SPIS TREŚCI

1. wprowadzenie.................................................................................................. 3

2. Informacje ogólne....................................................................................... 4

2.1. Zmiany w ostatnich kilku latach........................................................................... 4

2.2. Rozporządzenie ramowe dotyczące pomocy makrofinansowej............................ 5

2.3 Przezwyciężanie impasu w zatwierdzaniu nowych operacji pomocy makrofinansowej 6

3. Operacje pomocy makrofinansowej w 2013 r.............................. 7

3.1. Kontekst............................................................................................................... 7

3.2. Poszczególne operacje w państwach będących beneficjentami w roku 2013....... 8

3.2.1. Bośnia i Hercegowina...................................................................................... 8

3.2.2. Gruzja.............................................................................................................. 8

3.2.3. Jordania........................................................................................................... 9

3.2.4. Republika Kirgiska........................................................................................... 9

3.2.5. Tunezja.......................................................................................................... 10

3.2.6. Ukraina……………………………………………………….…………… 10

4. Zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków pomocy makrofinansowej: oceny operacyjne i oceny ex post................. 11

4.1. Oceny operacyjne............................................................................................... 11

4.2. Oceny ex post..................................................................................................... 12

5. Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe wnioski Komisji — sytuacja budżetowa................................................................................................................ 12

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2013 r.

1. wprowadzenie

Pomoc makrofinansowa, będąca elementem systemu pomocy zewnętrznej UE, jest instrumentem przeznaczonym na zaspokajanie wyjątkowych potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego dla państw bliskich UE pod względem geograficznym, gospodarczym i politycznym. Jej celem jest wzmocnienie stabilności makroekonomicznej i finansowej w krajach kandydujących, potencjalnych krajach kandydujących oraz w państwach objętych europejską polityką sąsiedztwa, przy jednoczesnym wspieraniu realizacji odpowiednich reform strukturalnych. Pomoc makrofinansowa stanowi uzupełnienie programu dostosowań i reform uzgodnionego z Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW) oraz jest uwarunkowana istnieniem takiego programu. Pomoc makrofinansowa jest instrumentem pomocy w zakresie bilansów płatniczych. Przybiera ona formę pożyczek, w przypadku których Komisja pożycza niezbędne środki na rynkach kapitałowych i pożycza je państwu będącemu beneficjentem, lub w szczególnych okolicznościach ma formę dotacji finansowanych z budżetu UE.

Rok 2013 charakteryzował się odblokowaniem rozpatrywanych aktów ustawodawczych dotyczących pomocy makrofinansowej. Nastąpiło to po ponad dwuletnim okresie braku porozumienia między Parlamentem Europejskim a Radą w odniesieniu do procedury, którą należy stosować w celu przyjęcia protokołu ustaleń zawierającego środki polityki gospodarczej podejmowane przez państwo korzystające z pomocy makrofinansowej. Dzięki temu współustawodawcy mogli przyjąć trzy decyzje ustawodawcze dotyczące pomocy makrofinansowej. Decyzje dotyczące Gruzji i Republiki Kirgiskiej zostały przedłożone przez Komisję w 2011 r., natomiast decyzja dotycząca Jordanii została przedłożona w 2013 r. Wniosek dotyczący Tunezji złożony przez Komisję w 2013 r. ma być zatwierdzony w 2014 r.

W świetle wydarzeń politycznych mających miejsce na początku 2014 r. oraz bardzo trudnej sytuacji gospodarki i bilansu płatniczego Ukrainy Komisja przygotowała nową operację pomocy makrofinansowej dla Ukrainy w wysokości do 1 mld EUR w formie pożyczek. Dnia 14 kwietnia 2014 r. Rada przyjęła decyzję w tej sprawie w trybie przyśpieszonym zgodnie z art. 213 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Niniejsze sprawozdanie przygotowano zgodnie z różnymi decyzjami Rady i decyzjami podjętymi wspólnie przez Parlament Europejski i Radę dotyczącymi operacji pomocy makrofinansowej. Stanowi ono kontynuację sprawozdań przedstawianych w poprzednich latach. Do sprawozdania dołączono dokument roboczy służb Komisji, w którym przedstawiono bardziej szczegółowe informacje i analizy dotyczące uwarunkowań makroekonomicznych i realizacji poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej.

2. Informacje ogólne 2.1. Zmiany w ostatnich kilku latach

Światowy kryzys gospodarczy i finansowy w latach 2008‑2009, który głęboko wpłynął na gospodarki wschodzące państw sąsiadujących z Unią Europejską, spowodował gwałtowny wzrost liczby wniosków o wsparcie finansowe UE, w tym w postaci pomocy makrofinansowej. Pod koniec 2009 r. Rada Ministrów UE podjęła decyzje w sprawie czterech takich programów na rzecz Bośni i Hercegowiny, Serbii, Armenii oraz Gruzji, natomiast uprzednio zatwierdzoną pomoc makrofinansową na rzecz Kosowa[1] przedłużono w 2009 r. o jeden rok. W 2010 r. podjęto decyzje w sprawie dwóch kolejnych programów, na rzecz Ukrainy i Republiki Mołdawii; tym razem, w następstwie wejścia w życie traktatu lizbońskiego, decyzje zostały podjęte przez współustawodawców UE, tj. Radę i Parlament Europejski. Operacje dotyczące Gruzji i Kosowa zakończono w roku 2010. W 2011 r., 2012 r. i 2013 r. Komisja zakończyła realizację programów pomocy makrofinansowej na rzecz Serbii, Armenii, Mołdawii oraz Bośni i Hercegowiny.

