GLOSARIUSZ

+++++ TIFF +++++

Autostrada :

Droga specjalnie zaprojektowana i wybudowana dla ruchu samochodowego, która nie obsługuje użytkowników przyległych terenów i która

i) ma (z wyjątkiem miejsc specjalnych lub przejściowo) odrębne jezdnie dla obu kierunków ruchu, oddzielone od siebie nieprzeznaczonym dla ruchu pasem rozdzielającym albo wyjątkowo w inny sposób;

ii) nie przecina w jednym poziomie innej drogi, toru kolejowego lub tramwajowego ani drogi przeznaczonej dla ruchu pieszych;

iii) jest specjalnie oznakowana jako autostrada.

+++++ TIFF +++++

Droga ekspresowa :

Droga zarezerwowana dla ruchu samochodowego, dostępna wyłącznie przez węzły lub skrzyżowania z regulacją ruchu,

i) na której zabronione jest zatrzymywanie się lub postój na jezdni;

ii) która nie przecina w jednym poziomie innej drogi, toru kolejowego lub tramwajowego ani drogi przeznaczonej dla ruchu pieszych;

iii) która w większości przypadków składa się z co najmniej czterech pasów ruchu. Najczęstsze ograniczenie prędkości na drogach ekspresowych wynosi 110 km/h.

Duży projekt realizowany w ramach EFRR : Projekt współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, którego całkowity koszt kwalifikowalny przekracza 50 mln euro.

PO : Program operacyjny.

Projekty od podstaw : Projekty podejmowane na terenie niezabudowanym w mieście lub na obszarze wiejskim wykorzystywanym do celów rolniczych, na potrzeby kształtowania krajobrazu lub pozostawionym w stanie naturalnym. Remonty czasami zawierają elementy pracy od podstaw, np. w przypadku dodania nowej jezdni do istniejącej drogi.

Przebieg drogi : Przebieg drogi zdefiniowany jako seria odcinków prostych i łuków.

SDR : Średni dobowy ruch w roku – najpowszechniej stosowana metoda pomiaru ruchu drogowego. Wskazuje średnią liczbę pojazdów przekraczających punkt pomiarowy w ciągu 24 godzin. Liczba ta uwzględnia ruch w okresach zarówno największego, jak i najmniejszego natężenia w ciągu roku.

Zamówienia publiczne z użyciem formuł matematycznych : Procedura przetargowa opracowana w taki sposób, aby wyeliminować oferty o zbyt niskich cenach. Formuła matematyczna wylicza granice cen, poniżej których oferty nie będą uwzględniane w dalszej ocenie.

STRESZCZENIE

I. Na lata 2000–2013 UE przeznaczyła na potrzeby współfinansowania budowy i remontu dróg kwotę około 65 mld euro ze środków EFRR i Funduszu Spójności.

II. Trybunał Obrachunkowy przeprowadził kontrolę 24 projektów inwestycyjnych finansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz Funduszu Spójności w Niemczech, Grecji, Polsce i Hiszpanii, aby ocenić, czy cele zostały osiągnięte uzasadnionym kosztem. Całkowity koszt skontrolowanych projektów przekraczał 3 mld euro.

III. Trybunał ustalił, że projekty drogowe częściowo przyniosły rezultaty i spełniły swój cel. W szczególności wszystkie skontrolowane projekty zapewniły skrócenie czasu podróży i poprawiły bezpieczeństwo na drogach. W przypadku kilku projektów nie uzyskano jednak planowanego zwrotu z inwestycji, jaki przewidziano w analizach kosztów i korzyści. Ponadto ocena dodatkowego rozwoju gospodarczego wynikającego z realizacji tych projektów nie była możliwa z powodu braku wymiernych wskaźników.

IV. Trybunał stwierdził ponadto, że nie poświęcono wystarczającej uwagi zapewnieniu opłacalności ekonomicznej projektów. Większość skontrolowanych projektów była obarczona nieadekwatnymi prognozami ruchu drogowego. Rodzaj drogi nie był najlepiej dobrany do ruchu, który miała przyjąć. Beneficjenci preferowali autostrady nawet w przypadku odcinków, na których potrzeby mogłyby zostać zaspokojone przez drogi ekspresowe. Koszty były średnio o 23% wyższe niż pierwotnie zakładano, a opóźnienia wyniosły średnio 9 miesięcy lub 41% w porównaniu z pierwotnymi terminami ustalonymi w umowach na roboty budowlane.

V. Najniższe koszty budowy drogi odnotowano w przypadku projektów skontrolowanych w Niemczech, a następnie kolejno w Grecji, Hiszpanii i Polsce. Koszt w przeliczeniu na użytkownika był najniższy w Niemczech, a najwyższy w Hiszpanii. Niektóre z praktyk przetargowych nie zapewniały optymalizacji kosztów.

VI. Trybunał zaleca, co następuje:

a) Komisja powinna dokonać analizy różnic między kosztami budowy drogi w poszczególnych państwach członkowskich, aby ustalić przyczyny znacznej rozpiętości cen i zapewnić stosowanie najlepszych praktyk w przyszłości.

b) Współfinansowanie projektów drogowych przez UE powinno zostać uzależnione od istnienia przejrzystych celów, którym będą towarzyszyły wskaźniki oszczędności czasu podróży, korzyści związanych z poprawą bezpieczeństwa na drogach, poprawy przepustowości i wpływu na gospodarkę. Współfinansowanie powinno zależeć od wykorzystania uzasadnionych i opłacalnych rozwiązań technicznych zgodnych z najlepszymi znanymi praktykami oraz od podjęcia przez państwa członkowskie kroków mających prowadzić do zapewnienia konkurencyjności na poziomie międzynarodowym na krajowych lub regionalnych rynkach budowlanych oraz do tego, by system zamówień publicznych zapewniał wyłanianie najkorzystniejszych ofert.

c) Komisja powinna wspierać wymianę najlepszych praktyk pomiędzy krajowymi organami administracji właściwymi w sprawach dróg w zakresie optymalnych rozwiązań technicznych dla projektów drogowych, opartych na wiarygodnych prognozach ruchu drogowego.

d) Komisja powinna rozważyć utworzenie unijnej bazy danych zawierającej informacje o jednostkowych kosztach środków produkcji, przeznaczone dla inżynierów przygotowujących kosztorysy nowych projektów, co pomogłoby beneficjentom w uzyskiwaniu niższych cen zamówień.

WSTĘP

FUNDUSZE POLITYKI SPÓJNOŚCI I INWESTYCJE W PROJEKTY DROGOWE

1. Poprawa dostępności ma kluczowe znaczenie dla wzmocnienia gospodarki poszczególnych krajów i regionów, a także ich spójności i konkurencyjności. Poprawa sieci dróg jest ważnym elementem przyczyniającym się do zwiększenia mobilności osób i towarów, a tym samym stwarzającym warunki dla rozwoju gospodarczego.

2. Z uwagi na fakt, że inwestycje drogowe są finansowane z funduszy polityki spójności, podlegają one zarządzaniu dzielonemu. W ramach polityki spójności Komisja wydaje wytyczne dotyczące sporządzania programów operacyjnych (PO). Na początku okresu programowania Komisja negocjuje i zatwierdza poszczególne programy operacyjne proponowane przez państwa członkowskie. Do jej obowiązków należy również nadzorowanie ustanawiania i funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli w państwach członkowskich. Następnie głównym zadaniem Komisji jest monitorowanie realizacji PO, lecz nie jest ona zaangażowana w bieżące zarządzanie poszczególnymi projektami. Komisja otrzymuje od państw członkowskich roczne sprawozdania z realizacji zadań oraz uczestniczy w pracach komitetów monitorujących [1]. Komisja jest ostatecznie odpowiedzialna za wykonanie budżetu [2].

