Sprawozdanie specjalne Przeznaczenie co najmniej 
jednego na pięć euro 
w budżecie UE na działania 
w dziedzinie klimatu –  
mimo ambitnych prac 
istnieje poważne ryzyko, że 
cel nie zostanie osiągniętyPL 2016  nr 31
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy:  eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-6516-6 ISSN2 1831-0923 doi:10.2865/471916 QJ-AB-16-033-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-6520-3 ISSN2 1977-5768 doi:10.2865/33270 QJ-AB-16-033-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-6558-6 ISSN2 1977-5768 doi:10.2865/094957 QJ-AB-16-033-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Przeznaczenie co najmniej 
jednego na pięć euro 
w budżecie UE na działania 
w dziedzinie klimatu – 
mimo ambitnych prac 
istnieje poważne ryzyko, że 
cel nie zostanie osiągnięty
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 31
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych 
obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne 
w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wyko -
nania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes 
polityczny i społeczny.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, która zajmuje się obszarem wydatków dotyczącym zrównowa -
żonego użytkowania zasobów naturalnych. Kontrolą kierował Phil Wynn Owen, członek Trybunału i przewodniczący 
Izby I, wraz z Kersti Kaljulaid, byłą członek Trybunału. Koordynatorem zadania był Bertrand Tanguy, a zastępcą koor -
dynatora – Tomasz Plebanowicz. W skład zespołu kontrolnego weszli: Katharina Bryan, Peeter Latti, Alain Vansilliette, 
Angharad Weatherall, Armando Do Jogo, Michał Machowski, Vivi Niemenmaa, Olivier Prigent, Carlos Sanchez Rivero, 
Frédéric Soblet, Klaus Stern, Dana Moraru i Maria Ploumaki. Za pomoc w zredagowaniu sprawozdania odpowiedzial -
na była Hannah Critoph.
Od lewej: P . Wynn Owen, H. Critoph, F. Soblet, K. Bryan, A. Do Jogo, B. Tanguy, O. Prigent, T. Plebano -
wicz, C. Sanchez Rivero, A. Weatherall, M. Machowski, V. Niemenmaa i K. Kaljulaid.
03
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz i wykaz skrótów
I–VIII  Streszczenie
1–14  Wstęp
15–23  Zakres kontroli i podejście kontrolne
24–90  Uwagi
24–64  Ogólnie poczyniono postępy, ale istnieje poważne ryzyko, że cel na poziomie 20% nie zostanie 
osiągnięty
25–33  Oczekuje się, że zobowiązanie zbiorowe poparte instrumentami finansowania przyniesie wkład wynoszący 
ponad 20%
34–38  Metodyka monitorowania postępów przyjęta przez Komisję jest oparta na metodykach 
międzynarodowych, ale występują w niej niedociągnięcia
39–48  Poczyniono postępy w realizacji celu ogólnego, ale sprawozdawczość jest jedynie częściowo wiarygodna 
i w niewystarczającym stopniu zorientowana na osiągnięte rezultaty
49–51  Istnieje poważne ryzyko, że cel ogólny nie zostanie osiągnięty
52–54  Założenia dotyczące wielkości wkładu z płatności bezpośrednich w obszarze rolnictwa na rzecz celu 
związanego z działaniami w dziedzinie klimatu nie są należycie uzasadnione
55–59  Zastosowanie innego zestawu współczynników monitorowania opartych na międzynarodowych 
metodykach w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich 
spowodowałoby zmniejszenie kwoty finansowania na rzecz klimatu o 40%
60–64 Konieczne jest podjęcie natychmiastowych działań, ponieważ występują znaczne zaległości dotyczące 
wkładu środków z obszaru badań naukowych
65–90  W ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych odnotowano większe i lepiej 
ukierunkowane finansowanie działań w dziedzinie klimatu, ale w pozostałych obszarach 
dominuje dotychczasowy scenariusz postępowania
68–75  Wyższe przydziały środków na rzecz klimatu w ramach EFRR i Funduszu Spójności dowodzą, że można 
uzyskać ściślejsze nakierowanie na klimat
76–79  Potencjalny wkład Europejskiego Funduszu Społecznego na rzecz działań w dziedzinie klimatu – można 
osiągnąć więcej
04 Spis treści 
80–87  W wydatkach ze środków na rzecz wspólnej polityki rolnej nie nastąpiły istotne zmiany, lecz w dziedzinie 
rozwoju obszarów wiejskich zaobserwowano przykłady dobrych praktyk
88–90 W przypadku Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego nacisk na działania w dziedzinie klimatu 
został zwiększony w bardzo niewielkim stopniu
91–109  Wnioski i zalecenia
 Załącznik —  Matryca współczynników stosowanych przez Trybunał w odniesieniu do polityki 
rozwoju obszarów wiejskich
 Odpowiedzi Komisji
05
 Glosariusz i wykaz skrótów
Cele szczegółowe  – w swojej polityce na rzecz rozwoju obszarów wiejskich Unia Europejska określiła sześć 
priorytetów. Te z kolei podzieliła na 18 celów szczegółowych, tak aby doprecyzować każdy z priorytetów i ułatwić 
planowanie.
Dokumenty programowe  – programy, za pośrednictwem których nadrzędne cele strategiczne określone 
w umowach partnerstwa między Komisją Europejską a poszczególnymi państwami członkowskimi zostają 
podzielone na priorytety inwestycyjne, cele szczegółowe i – na kolejnym poziomie – konkretne działania. 
W polityce rozwoju obszarów wiejskich programy te określane są mianem programów rozwoju obszarów wiejskich 
(PROW). W przypadku pozostałych europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych nazywane są one 
programami operacyjnymi.
Działania w dziedzinie klimatu  – działania mające na celu zapobieganie zmianie klimatu.
Działanie  – w odniesieniu do programów rozwoju obszarów wiejskich działanie oznacza zbiór operacji lub 
projektów, które przyczyniają się do realizacji jednego lub kilku priorytetów unijnych w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich.
Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR)  – Europejski Fundusz Morski i Rybacki jest funduszem na 
rzecz unijnej polityki morskiej i polityki rybołówstwa na lata 2014–2020. Ma za zadanie wspieranie rybaków 
w przechodzeniu na zrównoważone rybołówstwo oraz społeczności nadbrzeżnych w procesie różnicowania ich 
gospodarki. Ze środków funduszu finansowane są również projekty mające na celu tworzenie nowych miejsc pracy 
i podnoszenie jakości życia na europejskich obszarach nadmorskich.
Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG)  – Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji zapewnia środki na 
płatności bezpośrednie dla rolników, na zarządzanie rynkami rolnymi i na szereg innych celów, takich jak działania 
na rzecz zdrowia zwierząt i roślin, programy żywnościowe i działania informacyjne.
Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)  – Europejski Fundusz Rolny 
na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ma pomóc unijnym obszarom wiejskim w sprostaniu różnego rodzaju 
wyzwaniom gospodarczym, środowiskowym i społecznym.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR)  – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ma na celu 
wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w obrębie Unii Europejskiej poprzez wyrównywanie głównych 
dysproporcji regionalnych. Cel ten jest osiągany poprzez wsparcie finansowe udzielane na budowę infrastruktury 
i efektywn inwestycji ukierunkowanych na tworzenie miejsc pracy, przeznaczonego przede wszystkim dla 
przedsiębiorstw.
Europejski Fundusz Społeczny (EFS)  – celem Europejskiego Funduszu Społecznego jest wzmocnienie spójności 
gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez poprawę możliwości zatrudnienia, głównie za pomocą 
szkoleń, a także promowanie wyższego poziomu zatrudnienia oraz tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy.
Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne  – europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne stanowią 
grupę pięciu osobnych funduszy, których celem jest zmniejszenie dysproporcji regionalnych na terenie UE. Ramy 
polityki dotyczące tych funduszy określane są w odniesieniu do siedmioletniego okresu budżetowego wieloletnich 
ram finansowych. W skład funduszy wchodzą: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski 
Fundusz Społeczny (EFS), Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) i Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR).
Fundusz Spójności  – Fundusz Spójności ma za zadanie wzmocnienie spójności gospodarczej, społecznej 
i terytorialnej w Unii, a tym samym wspieranie zrównoważonego rozwoju. Inwestycje z Funduszu Spójności dotyczą 
w głównej mierze środowiska i transportu, w tym dziedzin związanych ze zrównoważonym rozwojem i energią, 
które niosą ze sobą korzyści dla środowiska.
„Horyzont 2020”  – program unijny w zakresie badań naukowych i innowacji na lata 2014–2020.
06 Glosariusz i wykaz skrótów 
Monitorowanie wydatków klimatycznych  – monitorowanie postępów w realizacji celu polegającego na 
przeznaczeniu 20% budżetu UE na działania w dziedzinie klimatu poprzez pomiar wkładu finansowego z funduszy 
na rzecz tego celu.
Płatności bezpośrednie w obszarze rolnictwa  – płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikom w celu 
wspierania ich dochodów oraz wynagrodzenia ich za wytwarzanie dóbr publicznych poprzez zazielenianie. Są one 
przyznawane w powiązaniu z zasadą wzajemnej zgodności.
Priorytety unijne  – cele ustalone w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, które przyczyniają się do realizacji 
strategii „Europa 2020” na rzecz zatrudnienia i inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego 
włączeniu społecznemu. W dziedzinie rolnictwa, leśnictwa i obszarów wiejskich określono sześć priorytetów, 
które głównie dotyczą krzewienia innowacji i konkurencyjności, odtwarzania i wzmacniania ekosystemów, 
wspierania przechodzenia na gospodarkę niskoemisyjną i odporną na zmianę klimatu oraz propagowania włączenia 
społecznego i ograniczania ubóstwa.
Program LIFE  – program unijny na rzecz projektów w dziedzinie środowiska, ochrony przyrody i działań 
dotyczących klimatu w całej UE. Obecnie obejmuje on lata 2014–2020.
Unijne współczynniki klimatyczne  – wskaźniki, według których kategoryzowane są środki unijne przydzielane 
na rzecz projektów lub działań. Podstawę tych współczynników stanowi metodyka OECD w zakresie wskaźników 
z Rio. Unijnym współczynnikom dotyczącym klimatu odpowiadają wartości 0%, 40% lub 100% – zależnie od wkładu 
danego działania na rzecz łagodzenia zmiany klimatu lub dostosowania się do niej.
Uwzględnianie kwestii klimatu  – uwzględnianie kwestii klimatu oznacza włączenie zagadnień z nim związanych 
do unijnych strategii, instrumentów, programów i funduszy zamiast tworzenia osobnego, konkretnego instrumentu 
finansowania.
Wskaźniki z Rio  – system wskaźników stosowanych przez OECD w celu monitorowania środków ukierunkowanych 
na łagodzenie zmiany klimatu i dostosowanie się do niej.
Zasada wzajemnej zgodności  – system, w którym najbardziej powszechne płatności w ramach wspólnej polityki 
rolnej są uzależnione od przestrzegania przez rolników podstawowych przepisów w zakresie ochrony środowiska, 
bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną 
środowiska.
Zazielenianie  – element płatności bezpośrednich w obszarze rolnictwa, za pomocą którego wspierane są 
praktyki rolne niosące ze sobą korzyści dla klimatu i środowiska. Do praktyk tych należą: dywersyfikacja upraw, 
utrzymywanie trwałych użytków zielonych i ustanowienie proekologicznej infrastruktury.
07
 Streszczenie
I
Zmiana klimatu stanowi jedno z największych wyzwań, przed którymi stoi Unia Europejska (UE) i rządy krajów na 
całym świecie. Aby zaradzić problemowi zmiany klimatu i związanymi z nim znacznymi potrzebami inwestycyj -
nymi, Unia postanowiła, że co najmniej 20% jej budżetu na lata 2014–2020 – jedno z każdych pięciu euro – powinno 
zostać przeznaczone na działania w dziedzinie klimatu. Cel ten jest jednym z elementów unijnego przywództwa 
w zakresie działań w dziedzinie klimatu.
II
Wartość docelowa polegająca na przeznaczaniu jednego z każdych pięciu euro na działania w dziedzinie klimatu 
ma zostać osiągnięta poprzez włączanie do różnych unijnych instrumentów finansowania lub uwzględnianie w nich 
działań na rzecz klimatu. Oznacza to, że zamiast tworzyć jeden osobny instrument finansowania, cel ten ma zostać 
osiągnięty poprzez uwzględnienie zagadnień związanych z klimatem w obszarach polityki i w odpowiadających im 
funduszach w budżecie unijnym.
III
Trybunał próbował ustalić, czy uda się osiągnąć cel polegający na przeznaczeniu co najmniej 20% budżetu UE na 
działania w dziedzinie klimatu i czy zastosowane podejście mogło wnieść wartość dodaną, prowadząc do zwiększe -
nia ilości środków na tego rodzaju działania i do precyzyjniejszego ich ukierunkowania.
IV
Stwierdził, że podjęte zostały ambitne działania oraz że co do zasady poczynione zostały postępy w realizacji celu. 
Istnieje jednak poważne ryzyko, że o ile nie zostaną podjęte dodatkowe działania na rzecz przeciwdziałania zmia -
nie klimatu, wartość docelowa na poziomie 20% budżetu nie zostanie osiągnięta. Realizacja celu spowodowała, że 
finansowanie działań w dziedzinie klimatu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i z Fundu -
szu Spójności wzrosło i stało się bardziej ukierunkowane. W przypadku Europejskiego Funduszu Społecznego oraz 
w dziedzinie rolnictwa, rozwoju obszarów wiejskich i rybołówstwa nie zaobserwowano jednak wyraźnego przesu -
nięcia nacisku na działania w dziedzinie klimatu. Nie zbadano też w pełni wszystkich możliwości finansowania tego 
rodzaju działań.
V
Jak wynika z danych Komisji, w latach 2014–2016 udział środków przeznaczonych na działania w dziedzinie klimatu 
wynosił średnio 17,6%. Komisja szacuje, że na tego rodzaju działania zostanie przeznaczone ogólnie 18,9% środków, 
a zatem cel na poziomie 20% nie zostanie osiągnięty.
08 Streszczenie 
VI
Trybunał oszacował, że osiągnięcie ogólnego celu na poziomie 20% do końca 2020 r. wymagałoby podwyższenia 
poziomu finansowania działań w dziedzinie klimatu do średnio 22% w latach, które pozostały do końca obecnego 
okresu programowania, tj. w latach 2017–2020. Istnieje poważne ryzyko, że cel ten nie zostanie osiągnięty w przy -
padku dziedzin, które mają wnieść na jego rzecz największy wkład – rolnictwa, rozwoju obszarów wiejskich i badań 
naukowych. Gdyby zastosowano międzynarodowe metodyki oceny poziomów finansowania działań w dziedzi -
nie klimatu, szacowany wkład z dziedziny rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich byłby niższy nawet o około 
33 mld euro. Jeżeli chodzi o badania naukowe, program „Horyzont 2020” nie osiągnął celu polegającego na prze -
znaczeniu 35% środków na działania w dziedzinie klimatu, a jego obecny wkład kształtuje się na poziomie 24%. 
Komisja nie dysponuje szczegółowym planem działań, w którym określiłaby, w jaki sposób zamierza zmniejszyć 
tę różnicę.
VII
W swoim podejściu do oceny poziomów finansowania działań w dziedzinie klimatu Komisja skupia się na wskazy -
waniu planowanych wydatków. Niemniej jednak nie ma pewności, czy plany przełożą się na rzeczywiste wydatki, 
a tego rodzaju podejście nie zapewnia kompleksowych informacji na temat osiągniętych rezultatów. Ponadto meto -
dyka monitorowania postępów nie odzwierciedla pełnych skutków finansowych unijnych wydatków na działania 
w dziedzinie klimatu za pośrednictwem instrumentów finansowych ani nie uwzględnia w finansowaniu rozróżnienia 
na działania na rzecz łagodzenia zmiany klimatu i na działania na rzecz dostosowania się do zmiany klimatu.
VIII
Główne zalecenia Trybunału dotyczą przeprowadzenia rzetelnej konsolidacji sprawozdawczości w ujęciu wielolet -
nim i utworzenia dla niej kompleksowych ram, a także wprowadzenia oceny potrzeb dotyczącej działań w dziedzi -
nie klimatu. Trybunał zaleca również skorygowanie zawyżonych szacunków, sporządzenie planów działania w spra -
wie obszarów, które pozostają w tyle, oraz monitorowanie rzeczywistych wydatków i rezultatów. Ponadto wskazuje 
też na potrzebę dogłębnego zbadania, w jaki sposób można w jeszcze większym stopniu dokonać rzeczywistego 
nakierowania większej ilości środków na działania w dziedzinie klimatu.
09
 Wstęp
01 
Zmiana klimatu stanowi jedno z największych wyzwań, przed którymi stoi Unia 
Europejska (UE) i rządy krajów na całym świecie. Wskutek dużego stężenia gazów 
cieplarnianych w atmosferze następują zmiany w klimacie Ziemi. Gazy te dzia -
łają jak pokrywa, która zatrzymuje ciepło, prowadząc do wzrostu temperatury 
powierzchni Ziemi. Zjawisko to jest znane jako efekt cieplarniany1. W 2012 r. około 
9% gazów cieplarnianych wyemitowanych na całym świecie pochodziło z UE.
Dwa kierunki działań w dziedzinie klimatu – 
łagodzenie zmiany klimatu i dostosowanie się do niej
02 
Można wyróżnić dwie uzupełniające się strategie przeciwdziałania zmianie kli -
matu – łagodzenie tej zmiany oraz dostosowanie się do niej. Pierwsze podejście, 
polegające na łagodzeniu , ma na celu wyeliminowanie przyczyn zmiany klimatu 
poprzez zmniejszanie lub ograniczanie poziomu emisji gazów cieplarnianych, 
głównie dzięki zmniejszaniu zużycia energii, poprawie efektywności energetycz -
nej i zwiększaniu udziału energii ze źródeł odnawialnych. Podejście to obejmuje 
również ochronę i wsparcie działań na rzecz pochłaniania gazów cieplarnianych2, 
a także rozwinięcie praktyk w zakresie leśnictwa i rolnictwa na rzecz zachowania 
i pochłaniania węgla w glebach i lasach.
03 
Na wykresie 1  zobrazowano, jak ważne jest podejmowanie działań na rzecz 
łagodzenia zmiany klimatu. Pokazano na nim przewidywane zmiany temperatu -
ry powierzchni w XXI w. względem średnich temperatur pod koniec XX w., jakie 
nastąpiłyby zgodnie z dotychczasowym scenariuszem postępowania w zakresie 
emisji dwutlenku węgla3.
04 
Drugie podejście w przeciwdziałaniu zmianie klimatu, dostosowanie , ma na 
celu przewidywanie mających nastąpić negatywnych i – w stosownych przypad -
kach – pozytywnych skutków zmiany klimatu i podjęcie odpowiednich działań 
pozwalających zapobiec potencjalnej szkodzie lub ją zmniejszyć. Mimo podjęcia 
działań na rzecz łagodzenia zmiany klimatu temperatura Ziemi będzie zwiększać 
się co najmniej do 2040 r., niezależnie od tego, który scenariusz dotyczący gazów 
cieplarnianych zostanie wzięty pod uwagę4. Oznacza to, że podjęcie działań na 
rzecz dostosowania się do zmiany klimatu będzie konieczne nawet w najbardziej 
optymistycznym scenariuszu.1 Zob. Międzyrządowy Zespół 
ds. Zmian Klimatu (IPCC), 
[podstawowy zespół 
redakcyjny, R.K. Pachauri i L.A. 
Meyer (red.)], „Climate Change 
2014: Synthesis Report. 
Contribution of Working 
Groups I, II and III to the Fifth 
Assessment Report of the 
Intergovernmental Panel on 
Climate Change” [Zmiana 
klimatu 2014 – Sprawozdanie 
podsumowujące. Wkład grup 
roboczych I, II i III w piąte 
sprawozdanie oceniające 
Międzyrządowego Zespołu 
ds. Zmian Klimatu], Genewa, 
Szwajcaria, 2014, s. 151.
2 Pochłanianie (sekwestracja) 
to proces wychwytywania 
i długoterminowego 
składowania gazów 
cieplarnianych.
3 W przypadku poziomów 
bazowych w dotychczasowym 
scenariuszu postępowania 
przyjmuje się, że przyszłe 
tendencje rozwojowe będą 
zgodne z dotychczasowymi 
i że nie nastąpią żadne zmiany 
w zakresie polityki. Zob.: 
http://www.ipcc.ch/
ipccreports/tar/wg3/index.
php?idp=286 .
4 Siódmy program działań 
w zakresie środowiska 
(decyzja Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
nr 1386/2013/UE z dnia 
20 listopada 2013 r.) i IPCC 
2013.
10 Wstęp Wykres 1Przewidywane zmiany temperatury powierzchni w UE w latach 2071–2100
Na wykresie przedstawiono przewidywane zmiany średniej rocznej temperatury w latach 2071–2100 w zestawieniu z temperaturą z lat 
1971–2000 (emisje dwutlenku węgla według dotychczasowego scenariusza postępowania). Przewidywane zmiany opracowano na podstawie 
zestawu złożonego z wielu modeli, przy zastosowaniu scenariusza zakładającego wysokie emisje gazów cieplarnianych i opracowanego przez 
Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu (IPCC).
Źródło:  Europejska Agencja Środowiska
(http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/projected-change-in-annual-mean ).
4
0
°
3
0
°
2
0
°
1
0
°
0
°
5
0
°
4
0
°
60o°C
< 3
3—3,5 3,5—4 4—4,5 4,5—5 5—5,5 5,5—6> 6
11 Wstęp 
05 
Działania na rzecz dostosowania do zmiany klimatu są zależne od skutków tej 
zmiany. Skutki te mogą znacznie się różnić zależnie od obszaru geograficznego. 
Mogą one na przykład polegać na występowaniu powodzi, podnoszeniu się 
poziomu mórz, występowaniu susz i pustynnieniu, a także na utratcie różnorod -
ności biologicznej (zob. wykres 2 ).Wykres 2
Źródło:  Europejska Agencja Środowiska, 2012.Najważniejsze zaobserwowane i przewidywane skutki zmiany klimatu w głównych 
regionach Europy
Europa Północna
Wzrost temperatury znacznie wyższy niż średni wzrost temperatury
na świecieZmniejszenie poziomu opadów śniegu oraz pokrywy lodowej jezior i rzek
Zwiększenie poziomu przepływów w rzekach
Przemieszczanie się gatunków zwierząt i roślin na północZwiększenie plonówSpadek zapotrzebowania na energię do celów ogrzewaniaZwiększenie potencjału energii wodnejWzrost ryzyka szkód w następstwie śnieżyc
Wzrost poziomu turystyki letniej
Obszary górskie
Wzrost temperatury wyższy niż średni wzrost temperatury
w EuropieZmniejszenie zasięgu i rozmiarów lodowcówZmniejszenie powierzchni obszarów górskich pokrytychwieczną zmarzlinąPrzemieszczanie się gatunków roślin i zwierząt na wyższewysokościWysokie ryzyko wyginięcia niektórych gatunków w regionach
alpejskich
Rosnące ryzyko erozji glebyZmniejszenie intensywności turystyki narciarskiej
Europa Środkowo-Wschodnia
Wzrost wartości skrajnie wysokich temperaturZmniejszenie poziomu opadów atmosferycznychw okresie letnimWzrost temperatury wodyRosnące ryzyko pożarów lasówSpadek wartości gospodarczej lasówStrefy przybrzeżne i morza regionalne
Wzrost poziomu mórzWzrost temperatury powierzchni mórzWzrost kwasowości oceanówEkspansja gatunków ryb i planktonu na północZmiany w /f_itoplanktonieRosnące zagrożenie dla stad rybEuropa Północno-Zachodnia
Wzrost poziomu opadów atmosferycznychw okresie zimowymZwiększenie poziomu przepływów w rzekachPrzemieszczanie się gatunków zwierząt i roślin na północZmniejszenie zapotrzebowania na energię docelów ogrzewaniaZwiększone ryzyko wylewów rzecznych i zalaniaterenów przybrzeżnychArktyka
Wzrost temperatury znacznie wyższy niż średni wzrost temperaturyna świecieZmniejszenie pokrywy lodowej Morza Arktycznego
Zmniejszenie pokrywy lodowej Grenlandii
Zmniejszenie powierzchni obszarów pokrytych wieczną zmarzlinąRosnące ryzyko utraty różnorodności biologicznejIntensy/f_ikacja transportu morskiego i eksploatacji zasobów ropynaftowej i gazu
Region Morza Śródziemnego
Wzrost temperatury wyższy niż średni wzrosttemperatury w EuropieZmniejszenie poziomu rocznych opadówatmosferycznychSpadek poziomu rocznych przepływów w rzekachRosnące ryzyko utraty różnorodności biologicznejRosnące ryzyko pustynnieniaRosnące zapotrzebowanie na wodę napotrzeby rolnictwaSpadek poziomu plonów Rosnące ryzyko pożarów lasówWzrost śmiertelności wskutek fal upałów
Ekspansja siedlisk naturalnych wektorówchorób typowych dla obszarów południowychSpadek potencjału energii wodnejZmniejszenie intensywności ruchuturystycznego latem i potencjalnywzrost w innych okresach
12 Wstęp 
06 
Międzynarodowa umowa klimatyczna przyjęta w Paryżu pod koniec 2015 r. sta -
nowi pierwsze wiążące, powszechne porozumienie w sprawie przeciwdziałania 
zmianie klimatu5. Ustanowiono w niej ramy przejrzystości na rzecz monitorowa -
nia postępów poszczególnych krajów w realizacji określonych przez nie celów 
w zakresie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych6.
07 
Już przed przyjęciem porozumienia paryskiego UE zobowiązała się do ogranicze -
nia emisji o co najmniej 20% w stosunku do poziomu z 1990 r. do 2020 r. i o 40% 
do 2030 r. Ustaliła też długofalowe cele w odniesieniu do 2050 r. (zob. ramka 1 ). 
Jak wynika z najnowszych oszacowań7, w 2014 r. całkowite emisje gazów cieplar -
nianych w UE kształtowały się na poziomie około 24% poniżej poziomu z 1990 r., 
co jednak wynikało po części ze skutków kryzysu gospodarczego.
Zobowiązanie UE do przeznaczania 20% budżetu na 
działania w dziedzinie klimatu
08 
Aby odpowiedzieć na znaczne potrzeby inwestycyjne związane ze zmianą 
klimatu, Unia postanowiła, że co najmniej 20% jej budżetu na lata 2014–2020 – 
jedno z każdych pięciu euro – powinno zostać przeznaczone na działania 
w dziedzinie klimatu8. Cel ten jest jednym z elementów unijnego przywództwa 
w zakresie działań w dziedzinie klimatu, które Komisja uważa za niezbędne do 
osiągnięcia założeń międzynarodowej umowy klimatycznej z 2015 r.9. Jak wynika 
z szacunków Trybunału, cel ten odpowiada zobowiązaniu w wysokości około 
212 mld euro10. Zdaniem Komisji zobowiązanie to doprowadziłoby do trzykrot -
nego zwiększenia szacowanego orientacyjnego udziału wydatków związanych 
z klimatem na poziomie 6–7% w unijnym budżecie na lata 2007–201311.
09 
Komisja podjęła decyzję o włączeniu lub uwzględnieniu działań w dziedzinie kli -
matu we wszystkich obszarach polityki, w tym w różnych unijnych instrumentach 
finansowania. W związku z tym w wieloletnich ramach finansowych UE na lata 
2014–2020 określony został cel polegający na przeznaczeniu jednego z każdych 
pięciu euro na działania w dziedzinie klimatu12. Oznacza to, że zamiast tworzyć 
jeden osobny instrument finansowania, cele związane z łagodzeniem zmiany 
klimatu i dostosowaniem się do niej mają zostać osiągnięte poprzez uwzględnie -
nie zagadnień z tej dziedziny w różnych obszarach polityki i przypisanych do nich 
funduszach w budżecie unijnym. Można do tego doprowadzić poprzez zwięk -
szenie wydatków na istniejące programy związane z klimatem, dostosowanie 
istniejących programów lub wprowadzenie nowych programów i elementów, ta -
kich jak kryteria wyboru, które są w większym stopniu ukierunkowane na tematy 
związane ze zmianą klimatu.5 Porozumienie paryskie wejdzie 
w życie trzydziestego dnia od 
daty złożenia u depozytariusza 
instrumentów ratyfikacji, 
przyjęcia, zatwierdzenia porozu -
mienia lub przystąpienia do 
niego przez co najmniej 55 stron 
konwencji, odpowiadających 
szacunkowo za przynajmniej 
55% całkowitych emisji gazów 
cieplarnianych na świecie. 
