Ocena obejmowała działania w ramach EaSI w okresie od stycznia 2014 r. do grudnia 2016 r. Obejmowała ona pełen zakres geograficzny programu i odpowiednie zainteresowane strony, w szczególności Komitet ds. EaSI, komitety polityczne, partnerów społecznych, władze i organy krajowe oraz kluczowe unijne organizacje społeczeństwa obywatelskiego.

W ocenie śródokresowej oceniono – na podstawie art. 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie EaSI i wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa – postępy poczynione w dążeniu do osiągnięcia celów programu i jego aktualną przydatność, wydajność i wykorzystanie zasobów, spójność jego polityki z innymi instrumentami oraz jego unijną wartość dodaną. Zbadano również zarządzanie EaSI. Celem oceny było zalecenie dostosowania sposobu funkcjonowania programu z myślą o poprawie jego wydajności podczas jego przyszłej realizacji oraz przyczynienie się do przygotowania programu na okres po 2020 r.

■oś mikrofinansów i przedsiębiorczości społecznej wspiera dostęp osób wymagających szczególnego traktowania i mikroprzedsiębiorstw do mikrokredytów oraz zwiększanie potencjału instytucjonalnego podmiotów oferujących mikrokredyty.

■oś Progress wspiera kształtowanie i wdrażanie polityki przez: przedstawianie faktów dotyczących polityki, organizowanie działań w zakresie wymiany informacji i wzajemnego uczenia się, tworzenie lepszych warunków do wprowadzania innowacji społecznych i niesienie pomocy w budowaniu zdolności organizacjom unijnym i krajowym;

Program Unii Europejskiej na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych (EaSI) – realizowany w trybie zarządzania bezpośredniego i pośredniego – ma na celu promowanie wysokiego poziomu trwałego zatrudnienia wysokiej jakości, gwarantowanie odpowiedniej i godnej ochrony socjalnej, zwalczanie wykluczenia społecznego i ubóstwa oraz poprawę warunków pracy w państwach członkowskich i w innych państwach uczestniczących (państwach EFTA/EOG, krajach kandydujących do UE i potencjalnych krajach kandydujących do UE).

Ocena ta ma jednak oczywiste ograniczenia. W 2016 r. zakończono realizację niewielkiej liczby projektów, co ograniczyło dostępność danych, podczas gdy w ramach innych rozpoczętych programów nie było czasu na przygotowanie pełnego zestawu produktów i skutków. Dostępnych jest również niewiele punktów odniesienia, ponieważ nie istnieje program porównywalny do EaSI pod względem skali i zakresu. Realizację EaSI należy zatem postrzegać w kontekście jego roli w szerzej rozumianym systemie wsparcia, w tym w kontekście unijnych i krajowych inicjatyw politycznych. Aby pokonać/złagodzić te ograniczenia w ramach oceny śródokresowej przeprowadzono kontrole krzyżowe wielu źródeł dowodów do celów oceny, połączono ilościowe i jakościowe metody i narzędzia, zapewniono przejrzystość źródeł danych oraz systematycznie sprawdzano ustalenia dotyczące wkładu zainteresowanych stron.

Jednym ważnym ustaleniem tego działania było to, że środek okresu, określony w rozporządzeniu w sprawie EaSI, był zbyt wczesnym terminem przeprowadzenia oceny. Przeprowadzenie przyszłych ocen należy rozplanować w czasie w taki sposób, aby do czasu oceny widocznych było więcej wyników i skutków, które można wykorzystać w analizie.

3.1.Przydatność

Przydatność EaSI oceniono w odniesieniu do jego celów ogólnych, celów szczegółowych dotyczących trzech osi oraz przydziału środków na te osie.

W ocenie potwierdzono, że uzasadnienie programu EaSI i jego pięć celów ogólnych są nadal bardzo istotne, szczególnie w kontekście ram czasowych oceny przypadających na okres po kryzysie finansowym i gospodarczym – przy pożądanym, ale powolnym ożywieniu gospodarczym – oraz w kontekście tendencji, które mogą mieć wpływ na UE w nadchodzących latach. Przykładowo duży napływ uchodźców i imigrantów do państw członkowskich UE spowodował gwałtowny wzrost liczby osób wymagających szczególnego traktowania, przez co pomyślna integracja tych osób stała się jednym z najważniejszych priorytetów UE.

Pomimo ograniczonej liczby dostępnych zbiorów danych można zaobserwować postępy w dążeniu do osiągnięcia wszystkich ogólnych i szczegółowych celów EaSI. Program EaSI pozwolił zwiększyć świadomość na temat wkładu polityki UE w integrację społeczną i ograniczanie ubóstwa, poprawić postrzeganie transgranicznych możliwości zatrudnienia, szybko przetestować i wdrożyć innowacyjne środki oraz zwiększyć dostęp do pożyczek mikrofinansowych i wsparcia na rzecz przedsiębiorczości. Program EaSI ułatwił również wprowadzenie zmian politycznych przez prowadzenie badań porównawczych, i wymian oraz budowanie zdolności, pomagając tym samym różnym zainteresowanym stronom wpływać na tworzenie i realizację polityk społeczno-gospodarczych w państwach uczestniczących w programie.

