SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW z oceny ex-post Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów za lata 2008-2010 (sprawozdanie przedstawione zgodnie z art. 50 ust. 3 lit. c) decyzji nr 575/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r.) /* COM/2014/0230 final */





SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW z oceny ex post Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów za lata 2008–2010 (sprawozdanie przedstawione zgodnie z art. 50 ust. 3 lit. c) decyzji nr 575/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r.) 1. ZAKRES I CEL SPRAWOZDANIA[1] Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów na lata 2008–2013 ustanowiono w 2007 r. jako część programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”[2]. Jest on jednym z czterech funduszy ustanowionych w ramach programu ogólnego[3]. Celem przedmiotowego Funduszu jest wspieranie wysiłków podejmowanych przez państwa członkowskie na rzecz usprawnienia zarządzania powrotami imigrantów we wszystkich jego wymiarach („zintegrowane zarządzanie powrotami imigrantów”), w tym poprzez współpracę między państwami członkowskimi w celu osiągnięcia korzyści skali. Całkowity budżet Funduszu wynosi 676 mln EUR. Zasoby Funduszu rozdziela się między 26 państw członkowskich[4]. W decyzji ustanawiającej Fundusz wymaga się, aby Komisja przedłożyła sprawozdanie z oceny ex post za lata 2008–2010[5] na podstawie krajowych sprawozdań z oceny dotyczących wyników i skutków działań współfinansowanych z przedmiotowego Funduszu[6]. Komisja ma dokonać oceny Funduszu we współpracy z państwami członkowskimi „w celu określenia stosowności, skuteczności i oddziaływania realizowanych działań w świetle celu ogólnego” [tego Funduszu][7]. Komisja „analizuje też komplementarność działań realizowanych w ramach Funduszu względem działań prowadzonych w ramach innych stosownych polityk, instrumentów i inicjatyw wspólnotowych”[8]. Niniejsze sprawozdanie zawiera ustalenia z oceny ex post dotyczącej realizacji programów rocznych za lata 2008–2010 obejmujących środki w wysokości ponad 199 mln EUR przydzielane państwom członkowskim. Państwa członkowskie miały obowiązek przedłożyć swoje sprawozdania krajowe do końca czerwca 2012 r. Termin ten przesunięto jednak na dzień 31 października 2012 r. ze względu na fakt, że okres kwalifikowalności w odniesieniu do działań w ramach programu rocznego na 2010 r. trwał do dnia 30 czerwca 2012 r., oraz aby umożliwić uwzględnienie w sprawozdaniu szczegółowych wyników tego programu rocznego. W kolejnych rozdziałach omówiono najważniejsze ustalenia pod względem znaczenia, skuteczności, efektywności, komplementarności i wartości dodanej finansowania w ramach Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów na lata 2008–2010. ZNACZENIE FUNDUSZU W KONTEKŚCIE EUROPEJSKIM I KRAJOWYM Znaczenie Funduszu w kontekście UE przemawiające za jego ustanowieniem Powroty obywateli państw trzecich, którzy nie spełniają warunków zezwalających na wjazd na terytoria państw członkowskich Unii Europejskiej, przebywanie lub pobyt na tych terytoriach, lub którzy przestali je spełniać, są konieczne do zapewnienia niepodważalności polityki przyjmowania oraz do egzekwowania zasad państwa prawa, co stanowi istotny element przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Realizacja polityki powrotowej w praktyce stanowi jednak poważne wyzwanie, w szczególności dla państw członkowskich o stosunkowo niskim PKB lub niewielkim doświadczeniu lub dla niektórych państw członkowskich, które borykają się z nieproporcjonalnymi przepływami migracyjnymi ze względu na ich położenie geograficzne lub atrakcyjny profil gospodarczy. Zarządzanie powrotami imigrantów jest procesem złożonym. Wymaga ono wypracowania dobrych stosunków współpracy z krajami powrotu oraz znalezienia równowagi między prawami osobistymi i względami humanitarnymi a interesem państwa związanym z egzekwowaniem prawa. Ograniczenie nielegalnej imigracji dzięki skutecznej polityce powrotowej leży w interesie wszystkich państw członkowskich. Co do zasady na obszarze bez granic wewnętrznych można przemieszczać się bez przeszkód. Tolerowanie nielegalnych pobytów w jednym państwie członkowskim może wywierać negatywny wpływ na zwalczanie nielegalnego zatrudnienia w całej UE, co z kolei działa jak czynnik zachęcający, powodujący wzrost nielegalnej imigracji do UE. Skuteczna polityka powrotowa w całej UE mogłaby natomiast korzystnie wpłynąć na wiarygodność wspólnej polityki imigracyjnej oraz mogłaby przyczynić się do podniesienia stopnia akceptacji obywateli państw trzecich legalnie przebywających w państwach członkowskich. Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów bazuje na działaniach przygotowawczych, które przeprowadzono w latach budżetowych 2005–2007 i które pomogły państwom członkowskim przygotować się do uruchomienia Funduszu w 2008 r. Aby zwiększyć skuteczność walki z nielegalną migracją na poziomie krajowym, stworzono Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów mający na celu wspieranie dobrowolnych i, w stosownych przypadkach, przymusowych powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich w ramach wspólnego systemu „zintegrowanego zarządzania powrotami imigrantów” oraz zgodnie ze wspólnymi normami. W opisanym powyżej kontekście migracyjnym, w którym przepływy migracyjne w różny sposób wpływają na poszczególne państwa członkowskie, celem Funduszu było zapewnienie przestrzegania zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi poprzez przekazanie im środków finansowych na wsparcie podejmowanych przez nie działań na rzecz usprawnienia zarządzania powrotami imigrantów we wszystkich jego wymiarach. Podziału dostępnych zasobów UE między państwami członkowskimi dokonuje się w oparciu o dwa kryteria odzwierciedlające sytuację danego państwa członkowskiego w odniesieniu do zobowiązań podjętych w imieniu lub na ogólną korzyść Unii w tym obszarze: liczbę decyzji o wydaleniu wpływających na obywateli państw trzecich i liczbę zrealizowanych powrotów do państw trzecich. Fundusz jest wdrażany na podstawie strategicznych programów wieloletnich obejmujących cały okres programowania 2008–2013 oraz rocznych programów negocjowanych każdego roku z państwami członkowskimi w celu zrealizowania rocznych przydziałów finansowych. Przedmiotowy Fundusz jest ukierunkowany na cztery priorytety: – priorytet 1: Wsparcie dla opracowania strategicznego podejścia do zarządzania powrotami imigrantów przez państwa członkowskie; priorytet 2: Wsparcie dla współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w dziedzinie zarządzania powrotami; priorytet 3: Wsparcie dla konkretnych, innowacyjnych krajowych (międzynarodowych) narzędzi zarządzania powrotami; priorytet 4: Wsparcie dla ustanowienia standardów wspólnotowych i najlepszych praktyk dotyczących zarządzania powrotami. Oprócz programów krajowych Komisja bezpośrednio wykorzystała w każdym roku do 7 % dostępnych zasobów UE na finansowanie transnarodowych projektów, badań lub innych rodzajów działań będących przedmiotem zainteresowania UE poprzez „działania wspólnotowe” dotyczące polityki powrotowej oraz środków mających zastosowanie wobec grup docelowych. W latach 2005–2007 zrealizowano działania przygotowawcze, mianowicie „Działania przygotowawcze do powrotów” w latach 2005–2006 oraz „Działanie przygotowawcze – zarządzanie migracjami, solidarność w działaniu w roku 2007 – powroty i reintegracja osób powracających”. W ramach tych instrumentów zyskano bezpośrednie doświadczenia praktyczne w zakresie projektów transnarodowych, a tym samym udzielono państwom członkowskim, organizacjom pozarządowym i innym zainteresowanym stronom pomocy w przygotowaniu się do uruchomienia Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów w 2008 r.