Pomimo znacznej korekty deficytu obrotów bieżących, którą udało się osiągnąć Jordanii od 2013 r. (dzięki konsolidacji budżetowej, spadkowi cen ropy naftowej oraz przejściu na tańsze rodzaje paliwa), deficyt ten pozostaje bardzo wysoki – 11,7 % PKB w 2015 r. Eskalacja konfliktów w Syrii i Iraku, do której doszło w 2015 r., wpłynęła niekorzystnie na eksport, turystykę i zaufanie inwestorów. Eksport zmniejszył się o 6,6 % wskutek blokady szlaków handlowych, a dochody z turystyki zmalały o 7,1 %, co odzwierciedla znaczny spadek liczby przybywających turystów – z 4,1 mln w 2014 r. do 3,7 mln w 2015 r. Te niekorzystne zmiany zniwelowały częściowo wpływ spadku importu, który nastąpił w kontekście spowolnienia wzrostu gospodarczego i niskich cen ropy. Presja zewnętrzna utrzymywała się w pierwszym kwartale 2016 r., prowadząc do znacznego powiększenia deficytu handlowego (o 13 % w ujęciu rok do roku), co odzwierciedla dalszy spadek eksportu i dochodów z turystyki. Przewiduje się, że deficyt obrotów bieżących bez uwzględnienia dotacji utrzyma się w latach 2016–2017 na poziomie zbliżonym do 10 % PKB (ok. 6 % PKB przy uwzględnieniu zagranicznych dotacji).

W związku z zaciągnięciem wysokich pożyczek od zagranicznych darczyńców i emisją obligacji międzynarodowych dług publiczny brutto Jordanii wzrósł na koniec 2015 r. do 93,4 %, kontynuując trend wzrostowy obserwowany od 2008 r., kiedy to relacja długu do PKB wynosiła 60,2 %. W ocenie MFW ta dynamika długu publicznego jest jednak bezpieczna, pod warunkiem że Jordania będzie kontynuować działania mające na celu korektę budżetową w średnim okresie i będzie nadal otrzymywać znaczne dotacje ze strony społeczności międzynarodowej.

Chroniczną niestabilność sytuacji budżetowej Jordanii podkreśla dodatkowo fakt, że państwo to pozostaje uzależnione w bardzo dużym stopniu od zagranicznych dotacji (które w najbliższych latach będą prawdopodobnie utrzymywać się na niższym poziomie w związku z niekorzystnym wpływem niskich cen ropy na finanse darczyńców z RWPZ), oraz ryzyko, że odbicie cen ropy będzie większe niż zakładane. Oprócz tego Jordania musi w dalszym ciągu pokrywać znaczne koszty budżetowe związane z uchodźcami z Syrii, które przejawiają się w postaci wyższych wydatków na dotacje, ochronę zdrowia, szkolnictwo i infrastrukturę. Według władz Jordanii, bezpośrednie i pośrednie koszty poniesione od początku konfliktu w Syrii w związku z pobytem syryjskich uchodźców wyniosły ok. 6,6 mld USD.

Poprawa sytuacji budżetowej jest jednak znacznie mniej widoczna w przypadku deficytu pierwotnego podsektora centralnego, bez uwzględnienia dotacji i transferów na rzecz NEPCO i WAJ. Saldo to pogorszyło się w 2015 r. (wzrosło do 5,2 % PKB) i przekracza o ponad trzy punkty procentowe PKB poziom zakładany przez MFW. Łączny deficyt podsektora centralnego i NEPCO (tj. wskazana powyżej wartość deficytu pierwotnego powiększona o stratę z działalności operacyjnej NEPCO) pozostaje wyższy niż 6 % PKB i przewyższa także znacznie poziom docelowy wyznaczony w ramach programu związanego z promesą kredytową MFW (3,5 % PKB).

