OPINIA NR 10/2018

(przedstawiona na mocy art. 322 ust. 1 TFUE)

w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej [COM(2018) 460 final]

(2019/C 45/01)

SPIS TREŚCI

Punkty Strona Streszczenie I–IV 2 Wstęp 1–9 2 CZĘŚĆ I: UWAGI OGÓLNE 10–19 4 Uproszczenie i spójność 13–14 4 Elastyczność 15–16 5 Rozliczalność 17–18 5 Szczególne ustalenia dotyczące EFR 19 5 CZĘŚĆ II: UWAGI SZCZEGÓŁOWE 20–68 5 Tytuł I – Przepisy ogólne (art. 1–9) 20 5 Rozdział I – Programowanie (art. 10–15) 21–29 5 Rozdział II – Przepisy szczegółowe dotyczące polityki sąsiedztwa (art. 16–18) 30–38 6 Rozdział III – Plany działania, środki i metody wdrażania (art. 19–25) 39–48 7 Rozdział IV – EFZR+, gwarancje budżetowe i pomoc finansowa dla państw trzecich (art. 26–30) 49–57 8 Rozdział V – Monitorowanie, sprawozdawczość i ocena (art. 31–32) 58–65 9 Warunki poświadczenia przez Trybunał wiarygodności 66–68 10 ZAŁĄCZNIK – Analiza wniosku Komisji i sugestie Trybunału 11

TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 322 ust. 1,

uwzględniając wieloletnie ramy finansowe (WRF) na lata 2021–2027 nakreślone w komunikacie Komisji „Nowoczesny budżet dla Unii, która chroni, wspiera i broni – Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027” (1),

uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (2),

uwzględniając opinię Trybunału nr 1/2017 w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (3),

uwzględniając wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej (4),

uwzględniając wniosek Rady z dnia 9 lipca 2018 r. o wydanie opinii na temat wyżej wymienionego wniosku,

mając na uwadze, że celem wniosku jest połączenie wielu instrumentów w jeden szeroki instrument, co ma umożliwić racjonalizację systemów zarządzania i nadzoru, a tym samym zmniejszenie obciążenia administracyjnego zainteresowanych stron,

PRZYJMUJE NASTĘPUJĄCĄ OPINIĘ:

Streszczenie

I. Wniosek, którego dotyczy opinia, sporządzono w kontekście wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2021–2027 ( 5 ) . Przewidziano w nim znaczącą modyfikację struktury instrumentów działań zewnętrznych Unii polegającą na połączeniu kilku z nich w jeden nowy instrument, tj. Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej, który będzie stosowany począwszy od dnia 1 stycznia 2021 r.

II. Wniosek uzasadnia się dążeniem do „uproszczenia metod działania” i jednocześnie chęcią zapewnienia bardziej spójnego i konsekwentnego charakteru unijnych interwencji, a także osiągnięcia większej elastyczności w reagowaniu na nieprzewidziane trudności i kryzysy. Powyższe cele zostały we wniosku zasadniczo osiągnięte.

III. Włączenie EFR do ISWMR pozwala wyeliminować niespójność między procesem budżetowym a procesem rozliczalności w przypadku EFR. Za sprawą wniosku poszerzone zostałyby uprawnienia budżetowe i ustawodawcze Parlamentu Europejskiego, czego konsekwencją byłby lepszy nadzór demokratyczny sprawowany nad unijną pomocą rozwojową.

IV. Niniejsza opinia zawiera sugestie dotyczące zmiany struktury oraz doprecyzowania niektórych przepisów, co przyczyni się do większej przejrzystości wniosku.

Wstęp

1. W dniu 14 czerwca 2018 r. Komisja opublikowała wniosek dotyczący Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej (ISWMR) ( 6 ) (dalej zwany „wnioskiem”) wraz z załącznikami do wniosku dotyczącego Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej ( 7 )

2. Wniosek sporządzono w kontekście wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2021–2027 ( 8 ) , nakreślonych w komunikacie „Nowoczesny budżet dla Unii, która chroni, wspiera i broni – Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027”. W dziale „Sąsiedztwo i świat” tego komunikatu wyznaczono główne priorytety i ogólne ramy budżetowe dla programów działań zewnętrznych UE, w tym przewidziano ustanowienie Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej.

3. Zgodnie z wieloletnimi ramami finansowymi na lata 2014–2020 w ramach działu 4 („Globalny wymiar Europy”) współistnieje wiele instrumentów finansowych, z których większość wygaśnie dnia 31 grudnia 2020 r. We wniosku przewidziano – w oparciu o WRF na lata 2021–2027 – znaczącą modyfikację struktury instrumentów działań zewnętrznych Unii polegającą na połączeniu kilku z nich w jeden nowy szeroko zakrojony instrument, tj. Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej, który będzie stosowany począwszy od dnia 1 stycznia 2021 r. Planowane jest scalenie/połączenie następujących instrumentów/programów: — Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju (9) (DCI), — Europejski Fundusz Rozwoju (10) (EFR), — Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka (11) (EIDHR), — Europejski Instrument Sąsiedztwa (12) (ENI), — Instrument Partnerstwa (13) (IP), — Instrument na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju (14) (IcSP), — Instrument Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego (15) (INSC); — upoważnienie EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich (16), — Fundusz Gwarancyjny dla Działań Zewnętrznych (17), — Europejski Fundusz na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (EFZR), gwarancja EFZR i fundusz gwarancyjny EFZR (18), — pomoc makrofinansowa (19), — wspólne rozporządzenie wykonawcze (20) (CIR).

