SKRÓTY

Dz.U. : Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

EFS : Europejski Fundusz Społeczny

IZ : instytucja zarządzająca

PO : program operacyjny

UE : Unia Europejska

STRESZCZENIE

I. Europejski Fundusz Społeczny (EFS) jest głównym instrumentem wsparcia finansowego Unii Europejskiej (UE) dla państw członkowskich w dziedzinie zatrudnienia. W okresie programowania 2007–2013 wydatki z EFS wyniosą ponad 75 mld euro, co będzie stanowić około 8% ogólnego budżetu UE.

II. Celem kontroli jest sprawdzenie, czy i w jakim stopniu państwa członkowskie i Komisja wypracowały i stosowały narzędzia niezbędne do oceny, czy osiągnięto zaplanowane cele. W tym celu Trybunał wybrał jedną z głównych grup znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, a mianowicie starszych pracowników.

III. Trybunał stwierdził niedociągnięcia dotyczące koncepcji programów operacyjnych (PO) oraz systemów monitorowania i oceny. Ponadto zauważył, że Komisja nie dysponuje jednolitymi danymi na poziomie UE dotyczącymi celów operacyjnych, wskaźników i przyznanych środków.

IV. W związku z tym, choć zwiększenie stopy zatrudnienia wśród starszych pracowników przyczynia się do osiągnięcia celów strategicznych UE, ani państwa członkowskie, ani Komisja nie są w stanie ustalić, ilu pracowników w starszym wieku zdobyło nowe kwalifikacje lub znalazło albo zachowało posadę w wyniku działań finansowanych z EFS. Co więcej, nie wiadomo również, jakie kwoty wydatkowano na tego typu działania.

V. Trybunał zaleca, aby Komisja:

a) wymagała od państw członkowskich przygotowania programów operacyjnych w taki sposób, aby można zmierzyć wyniki działań finansowanych z EFS. W tym celu należy jednoznacznie zdefiniować grupy docelowe oraz określić odpowiednie, skwantyfikowane cele operacyjne i wskaźniki, które umożliwiają pomiar produktów, rezultatów i oddziaływania szczegółowego na poziomie populacji docelowych. Ponadto trzeba wyznaczyć cele cząstkowe oraz ustalić hierarchię wartości docelowych;

b) wymagała od państw członkowskich opracowania systemów monitorowania i oceny, które umożliwią – w odpowiednich odstępach czasu – miarodajną ocenę i wykazanie postępów w osiąganiu wyznaczonych wartości docelowych;

c) uzyskała od państw członkowskich spójne i wiarygodne dane, co pozwoli jej udzielać właściwych informacji na temat zmobilizowanych środków oraz rezultatów osiągniętych w ramach EFS;

d) przystępując do oceny i monitorowania systemów zarządzania i kontroli, przeprowadziła szczegółową analizę kwestii uzyskiwanych wyników;

e) ulepszyła dokumentację swoich kontroli poprzez zapewnienie ścieżki audytu, która umożliwi ocenę zakresu i jednolitości tych kontroli.

WSTĘP

CELE UNII EUROPEJSKIEJ DOTYCZĄCE ZATRUDNIENIA I EUROPEJSKI FUNDUSZ SPOŁECZNY

1. W 2000 r. szefowie państw i rządów zatwierdzili strategię lizbońską [1], a w 2010 r. – strategię "Europa 2020" [2].W dokumentach tych określono gospodarcze i społeczne strategie Unii Europejskiej (UE) na kolejne dziesięć lat. Ponadto przedstawiono w nich plany działania na rzecz zwiększenia wzrostu gospodarczego i liczby miejsc pracy, a także wyznaczono cele w wielu obszarach, zwłaszcza w dziedzinie zatrudnienia.

2. Głównym instrumentem finansowym wspomagającym państwa członkowskie w realizacji celów unijnej polityki zatrudnienia jest Europejski Fundusz Społeczny (EFS). Ma on za zadanie promować integrację na rynku pracy osób bezrobotnych i znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, głównie poprzez wspieranie działalności szkoleniowej. W okresie programowania 2007–2013 wydatki z EFS wyniosą ponad 75 mld euro, co będzie stanowić około 8% ogólnego budżetu UE.

PROGRAMY OPERACYJNE I ZARZĄDZANIE DZIELONE

3. Wdrażaniem EFS zajmuje się Komisja na zasadzie zarządzania dzielonego. Oznacza to, że pewne zadania powierzono państwom członkowskim, jednak to Komisja ponosi ostateczną odpowiedzialność za całość wydatków UE [3].

4. EFS funkcjonuje za pośrednictwem wieloletnich programów operacyjnych (PO) opracowywanych przez państwa członkowskie, negocjowanych z Komisją i przyjmowanych w postaci decyzji Komisji [4]. PO to dokument strategiczny. Zawiera on analizę problemów i potrzeb na obszarze geograficznym objętym programem, wskazuje grupy w szczególnie niekorzystnej sytuacji potrzebujące wsparcia, a także określa cele, które mają zostać osiągnięte ze środków EFS.

DIAGRAM 1

PROGRAM OPERACYJNY: UPROSZCZONY SCHEMAT PROCESÓW PLANOWANIA, REALIZACJI I SPRAWOZDAWCZOŚCI

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

5. W celu zarządzania i realizacji PO państwa członkowskie wyznaczają instytucje zarządzające (IZ), na których spoczywa kluczowa odpowiedzialność za skuteczne i prawidłowe wdrożenie programu. W tym celu ustanawiają i utrzymują one odpowiednie systemy zarządzania finansami i kontroli umożliwiające wykonywanie zadań z zakresu planowania i programowania, kontrolowania, monitorowania i sprawozdawczości. Instytucje te mogą podjąć decyzję o przekazaniu części zadań związanych z realizacją programu jednej lub kilku instytucjom pośredniczącym. Projekty są realizowane przez wykonawców wybranych przez IZ lub pośredniczące instytucje wdrażające. Wykonawcy przekazują im informacje z monitorowania postępów w realizacji projektów, a IZ przesyłają informacje zbiorcze Komisji w formie rocznych sprawozdań z realizacji [5].

6. Na diagramie 1 przedstawiono w uproszczony sposób najważniejsze aspekty procesów planowania, realizacji i sprawozdawczości dotyczących działań EFS.

POMIAR OSIĄGANYCH WYNIKÓW

7. Wdrażanie EFS, podobnie jak w przypadku każdej pozycji w budżecie UE, musi odbywać się zgodnie z rozporządzeniem finansowym UE, a zwłaszcza z podstawowymi zasadami należytego zarządzania finansami [6], tj. zasadą oszczędności, wydajności i skuteczności [7]. Wymóg ten został włączony do rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych [8].

8. Aby IZ mogły wykazywać osiągane wyniki, niezmiernie istotne jest, aby w PO od samego początku określono skwantyfikowane cele operacyjne (wartości docelowe) oraz wskaźniki pozwalające mierzyć postępy osiągnięte w trakcie realizacji programu. Ponadto należy stworzyć odpowiednie systemy monitorowania i oceny realizacji PO.

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

9. Celem kontroli było sprawdzenie, czy państwa członkowskie i Komisja stworzyły i wdrożyły narzędzia niezbędne do oceny skuteczności działań EFS skierowanych do starszych pracowników w okresie programowania. Kontrolerzy skoncentrowali się na treści PO, w szczególności na skwantyfikowanych celach operacyjnych i wskaźnikach, jak również na systemach monitorowania i oceny.

10. Starsi pracownicy są jedną z grup wskazanych w wieloletnich strategiach UE. W strategii lizbońskiej wyznaczono docelowy poziom zatrudnienia wśród starszych pracowników. Grupa ta ma także kluczowe znaczenie dla osiągnięcia celu zatrudnienia przewidzianego w strategii "Europa 2020" [9].

