Początkowe hasło Valletty na 2018 r. brzmiało „Wyobraź sobie 18” i miało na celu zapewnienie bardzo potrzebnego impulsu dla skupionego na odbiorcach lokalnych sektora kultury tego miasta. Jego stosowanie wiązało się ze strategicznym planem rozwoju Valletty i cieszyło się jednomyślnym poparciem wszystkich 68 rad lokalnych oraz międzypartyjnym poparciem politycznym w parlamencie. Miało cztery główne cele: wspieranie miejsc pracy w sektorze kultury, międzynarodowy wzrost, ugruntowanie pozycji Valletty jako miasta twórczego oraz dbanie o zrównoważony charakter relacji ze środowiskiem. Początkowy pomysł porzucono jednak po zmianie władz, która nastąpiła po wyborach powszechnych w 2013 r., na rzecz hasła „Valletta 2018: fiesta na całej wyspie”, którego celem było objęcie tytułem Europejskiej Stolicy Kultury całej Malty i ułatwienie tym samym zaangażowania obywateli z całego terytorium. Hasło to wybrano również ze względu na jego odniesienie do lokalnych tradycji Malty – jedną z nich są fiesty, które gromadzą całe społeczności.

Valletta jest stolicą Malty i częścią większego obszaru metropolitalnego zamieszkałego przez blisko 400 000 osób, co stanowi 90 % populacji kraju. Obszar ten jest w dużym stopniu uzależniony od turystyki rekreacyjnej, podczas gdy inne kluczowe sektory to turystyka medyczna, elektronika, wyroby włókiennicze i produkcja filmowa. Dzięki historii państwa Valletta może poszczycić się bogatym dziedzictwem kulturowym i architektonicznym, co umożliwiło wpisanie tego miasta na listę światowego dziedzictwa UNESCO w 1980 r.

Niderlandy opublikowały swoje zaproszenie w grudniu 2011 r. zgodnie ze zwykłym harmonogramem. Przed upływem terminu w dniu 31 października 2012 r. do konkursu stanęło pięć miast: Eindhoven, Leeuwarden, Maastricht, Haga i Utrecht. Podczas posiedzenia poświęconego wyborowi wstępnemu, które odbyło się w listopadzie 2012 r., na krótkiej liście umieszczono trzy z nich (Eindhoven, Leeuwarden i Maastricht). We wrześniu 2013 r. komisja selekcyjna zaleciła, aby w 2018 r. w Niderlandach tytuł ESK przyznano miastu Leeuwarden.

Malta zdecydowała się uruchomić swoją procedurę wyboru rok wcześniej, niż przewiduje zwykły harmonogram, w celu ukończenia głównych projektów infrastrukturalnych potrzebnych do goszczenia obchodów ESK w 2018 r. Opublikowała zaproszenie do składania wniosków w grudniu 2010 r. Główne zainteresowane strony na szczeblu krajowym i lokalnym podjęły wczesną decyzję o złożeniu pojedynczego wniosku w imieniu Valletty, obejmującego jednak całe terytorium wysp maltańskich. Wniosek Valletty został zatem jako jedyny złożony przed terminem upływającym w dniu 17 października 2011 r. Po posiedzeniu poświęconym wyborowi wstępnemu, które odbyło się w styczniu 2012 r., miasto wpisano na krótką listę, a w listopadzie 2012 r. komisja selekcyjna wskazała Vallettę jako miasto na Malcie, któremu należy przyznać tytuł ESK w 2018 r.

Od czasu zainicjowania „Europejskiego Miasta Kultury” w 1985 r. na szczeblu międzyrządowym program ten rozwijał się, aż w 1999 r. osiągnął format w pełni ukształtowanego działania UE. Obecnie podlega on przepisom decyzji nr 445/2014/UE , lecz miasta wyznaczone na ESK na lata do 2019 r. podlegają decyzji nr 1622/2006/WE.

Komisja może jedynie jeszcze raz powtórzyć w tym sprawozdaniu to, co już wielokrotnie wyrażała w swoich poprzednich rocznych sprawozdaniach na temat ocen ex post ESK, mianowicie że jest w pełni świadoma tych ograniczeń, które wyraźnie wskazano i omówiono już w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym wnioskowi dotyczącemu decyzji ustanawiającej działanie Unii na rzecz ESK na lata 2020–2033 , i je przyjmuje.