Spełnienie warunków 
porozumienia nastąpiło w dniu 
5 października 2016 r., gdy 
UE złożyła zawiadomienie o jego 
ratyfikacji. Porozumienie wejdzie 
w życie w dniu 4 listopada 2016 r. 
Do 17 października 2016 r. 
porozumienie ratyfikowało 
81 spośród 197 stron konwencji 
(http://unfccc.int/paris_
agreement/items/9444.php ).
6 Art. 13 porozumienia paryskiego 
w sprawozdaniu z 22. posiedze -
nia Konferencji Stron, które 
odbyło się w Paryżu w dniach 
30 listopada – 13 grudnia 2015 r., 
z dnia 29 stycznia 2016 r., nr ref. 
FCCC/CP/2015/10/add.1.
7 http://www.eea.europa.eu/
publications/european-union-  
greenhouse-gas-inventory-2016
8 COM(2011) 500 final z dnia 
29 czerwca 2011 r. pt. „Budżet 
z perspektywy »Europy 
2020«” – Część II, s. 13.
9 COM(2013) 167 final z dnia 
26 marca 2013 r. pt. „Międzyna -
rodowe porozumienie w sprawie 
zmiany klimatu planowane 
na 2015 r.: Kształtowanie 
międzynarodowej polityki 
przeciwdziałania zmianie 
klimatu po 2020 r.”.
10 Szacowanemu na 20% 
z 1 062,6 mld euro, co 
odpowiada łącznym zobowiąza -
niom w cenach bieżących 
w wieloletnich ramach 
finansowych na lata 2014–2020.
11 Zob. roczne sprawozdanie 
z działalności Dyrekcji 
Generalnej ds. Działań 
w dziedzinie Klimatu za 2014 r., 
s. 16.
12 Cel ten nie obejmuje obszarów 
spoza zakresu budżetu UE, np. 
operacji udzielania pożyczek 
przez Europejski Bank 
Inwestycyjny. Europejski Bank 
Inwestycyjny ustanowił 
natomiast cel polegający na 
wykorzystaniu minimum 25% 
łącznej kwoty pożyczek na 
działania w dziedzinie klimatu 
oraz na przeznaczeniu na tego 
rodzaju działania 35% wartości 
swoich inwestycji w krajach 
rozwijających się.
13 Wstęp 
Uwzględnianie działań w dziedzinie klimatu – podział 
ról i obowiązków
10 
Każda dyrekcja generalna Komisji odpowiada za włączenie działań w dziedzinie 
klimatu do swojego programu wydatków oraz za jego realizację, w stosownych 
przypadkach we współpracy z państwami członkowskimi.
11 
Zadaniem Dyrekcji Generalnej ds. Działań w dziedzinie Klimatu jest zapewnianie 
wiedzy i wytycznych na temat działań w tej dziedzinie pozostałym dyrekcjom 
generalnym Komisji.Cele UE w zakresie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych
 οDo 2020 r.13:
– zmniejszenie o 20% emisji gazów cieplarnianych (w stosunku do poziomu z 1990 r.),
– 20% zużywanej energii pochodzić będzie ze źródeł odnawialnych,
– zwiększenie o 20% efektywności energetycznej.
 οDo 2030 r.14:
– zmniejszenie o co najmniej 40% emisji gazów cieplarnianych (w stosunku do poziomu z 1990 r.),
– co najmniej 27% zużywanej energii pochodzić będzie ze źródeł odnawialnych,
– osiągnięcie orientacyjnego celu polegającego na zwiększeniu efektywności energetycznej o co naj -
mniej 27% w stosunku do prognozowanego przyszłego zużycia energii15.
 οDo 2050 r.16 UE zamierza ograniczyć emisje gazów cieplarnianych o 80%–95% w stosunku do poziomu 
z 1990 r. w zakresie wszystkich głównych gałęzi gospodarki.
13 COM(2008) 30 final z dnia 23 stycznia 2008, „20 i 20 do 2020 r. – szansa Europy na przeciwdziałanie zmianom klimatycznym” (pakiet klimatyczno -
energetyczny do 2020 r.).
14 COM(2014) 15 final z dnia 22 stycznia 2014 r., „Ramy polityczne na okres 2020–2030 dotyczące klimatu i energii”(ramy polityki klimatyczno -
energetycznej do 2030 r.).
15 W 2020 r. cel dotyczący efektywności energetycznej na 2030 r. zostanie poddany przeglądowi z uwzględnieniem celu na poziomie 30%.
16 COM(2011) 112 final z dnia 8 marca 2011, „Plan działania prowadzący do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r.”. Rada 
Europejska i Parlament Europejski zatwierdzili podejście zaproponowane przez Komisję odpowiednio w lutym 2013 r. i marcu 2013 r.Ramka 1
14 Wstęp 
12 
Dyrekcja Generalna ds. Budżetu koordynuje prace przygotowawcze związane 
z przydziałem środków na rzecz klimatu w poszczególnych budżetach oraz 
gromadzi i przedstawia informacje w tym zakresie. Sekretariat Generalny Komisji 
pełni rolę koordynacyjną, zapewniając ogólną spójność działań unijnych, w tym 
polityk dotyczących uwzględniania kwestii klimatu.
13 
Dokładny zakres obowiązków Komisji i państw członkowskich zależy od tego, czy 
dany obszar polityki jest objęty zarządzaniem dzielonym17, czy podlega zarzą -
dzaniu bezpośrednio przez Komisję. W tym ostatnim przypadku Komisja samo -
dzielnie kieruje programami, w tym większą częścią programu „Horyzont 2020”18 
i programu LIFE19.
14 
W ramach zarządzania dzielonego Komisja ocenia, omawia cele, działania i wybór 
wskaźników oraz zatwierdza dokumenty programowe przygotowane i przed -
łożone przez państwa członkowskie. Państwa członkowskie są odpowiedzialne 
za opracowanie, wdrożenie i monitorowanie działań zawartych w programach. 
W programach w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych 
zawarta jest orientacyjna wielkość wsparcia przeznaczonego na realizację celu 
związanego ze zmianą klimatu, a w przypadku płatności bezpośrednich w obsza -
rze rolnictwa Komisja oblicza tę kwotę centralnie.
Kontekst uwzględniania kwestii klimatu w skrócie
 οDziałania w dziedzinie klimatu odnoszą się zarówno do działań na rzecz ograniczenia emisji 
gazów cieplarnianych (łagodzenie), jak i do tych, które mają na celu dostosowanie się do skut -
ków globalnego ocieplenia (dostosowanie). Oba rodzaje działań są niezbędne i wzajemnie się 
uzupełniają.
 οUE pełni wiodącą rolę w ogólnoświatowych działaniach w dziedzinie klimatu, a podejmowane 
przez nią inicjatywy przyczyniły się do osiągnięcia ambitnego porozumienia międzynarodo -
wego zawartego w Paryżu.
 οUwzględnianie działań w dziedzinie klimatu w istniejących politykach oraz monitorowanie 
wydatków związanych z klimatem jest procesem, który wymaga współpracy między Komisją 
a państwami członkowskimi.
 οUstanowienie celu polegającego na przeznaczaniu jednego z każdych pięciu euro w budżecie 
UE na lata 2014–2020 na działania w dziedzinie klimatu to jeden ze sposobów na wzmocnie -
nie powiązania wydatków unijnych z klimatem.
 οPodejście to ma na celu uwzględnienie różnych polityk i programów UE oraz specyfiki 
geograficznej.17 Do obszarów objętych 
zarządzaniem dzielonym 
należą przede wszystkim 
europejskie fundusze 
strukturalne i inwestycyjne 
oraz płatności bezpośrednie 
w ramach wspólnej polityki 
rolnej.
18 Programem badawczym 
„Horyzont 2020”  kieruje 
Dyrekcja Generalna ds. Badań 
Naukowych i Innowacji. Udział 
w budżecie programu 
„Horyzont 2020”, którym 
Komisja zarządza 
bezpośrednio, wynosi około 
25%, a pozostałym udziałem 
w wysokości 75% zarządzają 
organy wykonawcze.
19 Programem finansowania 
LIFE  kieruje bezpośrednio 
Dyrekcja Generalna ds. 
Środowiska (w odniesieniu 
do podprogramu na rzecz 
ochrony środowiska) 
i Dyrekcja Generalna ds. 
Działań w dziedzinie Klimatu 
(w odniesieniu do 
podprogramu na rzecz działań 
w dziedzinie klimatu), choć 
zadania wykonawcze 
związane z zarządzaniem 
projektami zostały 
powierzone agencji.
15
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
15 
Trybunał próbował ustalić, czy uda się osiągnąć cel polegający na przeznaczeniu 
co najmniej 20% budżetu UE na działania w dziedzinie klimatu i czy zastosowane 
podejście może wnieść wartość dodaną.
16 
W szczególności kontrola miała odpowiedzieć na następujące pytania:
– Czy podejmowane działania zmierzają do osiągnięcia celu ogólnego?
– Czy osiągnięcie celu może wnieść wartość dodaną, prowadząc do zwiększe -
nia przydziału środków na działania w dziedzinie klimatu i do precyzyjniej -
szego ich ukierunkowania?
17 
Trybunał określił kryteria kontroli dotyczące opracowania, realizacji, monitoro -
wania i oceny unijnych wydatków na rzecz łagodzenia zmiany klimatu i dostoso -
wania się do niej. Opracowano je na podstawie unijnych dokumentów programo -
wych i przepisów, wytycznych Komisji, decyzji Rady, badań i innych publikacji. 
Trybunał przeprowadził również konsultacje z ekspertami Organizacji Współpra -
cy Gospodarczej i Rozwoju i Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) na temat 
metodyki uwzględniania działań i monitorowania postępów, a także dokonał 
przeglądu istniejących publikacji.
18 
Na wykresie 3  przedstawiono przegląd obszarów budżetu objętych kontrolą 
oraz jednostek kontrolowanych. Na skontrolowane obszary – program „Horyzont 
2020”, polityka spójności, wspólna polityka rolna, polityka rybołówstwa i pro -
gram LIFE – przypada około 78% zobowiązań przewidzianych w wieloletnich ra -
mach finansowych na lata 2014–2020 i około 85% finansowania na rzecz klimatu 
zaplanowanego na ten okres.
16 Zakres kontroli i podejście kontrolne 
19 
Prace kontrole Trybunału były skoncentrowane na ogólnym systemie ustano -
wionym na poziomie Komisji oraz w dwóch obszarach objętych zarządzaniem 
dzielonym – polityce spójności i wspólnej polityce rolnej. Łącznie na te dwa 
obszary przypadają dwie trzecie budżetu UE i trzy czwarte ogólnej wartości 
docelowej w zakresie finansowania działań w dziedzinie klimatu w wieloletnich 
ramach finansowych na lata 2014–2020. Od października 2015 r. do lutego 2016 r. 
Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne w Polsce w obszarach polityki spójności 
i wspólnej polityki rolnej, w Niemczech i Rumunii w obszarze polityki spójności 
oraz we Francji i w Hiszpanii w obszarze wspólnej polityki rolnej. Przy doborze 
próby uwzględnione zostały następujące czynniki: istotność wydatków, poziom 
emisji gazów cieplarnianych oraz wyzwania związane z dostosowaniem się do 
zmiany klimatu. W każdym z państw członkowskich Trybunał dokonał przeglądu 
ogólnych ram programowania, w tym programów przyjętych na poziomie kra -
jowym i regionalnym20. Trybunał przeprowadził też podobne prace kontrolne na 
poziomie Komisji w odniesieniu do programu „Horyzont 2020”, polityki rybołów -
stwa oraz programu LIFE. Wykres 3Przegląd obszarów budżetu objętych kontrolą oraz jednostek kontrolowanych
Francja, Polska 
i HiszpaniaNiemcy, Polska 
i RumuniaPaństwa członkowskie Państwa członkowskie Państwa członkowskieDG CLIMA DG EMPLDG ENV DG MARE DG AGRI DG REGIODG ds. Badań 
NaukowychZadania koordynacyjne: 
Sekretariat Generalny, DG CLIMA 
i DG BUDG
Program LIFE Polityka rybołówstwaWspólna polityka 
rolnaPolityka spójności „Horyzont 2020”
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
20 Jeżeli chodzi o politykę 
spójności, dokładniejszej 
analizie poddane zostały 
programy regionalne Saksonii 
i Nadrenii Północnej-Westfalii 
w Niemczech oraz Śląska 
w Polsce. Jeżeli chodzi 
o politykę rozwoju obszarów 
wiejskich, zbadano programy 
regionalne Rodanu-Alp we 
Francji i Andaluzji w Hiszpanii.
17 Zakres kontroli i podejście kontrolne 
20 
Trybunał, opierając się na kryteriach kontroli, zbadał dowody kontroli zgroma -
dzone za pośrednictwem kwestionariuszy pisemnych, w rozmowach z urzędni -
kami w państwach członkowskich i w Komisji oraz w drodze analizy dokumentów 
i danych.
21 
W niniejszym sprawozdaniu uwzględniono również wniosek Parlamentu Europej -
skiego z 2015 r. i 2016 r., w którym Parlament postuluje kontrolę sposobu, w jaki 
osiągany był cel związany z uwzględnieniem działań w dziedzinie klimatu na 
poziomie 20% budżetu UE.
22 
Wobec faktu, że proces wydatkowania środków na lata 2014–2020 jest wciąż na 
wczesnym etapie, w niniejszym sprawozdaniu położono nacisk na planowane 
wydatki, a nie na rzeczywiste wydatki na poziomie projektów. Trybunał nie prze -
analizował też wydatków niezwiązanych z działaniami w dziedzinie klimatu, ani 
nie badał potencjalnego niekorzystnego oddziaływania na środowisko naturalne 
wywołanego przez wsparcie unijne21. Ponadto w zakres kontroli nie weszły inne 
wydatki związane z klimatem, które nie pochodzą z budżetu UE. Z tego wzglę -
du niniejsze sprawozdanie nie obejmuje oceny ogólnego wpływu polityk UE na 
klimat, wyników UE w kontekście celów klimatyczno-energetycznych na 2020 r. 
i 2030 r. ani optymalnego poziomu unijnego finansowania działań w dziedzinie 
klimatu.
23 
W miarę możliwości Trybunał wskazywał również przykłady dobrych praktyk lub 
analizy konkretnych przypadków.21 Przykładowo finansowanie 
związane z drogami lub 
lotnictwem powoduje wzrost 
emisji gazów cieplarnianych.
18
 Uwagi
Ogólnie poczyniono postępy, ale istnieje poważne 
ryzyko, że cel na poziomie 20% nie zostanie osiągnięty
24 
W niniejszej sekcji przedstawiono ocenę ogólnego podejścia przyjętego przez 
Komisję w kwestii włączenia celu związanego z działaniami w dziedzinie klimatu 
do budżetu UE oraz dotychczasowych postępów. Trybunał przeanalizował nastę -
pujące zagadnienia:
– Czy wprowadzono plan określający, w jaki sposób zostanie osiągnięty cel 
ogólny?
– Czy określono stosowną metodykę monitorowania postępów opartą na uzna -
nych metodykach międzynarodowych (zob. np. pkt 34–36)?
– Czy zgłoszone postępy były poparte wiarygodnymi i istotnymi informacjami?
Oczekuje się, że zobowiązanie zbiorowe poparte 
instrumentami finansowania przyniesie wkład wynoszący 
ponad 20%
25 
Trybunał zbadał, czy Komisja opracowała plan określający, z których obszarów 
budżetu powinny pochodzić wkłady i jaka powinna być wysokość tych wkładów. 
Tego rodzaju wartości docelowe powinny były zostać ustanowione w odniesieniu 
do poszczególnych obszarów budżetu w oparciu o solidną ocenę potencjalnych 
potrzeb inwestycyjnych w danych obszarach. W ten sposób można zapewnić, by 
wspierane inwestycje odpowiadały na najpilniejsze potrzeby. Równocześnie nale -
ży rozważyć, czy wskutek realizacji działań w dziedzinie klimatu polityki te mogą 
rzeczywiście wnieść zakładany wkład, i przeanalizować w tym celu na przykład 
główne cele i strukturę danej polityki. Obliczenia stosowane do pomiaru wydat -
ków na działania w dziedzinie klimatu powinny mieć przejrzyste podstawy.
26 
Ustanowienie celu polegającego na przeznaczeniu „co najmniej 20%” wydatków 
UE na cele związane z klimatem było decyzją polityczną (zob. pkt 8). Komisja 
uzasadniła uwzględnianie kwestii klimatu, w tym ustalenie celu na tym poziomie, 
powołując się na inny swój cel polegający na reagowaniu na wyzwania wynikają -
ce ze zmiany klimatu oraz na znaczne potrzeby inwestycyjne dotyczące działań 
w dziedzinie klimatu, zwłaszcza te związane z wdrażaniem celów klimatyczno -
-energetycznych na 2020 r. Trybunał nie znalazł jednak dowodów, które jedno -
znacznie potwierdzałyby tego rodzaju kwantyfikację.
19 Uwagi 
27 
Komisja oszacowała, że 6–7% budżetu UE na lata 2007–2013 zostało wykorzysta -
ne na działania w dziedzinie klimatu (zob. pkt 8). W związku z faktem, że w latach 
2007–2013 nie wprowadzono procedur monitorowania wydatków na działania 
w dziedzinie klimatu, Trybunał nie był w stanie ustalić, czy i w jakim stopniu osią -
gnięcie celu na poziomie 20% wymaga podjęcia dodatkowych działań w latach 
2014–2020.
28 
Cel na poziomie 20% ma zastosowanie do całego budżetu UE w latach 2014–
2020, a zatem nie stanowi celu rocznego. W  tabeli 1  przedstawiono główne 
obszary budżetu, które wnoszą wkład w realizację celu wynoszącego 20%. Tabela 1Skontrolowane obszary budżetu w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–
2020 oraz finansowanie działań w dziedzinie klimatu przewidywane przez Komisję
Skontrolowany obszar budżetuPlanowane wydatki 
w latach 2014–2020 
(w mld EUR)Planowana wartość 
docelowa finan -
sowania działań 
w dziedzinie klimatu 
w latach 2014–2020 
(w proc.)Planowane finan -
sowanie działań 
w dziedzinie klimatu 
w latach 2014–2020 
(w mld EUR)
Dział 1a – Badania naukowe (program „Horyzont 2020”) 74,9 ≥ 35,0 16,6
Dział 1b – Fundusz Spójności 63,3 28,4 18,0
Dział 1b – Europejski Fundusz Społeczny 91,4 1,2 1,1
Dział 1b – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego 200,3 18,5 37, 0
Dział 2
Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (płatności bezpośrednie 
w obszarze rolnictwa)288,0 16,3 47, 0
Dział 2
Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich99,5 5 7, 5 5 7, 2
Dział 2
Europejski Fundusz Morski i Rybacki6,4 15,6 1,0
Dział 2
Program LIFE3,5 49,3 1,6
BUDŻET UE 1 062,6 ≥ 20,0 212,5
Udział skontrolowanych obszarów w budżecie UE 7 7,9 % 84,5%
Źródło:  Szacunki Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie opisów programowych Komisji, dokumentów programowych, da -
nych Komisji, rozporządzeń i wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020.
20 Uwagi 
29 
Trybunał stwierdził, że współprawodawcy, czyli Parlament Europejski i Rada, 
określili wartości docelowe w kilku głównych obszarach budżetu, wprowadzając 
je do przepisów w sprawie odnośnych instrumentów finansowania (zob. wy-
kres 4 ). Są one uwzględnione w preambule tekstów prawnych lub – jako wiążące 
prawnie wartości docelowe – leżą u podstaw planowanych wartości przedsta -
wionych w  tabeli 1 . W tym ostatnim przypadku stanowią one obowiązkowy próg 
minimalny. Wykres 4Wartości docelowe w rozporządzeniach wspierających uwzględnianie kwestii 
klimatu
1  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1291/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające „Horyzont 2020” – program ramo -
wy w zakresie badań naukowych i innowacji (2014–2020) oraz uchylające decyzję nr 1982/2006/WE (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 104).
2  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich 
przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 
(Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 487).
3  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1293/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia programu działań na 
rzecz środowiska i klimatu (LIFE) i uchylające rozporządzenie (WE) nr 614/2007 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 185).
4  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju 
Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia” oraz w sprawie uchylenia rozporzą -
dzenia (WE) nr 1080/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 289).
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie odnośnych rozporządzeń.
„Horyzont 2020”
Europejski Fundusz 
Rozwoju Regionalnego Od co najmniej 12% do co najmniej 20% na rzecz wspierania przejścia 
na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach
Art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1301/2013 w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju 
Regionalnego⁴Program LIFEEuropejski Fundusz Rolny na 
rzecz Rozwoju Obszarów 
Wiejskich Co najmniej 30% na inwestycje dotyczące środowiska i klimatu
Art. 59 ust. 6 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich 
przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)²Co najmniej 35% na rzecz działań w dziedzinie klimatu
Motyw 10 rozporządzenia (UE) nr 1291/2013 ustanawiającego „Horyzont 2020” – program 
ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji (2014–2020)¹
25% na rzecz działań w dziedzinie klimatu
Art. 4 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1293/2013 w sprawie ustanowienia programu działań na rzecz środowiska i klimatu (LIFE)³
21 Uwagi 
30 
Trybunał stwierdził, że zasoby, które uzyskano w wyniku realizacji wartości doce -
lowych określonych w przepisach, miały wnieść znaczny wkład w osiągnięcie celu 
związanego z działaniami w dziedzinie klimatu. Oszacował, że oczekiwany wkład 
wyniesie 38% kwoty niezbędnej do osiągniecia celu ogólnego polegającego na 
przeznaczeniu co najmniej 20% budżetu UE na działania w dziedzinie klimatu 
w latach 2014–2020.
31 
Brak szczegółowych wartości docelowych w przypadku do innych istotnych czę -
ści budżetu UE utrudnia Komisji osiągnięcie celu określonego na poziomie 20%. 
Przykładowo w obszarze budżetu Konkurencyjność na rzecz wzrostu i zatrud -
nienia istnieją trzy istotne pod względem finansowym programy22, dla których – 
w odróżnieniu od programu „Horyzont 2020” objętego tym samym obszarem 
budżetu – nie określono wartości docelowych w zakresie finansowania związane -
go z klimatem.
32 
Niemniej jednak nie został opracowany ogólny plan określający, które instru -
menty finansowania i w jakim zakresie mogłyby się do tego przyczynić (zob. 
pkt 26 i  tabela 1 ). Może okazać się, że ten sposób ustalania wkładu z programów 
wydatków o odmiennym charakterze w działania w dziedzinie klimatu nie jest 
optymalny.
33 
Począwszy od 2014 r., największy wkład w działania w dziedzinie klimatu po -
chodził z obszarów wspólnej polityki rolnej i polityki spójności (zob. wykres 5 ). 
Fundusze na rzecz rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, czyli EFRG i EFRROW, 
odgrywają decydującą rolę w realizacji celu ogólnego. Komisja przewiduje, że ich 
wkład na rzecz finansowania działań w dziedzinie klimatu wyniesie odpowiednio 
47 mld euro i 57,2 mld euro. Z jej szacunków wynika, że 51,9% finansowania tych 
działań zaplanowanego w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020 
będzie pochodziło z funduszy na rzecz rolnictwa. Poziom ten jest wyższy niż 
udział tych funduszy w budżecie UE, który wynosi 37,7%.22 Unijny program obserwacji 
i monitorowania Ziemi 
(program Copernicus), 
instrument „Łącząc Europę”, 
a także Program na rzecz 
konkurencyjności 
przedsiębiorstw oraz małych 
i średnich przedsiębiorstw. 
Komisja oczekuje, że te 
trzy programy zapewnią 
43% finansowania działań 
w dziedzinie klimatu w tym 
obszarze budżetu.
22 Uwagi 
Metodyka monitorowania postępów przyjęta przez Komisję 
jest oparta na metodykach międzynarodowych, 
ale występują w niej niedociągnięcia
34 
Niektóre działania przyczyniają się do łagodzenia zmiany klimatu i dostosowania 
się do niej w większym stopniu niż inne. Z tego względu konieczne było opraco -
wanie systemu służącego do wskazania, jakie działania mogą przyczyniać się do 
osiągnięcie celu na poziomie 20%. Komisja przyjęła za podstawę wskaźniki z Rio, 
uznaną międzynarodową metodykę opracowaną przez OECD, w której wydat -
ki przyporządkowywane są do kategorii zgodnie z zasadami przedstawionymi 
w tabeli 2 . Unijna metodyka monitorowania wydatków jest systemem pomia -
ru wkładu z różnych instrumentów finansowania i obszarów polityki na rzecz 
działań w dziedzinie klimatu poprzez utworzenie trzech kategorii wydatków. Aby 
przekształcić wskaźniki z Rio w dane finansowe, wydatkom UE przypisane zostały 
unijne współczynniki klimatyczne o wartości 0%, 40% i 100%, przy zastosowaniu 
zasad właściwych dla poszczególnych obszarów wydatków. Wykres 5Finansowanie działań w dziedzinie klimatu w latach 2014–2016 w podziale 
na obszary budżetu UE
Źródło:  Opisy programowe Komisji dotyczące projektów budżetu na lata 2014, 2015 i 2016.Pozostałe obszary: 9% Inne fundusze związane z zasobami naturalnymi 
(EFMR + program LIFE): 1%
„Horyzont 2020”: 8%
Polityka spójności 
(EFRR + Fundusz Spójności): 27%Wspólna polityka rolna(EFRG + EFRROW): 55%
23 Uwagi 
35 
Skontrolowane dyrekcje generalne Komisji i państwa członkowskie uznały za -
stosowanie trzech współczynników klimatycznych za pragmatyczne podejście 
do monitorowania wydatków związanych z klimatem. Trybunał stwierdził jednak 
dwa główne rodzaje niedociągnięć w systemie monitorowania tego rodzaju 
wydatków:
– W przypadku niektórych obszarów podczas stosowania unijnych współczyn -
ników klimatycznych zabrakło konsekwencji w przestrzeganiu opracowanej 
przez Bank Światowy zasady zachowawczości (zob. pkt 51–59), która ma 
zapobiegać przeszacowaniu finansowania działań w dziedzinie klimatu (zob. 
ramka 2 ). Ów brak konsekwencji doprowadził do przeszacowania kwot przy -
dzielonych na działania w tej dziedzinie.
– W rozporządzeniu w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwe -
stycyjnych przyjęto podejście, które odbiega od kategorii wprowadzonych 
przez OECD – współczynnik wynoszący 100% jest stosowany w przypadku 
wsparcia, które stanowi istotny wkład w działania związane ze zmianą klima -
tu, a współczynnik o wartości 40% jest przypisywany w przypadku wkładu 
umiarkowanego. Przyporządkowywanie największej wagi wkładowi, który 
jest zaledwie „istotny”, a nie temu, którego głównym celem są działania 
związane ze zmianą klimatu, zwiększa liczbę przypadków, w których można 
zastosować współczynnik o najwyższej wartości. Stwarza to ryzyko przesza -
cowania kwot na rzecz działań w dziedzinie klimatu.Tabela 2Kategorie OECD i współczynniki klimatyczne UE
OECD UE
Przypisywana 
kategoriaKategorie działańUnijne współczynniki 
klimatycznePrzykład:
kryteria stosowane do europejskich fundu -
szy strukturalnych i  inwestycyjnych
2Wydatki na działania, w przypadku których 
klimat jest podstawowym  celem100%Wsparcie stanowi istotny  wkład w realizację 
celów związanych ze zmianą klimatu
1Wydatki na działania, w przypadku 
których klimat jest istotnym, ale nie 
podstawowym  celem40%Wsparcie stanowi umiarkowany  wkład 
w realizację celów związanych ze zmianą klimatu
0Wydatki nie są ukierunkowane na cele 
związane z klimatem0%Wsparcie nie przyczynia się lub przyczynia się 
tylko w niewielkim stopniu do osiągnięcia tych 
celów
Źródło:  Podręcznik Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD na temat wskaźników klimatycznych, http://www.oecd.org/dac/stats/48785310.pdf ; 
art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy w sprawie 
europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).
