[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 31.1.2007

SEK(2007) 99

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument towarzyszący

KOMUNIKATOWI KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Wydłużenie głównych transeuropejskich osi transportowych do krajów sąsiadujących Wytyczne w zakresie transportu w Europie oraz regionach sąsiadujących Streszczenie oceny wpływu {KOM(2007) 32 wersja ostateczna}{SEK(2007) 98}

Spis treści

1. Zagadnienia proceduralne i konsultacja z zainteresowanymi stronami 3

1.1. Zagadnienia proceduralne 3

1.2. Konsultacje z zainteresowanymi stronami 3

2. Opis problemu 4

2.1. Ramy polityczne 4

2.2. Sektor transportowy 4

2.2.1. Transeuropejskie sieci transportowe na terytorium UE 4

2.2.2. Paneuropejskie korytarze i obszary 5

3. Cele wniosku Komisji 5

4. Opcje polityki 6

5. Ocena wpływu oraz porównanie opcji 6

6. Zalecana ścieżka postępowania przy opracowaniu polityki 7

ZAGADNIENIA PROCEDURALNE I KONSULTACJA Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI

Zagadnienia proceduralne

Proces planowania transportu pomiędzy UE a krajami sąsiadującymi wymaga aktualizacji tak, aby lepiej odzwierciedlał zmiany, które zaszły w UE oraz aby sprostał potrzebom związanym z rozwojem handlu i rosnącym natężeniem ruchu transportowego. Rozszerzenie UE, które miało miejsce w 2004 r. i 2007 r., spowodowało istotne zmiany zarówno w Unii, jak i poza jej granicami. Celem komunikatu jest przedstawienie odpowiedzi na wyzwania oraz zmiany związane z procesem rozszerzenia, jak również opracowanie ram dla planowania transportu pomiędzy UE a krajami sąsiadującymi w warunkach coraz większej współzależności. Niniejszy dokument opiera się na wynikach prac grupy wysokiego szczebla ds. rozszerzenia głównych transeuropejskich osi transportowych do krajów i obszarów sąsiadujących , która została powołana przez Komisję[1] w celu przeglądu połączeń transportowych pomiędzy UE a krajami sąsiadującymi. Grupa zakończyła prace w listopadzie 2005 r., a 7 grudnia 2005 r. przewodnicząca Loyola de Palacio przekazała stosowne sprawozdanie[2] wiceprzewodniczącemu Barrot.

Konsultacje z zainteresowanymi stronami

Służby Komisji zorganizowały dwuetapowy proces konsultacji, aby uwzględnić opinie i obawy zainteresowanych stron podczas całego procesu opracowywania polityki. Pierwsza faza konsultacji odbyła się na początku działalności grupy wysokiego szczebla. Konsultacje w pierwszej fazie miały na celu zebranie od zainteresowanych stron pomysłów oraz opinii na temat ważnych zagadnień takich jak natężenie ruchu, problemy środowiskowe i inne „wąskie gardła”, które już istnieją lub które mogą się pojawić w najbliższej przyszłości, a także pomysłów i opinii związanych z kwestiami korytarzy transportowych, które są często wykorzystywane w transporcie międzynarodowym. Otrzymano około 70 pisemnych uwag. W kwietniu 2005 r. zorganizowano konferencję w ramach konsultacji publicznych, w której wzięło udział 300 uczestników. Swoje stanowiska wyraziło blisko 20 zainteresowanych stron.

Drugą fazę konsultacji rozpoczęto w grudniu 2005 r. Miała ona na celu zebranie opinii zainteresowanych stron na temat sprawozdania grupy wysokiego szczebla oraz jej zaleceń. Otrzymano prawie 100 pisemnych uwag od różnych zainteresowanych stron. W marcu 2006 r. odbyła się konferencja w ramach konsultacji publicznych z ok. 120 uczestnikami. Także i tym razem około 20 zainteresowanych stron przedstawiło swoje opinie i sugestie.

