SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Odpowiedzi państw członkowskich na sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego za rok budżetowy 2012 /* COM/2014/0120 final - 2014/ () */





SPIS TREŚCI Odpowiedzi państw członkowskich na sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego za rok budżetowy 2012 3 Streszczenie. 3 Odpowiedzi państw członkowskich na sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego za rok budżetowy 2012 5 1. Zakres sprawozdania. 5 2 Kluczowe elementy sprawozdania ETO za 2012 r. 5 3 Podsumowanie odpowiedzi państw członkowskich. 7 3.1 Wyniki – budżet UE a uzyskiwane rezultaty. 7 3.2 Błędy kwalifikowalności i dokładności 10 3.3 Poprawa kontroli i systemów.. 12 4. Wniosek. 16 SPRAWOZDANIE KOMISJI Odpowiedzi państw członkowskich na sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego za rok budżetowy 2012 Streszczenie Niniejsze sprawozdanie stanowi analizę odpowiedzi państw członkowskich na sprawozdanie roczne Trybunału Obrachunkowego (Trybunału) za rok budżetowy 2012 i zostało przedłożone w celu wywiązania się ze zobowiązań określonych w art. 162 ust. 5 rozporządzenia finansowego. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez Trybunał wykazały, że w 2012 r. skonsolidowane sprawozdania finansowe rzetelnie przedstawiały sytuację finansową Unii Europejskiej i były wolne od jakichkolwiek istotnych nieprawidłowości. W przypadku płatności uznanych jako wydatki Trybunał stwierdził jednak, że błędy wywarły na nie istotny wpływ, a powiązane z nimi systemy kontroli, które zbadano, były częściowo skuteczne w odniesieniu do wszystkich obszarów wydatków poza obszarem wydatków administracyjnych, który był wolny od błędów. Jeżeli chodzi o budżet rozumiany jako całość, najbardziej prawdopodobny poziom błędu zwiększył się z 3,9 % w 2011 r. do 4,8 % w 2012 r. Trybunał stwierdził, że błędy kwalifikowalności stanowiły istotny odsetek ogólnego szacowanego poziomu błędu. Trybunał podkreślił również, że wydatki podlegające zarządzaniu dzielonemu, które stanowią 80 % wydatków UE, w istotny sposób przyczyniły się do zwiększenia ogólnych szacowanych poziomów błędów, oraz że wiele znalezionych błędów można było wykryć, stosując lepsze kontrole pierwszej linii na poziomie państw członkowskich. W niniejszym sprawozdaniu przeprowadzono analizę odpowiedzi udzielonych przez państwa członkowskie w ramach trzech głównych działów: 1) wyniki działalności – budżet UE a uzyskiwane rezultaty, 2) błędy kwalifikowalności i dokładności oraz 3) poprawa kontroli i systemów. Odnosząc się do kwestii wyników działalności, Trybunał skrytykował istniejące obecnie ramy pomiaru wyników działalności i sprawozdawczości. Dlatego też państwa członkowskie zostały wezwane do udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące pomiaru wyników działalności, oceny i sprawozdawczości w zakresie programów objętych współfinansowaniem. Dwadzieścia trzy państwa członkowskie stwierdziły, że stosują cele SMART i wskaźniki RACER; państwa członkowskie udzieliły również szczegółowych informacji na temat różnych aspektów stosowanych przez siebie krajowych procedur pomiaru wyników działalności. Jeżeli optymistyczne informacje przekazane przez państwa członkowskie znalazłyby odzwierciedlenie w rzeczywistości, pozwoliłoby to Komisji usprawnić proces pomiaru wyników działalności w ujęciu globalnym oraz poprawić sprawozdawczość w oparciu o dane państw członkowskich. W obszarze płatności uznanych jako wydatki Trybunał wykrył powtarzające się błędy kwalifikowalności wywierające wpływ finansowy w postaci niekwalifikowalnego VAT we wnioskach o płatność. W obszarze rolnictwa stwierdzono również wystąpienie istotnych nieprawidłowości związanych z trzema bazami danych systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), co doprowadziło do powstania błędów kwalifikowalności i dokładności. Wszystkie zainteresowane państwa członkowskie stwierdziły, że podjęły wysiłki na rzecz skorygowania błędów związanych z VAT oraz zaktualizowania i usprawnienia funkcjonowania baz danych LPIS. Trybunał zwrócił uwagę na pozytywny wpływ uproszczonych opcji kosztów w obszarze zatrudnienia i spójności, przy czym większość państw członkowskich podzieliła jego opinię. Kwestia ta ma ogromne znaczenie, ponieważ stosowanie uproszczonych opcji kosztów może stanowić kluczowy element działań na rzecz zapobiegania błędom w programach realizowanych w nowych wieloletnich ramach finansowych. W ramach zarządzania dzielonego Komisja w miarę możliwości stosuje koncepcję jednorazowej kontroli, co oznacza, że może opierać się na wynikach audytów i kontroli przeprowadzanych przez krajowe instytucje audytowe, o ile okazały się one wiarygodne, a systemy zarządzania i kontroli – w pełni skuteczne. W swoim sprawozdaniu