KOMUNIKAT KOMISJI KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY ORAZ EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO

Pierwsze sprawozdanie z postępów w zmniejszaniu wolumenu kredytów zagrożonych w Europie

1.Rozwiązanie problemu kredytów zagrożonych jako środek ograniczenia ryzyka w sektorze finansowym

W następstwie kryzysu finansowego dokonano istotnych zmian w ramach regulacyjnych dla banków. Unia Europejska objęła przewodnią rolę we wdrażaniu reform, które w skali międzynarodowej zostały uzgodnione na forum grupy G-20 i w ramach komitetu bazylejskiego i które miały na celu zwiększenie stabilności finansowej, ograniczenie ryzyka w sektorze bankowym oraz zapewnienie, by podatnicy nie musieli już ponosić kosztów związanych z upadłością banków.

Oprócz wprowadzenia znacznie surowszych wymogów kapitałowych i płynnościowych dla banków oraz nałożenia na wszystkie banki obowiązku posiadania wystarczającej kwoty kapitału, który może podlegać umorzeniu lub konwersji do celów restrukturyzacji lub uporządkowanej likwidacji, fundamentalnie wzmocniono rozwiązania instytucjonalne w obszarze nadzoru nad bankami w UE (a zwłaszcza w strefie euro) oraz w zakresie ich restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – nastąpiło to w drodze ustanowienia unii bankowej, a konkretnie dwóch (z trzech planowanych) jej filarów, a mianowicie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego i Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji. W wyniku podjęcia tych działań sektor bankowy w UE jest dziś w dużo lepszej kondycji niż w poprzednich latach. Od 2014 r. banki w strefie euro zwiększyły swoje kapitały o 234 mld EUR, a ich aktywa płynne wzrosły o 813 mld EUR. W ciągu ostatnich lat banki w strefie euro zmniejszyły wartość posiadanych przez nie rządowych papierów dłużnych (o 17 % między rokiem 2015 i 2017), ograniczając w ten sposób swoje powiązania finansowe z sektorem rządowym. W listopadzie 2016 r. Komisja zaproponowała kolejne środki służące ograniczeniu ryzyka, w tym wnioski dotyczące zmiany dyrektywy i rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych oraz wniosek ustawodawczy dotyczący niewypłacalności przedsiębiorstw, restrukturyzacji i drugiej szansy. Komisja kontynuuje również prace nad unią rynków kapitałowych, stanowiącą jeden z jej priorytetów.

Wysokie wolumeny kredytów zagrożonych, które można zaobserwować w niektórych bankach i państwach członkowskich, ulegają obecnie zmniejszeniu. Średni odsetek kredytów zagrożonych (w stosunku do łącznego wolumenu kredytów) zmniejszył się o jedną trzecią od 2014 r. i wykazuje stałą tendencję spadkową. Wysoki wolumen kredytów zagrożonych może w dwojaki sposób przyczyniać się do pogorszenia wyników banków w krótko- i długoterminowej perspektywie. Po pierwsze, kredyty zagrożone wymagają tworzenia wyższych rezerw. Tworzenie tych rezerw prowadzi do zmniejszenia rentowności banku oraz do niższego poziomu kapitału regulacyjnego. W skrajnych przypadkach wymagane przepisami spisanie kredytów zagrożonych może stawiać pod znakiem zapytania prawidłowe funkcjonowanie banku, co może mieć skutki dla stabilności finansowej. Po drugie, kredyty zagrożone wiążą znaczne zasoby banku – zarówno zasoby ludzkie, jak i finansowe. Ogranicza to możliwości udzielania przez bank kredytów, w tym małym i średnim przedsiębiorstwom, w dużo większym stopniu niż duże przedsiębiorstwa uzależnionym od finansowania bankowego, co wywiera niekorzystny wpływ na wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy. Z powyższych względów Komisja od dłuższego czasu podkreśla wagę pilnego podjęcia działań niezbędnych do zlikwidowania ryzyk związanych z kredytami zagrożonymi.

Rozwiązanie problemu wysokiego wolumenu kredytów zagrożonych i ich możliwego dalszego narastania ma kluczowe znaczenie dla ukończenia budowy unii bankowej, a jednym z elementów właściwie funkcjonującej unii rynków kapitałowych są dobrze rozwinięte wtórne rynki kredytów zagrożonych. Kwestie te stanowią jeden z priorytetów programu UE mającego na celu pogłębienie unii gospodarczej i walutowej, sformułowanego w otwierającym debatę dokumencie Komisji z maja 2017 r.. Ponadto zintegrowany system finansowy zwiększy odporność unii gospodarczej i walutowej na wstrząsy, ułatwiając udział sektora prywatnego w transgranicznym podziale ryzyka, a jednocześnie zmniejszając konieczność współponoszenia ryzyka przez sektora publicznego. Przedstawiony przez Komisję w dniu 6 grudnia 2017 r. pakiet dotyczący unii gospodarczej i walutowej zawiera plan działania oraz konkretne wnioski służące pogłębieniu unii gospodarczej i walutowej, stanowiącej część bardziej zjednoczonej, silniejszej i demokratyczniejszej Unii .