3. Każde państwo członkowskie podejmuje decyzję w kwestii tego, jakie organy zarządzające uczestniczą w zarządzaniu współfinansowaniem dróg przez UE, z uwagi na fakt, że inwestycje drogowe mogą podlegać wszystkim szczeblom rządowym, w tym ministerstwom odpowiedzialnym za transport, krajowym lub regionalnym agencjom drogowym, władzom regionalnym, władzom powiatowym lub samorządowi terytorialnemu.

4. Inwestycje infrastrukturalne w państwach członkowskich są finansowane głównie ze środków krajowych. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) obliczyła, że tylko w 2010 r. państwa członkowskie UE wydały na inwestycje drogowe około 66 mld euro [3]. W ciągu ostatnich dwóch okresów programowania UE przeznaczała średnio około 4,9 mld euro rocznie na inwestycje drogowe za pośrednictwem funduszy polityki spójności i w ramach projektów TEN-T [4]. W państwach członkowskich, do których trafia największa część środków z funduszy polityki spójności, znacząca większość projektów drogowych jest współfinansowana przez UE [5].

5. Planowane wydatki z funduszy polityki spójności przeznaczone na drogi wyniosły około 65 mld euro przez dwa okresy programowania przypadające na lata 2000–2013 [6]. Zgodnie z oceną okresu programowania 2000–2006 fundusze współfinansowały prawie 8000 projektów, dzięki którym zbudowano około 75000 km [7] dróg [8].

TABELA 1

PLANOWANE WYDATKI NA DROGI Z FUNDUSZY POLITYKI SPÓJNOŚCI (W MLN EURO)

Źródło: Komisja Europejska.

2000–2006 |

Fundusz Spójności | 4629 |

EFRR | 19288 |

z czego: | |

Autostrady | 4416 |

Drogi krajowe | 2405 |

Drogi regionalne/lokalne | 2908 |

Drogi (nieokreślone) | 9558 |

RAZEM | 23917 |

2007–2013 |

Fundusze polityki spójności | |

| |

| |

Autostrady | 4577 |

Autostrady (w ramach sieci TEN-T) | 18565 |

Drogi krajowe | 7041 |

Drogi regionalne/lokalne | 10581 |

RAZEM | 40764 |

ZAKRES KONTROLI

6. Trybunał przeprowadził kontrolę, aby uzyskać odpowiedź na pytanie: "Czy projekty dotyczące infrastruktury drogowej współfinansowane z funduszy polityki spójności UE osiągnęły swoje cele uzasadnionym kosztem?". Następnie pytanie to podzielono na dwa podpunkty: a) "Czy skontrolowane projekty drogowe osiągnęły swoje cele?" i b) "Czy projekty były zarządzane w sposób zapewniający optymalizację kosztów?".

7. Kontrola obejmowała współfinansowane projekty drogowe w Niemczech (DE), Grecji (EL), Polsce (PL) i Hiszpanii (ES) [9]. Tym czterem państwom przyznano najwięcej środków z funduszy polityki spójności przeznaczonych na drogi w latach 2000–2013 (zob. wykres 1) – około 62% całej kwoty współfinansowania dróg przez UE.

WYKRES 1

Podział według państw planowanych środków na współfinansowanie projektów drogowych z funduszy polityki spójności w latach 2000–2013 (w mln euro) [10]

+++++ TIFF +++++

Źródło: Obliczenia Trybunału Obrachunkowego oparte na danych Komisji Europejskiej.

8. Kontroli poddano próbę trzech projektów z dwóch programów operacyjnych (PO) o najwyższym poziomie wydatków na drogi z każdego z czterech wybranych państw członkowskich. Próbę 24 projektów wybrano losowo z preselekcjonowanej populacji [11]. Kontrola obejmowała autostrady (10 projektów), drogi ekspresowe (10 projektów) i zwykłe dwupasmowe drogi główne (4 projekty). Pełny wykaz skontrolowanych projektów wraz z ich krótkim opisem oraz informacjami dotyczącymi kosztów znajduje się w załączniku I.

9. Zastosowane procedury kontroli obejmowały przegląd dokumentacji, wywiady z przedstawicielami jednostek kontrolowanych, analizę systemów zarządzania projektami, oceny ekspertów oraz kontrole na miejscu produktów i rezultatów projektu.

UWAGI

SKONTROLOWANE PROJEKTY DROGOWE CZĘŚCIOWO PRZYNIOSŁY ZAMIERZONE REZULTATY

10. W celu dokonania analizy wyników projektów drogowych Trybunał przyjął następujące kryteria:

i) ustalenie celów rozwoju infrastruktury transportowej;

ii) wymierny wpływ na rozwój gospodarczy, oceniany w oparciu o stosowne wskaźniki;

iii) rentowność poczynionych inwestycji;

iv) osiągnięcie wyników w zakresie udoskonaleń ilościowych lub jakościowych.

PROJEKTY DROGOWE MIAŁY USTALONE CELE…

11. Zdefiniowane cele projektów drogowych zwykle odnoszą się do krajowych lub regionalnych celów rozwoju gospodarczego i międzyregionalnych potrzeb transportowych. Najczęstsze cele na poziomie operacyjnym to skrócenie czasu przejazdu, zwiększenie bezpieczeństwa na drogach oraz zmniejszenie zagęszczenia ruchu i zanieczyszczenia. Sposoby ich osiągania obejmują zwiększenie przepustowości i poprawę jakości istniejącej sieci dróg poprzez wybudowanie nowych połączeń alternatywnych (osiem skontrolowanych projektów obejmowało budowę obwodnicy) lub poprzez gruntowny remont dróg (siedem skontrolowanych projektów).

12. W 21 spośród 24 skontrolowanych projektów cele były tożsame z oczekiwanymi wynikami. W przypadku trzech projektów nie przeprowadzono analizy potrzeb, zostały one zatem wdrożone na podstawie porozumienia pomiędzy decydentami stwierdzającego niską jakość istniejących połączeń.

…LECZ ICH WPŁYWU NA ROZWÓJ GOSPODARCZY NIE MOŻNA BYŁO OCENIĆ…

13. Wszystkie wnioski o przyznanie pomocy w ramach dużych projektów EFRR lub Funduszu Spójności [12] (jedenaście skontrolowanych projektów) i osiem innych wniosków projektowych zawierały szczegółowy opis oczekiwanego wpływu realizacji projektu na rozwój gospodarczy (np. liczba nowych miejsc pracy w regionie, liczba miejsc pracy przy budowie i konserwacji, potencjalny ruch turystyczny). Jednak z powodu braku stosownych wskaźników (np. faktycznie stworzone nowe możliwości zatrudnienia, udział nowego ruchu tranzytowego, liczba nowych przedsiębiorstw w regionie) sprawozdania z osiągnięć projektów skupiały się na kwotach wykorzystanych środków i zrealizowanych produktach fizycznych, podając jedynie minimalne informacje o skutkach tych projektów dla miejscowej gospodarki i rzeczywistych korzyściach dla użytkowników dróg. W konsekwencji nie można ocenić, czy finansowane projekty faktycznie wywarły oczekiwany wpływ na gospodarkę.

…A W WIĘKSZOŚCI PROJEKTÓW ZWROT Z INWESTYCJI BYŁ NIŻSZY NIŻ PLANOWANO…

14. Dla 19 spośród 24 projektów [13] przeprowadzono analizę rentowności, aby ocenić, czy projekty mogą zapewnić wystarczający zwrot z inwestycji. Zastosowano następujące wskaźniki: ekonomiczną wartość bieżącą netto (ENPV), ekonomiczną stopę zwrotu (ERR) oraz wskaźnik kosztów i korzyści (B/C), przy czym ten ostatni dostępny był dla wszystkich 19 projektów. Wskaźnik ten zależy od szacunkowych kosztów projektów i szacowanych przyszłych korzyści gospodarczych. W przypadku pozostałych pięciu projektów, niebędących dużymi projektami, organy zarządzające nie uznały analizy kosztów i korzyści za konieczną (np. w przypadku projektu "Jaraicejo" (ES)) lub też prognozy ruchu nie były dostępne (np. dla projektu "Keratea–Lavrio" (EL)).

