GLOSARIUSZ

DG ds. Budżetu : Dyrekcja Generalna ds. Budżetu

DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego : Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego

EFG : Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji

EFS : Europejski Fundusz Społeczny

ETO : Europejski Trybunał Obrachunkowy (lub Trybunał)

OECD : Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju; obecnie do OECD należy 21 państw członkowskich UE

Wartość dodana UE : wartość, którą działania UE dodają do wartości działań państw członkowskich

Wsparcie dochodów pracowników : Wydatki rekompensujące skutki bezrobocia. Obejmuje to wypłacanie odpraw ze środków publicznych oraz wypłacanie beneficjentom świadczeń emerytalnych przed osiągnięciem przez nich standardowego wieku emerytalnego w przypadku, gdy beneficjenci są pozbawieni pracy lub z innych przyczyn związanych z polityką rynku pracy. Zob. "Przewodnik dotyczący interpretacji bazy danych OECD dotyczących wydatków społecznych", OECD 2007

STRESZCZENIE

I. Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji (EFG) utworzono w 2006 r. w celu okazania solidarności z pracownikami dotkniętymi skutkami masowych zwolnień. Zadaniem funduszu jest ułatwienie reintegracji zawodowej pracowników poprzez pomoc finansową udzielaną w ramach ograniczonych czasowo i skoordynowanych pakietów zindywidualizowanych usług. Pakiety te powinny obejmować aktywne instrumenty rynku pracy, takie jak szkolenia, pomoc w zakładaniu własnej działalności, coaching i zwolnienia monitorowane. Często obejmują również wsparcie dochodów oraz inne dodatki wypłacane pracownikom.

II. Zwalnianych pracowników wspiera się także ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), głównie poprzez wdrażanie programów "uczenia się przez całe życie". Celem EFS jest rozwiązywanie problemów związanych z długotrwałym brakiem równowagi strukturalnej, natomiast zadaniem EFG jest rozwiązywanie krótkoterminowych, nadzwyczajnych sytuacji ad hoc.

III. Do dnia 31 grudnia 2012 r. łączna wartość pakietów pomocy EFG wyniosła 627 mln euro na 89 zatwierdzonych wniosków państw członkowskich. Wskaźnik współfinansowania działań finansowanych z EFG wynosi 50% lub 65%, natomiast pozostałą część pokrywa dane państwo członkowskie.

IV. Trybunał stwierdził, co następuje:

a) Prawie wszystkim pracownikom, którym udzielono wsparcia z EFG, zaoferowano skorzystanie ze zindywidualizowanych i skoordynowanych instrumentów.

b) Każde działanie objęte EFG może równocześnie kwalifikować się do EFS, dlatego niektóre państwa członkowskie wolały korzystać z EFS zamiast EFG.

c) Nie wyznaczono żadnych celów ilościowych w zakresie reintegracji. Ponadto dostępne dane nie są wystarczające, by można było ocenić skuteczność działań w zakresie reintegracji zawodowej pracowników.

d) EFG zapewnił wartość dodaną UE w przypadku wykorzystywania go do współfinansowania usług dla zwolnionych pracowników lub wypłaty świadczeń normalnie nieobjętych systemem zasiłków dla bezrobotnych w państwach członkowskich.

e) Jednak w przypadku wszystkich skontrolowanych wniosków Trybunał wykazał środki wsparcia dochodów dla pracowników, które byłyby i tak wypłacone przez państwa członkowskie. 16 z 19 państw członkowskich, które skorzystały z EFG, włączyło środki wsparcia dochodów do swoich pakietów. W ujęciu całościowym środki wsparcia dochodów stanowiły 33% refundowanych kosztów we wszystkich wnioskach EFG.

f) Procedura zatwierdzania w ramach EFG, wymagająca przeprowadzenia ad hoc procedury budżetowej, jest bardzo długa. Niweczy to efekt solidarności UE ze zwolnionymi pracownikami, do których skierowane są te działania.

V. Trybunał zaleca, co następuje:

a) Państwa członkowskie i Komisja podejmą konieczne działania, aby zapewnić dostępność zaktualizowanych i wiarygodnych danych w celu monitorowania realizacji celów, a także w celu porównania wyników poszczególnych działań.

b) Parlament Europejski, Rada i Komisja rozważą ograniczenie finansowania UE do działań, które mają szansę zapewnić wartość dodaną UE, zamiast finansować istniejące już krajowe systemy wsparcia dochodów pracowników.

c) Parlament Europejski, Rada i Komisja rozważą jako alternatywę dla obecnego systemu EFG możliwość dostosowania ram EFS oraz związanego z nim przydziału środków w taki sposób, aby pracownicy dotknięci masowymi zwolnieniami otrzymywali wsparcie szybciej.

WSTĘP

1. Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji (EFG) utworzono w 2006 r. w celu okazania solidarności UE z pracownikami dotkniętymi masowymi zwolnieniami. Fundusz ten ma za zadanie ułatwiać reintegrację zawodową pracowników poprzez pomoc finansową w ramach ograniczonych czasowo i skoordynowanych pakietów zindywidualizowanych usług [1]. Takie pakiety obejmują aktywne instrumenty rynku pracy, takie jak szkolenia, pomoc w zakładaniu własnej działalności, coaching i zwolnienia monitorowane. Często obejmują również wsparcie dochodów oraz inne dodatki wypłacane pracownikom.

2. EFG nie wchodzi w zakres wieloletnich ram finansowych. W konsekwencji każdy przedłożony przez państwo członkowskie wniosek o wsparcie z EFG musi zostać poddany dogłębnej ocenie Komisji i uzyskać zgodę władzy budżetowej UE (Rada i Parlament Europejski). Komisja zarządza EFG wspólnie z państwami członkowskimi.

3. Zwolnieni pracownicy mogą również korzystać z pomocy Europejskiego Funduszu Społecznego, głównie za pośrednictwem programów "uczenia się przez całe życie". Celem EFS jest jednak rozwiązywanie problemów związanych z długotrwałym brakiem równowagi strukturalnej, natomiast zadaniem EFG jest rozwiązywanie krótkoterminowych, nadzwyczajnych sytuacji ad hoc.

4. EFG wspiera pracowników zwolnionych na skutek poważnych zmian strukturalnych w handlu światowym, związanych z globalizacją (co najmniej 500 zwolnień [2] w jednym lub wielu przedsiębiorstwach w UE), w przypadku gdy takie zwolnienia mają negatywny wpływ na gospodarkę lokalną lub regionalną ("kryterium handlowe"). W związku z tym państwo członkowskie ubiegające się o przyznanie pomocy musi wykazać, że zwolnienia mają związek ze znaczącym wzrostem importu do UE, gwałtownym spadkiem udziału UE w rynku w danym sektorze lub z przeniesieniem działalności gospodarczej do krajów trzecich.

5. Na zasadzie odstępstwa w okresie od 1 maja 2009 r. do 31 grudnia 2011 r. EFG obowiązywał również w przypadku pracowników zwalnianych bezpośrednio w wyniku światowego kryzysu finansowego i gospodarczego ("kryterium kryzysowe") [3].

6. Na przykład w Danii kryzys spowodował załamanie w przemyśle okrętowym, co doprowadziło w konsekwencji do zwolnień. W tym państwie członkowskim ze środków EFG wsparto pracowników zwolnionych z ostatniej duńskiej stoczni (zob. zdjęcie 1). Innym przykładem jest niemiecki przemysł zaopatrujący producentów samochodów, który ucierpiał na skutek kryzysu zwłaszcza w regionie Dolnej Saksonii i Nadrenii Północnej-Westfalii (zob. zdjęcie 2).

7. Od 9 marca 2007 r. (data złożenia pierwszego wniosku) do 31 grudnia 2012 r. całkowita pomoc z EFG wyniosła 627 mln euro (379 mln euro z budżetu UE i 247 mln euro z budżetów państw członkowskich) na 89 zatwierdzonych wniosków [4] przy maksymalnym rocznym pułapie budżetowym na lata 2007–2013 w wysokości 500 mln euro. Wskaźnik współfinansowania działań finansowanych z EFG wynosi 50% lub 65% [5], natomiast pozostałą część pokrywa dane państwo członkowskie.