Trybunał odniósł się do kwestii ryzyka związanego z faktem, że instytucje audytowe (IA) często przekazywały niewiarygodne informacje. Dziesięć państw członkowskich stwierdziło, że nie zamierza wprowadzać żadnych usprawnień w tym zakresie, ponieważ uważa swoje IA za wiarygodne. Wszystkie państwa członkowskie wyraziły ogólne zadowolenie z kształtu przekazanych wytycznych dotyczących traktowania błędów oraz przebiegu seminariów zorganizowanych przez Komisję w 2012 r. i 2013 r. Większość państw członkowskich wyraziła gotowość wprowadzenia skutecznych i proporcjonalnych środków zwalczania nadużyć finansowych. Choć Komisja docenia zalety koncepcji jednorazowej kontroli, musi zapewnić wiarygodność danych przedstawianych przez państwa członkowskie, dlatego też przeprowadza przeglądy i audyty systemów stosowanych przez krajowe instytucje audytowe oraz krajowe organy odpowiedzialne za wdrażanie programów UE. SPRAWOZDANIE KOMISJI Odpowiedzi państw członkowskich na sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego za rok budżetowy 2012 1. Zakres sprawozdania Artykuł 162 ust. 5 rozporządzenia finansowego stanowi, że niezwłocznie po przekazaniu sprawozdania rocznego przez Trybunał Obrachunkowy Komisja powiadamia zainteresowane państwa członkowskie o zawartych w tych sprawozdaniach informacjach dotyczących zarządzania środkami finansowymi, za które są one odpowiedzialne. Państwa członkowskie powinny ustosunkować się do tych informacji w terminie sześćdziesięciu dni, po czym Komisja przekazuje podsumowanie tych informacji Trybunałowi Obrachunkowemu, Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 28 lutego następnego roku. Po opublikowaniu sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2012 Komisja w należyty sposób przekazała państwom członkowskim szczegółowe informacje na temat treści tego sprawozdania. Informacje te zostały przedstawione w formie pisma oraz trzech załączników, które państwa członkowskie były zobowiązane wypełnić. Załącznik I był kwestionariuszem dotyczącym punktów odnoszących się do poszczególnych państw członkowskich; załącznik II był kwestionariuszem dotyczącym ustaleń kontroli, które odnoszą się do poszczególnych państw członkowskich, zaś załącznik III był kwestionariuszem dotyczącym ustaleń tematycznych w związku z zarządzaniem dzielonym w ramach DAS za 2012 r. W niniejszym sprawozdaniu przeprowadzono analizę odpowiedzi udzielonych przez państwa członkowskie w ramach trzech głównych działów: 1) wyniki – budżet UE a uzyskiwane rezultaty, 2) błędy kwalifikowalności i dokładności oraz 3) poprawa kontroli i systemów i załączono do niego dokument roboczy służb Komisji, w którym przedstawiono odpowiedzi państw członkowskich na pytania przedstawione w załącznikach I i III. 2 Kluczowe elementy sprawozdania ETO za 2012 r. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez Trybunał wykazały, że w 2012 r. skonsolidowane sprawozdania finansowe rzetelnie przedstawiały sytuację finansową Unii Europejskiej i były wolne od jakichkolwiek istotnych nieprawidłowości. Trybunał nie stwierdził wystąpienia istotnych błędów w odniesieniu do zobowiązań w którymkolwiek obszarze wydatków. W przypadku płatności uznanych jako wydatki Trybunał stwierdził jednak, że błędy wywarły na nie istotny wpływ, a powiązane z nimi systemy kontroli, które zbadano, były zasadniczo częściowo skuteczne. Trybunał uznał również, że w 2012 r. doszło do zwiększenia najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu we wszystkich obszarach polityki. W konsekwencji, jeżeli chodzi o budżet rozumiany jako całość, najbardziej prawdopodobny poziom błędu zwiększył się z 3,9 % w 2011 r. do 4,8 % w 2012 r. Obszary najbardziej podatne na błędy obejmują obszar „Rozwój obszarów wiejskich, środowisko naturalne, rybołówstwo i zdrowie” (rozdział 4) – 7,9 %, oraz obszar „Polityka regionalna, energia i transport” (rozdział 5) – 6,8 %. Jeżeli chodzi o rodzaje błędów wykryte przez Trybunał w 2012 r., błędy kwalifikowalności stanowiły istotny odsetek ogólnego szacowanego poziomu błędu, przy czym drugim najczęściej popełnianym rodzajem błędów były błędy w dziedzinie zamówień publicznych. Na poniższym wykresie przedstawiono zestawienie wkładu poszczególnych rodzajów błędów w ogólny poziom szacowanego błędu[1]. Trybunał zwrócił również uwagę na fakt, że zgodnie ze sporządzonymi przez niego ogólnymi szacunkami wydatki podlegające zarządzaniu dzielonemu istotnie przyczyniły się do zwiększenia ogólnego odsetka szacowanego błędu (zob. wykres 1.3 poniżej)[2]. Trybunał odnotował również, że w odniesieniu do znacznej części transakcji, na które wpływ wywarły błędy w zarządzaniu dzielonym, organy państw członkowskich dysponowały wystarczającą ilością informacji, aby wykryć takie błędy i zapobiec ich wystąpieniu[3]. 