CZYM JEST WSPARCIE BUDŻETOWE? DLACZEGO UE KORZYSTA Z TEGO INSTRUMENTU?

Wsparcie budżetowe obejmuje dialog polityczny, transfery finansowe na rachunek skarbu państwa kraju partnerskiego, ocenę wyników i budowanie zdolności, w oparciu o partnerstwo i wzajemną rozliczalność. Nie należy go postrzegać jako celu samego w sobie, ale jako sposób zapewnienia lepszej pomocy i osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju poprzez zachęcanie krajów partnerskich do podejmowania odpowiedzialności za politykę i reformy w zakresie rozwoju, a także realizację programu skuteczności pomocy i związanych z nim zobowiązań określonych w konsensusie z Monterrey (2002), Konsensusie europejskim w sprawie rozwoju (2005), Deklaracji paryskiej w sprawie skuteczności pomocy (2005) oraz programie działania z Akry (2008).

Wsparcie budżetowe stanowi istotny instrument kompleksowej strategii rozwoju, jaką UE stosuje wobec krajów partnerskich. Komisja dopilnuje, aby wsparcie budżetowe UE[1] było zgodne z nadrzędnymi zasadami i głównymi celami działań zewnętrznych UE (art. 21 TFUE) oraz polityki rozwoju (art. 208 TFUE).

W następstwie swojego komunikatu w sprawie wsparcia budżetowego w 2000 r.[2] Komisja wystąpiła z pionierskim pomysłem zastosowania podejścia ukierunkowanego na wyniki, opartego na wskaźnikach wyników. Przewidywalność, odpowiedzialność i rozliczalność zostały jeszcze bardziej wzmocnione przez wprowadzenie umów w zakresie milenijnych celów rozwoju w 2008 r.

Wsparcie budżetowe UE nie jest czekiem in blanco i nie trafia do każdego kraju. Duże znaczenie mają „podstawowe zasady”, a najważniejszą częścią pakietu jest dialog polityczny. Ponadto przed i w czasie realizacji programu należy spełniać kryteria kwalifikowalności oraz wypełnić odpowiednie warunki przed dokonaniem płatności. To pomoże zapewnić właściwe wykorzystanie środków, ograniczyć ryzyko i stworzyć zachęty do osiągania lepszych wyników. Stworzy także zachęty dla naszych krajów partnerskich do usprawniania swoich systemów rządzenia.

W oparciu o dziesięć lat doświadczeń w zakresie wsparcia budżetowego oraz biorąc pod uwagę, iż zainteresowane strony wzywają do dalszego udoskonalenia i dopracowania mechanizmu wsparcia budżetowego, Komisja podjęła decyzję o rozpoczęciu pod koniec 2010 r. konsultacji na temat „Przyszłości wsparcia budżetowego UE na rzecz państw trzecich”[3].

W niniejszym komunikacie Komisja nakreśla nową strategię polityczną w zakresie wsparcia budżetowego oraz przedstawia propozycje, które mają przyczynić się do osiągnięcia skoordynowanego podejścia na szczeblu UE. Ma on na celu dostosowanie polityki wsparcia budżetowego do zmieniającego się otoczenia politycznego, w tym Traktatu z Lizbony, oraz zwiększenie skuteczności wsparcia budżetowego UE. Państwa członkowskie mogą także rozważyć te zalecenia w kontekście własnego dwustronnego wsparcia budżetowego, aby UE, jako całość, mogła przyjąć skoordynowane podejście.

NOWOCZESNE PODEJŚCIE DO WSPARCIA BUDŻETOWEGO

Budowanie na sukcesie

Wsparcie budżetowe UE powinno nadal zapewniać wysoki poziom przewidywalności, kłaść szczególny nacisk na krajowe strategie rozwoju oraz stosować transze uzależnione od wyników. Komisja pragnie kontynuować swoje wysiłki na rzecz operacji wsparcia budżetowego opartych o wyniki i zamierza dalej wzmacniać ocenę postępów i monitorowanie wyników, między innymi na podstawie wskaźników dotyczących przebiegu procesu oraz produktu, aby lepiej ilustrować i komunikować sposób, w jaki wsparcie budżetowe UE przyczynia się do rozwoju krajów partnerskich. Większa widoczność działań UE oraz sprawniejsze komunikowanie wyników pomoże utrzymać wsparcie publiczne dla rozwoju.

