SPIS TREŚCI

1. Streszczenie 3

1.1. Działalność badawcza, rozwojowa i innowacyjna 3

1.2. Ochrona środowiska 4

1.3. Rozwój regionalny 5

1.4. Pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) 6

1.5. Sektor łączności szerokopasmowej 7

1.6. Zatrudnienie i szkolenia 7

2. Wprowadzenie 8

3. Pomoc państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną 11

3.1. Kontekst polityczny 11

3.2. Zasady pomocy państwa na B+R+I 14

3.3. Decyzje w sprawie pomocy państwa na B+R+I i analiza przykładów 16

3.4. Wydatki na B+R+I 19

3.5. Pomoc państwa i wyniki w zakresie innowacji 21

3.6. Wnioski dotyczące pomocy państwa na B+R+I 22

4. Pomoc państwa na ochronę środowiska 23

4.1. Kontekst polityczny 23

4.2. Zasady pomocy państwa na ochronę środowiska 25

4.3. Decyzje w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i analiza przykładów 26

4.4. Wydatki na pomoc państwa na ochronę środowiska 29

4.5. Wnioski dotyczące pomocy państwa na ochronę środowiska i oszczędność energii 31

5. Pomoc państwa na rozwój regionalny 32

5.1. Kontekst polityczny 32

5.2. Zasady pomocy państwa na rzecz rozwoju regionalnego 33

5.3. Decyzje w sprawie pomocy państwa w zakresie pomocy regionalnej i analiza przykładów 35

5.4. Wydatki na pomoc państwa w zakresie pomocy regionalnej 39

5.5. Wnioski dotyczące pomocy państwa w zakresie pomocy regionalnej 41

6. Pomoc państwa dla MŚP 41

6.1. Kontekst polityczny 41

6.2. Zasady pomocy państwa dla MŚP 42

6.3. Decyzje w sprawie pomocy państwa dla MŚP i analiza przykładów 45

6.4. Wydatki na pomoc państwa dla MŚP 47

6.5. Wnioski dotyczące pomocy państwa dla MŚP 49

7. Pomoc państwa dla sektora łączności szerokopasmowej 50

7.1. Kontekst polityczny 50

7.2. Zasady pomocy państwa dla sektora łączności szerokopasmowej 51

7.3. Decyzje w sprawie pomocy państwa dotyczące łączności szerokopasmowej i analiza przykładów 52

7.4. Wydatki na pomoc państwa dla sektora łączności szerokopasmowej 55

7.5. Wnioski dotyczące pomocy państwa dla sektora łączności szerokopasmowej 58

8. Pomoc państwa na zatrudnienie i szkolenia 58

8.1. Kontekst polityczny 58

8.2. Zasady pomocy państwa na zatrudnienie i szkolenia 61

8.3. Decyzje w sprawie pomocy państwa na zatrudnienie i szkolenia oraz analiza przykładów 62

8.4. Wydatki na pomoc państwa na zatrudnienie i szkolenia 65

8.5. Wnioski dotyczące pomocy państwa na zatrudnienie i szkolenia 67

9. Wnioski 67

STRESZCZENIE

Niniejsza wiosenna edycja tabeli wyników w dziedzinie pomocy państwa przedstawia przegląd pomocy państwa w obszarach, które mają szczególne znaczenie dla strategii „Europa 2020”[1]. Są to następujące obszary: działalność badawcza, rozwojowa i innowacyjna (B+R+I), ochrona środowiska, rozwój regionalny, łączność szerokopasmowa, małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP), zatrudnienie i szkolenia. W odniesieniu do każdego z tych obszarów w tabeli wyników przedstawiono kontekst polityczny, opisano ramy prawne, na podstawie których można przyznać pomoc, oraz przedstawiono dane dotyczące liczby i rodzaju środków przyjętych w latach 2004–2010 oraz rzeczywistych wydatków (do 2009 r. włącznie). Niniejsza tabela wyników jest pierwszą edycją, w której pomoc państwa umieszcza się w kontekście strategii „Europa 2020”. Ma ona stanowić punkt wyjścia do dalszej analizy w nadchodzących latach i będzie w miarę możliwości uzupełniana bardziej szczegółową analizą jakościową skuteczności środków pomocy.

Działalność badawcza, rozwojowa i innowacyjna

Działalność badawcza, rozwojowa i innowacyjna jest (B+R+I) kluczowym elementem działań na rzecz zwiększenia konkurencyjności europejskiej gospodarki oraz zapewnienia trwałego wzrostu gospodarczego. Dlatego też została ona potraktowana priorytetowo w strategii „Europa 2020”.

Głównym zadaniem pomocy państwa na B+R+I jest zapewnienie finansowania, gdy rynki samodzielnie nie osiągają optymalnego wyniku na skutek ich niedoskonałego funkcjonowania (wynikającego na przykład z efektów zewnętrznych, dóbr publicznych, niepełnych i niesymetrycznych informacji oraz problemów z koordynacją lub funkcjonowaniem sieci). Pomoc państwa może się przyczyniać do zwiększenia działalności w zakresie B+R+I wyłącznie pod warunkiem, że jest ukierunkowana na właściwie określone przypadki niedoskonałości rynku, które uniemożliwiają rynkom osiągnięcie optymalnego poziomu takiej działalności, oraz jeżeli jest właściwie zaplanowana, tak aby minimalizować zakłócenia konkurencji i handlu oraz maksymalizować efektywność wydatków publicznych. Należy jednak pamiętać, że pomoc państwa jest tylko jednym z elementów uzupełniających w znacznie większym zestawie narzędzi niezbędnych do pobudzania B+R+I oraz że nie może ona zastąpić reform koniecznych do wyeliminowania słabości strukturalnych w tym konkretnym obszarze.

Unia Europejska nadal musi dokonać istotnych zmian, aby zgodnie ze strategią „Europa 2020” przeznaczyć 3 % PKB UE na B+R+I do roku 2020. W 2009 r. wartość ta wyniosła 2,01 % PKB (ok. 236,5 mld EUR), co było najwyższym dotychczas wynikiem, ale nadal jest to wynik znacznie poniżej docelowego poziomu 3 %. Występują również ogromne różnice między państwami członkowskimi. Sektor publiczny był źródłem funduszy na prawie jedną trzecią całkowitych wydatków z tytułu B+R+I w UE (0,65 % PKB). Pomoc państwa stanowiła stosunkowo niewielką część tej kwoty (10,6 mld EUR, co stanowiło 0,09 % PKB w 2009 r.).

W latach 2004–2010 Komisja wydała 426 ostatecznych decyzji w sprawie środków dotyczących B+R+I, w tym 413 środków zatwierdzono jako zgodne z wewnętrznym rynkiem, kolejne 12 środków uznano za niestanowiące pomocy państwa, zaś w odniesieniu do jednego środka wydano negatywną decyzję z żądaniem zwrotu pomocy. Od wejścia w życie zasad ramowych B+R+I[2] w dniu 1 stycznia 2007 r. do końca 2010 r. Komisja zatwierdziła 195 programów pomocy. W tym samym okresie Komisja zatwierdziła dodatkowo 44 środki pomocy indywidualnej i ad hoc w obszarze B+R+I, w tym 39 zatwierdzono po przeprowadzeniu szczegółowej oceny.

Jak wynika ze sprawozdań rocznych przedłożonych przez państwa członkowskie, ponad połowa całkowitej kwoty 46,5 mld EUR przyznanej w latach 2004–2009 na B+R+I pochodziła z dwóch państw członkowskich: Niemiec (29 %) oraz Francji (22 %). Na pięć innych państw członkowskich przypadła jedna trzecia całkowitej kwoty: Włochy (11 %), Hiszpania (9 %), Zjednoczone Królestwo (7 %), Belgia (5 %) i Niderlandy (4 %).

Państwa członkowskie uznawane za liderów innowacji niekoniecznie są państwami, w których przyznaje się najwyższą pomoc państwa na B+R+I. Z dostępnych dowodów wynika, że wysokie wyniki w tym obszarze nie są bezpośrednio powiązane z poziomem przyznawanej pomocy państwa, lecz raczej z właściwym środowiskiem i ogólnymi warunkami inwestowania.

Ochrona środowiska

W strategii „Europa 2020” jako jeden z priorytetów na najbliższe lata wymieniono trwały wzrost gospodarczy wspierający gospodarkę efektywniej korzystającą z zasobów, bardziej przyjazną środowisku i bardziej konkurencyjną. W szczególności określono w niej następujące cele: ograniczenie o 20 % emisji CO2, udział odnawialnych źródeł energii w zużyciu energii w UE wynoszący 20 % i zwiększenie efektywności wykorzystania energii o 20 %.

Celem kontroli pomocy państwa w sektorze ochrony środowiska jest zapewnienie wyższego poziomu ochrony środowiska dzięki zastosowaniu środków pomocy państwa niż miałoby to miejsce bez wykorzystania takich środków oraz osiągnięcie przewagi pozytywnych skutków pomocy nad jej skutkami negatywnymi, w szczególności nad zakłóceniem konkurencji i wpływem na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Pomoc państwa może być konieczna w celu osiągnięcia unijnych celów środowiskowych, których nie można osiągnąć poprzez zachęty rynkowe lub uregulowania prawne.

Pomoc przyznawana przez państwa członkowskie obejmuje dwie kategorie: (i) pomoc bezpośrednią na działania na rzecz ochrony środowiska oraz (ii) obniżki podatków na ochronę środowiska lub zwolnienia z nich. W latach 2004–2010 Komisja podjęła 347 ostatecznych decyzji w tej dziedzinie (zatwierdzając 320 środków pomocy państwa), a liczba środków objętych wyłączeniem grupowym wyniosła 219. Największa liczba środków dotyczyła wspierania energii pochodzącej z odnawialnych źródeł energii (120 środków objętych wyłączeniem grupowym).

W latach 2004–2009 pomoc państwa w dziedzinie ochrony środowiska w UE wyniosła 79 mld EUR. Na Niemcy i Szwecję przypadało odpowiednio 51 % i 16 % kwoty całkowitej (w postaci zwolnień z podatku). W 2009 r. pomoc państwa przyznana w tej dziedzinie w UE wyniosła 13,2 mld EUR.

Rozwój regionalny

Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna jest priorytetem strategii „Europa 2020”. Obecnie regionalna pomoc państwa jest celem horyzontalnym, który ma największy udział w całkowitej pomocy dla przemysłu i usług.

Skuteczna kontrola regionalnej pomocy państwa jest warunkiem wstępnym prowadzenia przez państwa członkowskie skutecznej polityki pomocy regionalnej i przyczyniania się do inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu.

Celem kontroli pomocy państwa w zakresie pomocy regionalnej jest umożliwienie krajowego wsparcia na rzecz propagowania rozwoju obszarów UE znajdujących się w niekorzystnym położeniu w sposób zgodny z zasadami rynku wewnętrznego. Szczególną uwagę zwraca się na regiony najbardziej oddalone, uznając szczególne dodatkowe koszty spowodowane utrudnieniami strukturalnymi, które mogą wynikać z oddalenia geograficznego i trudności w integracji z rynkiem wewnętrznym.

Kontrolę regionalnej pomocy państwa należy odróżnić od unijnej polityki spójności. Krajowa pomoc regionalna skupia się bowiem na obszarach znajdujących się w niekorzystnym położeniu w większym stopniu niż unijna polityka regionalna, która ma obecnie szerzej zakrojone cele strategiczne i szerszy zakres terytorialny. Zasady pomocy państwa obejmują jedynie część finansowania w ramach polityki spójności, gdyż większość wydatków w ramach funduszy strukturalnych dotyczy działalności, która nie jest objęta definicją pomocy państwa, np. związanej z ogólną infrastrukturą.

W latach 2004–2010 Komisja przyjęła 570 ostatecznych decyzji w sprawie pomocy państwa na rzecz rozwoju regionalnego. W tym samym okresie państwa członkowskie wdrożyły 778 środków na rzecz rozwoju regionalnego objętych wyłączeniem grupowym.

W latach 2004–2009 pomoc państwa na rzecz rozwoju regionalnego wyniosła 67 mld EUR, w tym 13 miliardów przyznano w 2009 r. Prawie połowę (45 %) pomocy regionalnej w 2009 r. przyznano w ramach tylko pięciu środków w Niemczech i we Francji.

Pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP)

W strategii „Europa 2020” podkreślono rolę MŚP w gospodarce europejskiej jako siły napędowej w zakresie tworzenia miejsc pracy i wzrostu gospodarczego. Wsparcie na rzecz MŚP stanowi ważny element strategii „Europa 2020”. W szczególności, poza innymi słabymi punktami otoczenia biznesowego, państwa członkowskie będą musiały zaradzić szczególnym trudnościom finansowym tych przedsiębiorstw. Jeżeli same siły rynkowe nie są wystarczające, środki pomocy państwa mogą odgrywać uzupełniającą rolę poprzez zapewnienie finansowania publicznego.

Kontrola pomocy państwa jest jednak zasadniczym czynnikiem zachowania równych szans dla wszystkich przedsiębiorstw prowadzących działalność na rynku wewnętrznym, niezależnie od państwa członkowskiego, w którym mają siedzibę. Komisja musi czuwać nad odpowiednim ukierunkowaniem tych środków, dopilnowując, aby pomoc nie zniechęcała inwestorów, nie była przeznaczana na inwestycje utrzymujące na rynku nierentowne przedsiębiorstwa i nie powodowała zakłóceń konkurencji.

W latach 2004–2010 Komisja podjęła 139 ostatecznych decyzji w sprawie środków skierowanych wyłącznie do MŚP, z których 108 dotyczyło kapitału podwyższonego ryzyka. Ponad połowa zatwierdzonych środków pomocy w celu zapewnienia kapitału podwyższonego ryzyka przypadła na następujące państwa członkowskie: Niemcy, Zjednoczone Królestwo i Włochy. Inne środki pomocy na rzecz MŚP dotyczyły przede wszystkim Niemiec, Austrii i Słowacji. W latach 2004–2010 podjęto ok. 1500 środków w ramach ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych (GBER)[3]. Pomoc w celu zapewnienia kapitału podwyższonego ryzyka (którą od czasu wejścia w życie GBER można przyznać w ramach środków objętych wyłączeniem grupowym) była celem jedynie 28 z tych środków.