Budżet przyznany na prace związane z oceną (co roku ok. 75 000 EUR), który jest proporcjonalny do skromnych środków finansowych UE przydzielonych bezpośrednio każdemu miastu ESK przez UE (1,5 mln EUR w ramach nagrody imienia Meliny Mercouri), nie daje jednak możliwości przeprowadzenia badania dającego obraz sytuacji „przed” („scenariusz odniesienia”) i sytuacji „po” (ex post). Dodatkową konsekwencją skromnego budżetu jest to, że gromadzenie danych pierwotnych ma bardziej charakter jakościowy niż ilościowy; chociaż dane jakościowe są wciąż niezwykle istotne przy dokonywaniu oceny, brak różnorodności źródeł danych przekłada się na mniejszą niezawodność, np. w procesie przedstawiania obiektywnych wyników i wpływu ESK na zwiększanie uczestnictwa w kulturze.

Jak podkreślono już w zeszłorocznym sprawozdaniu, pewnym ograniczeniem w dalszym ciągu jest jednak brak danych odniesienia, które można by włączyć do badania porównawczego miasta przed uzyskaniem tytułu, na początku roku obchodów ESK i po realizacji programu roku obchodów ESK. Dane te mają zasadnicze znaczenie dla wyrobienia sobie wyważonego punktu widzenia, opartego na logicznych i wystarczających danych, na realny wpływ działania ESK na miasto.

Podobnie jak w przypadku poprzednich ocen ex post ESK Komisja utrzymuje, że wybrana metodyka jest właściwa do sporządzenia sprawozdania zapewniającego wystarczająco solidną podstawę do wyciągnięcia rozsądnych wniosków co do skuteczności ESK.

Proces oceny i jej metodyka zostały zaprojektowane tak, by spełniały wymogi decyzji oraz przyczyniały się do bardziej szczegółowego zrozumienia wyników i osiągnięć działania ESK. Ocena ta jest dobrą okazją do ponownego krytycznego rozważenia minionego roku w celu uwypuklenia wniosków i zaleceń służących aktualizacji obecnej wiedzy i spostrzeżeń w świetle nowych doświadczeń miast będących ESK.

Leeuwarden włączyło region Fryzji do swojej oferty, którego głównym elementem był „Iepen (otwarty) Mienskip”. Mienskip to fryzyjskie słowo i fryzyjska tradycja związane z podstawowymi wartościami, takimi jak wzajemny szacunek, uczestnictwo, rozwój oddolny, równość i odpowiedzialność obywatelska. Przymiotnik „Iepen” dodaje ważny drugi element „otwartości” i wyraża chęć włączenia również tych, którzy nie należeli od początku do „fryzyjskiej społeczności”. Podejście oparte na otwartym mienskip miało zdominować prace rozwojowe w rejonie Leeuwarden-Fryzji w 2018 r., a także treść jego programu kulturalnego, przy czym kluczową nadrzędną zasadą miało być wykorzystanie kultury do rozwiązywania problemów społecznych. W tym kontekście program kulturalny skonstruowano wokół następujących bloków tematycznych: natura i kultura, miasto i wieś, wspólnota i różnorodność, Lab Lws (laboratoria innowacji), oraz Fryzowie z rodów królewskich.

Położone w północnozachodnich Niderlandach Leeuwarden to zamieszkałe przez 100 000 osób miasto w regionie Fryzji, której ludność wynosi 646 000 mieszkańców, a wszystkie jedenaście historycznych miast jest połączonych drogą wodną. Leeuwarden to również jedno z najstarszych miast w północnych Niderlandach o bogatej historii sięgającej czasów rzymskich. Miasto i region mogą poszczycić się stosunkowo bogatą infrastrukturą i działalnością kulturalną, jednak ich sektor kultury jest często postrzegany jako ukierunkowany lokalnie i zamknięty pod względem treści kulturowych, docelowych odbiorców i ambicji.

Obie pomogły rozszerzyć dostęp do kultury i uczestnictwo w niej, jednak dowody są silniejsze po stronie regionu Leeuwarden-Fryzji i jego podejścia „Iepen Mienskip” (w projektach ESK wzięło udział 5,4 mln osób, a 60 000 mieszkańców faktycznie wzięło udział w działaniu ESK w charakterze artystów wykonawców lub wolontariuszy) niż po stronie Valletty (całkowita liczba odbiorców wyniosła 400 000 osób), w dużej mierze ze względu na brak stabilności władz, z którym borykało się to miasto.

