KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 25.11.2020 COM(2020) 779 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO w sprawie funkcjonowania mechanizmu oceny i monitorowania dorobku Schengen na podstawie art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1053/2013















Pierwszy wieloletni program ocen (2015–2019) {SWD(2020) 327 final}



1.Wprowadzenie W dniu 14 czerwca 1985 r. Francja, Niemcy i trzy państwa Beneluksu podpisały układ z Schengen, który zniósł kontrole na granicach wewnętrznych między tymi państwami członkowskimi. Dziś, 35 lat później, strefa Schengen jest jednym z najważniejszych osiągnięć Unii Europejskiej. Zwiększyła swobodę przemieszczania się, umożliwiając przepływ 400 mln obywateli UE i obywateli spoza UE legalnie przebywających na danym terytorium, a także towarów i usług, bez poddawania ich kontroli na granicach wewnętrznych, przynosząc naszym społeczeństwom znaczne korzyści społeczne i gospodarcze. Dobrze funkcjonująca strefa Schengen zależy od prawidłowego i skutecznego wdrażania dorobku Schengen oraz od wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi. Wymaga to nowoczesnego, jednolitego i wysoce wydajnego zarządzania granicami zewnętrznymi oraz szeregu środków wyrównawczych (takich jak sprawna współpraca organów ścigania, skuteczna polityka wizowa i powrotowa oraz kompleksowy System Informacyjny Schengen) w celu ochrony bezpieczeństwa obywateli, zmniejszenia ryzyka nielegalnego przemieszczania się między państwami członkowskimi oraz poprawy synergii między organami krajowymi. Kluczowe znaczenie ma solidny system monitorowania służący weryfikacji, w jaki sposób państwa wdrażają dorobek Schengen, oraz zalecaniu usprawnień we wdrażaniu tego dorobku. Z tego powodu w 1998 r., w ramach konwencji z Schengen, umawiające się strony powołały stały komitet, którego zadaniem jest identyfikowanie niedociągnięć we wdrażaniu dorobku Schengen i proponowanie rozwiązań. Po włączeniu konwencji z Schengen do ram prawnych UE Rada przejęła rolę koordynującą, a oceny były przeprowadzane w regularnych odstępach czasu przez zespoły ekspertów państw członkowskich wraz z przedstawicielem Rady i obserwatorem Komisji. W 2015 r. w ramach nowego mechanizmu oceny i monitorowania dorobku Schengen odpowiedzialność za koordynację i ogólną organizację tego działania przeniesiono na Komisję. Mechanizm ten pozostaje jednak wspólnym obowiązkiem Komisji, która przeprowadza oceny wspólnie z ekspertami państw członkowskich. Ten element wzajemnej oceny ma zasadnicze znaczenie dla ocen Schengen, ponieważ wzmacnia rozliczalność, odpowiedzialność za wyniki oraz zaufanie. Rada jest odpowiedzialna za wydawanie zaleceń dla ocenianych państw, opartych na wniosku Komisji, dotyczących sposobów wyeliminowania wszelkich niedociągnięć stwierdzonych w trakcie ocen. Mechanizm ten pozostaje niezmiennie aktualny. Od 2015 r. strefa Schengen znajduje się pod stałą presją i obecnie mamy do czynienia z inną rzeczywistością niż w momencie utworzenia Schengen. Niestabilność w sąsiedztwie Europy i poza nim, konsekwencje szczególnie wyjątkowych okoliczności kryzysu uchodźczego z 2015 r., kryzys związany z COVID-19 i zagrożenie terrorystyczne wymagają refleksji i podjęcia działań następczych. Zagwarantowanie dobrze funkcjonującej strefy Schengen wynika m.in. z potrzeby posiadania w pełni skutecznego narzędzia oceny jej funkcjonowania oraz zapewnienia skutecznego wdrożenia usprawnień. Wszystkie właściwe państwa członkowskie zostały poddane ocenie w ramach nowego mechanizmu zgodnie z pierwszym wieloletnim programem ocen. Zgodnie z obowiązkami sprawozdawczymi wynikającymi z rozporządzenia SCH-EVAL niniejsze sprawozdanie przedstawia stan wdrażania dorobku Schengen na podstawie wyników ocen i wdrożonych zaleceń. Sprawozdanie stanowi również podstawę do refleksji, która w związku z przeglądem mechanizmu jest niezbędna, aby zapewnić możliwość wykorzystania jego pełnego potencjału jako narzędzia oceny funkcjonowania Schengen i gwarantowania skutecznego wdrażania ulepszeń. Jednym z wniosków wyciągniętych w przeszłości jest fakt, że utworzenie i utrzymanie strefy Schengen wymaga codziennych połączonych wysiłków ze strony państw członkowskich i instytucji UE, aby umożliwić wszystkim obywatelom UE pełne korzystanie z przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych. Dlatego w celu stymulowania konkretnej współpracy między wszystkimi zaangażowanymi podmiotami w kwestiach związanych z Schengen oraz odbudowy zaufania Komisja ustanowiła forum Schengen. Przedstawiając aktualny stan wdrażania dorobku Schengen oraz funkcjonowania mechanizmu oceny i monitorowania dorobku Schengen, niniejsze sprawozdanie ma stanowić niezbędną podstawę do dyskusji na pierwszym forum Schengen w dniu 30 listopada. 2.Proces oceny Schengen 2.1.Proces oceny Schengen Dorobek Schengen obejmuje szeroki i szybko rozwijający się zbiór przepisów, jak również środki wyrównawcze w celu zrównoważenia braku kontroli na granicach wewnętrznych. Mechanizm oceny i monitorowania dorobku Schengen monitoruje wdrażanie dorobku Schengen przez państwa, które stosują ten dorobek w całości lub w części. Ocenia również zdolność państw, w których kontrole na granicach wewnętrznych nie zostały jeszcze zniesione, do pełnego wdrożenia dorobku Schengen. Mechanizm oceny i monitorowania dorobku Schengen obejmuje w szczególności ocenę wdrażania środków w obszarach granic zewnętrznych, powrotów, polityki wizowej, współpracy policyjnej, Systemu Informacyjnego Schengen (SIS), ochrony danych oraz braku kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. Komisja przeprowadza oceny w cyklu pięcioletnim zgodnie z programami wieloletnimi i rocznymi, wraz z ekspertami państw członkowskich i agencjami UE uczestniczącymi w charakterze obserwatorów. Każdy kraj poddawany jest ocenie co najmniej raz na pięć lat. W razie potrzeby można organizować dodatkowe oceny ad hoc w formie niezapowiedzianych ocen lub ponownych wizyt. Oceny tematyczne są dodatkowym narzędziem służącym do jednoczesnej oceny wdrażania określonych części dorobku Schengen w kilku państwach. Poniższy wykres ilustruje pięcioletni proces oceny. Kontrola PE Kontrola PE Sprawozdania z oceny przedstawiane są Komitetowi Schengen (w którym reprezentowane są wszystkie państwa członkowskie) oraz, pod warunkiem uzyskania jego pozytywnej opinii, przyjmowane przez Komisję. Na wniosek Komisji Rada przyjmuje zalecenia w celu wyeliminowania wszelkich niedociągnięć stwierdzonych w sprawozdaniach z oceny, zamykając pierwszy etap oceny. W ramach działań następczych dane państwo musi przedłożyć plan działania zawierający wykaz działań naprawczych mających na celu wdrożenie zaleceń Rady. Komisja ocenia plany działania we współpracy z odpowiednimi ekspertami oceniającymi. Oceniany kraj ma obowiązek składania sprawozdań z poczynionych postępów co trzy miesiące. Po podjęciu wszystkich działań naprawczych Komisja zamyka ocenę, kończąc drugi etap.

