SPRAWOZDANIE KOMISJI

W SPRAWIE POMOCNICZOŚCI I PROPORCJONALNOŚCI (XVIII sprawozdanie w sprawie lepszego stanowienia prawa za 2010 r.)

WPROWADZENIE

Niniejszy dokument stanowi XVIII sprawozdanie roczne w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności w odniesieniu do stanowienia prawa UE. Zgodnie z protokołem (nr 2) w sprawie stosowania tych zasad (zwanym dalej „protokołem”) dołączonym do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) co roku Komisja przedkłada takie sprawozdanie Radzie Europejskiej, Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i parlamentom narodowym[1].

W sprawozdaniu przedstawia się sposób realizacji tych zasad przez poszczególne instytucje – Komisję, Parlament Europejski, Radę i Komitet Regionów – oraz opisuje bardziej szczegółowo niektóre inicjatywy, w związku z którymi podniesiono kwestie pomocniczości. Analizuje się też sposób wdrożenia mechanizmu kontroli zgodności z zasadą pomocniczości przez parlamenty narodowe, który jest jedną z nowości wprowadzonych traktatem lizbońskim[2].

ZASADY POMOCNICZOśCI I PROPORCJONALNOśCI

Zasady pomocniczości i proporcjonalności zapisano w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE).

Pomocniczość jest zasadą przewodnią przy określaniu granicy między obowiązkami państwa członkowskiego a obowiązkami UE – tj. określaniu, kto powinien podjąć działanie . Jeżeli Unia posiada wyłączne kompetencje w danej dziedzinie[3], bezsprzecznie właśnie ona powinna podjąć działanie. Jeżeli Unia i państwa członkowskie dzielą kompetencje[4], zasada ta zakłada, że zasadniczo działanie powinny podejmować państwa członkowskie. Unia powinna podejmować działania jedynie wówczas, gdy zamierzone cele nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, i ze względu na rozmiary oraz skutki działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na szczeblu Unii.

Proporcjonalność jest zasadą przewodnią przy określaniu sposobu, w jaki Unia powinna wykonywać swoje kompetencje, zarówno wyłączne, jak i dzielone – tj. określaniu, jaką formę i jaki charakter powinno przyjąć działanie UE . Zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej zakres i forma działania Unii nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów. We wszelkich decyzjach należy traktować w uprzywilejowany sposób opcję najmniej restrykcyjną.

STOSOWANIE ZASAD PRZEZ INSTYTUCJE

Decyzje o tym, czy wystąpić o podjęcie działań na szczeblu UE (pomocniczość), a jeżeli tak, to w jakim zakresie (proporcjonalność), leżą u podstaw inteligentnych regulacji 1. Właściwy szczebel działania wynika niekiedy z projektowanej polityki oraz przebiegu międzyinstytucjonalnego procesu legislacyjnego.

Konieczne jest, aby dyskusje dotyczące pomocniczości i proporcjonalności były przejrzyste , pozwala to bowiem poszczególnym podmiotom rozważyć w konstruktywny sposób, czy zajmowane przez nie stanowiska są prawidłowe. W związku z tym, niezależnie od źródła inicjatywy, projekt aktu ustawodawczego powinien zawierać szczegółowe stwierdzenie umożliwiające pozostałym podmiotom ocenę zgodności z tymi zasadami. Zgodnie z protokołem takie stwierdzenie powinno zawierać ocenę skutków finansowych projektu, brać pod uwagę obciążenia finansowe lub administracyjne oraz, w przypadku dyrektywy, wspominać o jej skutkach dla regulacji krajowych i regionalnych. Konkluzje należy uzasadnić za pomocą wskaźników jakościowych oraz, jeśli to możliwe, ilościowych.

Pomocniczości nie da się łatwo zweryfikować za pomocą kryteriów operacyjnych. W zmienionym traktatem lizbońskim protokole nie wspomina się już o kryteriach oceny zgodności takich jak „konieczność” czy „wartość dodana na szczeblu UE”, kładąc w zamian nacisk na aspekty proceduralne mające zapewnić możliwość wypowiedzenia się wszystkim najważniejszym podmiotom. Komisja nadal wykorzystuje kryteria „konieczności” i „wartości dodanej na szczeblu UE” podczas swoich analiz oraz zaleca, by pozostałe podmioty czyniły podobnie.

