkowskich w regionach objętych celem „Konwergencja” w latach 2007–2013 (94,4 mld EUR średnio w skali roku dla okresu 2007–2013) był o około 1,2 mld EUR niższy od poziomu ustalonego ex-ante (95,6 mld EUR) i o 13 mld EUR wyższy niż łączny poziom ustalony w perspektywie średnioterminowej (81,4 mld EUR), pomijając pewne istotne różnice między poszczególnymi państwami członkowskimi. Ogólnie rzecz biorąc, największe różnice występują w państwach członkowskich, które najbardziej ucierpiały na skutek spowolnienia gospodarczego i kryzysu finansów publicznych. Po drugie, wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Grecji przestrzegały referencyjnego poziomu dodatkowości na lata 2007–2013, tego, który został pierwotnie ustalony podczas weryfikacji ex-ante w odpowiednich narodowych strategicznych ramach odniesienia (NSRO), albo tego, który został zmieniony podczas weryfikacji śródokresowej. Sześć państw członkowskich plasuje się poniżej poziomu referencyjnego ustalonego podczas weryfikacji ex-ante, ale powyżej końcowego poziomu referencyjnego (Republika Czeska, Niemcy, Włochy, Litwa, Węgry i Portugalia), co jest wynikiem decyzji o skorygowaniu w dół podjętej podczas weryfikacji śródokresowej. Po trzecie, weryfikacja ex-post potwierdziła wady metody weryfikacji dodatkowości, które zostały już zidentyfikowane podczas weryfikacji śródokresowej. Ilość informacji, które mają być dostarczane, stanowi znaczące obciążenie dla państw członkowskich i oznacza trudności dla Komisji ze względu na problemy z porównywalnością różnych metod, które państwa członkowskie stosują do weryfikacji przestrzegania zasady dodatkowości, oraz dostępnych w UE oficjalnych danych statystycznych. Są to niektóre z powodów, dla których weryfikacja dodatkowości za okres 2014–2020 została w znacznym stopniu uproszczona i dostosowana do zarządzania gospodarką w UE. Zasada dodatkowości, nawet po wprowadzeniu zmian, pozostaje kluczowym elementem polityki spójności na lata 2014–2020, mającym na celu zachęcanie do inwestycji przyczyniających się do wzrostu gospodarczego. 2.GOSPODARCZY KONTEKST OKRESU PROGRAMOWANIA 2007–2013 Wdrażanie polityki spójności w latach 2007–2013 odbywało się w najtrudniejszej sytuacji gospodarczej od czasu wprowadzenia tej polityki w UE. Wzrost realnego PKB w UE w 2013 r. był nadal niższy niż w 2007 r. ze względu na poważne skutki pogorszenia koniunktury gospodarczej, które rozpoczęło się w 2008 r., a później jeszcze się nasiliło. Roczny wzrost PKB był ujemny w latach 2009 (-4,4 %) i 2012 (-0,5 %), a bliski stagnacji w 2008 r. (0,4 %) i 2013 r. (0,2 %). Średni roczny wzrost PKB w UE-27 przewidywany na lata 2007–2009 w czasie podejmowania decyzji co do poziomu referencyjnego wynosił 2,6 %, w porównaniu z poziomem zaobserwowanym, który wyniósł -0,3 %. Pogorszenie koniunktury gospodarczej doprowadziło do gwałtownego pogorszenia sytuacji na rynku pracy. Zharmonizowana stopa bezrobocia w UE-28 wykazywała stały wzrost z 7 % w 2008 r. do 10,9 % w 2013 r. Skutki dla rynku pracy były szczególnie istotne w państwach członkowskich najbardziej dotkniętych przez spadek aktywności gospodarczej. Przykładowo stopa bezrobocia wzrosła z 7,8 % w 2008 r. do 27,5 % w 2013 r. w Grecji oraz z 8,2 % w 2007 r. do 26,1 % w 2013 r. w Hiszpanii. Wystąpiło również znaczne pogorszenie warunków socjalnych w całej UE, szczególnie w niektórych państwach członkowskich. Odsetek osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym wzrósł z 23,7 % w 2008 r. do 24,5 % w 2013 r., przy czym niektóre państwa członkowskie plasowały się w tym kontekście pod koniec okresu programowania znacznie powyżej średniej UE (np. 