[9]. Od 2008 r. do końca okresu programowania w ramach działań wspólnotowych Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów współfinansowano (do 90 % całkowitych kosztów kwalifikowalnych danego działania) projekty transnarodowe głównie w dziedzinie wspomaganego dobrowolnego powrotu za pośrednictwem publikowanych co roku szczegółowych zaproszeń do składania wniosków. Projekty te uzupełniały programy krajowe i sprzyjały ogólnoeuropejskiej współpracy i wymianie doświadczeń w związku z różnymi aspektami procesu wspomaganego dobrowolnego powrotu. Należy zaznaczyć, że niniejsze sprawozdanie z oceny ex post obejmuje przeważającą część zasobów Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów realizowanego na zasadzie zarządzania dzielonego za pomocą programów krajowych. Znaczenie Funduszu w kontekście UE i w kontekstach krajowych w ciągu pierwszych lat jego realizacji Okres objęty programami rocznymi na lata 2008–2010, od ich rozpoczęcia do zakończenia, trwał od 2008 r. do połowy 2012 r. W tym okresie większość państw członkowskich dokonała znacznych zmian w swoich odpowiednich strategiach politycznych, przepisach i strukturach instytucjonalnych w celu wzmocnienia i poprawy zarządzania (przymusowymi i dobrowolnymi) powrotami imigrantów. Transpozycja dyrektywy w sprawie powrotów[10] usprawniła proces zarządzania powrotami imigrantów, wprowadzając możliwość skorzystania przez obywateli państw trzecich ze środków wspomagania dobrowolnych powrotów oraz uwzględniając normy dotyczące zatrzymywania osób podlegających decyzji o wydaleniu. Niektóre państwa członkowskie wprowadziły alternatywne środki zatrzymywania obywateli państw trzecich wymagających szczególnego traktowania. W rozpatrywanym okresie podejmowane działania uzupełniano czasami o dodatkowe akty prawne mające na celu walkę z nielegalną migracją i wydalanie nielegalnych migrantów. Powstania w Afryce Północnej z 2011 r. w znacznym stopniu przyczyniły się do wzrostu presji migracyjnej ukierunkowanej na kraje śródziemnomorskie, a w konsekwencji również do zintensyfikowania ogólnych krajowych wysiłków w obszarze powrotów. Od stycznia 2008 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. państwa członkowskie odesłały do państw trzecich ogółem 630 475 obywateli państw trzecich w drodze działań dotyczących przymusowych albo dobrowolnych powrotów[11]. W przypadku 60 % tych osób powrót odbył się przymusowo, a 40 % zdecydowało się na dobrowolny powrót. W dziewięciu państwach członkowskich[12] więcej powrotów odbyło się w ramach programów dobrowolnych niż w wyniku wydalenia, natomiast w szesnastu państwach członkowskich[13] wyraźnie więcej osób zostało objętych działaniami dotyczącymi przymusowego powrotu niż dobrowolnego powrotu[14]. Ponad połowę wspomnianych działań dotyczących dobrowolnych powrotów przeprowadziły zaledwie dwa państwa członkowskie (SE, UK). Liczba nielegalnych migrantów (w tym osób nadmiernie przedłużających pobyt i osób ubiegających się o azyl, których wnioski odrzucono) znacznie przewyższyła liczbę osób ubiegających się o azyl i uchodźców, którzy dobrowolnie powrócili do swoich krajów pochodzenia. Według danych na koniec czerwca 2012 r. w Unii jest łącznie 179 ośrodków detencyjnych (dla obywateli państw trzecich oczekujących na wydalenie), które mogą przyjąć 17 519 potencjalnych zatrzymanych. W okresie objętym oceną dwadzieścia jeden państw członkowskich zorganizowało powroty 15 563 obywateli państw trzecich w ramach wspólnych lotów[15] (spośród całkowitej liczby 379 381 wydalonych obywateli państw trzecich). Niemal 75 % całkowitej liczby osób, których powroty odbyły się w ramach wspólnych lotów, zostało odesłanych z tylko dwóch państw członkowskich (ES, NL). Biorąc pod uwagę opisany powyżej kontekst ogólny, państwa członkowskie zasadniczo pozytywnie postrzegały znaczenie Funduszu z punktu widzenia ich potrzeb krajowych. Chociaż większość państw członkowskich uznała, że cele programów są odpowiednie, Francja zauważyła, że zaspokojenie niektórych istotnych potrzeb (takich jak uwzględnienie populacji nielegalnych migrantów w departamencie zamorskim Majotty) nie jest możliwe ze względu na zasady kwalifikowalności. Francja uznała również priorytet 2 za mniej istotny w obszarze wspólnych lotów, ponieważ Frontex również zapewnia finansowanie wspólnych lotów. Z drugiej strony niektóre państwa członkowskie stwierdziły, że potrzeby i odpowiadające im cele programów nie uległy zmianie w okresie sprawozdawczym, tj. od momentu zdefiniowania celów programu wieloletniego do momentu realizacji programów rocznych. Inne państwa członkowskie dodały, że zidentyfikowane cele nadal mają znaczenie z punktu widzenia przyszłych interwencji finansowanych z budżetu państwa albo z Funduszu. KOMPLEMENTARNOŚĆ FUNDUSZU Z BUDŻETAMI KRAJOWYMI W OBSZARZE POWROTÓW ORAZ Z INNYMI INSTRUMENTAMI FINANSOWYMI Państwa członkowskie zgłosiły, że współfinansowanie w ramach Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów uzupełnia współfinansowanie w ramach innych instrumentów finansowych UE. Zdaniem kilku państw członkowskich rola, jaką odgrywa Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów w zarządzaniu migracjami, stanowi uzupełnienie pozostałych trzech funduszy[16] składających się na program ogólny UE „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” (2007–2013). Wśród innych instrumentów finansowych UE, które uzupełniają Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów, wymieniono Europejski Fundusz Społeczny i działania przygotowawcze w ramach Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów poprzedzające obecny okres programowania. W odniesieniu do komplementarności Funduszu z inwestycjami krajowymi w obszarze powrotów udział Funduszu w budżetach krajowych wynosi od 100 % (BG, CY, LV, PT) do poniżej 1 % (CZ). Przydział środków z Funduszu pokrywa odpowiednio 25 % i 21 % wydatków całkowitych w tym obszarze w Hiszpanii i Zjednoczonym Królestwie. Jest to znaczny udział, biorąc pod uwagę wielkość inwestycji krajowych w zakresie zarządzania powrotami imigrantów w tych państwach członkowskich. Francja podaje natomiast, że finansowanie w ramach Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów ma stosunkowo niewielki wpływ finansowy na wydatki krajowe w tym obszarze i pokrywa jedynie 4,9 % wydatków na powroty przymusowe, natomiast w przypadku wydatków na dobrowolne powroty udział ten wynosi 15,3 % (2009–2011). Maksymalny wkład z Funduszu ustalono na poziomie 50 % całkowitych kosztów danego działania oraz maksymalnie 75 % w przypadku państw członkowskich objętych Funduszem Spójności i działań służących realizacji szczególnych celów priorytetowych. W tym względzie ocena pokazuje, że największy wkład z Funduszu dotyczy tych obszarów, w które państwa członkowskie są mniej skłonne inwestować środki krajowe, tj. środki pomocy dla osób wymagających szczególnego traktowania oraz wdrażanie przepisów i norm UE. Najprawdopodobniej