[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 16.7.2008

KOM(2008) 460 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do papierosów i innych wyrobów tytoniowych {SEK(2008) 2266}{SEK(2008) 2267}

1. Wstęp

Zgodnie z art. 4 dyrektywy Rady 92/79/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie zbliżenia podatków od papierosów[1] i art. 4 dyrektywy Rady 92/80/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie zbliżenia podatków od wyrobów tytoniowych innych niż papierosy[2], Komisja Europejska jest zobowiązana do badania co cztery lata prawidłowego funkcjonowania jednolitego rynku, rzeczywistej wartości stawek akcyzy i szerszych celów Traktatu. To badanie ma się rozciągać na istotne przepisy dyrektywy 95/59/WE z dnia 27 listopada 1995 r. w sprawie podatków innych niż podatki obrotowe, wpływających na spożycie wyrobów tytoniowych[3].

Ze względu na charakter wyrobów tytoniowych, szczególną uwagę należy zwrócić na aspekty zdrowotne. Artykuł 152 Traktatu przewiduje zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Wspólnoty. W 2005 r. Wspólnota Europejska stała się stroną ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu. Artykuł 6 tej konwencji zaleca wykorzystanie polityk podatkowych do realizacji celów zdrowotnych ukierunkowanych na ograniczenie spożycia wyrobów tytoniowych.

Niniejsze sprawozdanie zostało poprzedzone procesem szerokich konsultacji. Służby Komisji przeprowadziły ocenę skutków, biorąc pod uwagę wynik tego procesu konsultacji.

2. Struktura podatków akcyzowych na papierosy

W niniejszym sprawozdaniu zbadano wiele możliwych zmian aktualnej struktury podatków akcyzowych na papierosy. W szczególności zbadano w nim, czy można odstąpić od koncepcji najpopularniejszej kategorii cenowej (NKC) jako poziomu odniesienia dla wymogów minimalnych. Dodatkowo przeanalizowano w nim, czy można zapewnić państwom członkowskim większą elastyczność ustalania relacji pomiędzy podatkami ad valorem a podatkami specyficznymi, jak również ustalania poziomu minimalnych stawek akcyzy na papierosy.

2.1. NKC jako poziom odniesienia dla wymogów minimalnych

Zgodnie z obecnymi zasadami NKC stanowi poziom odniesienia dla minimalnych wymogów dotyczących papierosów. Obecnie podatki akcyzowe nakładane na papierosy muszą odpowiadać za co najmniej 57 % ceny detalicznej sprzedaży, z uwzględnieniem wszystkich podatków, oraz wynosić co najmniej 64 EUR za 1 000 papierosów w przypadku papierosów należących do NKC. Jeśli 1 stycznia dowolnego roku kategoria ta zmienia się, państwa członkowskie muszą sprawdzić, czy nadal utrzymana jest zgodność z wymogami minimalnymi.

Podczas procesu konsultacji koncepcja NKC spotkała się z pewną dozą krytyki:

- NKC jest koncepcją, którą wprowadzono 30 lat temu. Wówczas krajowe rynki papierosów były na ogół zdominowane przez jedną markę. Jednak obecnie średni udział NKC w rynku wynosi około 35 %.

- NKC wykazuje tendencję do fluktuacji wynikających ze zmian struktury spożycia, co sprawia, że uzyskiwane przez rządy przychody podatkowe stają się niestabilne.

- Zakłóca to również konkurencję cenową pomiędzy producentami wyrobów tytoniowych. Dominujący producenci wyrobów tytoniowych mogą zwiększać obciążenie podatkowe swoich konkurentów.

- W niektórych państwach członkowskich NKC należy do niskiej kategorii cenowej, natomiast w innych państwach członkowskich – do wysokiej kategorii cenowej. W związku z tym NKC nie może zapewnić jednolitego poziomu minimum we wszystkich państwach członkowskich.

- Wreszcie, z punktu widzenia ochrony zdrowia nie można uzasadnić wykorzystywania NKC jako punktu odniesienia dla ustanowienia minimalnych wymogów podatkowych. Wszystkie papierosy bez wyjątku są szkodliwe dla zdrowia, a nie tylko te należące do kategorii NKC.

W związku z tym Komisja stoi na stanowisku, że stosowanie NKC jako poziomu odniesienia dla ustalania stawek minimalnych jest niezgodne z celami rynku wewnętrznego. Co więcej, zniesienie NKC znacznie uprościłoby zasady, zwiększyłoby przejrzystość i sprzyjałoby osiągnięciu celów zdrowotnych.

W przypadku zniesienia NKC, można rozważyć dwa alternatywne podejścia:

- Można zastosować minimalną stawkę pieniężną w odniesieniu do wszystkich papierosów na rynku.

- Biorąc pod uwagę zasady opodatkowania obowiązujące w odniesieniu do papierosów przez ostatnie 35 lat, NKC można by było również zastąpić średnią ceną ważoną (ang. weighted average price , WAP).

2.2. Minimaln a stawka pieniężna w UE na wszystkie papierosy

Poza rozwiązaniem problemu niestabilności fiskalnej , powodowanej przez koncepcję NKC, minimalna stawka pieniężna na wszystkie papierosy umożliwiłaby stworzenie „dolnego progu podatkowego” i jest najlepszym środkiem do zbliżenia cen i podatków od papierosów na rynku wewnętrznym. Co więcej, jest to jedyny wariant, który zapewniłby minimalny poziom cen i podatków w celu zapewnienia kontroli spożycia tytoniu i rozwiązania problemów zdrowotnych w przypadku wszystkich kategorii papierosów.

