[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 8.2.2006

KOM(2006) 43 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie stosowania przepisów o wzajemnej pomocy przy windykacji roszczeń dotyczących niektórych opłat, ceł, podatków i innych środków

SPIS TREŚCI

1. Wprowadzenie 3

2. Kontekst 3

3. Uwagi wstępne na temat transpozycji i stosowania dyrektyw 4

3.1. Nieprzestrzeganie terminu transpozycji dyrektyw 4

3.2. Stosowanie dyrektyw w odniesieniu do nowych Państw Członkowskich 4

4. Analiza wykorzystania środków wzajemnej pomocy w latach 2003-2004 4

4.1. Uwagi wstępne 4

4.2. Dane statystyczne 5

4.3. Ocena danych statystycznych 6

5. Inicjatywy wspólnotowe mające na celu wzmocnienie wzajemnej pomocy przy windykacji roszczeń 9

5.1. Stałe działania wspierające Państw Członkowskich przy stosowaniu wzajemnej pomocy 9

5.2. Nowe inicjatywy służące poprawie wzajemnej pomocy 9

6. Wnioski i zalecenia 9

6.1. Wnioski 9

6.2. Zalecenia 10

1. WPROWADZENIE

Dla krajowych organów podatkowych, których uprawnienia wykonawcze ograniczają się do terytorium ich Państwa Członkowskiego, zwiększona mobilność osób, dóbr, usług i kapitału na całym obszarze Unii Europejskiej może powodować problemy z windykacją, w szczególności w przypadku uchylania się od płacenia podatków.

W tych okolicznościach wzajemna pomoc organów krajowych przy windykacji roszczeń podatkowych, jaką przewiduje dyrektywa 76/308/EWG Rady z dnia 15 marca 1976[1] i dyrektywa Komisji 2002/94/WE z dnia 9 grudnia 2002[2], okazuje się instrumentem przydatnym, a nawet niezbędnym. W rzeczywistości nie wystarcza wykrycie przypadków uchylania się od płacenia podatków, trzeba jeszcze odzyskać należne podatki i opłaty, a fakt że dłużnicy mogliby przenieść siedzibę lub miejsce zamieszkania lub przenieść swój kapitał do innego Państwa Członkowskiego, nie stanowiłby przeszkody nie do pokonania w zakresie windykacji roszczeń podatkowych.

Niniejsze sprawozdanie podsumowuje wyniki wzajemnej pomocy przy windykacji roszczeń udzielonej w latach 2003-2004 na podstawie nowego prawodawstwa.

2. KONTEKST

Zgodnie z art. 25 akapit drugi dyrektywy 76/308/EWG, zmienionym przez art. 1 ust. 13 dyrektywy 2001/44/WE Rady z dnia 15 czerwca 2001 r.[3], Komisja regularnie sporządza sprawozdanie na temat wykorzystania przepisów dotyczących wzajemnej pomocy przy windykacji roszczeń dotyczących niektórych opłat, ceł, podatków i innych środków, które Państwa Członkowskie przyjęły przy transpozycji dyrektywy 76/308/EWG, i na temat wyników osiągniętych dzięki tej wzajemnej pomocy. W celu umożliwienia Komisji sporządzania raportów, każde Państwo Członkowskie jest zobowiązane do corocznego powiadamiania Komisji o liczbie złożonych i otrzymanych każdego roku wniosków o informacje, powiadomienie i windykację, o kwocie przedmiotowych roszczeń i odzyskanych kwotach. Zważywszy na to, że Państwa Członkowskie miały transponować dyrektywę 2001/44/WE najpóźniej dnia 30 czerwca 2002 r. i że najpóźniej dnia 30 kwietnia 2003 r. powinny transponować dyrektywę Komisji 2002/94/WE z dnia 9 grudnia 2002 r. - ustalającą szczegółowe zasady wykonania niektórych przepisów dyrektywy Rady 76/308/EWG, zmienionej dyrektywą 2001/44/WE – niniejsze sprawozdanie jest pierwszym tego rodzaju sprawozdaniem opartym na informacjach przekazanych przez Państwa Członkowskie na temat złożonych i otrzymanych w latach 2003-2004 r. wniosków o informacje, powiadomienie i windykację.

