W pakiecie wskazano również potrzebę silniejszego poczucia zbiorowej odpowiedzialności za omawiane wyzwania, w szczególności w strefie euro. Wiele można zyskać na śledzeniu reform, z którymi równocześnie mierzy się szereg państw członkowskich: kwestie takie jak stabilność systemu emerytalnego, skuteczność badań i rozwoju bądź zwiększanie odporności rynku pracy stanowią wspólne wyzwania. Wymiana doświadczeń i fachowej wiedzy może okazać się pomocna dla państw członkowskich z politycznego i technicznego punktu widzenia. Wspólne działanie pozwoli również państwom członkowskim maksymalnie zwiększyć korzyści z rozprzestrzeniania się skutków ubocznych poza ich granice. Dlatego zasadnicze znaczenie ma, by strefa euro jako całość nie ograniczała się do zaleceń skierowanych osobno do poszczególnych jej członków, ale w coraz większym stopniu koncentrowała się na elementach przekrojowych, określonych wspólnie.

Obecny pakiet odzwierciedla szeroko zakrojone priorytety określone w sporządzonej przez Komisję rocznej analizie wzrostu gospodarczego w kształcie, w jakim została ona przyjęta przez Parlament Europejski i Radę Europejską. Ponadto w pełni uwzględnia on zróżnicowanie Europy: w następstwie kryzysu Europa jest podzielona pod względem gospodarczym i społecznym, w związku z czym państwa członkowskie mają znacząco różne priorytety. Przekazane wytyczne podkreślają współzależność gospodarek, a ich celem jest kierowanie procesem konwergencji, który jest niezbędny, by zbliżać państwa członkowskie do siebie nawzajem, a także do krajów osiągających najlepsze wyniki na świecie – które często położone są w Europie.

Ciągłym wyzwaniem jest również doprowadzenie do tego, aby narzędzia opracowywane na poziomie europejskim spotykały się z coraz bardziej powszechną akceptacją wśród zainteresowanych stron, w tym Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych, i były przez nie szerzej stosowane. Podczas kryzysu wiele decyzji i procedur zostało uzgodnionych w rekordowo krótki czasie, a system zarządzania UE dopiero teraz się ugruntowuje. W miarę jak proces wchodzi w nowy – oby bardziej korzystny – okres gospodarczy, należy zastanowić się, w jaki sposób go usprawnić, by uniknąć sytuacji, w której ustalone biurokratyczne zasady biorą górę nad procesem kształtowania polityki, który musi pozostać adekwatny z politycznego punktu widzenia i angażować wszystkie strony.

Nowy system koordynacji i nadzoru zasadniczo dobrze służy temu celowi, lecz zasadnicze wyzwanie jest nadal natury politycznej. Jedynie pod warunkiem utrzymania silnej woli politycznej i gotowości do działania można uzyskać trwałe efekty. Jakkolwiek paradoksalnie to brzmi, łatwiej jest to osiągnąć w czasach kryzysu, gdy ciężko o inne rozwiązania, lecz brak zdecydowania w lepszych czasach jest niejednokrotnie przyczyną przyszłych trudności. Z tego powodu większa zdolność przewidywania i zapobiegania, będąca cechą nowego systemu zarządzania UE, jest równie ważna w lepszych czasach, co podczas kryzysu.

Nie można jednak popadać w samozadowolenie i koniecznie należy zabezpieczyć ciężko wypracowane efekty, by skonsolidować naszą zdolność do wzrostu. Proces ożywienia gospodarczego jest nadal nietrwały i przebiega nierównomiernie. W wielu częściach Europy sytuacja socjalna jest bardzo trudna, a bezrobocie osiągnęło najwyższe do tej pory poziomy, zwłaszcza wśród młodych osób. Podmioty polityki oraz podmioty gospodarcze mają poważnie ograniczone pole manewru, zważywszy na wysoki poziom zadłużenia w sektorze publicznym i prywatnym. Równocześnie długoterminowe wyzwania, przed którymi stoi UE – począwszy od starzenia się społeczeństwa, poprzez produktywność, po konkurencyjność lub zrównoważone wykorzystywanie zasobów naturalnych – nie minęły, a zmiany dokonujące się w szerszym świecie oznaczają, że UE musi się nieustannie dostosowywać.

