UWAGI TRYBUNAŁU

WSTĘP

1. Niniejsze sprawozdanie roczne zawiera przeprowadzoną przez Trybunał ocenę Europejskich Funduszy Rozwoju (EFR). Najważniejsze informacje dotyczące działań objętych kontrolą oraz wydatków za 2013 r. przedstawiono w tabeli 1 .

Tabela 1 – Europejskie Fundusze Rozwoju – najważniejsze informacje za rok 2013 (w mln EUR) Tytuł budżetowy Obszar polityki Opis Płatności za rok 2013 Europejskie Fundusze Rozwoju 8. EFR Wydatki operacyjne Projekty 20 Wsparcie budżetowe 0 Wydatki administracyjne 0 20 9. EFR Wydatki operacyjne Projekty 256 Wsparcie budżetowe 1 Wydatki administracyjne 2 259 10. EFR Wydatki operacyjne Projekty 1 961 Wsparcie budżetowe 717 Wydatki administracyjne 94 2 772 Wydatki operacyjne ogółem (projekty) 2 237 Wydatki operacyjne ogółem (wsparcie budżetowe) 718 Wydatki administracyjne ogółem 96 Płatności ogółem 3 051 - zaliczki - 1 753 + rozliczenie zaliczek 1 314 Skontrolowana populacja 2 612 Zobowiązania indywidualne ogółem (36) 3 350 Zobowiązania globalne ogółem (36) 3 923

UWAGI TRYBUNAŁU

Charakterystyka Europejskich Funduszy Rozwoju

2. Europejskie Fundusze Rozwoju (EFR) są głównym instrumentem pomocy Unii Europejskiej w zakresie współpracy na rzecz rozwoju z państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP) oraz krajami i terytoriami zamorskimi (KTZ). Umowa o partnerstwie podpisana w Kotonu dnia 23 czerwca 2000 r. na okres 20 lat („umowa z Kotonu”) jest obowiązującą umową ramową regulującą relacje pomiędzy Unią Europejską a AKP i KTZ. Partnerstwo ma na celu przede wszystkim ograniczenie, a ostatecznie wyeliminowanie ubóstwa.

3. EFR są finansowane przez państwa członkowskie, a ich funkcjonowanie jest regulowane na podstawie osobnych rozporządzeń finansowych. Zarządzanie EFR, za które odpowiada Komisja Europejska, nie wchodzi w zakres budżetu ogólnego UE. Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) zarządza instrumentem inwestycyjnym, który nie jest objęty poświadczeniem wiarygodności wydawanym przez Trybunał ani uwzględniany w absolutorium udzielanym przez Parlament Europejski (1) (2).

4. EFR są niemal w całości zarządzane przez Dyrekcję Generalną Komisji ds. Rozwoju i Współpracy (EuropeAid), która zarządza także wieloma wydatkami z budżetu UE (3) (4).

5. Środki z EFR są przeznaczane na realizację projektów i wsparcie budżetowe (5) w ramach trzech głównych mechanizmów. W 2013 r. 42 % płatności dokonano w ramach zarządzania scentralizowanego, 32 % – w ramach zarządzania zdecentralizowanego, a 26 % – w ramach zarządzania wspólnego (6).

Ryzyko wystąpienia nieprawidłowości

6. Wydatki będące przedmiotem niniejszego sprawozdania są dokonywane w 79 krajach z zastosowaniem różnorodnych metod realizacji. Przepisy i procedury, w tym te dotyczące przetargów i postępowań o udzielenie zamówienia, są często skomplikowane. Trybunał ocenił ryzyko wynikające z tego faktu jako wysokie.

7. W dwóch obszarach – wsparcia budżetowego (7) i wkładów UE do projektów z udziałem wielu darczyńców, realizowanych przez organizacje międzynarodowe (8), takie jak Organizacja Narodów Zjednoczonych (ONZ) – charakter instrumentów i warunków płatności ogranicza podatność transakcji na błędy.

8. Wsparcie budżetowe stanowi wkład przekazywany do budżetu ogólnego państwa lub do budżetu przeznaczonego na realizację określonej polityki lub celu. Trybunał bada, czy Komisja przestrzegała szczegółowych warunków dokonywania płatności w ramach wsparcia budżetowego dla danego kraju partnerskiego oraz czy sprawdziła, czy nie zostały naruszone ogólne warunki kwalifikowalności (takie jak postępy w zarządzaniu finansami w sektorze publicznym).

9. Niemniej jednak Komisja ma dużą swobodę przy decydowaniu, czy warunki te zostały spełnione. Prowadzona przez Trybunał kontrola prawidłowości nie może wykraczać poza etap, na którym krajowi partnerskiemu wypłacana jest pomoc. Po przekazaniu środków są one włączane do budżetu kraju otrzymującego pomoc. Ewentualne uchybienia w sprawowanym przez ten kraj zarządzaniu finansami, stwierdzone w ramach prowadzonej przez Trybunał kontroli prawidłowości, nie są uznawane za błędy.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

