Nie odnosząc się do poszczególnych form zatrudnienia, tak jak ma to miejsce w dyrektywach w sprawie pracy w niepełnym wymiarze godzin, umów na czas określony i pracy tymczasowej, proponowana dyrektywa zapewni podstawowy poziom powszechnej ochrony w zakresie istniejących i przyszłych form umownych. Tego rodzaju dyrektywa będzie bardziej skutecznym instrumentem niż odrębne inicjatywy legislacyjne ukierunkowane na konkretne formy zatrudnienia, które mogą łatwo stać się nieadekwatne ze względu na szybkie tempo zmian na rynku pracy. Proponowana dyrektywa powinna ustanowić ramy prawne dla pomyślnego rozwoju nowych elastycznych form zatrudnienia w przyszłości.

Proponowana dyrektywa zastąpi dyrektywę w sprawie pisemnego oświadczenia nowym instrumentem, który zapewnia przejrzystość co do warunków pracy wszystkich pracowników oraz określa nowe prawa podmiotowe w celu poprawy przewidywalności i bezpieczeństwa warunków pracy, zwłaszcza dla pracowników w niepewnych formach zatrudnienia. Dokonuje tego przez postanowienia w rozdziale II, zawierające uaktualnione wymogi dotyczące zasadniczych informacji na temat stosunku pracy wobec wszystkich pracowników w Unii, w tym szacunkowo 2–3 mln pracowników wykluczonych obecnie z zakresu dyrektywy w sprawie pisemnego oświadczenia, która pozostawia pojęcie „pracownika” i „stosunku pracy” do określenia w prawie państw członkowskich. Zakres podmiotowy dyrektywy zostanie sprecyzowany przez definicję pojęcia „pracownika” w oparciu o ugruntowane orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczące ustalenia statusu pracownika, oraz rozszerzony poprzez ograniczenie możliwości wykluczania przez państwa członkowskie pracowników objętych krótkoterminowym lub dorywczym stosunkiem pracy. Nowy zestaw minimalnych wymogów określonych w rozdziale III ustanawia maksymalną długość każdego okresu próbnego, ogólną zasadę, że pracownikowi nie można uniemożliwiać podejmowania pracy u innego pracodawcy poza jego harmonogramem czasu pracy, prawa do większej przewidywalności czasu pracy oraz powiadamiania z rozsądnym wyprzedzeniem o zmiennych harmonogramach czasu pracy, możliwość wnioskowania o przejście na bardziej przewidywalną lub bezpieczniejszą formę zatrudnienia, oraz prawo do nieodpłatnych szkoleń obowiązkowych. Prawa te są poparte postanowieniami, które eliminują niedociągnięcia we wdrażaniu dyrektywy 91/533/EWG, oraz dostosowują środki służące egzekwowaniu prawa z innych elementów dorobku socjalnego UE, które dotyczą porównywalnych sytuacji.

Wniosek dotyczy dwóch powiązanych ze sobą wyzwań. Po pierwsze, ocena dyrektywy 91/533/EWG przeprowadzona w ramach programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) ujawniła słabe punkty w zakresie podmiotowym i przedmiotowym dyrektywy; wskazano w niej także, w jaki sposób można poprawić skuteczność dyrektywy. Po drugie, w konsultacjach publicznych w sprawie Europejskiego filaru praw społecznych podkreślono istnienie rozbieżności pomiędzy obecnym dorobkiem unijnym w zakresie praw socjalnych a zmianami zachodzącymi na rynku pracy. Kwestię tę podniósł również Parlament Europejski w swojej rezolucji w sprawie Europejskiego filaru praw socjalnych ze stycznia 2017 r. Parlament wezwał do rozszerzenia dotychczasowych norm minimalnych na nowe rodzaje stosunków pracy, poprawy egzekwowania prawa UE, zwiększenia pewności prawa na całym jednolitym rynku, zapobiegania dyskryminacji przez uzupełnienie dotychczasowych przepisów UE i zapewnienie każdemu pracownikowi podstawowego zestawu możliwych do wyegzekwowania praw, niezależnie od typu umowy lub stosunku pracy. Parlament Europejski w swojej rezolucji w sprawie warunków pracy i niepewności zatrudnienia z lipca 2017 r. wezwał Komisję do dokonania przeglądu dyrektywy w sprawie pisemnego oświadczenia w celu uwzględnienia nowych form zatrudnienia. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny oraz Komitet Regionów w swoich opiniach w sprawie filaru podkreśliły istnienie luk w ochronie pracowników oraz potrzebę podjęcia działań na szczeblu unijnym w celu stworzenia ram dla uczciwych warunków pracy i zapewnienia równowagi między elastycznością a pewnością prawa.

