1. Wprowadzenie

W dniu 28 września 2011 r. Komisja przyjęła wniosek[1] dotyczący dyrektywy Rady w sprawie wspólnego systemu podatku od transakcji finansowych (PTF) i zmieniającej dyrektywę 2008/7/WE[2].

Podczas siedmiu posiedzeń „Grupy Roboczej Rady do Spraw Podatkowych – opodatkowanie pośrednie (PTF)” (zwanej dalej „grupą roboczą Rady”), najpierw podczas prezydencji polskiej, a potem duńskiej, na których również przedstawiono, oceniono i omówiono liczne cechy alternatywnego rozwiązania PTF opartego na wniosku Komisji, stało się jasne, że nie jest możliwe uzyskanie jednomyślnego poparcia dla wspólnego systemu PTF, czy to zgodnego z wnioskiem Komisji czy jakiegokolwiek jego wariantu, na poziomie wszystkich państw członkowskich.

Na posiedzeniu Rady w dniu 22 czerwca 2012 r. państwa członkowskie, które wyraziły swój sprzeciw wobec wspólnego systemu PTF już na wcześniejszych etapach, podtrzymały swoje stanowisko. W tych okolicznościach kilka innych państw członkowskich wyraziło zamiar zwrócenia się o upoważnienie do ustanowienia wzmocnionej współpracy zgodnie z art. 20 Traktatu UE i art. 329 TFUE.

W tych okolicznościach jedenaście państw członkowskich (Austria, Belgia, Estonia, Francja, Niemcy, Grecja, Włochy, Portugalia, Słowacja, Słowenia, Hiszpania) zwróciło się do Komisji z oficjalnymi wnioskami, informując, że pragną podjąć między sobą wzmocnioną współpracę w dziedzinie ustanowienia wspólnego systemu PTF oraz że Komisja powinna w tym celu przedstawić wniosek Radzie.

W dniu 23 października 2012 r. Komisja przedstawiła swoje ustalenia w sprawie tych wniosków. Nie znalazła ani jednego przypadku niezgodności tych wniosków z postanowieniami Traktatu i, po dokonaniu oceny możliwości politycznych osiągnięcia postępów w tej kwestii, przedstawiła wniosek dotyczący decyzji Rady upoważniającej do podjęcia wzmocnionej współpracy w dziedzinie podatku od transakcji finansowych. Po uzyskaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. zgody Parlamentu Europejskiego Rada w dniu 22 stycznia 2013 r. zezwoliła na procedurę wzmocnionej współpracy.

2. Zagadnienia proceduralne i konsultacje z zainteresowanymi stronami

Zgodnie z wymogami określonymi w wytycznych dotyczących oceny skutków niniejsza analiza uwzględnia konsultacje z wszystkimi zainteresowanymi stronami. Niniejsza analiza wariantów polityki i skutków wprowadzenia wzmocnionej współpracy w dziedzinie podatku od transakcji finansowych wykorzystuje ustalenia oceny skutków dołączonej do pierwotnego wniosku Komisji[3] i opiera się na tej ocenie, w ramach której przeprowadzono szeroko zakrojone konsultacje, a także na załącznikach do tej oceny skutków oraz dodatkowych analizach przeprowadzonych i opublikowanych przez Komisję Europejską[4].

3. Opis problemu

Sektor finansowy oraz inne sektory podlegają obecnie pewnym niezharmonizowanym podatkom krajowym od transakcji finansowych, co podnosi kwestię braku opodatkowania oraz podwójnego opodatkowania zarówno w UE-11+, jak i w nieuczestniczących państwach członkowskich, a w rezultacie fragmentacji jednolitego rynku usług finansowych. Jednym z głównych celów niedawnych inicjatyw opodatkowania sektora finansowego było i nadal jest uzyskanie sprawiedliwego i znaczącego wkładu sektora finansowego w finansowanie operacji ratunkowych, z których korzysta on bezpośrednio lub pośrednio. Rozwój sytuacji gospodarczej od momentu rozpoczęcia kryzysu gospodarczego i finansowego oraz względna skuteczna stabilizacja rynków finansowych nie zmienia charakteru problemów, które należy rozwiązać, w szczególności takich jak ogromne koszty ratowania sektora finansowego wstępnie sfinansowane przez podatników, coraz bardziej nagląca potrzeba przywrócenia równowagi finansów publicznych czy też brak sprawiedliwego i znaczącego wkładu sektora finansowego.