3 Podsumowanie odpowiedzi państw członkowskich 3.1 Wyniki – budżet UE a uzyskiwane rezultaty Od 2010 r. Trybunał przekazuje informacje w szczególności na temat kwestii związanych z wynikami (wykonaniem zadań). W sprawozdaniu za 2012 r. Trybunał zwrócił uwagę na niektóre najistotniejsze kwestie związane z wnioskami, które można wyciągnąć ze sprawozdań specjalnych za 2012 r. W opinii Trybunału „Wyniki ocenia się przez pryzmat zasad należytego zarządzania finansami (oszczędność, wydajność i skuteczność)”. Pomiar wyników ma kluczowe znaczenie w całym procesie interwencji publicznej. Uwzględnia on nakłady, produkty, rezultaty oraz oddziaływanie[4]. Trybunał stwierdził również, że „w przypadku wielu obszarów budżetu UE ramy prawne są złożone, brakuje też ukierunkowania na uzyskiwanie wyników”[5]. Jeżeli chodzi o wyniki kontroli wykonania zadań, Trybunał stwierdził w sprawozdaniu, że skoncentrował się „na trzech zagadnieniach istotnych w kontekście uzyskiwania zamierzonych rezultatów i oddziaływania w ramach kolejnych programów wydatkowania”[6]. Po pierwsze, skoncentrował się na celach SMART i odpowiednich wskaźnikach na potrzeby programów; po drugie, na wiarygodnych i aktualnych danych dotyczących wyników osiąganych w ramach programów; i po trzecie, na trwałości projektów finansowych ze środków UE. Te same kwestie zostały również poruszone w sprawozdaniach specjalnych Trybunału. Na przykład w sprawozdaniu specjalnym dotyczącym integracji obywateli państw trzecich Trybunał „uznał, że chociaż Komisja zapewniła obszerne wytyczne dotyczące wskaźników, w czterech z pięciu państw członkowskich stwierdzono znaczące niedociągnięcia pod względem włączenia celów SMART do programów, ustanowienia odpowiednich informatycznych systemów gromadzenia danych lub sprawozdawczości dotyczącej osiągania wartości docelowych. W związku z tym państwa te oraz Komisja miały ograniczone możliwości monitorowania programów i kierowania nimi”[7]. W przesłanym kwestionariuszu (załącznik III) państwa członkowskie zostały poproszone o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące pomiaru i oceny wyników oraz sprawozdawczości w tym zakresie. Państwom członkowskim dano możliwość przedstawienia wyjaśnień dotyczących stosowanych przez nie krajowych systemów pomiaru wyników osiąganych w ramach programów objętych współfinansowaniem. W odpowiedziach na pytanie dotyczące celów i wskaźników wykorzystywanych na potrzeby pomiaru wyników działalności 23 państwa członkowskie wskazały, że stosują cele SMART i wskaźniki RACER (zob. wykres poniżej). Dwadzieścia trzy spośród 27 państw członkowskich, które udzieliły odpowiedzi na pytania, stwierdziło również, że prowadzą obecnie dyskusje na temat definicji celów i wskaźników dotyczących programów objętych współfinansowaniem z partnerami z Komisji Europejskiej. W przekazanych odpowiedziach państwa członkowskie udzieliły szczegółowych informacji na temat różnych aspektów stosowanych procedur pomiaru wyników osiąganych w ramach programów objętych współfinansowaniem. Udzielone odpowiedzi koncentrowały się na czterech głównych elementach: ogólnej procedurze przeglądu, monitorowaniu wyników, ocenie i sprawozdawczości. Państwa członkowskie przedstawiły ogólny przegląd sytuacji oraz opisały stosowane procedury, wskazując podmioty odpowiedzialne za ich stosowanie. W udzielonych odpowiedziach opisano procedury w zakresie monitorowania i oceny wskaźników, a także sprawozdawczości w tym zakresie, najczęściej w formie rocznych sprawozdań z realizacji. Za koordynację ogólnie rozumianej procedury odpowiadają głównie instytucje zarządzające lub komitety monitorujące. W niektórych przypadkach procedury oceny i sprawozdawczości nie są jednak systematycznie stosowane przez instytucje zarządzające. Zgodnie z informacjami przekazanymi odpowiednio przez Estonię i Węgry „oceny są z reguły przeprowadzane przez ekspertów zewnętrznych”[8] oraz „realizacja projektów oceny jest zlecana na zewnątrz i zazwyczaj trwa od pół roku do roku”[9]. Jeżeli chodzi o monitorowanie, państwa członkowskie opisały stosowane wskaźniki. Republika Czeska, Cypr, Polska i Austria wskazały, że dokonywały pomiaru wyników działalności w oparciu o wskaźniki, które zostały określone w programach operacyjnych (PO)[10]. Bułgaria, Republika Czeska i Cypr stwierdziły, że poza wskaźnikami określonymi na poziomie PO stosują również wskaźniki określone na poziomie projektu[11]. Bułgaria, Republika Czeska i Słowacja wskazały również, że dokonują pomiaru wyników, wyznaczając wartości początkowe i docelowe, natomiast Grecja i Cypr stwierdziły, że stosują wskaźniki ekonomiczne, wskaźniki produktu i wskaźniki wyników[12]. Dania stwierdziła, że poza wskaźnikami wyznaczonymi w PO lub w ramach określonych projektów korzystała również z informacji uzupełniających