IRLANDIA

Procedura nadmiernego deficytu i najnowsze zalecenia

W dniu 27 kwietnia 2009 r. w decyzji podjętej zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską Rada stwierdziła, że w Irlandii istnieje nadmierny deficyt, oraz skierowała do władz tego kraju zalecenia mające na celu skorygowanie nadmiernego deficytu najpóźniej do 2013 r. Rada wyznaczyła także dzień 27 października 2009 r. jako termin podjęcia skutecznych działań.

W dniu 2 grudnia 2009 r. Rada stwierdziła, że władze Irlandii podjęły skuteczne działania zgodnie z zaleceniami Rady z dnia 27 kwietnia 2009 r., ale jednocześnie należy uznać, iż w Irlandii wystąpiły nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia gospodarcze, niosące poważne negatywne konsekwencje budżetowe. Rada przyjęła zatem zmienione zalecenie zgodnie z art. 126 ust. 7 Traktatu, przedłużając termin dokonania korekty nadmiernego deficytu do 2014 r.

W dniu 13 lipca 2010 r. Rada stwierdziła, że władze Irlandii podjęły skuteczne działania zgodnie z zaleceniami Rady.

W dniu 7 grudnia 2010 r. Rada stwierdziła znaczne pogorszenie sytuacji budżetowej Irlandii, wynikające z wpływu kryzysu na dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych i na sytuację sektora finansowego, który to wpływ prowadzi do konieczności wdrożenia na bardzo dużą skalę środków wspierających sektor finansowy. Rada przyjęła zatem zmienione zalecenie zgodnie z art. 126 ust. 7 Traktatu, przedłużając termin dokonania korekty nadmiernego deficytu do 2015 r. Jednocześnie Rada przyznała Irlandii pomoc finansową Unii[1], po tym jak władze Irlandii zwróciły się z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej przez Unię Europejską, państwa członkowskie strefy euro oraz Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW). Protokół ustaleń dotyczący szczegółowych warunków w zakresie polityki gospodarczej (ang. Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality , zwany dalej „protokołem ustaleń”) między Komisją a władzami Irlandii został podpisany w dniu 16 grudnia 2010 r.

Rada zaleciła władzom Irlandii obniżenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej poziomu 3 % PKB w sposób wiarygodny i trwały, poprzez podjęcie odpowiednich działań w perspektywie średniookresowej. W tym celu władze Irlandii powinny w szczególności wdrożyć środki zapewniające, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych nie przekroczy 10,6 % prognozowanego PKB w 2011 r., 8,6 % PKB w 2012 r., 7,5 % PKB w 2013 r., 5,1 % PKB w 2014 r. i 2,9 % PKB w 2015 r., przy czym prognozowana ścieżka obniżania deficytu nie uwzględnia ewentualnego bezpośredniego wpływu potencjalnych środków wsparcia banków przyjętych w kontekście rządowej strategii dotyczącej sektora finansowego określonej w protokole dotyczącym polityki gospodarczej i finansowej (ang. Memorandum of Economic and Financial Policies ) i protokole ustaleń, które zostały podpisane przez Komisję i władze Irlandii. Irlandia powinna być gotowa do przyjęcia dodatkowych środków konsolidacyjnych zapewniających obniżenie deficytu w 2015 r. do poziomu poniżej 3 % PKB, jeśli zmaterializują się czynniki ryzyka zagrażające osiągnięciu docelowych deficytów. Ponadto ścieżka ta powinna umożliwić osiągnięcie poprawy salda strukturalnego o co najmniej 9½ % PKB w latach 2011–2015[2].

Oprócz tego władze Irlandii powinny także wykorzystać wszelkie możliwości, w tym wynikające z poprawy warunków gospodarczych, aby przyspieszyć redukcję wskaźnika zadłużenia brutto do wartości referencyjnej równej 60 % PKB.

Aby ograniczyć zagrożenia dla korekty budżetowej, Irlandia powinna powołać radę doradzającą w sprawach budżetowych, która zapewni niezależną ocenę sytuacji budżetowej i prognoz rządu. Irlandia powinna przyjąć ustawę o odpowiedzialności budżetowej, wprowadzającą średniookresowe ramy wydatków budżetowych wraz z wiążącymi wieloletnimi pułapami wydatków w poszczególnych dziedzinach. Aby zmniejszyć zagrożenia dla długoterminowej stabilności finansów publicznych, władze Irlandii powinny kontynuować reformy systemu zabezpieczenia społecznego.

