W praktyce kilka czynników ogranicza zdolność rynków energii elektrycznej do generowania wysokich cen w okresach niedoborów. Po pierwsze, nieliczni indywidualni konsumenci energii elektrycznej są w stanie zareagować na wahania cen w czasie rzeczywistym i ograniczyć swoje zużycie w godzinach szczytowych, kiedy ceny są wysokie. Wobec braku zapotrzebowania wrażliwego cenowo przepisy ustanawiane przez organy krajowe w celu zrównoważenia podaży i popytu często obejmują niskie progi cen regulowanych, które nie odzwierciedlają gotowości konsumentów do płacenia za bezpieczne dostawy i które z tego względu generują ceny, które nie odzwierciedlają faktycznej wartości wystarczalności zasobów dodatkowych.

W celu sprawdzenia, czy analizowane rynki są w stanie wygenerować wystarczające inwestycje w zdolności wytwórcze, aby sprostać przyszłemu zapotrzebowaniu, w badaniu sektorowym sprawdzono, czy występują błędy regulacyjne lub niedoskonałości rynku, które utrudniają inwestycje. W badaniu zidentyfikowano kilka niedoskonałości rynku, które mogą uniemożliwiać rynkom energii elektrycznej wytworzenie inwestycji wystarczających dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii. W badaniu sektorowym stwierdzono zwłaszcza, że efektywne funkcjonowanie rynków energii elektrycznej uzależnione jest od wystarczającego wzrostu cen w okresach, kiedy podaż jest ograniczona w porównaniu z popytem. Zyski wytwarzane dzięki wysokim cenom w tych okresach „niedoborów” stanowią zachętę do inwestowania o krytycznym znaczeniu, zwłaszcza dla elastycznych technologii, z których rzadko się korzysta i z tego względu muszą one zrównoważyć koszty inwestycyjne w okresie stosunkowo nielicznych godzin funkcjonowania.

W trakcie badania sektorowego służby Komisji skupiły się na rynkach energii elektrycznej w jedenastu państwach członkowskich, które już wprowadziły lub planują wprowadzić mechanizmy zapewniające zdolności wytwórcze. Służby Komisji pozyskały dużą ilość informacji od państw członkowskich, organów regulacji energetyki, stowarzyszeń i operatorów rynku energii, ze spotkań oraz z dwóch zestawów kwestionariuszy skierowanych do ponad 200 zainteresowanych podmiotów. W dniu 13 kwietnia 2016 r. Komisja przedłożyła wstępne sprawozdanie z badania sektorowego do konsultacji społecznych. W niniejszym sprawozdaniu uwzględniono 114 odpowiedzi otrzymanych w związku ze sprawozdaniem wstępnym.

W niniejszym sprawozdaniu końcowym przedstawiono najważniejsze ustalenia z badania, a bardziej szczegółowe informacje znalazły się w załączonym sprawozdaniu. Umożliwia ono rozpoznanie, kiedy mechanizmy zapewniające zdolności wytwórcze wiążą się z pomocą państwa oraz jakie jest podejście Komisji do tych mechanizmów w związku z zasadami pomocy państwa. Stosując te zasady, Komisja dąży do zapewnienia, by państwa członkowskie wprowadzały mechanizmy zapewniające zdolności wytwórcze jedynie w razie potrzeby i w taki sposób, by wewnętrzny rynek energii nie był dzielony na rynki krajowe kosztem konsumentów i potencjalnie celów polityki klimatycznej.

Udzielanie wsparcia publicznego dostawcom mocy grozi zakłóceniem konkurencji na rynku energii elektrycznej i co do zasady stanowi pomoc państwa. Mechanizmy zapewniające zdolności wytwórcze często zapewniają dotacje wyłącznie dla krajowych dostawców mocy, pomijając wartość importu i zakłócając sygnały inwestycyjne. Oznacza to utratę wielu korzyści wynikających z otwartego i dobrze połączonego wewnętrznego rynku energii oraz wzrost kosztów ponoszonych przez konsumentów. Czasami mechanizmy te w nieuzasadniony obiektywnie sposób faworyzują również określone technologie lub podmioty rynkowe lub uniemożliwiają konkurencyjnym nowym podmiotom rozpoczęcie działalności na rynku energii elektrycznej. Zakłóca to konkurencję, zagraża realizacji celu obniżenia emisyjności i podnosi cenę zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii. Z tego względu w dniu 29 kwietnia 2015 r. Komisja zainicjowała badanie sektorowe dotyczące pomocy państwa, aby przeanalizować zapotrzebowanie na mechanizmy zapewniające zdolności wytwórcze, ich strukturę oraz wpływ na rynek.

Po drugie, istnieje znaczny margines usprawnień w zakresie podejścia państw członkowskich do standardów niezawodności, tzn. deklarowanego poziomu bezpieczeństwa dostaw energii oczekiwanego przez rząd. Racjonalny pod względem kosztów standard niezawodności opiera się na wartości, jaką bezpieczeństwo dostaw energii ma dla konsumentów energii elektrycznej. Innymi słowy, państwa członkowskie powinny przeprowadzić analizę kosztów i korzyści w celu określenia, na ile przydatne jest zapewnianie podmiotom rynkowym zachęt do osiągnięcia określonych standardów niezawodności. Jednakże wiele państw członkowskich nie prowadzi takich analiz kosztów i korzyści i nie mierzy wartości, jaką dla konsumentów mają nieprzerwane dostawy energii elektrycznej. Kilka państw członkowskich, które wdrożyły mechanizmy zapewniające zdolności wytwórcze, nie określiło nawet standardów niezawodności. Tam, gdzie istnieją standardy niezawodności, często nie bierze się ich pod uwagę przy tworzeniu mechanizmów zapewniających zdolności wytwórcze lub określaniu ich wielkości.

Po pierwsze, podejście do obliczania wystarczalności zasobów i praktyka w tym zakresie znacząco się różnią w poszczególnych państwach członkowskich. Ponieważ państwa członkowskie stosują zróżnicowane metodyki, miary i założenia, i skoro nie są one jasno komunikowane, zapewnienie wiarygodnych i porównywalnych wyników jest trudnym zadaniem. W badaniu sektorowym respondenci zdecydowanie opowiadali się za zwiększeniem poziomu porównywalności, weryfikowalności i obiektywności ocen wystarczalności. Dla rozwiązania tych problemów w opracowanej przez Komisję inicjatywie dotyczącej struktury rynku proponuje się wdrożenie skoordynowanej europejskiej oceny wystarczalności zasobów opartej na ujednoliconej metodyce.

Oceny wystarczalności, które Komisja dotychczas weryfikowała, zasadniczo zawierają analizy liczbowe, ale badanie sektorowe pokazuje, że nadal do wykonania pozostaje wiele pracy w celu zagwarantowania, by wdrożenie mechanizmów zapewniających zdolności wytwórcze było oparte na obiektywnej i wnikliwej ocenie wystarczalności systemu energii elektrycznej. W razie przedstawienia niedostatecznie wiarygodnych ocen wystarczalności właściwe organy mogą być zmuszone do rozwiązywania problemów wystarczalności w krótkim terminie, co niesie ryzyko kosztownych, zakłócających rynek interwencji, zwiększających poziom niepewności na rynku.

Po zgłoszeniu środka Komisja, na podstawie wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią, dokonuje najpierw oceny, czy konieczne jest rozwiązanie dobrze zdefiniowanego problemu bezpieczeństwa dostaw energii, którego rynek nie jest w stanie sam rozwiązać. Państwa członkowskie mogą tego dowieść, przedstawiając udokumentowane informacje, zgodnie z którymi mało prawdopodobne jest zapewnienie przez rynek takiego poziomu bezpieczeństwa dostaw energii, który uznają za odpowiedni – zdefiniowany w odniesieniu do standardu opłacalności opartego na gotowości konsumentów do płacenia. Obejmuje to identyfikację niedoskonałości rynku będących źródłem problemu, obliczenie ich prawdopodobnego wpływu na inwestycje i niezawodność systemu oraz oszacowanie wielkości luki między oczekiwanym i pożądanym poziomem bezpieczeństwa dostaw energii.

Chociaż struktura mechanizmów zapewniających zdolności wytwórcze jest różna, to zawsze zapewniają one dostawcom mocy dodatkowe dochody za pomocą płatności z tytułu udostępnienia zdolności wytwarzania energii elektrycznej. Istnieje prawdopodobieństwo, że takie wynagrodzenie może wiązać się z pomocą państwa, którą należy zgłosić Komisji do zatwierdzenia zgodnie z unijnymi zasadami pomocy państwa. Komisja prawdopodobnie uzna, że dany środek jest mechanizmem zapewniającym zdolności wytwórcze podlegającym zasadom pomocy państwa, jeżeli i) środek został wprowadzony przez rząd lub wiąże się z jego udziałem, ii) jego głównym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej oraz iii) zapewnia on dostawcom mocy wynagrodzenie stanowiące dodatek do dochodów osiąganych ewentualnie ze sprzedaży energii elektrycznej.

Wreszcie, badanie sektorowe wykazuje, że należy zweryfikować sposób wyznaczenia obszarów rynkowych i go zmienić, aby mogły się kształtować odpowiednie ceny lokalne, wspierające inwestycje w zdolności wytwórcze w tych regionach, gdzie jej brakuje, a także w infrastrukturę przesyłową potrzebną do przesyłania energii elektrycznej od producentów do konsumentów.

Ponadto organy regulacyjne mogą nie być skłonne, by pozwolić na wzrost cen hurtowych ze względu na obawę przed nadużywaniem pozycji rynkowej lub obawę, że przełożą się one na wyższe ceny detaliczne dla gospodarstw domowych i konsumentów przemysłowych. Ryzyko nadużywania pozycji rynkowej związane z większą zmiennością cen można łagodzić poprzez poszerzenie uczestnictwa w rynku i wzmocnienie konkurencji, a także poprzez zwiększenie przejrzystości, dostępności danych i monitorowania rynku.

Ceny odzwierciedlające prawdziwą wartość energii elektrycznej mogą zapewnić sygnały dla nowych inwestycji w niezawodne i elastyczne zdolności wytwórcze potrzebne dla zapewnienia bezpiecznych dostaw energii elektrycznej. Z tego względu kluczową reformą rynku jest wyeliminowanie zbyt niskich progów cenowych i umożliwienie w zamian, by ceny wzrosły i odzwierciedlały gotowość konsumentów do płacenia. Należy usprawnić przepisy dotyczące rynków bilansujących, aby ponoszone przez operatorów sieci koszty utrzymania równowagi w systemie były w pełni odzwierciedlone w cenach odchyleń ponoszonych przez uczestników rynku znajdujących się w stanie „nierównowagi”. Wszyscy uczestnicy rynku powinni otrzymywać zachęty i możliwości wspierania równowagi systemu poprzez zapewnienie, by ich faktyczne zmierzone wytwarzanie lub zużycie energii elektrycznej odpowiadało ilości energii elektrycznej zakontraktowanej przez nich do sprzedaży lub zakupu na rynkach terminowych.

Wreszcie, nawet jeśli ustalanie cen w sposób odzwierciedlający niedobory mocy jest dozwolone, a obszary rynkowe zostały właściwie wyznaczone, podmioty rynkowe mogą nadal powstrzymywać się przed inwestowaniem w nowe zdolności wytwórcze ze względu na wysoki poziom niepewności co do przyszłej sytuacji rynkowej, na przykład wpływu rosnącego udziału energii odnawialnej w rynku i potencjalnej skrajnej zmienności cen na ich inwestycję.

Po trzecie, właściwe wyznaczenie obszarów rynkowych ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia prawidłowych sygnałów lokalizacyjnych dotyczących inwestycji w wytwarzanie i przesył energii. Jeżeli ceny są ustalane na dużym obszarze rynkowym, bez uwzględniania ograniczeń systemu przesyłowego, pozarynkowe środki redysponowania są niezbędne dla wyłączenia części wytwarzania i włączenia go w innym miejscu (po dodatkowej opłacie) na większym obszarze rynkowym w celu zrównoważenia sieci. To redysponowanie pozarynkowe osłabia sygnały inwestycyjne i zakłóca ceny energii elektrycznej, tworząc ukryte dotacje dla niektórych konsumentów i dopłaty dla innych. Takie zakłócenia cen osłabiają handel transgraniczny i ograniczają zachęty do inwestycji w większą przepustowość połączeń wzajemnych między państwami członkowskimi. W badaniu sektorowym wykazano, że obecna konfiguracja obszarów rynkowych w UE powoduje znaczne problemy w funkcjonowaniu i rozwoju wydajnego wewnętrznego rynku energii.

Tam, gdzie oceny wystarczalności pokazują, że w długim terminie możliwe jest takie zreformowanie rynku, by zapewniał on wystarczające zachęty inwestycyjne, a decydenci są co do takiego stanu rzeczy przekonani, a także pod warunkiem, że dostępne są wystarczające zdolności wytwórcze dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii do czasu wygenerowania przez rynek inwestycji, długoterminowe interwencje są zbędne. Być może istnieje jednak potrzeba zapewnienia, by istniejące zdolności wytwórcze nie były przedwcześnie likwidowane.

W jedenastu państwach członkowskich objętych badaniem sektorowym zidentyfikowano 35 mechanizmów zapewniających zdolności wytwórcze. Można je podzielić na mechanizmy „ukierunkowane” i „ogólnorynkowe”, przy czym celem wszystkich jest zapewnienie odpowiednich zdolności wytwórczych spełniających standard niezawodności. Mechanizmy ukierunkowane udzielają wsparcia jedynie dodatkowym zdolnościom wytwórczym wykraczającym poza to, co rynek zapewnia bez stosowania dotacji, podczas gdy mechanizmy ogólnorynkowe udzielają wsparcia wszystkim uczestnikom rynku niezbędnym do osiągnięcia standardu niezawodności. Takie systemy można dodatkowo podzielić na oparte na wolumenie oraz oparte na cenie. W systemach opartych na wolumenie z góry określa się całkowitą wartość niezbędnych zdolności wytwórczych, a następnie należną cenę ustala się z wykorzystaniem procesu rynkowego. W systemach opartych na cenie cena ustalana jest administracyjnie na poziomie obliczonym w celu osiągnięcia inwestycji w wymaganą wartość zdolności wytwórczych.

W takich okolicznościach rezerwa strategiczna będzie prawdopodobnie najlepszym narzędziem reagowania, ponieważ może pomóc w zarządzaniu wolumenem istniejących zdolności wytwórczych usuwanych z rynku. Co więcej, możliwe jest utrzymanie minimalnego poziomu zakłóceń ryku, o ile wielkość rezerwy zostanie utrzymana na możliwie najniższym poziomie, zostanie ona zaprojektowana w taki sposób, by nie wspierać nowych zdolności wytwórczych, a sama w sobie będzie utrzymywana poza rynkiem, aby zachować płynące z cen rynkowych sygnały i zachęty do pozostawienia zdolności wytwórczych na rynku. W celu zapewnienia tymczasowego charakteru rezerw strategicznych nie powinny one wiązać się z długoterminowymi zobowiązaniami (jak na przykład odnawialne umowy jednoroczne) lub czasem realizacji. Powinny one również od samego początku mieć określoną wyraźną datę końcową, powiązaną z planowanymi reformami rynku, co ułatwia zachowanie przyszłych sygnałów inwestycyjnych.

Problemy dotyczące wystarczalności lokalnej

Kwestie dotyczące wystarczalności o charakterze lokalnym są w większości przypadków rozwiązywane poprzez lepsze łączenie obszarów lokalnych z innymi regionami posiadającymi wystarczające zdolności wytwórcze. Jeżeli lepsze połączenie nie jest możliwe (np. na oddalonych wyspach) lub jest zbyt drogie, lokalne niedobory powinny być odzwierciedlone w lokalnych cenach energii elektrycznej, ponieważ stanowi to zachętę zarówno do inwestycji w nowe zdolności wytwórcze, jak i do oszczędzania energii przez konsumentów. Wymaga to utworzenia odrębnego obszaru rynkowego dla obszaru lokalnego.

Jeżeli utworzenie odrębnego obszaru rynkowego również nie jest możliwe, na przykład z uwagi na tak mały rozmiar obszaru deficytowego, że nie występowałaby na nim konkurencja, a wszystkie zdolności wytwórcze w regionie musiałyby być w pełni uregulowane, właściwym rozwiązaniem może być wprowadzenie mechanizmu zapewniającego zdolności wytwórcze. Jeżeli stwierdzono problemy w zakresie wystarczalności o bardziej długoterminowym charakterze i wprowadzany jest mechanizm ogólnorynkowy, można go czasami dopasować w taki sposób, by rozwiązać lokalny problem w zakresie wystarczalności. Na przykład Włochy planują, a Irlandia rozważa utworzenie stref cen zdolności wytwórczych w ramach ogólnorynkowego mechanizmu zapewniającego zdolności wytwórcze, aby wygenerować sygnały zachęcające do inwestycji lokalnych.

Bardziej ukierunkowane środki mogą również być właściwe dla rozwiązania problemu wystarczalności lokalnej. Niektóre formy rezerwy strategicznej mogą być ograniczone wyłącznie do określonego regionu, podobnie jak zamówienia na nowe zdolności wytwórcze. Wielkość tych ukierunkowanych mechanizmów może być dopasowana do stwierdzonej luki w zdolności wytwórczej. Istnieje jednak szczególne ryzyko związane z zamówieniami, polegające na tym, że nowe zdolności wytwórcze wypychają istniejące zdolności wytwórcze z rynku i tworzą sytuację, w której przy inwestycjach w nowe zdolności wytwórcze podmioty rynkowe będą w przyszłości opierać się na zamówieniach, a nie reagować na sygnały rynkowe.

Podsumowując, z wyjątkiem bardzo oddalonych systemów, w których koszty przesyłu są zdecydowanie zbyt wysokie, najwłaściwszym długoterminowym rozwiązaniem problemów z lokalnymi zdolnościami wytwórczymi będą prawdopodobnie nowa infrastruktura przesyłowa lub reformy strukturalne na rynkach energii elektrycznej, odzwierciedlające ograniczenia lokalizacyjne. Lokalne mechanizmy zapewniające zdolności wytwórcze mogą jednak być narzędziami potrzebnymi w okresie przeprowadzania niezbędnych reform.

Problemy dotyczące roli konsumentów energii

Czwarty problem dotyczy utrzymywania się nieelastycznego popytu po stronie konsumentów energii, chociaż elastyczny popyt ma kluczowe znaczenie dla opłacalnego bilansowania rynku energii elektrycznej przy coraz bardziej zmiennych cenach hurtowych wynikających ze zmiennego wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych oraz potencjału wysokich cen w okresach niedoboru. Ten problem może skłaniać państwa członkowskie do wdrożenia systemu przerywalności lub ustanowienia szczególnych przepisów służących stymulowaniu reagowania na zapotrzebowanie w ramach opartego na wolumenie systemu ogólnorynkowego.

Wyniki przeprowadzonej przez Komisję wstępnej oceny ośmiu systemów przerywalności funkcjonujących w 11 państwach członkowskich wskazują, że mogą być one uzasadnione, biorąc pod uwagę ich wpływ na krótko- i długoterminowe bezpieczeństwo dostaw energii. Reagowanie na zapotrzebowanie może zapewnić użyteczne instrumenty bilansowania systemu w krótkim okresie, natomiast w długim okresie w pełni reagująca strona popytowa ma możliwość wyeliminowania potrzeby wprowadzania mechanizmów zapewniających zdolności wytwórcze, ponieważ umożliwiłaby konsumentom płacenie za różne poziomy niezawodności. Jednakże stosowność systemów przerywalności – a zatem ich zgodność z unijnymi zasadami pomocy państwa – jest zasadniczo uzależniona od sposobu ich opracowania oraz faktycznego funkcjonowania.

Zasady pomocy państwa zwykle wymagają, by mechanizmy zapewniające zdolności wytwórcze były dostępne dla wszystkich technologii. Jednakże w przypadku mechanizmów reagowania na zapotrzebowanie brak konkurencji między poszczególnymi zasobami może być uzasadniony. Systemy reagowania na zapotrzebowanie mogą być odpowiednią formą interwencji, jeżeli dopuszczają powszechne uczestnictwo małych i średnich użytkowników przemysłowych oraz agregatorów reagowania na zapotrzebowanie, nie stymulują powstawania nadmiernych zdolności wytwórczych, opierają się na zamówieniach udzielanych w trybie konkurencyjnym i są zaprojektowane w taki sposób, by nie wpływać na ustalanie odpowiednich cen energii elektrycznej w okresach niedoboru. Z drugiej strony niezbyt prawdopodobne jest dopuszczenie na mocy zasad pomocy państwa takich systemów reagowania na zapotrzebowanie, w których zbyt duży odsetek zdolności wytwórczych jest zapewniany jedynie przez ograniczoną grupę dużych beneficjentów przemysłowych. Niesie to ryzyko subsydiowania branż energochłonnych bez zapewnienia odpowiedniej wartości w postaci zwiększonego bezpieczeństwa dostaw energii dla innych konsumentów energii elektrycznej.

Najlepsze praktyki wskazane w badaniu sektorowym pokazują również, że jeżeli na reagowanie na zapotrzebowanie przeznaczone jest specjalne wsparcie, nie powinno ono być dostępne bezterminowo. Należy dążyć do wspierania rozwoju reagowania na zapotrzebowanie, by w dłuższym okresie mogło ono konkurować na rynku (lub w ramach mechanizmu zapewniającego zdolności wytwórcze obejmującego cały rynek).

Opłaty za zdolności wytwórcze są zasadniczo niepożądane

Wreszcie, w odniesieniu do „opłat za zdolności wytwórcze”, badanie sektorowe wykazało niskie prawdopodobieństwo ustalenia odpowiedniej ceny zdolności wytwórczych za pomocą tych mechanizmów, ponieważ nie pozwalają one rynkowi na konkurencyjne ustalenie ceny zdolności wytwórczych, lecz raczej są uzależnione od ceny „administracyjnej”. Z tego względu istnieje małe prawdopodobieństwo, że będą prawidłowo odzwierciedlać rzeczywistą sytuację niedoboru. Niosą one wysokie ryzyko zamówienia zbyt małych lub zbyt dużych zdolności wytwórczych – tym bardziej, że te systemy wykazują tendencję do powolnego reagowania na zmieniające się okoliczności rynkowe. Z tego względu należy przyjąć ogólne założenie, że mechanizmy oparte na cenie nie będą raczej odpowiednim środkiem, bez względu na rodzaj rozpoznanego konkretnego problemu.

Wybór rodzaju mechanizmu zapewniającego zdolności wytwórcze odpowiedniego dla rozpoznanego problemu: W przypadku ryzyka długoterminowego najodpowiedniejszymi instrumentami są ogólnorynkowe mechanizmy zapewniające zdolności wytwórcze – wraz z reformami rynku służącymi ograniczeniu znaczenia mechanizmów zapewniających zdolności wytwórcze. W przypadku ryzyka tymczasowego właściwszym rozwiązaniem będzie prawdopodobnie rezerwa strategiczna w okresie reform rynku służących zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii w długim okresie. Rezerwa musi być utrzymywana poza rynkiem. W przypadku lokalnych problemów z wystarczalnością problem należy rozwiązać za pomocą lepszych połączeń sieciowych lub lepszego wyznaczenia obszarów rynkowych, ale wiele różnych mechanizmów może być odpowiednimi instrumentami przejściowymi. System przerywalności może być odpowiednim rozwiązaniem dla rozwinięcia elastycznej strony popytowej. Administracyjne opłaty za zdolności wytwórcze nie są raczej odpowiednie, ponieważ brak procesu konkurencyjnego oznacza wysokie ryzyko, że cel nie zostanie osiągnięty lub wystąpi nadmierne wynagradzanie beneficjentów.

6. Właściwa koncepcja

Bez względu na rodzaj wybranego systemu wszystkie państwa członkowskie muszą podjąć szczegółowe decyzje dotyczące projektu w odniesieniu do trzech podstawowych właściwości mechanizmów zapewniających zdolności wytwórcze:

kwalifikowalność: kto może uczestniczyć w mechanizmie zapewniającym zdolności wytwórcze?

alokacja zdolności przesyłowych: w jaki sposób ustalić cenę zdolności wytwórczych i wybrać dostawców mocy?