Zarządzanie obszarami Natura 2000

Przepisy art. 6 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG

(2019/C 33/01)

SPIS TREŚCI

PRZEDMOWA 4

1. Wprowadzenie 5

1.1. Umiejscowienie w ogólnej strukturze dyrektywy siedliskowej i dyrektywy ptasiej oraz w szerszym kontekście 5

1.2. Związek z rozdziałem „Ochrona gatunków” 7

1.3. Wprowadzanie art. 6 do prawa krajowego: obowiązek transpozycji 7

1.4. Termin zastosowania art. 6: Od jakiej daty mają zastosowanie zobowiązania wynikające z art. 6? 8

1.4.1. Obszary specjalnej ochrony na podstawie dyrektywy ptasiej 8

1.4.2. Obszary objęte zakresem dyrektywy siedliskowej 9

2. Art. 6 ust. 1 10

2.1. Treść 10

2.2. Zakres 10

2.3. Co powinny obejmować „konieczne środki ochronne”? 11

2.3.1. Ustanawianie celów ochrony na poziomie obszaru 11

2.3.2. Ustanawianie koniecznych środków ochronnych 13

2.3.3. Ekologiczne wymagania 14

2.4. Jaką formę mogą mieć konieczne środki ochronne? 15

2.4.1. Plany zagospodarowania 15

2.4.2. Środki ustawowe, administracyjne lub umowne 16

3. Art. 6 ust. 2 17

3.1. Tekst 17

3.2. Zakres 17

3.3. Co oznacza „podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia […]”? 19

3.4. Czy sposób wdrożenia różni się w zależności od tego, czy dotyczy pogorszenia stanu siedlisk, czy niepokojenia gatunków? 20

3.5. Wskaźniki pogorszenia stanu siedliska i niepokojenia gatunków 20

3.5.1. Pogorszenie stanu typów siedlisk i siedlisk gatunków 21

3.5.2. Niepokojenie gatunków 22

4. Art. 6 ust. 3 22

4.1. Treść 22

4.2. Zakres 23

4.3. Związek pomiędzy art. 6 ust. 2 a art. 6 ust. 3 23

4.4. Co należy rozumieć przez „plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu”? 24

4.4.1. Przedsięwzięcie 25

4.4.2. Plan 25

4.4.3. Nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu […] 26

4.5. Jak określić, czy plan lub przedsięwzięcie może „w istotny sposób oddziaływać” na obszar, „zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami”? 27

4.5.1. Może […] 27

4.5.2. Istotne oddziaływanie 29

4.5.3. […] zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami 29

4.6. Co należy rozumieć przez „odpowiednią ocenę jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony”? 30

4.6.1. Co należy rozumieć przez „odpowiednią” ocenę? 30

4.6.2. Treść odpowiedniej oceny 32

4.6.3. … z punktu widzenia założeń ochrony danego terenu 33

4.6.4. Pojęcie „integralności terenu” 33

4.6.5. Ocena skutków dla terenu 34

4.6.6. Rozważenie odpowiednich środków łagodzących w celu uniknięcia lub ograniczenia skutków 35

4.7. Podejmowanie decyzji 36

4.7.1. „Właściwe władze krajowe” 36

4.7.2. Kiedy stosowne jest uzyskanie opinii całego społeczeństwa? 37

4.7.3. Podejmowanie decyzji na podstawie odpowiedniej oceny 37

5. Art. 6 ust. 4 38

5.1. Tekst 38

5.2. Zakres 38

5.3. Rozważania wstępne 39

5.3.1. Analiza rozwiązań alternatywnych 39

5.3.2. Analiza powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego 40

5.4. Przyjęcie środków kompensujących 42

5.4.1. Co należy rozumieć przez „środki kompensujące” i kiedy należy je rozważać 42

5.4.2. „Ogólna spójność” sieci Natura 2000 43

5.4.3. Cel i ogólna treść środków kompensujących 44

5.4.4. Kluczowe elementy, które należy uwzględnić przy określaniu środków kompensujących 46

5.5. Kryteria stosowane w planowaniu środków kompensujących 46

5.5.1. Kompensacja ukierunkowana 46

5.5.2. Skuteczna kompensacja 47

5.5.3. Wykonalność techniczna 47

5.5.4. Zakres kompensacji 48

5.5.5. Umiejscowienie środków kompensujących 48

5.5.6. Koordynowanie w czasie środków kompensujących 49

5.5.7. Wdrażanie długoterminowe 49

5.6. Kto ponosi koszty środków kompensujących? 50

5.7. Powiadamianie Komisji Europejskiej o środkach kompensujących 50

5.8. Co się dzieje z obszarami, na których występują siedliska lub gatunki o znaczeniu priorytetowym? 51

5.8.1. Dotknięte obszary 51

5.8.2. Pojęcia „zdrowia ludzkiego”, „bezpieczeństwa publicznego” i „korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska” 51

5.8.3. Przyjęcie opinii Komisji i jej konsekwencje 52

Załącznik I Porównanie procedur odpowiedniej oceny oraz OOŚ/SOOŚ 53

Załącznik II Rozpatrywanie planów i przedsięwzięć mających wpływ na obszary Natura 2000 56

Załącznik III Formularz do przekazywania informacji do Komisji Europejskiej zgodnie z art. 6 ust. 4 57

PRZEDMOWA

CEL I CHARAKTER NINIEJSZEGO DOKUMENTU

Art. 6 dyrektywy siedliskowej (92/43/EWG) odgrywa kluczowa rolę w zarządzaniu obszarami tworzącymi sieć Natura 2000. Wskazuje on, w duchu integracji, różne zadania, których realizacja ma na celu spełnienie założeń ochrony przyrody.

Niniejszy dokument ma na celu zapewnienie państwom członkowskim wytycznych dotyczących niektórych głównych pojęć używanych w art. 6 dyrektywy siedliskowej.

W ramach planu działania na rzecz przyrody, ludzi i gospodarki (1) Komisja zobowiązała się zaktualizować wytyczne interpretacyjne dotyczące przepisów art. 6 dyrektywy siedliskowej w zakresie ochrony sieci Natury 2000 i zarządzania nią. Niniejszy dokument zastępuje zatem pierwotną wersję wydaną w kwietniu 2000 r. (2) W niniejszej aktualizacji uwzględniono szereg orzeczeń dotyczących art. 6

Zbiór najbardziej istotnych spraw dotyczących art. 6 jest dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/caselaw/index_en.htm (3). Noty Komisji dotyczące wyznaczania SOO, ustanawiania celów ochrony dla obszarów Natura 2000, (4).

Głównymi odbiorcami dokumentu są organy państw członkowskich. Jego założeniem jest pomoc w zrozumieniu mechanizmów stosowania dyrektywy podmiotom zajmującym się zarządzaniem obszarami Natura 2000 oraz uczestniczącym w procedurze wydawania zgody przewidzianej w art. 6.

Niniejszy dokument sporządzono po konsultacjach z organami ochrony środowiska państw członkowskich i zainteresowanymi podmiotami. Ma on na celu zapewnić wsparcie w stosowaniu dyrektywy siedliskowej organom państw członkowskich oraz wszystkim podmiotom zajmującym się zarządzaniem obszarami Natura 2000 i uczestniczącym w procedurze wydawania zgody przewidzianej w art. 6. Jedynie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest upoważniony do interpretowania prawa Unii w wiążący sposób.

Interpretacje Komisji nie mogą wykraczać poza zakres dyrektywy. Dotyczy to w szczególności przedmiotowej dyrektywy, ponieważ zapisano w niej zasadę pomocniczości i jako taka pozostawia ona państwom członkowskim dużą swobodę w kwestii praktycznego wdrażania konkretnych środków związanych z poszczególnymi obszarami sieci Natura 2000. Państwa członkowskie mogą w każdym przypadku wybrać odpowiedni sposób wdrożenia praktycznych środków, pod warunkiem że doprowadzą one do osiągnięcia rezultatów przewidzianych w dyrektywie.

Chociaż niniejszy dokument jest dokumentem interpretacyjnym, jego celem nie jest udzielenie ostatecznych odpowiedzi na pytania dotyczące konkretnych obszarów. Takie kwestie należy traktować indywidualnie, mając na uwadze kierunki wskazane w niniejszym dokumencie.

STRUKTURA DOKUMENTU

Po uwagach wstępnych dotyczących ogólnej treści i logiki art. 6 szczegółowo omówiono każdy ustęp (art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 3, art. 6 ust. 4), według takiej samej ogólnej struktury. Obejmuje ona wprowadzenie do danego ustępu i przedstawienie jego zakresu oraz omówienie głównych poruszonych w nim pojęć i kwestii, na podstawie wiedzy Komisji, istniejącego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz innego prawodawstwa UE, w stosownych przypadkach.

Aby umożliwić szybkie zapoznanie się z istotnymi wnioskami, kluczowe kwestie wynikające z analiz Komisji podsumowano (i zapisano pogrubionym drukiem) na końcu każdej części.

1. WPROWADZENIE

Kontekst art. 6

1.1. UMIEJSCOWIENIE W OGÓLNEJ STRUKTURZE DYREKTYWY SIEDLISKOWEJ I DYREKTYWY PTASIEJ ORAZ W SZERSZYM KONTEKŚCIE

Przed szczegółowym omówieniem art. 6 warto przypomnieć jego miejsce w ogólnej strukturze dyrektywy 92/43/EWG (5) (zwanej dalej dyrektywą siedliskową) oraz dyrektywy 2009/147/WE (6) (zwanej dalej dyrektywą ptasią) oraz jego związek z szerszym kontekstem prawnym.

Pierwszy rozdział dyrektywy siedliskowej, składający się z art. 1 i 2, jest zatytułowany „Definicje”. Określa on cel dyrektywy, którym jest „przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się Traktat” (7). Zawiera on również ogólne wskazówki dotyczące wdrażania dyrektywy oraz wymóg, aby wszystkie środki podjęte na jej postawie miały na celu zachowanie lub odtworzenie określonych siedlisk i gatunków „we właściwym stanie ochrony” (8), jednocześnie odnosząc się do konieczności, aby środki podjęte na podstawie dyrektywy „uwzględniały wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne” (9).

Główne szczegółowe wymogi dyrektywy siedliskowej pogrupowano w dwóch kolejnych rozdziałach. Pierwszy nosi tytuł „Ochrona siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków” i zawiera art. 3–11. Tytuł drugiego brzmi „Ochrona gatunków” i składa się on z art. 12–16.

Rozdział „Ochrona siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków” dotyczy tworzenia i ochrony obszarów wyznaczonych dla typów siedlisk i gatunków ważnych dla Wspólnoty wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy. Obszary te wraz z obszarami sklasyfikowanymi na podstawie dyrektywy ptasiej tworzą sieć Natura 2000 (art. 3 ust. 1). Zawarty w tym rozdziale art. 6 obejmuje przepisy regulujące ochronę obszarów Natura 2000 i zarządzanie nimi. Art. 6 postrzegany w tym kontekście jest jednym z najważniejszych z 24 artykułów dyrektywy, ponieważ określa związek pomiędzy ochroną a innymi działaniami społeczno-gospodarczymi.

Artykuł zawiera trzy główne grupy przepisów. Art. 6 ust. 1 dotyczy ustanawiania koniecznych środków ochronnych oraz skupia się na pozytywnych i proaktywnych środkach mających na celu zachowanie lub odtworzenie siedlisk przyrodniczych oraz populacji gatunków dzikiej fauny i flory we właściwym stanie ochrony. Art. 6 ust. 2 określa przepisy dotyczące unikania pogorszenia stanu siedlisk i znaczącego niepokojenia gatunków. Nacisk kładzie się w nim zatem na zapobieganie. W art. 6 ust. 3 i 4 określono szereg proceduralnych i merytorycznych środków ochronnych regulujących plany i przedsięwzięcia, które mogą w sposób istotny oddziaływać na obszary Natura 2000.

W obrębie tej struktury można zaobserwować różnicę pomiędzy art. 6 ust. 1 i 2, które określają ogólne zasady, a art. 6 ust. 3 i 4, które określają procedury stosowane w konkretnych okolicznościach.

Przepisy art. 6 w ujęciu całościowym odzwierciedlają ogólne podejście określone w art. 2 i w motywach dyrektywy. Wiąże się to z koniecznością wspierania różnorodności biologicznej poprzez zachowanie lub odtwarzanie określonych siedlisk i gatunków we „właściwym stanie ochrony” w ich naturalnym zasięgu na terenie UE z uwzględnieniem wymagań gospodarczych, społecznych, kulturowych i regionalnych, jako sposobu mającego na celu osiągnięcie zrównoważonego rozwoju.

Poza umiejscowieniem art. 6 w ogólnej strukturze dyrektywy siedliskowej należy również wspomnieć o jego związku ze strukturą dyrektywy ptasiej:

— Po pierwsze, struktura dyrektywy ptasiej jest zasadniczo porównywalna ze strukturą dyrektywy siedliskowej. W szczególności rozdział „Ochrona siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków” dyrektywy siedliskowej jest analogiczny do art. 3 i 4 dyrektywy ptasiej.

— Po drugie, struktury obu dyrektyw zostały w znacznym stopniu połączone. Po pierwsze, obszary specjalnej ochrony (OSO) sklasyfikowane na podstawie dyrektywy ptasiej są teraz integralną częścią sieci Natura 2000 (10). Po drugie, OSO zostały objęte zakresem stosowania przepisów art. 6 ust. 2, 3 i 4 dyrektywy siedliskowej (11).