Jeżeli w sprawozdaniu z oceny stwierdzono poważne niedociągnięcia, Komisja musi niezwłocznie poinformować o tym Radę, a w odniesieniu do działań następczych zastosowanie mają krótsze terminy. Oceniane kraje są zobowiązane do przedłożenia planu działania w terminie jednego miesiąca od daty zalecenia Rady. Komisja może rozważyć odbycie ponownej wizyty w celu sprawdzenia wdrożenia środków podjętych w celu wyeliminowania stwierdzonych niedociągnięć. Ponadto w przypadku gdy w sprawozdaniu z oceny ustalono, że oceniane państwo poważnie zaniedbuje swoje obowiązki, a Komisja podczas monitorowania stwierdzi, że sytuacja się utrzymuje, wówczas Komisja może uruchomić procedurę przewidzianą w art. 29 kodeksu granicznego Schengen, co ostatecznie mogłoby doprowadzić do zalecenia przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, o ile spełnione zostaną wszystkie niezbędne do tego warunki. 2.2.Pierwszy wieloletni program ocen W latach 2015–2019 odbyto ponad 200 wizyt w ramach oceny zarówno w strefie Schengen, jak i w 27 państwach trzecich, przy czym te ostatnie miały na celu sprawdzenie wdrażania polityki wizowej. Odbyto 29 niezapowiedzianych wizyt i 8 ponownych wizyt w 15 krajach dotyczących wszystkich głównych obszarów polityki z wyjątkiem ochrony danych i współpracy policyjnej. W 2015 r. i 2019/2020 przeprowadzono dwie oceny tematyczne dotyczące, odpowiednio, lokalnej współpracy schengeńskiej w dziedzinie polityki wizowej oraz krajowych strategii zintegrowanego zarządzania granicami. Na podstawie tych wizyt oceniających Komisja przyjęła 198 sprawozdań z oceny, a Rada skierowała do państw członkowskich ponad 4 500 zaleceń. Zamknięto jednak tylko 45 ocen, a szereg sprawozdań z oceny i zaleceń dotyczących ocen przeprowadzonych w 2019 r. nie zostało jeszcze przyjętych. W ciągu tych pierwszych pięciu lat duży nacisk położono na opracowanie metod pracy, które poprawiają jakość, skuteczność i spójność ocen. Biorąc pod uwagę centralną rolę ekspertów krajowych, główny nacisk położono na dalszy rozwój szkoleń dostosowanych do potrzeb, już istniejących od czasu poprzedniego systemu oceny. Obecnie szkolenia dla ekspertów z myślą o ich udziale w zespołach ewaluacyjnych są oferowane przez Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) oraz Agencję Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania (CEPOL) przy wsparciu osób prowadzących szkolenia z Komisji i Agencji Praw Podstawowych (FRA). Obejmują one specjalne moduły dotyczące granic zewnętrznych, powrotów, współpracy policyjnej i Systemu Informacyjnego Schengen. Aby zapewnić spójną ocenę, przygotowano również standardowe listy kontrolne. Agencje UE wniosły znaczący wkład w ten proces, organizując szkolenia, dostarczając analizy ryzyka, które stanowiły podstawę przygotowania rocznych programów ocen Schengen, oraz uczestnicząc w ocenach w charakterze obserwatorów. W dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi w 2016 r. przyjęto dodatkowe narzędzie kontroli jakości obejmujące wdrożenie ocen narażenia określonych w rozporządzeniu w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex). Te coroczne oceny narażenia przeprowadzane przez Frontex uzupełniają mechanizm oceny i monitorowania dorobku Schengen, zapewniając przegląd zdolności operacyjnych państw do zarządzania granicami zewnętrznymi. Są one brane pod uwagę przy ocenie danego kraju. Wsparcie finansowe w ramach Funduszy Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Funduszu Azylu, Migracji i Integracji ułatwiło wdrożenie zaleceń. Państwa członkowskie zachęcano do realokacji środków w ramach ich programów krajowych, aby priorytetowo traktowały działania mające na celu wyeliminowanie niedociągnięć stwierdzonych w sprawozdaniach z oceny. 3.STAN WDRAŻANIA DOROBKU SCHENGEN 3.1.Główne ustalenia i postępy poczynione podczas pierwszego wieloletniego programu ocen Na podstawie ustaleń w ramach ocen przeprowadzonych w ciągu ostatnich pięciu lat można stwierdzić, że ogółem państwa członkowskie przestrzegają podstawowych przepisów dorobku Schengen we wszystkich ocenianych dziedzinach polityki. W ocenach wykazano jednak, że w państwach członkowskich występują pewne powtarzające się niedociągnięcia i równie rozbieżne praktyki w poszczególnych państwach członkowskich ze względu na niespójne wdrażanie dorobku Schengen. Rozbieżności te podważają osiągnięty poziom harmonizacji i spójności, a ostatecznie mogą mieć wpływ na prawidłowe funkcjonowanie strefy Schengen. Oceny pozwoliły zidentyfikować i wyeliminować liczne powtarzające się niedociągnięcia. Kilka państw członkowskich przyjęło pozytywne i proaktywne podejście do wyeliminowania niedociągnięć stwierdzonych w trakcie ocen. W niektórych przypadkach państwa członkowskie rozpoczęły prace nad działaniami naprawczymi jeszcze przed przyjęciem przez Radę zaleceń. Ponadto, kiedy w sprawozdaniu stwierdzono istnienie „poważnych niedociągnięć”, ponowne wizyty wykazały, że państwa członkowskie podjęły szybkie działania w celu usunięcia najpoważniejszych niedociągnięć. Potwierdza to, że ścisłe monitorowanie zobowiązań i obowiązków państw członkowskich oraz szybkie działania państw członkowskich mają zasadnicze znaczenie dla prawidłowego i skutecznego wdrażania dorobku Schengen. Powtarzające się niedociągnięcia i obszary usprawnień ·Niepełna lub nieprawidłowa transpozycja, wdrożenie i stosowanie odnośnego dorobku Schengen ·Niewystarczająca liczba pracowników oraz nieodpowiednie kwalifikacje lub przeszkolenie ·Rozbieżne i niezgodne praktyki krajowe wynikające z niespójnego wdrażania dorobku Schengen ·Rozdrobnione struktury administracyjne charakteryzujące się niewystarczającą koordynacją i niedostateczną integracją poszczególnych organów oraz ·Praktyczne, technologiczne i regulacyjne bariery utrudniające współpracę w strefie Schengen. Ustalenia wynikające z ocen posłużyły w ostatnich latach za podstawę wzmocnienia polityki UE, co w istotny sposób przyczyniło się do dalszego rozwoju dorobku Schengen oraz do zapewnienia jego prawidłowego i bardziej zharmonizowanego wdrażania. Ustalenia te przyczyniły się do sformułowania zalecenia Komisji z dnia 7 marca 2017 r. w sprawie zapewnienia większej skuteczności powrotów i posłużyły jako wkład w przekształcenie dyrektywy powrotowej i w aktualizację „Podręcznika dotyczącego powrotów”. Były one szeroko wykorzystywane przy opracowywaniu wniosków ustawodawczych w dziedzinie polityki wizowej oraz ulepszaniu podręcznika wizowego. Miały one zasadnicze znaczenie dla poprawy ram prawnych Systemu Informacyjnego Schengen oraz dla zmiany kodeksu granicznego Schengen poprzez wprowadzenie obowiązku systematycznych kontroli. Ponadto wyniki oceny tematycznej krajowych strategii państw członkowskich w zakresie zintegrowanego zarządzania granicami przyczynią się do ustanowienia wieloletniego cyklu europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami w celu skonsolidowania strategicznego podejścia do zarządzania granicami na szczeblu krajowym i unijnym. 