4. Zgodnie z motywem 8 wniosku wdrożenie ISWMR powinno odbywać się z uwzględnieniem pięciu priorytetów ustanowionych w globalnej strategii na rzecz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej („globalna strategia”) ( 21 ) . Ponadto w motywie 9 zaznaczono, jak ważny jest nowy europejski konsensus w sprawie rozwoju ( 22 ) („konsensus”), który zapewnia ramy wspólnego podejścia do współpracy na rzecz rozwoju między Unią a jej państwami członkowskimi. Celem konsensusu jest wdrożenie Agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 ( 23 ) i Programu działań z Addis Abeby ( 24 )

5. Celem Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej jest „umacnianie i propagowanie wartości i interesów unijnych na całym świecie, tak aby dążyć do realizacji celów i zasad działań zewnętrznych” ( 25 )

6. Kwota finansowania przewidziana na wdrożenie ISWMR w latach 2021–2027 wynosi 89,2 mld euro ( 26 )

7. Jedna z głównych zmian wynikających z ustanowienia ISWMR polega na włączeniu do niego Europejskiego Funduszu Rozwoju, który obecnie jest finansowany poza budżetem Unii. Fundusz ten, którego budżet na lata 2014–2020 wynosi 30,5 mld euro, jest największym instrumentem działań zewnętrznych ( 27 ) . Realizowane aktualnie EFR ( 28 ) będą funkcjonowały równolegle z ISWMR, dopóki ich środki nie zostaną wyczerpane.

8. Komisja proponuje, aby wniosek stanowił wsparcie ram dla wdrażania umowy zastępującej obecną umowę z Kotonu ( 29 ) . Oznacza to zupełną zmianę dotychczasowego podejścia, zgodnie z którym to umowa z Kotonu stanowi wsparcie dla Europejskich Funduszy Rozwoju.

9. Analiza przedstawiona przez Trybunał obejmuje szereg uwag ogólnych (część I), uwagi szczegółowe (część II) oraz wykaz konkretnych sugestii dotyczących zmiany brzmienia projektowanych przepisów (załącznik).

CZĘŚĆ I: UWAGI OGÓLNE

10. ISWMR w proponowanej postaci to ambitny projekt, który: a) łączy w jeden instrument kilka programów i instrumentów (tak budżetowych, jak i pozabudżetowych); b) obejmuje programy geograficzne, programy tematyczne i działania szybkiego reagowania; c) obejmuje wiele różnych rodzajów finansowania (dotacje, zamówienia publiczne, wsparcie budżetowe, wpłaty na rzecz funduszy powierniczych, instrumenty finansowe, gwarancje budżetowe, działania łączone i redukcję długu). Czyni to z ISWMR instrument o bardzo kompleksowym i złożonym charakterze.

11. Wniosek uzasadnia się dążeniem do „uproszczenia metod działania” i jednocześnie chęcią zapewnienia bardziej spójnego i konsekwentnego charakteru unijnych interwencji, a także osiągnięcia większej elastyczności w reagowaniu na nieprzewidziane trudności i kryzysy ( 30 )

12. Ogólnie rzecz biorąc, wniosek uprości ramy prawne w dziedzinie pomocy zewnętrznej. Zapewni większą elastyczność instrumentów budżetowych, a także podobną elastyczność mechanizmów, które dotychczas przewidziane były w ramach EFR.

Uproszczenie i spójność

13. Uproszczenie, do którego dąży Komisja, polega przede wszystkim na połączeniu kilku instrumentów budżetowych i EFR w jeden szeroko zakrojony instrument.

14. Chociaż wniosek stanowi krok we właściwym kierunku i ogranicza luki oraz nakładanie się działań ( 31 ) , to jednak spójność i konsekwencja będą zależeć od przyjętych rozwiązań dotyczących wdrażania, a także od zastosowanych przez Komisję mechanizmów nadzoru i zarządzania. Budowanie zdolności na rzecz pokoju i bezpieczeństwa może przykładowo, zgodnie z tekstem wniosku, być finansowane zarówno w ramach filaru geograficznego, jak i tematycznego, a wdrażanie projektów z tego zakresu może leżeć w gestii osobnych departamentów Komisji, delegatur UE lub funduszy powierniczych UE. Ponadto podobne działania mogą być finansowane w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (misje szkoleniowe w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, których nie obejmuje mechanizm ATHENA) lub z wykorzystaniem proponowanego Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju.

Elastyczność

15. W komunikacie w sprawie WRF na lata 2021–2027 ( 32 ) podkreślono, że „[k]onieczne będzie ponadto zapewnienie, aby przepisy regulujące Instrument Sąsiedztwa, Rozwoju i Współpracy Międzynarodowej zawierały mechanizmy elastyczności podobne do tych, jakie obowiązują w ramach obecnego Europejskiego Funduszu Rozwoju”.