Przedmiotowa inicjatywa jest jednym z najważniejszych działań Komisji stanowiących nawiązanie do Europejskiego filaru praw socjalnych, ogłoszonego wspólnie przez Parlament Europejski, Radę i Komisję na Szczycie Społecznym na rzecz Sprawiedliwego Zatrudnienia i Wzrostu Gospodarczego w Göteborgu dnia 17 listopada 2017 r.. Filar wyznacza kierunki działań służących wspieraniu odnowionej pozytywnej konwergencji w zakresie norm zabezpieczenia społecznego w kontekście zmieniającej się sytuacji na rynku pracy. Niniejsza dyrektywa przyczynia się głównie do realizacji określonej w filarze zasady 5 „Bezpieczne i elastyczne zatrudnienie” oraz zasady 7 „Informacje o warunkach zatrudnienia i ochrona w przypadku zwolnień”. Inicjatywa została ogłoszona w liście intencyjnym przewodniczącego Komisji J.-C. Junckera i pierwszego wiceprzewodniczącego Komisji Fransa Timmermansa z dnia 13 września 2017 r. i jest częścią programu prac Komisji.

W odpowiedzi niektóre państwa członkowskie ustanowiły nowe przepisy, a krajowi partnerzy społeczni opracowali nowe układy zbiorowe, co sprawiło, że system regulacji prawnych w UE stał się bardzo zróżnicowany. Zwiększa to ryzyko konkurencji opartej na zaniżaniu norm zabezpieczenia społecznego, co ma negatywne skutki również dla pracodawców podlegających w związku z tym destabilizującej presji konkurencyjnej, oraz dla państw członkowskich, które zostają pozbawione dochodów podatkowych i składek na zabezpieczenie społeczne. Wyzwaniem jest zapewnienie, aby dynamiczne innowacyjne rynki pracy stanowiące podstawę unijnej konkurencyjności były ukształtowane w sposób, który zapewnia wszystkim pracownikom podstawową ochronę, pracodawcom umożliwia długoterminowe zwiększenie wydajności, a także pozwala na zbliżenie przepisów w celu osiągnięcia lepszych warunków życia i pracy w całej UE.

Te tendencje doprowadziły jednak do niestabilności i spowodowały większą nieprzewidywalność w niektórych stosunkach pracy, zwłaszcza w przypadku pracowników w najbardziej niekorzystnej sytuacji. Nieodpowiednie ramy prawne mogą powodować, że sposoby traktowania pracowników w niestandardowych formach zatrudnienia będą niejasne lub niesprawiedliwe, a równocześnie trudno będzie im dochodzić swoich praw. Około 4 do 6 mln pracowników zatrudnionych jest w ramach umów o pracę na żądanie lub umów o pracę przerywaną; w wielu umowach nie sprecyzowano dokładnie, kiedy i jak długo będą oni pracować. Prawie 1 mln pracowników objętych jest klauzulami wyłączności, które uniemożliwiają im pracę dla innego pracodawcy. Tylko jedna czwarta pracowników tymczasowych przechodzi na stałe zatrudnienie, a wskaźnik niedobrowolnej pracy w niepełnym wymiarze godzin osiągnął w 2016 r. niemal 28 %. Elastyczniejsze warunki pracy mogą wzbudzać niepewność co do przysługujących pracownikowi praw.

Od czasu przyjęcia dyrektywy 91/533/EWG w sprawie obowiązku pracodawcy dotyczącego informowania pracowników o warunkach stosowanych do umowy lub stosunku pracy („dyrektywa w sprawie pisemnego oświadczenia”) na rynku pracy nastąpiły znaczące zmiany. Przez ostatnich 25 lat znacznie wzrosła jego elastyczność. W 2016 r. jedną czwartą wszystkich umów o pracę stanowiły „niestandardowe” formy zatrudnienia, a w ciągu ostatnich dziesięciu lat ponad połowa wszystkich nowych miejsc pracy to stanowiska „niestandardowe”. Cyfryzacja umożliwiła tworzenie nowych form zatrudnienia, a zmiany demograficzne spowodowały większe zróżnicowanie ludności czynnej zawodowo. Elastyczność związana z nowymi formami zatrudnienia stanowiła główny czynnik napędzający tworzenie nowych miejsc pracy oraz rozwój rynku pracy. Od 2014 r. utworzono ponad pięć milionów miejsc pracy, z czego prawie 20 % w ramach nowych form zatrudnienia. Zdolność adaptacji nowych form zatrudnienia do zmian zachodzących w kontekście gospodarczym pozwoliła na stworzenie nowych modeli działalności, w tym w gospodarce współpracy; dzięki niej osoby, które wcześniej byłyby wykluczone z rynku pracy, uzyskały do niego dostęp. Poziom zatrudnienia w UE jest najwyższy w historii – zatrudnionych jest 236 mln kobiet i mężczyzn.

