PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 93/3

OPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO

z dnia 5 marca 2009 r.

na wniosek Rady Unii Europejskiej w sprawie projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywy 2006/48/WE i 2006/49/WE w odniesieniu do banków powiązanych z centralnymi instytucjami, niektórych pozycji funduszy własnych, dużych ekspozycji, uzgodnień w zakresie nadzoru i zarządzania kryzysowego

(CON/2009/17)

2009/C 93/03

Wprowadzenie i podstawa prawna

W dniu 22 października 2008 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzymał wniosek Rady Unii Europejskiej o wydanie opinii w sprawie projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywy 2006/48/WE i 2006/49/WE w odniesieniu do banków powiązanych z centralnymi instytucjami, niektórych pozycji funduszy własnych, dużych ekspozycji, uzgodnień w zakresie nadzoru i zarządzania kryzysowego (1) (zwanej dalej „projektowaną dyrektywą”) (2).

Właściwość EBC do wydania opinii wynika z art. 105 ust. 4 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Rada Prezesów wydała niniejszą opinię zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 17 ust. 5 Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego.

Uwagi ogólne

Reforma europejskiego systemu nadzoru nad sektorem finansowym

1. EBC podkreśla, że szczegółowe uwagi zawarte w niniejszej opinii pozostają bez uszczerbku dla możliwego przyszłego wkładu w szerszą europejską debatę dotyczącą reformy europejskiego systemu nadzoru (3), w szczególności w kontekście zaleceń grupy ekspertów wysokiego szczebla powołanej przez Komisję (4).

Instrumenty prawne służące spójnej implementacji europejskiego ustawodawstwa bankowego

2. Przy wielu okazjach EBC wyrażał pogląd (5), że obecna struktura dyrektyw 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (wersja przekształcona) (6) oraz 2006/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie adekwatności kapitałowej firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych (wersja przekształcona) (7) nie powinna być postrzegana jako ostateczny właściwy rezultat, lecz raczej jako pojedynczy krok w długotrwałym procesie zmierzającym do ustalenia (zgodnie z zasadami i celami wypracowanymi w ramach procedury Lamfalussy’ego) środków wykonawczych poziomu 2, mających bezpośrednie zastosowanie do instytucji finansowych w ramach Unii Europejskiej. Dyrektywa 2006/48/WE w ograniczonym zakresie korzysta z procedury komitologii, jak również w niewielkim zakresie można na jej podstawie przyjmować środki wykonawcze (8). Implementacja Umowy Bazylejskiej II (9) dostarczyła wyjątkowej okazji do przeprowadzenia przeglądu dyrektywy 2006/48/WE pod tym kątem, lecz nie została ona wykorzystana. Co za tym idzie, w dziedzinie bankowości pozostało jeszcze wiele do uczynienia, aby w pełni skorzystać z regulacyjnego podejścia Lamfalussy’ego. Proces ten wymagałby: (i) ograniczenia zakresu wspólnotowych aktów prawnych poziomu 1 do zasad ramowych odzwierciedlających podstawowe wybory o charakterze politycznym i kwestie o podstawowym znaczeniu; oraz (ii) skupienia postanowień technicznych w jednej lub kilku bezpośrednio stosowanych regulacjach poziomu 2, które przy większym wykorzystaniu procedury komitologii stopniowo przekształciłyby się w główny zbiór zasad technicznych mających zastosowanie do instytucji finansowych w UE. W tym zakresie EBC wyraża pogląd, że większość załączników o charakterze technicznym do dyrektyw 2006/48/WE i 2006/49/WE powinna zostać przyjęta bezpośrednio jako środki poziomu 2, oraz – w takim zakresie, w jakim da się to pogodzić z niezbędną elastycznością dla implementacji na poziomie krajowym – jako rozporządzenia Komisji.

3. Ograniczona możliwość wykorzystania materialnych, prawidłowo skonstruowanych środków wykonawczych poziomu 2 w kontekście dyrektyw 2006/48/WE i 2006/49/WE sprawia, że większą rolę pełnią wytyczne poziomu 3 ram Lamfalussy’ego. W zakresie tym EBC zauważa, że projektowana dyrektywa wprowadza po raz pierwszy w dyrektywie 2006/48/WE bezpośrednie odniesienia do wytycznych i zaleceń wydanych przez Komitet Europejskich Organów Nadzoru Bankowego (Committee of European Banking Supervisors – CEBS) (10). EBC w pełni uznaje korzyści płynące z tych wytycznych, znaczącą pracę wykonaną przez CEBS w zakresie zbliżania standardów i praktyk nadzoru oraz potrzebę zapewnienia ich przestrzegania przez państwa członkowskie. Niemniej jednak, z uwagi na ich niewiążący charakter, wytyczne te nie zapewniają zharmonizowanego stosowania prawa wspólnotowego w państwach członkowskich. Zgodnie z zasadami „Lepszego stanowienia prawa” (11) należy unikać powoływania w treści aktów prawa wspólnotowego takich niewiążących wytycznych. EBC zaleca w zamian, aby projektowana dyrektywa wyszczególniała obszary, w których należy zwrócić się do CEBS o wsparcie w zakresie intensyfikacji zbliżania praktyk nadzorczych. Ponadto, zgodnie z podejściem Lamfalussy’ego oraz zaleceniami wyrażonymi w punkcie 2, w celu dalszego przyczyniania się do przyjęcia zharmonizowanych ram prawnych na poziomie UE, pożądane byłoby również, aby w niektórych przypadkach ustawodawca wspólnotowy przeniósł material nątreść niewiążących wytycznych poziomu 3 wydanych przez CEBS do wiążących norm prawa wspólnotowego – czy to na poziomie 1 w ramach procedury współdecydowania, czy też w postaci środków wykonawczych poziomu 2, które mogłyby zostać przyjęte przez Komisję na podstawie uprawnień przysługujących jej w ramach procedury komitologii i byłyby jednolicie stosowane w państwach członkowskich (12).

