PL ECB-PUBLIC 
 
 OPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO 
z dnia 14 maja 2021 r.  
w sprawie obowiązku przyjmowania płatności gotówkowych 
(CON/2021/18) 
 
Wprowadzenie i podstawa prawna 
W dniu 21 kwietnia 2021 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrz ymał wniosek Prezesa Narodowego 
Banku Polskiego (NBP), działającego w imieniu Prezydenta Rzeczy pospolitej Polskiej, o wydanie opinii w 
sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych  (zwanego dalej „projektem ustawy”). 
Właściwość EBC do wydania opinii wynika z art. 127 ust. 4 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu o funkcjonowaniu 
Unii Europejskiej oraz pierwszego i drugiego tiret art. 2 ust. 1 decyzji Rady nr 98/415/WE1, z uwagi na to, 
że projekt ustawy dotyczy spraw walutowych i środków płatności.  Rada Prezesów wydała niniejszą opinię 
zgodnie ze zdaniem pierwszym ar t. 17 ust. 5 Regulaminu Europejs kiego Banku Centralnego. 
 
1. Założenia projektu ustawy 
1.1  Celem projektu ustawy, która zmienia ustawę o usługach pła tniczych2, jest wprowadzenie 
obowiązku przyjmowania banknotów i monet emitowanych przez NBP w transakcjach, których 
przedmiotem jest świadczenie usług i sprzedaż towarów konsument om przez akceptantów. Jak 
wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, celem projektu ustawy jest uwzględnienie zwyczajów 
płatniczych oraz potrzeby zapewnienia możliwości korzystania pr zez wszystkie grupy społeczne z 
preferowanych przez nie form płatności, w tym płatności gotówko wych.  W sytuacji kryzysowej, 
takiej jak obecna pandemia COVID-19, nieprzyjmowanie gotówki w punktach sprzedaży detalicznej 
i punktach usługowych może mieć poważne konsekwencje, głównie d la osób starszych i 
niepełnosprawnych, które płacą jedynie gotówką, ponieważ mogą o ne doświadczać poważnych 
problemów związanych z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życio wych, takich jak zakup 
żywności i leków. Wraz z rozwojem pandemii coraz powszechniejsz e staje się nieprzyjmowanie 
gotówki przez akceptantów, a badanie dotyczące praktyk płatnicz ych w Polsce przeprowadzone 
przez NBP we wrześniu i październiku 2020 r. wykazało, że 8% ba danych spotkało się z sytuacją 
odmowy przyjęcia gotówki w okresie pandemii. 
1.2  Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy polski ustawodawca  do chwili obecnej nie zobowiązywał 
podmiotów gospodarczych działających w Polsce do przyjmowania p łatności gotówkowych. 
Przepisów ustawy o Narodowym Banku Polskim3, które stanowią, że banknoty i monety emitowane 
                                                 
