[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 23.10.2007

SEK(2007) 1382

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Towarzyszący dokumentowi :

Wniosek DYREKTYWA RADY w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli krajów trzecich w celu podjęcia pracy w zawodzie wymagających wysokich kwalifikacji

{KOM(2007) 637 wersja ostateczna}{SEK(2007) 1403}

1. WPROWADZENIE

Na rynkach pracy UE wzrasta zapotrzebowanie na wysoko wykwalifikowanych pracowników; dalszy rozwój UE będzie w coraz większym stopniu zależeć od przyciągnięcia wysoko wykwalifikowanych imigrantów, ponieważ w przyszłości nie będzie można poprzestać na samych pracownikach z UE. Niniejszy dokument stanowi podsumowanie sprawozdania z oceny skutków, w którym zbadano warianty strategii zmierzających do zwiększenia potencjału UE w zakresie przyciągania i skutecznej dystrybucji tych pracowników migrujących dzięki ustanowieniu wspólnych zasad ich wjazdu i pobytu.

Sprawozdanie opiera się na wynikach konsultacji z państwami członkowskimi i innymi zainteresowanymi podmiotami. Dane w nim zawarte uzyskano w toku konsultacji oraz studiów przypadku i kwerend literatury przeprowadzonych na potrzeby analizy zleconej przez Komisję podmiotowi zewnętrznemu. Przy opracowywaniu analizy i sprawozdania uwzględniono uwagi Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans oraz zespołu kierującego złożonego z przedstawicieli różnych służb, powołanego przez Dyrekcję Generalną ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa.

2. OKREśLENIE PROBLEMU

Prognozy demograficzne przewidują, że do 2050 r. w UE populacja w wieku produkcyjnym zmniejszy się o 48 mln oraz że w tym samym okresie udział osób w wieku nieprodukcyjnym ulegnie podwojeniu, osiągając poziom 51% ogółu ludności, choć nie wszystkie państwa członkowskie zostaną dotknięte tym zjawiskiem w tym samym stopniu. Wprawdzie zrewidowana strategia lizbońska, skoncentrowana na wzroście i zatrudnieniu, zaczęła przynosić owoce, jednak realizacja wielu przewidzianych w niej środków wymaga czasu i inwestycji. Zjawisko starzenia się ludności może zatem powodować konieczność zadbania – w charakterze środka uzupełniającego – o przyciągnięcie w przyszłości większej liczby imigrantów, aby zrównoważyć skutki tych tendencji w zakresie wszystkich rodzajów umiejętności i kwalifikacji. O tym, że przyciągnięcie i lepsze wykorzystanie wysoko wykwalifikowanych zasobów ludzkich z krajów trzecich pozostanie jednym z kluczowych wyzwań w perspektywie rozwoju UE, świadczy w szczególności wzrastające znaczenie gospodarki opartej na wiedzy, strukturalne przemiany gospodarcze i rozwój sektora usług, przenoszenie pracochłonnej produkcji za granicę oraz migracja obywateli UE. Równocześnie należy uznać, że jednym z najważniejszych mechanizmów zwiększenia wydajności rynku pracy jest zdolność pracowników do zmiany zawodu (mobilność zawodowa) oraz do przenoszenia się w poszukiwaniu pracy do innych państw (mobilność geograficzna). Te dwa rodzaje mobilności pozwalają zapobiec niedoborom siły roboczej i zrównoważyć regionalne dysproporcje.

Wspólny, elastyczny instrument w zakresie imigracji wysoko wykwalifikowanych pracowników (dalej zwanych: WWP) – zapewniający atrakcyjne warunki wjazdu i pobytu oraz zachęcający do mobilności zawodowej i geograficznej stosownie do konkretnego zapotrzebowania na unijnym rynku pracy – nie usunie sam w sobie obecnych i przyszłych problemów, jednak, jako element kompleksowego zestawu środków dotyczących różnych dziedzin działania, powinien mieć znaczący wkład w rozwiązanie tych problemów. W tym kontekście w programie haskim z 4-5 listopada 2004 r. wyraźnie uznano, że „legalna migracja będzie odgrywać ważną rolę w umacnianiu w Europie gospodarki opartej na wiedzy, w dalszym rozwoju gospodarczym, przyczyniając się tym samym do wprowadzenia w życie strategii lizbońskiej”.