UE powinna nadal stosować podejście dynamiczne do kryteriów kwalifikowalności, koncentrując się na postępie w realizacji wiarygodnych i właściwych strategii reform. Komisja zamierza udoskonalić swoje kryteria kwalifikowalności i ich ocenę oraz przydział środków finansowych, zapewniając w ten sposób większą skuteczność procesu budżetowego w osiąganiu celów politycznych.

Komisja powstrzyma się od ustalania celów ogólnych dla wsparcia budżetowego UE dla państw trzecich. Uważa ona, że właściwy zestaw różnych rodzajów pomocy można najlepiej ująć jako element portfela, który obejmuje kilka rodzajów pomocy odpowiadających specyficznej sytuacji kraju partnerskiego oraz uzgodnionym celom w zakresie rozwoju.

Komisja wzmocni swoje ramy ograniczania ryzyka dla wsparcia budżetowego UE zgodnie z zaleceniami Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Obejmie to ścisłe monitorowanie postępów w walce z korupcją i nadużyciami finansowymi, w celu zapewnienia korzyści ze zrównoważonego rozwoju.

Reagowanie na nowe wyzwania i cele w zakresie rozwoju

Nowe podejście powinno wzmocnić umowne partnerstwo UE i krajów partnerskich w zakresie wsparcia budżetowego UE, aby budować i konsolidować systemy demokratyczne, podążać ścieżką trwałego rozwoju gospodarczego oraz zlikwidować ubóstwo. To podejście musi opierać się na wzajemnej rozliczalności oraz wspólnym zaangażowaniu na rzecz takich wartości podstawowych, jak prawa człowieka, demokracja i praworządność. Powinno ono umożliwić większe zróżnicowanie operacji wsparcia budżetowego, dzięki czemu UE będzie mogła lepiej reagować na sytuację polityczną, gospodarczą i społeczną w kraju partnerskim. Podejście to będzie wymagać ścisłej współpracy między służbami Komisji, Europejską Służbą Działań Zewnętrznych (ESDZ) i państwami członkowskimi.

Komisja zobowiązuje się do wzmocnienia przejrzystości i rozliczalności wsparcia budżetowego UE poprzez wprowadzenie szczególnego kryterium kwalifikowalności do wsparcia budżetowego oraz nadzoru. Komisja podejmuje się ponadto publikacji właściwych informacji na temat operacji wsparcia budżetowego UE.

Wsparcie budżetowe udzielane przez UE powinno stymulować zmiany, które pozwolą odpowiedzieć na poniżej opisane wyzwania i cele w zakresie rozwoju.

Promowanie praw człowieka i wartości demokratycznych

Zaangażowanie na rzecz takich wartości podstawowych, jak prawa człowieka, demokracja i praworządność jest niezbędne do ustanowienia partnerstwa lub nawiązania współpracy między UE a państwami trzecimi.

Ogólne wsparcie budżetowe postrzega się co do zasady jako dorozumiane przyznanie, że ogólny kierunek polityki i ład polityczny w danym kraju partnerskim są na właściwej drodze. Dlatego też ogólne wsparcie budżetowe powinno być udzielane wtedy, gdy istnieje zaufanie i pewność, że pomoc będzie przeznaczona na realizację wartości i celów, którymi kieruje się UE oraz tych, w zakresie których państwa członkowskie zobowiązują się do spełnienia międzynarodowych standardów.

Udzielając ogólnego wsparcia budżetowego UE, Komisja ma na celu wspieranie krajowej rozliczalności oraz wzmocnienie krajowych mechanizmów kontroli jako podstawy lepszego rządzenia i przestrzegania podstawowych wartości

W przypadkach, w których zobowiązanie kraju partnerskiego do przestrzegania wartości podstawowych wykazuje wyraźną tendencję negatywną, należy opracować i wdrożyć odpowiednią i skoordynowaną strategię reakcji na poziomie UE i państw członkowskich. Jeśli nie ma jasnej sytuacji co do tego, czy należy chronić interesy finansowe i reputację UE – w którym to przypadku można natychmiast zawiesić ogólne wsparcie budżetowe – odpowiedź na taką tendencję negatywną powinna być stopniowa i proporcjonalna. W razie potrzeby UE i państwa członkowskie, we współpracy z innymi darczyńcami spoza UE, powinni wspólnie opracować stosowne środki w celu zmniejszenia wpływu tej sytuacji na ludzi ubogich. Mogłoby to objąć dostosowanie wysokości stałych transz lub przesunięcie środków w ramach programów sektorowych, przekazanie środków grupom docelowym za pośrednictwem organizacji pozarządowych lub usprawnienie innych rodzajów pomocy, takich jak projekty.

