KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Lepsze wykorzystanie potencjału środków ochrony środowiska UE: budowanie zaufania poprzez większą wiedzę i lepszą zdolność reakcji /* COM/2012/095 final */





KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Lepsze wykorzystanie potencjału środków ochrony środowiska UE: budowanie zaufania poprzez większą wiedzę i lepszą zdolność reakcji Wprowadzenie Koncepcje zawarte w niniejszym komunikacie są odpowiedzią na wniosek Rady ds. Środowiska z grudnia 2010 r. wzywający państwa członkowskie i Komisję do wzmocnienia i udoskonalenia wdrażania i egzekwowania prawodawstwa UE w zakresie ochrony środowiska, oraz zapewnienia jednakowych warunków działania. Badania opinii publicznej Eurobarometru z 2008 i 2011 r. na temat stosunku obywateli Europy do środowiska naturalnego potwierdziły, że dla większości z nich zdrowe środowisko naturalne jest równie ważne dla jakości ich życia jak stan gospodarki czy czynniki społeczne. Jednakże opracowanie dotyczące stanu i perspektyw środowiska opublikowane w 2010 r. przez Europejską Agencję Środowiska potwierdza, że „UE w odniesieniu do wielu kwestii wydaje się stać w miejscu lub cofać, co raczej oddala ją, a nie przybliża do zrównoważonego rozwoju”. W jaki sposób możemy przystąpić do odwrócenia tych tendencji? Wszystkie aspekty środowiska naturalnego, z wyjątkiem gleby, podlegają obszernemu prawodawstwu UE; głównym wyzwaniem jest obecnie skuteczne wdrożenie istniejących przepisów. Dwie kwestie pozostają nierozwiązane: zakres naszej wiedzy o stanie środowiska i sposób, w jaki jest ono chronione, oraz skuteczne metody rozwiązywania problemów w praktyce. Dysponujemy już rozległą wiedzą w kwestiach takich jak poziom zanieczyszczenia powietrza w miastach i jakość wody w kąpieliskach. W innych kwestiach, takich jak różnorodność biologiczna i użytkowanie gruntów, nasza wiedza jest niekompletna. Ponadto sprawa staje się trudniejsza, jeżeli chcemy wiedzieć dokładnie, w jaki sposób przepisy są wdrażane na poziomie regionu, miasta bądź wsi. Chociaż często pomocne, skargi przesyłane do Komisji i petycje kierowane do Parlamentu Europejskiego są niekompletnym źródłem informacji. Analizy i konsultacje przeprowadzane w ramach przygotowania siódmego unijnego programu działania na rzecz ochrony środowiska jasno pokazują, że wzmocnienie i poprawa wdrażania przepisów mogą być uznane za priorytetowy cel europejskiej polityki ochrony środowiska samej w sobie. Celem niniejszego komunikatu jest przeanalizowanie, jakimi środkami można pomóc państwom członkowskim w osiągnięciu w pełni systematycznego podejścia do gromadzenia i upowszechniania wiedzy oraz lepszej zdolności reagowania na problemy w praktyce. Skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości jest konieczny, ale nie wystarczający, zatem proponuje się, aby uwzględnić również inspekcje i nadzór, mechanizmy rozpatrywania skarg oraz formalizowanie partnerstw mających na celu zapewnianie wdrożenia. Przedstawione koncepcje mają na celu uzupełnienie treści zawartych w komunikacie z 2008 r. na ten temat[1] i, koncentrując się na specyfice prawa z zakresu ochrony środowiska, jak podkreśliła to Konwencja z Aarhus[2], czerpią inspirację z komunikatu z 2007 r. zatytułowanego „Skuteczna Europa – stosowanie prawa wspólnotowego”[3], który podkreśla znaczenie zwiększenia przejrzystości na poziomie UE i stwierdza, że „w niektórych przypadkach podmioty występujące ze skargami mogłyby dochodzić swoich praw bezpośrednio na szczeblu krajowym w bardziej skuteczny sposób.”