W 2008 r. Międzynarodowa Organizacja Morska (IMO) przyjęła zmiany do załącznika VI do Międzynarodowej konwencji o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki („zmieniony załącznik VI do konwencji MARPOL”), które zawierają przepisy dotyczące zapobiegania zanieczyszczaniu powietrza przez statki. Zmieniony załącznik VI do konwencji MARPOL wszedł w życie w dniu 1 lipca 2010 r., a w art. 1 pkt 6 lit. b) dyrektywy 2012/33/UE do prawa Unii wprowadzono jedną z głównych zmian w ramach przeglądu, tj. dotyczącą obowiązkowego stosowania paliw żeglugowych o maksymalnej zawartości siarki na poziomie 0,10 % na europejskich obszarach kontroli emisji SOx od dnia 1 stycznia 2015 r. (art. 6 ust. 2 dyrektywy (UE) 2016/802).

Zgodnie z art. 14 ust. 2 dyrektywy (UE) 2016/802 Komisja odniosła się już do kosztów i korzyści wynikających z potencjalnych dodatkowych działań Unii w zakresie ograniczania emisji do powietrza, w tym również ze statków, w swoim pakiecie w sprawie polityki czystego powietrza, z grudnia 2013 r., który opracowano w następstwie szczegółowego przeglądu polityk UE w zakresie jakości powietrza. Po tym przeglądzie Komisja postanowiła, że nie przedstawi wniosku ustawodawczego dotyczącego emisji ze statków w ramach pakietu w sprawie polityki czystego powietrza. We wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie redukcji krajowych emisji niektórych rodzajów zanieczyszczenia atmosferycznego Komisja zawarła jednak przepis (art. 5 ust. 1), dzięki któremu państwa członkowskie mogłyby „odliczyć” od swoich całkowitych krajowych zobowiązań w zakresie redukcji emisji redukcje emisji SO2, tlenków azotu (NOx) i drobnych cząstek stałych (PM2,5), osiągnięte dzięki dodatkowym środkom regulującym zanieczyszczenie powietrza pochodzące ze statków. W dyrektywie (UE) 2016/2284 w sprawie redukcji krajowych emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeń atmosferycznych („nowa dyrektywa NEC”) nie zawarto jednak tej propozycji elastyczności ani żadnego innego przepisu, który dotyczyłby redukcji emisji ze statków.

Dyrektywa Rady 1999/32/WE odnosząca się do redukcji zawartości siarki w niektórych paliwach ciekłych została kilkukrotnie zmieniona w istotnym zakresie, przy czym ostatnią zmianę w odniesieniu do zawartości siarki w paliwach żeglugowych wprowadzono dyrektywą 2012/33/UE z dnia 21 listopada 2012 r. , która weszła w życie w dniu 17 grudnia 2012 r. i miała zostać transponowana do dnia 18 czerwca 2014 r. Aby zachować jasność i racjonalność po wprowadzeniu różnych istotnych zmian w dyrektywie Rady 1999/32/WE, przepisy te skodyfikowano w ramach dyrektywy (UE) 2016/802 z dnia 11 maja 2016 r. odnoszącej się do redukcji zawartości siarki w niektórych paliwach ciekłych (zwanej dalą „dyrektywą w sprawie zawartości siarki”).

Podobnie jak zmieniony załącznik VI do konwencji MARPOL art. 1 pkt 6 lit. c) dyrektywy 2012/33/UE również przewiduje stosowanie paliw o maksymalnej zawartości siarki na poziomie 0,50 % na wszystkich innych wodach podlegających jurysdykcji danego państwa członkowskiego („wody europejskie”) poza obszarami kontroli emisji SOx od dnia 1 stycznia 2020 r. (art. 6 ust. 1 dyrektywy (UE) 2016/802). W przeciwieństwie do zmienionego załącznika VI do konwencji MARPOL wejście wymogu w życie w UE w 2020 r. nie było jednak uzależnione od późniejszego przeglądu dostępności paliw zgodnych z przepisami, dzięki czemu od początku zapewniona jest pewność prawa, a branża ma wystarczająco dużo czasu na przygotowania.

Jak dotąd okazuje się, że obowiązkowe stosowanie paliw żeglugowych o zawartości siarki na poziomie 0,10 % na europejskich obszarach kontroli emisji SOx od stycznia 2015 r. skutecznie przyczynia się do osiągnięcia celu dyrektywy, którym jest ograniczenie szkodliwych skutków emisji dwutlenku siarki ze statków dla ludzi i środowiska. Ponad 93 % kontrolowanych statków na obszarach kontroli emisji SOx odpowiadało bardziej restrykcyjnym wymogom w zakresie zawartości siarki, co doprowadziło do istotnego zmniejszenia stężenia dwutlenku siarki w powietrzu w regionach graniczących z obszarami kontroli emisji SOx (np. do 60 % w Danii, do 50 % na niemieckiej wyspie Neuwerk na Morzu Północnym oraz na szwedzkich wyspach: Olandii (Ottenby) i Gotlandii (Hoburgen), a także do 20 % w regionie Rotterdam-Rijnmond).

Po wejściu w życie wymogu dotyczącego maksymalnej zawartości siarki na poziomie 0,50 % w 2020 r. przewiduje się również ograniczenie stężenia SO2 w powietrzu we wszystkich innych regionach przybrzeżnych UE. Nadal należy jednak jeszcze ustalić, czy ograniczenie wartości dopuszczalnej siarki do poziomu 0,50 % przyniesie te same korzyści co ograniczenie jej do 0,10 % na europejskich obszarach kontroli emisji SOx i umożliwi wszystkim obywatelom UE korzystanie z równej ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza przez statki.

