1. Opis problemu

Charakter problemu

Emisje gazów cieplarnianych z transportu drogowego wzrosły o 29 % w latach 1990–2007, jednak od tego czasu zmniejszają się w wyniku wysokich cen ropy, lepszej wydajności samochodów osobowych oraz powolniejszego wzrostu mobilności. Zgodnie z planem działania Komisji na rzecz przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r.[1] oraz białą księgą w sprawie transportu[2] do 2050 r. należy obniżyć poziom emisji CO2 z sektora transportu jako całości o około 60 % w porównaniu z poziomem z 1990 r.

Kwestie związane z emisjami CO2 z pojazdów ciężarowych, które stanowią około jedną czwartą[3] całości emisji CO2 z transportu drogowego, nie są obecnie uregulowane w żadnych przepisach, w odróżnieniu od emisji z samochodów osobowych i vanów. Z uwagi na wzrastające wielkości przewozów towarowych w UE, z wyjątkiem okresu kryzysu gospodarczego, poziom tych emisji wzrastał pomimo wprowadzenia pewnych usprawnień w zakresie zapotrzebowania pojazdów na paliwo i redukcji emisji CO2. Sporządzone szacunki wskazują, że w latach 1990–2010 poziom emisji CO2 z pojazdów ciężarowych zwiększył się o około 36 %[4]. Oczekuje się, że w przypadku niepodjęcia żadnych działań w tym zakresie emisje CO2 z pojazdów ciężarowych w 2050 r. utrzymają się na poziomie przekraczającym poziom emisji z 1990 r. o ok. 35 %. Biorąc pod uwagę bezwzględną wielkość emisji CO2 z pojazdów ciężarowych, dotyczącą ich tendencję i ich względny udział w całkowitej wielkości emisji, należy zająć się kwestią tych emisji i doprowadzić do ich ograniczenia.

Obecnie nie stosuje się znormalizowanej metody pomiaru emisji CO2 z pojazdów ciężarowych. Przejrzystość rynku w tym względzie jest niewystarczająca, co prowadzi do powstania wąskiego gardła, które trzeba będzie wyeliminować. Ponadto w Japonii, Stanach Zjednoczonych i Kanadzie wprowadzono już odpowiednie przepisy regulujące sposób pomiaru i ograniczania emisji CO2 z pojazdów ciężarowych, a Chiny rozważają możliwość podjęcia stosownych działań w tym zakresie.

W czerwcu 2007 r. w odniesieniu do pojazdów ciężarowych Rada zachęciła Komisję do podjęcia starań, „aby rozwinąć i wdrożyć instrumenty i środki w ramach polityki, zmierzające do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych z tych pojazdów”[5]. W komunikacie z kwietnia 2010 r. zatytułowanym „Europejska strategia na rzecz ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów”[6] Komisja zapowiedziała, że zaproponuje strategię dotyczącą w szczególności zapotrzebowania pojazdów ciężarowych na paliwo i emisji CO2 z pojazdów ciężarowych.

W jaki sposób problem będzie się rozwijał w przypadku niepodjęcia nowych działań na poziomie UE?

Za najistotniejsze czynniki powodujące zwiększenie emisji CO2 z pojazdów ciężarowych uznaje się: (i) ogólny popyt na usługi transportowe, który jest powiązany z działalnością gospodarczą; (ii) podział zadań przewozowych pomiędzy sektorami transportu drogowego, kolejowego, lotniczego i wodnego; (iii) tempo wprowadzania nowych rozwiązań technologicznych wpływających na wydajność pojazdów; (iv) zawartość węgla w paliwie oraz (v) przyjęty tryb funkcjonowania floty pojazdów ciężarowych.

