[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 15.6.2005

COM(2005) 252 końcowy

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO ORAZ TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO

na temat harmonogramu działań dotyczących zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej

A. ZADANIE DO WYKONIA

Trybunał Obrachunkowy opublikował roczne sprawozdanie finansowe na 2003 r. w listopadzie 2004 r. Po raz dziesiąty Trybunał przestawił roczne oświadczenie o wiarygodności (lub DAS), które oceniało dosyć wysoko wiarygodność rachunków, zobowiązań oraz środków własnych, wskazując jednocześnie na brak rozsądnych gwarancji co do płatności odnoszących się do wszystkich części budżetu ogólnego Unii Europejskiej za wyjątkiem wydatków administracyjnych[1].

Obecna sytuacja nie może trwać w tym stanie. Podatnicy powinni mieć rozsądną gwarancję, że fundusze Unii Europejskiej są zarządzane w sposób zgodny z prawem i prawidłowy. Sprawę uwydatnia jeszcze fakt, że tak Parlament jak i Rada wyrażały niejednokrotnie swoje niezadowolenie z faktu, że Trybunał nie jest w stanie dostarczyć pozytywnego oświadczenia o wiarygodności, ostatnio w związku z procedurą udzielania absolutorium na rok 2003. Obie instytucje zwróciły się do Komisji z wnioskiem o podjęcie kroków zmierzających do rozwiązania tej sytuacji. Komisja Barroso postawiła sobie za cel strategiczny otrzymanie pozytywnego oświadczenia o wiarygodności ze strony Europejskiego Trybunału Obrachunkowego[2]. Ten proces wymaga oczywiście wznowienia wysiłków ze strony Komisji w szeregu różnych dziedzin. Podczas gdy Komisja ponosi wyłączną odpowiedzialność w myśl traktatu za realizację budżetu, w rzeczywistości 4 euro z 5 w budżecie są wydawane przez Państwa Członkowskie przy zastosowaniu zasady dzielonego zarządzania, dlatego jest konieczne, aby Państwa Członkowskie brały aktywny udział w tej inicjatywie.

Otrzymanie pozytywnego DAS jest celem bardzo ambitnym i nie powinno się oczekiwać, że zmieni się ono z negatywnego na pozytywne w ciągu jednego roku. Trybunał Obrachunkowy nie może przedstawić pozytywnego DAS, jeśli nie posiada rozsądnej gwarancji, że transakcje na poziomie poszczególnych beneficjentów , tj . płatności dokonane przez Państwa Członkowskie na rzecz beneficjenta końcowego, takiego jak rolnik, student, przedsiębiorstwo oraz w niektórych przypadkach instytucje publiczne są zgodne z prawem i prawidłowe. Stąd też systemy nadzoru i kontroli mają zapewnić rozsądną gwarancję, że ryzyko wystąpienia błędu na danym poziomie jest odpowiednio zarządzane oraz zastosować właściwy poziom kontroli miejscowej w siedzibie wnioskodawcy.

W swojej opinii nr 2/2004[3] w sprawie ram sprawnej i skutecznej kontroli, Trybunał przyznał wprawdzie, że zawierały one wiele spośród koniecznych elementów oraz że ostatnio nastąpił wyraźny postęp w udoskonalaniu systemów, skrytykował jednak pewne aspekty obecnych ram kontroli dotyczące różnych działów budżetu formułując to w następujący sposób:

Niejasne i niespójne cele Brak jasno ustalonej strategii kontroli prowadzącej do ogólnych lub szczególnych celów dla różnych systemów. |

Brak koordynacji Brak formalnego wniosku do organów kontrolnych o koordynacje planowania kontroli czy też uwzględniania kontroli przeprowadzanych przez innych. Informacje dostarczane przez Państwa Członkowskie na temat wyników kontroli są czasami nieodpowiednie lub niespójne. |

Brak informacji na temat kosztów i zysków W dziedzinach o dzielonym zarządzaniu większość kosztów przeprowadzania kontroli ponoszą Państwa Członkowskie / państwa beneficjenci, podczas gdy zysk przypada budżetowi UE. Państwom Członkowskim / państwom beneficjentom brak zatem bodźców aby poświęcić wystarczające środki w celu kontroli funduszy UE. Brak jest obecnie informacji na temat kosztów kontroli poniesionych przez Państwa Członkowskie lub Komisję, ani też na temat zysku, jaki one przynoszą. |

