DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 96/53/WE ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym /* SWD/2013/0109 final */





DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 96/53/WE ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym 1. Określenie problemu Pojazdy ciężarowe przewożące towary i osoby na terenie Europy muszą spełniać określone warunki dotyczące masy i wymiarów. Dla każdego typu pojazdu dyrektywa 96/53/WE (określana dalej za pomocą tego oznaczenia lub jako „dyrektywa”) określa odpowiednie maksymalne dopuszczalne wartości długości, szerokości, wysokości i masy (masy całkowitej oraz nacisku na oś). Pojazdy, które spełniają te ograniczenia, mogą wykonywać przewozy międzynarodowe[1] na terytorium wszystkich państw członkowskich UE. Aby uniknąć sytuacji, w których przewoźnicy krajowi zyskują nienależną przewagę nad swoimi konkurentami z innych państw członkowskich, są oni zasadniczo zobowiązani do przestrzegania ograniczeń określonych dla przewozów międzynarodowych. Zgodnie z zasadą pomocniczości istnieją odstępstwa umożliwiające państwom członkowskim stosowanie większych wartości granicznych w odniesieniu do przewozów na swoim terytorium. Odstępstwa dotyczą maksymalnej wysokości, maksymalnej masy i możliwości wykorzystywania dłuższych pojazdów do przewozów specjalnych, prób lub łącznie z modułowymi zespołami pojazdów. Główny problem zidentyfikowany w wyniku konsultacji z zainteresowanymi stronami polega na tym, że ograniczenia określone w dyrektywie stanowią jedną z przeszkód utrudniających efektywność energetyczną transportu drogowego i przewozy intermodalne. Ponadto skuteczność dyrektywy jest ograniczona ze względu na nieprzestrzeganie jej przepisów przez przewoźników. Tym samym główny problem składa się z dwóch części, dla których zidentyfikowano kilka przyczyn pierwotnych: Część 1: niektóre ograniczenia dotyczące masy i wymiarów określone w dyrektywie stanowią przeszkodę utrudniającą wzrost efektywności energetycznej pojazdów oraz przewozy intermodalne Aktualne ustawodawstwo, opracowane w latach 90. XX w. jako towarzyszące ustawodawstwu dotyczącemu otwarcia międzynarodowego rynku przewozów drogowych, odzwierciedla panujące wówczas warunki. W międzyczasie zmieniło się kilka elementów, co sprawia, że obecne zasady nie zapewniają już prawidłowej równowagi między różnymi elementami i potrzebami, takimi jak potrzeby w zakresie efektywności energetycznej i środowiska, efektywności ekonomicznej, bezpieczeństwa i infrastruktury. W szczególności aspekty dotyczące zależności energetycznej i zmian klimatycznych wymagają położenia obecnie większego nacisku na efektywność energetyczną pojazdów. Rozwój transportu morskiego i konteneryzacji ma wpływ na logistykę i ekonomię przewozów drogowych. Nastąpił postęp w technologii pojazdów i infrastruktury. Ważniejsze stały się kwestie bezpieczeństwa. Ponadto sposób, w jaki producenci dostosowują budowę swoich pojazdów do zapotrzebowania, w granicach określonych przepisami, może prowadzić do odbiegających od optimum wyników. W związku z tym przy wsparciu zainteresowanych stron zdefiniowano następujące przyczyny pierwotne: Główna przyczyna 1: niektóre maksymalne masy i wymiary uniemożliwiają wprowadzenie na rynek bardziej aerodynamicznych, elektrycznych i hybrydowych pojazdów ciężarowych oraz zmniejszają atrakcyjność niektórych przewozów autokarowych. Maksymalne wymiary pojazdów ciężarowych określone