Należyte zarządzanie gospodarcze, w tym skuteczne działanie w kontekście procedury nadmiernego deficytu, oraz ogólna solidna polityka makroekonomiczna stanowią warunek konieczny do zapewnienia środowiska sprzyjającego produkcyjnym inwestycjom publicznym i skutecznemu wykorzystaniu funduszy unijnych, w tym w kontekście Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Na podstawie wniosków przedstawionych przez Komisję (nad którymi obecnie trwają prace legislacyjne) należyte zarządzanie gospodarcze jest konieczne do sprawnego zapewnienia finansowania UE. Przypomina się również, że zgodnie z kryteriami oceny określonymi we wniosku dotyczącym rozporządzenia ustanawiającego Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności rumuński plan odbudowy i zwiększenia odporności musi przyczynić się do skutecznego wyeliminowania odpowiednich wyzwań określonych w stosownych zaleceniach dla poszczególnych krajów.

W piśmie wiceprzewodniczącego wykonawczego Valdisa Dombrovskisa i komisarza europejskiego Paolo Gentiloniego skierowanym do rumuńskiego ministra ds. finansów publicznych Florina-Vasile'a Cîtu z dnia 19 września 2020 r. Komisja podkreśliła utrzymujący się wysoki poziom niepewności zarówno co do rozwoju pandemii, jak i jej skutków społeczno-ekonomicznych. Na tej podstawie Komisja stwierdziła, że ogólna klauzula wyjścia powinna być nadal uruchomiona w 2021 r., co wskazano także w rocznej strategii zrównoważonego wzrostu gospodarczego na rok 2021. Wiosną 2021 r. Komisja ponownie oceni sytuację, biorąc pod uwagę zaktualizowane prognozy makroekonomiczne.

W dniu 20 marca 2020 r. Komisja opublikowała komunikat w sprawie uruchomienia ogólnej klauzuli wyjścia w ramach paktu stabilności i wzrostu.W komunikacie tym Komisja stwierdziła, że warunki uruchomienia ogólnej klauzuli wyjścia zostały spełnione. Opinię tę zatwierdzili unijni ministrowie finansów w dniu 23 marca 2020 r. Klauzula ta, jak określono w art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3, art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 oraz w art. 3 ust. 5 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, ułatwia koordynację polityk budżetowych w czasie poważnego pogorszenia koniunktury gospodarczej w całej strefie UE lub strefie euro poprzez umożliwienie państwom członkowskim wprowadzenia środków budżetowych w celu odpowiedniego zaradzenia zaistniałej sytuacji w ramach części zapobiegawczej i naprawczej paktu stabilności i wzrostu.

Zgodnie z zaleceniem, powtórzonym w zaleceniu dla poszczególnych krajów nr 1 z 2020 r. skierowanym do Rumunii, Rumunia powinna osiągnąć docelowy nominalny deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 2,8 % PKB do 2022 r. Ta wartość docelowa była w dużej mierze zgodna ze strategią fiskalną Rumunii na lata 2020–2022 przyjętą przez parlament i uchwaloną w dniu 18 grudnia 2019 r. Podstawą zalecenia jest prognoza Komisji z zimy 2020 r., opublikowana w dniu 13 lutego 2020 r., uzupełniona o zmienne budżetowe do 2022 r. W prognozie tej nie uwzględniono wpływu pandemii COVID‑19.

Na podstawie zalecenia Komisji z dnia 4 marca 2020 r. Rada przyjęła w dniu 3 kwietnia 2020 r. zalecenie zgodnie z art. 126 ust. 7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”). Rada zaleciła Rumunii likwidację nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych („zalecenie”) do 2022 r. Zalecenie to przyjęto na podstawie planowanego deficytu na poziomie 3,8 % produktu krajowego brutto (PKB) w 2019 r. Taka wysokość deficytu przekracza wartość referencyjną dla deficytu wynoszącą 3 % PKB ustanowioną w art. 1 Protokołu (nr 12) w sprawie procedury nadmiernego deficytu i nie jest do niej zbliżona. Ponadto przekroczenie tej wartości referencyjnej w 2019 r. nie miało charakteru wyjątkowego. Według później opublikowanych danych zatwierdzonych przez Eurostat deficyt w 2019 r. wyniósł 4,4 % PKB.