Art. 6 należy również uwzględniać w ramach szerszej polityki UE w dziedzinie bioróżnorodności (12) i ma on kluczowe znaczenie dla osiągnięcia jej celów. Inne działania podjęte w tym kontekście również mogą być również korzystne dla wdrożenia art. 6. W szczególności prace mające na celu pomiar stanu ekosystemów podjęte w ramach mapowania i oceny ekosystemów i usług ekosystemowych (13) dostarczają przydatnych i istotnych wytycznych, w tym dla konkretnych sektorów, dotyczących takich kwestii jak ocena stanu rodzajów ekosystemów odpowiadających szerszym typom siedlisk z dyrektywy siedliskowej; pomiar presji wywieranych na ekosystemy; ilościowe określenie wymagań ekologicznych, a także pogorszenia stanu obszarów oraz określenie ich integralności ekologicznej.

Z perspektywy szerszego kontekstu Traktatu o Unii Europejskiej art. 6 można uznać za najważniejsze ramy nadające skuteczność zasadzie integracji, ponieważ zachęca on państwa członkowskie do zarządzania obszarami Natura 2000 w sposób zrównoważony i określa ograniczenia dla działalności, która może mieć negatywny wpływ na obszary chronione, dopuszczając jednocześnie pewne odstępstwa w określonych okolicznościach. Korzystna dla środków zgodnych z art. 6 może być synergia z innymi właściwymi unijnymi politykami ochrony środowiska dotyczącymi takich kwestii jak woda, obszary morskie lub rybołówstwo.

Środki, o których mowa w art. 6 dyrektywy siedliskowej, mogą wymagać zastosowania środków ujętych we wspólnej polityce rybołówstwa (rozporządzenie (UE) nr 1380/2013). W szczególności mogą mieć zastosowanie przepisy art. 11 WPRyb dotyczące środków ochronnych niezbędnych do zapewnienia zgodności z obowiązkami w ramach prawodawstwa Unii w dziedzinie środowiska. Przepisy te wyjaśniono w dokumencie roboczym służb Komisji w sprawie ustanowienia środków ochronnych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa w odniesieniu do obszarów Natura 2000 oraz do celów dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej (SWD(2018) 288 final). Komisja przyjęła już kilka aktów delegowanych na podstawie art. 11 WPRyb (dostępnych pod adresem: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_pl).

Z perspektywy kontekstu międzynarodowego art. 6 pomaga osiągnąć cele określone w odpowiednich konwencjach międzynarodowych dotyczących ochrony przyrody, takich jak konwencja berneńska (14) i Konwencja o różnorodności biologicznej (15), tworząc jednocześnie bardziej szczegółowe ramy ochrony niż te zawarte w konwencjach.

Art. 6 jest kluczową częścią rozdziału dyrektywy siedliskowej zatytułowanego „Ochrona siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków”. Stanowi on ramy ochrony obszarów i obejmuje wymogi proaktywne, zapobiegawcze i proceduralne. Dotyczy on obszarów specjalnej ochrony sklasyfikowanych na podstawie dyrektywy ptasiej oraz obszarów wyznaczonych na podstawie dyrektywy siedliskowej. Ramy te są głównymi środkami, które wspierają ogólne cele tych dwóch dyrektyw oraz prowadzą do osiągnięcia celów polityki UE w dziedzinie bioróżnorodności oraz stosowania zasady spójności w zakresie ochrony środowiska w odniesieniu do innych polityk unijnych, a docelowo do realizacji zrównoważonego rozwoju.

1.2. ZWIĄZEK Z ROZDZIAŁEM „OCHRONA GATUNKÓW”

Jak wspomniano powyżej, rozdział dyrektywy siedliskowej zatytułowany „Ochrona gatunków” obejmuje art. 12–16 i dotyczy gatunków zwierząt i roślin objętych ścisłą ochroną, wymienionych w załączniku IV do dyrektywy (16) oraz tych, które wymagają zastosowania specjalnych środków w zakresie zarządzania, wymienionych w załączniku V.

Art. 12, 13 i 14 obejmują niektóre gatunki roślin i zwierząt, które mogą być również wymienione w załączniku II do dyrektywy, a zatem również podlegają przepisom art. 6 na obszarach Natura 2000, na których występują (17). W związku w tym dane działanie może być objęte zakresem obu rozdziałów.

Na przykład zniszczenie terenu odpoczynku niedźwiedzia brunatnego, Ursus arctos, może naruszać zakaz, o którym mowa w art. 12 ust. 1 lit. d), pozostając jednocześnie w sprzeczności z art. 6, jeśli miejsce odpoczynku znajduje się na obszarze Natura 2000 wyznaczonym dla tego gatunku.

Choć może wydawać się, że skutkuje to powieleniem, należy zwrócić uwagę na następujące kwestie:

— Po pierwsze, pewne gatunki roślin lub zwierząt podlegające przepisom art. 12, 13 i 14, nie pojawiają się w załączniku II. Nie podlegają one zatem bezpośrednio ochronie wynikającej z ochrony siedlisk w ramach sieci Natury 2000.

— Po drugie, w przypadku gatunków narażonych takich jak duże zwierzęta mięsożerne, które podlegają zarówno rozdziałowi dotyczącemu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków, jak i rozdziałowi dotyczącemu ochrony gatunków, ochrona na podstawie art. 6 zapewniona jest jedynie w obrębie sieci Natura 2000, podczas gdy ochrona zapewniona na podstawie rozdziału dotyczącego ochrony gatunków nie ogranicza się do tych obszarów. Art. 6 dotyczy zatem ochrony obszarów wyznaczonych dla gatunków w ramach sieci Natura 2000, natomiast rozdział odnoszący się do ochrony gatunków skupia się na gatunkach w ramach ich naturalnego zasięgu na terenie UE (w tym na konkretnych obszarach poza siecią Natura 2000, gdzie występują dane gatunki, w szczególności na terenach rozrodu lub odpoczynku tych zwierząt).

Choć niektóre gatunki roślin i zwierząt podlegają zarówno rozdziałowi dotyczącemu ochrony siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak i rozdziałowi dotyczącemu ochrony gatunków, odpowiednie przepisy mają różny zakres i charakter.

1.3. WPROWADZANIE ART. 6 DO PRAWA KRAJOWEGO: OBOWIĄZEK TRANSPOZYCJI

Należy zauważyć, że przepisy art. 6 wymagają transpozycji do prawa krajowego (tj. muszą być przedmiotem przepisów prawa krajowego nadających skuteczność ich wymogom). W związku z tym są one objęte zakresem art. 23 dyrektywy, który stanowi, że państwa członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy w terminie dwóch lat od jej opublikowania. W zależności od państwa członkowskiego terminem transpozycji był 10 czerwca 1994 r. lub data przystąpienia do UE.

Wynika to z rodzaju użytego instrumentu prawnego, a mianowicie dyrektywy. Dyrektywa jest wiążąca w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak państwom członkowskim swobodę wyboru formy i środków jego osiągnięcia.

W utrwalonym orzecznictwie wyjaśniono, że transpozycja musi być jasna i precyzyjna, dokładna oraz musi mieć absolutną moc wiążącą (zob. wyroki Trybunału Sprawiedliwości (zwanego dalej Trybunałem) w sprawach C-363/85; C-361/88; C-159/99, pkt 32; C-415/01, pkt 21; C-58/02; C-6/04, pkt 21, 25, 26; C-508/04, pkt 80) (18).

W zależności od państwa członkowskiego art. 6 musiał być transponowany do prawa krajowego do dnia 10 czerwca 1994 r. w przypadku pierwszych 12 państw członkowskich lub do dnia przystąpienia do UE w przypadku pozostałych państw.

1.4. TERMIN ZASTOSOWANIA ART. 6: OD JAKIEJ DATY MAJĄ ZASTOSOWANIE ZOBOWIĄZANIA WYNIKAJĄCE Z ART. 6?

Ogólnie rzecz biorąc, należy rozróżnić termin transpozycji przepisów art. 6 do prawa krajowego od daty, od której te przepisy obowiązują w przypadku poszczególnych obszarów.

W odniesieniu do poszczególnych obszarów należy rozróżnić obszary specjalnej ochrony sklasyfikowane na podstawie dyrektywy ptasiej od innych obszarów – terenów mających znaczenie dla Wspólnoty oraz specjalnych obszarów ochrony (SOO) z dyrektywy siedliskowej.

1.4.1. Obszary specjalnej ochrony na podstawie dyrektywy ptasiej

Wymogi ochrony dotyczące obszarów specjalnej ochrony (OSO) określono w art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej, który stanowi, że w odniesieniu do tych obszarów „[…] państwa członkowskie podejmują właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile mają one znaczenie w odniesieniu do celów niniejszego artykułu”.

Po wejściu w życie dyrektywy siedliskowej powyższe zobowiązania zostają zastąpione na podstawie art. 7 dyrektywy, który stanowi:

„obowiązki wynikające z art. 6 ust. 2, 3 i 4 niniejszej dyrektywy zastępują wszelkie obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy 79/409/EWG w odniesieniu do obszarów sklasyfikowanych zgodnie z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy lub uznanych w podobny sposób na mocy art. 4 ust. 2, poczynając od daty wykonania niniejszej dyrektywy albo od daty klasyfikacji lub uznania przez państwo członkowskie na mocy dyrektywy 79/409/EWG, gdy ta ostania data jest późniejsza”.

Przepisów art. 6 ust. 1 nie stosuje się zatem do obszarów specjalnej ochrony (OSO). Jednakże zgodnie z art. 3 i art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej w odniesieniu do OSO stosuje się analogiczne przepisy. Datą, od której te podobne przepisy powinny zasadniczo być stosowane do OSO, jest data, od której dyrektywa ptasia zaczęła obowiązywać w państwach członkowskich (wyrok Trybunału, C-355/90, Komisja Wspólnot Europejskich/Królestwo Hiszpanii, „bagna Santoña”; wyrok Trybunału, C-166/97 Komisja Wspólnot Europejskich/Republika Francuska, „ujście Sekwany”).

Z art. 7 jasno wynika, że przepisy art. 6 ust. 2, 3 i 4 mają zastosowanie do OSO, które były już sklasyfikowane w momencie wejścia w życie dyrektywy siedliskowej. Zważywszy jednak na brzmienie art. 7 pojawia się pytanie, czy przepisy art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej nadal mają zastosowanie po „dacie wykonania niniejszej dyrektywy” (10 czerwca 1994 r. w przypadku ówczesnych państw członkowskich i data przystąpienia dla państw członkowskich, które przystąpiły do Unii później) w odniesieniu do obszarów, które powinny być przedmiotem klasyfikacji jako OSO, ale nie zostały w ten sposób sklasyfikowane.

W wyroku w sprawie bagna Santoña (C-355/90, pkt 22) Trybunał orzekł, że art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej ma zastosowanie do obszarów niesklasyfikowanych, które powinny być przedmiotem klasyfikacji jako OSO, od daty wykonania dyrektywy ptasiej (tj. 7 kwietnia 1981 r. w przypadku ówczesnych państw członkowskich i daty przystąpienia dla państw członkowskich, które przystąpiły do Unii później).

Zgodnie z wyrokiem Trybunału w sprawie Basses Corbières (C-374/98, pkt 43–57; zob. również wyrok Trybunału, C-141/14) obszary niesklasyfikowane jako OSO, które powinny być przedmiotem takiej klasyfikacji nadal podlegają zasadom określonym w art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej, który są bardziej rygorystyczne niż zasady ustanowione w art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej, ponieważ nie przewidują odstępstw. Dwoistość systemów zachęca państwa członkowskie do przeprowadzania klasyfikacji, o ile umożliwia im to wykorzystanie procedury, która z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, pozwala przyjąć plany lub przedsięwzięcia wpływające niekorzystnie na OSO.

Art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej nie ma zastosowania do OSO. Istnieją jednak analogiczne przepisy art. 3, art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 dyrektywy ptasiej, które obowiązują od daty jej wykonania. Przepisy art. 6 ust. 2, 3 i 4 dyrektywy siedliskowej mają zastosowanie do wszystkich obszarów sklasyfikowanych jako OSO zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 dyrektywy ptasiej od daty wykonania dyrektywy siedliskowej. Obszary niesklasyfikowane jako OSO, które powinny być przedmiotem tej klasyfikacji, nadal podlegają zasadom ochrony ustanowionym w art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej, które są bardziej rygorystyczne niż przepisy art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej.

1.4.2. Obszary objęte zakresem dyrektywy siedliskowej

Art. 6 ust. 1 stosuje się do specjalnych obszarów ochrony (SOO). Zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej SOO powstają w momencie wyznaczenia ich przez państwa członkowskie. Może to nastąpić jedynie po uznaniu obszaru za teren mający znaczenie dla Wspólnoty, zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy. Teren mający znaczenie dla Wspólnoty musi być wyznaczony jako SOO „możliwie najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu lat”.

Wyznaczenie terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty jako SOO skutecznie inicjuje wdrażanie art. 6 ust. 1, ponieważ wszystkie inne środki przewidziane w art. 6 – w tym obowiązek zapobiegania dalszemu pogorszeniu stanu siedlisk (art. 6 ust. 2, 3 i 4) – obowiązują już w odniesieniu do terenów mających znaczenie dla Wspólnoty zanim zostaną one wyznaczone jako SOO.

