[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 15.12.2009

KOM(2009)674 wersja ostateczna

PROJEKT SPRAWOZDANIA KOMISJI DLA RADY

Projekt wspólnego sprawozdania na temat zatrudnienia (WSZ) za lata 2009-2010

PROJEKT SPRAWOZDANIA KOMISJI DLA RADY

Projekt wspólnego sprawozdania na temat zatrudnienia (WSZ) za lata 2009-2010

1. Sytuacja w dziedzinie zatrudnienia w roku 2009 i prognoza do roku 2011

Pomimo oznak ożywienia gospodarczego w UE prognozy co do zatrudnienia nadal są niekorzystne – ogólna stopa bezrobocia wciąż rośnie, choć tempo jej wzrostu spada. Po okresie znacznej poprawy sytuacji na rynku pracy, trwającej do początku 2008 r., światowy kryzys finansowy i gospodarczy w dużym stopniu zagraża poczynionym postępom. W niektórych państwach członkowskich sytuacja jest gorsza niż w innych, natomiast ogólne tendencje od połowy 2008 r. odznaczają się zmniejszonym zapotrzebowaniem na nowych pracowników (spadek o około 30 %), redukcją miejsc pracy (o 1,9 % - 4,3 mln stanowisk mniej) oraz rosnącą stopą bezrobocia , dotyczącą szczególnie grup, które już przed kryzysem znajdowały się we względnie gorszej sytuacji na rynku pracy (tj. osoby młode, pracownicy nisko wykwalifikowani, migranci). To znaczne pogorszenie odzwierciedla spadek aktywności gospodarczej w sektorach i zawodach najbardziej dotkniętych przez kryzys, jak również coraz częstsze stosowanie elastycznych form pracy, szczególnie w przypadku pracowników o mniejszym doświadczeniu, którzy jako pierwsi stracili pracę (między drugim kwartałem 2008 i 2009 roku spadło zatrudnienie pracowników czasowych – zlikwidowano 1,7 mln miejsc pracy, z czego 1 mln w Hiszpanii).

Wzrost stopy bezrobocia nie był tak poważny, jak można się było tego spodziewać w wyniku gwałtownego spadku PKB. Wiele państw podjęło działania w celu uniknięcia masowych zwolnień, takie jak dopłaty do wynagrodzeń i dostosowanie czasu pracy. Ograniczenie wynagrodzeń i inne rozwiązania tego typu w zamian za gwarancję zatrudnienia również przyczyniły się do zachowania miejsc pracy w wielu sektorach[1].

Zgodnie z najnowszymi prognozami Komisji w ciągu najbliższych dwu lat nastąpi stopniowa poprawa koniunktury (PKB UE wzrośnie o 0,7 % w 2010 r. i o 1,6 % w 2011 r.)[2]. Efekty tej poprawy dadzą się odczuć na rynku pracy dopiero po pewnym czasie, gdyż poziom zatrudnienia reaguje na zmiany w poziomie aktywności gospodarczej z opóźnieniem. Szacuje się, że poziom zatrudnienia obniży się w 2009 r. o 2,3 %, a w 2010 r. o kolejne 1,2 %, (co oznacza utratę około 7,5 mln miejsc pracy w ciągu tych dwu lat), a więc stopa bezrobocia będzie prawdopodobnie nadal rosnąć w niemal wszystkich państwach członkowskich. Jej wysokość może osiągnąć 10,3 % do 2010 r., w roku 2011 zaś 10,2 %, wzrastając tym samym o 3 punkty procentowe w stosunku do poziomu z roku 2008.

To, czy ożywienie gospodarcze przełoży się na dużą liczbę nowych miejsc pracy, czy raczej na wzrost gospodarczy, któremu nie towarzyszy przyrost miejsc pracy, zależy głównie od skutecznych strategii wyjścia z kryzysu, przygotowujących pracowników i pracodawców do zmian strukturalnych, a także od tego, czy dzięki środkom polityki państwowej uda się tak zmodernizować rynki pracy, aby oferowały zarówno dużą elastyczność, jak i bezpieczeństwo socjalne. Państwa członkowskie będą musiały poddawać skuteczność środków antykryzysowych regularnej ocenie poprzez konstruktywny dialog z partnerami społecznymi i wzajemne uczenie się na poziomie UE.

2. Środki pobudzające zatrudnienie w państwach członkowskich w 2009 r.

W celu dostarczenia gospodarce natychmiastowego bodźca oraz ochrony grup w trudnej sytuacji społecznej przed konsekwencjami kryzysu na rynkach pracy państwa członkowskie znacznie zintensyfikowały swoje działania w ramach polityki społecznej oraz zatrudnienia w ramach trzech priorytetów europejskiej strategii zatrudnienia[3].

