UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Wsparcie UE dla Ukrainy w obecnej nadzwyczajnej sytuacji opiera się na silnych, długoterminowych relacjach. Ukraina rozwija silne partnerstwo z Unią Europejską od 2014 r., wykraczające poza współpracę dwustronną, aby ewoluować w kierunku stopniowego stowarzyszenia politycznego i integracji gospodarczej. Układ o stowarzyszeniu UE-Ukraina, który wszedł w życie 1 września 2017 r. i obejmuje pogłębioną i kompleksową strefę wolnego handlu, jest głównym narzędziem w procesie zbliżania Ukrainy i UE. Oprócz wspierania głębszych więzi politycznych, silniejszych powiązań gospodarczych i poszanowania wspólnych wartości układ zapewnił solidne ramy dla realizacji ambitnego programu reform koncentrującego się na walce z korupcją, niezależnym systemie sądownictwa, praworządności i lepszym klimacie biznesowym. UE niezmiennie popiera ważne reformy strukturalne w Ukrainie, które mają kluczowe znaczenie dla przyciągania inwestycji, zwiększania wydajności i podnoszenia poziomu życia w perspektywie średnio- i długoterminowej. Po złożeniu przez ten kraj wniosku o członkostwo w Unii Rada Europejska zdecydowała się uznać europejską perspektywę Ukrainy i przyznać jej status kraju kandydującego, w związku z czym współpraca z tym krajem będzie się pogłębiać w miarę jego postępów na drodze do Europy.

Długoterminowy rozwój gospodarczy Ukrainy i jej ukierunkowanie na reformy mierzą się z ogromnym wyzwaniem, odkąd 24 lutego 2022 r. Rosja dokonała inwazji na to państwo w bezprecedensowym akcie nieuzasadnionej i niesprowokowanej agresji. Oprócz ogromnego ludzkiego cierpienia, trwająca w Ukrainie wojna spowodowała już ogromne zniszczenia infrastruktury fizycznej (dróg, mostów, fabryk itp.) oraz budynków mieszkalnych i komunalnych (lokali mieszkalnych, szkół, szpitali itp.). Walki spowodowały również masowy exodus ludzi, czego skutkiem jest ponad 6 mln osób wewnętrznie przesiedlonych i ponad 7 mln uchodźców.

Rosyjska wojna napastnicza nie tylko wyrządziła ogromne szkody w gospodarce, ale także spowodowała utratę dostępu do międzynarodowych rynków kapitałowych. Władze ukraińskie i MFW szacują, że wynikająca z tego luka w finansowaniu w bilansie płatniczym wyniesie około 39 mld USD w całym 2022 r. MFW ocenił, że Ukraina mogłaby sfinansować 9 mld USD tej luki poprzez bezpieczne wykorzystanie swoich oficjalnych rezerw międzynarodowych, które nie zagroziłyby jej stabilności makrofinansowej. Dwustronne i wielostronne zobowiązania w ramach wsparcia finansowego zadeklarowanego na rzecz Ukrainy w kontekście posiedzenia ministrów finansów i prezesów banków centralnych państw grupy G-7 w dniach 18–20 maja osiągnęły prawie 20 mld USD. Niemcy udzieliły dotacji na bezpośrednie wsparcie budżetowe w wysokości 1 mld EUR. Dalsze zobowiązania państw członkowskich UE obejmują 200 mln EUR ze strony Włoch i 190 mln EUR ze strony Francji. Aby przyczynić się do sfinansowania szacowanej pozostającej do pokrycia luki w finansowaniu Ukrainy na cały 2022 r. w wysokości około 10 mld USD, Komisja zamierza przedstawić wniosek dotyczący operacji wyjątkowej pomocy makrofinansowej dla Ukrainy w wysokości do 9 mld EUR.