W latach 2004–2009 całkowita pomoc państwa przeznaczona dla MŚP wyniosła ok. 33 mld EUR (4,6 mld EUR w 2009 r.), w tym środki pomocy w celu zapewnienia kapitału podwyższonego ryzyka stanowiły ok. 2,3 mld EUR. Trzy czwarte całkowitej pomocy na rzecz MŚP w 2009 r. przypadły na następujące państwa członkowskie: Włochy (24 %), Niemcy (20 %), Francja (18 %) i Zjednoczone Królestwo (14 %).

Dane liczbowe dotyczące pomocy państwa na rzecz MŚP nie odzwierciedlają jednak w pełni całkowitej kwoty pomocy faktycznie wypłaconej na rzecz tych przedsiębiorstw, ponieważ uwzględniają jedynie te środki, których podstawowym celem są „MŚP” lub „zapewnienie kapitału podwyższonego ryzyka”. W związku we wszelkich wnioskach, które można wyciągnąć z zaobserwowanej tendencji spadkowej w odniesieniu do całkowitej pomocy na rzecz MŚP, należy uwzględnić to zastrzeżenie.

Jeżeli chodzi o pomoc w celu zapewnienia kapitału podwyższonego ryzyka, wydaje się, że największa część pomocy jest skoncentrowana w Zjednoczonym Królestwie; stosowanie tej formy pomocy przez inne państwa członkowskie było prawie niezauważalne.

Sektor łączności szerokopasmowej

W strategii „Europa 2020” podkreślono znaczenie wdrażania łączności szerokopasmowej w celu wspierania włączenia społecznego i konkurencyjności w UE. Ustanowiono w niej również ambitne cele rozwoju łączności szerokopasmowej określone w agendzie cyfrowej tj. zapewnienie wszystkim Europejczykom podstawowego dostępu do szerokopasmowego Internetu do 2013 r. i zagwarantowanie, aby do 2020 r. wszyscy Europejczycy mieli dostęp do o wiele szybszego Internetu. Szacunkowe koszty każdego z tych celów wynoszą do 60 mld EUR w przypadku pierwszego etapu i 270 mld EUR w przypadku drugiego.

Celem pomocy państwa w zakresie łączności szerokopasmowej jest wspieranie konkurencji między usługodawcami poprzez wzmocnienie rozwoju infrastruktury. Ma to pomóc w zwiększeniu dobrobytu konsumentów poprzez niższe ceny i lepszą jakość usług. Takie inwestycje będą finansowane głównie przez operatorów komercyjnych. Znaczenie finansowania publicznego i pomocy państwa wzrosło jednak znacznie od 2008 r., gdy krajowe środki pomocy państwa na rzecz wprowadzenia usług szerokopasmowych opracowano jako integralną część kompleksowych krajowych strategii w zakresie łączności szerokopasmowej. Dlatego też wysokość pomocy państwa przeznaczonej na sektor łączności szerokopasmowej wzrosła gwałtownie w porównaniu ze średnią z lat 2004–2008.

W latach 2004–2010 Komisja zatwierdziła 64 środki pomocy państwa dotyczące sektora łączności szerokopasmowej, z których większość dotyczyła Zjednoczonego Królestwa. Zgodnie ze sprawozdaniami rocznymi za lata 2004–2009 państwa członkowskie wdrożyły już środki pomocy państwa na sieci szerokopasmowe w kwocie 368 mln EUR.

Stosowanie finansowania publicznego może pomóc w udostępnieniu szybkiego Internetu jak największej liczbie Europejczyków, aby ułatwić im czerpanie korzyści związanych ze społeczeństwem wiedzy. Finansowanie publiczne należy jednak stosować ostrożnie na zliberalizowanych rynkach łączności elektronicznej, aby uniknąć wypierania prywatnych inwestycji.

Zatrudnienie i szkolenia

Celem strategii „Europa 2020” jest wspieranie gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia, w której stopa zatrudnienia wynosi 75 %.

Celem kontroli pomocy państwa w tej dziedzinie jest umożliwienie krajowego wsparcia na szkolenia i tworzenie miejsc pracy, w szczególności na rzecz pracowników znajdujących się w niekorzystnej sytuacji i pracowników niepełnosprawnych. Rola środków pomocy państwa na wspieranie tworzenia miejsc pracy oraz szkolenia jest dość ograniczona, ponieważ pomoc bezpośrednia na rzecz zatrudnienia jest skierowana jedynie do pracowników niepełnosprawnych i znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, natomiast pomoc mająca inne cele – w szczególności pomoc regionalna – ma również wpływ na zatrudnienie. Zwykle Komisja przyjmuje jednak pozytywne podejście do pomocy na rzecz zatrudnienia, w szczególności jeżeli ma ona zostać przeznaczona na zatrudnienie osób, które mają szczególne trudności w znalezieniu pracy. Komisja odnosi się również zasadniczo w pozytywny sposób do pomocy na szkolenia. W razie konieczności państwa członkowskie zachęca się zatem do uzupełnienia krajowych planów na rzecz zatrudnienia i szkoleń właściwie ukierunkowanymi środkami pomocy państwa.

W latach 2004–2010 Komisja zatwierdziła w sumie 51 środków pomocy państwa na zatrudnienie i szkolenia. Liczba ta była niska w związku z faktem, że większość środków na szkolenia i zatrudnienie państwa członkowskie wprowadziły w ramach rozporządzeń w sprawie wyłączeń grupowych. W tym samym okresie wyłączeniami grupowymi objęto 1005 środków. Pięć państw członkowskich wdrożyło prawie 70 % wszystkich środków na rzecz zatrudnienia wprowadzonych w ramach rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych: Polska, Włochy, Hiszpania, Węgry i Niemcy. Prawie 74 % środków na rzecz szkolenia wprowadzonych w ramach rozporządzeń w sprawie wyłączeń grupowych wdrożyły Włochy, Belgia, Zjednoczone Królestwo, Niemcy i Hiszpania.

Wydatki z tytułu pomocy państwa na szkolenia i zatrudnienie w latach 2004–2009 wyniosły w sumie ok. 22,3 mld EUR, w tym pomoc na rzecz zatrudnienia wyniosła 17,5 mld EUR. W 2009 r. pomoc państwa na szkolenia i zatrudnienie wyniosła w sumie 3,4 mld EUR. Na Danię, Polskę i Włochy przypadło 84 % pomocy państwa na rzecz zatrudnienia przyznanej w 2009 r., natomiast Włochy, Niemcy i Hiszpania przyznały połowę całkowitej pomocy państwa na szkolenia.

WPROWADZENIE

Celem wiosennej edycji tabeli wyników w dziedzinie pomocy państwa jest przedstawienie przeglądu sytuacji w odniesieniu do pomocy państwa w państwach członkowskich w dziedzinach, które mają szczególne znaczenie dla strategii „Europa 2020”[4], tj. B+R+I, ochrona środowiska, rozwój regionalny, łączność szerokopasmowa, MŚP oraz zatrudnienie i szkolenia[5]. W odniesieniu do każdego z tych obszarów w tabeli wyników przedstawiono kontekst polityczny, opisano ramy prawne, na podstawie których można przyznać pomoc, oraz przedstawiono dane dotyczące liczby i rodzaju środków przyjętych w latach 2004–2010 oraz rzeczywistych wydatków (do 2009 r. włącznie).

Biorąc pod uwagę fakt, że realizację strategii „Europa 2020” rozpoczęto dopiero w 2010 r. i że najnowsze dostępne dane w zakresie wydatków na pomoc państwa odnoszą się do 2009 r., na tym etapie jest oczywiście za wcześnie, aby wyciągać wnioski co do sposobu, w jaki polityka kontroli pomocy państwa przyczyniła się konkretnie do osiągnięcia celów strategii „Europa 2020”. Niniejszą tabelę przewidziano jednak jako pierwszą edycję, w której pomoc państwa umieszcza się w kontekście strategii „Europa 2020”, mogłaby więc ona posłużyć jako punkt wyjścia do dalszej analizy w nadchodzących latach, która w miarę możliwości będzie uzupełniana bardziej szczegółową analizą jakościową skuteczności środków pomocy.

Kiedy pod koniec marca 2010 r. Rada Europejska zatwierdziła wniosek Komisji, stwierdziła, że innowacje i konkurencyjność wraz z ochroną środowiska i włączeniem społecznym są podstawowymi elementami strategii „Europa 2020”. Unijna polityka konkurencji, a w szczególności polityka kontroli pomocy państwa, stanowi rzeczywiście kluczowy element strategii „Europa 2020”. Konkurencja nie jest celem samym w sobie, lecz raczej środkiem zwiększania konkurencyjności rynków europejskich z korzyścią dla przedsiębiorstw i konsumentów, ponieważ zapewnia większy wybór i lepsze produkty w niższej cenie. Konkurencja zwiększa wydajność, wzrost gospodarczy oraz liczbę nowych miejsc pracy.

Cele kontroli pomocy państwa są następujące: (i) ograniczenie ogólnego poziomu pomocy państwa („mniejsza pomoc”); (ii) dopilnowanie, aby przyznawana pomoc nie ograniczała konkurencji, lecz przyczyniała się do zaradzenia niedoskonałościom rynku z korzyścią dla ogółu społeczeństwa („lepsza pomoc”); (iii) skuteczne zapobieganie przyznawania pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem lub odzyskiwanie takiej pomocy; oraz (iv) zapewnienie równych szans na rynku wewnętrznym (brak zakłóceń w wymianie handlowej między państwami członkowskimi). Kontrola pomocy państwa ma szczególne znaczenie w warunkach kryzysu i ograniczeń budżetowych w państwach członkowskich. W czasie kryzysu Komisja wykazała, że potrafi dostosować swoje narzędzia w zakresie pomocy państwa, w szczególności przez przyjęcie różnych komunikatów mających na celu zachowanie stabilności finansowej i zapewnienie równych szans, przy jednoczesnym zapewnieniu pewności prawa zarówno w odniesieniu do instytucji finansowych, jak i gospodarki realnej[6].

W strategii „Europa 2020” określono trzy priorytety:

- rozwój inteligentny: rozwój gospodarki opartej na wiedzy i innowacji;

- rozwój zrównoważony: wspieranie gospodarki efektywniej korzystającej z zasobów, bardziej przyjaznej środowisku i bardziej konkurencyjnej;

- rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu: wspieranie gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia, zapewniającej spójność społeczną i terytorialną.

Polityka kontroli pomocy państwa może przyczynić się do realizacji tych priorytetów. W strategii „Europa 2020” ustanowiono różne priorytety, w odniesieniu do których narzędzia pomocy państwa można wykorzystać w różnych obszarach polityki, aby przyczynić się do realizacji „inicjatyw przewodnich” takich jak:

1. Unia innowacji;

2. Europejska agenda cyfrowa;

3. Europa efektywnie korzystająca z zasobów;

4. polityka przemysłowa w erze globalizacji[7]; oraz

5. nowe umiejętności i zatrudnienie.

Kontrola pomocy państwa ma na celu wsparcie państw członkowskich w lepszym ukierunkowaniu pomocy w stronę poprawy konkurencyjności lub zmniejszenia dysproporcji regionalnych i społecznych. Innym słowy, pomoc ma pozwolić na zaradzenie niedoskonałościom rynku oraz nie zakłóca konkurencji, nie przynosząc jednocześnie korzyści wystarczających do kompensacji takiego zakłócenia. Zwykle taka pomoc dotyczy celów horyzontalnych, które uwzględnia się poprzez szczegółowe ramy prawne i wytyczne, w tym w zakresie badań i rozwoju, innowacji i kapitału podwyższonego ryzyka, MŚP, ochrony środowiska i szkolenia. Szczegółowe ramy i wytyczne w tym względzie podwyższają prawdopodobieństwo skutecznego zaradzenia stwierdzonym niedoskonałościom rynku przez stosowanie funduszy publicznych, gdy państwa członkowskie podejmują interwencję na rynku.

Obecna struktura kontroli pomocy państwa opiera się na „systemie trójstrumieniowym”: wyłączeniu grupowym, ocenie standardowej i ocenie szczegółowej. Środki objęte wyłączeniem grupowym obejmują środki wyłączone z obowiązku zgłoszenia do Komisji, które można zatem wdrożyć bez uprzedniego zezwolenia ze strony Komisji. Środki zgłoszone podlegają zasadniczo ocenie standardowej. Ocenę szczegółową przeprowadza się jedynie w sytuacjach, w których ocena standardowa nie pozwala oddalić wątpliwości. To dwustopniowe podejście umożliwia Komisji skoncentrowanie analizy na środkach pomocy najbardziej zakłócających konkurencję.

Wiosenna edycja tabeli zawiera przegląd pomocy zgłoszonej przez państwa członkowskie w odniesieniu do każdej właściwej kategorii pomocy państwa w odpowiednim dla każdej kategorii kontekście prawnym i politycznym. Kategorie te obejmują pomoc na B+R+I (rozdział 3), na ochronę środowiska i oszczędność energii (rozdział 4), na rozwój regionalny (rozdział 5), dla MŚP (rozdział 6), na sieci łączności szerokopasmowej (rozdział 7) oraz na zatrudnienie i szkolenia (rozdział 8).

Wykresy w niniejszym sprawozdaniu opierają się na sprawozdaniach rocznych dotyczących istniejących systemów przedstawionych przez państwa członkowskie na mocy art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004[8] i załącznika III A do tego rozporządzenia, w którym określono zakres i treść danych, które państwa członkowskie muszą przedstawić Komisji[9]. Dane opierają się na informacjach przedstawionych przez państwa członkowskie w zgłoszeniach dokonywanych zgodnie z art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999[10].

Wykresy dotyczące wydatków związanych z pomocą państwa nie obejmują środków z funduszy strukturalnych i z Funduszu Spójności. W latach 2007–2013 fundusze te stanowić będą ok. 36 % budżetu UE, co odpowiada wydatkom w wysokości prawie 347 mld EUR w przedmiotowym okresie, ukierunkowanym na trzy cele: konwergencję, konkurencyjność regionalną i zatrudnienie oraz współpracę terytorialną.

Zasady pomocy państwa obejmują jedynie część finansowania w ramach polityki spójności, gdyż większość wydatków dotyczy ogólnej infrastruktury lub działalności niebędącej działalnością gospodarczą[11]. W każdym przypadku przestrzeganie zasad pomocy państwa jest wyraźnym warunkiem korzystania z funduszy strukturalnych.

