GLOSARIUSZ

Działania naprawcze : Działania zlecone przez Komisję po wykryciu braków w systemach zarządzania i kontroli. Polegają one na dokonaniu finansowych korekt w zakresie wydatków zadeklarowanych Komisji oraz wprowadzeniu zmian w systemach w celu zwiększenia ich skuteczności.

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) : Jeden z funduszy strukturalnych, którego celem jest wzmacnianie gospodarczej i społecznej spójności poprzez korygowanie podstawowych dysproporcji regionalnych oraz dostosowanie strukturalne gospodarek regionalnych. Fundusz wspiera również współpracę transgraniczną, transnarodową i międzyregionalną. Interwencje prowadzone w ramach EFRR realizowane są za pomocą programów obejmujących dużą liczbę projektów.

Europejski Fundusz Społeczny (EFS) : Jeden z funduszy strukturalnych, którego celem jest wzmacnianie gospodarczej i społecznej spójności poprzez poprawę i zwiększanie możliwości zatrudnienia, wspieranie wysokiego poziomu zatrudnienia oraz tworzenie lepszych i liczniejszych miejsc pracy. Interwencje prowadzone w ramach EFS realizowane są za pomocą programów obejmujących dużą liczbę projektów.

Fundusze strukturalne : Podstawowy instrument polityki Unii Europejskiej wspierający realizację celów Traktatu w zakresie spójności gospodarczej i społecznej. EFRR i EFS to dwa fundusze strukturalne.

Instytucja płatnicza : Instytucja wyznaczona przez państwo członkowskie do sporządzania i składania wniosków o płatność oraz otrzymywania płatności od Komisji.

Instytucja poświadczająca zamknięcie pomocy : Instytucja wystawiająca poświadczenie zamknięcia pomocy na koniec okresu programowania. Może być to ta sama instytucja, która przeprowadza kontrole drugiego szczebla.

Instytucja zarządzająca : Instytucja wyznaczona przez państwo członkowskie do zarządzania programem. Ma ona prawo do delegowania zadań tzw. instytucjom pośredniczącym.

Kontrole drugiego szczebla (kontrole na próbach lub kontrole, o których mowa w art. 10 rozporządzenia) : Kontrole przeprowadzane przez organ niezależny od instytucji zarządzającej i instytucji płatniczej zgodnie z art. 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 438/2001. Celem tych kontroli jest sprawdzenie skuteczności zastosowanych systemów zarządzania i kontroli oraz wybiórcza weryfikacja deklaracji wydatków na różnych poziomach. Przeprowadzane kontrole opierają się na reprezentatywnych próbach zatwierdzonych projektów. Muszą one obejmować co najmniej 5% całkowitych kwalifikowalnych wydatków zadeklarowanych Komisji i powinny być rozłożone równomiernie na cały okres programowania. Wyniki tych kontroli są przekazywane Komisji w sprawozdaniach rocznych (sprawozdania na podstawie art. 13) i stanowią podstawę dla poświadczenia zamknięcia pomocy dla danego programu. Kontrole drugiego szczebla stanowią część systemów zarządzania i kontroli.

Kontrole pierwszego szczebla (kontrole, o których mowa w art. 4 rozporządzenia) : Procedury przeprowadzane przez organ odpowiedzialny za zarządzanie programem zgodnie z art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 438/2001. Ich celem jest weryfikacja prawdziwości wnioskowanych wydatków oraz zapewnienie zgodności z odpowiednimi zasadami krajowymi i unijnymi. Zasady te dotyczą w szczególności kwalifikowalności wydatków w ramach danego programu, zamówień publicznych i pomocy państwa. Kontrole pierwszego szczebla stanowią część systemów zarządzania i kontroli.

Korekta finansowa : Procedura polegająca na wyłączeniu z finansowania kwoty wypłaconej przez Komisję na rzecz danego państwa członkowskiego, która to kwota została uznana za nieprawidłową. Gdy państwa członkowskie dokonują takich korekt samodzielnie, mogą zastąpić nieprawidłowe kwoty innymi wydatkami kwalifikowalnymi. W przypadku gdy państwo członkowskie nie dokona korekt, Komisja ma prawo sama je nałożyć. Wówczas nie można zastąpić nieprawidłowego wydatku innym wydatkiem kwalifikowalnym, co prowadzi do zmniejszenia wkładu pochodzącego z funduszy strukturalnych w ujęciu netto.

Nieprawidłowe wydatki : Wydatki niekwalifikowalne, czyli niezgodne z zasadami krajowymi lub unijnymi lub wydatki zawyżone.

Okres programowania : Wieloletnie ramy planowania i realizacji wydatków z funduszy strukturalnych, np. okres 2000–2006.

Poświadczenie zamknięcia pomocy : Opinia przekazywana przez instytucję poświadczającą zamknięcie pomocy, dotycząca zasadności końcowego wniosku o płatność oraz końcowego poświadczenia wydatków, przedstawionych w ramach programu współfinansowanego z funduszy strukturalnych. Istotne błędy w zarządzaniu i kontroli lub wysoka częstość nieprawidłowości stanowią podstawę do wydania opinii negatywnej. W przypadku wysokiej częstości nieprawidłowości opinia powinna zawierać odniesienie do tych okoliczności i oszacowanie zakresu problemu oraz jego konsekwencji finansowych.

Poziom błędu : Odsetek nieprawidłowych wydatków stwierdzonych w całości wydatków poddanych kontroli.

Proces zamknięcia pomocy : Oparte na poświadczeniu zamknięcia pomocy finansowe rozliczenie zobowiązań UE pozostających do spłaty na rzecz danego programu poprzez wypłatę pozostałych środków na rzecz danego państwa członkowskiego lub wystawienie noty debetowej. Rozliczenie końcowe nie ogranicza prawa Komisji do przyjęcia korekt finansowych na późniejszym etapie.

Program operacyjny i jednolity dokument programowy, w sprawozdaniu zwane "programami" : Dokumenty sporządzone w państwie członkowskim na szczeblu centralnym lub regionalnym i zatwierdzone przez Komisję, przygotowywane w formie spójnego zestawu priorytetów obejmujących działania. Projekty współfinansowane z funduszy strukturalnych muszą wchodzić w zakres danego działania. Wspólnotowe ramy wsparcia (strategia i priorytety działań realizowanych w ramach funduszy strukturalnych i przez państwo członkowskie poprzez poszczególne programy) oraz program operacyjny mogą zostać połączone w jednolity dokument programowy. Dla każdego programu ustanawia się budżet, na który składają się z jednej strony krajowe, regionalne oraz lokalne środki publiczne, a z drugiej – współfinansowanie z funduszy strukturalnych.

Sprawozdanie na podstawie art. 13 : Sprawozdanie roczne sporządzane na podstawie art. 13 rozporządzenia Komisji (WE) nr 438/2001, przedstawiające wyniki kontroli drugiego szczebla i przekazywane Komisji.

Systemy zarządzania i kontroli : Systemy wprowadzone w celu zarządzania pomocą udzieloną w ramach funduszy strukturalnych i sprawowania nad nią kontroli, obsługiwane przez państwa członkowskie. Powinny one zapewniać należyte zarządzanie finansami w ramach funduszy strukturalnych oraz umożliwiać uzyskanie wystarczającej pewności co do poprawności, prawidłowości i kwalifikowalności zadeklarowanych wydatków przedstawionych Komisji.

STRESZCZENIE

I. W przypadku wykrycia istotnych braków w systemach zarządzania i kontroli w państwach członkowskich celem Komisji jest doprowadzenie do korekty nieprawidłowości oraz udoskonalenie systemów na przyszłość. W tym celu Komisja ma prawo:

a) zwrócić się do państw członkowskich o dokonanie korekt finansowych. Jeżeli dane państwo członkowskie nie zgadza się na dokonanie korekty, Komisja ma prawo sama ją nałożyć;

b) zwrócić się do państw członkowskich o przeprowadzenie działań naprawczych po to, aby wydatki, które dopiero zostaną zadeklarowane, mogły być zweryfikowane przez skuteczne systemy umożliwiające zapobieganie nieprawidłowościom lub ich wykrywanie i korygowanie;

c) wstrzymać wypłaty do czasu przeprowadzenia odpowiednich korekt.

II. Kontrola przeprowadzona przez Trybunał opierała się głównie na ocenie 40 programów, w których wykryto istotne braki. Celem kontroli była ocena tego, czy Komisja w odpowiedni sposób rozwiązała problem braków, jakie wykryto w systemach zarządzania i kontroli w państwach członkowskich, a w szczególności czy:

a) Komisja zainicjowała odpowiednie działania naprawcze;

b) Komisja zapewniła ich terminową realizację;

c) Komisja uzyskała wystarczającą pewność, że jej działania doprowadziły do właściwych korekt finansowych wcześniejszych nieprawidłowości, a także do udoskonalenia systemów, tak aby mogły one zapobiegać występowaniu nieprawidłowości.

III. Trybunał stwierdził, że:

a) Komisja zasadniczo podejmuje odpowiednie działania w chwili wykrycia braków w systemach zarządzania i kontroli, lecz proces wdrożenia tych działań trwa zbyt długo;

b) w pewnym stopniu Komisji udało się zapewnić prawidłowe stosowanie korekt finansowych;

c) Komisja w różnym stopniu uzyskiwała pewność, że jej działania doprowadziły do doskonalenia krajowych systemów zarządzania i kontroli;

d) organy państw członkowskich miały możliwość zastąpienia niekwalifikowalnych wydatków wyłączonych z finansowania nowymi wydatkami oraz uzyskania zabezpieczenia na wypadek kolejnych korekt finansowych.

IV. Trybunał zaleca, co następuje:

a) jeśli chodzi o realizację działań naprawczych, Komisja powinna:

- skrócić czas trwania procedury administracyjnej od momentu wykrycia braków do momentu wdrożenia działań naprawczych;

- nadać wyższy priorytet swoim działaniom kontrolnym dotyczącym prac instytucji audytowych, tak aby upewnić się, że są one w stanie wykazać wiarygodny poziom błędu, a w rezultacie aby te poziomy błędu mogły być podstawą do zastosowania korekt finansowych;

- udostępnić listy kontrolne, które będą służyć jako model dla organów państw członkowskich i będą stosowane podczas kontroli pierwszego szczebla;

- dopilnować, aby korekty finansowe dokonywane przed zamknięciem programów obejmowały wszystkie wydatki ponoszone w ramach wadliwych systemów zarządzania i kontroli;

b) jeśli chodzi o zastępowanie wydatków niekwalifikowalnych, Komisja, Rada i Parlament Europejski powinny:

- podczas omawiania przyszłych planów wydatków na politykę spójności ponownie rozważyć, czy nie należałoby wprowadzić zmian w zakresie możliwości zastępowania wydatków, które uznano za niekwalifikowalne, tak aby zwiększyć wartość dodaną funduszy UE.

WPROWADZENIE

FUNDUSZE STRUKTURALNE

1. Fundusze strukturalne stanowią ok. jednej trzeciej budżetu Unii Europejskiej. W tabeli 1 przedstawiono środki finansowe przeznaczone na największe fundusze w okresach programowania 2000–2006 i 2007–2013 (według stanu na dzień 3.1.2012 r.).

2. Zarządzanie wydatkami z funduszy strukturalnych jest dzielone między Komisję i państwa członkowskie [1]: Państwa członkowskie sporządzają wieloletnie programy, które są oceniane i zatwierdzane przez Komisję, a następnie wdrażane przez państwa członkowskie. Komisja dopilnowuje, by państwa członkowskie posiadały sprawnie funkcjonujące systemy zarządzania i kontroli, tak aby fundusze UE wykorzystywane były wydajnie i prawidłowo. Komisja ponosi ostateczną odpowiedzialność za wykonanie budżetu UE [2].

TABELA 1

ŚRODKI FINANSOWE W RAMACH FUNDUSZY STRUKTURALNYCH

Źródło: Baza danych Komisji InfoView.

