Rozbieżności te prawdopodobnie doprowadzą do przypadków podwójnego opodatkowania i pociągną za sobą brak pewności prawa oraz dodatkowe koszty dla przedsiębiorstw, które zwykle kończą się dopiero po dłuższym czasie w wyniku wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), co niekiedy prowadzi do wykładni, której wcześniej nie podzielała większość państw członkowskich (takiej jak np. w sprawie stosowania „zasad podziału kosztów”). Może się nawet zdarzyć, że orzeczenie TSUE, biorąc pod uwagę, że odnosi się do konkretnej sytuacji faktycznej, nie rozwieje wszystkich wątpliwości. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku opodatkowania VAT dostaw między siedzibą przedsiębiorstwa a jego oddziałem (w połączeniu z grupami VAT) – mimo iż w orzeczeniu TSUE w sprawie Skandia America rozwiązano wiele problemów, nadal istnieją wątpliwości co do sposobu opodatkowania VAT w sytuacjach, które nie odpowiadają dokładnie okolicznościom sprawy przedłożonej TSUE.

–określenie, co stanowi „małą stratę”, lub sposób traktowania takich małych strat dla celów procedur typu call off stock;

–określenie, czy magazyn jest stałą siedzibą podatnika, czy też nie (w przypadku gdy magazyn, do którego towary są transportowane w ramach procedury korzystania z magazynu konsygnacyjnego (ang. call off stock), jest własnością lub jest wynajmowany przez podatnika przekazującego towary),

Niniejszy wniosek jest zgodny z zasadą proporcjonalności, ponieważ nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów, w szczególności sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku, które utrudniają obecnie rozbieżności w zakresie wykładni i stosowania pojęć dotyczących VAT przez państwa członkowskie.

Niniejszy wniosek jest zgodny z zasadą pomocniczości, ponieważ głównym zidentyfikowanym problemem jest właśnie niezharmonizowane stosowanie przez państwa członkowskie pojęć zawartych w dyrektywie VAT, co z kolei może prowadzić do podwójnego opodatkowania lub nieopodatkowania, w szczególności w sytuacjach transgranicznych. Państwa członkowskie nie są w stanie same rozwiązać tych problemów. Przyznanie Komisji pewnych uprawnień wykonawczych umożliwi szybsze i skuteczniejsze rozwiązywanie problemów, które wynikają z różnic w wykładni i powodują problemy dla przedsiębiorców. W tym zakresie Komisję będzie wspierał komitet, w skład którego będą wchodzili eksperci ds. VAT z administracji podatkowych państw członkowskich i który w związku z tym będzie w stanie konsekwentnie i szybko radzić sobie z problemami.

– Po drugie, w interesie zarówno administracji podatkowych, jak i przedsiębiorstw leży ułatwienie przyjęcia wspólnej wykładni przepisów dyrektywy VAT, ponieważ rozbieżności w tym zakresie mogą prowadzić do podwójnego opodatkowania, zakłócenia konkurencji i dodatkowych kosztów dla przedsiębiorstw. Pod tym względem procedura komitetowa stanowi standardowe podejście stosowane od lat w prawie Unii w celu ułatwienia powstawania tych wspólnych wykładni. Należy zauważyć, że w dziedzinie opodatkowania pośredniego standardowe procedury komitetowe stosuje się już w odniesieniu do współpracy administracyjnej w zakresie VAT i akcyzy.

Tytuł IX dyrektywy VAT odnosi się do zwolnień. Komisja nie powinna być upoważniona do działania poprzez środki wykonawcze w celu:

Tytuł VII dyrektywy VAT odnosi się do podstawy opodatkowania VAT. Przepisy wykorzystane w tym tytule wymagają jednolitego stosowania: na przykład pojęcia „etapu sprzedaży”, „ceny nabycia” czy „kosztu wytworzenia” (art. 72); „zapłaty” i „subwencji” bezpośrednio związanych z ceną „ceny dostawy lub świadczenia” (art. 73); „podatków, ceł, opłat i innych należności” i „kosztów dodatkowych” (art. 78) oraz „opustów i obniżek cen” czy „konta przejściowego” (art. 79). Komisja nie powinna natomiast być uprawniona poprzez środki wykonawcze do korzystania w imieniu państwa członkowskiego ani uniemożliwienia korzystania przez państwo członkowskie z jakichkolwiek możliwości przyznanych państwom członkowskim w tym tytule. Komisja nie będzie również uprawniona do określania warunków i przepisów dotyczących zmiany podstawy opodatkowania (art. 90 ust. 1) lub kursu wymiany (art. 91 ust. 2).

