[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 7.3.2007

KOM(2007) 86 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO ORAZ EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO

Sprawozdanie z postępów w realizacji planu działania Komisji na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej

{SEK(2007) 311}

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO ORAZ EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO

Sprawozdanie z postępów w realizacji planu działania Komisji na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej

Część 1: KLUCZOWE INFORMACJE

Przyjęty przez Komisję w styczniu 2006 r. ambitny „Plan działania na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej[1]”, opiera się na zaleceniach Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (opinia ETO nr 2/2004[2]) i jest dowodem determinacji Komisji w dążeniu do poprawy zarządzania finansami oraz ustanowienia efektywnych i skutecznych ram kontrolnych. Wspomniany plan nie obejmuje wszystkich kwestii związanych z kontrolą wewnętrzną w Komisji, koncentruje się natomiast na lukach istniejących w odnośnych ramach. Rok 2006 przyniósł kolejne istotne zmiany w odniesieniu do kontroli wewnętrznej. W szczególności Komisja poprzez przyjęcie sprawozdania podsumowującego osiągnięcia Komisji w zakresie zarządzania przejęła pełną odpowiedzialność polityczną za zarządzanie sprawowane przez jej dyrektorów generalnych oraz szefów służb, w oparciu o oświadczenia i zastrzeżenia, jakie zawarli w swoich rocznych sprawozdaniach z działalności.

Ponieważ od przyjęcia planu minął rok, należy dokonać oceny poczynionych postępów oraz wprowadzić zmiany do działań w niektórych obszarach. W części 1 niniejszego sprawozdania przedstawiono w skrócie osiągnięty postęp. Dalsze szczegóły dotyczące 16 działań pierwotnie przewidzianych w planie zamieszczono w części 2, natomiast załącznik zawiera przegląd wskaźników wykonania.

Komisja osiągnęła konkretny postęp w realizacji planu działania.

W minionym roku wdrożono następujące środki:

- Lepsza ocena systemów zarządzania i kontroli w obszarze funduszy strukturalnych . Ustanowiono ocenę elementów kontroli w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich, jak również określono wskaźniki legalności i prawidłowości, które wspomogą ogólną analizę kontroli i uzyskanej pewności.

- Lepsze zdefiniowanie i przypisanie obowiązków w zakresie kontroli w ramach zarządzania dzielonego . Prawodawstwo na lata 2007-2013 dotyczące środków w dziedzinie rolnictwa oraz środków strukturalnych zawiera szereg przepisów mających zapewnić lepszą strukturę kontroli oraz pozwolić na ściślejsze zdefiniowanie obowiązków państw członkowskich związanych z zagwarantowaniem pewności. Obejmie to poszerzoną sprawozdawczość w zakresie wyników audytu ze strony państw członkowskich oraz sprawniejszą koordynację działań kontrolnych pomiędzy dyrekcjami generalnymi w oparciu o wspólne mechanizmy i procedury. „Pakty zaufania” określające wymogi dotyczące krajowych systemów kontroli, strategii audytu oraz sprawozdawczości zostały dotychczas podpisane w dwóch przypadkach. W odniesieniu do oświadczeń jednostek zarządzających porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie perspektywy finansowej oraz zmienione rozporządzenie finansowe zobowiązują państwa członkowskie do przedkładania podsumowań dostępnych kontroli i oświadczeń. W obszarze rolnictwa ten nowy wymóg wdrożono już w przepisach odnoszących się do poszczególnych sektorów.

- Ściślejszy nadzór nad agencjami płatniczymi i certyfikującymi w ramach zarządzania dzielonego. W obszarze rolnictwa agencje płatnicze nowych państw członkowskich uzyskały akredytację wraz z przystąpieniem tych krajów UE. Ponadto zgodnie z nowymi przepisami, mającymi zastosowanie począwszy od roku budżetowego 2007, wszystkie agencje płatnicze w UE-27 objęte są mechanizmem przeglądu, który zobowiązuje organy odpowiedzialne za akredytację do ciągłego nadzoru nad podlegającymi im agencjami płatniczymi oraz do informowania Komisji co trzy lata o wynikach takiego nadzoru, w tym na temat tego, czy agencje płatnicze w dalszym ciągu spełniają kryteria akredytacji. W przypadku funduszy strukturalnych nowego okresu programowania każde państwo członkowskie będzie zobowiązane do akredytowania systemu zarządzania i kontroli, w tym również organu zarządzającego oraz certyfikującego. Proces ten będzie powtarzany w cyklu rocznym w drodze corocznej opinii organu audytowego działającego zgodnie ze strategią audytu zatwierdzoną przez Komisję. W obu obszarch Komisja, stosownie do swojej oceny ryzyka, może kontrolować zgodność z kryteriami akredytacji, i w razie potrzeby zawiesić finansowanie bądź dokonać korekt finansowych.