Ogólnie rzecz biorąc, różne zainteresowane osoby z zadowoleniem przyjęły sprawozdanie grupy i jej zalecenia. Organizacje ekologiczne przedstawiły pewne obawy co do projektów infrastrukturalnych oraz braku kompleksowej i przejrzystej oceny wpływu na środowisko. Organizacje pracownicze podkreśliły znaczenie uwzględnienia kwestii społecznych w pracach przyszłych struktur koordynujących oraz znaczenie oceny wpływu planów i projektów na społeczeństwo.

OPIS PROBLEMU

Ramy polityczne

W wyniku rozszerzenia UE w 2004 r. i 2007 r. granice Unii przesunęły się na wschód i na południe, a co za tym idzie Unia zyskała nowych sąsiadów. W komunikacie dotyczącym rozszerzonej Europy[3] Komisja przedstawiła nowe ramy stosunków rozszerzonej Unii z otaczającymi ją obszarami. Celem tej polityki jest zapewnienie zrównoważonego i trwałego rozwoju zarówno dla UE, jak i jej sąsiadów. Istotnym składnikiem polityki ramowej jest współpraca regionalna i międzyregionalna.

Jednym z wyraźnych priorytetów w procesie włączania krajów sąsiadujących do rynków i społeczeństwa UE jest potrzeba lepszego połączenia sieci transportowych UE z sieciami transportowymi w krajach sąsiadujących. Dlatego niezbędne jest zorganizowanie kompatybilnych i wzajemnie powiązanych sieci infrastrukturalnych oraz zapewnienie zharmonizowanego otoczenia regulacyjnego. W komunikacie, o którym mowa powyżej, wyraźnie podkreślono, że w ramach sieci transeuropejskich należy opracować strategie umożliwiające osiągnięcie tego właśnie celu.

Sektor transportowy

Transeuropejskie sieci transportowe na terytorium UE

Rozszerzenie UE przyniosło również zmiany w sektorze transportowym. W 2004 r. wprowadzono zmiany do wytycznych w zakresie rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (ang. TEN), którą rozszerzono o nowe państwa członkowskie, a także o Bułgarię i Rumunię. W ramach nowych wytycznych zmieniono i zmodernizowano plany sporządzone w latach 90. koncentrując priorytetowe działania inwestycyjne wokół 30 głównych osi transeuropejskich i wokół innych projektów priorytetowych.

Priorytetowe osie transeuropejskiej sieci transportowej TEN obsługują przede wszystkim ruch dalekobieżny i międzynarodowy w ramach wspólnego rynku UE-27. Co za tym idzie, wytyczne, o których mowa powyżej, nie obejmują projektów priorytetowych [4] łączących UE z krajami sąsiadującymi, mimo iż na wielu tego rodzaju połączeniach istnieje duże natężenie ruchu. Połączenia te są przedmiotem odrębnego projektu paneuropejskich korytarzy i obszarów. Projekt ten jest realizowany według innej logiki oraz innego procesu decyzyjnego.

Paneuropejskie korytarze i obszary

Idea korytarzy oraz obszarów paneuropejskich[5] (ang. PEC) została opracowana podczas dwóch konferencji ministerialnych, które odbyły się na Krecie (w 1994 r.) i w Helsinkach (w 1997 r.). Korytarze te miały na celu połączenie krajów Piętnastki z ówczesnymi krajami sąsiadującymi. Współpraca wzdłuż korytarzy odbywa się na podstawie protokołów ustaleń, na mocy których powołano również przewodniczących oraz sekretariaty dla większości korytarzy paneuropejskich.

W wyniku rozszerzenia Unii w 2004 r. oraz zmiany wytycznych dotyczących transeuropejskich sieci transportowych spora część korytarzy paneuropejskich stała się częścią sieci TEN i tylko w niewielkim stopniu pozostaje poza obszarem UE. Zainteresowane kraje wywierają wyraźne naciski, aby przedłużyć wiele z tych korytarzy tak, aby lepiej uwzględnić zmieniające się zachowania w zakresie handlu oraz natężenia ruchu w danym regionie, a także aby zmienić struktury koordynacji ustanowione dla rozwoju danego korytarza.

