Bruksela, dnia 14.7.2004

COM(2004) 498 końcowy

DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI

Wniosek o odnowieniePOROZUMIENIA MIĘDZYINSTYTUCJONALNEGO w sprawie dyscypliny budżetowej i usprawnienia procedury budżetowej

UZASADNIENIE

Załączony projekt Porozumienia międzyinstytucjonalnego (PMI) w sprawie dyscypliny budżetowej i usprawnienia procedury budżetowej ma stanowić dokument roboczy do negocjacji między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją.

Celem Porozumienia międzyinstytucjonalnego jest zapewnienie zestawu uzgodnionych zasad dotyczących zarządzania wieloletnimi ramami finansowymi oraz kolejnością operacji w zakresie rocznej procedury budżetowej.

Wytyczne dla nowego porozumienia w sprawie dyscypliny budżetowej

Utrzymanie podstawowych zasad

Agenda 2000 z powodzeniem zrealizowała swoje główne cele pod względem dyscypliny finansowej, uporządkowanej ewolucji wydatków i międzyinstytucjonalnej współpracy w trakcie procedury budżetowej. Budżet Unii Europejskiej każdego roku był przyjmowany terminowo i obie strony władzy budżetowej wspólnie dostosowały Agendę 2000 do dodatkowych wymogów finansowych związanych z rozszerzeniem Unii o 10 nowych Państw Członkowskich.

Niniejsze porozumienie instytucjonalne proponuje zatem utrzymanie bez zmian głównych cech ram finansowych:

- na każdy rok okresu 2007–2013 wydatki w rozbiciu na szerokie kategorie wydatków, zwane pozycjami;

- w tabeli ram finansowych na okres 2007–2013 (patrz załącznik I) ustalone zostały maksymalne kwoty, zwane pułapami, dla środków na zobowiązania i na każdą pozycję;

- ogólne wielkości roczne podane są zarówno dla środków na zobowiązania, jak i dla środków na płatności;

- roczny pułap środków na płatności musi być zgodny z pułapem środków własnych ustalonym obecnie w wysokości 1,24 % dochodu narodowego brutto UE (DNB).

Uproszczenie, konsolidacja

Niniejsze porozumienie międzyinstytucjonalne przewiduje odnowienie Porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 6 maja 1999 r. w świetle doświadczeń zdobytych przy jego wdrażaniu, ale również w celu skonsolidowania wszystkich wspólnych deklaracji i porozumień międzyinstytucjonalnych zawartych w sprawach budżetowych od 1982 r.

W szczególności niniejsze porozumienie dąży do włączenia Porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 7 listopada 2002 r. w sprawie utworzenia Funduszu Solidarności Unii Europejskiej (FSUE), uzgodnionego w trakcie bieżącego okresu perspektywy finansowej. Proponuje się, by FSUE przekształcił się w Instrument Europejskiej Solidarności i Szybkiego Reagowania.

W perspektywie przyszłego rozwoju instytucjonalnego niniejsze porozumienie międzyinstytucjonalne proponuje zastąpienie terminu „perspektywa finansowa” terminem „wieloletnie ramy finansowe”, zwanym również „ramami finansowymi”.

Elastyczność i przejrzystość: przegląd doświadczeń związanych z Agendą 2000

Elastyczność w obrębie uzgodnionych wieloletnich ram finansowych jest podstawowym następstwem dyscypliny finansowej. Jeśli jest należycie opracowana, przyczynia się do poprawy efektywnego podziału środków, jednocześnie pozwalając na reagowanie na nieprzewidziane potrzeby czy nowe priorytety. Na stopień elastyczności ram finansowych wpływ ma szereg parametrów: długość okresu objętego perspektywą finansową, liczba pozycji wydatków, marginesy dostępne dla każdego pułapu wydatków, margines poniżej pułapu środków własnych, udział wydatków UE przesądzonych przez „kwoty referencyjne” we wspólnie ustalanym ustawodawstwie, wcześniej alokowane programy wieloletnie, ogólna postawa wobec korzystania z procedury rewizji.