10. Wkłady finansowe Komisji do projektów z udziałem wielu darczyńców są łączone ze środkami przekazanymi przez innych darczyńców i nie są zarezerwowane na ściśle określone pozycje wydatków kwalifikowalnych. W ramach tzw. podejścia założeniowego Komisja przyjmuje, że leżące u podstaw wydatków transakcje są prawidłowe, pod warunkiem że łączna kwota pochodząca z różnych źródeł obejmuje dostateczne wydatki kwalifikowalne na pokrycie wkładu UE. Jeśli inni darczyńcy przyjęliby takie samo podejście i zastosowali takie same kryteria kwalifikowalności warunkujące przekazanie środków, zachodzi ryzyko, że łączne wydatki mogłyby nie spełniać warunków określonych przez Komisję i innych darczyńców. 10. Zdaniem Komisji wprowadzone środki kontroli wewnętrznej wraz ze środkami stosowanymi przez organizacje międzynarodowe ograniczają teoretyczne ryzyko do poziomu, który jest rzeczywiście dopuszczalny. Komisja nie posiada informacji na temat żadnych szczególnych problemów z „podejściem założeniowym” (które zostało opracowane, aby umożliwić Komisji udział w działaniach podejmowanych przez wielu darczyńców, w tym w funduszach powierniczych). Takie podejście zapewnia spełnienie prawnych wymogów mających zastosowanie do finansowania przez UE działań zewnętrznych (poprzez zagwarantowanie, że kwota wniesiona przez innych darczyńców wystarczy na pokrycie kosztów wszelkich działań, które w świetle zasad UE są niekwalifikowalne) przy jednoczesnym wydatkowaniu środków UE w najbardziej efektywny sposób (poprzez koordynację działań darczyńców) zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Komisja ogranicza to ryzyko poprzez ocenę procedur z zakresu rachunkowości, kontroli, kontroli wewnętrznej, udzielania zamówień, publikacji informacji ex post oraz ochrony danych osobowych stosowanych przez międzynarodowe organizacje partnerskie przed przystąpieniem do wspólnych projektów, obecność swoich pracowników w terenie (oraz udział w grupach sterujących) i rygorystyczne wymagania w odniesieniu do sprawozdawczości finansowej w stosunku do danej organizacji międzynarodowej. Ponadto w trakcie realizacji programów działań zewnętrznych systemy poddaje się systematycznym przeglądom podczas wizyt kontrolnych przeprowadzanych przez kontrolerów zewnętrznych. W wyniku kontroli przeprowadzonych przez Komisję nie wykryto do chwili obecnej „szczególnych zagrożeń” tego rodzaju. Komisja nie ma również informacji na temat innego darczyńcy z „takimi samymi kryteriami kwalifikowalności”.

UWAGI TRYBUNAŁU

ROZDZIAŁ I – REALIZACJA ÓSMEGO, DZIEWIĄTEGO I DZIESIĄTEGO EFR

Realizacja

11. Chociaż zobowiązania w ramach EFR są zaciągane zwykle na około pięć lat, to jednak płatności mogą być realizowane przez dłuższy okres. W 2013 r. zrealizowano płatności z ósmego, dziewiątego i dziesiątego EFR. W ramach ósmego EFR (1995–2000) dostępne były środki w wysokości 12 840 mln euro, zaś w ramach dziewiątego EFR (2000–2007) – środki w wysokości 13 800 mln euro.

12. W ramach dziesiątego EFR (2008–2013) dostępne były środki w wysokości 22 682 mln euro. Z tej kwoty 21 967 mln euro przeznaczono dla krajów AKP, a 285 mln euro dla KTZ, przy czym odpowiednio 1 500 mln euro i 30 mln euro jest przeznaczone na instrument inwestycyjny dla krajów AKP i KTZ, którym zarządza EBI. 430 mln euro przeznaczono na pokrycie wydatków Komisji związanych z programowaniem i realizacją EFR.

13. W 2013 r. łączna wysokość wkładów wpłaconych przez państwa członkowskie wyniosła 3 200 mln euro, z czego 2 950 mln euro było przeznaczone na działania zarządzane przez Komisję.

14. W tabeli 2 przedstawiono wykorzystanie zasobów EFR zarówno w 2013 r., jak i w ujęciu całkowitym. Ponieważ po dniu 31 grudnia 2013 r. środki z dziesiątego EFR nie są już przyznawane (9), Komisji udało się osiągnąć wyższe niż założone rezultaty pod względem zobowiązań: zobowiązania globalne i indywidualne były odpowiednio o 29 % i 31 % większe niż początkowo planowano. W konsekwencji płatności były o 7 % wyższe niż początkowo planowano, a zobowiązania pozostające do spłaty wzrosły o 8 % w stosunku do 2012 r.

Tabela 2 – Wykorzystanie zasobów EFR według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. (w mln EUR) Stan na koniec 2012 r. Wykonanie budżetu w roku budżetowym 2013 (netto) (42) Stan na koniec 2013 r. Ogólna kwota Wskaźnik wykonania (38) 8. EFR3 (39) 9. EFR3 (39) 10. EFR Ogólna kwota 8. EFR 9. EFR 10. EFR Ogólna kwota Wskaźnik wykonania (38) A – ZASOBY (37) 48 920 - 104 - 336 548 108 10 481 16 114 22 433 49 028 B – WYKORZYSTANIE 1. Zobowiązania globalne (40) 43 991 89,9 % - 98 - 72 4 093 3 923 10 478 16 084 21 351 47 914 97,7 % 2. Zobowiązania indywidualne (41) 38 059 77,8 % - 11 - 96 3 457 3 350 10 437 15 408 15 565 41 410 84,5 % 3. Płatności 32 417 66,3 % 18 230 2 715 2 963 10 363 14 795 10 222 35 380 72,2 % C – Zobowiązania pozostające do spłaty (B1-B3) 11 574 23,7 % 115 1 289 11 129 12 534 25,6 % D – Dostępne saldo (A-B1) 4 929 10,1 % 3 30 1 082 1 114 2,3 %

UWAGI TRYBUNAŁU

Sprawozdanie roczne Komisji dotyczące zarządzania finansami ósmego, dziewiątego i dziesiątego EFR

15. Zgodnie z rozporządzeniem finansowym mającym zastosowanie do dziesiątego EFR Komisja zobowiązana jest rokrocznie sporządzać sprawozdanie z zarządzania finansami EFR (10). W opinii Trybunału w sprawozdaniu tym prawidłowo przedstawiono stosowne informacje finansowe.

ROZDZIAŁ II – Wydawane przez Trybunał poświadczenie wiarygodności dotyczące EFR

Wydawane przez Trybunał poświadczenie wiarygodności dotyczące ósmego, dziewiątego i dziesiątego EFR przedstawiane Parlamentowi Europejskiemu i Radzie – sprawozdanie niezależnego kontrolera

I – Na mocy postanowień art. 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz art. 141 rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do dziesiątego EFR, jak również do poprzednich EFR, Trybunał zbadał: a) roczne sprawozdania finansowe ósmego, dziewiątego i dziesiątego Europejskiego Funduszu Rozwoju, obejmujące bilans, rachunek wyniku ekonomicznego, rachunek przepływów pieniężnych, zestawienie zmian w aktywach netto oraz tabelę pozycji płatnych na rzecz Europejskich Funduszy Rozwoju, a także sprawozdanie z realizacji finansowej za rok budżetowy zakończony w dniu 31 grudnia 2013 r., zatwierdzone przez Komisję w dniu 17 lipca 2014 r.; b) legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw tych sprawozdań, zgodnie z przepisami prawa dotyczącymi EFR w odniesieniu do tej części środków EFR, która podlega zarządzaniu finansowemu Komisji (11).