11. W okresie programowania 2007–2013 liczba PO EFS wyniosła 117, z czego w 63 uwzględniono problematykę starszych pracowników w co najmniej jeden z wymienionych niżej sposobów:

a) W PO wyraźnie uznano pracowników w starszym wieku za grupę docelową.

b) W PO zdefiniowano osobne wskaźniki pozwalające monitorować postępy dotyczące tej grupy.

c) Przyznano środki na obszar priorytetowy UE nr 67 [10], tj. na działania promujące aktywność w starszym wieku i wydłużające okres aktywności zawodowej.

12. Na potrzeby kontroli Trybunał wybrał sześć [11] spośród 63 PO. Na ich realizację przewidziano łącznie 222 mln euro, co stanowi 22% całkowitej kwoty przeznaczonej na obszar priorytetowy nr 67 (1 mld euro). Obejmują one cztery państwa członkowskie (Niemcy, Włochy, Polskę i Zjednoczone Królestwo).

13. Kontrolą objęto okres programowania 2007–2013 do maja 2011 r. W przypadku każdego z wybranych programów operacyjnych Trybunał przeanalizował systemy zarządzania oraz przeprowadził kontrolę ich funkcjonowania. W tym celu zbadano szereg projektów na miejscu (dwa do czterech, w zależności od sytuacji). W Komisji kontrolerzy przeprowadzili wywiady z właściwymi pracownikami i skontrolowali dokumentację. Ponadto w przypadku 63 PO, włącznie z programami objętymi kontrolą na miejscu, zorganizowano ankietę skierowaną do IZ w celu uzyskania informacji dotyczących stosowanych przez nie systemów oraz ich oceny wsparcia ze strony Komisji [12].

UWAGI

TREŚĆ PROGRAMÓW OPERACYJNYCH

14. Poniższa sekcja dotyczy po pierwsze definicji starszych pracowników stosowanych w poszczególnych programach operacyjnych oraz zawartych w nich informacji dodatkowych, po drugie – różnych elementów niezbędnych do oceny osiągniętych wyników (cele, wskaźniki, wartości docelowe). W trzeciej części skupiono się na związku między celami konkretnych projektów i celami PO. Ostatnia część poświęcona jest ocenie przeprowadzanej przez Komisję.

DEFINICJE "STARSZYCH PRACOWNIKÓW" STOSOWANE W PROGRAMACH OPERACYJNYCH SĄ NIESPÓJNE, A INFORMACJE DODATKOWE – NIEPEŁNE

NIESPÓJNE DEFINICJE "STARSZYCH PRACOWNIKÓW"

15. W strategii lizbońskiej starszych pracowników zdefiniowano jako osoby w wieku produkcyjnym między 55. a 64. rokiem życia [13]. Tymczasem, jak wykazała ankieta, w PO wiele IZ używa tego określenia w odniesieniu do innych grup wiekowych (45+ i 50+ do 55+, wskazując górną granicę wieku lub nie). Wynikać to może z różnych uwarunkowań społecznogospodarczych i demograficznych.

16. Niemniej jednak także w poszczególnych dokumentach stosuje się niespójne definicje starszych pracowników, bez podania uzasadnienia tej niespójności. Problem ten dotyczy czterech z sześciu PO wybranych do kontroli [14]. W szczególności grupa wiekowa, na jaką powoływano się w analizie potrzeb, różniła się od tej wykorzystanej w osiach priorytetowych [15] lub w powiązanych z nimi działaniach i celach (zob. ramka 1).

RAMKA 1

DEFINICJA "STARSZYCH PRACOWNIKÓW" NIE JEST STOSOWANA KONSEKWENTNIE W POSZCZEGÓLNYCH PROGRAMACH OPERACYJNYCH

a) W PO realizowanym w Emilii-Romanii wyznaczona wartość docelowa oraz zaplanowane działania na rzecz starszych pracowników dotyczą grupy wiekowej 45+, podczas gdy opis sytuacji (w tym dane statystyczne) i potrzeb koncentruje się na grupie wiekowej 55–64 lata.

b) W PO realizowanym w Apulii cele operacyjne na poziomie osi priorytetowej oraz zaplanowane działania dotyczą grupy wiekowej 45+, natomiast opis sytuacji (w tym dane statystyczne) i potrzeb odnosi się wyłącznie do grupy wiekowej 55–64 lata.

c) W PO realizowanych w Saksonii-Anhalcie i w Turyngii w opisie sytuacji i w odniesieniu do wartości docelowych dotyczących starszych pracowników na poziomie PO jest mowa o grupie wiekowej 55–64 lata. Tymczasem programy skierowane do pracowników w starszym wieku są dostępne dla osób z grupy wiekowej 50+.

NIEPEŁNE INFORMACJE DODATKOWE

17. Większy lub mniejszy niedostatek danych jakościowych w analizie potrzeb utrudnił zrozumienie uwarunkowań krajowych i regionalnych. Przykładowo w trzech z sześciu wybranych PO nie uwzględniono wskaźników kontekstowych, które dostarczają wymiernych informacji na temat sytuacji społeczno-gospodarczej na danym obszarze (np. wskaźnik aktywności zawodowej, stopa bezrobocia).

18. Trybunał ustalił, że w żadnym z wybranych PO nie określono w sposób jasny i wyraźny związku przyczynowego między opisanymi działaniami a wytyczonymi celami. Fakt ten utrudnia sprawdzenie spójności w ramach programu pomiędzy określonymi potrzebami, obraną strategią i celami szczegółowymi wyznaczonymi na poziomie osi priorytetowej [16].

19. Choć w wybranych PO starszych pracowników uznano za grupę znajdującą się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, zgodnie z celem zatrudnienia przewidzianym w strategii lizbońskiej i strategii "Europa 2020", bardzo trudno znaleźć informacje finansowe dotyczące działań skierowanych do tej specyficznej grupy [17]. Zgodnie z obowiązującymi uregulowaniami informacje te są dostępne jedynie na poziomie osi priorytetowej. W żadnym z wybranych programów operacyjnych nie stwierdzono osobnej osi dotyczącej "starszych pracowników".

20. W PO przedstawiono także orientacyjny podział środków z EFS pomiędzy różne obszary priorytetowe UE [18]. Żaden z tych obszarów nie skupia się jednak konkretnie na działaniach na rzecz starszych pracowników. Najbardziej obiecujący pod tym względem, sądząc po tytule, jest obszar priorytetowy 67 promujący "aktywność w starszym wieku" i wydłużanie okresu aktywności zawodowej [19], jednak każda IZ inaczej interpretuje jego zakres (zob. ramka 2).

21. W związku z tym nie można określić, jaką część środków w PO przeznaczono na zwiększanie zatrudnienia wśród starszych pracowników.

STOSOWANE CELE, WSKAŹNIKI I WARTOŚCI DOCELOWE SĄ NIEWŁAŚCIWE

22. Cele, wskaźniki i wartości docelowe powinny umożliwiać zrozumienie celów PO oraz kontrolę, w jakim stopniu zostały one osiągnięte. Aby sprawdzić skuteczność podejmowanych działań, IZ powinny określić w PO wskaźniki produktu, rezultatu i oddziaływania szczegółowego, jak również skwantyfikowane cele odnoszące się do poszczególnych grup objętych wsparciem finansowym z EFS.