W ocenie stwierdzono, że na szczeblu miast efektywność rozwiązań w zakresie zarządzania różniła się między tymi dwoma miastami, przy czym rozwiązania przyjęte w Leeuwarden–Fryzji były zasadniczo zdecydowane, zaś Valletta wprowadziła znaczne zmiany i utraciła ważną wiedzę ekspercką, co ostatecznie miało wpływ na wymiar artystyczny oraz treść programu kulturalnego. Wymiar polityczny fundacji Valletta 2018 również wywołał lokalną i międzynarodową krytykę. Co więcej, Leeuwarden–Fryzji udało się zebrać wystarczające środki, aby zrealizować bogaty program kulturalny. Finansowanie w Valletcie było skromniejsze, jednak nadal wystarczające, chociaż ostateczny budżet operacyjny był zdecydowanie niższy od zaproponowanego we wniosku (49,6 mln EUR w porównaniu z 26,5 mln EUR).

Zasadniczo dostępne dowody sugerują, że ESK wciąż stanowi skuteczne działanie UE zapewniające odpowiednie poziomy zwrotu na szczeblu UE wobec stosunkowo niewielkiego wkładu ze strony UE: samo przyznanie tytułu powoduje znaczny efekt dźwigni w stosunku do kwoty finansowania, którą oba miasta przeznaczają na opracowanie i realizację programu kulturalnego ESK, i wywołuje ono zainteresowanie i przyciąga finansowanie ze strony szerokiego grona zainteresowanych stron, w tym organów regionalnych i krajowych oraz prywatnych zainteresowanych stron. Ponadto wartość bezwzględna nagrody imienia Meliny Mercouri, która stanowi jedyny bezpośredni wkład pieniężny, jaki oba miasta otrzymują od Unii Europejskiej, jest skromna (1,5 mln EUR na ESK) w porównaniu z całkowitymi kosztami obchodów ESK: wydatki operacyjne ESK 2018 wyniosły ok. 104,6 mln EUR w przypadku Leeuwarden-Fryzji i 26,5 mln EUR w przypadku Valletty.

Jeżeli chodzi o Vallettę, program ESK obejmował przykłady znacznie szerzej zakrojonej współpracy z artystami i organizacjami kulturalnymi z Europy, niż miało to miejsce w ofercie kulturalnej Malty w poprzednich latach, w tym np. nowy program rezydencji artystycznych, który umożliwił 50 międzynarodowym artystom występ w kraju. Zgłębiano w nim również ważne europejskie tematy, takie jak migracja. Ponadto, chociaż program znacznie się zmienił od czasu złożenia wniosku, zasadniczo pozostał on spójny z trzema z czterech pierwotnych celów, natomiast mniejszy nacisk położono w praktyce na czwarty cel dotyczący środowiska.

W programie regionu Leeuwarden-Fryzji na 2018 r. propagowano różnorodność kulturową oraz większe zrozumienie wśród obywateli Unii, zarówno pod względem treści (w programie kulturalnym najważniejsze były tematy europejskie, takie jak języki mniejszości lub powiązania między miastem a wsią), jak i procesu (1 600 przypadków międzynarodowej współpracy obejmujących 87 państw). Program był również adekwatny do celów własnych działania ESK, szczególnie tych związanych ze zwiększeniem zakresu i różnorodności oferty kulturalnej oraz z poszerzaniem dostępu do kultury i zwiększeniem uczestnictwa w kulturze; w działaniu ESK wykorzystano bowiem kulturę jako narzędzie docierania do lokalnej społeczności, a otwarty program (z jego podejściem oddolnym) stanowił główną oś całego projektu, a nie tylko szczególny, osobny „dodatek” społecznościowy.

Ten nowy obowiązek nałożony na miasta ESK zamiast na Komisję, polegający na przeprowadzeniu oceny ex post ich roku obchodów ESK, będzie jednak miał zastosowanie dopiero do tytułów przyznanych od 2020 r. W odniesieniu do ESK 2019 Komisja będzie zatem kontynuować przeprowadzanie własnej oceny z uwzględnieniem ograniczeń opisanych powyżej. Na późniejszym etapie Komisja przeprowadzi również ogólną ocenę obejmującą kilka lat ESK, umożliwiającą zmierzenie długoterminowego wpływu działania ESK, jak wskazano w decyzji nr 445/2014/UE.