Zadania kierownictwa

II – Na mocy art. 310–325 TFUE oraz rozporządzeń finansowych mających zastosowanie do ósmego, dziewiątego i dziesiątego EFR, kierownictwo odpowiada za sporządzenie i prezentację rocznego sprawozdania finansowego EFR zgodnie z powszechnie przyjętymi międzynarodowymi standardami rachunkowości sektora publicznego (12) oraz za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw tego sprawozdania. Do zadań kierownictwa należy także opracowywanie, wdrażanie i utrzymywanie systemów kontroli wewnętrznej umożliwiających sporządzanie i prezentację sprawozdań finansowych, które nie zawierają istotnych zniekształceń spowodowanych nadużyciem lub błędem. Kierownictwo odpowiada również za dopilnowanie, by ujęte w sprawozdaniu finansowym działania, transakcje finansowe i informacje były zgodne z odpowiednimi przepisami ustawowymi i wykonawczymi. Ostateczną odpowiedzialność za legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń EFR ponosi Komisja (art. 317 TFUE).

Zadania Trybunału

III – Zadaniem Trybunału jest przedstawienie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, na podstawie przeprowadzonej przez siebie kontroli, poświadczenia wiarygodności dotyczącego wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw. Trybunał przeprowadził kontrolę zgodnie z wydanymi przez IFAC Międzynarodowymi Standardami Rewizji Finansowej i kodeksem etyki oraz z Międzynarodowymi Standardami Najwyższych Organów Kontroli wydanymi przez INTOSAI (ISSAI). Zgodnie z tymi standardami Trybunał obowiązany jest zaplanować i przeprowadzić kontrolę w taki sposób, aby uzyskać wystarczającą pewność, że roczne sprawozdanie finansowe EFR nie zawiera istotnych zniekształceń, a leżące u jego podstaw transakcje są legalne i prawidłowe.

IV – W ramach kontroli stosuje się procedury mające na celu uzyskanie dowodów kontroli potwierdzających kwoty i informacje zawarte w sprawozdaniu finansowym oraz legalność i prawidłowość transakcji leżących u jego podstaw. Wybór tych procedur zależy od osądu kontrolera, w tym od oceny ryzyka wystąpienia – w wyniku nadużycia lub błędu – istotnych zniekształceń sprawozdania finansowego lub istotnej niezgodności transakcji leżących u jego podstaw z wymogami przepisów EFR. W celu opracowania procedur kontroli stosownych do okoliczności (lecz nie na potrzeby sformułowania opinii na temat skuteczności systemu kontroli wewnętrznej) Trybunał, dokonując oceny ryzyka, bierze pod uwagę wykorzystywany do sporządzania i rzetelnej prezentacji sprawozdań finansowych system kontroli wewnętrznej oraz systemy nadzoru i kontroli wprowadzone w celu zapewnienia legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw tych sprawozdań. Kontrola obejmuje także ocenę stosowności przyjętych zasad rachunkowości oraz racjonalności sporządzonych szacunków księgowych, a także ocenę ogólnej prezentacji sprawozdania finansowego.

V – Trybunał uznał, że uzyskane dowody kontroli są wystarczające i właściwe, aby stanowić podstawę do wydania opinii.

Wiarygodność rozliczeń

Opinia na temat wiarygodności rozliczeń

VI – W opinii Trybunału roczne sprawozdanie finansowe ósmego, dziewiątego i dziesiątego EFR za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2013 r. przedstawia rzetelnie we wszystkich istotnych aspektach sytuację finansową EFR na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz wyniki transakcji, przepływy pieniężne i zmiany w aktywach netto za zakończony w tym dniu rok budżetowy, zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego EFR i z powszechnie przyjętymi międzynarodowymi standardami rachunkowości sektora publicznego.

Legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń

Dochody

Opinia na temat legalności i prawidłowości dochodów leżących u podstaw rozliczeń

VII – W opinii Trybunału dochody leżące u podstaw rozliczeń za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2013 r. są legalne i prawidłowe we wszystkich istotnych aspektach.

Zobowiązania

Opinia na temat legalności i prawidłowości zobowiązań leżących u podstaw rozliczeń

VIII – W opinii Trybunału zobowiązania leżące u podstaw rozliczeń za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2013 r. są legalne i prawidłowe we wszystkich istotnych aspektach.

Płatności

Uzasadnienie wydania negatywnej opinii na temat legalności i prawidłowości płatności leżących u podstaw rozliczeń

IX – Trybunał stwierdził, że systemy nadzoru i kontroli są częściowo skuteczne pod względem zapewniania legalności i prawidłowości płatności leżących u podstaw rozliczeń. Trybunał szacuje, że najbardziej prawdopodobny poziom błędu w płatnościach z ósmego, dziewiątego i dziesiątego EFR wynosi 3,4 %.

Negatywna opinia na temat legalności i prawidłowości płatności leżących u podstaw rozliczeń

X – W opinii Trybunału, ze względu na wagę kwestii opisanych w uzasadnieniu wydania negatywnej opinii na temat legalności i prawidłowości płatności leżących u podstaw rozliczeń, w płatnościach leżących u podstaw rozliczeń za rok zakończony w dniu 31 grudnia 2013 r. występuje istotny poziom błędu.

4 września 2014 r.