RAMKA 2

RÓŻNE INTERPRETACJE ZAKRESU OBSZARU PRIORYTETOWEGO UNII EUROPEJSKIEJ NR 67

a) W PO realizowanym w Saksonii-Anhalcie obszar priorytetowy 67 obejmuje wyłącznie działania "Aktywni do emerytury". Inne działania mające na celu poprawę zdolności dostosowawczych starszych pracowników oraz ułatwienie im dostępu do zatrudnienia ujęto w innych obszarach priorytetowych.

b) W PO realizowanym w Emilii-Romanii obszar priorytetowy 67 obejmuje wiele różnych działań skierowanych niekoniecznie do starszych pracowników.

c) W PO realizowanym w Anglii i na Gibraltarze obszar priorytetowy 67 nie obejmuje konkretnych działań. Kwota przyznana na ten obszar priorytetowy to tak naprawdę szacunkowe koszty wszelkich działań dotyczących uczestników po 50. roku życia.

23. Na diagramie 2 przedstawiono dodatkowe informacje na temat różnych elementów niezbędnych do przeprowadzenia prawidłowej oceny wyników, a także odpowiednie przykłady.

DIAGRAM 2

PROGRAM OPERACYJNY: PRZEGLĄD POTENCJALNYCH CELÓW, WSKAŹNIKÓW I WARTOŚCI DOCELOWYCH

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie definicji przedstawionych przez Komisję w "Ogólnych wytycznych dotyczących metod oceny: wskaźniki monitorowania i oceny" (dokument roboczy nr 2 z sierpnia 2006 r.).

BRAK OSOBNYCH WSKAŹNIKÓW I WARTOŚCI DOCELOWYCH ODNOSZĄCYCH SIĘ DO STARSZYCH PRACOWNIKÓW

24. Spośród PO wybranych do kontroli nie we wszystkich przewidziano osobne wskaźniki i wartości docelowe dla starszych pracowników, choć uznano ich za grupę, którą należy objąć wsparciem. Z tego względu nie ma możliwości oceny skuteczności działań wychodzących naprzeciw ich potrzebom (zob. ramka 3).

RAMKA 3

BRAK OSOBNYCH WSKAŹNIKÓW I WARTOŚCI DOCELOWYCH ODNOSZĄCYCH SIĘ DO STARSZYCH PRACOWNIKÓW

a) W PO realizowanym w Anglii i na Gibraltarze wskazano konkretne wartości docelowe w zakresie produktu dotyczące starszych pracowników w ramach każdej osi priorytetowej ich uwzględniającej (np. w przypadku osi priorytetowej 1 18% spośród wszystkich bezrobotnych lub nieaktywnych zawodowo uczestników programu powinno mieć co najmniej 50 lat). Z kolei wartości docelowe w zakresie rezultatu i oddziaływania są wyznaczone według osi priorytetowej i odnoszą się do ogółu uczestników, nie zaś bezpośrednio do starszych pracowników (np. w przypadku osi priorytetowej 1 22% uczestników powinno mieć pracę w momencie zakończenia udziału w projekcie).

b) W PO realizowanym w Apulii o starszych pracownikach wspomina się w dwóch osiach priorytetowych. Tylko w jednej z nich uwzględniono jednak wartość docelową dotyczącą tej grupy, w tym wypadku wskaźnik oddziaływania szczegółowego (rok po zakończeniu projektu 33,3% starszych pracowników i imigrantów ma być czynnych zawodowo). Pozostałe wskaźniki są ogólne i ograniczają się do produktów (np. liczba projektów).

c) W PO realizowanym w Saksonii-Anhalcie bezrobotni starsi pracownicy stanowią grupę docelową w ramach osi priorytetowej odnoszącej się do osób długotrwale bezrobotnych oraz grup znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji zagrożonych trwałym bezrobociem (oś priorytetowa C). Jeśli chodzi o starszych pracowników, w ramach tej osi określono jedynie dwa wskaźniki wyrażone ilościowo: wskaźnik produktu (11% uczestników to osoby bezrobotne w wieku co najmniej 55 lat) oraz wskaźnik makroekonomiczny (zmniejszenie o co najmniej 25% różnicy pomiędzy stosunkiem regionalnym a średnim stosunkiem krajowym odsetka osób bezrobotnych w grupie wiekowej 55+ do wszystkich bezrobotnych). Nie zdefiniowano natomiast wskaźników rezultatu czy oddziaływania szczegółowego (w rozumieniu definicji podanej na diagramie 2).

d) W PO realizowanym w Turyngii starsi pracownicy zostali uwzględnieni jako grupa docelowa w osiach priorytetowych A i C. Jedynie w osi priorytetowej A określono wartości docelowe dotyczące tej grupy, a mianowicie dwie wyrażone ilościowo wartości docelowe w zakresie produktu (objęcie 12 tys. uczestników w starszym wieku kursami podnoszącymi kwalifikacje; objęcie kursami 10% populacji starszych pracowników) oraz jedną makroekonomiczną (stabilizacja współczynnika aktywności zawodowej wśród osób powyżej 55. roku życia na poziomie 43,3%). Nie wskazano natomiast żadnych wartości docelowych dla tej grupy w zakresie rezultatu czy oddziaływania szczegółowego (w rozumieniu definicji podanej na diagramie 2).

25. Trybunał stwierdził również, że wskaźniki dotyczą głównie produktów i wyników, nie zaś oddziaływania szczegółowego. Choć znalezienie pracy można uznać za dowód na sukces działania mającego na celu zwiększenie zatrudnienia wśród jego uczestników, w wybranych PO tego typu cele nie są systematycznie kwantyfikowane i mierzone dla poszczególnych grup docelowych (zob. ramka 3).

CELE I WSKAŹNIKI NIE ZAWSZE SĄ BEZPOŚREDNIO ZWIĄZANE Z DZIAŁANIAMI W RAMACH EUROPEJSKIEGO FUNDUSZU SPOŁECZNEGO

26. Niektóre cele i wskaźniki wykorzystywane w skontrolowanych działaniach nie mają bezpośredniego związku z interwencjami w ramach EFS, dlatego trudno jest ocenić osiągnięte wyniki.

27. Tak jest w przypadku celów makroekonomicznych wyznaczonych w PO (np. osiągnięcie do 2013 r. docelowej stopy zatrudnienia w grupie wiekowej 55–64 lata), których realizacja wykracza poza zakres działań EFS, ponieważ w bardzo dużym stopniu zależy od czynników zewnętrznych (np. sytuacji gospodarczej, systemu socjalnego oraz emerytalnego, inwestycji lokalnych). Spośród sześciu PO wybranych do kontroli w dwóch [20] uwzględniono cele w zakresie oddziaływania ogólnego dotyczące starszych pracowników. Jeśli chodzi o programy objęte ankietą, takie wskaźniki zastosowano w 34 z 63 przypadków.

28. Ten sam problem może wystąpić, gdy IZ stosują wskaźniki obejmujące działania nie tylko ze środków EFS. Taką sytuację zaobserwowano w PO realizowanym w Polsce, gdzie wskaźnik produktu odnosi się do uczestników wszystkich działań, bez względu na źródło ich finansowania (EFS lub inne środki).

BRAK CELÓW CZĄSTKOWYCH ORAZ HIERARCHII

29. Cele wyznaczone w PO powinny zostać osiągnięte najpóźniej w momencie zamknięcia programu, tj. w ciągu dziewięciu lat [21]. Określenie celów cząstkowych (rocznych lub dwuletnich) pozwoliłoby IZ zauważyć problemy w realizacji PO na wczesnym etapie i dało im możliwość podjęcia w porę działań naprawczych.

30. Spośród programów wybranych do kontroli w żadnym nie uwzględniono celów cząstkowych. W Polsce IZ wyznacza jednak cele dla instytucji wdrażających, które mają zostać osiągnięte do końca kolejnego roku. W PO realizowanym w Anglii i na Gibraltarze przewidziano z kolei dwa okresy zawierania umów z dostawcami (2007–2010 i 2011–2013), w związku z czym istnieje możliwość uwzględnienia zmian perspektyw gospodarczych oraz osiągniętych już rezultatów.