15. Minimalny wskaźnik B/C dla inwestycji drogowych współfinansowanych przez UE nie został określony. Komisja przekazała jednak wszystkim organom zarządzającym "Przewodnik po analizie kosztów i korzyści dla dużych projektów".

16. Spośród 19 projektów, dla których informacje były dostępne, 14 odnotowało wykorzystanie mniejsze od oczekiwanego [14] (zob. wykres 3). Koszt skontrolowanych dużych projektów realizowanych w ramach EFRR i projektów Funduszu Spójności okazał się średnio o 26% wyższy od kosztów uwzględnionych w studiach wykonalności [15], co sprawiło, że inwestycje były znacznie mniej rentowne niż planowano.

17. Dwa duże projekty realizowane w ramach EFRR (A17 i A20) skontrolowane w Niemczech zostały w federalnym planie inwestycji drogowych sklasyfikowane jako "pilne". Jednak obliczenie ich wskaźnika B/C z wykorzystaniem rzeczywistych danych, znanych po ukończeniu tych projektów, pozwoliło stwierdzić, że nie klasyfikują się one jako "pilnie potrzebne", ponieważ koszty budowy zwiększyły się o 50% (A17) lub natężenie ruchu było o 50% niższe niż początkowo przewidywano (A20).

18. Podobnie w Grecji, według wniosku o przyznanie pomocy dla projektu E75/PATHE korytarza drogowego obejmującego kontrolowany odcinek jego wskaźnik B/C wynosił 3,1, a całkowity koszt był przewidziany na 278 mln euro. Rzeczywisty koszt projektu wyniósł 378 mln euro. Gdyby wszystkie pozostałe czynniki pozostały bez zmian, dodatkowe koszty zmniejszyłyby wskaźnik B/C do 2,3.

…WYRAŹNIE JEDNAK POPRAWIŁY STAN BEZPIECZEŃSTWA NA DROGACH I PRZYCZYNIŁY SIĘ DO SKRÓCENIA CZASU PODRÓŻY

19. Poprawa bezpieczeństwa na drogach była zdefiniowana jako cel we wszystkich wnioskach projektowych. W przypadku dwóch projektów budowy autostrad w Hiszpanii i jednego w Grecji korzyści dla bezpieczeństwa były szczególnie zauważalne. W przypadku dwóch skontrolowanych projektów dla autostrady A66 (ES) celem było osiągnięcie współczynnika śmiertelności nie wyższego niż 0,03 (liczba ofiar śmiertelnych przypadająca na 1 km w ciągu roku) oraz współczynnika osób rannych nie wyższego niż 1,14. W 2010 r. rzeczywiste statystyki wykazały współczynnik śmiertelności wynoszący zero, a współczynnik osób rannych – jedynie 0,1. Projekt E75/PATHE (EL) doprowadził do zmniejszenia liczby wypadków śmiertelnych ze średnio sześciu w latach 2001–2010 do zera. Dalsze pozytywne przykłady poprawy bezpieczeństwa to projekty w Częstochowie (PL) i w Loja (ES) (zob. zdjęcie 1), które rozwiązały problem częstych wypadków drogowych na przejazdach kolejowych.

20. Trybunał zbadał również skrócenie czasu podróży osiągnięte dzięki tym 11 projektom, w których taki cel zdefiniowano i w których przypadku wykonanie badań porównawczych było możliwe. Wszystkie badania wykazały, że w porównaniu z połączeniami alternatywnymi zbudowane odcinki dróg pozwoliły na zaoszczędzenie do 60% czasu. Wszystkie projekty umożliwiły także oszczędność czasu przewidzianą we wnioskach o udzielenie pomocy.

+++++ TIFF +++++

© Europejski Trybunał Obrachunkowy.

21. Choć wszystkie skontrolowane projekty doprowadziły do skrócenia czasu podróży, siedem projektów [16] nie osiągnęło pełnego potencjału w zakresie oszczędności czasu, ponieważ inne części tych samych tras tranzytowych nie zapewniają takich samych standardów prędkości, przepustowości ani bezpieczeństwa jak skontrolowane odcinki. W niedalekiej przyszłości dwa z nich (droga A1 (PL) oraz Saloniki–Kilkis (EL)) zostaną połączone z porównywalnymi drogami (konieczne projekty były już realizowane w czasie trwania kontroli), lecz w pozostałych przypadkach problemy pozostają aktualne (zob. ramka ze szczegółowymi informacjami).

RAMKA

TRZY PRZYPADKI MOŻLIWYCH DALSZYCH UDOSKONALEŃ W CELU DODATKOWEGO SKRÓCENIA CZASU PODRÓŻY

Droga S7 (PL) zostanie całkowicie wyremontowana w nadchodzących latach, lecz w czasie kontroli łączyła się ona z odcinkiem ze skrzyżowaniami jednopoziomowymi, które spowalniają przepływ ruchu.

Droga S8 (PL) była czteropasmową drogą ekspresową, która w jednym końcu prowadziła do zwykłych dwupasmowych dróg głównych, przez co oszczędność czasu uzyskana dzięki drodze ekspresowej staje się mało istotna. Obecnie droga ta jest przebudowywana na całej długości od Białegostoku do Wrocławia.

Droga B104 (DE) stanowi drugi odcinek północnej obwodnicy Schwerina. Dalsze części obwodnicy nie zostały jeszcze zbudowane.

POPRAWA PRZEPUSTOWOŚCI MOGŁA ZOSTAĆ OSIĄGNIĘTA NIŻSZYM KOSZTEM

22. W celu dokonania oceny kosztów projektów Trybunał przeprowadził badania porównawcze na podstawie cen jednostkowych dla najbardziej porównywalnych materiałów i robót budowlanych. Podczas przeprowadzania analizy uzasadnienia tych kosztów szczególną uwagę poświęcono praktykom dotyczącym zarządzania (planowanie, zamówienia i wdrażanie), które mają kluczowe znaczenie dla realizacji projektów najkorzystniejszym kosztem. Jako kryteria Trybunał przyjął właściwe wykonanie projektów w terminach określonych w umowie i zgodnie z kosztami umownymi.

RÓŻNE SPOSOBY PORÓWNYWANIA KOSZTÓW DRÓG

23. Dla wszystkich skontrolowanych projektów Trybunał obliczył koszty w trzech kategoriach:

a) Całkowite koszty projektu – koszt drogi w przeliczeniu na kilometr jest łatwy do obliczenia, lecz metoda ta nie pozwala na sprawiedliwe porównanie poszczególnych projektów, ponieważ warunki geologiczne i przyrodnicze oraz rodzaj robót mogą się różnić w zależności od projektu. Dane dotyczące całkowitych kosztów projektu można jednak zastosować do analizy kosztowej różnego rodzaju dróg, np. kosztów budowy autostrady w porównaniu z kosztami drogi ekspresowej.

b) Całkowity koszt budowy – całkowity koszt budowy pokrywający wszystkie materiały i roboty potrzebne do realizacji projektu. Inaczej niż w przypadku kosztów całkowitych, takie elementy jak nadzór i nabycie terenów są tu pomijane. Całkowity koszt budowy wskazuje na poziom cen związanych z budową dróg w danym kraju.

c) Koszt budowy drogi – ta kategoria odnosi się wyłącznie do kosztów budowy nawierzchni drogi z wyłączeniem planowania i nadzoru, obiektów inżynieryjnych i akcesoriów drogowych, takich jak bariery i znaki drogowe. Ta kategoria jest najwłaściwsza do porównywania kosztów projektów, ponieważ eliminuje wszystkie elementy związane z warunkami geologicznymi i przyrodniczymi.

24. Aby wyeliminować różnice kosztów związane z różną szerokością dróg, wszystkie koszty zostały także przeliczone na 1000 m2 powierzchni drogi. Wykres 2 przedstawia koszty całkowite, całkowity koszt budowy oraz koszt budowy drogi w przeliczeniu na 1000 m2 jej powierzchni. Wykres ten umożliwia ogólne porównanie poziomu kosztów w projektach objętych kontrolą. Szczegółowe informacje dotyczące różnych rodzajów kosztów na poziomie projektu zawiera natomiast załącznik II.

25. Z wykresu 2 widać, że:

a) projekty skontrolowane w Niemczech miały najniższy koszt na 1000 m2 we wszystkich trzech kategoriach. Brak dowodów na to, aby fakt ten można było wyjaśnić niskimi kosztami pracy;

b) w przypadku projektów skontrolowanych w Hiszpanii istnieje znaczna różnica pomiędzy całkowitym kosztem budowy i kosztem budowy drogi. Oznacza to intensywne wykorzystanie obiektów inżynieryjnych, takich jak mosty czy tunele;

c) średni koszt budowy drogi jest najwyższy dla projektów skontrolowanych w Polsce i tylko nieznacznie niższy w przypadku projektów w Hiszpanii.

WYKRES 2

ŚREDNI KOSZT CAŁKOWITY, CAŁKOWITY KOSZT BUDOWY ORAZ KOSZT BUDOWY DROGI W PRZELICZENIU NA 1000 M2 POWIERZCHNI W SKONTROLOWANYCH PROJEKTACH DROGOWYCH W POSZCZEGÓLNYCH PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH (W EURO) [17]

+++++ TIFF +++++

Źródło: Obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

26. Na koszt projektu drogowego mogą wpływać: a) przebieg trasy i potrzeba nabycia gruntów, b) specyfikacje techniczne oparte na prognozach ruchu i obowiązujących normach budowlanych, c) systemy zamówień i konkurencja na rynku oraz d) zarządzanie projektem na etapie budowy. W dalszych częściach dokumentu przeanalizowano te czynniki na podstawie wyników kontroli.

PROJEKTY DROGOWE BYŁY ZWYKLE PROWADZONE ZGODNIE Z NAJBARDZIEJ EKONOMICZNYM PRZEBIEGIEM TRASY

27. W przypadku wszystkich 24 skontrolowanych projektów Trybunał sprawdził, czy wybrano najbardziej ekonomiczny przebieg trasy. Zbadano alternatywne przebiegi tras dla wszystkich projektów i tam, gdzie było to możliwe, zweryfikowano je podczas wizyt terenowych.

28. W przypadku 19 projektów uzasadnienie wyboru danego przebiegu trasy wystarczało do potwierdzenia jego przewagi ekonomicznej. Pięciu [18] projektów nie wybudowano zgodnie z najbardziej ekonomicznym przebiegiem trasy ze względu na wymogi ochrony środowiska i sprzeciw mieszkańców / władz lokalnych. Na przykład projekt E75/PATHE (EL) zbudowano w trudnym terenie górskim, aby nie zablokować dostępu do morza miastom: Kamena Vourla i Agios Konstantinos.

29. Osiem tras zostało wytyczonych wzdłuż istniejących dróg. Koszt pozostałych 16 projektów od podstaw był średnio dwa razy wyższy od kosztu dróg wybudowanych wzdłuż istniejących tras, ponieważ projekty te pociągały za sobą dodatkowe koszty nabycia gruntów i wykonania niezbędnych prac ziemnych. Średni koszt całkowity skontrolowanych projektów realizowanych w pełni od podstaw wynosił 9,4 mln euro za kilometr, podczas gdy koszt całkowity projektów wykorzystujących istniejące trasy wynosił średnio 4,7 mln euro za kilometr. Budowa wzdłuż istniejących tras okazuje się zatem tańsza.

30. W jednym przypadku wybór już istniejącej trasy zwiększył koszty. Projekt dotyczący drogi ekspresowej S7 (PL) okazał się droższy od projektu podobnej drogi S8 (PL), którą zbudowano od podstaw. W celu rozbudowy drogi S7 do standardu drogi ekspresowej przy jednoczesnym zapewnieniu dostępu mieszkańcom przydrożnych terenów konieczna była budowa dróg zbiorczych [19] na całej długości nowej drogi ekspresowej.

PROGNOZY RUCHU DROGOWEGO W WIĘKSZOŚCI NIE ODPOWIADAŁY RZECZYWISTEMU WYKORZYSTANIU DRÓG

31. Projekty dróg i ich specyfikacje techniczne opierają się na szacunkach dotyczących przyszłego ruchu na tych drogach. Trybunał przeanalizował adekwatność szacunków ruchu drogowego dla 19 projektów, dla których dostępne były dane dotyczące zarówno ruchu planowanego, jak i rzeczywistego. W przypadku pięciu projektów różnica między rzeczywistym natężeniem ruchu a szacunkami była mniejsza niż 20%. W jedenastu przypadkach wynosiła ona między 21% a 50%, a w trzech przypadkach wyniosła 51% lub więcej (cztery niedoszacowania i dziesięć przeszacowań) (zob. wykres 3 zawierający porównanie prognoz z rzeczywistymi danymi z pomiaru ruchu).

WYKRES 3

STWIERDZONY SDR W PORÓWNANIU Z PROGNOZAMI

+++++ TIFF +++++

Uwaga: Wartość 1 oznacza, że rzeczywisty ruch odpowiada planowanemu.

Źródło: Obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

DUŻE RÓŻNICE W KOSZTACH W PRZELICZENIU NA UŻYTKOWNIKA

32. Trybunał zestawił całkowity koszt projektów z wynikami pomiaru ruchu. Obliczenia te, przedstawione na wykresie 4, opierają się na danych z pomiaru ruchu drogowego i pokazują koszt jednego kilometra drogi podzielony przez średnią liczbę użytkowników dziennie.

33. W skontrolowanych projektach średni koszt kilometra drogi przy uwzględnieniu SDR był ponad czterokrotnie wyższy w Hiszpanii niż w Niemczech, natomiast Polska i Grecja uplasowały się pomiędzy tymi dwiema skrajnościami.

WYKRES 4

CAŁKOWITY KOSZT 1 KM SKONTROLOWANYCH PROJEKTÓW DROGOWYCH W ZESTAWIENIU Z WYNIKAMI POMIARU RUCHU (SDR) (W EURO)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

34. Projekt "La Herradura" (ES) generował największe koszty w przeliczeniu na użytkownika. Projekt był technicznie złożony i wymagał wielu prac ziemnych mających na celu wykonanie tuneli, a rzeczywiste natężenie ruchu okazało się mniejsze niż 50% planowanego SDR. Inne projekty o wyraźnie podwyższonych kosztach w przeliczeniu na użytkownika dziennie są albo złożone technicznie (zawierają wiele obiektów inżynieryjnych, takich jak mosty i tunele [20]), albo ruch na nich nie jest zbyt intensywny [21].

DROGI EKSPRESOWE BYŁY ZDECYDOWANIE MNIEJ KOSZTOWNE W BUDOWIE NIŻ AUTOSTRADY

35. Kluczowa decyzja techniczna, która przesądza o przyszłych kosztach dróg, dotyczy typu drogi, która ma zostać zbudowana. Wykres 5 przedstawia całkowite koszty w przeliczeniu na kilometr poszczególnych typów dróg w próbie objętej kontrolą Trybunału. Droga w pełni odpowiadająca parametrom autostrady może być ponaddwukrotnie bardziej kosztowna od pozostałych dwóch typów dróg.

WYKRES 5

Średni całkowity koszt w przeliczeniu na kilometr poszczególnych typów skontrolowanych dróg [22] (w euro)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

36. Trybunał obliczył średnie koszty całkowite, średnie koszty budowy i średnie koszty budowy drogi dla dwóch najbardziej porównywalnych typów dróg – autostrad i dróg ekspresowych. Wykres 6 potwierdza, że we wszystkich kategoriach kosztów drogi ekspresowe wymagały mniejszych nakładów inwestycyjnych niż autostrady. Przyczyny różnic w kosztach można podzielić na dwie główne kategorie: a) drogi ekspresowe wymagają mniejszej szerokości korytarza drogowego, więc koszt nabycia gruntów i budowy jest niższy, oraz b) istniejące trasy zwykłych dróg głównych mogą zostać rozbudowane do standardu drogi ekspresowej, ponieważ drogi ekspresowe projektowane są dla niższych prędkości, podczas gdy autostrady wymagają zwykle całkowicie nowych tras [23].

WYKRES 6

ŚREDNI KOSZT CAŁKOWITY, KOSZT BUDOWY I KOSZT BUDOWY DROGI W PRZELICZENIU NA 1000 m2 SKONTROLOWANYCH AUTOSTRAD I DRÓG EKSPRESOWYCH (W EURO)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

37. Ponieważ skontrolowane drogi ekspresowe składają się z dwóch jezdni i co najmniej czterech pasów ruchu, mogą one przyjąć podobną liczbę pojazdów i jednocześnie zapewnić podobne standardy bezpieczeństwa jak autostrady. SDR zanotowany na drogach ekspresowych zbudowanych w ramach skontrolowanych projektów wynosił średnio 16950 pojazdów, natomiast na ośmiu czteropasmowych autostradach zbudowanych w ramach porównywalnych projektów średnia wartość tego wskaźnika wynosiła 13398 pojazdów. Tylko w dwóch przypadkach SDR zanotowany na autostradach czteropasmowych był wyższy niż średnia wartość tego wskaźnika dla dróg ekspresowych. Prowadzi to do wniosku, że ruch drogowy na co najmniej sześciu autostradach mógłby również zostać obsłużony przez drogi ekspresowe.

+++++ TIFF +++++

© Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W PRZYPADKU ŻADNEGO SKONTROLOWANEGO PROJEKTU NIE UZYSKANO MOŻLIWIE NAJLEPSZEJ CENY

38. Państwa członkowskie uwzględnione w próbie Trybunału miały różne systemy zamówień publicznych. W Grecji i Hiszpanii ceny jednostkowe robót zostały ustalone przez organy administracji, a oferenci oferowali zniżki w stosunku do cen "urzędowych" [24], przy czym wszystkie późniejsze wzrosty kosztów pokrywano za pomocą umów "koszt plus". W Polsce i Niemczech oferty były wyszczególnione, a oferenci mogli swobodnie oferować własne ceny jednostkowe robót. W Niemczech korytarze drogowe podzielono na krótsze jednostki zamówień o długości od 1,5 do 5 km. W pozostałych krajach skontrolowane projekty były zamawiane w pojedynczym odcinku [25].

39. W Grecji i Hiszpanii warunkiem dopuszczenia do postępowania o udzielenie zamówienia była wcześniejsza rejestracja w rejestrach kwalifikacyjnych [26] prowadzonych przez ministerstwa właściwe do spraw gospodarki [27], podczas gdy w Polsce i w Niemczech wszystkie firmy mogły brać bezpośredni udział w ogłoszonym przetargu.

40. W przypadku ośmiu projektów zamówienia udzielono oferentom, którzy nie zaoferowali najniższej ceny spośród wszystkich ofert zgodnych z wymogami technicznymi. Trzy projekty w Hiszpanii i cztery w Grecji podlegały procedurze zamówień z zastosowaniem formuły matematycznej wykluczającej firmy, które oferowały zbyt niskie ceny (więcej niż 10% poniżej średniej oferowanej ceny). Praktyka wykorzystywania formuł matematycznych w Grecji i Hiszpanii została zaprzestana. Komisja nałożyła karę w wysokości 10% na wszystkie projekty, w których wykorzystano ten sposób udzielania zamówień w Grecji. Niektóre z firm wykluczonych z postępowania o udzielenie zamówienia w późniejszym okresie utworzyły wspólne przedsięwzięcia ze zwycięskimi oferentami [28], świadczyły usługi budowlane i otrzymywały wynagrodzenie na podstawie wyższych cen oferowanych w zwycięskiej ofercie.

ISTNIEJĄ ZNACZĄCE RÓŻNICE W KOSZTACH AKCESORIÓW DROGOWYCH I NAWIERZCHNI MOSTÓW

41. Drogi w Europie są budowane zgodnie z ogólnymi normami dotyczącymi wymogów dla każdego rodzaju dróg, lecz szczegółowe przepisy w zakresie akcesoriów drogowych i oznakowania dróg są nadal rozdrobnione. Na przykład normy dla akcesoriów drogowych, takich jak znaki drogowe i niektóre bariery ochronne, nie zostały ujednolicone, co może stanowić przeszkodę dla wejścia na rynki krajowe. Znakiem postępu jest nowa zharmonizowana europejska norma jakości (EN01317-5) obowiązująca od 1 stycznia 2011 r. Norma ta pozwala organom odpowiedzialnym za drogi i producentom przekazywać informacje o jakości produktów w sposób jednolity dla całej Europy. W różnych krajach stosowane są bariery o różnej konstrukcji, co utrudnia uzyskanie korzyści z ekonomii skali. Wykres 7 przedstawia różnice w cenach podobnych drogowych barier ochronnych na różnych rynkach. Jak widać, różnica między najniższą a najwyższą średnią ceną wynosi 75%.

42. W odniesieniu do wszystkich projektów Trybunał zbadał również koszt nawierzchni mostów jako specyficzny, łatwo porównywalny składnik kosztów. Wyniki (zob. wykres 8) pokazują, że w Hiszpanii koszty mostów są wyraźnie niższe niż w pozostałych krajach objętych kontrolą.

WYKRES 7

ŚREDNI KOSZT 1 M BARIER OCHRONNYCH W SKONTROLOWANYCH PROJEKTACH (W EURO)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

WYKRES 8

ŚREDNI KOSZT 1 m2 NAWIERZCHNI MOSTU W SKONTROLOWANYCH PROJEKTACH (W EURO)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

43. Aby wyjaśnić te różnice w kosztach, Trybunał porównał ceny podstawowego materiału do budowy mostów, tj. ceny zastosowanego betonu. Analiza porównawcza (zob. wykres 9) wykazała, że beton był najtańszy w przypadku projektów skontrolowanych w Hiszpanii, a stosunkowo drogi w Niemczech i Polsce. Z porównania kosztów betonu wynika, że średnia oferowana cena w jednym państwie członkowskim może być znacznie niższa niż w innym [29].

44. Sześć spośród 10 skontrolowanych projektów autostradowych [30] zawierało elementy redukujące hałas. Wymagane poziomy ochrony różnią się w zależności od kraju. Na przykład najwyższe dopuszczalne poziomy hałasu w Polsce są nawet o 7 dB niższe niż odpowiadające im wartości w sąsiednich krajach. Bardziej rygorystyczne przepisy sprawiają, że znacząca część niemal każdego nowego projektu drogowego musi być osłaniana ekranami akustycznymi (zob. zdjęcie 3), co przekłada się na koszty.

WYKRES 9

ŚREDNI KOSZT 1 m3 BETONU DO BUDOWY NAWIERZCHNI MOSTU W SKONTROLOWANYCH PROJEKTACH (W EURO)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

+++++ TIFF +++++

© Europejski Trybunał Obrachunkowy.

