[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 20.2.2009

KOM(2009) 79 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO, KOMITETU REGIONÓW ORAZ EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO

Pięć lat rozszerzonej UE – Osiągnięcia i wyzwania gospodarcze –

{SEK(2009) 177}

PIĘĆ LAT ROZSZERZONEJ UE – HISTORYCZNY PRZEŁOM

Dwanaście państw z Europy Środkowo-Wschodniej oraz z regionu Morza Śródziemnego przystąpiło do Unii Europejskiej w dwóch falach w latach 2004 i 2007. Było to największe dotychczasowe rozszerzenie UE oraz historyczny krok w kierunku zjednoczenia Europy po kilku dekadach podziału w wyniku zimnej wojny. Po upływie pięciu lat od przystąpienia nowych państw w 2004 r. rozszerzenie okazuje się być dużym sukcesem dla UE i jej obywateli, spełniając jeden z pierwotnych celów integracji europejskiej.

Nowe państwa członkowskie – ze względu na ich liczbę i dynamizm – sprawiły, że UE stała się silniejsza i bogatsza kulturowo. Proces rozszerzenia UE wspomógł budowę i konsolidację demokracji po upadku systemów komunistycznych Wzmocnił on także bezpieczeństwo Europy, stanowiąc trwałą podstawę dla stabilności w okresie charakteryzującym się konfliktami i wstrząsami na kontynencie i na całym świecie. Rozszerzenie w znacznym stopniu ożywiło gospodarkę i podniosło poziom życia w nowych państwach członkowskich, tym samym przynosząc korzyści również starym państwom członkowskim, zwłaszcza poprzez nowe możliwości eksportowe i inwestycyjne. Dzięki korzyściom wynikającym z integracji w ramach większego rynku wewnętrznego wzmocniło ono gospodarkę całej Unii Europejskiej.

Zwiększając tempo reform strukturalnych, rozszerzenie lepiej przygotowało Europę na czerpanie korzyści z globalizacji i sprostanie jej wyzwaniom poprzez podniesienie konkurencyjności UE na świecie. Rozszerzona UE dysponuje również większą siłą w odniesieniu do kwestii o znaczeniu światowym, takich jak zmiany klimatu i międzynarodowy kryzys finansowy. Przystąpienie 12 nowych państw członkowskich zwiększyło znaczenie UE na świecie oraz wzmocniło jej rolę w stosunkach międzynarodowych, zarówno pod względem gospodarczym, jak i politycznym.

Niniejszy komunikat, wraz z uzupełniającym sprawozdaniem analitycznym[1], dotyczy przede wszystkim gospodarczych aspektów rozszerzenia, dokonuje oceny dotychczasowych osiągnięć gospodarczych oraz określa główne nadchodzące wyzwania. Rozszerzenie przyniosło korzyści zarówno dla nowych, jak i starych państw członkowskich oraz dla UE jako całości. Wbrew obawom, że spowoduje ono zakłócenia systemów gospodarczych i społecznych starych państw członkowskich, okazało się, że żaden z tych czarnych scenariuszy nie był uzasadniony.

Większa różnorodność wymaga jednak lepszej koordynacji i głębszej integracji. W traktacie lizbońskim poruszono kwestię instytucjonalnych skutków kolejnych rozszerzeń. Kolejnym rozszerzeniom zawsze towarzyszyło pogłębianie integracji w ramach UE i nadal będą one tak przeprowadzane. Przed UE stoją oczywiście kolejne wyzwania (w tym przyszłe rozszerzenia), ale dysponujemy środkami umożliwiającymi sprostanie im.

***

Największe rozszerzenie Unii Europejskiej przyniosło większy dobrobyt gospodarczy wszystkim obywatelom UE i zapewniło Unii Europejskiej silną pozycję w gospodarce światowej. Rozszerzenie pomogło ponadto wyzwolić potencjał wzrostu i zwiększyć odporność gospodarki europejskiej poprzez pogłębienie integracji gospodarczej i pobudzenie konkurencyjności. Rozszerzona UE jest teraz największym zintegrowanym obszarem gospodarczym na świecie, generującym ponad 30 % światowego PKB i ponad 17 % handlu światowego (nie licząc handlu wewnątrzunijnego).

Istotną rolę w osiągnięciu tego sukcesu odegrały ramy instytucjonalne i prawne oraz wspólna polityka Unii w wielu dziedzinach. W ramach procesu akcesyjnego wprowadzono stabilność makroekonomiczną, rozwój instytucjonalny, zbliżanie przepisów, poprawę systemu rządów, integrację handlową i liberalizację przepływu kapitału, w związku z czym wiele korzyści było widocznych już przed okresem 2004/2007. Przystąpienie do UE ustabilizowało politykę gospodarczą, stworzyło stabilne i konkurencyjne otoczenie gospodarcze oraz pobudziło inwestycje publiczne w kapitał ludzki i infrastrukturę, tworząc tym samym szerokie możliwości dla inicjatyw prywatnych. Inwestorzy ze starych państw członkowskich oraz z całego świata szybko skorzystali z tych możliwości, kierując, na bezprecedensową skalę, prywatne przepływy kapitału prywatnego do nowych państw członkowskich. Przyspieszenie integracji finansowej spowodowane wprowadzeniem euro lub perspektywą jego wprowadzenia, a także szybko postępująca globalizacja stworzyły szczególnie korzystne warunki dla tego procesu. Należy również podkreślić pełną i zakończoną powodzeniem integrację nowych państw członkowskich w ramach unijnej polityki zatrudnienia i polityki społecznej. Te imponujące wyniki świadczą o trwałych korzyściach płynących z wysiłków związanych z gruntownymi reformami w połączeniu z ramami polityki UE.

