KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 24.8.2016 COM(2016) 533 final SPRAWOZDANIE KOMISJI dotyczące stosowania w 2015 r. rozporządzenia (WE) nr 1049/2014 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji



UE stara się zwiększyć przejrzystość i rozliczalność wobec swoich obywateli na różne sposoby. Jednym z nich jest zapewnienie warunków, w których obywatele będą mogli skutecznie wykonywać swoje prawo dostępu do dokumentów przechowywanych przez instytucje UE. W 2015 r. Komisja w dalszym ciągu na szereg sposobów wdrażała w praktyce swoje zdecydowane zobowiązanie na rzecz większej przejrzystości. Do końca grudnia 2015 r. opublikowano informacje o ponad 7 000 spotkań dwustronnych pomiędzy komisarzami, członkami ich gabinetów i dyrektorami generalnymi a przedstawicielami grup interesu. Dzięki temu zainteresowane strony i obywatele wiedzieli, z kim się spotyka Komisja i w jakich sprawach. W styczniu 2015 r. uruchomiono nową, ulepszoną wersję rejestru służącego przejrzystości. Decyzja Komisji, aby komisarze, członkowie ich gabinetów i dyrektorzy generalni spotykali się jedynie z przedstawicielami grup interesu wpisanych do rejestru służącego przejrzystości, przyczyniła się do znacznego zwiększenia widoczności podmiotów chcących wpływać na formułowanie i wdrażanie polityki na poziomie UE. Rejestr był stale rozszerzany i obecnie zawiera ponad 9 300 wpisów, przy czym od stycznia 2015 r. zarejestrowano w nim ponad 3 600 nowych podmiotów. W drugiej połowie 2015 r. Komisja wdrożyła również znaczną część swojego Programu lepszego stanowienia prawa przedstawionego w maju 2015 r., mając na celu zagwarantowanie, aby cele polityk UE były realizowane w najbardziej skuteczny, efektywny i przejrzysty sposób. Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa, które zostało zaproponowane przez Komisję w zeszłym roku i które niedawno zostało przyjęte, odzwierciedla wspólne zaangażowanie Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji na rzecz zwiększenia przejrzystości w ramach całego procesu podejmowania decyzji w UE. Komisja stworzyła również nowe mechanizmy pozyskiwania opinii zainteresowanych stron na bardzo wczesnym etapie przygotowywania wniosków przez publikowanie planów działania i wstępnych ocen skutków. Komisja wypełniła podjęte w listopadzie 2014 r. zobowiązanie, aby wprowadzić więcej przejrzystości w negocjacjach ze Stanami Zjednoczonymi dotyczących transatlantyckiego partnerstwa handlowo-inwestycyjnego (TTIP). Począwszy od stycznia 2015 r. regularnie publikuje i aktualizuje wykaz dokumentów dotyczących TTIP oraz upublicznia więcej dokumentów negocjacyjnych i szczegółowe sprawozdania z rund negocjacyjnych. W ramach tego szerzej zakrojonego programu na rzecz przejrzystości prawo dostępu do dokumentów określone w art. 15 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz rozporządzeniu 1049/2001 pozostaje jedną z fundamentalnych zasad podejścia Komisji do przedmiotowej kwestii. Stanowiło ono uzupełnienie aktywnych działań Komisji polegających na publikacji bardzo wielu informacji i dokumentów na jej różnych stronach internetowych. W niniejszym sprawozdaniu, sporządzonym na podstawie art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, opisano, jak Komisja stosowała przepisy o dostępie do dokumentów w 2015 r. Sprawozdanie, oparte na danych statystycznych podsumowanych w załączniku, obejmuje informacje o liczbie wniosków o