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Prezes

Europejski Trybunał Obrachunkowy

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luksemburg, LUKSEMBURG

UWAGI TRYBUNAŁU

Informacje leżące u podstaw poświadczenia wiarygodności

Zakres kontroli i podejście kontrolne

16. Ogólne podejście i metodyka Trybunału zostały opisane w sprawozdaniu rocznym Trybunału Obrachunkowego dotyczącym wykonania budżetu za rok 2013, rozdział 1, załącznik 1.1 . W odniesieniu do kontroli EFR należy odnotować następujące kwestie:

17. Uwagi Trybunału co do wiarygodności rozliczeń EFR dotyczą sprawozdania finansowego (13) i sprawozdania z realizacji finansowej ósmego, dziewiątego i dziesiątego EFR (14) zatwierdzonych przez Komisję zgodnie z rozporządzeniem finansowym dotyczącym EFR (15) oraz przekazanych Trybunałowi, wraz z oświadczeniem księgowego, w dniu 17 lipca 2014 r. Kontrola polegała na badaniu kwot i informacji oraz ocenie stosowanych zasad rachunkowości, głównych szacunków sporządzanych przez kierownictwo oraz ogólnej prezentacji sprawozdania finansowego.

18. Kontrola prawidłowości transakcji objęła:

a) badanie wszystkich wkładów państw członkowskich i próby innych rodzajów transakcji związanych z dochodami;

b) badanie próby obejmującej 30 zobowiązań (16);

c) badanie próby obejmującej 165 transakcji (17). Próbę tę dobrano tak, by była reprezentatywna dla wszystkich rodzajów płatności w ramach EFR. Składała się ona z 93 płatności zatwierdzonych przez 10 delegatur UE (18) i 72 płatności zatwierdzonych przez centralę Komisji (19);

d) w przypadku wykrycia błędów – analizę odpowiednich systemów kontroli w celu zidentyfikowania konkretnych uchybień systemowych;

e) ocenę systemów kontroli w EuropeAid i delegaturach UE, obejmującą:

(i) kontrole ex ante przeprowadzone przez pracowników Komisji, audytorów zewnętrznych lub zewnętrzne podmioty nadzorujące przed dokonaniem płatności;

(ii) monitorowanie i nadzór, w szczególności działania następcze podjęte w wyniku kontroli zewnętrznych, wizyty weryfikacyjne, wizyty monitorujące i przeprowadzone przez EuropeAid badania dotyczące poziomu błędu resztowego w 2012 i 2013 r.;

(iii) audyt wewnętrzny;

f) przegląd rocznego sprawozdania z działalności sporządzonego przez dyrektora generalnego EuropeAid;

g) działania podjęte w następstwie wcześniejszych zaleceń Trybunału.

19. Jak wskazano w pkt 4, EuropeAid wdraża większość instrumentów pomocy zewnętrznej finansowanych z budżetu ogólnego Unii Europejskiej i z EFR. Uwagi Trybunału dotyczące zarówno skuteczności systemów nadzoru i kontroli, jak i wiarygodności rocznego sprawozdania z działalności i oświadczenia dyrektora generalnego za 2013 r. odnoszą się do całego obszaru odpowiedzialności EuropeAid.

Wiarygodność rozliczeń

20. W rachunku wyniku ekonomicznego po stronie dochodów uwzględniono odsetki od płatności zaliczkowych (5,7 mln euro) na rzecz beneficjentów na kwoty powyżej 2 50 000 euro. W przypadku płatności zaliczkowych przekraczających 7 50 000 euro Komisja jest zobowiązana do corocznego odzyskiwania odsetek od beneficjentów (20). Trybunał ustalił, że w stosunku do 2012 r. nastąpiła pod tym względem pewna poprawa, ponieważ liczba i wartość odzyskanych należności wzrosła (21). Subdelegowani urzędnicy zatwierdzający wciąż jednak niesystematycznie stosują tę zasadę, a wysokość przychodów z tytułu odsetek ujawniona w sprawozdaniu finansowym częściowo opiera się na szacunkach. Ponadto odsetki naliczone od płatności zaliczkowych wynoszących od 2 50 000 do 7 50 000 euro wciąż nie są uznawane za dochód finansowy w sprawozdaniu finansowym, ponieważ Komisja nie ukończyła jeszcze prac nad systemem CRIS.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

Prawidłowość transakcji

Dochody

21. W wyniku kontroli dochodów Trybunał nie stwierdził istotnego poziomu błędu.

Zobowiązania

22. W wyniku kontroli zobowiązań Trybunał nie stwierdził istotnego poziomu błędu.

Płatności

23. Zestawienie wyników badania transakcji po stronie płatności przedstawiono w załączniku 1 . Spośród 165 transakcji po stronie płatności skontrolowanych przez Trybunał w 45 (27 %) wystąpiły błędy. Na podstawie 32 skwantyfikowanych błędów Trybunał szacuje, że najbardziej prawdopodobny poziom błędu wynosi 3,4 % (22) (23). 23. Komisja nie podziela przeprowadzonej przez Trybunał analizy dwóch błędów, które dotyczyły udzielania zamówień i miały znaczący wpływ na oszacowany przez Trybunał poziom błędu. Zob. także odpowiedź Komisji na pkt 26b).

Projekty

24. Spośród 130 transakcji po stronie płatności skontrolowanych przez Trybunał w 42 (32 %) wystąpiły błędy, przy czym w 30 przypadkach (71 %) były to błędy kwantyfikowalne. Z 30 transakcji po stronie płatności zawierających błędy kwantyfikowalne 17 stanowiło transakcje końcowe, zatwierdzone po przeprowadzeniu wszystkich kontroli ex ante.

25. Podobnie jak w 2012 r. (24), błędy częściej stwierdzano w transakcjach dotyczących prognoz programów, umów o dotacje i umów w sprawie wkładu finansowego zawieranych przez Komisję z organizacjami międzynarodowymi niż w przypadku innych form wsparcia. Błędy wystąpiły w 32 (44 %) spośród 72 skontrolowanych transakcji tego rodzaju.