Zgodnie ze scenariuszem BAU, stanowiącym scenariusz odniesienia i przedstawionym w opracowanym przez Komisję modelu PRIMES-TREMOVE, oraz przy założeniu braku zmian w polityce oczekuje się, że ogólny poziom aktywności w sektorze transportu będzie wzrastał na przestrzeni kolejnych 40 lat[7]. Na podstawie wyników zastosowania modelu odniesienia oraz tendencji dotyczących PKB można jednak zaobserwować pewien stopień odchylenia od tej reguły, tj. wolniejsze tempo wzrostu sektora transportu drogowego. Niezależnie od ustanowionych w polityce UE działań na rzecz promowania mniej emisyjnych rodzajów transportu, takich jak transport kolejowy, oczekuje się, że transport drogowy utrzyma swoją dominującą pozycję w zakresie przewozu zarówno pasażerów, jak i towarów w UE, przy dość umiarkowanym przejściu z transportu drogowego na transport kolejowy w zakresie transportu towarów. Jeżeli chodzi o pojazdy ciężarowe, oczekuje się, że po upływie dwudziestu lat od momentu wprowadzenia środków na rzecz redukcji emisji zanieczyszczeń w prawodawstwie UE producenci pojazdów ciężarowych skoncentrują swoje wysiłki na zmniejszaniu zapotrzebowania na paliwo i redukcji emisji CO2. W konsekwencji emisje CO2 z pojazdów ciężarowych powinny zasadniczo utrzymać się na stałym poziomie w latach 2010–2050.

Pomocniczość

Podjęcie działań na szczeblu UE jest konieczne, aby nie dopuścić do powstania barier utrudniających rozwój jednolitego rynku w sektorze motoryzacyjnym, a także z uwagi na ponadnarodowy charakter zmiany klimatu. Niepodjęcie działań na szczeblu UE mogłoby doprowadzić do przyjęcia szeregu krajowych programów na rzecz redukcji emisji CO2 z pojazdów ciężarowych, co prowadziłoby do rozdrobnienia rynku i utraty korzyści skali.

Potencjał w zakresie redukcji emisji CO2 z pojazdów ciężarowych

W badaniach przeprowadzonych przez AEA-Ricardo[8] i TIAX[9] wskazano możliwe usprawnienia techniczne pozwalające na zmniejszenie zapotrzebowania pojazdów ciężarowych na paliwo i redukcję pochodzących z nich emisji CO2. Zgodnie z wynikami badania TIAX, które zostały w przeważającej mierze potwierdzone w ustaleniach badania AEA-Ricardo, od 2014 r. możliwe byłoby uzyskanie oszczędności zużycia paliwa oraz redukcji emisji CO2 w nowych samochodach na poziomie 30–50 %, co przełożyłoby się na redukcję emisji z floty pojazdów ciężarowych o około 28 % do 2030 r. W badaniu przeprowadzonym przez CE Delft, które opierało się głównie na szacunkach TIAX, wyznaczono krzywe krańcowego kosztu redukcji emisji[10] oraz zidentyfikowano duży potencjał opłacalnych technologii, które mogłyby się przełożyć na zmniejszenie zapotrzebowania na paliwo oraz redukcję emisji CO2 w przypadku nowych pojazdów ciężarowych średnio o 35 %.

Bariery rynkowe utrudniające wprowadzanie paliwooszczędnych i opłacalnych technologii w pojazdach ciężarowych

Trudno jest ocenić wpływ barier rynkowych utrudniających wprowadzanie bardziej efektywnych ulepszeń technicznych umożliwiających zmniejszenie zapotrzebowania pojazdów na paliwo z uwagi na istniejące wzajemne powiązania między różnymi modelami biznesowymi stosowanymi przez producentów pojazdów, producentów nadwozi i naczep, przewoźników używających pojazdów ciężarowych oraz spółki finansowe i leasingowe. W badaniu CE Delft[11] przeprowadzono analizę tej kwestii i stwierdzono, że najbardziej oczywistą barierą rynkową utrudniającą wprowadzanie najprostszych paliwooszczędnych technologii jest niezdolność przewoźników do oceny wpływu technologii na zmniejszenie zapotrzebowania na paliwo i redukcję emisji CO2 oraz do porównania pod tym względem ofert sprzedaży pochodzących od poszczególnych producentów pojazdów ciężarowych. W określonych sytuacjach widoczne są również innego rodzaju bariery. Na przykład w niektórych państwach ograniczenia w dostępie do instrumentów finansowych utrudniają finansowanie modernizacji floty. W niektórych przypadkach decyzja o zakupie technologii jest podejmowana w oderwaniu od korzyści wynikających ze zmniejszenia zapotrzebowania na paliwo poprzez zastosowanie efektywnej technologii (tzw. sprzeczność bodźców).

