1.Wprowadzenie

Celem rozporządzenia (UE) nr 517/2014 (zwanego „rozporządzeniem w sprawie F-gazów”) jest stworzenie wydajnego i proporcjonalnego mechanizmu zmniejszania emisji fluorowanych gazów cieplarnianych, aby pomóc w osiągnięciu celów polityki klimatycznej Unii. Wspiera ono również innowacje i ułatwia realizację globalnego porozumienia dotyczącego stopniowego wycofywania z obrotu wodorofluorowęglowodorów (HFC) na mocy protokołu montrealskiego.

Od momentu przyjęcia rozporządzenia w sprawie F-gazów w 2014 r. nastąpił znaczny postęp w negocjacjach międzynarodowych i w październiku 2016 r. 197 krajów zobowiązało się do stopniowego zmniejszania światowego zużycia i produkcji HFC na mocy protokołu montrealskiego („poprawka z Kigali”). Jest to prawnie wiążące porozumienie, które pomoże wszystkim krajom w realizacji ich zobowiązań na mocy porozumienia paryskiego . Państwa rozwijające się mogą uzyskać wsparcie z Funduszu wielostronnego na rzecz wdrażania protokołu montrealskiego (zwanego dalej „funduszem wielostronnym”), do którego wpłaty wnoszą państwa członkowskie UE.

Rozporządzenie w sprawie F-gazów jest wystarczająco ambitne dla zapewnienia tego, by UE mogła zrealizować swoje globalne zobowiązania wynikające z poprawki z Kigali. Głównym środkiem w tym celu jest „wycofanie HFC z obrotu w UE”, za pomocą którego całkowita ilość HFC (wyrażona jako ekwiwalent dwutlenku węgla), jaką przedsiębiorstwa w UE mogą przywieźć lub wyprodukować (tzn. „wprowadzić do obrotu po raz pierwszy”), będzie stopniowo zmniejszana do 2030 r.

Aby nie przekroczyć rocznego limitu HFC w danym roku, w rozporządzeniu w sprawie F-gazów przewidziano system kontyngentów. Od 2015 r. przedsiębiorstwa muszą dysponować kontyngentem, by móc legalnie wprowadzić HFC luzem do obrotu, a Komisja dorocznie przyznaje przedsiębiorstwom bezpłatne kontyngenty. W ocenie skutków towarzyszącej rozporządzeniu w sprawie F-gazów3 zbadano zalety i wady poszczególnych opcji przydziału kontyngentów, a w procesie współdecydowania szczegółowo przeanalizowano również opcje przydziału kontyngentów bezpłatnie, za opłatą lub w drodze sprzedaży na aukcji. Istniało wówczas pewne poparcie dla ustanowienia opłat za kontyngenty lub systemu sprzedaży na aukcji, między innymi z uwagi na powstawanie w ten sposób dochodu, który potencjalnie mógłby zostać wykorzystany do zasilenia funduszu wielostronnego, w razie uzgodnienia wycofania HFC z obrotu na mocy protokołu montrealskiego, a także ponieważ te opcje mogłyby pomóc w skutecznym wdrażaniu. W decyzji ostatecznej wybrano jednak bezpłatny przydział kontyngentów, uzgadniając zarazem monitorowanie funkcjonowania przyjętej metody i (potencjalnych) kosztów w państwach członkowskich.

Z tego względu zgodnie z art. 21 ust. 5 rozporządzenia w sprawie F-gazów Komisja opublikuje sprawozdanie oceniające metodę przydziału kontyngentów, w tym skutki przydzielania kontyngentów bezpłatnie, a także koszty wykonywania niniejszego rozporządzenia w państwach członkowskich i ewentualnej umowy międzynarodowej w sprawie wodorofluorowęglowodorów. W świetle tego sprawozdania Komisja przedstawi, w stosownym przypadku, Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wniosek ustawodawczy mający na celu: a) zmianę metody przydziału kontyngentów; b) ustanowienie odpowiedniej metody podziału wszelkich ewentualnych dochodów.

Niniejsze sprawozdanie opiera się na niezależnych pracach technicznych wykonanych na zlecenie Komisji oraz szerokich konsultacjach z zainteresowanymi stronami, w tym na internetowym badaniu przedsiębiorstw objętych rozporządzeniem, oraz obradach forum konsultacyjnego, ustanowionego na mocy art. 23 rozporządzenia w sprawie F-gazów.

2.Opis metody przydziału kontyngentów

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie F-gazów kontyngenty są przyznawane:

·„ugruntowanym” przedsiębiorstwom na podstawie „wcześniejszej działalności”, tzn. w latach 2015–2017 roczne kontyngenty opierały się na działalności każdego unijnego producenta i importera HFC luzem w latach 2009–2012, zgłaszanej na mocy poprzedniego rozporządzenia (WE) nr 842/2006 w sprawie niektórych fluorowanych gazów cieplarnianych. Począwszy od 2018 r. i następnie co trzy lata dokonywane będzie ponowne przeliczenie na podstawie nowszych danych;

·z rezerwy na podstawie dorocznych oświadczeń przedsiębiorstw wskazujących swoje zapotrzebowanie na kontyngenty. Do 2018 r. ta rezerwa jest de facto przyznawana wyłącznie „nowym podmiotom”, czyli przedsiębiorstwom nieskładającym sprawozdań w latach 2009–2012. Począwszy od 2018 r., nowe podmioty i ugruntowane przedsiębiorstwa mogą pozyskiwać kontyngenty z rezerwy na jednakowych zasadach.