4. Cele

Można wskazać następujące cele ogólne:

· harmonizacja istniejących przepisów;

· ograniczenie niepożądanych zachowań rynkowych i tym samym stabilizacja rynków;

· zapewnienie, by instytucje finansowe wnosiły sprawiedliwy i znaczący wkład w ponoszeniu kosztów ostatniego kryzysu.

5. Warianty polityki

Scenariuszem bazowym, z którym należy porównać alternatywne warianty polityki, powinna być sytuacja, w której nie udaje się uzyskać porozumienia w sprawie wspólnego systemu podatku od transakcji finansowych (systemu PTF) ani na poziomie UE-27, ani na poziomie UE11+.

Ten scenariusz bazowy charakteryzuje się występowaniem rozmaitych nieskoordynowanych systemów krajowych podlegających ciągłym zmianom (jako że niektóre państwa członkowskie postanowiły zmienić swoje systemy lub wprowadzić nowe formy PTF[5]), posiadających zasadniczo następujące cechy:

· zakres tego podatku w większości krajów jest raczej ograniczony i zasadniczo obejmuje obrót papierami wartościowymi (zwłaszcza akcjami) wyłącznie na rynkach regulowanych, przy niewielkim opodatkowaniu lub braku opodatkowania instrumentów pochodnych lub transakcji poza rynkiem regulowanym;

· znacząca substytucja instrumentów finansowych w celu unikania opodatkowania;

· szczególne wyłączenia instrumentów i podmiotów (np. w odniesieniu do instrumentów pochodnych, udziałów/jednostek uczestnictwa UCITS, animatorów rynku, brokerów-dealerów itp.);

· pobór podatku jest zwykle dokonywany przez pośredników/brokerów, a podatek nie jest zwykle pobierany od obu stron transakcji finansowej.

W rezultacie podatki te przynoszą raczej niewielki dochód, nie zachęcają do dobrowolnego przestrzegania odnośnych przepisów, a obowiązujące systemy podatkowe naruszają podstawową zasadę opodatkowania, której głównym celem jest gromadzenie dochodów, tj. traktowania podobnych zdarzeń (podmiotów, instrumentów, rynków) w podobny sposób. To z kolei powoduje zakłócenie konkurencji zarówno w poszczególnych państwach członkowskich, jak i w ramach jednolitego rynku.

Aby przezwyciężyć te niedociągnięcia scenariusza bazowego, rozważano różne działania alternatywne:

· wariant A: PTF na poziomie globalnym;

· wariant B: PTF na poziomie UE-27;

· wariant C: PTF na poziomie UE11+ w ramach wzmocnionej współpracy;

· wariant D: PTF skoordynowany poza ramami unijnych traktatów.

Warianty A i B muszą zostać odrzucone na dającą się przewidzieć przyszłość z powodu braku politycznych możliwości ich realizacji.

