[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 23.3.2011

KOM(2011) 146 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Reforma zasad UE dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym

1. WPROWADZENIE

Celem niniejszego komunikatu jest rozpoczęcie debaty politycznej z zainteresowanymi stronami i innymi instytucjami na temat zbliżającego się przeglądu pakietu środków pomocy państwa dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (tzw. pakietu środków przyjętych po wydaniu wyroku w sprawie Altmark).

Pakiet ten obejmuje szereg środków przyjętych w 2005 r., w szczególności decyzję w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym[1] i wspólnotowe ramy dotyczące usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym[2], w których Komisja wyjaśniła zasady stosowania artykułów Traktatu dotyczących pomocy państwa, tj. artykułów 106 i 107 TFUE, w celu przyznawania rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

Wspólnotowe ramy dotyczące usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym wygasają w listopadzie 2011 r., a zarówno te ramy, jak i wymieniona decyzja, nakazują przeprowadzenie przeglądu zawartych w nich zasad w oparciu o szeroko zakrojone konsultacje. Komisja rozpoczęła taki przegląd już w 2008 r. Równocześnie z niniejszym komunikatem służby Komisji publikują sprawozdanie opisujące praktykę Komisji zgodnie z obowiązującymi zasadami oraz główne kwestie, które wyłoniły się w wyniku konsultacji.

Przegląd wymienionego pakietu należy postrzegać w kontekście szerszych celów politycznych Komisji w obszarze usług publicznych. W komunikacie „W kierunku Aktu o jednolitym rynku”[3] Komisja zobowiązała się (w propozycji nr 25) do przyjęcia do 2011 r. komunikatu i pakietu działań na rzecz usług świadczonych w interesie ogólnym, podkreślając, że UE i jej państwa członkowskie muszą zapewnić świadczenie usług publicznych na odpowiednim poziomie, przejrzysty sposób ich finansowania, ich najwyższą jakość oraz powszechny i rzeczywisty dostęp do nich.

2. USłUGI PUBLICZNE W „ARCHITEKTURZE” UE

Usługi publiczne (zasadniczo wskazywane w Traktatach jako usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym) są bardzo ważnym elementem wspólnych wartości Unii[4]. Wspierają one spójność społeczną i terytorialną, umacniają dobrobyt obywateli w całej UE oraz stanowią istotny wkład w rozwój gospodarczy Europy. Obejmują one wiele rodzajów usług, od świadczonych na dużą skalę usług komercyjnych (sektorów sieciowych takich jak usługi pocztowe, energetyka, usługi komunikacji elektronicznej czy usługi transportu publicznego), po szerokie spektrum usług ochrony zdrowia i socjalnych[5] (np. usług opieki nad osobami starszymi i niepełnosprawnymi).

W traktacie lizbońskim uznaje się zasadniczą rolę usług publicznych, a równocześnie ich różnorodność w europejskim modelu społecznym. To dwoiste podejście znajduje odzwierciedlenie w nowym protokole nr 26 do Traktatów, zgodnie z którym wspólne wartości Unii obejmują w szczególności:

wysoki poziom jakości, bezpieczeństwa i przystępności cenowej, równe traktowanie oraz propagowanie powszechnego dostępu i praw odbiorców.

a także:

dużą swobodę krajowych, regionalnych i lokalnych organów władzy w świadczeniu, zlecaniu i organizowaniu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym .

Ponadto na mocy upoważnienia określonego w art. 14 TFUE Unia i państwa członkowskie, każde w granicach przysługujących im uprawnień i kompetencji:

zapewniają, aby te usługi funkcjonowały na podstawie zasad i na warunkach, w szczególności gospodarczych i finansowych, które pozwolą im wypełniać ich zadania.

Artykuł ten przewiduje również nową podstawę prawną do przyjmowania przez Parlament Europejski i Radę rozporządzeń ustanawiających odnośne zasady i warunki na podstawie wniosku Komisji.

W związku z powyższym należy zauważyć, że postanowienia art. 14 TFUE pozostają bez uszczerbku dla stosowania zasad konkurencji w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym[6]. W szczególności zgodnie z art. 106 i 107 TFUE rekompensata przyznana przez organy publiczne z tytułu wykonania usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym podlega ocenie pod kątem zgodności z zasadami pomocy państwa, o ile nie są spełnione łącznie cztery warunki określone w wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Altmark[7]. Celem niniejszego komunikatu jest odniesienie się wyłącznie do reformy zasad dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, które Komisja przyjęła zgodnie z art. 106 i 107.

