Jako istotny partner na międzynarodowych rynkach spożywczych UE ma znaczny wpływ na państwa trzecie (tj. niebędące członkami UE) poprzez swoją politykę handlową i zdolność do wywierania wpływu na opracowywanie regulacji i norm o znaczeniu globalnym. Politykę handlową UE można wykorzystywać – wraz z innymi narzędziami, takimi jak polityka promowania unijnych produktów rolno-spożywczych – do zwiększania poza UE świadomości dotyczącej wysokich standardów unijnych produktów rolno-spożywczych oraz do globalnego promowania przechodzenia na zrównoważone systemy żywnościowe zgodnie z celami zrównoważonego rozwoju ONZ. Komisja pracuje również wspólnie z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych nad działaniami informacyjnymi dotyczącymi zrównoważonych systemów żywnościowych.

UE jest największym światowym eksporterem i trzecim co do wielkości importerem produktów rolno-spożywczych, w tym produktów akwakultury. W przywozie do UE dominują produkty, które w większości nie są produkowane w UE (np. kawa, herbata, olej palmowy, owoce tropikalne), są produkowane pozasezonowo, lub których produkcja jest ograniczona lub niewystarczająca, aby zaspokoić popyt (np. nasiona soi i mączka sojowa). Wywóz z UE obejmuje pełen zakres produktów od takich towarów jak mleko w proszku, wieprzowina i zboża, po produkty o wysokiej wartości dodanej, takie jak wina i wódki, oliwy z oliwek czy sery, czego rezultatem jest duża nadwyżka handlowa.

Ścieżkę UE na rzecz zrównoważonych systemów żywnościowych przedstawiono w strategii „Od pola do stołu” opublikowanej w maju 2020 r. wraz z unijną strategią na rzecz bioróżnorodności jako część Europejskiego Zielonego Ładu. W strategii „Od pola do stołu” określono program na rzecz zdrowego i przyjaznego dla środowiska systemu żywnościowego, który wymaga starań ze strony wszystkich podmiotów, w tym konsumentów, aby przystosować się do nowych i bardziej wymagających norm w zakresie zdrowia, środowiska i dobrostanu zwierząt. Transformacja powinna doprowadzić do bardziej zrównoważonego rozwoju, zachowania i zwiększania bioróżnorodności oraz do promowania systemów rolniczych sprzyjających bioróżnorodności.

Na szczycie ONZ w sprawie systemów żywnościowych we wrześniu 2021 r. osiągnięto powszechne globalne porozumienie co do tego, że przejście na zrównoważone i odporne systemy żywnościowe ma zasadnicze znaczenie w odpowiedzi na kryzys planety i w realizacji wszystkich celów zrównoważonego rozwoju, oraz nadano tempa pilnie potrzebnej globalnej zmianie. Wiele państw przedstawiło swoje krajowe ścieżki poprawy zrównoważonego charakteru rolnictwa i żywności.

Systemy żywnościowe odpowiadają za jedną czwartą rocznych emisji gazów cieplarnianych w skali globalnej i są podstawowym czynnikiem powodującym utratę różnorodności biologicznej. Niemal 90 % globalnego wylesiania jest spowodowane coraz szerszym użytkowaniem gruntów do celów rolnictwa, co znacznie przewyższa dotychczasowe przypuszczenia. Zmiana klimatu i degradacja środowiska sprawiają z kolei, że globalne systemy żywnościowe stają się mniej odporne i bardziej narażone na główne problemy, takie jak niedobór wody, degradacja gruntów i ekstremalne zdarzenia pogodowe, co dodatkowo osłabia bezpieczeństwo żywnościowe i zwiększa ryzyko występowania chorób odzwierzęcych.

Niniejsze sprawozdanie stanowi odpowiedź na to wezwanie. Określono w nim działania, które UE podejmuje już na poziomie wielostronnym i dwustronnym, jak również samodzielnie, aby odpowiedzieć na globalne problemy związane ze środowiskiem lub na oczekiwania obywateli dotyczące przywożonych produktów rolnych lub rolno-spożywczych, koncentrując się na stosowaniu norm zdrowotnych i środowiskowych (w tym dotyczących dobrostanu zwierząt) do przywożonych produktów oraz na wyzwaniach związanych ze stosowaniem tych norm.