16. We wniosku przewidziano dwa główne środki mające na celu zapewnienie większej elastyczności w reagowaniu na nieprzewidziane trudności i kryzysy: wprowadzenie „rezerwy na nowe wyzwania i priorytety” w wysokości 11 % (art. 6 ust. 3) i złagodzenie zasady jednoroczności poprzez uproszczenie dokonywania przeniesień środków na zobowiązania i umożliwienie ponownego udostępniania środków wynikających z umorzeń na rzecz pierwotnej linii budżetowej (art. 25).

Rozliczalność

17. W sprawozdaniu rocznym dotyczącym EFR za 2017 r. ( 33 ) Trybunał zwrócił uwagę na niespójność, która zachodzi między procesem budżetowym a procesem rozliczalności w przypadku EFR. Parlament Europejski (PE) nie uczestniczy ani w ustanawianiu budżetu EFR i określaniu jego zasad, ani w przydzielaniu odpowiednich zasobów. Do niego jednak – w ramach szczególnej procedury udzielania absolutorium – należy decyzja o udzieleniu absolutorium Komisji Europejskiej z zarządzania EFR. Włączenie EFR do ISWMR stanowi sposób na wyeliminowanie tej niespójności i wzmacnia nadzór demokratyczny nad unijną pomocą rozwojową, który sprawuje Parlament Europejski. Tym samym ulepszona zostanie kontrola demokratyczna nad tą pomocą. Za sprawą wniosku poszerzone zostaną uprawnienia budżetowe i ustawodawcze Parlamentu Europejskiego.

18. W motywie 44 wskazano na spoczywający na Komisji obowiązek uwzględnienia przy sporządzaniu umów zapisu, zgodnie z którym „umowy z państwami i terytoriami trzecimi oraz organizacjami międzynarodowymi, a także każda umowa lub porozumienie wynikające z wykonania niniejszego rozporządzenia powinny zawierać przepisy wyraźnie uprawniające Komisję, Trybunał Obrachunkowy i OLAF do prowadzenia takich audytów, weryfikacji na miejscu i inspekcji, zgodnie z odpowiednimi kompetencjami tych organów, i zapewniać, aby wszelkie osoby trzecie uczestniczące w wykonaniu środków finansowych Unii przyznały tym organom równoważne prawa”. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć położenie w tych umowach większego nacisku na obowiązek przekazywania Trybunałowi Obrachunkowemu – na jego wniosek – wszelkich dokumentów lub informacji potrzebnych do wykonania powierzonych mu zadań.

Szczególne ustalenia dotyczące EFR

19. Wniosek nie obejmuje kilku istotnych kwestii dotyczących EFR, takich jak wykorzystanie pozostałych środków, rezerw specjalnych i kwot umorzonych, a także przyszłość umowy z Kotonu i instrumentu inwestycyjnego AKP. Będą one zależne od decyzji podjętej przez państwa członkowskie po wygaśnięciu obecnej umowy z Kotonu w 2020 r., a także od umowy zawartej następnie z państwami AKP. Dla krajów partnerskich jest to źródłem niepewności.

CZĘŚĆ II: UWAGI SZCZEGÓŁOWE

Tytuł I – Przepisy ogólne (art. 1–9)

20. W motywach wskazano na znaczenie równouprawnienia płci i wzmocnienia pozycji kobiet, a także zmiany klimatu, migracji i organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Ani równouprawnienie płci, ani przeciwdziałanie zmianie klimatu nie zostały jednak wymienione wśród celów szczegółowych zawartych w art. 3 ust. 2.

Rozdział I – Programowanie (art. 10–15)

21. Jeśli chodzi o programowanie, wniosek opiera się w znacznej mierze na rozporządzeniu w sprawie Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju (34) – z wyjątkiem rozdziału na temat zagadnień związanych z polityką sąsiedztwa (rozdział II), wzorowanego na odnośnych przepisach regulujących Europejski Instrument Sąsiedztwa (35). Dotyczy to zwłaszcza programów geograficznych.

22. W odniesieniu do programów tematycznych we wniosku zawarto również przepisy programowe zaczerpnięte z regulacji dotyczących innych istniejących instrumentów (np. IcSP (36) i IP (37)). Jako że instrumenty te mają zasadniczo charakter tematyczny i w niektórych kwestiach działają w oparciu o bardzo zbliżone przepisy, za sprawą wniosku uzyskano w konsekwencji znacznie uproszczony zestaw przepisów (zwłaszcza jeśli chodzi o dokumenty programowe).

23. W art. 11 wniosku wskazano szereg zasad programowania, które dotyczą tylko programów o określonym zasięgu geograficznym. Chociaż z samego charakteru niektórych zasad jasno wynika, że mają one zastosowanie tylko do tego typu programów (np. synchronizacja okresu programowania z cyklami strategii krajów partnerskich), to inne nie odnoszą się jedynie do programów geograficznych. Za przykład posłużyć może zasada, zgodnie z którą dokumenty programowe dotyczące programów o określonym zasięgu geograficznym powinny opierać się na wynikach (art. 11 ust. 5). W opinii Trybunału zasadą tą należy objąć także programy tematyczne.

24. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

zastosowanie także do programów tematycznych zasady, zgodnie z którą dokumenty programowe dotyczące programów o określonym zasięgu geograficznym powinny opierać się na wynikach.