Jordania poczyniła znaczne postępy w konsolidacji budżetowej, odkąd jej deficyt budżetowy w latach 2012–2013 wyraźnie wzrósł, przede wszystkim za sprawą środków zmierzających do korekty budżetowej podjętych w kontekście programu MFW (obejmujących m.in. wprowadzenie w 2015 r. nowej ustawy o podatku dochodowym) i dzięki spadkowi cen ropy naftowej, co pozwoliło znacząco ograniczyć stratę z działalności operacyjnej NEPCO (krajowego przedsiębiorstwa energetycznego) oraz wysokość transferów państwowych na rzecz tego przedsiębiorstwa. W ten sposób saldo budżetowe ogółem, które obejmuje transfery na rzecz NEPCO i WAJ (organ ds. gospodarki wodnej Jordanii) oraz dotacje, zostało ograniczone w 2015 r. do 3,5 % PKB, w porównaniu ze szczytowym poziomem wynoszącym ok. 11 % PKB w 2013 r.

W związku z gwałtownymi spadkami cen żywności i paliwa ceny konsumpcyjne zmniejszyły się w 2015 r. o 0,9 % (przy czym inflacja bazowa wyniosła ok. 2 % – jednym z czynników, który przyczynił się do tego wyniku, był jednak popyt ze strony syryjskich uchodźców). W bieżącym roku powinno nastąpić odbicie inflacji cen konsumpcyjnych w miarę ustabilizowania się lub nieznacznego wzrostu cen paliwa, lecz powinna ona pozostać na niskim poziomie (w zakresie od 1 % do 1,5 %). W świetle prognozowanego niskiego poziomu inflacji i osłabienia wzrostu gospodarczego bank centralny Jordanii obniżył stopę redyskontową z 4,25 % na początku 2015 r. do 3,75 % w lipcu 2015 r.

Spowolnienie gospodarki spowodowało znaczny wzrost bezrobocia. Po początkowo odnotowanym spadku z 12,6 % w 2013 r. do 11,9 % w 2014 r. stopa bezrobocia wzrosła ponownie do 14,6 % w pierwszym kwartale 2016 r. Bezrobocie pozostaje szczególnie wysokie zwłaszcza wśród młodych osób i kobiet (w pierwszym kwartale 2016 r. wynosiło ono odpowiednio 33 % i 23,7 %).

Po okresie solidnego wzrostu gospodarczego, który w latach 2000–2009 wynosił średnio 6,5 %, dynamika wzrostu PKB Jordanii spowolniła do średnio 2¾ % w latach 2011–2014. Chociaż Jordanii udało się zwiększyć stopę wzrostu do 3,1 % w 2014 r., to rok później spadła ona ponownie do 2,4 % w związku z nasileniem kryzysu w Syrii w 2015 r. i jego niekorzystnym wpływem na handel, turystykę i zaufanie inwestorów, a także wskutek spowolnienia gospodarek członków Rady Współpracy Państw Zatoki (RWPZ), będących głównymi partnerami handlowymi Jordanii oraz istotnym źródłem wpływów z turystyki, przekazów pieniężnych i przepływów finansowych.

Będąca przedmiotem niniejszego wniosku pomoc makroekonomiczna UE umożliwiłaby Jordanii pokrycie pozostającej do pokrycia luki w zakresie finansowania zewnętrznego w latach 2016–2017, szacowanej na ok. 3,2 mld USD. Ponieważ przewiduje się, że pomoc zasili budżet państwa, udzielenie nowej pomocy pomogłoby również Jordanii pokryć część kosztów budżetowych związanych z syryjskim kryzysem uchodźczym (podobnie jak w przypadku wcześniejszej pomocy).