Przedsiębiorcy i obywatele w całej rozszerzonej UE odnieśli wyraźne korzyści. W starych państwach członkowskich przedsiębiorstwa nastawione na wywóz osiągnęły znaczne korzyści wynikające z konkurencyjności, a migracja zarobkowa zlikwidowała niedobór siły roboczej w państwach, które otworzyły swoje rynki pracy. W nowych państwach członkowskich szybko wzrosła wydajność, spadło bezrobocie oraz nastąpiła szybka konwergencja dochodów. Cztery nowe państwa członkowskie, które przystąpiły do strefy euro po rozszerzeniu, odniosły jeszcze większe korzyści, ponieważ wyeliminowały ryzyko walutowe, obniżyły koszty transakcji oraz uzyskały dostęp do kapitału po niższych stopach procentowych.

Szybka integracja przyniosła wiele korzyści pod względem wzrostu, jednakże doprowadziła również do powstania słabych punktów w niektórych nowych państwach członkowskich, których występowanie nasiliło się w związku z obecnym kryzysem gospodarczym i finansowym. Poziom inwestycji zagranicznych w nowych państwach członkowskich szybko wzrósł i ożywił restrukturyzację gospodarki, wzrost i zwiększenie zatrudnienia. Jednakże w szeregu państw gwałtowny i niekontrolowany wzrost krajowej akcji kredytowej, napędzany przez pożyczki zagraniczne, doprowadził do przegrzania gospodarki i znacznej nierównowagi bilansu płatniczego, gwałtownego wzrostu kosztów pracy przekraczającego wzrost wydajności, a także do podwyższenia cen nieruchomości. W konsekwencji w niektórych państwach kapitał zagraniczny był coraz częściej wykorzystywany do celów nieprodukcyjnych. Wobec istotnego wzrostu kosztów kapitału spowodowanego światowym kryzysem finansowym państwa mające znaczną nierównowagę bilansu płatniczego napotykają teraz na poważne problemy związane z dostosowaniem. Wyzwania te stoją jednak nie tylko przed nowymi państwami członkowskimi – również kilka starych państw członkowskich musi rozwiązać podobne problemy.

Rozszerzona UE jest teraz lepiej przygotowana do stawienia czoła obecnym i przyszłym wyzwaniom. Zreformowany pakt na rzecz stabilności i wzrostu stanowi średnioterminową stabilną podstawę dla wiarygodności polityki fiskalnej, a jednocześnie umożliwia dostateczną elastyczność w perspektywie krótkoterminowej. Równocześnie odnowiona strategia lizbońska pomaga określić reformy strukturalne konieczne dla dalszej poprawy potencjału wzrostu i odporności oraz pomaga skoncentrować się na tych reformach. Strategia była wspierana w ramach polityki spójności, która przełożyła cele strategii lizbońskiej na cele strategii w zakresie likwidowania różnic w rozwoju między regionami oraz dalszego rozwoju. Polityka spójności zapewnia znaczne wsparcie dla państw członkowskich UE, zarówno pod względem niezbędnego wsparcia finansowego, jak i koniecznej wiedzy fachowej, z pomocą Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz, w stosownych przypadkach, Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju. Udoskonalony instrument pomocy finansowej dla bilansów płatniczych umożliwia UE oferowanie odpowiedniej pomocy finansowej państwom członkowskim spoza strefy euro potrzebującym tymczasowej pomocy, która ułatwi im dostosowania. Te mechanizmy pomocy są obecnie dostępne dla nowych państw członkowskich i mogą wspierać konieczne dostosowania.

OSIĄGNIĘCIA W CIĄGU PIERWSZYCH PIĘCIU LAT

Proces akcesyjny przyczynił się do znacznego podniesienia poziomu życia w nowych państwach członkowskich, wspierając spójność gospodarczą i społeczną w całej Unii. Dochód na mieszkańca wzrósł z poziomu odpowiadającego 40 % średniego dochodu w starych państwach członkowskich w 1999 r. do 52 % w 2008 r. Szacuje się, że proces akcesyjny przyspieszył wzrost gospodarczy w nowych państwach członkowskich o około 1¾ punktu procentowego rocznie w latach 2000-2008, kiedy to wzrost zwiększył się średnio z 3½ % w latach 1999-2003 do 5½ % w latach 2004-08 Rozszerzenie wpłynęło również pozytywnie na wzrost w starych państwach członkowskich (dodatkowo do łącznego wzrostu produkcji wynoszącego około ½ % w tym samym okresie), w szczególności w państwach, które zwiększyły obroty handlowe z nowymi państwami członkowskimi oraz inwestycje w tych nowych państwach. Wzrost w nowych państwach członkowskich był w głównej mierze spowodowany akumulacją kapitału i zwiększeniem wydajności, a każdy z tych czynników przyczynił się do przyspieszenia wzrostu o ponad 2 punkty procentowe rocznie w latach 1999-2008. W wyniku restrukturyzacji przedsiębiorstw wpływ na poziom zatrudnienia w latach 1999-2003 był negatywny. Natomiast od 2004 r. znacznemu wzrostowi zatrudnienia, wynoszącemu w nowych państwach członkowskich około 1½ % rocznie, towarzyszyło intensywne tworzenie nowych miejsc pracy w starych państwach członkowskich (około 1 % rocznie od rozszerzenia).

