GLOSARIUSZ

DG ds. Mobilności i Transportu : Dyrekcja generalna Komisji Europejskiej ds. Mobilności i Transportu.

Działania w ramach programów Marco Polo :

Z programów Marco Polo finansuje się pięć rodzajów działań:

1. Działania katalityczne: działania w ramach programów Marco Polo I i Marco Polo II (MP I i MP II), których celem jest likwidowanie istotnych barier strukturalnych na rynku przewozów towarowych, uniemożliwiających zadowalające funkcjonowanie tego rynku.

2. Działania związane z przesunięciem modalnym: działania w ramach programów MP I i MP II polegające na ograniczeniu drogowych przewozów towarowych na rzecz transportu kolejowego, żeglugi śródlądowej, żeglugi morskiej bliskiego zasięgu lub kombinacji tych środków transportu.

3. Działania związane z autostradami morskimi: działania w ramach programu MP II, których celem jest doprowadzenie do przesunięcia modalnego poprzez wprowadzenie usług w systemie "od drzwi do drzwi", pozwalających na częściowe przejęcie drogowych przewozów towarowych na duże odległości przez kombinację żeglugi morskiej bliskiego zasięgu i innych rodzajów transportu.

4. Działania związane z unikaniem ruchu: działania w ramach programu MP II, których celem jest – zamiast ograniczania przewozów drogowych na rzecz innych rodzajów transportu – ich ograniczanie w ogóle dzięki koncentrowaniu się na zmianach w procesach produkcji i dystrybucji w celu skrócenia odległości przejazdu, osiągnięcia wyższych współczynników załadunku, ograniczenia pustych przebiegów, zmniejszenia strumienia odpadów, zmniejszenia objętości lub masy, lub osiągnięcia każdego innego efektu prowadzącego do znacznego ograniczenia drogowych przewozów towarowych.

5. Działania związane ze wspólnym uczeniem się: działania w ramach programów MP I i MP II mające na celu doprowadzenie do przesunięcia modalnego w sposób pośredni, dzięki zwiększeniu wiedzy w dziedzinie logistyki transportu towarowego oraz rozwijaniu zaawansowanych metod i procedur współpracy na rynku przewozów towarowych.

EACI : Agencja Wykonawcza ds. Konkurencyjności i Innowacyjności. W marcu 2008 r. agencja ta przejęła obowiązki w zakresie bieżącego zarządzania projektami Marco Polo.

Efekt deadweight : Efekt deadweight powstaje, gdy finansowanie jest przyznawane beneficjentowi, który dokonałby takiego samego wyboru również bez udzielonej pomocy. W takich przypadkach wyników nie można przypisywać danej polityce, a pomoc udzielona beneficjentowi nie wywiera żadnego wpływu. Zatem te wydatki, które generują efekt deadweight, są z definicji nieskuteczne, ponieważ nie przyczyniają się do osiągnięcia celów.

Infrastruktura pomocnicza : Infrastruktura konieczna i wystarczająca do osiągnięcia celów finansowanych działań (art. 2 lit. h) rozporządzenia Marco Polo II (WE) nr 1692/2006). Ponieważ projekty Marco Polo dotyczą usług transportowych, infrastruktura pomocnicza powinna zapewniać jedynie niezbędne dostosowania istniejącej infrastruktury, tak aby możliwe było świadczenie zamierzonych usług transportowych.

Interoperacyjność (transeuropejskiego systemu kolei) : Zdolność prowadzenia przewozów w taki sam sposób na dowolnym odcinku sieci kolejowej, uzyskana poprzez doprowadzenie do spójnego funkcjonowania różnych systemów technicznych kolei na terytorium UE oraz eliminowanie przeszkód operacyjnych i infrastrukturalnych.

Komitet programu Marco Polo : Komitet zarządzający, w którego skład wchodzą przedstawiciele państw członkowskich UE i obserwatorzy z uczestniczących krajów trzecich zajmujący się usługami przewozowymi.

Przewozy multimodalne : Przewóz towarów od punktu początkowego do miejsca przeznaczenia za pomocą co najmniej dwóch środków transportu, np. transport drogowy, kolejowy, żeglugę śródlądową lub żeglugę morską bliskiego zasięgu.

Tonokilometr (tkm) : Przewiezienie jednej tony (1000 kg) ładunku na odległość jednego kilometra. Od 2009 r. przepisy zezwalają na uwzględnianie tary na potrzeby wyliczania tkm przeniesionych w ramach programów Marco Polo.

STRESZCZENIE

I. Od 2003 r. z programów Marco Polo finansuje się projekty dotyczące usług przewozowych przyczyniające się do ograniczenia drogowych przewozów towarowych na rzecz transportu kolejowego, żeglugi śródlądowej i żeglugi morskiej bliskiego zasięgu. Pierwszy program Marco Polo (Marco Polo I) realizowany był w latach 2003–2006, a jego budżet wynosił 102 mln euro. Obecnie realizowany program Marco Polo II obejmuje lata 2007–2013 i dysponuje znacznie większym budżetem (450 mln euro). Celem tych programów było ograniczenie międzynarodowych drogowych przewozów towarowych, a tym samym zmniejszenie uciążliwości transportu towarowego dla środowiska, zmniejszenie zatorów komunikacyjnych i poprawa bezpieczeństwa na drogach.

II. Europejski Trybunał Obrachunkowy ocenił, czy Komisja zaplanowała te programy oraz czy zarządzała nimi i nadzorowała je w taki sposób, by zmaksymalizować ich skuteczność, a także czy finansowane projekty były skuteczne.

III. Trybunał stwierdził, że programy te były nieskuteczne, ponieważ nie doprowadziły do realizacji zakładanych celów i w znikomym stopniu przyczyniły się do ograniczenia drogowych przewozów towarowych, a brak danych uniemożliwia oszacowanie spodziewanych korzyści wynikających ze zmniejszenia negatywnego wpływu przewozów towarowych na środowisko, zmniejszenia natężenia ruchu i poprawy bezpieczeństwa na drogach.

IV. Mechanizm stosowany w odniesieniu do płatności w ramach programów uzależniał przyznawanie finansowania unijnego od osiągniętych rezultatów, procedura wyboru gwarantowała wybór wyłącznie projektów cechujących się wysoką jakością i projekty te zazwyczaj przynosiły większe korzyści dla szerszej społeczności. Nie przedstawiono jednak wystarczającej liczby odpowiednich wniosków projektowych, ponieważ sytuacja na rynku i warunki udziału w programie zniechęcały przewoźników do korzystania z niego. Istniała także niepewność dotycząca ograniczonego zgłoszonego wolumenu przeniesionych przewozów, a połowa skontrolowanych projektów charakteryzowała się ograniczoną trwałością. Ponadto projekty zostałyby uruchomione nawet bez finansowania z UE (efekt deadweight).

V. Chociaż stopniowo udoskonalono bieżące zarządzanie programami, Komisja nie przeprowadziła odpowiedniej analizy potrzeb rynku w celu oceny potencjału w zakresie osiągnięcia celów polityki, a działania naprawcze mogły zostać podjęte wcześniej. Mimo poprawy słabe strony programu utrzymują się.

VI. Biorąc pod uwagę rezultaty aktualnych programów, Trybunał zaleca Radzie, Parlamentowi Europejskiemu i Komisji rozważenie zaprzestania dofinansowywania przez UE usług przewozów towarowych w ramach programów opartych na takiej samej koncepcji jak programy Marco Polo (odgórne stwarzanie czynników podażowych), która doprowadziła w szczególności do słabości wskazanych w niniejszym sprawozdaniu (niedostateczne wykorzystanie środków, brak dowodów na osiągnięcie celów, duże obciążenia administracyjne, słaba trwałość i efekt deadweight), oraz uzależnienie kontynuacji takiego finansowania od przeprowadzenia ex ante oceny skutków, wykazującej, czy i w jakim zakresie występuje unijna wartość dodana. Oznaczałoby to przeprowadzenie szczegółowej analizy rynku w celu oceny potencjalnego popytu z wykorzystaniem doświadczeń i najlepszych praktyk zgromadzonych w odniesieniu do podobnych krajowych systemów wsparcia w państwach członkowskich. Wyłącznie gdyby w wyniku tej oceny stwierdzono, że działania UE w tym obszarze są uzasadnione, wówczas Trybunał zaleca Komisji podjęcie szeregu działań w celu zapewnienia lepszego funkcjonowania programów w przyszłości.