Ożywienie gospodarcze w Europie staje się coraz bardziej widoczne. Pierwsze jego oznaki pojawiły się w połowie 2013 r. i oczekuje się, że proces ten będzie się nadal umacniał i do 2015 r. obejmie wszystkie państwa członkowskie. Państwa odzyskują stabilność finansową, wzrost długu publicznego jest pod kontrolą, poprawia się konkurencyjność zewnętrzna, zwłaszcza w państwach najbardziej podatnych na zagrożenia. Poprawa koniunktury daje nadzieję, że UE wychodzi z najgorszego w swojej historii kryzysu gospodarczo-finansowego i kieruje się na ścieżkę bardziej trwałego wzrostu gospodarczego, który przyczyni się do powstania miejsc pracy i podniesienia poziomu życia. Świadczy ona również o tym, że silniejsze zarządzanie gospodarką oraz nadzór na szczeblu UE, na które zdecydowano się w apogeum kryzysu, odgrywają zasadniczą rolę w tworzeniu lepszych warunków dla bardziej trwałego wzrostu gospodarczego.

Pakiet ten pokazuje wreszcie, jak ważne jest zebranie różnych polityk i instrumentów, w tym również na szczeblu UE. W roku 2014 UE dokonuje podsumowania i prowadzi konsultacje w sprawie swojej długoterminowej strategii wzrostu „Europa 2020”. Zalecenia dla poszczególnych krajów wydawane od 2011 r. stanowią strategię ukierunkowanych reform. Są one wpisane w szerszy kontekst strategii „Europa 2020” i muszą być w pełni uwzględniane, jeśli mają odzwierciedlać strategię wzrostu gospodarczego UE i umożliwić Unii wdrażanie jej własnego, unikatowego modelu biznesowego i społecznego Przy dostosowywaniu strategii na najbliższe pięć lat należy skorzystać z wyciągniętych wniosków i najlepszych praktyk.

Rok 2014 jest również rokiem, w którym państwa członkowskie kończą swoje programowanie i zaczynają korzystać z nowych europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. W czasie kryzysu wstrzymanych zostało z konieczności wiele długoterminowych inwestycji. Zastrzyk unijnych funduszy, choć niewielki w wartościach bezwzględnych, odgrywa kluczową rolę katalizatora w wielu państwach członkowskich. Dlatego należy te fundusze odpowiednio ukierunkowywać, by wspierać inwestycje najbardziej sprzyjające wzrostowi gospodarczemu. Należy je również wykorzystać w połączeniu z technikami inżynierii finansowej, promując korzystanie z pożyczek zamiast z dotacji, a także z programami ułatwiającymi finansowanie małych i średnich przedsiębiorstw, tak aby zwiększyć oddziaływanie na gospodarkę UE.

2.Kontekst ogólny

Kryzys obnażył słabości strukturalne systemu gospodarczo-finansowego Europy, które nakładały się na głębsze problemy związane ze starzejącym się społeczeństwem i niskimi wskaźnikami wzrostu, jakich doświadczano przed kryzysem. Ponadto kryzys poddał struktury i zarządzanie w strefie euro bezprecedensowej próbie. Wprawdzie w 2010 r. pojawiły się oznaki stopniowego ożywienia gospodarczego, to w 2012 r. odnotowano recesję w większości państw UE. Poprawa koniunktury nastąpiła w drugim kwartale 2013 r.