3. UWAGI WSTęPNE NA TEMAT TRANSPOZYCJI I STOSOWANIA DYREKTYW

3.1. Nieprzestrzeganie terminu transpozycji dyrektyw

Jak stwierdzono powyżej, dyrektywa podstawowa 76/308/EWG została zmieniona dyrektywą 2001/44/WE Rady z dnia 15 czerwca 2001 r., którą należało transponować do prawa krajowego najpóźniej do dnia 30 czerwca 2002 r. Szczegółowe zasady wykonania ustalone w dyrektywie 2002/94/WE Komisji z dnia 9 grudnia 2002 r. powinny zostać transponowane do prawa krajowego najpóźniej do dnia 30 kwietnia 2003 r.

Komisja stwierdza, że wiele Państw Członkowskich nie przestrzegało terminów przewidzianych we wspomnianych dyrektywach. W jednym przypadku Komisja musiała nawet wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości. Dotyczy to głównie postępowania przeciwko Republice Włoskiej z powodu niepoinformowania o krajowych środkach transpozycji dyrektywy 2002/94/WE (komunikat prasowy IP/04/1506 z dnia 20 grudnia 2004 r.).

3.2. Stosowanie dyrektyw w odniesieniu do nowych Państw Członkowskich

W połączonych sprawach C-361/02 i C-362/02 (Tsapalos i Diamantakis), Trybunał miał odpowiedzieć na pytanie, czy dyrektywę 76/308/EWG należy interpretować w taki sposób, że ma ona zastosowanie do roszczeń organów celnych powstałych w danym Państwie Członkowskim (tu: Włochy) popartych dokumentem wydanym przez to Państwo przed wejściem w życie dyrektywy w innym Państwie Członkowskim (tu: Grecja), w którym ma siedzibę organ współpracujący.

W wyroku z dnia 1 lipca 2004 r. Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział na wspomniane pytanie prejudycjalne, orzekając że dyrektywę 76/308/EWG (zmienioną) faktycznie należy interpretować w taki sposób, iż ma ona zastosowanie do roszczeń organów celnych, powstałych w jednym Państwie Członkowskim i popartych dokumentem wydanym przez to Państwo przed wejściem w życie dyrektywy w innym Państwie Członkowskim, w którym ma siedzibę organ współpracujący. Trybunał uznaje przepisy dyrektywy za zasady proceduralne, których stosowanie nie ogranicza się wyłącznie do roszczeń powstałych po wejściu w życie tej dyrektywy w Państwie Członkowskim, w którym ma siedzibę organ współpracujący. Decyzja ta ma duże znaczenie, w szczególności w świetle przystąpienia nowych Państw Członkowskich.

4. ANALIZA WYKORZYSTANIA śRODKÓW WZAJEMNEJ POMOCY W LATACH 2003-2004

4.1. Uwagi wstępne

4.1.1. Opóźnione przekazywanie danych statystycznych

Wiele Państw Członkowskich przekazało swoje dane statystyczne z opóźnieniem, nie zważając na wymóg zawarty w art. 29 dyrektywy 2002/94/WE, który przewiduje, że do dnia 15 marca każdego roku, każde Państwo Członkowskie przekazuje te informacje Komisji

4.1.2. Rozbieżności w danych statystycznych

Ponadto statystyki poszczególnych Państw Członkowskich są pod pewnymi względami niespójne. Na początku, przy przekazywaniu pierwszych statystyk za 2003 r., Komisja doszła do wniosku, że przekazane przez Państwa Członkowskie dane znacznie się między sobą różniły. Według pierwszych zgłoszeń łączna liczba wniosków o windykację otrzymanych w 2003 r. przez Państwa Członkowskie wynosiła tylko 70 % liczby wniosków o windykację zgłoszonych jako wysłane. W październiku 2004 r. podczas zebrania Komitetu ds. windykacji[4] zwrócono się do Państw Członkowskich o ponowne przeanalizowanie swoich statystyk. Następnie po otrzymaniu poprawionych zgłoszeń Komisja stwierdziła, że stopień rozbieżności między danymi przekazanymi przez Państwa Członkowskie uległ znacznemu zmniejszeniu. Podobnie łączna liczba wniosków o windykację otrzymanych w 2003 r. przez wszystkie Państwa Członkowskie, którą otrzymano podczas ponownego obliczenia, wyniosła 99 % liczby wniosków zgłoszonych jako wysłane. Jednak dane za 2004 r. znowu wykazują większe różnice: liczba wniosków o windykację zgłoszonych jako otrzymane wynosi 91 % liczby wniosków zgłoszonych jako wysłane.

