w sprawie kontroli środków pieniężnych wwożonych do Unii lub wywożonych z Unii oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1889/2005

Na podstawie obecnego rozporządzenia w sprawie kontroli środków pieniężnych większość państw członkowskich stosuje dobrowolnie taki sam formularz deklaracji, ale nie mają takiego obowiązku. Państwa członkowskie przekazują ponadto Komisji dane statystyczne, lecz ani samo przekazywanie danych, ani poziom ich szczegółowości nie mogą być egzekwowane, co może prowadzić do trudności w zapewnianiu spójnego stosowania rozporządzenia i oceny jego skuteczności.

Obecne rozporządzenie w sprawie kontroli środków pieniężnych wymaga jedynie, aby dane zawarte w deklaracjach były „udostępniane” przez właściwe organy jednostce analityki finansowej państwa członkowskiego, w którym dane te zostały zebrane. Ten stosunkowo bierny obowiązek może zostać dopełniony przez zwykłe udostępnienie wypełnionych formularzy deklaracji do wglądu jednostki analityki finansowej. Nie jest to jednak wystarczające, ponieważ informacje powinny być czynnie przekazywane jednostce analityki finansowej, aby mogła dokonać ich analizy. Co więcej, dane zawarte w deklaracjach mogą być wymieniane z właściwymi organami innych państw członkowskich tylko wtedy, gdy istnieją przesłanki wskazujące na działania sprzeczne z prawem, i nawet wówczas takie przekazywanie danych nie jest obowiązkowe. W efekcie przepisy rozporządzenia są wdrażane w niespójny sposób i nie jest prowadzona na szerszą skalę systematyczna wymiana danych.

Pierwsze rozporządzenie w sprawie kontroli środków pieniężnych przyjęto w 2005 r. Rozporządzenie to uzupełniało przepisy dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy przez określenie systemu kontroli, któremu podlegały osoby fizyczne wjeżdżające do Unii lub wyjeżdżające z Unii i przewożące gotówkę lub zbywalne papiery na okaziciela w wysokości 10 000 EUR lub większej. W ten sposób rozporządzenie wdrażało na szczeblu UE standardy międzynarodowe dotyczące walki z praniem pieniędzy i finansowania terroryzmu, w tym zwłaszcza zalecenie Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (dalej „FATF”) w sprawie kontroli przepływu środków pieniężnych.

– rozporządzenie (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu, które – razem z rozporządzeniem (WE) nr 881/2002 wdrażającym sankcje ONZ przeciwko Al-Kaidzie i Talibom – wdraża część III zalecenia specjalnego FATF dotyczącego zamrażania aktywów terrorystów.

Poprzez włączenie złota do definicji środków pieniężnych i wybór mechanizmu, w ramach którego elementy tej definicji można swobodnie dostosowywać do zmieniających się tendencji i technologii w drodze aktu delegowanego, wniosek uwzględnia najnowsze standardy i świadczy o dążeniu UE do uniemożliwienia obchodzenia w przyszłości przepisów przez wykorzystywanie nowych sposobów przenoszenia wartości. Proponowane kary za brak deklaracji pozostawiają państwom członkowskim swobodę przyjęcia środków, które uznają za niezbędne do osiągnięcia swoich celów. Ze względu na swoje właściwości karty przedpłacone są obarczone ryzykiem ich wykorzystania do przenoszenia wartości przez granice zewnętrzne w celu finansowania działalności nielegalnej. Zgodnie z zasadą lepszego stanowienia prawa ewentualne uwzględnienie niektórych kart przedpłaconych w przyszłości przez przyjęcie aktu delegowanego powinno być poprzedzone oceną występowania takiego ryzyka, praktycznej możliwości wyegzekwowania stosownych przepisów oraz proporcjonalności, przy uwzględnieniu zgodnego z prawem wykorzystania kart przedpłaconych.

Jeśli chodzi o wymianę informacji między właściwymi organami, ustanowienie czynnego obowiązku udostępniania danych jednostce analityki finansowej zainteresowanego państwa członkowskiego zagwarantuje, że jednostki analityki finansowej będą otrzymywały wszystkie dane potrzebne im do analiz. Taki stopień harmonizacji danych jest konieczny, aby uniknąć sytuacji, w której dane będą „udostępniane”, ale nie będą czynnie przekazywane jednostce analityki finansowej. Zostanie wprowadzony obowiązek wymiany informacji między właściwymi organami w odniesieniu do wykroczeń i przepływów środków pieniężnych w sytuacji, gdy istnieją przesłanki wskazujące na działalność przestępczą, aby przyczynić się do większej skuteczności właściwych organów w walce z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu, przy jednoczesnym zapewnieniu proporcjonalności.

Rozszerzenie zakresu kontroli na środki pieniężne wysyłane w przesyłkach pocztowych i towarowych oraz umożliwienie organom zatrzymywanie kwot niższych od kwot progowych, w przypadku gdy istnieją przesłanki wskazujące na działalność przestępczą, zapewni pełną i wyraźną zgodność z międzynarodowymi normami i standardami w zakresie najlepszych praktyk. Organy uzyskałyby ponadto większe uprawnienia do kontroli, które będą się wiązały tylko z ograniczonymi dodatkowymi obciążeniami administracyjnymi dla obywateli, przedsiębiorstw i organów; dotyczy to zwłaszcza wprowadzenia systemu ujawniania informacji o środkach pieniężnych wysłanych w przesyłkach pocztowych i towarowych, który będzie dawał organom krajowym pełne uprawnienia kontrolne, ale nie będzie nakładał na podmioty gospodarcze działające zgodnie z prawem obowiązku składania regularnych deklaracji.

Proponowane rozporządzenie nie uniemożliwia państwom członkowskim przyjmowania krajowych środków kontroli w odniesieniu do przepływów środków pieniężnych przez granice wewnętrzne, pod warunkiem że są one zgodne z art. 65 ust. 1 lit. b) i art. 65 ust. 3 TFUE.

Osiągnięcie wymaganego stopnia harmonizacji wyłącznie na podstawie ustawodawstwa krajowego nie byłoby możliwe. Osoby zajmujące się praniem pieniędzy i osoby finansujące terroryzm mogą wykorzystywać istniejące rozbieżności i próbować przemieszczać środki pieniężne do UE lub z UE przez terytorium państw członkowskich, w których środki kontroli są najsłabsze. W świetle deklarowanych kwot środków pieniężnych wwożonych do UE lub wywożonych z UE każdego roku (osoby fizyczne przewożą średnio 60–70 mld EUR), mogłoby to powodować zakłócenia na rynku wewnętrznym.

Przeprowadzono także bardziej ukierunkowane konsultacje z organami celnymi, policją i organami analityki finansowej we wszystkich państwach członkowskich w sprawie możliwości rozszerzenia zakresu definicji środków pieniężnych na inne instrumenty niż gotówka i zbywalne papiery na okaziciela. Otrzymane odpowiedzi (72 z 27 państw członkowskich) były ogólnie pozytywne i proponowały, by przyjęte podejście umożliwiało łatwą zmianę wykazu takich środków przechowywania wartości. Komisja proponuje uwzględnienie tej propozycji i rozszerzenie definicji „środków pieniężnych” w taki sposób, że wniosek będzie określać wykaz głównych kategorii, a ich poszczególne elementy zostaną wymienione w załączniku, który można zmieniać w drodze aktu delegowanego – pod nadzorem Parlamentu Europejskiego i Rady – w celu uwzględnienia zachodzących zmian i ochrony rozporządzenia przed utratą aktualności.

Komisja będzie monitorować wdrażanie niniejszego rozporządzenia i jego stosowanie w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi. Stałe i regularne monitorowanie pozwoli sprawdzić, czy rozporządzenie jest odpowiednio stosowane i umożliwi wczesne rozwiązanie ewentualnych problemów. Zbierane będą dane oparte na faktach w celu monitorowania proponowanych wskaźników (tzn. informacje statystyczne dotyczące zarejestrowanych deklaracji przekazywane do Komisji; kontrole przeprowadzone po złożeniu deklaracji; kontrole przeprowadzone w przypadku braku deklaracji i wyniki tej kontroli; informacje statystyczne dotyczące kar za niedopełnienie obowiązku złożenia deklaracji), które zostaną wykorzystane do przyszłej oceny rozporządzenia.

sformalizowanie szeregu innych działań, które do tej pory miały zasadniczo charakter dobrowolny, takich jak dostarczanie statystyk, stosowanie ujednoliconego formularza deklaracji i zgłaszanie zmian kar za niedopełnienie obowiązku złożenia deklaracji, co zapewni jakość przyszłych ocen i większą pewność prawa dla zainteresowanych stron.

W art. 14 przyznano Komisji uprawnienie do przyjmowania aktów delegowanych w celu umożliwienia wprowadzania zmian do załącznika, w którym wymienione są elementy definicji środków pieniężnych. Taka elastyczność jest konieczna, aby zabezpieczyć rozporządzenie przed dezaktualizacją i umożliwić decydentom politycznym szybkie reagowanie na nowe tendencje w przestępczości i uwzględnienie rozwoju międzynarodowych standardów i najlepszych praktyk. Wszelkie zmiany będą możliwe jedynie wtedy gdy wykazana zostanie konieczność ich przeprowadzenia, zastosowane zostanie proporcjonalne podejście, gwarantujące, że właściwe organy będą mogły w praktyce egzekwować wszelkie dodatkowe przepisy, oraz sprawowany będzie nadzór ze strony Parlamentu Europejskiego i Rady, które mają prawo do sprzeciwu po otrzymaniu powiadomienia o przyjęciu takiego aktu oraz mogą w każdej chwili odwołać instytucję delegowaną. Przed przyjęciem aktu delegowanego Komisja konsultuje się z ekspertami krajowymi z państw członkowskich w dziedzinie kontroli środków pieniężnych w celu uzyskania ich opinii.

Art. 13 przewiduje kary za nieprzestrzeganie obowiązku złożenia deklaracji. Nowym elementem jest zobowiązanie państw członkowskich do informowania Komisji o wszelkich zmianach w ich przepisach karnych po wejściu rozporządzenia w życie. Państwa członkowskie mają swobodę w zakresie określania kar, ale wszelkie kary powinny odnosić się wyłącznie do niezłożenia deklaracji zgodnie z rozporządzeniem oraz powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Nakładając sankcje za brak złożenia deklaracji, organy nie powinny zakładać ani uwzględniać obecności lub braku przestępstw źródłowych leżących u podstaw niezgłoszonych środków pieniężnych. Sankcje nie niwelują potrzeby przeprowadzenia oddzielnego dochodzenia dotyczącego możliwości popełnienia przestępstwa, która pozostaje poza zakresem tego rozporządzenia. Przy określaniu kar za niezgłoszenie środków państwa członkowskie powinny uwzględnić odnośne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

W art. 9 przewidziano możliwość wymiany informacji między właściwymi organami, tj. organami celnymi i innymi organami wyznaczonymi przez państwa członkowskie do celów stosowania rozporządzenia (np. strażą graniczną, organami podatkowymi itp.). Biorąc pod uwagę międzynarodowy charakter prania pieniędzy i finansowania terroryzmu oraz fakt, że możliwy jest wjazd lub wwóz do Unii oraz wyjazd lub wywóz z Unii przez jedno państwo członkowskie, a następnie przemieszczanie się bez napotykania dodatkowych kontroli, konieczne jest, do celów analizy ryzyka i do celów prewencyjnych, aby informacje na temat przestępstw (niezłożenie deklaracji, deklaracje z urzędu lub przesłanki działalności przestępczej) były udostępniane właściwym organom w innych państwach członkowskich. Właściwe organy powinny również móc udostępniać te informacje innym organom, które są odpowiedzialne za ściganie działalności przestępczej zgodnie z definicją zawartą w niniejszym wniosku, ale nie są bezpośrednio określone mianem „właściwych organów”, np. policji lub (do celów wykrywania i ścigania przestępstw podatkowych) organom podatkowym. Komisja powinna być powiadamiana o wszelkich przesłankach wskazujących na działalność przestępczą, która mogłyby niekorzystnie wpłynąć na interesy finansowe Unii. Zanonimizowane dane dotyczące analizy ryzyka i wyników analizy ryzyka powinny być również wymieniane pomiędzy właściwymi organami w tym samym państwie członkowskich i w innych państwach członkowskich, jeżeli stwierdzą one, że dane zagrożenie powoduje duże ryzyko w innym miejscu w Unii. Dane powinny być wymieniane zgodnie z przepisami technicznymi ustanowionymi na podstawie art. 15 lit. c), za pomocą formularza określonego zgodnie z art. 15 lit. d).

W art. 8 nałożono na właściwe organy obowiązek aktywnego przekazywania informacji uzyskanych na mocy art. 3, 4, 5 ust. 3 lub art. 6 jednostce analityki finansowej; samo pozostawienie tych informacji do dyspozycji jednostki analityki finansowej nie jest wystarczające. Informacje te należy przekazać zgodnie z przepisami technicznymi ustanowionymi na mocy art. 15 lit. c).

Art. 7 umożliwia organom tymczasowe zatrzymanie środków pieniężnych w przypadkach gdy wymagane było złożenie deklaracji lub oświadczenia dotyczącego ujawnienia środków pieniężnych, lecz tego nie uczyniono, lub – bez względu na kwotę – jeśli istnieje podejrzenie działalności przestępczej. Szczegółowe zasady zatrzymania są określane w przepisach krajowych, ale należy podkreślić, że jest to wyłącznie zabezpieczający środek administracyjny, którego jedynym celem jest umożliwienie właściwym organom zatrzymania środków pieniężnych pomiędzy momentem stwierdzenia nieprawidłowości a momentem, w którym inne organy, takie jak jednostka analityki finansowej lub organy sądowe, zadecydują, czy istnieją wystarczające podstawy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz sądowego zatrzymania lub uwolnienia tych środków. Wszelkie takie tymczasowe zatrzymanie musi być uzasadnione poprzez odniesienie do konkretnych okoliczności oraz powinno podlegać skutecznemu środkowi zaskarżenia zgodnie z prawem krajowym. W przypadku, gdy właściwe organy nie wydadzą decyzji w okresie przewidzianym na tymczasowe zatrzymanie lub w przypadku gdy zdecydują, że nie ma podstaw dalszego zatrzymania środków pieniężnych, środki pieniężne powinny być niezwłocznie udostępnione zgłaszającemu.

Art. 4 nakłada obowiązek ujawniania środków pieniężnych w transporcie (takich jak środki pieniężne w przesyłkach towarowych lub paczkach), który umożliwia właściwym organom, które napotykają przesyłkę środków pieniężnych w wysokości 10 000 EUR lub większej, korzystanie ze swobody uznania i wymaganie od nadawcy, zamierzonego odbiorcy albo ich przedstawiciela, aby złożyli deklarację. Podejście to zapewnia organom możliwość uzyskania pełnych informacji bez konieczności nakładania systematycznego obowiązku deklaracyjnego, np. w odniesieniu do przesyłek pomiędzy uznanymi instytucjami finansowymi. Podobnie jak w przypadku deklaracji będących przedmiotem art. 3, proponuje się, aby deklaracje dotyczące ujawnienia środków pieniężnych były składane na piśmie lub drogą elektroniczną, korzystając z formularza określonego zgodnie z art. 15 lit. a).

W art. 2 lit. i) zdefiniowano pojęcie działalności przestępczej przez odniesienie do działań wymienionych w art. 3 ust. 4 dyrektywy (UE) 2015/849. Zaproponowano również definicję działalności przestępczej do celów kryminalizacji prania pieniędzy (przypis: wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie zwalczania prania pieniędzy przez środki prawa karnego COM (2016)826 final z dnia 21 grudnia 2016 r.). Po przyjęciu przez współustawodawców wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie zwalczania prania pieniędzy za pomocą środków prawa karnego Komisja oceni, czy konieczna będzie zmiana dyrektywy (UE) 2015/849 w celu dostosowania definicji działalności przestępczej, tak by odzwierciedlała definicję określoną w dyrektywie w sprawie zwalczania prania pieniędzy przez środki prawa karnego.

W art. 2 ustanowiono szereg definicji, przede wszystkim definicję „środków pieniężnych”. Aby uwzględnić zmiany zachowań przestępców, którzy dążą do obejścia obowiązku złożenia deklaracji, w artykule tym ustanowiono cztery szerokie kategorie: gotówkę, zbywalne papiery na okaziciela, towary używane jako wysoce płynne środki przechowywania wartości i karty przedpłacone. Druga, trzecia i czwarta kategoria jest opisana szczegółowo w załączniku, który może zostać zmieniony w drodze aktu delegowanego, pod nadzorem Rady i Parlamentu Europejskiego. Podejście to wynika z faktu, że przestępcy usiłujący obejść obowiązek deklaracji środków pieniężnych czasami kupują za nie cenne towary, takie jak złote monety. W przypadku wprowadzenia – zgodnie z wnioskiem – kontroli złotych monet i kruszcu wysokiej czystości, przestępcy mogą próbować obchodzić przepisy, posługując się innymi towarami. Konieczne jest zapewnienie możliwości szybkiego podejmowania działań w odpowiedzi na takie zachowania przestępcze, w przypadku takiej potrzeby. Przygotowując zmiany załącznika, Komisja rozważy, w jaki sposób pogodzić potrzebę szybkiego podjęcia działania z łatwością jego wdrożenia w warunkach operacyjnych (właściwe organy muszą dysponować środkami technicznymi, które pozwolą im szybko stwierdzić charakter towaru i jego wartość) i uwzględni proporcjonalność działania z punktu widzenia praw podstawowych.