6. Porównanie wariantów polityki

Ocena skutków dołączona do pierwotnego wniosku z września 2011 r. wyraźnie wykazała, że przy braku skoordynowanych działań UE nie jest możliwa realizacja żadnego z celów opodatkowania sektora finansowego. Innymi słowy, poleganie wyłącznie na nieskoordynowanych działaniach krajowych prowadziłoby do powstania ogromnej liczby różnych krajowych systemów opodatkowania sektora finansowego, co utrudniałoby prawidłowe funkcjonowanie jednolitego rynku i skutkowałoby licznymi przypadkami podwójnego opodatkowania oraz – co ważniejsze – podwójnego braku opodatkowania mimo nadrzędnego celu, jakim jest zapewnienie sprawiedliwego i znaczącego wkładu sektora finansowego w finansowanie kosztów kryzysu. Nie wystąpiłaby neutralność podatkowa między różnymi produktami, rynkami i podmiotami, a podmiotom łatwo byłoby konstruować swoje transakcje – zwłaszcza te bardziej mobilne – w taki sposób, aby nie był należny żaden podatek. W rezultacie ewentualne źródła dochodów byłyby raczej bardzo małe (potencjalnie z wyjątkiem krajów, w których mieszczą się ważne centra finansowe), a opodatkowanie w bardzo niewielkim stopniu przyczyniałoby się do zwiększenia skuteczności regulacji zniechęcających do działań, które nie wpływają na poprawę funkcjonowania i stabilności rynków finansowych, a jednocześnie zachęcałoby do praktyk krótkowzrocznych i pogoni za rentą.

W porównaniu z takim punktem odniesienia i przy braku globalnego rozwiązania wspólny system podatku od transakcji finansowych (PTF) dla UE-27 zaproponowany przez Komisję we wrześniu 2011 r. (wariant B) zapewniłby bardzo pozytywne skutki we wszystkich aspektach. Możliwe byłoby uniknięcie wszelkiego rodzaju podwójnego opodatkowania lub podwójnego braku opodatkowania w UE-27 i skonstruowanie podatku w taki sposób, aby był on neutralny dla wszystkich podmiotów, wszystkich rynków i wszystkich instrumentów. Dzięki jego cechom, takim jak szeroka podstawa, silne zapobieganie delokalizacji, przeciwdziałanie unikaniu opodatkowania i uchylaniu się od opodatkowania, wspólny system dla UE-27 pozwalałby zagwarantować, że sektor finansowy będzie wnosił sprawiedliwy i znaczący wkład w finansowanie kosztów kryzysu, a równocześnie będzie zniechęcać do niektórych działań, które nie wpływają na poprawę funkcjonowania i stabilności rynków finansowych.

Jednakże wariant polegający na ustanowieniu wspólnego systemu PTF dla UE-27 nie jest możliwy do realizacji z przyczyn politycznych i nie będzie możliwe jego wprowadzenie w dającej się przewidzieć przyszłości. W związku z tym 11 państw członkowskich reprezentujących około dwie trzecie całej gospodarki UE-27 zwróciło się z wnioskiem o pozwolenie na podjęcie dalszych działań w ramach wzmocnionej współpracy (wariant C) i w oparciu o cele i zakres pierwotnego wniosku Komisji. Chociaż wspólny system PTF na poziomie UE-11+ nie będzie tak skuteczny jak ta sama polityka wdrażana na poziomie UE-27 (nie będzie możliwe uniknięcie wszystkich przypadków podwójnego opodatkowania w całej UE-27, dopóki wszystkie państwa członkowskie nie przyjmą przedmiotowego prawodawstwa dotyczącego PTF, a ponadto przepisy dotyczące zapobiegania delokalizacji i uchylaniu się od opodatkowania, mimo że nadal będą bardzo silne, będą jednak nieco mniej skuteczne niż ten sam PTF w systemie obejmującym UE-27) będzie on stanowił znaczne udoskonalenie w porównaniu ze scenariuszem bazowym.