24 Uwagi 
36 
Trybunał stwierdził niedociągnięcia w systemie sprawozdawczości. W odróżnie -
niu od pozostałych systemów międzynarodowych (zob. ramka 2 ) system moni -
torowania wydatków stosowany przez UE nie zapewnia informacji na temat tego, 
ile środków przeznaczanych jest na rzecz łagodzenia zmiany klimatu, a ile na 
dostosowanie się do niej23.23 Jak wynika ze sprawozdania 
Dyrekcji Generalnej ds. 
Współpracy Międzynarodowej 
i Rozwoju dla OECD, zdaniem 
Komisji jedynym wyjątkiem 
jest monitorowanie wydatków 
związanych z klimatem 
w odniesieniu do 
instrumentów finansowania 
zewnętrznego. Trybunał 
przeprowadził kontrolę 
w tym obszarze w swoim 
sprawozdaniu specjalnym 
nr 17/2013 pt. „Finansowanie 
przez UE działań związanych 
ze zmianami klimatu 
w kontekście pomocy 
zewnętrznej” ( http://eca.
europa.eu ).Ramka 2Zasady w zakresie monitorowania wydatków w dziedzinie klimatu opracowane 
przez podmioty międzynarodowe
We „Wspólnych zasadach w zakresie monitorowania wydatków na łagodzenie zmiany klimatu” („Common 
Principles for Climate Mitigation Finance Tracking”), opracowanych przez wspólną grupę na rzecz finansowa -
nia działań związanych z klimatem utworzoną w ramach wielostronnych banków rozwoju24 oraz Międzyna -
rodowy Klub Finansowania Rozwoju, zawarto zasadę zachowawczości, która stanowi, że „w przypadku, gdy 
dane nie są dostępne, wszelkie niejasności należy zinterpretować zgodnie z  zasadą zachowawczości , w myśl 
której finansowanie działań związanych z klimatem powinno się podawać na zaniżonym, a nie zawyżonym 
poziomie”.
EBI włączył tę zasadę do swoich ogólnych zasad rejestrowania pożyczek na działania w dziedzinie klimatu:
„Wiarygodność  – w systemie rejestrowania należy zachować wiarygodność sprawozdawczości Banku na 
temat działań w dziedzinie klimatu, a zatem w przypadku wątpliwości bądź niepewności co do wpływu na 
klimat, zakłada się, że działanie to należy wykluczyć”.
Pozostałe zasady ogólne EBI stanowią, że – o ile to możliwe – należy rejestrować wyłącznie te części projek -
tów i programów, które są istotne z perspektywy klimatu  oraz że łagodzenie zmiany klimatu i dostoso -
wanie się do niej  należy rejestrować osobno.
24 Afrykański Bank Rozwoju, Azjatycki Bank Rozwoju, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, Europejski Bank Inwestycyjny, Międzyamerykański 
Bank Rozwoju oraz należące do Grupy Banku Światowego: Międzynarodowa Korporacja Finansowa i Bank Światowy.
Źródło:  „Wspólne zasady w zakresie monitorowania wydatków na łagodzenie zmiany klimatu”, 31 marca 2015 r. Europejski Bank Inwestycyjny, 
Strategia klimatyczna EBI – Mobilizowanie środków finansowych na przejście do niskoemisyjnej i odpornej na zmianę klimatu gospodarki (EIB 
Climate Strategy – Mobilising finance for the transition to a low-carbon and climate-resilient economy), 22 września 2015 r.
25 Uwagi 
25 COM(2014) 903 final z dnia 
26 listopada 2014 r., „Plan 
inwestycyjny dla Europy”, s. 7, 
10 i 11.
26 Szacunki Komisji według 
stanu na koniec 2015 r., zob. 
pkt 21 sprawozdania 
specjalnego nr 19/2016 pt. 
„Wykonywanie budżetu UE za 
pośrednictwem instrumentów 
finansowych – wnioski 
na przyszłość z okresu 
programowania 2007–2013” 
(http://eca.europa.eu ).
27 Ten opracowany przez 
Europejski Bank Inwestycyjny 
i Komisję instrument, 
wchodzący w skład programu 
LIFE, ma na celu 
wykorzystywanie środków 
publicznych do przyciągnięcia 
inwestycji prywatnych 
w działania związane 
z kapitałem naturalnym.
28 Oczekuje się, że w latach 
2015–1017 mechanizm 
finansowy na rzecz kapitału 
naturalnego zapewni 
finansowanie o wartości 
100–125 mln euro.
29 Dokument roboczy Komisji 
SWD(2016) 299 z dnia 
14 września 2016 r. 
towarzyszący przeglądowi 
śródokresowemu wieloletnich 
ram finansowych COM(2016) 
603 final.37 
W 2014 r. Komisja zaproponowała co najmniej dwukrotne zwiększenie wydatków 
przy wykorzystaniu instrumentów finansowych w ramach europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych z okresu programowania na lata 2014–202025. 
Z funduszy tych na rzecz instrumentów finansowych zostaną przydzielone 
środki o wartości około 21 mld euro26. Tego rodzaju instrumenty mają charakter 
odnawialny i zapewniają efekt mnożnikowy, generując dodatkowe inwestycje. 
Przykładowo w systemie monitorowania wydatków klimatycznych za 2016 r. 
uwzględniono unijny wkład w wysokości 10 mln euro wniesiony do mechanizmu 
finansowego na rzecz kapitału naturalnego27. Rzeczywisty wkład tego mechani -
zmu mógł być tymczasem nawet 10 razy wyższy28. Monitorowanie postępów ku 
osiągnięciu celu na poziomie 20% w podstawowym budżecie UE nie odzwiercie -
dla pełnych skutków finansowych wywołanych przez unijne wydatki na działania 
w dziedzinie klimatu.
38 
Trybunał stwierdził równocześnie, że wkład z mechanizmu finansowego na rzecz 
kapitału naturalnego w działania w dziedzinie klimatu mógł zostać przeszaco -
wany. Za pośrednictwem tego mechanizmu mogą być bowiem dokonywane 
inwestycje również w dziedziny, w przypadku których wydatki klimatyczne nie są 
podstawowym ani istotnym celem.
Poczyniono postępy w realizacji celu ogólnego, 
ale sprawozdawczość jest jedynie częściowo wiarygodna 
i w niewystarczającym stopniu zorientowana na osiągnięte 
rezultaty
39 
System stosowany do monitorowania postępów w realizacji celu polegającego na 
przeznaczeniu co najmniej 20% budżetu UE na działania w dziedzinie klimatu jest 
włączony do rocznej procedury budżetowej Komisji. Każda dyrekcja generalna 
określa wymagany poziom szczegółowości monitorowania i przedkłada zagre -
gowane wartości Dyrekcji Generalnej ds. Budżetu. Zarówno Dyrekcja Generalna 
ds. Budżetu, jak i Dyrekcja Generalna ds. Działań w dziedzinie Klimatu monitorują 
postępy w ujęciu rocznym.
40 
W latach 2014–2016 średni wkład na działania w dziedzinie klimatu wynosił 17,6%. 
Z dokumentu roboczego Komisji towarzyszącego przeglądowi śródokresowemu 
wieloletnich ram finansowych29 wynika, że w latach tych poczynione zostały 
postępy (zob. wykres 6 ), ponieważ łączny wkład z budżetu unijnego w finanso -
wanie działań w dziedzinie klimatu został oszacowany przez Komisję na 13,6% 
w 2014 r., 17,3% w 2015 r. i 20,9% w 2016 r. W oparciu o swój wniosek dotyczący 
projektu budżetu Komisja szacuje, że w 2017 r. finansowanie działań w dziedzinie 
klimatu wyniesie 19,3%.
26 Uwagi 
41 
W rocznym sprawozdaniu z działalności za 2015 r. Komisja przyznała, że nie była 
w stanie stwierdzić z całą pewnością, czy w okresie objętym wieloletnimi rama -
mi finansowymi na lata 2014–2020 uda jej się osiągnąć ogólny cel na poziomie 
20%30. Komisja oceniła postępy ku osiągnięciu celu na poziomie 20% w prze -
glądzie śródokresowym wieloletnich ram finansowych opublikowanym w dniu 
14 września 2016 r. Oszacowała w nim, że 18,9% budżetu UE zostanie przezna -
czone na działania w dziedzinie klimatu. Trybunał stwierdził, że dane za lata 2014 
i 2015 w dużej mierze opierały się na szacunkach, w szczególności w odniesieniu 
do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.30 Zob. roczne sprawozdanie 
z działalności Dyrekcji 
Generalnej ds. Działań 
w dziedzinie Klimatu za 2015 r., 
s. 7.Wykres 6Przegląd planów wydatków związanych z klimatem na lata 2014–2016
Udział ﬁnansowania działań w dziedzinie klimatu w budżecie UE
0510152025
17,6%20,9%
17,3%
13,6%Cel na 
poziomie20%
Średnia w latach
2014–20162016 2015 2014
Źródło:  dane Komisji, przegląd śródokresowy wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020, SWD(2016) 299 final.
27 Uwagi 
42 
Choć było to nieuniknione, ponieważ instrumenty finansowania na nowy okres 
programowania zostały dopiero co utworzone, a zatem niektóre informacje nie 
byłe jeszcze dostępne, ograniczenia te utrudniły porównanie danych za po -
szczególne lata w okresie 2014–2016 (zob. wykres 6 ). Co więcej, zatwierdzenie 
wieloletnich programów wydatków w 2015 r. automatycznie przyczyniło się do 
wzrostu finansowania działań w dziedzinie klimatu, ponieważ w miarę zatwier -
dzania programów, do systemu wprowadzane były odnośne plany wydatków 
związanych z klimatem. W rezultacie zmiany w poziomie wydatków, które miały 
miejsce w latach 2014–2016, nie mogą zostać uznane za tendencję w odniesieniu 
do całego okresu.
43 
W przypadku obszaru wydatków związanych z rybołówstwem państwa człon -
kowskie nie muszą zgłaszać Komisji planowanych działań w dziedzinie klimatu do 
2016 r. Do tego czasu Dyrekcja Generalna ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa 
nie jest w stanie zweryfikować poprawności orientacyjnego wkładu na rzecz 
celów związanych z działaniami w dziedzinie klimatu podanego przez państwa 
członkowskie w ich programach operacyjnych.
44 
Jak dotąd nie powstało narzędzie, które umożliwiłoby przedstawienie skonso -
lidowanego obrazu aktualnej sytuacji w całym budżecie UE w perspektywie 
wieloletniej. Komisja zaktualizowała ostatnio dane na temat wydatków związa -
nych z klimatem za cały okres finansowy na potrzeby przeglądu śródokresowego 
wieloletnich ram finansowych.
45 
Przyjęte podejście wiąże się nieodłącznie z ryzykiem, ponieważ skupiono się 
w nim na określeniu planów przyszłych wydatków. Planowane wydatki na działa -
nia w dziedzinie klimatu niekoniecznie jednak przekładają się na rzeczywiste wy -
datki. Mimo że rzeczywiste wydatki nie były objęte zakresem tej kontroli, a co do 
zasady dane na temat faktycznie poniesionych wydatków nie są jeszcze dostęp -
ne, Trybunał stwierdził przypadki, które wskazywały na to nieodłączne ryzyko. 
Porównując rzeczywiście poniesione wydatki na poziomie projektów z planami 
zawartymi w programie LIFE, Trybunał ustalił, że wkład wybranych projektów 
w tym programie w unijne działania w dziedzinie klimatu wyniósł 34% łącznych 
środków UE przydzielonych na rzecz programu. Wkład ten był zatem niższy niż 
49,3% zakładane w dokumentach budżetowych.
28 Uwagi 
31 Przykładowo Komisja odniosła 
się do doświadczeń 
z niektórymi narzędziami 
w ramach budżetu (np. 
CO2MPARE) oraz do 
sposobów podejścia 
stosowanych w EBI, Banku 
Światowym i innych 
międzynarodowych 
instytucjach finansowych oraz 
przez inwestorów prywatnych 
(np. SEI metrics i IIGCC).46 
Przypadek ten pokazuje, że władze muszą ponownie ocenić wszelkie planowane 
wkłady w finansowanie na rzecz klimatu, w momencie gdy są dostatecznie pew -
ne charakteru przyszłych wydatków, unikając przy tym dodatkowych kosztów 
administracyjnych. Komisja nie opracowała jeszcze tego rodzaju procedury.
47 
Ponadto podejście Komisji do realizacji celu na poziomie 20% jest ukierunkowa -
ne wyłącznie na dane finansowe. Informacje na temat tego, jakie rezultaty mają 
zostać osiągnięte w ramach funduszy lub jakie rezultaty zostały dzięki nim osią -
gnięte, np. pod względem ograniczania emisji gazów cieplarnianych, są dostępne 
jedynie w odniesieniu do niektórych części budżetu. Informacje nie są poza tym 
porównywalne, co utrudnia konsolidację rezultatów osiągniętych w różnych 
obszarach.
48 
W przypadku Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego państwa człon -
kowskie nie są zobowiązane do stosowania wspólnego wskaźnika produktu 
związanego z ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych. Wyjątek stanowią tu 
inwestycje energetyczne. Państwa członkowskie mogą wprawdzie uwzględnić 
inne obszary, lecz Trybunał ustalił, że nie wszystkie państwa objęte kontrolą się 
na to zdecydowały. Co więcej, do obliczania emisji gazów cieplarnianych i jej 
ograniczenia stosowane są różne metodyki i narzędzia31. Organy w niektórych 
państwach członkowskich opracowują narzędzia do obliczania emisji w przypad -
ków określonych rodzajów projektów, jak np. te związane z transportem przy -
jaznym dla klimatu w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. 
W konsekwencji brakuje informacji na temat stopnia, w jakim działania związane 
z klimatem przyczynią się do ograniczania emisji CO2, a dostępne dane pocho -
dzące z różnych państw członkowskich mogą nie być porównywalne. Trybunał 
stwierdził, że wprowadzone wskaźniki dotyczyły łagodzenia zmiany klimatu 
w sektorze energetycznym, podczas gdy wskaźniki związane z dostosowaniem 
się do zmiany klimatu należały do rzadkości.
29 Uwagi 
Istnieje poważne ryzyko, że cel ogólny nie zostanie 
osiągnięty
49 
Trybunał oszacował, że osiągnięcie ogólnego celu na poziomie 20% do końca 
2020 r. wymaga podwyższenia poziomu finansowania działań w dziedzinie klima -
tu do średnio 22% w latach, które pozostały do końca trwania obecnych wielo -
letnich ram finansowych, tj. w latach 2017–2020. Do podobnego wniosku doszła 
w swoim oszacowaniu Dyrekcja Generalna ds. Działań w dziedzinie Klimatu32. 
W porównaniu z latami 2014–2016 oznacza to, że w latach 2017–2020 konieczne 
będzie podjęcie dodatkowych działań. Niemniej jednak w przeglądzie śródokre -
sowym oszacowano, że poziom wydatków na działania w dziedzinie klimatu 
w latach 2014–2020 wyniesie 18,9%.
50 
Trybunał przeanalizował również prognozę opracowaną przez Komisję. Przy za -
łożeniu, że obszary, które odpowiadają za największą część finansowania zwią -
zanego z klimatem (zob. tabela 1 ), rzeczywiście zapewnią przewidywane kwoty, 
Trybunał oszacował, że poziom tego rodzaju finansowania, który mają osiągnąć 
obszary budżetu UE nieujęte w  tabeli 133 w latach 2014–2020, wyniósł 18,2%. 
Oznaczałoby to podwojenie obecnie podejmowanych działań w tych obszarach34. 
Trybunał nie stwierdził dowodów na to, że Komisja zwiększała wysiłki w tych 
obszarach ani na to, w jaki sposób można doprowadzić do ich podwojenia.
51 
Co więcej, istnieją poważne zagrożenia, które mogłyby zaważyć na oczekiwanym 
wkładzie z obszarów wymienionych w  tabeli 1  i mających zapewnić większość 
planowanego finansowania związanego z klimatem w wieloletnich ramach 
finansowych na lata 2014–2020. Główne zagrożenia w poszczególnych sektorach 
zostały przeanalizowane poniżej:
– Założenia dotyczące największego wkładu z płatności bezpośrednich w ob -
szarze rolnictwa na rzecz celu związanego z działaniami w dziedzinie klimatu 
są niewystarczająco uzasadnione, co może prowadzić do przeszacowania 
danych (zob. pkt 52–54).
– Zastosowanie unijnych współczynników klimatycznych spowodowało prze -
szacowanie wkładu ze środków na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w dzia -
łania w dziedzinie klimatu (zob. pkt 55–59).
– Trybunał dostosował w odpowiednich przypadkach wkłady pochodzące 
z płatności bezpośrednich w obszarze rolnictwa i działań na rzecz rozwoju 
obszarów wiejskich do zasady zachowawczości (zob. pkt 54 i 58). Dostoso -
wania te obniżyłyby finansowanie na rzecz klimatu pochodzące z obszaru 
rolnictwa o nawet około 33 mld euro, co stanowi około 15% celu ogólnego.
– Program „Horyzont 2020” nie osiągnął swojego celu na poziomie 35% i musi 
zmniejszyć zaistniałą różnicę (zob. pkt 60–64).32 Zob. wykres na s. 12 
w rocznym sprawozdaniu 
z działalności Dyrekcji 
Generalnej ds. Działań 
w dziedzinie Klimatu za 2015 r.
33 Należą do nich głównie 
programy badawcze (poza 
programem „Horyzont 2020”) 
oraz programy wydatków 
w ramach działów budżetu 
dotyczących bezpieczeństwa 
i obywatelstwa oraz 
stosunków zewnętrznych UE.
34 Biorąc pod uwagę, że w latach 
2014–2016 poziom ma 
wynieść 11,4%, Trybunał 
oszacował, że realizacja 
ogólnego celu na poziomie 
20% wymagałaby osiągnięcia 
średniego poziomu 23,2% 
w pozostałych latach, czyli 
w latach 2017–2020.
30 Uwagi 
Założenia dotyczące wielkości wkładu z płatności 
bezpośrednich w obszarze rolnictwa na rzecz celu 
związanego z działaniami w dziedzinie klimatu 
nie są należycie uzasadnione
52 
Płatności bezpośrednie w obszarze rolnictwa są złożone ze składnika ekologicz -
nego, na który przypada 30% płatności, i ze składnika niezwiązanego z ekologią, 
któremu odpowiada pozostałe 70%. Komisja ocenia, że w latach 2016–2020 wkład 
z tych płatności na działania związane ze zmianą klimatu wyniesie około 20% 
rocznie35. Wysokość finansowania na cele klimatyczne jest obliczana poprzez do -
danie składnika ekologicznego, stanowiącego wkład na poziomie 14%, do pozo -
stałego składnika, który odpowiada wkładowi na poziomie 5,6% (zob. wykres 7 ).35 Niemniej jednak w całym 
okresie 2014–2020 średni 
poziom wkładu został 
oszacowany na 16,3%, 
ponieważ płatności z tytułu 
praktyk rolniczych 
korzystnych dla klimatu 
i środowiska, tj. „płatności 
z tytułu zazieleniania”, zostały 
uwzględnione w obliczeniach 
dopiero od 2016 r.Wykres 7Przegląd opracowanych przez Komisję metod obliczania finansowania związanego 
z klimatem pochodzącego z płatności bezpośrednich w obszarze rolnictwa
Wkład na rzecz klimatu Udział płatności bezpośrednichUnijny współczynnik
klimatycznyWkład płatności bezpośrednich
na rzecz klimatu
Zazielenianie 
(30%)
Płatności
bezpośrednie
z wył. zazieleniania
(70%)Dywersyﬁkacja upraw 
(33%)
Obszary proekologiczne(33%)
Trwałe użytki zielone   
(33%)
20%0%
40%
100%
40%0,00%
3,96%
9,90%
5,60%
19,46%
8%x
xx
xx
Źródło:  Wyjaśnienie metodyki w zakresie monitorowania wydatków klimatycznych w odniesieniu do płatności bezpośrednich (Komisja 
Europejska).
31 Uwagi 
36 Do wspomnianych trzech 
praktyk rolniczych należą: 
dywersyfikacja upraw, 
utrzymywanie na powierzchni 
użytków rolnych obszaru 
proekologicznego oraz 
utrzymywanie istniejących 
trwałych użytków zielonych.53 
Metodyka i unijne współczynniki klimatyczne stosowane przy obliczaniu, w jakim 
stopniu składnik ekologiczny przyczynia się do realizacji celów klimatycznych, 
rzetelnie odzwierciedlają powiązanie z klimatem trzech praktyk rolniczych36 w ra -
mach tego rodzaju płatności. Niemniej jednak Trybunał stwierdził, że zastosowa -
nie współczynnika w wysokości 20% do płatności bezpośrednich niezwiązanych 
z zazielenianiem nie zostało uzasadnione w sposób ilościowy (zob. ramka 3 ). 
Komisja uważa ostateczny wkład na rzecz klimatu na poziomie 8%, czyli 20% 
x 40%, za zachowawczy. Ramka 3Brak właściwego uzasadnienia dla wkładu na rzecz klimatu z płatności 
bezpośrednich niezwiązanych z zazielenianiem
Komisja uważa, że niektóre płatności bezpośrednie w obszarze rolnictwa niezwiązane z zazielenianiem za -
pewniają korzyści dla klimatu, głównie dzięki normom wzajemnej zgodności. Przyznała ona, że kwantyfikowa -
nie tego wkładu nastręczyłoby wiele trudności i kosztów, i w związku z tym postanowiła zaklasyfikować 20% 
budżetu na tego rodzaju płatności jako związane z klimatem.
Komisja uznała, że uzasadnieniem dla klasyfikacji na poziomie 20% jest stosowanie systemu kar za naruszenia 
zasady wzajemnej zgodności. Trybunał nie stwierdził jednak jasnych przesłanek dla takiej decyzji.
54 
W celu ukazania wkładu na rzecz klimatu z systemu wzajemnej zgodności Ko -
misja rozważała przyjęcie bardziej zachowawczego podejścia, zgodnie z którym 
część płatności bezpośrednich niezwiązanych z zazielenianiem, którą należy 
uwzględnić, wyniosłaby 10%, a nie 20%. Przyjęcie tego podejścia zaowocowało -
by niższym wkładem z płatności bezpośrednich w obszarze rolnictwa na rzecz 
działań w dziedzinie klimatu. Jak przedstawiono na wykresie 8 , wkład ten zmniej -
szyłby się o 9 mld euro – z kwoty 47,1 mld euro do 38 mld euro. Gdyby zastoso -
wana została opracowana przez Bank Światowy zasada zachowawczości (zob. 
pkt 35), Komisja powinna była uwzględnić niższą kwotę wkładu na rzecz klimatu.
32 Uwagi Wykres 8Porównanie podejścia wybranego przez Komisję z podejściem bardziej 
zachowawczym (w mld euro)
Źródło:  Dane Komisji i dokonane na ich podstawie szacunki Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.
– 9 mld euro
38,047,1
29,09,018,1
29,0
Oszacowanie wkładu 
płatności bezpośrednich 
w podejściu bardziej 
zachowawczymWkład płatności 
bezpośrednichZazielenianie 10% płatności 
bezpośrednich 
z wył. zazieleniania 
ze wskaźnikiem 40%Płatności 
bezpośrednie 
z wył. 
zazielenianiaZazielenianiePodejście bardziej zachowawcze Obliczenia Komisji
Zastosowanie innego zestawu współczynników 
monitorowania opartych na międzynarodowych metodykach 
w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich spowodowałoby zmniejszenie 
kwoty finansowania na rzecz klimatu o 40%
55 
W rozporządzeniu (UE) nr 215/201437 określono metodykę monitorowania wydat -
ków klimatycznych w ramach każdego z pięciu europejskich funduszy struktural -
nych i inwestycyjnych. W przypadku Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich oznacza to zastosowanie unijnych współczynników 
klimatycznych do priorytetów i celów szczegółowych rozwoju obszarów wiej -
skich, niezależnie od tego jakie działania i poddziałania zostały zastosowane do 
osiągnięcia tych celów polityki.37 Rozporządzenie wykonawcze 
Komisji (UE) nr 215/2014 z dnia 
7 marca 2014 r. ustanawiające 
zasady wykonania 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1303/2013 ustanawiającego 
wspólne przepisy dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności, Europejskiego 
Funduszu Rolnego na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
oraz Europejskiego Funduszu 
Morskiego i Rybackiego oraz 
ustanawiającego przepisy 
ogólne dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności i Europejskiego 
Funduszu Morskiego 
i Rybackiego w zakresie 
metod wsparcia w odniesieniu 
do zmian klimatu, określania 
celów pośrednich i końcowych 
na potrzeby ram wykonania 
oraz klasyfikacji kategorii 
interwencji w odniesieniu 
do europejskich funduszy 
strukturalnych 
i inwestycyjnych (Dz.U. L 69 
z 8.3.2014, s. 65).
33 Uwagi 
56 
W odniesieniu do EFRROW Komisja uznała opracowaną przez OECD metodologię 
wskaźników z Rio za nieodpowiednią, ponieważ działania związane z tym fun -
duszem cechują liczne i systematyczne korzyści o charakterze środowiskowym, 
gospodarczym i społecznym. W podejściu Komisji priorytetowi Unii (PU) nr 5 
powiązanemu z klimatem – „promowanie efektywnego gospodarowania zaso -
bami i wspieranie przechodzenia w sektorach rolnym, spożywczym i leśnym na 
gospodarkę niskoemisyjną i odporną na zmianę klimatu” – słusznie przypisano 
współczynnik klimatyczny wynoszący 100%. Niemniej jednak Komisja zastoso -
wała ten sam współczynnik klimatyczny o wartości 100%, do wszystkich celów 
szczegółowych w ramach powiązanego ze środowiskiem priorytetu Unii nr 4, 
„odtwarzanie, ochrona i wzbogacanie ekosystemów powiązanych z rolnictwem 
i leśnictwem”, mimo różnic w ukierunkowaniu tych dwóch priorytetów. Komisja 
postanowiła, że współczynnik o wartości 40% był zbyt niski z uwagi na charak -
ter działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. W związku z takim podejściem 
Komisji współczynnik klimatyczny wynoszący 40% został zastosowany do jedynie 
10% planowanego finansowania na rzecz klimatu w ramach EFRROW, a pozosta -
łym 90% tego finansowania przypisano wagę 100%.
57 
Trybunał stwierdził, że w przeciwieństwie do pozostałych europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych, w przypadku EFRROW istniała potrzeba stosowa -
nia odmiennych unijnych współczynników klimatycznych do każdego z działań. 
W podejściu przyjętym w odniesieniu do EFRROW nie wprowadzono wystarczają -
cego rozróżnienia na wkłady z różnych rodzajów działalności na rzecz klimatu, co 
doprowadziło do przeszacowania wkładów na rzecz działań w dziedzinie klimatu. 
Przykładowo płatnościom na rzecz „obszarów z ograniczeniami naturalnymi”, 
mającym na celu przeciwdziałanie porzucaniu gruntów rolnych, przypisano wagę 
100%. Tego rodzaju działania mogą wprawdzie łagodzić zmianę klimatu, zależnie 
od faktycznego wykorzystania gruntów, lecz nie ma pewności, że tak się stanie. 
Ponadto działań tych nie da się porównać z takimi działaniami jak te z zakresu 
leśnictwa, którym również przypisuje się współczynnik wynoszący 100% (zob. 
ramka 4 ).Ramka 4Zilustrowanie różnic w uzasadnianiu działań
Płatności na rzecz „ obszarów z ograniczeniami naturalnymi ” rekompensują rolnikom niekorzystne aspekty 
wynikające z ograniczeń naturalnych lub ograniczeń innego rodzaju. Ich ostatecznym celem jest zapobiega -
nie porzucaniu gruntów rolnych. Trybunał stwierdził, że choć płatności te mogły sprzyjać przeciwdziałaniu 
zmianie klimatu, to nie był to ich główny cel, a zatem zastosowanie współczynnika klimatycznego na pozio -
mie 40% stanowiłoby ostrożniejsze podejście. Już sama tego rodzaju korekta zmniejszyłaby wkład z EFRROW 
w finansowanie na rzecz klimatu na lata 2014–2020 o 16%, czyli o 9,2 mld euro.
