W dniu 9 września 2015 r. Komisja przyjęła Plan działania UE w zakresie powrotów, który obejmował 36 konkretnych działań służących poprawie skuteczności unijnego systemu powrotów. Większość tych działań jest w trakcie realizacji lub została już zrealizowana, co przedstawiono w załączniku do niniejszego komunikatu. Pomimo tego ogólny wpływ na dane dotyczące powrotów w Unii Europejskiej pozostał ograniczony, co pokazuje, że aby osiągnąć wymierne rezultaty w zakresie powrotów migrantów o nieuregulowanym statusie, konieczne są bardziej zdecydowane działania.

Od czasu przyjęcia planu działania wyzwania, którym polityka powrotowa Unii Europejskiej musi stawiać czoła, stały się jeszcze większe, a ten aspekt unijnej kompleksowej polityki migracyjnej wysunął się na pierwszy plan. W 2015 r. liczba migrantów o nieuregulowanym statusie, którym nakazano opuścić Unię Europejską, wyniosła 533 395, podczas gdy w 2014 r. wynosiła 470 080. Tylko w latach 2015/2016 złożono około 2,6 mln wniosków o udzielenie azylu. Biorąc pod uwagę, że wskaźnik przyznawania azylu na poziomie pierwszej instancji w pierwszych trzech kwartałach 2016 r. wyniósł 57 %, po rozpatrzeniu wniosków o udzielenie azylu państwa członkowskie mogą mieć do odesłania ponad milion osób. Jednocześnie nie doszło do poprawy odsetka powrotów na szczeblu Unii Europejskiej. Chociaż całkowity odsetek powrotów między 2014 a 2015 r. wzrósł z 41,8 % do 42,5 %, odsetek skutecznych powrotów do państw trzecich spadł z 36,6 % do 36,4 %. Jeżeli ponadto pominie się powroty na Bałkany Zachodnie, odsetek powrotów w Unii Europejskiej spada do 27 %.

Kluczowymi wyzwaniami naszej polityki powrotowej były zawsze kwestie wewnętrzne Unii Europejskiej i państw członkowskich, jak i kwestie zewnętrzne. Komisja wraz z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych oraz państwami członkowskimi podjęła starania, by zaradzić problemom zewnętrznym za pomocą konkretnych ram współpracy z państwami trzecimi. W tym celu w czerwcu 2016 r. ustanowiono ramy partnerstwa w zakresie współpracy z poszczególnymi krajami pochodzenia lub tranzytu, a dziś przyjmuje się trzecie sprawozdanie z postępu prac w ich realizacji.

W Unii Europejskiej rozpoczyna się skuteczna polityka powrotowa. W konkluzjach z posiedzenia Rady Europejskiej w dniach 20–21 października 2016 r. państwa członkowskie wezwały do wzmocnienia krajowych procedur administracyjnych służących realizacji powrotów. Ponadto w maltańskiej deklaracji szefów państw lub rządów z dnia 3 lutego 2017 r. podkreślono konieczność rozpoczęcia krytycznego przeglądu unijnej polityki powrotowej w celu przeanalizowania, w jaki sposób stosuje się prawne, operacyjne, finansowe i praktyczne narzędzia dostępne na szczeblu unijnym i krajowym. Z tego względu konieczne jest pragmatyczne przyjrzenie się stosowaniu dyrektywy powrotowej oraz usunięcie ewentualnych nieskutecznych rozwiązań, m.in. przez zachęcanie państw członkowskich do wprowadzania koniecznych ulepszeń w ich krajowych systemach powrotów, aby zapewnić lepszą koordynację i multidyscyplinarne podejście. Ponadto musimy zwiększyć do maksimum wykorzystanie instrumentów finansowych lub operacyjnych Unii Europejskiej, aby stworzyć przestrzeń współpracy na potrzeby wymiany informacji i poprawy współpracy i koordynacji między właściwymi organami państw członkowskich i Unii Europejskiej. Co więcej, zdecydowanie wzmocniono nowy mandat Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej, aby zapewnić państwom członkowskim lepsze wsparcie w prowadzeniu działań dotyczących powrotów realizowanych wspólnie i na poziomie krajowym. Postępy we wprowadzaniu w życie nowego mandatu są monitorowane. Tego właśnie dotyczy przyjęte dziś drugie sprawozdanie dotyczące Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