2.1. Zwiększenie podaży siły roboczej i modernizacja systemów ochrony socjalnej

Ze względu na ryzyko dalszego wzrostu bezrobocia przeciwdziałanie utracie kapitału ludzkiego nadal wymaga dodatkowych środków przeciwko długotrwałemu bezrobociu i trwałej nieaktywności. Ponadto w celu przywrócenia trwałego wzrostu i zwiększenia spójności społecznej niezbędne są nieustanne działania na rzecz zwiększenia podaży siły roboczej wśród grup o strukturalnie niskim udziale w rynku pracy. Co prawda prowadzi się działania na rzecz rozwiązania najpilniejszych problemów pewnych grup (takich jak młodzież, migranci, pracownicy nisko wykwalifikowani, osoby niepełnosprawne), jednak trudno jest opracować skuteczne zachęty do podjęcia pracy dla tych właśnie grup, a tym bardziej w czasach kryzysu. Państwa członkowskie wprowadziły środki mające na celu uatrakcyjnienie zachęt do podjęcia pracy i sprawienie, by stała się ona opłacalna, dzięki zmniejszeniu podatków i podwyższeniu świadczeń dodatkowych dla pracowników. Do środków tych należą: zwiększenie kwoty dochodów wolnych od podatku lub podniesienie progów podatkowych (Austria, Belgia, Dania, Finlandia, Łotwa, Malta, Niemcy, Słowacja, Szwecja), wyższe dodatki do wynagrodzenia i specyficzne zachęty podatkowe dla pracujących (Belgia, Francja, Hiszpania, Królestwo Niderlandów, Litwa, Łotwa, Szwecja, Słowacja), a także niższe podatki dochodowe, z których korzystać mogą osoby o niskich dochodach (Austria, Dania, Finlandia, Francja, Litwa, Łotwa, Luksemburg, Polska, Szwecja, Węgry, Zjednoczone Królestwo). Obniżki podatków mają także na celu nakłonienie kobiet do powrotu do pracy po okresie poświęconym na wychowywanie dzieci (Malta) lub pomoc rodzinom (Austria). Dzięki tym środkom osoby o niskich dochodach otrzymały bardziej atrakcyjne zachęty do utrzymania pracy; powinno się jednak czynić dalsze wysiłki, aby zapewnić duży i zrównoważony udział w rynku pracy pod kątem poziomu umiejętności, równego dostępu płci (kobiety, szczególnie mające inne osoby pod opieką, są wyjątkowo narażone na wykluczenie z rynku pracy) oraz wieku.

Sytuacja osób młodych na rynku pracy

W 2009 wzrost bezrobocia wśród osób młodych (w wieku 15-24 lat) był bardzo gwałtowny i uwypuklił potrzebę skuteczniejszych działań w ramach polityki zatrudnienia, szczególnie poprzez ułatwianie przejścia ze szkoły na rynek pracy, jak również konieczność usprawnienia systemu kształcenia i szkolenia zawodowego, dzięki m. in. pomocy finansowej państwa i UE dla przedsiębiorstw. Systemy kształcenia i szkolenia zawodowego mogą zmniejszyć negatywne konsekwencje kryzysu dla osób młodych (Niemcy), a przyuczanie do zawodu (Finlandia, Francja, Zjednoczone Królestwo) może stać stałą praktyką w ramach kształcenia i szkolenia zawodowego. Poprzez programy dofinansowania miejsc pracy (Bułgaria, Francja, Grecja, Włochy, Zjednoczone Królestwo) pobudza się zapotrzebowanie na pracę osób młodych.

Segmentacja rynku pracy jest wyzwaniem o charakterze strukturalnym w wielu państwach członkowskich. To głównie osoby młode odczuwają presję na wiekszą elastyczność na rynku pracy w wyniku kryzysu, gdyż pracodawcy częściej uciekają się do stosowania nietypowych umów o pracę. Aby ograniczyć występowanie zjawiska przedwczesnego zakończenia nauki szkolnej oraz segregację i dyskryminację niepełnosprawnych osób młodych, pochodzących ze środowisk migracyjnych, czy też będących członkami mniejszości etnicznych, niezbędne są zdecydowane działania. Poczyniono już jednak pewne postępy i wiele najnowszych inicjatyw w tej dziedzinie idzie w dobrym kierunku, np. gwarantowane kształcenie lub szkolenie (Austria, Niemcy), bezpośrednie wsparcie urzędów pracy dla młodzieży w trudnej sytuacji społecznej (Dania), wsparcie fundacji na rzecz zatrudnienia dla osób młodych, które straciły pracę (Austria) lub działania informacyjne przeznaczone dla nieuczącej się i niepracującej młodzieży (Malta, Słowenia).

Aktualna sytuacja na rynku pracy wymaga pilnej realizacji aktywnych strategii włączenia społecznego oraz zrównoważonych i kompleksowych działań w następujących trzech dziedzinach: otwarcie rynków pracy dla wszystkich, dostęp do wysokiej jakości usług oraz odpowiednie wsparcie dochodu. Reformy w zakresie podatków, w tym obniżka opodatkowania dochodów z pracy (zob. s. 6), mogą ułatwić otwarcie rynków pracy dla wszystkich. Kilku państwom członkowskim udało się wprowadzić środki korzystne dla osób, którym najtrudniej jest wejść na rynek pracy, np. dofinansowanie zatrudnienia w konkretnych przypadkach (Finlandia, Francja, Litwa, Polska, Szwecja, Węgry, Włochy) czy zachęty do zatrudniania osób niepełnosprawnych (Hiszpania, Irlandia, Rumunia). Do środków dodatkowych należą intensywniejsze lub łatwiej dostępne programy szkoleń w większości państw członkowskich i propagowanie pracy w gospodarce społecznej lub w sektorze działalności nienastawionej na zysk (Austria, Hiszpania, Polska, Portugalia, Słowenia), a także programy w ramach polityki skłaniania do zatrudnienia (Łotwa). Jedynie w kilku państwach wzięto pod uwagę tworzenie miejsc pracy w sektorze publicznym (Cypr, Hiszpania, Słowacja, Węgry), ze względu na konieczność ograniczenia wydatków z budżetu państwa lub też z powodu wątpliwości co do skuteczności tego typu środków. W większości państw członkowskich wzmożone zostały działania na rzecz polityki sprzyjającej grupom w niekorzystnej sytuacji. Wobec specyficznych problemów dotykających Romów i inne podobnie zmarginalizowane grupy niektóre państwa przyjęły podejście jednoznacznie, lecz nie wyłącznie, ukierunkowane na te grupy społeczne. Ważne jest nieustanne śledzenie i ocena postępów realizacji tych działań, w tym monitorowanie ich relacji w stsounku do głównych nurtów polityki.