4. EBC jest świadomy, że przyczyną części z proponowanych przez Komisję poprawek do dyrektyw 2006/48/WE oraz 2006/49/WE są niedawne zawirowania finansowe, i że w obecnym kontekście za niemożliwą należy uznać zmianę struktury tych dyrektyw. Niemniej jednak w opinii EBC radykalna zmiana tych dyrektyw według powyżej wskazanych zasad w znacznym stopniu przyczyniłaby się do wzmocnienia przejrzystości i pewności prawnej we wspólnotowym ustawodawstwie bankowym. Obecne zawirowania na rynkach finansowych uwypukliły znaczenie instrumentów prawnych, które mogą być szybko zmieniane w celu dostosowania do zmieniających się okoliczności, tj. środków wykonawczych poziomu 2, z pozostawieniem w sztywnych aktach prawnych poziomu 1 – z uwagi na ich większą stałość – jedynie zasad o charakterze ramowym. EBC pragnie zachęcić ustawodawcę unijnego do uwzględnienia powyższych zaleceń, również w świetle wniosków grupy ekspertów wysokiego szczebla.

Procedura komitologii

5. W ostatnim okresie Komisja przedstawiła dwa projekty dyrektyw wykonawczych w zakresie postanowień technicznych dotyczących zarządzania ryzykiem (13). EBC zauważa, że niektóre z tych postanowień technicznych dotyczą sekurytyzacji i metodologii stosowanej przez zewnętrzne instytucje oceniające portfel kredytów. EBC nie wyraża żadnych szczególnych uwag co do tych postanowień, podziela jednak stanowisko Komisji co do kolejności przyjmowania środków poziomu 1 i poziomu 2 (14), wskazujące, że: (i) co do zasady, w celu zapewnienia spójności prawnej i przejrzystości, środki pozio mu 2 nie powinny poprzedzać środków poziomu 1 i w ten sposób stwarzać ryzyka wyprzedzenia dyskusji co do ich treści; oraz (ii) prace nad środkami poziomu 1 i 2 powinny być w najszerszym możliwym zakresie prowadzone równolegle. Usprawniłoby to również wykonywanie przez EBC roli doradczej przewidzianej w art. 105 ust. 4 Traktatu w odniesieniu do projektowanych aktów prawa wspólnotowego (w tym projektowanych środków wykonawczych poziomu 2).

Uwagi szczegółowe

Ekspozycje międzybankowe oraz realizacja polityki pieniężnej (nowy projektowany art. 113 ust. 3 i 4 dyrektywy 2006/48/WE)

6. EBC ze szczególnym zadowoleniem przyjmuje cel projektowanej dyrektywy polegający na poprawie zarządzania ryzykiem i płynnością w instytucjach kredytowych, w tym w związku z ekspozycjami międzybankowymi (15). W szczególności EBC podziela stanowisko Komisji, że ekspozycje międzybankowe powodują duże ryzyko z uwagi na możliwość upadłości banków, mimo podlegania przez nie regulacji, oraz że duże ekspozycje międzybankowe wymagają niezwykle ostrożnego zarządzania (16).

7. EBC zauważa, że projektowana dyrektywa wprowadza wyłączenie dla „pozycji aktywów stanowiących należności od bądź też inne ekspozycje wobec instytucji, pod warunkiem że … ich termin zapadalności nie przekracza następnego dnia roboczego i są denominowane w walucie państwa członkowskiego korzystającego z tej możliwości, pod warunkiem, że walutą tą nie jest euro” (17). W opinii EBC wskazany powyżej przepis nasuwa wątpliwości z punktu widzenia zachowania równych warunków konkurencji i wobec tego powinien on zostać zmieniony w celu zapewnienia równego traktowania między państwami członkowskimi.

8. Ponadto EBC wzywa do zachowania ostrożności przy ustalaniu środków dotyczących limitów ekspozycji międzybankowych, jako że projektowane środki nie powinny doprowadzać do zakłóceń w sprawnym przepływie płynności na rynku międzybankowym. Z perspektywy realizacji polityki pieniężnej ograniczenia w sprawnym przepływie płynności na rynku międzybankowym nie byłyby pożądane, w szczególności przy bardzo krótkich terminach zapadalności, takich jak depozyty overnight lub terminy nieprzekraczające tygodnia, zarówno w normalnych okolicznościach jak i w obecnych warunkach zawirowań na rynku finansowym. Istotnie w zwykłych okolicznościach, zawieranie transakcji przez kontrahentów Eurosystemu jest kluczowym narzędziem redystrybucji krótkoterminowej płynności na rynku, w związku z czym nie powinno ono być ograniczane, gdyż wpłynęłoby to niekorzystnie na sprawne sterowanie krótkoterminowymi stopami rynku pieniężnego w kierunku ustalanej przez EBC minimalnej stopy ofertowej dla głównych operacji refinansowych Eurosystemu.