[4] Reakcje na niniejszy komunikat zostaną uwzględnione w fazie przygotowania siódmego programu działania na rzecz ochrony środowiska. Mogą one również stanowić podstawę wniosku Komisji w sprawie szczególnych środków, po przeprowadzeniu oceny skutków tam, gdzie jest to konieczne. Gdy prawodawstwo ma na celu inne cele niż te, które dotyczą ochrony środowiska (np. przepisy dotyczące energii), propozycje przedstawione poniżej będą prawdopodobnie musiały zostać uzupełnione przez szczegółowe przepisy, w szczególności w sprawie stosunków z niektórymi zainteresowanymi stronami. Dlaczego ważne jest prawidłowe wdrożenie przepisów Opóźnione lub nieodpowiednie wdrażanie przepisów ma wiele negatywnych skutków. Może w ostatecznym rezultacie powodować szkody dla środowiska naturalnego i zdrowia ludzkiego, generować brak pewności prawnej dla przemysłu i stawiać pod znakiem zapytania równe szanse na jednolitym rynku. Długoterminowe koszty związane z przywracaniem stanu pierwotnego – na przykład aby oczyścić nielegalne składowiska odpadów lub przywrócić zniszczone siedliska - mogą być znacznie wyższe od kosztów zapobiegania. Koszty niewdrożenia obowiązujących przepisów prawnych są zasadniczo szacowane na około 50 mld euro rocznie[5]. Wiąże się to nie tylko z oddziaływaniem na środowisko naturalne, ale również ze skutkami dla zdrowia ludzi. Na przykład, 20% – 50% ludności Europy mieszka na obszarach, na których dopuszczalne przez przepisy europejskie wartości jakości powietrza nie są przestrzegane, a szacunkowe roczne koszty w zakresie wydatków na opiekę zdrowotną lub utracone dni pracy szacuje się na miliardy euro. Jeśli chodzi o korzyści, w strategii „Europa 2020” zauważono, że nowe źródła wzrostu uzależnione są przede wszystkim od inwestowania w wiedzę i innowacje. Jako że szacuje się, że roczne obroty przemysłu ekologicznego UE wynoszą 300 mld EUR, niepewność co do możliwości wdrożenia, ścieżek realizacji i ram czasowych może powodować znaczne koszty w zakresie utraconych szans[6]. W szczególności pełne wdrożenie prawodawstwa UE dotyczącego odpadów ma według szacunków wygenerować 400 000 miejsc pracy i stanowić koszty netto o 72 mld euro rocznie niższe niż w przypadku niewdrożenia tego prawodawstwa[7]. Jednocześnie innowacyjne lub ulepszone metody wdrażania przepisów mogą w przyszłości doprowadzić do zmniejszenia obciążeń administracyjnych i stworzenia bardziej wyrównanych szans dzięki bardziej świadomemu procesowi podejmowania decyzji, który będzie zarazem bardziej rygorystyczny, przewidywalny i spójny. Dlaczego UE musi udoskonalić swoją wiedzę na temat wdrażania przepisów Wiedza dotycząca wdrażania obejmuje, z jednej strony, znajomość stanu środowiska oraz, z drugiej strony, wszystkie wymagane administracyjne i inne środki mające na celu ochronę i poprawę sytuacji. Prawodawstwo UE dotyczące ochrony środowiska zawiera przepisy, które generują informacje, należą do nich na przykład wymogi w zakresie monitorowania jakości powietrza, jak również przepisy, które wymagają, aby informacje zostały udostępnione szerszej opinii publicznej. W ciągu ostatnich dziesięciu lat sposoby, za pomocą których wiedza ta jest zorganizowana i stosowana, zostały ulepszone, częściowo za sprawą zmienionej dyrektywy w sprawie dostępu do informacji[8], przyjęcia dyrektywy INSPIRE[9], prac prowadzonych zgodnie z komunikatem Komisji z 2008 r. w sprawie wprowadzenia wspólnego systemu informacji o środowisku (SEIS)[10] oraz zwiększonego wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ICT) na poziomie UE i na szczeblu krajowym. Jednakże zwiększenie wiedzy o wdrożeniu pozostaje problematyczne. Sprawiać trudności może na przykład szybka identyfikacja przepisów prawa krajowego, które odpowiadają danemu przepisowi dyrektywy. Działania związane z monitorowaniem nie są jednorodne w całej Europie, a uzyskane informacje są niepełne i często przestarzałe. Informacje o środowisku są dostępne na indywidualne żądanie, a powinny być regularnie publikowane. Lepszy poziom informacji na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym pozwoliłby na określenie głównych problemów i najbardziej odpowiednich i skutecznych sposobów ich rozwiązania. Powszechniejsze stosowanie zasady SEIS brzmiącej „jeden udział, wiele