Aby zapewnić prawidłowe uwzględnienie zagadnień pomocniczości we wnioskach już na samym początku, ważna jest obiektywna ocena polityczna na etapie poprzedzającym stanowienie prawa . Po ustanowieniu prawa wnioski o sprawdzenie legalności przyjętego prawodawstwa można kierować do Trybunału Sprawiedliwości. Dotychczas nie unieważnił on jeszcze żadnego środka z powodu naruszenia zasady pomocniczości.

Komisja

Jako dysponujący prawem inicjatywy główny autor wniosków ustawodawczych Komisja powinna dopilnować, aby już na wczesnym etapie formułowania polityki podejmowano prawidłowe wybory dotyczące tego, czy i jak wystąpić o podjęcie działania na szczeblu europejskim.

Komisja publikuje również plany działania[5] w odniesieniu do wszystkich najważniejszych inicjatyw. W planach działania Komisja określa w zarysie swoje zamiary i przedstawia wstępne uzasadnienie pod kątem pomocniczości oraz proporcjonalności. Koncepcje te są później weryfikowane podczas konsultacji z zainteresowanymi stronami i oceny skutków. Stwierdzenie dotyczące pomocniczości znajduje się w uzasadnieniu każdego wniosku ustawodawczego i jest przywoływane w motywach. Oceny skutków, które towarzyszą wnioskom o znaczących skutkach, zawierają najbardziej szczegółową analizę kwestii pomocniczości i proporcjonalności. Jakość tej analizy podlega kontroli Rady ds. Ocen Skutków.

W 2010 roku Rada przedstawiła uwagi dotyczące pomocniczości i proporcjonalności w ponad połowie zbadanych przypadków[6] i wskazała trzy główne obszary wymagające poprawy:

- Potrzebę solidniejszego udokumentowania wartości dodanej na szczeblu UE . Na przykład w przypadku inicjatywy dotyczącej europejskiego wymiaru sportu [7] niepokój Rady wzbudziło niewystarczające udokumentowanie planowanego programu finansowania. Rada zakwestionowała również wartość dodaną działań na szczeblu UE w przypadku koncepcji etykiety produktu górskiego (pierwotnie zawartej w pakiecie dotyczącym jakości produktów rolnych [8]). W obu przypadkach odpowiednie służby podjęły decyzję o przeprowadzeniu dalszej analizy przed przedłożeniem wniosków dotyczących działań UE.

- Potrzebę wnikliwej analizy pod kątem pomocniczości w przypadku inicjatyw rozszerzających zakres interwencji UE . Dotyczyło to kilku inicjatyw przyjętych w następstwie kryzysu finansowego – zmian dyrektyw w sprawie systemów gwarancji depozytów[9] i systemów rekompensat dla inwestorów[10], inicjatywy w sprawie krótkiej sprzedaży i swapów ryzyka kredytowego[11] oraz białej księgi w sprawie ubezpieczeniowych systemów gwarancyjnych[12].

- Rada zakwestionowała w kilku przypadkach preferowany poziom harmonizacji ze względu na różnice w sytuacji poszczególnych krajów. Miało to miejsce w odniesieniu do zmian rozporządzenia w sprawie orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych[13] oraz wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie skutków majątkowych zarejestrowanych związków partnerskich[14].

Parlamenty narodowe

Wprowadzony traktatem lizbońskim mechanizm kontroli zgodności z zasadą pomocniczości zwiększa rolę parlamentów narodowych, które mogą wyrazić swoją opinię na temat tego, czy projekt wniosku ustawodawczego jest zgodny z tą zasadą. Zależnie od liczby uzasadnionych opinii stwierdzających, że wniosek narusza zasadę pomocniczości, w traktacie przewidziano dwa mechanizmy (tzw. procedury „żółtej i pomarańczowej kartki”) [15]. Oba wiążą się z przeglądem projektowanego prawodawstwa i mogą prowadzić do zmiany lub wycofania wniosku.

Od 2006 r. Komisja w ramach dialogu politycznego[16] przedkłada wszystkie nowe wnioski parlamentom narodowym i odpowiada na ich opinie[17]. Od 1 grudnia 2009 r. dialog ten jest wykorzystywany równolegle dla celów mechanizmu kontroli zgodności z zasadą pomocniczości. Do końca 2010 r. Komisja rozesłała 82 projekty wniosków ustawodawczych objętych protokołem i otrzymała 211 opinii. Większość opinii skupiała się na treści wniosków, a łącznie nadesłano 34 opinie, w których przedstawiono zastrzeżenia dotyczące zasady pomocniczości. W odniesieniu do pięciu wniosków ustawodawczych Komisja otrzymała więcej niż jedną uzasadnioną opinię[18], ale we wszystkich przypadkach było to zdecydowanie zbyt mało, aby osiągnięty został próg „żółtej kartki”.