Wniosek legislacyjny nie wpłynie na sytuację unijnych pracowników z krajów UE-12, którzy, na mocy przepisów przejściowych zawartych w aktach przystąpienia z 2003 i 2005 r., nie korzystają jeszcze w pełni ze swobody przepływu przewidzianej w Traktacie WE i wspólnotowym dorobku prawnym. Należy przypomnieć, że klauzula uprzywilejowania zawarta w przepisach przejściowych stanowi element prawa pierwotnego UE, a tym samym ma pierwszeństwo w stosunku do prawa pochodnego: oznacza to, że państwa członkowskie utrzymujące przepisy przejściowe zobowiązane są w okresie, w którym przepisy te pozostają w mocy, wdrażać przyszłą dyrektywę w sposób zgodny z klauzulami zawartymi w traktatach o przystąpieniu, tzn. traktując pracowników z państw UE-12 w sposób uprzywilejowany.

Wniosek legislacyjny zawiera także przepisy mające zagwarantować spójność z pozostałymi obszarami polityki UE, przede wszystkim z polityką rozwojową. Równocześnie ustanowione zostaną dodatkowe środki w celu uregulowania istotnych elementów, których nie można było uwzględnić we wniosku. Aby uniknąć pogorszenia, w wyniku polityki aktywnej rekrutacji, sytuacji w krajach pochodzenia, które już obecnie cierpią na brak wykwalifikowanych zasobów ludzkich (zwłaszcza kraje Afryki subsaharyskiej i Karaibów), należy prowadzić bardziej intensywną debatę z państwami członkowskimi i krajami rozwijającymi się oraz ewentualnie nawiązać partnerstwo na rzecz mobilności.

2.1. Rozmiary i charakter problemu

Unijnym przedsiębiorstwom coraz trudniej znaleźć potrzebnych pracowników, zwłaszcza mających wysokie kwalifikacje. Wskaźniki i modele zatrudnienia obserwowane w ostatnim okresie wskazują na szybszy wzrost zatrudnienia w sektorach zatrudniających głównie osoby z wyższym wykształceniem (3% rocznie w porównaniu z 1% w pozostałych sektorach), zmiany w strukturze zatrudnienia ludności aktywnej zawodowo polegające na zwiększeniu udziału wysoko wykwalifikowanych pracowników umysłowych oraz wyższy wskaźnik zatrudnienia i niski wskaźnik bezrobocia tej kategorii pracowników. Ponadto udział WWP z krajów trzecich w łącznej liczbie osób zatrudnionych wzrasta szybciej niż ma to miejsce w przypadku WWP pochodzących z UE. Zjawisko to można wyjaśnić połączeniem dwóch czynników: wzrastającego zapotrzebowania na WWP oraz wysokim wskaźnikiem zatrudnienia wysoko wykwalifikowanych obywateli UE, zbliżonym do pełnego zatrudnienia. Jednakże udział WWP z krajów trzecich w ogólnej liczbie WWP zatrudnionych w UE jest nadal niski, co dowodzi tego, że UE ma znaczne trudności z przyciągnięciem – a w niektórych przypadkach z docenieniem – tej kategorii pracowników z krajów trzecich. UE (z udziałem WWP z krajów trzecich na poziomie 1,72%) zdecydowanie ustępuje wszystkim pozostałym krajom przyjmującym najwięcej imigrantów, takim jak Australia (9,9%), Kanada (7,3%), USA (3,2%) i Szwajcaria (5,3%).

Ustalenie rozmiarów problemu nie jest prostym zadaniem: obecnie dostępne dane na temat przyjmowania WWP z krajów trzecich w państwach członkowskich są niejednorodne, a szacunki wahają się od 34 od 74 tys. osób rocznie (w 16 państwach członkowskich) zależnie od przyjętej definicji. W poszczególnych państwach członkowskich obowiązują odmienne definicje, różny jest także zakres dostępnych danych, w zależności od tego, czy stworzono specjalne systemy w tym zakresie i od zawartości tych systemów. Ponieważ przyjmowanie WWP będzie w dalszym ciągu zależne od faktycznych niedoborów na rynku pracy, a państwa członkowskie zachowają pełnię kompetencji, jeżeli chodzi o ustalanie liczby imigrantów przyjmowanych na terytorium UE w celu zatrudnienia, liczba osób mogących skorzystać z zapisów zawartych we wniosku będzie wypadkową wielu czynników: przyszłego rozwoju gospodarki UE, a szczególnie wysoko wyspecjalizowanych sektorów, zdolności absorpcyjnych państw członkowskich, kierunków kształcenia i zawodów wybieranych przez obywateli UE itd.