Aby lepiej zilustrować te zasadnicze zmiany, ogólne wsparcie budżetowe UE należy odtąd określać mianem „ umów dotyczących dobrego rządzenia i rozwoju ”.

Jeśli chodzi o sektorowe wsparcie budżetowe UE, Komisja pragnie skupić się na sektorach, w których strategie polityczne i reformy są bardziej obiecujące, by promować rozwój i zmniejszenie ubóstwa; czynniki stymulujące zmiany są silniejsze i mają na celu spełnienie podstawowych potrzeb społeczeństwa (np. zapewnienie usług podstawowych takich jak usługi zdrowotne i edukacyjne oraz zaopatrzenie w wodę i urządzenia sanitarne). Zazwyczaj bardziej skuteczne jest korzystanie z mechanizmów dostaw państwowych kierowanych do społeczeństwa za pośrednictwem programów sektorowego wsparcia budżetowego. Umożliwia ono także nadanie programom bardziej zrównoważonego charakteru, poprawiając skuteczność i efektywność struktury dostaw państwowych w poszczególnych sektorach. Sektorowe wsparcie budżetowe pozostaje zatem użytecznym narzędziem nawet w przypadku braku warunków pozwalających na korzystanie z umów dotyczących dobrego rządzenia i rozwoju, ponieważ jest ono często najbardziej skuteczne i może być wykorzystywane jako czynnik stymulujący poprawę rządów. Ocena sektorowego wsparcia budżetowego UE w świetle ładu politycznego powinna być odpowiednio wyważona, z uwzględnieniem potrzeby służenia społeczeństwu i jego ochrony. Jednak w przypadku poważnego pogorszenia się ładu politycznego w danym kraju UE powinna ponownie rozważyć współpracę z tym krajem partnerskim, także jeśli chodzi o sektorowe wsparcie budżetowe.

Doskonalenie zarządzania finansowego, stabilności makroekonomicznej, w tym wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu oraz walki z korupcją i nadużyciami finansowymi

Ze wsparcia budżetowego, w szczególności „umów dotyczących dobrego rządzenia i rozwoju”, należy korzystać w celu wzmocnienia kluczowych elementów systemu rządzenia, takich jak zarządzanie finansami publicznymi i administracja publiczna. Powinno ono promować stabilność makroekonomiczną i stabilność budżetową, zwiększenie skuteczności i rozliczalności systemów oraz prowadzić do spójnego i przejrzystego procesu przydziału środków z budżetu. Należy z niego korzystać do eliminowania ograniczeń dla trwałego wzrostu i promowania „zielonej gospodarki”, w tym ochrony i zrównoważonego użytkowania dóbr publicznych i zasobów naturalnych, przy jednoczesnym zapewnieniu wspólnego wykorzystania korzyści płynących ze wzrostu gospodarczego.

W ramach realizacji celu polegającego na usprawnieniu kluczowych elementów systemu rządzenia, zwłaszcza systemu zamówień publicznych, wsparcie budżetowe przyczyni się do walki z korupcją i przestępstwami związanymi z nadużyciami finansowymi. Kraje partnerskie powinny zobowiązać się do powiadomienia Komisji, a także co do zasady pozostałych partnerów, jeśli organy krajowe uzyskają wiedzę o ewentualnych przypadkach nadużyć finansowych czy korupcji. O ile to możliwe i bez uszczerbku dla prowadzonego dochodzenia, właściwe krajowe organy dochodzeniowe powinny poinformować Komisję, a także co do zasady pozostałych partnerów, o poczynionych ustaleniach oraz proponowanych działaniach.

Promowanie reform sektorowych oraz poprawa świadczenia usług sektorowych

W przypadku promowania świadczenia usług lub wprowadzania reform w danym sektorze (lub szeregu powiązanych ze sobą sektorów) w oparciu o strategię sektorową realizowaną przez rząd partnera, udzielenie sektorowego wsparcia budżetowego może być kluczowe dla zwiększenia zdolności tego rządu do wykonywania jego funkcji oraz realizacji celów sektorowych.