Szybka integracja handlowa sprzyjała bardziej efektywnemu wykorzystaniu siły roboczej i wzmocniła konkurencyjność w UE. Stopień otwartości rynku w nowych państwach członkowskich osiągnął bardzo wysoki poziom. Średni udział wywozu i przywozu w ich PKB wzrósł do 56 % z 47 % przed rozszerzeniem. Udział ten jest znacznie wyższy niż w starych państwach członkowskich, w których wynosi on 38 %. Integracja ze starymi państwami członkowskimi, a zwłaszcza między samymi nowymi państwami członkowskimi, szybko się rozwinęła. W 2007 r. prawie 80 % wywozu nowych państw członkowskich kierowane było do pozostałych państw UE, przy czym 19 ½ % wywozu trafiało do innych nowych państw członkowskich (w porównaniu z 13¼ % w 1999 r.). Stare państwa członkowskie kierowały 7 ½ % swojego wywozu do nowych państw członkowskich, co stanowi wzrost wobec 4 ¾ % dziesięć lat wcześniej. Nowe państwa członkowskie zyskały udział w rynku poprzez zwiększenie intensywności kapitałowej i technologicznej swojego wywozu, w znacznej mierze w wyniku inwestycji ze strony starych państw członkowskich. Udział produktów zaawansowanych technicznie wzrósł do 14 % ich łącznego eksportu w 2006 r., z 11 % w 1999 r., i zbliżył się tym samym do poziomu w starych państwach członkowskich, tzn. 16 %. Poprawa sytuacji w tej dziedzinie zrekompensowała z nadwyżką ,mniejszą konkurencyjność kosztową wynikającą z aprecjacji realnego kursu walutowego (przy czym w ostatnim czasie sytuacja w pewnym stopniu odwróciła się). Ożywiona integracja handlowa w UE pozwala na wykorzystanie przewagi komparatywnej, a zatem wzmacnia potencjał wzrostu i zwiększa konkurencyjność UE jako całości. Od 1999 r. nowe państwa członkowskie podwoiły swój łączny udział w światowym handlu do 4 %, dzięki czemu pomogły ograniczyć spadek udziału całej UE w rynku (spadek o 3 punkty procentowe do 38 ¼ % w 2007 r.), który wynikał z szybkiego zwiększania udziału gospodarek wschodzących w handlu światowym .

Nowe państwa członkowskie w szybkim tempie zmodernizowały swoje gospodarki. Rozwinęły one sprawnie funkcjonującą gospodarkę rynkową oraz zdolność do sprostania presji konkurencyjnej i siłom rynkowym na jednolitym rynku. Państwa te w coraz większym stopniu dostosowują również swoją strukturę produkcji do struktury produkcji starych państw członkowskich. Rolnictwo i rzemiosło mają większe znaczenie w nowych państwach członkowskich (sektory te generowały w 2006 r. odpowiednio 4 ½ % i 21 ¼ % PKB, w porównaniu z 1 ½ % i 16 ¾ % w starych państwach członkowskich). W ostatnich latach nastąpił jednak rozwój gospodarki opartej na usługach i wiedzy. Udział usług w PKB wzrósł z 56 % w 1995 r. do 63 % w 2006 r., w porównaniu z 72 % w starych państwach członkowskich. Coraz większy udział wywozu produktów zaawansowanych technicznie oraz zatrudnienia w sektorach opartych na wiedzy (3 ½ % wszystkich miejsc pracy w porównaniu z około 5 % w starych państwach członkowskich), a także rosnący poziom wykształcenia również świadczą o szybkim tempie modernizacji gospodarczej w nowych państwach członkowskich, co stanowi podstawę dla przyszłego sprawnego nadrabiania zapóźnień gospodarczych. Ponadto nowe państwa członkowskie podjęły już reformy w celu wzmocnienia rządów prawa i modernizacji systemów prawnych i muszą je kontynuować.

Inwestycje ze strony starych państw członkowskich stanowiły główny czynnik napędowy transformacji w nowych państwach członkowskich. Podczas przygotowań do przystąpienia do UE nowe państwa członkowskie poczyniły znaczne postępy w kierunku stabilności makroekonomicznej i szybko przyjęły prawne i instytucjonalne ramy UE. Pomoc ze strony UE, m.in. w postaci instrumentów przedakcesyjnych, miała podstawowe znaczenie dla wsparcia tego procesu. W konsekwencji wzrosły inwestycje zagraniczne, przyspieszając wzrost i zwiększając zatrudnienie. Równie istotny był pozytywny wpływ na długoterminowy potencjał wzrostu wywierany przez transfer wiedzy, powszechny wzrost wydajności, większą konkurencję i dodatkową dyscyplinę nałożoną na gospodarkę . Inwestycje zagraniczne były na szczególnie wysokim poziomie w sektorze finansowym. W konsekwencji udział kapitału zagranicznego w sektorze bankowym w nowych państwach członkowskich sięga obecnie od niemal 100 % w Estonii i na Słowacji do ok. 30 % w Słowenii (jego średni udział w strefie euro wynosi niespełna 20 % ). Grupy ubezpieczeniowe ze starych państw członkowskich również silnie zaznaczyły swoją obecność w nowych państwach członkowskich. Znaczna wzajemna zależność finansowa między nowymi i starymi państwami członkowskimi wyraźnie wskazuje na znaczenie wzmocnienia ogólnounijnej współpracy w zakresie uregulowania i nadzoru sektora finansowego.

Inwestycje i działania finansowane w ramach polityki spójności stanowiły również narzędzie sprzyjające procesowi restrukturyzacji w nowych państwach członkowskich, wzmacniając jednocześnie spójność gospodarczą i społeczną w całej Unii. Polityka spójności w istotny sposób wspierała włączenie nowych państw członkowskich w światowy system handlu i jednolity rynek UE oraz umożliwiła dalszy rozwój powiązań gospodarczych, które powodują napływ znacznych bezpośrednich inwestycji bezpośrednich, tworząc miejsca pracy i podnosząc poziom życia. Programy współpracy terytorialnej również pomogły pogłębić integrację między regionami UE i promowały wymianę wiedzy. Ponadto polityka spójności zwiększyła potencjał endogenicznego wzrostu w tych krajach, polepszając wydajność i konkurencyjność ich gospodarek. Co więcej, ułatwiła ona przejście pracowników z sektorów tradycyjnych do sektorów nowej gospodarki, co jest nieuniknione w przypadku tak szybkiego procesu restrukturyzacji, wspierając tym samym trwały i zrównoważony wzrost.