9. W związku z powyższym EBC pragnie podkreślić, że pożyczki o krótkim terminie zapadalności nie pociągają za sobą tak dużego ryzyka, jak pożyczki o dłuższym terminie zapadalności. Ponadto jakość kredytu również różni się w zależności od partnerów. W odniesieniu do proponowanego limitu ekspozycji międzybankowych wynoszącego do 25 % funduszy własnych instytucji kredytowej lub kwoty 150 milionów EUR (18), niezależnie od terminów zapadalności takich ekspozycji, analiza ilościowa przeprowadzona wewnętrznie przez EBC sugeruje, że – jeżeli limit ten byłby wprowadzony w życie przed rozpoczęciem zawirowań na rynkach finansowych w sierpniu 2007 r. – niemała liczba banków byłaby ograniczona w prowadzonej działalności pożyczkowej w zakresie znacznej ilości transakcji dotyczących depozytów jednodniowych. Stanowi to znaczącą i niekorzystną zmianę w stosunku do obecnie obowiązującego w UE stanu prawnego, który zezwala państwom członkowskim wyłączać częściowo lub całkowicie stosowanie zasad dotyczących dużych ekspozycji do „pozycj[i] aktywów stanowiąc[ych] wierzytelności wobec instytucji o terminie zapadalności do jednego roku” (19). Z perspektywy realizacji polityki pieniężnej EBC wyraża pogląd, że wskazany powyżej limit mógłby ograniczyć swobodne przepływy płynności na rynku międzybankowym, jak również niekorzystnie wpłynąć na płynne funkcjonowanie rynku pieniężnego euro. W tym kontekście – mimo tego, że EBC podkreśla, iż instytucje kredytowe powinny wprowadzić środki ograniczania ryzyka i narzędzia monitorowania płynności zgodnie z wymogami ustanowionymi w załączniku V do dyrektywy 2006/48/WE w celu przeciwdziałania potencjalnym ryzykom związanym z ekspozycjami międzybankowymi o bardzo krótkim terminie zapadalności – EBC z zadowoleniem przyjąłby wyłączenie stosowania reżimu ustanowionego dla dużych ekspozycji do wierzytelności o bardzo krótkim terminie zapadalności, np. nieprzekraczającym tygodnia.

Kwestie dotyczące płynności (proponowane nowe załączniki V i XI oraz art. 41)

10. W opinii EBC zmiany dyrektywy 2006/48/WE dotyczące ryzyka utraty płynności (20), które implementują prace wykonane przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego (Basel Committee on Banking Supervision – BCBS) (21) oraz CEBS (22) są niezbędnym i prawidłowym krokiem w kontekście znaczenia zarządzania ryzykiem utraty płynności, ujawnionego w kontekście obecnych zawirowań na rynku. W tym zakresie, biorąc również pod uwagę potencjalną przyszłą pracę Komisji, ważne jest przekazanie dalszych wytycznych w odniesieniu do kluczowych aspektów takich jak definicja i wyznaczenie tolerancji ryzyka (23) oraz odpowiednich poziomów ochrony przed utratą płynności (24). Biorąc pod uwagę zadania banków centralnych w zakresie stabilności finansowej, konieczne jest zapewnienie tym bankom dostępu do informacji dotyczących planów awaryjnych przyjmowanych przez banki na wypadek zagrożenia utraty płynności.

11. EBC pragnie zauważyć, że w technicznej opinii doradczej wydanej w ostatnim czasie przez CEBS na wniosek Komisji a dotyczącej zarządzania ryzykiem utraty płynności (25) CEBS zaleciło, aby organy sprawujące nadzór nad transgranicznymi grupami bankowymi blisko ze sobą współpracowały, zwłaszcza poprzez zwiększoną wymianę informacji, a w szczególności w ramach kolegiów organów nadzorczych, co umożliwi lepsze zrozumienie profilów ryzyka utraty płynności tych grup oraz uniknięcie zbędnego powielania wymogów. CEBS sugeruje, aby tam, gdzie to możliwe organy nadzoru poważnie rozważyły możliwość przekazywania uprawnień w zakresie nadzoru nad płynnością oddziałów organom nadzoru w państwie pochodzenia. Mając na uwadze obecnie toczące się prace dotyczące zarządzania ryzykiem utraty płynności oraz praktyk przekazywania kompetencji w zakresie nadzoru nad płynnością (liquidity concessions) (26), EBC pragnie zauważyć, że jedną z konsekwencji unii monetarnej i walutowej jest fakt, że wyłącznie państwo członkowskie pochodzenia powinno być odpowiedzialne za nadzór nad płynnością oddziałów instytucji kredytowych w ramach strefy euro. W ramach przyszłych przeglądów dyrektywy 2006/48/WE można rozważyć rozróżnienie między tymi państwami członkowskimi pochodzenia i państwami przyjmującymi, które przyjęły walutę euro a tymi, które tego nie uczyniły. W sytuacji, gdy organy nadzoru w państwie członkowskim pochodzenia i w państwie przyjmującym posiadają inną walutę, do oddziału mogłyby być stosowane wymogi w zakresie płynności obowiązujące w przyjmującym państwie członkowskim. Jednakże w ramach strefy euro rozróżnienie to straciło na znaczeniu dla oddziałów, gdyż są one objęte tym samym bilansem, co siedziba główna, wyrażonym w tej samej walucie, i nie potrzebują szczególnych funduszy własnych lub kapitału. Ponadto systemy gwarancji depozytów wprowadzone i oficjalnie uznane w jednym państwie członkowskim muszą obejmować deponentów w oddziałach ustanowionych przez instytucje kredytowe w innych państwach członkowskich.

12. EBC rekomenduje również zmianę art. 41 dyrektywy 2006/48/WE znajdującego zastosowanie do odpowiedzialności za środki wynikające z implementacji polityki monetarnej celem uwzględnienia funkcjonowania Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC).

Wymiana informacji i współpraca między bankami centralnymi i organami nadzoru (proponowany nowy art. 42a ust. 2, art. 49 i art. 130 ust. 1 dyrektywy 2006/48/WE)

13. EBC wyraża poparcie dla objaśnienia zasad dotyczących istniejących obowiązków w zakresie koordynacji i wymiany informacji między organami odpowiedzialnymi za zachowanie stabilności finansowej w sytuacjach nadzwyczajnych, obejmujących niekorzystny rozwój wypadków na rynkach finansowych. Objaśnienie istniejących obowiązków jest szczególnie wskazane w odniesieniu do wymiany informacji między organami nadzoru i bankami centralnymi dotyczących konkretnych grup bankowych.