POMOC PAńSTWA NA DZIAłALNOść BADAWCZą, ROZWOJOWą I INNOWACYJNą

Kontekst polityczny

Działalność badawcza, rozwojowa i innowacyjna (B+R+I) jest jednym z kluczowych elementów działań na rzecz zwiększenia konkurencyjności gospodarki UE i zapewnienia trwałego wzrostu gospodarczego. Dlatego B+R+I jest priorytetem strategii „Europa 2020”[12] i stanowi jedną z jej inicjatyw przewodnich.

Według strategii „Europa 2020” do 2020 r. na badania i rozwój przeznaczy się środki odpowiadające 3 % unijnego PKB. W strategii uznano też jednak, że „[l]iczy się nie tylko wysokość kwot przeznaczanych na działalność B+R – Europa musi zastanowić się nad wpływem i strukturą wydatków na badania oraz poprawić warunki prywatnej działalności badawczo-rozwojowej w UE”[13]. Ponadto w strategii znajduje się wyraźne odniesienie do roli polityki kontroli pomocy państwa w stwierdzeniu, że może ona „również znacząco pomóc [...] poprzez pobudzanie i wspieranie inicjatyw na rzecz innowacyjnych, efektywnych i bardziej przyjaznych dla środowiska technologii, przy jednoczesnym ułatwianiu dostępu do publicznego wsparcia dla inwestycji, kapitału podwyższonego ryzyka i finansowania działalności badawczo-rozwojowej”[14]. Należy jednak podkreślić, że zasady pomocy państwa stanowią jedynie jeden element polityki w zakresie B+R+I i że pomoc państwa dotyczy jedynie podgrupy całkowitych wydatków na badania i rozwój. Na przykład, chociaż w najnowszej analizie ekonomicznej podkreślono, że „traktowanie badań i rozwoju pod względem podatkowym bardziej ukierunkowane na zachęty podatkowe niż na bezpośrednie dotacje ma pozytywny wpływ na poziom skuteczności wydatków na badania i rozwój w państwach członkowskich UE”[15], zachęty podatkowe na rzecz badań i rozwoju zasadniczo nie są objęte zasadami pomocy państwa, ponieważ stanowią one środki o zakresie ogólnym[16].

W komunikacie „Projekt przewodni strategii Europa 2020 Unia innowacji”[17] Komisja opisuje, co w jej opinii należy uczynić w celu wspierania innowacji i wykorzystywania działalności badawczo-rozwojowej i innowacyjnej do rozwiązywania takich problemów jak zmiany klimatu, efektywność energetyczna i pod względem zasobów, zdrowie oraz zmiany demograficzne. Podczas posiedzenia Rady Europejskiej w dniu 4 lutego 2011 r. skoncentrowano się na energii i innowacjach oraz uzgodniono wiele działań priorytetowych, których wdrożenie przyczyni się w znacznym stopniu do wspierania wzrostu i tworzenia miejsc pracy oraz do wspierania konkurencyjności Europy[18].

Inicjatywa „Unia Innowacji” będzie realizowana równolegle z inicjatywą przewodnią „Polityka przemysłowa w erze globalizacji”, w której określa się ramy strategiczne na rzecz wspierania silnej, zróżnicowanej i konkurencyjnej bazy przemysłowej w Europie. W inicjatywie podkreśla się znaczenie konkurencyjnych rynków jako siły napędowej innowacji i przyrostu wydajności oraz jako zachęty dla przedsiębiorstw do zwiększania wydajności, a także fakt, że istotną rolą kontroli pomocy państwa jest uniknięcie „zniekształceń na jednolitym rynku. Ponadto zasady pomocy państwa przyczyniają się do wspierania konkurencyjności przemysłu w Europie. Zasady pomocy państwa stanowią ramy, dzięki którym inwestycje państw członkowskich są kierowane tam, gdzie występują nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku”[19]. Najważniejsza kwestią jest zatem sposób podejmowania przez państwa członkowskie interwencji zmierzającej do osiągnięcia tego celu oraz rola zasad pomocy państwa w tym względzie.

Ponadto z powodu presji wynikającej z ograniczeń budżetowych państwa członkowskie muszą utrzymać trudną równowagę między dostosowaniem wydatków publicznych a ochroną wydatków sprzyjających wzrostowi[20]. Chociaż najskuteczniejszym sposobem pobudzania innowacji jest wspieranie konkurencji i ogólnych środków tworzących prawidłowe warunki, pomoc państwa może w niektórych sytuacjach stanowić właściwy wariant zapewniający zachęty dla dodatkowych prywatnych inwestycji w B+R+I oraz likwidujący stwierdzone niedoskonałości rynku.

Najczęstszymi niedoskonałościami rynku w zakresie B+R+I są pozytywne efekty zewnętrzne (kiedy korzyści społeczne znacznie przekraczają korzyści prywatne w przypadku danego przedsiębiorstwa inwestującego w B+R+I), dobra publiczne (kiedy wyniku danego działania nie można ochronić w taki sposób, że może być on wykorzystany przez konkurentów przedsiębiorstwa, które zainwestowało w B+R+I), niepełne i asymetryczne informacje oraz problemy z koordynacją lub funkcjonowaniem sieci. Pomoc państwa może pomóc zmienić zachęty dla prywatnych przedsiębiorstw i skłonić je do inwestowania w B+R+I.

Jeżeli jednak pomoc państwa miałaby zostać wykorzystana w celu ochrony przedsiębiorstw krajowych, utrzymywania na rynku nierentownych przedsiębiorstw, zakłócania konkurencji i utrzymywania sztucznie podzielonego rynku, mogłoby to doprowadzić do zmniejszenia ogólnego poziomu B+R+I i wzrostu gospodarczego. Jeżeli bowiem przedsiębiorstwo otrzymuje pomoc, jego pozycja na rynku zostaje zasadniczo wzmocniona, a zwrot z inwestycji dokonanych przez konkurentów może się obniżyć. Ponadto, gdy pomoc powoduje lekkie ograniczenia budżetowe dla beneficjenta, może nastąpić ograniczenie zachęty na rzecz innowacji na poziomie beneficjenta. Pomoc może prowadzić również do wspierania nierentownych przedsiębiorstw lub do umożliwienia beneficjentowi wzmocnienia praktyk wykluczających lub do zwiększenia jego siły rynkowej.

Pomoc państwa może zatem przyczynić się do wzrostu B+R+I, jedynie jeżeli odnosi się do właściwie określonych niedoskonałości rynku, które uniemożliwiają rynkowi osiągnięcie optymalnego poziomu B+R+I, oraz jeżeli jest właściwie zaplanowana, aby zapewniała minimalizację zakłóceń konkurencji i wymiany handlowej oraz maksymalizację skuteczności wydatków publicznych (zilustrowano to na przykładzie Projektu Gaja, opisanego w ramce w pkt 3.3).

Jak stwierdzono powyżej, należy jednak pamiętać, że pomoc państwa stanowi tylko jeden element dużo większego zestawu narzędzi niezbędnych do pobudzania B+R+I. Pomoc państwa nie może zastąpić reform koniecznych do wyeliminowania słabości strukturalnych w tym konkretnym obszarze.

Zasady pomocy państwa na B+R+I

Zasady regulujące pomoc państwa na B+R+I poddano analizie w kontekście strategii lizbońskiej, przy czym stwierdzono, że poziom B+R+I nie jest optymalny dla gospodarki. Celem pomocy państwa na B+R+I jest przyczynienie się do zwiększenia poziomu prywatnych inwestycji w tej dziedzinie, które ostatecznie doprowadziłoby do większego wzrostu w Unii.

Zasady ramowe dotyczące pomocy państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną[21] z 2006 r. i ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych[22] z 2008 r. stanowią podstawę prawną oceny środków pomocy państwa na B+R+I. W tym roku Komisja przeprowadzi przegląd śródokresowy zasad ramowych, uwzględniając ostatnie doświadczenia i określając tymczasowo praktyczne dostosowania, które należy rozważyć podczas przeglądu zasad ramowych w 2013 r.

Ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych

Ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych (GBER) – zgodnie z zasadami ramowymi – obejmuje środki na rzecz B+R+I.

Rozporządzenie GBER obejmuje następujące środki: pomoc na projekty badawczo-rozwojowe, pomoc na techniczne studia wykonalności, pomoc na pokrycie kosztów praw własności przemysłowej dla MŚP, pomoc dla młodych, innowacyjnych małych przedsiębiorstw, pomoc na usługi doradcze w zakresie innowacji i usługi wsparcia innowacji, pomoc na tymczasowe zatrudnienie wysoko wykwalifikowanego personelu oraz pomoc na badania i rozwój w sektorach rolnictwa i rybołówstwa.

Zasady ramowe dotyczące pomocy państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną

W zasadach ramowych dotyczących pomocy państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną ustanowiono warunki, które państwa członkowskie muszą spełnić podczas przyznawania pomocy w celu wspierania B+R+I, ale które umożliwiają jednak państwom członkowskim dostosowanie ich wsparcia na rzecz B+R+I zgodnie z ich szczególnymi warunkami krajowymi. Celem zasad ramowych z 2006 r. jest ułatwienie państwom członkowskim lepszego ukierunkowania pomocy na odpowiednie niedoskonałości rynku. W zasadach zwraca się szczególną uwagę na potrzeby MŚP, na które niedoskonałości rynku wpływają w największym stopniu, ale w dokumencie określono również wiele możliwości otrzymania wsparcia dla dużych przedsiębiorstw w należycie uzasadnionych przypadkach. Pomoc państwa musi prowadzić do zmiany zachowania beneficjenta pomocy, tak aby zwiększył poziom działalności w zakresie B+R+I.

Zasady ramowe obejmują środki pomocy państwa na różnorodne działania w zakresie B+R+I: pomoc na projekty badawczo-rozwojowe, pomoc na techniczne studia wykonalności, pomoc na pokrycie kosztów praw własności przemysłowej dla MŚP, pomoc dla młodych, innowacyjnych przedsiębiorstw, pomoc przeznaczoną na innowacje w obrębie procesów i innowacje organizacyjne w sektorze usług, pomoc na usługi doradcze w zakresie innowacji i usługi wsparcia innowacji, pomoc na tymczasowe zatrudnienie wysoko wykwalifikowanego personelu oraz pomoc dla klastrów innowacyjnych. Zawierają również szczegółowe zasady dotyczące sektorów rolnictwa i rybołówstwa.

Stosowanie zasad opiera się na szczegółowej analizie ekonomicznej. Środki obejmujące wysokie kwoty pomocy, które mają największy potencjał w zakresie zakłócenia konkurencji i wymiany handlowej, podlegają szczegółowej ocenie, natomiast środki obejmujące niższe kwoty pomocy podlegają łagodniejszej ocenie w oparciu o zasady per se i mogą nawet zostać wyłączone z obowiązku uprzedniego zgłoszenia w ramach GBER.

W przypadku projektów dotyczących badań i rozwoju w zasadach ramowych wyróżniono trzy kategorie pomocy, w zależności od tego, czy rodzaj badań jest mniej lub bardziej oddalony od rynku: badania podstawowe, badania przemysłowe oraz eksperymentalne prace rozwojowe, zgodnie z Podręcznikiem Frascati (ang. Frascati Manual on the Measurement of Scientific and Technological Activities )[23]. Zapewnia to różną intensywność pomocy zgodnie ze znaczeniem niedoskonałości rynku, których dotyczą projekty badawcze.

Ponadto w zasadach zawarte są wskazówki dotyczące udziału pomocy państwa w realizacji projektów w zakresie B+R+I prowadzonych zarówno przez przedsiębiorstwa, jak i przez organizacje badawcze finansowane ze środków publicznych. Zwiększyło to pewność prawa dla organizacji badawczych oraz liczbę prowadzonych przez nie badań w ramach umów lub współpracy, co powinno zwiększyć rolę publicznych jednostek badawczych i umożliwić współpracę publiczno-prywatną.

Zgodność pomocy podlegającej ocenie szczegółowej

W związku z wysokim ryzykiem zakłócenia konkurencji, kiedy pomoc przyznana jednemu beneficjentowi przekracza szczegółowe progi ustanowione w zasadach ramowych, wymagane jest zgłoszenie indywidualne. Ocenę pomocy przeprowadza się w ramach zasad ramowych, a jej celem jest analiza wpływu na konkurencję i wkład projektów w zakresie badań i rozwoju w osiągnięcie celów leżących we wspólnym interesie.

Decyzje w sprawie pomocy państwa na B+R+I i analiza przykładów

W latach 2004–2010 Komisja podjęła 426 ostatecznych decyzji w sprawie środków w zakresie B+R+I, w tym 12 decyzji o nieprzyznaniu pomocy i 413 decyzji uznających zgodność ze wspólnym rynkiem. Komisja podjęła jedną częściowo negatywną decyzję z żądaniem zwrotu pomocy (sprawa C31/2004 Schiefergruben Magog (Niemcy)). W 2004 r. liczba zatwierdzonych środków pomocy wyniosła 38. Przez kolejne dwa lata liczba ta zwiększała się o ok. 70 rocznie, głównie w wyniku włączenia decyzji dotyczących nowych państw członkowskich do całkowitej liczby decyzji oraz zwiększenia liczby spraw niemieckich.

Od wejścia w życie zasad ramowych dotyczących pomocy państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną w dniu 1 stycznia 2007 r. do końca 2010 r. Komisja zatwierdziła 195 programów pomocy państwa, z których 143 dotyczyło wyłącznie badań i rozwoju, 14 stanowiło programy pomocy ukierunkowane na innowację, a 38 środków miało charakter mieszany i obejmowało zarówno cele badawczo-rozwojowe, jak i innowacyjne. Jednocześnie Komisja zatwierdziła dodatkowe 44 indywidualne zastosowania programu lub środki pomocy ad hoc na badania i rozwój, w tym 39 po przeprowadzeniu oceny szczegółowej (w tym dwa środki, w przypadku których przeprowadzono formalne postępowanie wyjaśniające)[24]. Ponadto Komisja przeprowadziła monitorowanie w sumie 192 środków indywidualnych przyznanych w oparciu o zatwierdzone programy pomocy, których wartość przekroczyła 3 mln EUR, ale które nie podlegają obowiązkowi indywidualnego zgłoszenia.