Jak wspomniano w poprzednich sprawozdaniach, w odniesieniu do tej trudności w późniejszym wniosku Komisji oraz w decyzji ostatecznie przyjętej przez Parlament Europejski i Radę przewidziano, że same wyznaczone miasta, które są głównymi fundatorami i beneficjentami działania ESK i mają większe możliwości uzyskania danych odniesienia dotyczących wpływu obchodów oraz zgromadzenia danych pierwotnych na temat wpływu tytułu, staną się głównymi podmiotami wdrażającymi proces oceny.

Działanie ESK jest spójne z unijnym programem Kreatywna Europa i uzupełnia go, promując cele Kreatywnej Europy, i odróżnia się od pozostałych działań wspieranych w ramach programu. Działanie ESK jest również spójne z europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi oraz stanowi ich uzupełnienie. W szczególności w Valletcie niektóre ważne inwestycje w infrastrukturę kulturalną, które zrealizowała fundacja Valletta 2018, otrzymały dofinansowanie z EFRR (szczególnie nowe muzeum MUŻA oraz klaster projektowania Valletty) i będą służyły pielęgnowaniu spuścizny obchodów tego roku, zapewniając nowe miejsca dla prowadzonych działań.

4.5.Europejska wartość dodana

Jak już wspomniano i zilustrowano powyżej, obchody ESK wywarły taki wpływ, jakiego nie udałoby się osiągnąć przez działania samych państw członkowskich.

Dowody z obu miast pokazują, że działanie ESK zapewnia Europejskim Stolicom Kultury bodziec do realizowania bogatszych programów kulturalnych, niż miałoby to miejsce, gdyby nie miały tego tytułu. Pomaga także przyciągać zasoby zarówno z sektora publicznego, jak i prywatnego, oraz podnieść międzynarodowy status tych miast. Komisja Europejska odgrywa główną rolę w promowaniu działania ESK poprzez publikacje, wydarzenia i stronę internetową Europa, chociaż przy stosunkowo ograniczonych zasobach. Działania te wspierają własne działania promocyjne ESK.

5.Wnioski

Komisja wnioskuje z oceny, że działanie ESK pozostaje istotne na szczeblu UE, a także niezwykle cenne dla beneficjentów; dzięki niemu realizowane są szeroko zakrojone programy kulturalne o pozytywnych skutkach i wpływach, których nie można jednak w pełni ocenić na obecnym etapie oceny, gdyż minęło zbyt mało czasu od obchodów roku ESK. Zamiarem Komisji jest dokonanie oceny tych wyników i wpływu z szerszej perspektywy na późniejszym etapie w ramach długoterminowej oceny, którą przeprowadzi zgodnie z decyzją nr 445/2014/UE.

Kolejny wniosek jest taki, że programy zrealizowane przez obie ESK w 2018 r. były spójne z celami działania ESK. Odzwierciedlały europejskie cele za pośrednictwem tematów, których dotyczyły, i nawiązanych międzynarodowych kontaktów. Ponadto angażowały mieszkańców i zainteresowane strony, rozszerzając dostęp do kultury i uczestnictwo w niej. Obie ESK przyczyniły się również do wzmocnienia potencjału w zakresie kultury lokalnych sektorów kulturalnego i kreatywnego oraz ich powiązań z innymi sektorami.

Powyższe wnioski potwierdzają te z wszystkich wcześniejszych ocen ESK, tj. że miasta noszące tytuł ESK realizują bardziej rozbudowane i innowacyjne programy kulturalne niż ich typowa roczna oferta kulturalna, które to programy mają silny wymiar europejski i angażują społeczność lokalną, a także zagranicznych odwiedzających, zgodnie z celami Traktatu i działania ESK.

Po ponad 10 latach podobnych rocznych ocen ex post podmiot oceniający wystosował bardzo małą liczbę zaleceń, z których wszystkie kieruje do Komisji. Co zaskakujące, wszystkie te zalecenia wiążą się z wyborem, monitorowaniem i finansowaniem procedur wprowadzonych decyzją nr 445/2014/UE. W opinii Komisji chociaż zalecenia te obejmują interesujące kwestie do rozważenia, nie są one wyraźnie powiązane z głównymi ustaleniami oceny ex post dwóch ESK 2018, które podlegały procedurom o innej podstawie prawnej (tj. decyzji nr 1622/2006/WE), ani nie są nimi uzasadnione.

