Z kolei wzrost usług doręczania paczek nabrał tempa ze względu na znaczny wzrost handlu elektronicznego. Przed pandemią COVID-19 przewidywano, że globalna sprzedaż przez internet wzrośnie mniej więcej dwukrotnie w latach 2019–2024; obecne tendencje wskazują, że pandemia spowoduje przesunięcie tego terminu w czasie. W 2020 r. wzrost liczby paczek doręczanych przez operatorów świadczących usługę powszechną wynosił od 14 % w Danii i Szwecji do 42 % we Włoszech i 49 % w Belgii. Najwięksi globalni operatorzy w sektorze przesyłek ekspresowych odnotowali wzrost liczby przesyłek nawet o 23 %.

Cyfryzacja i rozwój technologiczny zmieniły potrzeby konsumentów i przedsiębiorstw, prowadząc do powstania nowych produktów, usług i modeli biznesowych. Sektor pocztowy nie jest tu wyjątkiem. Od czasu kryzysu finansowego w 2008 r. nastąpił gwałtowny spadek liczby przesyłek listowych, ponieważ zastępowanie tradycyjnych usług pocztowych przez kanały elektroniczne jest coraz szybsze, gdyż rządy, przedsiębiorstwa i konsumenci coraz częściej stosują procesy elektroniczne w wielu dziedzinach. Podczas pandemii COVID-19 pięciu głównych operatorów świadczących usługę powszechną w UE zgłosiło spadek ilości przesyłek listowych, sięgający od -10 % w Niderlandach do -18 % we Francji.

Głównym wnioskiem płynącym ze sprawozdania jest stwierdzenie, że utrzymanie pewnej formy powszechnej usługi pocztowej dla wszystkich obywateli UE jest uzasadnione, jednak przy zachowaniu odpowiedniego poziomu elastyczności dla państw członkowskich w zakresie kształtowania polityki pocztowej na szczeblu krajowym. Jednocześnie, na podstawie dostępnych dowodów, w ocenie wskazano kwestie, które nie zostały w wystarczającym stopniu uwzględnione w obecnej dyrektywie o usługach pocztowych lub w przypadku których dyrektywa nie przyniosła oczekiwanych rezultatów: (i) korzyści dla społeczeństwa wynikające z powszechnych usług pocztowych maleją, podczas gdy świadczenie usługi powszechnej staje się coraz bardziej kosztowne; (ii) osiągnięcie rynku wewnętrznego i stymulowanie efektywnej konkurencji w segmencie przesyłek listowych nie nastąpiło w przewidywanym zakresie; oraz (iii) normy są stosowane w niewystarczającym stopniu; zmniejsza to pewność prawa i może prowadzić do problemów z interoperacyjnością. Ponadto, podczas gdy interwencja regulacyjna tradycyjnie koncentrowała się na usługach doręczania listów, cyfryzacja społeczeństwa i rozwój handlu elektronicznego sprawiły, że usługi doręczania paczek w coraz większym stopniu znajdują się w centrum uwagi podmiotów rynkowych i decydentów. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługują duże różnice cenowe między stawkami opłat za krajowe i transgraniczne usługi doręczania paczek, ponieważ mogą one utrudniać funkcjonowanie rynku wewnętrznego i upowszechnianie transgranicznego handlu elektronicznego.

Ramy prawne regulujące usługi pocztowe obowiązują od ponad 20 lat. Dyrektywa 97/67/WE („dyrektywa o usługach pocztowych”) weszła w życie w 1997 r. Jej celem było zapewnienie harmonizacji obowiązków świadczenia krajowej usługi powszechnej przy jednoczesnym stopniowym wprowadzaniu konkurencji w sektorze usług pocztowych, w szczególności w odniesieniu do usług w zakresie przesyłek listowych, które tradycyjnie były zastrzeżone dla krajowych zasiedziałych operatorów pocztowych. Dyrektywę zmieniono w 2002 r., aby zapewnić dalsze otwarcie rynku, a następnie w 2008 r., aby zakończyć pełne otwarcie rynku. Z wyjątkiem tych dwóch zmian oraz rozporządzenia w sprawie transgranicznego doręczania paczek przyjętego w 2018 r. w celu zapewnienia większej przejrzystości i nadzoru regulacyjnego w odniesieniu do usług doręczania paczek, ramy usług pocztowych na poziomie UE pozostają niezmienione od 1997 r. W tym okresie rynki usług pocztowych przeszły jednak poważną transformację, w dużej mierze napędzaną przez innowacje technologiczne, cyfryzację i handel elektroniczny. Przesyłki listowe są coraz częściej zastępowane komunikacją elektroniczną, zwłaszcza w kontekście administracji elektronicznej. Ponadto po kryzysie finansowym wielu tradycyjnych nadawców masowych (np. banki, zakłady użyteczności publicznej) przeszło na elektroniczne rozwiązania komunikacyjne. Jednocześnie handel elektroniczny doprowadził do znacznego wzrostu liczby usług doręczania paczek. Transformacja ta, która stała się coraz bardziej widoczna podczas pandemii COVID-19, wpłynęła zarówno na popyt, jak i podaż we wszystkich państwach członkowskich, choć w różnym stopniu.