w dyrektywie są przede wszystkim problematyczne ze względu na utrudnianie wprowadzania rozwiązań aerodynamicznych dla ciężarówek, które, zachowując długość znormalizowanych jednostek ładunkowych, przekroczyłyby obowiązujące ograniczenia. Ponadto maksymalne masy pojazdów ciężarowych określone w dyrektywie uniemożliwiają wprowadzenie na rynek pojazdów elektrycznych/hybrydowych, które są cięższe niż pojazdy konwencjonalne, a zatem miałyby mniejszą ładowność. Podobnie rosnąca masa wyposażenia pojazdów zwiększającego bezpieczeństwo i komfort oraz rosnąca masa pasażerów zmuszają przewoźników autokarowych do zmniejszania liczby pasażerów w autokarze. Główna przyczyna 2: niektórych maksymalnych mas i wymiarów nie dostosowano do postępu technicznego w transporcie intermodalnym i konteneryzacji Konteneryzacja umożliwia rozwój wewnątrzunijnego transportu intermodalnego/kombinowanego jako rozwiązania alternatywnego wobec mniej energetycznie efektywnych przewozów drogowych od drzwi do drzwi. Niemniej jednak niepełna normalizacja jednostek transportowych utrudnia te postępy. W wyniku tego niektóre duże kontenery stosowane w transporcie morskim, głównie kontenery 45-stopowe, praktycznie nie mogą być używane na drogowych odcinkach łańcucha przewozów ze względu na przepisy dyrektywy (mogą one być przewożone tylko na podstawie specjalnych zezwoleń). Część 2: nieskuteczne stosowanie dyrektywy W czasie konsultacji społecznych zainteresowane strony podkreślały, że występuje duża liczba naruszeń przepisów dyrektywy w odniesieniu do masy pojazdów ciężarowych. W warunkach ostrej konkurencji przewoźnicy działający na granicy przepisów poprzez maksymalizację ładunku mogą uzyskać istotną przewagę konkurencyjną ze szkodą dla innych. W związku z tym przy wsparciu zainteresowanych podmiotów zdefiniowano następujące główne przyczyny: Główna przyczyna 3: brak wspólnych i odstraszających metod egzekwowania przepisów Jednym z kolejnych głównych powodów słabego przestrzegania przepisów dyrektywy są zbyt rzadkie kontrole, co powoduje wrażenie bezkarności wśród potencjalnych sprawców. Co więcej, polityka egzekwowania przepisów i praktyki kontrolne w państwach członkowskich są nieefektywne, zważywszy że na każde dwie kontrole jedna dotyczy pojazdów, które spełniają wymogi, i tym samym jest niepotrzebna. Jeżeli chodzi o metody, to kontrole przeprowadzane przez państwa członkowskie są różne, od ręcznej selekcji pojazdów do kontroli po selekcję wstępną z użyciem metod technicznych w celu wybrania pojazdów do kontroli bezpośredniej, a tolerancje stosowane przez państwa członkowskie podczas kontroli również znacząco się różnią. Co się stanie, jeżeli nic się nie zmieni? W 2010 r. emisja CO2 z pojazdów ciężarowych stanowiła około jedną trzecią całkowitych emisji CO2 spowodowanych transportem w UE. Udział ten prawdopodobnie się zwiększy, ponieważ wprowadzono niedawno środki mające na celu zmniejszenie emisji pochodzących z innych rodzajów transportu (np. emisje pochodzące z nowych samochodów, system handlu emisjami w lotnictwie). Pomimo trwającego kryzysu gospodarczego liczba tonokilometrów (tkm) w Europie rośnie i w perspektywie długoterminowej spodziewany jest jej dalszy wzrost. Jeżeli nie zostaną podjęte żadne działania, to całkowite zużycie paliwa przez pojazdy ciężarowe i autobusy będzie rosnąć, co spowoduje zwiększenie zanieczyszczenia powietrza i emisji CO2. Kontynuowanie dotychczasowego scenariusza postępowania