31. Ustalenie hierarchii umożliwia decydentom określenie priorytetów, a jednocześnie ułatwia pracę instytucjom wdrażającym, które zyskują punkt odniesienia. Gdy takiej hierarchii brak, rośnie ryzyko konfliktu między celami (np. organizacja szkolenia dla osób z grup znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji a wysoki odsetek uczestników znajdujących zatrudnienie), a także pojawia się groźba, że instytucje wdrażające dokonają niewłaściwego wyboru. Hierarchii skwantyfikowanych celów nie ustalono w żadnym z PO wybranych do kontroli. Jeśli chodzi o programy objęte ankietą, IZ potwierdziły istnienie takiej hierarchii w zaledwie 7 z 63 przypadków.

BRAK WSPÓLNYCH WSKAŹNIKÓW

32. Ze względu na brak obowiązkowych wskaźników wspólnych dla wszystkich PO, za wyjątkiem danych dotyczących uczestników [22], Komisja nie dysponuje żadnymi ujednoliconymi danymi na temat osiąganych wyników, które mogłyby zostać zagregowane na poziomie UE. Z tego względu Komisja nie może przedstawić informacji na temat ogólnych rezultatów oraz oddziaływania działań finansowanych z EFS dotyczących starszych pracowników.

CELE PROGRAMÓW OPERACYJNYCH W ZAKRESIE REZULTATU I ODDZIAŁYWANIA SZCZEGÓŁOWEGO NIE SĄ SYSTEMATYCZNIE UWZGLĘDNIANIE W WARUNKACH PROJEKTU

33. Trybunał ustalił, że w przypadku pięciu z sześciu PO wybranych do kontroli projekty zawierały zazwyczaj jedynie skwantyfikowane cele w zakresie produktu (np. liczba uczestników). Na wykonawców rzadko nakłada się natomiast wymóg osiągnięcia określonego rezultatu lub oddziaływania szczegółowego. Wyjątek pod tym względem stanowi PO realizowany w Anglii i na Gibraltarze, gdzie zapisane w programie wartości docelowe w zakresie rezultatu są systematycznie uwzględniane w warunkach projektu [23].

34. Gdy w poszczególnych projektach nie uwzględnia się celów PO, istnieje ryzyko, że na koniec okresu programowania cele te nie zostaną zrealizowane lub że wybrane projekty nie przyczynią się do ich osiągnięcia, nawet jeśli projekty zakończą się sukcesem zgodnie z własnymi kryteriami (zob. ramka 4).

35. Co więcej, uwzględnienie w umowach o dofinansowanie projektu celów w zakresie rezultatu lub oddziaływania szczegółowego, które mają zostać osiągnięte przez wykonawcę, daje możliwość przyjęcia innego sposobu zarządzania. Takie rozwiązanie pozwala bowiem IZ uzależnić kwotę płatności wypłacanej wykonawcom od wyników osiągniętych w ramach projektu, nie zaś od poniesionych kosztów. Spośród sześciu PO wybranych do kontroli metoda ta jest jednak systematycznie stosowana jedynie przez instytucję zarządzającą programem w Anglii i na Gibraltarze. Dwie inne instytucje korzystały z tego rozwiązania w ograniczonym zakresie, a jedna rozważa krok w tym kierunku [24].

RAMKA 4

BRAK SPÓJNOŚCI MIĘDZY PROJEKTAMI A PROGRAMAMI OPERACYJNYMI POD WZGLĘDEM WARTOŚCI DOCELOWYCH

a) W przypadku PO realizowanego w Emilii-Romanii w zaproszeniach do składania ofert nie uwzględniono żadnych wartości docelowych, zaś w umowach z wykonawcami przewidziano tylko docelową liczbę uczestników. Jedyna wartość docelowa w zakresie wyniku [25] skwantyfikowana na poziomie PO (64%uczestników powyżej 45. roku życia znajdzie zatrudnienie w ciągu roku od zakończenia projektu) nie została uwzględniona w umowach.

b) W przypadku PO realizowanego w Apulii jedyną wartością docelową w zakresie wyniku dotyczącą starszych pracowników, która może zostać uwzględniona w projekcie, jest wskaźnik brutto integracji zawodowej uczestników (33,3% imigrantów i starszych pracowników uczestniczących w projektach znajdzie zatrudnienie w ciągu roku od zakończenia projektu). Wartość ta nie została jednak uwzględniona.

c) W Saksonii-Anhalcie w decyzjach dotyczących projektów nie uwzględniono wskaźników uczestnictwa określonych w PO dla różnych grup docelowych. Tłumaczono to faktem, że poszczególne projekty mają własne, specyficzne cele. Ponadto wskaźniki dotyczące uczestnictwa i liczby uczestników znajdujących zatrudnienie uwzględnione na poziomie systemu finansowania [26]nie są wiążące dla instytucji wdrażających oraz wykonawcy, ponieważ uznaje się, że przewidzenie ich wysokości z choćby najmniejszą precyzją w ciągu siedmioletniego okresu realizacji programu PO jest praktycznie niemożliwe.

KOMISJA NIE DOKUMENTUJE W ZADOWALAJĄCY SPOSÓB SWOJEJ OCENY TREŚCI PROGRAMÓW OPERACYJNYCH

36. Komisja [27] ma za zadanie weryfikować, czy w PO zawarto wszystkie wymagane informacje i czy jest on zgodny z innymi dokumentami strategicznymi [28]. Po zakończeniu weryfikacji Komisja przyjmuje dany program operacyjny.

37. Trybunał zauważył, że Komisja sprawdza proces składania oraz jakość danych przekazywanych w ramach PO. Aby zapewnić spójne podejście swoich służb, w 2006 r. Komisja opracowała podręcznik [29] zawierający rady operacyjne dotyczące wszystkich głównych aspektów programowania na lata 2007–2013. Dla zachowania przejrzystości udostępniła go ona państwom członkowskim.

38. Komisja nie dokumentuje jednak przeprowadzanych kontroli PO w sposób zadowalający, jeżeli chodzi o ścieżkę audytu. Aby zweryfikować, czy podano wszystkie wymagane informacje (tzw. kontrola dopuszczalności), urzędnicy Komisji korzystają z jednej listy kontrolnej. Lista ta jest bardzo zwięzła, a w większości przypadków nie towarzyszą jej żadne programy kontroli. Nie prowadzi się także dokumentacji przeprowadzonych weryfikacji. Ponadto nie ma listy kontrolnej umożliwiającej ocenę jakościową przedłożonych danych [30].

39. W związku z tym na fakt przeprowadzenia przez służby Komisji kontroli sześciu PO wskazują jedynie pośrednio zalecenia oraz poruszone problemy. Z tego względu nie można ocenić zakresu weryfikacji ani ustalić, czy w ich trakcie systematycznie stosowano to samo podejście.

SYSTEMY MONITOROWANIA I OCENY

40. Poniższa sekcja dotyczy w pierwszej kolejności systemów monitorowania, a następnie planowania i przeprowadzania ocen. Ostatnia część poświęcona jest ocenie realizacji PO dokonywanej przez Komisję.

SYSTEMY MONITOROWANIA NIE ZAWSZE UMOŻLIWIAJĄ WERYFIKACJĘ POSTĘPÓW W OSIĄGANIU ZAKŁADANYCH CELÓW

41. Za monitorowanie realizacji PO odpowiedzialne są państwa członkowskie. Aby móc śledzić postępy w osiąganiu celów wyznaczonych w PO, IZ muszą mieć dostęp do kompletnych, wiarygodnych i aktualnych danych na poziomie uczestników, co pozwoli im przeszukiwać bazy danych pod określonym kątem oraz korzystać z niezbędnych informacji zbiorczych przekazywanych przez pośredniczące instytucje wdrażające.