3.2.Szczegółowe ustalenia w podziale na obszary polityki 3.2.1.Zarządzanie granicami zewnętrznymi Prawidłowo funkcjonujący obszar bez kontroli na granicach wewnętrznych wymaga wspólnego, jednolitego i wysoce skutecznego zarządzania granicami zewnętrznymi. Niedociągnięcia w zarządzaniu granicami zewnętrznymi jednego państwa mogą mieć wpływ na wszystkie państwa członkowskie, a następnie zagrażać funkcjonowaniu strefy Schengen. Oceny zarządzania granicami zewnętrznymi są zatem kluczowym elementem mechanizmu oceny i monitorowania dorobku Schengen. Głównym aktem ustawodawczym regulującym tę dziedzinę jest kodeks graniczny Schengen. W ciągu ostatnich pięciu lat, w wyniku nowych wyzwań stojących przed UE, wprowadzono dodatkowe inicjatywy mające na celu wzmocnienie tych ram prawnych, w tym systematyczne odprawy obywateli UE na granicach zewnętrznych z wykorzystaniem odpowiednich baz danych, przyjęcie nowego rozporządzenia w sprawie Fronteksu w 2016 r., a następnie jego przegląd w 2019 r. wraz z włączeniem rozporządzenia w sprawie EUROSUR, a także stopniowy rozwój systemu zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi UE (europejskie zintegrowane zarządzanie granicami). Oceny zarządzania granicami zewnętrznymi obejmują następujące główne elementy: odprawy na granicach zewnętrznych na morzu i w portach lotniczych oraz na lądowych przejściach granicznych, ochrona granic zewnętrznych, krajowe strategie i koncepcje europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami, analiza ryzyka, współpraca między agencjami i współpraca międzynarodowa, krajowy mechanizm kontroli jakości, zdolności w zakresie zarządzania granicami zewnętrznymi (personel i sprzęt) oraz infrastruktura. Zgodnie z art. 21 i 29 kodeksu granicznego Schengen istnienie – stwierdzonych w sprawozdaniu z oceny Schengen – utrzymujących się poważnych niedociągnięć w zakresie kontroli na granicach zewnętrznych może prowadzić do przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych. Przepisy te zastosowano jednokrotnie w trakcie pierwszego wieloletniego programu ocen. Jesienią 2015 r. podczas niezapowiedzianej wizyty w jednym państwie członkowskim stwierdzono w zarządzaniu granicami zewnętrznymi poważne niedociągnięcia, które uznano za zagrażające ogólnemu funkcjonowaniu obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. W rezultacie pięć państw członkowskich przywróciło wspólnie kontrole na granicach wewnętrznych. Rada przyjęła zalecenia w sprawie środków niezbędnych do podjęcia przez dane państwo członkowskie, które przedłożyło plan działania i sprawozdania z postępu prac zgodnie z wymogami rozporządzenia SCH-EVAL. W ocenie przeprowadzonej w 2016 r. wskazano już, że poważne niedociągnięcia zostały usunięte.

Na podstawie 42 ocen przeprowadzonych w odniesieniu do zarządzania granicami zewnętrznymi można stwierdzić, że państwa członkowskie w dużej mierze odpowiednio wdrażają kodeks graniczny Schengen i zarządzają granicami zewnętrznymi zgodnie z dorobkiem Schengen. Poczyniono również zdecydowane postępy w harmonizacji strategicznych podejść państw członkowskich do zarządzania granicami zewnętrznymi poprzez stopniowe wdrażanie zintegrowanego systemu zarządzania granicami. Chociaż w czterech państwach członkowskich stwierdzono poważne niedociągnięcia, kraje te szybko podjęły niezbędne środki w celu usunięcia najważniejszych niedociągnięć. Obecnie w żadnym państwie członkowskim nie ma poważnych niedociągnięć w tej dziedzinie, ale w kilku krajach nadal istnieją konkretne wyzwania, którymi należy niezwłocznie się zająć. Pomimo tych pozytywnych elementów zarządzanie granicami zewnętrznymi państw członkowskich nie gwarantuje jeszcze jednolitego poziomu kontroli na zewnętrznych granicach UE, z uwagi na występujące w szeregu kwestii różnice w praktykach i podejściu do zarządzania granicami zewnętrznymi. W tym względzie stwierdzono pewne powtarzające się niedociągnięcia. W różnych państwach członkowskich planowanie strategiczne na rzecz zintegrowanego zarządzania granicami nie jest odpowiednie, co skutkuje ograniczeniem współpracy międzyinstytucjonalnej, nakładaniem się kompetencji między różnymi organami odpowiedzialnymi za granice zewnętrzne i rozproszoną alokacją zasobów. Niedociągnięcia te mogą zmniejszyć wydajność operacyjną w zakresie zarządzania granicami zewnętrznymi i zdolności reagowania. Przeprowadzanie przez państwa członkowskie analiz ryzyka, które są jednym z głównych zarządczych narzędzi zarządzania granicami zewnętrznymi, nadal wykazuje rozbieżności. Nie wszystkie państwa członkowskie przeprowadzają kompleksową analizę ryzyka na podstawie obowiązującego zharmonizowanego wspólnego zintegrowanego modelu analizy ryzyka (CIRAM). Model ten zapewnia, aby wszystkie państwa członkowskie generowały ujednolicone, wysokiej jakości wyniki analizy ryzyka do celów powrotów i zarządzania granicami zewnętrznymi. Chociaż ogólna jakość kontroli na granicach zewnętrznych jest dobra, nadal różni się ona w poszczególnych państwach członkowskich i między nimi. Większość państw boryka się z wyzwaniami związanymi z zasobami, szkoleniami i planowaniem operacyjnym, aby zapewnić jednolite i systematyczne odprawy na wszystkich przejściach granicznych na granicach zewnętrznych oraz skuteczny nadzór granic zewnętrznych. Pomimo takich wyzwań większość państw członkowskich zdołała jednak utrzymać ogólną jakość