8. Zgodnie z obecnym harmonogramem EFG będzie funkcjonował do dnia 31 grudnia 2013 r. Komisja zaproponowała jednak kontynuację działań w ramach nowego rozporządzenia EFG do dnia 31 grudnia 2020 r. [6]

Zdjęcie 1

+++++ TIFF +++++

© Lindø Industrial Park A/S

Zdjęcie 2

+++++ TIFF +++++

© Europejski Trybunał Obrachunkowy

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

9. Zasadniczym celem kontroli była ocena wkładu EFG w postaci wartości dodanej UE w umożliwienie zwolnionym pracownikom jak najszybszego powrotu na rynek pracy. Trybunał przeanalizował w szczególności następujące kwestie:

a) Czy wszyscy pracownicy dotknięci zwolnieniami skorzystali ze zindywidualizowanych działań EFG oraz czy aktywne instrumenty rynku pracy współfinansowane z EFG skoordynowano z innymi działaniami o podobnym charakterze (tj. z EFS i działaniami państw członkowskich)?

b) Czy EFG był skuteczny w odniesieniu do reintegracji na rynku pracy?

c) Czy istnieje możliwość uzyskania wartości dodanej UE z działań w ramach EFG?

d) Czy procedurę zatwierdzania w ramach EFG wdrożono terminowo?

10. Na miejscu przeprowadzono kontrolę ośmiu wniosków w czterech państwach członkowskich (po dwa w Danii, Niemczech, Irlandii i na Litwie), w których zastosowano EFG. Łącznie pomoc w tych sprawach wyniosła 67 mln euro z 627 mln euro (10,7%) pomocy EFG przekazanej do dnia 31 grudnia 2012 r. Powyższa próba obejmowała jedynie zrealizowane wnioski i odzwierciedlała zróżnicowanie gospodarek UE pod względem wielkości, różnorodności sektorów gospodarki dotkniętych skutkami kryzysu i istotnych różnic między poszczególnymi kryteriami interwencji EFG (zob. tabela 1).

TABELA 1

PRZEGLĄD SKONTROLOWANYCH WNIOSKÓW EFG [1001]

Źródło: Komisja Europejska.

Państwo członkowskie | Nazwa wniosku | Numer wniosku | Sektor | Kryterium | Miesiąc płatności |

Niemcy | Nokia | EGF/2009/002 | telekomunikacja | handel | 12/2009 |

Karmann | EGF/2009/013 | motoryzacja | handel | 06/2010 |

Dania | Danfoss Group | EGF/2009/015 | mechanika | kryzys | 11/2010 |

Odense Steel Shipyard (I) | EGF/2010/025 | przemysł okrętowy | kryzys | 08/2011 |

Irlandia | Dell | EGF/2009/008 | sprzęt komputerowy | kryzys | 03/2010 |

SR Technics | EGF/2009/021 | aeronautyka | kryzys | 12/2010 |

Litwa | AB Snaige | EGF/2009/010 | artykuły gospodarstwa domowego | kryzys | 06/2010 |

"Construction" | EGF/2009/017 | budownictwo | kryzys | 06/2010 |

11. Kontrola obejmowała okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2012 r. Kontrolę przeprowadzono na podstawie wywiadów, analizy dokumentów, którymi dysponowała Komisja oraz władze czterech kontrolowanych państw członkowskich, a także analizy danych dotyczących wskaźników reintegracji. Kontrola w państwach członkowskich obejmowała również organizację ośmiu spotkań grup dyskusyjnych, podczas których lokalne podmioty zainteresowane EFG (nauczyciele akademiccy, przedstawiciele administracji i partnerzy społeczni) mogli wymieniać się swoimi opiniami (zob. zdjęcie 3).

12. Poza tym przeanalizowano również wyniki śródokresowej oceny EFG dokonanej przez Komisję [7]. Sprawozdanie z oceny śródokresowej z grudnia 2011 r. obejmowało pierwszych 15 wniosków [8] współfinansowanych ze środków EFG w ośmiu państwach członkowskich. Jeden z wniosków (Nokia, Niemcy) podlegał kontroli Trybunału na miejscu.

13. Trybunał przeprowadził badanie, wysyłając kwestionariusze do państw członkowskich (Bułgarii, Cypru, Estonii, Luksemburga, Łotwy, Słowacji, Węgier i Wielkiej Brytanii) w celu ustalenia powodów, dla których państwa te nie korzystały z EFG.

Zdjęcie 3

+++++ TIFF +++++

© Europejski Trybunał Obrachunkowy

UWAGI

PRAWIE WSZYSTKIM PRACOWNIKOM ZAOFEROWANO SKORZYSTANIE ZE ZINDYWIDUALIZOWANYCH I SKOORDYNOWANYCH ŚRODKÓW

14. Aby wykazać się solidarnością ze wszystkimi pracownikami dotkniętymi skutkami kryzysu, należy zaoferować spersonalizowane rozwiązania nie tylko pracownikom zwolnionym w głównym przedsiębiorstwie, ale również pracownikom zatrudnionym u dostawców tego przedsiębiorstwa.

15. W skontrolowanych wnioskach prawie wszyscy pracownicy dotknięci zwolnieniami mogli skorzystać z rozwiązań oferowanych przez EFG. Nie wykryto żadnych przypadków celowego wykluczenia potencjalnych beneficjentów.

16. W przypadku przedsiębiorstw Karmann i Dell Trybunał ustalił jednak, że nieznanej liczby zwolnionych pracowników wcześniej zatrudnionych przez dostawców przedsiębiorstw nie uwzględniono w żadnych środkach wsparcia z EFG [9]. Głównymi przyczynami wykluczenia były trudności napotkane przez państwa członkowskie przy ocenianiu, którzy dostawcy zostali dotknięci trudną sytuacją.

INDYWIDUALIZACJA USŁUG

17. Usługi oferowane potencjalnym beneficjentom były zwykle dostosowane do ich potrzeb, a zatem powinny przynieść oczekiwane rezultaty. Ten pozytywny aspekt uwzględniono już w sprawozdaniu z oceny śródokresowej i potwierdzono w ocenie ośmiu skontrolowanych przez Trybunał wniosków w ramach EFG. W ramce 1 przedstawiono konkretne przykłady zindywidualizowanych usług.

18. W Irlandii we wnioskach nie zawsze wykazywano związek między zindywidualizowanymi usługami a realnymi potrzebami rynku. W konsekwencji na tym etapie nie było wiadomo, czy proponowane działania w najlepszy sposób przyczyniały się do wsparcia ponownej integracji zwolnionych pracowników.

DZIAŁANIA EFG BYŁY W OGÓLNYM UJĘCIU DOBRZE SKOORDYNOWANE Z DZIAŁANIAMI KRAJOWYMI I Z EFS

19. W celu maksymalizacji korzyści związanych z wykorzystaniem środków EFG takie środki powinny być, zgodnie z rozporządzeniem EFG, zawsze oferowane w postaci skoordynowanego pakietu zindywidualizowanych usług. Oznacza to koordynację z działaniami wcześniejszymi lub towarzyszącymi zindywidualizowanym usługom współfinansowanym ze środków EFG [10]. Państwa członkowskie powinny również koordynować swoje działania z działaniami w ramach funduszy strukturalnych [11], zwłaszcza EFS.

20. Trybunał ustalił, że w ogólnym ujęciu państwa członkowskie skutecznie koordynowały działania EFG z działaniami EFS i z instrumentami rynku pracy na poziomie krajowym. Istniejące działania EFS uzupełniano zwykle dodatkowymi działaniami EFG dostosowanymi do potrzeb pracowników.

21. Ponadto w żadnym z ośmiu kontrolowanych wniosków Trybunał nie wykrył żadnych przypadków pokrywania się różnych działań lub podwójnego finansowania.

RAMKA 1

TRZY PRZYPADKI PAKIETÓW ZINDYWIDUALIZOWANYCH USŁUG W IRLANDII I DANII

W przypadku przedsiębiorstwa Dell irlandzkie władze zapewniły pomoc w opiece nad dziećmi i dostęp do usług nauczania na odległość. Komisje ds. przedsiębiorczości na szczeblu hrabstwa i miasta zorganizowały specjalne szkolenia dla pracowników zwolnionych z Della ("Rozpocznij własną działalność"), a także zapewniły pomoc w związku z procedurami administracyjnymi.