skutkowałoby utratą możliwości jednoczesnego zmniejszenia oporów aerodynamicznych i dalszego zmniejszenia liczby ofiar śmiertelnych wypadków z udziałem pojazdów ciężarowych: symulacje wykazały, że stosowanie zaokrąglonego przodu zapobiega przejeżdżaniu osób potrąconych przez pojazd ciężarowy i tym samym może zredukować liczbę ofiar śmiertelnych. W obszarze transportu intermodalnego i konteneryzacji dodatkowe obciążenia administracyjne związane z kontenerami 45-stopowymi stawiają UE w położeniu, w którym Unia może pozostać w tyle za światową ewolucją konteneryzacji, a dodatkowe koszty specjalnych zezwoleń i odstępstw zagrażałyby stabilności gospodarczej sektora transportu intermodalnego, który już przeżywa trudności. Z uzyskanych informacji wynika, że obecne kontrole i metody stosowane przez organy wykonawcze nie są w stanie skutecznie zapewnić przestrzegania przepisów dyrektywy. Sytuacja ta spowoduje najprawdopodobniej dalszy wzrost liczby naruszeń przepisów dotyczących maksymalnej dopuszczalnej masy i zakłóci konkurencję między przewoźnikami, co będzie skutkować niszczeniem infrastruktury i zmniejszeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. 2. Analiza pomocniczości Działania podejmowane przez same państwa członkowskie byłyby niewystarczające, aby zapewnić harmonizację maksymalnych wymiarów i masy w całej UE. Mieszanina różnych przepisów krajowych utrudniałaby stworzenie prawdziwie zintegrowanego unijnego rynku przewozów drogowych. W kontekście rozwoju transgranicznego przewozu drogowego towarów coraz potrzebniejsze stają się wspólne przepisy i poziom ich egzekwowania, aby zapewnić równe szanse dla wszystkich przewoźników. Różny poziom egzekwowania przepisów w poszczególnych państwach członkowskich UE faworyzuje niektórych przewoźników i motywuje ich do planowania tras przebiegających przez państwa, w których poziom egzekwowania przepisów jest najniższy. 3. Cele strategiczne Cele ogólne Zgodnie z problemami opisanymi w pkt 2 powyżej ogólny cel niniejszej inicjatywy jest dwojaki, a mianowicie: · zwiększyć efektywność energetyczną transportu drogowego i transportu intermodalnego poprzez zmianę niektórych ograniczeń dotyczących masy i wymiarów pojazdów drogowych, zachowując jednocześnie równowagę pomiędzy wymogami w zakresie utrzymania infrastruktury, bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochrony środowiska; · wyrównać szanse i tym samym usprawnić rynek wewnętrzny transportu drogowego. Cele szczegółowe Cele ogólne można przełożyć na trzy cele szczegółowe (CS). Muszą być one zrealizowane bez naruszania równowagi pomiędzy wymogami w zakresie utrzymania infrastruktury, bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochrony środowiska. 1. CS1: umożliwić wprowadzenie na rynek bardziej aerodynamicznych, elektrycznych i hybrydowych pojazdów ciężarowych i zwiększyć atrakcyjność niektórych przewozów autokarowych. 2. CS2: pobudzić rozwój transportu intermodalnego/kombinowanego. 