14. EBC pragnie zauważyć, że podczas gdy dyrektywa 2006/48/WE przewiduje, że organy nadzoru są uprawnione do przekazywania informacji bankom centralnym, w tym EBC (27), w kontekście wykonywania ich zadań (28), projektowana dyrektywa stanowi, że w sytuacjach nadzwyczajnych określonych w dyrektywie 2006/48/WE (29) państwa członkowskie muszą zezwolić organom nadzoru na przekazywanie informacji wspólnotowym bankom centralnym. Projektowana dyrektywa przewiduje, że zarówno w „normalnych okolicznościach”, jak i w sytuacji nadzwyczajnej informacje podlegają wymianie, gdy są one istotne dla wykonywania zadań powierzonych bankom centralnym. EBC z zadowoleniem przyjmuje te zmiany (w szczególności wprowadzenie w dyrektywie 2006/48/WE wyraźnego odniesienia do wykazu o charakterze niewyczerpującym zadań powierzonych bankom centralnym, obejmującego realizację polityki pieniężnej, nadzór nad systemami płatności i rozliczeń papierów wartościowych oraz ochron stabilności finansowej), w odniesieniu do których przekazanie informacji mogłoby być istotne. EBC pragnie również wyrazić następujące dwie uwagi. Po pierwsze, podczas gdy wykaz zadań obejmuje „nadzór nad systemami płatności i rozliczeń papierów wartościowych” (30), wskazane byłoby uzupełnienie wykazu o odniesienie do „systemów rozrachunku” i spójne użycie następującego brzmienia: „systemy płatności, rozrachunku i rozliczeń” w całym tekście dyrektywy 2006/48/WE. Po drugie, odniesienie do zadań „ustawowych” zakłada, że zadania te zostały powierzone bankom na mocy ustawy. Zważywszy, że w niektórych przypadkach funkcje sprawowane przez bank centralny w zakresie stabilności finansowej mogą nie być określone ustawowo, wyraz „ustawowych” powinien zostać wykreślony.

15. EBC jest świadomy, że proponowane zmiany nie mają na celu przekształcenie obecnie obowiązujących ram prawnych w zakresie wymiany informacji między organami nadzoru i bankami centralnymi w zwykłych okolicznościach, lecz zmierzają do dalszej poprawy wymiany informacji między tymi organami w sytuacjach nadzwyczajnych. EBC uważa, że może okazać się potrzebne dalsze zbliżenie charakteru tych obowiązków, aby uniknąć niepożądanej asymetrii między zakresem informacji udostępnianych bankom centralnym w normalnych okolicznościach i w sytuacjach nadzwyczajnych (31). Doświadczenie zdobyte przez krajowe banki centralne Eurosystemu sugeruje, że istnieją znaczące synergie związane z wymianą informacji między bankami centralnymi a organami nadzoru ostrożnościowego. Potwierdza to potrzebę wzmocnienia koordynacji pomiędzy ocenami stabilności finansowej dokonywanymi przez banki centralne a nadzorem ostrożnościowym nad poszczególnymi instytucjami finansowymi (32). W praktyce, jak wynika z treści poprzednich opinii (33), nadzór nad poszczególnymi instytucjami powinien korzystać z wyników oceny stabilności finansowej dokonywanej przez bank centralny, który z kolei powinien również polegać na danych przekazywanych przez organy nadzoru. Tytułem przykładu można wskazać, że w normalnych okolicznościach organy nadzoru powinny na bieżąco porozumiewać się z innymi organami nadzoru i bankami centralnymi, zarówno wewnątrz kraju, jak i poza jego granicami, aby ułatwić efektywną współpracę w sprawowaniu nadzoru, również w kontekście zarządzania ryzykiem utraty płynności. W normalnych okolicznościach organy nadzoru powinnyo porozumiewać się regularnie, zaś w sytuacjach nadzwyczajnych charakter i częstotliwość wymiany informacji powinnya być odpowiednio dostosowanea (34).

Kolegia organów nadzoru (proponowany nowy art. 42a, 129 i 131a)

16. EBC z zadowoleniem przyjmuje proponowane wzmocnienie ram prawnych będących podstawą działania kolegiów organów nadzoru (35). Jest to krok w kierunku zbliżenia ram nadzoru, sprzyjający zachowaniu spójności w państwach członkowskich. W szczególności EBC uważa, że wykorzystanie kolegiów organów nadzoru wzmocni współpracę w ramach bieżącego sprawowania nadzoru nad transgranicznymi grupami bankowymi, oceny ryzyka w zakresie stabilności finansowej i koordynacji zarządzania sytuacjami kryzysowymi.

Wymiar wspólnotowy mandatu krajowych organów nadzoru

17. EBC w pełni popiera wyrażony wielokrotnie przez Radę ECOFIN cel wzmocnienia wspólnotowego wymiaru krajowych organów nadzoru, tak jak został on odzwierciedlony w projektowanej dyrektywie, zważywszy, że kwestie stabilności finansowej powinny być oceniane na poziomie transgranicznym (36). W tym kontekście EBC z zadowoleniem przyjmuje postanowienia dotyczące konieczności rozważenia potencjalnego wpływu przyjmowanych decyzji na stabilność systemów finansowych we wszystkich innych państwach członkowskich. Mając na uwadze spójność przepisów, EBC sugeruje odniesienie się w każdym wypadku do „potencjalnego wpływu” decyzji, zamiast do jej „skutku” (37). EBC wyraża również pogląd, że dla celów praktycznego zastosowania powyżej wskazanych postanowień, jeżeli nie jest możliwe wykorzystanie dla tych celów kolegiów organów nadzoru, należy rozważyć wprowadzenie mechanizmów konsultacji z innymi zainteresowanymi państwami członkowskimi analogicznych do tych, które są zawarte w innych dyrektywach dotyczących sektora finansowego (38).