Prognoza wzrostu jest obarczona bardzo wysokim stopniem niepewności. Kształt odbudowy w dużym stopniu będzie zależał od czasu trwania kryzysu związanego z COVID‑19, tempa odbudowy osiąganego przez głównych partnerów handlowych Rumunii oraz względnego unormowania się światowych i regionalnych łańcuchów dostaw. Długotrwała niepewność co do przyszłego kierunku polityki publicznej, w szczególności w zakresie wpływu niektórych decyzji w ramach ekspansywnej polityki fiskalnej, może spowodować spadek zaufania i ograniczenie przepływów kredytowych, co niekorzystanie wpłynie na poziom inwestycji i wzrost. Jednocześnie można zaobserwować pozytywny aspekt ryzyka względem prognozy w związku z potencjalnie znacznymi przyszłymi napływami dotacji i pożyczek w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, które należy przeznaczyć na finansowanie produkcyjnych inwestycji i na stymulowanie reform.

Kryzys silnie oddziałuje również na potencjalny wzrost gospodarczy, choć szacunki obarczone są wysokim poziomem niepewności. Komisja szacuje, że nastąpi gwałtowne załamanie wzrostu potencjalnego PKB z 4,1 % w 2018 r. do 2¼ % w 2022 r. Luka produktowa, szacowana na podstawie powszechnie przyjętej metodyki, wzrosła do 2,4 % potencjalnego PKB w 2019 r. z 2 % w 2018 r. Oczekuje się, że wskaźnik ten osiągnie wysoką ujemną wartość w 2020 r., a następnie począwszy od 2021 r. zacznie stopniowo się zmniejszać, pozostając jednak na ujemnym poziomie przez cały okres objęty prognozą.

W pierwszej połowie 2020 r. PKB Rumunii spadło o 4,5 % w ujęciu rok do roku, co wynikało głównie z gwałtownego spadku produkcji w drugim kwartale na skutek ogólnokrajowej blokady w związku z pandemią COVID‑19. Ograniczenia przyjęte w ramach walki z pandemią niekorzystnie wpłynęły na wydatki konsumentów, a zakłócenie międzynarodowych łańcuchów dostaw i niski popyt zewnętrzny przyczyniły się do spowolnienia produkcji i wywozu. Inwestycje okazały się bardziej odporne, jako że środki powstrzymujące rozprzestrzenianie się w dużej mierze nie wywarły wpływu na działalność w sektorze budownictwa. W trzecim kwartale odnotowano ożywienie działalności, ale ponowne przyspieszenie tempa pojawiania się nowych zachorowań na COVID‑19 począwszy od końca września oraz ponowne wprowadzenie powiązanych ograniczeń pogarszają krótkoterminową prognozę gospodarczą.

Wzrost gospodarczy w Rumunii wynosił średnio 5 % rocznie w latach 2016–2019, a głównym czynnikiem wzrostu było spożycie prywatne. W tym okresie odnotowano brak stabilności inwestycji, a wywóz netto miał niekorzystny wpływ na wzrost PKB, gdyż tempo wzrostu przywozu przewyższało tempo wzrostu wywozu. Temu dynamicznemu wzrostowi gospodarczemu towarzyszyły jednak pojawiające się zakłócenia równowagi makroekonomicznej, w szczególności w postaci znacznego i pogłębiającego się deficytu obrotów bieżących i deficytu budżetowego, do których przyczyniają się przede wszystkim duże podwyżki płac i szereg obniżek podatków. Deficyt budżetowy wzrósł z 2,6 % PKB w 2016 r. do 4,4 % PKB w 2019 r. i według prognoz gwałtownie wzrośnie w kolejnych latach (zob. tabela 1) w wyniku szeregu decyzji w ramach ekspansywnej polityki fiskalnej przyjętych w ostatnich latach (zob. sekcja 3). Saldo obrotów bieżących w 2014 r. było niemal zrównoważone, po czym jego wartość stopniowo spadała w kierunku deficytu na poziomie 4,7 % PKB w 2019 r. Międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto (MPI netto) Rumunii wyrażona jako odsetek PKB wykazywała stałą tendencję spadkową od 2013 r., przy wsparciu w postaci silnego wzrostu gospodarczego, aż do poziomu -44 % PKB, na którym ustabilizowała się po koniec 2019 r.