W niektórych odpowiedziach parlamentów narodowych wskazywano również na niewystarczające uzasadnienie dotyczące pomocniczości lub jego brak w pewnej liczbie wniosków Komisji. Dotyczyło to w szczególności wniosków w sprawie niewielkich zmian w istniejącym prawodawstwie. Komisja podejmie środki w celu zapewnienia właściwego uzasadnienia dotyczącego pomocniczości w uzasadnieniach do wszystkich wniosków ustawodawczych, na przykład przywołując i potwierdzając wykonaną w przeszłości analizę dotyczącą pomocniczości.

Parlament Europejski i Rada

Za ostatni etap poprzedzający stanowienie prawa odpowiadają prawodawcy – Parlament Europejski i Rada. Muszą oni zweryfikować zgodność wniosku z zasadami pomocniczości i proporcjonalności oraz przedstawić stosowne uzasadnienie, jeżeli wprowadzane przez nich poprawki wpływają na zakres działania Unii[19].

W obrębie Rady o poszanowanie tych zasad dba Komitet Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich (Coreper) [20]. W Parlamencie Europejskim zgodność weryfikowana jest przez komisje zajmujące się poszczególnymi dossier legislacyjnymi wraz z Komisją Prawną.

Rada i Parlament Europejski ustanowiły własne procedury wdrożenia mechanizmu kontroli zgodności z zasadą pomocniczości. W celu zapewnienia, aby uzasadnione opinie parlamentów narodowych były brane pod uwagę w dyskusjach parlamentarnych, wprowadzono zmiany w regulaminie wewnętrznym PE[21]. Rada zagwarantowała konsultowanie z parlamentami narodowymi inicjatyw wychodzących od grup państw członkowskich[22].

Komitet Regionów

Komitet Regionów wyraża opinie w ramach konsultacji lub z własnej inicjatywy. Traktat lizboński daje Komitetowi uprawnienia do kwestionowania ex post ważności prawodawstwa mogącego naruszać zasadę pomocniczości, ale tylko w obszarach, w których należy się konsultować z Komitetem. Od 2010 r. obowiązuje zmieniony regulamin wewnętrzny Komitetu[23], w którym stwierdza się, że wszystkie jego opinie powinny zawierać wyraźne odniesienie do zasad pomocniczości i proporcjonalności.

W ramach Sieci Monitorującej Stosowanie Zasady Pomocniczości (SMN) Komitetu pod koniec 2010 r. działało 113 partnerów regionalnych. W 2010 r. sieć przeprowadziła pięć ukierunkowanych konsultacji. Wdrożyła również pierwszy plan działania w celu określenia najlepszych praktyk w zakresie stosowania zasady pomocniczości w europejskich regionach i miastach. Ponadto Komitet planuje dalej rozwijać działalność sieci, by wspierać udział parlamentów regionalnych w mechanizmie kontroli zgodności z zasadą pomocniczości.

Komitet opublikował swoje pierwsze sprawozdanie roczne w sprawie pomocniczości[24].

Trybunał Sprawiedliwości

Zgodnie z art. 263 TFUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kontroluje legalność aktów ustawodawczych w odniesieniu do ich zgodności z zasadą pomocniczości. W protokole stwierdza się w szczególności, że skargi do Trybunału mogą być wnoszone przez Komitet Regionów lub państwa członkowskie – działające samodzielnie lub w imieniu swoich parlamentów narodowych.

Oprócz orzeczenia dotyczącego rozporządzenia w sprawie roamingu [25], które opisano już w sprawozdaniu za 2009 r., nie pojawiło się nowe orzecznictwo.

KLUCZOWE PRZYPADKI WNIOSKÓW BUDZąCYCH ZASTRZEżENIA POD KąTEM ZGODNOśCI Z ZASADAMI POMOCNICZOśCI I PROPORCJONALNOśCI

W tym punkcie przedstawiony zostanie przegląd wniosków Komisji, które wywołały największe dyskusje dotyczące pomocniczości i proporcjonalności wśród prawodawców oraz zainteresowanych stron.

Działania następcze dotyczące przypadków wspomnianych w poprzednich sprawozdaniach

W niektórych przypadkach wspomnianych w poprzednich sprawozdaniach, np. dyrektywy w sprawie opłat za ochronę lotnictwa[26] , dyrektywy ustanawiającej ramy dla ochrony gleby [27], dyrektywy w sprawie równego traktowania w obszarach innych niż zatrudnienie[28] oraz dyrektywy w sprawie praw konsumentów [29], trwające procedury legislacyjne nie poskutkowały ważniejszymi wydarzeniami.