Niespójne stosowanie Kontrole wyrywkowe oraz kontrole mające na celu oszacowanie ryzyka mają bardzo różne i wzajemnie się wykluczające cele. W przypadkach, gdzie reguły nie określają wystarczająco jasno podejścia, jakie ma być obrane, prowadzi to do pomyłek i obniżenia wydajności. Procedury kontroli są silnie zdecentralizowane tak w Komisji jak i w Państwach Członkowskich. W praktyce często brak jest spójności w podejściu, zakresie, terminach działaniach podejmowanych w ich następstwie itd., z czego wynikają różnice w jakości kontroli. Niezależne audyty nie są konieczne we wszystkich obszarach budżetu, a tam, gdzie są wymagane, użyty jest czasami niewłaściwy zakres uprawnień do pracy audytorskiej oraz nie zawsze stosowane są standardowe procedury wyboru audytorów. Możliwość stosowania kar za nieprawidłowe wnioski istnieje jedynie w zakresie rolnictwa oraz polityk wewnętrznych. |

- Nie wszystkie powyższe punkty odnoszą się do ogółu działów budżetu i w niektórych przypadkach konieczne jest sprecyzowanie.

Trybunał zaproponował doradztwo w zakresie elementów, które uważa za niezbędne dla ram sprawnej i skutecznej kontroli, w której Komisja, z wyjątkiem bezpośrednio przez nią zarządzanych wydatków, odgrywałaby głównie rolę nadzorczą, natomiast kontrole miejscowe na centralnym, wspólnotowym poziomie stałyby się mniej konieczne.

- „jednolite normy i zasady … [mają] być stosowane na wszystkich poziomach administracji tak w ramach instytucji, jak i w Państwach Członkowskich” (akapit 57);

- wewnętrzne kontrole powinny „dostarczać rozsądnej” (nie całkowitej) „gwarancji zgodności z prawem i prawidłowości transakcji oraz zgodności z zasadami ekonomii, efektywności i skuteczności” (akapit 57);

- „koszt kontroli powinien być proporcjonalny do przynoszonego zysku, tak w wymiarze finansowym jak i politycznym” (akapit 57);

- „system powinien opierać się na logicznej strukturze łańcuchowej, gdzie kontrole byłyby podejmowane, rejestrowane i opisywane w sprawozdaniu według jednolitych zasad, tak aby wszyscy uczestnicy mogli uznać je za wiarygodne” (akapit 57).

Komisja zgadza się ogólnie z zaleceniami Trybunału i wprowadzała udoskonalenia zgodnie z omawianymi wytycznymi. Przyjmuje też, że droga do „pozytywnego” poświadczenia wiarygodności wiedzie poprzez dostarczenie Trybunałowi dowodów na to, że istnieją systemy nadzoru i kontroli, dzięki którym ryzyko powstawania nieprawidłowości jest utrzymywane w rozsądnych granicach. Jeśli będzie można dowieść, że zalecane przez Trybunał ramy kontroli istnieją i skutecznie działają, otrzymałby on podstawę wiarygodności, jakiej potrzebuje.

Większość Państw Członkowskich wykazała otwartość względem propozycji Trybunału dotyczących przyjęcia ram zintegrowanej kontroli oraz modelu pojedynczego audytu.

W swoim zaleceniu do udzielania absolutorium na 2003 r. Rada stwierdziła, że „podziela wagę, jaką Trybunał przykłada do dalszego udoskonalania projektu systemów kontroli poprzez ustanowienie jasnych i spójnych celów i obowiązków. Rada odnotowuje dlatego z ogromnym zainteresowaniem propozycję Trybunału dotyczącą opracowania ram wewnętrznej kontroli wspólnotowej, jak zostało to przedstawione w jego opinii na temat modelu pojedynczego audytu”. Mówi ona, "że z zasady żaden sektor nie powinien być wyłączony z tego podejścia i prosi Komisję o podjęcie, w uzasadnionych przypadkach, odpowiednich działań. W nawiązaniu do tego Rada podkreśla wagę stosowania oraz w odpowiednich przypadkach opracowania jednolitych zasad kontroli finansowej i kontroli wewnętrznej.

Parlament Europejski przeprowadził analizę polityczną tego zagadnienia w §15 do §80 swojej rezolucji dotyczącej udzielenia absolutorium na 2003 r., a w §75 wezwał Radę do współdziałania z Parlamentem i Komisją, aby dać pierwszeństwo i impuls polityczny działaniom na rzecz stworzenia ram wszechstronnej kontroli i audytu

Komisja zgadza się ogólnie z zaleceniami Parlamentu i Rady. Będzie kontynuować przeprowadzanie reformy administracyjnej w celu stworzenia ram zintegrowanej kontroli.