Kryzys miał dotkliwy i dalekosiężny wpływ na zatrudnienie i sytuację społeczną w wielu częściach UE. Stopa bezrobocia w UE wzrosła z poziomu poniżej 7 % w 2008 r. do 10,8 % w 2013 r. (tj. liczba osób bezrobotnych wzrosła o ponad 9 mln). Sytuacja w obrębie UE jest bardzo zróżnicowana: w 2013 r. wskaźniki bezrobocia wahały się od 4,9 % w Austrii i 5,3 % w Niemczech do 27,3 % w Grecji i 26,1 % w Hiszpanii. Szczególnie niepokojące są wyniki w niektórych grupach, np. wśród ludzi młodych i osób długotrwale bezrobotnych. Jako że sytuacja na rynku pracy rozwija się zazwyczaj z opóźnieniem co najmniej pół roku w stosunku do PKB, prognozy zakładają umiarkowany wzrost zatrudnienia począwszy od bieżącego roku oraz spadek stopy bezrobocia w UE do poziomu 10,1 % do 2015 r. Zakłada się również, że w dającej się przewidzieć przyszłości utrzymają się znaczne różnice między państwami. Powyższe tendencje mają także długofalowy wpływ na społeczeństwa. Ogólnie rzecz biorąc, od 2008 r. liczba osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym wzrosła o ponad 6 mln i wyniosła 124 mln w 2012 r. Liczba osób zmagających się z poważną deprywacją materialną wzrosła o około 7 mln. Źródłem niepokoju w kontekście spójności społecznej są też rosnące i utrzymujące się na wysokim poziomie nierówności dochodów.

Kryzys był impulsem do podjęcia działań w kierunku reform na bezprecedensową skalę, nie tylko w państwach objętych programami dostosowawczymi. Irlandia zakończyła program pomocy finansowej w grudniu 2013 r., Hiszpania zakończyła program dotyczący sektora finansowego na początku 2014 r., natomiast program pomocy finansowej w Portugalii zakończył się w maju 2014 r.. Łotwa, po spełnieniu wymogów członkostwa w strefie euro, przystąpiła do niej w 2014 r. Sytuacja w Grecji i na Cyprze ustabilizowała się i widoczne są pewne oznaki poprawy. Jak pokazuje obecny pakiet, dalekosiężne reformy zostały zainicjowane lub są w trakcie realizacji również w innych państwach. Na poziomie UE, zwłaszcza w strefie euro, zdecydowanie wzmocnione zostały mechanizmy zarządzania gospodarką i nadzoru finansowego.

Zakłada się ponowny wzrost realnego PKB Unii Europejskiej. Choć dane liczbowe z pierwszego kwartału 2014 r. były mniej pozytywne niż prognozowano, oczekuje się, że obecne ożywienie będzie się rozprzestrzeniać na kolejne kraje, stopniowo umacniać i coraz bardziej stabilizować. Prognozuje się, że w tym roku realny PKB wzrośnie do 1,6 % i może wynieść 2,0 % w 2015 r. Co istotne, działalność gospodarcza zaczęła się umacniać również w państwach najbardziej dotkniętych kryzysem i oczekuje się, że tendencja ta się utrzyma. W tym roku prognozy zakładają, że jedynie Cypr i Chorwacja odnotują ujemną roczną stopę wzrostu PKB. Do 2015 r. wszystkie gospodarki UE mają powrócić na ścieżkę wzrostu. Zakłada się, że UE osiągnie wynik gospodarczy sprzed kryzysu, tym samym stopniowo odrabiając utracone lata.