2.2. Obecne ramy prawne w państwach członkowskich

Wszystkie państwa członkowskie wprowadziły specjalne systemy obejmujące konkretne kategorie wysoko wykwalifikowanych pracowników z krajów trzecich, ale tylko dziesięć z nich[1] nie ogranicza się jedynie do naukowców, artystów, pracowników przenoszonych w ramach jednego przedsiębiorstwa, wykładowców uczelni wyższych itd. Definicje oraz warunki wjazdu i pobytu są zróżnicowane, nawet jeśli udało się ustalić pewne elementy wspólne wszystkim systemom, zwłaszcza że praktycznie wszystkie z nich funkcjonują stosownie do zapotrzebowania.

Ten brak jednolitego podejścia ma następujące skutki:

- zróżnicowane podejście w poszczególnych państwach członkowskich nie pozwala przesłać czytelnego sygnału, że WWP z krajów trzecich stanowią potrzebne wsparcie dla unijnej gospodarki i konkurencyjności;

- znaczne różnice w definicji i kryteriach przyjmowania WWP wyraźnie ograniczają ich mobilność na terytorium UE, utrudniając skuteczną redystrybucję pracowników, którzy przebywają już legalnie na terytorium UE oraz likwidację regionalnych dysproporcji;

- z paroma wyjątkami, państwa członkowskie zdają się nie dysponować procedurami sprzyjającymi migracji wahadłowej i powrotom WWP do państwa pochodzenia. Systemy takie mogłyby przyczynić się do maksymalizacji korzyści dla wszystkich zainteresowanych podmiotów, tzn. zaspokojenia zapotrzebowania na pracowników w państwach członkowskich jednocześnie przyczyniając się do rozwoju państw pochodzenia WWP dzięki powrotom tych ostatnich;

- długie i skomplikowane procedury przyjmowania mogą w zasadniczy sposób zmniejszać atrakcyjność UE;

- podstawowe znaczenie dla zatrzymania potrzebnych WWP ma zadbanie o ich pełną integrację społeczną i gospodarczą.

3. CELE

Cele ogólne:

1. zapewnienie UE większej zdolności do przyciągania i zatrzymywania WWP z krajów trzecich, jako jednego z warunków bardziej intensywnego wykorzystania migracji ekonomicznej wśród zestawu strategii i środków służących poprawie konkurencyjności gospodarki UE i zaradzeniu konsekwencjom starzenia się społeczeństwa;

2. skuteczne i szybkie reagowanie na obecne i przyszłe zapotrzebowanie na wysoko wykwalifikowanych pracowników oraz wyrównanie niedoboru pracowników, poprzez zwiększony napływ WWP z krajów trzecich i ich mobilność między zawodami oraz państwami członkowskimi, jak również wspieranie skutecznej dystrybucji i redystrybucji tych pracowników na unijnym rynku pracy.

Cele szczegółowe (ich realizacja nie może odbyć się kosztem obywateli UE):

1) opracowanie spójnej strategii i wspólnej polityki imigracyjnej w zakresie WWP z krajów trzecich;

2) zwiększenie liczby WWP z krajów trzecich migrujących do UE, stosownie do zapotrzebowania;

3) uproszczenie i harmonizacja procedur przyjmowania WWP z krajów trzecich;

4) wspieranie integracji społecznej i gospodarczej WWP z krajów trzecich;

5) zwiększenie wewnątrzunijnej mobilności, likwidacja niepotrzebnych barier oraz umożliwienie skuteczniejszej dystrybucji WWP z krajów trzecich na terytorium UE.

4. WARIANTY STRATEGICZNE

Wariant A – status quo . W polityce imigracyjnej państw członkowskich występują znaczne różnice, jeżeli chodzi o kwestię przyjmowania wysoko wykwalifikowanych pracowników. Wzrasta zapotrzebowanie na takich pracowników w celu uzupełnienia istniejących i pojawiających się niedoborów na rynku pracy, jednak Unii zasadniczo nie udaje się ich przyciągnąć. W przypadku braku wspólnych działań w tej dziedzinie trudno oczekiwać znaczącej poprawy sytuacji.

Wariant B – ustanowienie podstawowych wspólnych reguł przyjmowania wysoko wykwalifikowanych pracowników.. Propozycja minimalnego zestawu warunków wjazdu z pozostawieniem państwom członkowskim szerokiej swobody jeśli chodzi o określenie specyficznych elementów w ustawodawstwie krajowym. Brak ingerencji w dziedzinę warunków pobytu i pracy. Wariant ten miałby tylko ograniczony wpływ na przyciągnięcie takich pracowników lub poprawę wydajności unijnego rynku pracy: ogólne oddziaływanie na uwarunkowania makroekonomiczne byłoby dość ograniczone.