Pomimo postępów w stabilizacji sytuacji makroekonomicznej i w reformach przedsięwziętych w ramach pierwszego programu wspieranego przez MFW, UE i innych darczyńców, przeciągające się konflikty w Syrii i Iraku zakłócały w dalszym ciągu handel zagraniczny Jordanii i podważały zaufanie inwestorów i turystów, prowadząc do ponownego pogorszenia sytuacji gospodarczej w 2015 r. W tej sytuacji rząd Jordanii zwrócił się o zwiększenie wsparcia ze strony wspólnoty międzynarodowej, tak aby państwo to mogło przeciwdziałać gospodarczym skutkom kryzysu w Syrii, a w szczególności pomóc dużej liczbie syryjskich uchodźców obecnych na jego terytorium Podczas konferencji poświęconej wspieraniu Syrii i regionu, która odbyła się w Londynie 4 lutego 2016 r., społeczność międzynarodowa zobowiązała się do przekazania ok. 10 mld USD, aby pomóc państwom najbardziej dotkniętym syryjskim kryzysem uchodźczym. Z tej kwoty UE zobowiązała się do przekazania krajom dotkniętym kryzysem związanym z napływem uchodźców syryjskich kwoty 2,39 mld EUR, w tym 200 mln EUR w formie pożyczki w ramach drugiej operacji pomocy makrofinansowej dla Jordanii (MFA-II). Władze Jordanii wystosowały formalny wniosek o nową pomoc makrofinansową ze strony UE w dniu 3 marca 2016 r. w piśmie ministerstwa planowania i współpracy międzynarodowej skierowanym do komisarza do spraw gospodarczych i finansowych, podatków i ceł. Nowa proponowana operacja pomocy makrofinansowej będzie stanowić element tzw. paktu UE-Jordania (stanowiącego załącznik do priorytetów partnerstwa pomiędzy UE a Jordanią), tj. dokumentu dyskutowanego obecnie przez UE i Jordanię, który będzie zawierał szczegółowe zobowiązania obu stron (w tym pomoc finansową ze strony UE) mające na celu zrealizowanie szeregu priorytetów politycznych.

Od początku 2011 r. gospodarka Jordanii mocno ucierpiała w wyniku niepokojów panujących w regionie, zwłaszcza w Iraku i Syrii, które są jej państwami sąsiedzkimi. W połączeniu z pogorszeniem sytuacji gospodarczej na świecie te niepokoje regionalne odbiły się bardzo niekorzystnie na poziomie dochodów z zagranicy i przyczyniły się do napiętej sytuacji finansów publicznych. Niższe wpływy z turystyki i bezpośrednich inwestycji zagranicznych, zablokowane szlaki handlowe i powtarzające się zakłócenia dostaw gazu ziemnego z Egiptu, które zmusiły Jordanię do zastąpienia gazu importowanego z Egiptu droższymi paliwami w celu wytwarzania energii elektrycznej, ograniczyły wzrost gospodarczy i spowodowały znaczne pogorszenie sytuacji Jordanii pod względem bilansu płatniczego i budżetu. Konflikt w Syrii nie tylko zakłócił handel Jordanii z Syrią i przewóz towarów przez terytorium Syrii, ale spowodował również napływ ok. 1,3 mln syryjskich uchodźców do Jordanii, co zwiększyło presję na sytuację budżetową, usługi publiczne i infrastrukturę tego państwa.

Decyzja o wypłacie całej pomocy makrofinansowej w formie pożyczki jest uzasadniona stopniem rozwoju gospodarczego Jordanii (mierzonym poziomem dochodu na mieszkańca) i wskaźnikami zadłużenia. Jest również zgodna z traktowaniem Jordanii przez Bank Światowy i MFW. Jordania nie kwalifikuje się bowiem do otrzymania finansowania na zasadach preferencyjnych z Agencji Rozwoju Międzynarodowego ani z funduszu powierniczego MFW wspierającego ograniczanie ubóstwa i wzrost gospodarczy (Poverty Reduction and Growth Trust Fund).

UE udostępni Jordanii pomoc makrofinansową w łącznej maksymalnej kwocie 200 mln EUR, udzieloną w formie pożyczki średnioterminowej. Pomoc przyczyni się do pokrycia pozostających do zaspokojenia potrzeb Jordanii w zakresie finansowania zewnętrznego w latach 2016–2017, ustalonych przez Komisję w oparciu o szacunki Międzynarodowego Funduszu Walutowego.

W tym kontekście uznaje się, że Jordania spełnia polityczne warunki wstępne przyznania pomocy makrofinansowej, w szczególności pod względem poszanowania demokracji, praw człowieka i praworządności, oraz że stanowi jedno z państw, z którymi UE utrzymuje bliskie stosunki polityczne i gospodarcze. Szczegółową ocenę spełniania tych kryteriów politycznych przyznania pomocy makrofinansowej, sporządzoną przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, załączono do dokumentu roboczego służb Komisji, który towarzyszy wnioskowi. Proponowana nowa pomoc makrofinansowa jest także spójna ze zobowiązaniem UE do wspierania przemian gospodarczych i politycznych w Jordanii.