kontroli na granicach zewnętrznych. Informacje poprzedzające przybycie wygenerowane w wyniku wdrożenia kilku systemów informacyjnych oraz wyniki analizy ryzyka nie są skutecznie włączane do procedur kontroli na granicach zewnętrznych. Oceny ujawniły również powtarzające się niedociągnięcia w zakresie ochrony granic zewnętrznych i orientacji sytuacyjnej. W wielu państwach członkowskich systemy nadzoru nie obejmują całej granicy zewnętrznej, a wymiana informacji między zainteresowanymi organami chroniącymi granice zewnętrzne jest ograniczona, podobnie jak wdrażanie rozporządzenia w sprawie EUROSUR. Zarzuty dotyczące naruszania praw podstawowych w niektórych krajach budzą niepokój i wymagają ścisłego monitorowania. W ciągu ostatnich pięciu lat udało się skutecznie wyeliminować znaczną liczbę stwierdzonych niedociągnięć, a Komisja zachęcała do korzystania z kontroli policyjnych lub współpracy organów ścigania w strefie Schengen jako skutecznej alternatywy dla kontroli na granicach wewnętrznych. Mimo tych postępów państwa członkowskie wielokrotnie przywracały kontrole na granicach wewnętrznych na podstawie art. 25 i 28 kodeksu granicznego Schengen, umożliwiających natychmiastowe przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych ze względu na poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. Ostatnio strefa Schengen została ponownie poddana próbie ze względu na wybuch pandemii COVID-19. W tym kontekście Komisja interweniowała, aby wspólnie z państwami członkowskimi zapewnić skoordynowaną reakcję na kryzys, m.in. organizując wideokonferencje z ministrami spraw wewnętrznych, posiedzenia Grupy ds. Informacji o COVID-19 – sprawy wewnętrzne, a także publikując wytyczne dotyczące środków zarządzania granicami, uprzywilejowanych korytarzy, ułatwień dla pracowników przygranicznych oraz przedstawiając wniosek dotyczący zalecenia Rady w sprawie tymczasowego ograniczenia innych niż niezbędne podróży do UE z państw trzecich. Te ostatnie wydarzenia ponownie potwierdziły znaczenie bardziej odpornej i wydajnej strefy Schengen, która powinna również obejmować skuteczniejsze zarządzanie. 3.2.2.Wspólna polityka wizowa Wspólna polityka wizowa, nieodłącznie związana z zarządzaniem granicami zewnętrznymi, ma dwa główne cele. Po pierwsze umożliwia ona państwom członkowskim przeprowadzenie dogłębnej oceny migracji i bezpieczeństwa obywateli państw trzecich, którzy potrzebują wizy, aby udać się do strefy Schengen na krótkie pobyty (do 90 dni w każdym okresie 180-dniowym). Po drugie dostarcza ona również osobom ubiegającym się o wizę gwarancje prawne w celu zapewnienia skutecznej i sprawiedliwej procedury wizowej dla ułatwienia legalnego podróżowania i kontaktów międzyludzkich. Główne akty ustawodawcze regulujące tę dziedzinę polityki to: kodeks wizowy określający wspólne i zharmonizowane zasady rozpatrywania wniosków wizowych, rozporządzenie w sprawie Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) oraz rozporządzenie wizowe (UE) 2018/1806. Na podstawie 29 ocen przeprowadzonych w odniesieniu do wspólnej polityki wizowej można stwierdzić, że państwa członkowskie w dużej mierze odpowiednio wdrażają wspólną politykę wizową, podejmując ogólnie dobrze uzasadnione decyzje w sprawie wydawania wiz lub odmowy ich wydania. W ostatnim czasie wykryto jednak poważne niedociągnięcia w dwóch państwach członkowskich. Ponadto pomimo wspólnych ram regulacyjnych praktyki wydawania wiz w państwach członkowskich nadal różnią się pod kilkoma względami. Pracownicy konsularni czasami nadal postrzegają wizy Schengen jako wizy „krajowe”. Konkurencja między państwami na „rynkach atrakcyjnych” oraz zjawisko polegające na wykorzystywaniu mniej rygorystycznych procedur wizowych osłabiają postrzeganie Schengen jako wspólnej strefy podróżowania. Stwierdzono w związku z tym powtarzające się niedociągnięcia. Praktyki państw członkowskich nadal różnią się między sobą pod względem określania ważności wiz lub dokumentów uzupełniających, o które należy wystąpić, pomimo przyjęcia przez Komisję prawnie wiążących zharmonizowanych wykazów. Stwierdzono, że rozpatrywanie wniosków nie jest wystarczająco szczegółowe we wszystkich przypadkach, w szczególności w przypadku scentralizowanego procesu decyzyjnego. W wielu konsulatach zaobserwowano niewystarczające szkolenia personelu i braki kadrowe, co doprowadziło do tego, że w niektórych miejscach konsulaty nie są w stanie dotrzymać terminów określonych w kodeksie wizowym. Korzystanie z zewnętrznych dostawców usług jest powszechne, ale monitorowanie ich działalności nie zawsze było odpowiednie, a umowy i praktyki – nie zawsze zgodne z wymogami prawnymi. Kolejnym powtarzającym się niedociągnięciem było systematyczne pobieranie odcisków palców, nawet jeśli osoby ubiegające się o wizę złożyły odciski palców w ciągu ostatnich pięciu lat. W niektórych przypadkach stwierdzono również, że informacje podawane do wiadomości publicznej na temat warunków i procedur są niekompletne lub nieaktualne. Wprowadzenie wizowego systemu informacyjnego (VIS) – bazy danych wspierającej wymianę danych dotyczących wniosków wizowych – stanowi znaczny postęp w procedurze wizowej. Pełen potencjał systemu jest jednak osłabiony ze względu na czasami niewystarczającą jakość danych wprowadzanych do wizowego systemu informacyjnego, przez fakt, że krajowe systemy rozpatrywania spraw nie zawsze są dostosowane do przepływu pracy kodeksu wizowego i wizowego systemu informacyjnego, przez brak odpowiednich szkoleń informatycznych oraz przez ograniczoną wiedzę o niektórych funkcjach systemu. W ciągu ostatnich pięciu lat udało się skutecznie wyeliminować znaczną liczbę stwierdzonych niedociągnięć. Ponadto zmiany w kodeksie wizowym, które weszły w życie w 2020 r., mają na celu rozwiązanie kilku z tych problemów i wzmocnienie zharmonizowanego wdrażania wspólnej polityki wizowej poprzez zapewnienie szybszych i przejrzystszych procedur dla osób podróżujących zgodnie z prawem. 