W odniesieniu do wspomnianej w sprawozdaniu za 2009 r. kwestii praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej [30] na początku 2011 r. po długich negocjacjach osiągnięto porozumienie w drugim czytaniu. Podstawowym zagadnieniem w całej procedurze było wypracowanie delikatnej równowagi między poszanowaniem kompetencji krajowych w dziedzinie organizacji i finansowania opieki zdrowotnej a ujednoliceniem uznanych przez Trybunał Sprawiedliwości praw pacjentów.

Jeżeli chodzi o wspomnianą w sprawozdaniu za 2008 r. dyrektywę w sprawie urlopu macierzyńskiego [31], prawodawcy nadal nie osiągnęli porozumienia. W 2008 r., po konsultacjach z europejskimi partnerami społecznymi, Komisja przedłożyła wniosek dotyczący wydłużenia przysługującego czasu urlopu macierzyńskiego z 14 do 18 tygodni, zasadniczo z zachowaniem pełnego wynagrodzenia. Przyjęta w październiku 2010 r. rezolucja Parlamentu sugerowała podejście ambitniejsze: wydłużenie minimalnej długości przysługującego w pełni płatnego urlopu macierzyńskiego do 20 tygodni oraz dodanie uprawnienia do dwóch tygodni urlopu ojcowskiego. Mając świadomość zasady pomocniczości, zdecydowana większość posłów i posłanek głosowała za przyjęciem klauzuli pomostowej dającej rządom krajowym swobodę w dostosowaniu tej polityki do swoich systemów społecznych. Delegacje w Radzie opowiedziały się jednak za podejściem bardziej elastycznym, uznając ponadto wspomniane środki za kosztowne w czasach, gdy czynione są oszczędności. Prezydencja belgijska skierowała do partnerów społecznych pisemne zapytania o ich opinię.

Inne przypadki dyskusji na temat pomocniczości

Pracownicy sezonowi

W ramach pakietu w sprawie legalnej migracji Komisja przedstawiła wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie pracowników sezonowych [32] . Wniosek ten otrzymał najwyższą jak do tej pory liczbę uzasadnionych opinii parlamentów narodowych[33] – obawy dotyczące pomocniczości zgłosiło ogółem dziewięć izb[34]. Opiniodawcy uznali, że kwestia ta została już w wystarczający sposób uregulowana na szczeblu krajowym, a UE nie jest w stanie we właściwy sposób uwzględnić specyfiki poszczególnych krajów. Ponadto, biorąc pod uwagę, że państwa członkowskie nadal kontrolują liczbę przyjmowanych obywateli państw trzecich, wniosek może nie osiągnąć celu związanego z zarządzaniem przepływami migracyjnymi. Jednocześnie dziewięć izb[35] wydało opinie pozytywne, odnotowując, że wniosek pomaga w zapewnieniu jednolitej ochrony, wspólnych kryteriów przyjmowania oraz warunków pobytu na terytorium UE. Z uznaniem odnotowano fakt, że państwom członkowskim przyznano prawo określenia liczby przyjmowanych osób.

Niektóre izby – zarówno te, które kwestionowały zgodność z zasadą pomocniczości, jak i te, które tego nie czyniły – uznały, że wniosek narusza zasadę proporcjonalności, gdyż może on mieć wpływ na krajowe systemy zabezpieczenia społecznego. Dwie izby[36] formalnie sprzeciwiły się wnioskowi z tego powodu.

W swoich odpowiedziach[37] Komisja podkreśliła, że stworzenie wspólnych ram na szczeblu UE jest niezbędne, aby uniknąć zakłócenia przepływów migracyjnych i nielegalnych wjazdów, chronić pracowników sezonowych z państw trzecich oraz zapobiegać dumpingowi socjalnemu. Położyła też nacisk na fakt, że we wniosku zawarto przepisy, które powinny pozwolić państwom członkowskim na dostosowanie go do specyfiki krajowych rynków pracy.

Komitet Regionów uwzględnił opinie i uwagi przedstawione przez parlamenty narodowe. Uznał jednak, że wniosek jest zgodny z zasadą pomocniczości, ponieważ zapobiega zjawisku obniżania standardów przez krajowe systemy w odniesieniu do ochrony pracowników sezonowych. Analiza wniosku przez prawodawców pozostaje na wczesnym etapie.

