SPIS TREŚCI

1. Obligacje projektowe – idea na czasie 2

1.1. Polityka UE w zakresie infrastruktury: od dotacji do obligacji projektowych 2

1.2. Znaczne potrzeby inwestycyjne w przyszłości: jakie mogą być źródła finansowania? 3

1.3. Wartość dodana inicjatywy w zakresie obligacji projektowych w ramach strategii „Europa 2020” 5

2. Wprowadzanie obligacji projektowych 6

3. Jak będzie przebiegał etap pilotażowy? 7

3.1. Wdrażanie za pośrednictwem EBI 8

3.2. Kwalifikowalność i monitorowanie projektu 8

3.3. Wycena 9

3.4. Podział ryzyka 10

3.5. Znany maksymalny wpływ na budżet 11

4. W jaki sposób etap pilotażowy będzie nawiązywał do instrumentu „Łącząc Europę”? 11

5. Wnioski 12

Obligacje projektowe – idea na czasie

Polityka UE w zakresie infrastruktury: od dotacji do obligacji projektowych

Mimo prowadzonej przez UE długofalowej polityki oraz realizowanych długoterminowych planów w zakresie przyznawania dotacji na rozwój sieci transeuropejskich (TEN) w obszarze transportu, energii i telekomunikacji Komisja stwierdziła, iż jedną z głównych przyczyn opóźnień w realizacji kluczowych projektów infrastrukturalnych jest brak inwestycji.

W sprawozdaniu Montiego z 2010 r. pt. „Nowa strategia na rzecz jednolitego rynku w służbie gospodarki i społeczeństwa Europy” [1] zdiagnozowano ten problem, stwierdzając, że „ważniejsza infrastruktura publiczna, w rodzaju sieci TEN, ma charakter transnarodowy i nie jest przystosowana do obecnych rozdrobnionych systemów krajowych, a jej finansowanie cierpi z powodu braku płynnego rynku obligacji o bardzo długim terminie zapadalności, podczas gdy inwestorzy długoterminowi w rodzaju funduszy emerytalnych nie spotykają się z podażą obligacji odpowiadających ich potrzebom inwestycyjnym” [2].

W związku z tym jedną z kluczowych decyzji w proponowanych wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020, przyjętych przez Komisję dnia 29 czerwca 2011 r., była decyzja o połączeniu pomocy finansowej przyznawanej na rozwój infrastruktury transportowej, energetycznej i teleinformatycznej w ramach instrumentu „Łącząc Europę” [3], stanowiącego wspólne ramy prawne:

„(…) Komisja zdecydowała się zaproponować utworzenie instrumentu „Łącząc Europę”, aby przyspieszyć rozwój infrastruktury, której UE potrzebuje. (…) Z instrumentu „Łącząc Europę” finansowane będą określone wcześniej priorytetowe przedsięwzięcia infrastrukturalne w dziedzinie transportu, energii i technologii informacyjno-komunikacyjnych (zarówno w zakresie infrastruktury fizycznej jak i informatycznej), których realizacja leży w interesie UE i które spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju” [4].

Komisja przedstawi wniosek w sprawie nowego rozporządzenia ustanawiającego instrument „Łącząc Europę”, który będzie wykorzystywać dotacje i instrumenty finansowe, uwzględniając odpowiednio ich mocne strony. Wśród instrumentów znajdą się zarówno instrumenty kapitałowe, jak i instrumenty oparte na podziale ryzyka. Inicjatywa w zakresie obligacji projektowych w ramach strategii „Europa 2020” będzie jednym z szeregu instrumentów opartych na podziale ryzyka, na których instrument „Łącząc Europę” może się opierać w celu pozyskania prywatnych źródeł finansowania projektów.

Od 2014 r. instrument „Łącząc Europę” zapewni zatem solidną i spójną podstawę finansowania infrastruktury transportowej, energetycznej i telekomunikacyjnej na dłuższy okres. Dostępne w jego ramach instrumenty finansowe można będzie stosować także do projektów w innych dziedzinach, takich jak infrastruktura socjalna, odnawialne źródła energii czy określone projekty związane z przestrzenią kosmiczną, pod warunkiem spełnienia przez nie odpowiednich kryteriów ekonomicznych i finansowych, określonych w sekcji 3. Należy jednak zauważyć, że realizacja projektów infrastrukturalnych w Europie już teraz jest utrudniona z uwagi na problemy finansowe. Wydatki publiczne są ograniczane, przy czym często w pierwszej kolejności dotyczy to wydatków na realizację programów inwestycyjnych, a długoterminowe kredyty bankowe są przyznawane rzadko. Po tym jak w 2010 r. odnotowano pewną poprawę, w pierwszej połowie roku 2011 wartość środków finansowych na realizację projektów gwałtownie spadła[5]. W związku z tym w chwili, w której projekty infrastrukturalne mogłyby w największym stopniu przyczynić się do naprawy gospodarki europejskiej, finansowanie stanowi większe wyzwanie niż powinno[6].

Będzie to korzystne również dla całej gospodarki europejskiej z uwagi na bezpośrednie i pośrednie korzyści wynikające z inwestowania w infrastrukturę przy jednoczesnym wspieraniu pilnego przejścia na gospodarkę zasobooszczędną i niskoemisyjną, zgodnie ze strategią „Europa 2020”.