Pracownicy w starszym wieku na razie nie odczuli szczególnego zagrożenia utratą pracy w następstwie kryzysu, ale mają za to poważne trudności z powrotem do pracy. Kilka państw członkowskich wprowadziło szczególne środki na rzecz udziału w rynku pracy osób starszych (Królestwo Niderlandów, Polska, Portugalia) oraz zwiększenia zapotrzebowania na ten typ pracowników (Królestwo Niderlandów). Pomimo konsensusu co do konieczności unikania wcześniejszej emerytury wydaje się, że niektóre z państw powracają do tego rozwiązania. Można tego uniknąć, dając pracownikom starszym więcej możliwości zatrudnienia, wspierając podnoszenie poziomu ich umiejętności w celu ułatwienia powrotu do pracy oraz stwarzając zachęty do kontynuowania pracy w ramach systemu emerytalnego oraz innych rozwiązań podatkowych i świadczeniowych.

Pomimo mniejszego na całym świecie zapotrzebowania na nowych pracowników niektóre państwa (Belgia, Finlandia, Francja, Litwa, Niemcy) borykające się z problemem niedoboru siły roboczej i umiejętności nadal aktywnie działają na rzecz wzrostu podaży siły roboczej poprzez zachęcanie do migracji ekonomicznej . Stosuje się specyficzne środki mające na celu przyciągnięcie pracowników wysoko wykwalifikowanych (Niemcy, Finlandia, Francja, Litwa), prostsze procedury przedłużenia obowiązywania wizy i dokumentu pobytowego (Finlandia i Portugalia) i specjalne rodzaje wiz i dokumentów pobytowych dla pracowników wysoko wykwalifikowanych (Francja i Irlandia). Państwa członkowskie muszą jednak prowadzić intensywniejsze działania na rzecz integracji na dłuższą metę migrantów i ich rodzin mieszkających już w UE, którzy szczególnie dotkliwie odczuli wzrost bezrobocia w czasie kryzysu. Obecna polityka koncentruje się głównie na podnoszeniu poziomu kwalifikacji i ułatwianiu ogólnej integracji tych osób. Potrzebne są dalsze działania w tej dziedzinie, w tym zachęcające przedsiębiorstwa do zatrudniania siły roboczej o większej różnorodności, na przykład poprzez wprowadzenie „kart różnorodności” (Belgia, Francja, Hiszpania, Niemcy).

Publiczne służby zatrudnienia muszą stawić czoła rosnącemu bezrobociu, a modernizacja tych służb jest skutecznym środkiem zaradczym wobec tego problemu. Modernizacja ta jest faktycznie prowadzona poprzez łączenie struktur lub wzmożoną współpracę instytucji ubezpieczeniowych i zajmujących się integracją (Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Królestwo Niderlandów, Słowenia, Węgry), nowe sposoby świadczenia usług, łączące usługi dostępne przez internet oraz usługi zindywidualizowane (Estonia, Grecja, Irlandia, Malta, Rumunia, Zjednoczone Królestwo/Szkocja), specjalne usługi doradcze dla przedsiębiorstw w zakresie szkoleń pracowniczych i wczesnych aktywnych działań w przypadku konieczności zwolnień (Austria, Bułgaria, Dania, Estonia, Irlandia, Królestwo Niderlandów, Malta) oraz doradztwo dla pracowników i pracodawców w zakresie zwolnień monitorowanych (Belgia, Finlandia, Irlandia, Luksemburg, Niemcy, Portugalia, Zjednoczone Królestwo). Niektóre publiczne służby zatrudnienia zacieśniły współpracę z prywatnymi agencjami pośrednictwa pracy (Austria, Francja, Królestwo Niderlandów). Tego typu rozwiązania mogą stanowić inspirację dla twórców reform w innych państwach, natomiast dzięki bardziej usystematyzowanej ocenie można wskazać na najbardziej efektywne i skuteczne procedury i programy, co jest szczególnie istotne w czasach coraz większych ograniczeń budżetowych.