1  Decyzja Rady 98/415/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie ko nsultacji Europejskiego Banku Centralnego 
udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów przepisów praw nych (Dz.U. L 189 z 3.7.1998, s. 42). 
2  Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dzi ennik Ustaw z 2020 r., poz. 794). 
3  Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim ( Dziennik Ustaw z 2020 r., poz. 2027). 
ECB-PUBLIC 
2 przez NBP są prawnym środkiem płatniczym w Polsce, nie można in terpretować w ten sposób, że 
ustanawiają one bezwarunkowy obowiązek przyjmowania banknotów i  monet, mimo że mają one 
status prawnego środka płatniczego4. Konsekwencje uznania waluty za prawny środek płatniczy 
nie są szczegółowo określone w polskim prawie. W związku z tym zasada swobody umów 
określona w polskim Kodeksie cywilnym5 umożliwia akceptantom prowadzenie działalności w taki 
sposób, że zawierają oni umowy z konsumentami tylko wtedy, gdy konsumenci zgodzą się na 
korzystanie wyłącznie z płatności bezgotówkowych. Taki efekt mo żna osiągnąć np. poprzez 
umieszczanie informacji o nieprzyjmowaniu płatności gotówkowych  w widocznym miejscu, np. w 
wystawie sklepowej. Chodzi tu więc raczej o włączenie odpowiedn ich postanowień do stosunku 
umownego, a nie o status prawny banknotów i monet6.  
1.3  Aby osiągnąć cel polegający na zobowiązaniu akceptantów do  przyjmowania płatności w gotówce 
będącej prawnym środkiem płatniczym pomimo istnienia zasady swo body umów, projekt ustawy 
zakazuje akceptantom uzależniania umowy o świadczenie usług lub  sprzedaż towarów od 
bezgotówkowej płatności, a także zakazuje odmowy zapłaty przez konsumenta w wyemitowanych 
przez NBP banknotach i monetach stanowiących legalny środek pła tniczy. W tym celu pojęcie 
„akceptanta” oznacza odbiorcę innego niż konsument, na rzecz kt órego agent rozliczeniowy 
świadczy usługę płatniczą. Projekt ustawy przewiduje następując e wyłączenia, w odniesieniu do 
których obowiązek przyjmowania gotówki nie ma zastosowania: a) w działalności prowadzonej w 
sieci Internet; b) w miejscu prowadzenia działalności bez obecn ości personelu; c) w trakcie imprezy 
masowej7, o ile zamieszczono stosowną informację w regulaminie tej impr ezy. Zgodnie z 
uzasadnieniem projektu ustawy wyłączenia te zapewniają równowag ę między interesami 
poszczególnych uczestników obrotu gospodarczego, z jednej stron y bowiem pozostawia się 
dowolność akceptantom w specyficznych przypadkach, w których ni eprzyjmowanie płatności 
gotówkowych może być niezbędne, a z drugiej zabezpiecza interes  konsumentów, nie wypaczając 
założeń regulacji 
1.5  Wreszcie projekt ustawy zakazuje akceptantom nakładania i pobierania jakichkolwiek dodatkowych 
opłat z tytułu przyjmowania zapłaty banknotami i monetami emito wanymi przez NBP oraz 
różnicowania ceny w zależności od formy zapłaty. Jak wskazano w  uzasadnieniu, celem tego 
przepisu jest ochrona osób chcących dokonać płatności w gotówce  przed ponoszeniem 
dodatkowych kosztów z tego tytułu. 
 
2. Uwagi ogólne Rola i znaczenie p łatności gotówkowych w spo łeczeństwie 
2.1 Chociaż elektroniczne instrumenty płatnicze są coraz części ej stosowane jako preferowana forma 
płatności detalicznych w wielu państwach członkowskich, EBC zau waża, że gotówka nadal 
                                                 
4  Zob. art. 32 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Ba nku Polskim (Dziennik Ustaw z 2020 r., poz. 2027) 
oraz uzasadnienie projektu ustawy. 
5  Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dziennik Ustaw z 2020 r., poz. 1740). 
6  Zob. art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dziennik U staw z 2020 r., poz. 1740). 
7  W rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o b ezpieczeństwie imprez masowych (Dziennik Ustaw z 
2019 r., poz. 2171). 
ECB-PUBLIC 
3 odgrywa ważną rolę w społeczeństwie. Możliwość płacenia w gotów ce pozostaje szczególnie 
ważna dla niektórych grup społecznych, które z różnych uzasadni onych powodów preferują 
używanie gotówki zamiast innych instrumentów płatniczych. Gotów ka jest zasadniczo również 
przydatna jako instrument płatniczy, ponieważ jest powszechnie akceptowana, szybka w użyciu i 
ułatwia kontrolę nad wydatkami płatnika. Ponadto jest to jedyny  instrument płatniczy umożliwiający 
obywatelom natychmiastowe rozliczenie transakcji w pieniądzu ba nku centralnego8. 
2.2 EBC rozumie, że elektroniczne instrumenty płatnicze są cora z częściej wykorzystywane jako 
metoda płatności w Polsce9. W Polsce nadal jednak dominuje wykorzystanie gotówki w 
transakcjach płatniczych, a zgodnie z najnowszymi publicznie do stępnymi danymi wykorzystanie 
gotówki w płatnościach detalicznych w 2019 r. stanowiło 54 % ca łkowitej liczby dokonanych 
płatności10. Można uznać, że część polskiego społeczeństwa znajduje się po za systemem 
bankowym, w tym osoby, które jeszcze lub już nie posiadają rach unku bankowego lub płatniczego, 
co uniemożliwia im dostęp do bezgotówkowych instrumentów płatni czych. Jak wskazano w 
uzasadnieniu projektu ustawy, zgodnie ze wstępnymi wynikami bad ania przeprowadzonego przez 
NBP w okresie wrzesień-październik 2020 r. grupa ta szacowana j est na około 14% Polaków w 
wieku powyżej 15 lat. 
2.3 Choć EBC pozytywnie ocenia dalsze innowacje i rozwój w dzie dzinie elektronicznych instrumentów 
płatniczych, EBC uważa również, że gotówka odgrywa wyjątkową ro lę, ponieważ niektóre grupy 
społeczne nie są w stanie korzystać z elektronicznych metod pła tności i innych innowacyjnych 
rozwiązań płatniczych. Gotówka jako taka jest kluczową metodą p łatności, zwłaszcza dla osób 
starszych, młodzieży, imigrantów, osób niepełnosprawnych, obywa teli znajdujących się w trudnej 
sytuacji społecznej oraz osób mających ograniczony dostęp do us ług cyfrowych11. Istnieją również 
inne uzasadnione powody, dla których konsumenci mogą preferować  korzystanie z gotówki. Jest to 
jedyny sposób płatności, który można wykorzystać do natychmiast owego i ostatecznego 
uregulowania długu bez pośrednika, który jest dostępny dla każd ego w każdym momencie. 
Ponadto gotówka ułatwia włączenie całej ludności do gospodarki,  umożliwiając rozliczanie 
transakcji finansowych w ten sposób. Gotówka może również odgry wać ważną rolę w przypadku 
zakłóceń funkcjonowania  systemu płatniczego12. 
2.4 W sytuacji kryzysowej, takiej jak trwająca pandemia COVID-1 9, nieprzyjmowanie gotówki w 
punktach handlowo-usługowych może rzeczywiście mieć szczególne znaczenie dla osób 
starszych, osób niepełnosprawnych i wszystkich osób niemających  dostępu do bezgotówkowych 
środków płatniczych, ponieważ w rezultacie mogą one napotkać po ważne trudności w 
zaspokojeniu swoich podstawowych potrzeb. 
                                                 
8  Zob. pkt 2.4 opinii CON/2017/8, pkt 2.1 opinii CON/2019/41, p kt 9.2.1 opinii CON/2020/13, pkt 2.3 opinii 
CON/2020/21 i pkt 7.2.1 opinii CON/2021/9. Opinie EBC są publik owane na stronie internetowej EUR-Lex. 
9  Zob. publikację Narodowego Banku Polskiego pt. „System płatni czy w Polsce”, str. 42, dostępną na stronie 
internetowej NBP pod adresem www.nbp.pl .  
10   Zob. publikację Narodowego Banku Polskiego pt. „Ocena funkcj onowania polskiego systemu płatniczego w II 
półroczu 2020 roku - System płatniczy w Polsce”, str. 145, dost ępną na stronie internetowej NBP pod adresem 
www.nbp.pl .  
11  Zob. pkt 2.4 opinii CON/2017/8. 
12  Zob. pkt 2.1 opinii CON/2019/41 oraz pkt 9.2.1 opinii CON/202 0/13. 
ECB-PUBLIC 
4 2.5 W tym kontekście EBC z dużym zadowoleniem przyjmuje fakt, ż e projekt ustawy zasadniczo 
wzmacnia prawo obywateli do dokonywania płatności gotówką, zwła szcza w przypadku placówek 
handlowych, w których obecny jest personel, zachowując tym samy m rolę gotówki jako 
powszechnie akceptowanego środka płatniczego. EBC pragnie jedno cześnie podkreślić, że mogą 
zaistnieć sytuacje, np. w dziedzinie usług transportu publiczne go lub innych usług publicznych, w 
których obywatele powinni mieć możliwość dokonywania płatności gotówką, nawet jeśli za usługę 
płaci się automatycznie. EBC rozumie, że obecnie – na przykład w przypadku transportu 
publicznego – alternatywy dla płatności bezgotówkowych, takie j ak zlokalizowane w pobliżu 
możliwości zakupu biletu inne niż automat bezgotówkowy, oferowa ne są w dostatecznym 
standardzie. EBC z zadowoleniem przyjmuje również wprowadzenie w projekcie ustawy przepisu 
gwarantującego, że akceptant przyjmujący gotówkę nie może nalic zać z tego tytułu żadnych 
płatności dodatkowych a zobowiązanie pieniężne ma być rozliczon e banknotami i monetami 
będącymi prawnym środkiem płatniczym według wartości nominalnej . 
 
