Na szczeblu krajowym działa już szereg tego rodzaju instytucji. Do największych należą Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW, Niemcy), Bpifrance (Francja), Caisse des Dépôts et Consignations (CDC, Francja), Cassa Depositi e Prestiti (CDP, Włochy), Instituto de Crédito Oficial (ICO, Hiszpania) oraz utworzone niedawno Green Investment Bank i British Business Bank (Zjednoczone Królestwo) – wszystkie te instytucje zapewniają finansowanie kluczowym branżom gospodarki oraz inwestują w projekty stanowiące odpowiedź na kwestie społeczne, innowacji i ochrony środowiska, gdzie występują niedoskonałości rynku. Ostatnio również w Portugalii, Irlandii, Grecji i na Łotwie utworzono krajowe banki prorozwojowe.

Niedoskonałości rynku mogą być wynikiem: (i) asymetrii informacji, (ii) efektów zewnętrznych oraz (iii) pozycji rynkowej (słabej konkurencji). Czynniki te mają wpływ zarówno na popyt na inwestycje, jak i na ich podaż. Typowe przykłady obejmują: (i) ograniczenie liczby i wysokości udzielanych kredytów oraz wysokie wymagania co do stopy zwrotu ze względu na wysokie koszty transakcyjne ponoszone przez banki w celu zidentyfikowania rentownych projektów inwestycyjnych (np. w sektorze MŚP); (ii) niedostateczny poziom inwestycji jeśli chodzi o projekty w zakresie prac badawczo-rozwojowych, infrastruktury, edukacji oraz ochrony środowiska, w przypadku których korzyści z inwestycji mogą również odnosić konkurenci; oraz (iii) niedostateczna podaż usług finansowych wynikająca z koncentracji rynku będącej efektem połączeń, opuszczenia rynku przez konkurentów oraz innych przeszkód dla skutecznej konkurencji. Szczególnym efektem zewnętrznym w kontekście UE jest zwiększona integracja rynku, do której przyczyniają się projekty transgraniczne.

Głównym ekonomicznym uzasadnieniem istnienia banków prorozwojowych jest fakt, iż niedoskonałości rynku mogą prowadzić do ograniczenia inwestycji, a tym samym do niższego w przyszłości wzrostu gospodarczego niż ten, jaki byłby efektywny z ekonomicznego punktu widzenia, oraz to, że instytucja działająca w interesie publicznym ma większe szanse na przezwyciężenie tych niedoskonałości niż podmioty prywatne.

Do celów niniejszego komunikatu i zgodnie z art. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie EFIS krajowe banki prorozwojowe oznaczają podmioty prawne, które prowadzą działalność finansową na zasadzie profesjonalnej i którym państwo członkowskie lub organ państwa członkowskiego – na szczeblu centralnym, regionalnym lub lokalnym – powierza prowadzenie działalności rozwojowej lub promocyjnej. Definicja ta obejmuje krajowe banki prorozwojowe mające bardzo różne formy, oferujące najrozmaitsze produkty o charakterze promocyjnym stosownie do potrzeb istniejących w poszczególnych krajach. Każde państwo członkowskie posiada swobodę uznania, czy powinno utworzyć krajowy bank prorozwojowy, a jeśli tak, to w jakiej formie.

Krajowe banki prorozwojowe odgrywają istotną rolę jako katalizatory długoterminowego finansowania. W ostatnich latach zintensyfikowały one swoją działalność, co miało stanowić przeciwwagę dla procesu zmniejszenia udziału finansowania dłużnego, do którego zmuszona była branża bankowości komercyjnej. Odgrywają one również istotną rolę we wdrażaniu innych unijnych instrumentów finansowych, które nie wchodzą w zakres planu inwestycyjnego dla Europy. Niektóre państwa członkowskie, które dotychczas nie posiadały banku prorozwojowego, postanowiły takowy utworzyć, podczas gdy inne rozważają utworzenie kolejnego krajowego banku prorozwojowego.

wypieranie podmiotów finansujących z sektora prywatnego, a tym samym hamowanie rozwoju branży finansowej.

