PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 107/7

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Wzmocnienie koordynacji polityki gospodarczej w interesie stabilności, wzrostu gospodarczego i zatrudnienia – Narzędzia na rzecz silniejszego zarządzania gospodarczego w UE”

COM(2010) 367 wersja ostateczna

2011/C 107/02

Sprawozdawca: Stefano PALMIERI

Dnia 30 czerwca 2010 r. Komisja, działając na podstawie art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Wzmocnienie koordynacji polityki gospodarczej w interesie stabilności, wzrostu gospodarczego i zatrudnienia – Narzędzia na rzecz silniejszego zarządzania gospodarczego w UE”

COM(2010) 367 wersja ostateczna.

Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 7 lutego 2011 r.

Na 469. sesji plenarnej w dniach 16–17 lutego 2011 r. (posiedzenie z 17 lutego) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 240 do 2 – 14 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja Europejska uznała konieczność zapewnienia lepszej koordynacji europejskiej polityki gospodarczej i wprowadziła do swojego programu obowiązek wzmocnienia zarządzania gospodarczego w Unii.

1.2 EKES przyznaje, że obecny kryzys gospodarczy wystawił na ciężką próbę wytrzymałość gospodarczą, społeczną i polityczną całej Unii Europejskiej (UE), a zwłaszcza Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW), uwydatniając niewielką zdolność koordynacji wśród państw członkowskich. Uwidoczniły to zarówno natychmiastowe interwencje w celu ograniczenia finansowych i realnych skutków kryzysu, jak i działania na rzecz gruntownego przekształcenia światowej struktury gospodarczej, w szczególności strefy euro, podejmowane z myślą o zapobieganiu podobnym sytuacjom w przyszłości. Ponadto widać wyraźnie, że wysokie zadłużenie publiczne niektórych państw członkowskich, wynikające przynajmniej częściowo z szerokich działań na rzecz ratowania banków, jest przeszkodą dla inwestycji publicznych i stabilności wydatków na cele socjalne.

1.3 EKES pragnie, aby wzmacniając zarządzanie gospodarcze w UE, zwrócono należytą uwagę na wymogi stabilności i wzrostu gospodarczego, za którym idzie tworzenie nowych miejsc pracy.

1.4 EKES zamierza włączyć się w poszukiwanie wielostronnego porozumienia, niezbędnego do skutecznego wzmocnienia zarządzania gospodarczego, wskazując z jednej strony na pewne ograniczenia i zagrożenia w podejściu obranym przez Komisję, a z drugiej strony – na istotne możliwości, jakie z niego wynikają.

1.5 Przede wszystkim należy przezwyciężyć obecny etap stagnacji UE, wynikający ze zmiennych kolei losu europejskiej konstytucji i rozszerzenia do 27 państw członkowskich o bardzo różnych historiach i wizjach politycznych, co utrudnia wyznaczanie wspólnych celów na płaszczyźnie gospodarczej, społecznej i środowiskowej, które powinny stanowić podstawę zarządzania gospodarczego.

1.6 Jednocześnie reguły dotyczące przyszłości powinny opierać się na wspólnej analizie przeszłości, szczególnie tego, co ograniczało istniejące instrumenty koordynacji, prowadząc tym samym do nieskutecznego stosowania paktu stabilności i wzrostu oraz niewystarczającego osiągnięcia celów określonych w Lizbonie.

1.7 W dalszej kolejności – jeśli chodzi o ramy czasowe – podjęto decyzję o wprowadzeniu od 1 stycznia 2011 r. europejskiego okresu oceny, bez uprzedniego ustalenia jego reguł i zawartości. W dodatku nie zapewniono tak naprawdę synchronizacji propozycji poszczególnych zainteresowanych podmiotów instytucjonalnych.

1.8 Ograniczony udział instytucji reprezentujących obywateli Europy (Parlamentu i Komitetów) zarówno w dyskusji, jak i we wdrażaniu nowego zarządzania stwarza ryzyko postrzegania przez opinię publiczną zaostrzenia reguł – z uwagi na zmniejszenie swobody politycznej i zwiększenie znaczenia przewidzianych mechanizmów automatycznych – jako „niedostatecznej legitymacji” decyzji Unii, a jednocześnie utraty zaufania do Unii Europejskiej, czego dowodzą dane Eurobarometru.

1.9 EKES jest zdania, że stwierdzenie legitymacji demokratycznej koordynacji europejskiej polityki gospodarczej powinno koniecznie następować z udziałem Parlamentu Europejskiego. W związku z tym EKES życzyłby sobie, aby Parlament Europejski mógł odgrywać kluczową rolę w procesie zapoczątkowanym wraz z europejskim okresem oceny, zarówno na etapie kontroli, jak i na etapie oceny interwencji naprawczych przewidzianych w komunikacie Komisji Europejskiej.

1.10 Tylko utrzymanie spójności celów odnoszących się do wzrostu i rozwoju społeczno-gospodarczego, ustanowionych w strategii „Europa 2020” – które wymagają nakładów inwestycyjnych być może niezgodnych z ograniczeniami budżetowymi – z wymogami dotyczącymi stabilności monetarnej i finansowej, określonymi w pakcie stabilności i wzrostu, ułatwi przyjęcie ograniczeń budżetowych przez opinię publiczną.

1.11 W tym celu należy także przyjąć odpowiedni zestaw wskaźników wykraczających poza sam PKB, które obejmowałyby osiągnięcia społeczne i ekologiczne oraz straty, a więc odzwierciedlały rzeczywiste obawy obywateli, podejmując pięć działań w ramach inicjatywy „Beyond GDP” („Wyjść poza PKB”). Działania te dotyczą wykorzystania wskaźników społeczno-środowiskowych, dostępności informacji niemal w czasie rzeczywistym, dostępności dokładnych danych o rozpowszechnieniu i nierównościach, opracowania europejskiej „tabeli” rozwoju zrównoważonego oraz poszerzenia rachunków krajowych o kwestie społeczno-środowiskowe.