B. Konieczne działania ze strony Komisji

Komisja ustala rozbieżności, które jej zdaniem istnieją pomiędzy obecnymi ramami kontroli dotyczącymi poszczególnych działów wydatków budżetowych a ogólnymi zasadami określonymi przez Trybunał w opinii nr 2/2004, a zwłaszcza kontroli ograniczających ryzyko jeśli chodzi o zgodność z prawem i prawidłowość podstawowych transakcji. Przedstawi tam propozycję koniecznego działania w odniesieniu do każdej rozbieżności i ustali ramy czasowe dla tych działań oraz skonsultuje je z Trybunałem, Radą i Parlamentem.

Działanie to będzie polegać z jednej strony na ustaleniu słabych punktów obecnego prawodawstwa i przewidywanych poprawek, a z drugiej strony działań koniecznych do zastosowania odpowiednich ram kontroli w ramach istniejącego prawodawstwa. Będzie obejmowała także ocenę spójności ram prawnych na okres 2007-2013 oraz zalecenia Trybunału.

Po pierwsze, aby upewnić się, że jej własne sprawy są uporządkowane, Komisja ustala konieczne poprawki w odniesieniu do ram kontroli zarządzania budżetem oraz centralnie zarządzanych funduszy , tam, gdzie nie spełniają one wytycznych określonych przez Trybunał. Konieczne działania w celu usunięcia rozbieżności obejmują:

- zagwarantowanie, że roczne sprawozdania z działalności poszczególnych dyrekcji generalnych będą stanowiły niezbitą podstawę do stwierdzenia wiarygodności podstawowych transakcji wraz z odpowiednimi wskaźnikami oraz że oświadczenie o wiarygodności obejmuje tę część kont, za które są one odpowiedzialne, oraz, na ile to tylko możliwe, określa wartość powstałych rezerw;

- zagwarantowanie, że księgowy zatwierdza konta Komisji zaświadczając jednocześnie, że przeprowadził konieczne jego zdaniem kontrole i że zostały one przygotowane zgodnie z zasadami, metodami i systemami rachunkowości opracowanymi dla rachunków Komisji pod jego kontrolą, jak również że dokonał wszelkich zapisów korygujących, niezbędnych do prawidłowego i rzetelnego przedstawienia sprawozdań dotyczących rachunków, zgodnie z art. 136 rozporządzenia finansowego, i są one w związku z tym wiarygodne. Poprawka do artykułu 61 rozporządzenia finansowego zaproponowana została jako część korekty niniejszego rozporządzenia przyjętego dnia 3 maja 2005 r.;

- jasne zdefiniowanie we wszystkich dyrekcjach generalnych roli dyrektorów ds. zasobów w ich funkcji pomocniczej względem odpowiednich dyrektorów generalnych w codziennych sprawach finansowych i kontrolnych, jak również przy sporządzaniu rocznego sprawozdania z działalności i deklaracji towarzyszącej;

- dalsze opracowywanie przez Komisję sprawozdań następczych, które umożliwiają Trybunałowi wgląd w to, jakie kroki zostały podjęte w celu zastosowania uprzednich zaleceń Trybunału;

- zwiększanie roli oceny systemu zarządzania w skali Komisji, jaką odgrywa roczne sprawozdanie podsumowujące, które podsumowuje sytuację w służbach i omawia główne zagadnienia przekrojowe;

- poszukiwanie możliwości uproszczenia w zakresie zarządzania funduszami WE oraz zapewnienie wymogów kontroli odpowiednich do ryzyka;

- przyjęcie wspólnej metodologii w zakresie oceny ryzyka, a zwłaszcza ubezpieczenie zarządzania na wypadek błędu w transakcjach podstawowych;

- przedstawienie wytycznych dla służb objętych poszczególnymi grupami wydatków na strategie kontroli miejscowych, w tym metodologię oceny systemów nadzoru i kontroli, ustalenie wielkości próbek, technik pobierania próbek, oceny wpływu błędów na budżet WE oraz poziomu dopuszczalnego ryzyka;

- zdefiniowanie kategorii błędów oraz ustalenie wskaźnika błędu określonego podczas kontroli miejscowej na podstawie reprezentatywnych próbek oraz zgłoszenie ich wraz z zastosowanymi i/lub planowanymi działaniami naprawczymi w rocznym sprawozdaniu z działalności;

- zapewnienie, że środki przeznaczone na kontrole prewencyjne ( ex-ante ) i ex-post są wystarczające do utrzymania właściwej równowagi między kosztami kontroli i zyskami z niej wynikającymi.