dostęp do dokumentów i o wskaźniku ujawniania dokumentów. Dane statystyczne odzwierciedlają liczbę wniosków i odpowiedzi, a nie liczbę dokumentów, o które wystąpiono bądź które wydano, która była dużo wyższa. Wnioski mogą bowiem dotyczyć jednego dokumentu, ale znacznie częściej odnoszą się do wielu dokumentów lub nawet całych akt dotyczących konkretnego tematu lub konkretnej procedury. Znaczenie prawa dostępu do dokumentów w ramach polityki przejrzystości Komisji jest bezpośrednio widoczne na przykładzie tych statystyk, ponieważ dokumenty, o które wystąpiono, zostały ujawnione w całości lub częściowo w 84% przypadków na etapie wstępnym, a na etapie rozpatrywania ponownych wniosków szerszego lub nawet pełnego dostępu udzielono w 41% rozpatrzonych przypadków. 1.Rejestry i strony internetowe 1.1.W 2015 r. do rejestru dokumentów Komisji dodano 18 945 nowych dokumentów (zob. załącznik – tabela 1). 1.2.W 2015 r. publiczny rejestr dokumentów Komisji obejmował następujące kategorie dokumentów: COM, SEC, C, JOIN, SWD, OJ oraz PV. W 2015 r. Komisja nie stworzyła ani nie otrzymała żadnych dokumentów sensytywnych, należących do jednej z tych kategorii dokumentów. 1.3.W poniższej tabeli przedstawiono dane statystyczne za 2015 r. dotyczące korzystania ze strony internetowej „Dostęp do dokumentów” (ang. „Access to Documents”) znajdującej się w portalu EUROPA.



Pojedynczy użytkownicy Odsłony Liczba wyświetlonych stron Ogółem 15 525 18 939 23 324 Średnia miesięczna 1 294 1 578 1 944 2.Współpraca z innymi instytucjami, które objęte są zakresem rozporządzenia Trzy instytucje (Parlament Europejski, Rada i Komisja) organizowały regularne spotkania techniczne na poziomie administracyjnym w celu wymiany doświadczeń, opracowania najlepszych praktyk i zapewnienia spójnego stosowania rozporządzenia. 3.Analiza wniosków o dostęp do dokumentów 3.1.W 2015 r. liczba wpływających wniosków o dostęp do dokumentów na etapie wstępnym zwiększyła się o ponad 8% (6 752 wnioski w 2015 r. w porównaniu z 6 227 wnioskami w 2014 r.). Podobnie wzrosła liczba wstępnych odpowiedzi udzielanych na podstawie rozporządzenia 1049/2001, z 5 637 w 2014 r. do 5 819 w 2015 r. (zob. załącznik – tabela 2).

3.2.Jeżeli chodzi o ponowne wnioski o dokonanie przez Komisję przeglądu wstępnej, pełnej lub częściowej odmowy, liczba otrzymanych wniosków nieco się zmniejszyła (284 nowych ponownych wniosków w 2015 r. wobec 300 wniosków w 2014 r.). W konsekwencji liczba wydanych odpowiedzi na ponowne wnioski również się zmniejszyła, z 327 w 2014 r. do 291 w 2015 r. (zob. załącznik – tabela 5). 3.3.Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności otrzymała największy odsetek wniosków wstępnych (9,2% całkowitej liczby), natomiast drugi w kolejności w tym względzie był Sekretariat Generalny, w przypadku którego zanotowano spadek z 11,6% w 2014 r. do 8,7% w 2015 r. Odsetek wniosków wstępnych o dokumenty przechowywane przez Dyrekcję Generalną ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP zwiększył się z 5% do 8,6%, co dało tej dyrekcji trzecią pozycją. Cztery pozostałe dyrekcje generalne otrzymały wnioski w liczbie stanowiącej ponad 5% całkowitej liczby wniosków (DG ds. Konkurencji, DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju, DG ds. Środowiska i DG ds. Podatków i Unii Celnej). Pozostałe dyrekcje generalne otrzymały mniej niż 5% wszystkich wniosków wstępnych (zob. załącznik – tabela 10). 