- Lepszy sposób prezentacji oświadczeń w rocznych sprawozdaniach z działalności dyrekcji generalnych . Dla rocznych sprawozdań z działalności służb za 2006 r. opracowano bardziej przejrzysty format umożliwiający spójne przedstawienie strategii kontroli oraz źródeł pewności. Należy stopniowo dążyć do standaryzacji sposobu przedstawiania strategii kontroli, rezultatów, wskaźników legalności i prawidłowości, co ułatwi budowanie ogólnej pewności z zastrzeżeniami w uzasadnionych przypadkach.

- Kontrola wyrywkowa zgodnie z międzynarodowymi standardami. Nowe podejście do kontroli wyrywkowych[3] w przypadku szóstego ramowego programu badań ma umożliwiać wykrywanie i korygowanie błędów systematycznych w odniesieniu do głównych beneficjentów, obejmując odpowiednią reprezentatywną próbę beneficjentów objętych audytem.

- Stwierdzanie prawidłowości metod kalkulacji kosztów. W celu zlikwidowania głównego źródła błędów w dotychczasowych programach Komisja opracowała dla siódmego programu ramowego procedury weryfikacji metod kalkulacji kosztów stosowanych przez beneficjentów w momencie rozpoczęcia projektów. Ma to przyczynić się do ograniczenia błędów związanych z kosztami średnimi.

- Obowiązkowe procedury certyfikacji audytu. W celu zapewnienia jednolitej jakości certyfikacji audytu Komisja opracowała „uzgodnione procedury”, których muszą przestrzegać audytorzy kontrolujący wydatki w ramach siódmego ramowego programu badań.

- Koordynacja standardów audytu oraz upwoszechnienie wytycznych i dobrych praktyk w ramach funduszy strukturalnych Komisja dokonała harmonizacji metod kontroli wyrywkowych, jakie państwa członkowskie mają stosować w nowym okresie programowania, a także opublikowała wytyczne oraz informacje o dobrych praktykach dotyczących kontroli przeprowadzanych przez organy państw członkowskich, odzyskiwania kwot, wymogów związanych z zamknięciem programów i informacji udzielanych beneficjentom.

- Ściślejsza współpraca z krajowymi najwyższymi organami kontroli (NOK). Komisja dostarczyła najwyższym organom kontroli sprawozdania z płatności dokonanych w ich krajach w 2005 r., a z wieloma z tych organów rozwinęła kontakty dwustronne. Działania te będą kontynuowane w 2007 r., tak aby zbadać, w jaki sposób Komisja może ułatwiać najwyższym organom kontroli prace dotyczące środków wspólnotowych wydawanych w państwach członkowskich[4] oraz w jaki sposób może ona na podstawie tych działań kontrolnych uzyskiwać pewność, nie naruszając jednocześnie niezawisłości wspomnianych organów.

Pozostałe wyzwania

Na bazie doświadczeń zebranych w pierwszym roku realizacji planu działań określono kolejne kwestie wymagające rozwiązania. Ponadto niektóre z zaproponowanych działań nie zyskały poparcia władzy prawodawczej. W rezultacie zaproponowano następujące korekty bądź zmienione działania:

- Wzmocnienie powiązania między wystarczającą pewnością a płatnościami. Przepisy prawne przewidują w uzasadnionych przypadkach możliwość zawieszenia płatności oraz dokonania korekt i odzyskania środków. Zgodnie z podejściem określonym w sprawozdaniu podsumowującym za 2005 r. Komisja będzie stosować odnośne przepisy prawne, a w rocznych sprawozdaniach z działalności przedstawiać zastrzeżenia do ogólnej pewności oraz informować o nich władzę budżetową. W stosownych przypadkach przedstawi też informacje odnoszące się do poszczególnych państw lub sektorów dotyczące dokonanych korekt i odzyskanych środków.

- Sprecyzowanie wagi odzyskiwania środków. W 2006 r. Trybunał Obrachunkowy wyjaśnił, że w jego opinii odzyskiwanie środków ma znaczenie dla poświadczenia wiarygodności. Trybunał uznał również, że kwota środków odzyskanych przez Komisję i państwa członkowskie była zbyt niska w zestawieniu z zakładanym ogólnym odsetkiem błędów. Aby poprawić wyniki Komisji w zakresie odzyskiwania środków, podjęte zostaną dodatkowe poddziałania ukierunkowane na ustalenie kwot odzyskanych w 2005 r. i 2006 r. w ramach bezpośredniego zarządzania scentralizowanego i funduszy strukturalnych oraz ich związku z błędami zidentyfikowanymi w trakcie kontroli.