Sektor usług pocztowych w UE (przesyłki listowe i paczki) jest kluczowym czynnikiem wspierającym gospodarkę i handel, stanowiącym podstawę dla innych sektorów i przyczyniającym się do wzrostu i odporności gospodarki UE. Przedsiębiorstwa każdej wielkości korzystają z usług pocztowych w celu rozwijania swojej działalności, dostarczania towarów i otrzymywania płatności. Wszystkie szczeble administracji rządowej i publicznej polegają na usługach pocztowych w zakresie komunikacji publicznej. Użytkownicy należący do słabszych grup społecznych i obywatele mieszkający na oddalonych obszarach wiejskich potrzebują usług pocztowych, aby zachować łączność z coraz bardziej zdigitalizowaną gospodarką. Sektor usług pocztowych odgrywa zatem zasadniczą rolę w zapewnieniu prawa do komunikacji oraz w promowaniu spójności terytorialnej, społecznej i gospodarczej. W sytuacji, gdy podczas pandemii COVID-19 wielu obywateli UE było zamkniętych w swoich domach, usługi pocztowe okazały się ważniejsze niż kiedykolwiek wcześniej. Zapewniały one przystępne cenowo usługi pocztowe wysokiej jakości, dostarczały produkty do celów medycznych i oferowały obywatelom inne istotne usługi, takie jak usługi finansowe.

Mimo zmiany kontekstu rynkowego, dyrektywa o usługach pocztowych zasadniczo skutecznie zapewniła obywatelom i przedsiębiorstwom w całej UE możliwość korzystania z podstawowych usług pocztowych. Jest oczywiste, że obowiązek świadczenia usługi powszechnej zapewnił ochronę podstawowego środka komunikacji i uczestnictwa w życiu gospodarczym w całej UE. Znaczna część ludności w całej UE, zwłaszcza mieszkająca w regionach oddalonych lub na obszarach wiejskich, nadal polega na powszechnych usługach pocztowych, aby pozostać w kontakcie, i prawdopodobnie będzie tak czynić przez najbliższe pięć do dziesięciu lat. Liczne przedsiębiorstwa i instytucje rządowe nadal wykorzystują przesyłki listowe do komunikacji. Ponadto w związku z tym, że internet nie jest jeszcze w pełni i jednolicie rozpowszechniony w całej UE, niektórzy obywatele są nadal całkowicie uzależnieni od przesyłek listowych. Utrzymywanie dystansu fizycznego i ograniczenia w przemieszczaniu się podczas pandemii COVID-19 pokazały, że usługi pocztowe odegrały istotną rolę w zapewnieniu, aby listy i paczki docierały do domów i przedsiębiorstw na terenie całego kraju.

Utrzymanie minimalnego poziomu przystępnej cenowo powszechnej usługi pocztowej w zakresie przesyłek listowych pozostaje zatem uzasadnione. Niektóre części dyrektywy o usługach pocztowych są jednak gorzej dostosowane do zmian związanych z kontekstem rynkowym i potrzebami użytkowników, co oznacza, że niektóre koszty związane ze świadczeniem usługi powszechnej rosną, podczas gdy szersze korzyści dla społeczeństwa maleją, w związku z czym uzasadnione mogą być korekty. Większość respondentów biorących udział w otwartych konsultacjach publicznych Komisji również popiera ten wniosek.