Status banknotów i monet euro jako prawnego środka płatniczego 
2.6 Polska jest państwem członkowskim objętym derogacją od ucze stnictwa w trzecim etapie unii 
gospodarczej i walutowej. Jakkolwiek prawo Unii reguluje jedyni e status banknotów i monet euro 
jako prawnego środka płatniczego, unijne przepisy mające zastos owanie do statusu banknotów i 
monet euro jako prawnego środka płatniczego będą miały bezpośre dnie zastosowanie w 
momencie wprowadzenia euro w Polsce. W tym szczególnym kontekśc ie instytucjonalnym EBC 
przygotował ocenę przepisów projektu ustawy w porównaniu z odpo wiednimi praktykami w strefie 
euro, w szczególności w odniesieniu do statusu banknotów euro j ako prawnego środka 
płatniczego. 
2.7 Zgodnie z Traktatem podstawowym zadaniem Europejskiego Syst emu Banków Centralnych 
(ESBC) jest wspieranie sprawnego funkcjonowania systemów płatni czych13 a  E B C  m a  w y łą c z n e  
prawo do upoważniania do emisji banknotów euro w Unii14. Banknoty euro emitowane przez EBC i 
krajowe banki centralne strefy euro są jedynymi banknotami o st atusie prawnego środka 
płatniczego w strefie euro15. 
2.8 Pojęcie „prawnego środka płatniczego” było przedmiotem anal izy Trybunału Sprawiedliwości Unii 
Europejskiej. W szczególności Trybunał wyjaśnił, że pojęcie „pr awnego środka płatniczego” w 
odniesieniu do środka płatniczego denominowanego w jednostce mo netarnej oznacza, że przyjęcia 
tego środka płatniczego nie można co do zasady odmówić w ramach  zaspokojenia długu 
wyrażonego w tej samej jednostce monetarnej, przy czym zaspokoj enie następuje według jego 
wartości nominalnej i ze skutkiem zwalniającym. Wyjaśniając poj ęcie „prawnego środka 
płatniczego” w prawie Unii, Trybunał wziął pod uwagę zalecenie Komisji z dnia 22 marca 2010 r. 
dotyczące zakresu i skutków statusu banknotów i monet euro jako  prawnego środka płatniczego16, 
które dostarcza użytecznych wskazówek do interpretacji odpowied nich przepisów prawa Unii. Pkt 1 
                                                 
13  Art. 127 ust. 2 Traktatu oraz art. 3 ust. 1 Statutu ESBC. 
14  Pierwsze zdanie art. 128 ust. 1 Traktatu oraz pierwsze zdanie  art. 16 Statutu ESBC. 
15  Trzecie zdanie art. 128 ust. 1 Traktatu oraz trzecie zdanie a rt. 16 Statutu ESBC. 
16  Dz.U. L 83 z 30.3.2010, s. 70. 
ECB-PUBLIC 
5 zalecenia 2010/191 stanowi, że w sytuacji, gdy istnieje zobowią zanie pieniężne, status banknotów i 
monet euro jako prawnego środka płatniczego powinien obejmować:  a) obowiązkową akceptację 
takich banknotów i monet, b) akceptację ich pełnej wartości nom inalnej oraz c) ich moc umarzania 
zobowiązań pieniężnych. Zdaniem Trybunału zapis ten świadczy o tym, że koncepcja „prawnego 
środka płatniczego” obejmuje między innymi obowiązek przyjmowan ia co do zasady, do celów 
zapłaty, banknotów i monet denominowanych w euro17. 
2.9 Trybunał wyjaśnił, że – w zakresie, w jakim ten przepis poz wala prawodawcy Unii na przyjmowanie 
przepisów niezbędnych do używania  euro jako jednej waluty – ar t. 133 Traktatu upoważnia 
wyłącznie prawodawcę Unii do doprecyzowania reżimu prawnego zwi ązanego z posiadaniem 
statusu prawnego środka płatniczego przez banknoty denominowane  w euro w zakresie w jakim 
jest to konieczne do używania euro jako jednej waluty. Taka wył ączna kompetencja wyklucza 
jakąkolwiek kompetencję państw członkowskich w tej dziedzinie, chyba że zostały one do tego 
upoważnione przez Unię Europejską lub chyba że ma to na celu wy konanie aktów prawa Unii18. 
2.10 Trybunał wyjaśnił jednak dalej, że ów status prawnego środ ka płatniczego nie implikuje 
bezwzględnego obowiązku przyjmowania, lecz jedynie przyjmowania  banknotów denominowanych 
w euro jako środka płatniczego co do zasady. Wyłączna kompetenc ja Unii w dziedzinie polityki 
pieniężnej pozostaje bez uszczerbku dla kompetencji państw czło nkowskich, których walutą jest 
euro, do regulowania zasad wykonywania zobowiązań pieniężnych, o ile takie uregulowanie nie 
narusza zasady, zgodnie z którą co do zasady powinno być możliw e wykonanie zobowiązania 
pieniężnego poprzez zapłatę gotówki. W związku z tym ta wyłączn a kompetencja nie uniemożliwia 
państwu członkowskiemu przyjęcia przepisów wspierających status  gotówkowych instrumentów 
płatniczych jako prawnego środka płatniczego – np. państwo czło nkowskie może zobowiązać 
administrację publiczną do przyjmowania płatności gotówkowych o d obywateli. Nie stoi ona 
również na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie w ramach wykonywania swoich 
kompetencji wprowadziło, za względu na interes publiczny, odstę pstwo od tego obowiązku w 
odniesieniu do zobowiązań pieniężnych nałożonych przez władze p ubliczne, z zastrzeżeniem 
spełnienia określonych warunków. W szczególności obowiązek przy jmowania banknotów i monet 
euro może co do zasady zostać ograniczony przez państwa członko wskie ze względu na interes 
publiczny i z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności. Oznacza t o, że tego rodzaju ograniczenia 
muszą być proporcjonalne do zamierzonego celu leżącego w intere sie publicznym. Ograniczając 
uznaną przez prawo Unii możliwość wykonania zobowiązania pienię żnego co do zasady za 
pomocą banknotów i monet wyrażonych w euro, państwa członkowski e powinny zapewnić, aby 
podejmowane przez nie środki były zgodne z zasadą proporcjonaln ości, co wymaga, aby przyjęte 
środki były odpowiednie do osiągnięcia określonego zgodnego z p r a w e m  c e l u  i  n i e  w y k r a c z a ł y  
poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia19. 
                                                 