26. Główne rodzaje błędów kwantyfikowalnych wykrytych przez Trybunał w transakcjach po stronie płatności związanych z projektami dotyczyły: 26.

h) braku dokumentów poświadczających, że działalność kwalifikowalna rzeczywiście miała miejsce (12 transakcji);

i) nieprzestrzegania przez beneficjentów przepisów dotyczących postępowania o udzielenie zamówienia (osiem transakcji); (23) b) Komisja nie podziela przeprowadzonej przez Trybunał analizy jednego błędu kwantyfikowalnego. Zdaniem Komisji specyfikacje techniczne sporządzone przez instytucję zamawiającą zgodnie z przysługującym jej szerokim zakresem swobody uznania, którą jako zasadę potwierdził Trybunał Sprawiedliwości, nie były nieproporcjonalne i nie zakłócały konkurencji. Zasada ta gwarantuje pewność prawa instytucjom zamawiającym, której brak mógłby mieć negatywne skutki dla postępowań o udzielenie zamówienia przeprowadzanych w przyszłości. W odniesieniu do innego wskazanego błędu związanego z przetargiem Komisja uważa, że wynika to z bardzo rygorystycznej interpretacji przepisów.

j) wydatków niekwalifikowalnych, takich jak wydatki odnoszące się do czynności nieprzewidzianych w umowie (pięć transakcji), niekwalifikowalny podatek VAT (trzy transakcje), wydatki poniesione poza okresem realizacji (dwie transakcje) lub niezgodne z regułą pochodzenia (jedna transakcja);

k) wydatków nieponiesionych przez beneficjentów (siedem transakcji);

l) nieprawidłowego wyliczenia wydatków deklarowanych (pięć transakcji).

27. Na wykresie 1 przedstawiono udział różnych kategorii błędów w ogólnym szacowanym poziomie błędu. Błędy związane z nieprzestrzeganiem przez beneficjentów procedur udzielania zamówień i brakiem dokumentów składają się na 70 % najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu.

Wykres 1 – Udział różnych kategorii błędów w najbardziej prawdopodobnym poziomie błędu

Ramka 1 – Przykłady błędów kwantyfikowalnych w transakcjach związanych z projektami Ramka 1 – Przykłady błędów kwantyfikowalnych w transakcjach związanych z projektami

Brak dokumentów poświadczających poniesione wydatki Trybunał zbadał ostateczne rozliczenie wydatków poniesionych w ramach programu „Support to peacebuilding and transition activities” (Wsparcie działań w zakresie budowania pokoju i transformacji) realizowanego w Afryce subsaharyjskiej przez organizację międzynarodową. Skontrolowano 25 pozycji wydatków. W przypadku czterech z nich, dotyczących wynagrodzeń pracowników i kosztów podróży na kwotę łącznie 18 200 euro, Trybunałowi nie dostarczono dokumentów poświadczających poniesione wydatki (takich jak umowa o pracę, karta płacy, dowód wypłaty wynagrodzeń, faktura, karty pokładowe, dowód opłacenia kosztów podróży).

Nieprzestrzeganie przez beneficjentów procedur udzielania zamówień Trybunał zbadał ostateczne rozliczenie wydatków poniesionych w ramach programu „Assistance to Micro and Small Enterprises” (Pomoc dla małych przedsiębiorstw i mikroprzedsiębiorstw) prowadzonego w Afryce i wykrył błąd w postępowaniu o udzielenie zamówienia na sprzęt teleinformatyczny o wartości 23 398 euro dla centrum informacji gospodarczej. Zgodnie z treścią ogłoszenia o zamówieniu kryterium udzielenia zamówienia była najniższa cena. W sprawozdaniu z oceny nie przedstawiono w poprawny sposób złożonych ofert. W rezultacie oferentowi proponującemu najniższą cenę nie udzielono zamówienia. Działający na zlecenie Komisji kontroler zewnętrzny, który przeprowadził kontrolę finansową tego programu, nie wykrył błędu.

Wydatki niekwalifikowalne i wydatki nieponiesione przez beneficjenta Trybunał zbadał ostateczne rozliczenie wydatków poniesionych w ramach programu „All ACP Agricultural Commodities Programme” (Program dotyczący obrotu towarami rolnymi z krajów AKP) realizowanego przez organizację międzynarodową. Partner wykonawczy zadeklarował wydatki w wysokości 2 54 000 USD, w tym 17 675 USD kosztów ogólnych. Ponieważ w umowie nie przewidziano finansowania kosztów ogólnych, zostały one uznane za niekwalifikowalne. W dodatku wysokość kwoty wypłaconej przez organizację międzynarodową partnerowi wykonawczemu w ramach płatności zaliczkowej różniła się o 3 862 USD od wysokości rzeczywiście poniesionych wydatków. Ta rozbieżność wskazuje na uchybienie w przeprowadzonej przez organizację międzynarodową kontroli zgodności programu z postanowieniami umowy i wykorzystania płatności zaliczkowych. Wydatki niekwalifikowalne i wydatki nieponiesione przez beneficjenta Komisja przypomniała tej organizacji o obowiązujących przepisach i obowiązkach. Wykryte przez Trybunał wydatki niekwalifikowalne umożliwią Komisji ponowne wyliczenie kwoty wkładu UE. W przyszłości programy, którymi zarządza ta organizacja, zostaną poddane wzmożonej kontroli w ramach wizyt weryfikacyjnych.

28. Błędy niekwantyfikowalne dotyczyły niedociągnięć w zastosowanych procedurach udzielania zamówień (sześć transakcji), niewystarczającej dokumentacji poświadczającej poprawność wypłaconych kwot (trzy transakcje) i niedostatecznych informacji, na podstawie których Trybunał mógłby skwantyfikować błąd w zakresie kwalifikowalności wydatków (trzy transakcje).

Wsparcie budżetowe

29. Spośród zbadanych 35 transakcji wsparcia budżetowego w trzech (9 %) wystąpiły błędy, przy czym w dwóch przypadkach (67 %) były to błędy kwantyfikowalne. 29. Komisja pragnie zauważyć, że liczba błędów związanych z wsparciem budżetowym zmniejszyła się o 82 % w okresie od 2011 do 2013 r.