1.12 EKES, pełniąc funkcję organu konsultacyjnego, mógłby przyczynić się do usprawnienia funkcjonowania europejskiego okresu oceny poprzez wprowadzenie specjalnej corocznej sesji w celu omówienia zaleceń i trybu osiągnięcia porozumienia w sprawie reform na szczeblu krajowym, z uwzględnieniem społecznego wpływu podejmowanych działań. Dyskusja ta mogłaby zostać przeprowadzona jesienią, po formalnym przyjęciu zaleceń dla państw członkowskich, a wnioski z niej stanowiłyby podstawę do dyskusji między poszczególnymi krajowymi radami społeczno-gospodarczymi, parlamentami krajowymi i Parlamentem Europejskim.

1.13 Coraz większa waga, jaką przywiązuje się do negocjacji między partnerami społecznymi, zwłaszcza w strefie euro, gdzie państwa członkowskie nie dysponują już instrumentem dewaluacji, sprawia, że stosunki między związkami zawodowymi i stowarzyszeniami przedsiębiorców są integralnym elementem strategii określonej przez Komisję. Jednym z rozwiązań mogłoby być bardziej intensywne i funkcjonalne wykorzystanie dialogu makroekonomicznego, który przyczyniłby się do dokonania wspólnie przez rządy i partnerów społecznych właściwej oceny sytuacji gospodarczej na szczeblu UE oraz interwencji, które należy podjąć, w ścisłym związku z procesami dialogu społecznego na szczeblu krajowym.

1.14 Prowadzenie realnej koordynacji europejskich strategii gospodarczych wymaga konsensusu w sprawie odnośnych i prognostycznych ram makroekonomicznych. W tym celu EKES życzyłby sobie zagwarantowania warunków do tego, aby Eurostat dysponował odpowiednimi bazami informacji w sposób pozwalający Komisji Europejskiej na formułowanie właściwych propozycji prognostycznych oraz zapewnienia faktycznego wsparcia wśród innych zainteresowanych podmiotów: Europejskiego Banku Centralnego, Rady Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i parlamentów krajowych.

1.15 EKES życzyłby sobie, aby koordynacja europejskich strategii gospodarczych stanowiła – przynajmniej w krajach strefy euro – pierwszy krok w kierunku prawdziwej wspólnej polityki gospodarczej oraz koordynacji strategii budżetowych.

1.16 Jeśli w ramach ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej dochodzi nie tylko do koordynacji polityki fiskalnej i pieniężnej, ale także do wzmocnienia koordynacji polityki płacowej w strefie euro, to należy uszanować niezależność w zakresie zawierania porozumień zbiorowych – określanie przez państwa celów do osiągnięcia w ramach negocjacji zbiorowych czy wręcz narzucanie przez władze państwowe obniżki wynagrodzeń są w tym kontekście nie do przyjęcia i trzeba je odrzucić.

2. Wzmocnienie zarządzania gospodarczego w Unii w komunikacie Komisji Europejskiej (1)

2.1 Komunikat Komisji stanowi dalszy etap opracowywania idei sformułowanych w komunikacie „Zacieśnienie koordynacji polityki gospodarczej” (2) oraz wytycznych przyjętych przez Radę Europejską w dokumencie EUCO 13/10, zbieżnych z dotychczasowym postępem prac grupy zadaniowej ds. zarządzania gospodarczego (VAN ROMPUY Task Force).

2.2 U podstaw dokumentu sporządzonego przez Komisję leży uznanie, że skutki kryzysu finansowego i gospodarczego wystawiły na próbę ogólną wytrzymałość społeczno-gospodarczą Unii, szczególnie UGW, i ukazały niewielką zdolność koordynacji europejskich strategii gospodarczych.

2.3 W tym kontekście w komunikacie postawiono sobie za cel ustanowienie zasad interwencji zapewniających lepszą koordynację europejskich strategii politycznych między 27 państwami członkowskimi UE, a zwłaszcza między 16 państwami UGW, dla których przewidziano przepisy szczególne. Przygotowany projekt zakłada integrację paktu stabilności i wzrostu ze strategią „Europa 2020”.

2.4 W ramach procesu wzmacniania zarządzania gospodarczego w UE Komisja zamierza osiągnąć zasadniczo trzy cele.

2.4.1 Pierwszy cel to wzmocnienie koordynacji i nadzoru strategii gospodarczych zmierzające do:

— zmniejszenia krajowych zaburzeń równowagi poprzez wzmocniony nadzór makroekonomiczny oparty na mechanizmach ostrzegania i sankcji,

— większego ujednolicenia krajowych ram budżetowych poprzez przyjęcie jednolitych wymogów minimalnych dla państw członkowskich oraz przejście z rocznego programowania budżetowego na wieloletnie,

— zwiększenia skuteczności paktu stabilności i wzrostu poprzez skoncentrowanie się na problemie dynamiki zadłużenia oraz deficytów.

2.4.2 Drugim celem jest przygotowanie systemu środków naprawczych i zapobiegawczych oraz sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń ze strony państw członkowskich UE.

2.4.3 Trzecim i ostatnim celem jest ustanowienie europejskiego okresu oceny wczesnego skoordynowania strategii gospodarczych, stosowanego także w przypadku reform strukturalnych oraz środków pomocowych na wzrost gospodarczy przewidzianych w strategii „Europa 2020”.

2.5 Cele te przekładają się na prawodawstwo wtórne Komisji za sprawą pakietu przedstawionego 29 września 2010 r. dotyczącego przyjęcia sześciu komunikatów (3) szczegółowo określających konkretne sposoby ich osiągnięcia. Będą one przedmiotem dwóch szczegółowych opinii EKES-u, z których jedna dotyczy reformy paktu stabilności i wzrostu, druga zaś – zaburzeń równowagi makroekonomicznej. Ponadto w niniejszej opinii ograniczono się do uwag o charakterze ogólnym dotyczących całego systemu zarządzania gospodarczego proponowanego przez Komisję, nie poruszono natomiast samego meritum pakietu legislacyjnego, do którego konkretnie odnoszą się dwie wskazane wyżej opinie.