Rada wyznaczyła dzień 7 czerwca 2011 r. jako termin na podjęcie przez rząd Irlandii skutecznych działań w celu określenia środków, które będą niezbędne dla dokonania postępów w zakresie korekty nadmiernego deficytu. W ocenie skuteczności podjętych działań uwzględniony zostanie rozwój sytuacji gospodarczej, który zostanie porównany z perspektywami gospodarczymi zawartymi w prognozie służb Komisji z jesieni 2010 r.

Ocena skuteczności podjętych działań

Zalecenia Rady z dnia 7 grudnia 2010 r. były oparte na prognozach, które stanowiły również podstawę programu pomocy finansowej dla Irlandii. W stosunku do opublikowanej w dokumencie roboczym z dnia 29 listopada 2010 r. prognozy gospodarczej służb Komisji („European Economic Forecast Autumn 2010”) prognozy te zostały zaktualizowane poprzez uwzględnienie konkretnych środków zawartych w przedstawionym dnia 7 grudnia 2010 r. budżecie na rok 2011.

Według najnowszej prognozy służb Komisji, przygotowanej w kontekście przeprowadzanego latem 2011 r. przeglądu programu pomocy finansowej dla Irlandii, perspektywy dla gospodarki realnej w Irlandii zasadniczo nie uległy zmianie od czasu wydania zaleceń przez Radę w grudniu 2010 r. W 2010 r. doszło do spadku realnego PKB o 0,4 %, ale w latach 2011 i 2012 oczekiwany jest powrót do dodatnich stóp wzrostu PKB, na poziomie odpowiednio 0,6 % i 1,9 %. Dokonano jednak dostosowań prognozowanej struktury wzrostu, tak aby uwzględnić bardziej wyraźne osłabienie popytu krajowego, które ma kompensować silniejszy wzrost popytu zewnętrznego.

Relacja deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wyniosła w 2010 r. 32 %, co odpowiada założeniom z dnia 7 grudnia 2010 r. Późniejsze korekty wyników sektora instytucji rządowych i samorządowych doprowadziły do zmniejszenia zarówno poziomu dochodów, jak i wydatków tego sektora w 2009 r. o około 0,8 %, a także do zmiany ich struktury w latach 2009 i 2010, miały jednak ograniczony wpływ na ogólne saldo. Korekty te wynikały w znacznej mierze ze zmian w szczegółowych rachunkach samorządów lokalnych za 2009 r., które zostały przekazane w zgłoszeniu dokonanym w ramach procedury nadmiernego deficytu w marcu 2011 r. i zawierały niższe – w porównaniu z wcześniejszymi szacunkami – dochody i wydatki kapitałowe, które wzajemnie się zasadniczo kompensowały.

W budżecie na rok 2011 przewidziano środki konsolidacji budżetowej o wartości 3,8 % PKB, w tym środki strukturalne po stronie dochodów w wysokości 0,9 % PKB, środki strukturalne po stronie wydatków w wysokości 2,5 % PKB oraz środki jednorazowe wynoszące 0,4 % PKB. Zgodnie z prognozami deficyt publiczny powinien wynieść 10,2 % PKB, a więc poniżej wyznaczonego przez Radę poziomu 10,6 % PKB[3]. Nieoczekiwanie wysokie wpływy podatkowe pod koniec 2010 r., które będą zauważalne również w roku 2011, a także wyniki osiągnięte w pierwszej połowie 2011 r. pozwalają sądzić, że dochody mogą być o około 0,4 % PKB wyższe niż prognozowały służby Komisji w okresie przyjęcia zaleceń przez Radę. Przyczyną jest nieco wyższa elastyczność dochodów w przypadku podatku dochodowego i podatków pośrednich, mimo nieoczekiwanego pogorszenia sytuacji na rynku pracy i osłabionego spożycia prywatnego. Nieznaczny negatywny wpływ niższej o 0,1 % wartości PKB w porównaniu z prognozami z grudnia 2010 r. jest równoważony pozytywnym wpływem pakietu środków stanowiących „inicjatywę na rzecz zatrudnienia” („Jobs Initiative”), którą nowy rząd ogłosił w dniu 10 maja 2011 r. W zamierzeniu inicjatywa ta powinna być w latach 2011–2014 neutralna dla budżetu, ale w 2011 r. doprowadzi do zmniejszenia deficytu o 0,1 % PKB, głównie w związku z opłatą od portfela aktywów funduszy emerytalnych, która ma być pobierana 30 czerwca każdego roku w latach 2011–2014 i która z nadwyżką rekompensuje koszty tymczasowego obniżenia niektórych stawek VAT w sektorze turystyki oraz składek na ubezpieczenie społeczne pobieranych od niskich wynagrodzeń. Jednorazowe zastrzyki kapitałowe dla sektora finansowego mogą prowadzić do zwiększenia deficytu w 2011 r. nawet o 12 % PKB, co jednak zgodnie z zaleceniem Rady nie byłoby uwzględniane przy porównaniach z docelową wartością deficytu. O zaklasyfikowaniu zastrzyków kapitałowych decyduje każdorazowo główny urząd statystyczny Irlandii, w razie potrzeby po konsultacjach z Eurostatem.