Proces akcesyjny przyczynił się również do powstania nowych ram dla uregulowania rynku produktowego w nowych państwach członkowskich, w tym dla polityki konkurencji i pomocy państwa. Nowe państwa członkowskie mają większy udział otwartych przetargów publicznych (5 ¾ % PKB w porównaniu z 3 ¼ PKB dla całej UE w 2007 r.). Jak wynika z badania Eurobarometru z 2007 r. 71 % małych i średnich przedsiębiorstw (63 % w starych państwach członkowskich) odczuwa znaczny wzrost konkurencji. Dostępne informacje wskazują również, że konkurencja wzrosła szczególnie w sektorach telekomunikacji i usług pocztowych, które podlegają szczególnym ramom regulacyjnym. Pomoc państwa w nowych państwach członkowskich zmniejszyła się w proporcji do PKB z 1 ½ % PKB w 2000 r. do ½ % PKB w 2006 r. (nieznacznie powyżej poziomu w starych państwach członkowskich). Niezależnie od tych osiągnięć, które odegrały kluczową rolę w ożywieniu działalności gospodarczej, egzekwowanie prawa konkurencji wciąż stanowi wyzwanie w niektórych nowych państwach członkowskich. Ponadto małe i średnie przedsiębiorstwa wciąż odczuwają ograniczenia w zakresie dostępu do środków finansowych, zatrudniania wykwalifikowanych pracowników, wdrażania nowej technologii i dostępności infrastruktury.

Integracja rynków rolnych i gospodarek wiejskich nowych państw członkowskich z UE została przeprowadzona bez większych problemów społecznych i w zakresie gospodarki wewnętrznej. Starannie zaplanowana strategia akcesyjna łącząca znaczne inwestycje i programy pomocy w krajach kandydujących w okresie przedakcesyjnym przyniosła odpowiednie rezultaty. Wraz z odpowiednim i zrównoważonym wynikiem negocjacji akcesyjnych, w ramach których zwrócono szczególną uwagę na rozwój obszarów wiejskich oraz na zastępowanie wspierania rynku przez bezpośrednie wsparcie dochodów, umożliwiło to sprawne włączenie nowych państw członkowskich do wewnętrznego rynku rolno-spożywczego i Wspólnej Polityki Rolnej. Większy rynek stworzył szereg możliwości dla rolników i przedsiębiorstw rolno-spożywczych ze wszystkich państw członkowskich i doprowadził do wzrostu handlu wewnątrzwspólnotowego i bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Rozszerzenie wzmocniło również pozycję UE na międzynarodowych rynkach produktów rolnych.

Nowe możliwości inwestycyjne stworzone dzięki rozszerzeniu pomogły przedsiębiorstwom ze starych państw członkowskich wzmocnić ich konkurencyjność na rynkach światowych i zachować krajowe miejsca pracy. Dla przedsiębiorstw ze starych państw członkowskich rozszerzenie otworzyło nowe rynki dla wywozu i inwestycji zagranicznych. Dało im to możliwość zwiększenia wydajności i konkurencyjności. Posiadając dobrze wykształconych pracowników i podobne otoczenie prawne, instytucjonalne i regulacyjne, nowe państwa członkowskie oferują pod tym względem szerokie możliwości. Mimo że w krótkim okresie restrukturyzacja może wiązać się ze znacznymi kosztami dostosowawczymi, zwiększa ona konkurencyjność przedsiębiorstw z UE na rynkach światowych i ostatecznie pomaga zachować miejsca pracy i wspiera wzrost w całej UE. W przypadku kilku sektorów (produkcji maszyn, mebli, przyrządów medycznych, wyrobów chemicznych i drewna) inwestycjom w nowych państwach członkowskich towarzyszyło nawet równoczesne zwiększenie zatrudnienia w starych państwach członkowskich.

Pracownicy w nowych państwach członkowskich skorzystali z lepszych możliwości zatrudnienia w kraju i za granicą, jednakże emigracja zarobkowa spowodowała problemy gospodarcze i społeczne w niektórych nowych państwach członkowskich. Po ponad dziesięciu latach restrukturyzacji gospodarczej sytuacja na rynkach pracy w nowych państwach członkowskich zaczęła powszechnie się poprawiać z początkiem 2003 r. i w latach 2003-2007 stworzono 3 miliony nowych miejsc pracy. W konsekwencji bezrobocie spadło do poziomów zbliżonych do stopy bezrobocia w pozostałych krajach UE (około 7 % w 2007 r.), podczas gdy wskaźniki zatrudnienia wzrosły do około 60 %. Niemniej jednak wciąż wysokie długotrwałe bezrobocie (około 56 % w 2006 r., ponad 13 punktów procentowych powyżej średniej w starych państwach członkowskich) świadczy o znacznym niedostosowaniu umiejętności zawodowych do potrzeb rynku. Ponadto w szeregu krajów wzrost płac był nieproporcjonalnie wysoki w stosunku do wydajności, prowadząc do spadku konkurencyjności. Oprócz tych problemów niektóre z nowych państw członkowskich (w szczególności Cypr, Litwa, Polska i Rumunia) borykały się również z emigracją zarobkową. Emigracja zarobkowa wzbudziła także obawy co do drenażu mózgów i niedoborów kadrowych w niektórych sektorach i zawodach, mimo że liczba dobrze wykształconych pracowników wzrastała a coraz lepsze warunki gospodarcze zmniejszyły motywację do pracy za granicą. Ponadto pracownicy wracali z nowymi umiejętnościami, które są cenne dla gospodarki ich kraju. Wysoka emigracja zarobkowa doprowadziła również do znacznych przekazów z zagranicy (około 5 ½ % PKB w Bułgarii i Rumunii oraz 1 ½ % PKB w Polsce), co stanowi wsparcie dla gospodarki krajowej.