3. Uwagi ogólne

3.1 Należy z aprobatą przyjąć decyzję Komisji o rozpoczęciu procesu realnego wzmacniania koordynacji europejskich strategii gospodarczych. W rzeczywistości chodzi o konieczność, którą od dawna podkreślają liczne europejskie organy instytucjonalne (w tym także Parlament Europejski) i nie tylko. Znaczenie zwiększenia integracji zarządzania gospodarczego w Unii zostało wielokrotnie podkreślone przez EKES w opiniach, które w przeszłości dotyczyły tej kwestii (4).

3.2 Kryzys finansowy i gospodarczy wystawił na ciężką próbę ogólną wytrzymałość produkcyjną, społeczną i polityczną Unii Europejskiej, w szczególności UGW (5).

3.3 Wydaje się, że w kontekście społeczno-gospodarczym panuje niestabilność i niepewność, co w konsekwencji prowadzi do konieczności zapewnienia efektywnej organizacji i sprawnego funkcjonowania instytucji. Coraz wyraźniej widać, że w przypadku braku współpracy podmiotów krajowych strategii gospodarczych nie jest możliwe poprowadzenie wszystkich państw członkowskich w kierunku wspólnego zarządzania w obliczu wyzwań stawianych przez globalizację produkcyjną i finansową oraz dokonujące się głębokie przemiany technologiczne.

3.4 Na skutek braku koordynacji polityki gospodarczej kryzys wywołał już wiele konsekwencji o charakterze gospodarczym i społecznym, szczególnie poważnych dla UE, przede wszystkim w zakresie możliwości wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Skutki te bardzo jasno określono w projekcie sprawozdania w sprawie kryzysu finansowego, gospodarczego i społecznego, przedstawionym w Parlamencie Europejskim przez sprawozdawczynię Pervenche BERÈS (6).

3.4.1 Produkt krajowy brutto (PKB) Unii Europejskiej po ciężko wypracowanym wzroście w 2008 r. (+ 0,5 %) obniżył się znacznie w 2009 r. (– 4,2 %) i powinien powoli rosnąć w 2010 i 2011 r. (szacuje się, że odpowiednio o + 1 % i + 1,7 %). Szczególnie poważny spadek notuje się w trzech krajach bałtyckich (pod koniec 2011 r. Łotwa straci 22 % PKB z 2007 r.) i w Irlandii, w mniejszym zaś stopniu we Włoszech, w Grecji i Finlandii. Jednocześnie eksport państw członkowskich, zarówno do innych państw członkowskich, jak i poza granice UE, zmniejszył się o 12 % w okresie od 2007 do 2009 r., z wynikiem przekraczającym 15 % w Finlandii, na Malcie, w Bułgarii, Szwecji, Estonii i Wielkiej Brytanii (7).

3.4.2 W konsekwencji realizacja celów wyznaczonych w strategii lizbońskiej w zakresie rynku pracy oddaliła się w czasie dla większości państw członkowskich: wskaźnik zatrudnienia obniżył się w UE do 64,6 % w 2009 r. w porównaniu z 65,4 % w 2007 r., przy czym w Estonii, Irlandii, Hiszpanii i na Łotwie spadek ten przekroczył pięć punktów procentowych; w tym samym okresie wskaźnik bezrobocia wzrósł w UE z 7,1 % do 8,9 % i przekroczył próg 10 % w Hiszpanii (gdzie osiągnął 18 %), na Słowacji, w Irlandii i w trzech krajach bałtyckich.

3.5 W tak trudnej sytuacji, wymagającej równie zdecydowanych rozwiązań, nadal istnieją pewne obawy związane z podejściem i ramami czasowymi przyjętymi przez Komisję w procesie wzmacniania zarządzania gospodarczego w UE. Czynniki te nie tylko utrudniają konsensus – w możliwie najszerszej formie – w procesie zapoczątkowanym w instytucjach Unii Europejskiej i opinii publicznej, ale mogą również przesłonić sam przedmiot proponowanej koordynacji.

3.6 Po pierwsze, w działaniu UE zmierzającym do wzmocnienia koordynacji polityki gospodarczej nie można pominąć wspólnego określenia przez państwa członkowskie tego, co tak naprawdę oznacza „zarządzanie gospodarcze”, w połączeniu z dokładną oceną przyczyn, które w ciągu ostatniego dziesięciolecia doprowadziły zarówno do nieskutecznego stosowania paktu stabilności i wzrostu, jak i niewystarczającego postępu w osiąganiu celów ustanowionych w Lizbonie.

3.6.1 Z jednej strony termin „zarządzanie gospodarcze” przywołuje na myśl zdecentralizowaną strukturę instytucjonalną, w której działa nie tylko jeden ośrodek władzy, jak to się dzieje w poszczególnych państwach, ale raczej wiele podmiotów, zarówno rządowych, jak i pozarządowych, które współpracują na rzecz osiągnięcia wspólnych celów. Jednak Unia Europejska cały czas jest pogrążona w stagnacji spowodowanej zmiennymi kolejami losu europejskiej konstytucji i rozszerzeniem do 27 państw członkowskich o bardzo różnych historiach i wizjach politycznych. Wynika z tego potrzeba, aby instytucje UE i państwa członkowskie rzeczywiście podzielały nowe cele gospodarcze, społeczne i środowiskowe, które z trudem pojawiają się po okresie wielkich starań w latach 80. i 90. na rzecz utworzenia wspólnego rynku i przyjęcia euro.