2.3. Dodatkowa wspólnotowa stawka minimalna na podstawie średnich cen ważonych

Komisja rozważyła również konsekwencje zastosowania zasady 57 % w odniesieniu do wszystkich papierosów. W ocenie skutków wyraźnie stwierdzono, że zasada ta doprowadziłaby do zwiększenia akcyzy na papierosy o najkorzystniejszym stosunku wartości do ceny i/lub na papierosy najwyższej jakości (premium). Podwyższenie do 57 %stopniowo przekształciłoby tę akcyzę w typowy podatek ad valorem. W związku z tym nie byłoby zgodne z celem zapewnienia państwom członkowskim elastyczności, jeśli chodzi o strukturę podatku akcyzowego. Co więcej, zastosowanie zasady 57 % w odniesieniu do wszystkich papierosów nie przyczyniłoby się do zmniejszenia luki pomiędzy cenami a podatkami od papierosów na rynku wewnętrznym, w związku z czym nie mogłoby być uzasadnione z punktu widzenia rynku wewnętrznego ani ochrony zdrowia.

Alternatywą byłoby zastosowanie zasady 57 % na podstawie średniej ceny ważonej. Rozwiązanie takie posiada wiele zalet z punktu widzenia rynku wewnętrznego i ochrony zdrowia:

- Byłoby ono neutralne względem kategorii cenowych i zapewniłoby jednolite warunki działalności dla producentów.

- Pozostawiłoby państwom członkowskim elastyczność ustalania struktury opodatkowania (w szczególności stosunku pomiędzy podatkami ad valorem a podatkami specyficznymi) najlepiej dostosowanej do wymagań ich rynku krajowego.

- Zapewniłoby poziom odniesienia dla porównywania minimalnych wymogów dotyczących podatków akcyzowych na papierosy pomiędzy państwami członkowskimi w UE.

- Byłoby łatwiejsze do administrowania niż system oparty na NKC.

Niektórzy producenci papierosów opowiadali się za całkowitym zniesieniem zasady 57 %. Jednak Komisja jest zdania, że zasada 57 % pozostaje niezbędnym elementem wspólnotowego dorobku prawnego w dziedzinie opodatkowania tytoniu, ponieważ obecnie w przypadku wielu państw członkowskich jedynie stawka proporcjonalna uniemożliwia zwiększenie poziomu opodatkowania.

W świetle powyższego można stwierdzić, że w celu uproszczenia zasad, stworzenia jednolitych warunków działalności dla producentów, ograniczenia podziału rynków tytoniu i sprzyjania realizacji celów zdrowotnych koncepcję najpopularniejszej kategorii cenowej jako odniesienia dla wymogów minimalnych należy zastąpić średnimi cenami ważonymi w połączeniu z minimum pieniężnym mającym zastosowanie do wszystkich papierosów.

Powody, dla których NKC nie powinna już stanowić poziomu odniesienia dla minimów wspólnotowych, odnoszą się również do przepisów dotyczących znaczenia specyficznego podatku akcyzowego w całym ciężarze podatkowym (art. 16 ust. 2 dyrektywy 95/59/WE). Również w tym przypadku poziom odniesienia powinna stanowić WAP.

2.4. Większa elastyczność struktur podatków akcyzowych na papierosy

Zgodnie z obowiązującymi zasadami wspólnotowymi podatki akcyzowe nakładane na papierosy muszą obejmować składnik ad valorem i składnik specyficzny. Nacisk, jaki państwa członkowskie kładą albo na element ad valorem, albo na element specyficzny, zależy od realizowanego celu polityki (zob. załącznik 1 wykres 2). Obecnie specyficzny składnik podatku akcyzowego nie może wynosić mniej niż 5 % ani więcej niż 55 % wielkości całego ciężaru podatkowego w przypadku papierosów z kategorii NKC (proporcjonalny podatek akcyzowy plus specyficzny podatek akcyzowy i VAT).

Podatki ad valorem powodują zwiększenie bezwzględnych różnic cenowych i w związku z czym promują tańsze marki papierosów. W przeszłości podatki ad valorem były nakładane w celu faworyzowania tańszych marek lokalnych wobec droższych marek międzynarodowych. Jednak obecnie podatki ad valorem są atrakcyjne przede wszystkim dla tych państw członkowskich, w przypadku których istnieje większe ryzyko rozwoju sytuacji monopolistycznej na rynku.

Podatki specyficzne zmniejszają względne różnice cenowe i ograniczają do minimum wahania cen. W związku z tym podatki specyficzne posiadają przewagę z punktu widzenia ochrony zdrowia. Podatki specyficzne wykazują również wiele innych zalet. Ustanowienie wszystkich podatków jako specyficznych pozwoliłoby na zmniejszenie różnic cenowych na poziomie UE o 50 %. Dlatego większy zakres stosowania podatków specyficznych prowadziłby do dalszego zbliżenia cen detalicznych sprzedaży w obrębie UE. Co więcej, podatki specyficzne są bardziej stabilne, łatwiejsze do przewidzenia i administrowania oraz zwiększają stabilność przychodów podatkowych, ponieważ bazują one raczej na wielkości spożycia niż na cenach.

W świetle powyższego można stwierdzić, że z punktu widzenia rynku wewnętrznego, budżetu i ochrony zdrowia podatki specyficzne wykazują wyraźne zalety, w związku z czym należy zapewnić większą elastyczność tym państwom członkowskim, które w większym stopniu bazują na specyficznych podatkach akcyzowych.

Jednak w celu uniknięcia sytuacji, w której jedno państwo członkowskie stosuje wyłącznie podatek specyficzny, a sąsiednie państwo członkowskie wyłącznie podatek ad valorem, co doprowadziłoby do przepływu przez granice marek premium z tego pierwszego do tego drugiego państwa członkowskiego oraz przepływu tanich marek w przeciwnym kierunku, pożądane jest zachowanie pewnej spójności struktur akcyzy.

2.5. Elastyczność stosowania minimalnych podatków akcyzowych na papierosy

Większość państw członkowskich stosuje również minimalny podatek akcyzowy poza podatkami akcyzowymi ad valorem i podatkami specyficznymi. Oznacza to, że każda paczka papierosów musi być opodatkowana minimalną kwotą podatku akcyzowego. Minimalne podatki mają na celu przyniesienie państwom członkowskim pewnego poziomu przychodów i zapewnienie, że papierosy nie będą sprzedawane po cenach znacznie niższych od zwykłych cen rynkowych.