(w mld euro) |

| 2000–2006 | 2007–2013 |

| Łączna alokacja [9999] | Kwota wypłacona państwom członkowskim | Łączna alokacja [9999] | Kwota wypłacona państwom członkowskim |

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) | 129,6 | 124,3 | 200,3 | 68,7 |

Europejski Fundusz Społeczny (EFS) | 68,5 | 64,5 | 76,6 | 27,1 |

3. System zarządzania i kontroli na okres 2000–2006 został przedstawiony na schemacie i opisany poniżej. Struktura na okres 2007–2013 miała na celu wzmocnienie tego systemu [3]. Różnice istotne z punktu widzenia niniejszego sprawozdania zostaną przedstawione w odpowiednich jego sekcjach.

SCHEMAT

ZARZĄDZANIE I KONTROLA PROGRAMU WSPÓŁFINANSOWANEGO Z FUNDUSZY STRUKTURALNYCH

+++++ TIFF +++++

4. Indywidualne projekty proponowane przez promotorów [4] są oceniane i zatwierdzane przez instytucję zarządzającą programem lub w jej imieniu przez instytucje pośredniczące. Wydatki ponoszone w trakcie realizacji projektu są regularnie zgłaszane instytucji zarządzającej, która odpowiada też za przeprowadzenie kontroli pierwszego szczebla. Kontrole te przeprowadza się w celu zapewnienia legalności i prawidłowości wydatków.

5. Wydatki ponoszone przez poszczególnych promotorów projektu są następnie sumowane i przekazywane do instytucji płatniczej, która odpowiada za poświadczenie deklaracji wydatków wysyłanych do Komisji. Zadaniem instytucji płatniczej jest dopilnowanie, aby instytucja zarządzająca odpowiednio wywiązała się ze swoich zadań oraz aby deklaracja wydatków zawierała wyłącznie wydatki legalne i prawidłowe. Na podstawie poświadczonej deklaracji wydatków Komisja wypłaca państwom członkowskim środki w ramach współfinansowania z funduszy strukturalnych [5].

6. Za przeprowadzenie kontroli drugiego szczebla, sprawdzających na różnych poziomach skuteczność zastosowanych systemów oraz deklaracje wydatków, odpowiada organ, który musi być niezależny od instytucji zarządzającej i instytucji płatniczej. Wyniki tych kontroli, w których zwłaszcza pod koniec okresu 2000–2006 często przedstawiano poziom błędu w skontrolowanych wydatkach, są co roku zgłaszane Komisji w tzw. rocznych sprawozdaniach na podstawie art. 13 [6].

7. Po zakończeniu okresu programowania programy przechodzą proces zamknięcia, podczas którego Komisja i państwa członkowskie dokonują końcowego rozliczenia księgowego. Proces ten zaczyna się od przekazania Komisji dokumentów zamknięcia programów, nie później niż po upływie 15 miesięcy od zakończenia okresu programowania [7]. Dokumenty te obejmują poświadczenie zamknięcia pomocy, w którym instytucja poświadczająca zamknięcie pomocy (która może być jednocześnie organem niezależnym) wydaje opinię w sprawie legalności i prawidłowości wydatków objętych poświadczoną końcową deklaracją wydatków. Głównym elementem tej opinii jest poziom błędu ustalony na poziomie danego programu w wyniku kontroli drugiego szczebla, które w okresie programowania przeprowadził niezależny organ.

BRAKI SYSTEMOWE I DZIAŁANIA NAPRAWCZE

8. Wymogi w zakresie systemów kontroli w państwach członkowskich (takie jak wymóg powołania określonych organów i przeprowadzenia określonych kontroli) zostały po raz pierwszy ustalone w połowie okresu programowania 1994–1999 [8]. Zostały one później dokładniej zdefiniowane w rozporządzeniach odnoszących się do kolejnych okresów programowania.

9. Systemy są skuteczne, jeśli zapobiegają występowaniu nieprawidłowych wydatków lub też je wykrywają i korygują. Kluczowymi elementami systemów w okresie 2000–2006 są kontrole pierwszego i drugiego szczebla [9]:

a) kontrole pierwszego szczebla przeprowadza się przed zadeklarowaniem wydatków Komisji i obejmują one wszystkie deklaracje wydatków złożone przez promotora projektu, chyba że istnieją przesłanki do przeprowadzenia tych kontroli w sposób wyrywkowy;

b) kontrole drugiego szczebla obejmują zarówno stosowane systemy, jak i wydatki deklarowane dla poszczególnych projektów. Kontrole projektów przeprowadza się na próbie obejmującej co najmniej 5% wydatków już zadeklarowanych Komisji, ale nie muszą one być przeprowadzane na próbie reprezentatywnej statystycznie. Stwierdzony w wyniku badania próby odsetek nieprawidłowych wydatków w całości wydatków poddanych weryfikacji stanowi poziom błędu.

10. Gdy kontrole są nieodpowiednie, ryzyko zadeklarowania nieprawidłowych wydatków i dokonania w związku z nimi płatności jest wysokie. Potwierdzają to nieodmiennie wysokie poziomy błędów wykrywane przez Trybunał w trakcie rocznych kontroli okresu programowania 2000–2006. Przykłady braków systemowych i błędów znajdują się w ramce 1.

11. Braki w systemach zarządzania i kontroli są wykrywane przez Komisję na podstawie jej własnych kontroli, kontroli przeprowadzanych przez Europejski Trybunał Obrachunkowy lub audytów i kontroli przeprowadzanych przez organy państw członkowskich (takich jak te przedstawione w sprawozdaniach na podstawie art. 13). DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego oraz DG ds. Polityki Regionalnej dokonują oceny skuteczności systemów w odniesieniu do każdego zatwierdzonego programu w swoich rocznych sprawozdaniach z działalności.

12. Po wykryciu braków Komisja ma do dyspozycji następujące tryby działania [10]:

a) wstrzymanie płatności do czasu usunięcia braków po przesłaniu tzw. pisma o możliwości wstrzymania płatności wzywającego organy państw członkowskich do przedstawienia swoich uwag;

b) wezwanie państw członkowskich do wdrożenia działań naprawczych. W zależności od źródła wykrycia braków wezwanie Komisji może mieć formę zaleceń zawartych w jej sprawozdaniach z kontroli lub w pismach odnoszących się do uwag zawartych w sprawozdaniach innych organów. Zalecenia mogą być uzupełnione o osobno uzgodnione plany działania.

RAMKA 1

PRZYKŁADY BRAKÓW SYSTEMOWYCH I BŁĘDÓW

Objęcie małej części wydatków kontrolami pierwszego szczebla lub zbyt niska jakość tych kontroli zwiększają ryzyko niewykrycia nieprawidłowych wydatków, takich jak:

wydatki niekwalifikowalne: na przykład jeśli w wyniku kontroli zostaną wykryte zadeklarowane wydatki związane z projektem zlokalizowanym na obszarze niekwalifikującym się do objęcia pomocą, taka nieprawidłowość odpowiada poziomowi błędu wynoszącemu 100%; lub

wydatki, które nie zostały faktycznie poniesione lub udokumentowane: na przykład jeśli koszty osobowe zostały zadeklarowane w odniesieniu do czterech osób pracujących nad projektem, a kontrola wykazuje, że jedna z tych osób w rzeczywistości nie brała udziału w projekcie, nieprawidłowość ta odpowiada poziomowi błędu wynoszącemu 25%.

13. Celem Komisji jest osiągnięcie stanu, w którym wydatki będą legalne i prawidłowe oraz udoskonalenie zarządzania (zob. przykłady w ramce 2):

a) w odniesieniu do wydatków zwróconych już przez Komisję: do organów państw członkowskich zostaje skierowane wezwanie do określenia stopnia nieprawidłowości i w konsekwencji wprowadzenia korekt finansowych. Jeśli dane państwo członkowskie wyraża zgodę na dokonanie korekty, finansowanie unijne, które już zostało uruchomione, może być ponownie wykorzystane na inne wydatki kwalifikowalne w ramach danego programu [11]. Gdy państwo nie zgadza się na dokonanie danej korekty, Komisja ma prawo dokonać korekty finansowej samodzielnie. Jeśli korekty dokonuje Komisja, państwo członkowskie traci środki unijne;

b) w odniesieniu do wydatków, które jeszcze nie zostały zadeklarowane Komisji: do państw członkowskich kieruje się wezwanie do wprowadzenia zmian w systemach zarządzania i kontroli w celu ich usprawnienia.

RAMKA 2

PRZYKŁADY DZIAŁAŃ, KTÓRYCH MOŻE ZAŻĄDAĆ KOMISJA W CELU USUNIĘCIA BRAKÓW

W następstwie kontroli w państwie członkowskim Komisja zażądała wdrożenia dla trzech programów planu działania w zakresie zamówień publicznych [12]. Obejmował on następujące elementy:

dokonanie – na podstawie statystycznie dobranej próby – retrospektywnej weryfikacji zamówień publicznych, w przypadku których zadeklarowano wydatki, oraz ilościowe określenie finansowego wpływu wykrytych błędów;

przegląd metod stosowanych do badania legalności procedur udzielania zamówień publicznych i przesłanie Komisji ich opisu.

W innym przypadku w trakcie kontroli Komisja stwierdziła nieprawidłowość kontroli pierwszego szczebla. Komisja wezwała organy krajowe do:

zwiększenia liczby pozycji wydatków poddawanych kontroli;

zapewnienia weryfikacji przestrzegania zasad kwalifikowalności w trakcie kontroli pierwszego szczebla (stosowana lista kontrolna powinna być wystarczająco szczegółowa).

14. Po zebraniu przez Komisję wystarczających i wiarygodnych dowodów na pomyślne wdrożenie zalecanych działań może ona zakończyć działania lub znieść wstrzymanie płatności i ponownie rozpocząć wypłatę środków na podstawie otrzymanych deklaracji wydatków.

15. Ostatnią możliwość rozwiązania problemu braków systemowych Komisja ma w ramach procesu zamknięcia pomocy, który obecnie trwa w odniesieniu do okresu programowania 2000–2006. Komisja przeprowadza kontrole jakości w celu uzyskania pewności m.in. co do wiarygodności poziomu błędu podanego w poświadczeniu zamknięcia pomocy. Jeśli ostateczny poziom błędu zatwierdzony przez Komisję przekracza 2%, Komisja dokonuje korekt finansowych na zasadzie ekstrapolacji. Nieprawidłowe kwoty są korygowane indywidualnie, jeżeli poziom błędu jest niższy niż 2%.

16. W 2008 r. na podstawie rocznego sprawozdania Trybunału za 2006 r. Komisja przyjęła plan działania [13] mający na celu wzmocnienie jej nadzoru nad państwami członkowskimi. Jego celem było rozwiązanie problemu wysokiego poziomu błędu w procesie wypłaty środków na działania strukturalne oraz problemu wadliwości systemów państw członkowskich. Dwa lata później, w lutym 2010 r. [14], Komisja uznała, że pierwsze kontrole programów z okresu 2007–2013 zakończyły się wynikiem pozytywnym, zaś liczne działania zapobiegawcze podjęte z myślą o procesie zamknięcia pomocy, w tym również korekty finansowe, dały podstawę do przypuszczenia, że w chwili zamknięcia pomocy ogólne ryzyko błędu będzie znacznie niższe, co ograniczy tym samym ryzyko straty dla budżetu UE [15].

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

17. Celem kontroli było dokonanie oceny, czy Komisja skutecznie rozwiązała problem braków, jakie wykryto w systemach zarządzania i kontroli w państwach członkowskich.

18. Trybunał skoncentrował się na następujących pytaniach szczegółowych:

a) Czy Komisja podejmowała odpowiednie działania naprawcze po tym, jak w systemach zarządzania i kontroli w państwach członkowskich wykrywano braki?

b) Czy działania naprawcze przeprowadzano we właściwym czasie?

c) Czy Komisja miała wystarczającą pewność, gdy stwierdzała, że braki zostały usunięte?