3.6.2 Z drugiej strony prognozowanie reguł na przyszłość raczej nie opiera się na wspólnej analizie przeszłości. Nie bez znaczenia jest ustalenie, czy kwestie problematyczne występujące w pakcie stabilności i wzrostu wynikają z początkowych błędów w planowaniu ograniczeń wewnątrz UGW w sytuacji ciężkiego kryzysu lub z niewłaściwych decyzji politycznych podejmowanych podczas stosowania paktu, czy też z różnic w wizjach celów i odnośnych strategii, jakie należy realizować (niska inflacja, wzrost gospodarczy i wzrost zatrudnienia, rola euro jako waluty rezerwowej itd.) (8). W przypadku wcześniejszych wersji paktu stabilności i wzrostu od ponad dziesięciu lat także istniały w Unii zasady postępowania dla państw członkowskich, które jednak nie zapobiegły częstym i powtarzającym się sytuacjom krytycznym.

3.6.3 Jednocześnie nieosiągnięcie wielu z celów ilościowych wyznaczonych za pomocą strategii lizbońskiej – nawet niezależnie od kryzysu gospodarczego – nasuwa istotne pytania co do wyboru wskaźników i ich przydatności do skutecznego określania sposobu zwiększania konkurencyjności i dynamiki.

3.7 W dalszej kolejności – jeśli chodzi o ramy czasowe – podjęto decyzję o wprowadzeniu od 1 stycznia 2011 r. europejskiego okresu oceny, bez uprzedniego ustalenia jego reguł i zawartości. W dodatku nie zapewniono tak naprawdę synchronizacji propozycji poszczególnych zainteresowanych podmiotów instytucjonalnych: Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego, grupy zadaniowej ds. zarządzania gospodarczego pod przewodnictwem Hermana VAN ROMPUYA, Europejskiego Banku Centralnego (EBC), EKES-u i Komitetu Regionów. Proces dyskusji powinien się zakończyć zatwierdzeniem przez Parlament, najwcześniej do lata 2011 r.

3.8 W obliczu niezwykle trudnej sytuacji, takiej jak ta, która zaistniała wiosną 2010 r., w Komisji można wyraźnie dostrzec większą troskę o terminowość wychodzenia z kryzysu – którą należy zademonstrować światowym rynkom finansowym i opinii publicznej – niż o skuteczność, jaką taka reakcja miałaby w perspektywie średnio- i długoterminowej, nie tylko na płaszczyźnie finansowej, lecz także na płaszczyźnie produkcyjnej, społecznej i politycznej.

3.9 Wyjście z kryzysu wymaga według Komisji ostrzejszych reguł i pewniejszych sankcji, mniejszej swobody w podejmowaniu decyzji politycznych oraz zwiększonego znaczenia mechanizmów automatycznych. Żaden jednak zestaw reguł nie jest w stanie skutecznie zaradzić najpoważniejszym przypadkom kryzysu, ponieważ są one niemal zawsze wynikiem zdarzeń nadzwyczajnych i trudnych do przewidzenia, które nie zależą ani od zdolności ekspertów do prognozowania, ani od przydatności ustanowionych zasad reagowania. Utopia „rządów reguł”, które uwolniłyby politykę od obowiązku dokonywania wyborów, jest trudna do zrealizowania – a wręcz niebezpieczna – ponieważ daje złudne poczucie bezpieczeństwa i ochrony przed wszelkimi źródłami niepewności (9). Tego typu podejście obejmuje ponadto dwa rodzaje problemów, które wymagają uważnej analizy.

3.9.1 Pierwszym z nich jest ryzyko niedocenienia zalet podejścia wspólnotowego, zakładającego udział instytucji najpełniej reprezentujących obywateli Europy, w stosunku do zasady międzyrządowej, zgodnie z którą decyzje są podejmowane głównie przez Radę, z ograniczoną rolą Parlamentu i Komitetów. Jedynym wyjątkiem jest udział Parlamentu Europejskiego – w ramach europejskiego okresu oceny – któremu Komisja przedłoży w styczniu roczną analizę wzrostu będącą przyczynkiem do debaty nad kierunkami koordynacji.

3.9.1.1 Przewaga zasady międzyrządowej może prowadzić do pominięcia niewydolności obywatelstwa europejskiego, które już nastąpiło w przypadku strategii lizbońskiej. To wyzwanie dla wytrzymałości gospodarczej, społecznej i politycznej UE – tak samo jak ogólnoświatowy kryzys – które mogłoby podsycić na nowo iluzję przywrócenia suwerenności narodowej przez rezygnację z euro (a nawet z samej Unii), aby na nowo ożywić nieprawdopodobny rozwój krajowy, wolny od europejskich ograniczeń i technokratów. To nie przypadek, że uważny obserwator Unii Europejskiej, Charles KUPCHAN (10), w artykule opublikowanym 29 sierpnia 2010 r. na łamach „Washington Post” ostrzegał przed zagrożeniem „ponowną nacjonalizacją” projektu integracji europejskiej: „Europa przeżywa powrót do nacjonalizmu w swym życiu politycznym. Jej państwa zażarcie walczą o odzyskanie suwerenności, którą kiedyś chętnie poświęciły w dążeniu do wspólnotowego ideału” (11).

3.9.1.2 Obywatele Europy chyba przyznają się do utraty zaufania nie tyle wobec instytucji Unii jako takich, ile wobec korzyści z przynależności do Unii Europejskiej. Sondaże Eurobarometru (12) ukazują, że w okresie od wiosny 2007 r. do 2010 r. liczba Europejczyków pozytywnie oceniających przynależność ich państwa do UE spadła z 57 % do 49 %, na rzecz osób oceniających ją negatywnie (dziś 18 %) oraz osób niemających zdecydowanego zdania (29 %). Jednocześnie odsetek obywateli uważających, że w ogólnym rozrachunku ich kraj skorzystał na członkostwie w UE, zmniejszył się z 59 % do 53 %, a odsetek tych, którzy są zdania, że członkostwo nie przyniosło żadnych korzyści, wzrósł do 35 %.