Sekurytyzacja (proponowany nowy art. 122a)

18. Cele projektowanych postanowień dotyczących wymogów kapitałowych i zarządzania ryzykiem w odniesieniu do sekurytyzacji (39) obejmują w szczególności: (i) obowiązek, aby sponsorzy i/lub inicjatorzy utrzymywali „istotny interes gospodarczy netto” (40) w transakcjach sekurytyzacji; (ii) wymóg, aby instytucje kredytowe były bardziej świadome ryzyka, jakie podejmują w charakterze inwestorów w transakcjach sekurytyzacyjnych; (iii) wzmocnienie praktyk w zakresie ujawniania informacji przez instytucje kredytowe działające w charakterze inicjatorów lub sponsorów; oraz (iv) wzmocnienie praktyk w zakresie nadzoru sprawowanego przez właściwe organy w odniesieniu do sekurytyzacji. Ogólnie rzecz biorąc EBC wspiera wprowadzenie proponowanych zmian, mających na celu ujednolicenie zachęt dla uczestników rynku sekurytyzacji (41). Jednocześnie EBC pragnie podkreślić potrzebę korzystania z szerokiego, płynnego i prawidłowo funkcjonującego wtórnego rynku sekurytyzacji, w szczególności w odniesieniu do kwalifikowalności papierów wartościowych zabezpieczonych aktywami (ABS) jako zabezpieczeń w operacjach polityki pieniężnej. Po pierwsze, jeżeli projektowana dyrektywa pozostanie aktem prawnym poziomu 1, pomimo uwag wskazanych w punktach 2–4 niniejszej opinii, EBC podkreśla potrzebę (i) wyjaśnienia zakresu stosowania wskazanych powyżej postanowień; (ii) wprowadzenia definicji „istotnego interesu gospodarczego netto”; oraz (iii) konsekwentnego używania określonych wyrażeń, aby zwiększyć spójność ich implementacji i uniknąć zjawiska tzw. „arbitrażu regulacyjnego” (przenoszenia działalności do jurysdykcji o niższym poziomie restrykcyjności regulacyjnej). Należy również rozważyć ustanowienie wymogów w zakresie należytej staranności rozróżniających między portfelami handlowymi i portfelami bankowymi instytucji kredytowych, współmiernych do horyzontów inwestycyjnych, w celu uniknięcia potencjalnych negatywnych skutków dla działań w zakresie tworzenia rynku (market-making). Po drugie, EBC pragnie zauważyć, że pomimo tego, że zachowanie istotnego interesu gospodarczego może w teorii być skutecznym narzędziem ujednolicania zachęt, jego praktyczna implementacja może stanowić pewne wyzwanie (42). Wobec powyższego, EBC z zadowoleniem przyjmuje intencję Komisji, aby przedstawiać Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania w zakresie stosowania i skuteczności proponowanych postanowień w świetle rozwoju sytuacji na rynku, również biorąc pod uwagę konieczność przywrócenia funkcjonowania rynków sekurytyzacyjnych. Ponadto EBC odnotowuje treść proponowanego przez Radę motywu dotyczącego środków stosowanych w przypadku ewentualnych rozbieżności struktur sekurytyzacyjnych i potrzebę zapewnienia spójności i jednolitości we wszystkich stosownych regulacjach dotyczących sektora finansowego (43). Po trzecie, EBC dostrzega potrzebę przeprowadzenia ogólnego przeglądu terminologii używanej w kontekście sekurytyzacji zarówno w dyrektywie 2006/48/WE, jak i w projektowanej dyrektywie, aby ujednolicić ją w większym stopniu z powszechnie używaną terminologią prawną i wzmocnić pewność prawną (44). Ostatnim elementem, jaki należy zbadać, jest zależność między wymogiem utrzymania istotnego interesu gospodarczego netto a wymogami w zakresie rachunkowości (45). W tym kontekście EBC dostrzega potrzebę rozwinięcia wytycznych opracowanych przez Radę Międzynarodowych Standardów Rachunkowości (International Accounting Standards Board – IASB) w sprawie Międzynarodowych Standardów Sprawozdawczości Finansowej (International Financial Reporting Standards – IFRS) 39 (46) oraz Stały Komitet ds. Interpretacji (Standing Interpretation Committee – SIC) wydanie nr 12 (47), w celu oszacowania możliwego wpływu postanowień w zakresie sekurytyzacji w projektowanej dyrektywie na zasady dotyczące cofnięcia uznania i konsolidacji.

Dodatkowe uwagi prawne i techniczne

19. EBC zaleca, aby w przypadkach odniesień do EBC, ESBC i krajowych banków centralnych ESBC używana była terminologia, która jest spójna z postanowieniami Traktatu i Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych (zwanego dalej „statutem ESBC”), aby uniknąć dalszego powielania pojęć już nieaktualnych i ułatwić odczytywanie dyrektywy.

20. Dyrektywa 2006/48/WE zawiera szereg odesłań zwrotnych i wielokrotnych, które wpływają na jej zrozumiałość i przejrzystość (48). Ponadto pewna ilość odesłań nie została sformułowana „w taki sposób, aby zasadniczy element przywoływanego przepisu był zrozumiały bez potrzeby sięgania do tego przepisu” (49). Ta niefortunna praktyka jest nadal stosowana w projektowanej dyrektywie (50). Mając na uwadze względy pewności prawnej i przejrzystości, EBC zaleca przeredagowanie tych postanowień w taki sposób, aby było możliwe ich odczytanie i zrozumienie bez konieczności sięgania do wielu innych postanowień dyrektywy 2006/48/WE.

21. Dyrektywa 2006/48/WE odnosi się do „innych organów publicznych odpowiedzialnych za nadzorowanie systemów płatniczych” (51). EBC wielokrotnie zwracał uwagę, że art. 105 ust. 2 Traktatu i art. 3 ust. 1 Statutu ESBC stanowią podstawę prawną działań nadzorczych Eurosystemu, i że ponadto uprawnienia nadzorcze Eurosystemu wynikają z art. 22 Statutu ESBC (52). EBC uważa, że art. 105 ust. 2 Traktatu i art. 3 ust. 1 Statutu ESBC wyłączają jakąkolwiek ingerencję w uprawnienia nadzorcze Eurosystemu przez jakikolwiek organ wspólnotowy lub krajowy z wyjątkiem banków centralnych działających w ramach ESBC/Eurosystemu (53). Na tym tle, zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w odniesieniu do innych aktów prawa wspólnotowego (54), EBC zaleca wykreślenie wskazanego powyżej odniesienia (55).