Działania z zakresu leśnictwa , takie jak zalesianie, w istotny sposób wspomagają realizację niektórych pod -
stawowych celów ekologicznych w ramach unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich. Zalesianie i tworzenie 
obszarów zalesionych stanowią odpowiedź na potrzebę wzmocnienia ekosystemów i pochłaniania dwutlen -
ku węgla, także przejścia na gospodarkę niskoemisyjną. Zalesianie przyczynia się ponadto do zapobiegania 
zagrożeniom naturalnym i pożarom, a także wspomaga dostosowanie się do zmiany klimatu. Trybunał stwier -
dził, że czynniki te uzasadniają zastosowanie do zalesiania współczynnika klimatycznego na poziomie 100%.
34 Uwagi 
58 
Oceniając programy rozwoju obszarów wiejskich opracowane w państwach 
członkowskich, Trybunał uznał, że podejście Komisji doprowadziło do określenia 
większej liczby wydatków jako związanych z działaniami w dziedzinie klimatu, 
niż gdyby każde działanie zostało przeanalizowane osobno i sklasyfikowane 
zgodnie ze standardami międzynarodowymi. W świetle tego ustalenia Trybunał 
dokonał przeglądu współczynników klimatycznych ( załącznik ) i oszacował, że 
w odniesieniu do całej UE skorygowana kwota wkładu na rzecz klimatu z EFRROW 
na lata 2014–2020 powinna zostać zmniejszona o 42%, czyli o 23,9 mld euro (zob. 
wykres 9 ).Wykres 9Zróżnicowanie kwot ze środków EFRROW na rzecz klimatu (w mld euro)
Źródło:  Szacunki Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie danych otrzymanych z systemu SFC2014 za pośrednictwem bazy 
danych Infoview według stanu na dzień 30 maja 2016 r. – kwota planowanych wydatków z EFRROW w przeliczeniu na cel szczegółowy i działanie 
z zatwierdzonych programów rozwoju obszarów wiejskich.33,357,2
23,9
szacunki Trybunału rozporządzenie (UE) 
nr 2015/2014- 42%
35 Uwagi 
59 
W przypadku EFRR i Funduszu Spójności Komisja napotkała podobne proble -
my z klasyfikacją wydatków, ale udało jej się zastosować podejście o większym 
poziomie szczegółowości. Trybunał stwierdził również przykład dobrych praktyk 
w ramach tego samego obszaru budżetu, któremu podlega rozwój obszarów 
wiejskich – praktyki monitorowania wydatków z programu LIFE są bardziej zacho -
wawcze niż te związane z EFRROW. W odniesieniu do podprogramów LIFE w dzie -
dzinie działań na rzecz środowiska i klimatu zastosowano różne współczynniki 
monitorowania (podobnie jak w przypadku priorytetów 4 i 5 rozwoju obszarów 
wiejskich) (zob. ramka 5 ).Ramka 5Metody monitorowania zastosowane w programie LIFE
W programie LIFE pozycje wydatków zostały zgodnie z metodyką OECD przyporządkowane do jednej z trzech 
kategorii: związane z klimatem w sposób kluczowy (100%), związane z klimatem w sposób istotny (40%) i nie -
związane z klimatem (0%).
Większość planowanych kwot wydatków w ramach podprogramu dotyczącego środowiska jest monitorowana 
przy zastosowaniu współczynnika o wartości 40%38, podczas gdy w ramach podprogramu dotyczącego dzia -
łań w dziedzinie klimatu kwoty te są monitorowane z zastosowaniem współczynnika wynoszącego 100%39.
Program LIFE zapewnia jasny przykład, w którym – w odróżnieniu od praktyk stosowanych w odniesieniu do 
rozwoju obszarów wiejskich – wydatki na środowisko (o współczynniku wynoszącym maksymalnie 40%) nie 
są w pełni utożsamiane z wydatkami na rzecz klimatu. W rezultacie nie zawsze możliwe jest porównanie finan -
sowania na rzecz klimatu w różnych obszarach.
38 Przykładem typowego projektu w ramach podprogramu dotyczącego środowiska jest rozwój oczyszczalni ścieków w celu zminimalizowania 
zanieczyszczeń odbiorników wodnych. Główny cel projektu, tj. ograniczenie zanieczyszczenia, dotyczy zatem środowiska, ale część projektu 
może obejmować miejski system odwadniania, a więc stanowi wkład w dostosowanie się do zmiany klimatu poprzez zarządzanie 
przeciwpowodziowe.
39 Przykładem typowego projektu w ramach podprogramu dotyczącego działań w dziedzinie klimatu jest renowacja istniejących budynków 
w celu zaoszczędzenia energii i ograniczenia emisji gazów cieplarnianych.
36 Uwagi 
Konieczne jest podjęcie natychmiastowych działań, 
ponieważ występują znaczne zaległości dotyczące wkładu 
środków z obszaru badań naukowych
60 
Wyniki monitorowania wydatków z programu „Horyzont 2020” na rzecz klima -
tu za 2014 r. pokazują, że na działania w dziedzinie klimatu przeznaczono 24% 
budżetu40. Udział ten jest o wiele niższy niż wartość docelowa wynosząca 35% 
(zob. wykres 4 ). Wymóg przewidziany w przepisach41, by w wieloletnim progra -
mie prac uwzględnić orientacyjną kwotę wydatków związanych z klimatem, nie 
był przestrzegany w latach 2014–2015 ani w latach 2016–2017. Z tego względu 
indywidualnym programom roboczym nie zostały przypisane skwantyfikowa -
ne wartości docelowe, w których określony zostałby ich wkład w realizację celu 
polegającego na przeznaczeniu co najmniej 35% budżetu ogólnego programu 
„Horyzont 2020” na działania w dziedzinie klimatu.
61 
W programie „Horyzont 2020” istnieje rozróżnienie na działania możliwe do 
zaprogramowania i na działania oddolne. Na podstawie tego rozróżnienia dzia -
łaniom tym przypisano względne proporcje w budżecie42. W przypadku działań, 
które można zaprogramować, wydatki związane z klimatem mogą zostać oszaco -
wane przez zastosowanie unijnych współczynników klimatycznych do odpowied -
nich kategorii wydatków. Niemniej jednak Komisja uważa, że wyniki pochodzące 
z obszarów objętych działaniami oddolnymi są z natury nieprzewidywalne43. 
W 2014 r. działania oddolne stanowiły 35% łącznego budżetu programu „Hory -
zont 2020”, z czego 8,5% uznano za działania związane z klimatem.
62 
Przy wykorzystaniu przewidywanego wkładu działań na rzecz klimatu na lata 
2014–2017, które można zaprogramować, Trybunał obliczył44, że w latach 2018–
2020 średni udział wydatków związanych z klimatem w ramach programu „Hory -
zont 2020” musiałby wynieść 47%, żeby osiągnąć poziom 35% dla całego okresu 
wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020. Stanowi to znaczny wzrost 
w porównaniu z już osiągniętym poziomem 24%. Na wykresie 10  przedstawiono 
przykładowy sposób, w jaki przydziały na rzecz klimatu w programie „Horyzont 
2020” musiałyby się kształtować, by osiągnąć wartość docelową wynoszącą 35%.40 Zdaniem Komisji w danych na 
temat wydatków związanych 
z klimatem nie uwzględnia się 
jeszcze niektórych 
instrumentów finansowych, 
które są monitorowane na 
poziomie projektów, tj. przy 
zastosowaniu podejścia 
oddolnego (system poręczeń 
dla MŚP InnovFin i kapitał 
podwyższonego ryzyka dla 
MŚP InnovFin), z uwagi na 
prowadzenie przez Europejski 
Fundusz Inwestycyjny 
sprawozdawczości co dwa 
lata.
41 Decyzja Rady 2013/743/UE 
z dnia 3 grudnia 2013 r. 
ustanawiająca program 
szczegółowy wdrażający 
program „Horyzont 2020” 
(Dz.U. L 347 z 20.12.2013, 
s. 965) stanowi, że wieloletnie 
programy prac w ramach 
programu „Horyzont 2020” 
muszą w stosownych 
przypadkach zawierać 
orientacyjną informację 
o kwocie wydatków na 
działania związane z klimatem.
42 Działania możliwe do 
zaprogramowania mają jasny 
cel tematyczny 
odpowiadający jednemu 
z tematów w programie prac 
Komisji. W przypadku działań 
oddolnych cele tematyczne 
nie są z góry określone i mogą 
różnić się w zależności od 
projektu.
43 To, jaka część działań 
oddolnych może zostać 
uznana za związaną 
z klimatem, zależy od 
wniosków złożonych przez 
badaczy, które są oceniane 
pod kątem doskonałości 
naukowej.
44 Dane pochodzą z projektu 
budżetu na rok 2017, Dział 1a 
– Konkurencyjność na rzecz 
wzrostu i zatrudnienia, sekcja 
3.2.2 Wkład na uwzględnianie 
działań związanych 
z klimatem. Obliczenia oparte 
są na fakcie, że w latach 
2015–2017 (tak jak w 2014 r.) 
działania oddolne stanowiły 
35% łącznego budżetu, oraz 
że w tym okresie (tak jak 
w 2014 r.) 8,5% budżetu na te 
działania było związane 
z klimatem.
37 Uwagi Wykres 10Przykład sposobu, w jaki musiałyby się kształtować przydziały na rzecz klimatu, 
by osiągnąć wartość docelową dla programu „Horyzont 2020” wynoszącą 35% do 
2020 r. (w mld euro)
63 
W listopadzie 2015 r. Komisja opracowała plan działania45, aby zaradzić niewystar -
czającym postępom poczynionym w ramach programu „Horyzont 2020” w zakre -
sie realizacji celu na poziomie 35%. Trybunał przeanalizował, czy plan działania 
zawierał odpowiednie ustalenia, które umożliwiają nadrobienie różnicy w zakre -
sie badań naukowych. W planie działania wprowadzono pewne środki począwszy 
od programu prac na lata 2016–2017 i stwierdzono konieczność podjęcia bardziej 
zdecydowanych środków w programie prac na lata 2018–2020. Przykładowo Ko -
misja zamierza wprowadzić obowiązkowe kontrole dotyczące klimatu, które mają 
być przeprowadzane w odniesieniu do całego programu prac przed jego zatwier -
dzeniem. Ponadto zagadnienia związane z klimatem mają zostać uwzględnione 
w standardowych wzorach wniosków projektowych oraz w kryteriach przyzna -
wania finansowania. Innym sposobem na osiągnięcie celu ogólnego na poziomie 
35% zalecanym w planie działania jest przydział wystarczającego budżetu na 
działania, które w istotny sposób przyczyniają się do realizacji celów związanych 
ze zmianą klimatu.
02468101214
22%53%
47%53%
47%53%
47%
23%77% 75%
25% 25%75%78%9,59,013,2
12,2
11,0
10,09,4
Szacunki2017 2014 2020 2019 2015 2016 2018Działania 
niezwiązane z klimatem
Działania 
związane z klimatem
Źródło:  Dane Komisji za lata 2014–2017 (projekt budżetu na 2017 r.) i szacunki Europejskiego Trybunału Obrachunkowego dotyczące działań 
w dziedzinie klimatu na lata 2018–2020.
45 W dniu 12 listopada 2015 r. 
złożona z dyrektorów 
generalnych grupa 
strategiczna ds. badań 
naukowych i innowacji 
zatwierdziła propozycje 
zawarte w planie działania 
na rzecz uwzględnienia 
w większym stopniu działań 
w dziedzinie klimatu 
w programie „Horyzont 2020” 
i zwiększenia wydatków 
związanych z klimatem.
38 Uwagi 
64 
Choć plan działania zawiera użyteczne propozycje, nie przedstawiono w nim 
żadnych skwantyfikowanych celów ani modeli ukazujących, w jaki sposób można 
osiągnąć cel wynoszący 35%. W planie tym na przykład nie uwzględniono sto -
sownych obliczeń ani nie opisano kroków, które należy podjąć, by zrekompenso -
wać w latach 2018–2020 stosunkowo niski poziom wydatków związanych z klima -
tem z lat 2014–2017.
W ramach europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych odnotowano większe i lepiej 
ukierunkowane finansowanie działań w dziedzinie 
klimatu, ale w pozostałych obszarach dominuje 
dotychczasowy scenariusz postępowania
65 
Cel polegający na wykorzystaniu 20% budżetu UE na działania w dziedzinie 
klimatu może być realizowany w różnych obszarach polityki poprzez zwiększe -
nie wydatków na istniejące programy związane z klimatem, utworzenie nowych 
programów lub opracowanie elementów służących ukierunkowaniu wydatków 
w większym stopniu na cele związane z klimatem. Sygnałem, że wydatkowanie 
jest lepiej ukierunkowane, byłoby określanie w funduszach i programach wymo -
gów bardziej zorientowanych na cele związane z klimatem niż w latach 2007–
2013. Co do zasady Trybunał nie był w stanie określić, czy i w jakim stopniu cel 
na poziomie 20% odpowiada zwiększeniu wydatków na działania w dziedzinie 
klimatu w porównaniu z latami 2007–2013 (zob. pkt 27).
66 
Trybunał zbadał europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne oraz płatności 
bezpośrednie w obszarze rolnictwa, ponieważ na obszary te – objęte zarządza -
niem dzielonym – przypada około trzech czwartych planowanego finansowania 
na rzecz klimatu (zob. pkt 19). W przypadku tych funduszy Trybunał sprawdził, 
czy w porównaniu z latami 2007–2013 cel na poziomie 20% wniósł wartość doda -
ną w zakresie przeciwdziałania zmianie klimatu dzięki:
– większemu przydziałowi środków UE na działania w dziedzinie klimatu – po -
prawa ilościowa lub
– lepiej ukierunkowanemu finansowaniu unijnemu na rzecz działań w dziedzi -
nie klimatu – poprawa jakościowa.
39 Uwagi 
46 Wybrany projekt służy 
zobrazowaniu wydatkowania 
ze środków EFRR i Funduszu 
Spójności na rzecz działań 
w dziedzinie klimatu. Trybunał 
nie przeprowadził kontroli 
dotyczącej wyników 
osiągniętych w ramach 
projektu ani jego racjonalności 
pod względem kosztów. Zob. 
sprawozdanie specjalne 
nr 21/2012 pt. „Opłacalność 
inwestycji w efektywność 
energetyczną realizowanych 
w ramach polityki spójności” 
na temat zagadnień 
związanych z efektywnością 
energetyczną w odniesieniu 
do energii ze źródeł 
odnawialnych ( http://eca.
europa.eu ).67 
Ponieważ w odniesieniu do lat 2014–2020 wydatkowanie dopiero się rozpoczęło, 
Trybunał zbadał możliwości wystąpienia poprawy ilościowej i jakościowej, ana -
lizując koncepcję działań w programach wydatków, a także planowane wydatki 
zamiast rzeczywistych wydatków na poziomie projektu. Przykłady przytoczone 
w niniejszej części służą zatem w pierwszym rzędzie za studia przypadku obrazu -
jące mocne strony, niedociągnięcia i dobre praktyki odnotowane przez Trybunał.
Wyższe przydziały środków na rzecz klimatu w ramach EFRR 
i Funduszu Spójności dowodzą, że można uzyskać ściślejsze 
nakierowanie na klimat
68 
Trybunał ocenił, czy włączenie działań w dziedzinie klimatu do programów ope -
racyjnych w ramach EFRR i Funduszu Spójności na lata 2014–2020 zaowocowało 
większym przydziałem środków na inwestycje związane z klimatem w porówna -
niu z latami 2007–2013. W związku z tym, że w latach 2007–2013 wydatki na dzia -
łania w dziedzinie klimatu nie były osobno monitorowane, w celu przeprowadze -
nia oceny Trybunał wpierw określił, które kategorie inwestycji, zwane obszarami 
interwencji, były porównywalne z kategoriami związanymi z klimatem w latach 
2014–2020. Następnie Trybunał zastosował unijne współczynniki klimatyczne na 
lata 2014–2020 do wydatków UE dokonanych w ramach odpowiednich kategorii 
inwestycyjnych z lat 2007–2013.
Uwzględnianie klimatu w ramach EFRR i Funduszu Spójności 
owocuje wyższymi przydziałami środków na rzecz klimatu…
69 
Przewiduje się, że w porównaniu z latami 2007–2013 wydatki związane z klima -
tem w latach 2014–2020 we wszystkich programach EFRR i w Funduszu Spój -
ności, łącznie z ramami europejskiej współpracy terytorialnej, wzrosną o około 
69%, czyli z 32,4 mld euro do 54,7 mld euro. Jeżeli weźmie się pod uwagę udział 
wydatków związanych z klimatem w łącznym finansowaniu z EFRR i Funduszu 
Spójności, ma on wzrosnąć z 12% w latach 2007–2013 do 21% w latach 2014–2020.
70 
Jak wynika z  w yk re s u 11 , charakter wydatków związanych z klimatem w każdym 
z okresów finansowania był odmienny. Podczas gdy w latach 2007–2013 najwięk -
szy wkład na rzecz klimatu pochodził z kategorii transportu kolejowego i multi -
modalnego i wynosił 32% łącznego wkładu, w latach 2014–2020 na czele znalazła 
się kategoria inwestycji w efektywność energetyczną, na którą przypadło 34% 
łącznego szacowanego wkładu na rzecz działań w dziedzinie klimatu (przy -
kład46 – zob. ramka 6 ).
40 Uwagi Wykres 11Porównanie szacowanego wkładu z EFRR i Funduszu Spójności na rzecz działań 
w dziedzinie klimatu w przeliczeniu na sektor i lata (w mld euro)
Źródło:  Szacunki Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie danych Komisji.WRF 2014–2020Wkład z WRF 2007–2013 szacowany przez TrybunałEfektywność energetyczna (100%)
Kolej i transport multimodalny (40%)
Dostosowanie do zmiany klimatu (100%)
Energia ze źródeł odnawialnych (100%)
Transport miejski i inteligentne systemy transportowe 
(40%)
Pozostałe (100%)
Różnorodność biologiczna, jakość powietrza 
i gospodarka wodna (40%)
Porty i śródlądowe drogi wodne (40%)
Pozostałe (40%)
Łącznie60 50 40 30 20 10 0
6,1
10,2
0,4
4,5
3,5
0,7
4,6
1,6
0,8
32,418,4
8,4
6,4
5,9
5,8
4,4
3,3
1,1
1,0
54,7
41 Uwagi Ramka 6Przykład inwestycji w efektywność energetyczną współfinansowanych ze środków 
EFRR w Rumunii
Planuje się, że projekty dotyczące efektywności energetycznej w budynkach prywatnych i publicznych47 będą 
stanowiły około 6% łącznego współfinansowania unijnego w  Rumunii  w latach 2014–2020, w porównaniu 
z około 1% w latach 2007–2013. Do wydatków na tego rodzaju projekty przypisywany jest współczynnik klima -
tyczny wynoszący 100%.
Jeden z takich projektów, mający na celu zwiększenie efektywności energetycznej budynku mieszkal -
nego , został sfinansowany w sektorze 3. Bukaresztu. Współfinansowanie ze środków EFRR, z regionalnego 
programu operacyjnego na lata 2007–2013, wyniosło około 162 500 euro. Projekt ukończono w 2015 r. Izolacja 
termiczna bloku mieszkalnego wraz z modernizacją systemu ogrzewania doprowadziła do zmniejszenia rocz -
nego zużycia energii z 331 kWh/m2 do 143 kWh/m2, czyli o 57%. Oszacowano, że emisje CO2 zostały ograniczo -
ne o 238 ton rocznie.
Blok mieszkalny przed inwestycją  
(obok miejsca realizacji projektu)Trwające prace  
(obok miejsca realizacji projektu)Blok mieszkalny po dokonaniu inwestycji  
(miejsce realizacji projektu)
47 Łącznie z wysokosprawną kogeneracją i centralnym ogrzewaniem.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
42 Uwagi Tabela 3Finansowanie na rzecz klimatu w ramach EFRR i Funduszu Spójności w latach 2007–
2013 i w latach 2014–2020
Państwa 
członkowskieSzacowany wkład w finan -
sowanie na rzecz klimatu 
w latach 2007–2013Szacowana kwota finan -
sowania na rzecz klimatu 
w latach 2007–2013  
(w mld EUR)Wkład w  finansowanie 
na rzecz klimatu w latach 
2014–2020Kwota finansowania na 
rzecz klimatu w latach 
2014–2020  
(w mld EUR)
Niemcy 7, 0 % 1,20 27, 0 % 2,90
Polska 8,0% 5,60 15,0% 11,60
Rumunia 9,0% 2,20 19,0% 4,30
Źródło:  szacunki Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie dokumentów programowych i sprawozdawczości krajowej.71 
Ogólna tendencja na poziomie UE jest odzwierciedlona również we wszystkich 
trzech państwach członkowskich objętych kontrolą w obszarze polityki spójności. 
Także w tym przypadku planuje się, że wydatki związane z klimatem w ramach 
wszystkich programów operacyjnych ze środków EFRR i Funduszu Spójności 
wzrosną w latach 2014–2020. Niemniej jednak Trybunał odnotował istotne różni -
ce w państwach członkowskich pod względem zobowiązań finansowych na rzecz 
działań w dziedzinie klimatu w ramach budżetu UE (zob. tabela 3 ).
… i istnieją przypadki ściślejszego nakierowania na klimat
72 
Oprócz przeprowadzenia oceny finansowej Trybunał zbadał również, czy włącze -
nie działań w dziedzinie klimatu do programów operacyjnych EFRR i Funduszu 
Spójności na lata 2014–2020 zaowocowało inwestycjami, które są w większym 
stopniu ukierunkowane na te działania. W pewnych obszarach Trybunał stwier -
dził poprawę jakościową. Po pierwsze odnotował, że w procesach zarządczych 
w większym stopniu uwzględniana jest kwestia klimatu. W Niemczech, Polsce 
i Rumunii Trybunał stwierdził poprawę jakościową w sposobie, w jaki zagadnie -
nia związane z klimatem są brane pod uwagę we wnioskach o dofinansowanie, 
łącznie z wymogami dotyczącymi opisania oddziaływania na zmianę klimatu 
i zagrożeń w tym zakresie oraz opisania wkładu projektu w przeciwdziałanie 
zmianie klimatu. Po drugie Trybunał stwierdził przypadki, w których wprowadzo -
ne zostały zmiany służące ukierunkowaniu na działania w dziedzinie klimatu (zob. 
ramka 7 ).
43 Uwagi Ramka 7Przykłady ściślejszego nakierowania na zmianę klimatu w skontrolowanych 
programach EFRR i Funduszu Spójności
W Niemczech  Federalne Ministerstwo Środowiska, Ochrony Przyrody, Budownictwa i Bezpieczeństwa Reakto -
rów opracowało projekt finansowany wyłącznie ze środków krajowych w celu zachęcenia partnerów środo -
wiskowych do aktywnego udziału w procesie programowania EFRR oraz wsparcia uwzględnienia zagadnień 
związanych ze środowiskiem i klimatem. Projekt doprowadził między innymi do opracowania dwóch podręcz -
ników programowania w ramach funduszu. Zawarto w nich między innymi przykłady dobrych praktyk w za -
kresie włączania działań w dziedzinie klimatu do projektów z różnych obszarów. Unijne współczynniki klima -
tyczne zostały określone jako pierwszy krok w odpowiednim kierunku przy równoczesnym podkreśleniu, że 
zrównoważenie ekologiczne musi zostać uwzględnione we wszystkich działaniach.
W niemieckim programie operacyjnym Saksonii  kryteria wyboru stanowią, że budynki przedsiębiorstw 
muszą zostać poddane renowacji, tak aby spełniać standardy efektywności energetycznej, które przewyższają 
wymogi prawne o 10%. Co więcej, w przypadku tego rodzaju renowacji finansowanie jest ukierunkowane je -
dynie na te części projektu, które wnoszą wartość dodaną w zakresie klimatu, podczas gdy wcześniej wspiera -
ne były całe projekty.
W Rumunii  wyższa punktacja przyznawana jest projektom w ramach programu operacyjnego w zakresie 
dużych projektów infrastrukturalnych, które zapewniają większe oszczędności w zakresie zużycia energii. 
Trybunał odnotował również, że polskie i rumuńskie  władze krajowe opracowały warunki kwalifikowalności 
z myślą o osiągnięciu większych synergii ze stosownymi, szerszymi strategiami, takimi jak plany działania na 
rzecz zrównoważonej energii czy plany zrównoważonej mobilności miejskiej.
73 
Oczekuje się, że w latach 2014–2020 w ramach programów operacyjnych EFRR 
i Funduszu Spójności z kategorii inwestycyjnych, którym przypisano unijny 
współczynnik klimatyczny o wartości 100%, pochodzić będzie do 64% wydatków 
związanych z klimatem. Oznacza to, że kategorie te wnoszą istotny wkład w reali -
zację celów w dziedzinie zmiany klimatu (zob. tabela 2 ). Stanowi to wzrost w sto -
sunku do lat 2007–2013, w którym to okresie większość wydatków związanych 
z klimatem była pochodną działań o jedynie umiarkowanym wkładzie w realiza -
cję celów w dziedzinie zmiany klimatu (zob. wykres 12 ).
44 Uwagi 
74 
Choć w latach 2014–2020 finansowanie działań uznanych za głównie ukierun -
kowane na zagadnienia związane z klimatem ma wzrosnąć w każdym z trzech 
państw członkowskich objętych wizytą kontrolną, zakres tego wzrostu znacznie 
się w nich różni. W Polsce i Rumunii – głównie z racji faktu, że stale wspierane są 
koleje i transport miejski48 – około połowie całego finansowania na rzecz klimatu 
we wszystkich programach operacyjnych przypisuje się współczynnik o wartości 
100%. W Niemczech natomiast współczynnik o tej wartości przypisuje się niemal 
wszystkim wydatkom związanym z klimatem z uwagi na ich istotny wkład w dzia -
łania w dziedzinie klimatu.
75 
Niemniej jednak stwierdzono, że rola działań w dziedzinie klimatu w zakre -
sie badań naukowych i innowacji oraz małych i średnich przedsiębiorstw była 
stosunkowo niewielka. W przypadku skontrolowanych programów w Niemczech 
i Rumunii Trybunał zauważył, że podczas negocjacji dotyczących programowania 
Komisja nie naciskała na zwiększenie kwot wydatków na działania w dziedzinie 
klimatu w obszarze badań naukowych i rozwoju czy rozwoju przedsiębiorstw 
w odniesieniu do programów, w których kwoty te były niskie lub nie zostały prze -
widziane. Państwa członkowskie były w stanie osiągnąć cel ogólny wynoszący 
20% bez potrzeby dostosowania finansowania w tych obszarach. Oznacza to, że 
nie zostały w pełni wykorzystane wszystkie potencjalne możliwości finansowania 
działań w dziedzinie klimatu.48 Projekty z tych dziedzin 
uznawane są za związane 
z klimatem na poziomie 40%.Wykres 12Udział i kwoty wydatków związanych z klimatem w podziale na unijne współczynniki 
klimatyczne w obu okresach
Źródło:  szacunki Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie danych Komisji.21 mld euro
(64%)12 mld euro
(36%)20 mld euro
(36%)35 mld euro
(64%)
współczynnik 40%współczynnik 100%
33 mld euro55 mld euro WRF 2014–2020
WRF 2007–2013100% 80% 60% 40% 20% 0%
45 Uwagi 
Potencjalny wkład Europejskiego Funduszu Społecznego na 
rzecz działań w dziedzinie klimatu – można osiągnąć więcej
76 
Komisja przyznała, że zapotrzebowanie na tzw. zielone miejsca pracy wciąż 
wzrasta oraz że do 2020 r. sektor efektywności energetycznej ma zatrudniać 
2 mln osób, a sektor energii ze źródeł odnawialnych – 3 mln osób49. Kwestią 
o zasadniczym znaczeniu dla stworzenia gospodarki ekologicznej będzie do -
stosowanie podaży siły roboczej z tzw. zielonych miejsc pracy do zwiększonego 
na nią zapotrzebowania. Brak wykwalifikowanych specjalistów i pracowników 
w sektorze „zielonych miejsc pracy” spowodowałby wzrost kosztów i pojawienie 
się opóźnień50 w procesie wdrażania działań w dziedzinie klimatu.