Liczba środków zatwierdzonych w ramach zasad ramowych dotyczących pomocy państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną początkowo wynosiła 64 w 2007 r. (tj. utrzymywała się na poziomie podobnym do poziomu odnotowanego w poprzednich latach), ale wzrosła do ok. 110 w 2008 r., głównie w związku ze znaczną liczbą środków niemieckich (26) i hiszpańskich (24). W ostatnich dwóch latach odnotowano znaczny spadek liczby środków. W 2009 r. zatwierdzono ok. 40 środków, a w 2010 r. – ok. 30. Zjawisko to można również wytłumaczyć wprowadzeniem ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych w drugiej połowie 2008 r., co umożliwiło przyznanie pomocy na B+R+I bez kontroli ex ante ze strony Komisji[25].

Liczba środków na B+R+I objętych wyłączeniem grupowym wprowadzonych przez państwa członkowskie w tym samym okresie (2004–2010) wyniosła 559[26]. Prawie 60 % takich środków zostało wprowadzonych przez cztery państwa członkowskie: Włochy (109), Polskę (79), Hiszpanię (73) i Niemcy (67).

Na poniższym wykresie przedstawiono tendencję w zakresie środków na B+R+I w latach 2004–2010:

[pic]

Jeżeli chodzi o rodzaj wspieranych działań, ze środków na B+R+I objętych wyłączeniem grupowym wdrożonych w ramach GBER, 100 środków stanowiło pomoc na badania podstawowe, 299 – na badania przemysłowe, a 290 – na eksperymentalne prace rozwojowe. Jeżeli chodzi o cele zawarte w GBER, 109 środków dotyczyło praw własności przemysłowej dla MŚP, 54 dotyczyły młodych innowacyjnych przedsiębiorstw, 115 dotyczyło technicznych studiów wykonalności, 79 dotyczyło usług doradczych w zakresie innowacji i usług wsparcia innowacji, 54 dotyczyły badań i rozwoju w sektorach rolnictwa i rybołówstwa, a 39 dotyczyło tymczasowego zatrudnienia wysoko wykwalifikowanego personelu.

Poniższa ramka zawiera przykłady środków wdrożonych w dwóch państwach członkowskich w celu zwiększenia inwestycji w B+R+I. Pierwszym z nich jest środek objęty wyłączeniem grupowym wdrożony przez Hiszpanię w sektorze motoryzacyjnym, a drugim – francuska pomoc indywidualna dotycząca technologii na rzecz biopaliw, która obejmuje pewne środki wyrównawcze mające na celu zrównoważenie zakłóceń konkurencji.

Plan konkurencyjności dla sektora motoryzacyjnego (X 59/2009, Hiszpania)

W 2009 r. Hiszpania zgłosiła Komisji środek objęty wyłączeniem grupowym mający na celu zwiększenie konkurencyjności sektora motoryzacyjnego. Środek obejmował pomoc na cele środowiskowe, na działalność w zakresie B+R+I oraz na szkolenia. Całkowity budżet na sfinansowanie inwestycji zrealizowanych w 2009 r. wyniósł 800 mln EUR.

Jeżeli chodzi o B+R+I, pomoc można było przeznaczyć na eksperymentalne prace rozwojowe i na techniczne studia wykonalności. Beneficjentami mogły być MŚP i duże przedsiębiorstwa. Zgodnie z przepisami GBER MŚP korzystały z premii w zakresie intensywności pomocy. Pomoc przyznano w postaci dotacji i pożyczek uprzywilejowanych.

W 2009 r. pomoc w ramach tego programu (194 mln EUR) stanowiła ponad dwie trzecie pomocy państwa na B+R+I przyznanej w Hiszpanii w ramach środków objętych wyłączeniem grupowym i ok. 20 % całkowitej pomocy na B+R+I przyznanej w UE w ramach środków objętych wyłączeniem grupowym.

Projekt Gaja (N 493/2009, Francja)

W 2009 r. Francja zgłosiła Komisji zamiar wdrożenia programu badawczego Gaja, który miał na celu stworzenie technologii produkcji biopaliw drugiej generacji. Grupa GDF Suez, lider projektu, i jej partnerzy planowali zbudowanie przedindustrialnego badawczo-rozwojowego zakładu demonstracyjnego w celu zbadania procesów gazyfikacji biomasy w całym łańcuchu produkcyjnym. Zakład ma być wykorzystywany w ramach programu badawczo-rozwojowego prowadzonego na zasadach współpracy w celu wykorzystania go na późniejszym etapie przemysłowym. Przewidywany całkowity budżet wyniósł 46,5 mln EUR na siedmioletni okres trwania projektu.

W wyniku szczegółowej analizy w 2010 r. Komisja zatwierdziła pomoc na rzecz programu w wysokości 18,9 mln EUR. Komisja ustaliła, że projekt badawczo-rozwojowy będzie przynosił znaczne korzyści w zakresie rozpowszechniania wiedzy naukowej i ochrony środowiska, gospodarowania gruntami i ograniczania energetycznej zależności Europy. W związku z faktem, że ewentualnych korzyści gospodarczych projektu Gaja oczekiwano dopiero w latach 2020–2030, projekt wymagał finansowania publicznego. Komisja była szczególnie zainteresowana kwestią tego, czy podział przyszłych praw własności intelektualnej między GDF Suez a partnerskie jednostki badawcze nie zakłóci w przyszłości warunków konkurencji na rynku biometanu. Grupa GDF Suez zobowiązała się do zrezygnowania z wyłącznych praw do wykorzystywania danych technologii, które mogłaby otrzymać od swoich partnerów. W ten sposób zakłócenia konkurencji wywołane przez pomoc pozostałyby ograniczone, w szczególności dlatego, że przyszły zakład demonstracyjny będzie otwarty dla innych zainteresowanych podmiotów sektora. Ponadto obecność znaczących europejskich konkurentów oraz fakt, że projekt różnił się od innych przewidywanych technologii, umożliwiły utrzymanie presji konkurencyjnej na rynkach energetycznych. Pomoc przyznano w ramach programu pomocy francuskiej Agencji Ochrony Środowiska i Zarządzania Energią zatwierdzonego przez Komisję w marcu 2010 r.

Wydatki na B+R+I

Jak wspomniano powyżej, w inicjatywie przewodniej „Unia innowacji” przewiduje się, że w całej UE zainwestuje się 3 % unijnego PKB (wydatki publiczne i prywatne łącznie) w B+R+I.

W 2009 r. wydatki na badania i rozwój w UE osiągnęły rekordowy poziom wynoszący 2,01 % PKB (ok. 236,5 mld EUR)[27], tj. nieco więcej niż w 2008 r. (1,92 %), ale i tak znacznie poniżej docelowego poziomu ustalonego w strategii Europa 2020[28].

Odnotowano również poważne różnice pomiędzy państwami członkowskimi. Chociaż trzy z nich przekroczyły docelową wartość wynoszącą 3 %[29], zaledwie trzy inne państwa członkowskie przekroczyły średnią wartość unijną[30], zaś dziewięć[31] nie osiągnęło nawet poziomu 1 %, uwzględniając łączne prywatne i publiczne wydatki na badania i rozwój.

Sektor publiczny był źródłem funduszy w przypadku ok. jednej trzeciej wydatków na badania i rozwój w UE (0,65 % PKB). Z pomocy państwa pochodziła stosunkowo niewielka część środków finansowych (13 %) stanowiąca 10,6 mld EUR, tj. 0,09 % PKB w 2009 r. (średnia UE). Dziewięć państw członkowskich przyznało pomoc państwa na B+R+I powyżej średniego poziomu UE: Belgia (0,22 %), Słowenia (0,19 %), Republika Czeska (0,18 %), Luksemburg (0,16 %), Finlandia (0,14 %), Hiszpania (0,13 %), Francja (0,11 %), Austria (0,11 %) i Węgry (0,10 %). Z drugiej strony sześć państw członkowskich (Cypr, Słowacja, Grecja, Łotwa, Polska i Estonia) przyznało na B+R+I pomoc państwa wynoszącą jedynie 0,01 % swojego PKB lub mniej.

Prawie 60 % całkowitej pomocy państwa na B+R+I w 2009 r. przyznały trzy państwa członkowskie: Niemcy (2,5 mld EUR, 24 % całkowitej pomocy w UE), Francja (2,2 mld EUR, 20 %) i Hiszpania (1,4 mld EUR, 13 %).

[pic]

Pomoc objęta wyłączeniem grupowym zgłoszona jako pomoc na B+R+I wyniosła w 2009 r. 1 mld EUR. Jest to 9 % całkowitej pomocy przyznanej na ten cel. Najlepiej wykorzystały ten instrument Hiszpania (282 mln EUR), Włochy (267 mln EUR) i Belgia (prawie 130 mln EUR). Państwa członkowskie stosowały zasadniczo cztery (spośród dziewięciu) cele GBER w tym obszarze: eksperymentalne prace rozwojowe (art. 31 ust. 2 lit. c) GBER, 428 mln EUR), badania przemysłowe (art. 31 ust. 2 lit. b) GBER, 312 mln EUR), techniczne studia wykonalności (art. 32 GBER, 65 mln EUR) oraz pomoc na pokrycie kosztów praw własności przemysłowej dla MŚP (art. 33 GBER, 53 mln EUR).

W 2009 r. pomoc państwa na B+R+I przyznano w ramach ok. 420 środków (w tym 137 podlegało wyłączeniom grupowym), sześć największych programów (zatwierdzonych przez Komisję) obejmowało jednak jedną czwartą wydatków. Środki te, wraz z 13 innymi programami (z których dwa podlegały wyłączeniu grupowemu) odpowiadały ponad połowie pomocy państwa na B+R+I przyznanej w UE. Wśród tych 19 największych środków 5 było programami francuskimi, 3 – niemieckimi, 3 – hiszpańskimi, 3 – włoskimi, 2 – brytyjskimi, 1 – belgijskim, 1 – fińskim i 1 – austriackim.

W dłuższej perspektywie czasowej następuje stały wzrost pomocy na B+R+I w wartościach względnych i nominalnych. Jej wartość zwiększyła się w latach 2004–2009 r. z 0,05 % (5,7 mld EUR) unijnego PKB do 0,09 % w 2009 r. W okresie tym ponad połowę ogólnej kwoty 46,5 mld EUR pomocy przyznanej na B+R+I wydatkowały dwa państwa członkowskie: Niemcy (29 %) i Francja (22 %), zaś jedna trzecia tej kwoty przypadła na pięć następujących państw członkowskich: Włochy (11 %), Hiszpanię (9 %), Zjednoczone Królestwo (7 %), Belgię (5 %) i Niderlandy (4 %).

Państwa członkowskie przyznawały pomoc państwa na B+R+I głównie w ramach programów, a nie środków indywidualnych ad hoc . W 2009 r. pomoc państwa przyznana w ramach programów stanowiła 98 % całości pomocy, zaś środki ad hoc odpowiadały pozostałym 2 %. Proporcje te były niezmienne przez ostatnie sześć lat.

Jeśli chodzi o instrumenty, w 2009 r. najczęściej stosowano dotacje bezpośrednie (ok. 80 %), poza tym pożyczki uprzywilejowane[32] (11 %) i zwolnienia podatkowe (9 %). Inne instrumenty, takie jak udziały kapitałowe, odroczenia podatków czy gwarancje, nie odgrywają istotnej roli. Na Hiszpanię i Francję przypadało ponad 70 % pomocy państwa w postaci pożyczek uprzywilejowanych, zaś Belgia i Zjednoczone Królestwo przyznały w sumie prawie 85 % zwolnień podatkowych na B+R+I.

Pomoc państwa i wyniki w zakresie innowacji

Porównując poziomy pomocy państwa przyznanej przez państwa członkowskie[33] z ich wynikami w zakresie innowacji[34] zaobserwowano, że nie istnieje bezpośrednie powiązanie pomiędzy tymi dwiema zmiennymi. Wskaźnik wyników w zakresie innowacji obejmuje wiele aspektów – oprócz poziomu wydatków (publicznych i prywatnych) na badania i rozwój – na przykład poziom wykształcenia młodzieży, dostęp przedsiębiorstw do szerokopasmowego Internetu czy liczbę wspólnotowych znaków towarowych na 1 mln obywateli. Wszystkie te aspekty przyczyniają się do wyników danego kraju w zakresie innowacji. Pokazuje to, że państwa członkowskie mają różne możliwości wspierania B+R+I, a pomoc państwa jest tylko jednym z dostępnych narzędzi.

Takie państwa członkowskie jak Szwecja, Niemcy lub Dania, które znajdują się w grupie liderów innowacji, przyznawały pomoc państwa (wartość względna jako odsetek PKB) na poziomie równym lub niższym od średniej UE. Z kolei Finlandia – również lider innowacji – przyznała pomoc państwa powyżej średniego poziomu UE. We wszystkich tych przypadkach wydatki publiczne na B+R+I były wyższe niż średnia UE[35].

[pic]

Większość państw z kategorii „zwolenników innowacji” charakteryzuje się poziomem pomocy państwa wyższym niż średnia UE (0,09 % PKB w 2009 r.) lub zbliżonym do niej. Jedynie w Zjednoczonym Królestwie, Estonii i na Cyprze udział pomocy państwa w B+R+I jest niski (poniżej połowy średniego poziomu w UE). Poza Węgrami, Hiszpanią i Republiką Czeską, które przyznały pomoc państwa na poziomie powyżej średniej wartości w UE, w pozostałych państwach z kategorii umiarkowanych i słabych innowatorów poziom przyznanej pomocy państwa na B+R+I był niski (poniżej średniej wartości w UE).

Wnioski dotyczące pomocy państwa na B+R+I

Europa musi dołożyć jeszcze wielu starań, by osiągnąć do 2020 r. cel określony jako wydatki na B+R+I na poziomie 3 % unijnego PKB. Celowi ilościowemu muszą również towarzyszyć reformy strukturalne zapewniające poprawę środowiska i ogólnych warunków badań i rozwoju w sektorze prywatnym. W dokumencie „Projekt przewodni strategii Europa 2020 Unia innowacji” Komisja opisuje, co jej zdaniem powinna uczynić Europa, by poprawić warunki finansowania B+R+I i dostęp do niego, podjąć nowe wyzwania stojące przed naszym społeczeństwem oraz dopilnować, aby innowacyjne pomysły prowadziły do opracowania nowych produktów i usług, które będą pobudzać wzrost gospodarczy i tworzyć miejsca pracy. Zasady pomocy państwa dostarczają dodatkowych narzędzi do podejmowania tych wyzwań.