Systemy zabezpieczenia społecznego znalazły się pod dużą presją w wyniku gwałtownego wzrostu bezrobocia. Automatyczne stabilizatory odegrały znaczącą rolę w złagodzeniu bezpośrednich skutków społecznych spowolnienia gospodarczego, choć wystąpiły pewne różnice między członkami UE. Kilka państw członkowskich musiało zmienić okres wypłacania (Hiszpania, Litwa, Republika Czeska, Rumunia), poziom (Belgia, Bułgaria, Grecja, Republika Czeska) lub zakres (Portugalia, Włochy) świadczeń lub też ustanowić nowe czy też mające większy zakres programy wsparcia dochodu dla pracowników, którym nie przysługuje zasiłek dla bezrobotnych (np. Francja i Łotwa). Obok świadczeń dla tej ostatniej grupy niektóre państwa członkowskie zwiększyły również pomoc dla grup w niekorzystnej sytuacji społecznej (Belgia, Cypr, Francja, Polska) i dla emerytów i rencistów o niskich dochodach (Cypr, Rumunia). Państwa członkowskie bardzo różnie radzą sobie z rosnącym zapotrzebowaniem na świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego. Zapotrzebowanie to z pewnością będzie się rosło wraz z upływem czasu, co przemawia za potrzebą skutecznej polityki aktywizacji.

Zatrudnienie kobiet

Według danych dotyczących rynku pracy w 2009 r. bezrobocie raczej nie dotknęło kobiet w tym samym stopniu, co mężczyzn. Nadal istnieją jednak spore różnice między płciami w wielu państwach członkowskich, gdyż aktywność zawodowa kobiet jest niższa, a stopa ich bezrobocia wyższa niż w przypadku mężczyzn. W wyniku kryzysu niektóre działania na rzecz równości płci zostały odłożone w czasie lub anulowane i nie podjęto żadnych nowych środków z wyjątkiem wsparcia dla nowych miejsc pracy w sektorze opieki (Finlandia, Królestwo Niderlandów, Zjednoczone Królestwo). Działania na rzecz uwzględniania aspektu płci powinny stać się aktywniejszym składnikiem polityk zatrudnienia, zwłaszcza przy opracowywaniu i realizacji środków naprawczych. Wiele państw członkowskich nadal wspierało godzenie życia zawodowego, prywatnego i rodzinnego, głównie poprzez zwiększenie dostępu do opieki nad małymi dziećmi i dziećmi w wieku przedszkolnym oraz poprawę jakości tych usług, jak również dzięki wsparciu dla opiekujących się innymi osobami pozostającymi na ich utrzymaniu (Hiszpania i Portugalia). Niedawne reformy w zakresie urlopu macierzyńskiego i związanych z nim świadczeń mają na celu zwiększenie udziału kobiet w rynku pracy lub powrót do pracy (Austria, Niemcy, Węgry), zapewnienie lepszych warunków urlopu wychowawczego lub ojcowskiego, a także ochronę praw pracowników udających się na taki urlop (Bułgaria, Królestwo Niderlandów, Portugalia). Zwiększono prawa do elastycznych form pracy (Rumunia, Słowacja, Węgry Zjednoczone Królestwo) oraz ochronę pracowników, którzy z nich skorzystali (Litwa, Słowacja). Co prawda w większości państw członkowskich nie podjęto wystarczających środków, aby zniwelować różnicę w wynagrodzeniach kobiet i mężczyzn , wprowadzono jednak pewne nowe rozwiązania: większą przejrzystość (Niemcy, Zjednoczone Królestwo), ponowną analizę systemów oceny pracy (Belgia), zaangażowanie inspekcji pracy i nowe badania naukowe (Królestwo Niderlandów) i nowa strategia trójstronna (Finlandia).

2.2. Poprawa zdolności pracowników i przedsiębiorstw do adaptacji

W ciągu ostatnich dwu lat państwa członkowskie skupiły się na rozwoju modelu flexicurity i rozpoczęły opracowywanie kompleksowych ścieżek realizacji tego modelu w zgodzie z indywidualnymi wyzwaniami strukturalnymi i różnymi sytuacjami wyjściowymi w poszczególnych krajach. Wraz z początkiem kryzysu znacznie wzrosła potrzeba adaptacji, powodując, że istotne stały się środki pomagające w adaptacji do nowej sytuacji w perspektywie raczej krótkoterminowej. Głównym zastosowanym rozwiązaniem jest tymczasowe dostosowanie do spadku produkcji poprzez elastyczne formy pracy , polegające głównie na skróceniu czasu pracy w celu uniknięcia zwolnień i utraty kapitału ludzkiego[4].

Niektóre państwa członkowskie znajdujące się w bardzo trudnej sytuacji gospodarczej wprowadziły lub zamierzają wprowadzić ograniczenie wynagrodzeń w sektorze publicznym (Bułgaria, Grecja, Litwa, Łotwa, Rumunia). W Królestwie Niderlandów szerokie ograniczenie wynagrodzeń w perspektywie średnioterminowej zostało zastąpione cięciami w składkach na zabezpieczenie społeczne.