30. Wykryte przez Trybunał błędy kwantyfikowalne w transakcjach wsparcia budżetowego wynikały z nieprawidłowego zastosowania metody punktacji służącej do określenia, czy odbiorcy spełnili warunki otrzymywania zmiennych transzy płatności w zależności od uzyskanych wyników (jedna) transakcja oraz z zastosowania niewłaściwego kursu wymiany służącego do przeliczania wypłat w ramach wsparcia budżetowego na lokalną walutę (jedna transakcja).

31. Trybunał zidentyfikował również jeden błąd niekwantyfikowalny. Komisja nie wymagała od odbiorcy przedstawienia dowodów na to, że do przeliczenia wypłat na lokalną walutę zastosowano właściwy kurs wymiany.

Ramka 2 – Przykład błędu kwantyfikowalnego w transakcji wsparcia budżetowego Niewłaściwe zastosowanie metody punktacji w odniesieniu do zmiennej transzy płatności uzależnionej od uzyskanych wyników Trybunał zbadał zmienną transzę płatności uzależnioną od uzyskanych wyników w wysokości 4 1 81 250 euro w ramach „Programme d’appui au plan de développement territorial” (Program wsparcia planu rozwoju terytorialnego) na Majotcie. Zgodnie z umową w sprawie finansowania Komisja powinna ocenić postępy poczynione w zakresie wiarygodności budżetu oddzielnie w odniesieniu do każdego wybranego rozdziału budżetu. Zamiast tego Komisja dokonała ogólnej oceny opartej na kwocie odpowiadającej wszystkim rozdziałom razem, co oznaczało, że pozytywne i negatywne zmiany w poszczególnych rozdziałach wzajemnie się znosiły po zsumowaniu. Niezastosowanie się do metody punktacji określonej w umowie w sprawie finansowania doprowadziło do nadpłaty w wysokości 2 22 861 euro (5,33 %). Ramka 2 – Przykład błędu kwantyfikowalnego w transakcji wsparcia budżetowego Niewłaściwe zastosowanie metody punktacji w odniesieniu do zmiennej transzy płatności uzależnionej od uzyskanych wyników Komisja skorygowała tę kwotę o dokonane wypłaty i wystawiła nakaz odzyskania środków.

Badanie wybranych systemów kontroli

32. Zestawienie wyników przeprowadzonego przez Trybunał badania systemów EuropeAid przedstawiono w załączniku 2 .

Kontrole ex ante

33. Z uwagi na środowisko wysokiego ryzyka (zob. pkt 6) struktura kontroli EuropeAid opiera się głównie na kontrolach ex ante (przeprowadzanych przez pracowników Komisji, zewnętrzne podmioty nadzorujące lub kontrolerów zewnętrznych przed dokonaniem płatności związanych z projektami), mających zapobiegać nieprawidłowym płatnościom lub je wykrywać i korygować. Podobnie jak w latach poprzednich częstość błędów stwierdzanych przez Trybunał – w tym błędów w ostatecznych zestawieniach poniesionych wydatków, które wcześniej zostały poddane kontrolom zewnętrznym i weryfikacji wydatków – wskazuje na niedociągnięcia w tych kontrolach ex ante.

UWAGI TRYBUNAŁU

34. W maju 2013 r. EuropeAid przyjęła plan działania mający na celu eliminację uchybień stwierdzonych podczas wdrażania systemu kontroli (25). W planie tym uwzględniono szereg zaleceń przedstawionych przez Trybunał w poprzednich sprawozdaniach rocznych, a także kwestie zidentyfikowane w ramach badań dotyczących poziomu błędu resztowego przeprowadzonych przez EuropeAid w 2012 i 2013 r. Kwestie te dotyczą m.in. działań informacyjnych, szkoleń i zapewniania wytycznych na temat głównych rodzajów błędów i sposobów ich unikania. W planie określono także działania służące poprawie jakości kontroli zewnętrznych (26), stanowiących kluczowy element systemów nadzoru i kontroli EuropeAid, oraz działania na rzecz zacieśniania współpracy z organizacjami międzynarodowymi w zakresie kontroli prawidłowości (zob. pkt 39).

Monitorowanie i nadzór

35. Jak wskazano we wcześniejszych sprawozdaniach rocznych Trybunału (27), w systemie informacji zarządczej EuropeAid istnieją niedociągnięcia w zakresie rezultatów kontroli zewnętrznych i działań następczych, weryfikacji wydatków oraz wizyt monitorujących. Niedociągnięcia te utrudniają dyrektorowi generalnemu narzucenie kierownikom działów lub szefom delegatur UE obowiązku terminowego podejmowania działań następczych i naprawczych w związku z uchybieniami systemowymi i wykrytymi błędami. EuropeAid prowadzi prace nad nowymi funkcjami w module audytowym systemu informacyjnego CRIS, tak aby umożliwić lepsze monitorowanie działań podjętych w następstwie sprawozdań z kontroli.

36. EuropeAid prowadzi też obecnie prace nad stworzeniem narzędzia pozwalającego delegaturom UE na skuteczniejsze przeszukiwanie bazy projektów i planowanie kolejności wizyt w oparciu o wyniki oceny ryzyka wskazujące, gdzie istnieje największa potrzeba monitorowania.

Badanie błędu resztowego za 2013 r.

37. EuropeAid po raz drugi przeprowadziła badanie poziomu błędu resztowego mające na celu pomiar poziomu błędów, którym w ramach kontroli zarządczych nie zapobieżono, bądź których nie wykryto lub nie skorygowano. Badanie polegało na sprawdzeniu reprezentatywnej próby transakcji dotyczących umów zamkniętych w okresie od września 2012 r. do sierpnia 2013 r. w celu oszacowania najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu w populacji umów zamkniętych.