- Zapewnienie proporcjonalności kosztów kontroli do ryzyka błędów . Prawodawca nie uwzględnił w zmienionym rozporządzeniu finansowym koncepcji „dopuszczalnego ryzyka” (powiązanego z efektywnością kosztową kontroli). Tym niemniej Komisja nadal pragnie dbać o to, aby zasoby przeznaczone na kotrole były wykorzystywane w sposób efektywny oraz aby koszty kontroli były proporcjonalne do stwierdzonego odsetka błędów, efektu odstraszającego i innych korzyści jakościowych. Trwają prace nad ustaleniem kosztów kontroli w dziedzinie rolnictwa i funduszy strukturalnych w oparciu o wspólną metodologię. Również w obszarze badań koszty kontroli podlegają ocenie. W ramach projektu pilotażowego, uzpełniającego działanie 10, opracowane zostaną strategie kontroli, w tym także analiza dotycząca „wystarczającej” pewności w stosunku do gwarancji „całkowitej” pewności i związanego z tym ryzyka.

- Uproszczenie i doprecyzowanie przepisów. Ponieważ upraszczanie szczegółowych przepisów prawnych okazało się być procesem skomplikowanym z uwagi na wymogi kwalifikowalności, a także zaawansowany stan negocjacji, wprowadzenie uproszczeń dla okresu programowania 2007-2013 możliwe było jedynie w ograniczonym zakresie. Tym niemniej w niektórych obszarach udało się wcześniej wynegocjować znaczące uproszczenia, przyniając się do zmniejszenia ryzyka błędów zwłaszcza w ramach zarządzania dzielonego. Bieżące wyzwanie polega na uproszczeniu i doprecyzowaniu funkcjonowania nowych przepisów w praktyce.

- Wymiana danych uzyskanych w wyniku audytu. Opierając się na doświadczeniach związanych z wymianą danych prowadzoną już w obszarze badań i funduszy strukturalnych, Komisja będzie kontynuować badanie możliwości zwiększenia efektywności wymiany informacji uzyskanych w wyniku audytu, w tym dotyczących planowanych audytów i rezultatów audytów systemów przeprowadzonych u beneficjentów, którzy otrzymali środki w ramach rozmaitych programów.

CZęść 2: SZCZEGÓłOWY PRZEGLąD POCZYNIONYCH POSTęPÓW ORAZ DALSZE DZIAłANIA

UPROSZCZENIE PRZEPISÓW I WSPROWADZENIE WSPÓLNYCH ZASAD KONTROLI (DZIAŁANIA 1-4)

Działanie 1: Przegląd mający na celu uproszczenie proponowanych przepisów, których wprowadzenie jest przewidziane w latach 2007-2013

Kiedy przyjęto plan działania, pozostało niewielkie pole manewru do wprowadzania dalszych uproszczeń prawodawstwa na okres programowania 2007-2013 wykraczających poza wynegocjowane już postanowienia. Wprawdzie nie dokonano uproszczeń w takim zakresie, w jakim na to liczono, jednak w niektórych sektorach wprowadzono pewne elementy ukierunkowane na zmniejszenie liczby beneficjentów nieumyślnie składających wnioski obarczone błędami. Służby Komisji zyskały większe możliwości w zakresie dokonywania płatności ryczałtowej, co zmniejsza ryzyko wystąpienia nieprawidłowości. W tym samym celu uproszczono także modele sprawozdań o kosztach oraz definicję kosztów kwalifikowalnych. W przypadku funduszy strukturalnych większa pewność powinna być możliwa dzięki akredytacji systemów krajowych, konieczności uzyskania przez państwa członkowskie zgody Komisji na strategie audytu, a także uproszczonym procedurom przerwania płatności. W grudniu 2006 r. Komisja przyjęła nowe rozporządzenie w sprawie konsolidacji i wzmocnienia kontroli i sankcji w obszarze rozwoju obszarów wiejskich. W przypadku pośredniego zarządzania scentralizowanego w obszarze edukacji i kultury wzmocniono środki naprawcze; państwa członkowskie będą zobowiązane do składania oświadczeń ex ante w sprawie systemów kontroli agencji krajowych.

Działanie 2: Uwzględnienie wspólnych zasad dotyczących kontroli wewnętrznej we wniosku dotyczącym zmiany rozporządzenia finansowego

Wprawdzie prawodawca odrzucił propozycję uwzględnienia dodatkowej oddzielnej zasady w rozporządzeniu finansowym (RF), niemniej jednak art. 28a stanowi, iż „budżet jest wykonywany przy zapewnieniu efektywnej i skutecznej kontroli wewnętrznej…”, w tym „odpowiedniego zarządzania ryzykiem w zakresie legalności i prawidłowości podstawowych transakcji”. Tym samym zasadniczy cel dotyczący ujęcia podstawowych koncepcji ram kontroli wewnętrznej we wspomnianym ropzorządzeniu został osiągnięty.

Działanie 3: Wprowadzenie i większe ujednolicenie prezentacji strategii kontroli oraz dokumentacji zapewniającej wystarczającą pewność

Dzięki pilotażowym wzorcom w obszarze badań i funduszy strukturalnych służby Komisji w swoich rocznych sprawozdaniach z działalności za 2006 r. powinny przedstawiać strategie kontroli w coraz bardziej ujednoliconej formie. Obejmuje to klarowną prezentację źródeł pewności oraz wyników kontroli, włączając wskaźniki legalności i prawidłowości. Doprowadzenie do całkowicie spójnego podejścia wymaga czasu, jednak działania w tym kierunku mają zwrócić większą uwagę na struktury kontroli i źródła pewności oraz pomóc w identyfikacji słabych punktów i określeniu ulepszeń.

