[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 12.7.2010

KOM(2010)369 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Przegląd dyrektywy 94/19/WE w sprawie systemów gwarancji depozytów

KOM(2010) 368

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Przegląd dyrektywy 94/19/WE w sprawie systemów gwarancji depozytów

1. WPROWADZENIE

Niniejsze sprawozdanie dotyczy tych kwestii związanych z klauzulami przeglądowymi zawartymi w przepisach art. 7 ust. 1a i art. 12 ust. 1 dyrektywy, które nie są lub są, ale w niepełnym zakresie, przedmiotem wniosku w sprawie zmiany dyrektywy 94/19/WE, czyli:

– stosowności stałego poziomu gwarancji w wysokości 100 000 EUR (art. 7 ust. 1a));

– stosowności i warunków wprowadzenia pełnych gwarancji dla niektórych tymczasowo podwyższonych sald rachunków (art. 12 ust. 1 lit. b));

– korzyści i kosztów wprowadzenia wspólnotowego systemu gwarancji depozytów (art. 12 ust. 1 lit. d));

– harmonizacji zakresu produktów i rodzaju deponentów objętych gwarancjami, w tym szczególnych potrzeb małych i średnich przedsiębiorstw oraz organów władz lokalnych (art. 12 ust. 1 lit. f));

– powiązań między systemami gwarancji depozytów a alternatywnymi sposobami wypłacania deponentom odszkodowania, np. awaryjnymi mechanizmami wypłaty (art. 12 ust. 1 lit. g)).

Niniejsze sprawozdanie należy więc rozpatrywać w związku z wnioskiem ustawodawczym, którego jest ono uzupełnieniem. I wreszcie, w sprawozdaniu został krótko scharakteryzowany związek między systemami gwarancji depozytów a pracami Komisji w zakresie bankowych funduszy naprawczych.

2. POZIOM I ZAKRES GWARANCJI

Niniejszy punkt dotyczy stosownego poziomu gwarancji oraz szczególnych potrzeb organów administracji lokalnej oraz małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP).

2.1. Stosowność stałego poziomu gwarancji w wysokości 100 000 EUR

Dyrektywa 2009/14/WE nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustalenia poziomu gwarancji na kwotę 100 000 EUR do dnia 31 grudnia 2010 r. Dyrektywa ta została przyjęta w sierpniu 2008 r., gdy zaostrzał się kryzys finansowy. Z powodu pilnego charakteru tej kwestii nie została wówczas przeprowadzona ocena skutków. Komisja przeprowadziła ocenę stosowności stałego poziomu gwarancji w wysokości 100 000 EUR retroaktywnie.

Skutkiem przyjętego w dyrektywie 94/19/WE podejścia minimalnej harmonizacji są znaczne różnice w poziomach gwarancji w poszczególnych państwach członkowskich. Gdy w sierpniu 2008 r. nastąpiło zaostrzenie kryzysu finansowego, niektórzy deponenci przenieśli zdeponowane środki z banków w państwach członkowskich, w których gwarancje depozytów były niższe, do państw, które zapewniały ochronę depozytów na wyższym poziomie. Skutkiem takich różnic mogą być poważne zakłócenia. Transfery depozytów, które są dokonywane wyłącznie w oparciu o jeden czynnik (wysokość gwarancji), mogą być kosztowne dla deponentów, gdyż zmiana banku może mieć niekorzystny wpływ na przykład na osiągane przez nich dochody z tytułu odsetek. Dla instytucji kredytowych nagły i znaczny odpływ depozytów może przyczynić się do poważnych trudności z płynnością. To z kolei może mieć wpływ na „realną gospodarkę” (z powodu ograniczenia przez banki działalności kredytowej w czasach niestabilności finansowej) i ostatecznie doprowadzić do interwencji rządu i konieczności wykorzystania środków publicznych. Ponadto, jeżeli deponenci dokonują wyboru banku na podstawie zaoferowanego poziomu ochrony depozytów (pozostającego poza kontrolą banków), a nie w oparciu o jakość i koszty danego produktu oraz osiągane dzięki niemu korzyści, to nie korzystają oni w pełni z rynku wewnętrznego. Aby uniknąć takich zakłóceń i zapewnić równorzędne warunki prowadzenia działalności na rynku wewnętrznym, wysokość gwarancji należy wszędzie ustalić na zasadniczo tym samym poziomie.