3.9.2 Drugim zagadnieniem jest ryzyko kontynuowania tradycyjnego podejścia do rozwiązywania problemów, które opiera się na prymacie finansowego rygoru w zakresie wzrostu, sprawiedliwości społecznej i degradacji środowiska naturalnego, pomimo że innowacyjne i przekonujące argumenty są obecnie rozpowszechnione (13).

3.9.2.1 Relacje między wydatkami publicznymi, wynikami gospodarczymi i celami społecznymi są bardziej skomplikowane, niż wskazywałaby uproszczona teoria kompromisu między sprawiedliwością a wydajnością. Dobrze opracowane systemy pomocy społecznej i regulacji środowiskowych umożliwiają zwiększenie wydajności i konkurencyjności do tego stopnia, że można je uznać za produktywny czynnik wzmacniający stabilność i dynamikę ekonomiczną gospodarek postindustrialnych.

3.9.2.2 Ma to jeszcze większe znaczenie w fazie kryzysu, w której znajdują się właśnie gospodarki europejskie. W europejskim planie naprawy gospodarczej (14) Komisja uznała zarówno to, że należy „zmniejszyć koszty społeczne spowolnienia gospodarczego i jego wpływ na grupy najbardziej narażone”, jak i to, że kryzys należy postrzegać jako szansę pozwalającą „przyspieszyć przejście w kierunku gospodarki opartej na technologiach niskoemisyjnych” w ramach realizacji strategii „wspierającej nowe technologie, tworzącej nowe miejsca pracy dla »zielonych kołnierzyków« oraz otwierającej nowe perspektywy na szybko rosnących rynkach światowych”.

3.9.2.3 Poza tym należy pamiętać, że kryzys nie pojawił się w sektorze publicznym, ale prywatnym, na skutek zaburzeń równowagi między poszerzaniem się oferty dóbr i usług na świecie oraz spowolnieniem wzrostu siły nabywczej konsumentów (15). W większości przypadków pogorszenie się stanu budżetów państw członkowskich w stosunku do PKB było jedynie konsekwencją natychmiastowych interwencji, jak konsekwencja spadku mianownika (dochodu narodowego) oraz wzrostu licznika (wydatków publicznych na ratowanie systemu finansowego i produkcyjnego oraz na automatyczne czynniki stabilizujące zmierzające do ograniczenia potencjalnie dramatycznych skutków kryzysu) (16). Słusznie pisze FITOUSSI: „Problemy europejskiego budżetu wynikają nie tyle ze swobodnego działania rządów, ile z nieuchronnego wpływu zubożenia społeczeństwa na finanse publiczne” (17).

4. Uwagi szczegółowe

4.1 Niedostateczna pewność co do znaczenia „zarządzania gospodarczego” oraz co do podstawowych celów, na których się ono opiera, w połączeniu z niską świadomością ograniczeń paktu stabilności i wzrostu oraz strategii lizbońskiej zmuszają do określenia wspólnej strategii państw członkowskich i instytucji UE. Strategii, która nie ograniczałaby się do ustanowienia formalnych reguł i procedur, ale która w pełni wpisywałaby się w konkretną politykę – tym bardziej w trudnej sytuacji po kryzysie gospodarczym – na rzecz podniesienia jakości życia obywateli Europy, podwyższenia wskaźnika zatrudnienia (także wśród osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, np. niepełnosprawnych i mniejszości etnicznych) oraz zwiększenia konkurencyjności europejskiego systemu produkcyjnego (obejmującego małe i średnie przedsiębiorstwa oraz gospodarkę społeczną).

4.2 W tym celu nie można się ograniczać jedynie do niezbędnych reguł prawidłowej rachunkowości w celu weryfikowania spójności dochodów i rozchodów. Do zwiększenia zaufania i oczekiwań obywateli europejskich wobec Unii Europejskiej potrzebne są działania średnio- i długoterminowe, które umożliwią pogodzenie koniecznej ścisłej kontroli rachunków z równie istotną zdolnością myślenia i wdrażania projektów rozwoju gospodarczego i społecznego. Musi więc wzrosnąć europejska świadomość Unii, rozumianej jako podmiot polityczny, jako ambicja koordynowania – dla osiągnięcia faktycznie wspólnego celu – poszczególnych strategii krajowych i jako aktywny uczestnik światowego rynku.

4.3 Bardziej świadoma Europa zakłada bardziej ekspansywną rolę i większą zdolność rozumienia zachodzących przekształceń przez instytucje reprezentujące obywateli i partnerów społecznych (Parlament i Komitety), z których to instytucji metoda koordynacji przewidziana przez Komisję może zaczerpnąć silną legitymację demokratyczną i zyskać powszechną aprobatę – niezbędną do skutecznego wdrożenia tej koordynacji.

4.4 Obecnie jednak rola Parlamentu w europejskim okresie oceny jest nieznaczna, ograniczona do początkowego etapu debaty i pierwszego nakreślenia sposobu koordynacji; mogłaby jednak być większa i skuteczniejsza, gdyby została skoordynowana z działaniem parlamentów krajowych, odpowiadających za analizę i zatwierdzenie budżetów poszczególnych państw członkowskich. Parlament może pełnić zasadniczą funkcję w określaniu, jakie zarządzanie gospodarcze Unia powinna stosować, oraz w gwarantowaniu legitymacji demokratycznej procedur zapobiegawczych i naprawczych, w tym sankcji finansowych nakładanych na państwa członkowskie.

4.5 W tym kontekście EKES, pełniąc funkcję organu konsultacyjnego instytucji europejskich, może się przyczynić do usprawnienia europejskiego zarządzania gospodarczego poprzez wprowadzenie specjalnej corocznej sesji w celu omówienia zaleceń i trybu osiągnięcia porozumienia w sprawie reform na szczeblu krajowym, z uwzględnieniem skutków społecznych podejmowanych działań. Wartość dodana EKES-u polega na tym, że skupia on przedstawicieli organizacji, które na szczeblu krajowym decydują o konsensusie społecznym w sprawie strategii gospodarczych – dzięki temu EKES może wnieść istotny wkład w zaangażowanie i wzięcie odpowiedzialności nie tylko przez liderów politycznych, lecz przede wszystkim przez obywateli państw członkowskich.