wynika to z faktu, że takich działań nie uznaje się za priorytety krajowe lub stanowią one część priorytetów UE objętych wsparciem na poziomie 75 % . SKUTECZNOŚĆ FUNDUSZU Przydział i wydatkowanie środków Ogółem wkład z Funduszu przeznaczony dla państw członkowskich w ramach rocznych programów na lata 2008–2010 wyniósł ponad 199 mln EUR. Przyznane finansowanie wynosi od nieco ponad 1 mln EUR dla Luksemburga do ponad 29 mln EUR dla Zjednoczonego Królestwa oraz ponad 27 mln EUR dla Grecji. Największe przydziały przyznano państwom członkowskim o największym napływie nielegalnych migrantów i największej liczbie osób powracających. Te państwa to: Zjednoczone Królestwo, Grecja, Francja, Hiszpania i Włochy, które łącznie otrzymały 59 % całkowitego wkładu UE przydzielonego państwom członkowskim w tym okresie. Wykres 1: Przydział środków w ramach Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów w podziale na państwa członkowskie w tys. euro Średni wskaźnik wykonania[17] w zakresie współfinansowania UE dla programów rocznych na 2008 r. wyniósł 66 % (wykorzystano 36,6 mln EUR z przyznanych 55,5 mln EUR). Wskaźnik wykonania w zakresie współfinansowania UE w ramach tego programu wyniósł od 16 % (NL) do 100 % (ES). Średnie wskaźniki wykonania w zakresie współfinansowania UE dla programów rocznych na lata 2009 i 2010 wyniosły od 27 % w Republice Czeskiej do 99 % w Hiszpanii. Ogółem w szesnastu państwach członkowskich wskaźnik wykonania wyniósł powyżej 75 %[18], w sześciu z nich natomiast wskaźnik ten przekroczył 90 %[19]. W sześciu państwach członkowskich odnotowano średni wskaźnik wykonania w zakresie współfinansowania UE dla programów rocznych na lata 2009–2010 na poziomie 50 % lub niższym[20]. Wysoki wskaźnik wykonania często odnotowuje się w tych państwach, które otrzymują wysokie przydziały, z kolei niski wskaźnik wykonania – w państwach członkowskich o mniejszych przydziałach. Można to wyjaśnić faktem, że w państwach członkowskich otrzymujących wysokie przydziały wkład z Funduszu stanowi niewielką część budżetu krajowego przeznaczonego na powroty migrantów i państwa te są przyzwyczajone do realizowania działań w tym obszarze na podstawie płatności zaliczkowych. Z drugiej strony państwa członkowskie otrzymujące niższe przydziały są często mniej doświadczone i posiadają mniejszą liczbę podmiotów prowadzących działalność w obszarze powrotów. Ogółem państwa członkowskie zdołały wykorzystać 76 % przydziałów przyznanych im w ramach programów rocznych na lata 2008–2010 (wykorzystano około 151 mln EUR z przyznanych około 199 mln EUR). Większość działań wdrożono w ramach priorytetu 1, a w następnej kolejności – w ramach priorytetów 3, 4 i 2. Pod względem wydatków skoncentrowano się na priorytecie 1, a w następnej kolejności – na priorytetach 3, 4 i 2. Wykres 2: Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów na lata 2008–2010 według priorytetów: liczba działań, wydatki w milionach euro oraz liczba państw członkowskich realizujących dany priorytet Większość wydatków w ramach programów rocznych na lata 2008–2010 przeznaczono na działania podjęte w celu realizacji priorytetu 1 (wsparcie dla opracowania strategicznego podejścia do zarządzania powrotami imigrantów – 114 mln EUR, tj. 82 % całkowitego wykorzystanego finansowania). Do państw członkowskich o największych wydatkach w tej kategorii należały: Francja, Włochy, Hiszpania i Zjednoczone Królestwo. Ponadto 12 % środków UE wykorzystano na działania podjęte w celu realizacji priorytetu 3 (Wsparcie dla innowacyjnych narzędzi zarządzania powrotami imigrantów). Austria, Belgia, Grecja, Niemcy i Szwecja przeznaczyły największe kwoty na realizację tego priorytetu. Wydatki w ramach priorytetu 4 wyniosły jedynie 4,8 mln EUR (Wsparcie dla ustanowienia wspólnotowych standardów i najlepszych praktyk) i najwyższe kwoty przeznaczyły na ten cel Francja, Łotwa i Republika Słowacka. W tej grupie państw wydatki Francji stanowiły 46 % całkowitych wydatków UE na działania w ramach priorytetu 4. Wydatki w ramach priorytetu 2 wyniosły zaledwie 4 mln EUR (Wsparcie dla współpracy między państwami członkowskimi) i w czołówce znalazły się Włochy, Zjednoczone Królestwo i Irlandia. Jeżeli chodzi o wydatki w podziale na kategorię działania, największe środki przeznaczono na powroty przymusowe (38 % wydatków całkowitych), a w następnej kolejności – na dobrowolne powroty (36 % wydatków całkowitych). Zjednoczone Królestwo przeznaczyło zdecydowanie największą kwotę na finansowanie powrotów dobrowolnych (61 % wydatków całkowitych w kategorii dobrowolnych powrotów). Zmiany Ogółem 20 państw członkowskich[21] zgłosiło, że co najmniej jeden z ich programów rocznych wymagał formalnej zmiany. Większość państw członkowskich[22] musiała wprowadzić zmiany w co najmniej jednym swoim programie rocznym obejmujące powyżej 10 % budżetu. Zmiany wprowadzono w celu zapewnienia pełnej absorbcji pozostałych środków finansowych oraz dostosowania prognoz wydatków, tak aby zwiększyć efektywność i skuteczność. Osiemnaście państw członkowskich[23] poinformowało, że ich zdaniem zmiany te były przydatne. Kilka państw członkowskich stwierdziło, że dzięki zmianom przesunęły one środki budżetowe z obszarów, w których nie byłyby one w pełni wykorzystane, na obszary zagrożone potencjalnymi nadmiernymi wydatkami. Inne państwa członkowskie stwierdziły, że zmiany przyczyniły się do zapewnienia skutecznej realizacji projektów, a co za tym idzie zwiększyły ich ogólną skuteczność lub umożliwiły im dostosowanie pierwotnie zaplanowanych działań do nowych lub zmieniających się potrzeb lub nieprzewidzianych wydarzeń. Niektóre państwa członkowskie zgłosiły jednak, że ich programy roczne nie są na tyle elastyczne, aby można było dostosowywać cele do zmieniających się potrzeb. Koszty zarządzania programem Głównym źródłem wsparcia finansowego na pokrycie kosztów zarządzania była pomoc techniczna przyznana w ramach Funduszu. Ze 139 mln EUR wykorzystanych na realizację projektów w okresie objętym oceną państwa członkowskie przeznaczyły ponad 12 mln EUR na pomoc techniczną (w przybliżeniu 9 %). Większość państw członkowskich skorzystała z pomocy technicznej głównie w celu pokrycia kosztów personelu zatrudnionego w biurze instytucji odpowiedzialnej lub instytucji delegowanej, na drugim miejscu znalazł się sprzęt informatyczny, a najniższe wydatki poniesiono na pokrycie kosztów podróży lub organizacji wydarzeń. Większość państw członkowskich stwierdziła, że pomoc techniczna była bardzo przydatna, w szczególności jeżeli chodzi o wsparcie w zakresie zarządzania Funduszem, a tym samym przyczyniła się do skuteczniejszego i efektywniejszego zarządzania Funduszem, chociaż niektóre państwa członkowskie (LU, RO) napotkały trudności w wydatkowaniu przydzielonych środków ze względu na ograniczenia nałożone na kwalifikowalność i wykorzystanie tych środków. Ogólna ocena skuteczności Większość państw członkowskich oceniła realizację programów jako skuteczną[24]. Kilka państw członkowskich uznało realizację programu za nieskuteczną głównie ze względu na trudności związane z uzyskaniem współfinansowania, złożone i obciążające pod względem administracyjnym mechanizmy wdrażania oraz wysoki stosunek kosztów administracyjnych do całkowitej kwoty przydziału (CZ, CY, NL, AT). Zgłoszono następujące główne wyzwania związane z realizacją[25]: opóźnienia w