W związku z tym w lutym 2021 r. w Przeglądzie polityki handlowej obrano kierunek na otwartą, zrównoważoną i asertywną politykę handlową, która będzie w stanie lepiej ukształtować globalną zmianę i odzwierciedlić strategiczne interesy i wartości UE zgodnie z zasadami WTO. Przeciwdziałanie zmianie klimatu i degradacji środowiska znajduje się wśród głównych priorytetów UE. Realizacja tej wizji będzie wymagała podjęcia działań na wszystkich szczeblach.

Ponadto UE i jej państwa członkowskie zobowiązały się do zachowania spójności polityki na rzecz rozwoju. Dzięki takiej spójności pragną one uwzględnić cele rozwoju w politykach, które mogą mieć wpływ w krajach rozwijających się. Spójność polityki na rzecz rozwoju ma na celu zminimalizowanie sprzeczności i zbudowanie synergii między różnymi politykami UE oraz zwiększenie efektywności współpracy na rzecz rozwoju z korzyścią dla krajów partnerskich. Wprowadzono ją do prawa Unii za sprawą Traktatu o Unii Europejskiej (1992), a w nowym Europejskim konsensusie w sprawie rozwoju potwierdzono zobowiązanie UE na rzecz spójności polityki na rzecz rozwoju i uznano ją za istotny element strategii służącej osiągnięciu celów zrównoważonego rozwoju w krajach partnerskich.

Jednocześnie zależność UE od handlu nie dotyczy tylko rynku zbytu i źródła konkurencyjności dla jej przemysłu spożywczego, lecz jest również środkiem zapewniania różnorodności dostaw żywności. Jak określono w komunikacie w sprawie bezpieczeństwa żywnościowego, inwazja Rosji na Ukrainę uwidoczniła niedociągnięcia będące źródłem zagrożeń dla światowego systemu bezpieczeństwo żywnościowego; niedociągnięcia te należy wyeliminować, tak aby ułatwić przejście na zrównoważone, odporne i sprawiedliwe systemy żywnościowe w UE i na świecie.

2.ZGODNOŚĆ Z NORMAMI UE

2.1.Normy zdrowotne

W UE funkcjonuje solidny system sanitarny i fitosanitarny mający na celu zapewnienie, aby cała wprowadzana do obrotu żywność spełniała wymogi zakładające wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego, oraz zapobieganie rozprzestrzenianiu się agrofagów lub chorób wśród roślin i zwierząt. Cały przywóz rolno-spożywczy musi być zgodny z unijnymi wymogami sanitarnymi i fitosanitarnymi lub z warunkami uznanymi przez UE jako co najmniej równoważne z przedmiotowymi wymogami. Przepisy opierają się na dowodach naukowych a podczas procesu oceny należycie uwzględnia się normy międzynarodowe.

Zgodność zwierząt, roślin lub produktów przywożonych do UE z państw trzecich z właściwymi unijnymi normami i wymogami weryfikuje się poprzez skuteczne systemy kontroli wdrażane przez właściwe organy w państwach członkowskich we współpracy z krajowymi organami celnymi. Wymogi w zakresie przywozu i system kontroli opierają się na analizie ryzyka, co oznacza, że zakres i natężenie kontroli są dostosowane do ryzyka, jakie stwarzają konkretne zwierzęta, rośliny lub produkty. Rodzaj kontroli zależy od rodzaju produktów i powiązanych z nimi zagrożeń (np. żywność pochodzenia zwierzęcego i niepochodząca od zwierząt) i uwzględnia dowody naukowe, jak również różne źródła informacji na temat braku zgodności, takie jak incydenty, ogniska chorób zwierząt lub agrofagów u roślin, wyniki kontroli granicznych i informacje otrzymane od państw trzecich.