Państwa Członkowskie powinny z większą starannością prowadzić swoje statystyki.

4.2. Dane statystyczne

Z przekazanych przez Państwa Członkowskie statystyk wynika, że w latach 2003-2004 w dużym stopniu korzystano z możliwości wzajemnej pomocy.

4.2.1. Wnioski o informacje

Według statystyk przekazanych przez Państwa Członkowskie, do których się zwrócono, łączna liczba wniosków o informacje otrzymanych przez Państwa Członkowskie wynosiła:

- w 2003 r.: 435.

- w 2004 r.: 727 (w tym 81 otrzymanych przez Państwa Członkowskie, które przystąpiły do UE w 2004 r.).

4.2.2. Wnioski o powiadomienie

Według statystyk przekazanych przez Państwa Członkowskie, do których się zwrócono, łączna liczba wniosków o powiadomienie wysłanych do tych Państw Członkowskich wynosiła:

- w 2003 r.: 123.

- w 2004 r.: 182 (w tym 38 otrzymanych przez Państwa Członkowskie, które przystąpiły do UE w 2004 r.).

4.2.3. Wnioski o windykację

Według statystyk przekazanych przez Państwa Członkowskie, do których się zwrócono, łączna liczba wniosków o windykację otrzymanych przez Państwa Członkowskie wynosiła:

- w 2003 r.: 2797.

- w 2004 r.: 3735 (w tym 326 otrzymanych przez Państwa Członkowskie, które przystąpiły do UE w 2004 r.).

4.2.4. Łączna suma odzyskanych kwot

Według statystyk przekazanych przez Państwa Członkowskie, do których się zwrócono, łączna kwota odzyskanych przez te Państwa Członkowskie roszczeń, w odniesieniu do których poproszono je o pomoc w odzyskaniu, wynosiła:

- w 2003 r.: 5 050 090,55 EUR

- w 2004 r.: 13 857 040,55 EUR (w tym 375 109,07 EUR odzyskanych przez Państwa Członkowskie, które przystąpiły do UE w 2004 r.).

4.2.5. Udział procentowy odzyskanych kwot w łącznej kwocie roszczeń

Według statystyk przekazanych przez Państwa Członkowskie, do których się zwrócono, udział wszystkich odzyskanych przez te Państwa Członkowskie roszczeń wynosił w stosunku do łącznej kwoty roszczeń, w odniesieniu do których zwrócono się o pomoc w odzyskaniu:

- w 2003 r.: 1,13 %

- w 2004 r.: 1,82 %

4.3. Ocena danych statystycznych

4.3.1. Uwagi ogólne

Udział Państw Członkowskich (jako państwo wnioskujące lub jako państwo współpracujące) jest różny w zależności od danego Państwa Członkowskiego. Różnice występują zarówno między starymi, jak i nowymi Państwami Członkowskimi.

Różnice te nie dziwią, gdy weźmie się pod uwagę, że mobilność osób również różni się w zależności od danego państwa. Duża mobilność osób w pewnych Państwach Członkowskich może wpływać na liczbę wniosków o wzajemną pomoc między danymi państwami (np. między Zjednoczonym Królestwem a Irlandią).

Największą liczbę wniosków o windykację wysyłają Niemcy. Z danych na temat kwot, w odniesieniu do których w 2004 r. wysłano wnioski o windykację wynika, że udział samych Niemiec w łącznej kwocie roszczeń, w przypadku których w 2004 r. wnioskowano o pomoc w odzyskaniu, wynosił 36,14 %. Jednocześnie według statystyk przekazanych przez państwa współpracujące wynika, że organy niemieckie odzyskały 38,59 % wszystkich roszczeń odzyskanych w 2004 r. przez Państwa Członkowskie wskutek interwencji na wniosek innych Państw Członkowskich.