Unijne zasady dotyczące konkurencji nie mają zastosowania do wszystkich usług świadczonych w interesie ogólnym, lecz jedynie do tych, które mają charakter "gospodarczy”, tj. usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Również usługi socjalne świadczone w interesie ogólnym, które mogą mieć zarówno charakter gospodarczy jak i pozagospodarczy, podlegają jedynie prawu konkurencji UE, jeśli faktycznie mają charakter gospodarczy[8]. Ponadto zgodnie z art. 2 protokołu nr 26:

postanowienia Traktatów nie naruszają kompetencji państw członkowskich w zakresie świadczenia, zlecania i organizowania usług niemających charakteru gospodarczego świadczonych w interesie ogólnym .

Działalność, która nie jest uznawana za gospodarczą do celów stosowania zasad dotyczących konkurencji, to na przykład bezpieczeństwo żeglugi powietrznej[9] czy nadzór nad zanieczyszczeniami[10], ponieważ działalność taka jest związana z wykonywaniem prerogatyw państwa i wypełnianiem przez państwo jego obowiązków względem obywateli[11]. Podobnie zarządzanie systemami obowiązkowego zabezpieczenia społecznego, które mają wyłącznie cel socjalny, nie jest uznawana za działalność gospodarczą do celów stosowania zasad dotyczących konkurencji[12].

[pic]

Podmioty oferujące usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym podlegają również jedynie ogólnie zasadom konkurencji i w szczególności zasadom dotyczącym pomocy państwa w zakresie, w jakim stosowanie tych zasad nie utrudnia wykonywania ich zadań. Mianowicie zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE:

przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych .

3. FINANSOWANIE USłUG PUBLICZNYCH I KONTROLA POMOCY PAńSTWA

Ważną kwestią dotyczącą świadczenia usług publicznych jest rekompensata, jaką organy publiczne mogą przyznawać usługodawcom z tytułu wykonywania tych zadań. Znaczenie tej kwestii zostało uwypuklone w kontekście kryzysu gospodarczego i finansowego. Kryzys nie tylko dotknął wiele osób w całej UE i bardziej uzależnił je od wysokiej jakości usług publicznych, ale również w związku z podejmowanymi obecnie w wielu państwach członkowskich działaniami na rzecz ograniczenia deficytów budżetowych doprowadził do większego nacisku na efektywność ekonomiczną wydatków publicznych i potrzebę zwiększenia wydajności we wszystkich dziedzinach.

Artykuł 106 TFUE zastrzega dla Komisji obowiązek kontroli zgodności takich rekompensat z zasadami dotyczącymi konkurencji.

Jednak nie wszystkie środki finansowe państwa służące finansowaniu usług publicznych, które mają charakter gospodarczy, mogą być uznane za pomoc państwa. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Altmark [13], nie stwierdza się występowania pomocy państwa, jeśli (1) jasno zdefiniowane są zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, (2) parametry stosowane do obliczania rekompensaty są ustalane w sposób obiektywny i przejrzysty, (3) rekompensata z tytułu usług publicznych pokrywa jedynie koszty i rozsądny zysk oraz (4) przedsiębiorstwo zostało wybrane w wyniku procedury zamówienia publicznego umożliwiającej wybór oferenta zdolnego świadczyć te usługi za cenę najkorzystniejszą dla danej społeczności, lub rekompensata ustalana jest na podstawie analizy kosztów przeciętnego „dobrze zarządzanego” przedsiębiorstwa w odnośnym sektorze. Jeśli nie jest spełniony którykolwiek z tych warunków, wówczas interwencja państwa może zostać uznana za pomoc państwa i zasadniczo musi być zgłoszona Komisji Europejskiej i poddana jej ocenie.

Jak wspomniano, podstawa prawna dla kontroli pomocy państwa w zakresie rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym określona jest w art. 106 i 107 TFUE[14]. Przepisy odnośnego pakietu, w szczególności te zawarte w decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i wspólnotowych ramach dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, wyjaśniły stosowanie zasad dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. O ile decyzja w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym określa warunki, zgodnie z którymi rekompensata dla przedsiębiorstw z tytułu wykonywania zobowiązań dotyczących świadczenia usług publicznych jest uznawana za zgodną z zasadami pomocy państwa i nie podlega obowiązkowi zgłoszenia Komisji, wspólnotowe ramy dotyczące usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, definiują warunki, zgodnie z którymi rekompensata nieobjęta tą decyzją może zostać zatwierdzona przez Komisję.