WPROWADZENIE

PROGRAMY MARCO POLO A MULTIMODALNOŚĆ

1. Multimodalność polega na wykorzystaniu co najmniej dwóch różnych środków transportu do zrealizowania jednego przewozu towarowego. Transport multimodalny jest zasadniczo uważany za bardziej zrównoważony pod względem środowiskowym, ponieważ wiąże się z ograniczeniem przewozów wyłącznie drogowych. Szersze stosowanie multimodalności jest zatem od wielu lat jednym z głównych celów unijnej polityki transportowej [1].

2. W ramach tej polityki w 2003 r. prawodawca UE ustanowił pierwszy program Marco Polo (Marco Polo I) o budżecie w wysokości 102 mln euro, realizowany w latach 2003–2006. Następnie powołano do życia program Marco Polo II (na lata 2007–2013), który dysponuje znacznie większym budżetem (450 mln euro) i ma szerszy zakres. Celem tych działań było przeciwdziałanie wzrostowi międzynarodowych drogowych przewozów towarowych poprzez przejęcie spodziewanego łącznego przyrostu przewozów przez kolej, żeglugę śródlądową i żeglugę morską bliskiego zasięgu lub przez kombinację tych środków transportu. Miało to ograniczyć efekty uboczne dla środowiska spowodowane przewozami towarowymi, zmniejszyć natężenie ruchu i poprawić bezpieczeństwo na drogach oraz przyczynić się do wydajnej i trwałej mobilności (zob. diagram 1).

3. Na okres po 2013 r. Komisja zaproponowała kontynuowanie wsparcia UE dla usług transportu towarowego za pomocą "wspierania wprowadzania innowacyjnych usług przewozowych lub nowych kombinacji sprawdzonych istniejących usług przewozowych, w tym poprzez zastosowanie ITS [inteligentnych systemów transportowych] i tworzenie odpowiednich struktur zarządzania" [2]. Ponieważ nie przeprowadzono oceny ex ante, nie wiadomo jeszcze, w jaki sposób te ogólne cele zostaną zrealizowane, jakie są cele szczegółowe i priorytety, ani też jaka jest wysokość zakładanej niezbędnej kwoty finansowania.

DIAGRAM 1

PRZEGLĄD PROGRAMU MARCO POLO II I JEGO CELÓW (SPRAWOZDANIE Z OCENY EX ANTE PROGRAMU MP II, ECORYS, 15 CZERWCA 2004 R., S. 1.)

+++++ TIFF +++++

ZARZĄDZANIE PROGRAMAMI MARCO POLO

4. Programami Marco Polo zarządza centralnie Komisja. Wnioski projektowe wpływają w trybie publikowania corocznych zaproszeń do składania wniosków, a następnie są oceniane zgodnie z warunkami finansowania oraz z kryteriami kwalifikowalności, wyboru i udzielenia zamówienia. Pierwotnie odpowiedzialna za wszystkie aspekty tych programów była DG ds. Mobilności i Transportu [3], jednak od marca 2008 r. faktyczną realizacją tego systemu zajmuje się Agencja Wykonawcza ds. Konkurencyjności i Innowacyjności (EACI). Podział zadań między DG ds. Mobilności i Transportu a EACI jest następujący:

(a) DG ds. Mobilności i Transportu jest odpowiedzialna za zarządzanie programami, w tym za ustalanie priorytetów, sporządzanie i przyjmowanie rocznego programu prac, opracowywanie dokumentów na potrzeby corocznego zaproszenia do składania wniosków oraz z władzami państw członkowskich, ocenę realizacji i oddziaływania programów oraz nadzór nad działalnością zarządczą EACI.

(b) EACI doradza potencjalnym wnioskodawcom, przyjmuje, otwiera i ocenia wnioski projektowe, negocjuje szczegóły umów z wnioskodawcami, przygotowuje decyzje Komisji w sprawie przyznania dotacji, przyjmuje okresowe sprawozdania dotyczące projektów, monitoruje projekty, dokonuje płatności na rzecz beneficjentów i zdaje sprawozdania Komisji.

5. W odniesieniu do programu Marco Polo przyjęto założenie, że wady rynku i regulacji zniechęcają przewoźników do wprowadzania alternatyw dla transportu drogowego. Celem programów jest zatem kompensowanie przewoźnikom początkowych strat związanych z wprowadzaniem nowych lub zmodernizowanych usług przewozowych, które odciążają infrastrukturę drogową. Dotację unijną wylicza się jako najniższą spośród następujących kwot: (i) jeden euro (przed procedurą z 2009 r.) lub dwa euro (począwszy od procedury z 2009 r.) za każde 500 tkm przeniesione z transportu drogowego; (ii) 35% kosztów kwalifikowalnych (50% w przypadku działań związanych ze wspólnym uczeniem się); (iii) łączny deficyt za cały okres realizacji działania. Przykład podano w ramce 1.

6. Aby osiągnąć cel, jakim jest przesunięcie modalne, przewidziano różne rodzaje działań (związane z przesunięciem modalnym, katalityczne, związane z autostradami morskimi – zob. glosariusz), lecz z programu Marco Polo II finansowane są również projekty, których celem jest zachęcanie do zwiększenia wydajności międzynarodowych (głównie wewnątrz​- unijnych) przewozów towarowych (działania związane z unikaniem ruchu).

RAMKA 1

PRZYKŁAD WYLICZANIA KWOTY DOTACJI Z PROGRAMÓW MP

Przy założeniu, że projekt Marco Polo wybrany w procedurze z 2009 r. wygenerował przesunięcie modalne w wysokości 600 mln tkm, jego koszty kwalifikowalne wyniosły 35 mln euro (w tym 4 mln euro na inwestycje w infrastrukturę pomocniczą), koszty niekwalifikowalne – 9 mln euro, a dochód – 41 mln euro, kwotę dotacji oblicza się następująco:

Kwota 1: zastosowanie w odniesieniu do procedury z 2009 r. stawki wkładu w wysokości 2 euro/500 tkm daje wkład UE z tytułu liczby tonokilometrów przeniesionych z transportu drogowego w kwocie 2,4 mln euro;

Kwota 2: zastosowanie maksymalnej stawki interwencji w wysokości 35% z 35 mln euro kwalifikowalnych kosztów daje drugą kwotę w wysokości 12,25 mln euro;

Kwota 3: operacja wygenerowała 41 mln euro dochodu oraz 44 mln kosztów (zarówno kwalifikowalnych, jak i niekwalifikowalnych), w związku z czym straty wyniosły 3 mln euro.

W tym przypadku dotacja wyniesie 2,4 mln euro, ponieważ jest to najniższa spośród trzech wyliczonych kwot.

7. Program obejmuje również projekty, które nie skutkują bezpośrednio przesunięciem modalnym (w ramach działań związanych ze wspólnym uczeniem się), oraz inne rodzaje wydatków (do wysokości 5% budżetu). W związku z powyższym w latach 2009–2012 około 11,8 mln euro dotacji [4] przeznaczono na:

- projekty zrealizowane w ramach działania związanego ze wspólnym uczeniem się, mające na celu osiągnięcie przesunięcia modalnego w sposób pośredni, dzięki zwiększeniu wiedzy w dziedzinie logistyki transportu towarowego oraz rozwijaniu zaawansowanych metod i procedur współpracy na rynku przewozów towarowych; do końca 2011 r. wypłacono około 8,1 mln euro na 16 projektów;

- działania towarzyszące, podejmowane w ramach wsparcia bieżących działań i dalszego rozwoju programu; obejmowały one działania komunikacyjne promujące program, analizy dotyczące usług przewozowych realizowanych z wykorzystaniem żeglugi śródlądowej i przewozów jednowagonowych oraz wkład w europejski program wsparcia żeglugi morskiej bliskiego zasięgu (na ten cel wypłacono 3,7 mln euro).

8. Spośród pięciu rodzajów działań finansowanych w ramach programu najważniejszą jego częścią są działania związane z przesunięciem modalnym: projekty dotyczące tych działań stanowią 80% zawartych umów o dotację (zob. diagram 2).

DIAGRAM 2

WYKORZYSTANIE FINANSOWANIA W RAMACH PROGRAMÓW MARCO POLO WG RODZAJU DZIAŁANIA (ROCZNE SPRAWOZDANIE Z DZIAŁALNOŚCI, EACI 2010 R., ZAŁĄCZNIK 5.4, PKT 1)

+++++ TIFF +++++

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

9. Kontrola przeprowadzona przez Trybunał miała na celu ustalenie, czy programy Marco Polo są skuteczne. Trybunał w związku z tym ocenił, czy Komisja zaplanowała programy oraz czy zarządza nimi i nadzoruje je w taki sposób, by zmaksymalizować ich skuteczność. Trybunał ocenił również, czy w przypadku szeregu finansowanych projektów osiągnięto założone cele.