PRZEKROCZENIA KOSZTÓW O PONAD 20% W PRZYPADKU 11 SKONTROLOWANYCH PROJEKTÓW

45. Różne systemy zarządzania projektami stosowane w państwach członkowskich mają wpływ na dodatkowe koszty i terminowe ukończenie prac. W Niemczech i Polsce wykonawcy ponoszą pełną odpowiedzialność za ewentualne zmiany cen środków produkcji, natomiast w Grecji i Hiszpanii stosowano systemy indeksacji, za pomocą których ceny środków produkcji były okresowo analizowane i ponownie wyceniane przez ministerstwa właściwe do spraw robót publicznych.

46. W Grecji, Niemczech i Hiszpanii ponowne obmiary robót i aktualizacje umów były częste, co doprowadziło do wielokrotnych modyfikacji umów i dodatkowych płatności. Tymczasem polski system zarządzania projektami jest zaprojektowany w taki sposób, aby zmniejszyć ryzyko dodatkowych roszczeń, zaś po udzieleniu zamówienia obowiązek przekazania dodatkowych płatności powstaje sporadycznie.

47. Spośród 24 skontrolowanych projektów tylko 7 zostało zrealizowanych po pierwotnej cenie przewidzianej w umowie (jeden w Niemczech, pięć w Polsce i jeden w Hiszpanii). Koszty 11 projektów zwiększyły się o ponad 20% podczas etapu budowy, głównie z powodu znalezisk archeologicznych, błędów planowania, błędnych szacunków ilościowych w dokumentach oraz indeksacji cen. Porównanie cen zapisanych w umowach z rzeczywistymi płatnościami przedstawia wykres 10.

48. Średnia dla wszystkich projektów wartość dodatkowych płatności po podpisaniu umów wyniosła 23%. Wartości skrajne to 36% w przypadku projektów greckich i 1% w przypadku projektów polskich.

WYKRES 10

DODATKOWE KOSZTY SKONTROLOWANYCH PROJEKTÓW W STOSUNKU DO CENY UMOWNEJ

+++++ TIFF +++++

Uwaga: Początkowa cena umowna odpowiada liczbie 1.

Źródło: Obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

49. Na porządku dzienny są opóźnienia w realizacji budowy dróg. W krajach stosujących systemy indeksacyjne (Hiszpania i Grecja) dłuższy okres budowy jest korzystniejszy dla wykonawców. Również długie procedury wywłaszczenia gruntów i problemy z dostępnością terenów budowy wydłużały czas trwania projektów nawet o jeden rok.

50. Średnie opóźnienie wśród skontrolowanych projektów wynosiło 9 miesięcy lub 41% licząc od planowanej do rzeczywistej daty otwarcia drogi dla ruchu. W Polsce średnie opóźnienie wynosiło 3 miesiące lub 16,5%, w Niemczech – 7 miesięcy lub 59,5%, dla projektów w Hiszpanii średnie opóźnienie wynosiło 11 miesięcy lub 31%, a w Grecji drogi były otwierane dla ruchu średnio o 16 miesięcy lub 57% później niż przewidywano (zob. wykres 11).

WYKRES 11

OPÓŹNIENIA W OTWIERANIU DRÓG DLA RUCHU W SKONTROLOWANYCH PROJEKTACH (W MIESIĄCACH)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Obliczenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

WNIOSKI I ZALECENIA

CZY SKONTROLOWANE PROJEKTY DROGOWE OSIĄGNĘŁY SWOJE CELE?

51. UE przeznaczyła około 65 mld euro na inwestycje drogowe w latach 2000–2013. Wszystkie skontrolowane projekty zwiększyły przepustowość i jakość sieci dróg, doprowadziły do skrócenia czasu podróży oraz poprawiły bezpieczeństwo na drogach. Jednakże cele związane z rozwojem gospodarczym nie były wymierne i brakuje dostępnych informacji co do wpływu projektów na gospodarkę lokalną lub krajową.

52. Rzeczywista rentowność obliczona przy użyciu wskaźnika kosztów i korzyści na podstawie rzeczywistych kosztów i wykorzystania dróg była w przypadku połowy projektów znacznie niższa niż zakładano na etapie planowania, kiedy to przyjmowano znacznie niższe koszty lub większe natężenie ruchu.

CZY PROJEKTY BYŁY ZARZĄDZANE W SPOSÓB ZAPEWNIAJĄCY OPTYMALIZACJĘ KOSZTÓW?

53. Nie poświęcono wystarczającej uwagi zapewnieniu opłacalności ekonomicznej projektów:

a) Większość skontrolowanych projektów była obarczona nieadekwatnymi prognozami ruchu drogowego. Poziom natężenia ruchu odpowiadał prognozom tylko w przypadku 4 spośród 19 projektów, dla których udostępniono wystarczające informacje.

b) Rodzaj drogi nie był najlepiej dobrany do ruchu, który miała przyjąć. Autostrady, których koszt jest znacznie wyższy niż koszt dróg ekspresowych (średni koszt jednego kilometra wynosi około 11 mln euro dla autostrad i 6,2 mln euro dla dróg ekspresowych, tj. dla dróg ekspresowych jest on o 43% niższy), były preferowaną opcją budowy nawet w przypadku odcinków, na których potrzeby mogłyby zostać zaspokojone przez drogi ekspresowe.

c) Skontrolowane projekty stawały się coraz droższe w trakcie realizacji i były obarczone opóźnieniami. Średni wzrost kosztów w stosunku do pierwotnej ceny umownej wynosił 23%, a przekroczenia terminów wynosiły średnio 9 miesięcy lub 41% planowanego czasu.

54. Trybunał zauważa ponadto, że projekty w dwóch państwach członkowskich podlegały procedurze zamówień z zastosowaniem formuły matematycznej wykluczającej oferentów, którzy przedstawili oferty odbiegające od średniej oferowanej ceny o więcej niż 10% w dół. Komisja nałożyła karę w wysokości 10% kwoty płatności dokonanych na rzecz wspomnianych wyżej projektów, w których formuła taka została zastosowana. Trybunał zauważa, że ta praktyka w dziedzinie zamówień została zaprzestana.

55. Spośród skontrolowanych projektów najniższe koszty budowy drogi odnotowano w przypadku projektów w Niemczech, a następnie w Grecji, Hiszpanii i Polsce. Brak dowodów na to, aby zjawisko to można było wyjaśnić niskimi kosztami pracy. Najniższy średni koszt w przeliczeniu na rzeczywistego użytkownika odnotowano w przypadku projektów realizowanych w Niemczech, a następnie kolejno w Grecji, Polsce i Hiszpanii. Rozpiętość kosztów w przeliczeniu na użytkownika wynosi jak 1 do 28, jeśli porównać drogi o najlepszym i najgorszym współczynniku (lub jak 1 do 12, po odrzuceniu dwóch skrajnych przypadków).

ZALECENIE 1

Komisja powinna dokonać analizy różnic między kosztami budowy drogi w poszczególnych państwach członkowskich, aby ustalić przyczyny znacznej rozpiętości cen i zapewnić stosowanie najlepszych praktyk w przyszłości.

ZALECENIE 2

Przyszłe współfinansowanie projektów drogowych należy uzależnić od:

a) istnienia przejrzystych celów, którym będą towarzyszyły takie wskaźniki jak oszczędność czasu podróży, korzyści związane z bezpieczeństwem na drogach, poprawa przepustowości i wymierny wpływ na gospodarkę;

b) wykorzystania uzasadnionych i opłacalnych rozwiązań technicznych zgodnych z najlepszymi znanymi praktykami, w tym w odniesieniu do akcesoriów wymaganych przy budowie dróg;

c) podjęcia przez państwa członkowskie kroków mających prowadzić do zapewnienia konkurencyjności na rynkach budowlanych oraz do tego, by system zamówień publicznych zapewniał wyłanianie najkorzystniejszych ofert, a jednocześnie nie tworzył barier dla wejścia na rynek. Działania te mogłyby na przykład obejmować szersze informowanie o przetargach na poziomie międzynarodowym, uznawanie kategorii jakości dla przedsiębiorstw, przyjętych w innych państwach członkowskich, a także ułatwienie MŚP dostępu do postępowań przetargowych.

