DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

Towarzyszący dokumentowi:

Wniosek Komisji dotyczący ROZPORZĄDZENIA Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego szczególne wymogi w zakresie dostępu oraz warunki z tym związane mające zastosowanie do połowów stad głębinowych na północno-wschodnim Atlantyku i uchylające rozporządzenie (WE) nr 2347/2002 z dnia 16 grudnia 2002 r.

Wprowadzenie

Od 2002 r. w Unii obowiązuje szczególny system dostępu (rozporządzenie (WE) nr 2347/2002) dla statków rybackich uczestniczących w połowach głębinowych, obejmujący cztery elementy: ograniczenie zdolności połowowej, gromadzenie danych, monitorowanie nakładu połowowego i kontrolę. System dostępu podlega regularnemu przeglądowi. Komisja rozpoczęła przegląd w 2007 r., publikując komunikat na ten temat. Główny etap konsultacji odbył się w 2009 r. i 2010 r.

Gruntowna zmiana systemu dostępu opiera się na określonych założeniach dotyczących procesu reform WPRyb. Wniosek ustawodawczy zmieniający system dostępu zaplanowano na pierwszą połowę 2011 r.

Problem

Połowy głębinowe na północno-wschodnim Atlantyku są częściowo zdominowane przez tradycyjne floty przybrzeżne (Portugalia, Hiszpania), a częściowo przez duże trawlery dalekomorskie (Francja, Hiszpania). Ich wyładunki stanowią jedynie 1 % wszystkich wyładunków z północno-wschodniego Atlantyku.

Połowy głębinowe objęto szczegółowym zarządzaniem za pomocą uprawnień do połowów (całkowity dopuszczalny połów, maksymalny nakład połowowy) dopiero w 2003 r. Przedtem połowy te rozwijały się w sposób nieregulowany i wykazywały typowe cechy „wyścigu o ryby”, mianowicie uszczuplanie stad. W przypadku połowów głębinowych – z powodu wysokiej wrażliwości stad głębinowych na skutki połowów – bardzo szybko może dojść do uszczuplenia zasobów, a odbudowa może trwać długo lub może w ogóle nie nastąpić. Stan biologiczny tych stad jest przeważnie nieznany. Niektóre z nich uważa się za uszczuplone, a ogólnie rzecz biorąc połowy nie gwarantują zrównoważenia. Uprawnienia do połowów ulegają zmniejszeniu.

Problemy można w skrócie przedstawić następująco:

Główne problemy:

– odnośne stada są bardzo wrażliwe na skutki połowów; dobry stan wielu stad wymaga rozłożenia natężenia połowów na dłuższy okres, co nie jest ekonomicznie opłacalne;

– połowy włokami dennymi niszczą lub wiążą się z ryzykiem zniszczenia unikatowych siedlisk bentosowych (wrażliwych ekosystemów morskich), które stanowią główne źródła różnorodności biologicznej w głębinach morza. Skala spowodowanych dotąd zniszczeń nie jest znana;

– połowy niektórych gatunków głębinowych za pomocą włoków wiążą się ze średnimi i wysokimi ilościami niepożądanych połowów gatunków głębinowych;

– sporządzanie ekspertyz dotyczących zrównoważonego poziomu natężenia połowów jest szczególnie trudne.

Wady obecnego systemu:

– zakres odnośnych flot jest zbyt duży i za mało elastyczny (brak skuteczności z powodu niewystarczającego ukierunkowania systemu);

– po przyjęciu nowego rozporządzenia w sprawie kontroli[1] system ten jest częściowo zbędny, a powiązanie z normami kontroli jest niejasne (brak spójności);

– odrębne gromadzenie danych jest bardzo mało przydatne dla naukowych organów doradczych, stanowi natomiast obciążenie administracyjne (brak skuteczności oraz brak spójności z ramami gromadzenia danych).

Cele

Cel ogólny

Ogólny cel niniejszego wniosku polega na zapewnieniu zrównoważonej eksploatacji stad głębinowych zgodnie z pojęciem maksymalnie podtrzymywalnego połowu, ograniczając w ten sposób oddziaływanie tych połowów na środowisko w możliwie największym stopniu. Dopóki dane i metody nie osiągną wymaganego poziomu jakości umożliwiającego zarządzanie zmierzające do osiągnięcia MSY, połowami należy zarządzać zgodnie z zasadą ostrożności.