Ramy prawne i regulacyjne dotyczące krajowych banków prorozwojowych, a także ich struktury zarządzania mają zasadnicze znaczenie dla ochrony przed tymi zagrożeniami i dla zapewnienia maksymalnych korzyści, jakie mogą płynąć z istnienia tego rodzaju instytucji. Przepisy prawne na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym oraz statuty krajowych banków prorozwojowych powinny zatem uwzględniać istniejące sprawdzone rozwiązania:

Statuty krajowych banków rozwojowych zazwyczaj wyraźnie określają, że bank będzie koncentrował swoją działalność na tych sektorach, w których niedoskonałości rynku są powszechne i które w związku z tym są w niedostatecznym stopniu obsługiwane przez banki komercyjne lub inne prywatne podmioty zapewniające finansowanie. Ponadto w odniesieniu do przedsiębiorstw korzystających z inwestycji należy zapewnić równe warunki konkurencji, w szczególności na rynkach, na których przedsiębiorstwa państwowe konkurują z przedsiębiorstwami prywatnymi, tak aby uniknąć zakłóceń konkurencji.

Aby uniknąć zakłóceń na rynku każda potrzeba interwencji w przypadku każdego nowo utworzonego krajowego banku prorozwojowego, każdy nowy obszar interwencji lub nowy instrument finansowy powinny być uzasadnione, w czym pomocna jest zawsze niezależna ocena ex-ante niedoskonałości rynku, którym ma zaradzić krajowy bank prorozwojowy, a także względnej skuteczności i wydajności działania samego banku, współzależności rynkowych między istniejącymi kanałami finansowania (prywatnymi i publicznymi) oraz instrumentów finansowych, jakie mają być zastosowane przez krajowy bank prorozwojowy. Szczególną uwagę dobrze byłoby również poświęcić konieczności uproszczenia działalności, uniknięcia powielania istniejących alternatyw w zakresie finansowania oraz zarządzania połączeniami z istniejącymi systemami wsparcia. Niezależna ocena ex-post ułatwia weryfikację wartości dodanej inicjatywy zakładanej w ocenie ex-ante. W przypadku działalności na rynkach, które są już obsługiwane przez banki komercyjne, istotne jest utrzymanie równych warunków konkurencji na rynkach finansowych, w przypadku gdy krajowy bank prorozwojowy oferuje swoje produkty za pośrednictwem instytucji bankowości komercyjnej. Tego rodzaju ścisłe współdziałanie z sektorem prywatnym nie tylko może pozwolić krajowemu bankowi prorozwojowemu na dostosowanie gamy produktów do niedoborów stwierdzonych na rynku, ale również daje szansę na stworzenie pozytywnego przykładu możliwości finansowania projektów, które nie mieszczą się w zakresie tradycyjnej polityki inwestycyjnej banków, a tym samym pobudzenia finansowania ze źródeł prywatnych w jego obszarach działalności bez wypierania inicjatywy sektora prywatnego. W ten sposób można zapewnić, że pośredniczące w kredytowaniu banki komercyjne przekazują wszystkie korzyści końcowemu beneficjentowi w gospodarce realnej.

Krajowe banki prorozwojowe funkcjonują najlepiej, gdy koncentrują się na rentownych ekonomicznie projektach i odnotowują zyski, które wystarczają (choć są niższe od kosztów kapitału podmiotów prywatnych) do utrzymania solidnej sytuacji finansowej bez konieczności dalszych zastrzyków kapitałowych ze strony rządu (zyski są na ogół zatrzymywane w celu poprawy przyszłej zdolności do kredytowania). Wysokie standardy przejrzystości i rozliczalności są istotne dla reputacji krajowych banków prorozwojowych na rynkach, podobnie jak profesjonalne zarządzanie i wymagany stopień niezależności. Reputację dodatkowo chroni nadzór ostrożnościowy sprawowany niezależnie przez odrębny podmiot.

Strategiczne wytyczne wydawane przez rady nadzorcze krajowych banków prorozwojowych oraz prowadzone przez nie monitorowanie zarządzania wymagają autorytetu, kompetencji, rzetelności, rozliczalności i obiektywności. Rozdział między radę nadzorczą i zarząd operacyjny wzmacnia funkcję nadzorczą rady. Podczas gdy działania prorozwojowe krajowego banku prorozwojowego podlegają zazwyczaj zatwierdzeniu przez radę nadzorczą, co umożliwia kontakty z rządem reprezentowanym w radzie, działalność operacyjna i bankowa pozostaje w rękach profesjonalnego zarządu i nie podlega wpływom politycznym.

Solidne procedury zarządzania ryzykiem i kontroli wewnętrznej uniemożliwiają zarządom krajowych banków prorozwojowych podejmowanie nadmiernie ryzykownych decyzji finansowych i organizacyjnych.

Nowe krajowe banki prorozwojowe mogą na różne sposoby korzystać z doświadczenia istniejących już podmiotów tego rodzaju, co ułatwi im osiągnięcie powyższych celów. Liczne niedawno utworzone krajowe banki prorozwojowe, takie jak portugalska Development Financial Institution oraz irlandzki SBCI, korzystały z doraźnej dwustronnej współpracy z bratnimi instytucjami.

