Planowane przekroczenie wartości referencyjnej określonej w Traktacie w 2020 r. ma charakter wyjątkowy, gdyż jest spowodowane poważnym pogorszeniem koniunktury gospodarczej. W szczególności, chociaż przyjęte środki mające przeciwdziałać pandemii COVID-19 stanowią 1,9 % PKB, przewiduje się, że pogorszenie sytuacji makroekonomicznej zwiększy planowany deficyt o 5,3 punktów procentowych PKB. Po uwzględnieniu skutków pandemii COVID-19 w prognozie Komisji z wiosny 2020 r. przewiduje się zmniejszenie realnego PKB w 2020 r. o 8,2 %, co doprowadzi do deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 9,9 % PKB. Wpływ, jaki na wzrost deficytu będą miały środki przyjęte w celu złagodzenia skutków pandemii, będzie zgodny z wpływem przewidzianym w planach rządu.

Ponadto dane za 2018 r. i 2019 r. wskazują na niewystarczające postępy na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu, co stanowi także dowód prima facie na istnienie nadmiernego deficytu w rozumieniu paktu stabilności i wzrostu.

Dane przekazane przez władze Francji w dniu 31 marca 2020 r., a następnie zatwierdzone przez Eurostat, wskazują, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych we Francji wyniósł w 2019 r. 3,0 % PKB, natomiast dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 98,1 % PKB, osiągając ten sam poziom co w 2018 r. Zgodnie z programem stabilności na 2020 r. Francja planuje deficyt w wysokości 9,0 % PKB w 2020 r., a zadłużenie wyniesie 115,2 % PKB.

W dniu 20 marca 2020 r. Komisja przyjęła komunikat w sprawie uruchomienia ogólnej klauzuli korekcyjnej w ramach paktu stabilności i wzrostu. Klauzula, jak określono w art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3, art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 oraz w art. 3 ust. 5 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, ułatwia koordynację polityk budżetowych w czasie poważnego pogorszenia koniunktury gospodarczej. W swoim komunikacie Komisja przedstawiła Radzie opinię, że biorąc pod uwagę przewidywane poważne pogorszenie koniunktury gospodarczej w wyniku pandemii COVID-19, obecna sytuacja pozwala na uruchomienie klauzuli. W dniu 23 marca 2020 r. ministrowie finansów państw członkowskich zgodzili się z oceną Komisji. Uruchomienie ogólnej klauzuli korekcyjnej pozwala na czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, pod warunkiem, że nie zagraża to stabilności finansów publicznych w średnim okresie. W przypadku części naprawczej Rada może również zdecydować, na podstawie zalecenia Komisji, o przyjęciu zmienionego kursu polityki budżetowej. Ogólna klauzula korekcyjna nie zawiesza procedur paktu stabilności i wzrostu. Pozwala ona państwom członkowskim na odstąpienie od wymogów budżetowych, które miałyby zastosowanie w normalnych warunkach, a jednocześnie umożliwia Komisji i Radzie wprowadzenie niezbędnych środków koordynacji polityki w ramach paktu.

Po uchyleniu procedury nadmiernego deficytu (PND) w czerwcu 2018 r. Francja jest objęta trzyletnim okresem przejściowym, aby zapewnić wystarczające postępy w osiągnięciu zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu. Okres przejściowy rozpoczął się w 2018 r. i zakończy się w 2020 r. Aby zapewnić stałe i skuteczne postępy na drodze do osiągnięcia zgodności w okresie przejściowym Francja powinna jednocześnie przestrzegać dwóch następujących warunków dotyczących korekty salda strukturalnego:

a.po pierwsze, roczna korekta strukturalna nie powinna odbiegać o więcej niż ¼ % PKB od minimalnej liniowej korekty strukturalnej (MLSA) zapewniającej osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu na koniec okresu przejściowego;

b.po drugie, w żadnym momencie okresu przejściowego pozostała roczna korekta strukturalna nie powinna przekraczać ¾ % PKB (chyba że spełnienie pierwszego warunku wymaga rocznego wysiłku strukturalnego na poziomie powyżej ¾ % PKB).

Z przekazanych danych wynika, że w 2019 r. Francja nie poczyniła wystarczających postępów na drodze do osiągnięcia zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu (zob. tabela 1), ponieważ różnica w stosunku do MLSA wyniosła 2,0 % PKB.