Państwa członkowskie mogą nakładać minimalny podatek akcyzowy, jednak nie może on przekraczać 100 % całkowitej akcyzy od NKC. Oznacza to, że w pewnych państwach, w których NKC jest papierosem o niskiej cenie, narzędzie minimalnego podatku akcyzowego ma swoje ograniczenia. W ostatnich latach udział rynkowy tańszych marek papierosów gwałtownie się zwiększył w większości państw członkowskich, co doprowadziło albo do zmniejszenia przychodów, albo do zmniejszenia wpływu podwyżek podatków na spożycie papierosów. W konsekwencji niektóre państwa członkowskie stwierdziły, że przyjęłyby z zadowoleniem większą elastyczność w traktowaniu tańszych marek papierosów.

Dlatego można by zapewnić większą elastyczność w ramach obecnych wymogów UE poprzez zniesienie ograniczenia poziomu minimalnego podatku do akcyzy płatnej od NKC, jak ma to miejsce obecnie w przypadku innych wyrobów tytoniowych.

3. Minimalne stawki podatków akcyzowych na papierosy

W niniejszym sprawozdaniu zbadano również, czy zmiany aktualnej struktury stawek akcyzy na papierosy można by połączyć ze zwiększeniem stawek minimalnych. Obecnie podatki akcyzowe nakładane na papierosy muszą odpowiadać za co najmniej 57 % ceny detalicznej sprzedaży, z uwzględnieniem wszystkich podatków, a od lipca 2006 r. muszą wynosić co najmniej 64 EUR za 1000 papierosów w przypadku papierosów należących do NKC. Na mocy odpowiednich Aktów przystąpienia nowym państwom członkowskim, z wyjątkiem Malty i Cypru, przyznano odstępstwa mające na celu przesunięcie w czasie obowiązywania minimalnych stawek akcyzy o okresy kończące się od 31 grudnia 2006 r. do 31 grudnia 2009 r.

3.1. Uwagi ogólne

Analiza cen i stawek akcyzy na papierosy w UE pokazuje, że wciąż istnieją znaczne różnice pomiędzy państwami członkowskimi. Wraz z ostatnimi rozszerzeniami Unii różnice podatków i cen detalicznych sprzedaży pomiędzy państwami członkowskimi w rzeczywistości się poszerzyły. Jednak do pewnego stopnia wynika to z istnienia okresów przejściowych przewidzianych w Aktach przystąpienia. Gdy wszystkie nowe państwa członkowskie spełnią wymóg minimum na poziomie 64 EUR za 1 000 papierosów, różnice cen zostaną zredukowane, jednak w niektórych państwach członkowskich w porównaniu do innych papierosy będą nadal ponad 4 razy droższe (zob. załącznik 1 wykresy 1 i 3).

3.2. Skutki różnic w cenie detalicznej sprzedaży obejmującej podatek dla państw członkowskich i rynku wewnętrznego

Istotne różnice w cenie detalicznej sprzedaży obejmującej podatek (ang. tax inclusive retail selling price , TIRSP) pomiędzy państwami członkowskimi stworzyły warunki dla zakupów transgranicznych z powodów czysto podatkowych oraz dla przemytu i oszustw. Sektor tytoniowy jest szczególnie podatny na tego typu działania. Na podstawie dogłębnej analizy zebranych danych, w badaniu[4] przygotowanym dla Komisji oszacowano, że zakupy transgraniczne w 2004 r. odpowiadały około 13 % całkowitego rynku tytoniu w UE-25, przy czym od 4 % do 5 % stanowiły legalne zakupy transgraniczne, a od 8 % do 9 % – nielegalny obrót. Jednak niektóre główne rynki, o względnie wysokich podatkach akcyzowych, wdrażanych często z myślą o realizacji celów zdrowotnych, borykają się z napływem papierosów na poziomie ponad 20 %. I odwrotnie, wiele państw członkowskich utrzymuje niską stawkę podatku, co nakłada koszty zewnętrzne na inne państwa członkowskie.

3.2.1. Zakupy transgraniczne

Zakupy transgraniczne są całkowicie uzasadnione i stanowią faktycznie jedną z korzyści wynikających z rynku wewnętrznego, pod warunkiem że produkty zakupywane są przez jednostki do użytku własnego. Może to jednak powodować problem dla państw członkowskich o wysokich podatkach.

Wolumen zakupów papierosów za granicą gwałtownie się zwiększył w pewnych państwach członkowskich po wprowadzeniu przez nie znacznych podwyżek stawek podatku akcyzowego, wdrażanych często z myślą o realizacji celów zdrowotnych.

Co więcej, stwierdza się wyraźny napływ na rynek tanich papierosów z pewnych nowych państw członkowskich, szczególnie do sąsiadujących z nimi państw członkowskich UE-15.

3.2.2. Nielegalny obrót

Nielegalny obrót obejmuje towary przemycane z państw trzecich (w tym często podrabiane papierosy), a także „przemyt” wewnątrzwspólnotowy w przypadku, gdy jednostki zakupują tytoń w innych państwach członkowskich rzekomo do użytku własnego, ale zamiast tego sprzedają go bez płacenia akcyzy w państwie członkowskim, w którym jest on spożywany. Przemyt z państw trzecich polega na obejściu kontroli celnych przez oszustów, którzy przemycają produkty różnymi sposobami (ukrywanie, fałszywe opisy i fałszywe deklaracje itp.) z sąsiednich państw trzecich, takich jak Białoruś, Rosja czy Ukraina, gdzie ceny i podatki są niskie. Kolejna rosnąca tendencja dotyczy przemytu podrabianych papierosów z odległych krajów (np. z Chin). Trudno jest oszacować wielkość przemytu, ale pewnym jest, że udział podrabianych papierosów w rynku wzrasta w niektórych krajach.

W celu ograniczenia tych negatywnych skutków należy ustanowić obowiązujący w całej UE minimalny próg podatku akcyzowego na poziomie pozwalającym na skuteczną realizację celów rynku wewnętrznego. Z drugiej strony, walka z przemytem z państw trzecich i podróbkami wymaga wzmocnienia kontroli granic zewnętrznych.

