UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Zważywszy na silne uzależnienie Macedonii Północnej od importu energii, gwałtowny wzrost cen gazu i energii elektrycznej doprowadził do znacznego pogorszenia salda obrotów bieżących z zagranicą w 2022 r. Dzięki solidnej polityce gospodarczej i pieniężnej oraz wdrożeniu zdecydowanych reform gospodarka była na dobrej drodze do wyjścia z kryzysu wywołanego przez pandemię COVID-19. Gwałtowny wzrost cen żywności i energii na świecie zaczął jednak wywierać niekorzystny wpływ na popyt krajowy i saldo obrotów bieżących z zagranicą. Od początku 2022 r. nastąpiło znaczne zwiększenie deficytu handlowego i deficytu obrotów bieżących pomimo znacznego napływu przekazów pieniężnych z zagranicy. W pierwszych miesiącach 2022 r. nastąpił spadek rezerw walutowych, głównie w odpowiedzi na rosnące ceny importowe i spłaty zadłużenia zagranicznego, ale od lata ich poziom ustabilizował się. Wzrost PKB w ujęciu rok do roku wynosił jeszcze średnio 2,6 % w pierwszym półroczu 2022 r., ale w III kwartale spadł do 2 %. Przewiduje się, że duża niepewność co do skutków gospodarczych wojny napastniczej Rosji przeciwko Ukrainie, rosnąca inflacja i zaostrzone warunki finansowania spowodują dalsze ograniczenie popytu krajowego. Na eksport wpływają mniejszy popyt zewnętrzny oraz utrzymujące się zakłócenia w łańcuchu dostaw, w szczególności te związane z produkcją części samochodowych, która jest jednym z głównych sektorów eksportowych kraju.

W kontekście bardziej restrykcyjnych globalnych warunków finansowych, wyższych cen energii i wyższych niż przewidywano strat państwowego producenta energii elektrycznej 18 października 2022 r. rząd Macedonii Północnej odnowił swój wniosek o pomoc makrofinansową. Komisja wstrzymała rozpatrywanie pierwszego wniosku rządu o pomoc makrofinansową, złożonego 19 kwietnia 2022 r., głównie dlatego, że gospodarka kraju była nadal stosunkowo odporna oraz że w 2022 r. istniały pewne inne możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego. W kwietniu rząd uzyskał już zgodę na szczeblu roboczym od Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) na 24-miesięczną ostrożnościową linię płynnościową (PLL) na kwotę do 530 mln EUR, która została oficjalnie zatwierdzona przez Radę Wykonawczą MFW 22 listopada 2022 r. MFW szacuje, że potrzeby kraju w zakresie finansowania zewnętrznego w 2023 r. wyniosą około 1,5 mld EUR, co odzwierciedla duży deficyt obrotów bieżących oraz wysokie spłaty publicznego zadłużenia zagranicznego (z uwzględnieniem euroobligacji, których termin zapadalności przypada na lipiec 2023 r.). Biorąc pod uwagę znaczną niepewność co do dostępności i kosztów rynkowego finansowania zewnętrznego (które zgodnie z założeniami ma pokryć ponad połowę potrzeb kraju w zakresie finansowania zewnętrznego w 2023 r.), Komisja przedkłada obecnie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wniosek o udzielenie Macedonii Północnej pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej w wysokości do 100 mln EUR. Proponowaną podstawą prawną będzie art. 212 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Pomoc makrofinansowa, której dotyczy wniosek, pomogłaby Macedonii Północnej pokryć część pozostających do zaspokojenia potrzeb tego kraju w zakresie finansowania zewnętrznego w 2023 r., które według scenariusza podstawowego MFW szacuje się na 800 mln EUR. Operacja pomocy finansowej ograniczyłaby także zagrożenia dla gospodarki w perspektywie krótkoterminowej w kategoriach fiskalnych i bilansu płatniczego oraz stanowiłaby dowód wsparcia UE dla tego kraju w obliczu obecnej trudnej sytuacji. Przy jego opracowywaniu i wdrażaniu uwzględnione zostaną wytyczne polityczne uzgodnione we wspólnych wnioskach z dialogu gospodarczo-finansowego między UE a Bałkanami Zachodnimi oraz Turcją z dnia 24 maja 2022 r., jak również program uzgodniony między Macedonią Północną a MFW.