10. Kontrolą objęto zakończony program Marco Polo I oraz trwający program Marco Polo II (kontrola dotyczyła okresu do lipca 2012 r.). Przeprowadzono szereg procedur kontrolnych: badanie dokumentacji, wywiady, analizy ocen skutków oraz wyników ocen i badań, jak też przegląd ocen wniosków projektowych. Trybunał ocenił również dostępne w DG ds. Mobilności i Transportu informacje dotyczące systemów wsparcia wdrożonych w państwach członkowskich, zbadał istniejące w czasie kontroli krajowe systemy wsparcia usług przewozowych oraz przeprowadził w czasie kontroli projektów rozmowy z przedstawicielami wybranych organów krajowych zasiadającymi w komitecie programu Marco Polo.

11. Przeprowadzono ponadto wywiady z przedstawicielami właściwych podmiotów oraz weryfikację na miejscu rezultatów 16 ukończonych projektów realizowanych w ramach działania związanego z przesunięciem modalnym (główny element programu, zob. pkt 8 powyżej) w Belgii, Francji, Luksemburgu, Niderlandach, Niemczech i we Włoszech (w załączniku I przedstawiono treść projektów i szczegóły dotyczące realizacji). W ramce 2 opisano w skrócie dwa skontrolowane projekty.

12. Łączna kwota środków na zobowiązania dla 16 skontrolowanych projektów wyniosła 19,5 mln euro, a środków na płatności – 11,4 mln euro. Połowa z tych środków została zatwierdzona w ramach MP I, a druga połowa – w ramach MP II. Cztery projekty dotyczyły żeglugi morskiej bliskiego zasięgu, jeden dotyczył kombinacji transportu kolejowego i żeglugi śródlądowej, natomiast pozostałe 11 projektów dotyczyło kolei. Czternastu beneficjentów z tych 16 projektów stanowiły konsorcja dużych przedsiębiorstw przewozowych, krajowych przedsiębiorstw kolejowych lub międzynarodowych linii żeglugowych.

RAMKA 2

PRZYKŁADY SKONTROLOWANYCH PROJEKTÓW REALIZOWANYCH W RAMACH PROGRAMÓW MARCO POLO

(a) Sirius 1 to nazwa projektu polegającego na transporcie wody źródlanej koleją z wytwórni we Francji do różnych platform logistycznych w Niemczech. Jego celem była poprawa zdolności zaspokojenia popytu i jakości obsługi klienta oraz wspieranie dążenia przedsiębiorstwa do ograniczenia emisji dwutlenku węgla (redukcja o 40% w latach 2008–2012 obejmująca zakres bezpośredniej odpowiedzialności i wszystkie marki).

+++++ TIFF +++++

Załadunek wody na pociągi w wytwórni S.A. des Eaux Minérales d’Evian.© Europejski Trybunał Obrachunkowy

(b) Gulf Stream to projekt dotyczący żeglugi morskiej bliskiego zasięgu, który stanowi morską alternatywę dla przewozów towarowych między północną Hiszpanią a południową Anglią. W ramach projektu w każdy weekend oferowane są powrotne rejsy statkiem typu ro-ro pomiędzy hiszpańskim portem Santander a Poole na południowym wybrzeżu Anglii, co umożliwia ominięcie obowiązującego w weekendy zakazu ruchu dla pojazdów ciężarowych po sieci dróg krajowych we Francji.

+++++ TIFF +++++

Pojazdy ciężarowe przewożące ładunek w weekend opuszczają prom.© BAI SA Brittany Ferries Port du Bloscon

USTALENIA

PROGRAMY NIE BYŁY SKUTECZNE

REZULTATY ZNACZNIE PONIŻEJ OCZEKIWAŃ…

13. W prawodawstwie przewidziano wymierne cele roczne w zakresie przesunięcia modalnego, do którego miały doprowadzić programy. W odniesieniu do MP I cel roczny wynosił 12 mld tkm. W odniesieniu do MP II cel roczny zwiększono do "znaczącej części" 20,5 mld tkm [5] na podstawie propozycji puli środków finansowych w wysokości 740 mln euro, która miała obejmować wsparcie na rzecz infrastruktury. Pierwotny cel w większości utrzymano, pomimo że kwoty przeznaczone na infrastrukturę zostały odrzucone w toku procedury legislacyjnej.

14. Z porównania wyznaczonych celów i zgłoszonych rezultatów programów wynika, że rezultaty były stale znacznie gorsze od zakładanych (zob. tabela 1).

15. Zgłoszone dane dotyczące przesunięcia modalnego są ostateczne jedynie w odniesieniu do programu MP I, w przypadku którego wynika z nich, że z dróg na inne rodzaje transportu przeniesiono 22,1 mld tkm wolumenu przewozów. Chociaż wynik ten jest równoważny ze zlikwidowaniem 1230000 drogowych przewozów pojazdami ciężarowymi o jednostkowym ładunku 18 ton [6] na odległość 1000 km (odległość z Berlina do Paryża), stanowi on jedynie 46% celu zakładanego dla tego programu.

16. W latach 2007–2010 w ramach programu MP II osiągnięto jedynie 23,9% zakładanego przesunięcia przewozów (zob. tabela 1). Mimo iż realizacja programu MP II jeszcze trwa, zakładany cel w wysokości znaczącej części 20,5 mld tkm/rok nie zostanie osiągnięty, ponieważ coroczne zaproszenia do składania wniosków projektowych nie spotkały się z wystarczającym odzewem. Zatem udostępnione w ramach programu finansowanie nie umożliwi osiągnięcia celu, nawet gdyby wszystkie projekty zrealizowano całkowicie pomyślnie.

… I ZNIKOMY WPŁYW NA OGRANICZENIE DROGOWYCH PRZEWOZÓW TOWAROWYCH

17. Zakładano, że dzięki wsparciu z programu MP I drogowe przewozy towarowe zostaną ograniczone co najmniej o spodziewany łączny przyrost tych przewozów już w 2003 r. W odniesieniu do MP II cel ten zmieniono i dotyczy on ograniczenia drogowych przewozów towarowych o "istotną część" spodziewanego łącznego przyrostu tych przewozów. Na diagramie 3, opracowanym na podstawie danych przekazanych przez Komisję (DG Eurostat), pokazano, że w 2003 r. na drogi przypadało 46% przewozów towarowych w UE ogółem, natomiast udział transportu morskiego, kolejowego i wodnego śródlądowego wynosił odpowiednio 38%, 11% i 3,5%. Do 2010 r. udział przewozów drogowych wzrósł do 50% przewozów towarowych ogółem, natomiast udział przewozów morskich spadł do 33%, a udział kolei i żeglugi śródlądowej utrzymywał się odpowiednio na poziomie 11% i 4%.

TABELA 1

ZAKŁADANE, ZADEKLAROWANE I ZGŁOSZONE WOLUMENY PRZEWOZÓW PRZENIESIONYCH Z TRANSPORTU DROGOWEGO W RAMACH PROGRAMÓW MARCO POLO, WYRAŻONE W MLD TKM (WYLICZENIA TRYBUNAŁU NA PODSTAWIE DOKUMENTACJI KOMISJI I EACI [1111])

| Cel roczny | Przesunięcie zadeklarowane [2222] | Przesunięcie zgłoszone (przez EACI) | % realizacji [3333] |

MP I | | | | |

2003 | 12,00 | 12,40 | 7,25 | 58,51 |

2004 | 12,00 | 14,38 | 6,33 | 43,99 |

2005 | 12,00 | 9,53 | 4,95 | 51,94 |

2006 | 12,00 | 11,40 | 3,55 | 31,17 |

MP I łącznie | 48,00 | 47,71 | 22,08 | 46,28 |

| średnio dla MP I | 46,00 |

MP II | [4444] | | | |

2007 | 20,50 | 27,83 | 10,02 | 36,00 |

2008 | 20,50 | 16,33 | 3,40 | 20,82 |

2009 | 20,50 | 15,68 | 2,82 | 17,98 |

2010 | 20,50 | 14,15 | 3,40 | 24,03 |

2011 | 20,50 | 13,70 | 0,00 | 0,00 |

MP II 007–2011 | 102,50 | 87,69 | 19,64 | 22,40 |

| średnio dla MP II 2007–2010 ( 31.12.2012) | 19,16 |

Ogółem | 150,50 | 135,40 | 41,72 | |

18. W wyniku kryzysu finansowego i ekonomicznego, który rozpoczął się w 2007 r., spadł ogólny wolumen przewozów. Niektóre środki transportu odnotowały znaczne straty: przewozy kolejowe zmniejszyły się o 17,9%, a żegluga śródlądowa o 10,6% [7]. W obliczu kryzysu przewoźnicy drogowi obniżyli ceny, aby nie redukować liczby przewozów. Z jednej strony zniechęcało to do ograniczania korzystania z transportu drogowego na rzecz innych rodzajów transportu, a z drugiej strony – zachęcało do porzucania innych rodzajów transportu i przechodzenia na transport drogowy (odwrotne przesunięcie modalne). Ponadto sytuacja ta uwidoczniła, że aktualna koncepcja programu ma pewne słabe punkty, które ujawniają się cyklicznie.