Komisja proponuje zatem przeprowadzenie w latach 2012–2013 etapu pilotażowego, który nadal byłby objęty bieżącymi ramami finansowymi. Przeprowadzone niedawno konsultacje[7] pokazały szerokie poparcie ze strony zainteresowanych stron dla jak najszybszego otwarcia dłużnych rynków kapitałowych do celów finansowania rozwoju infrastruktury. Ponadto taki etap pilotażowy ułatwiłby wprowadzenie na rynek obligacji projektowych wspieranych przez UE, które będą stanowiły nowy rodzaj aktywów, oraz przetestowanie projektu i parametrów inicjatywy do celów wprowadzenia w stosownych przypadkach zmian przed 2014 r.

Znaczne potrzeby inwestycyjne w przyszłości: jakie mogą być źródła finansowania?

Potrzeby Europy w zakresie inwestycji w infrastrukturę transportową, energetyczną i teleinformatyczną, których zaspokojenie jest konieczne, aby osiągnąć cele strategii „Europa 2020” oraz zachować lub ulepszyć obecną infrastrukturę, a których całkowita wartość wynosi kilka bilionów euro, będą w nadchodzącej dekadzie większe niż dotychczas.

Komisja niedawno sprecyzowała swoje szacunki w następujący sposób:

- Szacuje się, że realizacja celów Europejskiej agendy cyfrowej dotyczących zapewnienia wszystkim Europejczykom podstawowego dostępu do szerokopasmowego Internetu do 2013 r. oraz ultraszybkiego dostępu do szerokopasmowego Internetu do 2020 r.[8] wymaga inwestycji w wysokości 181–273 mld EUR.

- Oczekuje się, że realizacja celów inicjatywy przewodniej „Europa efektywnie korzystająca z zasobów” będzie wymagała inwestycji w infrastrukturę transportową i energetyczną w wysokości około 700 mld EUR w odniesieniu do najbardziej priorytetowych projektów.

Powyższe wartości nie stanowią luki w finansowaniu, ale raczej całkowite wymagane inwestycje w tych sektorach, niezależnie od tego, czy finansowanie pochodzić będzie ze środków publicznych, czy prywatnych, ani czy inwestycje są objęte działaniami politycznymi.

Wprawdzie rządy UE przeznaczają na inwestycje w infrastrukturę średnio 1 % PKB[9], jednak coraz częściej do finansowania tych inwestycji zachęcają podmioty sektora prywatnego, a finansowanie takie odbywa się na zasadach pełnego zaangażowania sektora prywatnego w drodze prywatyzacji, poprzez koncesje lub – ostatnio – w ramach modelu partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Środki finansowe na realizację takich projektów pochodzą z kapitału własnego lub z kredytów bankowych.

W czasie kryzysu finansowego banki w UE na wyzwania związane z płynnością i z ryzykiem zareagowały jednak skróceniem terminów zapadalności, podwyższeniem stóp procentowych oraz zaostrzeniem wymogów dotyczących zabezpieczeń. Doprowadziło to do spadku liczby transakcji udzielania pożyczek, zmniejszenia wolumenu transakcji na jeden bank oraz zwiększenia stopnia niedopasowania do długoterminowych wymagań w zakresie finansowania projektów. Ponadto w 2006 i 2007 r. na realizację już prowadzonych projektów udzielono znacznej liczby wysoko oprocentowanych kredytów krótkoterminowych, które obecnie stają się wymagalne i wymagają refinansowania. Będzie to oznaczało dodatkowe obciążenie w odniesieniu do dostępnej kwoty zadłużenia na finansowanie budowy nowej infrastruktury, przy czym banki prawdopodobnie będą nadal dążyć do ogólnego zmniejszania ryzyka[10].

Europejskie rynki obligacji, oferujące możliwości w zakresie finansowania długoterminowego, nie są w rzeczywistości wykorzystywane do finansowania projektów infrastrukturalnych. Mimo że projekty infrastrukturalne zasadniczo wymagają wysokich nakładów kapitałowych, generując jednocześnie niskie koszty eksploatacyjne, stabilne i przewidywalne przepływy środków pieniężnych, które są z nimi zwykle związane, przyczyniają się do szczególnej atrakcyjności długoterminowego finansowania za pomocą obligacji. Dług zaciągnięty na rozwój infrastruktury charakteryzuje się zwykle niskim współczynnikiem niewykonania zobowiązań i wyższą stopą odzysku w przypadku ich niewykonania niż porównywalny dług z tytułu papierów dłużnych przedsiębiorstw. Ponadto cechuje się on niskim stopniem korelacji z innymi aktywami[11], co jest kluczową kwestią dla zmniejszenia ryzyka w ramach zdywersyfikowanego portfela.