zatwierdzaniu dokumentów zarówno ze strony państwa członkowskiego, jak i Komisji; trudności w uzyskaniu współfinansowania; długotrwałe mechanizmy i procedury wdrażania, które doprowadziły do opóźnień w realizacji projektów; brak efektywnej komunikacji i współpracy z przedstawicielami państw trzecich; niewystarczające informacje na temat zakresu docelowej grupy beneficjentów lub trudności w organizowaniu ich powrotów. Większość państw członkowskich[26] stwierdziła, że rozpoczęcie realizacji ich programów rocznych było uzależnione zarówno pod względem prawnym, jak i finansowym od zatwierdzenia decyzji Komisji. Niektóre państwa członkowskie (FR, LU, SI, SE, UK) zgłosiły, że uruchomienie ich programów rocznych nie było uzależnione pod względem finansowym od zatwierdzenia decyzji Komisji, ponieważ finansowanie przydzielano z budżetu państwa. SKUTECZNOŚĆ DZIAŁAŃ REALIZOWANYCH ZA POŚREDNICTWEM FUNDUSZU W niniejszej sekcji przedstawia się przegląd rezultatów i wyników osiągniętych dzięki programom rocznym na lata 2008–2010 w ramach każdego z czterech priorytetów Funduszu[27]. Ogólne wyniki i najważniejsze osiągnięcia Dwadzieścia trzy państwa członkowskie[28] oceniły ogólne wyniki i osiągnięcia Funduszu jako pozytywne lub bardzo pozytywne, a tylko trzy państwa członkowskie oceniły je jako neutralne[29]. Ta ostatnia ocena wynikała z tego, że nie osiągnięto oczekiwanych rezultatów, wdrożono jedynie kilka działań (CZ), rezultaty nie zostały osiągnięte lub nie były wymierne (LU) lub zrealizowano tylko niewielką liczbę działań, co utrudniło dokonanie ogólnej oceny (SE). Poniższa tabela przedstawia łączne wyniki i rezultaty Funduszu. Tabela 1 Przegląd łącznych wyników i rezultatów podjętych działań Kategoria działania || REZULTATY na poziomie unijnym osiągnięte dzięki programom rocznym na lata 2008–2010 || WYNIKI na poziomie unijnym osiągnięte dzięki programom rocznym na lata 2008–2010 || Priorytet 1. Więcej dobrowolnych powrotów || 51 341 wniosków o dobrowolny powrót / oświadczeń o zamiarze || 9 788 przeprowadzonych działań dotyczących dobrowolnych powrotów || 39 115 osobom zorganizowano powrót || 20 568 osób skorzystało z wsparcia w procesie reintegracji powracających (w stosownych przypadkach) || Priorytety 1, 3 i 4 2. Więcej przymusowych powrotów || 2 404 wykonane loty krajowe w związku z przymusowymi powrotami || || 97 962 osobom zorganizowano powrót na skutek jednostronnych działań dotyczących przymusowych powrotów || || Priorytety 1 i 2 3. Więcej informacji/porad / lepsze informacje/porady || 397 zorganizowanych działań informacyjnych / kampanii informacyjnych || 83 235 osobom udzielono porad || 17 699 osób wróciło dobrowolnie w wyniku uzyskania porady || || Priorytety 1 i 3 4. Pomoc na większą skalę / lepsza pomoc dla osób wymagających szczególnego traktowania || 10 255 osobom wymagającym szczególnego traktowania udzielono pomocy || || 7 804 osoby, którym udzielono pomocy, wróciły dobrowolnie || 232 osoby, którym udzielono pomocy, zostały wydalone || Priorytety 1 i 3 5. Pomoc na większą skalę / lepsza pomoc w procesie reintegracji powracających || 691 podjętych działań reintegracyjnych || 7 636 osób otrzymało pomoc w procesie reintegracji || Powrót 4 541 osób odbył się po przeprowadzeniu działań reintegracyjnych lub w oczekiwaniu na te działania || || Priorytety 1 i 3 6. Zbadane lub wprowadzone nowe narzędzia / inicjatywy || Wprowadzono 3 081 nowych narzędzi / inicjatyw || || Wykorzystywanie nowych inicjatyw rozwiązało / wpłynęło na 6 230 przypadków powrotu || 2 041 osób faktycznie wróciło dzięki wprowadzonym, nowym narzędziom/inicjatywom || Priorytety 1 i 3 7. Ulepszona baza wiedzy w państwach członkowskich || 14 112 pracowników organów publicznych zdobyło nową wiedzę || 3 091 pracowników organizacji pozarządowych / innych zaangażowanych podmiotów zdobyło nową wiedzę || Powstało 310 partnerstw dla współpracy || Zmieniono lub wprowadzono 46 przepisów prawnych lub praktyk administracyjnych związanych z powrotami || Priorytety 1 i 3 8. Ściślejsza / usprawniona współpraca z innymi państwami członkowskimi || Utworzono 5 nowych partnerstw dla współpracy[30] || Przeprowadzono 41 wspólnych działań dotyczących powrotu z innymi państwami członkowskimi || 820 osób wróciło na skutek wspólnych działań dotyczących powrotu || Przeniesiono i zastosowano 7 praktyk || Priorytety 2 i 4 9. Udoskonalone stosowanie przepisów i norm UE || Podjęto 11 środków przygotowawczych na potrzeby transpozycji dyrektywy || 17 organizacji stosujących środki || Przeprowadzono 2 184 powroty w następstwie wprowadzenia środków || || Priorytet 4 10. Ściślejsza / usprawniona współpraca na poziomie krajowym || Utworzono 77 nowych partnerstw (organizacji pozarządowych, organizacji pozarządowych i instytucji państwowych itp.) || Opracowano i podjęto 15 wspólnych działań || || 27 osobom zorganizowano dobrowolny powrót w następstwie współpracy / wspólnych działań || Priorytety 1 i 4 11. Ściślejsza / usprawniona współpraca z państwami trzecimi || Utworzono 269 nowych partnerstw || 3 415 udokumentowanych przypadków dzięki usprawnionej współpracy z państwami trzecimi || 25 007 osobom zorganizowano przymusowy powrót w następstwie współpracy || 39 687 osobom zorganizowano dobrowolny powrót w następstwie współpracy / wspólnych działań || Priorytet 3 Wyniki i rezultaty osiągnięte w ramach priorytetu 1 (Wsparcie dla strategicznego podejścia do zarządzania powrotem imigrantów W obszarze przymusowych powrotów większość (97 %) przymusowych powrotów współfinansowanych przez Fundusz przeprowadzono w ramach priorytetu 1 (pozostałe przeprowadzono w ramach priorytetu 2). Hiszpania zorganizowała powrót największej liczbie obywateli państw trzecich (48 550), na kolejnych miejscach uplasowały się Grecja (17 338), Włochy (8 321) i Cypr (6 947). W obszarze dobrowolnych powrotów 88 % wszystkich dobrowolnych powrotów było wynikiem działań zrealizowanych w ramach priorytetu 1. Zjednoczone Królestwo zorganizowało powrót największej liczbie obywateli państw trzecich (14 110). Wśród innych państw członkowskich, które zorganizowały powrót dużej liczbie obywateli państw trzecich w ramach priorytetu 1, znalazły się: Niemcy (4 903), Francja (3 900), Polska (2 616) i Niderlandy (2 613). Zjednoczone Królestwo zapewniło pomoc w procesie reintegracji powracających największej liczbie obywateli państw trzecich (14 288) – liczba ta stanowi 70 % wszystkich osób, którym udzielono wsparcia w procesie reintegracji. Wśród innych państw członkowskich, które udzieliły pomocy w procesie reintegracji znacznej liczbie obywateli państw trzecich, znalazły się Polska (3 510), Niderlandy (835) i Włochy (782). W ramach priorytetu 1 dwanaście państw członkowskich[31] zrealizowało kampanie informacyjne, a dwanaście[32] wdrożyło działania bezpośrednio ukierunkowane na udzielanie porad potencjalnym osobom powracającym. Hiszpania, Finlandia i Irlandia uznały, że podawanie i szersze rozpowszechnianie informacji dotyczących powrotu stanowiło jedno z najważniejszych wyników działań zrealizowanych w ramach tego priorytetu. Austria (26 687), Niderlandy (24 634) i Niemcy (10 476) dotarły do największej liczby osób przez działania związane z udzielaniem porad, natomiast Austria (10 144), Niemcy (2 705) i Portugalia (1 871) odnotowały największą liczbę powrotów osób na skutek tych działań. Piętnaście państw członkowskich[33] udzieliło