Art. 4 ust. 5 dyrektywy siedliskowej stanowi:

„wraz z umieszczeniem terenu w wykazie określonym w ust. 2 akapit trzeci podlega on przepisom art. 6 ust. 2, 3 i 4”.

W przeciwieństwie zatem do przepisów art. 6 ust. 1, które stosuje się dopiero gdy teren mający znaczenie dla Wspólnoty zostanie wyznaczony jako SOO, przepisy art. 6 ust. 2, 3 i 4 zaczynają obowiązywać od chwili, gdy dany obszar staje się terenem mającym znaczenie dla Wspólnoty (tj. zanim zostanie wyznaczony jako SOO). Art. 6 ust. 1 ma również zastosowanie w przypadku terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, dla których okres sześciu lat minął, a które nie zostały jeszcze wyznaczone jako SOO, z naruszeniem art. 4 ust. 4. Innymi słowy, obowiązek wprowadzenia koniecznych środków ochronnych obowiązuje najpóźniej od momentu upływu okresu sześciu lat.

W decyzjach Komisji zatwierdzających tereny mające znaczenie dla Wspólnoty wyraźnie stwierdzono, że: „[…] należy podkreślić, iż zobowiązania wynikające z art. 4 ust. 4 i art. 6 ust. 1 dyrektywy 92/43/EWG mają zastosowanie możliwie najwcześniej i nie później niż w ciągu sześciu lat od daty przyjęcia początkowych lub zaktualizowanych wykazów terenów mających znaczenie dla Wspólnoty w danym regionie biogeograficznym, w zależności od tego, w którym wykazie dany teren mający znaczenie dla Wspólnoty został wymieniony jako taki po raz pierwszy”.

Oznacza to, że sześcioletni okres liczony jest od dnia, w którym dany obszar został po raz pierwszy uwzględniony w decyzji Komisji. Jeżeli wskutek podjęcia dalszych decyzji w późniejszym terminie dojdzie do skorygowania niektórych właściwości terenu, takiej sytuacji nie powinno się wykorzystywać jako pretekstu do odroczenia wyznaczenia SOO. Wspomniane nowe zmiany będą jednak musiały zostać uwzględnione w procesie wyznaczania SOO i wzięte pod uwagę przy opracowywaniu koniecznych środków ochronnych.

W sprawie Draggagi (wyrok Trybunału, C-117/03, pkt 29) Trybunał orzekł, że „jeśli chodzi o tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, umieszczone w przekazanych Komisji wykazach krajowych, wśród których w szczególności mogą znaleźć się tereny, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, państwa członkowskie są, na podstawie dyrektywy, zobowiązane do podjęcia kroków będących w stanie ochronić wartość ekologiczną tych terenów”.

W sprawie Bund Naturschutz (wyrok Trybunału, C-244/05, pkt 47) Trybunał orzekł również, że „system właściwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy wymaga, aby państwa członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów”.

W świetle powyższego organy państw członkowskich muszą zapewnić, aby stan terenów znajdujących się w krajowym wykazie proponowanych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty nie uległ pogorszeniu oraz aby ich wartość ekologiczna była chroniona nawet przed przyjęciem unijnego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Jeśli krajowy wykaz jest niekompletny, zalecane jest również, aby państwa członkowskie objęły ochroną wartości ekologiczne terenów, które zgodnie z wiedzą naukową opartą na kryteriach z załącznika III do dyrektywy siedliskowej, powinny znaleźć się w krajowym wykazie. Jedną z praktycznych propozycji osiągnięcia tego celu jest odpowiednie zastosowanie procedury oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) na podstawie dyrektywy 2011/92/UE (19) w przypadku przedsięwzięć, które mogą powodować znaczące skutki w środowisku (o ile podlegają tej dyrektywie). Trybunał potwierdził już, jak ważne jest uwzględnienie wrażliwych obszarów przyrodniczych podczas podejmowania decyzji dotyczących zasadności poddania danego przedsięwzięcia procedurze oceny oddziaływania na środowisko na podstawie dyrektywy (OOŚ) (wyrok Trybunału, C-392/96, pkt 66).

Powyższe uwagi można podsumować w następującej tabeli.

Status terenu Proponowany teren mający znaczenie dla Wspólnoty Teren mający znaczenie dla Wspólnoty SOO OSO Tereny, które powinny być sklasyfikowane jako OSO Art. 6 ust. 1 Nieobowiązkowo Nieobowiązkowo (obowiązkowo jeśli minął okres sześciu lat) Obowiązkowo Nie dotyczy, ale mają zastosowanie analogiczne przepisy art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 dyrektywy ptasiej. Nie dotyczy. Art. 6 ust. 2, 3 i 4 Nieobowiązkowo, ale państwa członkowskie muszą wprowadzić odpowiednie środki chroniące wartości ekologiczne tych terenów (20). Obowiązkowo Obowiązkowo Obowiązkowo Nie dotyczy, ale tereny te nadal podlegają zasadom ochrony ustanowionym w art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej.

Art. 6 ust. 2, 3 i 4 mają zastosowanie w przypadku terenów mających znaczenie dla Wspólnoty oraz SOO na podstawie dyrektywy siedliskowej. Art. 6 ust. 1 ma zastosowanie w przypadku SOO na podstawie dyrektywy siedliskowej. Nie mają one zastosowania w przypadku terenów znajdujących się w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Państwa członkowskie muszą pomimo tego podejmować odpowiednie środki chroniące wartości ekologiczne tych terenów. Obejmuje to nieudzielanie pozwoleń na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznym właściwościom tych terenów. Jeśli pełny krajowy wykaz nie został złożony, zalecane jest, aby państwa członkowskie przyjęły podobne podejście w stosunku do terenów, co do których jest oczywiste, że powinny zostać umieszczone w krajowym wykazie na podstawie naukowych kryteriów określonych w dyrektywie.

2. ART. 6 UST. 1

Wyjaśnienie pojęć konieczne środki ochronne; założenia ochrony; ekologiczne wymagania; plany zagospodarowania oraz środki ustawowe, administracyjne lub umowne

2.1. TREŚĆ

„Dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach”.

2.2. ZAKRES

W art. 6 ust. 1 określono ogólne zasady ochrony, które państwa członkowskie muszą ustanowić dla wszystkich specjalnych obszarów ochrony (SOO).

Art. 6 ust. 1:

— przewiduje podejmowanie pozytywnych środków ochronnych obejmujących, jeśli zaistnieje taka potrzeba, plany zagospodarowania oraz środki ustawowe, administracyjne lub umowne odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach. Art. 6 ust. 1 różni się w tym względzie od trzech pozostałych ustępów art. 6, które przewidują stosowanie środków zapobiegawczych mających na celu uniknięcie pogorszenia stanu obszarów, niepokojenia gatunków i istotnego oddziaływania na obszary Natura 2000,

— jest istotnym punktem odniesienia w kwestii logiki i ogólnego zrozumienia art. 6 i jego trzech pozostałych ustępów,

— ustanawia ogólne zasady ochrony, które stosuje się w przypadku wszystkich bez wyjątku SOO objętych siecią Natura 2000 oraz do wszystkich typów siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach, z wyjątkiem tych, które zostały zidentyfikowane w standardowych formularzach danych Natura 2000 jako nieistotne (21),

— dotyczy w szczególności SOO: art. 6 ust. 1 nie ma zastosowania w przypadku obszarów specjalnej ochrony (OSO), w przeciwieństwie do art. 6 ust. 2, 3 i 4. W ten sposób prawodawca ustanowił: — zasady określające „specjalne środki ochrony” dla OSO sklasyfikowanych na podstawie dyrektywy ptasiej, zgodnie z art. 3 i art. 4 ust. 1 i 2, — zasady określające „konieczne środki ochronne” dla SOO wyznaczonych na podstawie dyrektywy siedliskowej, zgodnie z jej art. 6 ust. 1,

— ma również zastosowanie w przypadku terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, w przypadku których okres sześciu lat minął, a nie zostały jeszcze wyznaczone jako SOO, z naruszeniem art. 4 ust. 4. Innymi słowy, obowiązek ustanowienia koniecznych środków ochronnych obowiązuje najpóźniej od momentu upływu sześciu lat,

— odnosi się do art. 1 lit. a), w którym ochronę definiuje się jako zespół środków wymaganych do zachowania lub odtworzenia siedlisk przyrodniczych oraz populacji gatunków dzikiej fauny i flory we właściwym stanie ochrony,

— odnosi się do art. 2 ust. 2, który stanowi, że środki podejmowane na podstawie dyrektywy mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty,

— odnosi się do art. 2 ust. 3, który stanowi, że środki muszą uwzględniać wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne.

Państwa członkowskie są zobowiązane opracować środki ochronne i przyjąć odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne dla wszystkich SOO. Środki te należy ustanowić nie później niż w ciągu sześciu lat od przyjęcia unijnych wykazów terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Środki te są pozytywne i określa się je dla konkretnego terenu. Mają one zastosowanie w przypadku wszystkich siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach – z wyjątkiem tych, które zostały zidentyfikowane w standardowych formularzach danych Natura 2000 jako nieistotne. Celem tych środków jest zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty. Uwzględniają one również wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne.

2.3. CO POWINNY OBEJMOWAĆ „KONIECZNE ŚRODKI OCHRONNE”?

2.3.1. Ustanawianie celów ochrony na poziomie obszaru (22)

W preambule do dyrektywy termin „cele ochrony” występuje kilkakrotnie; jest także zapisany w art. 6 ust. 3. Potrzeba istnienia tego pojęcia została podkreślona również w art. 4 ust. 4 i art. 6 ust. 1 dyrektywy. Warto jest zatem zbadać, jak należy rozumieć pojęcie „cele ochrony” i jak odnosi się ono do ustanawiania koniecznych środków ochronnych dla SOO, na podstawie art. 6 ust. 1.

Art. 1 stanowi, że do celów dyrektywy siedliskowej „ochrona oznacza zespół środków wymaganych do zachowania lub odtworzenia siedlisk przyrodniczych oraz populacji gatunków dzikiej fauny i flory we właściwym stanie ochrony […]”.

Jak określono w art. 2, ogólnym celem dyrektywy siedliskowej jest przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Środki podjęte na mocy tej dyrektywy mają na celu zapewnienie „właściwego stanu ochrony” gatunków i typów siedlisk objętych zakresem dyrektywy oraz ich długoterminowego przetrwania w całym naturalnym zasięgu ich występowania w UE.

Choć każdy obszar przyczynia się do osiągnięcia właściwego stanu ochrony, ten ogólny cel może być zdefiniowany i osiągnięty jedynie na poziomie naturalnego zasięgu gatunku lub typu siedliska (zob. art. 1 lit. e) i i) dyrektywy siedliskowej). Szeroko zakrojony cel w dziedzinie ochrony służący osiągnięciu właściwego stanu ochrony można zatem rozważać wyłącznie na odpowiednim poziomie, takim jak poziom krajowy, biogeograficzny lub europejski.

Ogólny cel osiągnięcia właściwego stanu ochrony wszystkich typów siedlisk i gatunków wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy siedliskowej jednak musi przekładać się na cele ochrony na poziomie obszaru. Ważne jest rozróżnianie celów ochrony poszczególnych obszarów i ogólnego celu jakim jest osiągnięcie właściwego stanu ochrony.

Cele w dziedzinie ochrony na poziomie obszaru obejmują zestaw konkretnych celów dla danego obszaru, aby mógł on w możliwie najlepszy sposób przyczynić się do osiągnięcia właściwego stanu ochrony na odpowiednim poziomie (krajowym lub regionalnym z uwzględnieniem naturalnego zasięgu gatunków lub typów siedlisk).

Aby spełnić wymagania określone w art. 2, art. 3 oraz art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 i art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej, cele na poziomie obszaru należy ustanowić nie tylko dla specjalnych obszarów ochronnych (SOO) w myśl dyrektywy siedliskowej, ale także dla obszarów specjalnej ochrony (OSO) w myśl dyrektywy ptasiej.

Zasadniczo cele ochrony na poziomie obszaru należy wyznaczyć w odniesieniu do wszystkich gatunków i typów siedlisk będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, o których mowa w dyrektywie siedliskowej, oraz w odniesieniu do gatunków ptaków określonych w załączniku I do dyrektywy ptasiej lub regularnie pojawiających się gatunków migrujących, które w znacznym stopniu występują na danym obszarze. Nie jest jednak konieczne wyznaczanie szczegółowych celów ochrony ani środków ochronnych w odniesieniu do gatunków lub typów siedlisk, których występowanie na danym terenie uznaje się za nieistotne zgodnie ze standardowym formularzem danych Natura 2000 (23).

Cele ochrony na poziomie obszaru powinny opierać się na ekologicznych wymaganiach typów siedlisk przyrodniczych lub gatunków, obecnych na danym terenie (zob. sekcja 2.3.3 poniżej) oraz powinny określać pożądany stan zachowania obszaru. Powinny odzwierciedlać znaczenie terenu dla zachowania lub odtworzenia typów siedlisk przyrodniczych lub gatunków obecnych na danym terenie oraz dla spójności sieci Natura 2000. Powinny ponadto uwzględniać zagrożenie degradacją lub zniszczeniem, na które narażone są siedliska i gatunki, w tym to spowodowane zmianą klimatu.