25. W art. 11 ust. 1 wniosku wezwano do dialogu między Unią, państwami członkowskimi i krajami partnerskimi w celu programowania działań. Tymczasem ani w opisie procesu przyjmowania, zatwierdzania, zmiany lub poddawania przeglądowi wieloletnich programów indykatywnych (art. 14), ani przy definiowaniu zawartości dokumentów programowych (art. 12 i 13) nie ma mowy o tego rodzaju dialogu, na przykład w postaci wzmianki o głównych zainteresowanych stronach, z którymi prowadzone będą konsultacje w ramach procedury programowania.

26. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

ujęcie we wniosku brakującego odniesienia do dialogu między Unią, państwami członkowskimi i krajami partnerskimi.

27. Ust. 3 art. 14 i ust. 4 art. 14 różnią się pod względem brzmienia jedynie tym, że jeden z nich odnosi się do programów geograficznych (ust. 3), a drugi – do programów tematycznych (ust. 4), przy czym ust. 3 przyjmuje inne brzmienie także w zakończeniu (obejmuje zapis „albo w następstwie sytuacji kryzysowej lub pokryzysowej”). W załączniku znajduje się propozycja zmiany brzmienia tych ustępów.

28. Art. 15 dotyczy „rezerw[y] na nowe wyzwania i priorytety”. Nie jest jasne, dlaczego artykuł ten znalazł się w części poświęconej programowaniu (tj. w rozdziale I).

29. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

przeniesienie art. 15 „Rezerwa na nowe wyzwania i priorytety” do sekcji „Przepisy ogólne” i umieszczenie go po art. 6. Dzięki tej zmianie artykuły byłyby uszeregowane w bardziej logiczny sposób, gdyż art. 15 odnosi się do art. 6.

Rozdział II – Przepisy szczegółowe dotyczące polityki sąsiedztwa (art. 16–18)

30. We wniosku przewidziano osobny rozdział na „przepisy szczegółowe dotyczące polityki sąsiedztwa”, które obejmują trzy artykuły związane z programowaniem. Proponowana struktura sprawia, że wniosek jest mniej czytelny.

31. Art. 16 ust. 2 dotyczy zasad programowania w zakresie polityki sąsiedztwa. Mimo że pod względem merytorycznym ustęp ten odnosi się do zasad programowania, tytuł artykułu to „Dokumenty programowe”. Jest to niezgodne ze strukturą przyjętą w rozdziale I, w którym „Zasady programowania” (art. 11) i „Dokumenty programowe” (art. 12) stanowią dwa odrębne artykuły.

32. Art. 16 ust. 2 stanowi: „w drodze odstępstwa od art. 11 ust. 2 (…)”, tymczasem treść obu ustępów i kryteria programowania wykorzystywane w przypadku krajów partnerskich są częściowo zbieżne.

33. W art. 17 Komisja proponuje wprowadzenie „podejścia opartego na wynikach”, ale ma ono zastosowanie tylko do krajów objętych polityką sąsiedztwa, gdyż jedynie w ich przypadku możliwe jest porównanie pewnych aspektów za pomocą wskaźników realizacji celów.

34. Podobny mechanizm ustanowiono także w ramach 11. EFR (38)„w celu stworzenia zachęt do przeprowadzenia reform zorientowanych na wyniki”, jednak nie został on przewidziany w proponowanym obecnie wniosku.

35. Ponadto w sprawozdaniu z przeglądu śródokresowego Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (39) stwierdza się, że: „wdrożenie podejścia motywacyjnego określonego w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa poskutkowało zapewnieniem o wiele większych zasobów finansowych na rzecz tych partnerów, którzy poczynili najbardziej znaczące postępy w zakresie reform politycznych, ale nadal nie dowiedziono, czy podejście to przyczynia się do podejmowania dalszych reform, szczególnie w innych krajach. Europejski Instrument Sąsiedztwa nie był w stanie dostatecznie zmotywować państw, które niechętnie angażowały się w reformy polityczne”. Wniosek nie zmienia istniejącego mechanizmu funkcjonowania podejścia opartego na wynikach.

36. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

zastosowanie podobnego mechanizmu funkcjonowania podejścia opartego na wynikach do całego wniosku. Proponowana zmiana sprawi, że podejście to nie będzie się ograniczać tylko do państw objętych polityką sąsiedztwa.

37. Pojęcie „podejścia opartego na wynikach” zawarte w art. 17 nie różni się niczym oprócz zastosowanej terminologii od „podejścia motywacyjnego” przewidzianego w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (40). Nie zostało ono dostosowane, aby odzwierciedlić nacisk na wykonanie i rezultaty, jaki położono w rozporządzeniu finansowym (41).

38. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

wykreślenie rozdziału II „Przepisy szczegółowe dotyczące polityki sąsiedztwa” i włączenie przepisów z tego rozdziału do rozdziału I „Programowanie”, co ograniczy do niezbędnego minimum liczbę przepisów szczegółowych dotyczących polityki sąsiedztwa. Proponowana zmiana sprawi, że wniosek będzie bardziej czytelny.

Rozdział III – Plany działania, środki i metody wdrażania (art. 19–25)

39. Jeśli chodzi o wdrażanie, wniosek sporządzono przede wszystkim w oparciu o wspólne rozporządzenie wykonawcze (42), a także z wykorzystaniem przepisów regulujących wdrażanie niektórych istniejących instrumentów.