Ponadto należy zauważyć, że dane statystyczne niekoniecznie odzwierciedlają wpływ całej pomocy przy windykacji udzielanej wzajemnie przez Państwa Członkowskie. Liczby te nie obejmują bowiem wyników wzajemnej pomocy, która może być udzielana na podstawie innych umów zawartych poza ramami prawa wspólnotowego, takich jak Konwencja Nordycka z dnia 7 grudnia 1989 r. stosowana przez państwa skandynawskie, wielostronne porozumienie OECD i Rady Europy z dnia 25 stycznia 1988 r. lub dwustronne porozumienia, które mogą być stosowane przez niektóre Państwa Członkowskie zgodnie z art. 23 dyrektywy 76/308/EWG.

Komisja stwierdza, że obecne dane statystyczne przekazane przez Państwa Członkowskie nie pozwalają na określenie wpływu wzajemnej pomocy na windykację roszczeń w odniesieniu do każdego rodzaju podatku. W celu umożliwienia dokonania takiej analizy, Komisja zamierza zaproponować, aby Państwa Członkowskie podawały w swoich przyszłych statystykach rodzaj podatków odzyskanych na wniosek innego Państwa Członkowskiego.

4.3.2. Przyczyny wzrostu liczby wniosków w latach 2003-2004

Jest wiele przyczyn ciągłego wzrostu liczby wniosków o udzielenie pomocy i są one różne.

Z jednej strony rozwój ten jest związany z postępowaniem dłużników danych roszczeń:

- w ogólnym ujęciu stwierdza się wzrost mobilności osób, dóbr i kapitału w ramach rynku wewnętrznego, co prowadzi do powstania długów podatkowych w Państwach Członkowskich, w których dani dłużnicy nie mają lub od pewnego czasu nie mają siedziby;

- w ujęciu szczegółowym, administracje krajowe mają również coraz częściej do czynienia z przypadkami niewypłacalności polegającymi na oszustwie, gdzie dłużnicy w taki sposób postępują w odniesieniu do swojej działalności i kapitału, aby utrudniać władzom przymusową egzekucję roszczeń podatkowych (np. poprzez zakładanie spółek fikcyjnych).

Z drugiej strony należy podkreślić, że zakres stosowania wzajemnej pomocy został znacznie rozszerzony:

- po pierwsze dyrektywa 2001/44/WE objęła zakresem stosowania wszystkie roszczenia związane z podatkami od dochodu i kapitału oraz z podatkami od składek ubezpieczeniowych. Jest oczywiste, że to zwiększenie możliwości wzajemnej pomocy wpływa na statystyki dotyczące liczby wysyłanych wniosków przez poszczególne Państwa Członkowskie. Skutek tego zwiększenia stał się odczuwalny w szczególności od 2004 r. (ponieważ dopiero w trakcie 2003 r. Państwa Członkowskie transponowały dyrektywę Komisji 2002/94/WE ustalającą szczegółowe zasady wykonania niektórych przepisów dyrektywy Rady 76/308/EWG, zmienioną dyrektywą 2001/44/WE). W tej sytuacji nie można wykluczyć, że wzrost liczby wniosków i odzyskanych kwot na podstawie prawodawstwa wspólnotowego (przynajmniej częściowo) jest równoważony spadkiem liczby wniosków o wzajemną pomoc i obniżeniem wyników pomocy udzielonej wcześniej w ramach porozumień lub ustaleń pozawspólnotowych.

- po drugie został zwiększony terytorialny zakres stosowania w następstwie przystąpienia w 2004 r. dziesięciu nowych Państw Członkowskich.

Poza tym na wzrost liczby wniosków mogło również mieć wpływ przyjęcie dyrektywy Rady 2000/65/WE z dnia 17 października 2000 r.[5], na podstawie której Państwa Członkowskie nie mają już możliwości nakładania obowiązku w ramach Wspólnoty ustanowienia przedstawiciela podatkowego ds. roszczeń związanych z podatkiem VAT. Dyrektywa prawdopodobnie spowodowała, że wzajemna pomoc nabrała większego znaczenia przy dochodzeniu należności podatkowych.