UE i Jordania stworzyły na przestrzeni lat bliskie relacje polityczne i gospodarcze. W 2010 r. UE i Jordania uzgodniły szczególny status partnerstwa, który otwiera drogę do rozszerzenia obszarów współpracy. Podstawą prawną stosunków między UE a Jordanią jest umowa o stowarzyszeniu, która weszła w życie w dniu 1 maja 2002 r., i różnego rodzaju instrumenty współpracy i dialogu stworzone w ramach europejskiej polityki sąsiedztwa. Jordania jest również członkiem Unii dla Śródziemnomorza. Celem Unii Europejskiej jest wspieranie Jordanii we wdrażaniu procesu reform opartych na priorytetach i działaniach określonych w jednolitych ramach wsparcia przyjętych na lata 2014–2017. W odpowiedzi na konflikty w Syrii i Iraku oraz z myślą o dalszym wzmocnieniu trwałej i wielowymiarowej relacji między UE a Jordanią, obie strony rozpoczęły dyskusje nad nową umową o priorytetach partnerstwa, na której powinny się opierać stosunki UE–Jordania w latach 2016–2018. Priorytety partnerstwa obejmują wypełnianie wzajemnych zobowiązań, określonych w pakcie UE–Jordania, który też jest obecnie przedmiotem dyskusji. Jordania nawiązała znaczące więzi gospodarcze z UE. W 2014 r. udział UE w wymianie handlowej Jordanii wyniósł 15,5 %, czyniąc ją drugim największym partnerem handlowym tego państwa, za Arabią Saudyjską z 17,7 % udziałem, ale przed Stanami Zjednoczonymi (które zajmują trzecią pozycję z 8,5 %). Prowadzone są przygotowania do negocjacji w sprawie ustanowienia pogłębionej i kompleksowej strefy wolnego handlu (DFCTA). DCFTA będzie miała na celu zwiększenie możliwości dostępu do rynku i poprawę klimatu inwestycyjnego oraz wspieranie ściślejszej integracji gospodarczej między UE a Jordanią. Chociaż faktyczne negocjacje w sprawie DCFTA jeszcze się nie rozpoczęły, to strony podjęły już dyskusję w sprawie tymczasowego złagodzenia ze strony UE reguł pochodzenia stosowanych w dwustronnej wymianie handlowej. Oczekuje się, że inicjatywa ta, stanowiąca element pomocy UE dla Jordanii w związku z aktualnym syryjskim kryzysem uchodźczym, zwiększy eksport z Jordanii do UE i stworzy dodatkowe możliwości zatrudnienia dla Jordańczyków i syryjskich uchodźców.

W kontekście programów dostosowań i reform wspieranych w ramach pomocy MFW, Banku Światowego i pierwszej operacji pomocy makrofinansowej UE zakończonej w październiku 2015 r. władze Jordanii poczyniły znaczne postępy w szeregu kluczowych obszarów reform strukturalnych. Należy tu wymienić reformę dopłat paliwowych i wprowadzenie systemu wyrównawczego transferu środków pieniężnych, działania mające na celu dywersyfikację źródeł energii, reformę podatkową i unowocześnienie ram inwestycyjnych. Jordania nadal stoi jednak w obliczu poważnych wyzwań dotyczących reform strukturalnych. Baza podatkowa pozostaje wąska w związku z faktem, że system podatkowy przewiduje liczne zwolnienia podatkowe, i istnieją wciąż możliwości wzmocnienia administracji podatkowej oraz dalszej reformy systemu podatku dochodowego, która umożliwiłaby jednoczesne zwiększenie dochodów budżetowych i progresywności tego podatku. Reformy te powinny wspierać konsolidację budżetową. Problemami Jordanii są również nieelastyczny rynek pracy i niedopasowanie umiejętności, co przyczynia się do wysokiego bezrobocia, zwłaszcza wśród młodzieży, a także bardzo niski współczynnik aktywności zawodowej kobiet. Jordania powinna kontynuować działania mające na celu zróżnicowanie źródeł energii i zwiększenie efektywności energetycznej, aby móc zaspokoić rosnące zapotrzebowanie na energię elektryczną i zmniejszyć uzależnienie od ropy naftowej jako paliwa. W świetle faktu, że transfery na rzecz WAJ pozostają dużym obciążeniem dla budżetu Jordanii, kolejnym ważnym wyzwaniem jest reforma sektora gospodarki wodnej. Istnieją wciąż możliwości dalszej poprawy klimatu biznesowego i inwestycyjnego, co ma kluczowe znaczenie dla zwiększenia napływu inwestycji w kontekście obecnej trudnej sytuacji w regionie. Należy także wzmocnić zarządzanie gospodarcze i zwiększyć przejrzystość, w tym poprzez działania zmierzające do poprawy zarządzania finansami publicznymi, takie jak przyjęcie nowego ustawodawstwa dotyczącego Biura Audytu czy modernizacja zarządzania długiem.