Ogólna sytuacja gospodarcza w 2010 r. i na początku 2011 r. znacznie się poprawiła, co przyczyniło się w pewnym stopniu do złagodzenia trudnej sytuacji w bilansach płatniczych państw kwalifikujących się do pomocy makrofinansowej.

Od drugiej połowy 2011 r. warunki finansowania na światowych rynkach finansowych znacznie się pogorszyły, co częściowo stanowi odzwierciedlenie skutków kryzysu zadłużeniowego w strefie euro. Ponadto arabska wiosna oraz związane z nią wstrząsy polityczne i gospodarcze w arabskich śródziemnomorskich państwach partnerskich[2] spowodowały nasiloną presję na budżety i zewnętrzne pozycje finansowe w tych państwach. Omawiane zmiany doprowadziły do zwiększonego zapotrzebowania na pomoc makrofinansową w 2012 r. i 2013 r., a wnioski o wsparcie złożyły władze Egiptu, Jordanii i Tunezji. W grudniu 2013 r. współustawodawcy przyjęli decyzję o przyznaniu pomocy makrofinansowej Jordanii. W tym samym miesiącu Komisja przedstawiła wniosek dotyczący decyzji o przyznaniu pomocy makrofinansowej Tunezji; ma on zostać przyjęty przez współustawodawców w pierwszej połowie 2014 r. Służby Komisji przygotowały wniosek dotyczący operacji pomocy makrofinansowej dla Egiptu, ale został on wstrzymany do czasu zawarcia porozumienia między MFW a Egiptem w sprawie programu wypłat z MFW oraz ze względu na zdarzenia z drugiej połowy 2013 r.

Ostatnio pogorszenie sytuacji gospodarczej niektórych wschodnich państw sąsiadujących w połączeniu ze znaczącym pogorszeniem sytuacji politycznej w niektórych państwach może spowodować uruchomienie nowych operacji pomocy makrofinansowej. W świetle wydarzeń z początku 2014 r. i dalszego pogorszenia bilansu płatniczego Ukrainy Rada w kwietniu 2014 r. zatwierdziła w trybie pilnym (zgodnie z art. 213 TFUE) nową operację pomocy makrofinansowej dla Ukrainy. Na nowy program składa się pożyczka w wysokości do 1 mld EUR , która ma być wypłacana w trakcie 2014 r.

2.2. Rozporządzenie ramowe dotyczące pomocy makrofinansowej

Już w 2003 r. Parlament Europejski za jedną z głównych wad pomocy makrofinansowej uznał długi proces podejmowania decyzji – decyzji, które w odniesieniu do konkretnych operacji pomocy makrofinansowej podejmowała w poszczególnych przypadkach Rada, po przeprowadzeniu konsultacji z Parlamentem. Parlament podkreślił konieczność przejrzystej podstawy prawnej dla instrumentu pomocy makrofinansowej jako całości. Od wejścia w życie traktatu lizbońskiego w dniu 1 grudnia 2009 r. decyzje ustawodawcze dotyczące poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej podejmowane są przez Parlament i Radę w ramach zwykłej procedury ustawodawczej (procedura współdecyzji), co może prowadzić do nawet dłuższego procesu decyzyjnego. Kryzys finansowy i zadłużeniowy uwidocznił natomiast, że skuteczne radzenie sobie z nadzwyczajnymi sytuacjami makroekonomicznymi i finansowymi wymaga instrumentu reagowania w sytuacjach kryzysowych, którego można użyć szybko i sprawnie.

W reakcji na konieczność usprawnienia instrumentu pomocy makrofinansowej Komisja w dniu 4 lipca 2011 r. przedłożyła wniosek dotyczący rozporządzenia ramowego ustanawiającego ogólne przepisy dotyczące pomocy makrofinansowej dla państw trzecich[3]. Główne cele wniosku były następujące: (i) zapewnienie większej skuteczności pomocy makrofinansowej poprzez szybszy i bardziej efektywny proces decyzyjny; (ii) dostosowanie procesu decyzyjnego do procesu decyzyjnego dotyczącego innych instrumentów, głównie związanych ze stosunkami zewnętrznymi; (iii) sformalizowanie, objaśnienie i uproszczenie przepisów regulujących pomoc makrofinansową.

Wniosek Komisji był przedmiotem długotrwałej procedury ustawodawczej, w trakcie której dwaj współustawodawcy wyraźnie się różnili w kwestii procedury, jaką należy stosować w celu przyjęcia protokołu ustaleń. Co ważniejsze Rada nalegała na utrzymanie istniejącego systemu, w którym pojedyncza operacja pomocy makrofinansowej dla państwa będącego w kryzysie wymaga oddzielnej decyzji ustawodawczej. Parlament Europejski, choć początkowo nie podzielał poglądów Rady, na późniejszym etapie zadeklarował swoją gotowość zawarcia porozumienia z Radą o takiej treści. W rezultacie zamiarem Parlamentu Europejskiego i Rady było przyjęcie wniosku Komisji, lecz bez nadawania Komisji uprawnień wykonawczych w zakresie decydowania o przyznaniu państwu trzeciemu pomocy makrofinansowej. Zdaniem Komisji oznaczało to, że zmieniono charakter wniosku Komisji oraz że w przypadku jego przyjęcia rozporządzenie ramowe dotyczące pomocy makrofinansowej stanowiłoby poważne naruszenie równowagi instytucjonalnej, w szczególności poprzez zmiany w zakresie prawa Komisji do inicjatywy ustawodawczej. Dlatego też Komisja podjęła decyzję o wycofaniu swojego wniosku w dniu 8 maja 2013 r. W efekcie decyzje ustawodawcze dotyczące poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej nadal podejmuje Parlament i Rada w ramach zwykłej procedury ustawodawczej[4].