Główną rolą pomocy państwa na B+R+I jest zapewnianie finansowania w sytuacji, kiedy same rynki nie osiągają optymalnych poziomów B+R+I ze względu na niedoskonałości w ich funkcjonowaniu. Państwa członkowskie uznawane za liderów innowacji to niekoniecznie te same państwa, w których przyznaje się najwięcej pomocy państwa w obszarze B+R+I.

POMOC PAńSTWA NA OCHRONę śRODOWISKA

Kontekst polityczny

Zasoby naturalne są podstawą funkcjonowania europejskiej i światowej gospodarki oraz jakości naszego życia. Intensywne wykorzystywanie zasobów światowych obciąża naszą planetę i zagraża bezpieczeństwu dostaw tych zasobów. W związku z tym konieczna jest zmiana obecnego sposobu wykorzystywania zasobów na korzyść niskoemisyjnej gospodarki efektywnie z nich korzystającej, która pozwoli osiągnąć trwały wzrost gospodarczy.

W tej sytuacji w strategii Europa 2020 podkreślono, że „trwały wzrost”[36] jest jednym z priorytetów na najbliższe lata, a konkretne cele[37] i długoterminowe ramy działań określono w inicjatywie przewodniej strategii „Europa 2020” dotyczącej Europy efektywnie korzystającej z zasobów.

Ramy długoterminowe przewidują zestaw skoordynowanych działań w znacznej liczbie obszarów[38], wspierających agendy strategiczne dotyczące zmiany klimatu, energii[39], transportu, przemysłu, surowców, rolnictwa, rybołówstwa, różnorodności biologicznej i rozwoju regionalnego, które przyczynią się do:

- poprawy wyników gospodarczych przy jednoczesnym zmniejszeniu wykorzystania zasobów;

- identyfikowania i tworzenia nowych możliwości wzrostu gospodarczego i zwiększenia innowacji oraz podnoszenia konkurencyjności UE;

- zapewnienia bezpieczeństwa dostaw podstawowych zasobów;

- walki ze zmianą klimatu i ograniczenia oddziaływania wykorzystywania zasobów na środowisko.

Wiele z tych celów objętych jest środkami regulacyjnymi lub ogólnymi, które nie przewidują pomocy państwa. Ponadto zgodnie z przepisami art. 191 TFUE[40] polityka UE w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie „zanieczyszczający płaci”, co zakłada pełną internalizację ekologicznych efektów zewnętrznych przez zanieczyszczających, tak więc wyklucza pomoc państwa.

Jak stwierdzono w inicjatywie „Europa efektywnie korzystająca z zasobów”, faktycznie „zasoby są często wykorzystywane nieefektywnie, ponieważ brakuje informacji na temat rzeczywistych kosztów zużycia ponoszonych przez społeczeństwo, co z kolei powoduje, że przedsiębiorstwa i osoby prywatne nie mogą odpowiednio dostosować swojego zachowania”. W niektórych przypadkach, przy braku interwencji ze strony rządu, przedsiębiorstwa mogą uniknąć ponoszenia pełnych kosztów szkód środowiskowych wynikających z ich działalności; wskutek tego rynek nie może lokować zasobów wydajnie, przez co przedsiębiorstwa nie zmieniają swoich zachowań na bardziej ekologiczne. W takich sytuacjach pomoc państwa może służyć zlikwidowaniu niedoskonałości rynku wynikających z negatywnych środowiskowych efektów zewnętrznych.

Zachęty dla przedsiębiorstw, aby zwiększały ochronę środowiska i przejęły jej koszty można wprowadzić na przykład poprzez instrumenty rynkowe[41] (takie jak opodatkowanie) lub regulację (np. obowiązkowe normy unijne). Wsparcie publiczne, w tym pomoc państwa, może również odgrywać znaczącą rolę w sytuacji, kiedy nieprawidłowości rynku uniemożliwiają przedsiębiorstwom osiągnięcie wyższego poziomu ochrony środowiska i kiedy nie można zastosować innych instrumentów rynkowych[42].

Podstawowym celem kontroli pomocy państwa w obszarze ochrony środowiska[43] jest dołożenie starań, by środki pomocy państwa przyniosły wyższy poziom ochrony środowiska niż ten możliwy do osiągnięcia bez stosowania pomocy państwa oraz by pozytywne skutki pomocy przeważyły nad skutkami negatywnymi, zwłaszcza takimi jak zakłócenie konkurencji oraz wpływ na handel pomiędzy państwami członkowskimi.

Zasady pomocy państwa na ochronę środowiska

Obecne wytyczne[44] dotyczące pomocy państwa na ochronę środowiska były częścią pakietu klimatycznego z 2008 r. Zostały one sporządzone celem zapewnienia wdrożenia pomocy państwa w kontekście unijnej polityki ochrony środowiska i polityki energetycznej. Ich uzupełnieniem jest rozporządzenie GBER, w którym po raz pierwszy do rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych włączono szczególne przepisy dotyczące ochrony środowiska.

Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska

W obecnych wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska, które weszły w życie w kwietniu 2008 r., Komisja wypowiada się na temat zasad zgodności ze wspólnym rynkiem przy wykorzystaniu powszechnych środków pomocy na ochronę środowiska. Inne rodzaje środków pomocy można również uznać za zgodne, jednakże muszą one zostać poddane ocenie w oparciu o art. 107 TFUE (test bilansujący pomiędzy skutkami pozytywnymi i negatywnymi).

Przykładowo, w wytycznych zachęca się państwa członkowskie do wspierania produkcji energii odnawialnej oraz energooszczędnej kogeneracji poprzez umożliwienie im przyznawania pomocy operacyjnej przedsiębiorstwom zajmującym się produkcją energii odnawialnej lub kogeneracją energii elektrycznej i cieplnej poprzez pokrycie różnicy pomiędzy kosztami produkcji a ceną rynkową. Dodatkowo wytyczne zawierają przepisy w odniesieniu do pomocy na wcześniejsze dostosowanie do przyszłych norm wspólnotowych, pomocy na badania środowiska, pomocy na ciepłownictwo komunalne, pomocy na gospodarowanie odpadami i pomocy dotyczącej programów handlu uprawnieniami.

Jeśli chodzi o ulgi podatkowe, w wytycznych uznano je za zgodne ze wspólnym rynkiem jeśli po zastosowaniu ulgi przedsiębiorstwa płacą podatek równy co najmniej minimum unijnemu (a takie ulgi podatkowe podlegają wyłączeniom grupowym, zob. poniżej). Jeśli przedsiębiorstwa nie płacą podatku równego co najmniej minimum unijnemu, ulgi podatkowe można mimo wszystko uznać za zgodne ze wspólnym rynkiem, jednakże państwo członkowskie musi wykazać, że nie narusza to ogólnego celu podatku związanego z ochroną środowiska i że takie odstępstwa są niezbędne i proporcjonalne.

Wytyczne przewidują ocenę standardową i ocenę szczegółową. Szczegółowej ocenie podlegają środki obejmujące pomoc inwestycyjną przekraczającą 7,5 mln EUR na beneficjenta oraz pomoc operacyjną przekraczającą określony pułap, przy której zastosowaniu występuje najwyższe ryzyko zakłócenia konkurencji i handlu.

Ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych (GBER)

W GBER po raz pierwszy włączono szczególne przepisy dotyczące pomocy na ochronę środowiska i oszczędność energii do rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych. Zasady te powiązane są z wytycznymi w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska. Istotną różnicą pomiędzy wytycznymi a GBER jest jednak to, że GBER zasadniczo przewiduje uproszczoną metodę obliczania kosztów.

Rozporządzenie umożliwia władzom przyznanie pod pewnymi warunkami szeregu środków pomocy faworyzujących ochronę środowiska lub ukierunkowanych na przeciwdziałanie zmianie klimatu. Środki takie to między innymi inwestycje w oszczędność energii, inwestycje w odnawialne źródła energii i pomoc w postaci ulg w podatku na ochronę środowiska w odniesieniu do zharmonizowanego opodatkowania energii bez obowiązku uprzedniego zgłaszania takich środków Komisji.

W przypadku przekroczenia pułapów przewidzianych dla zgłoszeń indywidualnych lub niedopełnienia warunków zawartych w GBER środki pomocy nadal należy zgłaszać Komisji, aby mogła ona zbadać ich wpływ na konkurencję i wkład we wspólny interes.

Decyzje w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i analiza przykładów

W latach 2004–2010 Komisja przyjęła 347 decyzji końcowych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska, tzn. na oszczędność energii i inne cele związane z ochroną środowiska. Liczba ta obejmuje 320 decyzji potwierdzających zgodność pomocy, 21 decyzji stwierdzających, że dany środek nie stanowi pomocy i 6 decyzji negatywnych.

Znaczna większość wydanych decyzji (nieco ponad 82 %) dotyczyła programów pomocy, 6 % dotyczyło konkretnego zastosowania programu, zaś 11 % – pomocy ad hoc . Połowa decyzji dotyczyła pięciu państw członkowskich: Włoch (44), Niemiec (38), Niderlandów (36), Zjednoczonego Królestwa (33) i Republiki Czeskiej (26).

Prawie 140 decyzji podjęto w latach 2006–2007, przed wejściem w życie wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska oraz GBER. Szczegółową ocenę ekonomiczną wprowadzono w kwietniu 2008 r. w wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska; w okresie do końca 2010 r. Komisja wydała 10 pozytywnych ocen szczegółowych.

Państwa członkowskie wprowadziły 219 środków podlegających wyłączeniom grupowym, z czego 194 były programami. Największą liczbę programów wprowadziły Niemcy (40), Włochy (39), Hiszpania (38) i Zjednoczone Królestwo (21). Jeśli chodzi o cele szczegółowe tych środków, najpopularniejszym z nich było propagowanie energii ze źródeł odnawialnych (art. 21 GBER), zawarte (jako jedyny cel lub jeden z celów) w 120 środkach podlegających wyłączeniom grupowym. Na kolejnych pozycjach znajdowały się inwestycje zwiększające oszczędność energii (art. 21 GBER, 101 środków), pomoc inwestycyjna umożliwiająca przedsiębiorstwom zastosowanie norm surowszych niż normy unijne w zakresie ochrony środowiska (art. 18 GBER, 71 środków), pomoc na badania środowiska (art. 24, 61 środków) i pomoc inwestycyjna na układy kogeneracji energooszczędnej (art. 22 GBER, 58 środków). Pozostałe cele GBER odgrywały mniej istotną rolę[45].

[pic]

W poniższej ramce zawarto przykłady konkretnych środków wdrożonych w dwóch państwach członkowskich celem poprawy ochrony środowiska. Pierwszy to środek wdrożony w Niemczech celem wsparcia projektu oddzielenia i recyklingu emisji CO2 w procesie produkcji stali. Drugi przykład to środek podatkowy na potrzeby przemysłu cementowego wdrożony w Danii.

Projekt Top Gas Recycling (TGR) – pomoc dla ArcelorMittal Eisenhüttenstadt GmbH (Niemcy, N 450/2009)

W 2009 r. Niemcy zgłosiły Komisji zamiar udzielenia pomocy przedsiębiorstwu ArcelorMittal Eisenhüttenstadt GmbH (zwanemu dalej AMEH) celem wsparcia wdrożenia projektu pilotażowego Top Gas Recycling (TGR – recykling gazu gardzielowego). TGR to innowacyjny i przyjazny dla środowiska proces umożliwiający oddzielenie CO2 od pozostałych gazów uwalnianych do atmosfery w momencie opuszczania pieca pozwalający na odzyskiwanie gazów pozbawionych dwutlenku węgla na potrzeby produkcji stali, co skutkuje oszczędnością energii. TGR to technologia, której nie wdrażano jeszcze w praktyce na skalę przemysłową. Ponieważ pomoc w wysokości 30,18 mln EUR przekracza próg pomocy inwestycyjnej w wysokości 7,5 mln EUR przewidziany na jedno przedsięwzięcie, przeprowadzono szczegółową ocenę w oparciu o pozytywne i negatywne elementy przedmiotowej pomocy.

Komisja uznała, że projekt objęty pomocą jest korzystny dla środowiska naturalnego, zatem przyczynia się do osiągnięcia celów związanych ze zmianą klimatu. Oczekiwano, że projekt nie doprowadzi do znaczącego zakłócenia konkurencji, zaś pomoc miała charakter zachęty. Ponadto środek spełniał formalne kryteria proporcjonalności. Intensywność pomocy (55 %) była mniejsza niż maksymalna dopuszczalna intensywność pomocy wynosząca 60 % kosztów kwalifikowalnych (przy czym zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska nie uwzględniono oszczędności kosztowych związanych z CO2). Komisja stwierdziła, że biorąc pod uwagę ryzyko związane z projektem TGR oraz wpływ pomocy na rynki, mogła w tym przypadku zaakceptować proponowaną kwotę pomocy. Komisja zatwierdziła środek w dniu 9 marca 2010 r.

Zwolnienie z podatku dla producentów cementu (Dania, N 327/2008 i C 30/2009)

W czerwcu 2008 r. Dania zgłosiła Komisji dwie ulgi podatkowe dotyczące podatku na ochronę środowiska dla przemysłu cementowego: ulgę dotyczącą nowo wprowadzonego podatku od tlenku azotu (NOx) oraz zwolnienie z istniejącego podatku od odpadów z produkcji cementu.

Zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy na ochronę środowiska pomoc w formie ulg lub zwolnień podatkowych w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska będzie uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, o ile przyczynia się co najmniej pośrednio do poprawy poziomu ochrony środowiska, a zwolnienia lub ulgi podatkowe nie zagrażają realizacji ogólnego celu pomocy. Jeśli chodzi o ulgę w podatku od tlenku azotu, pośrednia korzyść środowiskowa wynika z faktu, że ogólny poziom podatku może być wyższy niż bez tej ulgi. Jeśli chodzi o możliwe zagrożenie realizacji ogólnego celu pomocy, Dania próbowała utrzymać ulgę na minimalnym poziomie poprzez ograniczenie liczby beneficjentów oraz wprowadzenie wymogu, by beneficjent płacił 53 % pełnej stawki podatku. Komisja uznała, że środek jest konieczny i proporcjonalny i zatwierdziła proponowaną ulgę podatkową w odniesieniu do podatku od NOx w dniu 28 października 2009 r.

