Sprawozdanie specjalne Wzmacnianie zdolności 
administracyjnych w byłej 
jugosłowiańskiej republice 
Macedonii – ograniczone 
postępy w skomplikowanej 
sytuacjiPL 2016  nr 11
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy:  eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-4932-6 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/826444 QJ-AB-16-012-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-4916-6 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/158478 QJ-AB-16-012-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-4930-2 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/841772 QJ-AB-16-012-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Wzmacnianie zdolności 
administracyjnych w byłej 
jugosłowiańskiej republice 
Macedonii – ograniczone 
postępy w skomplikowanej 
sytuacji
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 11
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob -
szarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki 
sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania 
zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny 
i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, której przewodniczy członek Trybu -
nału Karel Pinxten i która zajmuje się obszarami wydatków dotyczącymi działań zewnętrznych. Kontrolą kierował Hans 
Gustaf Wessberg, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Peter Eklund, szef gabinetu; Emmanu -
el-Douglas Hellinakis, attaché; Torielle Perreur-Lloyd, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Stéphanie Girard, Ainhoa 
Perez Infante i Aurelia Petliza.
Od lewej:  A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P . Eklund,  
S. Girard.

03
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów
I–IX  Streszczenie
1–13  Wstęp
1–5 Droga do akcesji
6–10  Krajowy kontekst reform
11–13  Przedakcesyjna pomoc finansowa zapewniana przez UE
14–21  Zakres kontroli i podejście kontrolne
22–66  Uwagi
22–44  Część I – Skuteczność finansowej pomocy przedakcesyjnej na rzecz wzmacniania zdolności 
administracyjnych
23–36  Finansowa pomoc przedakcesyjna nie doprowadziła do wyeliminowania istotnych słabych punktów 
w zakresie zdolności administracyjnych w głównych obszarach
37–38  Osiągnięto większość planowanych produktów, lecz nie zawsze były one wykorzystywane
39–40  Oddziaływanie projektów było często ograniczone i nie zawsze trwałe
41–44  Czynniki utrudniające postępy we wzmacnianiu zdolności administracyjnych
45–55  Część II – Zastosowanie zarządzania zdecentralizowanego jako sposobu rozwijania zdolności 
administracyjnych
46–49  Kraj nie był gotowy do zarządzania środkami z IPA w takiej ilości ani o takim poziomie złożoności, jakie 
objęto trybem zdecentralizowanym
50–51  Komisja podjęła działania, lecz dalsze umarzanie środków jest prawdopodobne
52–55  Decentralizacja zarządzania mogła zostać zastosowana w większym stopniu w charakterze narzędzia 
wzmacniania zdolności w administracji publicznej
04 Spis treści 
56–66  Część III – Wpływ dialogu politycznego na wzmacnianie zdolności administracyjnych
57–60  Dialog polityczny był wprawdzie dobrze zorganizowany, lecz nie przyczynił się w istotny sposób do 
ogólnego wzmocnienia zdolności administracyjnych
61–66  Inne mechanizmy dialogu były odpowiedzią na potrzebę wzmocnienia zdolności administracyjnych, lecz 
nie doprowadziły do postępów w eliminowaniu związanych z nimi przeszkód
67–73  Wnioski i zalecenia
 Załącznik I –  Główne wydarzenia w stosunkach między UE a byłą jugosłowiańską republiką 
Macedonii
 Załącznik II – Skontrolowane projekty
 Odpowiedzi Komisji
05
 Wykaz skrótów
CSO : organizacja społeczeństwa obywatelskiego
DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej : Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej
DG ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia : Dyrekcja Generalna ds. Polityki Sąsiedztwa 
i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia
IPA: Instrument Pomocy Przedakcesyjnej
ITSF : narzędzie IPA na potrzeby szkoleń i wsparcia
ReSPA : (ang. Regional School of Public Administration ) Regionalna Szkoła Administracji Publicznej
SA: stabilizacja i stowarzyszenie
SAA : układ o stabilizacji i stowarzyszeniu
SAP : proces stabilizacji i stowarzyszenia
06
 Streszczenie
I
Była jugosłowiańska republika Macedonii jest krajem kandydującym do członkostwa w UE od 2005 r. Od 2009 r. 
Komisja corocznie odnotowuje w swoich sprawozdaniach, że kraj ten spełnia obowiązkowe kryteria polityczne 
pozwalające na przejście do następnego etapu procesu akcesyjnego. Rada zgodziła się co do tego, że kraj ten 
spełnia kryteria polityczne, lecz nie podjęła decyzji o przyjęciu ram negocjacyjnych w celu otwarcia negocjacji 
akcesyjnych. W listopadzie 2015 r. Komisja oznajmiła, że jest gotowa przedłużyć rekomendację w sprawie otwarcia 
negocjacji akcesyjnych z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii. Rekomendację uzależniła jednak od rozwiązania 
obecnego kryzysu politycznego w kraju oraz od wdrożenia różnych priorytetów dotyczących pilnych reform.
II
W latach 2007–2013 UE przyznała krajowi 615 mln euro ze środków Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA I) 
w celu wsparcia go w przygotowaniach do akcesji. Kraj uzyskał także wsparcie finansowe w ramach programów 
wielostronnych obejmujących całe terytorium Bałkanów Zachodnich.
III
Trybunał przeprowadził kontrolę projektów finansowanych ze środków IPA I w trzech głównych sektorach: admi -
nistracji publicznej (12 % wszystkich przyznanych środków), transportu (18 %) i środowiska (16 %). Trybunał stwier -
dził, że mimo priorytetowego traktowania przez Komisję zagadnienia rozwoju zdolności administracyjnych kraju, 
w okresie objętym kontrolą poczyniono stosunkowo niewielkie postępy w zakresie wzmacniana tych zdolności. 
W przypadku projektów skontrolowanych przez Trybunał zasadniczo osiągnięto zaplanowane produkty, lecz często 
nie były one w pełni wykorzystywane. W niektórych przypadkach projekty miały ograniczone oddziaływanie i nie 
były trwałe.
IV
Wszystkie skontrolowane projekty dotyczące reformy administracji publicznej obejmowały działania mające na celu 
wzmocnienie zdolności administracyjnych, ale w licznych przypadkach nie doprowadziły one do faktycznego wyeli -
minowania wielu z uchybień. W niektórych ważnych obszarach, w których istnieje już ugruntowane ustawodawstwo 
(kontrola wewnętrzna, rozwój profesjonalnej, niezależnej służby cywilnej), w skontrolowanym okresie zapewniono 
niewielką pomoc w ramach IPA oraz nie poczyniono wystarczających postępów w zakresie wdrażania tego usta -
wodawstwa. W innych ważnych obszarach (takich jak walka z korupcją i zamówienia publiczne) projekty finanso -
wane ze środków IPA miały niewielkie oddziaływanie ze względu na brak aktywnego wsparcia ze strony organów 
krajowych.
V
W sektorze transportu i środowiska przedmiotem niewielu spośród skontrolowanych projektów było budowa -
nie zdolności w celu dostosowania przepisów do dorobku prawnego UE. W ramach innych projektów dążono do 
wzmocnienia potencjału administracyjnego przy zastosowaniu podejścia „uczenia się przez działanie”. Głębsze 
badanie wykazało jednak, że inwestycje w infrastrukturę nie obejmowały działań, które w wyraźny sposób wspiera -
łyby bezpośrednio ten cel.
Streszczenie 07
VI
Skontrolowane projekty nie zawsze wpisywały się w spójne, jednolite i skoordynowane podejście mające na 
celu wzmocnienie zdolności administracyjnych. Niektóre projekty nie stanowiły kontynuacji działań podjętych 
w związku z pomocą udzieloną wcześniej w tym samym sektorze, lub też nie uzupełniono ich w odpowiedni sposób 
dalszym wsparciem. Często od ustalenia, że istnieje potrzeba uzyskania wsparcia, do osiągnięcia rezultatów projek -
tów upływały cztery lata lub więcej.
VII
Komisja dokonała decentralizacji procesu zarządzania w odniesieniu do 76 % środków w ramach IPA I przyznanych 
na rzecz krajowej administracji oraz wsparła tworzenie i funkcjonowanie struktur służących do zarządzania tymi 
środkami. Doprowadziło to do wzmocnienia zdolności w odnośnych częściach administracji publicznej. Trybunał 
stwierdził jednak, że doświadczenie decentralizacji zarządzania stanowiło okazję do rozwijania zdolności admi -
nistracyjnych także pozostałych części administracji publicznej, których Komisja nie zbadała w okresie objętym 
kontrolą.
VIII
Mechanizmy dialogu politycznego miały charakter sprzyjający reformom krajowym. To, że ogólne zdolności admi -
nistracyjne nie polepszyły się znacznie w okresie objętym kontrolą, w dużym stopniu wynikało z niewystarczającej 
woli politycznej organów krajowych. Nie były one bowiem skłonne do wyeliminowania niektórych przeszkód na 
drodze do wzmocnienia tych zdolności. Dodatkowo naciski wywierane przez Komisję w celu wspierania reform, 
zwłaszcza w odniesieniu do obszarów newralgicznych, były w tym okresie bardzo ograniczone ze względu na brak 
ram dotyczących negocjacji akcesyjnych.
IX
Trybunał sformułował szereg zaleceń mających na celu wzmocnienie zdolności administracyjnych kraju.
08
 Wstęp
Droga do akcesji
01 
W 2001 r. była jugosłowiańska republika Macedonii i UE podpisały układ o stabili -
zacji i stowarzyszeniu (SAA). Było to pierwszy taki układ podpisany na Bałkanach 
Zachodnich. Podczas szczytu w Salonikach w 2003 r. Unia Europejska otworzyła 
przed wszystkimi krajami Bałkanów Zachodnich1 perspektywę członkostwa w UE, 
o ile spełnią one kryteria kopenhaskie2 oraz warunki procesu stabilizacji i stowa -
rzyszenia (SAP)3. Od 2005 r. Macedonia jest oficjalnie krajem kandydującym do 
członkostwa w UE.
02 
Do 2009 r. Macedonia skutecznie dostosowała wiele ważnych działów krajowego 
ustawodawstwa do prawodawstwa unijnego. Komisja potwierdziła te postępy 
i zaleciła rozpoczęcie oficjalnych negocjacji akcesyjnych. Negocjacje w sprawie 
członkostwa nie mogą się jednak rozpocząć, dopóki rządy wszystkich państw 
członkowskich UE nie podejmą co do tego jednogłośnej decyzji w Radzie UE. Po -
mimo zgody co do tego, że kraj spełnił polityczne kryteria rozpoczęcia negocjacji 
akcesyjnych, Rada nie podjęła takiej decyzji na podstawie rekomendacji wydanej 
przez Komisję w 2009 r.
03 
Pomimo pozytywnych rekomendacji wydawanych przez Komisję co roku przez 
pięć kolejnych lat Rada w dalszym ciągu nie podejmowała żadnych działań w tej 
kwestii. Przeszkodą w podjęciu decyzji okazały się kwestie dotyczące oficjalnej 
nazwy kraju4, a także, w późniejszym okresie, stosunków z sąsiednimi państwa -
mi. Oficjalna droga kraju do akcesji pozostaje zablokowana od ponad sześciu lat. 
W tym czasie wiele innych krajów Bałkanów Zachodnich osiągnęło podobny lub 
nawet bardziej zaawansowany stan przygotowań do akcesji5.
04 
W 2013 r. kraj wszedł w okres kryzysu politycznego. Nastąpiło też załamanie we -
wnętrznego dialogu politycznego6, a tym samym doszło do ujawnienia poważ -
nych niedociągnięć w zakresie demokratycznych rządów. W 2015 r. ujawniono 
tajne nagrania, wskazujące na przypadki łamania podstawowych praw, upoli -
tycznienie i korupcję7. Komisja i niektórzy członkowie Parlamentu Europejskiego 
aktywnie zaangażowali się w działania na rzecz porozumienia politycznego 
mającego na celu przezwyciężenie kryzysu.1 Były nimi wtedy: Albania, 
Bośnia i Hercegowina, 
Chorwacja, była 
jugosłowiańska republika 
Macedonii oraz Serbia 
i Czarnogóra.
2 Kryteria kopenhaskie ustalone 
przez Radę Europejską 
w czerwcu 1993 r. obejmują:  
a) kryteria polityczne;  
b) kryteria gospodarcze;  
c) zdolność do wypełnienia 
zobowiązań wynikających 
z członkostwa.
3 Polityka UE względem krajów 
Bałkanów Zachodnich, znana 
jako SAP, została ustanowiona 
w związku z dążeniem do 
ostatecznego celu 
przystąpienia tego regionu do 
UE. Kraje Bałkanów 
Zachodnich są zaangażowane 
w stopniowo rozwijane 
partnerstwo w celu 
osiągnięcia stabilizacji regionu 
i ustanowienia strefy wolnego 
handlu.
4 Od 1994 toczą się w tej 
sprawie mediacje za 
pośrednictwem ONZ.
5 Chorwacja jest obecnie 
państwem członkowskim UE. 
Czarnogóra, Serbia i Albania 
są krajami kandydującymi do 
UE, a Czarnogóra i Serbia 
rozpoczęły negocjacje 
akcesyjne.
6 Główna partia opozycyjna 
zbojkotowała parlament.
7 Zob. wstęp do sprawozdania 
z postępu prac za 2015 r. 
(SWD(2015) 212 final z dnia 
10 listopada 2015 r.).
09 Wstęp 
05 
W 2014 r. Komisja ogłosiła, że do 2020 r. do Unii Europejskiej nie przystąpi żadne 
nowe państwo członkowskie8. To ogólne spowolnienie w procesie rozszerzenia 
wynika zarówno z potrzeby konsolidacji wewnątrz UE po ostatnich rundach roz -
szerzenia, jak i z wyzwań związanych z integracją regionu, który wciąż zmaga się 
ze skutkami gwałtownych konfliktów z lat dziewięćdziesiątych XX w. Zob. główne 
daty przedstawione w  załączniku I .
Krajowy kontekst reform
06 
Komisja wspiera byłą jugosłowiańską republikę Macedonii w przeprowadzeniu re -
form i przygotowaniu się do członkostwa w UE. Proces reform polega na uchwa -
leniu i wdrożeniu ustawodawstwa krajowego dostosowanego do prawodawstwa 
UE. Komisja pomaga w przygotowaniu nowego ustawodawstwa krajowego 
i wzmocnieniu zdolności administracyjnych danego państwa w celu wdrożenia 
ustawodawstwa.
07 
Komisja i inne zainteresowane strony odnotowały, że co prawda administracja 
publiczna byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii nadal pracuje nad integra -
cją z UE, jednak organy krajowe wyższego szczebla zaangażowane są w reformy 
w ograniczonym stopniu9. Często brakuje woli zaangażowania się w niektóre 
istotne inwestycje finansowe, które to zaangażowanie jest niezbędne do doko -
nania postępów w procesie reform, na przykład dotyczących działań środowisko -
wych. Nie ma też odpowiedniego przywództwa politycznego, które zajęłoby się 
takimi newralgicznymi obszarami, jak walka z korupcją.