Cele ochrony na poziomie obszaru powinny określać pożądany stan zachowania gatunków lub typów siedlisk na danym obszarze, aby zmaksymalizować jego wkład w osiąganie właściwego stanu ochrony na danym poziomie. Są one czasem definiowane jako zestaw celów, które mają zostać osiągnięte w określonym czasie. Cele te powinny być ustanawiane w zależności od wyniku oceny stanu zachowania każdego gatunku i typu siedliska, zgodnie z zapisami w standardowym formularzu danych.

Cele ochrony mogą odzwierciedlać priorytetowe działania na danym obszarze. W wyroku w sprawie C-241/08 Trybunał orzekł, że „[…] określenie celów z zakresu ochrony i odtworzenia w ramach programu Natura 2000 może wymagać, jak słusznie wskazuje rzecznik generalna w pkt 71 opinii, rozstrzygania konfliktów pomiędzy różnymi celami”.

Ważne jest, aby wyraźnie rozróżniać cele i środki. Na przykład w przypadku celów ochrony można oczekiwać, że ich osiągnięcie zajmie znaczącą ilość czasu, a zatem w większości przypadków muszą to być cele długoterminowe. Natomiast środki ochronne niezbędne do osiągnięcia tych celów mogą się zmieniać między innymi w wyniku zmieniających się zagrożeń lub na skutek pozytywnego wpływu wcześniej zastosowanych środków ochronnych.

Po określeniu celów ochrony dla obszaru Natura 2000 istnieje pewna elastyczność w kwestii definiowania i ustanawiania środków ochronnych. Można rozważyć kilka opcji (wykorzystując szereg środków ustawowych, administracyjnych i ustawodawczych), które uwzględniają inną działalność społeczno-ekonomiczną na obszarach.

Przykłady celów ochrony na poziomie obszaru 1. Obszar x został wyznaczony ze względu na jego znaczenie dla typu siedliska półnaturalne murawy (6210). Zgodnie z informacją w standardowym formularzu danych stan zachowania typu siedliska jest niski (sklasyfikowany jako C w standardowym formularzu danych). Cel ochrony tego obszaru mógł zatem zostać ustanowiony z myślą o poprawie zachowania siedliska, aby mogło być sklasyfikowane jako A – doskonałe – w ciągu kolejnych 10 lat, mając na uwadze to, że stan ochrony tego typu siedlisk w danym regionie jest bardzo niekorzystny. Konieczne środki ochronne ustanowione na mocy art. 6 ust. 1 mają służyć do osiągnięcia tego celu. 2. Obszar y został wyznaczony, ponieważ na jego terenie znajduje się czynne, żywe torfowisko wysokie (7110) o dużej powierzchni. Zgodnie informacjami w standardowym formularzu danych ten typ siedliska jest w doskonałym stanie (sklasyfikowany jako A w standardowym formularzu danych). Celem ochrony tego obszaru jest zatem jedynie utrzymanie tego stanu, nawet jeśli stan ochrony tego typu siedlisk w regionie jest niewłaściwy. Nie ustanowiono środków ochronnych na mocy art. 6 ust. 1, ponieważ obszar ten nie wymaga podejmowania żadnych aktywnych działań w zakresie zarządzania, aby utrzymać ten stan. Zasadniczo cele ochrony powinny być wyznaczane dla każdego obszaru oraz dla wszystkich gatunków i typów siedlisk, które w znacznym stopniu występują na danym obszarze. Powinny one opierać się na ekologicznych wymaganiach występujących gatunków i siedlisk oraz powinny określać pożądany stan zachowania tych gatunków i typów siedlisk na danym obszarze. Powinny być ustanawiane w zależności od wyniku oceny stanu zachowania każdego gatunku i typu siedliska zapisanych w standardowym formularzu danych. Cele ochrony powinny odzwierciedlać znaczenie obszaru dla spójności sieci Natura 2000, aby każdy obszar w możliwie najlepszy sposób przyczyniał się do osiągnięcia właściwego stanu ochrony na odpowiednim poziomie geograficznym w naturalnym zasięgu występowania poszczególnych gatunków lub typów siedlisk.

2.3.2. Ustanawianie koniecznych środków ochronnych (24)

Środki ochronne są de facto mechanizmami i działaniami, których wprowadzenie na obszarze Natura 2000 ma służyć realizacji celów jego ochrony oraz przeciwdziałaniu presjom i zagrożeniom, które wpływają na gatunki i siedliska na danym obszarze.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 „państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne” odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk i gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, które występują na danym terenie. Należy przez to rozumieć, że wszystkie koniecznie środki ochronne muszą być podjęte .

Zostało to potwierdzone przez Trybunał, który orzekł, że „dyrektywa wymaga […] przyjęcia koniecznych środków ochronnych, co wyklucza jakikolwiek zakres swobodnego uznania w tym względzie po stronie państwa członkowskiego i ogranicza ewentualne możliwości regulacyjne i decyzyjne władz krajowych do narzędzi i rozwiązań technicznych, które należy przyjąć w ramach tych środków”. „Używając sformułowań zawartych w art. 6 ust. 1 dyrektywy, prawodawca wspólnotowy zamierzał nałożyć na państwa członkowskie obowiązek podjęcia koniecznych środków ochronnych odpowiadających wymogom ekologicznym typów siedlisk przyrodniczych i gatunków wymienionych odpowiednio w załączniku I i II do dyrektywy” (wyrok Trybunału, C-508/04, pkt 76 i 87).

Trybunał orzekł ponadto, że „art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej i art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej wymagają nie tylko przyjęcia koniecznych środków ochronnych dla zachowania właściwego stanu ochrony siedlisk i gatunków chronionych na danym obszarze, lecz także i przede wszystkim ich rzeczywistego wdrożenia , gdyż w przeciwnym razie przepisy te zostałyby całkowicie pozbawione skuteczności” (wyrok Trybunału, C-441/17, pkt 213).

Należy ustanowić konieczne środki ochronne niezależnie od tego, czy są one stosowane na poszczególnych obszarach, czy nawet w niektórych przypadkach poza granicami obszarów lub na wielu obszarach. W niektórych przypadkach istotną częścią przestrzegania przepisów art. 6 ust. 1 przez państwo członkowskie może okazać się zastosowanie środków o szerszym zakresie, które jednak przyczyniają się do osiągnięcia celów ochrony konkretnego terenu oraz są dostosowane do ekologicznych wymagań chronionych siedlisk i gatunków na SOO. Może to być szczególnie istotne w przypadku obszarów morskich, na których na przykład przepisy o szerszym zakresie dotyczące działalności połowowej (25) mogą być istotnym elementem zgodności z art. 6 ust. 1.

Kluczowe elementy, które należy uwzględnić przy ustalaniu koniecznych środków ochronnych (26) Dobra baza wiedzy na temat warunków panujących na danym obszarze, stanu ochrony gatunków i siedlisk oraz na temat głównych presji i zagrożeń, które mogą na nie oddziaływać, aktualnego wykorzystania gruntów i interesów zainteresowanych stron itd. Wiedza ta powinna obejmować dokładne położenie kluczowych elementów przyrodniczych (typów siedlisk i gatunków); główne sposoby wykorzystywania gruntu i prowadzoną na nich działalność, które mogą wpływać na stan ochrony poszczególnych siedlisk i gatunków; identyfikację wszystkich zainteresowanych stron, które powinny być zaangażowane w proces planowania; potencjalne konflikty oraz sposoby i środki umożliwiające ich rozwiązanie. Udział, konsultacje i komunikacja w planowaniu ochrony i zarządzania obszarami Natura 2000 umożliwiają uwzględnienie opinii osób mieszkających i pracujących na tym obszarze lub w inny sposób z niego korzystających oraz zapewnienie aktywnego udziału różnych zainteresowanych podmiotów w zarządzaniu obszarem, aby wzrosło prawdopodobieństwo skutecznej ochrony. Udział społeczeństwa może mieć miejsce podczas całego procesu planowania zarządzania, począwszy od wczesnych konsultacji z zainteresowanymi stronami i ich zaangażowania w proces mający na celu poinformowanie o celach ochrony na danym obszarze oraz wyjaśnienie etapów właściwego zarządzania. Można to osiągnąć na przykład poprzez grupy lub komitety sterujące składające się z władz lokalnych oraz przedstawicieli właścicieli i użytkowników gruntów oraz głównych podmiotów działających na danym obszarze Natura 2000. Wymaga to skutecznej organizacji procesu, efektywnej współpracy na różnych poziomach podejmowania decyzji, odpowiedniej liczby pracowników, odpowiedniego budżetu oraz stosowania skutecznych narzędzi komunikacji. Przydatne może okazać się również przeprowadzenie ukierunkowanych szkoleń i zapewnienie skutecznych metod rozwiązywania konfliktów, a także wsparcie specjalnie wyznaczonego „lidera obszaru” podczas całego procesu. Określenie koniecznych środków ochronnych (kto, kiedy i w jaki sposób realizuje dany środek) ułatwia ich wdrażanie i może zapobiec ewentualnym konfliktom. Środki muszą być realistyczne, mierzalne, wykonalne i jasno sformułowane oraz oparte na odpowiednim poziomie technicznej wiedzy fachowej, który umożliwia zidentyfikowanie środków niezbędnych oraz tych, dla których dostępne są alternatywne sposoby wdrożenia dostosowane do lokalnych potrzeb. Należy wskazać dokładną lokalizację, przedstawić opis środków oraz narzędzia konieczne do ich wdrożenia np. poprzez plan działań, który jest na tyle elastyczny, aby w razie potrzeby możliwy był jego przegląd i dostosowanie. Ważne jest również ustanowienie harmonogramu przeglądów wdrażania zastosowanych środków ochronnych, oceny ich przydatności oraz postępów w osiąganiu celów ochrony. Zasoby niezbędne do wdrożenia środków ochronnych należy uwzględnić w każdym instrumencie zarządzania obszarami Natura 2000. Dotyczy to również informacji o szacowanych kosztach wdrożenia i monitorowania środków, administracji, kosztów związanych z wypłatą odszkodowań itp., a także informacji o niezbędnych zasobach ludzkich i pracownikach o określonych umiejętnościach oraz ewentualnych instrumentach finansowych. W związku z tym należy w pełni uwzględnić liczne korzyści w postaci usług ekosystemowych płynące z inwestowania w sieć Natura 2000. Należy również przeanalizować różne formy działalności społeczno-ekonomicznej i ich interakcje ze środowiskiem naturalnym w celu określenia ewentualnych kosztów i korzyści wynikających z zarządzania obszarem oraz rzeczywistej potrzeby w zakresie wsparcia finansowego. Skuteczne wdrażanie i komunikacja muszą być zapewnione przez zastosowanie mechanizmów potwierdzających nie tylko ustanowienie koniecznych środków, ale również ich faktyczne wdrożenie oraz przez udostępnienie ich (np. na stronach internetowych lub w rejestrach urzędowych) jako źródła informacji dla wszystkich zainteresowanych.

Art. 6 ust. 1 nakłada obowiązek stworzenia i wdrożenia koniecznych środków ochronnych odpowiadających ekologicznym wymaganiom typów siedlisk i gatunków wymienionych w załącznikach I i II, co wyklucza wszelką swobodę państw członkowskich w tej kwestii.

2.3.3. Ekologiczne wymagania

Art. 6 ust. 1 stanowi, że konieczne środki ochronne muszą […] odpowiadać „ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach”. Państwa członkowskie muszą zatem określić środki ochronne w odniesieniu do ekologicznych wymagań typów siedlisk przyrodniczych i gatunków.

Choć dyrektywa siedliskowa nie zawiera definicji „ekologicznych wymagań”, cel i kontekst art. 6 ust. 1 wskazują, że obejmują one wszystkie potrzeby ekologiczne obejmujące zarówno czynniki abiotyczne, jak i biotyczne, uznane za konieczne do zachowania typów siedlisk i gatunków, w tym ich związku ze środowiskiem fizycznym (z powietrzem, wodą, glebą, roślinnością itp.) (27).

Wymagania te opierają się na wiedzy naukowej i mogą być określane wyłącznie w poszczególnych przypadkach, w odniesieniu do typów siedlisk przyrodniczych z załącznika I, gatunków z załącznika II oraz obszarów, na których występują. Taka wiedza jest konieczna do opracowania środków ochronnych w poszczególnych przypadkach.

Ekologiczne wymagania mogą różnić się w zależności od gatunku, ale również w obrębie tego samego gatunku w zależności od obszaru. Na przykład w przypadku nietoperzy wymienionych w załączniku II do dyrektywy ekologiczne wymagania będą inne w okresie hibernacji (gdy nietoperze odpoczywają w środowisku podziemnym w pustych szybach lub w schronieniach) niż w okresie aktywności rozpoczynającym się wiosną (gdy nietoperze opuszczają swoje zimowe schronienia i ponownie rozpoczynają polowanie na owady). W przypadku wymienionego w załączniku II płaza Triturus cristatus ekologiczne wymagania różnią się w zależności od etapu cyklu rozwojowego. Gatunek ten zimuje w ziemi (w otworach, szczelinach), a następnie wiosną i na początku lata składa jaja w stawach. Później opuszcza środowisko wodne i latem i jesienią żyje na lądzie. W przypadku tego samego gatunku ekologiczne wymagania mogą zatem różnić się w zależności od obszaru (woda lub ląd). Zasięg występowania tego gatunku na terenie Europy jest bardzo szeroki, co oznacza, że ekologiczne wymagania mogą różnić się również w zależności od części tego zasięgu.