W celu wzmocnienia powiązania między wystarczającą pewnością a płatnościami, począwszy od sprawozdania podsumowującego za 2006 r., Komisja będzie przedstawiać zastrzeżenia do ogólnej pewności oraz informować o nich władzę budżetową. W stosownych przypadkach przedstawi też informacje odnoszące się do poszczególnych państw członkowskich lub sektorów dotyczące dokonanych korekt i odzyskanych środków. Działanie 4: Zainicjowanie międzyinstytucjonalnych rozmów w sprawie dopuszczalnego ryzyka w zakresie podstawowych transakcji

Przedmiotowy plan działania sprowokował ożywioną duskusję na temat dopuszczalnego ryzyka. W myśl sformułowanego przez Europejski Trybunał Obrachunkowy zalecenia dotyczącego wyraźnego określenia poziomu politycznej akceptowalności ryzyka Komisja zamierzała wprowadzić zapis w prawie sankcjonujący to, co do tej pory było implicytnie uwzględnione w strategiach kontroli. Prawodawca odrzucił dodanie takiego zapisu do rozporządzenia finansowego, zachęcając jednak Komisję do pogłębiania tej koncepcji. Komisja uważa, iż dalsze prowadzenie dialogu międzyinstytucjonalnego na temat dopuszczalnego ryzyka ma fundamentalne znaczenie, i będzie dalej zajmować się tym działaniem w oparciu o niezbędne kontekstowe informacje pochodzące z wdrożenia działań 10 i 11.

OŚWIADCZENIA JEDNOSTEK ZARZĄDZAJĄCYCH ORAZ POŚWIADCZENIA AUDYTU (DZIAŁANIA 5-8)

Działanie 5: Promowanie oświadczeń jednostek zarządzających na poziomie operacyjnym oraz sprawozdań podsumowujących na poziomie krajowym

W odniesieniu do zarządzania dzielonego w art. 53b zmienionego rozporządzenia finansowego przewiduje się, że „państwa członkowskie przygotowują na właściwym szczeblu krajowym roczne podsumowanie dotyczące dostępnych audytów i deklaracji”. Tego rodzaju podsumowania dotyczące audytów i deklaracji zostaną po raz pierwszy przedłożone w 2008 r. Ponieważ wykracza to poza ramy czasowe planu działania, o którym mowa, Komisja będzie opierać się na wynikach swoich własnych audytów i kontroli, aby dokonać oceny jakości wspomnianych rocznych podsumowań i tym samym zapewnić efektywność działania systemów zarządzania i kontroli. Pozytywny wynik stanowił będzie podstawę dla ogólnej pewności. Negatywny wynik pociąga za sobą sformułowanie zastrzeżeń i w stosownych przypadkach zawieszenie płatności bądź odzyskanie środków. Komisja będzie monitorować postępy w tym obszarze oraz badać sposoby najlepszej współpracy z państwami członkowskimi, tak aby wyniki były na bieżąco uwzględniane w planowaniu rocznym i cyklu sprawozdawczym.

Działanie 6: Sprawdzenie przydatności oświadczeń jednostek zarządzających poza obszarem zarządzania dzielonego i pośredniego zarządzania scentralizowanego

Działanie 6a, w ramach którego miało być badane, czy oświadczenia dawałyby dodatkową korzyść dla bezpośredniego zarządzania scentralizowanego, nie okazało się efektywne. W związku z brakiem sprawujących funkcję weryfikującą instytucji pośredniczących między Komisją a beneficjentem końcowym obowiązek przedłożenia przez beneficjenta oświadczenia, jako kolejny wymóg powiązany z zarządzaniem finansowym, nie byłby efektywny pod względem kosztów. Działanie to zostało usunięte z planu, tym niemniej jego zasadniczy cel realizowany jest w ramach działania 7 poprzez certyfikację metod.

Działanie 7: Promowanie najlepszych praktyk w celu poprawy stosunku kosztów audytu na poziomie projektu do wynikających z niego korzyści

Dla szóstego ramowego programu badań przewidziano certyfikacje audytu w celu zwiększenia poziomu pewności co do realizacji projektu. Jednak doświadczenie pokazało, że błędy, jakie mogą zostać wykryte przez Komisję na miejscu, często nie są wykrywane przez audytorów przede wszystkim dlatego, że nie znają oni wymogów kwalifikowalności.