Analiza wskazuje zatem, że prima facie w oparciu o dane dotyczące wyników za 2019 r. kryterium długu nie zostało spełnione.

4. Istotne czynniki

Art. 126 ust. 3 Traktatu stanowi, że jeśli państwo członkowskie nie spełnia wymogów jednego lub obu tych kryteriów, Komisja sporządza sprawozdanie. W sprawozdaniu tym Komisja „uwzględnia również to, czy deficyt publiczny przekracza publiczne wydatki inwestycyjne i uwzględnia wszelkie inne istotne czynniki, w tym średniookresową sytuację gospodarczą i budżetową państwa członkowskiego”.

Czynniki te zostały doprecyzowane w art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, który stanowi, że uwzględnia się należycie „wszelkie inne czynniki, które w opinii danego państwa członkowskiego mają znaczenie dla wyczerpującej oceny zgodności z kryteriami deficytu i długu i które państwo członkowskie przedstawiło Radzie i Komisji”.

W przypadku oczywistego naruszenia kryterium długu analiza istotnych czynników jest szczególnie uzasadniona z uwagi na fakt, że czynniki pozostające poza kontrolą rządu wpływają na dynamikę długu w większym stopniu niż na dynamikę deficytu. Zostało to uznane w art. 2 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, który stanowi, że podczas oceny spełniania kryterium długu uwzględnia się istotne czynniki niezależnie od skali tego naruszenia. W związku z tym przy ocenie spełniania kryterium długu należy ocenić przynajmniej trzy następujące główne aspekty, zważywszy na ich wpływ na dynamikę długu i zdolność do jego obsługi: (i) wypełnienie średniookresowego celu budżetowego lub realizację ścieżki dostosowania prowadzącej do tego celu, (ii) realizację reform strukturalnych oraz (iii) panujące warunki ekonomiczne.

Jak określono w art. 2 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, jeżeli chodzi o kryterium deficytu w 2020 r., ponieważ relacja długu publicznego do PKB przekracza wartość referencyjną wynoszącą 60 % i nie jest spełniony podwójny warunek – polegający na tym, że deficyt pozostaje bliski wartości referencyjnej, a jej przekroczenie ma charakter tymczasowy – te istotne czynniki nie mogą zostać uwzględnione w procesie podejmowania decyzji w sprawie istnienia nadmiernego deficytu na podstawie kryterium deficytu dla Francji.

W obecnej sytuacji kluczowym dodatkowym elementem, który należy uwzględnić w odniesieniu do 2020 r., są skutki gospodarcze pandemii COVID-19, które bardzo poważnie wpływają na sytuację budżetową i wywołują wysoki poziom niepewności co do perspektyw na przyszłość. Pandemia doprowadziła również do uruchomienia ogólnej klauzuli korekcyjnej.

4.1. Pandemia COVID-19

Pandemia COVID-19 doprowadziła do poważnego wstrząsu gospodarczego, który wywołuje znaczące negatywne skutki dla całej Unii Europejskiej. Konsekwencje dla wzrostu PKB będą zależały zarówno od czasu trwania pandemii, jak i od okresu obowiązywania środków wprowadzonych przez władze krajowe oraz na szczeblu europejskim i światowym w celu spowolnienia jej rozprzestrzeniania się, ochrony zdolności produkcyjnych i wspierania popytu zagregowanego. Państwa członkowskie już przyjęły lub właśnie przyjmują środki budżetowe mające na celu zwiększenie możliwości systemów ochrony zdrowia i udzielenie pomocy tym osobom i sektorom, które szczególnie ucierpiały na skutek pandemii. Wprowadzono również znaczące środki w zakresie pomocy na utrzymanie płynności finansowej oraz inne gwarancje. Właściwe urzędy statystyczne, pod warunkiem otrzymania bardziej szczegółowych informacji, dokonają analizy, czy środki te będą miały natychmiastowe skutki dla salda sektora instytucji rządowych i samorządowych. Środki te, wraz ze spadkiem aktywności gospodarczej, przyczyniają się do znacznego wzrostu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz pogorszenia sytuacji w zakresie zadłużenia.