08 
Wobec braku formalnych negocjacji akcesyjnych Komisja wykorzystała rozdziały, 
na których zwykle negocjacje się opierają, jako wytyczne10 do oceny rocznego 
postępu dokonanego w kraju11. Komisja wskazywała wprawdzie na uchybienia 
w zdolnościach administracyjnych kraju, jednak do 2012 r. twierdziła, że ogólny 
proces reform w zasadzie przebiega w nim dobrze. W sprawozdaniu za 2013 r. 
Komisja wskazała na brak postępów w niektórych obszarach i regres w innych. 
W sprawozdaniu za 2014 r. zamieszczono bardziej negatywną ocenę sytuacji 
w kraju oraz następujące ostrzeżenie: „Komisja wzywa władze do podjęcia zde -
cydowanych działań w celu rozwiązania kwestii wzmożonego upolitycznienia 
i narosłych niedociągnięć w zakresie niezawisłości sądów i swobody wypowiedzi, 
tak aby jej rekomendacja mogła zostać podtrzymana w przyszłości”12.8 Przemówienie inauguracyjne 
wygłoszone przez 
Przewodniczącego Komisji 
Europejskiej podczas sesji 
plenarnej Parlamentu 
Europejskiego, Strasburg, 
15 lipca 2014 r.
9 Zob. sprawozdanie z postępu 
prac za 2015 r. „Strong political 
will is necessary to guarantee 
the independence of 
administration” [Silna wola 
polityczna jest niezbędna do 
tego, by zagwarantować 
niezależność administracyjną], 
(część 2.2), „Brak woli 
politycznej i polityczna 
ingerencja w pracę 
odpowiednich organów 
podważają obecnie zdolność 
do skutecznego podjęcia 
walki [z korupcją], ograniczając 
możliwość proaktywnego 
i nieselektywego działania 
tych organów, zwłaszcza 
w sprawach o korupcję na 
wysokim szczeblu” (część 2.3) 
oraz rozdz. 23 – „Obecny brak 
politycznej woli zajęcia się 
pozostałymi wyzwaniami na 
najwyższym poziomie 
powstrzymuje zdolną do tego 
administrację przed 
osiągnięciem pełnej 
skuteczności”.
10 Rozdziały wspólnotowego 
dorobku prawnego ( acquis ), 
których obecnie jest 35, 
stanowią podstawę negocjacji 
akcesyjnych dla każdego kraju 
kandydującego. Odpowiadają 
one różnym dziedzinom 
acquis , w których w celu 
spełnienia warunków 
akcesyjnych niezbędne jest 
przeprowadzenie reform.
11 Bez otwierania ich 
i zamykania, tak jak czyniłaby, 
gdyby proces akcesyjny 
przebiegał właściwie.
12 Sprawozdanie z postępu prac 
na temat byłej 
jugosłowiańskiej republiki 
Macedonii za 2014 r., s. 1.
10 Wstęp 
09 
W swoim sprawozdaniu z postępu prac za 2015 r., opublikowanym w listopadzie 
2015 r., Komisja ponownie zarekomendowała rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych 
z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii. Ta pozytywna rekomendacja jest jed -
nak uzależniona od przestrzegania warunków porozumienia z Prżino13 i dokona -
nia znacznych postępów we wdrażaniu priorytetów dotyczących pilnych reform14.
10 
W tabeli 1  przedstawiono zestawienie uchybień w zakresie zdolności administra -
cyjnych w kilku głównych obszarach reform, które Komisja odnotowała i podkre -
śliła w swoich sprawozdaniach z postępu prac za lata 2011–2015.13 W czerwcu 2015 r. cztery 
główne partie polityczne 
podpisały porozumienie 
z Prżino. W porozumieniu 
określono warunki, które mają 
zostać spełnione, obejmujące 
wolne i uczciwe wybory oraz 
powołanie specjalnego 
prokuratora w celu 
przeprowadzenia 
dochodzenia dotyczącego 
kwestii wynikłych z ujawnienia 
tajnych nagrań lub 
towarzyszących im 
okoliczności. Zob. też pkt 65 
i załącznik I .
14 W czerwcu 2015 r. Komisja 
wydała dokument na temat 
priorytetów dotyczących 
pilnych reform w byłej 
jugosłowiańskiej republice 
Macedonii sporządzony na 
podstawie ustaleń grupy 
ekspertów wyższego szczebla. 
Zawiera on listę priorytetów 
dotyczących pilnych reform, 
które była jugosłowiańska 
republika Macedonii musi 
przeprowadzić w zakresie 
praworządności i praw 
podstawowych, 
odpolitycznienia administracji 
publicznej, swobody 
wypowiedzi i reformy 
ordynacji wyborczej.  
11 Wstęp Tabela 1Ocena zdolności administracyjnych w rocznych sprawozdaniach z postępu prac 
(lata 2011–2015) w skontrolowanych obszarach
Rozdział Instytucje 2011 2012 2013 2014 2015
5 Zamówienia publiczneMinisterstwo Gospodarki, Wydział ds. koncesji i partnerstw 
publiczno-prywatnych
Państwowa Komisja Odwoławcza
14 Polityka transportowaDrogi / Inspektorat Transportu Krajowego
Urząd ds. Bezpieczeństwa Kolejowego
Ruch lotniczy / Agencja lotnictwa cywilnego
21 Sieci transeuropejskie Instytucje zaangażowane w budowę sieci
22Polityka regionalna 
i koordynacja 
instrumentów 
strukturalnychFundusz krajowy, centralna jednostka finansująca 
i kontraktująca oraz właściwe ministerstwa
Planowanie
Monitorowanie i ocena
Zarządzanie finansami, ich kontrola i weryfikacja
23Wymiar sprawiedliwości 
i prawa podstawoweInstytucje zaangażowane we wdrażanie polityki 
antykorupcyjnej
Sądy prowadzące postępowania w sprawach na wysokim 
szczeblu
27Środowisko naturalne 
i zmiana klimatuOrgany regulacyjne (ustawodawstwo horyzontalne)
Organy związane z działaniami dotyczącymi jakości 
powietrza
Organy związane z działaniami dotyczącymi 
gospodarowaniem odpadami
Organy związane z działaniami dotyczącymi egzekwowania 
prawa
Zdolności administracyjne są wciąż słabe/ograniczone i  wymagają znacznych/bezzwłocznych usprawnień.
Zdolności administracyjne wzrosły, lecz wciąż wymagają dalszych usprawnień.
Zdolności administracyjne wzrosły; dalsze usprawnienia nie są konieczne.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie opracowanych przez Komisję Europejską sprawozdań z postępu prac.
12 Wstęp 
Przedakcesyjna pomoc finansowa zapewniana przez UE
11 
UE zapewnia pomoc finansową i techniczną na rzecz krajów objętych procesem 
rozszerzenia (Bałkany Zachodnie i Turcja) za pośrednictwem Instrumentu Pomocy 
Przedakcesyjnej (IPA)15. Ze środków IPA I, który objął lata 2007–2013, przyznano 
ogółem 10 mld euro, z czego 615 mln euro (6 %) na rzecz byłej jugosłowiań -
skiej republiki Macedonii. Łączna orientacyjna kwota środków przeznaczonych 
na pomoc przedakcesyjną z IPA II, który stanowi kontynuację IPA I, wynosi 
11,7 mld euro na lata 2014–2020, z czego 664 mln euro (6 %) na rzecz byłej jugo -
słowiańskiej republiki Macedonii.
12 
Pomoc finansową dla kraju z IPA I można przedstawić w podziale na siedem sek -
torów wydatków, tak jak pokazano w  tabeli 2 .15 IPA I został utworzony 
rozporządzeniem Rady (WE) 
nr 1085/2006 z dnia 17 lipca 
2006 r. ustanawiającym 
instrument pomocy 
przedakcesyjnej (IPA) 
(Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 82) 
oraz rozporządzeniem Komisji 
(WE) nr 718/2007 z dnia 
12 czerwca 2007 r. 
wdrażającym rozporządzenie 
Rady (WE) nr 1085/2006 
ustanawiające instrument 
pomocy przedakcesyjnej (IPA) 
(Dz.U. L 170 z 29.6.2007, s. 1).Tabela 2Pomoc w ramach IPA na rzecz byłej jugosłowiańskiej 
republiki Macedonii w latach 2007–2013 (w mln EUR)
Sektor / obszar finansowaniaŁączny przydział środków na 
sektorUdział procentowy
Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne 64 10 %
Reforma administracji publicznej 71 12 %
Rozwój społeczny 67 11 %
Rozwój sektora prywatnego 45 7 %
Transport 110 18 %
Środowisko naturalne 99 16 %
Rolnictwo i  rozwój obszarów wiejskich 111 18 %
Inne 48 8 %
OGÓŁEM 2007–2013 615 100 %
Źródło:  Komisja Europejska.
13 
W 2007, gdy rozpoczęło się finansowanie za pośrednictwem IPA I, większością 
środków zarządzała bezpośrednio Komisja. Do 2010 r. nastąpiła jednak decentrali -
zacja zarządzania w odniesieniu do 76 % środków przyznanych krajowi w ramach 
IPA. Kierowanie przyznanymi środkami w trybie zarządzania zdecentralizowane -
go zostało powierzone specjalnym strukturom w ramach krajowej administracji 
publicznej. Ma Komisji spoczywa jednak w dalszym ciągu odpowiedzialność za te 
środki, przeprowadza więc kontrole transakcji.
13
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
14 
Celem kontroli było dokonanie oceny, czy unijna pomoc przedakcesyjna fak -
tycznie przyczyniła się do wzmocnienia zdolności administracyjnych w zakresie 
przeprowadzenia reform w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii. Podejście 
Trybunału objęło analizę zarówno finansowej, jak i niefinansowej pomocy we 
wzmacnianiu zdolności administracyjnych w ramach IPA I16.
15 
Kontrola dotyczyła trzech głównych zagadnień:
a) Czy Komisja zadbała o to, by projekty finansowane w ramach IPA faktycznie 
przyczyniły się do wzmocnienia zdolności administracyjnych?
b) Czy Komisja z powodzeniem zastosowała tryb zarządzania zdecentralizowa -
nego w celu rozwijania tych zdolności?
c) Czy niefinansowa pomoc z ramienia Komisji stanowiła skuteczne wsparcie na 
rzecz wzmacniania zdolności administracyjnych?
16 
Do przeprowadzenia kontroli Trybunał wybrał trzy główne sektory, w których 
rozwinięte zdolności administracyjne mają zasadnicze znaczenie dla skutecznego 
przeprowadzenia reform, i na które przypadło 46 % łącznych przyznanych środ -
ków: reformę administracji publicznej, transport i środowisko naturalne (zob.  ta-
bela 2 ). Kontrola objęła analizę dokumentacji i wywiady z przedstawicielami 
Komisji i państwa beneficjenta. Trybunał skorzystał z dowodów przedstawionych 
w ramach projektów i dokumentów programowych, ocen dotyczących IPA I i kra -
ju, a także ze rocznych sprawozdań Komisji z postępów prac.
17 
W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie kontrolne a), przedstawione w części 
I Uwag, Trybunał zbadał próbę 17 projektów dotyczących reformy administracji 
publicznej, transportu i środowiska naturalnego. Wybrane projekty w dziedzinie 
reformy administracji publicznej obejmowały działania w głównych obszarach, 
a mianowicie: zamówień publicznych, przeciwdziałania korupcji, kontroli we -
wnętrznej, budowania potencjału w związku z zarządzaniem zdecentralizowa -
nym i pomocy na rzecz szkolenia administracji publicznej. Działania projektowe 
miały na celu rozbudowanie zdolności administracyjnych, na przykład poprzez 
wspieranie rozwoju strategii, programów, podręczników i procedur, zapewnienie 
doradztwa na temat wzmacniania instytucji i organów w głównych obszarach 
reform, a także organizowanie szkoleń.16 W chwili przeprowadzania 
kontroli projekty objęte IPA II 
nie były jeszcze realizowane.
14 Zakres kontroli i podejście kontrolne 
18 
Większość projektów dotyczących transportu i środowiska naturalnego nie 
obejmowała wzmacniania zdolności administracyjnych jako głównego celu. 
Trybunał skontrolował te projekty, w których uwzględniono wzmacnianie zdol -
ności administracyjnych jako główny cel, a także projekty, które obejmowały cele 
wspomagające – polegające na rozwijaniu zdolności przy zastosowaniu podejścia 
„uczenia się przez działanie”.
19 
Zasięg większości skontrolowanych projektów ograniczał się do obszaru kraju, 
lecz niektóre, na przykład te dotyczące zamówień publicznych, były projektami 
przeznaczonymi dla wielu beneficjentów, dostępnymi dla wszystkich krajów Bał -
kanów Zachodnich. Trybunał przeanalizował też wkład ReSPA, która jest również 
finansowana za pomocą programu przeznaczonego dla wielu beneficjentów. 
W załączniku II przedstawiono 17 skontrolowanych projektów.
20 
W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie kontrolne b), przedstawione w II części 
Uwag, Trybunał dokonał przeglądu procedur zastosowanych w celu przeprowa -
dzenia oceny gotowości kraju do zarządzania zdecentralizowanym systemem 
wdrażania pomocy w ramach IPA oraz zbadał, w jaki sposób Komisja wykorzysta -
ła doświadczenie w zakresie tego trybu zarządzania do wzmocnienia zdolności 
administracyjnych kraju.
21 
W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie kontrolne c), przedstawione w części III 
Uwag, Trybunał przyjrzał się pomocy niefinansowej i dokonał przeglądu me -
chanizmów dialogu politycznego ustanowionych na mocy układu o stabilizacji 
i stowarzyszeniu (SAA), a także innych struktur na rzecz dialogu, takich jak dialog 
na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia.
15
 Uwagi
Część I – Skuteczność finansowej pomocy 
przedakcesyjnej na rzecz wzmacniania zdolności 
administracyjnych
22 
Trybunał zbadał, czy projekty finansowane w ramach IPA rzeczywiście przyczy -
niły się do wzmocnienia zdolności administracyjnych w głównych obszarach 
reformy administracji publicznej (zamówienia publiczne, korupcja i kontrola 
wewnętrzna) oraz w dziedzinie transportu i środowiska naturalnego. W odniesie -
niu do projektów z próby Trybunał zbadał, czy uzyskano planowane produkty17 
oraz czy zostały one następnie wykorzystane przez organy krajowe, a także czy 
ich oddziaływanie18 było trwałe. Trybunał zbadał także czynniki utrudniające osią -
gnięcie postępów we wzmacnianiu zdolności administracyjnych.