Wysokość gwarancji w państwach członkowskich nadal znacznie się różni i mieści się w granicach od minimalnej, wynoszącej 50 000 EUR w niektórych państwach członkowskich, do 103 291 EUR we Włoszech[1], a w kilku państwach członkowskich gwarancje te są nawet nieograniczone. Obecnie w 16 z 27 państw członkowskich albo już obowiązują poziomy gwarancji w wysokości 100 000 EUR, albo uchwalono już odpowiednie przepisy, które wejdą w życie w tym roku. W związku z tym powrót do poziomów gwarancji niższych niż 100 000 EUR byłby niezrozumiały dla deponentów i, poprzez niepotrzebne zwiększenie zagrożenia masową wypłatą depozytów, mogłoby ponownie dojść do spadku ich zaufania. Takie posunięcie byłoby również postrzegane jako brak klarownej wizji UE i spójnej całościowej strategii reformowania systemów gwarancji depozytów, które stanowią kluczowy element sieci bezpieczeństwa finansowego.

Ustalony poziom gwarancji w wysokości 100 000 EUR stanowi optymalne rozwiązanie pod względem skuteczności i efektywności kosztowej. Gwarancje na tym poziomie w zasadniczym stopniu przyczyniłyby się do poprawy ochrony depozytów bez nieproporcjonalnego wzrostu kosztów ponoszonych przez banki i deponentów. W porównaniu z poziomami gwarancji obowiązującymi w państwach członkowskich przed kryzysem finansowym kwota depozytów objętych gwarancją wzrosłaby z 61 % do 72 % kwalifikujących się depozytów; również liczba depozytów całkowicie objętych gwarancją zwiększyłaby się z 89 % do 95 % kwalifikujących się depozytów. Korzyści z przyjęcia poziomu gwarancji w wysokości przekraczającej 100 000 EUR byłyby bardzo ograniczone (na przykład poziom 200 000 EUR spowodowałby wzrost liczby depozytów całkowicie objętych gwarancją tylko o mniej niż 2 %), a zatem wyższy poziom gwarancji, jak się zdaje, nie uzasadniałby dodatkowych kosztów.

Wobec tego obecny mechanizm podwyższenia poziomu gwarancji do stałej wysokości 100 000 EUR należy uznać za odpowiedni.

2.2. Małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) i organy administracji lokalnej

W celu uproszczenia i harmonizacji systemu, jak również zapewnienia szybszych wypłat poprzez uproszczenie procesu weryfikacji roszczeń Komisja opowiada się raczej za możliwością objęcia systemem lub wyłączenia z systemu całych kategorii deponentów, takich jak przedsiębiorstwa i organy władzy publicznej we wszystkich państwach członkowskich, niż za wprowadzaniem rozróżnienia w obrębie danej kategorii (np. pod względem wielkości przedsiębiorstwa lub charakteru organu), ponieważ byłoby ono czasochłonne i kosztowne.

MŚP są obecnie objęte gwarancjami wówczas, gdy mają możliwość sporządzania skróconych bilansów. Pokrywa się to mniej więcej z europejską definicją małych przedsiębiorstw. Ponieważ podmioty zaliczane do podkategorii MŚP stanowią obecnie 98,7 % wszystkich przedsiębiorstw w UE (99,8 % jeżeli zakresem gwarancji objęte byłyby wszystkie MŚP), szacuje się, że koszty identyfikacji podczas wypłat depozytów około 1 % deponentów i związanych z tym potencjalnych opóźnień wypłat byłyby wyższe niż przewidywane korzyści z ograniczenia wypłat dla tak niewielkiej liczby deponentów. W związku z tym Komisja proponuje, aby gwarancjami objęte były wszystkie przedsiębiorstwa, niezależnie od wielkości.