Główna odpowiedzialność za rozwiązanie problemu wysokiego odsetka kredytów zagrożonych spoczywa na dotkniętych tym problemem bankach i państwach członkowskich. Komisja uporczywie wracała do tej kwestii – w przypadku dotkniętych tym problemem krajów – w kontekście europejskiego semestru. Z uwagi na wzajemne powiązania w obrębie systemu bankowego w UE, a zwłaszcza w strefie euro, istnieje jednak również wyraźny unijny interes w zmniejszeniu obecnie odnotowywanych poziomów kredytów zagrożonych, jak również w zapobiegnięciu akumulacji tych kredytów w przyszłości. Wysoki wolumen kredytów zagrożonych w niektórych państwach członkowskich ma w szczególności znaczne skutki uboczne dla gospodarki całej UE, zarówno pod względem wzrostu gospodarczego, jak i stabilności finansowej.

Uwzględniając te aspekty ogólnounijne i opierając się na osiągniętej w znacznej mierze zgodzie co do konieczności kontynuowania i rozszerzenia działań zainicjowanych już przez Komisję, Rada przyjęła w lipcu 2017 r. „Plan działania na rzecz rozwiązania problemu kredytów zagrożonych w Europie”. W planie tym zwrócono się do różnych instytucji, w tym do Komisji, o podjęcie odpowiednich środków mających na celu jeszcze skuteczniejsze zaradzenie problemom związanym z wysokim wolumenem kredytów zagrożonych w Europie. Ponadto w swoich konkluzjach Rada uzgodniła regularne powracanie do tej kwestii, na początek po sześciu miesiącach, w celu podsumowywania zmian sytuacji, jeśli chodzi o kredyty zagrożone w Unii, czego podstawę miałyby stanowić informacje udostępnione przez Komisję. Niniejszy komunikat, wraz z towarzyszącym mu dokumentem roboczym służb Komisji, stanowi pierwsze sprawozdanie z postępów we wdrażaniu planu działania przedstawionego przez Radę. Dokument roboczy zawiera opinie przekazane przez inne zainteresowane podmioty unijne, które podobnie jak Komisja zostały poproszone przez Radę o podjęcie działań mających na celu wspieranie i przyspieszenie rozwiązania problemu kredytów zagrożonych w Unii.

2.Najnowsze zmiany sytuacji, jeśli chodzi o kredyty zagrożone

Jak wspomniano powyżej, podobnie jak w poprzednich latach w 2017 r. w dalszym ciągu ogólnie poprawiała się sytuacja, jeśli chodzi o wolumen kredytów zagrożonych. Jakość portfeli kredytowych banków ulegała dalszej poprawie. Najnowsze dane potwierdzają spadkową tendencję odsetka kredytów zagrożonych, który zmniejszył się do 4,6 % (II kw. 2017 r.), czyli o około 1 punkt procentowy w ujęciu rok do roku (zob. wykres 1). Odsetek ten osiągnął tym samym najniższy poziom od IV kw. 2014 r. Wskaźnik poziomu rezerw utworzonych na potrzeby zabezpieczenia tych kredytów również wzrósł, do 50,8 % (II kw. 2017 r.).

W niemal wszystkich państwach członkowskich odnotowano w ostatnim czasie spadek poziomu kredytów zagrożonych, aczkolwiek sytuacja w poszczególnych krajach jest bardzo różna. W szeregu krajów odsetek kredytów zagrożonych jest nadal wysoki (w 9 państwach członkowskich wynosił ponad 10 % na koniec II kw. 2017 r.), a w innych jest bardzo niski (w 10 państwach członkowskich wynosi poniżej 3 %). Towarzyszący niniejszemu komunikatowi dokument roboczy służb Komisji zawiera szczegółowe informacje na temat zmian sytuacji w zakresie kredytów zagrożonych oraz na temat środków politycznych podjętych w niektórych krajach, w których odsetek tych kredytów jest wysoki.