‑‑Te znaczne i pogłębiające się deficyty budżetowe częściowo wynikają z połączenia efektu poważnego pogorszenia koniunktury gospodarczej oraz środków mających na celu zwalczenie pandemii COVID19 i jej skutków społeczno-ekonomicznych. Do takich środków należą dodatkowe wydatki na programy na rzecz wsparcia zatrudnienia oraz wsparcie sektora ochrony zdrowia, a także niektóre bodźce podatkowe. Całkowity koszt środków wsparcia w związku z COVID19 wynosi 1,3 % PKB, z czego 0,4 punktu procentowego jest finansowane ze środków unijnych (zob. tabela 2 poniżej). W związku z brakiem budżetu na 2021 r. (z uwagi również na zbliżające się wybory powszechne, które mają się odbyć w dniu 6 grudnia) w prognozie Komisji z jesieni 2020 r. przyjęto, że środki wsparcia zatrudnienia i dodatki do wynagrodzenia przestaną obowiązywać w 2021 r.

Znaczne i pogłębiające się prognozowane deficyty wynikają jednak głównie z wcześniejszych środków o charakterze ekspansywnym, czego dowodem jest duży deficyt strukturalny w 2019 r. Dotyczy to w szczególności znacznego wzrostu wydatków socjalnych i innych wydatków, które są niezwiązane z pandemią, gdyż zostały zatwierdzone przed jej wybuchem. W szczególności przewiduje się znaczny wzrost wydatków z tytułu świadczeń emerytalnych w związku ze skutkami w skali całego roku 15-procentowej podwyżki emerytur, która weszła w życie we wrześniu 2019 r., oraz kolejnej podwyżki na poziomie 40 % od września 2020 r. Komisja prognozuje, że w rezultacie wydatki z tytułu świadczeń emerytalnych wzrosną w 2020 r. o 1,9 punktu procentowego PKB. Same podwyżki emerytur przyczynią się również do pogłębienia deficytu budżetowego o 2,2 punktu procentowego PKB w 2021 r., a następnie o 1,1 punktu procentowego PKB w 2022 r. Ponadto od lutego 2020 r. parlament podwoił świadczenia na dziecko, co spowoduje roczne koszty budżetowe w wysokości 0,6 % PKB. Przyczyną takiego wpływu na budżet jest fakt, że w obu przypadkach ustawodawcy nie zapewnili źródła finansowania tych środków.

Po stronie dochodów władze wprowadziły w grudniu 2019 r. określone zmiany podatkowe – w tym zmniejszyły stawkę akcyzy od paliwa oraz składki na ubezpieczenie społeczne opłacane przez pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy – które w 2020 r. spowodują szacunkowe uszczuplenie dochodów podatkowych łącznie o 0,3 % PKB. Przewiduje się również, że na dochody podatkowe niekorzystnie wpłyną recesja i niektóre bodźce podatkowe stanowiące element środków wsparcia w związku z COVID‑19 (0,1 % PKB).