3.3. Cele zdrowotne

Palenie pozostaje nadal największą pojedynczą przyczyną możliwych do uniknięcia zgonów we Wspólnocie i jedną z głównych przyczyn chorobowości i umieralności w UE. Opodatkowanie stanowi część ogólnej strategii zapobiegania i zniechęcania, która obejmuje również inne środki zmniejszania popytu, takie jak ochrona przed narażeniem na dym tytoniowy, regulacja zawartości itp. Według Banku Światowego zwiększenie ceny wyrobów tytoniowych jest najskuteczniejszym pojedynczym instrumentem interwencyjnym zapobiegającym paleniu. Zwiększenie ceny o 10 % zmniejsza spożycie o średnio około 4 % wśród osób dorosłych w państwach o wysokim dochodzie. Co istotne, skutek podwyższenia cen powinien być największy wśród młodych ludzi, którzy w większym stopniu reagują na podwyżki cenowe niż osoby starsze.

W 2005 r. Wspólnota Europejska stała się stroną ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu. Artykuł 6 tej konwencji zaleca wykorzystanie polityk podatkowych do realizacji celów zdrowotnych ukierunkowanych na ograniczenie spożycia wyrobów tytoniowych. Oficjalne dopuszczenia papierosów do konsumpcji w UE zmniejszyły się w latach 2002–2006 o ok. 13 % (zob. załącznik 3). Odsetek ten uwzględnia przepływy przez granicę w obrębie UE, jednak należy go skorygować o nielegalny obrót z państw trzecich do UE. W rezultacie rzeczywisty spadek spożycia papierosów w UE można szacować na poziomie nieco większym niż 10 %.[5]

Za ten trend odpowiadają przede wszystkim państwa UE-15 , w których dopuszczenia do konsumpcji papierosów zmniejszyły się o 16 %. W tym samym okresie podatki akcyzowe na papierosy zwiększyły się o średnio 33 %.

Z drugiej strony, w UE-12 (z wyjątkiem Rumunii) dopuszczenia do konsumpcji zmniejszyły się średnio o jedynie 1 %. Od momentu akcesji do końca 2006 r. doszło do średniego zwiększenia podatków akcyzowych o 34 %. Fakt, że pomimo znaczącego zwiększenia podatków akcyzowych odnotowano niewielki spadek spożycia, można prawdopodobnie wyjaśnić niskim poziomem opodatkowania przed akcesją.

Pożądane byłoby dalsze zwiększenie akcyzy w celu spowodowania podobnego ograniczenia spożycia w trakcie najbliższych 5 lat. Biorąc pod uwagę elastyczność cenową na poziomie –0,43, sugerowaną przez Bank Światowy, konieczne jest zwiększenie ceny o 25 %, aby uzyskać zmniejszenie popytu o 10 %.

Stawki minimalne zapewniają „siatkę bezpieczeństwa” państwom członkowskim poprzez zapewnienie rzeczywistego stosowania akcyzy przez inne państwa członkowskie oraz ustalenia jej istotnym poziomie. Dzięki temu ułatwiają innym państwom członkowskim realizację ich polityki fiskalnej w interesie ochrony zdrowia, bez zagrożenia podważania tej polityki przez inne państwa członkowskie, a w szczególności przez zakupy transgraniczne i przemyt. W przypadku opodatkowania tytoniu te minimalne stawki powinny zostać rzeczywiście ustalone na poziomie umożliwiającym państwom członkowskim realizację celów dotyczących kontroli spożycia tytoniu. Aby osiągnąć ten cel, wymogi minimalne w UE (uzgodnione w 2002 r.) powinny nie tylko konsolidować obecną sytuację, ale także powinny zostać jeszcze bardziej zwiększone w trakcie najbliższych 5 lat.

3.4. Większe zbliżenie stawek – zwiększenie stawek minimalnych

Z tych przyczyn większa zbieżność pomiędzy poziomami opodatkowania w różnych państwach członkowskich doprowadziłaby do ograniczenia zakłóceń rynku wewnętrznego i ochrony celów opieki zdrowotnej.

3.4.1. Minimalny podatek na poziomie 64 EUR za 1 000 papierosów

Aktualny minimalny podatek na poziomie 64 EUR za 1 000 papierosów w UE jest niewystarczający do uzyskania zbliżenia cen detalicznych sprzedaży pomiędzy państwami członkowskimi o wysokim i niskim opodatkowaniu. Przyciąganie osób z państw członkowskich o wysokim opodatkowaniu do dokonywania zakupów w państwach członkowskich o niższym opodatkowaniu podważa cele w zakresie rynku wewnętrznego i kontroli spożycia tytoniu. Dlatego w celu przeciwdziałania temu zagrożeniu konieczne byłoby znaczne zwiększenie minimalnej stawki pieniężnej w UE. Jednak w przypadku każdej propozycji podwyżek należy brać pod uwagę fakt, że w wielu państwach członkowskich wciąż jeszcze obowiązują okresy przejściowe dotyczące obowiązujących stawek minimalnych.

3.4.2. Wymóg minimum na poziomie 57 %

Wymóg minimum na poziomie 57 % nie był modyfikowany od chwili jego wprowadzenia w 1992 r. Jednak obecnie w państwach, które prowadzą politykę podatkową ukierunkowaną na cele ochrony zdrowia, podatki akcyzowe odpowiadają za ponad 60 % TIRSP. Gdy wszystkie nowe państwa członkowskie zaczną ostatecznie stosować minimum na poziomie 64 EUR, wpływy z akcyzy w większości z tych państw członkowskich będą również wynosić ponad 60 %. Ponieważ cena papierosów przed opodatkowaniem wiąże się w znacznym stopniu z siłą nabywczą, zwiększenie wymogu minimalnego dostosowałoby pod tym względem poziom opodatkowania. Innymi słowy, wiązałoby się to ze zwiększeniem podatków akcyzowych w państwach członkowskich, w których podatki akcyzowe na papierosy są względnie niskie w porównaniu do siły nabywczej.