2. Cele

Ogólnym celem jest przyczynienie się do osiągnięcia celów w zakresie klimatu dzięki redukcji emisji CO2 w sektorze transportu ciężarowego.

Cele szczegółowe obejmują:

„Skuteczność”: skuteczne przyczynianie się do zmniejszenia zapotrzebowania pojazdów ciężarowych na paliwo oraz do redukcji emisji CO2 w UE z uwzględnieniem ogólnego celu redukcji emisji gazów cieplarnianych z sektora transportu o 60 % do 2050 r. (w porównaniu z poziomem z 1990 r.) oraz przyczynienie się do redukcji emisji CO2 z całej gospodarki, co ma znaczenie przy ocenie instrumentów, których zakres stosowania wykracza poza sektor pojazdów ciężarowych, takich jak ETS.

„Efektywność”: przyczynienie się do zmniejszenia zapotrzebowania pojazdów ciężarowych na paliwo oraz do redukcji emisji CO2 w UE w efektywny, opłacalny i proporcjonalny sposób.

„Przewidywalność”: zapewnienie unijnym przedsiębiorstwom, przewoźnikom, organom sektora publicznego i konsumentom przejrzystych i spójnych informacji na temat ram polityki i prawdopodobnych zmian regulacyjnych w obszarze emisji CO2 z pojazdów ciężarowych, a tym samym ułatwienie procesu podejmowania decyzji i planowania inwestycji.

Cele operacyjne obejmują:

- Monitorowanie emisji CO2, sporządzanie na ich temat sprawozdań i weryfikowanie emisji z nowych pojazdów ciężarowych w UE; - oraz nałożenie ograniczenia na emisje dwutlenku węgla w odniesieniu do emisji CO2 z transportu ciężarowego, aby zapewnić osiągnięcie celów redukcji emisji.

3. Warianty strategiczne

Scenariusz odniesienia zakładający „brak zmian w dotychczasowej polityce”

Scenariusz ten obejmuje szereg zmian już przyjętych lub będących przedmiotem wniosków, w tym zmienioną dyrektywę w sprawie opodatkowania energii[12]. Scenariusz odniesienia zakłada przede wszystkim wdrożenie przyjętych ostatnio przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych na pojazdy drogowe, pobierania opłat od użytkowników dróg oraz wprowadzania zachęt do korzystania z paliw alternatywnych.

Wariant 1: zwiększanie wiedzy na temat emisji CO2 z pojazdów ciężarowych oraz poprawa porównywalności i rozliczalności tych emisji

W ramach tego wariantu rozważa się dwa alternatywne rozwiązania: (i) wdrożenie mechanizmu certyfikacji i sprawozdawczości obejmującego zapotrzebowanie na paliwo wyłącznie silnika pojazdu ciężarowego i emisje CO2 wyłącznie z silnika w związku z wejściem w życie rozporządzenia Euro VI lub (ii) wdrożenie mechanizmu certyfikacji i sprawozdawczości obejmującego zapotrzebowanie całego pojazdu na paliwo i emisje CO2 z całego pojazdu w odniesieniu do nowo zarejestrowanych pojazdów. To drugie rozwiązane wymagałoby rozpoczęcia funkcjonowania obecnie opracowywanego narzędzia VECTO służącego do symulacji poziomu emisji CO2 z pojazdów ciężarowych.

Wariant 2: objęcie emisji CO2 z transportu drogowego unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji

Zakres obowiązywania ETS zostałby rozszerzony na cały sektor transportu drogowego. Proces włączania tego sektora przebiegałby na wyższym poziomie, tj. na poziomie dostawców paliwa określonych jako podmioty uczestniczące w ETS.