W celu zapewnienia spójności wszystkich audytów przeprowadzanych przez wszystkich audytorów pracujących dla Komisji w ramach siódmego programu ramowego opracowano „uzgodnione procedury” obejmujące szereg obowiązkowych procedur dla tego rodzaju audytów. Umożliwi to audytorom rozpoznawanie odstępstw i informowanie o nich, pozwalając Komisji na wyciąganie wniosków w oparciu o szerszą wiedzę na temat kwestii, jakie mogą się pojawić w tym kontekście.

W ramach pośredniego zarządzania scentralizowanego państwa czlonkowskie zobowiązane są na podstawie przepisów prawnych obowiązujących w latach 2007-2013 dla programów: „Uczenie się przez całe życie” oraz „Młodzież w działaniu” do wydania oświadczenia okresowego oraz rocznego. Przygotowano modele oświadczeń ex ante oraz wydano wytyczne dla władz krajowych. Prace w ramach planu działania na rzecz siódmego ramowego programu badań ukierunkowane są na wyeliminowanie jednego z najważniejszych źródeł błędów w dotychczasowych programach, tj. korzystania przez beneficjentów z metody średnich kosztów. W celu zmniejszenia liczby błędów Komisja opracowała procedury analizy z wyprzedzeniem systemów rachunku kosztów oraz będących ich podstawą metod obliczania kosztów i wychwytywania błędów systematycznych. Przyczynia się to także w pewnym stopniu do realizacji celów działania 6a, ponieważ beneficjenci uczulani są na znaczenie, jakie ma wybór metody odpowiedni dla danej umowy, jak również może stanowić wkład w unikanie błędów w przyszłości.

Działanie 8: Ułatwienie uzyskania dodatkowej pewności od najwyższych organów kontroli

Komisja poprawiła współpracę z najwyższymu organami kontroli. Komisja przejęła inicjatywę, zwiększając przejrzystość wobec najwyższych organów kontroli i dostarczając poszczególnym z nich sprawozdanie na temat płatności w danym państwie członkowskim dokonanych z budżetu wspólnotowego w 2005 r. Na podstawie otrzymanych uwag opracowano standardowe sprawozdanie zawierające więcej szczegółowych informacji. Wkrótce do najwyższych organów kontroli przesłane zostaną sprawozdania na temat płatności w 2006 r.

Komisja uważa, że dzięki ustanowieniu stałych kontaktów z najwyższymi organami kontroli udało się zrealizować cel odnośnego działania. Stanowi to również ważny przełom w dążeniu do poprawy całego środowiska kontroli w ramach zarządzania dzielonego. Ponadto z zadowoleniem przyjmuje się rolę najwyższych organów kontroli w różnego rodzaju inicjatywach dotyczących oświadczeń na poziomie krajowym, tym bardziej, że dzięki temu w tych państwach członkowskich większą uwagę przywiązywać się będzie do zarządzania funduszami wspólnotowymi.

Nowe podddziałanie: Bazując na pozytywnych wynikach omawianego działania, Komisja będzie pogłębiać kontakty z najwyższymi organami kontroli, aby określić, w jaki sposób można wykorzystać prace tych organów do zapewnienia pewności w zakresie realizacji programów w odnośnych panstwach członkowskich. Ponadto Komisja przeprowadzi studia przypadków w kluczowych kwestiach, z jakimi konfrontowane są najwyższe organy kontroli przy badaniu wydatków wspólnotowych.

PODEJSCIE OPARTE NA JEDNOLITEJ KONTROLI: WYMIANA WYNIKÓW ORAZ OKREŚLENIE PRIORYTETÓW W ZAKRESIE KOSZTÓW I KORZYŚCI (DZIAŁANIA 9-11)

Działanie 9: stworzenie skutecznych narzędzi wymiany wyników audytu i kontroli oraz promowanie podejścia opartego na jednolitej kontroli

Dzięki wprowadzeniu w 2005 r. nowego systemu rachunkowości ABAC Komisja może obecnie łatwiej koordynować informacje zarządcze zgromadzone i przechowywane w lokalnych systemach służb. W 2006 r. ABAC został poszerzony o nowy moduł powiązany z podmiotami prawnymi, pozwalający na wprowadzanie, wyszukiwanie i dalsze przetwarzanie informacji dotyczących audytu. W 2007 r. moduł ten zostanie uzupełniony o automatyczny interfejs do lokalnych systemów służb, co pozwoli na przegląd działań Komisji w zakresie audytu dotyczących bezpośrednich beneficjentów, bez konieczności dalszego ręcznego wprowadzania danych. Szczegółowa baza danych o działaniach w zakresie audytu umożliwi lepsze planowanie i zarządzanie ryzykiem w skali całej Komisji.

Wymiana danych przewidziana jest również w przypadku innych rodzajów zarządzania funduszami. W obszarze edukacji i kultury decyzja WE w sprawie obowiązków Komisji, państw członkowskich i agencji krajowych w ramach podejścia opartego na jednolitej kontroli precyzuje rodzaj i poziomy kontroli. W specjalnych wytycznych dla agencji krajowych określono w szczególności rodzaj i minimalną liczbę kontroli, jakie należy przeprowadzić. W ramach zarządzania dzielonego informowanie przez państwa członkowskie o wynikach audytu oraz wykorzystanie tych rezultatów przez Komisję podlegają ciagłemu ulepszaniu dzięki standardowym formularzom i procedurom oceny, uprzednim posiedzeniom w sprawie koordynacji oraz elektronicznym narzędziom monitorowania.