Dodatkowo w ramach mechanizmu kontroli wypełniania zobowiązań Komisja prowadzi kontrole, w tym audyty, zgodnie z opublikowanym rocznym programem prac, aby sprawdzić, czy właściwe organy w państwach członkowskich i państwach niebędących członkami UE wywożącymi do UE wypełniają swoje zobowiązania prawne. Kontrole Komisji skupiają się raczej na systemach kontroli, nie zaś na poszczególnych zakładach.

Obawy dotyczące zdrowia publicznego związane z produkcją rolno-spożywczą nie odnoszą się jednak wyłącznie do wymogów sanitarnych i fitosanitarnych. W rozporządzeniu 2019/6 w sprawie weterynaryjnych produktów leczniczych, które ma zastosowanie od stycznia 2022 r., przewidziano szeroki zakres konkretnych środków służących walce z opornością na środki przeciwdrobnoustrojowe. Organizmy oporne na środki przeciwdrobnoustrojowe mogą przenosić się nie tylko z żywności pochodzenia zwierzęcego, lecz również bezpośrednio z osoby na osobę lub między ludźmi i zwierzętami. Środki promujące ostrożniejsze i bardziej odpowiedzialne stosowanie środków przeciwdrobnoustrojowych u zwierząt będą służyły wspieraniu osiągnięcia celu strategii „Od pola do stołu” zakładającej ograniczenia całkowitej unijnej sprzedaży środków przeciwdrobnoustrojowych przeznaczonych dla zwierząt utrzymywanych w warunkach fermowych i dla akwakultury o 50 % do 2030 r. W tym kontekście określone zostaną nowe wymogi na podstawie art. 118 rozporządzenia w sprawie weterynaryjnych produktów leczniczych w związku ze stosowaniem środków przeciwdrobnoustrojowych u zwierząt i w produktach pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do przywozu do UE. U takich zwierząt i w takich produktach nie można mianowicie stosować środków przeciwdrobnoustrojowych do celów zwiększenia ich wzrostu lub plonów lub środków przeciwdrobnoustrojowych przeznaczonych w UE do leczenia niektórych zakażeń u ludzi.

2.2.Normy środowiskowe i dotyczące dobrostanu zwierząt

Całość przywozu żywności wprowadzanej do obrotu w UE musi być zgodna z właściwymi normami UE dotyczącymi produktów końcowych, które to normy mają zastosowanie niezależnie od tego, czy dany produkt jest produkcji krajowej, czy pochodzi z przywozu. Wymogów dotyczących sposobu produkcji produktów (zwanego „metodami przetwarzania i produkcji”) nie nakłada się jednak zazwyczaj na produkty przywożone. Nie istnieją obecnie w prawie Unii żadne ogólne (horyzontalne) przepisy odnoszące się do wymogów środowiskowych lub – ogólniej – związanych ze zrównoważonym rozwojem, które miałyby zastosowanie do krajowych lub przywożonych produktów spożywczych.

Przepisy dotyczące metod przetwarzania i produkcji stosuje się często w obszarze ochrony środowiska lub dobrostanu zwierząt, w przypadku, gdy środki służące ograniczaniu wpływu na środowisko lub reagowaniu na obawy natury etycznej nie są powiązane z samym produktem końcowym, lecz z produkcją tego produktu. W związku z tym jeżeli normy takie mają zastosowanie do przywozu, „regulują” one faktycznie proces produkcji za granicą w zakresie, w jakim dane produkty są przeznaczone do sprzedaży na rynku państwa regulującego. Ponadto metody przetwarzania i produkcji mogą nie mieć nawet wpływu na cechy produktu końcowego. W takich przypadkach stosuje się termin „metody przetwarzania i produkcji niezwiązane z produktem”.