22. Działalność w zakresie rozrachunku, rozliczenia i przechowywania powoduje szczególny rodzaj ekspozycji, którego nie należy traktować w ten sam sposób, jak ekspozycji wynikających ze zwykłych pożyczek międzybankowych. Jest to głównie spowodowane tym, że ekspozycje te cechują się bardzo krótkimi terminami zapadalności, jako że zazwyczaj nie przekraczają one jednego dnia, oraz tym, że pozostają one poza kontrolą zainteresowanych instytucji, ponieważ są głównie wynikiem działalności klientów. Choć ryzyko związane z taką działalnością powinno być ograniczane przy użyciu odpowiednich środków i narzędzi monitoringu, EBC popiera wprowadzenie w treści projektowanej dyrektywy wyłączenia w tym zakresie (56). Propozycje zmian zamieszczone w załączniku dokładniej wyjaśniają zakres tego wyłączenia.

Propozycje zmian

Propozycje zmian brzmienia projektowanej dyrektywy wynikające z ewentualnego przyjęcia powyższych uwag zostały zawarte w załączniku.

Sporzadzano we Frankfurt nad Menem, dnia dnia 5 marca 2009 r. Jean-Claude TRICHET Prezes EBC

(1) KOM(2008) 602 wersja ostateczna dnia 1 października 2008 r. Dokument dostępny pod adresem: www.eur-lex.europa.eu

(2) Niniejsza opinia opiera się na wersji z dnia 1 października 2008 r., której dotyczył formalny wniosek o wydanie opinii przez EBC. Treść projektowanej dyrektywy została poddana dalszym zmianom przez grupę roboczą Rady.

(3) Zob. Konkluzje Prezydencji, punkt 8, Rada Europejska, 15 - 16 października 2008 r., dostępne na stronie internetowej Rady pod adresem www.consilium.europa.eu oraz komunikat Komisji „From financial crisis to recovery: A European framework for action” (Od kryzysu finansowego do naprawy – europejski plan działania), KOM(2008) 706 wersja ostateczna dnia 29 października 2008 r., dostępny na stronie internetowej Komisji pod adresem www.ec.europa.eu

(4) Mandat Grupy de Larosière’a z dnia 25 lutego 2009 r. jest dostępny pod adresem www.europa.eu

(5) Zob. punkt 6 opinii EBC CON/2004/7 z dnia 20 lutego 2004 r. wydanej na wniosek Rady Unii Europejskiej w sprawie projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywy Rady 73/239/EWG, 85/611/EWG, 91/675/EWG, 93/6/EWG i 94/19/WE oraz dyrektywy 2000/12/WE, 2002/83/WE i 2002/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, celem ustalenia nowego sposobu organizacji komitetów usług finansowych (KOM(2003) 659 wersja ostateczna) uf, (Dz.U. C 58 z 6.3.2004, s. 23); punkt 6–10 opinii EBC CON/2005/4 z 17 lutego 2005 r. wydanej na wniosek Rady Unii Europejskiej dotyczącej projektu dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady dokonujących gruntownej nowelizacji dyrektywy 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. odnoszącej się do podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz dyrektywy Rady 93/6/EWG z dnia 15 marca 1993 r. w sprawie adekwatności kapitałowej przedsiębiorstw inwestycyjnych oraz instytucji kredytowych (Dz.U. C 52 z 2.3.2005, s. 37) oraz punkt 3.5 opinii EBC CON/2006/60 z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie projektu dyrektywy zmieniającej niektóre dyrektywy wspólnotowe w zakresie zasad proceduralnych i kryteriów oceny stosowanych w ramach oceny ostrożnościowej przypadków nabycia lub zwiększenia udziałów w przedsiębiorstwach sektora finansowego (Dz.U. C 27 z 7.2.2007, s. 1).

(6) Dz.U. L 177 z 30.6.2006, s. 1.

(7) Dz.U. L 177 z 30.6.2006, s. 201.

(8) Zob. art. 150 i art. 151 dyrektywy 2006/48/WE i zmiany tych postanowień w projektowanej dyrektywie.

(9) Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego „International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework” (Międzynarodowa konwergencja w zakresie szacowania kapitału i wymogów kapitałowych), Bank Rozliczeń Międzynarodowych (BIS), czerwiec 2004 r., dostępny na stronie internetowej BIS pod adresem www.bis.org

(10) Zob. w tym zakresie nowe motywy 1 i 7, art. 42b, art. 63a ust. 6 i drugi akapit art. 131a ust. 2.

(11) Zob. w tym zakresie „Joint Practical Guide of the European Parliament, the Council and the Commission for persons involved in the drafting of legislation within the Community institutions” (Łączne praktyczne wytyczne Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji dla osób uczestniczących w procesie tworzenia prawa w ramach instytucji wspólnotowych), w szczególności zalecenia 12 i 17, s. 38 i 54, dostępne na stronie internetowej Europa pod adresem www.europa.eu

(12) Komitet Lamfalussy’ego sam podkreślił w 2001 r., że takie zalecenia dotyczące wykładni i wspólne standardy „dotyczące spraw nieobjętych prawem UE – w potrzebnym zakresie mogłyby zostać przyjęte w prawie wspólnotowym poprzez procedurę poziomu 2” (zob. „Final report of the Committee of Wise Men on the regulation of European securities markets” (Raport końcowy Komitetu Mędrców w sprawie regulacji europejskiego rynku papierów wartościowych) z dnia 15 iutego 2001, s. 37, dostępny na stronie internetowej Europa pod adresem www.europa.eu).