Wypłata nastąpiłaby w dwóch transzach. Uruchomienie każdej transzy byłoby uzależnione od postępów we wdrażaniu szeregu środków z zakresu polityki, które zostaną uzgodnione przez Komisję i władze oraz wyszczególnione w protokole ustaleń, jak również od zadowalających wyników w realizacji programu MFW. Protokół ustaleń prawdopodobnie będzie dotyczył reform politycznych w zakresie zarządzania budżetem, polityki podatkowej, zarządzania inwestycjami publicznymi, partnerstw publiczno-prywatnych, otoczenia biznesowego, przejrzystości pomocy państwa, efektywności energetycznej, reformy sądownictwa i walki z korupcją. Środki z zakresu polityki będą miały na celu wyeliminowanie niektórych najważniejszych słabości zidentyfikowanych w gospodarce Macedonii Północnej oraz jej systemie zarządzania gospodarką.

Zgodnie z dokumentem roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu wnioskowi Komisja uważa – opierając się również na swojej ocenie sytuacji politycznej – że spełniono polityczne i ekonomiczne warunki wstępne proponowanej operacji pomocy makrofinansowej.

•Kontekst ogólny

Po częściowym ożywieniu gospodarczym po recesji wywołanej pandemią Macedonia Północna dotkliwie odczuła skutki wojny napastniczej Rosji przeciwko Ukrainie. PKB spadł o 4,7 % w 2020 r., lecz w 2021 r. odbił się o 3,9 % dzięki wzrostowi popytu krajowego. Odnotowano wzrost przekazów pieniężnych z zagranicy do poziomu sprzed kryzysu, co przyczyniło się do zwiększenia dochodu do dyspozycji gospodarstw domowych. Ograniczenia wprowadzone w związku z pandemią COVID-19 były stopniowo znoszone. Pod koniec 2021 r. nastąpiło spowolnienie wzrostu, ponieważ osłabł popyt zewnętrzny, nasiliły się zakłócenia w globalnych łańcuchach dostaw, a światowe ceny żywności i energii zaczęły gwałtownie rosnąć (dodatkowo napędzały je skutki wojny napastniczej Rosji przeciwko Ukrainie w 2022 r.). Macedonia Północna jest w ograniczonym stopniu narażona na bezpośrednie wpływy Rosji lub Ukrainy, lecz jej gospodarka jest wrażliwa na wzrost cen towarów. Działania rządu mające na celu złagodzenie wpływu na gospodarstwa domowe i małe przedsiębiorstwa spowodowały wzrost wydatków budżetowych znacznie powyżej pierwotnego budżetu. Gwałtowny wzrost cen żywności i energii spowodował, że jesienią 2022 r. inflacja osiągnęła poziom prawie 20 %. PKB wzrósł o 2,6 % w pierwszej połowie 2022 r., po części dzięki wzrostowi inwestycji, jednak wzrost ten był w dużej mierze spowodowany zwiększeniem zapasów przedsiębiorstw. Roczny wzrost spowolnił do 2 % w III kwartale 2022 r.

Pozycja zewnętrzna kraju zaczęła się pogarszać pod koniec 2021 r. wraz z gwałtownym wzrostem cen importowych. Deficyt obrotów bieżących wyniósł w 2021 r. 3,5 % PKB (tyle samo co w 2020 r.). Przewyższał on średnią z lat 2017–2019, która wynosiła 1,5 %. Bilans handlu towarami ulega jednak stałemu pogorszeniu od ostatniego kwartału 2021 r., co w dużej mierze wynika z rosnących cen energii i odzwierciedla wysoką zależność kraju od importu energii. Gospodarka importuje ponad 30 % krajowego zapotrzebowania na energię i jest całkowicie zależna od importu gazu i ropy. Na skutek gwałtownie pogarszającego się bilansu energetycznego czterokwartalna średnia ruchoma deficytu obrotów bieżących wzrosła do 7,3 % PKB w III kwartale 2022 r. w porównaniu z 1 % w III kwartale 2021 r. Nastąpiło to pomimo wyraźnego wzrostu transferów prywatnych (przekazów pieniężnych) oraz nadwyżki w sektorze usług, do czego przyczyniło się ożywienie w turystyce. Wskaźnik zadłużenia zagranicznego zmniejszał się każdego roku w latach 2016–2019, ale w 2020 r. gwałtownie wzrósł o 7,3 punktu procentowego do 80,3 % PKB, a w 2021 r. wzrósł jeszcze bardziej – do 81,4 %, głównie dlatego, że potrzeby wywołane kryzysem były w dalszym stopniu zaspokajane poprzez finansowanie zagraniczne.