77 
Równocześnie przejście na gospodarkę niskoemisyjną będzie prowadziło do re -
dukcji etatów w sektorach opartych na paliwach kopalnych, a – co za tym idzie – 
spowoduje, że pracownicy tych sektorów będą musieli się zmierzyć z konieczno -
ścią nabycia nowych umiejętności51. W porównaniu z innymi funduszami polityki 
spójności w programach operacyjnych EFS poziom środków przydzielony w spo -
sób jednoznaczny na działania w dziedzinie klimatu był bardzo niski – zaledwie 
1,4% z kwoty 83 mld euro.
78 
Komisja uznała, że ustalanie poziomu środków z EFS przeznaczonych na wydatki 
związane z klimatem na podstawie informacji zgłoszonych przez państwa człon -
kowskie w programach operacyjnych EFS może prowadzić do zaniżenia oczeki -
wanego wkładu z EFS na rzecz działań w dziedzinie klimatu w latach 2014–2020. 
Ostateczna wartość tego wkładu będzie bowiem znana dopiero po zakończeniu 
realizacji tych programów. Fakt, że w przypadku EFS nie wprowadzono odpo -
wiednich wymogów dotyczących uwzględniania działań w dziedzinie klimatu, 
stanowi zaprzepaszczoną szansę na większy wkład tego obszaru w przejście na 
gospodarkę niskoemisyjną i w działania w dziedzinie klimatu w ogóle.
79 
W czasie gdy zatwierdzane były programy operacyjne na lata 2014–2020, pań -
stwa członkowskie nie były zobowiązane do przedstawiania Komisji uzasadnie -
nia dotyczącego przydziału z EFS na rzecz działań w dziedzinie klimatu. Z tego 
względu w odniesieniu do tych programów nie sprawdzano systematycznie, 
czy były one ukierunkowane na zapotrzebowanie na „zielone miejsca pracy” lub 
wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną.49 Zob. dokument roboczy służb 
Komisji zatytułowany 
„Wykorzystanie potencjału 
ekologicznego wzrostu 
gospodarczego w zakresie 
zatrudnienia” z dnia 
18 kwietnia 2012 r.
50 W swoim sprawozdaniu 
pt. „Green Jobs and Skills” 
[Zielone zatrudnienie 
i umiejętności] komitet 
ds. audytu środowiskowego 
Izby Gmin Zjednoczonego 
Królestwa stwierdza, że 
„w kwestii niedoboru 
kwalifikacji poleganie 
wyłącznie na rynku powoduje 
opóźnienia w rozwijaniu 
gospodarki ekologicznej” 
http://www.publications.
parliament.uk/pa/cm200910/
cmselect/cmenvaud/159/159i.
pdf.
51 Zob. np. pkt 324 i 325 
sprawozdania OECD pt. 
„Aligning Policies for the 
Transition to a Low-Carbon 
Economy” [Dostosowywanie 
strategii do przejścia na 
gospodarkę niskoemisyjną] 
http://www.oecd.org/env/
Aligning-policies-for-the-
transition-to-a-low-carbon-
economy-CMIN2015-11.pdf .
46 Uwagi 
52 Sprawozdanie specjalne 
nr 26/2016 pt. „Zwiększenie 
skuteczności zasady 
wzajemnej zgodności 
i uproszczenie związanego 
z nią systemu nadal stanowi 
wyzwanie” ( http://eca.europa.
eu).
53 Dokument roboczy służb 
Komisji z dnia 22 czerwca 
2016 r. pt. „Zasada 
zazieleniania – przegląd po 
roku”, SWD(2016) 218 final, 
zob. s. 14 załącznik 2, część 3/6.
54 Kwota ta została oszacowana 
przez zsumowanie 
orientacyjnych danych 
na temat bezpośrednich 
płatności rolnych na rzecz 
producentów zgodnie 
z rozporządzeniem Rady (WE) 
nr 1782/2003 (Dz.U. L 270 
z 21.10.2003, s. 1) 
i rozporządzeniem Rady (WE) 
nr 73/2009 (Dz.U. L 30 
z 31.1.2009, s. 16) 
przedstawionych 
w sprawozdaniach na temat 
dystrybucji pomocy 
bezpośredniej na rzecz 
rolników w latach 
budżetowych 2007–2013:  
http://ec.europa.eu/
agriculture/cap-funding/
beneficiaries/direct-aid/
index_en.htmW wydatkach ze środków na rzecz wspólnej polityki rolnej 
nie nastąpiły istotne zmiany, lecz w dziedzinie rozwoju 
obszarów wiejskich zaobserwowano przykłady dobrych 
praktyk
80 
W niniejszej części dokonano oceny, czy uwzględnienie działań w dziedzinie kli -
matu w płatnościach bezpośrednich w obszarze rolnictwa i programach rozwoju 
obszarów wiejskich objętych przeglądem zaowocowało pozytywnymi zmianami 
w ilości wydatków na rzecz klimatu – wyrażonej jako zwiększenie kwot środków 
na wydatki klimatyczne – i w ich jakości – wyrażonej jako większe zorientowa -
nie na działania związane z klimatem. Trybunał dokonał przeglądu dostępnych 
dowodów dotyczących systemu wzajemnej zgodności i płatności bezpośrednich 
w obszarze rolnictwa, a także programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 
2014–2020 dla Andaluzji, Polski i Rodanu-Alp oraz porównał je z programami z lat 
2007–2013.
Wprowadzenie płatności z tytułu zazieleniania nie gwarantuje 
istotnej zmiany we wkładzie bezpośrednich płatności na rzecz 
klimatu
81 
W opublikowanym niedawno sprawozdaniu52 Trybunał stwierdził, że zmiany we 
wspólnej polityce rolnej na lata 2014–2020 doprowadziły do ograniczenia liczby 
przepisów dotyczących wzajemnej zgodności poprzez usunięcie tych wymogów, 
które nie były wystarczająco istotne z perspektywy działalności rolniczej.
82 
Składnik ekologiczny został wprowadzony jako nowy element wspólnej polity -
ki rolnej na lata 2014–2020. Mimo że uwzględniono w nim wymogi istotne dla 
klimatu (zob. pkt 53), jest on w dużej mierze oparty na wcześniejszych normach 
dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, które obejmowały podobne 
praktyki rolnicze, takie jak ochrona pastwisk trwałych lub zachowanie cech krajo -
brazu. Z dostępnych informacji wynika, że 64% beneficjentów płatności bezpo -
średnich jest wyłączonych z wymogów związanych z zazielenianiem53. W rezul -
tacie istnieje ryzyko, że przekierowanie płatności bezpośrednich ku działaniom 
w dziedzinie klimatu odbędzie się w ograniczonym zakresie. W 2017 r. i na koniec 
2018 r. Komisja planuje ocenić, jakie korzyści dla środowiska przyniosło wprowa -
dzenie tej płatności.
83 
Oczekuje się, że wkład z wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 na rzecz 
płatności bezpośrednich w obszarze rolnictwa wyniesie 288 mld euro. Kwota ta 
jest porównywalna do kwoty pomocy bezpośredniej wynoszącej 276 mld euro 
wypłaconej producentom w latach budżetowych 2007–201354.
47 Uwagi 
Finansowanie na rzecz klimatu w dziedzinie rozwoju obszarów 
wiejskich – nie zwiększono nakierowania na działania w dziedzinie 
klimatu
84 
Z uwagi na szczególny charakter rozwoju obszarów wiejskich porównanie 
wszystkich programów w tej dziedzinie nie było możliwe, ponieważ działania 
w poszczególnych programach są wdrażane za pośrednictwem różnych rodzajów 
operacji. Na podstawie trzech programów rozwoju obszarów wiejskich Trybunał 
oszacował udział finansowania na rzecz klimatu w latach 2007–2013 i porównał 
go z planami na lata 2014–2020. W zbadanych programach Trybunał nie stwier -
dził faktycznego wzrostu ani spadku inwestycji (zob. tabela 4 ).Tabela 4Finansowanie na rzecz klimatu w latach 2007–2013 i 2014–2020
Zbadane programy 
rozwoju obszarów 
wiejskichSzacowany udział 
w finansowaniu na 
rzecz klimatu w latach 
2007–2013Szacowana kwota finan -
sowania na rzecz klimatu 
w latach 2007–2013  
(w mld EUR)Udział w  finansowaniu 
na rzecz klimatu w latach 
2014–2020Kwota finansowania 
na rzecz klimatu w latach 
2014–2020  
(w mld EUR)
Andaluzja, Hiszpania 66,2% 1,38 55,0% 1,05
Polska (jeden program 
rozwoju obszarów wiej -
skich dla całego państwa 
członkowskiego)37, 0 % 0,50 39,4% 0,34
Rodan-Alpy, Francja 78,0% 0,51 75,0% 0,80
Źródło:  Szacunki Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie dokumentów programowych.
48 Uwagi 
W dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich istnieją przykłady 
dobrych praktyk, ale co do zasady dominuje dotychczasowy 
scenariusz postępowania
85 
Podczas oceny programów pod kątem poprawy jakości Trybunał nie stwierdził 
jak dotąd znaczących zmian w głównych elementach procesu zarządzania, takich 
jak wymogi lub kryteria kwalifikowalności i wyboru. Uwaga ta odnosi się w szcze -
gólności do działań istotnych pod względem finansowym, takich jak działania 
dotyczące obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub rolnictwa ekologicznego.
86 
Koncepcja niektórych mniej znaczących pod tym względem działań została jed -
nak zmieniona w taki sposób, by ukierunkować je w większym stopniu na kwestie 
związane z klimatem. Trybunał oszacował, że jeśli chodzi o finansowanie klimatu 
ze środków EFRROW, około 10% w Rodanie-Alpach, 22% w Polsce i 36% w Anda -
luzji jest związane z działaniami lepiej ukierunkowanymi na działania w dziedzi -
nie klimatu niż w latach 2007–2013. Trybunał stwierdził kilka przykładów dobrych 
praktyk, dzięki którym wnoszony jest bezpośredni wkład w przeciwdziałanie 
zmianie klimatu (zob. ramka 8 ).
Przykłady większego ukierunkowania na zmianę klimatu w skontrolowanych 
programach EFRROW
Koncepcja niektórych działań z zakresu leśnictwa , z którymi kontrolerzy Trybunału zetknęli się podczas 
wizyt w  Polsce , Rodanie-Alpach  i Andaluzji , została ulepszona w taki sposób, aby wspomagać pochłanianie 
dwutlenku węgla lub aby wzmocnić odporność lasów na zmianę klimatu. W programach regionu Rodanu-Alp 
uwzględniono również działanie wspomagające wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych na poziomie 
lokalnym poprzez wspieranie inwestycji małych przedsiębiorstw sektora leśnego w paliwo drzewne.
Trybunał odnotował również poprawę w koncepcji trzech zbadanych programów w odniesieniu do przyja -
znych dla klimatu działań rolno-środowiskowo-klimatycznych . W Polsce rozpoczęto analizę chemiczną 
gleby pod kątem zawartości węgla organicznego, a także uprawę międzyplonów w celu osiągnięcia odpo -
wiedniej zawartości materii organicznej na gruntach rolnych. W Andaluzji wprowadzone zostały nowe wymo -
gi służące przeciwdziałaniu erozji gleb, która utrudnia uprawę oliwek.Ramka 8
49 Uwagi 
87 
Trybunał stwierdził także przykłady dobrych praktyk w działaniach opracowa -
nych w latach 2007–2013, które w latach 2014–2020 wciąż są realizowane (zob. 
ramka 9 ).
Przykład kontynuowania finansowania na rzecz klimatu w regionalnym programie 
Rodanu-Alp we Francji
W programie na lata 2014–2020 kontynuowane jest wsparcie projektów inwestycyjnych, które przyczyniają 
się bezpośrednio do łagodzenia zmiany klimatu, np. poprzez opracowywanie metod produkcji metanu na 
potrzeby rolnictwa . Celem tego rodzaju projektów jest ułatwienie dostaw energii ze źródeł odnawialnych 
i jej wykorzystywania. Projekty te są w sposób uzasadniony monitorowane z zastosowaniem współczynnika 
klimatycznego o wartości 100%.
Przykładem tego rodzaju projektów jest ukazany poniżej projekt polegający na wytwarzaniu energii z od -
padów. Został on sfinansowany w 2012 r. i ukończony w 2015 r. Połowa odpadów dostarczanych do zakładu 
pochodzi z rolnictwa, a pozostałą część stanowią odpady zielone pochodzenia lokalnego, dostarczane przez 
miejscowe przedsiębiorstwo. Do produktów projektu należy zwiększenie samowystarczalności żywieniowej 
gospodarstwa, a także zaspokojenie potrzeb grzewczych miejscowej szkoły i innych lokali. Całkowity kwalifi -
kowalny koszt związany z budową zakładu produkcji metanu ze środków EFRROW wyniósł 881 000 euro. Pro -
jekt został sfinansowany w 37,36% ze środków publicznych, z czego 105 000 euro stanowiły dotacje z EFRROW, 
a 224 415 euro – współfinansowane krajowe.Ramka 9
Przykład związanego z klimatem projektu z zakresu rolnictwa
Źródło:  Conseil Régional Auvergne Rhône-Alpes [Rada regionu Owernia-Rodan-Alpy].
50 Uwagi 
W przypadku Europejskiego Funduszu Morskiego 
i Rybackiego nacisk na działania w dziedzinie klimatu 
został zwiększony w bardzo niewielkim stopniu
88 
Kwestia zmiany klimatu nie została uwzględniona w Europejskim Funduszu Ry -
backim na lata 2007–2013, w związku z czym Dyrekcja Generalna ds. Gospodarki 
Morskiej i Rybołówstwa nie obliczyła swojego wkładu na rzecz działań w dzie -
dzinie klimatu w odniesieniu do tego okresu. Trybunał oszacował55, że w latach 
2007–2013 wkład Europejskiego Funduszu Rybackiego na rzecz działań w dzie -
dzinie klimatu wyniósł około 1 mld euro, co stanowi 26% budżetu funduszu. 
W latach 2014–2020 zagregowane szacunki dotyczące wkładu na rzecz klimatu 
(zob. pkt 43) podanego przez państwa członkowskie we wszystkich programach 
operacyjnych EFMR również wynoszą około 1 mld euro, co stanowi około 18% 
budżetu tego funduszu.
89 
Jednym z głównych powodów tego rodzaju stabilności w ujęciu bezwzględnym 
jest ograniczone wsparcie w ramach EFMR na rzecz działań zarządzania flotą. 
Zmniejszone zostało powiązane z nim wsparcie na wymianę lub modernizację 
silników oraz na rzecz stałego lub czasowego zaprzestania działalności połowo -
wej, w ramach którego działania są monitorowane przy zastosowaniu współczyn -
ników o wartościach, odpowiednio, 100%, 100% i 40%.
90 
Trybunał porównał obecne ramy prawne z tymi z lat 2007–2013, by przekonać 
się, czy w treści działań obecnego funduszu morskiego i rybackiego w większym 
stopniu uwzględniane są cele związane ze zmianą klimatu. Porównanie to objęło 
działania, które mogły zostać prześledzone w latach 2007–2013. Bezpośrednie 
i jasne nawiązania do celów związanych ze zmianą klimatu – zarówno w kwestii 
jej łagodzenia, jak i dostosowania się do niej – wciąż należą do rzadkości i w re -
zultacie zakres funduszu rybołówstwa nie został poszerzony o wkład w działania 
w dziedzinie klimatu (zob. ramka 10 ).55 Szacunki Trybunału były 
oparte głównie na metodyce 
stosowanej przez Dyrekcję 
Generalną ds. Gospodarki 
Morskiej i Rybołówstwa 
w dokumentach budżetowych 
na lata 2014–2016, lecz 
Trybunał uwzględnił też środki 
trwałego i czasowego 
zaprzestania w ramach 
Europejskiego Funduszu 
Rybackiego z zastosowaniem 
współczynników o wartości, 
odpowiednio, 100% i 40%. 
Dodanie tych środków 
stanowi jedyne odstępstwo 
od metodyki zastosowanej 
przez Dyrekcję Generalną 
ds.  Gospodarki Morskiej 
i Rybołówstwa, ponieważ 
odzwierciedla ono wartość 
nominalną współczynnika dla 
działań polegających na 
dostosowaniu floty 
określonych w rozporządzeniu 
wykonawczym Komisji (UE) 
nr 1232/2014 z dnia 
18 listopada 2014 r. 
zmieniającym rozporządzenie 
wykonawcze Komisji (UE) 
nr 215/2014 w celu 
dostosowania zawartych 
w nim odniesień do 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 508/2014 i poprawiającym 
rozporządzenie wykonawcze 
(UE) nr 215/2014 (Dz.U. L 332 
z 19.11.2014, s. 5).
51 Uwagi 
Przykłady większego ukierunkowania na zmianę klimatu w skontrolowanym 
Europejskim Funduszu Morskim i Rybackim
W porównaniu z poprzednim okresem programowania Trybunał stwierdził niewielką liczbę usprawnień 
w EFMR. W przypadku trzech istniejących już wcześniej działań56 spośród 50 działań wspieranych w ramach 
tego funduszu uwzględniono kwestie związane z klimatem i opracowano dwa nowe działania z celami doty -
czącymi zmiany klimatu57. Ponadto w ramach EFMR istnieje obecnie odrębne działanie na rzecz efektywności 
energetycznej i łagodzenia zmiany klimatu, choć już wcześniej istniały podobne działania, które kwalifikowa -
ły się do otrzymania finansowania. W ramach tego wyraźnie ukierunkowanego na zagadnienia klimatyczne 
działania, monitorowanego z zastosowaniem współczynnika na poziomie 100%, wsparcie otrzymać powinno 
3 738 projektów w całej UE, w większości dotyczących wymiany lub modernizacji silnika.
56 Do działań tych należały: „Rybołówstwo śródlądowe oraz śródlądowa fauna i flora wodna”, „Inwestycje produkcyjne w akwakulturę” 
i „Przetwarzanie produktów rybołówstwa i akwakultury”. Odniesiono się w nich przede wszystkim do poprawy efektywności energetycznej.
57 Dwa nowe działania to: „Fundusze wspólnego inwestowania w związku z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi i incydentami 
środowiskowymi” i „Ubezpieczenie zasobów akwakultury”.Ramka 10
52
 Wnioski i zalecenia
91 
W odniesieniu do wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 instytucje 
UE podjęły zobowiązanie polityczne dotyczące tego, aby uwzględnić działania 
w dziedzinie klimatu w całym budżecie unijnym oraz aby przeznaczyć co naj -
mniej co piąte euro w budżecie unijnym na tego rodzaju działania. Głównym 
celem tego zobowiązania jest odpowiedź na wyzwania związane ze zmianą 
klimatu i ze znacznymi potrzebami inwestycyjnymi na działania w tym zakresie. 
Trybunał próbował ustalić, czy uda się osiągnąć cel polegający na przeznaczeniu 
co najmniej 20% budżetu UE na działania w dziedzinie klimatu i czy zastosowane 
podejście mogło wnieść wartość dodaną, prowadząc do zwiększenia ilości środ -
ków na działania w dziedzinie klimatu i do precyzyjniejszego ich ukierunkowania.
92 
Stwierdził, że podjęte zostały ambitne działania oraz że co do zasady poczynione 
zostały postępy w realizacji tego celu. Istnieje jednak poważne ryzyko, że o ile nie 
zostaną podjęte dodatkowe działania na rzecz przeciwdziałania zmianie klimatu, 
cel na poziomie 20% nie zostanie osiągnięty. Realizacja celu spowodowała, że 
finansowanie działań w dziedzinie klimatu ze środków niektórych europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, a mianowicie z Europejskiego Fun -
duszu Rozwoju Regionalnego i z Funduszu Spójności, wzrosło i zostało lepiej 
ukierunkowane. W innych dziedzinach natomiast, takich jak Europejski Fundusz 
Społeczny, rolnictwo oraz rozwój obszarów wiejskich i rybołówstwo, dominuje 
dotychczasowy scenariusz postępowania, a zatem nie nastąpiło w ich przypadku 
przesunięcie środków ku działaniom w dziedzinie klimatu.
Ogólnie poczyniono postępy, ale istnieje poważne ryzyko, 
że cel na poziomie 20% nie zostanie osiągnięty
93 
Cel dotyczący przeznaczenia „co najmniej 20%” budżetu UE na działania w dzie -
dzinie klimatu jest elementem unijnego przywództwa w zakresie tego rodzaju 
działań i stanowi jasne zobowiązanie do przeciwdziałania zmianie klimatu. Jak 
wynika z danych Komisji, w latach 2014–2016 udział środków przeznaczonych na 
działania w dziedzinie klimatu wynosił średnio 17,6% (zob. pkt 26 i pkt 40–41).
94 
Jak dotąd nie powstało narzędzie, które umożliwiłoby przedstawienie skonsoli -
dowanego, aktualnego obrazu postępów w realizacji tego celu w całym budżecie 
UE w perspektywie wieloletniej. Komisja zaktualizowała ostatnio dane na temat 
wydatków związanych z klimatem za cały okres 2014–2020 na potrzeby przeglądu 
śródokresowego wieloletnich ram finansowych. Komisja szacuje, że na działania 
w dziedzinie klimatu zostanie przeznaczone ogólnie 18,9% środków, a zatem cel 
na poziomie 20% nie zostanie osiągnięty (zob. pkt 44).
53 Wnioski i zalecenia 
95 
Niedociągnięcia w metodyce monitorowania wydatków stosowanej przez Ko -
misję i państwa członkowskie dotyczą sprawozdawczości i jej niewystarczająco 
kompleksowego charakteru. Metodyka ta nie odzwierciedla pełnych skutków 
finansowych wywołanych przez wydatki UE na działania w dziedzinie klimatu 
poniesione za pośrednictwem instrumentów finansowych i pozycji pozabilan -
sowych, mimo że zastosowanie tego rodzaju instrumentów wciąż wzrasta (zob. 
pkt 37 i 38). Nie wprowadzono w niej ponadto rozróżnienia na działania na rzecz 
łagodzenia zmiany klimatu i te polegające na dostosowaniu się do niej, przez co 
trudno jest ocenić poziom finansowania przeznaczonego na każdy z tych od -
miennych sposobów reagowania na skutki zmiany klimatu (zob. pkt 36).
Zalecenie 1 – Rzetelna konsolidacja sprawozdawczości 
w ujęciu wieloletnim
Komisja  powinna co roku przeprowadzać rzetelną konsolidację sprawozdawczo -
ści w ujęciu wieloletnim, tak aby przekonać się, czy poziom wydatków klimatycz -
nych będzie zgodny z celem wynoszącym 20%.
Docelowy termin wdrożenia: grudzień 2017 r.
Zalecenie 2 – Kompleksowe ramy sprawozdawczości
a) Komisja  powinna co roku przedstawiać skonsolidowane informacje na temat 
postępów w realizacji celu ogólnego na poziomie 20% w rocznym sprawo -
zdaniu z zarządzania i wyników, a także przedstawiać kompleksowe informa -
cje na ten temat w każdym właściwym rocznym sprawozdaniu z działalności. 
W stosownych przypadkach informacje te powinny obejmować postępy 
w realizacji planów działania. Ponadto Komisja powinna informować o wkła -
dzie instrumentów finansowych na rzecz klimatu.
b) państwa członkowskie  powinny w rocznych sprawozdaniach z wykonania 
przedstawiać Komisji informacje na temat tych obszarów objętych zarządza -
niem dzielonym, w których stwierdzono potencjalne możliwości w zakresie 
działań w dziedzinie klimatu, wraz z opisem planu zintensyfikowania tych 
działań.
Docelowy termin wdrożenia: corocznie, począwszy od sprawozdań rocz -
nych za 2016 r.
c) Komisja  i państwa członkowskie  powinny zapewnić, by w procesie gro -
madzenia danych rozróżnić dane dotyczące łagodzenia zmiany klimatu i te 
dotyczące dostosowania się do niej.
Docelowy termin wdrożenia: opracowanie tego rodzaju systemu przed roz -
poczęciem okresu obowiązywania kolejnych wieloletnich ram finansowych.
54 Wnioski i zalecenia 
96 
Trybunał oszacował, że osiągnięcie celu ogólnego na poziomie 20% do końca 
2020 r. wymaga podwyższenia poziomu finansowania działań w dziedzinie klima -
tu do średnio 22% w latach, które pozostały do końca trwania obecnych wielo -
letnich ram finansowych, tj. w latach 2017–2020 (zob. pkt 46). Obszary, z których 
pochodzi największy wkład w osiągnięcie tego celu, to rolnictwo i rozwój obsza -
rów wiejskich oraz polityka spójności, a w następnej kolejności program badaw -
czy „Horyzont 2020” (zob. pkt 33). Nie został opracowany ogólny plan określający, 
które instrumenty finansowania i w jakim zakresie mogłyby przyczynić się do 
osiągnięcia celu na poziomie 20% (zob. pkt 26). Może okazać się, że ten sposób 
ustalania wkładu z programów wydatków o odmiennym charakterze w działania 
w dziedzinie klimatu nie jest optymalny.
Zalecenie 3 – Ocena potrzeb związanych ze zmianą klimatu
Podczas planowania potencjalnego wkładu z poszczególnych linii budżetowych 
lub instrumentów finansowania na rzecz działań w dziedzinie klimatu Komisja  
powinna zapewnić, by plany te oparte były na realistycznej i rzetelnej ocenie 
potrzeb związanych ze zmianą klimatu oraz na potencjale każdego z obszarów 
do wniesienia wkładu w realizację celu ogólnego.
Docelowy termin wdrożenia: opracowanie tego rodzaju systemu przed roz -
poczęciem okresu obowiązywania kolejnych wieloletnich ram finansowych.
97 
Oczekuje się, że wkład wydatków z głównych obszarów zbadanych w ramach tej 
kontroli w realizację celu związanego z działaniami w dziedzinie klimatu wyniesie 
84,5%. W przypadku niektórych z tych obszarów – programu „Horyzont 2020”, 
Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, progra -
mu LIFE i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego – określone zostały 
wartości docelowe związane z klimatem, które mają ułatwić wniesienie założone -
go wkładu (zob. pkt 28 i 29). Niemniej jednak odnotowano poważne zagrożenia, 
które mogą zaważyć na oczekiwanym wkładzie z obszarów rolnictwa, rozwoju 
obszarów wiejskich i badań naukowych (zob. pkt 49–51).
98 
Podejście Komisji do planowania i pomiaru postępów w realizacji celu na pozio -
mie 20% w całym budżecie UE było oparte na uznanej metodyce międzynarodo -
wej. Komisja i państwa członkowskie objęte kontrolą uznały je za pragmatyczne 
podejście do monitorowania wydatków klimatycznych. Przy stosowaniu unijnych 
współczynników klimatycznych w przypadku niektórych obszarów zabrakło 
jednak konsekwencji w przestrzeganiu zasady zachowawczości, która ma zapo -
biegać przeszacowaniu środków na działania w dziedzinie klimatu (zob. pkt 35).
55 Wnioski i zalecenia 
99 
Założenia dotyczące wkładu z płatności bezpośrednich w obszarze rolnictwa 
na rzecz celu związanego z działaniami w dziedzinie klimatu są niewystarcza -
jąco uzasadnione. Przy zastosowaniu zasady zachowawczości wkład na rzecz 
klimatu zmniejszyłby się o 9 mld euro (zob. pkt 53 i 54). Zastosowanie unijnych 
współczynników klimatycznych spowodowało przeszacowanie wkładu w dzia -
łania w dziedzinie klimatu z obszaru budżetu związanego z rozwojem obszarów 
wiejskich. W podejściu przyjętym w odniesieniu do EFRROW nie wprowadzono 
wystarczającego rozróżnienia na wkłady z różnych rodzajów działalności na rzecz 
klimatu, co doprowadziło do przeszacowania wkładów na rzecz działań w dzie -
dzinie klimatu. Z szacunków Trybunału wynika, że kwoty na rzecz klimatu ze 
środków EFRROW powinny zostać zmniejszone o 23,9 mld euro (zob. pkt 58).