Wartość dodana inicjatywy w zakresie obligacji projektowych w ramach strategii „Europa 2020”

Strategia „Europa 2020” [12] przewiduje możliwość wykorzystania instrumentów finansowych jako elementów konsekwentnej strategii finansowania, łączącej unijne i krajowe finansowanie publiczne i prywatne, aby realizować wyznaczone w ramach strategii cele w najbardziej efektywny sposób. Wydatki z budżetu UE za pośrednictwem instrumentów finansowych nie są nowym rozwiązaniem, ponieważ środki z budżetu UE po raz pierwszy wykorzystano do wsparcia tego rodzaju instrumentów ponad dziesięć lat temu[13]. Komisja proponuje jednak, aby ich struktura, sposób zarządzania nimi oraz inne istotne aspekty zostały ustandaryzowane i zharmonizowane zgodnie z komunikatem „Ramy dla nowej generacji innowacyjnych instrumentów finansowych” [14]. Umożliwi to zwiększenie stopnia wykorzystania instrumentów finansowych w pewnych obszarach, utrzymując jednocześnie ich udział w ogólnym budżecie UE na niskim poziomie w porównaniu z dotacjami.

Głównym celem instrumentów finansowych, takich jak obligacje projektowe, jest przyciągnięcie i usprawnienie finansowania projektów przez sektor prywatny. Są one szczególnie wartościowe, gdy zachodzi konieczność szybkiego wdrożenia strategii, ale niepewność w odniesieniu do projektów jest większa niż przeciętnie, jak ma to miejsce w obecnej sytuacji kryzysu finansowego i kryzysu zadłużenia. Instrumenty te mogą ograniczyć wpływ konkretnych przeszkód, które uniemożliwiają swobodny przepływ finansowania dłużnego i kapitałowego, a jednocześnie pozwalają podmiotom sektora prywatnego na podejmowanie decyzji inwestycyjnych.

Obligacje projektowe w ramach strategii „Europa 2020” nie mają zastąpić istniejących źródeł finansowania projektów za pomocą kredytów bankowych i programów dotacji w sektorze publicznym, lecz stanowią raczej ich uzupełnienie jako dodatkowy środek wypełnienia luki w finansowaniu infrastruktury. Umożliwiają poszerzenie bazy inwestorów na potrzeby finansowania projektów długiem prywatnym – z kredytodawców do podmiotów inwestujących w obligacje. Ponadto projekty przynoszące niewielkie dochody lub nie przynoszące ich wcale, będące jednak w żywotnym interesie publicznym, będą nadal wymagać dotacji na wszystkich etapach cyklu życia. Dotacje będą zatem nadal odgrywać istotną rolę i przy odpowiedniej strukturze projektu mogą być nawet łączone z obligacjami projektowymi.

Inicjatywa w zakresie obligacji projektowych bazuje zatem na zawartym w sprawozdaniu Montiego wezwaniu do „[…] analizy wszelkich kombinacji finansowania publicznego i prywatnego […]” w celu „[...] zwiększenia motywacji inwestorów długoterminowych […] do ukierunkowania własnych zasobów na długoterminowe projekty infrastrukturalne” poprzez umożliwienie „[…] stworzenia w Europie płynnego rynku obligacji o bardzo długim terminie zapadalności”.

Ponieważ obecnie w Europie nie istnieje prawdziwy rynek obligacji projektowych, obligacje takie umożliwiłyby pogodzenie oczekiwań inwestorów instytucjonalnych, takich jak fundusze emerytalne i zakłady ubezpieczeń, które potrzebują długoterminowych aktywów, aby pokryć swoje długoterminowe zobowiązania, z długoterminowymi potrzebami w zakresie finansowania projektów.

Projekty infrastrukturalne są jednak bardzo złożone i wymagają wcześniejszego przeprowadzenia dogłębnej analizy, a także stałego podejmowania działań następczych w całym okresie realizacji projektu. Niektórzy z inwestorów instytucjonalnych są gotowi podjąć zobowiązania w kwestii zasobów niezbędnych do przeprowadzenia koniecznych prac analitycznych, ale przeważająca większość inwestorów będzie potrzebowała pewnego rodzaju wsparcia, zanim rozważy infrastrukturalne obligacje projektowe.

Fundusze publiczne z UE, w połączeniu z udziałem kapitałowym pośredników finansowych, w szczególności publicznych banków rozwoju, mogą przyczynić się do skorelowania popytu na długoterminowe finansowanie z zainteresowaniem inwestorów prywatnych o długoterminowej orientacji, ale niskiej skłonności do podejmowania ryzyka. Celem jest wykorzystanie środków z budżetu UE do wsparcia projektów w zakresie niezbędnym do poprawy ich ratingu kredytowego i przyciągnięcia w ten sposób finansowania pochodzącego z innych źródeł, w tym od prywatnych inwestorów na rynku kapitałowym. Instrument wykorzystuje sprawdzone techniki finansowe w dziedzinie podziału ryzyka, ale przy szerszym zakresie. Będzie on opierał się na doświadczeniach zgromadzonych dzięki instrumentowi gwarancji kredytowych dla projektów TEN-T (LGTT)[15].

Długoterminowym celem jest wspieranie procesu integracji europejskich rynków kapitałowych oraz ich dalszego rozwoju, a także utworzenie nowej klasy aktywów obejmującej europejskie obligacje projektowe poprzez dążenie do ustandaryzowania warunków mających do nich zastosowanie. Umożliwi to również łatwiejsze wprowadzanie inicjatyw sektora prywatnego na rynek.