Zidentyfikowanie ekologicznych wymagań typów siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I i gatunków wymienionych w załączniku II występujących na danym obszarze jest obowiązkiem państw członkowskich. Mogą one chcieć wymieniać się między sobą wiedzą w tej dziedzinie przy wsparciu Komisji Europejskiej, Europejskiej Agencji Środowiska oraz Europejskiego Centrum Tematycznego ds. Różnorodności Biologicznej.

Środki ochronne muszą odpowiadać ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych obszarach. Ekologiczne wymagania tych typów siedlisk przyrodniczych i gatunków obejmują wszystkie potrzeby ekologiczne uznane za konieczne do zachowania typów siedlisk i gatunków. Mogą one być określane jedynie w poszczególnych przypadkach i z wykorzystaniem wiedzy naukowej.

2.4. JAKĄ FORMĘ MOGĄ MIEĆ KONIECZNE ŚRODKI OCHRONNE?

Środkami ochronnymi mogą być „odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne […]” oraz „jeśli zaistnieje taka potrzeba”„odpowiednie plany zagospodarowania”.

Wybór pozostaje w gestii państw członkowskich, zgodnie z zasadą pomocniczości. Dyrektywa siedliskowa określa rezultaty, które należy osiągnąć, i pozostawia państwom członkowskim swobodę wyboru sposobu dokonania tego w praktyce. Często zdarza się, że poszczególne warianty, o których mowa w art. 6 ust. 1 stosuje się w połączeniu w celu zarządzania obszarami Natura 2000.

We wszystkich przypadkach obowiązki związane z wdrażaniem środków ochronnych oraz odpowiednimi środkami finansowymi muszą być wyraźnie określone.

2.4.1. Plany zagospodarowania

Środki ochronne muszą obejmować, „jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju”. Takie plany zagospodarowania powinny dotyczyć wszelkiej istniejącej działalności, w tym regularnych bieżących działań np. codziennej działalności rolniczej; natomiast nowe plany i przedsięwzięcia podlegają przepisom art. 6 ust. 3 i art. 6 ust. 4.

Ogólnie plany zagospodarowania na poziomie obszaru są wykorzystywane w celu określenia założeń ochrony na podstawie analizy stanu ochrony gatunków i siedlisk na danym obszarze, presji i zagrożeń, które na nie wpływają, oraz środków koniecznych do spełnienia tych założeń. Plany zagospodarowania są często wykorzystywane jako narzędzie pomagające podmiotom zarządzającym i innym zainteresowanym stronom w kwestiach związanych z ochroną obszarów Natura 2000 oraz angażujące różne zainteresowane podmioty zajmujące się sprawami społeczno-ekonomicznymi i władze, w tym społeczności lokalne, właścicieli gruntów, rolników, rybaków i inne grupy interesów we wdrażanie określonych koniecznych środków ochronnych.

Plany zagospodarowania są użytecznym narzędziem zapewniającym wykonanie przepisów określonych w art. 6 ust. 1 w sposób jasny i przejrzysty. Zapewniają one wszystkim zainteresowanym podmiotom dostęp do informacji dotyczących celów, które mają zostać osiągnięte w ramach sieci Natura 2000, oraz umożliwiają im aktywny udział w tej dyskusji. Plany zagospodarowania mogą również pomóc w określeniu potrzeb finansowych związanych z wdrażaniem środków i osiągnięciu lepszej integracji z innymi planami.

Wyrażenie „jeśli zaistnieje taka potrzeba” wskazuje, że plany zagospodarowania nie zawsze są konieczne. Jeśli państwo członkowskie zdecyduje się na wykorzystanie planów zagospodarowania, często sensowne jest ustanowienie ich przed zastosowaniem innych środków, o których mowa w art. 6 ust. 1, w szczególności środków umownych. Środki umowne często będą dotyczyły stosunków między właściwymi organami a poszczególnymi właścicielami gruntów i będą ograniczały się do pojedynczych gospodarstw, które zwykle są mniejsze niż dany obszar. W takich sytuacjach plan zagospodarowania danego obszaru zapewni szersze ramy, których treść będzie przydatnym punktem wyjścia do ustalenia szczegółów dotyczących środków umownych.

Plany zagospodarowania muszą być „odpowiednie” i „opracowane specjalnie dla tych terenów”, tj. muszą dotyczyć konkretnych obszarów sieci Natura 2000. Istniejące plany zagospodarowania obszarów chronionych innych kategorii (np. parków narodowych lub parków przyrody itp.) nie zawsze są wystarczające w odniesieniu do zarządzania obszarami Natura 2000. Należy je zatem dostosować lub wzmocnić dodatkowymi środkami, aby osiągnąć konkretne cele ochrony gatunków lub typów siedlisk będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty występujących na danym obszarze. Ponadto granice innych rodzajów obszarów chronionych i obszarów Natura 2000 nie mogą się pokrywać.

Plany zagospodarowania mogą być odrębnymi dokumentami lub dokumentami „zintegrowanymi z innymi planami rozwoju” zgodnie z zasadą integracji kwestii ochrony środowiska z innymi strategiami UE. W przypadku planu zintegrowanego ważne jest zapewnienie ustanowienia jasnych celów i środków ochronnych w odniesieniu do odpowiednich siedlisk i gatunków występujących na danym terenie.

Plany zagospodarowania obszarów Natura 2000 są przydatnym narzędziem zapewniającym, aby wykonywanie przepisów art. 6. ust. 1 odbywało się w sposób jasny i przejrzysty przy udziale zainteresowanych podmiotów. Plany te nie zawsze są konieczne, ale jeśli są wykorzystywane, powinny być opracowane specjalnie dla danych obszarów i uwzględnione w innych planach rozwoju, jeśli takie istnieją. Powinny odnosić się do wszystkich istniejących rodzajów działalności, natomiast nowe plany i przedsięwzięcia regulowane są przepisami art. 6 ust. 3 i art. 6 ust. 4.

2.4.2. Środki ustawowe, administracyjne lub umowne

Wyrażenie „jeśli zaistnieje taka potrzeba” odnosi się jedynie do planów zagospodarowania i nie dotyczy środków ustawowych, administracyjnych lub umownych, które są konieczne w każdym przypadku (wyrok Trybunału, C-508/04, pkt 71). Zatem nawet jeśli państwo członkowskie uważa, że plan zagospodarowania nie jest potrzebny, nadal musi ono wprowadzić takie środki.

Podział na te trzy kategorie środków należy rozumieć w szerokim ujęciu. Do osiągnięcia założeń ochrony ustanowionych dla każdego obszaru za odpowiednie mogą być uznane różnorodne środki. Często wiąże się to z aktywnym zarządzaniem, ale w niektórych przypadkach może wymagać również bardziej pasywnych środków prewencyjnych (np. zarządzania nieinterwencyjnego). Z drugiej strony nie muszą to być nowe środki, ponieważ istniejące środki mogą być wystarczające do osiągnięcia celów ochrony danego terenu.

— Środki ustawowe zwykle są zgodne ze strukturą określoną w prawie i mogą wiązać się z określeniem szczególnych wymagań dotyczących działań, które mogą być dozwolone, ograniczone lub zabronione na danym terenie.

— Środki administracyjne mogą wiązać się z ustanowieniem odpowiednich przepisów dotyczących wprowadzania środków ochronnych lub zezwalania na prowadzenie innej działalności na danym terenie.

— Środki umowne obejmują zawieranie umów lub porozumień zwykle między instytucjami zarządzającymi a właścicielami lub użytkownikami gruntów na danym terenie.

Środki rolnośrodowiskowe lub leśnośrodowiskowe są dobrym przykładem środków umownych, które uwzględniają wymogi społeczno-ekonomiczne przy zawieraniu porozumień przynoszących korzyści dla obszarów Natura 2000. Powinny one być opracowane zgodnie z ustanowionymi dla obszaru środkami ochronnymi oraz powinny dążyć do osiągnięcia założeń ochrony danego obszaru. — Porozumienia rolno-środowiskowe z rolnikami w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich można stosować jako środek umowny mający na celu zachowanie lub poprawę stanu ochrony niektórych typów siedlisk (np. łąk, pastwisk) i gatunków na wielu obszarach. — Środki leśno-środowiskowe również mogą być wykorzystane do zawierania z właścicielami lasów umów i porozumień w zakresie zarządzania lasami sprzyjającego ochronie siedlisk i gatunków.

W związku z tym wszystkie odpowiednie fundusze unijne (np. fundusz rozwoju obszarów wiejskich i fundusz rozwoju regionalnego, a także program LIFE (28)) należy traktować jako sposoby wdrażania tych środków (29).

Wybór między środkami ustawowymi, administracyjnymi a umownymi należy do państw członkowskich. Jest to zgodne z zasadą pomocniczości. Państwa członkowskie muszą jednak wybrać przynajmniej jedną z trzech kategorii, tj. środki ustawowe, administracyjne lub umowne.

Nie obowiązuje żadna hierarchia tych trzech kategorii. Państwa członkowskie mają zatem wybór, czy w przypadku danego obszaru sieci Natura 2000 zastosują środki z tylko jednej kategorii (np. tylko środki umowne), czy środki łączone (np. połączenie środków ustawowych i umownych, w odniesieniu do problemów związanych z ochroną typów siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I i gatunków wymienionych w załączniku II występujących na danym obszarze). Ponadto, oprócz wyboru obowiązkowych środków, państwo członkowskie może również ustanowić i wdrożyć plany zagospodarowania.

Te trzy kategorie środków uznano za „odpowiednie”. To określenie nie jest zdefiniowane w dyrektywie siedliskowej. Jednak w przypadku art. 6 ust. 1 środki ustawowe, administracyjne lub umowne wchodzą w zakres pojęcia środków ochronnych. Jedynym celem zastosowania określenia „odpowiednie” jest przypomnienie, że niezależnie od wybranego przez państwo członkowskie środka ma ono obowiązek zapewnić, aby odpowiadał on ekologicznym wymaganiom konkretnego elementu obszaru Natura 2000 oraz aby był zgodny z ogólnym celem dyrektywy siedliskowej określonym w art. 2 ust. 1 i 2.

Państwa członkowskie są zobowiązane opracować i wdrożyć odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne dla SOO. Muszą one a) odpowiadać ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II występujących na tych terenach oraz b) osiągać ogólny cel dyrektywy polegający na zachowaniu lub odtworzeniu we właściwym stanie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty.

3. ART. 6 UST. 2

Wyjaśnienie pojęć: podejmowanie odpowiednich działań w celu uniknięcia, pogorszenie stanu, oraz niepokojenie

3.1. TEKST

„Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy”.

3.2. ZAKRES

Punktem wyjścia tego artykułu jest zasada zapobiegania: „Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu […] jak również […]niepokojenia […]”.

Środki te wykraczają poza zakres środków zarządzania koniecznych do zapewnienia ochrony, ponieważ te są już objęte przepisami art. 6 ust. 1. Słowa „uniknięcie” oraz „może mieć znaczenie” podkreślają zapobiegawczy charakter środków, które należy podjąć. Niedopuszczalne jest czekanie z wprowadzeniem środków na pogorszenie stanu lub wystąpienie niepokojenia (wyrok Trybunału, C-418/04; zob. również sekcja 4.4.1 interpretacja „może” z art. 6 ust. 3).

Artykuł ten należy interpretować jako wymóg podjęcia przez państwo członkowskie odpowiednich działań mających na celu zapewnienie, aby nie nastąpiło pogorszenie stanu siedliska lub znaczące niepokojenie gatunków. Wymaga to unikania zarówno pogorszenia stanu spowodowanego przez człowieka, jak i przewidywalnego naturalnego pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków.

Zakres tego artykułu jest szerszy niż zakres art. 6 ust. 3 i 6 ust. 4, które obowiązują jedynie w przypadku nowych planów i przedsięwzięć. Ma on również zastosowanie w przypadku wykonywania wszelkiej obecnej działalności, takiej jak rolnictwo, działalność połowowa czy gospodarka wodna, które mogą nie wchodzić w zakres art. 6 ust. 3 (30), oraz w przypadku planów i przedsięwzięć, na które udzielono pozwolenia, a następnie okazało się, że mogą wywoływać pogorszenie lub niepokojenie (31). Ponadto ma on zastosowanie w przypadku realizacji planów lub przedsięwzięć, na które pozwolenie wydano przed wejściem w życie art. 6 ust. 3 (wyrok Trybunału, C-399/14, pkt 33).