Wariant 3: wprowadzenie przepisów określających obowiązkowe pułapy emisji CO2 w odniesieniu do pojazdów ciężarowych

Zgodnie z wariantem 1, którego wdrożenie stanowi warunek wstępny zastosowania wariantu 3, takie pułapy mogłyby zostać wprowadzone w odniesieniu do: (i) emisji wyłącznie z silnika lub (ii) emisji z całego pojazdu. Celem tego wariantu jest przyspieszenie wprowadzania technologii umożliwiających istotną redukcję emisji CO2 z pojazdów ciężarowych.

4. Ocena skutków

Scenariusz odniesienia zakładający „brak zmian w dotychczasowej polityce”

Ocenę scenariusza odniesienia zakładającego „brak zmian w dotychczasowej polityce” przeprowadzono w oparciu o opracowany przez Komisję model PRIMES-TREMOVE. Z oceny wynika, że w przypadku niepodjęcia dalszych działań poziom emisji CO2 z pojazdów ciężarowych utrzymałby się zasadniczo na tym samym poziomie w długim okresie (lata 2030–2050), tj. znacznie przekraczałby poziom z 1990 r. (o ok. 35 %), co stoi w sprzeczności z celami wyznaczonymi w białej księdze w sprawie transportu, zakładającymi ograniczenie ogólnego poziomu emisji w sektorze transportu o 60 % w porównaniu z poziomem odniesienia z 1990 r.

Wariant 1: zwiększanie wiedzy na temat emisji CO2 z pojazdów ciężarowych oraz poprawa porównywalności i rozliczalności tych emisji

Wariant 1 (i) polegający na wdrożeniu mechanizmu certyfikacji i sprawozdawczości obejmującego emisje wyłącznie z silnika, chociaż byłby efektywny, ponieważ wiązałby się z ograniczonymi działaniami i niewielkimi kosztami, prawdopodobnie nie umożliwiłby skutecznego rozwiązania problemu emisji CO2 z pojazdów ciężarowych i nie doprowadziłby do ograniczenia ich poziomu. Wariant 1 (ii) polegający na wdrożeniu mechanizmu certyfikacji i sprawozdawczości obejmującego emisje CO2 z całego pojazdu byłby możliwy dopiero po zakończeniu prac nad narzędziem symulacyjnym VECTO, które jest obecnie opracowywane. Wariant ten byłby skuteczniejszy niż wariant 1 pkt (i), ponieważ umożliwiłby uzyskanie wyczerpujących informacji na temat emisji CO2 z nowych pojazdów, ułatwiając powodzenie rynkowe pojazdów najbardziej efektywnych energetycznie. Zasadniczo, biorąc pod uwagę spodziewane ograniczenie kosztów, zastosowanie tego drugiego podwariantu umożliwiłoby również osiągnięcie celu efektywności. Chociaż obydwa te warianty przyczyniłyby się do zwiększenia poziomu wiedzy i przejrzystości, samodzielnie nie byłyby wystarczające do zapewnienia zainteresowanym stronom długoterminowych wytycznych i przewidywalności otoczenia regulacyjnego.

Skutki gospodarcze, społeczne i środowiskowe wynikające z zastosowania obydwu wariantów są nieistotne albo bardzo ograniczone.

Wariant 2: objęcie emisji CO2 z transportu drogowego unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji

Włączenie emisji z pojazdów ciężarowych do ETS wraz z innymi emisjami z transportu drogowego przyczyniłoby się do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w całej UE, ponieważ skuteczność przestrzegania pułapu emisji wyznaczonego dla wszystkich sektorów objętych systemem jest stosunkowo pewna. Biorąc jednak pod uwagę względne ceny emisji dwutlenku węgla i akcyzę na paliwa, a także elastyczność ceny paliwa, włączenie emisji z pojazdów ciężarowych do ETS nie doprowadziłoby do istotnego zwiększenia efektywności paliwowej. Podział wysiłków na rzecz redukcji emisji pomiędzy poszczególne sektory objęte systemem ETS według kryterium najbardziej efektywnej struktury kosztów zapewnia wysoki poziom opłacalności i efektywności tego instrumentu. Mechanizm ETS mógłby zapewnić przewidywalność w odniesieniu do zgodności z ogólnym ilościowym pułapem emisji, jednak kosztem pewności co do wysokości cen. Skutki gospodarcze są w dużej mierze uzależnione od zmian cen emisji dwutlenku węgla. Przewidywane ogólne skutki społeczne byłyby ograniczone. Skutki środowiskowe, poza osiągnięciem ogólnych celów w zakresie emisji CO2, wystąpiłyby w sektorach, w których następuje redukcja emisji.