Gospodarki UE odzyskują równowagę. Wskazywało na to już ostatnie sprawozdanie Komisji przedłożone w ramach mechanizmu ostrzegania. Potwierdzono to w szczegółowych ocenach sytuacji publikowanych przez Komisję dla 17 państw członkowskich w ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, które pokazały, że wyeliminowano szereg zakłóceń równowagi zewnętrznej i wewnętrznej. W szczególności poprawiła się sytuacja na rachunkach obrotów bieżących w wielu państwach, czemu często sprzyjała lepsza konkurencyjność kosztowa. Komisja, po raz pierwszy od momentu ustanowienia procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, stwierdziła, że w trzech państwach (Dania, Malta i Luksemburg) rozpoznane wyzwania nie stanowią zakłóceń. Ponadto w Hiszpanii nie występują już nadmierne zakłócenia. Wyeliminowanie zakłóceń musi jednak pozostać priorytetem w wielu państwach, szczególnie w odniesieniu do występujących w nich poziomów zadłużenia w sektorze publicznym i prywatnym. Ponadto w państwach członkowskich, w których utrzymujące się nadwyżki na rachunku obrotów bieżących wynikają z dużych różnic w inwestycjach krajowych, wpływa to negatywnie na średnio- i długoterminowe prognozy gospodarcze.

Dzięki szeroko zakrojonej konsolidacji budżetowej wprowadzonej w życie w latach 2011-2013, której towarzyszyły działania EBC i powrót na ścieżkę wzrostu, udało się zażegnać kryzys zadłużeniowy, lecz z uwagi na wysoki poziom długu publicznego ważnym priorytetem pozostają stabilne finanse publiczne. Ogólnie rzecz biorąc, od 2011 r. maleje deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych. W 2014 r. spadł on do poziomu 2,6 % PKB w UE oraz 2,5 % PKB w strefie euro. Struktura korekty w ostatnich latach koncentruje się głównie na wydatkach budżetowych w Irlandii, Grecji, na Litwie i w Portugalii, natomiast inne państwa takie jak Francja, Niderlandy, Włochy i Finlandia polegały przeważnie na podnoszeniu podatków. Poprawa ogólnej sytuacji budżetowej przyczyniła się do obniżenia odsetek płaconych od zadłużenia. Prognozuje się, że dług publiczny osiągnie w tym roku szczytową wartość na poziomie UE i strefy euro, lecz w Belgii, Irlandii, Grecji, Hiszpanii, we Włoszech, na Cyprze i w Portugalii utrzymuje się on powyżej 100 % PKB, w związku z czym konieczne jest zapewnienie stałej tendencji spadkowej. Jest to również niezbędne w innych państwach członkowskich zważywszy na sytuację demograficzną w Europie.

Stabilizacja rynków finansowych skrywa rozbieżności między państwami członkowskimi, a sytuacja finansowa pozostaje bardzo zróżnicowana w przypadku przedsiębiorstw i gospodarstw domowych w całej UE. Od drugiego kwartału 2007 r. ograniczyła się podaż kredytów dla małych i średnich przedsiębiorstw z powodu utraty zaufania w wyniku kryzysu oraz skutków wynikającej z niego bezprecedensowej reformy sektora finansowego. Sytuacja stopniowo się poprawia i w pierwszym kwartale 2014 r. można było zauważyć pierwsze sygnały łagodzenia warunków finansowania. W niektórych państwach pozostają one jednak zaostrzone, m.in. we Włoszech, Grecji, Hiszpanii, na Litwie, w Słowenii, Chorwacji i na Cyprze, zwłaszcza dla małych i średnich przedsiębiorstw. Podjęte na poziomie UE kroki zmierzające do utworzenia unii bankowej, jak również wyeliminowania głównych zakłóceń, pomogą poprawić ogólne warunki finansowania.