3.2.3.Powroty Sprawiedliwy i wydajny system powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich jest zasadniczym elementem dobrze funkcjonującego europejskiego systemu zarządzania azylem i migracją. Dyrektywa powrotowa jest głównym aktem ustawodawczym regulującym kwestię powrotów, w którym określono wspólne normy i procedury na rzecz skutecznego i sprawiedliwego powrotu nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich. Dyrektywa pozostawia państwom członkowskim znaczną elastyczność co do konkretnych środków, które należy podjąć na szczeblu krajowym w celu jej wdrożenia, prowadząc do przyjęcia przez państwa członkowskie różnych systemów i podejść. Dyrektywa powrotowa jest „instrumentem hybrydowym”, ponieważ ma zastosowanie zarówno do przypadków obecności na terytorium państwa członkowskiego obywatela państwa trzeciego, który nie spełnia lub przestał spełniać warunki wjazdu określone w kodeksie granicznym Schengen, jak i do przypadków, w których nie są spełnione inne warunki wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim. Dyrektywa powrotowa stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen w zakresie, w jakim ma ona zastosowanie do obywateli państw trzecich, którzy nie spełniają warunków wjazdu lub przestali je spełniać zgodnie z kodeksem granicznym Schengen. Dlatego też w ramach nowego mechanizmu oceny i monitorowania dorobku Schengen wprowadzono oceny również w dziedzinie powrotów, aby zapewnić prawidłowe wdrożenie przepisów dyrektywy powrotowej przez państwa członkowskie. Na podstawie 31 ocen przeprowadzonych w odniesieniu do powrotów można stwierdzić, że systemy powrotów państw członkowskich są zasadniczo zgodne z dyrektywą powrotową. Nie stwierdzono poważnych niedociągnięć. W niektórych państwach istnieją jednak praktyczne i normatywne przeszkody, które negatywnie wpływają na egzekwowanie powrotów. Ponadto oceny ujawniły konkretne niedociągnięcia i słabości strukturalne w systemach powrotów tych z ocenianych państw członkowskich, które zmagały się z poważnymi wyzwaniami ze względu na dużą liczbę obywateli państw trzecich nielegalnie wjeżdżających na terytorium UE i przebywających na ich terytorium. Stwierdzono szereg powtarzających się niedociągnięć. Głównym problemem jest ogólny brak wiarygodnych informacji statystycznych na temat działań związanych z powrotami, co utrudnia ocenę skuteczności krajowych systemów powrotów. Do rozwiązania tej kwestii przyczyni się jednak zmiana rozporządzenia w sprawie statystyk z zakresu migracji oraz wejście w życie Systemu Informacyjnego Schengen do celów powrotów. Istnieją również rozbieżne podejścia do wydawania decyzji nakazujących powrót. Nie wszystkie państwa członkowskie systematycznie wydają decyzje nakazujące powrót nielegalnie przebywającym obywatelom państw trzecich w następstwie odmownej decyzji w sprawie wniosków o udzielenie azylu. Ponadto w niektórych decyzjach nakazujących powrót nie określono wyraźnie, że obywatel państwa trzeciego powinien opuścić nie tylko dane państwo członkowskie, lecz także UE i strefę Schengen. Ta dwuznaczność prowadzi do ewentualnego niedozwolonego przemieszczania się z jednego państwa członkowskiego do drugiego. Podobne rozbieżne praktyki istnieją w odniesieniu do zakazów wjazdu, które nie są systematycznie wydawane, gdy obywatele państw trzecich nie wywiązują się z obowiązku powrotu w terminie dobrowolnego wyjazdu zgodnie z wymogami dyrektywy powrotowej.

W odniesieniu do pomocy w dobrowolnym powrocie oceny wykazały, że istnieje możliwość poprawy wsparcia udzielanego migrantom o nieuregulowanym statusie chcącym dobrowolnie wyjechać, zwłaszcza poprzez zapewnienie, by programy wspomaganych dobrowolnych powrotów i reintegracji miały szerszy zakres (np. nie ograniczały się wyłącznie do osób, którym odmówiono azylu, lub obywateli państw trzecich, którzy utracili prawo pobytu w UE). Kilka państw członkowskich nie podejmuje wystarczających środków w celu zapewnienia wykonania decyzji nakazujących powrót. W niektórych państwach nie istnieje żaden mechanizm zapewniający systematyczne monitorowanie operacji powrotowych lub istniejący mechanizm nie jest odpowiedni w stosunku do założonego celu. Często brakuje środków mających na celu systematyczne lokalizowanie osób powracających, aby zapobiec ucieczkom i zapewnić wykonanie decyzji. Nie we wszystkich państwach członkowskich ustanowiono skuteczne systemy monitorowania przymusowych powrotów. Podejście do małoletnich bez opieki różni się w poszczególnych państwach członkowskich. Określenie trwałych rozwiązań, z uwzględnieniem wszystkich dostępnych opcji, w tym powrotu do kraju pochodzenia i łączenia z członkami rodziny w państwie trzecim, stanowi zasadniczy element ustalenia najlepszego interesu dziecka, który jednak nie jest wprowadzany we wszystkich państwach członkowskich. Oznacza to, że „powrót” nie jest oceniany jako możliwość przy przeprowadzaniu indywidualnej oceny nadrzędnego interesu dziecka. W odniesieniu do zatrzymania zidentyfikowano kilka problemów. Dostępność i stosowanie skutecznych alternatyw dla zatrzymania są nierównomierne w poszczególnych państwach członkowskich. Niewystarczająca liczba miejsc w ośrodkach detencyjnych oraz fakt, że niektóre państwa członkowskie nie wykorzystują wszystkich możliwości przewidzianych w dyrektywie w odniesieniu do długości pobytu w ośrodku detencyjnym, przyczyniają się do zwiększenia ryzyka ucieczki, co ma negatywny wpływ na skuteczność systemu powrotów. Problemy związane z zapewnieniem odpowiednich warunków materialnych w ośrodkach detencyjnych powtarzają się i obejmują między innymi brak odpowiedniej prywatności osób zatrzymanych oraz środowisko więzienne w ośrodkach detencyjnych, co nie odzwierciedla w pełni administracyjnego charakteru pozbawienia wolności. Wdrażanie zaleceń przebiega powoli. W 2018 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący przekształcenia dyrektywy powrotowej, który obejmuje ukierunkowane zmiany mające na celu maksymalizację skuteczności unijnej polityki powrotowej przy jednoczesnej ochronie praw podstawowych migrantów o nieuregulowanym statusie i zapewnieniu poszanowania zasady non-refoulement. Proponowane przekształcenie opiera się na informacjach zebranych w trakcie ocen i uwzględnia kilka z wyżej wymienionych niedociągnięć, takich jak nałożenie na państwa członkowskie obowiązku ustanowienia programów wspomaganych dobrowolnych powrotów oraz wprowadzenie wspólnego wykazu obiektywnych kryteriów w celu stwierdzenia istnienia ryzyka ucieczki. Ponadto zmieniony wniosek dotyczący rozporządzenia ustanawiającego wspólną procedurę ubiegania się o ochronę międzynarodową zawiera wymóg natychmiastowego wydania decyzji nakazującej powrót osobie ubiegającej się o azyl, której wniosek został odrzucony. 