Aby zaspokoić najpilniejsze potrzeby Ukrainy w zakresie finansowania, w pierwszej kolejności Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie niniejszy wniosek dotyczący decyzji w sprawie udzielenia Ukrainie dodatkowej pomocy makrofinansowej w wysokości do 1 mld EUR, która ma formę długoterminowej pożyczki na wysoce preferencyjnych warunkach. W drugiej kolejności Komisja zamierza jak najszybciej przedstawić pozostałą część tego wysoce wyjątkowego pakietu, biorąc pod uwagę jego charakter i wielkość. W ten sposób realizuje apel Rady Europejskiej z 23–24 czerwca o szybkie przedstawienie wniosku. Łącznie z nadzwyczajną pomocą makrofinansową w wysokości 1,2 mld EUR, wypłaconą na początku bieżącego roku, całkowite wsparcie makrofinansowe UE dla Ukrainy od początku wojny wyniesie 2,2 mld EUR i może osiągnąć nawet 10 mld EUR jeżeli zapewniona zostanie operacyjność całej wyjątkowej pomocy makrofinansowej dla Ukrainy. Ta pomoc finansowa stanowi uzupełnienie wielu innych rodzajów wsparcia, w szczególności pomocy humanitarnej, rozwojowej i wojskowej, zawieszenia wszystkich należności celnych przywozowych na ukraiński przywóz na okres jednego roku lub innych inicjatyw solidarnościowych, np. służących rozwiązaniu problemu wąskich gardeł w transporcie, tak aby można było zapewnić przywóz, w szczególności zboża.

Ta dodatkowa pomoc makrofinansowa w wysokości do 1 mld EUR jest postrzegana jako pierwsza część wsparcia, a Komisja zamierza jak najszybciej przedstawić wniosek dotyczący drugiej części wyjątkowej pomocy makrofinansowej. Celem pierwszej części wyjątkowej pomocy makrofinansowej jest zapewnienie szybkiego wsparcia finansowego w sytuacji nagłych potrzeb w zakresie finansowania i zagwarantowanie ciągłości funkcjonowania najważniejszych funkcji państwa. Pomoc udzielona zostanie na okres jednego roku i zostanie wypłacona w jednej transzy, która może zostać podzielona na kilka części. Warunkiem uwolnienia transzy i udzielenia pomocy będzie protokół ustaleń, który zostanie uzgodniony z władzami Ukrainy. Protokół będzie wprowadzał większą przejrzystość oraz wymóg sprawozdawczości w zakresie wykorzystania funduszy oraz sprecyzuje zasady określania wymogów w zakresie sprawozdawczości, z którymi ta pomoc makrofinansowa będzie powiązana. Rozważyć należy również środki z zakresu polityki, których celem jest poprawa odporności i stabilności państwa, w obszarze sprawowania rządów i praworządności oraz w sektorze energetycznym w ramach nadzwyczajnej pomocy makrofinansowej w wysokości 1,2 mld EUR, wypłaconej w marcu i maju 2022 r., które nie zostały zrealizowane z powodu siły wyższej. Oczekuje się, że wdrażanie tej pomocy makrofinansowej, będącej pierwszą częścią wyjątkowej pomocy makrofinansowej zapowiedzianej w komunikacie w sprawie pomocy dla Ukrainy i jej odbudowy, będzie przebiegać równolegle z pomocą humanitarną i wsparciem finansowanym z Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej – „Globalny wymiar Europy” (ISWMR – „Globalny wymiar Europy”). Ponadto pomoc ta jest częścią nadzwyczajnych międzynarodowych starań podejmowanych przez darczyńców dwustronnych i międzynarodowe instytucje finansowe w celu wsparcia Ukrainy w tej krytycznej sytuacji.