W przypadku SR Technics opracowano specjalne szkolenia, np. szkolenia z aeronautyki zorganizowane we współpracy z irlandzką organizacją kontroli lotów Irish Aviation Authority. W przypadku gdy niemożliwa była organizacja odpowiednich szkoleń dla zwolnionych pracowników, przyznano im dotacje na udział w ogólnodostępnych szkoleniach (80% szkoleń stanowiły szkolenia techniczne lub dotyczące przemysłu lotniczego). Po raz pierwszy w historii Irlandii Krajowy Urząd ds. Szkoleń i Zatrudnienia współpracował z Departamentem Obrony i Departamentem Edukacji i Umiejętności w celu organizacji praktyk dla obywateli cywilnych.

W Danii (Odense Steel Shipyard – I) fundusz EFG umożliwił realizację wysokiej jakości działań szkoleniowych. Działania te miały bardziej długotrwały oraz zindywidualizowany charakter i dawały wyższe kwalifikacje niż w przypadku szkoleń normalnie oferowanych osobom bezrobotnym, a także możliwość przekwalifikowania. Zdaniem kilku uczestników spotkania grupy dyskusyjnej zorganizowanego przez kontrolerów usługi zindywidualizowane wykraczały daleko poza zakres krajowych zindywidualizowanych środków i były postrzegane jako niezwykła szansa, ponieważ przekazywały zwolnionym pracownikom kontrolę nad ich osobistym projektem ponownej integracji.

NIEKTÓRE PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE WOLAŁY KORZYSTAĆ Z EFS NIŻ Z EFG

22. Choć zadaniem EFS nie jest pomoc w przypadku nieprzewidywalnych zdarzeń, wszystkie środki stosowane w ramach rozporządzenia EFG można również w taki sam sposób stosować w ramach EFS [12]. O tym, czy z funduszy EFS można współfinansować wsparcie dla pracowników dotkniętych masowymi zwolnieniami spowodowanymi przez nieprzewidywalne zdarzenia, decydują w głównej mierze krajowe przepisy dotyczące kwalifikowalności oraz treść programów operacyjnych.

23. Badanie przeprowadzone przez Trybunał wśród państw członkowskich, które nigdy nie skorzystały z pomocy EFG, pozwoliło na ustalenie następujących przyczyn preferowania EFS od EFG:

a) wyższy wskaźnik współfinansowania z EFS (do 85%) niż z EFG (do 5%) zniechęca do korzystania z EFG. Taką opinię wyraziło sześć państw członkowskich [13], a także Komisja już w 2010 r. [14];

b) EFS można wdrożyć szybciej niż EFG, a krajowa administracja ma większe doświadczenie z EFS [15];

c) brak wstępnego finansowania z EFG [16];

d) czas trwania procedury zatwierdzania wniosków w ramach EFG [17].

24. Bardziej restrykcyjne warunki udzielenia pomocy z EFG, zwłaszcza kryterium handlowe, to kolejny powód, dla którego niektóre kraje częściej wybierają EFS zamiast EFG. Po masowych zwolnieniach niektórym państwom członkowskim łatwiej jest zmienić przeznaczenie finansowania EFS na pomoc zwolnionym pracownikom, niż wnioskować o pomoc z EFG. Na przykład władze brytyjskie nigdy nie wnioskowały o pomoc z EFG mimo 18 wniosków, które mogły się kwalifikować do takiej pomocy [18].

WIARYGODNA OCENA ZAKRESU REINTEGRACJI ZAWODOWEJ PRACOWNIKÓW, KTÓRZY OTRZYMALI POMOC Z EFG, JEST NIEMOŻLIWA

25. Aby ocenić wyniki działania danego funduszu, konieczne są monitorowanie i ocena jego wyników i wpływu oraz porównanie ich z innymi systemami pomocy o podobnych celach. Biorąc pod uwagę cele EFG, najistotniejszym wskaźnikiem skuteczności funduszu jest zakres reintegracji zawodowej zwolnionych pracowników.

26. Trybunał potwierdził, że w przypadku wszystkich ośmiu podlegających kontroli wniosków dostępne były dane dotyczące wskaźnika reintegracji, czyli odsetka ponownie zintegrowanych zawodowo pracowników wśród wszystkich pracowników dotkniętych zwolnieniami. W tabeli 2 przedstawiono te wartości procentowe dla poszczególnych standardowych okresów zwolnień.

TABELA 2

WSKAŹNIK REINTEGRACJI W PRZYPADKU OŚMIU SKONTROLOWANYCH WNIOSKÓW

Uwaga:

- Wszystkie dane pochodzą od państw członkowskich. Dane dotyczące reintegracji nie są dokładne.

- Ponownie zintegrowani zawodowo uczestnicy w danym czasie prowadzą własną działalność gospodarczą lub są zatrudnieni na rynku pracy.

- nd. = liczba lub odsetek pracowników nie są dostępne.

Źródło: państwa członkowskie.

| Nokia | Karmann | Danfoss | Odense Steel Shipyard (I) | Dell | SR Technics | AB Snaige | "Construction" |

DE | DE | DK | DK | IE | IE | LT | LT |

Liczba | % | Liczba | % | Liczba | % | Liczba | % | Liczba | % | Liczba | % | Liczba | % | Liczba | % |

Pracownicy dotknięci zwolnieniami, z czego: | 1337 | | 2476 | | 1021 | | 1358 | | 2840 | | 1135 | | 751 | | 1612 | |

Uczestnicy aktywnych instrumentów rynku pracy w ramach EFG | 1305 | 98% | 1740 | 70% | 385 | 38% | 568 | 42% | 2606 | 92% | 756 | 67% | 457 | 61% | 773 | 48% |

Łączny wskaźnik reintegracji zwolnionych pracowników: | | | | | | | | | | | | | | | | |

na zakończenie EFG | 385 | 30% | 636 | 37% | 89 | 23% | 198 | 35% | 560 | 21% | nd. | nd. | 162 | 35% | 453 | 59% |

od 3 do 12 miesięcy po zakończeniu EFG | 627 | 48% | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | 1272 | 49% | 334 | 44% | 159 | 35% | 410 | 53% |

12 miesięcy po zakończeniu EFG | nd. | nd. | 1178 | 68% | 136 | 35% | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | nd. | 191 | 42% | 458 | 59% |

27. Choć dane dotyczące poziomu reintegracji na koniec okresu stosowania działań EFG były dostępne na temat wszystkich pracowników z wyjątkiem pracowników SR Technics, dane te często nie były dostępne ("nd.") w przypadku pozostałych okresów zwolnień przedstawionych w tabeli 2. W przypadku Odense Steel Shipyard (I) ze względu na okres zastosowania działań z EFG [19] nie było dostępnych żadnych danych dotyczących sytuacji pracowników po upływie jednego roku od zwolnienia. Pełny przegląd był możliwy jedynie na Litwie. Z danych przedstawionych w tabeli wynika, że EFG przyczynił się w pewnym stopniu do reintegracji zwolnionych pracowników.

28. Największy sukces odniesiono w przypadku spółki "Construction" (Litwa), gdzie 59% zwolnionych pracowników można było uznać za ponownie zintegrowanych na koniec okresu stosowania działań EFG. Najniższy odsetek reintegracji na tym etapie wynosił 21% pracowników zreintegrowanych natychmiast po zakończeniu pomocy z EFG (Dell, Irlandia). Z obrazu sytuacji po upływie 12 miesięcy od zakończenia pomocy z EFG wynika, że najwyższy odsetek reintegracji wynosił 68% (Karmann, Niemcy); jednak na tym etapie dostępne były dane jedynie z czterech wniosków na osiem.

BRAK WYZNACZONYCH CELÓW REINTEGRACJI I KONKRETNYCH DANYCH DOTYCZĄCYCH SKUTECZNOŚCI EFG

29. Wiele różnych czynników miało negatywny wpływ na jakość i dostępność danych dotyczących reintegracji. Po pierwsze, państwa członkowskie w ogólnym ujęciu nie wyznaczyły ilościowych celów reintegracji. Tylko w jednym [20] z ośmiu podlegających kontroli wniosków uwzględniono tego rodzaju kwestię. W konsekwencji nie można ocenić skuteczności zrealizowanych działań pod kątem realizacji wyznaczonych celów.