Jak już wspomniano, zasada 57 % jest połączona z klauzulą korekcyjną dla państw członkowskich o największym opodatkowaniu[6]. Jej celem jest uniknięcie zwiększenia podatków akcyzowych w tych państwach członkowskich, w których są one już wysokie, a w konsekwencji uniknięcie zwiększenia luki pomiędzy państwami członkowskimi o największym i najmniejszym opodatkowaniu. Aby zasada 57 % miała istotne znaczenie, jej poziom należy zaktualizować. W 2001 r. klauzulę korekcyjną ustalono na poziomie 101 EUR. Aktualizacja do kwoty 122 EUR pozwoliłaby na uwzględnienie ostatnich zmian podatków akcyzowych na papierosy na rynku wewnętrznym i miałoby taki sam skutek, jak w 2001 r., a mianowicie objęłaby pięć[7] państw członkowskich o najwyższych podatkach.

Aby realizować cele rynku wewnętrznego i ochrony zdrowia, obie stawki minimalne można by było zwiększyć w ciągu najbliższych 5 lat.

Średnie wpływy z akcyzy w UE-27 byłyby nieco większe od 90 EUR, gdy wszystkie nowe państwa członkowskie osiągnęłyby aktualne minima i średni ciężar podatku akcyzowego wyniósłby około 63 %.

W ocenie skutków stwierdza się, że z punktu widzenia ochrony zwiększenie stawki do 90 EUR od wszystkich papierosów i 63 % od WAP prowadziłaby do prawdopodobnego zmniejszenia popytu o średnio 10 % w 22 państwach członkowskich[8]. Poza tym utorowałoby drogę dalszemu zwiększeniu akcyzy na papierosy również przez te państwa członkowskie, w których poziom opodatkowania jest już wysoki.

Jeśli chodzi o lokalną siłę nabywczą, jedynie w przypadku Bułgarii i Rumunii natychmiastowy wzrost opodatkowania skutkowałoby szczególnie wysokimi cenami w porównaniu do cen na głównych rynkach UE. Jednak należy również wziąć pod uwagę, że w wielu państwach członkowskich obecnie obowiązują nadal okresy przejściowe do 2009 r. lub 2010 r.

3.5. Koszty przestrzegania przepisów

Istnieją dwie przyczyny napędzające spożycie niepodlegające podatkom krajowym: fakt, że papierosy stają się mniej dostępne cenowo ze względu na gwałtowne podwyżki podatków, oraz fakt, że pewne państwa członkowskie mają nieszczelne granice lądowe z państwami trzecimi o niskim opodatkowaniu.

Dalsze zbliżenie podatków akcyzowych w obrębie UE i lepsza koordynacja podwyżek cen papierosów w celu kontroli spożycia tytoniu z pewnością przyczynią się z pewnością do opanowania problemu nielegalnego obrotu w obrębie UE. Zmniejszy to koszty przestrzegania przepisów w obrębie rynku wewnętrznego, gdzie nie istnieją już kontrole graniczne.

Jednak wiele nowych państw członkowskich posiada granice lądowe z sąsiednimi państwami trzecimi, w których poziom opodatkowania i ceny detaliczne sprzedaży wyrobów tytoniowych są niskie w porównaniu do poziomu w UE. Sprzyja to wysokiemu poziomowi przemytu z państwa trzeciego, co podważa funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz politykę zdrowotną UE i jej państw członkowskich.

Przemyt z państw trzecich jest szczególnie wysoki w wielu państwach członkowskich, które mają granice lądowe z państwami trzecimi. W celu ograniczenia przemytu z państw trzecich podatki akcyzowe są często utrzymywane na niskim poziomie. W rezultacie te państwa członkowskie przyciągają zakupy transgraniczne i nielegalny obrót do innych państw członkowskich, nakładając koszty zewnętrzne na rynek wewnętrzny.

Dlatego podwyżki podatków akcyzowych na papierosy powinny zostać połączone ze wzmocnieniem walki z nielegalnym handlem z państw trzecich.

Walka z nielegalnym obrotem jest głównie zadaniem państw członkowskich. Jednak Komisja, jako sygnatariusz ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu, odgrywa czynną rolę w prowadzonych obecnie negocjacjach mających na celu opracowanie Protokołu dotyczącego nielegalnego obrotu wyrobami tytoniowymi zgodnie z art. 15 wspomnianej konwencji. Celem Protokołu jest opracowanie wiążącego na skalę międzynarodową instrumentu prawnego ograniczającego nielegalny obrót wyrobami tytoniowymi; do przystąpienia do niego zostaną zaproszone wszystkie 152 państwa, które ratyfikowały konwencję.

4. Struktura i minimalne stawki podatków akcyzowych na drobno krojony tytoń

4.1. Uwagi ogólne

Rynek drobno krojonego tytoniu stanowi około 8 % całkowitego rynku wyrobów tytoniowych UE. Drobno krojony tytoń i papierosy mają różne cechy, ale konkurują ostatecznie ze sobą jako produkty przeznaczone do palenia.

Znaczne różnice w poziomach podatków od drobno krojonego tytoniu wśród państw członkowskich zachęcają do przemytu i zakupów transgranicznych między wieloma sąsiadującymi państwami. Co więcej, luka pomiędzy poziomem opodatkowania papierosów a drobno krojonego tytoniu powoduje zastępowanie jednego produktu drugim. W latach 2002-2006 średnia ważona ilości papierosów dopuszczonych do konsumpcji w UE-25[9] zmniejszyła o około 13 %. Jednak ilości drobno krojonego tytoniu zwiększyły się w tym samym okresie o około 10 % (zob. załącznik 4).

Również z punktu widzenia ochrony zdrowia trudno jest uzasadnić znaczne różnice poziomu opodatkowania na poziomie wspólnotowym, ponieważ oba te produkty są równie szkodliwe.

4.2. Struktura podatków akcyzowych na drobno krojony tytoń

Obecnie państwa członkowskie mogą swobodnie ustalać strukturę akcyzy na drobno krojony tytoń do palenia przeznaczony do skręcania papierosów (podatek specyficzny, podatek ad valorem lub podatek mieszany).

Konsultacje publiczne pokazały wyraźnie, że znaczna większość zainteresowanych stron sprzeciwia się jakiemukolwiek ograniczeniu aktualnej elastyczności w przypadku drobno krojonego tytoniu. Co więcej, ponieważ celem jest zapewnienie państwom członkowskim większej elastyczności opodatkowania papierosów, nie byłoby pożądane równoczesne ograniczanie elastyczności w odniesieniu do drobno krojonego tytoniu.

Ze względu na to, że minima obowiązujące w stosunku do papierosów w UE są ustalane poprzez ogólne wymogi minimalne, dostosowanie opodatkowania na papierosy i drobno krojony tytoń powinno następować na podstawie stawek minimalnych, z pozostawieniem państwom członkowskim swobody ustalania stosunku pomiędzy podatkami ad valorem i podatkami specyficznymi.

Wymogi minimalne dotyczące papierosów obejmują obowiązkowe minimum ad valorem i minimum pieniężne. Z kolei w przypadku drobno krojonego tytoniu państwa członkowskie muszą przestrzegać jednego albo drugiego. W konsekwencji w tych państwach członkowskich, które stosują opodatkowanie ad valorem od drobno krojonego tytoniu, nie istnieje minimalna stawka pieniężna, taka jak obowiązująca w odniesieniu do papierosów. W rezultacie istnieją szerokie luki pomiędzy podatkami i cenami drobno krojonego tytoniu w UE. Poza tym występują obecnie sytuacje, gdzie poziom opodatkowania samodzielnie skręcanych papierosów wynosi poniżej 30 % poziomu podatku od papierosów (zob. załącznik 2).

Dlatego wprowadzenie połączenia minimum proporcjonalnego i minimum pieniężnego dla drobno krojonego tytoniu byłoby właściwym sposobem dostosowania opodatkowania papierosów i drobno krojonego tytoniu.

4.3. Minimalne stawki na drobno krojony tytoń

Obecnie minimalne stawki na drobno krojony tytoń ustalone są na poziomie 36 % ceny detalicznej sprzedaży, z uwzględnieniem wszystkich podatków, lub na poziomie 32 EUR za kilogram.

Aby utrzymać stosunek ustanowiony przy pierwszym ustalaniu stawek w 1992 r., minimalne kwoty specyficzne zostały dostosowane do inflacji w wyniku przeglądów dokonanych w 1998 i 2001 r. Korekta uwzględniająca inflację w latach 2004 – 2007 prowadziłaby do poziomu 34 EUR. Jednak, jak stwierdzono w poprzednim sprawozdaniu, minimalne stawki na drobno krojony tytoń powinny zostać ustalone na poziomie około dwóch trzecich minimalnych stawek na papierosy. Taki stosunek pozwoliłby państwom członkowskim na uwzględnienie różnicy pomiędzy produktem w połowie gotowym a produktem gotowym, różnic w kosztach pomiędzy tymi dwoma produktami i względnie pracochłonnego procesu wytwarzania drobno krojonego tytoniu.

Aby uzyskać minimum dla drobno krojonego tytoniu na poziomie co najmniej dwóch trzecich minimum dla papierosów, należy zwiększyć to pierwsze minimum powyżej inflacji. Kwotę specyficzną należy ustalić na poziomie 43 EUR za kilogram w porównaniu do 64 EUR za 1 000 papierosów. Wymóg minimum proporcjonalnego na poziomie dwóch trzecich skutkowałby minimalną stawką na drobno krojony tytoń na poziomie 38 % w porównaniu do stawki 57 % na papierosy. Takie zwiększenie dotknęłoby przede wszystkim nowe państwa członkowskie, w których obowiązują nadal odstępstwa od aktualnych minimalnych stawek na papierosy. Jednak ponieważ te państwa członkowskie będą musiały zwiększyć podatki akcyzowe na papierosy do końca okresów przejściowych, prawdopodobnie tak czy inaczej zwiększą one równocześnie podatki akcyzowe na drobno krojony tytoń. W konsekwencji skoordynowane podejście pozwoliłoby na uniknięcie dalszych zakłóceń rynku wewnętrznego.

W ocenie skutków stwierdza się, że z punktu widzenia ochrony zdrowia niezbędne byłoby zwiększenie w najbliższych latach minimalnych stawek na papierosy do 90 EUR, aby doprowadzić do prawdopodobnego zmniejszenia popytu o średnio 10 %najbliższych latach. W rezultacie, przy zastosowaniu wyżej wspomnianego stosunku 2:3, minimalne stawki na drobno krojony tytoń zwiększyłyby się do 60 EUR w trakcie nadchodzących lat.

Mogłoby to doprowadzić do ograniczenia popytu o około 20 %, biorąc pod uwagę taką samą elastyczność cenową, jak w przypadku papierosów. Uwzględniając fakt, że w latach 2002-2006 ilości papierosów dopuszczane do konsumpcji w UE zmniejszyły się o około 13 % w przeciwieństwie do ilości drobno krojonego tytoniu, które zwiększyły się o około 10 % w tym samym okresie. Takie ograniczenie dostosowałoby drobno krojony tytoń do papierosów.

5. Struktura i minimalne stawki podatków akcyzowych na wyroby tytoniowe inne niż papierosy i drobno krojony tytoń

Do innych wyrobów tytoniowych objętych tą pozycją należą cygara, cygaretki i inny tytoń do palenia (głównie tytoń fajkowy). Rynek ten stanowi mniej niż 1 % całkowitego rynku wyrobów tytoniowych i zmniejsza się. Rynek wewnętrzny w przypadku innego tytoniu do palenia funkcjonuje względnie dobrze i nie zgłaszano występowania na nim znacznych oszustw lub przemytu.