19. Zgłoszone przesunięcie modalne w wysokości 22,1 mld tkm, które uzyskano dzięki programowi MP I, stanowiło jedynie 0,3% całości międzynarodowych drogowych przewozów towarowych w UE oraz około 25% przyrostu międzynarodowych przewozów drogowych w UE w tym samym okresie. Głównym powodem takich wyników jest fakt, że wzrost międzynarodowych drogowych przewozów towarowych w latach 2003–2006 (113,7 mld tkm) był znacznie większy niż pierwotnie przewidywano (48 mld tkm).

DIAGRAM 3

ZMIANY WYKORZYSTANIA ŚRODKÓW TRANSPORTU W TOWAROWYCH PRZEWOZACH WEWNĄTRZUNIJNYCH, KRAJOWYCH I MIĘDZYNARODOWYCH NA PRZESTRZENI LAT (DANE DOSTARCZONE TRYBUNAŁOWI PRZEZ EUROSTAT)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Eurostat.

20. Jeśli chodzi o program MP II, to do czasu kontroli zrealizowano jedynie kilka projektów i było za wcześnie na dokonanie ostatecznej oceny ich skuteczności i potencjalnego oddziaływania. Jednak biorąc pod uwagę dostępne środki budżetowe i ograniczony stopień ich wykorzystania, mało prawdopodobne jest, by program ten wywarł znaczący wpływ na ograniczenie przewozów drogowych (zob. tabela 2).

21. Drogowy transport towarowy pozostaje dominującym rodzajem transportu, podczas gdy kolej i żegluga śródlądowa wykorzystywane są wciąż w bardzo ograniczonym zakresie. Na diagramie 4 zilustrowano, że przed 2007 r. wolumen drogowych przewozów towarowych wzrastał z roku na rok, że w latach 2007–2009 w wyniku kryzysu spadła ilość towarów przewożonych wszystkimi środkami transportu oraz że począwszy od 2009 r., nastąpił wyraźny wzrost ilości przewożonych towarów, głównie w transporcie drogowym i w żegludze morskiej, podczas gdy udział transportu kolejowego i żeglugi śródlądowej pozostawał na niezmienionym poziomie.

DIAGRAM 4

PRZEWOZY TOWAROWE W UE W PODZIALE NA ŚRODKI TRANSPORTU, W MLN TKM (DANE Z WYKRESU 3 PRZEDSTAWIONE JAKO UDZIAŁ PROCENTOWY POSZCZEGÓLNYCH ŚRODKÓW TRANSPORTU)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Eurostat.

RZECZYWISTYCH SKUTKÓW NIE DA SIĘ OSZACOWAĆ

22. Zakładano, że finansowanie dostępne w ramach programów będzie wspierało realizację celów polityki, polegających na ograniczeniu efektów ubocznych przewozów towarowych dla środowiska, zmniejszeniu natężenia ruchu i poprawie bezpieczeństwa na drogach. Trybunał przyjął do wiadomości szacunki Komisji, zgodnie z którymi na każde euro zainwestowane w programy Marco Polo wygenerowano 13,30 euro korzyści dla środowiska [8].

23. Dostępne dane dotyczące natężenia ruchu oraz wypadków drogowych nie pozwalają jednak na ocenę realnego oddziaływania. Eurostat nie dysponuje oficjalnie uzgodnioną metodyką ani zharmonizowanymi danymi statystycznymi dotyczącymi natężenia ruchu na drogach, a dane na temat wypadków drogowych są niekompletne. Ponadto, mimo iż co do zasady uznaje się, że alternatywy dla transportu drogowego zazwyczaj przynoszą większe korzyści dla społeczeństwa, to ich faktyczny wpływ jest prawdopodobnie znacznie mniejszy. Dzieje się tak dlatego, że w latach 2004–2010 dane z kalkulatora [9] Marco Polo były zdezaktualizowane, a zatem nieścisłe. Od 2004 r. transport drogowy stawał się coraz bardziej przyjazny dla środowiska w wyniku badań i innowacji [10]. Komisja nie uwzględniła tego w zaproszeniach do składania wniosków publikowanych w latach 2005–2010. Dopiero w procedurze opublikowanej w 2011 r. przy obliczaniu wpływu przewozów towarowych koleją, żeglugą śródlądową i żeglugą morską bliskiego zasięgu zastosowano nowe współczynniki i nową metodykę. W niektórych przypadkach rozwiązania te nie są o wiele korzystniejsze niż opcja zakładająca wyłącznie transport drogowy (zob. załącznik II). Na przykład nie ma już większej różnicy między transportem obejmującym wyłącznie przewozy drogowe a pociągami napędzanymi lokomotywami spalinowymi, małymi barkami czy statkami pasażerskimi typu ro-pax o napędzie konwencjonalnym, osiągającymi prędkość 20–23 węzłów. Przy prędkościach żeglugi przekraczających 23 węzły przewóz towarów statkami ro-pax jest wręcz mniej korzystny dla środowiska niż przewozy drogowe.

NIE PRZEDSTAWIONO WYSTARCZAJĄCEJ LICZBY WŁAŚCIWYCH WNIOSKÓW PROJEKTOWYCH…

24. Projekty finansowane w ramach tego programu są jednym z nielicznych przykładów, kiedy to finansowanie UE musi być przyznawane na podstawie rezultatów. Trybunał dostrzega, że EACI stosuje procedury umożliwiające wydatkowanie funduszy UE na projekty, które najlepiej spełniają kryteria wyboru. Jednak zazwyczaj w odpowiedzi na zaproszenie nie wpływa wystarczająca liczba projektów charakteryzujących się wysoką jakością (jedynie w 2004 r. dostępne środki finansowe rozdysponowano w całości, zob. tabela 2).

25. W związku z tym występują problemy z pełną absorpcją środków przeznaczonych na programy Marco Polo. Z dostępnej w ramach programu MP I kwoty wsparcia finansowego w wysokości 101,8 mln euro wypłacono jedynie 41,8 mln euro (41%) [11]. Budżet programu MP II wynosi 450 mln euro, z czego do końca 2012 r. wypłacono jedynie 77,8 mln euro (25% dostępnego budżetu), głównie jako zaliczki. Dlatego prawdopodobnie znaczna część środków finansowych nie zostanie wykorzystana i nie przyczyni się do realizacji ustanowionych celów ogólnych.

TABELA 2

PRZEGLĄD PROJEKTÓW I DOSTĘPNYCH ŚRODKÓW FINANSOWYCH, PRZEZNACZONYCH I WYPŁACONYCH W RAMACH PROGRAMÓW MARCO POLO, W MLN EURO (WYLICZENIA TRYBUNAŁU NA PODSTAWIE DOKUMENTACJI OTRZYMANEJ OD KOMISJI I EACI [5555])

| Liczba projektów | Dostępny budżet | Środki przeznaczone | % środków przeznaczonych w porównaniu z budżetem ogółem | Środki wypłacone | % środków wypłaconych w porównaniu z budżetem ogółem |

MP I | | | | | | |

2003 | 13 | 15,0 | 13,0 | 86,7 | 7,3 | 48,7 |

2004 | 12 | 20,4 | 20,4 | 100,0 | 12,3 | 60,3 |

2005 | 15 | 30,7 | 21,4 | 69,7 | 12,8 | 41,7 |

2006 | 15 | 35,7 | 18,9 | 52,9 | 9,4 | 26,3 |

MP I łącznie | 55 | 101,8 | 73,7 | 77,3 | 41,8 | 41,1 |

MP II | | | | | | |

2007 | 20 | 58,0 | 45,4 | 78,3 | 18,7 | 32,2 |

2008 | 28 | 59,0 | 34,4 | 58,3 | 9,9 | 16,8 |

2009 | 21 | 66,3 | 61,9 | 93,4 | 23,2 | 35,0 |

2010 | 30 | 64,0 | 52,2 | 81,6 | 17,1 | 26,7 |

2011 | 18 | 56,9 | 33,6 | 59,1 | 8,8 | 15,5 |

MP II łącznie | 117 | 304,2 | 227,5 | 74,1 | 77,7 | 25,5 |

Ogółem | 172 | 406,0 | 301,2 | | 119,5 | |

… PONIEWAŻ SYTUACJA NA RYNKU I WARUNKI UDZIAŁU W PROGRAMIE NIE ZACHĘCAŁY PRZEWOŹNIKÓW DO SKORZYSTANIA Z NIEGO

26. Obok zmiany sytuacji na rynku (zob. pkt 18) istotnym powodem niskiego poziomu wykorzystania środków finansowych jest fakt, że uzyskanie wsparcia w ramach programów MP okazało się procesem długotrwałym, ryzykownym, skomplikowanych i kosztownym:

(a) Skontrolowani beneficjenci czekali średnio dwa lata, aby uzyskać dostęp do programów (od daty pierwszej koncepcji projektu do podpisania umowy o dotację). W tym okresie średnio rok zajmował etap od zamknięcia procedury zaproszenia do składania wniosków do podpisania umowy o dotację. Skontrolowani beneficjenci jednogłośnie uznali, że okres oczekiwania był zbyt długi, biorąc pod uwagę niestabilne warunki prowadzenia działalności. Trybunał stwierdził, że w kilku przypadkach doszło w tym czasie do utraty klientów. Ponieważ z uwagi na zasadę równego traktowania i uczciwej konkurencji Komisja i EACI nie dopuszczały możliwości zmiany pierwotnie ustalonych tras, rodzaju przewożonych produktów ani punktów początkowych i docelowych, w przypadku 53 ze 154 wybranych projektów (34%) w latach 2003–2010 nie doszło do ich realizacji lub zakończenie realizacji nastąpiło przedwcześnie. Projekty te opiewały na kwotę 64,2 mln euro w środkach na zobowiązania i 3,7 mln euro w środkach na płatności.

(b) Ryzyko związane z inwestycjami dotyczącymi infrastruktury pomocniczej obciąża w całości beneficjenta: mimo iż prawodawstwo dopuszcza możliwość częściowego finansowania takiej infrastruktury, mechanizm finansowania zazwyczaj przewiduje jedynie dotację uzależnioną od liczby przeniesionych tkm, a w praktyce nie jest możliwe, by z programu współfinansowano inwestycje infrastrukturalne.

(c) Przewoźnicy uważają, że warunki programu są zbyt skomplikowane jak na codzienne realia prowadzenia działalności gospodarczej, co tłumaczy, dlaczego wielu beneficjentów korzystało z pomocy konsultantów, aby przygotować dokumentację [12].

(d) Udział w programach MP jest również kosztowny [13]: na podstawie udostępnionych przez członków konsorcjum kosztów podróży pracowników, opłat za usługi konsultacyjne i kosztów osobomiesięcy przepracowanych przez pracowników zatrudnionych przez beneficjentów, wyliczono dla 16 skontrolowanych beneficjentów, że średni koszt przygotowania wniosku wyniósł 105000 euro.

NIEPEWNOŚĆ CO DO FAKTYCZNEGO WOLUMENU PRZEWOZÓW PRZENIESIONYCH Z TRANSPORTU DROGOWEGO…

27. W kolumnie 4 tabeli 1 zamieszczono dane dotyczące zgłoszonych wolumenów przewozów przeniesionych z transportu drogowego. Kontrolerzy nie byli w stanie uzyskać pewności, że dane te są wiarygodne. Po pierwsze, w przypadku gdy istniejące usługi rozwinięto, EACI bez żadnych kontroli zaakceptowała wolumeny przewozów, które zadeklarowano jako zrealizowane na tej samej trasie przed rozpoczęciem realizacji projektu (ilości te są odejmowane po zakończeniu realizacji projektu na potrzeby wyliczenia przyrostu przesunięcia modalnego). Po drugie, w wyniku pierwszych kontroli finansowych ex post dotyczących zgłoszonych wolumenów przesunięcia modalnego, które to kontrole EACI ukończyła dopiero w 2011 r., ujawniono błędy [14], a w jednym przypadku ujawniono, że sprawozdawczość opierała się na masie brutto zamiast na masie netto.

28. W wyniku przeprowadzonej przez Trybunał kontroli obejmującej 16 projektów ujawniono, że tylko w przypadku jednego projektu dane dotyczące masy ładunków ważonych po przyjeździe do terminalu były precyzyjne. W sześciu przypadkach narzędzie do rejestrowania masy netto nie było dostępne do kontroli na miejscu, a w dziewięciu pozostałych przypadkach w wyniku kontroli tego narzędzia wykazano ograniczoną wiarygodność ścieżki audytu i wysokie ryzyko nadmiernych płatności. Na przykład w przypadku jednego projektu na dokumencie przewozowym (CMR [15]) nie wskazano masy, natomiast w przypadku innego projektu próby mające na celu porównanie masy zarejestrowanej w systemie z masą podaną na odpowiednim dokumencie CMR dawały niezgodne wyniki, a beneficjent nie był pewien, czy zgłosił EACI masę brutto, czy netto.

… A POŁOWA SKONTROLOWANYCH PROJEKTÓW CHARAKTERYZUJE SIĘ UMIARKOWANĄ TRWAŁOŚCIĄ…

29. Ponieważ finansowanie jednorazowych operacji, które nie są trwałe, nie byłoby celowe, oczekuje się, że finansowane projekty staną się rentowne w okresie ich realizacji, tj. maksymalnie przed upływem trzech lat, a następnie nadal będą działały. Mimo że w rozporządzeniach wyraźnie wymieniono trwałość jako jeden z warunków finansowania [16], wymogu tego nie zawiera się w podpisywanych umowach o dotację, ani też nie jest on przedmiotem kontroli po zakończeniu realizacji projektu.

30. Ponadto do słabej trwałości przyczyniają się trudne warunki prowadzenia działalności, zwłaszcza w przypadku kolei. Beneficjenci, którzy wprowadzają usługi kolejowe, borykają się z wysokim ryzykiem operacyjnym, a świadcząc te usługi, napotykają utrudnienia ze strony krajowych przedsiębiorstw kolejowych związane z nieprzewidzianymi pracami utrzymaniowymi, strajkami na kolei i w portach czy brakiem interoperacyjności. W przypadku jednego ze skontrolowanych projektów doprowadziło to do odwołania w ciągu całego okresu realizacji projektu 20% zaplanowanych kursów; w innym przypadku w trzecim roku działalności wystąpiły 44 incydenty skutkujące opóźnieniami w dostawach oraz zakłócenia w świadczeniu usług trwające ponad tydzień; w przypadku trzeciego projektu beneficjent był zmuszony do czterokrotnej zmiany lokomotyw na trasie z fabryki w Rumunii do centrum dystrybucji w północnych Włoszech.

31. Wielu beneficjentów programu zdecydowało się zatem na zakończenie projektów znacznie przed upływem okresu umownego, natomiast wielu spośród beneficjentów, którzy ukończyli projekty, po upływie okresu finansowania projektów albo zlikwidowało dane usługi, albo znacznie ograniczyło ich zakres. W odniesieniu do 6 z 16 skontrolowanych przez Trybunał projektów dotowana usługa nie była już świadczona w momencie kontroli (z powodu zbyt małego wolumenu lub z powodu tego, że jeden z partnerów wycofał się albo ogłosił upadłość), a dwa inne projekty były wciąż realizowane, ale ich zakres został ograniczony.

… A PROJEKTY ZOSTAŁYBY URUCHOMIONE NAWET BEZ FINANSOWANIA Z UE

32. Zgromadzone przez Trybunał w wyniku kontroli dowody dotyczące projektów realizowanych w ramach programu Marco Polo świadczą o tym, że finansowanie unijne umożliwiło wcześniejsze rozpoczęcie realizacji tych projektów, zwiększenie skali usług lub wcześniejszy zwrot z inwestycji.

33. W ramach kontroli stwierdzono jednak również istotne oznaki efektu deadweight:

- 13 z 16 skontrolowanych beneficjentów potwierdziło, że uruchomiliby i prowadzili usługi przewozowe nawet bez otrzymania dotacji;

- w przedstawionej ocenie Ecorys zaznaczył, że "większość projektów byłaby realizowana również bez dotacji" [17];

- Komisja jako instytucja zarządzająca programem podała w swoim najnowszym sprawozdaniu skierowanym do Parlamentu Europejskiego i Rady [18], że "42% beneficjentów stwierdziło, że ich projekty na pewno byłyby realizowane bez funduszy z programu Marco Polo".