Nowe podddziałanie: W początkowej fazie wymiany danych w ramach systemu ABAC Komisja monitorować będzie, w odniesieniu do szóstego programu ramowego, wykorzystanie wymiany danych i sprawozdawczości w zakresie zarządzania w celu identyfikowania kluczowych czynników decydujących o pozytywnych rezultatach zwiększonego wykorzystania wymiany danych w całym procesie kontroli.

Działanie 10: Wstępne oszacowanie i analiza kosztów kontroli

W przypadku zarządzania dzielonego uzgodniono metodę szacowania kosztów kontroli, jak również rozpoczęto odnośne badania w odniesieniu do obszaru rolnictwa i funduszy strukturalnych. Jeśli chodzi o wspomniane badania w obszarze rolnictwa, zaangażowane są w nie wszystkie państwa członkowskie, natomiast w przypadku funduszy strukturalnych objęte są nimi początkowo Walia, Węgry i Portugalia, a następnie zostaną rozszerzone na pozostałe państwa członkowskie. W przypadku zarządzania bezpośredniego Komisja określa koszty kontroli pilotażowo dla dwóch wybranych dyrekcji generalnych (DG ds. Edukacji i Kultury oraz DG ds. Społeczeństwa Informacyjnego).

Nowe podddziałanie: Aby uzyskać większą wiedzę na temat stosunku kosztów kontroli do płynących z niej korzyści Komisja będzie badać, jak program w danym kształcie oraz wymogi kwalifikowalności wpływają na koszty kontroli, tak aby na podstawie przykładów zaczerpniętych z praktyki opracować szczegółową analizę dopuszczalnego ryzyka.

Działanie 11: Uruchomienie pilotażowych projektów w zakresie oceny korzyści płynących z kontroli

Korzyści płynące z kontroli mogą mieć charakter finansowy (odzyskanie błędnie dokonanych płatności) bądź jakościowy (np. dzięki efektowi odstarszającemu, jaki wywołuje u beneficjenta możliwość poddania go kontroli i karze, co skłania go do gruntowniejszego sprawdzania wniosków o płatność). Tym niemniej ocena prewencyjnego efektu kontroli nastręcza problemy w związku z brakiem populacji kontrolnej, przy pomocy której można byłoby ustalić korzyści finansowe wynikające z dodatkowej kontroli, oraz z trudnościami dotyczącymi dokonania porównań międzysektorowych z uwagi na rozmaite uwarunkowania polityczne i struktury kontroli.

W związku z powyższym niniejsze działanie koncentruje się wokół korzyści jakościowych w DG ds. Społeczeństwa Informacyjnego i DG ds. Edukacji i Kultury i ukierunkowane jest na ocenę postępowań pod względem wartości odzyskanych środków w 2005 r. w związku z wykrytymi błędami odnoszącymi się do programów wspomnianych dyrekcji generalnych. Przy tego rodzaju podejściu istnieje niebezpieczeństwo nieodszacowania bezpośrednich korzyści płynących z kontroli, jeśli wziąć pod uwagę wieloletni charakter niektórych porgramów oraz fakt, że błędy popełnione w roku N mogą zostać wykryte, a związane z nimi kwoty odzyskane dopiero w kolejnych latach. Aby zagwarantować, że koszty kontroli są uzasadnione w stosunku do stwierdzonego odsetka błędów, zainicjowany zostanie pilotażowy projekt, w ramach którego kwestia ta poddana będzie dalszym badaniom. Projekt ten, obejmujący bezpośrednie zarządzanie scentralizowane oraz zarządzanie dzielone, dostarczy informacji na temat odzyskiwania środków i korekt finansowych w 2005 r., a także tego, w jaki sposób, biorąc pod uwagę wieloletni charakter programów, można uwzględnić ryzyko przy określaniu strategii kontroli. Uwzględnione zostaną również korzyści jakościowe.

Nowe podddziałanie: W celu stwierdzenia, czy system odzyskiwania środków oraz system kompensacji działają efektywnie, Komisja, ustalając kwoty odzyskane w latach 2005-2006 oraz ich związek z błędami zidentyfikowanymi w trakcie kontroli,, sporządzi typologię błędów dla zarządzania bezpośredniego oraz określi związek pomiędzy kwotami odzyskanymi, korektami finansowymi i dostosowaniami płatności, natomiast w przypadku funduszy strukturalnych Komisja zbada wiarygodność krajowych systemów sprawozdawczości i monitorowania.

NIEDOCIĄGNIĘCIA CHARAKTERYSTYCZNE DLA DANEGO SEKTORA (DZIAŁANIA 12-16).