zastosowań” przyczyniłoby się do usprawnienia potrzeb w zakresie informacji. Zwiększanie wiedzy na temat wdrażania przepisów Główna odpowiedzialność za wdrażanie przepisów spoczywa na państwach członkowskich i to właśnie na poziomie państwa członkowskiego wyrażane są największe potrzeby i oczekiwania obywateli i przedsiębiorców w zakresie informacji dotyczących środowiska. Aby wyjść im naprzeciw, konieczne są systemy informacji stworzone przez państwa członkowskie, które generują, zarządzają i przekazują informacje o tym, jak w praktyce wdrażane i przestrzegane jest prawodawstwo UE[11]. Informacje te muszą również obejmować fizyczny stan środowiska naturalnego, jak również środki administracyjne, elementy statyczne[12] i dynamiczne[13]. Muszą one służyć różnym użytkownikom końcowym, pomagając właściwym organom w wypełnianiu powierzonych zadań, organom monitorującym w sprawdzaniu zgodności z przepisami a społeczeństwu w zrozumieniu, w jaki sposób ono samo oraz jego środowisko jest chronione. Jest to możliwe wyłącznie w przypadku istnienia współpracy między naukowcami specjalizującymi się w ochronie środowiska, statystykami, ekspertami ICT i administratorami, w celu dostarczania informacji, które są, z jednej strony, naukowo i prawnie uzasadnione oraz, z drugiej strony, użyteczne dla ogółu społeczeństwa, ekspertów i decydentów politycznych. Konwencja z Aarhus przewiduje również stopniową poprawę poziomu informacji dotyczących środowiska dostępnych w internecie. Cele przedstawione poniżej służą analizie, w jaki sposób współpracować aktywniej z państwami członkowskimi, tak aby umożliwić im stworzenie skutecznych systemów informacji; dostarczających danych lepiej połączonych na poziomie UE; zapewniających zaufanie do całości uzyskanych informacji; i wspomagających państwa członkowskie w likwidowaniu luk w dostępnych danych oraz w kontrolowaniu zmian zachodzących w użytkowaniu gruntów. Cel: współpraca z państwami członkowskimi w celu wprowadzenia bardziej skutecznych systemów informacji dotyczących wdrażania przepisów W odniesieniu do wszystkich istotnych zobowiązań UE w zakresie ochrony środowiska, system informacji powinien umożliwiać śledzenie wdrażania przepisów w sposób możliwie najbardziej efektywny i szybki, zgodnie z Konwencją z Aarhus. Dla przykładu, w odniesieniu do wielu tysięcy instalacji przemysłowych i instalacji innego typu w całej Europie, poddawanych szczególnym kontrolom, właściwe byłoby posiadanie dostępu do informacji on-line dotyczących najistotniejszych stosujących się do nich przepisów z zakresu ochrony środowiska. Pozwoliłoby to na przykład wszystkim kategoriom użytkowników na łatwe sprawdzenie za pośrednictwem portalu internetowego i na interaktywnej mapie, czy dany obiekt posiada zezwolenie i czy problemy stwierdzone dzięki danym z monitorowania lub w inny sposób są rozwiązywane. Dyrektywa w sprawie dostępu do informacji zawiera już minimalne wymogi dotyczące aktywnego i regularnego rozpowszechniania informacji, jak również ogólny obowiązek zapewniania aktualności, dokładności i porównywalności tych informacji[14]. Jednakże dotychczas przepisy te nie były odpowiednio powiązane z informacjami dotyczącymi wdrożenia poszczególnych przepisów UE z zakresu ochrony środowiska i przestrzegania ich. Komisja oceni: · w jaki sposób można poprawić skuteczność dyrektywy w sprawie dostępu do informacji. Możliwe opcje obejmują opracowanie wskazówek dotyczących najlepszych praktyk lub propozycję wzmocnienia istniejących przepisów. · możliwość opracowania przez państwa członkowskie, przy wsparciu Komisji, ram wdrażania i ram informowania w odniesieniu do głównych przepisów UE z zakresu ochrony środowiska. Miałoby to na celu wyjaśnienie głównych przepisów dyrektywy, jak również zidentyfikowanie rodzajów informacji niezbędnych do pokazania, jak przepisy prawa UE są wdrażane w praktyce. Ramy wdrażania i informowania dotyczyłyby