19. Kontrola objęła działania podjęte przez Komisję w celu wyeliminowania braków stwierdzonych w większości w latach 2005–2006 i późniejszych w odniesieniu do programów EFRR i EFS z okresu programowania 2000–2006.

20. Kontrola polegała na ocenie:

a) 210 programów, w których w okresie od 2006 r. do 2008 r. Komisja wykryła istotne braki (zob. tabela 2), zaś przedmiotem oceny było to, czy Komisja podejmowała działania za każdym razem, gdy wykrywano braki;

b) wybranej losowo próby 40 programów (zob. załącznik) (23 programy EFRR i 17 programów EFS, na które w sumie przeznaczono budżet w wysokości 43109 mln euro), zaś przedmiotem oceny była stosowność podejmowanych działań, czas poświęcony na ich realizację, stopień pewności uzyskanej przez Komisję na potrzeby sformułowania wniosków dotyczących tych działań. W przypadku 4 programów z próby przeprowadzono kontrole na miejscu;

c) opinii Komisji przedstawionej w jej rocznych sprawozdaniach z działalności (zob. pkt 11) za okres programowania 2007–2013, dotyczącej stopnia pewności uzyskanej przez nią odnośnie do skuteczności systemów zarządzania i kontroli w programach stanowiących kontynuację 40 programów wybranych do kontroli.

TABELA 2

POPULACJA PROGRAMÓW

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji przekazanych przez Komisję.

| EFRR | EFS |

Programy ogółem [8888] | 223 | 212 |

Programy, w których w latach 2006–2008 Komisja wykryła istotne braki | 113 | 97 |

Programy, w odniesieniu do których Komisja i państwa członkowskie podjęły decyzję o dokonaniu korekt finansowych | 110 | 58 |

Programy, w odniesieniu do których Komisja podjęła decyzję o wstrzymaniu wypłat | 27 | 5 |

UWAGI

CZY KOMISJA PODEJMOWAŁA ODPOWIEDNIE DZIAŁANIA NAPRAWCZE PO TYM, JAK W SYSTEMACH ZARZĄDZANIA I KONTROLI W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH WYKRYWANO BRAKI?

KONTEKST I KRYTERIA KONTROLI

21. Aby należycie pełnić swoją rolę organu nadzorczego, Komisja wszczyna procedurę wobec właściwych organów państwa członkowskiego, gdy stwierdza istotne braki w systemach zarządzania i kontroli danego programu. Celem procedury jest określenie odpowiednich działań naprawczych, które muszą zostać przeprowadzone przez organy państw członkowskich w celu skorygowania już zadeklarowanych nieprawidłowych wydatków oraz usprawnienia systemów.

22. Trybunał dokonał oceny, której celem było uzyskanie odpowiedzi na następujące pytania:

a) czy Komisja podejmowała działania za każdym razem, gdy wykrywano braki?

b) czy wszystkie istotne braki usunięto dzięki odpowiednim działaniom naprawczym?

DZIAŁANIA NAPRAWCZE PODEJMOWANO SYSTEMATYCZNIE

23. Badanie 210 programów, w których w latach 2006–2008 Komisja wykryła istotne braki wskazuje, że Komisja podjęła działania we wszystkich przypadkach.

24. Wezwania formułowane przez Komisję w oparciu o informacje zawarte w sprawozdaniach na podstawie art. 13 (głównie w przypadku DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego) miały z konieczności charakter ogólny, gdyż szczegółowe informacje o brakach nie były dostępne. W większości przypadków (ok. 75%) wezwania te, oparte na sprawozdaniach na podstawie art. 13, nie doprowadziły do korekt finansowych.

W 90% PRZYPADKÓW W SPRAWIE STWIERDZONYCH BRAKÓW PODEJMOWANO ODPOWIEDNIE DZIAŁANIA

25. W większości z 40 programów zbadanych przez Trybunał działania Komisji mające na celu usprawnienie systemów stosowanych w państwach członkowskich dotyczyły wszystkich wykrytych braków.

26. Gdy w odniesieniu do projektów Komisja wykrywała błędy, które potencjalnie miały charakter systemowy [16], wzywała do podjęcia działań w zakresie innych wydatków, na które prawdopodobnie braki mogły również mieć wpływ. Ponadto w niektórych przypadkach na podstawie ustaleń dotyczących jednego lub kilku programów wdrażanych w danym państwie członkowskim Komisja zaleciła podjęcie działań także w zakresie innych programów w tym państwie członkowskim, mimo że nie zostały one objęte kontrolą. Przykład takiego rozszerzonego zalecenia działań znajduje się w ramce 3.

27. W większości z 40 programów badanych przez Trybunał (90%) działania zalecone przez Komisję były właściwą reakcją na wykryte braki. Przykład niewystarczającej reakcji przedstawiono w ramce 4.

RAMKA 3

PRZYKŁAD ROZSZERZONEGO ZALECENIA DZIAŁAŃ W ZAKRESIE PROGRAMÓW NIEOBJĘTYCH KONTROLĄ

W wyniku przeprowadzonych przez Komisję kontroli dwóch programów w państwie członkowskim (Sardynia i Lacjum) wykryto problemy związane z przestrzeganiem zasad udzielania zamówień publicznych. Ponieważ problemy te uznano za problemy o charakterze systemowym, Komisja nie ograniczyła swego zalecenia dokonania korekt finansowych wyłącznie do projektów objętych kontrolą. Państwo członkowskie zostało poproszone o przeprowadzenie kontroli na reprezentatywnej próbie wszystkich zamówień podlegających zasadom udzielania zamówień publicznych w przypadku wszystkich swoich programów. Na podstawie wyników tej kontroli dokonano korekt finansowych.

28. Zakres wymagań Komisji był czasami zróżnicowany, zwłaszcza w odniesieniu do przeprowadzania kontroli pierwszego szczebla, co ilustrują przykłady podane w ramce 5. Podczas gdy w przypadku niektórych programów władze zweryfikowały 100% zadeklarowanych wydatków, w innych programach wskaźnik ten wynosił zaledwie 1%. Objęcie kontrolą tak małego odsetka wydatków prowadzi do wysokiego ryzyka niewykrycia nieprawidłowych wydatków, które musi zostać uwzględnione w procesie zamknięcia pomocy.

RAMKA 4

PRZYKŁAD ZALECENIA NIEWYSTARCZAJĄCYCH DZIAŁAŃ

Kontrola przeprowadzona przez Komisję w 2007 r. w zakresie jednego programu (Galicja) dotyczyła instytucji pośredniczącej oraz sześciu organów subdelegowanych (spośród 13), którym powierzono zarządzanie programem. Kontrola doprowadziła do stwierdzenia istotnych braków, chociaż władze państwa członkowskiego przeprowadziły szereg kontroli systemowych w latach 2003–2005. Choć sprawozdanie Komisji zawierało wniosek, iż instytucja pośrednicząca powinna nadzorować wszystkie organy subdelegowane oraz dokonywać odliczenia wszystkich nieprawidłowych wydatków, poszczególne zalecenia dotyczyły wyłącznie kontrolowanych organów subdelegowanych. Były to najistotniejsze organy pod względem kwot zarządzanych środków (ok. 80%). Mimo to, biorąc pod uwagę wagę zidentyfikowanych problemów (niefunkcjonujące kontrole pierwszego szczebla, zadeklarowanie wydatków niekwalifikowalnych itp.), Komisja powinna była wezwać organy państw członkowskich do wykonania dalszych prac w celu uzyskania pewności, że podobne problemy nie występują w odniesieniu do organów nieobjętych kontrolą.

RAMKA 5

PRZYKŁADY MNIEJ LUB BARDZIEJ RESTRYKCYJNYCH WYMOGÓW DOTYCZĄCYCH KONTROLI PIERWSZEGO SZCZEBLA

W przypadku programów w jednym państwie członkowskim (np. Estremadura) Komisja zaleciła zwiększenie podstawowego zakresu kontroli obejmującego 25% wydatków w przypadku stwierdzenia istotnego poziomu błędu.

W przypadku programów w innym państwie członkowskim Komisja zaakceptowała wytyczne władz państw członkowskich, w których nie wyznaczono żadnego wymogu co do liczby projektów poddawanych kontroli, ale podano w nich, że w przypadku tych projektów badana będzie dokumentacja poświadczająca pięciu pozycji kosztowych w każdej kategorii kosztów. Na przykład w programie Merseyside dokumentację poświadczającą sprawdzono w zakresie 1,3% łącznych zadeklarowanych wydatków.

W innym przypadku (Saara) Komisji nie udało się wprowadzić żadnych wymogów w zakresie kontroli.

CZY DZIAŁANIA NAPRAWCZE PRZEPROWADZANO W ROZSĄDNYM CZASIE?

KONTEKST I KRYTERIA KONTROLI

29. Okres pomiędzy wykryciem a usunięciem braków powinien być jak najkrótszy, tak aby uniknąć sytuacji, w której wydatki są nadal deklarowane przy wysokim ryzyku błędu lub w której realizacja projektów jest utrudniona w związku z przerwaniem lub wstrzymaniem wypłat.

30. Czas realizacji działań naprawczych zależy od tego, czy:

a) państwa członkowskie przestrzegają terminów wyznaczonych przez Komisję w odniesieniu do poszczególnych działań;

b) Komisja sporządza swoje sprawozdania z kontroli (określenie braków i kontrole następcze) w ustalonym wewnętrznie terminie (trzy miesiące od kontroli w przypadku DG ds. Polityki Regionalnej i dziewięć tygodni w przypadku DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego) oraz czy szybko reaguje na odpowiedzi od państw członkowskich (dwa miesiące).

31. Trybunał dokonał oceny:

a) czasu, jaki jest potrzebny na zamknięcie działań naprawczych;

b) przyczyny opóźnień.

ŚREDNIO NA REALIZACJĘ DZIAŁAŃ NAPRAWCZYCH POTRZEBA 30 MIESIĘCY

32. W badanej próbie średni czas pomiędzy wykryciem braków a wdrożeniem wszystkich działań naprawczych wynosił 30 miesięcy [17]. Średnio DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego potrzebuje mniej czasu (27 miesięcy) niż DG ds. Polityki Regionalnej (32 miesiące). Wynika to z różnic w rodzaju współfinansowanych projektów oraz w sposobie kontrolowania działań naprawczych:

a) Rozwiązanie problemów wykrywanych w kontekście EFRR zwykle wymaga więcej czasu niż w EFS z uwagi na większą różnorodność projektów kwalifikujących się do objęcia współfinansowaniem oraz większą liczbę zasad, które należy zweryfikować [18]. Ponadto projekty i programy realizowane w ramach EFRR zwykle wiążą się z większą ilością zasobów finansowych niż te realizowane w ramach EFS, dlatego też zakres dodatkowych prac, które należy wykonać w celu usunięcia wykrytych braków, jest szerszy.

b) DG ds. Polityki Regionalnej przeprowadziła więcej kontroli następczych w badanej próbie niż DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (zob. pkt 46). Kontrole te muszą być zorganizowane, ogłoszone, a ich wyniki – przekazane, co też może wiązać się z rozpoczęciem nowego etapu korespondencji w sprawie wykrytych problemów. Przy obliczaniu poświęconego czasu Trybunał uwzględnił czas potrzebny na te czynności.

c) W przypadku 30% programów zarządzanych przez DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego wykrycie braków nie wynikało z żadnej kontroli przeprowadzonej przez tę dyrekcję generalną, lecz ze sprawozdań państw członkowskich lub kontroli przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy. Oznacza to, że poświęcony czas w przypadku DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego został skrócony, gdyż nie obejmował czasu od zakończenia kontroli, podczas której wykryto braki, do momentu przesłania jej wyników.

33. Obliczenie czasu nie uwzględnia czasu potrzebnego na wdrożenie korekt finansowych po ich uzgodnieniu. W większości przypadków uzgodnione korekty finansowe zostały wdrożone niezwłocznie, przy przekazaniu Komisji następnej deklaracji wydatków. Mniej więcej w przypadku połowy z nich oznaczało to, że wszystkie lub niektóre korekty finansowe musiały zostać wdrożone przy przedstawieniu końcowej deklaracji wydatków w chwili zamknięcia programu, gdyż właśnie ta deklaracja była następną deklaracją.