100  
Trybunał oszacował, że dostosowania te łącznie obniżyłyby wkład finansowania 
na rzecz klimatu pochodzący z obszaru rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich 
nawet o około 33 mld euro, co stanowi około 15% celu ogólnego (zob. pkt 51, 54 
i 58).
Zalecenie 4 – Korekta zawyżonych szacunków
Komisja  i państwa członkowskie  powinny zastosować zasadę zachowawczości 
i skorygować zawyżone szacunki dotyczące wydatków z EFRROW, dokonując 
przeglądu przypisanych unijnych współczynników klimatycznych.
Docelowy termin wdrożenia: do grudnia 2017 r.
101  
W przypadku programu badawczego „Horyzont 2020” nie została osiągnięta 
wartość docelowa wynosząca 35%. Należy zmniejszyć zaistniałą różnicę między 
wartością docelową a osiągniętą. Sam fakt, że Komisja opracowała plan działania, 
należy ocenić pozytywnie, lecz nie określono w nim wystarczająco dokładnie, 
w jaki sposób zaległości mają zostać nadrobione (zob. pkt 60–64).
102  
Poza zagrożeniami, które wpływają negatywnie na wkład pochodzący z głów -
nych obszarów, osiągnięcie celu wynoszącego 20% przez pozostałe obszary 
o mniej istotnym wkładzie będzie wymagało podwojenia ich obecnych wysiłków. 
Trybunał nie stwierdził dowodów (takich jak plan działania) na to, że Komisja 
intensyfikuje działania w tych obszarach ani na to, w jaki sposób można dopro -
wadzić do ich podwojenia (zob. pkt 47).
56 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 5 – Opracowanie planów działania
Gdy roczna konsolidacja sprawozdawczości wskazuje na ryzyko, że spodziewany 
wkład z danego obszaru może nie zostać wniesiony, Komisja  powinna opra -
cować dla tego obszaru plan działania, określając szczegółowo, w jaki sposób 
należy zaradzić tej sytuacji.
Docelowy termin wdrożenia: opracowanie planów działania do marca 
2017 r.
103  
W swoim podejściu do oceny poziomów finansowania działań w dziedzinie klima -
tu Komisja skupia się na wskazywaniu planowanych wydatków. Takie podejście 
wiąże się jednak nieodłącznie z ryzykiem, ponieważ planowane wydatki nie 
zawsze przekładają się na rzeczywiście wydane środki. Z tego względu należy 
ocenić faktyczną realizację planowanych wydatków na rzecz klimatu, unikając 
przy tym nieproporcjonalnych kosztów administracyjnych. Komisja nie opraco -
wała jeszcze tego rodzaju procedury (zob. pkt 46). Monitorowanie rzeczywistej 
realizacji celu wynoszącego 20% pod względem finansowym nie przyniosłoby 
jednak informacji na temat rezultatów osiągniętych za pośrednictwem wydatków 
na działania w dziedzinie klimatu. Trybunał stwierdził, że informacje na temat 
tego, jakie rezultaty mają zostać osiągnięte w ramach funduszy lub jakie rezul -
taty zostały dzięki nim osiągnięte, np. pod względem ograniczania emisji gazów 
cieplarnianych, są dostępne jedynie w odniesieniu do niektórych części budżetu 
i nie są one porównywalne (zob. pkt 47).
Zalecenie 6 – Opracowanie wskaźników monitorowania 
odnoszących się do faktycznie poniesionych wydatków 
na działania w dziedzinie klimatu i powiązanych z nimi 
rezultatów
Trybunał zaleca Komisji , co następuje:
a) w obszarze zarządzania dzielonego opracowanie we współpracy z  państwa -
mi członkowskimi  zharmonizowanego i proporcjonalnego systemu monito -
rowania rzeczywistych wydatków na działania w dziedzinie klimatu,
b) zgodnie z inicjatywą budżetowania zadaniowego („Budget for Results”) okre -
ślenie wskaźników rezultatu związanych z klimatem we wszystkich obszarach, 
które przyczyniają się do osiągnięcia celu ogólnego, aby przede wszystkim 
ocenić emisje gazów cieplarnianych i ograniczenia tych emisji w wyniku za -
stosowania działań finansowanych ze środków UE,
c) ułatwienie państwom członkowskim wymiany dobrych praktyk w zakresie 
wskaźników rezultatu związanych z klimatem.
Docelowy termin wdrożenia: do grudnia 2018 r.
57 Wnioski i zalecenia 
W ramach europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych odnotowano więcej działań w dziedzinie 
klimatu i są one lepiej ukierunkowane, ale w pozostałych 
obszarach dominuje dotychczasowy scenariusz 
postępowania
104  
Przewiduje się, że w porównaniu z latami 2007–2013 wydatki związane z klima -
tem w latach 2014–2020 we wszystkich programach EFRR i Funduszu Spójności, 
łącznie z ramami europejskiej współpracy terytorialnej, wzrosną z 32,4 mld euro 
do 54,7 mld euro. Poza wzrostem pod względem finansowym Trybunał odnoto -
wał w niektórych obszarach większe ukierunkowanie na działania w dziedzinie 
klimatu i przykłady dobrych praktyk, np. w procesie zarządzania programami lub 
w rodzaju finansowanych inwestycji (zob. pkt 69–70).
105  
Niemniej jednak w przypadku skontrolowanych programów w Niemczech i Ru -
munii Trybunał zauważył, że podczas negocjacji dotyczących programowania 
Komisja nie naciskała na zwiększenie kwot wydatków na działania w dziedzinie 
klimatu w obszarze badań naukowych i rozwoju czy rozwoju przedsiębiorstw. 
Oznacza to, że nie zostały w pełni wykorzystane wszystkie potencjalne możliwo -
ści finansowania działań w dziedzinie klimatu (zob. pkt 75).
106  
Podobnie było w przypadku Europejskiego Funduszu Społecznego, którego 
potencjalny wkład w działania w dziedzinie klimatu mógłby zostać zwiększony 
w związku z rosnącym zapotrzebowaniem gospodarki na „zielone miejsca pracy”. 
Trybunał stwierdził, że w programach operacyjnych EFS na działania w dziedzi -
nie klimatu przeznaczono bardzo niewielki odsetek wydatków wynoszący 1,4% 
z 83 mld euro. W odniesieniu do tych programów Komisja nie sprawdzała syste -
matycznie, czy były one ukierunkowane na zapotrzebowanie na „zielone miejsca 
pracy” lub wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną (zob. pkt 76–79).
107  
Mimo że pojawiają się przykłady dobrych praktyk, w polityce rolnictwa, rozwoju 
obszarów wiejskich czy rybołówstwa nie nastąpiło wyraźne przesunięcie nacisku 
na kwestie związane z klimatem.
58 Wnioski i zalecenia 
108  
Wprowadzenie płatności z tytułu zazieleniania nie gwarantuje istotnej zmiany we 
wkładzie bezpośrednich płatności na rzecz klimatu. Ten nowy program – choć ma 
pewien wpływ na działania w dziedzinie klimatu – w praktyce opiera się w dużej 
mierze na już istniejących praktykach rolnych (zob. pkt 81 i 83). W trzech zbada -
nych programach rozwoju obszarów wiejskich Trybunał nie stwierdził faktycz -
nego wzrostu ani spadku inwestycji. Jeżeli chodzi o ściślejsze ukierunkowanie 
na działania w dziedzinie klimatu, Trybunał nie stwierdził znaczących zmian 
w głównych elementach procesu zarządzania, takich jak wymogi lub kryteria 
kwalifikowalności i wyboru. Koncepcja niektórych działań, mniej znaczących 
pod względem wpływu na klimat, została jednak zmieniona w taki sposób, by 
ukierunkować je w większym stopniu na kwestie związane z klimatem. Trybunał 
stwierdził również kilka przykładów dobrych praktyk, które stanowią bezpośred -
ni wkład w przeciwdziałanie zmianie klimatu (zob. pkt 84–87).
109  
W przypadku funduszu morskiego i rybackiego zwiększenie nacisku na działania 
w dziedzinie klimatu było bardzo niewielkie. Bezpośrednie i jasne nawiązania do 
celów związanych ze zmianą klimatu, zarówno jej łagodzenia, jak i dostosowania 
się do niej, należą wciąż do rzadkości. W rezultacie zakres wkładu ze środków fun -
duszu morskiego i rybackiego na rzecz działań w dziedzinie klimatu nie poszerzył 
się (zob. pkt 88–90).
Zalecenie 7 – Zbadanie wszystkich potencjalnych możliwości 
i zapewnienie rzeczywistego przesunięcia nacisku na 
działania w dziedzinie klimatu
Trybunał zaleca Komisji , co następuje:
a) określenie obszarów, których potencjał w zakresie działań w dziedzinie klima -
tu nie jest w pełni wykorzystywany, takich jak Europejski Fundusz Społeczny, 
i opracowanie planów działania w celu zwiększenia wkładu tych obszarów na 
rzecz klimatu,
b) Komisja  i państwa członkowskie  powinny w większym stopniu uwzględ -
niać działania w dziedzinie klimatu w obszarze rolnictwa, rozwoju obszarów 
wiejskich i rybołówstwa, np. poprzez opracowanie nowych działań zapo -
biegających zmianie klimatu lub stosowne przeorientowanie działań już 
istniejących.
Docelowy termin wdrożenia: do grudnia 2017 r.
59 Wnioski i zalecenia 
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył 
Phil WYNN OWEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 26 października 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Klaus-Heiner LEHNE
 Prezes
60
 Załącznik
Matryca współczynników stosowanych przez Trybunał w odniesieniu do polityki 
rozwoju obszarów wiejskich
Proponowana matryca, opracowana w następstwie wizyt kontrolnych w państwach członkowskich i na 
podstawie badania przygotowawczego zleconego przez Komisję, stanowi odpowiedź na brak rozróżnie -
nia na rodzaje działań w unijnych współczynnikach klimatycznych.
Na podstawie studiów przypadków zbadanych w państwach członkowskich, przeglądu literatury1, analizy nota -
tek wewnętrznych Komisji i zastosowania standardów międzynarodowych2 Trybunał ustalił w pierwszej kolej -
ności zaktualizowaną matrycę współczynników klimatycznych, w której uwzględnił działania i ich cele polityki 
odpowiadające celom szczegółowym (zob. poniżej). Następnie przyporządkował poszczególnym działaniom 
i celom szczegółowym kwoty ze środków EFRROW. W tym celu zastosowane zostały dane udostępnione przez 
Komisję. Jedynie w przypadku priorytetu unijnego 4 konieczne było przyjęcie założenia3. Kolejnym etapem było 
przypisanie kwotom ze środków EFRROW w poniższej matrycy współczynników klimatycznych.Załącznik
1 Matryca została opracowana przede wszystkim na podstawie badania przygotowawczego zleconego przez Komisję pt. „Tracking system for 
climate expenditure in the post-2013 EU budget” [System monitorowania wydatków klimatycznych w budżecie UE po 2013 r.] – Detailed CAP 
assessment [Szczegółowa ocena WPR], tabela 5.4 (s. 25–30).
2 Opracowane przez OECD „wskaźniki z Rio” i zasady monitorowania określone przez wielostronne banki rozwoju, takie jak Bank Światowy.
3 Jak wynika z opracowanych przez Komisję wytycznych dotyczących programowania strategicznego, priorytet unijny 4 został zaplanowany 
w formie „bloku”, a zatem wydatki ze środków EFRROW nie zostały przydzielone na rzecz poszczególnych celów szczegółowych. Z tego względu 
Trybunał podzielił planowane wydatki ze środków EFRROW w ramach tego priorytetu na trzy części i przypisał równą kwotę środków każdemu 
celowi szczegółowemu w ramach priorytetu unijnego 4: celowi 4A (Odtwarzanie, ochrona i wzbogacanie różnorodności biologicznej), celowi 4B 
(Poprawa gospodarki wodnej, w tym nawożenia i stosowania pestycydów) i celowi 4C (Zapobieganie erozji gleby i poprawa gospodarowania 
glebą).
61 Załącznik 
Proponowana matryca
Priorytety i cele 
szczegółowe Priorytet 2 Priorytet 3 Priorytet 4 Priorytet 5 Priorytet 6
Zwiększenie rentow -
ności gospodarstw 
i konkurencyj -
ności wszystkich 
rodzajów rolnictwa we 
wszystkich regionach 
oraz promowanie inno -
wacyjnych technologii 
w gospodarstwach 
rolnychPoprawa organizacji łańcucha 
dostaw żywności, dobrostanu 
zwierząt i  promowanie zarządza -
nia ryzykiem w rolnictwieOdtwarzanie, chronienie i  wzmacnianie 
ekosystemów zależnych od rolnictwa 
i leśnictwaWspieranie efektyw -
nego gospodarowania 
zasobami i  przecho -
dzenia na gospodarkę 
niskoemisyjną i  odpor -
ną na zmianę klimatu 
w sektorach rolnym, 
spożywczym i leśnymZwiększanie 
włączenia 
społecznego, 
ograniczanie 
ubóstwa 
i promowanie 
rozwoju 
gospodarczego 
na obszarach 
wiejskichKod działaniaNazwa działaniaW odniesieniu do 
wszystkich celów 
szczegółowychPoprawa konku -
rencyjności pro -
ducentów rolnych 
poprzez lepsze 
ich zintegrowanie 
z łańcuchem 
spożywczymWspieranie 
zapobiegania 
ryzyku 
i zarządzania 
nim w gospo -
darstwach 
rolnychOdtwarza -
nie, ochrona 
i wzboga -
canie różno -
rodności 
biologicznejPoprawa 
gospodarki 
wodnej, 
w tym 
nawożenia 
i stosowania 
pestycydówZapobieganie 
erozji gleby 
i poprawa 
gospodarowa -
nia glebąW odniesieniu do 
wszystkich celów 
szczegółowychW odniesieniu do 
wszystkich celów 
szczegółowych
1Transfer wiedzy i działania 
informacyjne0% 0% 40% 40% 40% 100% 100% 0%
2Usługi doradcze, usługi z  zakresu 
zarządzania gospodarstwem 
i usługi z zakresu zastępstw0% 0% 40% 40% 40% 100% 100% 0%
3Systemy jakości produktów rolnych 
i środków spożywczych0% 0% 0% 40% 40% 40% 100% 0%
4 Inwestycje w środki trwałe 0% 0% 40% 40% 40% 100% 100% 0%
5Przywracanie potencjału produkcji 
rolnej zniszczonego w wyniku 
klęsk żywiołowych oraz wpro -
wadzanie odpowiednich działań 
zapobiegawczych0% 0% 100% 40% 40% 100% 100% 0%
6Rozwój gospodarstw rolnych 
i działalności gospodarczej0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 0%
7Podstawowe usługi i odnowa wsi 
na obszarach wiejskich0% 0% 0% 40% 40% 100% 100% 0%
8Inwestycje w rozwój obszarów 
leśnych i  poprawę żywotności 
lasów0% 0% 40% 100% 100% 100% 100% 0%
9 Tworzenie grup producentów 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 0%
10Działanie 
rolno-środowiskowo-klimatyczne0% 0% 0% 40% 40% 100% 100% 0%
11 Rolnictwo ekologiczne 0% 0% 0% 40% 40% 100% 100% 0%
12Płatności z tytułu obszarów 
Natura 2000 i płatności związane 
z ramową dyrektywą wodną0% 0% 0% 40% 40% 100% 100% 0%
13Płatności z tytułu obszarów z ogra -
niczeniami naturalnymi lub innymi 
szczególnymi ograniczeniami0% 0% 0% 40% 40% 40% 100% 0%
14 Dobrostan zwierząt 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 0%
15Usługi leśno-środowiskowe i kli -
matyczne oraz ochrona lasów0% 0% 40% 40% 40% 100% 100% 0%
16 Współpraca 0% 0% 0% 40% 40% 100% 100% 0%
17 Zarządzanie ryzykiem 0% 0% 40% 0% 0% 0% 100% 0%
18Finansowanie uzupełniających 
krajowych płatności bezpośrednich 
dla Chorwacji0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
19LEADER – wsparcie oddolnego 
budowania zdolności, które mogą 
zaowocować innowacyjnymi 
sposobami podejścia do wyzwań 
związanych ze zmianą klimatu0% 0% 0% 40% 40% 100% 100% 0%
20 Pomoc techniczna 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%Załącznik
62 Odpowiedzi  
Komisji
Streszczenie
I
Komisja jest w pełni zaangażowana w przeciwdziałanie zmianie klimatu. Podejście UE do przejścia na gospodarkę nisko -
emisyjną i odporną na zmianę klimatu jest realizowane za pośrednictwem środków z zakresu polityki, których celem jest 
również zmiana wzorców inwestycyjnych. Wydatki publiczne z budżetu UE i państw członkowskich stanowią uzupełnie -
nie tego przejścia i mają na celu jego przyspieszenie.
Składając wniosek w sprawie uwzględnienia kwestii klimatu w całym budżecie UE1 i zwiększenia wydatków klimatycz -
nych do poziomu 20% budżetu, Komisja miała na celu uczynienie budżetu UE pionierskim instrumentem sprzyjającym 
uwzględnianiu kwestii klimatu. Rada Europejska i Parlament Europejski poparły podejście uwzględniające kwestie kli -
matu2 i potwierdziły, że 20% stanowi odpowiedni poziom wsparcia.
II
Rada Europejska wyraźnie potwierdziła, że podejście Komisji do uwzględnienia kwestii klimatu w całym budżecie sta -
nowi główny cel wspierany celem politycznym, jakim jest przeznaczenie co najmniej 20% wydatków UE w bieżących WRF 
na kwestie istotne z perspektywy klimatu.
W granicach wieloletnich ram finansowych  (WRF), oprócz uwzględnienia kwestii klimatu, określono również specjalny 
program dotyczący działania w dziedzinie klimatu.
IV
Komisja z zadowoleniem przyjmuje uznanie przez Trybunał podjętych ambitnych prac oraz faktu, że konieczne jest kon -
tynuowanie wysiłków na rzecz dalszej poprawy w zakresie uwzględniania kwestii klimatu. Jednocześnie Komisja uważa, 
że poczyniono znaczne postępy zarówno w kwestii włączania problematyki zmiany klimatu przy opracowywaniu progra -
mów, jak i podczas opracowywania unikatowego ilościowo określonego podejścia uwzględniającego kwestię klimatu, 
które zapewnia obecnie przejrzysty scenariusz odniesienia.
Komisja zauważa jednak, że potencjalny udział poszczególnych funduszy różni się w zależności od ich głównego zadania, 
a zatem nieuniknione jest, że systemy wykorzystywane do programowania i monitorowania wkładu różnią się w zależ -
ności od funduszu. Ponadto reforma wspólnej polityki rolnej (WPR) doprowadziła do znaczącego wzrostu finansowania 
działania w dziedzinie klimatu w porównaniu z okresem 2007–2013. Komisja uważa, że nastąpiło wyraźne przesunięcie 
nacisku na działanie w dziedzinie klimatu.
V
Komisja oceniła postępy w realizacji celu polegającego na przeznaczeniu 20% budżetu UE na działania w dziedzinie 
klimatu w śródokresowym przeglądzie WRF, opublikowanym w dniu 14 września 2016 r. Najnowsze dane, przedstawione 
w dokumencie roboczym służb Komisji (2016) 299 towarzyszącym śródokresowemu przeglądowi wieloletnich ram 
finansowych (COM(2016) 603), pokazują, że w okresie 2014–2020 łączna wartość wydatków na kwestie związane z klima -
tem wyniesie nieco ponad 200 mld EUR. Kwota ta odpowiada około 18,9% wydatków w całym okresie programowania 
finansowego.
Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 28.
1 Zob. COM(2011) 500 final, część I, sekcja 6.1.4 http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/
MFF_COM-2011-500_Part_I_en.pdf .
2 Zob. konkluzje Rady Europejskiej z dnia 7 lutego 2013 r. oraz rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie nowych WRF 
(P7_TA(2013)0078).
Odpowiedzi Komisji 63
VI
Komisja odnotowuje symulacje Trybunału. Komisja stworzyła jednak innowacyjną i szczegółową metodykę monitorowa -
nia wydatków w oparciu o wskaźniki z Rio wprowadzone przez OECD.
Pomimo to Komisja uznaje konieczność kontynuowania starań, aby zwiększyć znaczenie kwestii klimatu we wszystkich 
programach UE, w tym w programach wskazanych przez Trybunał.
Metodę stosowaną przez Komisję przygotowano w sposób przejrzysty i skoordynowany. Podejście UE do oceny pozio -
mów finansowania działań w dziedzinie klimatu w sektorach rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich jest rzetelne. Podob -
nie w przypadku bezpośrednich płatności z tytułu zazieleniania obliczenia rzetelnie odzwierciedlają powiązanie trzech 
praktyk rolniczych z klimatem. Ponadto w przypadku płatności bezpośrednich niezwiązanych z zazielenianiem, wpływ 
na klimat, jeżeli chodzi o 8% tych płatności, nie jest przeszacowany, biorąc pod uwagę korzyści w odniesieniu do klimatu 
wynikające z zasady wzajemnej zgodności i z płatności bezpośrednich.
VII
Komisja uznaje, że można by wprowadzić dodatkowe ulepszenia w innowacyjnej metodzie monitorowania wydatków 
klimatycznych i jej wdrażania w ramach budżetu UE, w tym pod względem zwiększania stopnia szczegółowości dotyczą -
cego łagodzenia zmiany klimatu i przystosowania się do niej. Jednocześnie w związku z niejasnymi skutkami administra -
cyjnymi i złożonością kwestii unikania podwójnego liczenia, a przy tym odzwierciedlając częste związane z tym dodat -
kowe korzyści, Komisja nie przewiduje obecnie dalszej dezagregacji w systemie monitorowania.
VIII
Komisja zauważa, że niektóre zalecenia Trybunału zostały już lub zostaną uwzględnione ( szczególnie zalecenia 1, 6 b) i 6 c) ), 
niektóre mogą zostać zaakceptowane częściowo ( zalecenia 2 a), 3, 4, 5 i 7 a) ), a niektóre nie są właściwe lub wykonalne 
(zalecenia 2 c), 6 a) i 7 b) ). Ogólnie Komisja uważa, że podejście uwzględniające kwestie klimatu przyczyniło się do zwięk -
szenia wkładu na działania w dziedzinie klimatu w ramach budżetu UE.
Wstęp
01
Komisja przywiązuje ogromną wagę do przeciwdziałania zmianie klimatu. Podejście UE do przechodzenia na gospodarkę 
niskoemisyjną i odporną na zmianę klimatu jest realizowane za pośrednictwem środków z zakresu polityki, których celem 
jest również zmiana wzorców inwestycyjnych, co zostało ponownie wykazane w najnowszym pakiecie środków Komi -
sji3. Wydatki publiczne z budżetów UE i państw członkowskich stanowią uzupełnienie tego przejścia i mają na celu jego 
przyspieszenie.
02
Komisja uważa przystosowanie się do nieuniknionej zmiany klimatu oraz jej łagodzenie za uzupełniające strategie poli -
tyczne stanowiące odpowiedź na zaistniałą sytuację i w stosownych przypadkach planuje jednoczesne uwzględnianie 
obu tych kwestii.
3 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2545_en.htm
Odpowiedzi Komisji 64
05
Celem działań na rzecz przystosowania się do zmiany klimatu jest ograniczenie czynników ryzyka związanych ze zmianą 
klimatu do akceptowalnego poziomu w oparciu o prognozy dotyczące zmiany klimatu.
07
Istnieje wiele czynników przyczyniających się do obniżenia poziomów emisji gazów cieplarnianych; głównie ograniczona 
energochłonność (mniej energii zużywanej na jednostkę PKB) oraz wykorzystanie odnawialnych źródeł energii. W okresie 
2005–2013 wzrost gospodarczy (PKB na mieszkańca) stanowił pozytywny czynnik wpływający na emisje (tj. nie przyczy -
niał się do łagodzenia zmiany klimatu), chociaż wpływ ten od 2007/2008 r. jest mniejszy4. W tym kontekście wyodrębnie -
nie wpływu kryzysu gospodarczego na emisje nie jest uzasadnione.
08
Komisja podkreśla, że cel na poziomie 20% ogłoszono jako jeden element podejścia uwzględniającego kwestie klimatu 
w budżecie UE, który sam w sobie stanowi część podejścia UE do reagowania na potrzeby inwestycyjne związane ze 
zmianą klimatu.
Podejście uwzględniające kwestie klimatu w budżecie UE dowodzi zaangażowania UE w działanie w dziedzinie klimatu 
oraz wiodącej roli UE w tym działaniu, podobnie jak w przypadku wszystkich działań UE mających na celu przeciwdziała -
nie zmianie klimatu.
09
Komisja uważa, że cel na poziomie 20% został ogłoszony jako cel polityczny i ambitny, aby wspierać zwiększanie znacze -
nia kwestii klimatu w operacjach finansowanych z budżetu UE. Podejście to zostało zatwierdzone przez Radę Europejską 
i Parlament Europejski oraz stanowiło podstawę dalszych etapów realizacji. Komisja podkreśla, że w duchu powyższego 
zarówno Komisja, jak i władza budżetowa podjęły decyzję, aby nie uwzględniać tego celu w akcie prawnym.
W wieloletnich ramach finansowych (WRF), oprócz uwzględnienia kwestii klimatu, ustanowiono również specjalny pro -
gram ukierunkowany m.in. na działanie w dziedzinie klimatu (w ramach programu LIFE).
12
Dyrekcja Generalna ds. Budżetu koordynuje przydział środków w budżecie na potrzeby priorytetów politycznych, w tym 
na działanie w dziedzinie klimatu, gromadzi i konsoliduje dane w preliminarzu projektu budżetu, aby uzasadnić kwoty 
proponowane władzy budżetowej przez Komisję na potrzeby rocznej procedury budżetowej.
4 Zob. analiza rozkładów EEA: sekcja 2.4 sprawozdania EEA nr 4/2015: „Tendencje i prognozy dla Europy na 2015 r.”.
Odpowiedzi Komisji 65
Ramka – Krótki opis kontekstu uwzględniania kwestii klimatu
Podpunkt czwarty: Działanie w dziedzinie klimatu obejmuje wiele różnych środków, a związane z tym ambitne cele spra -
wiają, że UE jest światowym liderem tego działania. Uwzględnianie kwestii klimatu w politykach i programach UE stanowi 
jeden z elementów wspierających przejście na społeczeństwo niskoemisyjne i odporne na zmianę klimatu.
Podejście UE do uwzględniania kwestii klimatu w instrumentach i budżecie UE obejmuje cztery poziomy, jak wyjaśniono 
w odpowiedzi Komisji do pkt 24.
Uwagi
24
Komisja uważa, że dokonany został znaczący postęp, jeżeli chodzi o uwzględnianie kwestii klimatu w budżecie UE. Podej -
ście UE do uwzględniania kwestii klimatu w instrumentach i budżecie UE ma charakter czteropoziomowy:
– decyzje polityczne podjęte przez instytucje UE (w kontekście przyjęcia WRF na lata 2014–2020) mające na celu 
uwzględnienie działania w dziedzinie klimatu5 i ogłoszenie zamiaru przeznaczenia co najmniej 20% wydatków 
UE na cele istotne z punktu widzenia klimatu;
– włączenie celów związanych z klimatem do ram prawnych / wytycznych ramowych (podstawa prawna dla no -
wego zbioru programów wydatkowania, wytycznych);
– wdrożenie zasad i wytycznych dotyczących klimatu (jakość realizacji);
– w ramach tego podejścia ustalenie wspólnej metody monitorowania wydatków związanych z klimatem we 
wszystkich instrumentach UE.
Uznajemy, że audyt dotyczy głównie celu finansowego.