4.3.3. Rozbieżność pomiędzy wnioskami o windykację a jej wynikami

Pomimo znaczącego wzrostu kwot odzyskanych w drodze wzajemnej pomocy (x 2,58 w latach 2003-2004 r.), nadal występuje znaczna rozbieżność pomiędzy, z jednej strony kwotami, w przypadku których wnioskowano o pomoc, a z drugiej strony kwotami faktycznie odzyskanymi.

Fakt ten zbytnio nie dziwi. Ogólne doświadczenie pokazuje, że szansa na odzyskanie roszczenia maleje im starsze jest to roszczenie. Zatem biorąc pod uwagę pomocniczy charakter pomocy przy windykacji za granicą w porównaniu z krajowymi środkami wykonawczymi, skuteczność tej „ostatniej szansy” jest, z natury rzeczy, względna. Takie stwierdzenie jest dodatkowo potwierdzone przez fakt, że roszczenia, w odniesieniu do których złożono wniosek o pomoc, zawsze są trudnymi do odzyskania roszczeniami.

Na pytanie o przyczyny tej rozbieżności (patrz pkt 5.2) Państwa Członkowskie podały również inne powody:

- problemy związane z zasobami dostępnymi w celu rozpatrzenia wniosków złożonych przez administracje innych Państw Członkowskich;

- problemy w zakresie komunikacji zarówno pomiędzy właściwymi organami poszczególnych Państw Członkowskich (niewystarczająco dokładne i/lub mało aktualne informacje, niewystarczające informacje zwrotne), jak i właściwymi organami Państwa Członkowskiego oraz służbami lokalnymi w tym Państwie Członkowskim;

- problemy związane ze zbyt późnym składaniem wniosków o wzajemną pomoc, co uniemożliwia organowi współpracującemu dokonanie windykacji przed przedawnieniem się danego długu.

Równocześnie nie należy zapominać o tym, że statystyki dotyczące kwot odzyskanych przez organy współpracujące w Państwach Członkowskich nie pozwalają na określenie całkowitej skuteczności procedur wzajemnej pomocy:

- istotnie statystyki te nie uwzględniają kwot, które dłużnicy bezpośrednio płacą organom wnioskującym po zgłoszeniu długu lub po wszczęciu procedury dochodzenia roszczeń przez organy współpracujące;

- ponadto w statystykach nie podaje się ewentualnego zmniejszenia należnych kwot przyznanego po wysłaniu wniosku o wzajemną pomoc, w następstwie późniejszego zakwestionowania długów podatkowych;

- wreszcie dostępne statystyki nie ujmują kwot już pobranych przez organy współpracujące i nie uwzględniają możliwych uzgodnień dotyczących spłaty długów ani wyników procedur dochodzenia roszczeń, które często są długotrwałe lub niezakończone.

5. INICJATYWY WSPÓLNOTOWE MAJąCE NA CELU WZMOCNIENIE WZAJEMNEJ POMOCY PRZY WINDYKACJI ROSZCZEń

5.1. Stałe działania wspierające Państw Członkowskich przy stosowaniu wzajemnej pomocy

Przyjęte w latach 2001-2002 nowe prawodawstwo wspólnotowe było wprawdzie niezbędnym warunkiem poprawy wzajemnej pomocy przy windykacji roszczeń między Państwami Członkowskimi, należało jednak je wesprzeć konkretnymi środkami służącymi wzmocnieniu współpracy między administracjami podatkowymi. W celu rozwiązania ewentualnych problemów związanych z interpretacją lub stosowaniem dyrektyw i w celu zbadania nowych potrzeb oraz innych kwestii, Komisja nieustannie wspiera Państwa Członkowskie poprzez następujące działania:

5.1.1. Pomoc Komitetu ds. windykacji

Jak przewiduje art. 20 dyrektywy 76/308/EWG, zmienionej dyrektywą 2001/44/WE, Komisja jest wspierana przez Komitet ds. windykacji, składający się z przedstawicieli Państw Członkowskich, pod przewodnictwem przedstawiciela Komisji. Komitet zbiera się regularnie w celu omówienia zagadnień i sugestii przedkładanych przez Komisję i Państwa Członkowskie.