42. Dane z monitorowania są gromadzone za pośrednictwem wykonawców lub pochodzą z innych źródeł zewnętrznych (np. z ministerstw odpowiedzialnych za zatrudnienie lub urzędów statystycznych). Z uwagi na potrzebę spójności niezmiernie istotne jest, by IZ z góry określiła zakres gromadzonych danych oraz zapewniła przynajmniej możliwość ich kontrolowania.

43. W PO wybranych do kontroli IZ jasno określiły wymagane przez nie dane, choć stwierdzono również przypadki niepełnych danych z monitorowania (zob. ramka 5).

RAMKA 5

NIEPEŁNE DANE Z MONITOROWANIA

a) W przypadku PO realizowanego w Saksonii-Anhalcie IZ określiła pełen zakres danych dotyczących uczestników i projektów dopiero w pierwszym kwartale 2009 r., a zadanie ich gromadzenia powierzyła wykonawcom. Brak jest natomiast danych na temat projektów, które rozpoczęły się wcześniej.

b) W PO realizowanym w Turyngii przewidziano dwa wskaźniki dotyczące całkowitej stopy efektywności zatrudnieniowej, które obejmują m.in. starszych pracowników. Pierwszy z nich odnosi się do podejmowania pracy przez uczestników projektu w ciągu czterech tygodni od jego zakończenia. Drugi dotyczy trwałości miejsc pracy uczestników po sześciu i 12 miesiącach. Ponieważ dokładna treść drugiego wskaźnika nie została zdefiniowana, nie zgromadzono również odpowiednich danych.

44. Nieprawidłowości w metodzie gromadzenia danych mogą mieć niekorzystny wpływ na wiarygodność zebranych danych. Sytuacja taka zachodzi, gdy wykonawca nie ma obowiązku dokumentować ani uzasadniać swoich danych albo gdy IZ nie ma możliwości sprawdzenia ich wiarygodności. Przepisy dotyczące ochrony danych mogą zabraniać agencjom zatrudnienia w państwach członkowskich udostępniania informacji na temat uczestników projektów finansowanych z EFS nawet instytucjom zarządzającym [31] (zob. ramka 6).

45. W przypadku gdy za dostarczenie danych z monitorowania odpowiada niezależna strona trzecia, metoda gromadzenia danych obrana przez niektóre ze skontrolowanych IZ jest niewłaściwa. Informacje są bowiem zbierane zbyt późno, by dać IZ aktualny obraz sytuacji (zob. ramka 7).

RAMKA 6

WĄTPLIWE DANE Z MONITOROWANIA

W Saksonii-Anhalcie i Turyngii uczestnicy projektów EFS nie są prawnie zobowiązani do podawania prawidłowych informacji, zaś dostawca nie ma obowiązku dokumentowania lub potwierdzania statusu zatrudnienia podawanego przez uczestników z chwilą zakończenia projektu. Ponieważ przepisy o ochronie danych uniemożliwiają instytucjom zarządzającym i pośredniczącym wgląd do baz danych agencji zatrudnienia, nie są one w stanie sprawdzić wiarygodności tych danych.

RAMKA 7

UCHYBIENIA W GROMADZENIU DANYCH PRZEZ PODMIOTY ZEWNĘTRZNE

W przypadku PO realizowanego w Apulii IZ dysponuje zintegrowanym informatycznym systemem monitorowania, a ponadto ma możliwość kontrolowania statusu zatrudnienia wszystkich uczestników projektów EFS w bazie zatrudnienia. Mimo to zdecydowano, że dane do wskaźnika "Znalezienie zatrudnienia dla uczestników projektów EFS" będą gromadzone za pomocą ankiet organizowanych na szczeblu krajowym przez urząd statystyczny. Do momentu przeprowadzenia kontroli na miejscu (maj 2011 r.) IZ nie otrzymała tych danych.

46. Kontrola wykazała, że nie wszystkie systemy informatyczne mają wbudowane mechanizmy kontroli pozwalające sprawdzać terminowość, kompletność i wiarygodność danych z monitorowania wprowadzanych do systemu. W ten sposób rośnie ryzyko, że IZ nie będą miały dostępu do wyczerpujących i wiarygodnych informacji potrzebnych do monitorowania PO (zob. ramka 8).

47. Zaobserwowano również, że IZ nie wykorzystały w pełni danych zebranych przy innych okazjach, w wyniku czego straciły możliwość ulepszenia informacji z monitorowania bardzo niskim kosztem (zob. ramka 9).

RAMKA 8

NIEDOCIĄGNIĘCIA W ELEKTRONICZNYM SYSTEMIE MONITOROWANIA

a) W przypadku PO realizowanego w Polsce wykorzystanie arkuszy kalkulacyjnych w celu monitorowania projektów przez niektóre pośredniczące instytucje wdrażające zwiększa ryzyko błędu. Dane skonsolidowane, jakie otrzymuje IZ, ograniczają się do produktów. Co więcej, dwa systemy informatyczne zawierające dane finansowe i dane osobowe uczestników nie są ze sobą powiązane.

b) W PO realizowanym w Saksonii-Anhalcie instytucje pośredniczące posługują się arkuszami kalkulacyjnymi, aby monitorować poszczególne projekty. Ich zdaniem dane w systemie monitorowania są bowiem niekompletne i niedokładne.

RAMKA 9

NIE WYKORZYSTANO DOSTĘPNYCH DANYCH

Procedura akredytacyjna stosowana w PO w Emilii-Romanii przewiduje, że aby zachować status podmiotu akredytowanego, wykonawcy muszą osiągnąć dwie ustalone wcześniej wartości progowe wyznaczone przez IZ: wskaźnik skuteczności na poziomie 70% (odsetek uczestników projektu, którzy – 12 miesięcy od jego zakończenia – pracują lub studiują) oraz stopę efektywności zatrudnienia powiązanego na poziomie 50% (liczba uczestników wykonujących pracę związaną z odbytym przez nich szkoleniem wyrażona jako odsetek liczby zatrudnionych uczestników). Dostawcy przesyłają dane do IZ, która sprawdza ich wiarygodność. Instytucja nie wykorzystuje jednak posiadanych danych jako wskaźnika efektywności zatrudnieniowej, ponieważ w PO przewidziano, że ów wskaźnik będzie się opierał na informacjach z ankiet krajowych przeprowadzanych przez urząd statystyczny.

48. Ponadto ani IZ, ani Komisja nie są w stanie ustalić, ile wydano na starszych pracowników czy na inne grupy docelowe. W rocznych sprawozdaniach z realizacji IZ podają dane finansowe w rozbiciu na osie priorytetowe PO (kwoty wydatkowane) oraz poszczególne obszary priorytetowe UE (kwoty przydzielone) [32], ale nie na poziomie grup docelowych (zob. także pkt 19). Co więcej, dane dla obszarów priorytetowych UE nie są ze sobą spójne (zob. pkt 20). Niektóre IZ przez kwoty przydzielone rozumieją kwoty, na które zaciągnięto zobowiązania, inne zaś – kwoty wypłacone.

NIEDOCIĄGNIĘCIA W ZAKRESIE PLANOWANIA I PRZEPROWADZANIA OCEN

49. Za ocenę realizacji PO odpowiedzialne są państwa członkowskie. Ocena pomaga kadrze zarządzającej zrozumieć i wytłumaczyć, dlaczego i w jaki sposób konkretne działania przyczyniły się do osiągnięcia wyznaczonych celów lub dlaczego były one bezskuteczne.

50. Aby móc w sposób ciągły i terminowy oceniać postępy osiągnięte w ramach danego programu, konieczne są nie tylko bieżące działania ewaluacyjne przewidziane w programie od samego początku. Należy także wybrać tematy oceny oraz podejścia, które pozwolą ocenić skuteczność poszczególnych działań z punktu widzenia różnych populacji.

