KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Osiągnięcie korzyści z polityki ochrony środowiska UE poprzez regularny przegląd wdrażania tej polityki

1.Luki we wdrażaniu przepisów i ich wpływ

W sprawozdaniu dotyczącym stanu środowiska sporządzonym przez Europejską Agencję Środowiska w 2015 r. stwierdzono: „Krótko- i długoterminowa poprawa stanu środowiska w Europie, zdrowia jej mieszkańców i dobrobytu gospodarczego zależy od pełnej realizacji polityki w tym zakresie, oraz od lepszego włączenia tematyki środowiska do polityk sektorowych w tych dziedzinach, które najbardziej przyczyniają się do tworzenia presji i wpływu na środowisko”. W dwóch komunikatach, odpowiednio w 2008 r. i 2012 r., Komisja określiła wyzwania i rozwiązania dotyczące luk we wdrażaniu przepisów związanych z ochroną środowiska.

Charakter luk we wdrażaniu różni się w zależności od sektora i państwa członkowskiego. Rozbieżności mogą występować z powodu krajowych przepisów dotyczących środowiska wdrażających przepisy UE; w osiąganiu uzgodnionych głównych celów dotyczących jakości powietrza, jakości wody i różnorodności biologicznej; w zapewnieniu wymaganej infrastruktury gospodarowania odpadami i infrastruktury ściekowej; w sposobie współpracy organów ze społeczeństwem; w realizacji gwarancji, takich jak terminowa realizacja obowiązkowych planów ochrony środowiska, np. planów gospodarki odpadami; oraz w zgodności z szerokim zbiorem obowiązujących przepisów, np. zakazem wyrzucania odpadów w nieodpowiednich miejscach.

Zgodnie z komunikatem z 2008 r. w sprawie wdrażania wspólnotowego prawa ochrony środowiska wyzwania, którym należy sprostać, obejmują nieprzywiązywanie należytej wagi do terminów i kompletności, braki w wiedzy i niedostateczna świadomość, niewystarczający potencjał administracyjny, niezadowalające strategie i praktyki w zakresie egzekwowania przepisów na szczeblu krajowym i regionalnym oraz zbyt małe i spóźnione inwestycje w niezbędną infrastrukturę służącą ograniczaniu zanieczyszczenia.

Wyniki badania krajowych organów ds. ochrony środowiska z 2015 r. wskazują, że istnieją wspólne podstawowe czynniki opóźniające postęp we wdrażaniu. Główną podstawową przyczyną jest niewystarczający potencjał organów administracyjnych odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów, w tym niewystarczający potencjał administracyjny organizacji odpowiedzialnych za regulacje prawne w zakresie ochrony środowiska i ich egzekwowanie, a w dalszej kolejności niewystarczające dane, dowody i informacje oraz brak umiejętności na poziomie lokalnym. Jako ostatnie, ale nie mniej ważne wymieniono również nieodpowiednie sankcje i wysokość nakładanych na osoby naruszające prawo grzywien, które nie mają charakteru środków odstraszających.

Inne czynniki określone w badaniu, przyczyniające się do niedostatecznego wdrożenia prawa i polityki ochrony środowiska, obejmują: brak koordynacji na szczeblu rządowym zapewniającej spójność priorytetów w ujęciu horyzontalnym (na poziomie rządu) i pionowym (między poziomami administracji, tj. lokalnym, regionalnym, krajowym) oraz niedostateczne uwzględnienie kwestii ochrony środowiska w różnych politykach, programach i projektach.

Podstawowe przyczyny luk we wdrażaniu należy eliminować w sposób kompleksowy, systematyczny i w oparciu o współpracę co najmniej z dwóch powodów.

Po pierwsze, niewystarczająco sprawny proces wdrażania prowadzi do wzrostu kosztów związanych z ochroną środowiska, kosztów gospodarczych i społecznych. Oszacowano np., że koszty związane ze szkodami dla zdrowia i środowiska spowodowanymi przez zanieczyszczenia powietrza pochodzące z europejskich obiektów przemysłowych przekraczają 100 mld EUR rocznie. Koszty gospodarcze związane z brakiem wdrożenia dorobku prawnego w dziedzinie ochrony środowiska oszacowano na około 50 mld EUR rocznie w 2011 r., w tym koszty związane z postępowaniem prawnym przeciwko państwom członkowskim (przypadki postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego). Oznacza to, że w UE co miesiąc ponoszone są niepotrzebne koszty przekraczające 4 mld EUR, natomiast doświadczenie pokazuje, że znacznie taniej jest zachować zgodność z przepisami, zamiast korygować później koszty gospodarcze i środowiskowe związane z brakiem lub opóźnionym podjęciem działań. W związku z brakiem wdrożenia obowiązujących wymogów dotyczących ochrony środowiska ponoszone są koszty społeczne i gospodarcze. Na przykład osiągnięcie pełnej zgodności z polityką UE dotyczącą odpadów do 2020 r. mogłoby przyczynić się do utworzenia 400 000 dodatkowych miejsc pracy oraz zapewnić dodatkowy roczny obrót w sektorze gospodarowania odpadami i recyklingu rzędu 42 mld EUR . Podobnie, jeżeli obowiązujące prawodawstwo UE w dziedzinie gospodarki wodnej zostałoby w pełni wdrożone i wszystkie jednolite części wód uzyskałyby status dobrego stanu ekologicznego, łączne korzyści roczne mogłyby wynieść co najmniej 2,8 mld EUR. Fakt, że między państwami członkowskimi istnieją znaczące różnice we wdrażaniu, również wpływa na powstanie przeszkód w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego (nierówne warunki działania dla przedsiębiorstw).