30. Po drugie, w Niemczech, Danii i Irlandii publiczne lub prywatne służby zatrudnienia podczas gromadzenia danych dotyczących reintegracji nie dokonywały rozróżnienia pomocy z EFG od pomocy z EFS i innych krajowych działań przeznaczonych do pomocy pracownikom dotkniętym masowymi zwolnieniami.

31. Na przykład w Niemczech połączenie kilku różnych modułów szkoleń finansowanych ze środków EFS i EFG utrudniło ocenę wpływu poszczególnych działań lub grup działań na reintegrację [21]. Czynniki zewnętrzne (ogólna sytuacja gospodarcza, zaangażowanie przedsiębiorstwa Volkswagen w rozwiązywanie problemów w przedsiębiorstwie Karmann, dotacje na zatrudnienie) również miały istotny wpływ na postęp reintegracji.

32. Po trzecie władze państw członkowskich objętych kontrolą zazwyczaj nie dokonywały rozróżnienia między dwoma głównymi typami działań EFG:

a) aktywną polityką rynku pracy, uwzględniającą m.in. szkolenia, pomoc w zakładaniu własnej działalności, coaching i zwolnienia monitorowane;

b) wsparciem dochodów pracowników.

33. W Niemczech, Danii i Irlandii nie uwzględniono powyższych różnic, natomiast na Litwie instytucja zarządzająca nie tylko wzięła je pod uwagę, ale również udostępniła dane dotyczące reintegracji, które podzielono ze względu na korzystanie przez pracowników z poszczególnych działań.

34. Ponadto brakuje szczegółowych informacji umożliwiających zidentyfikowanie projektów współfinansowanych ze środków EFS, które mogły faktycznie spełnić kryteria interwencji EFG. Mogłoby to pomóc w porównywaniu wskaźnika reintegracji osiągniętego za pomocą środków z funduszy o różnych założeniach budżetowych, prawnych i operacyjnych. W ten sposób umożliwiono by również pomiar oddziaływania EFG. Niewystarczająca jakość (pod względem poprawności, kompletności i spójności) dostępnych informacji dotyczących monitorowania EFS została już podkreślona w poprzednich kontrolach wykonania zadań przeprowadzonych przez Trybunał. W szczególności Komisja nie posiada spójnych i wiarygodnych danych na temat efektywności realizacji celów wspieranych ze środków UE, a ocena i nadzór Komisji nie koncentrują się obecnie na osiąganych wynikach [22].

TRUDNOŚĆ W PORÓWNYWANIU DANYCH DOTYCZĄCYCH REINTEGRACJI

35. Porównywanie danych dotyczących reintegracji nie jest proste pod żadnym względem. Jak już stwierdzono w śródokresowej ocenie EFG, wyniki reintegracji zależały zarówno od czynników mających wpływ na podaż (kwalifikacje zwalnianych pracowników), jak i czynników mających wpływ na popyt (lokalne warunki gospodarcze i sytuacja na rynku pracy) [23].

36. Jednak w kontekście EFG takie porównanie uniemożliwił jeszcze jeden czynnik. Odnosi się on do różnic w harmonogramach wdrożenia EFG i innych działań rynku pracy ze względu na to, że pracownicy potrzebujący większej pomocy mogli skorzystać jedynie z EFG, którego wdrażanie zajmuje stosunkowo więcej czasu (zob. ramka 2 i pkt 42).

37. Biorąc w szczególności pod uwagę, że zarówno EFS, jak i EFG wspierają organizację szkoleń i reintegrację zawodową bezrobotnych, takie porównanie jest niezbędne, ponieważ dzięki niemu mogą wyjść na jaw potencjalne problemy strukturalne, których ujawnienie ma wpływ na należyte zarządzanie finansami. Poniższy przykład przedstawia właśnie taką sytuację (ramka 2).

38. Powyższy przykład pokazuje, że czas realizacji jest jednym z najważniejszych kryteriów skutecznego działania funduszy związanych z reintegracją. Przypadek Nokii pokazuje również, że ze środków z EFS i EFG wspierano taką samą grupę docelową, jednak z przyczyn diametralnie rożnych od głównego założenia każdego z funduszy. Za pomocą środków z EFS, czyli środków z funduszu strukturalnego, zmniejszano negatywne konsekwencje nagłego zdarzenia; z EFG, czyli funduszu nadzwyczajnego, wspierano osoby, w przypadku których reintegracja była trudniejsza.

39. Interwencje EFG i EFS uzupełniały się, zapewniając albo długotrwałą pomoc strategiczną, albo pełniąc funkcję jednorazowej i ograniczonej czasowo pomocy w nadzwyczajnej sytuacji związanej z restrukturyzacją.

RAMKA 2

SPÓŁKI TRANSFEROWE PRZEDSIĘBIORSTWA NOKIA – NIERÓWNE WYNIKI ZE WZGLĘDU NA RÓŻNICE W HARMONOGRAMACH

Przedsiębiorstwo Nokia, producent telefonów komórkowych, zamknęła swój zakład w Bochum (Nadrenia Północna-Westfalia) w dniu 30 czerwca 2008 r. W celu tymczasowego zatrudnienia zwolnionych pracowników utworzono trzy spółki transferowe (nazywane tak w prawie niemieckim).

Pierwszą spółkę transferową (wspieraną wyłącznie z środków EFS) założono w czerwcu 2008 r., na siedem miesięcy przed zwróceniem się przez Niemcy o wsparcie z EFG. Wskaźnik reintegracji w przypadku tej spółki wyniósł 66%. Trzecia i ostatnia spółka została założona dopiero po złożeniu przez Niemcy wniosku o wsparcie z EFG w lutym 2009 r.; wskaźnik reintegracji w przypadku tego przedsiębiorstwa wyniósł 4,35%.

Przypadek Nokii jest znaczący – nie tylko ze względu na o wiele lepsze wyniki, jakie osiągnięto w przypadku wsparcia z EFS, ale również ze względu na krótszy czas mobilizacji EFS niż EFG, a w konsekwencji lepsze wyniki reintegracji. Wsparcie z EFG obejmowało trudniejsze przypadki osób, których poprzednim spółkom transferowym nie udało się reintegrować.

NIEMCY

40. Instytucja zarządzająca stwierdziła, że porównanie różnych zbiorów danych dotyczących reintegracji jest niewykonalne. W konsekwencji nie tylko nie dobrano statystycznej grupy beneficjentów EFG, ale nie dokonano też porównania z ogólnym wskaźnikiem reintegracji na szczeblu federalnym.

DANIA

41. Ze względu na brakujące dane porównanie wyników reintegracji uczestników projektu wspieranego z EFG z ogólnym wskaźnikiem reintegracji poza wnioskami podlegającymi kontroli nie było możliwe.

IRLANDIA

42. Badanie przeprowadzone przez instytucję zarządzającą wykazało, że w tym samym przedziale czasowym odsetek zatrudnionych wśród wcześniej zwolnionych pracowników, którzy nie korzystali z pomocy EFG, był wyższy niż wśród beneficjentów EFG. Różnica w stopie zatrudnienia może mieć częściowo związek z tym, że niektóre osoby nie ukończyły szkoleń lub ścieżek edukacyjnych.

43. Niemniej jednak zdaniem instytucji zarządzającej możliwą przyczyną niższego wskaźnika reintegracji w przypadku EFG w Irlandii mogły być różnice w profilach zawodowych zwolnionych pracowników, wśród których pracownikom z najlepszymi kwalifikacjami udało się znaleźć nową pracę bez wsparcia z EFG.

LITWA

44. Wystąpiły znaczne różnice w wynikach reintegracji w ramach poszczególnych projektów EFG, w zależności od zastosowanych działań i grupy docelowej, co uniemożliwiło proste porównanie wyników.

KOMISJA

45. Informacje z monitorowania udostępniono Komisji jedynie w formie końcowych sprawozdań z wykorzystania środków z EFG, złożonych sześć miesięcy po zakończeniu okresu realizacji. Jednak ze względu na brak spójności i wiarygodności danych dotyczących reintegracji (zob. pkt 25–44) porównanie poszczególnych wniosków EFG lub zastosowanych do każdego wniosku działań na podstawie otrzymanych sprawozdań okazało się niemożliwe.