Należy zdefiniować jasne cele, zwłaszcza jeśli chodzi o poprawę publicznego dostępu, korzystanie z wysokiej jakości usług oraz, w szczególności w krajach sąsiadujących, wsparcie agendy partnerstwa. Warunki charakterystyczne dla danego sektora powinny prowadzić do regularnego dialogu politycznego, w tym dotyczącego przydziału środków z budżetu dla tego sektora, realizacji reform, wzmocnienia instytucji i systemów, postępów w zakresie realizacji celów sektorowych oraz skutecznego świadczenia usług. Nacisk zostanie położony na kwestie związane ze świadczeniem najpilniejszych usług, w tym kwestie dotyczące ubogich, płci i dzieci, a także na zdolność do absorpcji i wykorzystania wyników badań sektorowych oraz stworzenie warunków zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu.

Analizie zostanie poddane podejście typu „wypłata po wykonaniu zadania”, na podstawie doświadczeń ze zmienną transzą i z uwzględnieniem poziomu rozwoju i potrzeb finansowych każdego kraju.

Komisja pragnie w większym stopniu korzystać z sektorowego wsparcia budżetowego do eliminowania ograniczeń sektorowych, promowania reform i poprawy świadczenia usług na rzecz społeczeństwa. Aby lepiej zilustrować te zasadnicze zmiany, sektorowe wsparcie budżetowe UE należy odtąd określać mianem „ umów dotyczących reform sektorowych ”.

Budowanie państwowości w niestabilnych państwach i stawianie czoła wyzwaniom w zakresie rozwoju stojącym przed małymi rozwijającymi się państwami wyspiarskimi oraz krajami i terytoriami zamorskimi

Niestabilność wymaga przeprowadzenia działań, dzięki którym będzie można pomóc krajom partnerskim w zapewnieniu realizacji kluczowych funkcji państwa, wesprzeć je na drodze ku rozwojowi, promować dobre rządzenie, prawa człowieka i demokrację, a także świadczyć podstawowe usługi na rzecz społeczeństwa. Na niestabilność trzeba reagować kompleksowo, w spójny i skoordynowany sposób, a wsparcie budżetowe może tu odgrywać kluczową rolę. Powinny mu towarzyszyć nie tylko inne rodzaje pomocy (takie jak pomoc humanitarna, fundusze z różnych źródeł, pomoc na projekty, pomoc techniczna itp.), lecz także wzmocniony dialog polityczny.

Decyzje o udzieleniu wsparcia budżetowego UE należy podejmować indywidualnie dla każdego przypadku oraz na podstawie oceny oczekiwanych korzyści i potencjalnego ryzyka. Komisja dopilnuje, by decyzje te uwzględniały ogólną sytuację polityczną i w zakresie bezpieczeństwa, ryzyko finansowe oraz potencjalne koszty braku interwencji. O ile to możliwe, na podstawie wspólnej analizy przeprowadzonej przez UE i państwa członkowskie należy oszacować dynamikę zmian. Powinno to stanowić podstawę do koordynacji działań z głównymi partnerami w dziedzinie rozwoju. Stopniowe i kilkuetapowe podejście do wsparcia budżetowego UE powinno stanowić priorytet, by umożliwić jak najlepsze dostosowanie się do szczególnych warunków oraz zarządzanie ryzykiem.

Aby lepiej zilustrować te elementy, należy je odtąd określać mianem „ umów dotyczących budowania państwowości ”.

UE zwróci także uwagę na małe rozwijające się państwa wyspiarskie oraz kraje i terytoria zamorskie. W ich przypadku wsparcie budżetowe może mieć istotne znaczenie, uwzględniając wysoki poziom rozliczalności i zaangażowania w walkę z ich słabością strukturalną oraz zagadnienia związane ze zmianami klimatu, w tym spadek różnorodności biologicznej i inne szkody w środowisku. Wsparcie budżetowe może stanowić skuteczny sposób eliminowania tych przekrojowych, długoterminowych i strukturalnych zmian i zagrożeń.