Wariant 3: wprowadzenie przepisów określających obowiązkowe pułapy emisji CO2 w odniesieniu do pojazdów ciężarowych

Wariant 3 (i) polegający na nałożeniu limitów na emisje CO2 wyłącznie z silnika skutecznie przyczyniłby się do zmniejszenia zapotrzebowania na paliwo i ograniczenia emisji CO2, ale uniemożliwiłby pełne wykorzystanie potencjału redukcji emisji. Wariant 3 (ii) polegający na nałożeniu limitów na emisje z całego pojazdu (w odniesieniu do nowo zarejestrowanych pojazdów) umożliwiłby lepsze wykorzystanie pełnego potencjału redukcji emisji, zapewniając tym samym większą skuteczność. W ten sposób wariant ten w większym stopniu przyczyniłby się do osiągnięcia długoterminowego celu wyznaczonego w białej księdze w sprawie transportu. Osiągnięcie celów obydwu tych wariantów nie wymagałoby znacznych środków. Wychodząc z założenia, że normy określa się w taki sposób, aby oszczędności wynikające ze zmniejszenia ich zapotrzebowania na paliwo kompensowały użytkownikom końcowym wzrost cen pojazdów ciężarowych wynikający z kosztów poniesionych na inwestycje związane z poprawą wydajności tych pojazdów, wariant 3 można byłoby uznać za ogólnie dobry pod względem efektywności. Obydwa warianty przyczyniłby się do zwiększenia przewidywalności otoczenia regulacyjnego.

Wyniki orientacyjnej ilościowej oceny skutków gospodarczych i społecznych wskazują, że zastosowanie tego wariantu mogłoby przynieść istotne korzyści zarówno sektorowi produkcji pojazdów ciężarowych, z uwagi na wniesienie wartości dodanej do wytwarzanych pojazdów, jak i przewoźnikom ciężarowym, z uwagi na zmniejszenie zapotrzebowania pojazdów na paliwo. Podobnie w kontekście efektów działalności środowiskowej zmniejszenie zapotrzebowania na paliwo doprowadziłoby do zmniejszenia emisji innych zanieczyszczeń.

5. Porównanie wariantów pod względem ich wkładu w realizację głównych celów

Warianty Cele || Scenariusz odniesienia || Wariant 1: zwiększanie wiedzy na temat emisji CO2 z pojazdów ciężarowych oraz poprawa porównywalności i rozliczalności tych emisji || Wariant 2: uwzględnienie emisji CO2 z transportu drogowego w EU ETS || Wariant 3: określenie obowiązkowych limitów emisji CO2 w odniesieniu do nowo zarejestrowanych pojazdów

Skuteczność zmniejszania zapotrzebowania na paliwo i redukcji emisji CO2 || - (niska) || + Nieznaczna redukcja emisji z pojazdów ciężarowych || + prawdopodobnie (niska) w odniesieniu do pojazdów ciężarowych, choć potencjalnie wysoka (+++) w odniesieniu do pozostałej części gospodarki w sektorach o niższych krańcowych kosztach redukcji emisji || (i) pułap w odniesieniu do emisji wyłącznie z silnika: ++ (średnia) (ii) pułap w odniesieniu do emisji z całego pojazdu +++ (wysoka)

Efektywność || = || + Umiarkowane koszty || + Możliwość wykorzystania istniejącej infrastruktury opodatkowania paliw || (i) pułap w odniesieniu do emisji wyłącznie z silnika: +++ (ii) pułap w odniesieniu do emisji z całego pojazdu ++

