PL    PL  
 KOMISJA  
EUROPEJSKA 
Bruksela, dnia 25.2.2015 r. 
COM(2015) 58 final 
  
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARL AMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 
Piąte sprawozdanie w sprawie monitorowania sytuacji po liberalizacji re żimu wizowego 
w krajach Ba łkanów Zachodnich zgodnie z o świadczeniem Komisji z dnia 8 listopada 
2010 r. 
(Tekst maj ący znaczenie dla EOG)  
 
2 SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 
Piąte sprawozdanie w sprawie monitoro wania sytuacji po liberalizacji re żimu wizowego 
w krajach Ba łkanów Zachodnich zgodnie z o świadczeniem Komisji z dnia 8 listopada 
2010 r. 
(Tekst maj ący znaczenie dla EOG) 
  
1. WPROWADZENIE  
Od grudnia 2009 r. obywatele by łej jugosłowiańskiej republiki Ma cedonii, Czarnogóry i 
Serbii posiadaj ący paszport biometryczny mog ą korzysta ć z ruchu bezwizowego do pa ństw 
członkowskich UE (z wyj ątkiem Irlandii i Zjednoczone go Królestwa), zgodnie z 
rozporządzeniem 539/20011. Obywatele Albanii oraz Bo śni i Hercegowiny korzystaj ą z ruchu 
bezwizowego na tych samych warunkach od grudnia 2010 r. Ruch bezwizowy pozostaje 
jednym z g łównych dotychczasowych osi ągnięć tych krajów w staraniach na rzecz integracji 
z UE. 
W swoim o świadczeniu z dnia 8 listopada 2010 r.  skierowanym do Rady ds. Wymiaru 
Sprawiedliwo ści i Spraw Wewn ętrznych Komisja podkre śliła, że każdy z krajów Ba łkanów 
Zachodnich musi kontynuowa ć wdrażanie środków okre ślonych w planie dzia łania 
dotyczącym liberalizacji re żimu wizowego dla utrzymania integralno ści systemu ruchu 
bezwizowego. Komisja utworzy ła mechanizm monitorowania sytuacji po liberalizacji re żimu 
wizowego, aby oceni ć trwałość reform maj ących na celu utrzymanie integralno ści systemu. 
Od 2010 r.2 już po raz pi ąty opublikowano sprawozdanie w sprawie monitorowania sytuacji 
po liberalizacji re żimu wizowego. Zawarto w nim skrótowy opis rozwoju mechanizmu 
monitorowania sytuacji po liberalizacji re żimu wizowego, przedstawiono analiz ę 
funkcjonowania systemu ruchu bezwizow ego oraz zalecono reformy zapobiegaj ące 
ponownemu wyst ąpieniu problemów, które dotykaj ą ten system od 2010 r. 
2. WZMOCNIONY MECHANIZM MONITOROWANIA SYTUACJI PO LIBERALIZACJI 
REŻIMU WIZOWEGO  
Dialog mi ędzy Komisj ą a krajami Ba łkanów Zachodnich na temat systemu ruchu 
bezwizowego odbywa si ę w ramach procesu stabilizacji i stowarzyszenia oraz w ramach 
negocjacji akcesyjnych dotycz ących rozdzia łów 23 i 24. Urz ędnicy Komisji odbyli wizyty w 
Albanii w kwietniu 2014 r., w Bo śni i Hercegowinie w maju, li pcu i listopadzie 2014 r., w 
byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii w listopadz ie 2013 r., w Czarnogórze w lutym, 
marcu, lipcu i pa ździerniku 2014 r. oraz w Serbii w lutym 2014 r. Z pomoc ą ekspertów 
państw członkowskich sprawdzili oni post ępy we wdra żaniu reform oraz zmiany jako ściowe 
w systemie ruchu bezwizowego. Szczegó łowy opis tych reform przedstawiono w zbiorczym 
komunikacie Komisji Europejskiej z 2014 r. po święconym strategii rozszerzenia z 2014 r. 
sporządzonym przez Komisj ę Europejsk ą3. 
W grudniu 2012 r. ws zystkie kraje Ba łkanów Zachodnich zwolnione z obowi ązku wizowego 
zaczęły systematycznie przesy łać Komisji statystyki dotycz ące przepływów migracyjnych do 
                                                            
1 Rozporz ądzenie Rady (WE) nr 539/2001. 
2 Numery referencyjne poprzednich sprawozda ń są następujące: SEC(2011) 695, SEC(2011) 1570, 
COM(2012) 472, oraz COM(2013) 836. 
3  COM(2014) 700. 
 