34. Komisja pozytywnie oceniła wdrożenie działań naprawczych w przypadku 87% programów zbadanych przez Trybunał. Odsetek ten obejmuje programy (ok. 8% wszystkich przypadków), w których choć działania zostały zamknięte, nadal występowały pewne problemy. W przypadku pozostałych 13% programów, w których, według stanu na termin zamknięcia, wdrażanie planów naprawczych trwało średnio już od 35 miesięcy, Komisja postanowiła rozwiązać kwestię braków w ramach procesu zamknięcia pomocy.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA OPÓŹNIENIA PONOSZĄ GŁÓWNIE PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE, NIEMNIEJ JEDNAK LEŻY ONA RÓWNIEŻ PO STRONIE KOMISJI...

35. W odniesieniu do 40 badanych programów w 35% przypadków opóźnienia wynikały głównie z winy państw członkowskich, zaś w 39% przypadków odpowiedzialność strony ponosiły wspólnie. W 5% przypadków odpowiedzialność leżała głównie po stronie Komisji. W 21% przypadków obie strony zareagowały natychmiast.

36. Niektóre organy w państwach członkowskich przyjęły zawiadomienie o brakach i zobowiązały się do podjęcia zalecanych działań. Inne zakwestionowały występowanie braków i rozpoczęły działania dopiero gdy Komisja stanowczo podtrzymała swoje stanowisko (zob. ramka 6).

37. Czasami Komisja zwlekała z przekazaniem wyników swoich kontroli organom państw członkowskich. W przypadku 16% przeprowadzonych przez Komisję kontroli 40 programów zajęło jej to ok. roku, podczas gdy termin wyznaczony wewnętrznie przez Komisję wynosi trzy miesiące lub dziewięć tygodni od zakończenia kontroli, w zależności od dyrekcji generalnej (zob. pkt 30 lit. b)).

RAMKA 6

PRZYKŁADY TRUDNEJ WSPÓŁPRACY MIĘDZY KOMISJĄ A ORGANAMI PAŃSTW CZŁONKOWSKICH

Komisja wykryła pewne braki podczas kontroli przeprowadzonych w połowie 2006 r. w zakresie szeregu programów (dotyczących np. regionu południowo-wschodniego) w jednym państwie członkowskim (Irlandia). Właściwe organy w państwach członkowskich odgrywały zasadniczą rolę w planie działania i Komisji było trudno – a czasami wręcz nie miała możliwości – uzyskać informacje, o które się zwracała. Finalizacja tych działań miała nastąpić na etapie zamknięcia programu.

W przypadku innego programu (Sardynia) organy państw członkowskich zakwestionowały działania naprawcze, o których przeprowadzenie wniosła Komisja. Komisja podtrzymała swoje stanowisko w kilku kolejnych pismach. Dopiero po 20 miesiącach od pierwszego wezwania organy państwa członkowskiego zaakceptowały punkt widzenia Komisji w odniesieniu do 25 spośród 33 działań naprawczych.

38. W zakresie 40 badanych programów pismo o możliwości wstrzymania płatności zostało wysłane w 60% przypadków, średnio po upływie 16 miesięcy od wykrycia braków. Decyzja o wstrzymaniu płatności została podjęta w 10% przypadków. W kilku przypadkach Komisja nie mogła już wysłać takiego pisma ani podjąć decyzji o wstrzymaniu płatności, ponieważ nie było już żadnych płatności do dokonania przed procesem zamknięcia.

39. Z uwagi na niewielką liczbę decyzji o wstrzymaniu płatności w badanej próbie nie można stwierdzić, czy i w jakim stopniu decyzje te przyśpieszyłyby cały proces.

...PRZY CZYM KOMISJA PODJĘŁA PEWNE DZIAŁANIA, ABY SKRÓCIĆ TEN CZAS

40. Zgodnie ze swoim planem działania z 2008 r. (zob. pkt 16) Komisja starała się, by od wykrycia braków do zakończenia procedur wstrzymania płatności lub procedur korekt finansowych nie upływało więcej niż 24 miesiące. Było już jednak za późno na to, aby osiągnięcie tego celu miało znaczący wpływ na średni czas potrzebny na wdrożenie działań naprawczych w okresie programowania 2000–2006.

41. Rozporządzenie dotyczące okresu 2007–2013 umożliwia przerwanie płatności i decyzję o korekcie finansowej bez wstępnego postępowania w sprawie wstrzymania płatności. Komisja oczekuje, że to zmobilizuje organy państw członkowskich do szybkiej reakcji w razie wykrycia problemów. Należy też zwrócić uwagę, że ponieważ celem przerwania lub wstrzymania płatności jest zapobieganie dokonywaniu przez Komisję nieprawidłowych płatności do czasu wdrożenia działań naprawczych w związku z wykrytymi brakami, może ono mieć pozytywny wpływ na roczne poziomy błędu zgłaszane przez Trybunał.

CZY KOMISJA MIAŁA WYSTARCZAJĄCĄ PEWNOŚĆ, GDY STWIERDZAŁA, ŻE BRAKI ZOSTAŁY USUNIĘTE?

KONTEKST I KRYTERIA KONTROLI

42. Gdy Komisja stwierdza, że istotne braki zostały pomyślnie usunięte (stwierdziła to w przypadku 87% z 40 badanych programów, zob. pkt 34), taki wniosek powinien opierać się na solidnych dowodach podjęcia działań naprawczych. Działania te miały formę:

a) korekt finansowych zalecanych na podstawie oceny zakresu błędu w zadeklarowanych wydatkach; oraz

b) usprawnień systemów mających na celu podniesienie ich skuteczności w zapobieganiu nieprawidłowym wydatkom lub ich wykrywaniu i korygowaniu.

43. Trybunał zbadał, czy Komisja:

a) miała wystarczającą pewność, że dokonano odpowiednich korekt finansowych oraz że systemy zostały udoskonalone, tak aby zapobiec ponownemu występowaniu podobnych błędów;

b) oceniła, że w programach stanowiących kontynuację poprzednio realizowanych programów nie występują istotne braki w okresie programowania 2007–2013.

RÓŻNE SPOSOBY UZYSKIWANIA PRZEZ KOMISJĘ PEWNOŚCI

44. Komisja dysponuje różnymi środkami pozwalającymi na uzyskanie pewności, że działania naprawcze zostały właściwie przeprowadzone. Komisja może uzyskać pewność w wyniku przeprowadzenia kontroli następczych, może opierać się na oświadczeniach lub zobowiązaniach organów państw członkowskich lub może dokonać oceny na podstawie dokumentacji poświadczającej przekazanej przez organy państw członkowskich. Dokumentacja poświadczająca może zawierać opis metod wykorzystywanych do wyboru próby oraz dodatkowych weryfikacji, aktualizacje list kontrolnych i sprawozdania z poszczególnych kontroli. Metody te mogą być ze sobą łączone.

45. Wymienione źródła nie zawsze pozwalają na uzyskanie tego samego stopnia pewności. Świadczy o tym fakt, że gdy Komisja przeprowadziła kontrole następcze w celu sprawdzenia rzetelności złożonych oświadczeń i wyników kontroli przeprowadzonych przez organy państw członkowskich, po pierwszej kontroli następczej jej wnioski były pozytywne jedynie w 22% przypadków. We wszystkich pozostałych przypadkach Komisja musiała wnieść o kolejne działania naprawcze i w zakresie niektórych z tych działań przeprowadziła dalsze kontrole następcze.

46. Komisja musi rozważyć kwestię zasobów niezbędnych do uzyskania potencjalnie wiarygodniejszych dowodów: zasoby ludzkie i niezbędny czas są dużo większe w przypadku kontroli następczej niż gdy ocena opiera się na dokumentacji poświadczającej lub oświadczeniach złożonych przez państwa członkowskie (zob. przykład w ramce 7). W związku z powyższym Komisja musi wyważyć stopień pewności, jaki chce uzyskać, ze stopniem wiarygodności, jaki decyduje się przypisać organom państw członkowskich na podstawie analizy ryzyka. Kontrole następcze przeprowadzono niemniej jednak przed stwierdzeniem, że działania naprawcze są właściwie prowadzone: miało to miejsce w 89% badanych programów zarządzanych przez DG ds. Polityki Regionalnej i 47% zarządzanych przez DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego.

RAMKA 7

PRZYKŁAD RYZYKA, JAKIE WYSTĘPUJE W PRZYPADKU ZAMKNIĘCIA DANEGO USTALENIA NA PODSTAWIE ZOBOWIĄZANIA LUB OŚWIADCZENIA ORGANU PAŃSTWA CZŁONKOWSKIEGO

W przypadku jednego programu (wschodnia Szkocja) Komisja zauważyła, że sprawozdania na podstawie art. 13 nie zawierały żadnego wniosku w kwestii tego, czy błędy mają charakter systemowy. Sprawę zamknięto w 2009 r. na podstawie zobowiązania organów państwa członkowskiego, że wszystkie problemy systemowe zostaną wykryte. Poświadczenie zamknięcia pomocy nie dostarczyło jednak żadnych informacji o charakterze błędów. Stwierdzono w nim jedynie, że wszystkie wykryte wady systemowe zostały usunięte. Następnie w 2011 r. Komisja przeprowadziła kontrolę zamykającą, która objęła kwestie postępowania z problemami systemowymi.

DO WIĘKSZOŚCI PROGRAMÓW ZASTOSOWANO KOREKTY FINANSOWE...

47. Wydatki, których obsługa została przeprowadzona za pomocą wadliwych systemów i które zostały zadeklarowane Komisji, zostały rozliczone w większości przypadków w wyniku korekt finansowych.

48. Istnieją trzy rodzaje korekt finansowych [19]:

a) korekty, w przypadku których dokonuje się specjalnej kwantyfikacji, ponieważ zasięg błędu można określić na poziomie projektu (zwane dalej "korektami kwantyfikowalnymi");

b) korekty oparte na ekstrapolacji stosuje się, gdy populacja projektów dotkniętych pewnym rodzajem lub pewnymi rodzajami błędów może zostać ustalona i gdy błąd można oszacować ilościowo, lecz nie można zbadać całej populacji z uwagi na dużą liczbę projektów;

c) korekty zryczałtowane w przypadku wad systemu lub projektów niezgodnych z zasadami udzielania zamówień publicznych stosuje się, gdy wpływu błędu nie można oszacować ilościowo.

49. Korekty oparte na ekstrapolacji polegają na zastosowaniu poziomu błędu ustalonego na danej próbie projektów do całej populacji projektów dotkniętych tym problemem.

50. Korekty zryczałtowane w przypadku wad systemu opierają się na procentowej korekcie wydatków, których obsługa została przeprowadzona za pomocą wadliwych systemów. Zwykle odnoszą się one do wydatków zadeklarowanych do momentu usunięcia braku systemowego. Wartość procentowa, którą należy zastosować, zgodnie z zasadami zawartymi w wytycznych Komisji, zależy od istotności braków.

51. W odniesieniu do 40 zbadanych programów w tabeli 3 przedstawiono liczbę programów objętych danym rodzajem korekty finansowej. Uzgodnione korekty finansowe dla współfinansowania z funduszy strukturalnych stanowią ok. 650 mln EUR, natomiast dalsze korekty finansowe są ciągle na etapie uzgodnień. Znaczna część korekt finansowych wynikała z naruszeń unijnych i krajowych zasad udzielania zamówień publicznych.

52. Niemal wszystkie korekty finansowe były dokonywane przez państwa członkowskie. Uruchomione finansowanie ze środków UE mogło dzięki temu zostać ponownie wykorzystane na inne wydatki kwalifikowalne [20] w ramach danego programu, które miały być zadeklarowane Komisji przed zakończeniem okresu programowania (zob. przypis 7). Jednak w przypadku niektórych wydatków z siedmiu programów to Komisja dokonała korekt finansowych, gdyż państwa członkowskie nie zastosowały tych, które im zalecono. W konsekwencji państwo członkowskie utraciło środki (zob. pkt 13).