Tiret drugie
Komisja nie zgadza się z decyzją Trybunału, aby uznać zbiór zasad uzgodnionych w 2015 r. przez niektóre organizacje, 
które realizują międzynarodową pomoc rozwojową, za punkt odniesienia dla oceny „stosowności” innowacyjnego 
i szczegółowego podejścia UE uwzględniającego kwestie klimatu uzgodnionego na szczeblu UE.
25
Komisja uznaje decyzję Trybunału, aby uznać cel, jakim jest 20%, za cel budżetowy, lecz ponownie przypomina, że cel 
ten został ogłoszony przez Komisję jako cel polityczny mający na celu wsparcie uwzględniania kwestii klimatu w różnych 
programach. Z uwagi na charakter powyższego celu Komisja uważa, że sama interpretacja budżetowa nie odzwierciedla 
podejścia UE do uwzględniania kwestii klimatu.
5 http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_I_en.pdf
Odpowiedzi Komisji 66
26
Komisja podkreśla, że cel polityczny na poziomie 20% ogłoszono, aby ułatwić uwzględnianie działania w dziedzinie 
klimatu w programach UE (zob. odpowiedź Komisji do pkt 25). Z tego powodu Komisja nie określiła ilościowo tej części 
potrzeb inwestycyjnych, które należy pokryć z budżetu UE, lecz wzięła pod uwagę szacunki określone we wniosku Komi -
sji w sprawie WRF6.
27
Komisja uważa, że miał miejsce znaczny wzrost wydatków na przeciwdziałanie zmianie klimatu. Komisja potwierdza jed -
nocześnie, że w poprzednich WRF nie istnieją wyczerpujące i porównywalne dane dotyczące wydatków na przeciwdzia -
łanie zmianie klimatu, które mogłyby stanowić podstawę do opracowania bardziej szczegółowych wartości docelowych. 
Opracowanie rzetelnego i przejrzystego systemu monitorowania stanowiło jeden z elementów podejścia UE uwzględnia -
jącego kwestie klimatu.
28
Komisja oceniła postęp w zakresie realizacji celu na poziomie 20% w śródokresowym przeglądzie WRF opublikowa -
nym w dniu 14 września 2016 r. Dane przedstawione w dokumencie roboczym służb Komisji (2016) 299 towarzyszącym 
śródokresowemu przeglądowi wieloletnich ram finansowych (COM(2016) 603) pokazują, że w latach 2014–2020 łączna 
wartość wydatków na kwestie związane z klimatem wyniesie nieco ponad 200 mld EUR. Kwota ta stanowi około 18,9% 
wydatków w całym okresie programowania finansowego. W załączniku 2 do dokumentu roboczego służb Komisji przed -
stawiono szczegółowe informacje dotyczące łącznych sum w rozbiciu na szacunki programów dotyczące monitorowania 
wydatków klimatycznych, w ramach docelowych 20% w odniesieniu do pełnego okresu programowania 2014–2020.
Climate Mainstreaming 2014–2020 – totals by programme
(EUR million, commitment appropriations) 2014–2017 2018–2020 estimates
Programme 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020Total 
2014–2020
For reference: Total EU Budget  
(Section III – Commission, Financial programming)118 054.4 158 606.8 151 241.6 153 757. 8 156 782.8 159 966.3 164 145.4 1 062 554.9
Total Climate Change finance in the EU Budget 16 097.7 27 475.7 31 634.4 29 726.8 30 777.7 31 883.6 32 307.7 200 986.9
Share of Climate Change relevant spending in EU 
Budget13.6% 17.3% 20.9% 19.3% 19.6% 19.9% 19.7% 18.9%
Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 31 i 32
Komisja przypomina, że cel polityczny na poziomie 20% ogłoszono, aby propagować uwzględnianie kwestii klimatu (zob. 
również odpowiedź Komisji do pkt 25). Komisja uważa takie elastyczne określenie celu na poziomie 20% za właściwe 
z punktu widzenia rozwoju innowacyjnego podejścia do uwzględniania kwestii klimatu i monitorowania wydatków na 
przeciwdziałanie zmianie klimatu. Podejście UE uwzględniające kwestie klimatu ma na celu włączenie aspektów związa -
nych z klimatem do całego budżetu UE.
Komisja potwierdza, że współprawodawcy nie uznali, aby cele szczególne były niezbędne na potrzeby propagowania 
uwzględniania kwestii klimatu we wszystkich programach. Zgodnie z odpowiedzią Komisji do pkt 24 kwestia klimatu jest 
uwzględniana w ramach wielu procesów, a jednym z nich jest określenie szczegółowych wartości docelowych.
Dane opublikowane w śródokresowym przeglądzie WRF pokazują, że wiele programów finansowanych z budżetu UE ma 
swój udział w działaniu w dziedzinie klimatu. Jednocześnie Komisja zgadza się, że cele szczegółowe mogą być przydatne 
na potrzeby przyspieszenia uwzględniania kwestii klimatu.
Wydatki na przeciwdziałanie zmianie klimatu są monitorowane w całym budżecie; w przypadku europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych wymóg monitorowania określili współprawodawcy.
6 http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_II_en.pdf
Odpowiedzi Komisji 67
34
Komisja przyznaje, że można jeszcze ulepszyć unijną pionierską metodę monitorowania, która jest unikatowa pod wzglę -
dem zakresu stosowania i szczegółowości i która została uzgodniona w ramach procesu legislacyjnego UE. Jednocześnie 
na szczeblu międzynarodowym nie uzgodniono żadnych metod służących ilościowemu monitorowaniu wydatków 
klimatycznych.
35
Okazało się, że metoda UE służąca do przyporządkowywania wydatkom UE współczynników zapewnia odpowiednią 
równowagę między rzetelnością danych a nakładem pracy administracyjnej, jakiego wymaga ona ze strony Komisji 
i państw członkowskich.
Tiret pierwsze
Komisja przyznaje, że znaczenie kwestii klimatu może w przypadku niektórych wydatków być przeszacowane lub niedo -
szacowane w ramach obecnej metodyki, a także jako bezpośredni skutek stosowania systemu opartego o średnie trzech 
„wskaźników z Rio”. Jednocześnie Komisja uznaje swoją metodykę za wystarczająco zachowawczą i nie uważa, aby zbiór 
zasad opracowanych przez grupę organizacji pomocy międzynarodowej w 2015 r. na potrzeby monitorowania wydatków 
związanych z łagodzeniem zmiany klimatu w ich operacjach był odpowiednim punktem odniesienia dla podejścia sto -
sowanego przez Komisję. Komisja podkreśla, że w niektórych z obliczeniach Trybunału uwzględnionych w sprawozdaniu 
zastosowano współczynniki, które różnią się od współczynników wykorzystanych przez Komisję.
Tiret drugie
Komisja uważa metodę monitorowania wydatków uzgodnioną przez współprawodawców UE za rzetelną i adekwatną 
do określonych celów. Chociaż stanowiły one przydatne źródło informacji na potrzeby podejścia UE, kategorie i metody 
OECD nie zostały opracowane w celu wsparcia pod kątem uwzględniania kwestii klimatu i ilościowego monitorowania 
wydatków na ten cel w budżecie UE, a zatem współprawodawcy nie dostosowali ich do specyficznych potrzeb progra -
mów w odpowiednich podstawach legislacyjnych.
Komisja zwraca uwagę, że cel podstawowy różnych programów UE zostaje określony w odpowiedniej podstawie legi -
slacyjnej, a uwzględnianie kwestii klimatu z natury oznacza zachowanie spójności realizacji celu podstawowego z unijną 
polityką przeciwdziałania zmianie klimatu, a nie zastępowanie celu podstawowego.
36
Unijny system monitorowania wydatków klimatycznych obejmuje szczegółowe elementy, które odróżniają go od innych 
systemów stosowanych przez organizacje pomocy międzynarodowej, a zatem porównanie do systemów monitorowania 
pomocy międzynarodowej nie jest zasadne.
Komisja uznaje, że można by wprowadzić dodatkowe ulepszenia w innowacyjnej metodzie monitorowania wydatków 
klimatycznych i jej wdrażania w ramach budżetu UE, w tym pod względem zwiększania stopnia szczegółowości dotyczą -
cego łagodzenia zmiany klimatu i przystosowania się do niej. Jednocześnie w związku z niejasnymi skutkami administra -
cyjnymi i złożonością kwestii unikania podwójnego liczenia, chociaż często przynosi to dodatkowe korzyści, Komisja nie 
przewiduje obecnie dalszej dezagregacji w systemie monitorowania.
37
Komisja docenia znaczenie instrumentów finansowych i ich wkład w unijne działanie w dziedzinie klimatu i uwzględniła 
wkład z budżetu przeznaczony na te instrumenty w monitorowaniu wydatków klimatycznych.
Odpowiedzi Komisji 68
39
Komisja uważa, że w przeważającej mierze poczyniono istotne postępy w zakresie uwzględniania kwestii klimatu, oraz że 
monitorowanie wydatków z budżetu jest rzetelne i przejrzyste, jak wskazano w odpowiedziach Komisji, w szczególności 
do pkt 12 i 28. Komisja uznaje konieczność dalszego rozwijania swojej metody monitorowania i sprawozdawczości doty -
czącej rezultatów w zakresie przeciwdziałania zmianie klimatu.
40
Zobacz również odpowiedzi Komisji do pkt V i 28.
41
Komisja potwierdza, że przed śródokresowym przeglądem WRF, jak szczegółowo przedstawiono w odpowiedzi Komisji 
do pkt 28, nie była w stanie z całą pewnością ocenić, czy uda jej się osiągnąć ogólny cel na poziomie 20%, ponieważ wciąż 
brakowało informacji dotyczących wydatków zaprogramowanych na okres WRF z europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych i w związku z tym nie były dostępne żadne wiarygodne dane w tym czasie. Komisja oceniła postępy 
w realizacji celu na poziomie 20% w śródokresowym przeglądzie WRF, wykazując, że w okresie 2014–2020 łączna wartość 
wydatków na kwestie związane z klimatem wyniesie nieco ponad 200 mld EUR. Kwota ta stanowi około 18,9% wydatków 
w całym okresie programowania finansowego.
43
Planowane działania klimatyczne wyszczególniono wraz z odpowiednimi współczynnikami w programach operacyjnych 
(PO) Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR). Państwa członkowskie uwzględniają w swoich rocznych 
sprawozdaniach z realizacji (od maja 2016 r.) orientacyjny przydział środków finansowych na każde działanie w ramach 
EFMR. Zestawienie finansowe zamieszczone w tych sprawozdaniach i główne cechy charakterystyczne wspieranych 
operacji, które zostaną ujęte w rocznych sprawozdaniach państw członkowskich z operacji (zgodnie z art. 97 ust. 1 lit. a) 
EFMR) umożliwią Komisji ciągłe monitorowanie poziomu wydatków, a także wszelkich zmian w orientacyjnym wkładzie 
na rzecz zmiany klimatu zgłoszonym w PO.
44
Po całkowitym zakończeniu procesów programowania Komisja jest teraz w stanie skonsolidować rzetelne dane na 
potrzeby zaktualizowanych szacunków dotyczących tych programów w odniesieniu do wydatków związanych z kli -
matem i podała do wiadomości publicznej stan prac w kontekście śródokresowego przeglądu WRF. Gdyby działanie to 
przeprowadzono w oparciu o dane tymczasowe dotyczące lat 2014–2016, bazowałoby ono na niedokładnych danych, 
co mogłoby prowadzić do błędnych obliczeń i interpretacji.
45
Komisja uważa, że najbardziej odpowiednie jest ukierunkowanie monitorowania wydatków na przeciwdziałanie zmia -
nie klimatu na środki na zobowiązania / zaprogramowane i przyjęte wydatki, ponieważ dane dotyczące wydatków nie 
zapewniłyby przydatnych informacji na potrzeby poprawy uwzględniania kwestii klimatu z powodu opóźnienia czaso -
wego związanego z przechodzeniem od programowania do wydatków. Zdaniem Komisji nie można również doszukiwać 
się związku przyczynowego między monitorowaniem nakładów finansowych z budżetu UE a realizacją celów klimatycz -
nych i energetycznych UE czy jakimkolwiek szacunkowym poziomem potrzeb inwestycyjnych.
Wprowadzenie metody monitorowania na poziomie zaprogramowanych wydatków stanowiło pierwszy oczywisty 
i niezbędny krok ku lepszemu włączeniu problematyki zmiany klimatu do wszystkich programów UE. Nieodłączne ryzyko 
stwierdzone przez Trybunał występuje w przypadku wszystkich planów budżetowych. Komisja zgadza się z Trybunałem, 
że planowane wydatki nie zawsze przekładają się na płatności, jednak zauważa, że zrealizowane zostało średnio 97% 
łącznych zobowiązań budżetowych UE za 2015 r., co sprawia, że istniejący system monitorowania zobowiązań ex ante  jest 
skutecznym wskaźnikiem zastępczym również w odniesieniu do wydatków. Co więcej, Komisja zwraca uwagę, że meto -
dyki zastosowane do obliczenia 34% i 49,3% różnią się pod względem podejścia i zakresu.
Odpowiedzi Komisji 69
46
Komisja regularnie dokonuje przeglądu danych i odzwierciedla zmiany w programowaniu w kontekście rocznej proce -
dury budżetowej i realizacji budżetu rocznego. Komisja zobowiązała się ponadto w ramach śródokresowego przeglądu 
programów WRF do oceny postępów w realizacji celu na poziomie 20%. Komisja uznaje istniejące systemy monitorowa -
nia i sprawozdawczości za odpowiednie i nie uważa, aby wprowadzenie jakichkolwiek dodatkowych wymogów w zakre -
sie sprawozdawczości było konieczne na tym etapie.
47
Komisja potwierdza, że cel na poziomie 20% jest wyraźnie powiązany z wydatkami z budżetu UE, i uważa, że uwzględnia -
nie elementów niefinansowych w monitorowaniu finansowych wskaźników docelowych byłoby nieodpowiednie.
Jednocześnie uznajemy, że należy poprawić związek między wydatkami, podjętymi działaniami i rezultatami. W kontek -
ście innych programów wydatków i w zależności od stopnia, w jakim dotyczą one inwestycji w działanie w dziedzinie kli -
matu, określono wskaźniki produktu i rezultatu, a w przypadku niektórych wspólnych wskaźników można je zagregować 
na szczeblu UE. Takie wspólne wskaźniki zostały opracowano w oparciu o doskonalenie rozwiązań politycznych w ramach 
konkretnego programu (tj. wskaźnik mierzący emisje gazów cieplarnianych z rolnictwa uwzględnia się w ramach moni -
torowania i oceny wspólnej polityki rolnej (WPR). W przypadku finansowanych inwestycji infrastrukturalnych określa się 
szczególny wskaźnik produktu EFRR dotyczący ograniczenia emisji gazów cieplarnianych).
W związku z powyższym obecnie nie ma technicznej możliwości, aby przygotować skonsolidowane dane na temat, przy -
kładowo, ograniczania emisji gazów cieplarnianych w wyniku działań finansowanych z budżetu UE.
48
Wspólne wskaźniki EFRR mają wspólne definicje, których stosowanie zaleca się w wytycznych Komisji7 omówionych z eks -
pertami państw członkowskich przed ostatecznym sformułowaniem. Chociaż możliwe było zaproponowanie metodyki 
służącej mierzeniu ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w ramach energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych 
i oszczędności energii, nie osiągnięto porozumienia i dostępnych jest wiele metod służących takim obliczeniom w innych 
dziedzinach. Wszystkie dane gromadzone za pomocą wspólnych lub szczególnych wskaźników zostaną udostępnione do 
oceny i mogą potencjalnie przyczynić się do dalszego doskonalenia rozwiązań politycznych.
49
Komisja uważa, że pod wieloma względami poczyniono postępy w sprawie uwzględniania kwestii klimatu i osiągnięcie 
tego celu jest wykonalne. Komisja odsyła do niedawnej analizy przedstawionej w śródokresowym przeglądzie WRF opu -
blikowanym dnia 14 września (o którym mowa między innymi w odpowiedzi Komisji do pkt 28) i potwierdza swój zamiar 
kontynuowania wysiłków mających na celu uwzględnienie kwestii klimatu w programach UE.
7 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/wd_2014_en.pdf
Odpowiedzi Komisji 70
50
Jak zapowiedziano w śródokresowym przeglądzie WRF, Komisja zwraca uwagę, że planuje dokonać oceny postępu 
w zakresie realizacji celu na poziomie 20% w przeglądach śródokresowych indywidualnych programów, co stanowi oka -
zję do dalszego uwzględniania kwestii klimatu w programach wydatków UE.
51
Komisja przypomina, że nie uważa, aby metodyka uzgodniona w odniesieniu do monitorowania wydatków klimatycz -
nych UE stwarzała ryzyko pod względem uwzględniania kwestii klimatu, lecz przyjmuje do wiadomości symulacje Trybu -
nału, w których wykorzystano różne współczynniki dla wydatków na rolnictwo UE.
Tiret pierwsze
Komisja uważa, że stosowaną przez nią metodę przygotowano w sposób przejrzysty i skoordynowany; przedstawiono ją 
Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, i nie prowadzi ona do przeszacowania.
Zobacz również odpowiedź Komisji do pkt 53.
Tiret drugie
Podobnie w sposób przejrzysty ustalono współczynniki klimatyczne w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich zgod -
nie z celem politycznym na poziomie 20%.
Tiret trzecie
Komisja uważa, że jej szacunki dotyczące ogólnego wkładu na rzecz klimatu ze strony obu funduszy WPR są oparte na 
metodyce uzgodnionej na szczeblu unijnym, a pełne szczegółowe informacje na jej temat przedstawiane są co roku 
w opisie programowym towarzyszącym projektowi budżetu Komisji.
Jak wskazano w odpowiedzi do pkt 35, Komisja nie uważa, aby zbiór zasad opracowanych przez grupę organizacji 
pomocy międzynarodowej w 2015 r. na potrzeby monitorowania łagodzenia zmiany klimatu w wyniku ich operacji był 
odpowiednim punktem odniesienia dla podejścia uzgodnionego na szczeblu UE. Komisja podkreśla, że niektóre z obli -
czeń Trybunału uwzględnione w sprawozdaniu różnią się od obliczeń uzgodnionych na szczeblu UE, które są wystarcza -
jąco zachowawcze.
Tiret czwarte
Jeżeli chodzi o siódmy program ramowy, program „Horyzont 2020” stanowi przykład znacznego zwiększenia wydatków 
na badania w tej dziedzinie. Szacuje się, że wkład na rzecz działania w dziedzinie klimatu programu „Współpraca”, stano -
wiącego część siódmego programu ramowego, wyniósł 2,4 mld EUR (2007–2013), a w ciągu zaledwie pierwszych dwóch 
lat trwania programu „Horyzont 2020” (2014–2015) wkład ten wyniósł 3,2 mld EUR.
Niemniej jednak przygotowano już plan działania mający na celu dalszy wzrost (zob. odpowiedź Komisji do pkt 60), aby 
osiągnąć przewidywany poziom wydatków (służący za cel orientacyjny) określony w rozporządzeniu ustanawiającym 
program „Horyzont 2020”.
Odpowiedzi Komisji 71
53
Komisja przyjmuje do wiadomości symulacje Trybunału, w których wykorzystano różne metodyki i ogólne zasady uzgod -
nione przez niektóre organizacje pomocy międzynarodowej, lecz podkreśla swoje zaangażowanie na rzecz UE. Metoda 
stosowana przez Komisję jest rzetelna i przygotowano ją w sposób przejrzysty i skoordynowany; opiera się na wskaźni -
kach z Rio i została przedstawiona Parlamentowi Europejskiemu i Radzie.
Korzyści w odniesieniu do działania w dziedzinie klimatu wynikające z zasady wzajemnej zgodności można ocenić, sto -
sując wskaźnik z Rio w wysokości 40% w odniesieniu do 20% płatności bezpośrednich niezwiązanych z zazielenianiem. 
Podobnie jak w przypadku wszelkich innych obliczeń jest to wskaźnik zastępczy oparty na systemie kar za naruszenia 
zasady wzajemnej zgodności. Komisja uważa jednak, że wpływ 8% płatności bezpośrednich niezwiązanych z zazielenia -
niem na klimat nie jest przeszacowany, jeżeli uwzględni się korzyści płynące z zasady wzajemnej zgodności i płatności 
bezpośrednich.
Zob. odpowiedź Komisji do pkt 51.
Ramka 3 – Brak właściwego uzasadnienia dla wkładu na rzecz klimatu z płatności 
bezpośrednich niezwiązanych z zazielenianiem
Zob. odpowiedź Komisji do pkt 51.
54
Komisja uważa, że zastosowane elementy są wystarczająco zachowawcze.
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt 51, tiret pierwsze.
55
Monitorowanie wydatków klimatycznych w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiej -
skich (EFRROW) jest zgodne z zasadą stosowania wskaźnika do celów politycznych, jak określono w priorytetach i obsza -
rach docelowych Unii dotyczących rozwoju obszarów wiejskich. Ponieważ państwa członkowskie mogą programować 
działania w sposób elastyczny w zależności od swojego oczekiwanego wkładu na rzecz tych różnych celów, monitorowa -
nie należy prowadzić na poziomie tych priorytetów EFRROW, a nie na poziomie działań.
W świetle powyższej logiki interwencji oraz zasady zarządzania dzielonego, to państwa członkowskie oceniają, które 
działanie ma największy udział w priorytecie lub obszarze docelowym.
Przykładowo, działanie 13 w ramach systemu obszarów z ograniczeniami naturalnymi zaprogramowano w odniesieniu 
do czterech różnych priorytetów / obszarów docelowych. Państwa członkowskie, które zaprogramowały działanie 13 
w ramach priorytetu 4 uważają, że osiągnięcie celów tego priorytetu jest bardziej istotne.
Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 56, 57, 58 i ramki 4
Komisja przyjmuje do wiadomości konstatacje Trybunału dotyczące niedociągnięć w zakresie metodyki monitorowania 
wydatków w ramach EFRROW i symulacje oparte na różnych podejściach.
W przypadku EFRROW obecna metodyka monitorowania wydatków ma umożliwić zachowanie równowagi między 
zapewnianiem odpowiednio wiarygodnych szacunków na potrzeby wydatków związanych z klimatem a minimalizowa -
niem obciążeń i kosztów administracyjnych.
Odpowiedzi Komisji 72
Podejście zaproponowane przez Trybunał polegające na zastosowaniu różnych współczynników klimatycznych do 
różnych działań/operacji w obrębie poszczególnych obszarów docelowych i priorytetów unijnych pozwoliłoby zwiększyć 
dokładność, ale spowodowałoby również większe obciążenie dla administracji krajowych i regionalnych.
Priorytetowi nr 4 należy przypisać wskaźnik wynoszący 100%, ponieważ obejmuje on działania przyczyniające się do 
ochrony środowiska i wzmacniania odporności ekosystemów na potrzeby przystosowania się do zmiany klimatu. Biorąc 
pod uwagę różnorodność, zróżnicowanie i złożoność operacji w ramach unijnego priorytetu nr 4 (tj. działania rolnośro -
dowiskowe i klimatyczne), rozróżnienie na rodzaje działań/operacji spowodowałoby, że monitorowanie byłoby uciążliwe 
i trudne dla państw członkowskich.
Działanie na rzecz obszarów z ograniczeniami naturalnymi w ramach EFRROW jest ważne, aby przeciwdziałać porzuca -
niu gruntów rolnych oraz utrzymać walory środowiskowe i wartość gospodarczą rolnictwa na obszarach o szczególnych 
ograniczeniach naturalnych. Ułatwia ono utrzymanie ekosystemów rolnych, które bez wsparcia zostałyby utracone, co 
jest istotne w kontekście zarówno przystosowania do zmiany klimatu, jak i jej łagodzenia (np. pastwiska). Nowe podejście 
do wyznaczania oparte na wspólnie uzgodnionych kryteriach biofizycznych, które należy określić w trakcie bieżącego 
okresu programowania, doprowadzi do położenia większego nacisku na zachowanie najbardziej zagrożonych uprawia -
nych gruntów rolnych, a tym samym zwiększy znaczenie działania w odniesieniu do łagodzenia zmiany klimatu i przysto -
sowania się do niej.
59
Komisja uważa, że poszczególne metodyki monitorowania wydatków określone w opisie programowym EFRROW 
i programu LIFE, o którym mowa w niniejszym punkcie, zostały uzgodnione w ramach unijnej metodyki monitorowania 
opracowanej w celu wykorzystania jej w bieżącym okresie programowania.
60
Jeżeli chodzi o siódmy program ramowy, program „Horyzont 2020” stanowi przykład znacznego zwiększenia wydatków 
na badania w tej dziedzinie. Chociaż bezpośrednie porównanie całego programu nie jest możliwe, szacuje się, że ze środ -
ków programu „Współpraca”, stanowiącego część siódmego programu ramowego przeznaczono 2,4 mld EUR na dzia -
łanie w dziedzinie klimatu w ciągu siedmiu lat trwania programu (2007–2013), a w przypadku porównywalnych „progra -
mowalnych” komponentów programu „Horyzont 2020”, według najnowszych potwierdzonych danych, w ciągu zaledwie 
pierwszych dwóch lat (2014–2015) wkład ten wyniósł 3,2 mld EUR. W związku z tym, chociaż obecne dane liczbowe są 
niższe od wstępnie przewidywanego poziomu wydatków, stanowią pozytywny sygnał zaangażowania Komisji.
We wstępach do „głównych” programów prac na lata 2014–2015 i 2016–2017 przedstawiono wyraźne zalecenia dotyczące 
wydatków związanych z klimatem za pośrednictwem, w stosownych przypadkach, odpowiednich odniesień do zapro -
szeń do składania wniosków / tematów. W tym kontekście służby Komisji uważnie i nieustannie monitorują wszystkie 
tematy programu prac „Horyzont 2020” pod względem wydatków związanych z klimatem, aby dokonać pomiaru postę -
pów w osiąganiu przewidywanego poziomu wydatków w ramach programu „Horyzont 2020”.
Plan działania zapoczątkowany w zeszłym roku stanowi dodatkową zachętę pod tym względem. Ponadto w bieżącym 
procesie programowania strategicznego na lata 2018–2020 uznano znaczenie uwzględniania działania w dziedzinie kli -
matu i zwiększenia związanych z nim wydatków. Innymi aspektami ilościowymi na lata 2018–2020 będzie można zająć się 
po zakończeniu procesu programowania strategicznego.
Odpowiedzi Komisji 73
61
Nie można określić udziału inicjatyw oddolnych na rzecz działania w dziedzinie klimatu dopóki nie zostaną wybrane 
poszczególne projekty do finansowania, przy czym udział ten może się różnić w zależności od roku.
62
Komisja uważnie monitoruje postępy w zakresie tego wskaźnika i nadal dysponuje pewnym marginesem swobody. Do 
momentu zatwierdzenia kolejnych programów prac (w przybliżeniu na jesieni 2017 r.) Komisja będzie już dysponować 
zaktualizowanymi danymi liczbowymi, które pozwolą jej bardziej dokładnie określić stan prac i wymagany budżet na lata 
2018–2020. W śródokresowym przeglądzie WRF (jak wyszczególniono w odpowiedzi Komisji do pkt 28) również wyraźnie 
podkreślono elementy, które powinny dodatkowo potwierdzać uwzględnianie kwestii klimatu w programie „Horyzont 
2020”.
63
W procesie programowania strategicznego na lata 2018–2020, który nadal trwa, działanie w dziedzinie klimatu uznano 
za jeden z najważniejszych priorytetów. Po zakończeniu procesu programowania strategicznego można będzie zająć się 
większą liczbą ilościowych aspektów w odniesieniu do lat 2018–2020, w tym przydziałem środków z budżetu na rzecz 
działania w dziedzinie klimatu.
64
Plan działania Komisji należy uzupełnić o „wymierne cele”. Najlepszym momentem do wyznaczenia tych celów jest jed -
nak okres przygotowywania projektu programów prac na lata 2018–2020, który jeszcze się nie zakończył.