zaczerpniętych ze źródeł danych statystycznych, takich jak dane gromadzone przez duński urząd statystyczny[13]. Państwa członkowskie stosowały różne metody pomiaru i oceny wskaźników. Sześć państw członkowskich stwierdziło, że monitoruje odpowiednie wskaźniki na bieżąco lub w ramach stałej oceny. Bułgaria i Republika Czeska stwierdziły również, że dokonują porównań zobowiązań i osiągniętych wartości w oparciu o wartości początkowe i docelowe[14]. Przy dokonywaniu pomiarów przeprowadzano również badania, ankiety i sprawozdania oceniające – takie środki były wykorzystywane przez Węgry, Polskę i Rumunię[15]. Jeżeli chodzi o sprawozdawczość, państwa członkowskie koncentrowały się na formie i terminowości stosowanych procedur sprawozdawczych. Informacje sprawozdawcze przekazuje się zazwyczaj raz do roku w formie rocznego sprawozdania z realizacji. Malta i Polska wskazały, że korzystają również ze sprawozdań publikowanych raz na dwa lata, natomiast Republika Czeska stwierdziła, że „wskaźniki produktu są regularnie zgłaszane w ramach comiesięcznego sprawozdania z monitorowania”[16]. Sprawozdania są również publikowane w internecie i przekazywane odbiorcom za pośrednictwem sieci sektorowych, np. w Hiszpanii, na Węgrzech i w Portugalii, lub omawiane podczas posiedzeń jawnych, jak ma to miejsce w Słowenii[17]. Ponadto Bułgaria poinformowała, że opracowała system elektroniczny SIBILA „służący ocenie wpływu środków przyznanych w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na gospodarkę bułgarską”[18]. Austria podkreśliła znaczenie kwestii związanych z wynikami działalności, stwierdzając, że „aby zapewnić prawidłowe stosowanie przepisów dyrektyw i rozporządzeń, należy stale rozwijać strukturę nadzoru. To właśnie dlatego ETO przeprowadza kontrole wykonania zadań (zob. rozdział 10 rocznego sprawozdania ETO za rok budżetowy 2012), które austriacki Trybunał Obrachunkowy przyjmuje z zadowoleniem, zapewniając, że wykorzysta je w odpowiedni sposób”[19]. Podobnie Dania zauważyła, że „W sprawozdaniu rocznym dużą wagę przypisano rozdziałowi zatytułowanemu »Budżet UE a uzyskiwane rezultaty«. W rozdziale tym potwierdzono konieczność stałego skupiania się na kwestiach związanych z tworzeniem rzetelnego systemu sprawozdawczości zorientowanej na wyniki oraz pomiaru wpływu”[20]. Odpowiedzi państw członkowskich na zadane pytania były zasadniczo bardzo optymistyczne. Wyzwanie, któremu Komisja musi sprostać, będzie polegało na usprawnieniu ogólnych procedur pomiaru wyników i sprawozdawczości w oparciu o dane przekazane przez państwa członkowskie. 3.2 Błędy kwalifikowalności i dokładności Jak wspomniano wcześniej, błędy kwalifikowalności stanowiły istotną część – ponad dwie trzecie – szacowanego poziomu błędu wyliczonego dla budżetu rozumianego jako całość w ramach różnych grup polityk[21]. W rozdziale 3 i 4[22] sprawozdania rocznego Trybunał przedstawił przykłady tego rodzaju błędów w różnych państwach członkowskich. W rozdziale 3 przedstawiono na przykład błędy kwalifikowalności i dokładności wykryte w kontekście LPIS. W rozdziale 4 Trybunał zwrócił uwagę na brak poszanowania wymogów w zakresie kwalifikowalności projektów inwestycyjnych. Trybunał wykrył również powtarzające się błędy kwalifikowalności wywierające wpływ finansowy w postaci niekwalifikowalnego VAT w Hiszpanii, Francji, we Włoszech, w Polsce, Portugalii i Rumunii. Do każdego zainteresowanego państwa członkowskiego zwrócono się z pytaniem, czy agencje płatnicze prowadzące działalność na jego terytorium dysponują wiedzą na temat mającej zastosowanie podstawy prawnej przy dokonywaniu zwrotu VAT – wszystkie państwa udzieliły odpowiedzi twierdzącej na to pytanie. Z ustaleń Trybunału przedstawionych w rozdziale 3 sprawozdania wynika, że doszło do istotnych nieprawidłowości związanych z trzema systemami LPIS[23], które doprowadziły do wystąpienia błędów kwalifikowalności i dokładności. W sprawozdaniu Trybunał wskazał cztery państwa – Hiszpanię, Austrię, Portugalię i Zjednoczone Królestwo (Irlandię Północną) – w odniesieniu do których wykrył nieprawidłowości w bazach danych LPIS[24], przy czym każde z tych państw przedstawiło działania, które zostały podjęte w celu zaktualizowania i poprawy funkcjonowania odpowiednich baz danych LPIS. W opinii władz austriackich: „Austriacki LPIS jest aktualizowany w odpowiedni sposób w regularnych odstępach czasu. Począwszy do 2009 r., a w szczególności od 2012 r., podejmowano znaczne wysiłki na rzecz osiągnięcia poprawy wyników w obszarze zdjęć lotniczych”[25]. Ponadto organy austriackie stwierdziły również, że „od 2013 r. planuje się dokonanie reorganizacji systemu pozyskiwania obrazów”, co umożliwi bardziej regularne gromadzenie szczegółowych zdjęć[26]. Hiszpania przedstawiła wyczerpujące informacje na temat podejmowanych