Po drugie, niepowodzenie w osiąganiu celów środowiskowych UE wpływa na wiarygodność zarówno organów krajowych, jak i UE w oczach obywateli. Znacząca liczba postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom, petycji i skarg w dziedzinie ochrony środowiska oraz trudności w rozwiązywaniu tych kwestii odzwierciedlają niewystarczający poziom wdrożenia dorobku prawnego w zakresie środowiska. Chociaż należy przyznać, że sądy krajowe i krajowe organy ds. ochrony środowiska, które są przede wszystkim odpowiedzialne za wdrażanie prawa Unii, dokładają starań, aby wdrożyć i egzekwować przepisy dotyczące ochrony środowiska, nie wystarcza to, aby zlikwidować luki w zakresie wdrażania. W tym kontekście warto również zauważyć, że chociaż niektóre państwa członkowskie i regiony mają ogromne osiągnięcia we wdrażaniu dorobku prawnego w zakresie ochrony środowiska, to inne państwa i regiony pozostają pod tym względem w tyle, czasami w znaczącym stopniu.

2.Konieczność przyjęcia strategicznego i kompleksowego podejścia

Podczas gdy wdrażanie jest przede wszystkim zadaniem państw członkowskich, Komisja, jako strażnik Traktatów, ma do odegrania swoją własną rolę, ponieważ odpowiada za nadzorowanie stosowania przepisów przyjętych przez Unię Europejską. Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest jednym z ważnych narzędzi, które służą do zapewnienia właściwego wdrażania przepisów prawnych. Poza tym od szeregu lat prowadzone są specjalne działania na rzecz wspierania zgodności z przepisami skierowane do państw członkowskich, w szczególności w obszarach o najgorszych wynikach w zakresie wdrażania. Ma to miejsce między innymi w sektorze gospodarki odpadami i gospodarki wodnej. Takie ukierunkowane działania nadal mają kluczowe znaczenie i będą kontynuowane. Należy je jednak włączyć do podejścia systemowego, którego celem będzie rozwiązywanie kwestii międzysektorowych, ukazywanie kompleksowego obrazu osiągnięć i wyzwań oraz określanie skali i zakresu priorytetów wymagających zaangażowania środków nie tylko technicznych, ale również politycznych.

Takie strategiczne i kompleksowe podejście, którego obecnie brakuje, powinno umożliwiać określanie i eliminowanie podstawowych przyczyn występowania luk we wdrażaniu na wczesnym etapie i we współpracy między państwami członkowskimi a Komisją. W oparciu o tę diagnozę Komisja będzie gotowa do wsparcia wysiłków państw członkowskich wiedzą fachową i lepiej ukierunkowanym wsparciem finansowym dzięki istniejącym funduszom UE.

Jest to zgodne z siódmym unijnym programem działań w zakresie środowiska, którego priorytetem jest skuteczniejsze wdrażanie jako środek umożliwiający realizację jego celów i który stanowi odpowiedź na potrzeby w zakresie indywidualnej analizy i wsparcia na rzecz państw członkowskich, a także lepszego zrozumienia i większej świadomości luk we wdrażaniu .

3.Zasady i cele przeglądu wdrażania polityki ochrony środowiska

Nadrzędnym celem inicjatywy przeglądu wdrażania polityki ochrony środowiska jest wspieranie realizacji celów określonych w ramach istniejących polityk i w przepisach dotyczących ochrony środowiska, z jednoczesnym skrupulatnym zapewnieniem równego traktowania państw członkowskich. Cele określone w ramach istniejących uzgodnionych polityk i przepisów stanowią zbiór poziomów referencyjnych, służących za podstawę monitorowania postępów we wdrażaniu.

Proces przebiegu przeglądu wdrażania polityki ochrony środowiska powinien mieć charakter integracyjny i partycypacyjny. Państwa członkowskie będą zachęcane do włączenia do tego procesu odpowiednich zainteresowanych stron, takich jak organizacje sektora prywatnego i organizacje społeczeństwa obywatelskiego i podmioty różnych szczebli zarządzania, w celu omówienia kluczowych luk we wdrażaniu i ewentualnych rozwiązań.

Proces przeglądu wdrażania polityki ochrony środowiska będzie elastyczny, po pierwsze dzięki uwzględnieniu konkretnych wyzwań na poziomie krajowym w ocenie dokonanej przez Komisję, a po drugie dzięki założeniu, że państwa członkowskie mogą dokonywać wyboru sposobu i środków wspierających wdrażanie, pod warunkiem że ich działania prowadzą do osiągnięcia wspólnych celów określonych w ramach dorobku prawnego i polityk w zakresie ochrony środowiska.