Ponieważ w 20 państwach członkowskich depozyty organów administracji lokalnej są obecnie wyłączone spod ochrony, wyłączenie tych organów z systemu dotyczyłoby jedynie siedmiu państw członkowskich i miałoby mniejsze skutki niż objęcie ich tym systemem. Poziom gwarancji w wysokości 100 000 EUR byłby dla większości z nich bez znaczenia, gdyż według szacunków około 83 % organów administracji lokalnej posiada depozyty przekraczające wartość 50 000 EUR, a około 72 % depozyty przekraczające wartość 100 000 EUR. Jednakże w niektórych państwach członkowskich UE-12 (np. w Republice Czeskiej i na Litwie) średnia wartość depozytów samorządów jest najniższa w UE, a zatem wpływ włączenia organów administracji lokalnej do systemu byłby w tych państwach większy.

Liczba organów samorządowych w UE jest o wiele mniejsza od liczby deponentów (około 121 000 organów administracji lokalnej w stosunku do 450 milionów innych deponentów). Wobec niewielkiej liczby organów administracji lokalnej w porównaniu z łączną liczbą pozostałych deponentów skutki dla stabilności finansowej, w razie ogłoszenia upadłości banku, są ograniczone. Nawet w przypadku technicznej niewypłacalności organów samorządowych w prawie krajowym istnieją środki zapewniające samorządom możliwość dalszego wypełniania ich podstawowych zadań publicznych, a w razie potrzeby mają one łatwiejszy dostęp do kredytów niż zwykli obywatele.

Wszystkie przedsiębiorstwa powinny być objęte gwarancjami systemów gwarancji depozytów, natomiast organy administracji lokalnej powinny być spod tej ochrony wyłączone.

3. OGÓLNOUNIJNY SYSTEM GWARANCJI DEPOZYTÓW

Aby poprawić transgraniczną współpracę między systemami gwarancji depozytów oraz zaradzić obecnej fragmentacji systemu (w UE funkcjonuje prawie 40 różnych systemów), służby Komisji przeprowadziły analizę kosztów i korzyści wprowadzenia ogólnounijnego systemu gwarancji depozytów. Rozważono następujące warianty strukturalne:

1. powołanie jednej instytucji działającej w charakterze ogólnounijnego systemu w miejsce obecnie istniejących systemów;

2. utworzenie dodatkowego systemu na szczeblu UE (tzw. „28. system”), którego zadaniem byłoby uzupełnianie i wspieranie obecnych systemów 27 państw członkowskich;

3. utworzenie sieci składającej się z obecnie istniejących systemów („unijnej sieci systemów gwarancji depozytów”), w tym instrumentu pożyczek wzajemnych; oznaczałoby to, że jeżeli zdolności finansowe jednego systemu gwarancji depozytów zostałyby wyczerpane, system ten miałby możliwość zaciągnięcia pożyczek w innych systemach (podobne rozwiązanie stosowane jest obecnie w Austrii).

Jeśli chodzi o uczestnictwo, pod uwagę wzięte zostały następujące opcje: (i) uczestnikami są wszystkie banki; (ii) uczestnikami są tylko banki transgraniczne (tj. banki posiadające oddziały w innych państwach członkowskich); (iii) uczestnikami są jedynie duże banki o istotnym znaczeniu dla systemu finansowego.