38. Wyniki badania poziomu błędu resztowego za 2013 r. przedstawiono w rocznym sprawozdaniu z działalności (28). Pokazują one, że szacowany poziom błędu resztowego wynosi 3,35 %, co oznacza, że przekracza on próg istotności 2 % wyznaczony przez Komisję. Główne rodzaje błędów zidentyfikowanych w ramach badania to:

m) nieprzekazanie przez organizacje będące beneficjentami wystarczających dokumentów poświadczających kwalifikowalność (51,63 % poziomu błędu resztowego);

n) błędy, które zostały jedynie oszacowane, gdyż nie przedstawiono wystarczających dowodów w celu sprawdzenia prawidłowości transakcji (17,82 % poziomu błędu resztowego);

o) nieprzestrzeganie procedur udzielania zamówień (12,45 % poziomu błędu resztowego);

p) kwoty nieodzyskane i nieskorygowane (8,71 % poziomu błędu resztowego);

q) inne rodzaje błędów (9,39 %).

39. Transakcje zrealizowane przez organizacje międzynarodowe stanowią jedną piątą próby transakcji, lecz składają się na 29,18 % poziomu błędu resztowego.

40. Jak wykazano w sprawozdaniu rocznym Trybunału za 2012 rok (29), koncepcja metodyki badania poziomu błędu resztowego była zasadniczo odpowiednia. W drugim badaniu poziomu błędu resztowego dokonano pewnych udoskonaleń dotyczących wyliczania poziomów błędu w indywidualnych transakcjach i sposobu postępowania w przypadku transakcji, w odniesieniu do których nie dysponowano żadnymi informacjami.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

41. W rocznym sprawozdaniu z działalności podkreślono (30), że metodyka badania poziomu błędu resztowego „umożliwiła poprawną ocenę występowania błędów niewykrytych przez ogólny system kontroli” i że „wynik tej ogólnej oceny wyrażono następnie jako faktyczny poziom błędu z pewnością na poziomie 95 %”. Takie przedstawienie wyników badania poziomu błędu resztowego nie jest jednak całkowicie poprawne: 41.

r) metodyka badania poziomu błędu resztowego uwzględnia kwestie racjonalności finansowej, zwłaszcza jeżeli chodzi o stopień, w jakim można polegać na wcześniejszych sprawozdaniach z kontroli lub weryfikacji, i zakres przeprowadzonych badań bezpośrednich. Takie podejście wiąże się z ograniczeniem zakresu badania poziomu błędu resztowego, o czym należy poinformować, tak aby można było właściwie zrozumieć wyniki tego badania; a) Aby propagować badanie poziomu błędu resztowego w sposób skuteczny i efektywny kosztowo, w metodyce badania poziomu tego błędu przewidziano, że będzie się ono opierać na wynikach wcześniejszych kontroli, w tym kontrolach technicznych i finansowych, poświadczeniach wiarygodności, weryfikacjach, ocenach i sprawozdaniach z nadzoru technicznego. Ten aspekt metodyki badania poziomu błędu resztowego opiera się na założeniu, że procedury badania poziomu tego błędu nie przyniosą korzyści przekraczających korzyści, które już wynikają z obszernych i rzetelnych wcześniejszych kontroli. Wcześniejsze kontrole przeprowadza się zazwyczaj bardziej intensywnie i przy większych nakładach niż w przypadku procedur badania poziomu błędu resztowego.

s) na podstawie badania poziomu błędu resztowego z 2013 r. ustalono, że najbardziej prawdopodobny poziom błędu to istotnie 3,35 %, lecz uzyskana pewność na poziomie 95 % oznacza, że poziom błędu znajduje się pomiędzy najniższym i najwyższym poziomem błędu, które jednak nie zostały podane. b) W instrukcjach wydanych przez centralne służby Komisji nie przewidziano wyraźnie podania najniższego i najwyższego poziomu błędu w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2013 r.

Kontrola wewnętrzna

42. W sprawozdaniu rocznym za 2011 r. (31) Trybunał zauważył, że przeprowadzona w 2011 r. reorganizacja Komisji miała istotny wpływ na działalność jednostki audytu wewnętrznego (32). W odpowiedzi na sprawozdanie roczne Trybunału za 2011 r. Komisja zobowiązała się, że oceni kompetencje jednostki audytu wewnętrznego oraz rozważy jej ewentualne wzmocnienie, jeśli uzna to za konieczne (33). Takich działań nie podjęto, a w 2013 r. nie odnotowano znaczącej poprawy w funkcjonowaniu jednostki. 42. Komisja podjęła pewne działania, aby zwiększyć zdolności jednostki audytu wewnętrznego.

Przegląd rocznego sprawozdania z działalności

43. W swym oświadczeniu dyrektor generalny przedstawił zastrzeżenie dotyczące legalności i prawidłowości transakcji, gdyż kwota uznana za obarczoną ryzykiem (228,55 mln euro) stanowi ponad 2 % płatności dokonanych przez EuropeAid w 2013 r. Dyrektor stwierdził jednak również, że obowiązujące procedury kontroli dają niezbędną gwarancję legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń. Zdaniem Trybunału nie jest to logiczny wniosek, ponieważ systemów kontroli, które nie zapobiegają istotnym błędom ani nie umożliwiają ich wykrywania i korekty, nie można uznać za skuteczne. 43. Biorąc pod uwagę warunki ryzyka, w jakich działa DG ds. Rozwoju i Współpracy, oraz to, że błąd resztowy nie wynika ze struktury systemu kontroli, lecz raczej z niedociągnięć w jego wdrażaniu, można nadal stwierdzić, że istniejące procedury kontroli dają niezbędne gwarancje dotyczące legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń.

44. Zastrzeżenie odnosi się do legalności i prawidłowości całości wydatków, jakimi zarządza EuropeAid. Zastrzeżenie jest uzasadnione, jeśli uchybienia kontroli dotyczą określonych dochodów lub wydatków (34), lecz nie wtedy, gdy wadliwe jest działanie systemu kontroli jako całości, a finansowy wpływ uchybień przekracza próg istotności ustalony dla całego budżetu znajdującego się w gestii dyrektora generalnego. Stałe instrukcje Komisji dotyczące rocznych sprawozdań z działalności za 2013 r. nie odnoszą się jednak w jasny sposób do takiej sytuacji.

WNIOSKI I ZALECENIA

Wnioski dotyczące 2013 r.