34. Można to wytłumaczyć faktem, że (i) transport ciężkich ładunków na duże odległości tak czy inaczej z uwagi na koszty odbywałby się drogą morską, koleją lub żeglugą śródlądową, zwłaszcza jeśli wysyłkę można zaplanować z wyprzedzeniem, oraz tym, że (ii) finansowanie w ramach programów MP obejmuje tak niewielką część łącznych kosztów projektu, że nie można go uznać za faktyczną zachętę (w przypadku 16 projektów skontrolowanych przez Trybunał dotacja pokrywała jedynie 2,8% kwoty zainwestowanej przez beneficjentów).

NASTĄPIŁA STOPNIOWA POPRAWA W ZAKRESIE BIEŻĄCEGO ZARZĄDZANIA SYSTEMEM…

35. Zgodnie ze zwykłą praktyką Komisji prace EACI są realizowane w oparciu o roczny program prac zatwierdzony przez Komisję. Komisja nadzoruje bieżące zarządzanie programami MP, analizując sprawozdania kwartalne EACI, a także organizując spotkania koordynacyjne raz na kwartał i raz na pół roku oraz posiedzenia komitetu sterującego raz na kwartał. Specjalnie wyznaczony przez Komisję pełnoetatowy urzędnik merytoryczny utrzymuje regularne kontakty z kadrą zarządzającą i pracownikami EACI oraz uczestniczy w posiedzeniach roboczych, jak również sporadycznie w inspekcjach. EACI opracowuje roczne sprawozdania z działalności, które zawierają porównanie faktycznych wyników z założeniami przedstawionymi w rocznym planie prac.

36. Trybunał stwierdził, że EACI stopniowo udoskonaliła zarządzanie projektami realizowanymi w ramach programów MP, między innymi dzięki: (i) zaostrzeniu procedury wyboru projektów, aby zapewnić wybór wyłącznie projektów charakteryzujących się wysoką jakością, (ii) organizacji pomocy technicznej i funkcyjnych skrzynek mailowych dla potencjalnych wnioskodawców (skontrolowani beneficjenci uznali, że rozwiązanie to jest użyteczne i skuteczne), (iii) przyczynianiu się do powiększania bazy wiedzy Komisji poprzez sprawozdania analityczne, (iv) regularnemu monitorowaniu finansowanych projektów oraz (v) ograniczeniu opóźnień w płatnościach.

… ALE NIE PRZEPROWADZONO NALEŻYTEJ ANALIZY POTRZEB RYNKU…

37. Programy MP stworzono po to, aby oferowały finansowanie UE w celu częściowego zrekompensowania inwestorom znacznych nakładów ponoszonych w związku z wprowadzaniem nowych lub rozwijaniem istniejących usług przewozowych, i oczekiwano, że zwiększenie podaży tych usług stworzy popyt na rynku (odgórne stwarzanie czynników podażowych [19]).

38. Struktura obu programów MP była oparta na wniosku Komisji [20], z wykorzystaniem wyników konsultacji z zainteresowanymi stronami, przeprowadzonych przed uruchomieniem każdego z programów [21].

39. Trybunał nie uznaje tego jednak za wystarczające, ponieważ w normalnych warunkach rynkowych przewoźnicy zamienią transport drogowy na inne rodzaje transportu wyłącznie, jeśli zmiana taka będzie konieczna z uwagi na okoliczności (zwykle są to koszty, czas, niezawodność, przewożone ilości towarów oraz bliskość terminali). Aby zatem stworzyć dobry program wspierania usług przewozowych, należało w pierwszej kolejności zbadać, dlaczego multimodalne usługi przewozowe nie są tworzone ani rozwijane w normalnych warunkach rynkowych oraz jak można pokonać potencjalne przeszkody i bariery uniemożliwiające lub utrudniające wprowadzanie i rozwój takich usług.

40. Od 2007 r. zakładany poziom skuteczności programów MP jeszcze się obniżył z powodu czynników zewnętrznych: na skutek kryzysu gospodarczo-finansowego zmniejszył się łączny wolumen przewozów (zob. pkt 18), a w wyniku podjętych przez krajowe przedsiębiorstwa kolejowe decyzji o zaprzestaniu przewozów jednowagonowych z uwagi na koszty wewnętrzne mniejsze przedsiębiorstwa musiały natychmiast zamienić przewozy multimodalne na przewozy wyłącznie drogowe. Z uwagi na przyjęte niedawno prawodawstwo [22] można się ponadto obecnie spodziewać wystąpienia odwrotnego przesunięcia modalnego (zastąpienie przewozów statkami przewozami drogowymi).

… A DZIAŁANIA NAPRAWCZE MOGŁY ZOSTAĆ PODJĘTE WCZEŚNIEJ

41. W sprawozdaniu z oceny za 2007 r. [23] wymieniono szereg problemów związanych z programami Marco Polo, takich jak nieodpowiednie progi, nieelastyczne przepisy dotyczące tonokilometrów oraz niejasne i złożone przepisy dotyczące przedkładania, wyboru i kontraktowania projektów. Dzięki prowadzonemu monitorowaniu projektów i programów Komisja była jednak już wcześniej (od marca 2006 r.) świadoma opóźnień w realizacji projektów i trudności z osiągnięciem celów.

42. W ocenie skutków z 2008 r. [24] przedstawiono szereg możliwości poprawy programów, w tym kompleksową weryfikację podstawy prawnej, wstrzymanie programu lub wprowadzenie zmian w MP II. Komisja podjęła próbę podniesienia atrakcyjności programu MP II [25], ale w swoim wniosku ograniczyła się do wprowadzenia zmian budżetowych i technicznych do tego programu (takich jak podwojenie kwoty dotacji, uznanie masy pustych kontenerów i pustych pojazdów za kwalifikujące się ilości ładunku, obniżenie progów i zwiększenie elastyczności). Jednak działania te nie wyeliminowały istotnych słabości programów, które opisano powyżej.

43. Komisja nie przeprowadziła również szczegółowej oceny krajowych systemów wsparcia multimodalności, która umożliwiłaby wyciągnięcie wniosków na potrzeby ewentualnej zmiany koncepcji programów MP. Trybunał stwierdził, że należy wyciągnąć wnioski z programów krajowych, które funkcjonują po stronie popytu i nie wymagają dużych obciążeń administracyjnych, ponieważ kwoty ryczałtowe są wypłacane bezpośrednio przewoźnikom drogowym, którzy przenoszą swoje ciężarówki lub kontenery z dróg na tory (np. "Ecobonus" i "Ferrobonus" we Włoszech [26]). W jednym państwie (Austria) systemy krajowe przyczyniają się również do inwestycji w infrastrukturę, a wyliczanie tego wkładu opiera się na stosunku oczekiwanego przesunięcia modalnego do wolumenów faktycznie przesuniętych.

WNIOSKI I ZALECENIA

44. Programy Marco Polo zawierają się w celu polityki transportowej, polegającym na rozwijaniu alternatyw dla takiego transportu towarowego w UE, który obejmuje wyłącznie przewozy drogowe. Trybunał stwierdził, że programy te są nieskuteczne, ponieważ: (i) realizowały jedynie bardzo ograniczoną część założonych celów, (ii) miały znikomy wpływ na ograniczenie drogowych przewozów towarowych oraz (iii) brakuje danych, na podstawie których można by ocenić oczekiwane korzyści wynikające ze zmniejszenia wpływu transportu towarowego na środowisko, z ograniczenia natężenia ruchu i poprawy bezpieczeństwa na drogach.

45. Mechanizm stosowany w odniesieniu do płatności w ramach programów uzależniał przyznawanie finansowania unijnego od osiągniętych rezultatów, a projekty zazwyczaj przynosiły większe korzyści dla szerszej społeczności. Nie przedstawiono jednak wystarczającej liczby właściwych wniosków projektowych z powodu sytuacji na rynku i zniechęcających warunków stawianych przedsiębiorcom (związanych z długością procedur, ryzykiem, stopniem złożoności i kosztami administracyjnymi). Ponadto (i) nie ma pewności co do faktycznego wolumenu przewozów przeniesionych z transportu drogowego, (ii) zakres finansowanych usług (projektów) w wielu przypadkach został znacznie ograniczony lub zaprzestano świadczenia tych usług oraz (iii) istnieją dowody, że wiele projektów zostałoby uruchomionych nawet bez finansowania z UE.

46. Stopniowo udoskonalono bieżące zarządzanie programami. Między innymi dzięki rozsądnej metodyce wyboru projektów wyłaniane są wyłącznie projekty charakteryzujące się wysoką jakością. Jednak Komisja nie przeprowadziła odpowiedniej analizy rynku, aby ocenić szanse na powodzenie programów, nie uwzględniła najbardziej aktualnych zmian ani nie podjęła na czas działań naprawczych, aby zwiększyć skuteczność programu.