Jak opisano w głównym dokumencie poświęconym ocenie wpływu (Roz. 2.2.2), sukces korytarzy był różny i w dużej mierze zależał od konkretnych uwarunkowań danego korytarza. Pomimo działania istniejących struktur proces koordynacji jest w dalszym ciągu słaby, a plany rozwoju korytarzy skupiają się głównie na problemach krajowych, co prowadzi do niepotrzebnie przeciągających się opóźnień, zwłaszcza na granicach. Ponieważ kolej jest bardziej dotknięta tymi opóźnieniami, można oczekiwać przesunięć z ruchu kolejowego na ruch drogowy, co będzie miało coraz bardziej niekorzystny wpływ na środowisko oraz bezpieczeństwo ruchu.

Sytuacja ulegnie jeszcze większemu pogorszeniu w przyszłości, jako że oczekuje się gwałtownego wzrostu transportu pomiędzy Unią Europejską a jej sąsiadami (patrz: prognozy dotyczące handlu i natężenia ruchu zamieszczone w Roz. 2.3 głównego dokumentu oceny wpływu).

CELE WNIOSKU KOMISJI

Ogólnym celem wniosku Komisji jest usprawnienie i wspieranie rozwoju handlu pomiędzy UE a krajami sąsiadującymi poprzez zapewnienie sprawnych połączeń transportowych i rozszerzenie jednolitego rynku na kraje sąsiadujące. Zalecenia przedstawione przez grupę wysokiego szczebla oraz przez przewodniczących ds. korytarzy paneuropejskich stanowią dobrą podstawę do przedstawienia wytycznych w zakresie polityki dotyczącej infrastruktury transportowej w Europie i regionach sąsiadujących.

OPCJE POLITYKI

Po przeanalizowaniu wszystkich problemów, a także przy uwzględnieniu wyników prac zrealizowanych przez grupę wysokiego szczebla oraz cennych doświadczeń zgromadzonych przez przewodniczących ds. korytarzy paneuropejskich, jak również informacji uzyskanych w procesie konsultacji publicznych, wybrano następujące trzy opcje polityki, dla których przeprowadzona zostanie bardziej szczegółowa analiza:

- Kontynuacja istniejącej sytuacji („minimum działań”) – koncepcja paneuropejskich korytarzy / obszarów pozostanie w obecnym kształcie lub zostanie nieznacznie rozszerzona. Proces monitorowania i wdrażania działań w tym zakresie będzie w dalszym ciągu odbywał się na podstawie istniejących protokołów ustaleń (ang. MoU). Dla Turcji oraz Kaukazu współpraca będzie opierała się na korytarzu TRACECA.

- Luźna struktura współpracy (rozszerzone protokołów ustaleń) – paneuropejskie korytarze /obszary oraz protokoły ustaleń zostaną rozszerzone pod względem geograficznym. Uwzględnione zostaną również środki horyzontalne. Dla Turcji oraz Kaukazu podstawą współpracy będzie w dalszym ciągu korytarz TRACECA. Dla pozostałych obszarów zaproponowany zostanie odpowiedni protokół ustaleń.

- Silniejsza struktura współpracy (umowa międzynarodowa) – Wszystkie kraje sąsiadujące oraz UE podpiszą wielostronną umowę. Umowa ta obejmie zarówno kwestie związane z rozwojem infrastruktury, jak i środki horyzontalne. Umowa przewiduje również wykorzystanie istniejących struktur regionalnych.

OCENA WPłYWU ORAZ PORÓWNANIE OPCJI

Ocena wpływu ma na celu określenie konsekwencji zastosowania różnych opcji polityki dotyczących wielostronnej współpracy wzdłuż osi. Należy zauważyć, że wspomniana ocena wpływu nie ma na celu analizy skutków dalszego rozwoju osi – czy to poprzez projekty infrastrukturalne czy też poprzez środki horyzontalne – ponieważ nie zostały one określone w wystarczająco szczegółowy sposób.