działań służących wyeliminowaniu nieprawidłowości: „W odpowiedzi na wniosek Komisji o wdrożenie środków służących skorygowaniu nieprawidłowości w 2010 r. opracowaliśmy plan działania uwzględniający niezbędne środki naprawcze, oraz zawierający szczegółowy harmonogram ich realizacji. Środki przewidziane we wspomnianym planie są stosowane w oparciu o w pełni skonsolidowany i funkcjonalny system identyfikacji działek rolnych, LPIS, ustanowiony w rezultacie realizowania znacznych inwestycji w miarę upływu czasu, który cechuje się zarówno przejrzystością, jak i wysoką jakością. Dlatego też wdrażanie wspomnianych środków przyczynia się do poprawy jakości istniejącego systemu”. Odnosząc się do swojej sytuacji, Portugalia stwierdziła, że „zakończenie realizacji planu działania na rzecz LPIS w styczniu 2013 r. z pewnością przyczyni się do ograniczenia wpływu wywieranego przez zidentyfikowane przypadki”[27]. Zjednoczone Królestwo, odnosząc się w szczególności do sytuacji w Irlandii Północnej, stwierdziło: „w opinii władz Irlandii Północnej prace prowadzone obecnie w ramach projektu na rzecz usprawnienia LPIS przyczyniły się do ograniczenia ryzyka dla Funduszu”[28]. Kolejnym obszarem, w odniesieniu do którego Trybunał wykrył poważne przypadki braku poszanowania wymogów w zakresie kwalifikowalności, były projekty inwestycyjne w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich. Zainteresowane państwa członkowskie zostały poproszone o przygotowanie opinii na temat wymogów w zakresie kwalifikowalności stosowanych w odniesieniu do projektów inwestycyjnych – większość z nich stwierdziła, że obowiązujące wymogi w zakresie kwalifikowalności są nadmiernie złożone. Większość respondentów wskazała jednak, że pomimo skomplikowanych zasad podjęto wszystkie możliwe kroki, aby zapewnić prawidłową realizację projektów. Na przykład Polska stwierdziła, że: „Wymogi kwalifikowalności w przypadku projektów inwestycyjnych są stosunkowo złożone, przez co ich kontrola nie jest łatwa, niemniej jednak Polska dokłada wszelkich starań, aby była ona przeprowadzania w sposób kompleksowy, z wykorzystaniem wszelkich możliwych narzędzi”[29]. Litwa również stwierdziła, że w jej konkretnym przypadku „przedłożono wniosek o skorygowanie płatności dotyczący zwrotu środków wypłaconych w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW), które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem”[30]. Hiszpania również potwierdziła, że wprowadziła niezbędne korekty oraz że „nieprawidłowości wykryte w przypadku objętym kontrolą nie wywierają wpływu na żaden inny przypadek, dlatego też błąd nie ma systematycznego charakteru”[31]. Podobnie Włochy stwierdziły, że przekazały uzupełniające informacje uzasadniające działania podjęte w dotyczącym ich przypadku oraz że „agencje płatnicze skrupulatnie przestrzegają przepisów unijnych w tym zakresie”[32]. Pozytywne odpowiedzi udzielone przez państwa członkowskie w kontekście podejmowanych działań i planów są monitorowane przez służby Komisji, aby zapewnić skuteczność tych działań w ograniczaniu czynników ryzyka wykrytych przez Trybunał. 3.3 Poprawa kontroli i systemów W sprawozdaniu za 2012 r. Trybunał zwrócił uwagę na pozytywny wpływ uproszczonych opcji kosztów. Wcześniej, w 2006 r., Trybunał zalecił, aby Komisja na szerszą skalę wykorzystywała płatności oparte na kwotach i stawkach ryczałtowych zamiast zwracania „kosztów rzeczywistych”. Trybunał nie wykrył żadnych kwantyfikowalnych ani niekwantyfikowalnych błędów związanych ze stosowaniem uproszczonych opcji kosztów w próbie transakcji zbadanych w ramach kontroli przeprowadzonej w 2012 r. w odniesieniu do rozdziału 6. Dlatego też stwierdzono, że projekty, których koszty są deklarowane z wykorzystaniem uproszczonych opcji kosztów, są mniej podatne na błędy – tym samym szersze korzystanie z uproszczonych opcji kosztów wywarłoby pozytywny wpływ na poziom błędu. Do państw członkowskich zwrócono się z pytaniem, czy zgadzają się z przedstawioną powyżej opinią Trybunału na temat uproszczonych opcji kosztów. Wszystkie państwa członkowskie odpowiedziały na to pytanie twierdząco. Państwa członkowskie zostały również poproszone o określenie, czy planują wprowadzić uproszczone opcje kosztów, a w przypadku, gdy korzystają już z uproszczonych opcji kosztów – o wskazanie, czy planują rozszerzyć zakres ich stosowania. Również w tym przypadku państwa członkowskie zachowały jednomyślność przy udzielaniu odpowiedzi na to pytanie. Luksemburg zwrócił uwagę na wsparcie, jakiego udzielił swoim beneficjentom na początku realizacji programu lub projektu, stwierdzając: „Instytucja zarządzająca EFS opracowała stosunkowo prostą prezentację udostępnianą wnioskodawcom na początku procedury. IZ aktywnie wspiera również beneficjentów zwracających się o pomoc