(13) Projekt dyrektywy Komisji zmieniającej niektóre załączniki do dyrektywy 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie postanowień technicznych dotyczących zarządzania ryzykiem i projekt dyrektywy Komisji zmieniającej niektóre załączniki do dyrektywy 2006/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie postanowień technicznych dotyczących zarządzania ryzykiem, dostępne na stronie internetowej Komisji pod adresem www.ec.europa.eu

(14) Komunikat Komisji „Przegląd procedury Lamfalussy’ego. Wzmocnienie konwergencji w zakresie nadzoru”, dnia 20 listopada 2007 r., KOM(2007) 727 wersja ostateczna, dostępny na stronie internetowej Komisji pod adresem www.ec.europa.eu

(15) Zob. punkty 6.2.3 i 6.4.5 uzasadnienia projektowanej dyrektywy, s. 8 i 10.

(16) Zob. punkt 6.2.3 uzasadnienia projektowanej dyrektywy, s. 8.

(17) Proponowany art. 113 ust. 4 lit. f).

(18) Zob. drugi akapit proponowanego art. 111 ust. 1.

(19) Nowy art. 113 ust. 3 lit. i).

(20) Zob. nowy załącznik V.

(21) Zob. „Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision” (Zasady prawidłowego zarządzania ryzykiem płynności i nadzoru), Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego, wrzesień 2008 r, dostępny na stronie internetowej BIS pod adresem www.bis.org

(22) Zob. „First part of the CEBS’ technical advice on liquidity risk management – Survey of the current regulatory frameworks adopted by the EEA regulators” (Część pierwsza technicznych zaleceń CEBS w sprawie zarządzania ryzykiem płynności – badanie obecnych ram prawnych przyjętych przez organ nadzoru w obszarze EOG) z dnia 15 sierpnia 2007 r. oraz „Second part of the CEBS’s technical advice to the European Commission on liquidity risk management – Analysis of specific issues listed by the Commission and challenges not currently addressed in the EEA” (Część druga technicznych zaleceń CEBS dla Komisji Europejskiej w sprawie zarządzania ryzykiem płynności – analiza szczególnych kwestii wskazanych przez Komisję i wyzwań nie będących obecnie przedmiotem regulacji w ramach EOG) z dnia 18 września 2008 r., CEBS 2008 147, dostępne na stronie internetowej CEBS pod adresem www.c-ebs.org

(23) Zob. nowy ustęp 14a załącznika V.

(24) Zob. nowe ustępy 14 i 18 załącznika V i nowy ustęp 1 lit. e) załącznika XI.

(25) „Second part of the CEBS’s technical advice to the European Commission on liquidity risk management – Analysis of specific issues listed by the Commission and challenges not currently addressed in the EEA” (Część druga technicznych zaleceń CEBS dla Komisji Europejskiej w sprawie zarządzania ryzykiem płynności – analiza szczególnych kwestii wskazanych przez Komisję i wyzwań nie będących obecnie przedmiotem regulacji w ramach EOG) z dnia 18 września 2008 r., CEBS 2008 147, zalecenie 29, s. 11 i s. 64–66, dostępne na stronie internetowej CEBS pod adresem www.c-ebs.org

(26) Zob. „Główne punkty dotyczące prac podejmowanych przez CEBS.”, dokument z dnia 3 września 2008 r., dostępny na stronie internetowej CEBS pod adresem www.c-ebs.org

(27) Artykuł . 4 ust. 23 dyrektywy 2006/48/WE.

(28) Zob. art. 49 lit. a) dyrektywy 2006/48/WE i nowy art. 49 lit. a).

(29) Nowy art. 130 ust. 1.

(30) Zob. drugi akapit art. 46 ust. 2 dyrektywy 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych zmieniającej dyrektywę Rady 85/611/EWG i 93/6/EWG i dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającej dyrektywę Rady 93/22/EWG (Dz.U. L 145 z 30.4.2004, s. 1).

(31) Należy porównać ustęp pierwszy art. 49 dyrektywy 2006/48/WE z proponowanym nowym ostatnim ustępem tego samego artykułu w projektowanej dyrektywie.

(32) „Report of the Financial Stability Forum on Enhancing Market and Institutional Resilience” (Raport Forum Stabilności Finansowej w sprawie zwiększenia prężności rynkowej i instytucjonalnej) z dnia 7 kwietnia 2008 r., zalecenie V.8, s. 42–43 stanowi, że „organy nadzoru i banki centralne powinny zwiększyć współpracę i wymianę informacji, włączając w to informacje dotyczące oceny ryzyka dla stabilności finansowej. Wymiana informacji powinna być szybka w okresach, gdy rynek przechodzi trudności”. Dostępny na stronie internetowej Forum Stabilności Finansowej pod adresem www.fsforum.org

(33) Zob. na przykład punkt 2.4.1 opinii EBC CON/2007/33 z dnia 5 listopada 2007 r. wydanej na wniosek austriackiego Ministerstwa Finansów w sprawie projektu ustawy zmieniającej ustawę prawo bankowe, ustawę o kasach oszczędności, ustawę o organie nadzoru rynku finansowego i ustawę o Oesterreichische Nationalbank oraz punkt 2.4.1 opinii EBC CON/2006/15 z dnia 9 marca 2006 r. wydanej na wniosek Ministra Finansów Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie projektu ustawy o nadzorze nad instytucjami finansowymi. Wszystkie opinie EBC są dostępne na stronie internetowej EBC pod adresem www.ecb.europa.eu

(34) Zob. zasada 17 na s. 14–36 w „Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision” (Zasady prawi dłowego zarządzania ryzykiem płynności i nadzoru), dostępny na stronie internetowej BIS pod adresem www.bis.org Pozostałe aspekty dotyczące płynności są ujęte w punktach 11 i 12 niniejszej opinii.

(35) Zob. nowy art. 131a.

(36) Zob. konkluzje Rady (ECOFIN) z dnia 7 października 2008 r., s. 17, dostępne na stronie internetowej Rady Unii Europejskiej pod adresem www.consilium.europa.eu

(37) Należy porównać motyw 6 projektowanej dyrektywy z nowym art. 40 ust. 3 i trzecim zdaniem nowego ustępu 1a załącznika XI.