Kontyngenty przyznawane ugruntowanym przedsiębiorstwom mogą być przekazywane innym przedsiębiorstwom. Z kolei kontyngentów z rezerwy nie wolno przekazywać. Ma to na celu zapobieżenie sytuacji, w której przedsiębiorstwa nieuczestniczące w obrocie HFC występowałyby o bezpłatne kontyngenty jedynie w celu ich sprzedaży.

HFC trafiają do UE nie tylko w drodze przywozu gazów luzem. Znajdują się również w importowanych urządzeniach. Gdyby istniała możliwość nieograniczonego importu urządzeń zawierających HFC, zagrażałoby to integralności środowiskowej wycofania i byłoby nieuczciwe wobec unijnych producentów urządzeń wykorzystujących HFC nabyte na rynku unijnym objętym wycofaniem. Z tego względu na mocy rozporządzenia w sprawie F-gazów wymaga się, by HFC zawarte w urządzeniach chłodniczych, klimatyzatorach i pompach ciepła (tak zwanych urządzeniach RAC) wprowadzanych do obrotu były wliczane do systemu kontyngentów, począwszy od 1 stycznia 2017 r. Dla importerów urządzeń zawierających HFC oznacza to konieczność uzyskania zgody posiadaczy kontyngentów na wykorzystanie ich kontyngentów na potrzeby realizowanego przez siebie przywozu .

Kiedy przyjmowano rozporządzenie w sprawie F-gazów, z uwagi na brak danych zrezygnowano z możliwości bezpośredniego przydzielania kontyngentów importerom urządzeń na podstawie ich wcześniejszej działalności. Posiadacze kontyngentów – zarówno ugruntowane przedsiębiorstwa, jak i nowe podmioty – mogą upoważnić importerów urządzeń do wykorzystania ich kontyngentów, ale nowe podmioty muszą udowodnić również fizyczną dostawę odpowiedniej ilości gazów, by zapewnić, że biorą czynny udział w obrocie gazami. Zezwolenie wlicza się do kontyngentu posiadaczy kontyngentów za rok jego wydania. Z kolei importerzy urządzeń nie są związani terminem wykorzystania tego zezwolenia. W ten sposób zezwolenie wydane w roku 2015 może być wykorzystane w roku 2017 lub później.

3.Ocena metody przydziału

a.Posiadacze kontyngentów i wykorzystanie kontyngentów

Obecnie metodą przydziału kontyngentów objętych jest około 1 100 przedsiębiorstw, z których około dwie trzecie to „posiadacze kontyngentów” HFC (producenci lub importerzy gazów luzem), podczas gdy pozostałe przedsiębiorstwa to importerzy urządzeń. 78 ugruntowanych przedsiębiorstw otrzymuje kontyngenty corocznie na podstawie ich działalności związanej z HFC w latach 2009–2012. Liczba nowych podmiotów jest zdecydowanie wyższa i wzrasta co roku. W 2017 r. 579 przedsiębiorstw było nowymi podmiotami, co stanowiło wzrost o 73 % w porównaniu z 2015 r. Wydaje się, że część z tych nowych podmiotów jest powiązana ze sobą wzajemnie lub z ugruntowanymi podmiotami rynkowymi.

Metoda przydziału kontyngentów dla ugruntowanych przedsiębiorstw, oparta na zapotrzebowaniu w przeszłości, gwarantuje istniejącym przedsiębiorstwom stabilną początkową pozycję rynkową. Z czasem udział kontyngentów dostępnych dla tych ugruntowanych przedsiębiorstw będzie malał szybciej niż łączna wielkość rynkowa (ponieważ zmniejsza się on wraz z etapami wycofywania z obrotu), co oznacza, że z czasem będzie malał udział rynkowy kontyngentów przydzielanych obecnym ugruntowanym przedsiębiorstwom. Na początku wycofywania z obrotu w 2015 r. pula zarezerwowana dla nowych podmiotów wynosiła 11 % całości kontyngentów. Ze względu na procedurę określania kontyngentów bezwzględna wielkość dostępna z tej rezerwy wraz z upływem czasu utrzyma się na mniej więcej stabilnym poziomie. Z drugiej strony, z uwagi na zmniejszanie się całkowitego rynku wraz z wycofywaniem HFC, względny udział kontyngentów przydzielanych z rezerwy dla nowych podmiotów z biegiem lat będzie się zwiększał. Na przykład w ostatnim roku wycofywania – 2030 r. – z rezerwy zostanie przydzielone ponad 50 % całkowitego kontyngentu.

To oczywiste, że składane przez przedsiębiorstwa deklaracje dotyczące przyszłego zapotrzebowania na otrzymanie kontyngentów z rezerwy co do zasady nie opierają się na realistycznej ocenie oczekiwanej wielkości sprzedaży. Wielkość kontyngentów, na które zapotrzebowanie zgłaszają jedynie przedsiębiorstwa będące nowymi podmiotami (dla których przeznaczono pierwotnie 11 % całkowitej wielkości rynku), wielokrotnie przekracza łączną wielkość dostępną dla całego rynku UE. To nadmierne zapotrzebowanie na kontyngenty zgłaszane przez przedsiębiorstwa oznacza, że jedynie nieliczne przedsiębiorstwa otrzymują wnioskowaną ilość. Wszystkie pozostałe przedsiębiorstwa zgłaszające się po kontyngenty z rezerwy otrzymują proporcjonalnie jednakowy udział. Z uwagi na to, że liczba wniosków wzrasta z każdym rokiem, a wielkość rezerwy co do zasady pozostaje na niezmienionym poziomie, maksymalna wielkość kontyngentu przydzielana przedsiębiorstwu z rezerwy z roku na rok spada.