3 UE. W listopadzie 2014 r. kraje te przedstawi ły szereg opisowych sprawozda ń na temat 
kroków podj ętych w celu zmniejszenia nieuregulowanej migracji do UE. 
Agencja Frontex, przy  wsparciu zachodnioba łkańskiej sieci ds. analizy ryzyka, wyda ła 
dotychczas 47 sprawozda ń w ramach mechanizmu ostrzegania. W kwartalnych analizach 
ryzyka na Ba łkanach Zachodnich podsumowuje si ę najnowsze tendencje w zakresie kontroli 
granicznych i nieuregulowanej migracji z tego regionu. Europol i Europejski Urz ąd Wsparcia 
w dziedzinie Azylu (EASO) równie ż publikują comiesięczne sprawozdania na temat tendencji 
w zakresie azylu oraz roczne sprawozdanie na temat sytuacji azylowej w Unii Europejskiej. 
Wspomniane sprawozdania zawieraj ą szczegółową ocenę tendencji migracyjnych z krajów 
Bałkanów Zachodnich oraz dzia łań podjętych przez pa ństwa członkowskie UE i pa ństwa 
zwolnione z obowi ązku wizowego, by zapobiega ć nadużyciom w dziedzinie azylu. 
3. FUNKCJONOWANIE SYSTEMU RUCHU BEZWIZOWEGO W 2013  R. I W PIERWSZYCH 
TRZECH KWARTA ŁACH 2014  R. 
3.1. Przegląd zachodz ących zmian 
Liczba wniosków o udzielenie azylu  złożonych w UE oraz w pa ństwach uczestnicz ących w 
dorobku Schengen przez obywateli pi ęciu krajów Ba łkanów Zachodnich zwolnionych z 
obowiązku wizowego ros ła systematycznie od momentu liberalizacji re żimu wizowego w 
2009 r., osi ągając w 2013 roku najwy ższą wartość – 53 705 wniosków (wykres 1)4. Liczba 
wniosków z łożonych w ci ągu pierwszych dziewi ęciu miesięcy 2014 r. by ła o 40% wy ższa niż 
w ciągu pierwszych dziewi ęciu miesi ęcy 2013 r., co sugeruje, że w 2014 r. mo że wpłynąć 
rekordowa liczba wniosków. 
Od momentu liberalizacji re żimu wizowego wzrós ł także procentowy udział wniosków 
obywateli krajów Ba łkanów Zachodnich  zwolnionych z obowi ązku wizowego  w łącznej 
liczbie wniosków o udzie lenie azylu w UE i pa ństwach uczestnicz ących w dorobku Schengen. 
Po rekordowych 11,4% w pierwszych trzech kwarta łach 2012 roku osi ągnął on poziom 10,7% 
już w pierwszych dziewi ęciu miesiącach 2014 r. (wykres 2)5. 
Napływ ubiegaj ących się o azyl osób z krajów Ba łkanów Zachodnich utrzymuje si ę przez 
cały rok , przy czym w styczniu, marc u i lipcu 2014 r. odnotowano podwy ższoną liczbę 
składanych wniosków, a najwi ęcej wniosków z łożono w sezonie zimowym w pa ździerniku 
2013 r. i w pa ździerniku 2014 r. (wykres 3). Liczba  wniosków o udzielenie azylu mi ędzy tymi 
okresami szczytowego nat ężenia ruchu w sezonie zimowym utrzymywa ła się na wysokim 
poziomie, co oznacza, że liczba wniosków w pierwszych trzech kwarta łach 2014 r. stanowi ła 
87% całkowitej liczby wniosków za ca ły rok 2013. 
Od początku 2013 r. wzros ła także liczba wniosków sk ładanych ponownie  – składanych po 
raz drugi lub wielokrotnie – jako odsetek łącznej liczby wniosków, osi ągając rekordowy 
poziom 37% we wrze śniu 2014 r. (wykres 3). Oznacza to, że w tym miesi ącu niemal 4 na 10 
wnioskodawców z Ba łkanów Zachodnich z łożyło już wcześniej wniosek o udzielenie azylu w 
UE i ubiega ło się o azyl po raz kolejny. 
Niemcy  w dalszym ci ągu otrzymuj ą najwięcej wniosków o udziele nie azylu z krajów 
Bałkanów Zachodnich zwolnionych z obowi ązku wizowego (wykres 4)6. Udział tego państwa 
w liczbie wniosków sk ładanych przez obywateli krajów Ba łkanów Zachodnich wzrós ł z 12% 
w 2009 r. do 75% w ci ągu pierwszych dziewi ęciu miesi ęcy 2014 r. W rezultacie w ładze 
niemieckie przyj ęły we wrze śniu 2014 r. przepisy prawne, na podstawie których do wykazu 
                                                            
4 Źródło: dane Eurostatu. 
5 Źródło: dane Eurostatu. 
6 Źródło: dane Eurostatu. 
 