ZALECENIE 3

Komisja powinna wspierać wymianę najlepszych praktyk pomiędzy krajowymi organami administracji właściwymi w sprawach dróg w zakresie wiarygodnych prognoz ruchu drogowego.

ZALECENIE 4

Komisja powinna rozważyć utworzenie unijnej bazy informacji o jednostkowych kosztach środków produkcji, przeznaczonej dla inżynierów przygotowujących kosztorysy nowych projektów, co pomogłoby beneficjentom w uzyskiwaniu niższych cen zamówień.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Harald NOACK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 29 maja 2013 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 25).

[2] Art. 17 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. C 326 z 26.10.2012, s. 13) oraz art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. C 326 z 26.10.2012, s. 47).

[3] Statystyki Międzynarodowego Forum Transportowego OECD "Road infrastructure gross investment spending" [Wydatki brutto na inwestycje w infrastrukturę drogową], http://www.internationaltransportforum.org/statistics/investment/data.html

[4] TEN-T – Transeuropejska Sieć Transportowa zarządzana przez Agencję Wykonawczą ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej.

[5] Inne poza krajowymi źródła finansowania projektów drogowych to pożyczki Europejskiego Banku Inwestycyjnego i Banku Światowego oraz wsparcie pochodzące z instrumentów finansowania TEN-T.

[6] Średni udział współfinansowania UE w całkowitych kosztach skontrolowanych projektów wynosił 44%.

[7] Z czego 12744 km zbudowano od podstaw, a 62256 km dróg wyremontowano.

[8] Źródło: "Ocena ex post programów polityki spójności w latach 2000–2006 współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego", styczeń 2010, Steer Davies Gleave, Londyn (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/expost2006/wp5a_final_report_summary.pdf).

[9] W tym zakresie Europejski Trybunał Obrachunkowy sporządził już sprawozdanie na temat współfinansowania infrastruktury transportowej przez UE (zob. sprawozdanie specjalne nr 1/93 o finansowaniu infrastruktury transportowej (Dz.U. C 69 z 11.3.1993), sprawozdanie specjalne nr 8/2010: "Poprawa funkcjonowania transportu w ramach transeuropejskich osi kolejowych: czy inwestycje UE w infrastrukturę kolejową są skuteczne?" i sprawozdanie specjalne nr 4/2012: "Wykorzystanie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności do współfinansowania infrastruktury transportowej portów morskich: czy środki są inwestowane skutecznie?" (http://eca.europa.eu)).

[10] "Pozostałe" w tabeli to wszystkie pozostałe państwa członkowskie UE z wyjątkiem Luksemburga i Danii, które nie odnotowały wydatków na budowę dróg.

[11] Kryteria wyboru były następujące: całkowity koszt projektu musiał wynosić ponad pięć milionów euro, projekt musiał być ukończony i otwarty dla ruchu drogowego oraz zawierać co najmniej jeden most. Połowa projektów z każdego państwa członkowskiego musiała należeć do dużych projektów realizowanych w ramach EFRR lub do projektów Funduszu Spójności.

[12] Wnioski te podlegają decyzji ad hoc dotyczącej współfinansowania przez Komisję Europejską.

[13] Wyjątek stanowiły: droga DK43 w Częstochowie (PL), Keratea–Lavrio i Saloniki–Kilkis (EL), Jaraicejo (ES), droga L132 (DE).

[14] Z przeprowadzonej analizy porównawczej dostępnych danych dotyczących ruchu drogowego wynika, że w niektórych spośród skontrolowanych krajów w 2011 r. nastąpił spadek natężenia ruchu wynoszący do 20% w porównaniu z 2010 r., czego nie odnotowano w latach poprzednich. Znaczących zmian w natężeniu ruchu nie stwierdzono w Niemczech i w Polsce.

[15] Dane te odnoszą się do całkowitych oczekiwanych kosztów skontrolowanych projektów podanych we wnioskach o przyznanie pomocy.

[16] A1, S8 i S7 (PL); Saloniki– Kilkis i Keratea–Lavrio (EL); S177 Pirna i B104 (DE).

[17] W celu porównania polskich projektów we wszystkich obliczeniach wykorzystano długoterminowy kurs wymiany 4 złote = 1 euro.

[18] S177 Radeberg (DE), A1 (PL), E75/PATHE i A2 Nymphopetra–Asprovalta (EL) A7 La Herradura (ES).

[19] Droga zbiorcza to zwykła dwupasmowa droga główna zbierająca ruch do i z posiadłości mieszkalnych znajdujących się w okolicach drogi zawierającej ograniczenia dostępu, np. autostrady lub drogi ekspresowej.

[20] Loja (ES), E75 Pathe (EL), DK50 (PL).

[21] Jaraicejo (ES), S17 Radeberg (DE), A1 (PL).

[22] Obliczenia oparte na całkowitych kosztach 24 skontrolowanych projektów.

[23] Średnie koszty całkowite dwóch skontrolowanych dróg ekspresowych wybudowanych od podstaw: S8 (PL) i Saloniki–Kilkis (EL), wyniosły 4,2 mln euro za kilometr. Koszty te są niższe niż średni koszt za jeden kilometr wszystkich dróg ekspresowych.

[24] W Hiszpanii zniżki oferowano od ceny całkowitej, natomiast w Grecji – od grup robót i materiałów.

[25] Z wyjątkiem projektu E75/PATHE (EL), który podlegał zamówieniu w dwóch odcinkach. W Polsce i Grecji duże spółki zarządzające projektami wygrały największe przetargi z powodu wysokich wymagań kapitałowych postawionych w procedurze przetargowej.

[26] Rejestry kwalifikacyjne prowadzą wykaz przedsiębiorstw uprawnionych do podjęcia realizacji projektów o danych rozmiarach i danym stopniu złożoności technicznej. Dla każdej procedury przetargowej istnieje minimalny wymóg dotyczący kwalifikacji.

[27] W celu realizacji projektów zarejestrowane przedsiębiorstwa mogą tworzyć wspólne przedsięwzięcia z innymi firmami.

[28] Powyższe miało miejsce w przypadku projektów Keratea–Lavrio i Kymis Avenue (oba w EL).

[29] Składniki betonu (cement, piasek i stal) są przedmiotem handlu międzynarodowego, sam beton jednak nim nie jest.

[30] A1 (PL); A17 i A20 (DE); E75/PATHE i A2 (EL); A7 (ES).

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

PRZEGLĄD SKONTROLOWANYCH PROJEKTÓW

Kraj i region | Nazwa projektu | Koszty całkowite (EUR) | Współfinan- sowanie UE (EUR) | Poziom natężenia ruchu wyrażony jako SDR | Krótki opis projektu [1] |

NIEMCY Saksonia | Autostrada A17 z Drezna do granicy czeskiej (40,8 km) | 655510000 | 277600000 (42%) | 51100 | Duża arteria drogowa łącząca Niemcy z Republiką Czeską. Szczegółowo skontrolowano odcinek o długości 3,88 km stanowiący odcinek budowy 1.2a. |

Droga ekspresowa S177, obwodnica zachodnia Pirny (3,7 km) | 20700000 | 15600000 (75%) | 12000 | Obwodnica Pirny. Część przyszłego połączenia autostrad A17 i A4. Szczegółowo skontrolowano odcinek o długości 1,5 km, odcinek budowy 5.2. |

Droga ekspresowa S177, obwodnica Radeberga (6,2 km) | 38000000 | 28500000 (75%) | 12000 | Obwodnica Grosserkmannsdorf-Radeberg. Część przyszłego połączenia autostrad A17 i A4. Szczegółowo skontrolowano odcinek długości 3,2 km, południowy odcinek budowy. |