Art. 19 uchyla rozporządzenie (WE) nr 1889/2005. Art. 20 stanowi, że rozporządzenie wchodzi w życie dwudziestego dnia po jego przyjęciu. Jego wejście w życie następuje w sposób określony przez prawodawcę.

2016/0413 (COD)

Wniosek

ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie kontroli środków pieniężnych wwożonych do Unii lub wywożonych z Unii oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1889/2005

PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 33 i 114,

uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,

po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym,

uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego,

uwzględniając opinię Komitetu Regionów,

stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą,

a także mając na uwadze, co następuje:

1)Jednym z priorytetów Unii jest wspieranie harmonijnego, zrównoważonego i powszechnego rozwoju rynku wewnętrznego jako obszaru, w obrębie którego mogą się swobodnie i bezpiecznie przemieszczać towary, osoby, usługi i kapitał.

2)Ponowne wprowadzenie do gospodarki nielegalnych wpływów i przekierowanie środków na finansowanie nielegalnej działalności prowadzą do zakłóceń i pogorszenia warunków uczciwej konkurencji dla obywateli i przedsiębiorstw przestrzegających prawa, a zatem stanowią zagrożenie funkcjonowania rynku wewnętrznego. Ponadto wspiera to działania przestępcze i terrorystyczne, które zagrażają bezpieczeństwu obywateli Unii. W związku z tym Unia podjęła działania ochronne.

3)Jednym z głównych fundamentów działania była dyrektywa Rady 91/308/EWG, w której określono szereg środków i obowiązków dla instytucji finansowych, osób prawnych oraz pewnych grup zawodowych w odniesieniu do przepisów dotyczących między innymi przejrzystości, prowadzenia ewidencji i zasady „znaj swojego klienta” oraz obowiązek zgłaszania podejrzanych transakcji krajowym jednostkom analityki finansowej, które ustanowiono jako ośrodki mające oceniać te transakcje, współpracować ze swoimi odpowiednikami w innych krajach i, w razie konieczności, kontaktować się z organami sądowymi. Od tego czasu dyrektywa została zmieniona i zastąpiona przez kolejne środki. Obecnie przepisy w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy są określone w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849.

4)Z uwagi na ryzyko, że stosowanie dyrektywy 91/308/EWG prowadziłoby do zwiększonych przepływów środków pieniężnych w nielegalnych celach, które mogłyby stanowić zagrożenie systemu finansowego i rynku wewnętrznego, dyrektywa ta została uzupełniona rozporządzeniem (WE) nr 1889/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady. Rozporządzenie to ma na celu wykrywanie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu oraz zapobieganie im poprzez ustanowienie systemu kontroli mającego zastosowanie do osób fizycznych, które wjeżdżają do Unii lub ją opuszczają, przewożąc środki pieniężne lub zbywalne papiery na okaziciela w kwocie co najmniej 10 000 EUR lub w równowartości tej kwoty w innych walutach.

5)Rozporządzeniem (WE) nr 1889/2005 wdrożono we Wspólnocie międzynarodowe standardy w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu opracowane przez Grupę Specjalną ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF).

6)W dyrektywie (UE) 2015/849 określono i opisano szereg działań przestępczych, z których wpływy mogą stać się przedmiotem prania pieniędzy lub mogą być wykorzystywane do finansowania terroryzmu. Często wpływy z takiej działalności przestępczej są przewożone przez zewnętrzne granice Unii do celów prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu. Niniejsze rozporządzenie powinno to uwzględniać i określać system zasad, które – oprócz przyczyniania się do przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu – mają ułatwić wykrywanie i ściganie działalności przestępczej określonej w dyrektywie (UE) 2015/849.