4.5.1 Dyskusja ta mogłaby zostać przeprowadzona jesienią, po formalnym przyjęciu zaleceń dla państw członkowskich, a jej wnioski stanowiłyby podstawę do debaty z poszczególnymi krajowymi radami społeczno-gospodarczymi, parlamentami krajowymi i Parlamentem Europejskim, co umożliwiłoby zarówno ocenę przyjętych strategii, jak i ich odpowiednie rozpowszechnienie i akceptację na szczeblu krajowym.

4.6 Większe znaczenie Parlamentu i Komitetów zmniejszyłoby ryzyko usunięcia na drugi plan celu wzrostu i rozwoju społeczno-gospodarczego w stosunku do wymogu stabilności monetarnej i finansowej oraz umożliwiło zachowanie spójności między paktem stabilności i wzrostu a strategią „Europa 2020”. Chociaż stabilność gospodarcza – zwłaszcza w okresie kryzysu – jest podstawą wzrostu i utrzymania standardu życia obywateli Europy, poszukiwanie większej stabilności nie może odbywać się kosztem dochodów i praw obywateli. Wspólna realizacja reformy zarządzania gospodarczego i strategii „Europa 2020” ułatwiłaby więc opinii publicznej zaakceptowanie ograniczeń budżetowych.

4.6.1 W obecnej postaci – choć najwyraźniej Komisja stara się traktować obie strategie jednakowo – pojawiają się wątpliwości co do faktycznego zamiaru rzeczywistego zintegrowania tych strategii, które cały czas są od siebie wyraźnie oddzielone. Można raczej zauważyć tendencję do umniejszenia znaczenia wymiaru społecznego na rzecz produktywności i elastyczności pracy, uznawanych za czynniki mogące podnieść konkurencyjność europejskich przedsiębiorstw.

4.6.2 Podstawowe założenie jest takie, że nadzór makroekonomiczny – w połączeniu z nadzorem tematycznym nad reformami strukturalnymi postulowanymi przez Komisję – stwarza sytuację sprzyjającą trwałemu wzrostowi gospodarczemu, z korzyścią zarówno dla strategii „Europa 2020”, jak i dla paktu stabilności i wzrostu. Jednak już ponaddziesięcioletnie doświadczenie ze wspólną walutą – a więc strefą euro z brakiem możliwości skorzystania z instrumentu dewaluacji – nie pozwala oczekiwać, że różnice w konkurencyjności wewnątrz UE i UWG mogłyby wkrótce zniknąć.

4.7 Jeśli chodzi o zwiększenie konkurencyjności jakości, strategia „Europa 2020” wydaje się zmierzać we właściwym kierunku dzięki zapewnianiu działań w zakresie wiedzy, innowacji i zrównoważenia środowiskowego. Mimo to pojawia się sprzeczność między celami strategii „Europa 2020” a wzmacnianiem paktu stabilności i wzrostu, szczególnie w europejskim kontekście gospodarczym i społecznym, który cały czas jest jeszcze na etapie powolnego wychodzenia z kryzysu.

4.7.1 Osiągnięcie ambitnych celów strategii „Europa 2020” – wzrostu inteligentnego (opartego na wiedzy i innowacji), zrównoważonego (bardziej skutecznego, przyjaznego dla środowiska i konkurencyjnego) oraz sprzyjającego włączeniu społecznemu (tj. spójności społecznej i terytorialnej poprzez zatrudnienie, ze szczególnym uwzględnieniem pracowników znajdujących się w niekorzystnej sytuacji) – zmusza do finansowania odpowiednich poziomów inwestycji. Ale jednocześnie takie działania, wymagające większych wydatków publicznych – bezpośrednich lub realizowanych poprzez zachęty, np. podatkowe, na działalność osób prywatnych – mogłyby się okazać niezgodne z ograniczeniami budżetowymi, które Komisja zamierza zwiększyć w celu zapewnienia zgodności z paktem stabilności i wzrostu oraz usprawnienia zarządzania gospodarczego.

4.7.2 Ponadto, nadal jeżeli chodzi o PKB, nie ulega wątpliwości, że stabilność finansów publicznych i euro stanowi niezbędną podstawę, na której można budować politykę daleko idącego rozwoju. Same zasady rachunkowości nie gwarantują jednak w dalekiej perspektywie zmiany finansów państw członkowskich na lepsze. Zgodnie z „zasadą niezmienności”, o której wspominają STIGLITZ, SEN i FITOUSSI (18), wartość agregatów rachunków na szczeblu krajowym nie może się różnić w zależności od różnic instytucjonalnych, gospodarczych, społecznych i politycznych między poszczególnymi krajami, ale należy porównywać ze sobą sytuacje możliwie jak najbardziej podobne. Innymi słowy, do zweryfikowania długoterminowej stabilności rachunków publicznych nie wystarczy nadzór nad deficytem i zadłużeniem z roku na rok; należy natomiast uwzględniać przyszłe perspektywy także rynków prywatnych, przede wszystkim rynków finansowych, rynków nieruchomości i ubezpieczeń społecznych, które w sytuacjach kryzysowych i nagłych mogą mieć znaczący wpływ na stabilność finansów publicznych państw członkowskich, np. w wyniku ratowania instytucji finansowych i dużych przedsiębiorstw.

4.7.3 Poza tym skupienie się na braku równowagi konkurencyjnej pociąga za sobą stałe monitorowanie dynamiki kosztów jednostkowych pracy, co z kolei zwraca większą uwagę na negocjacje między partnerami społecznymi, szczególnie w strefie euro, gdzie państwa członkowskie nie dysponują już instrumentem dewaluacji. Stosunki między związkami zawodowymi i stowarzyszeniami przedsiębiorców powinny więc stanowić integralny składnik strategii określonej przez Komisję, którego najwyraźniej brakuje w komunikacie Komisji.