4 bezpiecznych krajów pochodzenia wprowadzono Serbi ę, byłą jugosłowiańską republik ę 
Macedonii oraz Bo śnię i Hercegowin ę7. Jest zbyt wcze śnie, aby oceni ć skutki tego aktu 
prawnego. W pa ździerniku 2014 r. wzros ła liczba wniosków o udzielenie azylu w Niemczech 
ze wszystkich  krajów Ba łkanów Zachodnich zwolnionych z obowi ązku wizowego, co 
sygnalizuje pocz ątek nowego okresu szczytowego nat ężenia ruchu w sezonie zimowym. 
Liczba wniosków sk ładanych w Szwecji pozosta ła tymczasem na tym samym poziomie. 
Niemiecka reforma w zakresie udzielania azylu mo że spowodowa ć z czasem znacz ącą zmianę 
rozkładu przep ływów osób ubiegaj ących się o azyl w UE. 
W ujęciu zbiorczym, obywatele Serbii  pozostaj ą największą grupą wśród osób z krajów 
Bałkanów Zachodnich zwolnionych z obowi ązku wizowego ubiegaj ących się o azyl w UE i w 
państwach uczestnicz ących w dorobku Schengen (42% w 2013 r.), chocia ż od czasu 
liberalizacji re żimu wizowego ich udzia ł zmniejszy ł się (wykres 5). Obywatele by łej 
jugosłowiańskiej republiki Macedonii i Albanii stanowili w 2013 r. łącznie 21% osób z 
krajów Ba łkanów Zachodnich ubiegaj ących się o azyl, chocia ż od czasu liberalizacji re żimu 
wizowego udzia ł Albanii systematycznie ro śnie, a udzia ł byłej jugosłowiańskiej republiki 
Macedonii obni ża się. Obywatele Bo śni i Hercegowiny stanowili dalsze 14% osób z krajów 
Bałkanów Zachodnich ubiegaj ących się o azyl w 2013 r., przy czym ich udzia ł wzrósł od 
czasu liberalizacji re żimu wizowego. Udzia ł Czarnogóry, który wyniós ł 2 % w 2013 r., 
pozostaje znikomy. 
Największy odsetek osób ubiegaj ących się o azyl w UE i w pa ństwach uczestnicz ących w 
dorobku Schengen odnotowano w 2013 r. w śród obywateli by łej jugosłowiańskiej republiki 
Macedonii  – 5 wnioskodawców na 1 000 mieszka ńców (wykres 6). Dr ugi co do wielko ści 
wskaźnik odnotowano w przypadku obywateli alba ńskich – czterech wnioskodawców na 
1 000 mieszka ńców. Obywatele Serbii, Bo śni i Hercegowiny oraz Czarnogóry zajmowali 
trzecie, czwarte i pi ąte miejsce – liczba wnioskodawców w przypadku tych pa ństw wynios ła, 
odpowiednio, trzech, dwóch i jeden na 1 000 mieszka ńców. 
Jeśli chodzi o powi ązania geograficzne, zestawienie krajów poch odzenia i przeznaczenia  
ukazuje, że Niemcy odgrywaj ą większą rolę jako kraj przeznaczenia ni ż w poprzednich latach 
(wykres 7). Poprzednio przyt łaczająca większość wnioskodawców z Serbii, by łej 
jugosłowiańskiej republiki Macedonii oraz Bo śni i Hercegowiny sk ładała wnioski w 
Niemczech, podczas gdy wi ększość wniosków z Albanii by ła składana we Francji, Szwecji, 
Zjednoczonym Królestwie lub Belgii, a w pr zypadku Czarnogóry – we Francji, Luksemburgu 
lub Szwecji. W 2014 r. Niemcy sta ły się głównym pa ństwem docelowym dla obywateli 
wszystkich krajów Ba łkanów Zachodnich. 
Wskaźnik przyznawania azylu8 w całej UE i w pa ństwach uczestnicz ących w dorobku 
Schengen systematycznie spada ł dla wniosków wszystkich obywateli krajów Ba łkanów 
Zachodnich zwolnionych z obowi ązku wizowego, co oznacza, że zdecydowana wi ększość 
wniosków nadal jest nieuzasadniona (wykres  8). W 2013 r. odnotowano jednak nadal pewne 
różnice między pięcioma krajami zwolnionymi z obowi ązku wizowego. Wska źnik 
przyznawania azylu spad ł do 3,7% dla obywateli Czarnogóry, 2,7% dla obywateli Serbii i 1% 
dla obywateli by łej jugos łowiańskiej republiki Macedonii. Z drugiej strony, 8,1% 
wnioskodawców alba ńskich i 5,9% obywateli Bo śni i Hercegowiny uzyska ło ochron ę 
międzynarodow ą w UE i w pa ństwach uczestnicz ących w dorobku Schengen, co oznacza, że 
                                                            
7 Gesetz zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten und zur Erleichterung des 
Arbeitsmarktzugangs für Asylbewerber und geduldete Ausländer , 5 listopada 2014 r. 
8 Wska źnik przyznawania azylu oblicza si ę jako procentowy udzia ł decyzji pozytywnych (dotycz ących 
statusu uchod źcy, ochrony uzupe łniającej lub statusu humanitarnego) w łącznej liczbie decyzji 
podejmowanych w pierwszej instancji. 
 