46. Sprawozdania końcowe nie zawierały szczegółowej analizy charakteru i odsetka dodatków wypłaconych lub przeznaczonych na wszystkie dotychczas zatwierdzone wnioski EFG. Ponadto baza danych Komisji nie pozwalała na identyfikację poszczególnych działań EFG oraz przydzielonych im środków ani też na określenie wskaźników wykonania takich jak dane na temat udziału lub wskaźniki reintegracji. Nie dostarczono też informacji na temat poszczególnych działań w ramach EFS lub działań krajowych, które były zrealizowane wcześniej niż działania w ramach EFG bądź je uzupełniały.

JEDNA TRZECIA ŚRODKÓW Z EFG PRZEZNACZONA JEST NA POKRYCIE KRAJOWYCH SYSTEMÓW WSPIERANIA DOCHODÓW PRACOWNIKÓW, BEZ ZAPEWNIENIA WARTOŚCI DODANEJ UE

47. Wartość dodana UE wykracza poza koncepcję zwykłej wartości dodanej. Można ją zdefiniować jako wartość, którą działania UE dodają do wartości działań państw członkowskich. W szczególności wydawanie środków z budżetu UE musi przynosić jasne i widoczne korzyści dla UE i jej obywateli, który to cel można lepiej zrealizować na szczeblu unijnym ze względu na skalę i skutki proponowanych działań [24].

48. Trybunał odniósł się w szczególności do opracowanej przez OECD definicji aktywnych programów rynku pracy [25]. Zgodnie z tą definicją środki mające na celu poprawę szans beneficjentów na znalezienie pracy za wynagrodzeniem lub w inny sposób zwiększające ich możliwości zarobkowe są kwalifikowane jako środki aktywne, a zatem spełniają założenia wartości dodanej UE. Takie środki obejmują nie tylko oferowanie usług takich, jak szkolenia, pomoc w zakładaniu własnej działalności gospodarczej, coaching i zwolnienia monitorowane, ale też dodatki z tytułu przeprowadzki i stypendia, a także dodatki przyznawane w ramach EFG zazwyczaj nieistniejące w systemie zasiłków dla bezrobotnych w danym państwie członkowskim.

49. W przeciwieństwie do powyższych działań wspieranie dochodów pracowników, na które składają się zasiłki dla bezrobotnych i programy wczesnych emerytur, nie zapewnia wartości dodanej UE. Wsparcia dochodów pracowników nie można traktować jako "aktywnego" instrumentu rynku pracy [26], a odsetek takich instrumentów w pakiecie EFG będzie mniejszy. Już w ocenie śródokresowej Komisja ujawniła, że średnio jedynie 26% wydatków z EFG było przeznaczonych na działania szkoleniowe [27].

50. Z tabeli 3 wynika, że wśród ośmiu kontrolowanych wniosków można zaobserwować wspólną tendencję do przeznaczania środków z EFG na wspieranie dochodów, do którego to działania państwa członkowskie i tak byłyby zobowiązane bez względu na interwencję EFG. Zadaniem tego rodzaju interwencji EFG jest pokrycie części kosztów ponoszonych przez państwa członkowskie z tytułu wypłaty zasiłków dla bezrobotnych; w związku z tym jedyną wartością dodaną UE w przypadku tego rodzaju interwencji jest ta wynikająca z dodatkowego finansowania UE dla państw członkowskich.

TABELA 3

ZESTAWIENIE FINANSOWANIA Z EFG WG RODZAJU ZINDYWIDUALIZOWANYCH DZIAŁAŃ W OŚMIU WNIOSKACH PODLEGAJĄCYCH KONTROLI

Źródło: ETO, na podstawie danych udostępnionych przez DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego i państwa członkowskie.

| Nokia | Karmann | Danfoss | Odense | Dell | SR Technics | AB Snaige | "Construction" |

DE | DK | IE | LT |

EUR | % | EUR | % | EUR | % | EUR | % | EUR | % | EUR | % | EUR | % | EUR | % |

Aktywny instrument | Szkolenie/przekwalifikowanie | 1926538 | 20% | 2324115 | 24% | 2368478 | 31% | 6877045 | 33% | 6596330 | 50% | 2307271 | 52% | 70283 | 19% | 96040 | 9% |

Pomoc w poszukiwaniu pracy i ogólne informacje | 661139 | 7% | 1126894 | 12% | 100256 | 1% | 1530203 | 7% | 192412 | 1% | 24748 | 1% | - | - | - | - |

Zachęty rekrutacyjne i do zatrudnienia | - | - | - | - | - | - | 612081 | 3% | - | - | - | - | 17073 | 5% | 51426 | 5% |

Zatrudnienie wspierane i rehabilitacja zawodowa | - | - | - | - | - | - | - | - | - | - | - | - | 136407 | 37% | 450720 | 43% |

Zachęty do podjęcia działalności gospodarczej | 22159 | 0% | 7198 | 0% | 2488 | 0% | 1369129 | 7% | 3283375 | 25% | 586570 | 1% | 33963 | 9% | 322552 | 31% |

Inne środki | - | - | - | - | - | - | - | - | 218090 | 2% | 27420 | 1% | - | - | 661 | 0% |

|

Wsparcie dochodów | 7117315 | 73% | 6076406 | 64% | 5294117 | 68% | 10485906 | 50% | 2940682 | 22% | 1464435 | 33% | 109457 | 30% | 135123 | 13% |

|

Razem | 9727151 | 100 % | 9534613 | 100 % | 7765339 | 100 % | 20874364 | 100 % | 13230889 | 100 % | 4410444 | 100 % | 367182 | 100 % | 1056480 | 100 % |

ŚRODKI PRZEZNACZONE NA WSPARCIE DOCHODÓW PRACOWNIKÓW STANOWIĄ WIĘKSZOŚĆ WSPÓŁFINANSOWANYCH WYDATKÓW W PRZYPADKU POŁOWY KONTROLOWANYCH WNIOSKÓW

51. W przypadku każdego wniosku z próby podlegającej kontroli Trybunał obliczył wysokość środków z EFG przeznaczonych na poszczególne rodzaje działań, zwłaszcza na wsparcie dochodów pracowników (zob. tabela 3).

52. W sześciu na osiem wniosków przedstawionych w tabeli 3 pakiet pomocy z EFG przeznaczono w stosunkowo dużym stopniu na wsparcie dochodów. W przypadku Niemczech i Danii oraz jednego wniosku z Irlandii i jednego z Litwy ponad jedną trzecią całkowitej wartości pakietów zindywidualizowanych usług stanowiło wsparcie dochodów.

53. W przypadku skontrolowanych wniosków w Niemczech i w Danii działania szkoleniowe, których celem było przekwalifikowanie lub zwiększenie kwalifikacji pracowników, stanowiły co najwyżej jedną trzecią pakietów EFG, natomiast środki przeznaczone na wsparcie dochodów pracowników w postaci zasiłków dla bezrobotnych lub podobnych świadczeń stanowiły od 50 do 73%. Ponadto w przypadku tych wniosków nie zawsze można było ustalić związek między wsparciem dochodów zwolnionych pracowników a aktywnym udziałem tych osób w realizacji finansowanych z EFG instrumentów rynku pracy, takich jak szkolenia.

W UJĘCIU GLOBALNYM ŚRODKI WSPARCIA DOCHODÓW PRACOWNIKÓW STANOWIĄ JEDNĄ TRZECIĄ REFUNDOWANYCH KOSZTÓW

54. Ze względu na brak odpowiedniej bazy danych dotyczących wniosków EFG Trybunał przeanalizował zgromadzone przez Komisję dane dotyczące każdego z 89 wniosków państw członkowskich o finansowanie z EFG, w przypadku którego informacje były dostępne i istotne. Ustalono (zob. tabela 4), że 33% wsparcia z EFG dla pracowników (wyłączając zatem pomoc techniczną udzieloną państwom członkowskim) stanowiły środki wsparcia dochodów, takie jak zasiłki dla bezrobotnych.

55. Sześciu państwom członkowskim przyznano 29% całkowitej wartości współfinansowania z EFG i 89% wszystkich dotychczas zatwierdzonych środków wsparcia dochodów. Oprócz Niemiec i Danii wśród tych sześciu państw znalazły się również Austria, Włochy, Francja i Malta [28].

56. Trybunał zauważa również, że wniosek Komisji dotyczący następnych wieloletnich ram finansowych ma na celu ograniczenie pomocy z EFG w formie dodatków, w tym środków wsparcia dochodów pracowników, do maksymalnie 50% poszczególnych pakietów EFG [29].

TABELA 4

ZESTAWIENIE FINANSOWANIA Z EFG WG RODZAJU ZINDYWIDUALIZOWANYCH DZIAŁAŃ Z PODZIAŁEM NA PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

Uwaga:

- Wszystkie kwoty podano w euro na dzień 31 grudnia 2012 r.

- Nie uwzględniono wniosków odrzuconych lub wycofanych.

Źródło: ETO, na podstawie danych udostępnionych Komisji dotyczących 89 zatwierdzonych wniosków.

Państwo członkowskie | Środki EFG |

aktywne środki | wsparcie dochodów | suma |

EUR | % | EUR | % | EUR |

Austria | 8234726 | 23% | 27602090 | 77% | 35836816 |

Niemcy | 26038835 | 36% | 46985923 | 64% | 73024758 |

Włochy | 26736900 | 36% | 46753250 | 64% | 73490150 |

Francja | 25857836 | 42% | 35239500 | 58% | 61097336 |

Malta | 792920 | 62% | 476942 | 38% | 1269862 |

Dania | 59405375 | 68% | 27871817 | 32% | 87277192 |

Republika Czeska | 353171 | 74% | 121292 | 26% | 474463 |

Litwa | 3273610 | 77% | 969200 | 23% | 4242810 |

Hiszpania | 61810966 | 88% | 8288900 | 12% | 70099866 |

Polska | 1637795 | 92% | 137050 | 8% | 1774845 |

Irlandia | 86027249 | 92% | 7153436 | 8% | 93180685 |

Grecja | 3956000 | 93% | 310000 | 7% | 4266000 |

Rumunia | 4036200 | 93% | 310000 | 7% | 4346200 |

Szwecja | 29242680 | 93% | 2151000 | 7% | 31393680 |

Portugalia | 13739582 | 97% | 464000 | 3% | 14203582 |

Finlandia | 3783575 | 98% | 94500 | 2% | 3878075 |

Niderlandy | 35500765 | 100% | - | - | 35500765 |

Belgia | 27864008 | 100% | - | - | 27864008 |

Słowenia | 3325370 | 100% | - | - | 3325370 |

|

Razem | 421617563 | 67 % | 204928900 | 33 % | 626546463 |

RÓŻNE WSPÓŁFINANSOWANIE W RAMACH EFG W PODOBNYCH WARUNKACH EKONOMICZNYCH

57. Trybunał zauważa niespójne wyniki w podejściu do wypłaty środków na wsparcie dochodów pracowników w podobnych warunkach ekonomicznych w przypadku Niemiec i Austrii [30], które to państwa uznaje się za największych beneficjentów tego rodzaju pomocy z EFG.

58. Do celów finansowania z EFG w Niemczech przewidziano, że czas trwania szkolenia lub działań w zakresie kwalifikacji stanowi nieco mniej niż połowę standardowego czasu pracy [31]. Natomiast w Austrii przyjęto, że podobne działania stanowią 100% standardowego czasu pracy. Wynika to z faktu, że w austriackim systemie dodatków krótkoterminowych za pracę na pełen etat uważa się już wymiar 50% standardowego czasu pracy.

59. W efekcie tych różnych decyzji na poziomie krajowym współfinansowanie dodatków krótkoterminowych z EFG w Austrii było proporcjonalnie dwa razy wyższe niż w Niemczech. Trybunał zauważa jednak, że ta różnica w decyzji finansowej w ramach EFG nie miała negatywnego wpływu na poszczególne osoby, gdyż otrzymały one dodatki w pełnym wymiarze przewidzianym w systemach krajowych.

PROCEDURA ZATWIERDZANIA W PRZYPADKU EFG JEST ZBYT DŁUGA JAK NA FUNDUSZ NADZWYCZAJNY

60. Aby zmaksymalizować wpływ EFG i umożliwić pracownikom skorzystanie z finansowanych działań jak najszybciej po zwolnieniu, środki z funduszu należy wypłacać jak najszybciej.

61. Po ustaleniu średniego czasu trwania procedury zatwierdzania Trybunał ocenił, do jakiego stopnia można by skrócić ten okres, biorąc pod uwagę różne przepisy prawne i zasady, których należy przestrzegać.

62. Procedura zatwierdzania wniosków EFG rozpoczyna się w momencie, gdy państwo członkowskie złoży oficjalny wniosek, i trwa do momentu, w którym Komisja i władza budżetowa przyznają pomoc finansową. Proces ten można podzielić na poszczególne, następujące po sobie etapy (czyli procedurę oceny, procedurę budżetową i procedurę uprawnienia), które trwają łącznie średnio 41 tygodni.

WYKRES

SCHEMAT PROCEDURY ZATWIERDZANIA W RAMACH EFG

+++++ TIFF +++++

PROCEDURĘ OCENY MOŻNA SKRÓCIĆ

63. Na procedurę oceny składa się procedura weryfikacji i procedury wewnętrznych konsultacji Komisji, które prowadzą do przyjęcia wniosku dotyczącego podjęcia decyzji przez władze budżetowe. Trwa ona średnio 30 tygodni.

64. Procedura weryfikacji trwa średnio 15 tygodni, jeżeli za moment jej rozpoczęcia przyjmie się datę złożenia przez państwo członkowskie oficjalnego wniosku, jednak jeśli weźmie się pod uwagę nieformalną wymianę informacji między instytucjami odpowiedzialnymi po stronie państwa członkowskiego a Komisją, procedura ta trwa znacznie dłużej.

65. Jednym z czynników mających wpływ na czas trwania procedury weryfikacji jest przewidziana w rozporządzeniu EFG możliwość uzupełniania swoich wniosków przez państwa członkowskie w którymkolwiek momencie po dacie złożenia oficjalnego wniosku. Wprowadzenie ograniczeń czasowych w tym zakresie oraz uwzględnienie krzywej uczenia się może skrócić czas wymagany do weryfikacji wniosków państw członkowskich, które znalazły się w wyjątkowej sytuacji. Wewnętrzne konsultacje Komisji również zajmują średnio 15 tygodni.

PROCEDURA BUDŻETOWA I PROCEDURA UPRAWNIENIA JESZCZE BARDZIEJ WYDŁUŻAJĄ CZAS REALIZACJI

66. Ponieważ EFG funkcjonuje poza wieloletnimi ramami finansowymi, każdy wniosek o przyznanie środków z EFG podlega konkretnej procedurze budżetowej ze względu na konieczność udostępnienia odpowiednich środków. W praktyce oznacza to, że po zidentyfikowaniu przez Komisję dostatecznych rezerw lub anulowanych zobowiązań, władza budżetowa musi podjąć decyzję o ich zastosowaniu [32]. Taka procedura budżetowa zajmuje dodatkowo nie mniej niż siedem tygodni.

67. Procedurę zatwierdzania kończy procedura uprawnienia, która prowadzi do przyjęcia formalnej decyzji o wypłacie pomocy finansowej. Czas trwania tego ostatniego etapu wynosi przeciętnie cztery tygodnie i zależy w dużej mierze od przepisów regulaminu wewnętrznego Komisji [33]. Ostatecznie po ustaleniu wysokości pomocy finansowej środki są wypłacane danemu państwu członkowskiemu.

PROCEDURA ZATWIERDZANIA W RAMACH EFG JEST ZBYT DŁUGA

68. Podsumowując, procedura zatwierdzania trwa bardzo długo, zwłaszcza biorąc pod uwagę nadzwyczajny charakter EFG. Już w 2011 r., w sprawozdaniu z oceny śródokresowej oceniający zwrócili Komisji uwagę, że czas trwania procedury zatwierdzania jest zbyt długi, by zapewnić faktyczny mechanizm szybkiego reagowania w czasie kryzysu.

69. Całkowity czas trwania procedury zatwierdzania wynosi przeciętnie 11 tygodni więcej niż czas podejmowania standardowych decyzji o finansowaniu przez Komisję.