TABELA 3

LICZBA PROGRAMÓW OBJĘTYCH DANYM RODZAJEM KOREKTY FINANSOWEJ

Uwaga: w przypadku tego samego programu mogły zostać uzgodnione różne rodzaje korekt finansowych, w zależności od liczby i charakteru braków.

Rodzaj korekty finansowej | Liczba programów |

Polityka regionalna | Zatrudnienie, sprawy społeczne i włączenie społeczne |

Korekty kwantyfikowalne | 15 | 13 |

Korekty oparte na ekstrapolacji | 2 | 4 |

Korekty zryczałtowane

Wady systemu | 8 | 3 |

Zamówienia publiczne | 13 [7777] | 2 |

...LECZ WYSOKI STOPIEŃ PEWNOŚCI CO DO RZETELNEGO DOKONYWANIA KOREKT FINANSOWYCH UZYSKANO JEDYNIE W 67% PRZYPADKÓW...

53. Trybunał jest zdania, że Komisja uzyskuje wysoki stopień pewności co do rzetelnego dokonywania korekt finansowych w zakresie wykrytych braków, jeśli są spełnione następujące warunki:

a) w przypadku stosowania korekt kwantyfikowalnych: zidentyfikowano wszystkie projekty, w których wystąpił dany brak, a zastosowana korekta finansowa odpowiada błędowi stwierdzonemu w wyniku wysokiej jakości kontroli [21] przeprowadzonej przez organy państwa członkowskiego;

b) w przypadku stosowania korekty opartej na ekstrapolacji: prawidłowo zidentyfikowano podgrupę projektów, w których wystąpił dany brak [22], badana próba służąca do oceny poziomu błędu jest reprezentatywna, a kontrole przeprowadzane przez organy państwa członkowskiego są wysokiej jakości;

c) w przypadku stosowania korekty zryczałtowanej: zastosowana wartość procentowa odpowiada wytycznym ustanowionym przez Komisję.

54. Na poziom pewności Komisji wpływają również dowody, jakie jest ona w stanie uzyskać na spełnienie wyżej opisanych warunków (zob. pkt 44–46). Komisja przeprowadziła kontrole następcze 65% programów, w których zastosowano korekty finansowe. Gdy wniosek z takiej kontroli nie był pozytywny, organy państwa członkowskiego musiały wykonać dodatkowe prace, których zakres na tym etapie był ściśle określony przez Komisję, lub też uzgadniano dodatkowe korekty finansowe. Przykład sytuacji, w której musiały zostać wykonane dodatkowe prace, przedstawiono w ramce 8.

RAMKA 8

PRZYKŁAD SYTUACJI, W KTÓREJ KONTROLE NASTĘPCZE NIE DOPROWADZIŁY DO POZYTYWNYCH WNIOSKÓW

W przypadku jednego programu (Przemysł i przedsiębiorczość w Republice Czeskiej) organy za niego odpowiedzialne otrzymały zalecenie przeprowadzenia weryfikacji zadeklarowanych wydatków w zakresie niektórych kwestii (jak np. zgodność z zasadami udzielania zamówień publicznych). Przeprowadzona przez Komisję kontrola następcza, oceniająca jakość weryfikacji, wykazała, iż w ramach tych weryfikacji nie wykryto szeregu problemów lub nie zaproponowano w odpowiedzi na nie odpowiednich korekt finansowych. Organy wezwano więc do ponownego obliczenia poziomów błędu w zakresie badanych projektów, z uwzględnieniem ustaleń Komisji. Wiązało się to z dokonaniem przeglądu wszystkich początkowych kontroli w celu uzyskania pewności, że objęły one wszystkie niewykryte wcześniej problemy, a następnie w celu obliczenia niezbędnej korekty finansowej.

55. Trybunał jest zdania, że w 67% przypadków w badanej próbie poziom uzyskanej pewności był wysoki. W pozostałych przypadkach (33%) [23] występowały pewne niedociągnięcia obniżające poziom pewności.

56. Jednym z niedociągnięć był zupełny lub częściowy brak informacji dotyczących:

a) kompletności dokonanych korekt finansowych;

b) uzasadnienia kwoty korekt finansowych na podstawie początkowo wykrytych braków. Przykład podano w ramce 9.

57. Inne niedociągnięcie dotyczy zakresu przeprowadzonych kontroli: w niektórych przypadkach zakres ten był niewystarczający, lecz Komisja go nie zakwestionowała (zob. przykłady w ramce 10), co doprowadziło do niemiarodajnych wniosków co do poziomu błędu.

RAMKA 9

PRZYKŁAD SYTUACJI, W KTÓREJ BRAKOWAŁO UZASADNIENIA DOKONANYCH KOREKT FINANSOWYCH

W przypadku jednego programu (Galicja), w którym instytucja pośrednicząca powierzyła wdrożenie działań różnym podmiotom, Komisja zażądała korekt finansowych w zakresie zadeklarowanych wydatków w odniesieniu do podmiotów, w których sprawozdania na podstawie art. 13 wykazały wysokie poziomy błędu. Korekt dokonano tylko w odniesieniu do czterech podmiotów, w tym do jednego na podstawie przeprowadzonej weryfikacji statystycznej, ale Komisja nie dysponowała żadnymi informacjami, które pozwalałyby uzgodnić kwotę korekt z poziomami błędu stwierdzonymi w wyniku kontroli pierwszego szczebla. W przypadku trzech pozostałych podmiotów nie otrzymano żadnych informacji lub otrzymano informacje niekompletne. Komisja nie zwróciła się o dodatkowe informacje i ponownie uruchomiła płatności.

...NATOMIAST DUŻO NIŻSZY STOPIEŃ PEWNOŚCI UZYSKANO CO DO SKUTECZNEGO FUNKCJONOWANIA SYSTEMÓW ZARZĄDZANIA I KONTROLI

58. Trybunał jest zdania, że Komisja uzyskuje wysoki stopień pewności co do skuteczności systemów zarządzania i kontroli, jeżeli ilość i jakość kontroli pierwszego i drugiego szczebla umożliwia organom państwa członkowskiego wykrycie i skorygowanie nieprawidłowych wydatków (zob. pkt 9, 10 i 28). Kontrole pierwszego szczebla były kluczowym elementem systemów zarządzania i kontroli w okresie 2000–2006 z uwagi na niedociągnięcia w ramach prawnych dotyczące wymogów związanych z kontrolami drugiego szczebla (zob. pkt 9).

59. Trybunał odnotował, że we wszystkich przypadkach, w których ocenił poziom pewności jako wysoki, Komisja przeprowadziła kontrole następcze.

RAMKA 10

PRZYKŁAD SYTUACJI, W KTÓREJ ZAKRES KONTROLI PROWADZĄCEJ DO OKREŚLENIA POZIOMU BŁĘDU, A WIĘC TAKŻE KOREKT FINANSOWYCH, BYŁ NIEWYSTARCZAJĄCY

W przypadku jednego programu (Transport we Włoszech) w wyniku kontroli Komisja wykryła szereg potencjalnie systemowych błędów w próbie badanych projektów. Organy zostały więc wezwane do dokonania oceny pełnego zakresu tych błędów systemowych oraz do zastosowania na jej podstawie korekt finansowych. Ocena doprowadziła do korekty finansowej dotyczącej tylko jednego rodzaju błędu. W odniesieniu do pozostałych rodzajów błędu nie zaproponowano żadnych korekt.

W innym przypadku (Rozwój zasobów ludzkich w Polsce) Komisja stwierdziła – w dwóch projektach na łączną kwotę ok. 214 mln euro, zarządzanych przez jeden podmiot – szereg różnych błędów w zakresie zamówień publicznych udzielonych na podstawie specjalnej procedury przetargowej (procedury przyspieszonej). Dokonano korekty finansowej w wysokości ok. 25 mln euro. Komisja nie zażądała jednak weryfikacji występowania poszczególnych stwierdzonych rodzajów błędów w innych zamówieniach realizowanych przez ten sam podmiot, które nie zostały udzielone z zastosowaniem procedury przyspieszonej.

60. Trybunał ocenił poziom pewności jako średni, gdy rozwiązania wprowadzone do systemów były wystarczające, z wyjątkiem pewnych aspektów kontroli pierwszego lub drugiego szczebla. W tych przypadkach Komisja oparła się głównie na oświadczeniach organów państw członkowskich (zob. przykład w ramce 11).

61. Trybunał ocenił poziom pewności jako niski, gdy istotne aspekty kontroli pierwszego szczebla były niewystarczające. Braki te dotyczyły głównie ilości przeprowadzonych kontroli (zob. pkt 28), przy czym problem ten pogłębiały jeszcze uchybienia w kontrolach drugiego szczebla.

62. W odniesieniu do programów zaliczanych do kategorii "niskiego poziomu pewności" Komisja przeprowadziła kontrole następcze w 64% przypadków. W większości z tych kontroli oceniono jakość kontroli pierwszego szczebla, zaś ilość tych kontroli nie była w ogóle kwestionowana.

RAMKA 11

PRZYKŁAD SYTUACJI, W KTÓREJ WYKRYCIE BRAKÓW ORAZ UZNANIE ICH ZA USUNIĘTE PRZEZ KOMISJĘ OPIERAŁO SIĘ NA SPRAWOZDANIACH ORGANU NIEZALEŻNEGO

W zakresie jednego programu (Akwitania) pierwsze wezwanie do działania Komisja wystosowała w wyniku wykrycia istotnych braków w kontrolach pierwszego szczebla. Organy państwa członkowskiego uruchomiły specjalną procedurę weryfikacji próby wydatków zadeklarowanych w okresie 2000–2004. Komisja otrzymała sprawozdanie dotyczące wyników procedury, które wykazało poziom błędu wynoszący 2,12%. Uznała tę sytuację za zadowalającą i nie podejmowała dalszych działań. Komisja nie zwróciła się z prośbą o dokumentację poświadczającą, np. wypełnione listy kontrolne, nie zakwestionowała też różnicy między tym poziomem błędu a poziomem błędu stwierdzonym podczas kontroli drugiego szczebla, który był znacznie wyższy. Kontroli następczej nie przeprowadzono. W sprawozdaniu nie określono charakteru błędów, a zwłaszcza, czy były to błędy systemowe. W zakresie udoskonalania procedur począwszy od 2005 r. Komisja otrzymała potwierdzenie od właściwych organów, że procedury obejmujące wydatki będą zgodne z rozporządzeniami dotyczącymi funduszy strukturalnych.

Drugie wezwanie do działania Komisja wystosowała niecały rok po zamknięciu pierwszego działania z uwagi na utrzymujący się wysoki poziom błędu wykryty podczas kontroli drugiego szczebla, wynoszący prawie 12%. Komisja zażądała określenia przyczyn wysokiego poziomu błędu. Organy uruchomiły kolejne szczegółowe postępowanie weryfikacyjne. Zbadano jeden błąd systemowy i określono populację nim dotkniętą, co powinno być wykonane już po pierwszym wezwaniu. Dzięki temu dodatkowemu działaniu pozostały poziom błędu w przypadku kontroli drugiego szczebla został obniżony do 4,7%. Choć poziom ten przekracza próg 2% (zob. pkt 15), Komisja zadecydowała odłożyć ostateczne rozwiązanie tych problemów do czasu przeprowadzania procesu zamknięcia programu, który rozpoczął się w październiku 2010 r.

63. W przypadku gdy nie przeprowadzono żadnych kontroli lub gdy ich zakres był niewystarczający, przynajmniej część działań naprawczych została zamknięta na podstawie złożonych oświadczeń lub zobowiązań bądź na podstawie dokumentacji poświadczającej przekazanej przez organy państwa członkowskiego. Przykład podano w ramce 12.

64. W tabeli 4 przedstawiono dokonaną przez Trybunał według ustalonych kryteriów ocenę stopnia pewności, jaki Komisja uzyskała w zakresie wydatków, których obsługa była prowadzona za pomocą udoskonalonych systemów zarządzania i kontroli.