Od momentu wejścia w życie w 2005 r. decyzja w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i ramy dotyczące usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym są najważniejszą podstawą przeprowadzanej przez Komisję oceny dużej liczby spraw dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Oprócz decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i wspólnotowych ram dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, wprowadzono szereg sektorowych zasad dotyczących pomocy państwa[15].

Przegląd pakietu jest ujęty w Programie prac Komisji na rok 2011[16]. Przegląd ten został również wymieniony w liście przewodniczącego Barroso załączonym do przemówienia o sytuacji Unii wygłoszonego przez przewodniczącego w Parlamencie Europejskim[17].

4. PRZEGLąD ZASAD DOTYCZąCYCH POMOCY PAńSTWA W ODNIESIENIU DO USłUG śWIADCZONYCH W OGÓLNYM INTERESIE GOSPODARCZYM

Ogólnym celem reformy zasad pomocy państwa w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym jest zwiększenie udziału usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w szerszym procesie naprawy gospodarczej UE. W istocie państwa członkowskie muszą zagwarantować społeczeństwu niektóre usługi na przystępnych warunkach (np. usługi dotyczące szpitali, edukacji, usługi socjalne, a także usługi dotyczące komunikacji, energetyki czy transportu). Organy krajowe, regionalne i lokalne są odpowiedzialne za zapewnienie, zlecanie i organizację usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym oraz dysponują dużą swobodą w tym zakresie. Równocześnie jednak skuteczna alokacja zasobów publicznych na usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym jest niezbędna w celu zapewnienia konkurencyjności UE oraz spójności gospodarczej państw członkowskich. Efektywne i wysokiej jakości usługi publiczne wspierają i podtrzymują wzrost gospodarczy i zatrudnienie w całej UE. Usługi socjalne w szczególności pomagają również złagodzić społeczne skutki kryzysu.

4.1. Wyniki konsultacji

Zgodnie z wymogami zawartymi w art. 9 decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i w pkt 25 wspólnotowych ram dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, Komisja przeprowadziła szeroko zakrojone konsultacje i otrzymała poniższe uwagi od państw członkowskich i innych zainteresowanych stron na temat praktycznego stosowania zasad dotyczących pomocy państwa w tej dziedzinie.

- W 2008 i 2009 r. Komisja zwróciła się do państw członkowskich o przedstawienie sprawozdań na temat stosowania obecnego pakietu. Ze sprawozdań tych wynika, że państwa członkowskie zasadniczo pozytywnie oceniają ten pakiet i zapewnianą przez niego pewność prawa. Większość państw członkowskich nie opowiada się za kompleksowym przeglądem tego pakietu, lecz uważa, że należy zmienić niektóre przepisy tego pakietu, aby ułatwić zgodność z zasadami pomocy państwa na różnych szczeblach administracji krajowej.

- W 2010 r. Komisja rozpoczęła konsultacje społeczne w sprawie stosowania obecnego pakietu. Konsultacje te spotkały się z zainteresowaniem ze strony wielu organizacji. Ogółem Komisja otrzymała ponad 100 odpowiedzi. Wyrażone opinie oczywiście różnią się znacząco, zależnie od charakteru i działalności odnośnej organizacji. Jednak ogólny ton tych wypowiedzi jest zasadniczo zgodny z tonem wspomnianych powyżej sprawozdań państw członkowskich.

Równocześnie z niniejszym komunikatem służby Komisji publikują sprawozdanie opisujące praktykę Komisji zgodnie z obowiązującymi zasadami oraz główne kwestie, które wyłoniły się w wyniku konsultacji.

Ogółem konsultacje potwierdziły, że istniejące instrumenty prawne były niezbędną i odpowiednią reakcją w związku z wydaniem wyroku w sprawie Altmark . Od momentu ich wejścia w życie zostały zastosowane w dużej liczbie spraw dotyczących pomocy państwa. Konsultacje pokazały również, że w niektórych obszarach, np. w sektorze usług socjalnych, pakiet nie zawsze był stosowany zgodnie z zamierzeniami. Mogło to wynikać z braku świadomości po stronie właściwych organów oraz ze złożoności obowiązującego pakietu.