w kwestiach związanych z zarządzaniem budżetem, eliminując w ten sposób wszelkie prawdopodobne przyczyny występowania błędów i upraszczając procedury administracyjne stosowane przez beneficjenta”[33]. Państwa członkowskie zostały również poproszone o przedstawienie swojej opinii na temat tego, czy Komisja promowała korzystanie z uproszczonych opcji kosztów w wystarczający i odpowiedni sposób. Prawie wszyscy spośród 27 respondentów stwierdzili, że Komisja mogła podjąć dodatkowe działania w tym zakresie. Węgry i Niemcy wskazały, że w poprzednim okresie programowania, obejmującym lata 2007–2013, procedury udzielania zezwoleń i powiązane z nimi dyskusje były długotrwałe i rozciągnięte w czasie[34]. Również Zjednoczone Królestwo stwierdziło, że „aktywne podejmowanie przez Komisję działań zachęcających do korzystania z tych opcji na wcześniejszym etapie okresu programowania 2007–2013 przyniosłoby lepsze rezultaty”[35]. Austria rozwinęła tę myśl, stwierdzając, że choć Komisja podejmowała próby promowania uproszczonych opcji kosztów, to: „Doświadczenia z przeszłości wskazują jednak, że kluczowym elementem umożliwiającym skuteczne korzystanie z uproszczonych opcji kosztów przez państwa członkowskie jest zagwarantowanie tym państwom 100 % pewności, że Komisja lub instytucja audytowa uzna prawidłowość korzystania z takich opcji. To właśnie ta kwestia stanowiła najistotniejszy problem związany z funduszami strukturalnymi w latach 2007–2013. Choć systemy stawek zryczałtowanych ustanowione w odpowiednich przepisach teoretycznie zapewniały pewien margines swobody w ich wdrażaniu, w praktyce szereg wykładni przyczynił się do ponownego ograniczenia tego zakresu i zwiększenia ryzyka dla agencji wykonawczych związanego z faktem, że koszty naliczane w kontekście uproszczonych opcji kosztów nie zostaną uznane przez Komisję lub instytucję audytową”[36]. Zarówno Rumunia, jak i Malta wezwały do opublikowania „dodatkowych wytycznych” przez Komisję, przy czym Rumunia stwierdziła również, że „z punktu widzenia stosowania przepisów rozporządzeń UE w latach 2014–2020 należy opracować dalsze stosowne wytyczne i programy szkoleniowe”[37]. Cypr i Łotwa szczegółowo opisały rodzaj wsparcia i wytycznych, jakie Komisja mogłaby zapewnić. W opinii Cypru należy: „organizować więcej warsztatów i seminariów służących wymianie doświadczeń pomiędzy państwami członkowskimi”, natomiast Łotwa wezwała do rozpowszechniania informacji i przykładów „najlepszych praktyk w zakresie stosowania różnego rodzaju opcji kosztów uproszczonych (…) oraz informacji na temat konkretnych obszarów, w których takie opcje kosztów mogą być stosowane, oraz standardowej metodyki dla określonych obszarów i kosztów”[38]. Szwecja wyraziła poparcie dla zalecenia Trybunału, stwierdzając, że „Komisja powinna w dalszym ciągu stosować i rozwijać mechanizm wcześniejszego zatwierdzania stawek zryczałtowanych opracowanych w ramach uproszczonych opcji kosztów”. W opinii Szwecji, aby zrealizować ten cel: „Komisja musi przeznaczyć większą ilość środków na działania związane z opracowywaniem uproszczonych opcji kosztów, aby zapewnić państwom członkowskim dodatkowe wsparcie w zakresie zatwierdzania stawek zryczałtowanych. Należy również rozwijać współpracę z audytorami Komisji, aby wyjaśnić, w jaki sposób należy interpretować przepisy regulujące funkcjonowanie ogólnych ram prawnych w odniesieniu do uproszczonych opcji kosztów. W tym celu należy zwiększyć ilość informacji przekazywanych działom odpowiedzialnym za poszczególne regiony geograficzne oraz zacieśnić współpracę z tymi działami, aby uprościć procedurę wprowadzania uproszczeń w programach operacyjnych państw członkowskich”[39]. Zainteresowanie państw członkowskich poszerzeniem zakresu stosowania uproszczonych opcji kosztów jest bardzo istotne, ponieważ opcje te są jednym z kluczowych elementów pozwalających zmniejszyć ryzyko wystąpienia błędów w programach objętych nowymi wieloletnimi ramami finansowymi. Jeżeli chodzi o kontrole, w rozdziale 5 sprawozdania, zatytułowanym „Polityka regionalna, energia i transport” oraz w rozdziale 6, zatytułowanym „Zatrudnienie i sprawy społeczne”, Trybunał kilkukrotnie odniósł się do ryzyka związanego z częstym przekazywaniem niewiarygodnych informacji przez instytucje audytowe (IA). W rezultacie Trybunał zalecił, aby Komisja „poszukiwała możliwości dalszego udoskonalenia działań instytucji audytowych oraz poprawy jakości i wiarygodności informacji przedstawianych w rocznych sprawozdaniach audytowych i rocznych opiniach”[40]. Państwa członkowskie zostały poproszone o wskazanie, czy zamierzają podjąć środki w celu poprawy sytuacji w tym zakresie. Dziesięć państw członkowskich stwierdziło, że nie zamierza wprowadzać żadnych usprawnień, ponieważ uważa swoje IA za wiarygodne; w