Tytuł VI dotyczy zdarzenia powodującego powstanie obowiązku podatkowego i wymagalność podatku VAT. Przepisy wykorzystane w tym tytule wymagają jednolitego stosowania: na przykład pojęcia „transakcji związanych z wpłatą zaliczki”, „płatności rat” lub „dostaw towarów wykonywanych w sposób ciągły” (art. 64) i pojęć „wpłaty zaliczek” oraz „otrzymania wpłaty” (art. 65). Komisja nie powinna jednak być uprawniona do korzystania w imieniu państwa członkowskiego ani uniemożliwienia korzystania przez państwo członkowskie z możliwości dotyczącej wymagalności VAT w przypadku dostaw towarów wykonywanych w sposób ciągły (art. 64 ust. 2 akapit trzeci). To samo miałoby zastosowanie do odstępstw przyznanych państwom członkowskim w odniesieniu do wymagalności VAT w przypadku niektórych transakcji lub kategorii podatników (art. 66).

Komisja nie powinna natomiast być uprawniona poprzez środki wykonawcze do korzystania w imieniu państwa członkowskiego ani uniemożliwienia korzystania przez państwo członkowskie z możliwości przyznanych państwom członkowskim w tym tytule (na przykład możliwości dotyczących „faktycznego użytkowania i wykorzystania” w odniesieniu do miejsca świadczenia niektórych usług).

Tytuł V dyrektywy VAT odnosi się do miejsca transakcji podlegających opodatkowaniu. W tym przypadku potrzeba jednolitego stosowania przepisów jest oczywista, ponieważ rozbieżne interpretowanie przez państwa członkowskie użytych w nich terminów najprawdopodobniej doprowadziłyby do przypadków podwójnego opodatkowania lub nieopodatkowania. W związku z tym na przykład pojęcia transportu lub wysyłki przez dostawcę lub na jego rzecz (art. 32 i 33), „montażu lub instalacji” (art. 36), „pierwszego dostawcy” i „ostatniego klienta” (art. 36a), „nieruchomości” (art. 47) oraz „usług restauracyjnych i cateringowych” (art. 55) wymagają jednolitego stosowania w całej Unii.

Tytuł IV dyrektywy VAT dotyczy transakcji podlegających opodatkowaniu. Oczywiste jest, że pojęcia stosowane w przepisach zawartych w tym tytule wymagają jednolitego stosowania – tak więc np. pojęcie „rzeczy” (art. 14 ust. 1), „majątku przedsiębiorstwa” (art. 17 ust. 1) i „przybycia” (art. 17a ust. 4). Komisja nie powinna jednak być uprawniona poprzez środki wykonawcze do korzystania w imieniu państwa członkowskiego ani uniemożliwienia korzystania przez państwo członkowskie z jakichkolwiek możliwości przyznanych państwom członkowskim w tym tytule. Możliwości te odnoszą się do pojęcia „dostawy towarów” (art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 2, art. 18 i 19) oraz do pojęcia „świadczenia usług” (art. 26 ust. 2 oraz art. 27 i 29).

–korzystania w imieniu państwa członkowskiego lub uniemożliwienia korzystania przez państwo członkowskie z możliwości przyznanych państwom członkowskim na podstawie dyrektywy VAT w odniesieniu do grup VAT (art. 11); podatników okazjonalnych, kryteriów alternatywnych w stosunku do kryteriów pierwszego zasiedlenia budynków i znaczenia „gruntu związanego z budynkiem” (art. 12) oraz działalności zwolnionej, która ma być traktowana jako działalność organów publicznych (art. 13 ust. 2);

Powierzenie uprawnień wykonawczych Komisji ogranicza się do określenia znaczenia pewnych przepisów dyrektywy VAT. Natomiast Rada zachowuje swoje uprawnienia wykonawcze wykraczające poza te określone uprawnienia Komisji. W szczególności wszelkie środki wykonawcze, które nie mają na celu zdefiniowania znaczenia terminów, o których mowa w art. 397a ust. 1 akapit pierwszy, wchodziłyby w zakres kompetencji Rady. Co więcej, wszelkie środki wykonawcze dotyczące przepisów określonych w tytule I („Przedmiot i zakres stosowania”), tytule VIII („Stawki”) oraz tytule XIII („Odstępstwa”) dyrektywy VAT, z których wszystkie są szczególnie wrażliwe dla państw członkowskich, wchodzą w zakres uprawnień wykonawczych Rady. Ponadto przyjęcie odpowiednich przepisów dotyczących pozycji wyraźnie wyłączonych z uprawnień wykonawczych Komisji w art. 397a ust. 1 akapit drugi leży w gestii państw członkowskich.