Wariant C – uproszczenie systemu przyjmowania poprzez ustanowienie unijnego systemu punktowego oraz szybkiej procedury przyjmowania umożliwiającej niezwłoczne łącznie rodzin, jak również stworzenie bazy danych poszukiwanych i dostępnych specjalistów. Wariant ten mógłby oznaczać poważne wsparcie i ułatwienie migracji wysoko wykwalifikowanych pracowników z krajów trzecich do UE. Równocześnie jednak, jeśli system punktowy nie zostanie uregulowany na szczeblu UE (co w obecnych warunkach mogłoby być sprzeczne z zasadą pomocniczości), imigranci w dalszym ciągu będą musieli zmagać się z bardzo zróżnicowanymi warunkami przyjęcia.

Wariant D – ustanowienie zestawu wspólnych kryteriów oraz szybkiej procedury wjazdu wraz z korzystnymi warunkami pobytu (prawo do pracy i pobytu, niezwłoczne połączenie rodzin, szybsze uzyskiwanie statusu długoterminowego rezydenta w UE itp.). Skuteczna integracja wysoko wykwalifikowanych pracowników z krajów trzecich na rynku pracy i w społeczeństwie byłaby najlepszą metodą maksymalnego zwiększenia ich wkładu we wzrost gospodarczy i poprawę konkurencyjności oraz realnie zwiększyłaby zdolność UE do sprostania obecnym i oczekiwanym wyzwaniom. Jednakże skutki takiej polityki ograniczałyby się do terytorium poszczególnych państw członkowskich.

Wariant E1 – wspieranie wewnątrzunijnej mobilności poprzez koordynację krajowych list priorytetów i stworzenie błękitnej karty UE oraz bazy danych posiadaczy takiej karty. Możliwość przemieszczania się po terytorium UE stanowiłaby dla wysoko wykwalifikowanych pracowników z krajów trzecich silną zachętę do wejścia na unijnych rynek pracy oraz mogłaby odegrać pierwszorzędną rolę w zmniejszeniu niedoboru pracowników w niektórych dziedzinach/sektorach. W dostosowaniu podaży do zapotrzebowania na pracowników mogłyby pomóc jeszcze inne narzędzia (tzn. unijna baza danych błękitnych kart). Wariant ten pozwoliłby w znaczący sposób poprawić wydajność rynku pracy oraz uwarunkowania makroekonomiczne w UE.

Wariant E2 – objęcie wysoko wykwalifikowanych pracowników zakresem zastosowania przepisów dotyczących wewnątrzunijnej mobilności zawartych w dyrektywie 2003/109/WE. Wariant ten obejmuje również system punktowy przewidziany w wariancie C. Jednakże w tym wariancie możliwości przemieszczania się po terytorium UE mogą być bardziej ograniczone w porównaniu z możliwościami przewidzianymi w wariancie E1. W związku z tym mógłby on okazać się mniej istotny i skuteczny niż ten ostatni wariant.

Wariant F – komunikacja, koordynacja i współpraca. Przewidziane działania mogą przyczynić się, w pewnej mierze, do ustanowienia podstawowych wspólnych reguł ułatwiających przyciągnięcie wysoko wykwalifikowanych pracowników oraz ich bardziej skuteczną dystrybucję na unijnym rynku pracy. Jednakże jego skutki byłyby ograniczone.

5. PORÓWNANIE WARIANTÓW

Tabela 1 – rodzaje oddziaływania

Definicja WWP oraz warunki przyjęcia | System przyjmowania oparty na zestawie wspólnych kryteriów (umowa o pracę, próg wynagrodzenia, kwalifikacje zawodowe) |

Definicja otwarta (tzn. oparta na kryteriach, które należy spełnić) |

Odstępstwa w stosunku do młodych specjalistów |

Procedury przyjmowania | Wprowadzenie szybkiego systemu przyjmowania (jedna procedura/jedno zezwolenie nazwane „błękitną kartą UE”) |

Definicja maksymalnego terminu rozpatrywania wniosków (30 lub 60 dni) |

Początkowy okres ważności zezwolenia: 2 lub 3 lata, z możliwością przedłużenia, w przypadku umów o pracę zawartych na czas nieokreślony |

Dopuszczenie wniosków składanych przez przebywające w danym państwie członkowskim osoby należące do kategorii ustanowionych na szczeblu UE (oraz innych, ustanowionych na szczeblu państw członkowskich) |