Proponowana dyrektywa uzupełnia następujące akty wtórnego prawa UE:

Dyrektywa 96/71/WE dotycząca delegowania pracowników w ramach świadczenia usług

W art. 6 proponowanej dyrektywy określono informacje, jakie należy przekazać na piśmie pracownikom wysyłanym za granicę, w tym pracownikom delegowanym do innego państwa członkowskiego UE, w oparciu o odpowiednie przepisy dyrektywy 96/71/WE, zgodnie z zaleceniami zawartymi w ocenie REFIT.

Dyrektywa Rady 97/81/WE w sprawie pracy w niepełnym wymiarze godzin oraz dyrektywa Rady 1999/70/WE w sprawie pracy na czas określony

Art. 10 proponowanej dyrektywy uzupełnia przepisy tych dwóch dyrektyw skierowane bezpośrednio do pracowników w niepełnym wymiarze godzin oraz pracowników na czas określony, ustanawiając możliwość wnioskowania przez pracownika o formę zatrudnienia z bardziej przewidywalnymi lub bezpieczniejszymi warunkami pracy, jeżeli są one dostępne, oraz prawo do otrzymania od pracodawcy pisemnej odpowiedzi.

Dyrektywa 2008/104/WE w sprawie pracy tymczasowej

W ocenie REFIT stwierdzono, że dyrektywa w sprawie pisemnego oświadczenia mogłaby w większym stopniu uwzględniać dyrektywę 2008/104/WE, wyraźnie obejmując pracowników tymczasowych oraz precyzując, że przedsiębiorstwo użytkownik ma obowiązek bezpośrednio poinformować pracownika tymczasowego o warunkach zatrudnienia. Znajduje to odzwierciedlenie w art. 2 proponowanej dyrektywy, w którym określono kryteria definicji statusu pracownika i pracodawcy oraz w art. 1, w którym precyzuje się, że funkcje pracodawcy może spełniać więcej niż jeden podmiot.

Ponadto postanowienia rozdziału III proponowanej dyrektywy wspierają osiągnięcie organizacji czasu pracy, która chroni bezpieczeństwo i zdrowie pracowników, o której mowa w dyrektywie 2003/88/WE dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy.

Jeśli chodzi o stażystów, Komisja zauważa, że są oni już objęci ochroną w ramach zalecenia Rady z dnia 10 marca 2014 r. w sprawie ram jakości dla staży. Komisja zaproponowała podobne ramy dla uczniów zawodu.

Postanowienia dotyczące egzekwowania prawa zawarte w art. 13 do 18 proponowanej dyrektywy są pochodną przepisów istniejącego dorobku socjalnego UE i stanowią ich uzupełnienie. Bliższe informacje znajdują się w sekcji opisującej artykuły proponowanej dyrektywy.

·Spójność z innymi politykami Unii

Proponowana dyrektywa przyczynia się do realizacji następujących zasad określonych w Europejskim filarze praw socjalnych:

Zasada nr 1: Kształcenie, szkolenie i uczenie się przez całe życie. Wymogi co do informacji zawarte w art. 3 zostają rozszerzone, tak aby obejmowały szkolenia oferowane przez pracodawcę, a art. 11 nakłada na państwa członkowskie wymóg zagwarantowania, aby pracodawcy zapewniali nieodpłatne obowiązkowe szkolenia dla swoich pracowników, zgodnie z odpowiednimi przepisami unijnymi i krajowym lub układami zbiorowymi.

Zasada nr 2: Równość płci. Pracownicy objęci nowymi i niestandardowymi formami zatrudnienia, którzy odnieśliby szczególne korzyści dzięki prawom materialnym nadanym w rozdziałach III do VI proponowanej dyrektywy, to głównie kobiety. Dyrektywa będzie w związku z tym przyczyniała się realizacji zasady poprawy równego traktowania i równych możliwości w zakresie udziału w rynku pracy.