Jednakże jeśli chodzi o pełne zwolnienie z podatku od odpadów, Komisja wyraziła wątpliwość co do konieczności i proporcjonalności tego środka, w szczególności w kontekście faktu, że całkowite zwolnienie pozbawiłoby przedsiębiorstwo wszelkiej zachęty do przyczyniania się do realizacji celu związanego z podatkiem od odpadów. Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające w dniu 28 października 2009 r. (obecnie sprawa C 30/2009) i wezwała osoby trzecie do zgłaszania uwag. Nie przyjęto jeszcze decyzji końcowej.

Wydatki na pomoc państwa na ochronę środowiska

Strategia Europa 2020 zawiera tzw. cel ochrony środowiska „20/20/20”, dotyczący zmniejszenia emisji CO2 o 20 %, udziału energii odnawialnej w unijnym zużyciu energii na poziomie 20 % i zwiększenia o 20 % efektywności energetycznej. Pomoc państwa może się pośrednio lub bezpośrednio przyczynić do osiągnięcia tych założeń, w szczególności kiedy jest ukierunkowana na usunięcie nieprawidłowości rynku bądź uzupełnia niewystarczające zachęty do stosowania lepszej ochrony środowiska (np. środki wykonawcze o charakterze ogólnym).

Jak wyjaśniono powyżej, nie wszystkie publiczne środki wsparcia stanowią pomoc państwa; przykładowo, ogólne środki podatkowe nie są pomocą państwa, ponieważ nie mają charakteru selektywnego. Dane przedstawione poniżej dotyczą wyłącznie wsparcia stanowiącego pomoc państwa.

W 2009 r. pomoc państwa dotycząca ochrony środowiska wyniosła 13,2 mld EUR (z czego 93 %, czyli 12,2 mld EUR, przeznaczono na ochronę środowiska z wyjątkiem oszczędności energii, zaś jedynie 7 %, czyli 0,97 mld EUR – na oszczędność energii). Jeśli chodzi o wartości względne, pomoc na ochronę środowiska odpowiadała 22,6 % całości pomocy dla przemysłu i usług, czyli 0,11 % PKB UE-27.

Tylko sześć państw członkowskich przyznało pomoc na poziomie wyższym niż średnia wartość UE: Szwecja (0,66 % PKB), Niemcy (0,23 %), Dania (0,19 %), Finlandia (0,19 %), Niderlandy (0,19 %) i Austria (0,13 %). Jeśli chodzi o wartości nominalne, największe sumy na pomoc przeznaczyły Niemcy (5,7 mld EUR, 43 % całości pomocy UE), Szwecja (1,9 mld EUR, 14 %), Zjednoczone Królestwo (1,2 mld EUR, 9 %) i Niderlandy (1,1 mld EUR, 8 %).

Pomoc państwa na ochronę środowiska obejmuje cały szereg celów, w tym środki wsparcia na energię odnawialną, oszczędność energii, zarządzanie odpadami oraz rekultywację zanieczyszczonych terenów, a także ulepszenie procesów produkcyjnych. W przypadku tego rodzaju środków pomoc przyznana przez państwa członkowskie przyczynia się do powstania konkretnej korzyści dla środowiska. Wydatki na pomoc państwa można zatem uznać za wskaźnik planowanej korzyści środowiskowej. Odpowiada to 35,5 % pomocy na ochronę środowiska w 2009 r., czyli kwocie ok. 4,7 mld EUR. Największy wkład w tę kwotę miały następujące państwa: Hiszpania (828 mln EUR), Zjednoczone Królestwo (746 mln EUR), Austria (358 mln EUR) i dwa państwa członkowskie ze Skandynawii: Dania (362 mln EUR) i Szwecja (343 mln EUR).

Druga kategorią środków pomocy państwa objętych wytycznymi w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska są ulgi lub zwolnienia z podatków na ochronę środowiska. Wydatki na tę kategorię środków pomocy wskazują kwotę niepobranych dochodów podatkowych, tak więc nie mogą służyć jako środek do przewidywania korzyści środowiskowej przyniesionej przez same podatki. W 2009 r. w kategorii tej mieściło się 56,1 % pomocy na ochronę środowiska, czyli ok. 7,4 mld EUR. Największy udział w tej kwocie miały Niemcy (ok. 5 mld EUR), Szwecja (1,6 mld EUR), Zjednoczone Królestwo (0,4 mld EUR), Finlandia (0,2 mld EUR), Dania (58 mln EUR) i Słowacja (31 mln EUR).

Od chwili wprowadzenia w wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska nowych elementów do testu konieczności i proporcjonalności w odniesieniu do ulg podatkowych poniżej minimalnych unijnych poziomów podatkowych (podatki zharmonizowane), Komisja zatwierdziła tylko jedną taką ulgę podatkową w sprawie dotyczącej Danii (N 327/2008, zob. opis powyżej)[46]. Państwa członkowskie muszą jednak przyjąć odpowiednie środki celem zharmonizowania istniejących ulg podatkowych z wytycznymi w sprawie pomocy na ochronę środowiska przed dniem 31 grudnia 2012 r., również w przypadkach, kiedy podatki są niższe niż minimalne poziomy unijne. Dlatego też Komisja może otrzymywać zgłoszenia dotyczące kolejnych spraw do końca 2012 r.

Podlegająca wyłączeniom grupowym pomoc na ochronę środowiska, którą można zbiorowo zaklasyfikować jako przynoszącą bezpośrednią korzyść dla środowiska, wyniosła w 2009 r. 732 mln EUR, co odpowiadało ok. 6 % całości pomocy przeznaczonej na cele środowiskowe (co jest stosunkowo niskim udziałem w porównaniu z udziałem pozostałych celów horyzontalnych). Państwa członkowskie wykorzystywały zasadniczo trzy (z ośmiu) celów GBER w tym obszarze: propagowanie energii ze źródeł odnawialnych (art. 23 GBER, 341 mln EUR), pomoc inwestycyjna umożliwiająca przedsiębiorstwom zastosowanie norm surowszych niż normy unijne w zakresie ochrony środowiska (art. 18 GBER, 188 mln EUR) oraz inwestycje zwiększające oszczędność energii (art. 21 GBER, 116 mln EUR).

Udział dotyczącej ochrony środowiska pomocy podlegającej wyłączeniom grupowym jest szczególnie niski głównie wskutek niewielkiej liczby programów ulg podatkowych zatwierdzonych w przeszłości, które są tak istotne pod względem wartości pieniężnej, że nadal odpowiadają za większość pomocy państwa przyznanej w tej dziedzinie. Prawie połowa (47 %) pomocy państwa podlegającej wyłączeniom grupowym w tym obszarze przyznana została przez Niemcy, zaś Hiszpania i Belgia łącznie odpowiadają za dalsze 44 %.

Próbując określić tendencje w wydatkach na pomoc państwa na ochronę środowiska i porównując dwa kolejne okresy 2004–2006 i 2007–2009 można zauważyć, że pomoc ta zmniejszyła się zarówno w wartościach względnych (jako odsetek PKB – z 0,12 % do 0,11 % PKB), jak i nominalnych (średnio o 0,6 mld EUR rocznie). Również jej udział w całości pomocy państwa dla przemysłu i usług zmalał z 25,5 % do 23,3 %.

Spadek ten może mieć kilka przyczyn. Pierwszą jest oddziaływanie już wdrożonych zachęt rynkowych, dzięki którym operatorzy internalizują koszty środowiskowe i nie potrzebują pomocy państwa. Kolejnym elementem przyczyniającym się do zmniejszania pomocy państwa są wyższe unijne normy środowiskowe: dostosowanie do norm unijnych jest dla operatorów obowiązkowe i muszą oni ich przestrzegać bez jakiegokolwiek wsparcia publicznego. Ograniczenia budżetowe wynikające z kryzysu mogły mieć wpływ na wydatki publiczne przeznaczone na ochronę środowiska, co najmniej w drugim z okresów wymienionych powyżej.

W okresie 2004–2009, kiedy w UE przyznano 79 mld EUR w charakterze pomocy państwa na ochronę środowiska, na Niemcy i Szwecję (i ich ulgi podatkowe) przeznaczono odpowiednio 51 % i 16 % całości. Zwolnienie z podatku energetycznego od energii elektrycznej w sektorze produkcji było największym wydatkiem na pomoc państwa w Szwecji od 2005 r. i odpowiada ponad połowie pomocy na ochronę środowiska w Szwecji[47]. Po zatwierdzeniu w 2002 r. środków, które przedłużyły stosowanie kilku zwolnień z podatku energetycznego od energii elektrycznej i olejów mineralnych, wydatki w Niemczech rosły w sposób stały do 2006 r. Po zmianach wprowadzonych w tych zwolnieniach podatkowych w Niemczech pomoc przyznawana w ramach programów zwolnień z podatków na ochronę środowiska zmalała znacząco – o 3,2 mld EUR – pomiędzy 2006 r. a 2009 r. W 2009 r. jedną trzecią pomocy na ochronę środowiska w Niemczech przyznano w ramach środków podatkowych ukierunkowanych na użytkowników energochłonnych w sektorze produkcyjnym.

Prawie cała pomoc na ochronę środowiska przyznawana jest w ramach programów. Pomiędzy 2004 r. a 2009 r. indywidualna pomoc ad hoc na ten cel stanowiła mniej niż 0,5 % całości. Jeśli chodzi o preferowane instrumenty pomocy, zwolnienia z podatku były wybierane w pierwszej kolejności i odpowiadały 77 % całości pomocy państwa przyznanej na ochronę środowiska w latach 2004–2009; na drugim miejscu uplasowały się dotacje bezpośrednie (23 %).

Wnioski dotyczące pomocy państwa na ochronę środowiska i oszczędność energii

W świetle strategii Europa 2020 pomoc państwa może być niezbędna do osiągnięcia unijnych celów środowiskowych, które nie mogą zostać osiągnięte w drodze zachęt rynkowych ani przepisów. Rolą kontroli pomocy państwa jest sprawdzenie, czy pomoc przeznaczona na cel środowiskowy nie zakłóca nadmiernie konkurencji.

Kontrola pomocy państwa może również towarzyszyć dalszej harmonizacji programów wsparcia we wszystkich państwach członkowskich ukierunkowanej na europejski rynek wewnętrzny energii. Kontrola pomocy państwa może odgrywać istotną rolę, w szczególności przy zwiększaniu harmonizacji pomocy na odnawialne źródła energii celem zmniejszania zakłóceń konkurencji pomiędzy produkcją energii w różnych państwach członkowskich i uniknięcia nadwyżki rekompensaty w najbliższych latach.

POMOC PAńSTWA NA ROZWÓJ REGIONALNY

Kontekst polityczny

Reagując na problemy występujące w regionach znajdujących się w niekorzystnym położeniu, krajowa pomoc regionalna promuje gospodarczą, społeczną i terytorialną spójność państw członkowskich oraz Unii jako całości i przyczynia się w ten sposób do osiągnięcia celów strategii Europa 2020. Pod tym względem pomoc regionalna różni się od pozostałych rodzajów pomocy, ponieważ jest głównie ukierunkowana na zlikwidowanie nierównowagi w obszarze spójności, a nie tylko nieprawidłowości rynku.

Krajową pomoc regionalną należy odróżnić od polityki spójności UE. Krajowa pomoc regionalna koncentruje się w rzeczywistości bardziej na regionach znajdujących się w niekorzystnym położeniu niż polityka regionalna UE, która obecnie ma szersze cele strategiczne i obejmuje swym zasięgiem większy obszar geograficzny. Głównym celem krajowej pomocy regionalnej jest zlikwidowanie nierównowagi terytorialnej w kontekście dobrobytu i zatrudnienia (efekt koncentracji) poprzez zachęty do podejmowania działalności gospodarczej na obszarach objętych pomocą (w kontekście innych czynników, takich jak koszty pracy, dostęp do rynków, podatki, produktywność itp.). Pomoc regionalna umożliwia państwu członkowskiemu wsparcie nowych inwestycji, które przyczyniają się do tworzenia miejsc pracy na lokalnym rynku oraz powstawania nowych firm wskutek pośredniej stymulacji działalności gospodarczej (efekt dźwigni).

Unijna polityka spójności ma na celu zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów mających najmniej korzystne warunki. Finansuje ona szeroki zakres działań – od infrastruktury (transport, telekomunikacja, energia, kwestie społeczne) po kapitał ludzki. Kategoria wydatków „Wsparcie na przedsiębiorczość i innowacje”, najściślej powiązana z bezpośrednim wsparciem dla przedsiębiorstw i w związku z tym obejmująca pomoc państwa, stanowi 20 % wydatków na politykę spójności. Tylko część finansowania polityki spójności objęta jest zasadami pomocy państwa, ponieważ większość wydatków w ramach funduszy strukturalnych ma odniesienie do działalności, która nie jest objęta definicją pomocy państwa, np. związanej z ogólną infrastrukturą. Ponadto bezpośrednie wsparcie finansowe dla przedsiębiorstw może przyjąć różne formy (np. dotacje, kapitał podwyższonego ryzyka, pożyczki) i mieć różne cele (np. innowacje, ochrona środowiska, szkolenia itp.). Znacząca część pomocy państwa przyznawanej w kontekście polityki spójności nie jest zatem bezpośrednio powiązana z regionalną pomocą inwestycyjną w rozumieniu RAG, lecz wchodzi w zakres zasad pomocy państwa (np. B+R+I, ochrona środowiska, kapitał podwyższonego ryzyka itp.).

Krajowa pomoc regionalna ma szerokie spektrum zastosowania, które sięga od środków przynoszących korzyści całej gospodarce, takich jak ogólne środki pomocy dla przedsiębiorstw na obszarach objętych pomocą (np. pomoc dla nowych przedsiębiorstw, pomoc inwestycyjna) po zindywidualizowaną pomoc państwa na duże projekty inwestycyjne, w przypadku której występuje większe ryzyko zakłóceń, a intensywność pomocy jest automatycznie zmniejszana.