3. CS3: zapewnić lepsze egzekwowanie przepisów dotyczących maksymalnej masy i wymiarów w całej UE. 4. Warianty strategiczne Aby rozwiązać problem i usunąć wszystkie jego główne przyczyny, biorąc pod uwagę znaczącą listę środków, proponuje się utworzenie pakietów strategicznych (PS) obejmujących środki przeznaczone do dalszej oceny. Proponuje się utworzenie trzech pakietów strategicznych, które są kumulacyjne, tzn. PS2 obejmuje środki przewidziane w PS1, a PS3 obejmuje środki przewidziane w PS1 i PS2. Pakiety strategiczne (zob. tabela poglądowa poniżej) zostały opracowane w taki sposób, aby obejmować środki o rosnącej intensywności dotyczące, odpowiednio, efektywności energetycznej i przestrzegania przepisów dyrektywy. Pakiet strategiczny PS1: ograniczony przegląd Niniejszy pakiet opiera się na ograniczonym przeglądzie dyrektywy oraz na środkach miękkich mających na celu lepsze wdrażanie dyrektywy przy minimalnych zmianach i kosztach. Jeżeli chodzi o konteneryzację i transport intermodalny, to PS1 zakłada rozszerzenie możliwości przewozu kontenerów 45-stopowych przy wadze 44 ton, co wykracza poza aktualny zakres. PS1 oferuje tym samym dwa warianty dotyczące środków 6 i 7 w odniesieniu do transportu kombinowanego i intermodalnego kontenerów 45-stopowych: · w wariancie „a” ułatwienia dotyczące transportu kontenerów 45-stopowych pozostają ograniczone do transportu kombinowanego (środek 6) · wariant „b” z kolei zakłada możliwość rozszerzenia przewozów kontenerów 45-stopowych przy wadze 44 ton poza zakres transportu kombinowanego (środek 7) i zezwala na włączenie ich także do łańcuchów transportu intermodalnego, aby nadać rzeczywiste przyśpieszenie konteneryzacji. Pakiet strategiczny PS2: bardziej gruntowny przegląd Pakiet ten zakłada bardziej intensywny (pod względem skali oddziaływań) przegląd dyrektywy, uwzględniający nowe środki oprócz tych proponowanych w pakiecie strategicznym 1. Dodatkowe środki będą wymagać pewnego wysiłku adaptacyjnego ze strony przemysłu motoryzacyjnego i administracji krajowych. Pakiet ten nie zawiera jednak daleko idących środków ani środków wymagających bardzo dużego wysiłku adaptacyjnego ze strony przemysłu i administracji. Pakiet strategiczny PS3: bardziej wiążące podejście regulacyjne Poza środkami przedstawionymi w pakietach strategicznych 1 i 2 przewiduje się też dalsze środki, aby aktywniej dążyć do zrealizowania celów przeglądu. Poniższa tabela zawiera przegląd środków przewidzianych w pakietach strategicznych oraz sposobów, w jaki zapewniają one osiągnięcie celów szczegółowych: || PS1 || PS2 || PS3 CS1: Umożliwić wprowadzenie na rynek bardziej aerodynamicznych, elektrycznych i hybrydowych pojazdów ciężarowych i zwiększyć atrakcyjność niektórych przewozów autokarowych || || || 1. Skrzydła tylne || X || X || X 2. Dłuższe kabiny || || X || X 3. Obowiązkowe skrzydła tylne || || || X 4. Wyższa dopuszczalna masa elektrycznych/hybrydowych pojazdów ciężarowych || X || X || X 5. Maksymalnie 19,5 t dla autokarów dwuosiowych || X || X || X CS2: Pobudzić rozwój transportu intermodalnego/kombinowanego || || || 6. Zezwolenie na kontenery 45-stopowe w transporcie kombinowanym || X/ Ø || X/Ø || X/Ø 7. Zezwolenie na kontenery 45-stopowe w transporcie intermodalnym || X/ Ø || X/Ø || X/Ø 8. Ułatwienia dotyczące większych kontenerów || || || X CS3: Zapewnić lepsze egzekwowanie przepisów dotyczących maksymalnej masy i wymiarów w całej UE || || || 9. Wytyczne dotyczące egzekwowania przepisów || X || X || X 10. Wspólna kategoryzacja naruszeń || || X || X 11. Obowiązkowa selekcja wstępna pojazdów wybieranych do kontroli bezpośrednich || || || X 12. Współodpowiedzialność wysyłających/spedytorów ładunku || || X || X 13. Normy dotyczące systemów ważenia pokładowego || || X || X 14. Obowiązkowe systemy ważenia pokładowego || || || X 15. Minimalny poziom kontroli || || || X 5. Ocena skutków Ocena odpowiednich skutków trzech pakietów strategicznych, wykonana