Wprowadzanie obligacji projektowych

Obligacje projektowe nie są emitowane przez Unię Europejską ani przez rządy państw członkowskich. Są prywatnymi papierami dłużnymi, emitowanymi przez spółkę odpowiedzialną za projekt. Obligacje projektowe w ramach strategii „Europa 2020” poprawiłyby zdolność kredytową podmiotów prywatnych, które muszą pozyskać prywatne finansowanie na realizowane przez siebie projekty infrastrukturalne. Skierowana do inwestorów rynku kapitałowego inicjatywa w zakresie obligacji projektowych otwiera przed jednostkami sponsorującymi projekty nowe możliwości pozyskiwania funduszy. Udział środków z budżetu UE będzie z góry ograniczony.

Podstawowy mechanizm mający na celu zapewnienie takiej poprawy zdolności kredytowej projektów polega na podzieleniu zadłużenia spółki odpowiedzialnej za projekt na transzę uprzywilejowaną[16] oraz transzę podporządkowaną[17]. Wprowadzenie transzy podporządkowanej przyczyni się do podniesienia jakości kredytowej transzy uprzywilejowanej do poziomu, po osiągnięciu którego większość inwestorów instytucjonalnych będzie skłonna utrzymywać posiadane przez siebie obligacje przez długi okres[18].

Transza podporządkowana może mieć postać pożyczki, udzielanej spółce odpowiedzialnej za projekt już na samym początku, lub warunkowej linii kredytowej[19], która może w razie potrzeby zostać wykorzystana do obsługi długu uprzywilejowanego, bądź też może stanowić połączenie tych dwóch rozwiązań. Wsparcie powinno być dostępne przez cały okres realizacji projektu, w tym w trakcie fazy budowy, stanowiącej zazwyczaj najbardziej ryzykowną część projektu, ale jego kwota nie powinna przekraczać 20 % wartości długu uprzywilejowanego w ramach projektu. Odsetek ten został określony na podstawie doświadczeń i wyników modelowania zgromadzonych w ramach LGTT i stanowiłby istotny, ale nie nadmierny bufor płynności dla większości projektów spełniających wymagane kryteria finansowe.

W ramach konsultacji dotyczących inicjatywy w zakresie obligacji projektowych z szerokim poparciem spotkała się zasada wykorzystywania transzy uprzywilejowanej oraz ustalenia dotyczące jej wielkości. Jeżeli chodzi o jakość kredytową[20], to wydaje się, że w odniesieniu do mniejszych, mniej złożonych projektów, do przyjęcia byłaby niższa jakość kredytowa (rating BBB+ lub równoważny) niż pierwotnie przewidywano w ramach dokumentu do dyskusji. W przypadku większych projektów z szerokim poparciem spotkało się jednak zastosowanie docelowej jakości kredytowej (zakres pojedynczego A lub równoważny). W tych warunkach uczestnicy rynku uznają za prawdopodobny fakt, że inicjatywa przyczyni się do zmniejszenia kosztów finansowania, wpływając jednocześnie na wydłużenie terminów zapadalności.

Począwszy od roku 2014 obligacje projektowe stanowiłyby integralną część instrumentu „Łącząc Europę”. Na podstawie doświadczeń związanych z innymi instrumentami finansowymi, w szczególności LGTT, Komisja zauważyła jednak, że ich wdrożenie wymaga często znacznej ilości czasu, nawet po wcześniejszym przeprowadzeniu szczegółowych konsultacji z zainteresowanymi stronami, z tego prostego względu, że rozważanie hipotetycznej propozycji różni się od faktycznej realizacji konkretnej transakcji. Dotyczy to w szczególności złożonych projektów infrastrukturalnych, na które składa się wiele wzajemnie powiązanych aspektów finansowych i prawnych. Zainteresowane strony muszą zapoznać się ze wszystkimi kwestiami związanymi ze strukturyzacją transakcji, aby upewnić się, że przebiega ona w prawidłowy sposób. Może zajść konieczność nieznacznego zmienienia parametrów instrumentu finansowego lub procedury przetargowej bądź w szczególności zmianie może ulec sytuacja gospodarcza i finansowa na rynku. Etap pilotażowy pomoże wyjaśnić szereg z tych kwestii.

Komisja proponuje zatem, aby przyspieszyć etap pilotażowy i zrealizować go w latach 2012–2013, a nie w ciągu pierwszych dwóch lat funkcjonowania instrumentu „Łącząc Europę”.

Jak będzie przebiegał etap pilotażowy?

Komisja proponuje, aby etap pilotażowy został przygotowany na podstawie zmiany rozporządzenia w sprawie sieci transeuropejskich (TEN) oraz decyzji w sprawie konkurencyjności i innowacji[21], tak aby został sfinansowany z pozycji w budżecie przewidzianych na te programy do łącznej kwoty 230 mln EUR. Kwota 200 mln EUR może zostać sfinansowana z pozycji w budżecie TEN-T, w szczególności z instrumentu gwarancji kredytowych dla projektów TEN-T (LGTT), a 10 mln EUR – z pozycji w budżecie TEN-E pierwotnie przewidzianej do wykorzystania wyłącznie na dotacje. Z pozycji w budżecie programu ICT stanowiącego część Programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji (CIP ICT) na wsparcie obligacji projektowych można przeznaczyć 20 mln EUR.