45. Na podstawie przeprowadzonych prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że sprawozdanie finansowe dotyczące EFR za rok budżetowy zakończony dnia 31 grudnia 2013 r. we wszystkich istotnych aspektach rzetelnie przedstawia sytuację finansową EFR na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz wyniki transakcji i przepływy pieniężne za zakończony w tym dniu rok, zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego dotyczącego EFR i z zasadami rachunkowości przyjętymi przez księgowego.

46. Trybunał stwierdza, że w odniesieniu do roku budżetowego zakończonego w dniu 31 grudnia 2013 r.: t) w dochodach EFR nie wystąpił istotny poziom błędu; u) w zobowiązaniach EFR nie wystąpił istotny poziom błędu; v) w transakcjach po stronie płatności EFR wystąpił istotny poziom błędu (zob. pkt 23–31).

47. Zbadane systemy EuropeAid zostały uznane za częściowo skuteczne (zob. pkt 19 i 32–38) (35). W maju 2013 r. EuropeAid przyjęła jednak plan działania mający na celu wyeliminowanie głównych uchybień. 47. Komisja zgadza się z tym, że jakkolwiek struktura systemu kontroli jest zasadniczo spójna i logiczna, to konieczna jest poprawa w zakresie wdrażania mechanizmów kontroli. Realizacja planu działania już zmierza w tym kierunku.

Zalecenia

48. Wyniki dokonanego przez Trybunał przeglądu postępów w realizacji zaleceń ujętych w poprzednich sprawozdaniach rocznych przedstawiono w załączniku 3 . W sprawozdaniach rocznych za 2010 i 2011 r. Trybunał przedstawił 14 zaleceń. EuropeAid w pełni wdrożyła trzy z nich, cztery wdrożono w przeważającej mierze, pięć – częściowo, natomiast dwa nie zostały wdrożone wcale.

49. Efektem niewdrożenia dwóch zaleceń jest to, że EuropeAid nie wprowadziła obowiązku stosowania wytycznych dotyczących analizy ryzyka w procesie przygotowywania rocznych planów kontroli i nie dokonała oceny zdolności jednostki audytu wewnętrznego do skutecznego wykonywania jej zadań. 49. Komisja podjęła pewne działania, aby zwiększyć zdolności jednostki audytu wewnętrznego.

50. Jeżeli chodzi o zalecenia wdrożone zaledwie częściowo: 50.

w) EuropeAid uczestniczyła w pracach grupy roboczej, której przewodniczy DG ds. Budżetu, z zamiarem dokonania przeglądu racjonalności finansowej swego ogólnego systemu kontroli. W rocznym sprawozdaniu z działalności za 2013 r. EuropeAid po raz pierwszy podała dane dotyczące przewidywanych kosztów kontroli i korzyści. Wynika z tego, że EuropeAid zwróciła należytą uwagę na potrzebę monitorowania skuteczności systemów nadzoru i kontroli. Trybunał stwierdził jednak pewne uchybienia w zakresie kwantyfikacji korzyści, co wpłynęło negatywnie na wiarygodność stosunku kosztów do korzyści; a) Zaproponowano wskazówki dotyczące ewentualnych metod obliczania lub szacowania korzyści i kosztów najbardziej powszechnych systemów kontroli wewnętrznej w Komisji, w połączeniu z odpowiednimi szablonami kontroli wewnętrznej. Każda dyrekcja generalna ma stosować te metody w celu szacowania korzyści i kosztów swoich strategii kontroli wewnętrznej dla odpowiednich wydatków, w tym jak najtrafniejszego szacowania zarówno kwantyfikowalnych, jak i niekwantyfikowalnych korzyści z kontroli. Zgodnie ze zobowiązaniami przyjętymi w sprawozdaniu podsumowującym Dyrekcja Generalna ds. Budżetu będzie dalej pracowała nad wskazówkami, wskaże pewną określoną liczbę wskaźników efektywności kosztowej, które mogłyby być stosowane w całej Komisji, i bardziej szczegółowo określi metody ich obliczania.

x) EuropeAid prowadzi prace nad narzędziami i wytycznymi dla delegatur UE mającymi usprawnić wybór projektów, które mają zostać objęte wizytami monitorującymi, na podstawie priorytetów oraz ułatwić dokonywanie oceny jakości sprawozdań z kontroli;

y) EuropeAid prowadzi prace nad nowymi funkcjami w module audytowym systemu informacyjnego CRIS, tak aby umożliwić lepsze monitorowanie działań podjętych w następstwie sprawozdań z kontroli (zob. pkt 35).

51. Na podstawie tego przeglądu oraz ustaleń i wniosków odnoszących się do 2013 r. Trybunał zaleca, aby EuropeAid: 51.

— Zalecenie 1: dopilnowała, by wszyscy subdelegowani urzędnicy zatwierdzający odzyskiwali narosłe odsetki od płatności zaliczkowych przewyższających 7 50 000 euro rocznie. Komisja przyjmuje to zalecenie. Działania podjęte przez Komisję już przyniosły dobre wyniki. Komisja nasili te działania w 2014 r.

— Zalecenie 2: do końca 2014 r. zakończyła prace nad systemem CRIS, tak aby odsetki od płatności zaliczkowych wynoszących od 2 50 000 do 7 50 000 euro mogły być uznawane za dochód finansowy. Komisja przyjmuje to zalecenie. Ze względu na wejście w życie nowego rozporządzenia finansowego oraz związane z tym wprowadzenie ABAC nie było możliwości wprowadzenia tej funkcji zgodnie z planem. Ukończenie jest obecnie planowane na ostatni kwartał 2014 r.

— Zalecenie 3: dokonała przeglądu sposobów kwantyfikacji korzyści płynących z przeprowadzonych kontroli. Komisja przyjmuje to zalecenie i będzie w dalszym ciągu udoskonalać kwantyfikację korzyści z kontroli zgodnie ze wskazówkami swoich centralnych służb.

— Zalecenie 4: uwzględniła w rocznym sprawozdaniu z działalności informacje o stopniu realizacji planu działania mającego na celu eliminację uchybień w systemie kontroli. Komisja przyjmuje to zalecenie.