W przypadku, kiedy Komisja udziela agencji wykonawczej uprawnień do wdrażania programu wspólnotowego lub projektu zarządzanego w sposób centralny, może ona zatrudnić odpowiednią liczbę personelu o właściwych kwalifikacjach w celu zagwarantowania odpowiednich kontroli. Wymienione agencje posiadają identyczne kryteria kontroli wewnętrznej jak te, które obowiązują w Komisji, co pozwala Komisji na pełen nadzór. Agencje te mogłyby być przedmiotem niezależnego audytu rocznego.

Do wdrożenia tego planu działania nie potrzebne jest żadne nowe prawodawstwo, zaproponowane zostały jedynie dostosowania do istniejących postanowień rozporządzenia finansowego i jego przepisów wykonawczych, co przyczyniłoby się do inicjatywy Komisji w tym zakresie. Niektóre przepisy sektorowe również mogą wymagać dostosowania. Przy formułowaniu nowych polityk powinno się określić i uzgodnić z władzą legislacyjną poziom dopuszczalnego ryzyka na czas ich wdrażania.

Po drugie, Komisja będzie współpracować z Państwami Członkowskimi nad poprawieniem kontroli funduszy zarządzanych wspólnie . Uznaje swoją odpowiedzialność za wykonanie budżetu jak opisane w artykule 274 Traktatu: „Komisja wykonuje budżet […] na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Państwa Członkowskie współpracują z Komisją w celu zapewnienia, aby środki były wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami.”

Z uwagi na część budżetu, jaka objęta jest systemem dzielonego zarządzania, Komisja nie jest w stanie otrzymać pozytywnego DAS jeśli Państwa Członkowskie – wypełniając swoje obowiązki zgodnie z artykułami 274 i 280 Traktatu – nie dostarczą Komisji rozsądnej gwarancji na dokonane przez nie transakcje. Powinny istnieć jasne warunki określające sposób dostarczenia takiego zabezpieczenia. Zaproponowane ramy kontroli powinny przewidywać system zachęt, a w razie konieczności środki przymusu.

Konieczne działania w celu usunięcia wykrytych rozbieżności obejmują:

- kontynuowanie działań Komisji na rzecz uproszczenia programów pomocy finansowanych przez Gwarancje EFOGR oraz poprawy postanowień dotyczących kontroli na poziomie podstawowym wymierzonych w środki rynkowe poza zakresem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (IACS) i systemów informacji geograficznej (GIS);

- sprawdzenie proponowanych ram prawnych na okres 2007-2013 i dostosowanie ich w razie potrzeby tak, aby zawierały warunki, które w świetle oceny rozbieżności są konieczne do uzupełnienia zintegrowanych ram kontroli, uwzględniając stanowisko Trybunału i biorąc pod uwagę elementy wymagane przez Parlament[4] (audyty roczne każdej instytucji płatniczej, prewencyjne ( ex-ante ) oświadczenia ujawniające[5] oraz oświadczenia o wiarygodności ex-post na poziomie Państw Członkowskich, dostęp do sprawozdań audytorów i podmiotów kontrolujących, sankcje nakładane na wnioskodawców, które byłyby proporcjonalne, ale i odwodzące, zgłaszanie wskaźnika błędu w funduszach WE oraz słabych punktów systemu.);

- poprawa ustaleń o współdziałaniu zgodnie z podejściem „pojedynczego audytu” oraz uzupełnienie istniejących wytycznych w sprawie wspólnych zasad i norm dotyczących metod audytu, kluczowych kontroli i strategii dla kontroli miejscowych, włączając w to ocenę systemów nadzoru i kontroli, ustalenie wielkości próbek, technik pobierania próbek oraz ocenę wpływu błędów na budżet WE;

- przedstawienie w październiku 2005 r. wstępnego sprawozdania badającego harmonogram działań do protokołu z Państwami Członkowskimi, w którym instytucja zarządzająca (Parlament proponuje ministra finansów) będzie przed rozdziałem środków składała co roku oświadczenia o tym, że istnieją właściwe systemy kontroli zdolne dostarczyć odpowiedniego zabezpieczenia dla Komisji do celów odpowiedzialności.

Jeśli Państwo Członkowskie nie zareaguje odpowiednio na ryzyko błędu, Komisja będzie chronić budżet WE przez rygorystyczne stosowanie istniejących przepisów dotyczących zawieszenia płatności i korekt finansowych.

Po ustaleniu podstawy dla ram zintegrowanej kontroli, Komisja wraz z Państwami Członkowskimi zbada możliwości osiągnięcia większej wydajności w audycie poprzez model pojedynczego audytu [6].