Działanie 12: Zlikwidowanie niedociągnięć stwierdzonych przez odpowiednie służby

Dzięki ocenie niedociągnięć przeprowadzonej w połowie 2005 r. dyrekcje generalne miały możliwość włączenia szczególnych elementów do swoich rocznych planów zarządzania, a informacja o nich zawarta będzie w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2006 r. i 2007 r. Niektóre dyrekcje generalne były także w stanie uwzględnić kluczowe ustalenia oceny niedociągnięć w przygotowanych przez nie przepisach prawnych na lata 2007-2013. Dyrekcje generalne odpowiedzialne za badania ustanowiły i wdrażają wieloletnią strategię audytów ex post w ramach szóstego programu ramowego w oparciu o skoordynowany plan audytu, której celem jest systematyczne ulepszanie wniosków o płatności głównych beneficjentów, przy czym obejmuje ona w wystarczającym stopniu całą poddaną audytowi populację.

Nowe podddziałanie: W celu dalszego zwiększenia pewności Komisja w 2007 r. przeprowadzi 300 audytów w ramach szóstego programu ramowego (dla porównania w 2006 r. przeprowadzono 45 audytów). Ponadto po opracowaniu systematycznego podejścia w zakresie analizy i wyrywkowych kontroli populacji beneficjentów objętych 6. programem ramowym w ramach działania 16b, Komisja będzie ustalać i korygować błędy stwierdzone w przypadku beneficjentów otrzymujących największe środki z budżetu. Dzięki temu do końca 2007 r. powstanie także reprezentantywny przegląd poziomu i charakteru nieprawidłowości związanych ze środkami na badania.

Działanie 13: Analiza mechanizmów kontroli w ramach zarządzania dzielonego (w szczególności w przypadku funduszy strukturalnych) na szczeblu regionalnym oraz analiza wartości istniejących oświadczeń

Bardziej szczegółowa ocena efektywności bieżących kontroli i oświadczeń państw członkowskich znajdzie się w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2006 r. DG ds. Polityki Regionalnej oraz DG ds. Zatrudnienia pracują nad udoskonaleniem swoich procedur ustalania pewności wobec płatności za pomocą dokonywania w rozbiciu na poszczególne państwa członkowskie oceny systemów zarządzania i kontroli na poziomie odnośnych systemów i programów. Elementy kontrolne systemów ocenia się przy tym pod kątem zgodności i efektywności przy użyciu podobnej skali, z jakiej korzysta Trybunał Obrachunkowy, dzieląc programy na następujące trzy kategorie w zależności od uzyskanego poziomu pewności: wystarczająca pewność, pewność z zastrzeżeniami oraz ograniczona pewność/brak pewności. Wspomniane dyrekcje opracowały również wskaźniki legalności i prawidłowości, które uzupełnią ich strategie kontroli przedstawione w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2006 r.

Działanie 14: Zapewnienie dokładniejszych wytycznych dotyczących zarządzania ryzykiem błędu w przypadku funduszy strukturalnych

W odniesieniu do działania 14a Komisja zwróciła się do państw członkowskich o zadbanie, aby beneficjenci funduszy strukturalnych byli informowani o kontrolach i ryzyku cofnięcia finansowania. Państwa członkowskie otrzymały także wytyczne odnośnie do informacji, jakie muszą przesyłać Komisji na temat odzyskania i cofnięcia środków w związku z nieprawidłowościami, oprócz tego wprowadzono zmianę do przepisów wykonawczych dotyczących sprawozdawczości[5]. W sierpniu 2006 r. Komisja wydała wytyczne dotyczące zamknięcia pomocy 2000-2006. Ponadto opublikowano także wytyczne opisujące dobre praktyki w zakresie kontroli administracynych pierwszego szczebla oraz kontroli przeprowadzanych przez instytucje płatnicze.

W odniesieniu do działania 14b Komisja przygotowuje wytyczne w sprawie interpretacji szeregu pojęć, w tym pojęcia „inżynierii finansowej”, które zostaną opublikowane po ich przedyskutowaniu z państwami członkowskimi.

Działanie 15: Wspieranie inicjatywy dotyczącej „paktów zaufania” w odniesieniu do funduszy strukturalnych

DG ds. Polityki Regionalnej kontynuuje promowanie „paktów zaufania” w celu zwiększenia poziomu pewności na okres programowania 2000-2006 oraz stworzenia solidnych podstaw na lata 2007-2013. Do tej pory podpisano dwa pakty zaufania w dziedzinie funduszy strukturalnych ( z Walią i Austrią), a z czterema innymi państwami członkowskimi trwają rozmowy na ten temat.