W marcu 2016 r. poziom rezerw walutowych netto był odpowiednio wysoki i wynosił 13,4 mld USD, pokrywając wartość ok. 7-miesięcznego importu prognozowanego na przyszły rok. Poziom rezerw walutowych, w tym w złocie monetarnym, wyniósł ok. 15 mld USD.

Spadek poziomu bezpośrednich inwestycji zagranicznych, z 1,8 mld USD w 2014 r. do ok. 1,2 mld USD w 2015 r., był źródłem dodatkowej presji na bilans płatniczy. Pomimo spadku bezpośrednich inwestycji zagranicznych na rachunku kapitałowym i finansowym bilansu płatniczego odnotowano w 2015 r. przypływ netto w wysokości 2,2 mld USD, podczas gdy w 2014 r. przypływ netto wyniósł 1,2 USD. Wynik ten udało się osiągnąć dzięki przeprowadzonej w czerwcu emisji dwóch euroobligacji gwarantowanych przez Departament Skarbu Stanów Zjednoczonych na łączną kwotę 1,5 mld USD i listopadowej emisji niegwarantowanych euroobligacji na kwotę 500 mln USD.

Podstawę prawną niniejszego wniosku stanowi art. 212 TFUE.

•Pomocniczość (w przypadku kompetencji niewyłącznych)

Wniosek jest zgodny z zasadą pomocniczości, gdyż cel przywrócenia krótkoterminowej stabilności makroekonomicznej w Jordanii nie może zostać osiągnięty w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast możliwe jest jego lepsze osiągnięcie na poziomie Unii Europejskiej. Głównymi tego przyczynami są ograniczenia budżetowe na szczeblu krajowym oraz konieczność ścisłej koordynacji między darczyńcami celem zmaksymalizowania zakresu i skuteczności pomocy.

•Proporcjonalność

Wniosek jest zgodny z zasadą proporcjonalności: ogranicza się on do minimum koniecznego do osiągnięcia celu krótkoterminowej stabilności makroekonomicznej i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu.

Zgodnie z ustaleniami Komisji w oparciu o szacunki MFW w kontekście przyszłego instrumentu rozszerzonego wsparcia finansowego kwota pomocy proponowanej nowej pomocy makrofinansowej odpowiada 7,4 % szacowanych, pozostających do pokrycia potrzeb finansowych w latach 2016–2017. Jest to zgodne ze standardowymi praktykami dotyczącymi podziału obciążeń w ramach operacji pomocy makrofinansowej. Biorąc pod uwagę wielkość pomocy dla Jordanii zadeklarowanej przez innych dwustronnych i wielostronnych darczyńców, uznaje się, że jest to odpowiedni poziom finansowania ze strony UE.

•Wybór instrumentu

Pomoc na finansowanie projektów lub pomoc techniczna nie byłyby odpowiednim lub wystarczającym narzędziem realizacji zakładanych celów makroekonomicznych. Główna wartość dodana pomocy makrofinansowej w porównaniu z innymi instrumentami UE polegałaby na złagodzeniu ograniczeń w zakresie finansowania zewnętrznego oraz wsparciu budowy stabilnych ram makroekonomicznych, w tym poprzez przyczynienie się do zrównoważenia bilansu płatniczego i budżetu, oraz właściwych warunków ramowych dla reform strukturalnych. Poprzez pomoc w ustanowieniu właściwych ogólnych ram polityki, pomoc makrofinansowa może zwiększyć skuteczność działań finansowanych w Jordanii w ramach innych, bardziej ukierunkowanych instrumentów finansowych UE.