pomocy osobom wymagającym szczególnego traktowania, aby umożliwić ich powrót. Hiszpania udzieliła pomocy największej liczbie osób (6 178), z których wszystkie wróciły dobrowolnie. Cztery państwa członkowskie (BE, HU, LT, EE) poinformowały o zorganizowaniu przymusowego powrotu osób wymagających szczególnego traktowania po udzieleniu im pomocy. Dziesięć państw członkowskich[34] opracowało nowe narzędzia lub inicjatywy w ramach priorytetu 1, które obejmowały narzędzia na rzecz podnoszenia poziomu świadomości i budowania zdolności w odniesieniu do wspomaganego dobrowolnego powrotu, publikację wytycznych dotyczących powrotu i opracowanie narzędzi służących zarządzaniu pomocą w powrocie i monitorowania finansowania tej pomocy, a także gromadzenie informacji biometrycznych dotyczących wnioskodawców ubiegających się o pomoc w powrocie. Niektóre państwa członkowskie[35] przedstawiły informacje organom publicznym lub organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w obszarze powrotów lub zorganizowały dla nich szkolenia. Jeżeli chodzi o wyniki działań w ramach priorytetu 1, w szczególności tych związanych z informacjami/szkoleniami dla organów publicznych lub organizacji pozarządowych prowadzących działalność w obszarze powrotów, zgłoszono utworzenie nowych partnerstw dla współpracy w Niemczech, Irlandii, na Malcie, w Portugalii i Rumunii. Ponadto sześć państw członkowskich (BE, EL, LV, MT, NL, PT) opisuje usprawnienia współpracy z państwami trzecimi jako rezultat działań zrealizowanych w ramach priorytetu 1. Działania te miały pomóc w przeprowadzeniu dodatkowych przymusowych powrotów (428 z BE, 301 z EL) i dobrowolnych powrotów (120 z BE, 9 z MT, 168 z NL i 55 z SE). W odniesieniu do skutków długoterminowych działań finansowanych w ramach tego priorytetu państwa członkowskie podały następujące informacje: trzy państwa członkowskie[36] poinformowały, że dzięki finansowaniu w ramach Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów rozpoczęły organizację dobrowolnych powrotów i działań reintegracyjnych, ponieważ wcześniej środki takie nie istniały; siedem państw członkowskich[37] zgłosiło, że wspierane działania doprowadziły do usprawnień systemowych w zarządzaniu powrotami imigrantów, co przyczyniło się do wypracowania standardowych podejść; osiemnaście państw członkowskich[38] uznało, że działania zrealizowane w ramach priorytetu 1 w znacznym stopniu przyczyniły się do poprawy ogólnego zarządzania powrotami na poziomie krajowym; wskazano także na udoskonalanie jakości procedur dobrowolnego i przymusowego powrotu, np. opracowanie nowych narzędzi[39], udzielanie pomocy w zakresie przymusowych powrotów osób wymagających szczególnego traktowania[40], tworzenie partnerstw z organizacjami pozarządowymi i innymi zainteresowanymi stronami[41] lub usprawnioną współpracę z państwami trzecimi[42]. Wyniki i rezultaty osiągnięte w ramach priorytetu 2 (Wsparcie dla współpracy pomiędzy państwami członkowskimi) Siedem państw członkowskich[43] przeprowadziło wspólne działania dotyczące powrotu we współpracy z innymi państwami członkowskimi. Ogółem zorganizowano powrót dla 820 osób dzięki wspólnym działaniom dotyczącym powrotu prowadzonym w ramach priorytetu 2. Siedem państw członkowskich[44] stwierdziło, że działania zrealizowane w ramach priorytetu 2 służyły tworzeniu partnerstw z innymi państwami członkowskimi. Ogółem powstało szesnaście nowych partnerstw. Partnerstwa te umożliwiły wymianę doświadczeń związanych z trudnym procesem uzyskiwania dokumentów dotyczących osób powracających od określonych krajów pochodzenia, organizację we współpracy z innymi państwami członkowskimi posiedzeń grup roboczych poświęconych takim zagadnieniom, jak zawieranie umów o readmisji oraz tworzenie partnerstw na rzecz powrotu na wspólnej granicy (UK z FR). Zdaniem dwunastu[45] z piętnastu wdrażających państw członkowskich rezultaty działań podjętych w ramach priorytetu 2 pozytywnie przyczyniają się do poprawy ogólnego zarządzania powrotami imigrantów na poziomie krajowym. W odniesieniu do skutków długoterminowych państwa członkowskie zgłosiły: powstanie długotrwałych synergii i efektów sieciowych dzięki wspólnym lotom i innym wymianom; pozytywne skutki promowania i stosowania norm europejskich oraz jednolitych kryteriów szkoleniowych w odniesieniu do wspólnych działań dotyczących powrotu; usprawnioną komunikację i współpracę z państwami trzecimi w budowaniu kompetencji urzędników w zakresie zarządzania powrotami. Jedynie trzy państwa członkowskie[46] stwierdziły, że wyniki działań zrealizowanych w ramach priorytetu 2 w ograniczonym stopniu przyczyniają się do usprawnienia ogólnego zarządzania powrotami na poziomie krajowym. Wyniki i rezultaty osiągnięte w ramach priorytetu 3 (Wsparcie dla innowacyjnych narzędzi) Wyniki działań podjętych w celu realizacji priorytetu 3 obejmowały opracowanie lub wprowadzenie nowych narzędzi i inicjatyw (bazy danych dotyczące krajów pochodzenia, infolinii umożliwiającej uzyskanie informacji na temat (wspomaganego) dobrowolnego powrotu, strony internetowej w różnych językach itp.), jak również organizowanie szkoleń dla organów publicznych i organizacji pozarządowych oraz udzielanie im informacji. Państwa członkowskie organizowały także dobrowolne powroty, udzielały pomocy osobom wymagającym szczególnego traktowania, udzielały porad/informacji obywatelom państw trzecich oraz zapewniały innym osobom wsparcie w procesie reintegracji. Ponadto utworzono szereg partnerstw dla współpracy z państwami trzecimi, np. partnerstwa na rzecz projektów reintegracji (AT, ES, MT). Na przykład Hiszpania przeprowadziła seminaria szkoleniowe dotyczące współpracy i trwałości powrotów dla urzędników z państw trzecich. Inne państwa członkowskie (BG, HU, PL, RO, SI) zainicjowały współpracę służb konsularnych i dyplomatycznych w zakresie dokumentowania tożsamości osób powracających. Ocena tych wyników przez państwa członkowskie była zróżnicowana. Trzynaście państw (BE, BG, IE, ES, IT, LT, HU, NL, PL, RO, SI, FI, UK) uznało wyniki działań zrealizowanych w ramach tego priorytetu za zgodne z pierwotnie określonymi celami. Niektóre państwa członkowskie (DE, EL, FR, LU, MT, AT, SK, SE) uznały natomiast, że wyniki działań nie są zgodne lub są zgodne jedynie do pewnego stopnia, ponieważ nie osiągnięto w pełni celów niektórych działań lub nie zrealizowano niektórych projektów. Jeżeli chodzi o długoterminowe skutki działań, w siedemnastu państwach członkowskich[47] wyniki działań uznano za pozytywne i przyczyniające się do zrównoważonego zarządzania powrotami, inne państwa (MT, SE) natomiast stwierdziły, że zrealizowano zbyt mało działań, aby mogło to wyraźnie wpłynąć na zarządzanie powrotami, lub że okres objęty oceną jest zbyt krótki, aby ocenić wpływ projektów (DE). Wyniki i rezultaty osiągnięte w ramach priorytetu 4 (Wsparcie dla ustanowienia standardów wspólnotowych i najlepszych praktyk) Najczęstszym wynikiem działań realizowanych w ramach priorytetu 4 było zdobywanie wiedzy w zakresie standardów wspólnotowych i najlepszych praktyk dotyczących zarządzania powrotami imigrantów przez pracowników organów publicznych lub pracowników organizacji pozarządowych lub innych zaangażowanych podmiotów. Czternaście państw członkowskich[48] zgłosiło, że przeprowadziło szkolenia dotyczące standardów wspólnotowych i najlepszych praktyk w zakresie