Chociaż UE nie nakłada systematycznie takich norm na produkty przywożone, niektóre przepisy unijne dotyczące dobrostanu zwierząt mają już zastosowanie do przywozu. UE określa warunki dotyczące ochrony zwierząt podczas ich uśmiercania, a także ochrony zwierząt podczas transportu. W rozporządzeniu 1099/2009 wymaga się od państw trzecich wywożących mięso do UE, aby stosowały one normy co najmniej równe normom określonym w rozporządzeniu UE. W tym celu państwa trzecie potwierdzają w świadectwie wywozowym, że spełniają normy dotyczące dobrostanu zwierząt podczas uśmiercania co najmniej równe normom obowiązującym w UE, oraz że żaden z partnerów handlowych nigdy tego nie zakwestionował. Komisja ocenia zdolność państw do zatwierdzenia powyższego potwierdzenia podczas audytów dotyczących higieny mięsa. Podobnie zwierzęta przywożone do UE muszą być zdolne do transportu zgodnie z właściwymi wymogami UE, które państwa trzecie muszą potwierdzić w oficjalnym świadectwie zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1/2005. Również przewoźnicy muszą spełniać zestaw wymogów, posiadać autoryzację państwa członkowskiego, do którego zwracają się o zezwolenie, i być w tym państwie reprezentowani. UE posiada również obowiązkowy system znakowania związany z dobrostanem zwierząt, dotyczący jaj spożywczych; w systemie tym wskazuje się metodę produkcji (chów klatkowy, na wolnym wybiegu, ściółkowy itp.).

Ponadto ze względu na dobrostan zwierząt i w celu odpowiedzenia na obawy obywateli UE Unia zakazuje wprowadzania do obrotu produktów z fok (z wyjątkiem produktów pochodzących z polowań prowadzonych przez społeczności autochtoniczne), jak również skór z kotów i psów oraz produktów zawierających takie skóry.

3.Kontekst międzynarodowy

3.1.Zasady handlu międzynarodowego

Światowe zasady handlu mają na celu zabezpieczenie przewidywalnych i niedyskryminacyjnych ram handlu przy jednoczesnym zachowaniu prawa każdego kraju do wprowadzania regulacji zgodnych z jego społecznymi preferencjami. Wśród reguł Światowej Organizacji Handlu znajdują się zrównoważony rozwój i potrzeba ochrony środowiska. W niniejszej sekcji przeanalizowano zgodność z prawem stosowania norm zdrowotnych, środowiskowych (w tym dotyczących dobrostanu zwierząt) do produktów przywożonych zgodnie z ramami WTO.

WTO nie kwestionuje prawa państw do podejmowania działań służących ochronie środowiska lub moralności publicznej, w tym do odpowiadania na obawy dotyczące dobrostanu zwierząt, o ile spełnione są określone warunki. W istocie w ciągu ostatnich 20 lat co najmniej dwukrotnie wzrosła liczba zgłoszeń związanych ze środowiskiem składanych do WTO, osiągając niemal 17 % wszystkich zgłoszeń w 2020 r.

Dwoma dobrze znanymi przykładami środków dotyczących metod przetwarzania i produkcji niezwiązanych z produktem, wprowadzonych w celu ochrony środowiska, są środki Stanów Zjednoczonych nakładające zakaz przywozu tuńczyka z państw trzecich, które nie były w stanie udowodnić, że ich metody połowu chronią delfiny, oraz środki nakładające zakaz na krewetki odławiane w państwach trzecich bez użycia technologii służącej ochronie żółwi morskich. W sprawie obu tych środków złożono do WTO odwołanie, a orzeczenie przyczyniło się do lepszego zrozumienia sposobu, w jaki jurysdykcja WTO podchodzi do granicy między handlem a środowiskiem.

Nadrzędne obowiązki i prawa dotyczące handlu towarami określono w Układzie ogólnym w sprawie taryf celnych i handlu 1994 (GATT 1994). Pierwszym krokiem w ocenie zgodności z prawem środka wpływającego na towary jest sprawdzenie, czy jest on objęty zakresem stosowania jednej z zasad GATT 1994. Ma to miejsce w szczególności w przypadku, gdy środek jest: