1. Wprowadzenie

Na przestrzeni ostatnich 15 lat UE systematycznie rozwijała europejską przestrzeń sprawiedliwości oraz politykę UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości w oparciu o postanowienia traktatów z Maastricht, Amsterdamu i Nicei. Przed 2009 r. działania w tych obszarach były prowadzone w ramach struktury instytucjonalnej odbiegającej od struktury ustanowionej w pozostałych obszarach polityki UE. W szczególności Parlament Europejski i Rada nie funkcjonowały jeszcze na równych zasadach, a priorytety były wyznaczane głównie przez Radę Europejską, która przyjmowała częściowo bardzo szczegółowe programy pięcioletnie (program z Tampere, program haski i program sztokholmski).

Obecnie polityka UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości upodobniła się do pozostałych obszarów polityki UE za sprawą sukcesywnych zmian w traktatach UE, a w szczególności dzięki wejściu w życie Traktatu z Lizbony w dniu 1 grudnia 2009 r. Parlament Europejski i Rada stały się współprawodawcami w większości obszarów dotyczących współpracy sądowej w sprawach cywilnych i współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych. W dniu 1 grudnia 2014 r. zakończy się ostatni okres przejściowy. Doprowadzi to do zniesienia obecnych ograniczeń w zakresie kontroli sądowej przeprowadzanej przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości oraz w zakresie uprawnień Komisji do wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przysługujących jej z uwagi na fakt, że stoi ona na straży postanowień Traktatu w obszarze współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych. Komisja będzie w dalszym ciągu podejmowała działania na rzecz zapewnienia prawidłowego wdrażania prawodawstwa UE w obszarze sprawiedliwości.

Ponieważ również termin realizacji programu sztokholmskiego Rady Europejskiej[1] i opracowanego w jego następstwie planu działania Komisji[2] upływa z końcem 2014 r., nadszedł odpowiedni moment, aby oszacować postępy w tym zakresie i zidentyfikować kluczowe wyzwania, z którymi trzeba się będzie zmierzyć w przyszłości, oraz wskazać sposoby ich przezwyciężenia.

W niniejszym komunikacie wyznaczono priorytety polityczne, do których realizacji należy dążyć, aby zapewnić dalsze postępy w działaniach służących utworzeniu w pełni funkcjonalnej, wspólnej europejskiej przestrzeni sprawiedliwości ukierunkowanej na zaufanie, mobilność i wzrost do 2020 r.

Komisja zaangażowała w proces opracowywania niniejszego komunikatu wiele zainteresowanych stron, w szczególności w ramach konferencji „Assises de la Justice”[3], i otrzymała ogromną liczbę pisemnych uwag. Dyskusje w tym zakresie prowadzono również na forum Parlamentu Europejskiego[4], Rady[5] i Komitetu Regionów[6].

Wyznaczone przez Komisję cele dotyczące w szczególności współpracy sądowej w sprawach cywilnych i współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych mają w założeniu przyczynić się do opracowania strategicznych wytycznych przez Radę Europejską zgodnie z art. 68 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), a także do podjęcia przez Parlament Europejski strategicznych decyzji w sprawie dalszego rozwoju europejskiej przestrzeni sprawiedliwości.

2. Dotychczasowe postępy: podstawy europejskiej przestrzeni sprawiedliwości

UE podjęła działania na rzecz utworzenia podstaw „przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych”. Od momentu wejścia Traktatu z Lizbony w życie oraz dzięki ścisłej współpracy Parlamentu Europejskiego i Rady osiągnięto istotne postępy na rzecz poprawy funkcjonowania wspólnej europejskiej przestrzeni sprawiedliwości.

Zwiększanie wzajemnego zaufania

W ramach polityki UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości dążono do rozwoju europejskiej przestrzeni sprawiedliwości bazującej na wzajemnym uznawaniu i zaufaniu poprzez tworzenie powiązań między różnymi systemami wymiaru sprawiedliwości funkcjonującymi w poszczególnych państwach członkowskich. Proces ten wymagał ustanowienia odpowiednich gwarancji prawnych zapewniających solidność strukturalną powiązań między systemami prawnymi państw członkowskich. W obszarze wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi udało się wzmocnić dzięki stopniowemu wprowadzaniu w całej UE zestawu praw do rzetelnego procesu sądowego poprzez przyjmowanie wspólnych, ogólnounijnych norm minimalnych w zakresie ochrony osób podejrzanych lub oskarżonych o popełnienie przestępstwa[7]. Pozycja ofiar w postępowaniach karnych również uległa poprawie dzięki zapewnieniu poszanowania przysługujących im praw minimalnych, udzielaniu im wsparcia i porad oraz objęciu ich i członków ich najbliższej rodziny ochroną.

