Ogólnym celem unijnej polityki w dziedzinie klimatu oraz EU ETS jako jej głównego instrumentu jest przyczynienie się do ograniczenia globalnego wzrostu średnich temperatur do nie więcej niż 2 °C powyżej poziomu sprzed epoki przemysłowej. Szczególnym celem tej polityki jest udoskonalenie i usprawnienie zasad systemu EU ETS po 2020 r. oraz dostosowanie go do celu redukcji emisji na rok 2030. Cele operacyjne dla trzech klastrów (bezpłatne uprawnienia, mechanizmy finansowania technologii niskoemisyjnych oraz dalsze usprawnienie obowiązujących przepisów) mają na celu rozwiązanie problemów określonych powyżej.

Jako element ram na okres do 2030 r. Rada Europejska uzgodniła utworzenie trzech mechanizmów finansowania technologii niskoemisyjnych. Po pierwsze fundusz na rzecz innowacji obejmujący 400 mln uprawnień do emisji, przeznaczony na wspieranie wysoko innowacyjnych, niskoemisyjnych, prototypowych projektów w dziedzinie europejskiego przemysłu i energii, w oparciu o istniejący instrument finansowania NER 300. Ponadto około 310 mln uprawnień zostanie wykorzystane w ramach funduszu na rzecz modernizacji w celu wsparcia państw członkowskich UE o niższych dochodach w zakresie poprawy efektywności energetycznej i modernizacji systemów energetycznych. Wreszcie utrzymane zostanie obecne rozwiązanie, umożliwiające państwom członkowskim o niższym poziomie dochodów przydzielanie bezpłatnych uprawnień dla sektora energetycznego w wysokości maksymalnie 40 % ich uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji przed redystrybucją. W niniejszej ocenie skutków dokonano analizy optymalnego projektu tych mechanizmów finansowania technologii niskoemisyjnych.

Ogólna analiza problemu dotycząca unijnych celów w zakresie polityki klimatycznej na rok 2030 i systemu ETS została przeprowadzona w ramach oceny skutków ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030. W październiku 2014 r. Rada Europejska osiągnęła porozumienie w sprawie ram na 2030 r., w tym w sprawie wiążącego celu ograniczenia emisji o co najmniej 40 % do 2030 r. w porównaniu z 1990 r., a także powiązanego celu w zakresie redukcji emisji w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (ETS) o 43 % w porównaniu z 2005 r., jak również dalszego przydzielania bezpłatnych uprawnień dla przemysłu i ustanowienia mechanizmów finansowania w celu zapewnienia przejścia na gospodarkę niskoemisyjną. Problemem, który należy rozwiązać, jest sposób dostosowania odpowiednich przepisów dyrektywy w sprawie ETS na okres po 2020 r., przy dalszym usprawnieniu systemu w oparciu o zdobyte doświadczenia.

„Wariant podstawowy B” zakłada, że obowiązywanie obecnych przepisów zostaje przedłużone na następny etap; wszystkie zestawy wariantów są oceniane w stosunku do niego.

„Wariant podstawowy Ba” jest bardzo podobny do „wariantu podstawowego B”, ale wprowadzono do niego ograniczone dostosowania dotyczące kryteriów ucieczki emisji.

„Wariant uproszczony” ma służyć zmniejszeniu obciążenia administracyjnego oraz zawiłości.

„Wariant ukierunkowany” opiera się na wariantach polityki mających na celu zapewnienie, że najoszczędniejsze instalacje nie będą narażone na nadmierne koszty, a jednocześnie pozwala uniknąć nieoczekiwanych zysków.

Warianty „uproszczony” i „ukierunkowany” stanowią różne sposoby osiągnięcia kompromisu pomiędzy wytycznymi, ponieważ większość wariantów strategicznych uwzględnionych w wariancie „ukierunkowanym” wymaga gromadzenia danych.

„Wariant ograniczonych zmian” jest połączeniem wariantu uproszczonego i ukierunkowanego.

Skutki

Przydział bezpłatnych uprawnień w celu przeciwdziałania ryzyku ucieczki emisji ma bezpośrednie skutki dla instalacji przemysłowych objętych systemem EU ETS i budżetów państw członkowskich.

Skutki gospodarcze przepisów dotyczących przydziału bezpłatnych uprawnień mają wartość około 6,3 mld uprawnień, czyli ok. 150 mld EUR . Te zasoby publiczne muszą być przydzielane w sposób optymalny i należy dopilnować, aby nie podważały zasady „zanieczyszczający płaci”.