zarządzania powrotami. Najwięcej osób uczestniczyło w szkoleniach we Włoszech (3 390), w Polsce (2 666) i w Grecji (2 234). Pięć państw członkowskich (BE, BG, LT, HU, SK) wdrożyło działania związane z wykonywaniem dyrektywy w sprawie powrotów, np. w Republice Słowackiej doprowadziło to do przyznania pomocy prawnej 273 osobom powracającym i udzielenia wsparcia 647 osobom wymagającym szczególnego traktowania. Ogólnie wyniki działań oceniono bardzo pozytywnie – jako zgodne z pierwotnie określonymi celami i usprawniające ogólne zarządzanie powrotami. Mniej pozytywna ocena wyników działań wynikała zwykle z faktu, że zrealizowano niewielką ich liczbę (FI). wartość dodana funduszu Wartość dodana funduszu Skutki ilościowe (skutki praktyczne): stopień, w jakim interwencja w ramach Funduszu wpłynęła na ogólny zakres działań dotyczących powrotów Państwa członkowskie zasadniczo uznały, że wsparcie w ramach funduszu przyczyniło się do zwiększenia skali, okresu trwania i trwałości działań związanych z powrotami. Zgodnie ze sprawozdaniami państw członkowskich wartość dodana Funduszu wydaje się największa w obszarze dobrowolnego powrotu. Wiele państw członkowskich wskazało bowiem wsparcie dla dobrowolnego powrotu jako kluczową wartość dodaną: wsparcie w ramach Funduszu umożliwiło wprowadzenie programów dobrowolnych powrotów w trzech państwach członkowskich, w których wcześniej programy takie nie istniały (CY, LV, SI); finansowanie w ramach Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów ułatwiło lub rozszerzyło dostęp do programów dobrowolnych powrotów (CZ, EE, ES, MT, PL, PT, FI); finansowanie w ramach Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów doprowadziło do wyraźnego wzrostu zainteresowania dobrowolnym powrotem dzięki wprowadzeniu doradztwa w sprawie powrotów imigrantów i pomocy w zakresie reintegracji, dzięki zapewnieniu zachęt finansowych do powrotu (CZ, ES, FR, MT, PT, SK), dostępności wyczerpujących informacji (np. na temat pomocy na rozpoczęcie działalności w kraju powrotu) oraz upowszechnianiu informacji o możliwościach dobrowolnego powrotu oraz zwiększaniu wiedzy na ten temat (BE, DE, IE, FR, HU, MT, PT). W tym względzie Belgia napisała: „Fundusz znacznie przyczynił się do wzrostu liczby dobrowolnych powrotów nie tylko dzięki rozszerzeniu skali udzielanej pomocy, ale również … dzięki przekazywaniu wszystkim zainteresowanym podmiotom aktualnych informacji na temat dobrowolnego powrotu oraz zapewnieniu narzędzi do informowania o możliwym powrocie, zwiększając tym samym wiedzę na temat możliwości dobrowolnego powrotu”; finansowanie w ramach Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów ułatwiło zaangażowanie NGO w działania związane z wspomaganym dobrowolnym powrotem (CZ, NL). Kilka państw członkowskich poinformowało, że Fundusz wniósł znaczną wartość dodaną również w obszarze przymusowego powrotu, wskazując na: uczestnictwo we wspólnych lotach (BE, EL); lepszą współpracę między państwami członkowskimi a państwami trzecimi (EE, EL, IT, MT, PL, SI, SE), a dokładniej mówiąc w odniesieniu do: – ułatwianie identyfikacji dokumentacji prawnej, co ogranicza czas zatrzymania i przyśpiesza proces powrotu; nawiązanie kontaktów w państwach trzecich, zwłaszcza w tych nieposiadających placówek konsularnych w państwach członkowskich, co wpływa na ułatwienie zawierania i wykonywania umów o readmisji; modernizowanie wyposażenia policji i szkolenie funkcjonariuszy policji w zakresie norm UE, co spowodowało poprawę jakości usług świadczonych przez służby policji na rzecz osób powracających oraz zwiększenie ich wiedzy na temat przysługujących im praw, przyczyn ich zatrzymania oraz procedur dotyczących powrotu (BE, DE, EL, LT, PL, SI, SK). Jeżeli chodzi o postrzeganie wartości dodanej programów w porównaniu z istniejącymi krajowymi programami i strategiami oraz w odniesieniu do budżetu państwa, większość państw członkowskich[49] wiązała wartość dodaną Funduszu ze zwiększeniem środków finansowych – zwłaszcza w okresie ograniczeń finansów publicznych – zarówno w przypadku przymusowego, jak i dobrowolnego powrotu. Niektóre państwa członkowskie zauważyły jednak ograniczoną wartość dodaną Funduszu ze względu na stosunkowo niewielki wkład z Funduszu do krajowych budżetów przydzielonych na zarządzanie powrotami imigrantów (LU, FR). Skutki wynikające ze znaczenia Funduszu: zakres, w jakim Fundusz przyczynił się do przygotowania państwa członkowskiego do właściwego wdrożenia dyrektywy w sprawie powrotów Jeżeli chodzi o wdrożenie dyrektywy w sprawie powrotów, siedemnaście[50] spośród dwudziestu trzech[51] państw członkowskich uznało, że Fundusz pozytywnie przyczynił się do utworzenia zarówno systemu przymusowych powrotów, jak i systemu dobrowolnych powrotów, zgodnie z dyrektywą w sprawie powrotów. Na Węgrzech Fundusz znacznie przyczynił się do realizacji programów wspomaganego dobrowolnego powrotu oraz do poprawy warunków zatrzymania i jakości operacji przymusowego wydalenia drogą powietrzną. Zdaniem Słowenii najważniejszym osiągnięciem Funduszu jest wsparcie na rzecz uruchomienia w tym państwie po raz pierwszy programów dobrowolnych powrotów i reintegracji. Podpisanie umowy o współpracy między estońskim Ministerstwem Spraw Wewnętrznych a estońskim Czerwonym Krzyżem, będące spełnieniem wymogu dyrektywy w sprawie powrotów odnoszącego się do monitorowania działań dotyczących powrotów przymusowych, okazało się jedną z najważniejszych interwencji w ramach Funduszu dla tego państwa. Inne państwa członkowskie wskazały, że ich krajowe normy dotyczące powrotów były już zgodne z dyrektywą w sprawie powrotów lub że wdrożenie dyrektywy w sprawie powrotów było objęte wsparciem w okresie sprawozdawczym z budżetu państwa, a nie w ramach Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów, lub że dyrektywę w sprawie powrotów wdrożono po okresie objętym oceną. Należy podkreślić, że Parlament Europejski ustanowił polityczny związek między Europejskim Funduszem Powrotów Imigrantów a dyrektywą w sprawie powrotów. Polegał on na tym, że warunkiem uwolnienia środków UE na współfinansowanie działań państw członkowskich jest uprzednia zgoda państw członkowskich na przyjęcie wspólnych norm, które zapewniają humanitarne i godne traktowanie powracających. Podejście to przyczyniło się wznowienia zablokowanych negocjacji w ramach Rady i ostatecznie doprowadziło do przyjęcia dyrektywy w sprawie powrotów pod koniec 2008 r. Komisję w dalszym ciągu niepokoi jednak fakt, że Zjednoczone Królestwo nadal nie zdecydowało na udział w stosowaniu dyrektywy w sprawie powrotów, chociaż jednocześnie jest ono największym beneficjentem Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów. Skutki wynikające z zakresu Funduszu: zakres, w jakim działania współfinansowane w ramach Funduszu nie zostałyby zrealizowane bez finansowego wsparcia UE Większość państw członkowskich (BE, CZ, DE, EL, ES, IT, CY, LV, LT, HU, MT, AT, PL, PT, RO, SK, SE, UK) uznała, że niektóre działania współfinansowane w ramach Funduszu mogłyby w ograniczonym stopniu zostać zrealizowane bez finansowego wsparcia UE. Państwa te stwierdziły, że zakres działań, w szczególności działań związanych z dobrowolnym powrotem (informacje, zachęty finansowe do powrotu, wsparcie reintegracji, doradztwo) byłby ograniczony. Ustalenie to ponownie podkreśla wartość dodaną Funduszu w obszarze dobrowolnego powrotu. W tym względzie Niemcy napisały: „Bez [...] Funduszu wiele środków w zakresie powrotów nie mogłoby zostać zrealizowanych lub zostałoby zrealizowanych w ograniczonym stopniu. Dzięki środkom unijnym zorganizowano bardziej intensywne i dłuższe sesje doradztwa w sprawie powrotów z zastosowaniem zindywidualizowanych rozwiązań, które wywarły wyraźny pozytywny wpływ na skłonność do powrotu. Możliwe było zaproponowanie sesji doradztwa dla szczególnych grup, takich jak kobiety, które doświadczyły traumy [...]