Wymiar sprawiedliwości na rzecz rozwoju: wnoszenie wkładu we wzrost gospodarczy

W ostatnich latach, głównie z uwagi na wpływ kryzysu finansowego i kryzysu zadłużeniowego i zgodnie z postanowieniami strategii „Europa 2020”, w ramach polityki UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości zapewnia się również wsparcie na rzecz ożywienia gospodarczego, wzrostu i reform strukturalnych[8]. UE podjęła działania na rzecz stopniowej budowy zaufania niezbędnego do zapewnienia przedsiębiorstwom i konsumentom możliwości korzystania z jednolitego rynku, który faktycznie funkcjonuje na takich samych zasadach, co rynek krajowy. Ograniczono biurokrację i koszty: wyrok wydany w jednym państwie członkowskim może zostać obecnie uznany i wykonany w innym państwie członkowskim bez konieczności przeprowadzania procedur pośrednich (wymóg przeprowadzania „procedury exequatur”[9] był konsekwentnie znoszony zarówno w postępowaniach cywilnych, jak i w postępowaniach handlowych). W obszarze ochrony danych Parlament Europejski i Rada prowadzą obecnie zaawansowane negocjacje w sprawie kształtu nowego ogólnoeuropejskiego rozporządzenia, które zastąpi 28 istniejących ustaw krajowych regulujących kwestie związane z ochroną danych osobowych, wprowadzając jeden zestaw przepisów. Dyrektywa o prawach konsumentów, która stanie się w pełni obowiązująca we wszystkich 28 państwach członkowskich UE w czerwcu 2014 r., zwiększy poziom ochrony konsumentów, a przedsiębiorcom umożliwi korzystanie z jednolitego zestawu podstawowych przepisów, co przyczyni się do znacznego ograniczenia kosztów przestrzegania przepisów ponoszonych przez przedsiębiorców prowadzących działalność na obszarze całej UE. Pierwszym krokiem na rzecz krzewienia unijnej kultury „ratowania przedsiębiorstw” w celu udzielenia wsparcia przedsiębiorstwom i osobom fizycznym znajdującym się w trudnej sytuacji jest wprowadzanie zmian w europejskich przepisach w zakresie transgranicznych postępowań upadłościowych.

Zwiększenie niezależności, jakości i efektywności krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości stanowi element programów dostosowań gospodarczych i europejskiego semestru. Tablica wyników wymiaru sprawiedliwości UE ułatwia państwom członkowskim i instytucjom unijnym przekazywanie obiektywnych, wiarygodnych i porównywalnych danych na temat skuteczności krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości.

Instytucje unijne podjęły również działania na rzecz lepszego zabezpieczenia interesów finansowych UE oraz ochrony pieniędzy podatników przed nadużyciami finansowymi. Działania te obejmowały w szczególności opracowanie wniosku Komisji w sprawie utworzenia Prokuratury Europejskiej, którego celem było powołanie podmiotu gwarantującego prowadzenie skutecznych dochodzeń w odniesieniu do przestępstw przeciwko budżetowi UE i skuteczne ściganie takich przestępstw, umożliwiając postawienie ich sprawców przed sądem i odzyskanie środków pieniężnych.

Wymiar sprawiedliwości dla obywateli: upraszczanie kwestii związanych z wymiarem sprawiedliwości na potrzeby obywateli

Unia podjęła działania na rzecz zapewnienia obywatelom możliwości pełnego korzystania z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się, nabywania towarów i usług oraz zamieszkiwania w innym państwie członkowskim. Obywatelom należy zapewnić możliwość pełnego korzystania z obywatelstwa Unii przez całe życie oraz zagwarantować, by mieli oni poczucie bezpieczeństwa, kiedy przebywają w UE. Udało się to osiągnąć na przykład dzięki wprowadzeniu ułatwień w zakresie rozpatrywania kwestii związanych z konsekwencjami prawnymi transgranicznych spraw spadkowych i rozwodów lub dzięki przedstawieniu wniosku w sprawie ograniczenia kosztownych formalności związanych z dokumentacją w państwach członkowskich zakładającego zniesienie w relacjach między państwami członkowskimi przestarzałych wymogów formalnych wymagających przystawienia pieczątki, takich jak apostille lub tłumaczenia przysięgłe.

Ochrona praw podstawowych

Stojąc na straży postanowień traktatów, Komisja podjęła działania na rzecz zapewnienia poszanowania postanowień Karty praw podstawowych Unii Europejskiej („Karta”), w tym postanowień dotyczących praw obywateli Unii i zasady praworządności. Prawnie wiążąca Karta pełni rolę busoli dla wszystkich instytucji UE. Komisja podejmowała również działania na rzecz zapewnienia poszanowania określonych praw przewidzianych w prawodawstwie unijnym, w szczególności prawa do równości, ochrony danych osobowych i ochrony konsumentów. Środki te obejmowały działania na rzecz zwiększania równouprawnienia płci poprzez promowanie roli kobiet w procesie decyzyjnym.

3. Wyzwania: zwiększanie zaufania, mobilności i wzrostu w Unii

Choć osiągnięto znaczące postępy w kierunku utworzenia w pełni wspólnej europejskiej przestrzeni sprawiedliwości, należy podjąć dodatkowe działania w tym zakresie po zakończeniu okresu przejściowego w dniu 1 grudnia 2014 r.

Zaufanie. Wzajemne zaufanie stanowi fundament, na którym należy budować politykę UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości. Mimo że UE zapewniła solidne podstawy dla działań w zakresie promowania wzajemnego zaufania, podstawy te należy w dalszym ciągu wzmacniać, aby zapewnić pełne zaufanie obywateli, prawników praktyków i sędziów do treści orzeczeń sądowych niezależnie od państwa członkowskiego, w którym zostały one wydane. Stosowanie instrumentów unijnych, takich jak europejski nakaz aresztowania lub przepisy dotyczące spraw powiązanych z prawem różnych państw członkowskich, wymaga wysokiego poziomu wzajemnego zaufania między organami wymiaru sprawiedliwości w różnych państwach członkowskich. Wzajemne zaufanie między sądami i organami administracji ułatwia im uznawanie i egzekwowanie wydawanych przez nie decyzji i zwiększa dostęp do wymiaru sprawiedliwości na równych zasadach we wszystkich państwach członkowskich. Niezależność, jakość i efektywność systemów wymiaru sprawiedliwości[10] oraz poszanowanie zasady praworządności[11] stanowią kluczowy wymóg wzajemnego zaufania. Bardzo istotnym elementem zaufania jest zagwarantowanie, aby postęp w obszarze stanowienia prawa przełożył się na konkretne działania praktyczne. Wiąże się to z koniecznością transponowania i skutecznego stosowania przepisów, które zostały już uzgodnione na szczeblu UE. Wymaga to również ustanowienia skutecznych narzędzi wdrażania na szczeblu krajowym umożliwiających zapewnienie lepszego dostępu do wymiaru sprawiedliwości we wszystkich państwach członkowskich.

Mobilność. Europejczycy w coraz większym stopniu korzystają z praw przysługujących im na mocy traktatów UE. Obecnie prawie 14 mln obywateli Unii zamieszkuje w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami (wzrost z poziomu 12,1 mln w 2009 r.)[12]. Obywatele Unii coraz częściej podróżują[13], studiują, głosują[14], pracują, korzystają z opieki zdrowotnej, pobierają się[15], mają dzieci, kupują nieruchomości, rozwodzą się[16] i umierają[17] w państwie członkowskim innym niż ich państwo urodzenia. Konsumenci[18] nabywają towary i usługi na poziomie transgranicznym, w tym również on-line, bez wychodzenia z domu. Niezależnie od obserwowanych postępów w korzystaniu z przysługujących im praw obywatele Unii wciąż napotykają na pewne przeszkody. W dalszym ciągu doświadczają oni praktycznych i prawnych trudności w korzystaniu w innym państwie członkowskim z tych samych praw, jakie przysługują im w ich państwie pochodzenia. Unia Europejska musi wykazać się determinacją w dążeniu do wyeliminowania tych przeszkód i w dalszym ciągu zapewniać możliwość zwalczania nadużyć, w szczególności obecnie, gdy niektóre środowiska kwestionują prawo obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się. Prawo obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i zamieszkiwania w dowolnym państwie UE jest jedną z czterech podstawowych wolności zapisanych w prawie UE i stanowi fundament integracji europejskiej. Ponadto brak barier w cyfrowym świecie on-line stanowi jeden z czynników motywujących UE do rozwiązania kwestii wzajemnych powiązań między przepisami prawa materialnego.

Wzrost. Polityka UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości powinna w dalszym ciągu wspierać ożywienie gospodarcze, wzrost i działania na rzecz rozwiązania problemu bezrobocia. Należy wdrażać reformy strukturalne, aby zapewnić zdolność systemów wymiaru sprawiedliwości do wymierzania sprawiedliwości w szybki, niezawodny i wiarygodny sposób, co umożliwiłoby znaczne skrócenie czasu trwania postępowań sądowych, a tym samym przyczyniłoby się do zwiększenia skuteczności polityki realizowanej w innych obszarach. Przedsiębiorstwa i konsumenci muszą mieć pewność, że będą mogli oni skutecznie wykonywać postanowienia umów i prowadzić spory sądowe lub, w miarę możliwości, pozasądowe w całej UE w rozsądnym terminie, nie napotykając na różnego rodzaju przeszkody, z którymi borykają się obecnie. Zapewnienie wzrostu w ramach gospodarki cyfrowej również wymaga zaufania obywateli i zapewnienia im poczucia pewności, ponieważ prowadzone na dużą skalę działania w zakresie przetwarzania lub monitorowania ich danych osobowych przy korzystaniu z usług on-line wzbudzają ich obawy.

4. Przezwyciężanie wyzwań: konsolidacja, kodyfikacja, uzupełnianie

Aby przezwyciężyć zidentyfikowane wyzwania w zakresie tworzenia w pełni funkcjonalnej europejskiej przestrzeni sprawiedliwości, polityka UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości powinna koncentrować się w nadchodzących latach na konsolidacji dotychczasowych osiągnięć oraz, w stosownych przypadkach, na kodyfikacji prawa i praktyk UE i uzupełnianiu istniejących ram nowymi inicjatywami. W zależności od rodzaju napotykanych wyzwań należy w ramach przyszłej polityki UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości stosować połączenie tych metod, biorąc za podstawę wyniki analizy sytuacji w poszczególnych przypadkach i ocenę skutków.

Stosując którąkolwiek z tych metod, UE powinna mieć pełną świadomość konieczności zachowania różnorodności systemów i tradycji prawnych istniejących w poszczególnych państwach, a także konieczności poszanowania zasady pomocniczości i proporcjonalności, jak również konieczności zapewnienia ścisłej zgodności wszystkich działań unijnych, a w szczególności działań w obszarze polityki w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości, z postanowieniami Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

4.1. Konsolidacja

Kontynuując realizację unijnego programu na rzecz wymiaru sprawiedliwości, UE powinna przede wszystkim skonsolidować dotychczasowe postępy, zapewniając poszanowanie praw podstawowych oraz rzeczywiste wdrożenie praw przyznanych w ustawodawstwie UE. Instrumenty uzgodnione na szczeblu UE muszą być transponowane przez państwa członkowskie, skutecznie wdrażane i stosowane. W przypadku braku poszanowania wspomnianych praw należy zapewnić istnienie skutecznych środków odwoławczych.