Wiele zainteresowanych stron uważa, że istniejące instrumenty prawne wniosły pozytywny wkład w realizację ogólnego celu dotyczącego zagwarantowania pewności prawnej. Konsultacje pokazały jednak również, że istnieją możliwości wprowadzenia usprawnień. W szczególności niezbędne jest wprowadzenie bardziej przejrzystych, prostszych, bardziej proporcjonalnych i skuteczniejszych instrumentów zapewniających łatwiejsze stosowanie odnośnych zasad, a zatem przyczyniających się do efektywniejszej realizacji wysokiej jakości usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z korzyścią dla osób mieszkających w UE.

4.2. Kluczowe zasady reformy

Aby osiągnąć te cele, Komisja zamierza oprzeć zbliżającą się reformę na dwóch kluczowych zasadach:

- wyjaśniania : tam gdzie jest to możliwe, Komisja analizuje możliwość zapewnienia dodatkowych wyjaśnień szeregu kluczowych pojęć dotyczących stosowania zasad pomocy państwa w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, w tym zakresu tych zasad i warunków zatwierdzania przez Komisję pomocy państwa w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym[18];

- podejścia zróżnicowanego i proporcjonalnego : Komisja analizuje sposoby bardziej zróżnicowanego i proporcjonalnego odniesienia się do różnych rodzajów usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Komisja ma zamiar uzależnić stopień dokładności analizy dotyczącej istnienia pomocy państwa od charakteru i zakresu świadczonych usług. Jednym z elementów tej strategii mogłoby być uproszczenie stosowanych zasad w przypadku niektórych rodzajów usług publicznych na niewielką skalę o charakterze lokalnym i niewielkim oddziaływaniu na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz w przypadku niektórych rodzajów usług socjalnych. Równocześnie Komisja mogłaby w szerszym zakresie uwzględnić czynniki dotyczące skuteczności i konkurencji w odniesieniu do usług komercyjnych na dużą skalę o wyraźnym wymiarze ogólnounijnym[19].

A zatem reforma będzie miała na celu zapewnienie przejrzystych, prostych i skutecznych ram prawnych, które ułatwią organom krajowym, regionalnym i lokalnym przestrzeganie odnośnych zasad, a także wspieranie efektywnej realizacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, która będzie umacniała inteligentną, zrównoważoną i sprzyjającą włączeniu społecznemu gospodarkę.

Reforma będzie w pełni zgodna z ogólnym celem kontroli pomocy państwa na szczeblu UE, która ma zapewniać, by państwa członkowskie nie tylko wdrażały pomoc państwa, która będzie przyczyniać się do realizacji jasnych celów stanowiących przedmiot wspólnego interesu, będzie należycie opracowana, proporcjonalna oraz nie będzie zakłócała konkurencji i wymiany handlowej między państwami członkowskimi.

4.2.1. Wyjaśnianie

Służby Komisji podejmowały różnorakie wysiłki w zakresie wyjaśniania zasad pomocy państwa w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Jak wspomniano powyżej, w 2007 r. służby Komisji opublikowały dokument zawierający najczęściej zadawane pytania. Ponadto w 2008 r. służby Komisji uruchomiły interaktywny serwis informacyjny dla zainteresowanych stron, które chciałyby opublikować bezpośrednio na stronie internetowej odnośne pytania na temat zasad dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i otrzymać odpowiedź od właściwych służb Komisji.

Zgromadzona w tych latach wiedza i doświadczenie dzięki stosowaniu interaktywnego systemu informacyjnego oraz praktyce z ocenianych przez Komisję spraw zostały udostępnione w 2010 r. w podręczniku, w którym zaktualizowano najczęściej zadawane pytania z 2007 r.[20]. Ten zaktualizowany podręcznik obejmuje ponad 100 pytań na wiele różnych tematów dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Zapewnia on dodatkowe wyjaśnienia szeregu kluczowych pojęć dotyczących stosowania zasad pomocy państwa w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, w tym zakresu tych zasad, warunków zatwierdzania przez Komisję pomocy państwa w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym oraz zależności między zasadami dotyczącymi pomocy państwa i zasadami dotyczącymi zamówień publicznych. Wiele pytań odnosi się do sektora usług socjalnych, ponieważ organy publiczne i usługodawcy z tego sektora często zgłaszali trudności związane ze stosowaniem odnośnych zasad UE. Zainteresowane strony nie miały możliwości przekazania swoich uwag na temat tego podręcznika w ramach konsultacji dotyczących reformy pakietu.