Systemy gwarantowania depozytów

W lipcu 2010 r. Komisja przedłożyła wniosek w sprawie wzmocnienia systemów gwarantowania depozytów[38] w UE w wyniku słabości ujawnionych przez kryzys finansowy.

Na wniosek zareagowało 11 parlamentów narodowych, z których pięć[39] wysunęło wyraźne zastrzeżenia dotyczące pomocniczości – głównie faktu, że dyrektywa nie uwzględnia w wystarczającym stopniu cech systemów krajowych lub może obniżyć obecny poziom ochrony. Kolejną kontrowersyjną kwestią był proponowany mechanizm wzajemnych pożyczek między systemami. Uznano, że mechanizm ten potencjalnie zwiększa pokusę nadużycia i zniechęca do ustanowienia odpowiedniej ochrony na szczeblu krajowym. Jednocześnie sześć izb[40] stwierdziło, że wniosek jest zgodny z zasadą pomocniczości, gdyż pomoże w ujednoliceniu zasad krajowych.

W swoich odpowiedziach Komisja wskazała, że harmonizacja wesprze działania na rzecz integracji rynków finansowych. Systemy, które nie służą gwarantowaniu depozytów lecz wzajemnej ochronie banków przed upadkiem (systemy wzajemnych gwarancji), mogłyby nadal funkcjonować. W odniesieniu do mechanizmu wzajemnych pożyczek Komisja wyjaśniła, że byłby on uruchamiany jedynie w ostateczności i zabezpieczony, aby uniknąć pokusy nadużycia, w ostatecznym rozrachunku powinien zaś ograniczyć potrzebę korzystania z pieniędzy podatników.

Wniosek jest obecnie omawiany przez Parlament Europejski i Radę.

Dystrybucja żywności wśród osób najbardziej potrzebujących

W 2008 r. Komisja przedłożyła wniosek w sprawie rewizji funkcjonującego od 1987 r. programu dystrybucji żywności wśród osób najbardziej potrzebujących[41]. Parlament Europejski poparł wniosek, wprowadzając kilka – głównie technicznych – zmian. Nie osiągnięto natomiast postępu w dyskusjach w Radzie, gdyż mniejszość blokująca państw członkowskich twierdziła, że system ten nie ma związku z wspólną polityką rolną, ponieważ dystrybucja żywności wchodzi w zakres objętej kompetencjami krajowymi polityki opieki społecznej.

W 2010 r. Komisja przyjęła zmieniony wniosek[42] w celu dostosowania mechanizmów wdrażania wniosku z 2008 r. do postanowień traktatu lizbońskiego. Kilka parlamentów narodowych oświadczyło, że wniosek nie jest zgodny z zasadą pomocniczości. Wysuwały one podobne argumenty, jak podczas dyskusji w Radzie, twierdząc, że cele te nie należą do polityki rolnej, lecz społecznej. Niektóre parlamenty narodowe odnotowały też, że wnioskowi z 2010 r. nie towarzyszy stwierdzenie dotyczące pomocniczości.

W swoich odpowiedziach Komisja wyjaśniła, że wniosek ma dwojaki cel. Choć niewątpliwie ma on realizować traktatowy cel odnoszący się do bezpieczeństwa żywnościowego, odgrywa też główną rolę w rozporządzaniu publicznymi zapasami interwencyjnymi produktów rolnych. Komisja wskazała też, że wnikliwą analizę pod kątem pomocniczości przedstawiono w ocenie skutków towarzyszącej wnioskowi z 2008 r.

Zarówno Komitet Regionów, jak i Komitet Ekonomiczno-Społeczny uznały wniosek za możliwy do przyjęcia. Obecnie jest on przedmiotem dyskusji prawodawców.

Rozporządzenie w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW i ustanowienie wspólnych zasad dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników

Celem tych wniosków było dostosowanie uprawnień przyznanych Komisji na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 i rozporządzenia (WE) nr 73/2009 do postanowień traktatu lizbońskiego[43]. Ponadto Komisja wprowadziła pewne uproszczenia.

Według kilku parlamentów narodowych argumenty za zgodnością z zasadą pomocniczości przedstawione w uzasadnieniach nie były wystarczające. Niektóre izby uznały też, że nowe przepisy dotyczące przekazanych uprawnień i uprawnień wykonawczych przyznają de facto dodatkowe uprawnienia Komisji. W swoich odpowiedziach Komisja wyjaśniła zasady związane z postanowieniami traktatu lizbońskiego dotyczącymi aktów delegowanych i wykonawczych oraz wskazała, że przedmiotowe wnioski dotyczą wyłącznie dostosowań technicznych i uproszczenia. Z tych powodów nie dokonano nowej wyczerpującej analizy pod kątem pomocniczości.