40. W porównaniu z obowiązującymi ramami prawnymi we wniosku zawarto znacznie uproszczony wykaz rodzajów środków, które można przyjąć (środki indywidualne, specjalne, wspierające i nadzwyczajne środki pomocy). Trybunał jest zdania, że wniosek byłby bardziej przejrzysty, gdyby opisano choć niektóre sytuacje, w których należy sięgnąć po środki indywidualne.

41. Art. 19 ust. 4 dotyczy nadzwyczajnych środków pomocy. Przez analogię do środków wsparcia, które zostały uregulowane w oddzielnym artykule (art. 20), nadzwyczajne środki pomocy należy również uwzględnić w osobnym artykule z racji tego, że mają charakter nadzwyczajny.

42. W art. 21 Komisja proponuje pułapy (o wysokości odpowiednio 10 i 20 mln euro), poniżej których plany działania i środki nie muszą być przyjmowane „w drodze aktów wykonawczych przyjmowanych zgodnie z procedurą sprawdzającą”. Wysokość tych pułapów jest dwa razy wyższa niż w przypadku 11. EFR (43). Została ona również podwojona dla programów, które są już obecnie finansowane w ramach budżetu. Podwyższenie progów w tych wyjątkowych przypadkach, bez konieczności przyjęcia aktu wykonawczego, osłabia mechanizmy nadzorcze.

43. Art. 25 wniosku wykracza poza zakres rozporządzenia finansowego, gdyż:

a) dopuszcza automatyczne przeniesienie niewykorzystanych środków na zobowiązania i płatności oraz możliwość korzystania z nich do dnia 31 grudnia w kolejnym roku budżetowym;

b) przewiduje ponowne udostępnienie środków na zobowiązania odpowiadających kwocie umorzeń dokonanych w wyniku całkowitego lub częściowego niewykonania działania;

c) stanowi, że art. 114 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia finansowego (44) nie ma zastosowania;

d) wprowadza odstępstwo od art. 209 ust. 3 rozporządzenia finansowego w zakresie spłat należności i przychodów generowanych przez instrumenty finansowe.

44. W uzasadnieniu Komisja stwierdza, że przepisy te są niezbędne w celu przejęcia mechanizmów elastyczności EFR, tj. nieprzydzielonych środków i wieloletniego charakteru. Wprowadzanie wyjątków od rozporządzenia finansowego prowadzi do dodatkowej złożoności w stosowaniu prawa.

45. W art. 25 ust. 1 znajduje się następujący zapis: „Przeniesione kwoty wykorzystuje się w kolejnym roku budżetowym w pierwszej kolejności”. Tymczasem art. 12 ust. 2 rozporządzenia finansowego stanowi, że instytucja „najpierw wykorzystuje środki zatwierdzone na bieżący rok budżetowy i do czasu ich wyczerpania nie wykorzystuje środków przeniesionych”.

46. Na mocy art. 25 ust. 2 wniosku wprowadza się wyjątek od przepisów art. 15 rozporządzenia finansowego (45), gdyż dopuszcza się, by umorzenia dokonane w wyniku całkowitego lub częściowego niewykonania działania zostały ponownie udostępnione na rzecz pierwotnej linii budżetowej.

47. Przepisy art. 25 zapewniają większą elastyczność w wykonywaniu budżetu ISWMR. Wpływ większej elastyczności na zarządzanie środkami finansowymi należy jednak ocenić w kontekście możliwego spadku rozliczalności, tj. mniejszej odpowiedzialności za właściwe zarządzanie środkami.

48. Na umorzone środki pochodzące z poprzednich EFR można ponownie zaciągnąć zobowiązania w ramach obowiązującego EFR, co wymaga konkretnej decyzji Rady. W przypadku gdy decyzja taka nie zapadnie, środki przeznaczane są na rezerwę specjalną do czasu ich przydzielenia (46). W ramach budżetu ogólnego środki umorzone pochodzące z poprzedniego okresu programowania są anulowane. Nie jest jasne, czy art. 25 ust. 2 ma zastosowanie także do środków umorzonych po wygaśnięciu wieloletnich ram finansowych (47) – w takim przypadku we wniosku należy ująć osobny przepis dotyczący tej kwestii.

Rozdział IV – EFZR+, gwarancje budżetowe i pomoc finansowa dla państw trzecich (art. 26–30)

49. Rozdział IV dotyczy w szczególności EFZR+ i gwarancji na działania zewnętrzne.

50. Trybunał zauważa, że gwarancją budżetową można zarządzać wydajniej z wykorzystaniem wspólnego funduszu rezerw.

51. Nie jest jasne, jaką rolę będzie w przyszłości odgrywał Europejski Bank Inwestycyjny, chociaż był to jedyny bank upoważniony do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich i główny partner w przypadku Europejskiego Funduszu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (48).

52. W art. 27 ust. 2 wyszczególniono trzy warunki, które należy spełnić, aby korzystać z gwarancji na działania zewnętrzne. Wśród tych kryteriów nie wymieniono konieczności osiągnięcia efektu dźwigni i efektu mnożnikowego, których podstawę stanowi docelowy zakres wartości oparty na ocenie ex ante gwarancji budżetowej (49).

53. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

dodać osiągnięcie efektu dźwigni do listy warunków, które trzeba spełnić, aby korzystać z gwarancji na działania zewnętrzne. Proponowana zmiana stanowiłaby uzupełnienie listy warunków korzystania z gwarancji na działania zewnętrzne.