(38) Zob. na przykład art. 132 ust. 3 dyrektywy 2006/48/WE i art. 12 ust. 2 dyrektywy 2002/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego i zmieniającej dyrektywy Rady 73/239/EWG, 79/267/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG i 93/22/EWG oraz dyrektywy 98/78/WE i 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 35 z 11.2.2003, s. 1).

(39) Zob. nowy art. 122a.

(40) Jak to zostało wskazane w nowym art. 122a ust. 1.

(41) EBC jest świadomy, że nowy artykuł projektowanej dyrektywy był przedmiotem dalszych zmian wprowadzonych przez grupę roboczą w Radzie.

(42) Zob. analiza przedstawiona w raporcie EBC w sprawie „The incentive structure of the »originate and distribute model«” (Struktura zachęt modelu opartego na »originate and distribute«), grudzień 2008 r., dostępnego na stronie internetowej EBC pod adresem www.ecb.europa.eu

(43) Zob. proponowany motyw 15, ostatnie zdanie podejścia ogólnego przyjętego przez Radę w dniu 19 listopada 2008 r. (dokument dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/08/st16/st16216.pl08.pdf), który również stanowi, że Komisja zamierza przedstawić odpowiednie wnioski prawodawcze, po należytej analizie wpływu proponowanych środków.

(44) W przedmiocie ogólnego opisu krajowych przepisów prawnych znajdujących zastosowanie do sekurytyzacji w 15 państwach członkowskich, zob. raport European Financial Markets Lawyers Group (grupy europejskich prawników rynku finansowego) (EFMLG) w sprawie przeszkód w transgranicznej sekurytyzacji w ramach Unii Europejskiej z dnia 7 maja 2007 r. dostępny na stronie internetowej EFMLG pod adresem www.efmlg.org

(45) Raport EBC w sprawie struktur bankowych, s. 24.

(46) „Financial Instruments: Recognition and Measurement” (Instrumenty finansowe: uznanie i szacowanie), wydane w grudniu 2003 r.

(47) „Consolidation – Special Purpose Entities” (Konsolidacja – jednostki specjalnego przeznaczenia).

(48) Zob. „Joint Practical Guide” (Wspólny przewodnik praktyczny), w szczególności zalecenie 16, dostępny na stronie internetowej Europa pod adresem www.europa.eu

(49) Zalecenie 16.7 w „Joint Practical Guide” dostępnym na stronie internetowej Europa pod adresem www.europa.eu

(50) Zobacz na przykład zdanie pierwsze art. 129 ust. 2 dyrektywy 2006/48/WE i nowy art. 129 ust. 1 lit. b).

(51) Artykuł. 49 lit. b) dyrektywy 2006/48/WE.

(52) Zob. na przykład punkt 7 opinii EBC CON/99/19 z dnia 20 stycznia 2000 r. na wniosek luksemburskiego Ministerstwa Skarbu i Budżetu w sprawie projektu ustawodawczego wykonującego dyrektywę 98/26/WE o ostateczności rozrachunku w systemach płatności z dnia 5 kwietnia 1993 r., ze zmianami, w sprawie sektora finansowego i uzupełniającej ustawę z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie utworzenia komisji odpowiedzialnej za nadzór ostrożnościowy sektora finansowego, jak również punkt 7.2 opinii EBC CON/2006/23 z dnia 22 maja 2006 r. na wniosek Central Bank of Malta w sprawie projektu ustawy zmieniającej ustawę o Central Bank of Malta.

(53) EBC zwracał również uwagę w niedawnych opiniach w sprawie projektów ustaw krajowych w państwach członkowskich spoza strefy euro, że banki centralne Eurosystemu wykonują nadzór nad systemami płatności zgodnie ze wspólną polityką nadzoru określoną przez Radę Prezesów, która również znajdzie zastosowanie do innych banków centralnych po przyjęciu przez określone państwo członkowskie waluty euro (zob. np. punkt 13–16 opinii EBC CON/2005/24 z dnia 15 lipca 2005 r. na wniosek Ministra Finansów Republiki Czeskiej w sprawie projektu ustawy o integracji organów nadzoru rynków finansowych, oraz w niedawnym okresie, punkty 3.9.uf i 3.10 opinii EBC CON/2008/83 z dnia 2 grudnia 2008 r. na wniosek węgierskiego Ministerstwa Finansów w sprawie projektu ustawy zmieniającej ustawę o Magyar Nemzeti Bank (węgierskim banku centralnym). Ponadto, inne państwa członkowskie spoza strefy euro zmieniły odpowiednie ustawy. W chwili obecnej, w Zjednoczonym Królestwie, Bank of England sprawuje nadzór na systemami płatności na zasadzie pozaprawnej. Część 5 Banking Bill (ustawy o bankowości) obecnie rozpatrywanej przez parlament brytyjski (dostępnej na stronie internetowej parlamentu Zjednoczonego Królestwa pod adresem www.parliament.uk, s. 87) nadałaby podstawę prawną sprawowanej przez Bank of England roli w zakresie nadzoru nad systemami płatności.

(54) Zob. punkt 14 opinii EBC CON/2001/25 z dnia 13 września 2001 r. wydanej na wniosek Rady Unii Europejskiej w sprawie projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nadzoru uzupełniającego nad instytucjami kredytowymi, przedsiębiorstwami ubezpieczeniowymi i firmami inwestycyjnymi w konglomeracie finansowym oraz zmiany dyrektyw Rady 73/239/EWG, 79/267/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG oraz 93/22/EWG, i dyrektyw 98/78/WE oraz 2001/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. C 271 z 26.9.2001, s. 10).

(55) Również w motywie 26 dyrektywy 2006/48/WE.

(56) Nowy art. 106 ust. 2 lit. c).