niektórych przypadkach oświadczenia te zostały również potwierdzone przez Komisję. Na przykład zdaniem Portugalii: „uważa się, że informacje przedstawiane w rocznych sprawozdaniach audytowych i opiniach pokontrolnych cechują się dobrą jakością i są dostatecznie wiarygodne”[41]. Cypr podkreślił, że „UE wyraziła zadowolenie z jakości rocznych sprawozdań audytowych przekazywanych przez organ nadzorczy”[42]. Luksemburg stwierdził, że niezależnie od faktu, że jego IA nie wchodziła w skład próby objętej kontrolą Trybunału w 2012 r., sprawozdania przekazywane przez tę IA były zasadniczo zawsze „przyjmowane przez Komisję”, oraz że „struktura systemów zarządzania w Luksemburgu jest prosta i przejrzysta”[43]. Irlandia stwierdziła, że: „Instytucja audytowa nie przeprowadza szczególnej oceny ryzyka w odniesieniu do przypadków nadużyć finansowych. Uznaje się, że program weryfikacji zarządzania (obejmujący zarówno kontrole dokumentacji, jak i kontrole na miejscu) jest odpowiedni i zapewnia wystarczającą gwarancję ograniczenia ryzyka wystąpienia nadużyć finansowych”[44]. Do najczęściej wskazywanych przez państwa członkowskie środków służących poprawie sytuacji w tym zakresie należało opracowanie dodatkowych wytycznych oraz zorganizowanie dodatkowych szkoleń przez Komisję. Ponadto niektóre państwa członkowskie zwróciły uwagę na konieczność poprawy jakości środków kontroli stosowanych w ramach IA. Nieco mniejsza liczba państw członkowskich pokreśliła konieczność przeprowadzania zewnętrznej oceny IA oraz ich monitorowania. Republika Czeska przekazała szczegółowe informacje na temat działań, które są już podejmowane w celu wdrożenia zalecenia Trybunału dotyczącego IA. Republika Czeska przedstawiła swój plan działania (wdrożony w 2012 r.) oraz wyraziła zamiar usprawnienia systemów zarządzania funduszami strukturalnymi i ich kontroli, uwzględniając centralizację działań audytowych. Republika Czeska podkreśliła również, że zamierza udostępnić podręcznik działań audytowych oraz organizować wewnętrzne i zewnętrzne szkolenia dla pracowników. Czesi stwierdzili: „Europejski Trybunał Obrachunkowy został poinformowany o wspomnianych zmianach osobiście przez przedstawicieli instytucji audytowej (Ministerstwa Finansów). Republika Czeska przyjęła wszystkie środki zaproponowane przez Komisję, zamierza w dalszym ciągu prowadzić wymianę informacji ze służbami Komisji w celu poprawy jakości i wiarygodności odpowiednich informacji oraz z zadowoleniem przyjęłaby decyzję o zorganizowaniu kolejnych seminariów przez Komisję, co umożliwiłoby usprawnienie pracy instytucji audytowej”[45]. Jeżeli chodzi o IA, wszystkie państwa członkowskie wyraziły ogólne zadowolenie z kształtu przekazanych wytycznych dotyczących traktowania błędów oraz przebiegu seminariów zorganizowanych przez Komisję w 2012 r. i 2013 r., stwierdzając, że „dodatkowe wytyczne/szkolenia są zawsze mile widziane”[46].Wśród inicjatyw wymienianych jako szczególnie użyteczne i zapewniające wartość dodaną znalazły się różnego rodzaju seminaria i wytyczne dotyczące doboru próby w Grecji, we Włoszech, na Łotwie, w Słowenii i na Słowacji[47]. Litwa, Malta i Polska[48] zwróciły uwagę na użyteczność posiedzeń i konferencji organizowanych przez OLAF, a Bułgaria i Łotwa[49] podkreśliły korzyści dla audytorów wynikające z posiedzeń grupy Homologues. Niemcy zauważyły z zadowoleniem, że „poza organizowaniem seminariów osoby wyznaczone do kontaktów z KE chętnie udzielają wyczerpujących odpowiedzi na konkretne pytania”[50]. Aby dodatkowo wzmocnić istniejące systemy, nowe ramy prawne dotyczące polityki spójności wymagają wdrożenia przez instytucje zarządzające skutecznych i proporcjonalnych środków zwalczania nadużyć finansowych. Ponad 60 % państw członkowskich odpowiedziało twierdząco na pytanie, czy przeprowadziło ocenę ryzyka nadużyć finansowych w odniesieniu do swoich systemów zarządzania i kontroli. Ponadto podobny odsetek państw członkowskich wskazał, że zapewnił wdrożenie skutecznych i proporcjonalnych środków zwalczania nadużyć finansowych, aby ograniczyć odnośne ryzyko występowania takich nadużyć. Mniejsza liczba państw członkowskich – niewiele ponad 50 % – poinformowała, że określiła wskaźniki służące przedstawianiu wyników kontroli mających na celu przeciwdziałanie nadużyciom finansowym i ich wykrywanie (zob. tabela poniżej). W obszarze zarządzania dzielonego, nadzorując budżet UE, Komisja musi mieć możliwość opierania się na systemach i mechanizmach kontrolnych państw członkowskich. Komisja docenia zalety koncepcji jednorazowej kontroli, ale ma świadomość ryzyka dostarczania niewiarygodnych danych przez IA, na które zwrócił uwagę Trybunał. Dlatego też będzie w dalszym ciągu przeprowadzała przeglądy i audyty systemów stosowanych przez krajowe instytucje audytowe i krajowe