Doskonalenie mobilizacji dochodów wewnętrznych i zmniejszenie zależności od pomocy

Projektując wsparcie budżetowe UE, w szczególności umowy dotyczące dobrego rządzenia i rozwoju, Komisja pragnie położyć większy nacisk na mobilizację dochodów wewnętrznych, w tym związanych z zasobami naturalnymi. Sprawiedliwe i przejrzyste systemy podatkowe stanowią kluczowy element wspierania budowania obywatelstwa i państwowości, a także prowadzą do większej rozliczalności krajowej i szerszego udziału w życiu politycznym. UE zobowiązuje się do świadczenia przewidywalnej pomocy opartej na wsparciu budżetowym, która jednak powinna uzupełniać (a nie zastępować) wysiłki kraju partnerskiego na rzecz mobilizacji dochodów wewnętrznych.

W krajach bogatych w zasoby UE powinna wzmocnić wsparcie dla kompleksowych programów reform poprzez promowanie lepszego zarządzania zasobami naturalnymi, przejrzystości oraz rozliczalności, zgodnie z w polityką UE w zakresie stawiania czoła wyzwaniom związanym z rynkami towarowymi i surowcami[4].

Pomagając krajom partnerskim w walce z wyzwaniami w zakresie mobilizacji dochodów wewnętrznych, UE przyczyniłaby się do zwiększenia ich samodzielności oraz zmniejszenia długoterminowej zależności od pomocy.

PODEJŚCIE SKOORDYNOWANE NA SZCZEBLU UE

Pierwszorzędnymi celami podejścia skoordynowanego na szczeblu UE do wsparcia budżetowego byłyby zwiększenie skuteczności tego rodzaju pomocy w przyczynianiu się do realizacji strategii rozwoju i reform oraz zapewnienie spójnych i kompleksowych reakcji na napotykane wyzwania. UE powinna zatem współpracować z państwami członkowskimi w szczególności nad stworzeniem „jednolitej unijnej umowy dotyczącej dobrego rządzenia i rozwoju”. Wspólne działanie poszerzyłoby możliwości dialogu politycznego, a także zwiększyłoby wpływ dwustronnego wsparcia budżetowego UE i państw członkowskich na rozwój krajów partnerskich. Koordynacja powinna przebiegać w oparciu o poniższe kluczowe zasady:

- suwerenne podejmowanie decyzji , uznając, że poszczególne państwa członkowskie UE powinny zachować nadzór ministerialny nad operacjami wsparcia budżetowego oraz że UE musi przestrzegać podpisanych przez nią wiążących umów i regulacji finansowych;

- systematyczna wymiana informacji jako minimum – skoordynowane reakcje oraz wspólne podejście do mechanizmów wsparcia budżetowego jako cel ostateczny;

- koordynacja na szczeblu UE powinna wspierać szerszą koordynację darczyńców oraz koordynację na poziomie kraju;

- koordynacja oznacza zaangażowanie zarówno na poziomie siedziby głównej, jak i w terenie i opiera się na istniejących organach, mechanizmach współpracy, a także istniejących ramach prawnych.

Zgodnie z tymi zasadami UE powinna:

- ujawnić wstępną ocenę zaangażowania kraju partnerskiego w wartości podstawowe UE, by ustalić wspólne podejście;

- ujawnić, w stosownych przypadkach, diagnozę i ocenę warunków kwalifikowalności;

- zharmonizować, w zakresie w jakim to możliwe, narzędzia oceny ryzyka i promować skoordynowany dialog w zakresie działań prewencyjnych;

- dokonać wspólnej oceny na szczeblu krajowym oraz przeprowadzać regularne wspólne oceny operacji wsparcia budżetowego;

- zapewnić wysoki poziom wiedzy specjalistycznej w celu prowadzenia skutecznego dialogu politycznego z krajami partnerskimi, w tym możliwość korzystania z delegowanej współpracy i uzgodnień dotyczących transferów;

- wspólnie angażować się w dialog polityczny na wysokim szczeblu, w tym monitorowanie wartości podstawowych i właściwej realizacji umowy dotyczącej dobrego rządzenia;

- przekazywać lokalnym zainteresowanym podmiotom informacje o dokonanych wypłatach oraz o zgodności z warunkami wypłat.

KONCEPCJA I WDROŻENIE

UE powinna ocenić, czy istnieją warunki wstępne dla powierzenia umów dotyczących dobrego rządzenia i rozwoju krajowi partnerskiemu, tj. czy przestrzega on wartości podstawowych związanych z prawami człowieka, demokracją i praworządnością lub też ma jasno wytyczony plan realizacji standardów międzynarodowych oraz czy taka umowa mogłaby pełnić rolę czynnika stymulującego przyspieszenie tych zmian.