Po wycofaniu przez Komisję swojego wniosku Rada, zgodnie z art. 263 TFUE, złożyła skargę przeciwko Komisji do Trybunału Sprawiedliwości dotyczącą stwierdzenia nieważności[5]. Sprawa jest nadal w toku przez Trybunałem.

Ostatnie doświadczenia, w szczególności konieczność szybkiego uruchomienia nowej operacji pomocy makrofinansowej na Ukrainie, po raz kolejny uwydatniły potrzebę zapewnienia możliwości szybkiego uruchamiania pomocy makrofinansowej, jako instrumentu nadzwyczajnego, w reakcji na sytuacje kryzysowe. W związku z tym Komisja będzie nadal analizować sposoby poprawy skuteczności i efektywności procesu decyzyjnego.

2.3 Przezwyciężanie impasu w zatwierdzaniu nowych operacji pomocy makrofinansowej

Od wejścia w życie nowego „rozporządzenia dotyczącego procedury komitetowej”[6] w dniu 1 marca 2011 r. Parlament Europejski i Rada toczyły spór o pewne kwestie proceduralne związane z wnioskami Komisji dotyczącymi udzielenia pomocy makrofinansowej dla Gruzji i dla Republiki Kirgiskiej. Chociaż istniało ogólne porozumienie co do treści wniosków, obie instytucje miały różne opinie na temat procedury komitetowej, którą należy stosować w celu przyjęcia protokołu ustaleń. Parlament kładł nacisk na zastosowanie procedury doradczej (niewiążąca opinia państw członkowskich), podczas gdy Rada twierdziła, że należy zastosować procedurę sprawdzającą (wiążąca opinia państw członkowskich). W końcu znaleziono kompromisowe rozwiązanie w kontekście negocjacji w zakresie rozporządzenia ramowego dotyczącego pomocy makrofinansowej, jak i procedury pojednawczej dotyczącej decyzji w zakresie pomocy makrofinansowej dla Gruzji. W efekcie współustawodawcy zgodzili się zastosować próg w wysokości 90 mln EUR w odniesieniu do przyszłych operacji: procedura sprawdzająca będzie obowiązywać w przypadku przyjęcia protokołu ustaleń dla poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej o wartości powyżej 90 mln EUR, natomiast dla operacji pomocy makrofinansowej o wartości nieprzekraczającej tej kwoty będzie obowiązywać procedura doradcza. Ten kompromis (który znalazł również odzwierciedlenie we wspólnej deklaracji, o której mowa w przypisie 4) umożliwił przyjęcie decyzji dotyczących pomocy makrofinansowej dla Gruzji i Republiki Kirgiskiej, odpowiednio, w sierpniu i październiku 2013 r.

3. Operacje pomocy makrofinansowej w 2013 r. 3.1. Kontekst

Pomoc makrofinansową dla Bośni i Hercegowiny zatwierdzoną w 2009 r. do łącznej wysokości 100 mln EUR w formie pożyczek zakończono w 2013 r. Pierwszą i drugą transzę tej operacji, w wysokości 50 mln EUR każda, wypłacono w lutym i wrześniu 2013 r.

Jak już wskazano, odblokowanie instrumentu pomocy makrofinansowej w 2013 r. umożliwiło przyjęcie dwóch decyzji w sprawie pomocy makrofinansowej (dla Gruzji i Republiki Kirgiskiej), które były wstrzymywane przez dwa lata, oraz przyjęcie dwóch nowych decyzji w sprawie pomocy makrofinansowej (dla Jordanii i Tunezji):

- W sierpniu 2013 r. współustawodawcy przyjęli wniosek Komisji z 2011 r. dotyczący udzielenia pomocy makrofinansowej dla Gruzji w kwocie całkowitej 23 mln EUR w formie pożyczek i 23 mln EUR w formie dotacji. Wypłata w ramach tej operacji pomocy makrofinansowej będzie możliwa po osiągnięciu porozumienia między Gruzją a MFW w sprawie nowego programu wypłat.

- W październiku 2013 r. przyjęto wniosek Komisji z 2011 r. dotyczący udzielenia wyjątkowej pomocy makrofinansowej dla Republiki Kirgiskiej w wysokości 15 mln EUR w formie pożyczek i 15 mln EUR w formie dotacji. Obecnie Komisja i władze kirgiskie prowadzą rozmowy w sprawie dokumentów związanych z pomocą makrofinansową. Wypłaty pierwszej i drugiej transzy są planowane na 2014 r.