(i) Stanie na straży praw podstawowych

Unia powinna kontynuować swoje wysiłki na rzecz zapewnienia wzorowego stosowania postanowień Karty. Wymaga to podjęcia działań w zakresie promowania skutecznego stosowania postanowień Karty i prawa wtórnego odnoszącego się do poszczególnych praw, takiego jak przepisy dotyczące ochrony danych osobowych, równouprawnienia płci, praw obywateli, prawa do rzetelnego procesu sądowego i praw dziecka przez wszystkie instytucje europejskie i państwa członkowskie wdrażające prawo UE. Zapewnienie skutecznej ochrony tych praw w całej UE ma kluczowe znaczenie dla budowania zaufania obywateli do prawidłowego funkcjonowania europejskiej przestrzeni sprawiedliwości. Obejmuje to prawa osób należących do mniejszości lub osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji, takich jak dzieci, ofiary przestępstw i osoby niepełnosprawne. Ponadto należy utrzymać dotychczasowy poziom wspólnej determinacji w zwalczaniu nawoływania do nienawiści oraz przestępstw z nienawiści o podłożu ksenofobicznym lub rasowym w UE. Porady i wiedza fachowa Agencji Praw Podstawowych UE wnoszą istotny wkład w opracowywanie polityki unijnej, w tym również polityki w sprawach karnych.

Unia Europejska powinna również kontynuować swoje działania na rzecz zapewnienia równouprawnienia płci w kontekście płacy, świadczeń rentowo-emerytalnych i uczestnictwa w rynku pracy, w tym również w kontekście zajmowania stanowisk w ramach kadry kierowniczej wyższego szczebla. Przedmiotowe działania powinny przyczynić się do zapewnienia pełnego wykorzystania potencjału dostępnego w Europie.

(ii) Zapewnienie skutecznych środków odwoławczych

Zapewnienie poszanowania praw jest niemożliwe w przypadku braku skutecznych środków odwoławczych. Unia Europejska powinna kontynuować swoje wysiłki na rzecz zapewnienia poszanowania prawa do skutecznego środka odwoławczego przed sądem w przypadku naruszenia prawa UE (art. 47 Karty), uwzględniając przypadki, w których procedury krajowe nadmiernie utrudniają obywatelom korzystanie z praw przysługujących im na mocy prawa UE w kontekście transgranicznym.

Aby w jeszcze większym stopniu usprawnić szybkie rozwiązywanie sporów, państwa członkowskie powinny promować stosowanie innych rodzajów pozasądowych mechanizmów odwoławczych opracowanych w UE, które umożliwiają szybkie, efektywne i mniej kosztowne rozwiązywanie sporów. Takie mechanizmy i instrumenty obejmują na przykład mediację, pozasądowe rozstrzyganie sporów, internetowe rozstrzyganie sporów, SOLVIT, europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń oraz nowo uzgodniony europejski nakaz zabezpieczenia na rachunku bankowym.

W tym kontekście administracyjne procedury odwoławcze, prace krajowych organów ścigania, a także postępowania przed organami ds. równości również mogą odegrać pewną rolę. Ścisła współpraca między władzami krajowymi lub krajowymi organami administracyjnymi ma szczególne znaczenie dla skuteczności korzystania z niektórych praw UE, takich jak prawo do swobodnego przemieszczania się i prawo do ochrony danych osobowych. Aby usprawnić proces eliminowania przypadków naruszania prawa ochrony konsumentów na skalę ogólnounijną, należy wzmocnić współpracę między krajowymi organami ścigania. Należy zagwarantować niezależność organów ścigania w przypadkach przewidzianych w prawie UE, jak ma to już miejsce w przypadku organów ds. ochrony danych.

Prawidłowo funkcjonujące systemy wymiaru sprawiedliwości zajmujące się sprawami administracyjnymi mają również kluczowe znaczenie dla skuteczności egzekwowania prawa UE.

(iii) Szkolenie kadr wymiaru sprawiedliwości

Wpływ prawa unijnego na codzienne funkcjonowanie obywateli Unii i przedsiębiorstw prowadzących działalność na jej terytorium jest na tyle duży, że każdy krajowy prawnik praktyk – począwszy od adwokatów i komorników sądowych, z jednej strony, a skończywszy na sędziach i prokuratorach, z drugiej strony – powinien dysponować wiedzą w zakresie prawa UE i być w stanie dokonywać prawidłowej wykładni tego prawa oraz skutecznie je stosować w połączeniu z odpowiednimi przepisami jego prawa krajowego. W zdecentralizowanym systemie prawnym Unii sędziowie krajowi często muszą stawać się „sędziami prawa Unii”, aby móc wywiązywać się z powierzonych im obowiązków.

Szkolenie prawników praktyków w zakresie prawa UE ma zatem kluczowe znaczenie dla zapewnienia prawidłowego wdrażania i stosowania prawa UE, budowania zaufania między poszczególnymi systemami sądowymi oraz umożliwienia praktykom prowadzenia współpracy na zasadzie wzajemnego zaufania w kontekście transgranicznym.