Może okazać się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2021 r. i 2022 r. będzie niższy niż przewidywany w prognozie Komisji z jesieni 2020 r., gdyż rząd zaproponował ograniczenie planowanych podwyżek emerytur i świadczeń na dziecko. Parlament odrzucił jednak powiązane zmiany, a rząd zaskarżył uchwały parlamentu do Trybunału Konstytucyjnego, który dopiero wyda orzeczenia kończące postępowanie w tych sprawach (zob. również sekcja 4). W prognozie Komisji z jesieni 2020 r., zgodnie ze zwykłym założeniem kontynuacji dotychczasowego kursu polityki, uwzględniono głosowanie w parlamencie. W prognozie na 2020 r. i na 2021 r. oraz kolejne lata uwzględniono zatem podwyżki przewidziane w obecnie obowiązujących przepisach emerytalnych. W prognozie nie uwzględniono żadnych wydatków związanych z Instrumentem na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, gdyż rząd nie wskazał jeszcze wydatków, które mają być finansowane w 2021 r. w ramach tego instrumentu. Zmiana deficytu w 2021 r. może również okazać się korzystniejsza, niż wynika to z prognozy, dzięki wyższemu wzrostowi gospodarczemu w wyniku sprawnego wdrożenia środków finansowanych w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

Tabela 2: Środki służące przeciwdziałaniu skutkom pandemii COVID-19

Środek Stan prawny Wpływ na budżet (% PKB) 2020 2021 2022 Dochody Dodatkowe unijne środki finansowe na środki w zakresie COVID-19 0,4 CIT: zniżka w tytułu terminowej płatności i zwolnienie dla sektora HORECA -0,1 Wydatki Premie dla pracowników służby zdrowia kilka aktów prawnych 0,1 Wydatki z tytułu stanu zagrożenia zdrowia i zakup sprzętu medycznego 0,3 0,1 Świadczenia z tytułu „bezrobocia technicznego” dla pracowników oraz osób należących do innych kategorii niż pracownicy OUG 30/2020 0,5 Dopłaty dla pracowników podejmujących pracę po okresie bezrobocia technicznego (41,5 %) OUG 92/2020 0,2 Mechanizm obniżonego wymiaru czasu pracy i inne środki wsparcia zatrudnienia OUG 132/2020 0,1 Dopłaty do oprocentowania dla MŚP (IMM INVEST) 0,02 0,03 Całkowity skutek 1,05 0,1 0,0

Uwaga: wpływ na budżet zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2020 r.

Aby ocenić średniookresowe zagrożenie dla stabilności, Komisja przeprowadziła ocenę ad hoc dotyczącą zdolności obsługi zadłużenia na podstawie swojego standardowego podejścia. Ze względu na wysoki poziom początkowego deficytu i stosunkowo wysokie oprocentowanie w porównaniu z pozostałymi państwami oczekuje się, że relacja długu do PKB będzie szybko wzrastać. W scenariuszu zakładającym kontynuację dotychczasowego kursu polityki Komisja przewiduje, że zadłużenie przekroczy poziom 60 % w 2022 r. i wyniesie ponad 100 % PKB w 2027 r. oraz utrzyma się powyżej tego poziomu do końca okresu prognozowania 2031 r. Na podstawie oceny Komisji ogólne zagrożenie dla zdolności obsługi zadłużenia w perspektywie średnioterminowej wydaje się wysokie. Poziom ryzyka świadczy o występowaniu poważnych podatności na zagrożenia fiskalne, które należy wyeliminować w drodze odpowiednich środków z zakresu polityki. Ta ocena ryzyka zostanie zaktualizowana i uzupełniona, gdy Komisja przeprowadzi ponowną ocenę sytuacji budżetowej Rumunii wiosną 2021 r. Na tym etapie prognozy zadłużenia obarczone są również znacznie wyższym poziomem niepewności niż zwykle. Ewentualne zatwierdzenie zmniejszenia wymiaru podwyżek emerytur i świadczeń na dziecko zaproponowanego przez rząd na 2020 r. umożliwiłoby ograniczenie wydatków w perspektywie krótkoterminowej, ale nie miałoby większego wpływu na długookresowe zagrożenia dla zdolności obsługi zadłużenia w związku z brakiem dalszych środków na lata 2021 i na lata kolejne.