Finansowa pomoc przedakcesyjna nie doprowadziła do 
wyeliminowania istotnych słabych punktów w zakresie 
zdolności administracyjnych w głównych obszarach
Główne obszary reformy administracji publicznej
23 
Komisja stwierdziła, że ustawodawstwo dotyczące zamówień publicznych 
obowiązujące w kraju do 2007 r. było dość stabilne i stosunkowo dobrze do -
stosowane do prawa UE19. Nastąpił jednak regres w przeprowadzaniu reformy, 
a istniejące ustawodawstwo nie zostało wdrożone20. W sprawozdaniu z postępu 
prac za 2015 r. podkreślono potrzebę „usunięcia niespójności w odniesieniu do 
wspólnotowego dorobku prawnego, w tym również dotyczących umieszczania 
firm na czarnych listach, warunków stosowania kryteriów udzielania zamówień, 
zapewniania harmonizacji z unijnymi przepisami dotyczącymi zamówień publicz -
nych w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa, a także z unijnymi dyrektywa -
mi w sprawie udzielania zamówień publicznych z 2014 r., zwłaszcza w dziedzinie 
koncesji”21.
24 
W skontrolowanym okresie Komisja podkreśliła brak odpowiedniej przejrzystości 
systemu zamówień publicznych i brak wiarygodnych danych na temat niepra -
widłowości22. Począwszy od 2011 r. w sprawozdaniach z postępu23 określano je 
wprawdzie jako obszary wysokiego ryzyka, jednak skontrolowane projekty nie 
doprowadziły (zob. załącznik II) do wyeliminowania tych słabych punktów.17 Produkt oznacza to, co 
wyprodukowano lub 
osiągnięto przy użyciu 
środków przyznanych na 
interwencję, na przykład 
przeprowadzone szkolenia 
w zakresie budowania 
zdolności. Zob. sprawozdanie 
specjalne nr 21/2015 
Europejskiego Trybunału 
Obrachunkowego pt. „Prze -
gląd zagrożeń związanych 
z przyjęciem podejścia 
zorientowanego na rezultaty 
w unijnych działaniach na 
rzecz rozwoju i współpracy” 
(http://eca.europa.eu ).
18 Oddziaływanie to długotermi -
nowe skutki społeczno-eko -
nomiczne, zauważalne po 
pewnym czasie od zakończe -
nia interwencji, na przykład 
usprawnienia w zakresie 
zdolności administracyjnych. 
Ibid.
19 SEC(2007) 1432 final z dnia 
6 listopada 2007, sprawozda -
nie z postępu prac za 2007 r., 
s. 28–29.
20 „Peer assistance in public 
procurement, concessions and 
public-private partnerships, 
Final report [Wzajemna 
pomoc w zakresie zamówień 
publicznych, koncesji 
i partnerstw publiczno-pry -
watnych – sprawozdanie 
końcowe]”, OECD, październik 
2011 r., sprawozdania 
z postępu prac za 2015 r. i SWD 
(2015) 212 final, s. 35–36.
21 Ibid.
22 SEC(2009) 1335 final 
sprawozdanie z postępu prac 
za 2009 r., s. 35, SEC(2010) 1332 
final sprawozdanie z postępu 
prac za 2010 r., s. 14, SEC(2011) 
1203 final sprawozdanie 
z postępu prac za 2011 r., s. 14, 
SWD(2012) 332 final 
sprawozdanie z postępu prac 
za 2012, s. 12, COM(2013) 700 
final sprawozdanie z postępu 
prac za 2013 r., s. 11 i 42, 
SWD(2014) 303 final 
sprawozdanie z postępu prac 
za 2014 r., s. 25. Zob. także 
„Ocena tematyczna wsparcia 
z IPA na rzecz walki z korupcją” 
2014/348-486/2, s. 74.
23 Sprawozdanie z postępu prac 
za 2011 r., s. 14, sprawozdanie 
z postępu prac za 2012 r., s. 12, 
sprawozdanie z postępu prac 
za 2013 r., s. 11 i 42, sprawozda -
nie z postępu prac za 2014 r., 
s. 25.
16 Uwagi 
25 
Komisja poinformowała także o potrzebie poprawy wydajności systemu za -
mówień publicznych. Skontrolowane projekty polegały głównie na przepro -
wadzaniu szkoleń dotyczących przede wszystkim ustawodawstwa z dziedziny 
zamówień publicznych. Nie uwzględniono w nich jednak w wystarczającym 
stopniu potrzeby wzmocnienia zdolności administracyjnych koniecznych do 
przeprowadzania skutecznych postępowań o udzielenie zamówienia. W pierw -
szym projekcie ze skontrolowanej próby (zob. załącznik II ) zapewniono wsparcie 
na rzecz szkoleń przeprowadzanych przez Urząd Zamówień Publicznych, organu 
odpowiedzialnego głównie za wzmacnianie potencjału instytucji zamawiających. 
Jednakże szkolenie, które zorganizował Urząd, nie doprowadziło do znacznego 
wzmocnienia ich zdolności administracyjnych24.
26 
Urząd Zamówień Publicznych ma już elektroniczny system zamówień, który 
został wprowadzony w 2008 r. W ramach projektu 1 uwzględniono przegląd 
systemu w celu poprawy ogólnej wydajności zamówień publicznych, lecz nie 
zapewniono wsparcia na usprawnienie tego systemu.
27 
Komisja i inne zainteresowane strony wielokrotnie wskazywały na słabe punkty 
w walce z korupcją, które powinny zostać wyeliminowane w pierwszej kolejno -
ści25. Organy krajowe podjęły zobowiązania polityczne dotyczące walki z ko -
rupcją, na przykład w kontekście układu o stabilizacji i stowarzyszeniu (SAA). 
W programie prac rządu na lata 2011–2015 kraj ten zobowiązano do „bezkompro -
misowej walki z korupcją”. W konsekwencji przyjęte zostały programy państwowe 
i związane z nimi plany działania, ale nie przełożyły się one na skuteczne działa -
nia ani nie przyniosły wymiernych rezultatów. Komisja zastosowała szereg metod 
na rzecz walki z korupcją. Wobec braku formalnych negocjacji akcesyjnych z byłą 
jugosłowiańską republiką Macedonii nie była ona jednak w stanie przyjąć bar -
dziej kompleksowego podejścia, które w normalnej sytuacji zostałoby określone 
dla krajów kandydujących w ich ramach negocjacyjnych26. Oznaczało to również, 
że w okresie objętym kontrolą podejście Komisji do wsparcia na rzecz budowania 
zdolności w tym kluczowym obszarze nie było wystarczająco jasne.
28 
Komisja wykorzystała projekty finansowane w ramach IPA I do tego, by zająć się 
niektórymi odosobnionymi potrzebami związanymi z budowaniem zdolności. 
Trybunał skontrolował dwa projekty w dziedzinie reformy administracji publicz -
nej, które w czasie przeprowadzania kontroli były już zrealizowane lub których 
realizacja była w toku, mające na celu rozwijanie zdolności administracyjnych 
(zob. załącznik II ). Celem projektu 5 było usprawnienie pracy Państwowej Komi -
sji ds. Zapobiegania Korupcji, która jest głównym organem odpowiedzialnym za 
zapobieganie korupcji. W projekcie jednak nie uwzględniono faktu, że Państwo -
wa Komisja ds. Zapobiegania Korupcji nie była w stanie skutecznie wypełniać 
swoich funkcji w obliczu niewystarczającego zaangażowania organów krajo -
wych w tym obszarze. Brakowało jej niezależności ponieważ, przykładowo, przy 
mianowaniu i odwoływaniu kadry kierowniczej wyższego szczebla Komisja ta 
nie stosowała jasnych kryteriów27. Jak wynika ze sprawozdania Komisji z postępu 
prac za 2011 r., nie dysponuje ona ponadto odpowiednimi zasobami kadrowymi, 
ponieważ posiada zaledwie połowę liczby pracowników niezbędnych do skutecz -
nego wypełniania zadań28.24 OECD (2013), „The Former 
Yugoslav Republic of 
Macedonia Priorities Report 
2013” (sprawozdanie 
dotyczące priorytetów byłej 
jugosłowiańskiej republiki 
Macedonii), SIGMA Country 
Assessment Reports 
(sprawozdania SIGMA z oceny 
kraju), 2013/09, OECD 
Publishing, s. 13.
25 Zob. na przykład L. Grozda -
nowska Dimiszkowska, 
„Nations in Transition”, 
s. 424–425 oraz raport na 
temat przestrzegania praw 
człowieka w Macedonii za 
2013 r. Departamentu Stanu 
Stanów Zjednoczonych, s. 17 
(http://www.state.gov/
documents/organiza -
tion/220516.pdf ).
26 Za pośrednictwem sprawo -
zdań z przeglądu zgodności 
prawa krajowego z prawem 
unijnym (screeningu) 
i odnośnych planów działania, 
a także kryteriów otwierają -
cych i zamykających 
w rozdziałach negocjacyjnych.
27 Zob. sprawozdanie sfinanso -
wane przez UE pt. „Ustanowie -
nie opartego na wskaźnikach 
porównawczych monitorowa -
nia postępu prac antykorup -
cyjnych w krajach kandydują -
cych do UE, krajach po  ten cjalnych 
kandydatach do członkostwa 
w UE i w Kosowie”, s. 35. 
W sprawo  zdaniu z postępu 
prac Komisji za 2011 r. 
stwierdzono: „…pojawiły się 
pytania dotyczące kryteriów 
zastosowanych przez 
Parlament przy wyborze 
siedmiu nowych członków 
Państwowej Komisji ds. 
Zapobiegania Korupcji”, 
a w sprawozdaniu z postępu 
prac Komisji za 2013 r. 
odnotowano: „…zwolnienie 
byłego przewodniczącego 
Państwowej Komisji ds. 
Zapobiegania Korupcji bez 
wyraźnej podstawy prawnej 
wzbudziło obawy”.
28 Zob. także „Ocena tematyczna 
wsparcia z IPA na rzecz walki 
z korupcją” 2014/348-486/2, 
„Skuteczna ochrona przed 
korupcją i walka z nią”, 
s. 125 – „…skuteczność zależy 
od tego, czy rząd poradzi 
sobie z takimi czynnikami 
zewnętrznymi, jak brak 
niezależności i ograniczenia 
budżetowe Państwowej 
Komisji ds. Zapobiegania 
Korupcji, a także ogólny brak 
zdolności administracyjnych 
beneficjentów projektów”.
17 Uwagi 
29 
Wobec braku skutecznej strategii rządu w zakresie walki z korupcją Komisja 
wsparła organizacje społeczeństwa obywatelskiego z myślą o roli, jaką mogą 
odegrać w informowaniu społeczeństwa o podejrzeniach o korupcję. Projekt 6 
polegał na zapewnieniu pomocy w opracowywaniu i rozpowszechnianiu najlep -
szych praktyk w ramach tej roli wśród organizacji społeczeństwa obywatelskie -
go. Trybunał stwierdził jednak, że istniała możliwość poprawy podejścia Komisji 
w tym kluczowym obszarze w odniesieniu do wzmocnienia potencjalnego wkła -
du organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które działają na rzecz zwiększe -
nia przejrzystości i dzielenia się wiedzą.
30 
Komisja, za sprawą pomocy udzielonej przed uruchomienia instrumentu IPA, po -
mogła władzom krajowym we wprowadzeniu w życie solidnego ustawodawstwa 
dotyczącego kontroli wewnętrznej. W chwili rozpoczęcia finansowania za pośred -
nictwem IPA I uznano ustawę o publicznej wewnętrznej kontroli finansowej za 
dobrą podstawę do zreformowania struktur zarządzania finansowego i kontroli 
oraz kontroli wewnętrznej29. W skontrolowanym okresie projekty finansowane ze 
środków IPA dotyczyły głównie zdolności w zakresie zarządzania finansowego 
i kontroli finansowej. Objęły one jednak jedynie struktury operacyjne ustanowio -
ne w związku ze zdecentralizowanym zarządzaniem środkami IPA, a nie pozostałe 
części administracji publicznej.
31 
Natomiast organy krajowe ze swojej strony dokonały niewielkich postępów pod 
względem wzmacniania zdolności administracyjnych w tym obszarze i nie wdro -
żyły w pełni ustawy o publicznej wewnętrznej kontroli finansowej. Przykładowo 
w sprawozdaniu z postępu prac za 2015 r. Komisja wskazała, że w większości 
jednostek kontroli wewnętrznej nie ma wystarczającej liczby kontrolerów. Komi -
sja stwierdziła ponadto, że choć jednostki te prowadzą kontrole na podstawie 
planów rocznych i planów strategicznych, w planach nie uwzględnione zostało 
ryzyko operacyjne ani systemowe. Co więcej, prace związane z audytem we -
wnętrznym dotyczą głównie zgodności i nie obejmują analiz uchybień systemo -
wych ani nie uwzględniają aspektów dotyczących efektu gospodarności. Należy 
też w większym stopniu zadbać o zapewnianie jakości.
32 
Niewystarczające zdolności w jednostkach audytu wewnętrznego osłabiły 
audyt wewnętrzny i doprowadziły do tego, że kadra zarządzająca zwraca mniej -
szą uwagę na ustalenia audytorów wewnętrznych. W skontrolowanym okresie 
darczyńcy inni niż Komisja zapewnili wsparcie na rzecz wzmocnienia zdolności 
audytorów wewnętrznych. Przykładowo Agencja Stanów Zjednoczonych ds. Roz -
woju Międzynarodowego sfinansowała szkolenie dla audytorów wewnętrznych 
w Centrum Doskonałości Instytutu Finansów Publicznych i Rachunkowości (ang. 
Chartered Institute of Public Finance and Accountancy – CIPFA) w Słowenii. 
Niemniej jednak na ogół zdolności w zakresie audytu wewnętrznego pozostają 
niewystarczające, a sama kontrola wewnętrzna jest nadal słaba.29 SEC(2008) 2695 final, 
sprawozdanie z postępu prac 
za 2008 r., s. 59.
18 Uwagi 
33 
W ramach IPA II znaczenie silnej kontroli wewnętrznej wzrosło, ponieważ Komi -
sja wraz z organami krajowymi przygotowuje program sektorowego wsparcia 
budżetowego na rzecz zarządzania finansami publicznymi w 2016 r.