W roku 2011 i 2012 w szkoleniach w zakresie prawa UE wzięło udział ponad 130 000 prawników praktyków. Liczba ta odpowiada jednej czwartej wszystkich sędziów i prokuratorów w UE. Obecnie nadszedł odpowiedni moment, aby rozszerzyć zakres szkoleń w obszarze prawa UE i aktywnie włączać do nich personel sądowy i prawników praktyków od samego początku. Doświadczenia zgromadzone w ramach Europejskiej Sieci Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości powinny zostać skonsolidowane i rozszerzone w taki sposób, by obejmowały wszystkich nowych sędziów i prokuratorów. Należy również w pełni wykorzystywać potencjał związany z e-uczeniem się.

Unia Europejska powinna w pełni korzystać z istniejących sieci w celu usprawnienia procesu szkolenia prawników praktyków i zwiększenia szans na zrealizowanie celu polegającego na przeszkoleniu 50 % z nich, czyli łącznie 700 000 osób, w zakresie prawa UE do 2020 r. Komisja jest gotowa wesprzeć te wysiłki: w ramach programu finansowego Sprawiedliwość na lata 2014–2020 Komisja przypisała kwestii szkoleń odpowiednie znaczenie. Z całkowitego budżetu programu wynoszącego 378 mln EUR 35 % zostanie przeznaczone na wsparcie wysokiej jakości europejskich projektów szkoleniowych adresowanych do wszystkich grup zawodowych związanych z wymiarem sprawiedliwości oraz na udzielanie wsparcia w rozpowszechnianiu najlepszych praktyk dotyczących programów nauczania lub interaktywnych metod prowadzenia szkoleń.

(iv) Technologie informacyjno-komunikacyjne

Technologie informacyjno-komunikacyjne (e-sprawiedliwość) ułatwiają obywatelom i przedsiębiorstwom uzyskanie dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

W ramach portalu e-sprawiedliwość[19] i innych odpowiednich portali dostarczających obywatelom i przedsiębiorstwom informacji na temat przysługujących im praw, takich jak Twoja Europa[20], należy w dalszym ciągu opracowywać narzędzia operacyjne ułatwiające dostęp do wymiaru sprawiedliwości, ograniczające biurokrację i eliminujące zbędne procedury w państwach członkowskich, w szczególności w ramach postępowań cywilnych i handlowych. Portal e-sprawiedliwość może również ułatwić współpracę transgraniczną, na przykład dzięki zapewnieniu obywatelom i praktykom dostępu do szablonów i formularzy przetłumaczonych na wszystkie języki urzędowe UE. Wzajemne powiązania między krajowymi rejestrami na szczeblu UE powinny zapewnić prawnikom praktykom, obywatelom i przedsiębiorstwom możliwość uzyskania dostępu do potrzebnych im informacji w innych państwach członkowskich. Rejestry takie obejmują rejestry przedsiębiorstw, gruntów i dłużników niewypłacalnych, a także rejestry testamentów.

Korzyści związane ze stosowaniem narzędzi e-sprawiedliwości nie ograniczają się wyłącznie do kontekstu transgranicznego. Bezpośrednia komunikacja elektroniczna między obywatelami, prawnikami praktykami, przedsiębiorstwami i sądami staje się obecnie standardem w ramach europejskiej przestrzeni sprawiedliwości, a UE powinna wspierać inicjatywy w tym obszarze. W kontekście trwających reform strukturalnych i prac związanych z wprowadzaniem nowoczesnej administracji publicznej proces digitalizacji krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości staje się kluczowym instrumentem służącym zapewnieniu skutecznego funkcjonowania krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości.

Unia Europejska powinna zachęcać do korzystania z narzędzi elektronicznych, które mogą przynieść realne dodatkowe korzyści obywatelom, przedsiębiorstwom, prawnikom praktykom i sądom, w tym narzędzi zapewniających dostęp do orzecznictwa sądów w pozostałych państwach członkowskich.

(v) Współpraca operacyjna

Praktycy w całej Europie muszą prowadzić współpracę w zakresie opracowywania szybkiego i bezpiecznego sposobu wymiany informacji oraz pozyskiwania wsparcia ze strony swoich odpowiedników. Zacieśnienie współpracy operacyjnej między wszystkimi zainteresowanymi stronami ma kluczowe znaczenie, w szczególności w kontekście dążenia do zapewnienia wzajemnego zaufania.

Należy wzmocnić istniejące mechanizmy i sieci w sprawach cywilnych i karnych, takie jak europejskie sieci sądowe, i w pełni wykorzystywać ich potencjał, również on-line.

Eurojust musi w pełni wywiązywać się z powierzonej mu roli, czerpiąc korzyści z trwającej reformy, ponieważ pozostanie on istotnym organem UE odpowiedzialnym za koordynowanie działań w zakresie ścigania przestępstw również po utworzeniu Prokuratury Europejskiej, która, przynajmniej w początkowym okresie działalności, będzie koncentrowała się na zwalczaniu nadużyć finansowych przynoszących szkodę interesom finansowym Unii. Eurojust będzie odgrywał kluczową rolę w odniesieniu do innych rodzajów przestępstw międzynarodowych, dlatego też konieczne będzie dalsze zwiększanie efektywności jego działania. Z tego względu należy maksymalnie wykorzystywać potencjał wspólnych zespołów dochodzeniowo-śledczych.