ZALECENIA

Rada, Parlament Europejski i Komisja powinny:

(a) rozważyć zaprzestanie dofinansowywania przez UE usług przewozów towarowych w ramach programów opartych na takiej samej koncepcji jak programy Marco Polo (odgórne stwarzanie czynników podażowych), która doprowadziła w szczególności do słabości wskazanych w niniejszym sprawozdaniu (niedostateczne wykorzystanie środków, brak dowodów na osiągnięcie celów, duże obciążenia administracyjne, słaba trwałość i efekt deadweight);

(b) uzależnić ewentualną kontynuację finansowania takich projektów od przeprowadzenia ex ante oceny skutków, wykazującej, czy i w jakim zakresie występuje unijna wartość dodana. Wymagałoby to przeprowadzenia szczegółowej analizy rynku w celu oceny potencjalnego popytu ze strony przewoźników, z uwzględnieniem najlepszych praktyk stosowanych w odniesieniu do podobnych krajowych systemów wsparcia. Wyłącznie gdyby w wyniku tej oceny stwierdzono, że działania UE w tym obszarze są uzasadnione, wówczas Komisja powinna w szczególności:

(i) ustanowić realistyczne cele dotyczące wolumenów przewozów towarowych, które należy przenieść z transportu drogowego; dokonywać regularnych przeglądów wyników i rezultatów programów oraz podjąć natychmiastowe działania w celu poprawy współczynnika realizacji celów;

(ii) uzależnić finansowanie UE od rezultatów (na przykład płatności proporcjonalne do zarejestrowanych wolumenów przewozów przeniesionych z transportu drogowego);

(iii) ocenić potrzeby, ograniczenia i warunki dotyczące wsparcia na rzecz infrastruktury i sprzętu, aby dzielić się ryzykiem z przedsiębiorcami, którzy budują obiekty mające na celu rozwój transportu multimodalnego;

(iv) prowadzić działania mające na celu skuteczne zniesienie przeszkód technicznych, operacyjnych i infrastrukturalnych, które mogą ograniczać skuteczność projektów, na przykład barier w transgranicznym transporcie kolejowym;

(v) zagwarantować dostępność odpowiednich danych, aby wykazać efekty osiągnięte w wyniku finansowanych działań;

(vi) ograniczyć, w miarę możliwości do sześciu miesięcy, czas potrzebny na wybór projektów i zawarcie umów;

(vii) wprowadzić warunek przewidujący co najmniej trzyletnią trwałość projektów po zakończeniu ich realizacji;

(viii) rozwiązać problem efektu "deadweight" poprzez uwzględnienie go przy ocenie projektów. Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył

Harald NOACK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 24 kwietnia 2013 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] W białej księdze z 1992 r. pt. "The future development of the common transport policy" (COM(92) 494 final z dnia 2 grudnia 1992 r.) za główny cel uznano zmianę udziału poszczególnych środków transportu w przewozach ogółem.W białej księdze z 2001 r. pt. "European transport policy for 2010: Time to decide" (COM(2001) 370 final z dnia 12 września 2001 r.) potwierdzono znaczenie przeglądu udziału poszczególnych środków transportu w przewozach w celu zwiększenia trwałości europejskiego systemu transportowego.Zalecano promowanie transportu intermodalnego za pomocą inwestycji w dobre połączenia między szlakami morskimi, wodnymi szlakami śródlądowymi a koleją.Głównym celem zawartym w białej księdze z 2011 r. pt. "Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu" (COM(2011) 144 final z dnia 28 marca 2011 r.) jest ograniczenie emisji gazów cieplarnianych poprzez zmniejszenie wzrostu natężenia ruchu oraz utworzenie wydajnych połączeń multimodalnych.

[2] Art. 38 COM(2011) 650 final/2 z dnia 19 grudnia 2011 r.

[3] Jej ówczesna nazwa to Dyrekcja Generalna ds. Energii i Transportu.

[4] Odpowiada to 12,5% kwot wypłaconych w ramach programów.

[5] Art. 1 rozporządzenia (WE) 1692/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 2006 r. ustanawiającego drugi program "Marco Polo" dla udzielania wspólnotowej pomocy finansowej w celu poprawy działania systemu transportu towarowego na środowisko ("Marco Polo II") i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1382/2003 (Dz.U. L 328 z 24.11.2006, s. 1) stanowi, że program powinien doprowadzić do "przesunięcia całkowitego rocznego przyrostu międzynarodowego drogowego transportu towarowego, mierzonego w tonokilometrach". Zgodnie z motywem 2 tego samego rozporządzenia łączny wzrost międzynarodowych przewozów drogowych szacowano na 20,5 miliarda tonokilometrów rocznie. Motyw 4 stanowi, że program powinien pomóc w przeniesieniu "przynajmniej spodziewanego łącznego przyrostu drogowego ruchu towarowego, a najlepiej jeszcze większej jego części".

[6] Źródło: prezentacja EACI na dniu otwartym MP, 28 czerwca 2012 r.

[1111] Na podstawie najnowszych danych dostępnych na dzień 31 grudnia 2012 r.

[2222] Ilości, jakie planowano przesunąć, na podstawie umów o dotacje podpisanych przez Komisję oraz (od marca 2008 r.) przez EACI.

[3333] Zgłoszone ilości przesuniętego wolumenu przewozów w porównaniu z ilościami zadeklarowanymi.

[4444] W przypadku MP II roczny cel powinien stanowić "znaczącą część" 20,5 mld tkm.

[7] Źródło: Eurostat "Statistics in Focus" 13/2012 z 21.2.2012.

[8] Prezentacja EACI na dniu otwartym MP, 28 czerwca 2012 r.

[9] Tzw. kalkulator Marco Polo to zautomatyzowany arkusz kalkulacyjny, umożliwiający porównanie teoretycznych kosztów zewnętrznych dotyczących czynników środowiskowych (takich jak zanieczyszczenie powietrza, zmiana klimatu, hałas) i czynników społeczno-ekonomicznych (takich jak wypadki, natężenie ruchu i infrastruktura). Wynik jest wyrażony w euro na tkm i przedstawia różnicę między transportem obejmującym wyłącznie przewozy drogowe a alternatywnymi multimodalnymi rozwiązaniami transportowymi, których dotyczy wniosek (kolej, żegluga śródlądowa i żegluga morska bliskiego zasięgu).

[10] "Sprawozdanie z oceny ex ante w sprawie MP II", Ecorys, 15 czerwca 2004 r., s. 56: "jeśli porównać nowoczesne silniki pojazdów ciężarowych z przestarzałymi silnikami statków lub z silnikami statków osiągających znaczne prędkości, transport drogowy może okazać się opcją korzystną dla środowiska".

[11] Kwota ta obejmuje płatności w wysokości 1,4 mln euro na dwa projekty realizowane w ramach działania katalitycznego, które to środki nie były przeznaczone na wsparcie przesunięcia modalnego: środki unijne wypłacono na przebudowę lokomotywy oraz na sporządzenie sprawozdań z realizacji projektu.

[5555] Na podstawie najnowszych danych dostępnych na dzień 31 grudnia 2012 r.

[12] Na 16 skontrolowanych projektów z pomocy konsultantów skorzystało 14 beneficjentów – czyli 87%.

[13] W motywie 4 rozporządzenia (WE) nr 1692/2006 i w motywie 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 923/2009 z dnia 16 września 2009 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1692/2006 (Dz.U. L 266 z 9.10.2009, s. 1) zapisano, że oczekuje się, iż w programie będzie uczestniczyć wiele małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Z powodu złożoności programów, wysokich kosztów i wysokich progów, poniżej których współfinansowanie nie jest należne, MŚP stanowiły jedynie 24% beneficjentów programów MP (źródło: dane EACI).

[14] W jednym ze sprawozdań podczas przeprowadzonej przez EACI kontroli ex ante stwierdzono błąd na poziomie 20%.

[15] List przewozowy CMR jest dokumentem stosowanym w międzynarodowym drogowym transporcie towarowym na podstawie Konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych podpisanej w Genewie w dniu 19 maja 1956 r.).

[16] Art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1382/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie przyznawania wspólnotowej pomocy finansowej w celu poprawy efektów działania systemu transportu towarowego w dziedzinie środowiska (Program Marco Polo) oraz załącznik I do rozporządzenia (WE) nr 1692/2006.

[17] "Ocena programu Marco Polo I", Ecorys, 7 listopada 2007 r.

[18] COM(2012) 675 final z dnia 21 listopada 2012 r., s. 6.

[19] "Sprawozdanie z oceny ex ante w sprawie MP II", Ecorys, 15 czerwca 2004 r., rozdział 6.3.