54. Na mocy art. 26 ust. 4 wskaźnik tworzenia rezerw wynosi od 9 % do 50 %. Określono wprawdzie, w jakim przypadku stosuje się wskaźnik tworzenia rezerw w wysokości 9 %, jednak nie doprecyzowano, w jakim przypadku należy zastosować jego wyższą wartość (maksymalnie 50 %).

55. Instrumenty wymienione w art. 27 ust. 3 pociągają za sobą różne rodzaje ryzyka. Pożyczki w walucie lokalnej i udziały kapitałowe wiążą się z bardzo wysokim ryzykiem nieodłącznym. W przypadku instrumentu inwestycyjnego AKP przyjęto przykładowo regulacje ograniczające udział kapitałowy do formy niekontrolujących udziałów mniejszościowych. Ponadto określono maksymalną ekspozycję w przypadku udziałów kapitałowych i pożyczek w walucie lokalnej (nie więcej niż 20 % całkowitego wyposażenia kapitałowego). Podobne przepisy należy zawrzeć w umowach operacyjnych.

56. Zgodnie z motywem 35 wniosku należy określić opłatę uiszczaną z tytułu gwarancji, aby nie dopuścić do zakłócenia rynku. Podobnie stanowi art. 209 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego, na mocy którego wynagrodzenie z tytułu gwarancji na działania zewnętrzne nie może zakłócać konkurencji na rynku wewnętrznym. Art. 29 ust. 3 lit. d) wniosku stanowi, że w umowach gwarancji na działania zewnętrzne należy zawrzeć „wynagrodzenie z tytułu gwarancji”, jednak wskazane byłoby doprecyzowanie tego zapisu w celu podkreślenia, że nie należy dopuszczać do zakłócenia rynku. Ponadto we wniosku nie wskazano sposobu określenia wysokości wynagrodzenia z tytułu gwarancji ani okoliczności, w jakich wynagrodzenie to mogłoby być dotowane. W umowach operacyjnych wskazane byłoby dalsze doprecyzowanie tego sposobu i okoliczności.

57. Terminologia jest stosowana niespójnie, np. w odniesieniu do terminów „pomoc finansowa”, „pomoc makrofinansowa” i „pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej”.

Rozdział V – Monitorowanie, sprawozdawczość i ocena (art. 31–32)

58. Art. 31 „Monitorowanie i sprawozdawczość” odnosi się przede wszystkim do instrumentu, z kolei art. 32 „Ocena” dotyczy jedynie sposobu oceny instrumentu. We wniosku nie wprowadzono rozróżnienia na ocenę instrumentu i ocenę działań.

59. Art. 31 ust. 2 wniosku stanowi, że „[m]onitorowanie postępów w odniesieniu do oczekiwanych rezultatów powinno opierać się na jasnych, przejrzystych, a w stosownych przypadkach także mierzalnych wskaźnikach”. Wskaźniki mogą mieć charakter ilościowy lub jakościowy, ale aby były przydatne, w każdym przypadku muszą być mierzalne. W związku z tym należy skreślić zapis „w stosownych przypadkach”.

60. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

wprowadzenie jasnego rozróżnienia na ocenę działań i ocenę rozporządzenia ustanawiającego ISWMR. Proponowana zmiana przyczyni się do większej przejrzystości wniosku, dzięki wskazaniu, które artykuły mają zastosowanie do działań, a które – do samego rozporządzenia ustanawiającego ISWMR.

61. W załączniku VII do wniosku zamieszczono wykaz kluczowych wskaźników realizacji celów, który „pomaga w pomiarze wkładu Unii do realizacji jej określonych celów”.

62. Niektóre z kluczowych wskaźników realizacji celów odnoszą się do kilku celów szczegółowych, w przypadku innych z kolei nie jest jasne, do jakich celów szczegółowych mają zastosowanie. Pewnym celom szczegółowym nie odpowiadają żadne wskaźniki.

63. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

lepsze przyporządkowanie kluczowych wskaźników realizacji celów do celów szczegółowych. Stopień osiągnięcia celów szczegółowych można skuteczniej weryfikować, jeżeli w przejrzysty sposób odpowiadają im kluczowe wskaźniki realizacji celów.

64. W art. 32 ust. 1 przewidziano przeprowadzenie oceny okresowej rozporządzenia, ale nie uściślono jej celu ani zakresu.

65. Komisja i prawodawcy powinni rozważyć następującą kwestię:

w stosownych przypadkach objęcie oceny okresowej wymogami określonymi w art. 32 ust. 2 dotyczącymi oceny końcowej rozporządzenia. Dzięki proponowanej zmianie wymogi, które musi spełniać ocena okresowa, staną się bardziej przejrzyste.

Warunki poświadczenia przez Trybunał wiarygodności

66. W strategii na lata 2018–2020 Trybunał zasygnalizował zamiar wprowadzenia podejścia atestacyjnego na potrzeby wydawanego przez siebie poświadczenia wiarygodności.

67. Trybunał jest świadomy, że celem wniosku nie jest zdefiniowanie lub opisanie ani systemu zarządzania i kontroli, ani też całościowych ram kontroli wewnętrznej i ich obowiązkowych elementów (50).

