·W celu poprawy swojej oceny zasad pomocniczości i proporcjonalności Komisja zobowiązała się do włączenia do swoich wytycznych dotyczących lepszego stanowienia prawa wspólnej tabeli zaproponowanej przez grupę zadaniową i do jej stosowania na potrzeby oceny pomocniczości i proporcjonalności w ramach oceny skutków oraz uzasadnień towarzyszących wnioskom.

·W platformie zastępującej platformę REFIT, poza koncentrowaniem się na upraszczaniu, jak ma to miejsce obecnie, należy położyć większy nacisk na zasady pomocniczości i proporcjonalności oraz na gęstość legislacyjną. Aby to osiągnąć, ważne jest poszerzenie wiedzy fachowej Rady ds. Kontroli, a także zwiększenie zaangażowania władz lokalnych i regionalnych, które są odpowiedzialne za wdrażanie dużej części przepisów UE.

Komisja zakończyła również przygotowania do wydania zbiorczych odpowiedzi na uzasadnione opinie dotyczące wniosku ustawodawczego Komisji, przedstawione przez parlamenty narodowe stanowiące co najmniej siedem głosów zgodnie z mechanizmem kontroli zasady pomocniczości, w przypadku gdy ich liczba nie przekracza progu wymaganego do uruchomienia procedury żółtej kartki. W 2019 r. nie otrzymała jednak żadnej uzasadnionej opinii.

W dniu 7 marca 2019 r. w piśmie do przewodniczących Parlamentu Europejskiego i Rady przewodniczący Jean-Claude Juncker zaproponował, aby wyłączyć okres od dnia 20 grudnia do dnia 10 stycznia przy ustalaniu ośmiotygodniowego terminu na przesyłanie uzasadnionych opinii przez parlamenty narodowe oraz aby wdrożyć to rozwiązanie od grudnia 2019 r. Parlament Europejski – w dniu 27 maja 2019 r. – i Rada – w dniu 4 lipca 2019 r. – potwierdziły przyjęcie do wiadomości tego rozwiązania. Następnie Komisja po raz pierwszy wdrożyła je w okresie między Bożym Narodzeniem a Nowym Rokiem na przełomie 2019 i 2020 r.

Jest to 27. sprawozdanie w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności przedkładane na podstawie art. 9 protokołu nr 2 do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Podobnie jak w przypadku 26. sprawozdania, również niniejsze sprawozdanie dotyczy stosunków Komisji z parlamentami narodowymi, które odgrywają ważną rolę w stosowaniu zasad pomocniczości i proporcjonalności.

Zgodnie z załącznikiem VI do Regulaminu Parlamentu Europejskiego odpowiedzialność przekrojową za zapewnienie poszanowania zasady pomocniczości ponosi Komisja Prawna. Co sześć miesięcy jeden z członków Komisji Prawnej zostaje mianowany stałym sprawozdawcą ds. pomocniczości na zasadzie rotacji pomiędzy grupami politycznymi. W pierwszej połowie 2019 r. funkcję stałego sprawozdawcy pełnił europoseł Angel Dzhambazki (Europejscy Konserwatyści i Reformatorzy), a następnie w drugiej połowie roku zastąpił go europoseł Nacho Sanchez Amor (Socjaliści i Demokraci).

Dzięki obu tym dyrektywom wprowadzono elastyczne ramy, które promują zintegrowane podejście do postępowania w przypadku różnego rodzaju presji na zasoby wodne ze strony różnych obszarów polityki. Zapewnia to państwom członkowskim znaczną swobodę w ustalaniu celów, metod i środków specyficznych dla danego miejsca przy jednoczesnym zapewnieniu harmonizacji i równych warunków działania. Podczas oceny stwierdzono jedną ujemną stronę tego podejścia, a mianowicie, że w przypadku niektórych kwestii występują znaczne różnice w sposobie wdrożenia przedmiotowych dyrektyw przez państwa członkowskie, podczas gdy pożądane byłoby bardziej jednolite podejście. Na przykład nie ma wyraźnego uzasadnienia dla obecności bardzo różnych norm w odniesieniu do zanieczyszczeń specyficznych dla dorzecza w państwach członkowskich, które dzielą to samo dorzecze. W niektórych przypadkach takie zróżnicowanie może wynikać z różnic lokalnych, ale w wielu przypadkach można je wyjaśnić jedynie za pomocą innych czynników, takich jak wola polityczna (w zakresie zwrotu kosztów), opór wobec zmian czy brak zdolności technicznej (w zakresie monitorowania).

Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania UE nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonych celów. Poszanowanie zasady proporcjonalności oznacza zapewnienie, aby wybrane podejście i intensywność działania regulacyjnego były niezbędne do osiągnięcia jego celów. Taką analizę należy przeprowadzić w ramach wszystkich ocen skutków, ocen i kontroli sprawności.

Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi lepszego stanowienia prawa i towarzyszącym im „zestawem instrumentów” Komisja jest zobowiązana do przeprowadzenia analizy zgodności z zasadą pomocniczości przy ocenianiu znaczenia i europejskiej wartości dodanej istniejącej interwencji oraz przy rozważaniu możliwości realizacji nowych inicjatyw w obszarach, w których UE nie posiada wyłącznej kompetencji. Komisja przeprowadza taką analizę zgodności z zasadą pomocniczości zarówno w odniesieniu do inicjatyw ustawodawczych, jak i nieustawodawczych.

Mimo że większość inicjatyw stanowiły inicjatywy nieustawodawcze, Komitet utrzymał swoje zobowiązanie do wdrożenia w 2019 r. podejścia „aktywnej pomocniczości”, ponieważ szereg opinii dotyczących wniosków nieustawodawczych obejmował zarówno ocenę zasad pomocniczości i proporcjonalności w odpowiedniej dziedzinie polityki, jak i konstruktywne zalecenia co do postępowania w przypadku potencjalnych problemów. Jako przykład może posłużyć opinia na temat sprawozdania z realizacji zamówień publicznych. W oparciu o pierwsze konsultacje z koordynowaną przez Komitet siecią regionalnych centrów w opinii przedstawiono szczegółowy przegląd najważniejszych wyzwań, jakie napotykają władze lokalne i regionalne podczas wdrażania dyrektyw w sprawie zamówień publicznych z 2014 r., a także najczęstsze źródła ich nieprawidłowego stosowania. Opierając się na danych empirycznych ze szczebla regionalnego i lokalnego, w opinii zwrócono również uwagę na kwestie merytoryczne i stwierdzono na przykład, że „zamówienia transgraniczne nie wniosły żadnej wartości dodanej dla władz lokalnych i regionalnych. Chociaż ogólnounijne procedury udzielania zamówień są przeprowadzane regularnie, co wiąże się ze znacznymi nakładami czasowymi i pieniężnymi, udziela się niewielu zamówień transgranicznych, jeśli w ogóle są one udzielane”. W opinii tej przedstawiono zalecenia dotyczące polityki mające na celu rozwiązanie tych problemów.

Wszystkie pięć opinii w sprawie wniosków ustawodawczych zawierało albo bezpośrednią ocenę zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności, albo szczegółowe zalecenia dotyczące poprawy zgodności z tymi zasadami. Na przykład w opinii na temat bezpieczeństwa ruchu drogowego i zautomatyzowanej mobilności stwierdzono potrzebę „zaangażowania lokalnych i regionalnych zainteresowanych stron we wdrażanie rozszerzonego zakresu dyrektywy, w szczególności jeżeli chodzi o określenie dróg objętych jej przepisami”, a także zaproponowano poprawki do wniosku Komisji dotyczące sposobu zapewniającego lepsze przestrzeganie zasady pomocniczości.

Zorganizowana przez Komitet 9. konferencja na temat pomocniczości była ważnym wydarzeniem rozwijającym debatę na temat „aktywnej pomocniczości” i jej roli w dyskusjach na temat przyszłości Europy. Na konferencji zgromadzili się przedstawiciele wszystkich szczebli sprawowania rządów, którzy debatowali nad najlepszym sposobem wdrażania „aktywnej pomocniczości” w całej UE oraz nad sposobem wykorzystania tego podejścia do ponownego połączenia UE z jej obywatelami. Na konferencji zainaugurowano nowy projekt pilotażowy dotyczący wkładu z debat politycznych prowadzonych w parlamentach regionalnych, realizowany we współpracy z Konferencją Europejskich Regionalnych Zgromadzeń Ustawodawczych (CALRE). Celem tego projektu jest zapewnienie perspektywy regionalnej dla rocznego programu prac Komisji dzięki umożliwieniu parlamentom regionalnym o uprawnieniach ustawodawczych wypowiadania się w sprawie przygotowywania programu prac.

W dniu 1 lipca 2019 r. Rada przyjęła do wiadomości nowe rozwiązania zaproponowane przez Komisję Radzie i Parlamentowi Europejskiemu, zgodnie z którymi okres od 20 grudnia do 10 stycznia nie byłby brany pod uwagę – z wyjątkiem pilnych, odpowiednio uzasadnionych przypadków – do celów wyznaczenia ośmiotygodniowego terminu, o którym mowa w protokole nr 2 do Traktatów. Rada powiadomiła o tym Komisję w dniu 4 lipca za pośrednictwem Przewodniczącego Komitetu Stałych Przedstawicieli. W piśmie tym Rada uznaje nowe rozwiązanie za możliwość ułatwienia parlamentom narodowym kontroli projektów aktów ustawodawczych pod kątem zgodności z zasadą pomocniczości zgodnie z protokołem nr 2 do Traktatów.