Wdrażanie za pośrednictwem EBI

Ponieważ inicjatywę opracowano na podstawie koncepcji podziału ryzyka przyjętych w ramach modelu LGTT oraz doświadczenia zdobytego w związku z tym modelem, Komisja zamierza kontynuować współpracę z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym (EBI) podczas tego krótkiego etapu pilotażowego w celu jak najszybszego zoptymalizowania parametrów etapu, który nastąpi po 2013 r. Następnie Komisja rozważy możliwość zaangażowania na danym etapie innych publicznych instytucji finansowych.

EBI, jako organizacja unijna, której misją jest wspieranie polityki prowadzonej przez UE, ma wyjątkowe, wieloletnie doświadczenie w finansowaniu projektów infrastrukturalnych w UE. Udział w kapitale zakładowym EBI posiada 27 państw członkowskich; zadaniem EBI jest zapewnianie długoterminowego finansowania na potrzeby realizacji celów polityki UE i przedstawianie sprawozdania wszystkim stosownym instytucjom europejskim. Bank ponosi odpowiedzialność polityczną przed Parlamentem Europejskim i podlega kontroli Trybunału Obrachunkowego w przypadkach, w których odpowiada za wydawanie środków z budżetu UE. Komisja zamierza jednak również korzystać z zasobów wiedzy innych instytucji finansowych oraz wybadać ich zainteresowanie i możliwości jeśli chodzi o wzięcie na siebie części ryzyka.

Kwalifikowalność i monitorowanie projektu

Na etapie pilotażowym ogólna kwalifikowalność projektu ustalana będzie zgodnie z odpowiednimi wytycznymi dotyczącymi polityki w zakresie TEN (TEN-T i TEN-E) oraz polityki w zakresie konkurencyjności i innowacji zaproponowanymi przez Komisję i zatwierdzonymi przez współprawodawców.

EBI i Komisja będą pracowały nad przygotowaniem szeregu projektów, które zostaną uznane za kwalifikowalne w sposób przedstawiony powyżej. Gdy po zakończeniu etapu opracowywania projekt będzie wchodził w fazę realizacji, EBI wykorzysta swoją wiedzę specjalistyczną, aby ocenić projekt, przeprowadzić badanie due diligence i analizę finansową na etapie strukturyzacji oraz wycenić gwarancję lub kredyt. Poza wykonalnością z ekonomicznego i technicznego punktu widzenia projekty będą musiały zapewnić stabilne i silne przepływy pieniężne. Jednostki sponsorujące projekty będą również musiały wykazać zdolność do przeprowadzenia konkursu na finansowanie oraz pomyślnego zrealizowania projektu. Jeżeli jednostka sponsorująca projekt zdecyduje się skorzystać z instrumentu, projekt będzie musiał zostać zatwierdzony przez EBI zgodnie ze standardowymi procedurami. Szczegółowe zadania w zakresie selekcji i strukturyzacji mogłyby być przeprowadzane wyłącznie po osiągnięciu przez projekt odpowiedniego poziomu zaawansowania, a projekty byłyby poddawane ocenie w kolejności, w jakiej osiągają ten poziom. Etapy stosowania i wdrożenia będą musiały być zgodne z polityką UE i przebiegać zgodnie ze wszystkimi mającymi zastosowanie przepisami UE, w tym przepisami w dziedzinie pomocy państwa.

Następnie EBI zaakceptuje projekt i będzie go monitorować zgodnie ze swoimi standardowymi strategiami i procedurami, w tym z wytycznymi dotyczącymi polityki w zakresie ryzyka kredytowego, w sposób już ustalony w kontekście wspólnych instrumentów UE/EBI, takich jak LGTT i mechanizm finansowania oparty na podziale ryzyka (RSFF).

Komisja będzie też corocznie składać sprawozdanie z realizacji inicjatywy zgodnie z przepisami art. 49 porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 17 maja 2006 r.[22]

W ramach etapu pilotażowego będzie można oczywiście sfinansować tylko ograniczoną liczbę projektów, ponieważ dostępne zasoby budżetowe są ograniczone, a czas pozostały na realizację będzie bardzo krótki. W związku z tym selekcja projektów zostanie przeprowadzona w celu wsparcia maksymalnie 10 projektów, skupiając się na tych z nich, które znajdują się na stosunkowo zaawansowanym etapie procedury przetargowej i procesu finansowania, lub tych, które wymagają refinansowania po zakończeniu fazy budowy, w ramach jednego lub większej liczby sektorów docelowych. Umożliwi to maksymalizację zdobytego doświadczenia przy jednoczesnym udzieleniu wsparcia konkretnym projektom borykającym się z trudnościami w refinansowaniu zaciągniętych kredytów bankowych o krótkim terminie zapadalności.