68. Trybunał zwraca jednak uwagę na fakt, że wniosek w obecnej formie nie przewiduje w wystarczającym stopniu, by systemy zarządzania i kontroli obejmowały ramy kontroli wewnętrznej w takiej postaci, by Trybunał mógł kontynuować wprowadzanie podejścia atestacyjnego.

Niniejsza opinia została przyjęta przez Europejski Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 13 grudnia 2018 r. W imieniu Trybunału Obrachunkowego Klaus-Heiner LEHNE Prezes

(1) COM(2018) 321 final, komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów pt. „Nowoczesny budżet dla Unii, która chroni, wspiera i broni – Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027”.

(2) Dz.U. L 193 z 30.7.2018, s. 1, dalej zwane „rozporządzeniem finansowym”.

(3) Dz.U. C 91 z 23.3.2017, s. 1.

(4) COM(2018) 460 final.

(5) COM(2018) 321 final, jw.

(6) Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej, COM(2018) 460 final.

(7) Załączniki do wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej, COM(2018) 460 final, załączniki I–VII.

(8) COM(2018) 321 final, komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów pt. „Nowoczesny budżet dla Unii, która chroni, wspiera i broni – Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027”.

(9) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 233/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju na lata 2014–2020 (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 44).

(10) Umowa wewnętrzna w sprawie 11. EFR (Dz.U. L 210 z 6.8.2013, s. 1); rozporządzenie Rady (UE) 2015/322 z dnia 2 marca 2015 r. w sprawie realizacji 11. Europejskiego Funduszu Rozwoju (Dz.U. L 58 z 3.3.2015, s. 1); decyzja Rady (UE) 2015/334 z dnia 2 marca 2015 r. (Dz.U. L 58 z 3.3.2015, s. 75).

(11) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 235/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające instrument finansowy na rzecz wspierania demokracji i praw człowieka na świecie (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 85).

(12) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 232/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające Europejski Instrument Sąsiedztwa (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 27).

(13) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 234/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające Instrument Partnerstwa na rzecz Współpracy z Państwami Trzecimi (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 77).

(14) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 230/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające Instrument na rzecz przyczyniania się do Stabilności i Pokoju (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 1).

(15) Rozporządzenie Rady (Euratom) nr 237/2014 z dnia 13 grudnia 2013 r. ustanawiające Instrument Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 109). We wniosku proponuje się, aby do ISWMR włączyć jedynie ograniczoną liczbę działań w zakresie pokojowego wykorzystania energii jądrowej (zob. pkt 6 lit. i) załącznika II). Zgodnie ze szczególnymi procedurami przewidzianymi w Traktacie Euratom utworzony zostanie dodatkowy instrument, tj. Europejski Instrument na rzecz Bezpieczeństwa Jądrowego, który ma obejmować działania w zakresie zabezpieczeń jądrowych, wsparcia na rzecz infrastruktury i szkoleń oraz dzielenia się przez UE wiedzą fachową (a także finansowanie działań związanych z energią jądrową).

(16) Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/412 z dnia 14 marca 2018 r. zmieniająca decyzję nr 466/2014/UE w sprawie udzielenia gwarancji UE dla Europejskiego Banku Inwestycyjnego na pokrycie strat poniesionych w związku z działaniami z zakresu finansowania wspierającymi projekty inwestycyjne poza granicami Unii (Dz.U. L 76 z 19.3.2018, s. 30).

(17) Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 480/2009 z dnia 25 maja 2009 r. ustanawiające Fundusz Gwarancyjny dla działań zewnętrznych (Dz.U. L 145 z 10.6.2009, s. 10).

(18) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1601 z dnia 26 września 2017 r. ustanawiające Europejski Fundusz na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (EFZR), gwarancję EFZR oraz fundusz gwarancyjny EFZR (Dz.U. L 249 z 27.9.2017, s. 1).

(19) Z wyjątkiem dotacji pomocy makrofinansowej. Pomoc makrofinansowa będzie udzielana w razie potrzeby, w poszczególnych przypadkach.

(20) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 236/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające wspólne zasady i procedury wdrażania unijnych instrumentów na rzecz finansowania działań zewnętrznych (Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 95). Wspólne rozporządzenie wykonawcze ma zastosowanie do szeregu instrumentów w ramach działu 4 „Globalny wymiar Europy” wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020.

(21) „Wspólna wizja, wspólne działanie: silniejsza Europa. Globalna strategia dla polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej” z dnia 19 czerwca 2016 r.

(22) Nowy europejski konsensus w sprawie rozwoju „Nasz świat, nasza godność, nasza przyszłość”, wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej z dnia 8 czerwca 2017 r.

(23) „Przekształcamy nasz świat: Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030”, rezolucja przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych dnia 25 września 2015 r. (A/RES/70/1).

(24) Program działań z Addis Abeby przyjęty na trzeciej Międzynarodowej Konferencji w sprawie Finansowania Rozwoju dnia 16 czerwca 2015 r. i zatwierdzony przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych dnia 27 lipca 2015 r. (A/RES/69/313).

(25) Zob. art. 3 ust. 5, art. 8 i 21 skonsolidowanego Traktatu o Unii Europejskiej (TUE).

(26) Art. 6 ust. 1 wniosku.