Tam, gdzie fundusze podlegają pośredniemu zarządzaniu centralnemu, zdecentralizowanemu zarządzaniu lub zarządzaniu wspólnemu Komisja wprowadzi opisane wyżej zasady, odpowiednio dostosowane do każdej sytuacji. Jej działania będą obejmować w szczególności:

- żądanie prewencyjnych ( ex-ante ) oświadczeń ujawniających oraz rocznych oświadczeń o wiarygodności ex-post na poziomie Państw Członkowskich dla funduszy zarządzanych przez agencje krajowe;

- tam, gdzie jest to konieczne, wzmożony nadzór i kontrola podmiotów pośrednich.

Większość błędów wykrytych w transakcjach podstawowych jest raczej pomyłkami niż nadużyciami. Działania te będą podejmowane przy ścisłej współpracy z OLAF w celu przeprowadzenia jasnego rozróżnienia.

C. Konieczne działania ze strony Państw Członkowskich

W sprawozdaniu udzielenia absolutorium na 2003 r. Parlament Europejski zwraca się ze zdecydowanym żądaniem o przegląd i naprawienie niedociągnięć w systemach kontrolnych Państw Członkowskich. W celu upewnienia się, że Państwa Członkowskie pracują nad usunięciem słabych punktów w zarządzaniu funduszami UE, rezolucja Parlamentu w sprawie absolutorium na 2003 r. (sprawozdanie Wynn) proponuje, żeby instytucja zarządzając w każdym Państwie Członkowskim (np. ministerstwo finansów) składał co roku oświadczenie co do istnienia właściwych systemów kontrolnych. Komisja jest wezwana do przygotowania sprawozdania na temat możliwych sposobów uzgodnienia protokołu w tym względzie z Państwami Członkowskimi. Parlament obstaje przy stwierdzeniu, że centralne kontrole Komisji nie mogą rozwiązać samodzielnie tego problemu. Państwa Członkowskie muszą dlatego być zachęcane do zarządzania funduszami UE jak „własnymi”.

Aktualnie niewiele wskazuje na to, że poziom kontroli określony przez istniejące rozporządzenia powinien zostać podniesiony, chociaż nie jest to wykluczone. Państwa Członkowskie mają przede wszystkim zagwarantować, że ramy kontroli wymagane na mocy aktualnego prawodawstwa wspólnotowego istnieją, są wyposażone w odpowiednie środki i skutecznie działają w celu ograniczenia ryzyka błędu w transakcjach podstawowych.

Pod presją korekt finansowych, kontrole wymagane od Państw Członkowskich w myśl Gwarancji EFOGR są w znacznym stopniu przeprowadzane, wymagają jednak dalszych udoskonaleń, na przykład IACS w Grecji, kontrole ex-post oraz wzajemne wsparcie pomiędzy służbami celnymi w myśl rozporządzenia (EWG) nr 4045/89.

Szczególnie w kwestii funduszy strukturalnych Państwa Członkowskie muszą dopiero wykazać, że stosowane kontrole skutecznie ograniczają ryzyko błędu. Z uwagi na różnorodność projektów i programów pomocy kwalifikujących się do finansowania oraz odpowiednich instytucji wykonawczych, prawodawstwo wspólnotowe ani wskazówki Komisji nie są w stanie ustalić szczegółowych zasad nadzoru i kontroli. Państwa Członkowskie powinny zapewnić ścisłe przestrzeganie istniejących przepisów dla wszystkich programów:

- kontrole podstawowe (kontrole rzeczywiście zrealizowanych usług i wnioskowanych wydatków) są albo wyczerpujące albo wystarczające biorąc pod uwagą koszty i korzyści wiążące się z nimi[7],

- istnieje stosowna analiza ryzyka;

- wskaźnik błędu w sprawdzonych próbkach jest oceniany i zgłaszany;

- stosuje się sankcje proporcjonalne, ale odwodzące w przypadku poważnych nieprawidłowości;

- kontrole podstawowe są stosownie nadzorowane przez instytucję wdrażającą oraz przez instytucję zarządzającą;

- w razie potrzeby podejmowane jest działanie korygujące;

- instytucja płatnicza dysponuje środkami i zasobami w celu otrzymania zabezpieczenia koniecznego do zaświadczenia kwot wnioskowanych od Komisji.

Państwa Członkowskie powinny postępować w ten sposób w świetle wskazówek przedstawionych przez Komisję zgodnie z powyższym, aby zapewnić spójność między kontrolami nad różnymi programami pomocniczymi oraz zgodność kontroli z wymaganymi normami.