3.2.4.Współpraca policyjna Konwencja z Schengen z 1990 r. wprowadziła przepisy mające na celu wzmocnienie współpracy i wymiany informacji między służbami policyjnymi państw członkowskich jako środek wyrównawczy w stosunku do zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych. Przepisy te obejmują współpracę w zakresie zapobiegania i wykrywania przestępczości; współpraca operacyjna, np. możliwość rozszerzenia nadzoru lub kontynuowania ścigania przestępców ponad granicami wewnętrznymi (tzw. pościg transgraniczny) oraz wymiana informacji na potrzeby zapobiegania i zwalczania przestępczości czy zapobiegania zagrożeniom dla porządku i bezpieczeństwa publicznego lub ich zwalczania. Ramy prawne współpracy policyjnej w ramach Schengen są jednak nadal bardziej rozdrobnione niż inne elementy dorobku Schengen i pozostawiają stronom dużą elastyczność co do sposobu, w jaki zdecydują się na ich wdrożenie. Znaczna część ram współpracy opiera się na niewiążących dokumentach Rady, takich jak dobre praktyki („katalog schengeński”) i wytyczne. Ponadto podstawowe postanowienia konwencji z Schengen są wdrażane głównie w drodze dwustronnych lub wielostronnych umów zawieranych przez państwa członkowskie. Od 1990 r. ramy UE dotyczące wymiany informacji i dostępu do danych na potrzeby ścigania przestępstw stale się rozwijają. Chociaż część z nich formalnie nie należy do dorobku Schengen, są z nim ściśle związane. Dlatego w ramach ocen rozważa się również wdrożenie decyzji w sprawie konwencji z Prüm, rozporządzenia w sprawie Europolu i innych instrumentów prawnych spoza strefy Schengen. Przyczynia się to do oceny sposobu, w jaki państwa członkowskie radzą sobie z ogólnymi wymogami w zakresie wymiany informacji określonymi w konwencji z Schengen. Na podstawie 27 ocen przeprowadzonych w odniesieniu do współpracy policyjnej można stwierdzić, że państwa członkowskie zasadniczo przestrzegają dorobku Schengen w dziedzinie współpracy policyjnej. Nie stwierdzono żadnych poważnych niedociągnięć i dokonano jedynie kilku ustaleń niezgodności z przepisami, głównie w obszarze wymiany informacji, a zwłaszcza dostępu do wizowego systemu informacyjnego na potrzeby ścigania przestępstw. Szereg powtarzających się niedociągnięć uniemożliwia jednak pełne wykorzystanie potencjału niektórych istniejących narzędzi współpracy policyjnej i wymiany informacji. Najbardziej niezbędne wskazane usprawnienia dotyczyły wzmocnienia wymiany informacji między organami ścigania, w szczególności w odniesieniu do funkcjonowania pojedynczych punktów kontaktowych (SPOC) państw członkowskich oraz mobilnego dostępu funkcjonariuszy policji pracujących w terenie do policyjnych baz danych. Inne ważne obszary wymagające poprawy dotyczyły opracowania i wymiany strategicznych ocen zagrożenia przestępczością i analiz ryzyka w celu umożliwienia skuteczniejszej wspólnej reakcji na przestępczość transgraniczną oraz przeglądu dwustronnych lub wielostronnych umów zawartych przez państwa członkowskie, aby rozszerzyć i ułatwić możliwości operacyjnej współpracy transgranicznej (w szczególności transgranicznej obserwacji i pościgów transgranicznych). 3.2.5.System Informacyjny Schengen (SIS) System Informacyjny Schengen jest kluczowym środkiem wyrównawczym w kontekście zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych, ponieważ zapewnia niezbędne wsparcie dla polityki bezpieczeństwa w całej strefie Schengen. System Informacyjny Schengen to wielkoskalowy system informatyczny, który umożliwia dokonywanie wpisów dotyczących osób lub przedmiotów będących przedmiotem zainteresowania ze względów bezpieczeństwa. Wspiera również odprawy na granicach zewnętrznych oraz ściganie przestępstw i współpracę sądową w całej Europie. Jego zakres określono w trzech instrumentach prawnych dotyczących współpracy w zakresie kontroli granicznych, współpracy organów ścigania i współpracy w zakresie rejestracji pojazdów. System Informacyjny Schengen drugiej generacji zaczął funkcjonować w dniu 9 kwietnia 2013 r. w 28 państwach członkowskich i obecnie podłączonych jest do niego 30 państw członkowskich. W dniu 28 listopada 2018 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły trzy nowe rozporządzenia jeszcze bardziej poszerzające zakres i funkcje SIS, których wdrożenie planowane jest w trzech etapach do 2021 r. Każde państwo członkowskie korzystające z SIS jest odpowiedzialne za budowę, eksploatację i utrzymanie swojego systemu krajowego oraz za wyznaczenie krajowego biura SIRENE, które zapewnia wymianę wszystkich informacji uzupełniających związanych z wpisami w SIS. Agencja UE ds. wielkoskalowych systemów informatycznych (eu-LISA) odpowiada za zarządzanie operacyjne systemem centralnym i infrastrukturą łączności. Na podstawie 32 ocen przeprowadzonych w odniesieniu do Systemu Informacyjnego Schengen można stwierdzić, że państwa członkowskie zasadniczo wdrożyły i wykorzystywały SIS skutecznie i w jednolity sposób. Chociaż w czterech państwach członkowskich stwierdzono poważne niedociągnięcia we wdrażaniu SIS, kraje te aktywnie pracują nad ich wyeliminowaniem. W jednym przypadku sytuacja nie uległa jednak poprawie. W trakcie ocen pojawiły się pewne powtarzające się niedociągnięcia, takie jak brak narzędzi technicznych lub obowiązkowych procedur na szczeblu krajowym umożliwiających zamieszczanie we wpisach w SIS odcisków palców i fotografii, nawet jeżeli są one dostępne. Kolejne powtarzające się ustalenie dotyczy niektórych funkcji wprowadzonych w 2013 r. przez SIS drugiej generacji, w szczególności faktu, że nie wszystkie informacje zawarte we wpisach w SIS są wyświetlane użytkownikom końcowym. Stwierdzono również, że wzmożona wymiana informacji uzupełniających ze względu na szerokie wykorzystanie systemu często prowadzi do tego, że biura SIRENE działają na granicy swojej przepustowości. Biura SIRENE nie zawsze dysponują wystarczającymi zasobami ludzkimi i technicznymi, w tym zautomatyzowanymi i zintegrowanymi narzędziami przepływu pracy, które umożliwiałyby im skuteczną wymianę tych informacji. W ciągu ostatnich pięciu lat udało się skutecznie wyeliminować znaczną liczbę stwierdzonych niedociągnięć. 