TABELA 4

STOPIEŃ PEWNOŚCI CO DO SKUTECZNEGO FUNKCJONOWANIA SYSTEMÓW ZARZĄDZANIA I KONTROLI WEDŁUG OCENY TRYBUNAŁU

Stopień pewności | Udział procentowy przedmiotowych programów [6666] |

Wysoki | 28 |

Średni | 34 |

Niski | 38 |

RAMKA 12

PRZYKŁAD SYTUACJI, W KTÓREJ KWESTIĘ WYKRYTEGO PROBLEMU ZAMKNIĘTO NA PODSTAWIE OPISU PRZEKAZANEGO PRZEZ ORGAN PAŃSTWA CZŁONKOWSKIEGO

W przypadku jednego programu (Navarra) wykrycie oraz zamknięcie kwestii braków opierało się na sprawozdaniach organów państw członkowskich. Organy krajowe poinformowały Komisję, że w odniesieniu do niektórych podmiotów, którym powierzono zarządzanie, wprowadzono nowe procedury w odniesieniu do kilku działań, którymi zarządzał jeden podmiot (ale nie podały bardziej szczegółowych informacji, które mogłyby umożliwić Komisji ocenę ilości i jakości nowych kontroli). Dla innych działań, którymi zarządzał jeden podmiot, sporządzono instrukcje, choć wciąż pozostawały problemy związane z merytorycznym zakresem kontroli. Jednak w przypadku innych podmiotów nadal nie istniały podręczniki ani listy kontrolne, które odgrywają kluczową rolę w zapewnianiu skuteczności kontroli. Komisja nie wystosowała żadnych dodatkowych wezwań.

...W ZWIĄZKU Z POWYŻSZYM PEWNOŚĆ MUSI ZOSTAĆ UZYSKANA W RAMACH PROCESU ZAMKNIĘCIA POMOCY...

65. Jednym z celów kontroli braków dokonywanej przez Komisję było uniknięcie procesu zamknięcia pomocy, który byłby długotrwały i pochłaniał duże ilości zasobów, tak aby nie kolidował on z okresem programowania 2007–2013. Niestety szczególnie w przypadku programów, w których poziom uzyskanej pewności nie był wysoki, w ramach procesu zamknięcia pomocy, który właśnie trwa, Komisja będzie musiała przeprowadzić końcową ocenę pozostającego ryzyka błędu (zob. pkt 15).

66. Aby przygotować proces zamknięcia pomocy, od 2007 r. Komisja przeprowadziła kontrole na poziomie instytucji poświadczających zamknięcie pomocy, odpowiedzialnych za programy o stwierdzonym wysokim ryzyku finansowym dla budżetu UE. Mimo to kwestię braków wykrytych podczas tych kontroli Komisja uznała za rozwiązaną głównie na podstawie oświadczeń złożonych przez te instytucje (zob. przykład w ramce 7).

67. Na podstawie oceny poświadczeń zamknięcia pomocy w przypadku tych spośród objętych próbą programów, co do których Komisja sformułowała pozytywne wnioski (87%, zob. pkt 34), Trybunał stwierdza, że:

a) w 23% przypadków (według stanu na koniec czerwca 2011 r.) informacje przekazane w poświadczeniu zamknięcia pomocy doprowadzą do kolejnych korekt finansowych; dotyczy to głównie przypadków, w których Trybunał uznaje, że Komisja nie uzyskała wysokiego stopnia pewności (zob. pkt 55 i tabela 4);

b) w 57% przypadków opinie lub poziomy błędu przedstawione w poświadczeniach zamknięcia pomocy są wątpliwe, a w szczególności poziomy błędu są zbyt niskie wobec braków, które wykryto w programach. Ponadto w opinii Trybunału istnieją wątpliwości co do reprezentatywności wyników, gdyż kontrole drugiego szczebla nie musiały być przeprowadzane na statystycznie dobranej próbie. Wyniki tych kontroli należy jednak wykorzystać jako główny element składowy oceny konieczności dodatkowych korekt finansowych.

68. Wreszcie, w badanej próbie zdarzały się sytuacje (zob. ramka 13), w których wydatki początkowo wycofane z deklaracji wydatków zostały przywrócone w końcowej deklaracji wydatków. Zdarzały się też przypadki, w których wydatki dotyczące nowo zatwierdzonych projektów zostały uwzględnione tuż przed terminem zamknięcia. Zachodzi ryzyko, że te projekty, z uwagi na presję absorpcji środków unijnych, mogły nie zostać zbadane we właściwy sposób.

69. Na podstawie swojej oceny ryzyka programów oraz aby ocenić wiarygodność przedstawionego poziomu błędu, Komisja może podjąć decyzję o przeprowadzeniu kontroli w ramach procesu zamknięcia pomocy. Kontrole te są obecnie prowadzone w ok. połowie przypadków, w których stopień pewności Trybunał ocenia jako niewysoki (66% przypadków wymienionych w ust. 55 i 36% przypadków wymienionych w tabeli 4, w kategorii "niskiego poziomu pewności"). Liczba kontroli może wzrosnąć.

RAMKA 13

PRZYKŁADY PRZYWRÓCENIA WYDATKÓW NIEKWALIFIKOWALNYCH I UWZGLĘDNIENIA NOWYCH PROJEKTÓW NA PÓŹNYM ETAPIE

W przypadku jednego programu (północno-wschodnia Anglia), w odniesieniu do którego zastosowano działania naprawcze w okresie od marca 2006 r. do września 2007 r., potrącona wcześniej kwota wydatków w wysokości 19,3 mln euro została przywrócona przez instytucję zarządzającą w końcowej deklaracji wydatków. W tym przypadku instytucja poświadczająca zamknięcie pomocy wykazała się skutecznością i zwróciła uwagę na ten problem.

W przypadku innego programu (Sardynia), do którego stosowano działania naprawcze od września 2007 r. i które to działania w momencie zamykania pomocy wciąż były prowadzone, kwota wydatków w wysokości 80 mln euro została uwzględniona na późnym etapie w końcowej deklaracji wydatków. Żaden z odnośnych projektów nie został poddany kontroli drugiego szczebla przez organ niezależny. Komisja była w stanie to wykryć, gdyż zostało to ujawnione w poświadczeniu zamknięcia pomocy, które nie stanowi końcowej opinii o programie. Ocena kwalifikowalności pozwalająca uniknąć ryzyka sfinansowania nieprawidłowych wydatków będzie jednak wymagać przeprowadzenia dalszych prac.

70. We wszystkich przypadkach, w których Komisja nie zamierza przeprowadzać kontroli zamknięcia, jej ostateczna decyzja dotycząca zastosowania dodatkowych korekt finansowych będzie musiała opierać się na informacjach i oświadczeniach przekazanych przez instytucję poświadczającą zamknięcie pomocy albo w poświadczeniu zamknięcia pomocy, albo w wyniku dalszych wezwań ze strony Komisji. Komisja może nie być więc w stanie ocenić wiarygodności i rzetelności przekazanych informacji, które mogą dotyczyć kluczowych kwestii, takich jak argumenty [24] przedstawione przez organy uzasadniające obniżenie początkowo wysokiego poziomu błędu do progu wynoszącego 2% (zob. pkt 15). Przykład z ramki 14 ilustruje wyzwania, przed jakim stoi Komisja w kontekście procesu zamknięcia pomocy.

RAMKA 14

PRZYKŁAD RÓŻNYCH INTERPRETACJI KOŃCOWEGO POZIOMU BŁĘDU W DANYM PROGRAMIE

W wyniku kontroli przeprowadzonych przez Komisję w drugiej połowie 2005 r. uzgodniono plan działania dla szeregu programów realizowanych w pewnym państwie członkowskim. Oprócz indywidualnych kwestii, które zostały prawidłowo rozwiązane, kluczowym działaniem było wzmocnienie kontroli pierwszego szczebla. W rezultacie wprowadzono lub sformalizowano kontrole oraz sporządzono odpowiednie wytyczne. Na tej podstawie Komisja uznała, że plan działania został skutecznie zrealizowany. Brakowało jednak wymogu co do zakresu kontroli, np. odsetka badanych projektów lub wydatków. Komisja przeprowadziła kontrole następcze w zakresie szeregu programów, oceniając przy tym jakość kontroli pierwszego szczebla, i nie wykryła żadnych istotnych niedociągnięć.

Niemniej w wyniku przeprowadzonej przez Trybunał kontroli jednego z tych programów (Yorkshire i Humberside) stwierdzono, że kontrole pierwszego szczebla miały bardzo niewielki zakres – na poziomie 3%. Ponadto poziom błędu ustalony w wyniku kontroli pierwszego szczebla jest dużo niższy niż poziom błędu ustalony w wyniku kontroli drugiego szczebla, co podaje w wątpliwość jakość kontroli pierwszego szczebla. Oznacza to, że podczas zamykania pomocy decydujące muszą być wyniki kontroli drugiego szczebla.

Poziom błędu podany w poświadczeniu zamknięcia pomocy w odniesieniu do całego programu wynosi 1,959%. Niemniej kontrola przeprowadzona przez Trybunał wykazała, że informacja ta nie jest statystycznie prawidłowa, gdyż nie uwzględnia tego, iż program składa się z trzech subpopulacji [25]. W związku z tym Trybunał stwierdził, na podstawie tych samych danych liczbowych, że poziom błędu wynosił 9,3%. Działając na podstawie istniejących ram prawnych, Komisja zaakceptowała poziom błędu przedstawiony w deklaracji zamknięcia pomocy.

71. W rozporządzeniach na okres programowania 2007–2013 wprowadzono pewne nowe przepisy mające na celu rozwiązanie części problemów opisanych w poprzednich punktach:

a) kontrole drugiego szczebla należy przeprowadzać na podstawie losowo dobranej próby statystycznej; powinno to zwiększyć wiarygodność poziomów błędu podawanych Komisji w czasie zamknięcia pomocy;

b) instytucja audytowa (odpowiednik organu niezależnego lub instytucji poświadczającej zamknięcie pomocy w okresie programowania 2000–2006) musi co roku przedstawiać Komisji opinie dotyczące tego, czy systemy zarządzania i kontroli funkcjonują sprawnie; oczekuje się, że opinie te będą wiarygodniejsze niż sprawozdania na podstawie art. 13 z uwagi na metodę próbkowania statystycznego i będą one stanowiły główny element, na podstawie którego Komisja uzyska pewność co do skuteczności systemów.

72. Zmieniono także ramy prawne na okres programowania 2007–2013 – modyfikacja polegała głównie na wprowadzeniu jednego uproszczenia mającego na celu obniżenie poziomów błędu. Obecnie organy państw członkowskich mają możliwość deklarowania wydatków ogólnych w formie stawek zryczałtowanych lub kwot zryczałtowanych zamiast faktycznych kosztów.

...MIMO IŻ KOLEJNE KOREKTY FINANSOWE MOGĄ NIE MIEĆ ŻADNEGO WPŁYWU, GDYŻ DEKLAROWANE WYDATKI PRZEKRACZAJĄ PRZYZNANY BUDŻET

73. Analiza zestawienia wydatków końcowych w odniesieniu do 40 badanych programów wskazuje, że w przypadku 50% z nich (70% programów EFRR i 24% programów EFS) organy państwa członkowskiego deklarują wydatki, które przekraczają budżet przyznany dla danego programu [26]. Przekroczenia te wahają się od 1% do 28%. Z jednej strony oznacza to, że we wszystkich tych przypadkach organy państwa członkowskiego mogły zastąpić całą kwotę korekt finansowych uzgodnionych w przeszłości (zob. pkt 51) nowo zadeklarowanymi wydatkami, a z drugiej strony – że organy państwa członkowskiego mają zabezpieczenie na wypadek dodatkowych korekt finansowych w momencie zamknięcia pomocy [27]. Innymi słowy, dalsze korekty finansowe nie doprowadziłyby do zmniejszenia kwoty końcowej, którą musi wypłacić Komisja.