Podczas prezydencji duńskiej na sześciu posiedzeniach grupy roboczej Rady omówiono również szereg podwariantów PTF. Rozmowy te prowadzono przy założeniu, że wspólny system PTF zostałby zastosowany na poziomie UE-27, a nie podgrupy państw członkowskich. Jednak te same kwestie mogłyby zostać podniesione również w rozmowach na poziomie podgrupy państw członkowskich. Omówione różne warianty można pogrupować w następujących czterech podwariantach:

· trwałe wyłączenie z zakresu dyrektywy niektórych instrumentów finansowych, takich jak emisja i wykup udziałów w UCITS lub AFI, obrót bonami i obligacjami skarbowymi lub zawarcie i modyfikacja umów z udzielonym przyrzeczeniem odkupu (repo) i umów dotyczących instrumentów pochodnych (podwariant C.1);

· trwałe wyłączenie z zakresu dyrektywy niektórych podmiotów, takich jak podmioty zarządzające długiem publicznym, regionalne banki rozwoju, działalności funduszy emerytalnych II i III filara, tzw. „podmiotów internalizujących” takich jak „animatorzy rynku, brokerzy-dealerzy i podmioty dokonujące operacji na własny rachunek (podwariant C.2);

· wzmocnienie cech wspólnego systemu dotyczących zapobiegania delokalizacji poprzez uzupełnienie zasady siedziby elementami zasady emisji oraz zmiana incydencji podatku regionalnego poprzez zmianę kolejności kryteriów określających między innymi przydzielanie uprawnienia do opodatkowania przez poszczególne państwa członkowskie (podwariant C.3); oraz

· jedynie stopniowe wprowadzanie wspólnego systemu, tj. tymczasowe wyłączenie niektórych podmiotów, rynków i produktów oraz jedynie stopniowe rozszerzanie podstawy opodatkowania (podwariant C.4). Tak więc może upłynąć kilka lat, zanim wdrożone zostaną zakres i cele zaproponowane przez Komisję w jej pierwotnym wniosku.

Analiza skutków poszczególnych wariantów polityki wykazała, że zarówno wariant C jak i cztery przeanalizowane podwarianty przyniosłyby lepsze rezultaty niż scenariusz bazowy, we wszystkich aspektach (oznaczonych znakiem „+” w tabeli poniżej) z wyjątkiem kryterium „zapobieganie uchylaniu się od opodatkowania”, gdyż w takim przypadku brak opodatkowania najbardziej mobilnych podstaw opodatkowania mogłaby okazać się dominującym rozwiązaniem w krajowych systemach podatkowych. Jednakże jedynie podwariant C.3 przyniósłby takie same lub nawet lepsze rezultaty (jeśli chodzi o aspekty dotyczące gromadzenia dochodów i zapobiegania delokalizacji) niż pierwotny wniosek Komisji dostosowany do grupy UE-11+ (wariant C).

Analiza skłania jednak również do wniosku, że należy rozważyć przyjęcie niektórych z bardziej konkretnie ukierunkowanych środków przewidzianych w podwariantach od C.1 do C.3, natomiast podwariant C.4 (stopniowe wprowadzanie pełnego PTF) skutkowałoby znaczącymi niedociągnięciami w porównaniu z wariantem przewidującym jednorazowe ustanowienie wspólnego systemu PTF obejmującego wszystkie produkty, wszystkie podmioty i wszystkie rynki.

A zatem, ze względu na brak możliwości ustanowienia wspólnego systemu PTF na poziomie UE-27 i w świetle niniejszej analizy wariantów polityki i ich skutków, najbardziej obiecującym wariantem polityki mogłoby być wprowadzenie wspólnego systemu zaproponowanego przez Komisję Europejską we wrześniu 2011 r., lecz na poziomie podgrupy 11 państw członkowskich w ramach wzmocnionej współpracy, z równoczesnym dostosowaniem i uzupełnieniem jej o następujące elementy podwariantów C.1, C.2 i C.3:

· wyłączenie z zakresu dyrektywy emisji jednostek i udziałów w UCITS i AFI, aby nie ponosić ryzyka opodatkowania gromadzenia kapitału;

· wyłączenie z zakresu dyrektywy podmiotów zarządzających długiem publicznym, aby nie zakłócać ich działalności w zakresie stabilizowania rynku;

· wprowadzenie elementów zasady emisji oraz uzupełnienie kryterium „zezwolenia”, tak aby uniknąć potencjalnej luki prawnej w ramach wzmocnionej współpracy i wzmocnienie w ten sposób elementów wniosku dotyczące zapobiegania delokalizacji.