Art. 6 ust. 2:

— Jest stosowany w sposób stały w przypadku SOO, terenów mających znaczenie dla Wspólnoty oraz OSO. Może dotyczyć przeszłych, obecnych lub przyszłych działań lub zdarzeń. Jeśli istniejąca działalność na SOO lub OSO może spowodować pogorszenie stanu siedlisk przyrodniczych lub niepokojenie gatunków, dla których ten obszar został wyznaczony, należy zastosować wobec niej odpowiednie środki przewidziane odpowiednio w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej lub w art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej, w stosownych przypadkach. Może to wymagać, w stosownych przypadkach, zatrzymania negatywnego oddziaływania poprzez zaprzestanie prowadzenia danej działalności lub poprzez wprowadzenie środków łagodzących lub środków odtworzenia. Powyższe można wykonać za pomocą oceny ex post. Trybunał potwierdził to w sprawie Owenduff (C-117/00, pkt 28–30) (32), orzekając, że naruszono art. 6 ust. 2, ponieważ na terenie OSO nie przyjęto środków zapobiegających pogorszeniu stanu siedlisk gatunków, dla których OSO został wyznaczony. Trybunał orzekł również, że postanawiając w sposób ogólny, że pewne rodzaje działalności, które są podejmowane na warunkach dopuszczonych na podstawie obowiązujących ustaw i przepisów wykonawczych i na określonych w tych przepisach terenach, nie stanowią działalności będącej niepokojeniem lub oddziałującej w ten sposób, państwo członkowskie uchybia zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej (C-241/08, pkt 76).

— Nie ogranicza się to do działań umyślnych i może obejmować również potencjalne zdarzenia losowe (pożar, powódź itp.), o ile są one przewidywalne – jeśli na przykład zdarzają się co kilka lat (33). W przypadku katastrof dotyczy to jedynie obowiązku podjęcia (względnych) środków zabezpieczających mających na celu zmniejszenie ryzyka wystąpienia takich katastrof, jeśli mogą one zagrażać celom dyrektywy siedliskowej. — Nie ogranicza się do działalności człowieka. W sprawie C-6/04 pkt 34 Trybunał uznał, że „dla wprowadzenia w życie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej konieczne może być podjęcie zarówno działań zapobiegawczych przeciwko zewnętrznym naruszeniom i zakłóceniom spowodowanym przez człowieka, jak i działań powstrzymujących rozwój naturalny mogący pogorszyć stan ochrony gatunków i siedlisk naturalnych na specjalnych obszarach ochrony”. W przypadku na przykład naturalnej sukcesji lub skutków zmiany klimatu konieczne byłoby zastosowanie środków mających na celu zatrzymanie tego procesu lub przeciwdziałanie mu, jeśli by uznano, że ma on negatywny wpływ na gatunki i typy siedlisk, dla których dany obszar został wyznaczony. W związku z tym sytuacje z natury dynamiczne oraz zmiany związane ze zmianą klimatu (np. podniesienie się poziomu morza, znikające lub nowo pojawiające się gatunki) muszą być oceniane w każdym przypadku indywidualnie (34).

Prawodawca przewidział pewne ograniczenia w zakresie odpowiedzialności państw członkowskich:

— Ograniczenia przestrzenne – środki obejmują jedynie gatunki i siedliska występujące „na terenie SOO”. Z drugiej strony może pojawić się konieczność wdrożenia środków poza terenem SOO, jeśli zdarzenia zewnętrzne mogą mieć wpływ na gatunki i siedliska w obrębie SOO. Na przykład w przypadku możliwości toksycznego wycieku, który miałby wpływ na tereny podmokłe stosowanie art. 6 ust. 2 wymagałoby zastosowania wszelkich środków zapobiegawczych aby tej możliwości uniknąć, nawet jeśli miejsce ewentualnego wystąpienia wycieku znajdowałoby się w znacznej odległości od tych terenów podmokłych. W rzeczywistości artykuł nie określa, że środki muszą być podjęte na terenie SOO, tylko że ich celem ma być uniknięcie pogorszenia stanu w obrębie SOO. Ta sama logika ma zastosowanie w odniesieniu do OSO.

— Ograniczenie do przedmiotowych siedlisk i gatunków – odpowiednie środki dotyczą jedynie siedlisk i gatunków, „dla których zostały wyznaczone takie obszary”. Środki te dotyczą w szczególności siedlisk i gatunków zidentyfikowanych w standardowych formularzach danych Natura 2000 (zob. sekcja 2.2 oraz 4.6.3). Celem nie jest zatem wprowadzenie ogólnych środków ochronnych, lecz środków skupiających się na gatunkach i siedliskach, na podstawie których wybrano dany obszar (tj. zapisanych jako występujące w znaczącym stopniu w standardowym formularzu danych oraz zidentyfikowanych w decyzji o wyznaczeniu). Niepokojenie lub pogorszenie stanu będzie zatem określane w odniesieniu do informacji przekazanych przez państwa członkowskie oraz wykorzystywane do zapewnienia spójności sieci Natura 2000 dla danych gatunków i siedlisk.

Państwa członkowskie są zobowiązane do zastosowania środków zapobiegawczych w celu uniknięcia pogorszenia stanu siedlisk lub niepokojenia gatunków w związku z przewidywalnym zdarzeniem, działalnością lub procesem. Środki te dotyczą gatunków i siedlisk, dla których dane obszary zostały wyznaczone i w razie potrzeby powinno się je wdrażać poza ich granicami.

3.3. CO OZNACZA „PODEJMUJĄ ODPOWIEDNIE DZIAŁANIA W CELU UNIKNIĘCIA […]”?

Art. 6 ust. 2 nakłada na państwa członkowskie obowiązek „podejmowania odpowiednich działań w celu uniknięcia […]” Wyroki Trybunału w kilku sprawach mogą służyć za wyjaśnienie rodzaju systemu ochrony prawnej, który należy wprowadzić do celów art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. Podkreślono w nich w szczególności potrzebę stosowania szczególnego, spójnego i kompletnego systemu norm prawnych, który byłby w stanie zagwarantować zrównoważone zarządzanie odnośnymi terenami i ich skuteczną ochronę (C-293/07, pkt 26–29) (35).

Trybunał zidentyfikował również naruszenia w przypadkach, gdy obowiązujący system był „zbyt ogólny i nie dotyczył konkretnie OSO ani gatunków w nim żyjących” (C-166/04, pkt 15), oraz gdy przepisy mogą być wykorzystane „dopiero wtedy, gdy dana działalność jest wykonywana, a zatem po wystąpieniu ewentualnych szkód” (C-418/04, pkt 208) lub gdy OSO podlega „zróżnicowanym systemom prawnym, które nie zapewniają OSO odpowiedniej ochrony” (C-293/07, pkt 26).

W niektórych przypadkach samo wszczęcie postępowania karnego przeciwko stronie odpowiedzialnej za pogorszenie stanu siedliska/niepokojenie gatunków lub nałożenie na nią grzywien przez państwo członkowskie może być niewystarczające, aby zapewnić zgodność z art. 6 ust. 2 C-504/14, pkt 55 i 56).

Według Trybunału „termin »odpowiednie działania« zawarty w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej implikuje, że państwom członkowskim przysługuje zakres uznania przy stosowaniu tego przepisu. Należy jednak przypomnieć, że działalność jest zgodna z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, wyłącznie jeśli jest zapewnione, że nie powoduje ona niepokojenia gatunków mogącego oddziaływać w istotny sposób na cele tej dyrektywy, w szczególności na przyświecające jej cele w zakresie ochrony” (wyrok Komisja/Hiszpania, C-404/09, pkt 126 i przytoczone tam orzecznictwo). Trybunał stwierdził ponadto, że „gdyby następcza ocena na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej miała okazać się w niniejszym przypadku »odpowiednim działaniem« w rozumieniu tego przepisu, ocena ta powinna określać szczegółowo, jakie ryzyka pogorszenia stanu siedlisk lub niepokojenia gatunków mogących mieć istotne skutki w rozumieniu wspomnianego przepisu pociąga za sobą realizacja danego planu lub przedsięwzięcia, i powinna ona zostać przeprowadzona zgodnie z wymogami art. 6 ust. 3 tej dyrektywy” (C-399/14, pkt 40, 41, 54).

System prawny ustanawiany na podstawie art. 6 ust. 2 musi być szczególny, spójny, kompletny oraz powinien zapewniać zrównoważone zarządzanie i skuteczną ochronę odnośnych terenów. Państwa członkowskie mają swobodę w zakresie podejmowania odpowiednich działań wdrażających art. 6 ust. 2, pod warunkiem że nie wystąpi żadne pogorszenie stanu siedlisk ani niepokojenie gatunków. Jeśli ocena planu lub przedsięwzięcia jest konieczna, aby zapewnić zgodność z przepisami art. 6 ust. 2, musi ona zostać przeprowadzona zgodnie z wymogami art. 6 ust. 3.

3.4. CZY SPOSÓB WDROŻENIA RÓŻNI SIĘ W ZALEŻNOŚCI OD TEGO, CZY DOTYCZY POGORSZENIA STANU SIEDLISK, CZY NIEPOKOJENIA GATUNKÓW?

W kwestii niepokojenia gatunków art. 6 ust. 2 stanowi, że należy podjąć odpowiednie działania w celu jego uniknięcia „o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy”.

To niepokojenie musi być istotne dla stanu ochrony gatunku (mieć na niego wpływ) w odniesieniu do celów dyrektywy. Zatem właśnie w odniesieniu do tych celów państwo członkowskie musi określić, czy niepokojenie jest znaczące, czy nie.

Jednak w kwestii pogorszenia stanu siedlisk (które dotyczy zarówno siedlisk przyrodniczych, jak i siedlisk gatunków), skutki w odniesieniu do celów dyrektywy nie są wyraźnie wspomniane w treści art. 6 ust. 2. Stwierdzono jedynie, że należy unikać pogorszenia stanu siedlisk.

Ocena pogorszenia stanu w ujęciu absolutnym bez odniesienia do mierzalnych granic może wydawać się trudna. Powiązanie pogorszenia stanu z celami ochrony na poziomie obszaru, które przyczyniają się do osiągnięcia celów dyrektywy może jednak umożliwić interpretację granic tego, co stanowi pogorszenie stanu (zob. sekcja 3.5.1).

Art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy siedliskowej powinien być interpretowany jako spójna całość i zmierza on do zapewnienia tego samego poziomu ochrony siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunkowych (C-258/11, pkt 32; C-521/12, pkt 19; sprawy połączone C-387/15 i C-388/15). Przy ocenie pogorszenia stanu, jeśli jest to niezbędne, powinno się zatem korzystać z kryteriów i metod podobnych do wykorzystywanych przy stosowaniu art. 6 ust. 3 (zob. również C-399/14, pkt 54).

Stan zachowania typu siedliska lub siedliska gatunku występującego na danym obszarze można ocenić w porównaniu do stanu zachowania określonego w standardowym formularzu danych Natura 2000, pod warunkiem że jest on aktualny.

Stan zachowania konkretnego obszaru powinien odzwierciedlać dynamiczny charakter siedlisk i gatunków, dla których został on wyznaczony.

Należy unikać niepokojenia gatunków, o ile jest ono istotne z perspektywy celów dyrektywy. Z drugiej strony unikanie pogorszenia stanu siedliska przyrodniczego lub siedliska gatunku nie jest uwarunkowane koniecznością uznania go za istotne w odniesieniu do celów dyrektywy. Pogorszenia należy unikać w każdym przypadku. Pogorszenie stanu siedlisk i niepokojenie gatunków należy oceniać w odniesieniu do celów ochrony danego obszaru oraz stanu zachowania gatunków i typów siedlisk na nim występujących za pomocą tych samych kryteriów, co przy procedurze zawartej w art. 6 ust. 3. Pojęcie to należy interpretować w sposób dynamiczny, zgodnie z zmianami stanu zachowania siedliska lub gatunków występujących na danym obszarze.

3.5. WSKAŹNIKI POGORSZENIA STANU SIEDLISKA I NIEPOKOJENIA GATUNKÓW

Państwa członkowskie muszą wprowadzić odpowiednie środki ochronne w celu zachowania ekologicznych właściwości obszarów Natura 2000 od momentu, gdy zostaną one zaproponowane jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty.

Trybunał potwierdził to w wyroku w sprawie Bund (C-244/05, pkt 45): „należy przypomnieć […], że zgodnie z załącznikiem III etap 1 dyrektywy charakter ekologiczny terenu wyznaczonego przez właściwe władze krajowe powinien odzwierciedlać wskazane tam kryteria oceny, to jest stopień reprezentatywności typu siedliska przyrodniczego, jego powierzchnię, strukturę, funkcje, wielkość i zagęszczenie populacji gatunków żyjących w obrębie terenu, cechy siedliska, które są ważne dla danych gatunków, stopień odizolowania populacji gatunków żyjących w obrębie terenu oraz wartość terenu dla ochrony typu siedliska i danych gatunków”.

Wynika stąd, że nie można dopuścić, aby stan właściwości ekologicznych obszaru pogorszył się w stosunku do ich stanu w momencie wyznaczenia obszaru. Jeśli został osiągnięty lepszy stan, to on powinien być punktem odniesienia. Co do zasady na danym obszarze niepokojenie lub pogorszenie stanu ocenia się w poszczególnych przypadkach z wykorzystaniem wskaźników (zob. poniżej) w odniesieniu do znaczenia zmiany ich wartości (36).

3.5.1. Pogorszenie stanu typów siedlisk i siedlisk gatunków

Pogorszenie stanu oznacza wszelkiego rodzaju degradację mającą wpływ na siedlisko. Państwo członkowskie musi wziąć pod uwagę wszystkie rodzaje oddziaływania na środowisko, w którym znajdują się siedliska (przestrzeń, woda, powietrze, gleby). Jeśli w wyniku tych oddziaływań parametry zachowania danego siedliska będą gorsze niż wcześniej, można uznać, że doszło do pogorszenia jego stanu.