Prognozuje się, że w 2012 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniesie 8,6 % PKB, czyli będzie odpowiadał wartości docelowej określonej w decyzji podjętej w ramach procedury nadmiernego deficytu. Wymaga to wysiłku fiskalnego w wysokości 2,6 % PKB, na który składają się całoroczny wpływ środków zawartych w budżecie na 2011 r. w wysokości 0,7 % PKB oraz nowe środki w wysokości 1,9 % PKB, do których Irlandia zobowiązała się w ramach programu pomocy finansowej i które przedstawiła w aktualizacji programu stabilności z kwietnia 2011 r. Nieoczekiwanie wysoki – w porównaniu z leżącymi u podstaw zalecenia Rady prognozami z grudnia 2010 r. – poziom wpływów podatkowych w 2011 r. utrzyma się również w roku 2012. Po tym jak w 2011 r. inicjatywa na rzecz zatrudnienia będzie miała pozytywny wpływ na dochody budżetowe, w roku 2012 jej efekt netto będzie negatywny, prowadząc do zwiększenia deficytu o 0,3 % PKB w porównaniu z rokiem poprzednim. Przy założeniu utrzymania dotychczasowych średnich stóp procentowych obowiązujących w ramach programu pomocy finansowej, wydatki z tytułu odsetek od udzielonej pomocy będą wyższe o 0,1 % PKB.

Program stabilności przedstawiony przez władze Irlandii zakłada stopniowe zmniejszenie deficytu do poziomu poniżej 3 % PKB do 2015 r., który stanowi termin korekty wyznaczony przez Radę. Aby osiągnąć wyznaczone wartości docelowe, poprzedni rząd określił pierwotnie szeroko zakrojone działania konsolidacyjne w krajowym planie naprawy z listopada 2010 r. i zobowiązał się do ich realizacji w protokole ustaleń. Obecny rząd zasygnalizował, że struktura dostosowania zostanie zmieniona w szczegółach w zależności od wyników trwającego obecnie obszernego przeglądu wydatków. Zgodnie z warunkami programu pomocy finansowej do końca października 2011 r. rząd przedstawi parlamentowi wstępne perspektywy budżetowe obejmujące średniookresowy plan konsolidacji budżetowej na lata 2012–2015, zawierający pełne zestawienie środków planowanych po stronie dochodów i wydatków budżetowych na każdy rok i spójny z celami określonymi przez Radę. Dalsze szczegóły zostaną przedstawione na początku grudnia 2011 r. w projekcie budżetu na rok 2012.

Oczekuje się, że relacja długu brutto do PKB osiągnie maksymalny poziom nieco poniżej 120 % w 2013 r., a następnie zacznie spadać – wartość ta jest nieco niższa niż w prognozach leżących u podstaw zaleceń Rady dzięki niższym niż zakładano kosztom dokapitalizowania banków, co pozwoliły stwierdzić testy warunków skrajnych przeprowadzone w marcu 2011 r. Na dynamikę zadłużenia mają wpływ: szereg operacji pozabudżetowych, w tym zastrzyków kapitałowych dla banków w 2011 r., które doprowadzą netto do wzrostu zadłużenia o około 6 punktów procentowych PKB, założenie utrzymania wysokich rezerw gotówkowych oraz różnice pomiędzy odsetkami naliczonymi a odsetkami zapłaconymi[4].