OSTATECZNIE WŁADZA BUDŻETOWA ZATWIERDZIŁA WSZYSTKIE PROJEKTY PRZEDŁOŻONE PRZEZ KOMISJĘ

70. Władza budżetowa zatwierdziła wszystkie wnioski przedłożone przez Komisję. Odrzucono tylko jeden ze 114 wniosków. Ma to prawdopodobnie związek z bardzo skutecznym wsparciem udzielonym przez Komisję państwom członkowskim na etapie składania wniosków. W przypadku wszystkich ośmiu skontrolowanych wniosków Trybunał znalazł wystarczające potwierdzenie skutecznego wsparcia państw członkowskich.

71. Ponadto żadne ze skontrolowanych lub ankietowanych organów państw członkowskich nie wyraziły niezadowolenia z działań służb Komisji odpowiedzialnych za EFG, a wszelkie uwagi dotyczyły nie tyle jakości wsparcia, co ogólnego charakteru procedury EFG.

WNIOSKI I ZALECENIA

72. Trybunał zdaje sobie sprawę z potrzeby okazywania przez UE solidarności z pracownikami dotkniętymi zwolnieniami mającymi związek ze zmianami w handlu światowym. Jednak Trybunał nie jest przekonany, czy wszystkie elementy bieżącego mechanizmu EFG odpowiednio służą systemowi pomocy zwolnionym pracownikom oraz czy zapewniają wartość dodaną UE.

PRAWIE WSZYSCY KWALIFIKUJĄCY SIĘ PRACOWNICY OTRZYMALI DOSTĘP DO ZINDYWIDUALIZOWANYCH I SKOORDYNOWANYCH ŚRODKÓW POMOCY

73. Prawie wszyscy kwalifikujący się pracownicy mogli skorzystać ze zindywidualizowanych środków w ramach EFG. Jednak w niektórych przypadkach wsparcie z EFG nie obejmowało zwolnionych pracowników wcześniej zatrudnionych u dostawcy głównego przedsiębiorstwa (pkt 14–18).

74. W ogólnym ujęciu wsparcie z EFG było tak skoordynowane z EFS i ze środkami rynku pracy na poziomie krajowym, by istniejące środki były uzupełnione o dodatkowe działania EFG, które miały być dostosowane do potrzeb pracowników (pkt 19–21).

75. Zadaniem EFS jest pomoc w rozwiązywaniu długoterminowych problemów strukturalnych, natomiast celem EFG było reagowanie na krótkoterminowe, nadzwyczajne sytuacje ad hoc. Choć zadaniem EFS nie jest udzielanie pomocy w przypadku nieprzewidywalnych zdarzeń, wszystkie środki stosowane w ramach rozporządzenia EFG można również w taki sam sposób stosować w ramach EFS. Niektóre państwa członkowskie wybrały EFS zamiast EFG ze względu na wyższy wskaźnik współfinansowania, szybsze wykonanie i możliwość wstępnego finansowania, a także ze względu na długotrwałość procedur zatwierdzania i bardziej rygorystyczne wymogi w ramach EFG (pkt 22–24).

WIARYGODNA OCENA ZAKRESU REINTEGRACJI ZAWODOWEJ PRACOWNIKÓW, KTÓRZY OTRZYMALI POMOC Z EFG, JEST NIEMOŻLIWA

76. Dane dotyczące reintegracji są dostępne, jednak ich dokładność, spójność i szczegółowość nie są wystarczające, by móc wyciągnąć z nich jakiekolwiek wnioski. W konsekwencji nie można porównać ani sporządzić analizy porównawczej działań EFG zastosowanych w ramach jednego wniosku, różnych wniosków lub wniosków EFG z innymi aktywnymi programami rynku pracy. Nie wyznaczono żadnych ilościowych celów związanych z reintegracją (pkt 25–46).

ZALECENIE 1

W celu poprawy jakości informacji dotyczących realizacji poszczególnych wniosków oraz skuteczności stosowanych środków wsparcia zwolnionych pracowników państwa członkowskie i Komisja powinny podjąć niezbędne działania, aby zapewnić dostępność i wiarygodnych danych w celu monitorowania realizacji celów, a także porównania wyników poszczególnych działań.

JEDNA TRZECIA ŚRODKÓW Z EFG ZOSTAŁA PRZEZNACZONA NA POKRYCIE REALIZACJI KRAJOWEGO PLANU WSPIERANIA DOCHODÓW PRACOWNIKÓW, BEZ UWZGLĘDNIENIA WARTOŚCI DODANEJ UE

77. EFG zapewnił wartość dodaną UE w przypadku współfinansowania usług dla zwolnionych pracowników lub dodatków nieobjętych standardowym systemem zasiłków dla bezrobotnych w danym państwie członkowskim. Ma to związek w szczególności z aktywnymi środkami mającymi na celu poprawę szans beneficjentów na znalezienie pracy za wynagrodzeniem lub na zwiększenie w inny sposób ich zdolności zarobkowych, takimi jak szkolenia, pomoc w zakładaniu własnej działalności, coaching i zwolnienia monitorowane, dodatki z tytułu przeprowadzki i stypendia (pkt 47–49).

78. Jednak w przypadku wszystkich podlegających kontroli wniosków Trybunał ustalił, że środki były przeznaczane na wsparcie dochodów pracowników, które i tak było gwarantowane przez państwa członkowskie. W konsekwencji Trybunał uznał, że jedynie szkolenia i bezpośrednie środki aktywnego wsparcia zwolnionych pracowników zapewniają wartość dodaną UE inną niż tylko dodatkowe finansowanie dla państw członkowskich. Szesnaście z dziewiętnastu państw członkowskich, które skorzystały z pomocy z EFG, włączyło środki wsparcia dochodów do swoich pakietów pomocy. Środki wsparcia dochodów odpowiadały za 33% refundowanych kosztów we wszystkich wnioskach EFG (pkt 50–56).

79. Waga środków wsparcia dochodów pracowników nie została w wystarczającym stopniu poddana ocenie Komisji ani monitorowaniu z jej strony (pkt 45–46). Ponadto różne decyzje podejmowane przez państwa członkowskie mogą pociągać za sobą różne współfinansowanie w ramach EFG w przypadku podobnych środków wsparcia dochodów (pkt 57–59).

ZALECENIE 2

Parlament Europejski, Rada i Komisja powinny rozważyć ograniczenie finansowania UE do działań, które mają szansę zapewnić wartość dodaną UE, zamiast finansować istniejące już krajowe systemy wsparcia dochodów pracowników.

PROCEDURA ZATWIERDZANIA W PRZYPADKU EFG JEST ZBYT DŁUGA JAK NA FUNDUSZ NADZWYCZAJNY

80. Procedura zatwierdzania w ramach EFG jest bardzo długa. Ma to negatywny wpływ na wykorzystywanie EFG, a w konsekwencji niweczy efekt solidarności UE ze zwolnionymi pracownikami, którzy są potencjalnymi beneficjentami pomocy.

81. Ponadto procedura budżetowa jeszcze bardziej wydłuża całkowity czas procedury zatwierdzania (pkt 60–69).

ZALECENIE 3

Parlament Europejski, Rada i Komisja powinny rozważyć jako alternatywne rozwiązanie dla systemu EFG możliwość dostosowania ram EFS w taki sposób, aby pracownicy dotknięci masowymi zwolnieniami otrzymywali wsparcie szybciej.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Harald NOACK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 10 czerwca 2013 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Rozporządzenie (WE) nr 1927/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiające Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji (Dz.U. L 406 z 30.12.2006, s. 1), zmienione rozporządzeniem (WE) nr 546/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 czerwca 2009 r. (Dz.U. L 167 z 29.6.2009, s. 26) – łącznie zwane "rozporządzeniem EFG". Zob. art. 3 "Kwalifikowalne działania".

[2] Do 30 maja 2009 r. wartość progowa wynosiła 1000 zwolnionych pracowników.

[3] Art. 1 i 2 rozporządzenia EFG. Kryterium kryzysowe obowiązywało zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 546/2009 jedynie od 18 czerwca 2009 r. do 31 grudnia 2011 r.

[4] Do 31 grudnia 2012 r. państwa członkowskie przedstawiły 114 wniosków, z czego w przypadku 10 wynik był niepomyślny (1 odrzuciła Komisja, a 9 wycofało wnioskujące państwo członkowskie), a 15 nadal było w toku procedury zatwierdzania w ramach EFG.