Nadal istnieje jednak możliwość zwiększenia znaczenia i wpływu EaSI. Narzędzia analityczne, wydarzenia upowszechniające program i innowacyjne projekty powinny w większym stopniu koncentrować się na zagadnieniach dotyczących płci społeczno-kulturowej, bezrobociu młodzieży, nierównościach (w zakresie dochodów, kształcenia i umiejętności) oraz walce z wykluczeniem społecznym, kładąc większy nacisk na możliwość przenoszenia oraz rozwijania innowacji społecznych.

Oś Progress oraz oś mikrofinansów i przedsiębiorczości społecznej mogą odegrać ważną rolę w tym procesie, nadając priorytet działaniom na rzecz włączenia społecznego i dostępowi do finansowania dla grup w trudnej sytuacji, tj. osób zagrożonych wyłączeniem społecznym i finansowym. EURES powinien nadal finansować projekty ukierunkowane na grupy, w przypadku których stwierdzono istnienie wyraźnej potrzeby ekonomicznej (jak ma to miejsce w przypadku programu „Twoja pierwsza praca z EURES-em” i partnerstw transgranicznych).

Tematy działań w zakresie wzajemnego uczenia się – np. środki służące integracji na rynku pracy osób młodych, osób ubiegających się o azyl, uchodźców i osób długotrwale bezrobotnych, przyszłe zapotrzebowanie na umiejętności – były ściśle związane z priorytetami określonymi w wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia i zaleceniach dla poszczególnych krajów jako część cyklu koordynacji gospodarczej w ramach europejskiego semestru. Europejski semestr wspierano również za pośrednictwem innych działań analitycznych finansowanych ze środków EaSI, w szczególności sprawozdania dotyczącego zatrudnienia i kwestii społecznych w Europie oraz badania aktywności ekonomicznej ludności. W ramach działań analitycznych w programie należy priorytetowo traktować wymianę dobrych praktyk między decydentami w państwach uczestniczących przez działania w zakresie wzajemnego uczenia się, podnoszenia świadomości i rozpowszechniania informacji.

Podobnie rozpowszechnianie dobrych praktyk z różnych krajów – w tym prowadzenie eksperymentów społecznych – na szczeblu operacyjnym podnosi świadomość na temat innowacyjnych praktyk i pomaga podmiotom krajowym i lokalnym w świadczeniu lepszych usług i dostarczaniu lepszych produktów. Utrzymanie sieci na szczeblu UE ma zatem kluczowe znaczenie dla dostosowania różnych agend na różnych szczeblach administracji rządowej i państw uczestniczących.

W praktyce bardziej elastyczny przydział środków na trzy osie programu (zamiast obecnych minimalnych orientacyjnych wartości procentowych określonych w rozporządzeniu w sprawie EaSI) pozwoliłby – w razie potrzeby – na bardziej swobodne przenoszenie środków między osiami. Mogłoby to wesprzeć szczególnie oś mikrofinansów i przedsiębiorczości społecznej, w przypadku której wydatki są uzależnione od potrzeb. Większa elastyczność zwiększyłaby również zdolność reagowania na pojawiające się potrzeby (m.in. dzięki nowym inicjatywom takim jak Europejski Korpus Solidarności, „Nowy początek dialogu społecznego”, Nowy europejski program na rzecz umiejętności lub Europejski Urząd ds. Pracy).

3.2.Skuteczność

Trzy osie programu różnią się pod względem skuteczności w generowaniu wyników i osiąganiu celów, a także pod względem wprowadzania zmian. Oś Progress jest najskuteczniejsza w zakresie ułatwiania wymiany informacji, wzajemnego uczenia się i dialogu, a także w zakresie opracowywania i rozpowszechniania wiedzy porównawczej i analitycznej. Jednym ze skuteczniejszych działań EURES było przyczynienie się do rozwoju przejrzystego rynku pracy pod względem popytu i podaży. Z dowodów dotyczących osi mikrofinansów i przedsiębiorczości społecznej wynika, że finansowanie w ramach EaSI zwiększyło dostępność finansowania i dostęp do niego w państwach uczestniczących.