48 % w Bułgarii, 41,9 % w Rumunii i 35,7 % w Grecji). Spadek aktywności gospodarczej oraz pogarszanie się sytuacji na rynku pracy i warunków socjalnych doprowadziły do zwiększenia presji na wydatki publiczne. Wzrosły one znacznie w 2008 r. i 2009 r. do średniego ogólnounijnego poziomu dla sektora instytucji rządowych i samorządowych wynoszącego powyżej 50 % PKB – jest to najwyższa wartość od 1995 r. Był to głównie efekt działania automatycznych stabilizatorów, co wyjaśnia również, dlaczego nie wzrosły w ogóle dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych; w rzeczywistości główne źródło dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych (podatki i składki na ubezpieczenie społeczne) zmniejszyło się w wartościach bezwzględnych. Automatyczne stabilizatory zwykle określane są jako te elementy polityki budżetowej, które zmniejszają obciążenia podatkowe i oznaczają wzrost wydatków publicznych bez dyskrecjonalnych działań rządu. Zapewniają one przykładowo dochód zastępczy natychmiast, gdy bezrobocie zaczyna rosnąć. Wzrost proporcji wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB odzwierciedla się faktycznie głównie w wydatkach na ochronę socjalną, które począwszy od 2009 r. były średnio o około 2,5 punktu procentowego PKB wyższe niż w okresie przed kryzysem. Wzrost wydatków na zabezpieczenie społeczne był nawet wyższy w niektórych państwach członkowskich, które najbardziej ucierpiały na skutek spadku PKB. Rosnące obciążenie z tytułu odsetek długu publicznego było w tych krajach również znaczne – w niektórych z nich ponad 2 punkty procentowe PKB, w porównaniu do poziomu sprzed kryzysu. Wynikiem rosnącej presji na wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz stagnacji dochodów tego sektora był gwałtowny wzrost deficytu budżetowego w stosunku do PKB w większości państw członkowskich. Osiągnął on w UE w 2009 r. szczytowy średni poziom -6,6 % z -0,9 % w 2007 r., a w 2013 r. wynosił w dalszym ciągu ponad -3 % (-3,3 % PKB). Ponad 20 państw członkowskich przechodziło w 2010 r. procedurę nadmiernego deficytu pełniącą funkcję naprawczą w pakcie stabilności i wzrostu. Dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrósł w UE z 57,6 % PKB w 2007 r. do 85,7 % w 2013 r. Tendencje te zrodziły pewne obawy dotyczące stabilności finansów publicznych w niektórych państwach, co przełożyło się w niektórych przypadkach na zewnętrzną pomoc finansową ze strony instytucji europejskich i międzynarodowych, uzależnioną od realizacji programów dostosowań gospodarczych. Wykres 1: Wydatki i inwestycje publiczne a deficyt i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wzrost wydatków publicznych nie pociągnął za sobą wyższych inwestycji publicznych w UE w ciągu całego okresu programowania. Przeciwnie, znaczący spadek inwestycji publicznych nastąpił w państwach członkowskich, które najbardziej ucierpiały na skutek spowolnienia gospodarczego i kryzysu finansów publicznych. Są to głównie państwa, w których odnotowano największe odchylenie od poziomu referencyjnego (Wykres 2, oś X). Wydatki na inwestycje publiczne były zdecydowanie największą pozycją w budżecie, która ucierpiała z powodu spowolnienia gospodarczego nawet po przyjęciu planów naprawy gospodarczej, zarówno na szczeblu europejskim, jak i krajowym, w celu złagodzenia negatywnego wpływu spadku PKB i zatrudnienia w pierwszych latach kryzysu. Okoliczność ta tłumaczy, dlaczego niektóre państwa członkowskie przestrzegają zasady dodatkowości nie obniżając poziomu referencyjnego w czasie weryfikacji średniookresowej pomimo znacznego spadku inwestycji publicznych w drugiej części okresu programowania.