Powołanie jednego ogólnounijnego systemu gwarancji depozytów byłoby efektywne kosztowo, ponieważ wiązałoby się z oszczędnościami kosztów administracyjnych rzędu 40 mln EUR rocznie. Byłoby to efektywne ekonomicznie rozwiązanie problemu fragmentaryzacji, ale należy przeprowadzić jeszcze dalsze analizy niektórych aspektów prawnych. Koncepcję stworzenia ogólnounijnego systemu gwarancji depozytów trzeba w związku z tym traktować jako przedsięwzięcie do zrealizowania w dłuższym okresie i powinna ona być poddana dalszej ocenie w 2014 r. Prace nad projektem systemu ogólnounijnego powinny być również realizowane w sposób zgodny z rozwojem sytuacji i postępem prac dotyczących nowego systemu nadzoru w UE oraz z osiągnięciami w sferze procesów naprawczych banków (zob. następny punkt).

Utworzenie „28. systemu” wydaje się raczej mało efektywne, ponieważ takie rozwiązanie przyczyniłoby się do zwiększenia złożoności całego systemu, a nie pozwoliłoby na wyeliminowanie problemu braku spójności, wynikającego z faktu, że w UE funkcjonuje prawie 40 systemów. Utworzenie sieci składającej się z obecnych systemów („unijnej sieci systemów gwarancji depozytów”) byłoby stosunkowo proste, gdyż rozwiązanie takie nie wymagałoby wprowadzenia zmian do prawnych ram działania systemów krajowych. Co więcej, efektem utworzenia instrumentu pożyczek wzajemnych między systemami, dzięki któremu mniej prawdopodobna byłaby konieczność interwencji rządów, byłby wzrost zaufania deponentów.

W tej sytuacji utworzenie sieci systemów gwarancji depozytów wraz z instrumentem pożyczek wzajemnych (zob. załącznik) należy uważać za pierwszy krok w kierunku wprowadzenia w przyszłości systemu ogólnounijnego. Należy zauważyć, że wprowadzenie systemu ogólnounijnego wiąże się z koniecznością osiągnięcia pełnej harmonizacji systemów gwarancji depozytów. System taki mógłby więc zacząć funkcjonować dopiero po osiągnięciu docelowego poziomu środków, którymi dysponują te systemy, w wysokości 1,5 % kwalifikujących się depozytów.

Uczestnikami ewentualnego ogólnounijnego systemu gwarancji depozytów powinny być wszystkie banki. Każdy inny wariant mógłby potencjalnie prowadzić do zniekształceń i wydaje się niezgodny z założeniami rynku wewnętrznego.

4. MECHANIZM WYPłAT AWARYJNYCH

Komisja proponuje skrócenie okresu wypłaty do siedmiu dni. Jednakże wypłaty awaryjne nie zostały wskazane jako preferowany wariant polityki.

Wprowadzenie możliwości szybkiej wypłaty pewnej kwoty zaliczkowo (np. 10 000 EUR w ciągu trzech dni) i utrzymanie obecnego terminu wypłaty (tj. czterech do sześciu tygodni) dla kwot przekraczających 10 000 EUR oznaczałoby, że system gwarancji depozytów musiałby dokonywać wypłaty dwukrotnie, a to spowodowałoby również prawdopodobnie niemal dwukrotny wzrost kosztów (z tytułu kosztów zasobów ludzkich i technicznych). Szybka wypłata bez przeprowadzenia prawidłowej weryfikacji roszczeń (z powodu presji czasu) skutkowałaby wyższym niż normalnie poziomem błędnych wypłat. Z tym natomiast wiązałaby się konieczność zaangażowania dodatkowych środków w celu odzyskania błędnie wypłaconych pieniędzy, a tym samym wzrost kosztów systemów gwarancji depozytów. Odzyskanie tych pieniędzy byłoby niezwykle trudne w praktyce i czasochłonne, gdyż prawdopodobnie systemy zmuszone byłyby podważać roszczenia na drodze sądowej. Wprowadzenie „mechanizmu wypłat awaryjnych” mogłoby także spowodować zmniejszenie zaufania deponentów, gdyż wysyłałoby do nich bardzo zły sygnał rynkowy. Deponenci, którym w krótkim czasie zwrócono tylko pewną część depozytów, mogą powziąć przekonanie, że systemy gwarancji depozytów nie dysponują środkami wystarczającymi na wypłatę całej kwoty, a to może ich skłonić do podjęcia próby masowej wypłaty depozytów.