4.7.3.1 Jednym z rozwiązań mogłoby być bardziej intensywne i funkcjonalne wykorzystanie dialogu makroekonomicznego, który przyczyniłby się do dokonania wspólnie przez rządy i partnerów społecznych właściwej oceny sytuacji gospodarczej na szczeblu UE oraz interwencji, które należy podjąć, w ścisłym powiązaniu z procesami dialogu społecznego na szczeblu krajowym. Dzięki skokowi jakościowemu stałby się on instrumentem umożliwiającym faktyczne zaangażowanie partnerów społecznych oraz Europejskiego Banku Centralnego, Komisji i Rady, co zapewniłoby spójność dynamiki Unii z dynamiką poszczególnych państw (19).

4.8 Przyjęcie skutecznej koordynacji europejskich strategii gospodarczych wymaga jednomyślnej akceptacji – przez 27 państw członkowskich – odnośnych oraz prognostycznych ram makroekonomicznych, ponieważ to na tych ramach będzie się opierało opracowanie strategii gospodarczych i podatkowych określonych przez państwa członkowskie i ogłoszonych w ciągu europejskiego okresu oceny. W tym konkretnym kontekście zasadnicze znaczenie zyskują badania Eurostatu, perspektywiczne propozycje Komisji Europejskiej, rola wspierająca Europejskiego Banku Centralnego i reakcje Rady Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego.

4.9 Z uwagi na silną korelację celów gospodarczych, społecznych i środowiskowych zachodzi również konieczność przyjęcia bardziej kompletnych wskaźników samego wzrostu PKB. Warto przypomnieć, że w komunikacie Komisji – nie bez kozery zatytułowanym „Wyjść poza PKB: pomiar postępu w zmieniającym się świecie” (20) – mówi się właśnie o konieczności przyjęcia nowych wskaźników, „które precyzyjnie uwzględniają społeczne i ekologiczne osiągnięcia (np. lepszą integrację społeczną, dostępność i przystępność cenową podstawowych towarów i usług, edukację, zdrowie publiczne i jakość powietrza) oraz porażki (np. wzrost ubóstwa, wzrost przestępczości, zubożenie zasobów naturalnych)”, a więc które odpowiadają na problemy obywateli.

4.10 Aby wzmocnienie zarządzania było skuteczne i mogło spełnić swoje zadanie, wymaga faktycznego wprowadzenia pięciu działań przewidzianych w celu wyjścia poza PKB: (i) wykorzystania wskaźników środowiskowych i społecznych, (ii) uzyskania informacji niemal w czasie rzeczywistym na potrzeby procesu decyzyjnego, (iii) dysponowania dokładniejszymi danymi o rozpowszechnieniu i nierównościach, (iv) opracowania europejskiej „tabeli” zrównoważonego rozwoju, (v) rozszerzenia krajowych rachunków na kwestie środowiskowe i społeczne.

4.11 Rozpoczęty proces wzmacniania europejskiego zarządzania gospodarczego – podobnie jak inne procesy, które zaszły w toku historii UE – będzie z pewnością skomplikowany. Chodzi ponadto o domniemaną cechę samej Unii. Na pewno nie ulega wątpliwości – jak przypomina pewien włoski dziennikarz – że „Europa (w porównaniu z USA) cierpi na większą nieokreśloność, przez którą już od samego początku jest nieustanną podróżą w poszukiwaniu miejsca przeznaczenia” (21), ale dziś równie ważne jest, aby ta podróż miała dokładnie określony, jasny i wspólny cel dla obywateli Europy, ich parlamentów oraz krajowych i europejskich organów instytucjonalnych. Tylko w ten sposób możliwe będzie dotarcie do mety, którą Unia Europejska wyznaczyła sobie już w pierwszych dniach swego istnienia.

Bruksela, 17 lutego 2011 r. Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Staffan NILSSON

(1) COM(2010) 367 wersja ostateczna.

(2) COM(2010) 250 wersja ostateczna.

(3) COM(2010) 522–527. Więcej informacji znajduje się pod adresem: http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/eu_economic_situation/2010-09-eu_economic_governance_proposals_en.htm

(4) Opinie EKES-u dotyczące następujących spraw: „Konsekwencje kryzysu związanego z długiem publicznym dla sprawowania rządów w UE”, Dz.U. C 51 z 17.2.2011, s. 15; „Ożywienie gospodarcze: aktualna sytuacja i konkretne inicjatywy”, Dz.U. C 48 z 15.2.2011, s. 57; „Kryzys finansowy i jego wpływ na realną gospodarkę”, Dz.U. C 255 z 22.9.2010, s. 10; „Polityka gospodarcza na rzecz europejskiej strategii przemysłowej”, Dz.U. C 10 z 15.1.2008, s. 106; „Ogólne wytyczne polityki gospodarczej oraz zarządzania gospodarczego. Warunki dla większej spójności w podejmowaniu decyzji dotyczących gospodarki w Europie”, Dz.U. C 324 z 30.12.2006, s. 49; „Wzmocnienie zarządzania gospodarczego – Reforma paktu na rzecz stabilności i wzrostu”, Dz.U. C 88 z 11.4.2006, s. 68.

(5) Jak wyjaśnił komisarz UE ds. gospodarczych i walutowych, Olli REHN na przesłuchaniu w Parlamencie Europejskim w dniu 5 lipca 2010 r.: „Kryzys ukazał istotne systemowe słabe strony obecnej Unii Gospodarczej i Walutowej. Krótko mówiąc, potrzebujemy lepszej i ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej UE. Potrzebujemy także bardziej restrykcyjnego stosowania reguł UGW. Reguły te nic nie znaczą, jeśli nie są przestrzegane” (O. REHN, „Reinforcing economic confidence in Europe”, wystąpienie przed Komisją Gospodarczą i Monetarną Parlamentu Europejskiego, Strasburg, 5 lipca 2010 r.).