Ponadto EBI i krajowe banki prorozwojowe powinny być przygotowane do udostępniania fachowej wiedzy nowo utworzonego Europejskiego Centrum Doradztwa Inwestycyjnego (ECDI), tak by dzielić się wiedzą i sprawdzonymi rozwiązaniami w obszarach wchodzących w zakres działalności ECDI. Krajowe banki prorozwojowe mogą również wykorzystywać ECDI jako lokalny punkt dostępu dla potencjalnych klientów i zainteresowanych stron w celu przyspieszenia opracowywania projektów. EBI i krajowe banki prorozwojowe powinny być przygotowane do okresowych wymian personelu, co może być kolejnym cennym narzędziem budowania wiedzy fachowej w obrębie nowo utworzonych krajowych banków prorozwojowych.

2.3 Zgodność z przepisami dotyczącymi pomocy państwa

Krajowe banki prorozwojowe są na ogół finansowane i wspierane przez państwo, dzięki czemu zyskują one przewagę konkurencyjną w stosunku do prywatnych uczestników rynku. Ich zasoby stanowią zatem zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a ich interwencje są klasyfikowane jako pomoc państwa, jeżeli spełnione są wszystkie pozostałe kryteria określone w art. 107 ust. 1. Jak wspomniano powyżej, podstawowym ekonomicznym uzasadnieniem istnienia krajowych banków prorozwojowych powinna być ich zdolność do zapewnienia finansowania w obszarach, w których niedoskonałości rynkowe prowadzą do niedostatecznej podaży finansowania ze strony prywatnych uczestników rynku lub w przypadku których finansowanie takie w ogóle nie jest oferowane. Przepisy unijne dotyczące pomocy państwa opierają się na tej samej zasadzie. Mają one zagwarantować, że interwencje krajowych banków prorozwojowych są właściwie ukierunkowane na zniwelowanie niedoskonałości rynkowych, a tym samym przyczyniają się do rozwoju gospodarczego i finansowego, a jednocześnie nie prowadzą do zakłóceń na rynkach, wypierania podmiotów prywatnych ani utrzymywania przy życiu przedsiębiorstw, które w innych okolicznościach byłyby zmuszone do zaprzestania działalności.

Jeśli chodzi o kwestie utworzenia, zakresu działalności i wyposażenia w kapitał nowych krajowych banków prorozwojowych, dokonywana przez Komisję ocena zgodności z przepisami dotyczącymi pomocy państwa jest uwzględniana w bieżących decyzjach Komisji podejmowanych w tym zakresie. Ostatnio rozpatrywane sprawy dotyczyły brytyjskich: Green Investment Bank i British Business Bank , portugalskiej Development Financial Institution oraz łotewskiej Single Development Institution . W decyzjach tych duży nacisk położono na konieczność zapewnienia, by krajowe banki prorozwojowe koncentrowały swoją działalność na tych sektorach, w których niedoskonałości rynkowe są powszechne i które w związku z tym są w niedostatecznym stopniu obsługiwane przez komercyjne podmioty finansujące (zazwyczaj banki), a tym samym uniknięcia sytuacji, w której polityka kredytowa krajowych banków prorozwojowych wypierałaby inwestycje prywatne.

Uczestniczenie w centralnie zarządzanych unijnych instrumentach finansowych Komisja uznawała za objęte zakresem działalności krajowych banków prorozwojowych. Przykładowo zakres działalności British Business Bank obejmuje uczestnictwo w w centralnie zarządzanych unijnych instrumentach finansowych lub programach realizowanych przez grupę EBI. Łotewska Single Development Institution będzie również działała jako pośrednik finansowy, zgodnie z przepisami dotyczącymi pomocy państwa, stanowiąc kanał dla programów i projektów współfinansowanych przez międzynarodowe instytucje finansowe takie jak grupa EBI, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) lub inne krajowe banki rozwoju, np. Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW).