Jednak w wielu państwach członkowskich pojawiły się nowe produkty, które podlegają takiemu opodatkowaniu jak cygara lub tytoń fajkowy, ale są wprowadzane do obrotu w taki sposób jak papierosy lub drobno krojony tytoń i stanowią dla nich bezpośrednią konkurencję. Aby uniknąć zakłóceń konkurencji wywoływanych podatkami, konieczne jest zwiększenie dokładności definicji różnych kategorii innych wyrobów tytoniowych.

Dodatkowo konieczna jest korekta specyficznego podatku akcyzowego na cygara i cygaretki oraz na inny tytoń do palenia, aby uwzględnić inflację w latach 2003–2007. Na podstawie danych Eurostatu dotyczących rocznej stopy zmiany HICP (zharmonizowanego wskaźnika cen konsumpcyjnych) stopę inflacji w latach 2003–2007 można oszacować na około 2 % rocznie lub 8 % w całym tym okresie.

7. Wnioski

Przegląd struktury i stawek akcyzy na wyroby tytoniowe prowadzi nas do wniosku, że koniecznych jest wiele istotnych zmian istniejącego prawodawstwa:

- W celu zapewnienia większej przejrzystości zasad oraz w celu stworzenia jednolitych warunków konkurencji w całym sektorze tytoniowym konieczne jest zastąpienie NKC (najpopularniejszej kategorii cenowej) jako poziomu odniesienia dla wymogów minimalnych w UE przez średnie ceny ważone (WAP). Aby przyczynić się do realizacji celów zdrowotnych, należy połączyć to z minimum pieniężnym dotyczącym wszystkich papierosów. WAP powinna stanowić również odniesienie dla pomiarów znaczenia specyficznego podatku akcyzowego dla całego ciężaru podatkowego (art. 16 ust. 2 dyrektywy 95/59/WE).

- Państwom członkowskim należy zezwolić na większą elastyczność, jeśli chodzi o strukturę podatków akcyzowych na papierosy.

- Wprowadzenie połączenia minimum proporcjonalnego i minimum pieniężnego dla drobno krojonego tytoniu stanowiłoby właściwy sposób dostosowania opodatkowania papierosów i drobno krojonego tytoniu.

- Jeśli chodzi o papierosy, z punktu widzenia ochrony zdrowia zwiększenie minimalnych podatków w ciągu najbliższych pięciu lat do poziomu 90 EUR od wszystkich papierosów i 63 % od WAP doprowadziłoby do prawdopodobnego zmniejszenia popytu o 10 %. Co więcej, zmniejszyłoby lukę podatkową i cenową na rynku wewnętrznym.

- Minimalne stawki na drobno krojony tytoń należałoby skorygować do dwóch trzecich stawki na papierosy i należałoby je zwiększać równolegle ze zwiększaniem podatków akcyzowych na papierosy.

- Środki zbliżenia podatków akcyzowych na papierosy na rynku wewnętrznym należałoby połączyć ze wzmocnieniem walki z nielegalnym obrotem, w szczególności z państw trzecich.

- Wreszcie, należałoby zmienić istniejące definicje cygar i tytoniu fajkowego, aby wyeliminować zakłócenia podatków i skorygować minimalne stawki o inflację.

ANNEX 1: 2007 data on cigarettes (MPPC)

Graph 1

[pic]

Graph 2

[pic]

Graph 3

[pic]

ANNEX 2: 2007 data on fine-cut tobacco (MPPC)

Graph 1

[pic]

Graph 2

[pic]

Graph 3

[pic]

ANNEX 3: 2002-2006 releases for consumption of cigarettes

Releases for consumption of cigarettes - 2002-2006 (1000 pieces)

BE | 14.314.440 | 14.286.561 | 13.634.112 | 13.384.484 | 13.705.663 | -4% |

CY | 2.017.325 | 1.985.432 | 1.655.603 | 1.921.873 | 1.888.343 | -6% |

CZ | 19.096.775 | 25.613.577 | 22.459.838 | 26.231.340 | 28.262.528 | 48% |

DK | 7.156.722 | 7.872.682 | 8.177.705 | 7.762.472 | 8.215.985 | 15% |

EE | 2.294.900 | 2.239.173 | 2.189.850 | 2.421.679 | 2.277.728 | -1% |

FI | 4.923.954 | 4.798.725 | 4.929.521 | 5.078.000 | 4.986.000 | 1% |

FR | 80.529.400 | 69.647.800 | 54.924.400 | 54.810.412 | 55.772.177 | -31% |

DE | 145.152.720 | 132.603.170 | 111.716.210 | 95.826.690 | 93.465.500 | -36% |

EL | 31.987.518 | 32.369.492 | 35.185.190 | 34.408.444 | 33.383.128 | 4% |

HU | 18.319.609 | 19.435.456 | 13.853.849 | 14.184.287 | 15.810.596 | -14% |

IE | 7.015.555 | 6.294.855 | 5.330.593 | 5.419.638 | 5.857.276 | -17% |

IT | 105.215.836 | 101.581.626 | 98.846.737 | 92.822.302 | 93.807.356 | -11% |

LV | 3.787.340 | 3.994.500 | 5.062.364 | 4.197.236 | 4.753.872 | 26% |

LT | 4.979.270 | 3.666.203 | 2.957.084 | 3.721.841 | 5.216.700 | 5% |

LU | 5.780.790 | 5.610.803 | 6.374.169 | 5.309.000 | 4.745.000 | -18% |

MT | 596.247 | 576.900 | 565.376 | 589.151 | 578.686 | -3% |

NL | 17.024.215 | 17.080.472 | 14.999.591 | 13.654.000 | 13.963.000 | -18% |

PL | 82.047.368 | 80.244.262 | 75.283.084 | 87.553.826 | 79.769.525 | -3% |

PT | 17.924.867 | 19.623.143 | 18.069.016 | 17.134.790 | 18.963.003 | 6% |

SK | 4.989.533 | 2.997.609 | 4.564.499 | 9.410.743 | 4.786.986 | -4% |

SI | 4.794.979 | 4.611.836 | 4.487.482 | 4.556.764 | 4.947.442 | 3% |

ES | 90.615.611 | 92.333.287 | 93.261.002 | 92.699.536 | 91.834.325 | 1% |

SE | 7.656.792 | 7.482.187 | 7.281.953 | 6.859.511 | 7.674.016 | 0% |

UK | 56.088.000 | 53.952.287 | 52.620.073 | 50.503.000 | 49.011.000 | -13% |

BU | 22.612.855 | 26.245.083 | 23.043.814 | 20.596.677 | 14.836.821 | -34% |

RO | na | na | na | 36.490.906 | 32.452.729 | -11% |

Total EU 15 | 606.745.153 | 580.599.323 | 539.813.976 | 508.952.517 | 509.266.719 | -16% |