Chociaż Komisja przyjmuje te zalecenia jako wartościowe elementy wzbogacające jej ogólne rozważania, uważa, że na tym etapie jest zbyt wcześnie, aby wyciągać wnioski dotyczące wyników nowych procedur wprowadzonych decyzją nr 445/2014/UE. Weźmie ona jednak pod uwagę zalecenia podmiotu oceniającego przy przygotowywaniu wyżej wspomnianej oceny długoterminowej zgodnie z nową podstawą prawną.

W szczególności Komisja nie zgadza się z zaleceniem, że powinna rozważyć doradzanie członkom komisji selekcyjnej zapraszania maksymalnie do dwóch wnioskodawców na państwo członkowskie do przejścia z etapu wyboru wstępnego do wyboru ostatecznego w każdym konkursie, biorąc pod uwagę zasoby potrzebne do przygotowania pełnego wniosku. Po pierwsze, Komisja podkreśla, że obecna praktyka polega na proponowaniu przez komisję selekcyjną wyłącznie miast, które jej zdaniem mają realną szansę otrzymania jej poparcia na etapie wyboru ostatecznego. Po drugie, w przypadku obu ESK 2018 ocena ex post wykazała, że ograniczona liczba wniosków bez przeprowadzenia faktycznego konkursu (przypadek Malty) może doprowadzić do większych problemów niż w sytuacji, gdy miasto zostaje wybrane z więcej niż tylko dwóch wstępnie wybranych miast (przypadek Niderlandów). Po trzecie, doświadczenie pokazuje, że chociaż przygotowanie pełnego wniosku rzeczywiście wiąże się z poniesieniem kosztu, sam proces ubiegania się ma swoje zalety i wartość, ponieważ zapewnia miastom możliwość głębszego zastanowienia się nad tym, jak kultura i Europa mogą kształtować ich ogólny rozwój.

Podmiot oceniający zaleca również, aby Komisja rozważyła, czy procedury wprowadzone decyzją nr 445/2014/UE będą odpowiednie do sytuacji, w której rząd krajowy prawdopodobnie będzie zarówno organizatorem procesu wyboru, jak i jednym z kluczowych podmiotów w procesie zgłaszania kandydatur do ESK, nawet jeżeli będzie się to odbywało w sposób pośredni, np. za pomocą podlegającego mu organu, jak miało to miejsce w przypadku Malty. Uznając znaczenie takiego zalecenia, Komisja pragnie zauważyć, że taka sytuacja jest wyjątkowa. W wytycznych, które zapewnia państwom członkowskim, aby pomóc im w przygotowaniu się do ich odpowiednich konkursów, Komisja wprowadzi jednak ostrzeżenie w celu wyjaśnienia tego punktu i zapewnienia, aby nie wydarzyło się to ponownie.

Jeżeli chodzi o zalecenie dotyczące tego, że Komisja powinna poddać przeglądowi skuteczność procedur wprowadzonych decyzją nr 445/2014/UE i rozważyć wprowadzenie pisemnej umowy z wnioskodawcami, którzy przeszli pomyślnie proces wyboru, Komisja uważa, że na tym etapie bezpośrednie doświadczenia w tym zakresie są nadal niewystarczające (jedynie dwie ESK 2020 przeszły cały proces monitorowania), aby móc wyciągnąć ostateczne wnioski. Kwestię tę można uwzględnić w ramach pierwszej oceny, która zostanie przeprowadzona zgodnie z nową podstawą prawną.

Jeżeli chodzi o ocenę, a konkretnie o organizację seminarium na temat oceny dla Europejskich Stolic Kultury, Komisja zauważa, że we wrześniu 2019 r. uruchomiła system budowania zdolności wspierający zespoły ds. realizacji działania ESK. W ramach tego 30-miesięcznego projektu organizowane będą obozy akademickie oraz przygotowywane będą masowe, otwarte kursy internetowe i seminaria internetowe na różne tematy mające znaczenie dla zespołów ds. realizacji działania ESK, w tym na temat monitorowania i oceny.