5.1.2. Program Fiscalis 2003-2007

Pogram Fiscalis 2003-2007 przyjęty przez Radę i Parlament Europejski w celu zintensyfikowania codziennej współpracy między administracjami podatkowymi a urzędnikami podatkowymi umożliwił finansowanie organizacji szeregu seminariów na temat wzajemnej pomocy przy windykacji roszczeń podatkowych. Seminaria odbyły się w Alicante (Hiszpania) w 2003 r., w Brugii (Belgia) w 2004 r. i w Bratysławie (Słowacja) w 2005 r. z udziałem urzędników podatkowych z różnych państw, którzy zajmowali się konkretnymi zagadnieniami i problemami dotyczącymi wzajemnej pomocy.

5.2. Nowe inicjatywy służące poprawie wzajemnej pomocy

W maju 2005 r. Komisja przesłała do Państw Członkowskich dokument wzywający je do zastanowienia się nad sposobami poprawy wzajemnej pomocy przy windykacji roszczeń i do przedstawienia opinii na ten temat. Kontynuowano ten temat w ramach ostatniego seminarium Fiscalis i będzie on ponownie omawiany na następnym zebraniu Komitetu ds. windykacji.

W 2007 r. Komisja zamierza przedstawić na podstawie wniosków z powyższych spotkań i seminariów konkretne propozycje dotyczące w szczególności konieczności ułatwienia praktycznego stosowania procedur wzajemnej pomocy i potrzeby wzmocnienia i uproszczenia w największym możliwie stopniu stosowanego prawodawstwa.

6. WNIOSKI I ZALECENIA

6.1. Wnioski

Wzajemna pomoc organów krajowych przy windykacji roszczeń podatkowych jest niezbędnym elementem walki z uchylaniem się od płacenia podatków.

Dane statystyczne dotyczące wzajemnej pomocy przy windykacji roszczeń podatkowych w latach 2003-2004 wykazują, że ta forma międzynarodowej współpracy administracyjnej nabiera coraz większego znaczenia.

Jednak nadal istnieje duża rozbieżność pomiędzy kwotą roszczeń, w odniesieniu do których wnioskowano o pomoc przy windykacji, a kwotą roszczeń faktycznie odzyskanych dzięki wzajemnej pomocy Państw Członkowskich.

Komisja zamierza przedstawić w 2007 r. konkretne propozycje w celu poprawy wzajemnej pomocy przy windykacji. Propozycje te będą opierać się na konieczności ułatwienia praktycznego stosowania procedur wzajemnej pomocy i potrzebie wzmocnienia i uproszczenia w największym możliwie stopniu stosowanego prawodawstwa.

6.2. Zalecenia

- Państwa Członkowskie powinny nadal intensywnie korzystać z mechanizmów wzajemnej pomocy przy windykacji roszczeń podatkowych.

- Powinny one uruchomić niezbędne zasoby ludzkie, aby można było szybko rozpatrzeć wnioski o wzajemne wsparcie, ponieważ szanse odzyskania roszczeń maleją w miarę upływu czasu od chwili ustalenia danego roszczenia.

- Państwa Członkowskie powinny także zapewnić lepszą wymianę informacji pomiędzy organami wnioskującymi a organami współpracującymi. Z jednej strony organy wnioskujące powinny być w wystarczającym stopniu i na bieżąco informowane o działaniach podjętych przez organy współpracujące w następstwie rozpatrywania wniosków o wzajemną pomoc; z drugiej strony organy wnioskujące powinny udzielać organom współpracującym przydatnych i aktualnych informacji na temat danych roszczeń i dłużników.

- Państwa Członkowskie powinny zapewnić wiarygodność statystyk, które mają być przedłożone zgodnie z art. 25 dyrektywy 76/308/EWG i art. 29 dyrektywy 2002/94/WE oraz ich przekazywanie w terminie przewidzianym w prawodawstwie wspólnotowym.

[1] Dz.U. L 73 z 19.3.1976, str. 18.

[2] Dz.U. L 337 z 13 grudnia 2002 r., str. 41.

[3] Dz.U. L 175 z 28.6.2001, str. 17.

[4] Dyrektywa 76/308/EWG, art. 20.

[5] Dz.U. L 269 z 21.10.2000, str. 44.