Total EU 12 (excl RO) | 165.536.201 | 171.610.031 | 156.122.843 | 175.385.417 | 163.129.227 | -1% |

Total EU 27 (excl RO) | 772.281.353 | 752.209.353 | 695.936.819 | 684.337.934 | 672.395.947 | -13% |

ANNEX 4: 2002-2006 releases for consumption of fine-cut

Releases for consumption of fine cut tobacco - 2002-2006 (kilogram)

BE | 8.417.000 | 8.327.000 | 8.429.000 | 8.180.707 | 9.425.583 | 12% |

CY | 62.000 | 97.000 | 152.000 | 170.518 | 192.799 | 211% |

CZ* | 629.400 | 650.400 | 190.300 | 423.300 | 481.957 | -23% |

DK | 902.200 | 855.200 | 675.300 | 577.000 | 552.000 | -39% |

EE | 8.000 | 8.000 | 10.000 | 12.680 | 10.680 | 34% |

FI | 949.000 | 931.000 | 880.000 | 883.000 | 796.000 | -16% |

FR | 5.720.900 | 5.980.000 | 6.969.500 | 7.008.800 | 7.107.073 | 24% |

DE** | 14.441.300 | 14.834.100 | 15.400.000 | 14.700.900 | 18.747.400 | 30% |

EL | 800.700 | 819.000 | 964.000 | 1.038.884 | 1.247.809 | 56% |

HU | 757.701 | 1.159.668 | 1.027.501 | 895.180 | 739.374 | -2% |

IE | 135.568 | 111.904 | 112.320 | 95.972 | 107.264 | -21% |

IT | 285.520 | 324.510 | 463.255 | 593.460 | 677.589 | 137% |

LV | 6.700 | 7.500 | 8.200 | 14.000 | 18.500 | 176% |

LT | na | 57.151 | 14.306 | 11.500 | 12.718 | na |

LU | 3.194.000 | 2.983.000 | 3.006.000 | 2.970.423 | 2.845.418 | -11% |

MT | 19.060 | 19.850 | 27.170 | 30.850 | 27.290 | 43% |

NL | 13.130.839 | 12.943.061 | 12.087.666 | 10.970.000 | 10.811.000 | -18% |

PL | 1.060.000 | 1.727.000 | 2.583.000 | 828.000 | 496.000 | -53% |

PT | 302.830 | 287.370 | 326.450 | 391.470 | 358.480 | 18% |

SK | 33.527 | 19.837 | 24.000 | 13.000 | 26.000 | -22% |

SI | 30.445 | 28.392 | 26.642 | 16.040 | 19.120 | -37% |

ES | 1.275.416 | 1.785.347 | 2.254.601 | 2.684.910 | 2.612.660 | 105% |

SE | 886.000 | 825.000 | 909.000 | 966.000 | 800.000 | -10% |

UK | 2.864.039 | 2.893.447 | 3.052.281 | 3.189.180 | 3.453.780 | 21% |

BU | 500 | 700 | 1.300 | 2.000 | 8.300 | 1560% |

RO | na | na | na | na | na | na |

Total EU 15 | 53.564.312 | 54.171.938 | 55.827.374 | 54.646.706 | 59.964.956 | 12% |

Total EU 12 (excl LT, RO) | 2.607.333 | 3.718.347 | 4.050.113 | 2.405.568 | 2.020.020 | -23% |

Total EU 27 (excl LT, RO) | 56.171.645 | 57.890.285 | 59.877.486 | 57.052.274 | 61.984.976 | 10% |

DE**: excluding pre-portioned tobacco BE, CY, FI, ET, EL, LV, LU, LT, BG, SE : including other smoking CZ *: From July 2005 the figures indicate the total quantity of other smoking tobacco and fine-cut tobacco together.

[1] Dz. U. L316 z 31.10.1992, s. 8, ostatnio zmieniona dyrektywą 2002/10/WE (Dz. U. L 046 z 16.2.2002, s. 26).

[2] Dz. U. L316 z 31.10.1992, s. 10, ostatnio zmieniona dyrektywą 2002/10/WE (Dz. U. L 046 z 16.2.2002, s. 26).

[3] Dz. U. L 291 z 6.12.1995, s. 40, ostatnio zmieniona dyrektywą 2002/10/WE (Dz. U. L 046 z 16.2.2002, s. 26).

[4] Badanie w zakresie zbierania i interpretacji danych dotyczących dopuszczania papierosów i drobno krojonego tytoniu przeznaczonego do skręcania papierosów do konsumpcji ( Study on the collection and interpretation of data concerning the release for consumption of cigarettes and fine-cut tobacco for the rolling of cigarettes ); KPMG, grudzień 2005 r.

[5] Źródła branżowe szacują całkowity napływ z państw trzecich na około 3 %. Jednak należy brać pod uwagę jedynie zwiększenie tego rodzaju napływu w latach 2002–2006, które najprawdopodobniej nie sięga 3 %.

[6] Państwa członkowskie, które nakładają podatek akcyzowy w wysokości co najmniej 101 EUR za 1 000 papierosów w odniesieniu do papierosów z MPPC nie muszą spełniać zasady 57 %.

[7] UK, IE, FR, DE i SE.

[8] Z wyjątkiem państw członkowskich o wysokim opodatkowaniu: UK, IE, FR i DE (w symulacji nie uwzględniono Rumunii)

[9] Nie są dostępne dane dotyczące Rumunii i Bułgarii.