3.2.6.Ochrona danych Kolejną ważną częścią dorobku Schengen są przepisy dotyczące ochrony danych osobowych. W 2016 r. przeprowadzono istotną reformę unijnych ram prawnych w zakresie ochrony danych służącą wzmocnieniu praw obywateli w erze cyfrowej. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych (RODO)oraz dyrektywa o ochronie danych w sprawach karnych są głównymi aktami ustawodawczymi mającymi zastosowanie w tej dziedzinie w połączeniu ze szczegółowymi przepisami dotyczącymi ochrony danych zawartymi w dorobku prawnym Schengen dotyczącym Systemu Informacyjnego Schengen (SIS) i wizowego systemu informacyjnego (VIS). W ocenach tych dokonuje się ewaluacji, w jaki sposób państwa członkowskie wdrażają i stosują dorobek Schengen, w szczególności w odniesieniu do SIS i VIS w kontekście wymogów ochrony danych. Obejmują one również rolę organów ochrony danych w odniesieniu do nadzoru nad organami zarządzającymi i korzystającymi z SIS i VIS. Na podstawie 29 ocen przeprowadzonych w odniesieniu do ochrony danych można stwierdzić, że państwa członkowskie zasadniczo wdrażają i stosują odpowiednie przepisy dotyczące SIS i VIS zgodnie z wymogami ochrony danych. Chociaż nie stwierdzono poważnych niedociągnięć, nadal istnieje szereg powtarzających się problemów, którymi należy się zająć lub których rozwiązania są poszukiwane. Oceny przeprowadzone w okresie od maja 2018 r. (data rozpoczęcia stosowania nowych ram ochrony danych) wykazały w niektórych państwach opóźnienia we wdrażaniu RODO lub transpozycji dyrektywy o ochronie danych w sprawach karnych do krajowego porządku prawnego, a także w odpowiednim dostosowaniu krajowych przepisów dotyczących SIS i VIS.

W niektórych państwach członkowskich występują niedociągnięcia dotyczące całkowitej niezależności organów ochrony danych, które prowadzą do wywierania przez rząd bezpośredniego lub pośredniego wpływu na pracę organu ochrony danych. Niektóre z tych kwestii rozwiązano w ramach działań następczych po ocenach Schengen oraz podczas reformy krajowych przepisów o ochronie danych w celu wdrożenia RODO i transpozycji dyrektywy o ochronie danych w sprawach karnych. Niektórym organom ochrony danych brakuje również wystarczających zasobów ludzkich i finansowych do wykonywania wszystkich zadań związanych z SIS i VIS. W szeregu państw członkowskich za konieczne uznano częstsze i bardziej kompleksowe kontrole prowadzone przez organy ochrony danych, tak aby mogły one wypełniać swoje zadanie polegające na monitorowaniu zgodności z prawem przetwarzania danych z SIS II i VIS. W niektórych przypadkach nie dotrzymano terminów przeprowadzenia pierwszej kontroli operacji przetwarzania danych w systemach SIS i VIS. W dziedzinie praw osób, których dane dotyczą, w odniesieniu do SIS i VIS stwierdzono, że brak odpowiednich informacji stanowi ograniczenie skutecznego wykonywania tych praw. Okres przechowywania rejestrów zapytań kierowanych do SIS i VIS był w niektórych przypadkach niezgodny z dorobkiem Schengen. Często nie przeprowadzano proaktywnej samokontroli dotyczącej przestrzegania przepisów w zakresie ochrony danych przez administratorów danych, w tym nie przeprowadzano regularnych przeglądów rejestrów. Ponadto często brakuje jasności co do zadań i podziału obowiązków w zakresie przetwarzania danych osobowych między różne organy zaangażowane w procedurę wydawania wiz i przetwarzanie powiązanych danych. Nadal konieczne są pewne ulepszenia w odniesieniu do fizycznych, organizacyjnych i informatycznych środków bezpieczeństwa w odniesieniu do danych VIS. Inspektorzy ochrony danych powinni w niektórych przypadkach być bardziej zaangażowani w nadzorowanie przetwarzania danych osobowych w szczególnym kontekście Schengen. Często nie prowadzono regularnych i ustawicznych szkoleń w zakresie ochrony danych i bezpieczeństwa danych dla całego personelu operacyjnego mającego dostęp do SIS II. Państwa członkowskie zasadniczo podejmują niezbędne kroki w celu podjęcia działań następczych w związku z ustaleniami i zaleceniami. Chociaż w ujęciu ogólnym poczyniono pewne postępy w zakresie wyeliminowania niedociągnięć, wdrażanie zaleceń przebiega powoli. 4.Funkcjonowanie mechanizmu oceny i monitorowania dorobku Schengen w ramach pierwszego programu wieloletniego 4.1.Stwierdzone niedociągnięcia W ciągu ostatnich pięciu lat mechanizm oceny i monitorowania dorobku Schengen doprowadził do znacznej poprawy we wdrażaniu dorobku Schengen w UE i już udowodnił jego wartość dodaną w zapewnianiu skutecznego funkcjonowania strefy Schengen. Niemniej jednak doświadczenia zdobyte podczas pierwszego wieloletniego programu ocen (2015–2019) wykazały szereg niedociągnięć, które osłabiły pełny potencjał mechanizmu. Zarówno Parlament Europejski w swoim sprawozdaniu z 2017 r., jak i państwa członkowskie, w ramach konsultacji rozpoczętych przez prezydencję fińską w Radzie w 2019 r., zwrócili uwagę na potrzebę ponownego rozważenia niektórych aspektów mechanizmu. Istotne jest zatem, aby wykorzystać doświadczenia zgromadzone podczas pierwszego wieloletniego programu ocen do dokonania ewaluacji, w jaki sposób można skuteczniej realizować mechanizm oceny i monitorowania dorobku Schengen, w tym z punktu widzenia zasobów. Jednym z głównych niedociągnięć jest zbyt długi okres pierwszego etapu procesu oceny (przyjęcie sprawozdania i zaleceń), który miał znaczący wpływ na szybkie i skuteczne wyeliminowanie niedociągnięć. W 25 % przypadków etap ten trwał ponad rok, a w dwunastu przypadkach ponad 18 miesięcy, szczególnie długo, gdy zespół ewaluacyjny stwierdził „poważne niedociągnięcia” (ustalenie, które co do zasady powinno prowadzić do szybszego podjęcia działań następczych). Komisja potrzebowała średnio około 10 miesięcy na przyjęcie sprawozdania z oceny, a Rada potrzebowała dodatkowych dwóch i pół miesiąca na przyjęcie zaleceń