Przewidywalność otoczenia regulacyjnego || Obecnie brak wyraźnie określonej perspektywy || + niewielka poprawa wymagająca podjęcia dalszych wyjaśnień || ++ w odniesieniu do poziomów emisji (ograniczonych pułapem) - w odniesieniu do kosztów związanych z niepewnością zmian cen emisji dwutlenku węgla || (i) pułap w odniesieniu do emisji wyłącznie z silnika: + (ii) pułap w odniesieniu do emisji z całego pojazdu ++

6. Wniosek

Niniejsza ocena skutków potwierdza słuszność strategii Komisji na rzecz zmniejszania zapotrzebowania pojazdów ciężarowych na paliwo i redukcji emisji CO2 w UE. Wszelkie późniejsze wnioski ustawodawcze będą poddawane bardziej szczegółowej ocenie skutków.

Wariant 1 (i) polegający na rejestrowaniu poziomu emisji wyłącznie z silnika oraz wariant 3 pkt (i) polegający na ustaleniu limitu w odniesieniu do emisji wyłącznie z silnika byłyby rozważane dalej jedynie, jeżeli nie potwierdzono by wykonalności narzędzia symulacyjnego VECTO. W kwietniu 2013 r. Wspólny Komitet ds. Współpracy Naukowej i Technicznej wydał sprawozdanie dotyczące „weryfikacji poprawności projektu” w zakresie metody przeprowadzania symulacji VECTO, w którym potwierdzono, że metoda ta może dostarczyć dokładnych i wiarygodnych szacunków zapotrzebowania pojazdów ciężarowych na paliwo i emisji CO2 oraz że takie narzędzie symulacyjne może stanowić podstawę dla przyszłego systemu certyfikacji emisji CO2. W świetle tych pozytywnych zmian sytuacji wszelkie dalsze rozważanie wariantów 1 (i) i 3 (i) nie jest więc potrzebne.

Przewiduje się, że skuteczne wprowadzenie narzędzia VECTO i wdrożenie wariantu 1 (ii) polegającego na objęciu tych emisji mechanizmem certyfikacji i sprawozdawczości przyczyni się do zaradzenia obecnej sytuacji.

Poniżej przedstawiono niezbędne działania priorytetowe, które należy podjąć w krótkim i średnim terminie, przed przystąpieniem do bardziej ambitnych działań w średnim i długim terminie: – ograniczenie emisji CO2 z pojazdów ciężarowych – wariant 3 (ii) polegający na wprowadzeniu limitów emisji; – lub rozważenie włączenia sektora transportu ciężarowego do sektora transportu drogowego jako całości w ramach ETS zgodnie z wariantem 2. Obydwa warianty wymagałyby dalszej gruntownej analizy w ramach przyszłych ocen skutków.

7. Monitorowanie i ocena

Po zakończeniu prac nad narzędziem symulacyjnym VECTO i po wdrożeniu wariantu 1 Komisja będzie monitorowała poziom zapotrzebowania pojazdów ciężarowych na paliwo i poziom emisji CO2 z tych pojazdów, jak również koszty wdrażania przyjętych rozwiązań. Komisja będzie również monitorowała zmiany rynkowe i technologiczne. Podjęcie tych działań w zakresie monitorowania umożliwi późniejszą ocenę tej inicjatywy.

[1] COM(2011) 112 final.

[2] „Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu”, COM(2011) 144 final.

[3] Szacunkowo 26,6 % łącznych emisji gazów cieplarnianych w UE zgodnie z wynikami przedstawionymi w sprawozdaniu „Lot1” AEA-Ricardo, Reduction and Testing of GHG emissions from Heavy Duty Vehicles, luty 2011, s. 170. Sprawozdanie dostępne pod adresem http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf

[4] Źródło: baza danych Odyssee-Mure dostępna pod adresem: http://www.odyssee-mure.eu

[5] http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st11/st11483.pl07.pdf

[6] COM(2010) 186 final, s. 6, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:PL:PDF

[7] Prace nad „Scenariuszem odniesienia na 2010 r.” zakończyły się na początku 2012 r.

[8] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf

[9] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf

[10] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf

[11] http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector

[12] COM(2011) 168/3.