Reformy wdrożone w ramach niedawnego unowocześnienia kontroli pomocy państwa ułatwiają rozpatrywanie pomocy, która jest dobrze skonstruowana, ukierunkowana na zidentyfikowane niedoskonałości rynku i cele leżące we wspólnym interesie oraz która wywołuje jak najmniej zakłóceń („właściwa pomoc”). W związku z tym w niedawno podjętych decyzjach Komisji w sprawie pomocy państwa dla krajowych banków prorozwojowych szczegółowa ekonomiczna analiza ex ante niedoskonałości rynkowych nie była już uznawana za konieczną w przypadku tych rodzajów działalności, które są zgodne z rozporządzeniami dotyczącymi pomocy de minimis , które są objęte zakresem rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych lub które stanowią środki pomocy państwa zatwierdzone na podstawie szczegółowych wytycznych dotyczących pomocy państwa. W przypadku innych rodzajów działalności analiza ex ante niedoskonałości rynkowych wykazała konieczność interwencji. Krajowe banki prorozwojowe powinny również oczywiście spełniać obowiązujące przepisy dotyczące pomocy państwa mające zastosowanie w odniesieniu do beneficjentów końcowych. Przykładowo przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji nie powinny być subwencjonowane, chyba że jest to wyraźnie dozwolone, np. zgodnie z Wytycznymi wspólnotowymi dotyczącymi pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw . W swoich decyzjach Komisja z zadowoleniem odnotowywała sytuacje, w których krajowe banki prorozwojowe interweniują pośrednio przez pośredników finansowych celem zmniejszenia ryzyka wypierania i dyskryminacji prywatnych podmiotów udostępniających finansowanie, przy czym korzyści płynące z pomocy powinny w całości trafiać do beneficjentów końcowych.

W ostatnio przyjętych przez Komisję decyzjach zasady dotyczące kształtowania cen na zasadach rynkowych były akceptowane zazwyczaj zgodnie z obwieszczeniem w sprawie gwarancji, komunikatem w sprawie stóp referencyjnych lub zgodnie z zasadami dotyczącymi inwestycji dokonywanych na zasadzie równorzędności. Przykładowo w przypadku British Business Bank podmiot, w którym ma zostać dokonana inwestycja, powinien wykazać temu krajowemu bankowi prorozwojowemu, że nie był w stanie pozyskać finansowania na rynku. W celu uniknięcia wzajemnego subsydiowania komercyjna działalność krajowych banków prorozwojowych jest jednak oddzielona od ich działalności promocyjnej.

Decyzje w sprawie zatwierdzenia pomocy państwa wydane w ostatnim czasie przez Komisję zawierają klauzulę przewidująca przegląd po upływie określonego okresu (od czterech do siedmiu lat). Taka ponowna ocena niedoskonałości rynkowych i zakresu działalności nowo utworzonego krajowego banku prorozwojowego jest konieczna celem uwzględnienia zmian gospodarczych i rynkowych, a tym samym zmian w zakresie niedoskonałości rynku. Na wniosek państwa członkowskiego przeprowadzenie takiego przeglądu jest również możliwe wcześniej. Przykładowo pierwotny zakres działalności Green Investment Bank ze Zjednoczonego Królestwa został rozszerzony w celu umożliwienia dokonywania inwestycji w dodatkowych branżach, a także dodatkowego finansowania. Podobnie w decyzji w sprawie portugalskiej Development Finance Institution wskazano, że rząd portugalski zamierza rozszerzyć zakres działalności tej instytucji na działania polegające na przekazywaniu finansowania udzielanego przez wielostronne instytucje finansowe oraz inne krajowe banki prorozwojowe.

W swojej decyzji w sprawie British Business Bank Komisja wyjaśniła również, że samo przegrupowanie istniejących jednostek lub prowadzonych rodzajów działalności, bez udostępniania dodatkowego kapitału lub finansowania publicznego, uznaje się za wewnętrzną reorganizację o charakterze administracyjnym, w związku z czym nie wymaga ono zgłoszenia.

Państwa członkowskie zamierzające utworzyć nowy krajowy bank prorozwojowy proszone są o kontakt z Komisją na wczesnym etapie planowania, tak aby ułatwić osiągnięcie zgodności z przepisami dotyczącymi pomocy państwa w świetle klauzuli zawieszającej określonej w art. 108 TFUE.

2.4 Statystyczne ujęcie – w obrębie sektora instytucji rządowych i samorządowych lub poza tym sektorem – zaciągania i udzielania kredytów przez krajowe banki prorozwojowe w kontekście paktu stabilności i wzrostu

Zaciąganie i udzielanie kredytów przez krajowe banki prorozwojowe, które jest zgodne z zasadami określonymi w sekcjach 2.1 do 2.3 powyżej, zasadniczo ujmuje się poza sektorem instytucji rządowych i samorządowych, ponieważ decyzje o udzieleniu kredytów podejmowane są niezależnie od rządu, a członkowie organów zarządzających krajowych banków prorozwojowych są również niezależni od rządu. Operacje krajowych banków prorozwojowych spełniające te wymogi nie są zatem objęte zakresem unijnego paktu stabilności i wzrostu, zgodnie z tymi warunkami.