W 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Trybunał) wydał wyrok w jednej sprawie dotyczącej zgodności przepisów UE z zasadą pomocniczości. W wyroku z dnia 6 czerwca 2019 r. w sprawie C-264/18 Trybunał orzekł, że prawodawca Unii nie naruszył zasady pomocniczości, wyłączając usługi prawne z zakresu dyrektywy 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych, ponieważ prawodawca ten uznał w ten sposób, iż do ustawodawcy krajowego należy ustalenie, czy usługi te powinny podlegać zasadom udzielania zamówień publicznych.

Trybunał wyjaśnił również stosowanie zasady proporcjonalności w dwóch sprawach, w których państwo członkowskie zakwestionowało akt ustawodawczy przyjęty przez Parlament Europejski i Radę.

W odniesieniu do normy kontroli zgodności z tą zasadą Trybunał przypomniał, że prawodawcy Unii przysługuje szeroki zakres swobodnego uznania w dziedzinach wymagających od niego dokonywania rozstrzygnięć natury politycznej, gospodarczej lub społecznej oraz złożonych ocen i analiz. Zdaniem Trybunału nie chodzi tu zatem o ustalenie, czy środek przyjęty w danej dziedzinie był jedynym możliwym środkiem lub środkiem najlepszym z możliwych, gdyż jedynie jego oczywiście niewłaściwy charakter w stosunku do zamierzonego celu może mieć wpływ na zgodność z prawem tego środka.

W związku z tym Trybunał orzekł, że nie wykazano, iż prawodawca Unii, przyjmując dyrektywę (UE) 2016/2284 w sprawie redukcji krajowych emisji niektórych rodzajów zanieczyszczeń atmosferycznych, popełnił oczywisty błąd. W tym kontekście Trybunał wyjaśniła, że prawodawca Unii nie jest zobowiązany do uwzględnienia szczególnej sytuacji danego państwa członkowskiego, w przypadku gdy akt Unii oddziałuje na wszystkie państwa członkowskie i wymaga zapewnienia równowagi pomiędzy różnymi wchodzącymi w grę interesami, przy uwzględnieniu celów zamierzonych przez ten akt. W związku z tym poszukiwanie takiej równowagi z uwzględnieniem sytuacji wszystkich państw członkowskich Unii, a nie szczególnej sytuacji jednego tylko państwa członkowskiego, nie może zostać uznane za sprzeczne z zasadą proporcjonalności.

W innym wyroku Trybunał podtrzymał ważność, w świetle zasady proporcjonalności, niektórych przepisów dyrektywy (UE) 2017/853, którą Parlament Europejski i Rada zmieniły dyrektywę Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni. W wyroku tym Trybunał orzekł, że szeroki zakres swobodnego uznania przysługujący prawodawcy Unii znajduje zastosowanie nie tylko do charakteru i zakresu kwestionowanego aktu, ale również w pewnej mierze do ustalenia podstawowych danych. Nawet w przypadku znacznego zakresu uznania prawodawca Unii jest jednak zobowiązany do oparcia swojego rozstrzygnięcia na obiektywnych kryteriach i do zbadania, czy cele, do których zmierza przyjęty środek, mogą usprawiedliwiać jego negatywne konsekwencje gospodarcze, nawet znaczne, dla niektórych podmiotów gospodarczych. Trybunał orzekł, że instytucje Unii, które wydały rozpatrywany akt prawny, muszą być w stanie wykazać przed Trybunałem, iż akt został wydany w ramach faktycznego wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych. Wymaga to uwzględnienia wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą akt ten ma uregulować. W związku z tym instytucje te winny móc przynajmniej przedstawić i wykazać w sposób jasny i jednoznaczny podstawowe dane, które należało uwzględnić celem uzasadnienia kwestionowanego aktu i na których opierało się wykonanie ich uprawnień dyskrecjonalnych. W tej sprawie Trybunał oddalił zarzut niedysponowania przez prawodawcę Unii wystarczającymi informacjami na temat potencjalnego wpływu zaskarżonej dyrektywy potrzebnymi do przeprowadzenia oceny zgodności z zasadą proporcjonalności. Trybunał orzekł, że w trakcie procedury legislacyjnej instytucje Unii uwzględniły dostępne dane naukowe i inne dostępne ustalenia. Uwzględniono dane i ustalenia pochodzące z oceny REFIT przeprowadzonej przez Komisję, różnego rodzaju badań, konsultacji społecznych, konsultacji z państwami członkowskimi i zainteresowanymi stronami oraz ocen skutków przedstawionych przez państwa członkowskie.

