[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 27.4.2010

KOM(2010) 185 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

na temat funkcjonowania porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

na temat funkcjonowania porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami

1. WPROWADZENIE

Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami jest porozumieniem politycznym między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją. Zawiera ono wiele przepisów i zasad, które okazały się pomocne, a nawet konieczne, w celu zapewnienia dyscypliny budżetowej i sprawnego funkcjonowania procedur budżetowych. Porozumienie międzyinstytucjonalne wpływa na wiele aspektów planowania, przygotowywania, wykonywania i kontroli budżetu.

Obecne porozumienie międzyinstytucjonalne przyjęto dnia 17 maja 2006 r.[1] na podstawie porozumienia osiągniętego na posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 15-16 grudnia 2005 r. i kolejnych zmian uzgodnionych z Parlamentem Europejskim w późniejszym terminie. Stanowi ono najnowszy kluczowy etap w długiej, ponadpięćdziesięcioletniej historii debat budżetowych między instytucjami europejskimi. Od 1988 r. zawarto cztery kolejne porozumienia międzyinstytucjonalne: pakiety Delors I (1988-1992) i Delors II (1993-1999), Agendę 2000 (2000-2006) i obecny pakiet na lata 2007–2013. Wszystkie te porozumienia zapewniły sprawne i terminowe przyjmowanie budżetu UE w ciągu ostatnich 20 lat.

Niniejsze sprawozdanie przedstawia dokładną analizę funkcjonowania obecnego porozumienia międzyinstytucjonalnego zgodnie z deklaracją 1 do porozumienia międzyinstytucjonalnego, która stanowi, że w odniesieniu do pkt 7 porozumienia międzyinstytucjonalnego Komisja przygotuje sprawozdanie na temat funkcjonowania porozumienia międzyinstytucjonalnego, „załączając do niego, w razie konieczności, odnośne wnioski”.

Poniższa analiza opiera się zasadniczo na strukturze porozumienia międzyinstytucjonalnego. Skupiono się w niej przede wszystkim na procedurach wykonania wieloletnich ram finansowych (WRF), w szczególności na dostosowaniach i zmianach, oraz na elastyczności (marginesy i instrumenty elastyczności). Następnie dokonano oceny przepisów dotyczących współpracy międzyinstytucjonalnej w trakcie procedury budżetowej. Na końcu zbadano kwestie związane z należytym zarządzaniem finansami w ramach funduszy UE (poświadczenie wiarygodności, programowanie finansowe i nowe instrumenty finansowe).

Sprawozdanie nie jest wyczerpujące. Nie zbadano w nim szeregu ważnych kwestii związanych ze współpracą międzyinstytucjonalną. Wiele ważnych aspektów reformy budżetowej pozostawiono do uwzględnienia w ramach „pełnego i szeroko zakrojonego przeglądu” budżetu UE na mocy deklaracji 3 do porozumienia międzyinstytucjonalnego.

Traktat lizboński wprowadza również wiele obszarów polityki lub nadaje większego znaczenia obszarom polityki, które w dłuższej perspektywie mogą wymagać odpowiednich zmian budżetowych. Najpierw będą one jednak wymagały przygotowania nowych aktów prawnych i starannej oceny ich ewentualnych skutków finansowych.

Ponadto należy zauważyć, że Komisja przedstawiła wnioski dotyczące rozporządzenia określającego wieloletnie ramy finansowe na mocy art. 312 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej[2]. Rozporządzenie w sprawie wieloletnich ram finansowych wraz z wnioskiem dotyczącym nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego o współpracy w sprawach budżetowych[3] i niektórymi przepisami rozporządzenia finansowego[4] łącznie zastąpią porozumienie międzyinstytucjonalne.

2. ANALIZA PROCEDUR WYKONAWCZYCH DOTYCZąCYCH WRF

WRF wraz z innymi przepisami porozumienia międzyinstytucjonalnego zapewniają:

- dyscyplinę budżetową: roczna procedura budżetowa musi przestrzegać pułapów WRF;

- sprawne funkcjonowanie procedury budżetowej i skuteczną współpracę między instytucjami dzięki różnym regulaminom wewnętrznym uzgodnionym w porozumieniu międzyinstytucjonalnym; należy podkreślić, że od 1988 r. wszystkie budżety przyjęto w terminie;

- większą przewidywalność w zakresie ewolucji wydatków UE.

Przydatność wieloletnich ram finansowych potwierdza włączenie do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej np. 312 ust. 1, który stanowi, że „roczny budżet Unii jest zgodny z wieloletnimi ramami finansowymi”.

2.1 Procedury dostosowania wieloletnich ram finansowych

2.1.1. Coroczne dostosowanie techniczne

W pkt 16 porozumienia międzyinstytucjonalnego przewiduje się coroczne dostosowanie techniczne z wyprzedzeniem w stosunku do procedury budżetowej na rok n+1. Obejmuje ono w szczególności przeszacowania (według cen z roku n+1) pułapów oraz całkowitych kwot środków na zobowiązania i środków na płatności[5].

W tym celu stosuje się stały deflator w wysokości 2 % rocznie, a nie deflator cenowy PKB, jak częściowo miało to miejsce w przypadku wszystkich poprzednich WRF. Stanowi to wyraźną korzyść pod względem przejrzystości, ponieważ dla całego okresu obowiązywania ram finansowych znane są pułapy w kategoriach realnych i nominalnych. To z kolei ułatwia długoterminowe planowanie finansowe i daje większą pewność wszystkim zainteresowanym stronom zaangażowanym w procedurę budżetową.

Wydaje się, że korzyści płynące z obecnego systemu przeważają nad nieuniknioną dodatnią lub ujemną różnicą między pułapami i ogólnymi danymi dotyczącymi środków, uzyskanymi przy zastosowaniu stałego deflatora, a danymi, które można byłoby uzyskać przy zastosowaniu odnotowanego deflatora cenowego PKB. W 2007 r., gdyby zastosowano odnotowany deflator cenowy, pułapy byłyby wyższe o 1,7 %. W 2008 r. ta różnica zniknęła. W 2009 r. na skutek recesji gospodarczej pojawiła się rozbieżność: wskaźnik deflacji przy zastosowaniu stałego deflatora wyniósł 110,4 (rok odniesienia 2004 = 100), natomiast przy zastosowaniu deflatora cenowego PKB wyniósł on 106,7.

2007 | 2008 | 2009 |

a) Stały deflator stosowany do dostosowań technicznych | 2,0 % | 2,0 % | 2,0 % |

b) Skumulowany wskaźnik przy zastosowaniu deflatora w wysokości 2 % (2004=100) | 106,1 | 108,2 | 110,4 |

c) Deflator cenowy PKB (prognoza ECFIN z jesieni 2009 r.) | 2,9 % | 0,4 % | -1,3 % |

d) Skumulowany wskaźnik przy zastosowaniu rzeczywistego deflatora (2004=100) | 107,8 | 108,2 | 106,7 |

e) Skumulowana rozbieżność d)-b) | 1,7 | 0,0 | -3,7 |

2.1.2 Dostosowanie przydziałów na realizację polityki spójności

W pkt 17 porozumienia międzyinstytucjonalnego przewiduje się dostosowanie techniczne dotyczące roku 2011, jeżeli ustalone zostanie, że skumulowany PKB jakiegokolwiek państwa członkowskiego za lata 2007–2009 odbiegał o ponad +/- 5 % od skumulowanego PKB, który został oszacowany podczas sporządzania porozumienia międzyinstytucjonalnego. W takim przypadku Komisja dostosuje kwoty przydzielone z funduszy wspierających spójność na rzecz danego państwa członkowskiego za ten okres.

Komisja przeprowadziła ocenę rozbieżności w odniesieniu do PKB i dokonała odpowiedniego dostosowania w ramach dostosowania technicznego dotyczącego 2011 r., przedstawionego w kwietniu 2010 r.[6].

2.1.3. Dostosowanie ogólnego pułapu płatności

Na mocy pkt 18 porozumienia międzyinstytucjonalnego Komisja sprawdza co roku ogólny pułap środków na płatności, który ustalono przy sporządzaniu ram finansowych, w świetle ich wykonania, w celu zapewnienia systematycznego postępu w odniesieniu do środków na zobowiązania[7].

W pierwszych latach okresu programowania rzeczywisty poziom środków na płatności był znacznie poniżej pułapów, co może prowadzić do zjawiska wyrównania, prowadzącego do wyższych, niż przewidywano, poziomów płatności w nadchodzących latach. Na podstawie obecnej oceny poziomów środków na płatności do 2013 r. dostosowanie obecnych pułapów płatności byłoby jednak przedwczesne.

Komisja będzie nadal uważnie obserwowała rozwój sytuacji i dostosowywała szacowane płatności na działania strukturalne i wszystkie inne działy.

W odniesieniu do środków na płatności po roku 2013 r. Komisja dokona aktualizacji prognoz w roku 2010 zgodnie z warunkami określonymi w pkt 19 porozumienia międzyinstytucjonalnego w formie nowej „fiche” (karty) 11 przedstawionej dnia 28 kwietnia 2004 r.

2.1.4. Dostosowanie z uwzględnieniem wdrażania funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, rozwoju obszarów wiejskich i Europejskiego Funduszu Rybackiego

Zgodnie z pkt 48 porozumienia międzyinstytucjonalnego w przypadku przyjęcia po dniu 1 stycznia 2007 r. nowych zasad bądź programów odnoszących się do funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejskiego Funduszu Rybackiego obydwa organy władzy budżetowej zobowiązują się zatwierdzić – na wniosek Komisji – przeniesienie na następne lata, ponad odnośne pułapy wydatków, środków przydzielonych, ale niewykorzystanych w 2007 r.

W 2007 r. nie wykorzystano i nie przeniesiono na 2008 r. środków na zobowiązania wynoszących 2 034 mln EUR. Kwota ta odpowiada przydziałom z 2007 r. na 45 programów operacyjnych, których nie można było przyjąć w 2007 r., głównie z uwagi na opóźnienia w ich przedstawianiu Komisji. Decyzją 2008/371[8] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2008 r. przeprowadzono następujące przeprogramowanie w odniesieniu do działu 1b i działu 2:

(w cenach bieżących, mln EUR)

2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 |

Dział 1b | 378 | 0 | 0 | 24 | 24 | 0 |

Dział 2 | 394 | 387 | 387 | 147 | 147 | 147 |

Lepsze przygotowanie przez Komisję sprawiło, że kwota ta była znacznie niższa od kwoty 6 152,3 mln EUR przeprogramowanej w 2001 r.[9].

Najważniejsze wnioski dotyczące procedur dostosowania WRF

Wydaje się, że procedury dostosowania WRF przynoszą oczekiwane skutki. Korzyści ze stosowania stałego deflatora (pkt 16) przeważają nad niewielką średnią różnicą w stosunku do odnotowanego deflatora cenowego PKB. Dostosowanie ogólnego pułapu płatności (pkt 18) nie było dotychczas konieczne, ale właściwe jest dalsze uważne monitorowanie. Ponadto dostosowanie z uwzględnieniem wdrażania (pkt 48) przebiegło w sposób sprawny, a odnośne kwoty były znacznie niższe niż w 2001 r.

2.2. Elastyczność wieloletnich ram finansowych

2.2.1. Analiza marginesów

Dział 1a obejmuje priorytety dotyczące bezpośrednio odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Dział ten obejmuje największą liczbę różnych obszarów polityki UE i stale podlega presji związanej ze zmieniającą się sytuacją w zakresie ogólnoświatowych problemów.

Finansowanie programu Galileo, Europejskiego Instytutu Innowacji i Technologii oraz projektów związanych z energią w ramach europejskiego planu naprawy gospodarczej wymagało wielokrotnych przeglądów pułapów (zob. rozdział 2.3.1.). Na podstawie wniosku Komisji w zaktualizowanym programowaniu finansowym uwzględniono już środki na nowsze decyzje lub wnioski, takie jak dalsze finansowanie likwidacji elektrowni jądrowej w Kozłoduju (Bułgaria), ustanowienie nowych organów nadzoru finansowego i europejskiego instrumentu mikrofinansowego oraz rozpoczęcie fazy operacyjnej europejskiego programu obserwacji Ziemi (GMES). Ograniczono odpowiednio dostępne marginesy i możliwości reagowania na zdarzenia, które mogą wystąpić w przyszłości, pozostawiając jedynie szacowany margines w wysokości 50,1 mln EUR w 2011 r., 34,6 mln EUR na 2012 r. i 47,8 mln EUR na 2013 r.

W ciągu następnych trzech lat spodziewane jest pojawienie się nowych dodatkowych potrzeb, na przykład związanych z ITER.

Szacowane dodatkowe środki na zobowiązania związane z ITER, które mają być zapewnione z budżetu UE w obecnych ramach finansowych, mogą znacznie przekroczyć 1 mld EUR. Należy jeszcze dokonać oceny potrzeb w zakresie środków na płatności w świetle omawianego obecnie harmonogramu, ale płatności spodziewane są głównie po 2013 r.

Kwestia marginesów nie ma takiego znaczenia w przypadku działu 1b , ponieważ zgodnie z pkt 13 porozumienia międzyinstytucjonalnego instytucje nie mają obowiązku utrzymywania żadnego marginesu w ramach tego działu, tj. pułap ten stanowi docelowy poziom wydatków.

Zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja działu 2 . Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli w październiku 2002 r. przywódcy UE uzgodnili pułapy wydatków w ramach pierwszego filara WPR na poziomie z 2006 r. przy rocznej stopie wzrostu wynoszącej 1 %, według cen bieżących z 2007 r., do roku 2013. Późniejsza reforma WPR z 2003 r. wprowadziła mechanizm dyscypliny finansowej w celu zagwarantowania, że kwoty przeznaczone na finansowanie WPR nie będą przekraczane w którymkolwiek roku. Omawiana sytuacja nie wystąpiła w praktyce, a w latach budżetowych 2007–2009 wykonanie budżetu pozostawiło znaczne marginesy w ramach pułapu w dziale 2. Marginesy te pozwoliły zatem na pewną elastyczność: zwiększenie środków w ramach innych działów rekompensowano ich zmniejszeniem w dziale 2, co pozwoliło na utrzymanie ogólnych wieloletnich ram finansowych w niezmienionym kształcie.

Jednak w nadchodzących latach marginesy te ulegną zmniejszeniu, w szczególności ze względu na dalsze stopniowe dochodzenie do pełnych płatności pomocy bezpośredniej w nowych państwach członkowskich. Obecnie w budżecie na 2010 r. pozostaje margines w wysokości 456 mln EUR, który może zostać udostępniony pod koniec roku. O ile nie wystąpią bardzo korzystne warunki rynkowe, mało prawdopodobne jest, aby w podpułapie dla pierwszego filara WPR znalezione zostały dostępne środki budżetowe na lata 2011–2013, w szczególności na początku tego okresu ze względu na obowiązek utrzymania marginesu w wysokości co najmniej 300 mln EUR, tak aby uniknąć zastosowania mechanizmu dyscypliny finansowej.

Odnośnie do działu 3 w latach 2007–2009 ze zmianami sytuacji w zakresie wydatków radzono sobie bez większych problemów w ramach istniejących pułapów. W przypadku poddziału 3a „Wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość” było to możliwe dzięki stosunkowo zawyżonemu profilowi wydatków w zakresie pułapu, który w latach 2007–2013 wzrósł 2,5 razy. Z drugiej strony sytuacja jest bardziej napięta w poddziale 3b „Obywatelstwo” z uwagi na stosunkowo ustabilizowany pułap, który przekłada się na bardzo niskie marginesy do końca okresu.

Powracające kryzysy i sytuacje nadzwyczajne w skali międzynarodowej regularnie stawiają dział 4 w obliczu niewystarczających marginesów i problemów z elastycznością. Problemy w tym obszarze są szczególnie dotkliwe z uwagi na zmienny charakter zdarzeń zewnętrznych, na przykład nagłe konflikty i klęski żywiołowe, takie jak niedawne trzęsienia ziemi na Haiti, w Chile i w Turcji. Chociaż dotychczas udawało się uwzględniać dodatkowe potrzeby, korzystając w trakcie corocznej procedury budżetowej z różnych instrumentów elastyczności, przedłużające się negocjacje dotyczące, na przykład, instrumentu żywnościowego pokazały wyraźnie ograniczenia mechanizmów elastyczności porozumienia międzyinstytucjonalnego. Ponadto wydaje się, że obecne ścisłe rozdzielenie wydatków wewnętrznych i zewnętrznych, na które zwrócono uwagę, gdy władza budżetowa odrzuciła wniosek Komisji o udostępnienie części finansowania przeznaczonego na tak zwany instrument żywnościowy w ramach marginesu dostępnego w dziale 2, ogranicza zdolność Unii do reagowania na światowe wyzwania w odpowiednim czasie.

W pozostałych latach objętych obecnymi WRF marginesy zaprogramowane dla działu 4 są bardzo ograniczone. Po uwzględnieniu finansowania działań towarzyszących w odniesieniu do bananów na rzecz państw AKP, które podjęto w następstwie umowy handlowej w ramach negocjacji handlowych WTO, spodziewane marginesy wynoszą: 70,3 mln EUR w 2011 r., 132,3 mln EUR w 2012 r. i 134,6 mln EUR w 2013 r.

W odniesieniu do zmiany klimatu w latach 2010–2012 spodziewany jest wkład z budżetu UE w wysokości 150 mln EUR na szybkie uruchomienie finansowania międzynarodowego stanowiącego część porozumienia kopenhaskiego. Oprócz 50 mln EUR zawartych już w budżecie na 2010 r., oczekuje się kwoty 50 mln EUR zarówno w roku 2011, jak i w 2012 r. Może jednak powstać nowy wymiar, jeżeli od 2013 r. budżet UE zapewni finansowanie ambitnego porozumienia w sprawie klimatu, zgodnie z wnioskiem Komisji z września 2009 r.[10].

W latach 2007–2009 wydatki w ramach działu 5 zmieniały się zgodnie z pułapami wydatków. W ramach pakietu uzgodnionego w celu finansowania europejskiego planu naprawy gospodarczej (zob. sekcja 2.3.1 poniżej), pułap wydatków zmniejszono o 126,5 mln EUR w 2010 r. (i o 173,5 mln EUR w 2009 r.). Sytuacja w dziale 5 staje się znacznie bardziej napięta w 2010 r. i będzie taka do końca obecnego okresu, przede wszystkim z dwóch powodów: wskutek wejścia w życie traktatu lizbońskiego i większego, niż początkowo szacowano, wpływu corocznej waloryzacji wynagrodzeń dla pracowników. Z jednej strony, kilka instytucji wystąpiło o dodatkowe środki w związku z wejściem w życie traktatu lizbońskiego, zmniejszając tym samym dostępny margines. Ponadto nie można wykluczyć, że utworzenie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ) będzie wymagało dodatkowych wydatków. Z drugiej strony, jeżeli Trybunał Sprawiedliwości w swoim orzeczeniu uchyliłby decyzję Rady dotyczącą ograniczenia corocznej waloryzacji wynagrodzeń dla pracowników do połowy wysokości proponowanej podwyżki (w następstwie odwołania Komisji), wystąpi jednorazowy wzrost wydatków (ze skutkiem wstecznym) i wzrost podstawy wydatków, do której będą stosowane przyszłe waloryzacje wynagrodzeń. Podsumowując, pułapy działu 5 staną się znacznie większym ograniczeniem dla wydatków, niż miało to miejsce dotychczas. Dostępny jest jednak niewielki margines, ponieważ Komisja nadal stosuje restrykcyjną politykę dotyczącą niezwiększania zatrudnienia (z wyjątkiem przypadków, gdy wynika ono z rozszerzenia Unii) i stara się sprostać nowym zadaniom wynikającym z traktatu lizbońskiego oraz innych nowych priorytetów wyłącznie w drodze wewnętrznych przesunięć.

2.2.2. Instrumenty elastyczności

Porozumienie międzyinstytucjonalne zawiera przepisy dotyczące szeregu instrumentów elastyczności: rezerwy na pomoc nadzwyczajną, Funduszu Solidarności Unii Europejskiej (FSUE), Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji (EFG) i instrumentu elastyczności. Kwoty przewidziane na Fundusz Solidarności Unii Europejskiej zapisuje się w budżecie, wyłącznie jeżeli środki te są uruchamiane, natomiast kwoty odpowiadające rezerwie na pomoc nadzwyczajną i Europejskiemu Funduszowi Dostosowania do Globalizacji ujmuje się w budżecie już na początku roku, mimo że zapisuje się je jako środki rezerwowe. Instrument elastyczności ma inny charakter: nie jest nigdy ujmowany w budżecie jako taki, ale umożliwia zapisywanie w nim wydatków powyżej pułapu odpowiedniego działu wieloletnich ram finansowych.

Istnieją również niewielkie różnice w procedurach uruchamiania tych instrumentów:

- Uruchomienie rezerwy na pomoc nadzwyczajną wymaga przesunięcia oraz procedury rozmów trójstronnych, „w razie konieczności, w formie uproszczonej”. Uruchomione ostatnio środki na zobowiązania wyniosły 49 mln EUR w 2007 r., 479 mln EUR w 2008 r.[11] i 188 mln EUR w 2009 r.

- Uruchomienie Funduszu Solidarności UE wymaga wniosku w sprawie jego wykorzystania, zastosowania „odpowiedniego instrumentu budżetowego”, który de facto jest budżetem korygującym, oraz wszczęcia procedury rozmów trójstronnych, „w razie konieczności, w formie uproszczonej”. Mimo że Fundusz Solidarności Unii Europejskiej może zostać uruchomiony do kwoty 1 mld EUR w danym roku, największą kwotę, a mianowicie 728 mln EUR, uruchomiono w 2002 r. – pierwszym roku jego funkcjonowania. We wszystkich pozostałych latach roczne poziomy uruchomionych środków wynosiły od 22 mln EUR do 615 mln EUR. Nigdy też nie pojawił się problem z przestrzeganiem zasady, zgodnie z którą 25 % kwoty całkowitej powinno pozostać niewykorzystane do dnia 1 października.

- Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji jest uruchamiany w drodze wniosku w sprawie jego wykorzystania oraz przesunięcia. Całkowite uruchamiane kwoty wyniosły 18,6 mln EUR w 2007 r., 49 mln EUR w 2008 r. i 54 mln EUR w 2009 r. Wykorzystanie przesunięcia w przypadku EFG powinno oznaczać przyspieszenie procesu. Konieczność przyjęcia decyzji o uruchomieniu spowalnia jednak procedurę. Dopiero po ostatecznym przyjęciu decyzji o uruchomieniu można dokonać przesunięcia w systemie rachunkowości, mimo że zostało już ono zatwierdzone przez władzę budżetową. Dzięki doświadczeniu zdobytemu przez ostatnie trzy lata dostosowano praktyczny tryb realizacji tej procedury[12], choć możliwe byłoby dalsze jej uproszczenie.

- Uruchomieniu instrumentu elastyczności towarzyszy wniosek dotyczący decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady. W praktyce może mu towarzyszyć [wstępny] projekt budżetu Komisji, wniosek Komisji dotyczący [wstępnego] projektu budżetu korygującego lub też list w sprawie poprawek. Wniosek może być również przygotowany w wyniku porozumienia politycznego w ramach postępowania pojednawczego w celu uruchomienia instrumentu. Zgodnie z przepisami porozumienia międzyinstytucjonalnego uruchomione kwoty pobierane są początkowo z najstarszej otwartej transzy. Kluczową różnicą pomiędzy obecnym tekstem a tekstem zawartym w porozumieniu międzyinstytucjonalnym z dnia 6 maja 1999 r. jest usunięcie następującego zapisu: „Instrument elastyczności nie powinien być zasadniczo wykorzystywany do pokrycia tych samych potrzeb w ciągu dwóch kolejnych lat”. Zapis ten nie ma już zastosowania, co jest cenną zmianą, ponieważ doświadczenie (np. w przypadku Kosowa lub Palestyny) pokazało, że niektóre kryzysy mogą wymagać wielokrotnego korzystania z instrumentu elastyczności. Jednocześnie zachodzi wewnętrzna sprzeczność – i nieuniknione są kompromisy – w sytuacji, gdy instrument finansowy, który został stworzony w celu reagowania na krótkotrwałe kryzysy musi również być wykorzystywany w przypadku kryzysów długotrwałych lub nawracających.

Wspólnym elementem pierwszych trzech instrumentów jest procedura rozmów trójstronnych, „w razie konieczności, w formie uproszczonej”. Nigdy nie wyjaśniono, na czym polega ta „uproszczona forma”. Praktycznym i często stosowanym sposobem postępowania jest nieprzeprowadzanie rozmów trójstronnych, chyba że planowo mają odbyć się zwykłe rozmowy trójstronne w sprawie budżetu. Projekt porozumienia międzyinstytucjonalnego o współpracy w sprawach budżetowych uwzględnia obecne praktyki i przewiduje, że procedurę rozmów trójstronnych uruchamia się w przypadku braku porozumienia pomiędzy instytucjami w sprawie uruchomienia instrumentów.

Głównym powodem uruchamiania instrumentu elastyczności w okresie 2000–2009 było spełnienie potrzeb działu 4 w sytuacjach, w których marginesy okazywały się niewystarczające, aby można było zareagować na nieprzewidziane zdarzenia. Po podjęciu politycznej decyzji o uruchomieniu środków procedura postępowała sprawnie. Dlatego też głównym problemem nie jest kwestia procedur, lecz kwestia dostępnych środków w porównaniu z dużymi potrzebami, które wiążą się z priorytetami Unii. Mimo że zgodnie z porozumieniem międzyinstytucjonalnym niewykorzystana kwota może zostać przeniesiona nie dalej niż na rok n+2, kwota dostępna obecnie w 2010 r. ogranicza się do 115 mln EUR ze względu na powtarzające się wykorzystanie instrumentu elastyczności.

2.2.3. Możliwość odejścia o 5 % od kwoty określonej w akcie ustawodawczym

W pkt 37 porozumienia międzyinstytucjonalnego określono okoliczności, w których w[e] [wstępnym] projekcie budżetu można odejść o więcej niż 5 % od kwot referencyjnych określonych w akcie ustawodawczym, przy czym Komisji i władzy budżetowej pozostawiono pewien zakres swobody w kwestii odejścia od wartości referencyjnej w granicach 5 %[13].

Spowodowało to przyjęcie szeregu wspólnych zasad, które Komisja ma stosować przy sporządzaniu budżetu i programowaniu: zgodnie z zasadą ogólną zmiany są systematycznie równoważone w kolejnych latach okresu programowania, tak aby nadal zapewnione było przestrzeganie ogólnych przydziałów finansowych z odpowiedniego aktu ustawodawczego.

Można rozważyć wyjątki od tej ogólnej zasady, jeżeli Komisja znajdzie istotne argumenty przemawiające za odejściem od przydziału finansowego, które zostaną wyjaśnione w dokumentach dotyczących programowania finansowego przekazanych władzy budżetowej. Chociaż do wniosków Komisji stosuje się ogólną zasadę rekompensaty, nie ma ona zastosowania w przypadkach, w których Rada lub Parlament Europejski wprowadzają poprawki do wniosku dotyczącego [wstępnego] projektu budżetu, dodając kolejne środki.

Najważniejsze wnioski dotyczące elastyczności WRF

Marginesy w ramach pułapów WRF stają się coraz węższe. W najbliższych latach oczekiwane jest znaczne zmniejszenie się marginesów w ramach działu 2. Jednocześnie pozostające marginesy i możliwości przegrupowania środków w ramach działów 1a, 3b i 4 dają w najlepszym razie jedynie ograniczone możliwości reagowania na przyszłe ewentualne zdarzenia. Ogólnie rzecz biorąc, pozostające pole manewru w ramach WRF na najbliższe lata jest poważnie ograniczone. Różne instrumenty (pkt 25–28), które zapewniają elastyczność poza WRF wykorzystywano ze zmienną intensywnością. Ponadto w odniesieniu do instrumentu elastyczności głównym zagadnieniem jest kwestia dostępnych środków w porównaniu z dużymi potrzebami, które wiążą się z priorytetami Unii. Poza tym zasady określające możliwość odejścia w[e] [wstępnym] projekcie budżetu od kwot referencyjnych (pkt 37), są jasne i funkcjonują prawidłowo.

2.3. Zmiany wieloletnich ram finansowych

2.3.1. Analiza niedawnych zmian WRF i zmian porozumienia międzyinstytucjonalnego

Z wyjątkiem pierwszej perspektywy finansowej (1988–1992) przed 2007 r. rzadko korzystano z możliwości zmiany wieloletnich ram finansowych (WRF). Ramy finansowe na lata 1993–1999 zmieniono tylko raz, zaś w latach 2000–2006 nie zmieniano ich w ogóle, poza dostosowaniami związanymi z rozszerzeniami UE. Natomiast wyjątkowe okoliczności doprowadziły już do dwóch zmian ram finansowych na lata 2007–2013 oraz do jednej zmiany porozumienia międzyinstytucjonalnego:

- W pierwszej połowie 2007 r. nie powiodły się negocjacje z partnerami prywatnymi w sprawie finansowania programów europejskiego globalnego systemu nawigacji satelitarnej (GNSS) – EGNOS i GALILEO . W celu zapewnienia wdrożenia tego strategicznie ważnego projektu, jak również finansowania Europejskiego Instytutu Innowacji i Technologii dnia 18 grudnia 2007 r. władza budżetowa podjęła decyzję o zmianie ram finansowych. Podniesienie pułapów dla działu 1a na lata 2008–2013 o kwotę 1,6 mld EUR w cenach bieżących zostało zrekompensowane odpowiednim obniżeniem pułapu dla działu 2 na 2007 r.[14]. Dodatkowo udostępniono 600 mln EUR dzięki realokacji środków z innych programów i pozycji w budżecie w ramach działu 1a oraz 200 mln EUR dzięki uruchomieniu instrumentu elastyczności. Łącznie do kwoty ustalonej w maju 2006 r., kiedy uzgodniono ramy finansowe, dodano kwotę 2,4 mld EUR w ramach finansowania ze strony UE.

- W celu zapewnienia szybkiej reakcji na gwałtownie rosnące ceny żywności w krajach rozwijających się utworzono pod koniec 2008 r. instrument żywnościowy o wartości 1 mld EUR. Rozwiązanie uzgodnione przez trzy instytucje na potrzeby finansowania tego instrumentu wymagało zmiany porozumienia międzyinstytucjonalnego w celu zwiększenia w drodze wyjątku rezerwy na pomoc nadzwyczajną, ustanowionej w pkt 25 porozumienia międzyinstytucjonalnego, o kwotę 240 mln EUR w 2008 r.[15]. Umożliwiło to udostępnienie z rezerwy na pomoc nadzwyczajną kwoty 340 mln EUR na instrument żywnościowy. Pozostałą kwotę uzyskano z instrumentu elastyczności (420 mln EUR na 2009 r.) oraz poprzez przegrupowanie środków z innych programów w dziale 4 (240 mln EUR w 2009 r. i 2010 r.).

- W dniu 2 kwietnia 2009 r. osiągnięto porozumienie w sprawie finansowania wartego 5 mld EUR pakietu na rzecz energii i rozwoju obszarów wiejskich, przedstawionego przez Komisję w ramach europejskiego planu naprawy gospodarczej z dnia 26 listopada 2008 r. Porozumienie przewidywało natychmiastową zmianę ram finansowych[16], w drodze której pułap środków na zobowiązania w dziale 1a na rok 2009 został zwiększony o kwotę 2,0 mld EUR, w pełni zrekompensowaną zmniejszeniem pułapu środków na zobowiązania na 2009 r. w dziale 2. Dodatkowo w ramach marginesu w dziale 2 w 2009 r. udostępniono 600 mln EUR na rozwój obszarów wiejskich w formie infrastruktury szerokopasmowego Internetu oraz środków związanych z „nowymi wyzwaniami” zidentyfikowanymi w ramach oceny funkcjonowania wspólnej polityki rolnej. W ramach kolejnego kroku na posiedzeniu pojednawczym w listopadzie 2009 r. udostępniono dodatkowe 1 980 mln EUR na projekty związane z energią w ramach działu 1a. Wymagało to kolejnej zmiany ram finansowych[17], obejmującej podwyższenie pułapu na 2010 r. w zakresie środków na zobowiązania w dziale 1a, które w pełni zrekompensowano zmniejszeniem w 2009 r. i 2010 r. pułapów w innych działach (głównie w dziale 2). Ponadto udostępniono dodatkowe 420 mln EUR na szerokopasmowy Internet i „nowe wyzwania” w ramach marginesu na 2010 r. w dziale 2.

Wspomniane wyżej zmiany WRF na lata 2007–2013 miały na celu podniesienie pułapów środków na zobowiązania w dziale 1a. Czas potrzebny na osiągnięcie porozumienia (od momentu pierwszego wniosku Komisji) wydłużał się: na pierwszą zmianę WRF na lata 2007–2013 (Galileo i Europejski Instytut Innowacji i Technologii) potrzeba było trzech miesięcy. Osiągnięcie porozumienia w sprawie pakietu europejskiego planu naprawy gospodarczej trwało pięć miesięcy, nie licząc czasu potrzebnego na skuteczne wdrożenie ustanowionego nim budżetowego „mechanizmu kompensacyjnego”.

Rada zaakceptowała zasadę zmiany jedynie w takim zakresie, w jakim podniesienie pułapów w dziale 1a mogłoby zostać w pełni zrekompensowane obniżeniem pułapów w innym dziale, tak aby ogólny pułap WRF na lata 2007–2013 (czyli wyrażona w cenach bieżących suma środków na zobowiązania oraz środków na płatności w odniesieniu do wszystkich działów i lat) pozostał niezmieniony. W odniesieniu do finansowania pakietu europejskiego planu naprawy gospodarczej na kwotę 5 mld EUR zamiast jednorazowej zmiany WRF, zaproponowanej przez Komisję, wybrano zastosowanie mechanizmu kompensacyjnego, który potencjalnie mógłby rozciągnąć się na dwie lub nawet trzy procedury budżetowe. W praktyce ograniczyło to elastyczność dopuszczoną na mocy porozumienia międzyinstytucjonalnego.

Pełne zrekompensowanie zwiększenia pułapów w dziale 1a poprzez obniżenie pułapów w dziale 2 było możliwe jedynie ze względu na wyjątkowo duże marginesy przewidziane w ramach tego konkretnego działu w latach 2007–2009. Wynikało to z połączenia skutków bardzo korzystnych warunków rynkowych w sektorze rolnictwa, wysokiego poziomu dochodów przeznaczonych na określone cele i stopniowego dochodzenia do pełnych płatności pomocy bezpośredniej w nowych państwach członkowskich.

Ogólnie rzecz biorąc, doświadczenie pokazuje, że osiągnięcie porozumienia w sprawie zmiany wymaga czasu i że wprowadzenie ostatnich zmian było znacznie ułatwione dzięki istniejącym marginesom. Wystąpienie tak korzystnych okoliczności wprowadzania zmian nie jest jednak prawdopodobne w najbliższej przyszłości, co stawia pod znakiem zapytania zdolność Unii do sprawnego i skutecznego reagowania na przyszłe zmiany.

2.3.2. Procedury mające zastosowanie do zmian

W punkcie 22 porozumienia międzyinstytucjonalnego, w którym przewidziano zasady głosowania przy przyjmowaniu zmian WRF, określono próg przejścia z procedury głosowania kwalifikowaną większością głosów w Radzie na procedurę jednomyślnej decyzji na poziomie 0,03 % DNB UE. Należy to interpretować jako próg odnoszący się do każdego roku, którego dotyczy zmiana, np. w 2009 r. próg ustalono na poziomie 0,03 % DNB UE za 2009 r., czyli 3,6 mld EUR[18]. Mimo że zasadniczo usiłowano przyjąć decyzję w drodze konsensusu, możliwość uzyskania kwalifikowanej większości głosów w Radzie miała kluczowe znaczenie dla osiągnięcia porozumienia w sprawie zmiany w odpowiednim czasie.

Punkt 22 porozumienia międzyinstytucjonalnego stanowi, że „co do zasady” wniosek o zmianę WRF musi zostać przedstawiony i przyjęty przed rozpoczęciem procedury budżetowej dla danego roku lub pierwszego roku, którego dotyczy. Słowa „co do zasady” interpretowano jako zapewniające pewną elastyczność pod względem czasu przedstawienia odpowiedniego wniosku przez Komisję w trakcie danego roku budżetowego.

Instytucje nie osiągnęły jednak porozumienia co do tego, czy podniesienie pułapu w bieżącym roku lub w latach przyszłych może zostać „potrącone” (w rozumieniu pkt 23 akapit drugi porozumienia międzyinstytucjonalnego) przez obniżenie pułapu dotyczącego roku, w odniesieniu do którego zamknięto już wykonanie budżetu. W konsekwencji opcję tę wykluczono[19].

Najważniejsze wnioski dotyczące zmian WRF

W pierwszych trzech latach obowiązywania WRF na lata 2007–2013 ramy finansowe i porozumienie międzyinstytucjonalne zostały zmienione trzykrotnie w celu włączenia do nich nowych inicjatyw o znacznych potrzebach finansowych: finansowania Galileo i Europejskiego Instytutu Innowacji i Technologii, zwiększenia rezerwy na pomoc nadzwyczajną w celu sfinansowania części instrumentu żywnościowego oraz europejskiego planu naprawy gospodarczej. Związane z tym zmiany bieżących ram finansowych oraz porozumienia międzyinstytucjonalnego odpowiadały łącznie kwocie 8,4 mld EUR. Chociaż instytucje doszły do porozumienia co do procedur i instrumentów dotyczących skutków finansowych tych nieprzewidzianych okoliczności (pkt 21–23), to w każdym przypadku ich stosowanie prowadziło do przedłużonych i bardzo trudnych negocjacji politycznych. Sukces udało się ostatecznie osiągnąć dzięki temu, że podniesienie pułapu w dziale 1a zrekompensowano obniżeniem pozostałych pułapów, w szczególności w dziale 2, gdzie dostępne były duże marginesy. Skorzystanie z tej opcji będzie znacznie trudniejsze w drugiej połowie okresu objętego ramami finansowymi, kiedy konieczne mogą być dalsze dostosowania.

3. WSPÓłPRACA MIęDZYINSTYTUCJONALNA

Punkty 31, 32 i 33 porozumienia międzyinstytucjonalnego oraz załącznik II do niego zawierają przepisy dotyczące poprawy współpracy międzyinstytucjonalnej w trakcie procedury budżetowej. Okazały się one niezwykle przydatne jako ramy dla rocznej procedury budżetowej.

3.1. Współpraca międzyinstytucjonalna a procedura budżetowa

Jako że traktat lizboński znacznie zmienia procedurę budżetową, przepisy w sprawie współpracy międzyinstytucjonalnej dostosowane do tej nowej procedury zawarto w załączniku do nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego o współpracy w sprawach budżetowych. W załączniku tym zachowano część utrwalonych praktyk z poprzedniego porozumienia, jednak większość przepisów musiała zostać dostosowana. Spośród przepisów, które pozostaną, choć będą dostosowane do nowych ram, należy zwrócić szczególną uwagę na następujące elementy:

- punkt 33 zawiera odniesienie do tzw. „pisma w sprawie wykonalności” zawierającego uwagi Komisji na temat zmian przyjętych przez Parlament Europejski w pierwszym czytaniu. W porozumieniu międzyinstytucjonalnym przewiduje się, że „obydwa organy władzy budżetowej uwzględnią te uwagi w kontekście procedury pojednawczej”. Władza budżetowa powinna w większym stopniu korzystać z tych przepisów, co z pewnością pomogłoby poprawić wykonanie budżetu. W ramach nowej procedury formę i treść uwag Komisji trzeba będzie dostosować w taki sposób, by uwzględniały one zarówno stanowisko Rady, jak i zmiany wprowadzone przez Parlament Europejski;

- zgodnie z przepisami części D załącznika II obydwa organy władzy budżetowej poinformują Komisję do połowy czerwca o swoich zamiarach w odniesieniu do działań przygotowawczych/projektów pilotażowych, tak by pierwsze rozmowy mogły odbyć się podczas spotkania pojednawczego przy pierwszym czytaniu w Radzie. Istotne postępy w tym względzie poczyniono w trakcie procedury na 2009 r., w ramach której Parlament Europejski przedstawił swoje wstępne wnioski we właściwym terminie. Wszystkie strony zgodziły się, że poprawiło to w znacznym stopniu całą procedurę, i wyraziły nadzieję, że podejście takie będzie stosowane również w przyszłości.

3.2. Klasyfikacja wydatków

Jako że Rada miała decydujący głos w sprawie wydatków obowiązkowych, a Parlament Europejski – w sprawie wydatków nieobowiązkowych – istniało szerokie pole do ewentualnych sporów.

Wraz z wprowadzeniem porozumień międzyinstytucjonalnych i uzgodnieniem granicy pomiędzy tymi dwiema kategoriami tego rodzaju spory udało się w dużej mierze wyeliminować. Traktat lizboński idzie o krok dalej, całkowicie znosząc to rozróżnienie.

3.3. Maksymalna stopa wzrostu

Uchylony traktatem lizbońskim art. 272 ust. 9 Traktatu zobowiązywał Komisję do corocznego deklarowania „maksymalnej stopy wzrostu” w stosunku do wydatków nieobowiązkowych w budżecie na kolejny rok i do jej komunikowania przed dniem 1 maja wszystkim instytucjom Wspólnoty. Ta maksymalna stopa wzrostu, która opierała się na średnim wzroście PKB, wydatkach podsektora centralnego i kosztach utrzymania w państwach członkowskich, ustalona została na poziomie 4,6 % dla budżetu na 2010 r.[20], 5,0 % dla budżetu na 2009 r. i 4,7 % dla budżetu na 2008 r.

Jako że Parlament Europejski, Rada i Komisja zgodziły się przestrzegać pułapów WRF, ta maksymalna stopa wzrostu miała de facto charakter wyłącznie indykatywny.

3.4. Porozumienia w sprawie połowów i WPZiB

Przepisy dotyczące porozumień w sprawie połowów określone są w pkt 41 porozumienia międzyinstytucjonalnego i załączniku IV do niego. Komisja zobowiązuje się regularnie informować Parlament Europejski o rozwoju sytuacji i co kwartał przedstawia szczegółowe informacje na temat realizacji obowiązujących porozumień oraz prognozy finansowe na pozostałą część roku[21].

Wydaje się, że procedura ta sprawdza się w praktyce. Nie ma konieczności wprowadzania do niej zmian.

Przepisy dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) określone są w pkt 42 i 43. Wspólne spotkania Rady i Parlamentu Europejskiego (komisji AFET i COBU), organizowane zgodnie z pkt 43 co najmniej pięć razy w roku, okazały się dobrą praktyką i przydatnym narzędziem, nie tylko w ramach dialogu na temat politycznych kwestii dotyczących WPZiB, lecz również w ramach regularnej aktualizacji kwestii związanych z budżetem[22].

Najważniejsze wnioski dotyczące przepisów o współpracy międzyinstytucjonalnej

Porozumienie międzyinstytucjonalne jest przydatnym narzędziem ułatwiającym współpracę międzyinstytucjonalną. Zasady i procedury współpracy określone w załączniku II do porozumienia międzyinstytucjonalnego przyczyniły się do usprawnienia przebiegu negocjacji. Ze względu na to pozytywne doświadczenie zasady te należy poddać przeglądowi, tak aby uwzględnić najnowsze procedury i kompetencje wynikające z traktatu lizbońskiego. Porozumienie, na mocy którego Komisja składa przed Parlamentem kwartalną informację na temat realizacji obowiązujących porozumień w sprawie połowów oraz prognozy finansowe na pozostałą część roku (pkt 41), najwyraźniej dobrze sprawdza się w praktyce. Również regularne wspólne spotkania Rady i Parlamentu Europejskiego na temat WPZiB (pkt 43) okazały się przydatnym narzędziem. Jednocześnie większe wykorzystanie przepisów dotyczących tzw. pisma w sprawie wykonalności oraz uwag zgłoszonych przez Komisję w odniesieniu do procedury pojednawczej (pkt 33) z pewnością poprawiłoby wykonanie budżetu. W trakcie procedury dotyczącej 2009 r. poczyniono znaczne postępy w zakresie informacji na temat projektów pilotażowych/działań przygotowawczych (załącznik II) i należy mieć nadzieję, że podejście takie będzie stosowane również w przyszłości.

4. NALEżYTE ZARZąDZANIE FINANSAMI UE

4.1 Poświadczenie wiarygodności

W celu wdrożenia pkt 44 porozumienia międzyinstytucjonalnego, rozporządzenie finansowe i przepisy wykonawcze zostały wsparte przepisami, których celem jest wzmocnienie kontroli wewnętrznej w obszarze zarządzania dzielonego, dzięki czemu właściwe instytucje audytowe w państwie członkowskim miały przygotować ocenę zgodności systemów zarządzania i kontroli z rozporządzeniami wspólnotowymi w formie rocznego podsumowania dostępnych kontroli i oświadczeń na odpowiednim szczeblu krajowym[23].

Komisja wydała wytyczne dla państw członkowskich dotyczące sporządzania poświadczeń wiarygodności oraz rocznych podsumowań dotyczących 2007 r. i na podstawie zgromadzonych doświadczeń zmieniła je w odniesieniu do 2008 r. i 2009 r., aby lepiej uwzględnić dokumenty zapewniające wartość dodaną. O ile w rolnictwie prawodawstwo sektorowe zawiera wymóg prawny przedstawienia rocznego poświadczenia wiarygodności, to taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku polityki spójności. W związku z tym Komisja może obecnie jedynie zalecić, aby państwa członkowskie dołączały do swoich podsumowań w tym zakresie poświadczenie o wiarygodności. Siedem państw członkowskich dostarczyło takie poświadczenia w rocznych podsumowaniach, dla których termin złożenia upływał w dniu 15 lutego 2009 r. W odniesieniu do samych podsumowań wszystkie państwa członkowskie wypełniły obowiązek i ostatecznie przedstawiły podsumowania zgodne z minimalnymi wymogami. Po raz pierwszy otrzymano podsumowania roczne dotyczące również obszaru sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa.

Właściwe departamenty przedstawiają ocenę jakości rocznych podsumowań oraz ich wkładu w wiarygodność w rocznych sprawozdaniach z działalności. Komisja będzie nadal współpracowała z państwami członkowskimi w celu zmaksymalizowania wartości dodanej rocznych podsumowań oraz uzyskania większej wiarygodności w odniesieniu do ich systemów zarządzania i kontroli.

W rocznym sprawozdaniu za rok 2008 Trybunał Obrachunkowy zwrócił uwagę na fakt, że szereg państw członkowskich przedłożyło dokumenty lub analizy, które wzbogaciły roczne podsumowania, poprzez próby określenia systemowych uchybień lub kwestii przekrojowych i odniesienie się do nich. Mając na uwadze odpowiednie zachęty zawarte w kolejnych rezolucjach w sprawie udzielenia absolutorium, Komisja zamierza, w swoim wniosku dotyczącym odbywającego się co trzy lata przeglądu rozporządzenia finansowego, wzmocnić przepisy dotyczące rocznych podsumowań w celu zwiększenia wartości dodanej w zakresie wiarygodności, szczególnie przez włącznie poświadczeń o wiarygodności oraz opinii pokontrolnych.

Równolegle z pracami nad podsumowaniami rocznymi Komisja wspiera dobrowolne inicjatywy niektórych państw członkowskich mające na celu dostarczenie deklaracji krajowych w dziedzinie zarządzania w odniesieniu do funduszy UE.

4.2. Programowanie finansowe

Zgodnie z pkt 46 porozumienia międzyinstytucjonalnego Komisja przedkłada władzy budżetowej programowanie finansowe dwa razy do roku: pierwszy raz w maju/czerwcu w ramach [wstępnego] projektu budżetu, a następnie w grudniu/styczniu, po przyjęciu budżetu[24]. Programowanie finansowe wysyłane co roku w styczniu stanowi techniczną aktualizację wyników procedury budżetowej oraz przebiegu poszczególnych procedur ustawodawczych.

Podczas przedstawiania programowania finansowego uwzględnia się przepisy pkt 37 porozumienia międzyinstytucjonalnego (zob. wyżej).

Programowanie finansowe stanowi orientacyjną prognozę na następne lata i ze względu na swój indykatywny charakter, nie przesądza o tym, jakie decyzje Komisja lub władza budżetowa mogą podjąć w ramach przyszłych rocznych procedur budżetowych.

Zgodnie z wnioskami obydwu organów władzy budżetowej w 2009 r. zmieniono format dokumentu programowania finansowego w celu wyraźniejszego podkreślenia zmian w stosunku do ostatniego programowania finansowego.

Punkt 46 porozumienia międzyinstytucjonalnego stanowi również, że „w oparciu o dostarczone przez Komisję dane powinna być dokonywana ocena sytuacji na każdym spotkaniu trójstronnym”. W praktyce jednak tak się nie dzieje, chyba że jedna z instytucji wystąpi z wyraźnym wnioskiem o dodanie określonego punktu do porządku spotkania trójstronnego. Takie elastyczne podejście jest korzystne, więc przepis ten nie zostanie zachowany w nowym porozumieniu międzyinstytucjonalnym.

4.3. Agencje i szkoły europejskie

W pkt 47 porozumienia międzyinstytucjonalnego przewidziano procedurę umożliwiającą osiągnięcie, w odpowiednim czasie, porozumienia obydwu organów władzy budżetowej w sprawie finansowania nowej agencji zgodnie z wnioskiem Komisji. Trzy instytucje wyjaśniły zasady praktycznego stosowania pkt 47 we wspólnej deklaracji z listopada 2009 r., polegające na osiągnięciu porozumienia w ramach trzyetapowej procedury. W związku z tym Komisja zaproponowała włączenie tekstu wspólnej deklaracji do porozumienia międzyinstytucjonalnego o współpracy w sprawach budżetowych[25].

4.4. Nowe instrumenty finansowe

Zgodnie z pkt 49, przedstawiając [wstępny] projekt budżetu, Komisja składa władzy budżetowej sprawozdanie na temat działań sfinansowanych przez EBI, EFI oraz EBOR w celu wsparcia inwestycji w zakresie badań i rozwoju, TEN oraz MŚP. W tym zakresie nie odnotowano szczególnych problemów i nie są wymagane żadne zmiany[26].

Najważniejsze wnioski dotyczące przepisów w zakresie należytego zarządzania finansami

Ogólnie rzecz biorąc, ocena przepisów porozumienia międzyinstytucjonalnego w odniesieniu do należytego zarządzania finansami UE jest pozytywna. Nowy format programowania finansowego (pkt 46) wydaje się przydatny jako narzędzie wspierające decyzje polityczne. Mechanizm składania przez Komisję sprawozdań dla władzy budżetowej na temat działań sfinansowanych przez EBI, EFI oraz EBOR w celu wsparcia inwestycji w zakresie badań i rozwoju, TEN oraz MŚP (pkt 49) funkcjonuje sprawnie. Wzmocnienie rocznych podsumowań zostanie zaproponowane w ramach odbywającego się co trzy lata przeglądu rozporządzenia finansowego. W międzyczasie należy podjąć wysiłki, aby zwiększyć wartość dodaną rocznych podsumowań oraz wesprzeć te państwa członkowskie, które decydują się na dobrowolne składanie deklaracji krajowych. Ponadto ustalono bardziej systematyczną procedurę wdrażania pkt 47 w odniesieniu do agencji.

5. WNIOSKI

Porozumienie międzyinstytucjonalne okazało się nieocenione w ułatwianiu dyscypliny budżetowej oraz zapewnianiu sprawnego funkcjonowania procedury budżetowej. Podsumowując, dotychczasowe funkcjonowanie tego instrumentu, a w szczególności wieloletnich ram finansowych, można ocenić dość pozytywnie.

Jednocześnie w niniejszym sprawozdaniu podkreślono fakt, że już w pierwszej połowie okresu objętego obecnymi WRF niezbędne okazało się dostosowanie tych ram oraz porozumienia międzyinstytucjonalnego odpowiadające łącznie kwocie brutto wynoszącej 8,4 mld EUR, a pozostający margines elastyczności jest obecnie znacznie ograniczony. Stawia to pod znakiem zapytania stan przygotowania Unii do radzenia sobie z nowymi wyzwaniami i szybko zmieniającymi się okolicznościami w drugiej połowie okresu objętego obecnymi WRF. Obawy tego rodzaju zostały już wyrażone przez Parlament Europejski w sprawozdaniu w sprawie śródokresowego przeglądu ram finansowych na lata 2007–2013[27]. Ponadto w strategii Europa 2020 wyraźnie stwierdzono, że można i należy zrobić więcej na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu oraz na rzecz tworzenia miejsc pracy.

W dziale 1a pojawia się szereg kwestii, dla których nie określono jeszcze dokładnych dodatkowych potrzeb finansowych (na przykład w odniesieniu do ITER). Mając na uwadze niezwykle ograniczony margines, potencjalne kwoty, o których mowa, zdecydowanie przewyższają kwoty, które zgodnie oczekiwaniami powinny pozostać niewydatkowane lub nieprzeznaczone na określony cel w ramach obecnego pułapu w dziale 1a, a w budżecie nie przewidziano środków na nowe inicjatywy.

Przewidywane marginesy w dziale 4 są bardzo ograniczone i mogą okazać się niewystarczające, aby sprostać przyszłym potrzebom. Należy przede wszystkim uważnie rozważyć konsekwencje powtarzających się kryzysów międzynarodowych oraz potencjalnie znaczny wpływ potrzeb finansowych w 2013 r. związanych ze zmianą klimatu.

W zależności od zakresu dodatkowych wymogów w działach 1a i 4 oraz charakteru (jednorazowego albo stałego) dodatkowych potrzeb należy rozważyć kilka możliwości:

- przegrupowanie środków w ramach jednego działu w przypadku niewielkich kwot;

- pewną rolę może odegrać ewentualne uruchomienie instrumentu elastyczności;

- zmiana pułapu w ramach danego działu może okazać się konieczna, jeżeli wymagane kwoty są znaczne i stałe, co może mieć miejsce w przypadku ITER lub finansowania związanego ze zmianą klimatu w 2013 r. Taka zmiana pułapów może przybrać formę mechanizmu kompensacyjnego równoważącego wzrost w jednym dziale przez obniżkę w innym dziale lub, jeżeli okaże się to konieczne, zwiększenie netto łącznego pułapu dla WRF na lata 2007–2013.

Należałoby rozważyć również inne możliwości finansowania, wykraczające poza zakres porozumienia międzyinstytucjonalnego, takie jak pożyczki EBI lub finansowanie międzyrządowe.

Ze względu na bardzo ograniczone marginesy wyraźnie widać, że w kontekście potencjalnego wpływu zmian panujących uwarunkowań na budżet niezbędna okaże się większa elastyczność. Komisja przedstawi nowe wnioski na podstawie wyżej wymienionych możliwości, gdy tylko wystarczająco wyjaśnione zostaną budżetowe skutki nierozwiązanych kwestii omówionych w niniejszym sprawozdaniu.

[1] Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 17 maja 2006 r. pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami (Dz.U. C 139 z 14.6.2006).

[2] COM(2010) 72.

[3] COM(2010) 73.

[4] COM(2010) 71.

[5] Te same przepisy utrzymano w projekcie rozporządzenia w sprawie WRF (art. 4).

[6] COM(2010) 160.

[7] Te same przepisy utrzymano w projekcie rozporządzenia w sprawie WRF (art. 6).

[8] Dz.U. L 128 z 16.5.2008, s. 8.

[9] Zob. decyzja 2001/692/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 maja 2001 r. przyjęta na mocy pkt 17 porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 6 maja 1999 r.

[10] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Zwiększenie międzynarodowego finansowania na rzecz klimatu: europejski plan dotyczący porozumienia w Kopenhadze – COM(2009) 475 z 10.9.2009.

[11] Uwzględniając jednorazowy wzrost o 240 mln EUR, w sprawie którego decyzję podjęto w ramach porozumienia osiągniętego w trakcie postępowania pojednawczego dnia 21 listopada 2008 r. w odniesieniu do finansowania instrumentu żywnościowego.

[12] Zgodnie z sugestią Parlamentu Europejskiego Komisja przedstawia obecnie władzy budżetowej wnioski dotyczące EFG pojedynczo, a nie partiami.

[13] Przepis ten utrzymano w projekcie nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego (pkt 15).

[14] Dz.U. L 6 z 10.1.2008, s. 7.

[15] Dz.U. C 326 z 20.12.2008, s. 3.

[16] Dz.U. L 132 z 29.5.2009, s. 8.

[17] Dz.U. L 347 z 24.12.2009, s. 26.

[18] Wartość DNB stosowana do ustalenia progu jest to wartość zastosowana podczas ostatniego dostosowania technicznego ram finansowych, tj. wartość, którą stosuje się do celów decyzji w sprawie zasobów własnych.

[19] Te same przepisy zawarto w projekcie rozporządzenia w sprawie WRF (art. 8).

[20] SEC(2009) 583 z 30.4.2009.

[21] Te same przepisy zawarto w projekcie nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego (pkt 17).

[22] Przepisy zawarte zarówno w projekcie rozporządzenia w sprawie WRF (art. 12), jak i w projekcie nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego (pkt 18 i 19).

[23] Art. 53b ust. 3 rozporządzenia finansowego i 42a przepisów wykonawczych.

[24] Te same przepisy zawarto w projekcie nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego (pkt 20).

[25] Punkt 21 projektu nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego.

[26] Te same przepisy zawarto w projekcie nowego porozumienia międzyinstytucjonalnego (pkt 22).

[27] P6_TA(2009)0174 z 25.3.2009.