Wysokie pozapłacowe koszty pracy i, w związku z tym, wysoki klin podatkowy są główną bolączką rynku pracy. Pomimo postępów poczynionych w ostatnich latach średnia wysokość klina podatkowego w UE27 pozostaje na poziomie z 2000 r., czyli około 40 %. Do działań zmniejszających obciążenia podatkowe pracodawców i pracowników należy zmniejszenie składek na zabezpieczenie społeczne (Belgia, Bułgaria, Finlandia, Hiszpania, Niemcy, Republika Czeska, Szwecja, Węgry) oraz zmiany w systemie podatkowym obniżające koszty pracy. Aby zachować więcej miejsc pracy i wspierać zatrudnianie pracowników, w kilku państwach członkowskich obniżono koszty pracy odpowiednio w stosunku do pracowników o niskich dochodach (Republika Czeska), małych i średnich przedsiębiorstw (Królestwo Niderlandów), pracowników pracujących na własny rachunek (Słowacja) lub też stworzono zachęty podatkowe dla bezrobotnych, aby nakłonić ich do założenia własnej firmy (Portugalia). Innym podejściem wypróbowanym w Szwecji są późniejsze (do 12 miesięcy) wpłaty składek na zabezpieczenie społeczne i podatków w celu ułatwienia przepływu gotówki i złagodzenia problemu spłaty kredytów.

Prawdziwym wyzwaniem pozostaje segmentacja rynku pracy. Niektóre państwa (Bułgaria, Cypr, Estonia, Litwa, Portugalia, Węgry) wprowadziły w ostatnich latach zmiany do prawa o ochronie zatrudnienia zgodnie z modelem flexicurity , jednak potrzebne są dodatkowe działania w celu zapobiegania segmentacji rynków pracy, która szkodzi sytuacji w zakresie zatrudnienia w długookresowej perspektywie, szczególnie jeżeli chodzi o konkretne grupy w trudnej sytuacji. W 2008 r. w większości państw członkowskich spadł odsetek umów zawieranych na czas określony, w tym dotyczących pracy tymczasowej organizowanej przez agencje pośrednictwa pracy, gdyż kryzys najczęściej najpierw daje się we znaki tego rodzaju formom pracy. Z rozwoju wydarzeń w 2009 r. wynika, że segmentacja rynku pracy oznacza narzucenie elastycznego modelu pracy głównie pracownikom na umowy na czas określony. Jest to rozwiązanie niesprawiedliwe i nieskuteczne – należy zapewnić równowagę pomiędzy elastycznym modelem pracy a bezpieczeństwem socjalnym wśród wszystkich pracowników.

Praca niezgłoszona nadal jest częstym zjawiskiem, a w kilku państwach członkowskich jej udział w gospodarce krajowej wynosi około jednej piątej; jednocześnie podejmuje się różne środki zaradcze. W Portugali nakłada się obecnie surowe kary w przypadku wykrycia niezgodnych z prawem umów zawieranych z osobami pracującymi na własny rachunek. W niektórych z państw (Bułgaria, Cypr, Grecja, Malta, Węgry) udoskonalono mechanizmy kontroli i zaostrzono kary lub też wprowadzono dobrze działające systemy bonów usługowych (Belgia). Ogólnie rzecz biorąc, aby wyeliminować zjawisko pracy niezgłoszonej na korzyść oficjalnego zatrudnienia, należy podjąć jeszcze bardziej zdecydowane działania.

Mobilność geograficzna jest w UE nadal nieznaczna. Jedynie niektóre z państw członkowskich podjęły nowe działania w tej dziedzinie, takie jak organizacja regionalnych rynków pracy (Bułgaria), specjalna pomoc oferowana osobom przeprowadzającym się do innego regionu (Hiszpania, Litwa, Niemcy), jak również inwestycje w infrastrukturę transportową (Litwa, Słowacja). W Austrii, Hiszpanii, w Królestwie Niderlandów, na Litwie, w Niemczech i na Słowacji częściej stosowano zachęty do większej mobilności geograficznej, takie jak ulgi podatkowe dla osób dojeżdżających do pracy.

2.3. Zwiększanie inwestycji w umiejętności i kapitał ludzki

Spowolnienie gospodarcze uwypukla pilną konieczność reformy systemów kształcenia i szkolenia, większych inwestycji w podnoszenie kwalifikacji siły roboczej oraz lepszego dopasowania kształcenia, umiejętności i potrzeb rynku pracy, a także większej mobilności np. dzięki lepszej znajomości języków obcych. Tu państwa członkowskie napotykają wiele trudności strukturalnych. Opracowano i wdrożono pewne reformy, ale ich efekty są wciąż niejednoznaczne - pozostało jeszcze wiele do zrobienia w zakresie polityki stymulującej wzrost gospodarczy (w dziedzinie kształcenia, innowacji i technologii proekologicznych).

Strategie mające na celu podnoszenie kwalifikacji , jako środki krótkoterminowe, zostały wprowadzone w wielu państwach członkowskich, nierzadko ze wsparciem EFS. W celu ochrony szans pracowników na zatrudnienie ulepszono systemy zdobywania kwalifikacji w trakcie pracy (Austria, Bułgaria, Cypr, Grecja, Luksemburg, Malta, Portugalia, Szwecja, Włochy, Zjednoczone Królestwo). Działania te są najbardziej skuteczne, kiedy koncentrują się na identyfikacji nowych zawodów i umiejętności wymaganych do ich wykonywania. W zakresie umiejętności kilka państw członkowskich opracowało nowe strategie bardziej odpowiadające potrzebom rynku pracy (Austria, Belgia, Dania, Malta, Rumunia, Słowacja). Ponadto wzmożona została ścisła współpraca między partnerami społecznymi w zakresie identyfikacji przyszłych potrzeb i opracowywania programów nauczania (Belgia, Bułgaria, Malta, Słowenia), przy czym w niektórych państwach partnerzy społeczni odgrywają główną rolę (Bułgaria, Dania, Finlandia, Luksemburg).