51. Gdy w PO wyraźnie wskazuje się określone grupy docelowe, jak również skwantyfikowane cele i wskaźniki, głównym tematem oceny powinna być ewaluacja skuteczności działań na rzecz tych grup oraz działań mających na celu osiągnięcie wskazanych celów i wskaźników. W przeciwnym razie IZ nie mogą otrzymać szczegółowych informacji zwrotnych na temat wyników osiągniętych w ramach PO.

52. Wymogi regulacyjne dotyczące ocen nałożone na IZ są bardzo ogólne [33]. Nie przewidują one minimalnego zakresu tematów oceny. Nie ma także obowiązku sporządzenia planu oceny.

53. Komisja wydaje wytyczne o charakterze niewiążącym, które mają pomóc państwom członkowskim w realizacji PO. W kwestii ewaluacji Komisja podkreśla znaczenie planu oceny, stosowania wskaźników, przeprowadzania bieżących ocen oraz gromadzenia danych [34]. Ponadto od 1997 r. zachęca ona do oceny skuteczności działań w dziedzinie zatrudnienia poprzez pomiar wpływu PO na zatrudnienie netto [35]. Uaktualnione wytyczne przedstawiają krok po kroku, jak oszacować bezpośredni wpływ na zatrudnienie na poziomie programu. W tym celu należy m.in. wykorzystać dane z monitorowania projektów.

54. Jak twierdzi Komisja [36], państwa członkowskie w różnym stopniu korzystały z jej wytycznych w celu oszacowania wpływu, jaki programy z okresu programowania 2000–2006 miały na zatrudnienie. Jeśli chodzi o okres programowania 2007–2013, Trybunał stwierdził, że instytucje zarządzające wybranymi PO przyjęły podejście minimalne, obejmujące realizację jedynie wymaganego minimum. W związku z tym w podejściu do oceny w PO wybranych do kontroli występują niedociągnięcia (zob. ramka 10).

RAMKA 10

NIEDOCIĄGNIĘCIA W PODEJŚCIU DO OCENY

a) W przypadku PO realizowanych w Apulii i Emilii-Romanii kontrola przeprowadzona przez Trybunał w maju 2011 r. (a więc w piątym roku realizacji programów) wykazała brak sprawozdań z oceny.

b) W żadnym z PO, za wyjątkiem PO realizowanych w Anglii i na Gibraltarze [37] oraz w Polsce [38], nie zaplanowano ani nie przeprowadzono ewaluacji mających na celu ocenę wpływu działań na grupę docelową, jaką są starsi pracownicy.

c) Spośród sześciu PO wybranych do kontroli wpływ przeprowadzonych działań na zatrudnienie netto skwantyfikowano jedynie w PO realizowanym w Anglii i na Gibraltarze [39]. W przypadku pozostałych pięciu PO oceniający nie planowali takich wyliczeń.

W SWEJ OCENIE SYSTEMÓW ZARZĄDZANIA I KONTROLI KOMISJA NA PIERWSZYM MIEJSCU STAWIA KWESTIE FINANSOWE

55. Zgodnie z rozporządzeniem [40] Komisja ma obowiązek sprawdzania istnienia i prawidłowego funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli ustanowionych przez państwa członkowskie, jak również weryfikacji sprawozdań rocznych z realizacji PO oraz sprawdzania postępów osiągniętych w poprzednim roku.

56. Komisja dysponuje szerokim wachlarzem informacji, które może wykorzystać do zbadania stopnia realizacji PO. Jej urzędnicy otrzymują egzemplarze wszystkich ukończonych sprawozdań z oceny, uczestniczą w posiedzeniach komitetów monitorujących [41], przeprowadzają kontrole i wizyty na miejscu, a także przynajmniej raz w roku omawiają osiągnięte postępy z IZ. Są oni także odpowiedzialni za weryfikację rocznych sprawozdań z realizacji PO.

57. W trakcie oceny systemów zarządzania i kontroli ustanowionych przez państwa członkowskie Komisja koncentruje się jak dotąd na zarządzaniu finansami oraz legalności i prawidłowości podjętych działań, nie zaś na monitorowaniu wyników czy procedurach oceny. Głównym celem jest ograniczenie wpływu finansowego błędów. Identyczne podejście jest widoczne w wytycznych, jakich Komisja udziela IZ w kwestii ich obowiązków w tej dziedzinie.

58. Komisja ma świadomość, że analiza wartości dodanej wsparcia UE, w przeciwieństwie do analizy nakładów lub poniesionych kosztów, wymaga położenia większego nacisku na pozafinansowe dane z monitorowania [42]. W odniesieniu do okresu programowania 2007–2013 tego jednak nie zaobserwowano.

59. Ponadto prowadzona przez Komisję dokumentacja oceny realizacji PO wykazuje tę samą wadę, co dokumentacja oceny treści tych programów (zob. pkt 38–39), a mianowicie brak wystarczającej ścieżki audytu. Ponieważ Komisja nie opracowała standardowej metody rejestrowania działań podejmowanych w następstwie jej pisemnych uwag do rocznych sprawozdań z realizacji, skierowanych do IZ, nie ma ona możliwości zademonstrowania jakości tego procesu.

WNIOSKI I ZALECENIA

60. Choć zwiększenie stopy zatrudnienia wśród starszych pracowników przyczynia się do osiągnięcia celów strategicznych UE, ani IZ, ani Komisja nie są w stanie ustalić, ilu pracowników w starszym wieku zdobyło nowe kwalifikacje lub znalazło albo zachowało posadę w wyniku działań finansowanych z EFS. Większość IZ nie zastosowała bowiem narzędzi niezbędnych do uzyskania właściwych i wiarygodnych informacji w tej kwestii. Co więcej, nie wiadomo również, jakie kwoty przeznaczono na tego typu działania.

61. W przypadku PO wybranych do kontroli niemożność wykazania skuteczności działań finansowanych z EFS wynika z dwóch głównych czynników. Po pierwsze, choć ogólnie wyznaczono wartości docelowe produktu, na poziomie PO i poszczególnych projektów nie ustalano w sposób systematyczny właściwych i realistycznych celów w zakresie rezultatów i oddziaływania szczegółowego. Po drugie, przy gromadzeniu i rejestracji danych z monitorowania, jak również w organizacji bieżących działań ewaluacyjnych wystąpiły uchybienia. Brak dostępu do wiarygodnych, sprawdzalnych i aktualnych danych dotyczących osiąganych wyników oraz do ocen różnych działań utrudnia formułowanie wniosków, w oparciu o które podejmować można bieżące i przyszłe decyzje.

62. Na niektóre z tych uchybień dotyczące koncepcji PO oraz procesu monitorowania Trybunał zwrócił już uwagę w sprawozdaniu specjalnym nr 17/2009 pt. "Działania w zakresie szkolenia zawodowego kobiet, współfinansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego", które obejmowało poprzedni okres programowania (2000–2006).

ZALECENIE 1

Komisja powinna wymagać od państw członkowskich:

a) przygotowania PO w taki sposób, aby można zmierzyć skuteczność działań finansowanych z EFS. W tym celu należy jednoznacznie zdefiniować grupy docelowe oraz określić odpowiednie, skwantyfikowane cele operacyjne i wskaźniki, które umożliwiają pomiar produktów, rezultatów i oddziaływania szczegółowego na poziomie populacji docelowych. Ponadto trzeba wyznaczyć cele cząstkowe oraz ustalić hierarchię wartości docelowych. Cele PO w zakresie rezultatu i oddziaływania szczegółowego powinny zostać uwzględnione na poziomie projektów, co ułatwiłoby osiągnięcie wartości docelowych PO oraz umożliwiło uzależnienie płatności od osiąganych wyników.

b) zaprojektowania systemów monitorowania i oceny w taki sposób, aby umożliwić miarodajny pomiar postępów w osiąganiu wyznaczonych wartości docelowych w sposób terminowy i zrozumiały, w odpowiednich odstępach czasu, co pozwoli na podejmowanie działań naprawczych oraz wyciąganie wniosków przydatnych przy podejmowaniu decyzji w przyszłości. Taki projekt koncepcyjny wymaga terminowego gromadzenia stosownych i sprawdzalnych danych, właściwego funkcjonowania elektronicznych systemów przetwarzania danych, jak również regularnych ocen, w tym także na poziomie grup docelowych. W przypadku działań EFS mających na celu zwiększanie zatrudnienia konieczny jest ponadto pomiar ich wpływu netto na zatrudnienie.