DALSZE WYSIŁKI NIEZBĘDNE DO SKUTECZNEGO FUNKCJONOWANIA SYSTEMÓW W OKRESIE PROGRAMOWANIA 2007–2013

74. Ze względu na fakt, że wiele braków wykryto w latach 2006–2008, oraz z uwagi na czas potrzebny na przeprowadzenie działań naprawczych (zob. pkt 32), braki były często uznawane za usunięte tuż przed rozpoczęciem procesu zamknięcia pomocy. Oznaczało to, że realne udoskonalenie systemów zarządzania i kontroli będzie możliwe dopiero w okresie programowania 2007–2013.

75. Jak wynika z rocznych sprawozdań z działalności DG ds. Polityki Regionalnej i DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, systemy stosowane w okresie programowania 2007–2013 w programach stanowiących kontynuację dziesięciu badanych programów zostały ponownie negatywnie ocenione przez Komisję w 2010 r. Komisja będzie więc musiała w związku z tymi programami podjąć dalsze działania naprawcze.

76. Te roczne sprawozdania z działalności wskazują również, że poziomy błędu przedstawione przez kontrolne instytucje audytowe przekroczyły próg 2% (zob. pkt 15) w przypadku 35,6% programów zarządzanych przez DG ds. Polityki Regionalnej i 47,4% programów zarządzanych przez DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego [28]. Z analizy własnej tych dyrekcji generalnych, dotyczącej skuteczności systemów na okres 2007–2013, wynika, że 15,4% programów zarządzanych przez DG ds. Polityki Regionalnej i 25,8% programów DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego wykazuje poważne braki. Najbardziej prawdopodobny poziom błędu oszacowany przez Trybunał w jego sprawozdaniu rocznym za 2010 r. w zakresie "Spójności, energii i transportu" wynosi 7,7% [29].

77. Należy zauważyć, że nawet jeżeli Komisji udało się usprawnić systemy zarządzania i kontroli danego programu w państwach członkowskich, nadal nie ma gwarancji, że systemy programów stanowiących jego kontynuację będą równie skuteczne. Dzieje się tak, ponieważ państwa członkowskie mogą według własnego uznania zmienić podmioty, systemy i personel odpowiedzialny za kontrolę programów w ramach funduszy strukturalnych np. z przyczyn budżetowych. Komisja miała do czynienia już z szeregiem takich przypadków.

WNIOSKI I ZALECENIA

78. Celem Komisji przy podejmowaniu działania naprawczego jest poddanie dokonanych już nieprawidłowych płatności odpowiednim korektom finansowym oraz udoskonalenie systemów zarządzania, tak aby pozwalały one na uzyskanie wystarczającego stopnia pewności, że przyszłe płatności będą dokonywane zgodnie z obowiązującymi zasadami.

79. W wyniku kontroli Trybunał stwierdził, że Komisja zasadniczo podejmowała odpowiednie działania w przypadku wykrycia braków, ale proces ten był długotrwały oraz że w odniesieniu do skontrolowanych programów uzyskała ona różny stopień pewności, że braki w krajowych systemach zarządzania i kontroli są usuwane w wyniku jej działań naprawczych.

KOMISJA PODEJMUJE ODPOWIEDNIE DZIAŁANIA W CHWILI WYKRYCIA BRAKÓW W SYSTEMACH ZARZĄDZANIA I KONTROLI W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH, LECZ PROCES WDROŻENIA TYCH DZIAŁAŃ TRWA ZBYT DŁUGO

80. Komisja systematycznie inicjowała działania naprawcze po wykryciu braków. W 90% przypadków Komisja podejmowała odpowiednie działania w celu rozwiązania problemów (zob. pkt 23–27).

81. Jednak średnio na realizację działań naprawczych potrzebne było 30 miesięcy. Braki odnoszące się do okresu 2000–2006 zostały w większości wykryte w latach 2005–2006 i później, co w połączeniu z długotrwałością procesu oznaczało, że w zakresie ok. połowy przypadków w próbie korekty finansowe musiały być dokonane w chwili zamknięcia pomocy. Zgodnie z zasadami obecnie obowiązującymi w Komisji, działania naprawcze należy wdrożyć w ciągu 24 miesięcy (zob. pkt 32–40).

W PEWNYM STOPNIU KOMISJI UDAŁO SIĘ ZAPEWNIĆ PRAWIDŁOWE STOSOWANIE KOREKT FINANSOWYCH

82. Komisja uzyskała wysoki stopień pewności, że korekty finansowe zostały odpowiednio zastosowane w ok. dwóch trzecich przypadków zbadanych przez Trybunał. W pozostałych przypadkach występowały niedociągnięcia obniżające stopień uzyskiwanej pewności. Wynikało to bądź z niewystarczających informacji, bądź z uchybień związanych z zakresem kontroli przeprowadzonych w celu określenia kwoty korekt finansowych (zob. pkt 44–57).

KOMISJA Z MNIEJSZYM POWODZENIEM REALIZOWAŁA ZADANIE UPEWNIENIA SIĘ, ŻE JEJ DZIAŁANIA DOPROWADZIŁY DO UDOSKONALENIA KRAJOWYCH SYSTEMÓW ZARZĄDZANIA I KONTROLI

83. W zakresie skontrolowanych programów (zob. załącznik) Komisja uzyskała różny stopień pewności, że braki w systemach zarządzania i kontroli w państwach członkowskich są usuwane w wyniku jej działań naprawczych. Trybunał stwierdził, że poziom pewności w skontrolowanej próbie programów był wysoki w przypadku 28% programów, średni w przypadku 34%, a niski w przypadku 38% z nich. Komisja prowadzi dalsze prace w ramach procesu zamknięcia pomocy, ale musi pokonać pewne trudności, aby uzyskać wystarczający stopień pewności odnośnie do otrzymywanych informacji, w szczególności końcowego poziomu błędu podanego w poświadczeniu zamknięcia pomocy (zob. pkt 28 i 58–73).

84. W przypadku dziesięciu programów zbadanych przez Trybunał, programy stanowiące ich kontynuację w okresie 2007–2013 zostały ponownie negatywnie ocenione przez Komisję w 2010 r. Ponadto poziomy błędu zgłaszane przez krajowe kontrolne instytucje audytowe w bieżącym okresie mają często wysoką istotność (zob. pkt 74–77). Komisja będzie musiała podjąć dalsze działania naprawcze w zakresie tych programów.

MOŻLIWOŚCI POPRAWY

85. Choć działania naprawcze zalecone przez Komisję przynoszą często istotne pozytywne skutki, nadal istnieją pewne możliwości poprawy w zakresie ustabilizowania wysokiego poziomu jakości systemów w okresie 2007–2013. Udoskonalenia te będą jednak prawdopodobnie miały pewne implikacje dla zasobów, które Komisja będzie musiała wziąć pod uwagę.

ZALECENIE 1

Komisja powinna:

- skrócić czas trwania procedury administracyjnej od momentu wykrycia braków do momentu wdrożenia działań naprawczych;

- nadać wyższy priorytet swoim działaniom kontrolnym dotyczącym instytucji audytowych, tak aby upewnić się, że są one w stanie wykazać wiarygodny poziom błędu, a w rezultacie aby te poziomy błędu mogły być podstawą do zastosowania korekt finansowych;

- udostępnić listy kontrolne, które będą służyć jako model dla organów państw członkowskich i będą stosowane podczas kontroli pierwszego szczebla;

- dopilnować, aby korekty finansowe dokonywane przed zamknięciem programów obejmowały wszystkie wydatki ponoszone w ramach wadliwych systemów zarządzania i kontroli.

ZASTĘPOWANIE WYDATKÓW NIEKWALIFIKOWALNYCH WYMAGA ROZWAŻENIA W KONTEKŚCIE DECYZJI DOTYCZĄCYCH PRZYSZŁYCH WYDATKÓW NA POLITYKĘ SPÓJNOŚCI

86. W przypadku połowy programów zbadanych przez Trybunał organy państw członkowskich zadeklarowały wydatki przekraczające budżet przyznany dla programu. Oznacza to, że organy te miały możliwość zastąpienia niedopuszczalnych wydatków niekwalifikowalnych nowymi wydatkami oraz uzyskania zabezpieczenia na wypadek kolejnych korekt finansowych (zob. pkt 73).

87. Zastąpienie wydatków w ten sposób jest zgodne z zasadami (zob. pkt 13 lit. a)) i umożliwia wykorzystanie kwot wsparcia z funduszy strukturalnych przyznanych państwom członkowskim na realizację programów mających na celu zwiększenie spójności gospodarczej i społecznej.

88. Zdolność państw członkowskich do ponownego wykorzystania wsparcia z funduszy strukturalnych w ten sposób pociąga jednak za sobą kwestie wymagające rozważenia, zwłaszcza w kontekście decyzji dotyczących przyszłych wydatków na politykę spójności:

a) Niektóre z wykrytych braków mają charakter systemowy (np. nieprawidłowe stosowanie zasad udzielania zamówień). Jeżeli problemy te nie zostaną skutecznie rozwiązane, istnieje ryzyko, że niekwalifikowalne wydatki w ramach jednego projektu mogą być zastępowane niekwalifikowalnymi wydatkami w ramach innego projektu.

b) Zdarzają się okoliczności, w których nowe wydatki zastępujące wydatki niekwalifikowalne odnoszą się do projektów sfinansowanych w pełni ze środków krajowych (finansowanie retrospektywne). Z innego sprawozdania Trybunału wynika, że takie projekty są bardziej narażone na błędy (zob. przypis 20); dodatkowo w przypadku zastosowania finansowania retrospektywnego wydatki na politykę spójności są wsparciem ex post dla budżetów państw członkowskich.

c) Działania naprawcze Komisji pochłaniają duże ilości zasobów i wiążą się ze znacznymi kosztami administracyjnymi. W przypadku gdy wsparcie ma być ponownie rozdzielone, a państwo członkowskie posiada znaczną rezerwę projektów spełniających wszystkie wymagania (zob. przypis 26), wówczas działania naprawcze Komisji prowadzą do zmian w dokumentach (wsparcie unijne zostaje przydzielone do innego zestawu projektów), nie zaś zmian w działaniach. Ponadto, jak Trybunał już zauważył [30], korekty finansowe nie sprawiają, że transakcje stają się mniej nieprawidłowe, ale dokonują przesunięcia kosztu niedopuszczalnej transakcji nieprawidłowej z budżetu UE na budżety krajowe.

ZALECENIE 2

Komisja, Parlament i Rada powinny ponownie rozważyć podczas omawiania przyszłych planów wydatków na politykę spójności, czy nie należałoby wprowadzić zmiany w zakresie możliwości zastępowania wydatków, które uznano za niekwalifikowalne, tak aby zwiększyć wartość dodaną funduszy UE.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Harald NOACK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 18 stycznia 2012 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] W Komisji Europejskim Funduszem Rozwoju Regionalnego zarządza Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej (DG ds. Polityki Regionalnej), a Europejskim Funduszem Społecznym – Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego).

[2] Art. 17 ust. 1 TUE i art. 317 TFUE.

[9999] Środki finansowe udostępnione dla EFRR i EFS w ramach finansowych dla danego okresu. Ramy te stanową wieloletni plan wydatkowania, w którym priorytety polityki UE zostają przełożone na dane finansowe.

[3] Obowiązki Komisji i państw członkowskich w odniesieniu do okresu programowania 2000–2006 zostały określone głównie w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161 z 26.6.1999, s. 1) oraz w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych (Dz.U. L 63 z 3.3.2001, s. 21). W odniesieniu do okresu programowania 2007–2013 obowiązki te zostały określone głównie w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 25) oraz w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1826/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz.U. L 371 z 27.12.2006, s. 1).

[4] Promotorami mogą być podmioty sektora publicznego lub prywatnego i osoby fizyczne. Przykład promotora publicznego: zarząd dróg realizujący projekt budowy nowej autostrady. Przykład promotora prywatnego: prywatne przedsiębiorstwo zamierzające zracjonalizować swój proces produkcji poprzez zakup nowych maszyn.