W pierwszej połowie 2022 r. nastąpił znaczny spadek rezerw walutowych, głównie z powodu wyższego importu energii i spłat zadłużenia zewnętrznego. Rezerwy walutowe zmniejszyły się w pierwszej połowie 2022 r. o ponad 14 % w związku z większą skalą konwersji krajowych oszczędności denominowanych w denarach na euro; gwałtownego wzrostu importu energii; spłaty zadłużenia zewnętrznego oraz spadku wyceny portfeli papierów wartościowych. Na początku 2022 r., w okresie zwiększonego importu energii, bank centralny interweniował na rynku walutowym w celu wzmocnienia kursu wymiany względem euro, który jest de facto sztywnym kursem walutowym. Rynki walutowe ustabilizowały się nieco w okresie letnim dzięki wysokiemu sezonowemu napływowi walut obcych, który przewyższył oczekiwania banku centralnego a we wrześniu został wsparty emisją niepubliczną państwowych papierów wartościowych o wartości 250 mln EUR, przeprowadzoną w Niemczech. Rezerwy walutowe zwiększały się każdego miesiąca od lipca do grudnia, osiągając 100 % wskaźnika MFW mierzącego adekwatność rezerw, a obecnie ich poziom odpowiada 3,9 miesiąca importu. Oczekuje się jednak, że rezerwy będą się ponownie zmniejszać w miarę trwania sezonu grzewczego i dalszego wzrostu importu energii.

Bank centralny zaostrza politykę pieniężną, aby przeciwdziałać rosnącym prognozom inflacyjnym i chronić de facto sztywny kurs walutowy. Inflacja ogólna wzrosła do 19,8 % w październiku 2022 r., co stanowiło odzwierciedlenie znacznego wpływu szoku związanego z globalnymi cenami energii i żywności, ale w listopadzie i grudniu jej dynamika nieco osłabła. Od kwietnia 2022 r. oficjalna stopa procentowa została podniesiona o 350 punktów bazowych w ramach ośmiu kolejnych podwyżek, do poziomu 4,75 %, co zwiększyło spread w stosunku do stopy Europejskiego Banku Centralnego (EBC). Bank centralny dostosował również stopy rezerw obowiązkowych w czerwcu i wrześniu, aby zniechęcić do konwersji na depozyty w euro, co było istotnym czynnikiem spadku rezerw na początku 2022 r. Działania te obniżyły prognozy inflacyjne i presję na kurs walutowy.

Władze odpowiedziały na wstrząsy zewnętrzne znacznym wsparciem fiskalnym. Oprócz bieżących wydatków na wsparcie sektora energetycznego i utrzymanie subsydiowanych cen energii elektrycznej dla gospodarstw domowych władze Macedonii Północnej przyjęły w marcu 2022 r. pakiet środków o wartości 400 mln EUR, a w październiku kolejny pakiet o wartości 350 mln EUR, aby chronić gospodarstwa domowe przed rosnącymi cenami żywności i energii oraz pomagać przedsiębiorstwom utrzymać płynność. Głównie z powodu niepełnego wykonania budżetu wydatków kapitałowych deficyt budżetowy za cały 2022 r., wynoszący 4,3 % PKB prognozowanego przez rząd, utrzymał się na poziomie niższym od zrewidowanego celu (5,3 %), odpowiadającym docelowemu deficytowi pierwotnie wyznaczonemu przez rząd. Rząd zamierza kontynuować wsparcie dla przynoszącego straty krajowego producenta energii elektrycznej i dla odbiorców końcowych również w 2023 r., jednak w bardziej ukierunkowany sposób. Poziom długu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz długu publicznego (w tym długu przedsiębiorstw państwowych) pozostał umiarkowany, ale w latach 2020 i 2021 wyraźnie wzrósł, co stanowi odzwierciedlenie wysokich deficytów budżetowych oraz – w 2020 r. – spadku PKB.