Konsultacje wyraźnie pokazały jednak, że niejasności i nieporozumienia, w szczególności dotyczące kluczowych pojęć leżących u podstaw zasad dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, mogą być jednymi z powodów, dla których zasady te są czasem nieprawidłowo stosowane. Dążenie do zapewnienia większej przejrzystości wykracza poza zasady zawarte w pakiecie i dotyczy charakteru działalności oraz kwestii, czy środek w ogóle objęty jest zakresem art. 107 TFUE. Kwestie, o których wyjaśnienie zwróciły się zainteresowane strony i w odniesieniu do których Komisja zamierza zapewnić dodatkowe wytyczne, to między innymi:

- rozróżnienie między działalnością gospodarczą i niemającą charakteru gospodarczego zgodnie z zasadami dotyczącymi pomocy państwa oraz kwalifikacja niektórych podmiotów jako przedsiębiorstw;

- ograniczenia, jakim podlegają państwa członkowskie zgodnie z zasadami dotyczącymi pomocy państwa przy definiowaniu działalności gospodarczej jako usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym;

- warunki, na jakich rekompensata z tytułu niektórych usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym wykonywanych na szczeblu lokalnym wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi, a zatem wchodzi w zakres stosowania zasad dotyczących pomocy państwa;

- wymogi zgodne z zasadami dotyczącymi pomocy państwa, które muszą spełniać organy publiczne, które powierzają przedsiębiorstwom wykonywanie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym;

- warunki, na jakich rekompensata z tytułu wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym nie stanowi pomocy państwa w sytuacji, gdy zamawiający wybrał świadczeniodawcę oferującego usługi „za cenę najkorzystniejszą dla danej społeczności” lub w sytuacji, gdy naliczona cena odpowiada cenie efektywnego i „dobrze zarządzanego” przedsiębiorstwa;

- jak zapewnić bardziej jednolite stosowanie zasad dotyczących pomocy państwa i zamówień publicznych; oraz

- zależności między zasadami określonymi w pakiecie i innymi sektorowymi zasadami dotyczącymi pomocy państwa.

Niektóre z powyższych kwestii mają swoje źródło bezpośrednio w prawie pierwotnym UE zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości (zob. na przykład rozróżnienie między działalnością gospodarczą i pozagospodarczą). Rola Komisji w tym zakresie jest ograniczona do wyjaśniania tego, jak interpretuje i stosuje ona przepisy Traktatów. W ramach tych ograniczeń Komisja przeanalizuje potrzebę dalszego wyjaśnienia kluczowych pojęć dotyczących zasad pomocy państwa w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, aby ułatwić prawidłowe stosowanie tych zasad.

Ponadto Komisja omówi z państwami członkowskimi, jak zapewnić dalsze praktyczne wyjaśnienia w wymiarze lokalnym, które przyniosą korzyści lokalnym podmiotom i zainteresowanym stronom.

4.2.2. Podejście zróżnicowane i proporcjonalne

Obecny pakiet ma zastosowanie w bardziej lub mniej jednolity sposób do bardzo wielu różnych sektorów gospodarki i różnych podmiotów. W kontekście zbliżającej się reformy Komisja zamierza wprowadzić wyraźniejsze rozróżnienie między różnymi rodzajami usług, w zależności od tego, w jakim zakresie pomoc państwa w tych sektorach gospodarki stwarza poważne ryzyko zakłócenia konkurencji na rynku wewnętrznym.

4.2.2.1. Uproszczenie

Wiele usług publicznych organizowanych przez lokalne społeczności ma stosunkowo niewielką skalę, a zatem wywiera jedynie nieznaczny wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Również niektóre rodzaje usług socjalnych mają szereg specyficznych cech pod względem ich struktury finansowania i celów. Jednym ze sposobów przyjęcia bardziej zróżnicowanego podejścia mogłoby być uproszczenie stosowania zasad dotyczących pomocy państwa w przypadku tych rodzajów usług. Komisja będzie zasadniczo starała się zapewnić, by obciążenie administracyjne ciążące na odnośnych organach publicznych było proporcjonalne do wpływu danego środka na konkurencję na rynku wewnętrznym. W tym kontekście Komisja oceni, na jakich warunkach i w jakich okolicznościach niektóre rodzaje pomocy będą mogły być uznane za pomoc de minimis [21], dla których rodzajów usług i na jakich warunkach będzie wymagane indywidualne zgłoszenie pomocy państwa oraz czy należy zmienić progi, które określają stosowanie obecnej decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

4.2.2.2. Efektywność usług komercyjnych świadczonych na dużą skalę objętych zobowiązaniem z tytułu świadczenia usług publicznych

O ile w uzasadnionych przypadkach Komisja ma również na celu ułatwienie stosowania pakietu, o tyle jednym z najważniejszych celów reformy tego pakietu będzie zapewnienie wysokiej jakości usług publicznych i efektywnej alokacji zasobów państwa, a zatem możliwie najskuteczniejsze zapobieganie zakłóceniom konkurencji na rynku wewnętrznym.