istniejącego prawodawstwa i, wraz z inicjatywami w ramach wspólnego systemu informacji o środowisku, nadawałyby kierunek przy opracowywaniu przez państwa członkowskie systemów informacji zapewniających stałe śledzenie wdrażania przepisów w terenie. · jak mogą być wykorzystane fundusze UE na rzecz rozwoju, modernizacji i wprowadzenia w państwach członkowskich odpowiednich interoperacyjnych systemów informacji oraz związanych z nimi szkoleń. Cel: poprawa informacji na poziomie UE Udoskonalonym systemom informacji w państwach członkowskich powinien towarzyszyć lepszy ogląd sytuacji na poziomie całej UE, pozwalający stwierdzić, czy istnieją równe warunki działania. Europejska Agencja Środowiska wraz z Urzędem Statystycznym Wspólnot Europejskich (Eurostat) i Wspólnym Centrum Badawczym (JRC), odgrywa coraz większą rolę w przetwarzaniu danych z monitorowania oraz innych danych przekazywanych przez państwa członkowskie Komisji. Na przykład coroczne sprawozdanie Komisji dotyczące jakości wody w kąpieliskach, które jest przygotowywane przy wsparciu Europejskiej Agencji Środowiska, zawiera kompleksowy przegląd sytuacji dzięki wykorzystaniu danych georeferencyjnych obejmujących 21 000 wód w kąpieliskach w całej Europie. Strona internetowa umożliwia użytkownikom pobieranie danych i zapoznanie się z sytuacją w całej Europie lub w pojedynczej miejscowości za pomocą interaktywnych map. W fazie rozwoju znajdują się działania pilotażowe, w które zaangażowana jest Europejska Agencja Środowiska, dotyczące jakości powietrza oraz odpadów. Ich celem jest poprawa wdrożenia przepisów na poziomie ogólnym. Komisja przeanalizuje: · w jaki sposób przekazywać regularnie społeczeństwu wysokiej jakości informacje on-line dotyczące wdrażania przepisów, między innymi korzystając z przejrzystych narzędzi monitorowania i wartości odniesienia. · jak prowadzić dalej współpracę z państwami członkowskimi zmierzająca do rozszerzenia podejścia zastosowanego w dyrektywie w sprawie wody w kąpieliskach na wszystkie inne istotne przepisy UE z zakresu ochrony środowiska oraz, w stosownych przypadkach, współpracę z Europejską Agencją Środowiska. Cel: przyczynić się do zapewnienia zaufania do informacji generowanych na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym Zaufanie do przepisów prawa UE z zakresu ochrony środowiska zależy od tego, czy wysiłki państw członkowskich w zakresie zasięgu i wiarygodności monitorowania i innych inicjatyw generujących informacje są jednakowe. Ze względu na zwiększoną rolę Europejskiej Agencji Środowiska w przetwarzaniu i walidacji danych dotyczących środowiska, może ona zapewnić odpowiednie wsparcie w tym zakresie. Komisja będzie nadal współpracować z Europejską Agencją Środowiska, zgodnie z jej statutowymi kompetencjami, tak aby Agencja mogła: · wspierać Komisję w zapewnianiu jakości systemów monitorowania stanu środowiska na poziomie krajowym, poddając badaniu systemy monitorowania w celu zapewnienia, że są one zasadniczo porównywalne, adekwatne do celu i odpowiednio ukierunkowane na największe ryzyko. · wykonywać inne zadania związane z dostarczaniem informacji na temat wdrażania środków UE dotyczących ochrony środowiska. Cel: zlikwidować istotne luki informacyjne dotyczące propagowania przestrzegania przepisów i ich egzekwowania oraz monitorowania pokrycia terenu Brak jest danych na temat działań dotyczących zgodności z przepisami i ich egzekwowania podejmowanych na poziomie krajowym przez inspektorów, prokuratorów i sądy. Oznacza to, że wybór podejścia do kwestii zgodności z przepisami, w tym takiego, które jest potencjalnie uzupełniające i przewiduje zachęty, nie jest łatwy. Monitorowanie i śledzenie zmian w pokryciu terenu jest kluczem do powodzenia prawodawstwa UE w zakresie ochrony środowiska, w szczególności jeśli chodzi o kontrolę nielegalnych działań związanych z odpadami i zarządzanie rzadkimi siedliskami. Postęp technologiczny, jak na przykład techniki obserwacji Ziemi stwarza możliwości, które nie są jeszcze systematycznie wykorzystywane, na przykład pod względem ograniczenia kosztów monitorowania, . Komisja uważa, że poprawę można osiągnąć poprzez: · współpracę z państwami członkowskimi i otwarcie dialogu z kluczowymi sieciami inspektorów, prokuratorów i sędziów w celu określenia najważniejszych kategorii informacji i najlepszych sposobów gromadzenia i porównywania danych. · inicjatywę dotyczącą stosowania przez państwa członkowskie technik obserwacji Ziemi w celu zwiększenia skuteczności monitorowania wdrażania przepisów w terenie. Dlaczego UE musi poprawić zdolność reagowania na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym Pogłębienie wiedzy przyczyni się do lepszej realizacji, ale samo w sobie nie wystarczy. Główna odpowiedzialność związana jest z monitorowaniem wdrażania przepisów prowadzonego za pośrednictwem organów i osób mających obowiązek lub uprawnienia i prawa upoważniające je do zdobywania informacji, kontrolowania, nadzorowania, weryfikowania, doradzania lub pociągania do odpowiedzialności w odniesieniu do wypełnienia obowiązków związanych z przestrzeganiem przepisów. Są to inspektorzy krajowi, rzecznicy praw obywatelskich, prokuratorzy, sądy, audytorzy i organizacje pozarządowe oraz obywatele korzystający z praw uczestnictwa i reprezentowania. Na poziomie UE Komisja, Parlament, Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich i Europejska Agencja Środowiska pełnią taką właśnie rolę. Jako strażniczka Traktatów, Komisja wykonuje swoje uprawnienia wykonawcze w razie braku wymaganych osiągnięć wyników. Jednakże duża liczba naruszeń przepisów, skarg i petycji dotyczących przepisów prawodawstwa UE w zakresie ochrony środowiska wskazuje na ogólną potrzebę ulepszenia monitorowania wdrażania przepisów w państwach członkowskich. Poprawa zdolności reagowania na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym Komisja proponuje analizę zestawu inicjatyw, które mogłyby rozwiązać ten problem. Chociaż inicjatywy te – bez uszczerbku dla ich wartości – mogą funkcjonować osobno, są one komplementarne i będą bardziej skuteczne działając w połączeniu. Na przykład poprawa dostępu do wymiaru sprawiedliwości bez lepszego rozpatrywania skarg może być źródłem frustracji obywateli w sytuacjach, w których nie życzą sobie wnosić sprawy do sądu. Cel: poprawa inspekcji i nadzoru stosowanych w odniesieniu do prawodawstwa UE Inspekcja i nadzór na szczeblu krajowym mają istotne znaczenie dla zapewnienia zaufania co do wymogów prawodawstwa unijnego w zakresie ochrony środowiska. Podczas kontroli obiektów przemysłowych wykorzystywane są już ramy obejmujące minimalne kryteria zawarte w zaleceniu 2001/331/WE[15] jak również wiążące przepisy sektorowe. Jednak poza obiektami przemysłowymi, wszelka inna działalność, która może nieść znaczące niekorzystne skutki dla środowiska naturalnego – począwszy od poboru wód gruntowych po handel chronionymi gatunkami dzikiej fauny i flory – mogłaby zostać objęta dodatkowymi przepisami dotyczącymi kontroli i nadzoru, co by je uprościło i nakierowało bardziej na ocenę ryzyka. Biorąc pod uwagę przekrojowy charakter unijnych przepisów w zakresie ochrony środowiska – jak na przykład przepisów dotyczących wody i przyrody – właściwe organy krajowe powinny przyjąć podejście całkowicie spójne i skoordynowane. Inspekcje i nadzór na poziomie krajowym powinny również zapewnić równe reguły gry oraz konieczny poziom współpracy i spójności w kwestiach o charakterze transgranicznym, w celu zwiększenia wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi. Komisja uważa, że poprawę można uzyskać przez: · modernizację istniejących ram prawnych w zakresie inspekcji i nadzoru · ocenę wartości, w odniesieniu do wszelkich nowych przepisów; jaką przedstawia włączanie do nich szczególnych przepisów w zakresie inspekcji i nadzoru, biorąc pod uwagę doświadczenie nabyte podczas stosowania istniejących, wiążących przepisów; · ocenę możliwości uzupełnienia krajowych inspekcji i nadzoru w ukierunkowany sposób na poziomie UE, w tym poprzez: · zdolność do inspekcji i nadzoru na szczeblu UE; · ograniczoną rolę inspekcji prowadzonych przez Komisję, w poszanowaniu autonomii administracyjnej państw członkowskich (rozporządzenie w sprawie ozonu[16] stanowi w tej kwestii ewentualny model) lub uprawnienia do audytu inspekcji przeprowadzanych przez państwa członkowskie, jak przewidziano w dyrektywie w sprawie doświadczeń z wykorzystaniem zwierząt[17]; · bardziej systematyczne wykorzystywanie wzajemnej oceny inspekcji, opierające się na istniejących inicjatywach sieci IMPEL (sieć inspektorów krajowych); · uzgodnienia dotyczące niezależnych ekspertów dostępnych na zasadzie ad hoc w celu rozwiązania sytuacji o szczególnym poziomie trudności we wdrażaniu. Cel: lepsze rozpatrywanie skarg i mediacja na poziomie krajowym Obecnie nie istnieją ramy ogólne określające, w jaki sposób właściwe organy powinny rozpatrywać skargi zgłaszane na poziomie krajowym. Podwójne podejście, obejmujące bezpośrednie rozpatrywanie skarg i skargi ponownie rozpatrywane, dałoby więcej gwarancji, że reklamacje i skargi są rozpatrywane w sposób spójny i raczej prędzej niż później. Systemy rozpatrywania skarg mogą polepszyć inerakcje pomiędzy obywatelami i władzami, ale mogą również istnieć sytuacje, w których mediacja lub inne podobne mechanizmy rozwiązywania sporów dodałyby dodatkowy użyteczny wymiar. Poprawa rozpatrywania skarg na poziomie krajowym nie wpłynęłaby w żadnym stopniu na prawo do składania skarg do Komisji, ale zmniejszyłaby frustrację odczuwaną przez obywateli, kiedy instytucje UE są zmuszone podjąć działania ze względu na brak rozwiązań na szczeblu krajowym. Ulepszenia te byłyby również spójne z najnowszą tendencją obecną w innych politykach UE, w szczególności przepisach w zakresie ochrony konsumentów[18], polegającą na przyjmowaniu specjalnych przepisów dotyczących skarg i rozstrzygania sporów na szczeblu krajowym. Komisja uważa, że warto byłoby zbadać możliwości podjęcia inicjatywy mającej na celu poprawę rozpatrywania skarg przez państwa członkowskie. Inicjatywa ta mogłyby np. obejmować kryteria ogólne wiążące lub niewiążące, uzupełnione szczególnymi, wiążącymi przepisami sektorowymi, i dotyczyłaby: skarg koncentrujących się na konieczności interwencji ze strony właściwego organu. Kryteria UE w zakresie rozpatrywania skarg miałyby na celu ustanowienie równych reguł gry, jeśli chodzi o zdolność reakcji ze strony właściwych organów oraz zapewnianie ogólnego bezpieczeństwa w sprawach takich jak poufność, archiwizacja i terminowość. skarg koncentrujących się na braku działania ze strony administracji lub podjęciu niewystarczających działań administracyjnych. Kryteria UE w zakresie rozpatrywania skarg mają na celu zapewnienie obywatelom sposobów przedstawienia ich niezadowolenia niezależnemu organowi administracji krajowej ds. kontroli, takiemu jak np. rzecznik praw obywatelskich. skarg, dla których mediacja lub inne podobne mechanizmy rozwiązywania sporów mogą być odpowiednie. Kryteria UE mogą przewidzieć taki mechanizm dla sytuacji, gdy obie strony są zainteresowane polubownym rozstrzygnięciem sporu. Cel: poprawa dostępu do wymiaru sprawiedliwości Przepisy szczegółowe mające na celu zapewnienie odpowiedniego dostępu do wymiaru sprawiedliwości są obecnie ograniczone do kilku obszarów unijnych przepisów z zakresu ochrony środowiska. Wniosek Komisji z 2003 r.[19] mający na celu ułatwienie szerszego dostępu nie posunął się do przodu, ale zmienił się szerszy kontekst, w szczególności Trybunał Sprawiedliwości potwierdził niedawno, że sądy krajowe muszą interpretować zasady dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sposób zgodny z Konwencją z Aarhus[20]. Powyższa sytuacja powoduje, że sądy krajowe muszą zmierzyć się z większym poziomem niepewności oraz wpływa niekorzystnie na interes gospodarczy i ekologiczny. Komisja uważa, że należy zbadać, w jaki sposób stworzyć większą pewność dla sądów krajowych oraz interesu gospodarczego i ekologicznego. Wśród istniejących możliwości można wymienić: · opracowanie wskazówek uwzględniających obfity zbiór ostatniego orzecznictwa w celu uzyskania poprawy w zakresie wdrażania istniejących przepisów dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości[21], jak również · określenie na poziomie UE warunków dla skutecznego i efektywnego dostępu do sądów krajowych w odniesieniu do wszystkich obszarów prawodawstwa UE dotyczącego ochrony środowiska. Cel: umożliwić poprawę wyników w zakresie ochrony środowiska poprzez uzgodnienia dotyczące rozwijania potencjału i wdrażania przepisów, które byłyby wiążące dla państw członkowskich Rzecznicy praw obywatelskich, agencje ochrony środowiska, inspektorzy, prawnicy pracujący z rządami, sędziowie i prokuratorzy tworzą sieci na poziomie europejskim. Jednak pomimo licznych inicjatyw potencjał współpracy nie został w pełni zrealizowany w odniesieniu do wszystkich sieci. Problemem jest między innymi zapewnienie, aby sieci dysponowały niezbędnym stabilnym sekretariatem, tak by móc skutecznie funkcjonować przez dłuższe okresy, oraz zidentyfikowanie i realizacja projektów i inicjatyw pomocnych dla członków sieci i ułatwiających wdrażanie przepisów. Sieci mogą być przydatne także w państwach członkowskich, na przykład w celu większego zaangażowania władz regionalnych i lokalnych we wdrażanie przepisów. Stworzenie powiązań krajowych inspektorów lub prokuratorów może również wnieść znaczący wkład[22] Tam gdzie stwierdzono problemy, istnieje potrzeba wyraźnego zobowiązania ze strony państw członkowskich do wprowadzenia środków, wraz z towarzyszącymi im wartościami odniesienia i terminami, w celu osiągnięcia wymaganych rezultatów. Zobowiązania te powinny zostać sformalizowane i publicznie udostępnione, aby państwa członkowskie, Parlament Europejski, przedsiębiorstwa i obywatele mieli pewność, że ich obawy zostały uwzględnione w sposób usystematyzowany. Problem ten mógłby zostać rozwiązany za pośrednictwem porozumień partnerskich w sprawie wdrażania przepisów, służących osiągnięciu lepszych rezultatów w zakresie ochrony środowiska. Komisja uważa, że poprawę można osiągnąć poprzez: · aktywną współpracę ze unijnymi sieciami, skupiając się na ich odrębnych rolach, unikając powielania i ułatwiając komunikację pomiędzy sieciami. Współpraca ta będzie odbywać się w poszanowaniu autonomicznej roli zarówno Komisji, jak i sieci. Może ona obejmować wsparcie na szkolenia prokuratorów i sędziów śledczych, jak również sędziów. Sieci te mogą również dać następujące wyniki: · informowanie o udanych wzajemnie uzupełniających się podejściach w zakresie przestrzegania prawa i jego egzekwowania; · porady lub inne formy pomocy dla krajowych rzeczników praw obywatelskich dotyczące skarg związanych z przepisami UE w zakresie ochrony środowiska; · propozycje kryteriów w zakresie stosowania sankcji administracyjnych i karnych kierowane do prokuratorów; · wskazówki co do likwidowania luk w danych, w celu propagowania przestrzegania przepisów i ich egzekwowania na szczeblu krajowym; · ogólne wskazówki na temat wykonalności oraz możliwości wyegzekwowania wniosków UE dotyczących ochrony środowiska. · wspólne organizowanie, wraz z Komitetem Regionów, imprez i konferencji dotyczących wdrażania przepisów oraz utworzenie platformy technicznej na rzecz współpracy w dziedzinie ochrony środowiska, wzorowanej na już istniejącej platformie dotyczącej zdrowia. · porozumienia w sprawie wdrażania przepisów, zobowiązujące państwa członkowskie w sposób nie naruszający postanowień Traktatów ani roli Komisji jako strażniczki traktatów, bądź do działań zapobiegawczych, aby zapewnić skuteczne wdrażanie przepisów bądź, w stosownych przypadkach, do działań korygujących w celu rozwiązania konkretnych problemów poprzez ukierunkowane działania. Porozumienia partnerskie w sprawie wdrażania przepisów mogłyby proaktywnie ukierunkować bezpośrednią pomoc UE na wzmocnione struktury wdrażania w państwach członkowskich i mogłyby być połączone z innymi inicjatywami zawartymi w niniejszym komunikacie, jak np. skuteczne systemy informacji, mechanizmy rozpatrywania skarg i inspekcje. Mogłyby one również, w zależności od przypadku, służyć wsparciem dla planów naprawczych opracowanych przez państwa członkowskie w celu rozwiązania konkretnych problemów, poprzez ukierunkowane i dysponujące odpowiednimi zasobami programy prac charakteryzujące się etapowością, gwarancjami przejrzystości i innymi zabezpieczeniami. Podsumowanie Niniejszy komunikat stanowi uzupełnienie wspomnianych wcześniej komunikatów z 2007 r. i 2008 r., rozwijając przede wszystkim koncepcję zaoferowania państwom członkowskim doskonalszych narzędzi służących lepszemu wdrażaniu przepisów w terenie. Wiedza i zdolność reagowania to uzupełniające się aspekty wdrażania przepisów. Dla przykładu, lepszy poziom wiedzy może umożliwić organom celnym wprowadzenie doskonalszych strategii kontroli służących walce z nielegalnym handlem odpadami i chronionymi gatunkami fauny i flory. Wdrożenie przepisów kosztuje. Jednak koszty niewdrożenia są często dużo wyższe i w związku z tym podjęcie kroków zaproponowanych w niniejszym komunikacie stanowi rozsądną inwestycję nie tylko dla przyszłości ale także już teraz. Niniejszy komunikat jest skierowany do Parlamentu Europejskiego, państw członkowskich, ich obywateli i wszystkich zainteresowanych stron, których dotyczy wdrożenie przepisów z zakresu ochrony środowiska i ich egzekwowanie. Siódmy program działania na rzecz środowiska naturalnego powinien zapewnić odpowiednie działania następcze, zaś środki szczególne zostaną poddane ocenie skutków. [1] COM(2008) 773 wersja ostateczna [2] Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska [3] COM(2007) 502 wersja ostateczna [4] Koncepcje te zostaną udostępnione nowym państwom członkowskim, tak aby mogły wykorzystać je w swoich planach, przygotowując lub ulepszając wdrażanie przepisów już na początku procesu dostosowywania własnego ustawodawstwa w zakresie ochrony środowiska do wspólnotowego dorobku prawnego. [5] „Koszty niewdrożenia przepisów z dziedziny ochrony środowiska”, COWI 2011 r. [6] Tamże. [7] „Wdrażanie prawodawstwa UE dotyczącego odpadów w ramach wspierania gospodarki proekologicznej”, Bio Intelligence Service, 2011 r. [8] Dyrektywa 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG, Dz.U. L 41 z 14.2.2003. [9] Dyrektywa 2007/2/WE ustanawiająca infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE), Dz.U. L 108 z 25.4.2007. [10] COM (2008) 46 wersja ostateczna z 1.2.2008. [11] W kontekście transpozycji dyrektyw do prawa krajowego zob. wspólną deklarację polityczną Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji dotyczącą dokumentów wyjaśniających, z dnia 27 października 2011 r., Dz.U. C z 17.12.2011. [12] Takich jak położenie wyznaczonych obszarów. [13] Takich jak dane z monitoringu. [14] art. 7 i 8 [15] Zalecenie 2001/331/WE przewidujące minimalne kryteria kontroli w zakresie ochrony środowiska w państwach członkowskich, Dz.U. L 118 z 27.4.2001. [16] Rozporządzenie (WE) nr 1005/2009 w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową, Dz.U. L 286 z 31.10.2009. [17] Dyrektywa 2010/63/UE w sprawie ochrony zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych, Dz.U. L 276 z 20.10.2010. [18] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 2003/54/WE, Dz.U. L 211 z 14.8.2009. [19] COM(2003) 624 wersja ostateczna [20] Sprawa C-240/09 [21] Dyrektywa 2003/35/WE [22] Można tu zacytować przykłady z Irlandii i Flandrii w Belgii.