Wykres 2: Różnica między poziomem referencyjnym ex-ante i wydatkami strukturalnymi ex-post (oś X) oraz średnim wzrostem PKB w latach 2007–2013 (oś Y) Źródło: Eurostat oraz obliczenia Komisji



3.PROCES WERYFIKACJI EX-POST W LATACH 2007–2013 21 państw członkowskich, których dotyczyła weryfikacja przestrzegania zasady dodatkowości (posiadających w okresie 2007–2013 co najmniej jeden region objęty celem „Konwergencja”) było zobowiązanych do przedstawienia niezbędnych informacji i odpowiednich tabel z ostatecznymi danymi do dnia 31 stycznia 2016 r. Zostało to wykonane, chociaż niektóre państwa członkowskie udzieliły informacji z opóźnieniem, w niektórych przypadkach o kilka miesięcy. Po dostarczeniu informacji przez państwa członkowskie Komisja sprawdziła ich spójność z trendami w zakresie inwestycji publicznych zaobserwowanymi w klasyfikacji funkcji sektora instytucji rządowych i samorządowych (COFOG) , sporządzanej przez Eurostat zgodnie z Europejskim Systemem Rachunków (ESA 2010). W niektórych przypadkach Komisja wykorzystała również dostępne publicznie informacje dotyczące krajowych wydatków lub w ramach dwustronnej wymiany wyraźnie zażądała przy różnych okazjach dodatkowych informacji od władz krajowych. Przykładowo Komisja zwróciła się do organów krajowych o przedstawienie dalszych wyjaśnień dotyczących danych i metod stosowanych do obliczania wydatków w poszczególnych kategoriach lub o przedstawienie dodatkowych informacji dotyczących wydatków strukturalnych w poszczególnych regionach lub w przedsiębiorstwach publicznych. Proces ten umożliwił rozwiązanie większości stwierdzonych rozbieżności i doprowadził w wielu przypadkach do zmiany poziomu wydatków zaproponowanego pierwotnie przez Komisję (np. w przypadku Bułgarii, Hiszpanii, Łotwy, Węgier i Polski). Z metodologicznego punktu widzenia ustalenie wydatków strukturalnych państwa członkowskiego było trudnym zadaniem, tak jak stwierdzono to już na etapie weryfikacji śródokresowej. Dla państw członkowskich pociąga to za sobą gromadzenie i agregowanie danych ad hoc dotyczących inwestycji publicznych w różnych obszarach tematycznych i na różnych szczeblach sprawowania rządów, włącznie z oddzieleniem wydatków w niektórych regionach, gdy tylko niektóre części kraju objęte były celem „Konwergencja”. Metodyka proponowana przez państwa członkowskie była często wykorzystywane jedynie do celów weryfikacji dodatkowości. Dla Komisji główną przeszkodą była porównywalność niezharmonizowanych danych dostarczanych przez państwa członkowskie z danymi dostępnymi w oficjalnych statystykach europejskich, w przypadku których nie zostało przewidziane regionalne rozróżnienie danych dotyczących sektora instytucji rządowych i samorządowych. Weryfikacja wydatków ponoszonych przez przedsiębiorstwa publiczne była również problematyczna, ponieważ nie są one ujęte w zharmonizowany sposób. W takich przypadkach Komisja zwróciła się do państw członkowskich o dostarczenie opublikowanych sprawozdań poświadczonych przez audyty wewnętrzne lub zewnętrzne. Innym problemem, z którym zetknięto się w niektórych państwach członkowskich (np. w Polsce), były wprowadzone przez państwo członkowskie zmiany w metodyce stosowanej do określenia odpowiednich wydatków mających związek z dodatkowością. Usprawnienia wprowadzone do systemów w celu lepszego uchwycenia odpowiednich wydatków nie umożliwiają pełnej porównywalności wydatków w różnych okresach programowania. Ponadto różnice w metodach obliczania wydatków strukturalnych w poszczególnych państwach członkowskich sprawiają, że ich porównywalność jest trudna, i mogą powodować pewne znaczące błędy systematyczne w ocenie dokonanej przez Komisję. Sposób, w jaki państwa członkowskie dokumentują i klasyfikują wydatki, aby zapewnić zgodność z zasadą dodatkowości, różnią się znacznie w zależności od państwa członkowskiego. Wymiana różnych informacji między Komisją a państwami członkowskimi umożliwiła zapewnienie znacznego poziomu pewności co do wiarygodności i spójności informacji przekazywanych do celów weryfikacji dodatkowości. Po uzgodnieniu przez organy krajowe i Komisję poziomu rzeczywistych wydatków i stosowanej metodyki Komisja przedstawiła wynik tych uzgodnień w piśmie skierowanym do zainteresowanych państw członkowskich. 