4.2 Sytuacja gospodarcza w średnim okresie z uwzględnieniem reform strukturalnych

Od 2016 r. następuje we Francji wzrost realnego PKB powyżej potencjału pod wpływem dynamicznych inwestycji i poprawy sytuacji pod względem eksportu netto, podczas gdy spożycie prywatne pozostaje na niskim poziomie. Wzrost nominalnego PKB nabrał tempa w 2017 r. i mimo spowolnienia działalności gospodarczej utrzymał się na solidnym poziomie w 2018 r. i 2019 r., a towarzyszył mu wyższy deflator PKB. W związku z tym nie można twierdzić, że warunki makroekonomiczne są czynnikiem łagodzącym w ramach próby wyjaśnienia niewystarczających postępów Francji na drodze do osiągnięcia w 2019 r. zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu.

Prognozuje się, że pandemia COVID-19 i związane z nią środki powstrzymujące rozprzestrzenianie się wirusa będą miały poważny wpływ na działalność gospodarczą. Według prognozy Komisji z wiosny 2020 r. PKB spadnie w 2020 r. o 8,2 %, a ujemny wpływ popytu krajowego na wzrost wyniesie 7,4 punktów procentowych, co będzie spowodowane gwałtownym spadkiem spożycia prywatnego i inwestycji; ujemny będzie również wpływ zmiany stanu zapasów. Przewiduje się natomiast, że eksport netto zasadniczo nie będzie miał wpływu na wzrost. Perspektywy makroekonomiczne cechuje wyjątkowy stopień niepewności związany z czasem trwania pandemii i jej skutkami gospodarczymi. Jest to uznane za czynnik łagodzący, mający wpływ na ocenę, czy Francja spełniła kryterium deficytu w 2020 r.

W sprawozdaniu krajowym za 2020 r. Komisja stwierdziła, że Francja poczyniła pewne postępy w realizacji skierowanych do niej zaleceń z 2019 r. W ujęciu bardziej szczegółowym Francja wykazała znaczne postępy we wspieraniu rozwoju przedsiębiorstw, jak również pewne postępy w usuwaniu niedoborów kwalifikacji i niedopasowania umiejętności do potrzeb rynku, uproszczeniu systemu podatkowego, realizacji inwestycji na rzecz transformacji energetycznej oraz poprawie infrastruktury cyfrowej. Niewielkie postępy poczyniono również we wspieraniu integracji na rynku pracy i zapewnieniu równości szans, poprawie wyników w zakresie badań naukowych i innowacji oraz zmniejszeniu ograniczeń biurokratycznych. Ponadto, jeżeli chodzi o strukturalne reformy budżetowe, Francja poczyniła wprawdzie pewne postępy w reformowaniu systemu emerytalnego, jednak nie wykazuje postępów w dalszym opracowywaniu i wdrażaniu przeglądu wydatków za pośrednictwem programu Action publique 2022.

4.3 Sytuacja budżetowa w średnim okresie z uwzględnieniem inwestycji publicznych

Deficyt nominalny wzrósł z 2,3 % PKB w 2018 r. do 3,0 % w 2019 r., co wynika głównie ze statystycznego wpływu przekształcenia ulgi podatkowej na rzecz konkurencyjności i zatrudnienia (CICE) w trwałe bezpośrednie obniżenie składek na ubezpieczenie społeczne płaconych przez pracodawców, które wyniosło około 0,9 % PKB. Szacuje się, że inwestycje publiczne wzrosły z 3,4 % PKB w 2018 r. do poziomu 3,6 % w 2019 r., czyli wyższego niż odnotowany w 2019 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Dnia 13 lipca 2018 r. Francji zalecono zapewnienie, by w 2019 r. nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych, po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów i działania jednorazowe, nie przekroczyła 1,4 % („wartość odniesienia dotycząca wydatków”), co odpowiadałoby korekcie strukturalnej wynoszącej 0,6 % PKB. Na podstawie danych dotyczących wyników budżetu oraz prognozy Komisji wydatki przekroczyły wartość odniesienia, czemu towarzyszyło odchylenie od zalecanej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w wysokości 1,0 % PKB w 2019 r., co wskazuje na znaczne odchylenie. Saldo strukturalne nie wykazało poprawy w 2019 r., co również wskazuje na znaczne odchylenie na poziomie 0,6 % PKB. Do podobnych wniosków prowadzi ocena wskaźników za lata 2018–2019 w ujęciu łącznym. Brak zgodności z wymogami części zapobiegawczej stanowi czynnik zaostrzający w ocenie stwierdzającej, że prima facie Francja nie spełniła kryterium długu w 2019 r.