4.2. Kodyfikacja

Kodyfikacja istniejących przepisów i praktyk może sprzyjać poszerzaniu wiedzy na temat obowiązującego prawodawstwa oraz ułatwiać jego zrozumienie i stosowanie, a także zwiększyć poziom wzajemnego zaufania, spójności i pewności prawa, przyczyniając się jednocześnie do uproszczenia przepisów i ograniczenia biurokracji. W szeregu przypadków kodyfikacja niektórych elementów obowiązującego prawodawstwa UE dotyczącego wymiaru sprawiedliwości lub odpowiedniego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w obszarze wymiaru sprawiedliwości może przynieść korzyści w postaci zapewnienia spójności prawodawstwa i przejrzystości ogólnie rozumianych przepisów dla obywateli i użytkowników.

· Prawo cywilne i handlowe: od 2000 r. UE przyjęła dużą liczbę przepisów dotyczących spraw cywilnych i handlowych, a także przepisów dotyczących spraw powiązanych z prawem różnych państw. Unia Europejska powinna zbadać, czy kodyfikacja istniejących instrumentów mogłaby okazać się korzystna, w szczególności w obszarze spraw powiązanych z prawem różnych państw.

· Prawo dotyczące ochrony praw konsumentów: po przeprowadzeniu oceny ogólnego funkcjonowania dyrektywy o prawach konsumentów i powiązanego z nią dorobku prawnego w obszarze prawodawstwa konsumenckiego należy zbadać i ocenić możliwość podjęcia inicjatyw kodyfikacyjnych w oparciu o istniejące przepisy. Celem tych inicjatyw powinno być zwiększenie wiedzy konsumentów na temat przysługujących im praw, uproszczenie częściowo pokrywających się przepisów dyrektyw oraz ułatwienie przedsiębiorstwom stosowania tego samego zestawu przepisów w różnych kontekstach.

· Prawo karne: unijne przepisy dotyczące praw procesowych w sprawach karnych są obecnie zawarte w znacznej liczbie różnych instrumentów, które były stopniowo opracowywane i przyjmowane na przestrzeni ostatnich lat. Aby zapewnić dalszą poprawę w zakresie równych szans i zwiększyć spójność ochrony praw podejrzanych, można zastanowić się, czy należy skodyfikować prawa procesowe w sprawach karnych w ramach jednego instrumentu.

Aby przyczyniać się do budowy zaufania i zacieśniania wzajemnej współpracy, należy zwrócić uwagę na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie przepisów i zasad, które przy wdrażaniu prawa UE powinny stosować krajowe administracje.

4.3. Uzupełnianie

Polityka w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości jest dynamicznym obszarem, kształtowanym w szczególności przez zwiększającą się mobilność obywateli i przedsiębiorstw. Dlatego też w stosownych przypadkach konieczne może się okazać opracowanie inicjatyw uzupełniających istniejące polityki w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości oraz instrumenty prawne. Takie inicjatywy należy zawsze realizować w celu zwiększenia wzajemnego zaufania, ułatwienia życia obywateli i wniesienia dalszego wkładu we wzrost. Konieczność podjęcia takich inicjatyw uzupełniających i związana z nimi wartość dodana będą musiały zostać poddane dokładnej ocenie, podobnie jak ma to miejsce w przypadku innych obszarów polityki UE. Ponadto należy zawsze brać pod uwagę kwestie związane ze zróżnicowaniem systemów i tradycji prawnych państw członkowskich. Wybór odpowiednich podejść – na przykład podejścia wiążącego się ze wzajemnym uznawaniem, określaniem prawa właściwego, tradycyjną harmonizacją, ze stosowaniem zharmonizowanego alternatywnego prawa materialnego lub systemu prawa procesowego – będzie uzależniony od danej kwestii.

Zwiększanie wzajemnego zaufania. Zwiększanie wzajemnego zaufania wymaga ustanowienia niezależnych, wysokojakościowych i efektywnych systemów wymiaru sprawiedliwości. Istniejące lub postrzegane niedociągnięcia powinny zostać wyeliminowane, aby zapewnić obywatelom i przedsiębiorstwom możliwość pełnego polegania na systemie sądowym, którym są objęci. Zagwarantowanie ochrony praw procesowych obydwu stron również stanowi kluczowy element służący zapewnieniu wzajemnego zaufania w sprawach cywilnych i karnych. Należy zbadać konieczność wzmocnienia praw procesowych w sprawach cywilnych, na przykład w kontekście doręczania dokumentów lub przeprowadzania dowodu, a także poprzez zapewnienie utrzymania priorytetowego znaczenia nadrzędnego interesu dziecka. Aby usprawnić współpracę w sprawach karnych, można nadal wzmacniać mechanizm wzajemnego uznawania w oparciu o dotychczasowe działania podejmowane w obszarze uznawania kar pieniężnych, nakazów konfiskaty i pozbawienia praw. Działania praktyczne podejmowane po utworzeniu Prokuratury Europejskiej wskażą, czy wdrożenie środków uzupełniających w tym zakresie jest konieczne.