Terminów dyrektywy VAT, w odniesieniu do których dyrektywa ta zawiera „wyraźne odniesienie do prawa państw członkowskich w celu określenia (ich) znaczenia i zakresu”, jest niewiele. Jako przykłady można wymienić pojęcia „terenu budowlanego” i „gruntu związanego z budynkiem” (art. 12), „specjalnych funduszy inwestycyjnych” (art. 135 ust. 1 lit. g)) oraz „świadczenia usług zakwaterowania” (art. 135 ust. 2 lit. a)). Większość pozostałych terminów i pojęć użytych w dyrektywie wymaga, zdaniem TSUE, jednolitej wykładni i jednolitego stosowania, które – jak ustanowiono w art. 291 TFUE – należy ustanowić w drodze środków wykonawczych.

Art. 291 TFUE stanowi, że, co do zasady, „[j]eżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii”, akty te zasadniczo powierzają uprawnienia wykonawcze Komisji oraz, w należycie uzasadnionych przypadkach, Radzie. TSUE konsekwentnie orzekał, że pojęcia i terminy stosowane w dyrektywie VAT są – z wyjątkiem nielicznych przypadków, w których ich definicję w samej dyrektywie wyraźnie pozostawiono w gestii państw członkowskich – pojęciami i terminami z zakresu prawa Unii, które wymagają jednolitej wykładni i stosowania.

–ustanowienia definicji, uznawania i zezwoleń powierzonych państwom członkowskim w art. 132 ust. 1 (takich jak definicja „zawodów medycznych i paramedycznych” w art. 132 ust. 1 lit. c) lub uznanie podmiotów za „podmioty o charakterze społecznym” w lit. g) tego samego przepisu);

–zdefiniowania pojęcia „specjalnych funduszy inwestycyjnych” (art. 135 ust. 1 lit. g)) oraz określenia warunków i ograniczeń zwolnienia dotyczącego zakładów, loterii i innych gier losowych lub hazardowych (ust. 1 lit. i) tego samego przepisu);

–ustanowienia ograniczeń w zakresie zwolnień dotyczących niektórych transakcji uznanych za eksport, które w dyrektywie powierza się przyjmującemu państwu członkowskiemu (art. 151).

Ponadto Komisja nie będzie uprawniona do korzystania w imieniu państwa członkowskiego ani uniemożliwienia korzystania przez państwo członkowskie z jakichkolwiek możliwości przyznanych państwom członkowskim w tym tytule. Jako przykład można tutaj wymienić możliwości w zakresie zwolnień dotyczących usług sportowych i kulturowych (art. 133 akapit drugi); wyłączenia ze zwolnienia dotyczącego dzierżawy lub wynajmu nieruchomości (art. 135 ust. 2 akapit drugi) oraz prawa wyboru opodatkowania (art. 137) lub decyzji o zastosowaniu któregokolwiek ze zwolnień transakcji związanych z międzynarodowym obrotem towarowym (rozdział 10 tego tytułu).

(viii) ust. 1 akapit pierwszy lit. g), w związku z akapitem drugim

Tytuł X dyrektywy VAT odnosi się do odliczeń. Komisja nie powinna być uprawniona do korzystania w imieniu państwa członkowskiego ani uniemożliwienia korzystania przez państwo członkowskie z możliwości przyznanych państwom członkowskim w tym tytule: na przykład możliwości dotyczące proporcji podlegającej odliczeniu (art. 173 ust. 2); ograniczenia prawa do odliczenia (art. 176 i 177) lub przepisów regulujących korzystanie z prawa do odliczenia (art. 180 i 181).

(ix) ust. 1 akapit pierwszy lit. h), w związku z akapitem drugim

Tytuł XI dyrektywy VAT i załącznik VI do niej odnoszą się do obowiązków związanych z VAT. Komisja byłaby na przykład uprawniona do określenia, w drodze środków wykonawczych, pojęcia „uczestnictwa” (art. 192a), pojęcia „prac budowlanych” lub „rozbiórki” (art. 199) lub pojęcia „przedstawiciela podatkowego” (art. 204). Komisja nie byłaby natomiast uprawniona do korzystania w imieniu państwa członkowskiego ani uniemożliwienia korzystania przez państwo członkowskie z możliwości określonych w tych przepisach, a mianowicie możliwości zastosowania odwrotnego obciążenia (art. 194 lub 199) lub możliwości dopuszczenia podatnikowi wyznaczenia przedstawiciela podatkowego. Co więcej, Komisja nie mogłaby zdefiniować „numeru rejestracji podatkowej” (art. 239), ponieważ w dyrektywie VAT jego zdefiniowanie powierzono bezpośrednio państwom członkowskim.