Począwszy od roku 2014 obligacje projektowe w ramach strategii „Europa 2020” – podobnie jak inne instrumenty finansowe na potrzeby projektów infrastrukturalnych – będzie można wykorzystywać we wszystkich dziedzinach polityki infrastrukturalnej do finansowania projektów o odpowiedniej charakterystyce finansowej, pod warunkiem że UE będzie w stanie przeznaczyć środki budżetowe na dany cel.

Wycena

W ramach badania due diligence EBI przeprowadza analizę i zapewnia doradztwo w zakresie sposobów włączenia wsparcia w postaci obligacji projektowych do proponowanej struktury finansowej. Dzięki temu spółka odpowiedzialna za projekt może wyemitować obligację zamiast opierać się na kredytach bankowych. Zalety lub wady każdego z tych dwóch rodzajów finansowania byłyby uzależnione od stóp procentowych i opłat związanych z określonym rozwiązaniem w danym momencie. Z reguły obligacja byłaby wykorzystywana wyłącznie wówczas, gdyby takie finansowanie było tańsze niż kredyt. Nie można wykluczyć jednak, że posiadanie finansowania charakteryzującego się odpowiednim terminem zapadalności lub innymi aspektami obligacji również ma zakładaną wartość. Należy wycenić takie faktyczne lub zakładane korzyści, aby uniknąć zakłóceń na rynku poprzez quasi-dotacje.

W praktyce EBI opierałby wycenę na swoich standardowych metodach wyceny, uwzględniając dzięki temu ryzyko projektu, proponowany pakiet finansowy i jakość jednostki lub jednostek sponsorujących. Innymi słowy, może to oznaczać, że wsparcie nie zostanie zaoferowane wszystkim podmiotom po takiej samej cenie. Zostałoby ono jednak udostępnione wszystkim projektom na podstawie takiej samej, spójnej metodyki. Właściwa wycena zapewni odpowiednie pogodzenie interesów wszystkich podmiotów oraz ma kluczowe znaczenie dla pomyślnej realizacji programu.

Dochód z wyceny można uzyskiwać z góry, tj. po zrealizowaniu finansowania, lub raz do roku bądź też w sposób będący połączeniem tych dwóch możliwości. Uzyskany dochód zostałby wykorzystany na wsparcie nowych projektów.

Podział ryzyka

Ponieważ kredytowanie lub warunkowe kredytowanie na poziomie podporządkowanym jest bardziej ryzykowne niż standardowa pożyczka uprzywilejowana, ryzyko związane z takim kredytowaniem zostanie podzielone między EBI i UE. W przypadku UE przyjmie ono formę wkładu budżetowego z góry na pokrycie ustalonego udziału w potencjalnych stratach poniesionych w związku z projektami objętymi wsparciem. Pozostałą część strat poniesie EBI.

W ramach obecnych wspólnych instrumentów UE-EBI stosuje się proporcjonalny podział ryzyka, w którym wszystkie straty dzieli się pomiędzy UE i EBI osobno dla każdego projektu, według ustalonych wskaźników procentowych. Taki podział określa się również mianem „pionowego” podziału ryzyka. Metoda portfela pierwszej straty polegałaby na tym, że UE brałaby na siebie pierwsze straty do uzgodnionego wcześniej udziału i uzgodnionej wcześniej maksymalnej wysokości, natomiast powyżej tych limitów straty brałby na siebie EBI. Taki podział określa się mianem „poziomego” podziału ryzyka. W ramach pilotażu obligacji projektowych można przyjąć dowolną z tych metod i nie ma to znaczenia dla uzgodnionego wpływu na budżet. Wybór odpowiedniej metody uzależniony będzie od tego, jak szybko może zostać utworzony odpowiedni portfel projektów. Zależy to częściowo od harmonogramu realizacji projektów oraz od warunków korzystania z trzech oddzielnych pozycji w budżecie z punktu widzenia Komisji. Na przykład w ramach pionowego podziału ryzyka może być konieczne zróżnicowanie wartości procentowych ryzyka ponoszonego przez każdego z partnerów, aby odzwierciedlić odrębny charakter pozycji budżetowych, z których może być finansowana inicjatywa, oraz różne rozmiary projektów. Szczegółowe warunki zostaną zatem uzgodnione z EBI i zapisane w umowie o współpracy pomiędzy obiema instytucjami. Komisja i EBI mogą zweryfikować, czy uzgodniona metoda podziału ryzyka oraz uzgodnione wartości procentowe są właściwe, oraz w razie potrzeby zaproponować zmiany. Również w takim przypadku wpływ na budżet pozostanie bez zmian, jak wyjaśniono w sekcji 3.6, chociaż efekt mnożnikowy wkładu UE będzie uzależniony do wybranej metody podziału ryzyka i od wybranego udziału procentowego.