Proponowana transza w wysokości 1 mld EUR zostanie wsparta rezerwami dostępnymi w budżecie UE na gwarancję na działania zewnętrzne ustanowioną w ramach ISWMR – „Globalny wymiar Europy”. Rezerwy te zapewniają UE środki na spłatę inwestorów w obligacje służące finansowaniu pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej, w przypadku gdy kraj będący beneficjentem nie wywiąże się ze swoich zobowiązań do spłaty wobec UE. W obecnych WRF przewidziano ogólny program pomocy makrofinansowej o wartości około 11 mld EUR w formie pożyczek, na które co do zasady tworzy się rezerwy w wysokości 9 %. Na tej podstawie w przepisach dotyczących programowania finansowego przeznaczono 1 mld EUR w rezerwach na pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w ramach obecnych WRF. Rezerwy powinny być finansowane w granicach określonych w art. 31 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia (UE) 2021/947. Rezerwy te zapewnią środki budżetowe, które będą stanowić podstawę proponowanej pożyczki dla Ukrainy.

Jednakże, w świetle ostatnich dramatycznych i nieprzewidywalnych wydarzeń w Ukrainie, wskaźnik zasilenia rezerw w wysokości 9 % powszechnie stosowany do krajów zmagających się z kryzysem bilansu płatniczego nie jest w tym przypadku odpowiedni. W niniejszym wniosku przewiduje się wskaźnik pokrycia w wysokości 70 % w formie rezerw wniesionych w ramach budżetu Unii. Ten wyjątkowo wysoki wskaźnik zasilenia rezerw uznaje się za wystarczający do ograniczenia ryzyka związanego z przedmiotową dodatkową pomocą makrofinansową dla Ukrainy, zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami. Zastosowanie tego 70-procentowego wskaźnika zasilenia rezerw do przewidywanego programu wsparcia w wysokości do 1 mld EUR udzielanego w formie pożyczki oznacza, że kwota 700 mln EUR, już dostępna w obecnych WRF na pomoc makrofinansową dla państw trzecich, zostanie wykorzystana jako zabezpieczenie przed potencjalnymi stratami z tytułu tej nowej pożyczki. Wskazany wskaźnik zasilenia rezerw byłby stosowany zamiast ogólnej zasady określonej w art. 31 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia (UE) 2021/947.

Mając na uwadze niezwykle trudną sytuację, w jakiej znajduje się Ukraina, aby ograniczyć wpływ tej pożyczki na stabilność budżetową, proponuje się również, aby budżet UE w drodze wyjątku przyjął koszty z tytułu odsetek wynikające z proponowanej pomocy makrofinansowej w wysokości do 1 mld EUR udzielanej w formie pożyczki. W ten sposób UE zapewni Ukrainie dodatkowe wsparcie finansowe, co przyczyni się do poprawy zdolności obsługi długu publicznego. Komisja przygotuje pożyczkę o długim terminie zapadalności, aby zapewnić Ukrainie najdłuższy możliwy okres na powrót na ścieżkę wzrostu, odbudowę gospodarki zgodnie z jej europejskimi aspiracjami i zmaksymalizowanie szans na pełną spłatę.

Po przyjęciu niniejszego wniosku i dopełnieniu wszelkich związanych z tym formalności (podpisanie protokołu ustaleń, wejście w życie umowy pożyczki) Komisja udzieli tej pożyczki w trybie pilnym, odzwierciedlając potrzeby Ukrainy. Komisja będzie jak najszybciej kontynuować przygotowania do organizacji pozostałego pakietu nadzwyczajnych pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej.