W obliczu rosnących kosztów świadczenia usługi powszechnej państwa członkowskie dostosowały usługę powszechną do swoich potrzeb

Potrzeby użytkowników poczty i przedsiębiorstw zmieniły się w odpowiedzi na rozwój sytuacji rynkowej, a malejące zapotrzebowanie na przesyłki listowe zwiększyło koszty świadczenia usługi powszechnej. Aby zaradzić tym zjawiskom i znaleźć mniej kosztowne sposoby działania, 11 państw członkowskich skorzystało z odstępstw dopuszczonych dyrektywą o usługach pocztowych w celu ograniczenia cech i zakresu obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Niekiedy zmniejszono minimalną częstotliwość doręczania przesyłek pocztowych. Państwa członkowskie zawęziły również zakres odnośnych produktów i usług w zakresie przesyłek listowych i paczek pocztowych podlegających usłudze powszechnej. Co ważne, wiele państw członkowskich ograniczyło nocne zmiany i wprowadziło transport naziemny zamiast lotów, co z kolei doprowadziło do obniżenia jakości usług (dłuższe czasy tranzytu). Zmniejszyły się zatem korzyści wynikające z wymogów dotyczących jakości usług. Zmiany te pozwalają przypuszczać, że minimalne wymogi dotyczące zakresu produktu/usługi, pięciodniowej dostawy i jakości usług zawarte w dyrektywie nie są w pełni zgodne z obecnymi oczekiwaniami rynku i obecnym popytem oraz stanowią wyzwanie dla wyznaczonych operatorów. W ocenie podkreśla się zatem, że może istnieć potrzeba ponownej oceny tego, jakie produkty, usługi i powiązane cechy powinny być objęte obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej i jak powinny być regulowane. Obejmowałoby to ponowną ocenę poziomu elastyczności potrzebnej państwom członkowskim do dostosowania krajowych regulacji dotyczących usługi powszechnej do warunków krajowych.

Sytuacja na rynku usług doręczania paczek nasuwa pytania dotyczące zakresu, w jakim usługi doręczania paczek powinny być objęte obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej

Obecność wielu operatorów i dostępnych opcji dostawy na rynku usług doręczania paczek nasuwa pytania o konieczność włączenia doręczania paczek do zakresu usługi powszechnej oraz o to, czy użytkownicy poczty mogliby być równie dobrze obsługiwani po tej samej (lub niższej) cenie bez obowiązku świadczenia usługi powszechnej. W przypadku paczek doręczanych między przedsiębiorcami oraz paczek doręczanych między przedsiębiorcami i konsumentami istnienie alternatywnych ofert dostępnych dla użytkowników po równoważnych lub niższych cenach niż te oferowane przez operatorów świadczących usługę powszechną może przemawiać za stwierdzeniem, że takie paczki nie powinny wchodzić w zakres usługi powszechnej. W rzeczywistości wiele państw członkowskich już wyłącza takie przesyłki z zakresu usługi powszechnej. Nie wyklucza to jednak potrzeby monitorowania dynamiki rozwoju tych segmentów rynku.

Z drugiej strony w ocenie podkreślono, że w przypadku paczek wysyłanych przez konsumentów w niektórych państwach członkowskich lub częściach państw członkowskich konsumenci indywidualni mogą nie mieć dużego wyboru operatorów świadczących usługi doręczania paczek na ich obszarze lub mogą po prostu nie być świadomi różnorodności dostępnych operatorów. W związku z tym w zakresie doręczania paczek polegają oni na operatorze świadczącym usługę powszechną. Może to dotyczyć zwłaszcza użytkowników należących do słabszych grup społecznych na obszarach wiejskich i w regionach oddalonych. Niektórzy konsumenci polegają na operatorze świadczącym usługę powszechną również ze względu na wygodę, ponieważ jest to najbardziej znana, a zatem łatwiej dostępna opcja wysyłania i zwracania przesyłek. W przypadku tych konsumentów z oceny wynika, że uzasadnione mogłoby być objęcie przynajmniej paczek wysyłanych przez konsumentów obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej. Usługa powszechna pozwoliła również w znacznym stopniu utrzymać ceny na przystępnym poziomie (z wyjątkiem ograniczonej liczby przypadków pewnych szczególnych transgranicznych przesyłek, dla których stawki opłat były nadmiernie wysokie), ponieważ paczki wysyłane w ramach obowiązku świadczenia usługi powszechnej objęte były zwolnieniem z VAT i podlegały kontroli cen zgodnie z zasadami taryfowymi określonymi w dyrektywie o usługach pocztowych.

Zasady taryfowe określone w dyrektywie o usługach pocztowych pomogły utrzymać ceny usług powszechnych na przystępnym poziomie niezależnie od wzrostu cen. Brak przejrzystości w zakresie stosowania tych zasad może powodować problemy związane z nierównymi warunkami konkurencji w transakcjach transgranicznych między operatorami świadczącymi usługę powszechną

Zasady taryfowe zapisane w dyrektywie o usługach pocztowych mają na celu zapewnienie, aby ceny usług powszechnych pozostawały zorientowane na koszty i przystępne. Mimo że ceny usług powszechnych, zarówno w przypadku przesyłek listowych, jak i paczek, wzrosły, zasady taryfowe stosowane do regulacji cen prawdopodobnie przyczyniły się do uniknięcia jeszcze większych podwyżek cen, w szczególności w segmentach, w których liczba przesyłek spadła, a koszty jednostkowe wzrosły, takich jak przesyłki listowe. Z drugiej strony na podstawie zebranych informacji i dowodów Komisja nie jest w stanie stwierdzić w tym momencie, dlaczego pomimo wzrostu liczby przesyłek opłaty za doręczanie paczek rosną, nawet w niewielkim stopniu.

Państwa członkowskie stosują i interpretują te zasady w bardzo różny sposób, a czasami nie stosują wszystkich z nich. Może to zmniejszyć jasność, pewność prawa i przejrzystość w kontekście stosowania tych zasad. Ponadto większości krajowych organów regulacyjnych (a być może nawet wszystkim z nich) brakuje również narzędzi niezbędnych do sprawdzenia, czy i w jaki sposób operatorzy świadczący usługę powszechną stosują te zasady taryfowe do cen, które naliczają sobie nawzajem za doręczanie transgranicznych przesyłek pocztowych (tzw. „koszty końcowe”). Może to mieć negatywne skutki dla rynku pocztowego i sektora handlu elektronicznego. W miarę dalszego wzrostu wolumenu transgranicznych dostaw w ramach handlu elektronicznego potrzeba informacji i przejrzystości w zakresie stawek opłat za doręczanie paczek może stać się coraz bardziej istotna.

Opóźnienia w rozpatrywaniu reklamacji

Europejska Grupa Regulacji Rynku Usług Pocztowych opracowała również wskaźnik jakości oparty na publikacji liczby otrzymanych reklamacji oraz liczby reklamacji rozpatrzonych/nierozpatrzonych w odniesieniu do listów i paczek.

W ostatnich latach nastąpiła poprawa w zakresie rozpatrywania reklamacji przez operatorów świadczących usługę powszechną. Większość krajowych organów regulacyjnych jest obecnie uprawniona do rozpatrywania reklamacji. Większość państw członkowskich wymaga od operatorów publikowania informacji dotyczących procedur reklamacyjnych, systemów rekompensat i rozstrzygania sporów. Europejska Grupa Regulacji Rynku Usług Pocztowych opracowała również wskaźnik jakości oparty na publikacji liczby otrzymanych reklamacji oraz liczby reklamacji rozpatrzonych/nierozpatrzonych (w odniesieniu do listów i paczek). Wynika z niego, że nadal istnieje szereg państw członkowskich, które nie rejestrują liczby reklamacji i sposobu ich rozpatrzenia, ani nie publikują wyników procedury rozpatrywania reklamacji (tj. czy zostały one rozwiązane w sposób satysfakcjonujący skarżącego, czy też nie). Ponadto tylko około połowa państw członkowskich stosuje obowiązkową normę techniczną dotyczącą rozpatrywania reklamacji, która dodatkowo nie jest obowiązkowa w przypadku doręczania paczek. Nie sprzyja to zaufaniu konsumentów do usług pocztowych.