Transport i środowisko naturalne
34 
Głównym celem przydziału środków z IPA na transport i środowisko naturalne 
(odpowiednio 18 % i 16 % łącznych środków na lata 2007–2013 – zob. tabela 2 ) 
była poprawa infrastruktury regionalnej. Część tych środków była przeznaczona 
na wzmocnienie zdolności administracji publicznej do opracowywania i wdra -
żania ustawodawstwa zgodnego z dorobkiem prawnym UE. Odsetek środków 
wykorzystanych do budowania zdolności administracyjnych w dziedzinie trans -
portu (1 %) był znacznie niższy niż ten w sektorze środowiska naturalnego (15 %), 
mimo to, że w obu sektorach występowały podobne uchybienia w zakresie tych 
zdolności (zob. wykres 1 ).Wykres 1Przyznane środki z IPA w podziale na sektory (lata 2007–2013) (w mln EUR)
Źródło:  Komisja Europejska.0 20 40 60 80 100 120
Projekty dotyczące bezpośrednio budowania zdolności Inne projektyWymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne
Reforma administracji publicznej i integracja z UE
Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich
Środowisko naturalne i zmiana klimatuKonkurencyjność
Zatrudnienie
TransportProjekty obejmujące wielu beneﬁcjentów
Inne
Program Współpracy Przygranicznej
19 Uwagi 
35 
Ponieważ z IPA nie przydzielono konkretnych środków na budowę zdolności 
struktur operacyjnych odpowiedzialnych za zarządzanie zdecentralizowane30, 
środki przyznane z IPA zarówno na transport, jak i na środowisko naturalne 
obejmowały podejście polegające na „uczeniu się przez działanie” jako cel 
wspomagający. Jednakże niewiele działań w skontrolowanych projektach 12–17 
(zob. załącznik II ) stanowiło wsparcie w tym zakresie. Chociażby fakt, że biuro, 
jakie zapewniono konsultantom, znajdowało się gdzie indziej niż biuro pracow -
ników krajowych zaangażowanych w projekt 15, nie ułatwiało przepływu wiedzy 
fachowej. Projekt 17 natomiast stanowił przykład skutecznego transferu wiedzy, 
ponieważ pracownicy administracji publicznej byli w stanie dobrze wykorzystać 
porady uzyskane dzięki pomocy technicznej w ramach JASPERS podczas przygo -
towywania zakresu wymagań i obowiązków w związku z projektem31.
36 
W ramach IPA II Komisja zmniejszyła łączną pulę środków przyznanych byłej 
jugosłowiańskiej republice Macedonii o 4 mln euro, ponieważ organy krajowe nie 
przyjęły wsparcia na rzecz pomocy technicznej i budowania zdolności w dziedzi -
nie transportu. Kraj utracił wprawdzie te środki, lecz jeśli podejmie on działania 
w celu zaspokojenia potrzeb związanych z rozwijaniem zdolności administracyj -
nych i przeprowadzi reformy horyzontalne, środki mogą zostać objęte realokacją 
w ramach istniejącego programu.
Osiągnięto większość planowanych produktów, lecz nie 
zawsze były one wykorzystywane
37 
Przed dokonaniem ostatecznych płatności na rzecz projektów finansowanych 
z IPA, które zostały zrealizowane, podmiot ubiegający się o środki przekazuje 
Komisji sprawozdanie końcowe. Kontrola Trybunału wykazała, że w odniesieniu 
do 11 zamkniętych projektów objętych próbą większość zaplanowanych produk -
tów została uzyskana. Jednakże w przypadku 12 ze skontrolowanych projektów 
niektóre produkty były wykorzystywane tylko częściowo lub wcale nie były wy -
korzystywane. W  ramce 1  przedstawiono przykłady produktów projektów, które 
nie były wykorzystywane przez organy krajowe.30 Struktury operacyjne 
obejmują instytucję 
zamawiającą i właściwe 
ministerstwa.
31 JASPERS to program wsparcia 
technicznego, w którym biorą 
udział Dyrekcja Generalna ds. 
Polityki Regionalnej i Miejskiej, 
EBI i EBOR, i który zapewnia 
niezależne doradztwo dla 
państw beneficjentów w celu 
udzielenia im pomocy 
w przygotowaniu dobrej 
jakości dużych projektów.
20 Uwagi 
38 
Czasem produkty nie były wykorzystywane, ponieważ wymagane były dalsze 
inwestycje. Zob. ramka 2 .Ramka 1 Ramka 2Produkty niewykorzystywane przez organy krajowe
W ramach projektów 8 i 9 współfinansowano ReSPA, szkołę powstałą w 2006 r. w Czarnogórze w celu zapew -
nienia wsparcia na rzecz budowania zdolności administracyjnych wszystkim krajom Bałkanów Zachodnich. 
Co roku Komisja płaci 1,2 mln euro na pokrycie kosztów działalności ReSPA. Każdy z krajów uczestniczących 
w projekcie, do których należy też była jugosłowiańska republika Macedonii, przeznacza wkład w wysokości 
150 000 euro rocznie na pokrycie kosztów bieżących szkoły. Trybunał ustalił, że w zarządzie szkoły zasiada 
wprawdzie krajowy przedstawiciel, ale była jugosłowiańska republika Macedonii w niewielkim stopniu korzy -
sta ze szkoleń, analiz porównawczych i sieci kontaktów oferowanych przez szkołę. Dzieje się tak, ponieważ 
oferta ta nie była postrzegana jako dopasowana do potrzeb urzędników krajowej administracji publicznej, ani 
nie jest ona wysoko przez nich oceniania.
Celem projektu 12 było wzmocnienie zdolności administracyjnej i operacyjnej Inspektoratu Transportu Kra -
jowego w celu wdrożenia ustawodawstwa dotyczącego transportu drogowego. Projekt zakończono w lipcu 
2014 r., lecz do czasu przeprowadzenia kontroli dziewięć miesięcy później Inspektorat nie wykorzystał jeszcze 
połowy produktów projektu, na przykład strategicznego planu rozwoju, planu działania lub też zakresów 
wymagań i obowiązków przygotowywanych na potrzeby przetargów.
W projekcie 15 ustanowiono dwa regionalne organy gospodarujące odpadami oraz system informacji na 
temat publicznej gospodarowania odpadami. Chociaż projekt ukończono w czerwcu 2012 r., w czasie przepro -
wadzania kontroli system informacji dotyczących zarządzania nie był wykorzystywany.
Dalsze inwestycje wymagane w celu wykorzystania produktów
Celem projektu 7 była poprawa krajowego systemu koordynacji szkoleń i wdrożenie ram regulacyjnych zwią -
zanych z zarządzaniem administracją publiczną. Główny produkt tego projektu polegał na przeanalizowaniu 
funkcjonowania organów w celu wskazania luk w zdolnościach administracyjnych. Dzięki tego rodzaju analizie 
można uzyskać kluczowe informacje na potrzeby strategii budowania tych zdolności. Był to jednak jedynie 
projekt pilotażowy i o ile zapewnił wytyczne dotyczące dalszego prowadzenia analiz, możliwe jest, że bez dal -
szego wsparcia finansowego kraj faktycznie nie ukończy prac i nie wykorzysta ich do wyeliminowania braków 
w zakresie zdolności.
W ramach projektu 7 opracowano także elektroniczne narzędzia szkoleniowe mające służyć jako elastyczna 
metoda wzmocnienia zdolności administracyjnych. Aby w pełni wykorzystać możliwości stwarzane przez ten 
produkt, powinien on jednak zostać udostępniony na większą skalę oraz uwzględniony w ogólnej strategii 
szkoleniowej.
W ramach projektu 11 zapewniono pomoc techniczną na rzecz wzmacniania zdolności administracyjnych 
w ramach struktur operacyjnych ustanowionych w celu zarządzania środkami IPA w trybie zdecentralizowa -
nym. Produkty, jakie osiągnięto w ramach projektu, to kwalifikacje dla wykładowców szkoleniowych, progra -
my szkoleniowe, moduły i zestawy szkoleniowe, a także biblioteka zestawów narzędzi i zasobów ustanowiona 
w celu pogłębienia zdolności w zakresie monitorowania i oceny. Po zakończeniu projektu organy krajowe 
korzystały z pracy wykwalifikowanych wykładowców szkoleniowych, ale jedynie w ograniczonym okresie. Dal -
sze korzystanie z usług wykładowców stanowiłoby dodatkową inwestycję w krajowy personel i inne zasoby. 
Organy krajowe nie zainteresowały się narzędziami do monitorowania i oceny, których aktualizacja i wprowa -
dzenie do sieci internetowej będą stanowiły dalsze koszty.
21 Uwagi 
Oddziaływanie projektów było często ograniczone i nie 
zawsze trwałe
39 
Jedenaście ze skontrolowanych projektów osiągnęło ograniczone oddziaływa -
nie, którego często nie dało się utrzymać. W niektórych z tych projektów nie 
uwzględniono warunków zapewniających im trwałość. W innych przypadkach 
krajowe organy nie podjęły działań w celu zapewnienia trwałości oddziaływania. 
Zob. ramka 3 .Ramka 3Przykłady ograniczonego i nietrwałego oddziaływania
Projekt 5 polegał na wsparciu Państwowej Komisji ds. Zapobiegania Korupcji w opracowaniu dokumentów 
na rzecz strategii zapobiegania korupcji. Miał on niewielkie oddziaływanie na prowadzoną w kraju walkę 
z korupcją, ponieważ nie został włączony w szerszą krajową strategię antykorupcyjną, a Państwowa Komisja 
ds. Zapobiegania Korupcji nie miała wystarczającej niezależności i zasobów do skutecznego monitorowa -
nia i wdrażania swojej własnej strategii we wszystkich instytucjach, których dotyczył problem. Potencjalne 
oddziaływanie projektu zostało ponadto dodatkowo osłabione, ponieważ Komisja potrzebowała trzech lat na 
podjęcie dalszych działań w tym obszarze poprzez uruchomienie kolejnego projektu.
Projekt 6 był ukierunkowany na zdolności organizacji społeczeń -
stwa obywatelskiego do walki z korupcją i przestępczością zorga -
nizowaną. Opracowanie zbioru najlepszych praktyk i sieci kontak -
tów stanowiło pozytywny skutek projektu. Trwałość projektu po 
zakończeniu finansowania unijnego jest jednak mało prawdopo -
dobna, ponieważ jedyna instytucja, która zadeklarowała gotowość 
do zapewnienia trwałego wsparcia w tym obszarze, nie ma ani 
niezbędnych kompetencji, ani zdolności do kontynuowania prac.
Projekt 10 miał na celu stworzenie scentralizowanego narzędzia 
IPA na potrzeby szkoleń i wsparcia (ITSF). Narzędzie to miało 
stosunkowo niewielkie oddziaływanie w zakresie wzmacniania 
zdolności administracyjnych. Jedną z przyczyn ograniczonego 
oddziaływania jest fakt, że niewielu instruktorów przygotowanych 
w ramach projektu prowadziło zajęcia zgodne z zamierzeniami. 
Działo się tak albo dlatego, że nie uzyskali oni zwolnienia z innego 
miejsca pracy, albo brakowało im motywacji do podjęcia się zada -
nia uważanego za dodatkowe i niesatysfakcjonujące. Po wygaśnię -
ciu początkowych umów podpisanych z instruktorami organy kra -
jowe nie dążyły do nowych ustaleń mających na celu zapewnienie 
osób prowadzących szkolenia na rzecz ITSF. Ani organy krajowe, 
ani Komisja nie zapewniły wsparcia finansowego, które pokryłoby 
niedobór instruktorów. Inna przyczyna polegała na tym, że organy 
krajowe nie dokonały formalnej centralizacji szkoleń na temat IPA 
w ITSF, w związku z czym wiele szkoleń odbywa się w poszczegól -
nych właściwych ministerstwach (zob. zdjęcie).
Siedziba ITSF w Skopje (projekt 10)
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
22 Uwagi 
40 
W przypadku wielu skontrolowanych projektów brak elastyczności w strukturze 
i organizacji administracji publicznej spowodował, że projekty te nie wywarły 
oddziaływania. Trybunał stwierdził na przykład, że w niektórych projektach, 
w które zaangażowane były instytucje zamawiające, pomiędzy ministerstwami 
brakowało wystarczającej elastyczności, która pozwoliłaby na wymianę perso -
nelu i doświadczeń. Ponadto personel administracyjny, przygotowany w ramach 
trzech skontrolowanych projektów do szkolenia kolejnych pracowników, często 
nie uzyskiwał zwolnienia z pracy w celu przeprowadzania szkoleń, a działalność 
polegająca na szkoleniu innych pracowników nie była w żaden sposób wynagra -
dzana. Trybunał stwierdził, że w przypadku połowy skontrolowanych projektów 
wyszkoleni pracownicy nie zawsze byli zachęcani do wykorzystywania nabytych 
umiejętności lub uzyskiwali na to zgodę, a nadmierna rotacja pracowników pro -
wadziła do braku wykwalifikowanego personelu. Ramka 3W ramach projektu 16 zapewniono szkolenie dla pracowników dokonujących pomiaru jakości powietrza, lecz 
nie zajęto się główną przeszkodą w utworzeniu w pełni funkcjonującego systemu monitorowania jakości 
powietrza, czyli brakiem zdolności w zakresie wyposażenia. Ponadto laboratorium kalibracyjne wspierane 
w ramach projektu nie otrzymało jeszcze akredytacji ani nie zatrudniono w nim personelu.
Projekt 17 miał na celu opracowanie sposobu wprowadzenia w życie zasady „zanieczyszczający płaci” 
i wzmocnienie zdolności związanych z jej realizacją. Nie została ona jeszcze jednak wdrożona przez organy 
krajowe. Ten sam projekt obejmował przygotowania do wprowadzenia taryf, które zapewnią trwałość za -
kładów utylizacji odpadów, jednak w kraju nie powołano jeszcze organu regulacyjnego, który wprowadził -
by taryfy w życie. Do czasu przeprowadzenia kontroli w ramach projektu nie udało się osiągnąć trwałego 
oddziaływania.
23 Uwagi 
Czynniki utrudniające postępy we wzmacnianiu zdolności 
administracyjnych
41 
Komisja nie dysponowała ogólną strategią wsparcia na rzecz wzmacniania zdol -
ności administracyjnych w kraju, a skontrolowane projekty nie zawsze stanowiły 
pasujące do siebie elementy jednolitego i skoordynowanego podejścia. Niektó -
re projekty nie stanowiły kontynuacji działań podjętych w związku z pomocą 
udzieloną wcześniej w tym samym sektorze ani nie udzielono w ich następstwie 
dalszego, stosownego wsparcia. Często działo się tak dlatego, że Komisja musi 
dokonywać wyborów w związku z ograniczonymi zasobami udostępnianymi na 
rzecz szeregu polityk w kraju. Ponadto projekty indywidualne były często bardzo 
ambitne i miały wiele celów.
42 
Osiągnięcie celów pomocy z IPA było utrudnione również dlatego, że pomoc ta 
nie stanowiła wystarczającej odpowiedzi na potrzeby otrzymujących ją podmio -
tów, nie była wystarczająco elastyczna ani odpowiednio ukierunkowana. Przy -
kładowo oddziaływanie skontrolowanych projektów było nierzadko osłabione, 
ponieważ od ustalenia, że istnieje potrzeba uzyskania wsparcia, do osiągnięcia 
rezultatów projektów upływały cztery lata lub więcej. W niektórych przypadkach 
potrzeby zmieniały się jeszcze przed osiągnięciem rezultatów. Było to częściowo 
spowodowane długim procesem uruchamiania wypłat środków z IPA. Inną przy -
czyną było to, że w chwili wyboru projektów nie wszystkie z nich były wystarcza -
jąco zaawansowane, co zmniejszyło skuteczność ich realizacji.