Należy zaznaczyć, że podział ryzyka na poziomie UE nie zmienia oceny Eurostatu dotyczącej przyporządkowania projektu do bilansu sektora krajowych instytucji rządowych i samorządowych lub sektora prywatnego. Innymi słowy, jeżeli UE przyjmie do 20 % ryzyka, ocena będzie po prostu dotyczyła pozostałych 80 % projektu. Ponieważ chodzi o to, aby przyciągnąć finansowanie prywatne dla tych 80 %, projekt powinien zostać w normalnych okolicznościach sklasyfikowany jako prywatny. Jeśli jednak rząd udzieli gwarancji wyższej niż 50 %, spowoduje to klasyfikację do sektora instytucji rządowych i samorządowych w przypadkach gdy umowa przewiduje przeniesienie własności infrastruktury na rząd w przyszłości. Gwarancje takie powinny obejmować gwarancje na kredyt udzielony przez międzynarodową instytucję finansową. Co więcej, jeżeli jednostka sektora instytucji rządowych i samorządowych zapewni minimalne gwarancje dochodów oraz minimalne gwarancje popytu, które sprawią, że sektor ten będzie ponosił większość ryzyka związanego z projektem, dług zostanie sklasyfikowany jako dług sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Znany maksymalny wpływ na budżet

Wkład z budżetu UE byłyby bezwzględnie ograniczony i nie wiązałby się z powstaniem zobowiązań warunkowych. Wszystkie współfinansowane instrumenty oparte na podziale ryzyka przewidują ograniczenie maksymalnej wysokości środków przyznanych na realizację programu, dzięki czemu związane z danym instrumentem ryzyko nie przekracza środków przewidzianych pierwotnie w ramach danej pozycji w budżecie. Ponadto – w odróżnieniu od dotacji – do budżetu UE zaczną w końcu wpływać środki z opłat pobieranych od beneficjenta, które w okresie objętym programem nie zostaną ponownie wykorzystane na potrzeby nowych projektów ani na inne cele.

Ponieważ dostępna kwota na uruchomienie etapu pilotażowego jest ograniczona, wsparciem można objąć jedynie ograniczoną liczbę maksymalnie 10 projektów na poziomie UE. Ponadto zakres etapu pilotażowego jest ograniczony do projektów w obszarze TEN-T, TEN-E i telekomunikacji, natomiast po roku 2013 instrument będzie można otworzyć na finansowanie infrastruktury w innych dziedzinach, takich jak infrastruktura socjalna, odnawialne źródła energii czy określone projekty związane z przestrzenią kosmiczną.

W jaki sposób etap pilotażowy będzie nawiązywał do instrumentu „Łącząc Europę”?

Doświadczenia etapu pilotażowego posłużą do optymalizacji projektu inicjatywy na okres po 2013 r., kiedy to obligacje projektowe staną się integralną częścią instrumentu „Łącząc Europę”.

Na przykład istnieje wiele poglądów na to, które podmioty mogą najlepiej monitorować realizację projektu pod względem postępów technicznych i finansowych oraz zgodności z umową w całym cyklu jego życia i podejmować mniej lub bardziej istotne decyzje niezbędne dla utrzymania ciągłości realizacji projektu, przy zapewnieniu zarazem odpowiedniego prawa głosu inwestorom w przypadku najbardziej istotnych decyzji. Celem etapu pilotażowego będzie również sprawdzenie, w jaki sposób można zorganizować ten aspekt projektu w praktyce, aby zaspokoić oczekiwania wszystkich inwestorów i jednostek sponsorujących projekt.

Ponadto konieczne może być dostosowanie struktury prawnej i finansowej w zależności od jurysdykcji, której podlega spółka odpowiedzialna za projekt lub obligacja, co można odkryć wyłącznie w praktyce, ponieważ przeanalizowanie wszystkich teoretycznych przeszkód, jakie mogą pojawić się w 27 państwach członkowskich, nie jest rozwiązaniem praktycznym. Istnieje również prawdopodobieństwo, że wejdą w życie inne przepisy UE w dziedzinie rynków kapitałowych, które mogą mieć niezamierzone konsekwencje dla obszaru finansowania infrastruktury.

Jednocześnie transakcje zawarte na etapie pilotażowym mogą stanowić część przyszłego portfela etapu operacyjnego począwszy od 2014 r.

W 2012 r. Komisja przeprowadzi niezależną ocenę LGTT, aby uzupełnić bieżący przegląd wewnętrzny, jak również w stosownych przypadkach dokona dogłębnej analizy modeli finansowania wykorzystywanych w odniesieniu do różnych sektorów i podsektorów. W drugiej połowie 2013 r. przewidywany jest również przegląd etapu pilotażowego dotyczącego obligacji projektowych.

Ponadto już teraz przewiduje się, że szereg instytucji finansowych zostanie zaproszony do udziału w instrumentach finansowych wspierających wdrażanie instrumentu „Łącząc Europę” po 2013 r. w zakresie dozwolonym w rozporządzeniu finansowym.

Wnioski

Konieczne jest podjęcie znacznych wysiłków na rzecz ułatwienia dostępu projektów infrastrukturalnych do prywatnego finansowania oraz wypracowania dla nich alternatywnych sposobów finansowania dłużnego. Projekty infrastrukturalne w Europie finansowane ze źródeł prywatnych są w ogromnej mierze uzależnione od kredytów bankowych, które nie są łatwo dostępne w terminach zapadalności, jakie odzwierciedlałyby długoterminowy cykl życia projektu infrastrukturalnego.