Jednakże pomoc regionalna może być skuteczna tylko jeśli prowadzi do trwałych działań i jest skoncentrowana na obszarach znajdujących się w najbardziej niekorzystnym położeniu w Unii Europejskiej. Ponadto korzyści wynikające z przyznania pomocy na rozwój regionalny obszaru o bardziej niekorzystnych warunkach gospodarowania muszą równoważyć zakłócenia konkurencji wynikające z podjęcia takich działań, tzn. ryzyko wystąpienia efektu wyparcia konkurentów z rynku spowodowanego pomocą przyznaną konkretnemu beneficjentowi lub ograniczonej grupie beneficjentów.

Według unijnych zasad pomocy państwa Komisja ma wyłączne prawo do decydowania na temat regionalnej pomocy na rozwój w oparciu o własną ocenę zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. Z kolei fundusze strukturalne należy wykorzystywać zgodnie z programami operacyjnymi proponowanymi przez każde państwo członkowskie we współpracy z Komisją. Wdrażane są one przez krajowe instytucje zarządzające, które zgodnie z rozporządzeniem ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące funduszy strukturalnych[48] odpowiadają za zapewnienie zgodności ze wszystkimi strategiami unijnymi zawierającymi zasady pomocy państwa. Nieprzestrzeganie zasad pomocy państwa stanowi naruszenie tego rozporządzenia, co może doprowadzić do żądania zwrotu środków przyznanych w ramach współfinansowania unijnego. Duże projekty, związane z kosztami przekraczającymi kwotę 50 mln EUR, muszą być formalnie przedkładane Komisji[49]. Następnie Komisja podejmuje decyzję o współfinansowaniu uwzględniając wszystkie strategie unijne.

Zasady pomocy państwa na rzecz rozwoju regionalnego

Wytyczne w sprawie pomocy regionalnej zawierają kryteria stosowane przez Komisję przy badaniu zgodności krajowej pomocy regionalnej z rynkiem wewnętrznym. W wytycznych uwzględniono stosunkowo poważne problemy mające wpływ na rozwój danych regionów poprzez wprowadzenie konkretnych regionalnych pułapów pomocy; pułapy te mają zasadniczo odzwierciedlać podejmowane przez Komisję próby zrównoważenia pozytywnych i negatywnych skutków pomocy.

Jak stwierdzono w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej Komisja przyjęła w 2009 r. komunikat w sprawie kryteriów dotyczących szczegółowej oceny pomocy regionalnej dla dużych projektów inwestycyjnych[50], czyli projektów o kwalifikowalnych kosztach inwestycyjnych na poziomie co najmniej 50 mln EUR wartości bieżącej. Pomoc regionalna dla dużych projektów inwestycyjnych przekraczająca określone progi musi być indywidualnie zgłaszana Komisji, ponieważ może nieść ze sobą większe ryzyko zakłócenia konkurencji. W określonych okolicznościach Komisja wszczyna formalne postępowanie wyjaśniające i przeprowadza szczegółową ocenę[51].

Wytyczne w sprawie pomocy regionalnej na lata 2007–2013

W wytycznych określono zasady udzielania pomocy państwa, promującej rozwój obszarów UE znajdujących się w niekorzystnym położeniu np. poprzez wspieranie inwestycji i tworzenia miejsc pracy.

W celu uwzględnienia powagi problemów mających wpływ na rozwój przedmiotowych regionów wyróżnia się dwie kategorie regionów:

- Regiony charakteryzujące się poziomem PKB na mieszkańca poniżej 75 % średniej wartości unijnej oraz regiony najbardziej oddalone (art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE) kwalifikują się do najwyższych poziomów pomocy, jak również do pomocy operacyjnej (pomocy regionalnej mającej na celu zmniejszenie bieżących wydatków przedsiębiorstwa). Stawka pomocy wynosi od 30 % do 50 % kosztów kwalifikowalnych.

- Regiony, które państwa członkowskie same definiują zgodnie z krajową regionalną strategią rozwoju w oparciu o konkretne parametry powiązane zazwyczaj z niską gęstością zaludnienia lub szczególnie niskim PKB na mieszkańca lub wysokim poziomem bezrobocia (art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE). W przypadku tych regionów państwa członkowskie mogą przyznać pomoc regionalną o niższej wysokości (zasadniczo pomiędzy 10 % a 15 % kosztów kwalifikowalnych).

Poziom pomocy można zwiększyć we wszystkich regionach objętych pomocą o 20 punktów procentowych w przypadkach, kiedy pomoc jest udzielana małym przedsiębiorstwom oraz o 10 punktów procentowych w przypadkach, kiedy jest udzielana średnim przedsiębiorstwom.

Choć pomoc operacyjna jest zasadniczo zakazana, można ją przyznać po spełnieniu przez beneficjenta konkretnych warunków. Aby zachęcić do tworzenia nowych przedsiębiorstw i wesprzeć wczesne etapy rozwoju, można przyznać pomoc na założenie i rozbudowę małych przedsiębiorstw przez pierwsze pięć lat. Pomoc operacyjna dopuszczalna jest w celu przeciwdziałania wyludnianiu się najmniej zaludnionych i najbardziej oddalonych regionów, aby zrównoważyć koszty dodatkowe powstałe przy prowadzeniu działalności gospodarczej, a wynikłe z przeszkód występujących w takich regionach, np. oddalenia, wyspiarskiego charakteru, niewielkiego rozmiaru, trudnych warunków topograficznych i klimatycznych oraz zależności gospodarczej od jedynie kilku produktów.

W wytycznych w sprawie pomocy regionalnej określono również zasady dotyczące „dużych projektów inwestycyjnych”, w tym mechanizm przejrzystości dla niektórych typów pomocy.

Wytyczne w sprawie kryteriów dotyczących szczegółowej oceny pomocy regionalnej dla dużych projektów inwestycyjnych

W wytycznych w sprawie pomocy regionalnej przewidziano, że w określonych przypadkach pomoc regionalna dla dużych projektów inwestycyjnych przekraczająca określone progi musi być indywidualnie zgłaszana Komisji, ponieważ może nieść ze sobą większe ryzyko zakłócenia konkurencji. Szczegółowa ocena tych środków jest niezbędna, jeśli beneficjent pomocy wykazuje się udziałem w rynku w wysokości ponad 25 % lub jeśli zdolność produkcyjna projektu przekracza 5 % rynku (podczas gdy stopa wzrostu danego rynku produktowego jest na poziomie niższym niż stopa wzrostu PKB w EOG).

We wskazówkach określono metodologię szczegółowej oceny zgodności pomocy regionalnej dla dużych projektów inwestycyjnych. Opiera się ona na teście bilansującym, porównującym pozytywne skutki pomocy z negatywnym wpływem potencjalnego zakłócenia konkurencji, które może spowodować pomoc. Państwa członkowskie muszą więc przedstawić informacje na temat pozytywnych skutków pomocy, na temat tego, czy jest odpowiednia i proporcjonalna oraz na temat efektu zachęty.

Ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych

Ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych zwalnia z obowiązku zgłaszania Komisji przejrzyste programy regionalnej pomocy inwestycyjnej oraz programy pomocy na zatrudnienie zgodne z zasadami dotyczącymi kwalifikowalnych wydatków oraz maksymalnej intensywności pomocy określone w mapie pomocy regionalnej dla danego państwa członkowskiego. Zasady materialne rządzące pomocą inwestycyjną są zasadniczo takie same w rozporządzeniu GBER i wytycznych w sprawie pomocy regionalnej, tak że nie osiąga się żadnej korzyści zgłaszając środek pomocy objęty wyłączeniem. GBER obejmuje wyłączeniem również regionalną pomoc dla nowo utworzonych małych przedsiębiorstw, co odpowiada nowej formie pomocy regionalnej wprowadzonej przez wytyczne w sprawie pomocy regionalnej.

Zgodnie z przepisami wytycznych w sprawie pomocy regionalnej GBER przewiduje zwiększone poziomy pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw.

Pomoc ad hoc udzielana dużym przedsiębiorstwom nie jest objęta zakresem GBER, z wyjątkiem przejrzystej pomocy, pod warunkiem, że jest wykorzystywana do uzupełnienia pomocy przyznawanej w ramach programów oraz że element ad hoc nie przekracza 50 % całkowitej kwoty pomocy.

Indywidualne zgłoszenie dużych projektów inwestycyjnych jest wymagane w przypadku spełnienia określonych warunków.

Jeśli nie są spełnione warunki przewidziane w GBER, pomoc musi zostać zgłoszona i jest oceniana na podstawie wytycznych w sprawie pomocy regionalnej.

Decyzje w sprawie pomocy państwa w zakresie pomocy regionalnej i analiza przykładów

W okresie 2004–2010 Komisja przyjęła 570 decyzji końcowych w sprawie środków na rozwój regionalny. Liczba ta obejmuje 523 decyzje potwierdzające zgodność pomocy, 14 decyzji stwierdzających, że dany środek nie stanowi pomocy, i 33 decyzje negatywne. Zaledwie nieco ponad połowa podjętych decyzji dotyczyła programów (52 %); reszta odnosiła się do środków indywidualnych ad hoc (prawie 29 %) i pomocy indywidualnej w ramach programów (19 %). Sześć na dziesięć decyzji dotyczyło pięciu państw członkowskich: Polski (96 decyzji), Niemiec (91), Włoch (60), Republiki Czeskiej (46) i Francji (18).

W tym samym okresie Komisja dokonała 59 szczegółowych ocen dużych projektów inwestycyjnych oraz jednej szczegółowej oceny opartej na dokumencie ze wskazówkami[52]. Względnie wysoki udział środków ad hoc można wytłumaczyć liczbą polskich spraw ad hoc .

Liczba środków krajowej pomocy regionalnej zatwierdzanych rocznie wahała się w okresie 2004–2009 pomiędzy 60 a 100, osiągając trzykrotnie bardzo wysoki poziom: w 2004 r. (92 środki), 2006 r. (96) i 2009 r. (86). W 2010 r. odnotowano znaczny spadek – do ok. 50 zatwierdzonych środków.

Całkowita liczba podlegających zwolnieniom grupowym środków na rozwój regionalny stworzonych przez państwa członkowskie wyniosła 778, z czego 97 % było programami. Największą liczbę programów wprowadziły dwa państwa członkowskie o zdecentralizowanych kompetencjach w zakresie pomocy państwa na poziomie administracji lokalnej: Włochy (120) i Hiszpania (112); a poza tym Republika Czeska (76), Polska (68) i Austria (57). Po rekordowym roku 2009, kiedy to wprowadzono w sumie 266 środków podlegających zwolnieniu grupowemu, w 2010 r. ich liczba spadła do 145. Można to wyjaśnić przyjęciem w 2008 r. nowego GBER oraz faktem, że znaczna część pomocy regionalnej odnosi się do operacji w ramach funduszy strukturalnych, dla których programy operacyjne na okres 2007–2013 zatwierdzono w latach wcześniejszych.

Około 60 % wszystkich podlegających zwolnieniom grupowym środków na rozwój regionalny wprowadzono w oparciu o GBER (które weszło w życie w 2008 r.). W tej grupie programy stanowiły 96 % środków. Jeśli chodzi o cele szczegółowe GBER, 87 % zatwierdzonych środków zdefiniowano jako programy pomocy regionalnej. (art. 13 GBER). Pozostałe środki to pomoc dla nowo utworzonych małych przedsiębiorstw (10 %, art. 14 GBER) oraz regionalna pomoc ad hoc (mniej niż 4% %, art. 13 ust. 1 GBER).

[pic]

W ramce poniżej przedstawiono przykłady pomocy regionalnej wdrożonej w czterech państwach członkowskich. Pierwszy to niemiecki środek pomocy wspierający inwestycje w konkretnych obszarach objętych pomocą. Drugi przykład pokazuje środek pomocy z Malty, promujący tworzenie nowych przedsiębiorstw – opcja po raz pierwszy wprowadzona w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2007–2013. Trzeci przykład opisuje francuski środek przyczyniający się do zlikwidowania konkretnych słabości charakteryzujących regiony najbardziej oddalone. Ostatni zaś to duży projekt inwestycyjny wdrożony na Węgrzech.

„Investitionszulagengesetz 2007” (Niemcy, N 357a/2006 oraz XR 6/2007)

W czerwcu 2006 r. Niemcy zgłosiły Komisji program pomocy zastępujący wcześniejsze środki pomocy określone w ustawie o ulgach inwestycyjnych, który przewidywał wsparcie dla projektów inwestycyjnych w nowych krajach związkowych oraz w Berlinie. Pierwsze zgłoszenie dotyczyło zastosowania programu do projektów, które się rozpoczęły zarówno przed, jak i po dniu 31 grudnia 2006 r.

W porozumieniu z władzami niemieckimi środek podzielono na dwie części:

a) pomoc N 357a/2006 związaną z projektem dotyczącym inwestycji początkowej rozpoczętym przed dniem 1 stycznia 2007 r.;

b) program pomocy objęty zwolnieniem grupowym XR 6/2006 dotyczący projektów rozpoczętych po dniu 31 grudnia 2006 r. Środek ten został zwolniony z obowiązku zgłoszenia i nie podlegał zatwierdzeniu przez Komisję.

Całkowity budżet przeznaczony na obydwa środki to ok. 1,74 mld EUR.

W 2009 r. 20 % całkowitej pomocy państwa przeznaczonej na pomoc regionalną w UE przyznano w ramach tych dwóch środków: ok. 11 % na program N 357a/2006, zaś pozostałą część na pomoc podlegającą zwolnieniu grupowemu. Stanowi to ok. trzy czwarte całkowitej pomocy regionalnej w Niemczech.

Program pomocy dla nowo utworzonych małych przedsiębiorstw (Malta, N 622/2007)

W październiku 2007 r. Malta zgłosiła Komisji zamiar wdrożenia programu mającego na celu wspieranie tworzenia nowych przedsiębiorstw generujących wysoką wartość dodaną i mogących się przyczynić do regionalnego rozwoju gospodarczego, zgodnie z celem dotyczącym pomocy dla nowo utworzonych małych przedsiębiorstw w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej. Jest to nowa forma pomocy, włączona po raz pierwszy do wytycznych w sprawie pomocy regionalnej za okres 2007–2013.

Program ma zastosowanie do całego obszaru Malty, wskazanego w mapie pomocy regionalnej dla Malty na lata 2007-2013 jako obszar objęty pomocą kwalifikujący się do krajowej pomocy regionalnej w drodze odstępstwa przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE.

