Stawić czoła kryzysowi uchodźczemu w Europie: rola Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych

I.Obecny kryzys uchodźczy w kontekście międzynarodowym

Unia Europejska (UE) stoi w obliczu największego kryzysu uchodźczego od końca II wojny światowej. Obecną sytuację rozpatrywać należy w szerszym kontekście konfliktów siłowych i destabilizacji w innych częściach świata. Jest to kryzys o niespotkanych dotąd rozmiarach, którego źródłem są w dużym stopniu konflikty i prześladowania w strefie szerszego sąsiedztwa Europy. Konflikty siłowe w Syrii i Iraku lub brak stabilności i ubóstwo w części Afryki zmusiły miliony kobiet, mężczyzn i dzieci do opuszczenia swojego kraju w poszukiwaniu ochrony i godnego życia – w tym także w Unii Europejskiej.

Unia Europejska intensyfikuje swą reakcję na ten kryzys zgodnie z zasadami solidarności i odpowiedzialności oraz przy pełnym poszanowaniu swoich wartości i zobowiązań międzynarodowych. Od początku 2015 r. UE dokonała reorganizacji i mobilizacji instrumentów działań zewnętrznych, reagując na kryzys uchodźczy zgodnie z trzema celami: ratowanie życia, zapewnienie ochrony osobom będącym w potrzebie i zarządzanie granicami i mobilnością.

W 2014. doszło do nasilenia przepływów migracyjnych, zwłaszcza na szlaku środkowośródziemnomorskim. W 2015 r. doszło do dalszego dramatycznego pogorszenia sytuacji. Liczba osób przybywających do Unii Europejskiej drogą morską tzw. szlakiem wschodniośródziemnomorskim wyniosła 182 740 , co stanowi ogromny wzrost w porównaniu z rokiem 2014. Tzw. szlakiem zachodniobałkańskim migranci przemieszczają się do byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii i Serbii, potem do Węgier i innych państw członkowskich Unii Europejskiej. Do sierpnia 2015 r. Węgry zarejestrowały 142 649 przypadków nielegalnego wjazdu na swoje terytorium tym szlakiem.

Choć struktura przepływów migracyjnych jest mieszana, odnotowano gwałtowny wzrost liczby osób starających się o ochronę międzynarodową, zwłaszcza z Syrii, Iraku i Afganistanu. 90 % osób wykorzystujących szlak wschodniośródziemnomorski to obywatele jednego z tych trzech państw. Nielegalni migranci korzystający ze szlaku środkowośródziemnomorskiego pochodzą głównie z Afryki Subsaharyjskiej; także i oni często przybywają z obszarów dotkniętych konfliktem: około 20 % z Erytrei, 12 % z Somalii, a 10 % także i z Syrii. Struktura narodowościowa osób korzystających z tego szlaku uległa zmianie w porównaniu z rokiem 2014, kiedy to korzystali z niego głównie uchodźcy z Syrii. Ze szlaku tego korzysta jednak nadal podobna liczba osób (106 290 do sierpnia 2015 r.). Szybkie zmiany struktury przepływów migracyjnych oraz wykorzystywanych szlaków wskazują na to, że przemytnicy ludzi potrafią dostosować się do nowych okoliczności.

Choć z punktu widzenia obywateli UE obecna presja migracyjna może jawić się jako dramatyczna, Unia Europejska nie jest w żadnym stopniu regionem świata, który jest najbardziej dotknięty tym zjawiskiem. Jak informuje Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR), w 2014 r. było na świecie najwięcej uchodźców i przesiedleńców od II wojny światowej: 59,5 mln. Powyżej 85 % tych osób żyje w krajach rozwijających się. Bardzo wiele osób jest przesiedleńcami we własnym kraju , a uchodźcy często szukają schronienia przede wszystkim w państwach sąsiednich. Na przykład lwia część syryjskich uchodźców znalazła schronienie w Libanie, Jordanii i Turcji. Większość migracji afrykańskich to migracje w obrębie kontynentu: w samej tylko Afryce Zachodniej jest ponad 8,4 mln migrantów wewnętrznych. Pokazuje to, że obecny kryzys związany z migracją i uchodźcami nie jest ani jedynie, ani głównie problemem europejskim. Jest to wielkie wyzwanie na szczeblu międzynarodowym. Unia Europejska jest w awangardzie, jeśli chodzi o międzynarodowe wysiłki zmierzające do zaradzenia konfliktom i destabilizacji oraz do wspierania dotkniętych populacji.

II.Ramy polityki UE i reakcja Unii Europejskiej

W ciągu ostatnich miesięcy instytucje UE czyniły wszelkie starania, by stawić czoła temu światowemu kryzysowi. Rada Europejska oraz Komisja, zwłaszcza poprzez Europejski program w zakresie migracji opracowały główne elementy reakcji UE na wyzwania migracyjne na szczeblu wewnątrzunijnym i międzynarodowym.