W starych państwach członkowskich nie spełniły się obawy dotyczące masowej imigracji zarobkowej, które pojawiły się przed rozszerzeniem. Liczba osób z nowych państw członkowskich, które wyemigrowały do starych państw członkowskich, jest generalnie ograniczona (około 3,6 miliona osób, w porównaniu z 1,6 miliona w 2003 r.) i nie przewiduje się, by znacząco wzrosła, nawet jeżeli uchylone zostaną przejściowe ograniczenia w niektórych państwach członkowskich. Względny udział tych przepływów migracyjnych w stosunku do ludności w wieku produkcyjnym w poszczególnych krajach jest nieznaczny (około 1 % lub mniej), z wyjątkiem Irlandii, gdzie imigranci z nowych państw członkowskich stanowią 5 % ludności w wieku produkcyjnym. Biorąc pod uwagę wartości bezwzględne, głównym celem emigracji było Zjednoczone Królestwo (od momentu przystąpienia przyjęło prawie 1/3 emigrantów), Hiszpania (18 %) i Irlandia (10 %), jednakże w związku z kryzysem finansowym znaczna cześć tych pracowników może powrócić do swoich krajów. Mimo że niektóre z tych przepływów migracyjnych spowodowały zakłócenia w pewnych sektorach rynku pracy i miały pewien wpływ na społeczeństwo, ich ogólne skutki są pozytywne. Z dostępnych informacji wynika, że wewnątrzunijna mobilność po rozszerzeniu nie doprowadziła do poważnych zakłóceń na rynku pracy. Swobodny przepływ pracowników to istotna wartość, którą zjednoczona Europa oferuje swoim obywatelom i przedsiębiorstwom. Szacuje się, że osiągnięty ostatnio poziom wewnątrzunijnej migracji zarobkowej generuje dodatkowo 0,3 % PKB całej UE w perspektywie średnioterminowej. Emigranci z nowych państw członkowskich pracują zazwyczaj na stanowiskach dla pracowników nisko wykwalifikowanych (1/3 emigrantów w porównaniu z 10 % miejscowych pracowników), mimo że są oni stosunkowo wysoko wykwalifikowani (40 % emigrantów należy do kategorii pracowników wysoko wykwalifikowanych w porównaniu z 25 % w starych państwach członkowskich). Napływowi pracownicy pomogli zaspokoić potrzeby rynku pracy i ograniczyć niedobory siły roboczej (np. w sektorach budowlanym i usług), nie powodując przy tym większych zakłóceń na rynku pracy. Istotną cechą tej emigracji jest tymczasowość: w Zjednoczonym Królestwie 50 % niedawnych emigrantów wróciło już do swoich krajów. Komisja wezwała państwa członkowskie do rozważenia, czy pomimo ich prawa do uzgodnień przejściowych, określonych w traktatach akcesyjnych, zachodzi nadal potrzeba stosowania ograniczeń w świetle sytuacji panującej na ich rynkach pracy[2].

PRZYSZŁE WYZWANIA UTRUDNIONE PRZEZ POWAŻNY ŚWIATOWY KRYZYS

Obecny poważny światowy kryzys gospodarczy stawia nowe większe wyzwania przed polityką krajową. Kryzys ma wpływ na wszystkie państwa członkowskie poprzez malejący handel, ograniczone możliwości finansowania, gwałtowne zmniejszający się dobrobyt gospodarstw domowych oraz coraz niższe zaufanie. Mimo że członkostwo w UE, a tym bardziej – w strefie euro, stanowi ochronę i gwarancję stabilności dzięki większemu bezpiecznemu obszarowi dla inwestorów, kryzys stanowi poważną próbę dla rozważnej krajowej polityki gospodarczej. Wszystkie państwa członkowskie, które doświadczyły dynamicznego wzrostu akcji kredytowej, mają teraz podobne słabe punkty, takie jak wysoka zależność od oszczędności zagranicznych oraz słaba kondycja finansowa spółek i gospodarstw domowych. UE pracuje nad przywróceniem stabilności, przejrzystości i zaufania do sektora finansowego, zajmując się nie tylko najważniejszymi nieprawidłowościami, ale również zaspokajając potrzebę głębszej reformy systemu regulacyjnego i nadzorczego.

Kryzys finansowy ujawnił również inne słabe punkty. W kilku nowych państwach członkowskich zbyt optymistyczne oczekiwania co do zysków przedsiębiorstw i dochodów gospodarstw domowych napędzały napływ kapitału i wzrost akcji kredytowej, przekraczające rozsądne poziomy równowagi. W wielu przypadkach doprowadziło to do niezwykle wysokiego poziomu deficytu na rachunku obrotów bieżących. W kontekście wzrostu akcji kredytowej kredyty udzielane gospodarstwom domowym, zwłaszcza kredyty hipoteczne, rozwijały się najbardziej dynamicznie i często doprowadzały do powstania sztucznej, niemożliwej do utrzymania sytuacji w sektorze nieruchomości. Kredyty denominowane w obcej walucie również zdobyły rynki kilku państw członkowskich. W konsekwencji gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa stały się bardziej narażone na deprecjację waluty. Ponadto wzrost akcji kredytowej w nowych państwach członkowskich był w dużej mierze podtrzymywany przez zwiększające się transgraniczne udzielanie pożyczek, co doprowadziło do znacznej zależności krajowego sektora bankowego od finansowania ze strony grupy zagranicznych banków macierzystych.