Zasada nr 5: Bezpieczne i elastyczne zatrudnienie. Rozszerzenie zakresu stosowania proponowanej dyrektywy określone w art. 1 i 2 odnosi się do zasady, że pracownicy mają prawo do sprawiedliwego i równego traktowania w zakresie warunków pracy, dostępu do ochrony socjalnej oraz szkoleń „niezależnie od rodzaju i czasu trwania stosunku pracy”. Ogólna treść proponowanej dyrektywy ma stworzyć równowagę pomiędzy wzmocnieniem praw pracowników a zachowaniem elastyczności niezbędnej pracodawcom, „tak by mogli sprawnie dostosowywać się do zmian zachodzących w kontekście gospodarczym”, o czym mowa w zasadzie 5 lit. b), w tym dzięki umożliwieniu zmieniania minimalnych wymogów dotyczących warunków pracy poprzez umowy zbiorowe (art. 12). Proponowana dyrektywa odnosi się również do zasady 5 lit. d): „Należy zapobiegać powstawaniu stosunków pracy prowadzących do niepewnych warunków pracy, w tym poprzez wprowadzenie zakazu nadużywania nietypowych umów o pracę. Każdy okres próbny powinien mieć rozsądny czas trwania.” Nowe prawa materialne dotyczące większej przewidywalności, wniosków o nową formę zatrudnienia, jak również ograniczenia w zakresie stosowania klauzul wyłączności i klauzul niełączenia stanowisk odnoszą się do pierwszej części zasady. Ustanowienie maksymalnej długości okresu próbnego wynoszącej 6 miesięcy odnosi się do części drugiej.

Zasada nr 7: Informacje o warunkach zatrudnienia i ochrona w przypadku zwolnień Proponowana dyrektywa wzmacnia istniejące obecnie zobowiązanie do przedstawienia informacji na piśmie, rozszerzając i aktualizując zakres informacji, które należy przekazać jako minimum, oraz skracając termin ich przekazania z 2 miesięcy do pierwszego dnia stosunku pracy, tym samym odnosząc się do części zasady 7 lit. a), że informacja musi zostać udzielona „w momencie nawiązania stosunku pracy”.

Zasada nr 8: Dialog społeczny i społeczne zaangażowanie pracowników. Z partnerami społecznymi przeprowadzono konsultacje zgodnie z art. 154 TFUE dotyczące możliwego zakresu działań Unii w celu dokonania przeglądu dyrektywy w sprawie pisemnego oświadczenia, a udzielone odpowiedzi zostały uwzględnione podczas opracowywania wniosku Komisji. Art. 12 proponowanej dyrektywy przewiduje elastyczność w zakresie minimalnych wymogów określonych w rozdziale III, które mogą zostać zmienione w układzie zbiorowym, o ile ostateczny rezultat jest zgodny z ogólnym poziomem ochrony oferowanej przez proponowaną dyrektywę.

Inne inicjatywy przyczyniające się do wprowadzenia w życie Europejskiego filaru praw socjalnych są ściśle powiązane z proponowaną dyrektywą i ją uzupełniają, zwłaszcza wniosek legislacyjny w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym rodziców i opiekunów (COM(2017)253 final), konsultacje z partnerami społecznymi dotyczące dostępu do zabezpieczenia społecznego dla pracowników i osób samozatrudnionych (C(2017)2610 final i C(2017)7773 final) oraz komunikat wyjaśniający w sprawie organizacji czasu pracy (C(2017)2601 final). Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym rodziców i opiekunów wprowadza dla pracowników posiadających dzieci w wieku do 12 lat prawo do wnioskowania o elastyczną organizację czasu pracy w celu sprawowania opieki; pracodawcy mają wtedy obowiązek rozpatrzenia wniosku o elastyczną organizację czasu pracy oraz udzielenia odpowiedzi, biorąc pod uwagę zarówno potrzeby pracownika, jak i pracodawcy, oraz uzasadnienia odrzucenia takiego wniosku. Pracodawcy mieliby również obowiązek rozpatrzenia wniosków o powrót do pierwotnej organizacji czasu pracy i udzielenia odpowiedzi na tego rodzaju wnioski. Proponowana dyrektywa w sprawie przejrzystych i przewidywalnych warunków pracy stanowiłaby uzupełnienie w tym względzie, dając pracownikom możliwość wnioskowania o bezpieczniejsze, a nie elastyczniejsze, formy pracy.

Ponadto uwzględniono wniosek w sprawie zmiany dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników (COM(2016)128 final) oraz wnioski złożone w ramach pakietu dotyczącego mobilności z dnia 31 maja 2017 r., jak również proponowane szczególne przepisy dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego (COM(2017)278 final).

2. PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