(27) Znaczna część działań w ramach Instrumentu na rzecz Pokoju w Afryce – finansowanego obecnie w ramach EFR – będzie nadal objęta pozabudżetowymi mechanizmami finansowania. Dla porównania środki budżetowe przeznaczone na dział 4 „Globalny wymiar Europy” na lata 2014–2020 wynoszą 66,3 mld euro.

(28) W przypadku 8., 9. i 10. EFR okres na zaciąganie zobowiązań już się skończył, a okres na zaciąganie zobowiązań dla 11. EFR upłynie w 2020 r. Zob. art. 1 ust. 5 umowy wewnętrznej w sprawie 11. EFR (Dz.U. L 210 z 6.8.2013, s. 1); rozporządzenie Rady (UE) 2015/322 (Dz.U. L 58 z 3.3.2015, s. 1).

(29) Por. motyw 20 wniosku.

(30) Uzasadnienie wniosku, pkt 1 „Kontekst wniosku”.

(31) W ocenie skutków opracowanej na potrzeby wniosku (SWD(2018) 337 final) wskazano, że jednym z powodów zmiany w strukturze instrumentów działań zewnętrznych jest chęć ograniczenia występowania luk i nakładania się działań w ramach instrumentów, s. 19.

(32) COM(2018) 321 final, Nowoczesny budżet dla Unii, która chroni, wspiera i broni – Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027, przypis 16.

(33) Sprawozdanie roczne dotyczące działań finansowanych z ósmego, dziewiątego, dziesiątego i jedenastego Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR) za rok budżetowy 2017, pkt 45 (Dz.U. C 357 z 4.10.2018, s. 315).

(34) Rozporządzenie (UE) nr 233/2014, jw.

(35) Rozporządzenie (UE) nr 232/2014, jw.

(36) Rozporządzenie (UE) nr 230/2014, jw.

(37) Rozporządzenie (UE) nr 234/2014, jw.

(38) Rozporządzenie (UE) 2015/322, jw., art. 7 ust. 2.

(39) SWD(2017) 602, dokument roboczy służb Komisji – Evaluation of the European Neighbourhood Instrument [Ocena Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa] towarzyszący sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady – Przegląd śródokresowy instrumentów finansowania zewnętrznego.

(40) Rozporządzenie (UE) nr 232/2014, jw., art. 4 ust. 2 i 3.

(41) „Należy doprecyzować pojęcie »wykonania« w odniesieniu do budżetu. Wykonanie należy powiązać z bezpośrednim stosowaniem zasady należytego zarządzania finansami. Zasadę należytego zarządzania finansami również należy zdefiniować oraz ustanowić związek pomiędzy ustalonymi celami a wskaźnikami wykonania, rezultatami oraz oszczędnością, efektywnością i skutecznością w wykorzystywaniu środków. Mając na uwadze pewność prawa, należy zdefiniować terminologię dotyczącą wykonania, w szczególności produkt i rezultaty, unikając przy tym kolizji z obowiązującymi ramami wykonania poszczególnych programów” (rozporządzenie finansowe, motyw 9).

(42) Rozporządzenie (UE) nr 236/2014, jw.

(43) Art. 9 ust. 4 rozporządzenia (UE) 2015/322, jw.

(44) „W działaniach zewnętrznych, w przypadku gdy globalne zobowiązanie budżetowe stanowi podstawę umowy w sprawie finansowania z państwem trzecim, umowę w sprawie finansowania zawiera się do dnia 31 grudnia roku n+1. W tym przypadku globalne zobowiązanie budżetowe pokrywa całkowite koszty zobowiązań prawnych wykonujących zawartą umowę w sprawie finansowania, zaciągniętych w okresie trzech lat od dnia zawarcia umowy w sprawie finansowania”.

(45) W art. 15 ust. 3 dopuszcza się ponowne udostępnienie umorzeń tylko w przypadku, gdy dotyczą one projektów badawczych.

(46) Art. 1 ust. 4 umowy wewnętrznej w sprawie 11. EFR (Dz.U. L 210 z 6.8.2013, s. 1), jw.

(47) Podobnie jak w przypadku mechanizmu rezerwy specjalnej EFR, art. 1 ust. 4 umowy wewnętrznej w sprawie 11. EFR (Dz.U. L 210 z 6.8.2013, s. 1), jw.

(48) Motyw 33 wniosku: „EFZR+ powinien wspierać Europejski plan inwestycji zewnętrznych i mieścić w sobie działania łączone i gwarancje budżetowe objęte gwarancją na działania zewnętrzne, w tym te dotyczące ryzyka związanego z niewypłacalnością państwa w związku z operacjami w dziedzinie udzielania pożyczek, uprzednio prowadzone w ramach upoważnienia Europejskiego Banku Inwestycyjnego do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich. Z uwagi na rolę, jaką na mocy Traktatów pełni Europejski Bank Inwestycyjny oraz jego doświadczenie we wspieraniu polityki Unii w ostatnich dekadach, EBI powinien pozostać naturalnym partnerem Komisji w procesie realizacji działań w ramach gwarancji na działania zewnętrzne”.

(49) Zob. art. 209 ust. 2 lit. d) i art. 219 ust. 3 rozporządzenia finansowego.

(50) W sekcji 2 oceny skutków finansowych regulacji, która jest załączona do wniosku, określono, w jaki sposób Komisja ma zamiar wprowadzić środki zarządzania.