- W kwietniu 2013 r. Komisja przedłożyła wniosek w sprawie nowej decyzji ustawodawczej dotyczącej udzielenia pomocy makrofinansowej w wysokości 180 mln EUR w formie pożyczek dla Jordanii; decyzję przyjęto w grudniu 2013 r. W dniu 18 marca 2014 r. władze Jordanii i UE podpisały protokół ustaleń i umowę pożyczki. Wypłaty pierwszej i drugiej transzy są planowane na 2014 r.

- W grudniu 2013 r. Komisja przedłożyła nowy wniosek ustawodawczy dotyczący przyznania pomocy makrofinansowej dla Tunezji w wysokości do 250 mln EUR w formie pożyczek. Decyzja została przyjęta przez współustawodawców w maju 2014 r. Realizację pomocy, której wielkość ostatecznie zwiększono do 300 mln EUR w trakcie procedury ustawodawczej, planuje się na lata 2014-2015.

W odniesieniu do Ukrainy w 2002 i 2010 r. przyjęto dwie decyzje dotyczące przyznania pomocy makrofinansowej w całkowitej wysokości 610 mln EUR. Jednak w 2013 r. nie można było rozpocząć wdrażania decyzji ze względu na przedłużający się proces negocjacyjny. W lutym i w marcu 2013 r. podpisano protokół ustaleń i umowę pożyczki, które ratyfikowano rok później. Wypłata tych środków w ramach pomocy makrofinansowej jest uzależniona od porozumienia między władzami ukraińskimi a MFW w sprawie programu wypłat z MFW i jest planowana na lata 2014-2015.

3.2. Poszczególne operacje w państwach będących beneficjentami w roku 2013 3.2.1. Bośnia i Hercegowina

Jeszcze w 2009 r. Rada zatwierdziła operację pomocy makrofinansowej dla Bośni i Hercegowiny w wysokości do 100 mln EUR w formie pożyczek. Stosowny protokół ustaleń i umowa pożyczki zostały podpisane w listopadzie 2010 r., natomiast – częściowo wskutek przedłużającego się procesu tworzenia rządu po wyborach powszechnych w październiku 2010 r. – umowa pożyczki została ratyfikowana dopiero w sierpniu 2011 r. W roku 2012 nie wypłacono żadnych środków w ramach pomocy makrofinansowej w wyniku niewypełnienia przez władze warunków uzgodnionych w protokole ustaleń. W następstwie uzgodnienia nowej promesy kredytowej z MFW i kroków władz zmierzających do poprawy stabilności finansów publicznych Komisja przedłużyła okres dostępności pomocy makrofinansowej dla Bośni i Hercegowiny o dodatkowy rok, do dnia 7 listopada 2013 r. Pierwszą i drugą transzę, w wysokości 50 mln EUR każda, wypłacono w 2013 r.

Po odnotowaniu wyników o wartościach ujemnych w 2012 r. (wzrost PKB wyniósł –0,9 %), w 2013 r. wzrost gospodarczy nabrał pewnego rozpędu i ma osiągnąć poziom 1,5 %, częściowo w wyniku powrotu na ścieżkę wzrostu głównych partnerów handlowych kraju. Dwudziestoczteromiesięczna promesa kredytowa z MFW w wysokości około 400 mln EUR jest prowadzona zgodnie z planem pomimo pewnych napięć politycznych pod koniec 2013 r., które wstrzymały terminową wypłatę szóstej transzy. W styczniu 2014 r. promesę kredytową przedłużono do czerwca 2015 r. i zwiększono jej wysokość o kolejne 300 mln EUR, aby sprostać zwiększonym potrzebom finansowym z końca 2014 r.

3.2.2. Gruzja

W następstwie konfliktu wojskowego z Rosją w sierpniu 2008 r. UE zadeklarowała podczas konferencji darczyńców kompleksowy pakiet w wysokości do 500 mln EUR mający na celu wspieranie ożywienia gospodarczego w Gruzji. Obejmował on dwa ewentualne programy pomocy makrofinansowej, każdy w kwocie 46 mln EUR. Pierwszy program został z powodzeniem zakończony w latach 2009‑2010. Przyjęcie decyzji ustawodawczej dotyczącej drugiego programu pomocy makrofinansowej (która ma zostać przyznana w równej wysokości w formie pożyczek i w formie dotacji) zostało opóźnione o dwa lata przez brak porozumienia między Parlamentem Europejskim i Radą co do procedury, którą należy stosować w celu przyjęcia protokołu ustaleń. Decyzję ostatecznie przyjęto w sierpniu 2013 r. Jednak wypłata środków w ramach pomocy makrofinansowej jest uzależniona od programu wypłat z MFW i w ramach programu MFW, który wygasł w kwietniu 2014 r., nie dokonano żadnych wypłat, gdyż władze gruzińskie traktowały go jako ostrożnościowy. Jednak obecnie władze gruzińskie i MFW negocjują kolejne podobne porozumienie, być może obejmujące wykorzystanie środków z MFW, co mogłoby otworzyć drogę do realizacji tej operacji pomocy makrofinansowej.

W 2013 r. wzrost PKB w Gruzji spowolnił do 3,2 %, w porównaniu z poziomem 6,2 % w 2012 r. Problemem pozostawała również trudna sytuacja gospodarcza w ujęciu zewnętrznym, czego dowodem był malejący, lecz wciąż wysoki wskaźnik deficytu obrotów bieżących do PKB, wysokie zadłużenie zagraniczne brutto i malejące bezpośrednie inwestycje zagraniczne. W ostatnim kwartale 2013 r. w Gruzji pojawiły się oznaki ożywienia gospodarczego, które były widoczne również w styczniu i lutym 2014 r., w postaci wzrostu PKB i inflacji napędzanych przez popyt zagraniczny i krajowy.