Należy zauważyć, że wymóg uniknięcia pogorszenia stanu odnosi się nie tylko do typów siedlisk wymienionych w załączniku I do dyrektywy siedliskowej, dla których obszar został wyznaczony, ale również do siedlisk gatunków , wymienionych w załączniku II do dyrektywy siedliskowej i załączniku I do dyrektywy ptasiej oraz gatunków wędrownych, których dotyczy art. 4 ust. 2 dyrektywy ptasiej, dla których ten obszar został wyznaczony.

Aby ocenić to pogorszenie stanu, można odnieść się do celów ochrony i ekologicznych właściwości obszaru, na podstawie których obszar został uznany za teren mający znaczenie dla Wspólnoty (zgodnie z kryteriami wyboru z załącznika III do dyrektywy) lub za OSO.

Te właściwości ekologiczne typów siedlisk zapisywane są w standardowym formularzu danych Natura 2000 przy pomocy następujących parametrów (37):

— Stopień reprezentatywności określa „typowość” danego siedliska przyrodniczego. Powinno to być powiązane z podręcznikiem interpretacji typów siedlisk z załącznika I (38), ponieważ podręcznik ten zawiera definicję każdego typu siedliska wraz z wykazem charakterystycznych gatunków oraz innymi istotnymi elementami. Wszelkie zdarzenia, działalność lub procesy powodujące zmniejszenie reprezentatywności typu siedliska należy uznać za pogorszenie stanu.

— Powierzchnia siedliska na obszarze oraz jego powierzchnia względna w odniesieniu do ogólnej powierzchni pokrytej przez ten typ siedliska w obrębie terytorium państwa. Wszelkie zdarzenia, działalność i procesy przyczyniające się do zmniejszenia na danym obszarze rozmiarów typu siedliska lub siedliska gatunków, dla których obszar ten został wyznaczony, należy uznać za pogorszenie stanu.

— Poziom ochrony struktury i funkcji danego typu siedliska przyrodniczego i możliwości odtworzenia.

Podobne zasady mogą obowiązywać w przypadku siedlisk gatunków, np. terenów podmokłych dla ptaków. Osłabienie któregokolwiek z tych czynników, które są konieczne do długotrwałego zachowania siedlisk i siedlisk gatunków, może być uznane za pogorszenie stanu. Może ono być spowodowane nie tylko fizycznym zmniejszeniem rozmiarów siedliska, ale również utratą jego funkcji jako miejsce rozrodu, żerowania, odpoczynku i postoju dla gatunków.

Funkcje konieczne do zapewnienia długoterminowego przetrwania będą oczywiście zależne od siedliska. Państwa członkowskie muszą znać te wymagania (na podstawie badań, gromadzonych danych itp.), ponieważ art. 6 ust. 1 stanowi, że muszą one podejmować środki „odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II”.

Pogorszenie stanu siedliska na danym obszarze występuje, gdy dojdzie do zmniejszenia powierzchni pokrytej przez ten typ siedliska lub siedlisko gatunków lub gdy konkretna struktura lub funkcje konieczne do zapewnienia długotrwałego zachowania tego siedliska lub gatunków związanych z tym siedliskiem zmniejszyły się w porównaniu do stanu początkowego lub odtworzonego. Ocena ta jest dokonywana w oparciu o założenia ochrony danego obszaru oraz jego wkład w zapewnienie spójności sieci.

3.5.2. Niepokojenie gatunków

W odróżnieniu od pogorszenia stanu niepokojenie nie wpływa bezpośrednio na stan fizyczny siedliska. Dotyczy ono gatunków i może być ograniczone czasowo (hałas, źródło światła itp.). Istotnymi parametrami są zatem intensywność, czas trwania i częstotliwość występowania niepokojenia.

Aby ocenić, czy niepokojenie jest znaczące w odniesieniu do celów dyrektywy, można odwołać się do definicji właściwego stanu ochrony gatunku określonej w art. 1 lit. i) na podstawie następujących czynników:

— „Dane o dynamice liczebności populacji rozpatrywanego gatunku wskazują, że gatunek ten sam utrzymuje się w skali długoterminowej jako trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych”. Wszelkie zdarzenia, działalność lub procesy przyczyniające się do długoterminowego spadku liczebności populacji gatunku na danym obszarze mogą być uznawane za znaczące niepokojenie.

— „Naturalny zasięg gatunków nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości” Wszelkie zdarzenia, działania lub procesy przyczyniające się do ograniczenia lub wystąpienia ryzyka ograniczenia zasięgu gatunków na danym obszarze mogą być uznawane za znaczące niepokojenie.

— „Istnieje i prawdopodobnie będzie istnieć siedlisko wystarczająco duże, aby utrzymać swoje populacje przez dłuższy czas”. Wszelkie zdarzenia, działania lub procesy przyczyniające się do ograniczenia rozmiaru dostępnego siedliska gatunków mogą być uznawane za znaczące niepokojenie.

W związku z tym oddziaływania takie jak hałas, wibracje oraz odizolowanie subpopulacji mogą stanowić znaczące niepokojenie danego gatunku. Zatem brak wprowadzenia przez państwo członkowskie środków mających na celu zapobieganie im stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej (C-404/09).

Czynniki takie jak intensywność, częstotliwość występowania i czas trwania niepokojenia mogą być uwzględniane przy określaniu znaczenia niepokojenia, które może różnić się w zależności od gatunku, czasu lub warunków (np. dostępność pożywienia lub wystarczająco dużych obszarów w pobliżu, na których nie występuje niepokojenie).

Niepokojenie gatunków na danym obszarze występuje na skutek zdarzeń, działań lub procesów, które na tym obszarze przyczyniają się do ograniczenia lub wystąpienia ryzyka ograniczenia zasięgu gatunku lub do ograniczenia dostępnego dla niego siedliska. Ocena ta jest dokonywana w oparciu o założenia ochrony danego obszaru oraz jego wkład w zapewnienie spójności sieci.

4. ART. 6 UST. 3

Wyjaśnienie pojęć: plan lub przedsięwzięcie, prawdopodobieństwo istotnego oddziaływania odpowiednia ocena, założenia ochrony obszaru, łączne skutki, właściwe władze, opinia społeczeństwa, integralność terenu

4.1. TREŚĆ

Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.

4.2. ZAKRES

W odniesieniu do celu i kontekstu rolę art. 6 ust. 3 i 4 należy rozważyć w stosunku do roli art. 6 ust. 1 (lub w przypadku OSO art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej) oraz art. 6 ust. 2. Należy w szczególności pamiętać, że nawet jeśli stwierdzono, że zakres art. 6 ust. 3 obejmuje daną inicjatywę lub działalność, konieczne będzie zapewnienie jej zgodności z innymi wyżej wspomnianymi przepisami.

Należy zauważyć, że działalność, która przyczynia się do realizacji założeń ochrony lub jest z nimi zgodna, może już być uwzględniona w ramach art. 6 ust. 1 i 2 – na przykład tradycyjne praktyki gospodarki rolnej, które utrzymują pewne typy siedlisk i gatunki. Przepisy art. 6 ust. 3 i 4 ustanawiają system zezwoleń określający okoliczności, w których na plany i przedsięwzięcia mogące w sposób istotny negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000 zezwolenia mogą być udzielane, a w których nie. Zapewniają one zatem, aby wymogi ekonomiczne i inne wymagania niezwiązane z ekologią były uwzględniane w świetle celów ochrony obszaru.

Art. 6 ust. 3 określa wieloetapową procedurę rozpatrywania planów i przedsięwzięć (39).

a) Pierwsza część procedury polega na wstępnej ocenie (kontroli) mającej na celu określenie, czy, po pierwsze, plan lub przedsięwzięcie jest bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub dla jego celów konieczne i po drugie, czy może w sposób istotny oddziaływać na dany obszar. Jest to uregulowane przez art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze.

b) Druga część procedury, określona w art. 6 ust. 3 zdanie drugie, dotyczy odpowiedniej oceny i decyzji właściwych władz krajowych.

Trzecią część procedury, określoną w art. 6 ust. 4, stosuje się, gdy pomimo negatywnej oceny nie jest proponowane odrzucenie planu lub przedsięwzięcia, lecz jego dalsze rozpatrzenie. W tym przypadku art. 6 ust. 4 dopuszcza odstępstwa od art. 6 ust. 3 w określonych warunkach.

Zastosowanie tej procedury i jej zakres zależą od szeregu czynników, a każdy kolejny etap wynika z poprzedniego. Kolejność realizowania etapów musi być zatem zachowana, aby zapewnić prawidłowe stosowanie art. 6 ust. 3.

W odniesieniu do zakresu geograficznego przepisy art. 6 ust. 3 nie ograniczają się wyłącznie do planów i przedsięwzięć mających miejsce na terenie chronionym lub obejmujących ten teren. Dotyczą one również planów i przedsięwzięć realizowanych poza danym terenem, które mogą jednak oddziaływać na niego w istotny sposób niezależnie od tego, w jakiej odległości od danego obszaru się znajdują (C-98/03, pkt 51 oraz C-418/04, pkt 232 i 233).

Ponadto Trybunał stwierdził, że art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej nie wyklucza przyjęcia bardziej rygorystycznych krajowych środków ochronnych, które mogłyby polegać na przykład na ustanowieniu bezwzględnego zakazu prowadzenia niektórych rodzajów działalności bez dokonania oceny oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia lub planu na dany obszar Natura 2000 (C-2/10, pkt 39–75).

Art. 6 ust. 3 określa wieloetapową procedurę rozpatrywania planów i przedsięwzięć, które mogą w istotny sposób oddziaływać na obszar Natura 2000. Działalność niepodlegająca zakresowi art. 6 ust. 3 będzie musiała nadal być zgodna z przepisami art. 6 ust. 1 – lub w przypadku OSO art. 3 i art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej – oraz art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.

4.3. ZWIĄZEK POMIĘDZY ART. 6 UST. 2 A ART. 6 UST. 3

Zarówno art. 6 ust. 2, jak i art. 6 ust. 3 mają na celu zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na obszar. W przypadku art. 6 ust. 2 celem jest uniknięcie „pogorszenia stanu […] lub znaczącego niepokojenia”. Art. 6 ust. 3 ma na celu uniknięcie zezwolenia na realizację planów lub przedsięwzięć, które mogłyby wpływać „niekorzystanie na dany teren”. Cele są zatem zasadniczo podobne. Należy jednak przypomnieć, że przepisy art. 6 ust. 2 obowiązują przez cały czas, podczas gdy przepisy art. 6 ust. 3 stosowane są tylko wtedy, gdy proponowany jest plan lub przedsięwzięcie, które mogą w istotny sposób oddziaływać na dany obszar. Ponieważ oba ustępy mają ten sam ogólny cel, wydaje się logiczne, że wszelkie plany lub przedsięwzięcia, na które udzielono pozwolenia, zgodnie z art. 6 ust. 3, będą również zgodne z przepisami art. 6 ust. 2, chyba że okaże się, że mogą one doprowadzić do pogorszenia stanu siedliska lub niepokojenia gatunków, dla których dany obszar został wyznaczony.

Zostało to potwierdzone przez Trybunał (C-127/02, pkt 35–37): „Jeżeli udzielono pozwolenia na plan lub przedsięwzięcie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, to, co się tyczy wpływu tego planu lub przedsięwzięcia na teren chroniony, zbędnym jest jednoczesne stosowanie ogólnej normy ochrony przewidzianej w art. 6 ust. 2”. Udzielenie pozwolenia na plan lub przedsięwzięcie, zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, zakłada w sposób konieczny, że uznano, iż tenże plan lub przedsięwzięcie nie wpłynie niekorzystnie na dany teren i w konsekwencji, nie może również spowodować pogorszeń lub niepokoi w rozumieniu art. 6 ust. 2.

Mimo to, nie można wykluczyć, że w przyszłości okaże się, nawet przy nie wystąpieniu błędnego działania właściwych organów państwa, że taki plan lub przedsięwzięcie może wywoływać takie pogorszenia lub niepokoje. W takich okolicznościach zastosowanie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej umożliwi spełnienie podstawowego celu zachowania i ochrony jakości środowiska, włącznie z ochroną siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, który został określony w pierwszym motywie tej dyrektywy”.

Z drugiej strony w przypadku, gdy zezwolenie na plan lub przedsięwzięcie zostało udzielone niezgodnie z art. 6 ust. 3, stwierdzenie naruszenia art. 6 ust. 2 tego artykułu jest możliwe, jeżeli wykazane zostanie pogorszenie stanu siedliska lub niepokojenie gatunków, dla których dany obszar został wyznaczony (C-304/05, C-388/05, C-404/09, C-141/14).

To samo dotyczy wszystkich przedsięwzięć i działalności, na które wydano zezwolenia przed umieszczeniem terenów w wykazie terenów mających znaczenie dla Wspólnoty lub sklasyfikowaniem ich jako OSO. Te przedsięwzięcia i działalności nie podlegają obowiązkowi oceny ich skutków dla typów siedlisk i gatunków na mocy art. 6 ust. 3, ale mogą wpływać niekorzystnie na te tereny. Art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy siedliskowej należy interpretować jako spójną całość i zmierza on do zapewnienia takiego samego poziomu ochrony siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunkowych (C-258/11, C-521/12, C-399/14, sprawy połączone C-387 i 388/15).