Na 2011 r. Komisja zaplanowała kilka podobnych aktów dostosowujących. Aby złagodzić obawy parlamentów narodowych, Komisja dołoży wszelkich starań, by uzupełnić stwierdzenia dotyczące pomocniczości w odniesieniu do tych wniosków.

Uprawa organizmów zmodyfikowanych genetycznie (GMO)

Pakiet ten, zawierający komunikat, zalecenie i wniosek dotyczący rozporządzenia[44], został przyjęty przez Komisję w lipcu 2010 r. Jest on odpowiedzią na powtarzające się postulaty państw członkowskich, aby umożliwić podejmowanie decyzji o uprawie zatwierdzonych GMO na szczeblu krajowym, zachowując zarazem europejski system ich zatwierdzania na podstawie oceny ryzyka dla zdrowia i środowiska. Chociaż niektóre delegacje w Radzie z zadowoleniem przyjęły dokument, inne krytykują tę koncepcję, opowiadając się za w pełni scentralizowanym podejściem europejskim – często ze względu na delikatny charakter tematu.

Jednolity europejski obszar kolejowy

We wrześniu 2010 r. Komisja przedłożyła wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego[45] w celu ponownego ożywienia sektora kolejowego. Luksemburska Chambre des Députés przedstawiła uzasadnioną opinię, stwierdzając, że choć generalnie UE może działać w tej dziedzinie, to kilka konkretnych przepisów narusza zasady pomocniczości i proporcjonalności.

Podczas pierwszej debaty politycznej w Radzie na temat wniosku w grudniu 2010 r. zgłoszono pewne obawy dotyczące pomocniczości. Jedno państwo członkowskie wezwało do ostrożności w odniesieniu do propozycji opracowywania i publikacji wieloletnich strategii krajowych dotyczących infrastruktury kolejowej, uznając długookresowe planowanie infrastruktury za obszar pozostający w kompetencjach krajowych. Jeżeli chodzi o tymczasową obniżkę opłat za dostęp do torów dla pociągów wyposażonych w europejski system sterowania pociągiem, kilka delegacji podkreśliło, że pragnie zachować prawo pobierania nowych opłat lub podwyższenia opłat istniejących, aby zrekompensować spadek przychodów spowodowany taką obniżką.

Wniosek oczekuje na pierwsze czytanie w Parlamencie Europejskim. Komitet Regionów, choć nie wydał jeszcze opinii w sprawie pomocniczości, wskazał, że kwestia ta ma pierwszorzędną wagę dla władz lokalnych i regionalnych[46].

Prawa pasażerów w transporcie autobusowym i autokarowym

W 2008 r. Komisja zaproponowała, by rozporządzenie, którego celem było zapewnienie jakości usług i praw pasażerów, dotyczyło całości komunikacji autobusowej, w tym w transporcie regionalnym, miejskim i podmiejskim[47]. Parlament Europejski zgodził się z tym stanowiskiem. Przeważająca większość państw członkowskich w Radzie nalegała jednak, powołując się na zasadę pomocniczości, aby wykluczyć komunikację regionalną, miejską i podmiejską z zakresu rozporządzenia. Na mocy ostatecznego porozumienia zawartego w komitecie pojednawczym w listopadzie 2010 r. Parlament Europejski zgodził się wreszcie na generalne ograniczenie zakresu rozporządzenia do połączeń na dystansach powyżej 250 kilometrów. W zamian Rada zgodziła się na zastosowanie pewnych przepisów do wszystkich połączeń.

Środki służące zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw gazu

W odpowiedzi na rosyjsko-ukraiński kryzys gazowy ze stycznia 2009 r. Komisja przedstawiła wniosek[48] w sprawie przeglądu dotychczasowego prawodawstwa dotyczącego bezpieczeństwa dostaw gazu w celu usprawnienia działań zapobiegawczych oraz reakcji na konkretne zakłócenia w dostawach. Rada w zasadzie poparła wniosek, choć kilka delegacji poprosiło o dodatkowe wyjaśnienia dotyczące ról i zakresów odpowiedzialności podmiotów rynkowych, państw członkowskich oraz Komisji. Rada nalegała również, by decyzję dotyczącą tego, których priorytetowych klientów należy obsługiwać w pierwszej kolejności w przypadku niedoborów gazu, pozostawić państwom członkowskim. Postulaty te ostatecznie uwzględniono w porozumieniu w pierwszym czytaniu osiągniętym z Parlamentem Europejskim w październiku 2010 r.