4.WYDATKI STRUKTURALNE W REGIONACH OBJĘTYCH CELEM „KONWERGENCJA” W LATACH 2007–2013 Wyniki weryfikacji ex-post podsumowano w tabeli 1, która zawiera porównanie poziomu ex-post średnich rocznych wydatków strukturalnych w okresie 2007–2013 z poziomem referencyjnym uzgodnionym ex-ante lub zmienionym podczas weryfikacji średniookresowej. Średnie roczne wydatki strukturalne (94,4 mld EUR), wyrażone w cenach z 2006 r., były średnio o około 1 % niższe niż początkowo szacowano (95,6 mld EUR), ale o około 16 % wyższe niż łączna suma poziomów referencyjnych w wersji zmienionej podczas weryfikacji średniookresowej (81,4 mld EUR). Ta dodatnia różnica wynika głównie z wydatków strukturalnych państw członkowskich, w których poziomie referencyjnym podczas weryfikacji średniookresowej nie wprowadzono zmian. Świadczy to o tym, że obniżenie poziomów referencyjnych w dziesięciu państwach członkowskich było wyważone i realistyczne. Tabela 1: Poziomy referencyjne a rzeczywiste wydatki strukturalne Jeśli porównać poziomy referencyjne ex-ante i ex-post, pomiędzy państwami członkowskimi istnieją jednak znaczne różnice. Przykładowo w Grecji rzeczywiste wydatki strukturalne w latach 2007–2013 były o 35 % niższe od poziomu referencyjnego ex-ante. Różnica wynosi ponad 25 % we Włoszech i między 10 % a 20 % na Węgrzech, na Litwie i w Portugalii. Rzeczywiste wydatki strukturalne w latach 2007–2013 były natomiast w niektórych państwach członkowskich znacznie wyższe niż pierwotny poziom referencyjny; różnica wyniosła aż 97 % na Słowacji, 80 % na Malcie, czy ponad 50 % w Polsce. Istnieje znacząca korelacja pomiędzy wydatkami strukturalnymi a skutkami pogorszenia koniunktury gospodarczej w danym państwie członkowskim. Niższe wydatki niż się spodziewano odnotowuje się głównie w państwach członkowskich, które najbardziej ucierpiały na skutek kryzysu. Głównym wyjątkiem jest Hiszpania ze względu na wysoki poziom wydatków do 2010 r., obejmujący również dwa pakiety naprawy gospodarczej przyjęte w celu walki ze skutkami pogorszenia koniunktury gospodarczej. Wydatki strukturalne państw członkowskich wykazywały w drugiej połowie okresu programowania tendencję spadkową. Najwyższe poziomy wydatków strukturalnych były faktycznie przestrzegane w okresie pierwszych trzech lat (do 2009 r.); Zaczęły one spadać w 2010 r., a następnie malały one znacząco od 2011 r. w związku ze spowolnieniem działalności gospodarczej i rosnącą presją na finanse publiczne. W związku z tym niektóre państwa członkowskie zwróciły się do Komisji z wnioskiem o obniżenie swoich poziomów referencyjnych podczas średniookresowej weryfikacji dodatkowości, jak to jest przewidziane w ramach prawnych, tak aby były one w większym stopniu dopasowane do istotnych zmian w sytuacji gospodarczej. Komisja postanowiła ostatecznie obniżyć poziomy referencyjne dla dziesięciu państw członkowskich . Poziomy referencyjne zostały obniżone o co najmniej 20 % w pięciu państwach członkowskich (w Grecji, we Włoszech, na Łotwie, na Litwie i w Portugalii) i o co najmniej 10 % w czterech (w Republice Czeskiej, w Niemczech, na Węgrzech i w Zjednoczonym Królestwie). Wydatki strukturalne istotne w kontekście zasady dodatkowości obejmują współfinansowanie przez rządy krajowe w ramach europejskiej polityki spójności. Ze średniej rocznej kwoty 94,4 mld EUR wydatków strukturalnych około 9,7 mld EUR dotyczy krajowego współfinansowania projektów realizowanych w ramach polityki spójności. Najwyższy odsetek odnotowano w Portugalii i w Polsce, gdzie krajowe współfinansowanie stanowi ok. 25 % całkowitej wartości wydatków strukturalnych finansowanych przez państwo członkowskie. W odniesieniu do finansowania z UE łączne wydatki z EFRR i EFS wyniosły ok. 21,4 mld EUR, co stanowi około 18 % łącznej kwoty funduszy strukturalnych, jeśli weźmie się pod uwagę zarówno unijne, jak i krajowe środki finansowe (117 mld EUR). Odsetek ten wynosi ponad 40 % w państwach takich jak Litwa czy Portugalia. Średni udział EFRR i EFS wykazywał w ciągu ostatnich lat okresu programowania tendencję wzrostową z powodu obniżenia przez państwa członkowskie wydatków strukturalnych. Jeśli uwzględnić zarówno finansowanie ze środków krajowych, jak i z funduszy strukturalnych, wydatki strukturalne w całym okresie programowania wyniosły 819 mld EUR. Kwota ta stanowi około 4,2 % PKB w regionach objętych celem „Konwergencja” i około 2 % całkowitych wydatków publicznych w 21 państwach członkowskich, których w tym samym okresie dotyczyła zasada dodatkowości. Jeśli porównać te wyniki z poprzednim okresem programowania (lata 2000–2006 lub 2004–2006), pomimo skutków pogorszenia koniunktury gospodarczej wydatki strukturalne wzrosły o 2 %. Jest to spowodowane przede wszystkim wzrostem wydatków strukturalnych w państwach członkowskich, które przystąpiły do Unii Europejskiej w 2004 r. lub później (30 % wzrostu we wszystkich tych państwach, z wyjątkiem Republiki Czeskiej, Litwy i Węgier, w których wydatki strukturalne zmniejszyły się). Zmniejszyły się one także w Niemczech, w Grecji, we Włoszech i w Portugalii w wyniku pogorszenia koniunktury gospodarczej i niektórych specjalnych wydatków w okresie 2000–2006 (np. wydatki na igrzyska olimpijskie w Grecji w 2004 r. oraz wydatki związane ze zjednoczeniem Niemiec).