3.4.Większość wniosków złożonych w 2015 r. pochodziła od obywateli, którzy nie określili swojej kategorii społeczno-zawodowej (23% całkowitej liczby wniosków). Wśród wnioskodawców, którzy ją określili, najbardziej aktywną grupę stanowiło środowisko akademickie, które złożyło 22,3% wniosków wstępnych (w porównaniu z 19,8% w 2014 r.), natomiast trzecią pozycję zajęło społeczeństwo obywatelskie z 15,6% całkowitej liczby wniosków. Liczba zajmujących czwartą pozycję wniosków składanych przez prawników znacznie się zmniejszyła, z 18,3% w 2014 r. do 13% w 2015 r. (zob. załącznik – tabela 8). 3.5.Jeżeli chodzi o podział wniosków wstępnych ze względu na pochodzenie geograficzne, największa ich część nadal pochodzi z Belgii (26,8%) oraz Niemiec (11,7%). Znacznie zwiększył się odsetek wniosków z Hiszpanii, z 6,2% w 2014 r. do 9,9% w 2015 r., plasując ten kraj na trzecim miejscu. W dalszej kolejności znalazły się: Francja i Zjednoczone Królestwo (7,6% w obu przypadkach), Włochy (7,3%) oraz Holandia (5,5%). Żadne z pozostałych państw członkowskich nie przekroczyło poziomu 5% wniosków (zob. załącznik – tabela 9). 4.Stosowanie wyjątków od prawa dostępu 4.1.W 2015 r. dokumenty były w całości ujawniane na etapie wstępnym w ponad dwóch trzecich przypadków, przy czym w porównaniu z poprzednim rokiem nastąpił niewielki spadek (68,8% w porównaniu z 72,8% w 2014 r.). Odsetek częściowo pozytywnych odpowiedzi zasadniczo się nie zmienił (15,3% w 2015 r. w porównaniu z 15,4% w 2014 r.)i pozostał powyżej poziomu odnotowanego w trzech poprzednich latach (7,6%, 8,6% i 10,7% odpowiednio w 2011 r., 2012 r. i 2013 r.). W 2015 r. odrzucono 15,9% wniosków (w porównaniu z 11,9% w 2014 r.), co było odsetkiem podobnym do poziomów z lat poprzednich (16,9% i 14.5% odpowiednio w 2012 r. i 2013 r.) (zob. załącznik – tabela 3). 4.2.Liczba przypadków, w których w następstwie wniosku ponownego wstępna (całkowita lub częściowa) odmowa została uchylona, pozostała na stabilnym poziomie 41,3% (odpowiednie wskaźniki w 2012 r., 2013 r. i 2014 r. wynosiły 43%, 44% i 43%). W 31,7% przypadków udzielono szerszego (choć nie pełnego) dostępu na etapie wniosku wstępnego (co stanowi wzrost w porównaniu z trzema poprzednimi latami, gdy wartość ta oscylowała wokół 24%). Liczba wniosków ponownych skutkujących w pełni pozytywną odpowiedzią była mniejsza (9,6%) niż w poprzednich latach (gdy wahała się ona między 15% a 20%)11 (zob. załącznik – tabela 6). 4.3.Jeżeli chodzi o wyjątki, na które się powoływano, ochrona prywatności i integralności osoby fizycznej pozostawała głównym powodem (pełnej lub częściowej) odmowy na etapie wniosków wstępnych (przy czym nastąpił wzrost tego odsetka z 21% w 2014 r. do 29,4% w 2015 r.11). Następnym w kolejności był wyjątek ze względu na ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu, który stosowano rzadziej niż w latach poprzednich (20,9% w 2015 r. w porównaniu z 25,3%, 23,6% i 25% odpowiednio w 2012 r., 2013 r. i 2014 r.) (zob. załącznik – tabela 4). 4.4.Rzadziej powoływano się również na ochronę procesu podejmowania decyzji, będącą na trzeciej pozycji (20,3% w 2015 r. w porównaniu z 25,2%, 27,1% i 22,1% odpowiednio w 2012 r., 2013 r. i 2014 r.). Na ochronę interesów handlowych jako podstawę wyjątku powoływano się niemal równie często co w poprzednim roku (14,8% w 2015 r. w porównaniu z 14,9% w 2014 r.), natomiast wyjątek ze względu na ochronę stosunków międzynarodowych był rzadziej stosowany niż w poprzednich latach (4,9% w 2015 r. w porównaniu z 6,2% i 7,3% odpowiednio w 2013 r. i 2014 r.) (zob. załącznik – tabela 4). 