3.2.3. Jordania

W ostatnich trzech latach Jordanię poważnie dotknęły zewnętrzne regionalne wstrząsy gospodarcze. Społeczno-gospodarcze skutki konfliktu syryjskiego wynikające z rosnącego napływu uchodźców, wielokrotnych zakłóceń w dostawach gazu ziemnego z Egiptu, słabej koniunktury gospodarki światowej i wysokich cen energii na światowych rynkach odbiły się bardzo niekorzystnie na wpływach zagranicznych i wzroście PKB, który w 2013 r. spowolnił do poziomu 3,3 %. Na tym tle w sierpniu 2012 r. Jordania uzyskała z MFW trzydziestosześciomiesięczną promesę kredytową na sumę 2 mld USD (800 % kwoty). Według ostatniego przeglądu program ogólnie przebiega zgodnie z planem i do końca 2013 r. została wypłacona połowa z jego całkowitej kwoty.

Po złożeniu oficjalnego wniosku z grudnia 2012 r. o przyznanie pomocy makrofinansowej w grudniu 2012 r. Komisja złożyła 29 kwietnia 2013 r. wniosek w sprawie decyzji dotyczącej przyznania Jordanii pomocy makrofinansowej w wysokości do 180 mln EUR w formie pożyczek. Dnia 11 grudniu 2013 r. decyzję przyjął Parlament i Rada. W dniu 18 marca 2014 r. podpisano protokół ustaleń i umowę pożyczki. Operacja pomocy makrofinansowej dla Jordanii ma na celu uzupełnienie środków przyznanych przez MFW w ramach promesy kredytowej i ma być wypłacona w dwóch ratach w 2014 r. Celem pomocy jest wsparcie wysiłków na rzecz reformy w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi i reformy podatkowej; sieci bezpieczeństwa socjalnego i rynku pracy; ram inwestycyjnych i handlu; oraz sektora energetycznego.

3.2.4. Republika Kirgiska

Dnia 20 grudnia 2011 r. Komisja złożyła wniosek dotyczący przyznania pomocy makrofinansowej dla Republiki Kirgiskiej w wysokości do 30 mln EUR (15 mln EUR w formie pożyczek i 15 mln EUR w formie dotacji). Ta wyjątkowa operacja pomocy makrofinansowej wykraczała poza normalny zakres geograficzny pomocy makrofinansowej. Była ona uzasadniona siłą dążeń do przeprowadzenia prodemokratycznych reform politycznych i gospodarczych w tym państwie oraz jego pozycją w regionie o gospodarczym i politycznym znaczeniu dla UE. Jednocześnie uzgodniono z MFW trzyletni program trwający od czerwca 2011 r. do czerwca 2014 r. finansowany w ramach instrumentu rozszerzonego wsparcia kredytowego w wysokości 102,3 mln USD. Decyzję o pomocy makrofinansowej ostatecznie przyjęto w dniu 22 października 2013 r., po dwóch latach opóźnienia z powodu braku porozumienia między dwoma współustawodawcami co do procedury, którą należy stosować w odniesieniu do przyjęcia protokołu ustaleń (zob. sekcja 2.3). W przypadku powodzenia trwających rozmów w sprawie dokumentów związanych z pomocą makrofinansową obie transze będą mogły być wypłacone w 2014 r.

Po spadku PKB o 0,9 % w 2012 r. wynikającym ze zmniejszenia się wielkości produkcji złota o 40 % w 2013 r. w gospodarce nastąpiło ożywienie. Szacuje się, że w roku 2013 wzrost PKB osiągnął poziom 7,8 %, co było skutkiem nie tylko ożywienia w sektorze produkcji złota (pomimo 25 % spadku ceny złota w 2013 r.), ale również bardzo dobrych wyników w sektorach innych niż produkcja złota. Inflacja w 2013 r. pozostawała pod kontrolą, a jej szacowany poziom wynosił 7,0 %. Rządowi kirgiskiemu udało się nieznacznie przekroczyć cele fiskalne na 2013 rok; deficyt budżetowy wyniósł 5,2 % PKB w wyniku silniejszego niż przewidywano wzrostu gospodarczego oraz znacznej wielkości importu, co przełożyło się na większe wpływy z podatku VAT i podatku dochodowego. Oczekuje się też, że deficyt obrotów bieżących zmniejszy się w 2013 r. do 10,4 %. Zadłużenie zagraniczne sektora publicznego nieco zmalało do szacowanego poziomu 44,6 % PKB na koniec 2013 r. Wskaźnik wielkości rezerw brutto do wartości miesięcznego importu zmalał do 3,3, z poziomu 3,7 rok wcześniej, co wynikało ze wzrostu wartości importu. Ogólnie rzecz ujmując, trwający program MFW przebiega w Republice Kirgiskiej zgodnie z planem.