Pomoc może zostać przyznana małym przedsiębiorstwom utworzonym w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku w ramach programu, stosującym w swojej strategii zatrudnienia ekwiwalent odpowiadający zatrudnieniu co najmniej trzech pracowników w pełnym wymiarze czasu pracy. Państwo członkowskie wprowadziło mechanizm zapobiegający potencjalnym nadużyciom w zakresie korzystania z pomocy.

Środek ma zastosowanie tylko do niektórych sektorów gospodarki. Pomoc przyznaje się w postaci dotacji bezpośrednich. Całkowita wartość dotacji na jednego beneficjenta ograniczona jest do kwoty 2 mln EUR, zaś roczna kwota pomocy nie może przekroczyć 33 %, czyli 2 mln EUR, na przedsiębiorstwo.

Po dokonaniu oceny Komisja stwierdziła, że program spełnił wymogi wytycznych w sprawie pomocy regionalnej i uznała go za zgodny z rynkiem wewnętrznym.

Programy pomocy dla francuskich departamentów zamorskich (Francja, N 542/2006 i inne)

W 2007 r. Komisja zatwierdziła dziesięć programów pomocy dla francuskich departamentów zamorskich. Te dziesięć programów pomocy dotyczy zwolnień z podatku i składek na zabezpieczenie społeczne celem zrównoważenia specyficznych utrudnień doświadczanych przez najbardziej oddalone regiony. Regiony te kwalifikują się do odstępstwa na mocy art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE w okresie 2007–2013. Te dziesięć programów pomocy państwa zostało już wcześniej zatwierdzonych przez Komisję w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2000–2006.

Pod pewnymi warunkami przedsiębiorstwa mogą również korzystać z pomocy na inwestycje w wysokości do 60 % w przypadku dużych przedsiębiorstw na Gujanie Francuskiej oraz do 50 % w przypadku dużych przedsiębiorstw na Martynice, Gwadelupie i Reunionie (w odpowiednich przypadkach stosuje się dodatek dla MŚP).

Zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy regionalnej można również przyznać pomoc operacyjną, musi ona jednak zostać uzasadniona wkładem w rozwój regionalny, zaś jej poziom musi być proporcjonalny do dodatkowych kosztów wynikających z czynników przewidzianych w art. 349 TFUE. Po dokonaniu oceny Komisja stwierdziła, że całkowita zgłoszona pomoc odpowiada ok. 6,5 % PKB przedmiotowych regionów i że poziom ten jest proporcjonalny do całości dodatkowych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa w tych regionach.

W 2009 r. 22,7 % całkowitej pomocy regionalnej przyznawanej w Europie udzielono w ramach tych 10 programów, które stanowiły 77 % całkowitej pomocy regionalnej we Francji.

N 671/2008 – HU – Duże projekty inwestycyjne – Regionalna pomoc inwestycyjna dla Mercedes-Benz Manufacturing Hungary

W grudniu 2008 r. władze węgierskie zgłosiły w ramach wytycznych w sprawie pomocy regionalnej zamiar przyznania pomocy regionalnej na duży projekt inwestycyjny na rzecz przedsiębiorstwa Mercedes-Benz Manufacturing Hungary. Władze węgierskie chciały promować rozwój regionalny poprzez przyznanie pomocy regionalnej na rzecz Mercedes-Benz na stworzenie nowej fabryki mającej produkować 180 000 samochodów pasażerskich. Przedmiotowy region jest obszarem znajdującym się w niekorzystnym położeniu, kwalifikującym się do przyznania pomocy zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE jako region o nienormalnie niskim poziomie życia i niedostatecznym zatrudnieniu.

Koszty kwalifikowalne projektu inwestycyjnego wyniosły 548,4 mln EUR. Około 400 mln EUR sumy kosztów projektu pochodziłoby z pożyczki udzielonej przez EBI bez gwarancji państwa. Pomoc państwa wynosi 111,5 mln EUR. Inwestycja spowoduje powstanie bezpośrednio 2 500 miejsc pracy, a pośrednio 10 000-14 000 miejsc pracy. Według władz węgierskich projekt pomoże zmniejszyć bezrobocie w regionie o 0,5 %.

Dokonana przez Komisję ocena pomocy regionalnej na duże projekty inwestycyjne ma na celu zweryfikowanie, czy udział rynkowy beneficjenta oraz zdolność produkcyjna powstała dzięki inwestycji pozostają poniżej pułapów określonych w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej. Jeśli pułapy nie zostały przekroczone, uznaje się, że negatywny wpływ pomocy na konkurencję został zrównoważony przez pozytywny wkład w rozwój regionalny.

Komisja stwierdziła, że udziały rynkowe grupy Daimler, do której należy fabryka, pozostałyby znacząco poniżej 25-procentowego pułapu, zarówno przed planowaną inwestycją, jak i po jej realizacji, i stwierdziła, że dodatkowe zdolności produkcyjne powstałe dzięki projektowi pozostałyby na poziomie poniżej 5 % widocznej konsumpcji przedmiotowego produktu w EOG. W listopadzie 2009 r. Komisja zatwierdziła środek pomocy państwa.

Wydatki na pomoc państwa w zakresie pomocy regionalnej

W 2009 r. kwota regionalnej pomocy państwa wyniosła 13,9 mld EUR. Kwota ta stanowiła w przybliżeniu 24 % łącznej kwoty pomocy państwa dla przemysłu i usług lub 0,12 % PKB UE-27. Około 4,9 mld EUR (35 %) przyznano przy zastosowaniu środków objętych wyłączeniem grupowym.

W wartościach względnych, jako odsetek PKB, 12 państw członkowskich przyznało więcej środków niż średnia UE: Grecja (0,57 %), Węgry (0,28 %), Słowenia (0,27 %), Malta (0,25 %), Republika Czeska (0,23 %), Francja (0,22 %), Irlandia (0,18 %), Słowacja (0,17 %), Polska (0,17 %), Niemcy (0,15 %), Litwa (0,14 %) i Hiszpania (0,12 %).

W odniesieniu do całkowitej pomocy dla przemysłu i usług regionalna pomoc rozwojowa była szczególnie istotna w państwach UE-12, w których stanowiła ok. 30 % łącznej kwoty, czyli znajdowała się na wyższym poziomie w porównaniu z poziomem zaobserwowanym w państwach UE-15 (23 %). Tłumaczy się to występowaniem w tych państwach członkowskich większej liczby kwalifikujących się regionów i, co za tym idzie, możliwością przyznania pomocy o większej intensywności.

Ustalono, że największą część regionalnej pomocy rozwojowej w stosunku do całkowitej pomocy dla przemysłu i usług przyznano Grecji (76 %), Bułgarii (59 %), Litwie (51 %), Słowacji (47 %) i Republice Czeskiej (46 %), natomiast w czterech państwach członkowskich (Danii, Niderlandach, na Cyprze i w Finlandii) wyniosła ona poniżej 2 %.

W wartościach nominalnych państwami, które przyznały pomoc w najwyższych kwotach, były: Francja (4,1 mld EUR, 30 % całkowitej pomocy EU), Niemcy (3,7 mld EUR, 27 %), Grecja (1,4 mld EUR, 10 %), Hiszpania (1,2 mld EUR, 9 %) i Włochy (1 mld EUR, 7 %).

W 2009 r. niemal połowę (45 %) całkowitej pomocy przeznaczonej na rozwój regionalny w UE przyznano w ramach tylko pięciu środków. Są to trzy programy niemieckie (w tym dwa są objęte wyłączeniem grupowym), w ramach których skoncentrowano się na wsparciu inwestycji w najuboższych regionach (a mianowicie w Niemczech Wschodnich), oraz dwa programy francuskie, w ramach których zapewnia się pomoc operacyjną we francuskich departamentach zamorskich.

Porównując dwa kolejne okresy 2004–2006 i 2007–2009, można stwierdzić wzrost w zakresie pomocy na rozwój regionalny zarówno w wartościach nominalnych (o 2,7 mld EUR), jak i względnych, jako odsetek PKB, z 0,08 % do 0,1 % PKB. Ponadto część całkowitej pomocy dla przemysłu i usług przeznaczona na rozwój regionalny zwiększyła się z 19 % do 23 %.

Pomoc regionalną po raz pierwszy włączono do rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych w 2007 r. Rozporządzenie to zostało przyjęte w 2006 r. i weszło w życie w 2007 r. Od tamtej pory przyznano łącznie 11,4 mld pomocy państwa bez uprzedniego zgłoszenia do Komisji. Część pomocy regionalnej przyznanej w ramach środków objętych wyłączeniem grupowym stopniowo zwiększała się i osiągnęła 35 % przyznanej całkowitej pomocy regionalnej w 2009 r. Środki objęte zakresem stosowania GBER stanowiły jedynie 15 % łącznej kwoty wydatków na rozwój regionalny objętych wyłączeniem grupowym.

W okresie 2004–2010 na pomoc unijną przeznaczono kwotę 67 mld EUR. Niemal całą tę kwotę przydzielono w ramach programów (96 %), natomiast indywidualna pomoc ad hoc stanowiła jedynie 4 % całkowitej pomocy. Jeżeli chodzi o instrumenty pomocy, zwolnienia podatkowe stosowano w przypadku 55 % całkowitej przyznanej pomocy (z wystąpieniem w tym okresie tendencji wzrostowej), a na drugim miejscu znalazły się dotacje bezpośrednie (42 %).

Wnioski dotyczące pomocy państwa w zakresie pomocy regionalnej

Regionalna pomoc państwa nadal będzie się przyczyniać do spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej w Unii Europejskiej. Znaczenie tego celu zwiększyło się w ciągu ostatnich lat, a w szczególności od czasu przystąpienia do Unii nowych państw w latach 2004 i 2007. Obecnie regionalna pomoc państwa jest celem horyzontalnym i stanowi największą część całkowitej pomocy dla przemysłu i usług.

Szczególną uwagę poświęca się regionom najbardziej oddalonym ze względu na szczególne koszty dodatkowe wynikające z ograniczeń strukturalnych związanych z oddaleniem geograficznym oraz określone trudności w zakresie integracji z rynkiem wewnętrznym.

POMOC PAńSTWA DLA MŚP

Kontekst polityczny

W ramach inicjatywy przewodniej „Polityka przemysłowa w erze globalizacji”[53] strategii „Europa 2020” podkreśla się ważną rolę małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) w gospodarce UE jako siły napędowej w zakresie tworzenia miejsc pracy i wzrostu gospodarczego: „MŚP zapewniają ok. 2/3 zatrudnienia w przemyśle; duży udział potencjału przemysłu unijnego w zakresie tworzenia wzrostu i miejsc pracy zawdzięczamy także tym żywiołowym i dynamicznym przedsiębiorstwom. Wspieranie tworzenia, rozwoju i internacjonalizacji MŚP musi zatem znajdować się w centrum nowej zintegrowanej polityki przemysłowej UE”.

W inicjatywie podkreśla się również, że mimo istotnego postępu w ostatnich latach[54] nadal istnieją poważne wyzwania, które można zidentyfikować, dotyczące inteligentnych regulacji i otoczenia biznesowego, szczególnie dla MŚP. W szczególności „większość państw członkowskich zidentyfikowało dostęp do finansowania jako wąskie gardło, szczególnie w przypadku MŚP i finansowania innowacji”[55]. Faktycznie w obecnym kontekście spowolnienia gospodarczego i kryzysu finansowego MŚP często mają trudności z uzyskaniem kapitału, kapitału podwyższonego ryzyka lub kredytów z uwagi na niechęć niektórych rynków finansowych do podejmowania ryzyka oraz ograniczone zabezpieczenia, jakie MŚP mogą zaoferować. Ograniczone zasoby mogą im również ograniczyć dostęp do informacji dotyczącej w szczególności nowych technologii i potencjalnych rynków. W celu złagodzenia tych trudności państwa członkowskie muszą zintensyfikować swoje starania w zakresie stosowania zasady „najpierw myśl na małą skalę” oraz uproszczenia programów wsparcia.

Aby udzielić wsparcia MŚP, rządy mogą podejmować interwencję na wiele sposobów nieuznawanych za pomoc państwa, takich jak ogólne środki wsparcia, do których mogą zaliczać się ogólne ulgi w zakresie opodatkowania kosztów pracy i kosztów społecznych, skrócenie terminów płatności, aby usprawnić przepływy pieniężne MŚP, uproszczenie przepisów, aby ograniczyć obciążenie administracyjne itd. Jeżeli same siły rynkowe nie są wystarczające, środki pomocy państwa mogą pełnić uzupełniającą rolę poprzez zapewnienie finansowania publicznego. Możliwość ta została uznana w ramach inicjatywy przewodniej „Polityka przemysłowa w erze globalizacji” w stwierdzeniu, że „zasady pomocy państwa przyczyniają się do wspierania konkurencyjności przemysłu w Europie. Zasady pomocy państwa stanowią ramy, dzięki którym inwestycje państw członkowskich są kierowane tam, gdzie występują nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku” .

Kontrola pomocy państwa jest jednak zasadniczym czynnikiem dla zachowania równych szans wszystkich przedsiębiorstw prowadzących działalność na rynku wewnętrznym, niezależnie od państwa członkowskiego, w którym mają siedzibę. Komisja musi czuwać nad odpowiednim ukierunkowaniem tych środków, dopilnowując, aby pomoc nie działała zniechęcająco na inwestorów, nie była przeznaczana na inwestycje utrzymujące na rynku nieefektywne przedsiębiorstwa i nie powodowała zakłóceń konkurencji.

Zasady pomocy państwa dla MŚP

W kontekście strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego, zatrudnienia i konkurencyjności Komisja zmodernizowała zasady pomocy państwa i wzmocniła środki skierowane szczególnie do MŚP. Obecnie MŚP kwalifikują się do wszystkich kategorii pomocy dozwolonych na mocy przepisów UE dotyczących pomocy państwa i mogą korzystać z większej intensywności pomocy w zakresie niektórych środków[56].

Ponadto w znacznym stopniu uproszczono i usprawniono zasady pomocy państwa w GBER i dzięki nim państwa członkowskie mają obecnie możliwość wprowadzenia szerokiego wachlarza środków pomocy dla MŚP przy minimalnym obciążeniu administracyjnym. Komisja zachęca państwa członkowskie do korzystania z tych możliwości, aby przeznaczać istniejące budżety pomocowe n