[5] Budżet przyznany na dany program jest finansowany ze środków publicznych państw członkowskich, środków prywatnych i funduszy strukturalnych.

[6] Sprawozdania te mają taką nazwę, ponieważ są wymagane zgodnie z art. 13 rozporządzenia (WE) nr 438/2001.

[7] W okresie programowania 2000–2006 w przypadku większości programów wydatki były uznawane za kwalifikowalne od chwili otrzymania przez Komisję wniosku o zatwierdzenie programu (w większości przypadków 1.1.2000 r.) do dnia 30.06.2009 r. Proces zamknięcia rozpoczynał się wraz ze złożeniem dokumentów po upływie 15 miesięcy od tego terminu, tj. w dniu 30.9.2010 r. W przypadku niektórych programów proces ten zaczął się jednak wcześniej, gdyż datę 31.12.2008 r. wyznaczono na końcowy termin kwalifikowalności, a w przypadku greckich programów proces rozpoczął się później z uwagi na to, że programy te korzystały z odroczenia końcowego terminu kwalifikowalności do dnia 31.12.2009 r.

[8] Informacje dotyczące okresu programowania 1994–1999 znajdują się w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2064/97 z dnia 15 października 1997 r. ustanawiającym szczegółowe przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 4253/88 w zakresie kontroli finansowej operacji współfinansowanych z funduszy strukturalnych, przeprowadzanej przez państwa członkowskie (Dz.U. L 290 z 23.10.1997, s. 1). Rozporządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem (WE) nr 438/2001, odnoszącym się do okresu programowania 2000–2006.

[9] Kontrole przeprowadzane przez agencje płatnicze (zob. pkt 5) nie były uznawane za część tych kluczowych elementów, ponieważ z racji swojego charakteru rzadko mogły kompensować wady kontroli pierwszego i drugiego szczebla. Rzadko były też przedmiotem szerszych działań naprawczych.

[10] Zob. art. 38 i 39 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999.

[11] Art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999.

[12] W dyrektywach unijnych określono zasady, których należy przestrzegać w zakresie zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi w przypadku gdy wstępny budżet przewidziany na te zamówienia przekracza progi określone w tych dyrektywach. Aktualnie obowiązujące dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (które zostały przetransponowane do ustawodawstwa krajowego państw członkowskich) to dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 1) oraz dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. dotycząca koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, zamówień publicznych na dostawy oraz publicznych zamówień na usługi (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 114). W przypadku zamówień niepodlegających przepisom wspomnianych wyżej dyrektyw (których budżet nie przekracza progów określonych w dyrektywach) zastosowanie mogą mieć przepisy krajowe lub regionalne.

[13] "Plan działania na rzecz umocnienia nadzoru Komisji nad działaniami strukturalnymi w ramach zarządzania dzielonego", COM(2008) 97 wersja ostateczna z dnia 19 lutego 2008 r. Owego planu działania, który dotyczy samej Komisji, nie należy mylić z działaniami naprawczymi, które również nazywa się "planem działań naprawczych", których żąda Komisja i które mają być realizowane w państwach członkowskich (zob. pkt 12).

[14] "Skutki planu działania na rzecz umocnienia nadzoru Komisji nad działaniami strukturalnymi w ramach zarządzania dzielonego", COM(2008) 52 wersja ostateczna z dnia 18 lutego 2010 r.

[15] Zgodnie z rocznym sprawozdaniem finansowym Unii Europejskiej za 2010 r. łączna kwota korekt finansowych zatwierdzonych dla okresu 2000–2006 wynosi 4165 mln euro w przypadku EFRR oraz 1174 mln euro w przypadku EFS. Łączna kwota korekt finansowych zgłoszonych dla okresu 1994–1999 wynosi 1758 mln euro w przypadku EFRR oraz 397 mln euro w przypadku EFS.

[8888] Populacja ta nie obejmuje programów w ramach inicjatyw INTERREG (wspieranie współpracy przygranicznej, ponadnarodowej i międzyregionalnej), URBAN (wspieranie gospodarczej i społecznej rewitalizacji miast i obszarów podmiejskich dotkniętych kryzysem) oraz EQUAL (wspieranie rozwoju zasobów ludzkich w kontekście równości szans). Ten sam program może obejmować działania współfinansowane przez EFS oraz inne działania współfinansowane przez EFRR. W takim przypadku program znajduje się zarówno w kolumnie EFRR, jak i kolumnie EFS.

[16] Błąd uznaje się za systemowy wówczas, gdy zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że ten sam problem może wystąpić także w innych projektach. Należy wówczas określić zakres takiego błędu systemowego. Przykład: promotor projektu błędnie zinterpretował zasadę kwalifikowalności. Jeżeli promotor zrealizował kilka projektów, we wszystkich tych projektach mogą występować problemy będące wynikiem błędnej interpretacji, a w konsekwencji we wszystkich tych projektach mogły zostać zadeklarowane nieprawidłowe wydatki.

[17] Przy obliczaniu średniego czasu moment, w którym zamknięto wszystkie działania uznaje się za moment, w którym usunięto braki. Należy jednak zauważyć, że często poszczególne działania w przypadku tego samego programu były zamykane w kilku różnych momentach.

[18] Zasady udzielania zamówień publicznych i pomocy państwa mają częściej zastosowanie do projektów współfinansowanych z EFRR.

[19] Wytyczne w sprawie zasad, kryteriów i orientacyjnych skali stosowanych przez departamenty Komisji przy ustalaniu korekt finansowych zgodnie z art. 39 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 oraz – w zakresie udzielania zamówień publicznych – dokument COCOF 07/0037/03, wersja ostateczna z dnia 29 listopada 2007 r.

[20] Nowo zadeklarowane wydatki mogą odnosić się do nowych niezrealizowanych projektów lub do projektów, które już zostały zakończone i które początkowo były finansowane ze środków krajowych, zanim złożono wniosek o sfinansowanie ich ze środków UE. W tym drugim przypadku mówimy o tzw. finansowaniu retrospektywnym. Praktyki w zakresie zatwierdzania projektów retrospektywnych są różne w poszczególnych dyrekcjach generalnych. Trybunał stwierdził, że te projekty są bardziej narażone na błędy niż projekty wybierane w standardowy sposób (zob. pkt 6.19 rocznego sprawozdania Trybunału za 2008 r.).

[7777] Liczba ta nie obejmuje siedmiu programów, dla których ustalono korekty zryczałtowane wynikające z wad systemu, odnoszące się głównie do kwestii zamówień publicznych.

[21] Kontrole przeprowadzane na podstawie rygorystycznie stosowanych list kontrolnych obejmujących w sposób szczegółowy wszystkie zagrożenia.

[22] Na przykład:a)wszystkie zamówienia podlegające zasadom udzielania zamówień publicznych lubb)część wydatków (np. wydatki administracyjne lub wydatki osobowe) w zakresie wszystkich zadeklarowanych projektów.

[23] Należy zauważyć, że w przypadku dwóch programów objętych próbą organy państw członkowskich nie zostały wezwane do dokonania korekt finansowych. Przypadki te nie zostały więc uwzględnione w obliczeniu.

[6666] W przypadku sześciu programów udoskonalenia systemów nie zostały ocenione, ponieważ korekty finansowe objęły wszystkie wydatki zadeklarowane w odnośnym okresie programowania. Wpływ działań naprawczych na te programy został omówiony w pkt 55.

[24] Przykłady przedstawionych argumentów: a) niektóre błędy są zgłaszane jako "nietypowe" lub b) wszystkie błędy systemowe są zgłaszane jako błędy, które skutecznie usunięto.

[25] Populację (łączną liczbę projektów) można podzielić, przypisując wchodzące w jej skład projekty do jednorodnych subpopulacji (warstw).

[26] Państwa członkowskie mogą mieć pulę projektów przewyższającą finansową alokację dla danego programu.

[27] W chwili sporządzania niniejszego sprawozdania Komisja nie podjęła jeszcze ostatecznej decyzji, którą kwotę należy zastosować do celów korekty finansowej: kwotę przewidzianą w budżecie czy kwotę zadeklarowaną, jeśli kwota ta przewyższa budżet.

[28] W odniesieniu do programów, którymi zarządzała DG ds. Polityki Regionalnej: w 22,5% programów poziom błędu wynosił 2–5%, a w 13,1% programów przekraczał 5%. W odniesieniu do programów, którymi zarządzała DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego: w 19,0% programów poziom błędu wynosił 2–5%, a w 28,4% programów przekraczał 5%.

[29] Najniższy poziom błędu: 4,7%; najwyższy poziom błędu: 10,7%.

[30] Pkt 1.65 sprawozdania rocznego za 2005 r. (Dz.U. C 263 z 31.10.2006).

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK

PROGRAMY OBJĘTE KONTROLĄ

EFRR |

Kraj | Numer programu | Nazwa programu | Przyznany budżet (w mln euro) |

Republika Czeska | 2003CZ161PO003 | Przemysł i przedsiębiorczość | 347,8 |

Niemcy | 2000DE162DO003 | Saara | 293,0 |

Hiszpania | 2000ES161PO004 | Asturia | 1695,4 |

2000ES161PO008 | Ceuta | 89,4 |

2000ES161PO010 | Estremadura | 2262,4 |

2000ES162DO006 | Madryt | 781,4 |

Zjednoczone Królestwo | 1999GB161DO002 | Merseyside | 2600,3 |

2000GB162DO005 | Północno-wschodnia Anglia | 1716,6 |

2000GB162DO012 | Wschodnia Szkocja | 661,4 |

Grecja | 2000GR051PO003 | Ochrona zdrowia i system zabezpieczenia społecznego | 220,2 |

2000GR161PO004 | Grecja Zachodnia | 530,0 |

2000GR161PO007 | Epir | 464,7 |

2000GR161PO011 | Wyspy Jońskie | 268,5 |

2000GR161PO016 | Konkurencyjność | 2826,2 |

2000GR161PO026 | Kultura | 647,6 |

Irlandia | 2000IE161PO005 | Region południowo-wschodni | 829,5 |

Włochy | 1999IT161PO010 | Sardynia | 2601,0 |

1999IT161PO005 | Transport | 4520,2 |

2000IT162DO009 | Lacjum | 884,4 |

Polska | 2003PL161PO001 | ZPRR | 3485,3 |

Portugalia | 1999PT161PO008 | Gospodarka | 4009,3 |

1999PT161PO004 | Społeczeństwo informacyjne | 652,3 |

Słowacja | 2003SK161PO002 | Przemysł i usługi | 291,0 |

EFRR |

Kraj | Numer programu | Nazwa programu | Przyznany budżet (w mln EUR) |

Belgia | 1999BE053DO002 | Ministère Fédéral de l'Emploi et du Travail | 140,3 |

Hiszpania | 2000ES051PO015 | Inicjatywa w zakresie przedsiębiorczości i szkolenie ustawiczne | 2279,3 |

2000ES053PO305 | Navarra | 173,4 |

2000ES161PO011 | Galicja | 579,7 |

Francja | 1999FR161DO002 | Nord-Pas-de-Calais | 202,1 |

2000FR162DO003 | Lotaryngia | 84,5 |

2000FR162DO019 | Pikardia | 66,2 |

2000FR162DO013 | Akwitania | 125,4 |

Zjednoczone Królestwo | 1999GB161DO002 | Merseyside | 1032,8 |

1999GB161DO003 | South Yorkshire | 1043,7 |

2000GB162DO010 | Południowo-zachodnia Anglia | 81,8 |

2000GB162DO003 | Yorkshire i Humberside | 142,0 |

Włochy | 1999IT161PO007 | Kampania | 1003,5 |

1999IT053PO003 | Piemont | 1054,2 |

Niderlandy | 1999NL161DO001 | Flevoland | 71,4 |

Polska | 2003PL051PO001 | Rozwój zasobów ludzkich | 1960,1 |

Słowacja | 2003SK051PO001 | Rozwój zasobów ludzkich | 367,2 |

--------------------------------------------------