W odpowiedzi na zalecenie Rady, by ograniczyć zagrożenia dla korekty budżetowej, władze Irlandii powołały pięcioosobową radę doradzającą w sprawach budżetowych (Fiscal Advisory Council), a pod koniec 2011 r. przedłożą ustawę o odpowiedzialności budżetowej (Fiscal Responsibility Bill). Ustawa ta zapewni radzie doradzającej w sprawach budżetowych jasny, ustawowy mandat i niezależność, a także wprowadzi zasady polityki budżetowej służące zabezpieczeniu dyscypliny budżetowej na przestrzeni całego cyklu koniunkturalnego i stworzy podstawę dla oceny, czy oficjalne cele budżetowe i osiągane wyniki są odpowiednie.

W odpowiedzi na zalecenie Rady dotyczące ograniczenia zagrożeń dla długoterminowej stabilności finansów publicznych, w czerwcu 2011 r. uchwalono przepisy o podwyższeniu ustawowego wieku emerytalnego do 66 lat w roku 2014, 67 lat w roku 2021 i 68 lat w roku 2028. Ponadto jeszcze przed końcem września 2011 r. należy się spodziewać przedłożenia parlamentowi pakietu reform systemu emerytalnego dla nowozatrudnianych pracowników w sektorze publicznym. Reformy te będą obejmować przegląd możliwości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę przez urzędników państwowych określonych kategorii oraz indeksację emerytur w zależności od zmian cen konsumpcyjnych. Emerytury zostaną uzależnione od średniego wynagrodzenia z całego okresu aktywności zawodowej. Wiek emerytalny nowych pracowników zostanie również powiązany z ustawowym wiekiem emerytalnym.

Wnioski

Na podstawie aktualnych informacji wydaje się, że Irlandia podjęła działania zapewniające odpowiedni postęp w zakresie korekty nadmiernego deficytu w terminie określonym przez Radę. W szczególności deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2011 r. powinien zgodnie z prognozami wynieść 10,6 % PKB, co odpowiada zaleceniu Rady. Na okres po roku 2011 władze przygotują średniookresowy plan konsolidacji budżetowej na lata 2012–2015, uwzględniający wyniki prowadzonego obecnie szerokiego przeglądu wydatków. Plan ten będzie zawierał pełne zestawienie środków planowanych po stronie dochodów i wydatków budżetowych w poszczególnych latach, stanowiąc podstawę dla ścieżki obniżania deficytu budżetowego odpowiadającej zaleceniom Rady. Dla zwiększenia wiarygodności średniookresowych celów budżetowych ważne będzie sprecyzowanie poszczególnych środków. Wdrożenie środków oraz korekta nadmiernego deficytu powinny zapewnić sprowadzenie wskaźnika zadłużenia na ścieżkę spadkową w kierunku wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB.

W świetle powyższej oceny Komisja uznaje, że w chwili obecnej nie ma potrzeby podejmowania dalszych kroków w ramach procedury nadmiernego deficytu, którą objęta jest Irlandia. Komisja będzie nadal w rytmie kwartalnym uważnie obserwowała sytuację budżetową w Irlandii zgodnie z Traktatem i Paktem na rzecz stabilności i wzrostu oraz warunkami politycznymi uzgodnionymi w ramach programu pomocy finansowej dla Irlandii.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

[1] Dz.U. L 30 z 4.2.2011, s. 34.

[2] Ścieżka obniżania deficytu powinna być również zgodna ze wstępnym stanowiskiem Eurostatu w sprawie księgowego ujęcia, zgodnie z ESA95, czasu rejestrowania płatności odsetek z tytułu weksli na rzecz Anglo Irish Bank, a zmiana tego stanowiska powinna prowadzić do zmiany ścieżki obniżania deficytu. Zob. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/methodology/advice_member_states.

[3] Prognozy budżetowe przytaczane w niniejszym dokumencie nie uwzględniają żadnych oszczędności, które mogą zostać osiągnięte w wyniku złagodzenia warunków pomocy finansowej UE dla Irlandii zapowiedzianego w następstwie szczytu z udziałem szefów państw i rządów państw członkowskich strefy euro oraz przedstawicieli instytucji UE, który miał miejsce dnia 21 lipca 2011 r. (zob.: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/123978.pdf).

[4] Łączne jednorazowe koszty dokapitalizowania banków w wysokości do 12 % PKB w 2011 r. są częściowo finansowane z dostępnych źródeł irlandzkich, w związku z czym wzrost zadłużenia brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych jest niższy.