Cele szczegółowe

– zgodność z opiniami naukowymi dotyczącymi poziomów zapobiegawczych dla połowów; umożliwienie przyszłego rozwoju zarządzania opartego na MSY w przypadku tych stad, co do których istnieje niewiele danych;

– zmniejszenie oddziaływania narzędzi dennych na dno morskie, aby obniżyć ryzyko szkód we wrażliwych ekosystemach morskich;

– obniżenie poziomu niepożądanych połowów;

– zapewnienie gromadzenia wszystkich danych potrzebnych do poprawy dokładności opinii naukowych;

– ukierunkowanie przepisów na metier połowów głębinowych oraz umożliwienie dostosowywania definicji metier do zmieniających się opinii naukowych i działań flot;

– uspójnienie systemu dostępu z rozporządzeniem w sprawie kontroli;

– uspójnienie gromadzenia danych szczegółowych z ogólnymi normami i zapewnienie działań następczych.

Warianty

Określono 5 wariantów dotyczących przedmiotowej inicjatywy. Warianty polegające na zachowaniu status quo, zakazie wszystkich połowów głębinowych oraz regulacji wyłącznie poprzez środki techniczne odrzucono z powodu znacznych niekorzystnych skutków. Dalszej analizie poddano dwa następujące warianty:

Wariant 3 – zakaz stosowania narzędzi najbardziej szkodliwych dla ekosystemu głębinowego

Narzędzia połowowe, które stanowią największy problem dla środowiska – włoki denne i sieci skrzelowe[2], nie mogą być stosowane w połowach głębinowych. Rozwiązanie techniczne polegałoby albo na zakazie stosowania tych narzędzi przez floty, którym zezwolono na ukierunkowane połowy gatunków głębinowych, albo na zakazie stosowania tych narzędzi poniżej określonej głębokości. Pozostałe problemy związane z połowami głębinowymi i systemem dostępu rozwiązano by dzięki dostosowaniu obowiązujących przepisów: uniemożliwienie ustanawiania uprawnień do połowów na poziomie wyższym niż zapobiegawczy; umożliwieniu testowania zasad dotyczących MSY; określenie norm gromadzenia danych dla połowów głębinowych w istniejących ramach gromadzenia danych i umożliwienie Komisji zamykania łowisk w przypadku braku gromadzenia danych; zniesienie odrębnej sprawozdawczości dotyczącej nakładu połowowego; rozróżnienie między przyłowem a połowami ukierunkowanymi na potrzeby zarządzania i umożliwienie Komisji dostosowywania wykazu odnośnych gatunków i progów dotyczących połowów; zniesienie zbędnych przepisów dotyczących kontroli oraz określenie norm zaostrzonych kontroli, stosowanych zgodnie z rozporządzeniem w sprawie kontroli (równoważnych z kontrolami planów wieloletnich).

Wariant 4 – dostęp uzależniony od międzynarodowych norm zarządzania dla morza pełnego

Czwarty wariant obejmowałby normy zarządzania, które NZ/FAO opracowało dla połowów dennych na morzu pełnym. Główne nowe elementy polegałyby na: przeprowadzaniu oceny oddziaływania przed zezwoleniem na połowy denne; określenie (prawdopodobnych) miejsc występowania wrażliwych ekosystemów morskich; ustanowienie procedur w przypadku napotkania wrażliwych ekosystemów morskich. Jeżeli chodzi o zmniejszenie odrzutów (które nie jest uwzględnione w powyższych normach), zgodnie z wariantem 4 albo zobowiązałoby statki do zdecydowanego zmniejszenia odrzutów, albo wprowadzono by obowiązkowy system regionalnego zarządzania nakładem połowowym, w którym należałoby zatrzymywać na burcie wszystkie połowy. Pozostałe problemy rozwiązano by tak jak w przypadku wariantu 3.

Ocena skutków analizowanych wariantów

Dwa analizowane warianty porównano pod względem ich wyników w odniesieniu do celów polityki, skuteczności i spójności.

Wyniki

W przypadku celów szczegółowych a), d), e), g) oraz h) warianty zapewniają takie samo rozwiązanie, w związku z czym uznano je za równoważne:

a) (- zgodność z opiniami naukowymi dotyczącymi poziomów zapobiegawczych dla połowów; umożliwienie przyszłego rozwoju zarządzania opartego na MSY w przypadku tych stad, co do których istnieje niewiele danych - ): Stanowiąc przy pomocy procedury współdecyzji, że okresowe decyzje o przyznaniu uprawnień do połowów nie mogą wykraczać poza zalecany przez naukowców zapobiegawczy poziom połowów lub nakładu połowowego, zapewniono by zgodność z opiniami naukowymi w zakresie ostrożnego zarządzania. Jako że zasada ta ma zastosowanie tylko do ram ostrożnego zarządzania, umożliwia opracowanie w przyszłości zasad odłowu opartych na MSY i przestrzeganie tych zasad odłowu w okresowych decyzjach o przyznaniu uprawnień do połowów.