65
Komisja potwierdza, że nie istnieją żadne porównywalne dane dotyczące wydatków związanych z klimatem w odnie -
sieniu do poprzednich wieloletnich ram finansowych. Jednocześnie Komisja uważa, że istotne zwiększenie wydatków 
klimatycznych według szacunków Trybunału dotyczących niektórych programów (szczególnie tych w pkt 69) zasadniczo 
potwierdza zakres roboczego poziomu szacunków Komisji od początku WRF.
67
Komisja uważa, że główna korzyść monitorowania wydatków klimatycznych w budżecie UE polega na wspieraniu przy -
jaznej dla klimatu koncepcji działań związanych z wydatkami w programach UE. Uznajemy, że przykłady przedstawione 
w tej sekcji nie dają podstaw do sformułowania szerszych wniosków i mogą służyć jedynie celom ilustracyjnym.
70
Komisja podkreśla, że celem podejścia uwzględniającego kwestię klimatu jest włączenie problematyki zmiany klimatu 
do instrumentów budżetu UE, oraz że zmiana w strukturze wydatków na przeciwdziałanie zmianie klimatu odzwierciedla 
zmiany w priorytetach w zakresie wydatków w poszczególnych programach i role różnych źródeł finansowania dostęp -
nych na poziomie krajowym.
Odpowiedzi Komisji 74
71
Różnice w wydatkach na przeciwdziałanie zmianie klimatu w ramach różnych programów krajowych odzwierciedlają 
priorytety sektorowe danego kraju, a zatem należy rozumieć je jako oznakę większego lub mniejszego zaangażowania 
w działanie w dziedzinie klimatu.
75
Ukierunkowanie na działania związane z badaniami naukowymi i innowacjami w poszczególnych sektorach lub klastrach 
(takich jak gospodarka niskoemisyjna) z założenia nie było tematem szczegółowych dyskusji dotyczących programowa -
nia. Negocjacje na temat celów badań naukowych i innowacji podlegały warunkowi wstępnemu dotyczącemu inteli -
gentnej specjalizacji. Podjęcie starań przez Komisję, aby silniej ukierunkować badania naukowe i innowacje w niemieckim 
i rumuńskim PO na kwestie związane z klimatem, byłoby sprzeczne z prawnie ustanowionym warunkiem wstępnym 
dotyczącym strategii inteligentnej specjalizacji, dla którego proces oddolny ma kluczowe znaczenie. Służby Komisji zaob -
serwowały, że zrównoważona energia i klimat stanowią jeden z najważniejszych priorytetów w ramach tych strategii.
76
Komisja zauważa, że programy Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) mogą stanowić odpowiedź na wszelkie 
zmiany zapotrzebowania na tzw. zielone umiejętności, gdy i jeżeli takie zmiany wystąpią.
Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 77–79
Komisja zauważa, że chociaż łączny wkład wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na rzecz 
działania w dziedzinie klimatu przekracza 25%, indywidualny wkład każdego z funduszy jest ustalany tak, że musi różnić 
się w zależności od tego, jak ściśle jego poszczególne główne zadania są powiązane z działaniami w dziedzinie klimatu. 
W przypadku EFS taki wkład może być jedynie pośredni, szczególnie poprzez inwestycje w zielone umiejętności, które są 
z kolei ściśle związane ze zmianami na rynku pracy, a tym samym zależą od zapotrzebowania.
Komisja zauważa, że system monitorowania wkładu EFS na rzecz działania w dziedzinie klimatu uległ wzmocnieniu 
w okresie finansowym 2014–2020, w szczególności dzięki uwzględnieniu działania w dziedzinie klimatu jako „tematu 
wtórnego” w odniesieniu do monitorowania wkładu EFS.
Komisja przyznaje jednak, że wkład EFS na rzecz działania w dziedzinie klimatu można korzystniej waloryzować i w przy -
szłości rozważy możliwości w tym zakresie.
81
Podczas ostatniej reformy WPR zakres zasady wzajemnej zgodności oceniono w świetle tego, czy wymogi są możliwe 
do skontrolowania, czy mogą być przypisywane bezpośrednio rolnikom oraz czy są związane z działalnością rolniczą. 
W rezultacie wykaz norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska skrócono o ponad 50% (z 15 do 7), a liczbę 
wymogów podstawowych w zakresie zarządzania zmniejszono z 18 do 13.
Odpowiedzi Komisji 75
82
Komisja nie podziela stanowiska, że zazielenianie płatności bezpośrednich jest w dużej mierze oparte na wcześniejszych 
normach dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Wymogi dotyczące obszaru proekologicznego i dywersy -
fikacji upraw są nowe, a ochronę pastwisk trwałych zdecydowanie wzmocniono, przykładowo obejmując pełną ochroną 
trwałe użytki zielone wrażliwe pod względem środowiskowym oraz ograniczając margines możliwości, jeżeli chodzi 
o zaorywanie trwałych użytków zielonych.
Komisja uważa również, że wpływ zazieleniania płatności bezpośrednich jest znaczący, a nie ograniczony. Wpływ ten 
rzetelnie odzwierciedla powiązanie trzech praktyk rolniczych z klimatem. Chociaż wymogi w zakresie zazieleniania 
rzeczywiście nie dotyczą wszystkich rolników, z dostępnych informacji wynika również, że dotyczy ono 72% wszystkich 
użytków rolnych, co ma nawet większe znaczenie w odniesieniu do działania w dziedzinie klimatu.
84
W ramach uwzględniania kwestii klimatu nie wymaga się od każdego regionu / państwa członkowskiego zwiększenia 
inwestycji dotyczących łagodzenia zmiany klimatu lub przystosowania się do niej. Działaniu w dziedzinie klimatu należy 
poświęcić należytą uwagę w analizie SWOT i przy ustalaniu potrzeb oraz ocenić je pod kątem innych priorytetów. Zmie -
niła się podstawa porównania w tych dwóch okresach programowania. W szczególności wpływ kryzysu gospodarczego 
w wielu obszarach doprowadził do zwiększenia potrzeby poprawienia sytuacji gospodarczej w dotkniętym kryzysem 
sektorze rolnym. W związku z tym stabilizacja wydatków związanych z klimatem (nawet jeśli nie można tego dokładnie 
określić ilościowo z powodu braku odpowiednich metodyk) nie jest efektem negatywnym.
85
Określenie kryteriów wyboru jest obowiązkiem państw członkowskich. Komisja zapewniła wytyczne dotyczące „poten -
cjału działania w dziedzinie klimatu w ramach EFRROW”, w których zawarto zalecenie w sprawie koncepcji kryteriów 
wyboru.
89
Cel dotyczący dostosowania zdolności połowowej do dostępnych zasobów za pośrednictwem wsparcia finansowego na 
rzecz działań zarządzania flotą został częściowo zrealizowany w ostatnim okresie programowania. Stanowi to wyjaśnienie 
ograniczonego wsparcia z EFMR na rzecz działań związanych z flotą w porównaniu z poprzednim okresem, w którym 
wsparcie pochodziło z Europejskiego Funduszu Rybackiego.
Wnioski i zalecenia
91
Komisja podkreśla, że przedsięwzięcie polegające na zwiększeniu wydatków związanych z klimatem do co najmniej 20% 
budżetu UE stanowiło zobowiązanie polityczne mające na celu uwzględnienie działania w dziedzinie klimatu w progra -
mach UE.
Odpowiedzi Komisji 76
92
Komisja uważa, że ogólnie poczyniono znaczne postępy, zarówno pod względem włączania problematyki zmiany 
klimatu przy opracowywaniu programów, jak i pod względem rozwoju unikatowego ilościowo określonego podejścia 
uwzględniającego kwestię klimatu, które zapewnia obecnie przejrzysty scenariusz odniesienia.
Komisja zwraca jednak uwagę, że indywidualny wkład każdego z funduszy ustala się tak, aby różnił się w zależności od 
tego, jak ściśle jego poszczególne główne zadania są powiązane z działaniem w dziedzinie klimatu. Jest zatem nieunik -
nione, że systemy wykorzystywane do programowania i monitorowania wkładu różnią się w zależności od funduszu.
Komisja uważa jednak, że zasadniczo uda jej się osiągnąć cel na poziomie 20%, a jednocześnie uznaje konieczność podję -
cia dodatkowych starań, jak wskazano w śródokresowym przeglądzie WRF.
93
Komisja podkreśla, że cel na poziomie 20% ogłoszono jako jeden z elementów podejścia uwzględniającego kwestię kli -
matu w budżecie UE, które samo w sobie stanowi element podejścia UE do zaspokajania potrzeb inwestycyjnych związa -
nych ze zmianą klimatu (zob. odpowiedź Komisji do pkt 24).
Podejście uwzględniające kwestie klimatu w budżecie UE dowodzi zaangażowania UE w działanie w dziedzinie klimatu 
oraz wiodącej roli UE w tym działaniu, podobnie jak w przypadku wszystkich działań UE mających na celu przeciwdziała -
nie zmianie klimatu.
Komisja oceniła postępy w realizacji celu na poziomie 20% w śródokresowym przeglądzie WRF, jak wyjaśniono w odpo -
wiedzi Komisji do pkt 28.
94
Po zakończeniu procesów programowania Komisja jest obecnie w stanie skonsolidować rzetelne dane na potrzeby zak -
tualizowanych szacunków dotyczących tych programów w odniesieniu do wydatków klimatycznych, i opublikowała stan 
prac w kontekście śródokresowego przeglądu WRF. Gdyby operacja ta została przeprowadzona w oparciu o dane doty -
czące lat 2014–2016, bazowałaby na niedokładnych danych, a zatem mogłoby to prowadzić do błędnych interpretacji.
W śródokresowym przeglądzie WRF oszacowano, że w okresie 2014–2020 łączna wartość wydatków na kwestie związane 
z klimatem wyniesie nieco ponad 200 mld EUR. Kwota ta stanowi około 18,9% wydatków w całym okresie programowa -
nia finansowego.
95
Komisja podkreśla, że unijna metoda monitorowania wydatków związanych z klimatem zapoczątkowuje ilościowo 
określone podejście do monitorowania wydatków budżetowych. Zasadniczo istnieją możliwości dalszych usprawnień, 
chociaż metodyka jest ogólnie rzetelna i przejrzysta.
Zalecenie 1 – Rzetelna konsolidacja sprawozdawczości w ujęciu wieloletnim
Komisja przyjmuje zalecenie w zakresie, w jakim dotyczy ono przeprowadzania rzetelnej konsolidacji sprawozdawczości 
w ujęciu wieloletnim, aby stwierdzić, czy programowany poziom wydatków klimatycznych będzie zgodny z celem wyno -
szącym 20%, i uważa, że zalecenie to zostało zrealizowane w kontekście śródokresowego przeglądu WRF. Komisja planuje 
kontynuować coroczne monitorowanie postępów w kontekście przygotowywania rocznych projektów budżetu.
Odpowiedzi Komisji 77
Zalecenie 2 – Kompleksowe ramy sprawozdawczości  
a)
Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.
Komisja zgadza się na przedstawianie w razie potrzeby istotnych aspektów działania w dziedzinie klimatu oraz postępów 
dokonanych w tym obszarze w odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności. Nowe sprawozdanie roczne na 
temat zarządzania i wyników zawiera podsumowanie (sekcja 1) wyników budżetu UE w oparciu o najnowsze dostępne 
dane na temat wyników osiągniętych w ramach budżetu UE. Powyższe sprawozdanie opiera się na informacjach zawar -
tych w rocznych sprawozdaniach z działalności; budżetowych opisach programowych; i innych źródłach, takich jak 
sprawozdania oceniające i sprawozdania z realizacji dotyczące programów UE. Sprawozdanie zawiera podsumowanie, 
a dalszą szczegółową sprawozdawczość dotyczącą celów programów i postępu w zakresie wskaźników można znaleźć 
w rocznych sprawozdaniach z działalności oraz opisach programowych.
Komisja nie przyjmuje zalecenia, aby przedstawiać informacje na temat instrumentów finansowych w kontekście monito -
rowania budżetowych środków stymulacyjnych na rzecz realizacji celu na poziomie 20%.
b)
Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.
c)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia. Pomimo zaangażowania w zwiększanie stopnia szczegółowości danych konse -
kwencje nałożenia takiego dodatkowego obciążenia administracyjnego na Komisję i państwa członkowskie są trudne do 
ustalenia. Komisja rozważy możliwość rozróżniania między łagodzeniem zmiany klimatu a przystosowaniem się do niej, 
jeżeli przedmiotowa metodyka w przyszłości zostanie poddana przeglądowi, i podkreśla, że te dwa działania są ze sobą 
ściśle powiązane.
96
Komisja zgadza się, że należy podjąć dodatkowe starania, aby uwzględnić kwestię klimatu w programach UE. Cel poli -
tyczny na poziomie 20% ogłoszono, aby wesprzeć uwzględnianie kwestii klimatu (zob. również odpowiedź Komisji do 
pkt 25). Komisja uważa taką elastyczność w odniesieniu do celu na poziomie 20% za odpowiednią na potrzeby opracowa -
nia innowacyjnego podejścia do uwzględniania kwestii klimatu i monitorowania wydatków na przeciwdziałanie zmianie 
klimatu. Celem unijnego podejścia uwzględniającego kwestię klimatu jest włączanie aspektów klimatycznych do wszyst -
kich polityk oraz wykorzystanie celu na poziomie 20%, aby wesprzeć uwzględnianie kwestii klimatu.
Komisja oceniła postępy w realizacji celu polegającego na przeznaczeniu 20% budżetu UE na działania w dziedzinie kli -
matu w śródokresowym przeglądzie WRF, jak wyjaśniono w odpowiedzi Komisji do pkt 28.
Zalecenie 3 – Ocena potrzeb związanych ze zmianą klimatu
Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.
Komisja zgadza się wziąć pod uwagę potrzeby związane ze zmianą klimatu i potencjał poszczególnych obszarów do 
wniesienia wkładu, gdy będzie proponować nowy ogólny cel polityczny. Komisja nie zgadza się na planowanie określo -
nego wkładu dla każdego obszaru lub programu.
Odpowiedzi Komisji 78
97
Komisja uważa, że osiągnięto znaczne postępy w uwzględnianiu kwestii klimatu w budżecie UE oraz że unijna metodyka 
jest przejrzysta i adekwatna do zakładanych celów.
Komisja odsyła do swojej odpowiedzi do pkt 29 w odniesieniu do charakteru wydatków klimatycznych w różnych 
instrumentach. Komisja zwraca uwagę, że akty prawne różnią się pod względem integracji celu politycznego, jakim jest 
uwzględnianie kwestii klimatu, który w kilku przypadkach przedstawia się w preambule jako ambicje polityczne, a nie 
jako cel wiążący prawnie. Zobacz również odpowiedź Komisji do pkt 25 i 26.
Komisja przedstawiła swoją prognozę na temat wydatków związanych z klimatem do 2020 r. w kontekście śródokreso -
wego przeglądu WRF.
98
Unijne podejście do uwzględniania kwestii klimatu oparto na praktykach międzynarodowych, a w ramach tego podejścia 
stworzono metodykę monitorowania ilościowego, która zapewnia równowagę miedzy obciążeniami administracyjnymi 
a rzetelnością danych.
Komisja odnotowuje obliczenia Trybunału bazujące na innych metodach monitorowania wydatków klimatycznych, 
lecz nie uważa, aby obliczenia te miały nadrzędne znaczenie w stosunku do innowacyjnego i szczegółowego podejścia 
uwzględniającego kwestię klimatu, które uzgodniono w UE.
99
Komisja uznaje, że przy stosowaniu obecnej metodyki istnieje możliwość przeszacowania i niedoszacowania pewnych 
elementów wydatków dotyczących klimatu. Jednocześnie nie uważamy, aby zbiór zasad opracowanych przez grupę 
organizacji pomocy międzynarodowej w 2015 r. na potrzeby monitorowania wydatków związanych z łagodzeniem 
zmiany klimatu w wyniku ich operacji był odpowiednim punktem odniesienia dla podejścia uzgodnionego na szczeblu 
UE. Metoda stosowana przez Komisję jest rzetelna, przygotowano ją w sposób przejrzysty i skoordynowany i przedsta -
wiono Parlamentowi Europejskiemu i Radzie.
Komisja dokonuje szacunków ogólnego wkładu na rzecz klimatu ze strony obu funduszy WPR na podstawie rzetelnej 
metodyki, na temat której pełne szczegółowe informacje są przedstawiane co roku w opisie programowym towarzyszą -
cym projektowi budżetu Komisji.
Komisja wierzy, że w przypadku bezpośrednich płatności z tytułu zazieleniania wpływ ten rzetelnie odzwierciedla 
powiązanie z klimatem trzech praktyk rolniczych. Korzyści płynące z płatności bezpośrednich niezwiązanych z zazielenia -
niem dla działania w dziedzinie klimatu w związku z zasadą wzajemnej zgodności można ocenić, stosując wskaźnik z Rio 
w wysokości 40% w odniesieniu do 20% płatności bezpośrednich niezwiązanych z zazielenianiem. Podobnie jak w przy -
padku wszelkich innych obliczeń jest to wskaźnik zastępczy oparty na systemie kar za naruszenia zasady wzajemnej 
zgodności. Komisja uważa jednak, że wpływ 8% płatności bezpośrednich niezwiązanych z zazielenianiem na klimat nie 
jest przeszacowany, jeżeli uwzględni się korzyści dla klimatu płynące z zasady wzajemnej zgodności i płatności bezpo -
średnich. Obliczenia w pełni odzwierciedlają zasadę zachowawczości.
100
Komisja dokonuje szacunków ogólnego wkładu na rzecz klimatu ze strony obu funduszy WPR na podstawie rzetelnej 
metodyki, na temat której pełne szczegółowe informacje są przedstawiane co roku w opisie programowym towarzyszą -
cym projektowi budżetu Komisji.
Odpowiedzi Komisji 79
Zalecenie 4 – Korekta zawyżonych szacunków
Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie. Należy zachować stabilność metodyki monitorowania w okresie obowiązy -
wania bieżących WRF z powodu przewidywalności, spójności i przejrzystości. Komisja rozważy jednak sposoby dostoso -
wania metodyki monitorowania stosowanej w przypadku EFRROW na okres programowania po 2020 r. bez zwiększania 
obciążeń administracyjnych.
101
Plan działania Komisji zostanie uzupełniony o bardziej szczegółowe wymierne cele. Najbardziej odpowiednim momen -
tem do wyznaczenia tych celów jest jednak okres przygotowywania projektu programów prac na lata 2018–2020, który 
jeszcze się nie zakończył.
102
Komisja uznaje, że w kilku programach należy podjąć dodatkowe wysiłki, aby poprawić uwzględnianie kwestii klimatu, 
lecz nie uważa, aby zwiększenie wydatków klimatycznych w ramach określonych planów działania miało wartość dodaną.
Zalecenie 5 – Opracowanie planów działania
Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.
Komisja oceni możliwości zwiększenia znaczenia kwestii klimatu w kontekście przeglądów śródokresowych poszczegól -
nych programów i polityk, jak określono w śródokresowym przeglądzie WRF. W oczekiwaniu na wyniki tych przeglądów 
Komisja rozważy działania naprawcze. Ustanowienie indywidualnych planów działania nie byłoby odpowiednie, ponie -
waż w indywidualnych programach już zapewnione są procesy służące ustalaniu priorytetów w zależności od trybu 
zarządzania.
103
Komisja uważa, że monitorowanie środków na zobowiązania stanowiło niezbędny pierwszy krok ku lepszemu włączeniu 
działania w dziedzinie klimatu do budżetu UE i stanowi rozsądny wskaźnik zastępczy, równoważący obciążenia admini -
stracyjne związane z dodatkowym szczeblem monitorowania. Bieżących szacunków faktycznie dokonano na podstawie 
zaprogramowanych wydatków (projektu budżetu), jednak zaktualizowano je w oparciu o rzeczywisty przyjęty budżet 
i listy w sprawie poprawek. Komisja oceni opłacalność zapewnienia szacunków ex post  w oparciu o rzeczywiste zobowią -
zania. Obliczenia oparte na rzeczywistych płatnościach spowodowałyby jednak dodatkowe obciążenie administracyjne, 
ponieważ płatności mogą trwać latami i mogą podlegać korektom finansowym. Komisja może jednak przedstawić sza -
cunki, ponieważ około 97% środków na zobowiązania staje się środkami na płatności.
Komisja zgadza się, że należy wzmocnić nacisk na rezultaty wydatków UE. Bieżące ramy wykonania ustanowione przez 
prawodawcę zapewniają jednak wskaźniki dotyczące klimatu jedynie w odniesieniu do części wydatków i nie można 
zagregować tych wskaźników na poziomie budżetu UE. Wyciągnięte wnioski zostaną uwzględnione przy opracowywaniu 
kolejnych ram wykonania WRF.
Odpowiedzi Komisji 80
Zalecenie 6 – Opracowanie wskaźników monitorowania odnoszących się do faktycznie 
poniesionych wydatków na działania w dziedzinie klimatu i powiązanych z nimi 
rezultatów  
a)
Komisja nie przyjmuje zalecenia, aby na tym etapie opracować nowy system monitorowania. Doprowadziłoby to do 
zwiększenia poziomu obciążeń administracyjnych nałożonych na państwa członkowskie, czego nie przewidują obecne 
przepisy, i których nie uwzględniono w umowach o partnerstwie i programach operacyjnych. Komisja będzie nadal sto -
sować obowiązujące systemy monitorowania, które również zapewniają dane na temat wydatków.
b)
Komisja przyjmuje to zalecenie i rozpocznie jego realizację, jak wyjaśniono poniżej.
Komisja wzmocni i ulepszy porównywalność wskaźników rezultatu związanych z klimatem we wszystkich obszarach 
budżetu UE oraz rozważy możliwości w kontekście kolejnych WRF, aby ustanowić wskaźniki rezultatu związane z klima -
tem służące ocenie wkładu z budżetu UE na rzecz działania w dziedzinie klimatu, w szczególności ocenie emisji gazów 
cieplarnianych i ograniczeń spowodowanych działaniami finansowanymi przez UE.
c)
Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa je za zrealizowane, jak wyjaśniono poniżej.
Komisja będzie kontynuować aktywne propagowanie wymiany dobrych praktyk również w szczegółowym obszarze 
wskaźników rezultatu związanych z klimatem. Przykładowo, grupa ekspertów ds. monitorowania i oceny WPR zapewnia 
już forum wymiany dobrych praktyk na temat oceny WPR, w tym na temat tego rodzaju wskaźników.
105
Ukierunkowanie na działania związane z badaniami naukowymi i innowacjami w poszczególnych sektorach lub klastrach 
(takich jak gospodarka niskoemisyjna) z założenia nie było tematem szczegółowych dyskusji dotyczących programowa -
nia. Negocjacje na temat celów badań naukowych i innowacji podlegały warunkowi wstępnemu dotyczącemu inteligent -
nej specjalizacji. Podjęcie starań przez Komisję, aby silniej ukierunkować badania naukowe i innowacje we wspomnia -
nych PO na kwestie związane z klimatem, byłoby sprzeczne z wymogami regulacyjnymi, a w szczególności z faktem, że 
strategie inteligentnej specjalizacji stanowią proces oddolny. W tym kontekście tendencja polega na tym, że inwestycje 
w badania naukowe i innowacje związane z kwestią niskoemisyjności często są znacznie większe niż określono w progra -
mach i niż początkowo zaobserwowano za pomocą metodyki monitorowania.
106
Komisja podkreśla, że ponieważ wkład z EFS na rzecz działania w dziedzinie klimatu może być jedynie pośredni, szczegól -
nie poprzez inwestycje w zielone umiejętności, które są z kolei ściśle związane ze zmianami na rynku pracy, a tym samym 
zależą od zapotrzebowania, rzeczywisty odsetek wydatków EFS przydzielonych na przeciwdziałanie zmianie klimatu 
poznamy dopiero po realizacji programów.
Komisja uważa, że odsetek środków EFS przydzielonych na wydatki klimatyczne, określony na podstawie informacji prze -
kazanych przez państwa członkowskie w ramach programów operacyjnych EFS, może wynikać zatem z niedoszacowania 
oczekiwanego wkładu z EFS w działanie w dziedzinie klimatu w okresie 2014–2020.
Komisja odsyła do swojej zbiorczej odpowiedzi na pkt 77–79.
Odpowiedzi Komisji 81
107
Reforma WPR doprowadziła do znaczącego wzrostu finansowania działania w dziedzinie klimatu w porównaniu z okre -
sem 2007–2013.
108
Komisja nie podziela stanowiska, że zazielenianie płatności bezpośrednich jest w dużej mierze oparte na już istniejących 
praktykach rolniczych. Komisja uważa natomiast, że wprowadzenie zazieleniania znacznie przyczyni się do podjęcia 
dodatkowych działań w dziedzinie klimatu. Wymogi dotyczące obszaru proekologicznego i dywersyfikacji upraw są rze -
czywiście nowe, a ochronę pastwisk trwałych zdecydowanie wzmocniono, przykładowo obejmując pełną ochroną trwałe 
użytki zielone wrażliwe pod względem środowiskowym oraz ograniczając margines możliwości, jeżeli chodzi o zaorywa -
nie trwałych użytków zielonych.
Płatność z tytułu zazieleniania faktyczniespowodowała wzrost poziomu bazowego ponad kwotę, którą można przezna -
czyć na praktyki środowiskowe w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich. Płatności przyznanych na rodzaje 
operacji zaprogramowanych w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego można dokonać jedynie na rzecz 
zobowiązań i wymogów wykraczających poza zobowiązania związane z zazielenianiem. Oznacza to większe osiągnięcia 
w dziedzinie środowiska i klimatu.
109
W rocznych sprawozdaniach z realizacji EFMR państwa członkowskie kładą większy nacisk na monitorowanie wydatków 
z EFMR na rzecz działania w dziedzinie klimatu. Zobacz odpowiedź Komisji do pkt 43.
Zalecenie 7 – Zbadanie wszystkich potencjalnych możliwości i zapewnienie 
rzeczywistego przesunięcia nacisku na działania w dziedzinie klimatu  
a)
Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie, tak jak w przypadku zalecenia 5, tj. Komisja ustali obszary o niewykorzystanym 
potencjale oraz rozważy możliwości i działania mające na celu zwiększenie znaczenia kwestii klimatu w związanych z tymi 
obszarami programach wydatków w kontekście ich indywidualnych przeglądów śródokresowych. Komisja nie opracuje 
jednak szczegółowych planów działania w sprawie wydatków klimatycznych dla indywidualnych programów.
b)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia. Zmiana rocznego programowania finansowego na tym etapie w programach euro -
pejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych zarządzanych na podstawie zarządzania dzielonego, których struktury 
finansowania zależą od wcześniej ustalonej puli środków finansowych, nie jest możliwa do przewidzenia ani zrealizowa -
nia. Podobnie w obecnym okresie programowania nie jest wykonalne opracowanie i przyjęcie nowych środków na rzecz 
działania w dziedzinie klimatu w ramach legislacyjnych (np. EFMR).
Jednocześnie Komisja rozważy możliwości większego uwzględniania kwestii klimatu w kontekście przeglądów śródokre -
sowych indywidualnych programów.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 14.10.2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki 
kontrolowanej)2 2.7. 2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania 
kontradyktoryjnego26.10.2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) 
we wszystkich językach14.11.2016
Aby zaradzić problemowi zmiany klimatu i związanymi 
z nim znacznymi potrzebami inwestycyjnymi, Unia 
postanowiła, że co najmniej 20% jej budżetu na lata 
2014-2020 powinno zostać przeznaczone na działania 
w dziedzinie klimatu. Trybunał stwierdził, że podjęte 
zostały ambitne działania oraz że ogólnie poczyniono 
postępy. Istnieje jednak poważne ryzyko, że o ile nie 
zostaną podjęte dodatkowe działania, cel ogólny na 
poziomie 20% nie zostanie osiągnięty. Realizacja celu 
spowodowała, że finansowanie działań w  dziedzinie 
klimatu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju 
Regionalnego i z Funduszu Spójności wzrosło i stało się 
bardziej ukierunkowane. W  przypadku Europejskiego 
Funduszu Społecznego oraz w  dziedzinie rolnictwa, 
rozwoju obszarów wiejskich i rybołówstwa nie 
zaobserwowano jednak wyraźnego przesunięcia nacisku 
na działania w  dziedzinie klimatu.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y