5 uznano, iż nieznacznie wy ższy odsetek wniosków z tych dwóch krajów zas ługuje na ochron ę 
międzynarodow ą. 
Zgodnie z informacjami przedstaw ionymi przez Frontex, w ci ągu ostatniego roku w pierwszej 
piątce najbardziej dotkni ętych tym problemem pa ństw członkowskich i pa ństw 
uczestnicz ących w dorobku Schengen stosunek liczby nieuzasadnionych wniosków do 
wniosków rozpatrzonych pozytywnie  pozostawa ł zbliżony do proporcji 4:19. Wskazuje to 
na fakt, że państwa członkowskie nadal maj ą ograniczon ą zdolność do odsy łania osób 
uznanych za niekwalifikuj ące się do uzyskania ochrony mi ędzynarodowej. Sposób odsy łania 
wnioskodawców nadal ró żni się między głównymi pa ństwami docelowymi: Niemcy i 
Szwajcaria odes łały większość wnioskodawców w drodze zastosowania przymusowej 
procedury odes łania (z wyj ątkiem miesi ęcy zimowych, w których Niemcy wstrzyma ły 
wykonanie tej procedury); Belgia , Luksemburg i Szwecja wybra ły wariant dobrowolnego 
powrotu. 
Agencja Frontex w swojej rocznej analizie ryzyka z 2014 r. dotycz ącej Bałkanów Zachodnich 
zidentyfikowa ła dwa rodzaje ryzyka zwi ązanego z migracjami  z Zachodnich Ba łkanów do 
UE: wtórny przep ływ migrantów o nieuregu lowanym statusie wje żdżających do UE przez 
granicę grecko-tureck ą i przejeżdżających tranzytem przez kraje Ba łkanów Zachodnich oraz 
nadużywanie przez obywateli krajów Ba łkanów Zachodnich ruchu bezwizowego z UE. 
Pierwsze ryzyko ujawnia ło się głównie poprzez nielegalne przek raczanie zielonych granic – 
odcinków granicznych mi ędzy przej ściami granicznymi – pomi ędzy krajami Ba łkanów 
Zachodnich i na granicach tych kr ajów z UE; drugi e ryzyko ujawnia ło się poprzez nadu życia 
w dziedzinie azylu, nielegalny pobyt w pa ństwach cz łonkowskich i fa łszowanie dokumentów 
przez obywateli krajów Ba łkanów Zachodnich10. 
Agencja Frontex odnotowa ła w 2013 r. wzrost o 27% przypadków nielegalnego 
przekraczania zielonych granic  między krajami Ba łkanów Zachodnich oraz na granicach 
między tymi krajami a UE. Spo śród około 40 000 przypadków nielegalnego przekroczenia 
granicy 22 000 dotyczy ło pozaeuropejskich migrantów przeje żdżających tranzytem przez 
terytorium Ba łkanów Zachodnich, a 18 000 – obywateli krajów Ba łkanów Zachodnich, w tym 
obywateli Kosowa*. Połowę wszystkich przypadków odnot owano na granicy serbsko-
węgierskiej, g łównie w pierwszej po łowie 2013 roku. Wynika ło to prawdopodobnie z faktu, 
że na W ęgrzech zaprzestano w pierwszym pó łroczu 2013 r. zatrzymywania osób 
ubiegających się o azyl, co spowodowa ło wyjątkowy wzrost przy padków nielegalnego 
przekraczania granicy i liczby wn iosków o udzielenie azylu sk ładanych prze z obywateli 
państw trzecich, w tym obywateli krajów Ba łkanów Zachodnich. 
Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Fr ontex liczba wykrytych w UE przypadków 
nielegalnego pobytu  obywateli krajów Ba łkanów Zachodnich wzros ła o 5%, do 38 300 
między 2012 r. a 2013 r. Obywatele krajów Ba łkanów Zachodnich, w tym obywatele 
Kosowa, odpowiadali za 11% wszystkich  przypadków wykrytych w UE w zesz łym roku, w 
porównaniu z 10% w 2012 r. Obywatele Alban ii, Serbii i Kosowa stanowili odpowiednio 
42%, 25% i 16% osób przebywaj ących nielegalnie w UE w 2013 r. Ponad po łowa wszystkich 
wykrytych przypadków zosta ła zgłoszona przez Grecj ę, Niemcy, Francj ę i Węgry. 
Ponadto Frontex odnotowa ł, że w 2013 r. liczba fałszerstw dokumentów  w UE zwi ększyła 
się o 18%. Pomimo 14% spadku liczby w ykrytych przypadków w 2013 r., Alba ńczycy nadal 
                                                            
9 Frontex, Mechanizm monitorowa nia sytuacji po liberalizacji re żimu wizowego, sprawozdanie nr 46. 
10 Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis , 2014 r. 
* U życie tej nazwy nie wp ływa na stanowiska w sprawie status u Kosowa i jest zgodne z rezolucj ą Rady 
Bezpiecze ństwa ONZ 1244 z 1999 r. oraz z opini ą Międzynarodowego Trybuna łu Sprawiedliwo ści w 
sprawie Deklaracji niepodleg łości Kosowa. 
 