d) + h) (- zapewnienie gromadzenia wszystkich danych potrzebnych do poprawy dokładności opinii naukowych; uspójnienie gromadzenia danych szczegółowych z normami ogólnymi i zapewnienie działań następczych -): Rozszerzając ogóle wymogi w zakresie gromadzenia danych o głębokość połowu, pozycję VMS i wpisy w dzienniku połowowym w podziale na poszczególne zaciągi, w metier połowów głębinowych gromadzono by dane dodatkowe uznane przez naukowców za niezbędne. Dzięki powiązaniu tego gromadzenia danych z okresowym zgłaszaniem (pozycja VMS, elektroniczne przekazywanie danych z dzienników połowowych) można ograniczyć do minimum obciążenie administracyjne dla przedsiębiorstw rybackich. Włączenie gromadzenia danych dotyczących metier połowów głębinowych do norm gromadzenia danych ogólnych zagwarantuje, że zgromadzone dane są zgodne z wymogami wiarygodności statystycznej i można je porównywać między państwami członkowskimi. Należy wprowadzić obowiązek pobierania prób w metier połowów głębinowych zgodnie ze szczegółową definicją metier, ponieważ w przeciwnym wypadku dane biologiczne z połowów przemysłowych byłyby niekiedy rozproszone w większych, bardziej podzielonych metier. Obowiązek ten można zawrzeć w zmienionym rozporządzeniu w sprawie gromadzenia danych (2012 r.), jeżeli zostanie podjęta decyzja o włączeniu wymogów dotyczących poszczególnych metier.

e) (- ukierunkowanie przepisów na metier połowów gatunków głębinowych oraz umożliwienie dostosowywania definicji metier do zmieniających się opinii naukowych i działań flot - ): Dzięki zdefiniowaniu metier połowów głębinowych (10 % połowów gatunków głębinowych na dzień połowów) specjalne upoważnienia połowowe można podzielić na dwie kategorie: dla statków prowadzących ukierunkowane połowy gatunków głębinowych i dla statków, które poławiają takie gatunki wyłącznie jako przyłów. Wszystkie statki objęto by ograniczeniem zdolności połowowej i wyładunków w wyznaczonych portach, lecz inne obowiązki i zasady związane z systemem dostępu miałyby zastosowanie wyłącznie do statków prowadzących ukierunkowane połowy gatunków głębinowych, co umożliwiłoby usunięcie jednej z wad istniejącego systemu. Komisja byłaby uprawniona do zmiany wykazu gatunków głębinowych i definicji metier zgodnie z opiniami naukowymi i regionalnymi modelami prowadzenia połowów, co umożliwiłoby ewolucję systemu zgodnie z rzeczywistą sytuacją w tym rodzaju rybołówstwa i z poszerzaną wiedzą naukową.

g) (- uspójnienie systemu dostępu z rozporządzeniem w sprawie kontroli - ): Nowe rozporządzenie w sprawie kontroli zawiera szereg przepisów podobnych do istniejącego systemu dostępu. Można uspójnić odnośne regulacje poprzez zniesienie tych przepisów. Ponadto system dostępu mógłby wzmocnić ustanowiony w rozporządzeniu w sprawie kontroli instrument dotyczący zamykania łowisk, jeżeli nie są przestrzegane zasadnicze przepisy w zakresie środków ochrony. Można by mianowicie wprowadzić przepis mówiący, że w przypadku gatunków głębinowych obowiązki w zakresie gromadzenia danych należy traktować również jako zasadnicze środki ochrony.

W odniesieniu do ochrony wrażliwych ekosystemów morskich (cel b)) zakaz stosowania włoków dennych (wariant 3) w ukierunkowanych połowach uważa się za skuteczniejszy niż wdrożenie norm dotyczących morza pełnego w odniesieniu do ochrony wrażliwych ekosystemów morskich (wcześniejsza ocena oddziaływania, procedury w przypadku napotkania wrażliwych ekosystemów morskich, określanie miejsc występowania wrażliwych ekosystemów morskich). Włoki denne zniknęłyby z łowisk głębinowych, niezależnie od wyników oceny ryzyka. Na ocenę ryzyka zgodnie z normami międzynarodowymi ma wpływ pojęcie „natężenia wcześniejszych połowów”, co spowodowałoby problemy z kwalifikacją[3].