4.5.Na poziomie rozpatrywania ponownych wniosków najczęściej przywoływanym powodem potwierdzenia (pełnej lub częściowej) odmowy dostępu była, jak w poprzednich latach, ochrona celu kontroli, dochodzenia lub audytu. Relatywny poziom jej stosowania zwiększył się z 33% w 2014 r. do 37,7% w 2015 r. Częściej też powoływano się na ochronę procesu podejmowania decyzji jako podstawę wyjątku. Odnośny odsetek wzrósł z 14,5% w 2014 r. do 16,4% w 2015 r., pozostał jednak na stabilnym poziomie w porównaniu z latami poprzednimi. Rzadziej natomiast wskazywano na wyjątek ze względu na „ochronę prywatności i integralności osoby fizycznej” jako główny powód odmowy. Odnośny odsetek zmniejszył się z 18,1% w 2014 r. do 15,6% w 2015 r. 4.6.Na trzecim, czwartym i piątym miejscu były wyjątki ze względu na ochronę interesów handlowych (13,1%), stosunków międzynarodowych (7,4%) oraz postępowania sądowego lub opinii prawnej (4,9%). 5.Skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich 5.1.W 2015 r. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich rozpatrzył 16 skarg przeciwko Komisji dotyczących wniosków o dostęp do dokumentów; jedynie dwie sprawy zamknięto z uwagą krytyczną. 5.2.W 2015 r. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenia w 11 nowych sprawach, w których dostęp do dokumentów był głównym lub pobocznym elementem skargi. Jest to znaczne zmniejszenie liczby spraw w porównaniu z poprzednim rokiem, gdy wszczęto 30 nowych dochodzeń. 6.Kontrola sądowa 6.1.Tak jak w poprzednich latach, w 2015 r. wydano istotne nowe orzecznictwo. 6.2.Trybunał Sprawiedliwości wydał dwa wyroki dotyczące odwołania, w których Komisja była stroną postępowania. W wyroku w sprawie Stichting Corporate Europe Observatory Trybunał Sprawiedliwości objaśnił, że nie ma żadnej podstawy w prawie UE dla domniemania, że fakt przesłania dokumentu do podmiotów zbiorowych (na przykład stowarzyszeń branżowych) może oznaczać sam w sobie, iż dany dokument był w rzeczywistości przeznaczony dla wielu osób i dlatego powinien zostać upubliczniony. W wyroku w sprawie ClientEarth Trybunał Sprawiedliwości wykluczył możliwość powołania się na art. 4 ust. 1 i 4 konwencji z Aarhus w celu dokonania oceny zgodności z prawem art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w odniesieniu do ochrony celu kontroli, dochodzenia lub audytu. Trybunał potwierdził również, że badania dotyczące zgodności z prawem, które w momencie rozpatrywania decyzji o udzieleniu dostępu doprowadziły już do wszczęcia poprzedzającego wniesienie skargi etapu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE, są objęte ogólnym domniemaniem nieujawniania informacji. W przypadku innych badań konieczna jest indywidualna analiza w celu dokonania oceny, czy badania te mogą być w całości ujawnione, czy też nie. 6.3.Z kolei Sąd wydał osiem wyroków dotyczących prawa dostępu do dokumentów, w których Komisja była stroną postępowania. Jeżeli chodzi o procedury audytu, Sąd potwierdził, że dopóki dana procedura jest w toku, dokumenty należące do akt audytu są ewidentnie objęte wyjątkiem określonym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącym ochrony celu kontroli, dochodzenia czy audytu, i nie ma konieczności prowadzenia konkretnej, indywidualnej analizy każdego dokumentu.