6 pozostają największą grupą obywateli pa ństw trzecich usi łujących wjecha ć na teren UE ze 
sfałszowanymi dokumentami. Stanowi ą oni 85% obywateli krajów Ba łkanów Zachodnich 
korzystających z fałszywych dokumentów, wyprzedzaj ąc pod tym wzgl ędem obywateli Serbii 
(8%) oraz Kosowa (4%). Najbar dziej rozpowszechnionym typem fa łszywych dokumentów 
używanych przez alba ńskich podró żnych były greckie i w łoskie dokumenty to żsamości.  
3.2. Czynniki wypychaj ące prowadz ące do nadu żywania prawa do azylu i 
przeciwdzia łanie im 
Najpowszechniejszymi czynnikami wypychaj ącymi , które przyczyniaj ą się do przep ływów 
azylowych z Ba łkanów Zachodnich, s ą: niedostatek, bezrobocie, dyskryminacja, brak dost ępu 
do opieki zdrowotnej, świadczeń społecznych i edukacji, oraz, w przypadku Alba ńczyków, 
krwawe konflikty rodowe11. Aby zaradzi ć tym problemom, Komisja zaleci ła w zeszłym roku, 
by państwa zwolnione z obowi ązku wizowego: zwi ększyły specjaln ą pomoc na rzecz 
mniejszości, w szczególno ści Romów; zacie śniły współpracę operacyjn ą i wymian ę 
informacji z s ąsiadującymi krajami, pa ństwami cz łonkowskimi UE oraz odpowiednimi 
agencjami unijnymi; prowadzi ły dochodzenia w sprawie osób u łatwiających nieuregulowan ą 
migrację i ścigały te osoby; wzmocni ły kontrole graniczne przy zachowaniu praw 
podstawowych obywateli; oraz organizowa ły kampanie informacyjne dotycz ące systemu 
ruchu bezwizowego. Ka żdy z krajów Ba łkanów Zachodnich podj ął działania w tych 
dziedzinach. 
– W Albanii  kontynuowano szereg kampanii informacyjnych dla obywateli na temat 
ich praw i obowi ązków wynikaj ących z systemu bezwizowego. Udoskonalono tak że 
znacząco program pomocowy na rzecz Romów, zintensyfikowano kontrole 
wyjazdowe i przeprowadzono doch odzenia w sprawie kilku osób u łatwiających 
nieuregulowan ą migrację. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Frontex, 
wprowadzenie przez Albani ę bardziej rygorystycznyc h przepisów, które umo żliwiają 
jej obywatelom jedynie jednokrotn ą zmianę imienia i nazwiska oraz zakazuj ą zmiany 
imienia i nazwiska osobom, które w przesz łości naruszy ły przepisy migracyjne, 
skutecznie ograniczy ło liczbę wniosków z niemal 600 na miesi ąc w styczniu 2013 r. 
do około 35 na miesi ąc w grudniu 2013 r.12. 
W Bośni i Hercegowinie  przeprowadzono szereg kampanii medialnych 
informujących obywateli o ich prawach i obowi ązkach wynikaj ących z systemu 
ruchu bezwizowego, w tym w miejscowo ściach, z których znaczna liczba 
mieszkańców uda ła się do UE, aby z łożyć wniosek o udzielenie azylu. 
Zorganizowano równie ż wiele spotka ń z przedstawicielami g łównych krajów 
docelowych, w tym Niemiec i Szwecji, w sprawie czynników u łatwiających 
nieuregulowan ą migrację, zamknięto 22 nielegalne przej ścia graniczne z Czarnogór ą 
i przyjęto średniookresowy plan dzia łania na rzecz integracji Romów. Przyj ęto 
również dwa plany dzia łania na podstawie strategii na rzecz Romów: jeden w 
zakresie potrzeb edukacyjnyc h Romów oraz drugi dotycz ący szczególnie 
zatrudnienia, mieszkalnictwa i opieki zdrowotnej, jak równie ż zwiększono wysi łki 
mające na celu rozwi ązanie kwestii potrzeb mieszkaniowych Romów.  
– W byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii  usprawniono integracj ę wspólnoty 
Romów w dziedzinie ed ukacji, ewidencji ludno ści, zatrudnienia i op ieki zdrowotnej, 
jak równie ż otwarto wspólne o środki egzekwowania prawa z Serbi ą i Kosowem, 
organizuj ąc szereg wspólnych patroli. Zintensyfikowano wspó łpracę z agencj ą 
                                                            
11 Kwestie te s ą szczegółowo opisane w opracowaniu EASO pt. Asylum Applicants from the Western 
Balkans  z 2013 r. W Albanii przypadki krwawej zemsty rodowej s ą w rzeczywisto ści bardzo rzadkie, 
ale pewna liczba osób nadal powo łuje się na to zjawisko przy sk ładaniu wniosku o udzielenie azylu. 
12 Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis, 2014 r. 
 
7 Frontex, rozpocz ęto wymian ę informacji za po średnictwem platformy SIENA 
Europolu oraz przeprowadzono dochodzenia w sprawie kilku osób u łatwiających 
nieuregulowan ą migrację. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Frontex, 
w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii znacznie wzmocniono kontrole 
graniczne, co doprowadzi ło w 2013 r.13 do 41% wzrostu liczby odmów wyjazdu. 
W Czarnogórze  nadal prowadzono ścisłe kontrole graniczne, w tym kontrole 
wyjazdowe z s ąsiadującymi krajami; dostosowano strategi ę zintegrowanego 
zarządzania granicami do modelu unijnego;  zastosowano przepisy karne do osób 
ułatwiających nieuregulowan ą migracj ę, co zaowocowa ło dwoma wielkimi 
operacjami policyjnymi przeciwko 27 obywatelom; podpisano porozumienie 
operacyjne z Europolem; rozpocz ęto przyznawanie stypendiów dla uczniów i 
studentów romskich or az wzmocniono zdolno ść do przyjmowania osób ubiegaj ących 
się o azyl i migrantów o ni euregulowanym statusie.  
– W Serbii  udoskonalono program pomocowy na rzecz Romów, w tym w dziedzinie 
zatrudnienia, ewidencji ludno ści, a tak że wzmocnienia pozycji samorz ądów 
lokalnych w zakresie w łączenia spo łecznego. W kraju tym rozdawano ulotki i 
utworzono rz ądową stronę internetow ą informuj ącą obywateli o ich prawach i 
obowiązkach wynikaj ących z systemu bezwizowe go, przeprowadzono dochodzenia 
przeciwko kilku osobom u łatwiającym nieuregulowan ą migrację oraz poprawiono 
wymianę informacji z zainteresowanymi pa ństwami UE i pa ństwami 
uczestnicz ącymi w dorobku Schengen. W sprawo zdaniu z 2014 r. Frontex podkre ślił 
również osiągnięcia Serbii uzyskane dzi ęki ściślejszym kontrolom granicznym14. 
3.3. Czynniki przyci ągające prowadz ące do nadu żywania prawa do azylu i 
przeciwdzia łanie im 
Główne czynniki przyci ągające, które sk łaniają osoby z krajów Ba łkanów Zachodnich do 
nadużywania prawa do azylu, nie uleg ły zmianie, s ą to w szczególno ści: diaspora w pa ństwie 
przyjmującym, czas trwania procedury azylowej, kwota otrzymywanych świadczeń 
pieniężnych, dost ęp do żebractwa lub nielegalnego rynku pracy oraz znajomo ść 
wcześniejszych wska źników przyznawania azylu. W 2013 r. mo żna wskaza ć kilka 
przykładów dzia łań, za pomoc ą których pa ństwa członkowskie d ążyły do ograniczenia 
wpływu tych czynników. 
– W 2013 r. Węgry wzmocni ły kontrole na granicy z Serbi ą, odmawiaj ąc wjazdu 
5 400 obywatelom serbskim – o 65 % wi ęcej niż w roku poprzednim. Prawie trzy 
czwarte decyzji o odmowie wjazdu zosta ło wydanych przez W ęgry ze wzgl ędu na 
przekroczenie dozwolonego okresu pobytu, niespe łnienie warunków dotycz ących 
posiadania wystarczaj ących środków na pokrycie kosztów utrzymania lub 
nieuzasadnienie celu pobytu. W ubieg łym roku serbskie organy graniczne nie 
zezwoliły na wyjazd ponad 6 500 obywatelom Serbii, którzy nie byli w stanie 
uzasadnić celu swojego pobytu w UE. W sumi e organy graniczne obu krajów 
zapobiegły wjazdowi do strefy Schenge n prawie 5 na 1 000 podró żnych, co stanowi 
znacznie wy ższy odsetek odmów wjazdu ni ż na jakimkolwiek innym odcinku 
granicy zewn ętrznej UE15. 
– Niemcy  wprowadzi ły zmiany do swoich procedur azylowych z dniem 29 wrze śnia 
2014 r., dodaj ąc do wykazu bezpiecznych krajów pochodzenia Bo śnię i 
Hercegowin ę, byłą jugosłowiańską republikę Macedonii i Serbi ę. Biorąc pod uwag ę 
fakt, że zdecydowana wi ększość wnioskodawców z krajów Ba łkanów Zachodnich 
                                                            