Warunki pobytu | Mobilność na rynku pracy państw członkowskich pobytu po „okresie oczekiwania” (tzn. dwóch latach) |

Automatyczne wycofanie zezwolenia w przypadku bezrobocia dopiero wtedy, gdy będzie ono trwało przez określony okres (tzn. 3 miesiące) |

Łączenie okresów pobytu w innym państwie członkowskim UE na potrzeby uzyskania statusu długoterminowego rezydenta po pięciu latach legalnego przebywania w UE |

Umożliwienie jak najszybszego połączenia rodziny |

Traktowanie WWP na równi z obywatelami, tak jak to przewiduje dyrektywa 2005/71/WE |

Natychmiastowy dostęp do rynku pracy dla małżonków |

Przepisy mające umożliwić migrację wahadłową przed uzyskaniem statusu długoterminowego rezydenta WE i po nim |

Mobilność wewnątrzunijna | Umożliwienie wewnątrzunijnej mobilności po minimalnym „okresie oczekiwania” w pierwszym państwie członkowskim (tzn. dwóch latach), na określonych warunkach, przede wszystkim konieczność otrzymanie oferty pracy w drugim państwie członkowskim. Rodzina miałaby możliwość towarzyszenia przenoszącemu się WWP. |

Główne zalety preferowanego wariantu

- Wspólne, spójne podejście do kwestii migracji wysoko wykwalifikowanych pracowników na terytorium UE, mające ułatwić i zharmonizować procedury przyjmowania WWP, w tym poprzez wspieranie ich skutecznej dystrybucji i redystrybucji (mobilność zawodowa i geograficzna).

- Podniesienie zdolności do przyciągnięcia i zatrzymania WWP oraz zaspokojenie bieżącego i przyszłego zapotrzebowania przedsiębiorstw w całej UE na wysoko wykwalifikowanych pracowników, stosownie do potrzeb.

- Pozytywne oddziaływanie na ogólną konkurencyjność UE w perspektywie krótko- i długoterminowej.

- Silny sygnał dla potencjalnych wysoko wykwalifikowanych imigrantów.

- Pozostawienie państwom członkowskim dostatecznej swobody, jeżeli chodzi o możliwość dostosowania systemu do zapotrzebowania na ich rynkach pracy i polityki dotyczącej tych rynków.

- Stopniowa i skuteczna integracja WWP oraz ich rodzin na rynku pracy i w społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego.

- Unijne przedsiębiorstwa mogłyby czerpać z puli coraz bardziej mobilnych WWP.

- Na szczeblu UE wprowadzone zostałyby środki wspierające migrację wahadłową.

- Narzędzia uzupełniające, takie jak „błękitna karta UE”, mogłyby stanowić instrument skutecznego wdrażania systemu oraz sprzyjać dopasowaniu oferty wysoko wykwalifikowanych pracowników do zapotrzebowania w tym zakresie.

Główne wady preferowanego wariantu

- Wariant ten mógłby negatywnie wpłynąć na konkurencyjność WWP z UE na rynku pracy. Jednak ze względu na warunek dotyczący wynagrodzenia oraz fakt, że z mobilności zawodowej i geograficznej można korzystać dopiero po upływie pewnego okresu i pod pewnymi warunkami, ewentualne negatywne skutki powinny być ograniczone. Równocześnie zaś państwa członkowskie mogą w dalszym ciągu stosować środki krajowe mające zagwarantować przestrzeganie zasady preferencji wspólnotowej (zgodnie z decyzją Rady z dnia 20 czerwca 1994 r.).

- Potencjalny negatywny wpływ wniosku na kraje rozwijające się, które cierpią na brak zasobów ludzkich w niektórych sektorach/zawodach. Należy przewidzieć środki mające zrównoważyć takie skutki, a najlepiej zapobiec ich wystąpieniu.

- Podejście skoncentrowane na zaspokajaniu bieżącego popytu na WWP nie jest tak atrakcyjne jak to, w którym akcent zostałby położony na zagwarantowaniu ogólnej dostępności tych pracowników: w perspektywie długoterminowej mogą się ujawnić wady tego pierwszego rozwiązania, jeżeli zapotrzebowanie na WPP stanie się duże i powszechne.

[1] AT, BE, DE, DK, FR, GR IE, NL, PT, UK. Republika Czeska ustanowiła w 2003 r. projekt pilotażowy w zakresie przyjmowania WWP.