NIEMCY Meklemburgia i Pomorze Zachodnie | Autostrada A20 Grimmen-Wschód do Strasburga (91,2 km) | 367600000 | 25100000 (6,8%) | 12662 | Część autostrady bałtyckiej z Lubeki do Szczecina w Polsce. Szczegółowo skontrolowany odcinek miał 12,4 km długości od skrzyżowania Jarmen do skrzyżowania Anklam. |

Droga ekspresowa B104, północna obwodnica Schwerina (7,5 km) | 32000000 | 19000000 (65%) | Brak dostępnych informacji | Ważny element modernizacji europejskiej drogi E22. Szczegółowo skontrolowano odcinek o długości 5,5 km, obwodnicę Schwerina, odcinek budowy 5. |

Droga krajowa L132 Niendorf–Rostok (1,5 km) | 5178000 | 3874000 (75%) | 10000 | Połączenie między autostradą A20 a południową częścią Rostoku. Odcinek budowy 3. |

GRECJA Attyka | Autostrada E75/PATHE, odcinek Agios Konstantinos–Kamena Vourla (20 km) | 378806726 | 146062798 (39%) | 15283 | Część najważniejszej greckiej drogi tranzytowej z północy na południe. Szczegółowo skontrolowano odcinek autostrady Kamena Vourla o długości 9 km. Roboty były opóźnione z powodu trudnych górskich warunków budowy. |

Droga ekspresowa Kymis Avenue od skrzyżowania Kifissias do wioski olimpijskiej (6,6 km) | 75822106 | 22877923 (30%) | Brak dostępnych informacji | Połączenie pomiędzy wioską olimpijską w czasie Igrzysk Olimpijskich Ateny 2004 i autostradą E75/PATHE. Droga biegnie dalej do gminy Tharkomakedones. W przyszłości powinna zostać bezpośrednio połączona z obwodnicą Aten. |

Droga ekspresowa S89 Stavros–Lavrio, odcinek Keratea–Lavrio (12,9 km) | 18395555 | 7994920 (43%) | Brak dostępnych informacji | Rozbudowa drogi dwupasmowej do 4-pasmowej drogi ekspresowej łączącej obwodnicę Aten z portem Lavrio. Projekt odnotował opóźnienia z powodu bankructwa głównego wykonawcy. |

GRECJA Macedonia Środkowa | Autostrada A2 Egnatia Odos, odcinek Kouloura–Kleidi (25,14 km) | 59309257 | 24904493 (53%) | 21600 | Przekształcenie drogi dwupasmowej w autostradę czteropasmową. Część drogi tranzytowej Egnatia Odos ze wschodu na zachód. |

Autostrada A2 Egnatia Odos, odcinek Asprovalta–Nymphopetra (31 km) | 184095172 | 77095200 (42%) | 15500 | Nowy odcinek autostrady w Egnatia Odos. Brakujący odcinek, pozostałe końce trasy zostały zbudowane wcześniej. |

Droga ekspresowa Saloniki–Doirani, odcinek od Nea Santa do Mavroneri (11,3 km) | 31327495 | 25200000 (80%) | 8000 | Środkowy odcinek drogi ekspresowej łączący okolice Salonik z Kilkis. Potencjalna kontynuacja połączenia z FYROM pozostaje niepewna. |

POLSKA Mazowsze | Obwodnica Arynowa na drodze DK50 (1,942 km) | 12481450 | 7921600 (63%) | 11800 | Projekt był kontynuacją remontu drogi DK50, jego pierwsza część była współfinansowana przez Bank Światowy. Projekt stworzył kluczowe połączenie pomiędzy DK 50 a drogą krajową nr 2. |

Droga ekspresowa S8, odcinek Radzymin–Wyszków, w tym obwodnica Wyszkowa (28,336 km) | 216444000 | 140197790 (83%) | 19701 [2] | Nowa droga ekspresowa zbudowana od podstaw prowadząca z Warszawy do północno-wschodniej Polski. Dalsza część drogi to zwykła dwupasmowa droga główna. Dokładnie skontrolowano odcinek obwodnicy Wyszkowa długości 12,8 km. |

Droga ekspresowa S7, odcinek Białobrzegi–Jedlińsk (13,652 km) | 118022250 | 85257005 (72%) | 24837 [3] | Rozbudowa drogi krajowej do standardów drogi ekspresowej. Kontynuacja wcześniejszych projektów na tej samej drodze. Zawiera drogi zbiorcze dla ruchu lokalnego. |

POLSKA Śląsk | Autostrada A1, odcinek Sośnica–Bełk (15,411 km) | 307887511 | 193803465 (63%) | 9374 [2] | Pierwszy odcinek nowej drogi ekspresowej łączącej środkową Polskę z Republiką Czeską. Był to jedyny projekt z całej skontrolowanej próby 24 projektów, na który zamówienie zostało przyznane wykonawcy zagranicznemu. |

Droga krajowa nr 43 w Częstochowie (1,4 km) | 14028195 | 9401244 (67%) | 31525 | Nowy most nad torami kolejowymi i rozległa rozbudowa drogi krajowej w Częstochowie. |

Droga krajowa nr 79 w Jaworznie (2,92 km) | 16880016 | 761766 (4,5%) | 12900 | Nowy przebieg drogi DK w mieście Jaworzno, pozwalający na poprowadzenie ruchu tranzytowego z pominięciem centrum miasta. Zamówienie zostało udzielone w formule umowy ryczałtowej, brak zatem informacji o kosztach jednostkowych. |

HISZPANIA Andaluzja | Autostrada śródziemnomorska A7, odcinek Tramo Castell de Ferro–Polopos (3,6 km) | 28174391 | 17891652 (64%) | 8472 | Odcinek nowej autostrady A7 z Algeciras do Barcelony. Wykorzystano trasę i część drogi należące do istniejącej drogi krajowej. |

Autostrada śródziemnomorska A7, odcinek La Herradura–Almunecar (9,12 km) | 280150747 | 108939032 (39%) | 7454 | Odcinek nowej autostrady A7 z Algeciras do Barcelony. Jeden z końców drogi nie jest połączony z autostradą, choć odpowiednie prace budowlane trwały w trakcie przeprowadzania kontroli. |

Nowy most nad rzeką Genil i wiadukt kolejowy w mieście Loja (1,68 km) | 6850627 | 3925293 (57%) | 8889 | W mieście Loja wybudowano nowy (drugi) most nad rzeką Genil, a przejazd kolejowy na poziomie drogi został zastąpiony wiaduktem. |

HISZPANIA Estremadura | Autostrada A66, odcinek północne Caceres–Aldea del Cano (29,343 km) | 96689964 | 58896574 (67%) | 10690 | Odcinek nowej autostrady z północnej Hiszpanii do Sewilli na południu. |

Autostrada A66, odcinek Enlace de Hinojal–północne Caceres (21,422 km) | 88065756 | 50841178 (58%) | 12594 | Odcinek nowej autostrady z północnej Hiszpanii do Sewilli na południu. |

Remont drogi lokalnej EX-385 w Jaraceijo (14,617 km) | 6104166 | 4135445 (68%) | 154 | Rozbudowa i częściowo budowa drogi lokalnej zwiększającej dostępność Parku Narodowego Manfragüe |

|

RAZEM | | 3058523384 | 1355781378 (44%) | | |

[1] Zgodnie z informacjami dostarczonymi przez organy w³aœciwe do spraw dróg w czasie przeprowadzania kontroli.

[2] Średnia wyników z trzech punktów pomiarowych.

[3] Średnia wyników z dwóch punktów pomiarowych.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

PORÓWNANIE CAŁKOWITYCH KOSZTÓW, KOSZTÓW BUDOWY I KOSZTÓW BUDOWY DROGI PROJEKTÓW OBJĘTYCH KONTROLĄ, W PRZELICZENIU NA 1000 m2(W EURO)

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------