Te niedawne wydarzenia wyraźnie świadczą o tym, że we wszystkich nowych państwach członkowskich konieczne jest dalsze podejmowanie znacznych wysiłków na rzecz utrzymania osiągnięć ostatnich rozszerzeń UE, w szczególności w odniesieniu do konwergencji dochodów, integracji finansowej i bezpośrednich inwestycji zagranicznych w państwach członkowskich podlegających konwergencji. Ramy polityki UE pomagają stawić czoła tym wyzwaniom i umożliwiają nowym państwom członkowskim dalsze zwiększanie dynamiki ich gospodarek w perspektywie średnio- i długoterminowej. Wyniki będą jednak głównie zależały od rozważnej krajowej polityki gospodarczej i odpowiednich ram instytucjonalnych. W przeszłości polityka i ramy instytucjonalne w poszczególnych krajach nie zawsze były odpowiednie i często w istotny sposób odbiegały od zaleceń UE. W szczególności polityka fiskalna mogła w większym zakresie przyczynić się do utrzymania stabilności makroekonomicznej i finansowej poprzez zrównoważenie w odpowiednim czasie ekspansywnej presji ze strony dynamicznie rozwijającego się sektora prywatnego.

W celu optymalizacji korzyści wynikających z rozszerzenia należy obecnie zakończyć tworzenie jednolitego rynku i wdrożyć reformy modernizujące gospodarkę. Rozszerzenie podniosło konkurencyjność UE oraz jej atrakcyjność dla inwestorów, sprawiając, że może ona czerpać korzyści z globalizacji w większym zakresie niż wcześniej. Niemniej jednak możliwości wynikające z powiększenia jednolitego rynku, w szczególności w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw, mogą być lepiej wykorzystywane, jeżeli integracja na rynkach towarów, usług, pracy oraz finansowym zostanie pogłębiona. Reformy te przyniosą podwójny zysk: wspierają wzrost i tworzenie miejsc pracy oraz zwiększają stabilność makroekonomiczną poprzez ułatwianie lepszego dostosowywania płac i cen w odpowiedzi na wstrząsy. Dotychczas nowe państwa członkowskie odpowiednio wdrażały uregulowania dotyczące jednolitego rynku, jednak można zauważyć pewne oznaki zmęczenia reformami. Umacnianie praworządności, zwiększanie wydajności administracji publicznej i reformy sądownictwa nadal stanowią wyzwania o dużym znaczeniu dla otoczenia działalności gospodarczej, konkurencyjności i dalszego wzrostu i integracji w UE. Doświadczenie wynikające z rozszerzenia pokazuje, że wydajność administracji publicznej, w szczególności urzędów ds. konkurencji, organów nadzoru, organów regulacyjnych, sądownictwa, oraz skuteczna kontrola finansowa mają podstawowe znaczenie i mogą znacznie przyspieszyć inwestycje. Dalsze wysiłki w tych obszarach są również ważne dla pełnego wykorzystania możliwości, jakie daje jednolity rynek.

Kolejne rozszerzenia strefy euro również pomogą w pełni korzystać z możliwości jednolitego rynku, ale wymagają dalszych reform. Członkostwo w strefie euro dostarcza licznych korzyści, do których należy usunięcie ryzyka walutowego, niższe koszty transakcji, wyższe obroty handlowe i bezpośrednie inwestycje zagraniczne, wzrost konkurencji i lepsza integracja finansowa. Wszystkie nowe państwa członkowskie zobowiązały się do przyjęcia euro, ale przyjęły różne strategie. Cypr, Malta, Słowenia i Słowacja przyjęły już euro, podczas gdy inne nowe państwa członkowskie poczyniły mniejsze postępy w zakresie nominalnej konwergencji, a jeszcze inne tymczasowo zawiesiły swoje starania. Cel polegający na przyjęciu euro stanowi również zachętę do realizacji polityki koniecznej do wspierania szybkiej nominalnej i realnej konwergencji, a także pomaga zapobiegać zmęczeniu reformami.

SPROSTANIE WYZWANIOM

Rozważna polityka fiskalna ma podstawowe znaczenie dla utrzymania stabilności makrofinansowej i wspierania integracji i konwergencji dochodów. Od momentu przystąpienia do UE nowe państwa członkowskie zaczął obowiązywać pakt stabilności i wzrostu, a sześć z nich od 2004 r. zostało objętych procedurą nadmiernego deficytu. Do połowy 2008 r., dzięki silnemu wzrostowi, niższym stopom procentowym i zwiększonym transferom unijnym spowodowanym rozszerzeniem, procedura został zawieszona w odniesieniu do wszystkich krajów z wyjątkiem Węgier. Kryzys finansowy odbija się jednak niekorzystnie na finansach publicznych. W przyszłości nowe państwa członkowskie mogą uniknąć konieczności szukania kompromisu między zachowaniem ostrożności finansowej i udostępnianiem wystarczających funduszy na wydatki publiczne wspierające wzrost, jeżeli będą stosowały najlepszą praktykę w zakresie zarządzania budżetem (w tym przejrzyste i wiarygodne średnio- i długoterminowe ramy budżetowe) oraz podniosą jakość finansów publicznych. Reformy systemu opieki zdrowotnej, systemu emerytalnego i systemu edukacji mają również kluczowe znaczenie dla zapewnienia długoterminowej stabilności finansów oraz podniesienia wydajności gospodarki. Zreformowany pakt zapewnia konieczną elastyczność, by integrujące się gospodarki mogły znieść pogorszenie sytuacji budżetowej podczas kryzysu, pod warunkiem że zostaną podjęte wystarczające wysiłki w celu odzyskania mocnej sytuacji finansowej z okresu poprzedzającego kryzys. Zapewnienie ambitnych wysiłków na rzecz konsolidacji oraz odpowiednia ocena sytuacji budżetowej w okresie sprzyjającej koniunktury stanowią zatem główne cele nadzoru fiskalnego w celu zagwarantowania, że ta elastyczność jest w pełni dostępna dla polityków.