Także kontrole na poziomie Państw Członkowskich[8] powinny być wydajne w czasie okresu programowania funduszy strukturalnych. „Umowa o zaufaniu” zaproponowana przez Komisję określa jedynie strategię audytową dla kontroli wymaganych w rozporządzeniu, oraz roczne sprawozdanie co do ich postępów wraz z formalnymi wnioskami na temat działania systemu. Państwa Członkowskie mają zlecić swoim jednostkom kontrolnym stosowanie powyższej strategii audytowej i stosownie składać sprawozdania na temat jej funkcjonowania, począwszy od obecnego okresu programowania.

Państwa Członkowskie są zobowiązane zapewnić określenie istotnych słabych punktów systemu nadzoru i kontroli oraz wskaźników błędu ustalonych na każdym poziomie ram kontrolnych oraz ich zgłaszanie w odniesieniu do ich wpływu na fundusze wspólnotowe, oraz podjęcie odpowiednich działań naprawczych, gdziekolwiek jest to uzasadnione biorąc pod uwagę koszty i zyski.

Tak, aby Komisja i dalej Trybunał mogły otrzymać zapewnienie ze strony Państw Członkowskich na temat kontroli przeprowadzonych w czasie każdego roku budżetowego w zakresie wspólnie zarządzanych funduszy, począwszy od 2006 r. , Państwa Członkowskie powinny:

- dostarczyć prewencyjne ( ex-ante ) oświadczenia ujawniające oraz oświadczenia o wiarygodności ex-post wydane na najwyższym szczeblu w Państwie Członkowskim (Parlament proponuje ministra finansów);

- wspierać powyższe poprzez wymaganie od wszystkich odpowiedzialnych władz na poziomie operacyjnym (np. agencja płatnicza, instytucja płatnicza, instytucja zarządzająca) za pomocą odpowiednich rocznych sprawozdań i oświadczeń wspieranych przez opinie niezależnych audytorów;

- wezwać najwyższą instytucję audytową lub podmiot wydający poświadczenie audytu na poziomie Państwa Członkowskiego do przeprowadzenia przeglądu ram kontroli dotyczących funduszy WE oraz zgłaszania słabych punktów w jego strukturze i działaniu;

- wezwać najwyższą instytucję audytową lub inne niezależne podmioty audytowe do przeprowadzenia audytu w zakresie oświadczenia o wiarygodności ex-post oraz do złożenia parlamentowi krajowemu sprawozdania na ten temat.

Państwa Członkowskie powinny być proszone o wzięcie odpowiedzialności za kontrole agencji krajowych i zastosować podobne środki tam, gdzie fundusze podlegają pośredniemu zarządzaniu centralnemu.

Ponadto uznaje się, że obecne ramy czasowe procedury udzielania absolutorium nie pozostawiają Radzie dość czasu na dyskusję i rzeczywistą reakcję na wyniki i zalecenia Trybunału. Podobnie Rada nie poświęca wiele uwagi aktualnemu sprawozdaniu Komisji dotyczącemu odpowiedzi Państw Członkowskich[9], które odgrywa ograniczoną rolę w procedurze udzielania absolutorium czy zaleceniach następczych. Dlatego po skonsultowaniu się ze wszystkimi zainteresowanymi instytucjami, Komisja jest gotowa rozważyć zmianę artykułu 145 rozporządzenia finansowego, mającą na celu przesunięcie terminu udzielenia absolutorium, zgodnie z wnioskiem Parlamentu[10]. Przedłużenie okresu przeznaczonego na procedurę udzielenia absolutorium przyczyniłoby się do ułatwienia większego zaangażowania ze strony Rady i Państw Członkowskich, co jest podstawowym celem harmonogramu działań skierowanego na zintegrowane ramy kontroli.

Państwa Członkowskie będą także proszone o przedstawienie uwag na temat innych zagadnień poruszonych przez Trybunał i Parlament Europejski:

- możliwy stopień określenia kosztów kontroli funduszy WE oraz to, czy powinny być one ponoszone przez budżet WE;

- możliwości wprowadzenia podejścia „pojedynczego audytu”, wiążące się z przyjęciem wspólnych zasad i norm, koordynacją programów roboczych oraz dostępem dla każdego podmiotu kontrolnego do wyników pracy innych;

- możliwości zwiększenia roli krajowej najwyższej instytucji audytowej poprzez regularniejsze przedstawianie krajowych sprawozdań z audytów na temat wykorzystania funduszy WE Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu.