43 
W ramach IPA I Komisja nie miała do dyspozycji środków, które mogłaby szybko 
uruchomić w celu zareagowania na pojawiające się problemy. Przykład tego, jak 
środki mogą zostać w ten sposób wykorzystane, pojawił się podczas ostatniego 
kryzysu politycznego. Komisja z powodzeniem wykorzystała środki w krótkim 
czasie i w szczególnych okolicznościach w celu zapewnienia elastycznego, ukie -
runkowanego i szybkiego wkładu ekspertów w pilne i newralgiczne priorytety 
polityki.
24 Uwagi 
44 
Utrzymywanie się przeszkód na drodze do poprawy zdolności administracyjnych 
w kraju oznaczało, że cele pomocy przedakcesyjnej nie we wszystkich przypad -
kach zostały osiągnięte. Głównym problemem był brak woli politycznej na wyso -
kim szczeblu oraz brak zaangażowania ze strony organów krajowych we wsparcie 
projektów finansowanych z IPA. Przykładowo na szczeblu politycznym utrzymuje 
się opór wobec utworzenia niezależnej, silnej i reprezentatywnej administracji 
publicznej (zob. ramka 4 ).Ramka 4Opór wobec utworzenia niezależnej, silnej i reprezentatywnej administracji 
publicznej
W lutym 2015 r. była jugosłowiańska republika Macedonii ustanowiła przy wsparciu Komisji nowe ramy 
prawne w zakresie profesjonalnej służby publicznej. Głównym celem nowego ustawodawstwa było zagwa -
rantowanie, aby rekrutacja funkcjonariuszy publicznych opierała się na kryteriach merytorycznych i zasadach 
równego traktowania. O ile w nowym ustawodawstwie istnieją pewne luki, stanowi ono duży krok w stronę 
rozwoju silnej, niezależnej i profesjonalnej służby cywilnej. Dwa dni przed wejściem nowych przepisów w ży -
cie parlament przyjął nową ustawę o przekształceniu tymczasowych umów dla pracowników w umowy na 
czas nieokreślony. W ustawie pominięto zasady rekrutacji na podstawie kryteriów merytorycznych, co pozwo -
liło tysiącom pracowników zatrudnionych na czas określony zostać stałymi urzędnikami państwowymi lub 
pracownikami służby publicznej bez udziału w otwartym konkursie.
W ramach projektu 7 przeszkolono 600 pracowników administracji spośród liczącego 2400 osób personelu 
z Krajowych Rad Mniejszości32 zatrudnionych przez organy krajowe w następstwie umowy ramowej z Ochry -
dy33 dotyczącej sprawiedliwej reprezentacji. Osoby te, choć pobierały wynagrodzenie, nie były czynnie zatrud -
nione. Przeszkolenie pracowników miało na celu zwiększenie prawdopodobieństwa, że otrzymają oni pro -
pozycje pracy. W czasie przeprowadzania kontroli wciąż wypłacano wynagrodzenie większości pracowników 
przeszkolonych w ramach projektu, lecz nie byli oni czynnie zatrudnieni. Tym samym nie zrealizowano celu 
polegającego na zastosowaniu sprawiedliwej reprezentacji w administracji publicznej.
32 Rdzenni Albańczycy, Serbowie, Turcy, Romowie itd.
33 Umowa Ramowa z Ochrydy to pokojowe porozumienie podpisane przez rząd i przedstawicieli albańskiej grupy etnicznej 13 sierpnia 2001 r. 
Porozumienie to zakończyło konflikt zbrojny pomiędzy Albańską Armią Wyzwolenia Narodowego a macedońskimi siłami bezpieczeństwa 
i stanowiło podstawę do rozszerzenia praw mniejszości albańskiej.
25 Uwagi 
Część II – Zastosowanie zarządzania 
zdecentralizowanego jako sposobu rozwijania 
zdolności administracyjnych
45 
Trybunał przeanalizował wprowadzenie zarządzania zdecentralizowanego w ra -
mach IPA I oraz sposób rozwiązania przez Komisję problemów, które pojawiły się 
przy stosowaniu tego trybu zarządzania. Trybunał zbadał także, czy zastosowa -
nie przez Komisję trybu zarządzania zdecentralizowanego wzmocniło zdolności 
administracyjne.
Kraj nie był gotowy do zarządzania środkami z IPA w takiej 
ilości ani o takim poziomie złożoności, jakie objęto trybem 
zdecentralizowanym
46 
Była jugosłowiańska republika Macedonii wystosowała do Komisji wnio -
sek o decentralizację zarządzania środkami IPA na rzecz organów krajo -
wych w 2008 r.34 Do 2010 r. kraj odpowiadał za zamówienia i wydatkowanie 
470 mln euro (76 %) z łącznej puli środków finansowych z IPA I, co podlegało 
kontrolom albo ex ante , albo ex post  ze strony Komisji. Przed organami krajowymi 
postawiono wymóg ustanowienia struktur operacyjnych w celu prowadzenia 
zdecentralizowanego zarządzania środkami z IPA.
47 
Proces decentralizacji został przeprowadzony zgodnie z wymogami regulacyjny -
mi. Od Komisji nie wymagano jednak dokonania oceny, czy organy krajowe były 
gotowe do zarządzania środkami z IPA w takiej ilości i przy takiej złożoności, jakie 
miało objąć zarządzanie zdecentralizowane. Skuteczne funkcjonowanie w try -
bie zarządzania zdecentralizowanego wymaga odpowiedniej zdolności struktur 
operacyjnych.
48 
Wkrótce po rozpoczęciu decentralizacji organy krajowe nie były w stanie dotrzy -
mać terminów przedstawienia dokumentacji dotyczącej zamówień w celu podda -
nia jej ocenie ex ante  Komisji. Często przyczyną było przedłożenie dokumentacji 
o niewystarczająco wysokiej jakości, którą to dokumentację w konsekwencji 
Komisja musiała zwrócić. W 2014 r. stało się tak w przypadku jednej trzeciej 
przedłożonych dokumentów. Tempo udzielania zamówień zmalało. Do końca 
2014 r. opóźnienia doprowadziły do umorzenia zobowiązań35 na środki z IPA 
I w wysokości 70 mln euro (11 % środków z IPA przyznanych krajowi), podczas 
gdy podtrzymano zobowiązania na 244 mln euro (około 40 % łącznych środków). 
W wielu przypadkach efektem umorzeń zobowiązań była utrata projektów ma -
jących na celu finansowanie ważnych reform. Przykładowo na 2010 r. przyznano 
33 mln euro, lecz anulowanie 12 z 31 projektów przedstawionych do dofinanso -
wania oznaczało faktyczną utratę 10 mln euro (33 %) przeznaczonych na sfinan -
sowanie reformy w kraju.34 Zob. art. 11 i 14 rozporządzenia 
(WE) nr 718/2007.
35 Komisja umarza zobowiązania 
na środki przeznaczone na 
dane projekty, gdy nie zostaną 
one wykorzystane 
w ustalonym terminie. Środki 
na określony projekt zostają 
utracone.
26 Uwagi 
49 
Komisja uznała, że opóźnienia wynikają z wysoce scentralizowanego procesu 
decyzyjnego, który nie pozwala na podejmowanie terminowych decyzji, a także 
z braku zasobów finansowych, wystarczającej liczby odpowiednio wykwalifi -
kowanego personelu, zarzutów ingerencji politycznej w zamówienia oraz ze 
złej współpracy międzyinstytucjonalnej. Komisja wskazywała już na uchybienia 
tego rodzaju w pozostałej części administracji publicznej przed decentralizacją 
zarządzania. Gdyby Komisja w większym stopniu uwzględniła zidentyfikowane 
już uchybienia w zakresie administracji publicznej, mogłaby dojść do wniosku, 
że decyzja o decentralizacji zarządzania powinna zostać przełożona w czasie lub 
że decentralizacja powinna objąć mniejszą część środków z IPA w ramach ograni -
czeń przewidzianych w mających zastosowanie rozporządzeniach.
Komisja podjęła działania, lecz dalsze umarzanie środków 
jest prawdopodobne
50 
Na podstawie wcześniejszych doświadczeń z innymi krajami objętymi procesem 
rozszerzenia Komisja spodziewała się, że pierwsze lata zarządzania zdecentralizo -
wanego będą okresem uczenia się i transferu wiedzy. Pracowała więc wraz z byłą 
jugosłowiańską republiką Macedonii nad wyeliminowaniem przyczyn opóźnień 
w udzielaniu zamówień i wydatkowaniu środków z IPA. Nie zmienia to faktu, że 
w latach 2015, 2016 i 2017 oczekiwano dalszych znacznych umorzeń środków 
z IPA I.
51 
W 2015 r. Komisja podjęła działania w celu poprawy sytuacji związanej ze środ -
kami z IPA I, na przykład poprzez ponowną centralizację zarządzania niektórymi 
projektami finansowanymi z IPA i przyspieszenie postępowań o udzielenie zamó -
wienia poprzez zmniejszanie liczby kontroli ex ante . Jeżeli chodzi o IPA II, Komisja 
ocenia obecnie optymalny poziom decentralizacji i planuje bardziej wybiórcze 
działania w odniesieniu do rodzajów projektów, które w wyniku decentralizacji 
zarządzania będą zarządzane przez organy krajowe.
Decentralizacja zarządzania mogła zostać zastosowana 
w większym stopniu w charakterze narzędzia wzmacniania 
zdolności w administracji publicznej
52 
Po decentralizacji zarządzania w 2010 r. głównym celem stało się przygotowanie 
kraju do przyszłego zarządzania środkami z funduszy strukturalnych i rolniczych 
UE. Nacisk położono wówczas na ustanowienie struktur operacyjnych zarządza -
nia zdecentralizowanego i na wzmocnienie zdolności pracowników administracji 
do obsługi tych struktur.
27 Uwagi 
53 
Decentralizacja zarządzania wymagała od kraju i od Komisji znacznych inwestycji 
w zakresie zasobów. Przykładowo kraj wyznaczył 436 pracowników administra -
cyjnych do pracy w strukturach operacyjnych z rocznymi kosztami wynagrodze -
nia na poziomie 4,7 mln euro (dane z 2014 r.). Zarówno Komisja, jak i była jugo -
słowiańska republika Macedonii zapewniły szkolenia w zakresie ustanawiania 
struktur operacyjnych oraz w zakresie programowania, udzielania zamówień 
i realizacji projektów finansowanych z IPA.
54 
Zarządzanie zdecentralizowane wzmocniło zdolności w zakresie struktur opera -
cyjnych. Audyt wewnętrzny jest sprawniejszy, a decyzje operacyjne podejmowa -
ne są w większości na odpowiednim poziomie, przy mniejszej ingerencji poli -
tycznej niż w innych częściach administracji publicznej. Surowe kontrole ex ante  
prowadzone przez delegatury UE zapewniły dalsze możliwości „uczenia się przez 
działanie”36. Pod względem zdolności administracyjnych struktury operacyjne 
stały się „centrami doskonałości”.
55 
Rozwijanie zdolności administracyjnych nie zostało wprawdzie włączone do 
celów zdecentralizowanego zarządzania, Komisja mogła jednak w większym 
stopniu wykorzystać uzyskane doświadczenia i zachęcić organy krajowe do 
dokonania transferu wiedzy do pozostałej części administracji publicznej, na 
przykład za pomocą podejścia „uczenie się przez działanie”. Struktury operacyj -
ne związane z zarządzaniem zdecentralizowanym były bowiem uznawane za 
organizacje równoległe w stosunku do pozostałej części administracji publicznej, 
a nawet oddzielne od niej. Nie uwzględniono ich na przykład w krajowej strategii 
dotyczącej reformy administracji publicznej na lata 2010–2015. W trakcie badania 
próby projektów objętych kontrolą Trybunał odnotował niewielki transfer skumu -
lowanej wiedzy dotyczącej struktur operacyjnych oraz doświadczenia do pozo -
stałej części administracji publicznej. W związku z tym doświadczenie związane 
z zarządzaniem zdecentralizowanym nie przyczyniło się w znacznym stopniu do 
ogólnej poprawy zdolności administracyjnych w kraju.36 Kontrole ex ante  stanowią 
niezbędny element 
zarządzania 
zdecentralizowanego na tym 
etapie służący ochronie 
interesów finansowych UE.
28 Uwagi 
Część III – Wpływ dialogu politycznego na 
wzmacnianie zdolności administracyjnych
56 
Trybunał przeanalizował, w jaki sposób główne struktury opracowane na mocy 
SAA na rzecz dialogu politycznego pomiędzy Komisją a byłą jugosłowiańską 
republiką Macedonii zostały wykorzystane do wzmocnienia zdolności admini -
stracyjnych. Zbadał także, w jaki sposób dialog polityczny prowadzony poza 
tymi formalnymi strukturami i w ramach struktur alternatywnych ustanowionych 
w okresie objętym kontrolą przyczynił się do zrównoważenia braku ram dialogu, 
które istniałyby, gdy prowadzone były negocjacje akcesyjne.
Dialog polityczny był wprawdzie dobrze zorganizowany, 
lecz nie przyczynił się w istotny sposób do ogólnego 
wzmocnienia zdolności administracyjnych
57 
Główne struktury dialogu politycznego zostały ustanowione na mocy SAA. Są to: 
Rada Stabilizacji i Stowarzyszenia, Komitet Stabilizacji i Stowarzyszenia, siedem 
podkomitetów i grupa specjalna ds. reformy administracji publicznej. Komisja 
i przedstawiciele kraju spotykają się regularnie na forum tych organizacji, aby 
zaradzić potrzebie dokonania postępów w ramach reform i niewystarczającym 
zdolnościom administracyjnym.
58 
Dialog najwyższego szczebla toczy się na forum Rady Stabilizacji i Stowarzysze -
nia37 i dotyczy zarówno oceny postępów w zakresie spełniania kryteriów poli -
tycznych i gospodarczych (kryteria kopenhaskie), jak i współpracy finansowej. 
Rozmowy prowadzone w okresie objętym kontrolą często koncentrowały się na 
potrzebie przezwyciężenia utrzymujących się przeszkód we wzmacnianiu zdol -
ności administracyjnych. Niektóre z obszarów, jakimi się zajęto, to:
a) potrzeba usprawnień w zakresie polityki i jej lepsza realizacja w celu uzyska -
nia bardziej konkretnych rezultatów w walce z korupcją;
b) potrzeba respektowania i wzmacniania niezależności administracji 
publicznej;
c) potrzeba zastosowania zasad przejrzystości, kryterium merytorycznego 
i sprawiedliwej reprezentacji na wszystkich poziomach w kraju.37 W posiedzeniach bierze udział 
wysoka przedstawiciel Unii do 
spraw zagranicznych i polityki 
bezpieczeństwa / 
wiceprzewodnicząca Komisji 
(lub jej przedstawiciel), 
komisarz ds. polityki 
sąsiedztwa i negocjacji 
w sprawie rozszerzenia oraz 
krajowi ministrowie lub 
sekretarze stanu.