W odniesieniu do zmniejszenia niepożądanych połowów (cel c) za skuteczniejszy uznano również wariant 3. Obejmuje on bezpośredni zakaz stosowania niszczycielskich narzędzi w odnośnych połowach, podczas gdy wariant 4 wprowadza kolejne warunki stosowania narzędzi dennych. Z tego względu wariant 4 sprawia, że stosowanie narzędzi dennych jest skomplikowane, co zmniejsza ich atrakcyjność w ujęciu ekonomicznym, natomiast wariant 3 zmusza operatorów do stosowania mniej niszczycielskich narzędzi. Innym stosunkowo niekorzystnym aspektem wariantu 4 jest fakt, że zależy on od wdrożenia i kontroli szeregu dodatkowych środków równoległych, podczas gdy organy ds. rybołówstwa dokonują cięć kosztów związanych z koniecznością przestrzegania dyscypliny budżetowej, w związku z czym muszą ukierunkować działania kontrolne na rodzaje rybołówstwa o największym znaczeniu gospodarczym. Również pod tym względem wariant 3 uznano za skuteczniejszy jako szczególnie surowe rozwiązanie w rybołówstwie, gdzie poławiane gatunki są szczególnie wrażliwe na skutki połowów. W połowach dotyczących najbardziej wrażliwych ekosystemów wprowadza się podejście ekosystemowe do zarządzania rybołówstwem – koncepcję przyjętą już w ramach obecnej WPRyb. Z uwagi na pozytywną opinię naukową dotyczącą użyteczności zarządzania nakładem w połowach głębinowych w wariancie 4 preferuje się przejście na regionalne poziomy nakładu połowowego zamiast docelowych poziomów zmniejszenia odrzutów.

W ramach skuteczniejszego wariantu podwariant dotyczący wprowadzenia zakazu za pomocą ograniczonych upoważnień do połowów uznano za skuteczniejszy niż podwariant, w którym zakazano by stosowania odnośnych narzędzi od określonej głębokości. Wynika to z trzech przyczyn. Po pierwsze podejście przestrzenne wymagałoby kontroli poziomów głębokości, na których stosuje się narzędzia, a obecnie taki instrument kontroli nie obowiązuje. Po drugie ograniczenia głębokości należałoby ustanawiać zgodnie z opiniami naukowymi dotyczącymi występowania gatunków głębinowych, ponieważ zamieszkują one różne głębokości. Po trzecie obszar dystrybucji gatunków głębinowych pokrywa się częściowo z obszarem dystrybucji innych gatunków w niższej części szelfu kontynentalnego; w związku z tym kryterium głębokości ograniczyłoby również te rodzaje rybołówstwa, których omawiany środek nie dotyczy. Natomiast podwariant dotyczący upoważnień do połowów odnosiłby się do składu połowów podczas rejsu, a informacje dotyczące składu połowów będą w przyszłości wiarygodniejsze dzięki obowiązkowemu przesyłaniu informacji z elektronicznych dzienników połowowych.

Skuteczność

Jeśli chodzi o skuteczność, wariant 3 oceniono wyżej niż wariant 4. Wynika to z faktu, że wariant 3 obejmuje bezpośredni zakaz stosowania niszczycielskich narzędzi w odnośnych połowach, podczas gdy wariant 4 wprowadza kolejne warunki stosowania narzędzi dennych. Z tego względu wariant 4 sprawia, że stosowanie narzędzi dennych jest skomplikowane, co zmniejsza ich atrakcyjność w ujęciu ekonomicznym, natomiast wariant 3 zmusza operatorów do stosowania mniej niszczycielskich narzędzi. Innym stosunkowo niekorzystnym aspektem wariantu 4 jest fakt, że zależy on od wdrożenia i kontroli szeregu dodatkowych środków równoległych, podczas gdy administracje ds. rybołówstwa dokonują cięć kosztów związanych z koniecznością przestrzegania dyscypliny budżetowej, w związku z czym muszą ukierunkować działania kontrolne na rodzaje rybołówstwa o największym znaczeniu gospodarczym.

W ramach wariantu 3 podwariant dotyczący ograniczenia przestrzennego uznano za mniej skuteczny, ponieważ wymaga dodatkowych działań kontrolnych związanych z głębokością połowu, podczas gdy administracje krajowe wprowadzają właśnie nowe rozporządzenie w sprawie kontroli, co samo w sobie stanowi dla nich ogromne obciążenie.