13 Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis, 2014 r. 
14 Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis, 2014 r. 
15 Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis, 2014 r. 
 
8 wybrała w 2013 r. Niemcy jako g łówne państwo docelowe, ta zmiana prawa mo że 
mieć wpływ na rozk ład przep ływów migracyjnych w perspektywie 
średnioterminowej. 
W kilku pa ństwach cz łonkowskich, w tym w g łównych unijnych pa ństwach docelowych, z 
wyjątkiem Szwecji, przyj ęto przepisy krajowe uznaj ące niektóre kraje Ba łkanów Zachodnich 
zwolnione z obowi ązku wizowego za bezpieczne kraje pochodzenia , zgodnie z dyrektyw ą 
dotyczącą procedur azylowych: 
– Albania , której obywatele w 2013 r. wyst ępowali o azyl g łównie we Francji, 
Zjednoczonym Królestwie, Niemczech, Szwecji i Belgii, zosta ła uznana za 
bezpieczny kraj pochodzenia w Austr ii, Belgii, Francji, Luksemburgu i 
Zjednoczonym Królestwie; 
– Bośnia i Hercegowina , której obywatele w 2013 r. wyst ępowali o azyl g łównie w 
Niemczech, Francji, Szwecji i Szwajcarii, zosta ła uznana za bezpieczny kraj 
pochodzenia w Austrii, Belgii, Repub lice Czeskiej, Niemczech, Francji, 
Luksemburgu i Zjednoczonym Królestwie; 
– była jugos łowiańska republika Macedonii , której obywatele w 2013 r. 
występowali o azyl g łównie w Niemczech, Belgii, Szwecji i Francji, zosta ła uznana 
za bezpieczny kraj pochodzenia w Austrii,  Belgii, Republice Czeskiej, Niemczech, 
Francji, Luksemburgu i Zjednoczonym Królestwie; 
– Czarnogóra , której obywatele w 2013 r. wyst ępowali o azyl g łównie w Niemczech, 
Francji, Luksemburgu i Szwecji, zosta ła uznana za bezpieczny kraj pochodzenia w 
Austrii, Belgii, Republice Czeskiej, Francji, Luksemburgu, S łowacji i Zjednoczonym 
Królestwie;  
– Serbia , której obywatele w 2013 r. wyst ępowali o azyl g łównie w Niemczech, 
Szwecji, Belgii i Francji, zosta ła uznana za bezpieczny kraj pochodzenia w Austrii, 
Belgii, Republice Czeskiej, Niemczech, Francji, Luksemburgu i Zjednoczonym 
Królestwie.  
Stosowanie koncepcji bezpieczne go kraju pochodzenia powinno by ć powiązane z innymi 
środkami w celu ograniczenia nadu żyć w dziedzinie azylu. Europejski Urz ąd Wsparcia w 
dziedzinie Azylu podsumowa ł inne reformy, które przyczyni ły się do zmniejszenia nadu żyć w 
dziedzinie azylu w ostatnich latach, przy  jednoczesnym poszanowaniu praw podstawowych 
wnioskodawców. S ą to: 
– wizyty na wysokim szczeblu w zainteresowanych krajach i kampanie informacyjne – 
w mediach drukowanych i elektroni cznych – organizowane we wspó łpracy z 
lokalnymi organizacjami pozarz ądowymi i samorz ądami lokalnymi, maj ące na celu 
informowanie obywate li o prawach i obowi ązkach wynikaj ących z ruchu 
bezwizowego; 
– dalsza wspó łpraca operacyjna z w ładzami zainteresowanych krajów; 
– obniżenie świadczeń pieniężnych, takich jak kieszonkowe i pomoc finansowa 
związana z powrotem, w celu ograniczenia zach ęt finansowych do nadu żywania 
prawa do azylu; 
– skrócenie procedur zwi ązanych z ubieganiem si ę o azyl dzi ęki zwiększeniu liczby 
pracowników oceniaj ących wnioski o udzielenie azylu w okresach szczytowego 
natężenia ruchu lub poprzez ustanowienie kr ótszej, przyspieszonej procedury 
pozwalającej na szybkie przetwarzanie wnio sków w okresach szczytowego nat ężenia 
ruchu lub w odniesieniu do obywateli okre ślonych pa ństw. 
 