Do ustalenia w negocjacjach między uczestniczącymi państwami członkowskimi można pozostawić kwestię zakresu, w jakim będą one chciały zmienić kolejność kryteriów określających państwo członkowskie siedziby oraz incydencję podatku regionalnego, w szczególności po uzgodnieniu przez nie, co mogą one wszystkie uznać za system zapewniający sprawiedliwy podział dochodów.

Tabela 1: Porównanie poszczególnych wariantów polityki*

|| Jednolity rynek || Neutralność podatkowa || Zapobieganie delokalizacji/ uchylaniu się od opodatkowania || Potencjalne dodatkowe dochody || Zniechęcanie do nadmiernego ryzyka, pogoni za rentą i praktyk krótkowzrocznych

Scenariusz podstawowy (brak działań) || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

Wariant C (PTF dla UE-11) || ++ || +++ || ++ || +++ || ++

Podwariant C.1 (UE-11, lecz z trwałym wyłączeniem instrumentów) UCITS/AFI Dług publiczny Umowy repo Instrumenty pochodne || ++ ++ ++ ++ || ++ ++ ++ 0 || + ++ + 0 || ++ ++ +++ + || ++ ++ ++ 0

Podwariant C.2 (UE-11, lecz z trwałym wyłączeniem podmiotów) Podmioty zarządzające długiem publicznym Banki rozwoju „Podmioty internalizujące” Fundusze emerytalne || ++ + + + || +++ ++ + ++ || ++ + + + || +++ +++ + ++ || ++ ++ 0 +

Podwariant C.3 (UE-11, lecz ze zmianą kryteriów w art. 4) Dodanie elementów zasady emisji Zmiana kolejności kryteriów Ponowne ustalenie uprawnienia dotyczącego kryterium „zezwolenia” || ++ ./. ++ || +++ ./. +++ || ++ ./. ++ || +++ ./. +++ || +++ ./. +++

Podwariant C.4 (UE-11, lecz stopniowo/tymczasowe wyłączenia) || ++ || + || + || 0 do +++ || 0+

* Skutki dotyczą podgrupy UE11+ w porównaniu ze scenariuszem bazowym przewidującym brak działań.

7. Wdrażanie, monitorowanie i ocena

Ocena makro- i mikroekonomicznych konsekwencji stosowania przedmiotowego środka legislacyjnego mogłaby nastąpić trzy lata po wejściu w życie środków legislacyjnych wdrażających dyrektywę. Komisja mogłaby następnie przedłożyć Radzie sprawozdanie dotyczące technicznego funkcjonowania dyrektywy.

[1] COM(2011) 594 z 28.9.2011.

[2] Dyrektywa Rady 2008/7/WE z dnia 12 lutego 2008 r. dotycząca podatków pośrednich od gromadzenia kapitału, Dz.U. L 46 z 21.2.2008, s. 11-22.

[3] SEC(2011)1102 final.

[4] Zobacz np. stronę Komisji Europejskiej na temat PTF http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/other_taxes/financial_sector/index_en.htm lub dokument ECFIN(2012) – Securities Transaction Taxes: Macroeconomic Implications in a General-Equilibrium Model (publikacja ekonomiczna, autorzy: Rafał Raciborski, Julia Lendvai, Lukas Vogel) dostępna na stronie: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/ecp450_en.htm.

[5] W strefie wzmocnionej współpracy trzy państwa członkowskie mają różne obowiązujące formy PTF, podczas gdy przynajmniej trzy inne - w czasie opracowywania niniejszego dokumentu analitycznego – planowały wprowadzenie własnych krajowych systemów w niedalekiej przyszłości.