Pośrednicy finansowi uwzględnili w swoich działaniach grupy w trudnej sytuacji, lecz między poszczególnymi krajami wystąpiły znaczne rozbieżności. W większości przypadków grupy w trudnej sytuacji nie stanowią nawet większości beneficjentów końcowych. Nadal napotykają one przeszkody w dostępie do finansowania. Na podstawie najnowszych rocznych danych dotyczących wpływu programu (z września 2016 r.) można stwierdzić, że średnio 35 % mikropożyczkobiorców stanowią kobiety, ponad 40 % ma mniej niż 30 lub więcej niż 50 lat, blisko 20 % stanowią osoby bezrobotne (podczas gdy osoby samozatrudnione/przedsiębiorcy stanowią 62 %), a 10 % – osoby pochodzące ze środowisk migracyjnych (spoza UE). Więcej działań powinno koncentrować się na grupach w trudnej sytuacji, a zatem wykorzystywać możliwość wprowadzenia odnoszących się do tych grup minimalnych celów dotyczących pozostałej części programu EaSI. Instrumenty finansowe są uzależnione od potrzeb, dlatego też należy umożliwić ich wykorzystywanie z zachowaniem pewnej elastyczności w celu zaspokojenia popytu na rynku. Aby dalej wspierać korzystanie z programu przez grupy w trudnej sytuacji, przy opracowywaniu przyszłych instrumentów warto by rozważyć stosowanie politycznych zachęt dotyczących Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego (EFI).

W ocenie wskazano szereg sposobów zwiększenia skuteczności programu. Mimo że oś Progress nadal koncentruje się na zagadnieniach politycznych istotnych dla zainteresowanych stron i docenianych przez nie (zatrudnienie i warunki pracy), w jej ramach należy zwiększać starania w zakresie eksperymentów polityki społecznej, zwiększając ukierunkowanie osi na tego typu działania i modyfikując procedury oceny i wyboru projektów, a także ułatwiając zwiększanie skali takich projektów. W przypadku EURES należy rozważyć wprowadzenie dłuższego okresu wdrażania (co najmniej dwuletniego) w połączeniu ze środkami mającymi na celu ograniczenie obciążenia administracyjnego związanego z zarządzaniem zaproszeniami do składania wniosków, aby umożliwić zainteresowanym stronom odpowiednie opracowywanie projektów, ich realizację, pomiar skuteczności i zapewnienie ich trwałości. W przypadku osi mikrofinansów i przedsiębiorczości społecznej w drugim okresie wdrażania EaSI proponuje się zwrócenie większej uwagi na grupy w trudnej sytuacji, np. przez określenie celu dotyczącego odsetka/liczby grup w trudnej sytuacji w zaproszeniach do składania wniosków.

3.3.Wydajność

Ocena zawiera informacje na temat dopasowania dostępnych środków do celów programu. Chociaż dostępne środki finansowe wystarczały do realizacji działań w ramach osi Progress i EURES, budżet przeznaczony na segment mikrofinansów w ramach trzeciej osi był zbyt niski. Wysoki poziom wykorzystania instrumentu gwarancyjnego EaSI, stanowiącego część osi mikrofinansów i przedsiębiorczości społecznej, wywarł nacisk na jego budżet i poskutkował pełnym wykorzystaniem budżetu segmentu mikrofinansów. Z uwagi na fakt, że segment przedsiębiorczości społecznej zazwyczaj wymaga zaciągania o wiele większych pożyczek niż segment mikrofinansów, udzielono w nim mniejszej liczby pożyczek. Miało to wpływ na liczbę podpisanych umów.

W międzyczasie rozwiązano problem niewystarczającego budżetu trzeciej osi w odniesieniu do pierwszego okresu wdrażania przez umożliwienie przedpłaty środków EaSI przeznaczonych na późniejsze lata – 2017–2020 – i wcześniejsze udostępnienie tych środków, aby sprostać wysokiemu popytowi na rynku. Ta przedpłata środków była możliwa dzięki gwarancji w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS). W odpowiedzi na wysoki popyt na instrument gwarancyjny EaSI oś mikrofinansów i przedsiębiorczości społecznej otrzymała z EFIS w grudniu 2017 r. dopłatę uzupełniającą w wysokości 100 mln EUR. Doprowadzi to do wzrostu ogólnej liczby działań w ramach instrumentu gwarancyjnego EaSI i umożliwi EFI wdrażanie znacznej liczby dodatkowych operacji.

Wydajność osi Progress można by jeszcze zwiększyć, wprowadzając zmiany i zmniejszając obciążenie administracyjne na etapach przyznawania i wdrażania projektu. Ponadto dla wnioskodawców nie zawsze jest jasne, czy współfinansowanie powinno dotyczyć kosztów pracy, czy rzeczywistej wartości gotówkowej. Należy to wyjaśnić w specyfikacji istotnych warunków zamówienia będącej częścią zaproszeń do składania wniosków.

Jeżeli chodzi o EURES, na zwiększanie przejrzystości ofert pracy przeznaczono kwoty większe niż pierwotnie planowano w celu wprowadzenia nowych rozwiązań informatycznych; rozwój i świadczenie usług utrzymywały się jednak na stosunkowo stabilnym poziomie.