. W oparciu o rozbudowane podejście w zakresie doradztwa i wsparcia trwają obecnie zmiany w zakresie środków dotyczących powrotów w obszarze trwałej reintegracji”. Niektóre państwa członkowskie stwierdziły także, że osoby powracające wymagające szczególnego traktowania (mające specjalne potrzeby lub posiadające rodziny) również otrzymałyby mniejsze wsparcie (EE, BE, LT). Niektóre państwa członkowskie (BE, BG, CZ, EE, IE, LV, HU, NL, PT, RO, SI, SK, FI) zgłosiły, że część działań współfinansowanych w ramach Funduszu mogła w ogóle nie zostać przeprowadzona bez wsparcia finansowego UE, co w szczególności wpłynęłoby na dobrowolne powroty i działania organizacji pozarządowych. Na przykład Estonia wskazała, że najprawdopodobniej nie rozpoczęto by w tym kraju działań z zakresu reintegracji. Republika Czeska zgłosiła, że działania związane z zachętami finansowymi do powrotów, jak również działania związane z reintegracją osób powracających mogłyby nie zostać zrealizowane bez wsparcia z Funduszu. Grecja także stwierdziła, że współpraca z innymi państwami członkowskimi lub organizacja dwustronnych spotkań z organami państw trzecich byłyby niezwykle trudne bez wsparcia z Funduszu. Z drugiej strony część państw członkowskich (EE, PT, RO, ES, BE) stwierdziła, że w przypadku braku Funduszu działania związane z przymusowym powrotem mogłyby być realizowane dzięki środkom z budżetu państwa. Na przykład Hiszpania zauważyła, że co roku wyłącznie z budżetu państwa realizowano znaczne krajowe inwestycje uzupełniające wsparcie dla osób powracających, komisji identyfikujących i wspólnych lotów. Niektóre państwa członkowskie (CZ, FR, LU, FI) zgłosiły, że część działań współfinansowanych w ramach Funduszu mogłaby w znacznym stopniu zostać zrealizowana. Dotyczy to również w dużej mierze wydaleń, ponieważ w większości państw członkowskich istnieje stosowna podstawa prawna. Najlepsze praktyki i wyciągnięte wnioski Niektóre państwa członkowskie wskazały, że następujące praktyki administracyjne znacznie przyczyniły się do skutecznego zarządzania powrotami: nawiązanie dobrych stosunków z beneficjentami; ustanowienie środków programowych w celu zapobiegania niepełnemu wykorzystaniu przydzielonych środków; realizacja projektów o dłużej perspektywie i projektów wieloletnich; zapewnienie wzajemnego zrozumienia między różnymi zainteresowanymi stronami. Jeżeli chodzi o skuteczne praktyki w zakresie zarządzania powrotami, podano następujące przykłady: systemy dobrowolnych powrotów (UK); ścisłe kontakty z krajami powrotu (LT, NL, PL, PT); świadczenie usług doradztwa na temat systemów powrotów na rzecz potencjalnych osób powracających (DE, IE, IT, HU, MT); stworzenie zintegrowanego podejścia w zakresie powrotów – od przygotowań poprzedzających wyjazd do pomocy w procesie reintegracji (BE, EE, PT); współpraca organizacji pozarządowych w zakresie dostarczania informacji o systemach dobrowolnych powrotów i mapowanie społeczności migrantów (IT, PT); udział ośrodków detencyjnych i recepcyjnych w dostarczaniu potencjalnym beneficjentom informacji o systemach dobrowolnych powrotów (FI, RO). Ponadto kilka państw członkowskich poinformowało o wypracowaniu następujących najlepszych praktyk w obszarze współpracy z krajami powrotu: · konferencja poświęcona budowaniu stosunków między państwami członkowskimi a państwami trzecimi, po której podpisano umów o readmisji; · kontakty z władzami konsularnymi z państw trzecich odpowiedzialnymi za potwierdzanie tożsamości osób powracających; · współpraca między krajowymi organami pozarządowymi a siostrzanymi organizacjami w państwach przyjmujących w obszarze działań dotyczących dobrowolnych powrotów. Niektóre państwa członkowskie podkreśliły wreszcie wnioski wyciągnięte w obszarze zarządzania i administracji Funduszem, w tym: lepsze planowanie; uproszczenie proceduralne; wydajniejsze procesy finansowania; poprawa w zakresie udzielania zamówień publicznych; opracowanie ocen potrzeb oraz praktyk w celu uzyskania trwalszych rezultatów. Ostatni punkt odnosi się do starannego dopasowywania pomocy w zakresie reintegracji do indywidualnych potrzeb obywateli państw trzecich, zapewnienia transferu wiedzy między kierownikami projektu, powiązania działań w zakresie reintegracji z lokalnymi politykami rozwoju w krajach powrotu, rozmieszczenia doradców, których językiem ojczystym jest język kraju powrotu, aby informowali oni potencjalne osoby powracające o systemach dobrowolnych powrotów, a także przeprowadzania regularnych wizyt monitorujących w krajach pochodzenia, w których systemy takie są wdrażane. WNIOSKI Po przeanalizowaniu sprawozdań z oceny sporządzonych przez państwa członkowskie i po uwzględnieniu innych informacji Komisja stwierdza, że ogólny stan realizacji programów Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów na lata 2008–2010 jest dość zadowalający. Organizacje wdrażająca projekt i organy krajowe zdołały osiągnąć dobre rezultaty, mimo że pierwszy rok wdrażania Funduszu stanowił wyzwanie dla niektórych państw członkowskich. Ponadto można stwierdzić, że Fundusz realizuje założony cel, jakim jest przyspieszenie wdrażania zintegrowanego zarządzania powrotami imigrantów w państwach członkowskich. Fundusz przyczynił się do przeprowadzenia kampanii informacyjnych i szerokiego rozpowszechniania informacji dotyczących powrotów w różnych językach i za pośrednictwem ukierunkowanych kanałów komunikacyjnych, wprowadzenia lub rozbudowania działań związanych z doradztwem dla potencjalnych osób powracających (np. rozszerzanie działań na nowe grupy migrantów, takie jak osoby zatrzymane, rodziny, ofiary handlu ludźmi), wprowadzenia lub rozszerzenia zakresu pomocy w procesie reintegracji w kraju pochodzenia oraz opracowania baz danych zawierających informacje na temat poszczególnych państw. Jeżeli chodzi o wyniki, państwa członkowskie stwierdziły, że działania współfinansowane w ramach Funduszu przyczyniły się – w przypadku niektórych państw członkowskich w znacznym stopniu – do ogólnego rozwoju zintegrowanego podejścia do zarządzania powrotami imigrantów, wzrostu liczby osób powracających oraz poprawy jakości procesu powrotu. Ponadto Fundusz pomógł zwiększyć częstotliwość korzystania z dobrowolnych powrotów w porównaniu z przymusowych powrotów, a nawet umożliwił wprowadzenie działań związanych z dobrowolnymi powrotami i reintegracją w niektórych państwach członkowskich. Zasadniczo jednak w państwach członkowskich nadal więcej powrotów migrantów odbywa się przymusowo niż dobrowolnie. W przyszłości należy położyć jeszcze większy nacisk na dobrowolne powroty zgodnie z zasadą nadrzędności dobrowolnego powrotu w ramach norm UE. Chociaż odnotowano pewne osiągnięcia w obszarze współpracy między państwami członkowskimi (np. wspólne loty powrotne, wymiana najlepszych praktyk), niewielkie środki przydzielone na ten cel (mniej niż 3 % łącznej kwoty wykorzystanej przez państwa członkowskie w okresie objętym oceną) wskazuje na trudności w ustanowieniu sieci współpracy albo na preferowanie wspólnych lotów organizowanych przez FRONTEX. W przyszłości należy w większym stopniu skoncentrować się na promowaniu praktycznej współpracy, tak aby ograniczyć powielanie działań, na przykład w zakresie współpracy z państwami trzecimi, szkoleń oraz gromadzenia informacji o sytuacji w krajach powrotu. Jeżeli chodzi o zasadę solidarności leżącą u podstaw Funduszu, Zjednoczone Królestwo, Grecja, Francja, Hiszpania i Włochy, których łączny przydział stanowił 59 % całkowitego wkładu UE przydzielonego w latach 2008–2010, osiągnęły stosunkowo dobre wyniki w zakresie zarządzania Funduszem i realizowania programów, uzyskując średni wskaźnik wykonania na poziomie 83 %. Wszystkie państwa z wyjątkiem jednego oceniły ogólne wyniki i osiągnięcia Funduszu jako bardzo pozytywne. Grecja oceniła je jako pozytywne ze względu na trudności ustawodawcze i administracyjne napotkane przy wdrażaniu Funduszu. Procedury i systemy przewidziane w nowych Funduszach ustanowionych na lata 2014–2020 uwzględniają krytyczne uwagi przedstawione przez państwa członkowskie, w których podkreślono potrzebę uproszczenia wymogów i ograniczenia obciążenia administracyjnego. Pierwsza generacja solidarnościowych mechanizmów finansowych (fundusze SOLID, w tym Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów) łączy wieloletnie ramy z programami rocznymi, co sprawia, że system ten jest złożony, czasochłonny i stosunkowo trudny w zarządzaniu. W przyszłych funduszach nacisk zostanie przesunięty na programowanie wieloletnie, tak aby zapewnić większą elastyczność, znacznie ograniczyć obciążenie pracą Komisji, państw członkowskich i beneficjentów oraz umożliwić zarządzanie funduszami oparte w większym stopniu na wynikach. Dodatkowo, struktura następnych funduszy zostanie uproszczona i w miejsce obecnych czterech różnych funduszy z czterema różnymi aktami podstawowymi w ramach programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” powstaną dwa fundusze: Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Fundusz Migracji i Azylu (połączenie obecnego Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów oraz Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich). [1] Komisja sporządziła niniejsze sprawozdanie głównie na podstawie na danych dostarczonych przez uczestniczące państwa członkowskie. Chociaż Komisja dokonała przeglądu jakości, nie można wykluczyć niespójności lub drobnych błędów. Komisja sądzi jednak, że nie powinny one wpłynąć na znaczenie i wiarygodność wniosków sformułowanych w niniejszym sprawozdaniu. [2] Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego ustanawiający program ramowy „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” na lata 2007–2013, COM(2005) 123 final. [3] Pozostałe fundusze programu ogólnego to: Fundusz Granic Zewnętrznych, Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców oraz Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich. [4] Zgodnie z protokołem w sprawie stanowiska Danii nie uczestniczy ona w przedmiotowym Funduszu. [5] Art. 50 ust. 3 decyzji nr 575/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r. ustanawiającej Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów na lata 2008–2013 jako część programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”. [6] Art. 50 ust. 2 decyzji nr 575/2007/WE. [7] Art. 49 ust. 2 decyzji nr 575/2007/WE. [8] Art. 49 ust. 3 decyzji nr 575/2007/WE. [9] Ocena działań przygotowawczych jest dostępna pod adresem: http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm [10] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich. Dyrektywa ta ma zastosowanie do wszystkich państw członkowskich oprócz Danii, Irlandii i Zjednoczonego Królestwa. Termin transpozycji wyznaczono na dzień 24 grudnia 2010 r. [11] Ogólne programy krajowe, w tym Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów. [12] BE, CZ, IE, LU, AT, PL, PT, SE, UK. [13] BG, DE, EE, EL, ES, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, RO, SI, SK, FI. [14] Nie przedstawiono danych na temat dobrowolnych powrotów dotyczących Cypru. [15] Ogólne programy krajowe, w tym Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów. [16] Fundusz Granic Zewnętrznych, Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców oraz Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich. [17] Wskaźnik wykonania mierzy zakres, w jakim państwa członkowskie faktycznie wydały pierwotnie im przyznane środki finansowe. [18] BE, DE, IE, ES, FR, IT, LV, HU, MT, AT, PL, PT, SK, FI, SE, UK. [19] DE, ES, FR, IT, AT, PT. [20] BG, CZ, EE, LT, LU, SI. [21] Następujące państwa członkowskie nie wprowadziły zmian w żadnym ze swoich programów rocznych na lata 2008–2010: BG, CZ, LU, MT, AT, SI. [22] DE, EE, EL, ES, FR, IT, LV, HU, PL, PT, RO, SK, FI, SE, UK. [23] BE, DE, EE, EL, ES, FR, IT, LV, LT, HU, NL, PL, PT, RO, SK, FI, SE, UK. Cypr nie przestawił oceny zmian jego programu na 2009 r. [24] BE, BG, EE, IE, EL, ES, FR, LV, LT, HU, MT, NL, AT, PL, PT, SI, SK, FI, SE, UK. [25] BG, CZ, DE, EL, ES, FR, IT, LV, LT, LU, HU, MT, NL, AT, PL, PT, SI, SK, FI, SE, UK. [26] BE, BG, CZ, EE, EL, ES, IT, CY, LV, LT, MT, AT, PL, PT, RO, SK, FI. [27] Przedstawienie rezultatów i wyników według priorytetu odzwierciedla interpretację tych priorytetów przez państwa członkowskie i wynikającą z niej klasyfikację projektów. W różnych państwach członkowskich podobne projekty mogły zostać zaprogramowane w ramach różnych priorytetów. Wyniki i rezultaty osiągnięte w ramach każdego z priorytetów w pewnym stopniu pokrywają się, np. dobrowolne powroty w wyniku działań realizowanych zarówno w ramach priorytetu 1, jak i 3 czy pomoc dla osób wymagających szczególnego traktowania dzięki działaniom wdrażanym w ramach priorytetów 1, 3 i 4. [28] Bardzo pozytywne: BE, ES, FR, IT, CY, LV, LT, AT, PL, PT, SK, FI, UK (13). Pozytywne: BG, DE, EE, IE, EL, HU, MT, NL, RO, SI (10). [29] CZ, LU, SE. [30] W kontekście kategorii działania 10 i 11 partnerstwo oznacza nową formę współpracy na poziomie krajowym lub z państwami trzecimi zapoczątkowaną przez Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów, tj. opracowanie nowych inicjatyw współpracy z odpowiednimi zainteresowanymi stronami. [31] BG, CZ, DE, IE, ES, FR, LT, PL, PT, RO, SK, FI. [32] BG, CZ, DE, IE, LV, LT, NL, AT, PL, PT, RO, FI. [33] BE, BG, DE, EE, ES, FR, IT, LT, HU, NL, AT, PL, PT, FI, SE. [34] BE, FR, CY, LV, LT, NL, PT, RO, FI, SE. [35] DE, IE, LT, MT, PT, RO, FI. [36] CY, SI, LV. [37] EE, ES, FR, IT, MT, FI, SE. [38] BE, BG, EE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, LV, LT, HU, MT, PL, PT, SI, FI, SE. [39] BE, FR, CY, LV, LT, NL, PT, RO, FI, SE. [40] BE, HU, LT, EE. [41] DE, IE, PT, SE. [42] BE, EL, LV, MT, NL, PT. [43] BE, IE, EL, CY, PL, RO, UK. [44] BG, CZ, DE, EE, EL, PL, UK. [45] BE, CZ, EE, IE, EL, FR, IT, CY, LV, PL, RO, UK. [46] BG, EE, LU. [47] BE, BG, IE, EL, ES, IT, LT, LU, HU, NL, AT, PL, RO, SI, SK, FI, UK. [48] BE, BG, EE, EL, IT, CY, LV, LT, HU, PL, RO, SI, SK, SE. [49] BE, CZ, EE, IE, ES, MT, NL, PL, PT, SE, UK. [50] BE, BG, DE, EE, EL, ES, IT, CY, LV, LT, HU, MT, PL, PT, RO, SI, FI. [51] Zjednoczone Królestwo i Irlandia skorzystały z klauzuli opt-out w odniesieniu do dyrektywy w sprawie powrotów.