3. Stosowanie mechanizmu kontroli zasady pomocniczości przez parlamenty narodowe

W 2019 r. po raz pierwszy od czasu wprowadzenia mechanizmu kontroli zasady pomocniczości Komisja nie otrzymała od parlamentów narodowych żadnej uzasadnionej opinii. W dużej mierze wynikało to ze znacznego ograniczenia działań Komisji o charakterze ustawodawczym w roku, w którym nastąpiła zmiana jej składu. W 2019 r. Komisja przesłała współustawodawcom i parlamentom narodowym 28 wniosków ustawodawczych podlegających kontroli zasady pomocniczości, podczas gdy w 2018 r. liczba takich wniosków wynosiła 139. W odniesieniu do tych 28 wniosków parlamenty narodowe przyjęły 39 opinii. Stanowi to potwierdzenie tendencji odnotowanej w poprzednim sprawozdaniu rocznym: odsetek uzasadnionych opinii spada zarówno w porównaniu z ogólną liczbą opinii (10,5 % w 2016 r.; 9 % w 2017 r.; 6,5 % w 2018 r.; brak opinii w 2019 r.), jak i z liczbą opinii na temat wniosków Komisji podlegających mechanizmowi kontroli zasady pomocniczości (17,6 % w 2016 r.; 16 % w 2017 r.; 10,5 % w 2018 r.; brak opinii w 2019 r.).

Może to wynikać z zastosowania przez Komisję wzmocnionego Programu lepszego stanowienia prawa oraz z podjętego przez nią zobowiązania do uwzględniania zasad pomocniczości i proporcjonalności na wszystkich etapach kształtowania polityki, do oceny istniejących ram polityki przed przedstawieniem zmian legislacyjnych oraz do inicjowania działań na szczeblu europejskim tylko wtedy, gdy ich wartość dodana jest jednoznaczna.

4. Dialog polityczny z parlamentami narodowymi

Uwagi ogólne o pisemnych opiniach

W 2019 r. parlamenty narodowe skierowały do Komisji 159 opinii. Jest to wynik znacznie niższy niż w poprzednich latach (576 w 2017 r. i 569 w 2018 r.), a nawet w 2015 r. (350), w którym nastąpiła poprzednia zmiana składu Komisji. Wynik ten jest najniższy od 2007 r., w którym rozpoczęto prowadzenie dialogu politycznego.

Spośród tych 159 opinii jedynie 39 (25 %) dotyczyło wniosków Komisji podlegających mechanizmowi kontroli zasady pomocniczości. Pozostałe 120 opinii (75 %) dotyczyło inicjatyw nieustawodawczych, takich jak komunikacja, albo stanowiło opinie z inicjatywy własnej. Ten wyjątkowo wysoki odsetek odzwierciedla tymczasowe spowolnienie prac Komisji, o którym świadczy spadek liczby przedstawionych przez nią wniosków ustawodawczych, ale pokazuje również zainteresowanie parlamentów narodowych przedstawieniem swoich stanowisk Komisji na jak najwcześniejszym etapie procesu podejmowania decyzji.

Udział i zakres

Tak jak w poprzednich latach liczba opinii przesłanych Komisji znacznie się różniła między poszczególnymi parlamentami narodowymi. Dziesięć najaktywniejszych izb wydało 116 opinii, tj. 73 % wszystkich opinii, co stanowi mniejszy odsetek wszystkich opinii niż w roku 2018 r. (83 %), ale podobny do odsetka odnotowanego we wcześniejszych latach (74 % w 2017 r., 73 % w 2016 r. i 72 % w 2015 r.). 17 izb (10 w 2018 r.) nie wydało żadnych opinii.

Izbą, która wydała najwięcej opinii w 2019 r., był czeski Senát (21 opinii). Pozostałymi 10 parlamentami narodowymi lub izbami, które przesłały największą liczbę opinii w 2019 r., były: Camera Deputaților (Rumunia) (15 opinii), Assembleia da República (Portugalia) (14 opinii), Poslanecká sněmovna (Republika Czeska) (13 opinii), Sénat (Francja) (12 opinii), Bundesrat (Niemcy) (11 opinii), Cortes Generales (Hiszpania) (8 opinii), House of Lords (Zjednoczone Królestwo) (8 opinii), Senato della Repubblica (Włochy) (7 opinii), Senat (Rumunia) (7 opinii) oraz Riksdag (Szwecja) (7 opinii). Izby te były najaktywniejsze również w roku 2018 (choć w innej kolejności).