29 Uwagi 
59 
Przedstawiciele Komisji i byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii omówili tak -
że uchybienia w zakresie zdolności administracyjnych na dorocznych posiedze -
niach podkomitetów Stabilizacji i Stowarzyszenia i grupy specjalnej ds. reformy 
administracji publicznej. Dyskusje we wszystkich strukturach SAA na rzecz dialo -
gu politycznego nabrały wprawdzie większej intensywności w okresie objętym 
kontrolą, lecz wciąż utrzymują się te same problemy.
60 
Struktury dialogu politycznego ustanowione na mocy SAA odpowiadały proce -
sowi przystąpienia, gdy przebiegał on terminowo, lecz w odnośnym okresie nie 
przyczyniły się one do wzmocnienia zdolności administracyjnych. Stało się tak 
częściowo dlatego, że organom krajowym zabrakło woli politycznej, by dokonać 
postępów. Inna przyczyna polegała na tym, że brak formalnego postępu procesu 
akcesyjnego ograniczył możliwości skłaniania kraju przez Komisję do wzmocnie -
nia zdolności administracyjnych. Przykładowo ramy związane z negocjacjami ak -
cesyjnymi zwyczajowo obejmują przegląd zgodności prawa krajowego z prawem 
unijnym w każdym obszarze polityki (przyszły rozdział negocjacyjny) dokonywa -
ny w celu określenia, na ile kraj jest w tym obszarze przygotowany. Na podstawie 
tego przeglądu Komisja może wydać zalecenia dotyczące spełnienia pewnych 
warunków („kryteria otwierające, przejściowe i zamykające”) przed otwarciem lub 
zamknięciem każdego rozdziału negocjacji. Taka struktura nie istnieje obecnie 
w kraju.
Inne mechanizmy dialogu były odpowiedzią na potrzebę 
wzmocnienia zdolności administracyjnych, lecz nie 
doprowadziły do postępów w eliminowaniu związanych 
z nimi przeszkód
61 
Komisja konsekwentnie uczestniczyła w dialogu dwustronnym z byłą jugosło -
wiańską republiką Macedonii na konkretne tematy, które leżą w interesie tego 
kraju. Między pracownikami administracyjnymi ministerstw i Komisji dochodzi 
często do wymiany poglądów dotyczących wielu zagadnień. Dzięki temu kraj 
ten mógł poznać metody unijne i zrozumieć unijną politykę rozszerzenia. W nie -
których newralgicznych obszarach odnotowano postępy. Przykładowo Komisja 
pomogła byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii w przygotowaniu i utrzyma -
niu „rejestru” przypadków korupcji. Pozytywny skutek tego działania polegał na 
zwiększeniu dostępności informacji o zarzutach korupcji, w stosunku do których 
organy krajowe podjęły działania następcze. W rejestrze nie zawarto jednak 
informacji na temat przypadków zarzutów, w stosunku do których nie podjęto 
działań.
30 Uwagi 
62 
Podejście Komisji do wspierania krajów objętych procesem rozszerzenia zmieniło 
się w 2014 r., gdy dialog został scentralizowany w Dyrekcji Generalnej ds. Po -
lityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia. W większości obszarów 
polityki kraj nie uczestniczy już w dialogu politycznym z właściwymi dyrekcjami 
generalnymi Komisji, lecz z centrami wiedzy fachowej z odpowiednich sektorów 
utworzonymi w ramach reorganizacji Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Sąsiedz -
twa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia w 2015 r. Inna zmiana polega na tym, że 
w ramach IPA II zarządzanie zdecentralizowane w dziedzinach transportu i środo -
wiska naturalnego nie jest już objęte wsparciem z ramienia Dyrekcji Generalnej 
ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej38. Jest to kwestia budząca niepokój tych części 
administracji publicznej nieotrzymujących wsparcia, które obecnie odczuwają, że 
zostały pozbawione głównego źródła pomocy we wzmacnianiu zdolności admi -
nistracyjnych w kraju.
63 
Wobec braku ram dotyczących negocjacji akcesyjnych (zob. pkt 60) tempo prze -
prowadzania reform w wielu ważnych obszarach w kraju spadło. W celu zrówno -
ważenia tego spadku Komisja zbadała alternatywne sposoby pobudzenia dialogu 
politycznego. W 2012 r. nawiązała ona dialog na wysokim szczeblu w sprawie 
przystąpienia, mający funkcjonować jako pomost do otwarcia negocjacji. Dialog 
dotyczył przede wszystkim wartości docelowych uzgodnionych przez komisarza 
ds. polityki sąsiedztwa i negocjacji w sprawie rozszerzenia oraz premiera39. Objął 
on zagadnienia podobne do tych, które uwzględniono w strukturach SAA, w tym 
potrzebę wzmocnienia zdolności administracyjnych i usunięcia przeszkód we 
wdrażaniu reform. Dialog toczył się na poziomie politycznym wysokiego szcze -
bla i na poziomie technicznym. W następstwie zarzutów o nadużycia finansowe 
w wyborach parlamentarnych z 2012 r. główna partia opozycyjna bojkotowała 
parlament przez ponad dwa lata. W rezultacie od 2013 r. do września 2015 r. na 
poziomie politycznym przerwano dialog na wysokim szczeblu w sprawie przystą -
pienia, choć w sprawach technicznych osiągnięto pewne postępy.
64 
Uznając potrzebę poczynienia postępów pomimo braku odpowiednich ram 
dialogu, w 2013 r. Komisję oznajmiła, że „na wniosek Rady Europejskiej” byłaby 
gotowa do rozpoczęcia prac przygotowawczych dotyczących przeprowadzenia 
„proces[u] analizy dorobku prawnego UE począwszy od rozdziałów dotyczących 
sądownictwa i praw podstawowych oraz sprawiedliwości, wolności i bezpieczeń -
stwa”40. Rada Europejska nie wystosowała jednak tego rodzaju wniosku.38 Dyrekcja Generalna ds. Polityki 
Regionalnej i Miejskiej 
podejmie się znów tej roli, gdy 
kraj zostanie uznany za bliższy 
osiągnięcia celu akcesji.
39 W skład obszarów, których 
dotyczył dialog, wchodzą te, 
które zostały objęte zakresem 
kontroli: praworządność 
(w tym polityka 
antykorupcyjna) i prawa 
podstawowe, reforma 
ordynacji wyborczej, stosunki 
między grupami etnicznymi, 
reforma administracji 
publicznej (w tym zarządzania 
zasobami ludzkimi, procedur 
administracyjnych 
i decentralizacji) i zarządzanie 
gospodarką (w tym 
zarządzanie finansami 
publicznymi).
40 COM(2013) 700 final „Strategia 
rozszerzenia i najważniejsze 
wyzwania w latach 
2013–2014”.
31 Uwagi 
65 
Po upublicznieniu w 2015 r. nagrań z podsłuchów rozmów telefonicznych 
urzędników, w których sugerowali oni, że przedstawiciele rządu byli zamieszani 
w oszustwo wyborcze i inne działania korupcyjne, Komisja zachęcała do powro -
tu do stołu negocjacyjnego, aby zapobiec dalszemu pogorszeniu się sytuacji. 
W trakcie 2015 r. Komisja nawiązała intensywny dialog z krajem mający na celu 
znalezienie rozwiązania obecnego kryzysu wewnętrznego, co zaowocowało 
zawarciem przez główne partie polityczne przy wsparciu UE porozumienia 
z Prżino. Komisja przedstawiła również dokument na temat priorytetów dotyczą -
cych pilnych reform, w którym zajęła się systemowymi problemami (zob. pkt 9) 
w ważnych obszarach, takich jak praworządność i sądownictwo, odpolitycznienie 
administracji publicznej i swoboda wypowiedzi.
66 
Zaangażowanie Komisji w obecny kryzys dało jej możliwość skłonienia rządu do 
tego, by zobowiązał się on do wyeliminowania istniejących od dawna przeszkód 
w zakresie wzmacniania zdolności administracyjnych kraju.
32
 Wnioski i zalecenia
67 
Trybunał stwierdził, że w okresie objętym kontrolą poczyniono stosunkowo ogra -
niczone postępy w zakresie wzmacniania zdolności administracyjnych w głów -
nych obszarach. W przypadku wielu skontrolowanych projektów ze względu na 
utrudnione warunki pracy Komisja nie zapewniła w wystarczającym stopniu, by 
rzeczywiście przyczyniły się one do wzmocnienia zdolności administracyjnych.
68 
Wszystkie skontrolowane projekty dotyczące reformy administracji publicznej 
obejmowały działania mające na celu wzmocnienie zdolności administracyjnych, 
lecz nie doprowadziły one do wyeliminowania wystarczającej liczby uchybień. 
W niektórych ważnych obszarach, w których istnieje już ugruntowane ustawo -
dawstwo (przykładowo kontrola wewnętrzna i rozwój profesjonalnej, niezależ -
nej służby cywilnej), w okresie objętym kontrolą zapewniono niewielką pomoc 
w ramach IPA oraz nie poczyniono znacznych postępów w zakresie wdrażania 
tego ustawodawstwa. W innych ważnych obszarach (takich jak walka z korupcją 
i postępowania dotyczące zamówień publicznych) projekty finansowane ze środ -
ków IPA miały niewielkie oddziaływanie ze względu na brak aktywnego wsparcia 
ze strony organów krajowych (zob. pkt 23–33).
Zalecenie 1  
Konkretna pomoc na rzecz priorytetów o ustalonej kolejności
Pomoc ze strony Komisji na rzecz wzmacniania zdolności administracyjnych po -
winna skoncentrować się na uszeregowanych priorytetach, które dotyczą waż -
nych uchybień w głównych obszarach. Przykłady obszarów, w których w czasie 
swojej kontroli Trybunał zaobserwował potrzebę usprawnień:
(i) efektywność systemu zamówień publicznych; przykładowe usprawnienie 
polegające na dalszym rozwoju elektronicznego udzielania zamówień;
(ii) przejrzystość wydatków publicznych; przykładowe usprawnienie dotyczące 
dostępności i jakości danych na temat zgłoszonych przypadków korupcji 
w celu poddania ich pod kontrolę społeczeństwa obywatelskiego i opinii 
publicznej;
(iii) kontrola wewnętrzna; przykładowe usprawnienie dotyczące poprawy pozycji 
i pogłębienia zawodowych umiejętności audytorów wewnętrznych.
69 
W dziedzinie środowiska naturalnego, a zwłaszcza transportu, niewiele ze skon -
trolowanych projektów było ukierunkowanych na rozwój zdolności administra -
cyjnych w celu dostosowania ustawodawstwa do dorobku prawnego UE. Inne 
były ukierunkowane na wzmocnienie zdolności administracyjnych przy zastoso -
waniu podejścia „uczenia się przez działanie”, lecz nie obejmowały one działań, 
które w wyraźny sposób wspierałyby ten cel (pkt 34–36).
33 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 2  
Wzmożenie wysiłków na rzecz wzmocnienia zdolności 
administracyjnych
W dziedzinie transportu i środowiska naturalnego Komisja powinna:
(i) wzmocnić zdolności administracyjne dotyczące udzielania zamówień, reali -
zowania projektów i zarządzania nimi, przykładowo poprzez zapewnienie 
szkoleń dostosowanych do potrzeb instytucji zamawiających, lepsze promo -
wanie działań typu „uczenie się przez działanie” oraz zapewnienie szerszego 
dostępu do inicjatywy JASPERS;
(ii) zadbać o zaangażowanie ze strony organów krajowych na rzecz dostosowa -
nia ustawodawstwa krajowego do prawa UE oraz wzmocnienia powiązania 
między rozwijaniem zdolności a wsparciem unijnym.
70 
Projekty skontrolowane przez Trybunał były na ogół rzetelne i dobrze zarządza -
ne, lecz ich rezultaty zostały zaledwie częściowo zrealizowane lub nie podjęto 
w związku z nimi odpowiednich działań następczych. W przypadku większości 
projektów osiągnięto zaplanowane produkty, lecz często nie były one w pełni 
wykorzystywane. W wielu przypadkach projekty miały ograniczone oddziaływa -
nie i nie zawsze były trwałe. Oddziaływanie osłabił także fakt, że projekty były 
ambitne i dotyczyły szerokiego zakresu priorytetów (zob. pkt 37–40).
Zalecenie 3  
Usprawnienie działań następczych w odniesieniu do 
produktów oraz trwałości oddziaływania
Komisja powinna lepiej wykorzystywać instrumenty polityki do wzmocnienia 
zaangażowania organów krajowych w proces reform, w tym także powinna po -
dejmować długotrwałe i aktywne działania następcze w odniesieniu do produk -
tów i oddziaływania. Powinno to podlegać ścisłej kontroli ze strony komitetów 
monitorujących IPA.
71 
Skontrolowane projekty nie zawsze wpisywały się w spójne, jednolite i skoordy -
nowane podejście mające na celu wzmocnienie zdolności administracyjnych. Nie -
które projekty nie stanowiły kontynuacji działań podjętych w związku z pomocą 
udzieloną wcześniej w tym samym sektorze ani nie udzielono w ich następstwie 
dalszego, właściwego wsparcia. Często od ustalenia, że istnieje potrzeba uzyska -
nia wsparcia, do osiągnięcia rezultatów projektów upływały cztery lata lub więcej 
(zob. pkt 41–44).
34 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 4  
Lepsze ukierunkowanie wsparcia
Projekty finansowanie ze środków IPA powinny być dzielone na etapy i stano -
wić elementy spójnego podejścia. Na etapie planowania projektów, Komisja 
powinna:
(i) lepiej ustalać kolejność priorytetów w następujących po sobie krokach 
i uwzględniać to na etapie programowania i wydatkowania środków IPA;
(ii) wykorzystywać większą część środków z IPA w celu zapewnienia szybkiego, 
elastycznego i ukierunkowanego wsparcia na rzecz pilnych i newralgicznych 
kwestii dotyczących polityki i dorobku prawnego UE.
72 
Zdecentralizowane zarządzanie środkami z IPA pozwoliło na cenny transfer 
wiedzy. Doszłoby jednak do mniejszej liczby opóźnień i umorzeń zobowiązań, 
gdyby decentralizacja była realizowana w sposób bardziej stopniowy. Rozwijanie 
zdolności administracyjnych nie zostało wprawdzie włączone do celów zdecen -
tralizowanego zarządzania, organy krajowe mogły jednak wykorzystać uzyskane 
doświadczenia bardziej skutecznie, tak aby doprowadzić do ogólnej poprawy 
zdolności w ramach administracji publicznej (zob. pkt 46–55).