Strategia lizbońska na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia stanowi istotny czynnik przyspieszający reformy strukturalne, które są podstawą wspierania integracji i konwergencji dochodów. Wzrost wydajności wyraźnie pozostaje podstawowym długoterminowym wyzwaniem dla UE w zakresie konkurencyjności. Pod względem reform strukturalnych, które mają potencjał, by przyczynić się do wzrostu i zwiększenia zatrudnienia, w przeszłości poczyniono niewystarczające postępy w dziedzinie badań i rozwoju oraz innowacji. Dalsze wysiłki w zakresie zwiększenia wydajności administracji publicznej oraz znacznego ograniczenia biurokracji w niektórych państwach członkowskich są również ważne dla pełnego wykorzystania możliwości, jakie daje jednolity rynek. W całej UE istnieją dowody na polepszenie strukturalne funkcjonowania rynków pracy. Jednakże mimo że całościowy obraz jest raczej korzystny, w niektórych państwach członkowskich wciąż pozostaje wiele do zrobienia w celu poprawy sytuacji, w szczególności w odniesieniu do takich kwestii, jak różnice w rozwoju między regionami i niedostosowanie umiejętności do potrzeb rynku.

Uważniejszy nadzór państw członkowskich przez Komisję Europejską i Radę w kontekście paktu stabilności i wzrostu i strategii lizbońskiej będzie miała kluczowe znaczenie dla wspierania odpowiedniej polityki w perspektywie krótko- i długoterminowej. W tym celu w ramach procesu nadzoru należy jak najwcześniej identyfikować nierównowagę makroekonomiczną, w tym na rynkach aktywów, opcje polityczne ukierunkowane na skuteczne usunięcie tej nierównowagi, reformy strukturalne o podstawowym znaczeniu dla stabilności i sprawnego funkcjonowania rynków finansowych i praworządności oraz dla polepszenia zdolności dostosowawczych, w szczególności w tych państwach, w których występuje najwięcej słabych punktów.

Wdrażanie polityki spójności i polityki rozwoju obszarów wiejskich UE, skoncentrowane na długoterminowych celach, pomaga stworzyć warunki dla zrównoważonego wzrostu. Podobnie jak w przypadku poprzednich rozszerzeń nowe państwa członkowskie korzystały w dużym zakresie z transferów unijnych już przed przystąpieniem. Całkowite transfery z budżetu UE do nowych państw członkowskich wyniosły około 2 % ich PKB w 2007 r. i przewiduje się, że do 2013 r. wzrosną do 3 %. W stosunku do PKB starych państw członkowskich transfery wyniosły w 2007 r. 0,2 % i wzrosną do 2013 r. do 0,3 %. Polityka spójności wspierała mobilizację lokalnego potencjału wzrostu, skupiając się przede wszystkim na priorytetowych dziedzinach, takich jak badania i innowacje, technologie informacyjne i komunikacyjne, infrastruktura transportowa, otoczenie działalności gospodarczej i kapitał ludzki. Stare państwa członkowskie również korzystały z popytu na towary i usługi wynikającego z tych transferów. Polityka spójności pomogła również stworzyć stabilne, współuczestniczące, przejrzyste i odpowiedzialne instytucje zarządzające funduszami publicznymi, polepszając w ten sposób ich akceptację przez społeczeństwo obywatelskie i podnosząc ogólną efektywność wydatków publicznych. Rozważne zarządzanie i skuteczna kontrola finansowa są warunkiem wstępnym rozpoczynania dodatkowych inwestycji prywatnych. Po przystąpieniu do UE polityka rozwoju obszarów wiejskich została rozszerzona na nowe państwa członkowskie, podnosząc konkurencyjność sektora rolnictwa i przyczyniając się do zróżnicowania źródeł dochodów na obszarach wiejskich. Ponadto skuteczne wdrożenie programów stabilności i konwergencji oraz krajowych programów reform w celu zapewnienia ukierunkowanej na stabilność polityki makroekonomicznej, otoczenia sprzyjającego działalności gospodarczej, elastycznego rynku produktowego i rynku pracy oraz wystarczającej zdolności absorpcyjnej administracji jest niezbędne dla osiągnięcia podstawowego celu polegającego na nadrabianiu zapóźnień gospodarczych i podnoszeniu konkurencyjności.

Polityka UE oraz instytucje i instrumenty finansowe stanowią zasadnicze wsparcie dla procesu konwergencji. Podczas gdy polityka spójności zapewnia ogromny zasób środków, Europejski Bank Inwestycyjny również oferuje pomoc i przewiduje znaczne podwyższenie (o około 40 %) docelowego poziomu pożyczek na 2009 r. udzielanych przez niego nowym państwom członkowskim na finansowanie małych i średnich przedsiębiorstw oraz projektów w kluczowych sektorach, zwłaszcza w dziedzinach środowiska i transportu. Ponadto Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, który po rozszerzeniu stopniowo ograniczał swoją działalność w nowych państwach członkowskich, ponownie koncentruje swoją uwagę na tym regionie, zwłaszcza w dziedzinach, w których posiada istotne doświadczenie, takich jak projekty związane z sektorem finansowym, w tym zapewnianie kapitału podwyższonego ryzyka.