Zmienia się charakter wyzwań, przed jakimi stoi UE Ożywienie gospodarcze to na początku nietrwały proces, a charakter wyzwań dynamicznie się zmienia, co jest typowe dla okresu następującego po głębokim kryzysie finansowym. Zaledwie kilka lat temu, w samym środku kryzysu, zasadniczym priorytetem było odbudowanie wiarygodności budżetowej w obliczu szybko rosnącego deficytu i długu publicznego, powstrzymanie negatywnej spirali między pogarszającą się sytuacją budżetową a ryzykiem niestabilności sektora bankowego, a także powstrzymanie destabilizujących tendencji w gospodarce realnej, takich jak niepokojąca utrata konkurencyjności, rosnące zadłużenie sektora prywatnego lub wysokie ceny mieszkań. Obecnie głównym wyzwaniem jest wzmocnienie realnej gospodarki – wzrost gospodarczy i miejsca pracy – w czasie. Priorytety różnią się w zależności od kraju i obejmują kierowanie procesem zmniejszania wysokich poziomów zadłużenia w sektorze publicznym i państwowym, które zakumulowało się podczas kryzysu; dalszą stabilizację sektora finansowego w celu pobudzenia wzrostu przepływów kredytowych do gospodarki realnej; stosowanie środków politycznych wzmacniających źródła wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy; poprawę warunków sprzyjających prywatnym inwestycjom oraz stymulowaniu popytu; podnoszenie umiejętności i pomoc bezrobotnym w powrocie na rynek pracy, jak również propagowanie spójności społecznej.

Skutki kryzysu nadal hamują ożywienie gospodarcze. Ustabilizowanie zadłużenia w sektorze prywatnym i publicznym jest ważne, by umożliwić gospodarkom europejskim odzyskanie pewnej elastyczności i odporności na wstrząsy, lecz nie powinno krępować wzrostu i może okazać się trudne w kontekście niskiej inflacji. Istniejące już wcześniej problemy związane z niewielką poprawą produktywności od połowy lat dziewięćdziesiątych nie zostały rozwiązane i będą się pogłębiać z powodu wpływu starzenia się społeczeństwa na wzrost gospodarczy. By przywrócić lepsze warunki kredytowania dla gospodarki realnej, priorytetem pozostaje stabilizacja sektora bankowego oraz postępy w stosowaniu alternatywnych form finansowania. Wysokie wskaźniki bezrobocia oraz trudna sytuacja społeczna mają negatywny wpływ na kapitał ludzki i społeczny Europy i wymagają zdecydowanego działania w czasie.

Na plan pierwszy wysuwają się kwestie związane z uczciwością. Zmiany sytuacji społeczno-gospodarczej wynikające z kryzysu i środków politycznych mają wpływ na poziom nierówności. Strukturalny charakter niektórych form bezrobocia, ograniczenia dostępu do systemu edukacji i opieki zdrowotnej, niektóre reformy związane z korzyściami podatkowymi – to wszystko może w sposób nieproporcjonalny obciążać tę część społeczeństwa, która znajduje się w bardziej niekorzystnej sytuacji. Kwestia ta ma wymiar polityczny i społeczny i również zagraża przyszłemu potencjałowi wzrostu EU.

Inwestycje pobudzające wzrost pozostają kluczowe dla trwałego ożywienia gospodarczego. Jak wynika z prognoz, w perspektywie krótkoterminowej wzrost inwestycji umocni się, gdyż główne czynniki hamujące wzrost popytu i zysków przedsiębiorstw, takie jak niepewna sytuacja, warunki finansowania i konieczność oddłużenia, powoli zanikają i poprawiają się perspektywy gospodarcze. Konsolidacja budżetowa powinna również pomóc organom sektora publicznego odzyskać marże z tytułu inwestycji pobudzających wzrost. Nadal jednak zauważalne są ogromne dysproporcje w Europie i aby zachować konkurencyjność w światowej gospodarce oraz spełnić oczekiwania naszych obywateli, UE jako całość musi niewątpliwie inwestować więcej w badania i rozwój, innowacje, edukację, kwalifikacje i aktywne polityki dotyczące rynku pracy, a także w energetykę, transport i gospodarkę cyfrową. Strategiczne wykorzystanie funduszy UE uzgodnionych na lata 2014-2020 może odgrywać rolę katalizatora we wspieraniu inwestycji na poziomie krajowym, a zwłaszcza poprawić konkurencyjność przemysłową Unii. Należy zwrócić większą uwagę na inne instrumenty na poziomie europejskim, które były już proponowane na szczeblu UE, np. europejskie obligacje projektowe oraz możliwość łączenia funduszy strukturalnych z pożyczkami EBI. Fundamentalne znaczenie ma potrzeba ponownego pobudzenia inwestycji prywatnych. W tym celu potrzebne są decyzje wykraczające poza politykę budżetową, co wymaga rozwiązania problemu rozdrobnienia finansowego w unii gospodarczej i walutowej.