17  Zob. wyrok z dnia 26 stycznia 2021 r., Hessischer Rundfunk, C -422/19 i C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63, pkt 46 do 
49. 
18  Zob. wyrok z dnia 26 stycznia 2021 r., Hessischer Rundfunk, C -422/19 i C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63, pkt 50 do 
52. 
19  Zob. wyrok z dnia 26 stycznia 2021 r., Hessischer Rundfunk, C -422/19 i C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63, pkt 55 do 
56 oraz 67 do 70. 
ECB-PUBLIC 
6 2.11 W swoich opiniach EBC przedstawił dodatkowe wskazówki doty czące tego, czy dane ograniczenia 
można uznać za proporcjonalne. W szczególności EBC zauważył, że  im ograniczenie jest szersze i 
bardziej ogólne, tym bardziej rygorystyczna powinna być interpr etacja wymogu proporcjonalności 
ograniczenia do zamierzonego celu. Rozważając, czy ograniczenie  jest proporcjonalne, należy 
zawsze brać pod uwagę negatywny wpływ danego ograniczenia oraz możliwość przyjęcia 
alternatywnych środków, które pozwoliłyby osiągnąć odpowiedni c el przy mniej niekorzystnych 
skutkach20.  
2.12 I wreszcie zalecenie 2010/191, na które powołuje się Trybu nał, stanowi, że w przypadku płatności 
dokonywanych przy użyciu banknotów i monet euro nie powinny być  naliczane żadne dopłaty21. 
2.13 W związku z powyższym EBC uważa, że projekt ustawy jest zg odny ze statusem banknotów i 
monet euro jako prawnego środka płatniczego na mocy prawa Unii.  Ponadto EBC uważa, że 
przewidziane w projekcie ustawy wyjątki od ogólnej zasady zobow iązującej akceptantów do 
przyjmowania płatności w banknotach i monetach emitowanych prze z NBP są jasno określone, nie 
są nadmierne i są ogólnie proporcjonalne w świetle ogólnej ocen y sytuacji, pod warunkiem że 
obywatele w Polsce mają generalnie możliwość płacenia za podsta wowe usługi publiczne, takie jak 
transport publiczny, za pomocą gotówki, np. poprzez skorzystani e z pobliskiego punktu 
handlowego jako alternatywy dla automatu bezgotówkowego. Przewi dziany w projekcie ustawy 
zakaz pobierania dodatkowych opłat z tytułu płatności banknotam i i monetami jest również zgodny 
ze statusem banknotów i monet euro jako prawnego środka płatnic zego na mocy prawa Unii. 
 
Niniejsza opinia zostanie opublikowana na stronie internetowej EUR-Lex. 
 
 Sporządzono we Frankfurcie na d Menem dnia 14 maja 2021 r. 
 
[podpis]  
Prezes EBC Christine LAGARDE 
                                                 
20  Zob. pkt 2.7 opinii CON/2017/8. 
21  Zob. wyrok z dnia 26 stycznia 2021 r., Hessischer Rundfunk, C -422/19 i C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63, pkt 8.