Aby poprawić dostęp projektów do finansowania oraz rozwinąć dynamiczny rynek obligacji infrastrukturalnych, na którym jak dotąd nastąpiły niewielkie postępy w zakresie inicjatyw prywatnych, UE zamierza współpracować z EBI nad utworzeniem instrumentu na rzecz wsparcia prywatnych emisji obligacji projektowych, tj. nad inicjatywą w zakresie obligacji projektowych w ramach strategii „Europa 2020”.

Jak wynika z doświadczeń, aby umożliwić zainteresowanym stronom zapoznanie się z nowymi strukturami finansowania oraz w celu wprowadzenia ostatecznych zmian pozwalających na optymalizację projektu niezbędny jest etap pilotażowy. Mimo że skala i zakres takiego etapu pilotażowego byłyby ograniczone, oczekuje się, że będzie on stymulował zachowania rynkowe w kierunku większej akceptacji finansowania dłużnego na rynku kapitałowym, a tym samym stworzy podstawę do udoskonalenia inicjatywy i zrealizowania jej jako pełnoprawnego wniosku w kolejnych wieloletnich ramach finansowych. Komisja proponuje zatem, aby przyspieszyć etap pilotażowy i zrealizować go w latach 2012–2013, a nie w ciągu pierwszych dwóch lat funkcjonowania instrumentu „Łącząc Europę”.

Ze względu na ograniczenia czasowe Komisja zachęca Parlament i Radę do jak najszybszego przyjęcia wniosku w sprawie etapu pilotażowego.

[1] M. Monti, Nowa strategia na rzecz jednolitego rynku w służbie gospodarki i społeczeństwa Europy , 9.5.2010, s. 62.

[2] Sprawozdanie M. Montiego, s. 62.

[3] COM(2011)662.

[4] COM (2011) 500 wersja ostateczna.

[5] Źródło: baza danych Infrastructure Journal (IJ). W przypadku Europy Zachodniej wartość ta spadła z 33 mld EUR do 26 mld EUR, z czego połowa dotyczy środków na rozwój transportu i energetyki (Dane IJ dotyczące Europy Wschodniej są niewiarygodne z uwagi na wyniki Rosji i Turcji, nie zostały zatem uwzględnione).

[6] Zob. także ocena skutków dotycząca instrumentu „Łącząc Europę” oraz ocena skutków dołączona do wniosków ustawodawczych dla EFRR i Funduszu Spójności.

[7] http://ec.europa.eu/economy_finance/consultation/index_en.htm

[8] Cel wyznaczony na rok 2020 można podzielić na dwie części: (i) zapewnienie wszystkim Europejczykom dostępu do znacznie szybszego Internetu o przepustowości przekraczającej 30 Mb/s; oraz (ii) zapewnienie przynajmniej połowie europejskich gospodarstw domowych dostępu do połączeń o przepustowości przekraczającej 100 Mb/s.

[9] ½–2 %; zob. Alegre et al. , EIB Papers, tom 13/1 (2008 r.). Głównym czynnikiem wpływającym na rozbieżność szacunków jest zaliczanie inwestycji dokonywanych przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność handlową do inwestycji prywatnych, nawet jeżeli przedsiębiorstwa te należą do podmiotów sektora publicznego.

[10] Bank Rozrachunków Międzynarodowych, ocena długoterminowego wpływu gospodarczego zaostrzonych wymogów dotyczących kapitału i płynności, sierpień 2010 r. Zob. też dokument roboczy służb Komisji SEC(2011) 949 w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych.

[11] Specjalny komentarz Moody’s „Default and Recovery Rates for Project Finance Loans 1983-2008” z 20.10.2010.

[12] COM(2010) 2020.

[13] Początkowo gwarancje oraz kapitał wysokiego ryzyka dla MŚP.

[14] COM(2011) 662.

[15] Ustanowionemu w rozporządzeniu (WE) nr 680/2007.

[16] W tym kontekście: najwyższy poziom w strukturze zadłużenia spółki, o najwyższej pewności spłaty.

[17] W tym kontekście: dług poniżej długu uprzywilejowanego, ale uprzywilejowany względem kapitału własnego.

[18] Idea zastosowania transzy podporządkowanej oraz jej wielkość uzyskały szerokie poparcie w ramach konsultacji dotyczących inicjatywy w zakresie obligacji projektowych.

[19] Wykorzystanie linii kredytowej jest zależne od określonych zdarzeń bądź nimi uwarunkowane.

[20] Klasyfikacja jakości kredytowej dłużnika dokonana przez wyspecjalizowane agencje, takie jak Standard and Poors, Moody’s lub Fitch. Szczególnie interesujący jest segment inwestycyjny powyżej oceny BBB-/Baa3/BBB- (w zależności od agencji). Za „dobrą” ocenę inwestycyjną uważa się A/A2/A.

[21] Odpowiednio: rozporządzenie (WE) nr 680/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 czerwca 2007 r. ustanawiające ogólne zasady przyznawania pomocy finansowej Wspólnoty w zakresie transeuropejskich sieci transportowych i energetycznych oraz decyzja nr 1639/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 2006 r. ustanawiająca Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji (2007–2013).

[22] Dz.U. C 139 z 14.6.2006.