W krajach tych widać wyraźne, obiecujące postępy w zmniejszaniu wolumenu kredytów zagrożonych, do czego przyczyniają się podjęte w tym celu działania oraz ożywienie gospodarcze. Mimo tych postępów kredyty zagrożone nadal jednak stwarzają ryzyko dla wzrostu gospodarczego i stabilności finansowej. Łączny wolumen kredytów zagrożonych w całej UE wynosi nadal aż 950 mld EUR i znacznie przekracza poziomy z lat przed wybuchem kryzysu finansowego. Przeszkody o charakterze strukturalnym w dalszym ciągu utrudniają szybszy spadek wolumenu kredytów zagrożonych. Między innymi rynki wtórne kredytów zagrożonych nie są jeszcze na tyle rozbudowane i płynne, by w większym stopniu przyczynić się do zmniejszenia poziomu tych kredytów, mimo zwiększonego zainteresowania niektórych grup inwestorów i rosnącego wolumenu transakcji związanych z kredytami zagrożonymi. Ponadto procedury związane z restrukturyzacją zadłużenia, niewypłacalnością oraz odzyskiwaniem wierzytelności są wciąż zbyt długie, a w niektórych przypadkach ich rezultaty są również niemożliwe do przewidzenia.

3.Kroki w stronę kompleksowego pakietu środków służących rozwiązaniu problemu kredytów zagrożonych

Od chwili wybuchu kryzysu finansowego w latach 2008–2009 Komisja poświęcała dużo uwagi kwestii rozwiązania problemu kredytów zagrożonych. W przypadku banków, których prawidłowe funkcjonowanie było zagrożone przez wysokie wolumeny kredytów zagrożonych, Komisja wspierała państwa członkowskie w ustanawianiu doraźnych, ogólnosystemowych środków mających na celu obniżenie poziomu tych kredytów (niekiedy w ramach programu pomocy finansowej) poprzez rozwiązania zgodne z zasadami pomocy państwa, takie jak szczególne środki dotyczące aktywów o obniżonej jakości w portfelach bankowych, specjalne struktury do celów likwidacji lub struktury działające na zasadach rynkowych, które w sumie umożliwiły istotne zmniejszenie wolumenu kredytów zagrożonych w sektorze bankowym. W ten sposób zachęciła ona banki do zarządzania swoimi kredytami zagrożonymi i do ich ograniczenia przy wykorzystaniu mechanizmów rynkowych, a tym samym – dzięki odpowiedniemu podziałowi obciążeń i kompleksowej restrukturyzacji – uchroniła podatników przed poniesieniem kosztów. Konieczność podjęcia zdecydowanych działań na rzecz rozwiązania problemu wysokich wolumenów kredytów zagrożonych podkreślano również w zaleceniach kierowanych w ramach europejskiego semestru do tych państw członkowskich, których problem ten dotyczy. Europejski Bank Centralny w ramach swojej funkcji nadzorczej (Jednolity Mechanizm Nadzorczy), właściwe organy krajowe oraz Europejski Urząd Nadzoru Bankowego również odegrały istotną rolę w ulepszeniu nadzoru nad kredytami zagrożonymi w Europie i sprawozdawczości w zakresie tych kredytów, przy czym Europejski Bank Centralny pełnił jednocześnie centralną funkcję w zapewnieniu stabilności finansowej w Unii.

To kompleksowe podejście do rozwiązania problemu wysokich wolumenów kredytów zagrożonych musi zostać utrzymane również w przyszłości i powinno, zgodnie z planem działania Rady, koncentrować się na zbiorze uzupełniających się działań politycznych w czterech obszarach: (i) nadzoru, (ii) reformy ram prawnych dotyczących restrukturyzacji, niewypłacalności i odzyskiwania wierzytelności, (iii) rozwoju wtórnych rynków aktywów zagrożonych oraz (iv) wspierania restrukturyzacji systemu bankowego. Działania w tych obszarach powinny być podejmowane na szczeblu krajowym, a w stosownych przypadkach także na szczeblu unijnym.

Komisja ze swej strony zobowiązuje się zrealizować te elementy planu działania w obszarze kredytów zagrożonych, które wchodzą w zakres jej bezpośrednich kompetencji. W swoim komunikacie w sprawie dokończenia budowy unii bankowej z października 2017 r. Komisja zapowiedziała przedstawienie do wiosny 2018 r. kompleksowego pakietu środków służących rozwiązaniu problemu wysokich wolumenów kredytów zagrożonych . Osiągnięto już znaczne postępy w pracach nad tym pakietem środków, obejmującym trzy wnioski ustawodawcze, i obecnie wszystko jest na dobrej drodze, by został on przedłożony wiosną 2018 r.

Pakiet ten będzie obejmował określone poniżej środki.