Stopień elastyczności ukształtował się z upływem czasu wraz ze zmieniającym się zestawem wyżej wymienionych parametrów. Agenda 2000 na razie odnosiła sukcesy w reakcji na nieprzewidziane wyzwania dla budżetu UE, aczkolwiek odbywało się to za cenę większej złożoności i mniejszej przejrzystości, niekoniecznie poprawiając efektywny podział środków. Istniejący instrument elastyczności i Funduszu Solidarności Unii Europejskiej (FSUE) musiał zostać utworzony poza perspektywą finansową w odpowiedzi na potwierdzone potrzeby. Rzeczywiste wykorzystanie instrumentu elastyczności pokazuje odejście od jego pierwotnych celów, co niesie ryzyko osłabienia wiarygodności systemu i podważenia współpracy międzyinstytucjonalnej w sprawach budżetowych. Komisja uważa, że bardziej przejrzyste instrumenty, w pełni zintegrowane z ramami finansowymi, umocniłyby dyscyplinę budżetową. Komisja proponuje następujące środki jako odpowiedź na przyszłe wyzwania i sposób na znalezienie należytej równowagi między dyscypliną budżetową a efektywnym podziałem środków.

Po pierwsze, procedura rewizji pułapów wydatków powinna wrócić do swojej pierwotnej roli głównego instrumentu umożliwiającego korekty ram finansowych w przypadku wystąpienia istotnych i długotrwałych zmian w priorytetach politycznych. Aby przyznać procedurze rewizji jej pierwotną rolę, Komisja proponuje regularny przegląd potrzeb, np. w formie trójstronnego spotkania Parlamentu, Rady i Komisji przed przedstawieniem każdego wstępnego projektu budżetu.

Po drugie, intensywne stosowanie instrumentu elastyczności w realizacji Agendy 2000 pokazuje, iż jego utworzenie było zasadne. Instrument ten jednak nie spełnia już swoich pierwotnych celów i w przeważającym zakresie wykorzystywany jest jako pośredni sposób na podniesienie pułapu dla działań zewnętrznych. Tego typu odejście od pierwotnych zamierzeń niesie ryzyko osłabienia wiarygodności systemu i podważenia współpracy międzyinstytucjonalnej w sprawach budżetowych. Dlatego Komisja proponuje nową elastyczność realokacji, zastępującą dotychczasowy „instrument elastyczności”, która pozwoli władzy budżetowej działającej na wniosek Komisji zmienić alokację środków pomiędzy pozycje wydatków w ramach pewnych limitów i ogólnych pułapów.

Po trzecie, proponowane jest utworzenie funduszu korekty wzrostu celem dostosowania ram finansowych do środowiska gospodarczego. Fundusz korekty wzrostu może być zorganizowany w kwocie do 1 mld EUR w pozycji wydatków 1a) „konkurencyjność na rzecz wzrostu i zatrudnienia”. Kwota ta może zostać podwyższona o niewykorzystane przydziały środków na instrumenty strukturalne, o ile pozwala na to sytuacja, zgodnie z zastosowaniem zasady N+2 do maksymalnej wielkości 1 mld EUR rocznie.

Po czwarte, proponowana nowa klasyfikacja wydatków poprawi również elastyczność i efektywność podziału środków dzięki uniknięciu tworzenia zbędnych barier.Struktura wydatków w Agendzie 2000 jest w dużej mierze pozostałością procesu ustanawiania pierwszej perspektywy finansowej i jej następnych wersji. Dzieli się ona na 8 pozycji wydatków – 11 po wzięciu pod uwagę podpozycji. Tworzenie barier wokół środków dla dużej liczby pozycji i podpozycji usztywnia system i może uniemożliwić dokonanie odpowiedniej korekty i bardziej efektywne wykorzystanie środków do realizacji celów polityki Unii, utrudniając w ten sposób osiągnięcie celu ostatecznego, polegającego na posiadaniu środków budżetowych na użytek celów polityki.Bardziej ograniczona liczba pozycji budżetowych nie tylko odzwierciedla szerokie cele polityki, lecz również zapewnia niezbędne pole manewru w razie rozwoju wypadków, których nie da się zawsze dokładnie przewidzieć na wiele lat naprzód. W zakresie ram finansowych na lata 2007–2013 Komisja proponuje pięć głównych pozycji wydatków, które podane są w tabeli ram finansowych (patrz: załącznik I).

Wreszcie proponuje się włączenie Europejskiego Instrumentu Solidarności i Szybkiego Reagowania do ram finansowych w celu zapewnienia dyscypliny budżetowej i przejrzystości. Utworzenie jego poprzednika, czyli Funduszu Solidarności Unii Europejskiej, poza ramami finansowymi pokazało, że przy braku dostatecznej elastyczności perspektywy finansowej w razie potrzeby można znaleźć sposoby jej obejścia. Komisja uważa, że instrument ten pozostaje niezbędny, lecz proponuje zintegrowanie go w pełni z wieloletnimi ramami finansowymi.

Konsekwencje dla rozporządzenia w sprawie dyscypliny budżetowej

Doświadczenia związane z perspektywą finansową na lata 2000–2006 pokazały, że nie zachodzi dalsza potrzeba utrzymania wytycznej dla rolnictwa przewidzianej w rozporządzeniu Rady nr 2040/2000 w sprawie dyscypliny budżetowej, ponieważ wydatki na rolnictwo są już ograniczone pułapami uzgodnionymi do 2013 r. Pozostałe przepisy dotyczące dyscypliny budżetowej dla rolnictwa zostaną przejęte i wzmocnione przez proponowane nowe rozporządzenie (art. 18–20) w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej. Wraz z przejściem od interwencji rynkowych w kierunku bezpośrednich płatności dla rolników i na rzecz rozwoju obszarów wiejskich również wydatki na rolnictwo stały się bardziej przewidywalne.

Nie istnieje już rezerwa pieniężna, a załączone wnioski o odnowienie porozumienia międzyinstytucjonalnego nie wymagają już przepisów doraźnych dotyczących rezerw na operacje zewnętrzne i pomoc w nagłych przypadkach.

W tych warunkach Komisja uważa, że rozporządzenie Rady nr 2040/2000 powinno zostać uchylone. Komisja w związku z tym proponuje przyjęcie w odpowiednim czasie stosownego aktu prawnego.

Wytyczne w zakresie współpracy międzyinstytucjonalnej na rzecz procedury budżetowej

Przepisy zawarte w części II mają na celu usprawnienie corocznej procedury budżetowej. Większość przepisów wynika z praktyki budżetowej lub poprzednich umów i deklaracji. Zostały one uaktualnione w odniesieniu do nowego rozporządzenia finansowego[1]. Załączniki I–IV stanowią integralną część proponowanego niniejszym porozumienia.

Struktura i klasyfikacja wydatków

Załącznik III przedstawia aktualizację klasyfikacji wydatków na obowiązkowe i nieobowiązkowe dla każdej pozycji w nowej strukturze. Zachowuje się przepis umożliwiający obu stronom władzy budżetowej ustalanie klasyfikacji nowych pozycji budżetowych w ramach corocznej procedury pojednawczej.

Przepisy finansowe w instrumentach ustawodawczych

Zostaje utrzymana zasada określona we Wspólnej deklaracji z dnia 6 marca 1995 r. i włączona do pkt 33 Porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 6 maja 1999 r., w ramach której instytucje zobowiązują się przestrzegać podczas procedury budżetowej kwot odniesienia przyjętych w procedurze wspólnych decyzji ustawodawczych. Jednakże procedura współdecydowania od 1995 r. była regularnie przedłużana, a surowe przepisy dotyczące kwot odniesienia nakładają coraz większe ograniczenia na politykę budżetową. Komisja proponuje zatem, by władza budżetowa i Komisja przy sporządzaniu wstępnego projektu budżetu otrzymały margines swobody w postaci możliwości odejścia od tych kwot o ograniczony zakres (5 %).

Wniosek

Porozumienie międzynstytucjonalne o dyscyplinie budżetowej i usprawnieniu procedury budżetowej okazało się wydajnym narzędziem kształtowania corocznej praktyki budżetowej w obrębie uzgodnionych wieloletnich ram finansowych. Jego odnowienie należy zatem postrzegać jako szansę na uaktualnienie i uproszczenie różnych istniejących umów i wspólnych deklaracji dotyczących spraw budżetowych. Wreszcie porozumienie to dąży do poprawy narzędzi elastyczności i przejrzystości celem znalezienia odpowiedniej równowagi między dyscypliną budżetową a efektywnym podziałem środków.

Projekt

POROZUMIENIA MIĘDZYINSTYTUCJONALNEGO

PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

RADY

KOMISJI

z dnia […]

zawartego między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i usprawnienia procedury budżetowej

Uwaga: wobec możliwości wejścia w życie Konstytucji w trakcie kolejnej perspektywy finansowej w poniższym projekcie pojęcie „wieloletnie ramy finansowe” zastępuje „perspektywę finansową”.

Uwagi dotyczą zmian w porównaniu z tekstem Porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 6 maja 1999 r.

+++++ TABLE +++++

+++++ TABLE +++++

+++++ TABLE +++++

ZAŁĄCZNIK I

RAMY FINANSOWE NA LATA 2007–2013

[pic] ZAŁĄCZNIK II

WSPÓŁPRACA MIĘDZYINSTYTUCJONALNA W SEKTORZE BUDŻETOWYM

+++++ TABLE +++++

ZAŁĄCZNIK III

KLASYFIKACJA WYDATKÓW

[pic]

ZAŁĄCZNIK IV

FINANSOWANIE WYDATKÓW WYNIKAJĄCYCH Z UMÓW W SPRAWIE RYBOŁÓWSTWA

+++++ TABLE +++++

DEKLARACJE

Deklaracja w sprawie korekty Funduszy Strukturalnych, Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa w świetle okoliczności ich wdrażania

Instytucje mogą postanowić na wniosek Komisji, iż w razie przyjęcia po 1 stycznia 2007 r. nowych przepisów regulujących Fundusze Strukturalne, Fundusz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejski Fundusz Rybołówstwa, przydzielone środki niewykorzystane w pierwszym roku ram finansowych mogą zostać przeniesione na lata kolejne.

[1] Dz.U. L 248 z 16.9.2002, str. 1.

[2] Wieloletnie ramy finansowe w niniejszym porozumieniu zwane są również „ramami finansowymi”.

[3] Dz.U. C 172 z 18.6.1999, str. 1. Niniejsze porozumienie międzyinstytucjonalne zastąpiło już i unieważniło następujące instrumenty:- Wspólną Deklarację Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z dnia 30 czerwca 1982 r. w sprawie różnych środków na rzecz usprawnienia procedury budżetowej, Dz.U. C 194 z 28.7.1982, str. 1.- Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 29 października 1993 r. między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i usprawnienia procedury budżetowej, Dz.U. C 331 z 7.12.1993, str. 1.- Deklarację Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z dnia 6 marca 1995 r. w sprawie włączenia postanowień finansowych do aktów ustawodawczych, Dz.U. C 102 z 4.4.1996, str. 4.- Wspólna Deklaracja z dnia 12 grudnia 1996 r. dotycząca poprawy jakości informacji dla władzy budżetowej na temat umów w sprawie rybołówstwa, Dz.U. C 20 z 20.1.1997, str. 109.- Porozumienie międzyinstytucjonalne Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji Europejskiej z dnia 16 lipca 1997 r. w sprawie przepisów dotyczących finansowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, Dz.U. C 286 z 22.9.1997, str.80.- Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 13 października 1998 r. Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w sprawie prawnej podstawy i realizacji budżetu, Dz.U. C 344 z 12.11.1998, str. 1.

[4] Dz.U. C 283 z 20.11.2002, str. 1.

[5] Dz.U. L 248 z 16.9.2002, str. 1.

[6] Dz.U. L 248 z 16.9.2002, str. 1.

[7] Dz.U. L 161/1 z 26.6.1999, art. 31 ust. 2.