Spójność

Pod względem spójności wariant 3 uzyskał korzystniejszą ocenę niż wariant 4. Z jednej strony zakaz stosowania niszczycielskich narzędzi stanowi opracowane już rozwiązanie. W reformie WPRyb przewidziano wprowadzenie zakazu odrzutów poprzez wycofanie narzędzi wykazujących bardzo wysokie poziomy odrzutów gatunków, które są najbardziej wrażliwe na skutki połowów. W połowach dotyczących najbardziej wrażliwych ekosystemów wprowadza się podejście ekosystemowe do zarządzania rybołówstwem – koncepcję przyjętą już w ramach obecnej WPRyb. Celowe ograniczenie szczegółowych regulacji jest zgodnie z zakładanym w reformie uproszczeniem. Przewidzianą w reformie WPRyb zmianę w kierunku zarządzania regionalnego można uwzględnić za pomocą umożliwienia dobrowolnego przejścia na regionalne zarządzanie nakładem w przypadku narzędzi, które będą mogły nadal być stosowane w odnośnych połowach.

Z drugiej strony wariant wprowadzający normy dotyczące morza pełnego jest spójny z obowiązującą polityką ochrony tego samego rodzaju gatunków, aczkolwiek w innym kontekście ekonomicznym/floty[4]. Ocena negatywna wynika z dwóch względów. 1) na wodach UE wrażliwe ekosystemy morskie są chronione również poprzez ustanawianie obszarów sieci NATURA 2000 na podstawie dyrektywy siedliskowej. Reforma WPRyb ustanowi procedurę wprowadzania w praktyce tych elementów wspomnianych środków ochronnych, które dotyczą rybołówstwa. Podejście to opiera się na koncepcji utworzenia wykazu pozytywnego unikatowych skupisk różnorodności biologicznej, które będą bezpośrednio chronione, podczas gdy podstawą koncepcji międzynarodowej jest koncepcja ograniczania ryzyka i zapobiegania. Nie są to podejścia niemożliwe do pogodzenia, ale mogą prowadzić do powielania działań. 2) Dodanie nowych wymogów administracyjnych dla rybołówstwa - bez pewności co do rezultatu - nie jest spójne z określonym w reformie WPRyb dążeniem do uproszczenia.

Monitorowanie i ocena

W celu monitorowania postępów zaproponowano wskaźniki dotyczące następujących obszarów polityki:

Obszar polityki || Ewentualny wskaźnik postępu || Gromadzenie danych / ocena

Zrównoważone ustanawianie uprawnień do połowów || Liczba stad, którymi zarządza się zgodnie z opiniami w zakresie zasady ostrożności uzyskanymi od ICES/STECF; Liczba stad, w przypadku których testuje się zasady MSY || Służby Komisji

Ograniczenie ilości odrzutów || Tendencje w zakresie odrzutów w metier połowów głębinowych || Sprawozdania techniczne ze STECF na podstawie gromadzenia danych w systemie dostępu i ramach gromadzenia danych

Ochrona wrażliwych ekosystemów morskich || Zakończenie wycofywania włoków dennych w połowach głębinowych do końca okresu przejściowego. Zmiana profilu przestrzennego odnośnych trawlerów dennych na płytsze wody || Monitorowanie upoważnień do połowów państw członkowskich, państwa członkowskie oceniają dane VMS i protokoły dot. składu połowów dla odnośnych statków

Gromadzenie i przekazywanie danych jest dostosowane do potrzeb naukowych i dostosowane do ogólnej polityki w zakresie gromadzenia danych || Zmniejszenie liczby stad ryb, w odniesieniu do których grupa robocza ICES ds. gatunków głębinowych zgłasza brak danych dotyczących połowów przemysłowych || opinia ICES

[1] Rozporządzenie (WE) nr 1224/2009.

[2] Z uwagi na wysokie poziomy niepożądanych połowów i fakt, że utracone narzędzia połowowe nadal poławiają w głębokich wodach, sieci skrzelowe objęto już środkami technicznymi, dzięki którym w praktyce nie prowadzi się obecnie ukierunkowanych połowów gatunków głębinowych przy użyciu tych narzędzi.

[3] Zob. komunikat COM(2010) 651, s. 6.

[4] Długie rejsy na morzu pełnym mogą prowadzić wyłącznie duże kapitałochłonne statki, natomiast na głębokich wodach przybrzeżnych – np. w Portugalii – odnośne rybołówstwo prowadzi duża liczba tradycyjnych statków rybackich.