Zalecenie 5  
Szersze wykorzystanie zarządzania zdecentralizowanego do 
wzmocnienia zdolności administracyjnych
Komisja powinna stosować tryb zarządzania zdecentralizowanego w sposób bar -
dziej selektywny, uwzględniając ilość środków oraz złożoność i newralgiczny cha -
rakter projektów, które podlegają decentralizacji. Gdy określone zostaną przy -
kłady najlepszych praktyk w strukturach operacyjnych ustanowionych w związku 
z zarządzaniem zdecentralizowanym, Komisja powinna zachęcić organy krajowe 
do zastosowania tych praktyk w innych obszarach administracji, tak aby na 
przykład wesprzeć delegowanie procesów podejmowania decyzji na odpowiedni 
poziom oraz wzmocnić systemy kontroli wewnętrznej.
73 
Mechanizmy dialogu politycznego miały charakter sprzyjający reformom kra -
jowym, lecz nie przyczyniły się znacznie do wzmocnienia ogólnych zdolności 
administracyjnych w skontrolowanym okresie. Wynikało to z braku politycznej 
woli wyeliminowania niektórych przeszkód na drodze reform w kraju, a także z 
ograniczonej możliwości Komisji do wspierania reform w newralgicznych obsza -
rach wobec braku ram dialogu związanych z negocjacjami akcesyjnymi. W 2015 r. 
Komisja była nadal aktywnie zaangażowana w działania na rzecz osiągnięcia po -
rozumienia politycznego mającego na celu przezwyciężenie kryzysu polityczne -
go w kraju. Dało to Komisji możliwość ożywienia procesu reform (zob. pkt 57–66).
35 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 6  
Wykorzystanie dialogu politycznego do zapewnienia 
zaangażowania na rzecz wzmocnienia zdolności 
administracyjnych
W kontekście odnowienia możliwości wzmocnienia zdolności administracyjnych 
w celu skuteczniejszego wdrażania reform Komisja powinna wykorzystać dialog 
polityczny do:
(i) zapewnienia zdecydowanego zaangażowania na rzecz wzmacniania zdolno -
ści do eliminowania korupcji oraz poprawy przejrzystości;
(ii) postawienia przed krajem wymogu dalszego rozwijania własnego „rejestru” 
przypadków korupcji, tak aby stał się on sensownym narzędziem oceny po -
stępów w walce z korupcją;
(iii) zwiększenia nacisku na monitorowanie rezultatów w powstrzymywaniu re -
gresu w zakresie reformy administracji publicznej, w tym wdrożenia ustawo -
dawstwa w takich obszarach, jak zamówienia publiczne i ustawa o publicznej 
wewnętrznej kontroli finansowej;
(iv) ustalenia wartości docelowych i terminów, tak aby przy zastosowaniu ustruk -
turyzowanego podejścia można było wyeliminować przeszkody na drodze do 
wzmocnienia zdolności administracyjnych i wdrożenia głównych obszarów 
dorobku prawnego.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel 
Pinxten, członek Trybunału Obrachunkowego w Luksemburgu, na posiedzeniu 
w dniu 1 marca 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

36
 Załączniki
Główne wydarzenia w stosunkach między UE a byłą jugosłowiańską republiką 
Macedonii
1999 • 26 maja – proces stabilizacji i stowarzyszenia (SAP) krajów Europy Południowo-Wschodniej.
2000 • 24 stycznia – Rada przyjmuje wytyczne negocjacyjne w sprawie układu o stabilizacji i stowarzyszeniu (SAA).
2001 • 9 kwietnia – podpisanie SAA, pierwszego w regionie.
2003• 21 czerwca – na szczycie UE-Bałkany Zachodnie w Salonikach UE ponownie wyraziła poparcie dla przynależności krajów Bałkanów 
Zachodnich do UE w przyszłości.
2004• 22 marca – kraj występuje o członkostwo w UE.
• 1 kwietnia – SAA wchodzi w życie.
2005• 16 grudnia – Rada przyznaje byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii status kraju kandydującego po wydaniu pozytywnej rekomen -
dacji przez Komisję.
2007 • 30 października – podpisanie porozumienia ramowego w sprawie IPA i umowy finansowej dotyczącej krajowego programu IPA na 2007 r.
2008 • 1 stycznia – wejście w życie umów o ułatwieniach wizowych i readmisji.
2009• 7 października – Komisja zaleca przejście do drugiego etapu SAA.
• 14 października – Komisja zaleca otwarcie negocjacji akcesyjnych.
• 8 grudnia – konkluzje na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych (GAC). Po wydaniu przez Komisję pierwszej rekomendacji nie podjęto 
decyzji o otwarciu negocjacji akcesyjnych.
• 19 grudnia – wprowadzenie ruchu bezwizowego do strefy Schengen.
2010• 9 listopada – Komisja rekomenduje otwarcie negocjacji akcesyjnych.
• 14 grudnia – konkluzje na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych. Po wydaniu przez Komisję rekomendacji nie podjęto decyzji o otwarciu 
negocjacji.
2011• 12 października – Komisja zaleca otwarcie negocjacji akcesyjnych.
• 5 grudnia – konkluzje na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych. Po wydaniu przez Komisję rekomendacji nie podjęto decyzji o otwarciu 
negocjacji.
2012• 15 marca – komisarz Štefan Füle wprowadza dialog na wysokim szczeblu z Komisją.
• 7 maja i 17 września – komisarz Štefan Füle bierze udział w posiedzeniach planarnych w zakresie dialogu na wysokim szczeblu.
• 10 października – Komisja zaleca otwarcie negocjacji akcesyjnych.
• 11 grudnia – konkluzje na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych. Po wydaniu przez Komisję rekomendacji nie podjęto decyzji o otwarciu 
negocjacji.
• 24 grudnia – podczas gorącej dyskusji na temat budżetu na 2014 r. przewodniczący parlamentu krajowego nakazuje posłom opozycji 
i wszystkim dziennikarzom opuszczenie go. Główna partia opozycyjna rozpoczyna bojkot posiedzeń parlamentarnych.
2013• 16 października – Komisja zaleca otwarcie negocjacji akcesyjnych.
• 17 grudnia – konkluzje na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych. Po wydaniu przez Komisję rekomendacji nie podjęto decyzji.
2014• 8 października – Komisja stwierdza, że kraj „nadal spełnia w wystarczającym stopniu” kryteria członkostwa w UE i po raz szósty z kolei 
zaleca otwarcie negocjacji.
• 16 grudnia – konkluzje na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych. Po wydaniu przez Komisję szóstej rekomendacji nie podjęto decyzji 
o otwarciu negocjacji akcesyjnych.Załącznik I
37 Załączniki 
2015• 31 stycznia – prokurator stawia przywódcy głównej partii opozycyjnej zarzuty „spiskowania z tajnymi służbami wywiadu w celu 
obalenia rządu”. UE zgłasza obawy dotyczące załamania się dialogu politycznego w kraju i apeluje o przeprowadzenie niezależnego 
i przejrzystego dochodzenia. 
• 10 lutego – lider opozycji zaczyna ujawniać nagrania podsłuchanych rozmów, twierdząc, że rząd prowadził nielegalną inwigilację nawet 
20 000 obywateli.
• 18 lutego – komisarz Johannes Hahn składa wizytę w Skopje i także wyraża głębokie zaniepokojenie informacjami o inwigilacji tysięcy 
obywateli, apelując o przeprowadzenie dogłębnego dochodzenia.
• 21 kwietnia – Rada do Spraw Ogólnych wyraża poważne obawy wywołane pogorszeniem się sytuacji w kraju i wzywa przywódców 
politycznych do szybkiego rozwiązania problemów.
• 9–10 maja – starcia w Kumanowie na północy kraju, w których życie straciło 8 policjantów i 14 domniemanych członków uzbrojonej 
grupy przedstawicieli mniejszości albańskiej.
• 2 czerwca – komisarz Johannes Hahn spotyka się z przywódcami czterech głównych partii politycznych. Podpisują porozumienie 
z  Prżino.
• 22 i 23 czerwca – Rada do Spraw Zagranicznych i Rada do Spraw Ogólnych UE apelują do wszystkich partii o przestrzeganie postanowień 
porozumienia z 2 czerwca i realizację wszystkich zaleceń Komisji.
• 15 lipca – porozumienie co do wejścia w życie porozumienia z Prżino. Główne postanowienia obejmują powrót partii opozycyjnej do par -
lamentu w dniu 1 września, uformowanie rządu technokratycznego, który rozpocznie kadencję 15 stycznia i przeprowadzenie wyborów 
parlamentarnych 24 kwietnia 2016 r.
• 15 września – powołanie specjalnego prokuratora w celu przeprowadzenia dochodzenia dotyczącego kwestii wynikłych z ujawnienia 
tajnych nagrań.
• 18 września – komisarz Johannes Hahn uczestniczy w Skopje w posiedzeniu plenarnym w ramach dialogu na wysokim szczeblu.
• 2 października – premier Nikoła Gruewski potwierdza, że członkostwo w UE i w NATO oraz rozwiązanie długotrwałego sporu dotyczące -
go nazwy kraju należą do priorytetowych celów kraju.
• 5 listopada – Komisja oznajmia, że jest gotowa przedłużyć rekomendacje w sprawie otwarcia negocjacji akcesyjnych. Jest to jednak uza -
leżnione od dalszej realizacji postanowień porozumienia politycznego z czerwca/lipca i dokonania znacznych postępów we wdrażaniu 
priorytetów dotyczących pilnych reform.
Źródło: Komisja Europejska.Załącznik I
38 Załączniki 
Skontrolowane projekty
Nr projek -
tu 
(w tekście)Nazwa projektu Nr umowyKwota zamówienia
(w EUR)
Zamówienia publiczne
1. Wsparcie systemu udzielania zamówień publicznych 260-590 986 442
2. Wsparcie ulepszeń w zakresie ładu administracyjno-regulacyjnego i zarządzania 253-091 i 296-87410 204 081  
3 061 225
3.Program na rzecz wsparcia ulepszeń w zakresie ładu administracyjno-regulacyjnego 
i zarządzania (SIGMA), program szczegółowy na rzecz wzmocnienia zdolności instytucjonal -
nych w regionie IPA.319-423 10 000  000
4. Szkolenie w zakresie zamówień publicznych na Bałkanach Zachodnich i w Turcji 248-580 3 962 000
Korupcja
5.Wsparcie na rzecz sporządzania dokumentów strategicznych dotyczących działań następ -
czych i odpowiadających im planów działania w związku z zapobieganiem i zwalczaniem 
korupcji i  konfliktu interesów252-831 165 968
6.Wymiana przykładów unijnych najlepszych praktyk w obszarze monitorowania antykorup -
cyjnego na poziomie lokalnym10-39880 138 500
Inicjatywa w  zakresie budowania zdolności administracyjnych
7.Pomoc techniczna na rzecz Ministerstwa Społeczeństwa Informacyjnego i Administracji 
oraz usprawnianie wdrażania krajowego systemu koordynacji szkoleń10-14592 1 095 000
8. Prowadzenie ReSPA i organizacja jej działalności 256-128 2 400  000
9. Prowadzenie ReSPA i organizacja jej działalności 331-241 3 500  000
10.Pomoc techniczna na rzecz narzędzia szkolenia i wspierania IPA przeznaczona dla byłej 
jugosłowiańskiej republiki Macedonii w ramach rozporządzenia wykonawczego w sprawie 
IPA z 2007 r.240-984 969 000
11.Wzmacnianie zdolności instytucji w zakresie zarządzania programami operacyjnymi i ich 
wdrażania260-772 1 599 710
Transport
12.Wzmacnianie zdolności administracyjnych i operacyjnych Inspektoratu Transportu 
Drogowego09-42802 732 750
13.Nadzór nad pozostałym połączeniem wzdłuż korytarza X do poziomu odcinka autostrady 
Demir Kapija-Smokvica09-24859/1 8 977 500
14.Przygotowanie szczegółowego projektu i  dokumentacji przetargowej dotyczących nowego 
odcinka linii kolejowej od Kiszewa do granicy z Republiką Albanii jako części korytarza VIII 
i dokumentacji przetargowej dotyczącej nadzoru nad robotami budowlanymi na terytorium 
państwa beneficjenta11-28412/1 7 752 425
Środowisko naturalne
15.Wzmacnianie zdolności administracyjnych na poziomie centralnym i lokalnym w celu wdro -
żenia i egzekwowania ustawodawstwa dotyczącego gospodarowania odpadami244-793 1 297  150
16.Wzmacnianie zdolności administracyjnych na poziomie centralnym i lokalnym na rzecz 
zarządzania środowiskowego w obszarze jakości powietrza245-323 1 000  000
17. Pomoc techniczna na rzecz opracowania narodowego badania dotyczącego taryf za wodę 10-10139/1 785 000
Źródło:  informacje uzyskane z bazy danych Komisji Europejskiej.Załącznik II
39 Odpowiedzi  
Komisji
Streszczenie
V
Celem dokonanych w ramach IPA I inwestycji w infrastrukturę, środowisko i transport było wzmocnienie zdolności 
administracyjnych przez realizację projektów opartych na podejściu uczenia się przez działanie. Oznacza to, że kraj 
rozwija w sposób pośredni wiedzę fachową w zakresie udzielania zamówień publicznych w tych sektorach zgodnie 
z ramami prawnymi funduszy strukturalnych.
VI
Mając świadomość, iż zdecentralizowany system wdrażania może spowalniać proces ustalania potrzeb i osiągania 
rezultatów, Komisja chce podkreślić, że proces programowania pomocy finansowej, wdrażania tego typu progra -
mów oraz mierzenia rezultatów jest etapowym i złożonym zadaniem, którego realizacja zajmuje zasadniczo kilka 
lat, niezależnie od rodzaju projektów czy trybu zarządzania.
VII
Celem zdecentralizowanego systemu wdrażania było ustanowienie systemu do zdecentralizowanego zarządzania 
środkami finansowymi UE, który będzie dobrze funkcjonował. Organy krajowe mogłyby być zachęcane do korzy -
stania z tego systemu, co dawałoby przykład dobrej praktyki całej administracji publicznej. Była jugosłowiańska 
republika Macedonii przygotowuje obecnie program kompleksowych reform zarządzania finansami publicznymi, 
który będzie oparty na szczegółowej analizie podsystemów zarządzania finansami publicznymi, i oczekuje się, że 
jego realizacja pozwoli zwiększyć zdolności całej administracji publicznej w tym obszarze.
Wstęp
12
Komisja zgadza się z przedstawionym podziałem wydatków na sektory. Komisja chciałaby przedstawić następujące 
dodatkowe informacje. Zgodnie z rozporządzeniem ustanawiającym IPA I pomoc jest planowana i realizowana 
zgodnie z następującymi komponentami:
1) pomoc w okresie przejściowym oraz rozwój instytucjonalny – komponent ten obejmuje wszystkie sektory;
2) współpraca transgraniczna – komponent ten obejmuje sektor współpracy terytorialnej;
3) rozwój regionalny – komponent ten obejmuje sektor środowiska i transportu;
4) ozwój zasobów ludzkich – komponent ten obejmuje sektor edukacji, zatrudnienia i polityk społecznych;
5) rozwój obszarów wiejskich – komponent ten obejmuje sektor rolnictwa.