63. Jeśli chodzi o Komisję, ustalono, że nie dysponuje ona spójnymi i wiarygodnymi danymi na temat osiąganych wartości docelowych i efektywności funduszy, które mogłyby zostać zagregowane na poziomie UE i które dałyby ogólny pogląd na skuteczność EFS, a co za tym idzie a fortiori na stopień osiągnięcia strategicznych celów UE w zakresie zatrudnienia. Ów deficyt informacji wynika przede wszystkim z trzech faktów. Po pierwsze, prawodawca nie zdefiniował precyzyjnie zakresu obszarów priorytetowych UE, w związku z czym IZ różnie je interpretują. Po drugie, każda IZ ma obecnie możliwość określenia własnych wskaźników i wartości docelowych. Po trzecie, żaden z PO wybranych do kontroli nie zawiera danych na temat wielkości wsparcia przeznaczonego dla poszczególnych grup docelowych.

ZALECENIE 2

Aby Komisja mogła udzielać właściwych informacji na temat zmobilizowanych środków oraz rezultatów osiągniętych w ramach EFS, państwa członkowskie muszą przekazywać jej spójne i wiarygodne dane. W szczególności Komisja powinna opublikować obowiązkowe wspólne wskaźniki, które powinny być uwzględniane przez państwa członkowskie w ich PO. Ponadto obszary priorytetowe UE powinny być zgodne ze strategiami UE, a ich zakres powinien zostać jasno zdefiniowany przez prawodawcę.

64. Prowadzona przez Komisję ocena systemów zarządzania i kontroli w państwach członkowskich jest obecnie ukierunkowana na płatności i poprawność rachunkową, nie zaś na osiągane wyniki. Głównym celem kontroli jest ograniczenie wpływu finansowego błędów. Identyczne podejście jest widoczne w wytycznych, jakich Komisja udziela IZ w kwestii ich obowiązków w tej dziedzinie. Ponadto weryfikacje przeprowadzane przez Komisję powinny być lepiej udokumentowane. Brak wystarczającej ścieżki audytu bardzo utrudnia ocenę zakresu i jednolitości kontroli.

ZALECENIE 3

Komisja powinna:

a) przeprowadzić szczegółową analizę kwestii uzyskiwanych wyników, przystępując do organizacji oceny systemów zarządzania i kontroli;

b) ulepszyć dokumentację swoich kontroli poprzez zapewnienie ścieżki audytu, która umożliwi ocenę zakresu i jednolitości tych kontroli.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Harald NOACK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 12 grudnia 2012 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Strategia lizbońska miała sprawić, by do 2010 r. UE stała się "najbardziej konkurencyjną i dynamiczną gospodarką na świecie opartą na wiedzy, zdolną do utrzymywania trwałego wzrostu gospodarczego, z większą liczbą lepszych miejsc pracy oraz większą spójnością społeczną".

[2] Strategię lizbońską zastąpiła strategia "Europa 2020" wprowadzona w 2010 r. Ma ona przyczynić się do inteligentnego i zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu. W strategii skoncentrowano się na pięciu celach w zakresie zatrudnienia, innowacji, edukacji, ograniczania ubóstwa oraz klimatu / energii, które mają zostać osiągnięte do 2020 r.

[3] Art. 17 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. C 115 z 9.5.2008, s. 1).

[4] PO to dokument, który powstaje w wyniku długotrwałego i szczegółowego procesu negocjacyjnego obejmującego konsultacje z zainteresowanymi podmiotami, ocenę ex ante oraz dwustronne spotkania pomiędzy Komisją i państwami członkowskimi.

[5] W skład systemu instytucjonalnego wchodzi również instytucja certyfikująca, której zadanie polega na poświadczaniu Komisji, że kwota wydatków deklarowanych jako podlegające zwrotowi jest właściwa, wynika z wiarygodnego systemu rachunkowego i jest zgodna z przepisami obowiązującymi na szczeblu wspólnotowym i krajowym. Instytucja audytowa kontroluje skuteczność funkcjonowania systemów kontroli i jest odpowiedzialna za deklarację zamknięcia pomocy oraz sprawozdanie dla Komisji.

[6] Art. 27 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1).

[7] Zasada oszczędności oznacza, że zasoby wykorzystywane przez instytucję w celu wykonywania jej działalności zostają udostępnione w wymaganym czasie, we właściwej ilości i jakości oraz po najlepszej cenie. Stosowanie zasady wydajności oznacza dążenie do osiągnięcia jak najlepszego związku między zaangażowanymi zasobami a osiągniętymi wynikami. Zasada skuteczności oznacza osiągnięcie określonych wyznaczonych celów oraz zamierzonych rezultatów.

[8] Art. 14 i 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, p. 25).

[9] W strategii "Europa 2020" nie podano konkretnej wartości docelowej dotyczącej stopy zatrudnienia w populacji pracowników w starszym wieku. Aby jednak można było osiągnąć jedyny wyrażony ilościowo cel zatrudnienia UE, czyli wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 20–64 lat na poziomie 75%, udział procentowy osób aktywnych zawodowo w starszym wieku będzie musiał się zwiększyć. Wskaźnik zatrudnienia starszych pracowników jest ponadto systematycznie monitorowany przez Komisję w rocznym sprawozdaniu z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, jako że przyczynia się on do osiągnięcia celów określonych w strategii "Europa 2020".

[10] Załącznik IV do rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 zawiera numeryczną listę obszarów tematycznych, przy czym kwestii zatrudnienia dotyczą punkty od 62 (Rozwój systemów i strategii uczenia się przez całe życie w firmach; szkolenia i usługi dla pracowników zwiększające ich zdolności adaptacji do zmian; promowanie przedsiębiorczości i innowacji) do 74 (Rozwój potencjału ludzkiego w dziedzinie badań i innowacji, przede wszystkim poprzez studia podyplomowe i szkolenia badaczy oraz działania służące nawiązywaniu kontaktów między uczelniami, ośrodkami badawczymi i przedsiębiorstwami). Obszar priorytetowy nr 67 nosi tytuł: "Działania promujące aktywność w starszym wieku i wydłużające okres aktywności zawodowej". Rozporządzenie nakłada na IZ obowiązek przedstawienia w PO planowanego podziału środków z EFS na poszczególne obszary, a także podania skumulowanych sum przeznaczonych na te obszary w rocznych sprawozdaniach z realizacji. Szacowane wielkości wydatków mają charakter orientacyjny, co oznacza, że IZ nie są nimi związane.

[11] Programy operacyjne objęte kontrolą realizowane są w Emilii-Romanii (Włochy), Anglii i na Gibraltarze (Zjednoczone Królestwo), w Polsce, Apulii (Włochy), Saksonii-Anhalcie oraz Turyngii (Niemcy).

[12] Ankietę przeprowadzono od maja 2011 r. do września 2011 r.

[13] Definicja stosowana w ustaleniach z posiedzenia Rady Europejskiej w Sztokholmie w 2001 r. stanowiących uzupełnienie strategii lizbońskiej.

[14] Wyjątek stanowią PO realizowane w Anglii i na Gibraltarze oraz w Polsce.