Zdolność prognozowania i przewidywania potrzeb w zakresie umiejętności różni się w poszczególnych państwach członkowskich. W Finlandii opracowano nowy zaawansowany system w tej dziedzinie przy wsparciu EFS. Prognozy krótkoterminowe są niezbędne do zapobiegania powstawaniu wąskich gardeł. Niektóre państwa członkowskie opracowały ciekawe analizy i rozwiązania w zakresie przewidywania niezbędnych umiejętności (analiza rynku pracy, ankiety wśród pracodawców na Cyprze, w Irlandii, na Litwie i w Rumunii), często ze wsparciem EFS. Zarówno prognozowanie, jak i przewidywanie umiejętności powinny zyskać w przyszłości na znaczeniu, również poprzez ocenę przyszłych potrzeb dokonywaną przez przemysłowców i szkoleniowców.

W niektórych państwach członkowskich (Austria, Belgia, Estonia, Hiszpania, Irlandia, Królestwo Niderlandów, Malta, Niemcy, Portugalia) opracowano specyficzne, sięgające w dalszą przyszłość plany dotyczące zdobywania umiejętności . Widać wyraźną tendencję, szczególnie w szkolnych programach nauczania, w kierunku kształcenia i uczenia się opartego na kompetencjach. Rozpoczyna się obecnie kluczowy etap wprowadzania europejskich ram kwalifikacji (EQF) , których ideą jest propagowanie przejrzystości kwalifikacji w oparciu o efekty uczenia się. Większość państw członkowskich dokonała znacznego postępu w rozwijaniu krajowych ram kwalifikacji, obejmujących wszystkie poziomy i typy kształcenia i szkolenia, oraz w dostosowywaniu ich do EQF; proces ten powinien zostać zakończony do 2010 r. Niektóre państwa członkowskie wzmogły działania w celu łatwiejszej walidacji efektów uczenia się pozaformalnego i nieformalnego (Austria, Francja, Hiszpania, Irlandia, Królestwo Niderlandów, Litwa, Luksemburg, Słowenia, Szwecja)[5]. Niektóre z państw podjęły inicjatywy na rzecz zwiększenia roli szkolnictwa wyższego w kontynuowaniu rozwoju zawodowego lub osobistego osób już pracujących (Belgia, Finlandia, Grecja, Królestwo Niderlandów, Litwa, Włochy). Instytucje szkolnictwa wyższego nadal potrzebują jednak bardziej atrakcyjnych zachęt do rozwijania elastyczniejszych programów nauczania i systemów uczęszczania na zajęcia, oraz do rozszerzenia uznawania wcześniejszego kształcenia.

Finansowanie uczenia się przez całe życie jest kluczowym zagadnieniem, szczególnie w świetle ograniczeń budżetowych państwa i obywateli. Większość państw członkowskich zwiększyła wydatki na programy uczenia się przez całe życie przeznaczone dla pracowników nisko wykwalifikowanych i osób bezrobotnych. Niektóre wprowadziły środki pomocowe, dzięki którym pracownicy mogą łączyć krótszy czas pracy i dalsze szkolenia (Belgia, Francja, Irlandia, Luksemburg, Łotwa, Niemcy, Portugalia, Republika Czeska). Wysiłki na rzecz szkolenia i przekwalifikowania dorosłych obejmują również działania przenoszące zasoby do szkolnictwa wyższego (Irlandia, Niemcy, Zjednoczone Królestwo). W Niemczech, w Szwecji i na Węgrzech wprowadzono mechanizmy finansowania szkoleń pracowniczych prowadzonych przez MŚP.

2.4. Korzystanie ze wsparcia finansowego UE w celu intensyfikacji działań priorytetowych

W celu ułatwienia państwom członkowskim finansowania działań antykryzysowych poprzez udzielanie pomocy finansowej UE na rzecz wspierania kapitału ludzkiego Komisja zmodyfikowała sposób programowania Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) i zarządzania nim, aby usprawnić jego programy i skierować je do sektorów i grup najbardziej potrzebujących wsparcia. Niektóre z państw członkowskich (Austria, Irlandia, Litwa, Łotwa, Królestwo Niderlandów, Niemcy, Węgry, Zjednoczone Królestwo) skorzystały z możliwości wprowadzenia poprawek związanych z kryzysem do swoich programów operacyjnych, podczas gdy inne wykorzystały istniejący już elastyczny charakter programów EFS, aby skierować jego działania na korzyść osób najbardziej dotkniętych przez kryzys.

Państwa członkowskie wykorzystały również EFS do realizacji priorytetów Europejskiego planu naprawy gospodarczej , np. w celu objęcia zasiłkiem dla bezrobotnych większej części społeczeństwa (Włochy), rozszerzenia potencjalnych korzyści z EFS na wszystkie grupy wiekowe (Austria), częstszego stosowania form krótszego czasu pracy (Niemcy, Grecja) oraz ich łączenia ze szkoleniami (Republika Czeska), a także zwiększenia wsparcia dla przedsiębiorczości (Portugalia). Inne państwa członkowskie zmodyfikowały swoje programy EFS, stosując krótkoterminowe środki antykryzysowe na rzecz osób bezrobotnych, takie jak przenoszenie zasobów do programów działań na rzecz zwiększania szans osób bezrobotnych na zatrudnienie (Zjednoczone Królestwo/Walia), w celu reorientacji priorytetów na rzecz bezrobotnych (Irlandia) oraz adaptacji do istotnych zmian społeczno-ekonomicznych w konkretnym regionie (Hiszpania/Nawarra). W Polsce zmieniono kryteria selekcji, tak aby projekty EFS były dostępne dla pracowników sektorów szczególnie dotkniętych przez kryzys.