3.Wsparcie unijne na rzecz państw członkowskich i przemysłu w celu ułatwienia egzekwowania i przestrzegania bardziej rygorystycznych norm dotyczących zawartości siarki

Przed dniem 1 stycznia 2015 r. szacowana cena paliw żeglugowych o maksymalnej zawartości siarki na poziomie 0,10 % („olej napędowy żeglugowy”) miała być o 65–80 % wyższa niż cena ciężkiego oleju opałowego stosowanego dotychczas na obszarach kontroli emisji SOx. Wielu właścicieli i operatorów statków spodziewało się, że wejście w życie wymogu dotyczącego zawartości siarki na poziomie 0,10 % wywrze istotny wpływ na gospodarkę, który będzie wynikał z istotnego wzrostu kosztów operacyjnych, w szczególności dla tych właścicieli statków, którzy prowadzą dużą część działalności na europejskich obszarach kontroli emisji SOx. Komisja przedstawiła szereg środków uzupełniających i mechanizmów wsparcia (które przedstawiono szczegółowo poniżej), aby wesprzeć egzekwowanie i przestrzeganie bardziej rygorystycznych norm dotyczących zawartości siarki oraz by zminimalizować niepożądane efekty uboczne.

W kilku późniejszych badaniach,, stwierdzono jednak, że wprowadzenie wymogów dotyczących niskiej zawartości siarki na europejskich obszarach kontroli emisji SOx nie spowodowało żadnych strat w zakresie ruchu lub istotnych tendencji do przechodzenia na transport drogowy. Nie stwierdzono zamknięć spółek lub podmiotów świadczących usługi przewozu morskiego ani spadku w obrocie ładunków w portach północnoeuropejskich, które można by bezpośrednio przypisać wymogom na obszarach kontroli emisji SOx; nie zgłoszono również żadnych poważnych przypadków braku dostępu do paliw spełniających wymogi. Chociaż za główną przyczynę braku niekorzystnych skutków, które mogłyby wynikać z wymogów dotyczących niskiej zawartości siarki na obszarach kontroli emisji SOx, uważa się spadek cen paliwa, wsparcie UE dla państw członkowskich i zainteresowanych podmiotów sektora morskiego również przyczyniło się do minimalizacji wpływu wymogów niskiej zawartości siarki na konkurencyjność i udział poszczególnych środków transportu.

3.1Europejskie forum zrównoważonej żeglugi

W następstwie wydania „niezbędnika zrównoważonego transportu wodnego” z września 2011 r. Komisja powołała w 2013 r. ESSF jako specjalne forum ułatwiające zorganizowany dialog i współpracę między różnymi służbami Komisji, państwami członkowskimi i zainteresowanymi stronami z przemysłu morskiego, aby lepiej uporać się z wyzwaniami w zakresie zrównoważenia środowiskowego, z którymi mierzy się unijny sektor transportu morskiego. Poza kwestiami technicznymi, które mają związek z różnymi możliwościami przestrzegania wymogów niskiej zawartości siarki, ESSF zajmuje się również konkurencyjnością unijnego sektora transportu morskiego i nowymi sposobami finansowania zrównoważonego transportu morskiego.

ESSF składa się ze zgromadzenia plenarnego i technicznych grup eksperckich (podgrup); przewodniczy mu Komisja, natomiast sekretariatem technicznym jest Europejska Agencja Bezpieczeństwa Morskiego (EMSA). ESSF obejmuje obecnie cztery wyspecjalizowane podgrupy, z których każda składa się z ekspertów i zainteresowanych stron państw członkowskich; każdej podgrupie współprzewodniczą: Komisja, państwo członkowskie lub przedstawiciele zainteresowanych stron. Podgrupa ds. wdrożenia dyrektywy w sprawie zawartości siarki, zastąpiona później podgrupą ds. emisji do powietrza ze statków, odgrywała kluczową rolę we wspieraniu przygotowań do wprowadzenia w życie wymogu dotyczącego zawartości siarki na poziomie 0,10 % na europejskich obszarach kontroli emisji SOx, a obecnie wspiera przygotowania do wdrożenia wymogu dotyczącego zawartości siarki na poziomie 0,50 %. Zakres ESSF nie ogranicza się do wdrożenia dyrektywy w sprawie zawartości siarki – forum poruszyło również kwestię emisji gazów cieplarnianych ze statków i odpadów wytwarzanych przez statki.

ESSF zapewnia konkretne i dostosowane do indywidualnych potrzeb wsparcie dla państw członkowskich i branży w poszczególnych dziedzinach, którymi zajmują się podgrupy. Prace forum ułatwiły opracowanie wytycznych Komisji i EMSA, aktów wykonawczych i delegowanych Komisji, wkładów w prace IMO i przegląd aktów ustawodawczych Unii. ESSF odzwierciedla produktywną współpracę między służbami Komisji, ekspertami krajowymi i zainteresowanymi stronami, której celem jest wzmocnienie zrównoważonego i konkurencyjnego unijnego sektora transportu morskiego. W świetle udanych prac ESSF jego mandat został wydłużony do dnia 30 czerwca 2018 r., zaś na ostatnim posiedzeniu plenarnym ESSF, które odbyło się w dniu 16 października 2017 r., zalecono kolejne wydłużenie.

3.2Wsparcie finansowe UE na rzecz wprowadzania czystych technologii na statkach