3.WYNIKI OCEN EX-POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW

•Konsultacje z zainteresowanymi stronami

Pomoc makrofinansowa stanowi integralną część międzynarodowego wsparcia na rzecz stabilizacji gospodarczej Jordanii. Przygotowując niniejszy wniosek w sprawie pomocy makrofinansowej, służby Komisji kontaktowały się z MFW i Bankiem Światowym, które wprowadziły już duże programy finansowania i przygotowują nowe programy. Dnia 2 czerwca 2016 r. Komisja zasięgnęła opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego i uzyskała poparcie dla wniosku. Komisja utrzymywała również regularne kontakty z władzami Jordanii.

•Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej

Przed faktycznym udzieleniem pomocy Komisja przeprowadzi, przy wsparciu ekspertów zewnętrznych, ocenę operacyjną jakości i wiarygodności publicznego obiegu środków finansowych oraz procedur administracyjnych w Jordanii. Wyniki tej oceny zostaną przekazane władzom Jordanii i delegaturze Unii z myślą o dalszych pracach nad dziedzinami, w których można osiągnąć lepsze wyniki, i mogą one również znaleźć odzwierciedlenie w warunkach politycznych proponowanej pomocy makrofinansowej.

•Ocena skutków

Unijna pomoc makrofinansowa jest nadzwyczajnym instrumentem stosowanym w sytuacjach wyjątkowych, aby zaradzić poważnym trudnościom w zrównoważeniu bilansu płatniczego w państwach trzecich. W związku z tym wniosek o udzielenie pomocy makrofinansowej jest zwolniony z wymogu przeprowadzenia oceny skutków zgodnie z wytycznymi Komisji dotyczącymi lepszego stanowienia prawa (SWD(2015) 111 final), jako że należy szybko podjąć działania w sytuacji kryzysowej, która wymaga szybkiej reakcji.

W szerszym kontekście, w swoich wnioskach dotyczących pomocy makrofinansowej Komisja wykorzystuje wyniki ocen ex post wcześniejszych operacji przeprowadzonych w sąsiedztwie UE. Podobnie jak MFA-I, MFA-II i powiązany z nią program dostosowań i reform gospodarczych przyczynią się do częściowego zaspokojenia krótkoterminowych potrzeb finansowych Jordanii, wspierając jednocześnie realizację działań politycznych służących poprawie średnioterminowej sytuacji bilansu płatniczego i finansów publicznych oraz wzmocnieniu trwałego wzrostu gospodarczego, uzupełniając w ten sposób program, który ma zostać uzgodniony z MFW. Środki te mogą być przeznaczone na reformy w dziedzinach takich jak zarządzanie finansami publicznymi i inne aspekty zarządzania gospodarczego, system podatkowy, wzmocnienie siatki bezpieczeństwa socjalnego, sektory energetyczny i wodny, handel i inwestycje oraz rynek pracy, w tym na działania mające na celu ułatwienie integracji uchodźców syryjskich na jordańskim rynku pracy.

4.WPŁYW NA BUDŻET

Planowana pomoc zostanie udzielona w formie pożyczki i zostanie sfinansowana poprzez operację zaciągnięcia pożyczki, którą Komisja przeprowadzi w imieniu UE. Wpływ pomocy na budżet będzie odpowiadał kwocie zasilenia unijnego Funduszu Gwarancyjnego dla działań zewnętrznych, według stawki 9 % wypłaconych kwot, z linii budżetowej 01 03 06 („Finansowanie Funduszu Gwarancyjnego”). Zakładając, że pierwsza wypłata pożyczki (w kwocie 100 mln EUR) nastąpi w 2016 r., a druga (również 100 mln EUR) – w 2017 r., zgodnie z zasadami regulującymi mechanizm Funduszu Gwarancyjnego zasilanie funduszu będzie następować z budżetów na lata 2018–2019. Na podstawie aktualnych prognoz dotyczących wykorzystania linii budżetowej 01 03 06 Komisja ocenia, że wpływ tej operacji na budżet jest akceptowalny.

5.ELEMENTY FAKULTATYWNE

•Klauzula przeglądu/rewizji/wygaśnięcia