3.2.5. Tunezja

W połowie kwietnia 2013 r. Tunezja osiągnęła porozumienie z MFW w sprawie dwudziestoczteromiesięcznej promesy kredytowej w wysokości 1,75 mld USD; Rada MFW zatwierdziła porozumienie w czerwcu 2013 r. W tym kontekście w sierpniu 2013 r. rząd Tunezji zwrócił się o przyznanie pomocy makrofinansowej z UE w wysokości 500 mln EUR. W odpowiedzi dnia 5 grudnia Komisja złożyła wniosek dotyczący przyznania pomocy makrofinansowej dla Tunezji w wysokości do 250 mln EUR w formie pożyczki wypłacanej w trzech transzach w 2014 r. i w pierwszej połowie 2015 r. W trakcie dyskusji w Parlamencie i Radzie kwotę wsparcia zwiększono do 300 mln EUR. Decyzja w sprawie tej operacji pomocy makrofinansowej została przyjęta przez współustawodawców w maju 2014 r.

Nieprzerwany konflikt polityczny w połączeniu ze słabymi zbiorami zbóż i niewielkim popytem zagranicznym wpłynął negatywnie na wzrost PKB w 2013 r., który zgodnie z przewidywaniami wyniesie 2,6 %. Ostatnie szacunki sytuacji budżetowej i rachunku obrotów bieżących wskazywały na deficyt wynoszący odpowiednio 8,8 % oraz 8,2 % PKB, co stanowi wartość znacznie wyższą od pierwotnych prognoz MFW. Szacowano, że na koniec 2013 r. wielkość rezerw odpowiadała zaledwie wartości trzymiesięcznego importu. Pomimo pozytywnych wydarzeń politycznych z początku 2014 r. (zatwierdzenie nowej konstytucji i powołanie rządu tymczasowego) ryzyko w zakresie perspektyw makroekonomicznych jest nadal wysokie. W otoczeniu spowolnionego wzrostu w gospodarce światowej Tunezja staje w obliczu poważnych ograniczeń w obszarze finansowania zewnętrznego i budżetowego. Jest również podatna na wzrastające zagrożenia bezpieczeństwa wewnętrznego oraz umiarkowane ryzyko w obszarze stabilności regionalnej. Rząd przejściowy powinien dążyć do niezbędnych reform strukturalnych mających na celu zwiększenie wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu i rozwiązaniu problemu nierównowagi zewnętrznej i fiskalnej przy wsparciu trwającego programu MFW.

3.2.6. Ukraina

W świetle utrzymujących się potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego i w celu wspierania procesu reform gospodarczych w tym państwie UE przyjęła w lipcu 2010 r. decyzję o przekazaniu Ukrainie do 500 mln EUR pomocy makrofinansowej. Łącznie z kwotą 110 mln EUR, pozostającą wciąż do dyspozycji na mocy decyzji dotyczącej pomocy makrofinansowej z 2002 r., pakiet ewentualnej pomocy makrofinansowej może wynieść do 610 mln EUR. Protokół ustaleń oraz umowę pożyczki podpisano w marcu 2013 r.; parlament ukraiński ratyfikował je w marcu 2014 r.

Ukraina boryka się z poważną nierównowagą makroekonomiczną, a trwające zamieszanie polityczne powoduje wiele niepewności. Po stagnacji w latach 2012-2013, PKB spadł, zgodnie z przewidywaniami, o 10 % w pierwszym kwartale 2014 r. Inflacja osiągnęła w 2013 r. wartość ujemną na poziomie -0,2 %. Deficyt budżetowy wzrósł do 6,5-7,5 % PKB w 2013 r. Pomimo że całkowite zadłużenie sektora publicznego wydawało się być na rozsądnym poziomie zgodnie z międzynarodowymi standardami (41 % PKB w 2013 r.), w 2013 r. Ukraina stanęła w obliczu maksymalnej wartości spłat zadłużenia. Musiała poradzić sobie z poważnym wyzwaniem związanym z refinansowaniem zadłużenia po stabilnych stopach procentowych do grudnia, kiedy to władze otrzymały 3 mld USD wsparcia finansowego z Rosji. Stan rachunku obrotów bieżących nadal się pogarszał ze względu na zmniejszony eksport, do szacowanego deficytu na poziomie 10 % PKB. Pod koniec lutego 2014 r. oficjalne rezerwy zmniejszyły się do wartości jedynie dwumiesięcznego importu przyszłorocznego; wynikało to z dużego deficytu obrotów bieżących, presji na hrywnę i znacznych spłat zadłużenia w ostatnim kwartale 2013 r. W pierwszych miesiącach 2014 r. sytuacja gospodarcza uległa dalszemu pogorszeniu z powodu ostrego kryzysu politycznego. Szacuje się, że wzrost PKB spadł o około 3-4 % rok do roku w styczniu i w lutym 2014 r.

W świetle wydarzeń politycznych mających miejsce na początku 2014 r. i bardzo trudnej sytuacji gospodarki i bilansu płatniczego Ukrainy Komisja przygotowała nową operację pomocy makrofinansowej dla Ukrainy w wysokości do 1 mld EUR w formie pożyczek. Decyzję dotyczącą tej pomocy przyjęto w trybie przyspieszonym zgodnie z art. 213 TFUE dnia 14 kwietnia 2014 r. Wypłata pomocy jest uzależniona od porozumienia z MFW oraz od realizacji warunków polityki uzgodnionych w protokole ustaleń, który był negocjowany z władzami ukraińskimi w kwietniu i ma być podpisany i ratyfikowany przez parlament ukraiński w maju. W kwietniu 2014 r. Rada MFW zatwierdziła dwudziestoczteromiesięczną promesę kredytową dla Ukrainy do wysokości 17 mld USD, zasadniczo umożliwiając rozpoczęcie wypłaty zarówno operacji z lat 2002/2010, jak i operacji pomocy makrofinansowej z 2014 r.

4. Zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków pomocy makrofinansowej: oceny operacyjne i oceny ex post 4.1. Oceny operacyjne

Zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu finansowym UE Komisja z pomocą konsultantów zewnętrznych dokonuje ocen operacyjnych w celu uzyskania wystarczającej pewności co do funkcjonowania procedur administracyjnych i obiegów finansowych w państwach będących beneficjentami pomocy.

Oceny operacyjne skupiają się na systemach zarządzania finansami publicznymi, w szczególności na procedurach i organizacji ministerstwa finansów oraz banku centralnego, a ściśle biorąc, na zarządzaniu rachunkami, na które wpływają fundusze UE. Ponadto zwraca się szczególną uwagę na sposób działania zewnętrznych instytucji audytowych, ich niezależność, programy prac i skuteczność przeprowadzanych przez nie kontroli. Analizuje się również procedury zamówień publicznych na poziomie centralnym. W 2013 r. Komisja przeprowadziła oceny operacyjne w Jordanii, Egipcie i Tunezji.

4.2. Oceny ex post

Zgodnie z rozporządzeniem finansowym UE Komisja przeprowadza oceny ex post programów pomocy makrofinansowej, aby ocenić skutki tej pomocy. Główne cele ocen ex post są następujące: (i) analizowanie wpływu ekonomicznego pomocy makrofinansowej na gospodarkę państwa będącego beneficjentem pomocy i, w szczególności, na stabilność zewnętrznej pozycji finansowej tego państwa; oraz (ii) ocena wartości dodanej interwencji UE. W 2013 r. zakończono trzy oceny ex post w odniesieniu do operacji pomocy makrofinansowej dla Serbii, Mołdawii i Armenii[7].

- W ocenie ex post programu pomocy makrofinansowej dla Serbii stwierdzono, że wsparcie, wraz z pakietem MFW, pomogło zapobiec wpadnięciu gospodarki serbskiej w poważny kryzys gospodarczy. Jednak sytuacja w zakresie finansowania fiskalnego i zewnętrznego nadal jest niepewna i podatna na szereg zagrożeń i wyzwań.

- W przypadku Mołdawii w ocenie stwierdzono, że operacja pomocy makrofinansowej miała pozytywny wpływ netto na gospodarkę Mołdawii. Umożliwiła bardziej stopniową konsolidację budżetową niż byłoby to możliwe w okresie po kryzysie, tym samym wspierając wzrost gospodarczy w okresie od 2010 do 2012 r. Pobudzono pewne reformy strukturalne poprzez powiązanie wypłaty transz z określonymi warunkami uzgodnionymi z władzami Mołdawii i koordynowanymi z innymi darczyńcami.

- W przypadku Armenii w ocenie wykazano pomocne skutki pomocy makrofinansowej w zakresie reform polityki podatkowej i celnej. Jednak ocena nie dała jednoznacznej odpowiedzi odnośnie do innych obszarów reform, na przykład reformy emerytalnej: jako że zaangażowanie krajowe było już na wysokim poziomie, reforma ta byłaby najprawdopodobniej i tak podjęta w przypadku braku jakiejkolwiek operacji pomocy makrofinansowej.

5. Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe wnioski Komisji — sytuacja budżetowa

Program operacji pomocy makrofinansowej na rok 2014 przedstawia się następująco:

(i) cztery decyzje już zatwierdzone w zakresie operacji pomocy makrofinansowej w Republice Kirgiskiej, Jordanii, Gruzji i na Ukrainie;

(ii) jedna decyzja dotycząca operacji pomocy makrofinansowej dla Tunezji, w sprawie której wniosek złożyła Komisja w 2013 r., a której realizacja ma się zacząć w 2014 r.;

(iii) jedna decyzja dotycząca nowej operacji pomocy makrofinansowej dla Ukrainy, przyjęta przez Radę w kwietniu 2014 r., ma być realizowana w 2014 r.; oraz

(iv) do dwóch nowych programów, w oparciu o wnioski otrzymane dotychczas od państwa objętych europejską polityką sąsiedztwa (obecnie Armenia i Egipt).

Jak wspomniano powyżej, w 2014 r. planuje się wypłatę dwóch transz w ramach operacji pomocy makrofinansowej dla Republiki Kirgiskiej (15 mln EUR w formie pożyczek, 15 mln EUR w formie dotacji). To samo dotyczy operacji pomocy makrofinansowej dla Jordanii (180 mln EUR w formie pożyczek).

W ramach programu pomocy makrofinansowej dla Ukrainy zatwierdzonego w latach 2002/2010 (610 mln EUR w formie pożyczek), z zastrzeżeniem spełnienia warunków politycznych określonych w protokole ustaleń, wypłata tych środków jest obecnie planowana na lata 2014-2015. Nowa operacja pomocy makrofinansowej dla Ukrainy o wartości 1 mld EUR, zatwierdzona w kwietniu 2014 r., ma być w pełni zrealizowana w 2014 r.