zgodnie z wytycznymi Komisji w sprawie oceny skutków, przyniosła następujący rezultat: – Biorąc pod uwagę możliwość zamontowania na przyczepach tylnego wyposażenia aerodynamicznego oraz możliwość opracowania pojazdów ciężarowych z napędem elektrycznym lub hybrydowym, PS1 pozwoli na zmniejszenie zużycia paliwa (o 5-10 %) oraz zanieczyszczenia powietrza. Szacuje się, że ślad węglowy zmniejszy się o około 24 miliony ton rocznie, zakładając osiągnięcie celu operacyjnego, zgodnie z którym do 2030 r. zostanie wyposażonych 50 % przyczep do transportu dalekobieżnego. Zwiększenie skuteczności dyrektywy z uwagi na lepsze egzekwowanie przepisów będzie też mieć bardzo pozytywne skutki pod względem konkurencji, funkcjonowania rynku wewnętrznego, kosztów utrzymania dróg oraz liczby osób pokrzywdzonych w wypadkach spowodowanych przeciążonymi pojazdami. Wystąpi też pozytywny wpływ na efektywność ekonomiczną sektora transportu drogowego ze względu na wspieranie konteneryzacji bez hamowania innych rodzajów transportu, takich jak transport kolejowy lub wodny śródlądowy. Koszty administracyjne dla sektora publicznego i prywatnego się zmniejszą w wyniku ograniczenia liczby zezwoleń specjalnych oraz racjonalizacji kontroli bezpośrednich przeprowadzanych przez funkcjonariuszy policji w odniesieniu do przeciążonych pojazdów. PS 1 wspiera również rozwój transportu intermodalnego ze względu na możliwość przewożenia kontenerów 45-stopowych bez specjalnego zezwolenia oraz związanych z tym kosztów administracyjnych. – PS 2 zapewnia dużo większe oszczędności paliwa ze względu na przebudowę ciągnika, sięgające 15 % w przypadku autostrad. Doprowadzi to do zmniejszenia śladu węglowego o 27 milionów ton rocznie przy tej samej zakładanej liczbie wyposażonych pojazdów, jak określono powyżej. PS 2 ma również duży pozytywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ratując kilkaset ludzkich istnień rocznie (zob. rozdział 5.3.2) dzięki ulepszonej konstrukcji ciągników. Skuteczniejsze kontrole przeciążonych pojazdów dzięki metodom odsiewu mają istotny pozytywny wpływ na konkurencję oraz zmniejszają liczbę niepotrzebnych kontroli, a tym samym wysokość związanych z nimi kosztów administracyjnych. Koszty niezbędnego wyposażenia do selekcji pojazdów szybko się zwrócą dzięki oszczędnościom w zakresie utrzymania dróg oraz liczby funkcjonariuszy policji niezbędnych do prowadzenia kontroli. Wreszcie PS 2 ma taki sam pozytywny wpływ na rozwój transportu intermodalnego, jak PS 1. – Z kolei PS 3 nie przynosi żadnych realnych korzyści dodatkowych w porównaniu do PS 2 pod względem oszczędności paliwa i redukcji zanieczyszczeń ze względu na swój negatywny wpływ na obciążenia finansowe dla MŚP w przypadku wprowadzenia obowiązkowego wyposażenia aerodynamicznego. Podobne trudności wiązałyby się z wprowadzeniem obowiązkowych systemów ważenia pokładowego, nawet biorąc po uwagę fakt, że PS 3 z pewnością zwiększyłby skuteczność dyrektywy: koszt obowiązkowych urządzeń uznaje się w tej chwili za zbyt wysoki dla MŚP. Pod względem konteneryzacji PS 3 proponuje uwzględnienie większych kontenerów niż 45-stopowe, ale rzeczywiste korzyści takiego rozwiązania są wątpliwe, jako że należałoby dogłębniej zbadać efekty wsteczne dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zmiany transportu na transport kolejowy i wodny śródlądowy. Wartość dodana PS 3 w porównaniu z PS 2 jest wątpliwa, ale wszystkie pozytywne skutki PS 2 opisane powyżej występują również w przypadku PS 3. 