Przeprowadzone ostatnio działania pomocowe dla państw borykających się z problemami finansowymi świadczą o występowaniu obecnie wyraźnej groźby zaprzepaszczenia wyników osiągniętych od rozszerzenia. Problemy na Węgrzech i Łotwie stały się tak poważne, że państwa te musiały zwrócić się o zagraniczną pomoc finansową. Aby pomóc w uniknięciu nadmiernej utraty produkcji i miejsc pracy podczas przeprowadzania koniecznych dostosowań, państwom tym zaoferowano – wraz z programami kompleksowej polityki – instrument pomocy finansowej dla bilansów płatniczych, który wzrósł z początkowych 12 miliardów EUR do 25 miliardów EUR pod koniec 2008 r. celem dostosowania do celów i zakresu pomocy. Wsparcie UE nie tylko pomogło konkretnym krajom napotykającym problemy, ale również wstrzymało potencjalne rozszerzenie się negatywnych zjawisk na pozostałe nowe i stare państwa członkowskie.

PODSUMOWANIE

Ostatnie rozszerzenia UE były kamieniem milowym na drodze do zjednoczenia Europy i przyniosły korzyści wszystkim obywatelom UE. Wspierając bardziej efektywne wykorzystanie siły roboczej oraz ulepszenie otoczenia prawnego, regulacyjnego i instytucjonalnego, rozszerzenie zwiększyło konkurencyjność i odporność gospodarki całej UE. Po upływie pięciu lat UE jest lepiej przygotowana do stawienia czoła rosnącej konkurencji na rynku światowym oraz odgrywania wiodącej roli w gospodarce światowej i zarządzaniu nią. Jest znacznie silniejszym uczestnikiem negocjacji międzynarodowych i jest zdolna do podejmowania szybkich działań, o czym świadczy niedawny kryzys gazowy, który dotknął niektóre nowe państwa członkowskie. W tym przypadku szybka reakcja, która przybrała formę skoordynowanego podejścia europejskiego, świadczyła o solidarności w Unii i przywróciła kluczowe połączenia energetyczne.

Wciąż jednak nie osiągnięto pełnej integracji gospodarek krajowych oraz konwergencji dochodów. Aby państwa członkowskie, w tym nowe państwa członkowskie, mogły w pełni korzystać z możliwości jednolitego rynku, należy dokonać pełnej transpozycji prawa UE do prawa krajowego, a rynek produktowy i rynek usług muszą podlegać dalszej integracji. Biorąc pod uwagę szereg korzyści wynikających z integracji finansowej w ramach UE, musi być ona kontynuowana, przy jednoczesnym usuwaniu nieprawidłowości w zakresie uregulowania i nadzoru, które zostały ujawnione w konsekwencji kryzysu finansowego. W trakcie tego procesu integracji polityka spójności będzie nadal odgrywała kluczową rolę, wspierając restrukturyzację gospodarczą w nowych państwach członkowskich.

W obliczu światowego kryzysu finansowego, który może doprowadzić do spowolnienia procesu konwergencji, reformy te są szczególnie ważne. Jednakże kryzys o takim zasięgu oferuje również możliwość podjęcia działań ograniczających jego skutki społeczne i gospodarcze oraz przeprowadzenia głębokich reform strukturalnych stanowiących podstawę szybkiej i trwałej poprawy sytuacji, co umożliwi gospodarce Europy pełne wykorzystanie możliwości wzrostu, które pojawią się w następstwie kryzysu. W przyszłości uważniejsza kontrola państw członkowskich w kontekście paktu stabilności i wzrostu i strategii lizbońskiej będzie miała kluczowe znaczenie dla wczesnego identyfikowania kwestii, którym państwa członkowskie muszą poświęcić szczególną uwagę w swojej polityce gospodarczej, oraz środków, które muszą one podjęć, aby zwalczyć pojawiające się problemy. Proaktywne reformy strukturalne oraz rozważne zarządzanie makroekonomiczne będzie miało podstawowe znaczenie dla ograniczenia prawdopodobieństwa poważnych kryzysów finansowych w przyszłości.

Dzięki wieloletnim dogłębnym przygotowaniom oraz stałemu monitorowaniu Unia Europejska po rozszerzeniu nadal funkcjonuje bez zakłóceń. Rozszerzenie zwiększyło konkurencyjność zarówno w nowych, jak i starych państwach członkowskich oraz było źródłem dodatkowego wzrostu. Nieodzowne są jednak dalsze reformy i wdrażanie reform, aby zagwarantować ciągłość integracji i konwergencji dochodów w UE oraz utrzymać pozycję UE w zarządzaniu gospodarką światową. Osiągnięcia w tym zakresie są również konieczne, by doprowadzić do powstania otoczenia sprzyjającego dalszym postępom w ramach programu kolejnych rozszerzeń UE, co z kolei podniesie potencjał wzrostu i odporność gospodarki UE.

Powodzenie działań mających na celu zwalczanie obecnego kryzysu i utrzymanie osiągnięć ostatnich rozszerzeń UE będzie miało zasadnicze znaczenie. Podobnie jak to miało miejsce w przeszłości, zrealizowanie programu UE przyniesie korzyści, które wykraczają poza samą gospodarkę.

[1] „Pięć lat rozszerzonej UE – Osiągnięcia i wyzwania gospodarcze” (ang. Five years of an enlarged EU – Economic achievements and challenges ), European Economy, nr 1/2009

[2] „Skutki swobodnego przepływu pracowników w kontekście rozszerzenia UE - Sprawozdanie z pierwszego etapu (od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r.) funkcjonowania uzgodnień przejściowych - COM(2008) 765 z dnia 18 listopada 2008 r.