Liczba wniosków państw członkowskich o pomoc z Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji znacznie wzrosła w 2009 r. (otrzymano w nim dwadzieścia wniosków w porównaniu z pięcioma w 2008 r.). Łącznie 12 państw członkowskich wystąpiło o pomoc w wysokości 152,7 mln EUR dla 24 300 pracowników, którzy stracili pracę w sektorach takich jak produkcja stali i przemysł samochodowy oraz wytwórczy, budownictwo i przemysł lotniczy.

3. Przyszłe działania

Podjęte w odpowiedzi na kryzys działania państw członkowskich w dziedzinie zatrudnienia znacznie przyczyniły się do stabilizacji gospodarki i w wielu przypadkach złagodziły negatywne skutki kryzysu dla zatrudnienia w 2009 r. Przed Europą stoi jednak wiele wyzwań, kryzys zaostrzył bowiem problemy strukturalne , szczególnie ryzyko wyższej stopy długotrwałego i strukturalnego bezrobocia, zjawiska niedopasowania umiejętności do sytuacji na rynku pracy oraz wykluczenia z rynku pracy grup w najbardziej niekorzystnej sytuacji. Ponadto zagrożona jest spójność społeczna i terytorialna UE, jako że kryzys dotknął wiele państw i regionów na różne sposoby i ze zmienną intensywnością, skutkując niejednakową sytuacją na rynkach pracy.

Uwzględniając perspektywę stale rosnącego bezrobocia i niedostatku miejsc pracy w 2010 r., w krótkim okresie najważniejsze pozostaną skuteczne działania na rynku pracy. Najistotniejsze jest tu zwiększenie spójności pomiędzy środkami krótkoterminowymi i długoterminowymi reformami strukturalnymi.

Zbyt powszechne stosowanie niektórych środków przedsięwziętych w ostatnich miesiącach w celu walki z kryzysem może wywrzeć negatywny długoterminowy wpływ na wydajność, sytuację rynku pracy i sytuację budżetową państw członkowskich. Poprawa bezpieczeństwa zatrudnienia, wsparcia dla przejścia do innego sektora i zmniejszenie segmentacji rynku pracy, jak również utrzymywanie równowagi budżetowej to bardzo ważne działania, podkreślające potrzebę kompleksowych rozwiązań politycznych zgodnie z modelem flexicurity. W obliczu pozytywnych oznak powrotu aktywności gospodarczej w 2010 r. najważniejszą kwestią w najbliższych miesiącach będzie ustalenie, kiedy i w jaki sposób stopniowo wycofywać środki antykryzysowe . Zbyt wczesne działania wycofujące te środki mogłyby wywrzeć negatywny wpływ na zatrudnienie i zapotrzebowanie na siłę roboczą, natomiast działania zbyt późne spowodowałyby niekorzystne skutki dla naprawy gospodarki i mogłyby wręcz zagrozić realizacji średnioterminowych założeń co do wzrostu gospodarczego, gdyż stopa bezrobocia spadałaby wolniej, wydajność pozostawałaby na niskim poziomie lub doszłoby do nierównowagi budżetowej.

Sytuacja państw członkowskich i dotykające ich ograniczenia są różne i wymagają różnych strategii, jednak państwa członkowskie mają kilka wspólnych celów w dziedzinie polityki zatrudnienia : wysoka stopa zatrudnienia musi spaść – bezrobocie nie może nabrać charakteru strukturalnego; trzeba usprawnić przechodzenie do innego sektora, szczególnie pod kątem dopasowywania umiejętności i wymogów stanowisk pracy; osoby młode i wszyscy najbardziej dotknięci kryzysem potrzebują stałego wsparcia; podnoszenie kwalifikacji musi być ściślej związane z wymogami rynku pracy; udział w rynku pracy, szczególnie kobiet, pracowników starszych i migrantów, powinien być nadal zwiększany. Aby osiągnąć te cele, niezbędne są skoordynowanie działania w całej Europie przy aktywnym udziale partnerów społecznych.

W tym kontekście rozróżnić można trzy ogólne rodzaje wyzwań dla przyszłej polityki w dziedzinie zatrudnienia, w której środki antykryzysowe powinny zostać dostosowane w ramach prowadzonych reform strukturalnych:

- potrzeba usprawnienia istniejących środków antykryzysowych. Pojawi się ona szczególnie, choć nie wyłącznie, w tych krajach członkowskich, w których spodziewać się można znacznego wzrostu bezrobocia w przyszłym roku. Tu najważniejsza jest koncentracja na poprawie skuteczności tych środków. W szczególności formy krótszego czasu pracy mogą być nadal tymczasowo stosowane w celu zachowania miejsc pracy w okresie rosnącego bezrobocia, jednak kryteria kwalifikowalności powinny być zaostrzone w porównaniu z 2009 r. Takie rozwiązania z jednej strony łagodzą społeczne skutki kryzysu w krótszym okresie, oszczędzają przedsiębiorstwom wydatków na zwalnianie i zatrudnianie pracowników i zapobiegają utracie kapitału ludzkiego specyficznego dla konkretnego sektora, z drugiej jednak strony mogą one doprowadzić w dłuższej perspektywie do zbyt wysokiego poziomu zatrudnienia w przedsiębiorstwach i opóźnienia niezbędnych reform strukturalnych. Państwa członkowskie borykające się z rosnącym bezrobociem powinny nadać większe znaczenie innym środkom, które wywierają pozytywny wpływ na rynki pracy, w szczególności poświęcić więcej uwagi potencjałowi publicznych służb zatrudnienia w zakresie bardziej zindywidualizowanego podejścia do pomocy w poszukiwaniu pracy jeszcze zanim nastąpią zwolnienia. Ponadto kilka tymczasowych rozwiązań wprowadzonych w czasie kryzysu mogłoby stać się okazją do wprowadzenia trwalszych reform strukturalnych poprawiających skuteczność i efektywność specyficznych instytucji rynku pracy . Tak mogłoby być w przypadku zmian wprowadzonych w niektórych państwach w strukturze systemu zabezpieczenia na wypadek bezrobocia lub aktywnych polityk rynku pracy. Wreszcie środki krótkoterminowe zgodne z modelem flexicurity obejmujące odpowiednie zachęty do podjęcia pracy mogą być skutecznym antidotum przeciw segmentacji rynku pracy.

- potrzeba reorientacji istniejących środków antykryzysowych. Pojawi się ona szczególnie w państwach pozostających pod silną presją na konsolidację fiskalną. Tutaj najważniejsza jest redukcja nieaktywności i zapobieganie trwaniu w bezrobociu (szczególnie w celu zwiększenia udziału kobiet w rynku pracy) przy jednoczesnym zabezpieczeniu dochodów osób najbardziej potrzebujących i zmieniających sektor zatrudnienia. Prawdą jest również, że choć należałoby unikać przynoszących skutki odwrotne od zamierzonych, biernych środków zaradczych stosowanych podczas okresów recesji w przeszłości (wczesna emerytura, stałe korzystanie ze świadczeń rentowych i chorobowych), to właśnie środki wspierające dochody pomogły wielu potrzebującym od początku kryzysu, zapobiegając tym samym rozszerzaniu się ubóstwa. Ponadto doświadczenia pokazują, że osobom najbardziej wykluczonym z rynku pracy trudno jest efektywnie wykorzystywać aktywne środki zaradcze, takie jak szkolenia i poradnictwo zawodowe. Państwa członkowskie powinny również zwiększyć wewnętrzną i zewnętrzną elastyczność . Działania przeciwko zaostrzającej się segmentacji rynku pracy są prawdziwym priorytetem i powinny prowadzić do poprawy sytuacji osób zatrudnionych w ramach umów niestandardowych, którzy często nie są objęci wystarczającym zabezpieczeniem na wypadek bezrobocia i nie korzystają z działań aktywnej polityki rynku pracy, gdyż zależne jest to właśnie od uprawnienia do świadczeń. Najważniejszym celem jest przeniesienie uwagi z ochrony konkretnego miejsca pracy na zapewnienie szans pracowników na rynku pracy.

- potrzeba stopniowego wycofania środków antykryzysowych. Szczególnie silna będzie ona w państwach, w których perspektywy gospodarcze i sytuacja na rynku pracy są najbardziej korzystne i gdzie już teraz można w pełni koncentrować się na na reformach strukturalnych. Tu odczuwać się będzie dodatkową presję na wprowadzenie długoterminowych reform rynku pracy, na którym znajdować się będzie więcej bezrobotnych - zwiększenie skuteczności tych reform będzie niezwykle istotnie. Konieczne są reformy oparte na modelu flexicurity zwiększające elastyczność i bezpieczeństwo socjalne rynków pracy, w tym równoważenie ochrony zatrudnienia i szans na rynku pracy, kojarzenie pojawiających się potrzeb i umiejętności już obecnych na rynku, propagowanie mobilności pracowników pomiędzy regionami i zawodami oraz stymulowanie reakcji wynagrodzeń na zmiany wydajności. Ostatecznym celem jest zwiększenie odporności gospodarki na przyszłe zawirowania specyficzne dla danego państwa lub sektora.

[1] Szczegółowa analiza tendencji i rozwiązań politycznych w zakresie kryzysu na rynku pracy została zawarta w dokumencie informacyjnym Komisji dla Rady EPSCO z 30.11.2009. Szczegółowe dane znajdują się w miesięcznym Przeglądzie sytuacji na rynku pracy ( Monthly Labour Market Monitor ) publikowanym przez DG EMPL Komisji, a także w sprawozdaniu „Zatrudnienie w Europie” za rok 2009.

[2] Jesienne prognozy KE z 3.11.2009.

[3] Zob. sprawozdanie Komisji z realizacji Europejskiego planu naprawy gospodarczej z grudnia 2009 r.

[4] Więcej szczegółów na temat krótszego czasu pracy znaleźć można w dokumencie informacyjnym Komisji dla Rady EPSCO (por. przypis 1)

[5] Zob. COM(2009) 640 z 24.11.2009