Uaktualniony plan działania w zakresie powrotów przewidujący dodatkowe, ukierunkowane działania, jakie mają być realizowane równolegle względem działań podjętych w ramach istniejącego planu działania, jest skierowany do państw członkowskich, instytucji i agencji Unii Europejskiej i ma zdecydowanie poprawić odsetek powrotów. Stanowi też podstawę odnowionego zobowiązania do zakończenia realizacji planu działania z 2015 r. i zapewni wymierne wyniki w zakresie zapobiegania migracji nieuregulowanej oraz w zakresie powrotów migrantów o nieuregulowanym statusie. W tym celu Komisja przyjmuje również zalecenie w sprawie zapewnienia większej skuteczności powrotów przy wdrażaniu dyrektywy powrotowej.

I – Unijny system powrotów: poprawa skuteczności krajowych systemów administracyjnych i procedur dotyczących powrotów

I.1 Dyrektywa powrotowa

Najważniejszym aktem ustawodawczym regulującym powrót migrantów o nieuregulowanym statusie jest dyrektywa 2008/115/WE („dyrektywa powrotowa”). Dyrektywa ta ustanawia wspólne standardy i procedury dotyczące skutecznego powrotu migrantów o nieuregulowanym statusie z jednoczesnym poszanowaniem ich praw podstawowych i zasady non-refoulement. Ponadto dyrektywa pozostawia państwom członkowskim pole manewru co do tego, jak osiągnąć ten cel.

Dokładny przegląd głównych wyzwań, z jakimi mają do czynienia państwa członkowskie w realizacji operacji powrotowych, przeprowadzono w ramach mechanizmu oceny Schengen, a informacje zebrała Europejska Sieć Migracyjna. Przeprowadzona analiza wskazuje na potrzebę wykorzystania w pełnym zakresie przez państwa członkowskie elastyczności przewidzianej dyrektywą powrotową, aby poprawić ich zdolności w zakresie przeprowadzania powrotów rosnącej liczby migrantów o nieuregulowanym statusie obecnych w Unii Europejskiej.

Ponadto przy wsparciu Komisji państwa członkowskie powinny określić dobre praktyki służące zniechęcaniu obywateli państw trzecich do nielegalnego pobytu na ich terytorium. Powinny również wymieniać się dobrymi praktykami w tym zakresie.

Środki te muszą być wdrażane w sposób w pełni zgodny z prawem pierwotnym, w tym Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej oraz dorobkiem prawnym UE w zakresie migracji. W tym celu w dyrektywie powrotowej uwzględniono już solidny zestaw norm, m.in. skuteczny środek odwoławczy umożliwiający zakwestionowanie decyzji nakazującej powrót, poszanowanie jedności rodziny oraz dobra dziecka, a także uwzględnienie specjalnych potrzeb osób wymagających szczególnego traktowania.

Komisja będzie nadal monitorować stosowanie i przestrzeganie dyrektywy powrotowej, aby usuwać braki zauważone w systemach krajowych. Aby zapewnić wytyczne dotyczące sposobu wykorzystania przepisów dyrektywy w celu zapewnienia skuteczniejszych powrotów, Komisja przyjmuje dziś zalecenie w sprawie zapewnienia większej skuteczności powrotów przy wdrażaniu dyrektywy powrotowej. Państwa członkowskie powinny podjąć natychmiastowe działania zgodne z tym zaleceniem. Ponadto należy zaktualizować Podręcznik dotyczący powrotów, który zawiera wytyczne na temat wykładni i praktycznego stosowania przepisów dyrektywy powrotowej i powinien być spójny z tym zaleceniem.