Przyczynianie się do wzrostu gospodarczego. Podjęcie uzupełniających inicjatyw w zakresie polityki w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości może się również okazać konieczne w celu dalszego stymulowania wzrostu, na przykład poprzez przejście do kolejnego etapu rozwijania unijnej kultury „ratowania przedsiębiorstw” w odniesieniu do przypadków niewypłacalności. Ustanowienie norm minimalnych w obszarze materialnego prawa dotyczącego niewypłacalności mogłoby okazać się korzystne dla wszystkich państw członkowskich, umożliwiając rentownym przedsiębiorstwom, które znalazły się w trudnej sytuacji, poddanie się restrukturyzacji na wczesnym etapie. Zmiany technologiczne, w szczególności te zachodzące na rynkach o wysokim potencjale wzrostu (takich jak rynek przetwarzania w chmurze), wymagają aktualizowania przepisów unijnego prawa cywilnego. Przejrzystsze i spójniejsze ramy prawa cywilnego i prawa zobowiązań, uwzględniając systemy alternatywne zapewniające poszanowanie zasady pomocniczości oraz różnorodności krajowych systemów prawnych, mogłyby ułatwić przezwyciężenie tego wyzwania dzięki zagwarantowaniu przedsiębiorstwom równych warunków działania przy jednoczesnym zabezpieczeniu interesów konsumentów. Prawa ochrony konsumentów są w dalszym ciągu egzekwowane na szczeblu krajowym mimo wzrostu wielkości zakupów transgranicznych. Poprawa egzekwowania lub wyjaśnienie istniejących przepisów w zakresie prawa ochrony konsumentów powinno przyczynić się do zwiększenia zaufania konsumentów.

Ułatwianie życia obywateli. Aby zapewnić możliwość pełnego korzystania z prawa do uczestnictwa w życiu demokratycznym Unii przysługującego każdemu obywatelowi oraz aby ułatwić mobilnym obywatelom UE zintegrowanie się ze społecznością państwa przyjmującego, warto rozważyć możliwość przyjęcia przepisów uzupełniających postanowienia dotyczące praw obywatelskich zawarte w traktatach UE. Aby nie dopuścić do wystąpienia sytuacji, w której obywatele napotykają na problemy związane np. z aktami stanu cywilnego, UE powinna ocenić konieczność podjęcia dalszych działań, takich jak przyjęcie przepisów dotyczących nazwisk, uzupełniających istniejące wnioski w sprawie usprawnienia procesu zatwierdzania dokumentów urzędowych, które mają szczególne znaczenie dla możliwości korzystania przez obywateli lub przedsiębiorstwa z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się. Jeżeli chodzi o sprawy karne, ofiary nie zawsze otrzymują odszkodowania w zadowalającej wysokości, w szczególności od sprawcy czynu. Należy zastanowić się nad możliwością podjęcia działań w celu rozwiązania tego problemu. Ponadto krajowe strategie integracji Romów powinny przekładać się na bardziej konkretne działania na szczeblu krajowym i lokalnym. Działania te powinny obejmować optymalizację wykorzystania środków unijnych oraz zbadanie, w jaki sposób można zapewnić lepsze ukierunkowanie funduszy UE na cele bezpośrednio związane z integracją Romów.

Aktywność na forach międzynarodowych i prowadzenie współpracy z partnerami unijnymi ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia ochrony obywateli i przedsiębiorstw Unii w ich kontaktach z państwami trzecimi. Celem powinno być zagwarantowanie, by rozwiązania, które zostały wdrożone na szczeblu UE w przestrzeni sprawiedliwości związanej z ochroną praw i wyznaczaniem norm, np. w obszarze ochrony danych osobowych, były wspierane w relacjach UE z państwami trzecimi i by napędzały one te relacje. Szczególna uwaga zostanie zwrócona na kwestie promowania skutecznych systemów wymiaru sprawiedliwości, w szczególności w krajach objętych procesem rozszerzenia i krajach sąsiadujących. Działania podejmowane w kontekście stosunków wielostronnych będą koncentrowały się na poprawie efektywności współpracy z Haską Konferencją Prawa Prywatnego Międzynarodowego, w relacjach z którą UE wyraża spójne stanowisko w zakresie prawa cywilnego i handlowego.

Mając na uwadze znaczenie europejskiej konwencji praw człowieka dla ogólnie rozumianej struktury praw podstawowych w europejskiej przestrzeni sprawiedliwości, należy wyeliminować ostatnie przeszkody uniemożliwiające UE przystąpienie do tej konwencji, negocjowane przez Komisję w latach 2010–2014 na podstawie upoważnienia udzielonego jej przez Radę. Po wydaniu opinii na temat wyniku tych negocjacji przez Trybunał Sprawiedliwości Unia Europejska, należycie uwzględniając treść tej opinii, podejmie wszelkie niezbędne kroki w celu szybkiego zakończenia negocjacji i sfinalizowania procesu ratyfikacyjnego we wszystkich państwach członkowskich UE, aby wywiązać się z zobowiązań spoczywających na niej na mocy traktatów.

5. Wniosek

Znaczenie polityki UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości dla procesu integracji z UE zwiększa się, a polityka ta wywiera realny wpływ na wielu obywateli. Odgrywa ona istotną rolę w zapewnianiu poszanowania wspólnych wartości leżących u podstaw Unii, we wzmacnianiu wzrostu gospodarczego oraz w przyczynianiu się do zwiększania efektywności polityki UE w innych obszarach. Odpowiednio opracowana polityka UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości może zapewnić osobom fizycznym i przedsiębiorstwom, a w szczególności tym z nich, którzy korzystają z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się, możliwość czerpania korzyści wynikających ze wzbudzającej zaufanie i w pełni funkcjonalnej europejskiej przestrzeni sprawiedliwości.