Jeżeli zatem z art. 6 ust. 2 wynika obowiązek przeprowadzenia następczej oceny oddziaływania planu lub przedsięwzięcia na dany teren, powinna ona zostać przeprowadzona zgodnie z wymogami art. 6 ust. 3 (C-399/14, pkt 54).

W stosunku do każdego działania, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia, a które zostało zrealizowane bez pozwolenia, a zatem nielegalnie, art. 6 ust. 3 nie znajduje zastosowania. Takie działania mogą jednak mieć skutki naruszające art. 6 ust. 2, do którego przestrzegania zobowiązane są państwa członkowskie (C-504/14).

4.4. CO NALEŻY ROZUMIEĆ PRZEZ „PLAN LUB PRZEDSIĘWZIĘCIE, KTÓRE NIE JEST BEZPOŚREDNIO ZWIĄZANE LUB KONIECZNE DO ZAGOSPODAROWANIA TERENU”?

O ile w dyrektywie nie zdefiniowano „planu” lub „przedsięwzięcia”, należy zwrócić szczególną uwagę na ogólne zasady wykładni, w szczególności zasadę, zgodnie z którą wykładni poszczególnych przepisów prawa Unii należy dokonywać na podstawie ich brzmienia, celu oraz kontekstu, w jakim występują.

Istnieją dwa argumenty przemawiające za zastosowaniem szerokiej wykładni „planu” lub „przedsięwzięcia”:

— Po pierwsze, dyrektywa siedliskowa nie ogranicza zakresu ani planu, ani przedsięwzięcia poprzez odwołanie się do konkretnych ich kategorii. Głównym czynnikiem ograniczającym jest natomiast to, czy mogą one w istotny sposób oddziaływać na obszar.

— Po drugie, następstwem dalszego stosowania art. 6 ust. 2 w odniesieniu do działalności wyłączonej z zakresu art. 6 ust. 3 i 4 jest to, że im bardziej zawężona jest definicja pojęcia „plan” i „przedsięwzięcie”, tym większe są potencjalne ograniczenia środków pozwalających na uwzględnienie interesów związanych z ochroną w odniesieniu do przynoszących szkody interesów niezwiązanych z ochroną, a zatem zapewnienie prawidłowego stosowania art. 6 ust. 2, tj. uniknięcie pogorszenia stanu siedlisk i niepokojenia gatunków.

4.4.1. Przedsięwzięcie

Za szeroką definicją „przedsięwzięcia” przemawia, przez analogię, dyrektywa 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (40), zwana dalej dyrektywą OOŚ. Dyrektywa ta dotyczy podobnego kontekstu i ustanawia zasady oceny przedsięwzięć, które mogą mieć znaczące skutki dla środowiska. Art. 1 ust. 2 dyrektywy OOŚ stanowi, że „przedsięwzięcie” oznacza:

„— wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów, – inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych”.

Jest to bardzo szeroka definicja (wyrok Trybunału w sprawie Kraaijeveld, C-72/95, pkt 30 i 31), która nie ogranicza się do fizycznej budowy, ale obejmuje również inne interwencje w otoczeniu naturalnym, w tym regularne działania mające na celu wykorzystywanie zasobów naturalnych (41). Na przykład może być nią objęta znaczna intensyfikacja rolnictwa grożąca uszkodzeniem lub zniszczeniem półnaturalnego charakteru obszaru (42).

Trybunał wydał szereg orzeczeń dotyczących rodzaju interwencji, które wymagają stosowania art. 6 ust. 3.

W sprawie Waddenzee (C-127/02, pkt 25–29) doprecyzowano, że działalność, która wykonywana jest na przedmiotowym terenie regularnie od wielu lat, ale każdego roku wydawane jest na nią pozwolenie na określony czas, przy czym za każdym razem dokonuje się nowej oceny kwestii, czy działalność ta może być wykonywana i, jeżeli tak, na jakiej części terenu, za każdym razem w momencie składania każdego wniosku powinna być traktowana jako odrębny plan lub przedsięwzięcie w znaczeniu dyrektywy siedliskowej.

W wyroku w sprawie Papenburg (C-226/08, pkt 50–51) Trybunał orzekł ponadto, że: „[…] bieżące prace konserwacyjne w kanale żeglugowym estuariów, które nie są związane z zagospodarowaniem terenu lub do zagospodarowania konieczne […] muszą, o ile są przedsięwzięciem i mogą oddziaływać na dany teren w sposób istotny, zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z tymi przepisami [art. 6 ust. 3]”.

Jednak „jeżeli ze względu w szczególności na powtarzalność, charakter i wymogi wykonywania tych prac mogą one być traktowane jako jedna operacja, szczególnie gdy mają na celu utrzymanie pewnej głębokości kanału żeglugowego przy pomocy regularnych i koniecznych do tego celu prac pogłębiania, te prace konserwacyjne mogą być uznane za jedno i to samo przedsięwzięcie w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej”.

Trybunał orzekł również, że możliwość całkowitego zwolnienia pewnych rodzajów działalności jest niezgodna z przepisami art. 6 ust. 3 (C-256/98, C-6/04, C-241/08, C-418/04, C-538/09). Ponadto Trybunał orzekł, że przedsięwzięcia nie mogą być wyłączone z obowiązku oceny wyłącznie ze względu na to, że nie wymagają pozwolenia (C-98/03, pkt 43–52).

Trybunał orzekł również, że rozmiar przedsięwzięcia nie jest istotny, ponieważ sam w sobie nie wyklucza on możliwości, że przedsięwzięcie może oddziaływać na teren chroniony w istotny sposób (C-98/03; C-418/04, pkt 244).

4.4.2. Plan

Pojęcie „plan” do celów art. 6 ust. 3 również ma potencjalnie szerokie znaczenie. Odwołując się analogicznie do dyrektywy 2001/42/WE w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (43) (zwanej dalej dyrektywą w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko), art. 2 lit. a) definiuje plany i programy jako:

Plany i programy, w tym współfinansowane przez Wspólnotę Europejską, jak również wszelkie ich modyfikacje:

— przygotowywane lub przyjmowane przez organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym lub przygotowywane przez organ do przyjęcia za pośrednictwem procedury ustawodawczej przez parlament lub rząd, i

— wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne.

W tej kwestii Trybunał orzekł, że „mając na uwadze cel dyrektywy 2001/42, którym jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, przepisy wyznaczające zakres stosowania tej dyrektywy , a w szczególności zawierające definicje aktów, które ona obejmuje, należy interpretować rozszerzająco ” (C-567/10, pkt 24–43).

Użytkowanie terenów i plany przestrzenne mają oczywiste znaczenie zgodnie z dyrektywą siedliskową. Niektóre plany mają bezpośrednie skutki prawne dla użytkowania terenu, inne – tylko skutki pośrednie. Na przykład regionalne lub geograficznie rozległe plany przestrzenne nie są stosowane bezpośrednio, ale jako podstawa dla bardziej szczegółowych planów lub jako ramy na potrzeby wydawanych zezwoleń na inwestycję, które wówczas mają bezpośrednie skutki prawne. Oba rodzaje planów użytkowania terenu należy uznać za objęte art. 6 ust. 3 w zakresie, w którym mogą oddziaływać w sposób istotny na obszar Natura 2000.

Trybunał podtrzymał to stanowisko (C-6/04, pkt 52), stwierdzając, że choć na podstawie planów zagospodarowania gruntów nie zawsze dozwolone są przedsięwzięcia rozwojowe i na przedsięwzięcia te należy uzyskać pozwolenie w zwykłym postępowaniu, to wpływają one znacząco na decyzję w tej dziedzinie. Plany zagospodarowania terenów powinny zatem być również poddane odpowiedniej ocenie skutków dla danego terenu (zob. również C-418/04).

Należy uznać, że zakres art. 6 ust. 3 obejmuje również plany sektorowe, o ile mogą one oddziaływać w sposób istotny na obszary Natura 2000. Mogą to być na przykład plany sieci transportowych, plany energetyczne, plany gospodarki odpadami, plany gospodarki wodnej lub plany gospodarki leśnej (zob. C-441/17, pkt 122–124).

Należy jednak odróżnić plany, które mają charakter deklaracji politycznych, tj. dokumenty polityczne wyrażające ogólną wolę polityczną lub zamiary ministerstwa lub władz niższego szczebla. Przykładem może być ogólny plan na rzecz zrównoważonego rozwoju na terenie państwa członkowskiego lub w regionie. Niezasadne wydaje się traktowanie ich jako „planów” w rozumieniu art. 6 ust. 3, w szczególności, jeśli wszelkie inicjatywy wynikające z takich deklaracji politycznych muszą zostać przyjęte w drodze planu zagospodarowania terenu lub planu sektorowego (C-179/06, pkt 41) (44). Jeśli jednak związek pomiędzy treścią takiej inicjatywy a znaczącym oddziaływaniem na obszar Natura 2000 jest jasny i bezpośredni, należy stosować art. 6 ust. 3.

Jeśli konkretne przedsięwzięcia są tylko ogólnie wspomniane w planie, ale nie w sposób szczegółowy, ocena dokonana na poziomie planu nie zwalnia konkretnych przedsięwzięć z obowiązku przeprowadzenia oceny, określonego w art. 6 ust. 3 na późniejszym etapie, gdy znane będzie więcej szczegółów (45).

4.4.3. Nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu […]

Z kontekstu i celu art. 6 jasno wynika, że pojęcie „zagospodarowanie” należy rozumieć jako tworzenie planów zagospodarowania mających na celu „ochronę” obszaru, tj. w znaczeniu, w jakim zostało użyte w art. 6 ust. 1. Jeśli zatem działalność jest bezpośrednio związana z celami w zakresie ochrony lub konieczna do ich realizacji, jest ona zwolniona z obowiązku dokonania oceny.

Wprowadzając możliwość ustanawiania planów zagospodarowania, art. 6 ust. 1 przewiduje elastyczność dla państw członkowskich w kwestii formy, jaką mogą przyjąć takie plany. Plany mogą być opracowane specjalnie dla tych terenów bądź „zintegrowane z innymi planami rozwoju”. Może to być zatem „czysty” plan zagospodarowania dotyczący ochrony lub „mieszany” plan uwzględniający ochronę oraz inne cele.

Słowa „nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do […]” zapewniają, aby w razie konieczności nadal istniał wymóg przeprowadzenia odpowiedniej oceny niezwiązanej z ochroną części planu lub przedsięwzięcia mającego wśród swoich celów zarządzanie ochroną.

Komercyjne pozyskiwanie drewna na przykład może stanowić część planu zagospodarowania ochrony terenu zalesionego wyznaczonego jako specjalny obszar ochrony. Ponieważ komercyjny aspekt nie jest niezbędny do zarządzania ochroną na danym obszarze, konieczne może być dokonanie jego oceny.

Trybunał poparł to stanowisko (C-241/08, pkt 55), wskazując, że „sama zgodność umów Natura 2000 z celami z zakresu ochrony nie wystarcza w świetle art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, aby prace, budowy i plany zagospodarowania przewidziane w tych umowach były całkowicie zwolnione z oceny oddziaływania na teren”.

Mogą również zaistnieć okoliczności, w których plan lub przedsięwzięcie bezpośrednio związane z zagospodarowaniem jednego obszaru lub dla jego celów konieczne, może oddziaływać na inny obszar.

Na przykład, w celu poprawy warunków zalewania jednego terenu zaproponowana może zostać może budowa zapory w innym miejscu, która może w istotny sposób negatywnie na to miejsce oddziaływać. W takim przypadku plan lub przedsięwzięcie powinno być poddane ocenie w odniesieniu do obszaru, na który oddziałuje.

Ponadto w sprawie C-441/17 (C-441/17, pkt 123) zidentyfikowano przykład planu (mającego za przedmiot jedynie zwiększenie etatu pozyskania drewna poprzez realizację rozpatrywanych działań aktywnej gospodarki leśnej na obszarze Natura 2000), który nie jest bezpośrednio związany z ochroną, ponieważ nie określa żadnych celów i środków ochronnych, a zatem podlegałby rozpatrzeniu na podstawie art. 6 ust. 3.

Pojęcie „przedsięwzięcia” powinno być interpretowane szeroko, tak aby obejmowało zarówno prace budowlane, jak i inne ingerencje w środowisko naturalne. Pojęcie „planu” również ma szerokie znaczenie obejmujące plany zagospodarowania terenu i plany lub programy sektorowe. Plany i przedsięwzięcia bezpośrednio związane z zarządzaniem ochroną obszaru, zarówno oddzielnie, jak i jako część innych planów i przedsięwzięć, powinny być zasadniczo wyłączone z przepisów art. 6 ust. 3, ale ich części niezwiązane z ochroną nadal mogą wymagać oceny.

4.5. JAK OKREŚLIĆ, CZY PLAN LUB PRZEDSIĘWZIĘCIE MOŻE „W ISTOTNY SPOSÓB ODDZIAŁYWAĆ” NA OBSZAR, „ZARÓWNO ODDZIELNIE, JAK I W POŁĄCZENIU Z INNYMI PLANAMI LUB PRZEDSIĘWZIĘCIAMI”?

To wyrażenie obejmuje zarówno związek przyczynowo skutkowy, jak i aspekt