By móc zaangażować się w prawdziwy dialog polityczny na wysokim szczeblu z krajami partnerskimi kwalifikującymi się co do zasady do wsparcia budżetowego, w szczególności do umów dotyczących dobrego rządzenia i rozwoju, niezbędna będzie weryfikacja personelu delegatur UE na szczeblu krajowym i regionalnym, zarówno pod kątem zajmowanego stanowiska, jak i wiedzy fachowej. W tym celu Komisja ustanowi w siedzibie głównej i delegaturach regionalne zespoły starszych stażem pracowników, w których skład wchodzić będą pracownicy służb Komisji i ESDZ. W razie potrzeby zespoły te będą się także konsultować z państwami członkowskimi.

Kryteria kwalifikowalności do wsparcia budżetowego

i) Komisja będzie nadal stosować trzy dotychczasowe kryteria kwalifikowalności, wzmacniając poniższy wymiar każdego z nich:

stabilne ramy makroekonomiczne : Komisja zwróci szczególną uwagę na to, czy polityka budżetowa i cele budżetowe są spójne ze stabilnością makroekonomiczną i czy zarządza się nimi według rzetelnych zasad przejrzystości podatkowej i zdolności obsługi zadłużenia. Mobilizacja dochodów wewnętrznych stanowi także istotny wymiar, który zostanie wzmocniony jako kwestia przekrojowa w ramach makroekonomicznych kryteriów kwalifikowalności (polityka budżetowa) oraz kryteriów kwalifikowalności zarządzania finansami publicznymi (administracja podatkowa). Ocena będzie zgodna z polityką UE w zakresie podatków i rozwoju[5];

polityka krajowa i sektorowa oraz właściwe reformy : powinny one skupić się na trwałym wzroście gospodarczym i zmniejszeniu ubóstwa zgodnie ze strategią zaproponowaną w komunikacie „Unijna polityka rozwoju – plan zmian: zwiększenie wpływu unijnej polityki rozwojowej”[6]. Ponadto solidna struktura społeczna wymaga sprawiedliwego i rzetelnego pobierania podatków oraz przydziału środków (kwestie dotyczące ubogich, płci i dzieci), skutecznej ochrony socjalnej oraz postępów w poprawie warunków zatrudnienia i jakości miejsc pracy;

zarządzanie finansami publicznymi : przed uruchomieniem programu wsparcia budżetowego Komisja dokona oceny ram instytucjonalnych, prawnych i regulacyjnych oraz działania systemu zarządzania finansami publicznymi w kraju partnerskim, by określić scenariusz odniesienia , na którym będzie opierać się podejście dynamiczne oraz który umożliwi opracowanie kluczowych reform w fazie wykonania programu poprzez dialog polityczny, budowanie zdolności oraz warunki wypłat.

Komisja może zdecydować, indywidualnie dla każdego przypadku, czy w przypadku słabego zarządzania finansami publicznymi stosowne byłoby wymaganie wprowadzenia środków krótkoterminowych wybranych ze strategii reformy zarządzania finansami publicznymi kraju partnerskiego przed rozpoczęciem operacji wsparcia budżetowego.

Walka z korupcją i nadużyciami finansowymi stanowi najważniejszy wymiar, któremu należy poświęcić szczególną uwagę w ramach tego kryterium. Komisja zwróci szczególną uwagę na walkę z korupcją oraz będzie promować szersze stosowanie przepisów antykorupcyjnych. Kraje partnerskie powinny aktywnie angażować się w walkę z korupcją i nadużyciami finansowymi oraz dysponować właściwymi i skutecznymi mechanizmami zapobiegania nadużyciom finansowym i korupcji oraz wykrywania ich (w tym odpowiednimi organami kontrolnymi i możliwościami sądowniczymi), a także odpowiednio reagować i stosować skuteczne mechanizmy sankcji. Brak takiego działania może prowadzić do zawieszenia wsparcia budżetowego UE.