organy odpowiedzialne za wdrażanie programów UE. 4. Wniosek W sprawozdaniu rocznym Trybunału za 2012 r. wskazano, że należy w dalszym ciągu koncentrować się na eliminowaniu błędów w obszarze zarządzania dzielonego. Trybunał odnotował, że w odniesieniu do większości transakcji realizowanych w ramach zarządzania dzielonego, państwa członkowskie dysponowały wystarczającą ilością informacji, aby wykryć i skorygować błędy. Ponadto Trybunał odniósł się również krytycznie do kwestii braku efektywności niektórych IA, podkreślając, że w niedostatecznym stopniu koncentrowały się one na wynikach działalności. W tegorocznych odpowiedziach państwa członkowskie szczegółowo przedstawiły swoje wysiłki na rzecz wdrożenia zaleceń Trybunału. Środki takie jak korzystanie z uproszczonych opcji kosztów, które są aktywnie wspierane przez Trybunał, już teraz stanowią integralną część procedur zarządzania finansami programów i projektów w niektórych państwach członkowskich. Ponadto państwa członkowskie zwróciły się do Komisji o udzielenie wsparcia i tworzenie zachęt sprzyjających szerszemu korzystaniu z uproszczonych opcji kosztów. Wiele państw członkowskich nie podziela opinii Trybunału o braku efektywności działań podejmowanych przez IA, a niektóre z nich zwróciły uwagę na fakt, że w niektórych przypadkach Komisja w pełni polega na pracy instytucji audytowych, przyznając im status uprawniający do stosowania art. 73[51]. Niemniej jednak wydaje się, że we współpracy z Komisją na poziomie państw członkowskich podejmuje się działania w zakresie budowania zdolności IA. Jeżeli chodzi o wyniki (wykonanie zadań), w udzielonych odpowiedziach państwa członkowskie wskazały, że obecnie koncentrują się w dużym stopniu na kwestiach związanych z wynikami oraz że zobowiązały się do tworzenia i promowania kultury zorientowanej na wyniki. Wysiłki państw członkowskich podejmowane w ścisłej współpracy z Komisją na początku nowego okresu programowania świadczą o tym, że wdrożono już szereg konkretnych działań w tym zakresie. Działania te będą zmierzały do kolejnych usprawnień i ułatwią wspieranie i utrzymanie należytego zarządzania finansami, ograniczając ryzyko popełnienia błędu. [1] Sprawozdanie roczne ETO za 2012 r., pkt 1.17. [2] Załącznik A do niniejszego sprawozdania. [3] Sprawozdanie roczne ETO za 2012 r. – pkt 5.27, 6.12. [4] Sprawozdanie roczne ETO za 2012 r., pkt 10.2. [5] Sprawozdanie roczne ETO za 2012 r., pkt 10.3. [6] Sprawozdanie roczne ETO za 2012 r., pkt 10.26. [7] Sprawozdanie roczne ETO za 2012 r., pkt 10.29. [8] Dokument roboczy służb Komisji, s. 164. [9] Dokument roboczy służb Komisji, s. 189. [10] Dokument roboczy służb Komisji, s. 131, 152, 154, 239. [11] Dokument roboczy służb Komisji, s. 140, 152, 154. [12] Dokument roboczy służb Komisji, s. 140, 152, 264, 152, 185. [13] Dokument roboczy służb Komisji, s. 158. [14] Dokument roboczy służb Komisji, s. 140, 155. [15] Dokument roboczy służb Komisji, s. 186–7, 242, 263. [16] Dokument roboczy służb Komisji, s. 156. [17] Dokument roboczy służb Komisji, s. 191, 272, 258, 268. [18] Dokument roboczy służb Komisji, s. 147. [19] Dokument roboczy służb Komisji, s. 302. [20] Dokument roboczy służb Komisji, s. 303. [21] Sprawozdanie roczne ETO za 2012 r. – pkt 1.17. [22] Rozdział 3 „Rolnictwo, wsparcie rynku i pomoc bezpośrednia” i rozdział 4 „Rozwój obszarów wiejskich, środowisko naturalne, rybołówstwo i zdrowie”. [23] Sprawozdanie roczne ETO za 2012 r. – pkt 3.22. [24] Sprawozdanie roczne ETO za 2012 r., ramka 3.1 i 3.3. [25] Dokument roboczy służb Komisji, s. 130. [26] Dokument roboczy służb Komisji, s. 130. [27] Dokument roboczy służb Komisji, s. 50. [28] Dokument roboczy służb Komisji, s. 56. [29] Dokument roboczy służb Komisji, s. 238. [30] Dokument roboczy służb Komisji, s. 78. [31] Dokument roboczy służb Komisji, s. 77. [32] Dokument roboczy służb Komisji, s. 201. [33] Dokument roboczy służb Komisji, s. 208. [34] Dokument roboczy służb Komisji, s. 175, 186. [35] Dokument roboczy służb Komisji, s. 299. [36] Dokument roboczy służb Komisji, s. 130. [37] Dokument roboczy służb Komisji, s. 214, 263. [38] Dokument roboczy służb Komisji, s. 152, 203. [39] Dokument roboczy służb Komisji, s. 296. [40] Sprawozdanie roczne ETO za 2012 r., pkt 6.24. [41] Dokument roboczy służb Komisji, s. 256. [42] Dokument roboczy służb Komisji, s. 152. [43] Dokument roboczy służb Komisji, s. 208. [44] Dokument roboczy służb Komisji, s. 195. [45] Dokument roboczy służb Komisji, s. 155–156. [46] Dokument roboczy służb Komisji, s. 299. [47] Dokument roboczy służb Komisji, s. 201, 202, 267, 264, 185. [48] Dokument roboczy służb Komisji, s. 205, 214, 238. [49] Dokument roboczy służb Komisji, s. 202, 140. [50] Dokument roboczy służb Komisji, s. 175 [51] Art. 73 rozporządzenia Rady nr 1083/2006.