[5] Zgodnie z art. 1 i 10 rozporządzenia EFG wskaźnik współfinansowania dla działań objętych EFG wynosi 65% w przypadku wszystkich wniosków złożonych od 1 maja 2009 r. do 31 grudnia 2011 r. Przed tym okresem i po nim wskaźnik współfinansowania wynosił 50%.

[6] COM(2011) 608 final z dnia 6 października 2011 r.

[1001] Wszystkie nazwy wniosków EFG wymienione powyżej zostały przypisane przez Komisję. Wymieniono je na stronie internetowej EFG na portalu DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego Komisji (http://ec.europa.eu/social/) oraz w upublicznionym przez Komisję Obrazie statystycznym (2007–2011). W przypadku gdy nazwy wniosków EFG odnoszą się bezpośrednio lub pośrednio do nazw przedsiębiorstw, czytelnik nie powinien wiązać tych przedsiębiorstw z jakimikolwiek twierdzeniami zawartymi w niniejszym sprawozdaniu specjalnym ani z jakimikolwiek oświadczeniami Trybunału dotyczącymi niniejszego sprawozdania specjalnego. Wymienione przedsiębiorstwa nie są beneficjentami EFG ani kierownikami wniosków EFG objętych kontrolą.

[7] Śródokresowa ocena Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji: sprawozdanie końcowe złożone przez GHK do DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, 2011 r. (http://ec.europa.eu/social).

[8] BenQ (Niemcy), Nokia (Niemcy), Kastylia i León oraz Aragonia (Hiszpania), Katalonia (Hiszpania), DELPHI (Hiszpania), Perlos (Finlandia), dostawcy PSA (Francja), Lombardia (Włochy), Piemont (Włochy), Sardynia (Włochy), Toskania (Włochy), Alytaus tekstile (Litwa), Textiles (Malta), Lizbona-Alentejo (Portugalia) i region północno-środkowy (Portugalia).

[9] Już w ocenie śródokresowej informowano o pewnych trudnościach w nawiązywaniu kontaktu ze zwolnionymi pracownikami dostawców. Zob. ocena śródokresowa, s. 100.

[10] Zob. art. 5 rozporządzenia EFG na temat wymaganych informacji o koordynacji na etapie składania wniosków oraz art. 6 dotyczący komplementarności i koordynacji.

[11] Art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1927/2006.

[12] Odpowiedź udzielona w dniu 19 kwietnia 2010 r. przez komisarza ds. zatrudnienia i spraw społecznych na pytanie poselskie E-1230/2010.

[13] Bułgaria, Cypr, Estonia, Łotwa, Słowacja i Węgry. Wyższy wkład krajowy był postrzegany jako oczywista przeszkoda w ubieganiu się o wsparcie z EFG. Odpowiedzi uzyskane w ramach badania opinii przeprowadzonego przez ETO wśród państw członkowskich, które nie skorzystały z finansowania EFG, październik 2012 r. Zob. także dokument roboczy dotyczący trwałych poprawek wprowadzonych w 2009 r. do rozporządzenia (WE) nr 1927/2006, "Zmiany proceduralne", 25– 26 stycznia 2011 r.

[14] Odpowiedź udzielona w dniu 19 kwietnia 2010 r. przez komisarza ds. zatrudnienia i spraw społecznych na pytanie poselskie E-1230/2010.

[15] Bułgaria, Cypr i Węgry.

[16] Bułgaria, Cypr, Estonia, Łotwa, Słowacja i Węgry.

[17] Wspomniane przez Estonię, Łotwę i Węgry. Zob. także dokument roboczy dotyczący trwałych poprawek wprowadzonych w 2009 r. do rozporządzenia (WE) nr 1927/2006, "Zmiany proceduralne", 25– 26 stycznia 2011 r.

[18] Zdaniem Komisji zmieniono przeznaczenie EFS w Zjednoczonym Królestwie na organizację szkoleń dla pracowników dotkniętych masowymi zwolnieniami.

[19] Wniosek o pomoc z EFG złożono w dniu 6 października 2011 r., a na przedstawienie sprawozdania końcowego jest czas do dnia 5 marca 2014 r.

[20] Sprawa Odense Steel Shipyard (I): Fakt ten został potwierdzony podczas kontroli przeprowadzonej przez Trybunał na próbie indywidualnych beneficjentów pomocy z EFG. Założono, że 25% uczestników znajdzie zatrudnienie w sześć miesięcy po zakończeniu pomocy z EFG. Ten cel zrealizowano prawie 11 miesięcy wcześniej niż zakładano.

[21] Tę sytuację potwierdziła przeprowadzona w ramach kontroli analiza próby indywidualnych beneficjentów, którzy otrzymali w Niemczech pomoc ze środków EFG, a także ocena z dnia 16 września 2012 r. przeprowadzona na zlecenie instytucji zarządzającej, s. 4: Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Der Europäische Globalisierungsfonds in Deutschland: Eine Untersuchung und Bewertung seiner Umsetzung und Potenziale, październik 2012 r., s. 2, 9, 10, 72, 88 (www.bmas.de).

[22] Zob. pkt 51 sprawozdania specjalnego nr 17/2009 dotyczącego działań w zakresie szkolenia zawodowego kobiet, współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego; pkt 63 i 64 sprawozdania specjalnego nr 25/2012 pt. Czy istnieją narzędzia pozwalające monitorować skuteczność wydatków z Europejskiego Funduszu Społecznego na starszych pracowników (http://eca.europa.eu).

[23] Ocena śródokresowa, s. 101, 102.

[24] Opinia ETO nr 1/2010 pt. "Poprawa finansowego zarządzania budżetem Unii Europejskiej: zagrożenia i wyzwania" (http://eca.europa.eu).

[25] Aktywne programy rynku pracy – obejmują wszystkie wydatki socjalne (poza wydatkami na edukację) mające na celu poprawę szans beneficjentów na znalezienie pracy za wynagrodzeniem lub w inny sposób zwiększające ich możliwości zarobkowe. Do tej kategorii należą wydatki na publiczne służby zatrudnienia i administrację, szkolenia z zakresu rynku pracy, specjalne programy dla młodych ludzi wkraczających na rynek pracy, programy rynku pracy mające na celu promocję zatrudnienia wśród bezrobotnych i innych osób (wyłączając osoby młode i niepełnosprawne) oraz specjalne programy skierowane do osób niepełnosprawnych (Przewodnik dotyczący interpretacji bazy danych OECD dotyczących wydatków społecznych, OECD, 2007, s. 14).

[26] Tutaj oznacza to wszystkie wydatki pieniężne na świadczenia dla bezrobotnych. Obejmują one odprawy wypłacane ze środków publicznych oraz emerytury dla beneficjentów wypłacane przed osiągnięciem przez nich ustawowego wieku emerytalnego, w przypadku gdy beneficjenci są pozbawieni pracy lub z innych przyczyn związanych z polityką rynku pracy (Przewodnik dotyczący interpretacji bazy danych OECD dotyczących wydatków społecznych, OECD, 2007, s. 15).

[27] Zob. sprawozdanie z oceny śródokresowej, 8 grudnia 2011 r. s. 42. Ocenę śródokresową przygotowano dla Komisji w oparciu o próbę 15 wniosków zatwierdzonych przed wejściem w życie w 2009 r. zmiany do rozporządzenia EFG.

[28] Zob. również tabela 4.

[29] Art. 7 ust. 1 COM(2011) 608 final.

[30] Wniosek Steiermark.

[31] Współczynnik obliczono na podstawie ankiety telefonicznej przeprowadzonej w związku z wnioskiem przedsiębiorstwa Nokia. Ten sam współczynnik zastosowano później do wszystkich pozostałych wniosków EFG w ramach w Niemczech.

[32] Pkt 28 porozumienia międzyinstytucjonalnego między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami, 2006/C 139/01.

[33] Zob. art. 13–15 regulaminu wewnętrznego Komisji (C(2000)3614 z dnia 8 grudnia 2000 r.), zmienionego decyzją Komisji 2010/138/UE, Euratom z dnia 24 lutego 2010 r. (Dz.U. L 55 z 5.3.2010, s. 60).

--------------------------------------------------