ii) Komisja wprowadzi także nowe kryterium kwalifikowalności

Przejrzystość budżetu i nadzór nad nim : publiczna dostępność informacji budżetowych jest niezbędna do promowania większej kontroli budżetu. Na podstawie najistotniejszych informacji budżetowych Komisja zdefiniuje „punkt wejścia”, by ocenić to kryterium kwalifikowalności. Kraje będą musiały wykazać, że albo przekazują odnośne informacje społeczeństwu, albo w krótkim terminie poczynią postępy w tym zakresie. Może to także wiązać się z oceną systemu statystycznego, w szczególności jakości danych budżetowych. Ponadto Komisja zastosuje podejście dynamiczne, koncentrując się na wdrożeniu wiarygodnej reformy mającej na celu stopniowe osiągnięcie pełnej jawności informacji budżetowych. W zakresie stosowania tego kryterium Komisja weźmie także pod uwagę szczególne cechy państw niestabilnych oraz małych rozwijających się państw wyspiarskich, a także krajów i terytoriów zamorskich.

Zarządzanie ryzykiem

Służby Komisji i, w razie potrzeby, ESDZ opracują udoskonalone ramy zarządzania ryzykiem, dostosowane do szczególnego profilu ryzyka wsparcia budżetowego, obejmujące ład polityczny, stabilność makroekonomiczną, ryzyko związane z rozwojem, zarządzanie finansami publicznymi, korupcję oraz nadużycia finansowe. Ramy te będą stanowić istotne dodatkowe narzędzie programowania, opracowywania i realizacji programów oraz prowadzenia dialogu politycznego. Będzie ono identyfikować i oceniać ryzyko, a także zarządzać nim na poziomie uznanym przez Komisję za dopuszczalny. Reakcja na ryzyko i środki je ograniczające zostaną zaproponowane w zależności od równowagi między ryzykiem a korzyściami.

Jakiego wsparcia budżetowego UE powinna udzielić krajowi partnerskiemu?

Komisja dokona szerokiej oceny jakościowej poniższych kryteriów potrzeb i wyników:

- potrzeb finansowych kraju partnerskiego ocenionych na podstawie jego średnioterminowych ram fiskalnych lub krajowych/sektorowych strategii rozwoju;

- zaangażowania kraju partnerskiego w przydział krajowych środków z budżetu zgodnie ze strategią i celami rozwoju;

- wydajności, stosunku jakości do ceny oraz wpływu konkretnej wartości dodanej, którą przyniesie wsparcie budżetowe w wyniku osiągnięcia celów politycznych kraju partnerskiego;

- bilansu realizacji i zdolności absorpcyjnej dokonanych wypłat oraz poziomu skutecznego osiągnięcia uzgodnionych celów dzięki operacjom wsparcia budżetowego;

- zorientowania na cel strategii rozwojowej kraju partnerskiego, w tym systemu monitorowania.

Dialog polityczny

Dialog polityczny powinien być spójny z ogólnym dialogiem politycznym UE prowadzonym z krajami partnerskimi. Komisja wzmocni dialog polityczny, by dopilnować, że główne reformy są przedmiotem dyskusji i pełnego finansowania, cele są zidentyfikowane a wyniki oszacowane. Środki polityczne i możliwe do zweryfikowania wyniki powinny leżeć u podstaw bardziej strategicznego i skoncentrowanego dialogu.

Zakres dialogu politycznego na szczeblu kraju będzie zależeć od konkretnych celów operacji wsparcia budżetowego i będzie obejmować kryteria kwalifikowalności. Komisja będzie nadal rozszerzać swój dostęp do fachowej wiedzy niezbędnej do prowadzenia skutecznego dialogu politycznego, podpisując porozumienia na temat delegowanej współpracy lub akceptując uzgodnione z państwami członkowskimi transfery finansowe.

Zachęty do osiągania lepszych wyników oraz warunki osiągania tych wyników

Poza kryteriami kwalifikowalności wsparcie budżetowe powinno nadal obejmować połączenie transz podstawowych związanych z kwalifikowalnością z transzami zależnymi od wyników, związanymi z kolei z postępami w odniesieniu do wskaźników. Wskaźniki powinny pochodzić z krajowej lub sektorowej strategii rozwoju bądź z krajowego lub sektorowego programu reform każdego kraju i powinny co do zasady uwzględniać wskaźniki dotyczące postępów, produktu i wyników. Wskaźniki i cele należy weryfikować w ramach każdego rocznego przeglądu. Można je dostosowywać w świetle doświadczeń zdobytych w przeszłości. Jeśli chodzi o umowy dotyczące dobrego rządzenia i rozwoju, to wsparcie demokracji i praw człowieka można obwarować pewnymi warunkami.