6. Porównanie wariantów Warianty strategiczne zostały porównane pod względem następujących kryteriów oceny: · skuteczność – stopień, w jakim warianty umożliwiają realizację celów wniosku; · wydajność – stopień, w jakim możliwa jest realizacja celów najmniejszym kosztem; · spójność – stopień, w jakim warianty strategiczne są w stanie ograniczyć konieczność kompromisów w dziedzinach gospodarczej, społecznej i środowiskowej. Ponadto wykonano częściową analizę kosztów i korzyści w celu kwantyfikacji środków strategicznych, o ile było to możliwe. Biorąc pod uwagę różne etapy zaawansowania i poziomy kosztów proponowanych technologii, zakłada się, że do 2030 r. 75 % dalekobieżnych pojazdów ciężarowych będzie wyposażonych w tylne urządzenia aerodynamiczne, a 50 % wszystkich pojazdów ciężarowych będzie miało nową budowę kabiny. W poniższych obliczeniach nie można było uwzględnić autobusów ani środka dotyczącego hybrydyzacji, ponieważ nie były dostępne odpowiednie dane liczbowe. || Skuteczność || Wydajność || Spójność || Stosunek korzyści do kosztów PS 0 || - || - || - || - PS 1 || Średnia || Niskie koszty || Brak kompromisów || >1 PS 2 || Wysoka || Niskie koszty || Brak kompromisów || >1 PS 3 || Wysoka || Wysokie koszty || Duże kompromisy || <1 Dlatego można wyciągnąć wniosek, że PS 2, zapewniający duże prawdopodobieństwo osiągnięcia celów określonych w ocenie skutków przy stosunkowo niewielkich kosztach i bez niewłaściwych kompromisów między skutkami środowiskowymi, społecznymi i gospodarczymi, powinien być wariantem preferowanym. Wniosek ten jest poparty częściową analizą kosztów i korzyści przeprowadzoną w ramach niniejszej oceny skutków, która wskazuje, że PS 2 ma stosunek korzyści do kosztów wynoszący więcej niż jeden. 7. Monitorowanie i ocena Poziom realizacji celów operacyjnych będzie monitorowany w roku, w którym akt prawny będący przedmiotem wniosku wejdzie w życie, a następnie w regularnych odstępach czasu, na podstawie ogólnego przepisu dyrektywy zobowiązującego państwa członkowskie do przedstawiania Komisji odpowiednich informacji. Ocena i monitorowanie będą przeprowadzane przez Komisję w regularnych odstępach czasu, co najmniej raz na pięć lat, w oparciu o trzy cele operacyjne. Komisja przedstawi Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wnioski z oceny i monitorowania. Cele operacyjne || Monitorowanie CO1: Osiągnąć znaczący odsetek przyczep wyposażonych w tylne urządzenia aerodynamiczne i kabiny aerodynamiczne || Komisja zbierze dowody statystyczne od państw członkowskich, przemysłu motoryzacyjnego i stowarzyszeń przewoźników na temat liczby przyczep wyposażonych w urządzenia aerodynamiczne CO2: Osiągnąć znaczący odsetek kontenerów 45-stopowych przewożonych w ramach przewozów kombinowanych/intermodalnych || Komisja zbierze dowody statystyczne od państw członkowskich, spedytorów i stowarzyszeń przewoźników na temat wykorzystywania kontenerów 45-stopowych w transporcie intermodalnym CO3: Zwiększyć skuteczność kontroli (stosunek liczby naruszeń do liczby kontroli). Taka poprawa zwiększy wiarygodność kontroli i jednocześnie pozwoli na uniknięcie 100 000 niepotrzebnych kontroli rocznie do roku 2020 || Monitorowanie będzie prowadzone na podstawie danych statystycznych przekazywanych przez państwa członkowskie zgodnie ze środkiem 10 z PS2 [1] Transport międzynarodowy oznacza przewozy transgraniczne na terytorium UE i poza nim.