określających datę przedstawienia przez państwa planu działania w celu wyeliminowania niedociągnięć. Udział ekspertów państw członkowskich nie zawsze odpowiadał potrzebom. Liczba dostępnych ekspertów była czasami niewystarczająca, aby zaspokoić potrzeby związane z trwającymi ocenami. W ocenach dotyczących ochrony danych i polityki wizowej zespoły składały się czasem z zaledwie 4 lub 5 ekspertów (optymalna liczba wynosi 8) ze względu na brak mianowania ze strony państw. Ponadto eksperci nie zawsze posiadali wymagane umiejętności lub wystarczające doświadczenie w odpowiednich dziedzinach polityki. Odnotowano również znaczną nierównowagę geograficzną. W ciągu pięciu lat jedna trzecia ekspertów została wyznaczona przez zaledwie pięć państw. Niezapowiedziane wizyty nie okazały się tak skuteczne, jak pierwotnie zakładano. Obecnie roczny program ocen niezapowiedzianych wizyt ustala się na rok przed przeprowadzeniem wizyt, na podstawie analizy ryzyka zakończonej rok przed wizytą. Taka struktura nie pozwoliła na szybkie dostosowanie się do nowych wyzwań. Ponadto wezwanie do wyznaczenia ekspertów dwa tygodnie przed wizytą oraz obowiązek powiadomienia danego państwa członkowskiego z 24-godzinnym wyprzedzeniem, o ile ułatwiały sprawną organizację oceny, osłabiły cel niezapowiedzianych wizyt. Działania następcze i realizacja planów działania były na ogół powolne, a monitorowanie zasadniczo nie było kompleksowe i spójne. Od 2015 r. przeprowadzono około 201 ocen, a pomimo znacznych postępów około 25 % planów działania zakończono średnio po 2,25 roku. Ogólnie rzecz biorąc, oceny nie koncentrowały się na skutecznym i spójnym wdrażaniu kluczowych elementów w każdym konkretnym obszarze polityki dorobku Schengen we wszystkich państwach członkowskich, które mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania strefy Schengen. W związku z tym zalecenia w zbyt dużym stopniu koncentrowały się na bardzo konkretnych i licznych szczegółach, a nie na podstawowych elementach dorobku Schengen, przy czym nie wskazano jasnego harmonogramu ich wdrożenia. Ponadto w niewystarczającym stopniu wykorzystano oceny tematyczne, które umożliwiłyby jednoczesną ocenę kilku lub wszystkich państw członkowskich pod kątem danego aspektu związanego z Schengen oraz określenie tendencji i wspólnych niedociągnięć, a także najlepszych praktyk. Co więcej, obecne obowiązki sprawozdawcze Grupy Roboczej ds. Oceny Schengen powodują znaczne obciążenie administracyjne zarówno dla Komisji, jak i dla państw członkowskich. Połączenie wszystkich tych elementów nie pozwoliło na kompleksowe i spójne monitorowanie realizacji planów działania. Zalecenia nie okazały się wystarczająco skutecznym narzędziem gwarantującym podjęcie szybkich działań przez państwa członkowskie. Ogólnie rzecz biorąc, w Komitecie Schengen przeprowadzono niewiele dyskusji na temat ustaleń z oceny i związanych z nimi zaleceń zaproponowanych przez Komisję, częściowo ze względu na zbyt szczegółowy i konkretny charakter ocen. Ostatecznie fakt, że zalecenia są przyjmowane przez Radę, nie wywołał oczekiwanej wzajemnej presji w celu zapewnienia wysokich standardów we wdrażaniu dorobku Schengen. System nie zapewniał odpowiednich dyskusji politycznych na temat stanu Schengen na innych istotnych forach, a zaangażowanie Parlamentu Europejskiego również nie było zbyt regularne. Ocena przestrzegania praw podstawowych we wdrażaniu dorobku Schengen nie została w wystarczającym stopniu włączona do mechanizmu oceny. 4.2.Potencjalne środki operacyjne służące poprawie funkcjonowania mechanizmu oceny i monitorowania dorobku Schengen 4.2.1.Szybsza, lepiej ukierunkowana i bardziej strategiczna ocena Wszystkie podmioty muszą przeznaczyć wystarczające zasoby finansowe i ludzkie oraz przyjąć odpowiednie środki w celu szybkiej realizacji swoich zadań w trakcie procesu oceny. Uproszczenie wewnętrznych przepływów pracy w połączeniu z wartościami odniesienia powinno przyczynić się do skrócenia czasu potrzebnego na przeprowadzenie ocen. Zakończenie pierwszego wieloletniego programu oceny dało Komisji i Radzie dobry obraz sytuacji we wszystkich państwach członkowskich. Bez uszczerbku dla jakości obecnej procedury oceny można by lepiej dostosować do potrzeb w oparciu o wyniki poprzednich ocen. Państwa członkowskie podkreśliły, że nadal istnieje pole do poprawy w odniesieniu do jakości sprawozdań i zaleceń, jak również w odniesieniu do większej spójności ocen w różnych obszarach polityki. Niedociągnięcia występują zarówno w poszczególnych krajach, jak i w określonych obszarach polityki. Można by dokonać przeglądu list kontrolnych wykorzystywanych obecnie do przeprowadzania ocen w celu skupienia się na głównych elementach, które mogą mieć wpływ na strefę Schengen jako całość. Konieczne jest bardziej strategiczne i racjonalne wykorzystanie dostępnych narzędzi analitycznych. Oceny tematyczne mogłyby być wykorzystywane w sposób systematyczny do oceny wdrażania istotnych zmian legislacyjnych w momencie ich wejścia w życie. Konieczne jest również umożliwienie szybkiej organizacji niezapowiedzianych wizyt w razie potrzeby. Kluczowe znaczenie ma poprawa synergii i współpracy z innymi podmiotami oraz mechanizmów oceny. W szczególności należy wzmocnić rolę agencji UE (Frontex, eu-LISA, FRA, Europol), Europejskiego Inspektora Ochrony Danych oraz krajowych mechanizmów kontroli jakości. Można to osiągnąć przy szerszym udziale agencji w procesach oceny oraz poprzez ustanowienie bardziej regularnej i systematycznej wymiany informacji między agencjami a Komisją. Szczególnie ważne jest zwiększenie synergii z ocenami narażenia Fronteksu oraz opracowanie przez FRA i Europol bardziej ukierunkowanych analiz ryzyka, które pomogłyby w opracowaniu lepszych ocen. Ważne jest również, aby państwa członkowskie wyznaczyły wystarczającą liczbę wykwalifikowanych ekspertów zajmujących się wszystkimi dziedzinami polityki. Należy rozważyć utworzenie mechanizmu służącego lepszej koordynacji mianowania ekspertów do wszystkich ocen Schengen. Komisja zaktualizuje istniejące programy szkoleń i zapewni szkolenia w zakresie polityki wizowej. Można by również zapewnić regularne szkolenia przypominające.