(6) Parlament Europejski: Projekt sprawozdania w sprawie kryzysu finansowego, gospodarczego i społecznego: zalecenie dotyczące działań i inicjatyw do podjęcia (sprawozdanie śródokresowe). Komisja Specjalna ds. Kryzysu Finansowego, Gospodarczego i Społecznego. Sprawozdawczyni: Pervenche BERÈS, 6 maja 2010 r.

(7) Dane z banku danych Eurostatu według stanu na wrzesień 2010 r., przedstawione w tabeli 1 i 2 załącznika.

(8) Sam przewodniczący Rady Europejskiej, Herman VAN ROMPUY, dnia 20 września 2010 r. uznał istnienie tej „niewydolności instytucjonalnej”: „(…) musimy żyć z dylematem unii walutowej bez rozwiniętej unii budżetowej. Od momentu wprowadzenia euro instytucje europejskie ponoszą odpowiedzialność za politykę monetarną, państwa członkowskie zaś w dalszym ciągu są odpowiedzialne za własną politykę budżetową i koordynują swoją politykę gospodarczą. Stwarza to napięcia i niejednokrotnie prowadzi do podejmowania trudnych decyzji, o których wspominałem. Według niektórych można ubolewać nad wadą konstrukcyjną, »grzechem pierworodnym euro«. Ja raczej użyłbym określenia »niewydolność strukturalna«. Niemniej jednak kiedyś, w okresie negocjacji nad traktatem z Maastricht, głównie między Niemcami a Francją, trzeba było dokonać wyboru. Bez tego grzechu pierworodnego euro nigdy by nie powstało!”. H. VAN ROMPUY, „Przeciwko ponownej nacjonalizacji polityki europejskiej, ale za europeizacją polityki krajowej”, wystąpienie na zaproszenie Notre Europe, Paryż, Wielka Aula Nauk Politycznych (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/116622.pdf).

(9) N. VEROLA, L'Europa e la crisi: squilibri finanziari ed equilibri costituzionali („Europa i kryzys – zaburzenia równowagi finansowej i równowaga konstytucyjna”), Paper for ASTRID, 2010, tekst dostępny w internecie: http://www.astrid-online.it/Riforma-de/Studi-e-ri/VEROLA---L-Europa-e-la-crisi---squilibri-finanziari-ed-equilibri-costituzionali.pdf (tylko w języku włoskim).

(10) Dyrektor ds. badań europejskich Rady Stosunków Międzynarodowych i profesor na Uniwersytecie Georgetown.

(11) C. KUPCHAN, As nationalism rises, will the European Union fall„Washington Post”, 29 sierpnia 2010 r. Warto też zwrócić uwagę na opinie dotyczące opodatkowania i reprezentacji, wyrażone przez Paula DE GRAUWEgo (Why a tougher Stability and Growth Pact is a bad idea, VoxEU.org, tekst dostępny w internecie: http://www.voxeu.com/index.php?q=node/5615).

(12) Dane Eurobarometru 73 – pierwsze wyniki, podane na ryc. 1 i 2 załącznika.

(13) Równowaga ekologiczna, por. H. DALY, Beyond Growth: The Economics of Sustainable Development wyd. Edizioni di Comunità, 2001), 1996. Pomoc społeczna i sprawiedliwość, por. I. BEGG, M. FERRERA, D. HODSON, P. MADSEN, M. MATSAGANIS, S. SACCHI, W. SCHELKE, The Cost of Non Social Policy: Literature Review („Koszty braku polityki społecznej – przegląd piśmiennictwa”), sprawozdanie Komisji Europejskiej, Bruksela, 2003. Paradygmat rozwoju ludzkości, por. A. Sen, Inequality Reexamined („Nierówności. Analiza krytyczna”, wyd. Il Mulino, 2010), 1992; i A. Sen, Development as Freedom („Rozwój jako wolność. Dlaczego nie ma wzrostu bez demokracji”, wyd. Mondadori, 2000), 1999.

(14) COM(2008) 800 wersja ostateczna – Europejski plan naprawy gospodarczej, s. 5.

(15) MOP–MFW, The Challenges of Growth, Employment and Social Cohesion [Wyzwania w zakresie wzrostu, zatrudnienia i spójności społecznej], dokument do dyskusji na wspólną konferencję MOP–MFW, Oslo, 13 września 2010 r., s. 67–73.

(16) Łączne zadłużenie publiczne w strefie euro zmalało z 72 % w 1999 r. do 67 % w 2007 r. (ryc. 3 w załączniku), a w tym samym okresie wzrosło zadłużenie rodzin i sektora finansowego (ryc. 4 w załączniku). Zadłużenie sektora publicznego wzrastało, począwszy od roku 2008 (ryc. 5 w załączniku), gdy rządy ratowały system bankowy i wspierały działalność gospodarczą w warunkach recesji (spadek PKB i zmniejszenie wpływów podatkowych).

(17) J.P. FITOUSSI, Crise et démocratie, le paradoxe européen, Le Monde, 16 października 2010 r. Por. P. DE GRAUWE, What kind of governance for the eurozone?, CEPS Policy Brief, nr 214, wrzesień 2010.

(18) J.E. STIGLITZ, A. Sen, J.P. FITOUSSI, Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress (sprawozdanie Komisji w sprawie mierzenia wyników gospodarczych i postępu społecznego), sprawozdanie dla Prezydenta Republiki Francuskiej, Paryż 2009 (s. 22–23).

(19) A. WATT, Economic Governance in Europe: A Change of Course only after Ramming the Ice, Social Europe Journal, 30 lipca 2010 r., tekst dostępny w internecie: http://www.social-europe.eu/2010/07/economic-governance-in-europe-a-change-of-course-only-after-ramming-the-ice/.

(20) COM(2009) 433 wersja ostateczna, s. 3–4.

(21) C. BASTASIN, Questo secolo può essere ancora europeo („To stulecie może być jeszcze europejskie”), Il Sole 24 ore, 2 września 2010 r.