Możliwości finansowania usługi powszechnej nie zawsze są efektywne

Świadczenie usług powszechnych wiąże się z kosztem netto. Koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej stanowi różnicę między kosztem działalności wyznaczonego operatora świadczącego usługę powszechną, objętego obowiązkiem świadczenia tej usługi, a kosztem działalności tego samego operatora świadczącego usługi pocztowe, lecz nieobjętego obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej. Koszt netto świadczenia usługi powszechnej może być znaczny. Gdyby operator świadczący usługę powszechną musiał ponosić takie koszty samodzielnie, postawiłoby to go w niekorzystnej sytuacji w stosunku do jego konkurentów. Państwa członkowskie mogą zatem rekompensować operatorowi świadczącemu usługę powszechną koszt netto poprzez pomoc państwa. Państwa członkowskie mogą również ustanowić tzw. fundusze kompensacyjne w celu finansowania kosztów netto. Tego rodzaju fundusze działają w taki sposób, że operatorzy świadczący usługę powszechną i inni główni operatorzy świadczący usługi pocztowe w danym państwie członkowskim muszą wnieść wkład w finansowanie kosztu netto, jeżeli stanowi on niesprawiedliwe obciążenie dla operatora świadczącego usługę powszechną.

Istnieją niedociągnięcia w odniesieniu do sposobu funkcjonowania funduszy kompensacyjnych. Wkład operatorów do funduszu często nie wystarcza na pokrycie całego kosztu, zwłaszcza że koszt rośnie na malejącym rynku przesyłek listowych, a operatorzy świadczący usługę powszechną mają silną pozycję. W takich sytuacjach do sfinansowania kosztów wymagane jest również finansowanie z pomocy państwa. Wydaje się również, że koszty administracyjne mechanizmu współdzielenia kosztów są dość wysokie w stosunku do opłat z tytułu składek. Ponadto podział obciążenia między operatorów pocztowych stanowi niewielką zachętę dla operatora świadczącego usługę powszechną do poprawy swojej efektywności i może zniechęcać do wejścia na rynek. W swojej obecnej formie przepis dyrektywy dotyczący funduszu kompensacyjnego nie działa w sposób optymalny w odniesieniu do finansowania usługi powszechnej. Może to również wyjaśniać, dlaczego państwa członkowskie bardzo rzadko korzystają z tego sposobu finansowania kosztu netto świadczenia usługi powszechnej.

2.Ustalenia dotyczące ustanowienia dobrze funkcjonującego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego usług pocztowych

Dyrektywa o usługach pocztowych była tylko w niewielkim stopniu skuteczna w przyczynianiu się do osiągnięcia rynku wewnętrznego i stymulowaniu efektywnej konkurencji w segmencie przesyłek listowych. Nastąpiło pełne otwarcie rynku zgodnie z wymogami dyrektywy o usługach pocztowych, ale we wszystkich państwach członkowskich istnieje bardzo mała konkurencja w segmencie przesyłek listowych, a pełne otwarcie rynku nie doprowadziło do pojawienia się ogólnoeuropejskich operatorów świadczących usługi w zakresie przesyłek listowych. Promowanie dobrze funkcjonującego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego pozostaje ważne i istotne zarówno dla użytkowników poczty, przedsiębiorstw, jak i pracowników, zwłaszcza w państwach członkowskich lub regionach, gdzie nastąpił mniejszy spadek znaczenia przesyłek listowych. Istnieją dowody na to, że tam, gdzie istnieje pewna konkurencja, skutkuje ona niższymi cenami, lepszą jakością i większą innowacyjnością. Respondenci biorący udział w otwartych konsultacjach publicznych Komisji potwierdzają, że wspieranie konkurencji jest nadal ważne.

Brak bardziej rozwiniętych przepisów dotyczących dostępu do sieci pocztowej mógł przyczynić się do niskiego poziomu konkurencji w segmencie przesyłek listowych

Do głównych przyczyn wysokiej koncentracji w segmencie przesyłek listowych należą wysokie koszty wejścia na rynek dla alternatywnych operatorów pocztowych oraz potrzeba osiągnięcia znacznych korzyści skali i zakresu, podczas gdy rynek doświadczał i nadal doświadcza spadku wolumenu. Brak zharmonizowanych zasad pozwalających krajowym organom regulacyjnym na ustalanie warunków dostępu do sieci (dających możliwość wprowadzenia konkurencji ex ante), jak również brak proceduralnych zasad dostępu (np. uprawnień krajowych organów regulacyjnych w zakresie rozstrzygania sporów) mógł również przyczynić się do niskiego poziomu konkurencji w segmencie przesyłek listowych.