4.ŚRODKI WPROWADZONE OD CZASU PRZYJĘCIA ZALECENIA W SPRAWIE PROCEDURY NADMIERNEGO DEFICYTU

W dniu 15 września 2020 r. władze Rumunii przekazały sprawozdanie z działań podjętych w związku z zaleceniem na podstawie art. 126 ust. 7. W sprawozdaniu tym przedstawiono cele budżetowe i środki polityki budżetowej z projektu zmiany budżetu na 2020 r. z sierpnia 2020 r. Nowe cele obejmują środki wdrożone przez rząd celem złagodzenia wpływu pandemii COVID‑19 na system opieki zdrowotnej oraz gospodarkę o łącznej wartości wynoszącej około 1 % PKB (tabela 2). W sprawozdaniu nie podano żadnych szczegółów dotyczących średnioterminowych celów budżetowych i środków polityki budżetowej przewidzianych przez rząd, ponieważ władze Rumunii nie przedstawiły jeszcze projektu budżetu na 2021 r. ani strategii fiskalnej na lata 2021–2023.

Na 2020 r. władze wyznaczyły jako cel nominalny deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wynoszący 8,6 % PKB oraz dług wynoszący 43,6 % PKB, co jest spójne z ostatnią zmianą budżetu przyjętą w dniu 14 sierpnia 2020 r., która polegała na podwyższeniu celu na 2020 r. dotyczącego deficytu z poziomu 3,6 % PKB przewidzianego w pierwotnym budżecie na 2020 r. Planowany deficyt strukturalny wynosi, w oparciu o własne obliczenia władz, 5,8 % potencjalnego PKB. Te cele budżetowe oparto na przewidywanym spadku realnego PKB wynoszącym ‑3,8 % w 2020 r., co oznacza znacznie mniejszy spadek niż spadek wynoszący ‑5,2 % przewidywany w prognozie Komisji z jesieni 2020 r.; cele obejmują również skutki środków nadzwyczajnych zastosowanych w celu ograniczenia wpływu pandemii COVID‑19 do października 2020 r.

Za pomocą sierpniowej zmiany budżetu rząd usiłował załagodzić pogarszanie się sytuacji budżetowej w 2020 r. poprzez ograniczenie planowanego podniesienia wydatków socjalnych oraz wynagrodzeń w sektorze publicznym. Dokładniej rzecz ujmując, rząd zaproponował podniesienie świadczeń emerytalnych o 14 % od września 2020 r., zamiast ich początkowo planowanego poniesienia o 40 %. Biorąc pod uwagę, że zmiana ta odnosi się wyłącznie do 2020 r., na podstawie obowiązujących przepisów świadczenia emerytalne i tak wzrosną o co najmniej 30 % od września 2021 r. Rząd zaproponował również podniesienie świadczeń na dziecko o 19 % od sierpnia 2020 r. – zamiast natychmiastowego podwojenia tych świadczeń w lutym 2020 r. – a następnie zwiększanie tej kwoty dwa razy w roku aż do lipca 2022 r., kiedy to wyniesie ona dwukrotność kwoty wyjściowej. Rząd próbował również przenieść podwyżki wynagrodzeń pracowników sektora oświaty z września 2020 r. na wrzesień 2021 r. W razie przyjęcia tych zmian doprowadziłyby one do ograniczenia wydatków w 2020 r. o 1,3 punktu procentowego PKB w porównaniu z prognozą Komisji z jesieni 2020 r. Parlament odrzucił jednak propozycje rządu, a rząd zaskarżył uchwały parlamentu do Trybunału Konstytucyjnego, który dopiero wyda orzeczenia kończące postępowanie w tych sprawach.

Ocena decyzji budżetowych Rumunii od kwietnia 2020 r. w odpowiedzi na zalecenie powinna uwzględniać pogorszenie się perspektyw makroekonomicznych oraz wpływ nadzwyczajnych środków polityki budżetowej mających na celu zwalczanie pandemii oraz ograniczanie jej skutków gospodarczych i społecznych, a także wszelkie inne środki zastosowane lub działania podjęte przez władze. Zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2020 r. obecnie przewiduje się, że wzrost realnego PKB w 2020 r. wyniesie 9 punktów procentowych, co oznacza niższą wartość niż wartość przewidziana w scenariuszu bazowym będącym podstawą zalecenia na podstawie art. 126 ust. 7 z kwietnia 2020 r., które opierało się na prognozie Komisji z zimy 2020 r. uzupełnionej o zmienne budżetowe do 2022 r. Obecnie przewiduje się, że deficyt nominalny na 2020 r. wyniesie około ‑10¼ % PKB w porównaniu z ‑4,9 % PKB zgodnie ze scenariuszem bazowym (tabela 3).

W prognozie Komisji z zimy 2020 r. uzupełnionej o zmienne budżetowe do 2022 r. (scenariusz bazowy) nie uwzględniono wpływu pandemii COVID‑19 oraz przewidywano, że saldo strukturalne pogorszy się o 1 punkt procentowy produkcji (potencjalnej) ze względu na brak jakichkolwiek działań w zakresie dostosowania w 2020 r. (tabela 3). W prognozie Komisji z jesieni 2020 r. przewiduje się pogorszenie salda strukturalnego o 3,6 punktu procentowego PKB w 2020 r., tj. o 2,6 punktu procentowego więcej niż w prognozie z zimy. Około 1 punkt procentowy PKB w ramach pogorszenia deficytu strukturalnego w 2020 r. wynika ze środków nadzwyczajnych związanych z COVID‑19 zastosowanych po dacie granicznej prognozy z zimy. Ponadto w prognozie z jesieni 2020 r. przyjęto dodatkowe, wyższe o 0,4 punktu procentowego PKB wydatki na świadczenia na dziecko w porównaniu z prognozą z zimy, ponieważ założono podwojenie tego świadczenia wchodzące w życie z mocą wsteczną od lutego 2020 r. (wskutek głosowania w parlamencie, podczas którego potwierdzono pierwotny harmonogram podwajania świadczenia), podczas gdy w prognozie z zimy przyjęto, że podniesienie będzie mało miejsce w sierpniu 2020 r. (w następstwie planów rządu z tamtego okresu). Pozostała różnica wynika ze zaktualizowanych informacji na temat wykonania budżetu na 2020 r., w szczególności z wyższych wydatków na inwestycje publiczne niż te, które Komisja prognozowała zimą. Łączny wpływ podjętych przez rząd prób złagodzenia podwyżek świadczeń emerytalnych i świadczeń na dziecko oraz przełożenia niektórych podwyżek wynagrodzenia mógłby prowadzić do polepszenia salda nominalnego i strukturalnego na 2020 r. o niemal 1,3 punktu procentowego PKB w porównaniu z prognozą Komisji z jesieni 2020 r. Nawet w takim przypadku zmiany budżetowe, w ujęciu strukturalnym i nominalnym, nadal nie odpowiadałyby jednak korekcie nadmiernego deficytu w możliwej do przewidzenia przyszłości.

Ogólnie rzecz biorąc, nawet przy wprowadzeniu korekty w celu uwzględnienia skutków kryzysu związanego z COVID-19 w prognozowanym deficycie budżetowy następuje odchylenie od dostosowania, jakiego spodziewano się zgodnie z zaleceniem, chociaż na tym etapie nie można precyzyjnie ocenić rozmiaru tej rozbieżności. Nadzwyczajna niepewność otaczająca prognozy makroekonomiczne w związku z rozwojem pandemii oraz z jej skutkami społeczno-gospodarczymi nie pozwoliłaby w tym momencie na wiarygodne ustanowienie nowej, solidnej ścieżki dostosowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że korekta nadmiernego deficytu będzie wymagać znacznego i stałego strukturalnego wysiłku fiskalnego w kolejnych latach. Środki zaproponowane przez rząd w sierpniu 2020 r. i odrzucone przez parlament nie byłyby w tym przedmiocie wystarczające.