9 3.4. Pozostałe zmiany sytuacji zwi ązane z ruchem bezwizowym w UE 
Parlament Europejski i Rada przyj ęły zmienion ą dyrektyw ę w sprawie procedur azylowych  
(dyrektywa 2005/85/WE) w czerwcu 2013 r. Ten akt prawny, który wejdzie w życie w 
czerwcu 2015 r., wprowadza nowe narz ędzia, aby zapobiega ć nadużywaniu systemu 
azylowego. Na przyk ład, akt ten ogranicza prawo wnio skodawcy do pozostania w danym 
kraju, jeżeli jego drugi wniosek o udzielenie azyl u w porównaniu z poprzednim nie zawiera 
nowych elementów lub je żeli drugi wniosek zosta ł złożony, aby zapobiec zbli żającemu się 
wydaleniu wnioskodawcy. Na podstawie dyrek tywy ograniczenia prawa do pozostania w 
państwie mog ą być stosowane równie ż wobec wnioskodawców, którzy z łożyli trzeci lub 
kolejny wniosek o udzielenie azylu. Przepisy te nie stanowi ą wyjątku od zasady non-
refoulement , której nale ży zawsze przestrzega ć. 
W grudniu 2013 r. Parlament Europejski i Rada zmieni ły także rozporządzenie wizowe  
(rozporządzenie nr 539/2001), wprowadzaj ąc mechanizm tymczasowego zawieszenia statusu 
bezwizowego obywateli pa ństw trzecich w wyj ątkowych okoliczno ściach. Mechanizm ten 
może być stosowany jedynie jako środek tymczasowy i mo że zostać uruchomiony jedynie w 
sytuacjach nadzwyczajnych. Do tej pory żadne państwo członkowskie nie zwróci ło się o 
uruchomienie mechanizmu tymczasowego zawieszenia statusu bezwizowego. 
4. DALSZE DZIA ŁANIA  
Znaczną większość obywateli krajów Ba łkanów Zachodnich zwolnionych z obowi ązku 
wizowego stanowi ą osoby podró żujące do UE w dobrej wierze i w uzasadnionym celu. 
System ruchu bezwizowego osi ągnął założony cel: zacie śniły się kontakty mi ędzyludzkie 
między Bałkanami Zachodnimi a UE, w tym kontakty z diasporami w pa ństwach 
członkowskich, zwi ększyły się możliwości biznesowe i zakres wymiany kulturalnej, a 
obywatele krajów zwolnionych z obowi ązku wizowego uzyskali mo żliwość lepszego 
poznania UE. Wszystkie kraje Ba łkanów Zachodnich, których to dotyczy, wyrazi ły chęć 
dalszego wdra żania reform koniecznych do utrzyman ia statusu bezwizowego swoich 
obywateli. 
Od chwili liberalizacji re żimu wizowego system bezwizowy dotykaj ą jednak stale problemy 
nadużyć w dziedzinie azylu. Sytu acja ta jest nie do przyj ęcia i wymaga reformy zarówno w 
krajach Ba łkanów Zachodnich zwolnionych z obowi ązku wizowego, jak i w najbardziej 
dotkniętych tymi problemami pa ństwach cz łonkowskich UE i pa ństwach uczestnicz ących w 
dorobku Schengen. 
Komisja wzywa wszystkie kraje Ba łkanów Zachodnich do poparcia ich politycznego 
zobowiązania do utrzymania ruchu bezwizowego skutecznymi dzia łaniami w praktyce. Ka żdy 
kraj zwolniony z obowi ązku wizowego musi by ć w stanie wykaza ć trwałą tendencj ę 
spadkową w łącznej liczbie osób ubiegaj ących się o udzielenie azylu. 
Komisja zaleca, by ka żdy kraj Ba łkanów Zachodnich zwolniony z obowi ązku wizowego 
kontynuowa ł: 
(1) wzmacnianie ukierunkowanego wsparcia mniejszo ści, w szczególno ści osób 
romskiego pochodzenia, w celu poprawy d ługoterminowej integracji spo łeczno-
gospodarczej tej spo łeczności za pomoc ą programów edukacyjnych, zatrudnienia i 
szkoleń zawodowych, w tym poprzez wdra żanie krajowych strategii i udzielanie 
pomocy wewn ętrznej, czemu towarzyszy ć będzie dostępne wsparcie UE oraz pomoc 
dwustronna ze strony pa ństw członkowskich UE; 
(2) wzmacnianie wspó łpracy operacyjnej i wymiany informacji  z krajami 
sąsiadującymi, pa ństwami cz łonkowskimi UE i pa ństwami uczestnicz ącymi w 
 