[20] COM(2002) 54 final z dnia 4 lutego 2002 r.

[21] Zob. "Sprawozdanie z oceny ex ante w sprawie MP II", Ecorys, 15 czerwca 2004 r., rozdziały 2 i 7.

[22] Począwszy od 2015 r. ,koszty paliwa żeglugowego znacznie wzrosną z powodu nowych przepisów dotyczących zawartości siarki i nowych ogólnych wartości dopuszczalnych siarki przyjętych we wrześniu 2012 r. Spowoduje to przeniesienie na drogi części dotychczasowych przewozów statkami. Źródło: Sprawozdanie techniczne Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Morskiego (EMSA) z 13.12.2010 oraz COM(2011) 439 final z dnia 15 lipca 2011 r.

[23] "Ocena programu Marco Polo I", Ecorys, 7 listopada 2007 r.

[24] SEC(2008) 3022 z dnia 10 grudnia 2008 r., opcja C.

[25] Rozporządzenie (WE) nr 923/2009.

[26] We Włoszech zarządzaniem oboma programami o budżecie 235 mln euro (z czego wypłacono 193,5 mln euro, tj. współczynnik wykorzystania środków wyniósł 82,3%) zajmowało się 15 pracowników (w przeliczeniu na pełny etat), a koszty tego zarządzania nie przekroczyły 970000 euro/rok, czyli koszt administracyjny wyniósł 1,2% ogólnego budżetu programu.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

OMÓWIENIE PROJEKTÓW OBJĘTYCH KONTROLĄ

Skontrolowane projekty | Procedura | Państwo | Krótki opis projektu |

MP I

AIN | 2003 | Belgia | Projekt ma na celu poprawę intermodalnego transportu barkami i koleją do i z portu w Antwerpii: zwiększenie częstotliwości istniejących usług lub uruchomienie nowych przed rozpoczęciem planowanych robót drogowych na obwodnicy Antwerpii, skutkujących zatorami na drogach. |

DUE LOKO-MOTION | 2003 | Niemcy | Projekt dotyczy świadczenia kolejowych usług trakcyjnych oraz zapewniania nieprzerwanej trakcji interoperacyjnej za pomocą nowych lokomotyw przystosowanych do różnych parametrów trakcji elektrycznej, obsługujących całopociągowe połączenie kolejowo-drogowe między Monachium (Riem, Niemcy) a Cervignano del Friuli (Włochy). |

BRIDGE OVER EUROPE | 2004 | Niderlandy | Multimodalne (żegluga morska bliskiego zasięgu/kolej/droga) połączenie z Półwyspem Iberyjskim, oferujące przede wszystkim sprzęt do obsługi kontenerów o długości 45 stóp. Jest to niezawodna i opłacalna alternatywa dla transportu drogowego południe–północ–południe pojazdami ciężarowymi. |

BASS | 2005 | Niemcy | Projekt ma na celu zwiększenie udziału transportu morskiego w ogólnym wolumenie przewozów towarowych pomiędzy Europą Zachodnią i Europą Środkową a państwami bałtyckimi i Wspólnotą Niepodległych Państw (WNP). |

NEPOL EXPRESS | 2005 | Niemcy | Projekt dotyczący uruchomienia regularnego połączenia kolejowego między Rotterdamem (Niderlandy) a stacją Poznań-Franowo (Polska). |

LUNA | 2006 | Włochy | Kombinowane wahadłowe połączenie kolejowe łączące Włochy i Niemcy z krajami skandynawskimi poprzez Szwajcarię. |

RAIL | 2006 | Belgia | Projekt dotyczy dwóch tras kolejowych: do/z Golbey (FR) oraz do/z północnej Hiszpanii (Tarragona/Barcelona) przez terminal drogowo- -kolejowy w Le Boulou (FR), połączonych ze sobą węzłem kolejowym. |

LORRY RAIL | 2006 | Luksemburg | Intermodalne połączenie kolejowe północ–południe obsługujące transport samych kontenerów pomiędzy terminalami kolejowymi w Bettembourgu (Luksemburg) i Le Boulou (Perpignan) z wykorzystaniem specjalnych rozwiązań technicznych. |

MP II

GULF-STREAM | 2007 | Francja | Projekt ma na celu zapewnienie bezpośredniego połączenia morskiego pomiędzy Poole (południowe wybrzeże Wielkiej Brytanii) a Santander (północna Hiszpania), obsługującego pojazdy ciężarowe, które nie mogą przejechać przez Francję z powodu weekendowego zakazu ruchu dla ciężarówek na terytorium Francji. |

ITABEL EXPRESS | 2007 | Włochy | Regularne połączenie całopociągowe z Pescary (Włochy środkowe/południowe) do Mechelen (Belgia) na potrzeby transportu urządzeń gospodarstwa domowego. |

SIRIUS 1 | 2007 | Francja | Projekt dotyczący dostaw wody koleją z francuskiej wytwórni na rynek niemiecki. |

VIKING RAIL | 2007 | Niemcy | Wahadłowe połączenie kolejowe pomiędzy Niemcami a Szwecją, którym przewożone są części samochodowe produkowane w Niemczech do fabryki w Göteborgu. |

EURO-REEFER RAIL | 2008 | Niderlandy | Transport kolejowy kontenerów chłodniczych zawierających nabiał i inne łatwo psujące się produkty; przewozy są realizowane codziennie i obejmują następujące połączenia: z Genk (Belgia) do Busto Arsizio (Włochy); z Zabrza (Polska) do Salzburga (Austria), Piacenzy i Padwy (Włochy); z Busto Arsizio (Włochy), Sławkowa (Polska) i Budapesztu (Węgry) do Zeebrugge (Belgia); z Monachium (Niemcy) do Duisburga (Niemcy) oraz z Herne (Niemcy) do Norrköping (Szwecja). |

KTS | 2008 | Włochy | Całopociągowe połączenie kolejowe pomiędzy różnymi zakładami produkcyjnymi w Niemczech, na Słowacji i w Rumunii oraz centrum dystrybucji w San Vito al Tagliamento (Włochy). |

OFE | 2008 | Belgia | Projekt dotyczy regularnego korytarza kolejowego dla kontenerów z Zeebrugge i Antwerpii (Belgia) do Ottmarsheim (Francja). |

SCADAE | 2008 | Włochy | Projekt dotyczy utworzenia bezpośredniego połączenia z adriatyckich portów Koper (Słowenia), Wenecja, Rawenna i Ankona (Włochy) do Salonik (Grecja), Istambułu i Izmiru (Turcja). |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

PORÓWNANIE WSPÓŁCZYNNIKÓW KALKULATORA MP W CZASIE [1]

Rodzaj transportu | Podtyp | Procedura z 2003 r. [2] | Procedura z 2004 r. [3] | Procedura z 2011 r. – wyłącznie przesunięcie modalne [4] |

Drogowy | | 0,024 | 0,035 | 0,018 |

Kolejowy | spalinowy | 0,012 | 0,015 | 0,015 |

elektryczny | 0,004 |

Żegluga śródlądowa | 1000–1500T | 0,005 | 0,010 | 0,014 |

1500–3000T (wtym mieszane/ nieznane) | 0,013 |

>3000T | 0,010 |

| Paliwo konwencjonalne [5] | LNG | Odsiarczanie spalin wodą morską | Odsiarczanie spalin wodą słodką |

Żegluga morska bliskiego zasięgu | drobnicowiec/ masowiec | 0,004 | 0,009 | 0,007 | 0,000 | 0,004 | 0,004 |

kontenerowiec | 0,005 | 0,000 | 0,003 | 0,003 |

ro-pax (<17 w.) | 0,005 | 0,000 | 0,003 | 0,003 |

ro-pax (17–20 w.) | 0,009 | 0,000 | 0,005 | 0,005 |

ro-pax (20–23 w.) | 0,013 | 0,001 | 0,008 | 0,008 |

ro-pax (>23 w.) | 0,020 | 0,001 | 0,011 | 0,011 |

[1] Źródło: dane KE/EACI zgromadzone przez Trybunał.

[2] Źródło: zaproszenie do składania wniosków z 2003 r. (Dz.U. C 245 z 11.10.2003, s. 52).

[3] Źródło: zaproszenie do składania wniosków z 2004 r. (Dz.U. C 255 z 15.10.2004, s. 8).

[4] Zob. zaproszenie do składania wniosków z 2011 r. (Dz.U. C 309 z 21.10.2011, s. 12).

[5] Wartości współczynników są jeszcze niższe, jeśli wykorzystywane jest paliwo niskosiarkowe.

--------------------------------------------------