WNIOSKI

Zasady pomocniczości i proporcjonalności są fundamentalnymi elementami procesu formułowania polityki przez instytucje UE. Wprowadzony traktatem lizbońskim mechanizm kontroli zgodności z zasadą pomocniczości dokonywanej przez parlamenty narodowe uczynił ten proces bardziej przejrzystym i dodatkowo wzbogacił prowadzone dyskusje.

Fakt, że większość wniosków Komisji nie wzbudziła zastrzeżeń parlamentów narodowych w zakresie pomocniczości i została przyjęta przez prawodawców bez większych dyskusji na ten temat, dowodzi, że weryfikacja pod kątem pomocniczości na wczesnym etapie procesu formułowania polityki jest generalnie skuteczna. W nielicznych przypadkach doszło jednak do długotrwałych debat między Parlamentem Europejskim a Radą dotyczących tego, jak należy interpretować zasadę pomocniczości. Wnikliwe dyskusje polityczne pomogły w wypracowaniu odpowiedniej równowagi między zadaniami UE i państw członkowskich.

ZAŁĄCZNIK

Wykaz inicjatyw Komisji, w przypadku których parlamenty narodowe przedstawiły uzasadnione opinie dotyczące poszanowania zasady pomocniczości

Tytuł | Izby narodowe, które przedstawiły uzasadnione[49] opinie |

1. | Dyrektywa w sprawie pracowników sezonowych, COM(2010) 379 | Nationalrat i Bundesrat (Austria) Senát i Poslanecká sněmovna (Republika Czeska) Eerste Kamer i Tweede Kamer (Holandia) Senat (Polska) House of Commons i House of Lords (Zjednoczone Królestwo) |

2. | Dyrektywa w sprawie systemów gwarantowania depozytów, COM(2010) 368 | Bundesrat i Bundestag (Niemcy) Riksdag (Szwecja) Folketinget (Dania) House of Commons (Zjednoczone Królestwo) |

3. | Dystrybucja żywności wśród osób najbardziej potrzebujących w Unii, COM(2010) 486 | House of Lords (Zjednoczone Królestwo) Sénat (Francja) Folketinget (Dania) Riksdag (Szwecja) Eerste Kamer i Tweede Kamer (Holandia) |

4. | Rozporządzenie w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW, COM(2010) 537 | Sejm i Senat (Polska) Seimas (Litwa) Chambre des Députés (Luksemburg) |

5. | System wsparcia bezpośredniego dla rolników, COM(2010) 539 | Sejm i Senat (Polska) Seimas (Litwa) Chambre des Députés (Luksemburg) |

6. | System rekompensat dla inwestorów, COM(2010) 371 | Riksdag (Szwecja) House of Commons (Zjednoczone Królestwo) |

7. | Znak dziedzictwa europejskiego, COM(2010) 76 | Sénat (Francja) |

8. | Rozporządzenie Frontex, COM(2010) 61 | Senat (Polska) |

9. | Tłumaczenie ustne i pisemne w postępowaniu karnym, COM(2010) 82 | Bundesrat (Austria) |

10. | Przywóz do UE produktów rybołówstwa z Grenlandii, COM(2010) 176 | Senato della Repubblica (Włochy) |

11. | Program dotyczący polityki w zakresie widma radiowego, COM(2010) 471 | Sénat (Francja) |

12. | Jednolity europejski obszar kolejowy COM(2010) 475 | Chambre des Députés (Luksemburg) |

[1] Zagadnienie inteligentnych regulacji zostały szerzej omówione w komunikacie Komisji w sprawie inteligentnych regulacji w Unii Europejskiej (COM(2010) 543).

[2] Traktat lizboński wszedł w życie dnia 1 grudnia 2009 r.

[3] Zgodnie z art. 3 TFUE dziedziny te to unia celna, reguły konkurencji niezbędne do funkcjonowania rynku wewnętrznego, polityka pieniężna strefy euro, zachowanie morskich zasobów biologicznych i wspólna polityka handlowa.

[4] Zgodnie z art. 4 TFUE dziedziny te to rynek wewnętrzny, polityka społeczna, spójność, rolnictwo i rybołówstwo, środowisko naturalne, ochrona konsumentów, transport, sieci transeuropejskie, energia, wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość oraz pewne zagadnienia dotyczące zdrowia publicznego.