Ostatnie trzy komponenty przewidziano z myślą o projektach realizowanych w ramach funduszy strukturalnych 
i były one dostępne wyłącznie dla krajów kandydujących uznanych za zdolne do zarządzania środkami finansowymi 
w zdecentralizowany sposób.
Odpowiedzi Komisji 40
13
Uzyskanie wsparcia z IPA I na projekty realizowane w ramach funduszy strukturalnych, np. na inwestycje w środo -
wisko i transport, było prawnie możliwe wyłącznie w ramach zdecentralizowanego systemu wdrażania danego 
kraju. W ramach zdecentralizowanego zarządzania przyznanymi środkami zarządzają wyznaczone do tego struktury 
wchodzące w skład administracji publicznej kraju i posiadające specjalną akredytację w tym zakresie.
Uwagi
27
Ze względu na brak ram negocjacyjnych Komisja korzysta z dostępnych narzędzi, aby zapewnić wsparcie na rzecz 
budowania zdolności w tym obszarze. W 2015 r. władze krajowe przyjęły plan działania, w którym przewidziały pod -
jęcie konkretnych środków w określonych terminach oraz przydzieliły obowiązki w odniesieniu do szeregu prioryte -
towych obszarów, w tym w obszarze walki z korupcją. Komisja regularnie monitoruje postępy w zakresie wdrażania 
wspomnianego planu działania i prowadzi powiązanie z nim działania następcze na najwyższym szczeblu. Komisja 
odniesie się do tego obszaru w swoim sprawozdaniu z postępu prac oraz w dokumencie na temat priorytetów 
dotyczących pilnych reform. Ponadto w opracowanym przez władze krajowe planie działań w odniesieniu do priory -
tetów dotyczących pilnych reform, w sposób szczególny uwzględniono walkę z korupcją oraz określono konkretne 
cele i terminy. Do walki z korupcją odniesiono się także w ramach dialogu na wysokim szczeblu w sprawie przystą -
pienia, w przypadku którego również określono cele i terminy w celu rozwiązania tej kwestii. Pomyślne osiągnięcie 
wszystkich wyznaczonych celów zależy ostatecznie od organów krajowych, które muszą wykazać niezbędną wolę 
polityczną w tym zakresie.
29
Komisja stosuje jasno określone podejście do zapewniania wsparcia, o którym mowa w komunikacie Komisji 
(COM(2012) 492 z dnia 12 września 2012 r.) oraz w „W wytycznych dotyczących wsparcia UE dla społeczeństwa 
obywatelskiego w krajach objętych procesem rozszerzenia na lata 2014–2020”, organizacjom społeczeństwa oby -
watelskiego oraz prowadzi z nimi intensywny dialog we wszystkich kluczowych sektorach, w tym w obszarze walki 
z korupcją. Komisja nieustannie poszukuje nowych innowacyjnych sposobów zapewniania wsparcia na rzecz organi -
zacji społeczeństwa obywatelskiego.
Ramka 2 – Akapit pierwszy
Jeżeli chodzi o projekt 7, kraj przyjął w dniu 14 lutego 2014 r. przepisy nakładające obowiązek przeprowadzania 
analizy funkcjonalnej przed każdą zmianą w schemacie organizacyjnym. Ważne, aby organy krajowe zapewniły wła -
ściwe wdrożenie tych przepisów w przyszłości.
Ramka 2 – Akapit trzeci
Ramy prawne obowiązujące obecnie w kraju nie zezwalają administracji publicznej na wypłatę dodatkowych środ -
ków osobom prowadzącym te szkolenia.
Ramka 3 – Akapit czwarty
Chociaż Komisja zgadza się z uwagą dotyczącą projektu 16, należy podkreślić, że UE zapewnia istotną pomoc tech -
niczną w zakresie budowania zdolności oraz w zakresie wyposażenia w tym obszarze. Tak bardzo złożona kwestia, 
jaką jest jakość powietrza, wymaga jednak inwestycji w postaci znacznych zasobów finansowych i ludzkich, aby 
ustanowić wiarygodny system, a co więcej wymaga również regularnego przeprowadzania konserwacji wyposaże -
nia i jego odnawiania przez organy krajowe.
Odpowiedzi Komisji 41
UE dostarczyła 13 z 17 stacji monitorowania jakości powietrza, które stanowią podstawę krajowej sieci monitorowa -
nia jakości powietrza. Realizowany obecnie projekt twinningowy w obszarze jakości powietrza (w ramach IPA 2012) 
stanowi dla ministerstwa wsparcie w przygotowywaniu dokumentacji potrzebnej do uzyskania akredytacji labora -
torium kalibracyjnego.
Ramka 3 – Akapit piąty
Jeżeli chodzi o projekt 17, dnia 15 stycznia 2016 r. parlament krajowy przyjął „Ustawę w sprawie ustalania cen za 
świadczenie usług wodnych” (Dziennik Urzędowy nr 07/16 opublikowany 18.01.2016), a ponadto ustanowiony ma 
zostać organ regulacyjny. Ukończenie tego procesu wymaga więcej czasu.
Termin wdrożenia tej ustawy wyznaczono na wrzesień 2016 r., natomiast przyjęcie nowej metodyki w zakresie usta -
lania cen za wodę zaplanowano na koniec października 2016 r. Nowa metodyka w zakresie ustalania cen za wodę 
ma być stosowana odpowiednio od dnia 1 stycznia 2018 r. i 1 stycznia 2019 r. w gminach, których liczba mieszkań -
ców przekracza 10 000 osób i których liczba mieszkańców nie przekracza 10 000 osób.
41
Aby jeszcze bardziej wzmocnić i poprawić spójność i koordynację w ramach nowej perspektywy finansowej, do któ -
rej odnosi się IPA II, Komisja wprowadziła nowe podejście sektorowe. Umożliwi ono traktowanie sektorów w sposób 
bardziej kompleksowy. Stosowanie tego podejścia pozwoli także zapewnić spójność wsparcia oraz skoordynowanie 
działań zainteresowanych stron i darczyńców.
42
Wsparcie z IPA opiera się na programie, natomiast proces określania potrzeb, przygotowywania programów wspar -
cia finansowego i wdrażania tych programów, a następnie osiągania wyników stanowi etapowe i złożone zadanie, 
którego realizacja zajmuje kilka lat. Komisja programuje udzielane przez siebie wsparcie w ramach IPA II w oparciu 
o stopień zaawansowania projektu, aby skrócić ten okres. Ponadto pomoc oparta na funduszach strukturalnych 
udzielana w ramach IPA I przeszła proces akredytacji w okresie, w którym programy były już przyjęte, co również 
wpłynęło na udzielanie zamówień publicznych/wdrażanie oraz absorpcję tych środków.
47
Komisja chciałaby przedstawić następujące dodatkowe informacje. Celem realizowanych w latach 2005–2006 pro -
gramów CARDS było udzielanie wsparcia nowo zatrudnionemu personelowi w strukturach operacyjnych oraz orga -
nizacja szkoleń niezbędnych, aby zapewnić temu personelowi wiedzę potrzebną do obsługi zdecentralizowanego 
systemu wdrażania. W kolejnych latach zdolności struktur operacyjnych zmniejszyły się z powodu wysokiej rotacji 
personelu. Komisja zawsze podkreślała potrzebę istnienia odpowiedniej polityki zatrzymywania pracowników, 
uwzględniając ją nawet w planie działania dotyczącym zdecentralizowanego systemu wdrażania z 2013 r. Należy 
w pełni zaangażować rząd, aby zapewnić wystarczające zdolności w strukturach operacyjnych.
49
Komisja chciałaby przedstawić następujące dodatkowe informacje. Zgodnie z mającymi zastosowanie rozporzą -
dzeniami nr 1085/2006 i 718/2007 pomoc udzielana w ramach funduszy strukturalnych nie jest dostępna dla kraju 
w żadnym innym trybie niż w trybie zdecentralizowanym. Komisja zaczęła prowadzić bardziej wybiórcze działania 
w ramach IPA II w odniesieniu do decentralizacji zarządzania środkami finansowymi na rzecz kraju.
Odpowiedzi Komisji 42
50
Oprócz ograniczenia liczby kontroli ex ante  i coraz bardziej wybiórczej decentralizacji funduszy w ramach IPA II, 
Komisja ściśle monitoruje plany dotyczące udzielania zamówień publicznych opracowywane przez organy krajowe 
oraz poinformowała kraj, aby dokonał wyboru priorytetowych projektów w celu ograniczenia ryzyka dalszych umo -
rzeń środków. Komisja monitoruje wdrażanie planu działania dotyczącego zdecentralizowanego systemu wdraża -
nia, opracowanego przez organy krajowe, aby rozwiązać kwestie związane z wdrażaniem IPA.
Wnioski i zalecenia
67
Zasadniczo Komisja zgadza się z ogólnymi wnioskami Trybunału, wiele produktów udało się jednak zrealizować, 
a wsparcie udzielone krajowi przyczyniło się w niektórych przypadkach do wzmocnienia zdolności administracyj -
nych. Przykładowo dzięki wsparciu z IPA w obszarze udzielania zamówień publicznych udało się ustanowić Pań -
stwową Komisję Odwoławczą.
Zalecenie 1
Komisja przyjmuje to zalecenie. Ocena rozliczalności finansowej wydatków publicznych potwierdza, że obszary te 
należy wzmocnić, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie systemu zarządzania finansami publicznymi. Dalsze 
wsparcie UE powinno być zgodne z środkami, które mają zostać zdefiniowane w obecnie opracowywanym progra -
mie reform zarządzania finansami publicznymi.
69
Celem dokonanych w ramach IPA I inwestycji w środowisko i infrastrukturę transportową było wzmocnienie zdol -
ności administracyjnych przez realizację projektów opartych na podejściu uczenia się przez działanie. Oznacza to, 
że kraj rozwija w sposób pośredni wiedzę fachową w zakresie udzielania zamówień publicznych w tych sektorach 
zgodnie z ramami prawnymi funduszy strukturalnych.
Zalecenie 2
Komisja przyjmuje to zalecenie. Ponadto Komisja będzie nadal zapewniać krajowi szkolenia oraz wsparcie w ramach 
JASPERS.
Zalecenie 3
Komisja przyjmuje to zalecenie. Obecnie Komisja prowadzi działania następcze w odniesieniu do produktów i trwa -
łości oddziaływania na poziomie sektorowych i wspólnych komitetów monitorujących IPA. Działania te zostaną 
wzmocnione dzięki ustanowieniu ram wykonania zgodnie z IPA II, w których zawarte zostaną wskaźniki wraz 
z wartościami docelowymi i punktami odniesienia na poziomie projektu i programu. Ponadto Komisja dokonuje 
przeglądu wdrażania każdego programu po jego zamknięciu oraz zachowuje prawo do odzyskania środków w przy -
padku zaistnienia rozbieżności między oczekiwanymi rezultatami a wykorzystanymi środkami finansowymi.
71
Proces programowania pomocy finansowej oraz wdrażania tych programów i mierzenia ich wyników jest etapowym 
i złożonym zadaniem. Komisja wdrożyła podejście sektorowe w ramach IPA II, które umożliwi traktowanie sektorów 
w sposób bardziej kompleksowy. Podeście to pozwoli także zapewnić spójność wsparcia oraz właściwe skoordyno -
wanie zainteresowanych stron i darczyńców. Komisja w znacznie większym stopniu uwzględnia stopień zaawanso -
wania projektów, aby ograniczyć ryzyko wystąpienia luk między programowaniem a wdrażaniem projektów. W tym 
celu w ramach IPA II wprowadzono proces przygotowywania pojedynczych projektów.
Odpowiedzi Komisji 43
Zalecenie 4
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja wdrożyła podejście sektorowe w ramach IPA II, które umożliwi traktowanie 
sektorów w sposób bardziej kompleksowy. Podejście to zapewnia także spójność wsparcia oraz właściwe skoordy -
nowanie działań zainteresowanych stron i darczyńców.
Zalecenie 5
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja zaczęła prowadzić bardziej wybiórcze działania w ramach IPA II w odniesie -
niu do ilości środków i złożoności projektów. Decentralizacja opiera się na ocenie zdolności odpowiednich struktur 
krajowych do wdrażania projektów.
Zalecenie 6
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zalecenie 6 (i)
Organy krajowe nie powinny tylko wzmacniać zdolności administracyjne, ale także wykazywać zdecydowane zaan -
gażowanie polityczne w walkę z korupcją i poprawę przejrzystości, które można zmierzyć za pomocą istniejących 
narzędzi, takich jak sprawozdanie z postępu prac, dialog na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia oraz priory -
tety dotyczące pilnych reform.
Zalecenie 6 (ii)
Prace prowadzone przez Komisję w ciągu ostatniej dekady miały pomóc krajowi przygotować „rejestr” przypadków 
korupcji, a w przyszłości Komisja będzie nadal zapewniać wsparcie na rzecz rozbudowy tego krajowego rejestru.
Zalecenie 6 (iv)
Ze względu na brak ram negocjacyjnych Komisja będzie nadal stosowała istniejące narzędzia, takie jak sprawozda -
nie z postępu prac, dialog na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia oraz priorytety dotyczące pilnych reform 
do mierzenia zdolności organów krajowych do wdrożenia wspólnotowego dorobku prawnego w kluczowych dzie -
dzinach. Przykładowo plan działania opracowany przez organy krajowe w odniesieniu do priorytetów dotyczących 
pilnych reform zawiera cele i terminy wdrażania priorytetów w kluczowych obszarach. Ponadto nowe podejście 
do formy sprawozdania z postępu prac pozwala na lepsze określenie celów w przypadku niektórych pilotażowych 
rozdziałów. Konkretne i trwałe rezultaty będzie można jednak osiągnąć tylko pod warunkiem wykazywania przez 
organy krajowe niezbędnego zaangażowania politycznego we wdrażanie tych działań.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
W sprawozdaniu Trybunał przeanalizował, czy wsparcie 
Komisji na rzecz byłej jugosłowiańskiej republiki 
Macedonii skutecznie przyczyniło się do wzmocnienia 
zdolności administracyjnych tego kraju w  ramach 
przygotowań do członkostwa w UE. Trybunał stwierdził, że 
w skontrolowanym okresie (lata 2007–2013) dał się 
zauważyć stosunkowo ograniczony postęp w  tym zakresie. 
Było to w dużej mierze spowodowane panującym w kraju 
brakiem politycznej woli wyeliminowania niektórych 
przeszkód na drodze do wzmocnienia zdolności 
administracyjnych, a  także ograniczonymi możliwościami 
wspierania przez Komisję reform w  najważniejszych 
obszarach wobec braku ram dotyczących negocjacji 
akcesyjnych. Równocześnie Trybunał zwrócił uwagę na 
niedociągnięcia w  zarządzaniu skontrolowanymi 
projektami przez Komisję.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y