Komisja stwierdza, że ryzyko zakłócenia konkurencji na rynku wewnętrznym jest szczególnie wysokie w sektorach charakteryzujących się działalnością komercyjną na dużą skalę o wyraźnym wymiarze ogólnounijnym, w których podmioty gospodarcze mogą być objęte zobowiązaniem z tytułu świadczenia usług publicznych. W niektórych odnośnych sektorach, takich jak transport, telekomunikacja, energetyka i usługi pocztowe, ryzyko to zostało również uwzględnione w zasadach sektorowych[22]. Odnośne zasady sektorowe obowiązują albo zamiast zasad zawartych w ogólnej decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i wspólnotowych ramach dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, albo wspólnie z tymi zasadami.

W ramach obecnego pakietu rekompensata przyznawana z tytułu wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym może obejmować koszty poniesione przez usługodawcę i rozsądną marżę zysku[23]. Obecny pakiet nie uwzględnia jednak porównania kosztów poniesionych przez wykonawcę usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z kosztami dobrze zarządzanego przedsiębiorstwa. Niektóre koszty, za które państwa członkowskie przyznają rekompensatę usługodawcom, mogą zatem wynikać z niskiego poziomu efektywności. Taka sytuacja sprzyja zakłócaniu funkcjonowania rynków i może ostatecznie obniżać jakość usług i ich efektywność. Ponadto jest niezgodna z ogólnym celem polityki publicznej polegającym na zapewnieniu efektywności wydatków publicznych i właściwej alokacji zasobów.

W ramach obecnego przeglądu Komisja rozważa zatem, w jakim zakresie należy szerzej uwzględnić kwestie efektywności i jakości w kontekście decyzji dotyczących zatwierdzenia środków pomocy w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Planowane działania mogłyby również obejmować środki mające na celu osiągnięcie odpowiedniej przejrzystości wydatków publicznych dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i środków mających na celu uwzględnienie efektywności w całym okresie obowiązywania umowy dotyczącej powierzenia wykonania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

5. DALSZE DZIAłANIA

Do lipca 2011 r. planuje się przeprowadzenie konsultacji z Parlamentem Europejskim, Radą, Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, Komitetem Regionów i państwami członkowskimi oraz zainteresowanymi stronami na temat projektów nowej decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i nowych ram dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

ZAŁĄCZNIK – Instrumenty prawne mające zastosowanie do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, według sektorów

Transport lotniczy | Nie mają zastosowania | Ma zastosowanie[26] | Wytyczne dotyczące transportu lotniczego[27] Pomoc państwa w sektorze lotnictwa[28] | Rozporządzenie dotyczące wykonywania przewozów lotniczych[29] Dyrektywa dotycząca obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty[30] |

Transport morski | Nie mają zastosowania | Ma zastosowanie[31] | Komunikat dotyczący podmiotów zarządzających statkami[32] Komunikat dotyczący autostrad morskich[33] Komunikat dotyczący transportu morskiego[34] | Rozporządzenie dotyczące kabotażu morskiego[35] |

Radiofonia i telewizja | Nie mają zastosowania, lecz zasady komunikatu sektorowego[36] są podobne | Ma zastosowanie w zakresie dotyczącym spełnienia warunków przewidzianych w art. 2 ust. 1 lit. a) decyzji[37] | Komunikat dotyczący radiofonii i telewizji publicznej[38] |

Telekomunikacja, w tym łączność szerokopasmowa | Mają zastosowanie łącznie z wytycznymi | Ma zastosowanie | Wytyczne dotyczące szybkiego wdrażania sieci szerokopasmowych[39] | Dyrektywa ramowa[40] Dyrektywa o usłudze powszechnej[41] |

Usługi pocztowe | Mają zastosowanie[42] | Ma zastosowanie, lecz zasadniczo nie jest stosowana ze względu na progi | Trzecia dyrektywa pocztowa (począwszy od 2011 r.)[43] |

Energetyka | Mają zastosowanie | Ma zastosowanie | Trzeci pakiet energetyczny obejmujący: – dyrektywę dotyczącą rynku wewnętrznego energii elektrycznej[44] – dyrektywę dotyczącą rynku wewnętrznego gazu ziemnego[45] |

Ochrona zdrowia | Mają zastosowanie | Ma zastosowanie w przypadku szpitali niezależnie od progów[46] |

Budownictwo czynszowe | Mają zastosowanie | Ma zastosowanie niezależnie od progów[47] |

Opieka społeczna | Mają zastosowanie | Ma zastosowanie |

.