W niniejszym unijnym programie na rzecz wymiaru sprawiedliwości na 2020 r. określono cele Komisji w zakresie kierunku działań politycznych UE w nadchodzących latach, które to cele będą teraz przedmiotem dyskusji z udziałem Parlamentu Europejskiego i Rady, jak również ogółu społeczeństwa. Rezultaty prowadzonych rozmów powinny również zachęcić Radę Europejską do przyjęcia strategicznych wytycznych zgodnie z art. 68 TFUE.

Praktyczna realizacja tych celów będzie wymagała nieustannego wysiłku i determinacji ze strony wszystkich instytucji unijnych i wszystkich państw członkowskich, a także pełnego zaangażowania wszystkich zainteresowanych stron, w szczególności obywateli będących użytkownikami końcowymi systemu wymiaru sprawiedliwości, przedstawicieli sądownictwa i prawników praktyków. Takie zaangażowanie ma kluczowe znaczenie dla opracowywania rozwiązań umożliwiających wyeliminowanie rzeczywistych wyzwań praktycznych, z jakimi obywatele i przedsiębiorstwa borykają się na co dzień, a także spełnienie ich oczekiwań. W rezultacie do 2020 r. wszelkie ograniczenia w zakresie wymiaru sprawiedliwości i praw obywateli w UE powinny zostać zniesione.

[1] Program sztokholmski – Otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli – Dz.U. C 115 z 4.5.2010.

[2] Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości dla europejskich obywateli – Plan działań służący realizacji programu sztokholmskiego – COM(2010) 171 final z 20.4.2010.

[3] Assises de la Justice – Kształtowanie polityki w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości w Europie w nadchodzących latach – 21 i 22 listopada 2013 r. – Wyniki postępowań, dokumenty konsultacyjne i pisemne uwagi są dostępne pod adresem: http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/index_en.htm

[4] Na posiedzeniu plenarnym Parlamentu Europejskiego, a także podczas szeregu posiedzeń jego komisji, w szczególności JURI, LIBE, AFCO, DROI.

[5] W ramach dwóch posiedzeń formalnych i dwóch posiedzeń nieformalnych Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, a także na poziomie grup roboczych (grupy robocze CATS, FREMP i grupa robocza do spraw cywilnych).

[6] W ramach Komisji CIVEX.

[7] Każdego roku w UE prowadzonych jest ponad 8 mln postępowań karnych.

[8] Kluczowy impuls do realizacji inicjatywy „Wymiar sprawiedliwości na rzecz rozwoju” wyszedł od hiszpańskiej prezydencji w Radzie w 2010 r. (konkluzje Rady w sprawie współpracy sądowej służącej wspieraniu działalności gospodarczej – 23.4.2010), a także od prezydencji irlandzkiej w 2013 r. – http://eu2013.ie/media/eupresidency/content/documents/EU-Pres_Prog_A4.pdf – s. 21.

[9] Exequatur jest pojęciem z zakresu prawa prywatnego międzynarodowego i odnosi się do obowiązku wydania decyzji sądowej zatwierdzającej wykonalność wyroku wydanego lub ugody sądowej zawartej za granicą w danym państwie.

[10] Komunikat Komisji – „Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości – Narzędzie wspierania skutecznego wymiaru sprawiedliwości i wzrostu gospodarczego” – COM(2013) 160 i komunikat Komisji – „Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości na 2014 r.” – COM(2014) 155.

[11] Komunikat Komisji – „Nowe ramy UE na rzecz zwiększenia praworządności” – COM(2014) 158.

[12] Obecnie 13,7 mln obywateli Unii zamieszkuje w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami (wzrost z poziomu 12,1 mln w 2009 r. (dane Eurostatu)).

[13] Europa jest największym światowym rynkiem turystycznym, w ramach którego sprzedaje się ponad 550 mln wycieczek rocznie, uwzględniając również wycieczki poza obszar UE – źródło: (dane Eurostatu przedstawione w SWD(2013) 263 final).

[14] W 1994 r. odsetek obywateli zamieszkujących w innym państwie członkowskim, którzy byli upoważnieni do głosowania w tym państwie, wynosił 5,9 %. Wartość ta wzrosła do 11,6 % w 2009 r.

[15] Około 16 mln (13 %) ze 122 mln małżeństw zawartych w Unii ma wymiar transgraniczny. Spośród 2,4 mln małżeństw zawartych w Unii w 2007 r. 300 000 miało wymiar transgraniczny – źródło: SEC(2011) 327.

[16] W Europie zamieszkuje około 16 mln par międzynarodowych, przy czym każdego roku co najmniej 650 000 staje przed koniecznością podjęcia decyzji w sprawie podziału majątku z powodu zakończenia związku małżeńskiego lub partnerskiego – źródło: SEC(2011) 327.

[17] Około 450 000 rodzin w Europie staje co roku przed koniecznością zmierzenia się z kwestią dziedziczenia międzynarodowego, której wartość oszacowano na ponad 120 mld EUR – źródło: SEC(2009) 410.

[18] W Europie jest ponad 500 mln konsumentów. Poziom wydatków konsumpcyjnych, które stanowią 56 % PKB UE, odzwierciedla ogromne znaczenie konsumentów jako siły napędowej gospodarki europejskiej – źródło: Unijny program na rzecz konsumentów z 2012 r., COM(2012) 225.

[19] https://e-justice.europa.eu/

[20] http://europa.eu/youreurope/