D. Rola Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Trybunał Obrachunkowy opracował w ostatnich latach metodę DAS. Zawiera ona teraz cztery elementy: 1) sprawdzanie systemów nadzorczych i kontroli, 2) sprawdzanie próbek transakcji, 3) analiza rocznych sprawozdań i oświadczeń Dyrektorów Generalnych, 4) w razie potrzeby sprawdzenie pracy innych audytorów. Komisja, podobnie jak Parlament i Rada, popierała te działania. Komisja zwróciła uwagę na stwierdzenie zawarte w programie roboczym Trybunału na 2005 r. mówiące, że będzie on pracował nad „opracowaniem metodologii DAS w kontekście nowych wskaźników” w celu odpowiedzenia „coraz bardziej precyzyjnie na potrzeby użytkowników DAS”.

Pod koniec spotkania pomiędzy Komisją a Trybunałem Obrachunkowym w dniu 16 marca 2005 r. pan Hubert Weber, Przewodniczący Trybunału Obrachunkowego oświadczył: „Celem Trybunału Obrachunkowego jest maksymalizowanie wpływu i skuteczności audytorskiej pracy Trybunału poprzez podejście mające na celu poprawienie rezultatów, a nie koncentrowanie się na wyliczaniu błędów. W celu pomocy Komisji w dalszym udoskonalaniu systemów nadzoru i kontroli budżetu UE, Trybunał ma za zadanie dalszy rozwój podejścia DAS. To pozwoli Trybunałowi jeszcze lepiej oceniać postępy oraz precyzyjniej wskazywać miejsca wymagające poprawy.”

Niniejszy komunikat przedstawia działania przewidziane w celu ustanowienia ram zintegrowanej kontroli. Dokument roboczy będzie przedstawiał ramy kontroli istniejące na 2004 r. oraz działania, które Komisja uznaje za niezbędne w celu osiągnięcia celów określonych w opinii Trybunału nr 2/2004, łącznie z tymi, które zostały już zaproponowane na okres 2007-2013.

E. Wnioski i propozycje

Podczas gdy wszystkie instytucje dążą do uzyskania pozytywnego DAS za wykonanie budżetu, to Komisja i Państwa Członkowskie mają zapewnić, żeby Trybunał był w stanie znaleźć w audycie potwierdzenie postępu poczynionego w kierunku właściwego zarządzania ryzykiem błędu. Nie stanie się to z dnia na dzień i nie powinno się oczekiwać, że DAS zmieni się z negatywnego na pozytywne w ciągu jednego roku. Jednak nawet niejednoznaczny pozytywny DAS byłby skuteczniejszy, jeśli chodzi o pomoc dla Komisji i Państw Członkowskich w osiągnięciu dalszej poprawy na drodze do pozytywnego DAS.

Komisja jest realistyczna i przyjmuje dalszą krytyczną kontrolę ze strony Trybunału Obrachunkowego oraz rady, jako niezależnego obserwatora, na temat wszystkich prac przygotowawczych.

Poprzez ten komunikat Komisja zamierza rozpocząć proces, który może prowadzić do porozumienia w listopadzie 2005 r. między Komisją, Parlamentem (jako władzą udzielającą absolutorium) oraz Radą dotyczącego możliwości udoskonalenia aktualnych ram kontroli wewnętrznej w celu umożliwienia Komisji dostarczenia Trybunałowi Obrachunkowemu rozsądnej gwarancji zgodności z prawem i prawidłowości transakcji. Dalszy zarys terminów związanych z harmonogramem działań został przedstawiony w załączniku.

Proponuje się, żeby Komisja rejestrowała zalecenia władzy udzielającej absolutorium i zalecała swoim służbom:

- określanie rozbieżności i proponowanie planu działania w celu zrealizowania ram kontroli, na których Trybunał może oprzeć wymagane zabezpieczenie;

- podjęcie dyskusji z właściwymi komitetami Rady oraz przedstawienie w październiku 2005 r. wstępnego sprawozdania proponującego podstawę dla porozumienia z Państwami Członkowskimi w sprawie zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej;

- sprawdzenie ram kontrolnych zaproponowanych na okres 2007-2013 oraz w razie potrzeby zaproponowanie zmian zawierających postanowienia, które są konieczne do uzupełnienia ram zintegrowanej kontroli z punktu widzenia oceny rozbieżności.