Działanie 16: Określenie wspólnych wytycznych dla poszczególnych grup pokrewnych obszarów polityki

W ramach działania 16a w uaktualnionym podręczniku audytu do użytku audytorów szóstego programu ramowego zawarto poprawione wytyczne dotyczące polityki w dziedzinie badań i polityki wewnętrznej. Komisja stwierdziła także konieczność udostępnienia wytycznych w zakresie dostosowania strategii audytu do różnorodnych środowisk kontroli przy zachowaniu podstawowych wspólnych standardów. Termin końcowy tego działania przedłużono, tak aby można było wybrać najlepsze praktyki z romaitych dziedzin polityki, a następnie je zaprezentować w tym obszarze.

Działanie 16b, ukierunkowane na dostarczenie wstępnego ogólnego przeglądu populacji beneficjentów i jej oceny, przyczyniło się do opracowania strategii audytu dla 6. programu ramowego. Dzięki temu opracowano podejście, oparte na międzynarodowych standardach, które łączy stratyfikację z doborem próby na podstawie jednostki monetarnej (ang. monetary unit sampling - MUS) oraz obejmuje korektę systematycznych błędów wraz z ustalaniem ogólnego odsetka błędów na podstawie próby statystycznej.

W ramach działania 16c DG ds. Polityki Regionalnej dokonuje obecnie przeglądu podręcznika audytu dla funduszy strukturalnych. Uwzględnione przy tym zostaną między innymi nowe wymogi prawne oraz wytyczne w sprawie stosowania międzynarodowych standardów audytu.

Wnioski ogólne i dalsze kroki

Ogólnie wnioski są pozytywne. Pomimo wielu opóźnień (patrz załącznik) Komisja uważa, iż nadal będzie w stanie realizować cele, tak aby do końca 2007 r. gotowe były podstawy właściwego zarządzania ryzykiem błędów oraz zwiększenia poziomu pewności, jak zostało to przewidziane w odnośnym planie działania. Z czasem rezultaty działań staną się widoczne i wymierne – początkowo w postaci bardziej przejrzystego i klarownego podejścia w obszarze kontroli. Skutkiem tego odsetek błędów dzięki lepszym korektom i skuteczniejszym działaniom zapobiegawczym powinien się zmniejszyć.

Okazało się, że niektóre działania należy pogłębić, aby nadal zwiększać poziom pewności. Dlatego Komisja zaproponowała w odnośnych obszarach nowe poddziałania. Koncentrują się one wokół bezpośredniego zarządzania scentralizowanego, w przypadku którego Komisja posiada wyłączne kompetencje. Nowe poddziałania zostaną ukończone zgodnie z pierwotnym haromonogramem przewidzianym dla odnośnego planu działania (tj. do końca 2007 r.) i wraz z prowadzonymi już obecnie działaniami zagwarantują, że do tego czasu stworzone będą odpowiednie warunki, aby zintegrowane ramy kontroli wewnętrznej mogły zacząć wywierać zakładany wpływ na poziom pewności.

Jeśli Komisja osiągnie wyższy poziom pewności, Trybunał Obrachunkowy może to uwzględnić w swoim poświadczeniu wiarygodności. Dlatego Komisja będzie w dalszym ciągu ściśle współpracować z Trybunałem Obrachunkowym w odniesieniu do realizacji i oddziaływania planu działania oraz będzie działała na rzecz ulepszenia procedury kontradykrtoryjności. Kwestia czasu nadal stanowi poważne wyzwanie we wszystkich obszarach wykonania budżetu. W przypadku zarządzania dzielonego około połowa odpowiedzi państw członkowskich na przygotowane przez Trybuał Obrachunkowy zawiadomienia o wstępnych ustaleniach z kontroli nie była dostępna na czas, co nie pozwoliło uwzględnić ich przy procedurze kontradyktoryjności dotyczącej sprawozdania rocznego za 2005 r.[6]. Potencjalnie ważne uwagi państw członkowskich na temat wstępnych ustaleń Trybunału Obrachunkowego docierają zbyt późno, aby mogły zostać uwzględnione w rocznym poświadczeniu wiarygodności (DAS).

Komisja przedstawi sprawozdanie końcowe z realizacji planu działania w pierwszych miesiącach 2008 r. W sprawozadniu tym przeanalizowany zostanie wpływ różnych działań na poziom pewności, jak również sformułowane będą wnioski dotyczące przyszłej konsolidacji zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej.

[1] KOM(2006) 9 i SEK(2006) 49.

[2] Dz.U. C107/1 z 30.4.2004 (opinia w sprawie modelu jednolitej kontroli).

[3] (ust. 48) ETO 02/2004.

[4] Kontrola Państwowa, wydanie specjalne, grudzień 2006 r.http://www.nik.gov.pl/docs/kp/kp_2006_referaty_calosc.pdf

[5] Rozporządzenie (WE) nr 448/2001 zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1978/2006 z dnia 22.12.2006 r. (Dz.U. L 368 z 23.12.2006 r., str. 89).

[6] Sprawozdanie w sprawie odpowiedzi państw członkowskich na sprawozdanie roczne ETO za 2005 r./obecnie omawiane w Międzyregionalnym komitecie sterującym ISP.