[1] Decyzja Komisji (WE) nr 842/2005 z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym, Dz.U. L 312 z 29.11.2005, s. 67.

[2] Wspólnotowe ramy dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, Dz.U. C 297 z 29.11.2005 r., s. 4.

[3] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „W kierunku Aktu o jednolitym rynku – W stronę społecznej gospodarki rynkowej o wysokiej konkurencyjności, 50 propozycji na rzecz wspólnej poprawy rynku pracy, przedsiębiorczości i wymiany”, COM(2010) 608 wersja ostateczna/2 z 11.11.2010.

[4] Artykuł 1 protokołu nr 26 do Traktatów.

[5] Opis usług socjalnych użyteczności publicznej znajduje się w komunikacie Komisji „Realizacja wspólnotowego programu lizbońskiego: Usługi socjalne użyteczności publicznej w Unii Europejskiej”, COM(2006) 177 wersja ostateczna z 26.4.2006.

[6] Ściślej, artykuł 14 TFUE jest „Bez uszczerbku dla ... art. 93, 106 i 107 ...”. A zatem potwierdza on zastosowanie w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym tych przepisów i środków, które zostały przyjęte na jego podstawie.

[7] Zobacz rozdział 2 poniżej.

[8] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów stanowiącym dokument uzupełniający do komunikatu dotyczącego jednolitego rynku na miarę Europy XXI wieku „Usługi świadczone w interesie ogólnym, w tym usługi socjalne świadczone w interesie ogólnym: nowe zobowiązanie europejskie” (COM(2007) 725 wersja ostateczna) Komisja stwierdziła: „Usługi pozagospodarcze: usługi te, na przykład tradycyjne prerogatywy państwowe takie jak policja, sądownictwo i ustawowe systemy zabezpieczeń społecznych, nie podlegają żadnemu szczególnemu prawodawstwu UE ani regułom rynku wewnętrznego czy konkurencji przewidzianym w Traktacie. Niektóre aspekty organizacji tych usług mogą podlegać innym regułom Traktatu. Mowa tu na przykład o zasadzie niedyskryminacji”.

[9] Sprawa C-364/92 SAT Fluggesellschaft [1994] ECR I-43.

[10] Sprawa C-343/95 Diego Calì & Figli [1997] ECR I-1547.

[11] Poniższy rysunek przedstawia stanowi jedynie ilustrację poszczególnych pojęć i nie odzwierciedla względnych wielkości sektora gospodarczego i pozagospodarczego.

[12] Sprawa C-159/91 Poucet et Pistre [1993] ECR I-637; sprawa C-218/00 Cisal and INAIL [2002] ECR I-691, pkt 43-48; połączone sprawy C-264/01, C-306/01, C-354/01 i C-355/01 AOK Bundesverband [2004] ECR I-2493, pkt 51-55. System musi działać zgodnie z zasadą solidarności, oferując korzyści ubezpieczeniowe niezależnie od składek. Trybunał stwierdził jednak, że mogą mieć zastosowanie inne przepisy Traktatu (np. zasady dotyczące rynku wewnętrznego); zob. sprawa C-350/07 Kattner [2009] ECR I-1513.

[13] Sprawa C-280/00, Altmark Trans GmbH and Regierungspräsidium Magdeburg przeciwko Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, [2003] ECR I-7747.

[14] Artykuł 14 TFUE ma zastosowanie bez uszczerbku dla tych przepisów.

[15] Zobacz załącznik do niniejszego komunikatu.

[16] Załącznik 1 do komunikatu Komisji COM(2010) 623, Program prac Komisji na rok 2011 z 27.10.2010, s. 4.

[17] Komunikat prasowy MEMO/10/393, List przewodniczącego Barroso do członków Parlamentu Europejskiego, z 7.9.2010 r.

[18] Zobacz pkt 4.2 poniżej.

[19] Zobacz pkt 4.3 poniżej.

[20] SEC(2010) 1545 wersja ostateczna z 7.12.2010.

[21] Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art.87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz.U. L 379 z 28.12.2006).