3.Kluczowe kierunki działania

Obecny pakiet zaleceń dla poszczególnych krajów jest zgodny z dokonaną przez Komisję oceną postępów poczynionych przez państwa członkowskie w minionym roku, w kontekście opisanym w poprzedniej części. Pakiet opiera się również na szczegółowych ocenach opublikowanych w marcu 2014 r.

W minionym roku osiągnięto pewne postępy w zakresie utrzymania konsolidacji budżetowej, a także polityk zatrudnienia. Widoczne jest to na przykładzie niektórych państw członkowskich, które zakończyły procedurę nadmiernego deficytu, a także reform polityki zatrudnienia, poprzez mobilizowanie aktywnych polityk rynku pracy, ustanowienie gwarancji dla młodzieży oraz korektę niektórych systemów ustalania wysokości wynagrodzeń. Nie robi się jednak dostatecznie wiele, by obniżyć wysoki klin podatkowy, mimo iż mniejsze opodatkowanie pracy pozostaje kluczowe dla ożywienia gospodarczego sprzyjającego zatrudnieniu. Osiągnięto zaledwie niewielkie postępy w dziedzinie reformy rynku produktów i usług, a także środków mających poprawić otoczenie biznesu i warunki ramowe dla badań i rozwoju oraz innowacji. Należy zwiększyć wysiłki, by poprawić przepisy dotyczące konkurencji oraz usprawnić funkcjonowanie sektorów sieciowych, między innymi poprzez dalszą modernizację infrastruktury oraz otwarcie i integrację rynków, takich jak rynek energii i ICT. Ponadto wiele jest jeszcze do zrobienia, by poprawić zasięg i wyniki systemu kształcenia i systemu opieki społecznej, a także by usprawnić funkcjonowanie administracji publicznej, co uwolniłoby rezerwy budżetowe na wydatki sprzyjające wzrostowi gospodarczemu.

Komisja podkreśla potrzebę realizacji reform w szeregu państw członkowskich, w których istnieją nadmierne zakłócenia (Chorwacja, Włochy i Słowenia), a także w państwach, w których waga zakłóceń może przynieść szkodliwe efekty uboczne (Francja, Irlandia i Hiszpania). Ogólnie rzecz biorąc, plany przedstawione w programach narodowych są zachęcające i – o ile zostaną planowo wdrożone – powinny wystarczyć, by wyeliminować szereg uporczywych zakłóceń makroekonomicznych zidentyfikowanych w przeszłości. W związku z tym na obecnym etapie Komisja nie uważa za konieczne uruchomienie części naprawczej procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Szczególną uwagę zatem zwraca się na wdrażanie i monitorowanie postępów w wymienionych państwach.

Wydane dzisiaj zalecenia dla poszczególnych krajów wyznaczają priorytety w dziedzinie reform w poszczególnych państwach członkowskich na najbliższe 12-18 miesięcy i w stosownych przypadkach uwzględniają potrzebę usunięcia zakłóceń. Opracowane również zostały zalecenia dla strefy euro jako całości, by zwrócić uwagę na wzajemne zależności i sposoby usprawnienia funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej. Załącznik 1 zawiera przegląd zaleceń, natomiast w załączniku 2 przedstawiono aktualną sytuację dotyczącą celów państw członkowskich wyznaczonych w strategii „Europa 2020”. Bardziej szczegółowe informacje na temat każdego z państw członkowskich znajdują się w analitycznych dokumentach roboczych służb Komisji, dołączonych do zaleceń. Na stronie internetowej Komisji dostępne jest również zestawienie informacji ogólnych według obszarów polityki.

Dążenie do zróżnicowanej konsolidacji budżetowej sprzyjającej wzrostowi