Wpływ scenariusza przewidującego minimum działań oraz scenariusza przewidującego luźną strukturę współpracy jest podobny, ponieważ scenariusze te opierają się na koncepcji protokołu ustaleń. Rozwój tych osi w dalszym ciągu opierałby się na uwzględnianiu interesów narodowych kosztem potrzeb międzynarodowego ruchu wzdłuż całej osi, a opracowanie planów ogólnych dla poszczególnych osi byłoby mało prawdopodobne. Ponieważ protokoły ustaleń są luźną formą współpracy, możliwe jest, że gotowość krajów zainteresowanych rozszerzeniem takich protokołów utrzymywałaby się na wysokim poziomie i można oczekiwać, że dość szybko osiągnięto by konsensus co do warunków protokołów ustaleń.

W ramach scenariusza przewidującego silną strukturę współpracy powstałaby natomiast struktura, która umożliwiłaby koordynację procesu wdrażania działań wzdłuż osi transportowych. Z jednej strony struktura ta umożliwiłaby zajęcie się środkami horyzontalnymi w globalny sposób, przy uwzględnieniu potrzeby ujednolicenia zasad i powiązania systemów we wszystkich krajach. Z drugiej natomiast strony umożliwiłaby wykorzystanie mocno zarysowanego podejścia regionalnego, niezbędnego dla projektów infrastrukturalnych prowadzonych wzdłuż osi. W ramach umowy powołane zostałyby sekretariaty, które umożliwiłyby monitorowanie wdrażanych działań w trwały i skoordynowany sposób.

Wady tej opcji są de facto konsekwencją jej zalet. Międzynarodowa umowa zazwyczaj musi być ratyfikowana przez parlamenty krajowe, co może okazać się trudne z politycznego punktu widzenia, a w niektórych krajach sąsiadujących wręcz niemożliwe. Nawet gdyby udało się tego wszystkiego dokonać, to opcja ta prawdopodobnie okaże się czasochłonna, a jeżeli nie zostaną opracowane żadne rozwiązania doraźne, to może ona nawet doprowadzić do zastoju w procesie rozwoju sieci ponadnarodowych.

ZALECANA śCIEżKA POSTęPOWANIA PRZY OPRACOWANIU POLITYKI

Zważywszy na argumenty przemawiające za i przeciw różnym opcjom polityki, widać wyraźnie, że niemożliwe jest wybranie jednej, która byłaby najlepsza dla wszystkich regionów i rodzajów transportu. Aby przyspieszyć cały proces oraz zapewnić zgodność pomiędzy formatem i zawartością struktury współpracy a potrzebami i oczekiwaniami zainteresowanych stron proponuje się dwuetapowe podejście do wdrożenia polityki:

1. Pierwsza faza obejmowałaby rozpoczęcie rozmów wyjaśniających ze wszystkimi sąsiadującymi krajami. Celem tych rozmów byłaby ocena zainteresowania tych krajów procesem wzmacniania wielostronnych ram koordynacyjnych, jeżeli takowe istnieją, oraz wdrożeniem tego rodzaju ram tam, gdzie ich jeszcze nie ma. Ocenie poddawano by również zaangażowanie krajów w tego rodzaju działania. Na tym etapie będzie się również poszukiwać ewentualnych rozwiązań doraźnych umożliwiających niezakłócony rozwój osi.

2. Na podstawie wyników rozmów wyjaśniających, na drugim etapie działań przedstawione zostałyby zalecenia i/lub wnioski dotyczące wdrażania polityki oraz koordynacji działań.

[1] Decyzja Komisji C(2004) 3618 z 29.9.2004.

[2] Patrz: http://europa.eu.int/comm/ten/transport/external_dimension/index_en.htm

[3] COM(2003) 104

[4] Oprócz projektu nr 12 „Trójkąt Nordycki” oraz projektu nr 6 Lyon-Triest-Divaca-Lublana-Budapeszt-granica ukraińska.

[5] Patrz: raport z postępu prac na stronie: http://europa.eu.int/comm/ten/transport/documentation/index_en.htm