10 dorobku Schengen, Komisj ą Europejsk ą oraz, w stosownych przypadkach, z 
agencjami Frontex, Europol i EASO, w dziedzinie zarz ądzania granicami, migracji, 
azylu i readmisji, zgodnie z przep isami UE i prawem krajowym; 
(3) prowadzenie dochodze ń w sprawie osób u łatwiających nieuregulowan ą 
migrację oraz ściganie osób, które umo żliwiają nadużywanie systemu bezwizowego, 
w ścisłej współpracy z organami ścigania pa ństw członkowskich UE i pa ństw 
uczestnicz ących w dorobku Schengen oraz Europolem; 
(4) wzmacnianie kontroli granicznych  i rozwijanie ściślejszej wspó łpracy z pa ństwami 
członkowskimi UE, które s ą bezpośrednio odpowiedzialne za zarz ądzanie granicami 
zewnętrznymi UE, ściśle przestrzegaj ąc podstawowych praw obywateli; 
(5) rozszerzanie ukierunkowanych kampanii info rmacyjnych i kampanii s łużących 
podnoszeniu świadomo ści, których celem jest szczegó łowe informowanie obywateli 
o prawach i obowi ązkach wynikaj ących z ruchu bezwizowego, w tym przekazywanie 
informacji dotycz ących odpowiedzialno ści za wszelkie nadu życia praw 
przysługujących w ramach systemu bezwizowego. 
Komisja zaleca tak że, aby pa ństwa członkowskie UE i pa ństwa uczestnicz ące w dorobku 
Schengen, które do świadczyły największego nap ływu nieuzasadnionych wniosków o 
udzielenie azylu pochodz ących z krajów Ba łkanów Zachodnich, rozwa żyły podjęcie 
dodatkowych dzia łań w poniższych obszarach: 
(1) w stosownych przypadkach, rozwa żenie usprawnienia procedur azylowych  dla 
obywateli pi ęciu krajów Ba łkanów Zachodnich zwolnionych z obowi ązku 
wizowego, w tym poprzez zwi ększenie liczby pracowników oceniaj ących wnioski o 
udzielenie azylu w okresach szczytowego nat ężenia ruchu lub poprzez ustanowienie 
przyspieszonej procedury pozwalaj ącej na szybkie przetwarzanie wniosków w 
okresach szczytowego nat ężenia ruchu lub w odnies ieniu do obywateli okre ślonych 
państw; w stosownych przypadkach, rozwa żenie stosowania koncepcji bezpiecznego 
kraju pochodzenia w ramach reform y krajowych procedur azylowych; 
(2) rozważenie bardziej rozwa żnego i wybiórczego udzielania świadczeń 
pieniężnych , takich jak kieszonkowe i pomoc finansowa zwi ązana z powrotem, w 
celu ograniczenia zach ęt finansowych do nadu żywania prawa do azylu; 
(3) organizowanie wizyt na wysokim s zczeblu w zainteresowanych krajach i kampanii 
informacyjnych  – w mediach drukowanych i elektronicznych – we wspó łpracy z 
lokalnymi organizacjami pozarz ądowymi i samorz ądami lokalnymi, maj ących na 
celu informowanie obywateli o prawach i obowi ązkach wynikaj ących z ruchu 
bezwizowego; 
(4) wzmocnienie współpracy operacyjnej i wymiany informacji , w tym za 
pośrednictwem funkcjonariuszy łącznikowych, z w ładzami zainteresowanych 
krajów. 
Komisja nadal b ędzie ocenia ć wdrażanie wymienionych środków poprzez obecny mechanizm 
monitorowania sytuacji po liberalizacji re żimu wizowego i przedstawi sprawozdanie 
Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w 2015 r. 
 
11 5. DANE STATYSTYCZNE  
Wykres 1: Wnioski azylowe skiero wane przez obywateli krajów Ba łkanów Zachodnich 
zwolnionych z obowi ązku wizowego do pa ństw UE i pa ństw uczestnicz ących w dorobku 
Schengen  
 
Wykres 2: Udzia ł wniosków z Ba łkanów Zachodnich w łącznej liczbie wniosków 
azylowych w UE i w pa ństwach uczestnicz ących w dorobku Schengen 
 
12 
 
Wykres 3: Sezonowe zmiany liczby  wniosków azylowych z krajów Ba łkanów 
Zachodnich od 2009 r. 
 
 
13 Wykres 4: Pa ństwa UE i pa ństwa uczestnicz ące w dorobku Schengen otrzymuj ące 
najwięcej wniosków azylowych z krajów Ba łkanów Zachodnich 
 
Wykres 5: Osoby ubiegaj ące się o azyl w UE i w pa ństwach uczestnicz ących w dorobku 
Schengen w rozbiciu na kraje Ba łkanów Zachodnich  
 
14 
 
Wykres 6: Tendencje w zakresie sk ładania wniosków o udzielenie azylu w UE i w 
państwach uczestnicz ących w dorobku Schengen w śród obywateli krajów Ba łkanów 
Zachodnich16 
                                                            
16 Liczba wniosków o udzielenie azylu w UE i w pa ństwach uczestnicz ących w dorobku Schengen 
podzielona przez liczb ę ludności. 
 
15 
 
Wykres 7: Najwa żniejsze pa ństwa docelowe w śród państw UE i pa ństw uczestnicz ących 
w dorobku Schengen dla wn ioskodawców z krajów Ba łkanów Zachodnich ubiegaj ących 
się o azyl 
 
16 
 
 
17 
 
 
18 
 
 
19 
 
 
20 
 
Wykres 8: Wska źnik przyznawania azylu wnioskodawcom z krajów Ba łkanów 
Zachodnich ubiegaj ącym się o azyl w UE i w pa ństwach uczestnicz ących w dorobku 
Schengen 
 
21