(x) ust. 1 akapit pierwszy lit. i), w związku z akapitem drugim

Tytuł XII dyrektywy VAT odnosi się do szczególnych procedur podatkowych. Komisja nie powinna być uprawniona do korzystania w imieniu państwa członkowskiego ani uniemożliwienia korzystania przez państwo członkowskie z jakichkolwiek możliwości przyznanych państwom członkowskim w tym tytule, a mianowicie w art. 281, 284, 285, 286, 287, 296, 301, 303, 318, 326, 330, 333, 342, 344, 349, 352, 366, 367, 369d, 369h oraz 369i. Komisja nie powinna również być uprawniona do określania procedur odliczania lub zwrotu VAT powierzonych państwom członkowskim w art. 303 w odniesieniu do procedury szczególnej dla rolników. Ponadto Komisja nie powinna być uprawniona do ustanawiania przepisów, o których mowa w związku z korzystaniem z możliwości przewidzianych w art. 316 i 324 w odniesieniu do procedur szczególnych dla podatników-pośredników.

(xi) ust. 1 akapit trzeci

Zgodnie z art. 291 ust. 3 TFUE „Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, ustanawiają z wyprzedzeniem przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez Państwa Członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję”. Parlament Europejski i Rada uczyniły to za pośrednictwem przyjętego w lutym 2011 r. „rozporządzenia dotyczącego procedury komitetowej”.

Chociaż w zasadzie z prawnego punktu widzenia prawodawca mógłby przyznać Komisji uprawnienia wykonawcze bez konieczności przeprowadzania jakiejkolwiek kontroli przez państwa członkowskie, we wniosku nie skorzystano z tej możliwości. Wdrożony zostaje natomiast mechanizm kontroli powierzony komitetowi. Oznacza to, że w ramach wykonywania swoich uprawnień wykonawczych Komisja nie może działać samodzielnie, ponieważ takie działanie będzie w każdym przypadku wymagało pozytywnej opinii komitetu. W tych ramach będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia dotyczącego procedury komitetowej odnoszące się do procedury sprawdzającej.

(xii) ust. 2

Przepisy przyjęte przez Radę i zawarte obecnie w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie VAT pozostają w mocy pomimo przyznania Komisji pewnych uprawnień wykonawczych. Niezależnie od tego Komisja – wspierana przez komitet – będzie mogła, zawsze w ramach określonego zakresu swoich uprawnień, przyjąć przyszłe przepisy, które mogą mieć taki sam zakres jak obecne przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie VAT, które w takim przypadku musiałyby zostać uchylone przez Radę.

B] Nowy komitet: Art. 398a dyrektywy VAT

Przyznanie Komisji w niniejszym wniosku uprawnień wykonawczych nie wiąże się w żadnym wypadku z brakiem kontroli państw członkowskich nad wykonywaniem tych uprawnień przez Komisję. Przepisy i zasady ogólne dotyczące mechanizmu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję określono w prawie wtórnym, tj. w rozporządzeniu dotyczącym procedury komitetowej. W kwestiach podatkowych „procedura sprawdzająca” ustanowiona w art. 5 rozporządzenia dotyczącego procedury komitetowej (nie ma możliwości zastosowania „procedury doradczej”, o której mowa w art. 4, w dziedzinie opodatkowania) zapewnia, aby Komisja nie mogła zrobić nic bez zgody państw członkowskich w nowym komitecie. Komisja jest uprawniona do przyjęcia środka wykonawczego tylko w przypadku wydania przez komitet pozytywnej opinii; natomiast zarówno w przypadku negatywnej opinii, jak i braku opinii komitetu Komisja nie jest uprawniona do przyjęcia odpowiedniego aktu wykonawczego.

Przepisy dotyczące składu i przewodniczącego komitetu są bezpośrednio określone w art. 3 rozporządzenia dotyczącego procedury komitetowej. Komitet ds. VAT zachowuje swoją rolę jako organ odpowiedzialny za analizę konsultacji przewidzianych w dyrektywie VAT. Do takich konsultacji odniesiono się w art. 11, 27, 102, 155, 164, 167, 177, 191, 238, 281, 318 i 352. Ponadto Komitet ds. VAT powinien mieć również możliwość zbadania wszelkich innych kwestii dotyczących stosowania unijnych przepisów dotyczących VAT, ale w tych obszarach będzie uprawniony jedynie do wydawania niewiążących wytycznych, jak ma to miejsce obecnie.

2020/0331 (CNS)