•Kontekst ogólny

Sytuacja gospodarcza Ukrainy pogorszyła się w dramatyczny sposób w wyniku wszczęcia wojny napastniczej przez Rosję. Nieoficjalnie szacuje się, że w marcu i kwietniu PKB Ukrainy spadł o 35–40 % w ujęciu rok do roku. W maju inflacja wzrosła do 18,0 % w ujęciu rok do roku. Narodowy Bank Ukrainy (NBU) na czas trwania konfliktu zawiesił ramy antyinflacyjne i utrzymał główną stopę refinansowania na poziomie 10 % do 3 czerwca, kiedy to podwyższył ją do 25 %, aby zniechęcić do popytu na walutę obcą, która zaczęła rosnąć w drugiej połowie maja. Obiecał również nabyć wojenne obligacje rządowe w przypadku niewystarczającego popytu prywatnego i faktycznie nabył równowartość około 4,1 mld USD tych obligacji. Część późniejszego finansowania budżetu ze środków banku centralnego została jednak wchłonięta przez interwencje NBU polegające na sprzedaży walut, które odpowiadają za łączne zmniejszenie oficjalnych rezerw międzynarodowych o około 4 mld USD między końcem stycznia a końcem maja do 25,1 mld USD.

Rosyjska wojna napastnicza wywołała znaczne potrzeby w zakresie finansowania ukraińskiego budżetu, co przełożyło się na znaczną lukę w finansowaniu zewnętrznym. Z jednej strony wojna doprowadziła do znacznego zmniejszenia dochodów publicznych, chociaż część ma charakter polityczny jako środek pomocy dla MŚP (moratoria VAT, zwolnienia z należności celnych). Z drugiej strony znacznie zwiększono wydatki na pokrycie wyjątkowych potrzeb wojskowych i humanitarnych Ukrainy, w tym wsparcia socjalnego dla osób wewnętrznie przesiedlonych i wyższych kosztów obrony. Władze ukraińskie i MFW szacują, że wynikająca z tego ogólna luka w finansowaniu w bilansie płatniczym wyniesie około 39 mld USD w całym 2022 r. MFW ocenił, że Ukraina mogłaby sfinansować 9 mld USD tej luki poprzez bezpieczne wykorzystanie swoich oficjalnych rezerw międzynarodowych, które nie zagroziłyby jej stabilności makrofinansowej. Dwustronne i wielostronne zobowiązania w ramach wsparcia finansowego zadeklarowanego na rzecz Ukrainy w kontekście posiedzenia ministrów finansów i prezesów banków centralnych państw grupy G-7 w dniach 18–20 maja osiągnęły prawie 20 mld USD. Niemcy udzieliły dotacji na bezpośrednie wsparcie budżetowe w wysokości 1 mld EUR. Dalsze zobowiązania państw członkowskich UE obejmują 200 mln EUR ze strony Włoch i 190 mln EUR ze strony Francji. Aby w znacznym stopniu przyczynić się do sfinansowania szacowanej pozostającej do pokrycia luki w finansowaniu Ukrainy na cały 2022 r. w wysokości około 10 mld USD, Komisja zamierza, w szczególności zgodnie z apelem Rady Europejskiej z 23 i 24 czerwca, udzielić Ukrainie wyjątkowej pomocy makrofinansowej w wysokości do 9 mld EUR w formie wysoce preferencyjnych pożyczek długoterminowych. Aby zaspokoić najpilniejsze potrzeby Ukrainy w zakresie finansowania, obecny wniosek w sprawie dodatkowej pomocy makrofinansowej w wysokości do 1 mld EUR udzielanej w formie pożyczki jest pierwszą częścią tego systemu wsparcia. Komisja zamierza wkrótce przedstawić odpowiedni wniosek dotyczący pozostałej części wyjątkowej pomocy makrofinansowej dla Ukrainy. Jego celem jest przyczynienie się do sfinansowania najpilniejszych potrzeb finansowych Ukrainy, przy jednoczesnym uwzględnieniu obecnych dostępnych środków z budżetu Unii. Znaczący wkład darczyńców międzynarodowych w pokrycie ogólnej luki w finansowaniu w bilansie płatniczym Ukrainy mógłby ograniczyć niekorzystny wpływ inflacji i ogólny destabilizujący wpływ, który wystąpiłby, gdyby lukę tę w całości sfinansowano poprzez dodruk pieniądza przez NBU.

•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki