PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 77/123

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: „W kierunku zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich: wyzwania i szanse”

(2009/C 77/27)

Dnia 25 października 2007 r., działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Jean-Pierre JOUYET, minister stanu przy Ministerstwie Spraw Zagranicznych i Europejskich, odpowiedzialny za sprawy europejskie, zwrócił się w imieniu przyszłej prezydencji francuskiej do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego o opracowanie opinii rozpoznawczej w sprawie:

„W kierunku zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich: wyzwania i szanse”.

Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 14 lipca 2008 r. Sprawozdawcą był Joost VAN IERSEL, współsprawozdawcą był Angelo GRASSO.

Na 447. sesji plenarnej w dniach 17-18 września 2008 r. (posiedzenie z 17 września 2008 r.) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny jednomyślnie przyjął następującą opinię.

OBSZARY MIEJSKIE: WYZWANIA I SZANSE

1. Wnioski i zalecenia

1.1 Miasta, w całej swej różnorodności, pełnią rolę ośrodków rozwoju demograficznego i społeczno-gospodarczego w Europie. Ich oddziaływanie i wyniki działań zależą od ich rozmiarów, od zakresu tych działań oraz od jakości życia i pracy na ich obszarze.

1.2 EKES popiera podstawowe idee wyrażone w Karcie lipskiej na rzecz zrównoważonego rozwoju miast europejskich i w Agendzie terytorialnej Unii Europejskiej (1). EKES zauważa, że coraz częściej szereg DG Komisji i europejskich agencji i programów zajmuje się wyzwaniami i szansami pojawiającymi się na obszarach miejskich odwołując się do agendy lizbońskiej. Na jesień 2008 r. oczekuje się zielonej księgi na temat spójności terytorialnej.

1.3 Pożądane jest dalsze pogłębianie i poszerzanie debaty europejskiej w sprawie silnych i zrównoważonych miast, miast-regionów oraz obszarów metropolitalnych na obszarze całej Europy. W tym celu EKES zaleca ustanowienie europejskiej grupy wysokiego szczebla ds. zrównoważonego rozwoju miast.

1.4 Ta grupa wysokiego szczebla powinna skupiać ekspertów posiadających pogłębioną wiedzę o specyficznych interesach miast. Zielona księga na temat spójności terytorialnej może być więc dobrym punktem wyjścia.

1.5 We współpracy z Komisją — międzyresortową grupą ds. miast — owa grupa wysokiego szczebla mogłaby przyczynić się do bardziej skutecznej i ukierunkowanej debaty europejskiej na temat miast, opracowując między innymi przyszłą agendę w tej sprawie, czyli listę zagadnień ważnych dla miast, obszarów metropolitalnych i ich władz (2). Stworzyłoby to nowe podstawy dyskusji. Współpraca Komisji z Radą zostanie usprawniona operacyjnie. Ponadto położony zostanie nacisk na odpowiedzialność własną rządów.

1.6 Zasadnicze znaczenie mają wiarygodne dane. Dlatego też pomoc Komisji i Eurostatu może okazać się przydatna do rozszerzenia zakresu sprawozdawczości statystycznej w ramach NUTS (3) 3 i 2 o dane dotyczące miast i obszarów metropolitalnych i ich sieci. Pożądane są także pewne uzgodnienia z państwami członkowskimi, krajowymi urzędami statystycznymi i instytutami badawczymi (4) w zakresie utworzenia odpowiednich baz danych.

1.7 ESPON(ORATE) (5) jako ośrodek analiz i wiedzy, monitorowania rozwoju i platforma wymiany analiz między państwami członkowskimi jest doskonałym narzędziem w tym zakresie.

1.8 W wielu obszarach rządy ustanawiają warunki, a wdrażanie i konkretne działania, dotyczące między innymi wewnętrznej i zewnętrznej dostępności, środowiska naturalnego, edukacji, warunków życia rodzinnego, przedsiębiorczości, wiedzy i badań, zatrudnienia, migracji, mniejszości oraz różnorodności etnicznej i kulturowej, inwestycji i usług publicznych, przyciągania inwestycji (zagranicznych), partnerstwa publiczno-publicznego i publiczno-prywatnego, w tym finansowania z funduszy prywatnych, w większości przypadków przebiegają na poziomie zdecentralizowanym.

1.9 Europie potrzeba dobrze wyposażonych miast i obszarów metropolitalnych. Dynamika zmian technologicznych oraz międzynarodowa integracja gospodarcza oznacza, że miasta są bezpośrednio wystawione na oddziaływanie międzynarodowych trendów i konkurencji. Nie dziwi więc, że wiele miast i obszarów metropolitalnych na nowo określa swe ambicje. I jest to zjawisko obiecujące. Najważniejsze z tych dążeń to bieguny umiejętności i wiedzy na wszystkich szczeblach oraz bieguny inwestycji ukierunkowanych na przyszłość.

1.10 Wobec zmian demograficznych, migracji, wymogów ekologicznych oraz efektów ubocznych globalnych przemian gospodarczych te same miasta często muszą stawić czoła poważnym wyzwaniom, które nakładają na nie znaczne obciążenia, a czasem są źródłem godnych ubolewania podziałów podważających pomyślne perspektywy.

1.11 Ponieważ podobne tendencje i charakterystyczne elementy miast występują w całej Europie, niezależnie od różnej specyfiki kulturowej i socjoekonomicznej, stała europejska debata i podejście wzbogacą krajowe uwarunkowania i kontekst. Obok analiz i określenia pożądanych podejść, owocne mogą być zwłaszcza benchmarking i przejrzyste sprawdzone rozwiązania w ramach zintegrowanego podejścia przy wykorzystaniu otwartej metody koordynacji.

1.12 Skoro cele polityki rządowej i instrumenty (prawne, podatkowe i finansowe) oraz wdrażanie na szczeblu regionalnym i lokalnym bez wątpienia wzajemnie się uzupełniają, prawdopodobne jest, że debata na wysokim szczeblu na temat różnych scenariuszy a także analizy i wzorce otworzą nowe perspektywy bez względu na różnice kulturowe i instytucjonalne pomiędzy państwami członkowskimi.

1.13 EKES podkreśla potrzebę przyjęcia w stosunku do miast i obszarów metropolitalnych podejścia ustalonego wspólnie przez różne dyrekcje generalne Komisji. Takie widoczne wspólne podejście powinno być także bodźcem dla rządów krajowych do przyjęcia zintegrowanego podejścia, co jest częstym postulatem kierowanym przez miasta do rządów i do UE.

1.14 Analizy i wzorce muszą być ukierunkowane na szeroki zakres zagadnień, które zostały podsumowane w punkcie 4.12: wzajemnie powiązane aspekty agendy na rzecz spójnych obszarów zurbanizowanych i zrównoważonych miast przyszłości. Aspekty te w dużej mierze są wyrazem agendy lizbońskiej na szczeblu regionalnym, określającej jak najbardziej odpowiednie warunki ramowe. Wiele działań w tym zakresie podejmują już publiczne i prywatne instytucje i agencje oraz na własną rękę wiele dużych miast, jednak wciąż brak ogólnego, przejrzystego i spójnego podejścia do tego zagadnienia.

1.15 Większość miast i obszarów metropolitalnych musi dokonać złożonych i trudnych wyborów. Zaangażowanie i wsparcie w skali całej Europy w prace analityczne z pewnością może okazać się pomocne w radzeniu sobie z wyzwaniami i korzystaniu z możliwości. Na przykład warte polecania byłoby ustanowienie (corocznych) nagród lub europejskich znaków dotyczących zagadnień związanych z miastem. Wyróżniające się rozwiązania można znaleźć we wszystkich dziedzinach, takich jak: planowanie miejskie, architektura, migracje, mniejszości i różnorodność, mobilność, technologie i zagadnienia rynku, projekty ekologiczne, energooszczędność i dobre mieszkalnictwo itd. Należy je nagłaśniać wszędzie w Europie.

1.16 Zarządzanie jest istotnym i bardzo delikatnym zagadnieniem (6). Kwestia tego, kto jest odpowiedzialny za co, jest często pomijana lub zaniedbana. Tymczasem kwestia przywództwa, wizji i konsekwencji jest dla miast zasadniczym wymogiem (7).

1.17 Skomplikowane struktury administracyjne w całej Europie, wywodzące się zazwyczaj z odległych czasów, z reguły nie są dostosowane do nowoczesnych długoterminowych strategii regionalnych przeznaczonych dla obszarów gęsto zaludnionych. Na poziomie europejskim pomocna mogłaby się okazać dyskusja na temat sposobów usprawnienia zarządzania wielopoziomowego. To samo dotyczy coraz bardziej potrzebnego wsparcia płynącego z nowych form partnerstwa publiczno-publicznego i publiczno-prywatnego w miastach.

1.18 Długofalowa europejska agenda, wzrastające zaangażowanie Komisji oraz monitorowanie na szczeblu europejskim mogą się okazać pomocne przy wyznaczaniu spójnego kierunku działań na poziomie regionalnym i miejskim. Ogólne ramy zawarte są w agendzie lizbońskiej. Spójność jest także niezbędna, by przyciągnąć inne podmioty sektorów publicznego i prywatnego oraz wysoko wykwalifikowanych mieszkańców miast do programów i projektów. Znajdują się wśród nich szkoły i instytucje szkoleniowe, uczelnie wyższe, architekcie i urbaniści, regionalni partnerzy społeczni, izby handlowe, różne firmy, deweloperzy, w tym w ramach funduszy prywatnych, służba zdrowia, organizacje kulturalne itd.

1.19 Agenda europejska stworzyłaby korzystne warunki powstania nowego modelu zrównoważonego rozwoju policentrycznego w Europie, co przyczyniłoby się do powstania nowych form aktywnych społeczności, również z korzyścią dla całego społeczeństwa. Proces też już się rozpoczął i powinien on, zdaniem EKES-u, zyskać pełne uznanie i wsparcie.

2. Kontekst

2.1 Krajobraz demograficzny świata ulega ciągłym przemianom. Od 2007 r., po raz pierwszy w historii, ponad połowa ludności całego globu mieszka w miastach. Zjawisko coraz większej urbanizacji występuje na wszystkich kontynentach. Można mówić o tendencji zwyżkowej w tym zakresie.

2.2 Obecnie ponad 80 % ludności Europy żyje na obszarach miejskich, z czego większa część w miastach i aglomeracjach o liczbie mieszkańców powyżej 500 tysięcy. W licznych przypadkach w odniesieniu do wspominanych danych również obserwuje się tendencję zwyżkową.

2.3 Oprócz takich centrów jak Wielki Londyn czy Ile-de-France oraz tradycyjnych dużych miast — głównie stolic — powstają nowe, wyznaczające sobie ambitne cele ośrodki, przyciągające coraz większą liczbę ludzi i podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

2.4 Omawiane zmiany demograficzne oraz związane z nimi skutki społeczne i gospodarcze są do pewnego stopnia uwzględniane w poszczególnych obszarach polityki UE. Miasta i urbanizacja mają coraz większe znaczenie w wielu dyrekcjach generalnych Komisji zajmujących się np. badaniami, środowiskiem naturalnym, energią i transportem, przedsiębiorstwami i przemysłem, zatrudnieniem, sprawami społecznymi i równością szans. Unijna polityka regionalna zajmuje się także urbanizacją, na co wskazują programy dotyczące środowiska miejskiego, takie jak URBACT, JEREMIE i JESSICA (8), a także projekty w tym zakresie realizowane w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego (9). W Komisji ustanowiono międzyresortową grupę ds. miast.

2.5 Pokazuje to, jak w samych państwach członkowskich rośnie zainteresowanie rozwojem urbanizacji i obszarów miejskich, i jak różne działania coraz bardziej skupiają się na tych dziedzinach.

2.6 Poza coraz liczniejszymi analizami i badaniami dotyczącymi miast i urbanizacji w państwach członkowskich, liczne mapy geograficzne ukazujące aktualne tendencje demograficzne i społeczno-gospodarcze są przygotowywane przez ESPON.

2.7 Komisja podjęła zagadnienie dotyczące ogólnego podejścia do kwestii miast w 1997 r. publikując komunikat „W kierunku programu rozwoju miast w Unii Europejskiej” (10).

2.8 Podczas licznych nieformalnych spotkań ministerialnych w sprawie rozwoju miast i spójności terytorialnej — od spotkania w Rotterdamie w listopadzie 2004 r. po spotkanie w Lipsku w maju 2007 r. — rada ministrów ds. rozwoju przestrzennego i spraw miejskich podkreślała znaczenie rozwoju miast i spójności terytorialnej w Europie, a także określiła szereg obszarów wspólnego zainteresowania.

2.9 Wynikiem tego procesu było przyjęcie w maju 2007 r. w Lipsku karty lipskiej na rzecz zrównoważonego rozwoju miast europejskich i agendy terytorialnej. Podczas przewodnictwa Słowenii w Radzie UE prace w tym zakresie przybrały konkretnego kształtu jako projekt „Koordynacja poziomów terytorialnego i miejskiego”.

2.10 Równolegle do nieformalnych posiedzeń ministrów, zacieśniane są kontakty i wymiana pomiędzy krajowymi urzędnikami najwyższego szczebla. Niekiedy instytutom badawczym zleca się przeanalizowanie wybranego aspektu rozwoju miast (11).

2.11 Pomimo analiz i wskazania obszarów objętych dynamicznymi procesami urbanizacji, ogólne podejście Komisji i Rady do zagadnień urbanizacji i jej przyszłego rozwoju pozostaje niejasne.

2.12 W lutym 2008 r. Parlament Europejski przyjął sprawozdanie w sprawie dalszych działań dotyczących agendy terytorialnej i karty lipskiej — w kierunku europejskiego programu działania na rzecz rozwoju przestrzennego i spójności terytorialnej (12). Sprawozdanie to podkreśla znaczenie zintegrowanego podejścia do planowania regionalnego i miejskiego, mającego na celu zwiększenie zdolności regionów i miast do stawienia czoła przemianom gospodarczym, z myślą o jakości życia obywateli Europy.

2.13 W listopadzie 2007 r. Komitet Regionów przyjął opinię w sprawie czwartego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej i społecznej (13). W opinii tej Komitet Regionów „wzywa, by w obliczu kluczowego znaczenia miast europejskich dla osiągnięcia celów strategii lizbońskiej i göteborskiej, jak i dla zapewnienia integracji społecznej (np. imigrantów), poświęcić wymiarowi miejskiemu osobny rozdział w piątym sprawozdaniu w sprawie spójności”.

2.14 Istnieją poważne różnice pomiędzy miastami Europy. Są miasta duże i mniejsze, silnie zurbanizowane i mniej zaludnione, różne krajobrazy np. wielkich miast i grup miast, są miasta bogate i miasta niedoinwestowane. W oczy rzuca się jednak wspólny mianownik: spontaniczne zmiany demograficzne polegające na przemieszczaniu się ludności do miast oraz coraz większa atrakcyjność dużych miast pod względem gospodarczym, przy czym miasta te stoją przed podobnymi wyzwaniami.

2.15 Coraz pełniejszy staje się także całościowy obraz ich szans i wyzwań, gdyż obecnie przynoszące dobre wyniki planowanie miast nie ogranicza się jedynie do zagospodarowania przestrzennego i gospodarki mieszkaniowej, ale także wyraźnie obejmuje wszystkie odnośne czynniki społeczno-gospodarcze w tak zwanym podejściu całościowym. Coraz bardziej perspektywiczne projekty w zakresie urbanizacji i planowania opracowywane są na podstawie zintegrowanych koncepcji uwzględniających aspekty terytorialne, ekologiczne, gospodarcze i społeczne.

2.16 Chociaż większość rządów wspiera ciągły rozwój miast, przyjmowane podejścia często pozostają niejednoznaczne. Sposoby skutecznej realizacji procesu rozwoju i zarządzania nim różnią się, czasem nawet znacznie, w poszczególnych krajach, a nawet miastach. Podobnie dzieje się z pewnością w wypadku rozwoju miast-regionów lub obszarów metropolitalnych.

2.17 EKES przedstawił swoje ogólne poglądy na temat urbanizacji do 1998 r. w opinii zatytułowanej „W kierunku programu rozwoju miast”. Następnie w roku 2004 i 2007 przygotował dwie opinie w sprawie społeczno-gospodarczych konsekwencji rozwoju obszarów metropolitalnych. Również w 2007 r. opublikował opinię w sprawie agendy terytorialnej UE. Poza tym liczne opinie EKES-u poświęcone są konkretnym obszarom polityki mającym znaczenie dla miast i urbanizacji. (patrz: załącznik)

3. Analiza i rozwój

3.1 Miasta i sposób kształtowania życia w społecznościach odzwierciedlają poszczególne okresy historii i odpowiadające im etapy rozwoju społeczeństwa.

3.2 Oprócz czynników strategicznych i politycznych, gospodarka i bezpieczeństwo stanowią główną siłę napędową w zakresie kształtowania społeczności i miast i wzajemnych powiązań między nimi.

3.3 Początki współczesnej historii miast europejskich sięgają dojrzałych społeczeństw rolniczych, które w kontekście gospodarczym i handlowym przyczyniły się do powstania ośrodków miejskich na całym kontynencie. Następnie kolejne etapy industrializacji zmieniły istniejące już miasta a także przyczyniały się do powstawania nowych. Od końca dziewiętnastego wieku industrializacja powodowała gwałtowny rozwój tych ośrodków miejskich. W większości z nich widoczny jest długi rozwój historyczny, zarówno ich dziedzictwa kulturowego, jak i ich obszarów przemysłowych i mieszkalnictwa.

3.4 W ostatnich dziesięcioleciach w tradycyjnych zagłębiach przemysłowych doszło do fundamentalnych zmian. W wielu z nich już przeprowadzono bądź nadal przeprowadza się bolesny proces restrukturyzacji, ponieważ tradycyjne procesy przemysłowe stopniowo zanikają.

3.5 W wyniku dynamicznego rozwoju technologii i globalizacji pojawiają się nowe procesy przemysłowe. Z jednej strony obserwuje się odchodzenie od produkcji masowej na rzecz wyrobów dostosowanych do indywidualnych potrzeb klientów, liczne specjalności i nieustanną odnowę, a z drugiej strony silny rozwój sektora usług. Mobilność nadzwyczaj wzrasta, a zmiany demograficzne są między innymi wynikiem przemieszczania się ludności z obszarów wiejskich do miast oraz imigracji.

3.6 W otoczeniu człowieka Zachodu zacierają się granice, nabiera ono wirtualnego charakteru, a jego horyzonty poszerzają się, podczas gdy te same zmiany mają wpływ także na kształt codziennego otoczenia fizycznego we wszystkich dziedzinach działalności ludzkiej.

3.7 Codzienne otoczenie dla bardzo wielu ludzi nie ogranicza się już do pojedynczej wsi, miasteczka lub miasta, lecz coraz częściej obejmuje szersze jednostki regionalne. Stwarza ono nowy rodzaj urbanizacji.

3.8 W miastach sieciowych lub regionach sieciowych dochodzi do procesu ich samoistnego lub celowego umacniania się. Wystarczy spojrzeć na rozwój dużych miast i obszarów metropolitalnych w Europie. We współczesnym zurbanizowanym społeczeństwie można zaobserwować tworzącą się nową rzeczywistość geograficzną, w której występują dominujące strefy wpływów ekonomicznych i liczne podstrefy, które często z zasady nie pokrywają się już z istniejącymi jednostkami administracyjnymi.

3.9 Kluczową cechą tych nowych miast-regionów jest ich skala krytyczna potrzebna, by zapewnić prawidłowy przebieg urbanizacji z korzyścią dla wszystkich obywateli, z myślą o jakości ich życia i pracy. Ta skala krytyczna może być inna dla każdego przypadku, w zależności od warunków geograficznych, gospodarczych i demograficznych.

3.10 Po trwających 10 lat badaniach i dyskusjach krajowych na temat „przyszłej mapy” Niemiec w 2004 r. wyznaczono jedenaście obszarów metropolitalnych uznanych za dominujące strefy wpływów gospodarczych. Projekt ten jest już realizowany mimo początkowych sceptycznych reakcji. Powiązania i wzajemne zależności pomiędzy obszarami metropolitalnymi a wiejskimi są kluczowym zagadnieniem.

3.11 W tym samym czasie DIACT (14) przeprowadził we Francji badania, w których wyniku wyłoniono pewną liczbę obszarów metropolitalnych. W styczniu 2008 r. przedstawiono dokument strategiczny pt. „Imaginer les métropoles d'avenir” (15) („Perspektywa metropolii przyszłości”), który może stanowić zachętę dla dalszego wspierania takich ośrodków we Francji i dla ustawodawstwa służącego realizacji tego celu. Także w Wielkiej Brytanii podejmuje się wiele działań w dziedzinie miasto-region.

3.12 Mniej lub bardziej podobne inicjatywy podejmowane są także przez inne rządy bądź władze regionalne i lokalne. W krajach o mniejszej gęstości zaludnienia, takich jak kraje skandynawskie, kraje bałtyckie, Irlandia i Austria, inicjatywy te koncentrują się głównie na stolicach i przylegających do nich obszarach, a w Holandii w regionie Randstad. W dużych państwach członkowskich, takich jak Hiszpania, Włochy i Polska powstaje więcej ośrodków dominujących.

3.13 Obok głównych centrów pojawia się także wzorzec „podcentrów”, przez co urbanizacja — choć z pewnością nie obejmuje w równym stopniu wszystkich części naszego kontynentu — stanowi istotną cechę europejskiego krajobrazu.

3.14 Rozwój społeczny i gospodarczy przyczynia się do powstania policentrycznej zurbanizowanej Europy, która nie będzie już ograniczona do zamkniętego obszaru geograficznego, takim jak tradycyjna strefa urbanizacji zwana „blue banana”, ani do specyficznej grupy stolic.

4. Wyzwania i szanse

4.1 Istotnym zagadnieniem jest odpowiedź na pytanie: jakie ma być i musi być zrównoważone miasto w przyszłej Europie stanowiące obiecującą społeczność dla obywateli? W świetle prowadzonych na szczeblu europejskim dyskusji na temat złożonych zmian w środowisku miejskim należy wyróżnić szereg dominujących czynników i tendencji, które niejednokrotnie obejmują zgoła odmienne realia panujące w całej Europie w obrębie dużych miast lub miast-regionów.

4.2 Wspomniane czynniki i tendencje przedstawiają się następująco: — przemiany demograficzne, w tym: — starzejące się społeczeństwo; — miasta przyciągające młodych wykształconych ludzi; — wzrost różnorodności etnicznej i kulturowej w wyniku imigracji; — grupy miast i gmin określa się jako miasta sieciowe i regiony albo obszary metropolitalne; — transport i mobilność: strefy wpływów gospodarczych zarówno w Europie, jak i poza jej granicami są w coraz większym stopniu wzajemnie ze sobą powiązane; — międzynarodowe inwestycje i główne siedziby oraz, co się z tym wiąże — usługi dla przedsiębiorstw; — rosnąca liczba ośrodków wiedzy i badań; — powstawanie nowych sektorów przemysłowych i usługowych oraz duże znaczenie kreatywności; — dynamiczne i zmieniające się rynki pracy; — rozwijanie dróg dostępu; — nowoczesne mieszkalnictwo oraz odpowiednie planowanie przestrzenne; — zawieranie nowych sojuszy w obrębie obszarów miejskich; — rewitalizacja centrów miast i ograniczenie bezładnej zabudowy; — rekreacja i imprezy; — duże znaczenie kultury (także dziedzictwa historycznego i naturalnego) i obiektów infrastruktury kulturalnej.

4.3 Jednocześnie w miastach pogłębiają się istniejące problemy i pojawiają nowe wyzwania, takie jak: — zrównoważony rozwój, aspekty ekologiczne, energetyka; — wyludnianie się centrów miast; — ograniczanie zasięgu publicznych przestrzeni miejskich oraz wyzwania związane z ich jakością; — infrastruktura, systemy transportowe i dostępność; — zarządzanie mobilnością; — wyzwania związane z osobami o niskich kwalifikacjach: praca, edukacja, mieszkalnictwo; — wyzwania związane ze starzeniem się społeczeństwa; — brak wystarczającej przedsiębiorczości, zwłaszcza w obszarach objętych kryzysem; — nielegalna imigracja; — edukacja i podnoszenie kwalifikacji; — brak lub lekceważenie planowania przestrzennego na wczesnym etapie, np. na przedmieściach; — marginalizowane społeczności i przestępczość; — zagrożenie terroryzmem.

4.4 Krajobraz demograficzny dużych miast i obszarów metropolitalnych jest często niemałym wyzwaniem, ale i szansą. Sytuacja każdego miasta jest inna i zależy od struktury społeczności, możliwości gospodarczych, ale także od polityki danego państwa. Udana i spójna polityka państwa przyjmującego z reguły prowadzi do znacznej integracji imigrantów.

4.5 Powiązania między obszarami wiejskimi a miastami stanowią prawdziwe wyzwanie. W przeciwieństwie do ogólnie przyjmowanych powszechnych i politycznych poglądów harmonijny związek pomiędzy obszarami wiejskimi i miastami w zakresie warunków życia i pracy w obrębie obszarów metropolitalnych ma decydujące znaczenie i nie może być postrzegany w kategoriach albo-albo lub my-oni, co obecnie jest częstym zjawiskiem. Podejście to doskonale odpowiada to nowemu modelowi rozwoju policentrycznego.

4.6 Choć punkty wyjścia dla miast mogą być różne ze względu na odmienne poziomy rozwoju, większość różnic to różnice subtelne. Na ogół schemat urbanizacji wśród nowych państw członkowskich obejmuje te same zjawiska, co w 15 państwach UE, choć jak na razie z pewnym opóźnieniem. Jednym z podstawowych celów jest renowacja. Wzrost gospodarczy pociągnie za sobą wyższe wydatki publiczne, więcej inwestycji prywatnych oraz wyższy poziom zarobków. Stąd też urbanizacja stopniowo wykaże te same cechy wszędzie w Europie.

4.7 W dokumentach strategicznych i propozycjach projektów dotyczących urbanizacji obecnie Komisja systematycznie odwołuje się do agendy lizbońskiej. Coraz częściej w dokumentach Rady i dokumentach krajowych podkreśla się ten sam związek. W strategicznych wytycznych Wspólnoty Komisja mówi o miastach jako sile napędowej rozwoju regionalnego i ośrodkach innowacji, ale także o potrzebie zwiększenia wewnętrznej spójności zwalczając wykluczenie społeczne i przestępczość czy też poprawie jakości życia w ubogich dzielnicach.

4.8 Strategia lizbońska na początku była procesem odgórnym. Od tego czasu Komisja i Rada przekonały się o konieczności włączenia także sił oddolnych. Wśród tych oddolnych sił ważnymi podmiotami są w pełni rozwijające się miasta. Znacząca część procesów modernizacji europejskich struktur terytorialnych i społeczno-gospodarczych przede wszystkim ma miejsce dzięki inwestycjom publicznym i prywatnym oraz dzięki konkretnym środkom przyjmowanym w regionach i miastach. Miasta to zwykle geograficznie najlepsza płaszczyzna dla współpracy i interakcji sektora publicznego, prywatnego oraz uniwersytetów ze społeczeństwem obywatelskim na rzecz niezbędnej innowacyjności Europy.

4.9 W związku z powyższym EKES jest zdania, że duże miasta i obszary metropolitalne muszą określić własną agendę lizbońską w dziedzinach konkurencyjności, zrównoważonego rozwoju oraz społecznej spójności i integracji. Tego rodzaju agenda powinna zapewniać strukturę na przyszłość i długoterminowy program dla decydentów i wszystkich pozostałych zainteresowanych stron na szczeblu regionalnym. Pozwoli to wzmocnić wiarę miast i miast-regionów we własne siły, a także zwiększy ich wyrazistość zarówno na szczeblu krajowym, jak i międzynarodowym.

4.10 Długofalowa agenda regionalna na gęściej zaludnionych obszarach Europy musi być zintegrowana lub całościowa, tj. musi łączyć w sobie wszystkie aspekty. Im lepsze warunki dla inwestycji sektora prywatnego, tym większe możliwości w zakresie tworzenia miejsc pracy, usług publicznych i opieki nad zagrożonymi grupami społecznymi, takimi jak (samotne) osoby w podeszłym wieku lub osoby posiadające niskie kwalifikacje (16). Skoncentrowanie uwagi zwłaszcza na zrównoważonym rozwoju oraz ogólna jakość zabudowy przyczynią się do uatrakcyjnienia tych miast i regionów w oczach ludności, a także inwestorów (zagranicznych). Lepsze warunki dla spójności społecznej ułatwią tworzenie miejsc pracy. Ogólne i trwałe strategie przyczynią się do wzmocnienia wiarygodności wśród ogółu społeczeństwa (17).

4.11 Należy pamiętać, że rynki często zawodzą wskutek zbyt sztywnych struktur przestrzennych w zakresie mieszkalnictwa, polityki rozwoju, infrastruktury, transportu i mobilności. Problemy te zasadniczo należy rozwiązywać na szczeblu metropolitalnym. Integracja rynków może też spowodować, że granice miedzy państwami stracą swoje znaczenie (18).

4.12 Wzajemnie powiązane aspekty agendy na rzecz spójnych obszarów dobrze zurbanizowanych i zrównoważonych miast przyszłości są następujące: — tworzenie warunków do nowoczesnego rozwoju gospodarczego, dla MŚP oraz inwestycji międzynarodowych oraz zakładania ich siedzib, a także promowanie tworzenia klastrów gospodarczych; — właściwe wdrażanie prawodawstwa unijnego oraz uproszczenie przepisów lokalnych i regionalnych; — polityka w obszarze zatrudnienia oraz regionalny dialog społeczny; — edukacja i kształcenie na wszystkich poziomach dla wszystkich kategorii w tym uczenie się przez całe życie, godzenie nauki z pracą oraz nauka poprzez internet; — warunki życia przyjazne rodzinie, jak np. przystępna cenowo opieka nad dziećmi; — badania i rozwój, czyli instytuty badawcze, kampusy technologiczne i parki nauki, innowacje; — infrastruktura fizyczna: — udział w sieciach transeuropejskich; — zarządzanie mobilnością (19); — wielomodalne systemy transportu publicznego; — partnerstwa publiczno-prywatne, w tym finansowanie z funduszy prywatnych; — infrastruktura wirtualna: — telekomunikacja; — TIK jako podstawowy wymóg oraz rozpowszechnianie łączności szerokopasmowej i interoperacyjności; — zrównoważony rozwój: — wdrażanie polityki w zakresie ochrony środowiska; — unikanie negatywnych skutków rozrastania się miast, działania na rzecz gęstości zaludnienia miast; — konkretne obszary działań, takie jak zarządzanie odpadami, zarządzanie zasobami wodnymi, efektywność energetyczna np. w budownictwie i mieszkalnictwie, transporcie (publicznym) poprzez opłaty drogowe itd.; — spójność społeczna (20): — dalekowzroczne planowanie urbanistyczne i architektura, — mieszkania komunalne dla zagrożonych grup społecznych, — równy poziom usług użyteczności publicznej (służba zdrowia, edukacja, bezpieczeństwo) w całym regionie, — sieci transportu publicznego w całym regionie w tym połączenia z ubogimi dzielnicami, — skoncentrowanie się na różnorodności etnicznej i kulturowej oraz na dialogu międzykulturowym, — znoszenie barier utrudniających życie części mieszkańców — szczególnie osób starszych i niepełnosprawnych, — działania ze strony władz publicznych mające na celu zmniejszenie wysokiej stopy bezrobocia wśród młodzieży z ubogich dzielnic: edukacja, nowe rodzaje działalności gospodarczej, promowanie przedsiębiorczości, imprezy, — kultura, infrastruktura kulturalna, wydarzenia kulturalne, — sport i rekreacja, — turystyka, — wspieranie kształtowania powszechnej tożsamości regionalnej.

4.13 Decydujące znaczenie dla nowoczesnych miast i miast-regionów ma najnowocześniejsza „Baukultur” (21) tzn. całościowa koncepcja architektoniczna oparta na całościowym podejściu, w którym architekci, projektanci, urbaniści, przedstawiciele przemysłu budowlanego, deweloperzy oraz użytkownicy końcowi pracują razem, by stworzyć i utrzymać otoczenie zabudowane troszcząc się o jakość, tak by znaleźć rozwiązania w zakresie tworzenia zrównoważonych miast (22).

5. Urbanizacja i zarządzanie

5.1 Europa potrzebuje silnych i zrównoważonych miast oraz miast-regionów i obszarów metropolitalnych, które byłyby widoczne na arenie międzynarodowej.

5.2 Dlatego też „zarządzanie” stanowi pierwszoplanowy cel agendy. Analiza szans i wyzwań jest przedmiotem ogólnej zgody, miasta coraz częściej wymieniają się poglądami, lecz niezależnie od różnych warunków panujących w poszczególnych miastach, wciąż pojawiają się wątpliwości dotyczące tego, kto ponosi odpowiedzialność za jakie działania w konkretnych sytuacjach; nasuwają się następujące pytania i problemy: — potrzebne są wspólnie uzgodnione definicje dużych miast i miast-regionów (23); — podział obowiązków pomiędzy rządami krajowymi z jednej strony a dużymi miastami lub obszarami metropolitalnymi z drugiej i oczekiwania wobec nich mogą się znacznie różnić; — w krajach, gdzie istnieje więcej niż jedno ministerstwo odpowiedzialne za sprawy miejskie pojawiają się niejasności i nieporozumienia; — jaka powinna być rola Komisji? — istniejące regionalne i lokalne bariery administracyjne dotyczące „zarządzania” na tych szczeblach często są przeszkodą dla niezbędnych działań; — niezadowalające zarządzanie na wielu szczeblach często powoduje złożone trudności; — miasta w bardzo różny sposób komunikują się ze swoimi mieszkańcami i właściwymi podmiotami oraz zapewniają demokrację uczestniczącą; — rola wyspecjalizowanych organizacji pozarządowych, np. w zakresie mieszkalnictwa, edukacji, mniejszości, przedsiębiorstw i in. jest nierzadko dość mglista. Podobnie nieokreślony jest zakres ich korzyści dla miast i miast-regionów; — podejście w celu promowania partnerstw publiczno-publicznych i publiczno-prywatnych na rzecz programów miasta, strategicznych inwestycji i twórczych rozwiązań bywa niespójne; — potrzebne jest dalekosiężne podejście dla stworzenia zrównoważonych miast przyszłości; — przejrzystość i legitymizacja są niezbędnymi elementami strategii długoterminowych.

5.3 Doświadczenie pokazuje, że przywództwo, wizja i konsekwencja są z zasady warunkiem udanego zarządzania zmianami i ciągłego rozwoju miast.

5.4 Ponieważ duże miasta i obszary metropolitalne działają jak bieguny przyciągania i są codziennym środowiskiem ogromnej liczby ludności, a ich potencjalne znaczenie społeczno-gospodarcze dla Europy jest bezsprzeczne, EKES jest zdania, że konieczna jest szeroko zakrojona dyskusja nad ich całościowym oddziaływaniem, prowadzona nie tylko na szczeblu krajowym, ale i unijnym.

5.5 Rola Komisji w tym zakresie pozostała niejasna, gdyż traktat jeszcze do niedawna nie zawierał żadnych postanowień dotyczących zagospodarowanie przestrzennego, a także ze względu na zasadę pomocniczości. Tymczasem różne DG Komisji prowadząc bezpośrednie konsultacje z miastami podejmują coraz bardziej różnorodne projekty na obszarach zurbanizowanych. Dotyczą one badań i rozwoju, środowiska naturalnego, zatrudnienia i transportu (24).

5.6 Miasta również stają się coraz bardziej proaktywne w stosunku do Brukseli, gdyż prawodawstwo unijne bezpośrednio na nie wpływa. Są to inicjatywy dotyczące rozporządzeń w sprawie środowiska naturalnego, zamówień publicznych, bezrobocia wśród młodych ludzi, porządku publicznego i bezpieczeństwa, migracji i obszarów w trudnej sytuacji.

5.7 To samo do tyczy ogólnie rozumianej agendy lizbońskiej. Coraz częściej ocenia się kryteria europejskie w wielu dziedzinach z punku widzenia ich stosowania w regionach: jakie będą skutki wdrożenia wniosków prawodawczych lub przyjętych rozporządzeń dla obszarów miejskich i metropolitalnych. Na podstawie przykładów można udowodnić, że jeśli nie uwzględni się specyficznych warunków miejskich, koszty wdrażania mogą okazać się wyższe niż korzyści płynące z uzyskania na takie projekty środków z funduszy strukturalnych.

5.8 W tym kontekście EKES z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę Komisji, która ma wkrótce przedstawić zieloną księgę na temat spójności terytorialnej. Dyskusja nad zieloną księgą będzie również szansą na pogłębienie zakresu karty lipskiej na rzecz zrównoważonego rozwoju miast europejskich.

5.9 Agenda, o której mowa w pkt. 4.12, dotyczy ogromnej liczby zagadnień. Zazwyczaj sytuacje są bardzo skomplikowane. Dotychczas spójne strategiczne podejście do kwestii dużych miast i miast-regionów opracowywano jedynie w ograniczonej liczbie przypadków. Wielokrotnie bowiem brakuje jasnej orientacji co do kierunku działań, częściowo z powodu dwuznacznych stanowisk rządów i zróżnicowanych poglądów różnych administracji krajowych oraz na poziomie samych metropolii.

5.10 Z drugiej jednak strony dalekowzroczna wizja oraz spójność na poziomie metropolii są konieczne, by doprowadzić do zaangażowania ze strony istniejących już i ewentualnie nowych społeczności, dla zainteresowanych podmiotów prywatnych, dla stworzenia korzystnych sojuszy w obrębie zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego. W obecnej chwili zdaje się to bardzo trudne, gdyż pojęcie obszarów metropolitalnych jest dość nowe, co sprawia, że owocna debata w Europie jest tym bardziej pożądana (25).

5.11 Nie oznacza to oczywiście, że wszystkie przypadki są podobne, wręcz przeciwnie. Oprócz obserwowanych w Europie różnic demograficznych i społeczno-gospodarczych, w poszczególnych krajach i regionach istnieje ogromna liczba różnych tradycji administracyjnych i kulturowych. Konkretne okoliczności, style życia i poglądy na sposób organizacji są znacznie zróżnicowane. W niektórych przypadkach jedna konkretna idea czy wizja przyszłości odegrała decydującą rolę. Ogólnie rzecz biorąc agenda lizbońska może okazać się przydatna do określenia wspólnej podstawy dyskusji i wspólnego podejścia.

5.12 Rząd centralny wielokrotnie nie zapewnia miastom wystarczającej swobody w określaniu swojej przyszłości. Polityka w różnych obszarach ma głównie charakter odgórny, podobnie jak procedury biurokratyczne. Jednak odpowiednie warunki do właściwego wdrażania pożądanych strategii i polityk można by stworzyć, wspierając samostanowienie. Dzięki nowemu określeniu pozycji dużych miast i miast-regionów lub obszarów metropolitalnych mogłyby one stać się prawdziwymi „odpowiedzialnymi społeczeństwami”.

5.13 Samostanowienie oraz wzajemny szacunek pomiędzy miastami a obszarami podmiejskimi zwiększy zakres obowiązków i odpowiedzialności władz lokalnych i regionalnych oraz przyczyni się do pożądanego proaktywnego podejścia ze strony społeczeństwa obywatelskiego i sektora prywatnego.

5.14 Skuteczność tego procesu będzie niejednokrotnie wymagała zmian w istniejących lokalnych i regionalnych jednostkach administracyjnych (gminy itd.) i ich kompetencjach.

5.15 Ludność miast europejskich może stać się jeszcze bardziej zróżnicowana zarówno pod względem pracy i zarobków, jak i aspektów kulturowych. Potencjalnie dostępne są wszystkie elementy niezbędne do „wzbogaconej” urbanizacji, jednak jeśli nie zarządza się odpowiednio jej procesami, ich potencjał nie rozwinie się, a spójność społeczna może zostać naruszona.

5.16 Ukierunkowana dyskusja, ustalenie agendy oraz skuteczne monitorowanie na szczeblu europejskim mogą być najbardziej pomocne przy określaniu spójnego kierunku działań na poziomie regionalnym. Spójność ta jest potrzebna nie tylko podmiotom publicznym, ale będzie niezbędna dla zaangażowania innych podmiotów publicznych i prywatnych oraz wysoko wykwalifikowanych mieszkańców miast.

Bruksela, 17 września 2008 r. Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Dimitris DIMITRIADIS

(1) „Karta lipska na rzecz zrównoważonego rozwoju miast europejskich” i „Agenda terytorialna Unii Europejskiej — W kierunku bardziej konkurencyjnej i zrównoważonej Europy zróżnicowanych regionów”, dokumenty uzgodnione podczas nieformalnego posiedzenia ministerialnego w sprawie rozwoju miejskiego w Lipsku w dniach 24-25 maja 2007 r.

(2) Za myśl przewodnią treści tej agendy można przyjąć słowa Huberta Falco, sekretarza stanu Francji ds. zagospodarowania przestrzennego, skierowane do komisji REGI Parlamentu Europejskiego dn. 16 lipca 2008 r.: Pragniemy w partnerstwie z władzami lokalnymi utworzyć wspólny referendarz dotyczący zrównoważonego i solidarnego obszaru miejskiego. Konkretnie chodzi o rozpoczęcie procesu zespołowego opracowania wspólnych kryteriów i wskaźników, które wypełniłyby treścią operacyjną zalecenia sformułowane w Karcie lipskiej.

(3) Wspólna klasyfikacja jednostek terytorialnych do celów statystycznych ustalona przez EUROSTAT. NUTS 2: od 800 tys. do 3 milionów mieszkańców; NUTS 3: od 150 tys. do 800 tys. mieszkańców.

(4) TNO, holenderski instytut badawczy, monitoruje szerokie spektrum czynników na poziomie metropolitalnym w zakresie demografii, ekonomii (wartość dodana, wydajność pracy), rynku pracy (bezrobocie, edukacja, siła robocza), środowiska (jakość powietrza), infrastruktury, rynku nieruchomości biurowych, turystyki itd. Dzięki danym pochodzącym z Eurostatu i dodatkowych źródeł można porównać Randstad Holland z 19 innymi największymi metropoliami Europy w okresie od 1995 do 2006 r. Dane Eurostatu dostosowano do danych z OECD. Co roku się je aktualizuje. Można by monitorować również inne obszary metropolitalne.

(5) ESPON (ang. European Spactial Planning Observation Network) lub ORATE (Observatoire en réseau de l'aménagement du territoire européen) — Europejska Sieć Monitorowania Planowania Przestrzennego.

(6) Patrz część 5 „Urbanizacja i zarządzanie”.

(7) W tym kontekście imponującym i wymownym przykładem jest konsekwentny rozwój BILBAO w ciągu ostatnich 20 lat.

(8) URBACT II (2007) jest częścią inicjatywy Komisji „Regiony na rzecz zmian gospodarczych” podjętej w związku z wdrażaniem strategii z Lizbony i Göteborga. Jeremie (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises — wspólne europejskie zasoby dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw) (2005 r.) jest wspólną inicjatywą Komisji, Europejskiego Banku Inwestycyjnego i Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego. Jessica (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas — wspólne europejskie wsparcie na rzecz trwałych inwestycji w obszarach miejskich) (2006 r.) jest wspólną inicjatywą Komisji, Europejskiego Banku Inwestycyjnego i Banku Rozwoju Rady Europy.

(9) Zob. również wytyczne do „Miejskiego wymiaru polityk wspólnotowych na lata 2007-2013” międzyresortowej grupy Komisji ds. rozwoju miast.

(10) COM(97) 0197 wersja ostateczna, Dz.U. C 226 z 20.7.1998, s. 36.

(11) W tym miejscu warto wspomnieć o projekcie holenderskiej filii Europejskiej Sieci Wiedzy o Miastach (European Knowledge Network on Cities) Nicis Institute, współpracującej z państwami członkowskimi w zakresie rządowych, prawnych i podatkowych instrumentów promowania zrównoważonego rozwoju miast. Projekt ten jest realizowany w ramach francuskiej prezydencji na wniosek Délégation Interministérielle de la Ville. Europejska Sieć Wiedzy o Miastach jest organizacja skupiającą 16 państw członkowskich.

(12) P6_TA-PROV(2008)0069.

(13) CdR 97/2007 fin.

(14) Międzyresortowa delegacja ds. zagospodarowania i konkurencyjności terytoriów (dawniej DATAR).

(15) „Imaginer les métropoles d'avenir”, sprawozdanie Dominique'a Perbena, posła, byłego ministra transportu, przygotowane na wniosek prezydenta Nicolasa Sarkozy'ego i premiera François Fillona. Dominique Perben przedstawia diagnozę urbanizacji i metropolizacji w Europie i we Francji, a następnie opisuje „wyzwania i działania” dla dużych miast i miast-regionów we Francji, w których liczba mieszkańców przekracza 500 000. Przedstawia również 19 konkretnych wniosków w sprawie działań i przepisów prawnych. Zagadnienie to będzie również poruszane w trakcie sprawowania przez Francję prezydencji Rady (druga połowa 2008 r.).

(16) Konferencja DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans „Harnessing an Entrepreneurial Spirit for Inclusive Local Employment Development”, 25 kwietnia 2008 r.

(17) W Niemczech używa się nowego pojęcia „eine neue Verantwortungsgesellschaft”, tj. „nowe odpowiedzialne społeczeństwo”. Zob. Manfred Sinz, niemiecki minister transportu, budownictwa i spraw miejskich: „From Metropolitan Regions to Communities of Responsibilities” („Od regionów metropolitalnych do odpowiedzialnych społeczeństw”).

(18) Jako przykład może służyć elastyczność rynku finansowego w Londynie. W drugim przypadku wymienić można regiony Lille-Coutrai, Kopenhaga-Malmö, czy Wiedeń-Bratysława.

(19) Zob. również „W kierunku nowej kultury mobilności w mieście”, COM(2007) 551 wersja ostateczna.

(20) Temat ten został pogłębiony we francuskim sprawozdaniu na temat przedmieść „Une Nouvelle Politique pour les Banlieues”, Palais de l'Elysée, 8 lutego 2008 r. Wysuwa się w nim szereg propozycji, jak zwalczać niebezpieczeństwo tworzenia się gett w miastach. Przedstawiono w nim w szczególności inicjatywy podejmowane na szczeblu krajowym i regionalnym/lokalnym w zakresie edukacji, kształcenia, tworzenia miejsc pracy i zakładania przedsiębiorstw w ubogich dzielnicach. Prezydencja francuska planuje zorganizowanie szeregu konferencji unijnych na ten temat.

(21) „Baukultur as an impulse for growth. Good examples for European Cities” — badanie federalnego ministerstwa transportu, budownictwa i spraw miejskich Niemiec, opublikowane w kwietniu 2007 r.

(22) Konferencja Rady Architektów Europejskich pt. „Designing for the Future: Architecture and Quality of Life”, Bruksela, 10 kwietnia 2008 r.

(23) Jako cenny przykład może posłużyć pojęcie obszaru metropolitalnego w Stanach Zjednoczonych — Metropolitan Statistical Area (MSA), a wcześniej, od 1959 r. Standard Metropolitan Statistical Area.

(24) Przykładem tu jest sprawozdanie DG ds. Polityki Regionalnej dotyczące różnorodnych projektów „Regions and Innovation” z marca 2007 r.

(25) Rady społeczno-gospodarcze na poziomie krajowym i regionalnym mogą także odegrać pozytywną rolę. Ilustruje to sprawozdanie w sprawie przyszłości Randstad w Holandii przedłożone przez radę społeczno-gospodarczą w kwietniu 2008 r.

http://www.ser.nl/~/media/Files/Internet/Talen/Engels/2007/2007_04.ashx.