Koszty przestrzegania przepisów w różnych sektorach zależą od ceny emisji dwutlenku węgla, poziomu bezpłatnych uprawnień oraz emisji z produkcji. Przepisy dotyczące przydziału bezpłatnych uprawnień nie mają bezpośredniego wpływu na ceny emisji dwutlenku węgla, ponieważ całkowita liczba dostępnych uprawnień jest ustalona z góry. Całkowite koszty emisji dwutlenku węgla w skali makro określa ogólny cel redukcji emisji o 40 % oraz szczegółowy cel 43 % redukcji w ramach systemu EU ETS, zgodnie z analizą w ocenie skutków dotyczącej ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030.

Nie stwierdzono znaczących różnic między wariantami w zakresie skutków środowiskowych przydziału bezpłatnych uprawnień, ponieważ skutki te zależą głównie od ogólnej redukcji emisji o 43 % w 2030 r. wyznaczonej w ramach pułapu.

W odniesieniu do skutków społecznych, różnice między wariantami są niewielkie i dotyczą wyłącznie cen ogrzewania komunalnego.

W odniesieniu do celów operacyjnych i ich związku z elementami wariantów można stwierdzić, co następuje:

Regularna aktualizacja wskaźników oparta na pełnym gromadzeniu danych (warianty podstawowy, ograniczonych zmian i ukierunkowany) umożliwi najlepsze dostosowanie wartości wskaźników do postępu technologicznego. Aktualizacje w oparciu o jednorazową stawkę zryczałtowaną (wariant uproszczony) doprowadzą do bardziej rygorystycznych wartości wskaźnika dla sektorów o zdolnościach technologicznych poniżej średniej w porównaniu z sektorami o ponadprzeciętnych zdolnościach technologicznych. Bardziej zróżnicowane podejście, np. aktualizacja oparta na kilku stawkach zryczałtowanych (np. niskiej, średniej i wysokiej) lub uzupełniona o gromadzenie danych, mogłaby doprowadzić do większego dostosowania do postępu technologicznego w poszczególnych sektorach.

Zbyt ścisłe powiązanie bezpłatnych uprawnień z charakterystyką sektora (postępem technologicznym, produkcją lub poziomem emisji) może zmniejszyć motywację do innowacji.

W celu lepszego ukierunkowania przydziału bezpłatnych uprawnień dla tych instalacji, których wyniki są najlepsze i które są najbardziej narażone na ryzyko ucieczki emisji, ilość bezpłatnych uprawnień musi zostać dostosowana do stopnia ryzyka ucieczki emisji, na jakie są narażone te sektory. Wariant podstawowy nie był w stanie osiągnąć ukierunkowanego przydziału, ponieważ współczynnik korygujący – który może wzrosnąć do ok. 35 % w 2030 r. – prowadzi do obniżenia przydziału bezpłatnych uprawnień we wszystkich sektorach niezależnie od ryzyka ucieczki emisji. Warianty ograniczonych zmian i ukierunkowany w lepszy sposób uwzględniają różnice ryzyka ucieczki emisji poprzez klasyfikację sektorów do 4 grup ryzyka ucieczki emisji oraz ewentualne uniknięcie stosowania współczynnika korygującego.

Zasady dotyczące dostosowań do zmian poziomu produkcji i rezerwy dla nowych instalacji mogą zostać usprawnione (tak jak w wariancie uproszczonym, ograniczonych zmian i ukierunkowanym), co przyczyni się do obniżenia współczynnika korygującego i zapewnienia większej liczby bezpłatnych uprawnień dla szybko rozwijających się przedsiębiorstw.

Bardziej ukierunkowany system przydziału (w wariantach ograniczonych zmian i ukierunkowanym), obniży również prawdopodobieństwo nieoczekiwanych zysków, ale w pełni ukierunkowany system przydziału powoduje nadmierne obciążenia administracyjne.

Bardziej ujednolicona rekompensata pośrednich kosztów emisji – finansowana z przychodów państw członkowskich z aukcji EU ETS – oferuje wyższy poziom ochrony sektorów energochłonnych, jednak w takim przypadku przychody z aukcji nie mogą zostać wykorzystane w innym celu, np. na wsparcie produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, która może prowadzić do zmniejszenia kosztów emisji w perspektywie długoterminowej.

Biorąc pod uwagę zalety i wady różnych pakietów, można rozważyć ich połączenie, na przykład pewne środki przewidziane w wariancie uproszczonym, które prowadzą do powstania zachęt ekonomicznych i uproszczenia administracji – np. wartości wskaźników oparte na (kilku) stawkach ryczałtowych i lepsze dostosowanie do danych produkcyjnych – mogłyby zostać połączone z zasadami dotyczącymi ucieczki emisji (wariant ograniczonych zmian i ukierunkowany) w celu lepszego ukierunkowania bezpłatnych uprawnień dla tych sektorów, które są najbardziej narażone na ryzyko ucieczki emisji. Wybór polityczny zależy jednak zasadniczo od tego, które cele zostaną uznane za priorytetowe przez decydentów.