Równocześnie sugeruje się, żeby Prezydencja Rady stworzyła podstawy dla rozmów trójstronnych na wysokim szczeblu międzyinstytucjonalnym, których zadaniem byłoby negocjowanie i osiągnięcie porozumienia na temat zagadnień przekrojowych w oparciu o aktualne propozycje, które powinny wyrażać porozumienie na temat tego, co powinno zostać zawarte w odpowiednich i zadowalających ramach zintegrowanej kontroli wspólnotowej oraz jakie kroki są konieczne w celu ich wdrożenia. Niniejsze porozumienie ma być sformalizowane porozumieniem międzyinstytucjonalnym podpisanym na płaszczyźnie politycznej.

Komisja będzie oczekiwać na opinię Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na temat działań zaproponowanych w porozumieniu międzyinstytucjonalnym oraz na informację czy, pod warunkiem właściwego wdrożenia, byłyby one wystarczające do dostarczenia Trybunałowi podstawy do wydania przez niego oświadczenia o zgodności z prawem i prawidłowości sprawdzanych transakcji, zwłaszcza jeśli chodzi o ocenę błędów znalezionych w środkach objętych ramami wieloletnich kontroli.

Annex

The following timetable is envisaged for the further process:

June 2005 | The Commission adopts the Communication on a roadmap to an integrated internal control framework, and completes (supervised by DG Budget) its assessment of the gaps between its present control frameworks and that recommended by the Court, and its proposals for action. |

July 2005 | First discussions among the Parliament, the Council and the Commission. The Council establishes a high-level panel of experts. |

July to September 2005 | Discussion by each service of its gap analysis and action plan with the Court of Auditors. |

October 2005 | Conference on the DAS organised by COCOBU. Initial report proposing the basis for a common understanding. Common understanding among the Parliament, the Council and the Commission on the internal control framework. |

November 2005 | The Commission adopts the Communication on a roadmap to an integrated internal control framework (action plan). This Communication will present the common understanding on the gap assessment and actions to be taken in order to achieve a fully integrated control framework for both centralised management and shared management. The aim is to make it possible for the Commission to provide the Court of Auditors with reasonable assurance as to the legality and regularity of transactions. Interinstutional agreement with Parliament and Council on the steps needed to achieve an integrated control framework. |

2006 - | Implementation of the action plan. |

[1] W rocznym sprawozdaniu na rok finansowy 2003, Trybunał zamieszcza jedno zastrzeżenie dotyczące różnych dłużników pod względem wiarygodności rachunków . Stwierdza ono, że przeprowadzone tam transakcje są zgodne z prawem i prawidłowe pod kątem dochodów, zobowiązań i wydatków administracyjnych. Sprawozdanie podaje opinię z zastrzeżeniem na temat dokonanych transakcji dotyczących rolnictwa, środków strukturalnych, polityk wewnętrznych, działań zewnętrznych oraz pomocy przedakcesyjnej.

[2] Por: Komunikat Komisji Cele Strategiczne 2005-2009, Europa 2010: Partnerstwo na rzecz odnowy europejskiej, dobrobytu, solidarności i bezpieczeństwa - COM(2005) 12 z 26.1.2005.

[3] Opinia nr 2/2004 Trybunału Obrachunkowego Wspólnot Europejskich dotycząca modelu „Pojedynczej Kontroli” (oraz propozycja ram wewnętrznej kontroli dla Komisji) - Dz.U. C 107 z 30.4.2004.

[4] W sektorze rolnym na przykład, oświadczenie o wiarygodności ex post wydane przez zarządy agencji płatniczych Państw Członkowskich zostało przyjęte przez Radę w ramach porozumienia w sprawie nowego rozporządzenia podstawowego dotyczącego finansowania wspólnej polityki rolnej.

[5] W ramach których instytucja zarządzająca każdego Państwa Członkowskiego (np. ministerstwo finansów) oświadcza co roku, że istnieją właściwe systemy kontroli.

[6] Skuteczny ciąg kontroli działających według jednolitych zasad, gdzie na każdym poziomie uwzględnia się działania innych. Patrz § 39 opinii Trybunału nr 2/2004.

[7] Art. 4 rozporządzenia (WE) nr 438/2001.

[8] Art. 10 i 15 rozporządzenia (WE) nr 438/2001.

[9] Art. 143.6 rozporządzenia finansowego wzywa Komisję do przekazania streszczenia odpowiedzi Państw Członkowskich do dnia 15 lutego następnego roku po opublikowaniu sprawozdania rocznego Trybunału.

[10] Zagadnienia, które powinny być sprawdzone obejmują: kolidowanie z datą kampanii wyborczej do Parlament oraz wpływ przesunięcia terminu udzielania absolutorium na kolejną procedurę udzielenia absolutorium.