[22] Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) 1107/70 (Dz.U. L 315 z 3.12.2007, s. 1). Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (Dz.U. L 293 z 31.10.2008, s. 3). Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniająca dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty (Dz.U. L 52 z 27.2.2008, s. 3). Dyrektywa 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników.

[23] Zobacz art. 5 decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym oraz pkt 2.4 wspólnotowych ram dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

[24] Komunikat Komisji C(2008) 184 – Wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa na rzecz przedsiębiorstw kolejowych, Dz. U. C 184 z 2008-07-22, s. 13.

[25] Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego (Dz.U. L 315 z 3.12.2007, s. 1). To rozporządzenie dopuszcza i zwalnia z obowiązku zgłoszenia rekompensatę przyznaną zgodnie z szeregiem wymogów, które zazwyczaj obejmują obowiązek przeprowadzenia przetargu.

[26] Podmioty świadczące usługi w ogólnym interesie gospodarczym w tym sektorze mogą skorzystać ze zwolnienia, jeśli spełniają warunki dotyczące ogólnych progów (100 mln EUR obrotów lub 30 mln EUR rekompensaty) lub szczegółowych progów na podstawie liczby pasażerów.

[27] Komunikat Komisji z dnia 9 grudnia 2005 r. – Wytyczne wspólnotowe dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (Dz.U. C 312 z 9.12.2005, s.1).

[28] Zastosowanie art. 92 i 93 Traktatu WE i art. 61 Porozumienia EOG wobec pomocy państwa w sektorze lotnictwa (Dz.U. C 350 z 10.12.1994, s. 5).

[29] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (Dz.U. L 293 z 31.10.2008, s. 3).

[30] Dyrektywa Rady 96/67/WE z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty (Dz.U. L 272 z 25.10.1996, s. 36).

[31] Podmioty świadczące usługi w ogólnym interesie gospodarczym w tym sektorze mogą skorzystać ze zwolnienia, jeśli spełniają warunki dotyczące ogólnych progów (100 mln EUR obrotów i 30 mln EUR rekompensaty) lub szczegółowych progów na podstawie liczby pasażerów.

[32] Komunikat Komisji przedstawiający wytyczne w sprawie pomocy państwa na rzecz podmiotów zarządzających statkami (Dz.U. C 132 z 11.6.2009, s. 6).

[33] Komunikat przedstawiający wytyczne w sprawie pomocy państwa uzupełniającej wspólnotowe finansowanie uruchamiania autostrad morskich (Dz.U. C 317 z 12.12.2008, s. 10).

[34] Komunikat Komisji C(2004) 43 – Wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy publicznej dla transportu morskiego, Dz. U. C 13 z 17.1.2004, s. 3.

[35] Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3577/92 z dnia 7 grudnia 1992 r. dotyczące stosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski) (Dz.U. L 364 z 12.12.1992, s. 7).

[36] Komunikat Komisji w sprawie stosowania zasad pomocy państwa wobec radiofonii i telewizji publicznej (Dz.U. C 257 z 27.10.2009, s. 1). Komunikat ten wyjaśnia, w jaki sposób Komisja stosuje podstawowe zasady zawarte w załączonym do TUE i TFUE protokole nr 29 w sprawie systemu publicznego nadawania w państwach członkowskich.

[37] Jak określono w pkt 19 komunikatu w sprawie stosowania zasad pomocy państwa wobec radiofonii i telewizji publicznej (Dz.U. C 257 z 27.10.2009, s. 4).

[38] Komunikat Komisji w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej (Dz.U. C 257 z 27.10.2009, s. 1). Komunikat Komisji w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej (Dz.U. C 320 z 15.11.2001, s. 5).

[39] Komunikat Komisji – Wytyczne wspólnotowe w sprawie stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do szybkiego wdrażania sieci szerokopasmowych (Dz.U. C 235 z 30.9.2009, s. 7).

[40] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. L 108 z 24.4.2002, s. 33).

[41] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/22/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (Dz.U. L 108 z 24.4.2002, s. 51).

[42] Należy zauważyć, że zgodnie z pkt 4 wspólnotowych ram dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym obowiązują surowsze zasady zawarte w dyrektywach sektorowych (które wejdą w życie w 2011 r.).

[43] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniająca dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty (Dz.U. L 52 z 27.2.2008, s. 3).

[44] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 2003/54/WE (Dz.U. L 211 z 14.8.2009, s. 55).

[45] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/WE (Dz.U. L 211 z 14.8.2009, s. 94).

[46] Artykuł 2 lit. b) decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

[47] Artykuł 2 lit. b) decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.