Na mocy nowej decyzji ustawodawczej dotyczącej operacji pomocy makrofinansowej dla Tunezji w wysokości 300 mln EUR (również w formie pożyczek), zatwierdzonej w maju 2014 r., wypłaty zaplanowano w trzech transzach na lata 2014-2015.

Pełna realizacja wszystkich powyższych operacji jest uzależniona od spełnienia warunków politycznych określonych w odpowiednim protokole ustaleń.

W przypadku gdyby trwające rozmowy między MFW a Gruzją doprowadziły do powstania nowego programu MFW oraz z zastrzeżeniem uzgodnienia przez władze gruzińskie i UE protokołu ustaleń, realizacja decyzji dotyczącej pomocy makrofinansowej dla Gruzji (23 mln EUR w formie pożyczek, 23 mln EUR w formie dotacji) mogłaby się rozpocząć w 2014 r.

W lutym 2014 r. Komisja otrzymała nowy wniosek o wsparcie w ramach pomocy makrofinansowej dla Armenii. Pomoc ta ma być kontynuacją programu pomocy makrofinansowej zakończonego w 2012 r. i miałaby ona na celu pomóc Armenii pokryć lukę w zakresie pozostałego finansowania zewnętrznego przewidywaną na lata 2014-2015, uzupełniając środki udostępnione przez MFW w ramach nowego porozumienia finansowego (instrument rozszerzonego wsparcia finansowego w wysokości 125 mln USD), które zatwierdzono dnia 7 marca 2014 r.

W listopadzie 2012 r. Egipt ponowił swój wniosek o pomoc makrofinansową w całkowitej wysokości 500 mln EUR. Na tej podstawie Komisja rozważyła złożenie wniosku, obejmującego ewentualnie pożyczkę w wysokości 450 mln EUR w połączeniu z dotacją w wysokości 50 mln EUR. W czerwcu 2013 r. dokonano również oceny operacyjnej, w której przeanalizowano obiegi finansowe i kontrole egipskiego systemu zarządzania finansami publicznymi. Jednak wniosek ten wstrzymano do czasu zawarcia porozumienia między Egiptem a MFW w sprawie programu wypłat z MFW oraz ze względu na wydarzenia polityczne mające miejsce w drugiej połowie 2013 r.

Komisja może złożyć wniosek dotyczący nowej operacji pomocy makrofinansowej dla Mołdawii, uwzględniając pogorszenie się jej sytuacji gospodarczej i ostatnie rozmowy z MFW na temat nowego programu.

W tabeli poniżej przedstawiono przegląd zobowiązań i płatności w ramach pomocy makrofinansowej w formie dotacji w latach 2011, 2012, 2013 i 2014 (dane orientacyjne). Prognoza na 2014 r. ma zdecydowanie wstępny charakter i obejmuje jedynie te operacje, w przypadku których Komisja przedłożyła decyzję lub współustawodawcy już tę decyzję zatwierdzili.

Jeżeli chodzi o pożyczki, na koniec 2013 r. całkowita pozostająca do spłaty kwota pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej wynosiła 582 mln EUR. Kwota ta jest objęta Funduszem Gwarancyjnym dla działań zewnętrznych[8], który jest utrzymywany na poziomie 9 % kwoty pozostającej do spłaty. Fundusz Gwarancyjny zabezpiecza nie tylko pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej, lecz także pożyczki Euratomu i pożyczki EBI dla państw trzecich; fundusz jest finansowany z budżetu UE. Szacuje się, że wypłaty pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej osiągną w 2014 r. wartość około 1,8 mld EUR, co odpowiadałoby kwocie około 160 mln EUR w ramach Funduszu Gwarancyjnego. Powyższe dane liczbowe nie obejmują jednak ewentualnych nowych operacji pomocy makrofinansowej, w odniesieniu do których Komisja jeszcze nie przedłożyła wniosku.

[1] Użycie tej nazwy nie ma wpływu na stanowiska w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244 oraz opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości na temat ogłoszenia przez Kosowo niepodległości.

[2] Informacje ogólne dotyczące zmian gospodarczych w południowych państwach sąsiadujących znajdują się również w dokumencie „The EU’s neighbouring economies: managing policies in a challenging global environment” [Gospodarki państw sąsiadujących z UE: prowadzenie polityki w kontekście istotnych wyzwań globalnych], Occasional Papers nr 160 z sierpnia 2013 r., DG ECFIN, Komisja Europejska. (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/index_en.htm).

[3] COM(2011) 396 final, 4.7.2011.

[4] W kontekście przyjęcia decyzji nr 778/2013/UE w sprawie udzielenia dalszej pomocy makrofinansowej Gruzji Parlament Europejski i Rada przyjęły wspólną deklarację uwzględniającą kompromisy osiągnięte między dwoma współustawodawcami w trackie negocjacji w sprawie rozporządzenia ramowego oraz procedury pojednawczej dotyczącej decyzji w sprawie Gruzji (Dz.U. L 218, 14.8.2013, s. 18). Deklaracja jest porozumieniem politycznym bez prawnie wiążących skutków.

[5] Sprawa C-409/13.

[6] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r.

[7] Wszystkie oceny ex post dostępne są na stronie internetowej ECFIN: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm.

[8] Więcej informacji znajduje się w sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie gwarancji pokrytych z budżetu ogólnego.