[15] W każdym programie operacyjnym instytucja zarządzająca ustala priorytety, na które przeznaczy środki z EFS (np. zdolności dostosowawcze siły roboczej, dostęp do zatrudnienia, pomoc techniczna). Priorytety te są określane mianem osi priorytetowych. Na niższym stopniu obejmują one operacje i działania, które zostaną zrealizowane przez dostawców za pośrednictwem projektów.

[16] Obowiązujące uregulowania wymagają, by cele szczegółowe były wyznaczane wyłącznie na poziomie osi priorytetowej.

[17] W przypadku sześciu PO objętych kontrolą było to możliwe jedynie w programie realizowanym w Anglii i na Gibraltarze.

[18] Zgodnie z modelem określonym w załączniku XVI sprostowania do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz.U. L 45 z 15.2.2007, s. 3).

[19] W publikacji Komisji Europejskiej z 2012 r. ("Demography, active aging and pensions" [Demografia, aktywność osób starszych i emerytury], Social Europe guide, t. 3, s. 31) działalność na rzecz aktywności w starszym wieku zdefiniowano jako działania zachęcające osoby starsze do pozostawania aktywnym poprzez dłuższe pozostawanie czynnym zawodowo, późniejsze przechodzenie na emeryturę, podjęcie pracy wolontariackiej po przejściu na emeryturę oraz życie zdrowo i niezależnie. Jak widać, definicja ta wykracza poza cele dotyczące zatrudnienia dla grupy wiekowej 55–64 lata.

[20] PO realizowane w Saksonii-Anhalcie i w Turyngii.

[21] Obecne programy operacyjne są realizowane w latach 2007–2013. Instytucje zarządzające mają jednak dodatkowo dwa lata, by zakończyć prace, w związku z czym rzeczywisty okres realizacji PO wynosi dziewięć lat.

[22] W załączniku XXIII do sprostowania do rozporządzenia (WE) nr 1828/2006 określono zakres danych ilościowych na temat uczestników, które IZ muszą przekazać Komisji w podziale na priorytety. Dane te dotyczą liczby uczestników w podziale na płeć i wiek, według statusu na rynku pracy, według grup najbardziej podatnych na zagrożenia i według osiągnięć edukacyjnych.

[23] W Polsce w 2011 r. w przypadku niektórych działań wyznaczono wskaźniki efektywności zatrudnieniowej mające zastosowanie na poziomie projektów. Do czasu wizyty kontrolnej w maju 2011 r. nie rozpoczęto jednak jeszcze projektów z zastosowaniem tej nowej procedury.

[24] Polska rozważa wprowadzenie takiego rozwiązania w przyszłości. W trakcie wizyty kontrolnej w maju 2011 r. ta nowa procedura nie była jednak jeszcze stosowana. W przypadku PO realizowanego w Emilii-Romanii płatności za niektóre szkolenia – niewchodzące w zakres obszaru priorytetowego 67 – są w pewien sposób uzależnione od pomyślnego ukończenia szkoleń przez uczestników. W przypadku PO realizowanego w Apulii płatności w niektórych projektach obejmujących około 390 kobiet zależały od tego, czy 75% uczestniczek uda się znaleźć pracę.

[25] Wynik jest tutaj używany w znaczeniu rezultatu lub oddziaływania szczegółowego.

[26] W Niemczech programy operacyjne EFS są wdrażane za pośrednictwem systemów finansowania na szczeblu administracji regionalnej (landów). Określają one warunki przyznania wsparcia, rodzaj działań, a także właściwe procedury administracyjne. IZ i instytucje wdrażające nie muszą tworzyć osobnych systemów finansowania w ramach EFS, lecz mogą skorzystać z systemów już istniejących.

[27] Art. 32 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

[28] Dokumenty te to narodowe strategiczne ramy odniesienia oraz strategiczne wytyczne Wspólnoty dla spójności. Te dwa dokumenty, z których pierwszy został opracowany przez państwa członkowskie, a drugi przez Komisję, wiążą fundusze strukturalne oraz politykę spójności z celami wyznaczonymi najpierw w strategii lizbońskiej, a obecnie w strategii "Europa 2020".

[29] Komisja Europejska, DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, Programming period 2007–2013: Aide-Mémoire for desk officers [Okres programowania 2007–2013: Instrukcje wewnętrzne dla urzędników], listopad 2006.

[30] Należy jednak zauważyć, że w przypadku PO realizowanych w Saksonii-Anhalcie oraz w Turyngii Komisja sporządziła sprawozdanie zawierające komentarze na temat poszczególnych sekcji tych programów.

[31] Tak jest w przypadku instytucji zarządzających w Polsce, Saksonii-Anhalcie oraz Turyngii. Rozwiązanie alternatywne mogłoby polegać na uzyskiwaniu od agencji zatrudnienia informacji zbiorczych (a więc anonimowych) na temat uczestników projektów EFS jako grupy. Instytucje zarządzające nie korzystają jednak obecnie z takiej metody.

[32] Art. 67 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

[33] Artykuły 37, 47 i 48 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 stanowią, że programy operacyjne muszą zawierać opis systemu oceny i że oceny powinny być prowadzone przed, podczas i po zakończeniu okresu programowania przez ekspertów lub podmioty funkcjonalnie niezależne od instytucji certyfikujących i audytowych EFS. Ponadto państwa członkowskie powinny zapewnić zasoby niezbędne do przeprowadzenia oceny, zorganizować pozyskiwanie i gromadzenie niezbędnych danych oraz korzystać z różnych rodzajów informacji dostarczonych przez system monitorowania.

[34] Dokument roboczy nr 2 – Wskaźniki monitoringu i ewaluacji (sierpień 2006) oraz dokument roboczy nr 5 – Evaluation during the programming period [Ewaluacja w trakcie okresu programowania] (kwiecień 2007).

[35] Dokument roboczy nr 6 – Wytyczne dotyczące pomiaru wpływu funduszy strukturalnych na zatrudnienie (marzec 2007).

[36] Dokument roboczy nr 6 – Wytyczne dotyczące pomiaru wpływu funduszy strukturalnych na zatrudnienie, marzec 2007, s. 3.

[37] Oceniający PO w Anglii i na Gibraltarze sporządzili sprawozdanie, w którym przedstawili swoje ustalenia na poziomie ogólnym oraz w odniesieniu do różnych populacji, do których skierowane były działania, w tym także starszych pracowników. Dotyczy to zwłaszcza analiz poświęconych równouprawnieniu płci, równości szans, badań kohortowych oraz wczesnej oceny wpływu Europejskiego Funduszu Społecznego 2007–2013.

[38] W przypadku PO realizowanego w Polsce po wizycie kontrolnej w maju 2011 r. pośredniczące instytucje wdrażające sporządziły dwa sprawozdania na temat wpływu niektórych działań na aktywność zawodową wśród starszych pracowników (jedno z nich dotyczyło grupy wiekowej 45+, drugie – grupy wiekowej 50+). Trzecie sprawozdanie poświęcone grupie wiekowej 55+ ma zostać przygotowane w 2012 r.

[39] W maju 2011 r. oceniający PO w Anglii i na Gibraltarze opublikowali wyliczenie wpływu działań EFS na zatrudnienie netto (Wczesna ocena EFS 2007–2013), choć należy zauważyć, że posłużyli się w tym celu inną metodą niż ta zalecana przez Komisję.

[40] Art. 14, 67, 68 i 72 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

[41] Dla każdego PO państwa członkowskie powołują komitet monitorujący, którego rola polega przede wszystkim na nadzorowaniu realizacji programu przez IZ.

[42] Sprawozdanie roczne za rok obrachunkowy 2010, s. 131 (Dz.U. C 326 z 10.11.2011).

--------------------------------------------------