Głównym priorytetem pozostaje ratowanie życia osób, które, starając się dotrzeć do Europy, próbują przeprawić się przez Morze Śródziemne. Niemniej jednak nie ma wątpliwości, że podstawową kwestią pozostaje ochrona osób w potrzebie, dostarczanie pilnej pomocy humanitarnej, zapewnianie dostępu do azylu i zwalczanie zjawisk leżących u źródeł migracji, zwłaszcza konfliktów, przemocy politycznej, łamania praw człowieka i ubóstwa. Cele te muszą pozostać głównym elementem reakcji Unii Europejskiej.

W obliczu obecnego kryzysu pierwszeństwo mają działania o większym bezpośrednim wpływie na przepływy migracyjne. Jednocześnie konieczne jest długoterminowe zaangażowanie w te kwestie, by zwalczać zjawiska leżące u źródeł migracji. Celem Unii Europejskiej jest zacieśnienie dialogu politycznego, współpracy, poprawa wymiany wiedzy i doświadczeń z państwami partnerskimi, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego i władzami lokalnymi, aby wspierać mobilność osób stanowiącą pozytywny element rozwoju społecznego. Współpraca prowadzona w oparciu o prawa, w tym prawa człowieka, przyczyni się do stawienia czoła wyzwaniom, w tym migracji subsaharyjskiej, oraz pomoże znaleźć rozwiązanie dla migrantów najbardziej narażonych.

W niniejszym komunikacie, który stanowi część szerszego pakietu wniosków ustawodawczych przyjętego przez Komisję Europejską, opisano działania zewnętrzne Unii Europejskiej mające na celu zwalczanie kryzysu uchodźczego. Działania te opierają się na solidnej strukturze zaangażowania międzynarodowego w tym obszarze na szczeblu dwustronnym, regionalnym i wielostronnym, zwłaszcza na globalnym podejściu do kwestii migracji i mobilności z 2011 r. .

Trwa mobilizacja kluczowych instrumentów finansowych. Współpraca zewnętrzna Unii Europejskiej, w tym współpraca rozwojowa na całym świecie, dysponująca budżetem na lata 2014–2020 w wysokości 96,8 mld EUR, odgrywa ważną rolę w zwalczaniu ubóstwa, braku bezpieczeństwa, nierówności czy bezrobocia. Obejmuje to wsparcie Unii Europejskiej w takich obszarach jak wzrost i tworzenie miejsc pracy, pokój i bezpieczeństwo, prawa człowieka i dobre rządzenie w odniesieniu do regionów i państw, z których pochodzą strumienie uchodźców.

W kontekście obecnego kryzysu, obok funduszu powierniczego na rzecz Syrii, Komisja Europejska proponuje też państwom członkowskim UE nowy Europejski Nadzwyczajny Fundusz Powierniczy, którego celem jest stabilizowanie sytuacji oraz zwalczanie przyczyn leżących u źródła nielegalnej migracji oraz przesiedleń w Afryce. Fundusze powiernicze umożliwiają UE i jej państwom członkowskim oraz aktywnym darczyńcom reagowanie na różne aspekty sytuacji wyjątkowych poprzez wspólne interwencje, podejmowane elastycznie i szybko, w odpowiedzi na zmieniające się potrzeby. Proponowany fundusz powierniczy będzie wspierał stabilność, odporność, rozwój gospodarczy, bezpieczeństwo i zarządzanie migracjami. Dzięki niemu UE i jej państwa członkowskie uzyskają sprawne i elastyczne narzędzie zdolne przynosić szybsze rezultaty. Pomoże on też uzyskać efekt dźwigni finansowej w związku z finansowaniem UE. Jednocześnie stworzy on możliwości przyciągnięcia większej uwagi politycznej i przyczyni się do uzyskania bardziej zintegrowanego i spójnego podejścia. Fundusz powierniczy ma być namacalnym rezultatem szczytu w Valletcie, który odbędzie się w listopadzie 2015 r. Komisja Europejska i Wysoka Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oczekują, że państwa członkowskie będą dokonywały konsekwentnych i hojnych wpłat do tego funduszu.

III.Kluczowe zagadnienia i reakcja Unii Europejskiej

Unia Europejska prowadzi działania na całym świecie. Poniżej omówiono państwa i regiony najistotniejsze w kontekście obecnego kryzysu:

Syria i Irak

Od początku konfliktów w Syrii i Iraku UE wspiera inicjatywy dyplomatyczne w celu znalezienia rozwiązań politycznych. W tym kontekście Komisja oraz wysoka przedstawiciel nakreślili ramy polityczne dla strategii regionalnej (w tym walki z Państwem Islamskim) w komunikacie przyjętym w tym roku, w tym zobowiązania finansowe w wysokości 1 mld EUR. Ponad 4 mln Syryjczyków uciekło z kraju, 7,6 mln stało się ofiarami przesiedleń wewnętrznych, a ponad 230 000 straciło życie. Większość syryjskich uchodźców przebywa w Libanie, Jordanii i Turcji, a ich liczba stale rośnie, co wywiera olbrzymi nacisk polityczny, gospodarczy i społeczny na te państwa. Od początku 2015 r., gdy możliwości przyjmowania nowych uchodźców przez wymienione państwa sąsiednie osiągnęły swoje granice, a ich polityka graniczna uległa zaostrzeniu, odnotowano gwałtowny wzrost przesiedleń wewnętrznych oraz bezpośrednich przepływów uchodźców do UE, w szczególności do Grecji.