W związku z tym „mechanizm wypłat awaryjnych” byłby nieefektywny kosztowo i mógłby podważać zaufanie deponentów. Jeżeli system gwarancji depozytów może wypłacić kwotę 10 000 EUR w ciągu trzech dni, równie dobrze powinien być zdolny do wypłacenia kwoty 100 000 EUR, jeżeli jest solidnie finansowany. O wiele bardziej efektywnym rozwiązaniem jest zapewnienie odpowiednich warunków dla zapewnienia dużo szybszej standardowej wypłaty, co przewidziano we wniosku ustawodawczym Komisji.

5. GWARANCJE DEPOZYTÓW I PROCESY NAPRAWCZE BANKÓW (ALTERNATYWY WYPłAT)

Alternatywą dla uruchamiania środków z systemów gwarancji depozytów i likwidacji banku mogłyby być procesy naprawcze banków (tj. przeprowadzenie upadłości w kontrolowany i zorganizowany sposób). Dzięki temu mogłaby zostać zapewniona ciągłość usług bankowych, a deponenci mieliby nieprzerwany dostęp do swoich środków finansowych. Depozyty mogłyby być w szczególności przenoszone do innych banków.

Niemniej jednak dyrektywa w sprawie systemów gwarancji depozytów nie powinna zawierać zbyt wielu przepisów dotyczących wspomnianej alternatywy wypłat, gdyż procesy naprawcze banków są przedmiotem odrębnych komunikatów[2], które torują drogę przyszłemu wnioskowi ustawodawczemu. Wniosek w sprawie systemów gwarancji depozytów nie powinien wyprzedzać toczących się prac związanych z procesami naprawczymi banków, a ich postęp nie powinien przyczyniać się do opóźnienia prac nad systemami gwarancji depozytów. Dobrym rozwiązaniem byłoby sformułowanie przepisów dyrektywy w sprawie systemów gwarancji depozytów w sposób umożliwiający późniejsze dostosowanie jej do zmian, które będą wynikać z dalszych prac nad procesami naprawczymi banków. Komisja proponuje zatem, żeby ponoszone przez systemy gwarancji depozytów koszty transferu depozytów jako środka naprawczego nie powinny przewyższać kosztów związanych ze spłatą deponentów.

Gdyby systemy gwarancji depozytów posiadały szerszy zakres uprawnień, tj. obejmujący środki wczesnej interwencji (np. rekapitalizację, pomoc w zakresie płynności finansowej, gwarancje), musiałyby być odpowiednio finansowane. Niezbędne byłoby zgromadzenie dodatkowych funduszy ponad docelowo przewidziany poziom ze względu na fakt, że proces naprawczy banku stanowi alternatywę dla wypłat, podczas gdy wczesna interwencja nie zawsze zapobiega konieczności późniejszej wypłaty. Z tego względu jedynie w ograniczonym stopniu należy pozwolić, by systemy gwarancji depozytów wykorzystywały swoje środki finansowe w celu zapobieżenia upadłości banków, nie ograniczając się do finansowania transferu depozytów.

* * *

Załącznik: Zarys składników finansowania w ramach „unijnej sieci systemów gwarancji depozytów” obejmującej instrument pożyczek wzajemnych

[pic]

Źródło: Służby Komisji.

[1] Wysokość gwarancji w Norwegii wynosi (po przeliczeniu) ponad 240 000 EUR.

[2] Zob. COM(2009)561 i COM(2010)254.