Przewidywalność

Komisja zadba o to, by programy wsparcia budżetowego UE były przewidywalne, precyzując, w maksymalnym możliwym zakresie, warunki kwalifikowalności oraz procesy ich oceny. Ponadto zaangażuje się w dłuższej perspektywie czasowej w krajach, które wykazały pozytywny bilans wdrożenia wsparcia budżetowego, uwzględniając doświadczenia zdobyte podczas realizacji umów dotyczących milenijnych celów rozwoju.

Wzmocnienie krajowej i wzajemnej rozliczalności

Należy jeszcze bardziej usprawnić krajową i wzajemną rozliczalność w zakresie wsparcia budżetowego poprzez:

- wzmocnienie otwartości, przejrzystości i rozliczalności procesu budżetowego;

- wspieranie aktywnego podejścia do wsparcia budżetowego;

- systematyczne integrowanie programów w celu wsparcia krajowych organów ustawodawczych i nadzorczych, a także organów szczebla niższego niż krajowy oraz organizacji społeczeństwa obywatelskiego;

- zwiększanie przejrzystości dzięki publikowaniu odpowiednich informacji na temat umów finansowania dotyczących ogólnego wsparcia budżetowego oraz kontroli wyników.

Budowanie zdolności

Budowanie zdolności wymaga systematycznej oceny w celu zwiększenia zdolności rządu do realizacji strategii politycznych oraz świadczenia usług na rzecz beneficjentów końcowych, promowania aktywnego zaangażowania wszystkich krajowych zainteresowanych stron oraz usprawnienia systemu statystycznego. W oparciu o zapotrzebowanie i na podstawie zharmonizowanych i ujednoliconych inicjatywy Komisja zapewni wsparcie na rzecz budowania zdolności, związane z konkretnymi wynikami.

Monitorowanie, ocena i komunikacja

Kraj partnerski powinien dysponować wiarygodnym i sprawnym systemem monitorowania i oceny wyników. W przypadku identyfikacji jego słabości należy uzgodnić działania mające na celu wzmocnienie systemu monitorowania i oceny wyników. Komisja zwróci szczególną uwagę na następujące elementy:

- strukturę instytucjonalną systemu monitorowania i oceny wyników;

- istniejący plan systemu monitorowania i oceny wyników związany z celami oraz głównymi procesami rozwoju polityki;

- jakość, regularność i wiarygodność danych, w tym pochodzących ze statystki urzędowej, systemów informatycznych, wskaźników (początkowych, dotyczących przebiegu procesu, produktu i wyników) oraz dokumentów sprawozdawczych;

- budowanie zdolności w celu wsparcia funkcji monitorowania i oceny.

System monitorowania i oceny powinien przyczynić się do wzmocnienia głosu i legalności udziału krajowych zainteresowanych stron w procesie budżetowym kraju partnerskiego oraz zapewnienia podawania do publicznej wiadomości prawdziwych i możliwych do zweryfikowania informacji na temat operacji wsparcia budżetowego.

UE powinna przekazywać więcej informacji zarówno na temat unijnego, jak i dwustronnego wsparcia budżetowego, opierając się na pracy analitycznej, ramach oceny wyników, wynikach rzeczywistych ocen oraz doświadczeniach zdobytych w przeszłości.

WNIOSKI

Komisja wzywa Radę do poparcia zaproponowanego komunikatu, który ma na celu:

- zwiększenie efektywności i skuteczności wsparcia budżetowego UE w zakresie osiągania celów rozwoju, a także do przyjęcia tych propozycji, w odniesieniu do dwustronnego wsparcia budżetowego, jako środka

- wyposażenia UE i państw członkowskich w skoordynowane podejście UE do wsparcia budżetowego.

Zasady przewodnie przedstawione w niniejszym komunikacie zostaną uwzględnione przy opracowywaniu i wdrażaniu wsparcia budżetowego UE.

[1] Rozumiane jako wsparcie budżetowe, za które odpowiada Komisja.

[2] COM(2000) 58 z 2.2.2000.

[3] COM(2010) 586 z 19.10.2010.

[4] COM(2011) z 25.2.2.2011 oraz dokument Rady 7029/11 z 10.3.2011.

[5] COM(2010) 163 z 21.4.2010 oraz dokument Rady 11082/10 z 14.6.2010.

[6] COM(2011) 637.