[5] Plany działania są udostępnione na stronach internetowych Komisji dotyczących oceny skutków: http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm.

[6] http://ec.europa.eu/governance/impact/key_docs/docs/sec_2011_126_en.pdf.

[7] COM(2011) 12, w odniesieniu do tego przypisu i dalszych odnośników oceny skutków oraz opinie Rady ds. Ocen Skutków są udostępnione na specjalnych stronach internetowych Komisji: http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/cia_2011_en.htm.

[8] COM(2010) 733.

[9] COM(2010) 368.

[10] COM(2010) 371.

[11] COM(2010) 482.

[12] COM(2010) 370.

[13] COM(2010) 748 (wersja przekształcona).

[14] COM(2011) 127.

[15] Zob. również art. 7 protokołu.

[16] COM(2006) 211. Zob. również sprawozdanie Komisji z 2010 r. w sprawie stosunków z parlamentami narodowymi.

[17] Zob. również http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/index_en.htm.

[18] Zob również załącznik, dodatkowe informacje są udostępnione za pośrednictwem IPEX (stron internetowych dotyczących wymiany międzyparlamentarnej): http://www.ipex.eu/ipex/.

[19] Zob. porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie pomocniczości (Dz.U. C 329 z 6.12.1993, s. 132).

[20] Decyzja Rady 2009/937/UE (Dz.U. L 325 z 11.12.2009, s. 35).

[21] Regulamin Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/sides/getLastRules.do?language=PL&reference=TOC.

[22] W 2010 r.: dyrektywy dotyczącej prawa do tłumaczenia ustnego i pisemnego w postępowaniu karnym (2010/0801 (COD)), dyrektywy w sprawie europejskiego nakazu ochrony (2010/0802 (COD)) oraz dyrektywy w sprawie europejskiego nakazu dochodzeniowego (2010/0817 (COD)).

[23] Dz.U. L 6 z 9.1.2010, s. 14.

[24] http://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/news/Pages/CoRSubsidiarityAnnualReport2010.aspx.

[25] Sprawa C-58/8 Vodafone Ltd, Telefónica O2 Europe plc, T-Mobile International AG, Orange Personal Communications Services Ltd przeciwko Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform dotycząca rozporządzenia WE nr 717/2007.

[26] COM(2009) 217. W odniesieniu do tego przypisu i dalszych odnośników szczegółowe informacje na temat dyskusji międzyinstytucjonalnych są udostępnione w bazie danych PreLex: http://ec.europa.eu/prelex/apcnet.cfm

[27] COM(2006) 232.

[28] COM(2008) 426.

[29] COM(2008) 614.

[30] COM(2008) 414.

[31] COM(2008) 637.

[32] COM(2010) 379.

[33] W odniesieniu do tego przypisu i dalszych odnośników szczegółowe informacje na temat opinii parlamentów narodowych są udostępnione w bazie danych IPEX:

http://www.ipex.eu/ipex/cms/home/Documents/dossier_COD20100210/lang/en.

[34] Szczegółowe informacje znajdują się w załączniku.

[35] Saeima (Łotwa), Seimas (Litwa), Bundesrat (Niemcy), Senato i Camera dei Deputati (Włochy), Eduskunta (Finlandia), Assembleia (Portugalia) oraz Congreso de los Diputados i Senado (Hiszpania).

[36] Saeima (Łotwa) i Seimas (Litwa).

[37] W odniesieniu do tego przypisu i dalszych odnośników szczegółowe informacje na temat odpowiedzi Komisji skierowanych do parlamentów narodowych są udostępnione pod adresem:

http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/index_pl.htm

[38] COM(2010) 368 (wersja przekształcona).

[39] Szczegółowe informacje znajdują się w załączniku.

[40] Assembleia (Portugalia), Camera dei Deputati i Senato (Włochy), Nationalrat i Bundesrat (Austria) oraz Senát (Republika Czeska).

[41] COM(2008) 563.

[42] COM(2010) 486.

[43] COM(2010) 537 i COM(2010) 539.

[44] COM(2010) 380 i COM(2010) 375.

[45] COM(2010) 475 (wersja przekształcona).

[46] Opinia COR/2010/297.

[47] COM (2008) 817 .

[48] COM(2009) 363.

[49] W wykazie uwzględniono cztery opinie, które zostały przedstawione 8 tygodni po terminie lub nie zostały przyjęte przez odnośne izby zgodnie z zasadami wewnętrznymi.