W budżecie na 2023 r., przyjętym przez parlament w grudniu 2022 r., podniesiono docelowy poziom deficytu budżetowego (w porównaniu z pierwotnymi planami przedstawionymi w średniookresowej strategii fiskalnej z maja 2022 r.) z 4,2 % do 4,6 % PKB. Jednocześnie rząd obniżył prognozę wzrostu realnego PKB na 2023 r. do 2,9 %. W budżecie na 2023 r. przewidziano niewielki efekt konsolidacji wynikający z wycofania niektórych budżetowych środków stymulacyjnych, a także zmniejszenie dotacji dla państwowego przedsiębiorstwa energetycznego. Jego podstawę stanowi szereg działań na rzecz konsolidacji fiskalnej, w szczególności reformy systemu podatkowego mające na celu zwiększenie dochodów, przyjęte przez rząd w grudniu 2022 r. Zgodnie z wytycznymi politycznymi zawartymi we wspólnych wnioskach z maja 2022 r. przewiduje się, że wsparcie fiskalne związane z kryzysem będzie lepiej ukierunkowane na grupy znajdujące się w trudnej sytuacji.

Komisja w swojej jesiennej prognozie przewiduje umiarkowany wzrost i pewne zmniejszenie deficytu budżetowego po 2022 r., chociaż istnieje wyraźne ryzyko pogorszenia sytuacji. Wzrost PKB w latach 2022 i 2023 ma spowolnić do odpowiednio 2,3 % i 2,5 %, ponieważ wysoka inflacja wywiera niekorzystny wpływ na popyt krajowy. W 2023 r. deficyt budżetowy ma pozostać na wysokim poziomie ze względu na utrzymującą się potrzebę wspierania gospodarki w okresie kryzysu energetycznego. Rząd może więc być zmuszony do przesunięcia planów konsolidacji fiskalnej o kolejny rok. Jednocześnie rząd dąży do realizacji swojego programu reform w zakresie zarządzania finansami publicznymi. W nowej zasadniczej ustawie budżetowej, przyjętej przez parlament w lipcu 2022 r., określono limit deficytu budżetowego (3 % PKB w czasach bez kryzysu) oraz długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (60 % PKB), a po jej wejściu w życie będzie ona stanowiła podstawę polityki fiskalnej w perspektywie średnioterminowej. Perspektywy wzrostu mogą być zagrożone, jeśli wyzwania geopolityczne doprowadzą do dalszych wstrząsów w zakresie cen energii i żywności, co może nastąpić w połączeniu z dalszym zaostrzeniem globalnych warunków finansowych i trudniejszym dostępem do kapitału dla gospodarek rynków wschodzących. Z drugiej strony proces przystąpienia do UE mógłby przyczynić się do wzmocnienia reform oraz zwiększenia równowagi fiskalnej i zewnętrznej, między innymi dzięki dalszemu zwiększeniu napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ).

W 2023 r. potrzeby w zakresie finansowania zewnętrznego są wysokie, a warunki rynkowe nadal są niestabilne. Według szacunków MFW potrzeby w zakresie zewnętrznego finansowania brutto tego kraju w 2023 r. wyniosą 1,5 mld EUR. Obejmuje to wysokie potrzeby refinansowania długu, które wynikają głównie z konieczności spłaty przez rząd euroobligacji z 2016 r. o wartości 450 mln EUR. Ogólnie rzecz biorąc, MFW zakłada, że rząd pozyska 800 mln EUR w ramach pożyczek zaciągniętych na rynku zewnętrznym. Może się to okazać wyzwaniem, biorąc pod uwagę obecną niepewną sytuację geopolityczną i trudne otoczenie finansowe. Macedonia Północna ma udokumentowane doświadczenie w zakresie stałego dostępu do międzynarodowych rynków kapitałowych na korzystnych warunkach. W ostatnich miesiącach znacznie wzrosły jednak spready rentowności obligacji skarbowych w związku z globalnym zaostrzeniem warunków finansowych, a wszystkie kraje Bałkanów Zachodnich wstrzymały plany emisji euroobligacji. W tym kontekście pomoc makrofinansowa, której dotyczy wniosek, pomogłaby Macedonii Północnej pokryć jej pozostające do zaspokojenia potrzeby w zakresie finansowania.

•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki