Przesłanie, że kwestie migracji znajdują się obecnie wśród najważniejszych priorytetów polityki zewnętrznej UE, nie zostało jeszcze w pełni przekazane wszystkim partnerom i nie wszyscy partnerzy je docenili. Bardzo ważne jest, abyśmy w ścisłej współpracy z wszystkimi państwami członkowskimi dali naszym partnerom do zrozumienia, że dla Unii jako całości priorytetem jest znalezienie rozwiązania problemu nielegalnego i niekontrolowanego przepływu migrantów. Dialogi na wysokim szczeblu, które obejmują podstawowe interesy UE i jej partnerów, przyniosły wprawdzie konkretne zobowiązania polityczne i pierwsze praktyczne działania służące poprawie współpracy, pozostaje jednak jeszcze wiele do zrobienia, w szczególności w zakresie powrotów i readmisji.

Te Ramy Partnerstwa powinny prowadzić do zwiększenia wsparcia dla osób potrzebujących w ich państwach pochodzenia oraz w państwach tranzytu. Powinny przyczynić się do opracowania bezpiecznej i trwałej infrastruktury w zakresie przyjmowania oraz zapewnienia uchodźcom i ich rodzinom, którzy przebywają w państwach trzecich znajdujących się pod presją migracyjną, długoterminowych perspektyw w pobliżu miejsca zamieszkania. Muszą one stworzyć rzeczywiste możliwości przesiedlenia do UE, aby zniechęcić do podejmowania nielegalnych i niebezpiecznych podróży. Istotnym elementem stanowiącym punkt wyjścia jest spójna, wiarygodna i skuteczna polityka w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, prowadzona z pełnym poszanowaniem praw człowieka i godności powracających osób, a także zasady non-refoulement. Pozostając w gotowości do udzielania większego wsparcia tym krajom partnerskim, które podejmują największe wysiłki, oraz nie unikając stosowania bodźców negatywnych, UE powinna dostosować swoją pomoc i politykę tak, aby osiągnąć konkretne wyniki w odniesieniu do powstrzymywania napływu nielegalnych migrantów.

Jest jednak jeszcze wiele do zrobienia. UE nadal stoi w obliczu kryzysu humanitarnego. Państwa trzecie i partnerzy UE zapewnili schronienie milionom uchodźców (wśród których znajduje się wielu małoletnich bez opieki) zmuszonych do opuszczenia swoich domów, jak i migrantom ekonomicznym, którzy pragną przyjechać do Europy. Sprawozdania wskazują, że w Libii przebywają obecnie dziesiątki tysięcy migrantów poszukujących sposobów na przedostanie się na terytorium UE. Liczba przybywających rośnie każdego dnia.

Rok temu przyjęto Europejski program w zakresie migracji, od tego czasu dużo udało się osiągnąć, również poza granicami UE. Na morzu uratowano setki tysięcy osób. Podczas szczytu w Valletcie w listopadzie 2015 r. rozmawiano o kwestiach migracji jako o kwestiach zajmujących centralne miejsce w stosunkach UE z krajami afrykańskimi. W oświadczeniu UE – Turcja przedstawiono nowe sposoby uporządkowania przepływów migracyjnych i ratowania ludzkiego życia. Jego skutki były natychmiastowe. Aby można było zapewnić niezbędną pomoc, zaprojektowano nowe instrumenty finansowe, które pomagają w zapewnieniu osobom gotowym ryzykować swoim życiem i podejmować niebezpieczną podróż do Europy lepszej przyszłości w ich państwach. Działania te pokazują gotowość UE do podejmowania konkretnych wyzwań migracyjnych, ale również do wpływania na długoterminowe czynniki nasilające migrację.

Pomimo nasilenia wysiłków ze strony UE, niemal każdego dnia ludzie giną na Morzu Śródziemnym. Europa zmaga się obecnie z bezprecedensowymi przepływami migracyjnymi, będącymi wynikiem czynników geopolitycznych i gospodarczych, które w najbliższych latach będą się utrzymywać, a może nawet nasilać; jest to wyzwanie o charakterze globalnym – na całym świecie żyje ponad 60 milionów osób przesiedlonych. Są oni wykorzystywani przez pozbawionych skrupułów przemytników, którzy czerpią zyski z desperacji osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji. Obowiązkiem Europy jest podjąć działanie; zająć się losem migrantów i uchodźców; oraz pokazać swoim obywatelom, że migracją – również w tym wymiarze, jaki przyjęła obecnie – można zarządzać w sposób zrównoważony. W niniejszym komunikacie wyjaśniono, w jaki sposób zewnętrzne działania UE przyczynią się do realizacji tych celów.

Działania w ramach operacji EUNAVFOR MED SOPHIA doprowadziły do zatrzymania 71 podejrzanych o przemyt, a także do przejęcia 129 łodzi wykorzystywanych do przemytu. Podstawowym i prawnie wiążącym zadaniem w ramach tej operacji nadal jest zapobieganie dalszym śmiertelnym tragediom na morzu; dotychczas uratowano bezpośrednio dzięki niej 14 857 osób. Kolejne 31 096 osób uratowały inne jednostki, korzystające z pomocy udzielonej w ramach tej operacji. Decydujące znaczenie miała wymiana informacji; wymianę tę można pogłębić, wzmacniając powiązania między EUNAVFOR MED oraz Europejskim Centrum Zwalczania Przemytu Migrantów w Europolu. Rada zgodziła się przedłużyć mandat operacji o rok, uzupełniając jej zakres odpowiedzialności o dwa kolejne zadania pomocnicze. Obejmą one następujące operacje: budowanie potencjału oraz szkolenie straży przybrzeżnej i marynarki wojennej w Libii, a także wdrożenie embarga ONZ na dostawy broni na morzu, na podstawie nowej rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ.

Przede wszystkim należy przełamać model działalności przemytników; kluczem do osiągnięcia tego celu są wiarygodne i skuteczne powroty. Ponadto istnieje potrzeba współpracy operacyjnej wymierzonej przeciwko przemytnikom. Skuteczna okazała się współpraca dotycząca szlaku zachodniośródziemnomorskiego/szlaku atlantyckiego, w rejonie Morza Śródziemnego i Atlantyku. Nadal służy ona za wzór partnerstwa. Na Morzu Egejskim oraz w środkowej części Morza Śródziemnego Frontex współpracuje z NATO oraz EUNAVFOR MED SOPHIA. Każda z tych organizacji, pełniąc swoją – odmienną – rolę, przyczynia się do zarządzania migracją, gromadzenia danych wywiadowczych dotyczących przemytu, wymiany informacji, koordynacji patroli oraz współpracy przy sprowadzaniu migrantów na ląd. Realizując działania w środkowej części Morza Śródziemnego należy pójść o krok dalej, dzięki wymianie zasobów w momencie rzeczywistego zapotrzebowania oraz utworzeniu wspólnej oceny ryzyka zagrożeń dla bezpieczeństwa na morzu i bezpieczeństwa granic. Działania te mogłyby być realizowane z pomocą włoskiej operacji „Mare Sicuro”.

Regionalny fundusz powierniczy UE w odpowiedzi na kryzys w Syrii służy zaspokojeniu długofalowych potrzeb związanych z budowaniem odporności uchodźców syryjskich w krajach sąsiadujących, jak również wspieraniu społeczności przyjmujących w zakresie edukacji, środków do życia i zdrowia. W ramach unijnego kryzysowego funduszu powierniczego na rzecz Afryki, który pierwotnie dysponował kwotą w wysokości 1,88 mld euro, podjęto decyzje w sprawie projektów o wartości ponad 750 mln EUR w obszarach takich jak tworzenie miejsc pracy i wspieranie odporności, przy czym skupiono się na grupach znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, w regionie Sahelu i Jeziora Czad oraz Rogu Afryki. Instrument na rzecz uchodźców w Turcji łączy zarówno wsparcie natychmiastowe, jak i strukturalne, opiewające w latach 2016–2017 na łączną kwotę 3 mld EUR. Dotychczas podjęto decyzje i zawarto umowy dotyczące pomocy dla uchodźców i społeczności przyjmujących o wartości niemal 200 mln EUR; celem krótkoterminowym jest zawarcie do końca lipca umów na łączną kwotę 1 mld EUR. Do końca 2018 r. zapewniona zostanie kolejna kwota w wysokości 3 mld EUR, pod warunkiem, że początkowa kwota zostanie w pełni wykorzystana, a wszystkie zobowiązania zostaną spełnione.

UE i państwa członkowskie są największym na świecie darczyńcą w obszarze rozwoju i pomocy humanitarnej. Rośnie ich zaangażowanie w postaci natychmiastowej pomocy humanitarnej dla uchodźców oraz większego wsparcia strukturalnego w dziedzinie migracji. UE już od dawna angażuje się w udzielanie wsparcia uchodźcom, osobom wewnętrznie przesiedlonym oraz społecznościom przyjmującym, na przykład w Rogu Afryki oraz w regionie Jeziora Czad (Kenia, Somalia, Uganda, Etiopia i Sudan). Jednak skala globalnego zapotrzebowania sprawiła, że wzrosło znaczenie lepszego kierunkowania pomocy i jej większej efektywności, co jest możliwe dzięki inwestycjom o faktycznym oddziaływaniu na migrację – dostosowanym do potrzeb i sytuacji poszczególnych państw. Komisja przedstawiła swoją strategiczną wizję, w jaki sposób działania zewnętrzne UE mogą wspierać odporność i samowystarczalność osób przymusowo przesiedlonych jak najbliżej ich państwa pochodzenia. Natychmiastowa pomoc humanitarna dla uchodźców syryjskich przekroczyła kwotę 1 mld euro – jest to część ogólnego zobowiązania UE wynoszącego 6 mld EUR na pomoc humanitarną, rozwojową i stabilizacyjną – od początku kryzysu. Łączne zaangażowanie, do którego zobowiązały się UE oraz państwa członkowskie podczas lutowej konferencji w Londynie poświęconej wsparciu dla Syrii i regionu, osiągnęło 7,15 mld EUR, co stanowi ponad 70 % wszystkich dotychczasowych zobowiązań. Nadrzędnym celem politycznym jest więc teraz wywiązanie się z tego zobowiązania.

U podstaw wydanego dnia 18 marca oświadczenia UE i Turcji znalazły się wzajemne powiązania między zarządzaniem migracją po obu stronach Morza Egejskiego, z niespotykanym dotąd poziomem współpracy między Unią Europejską a partnerem zewnętrznym. Celem było wyeliminowanie bodźców do poszukiwania nielegalnych szlaków, przy zachowaniu pełnej zgodności z prawem UE i prawem międzynarodowym. Wdrożenie oświadczenia, w tym w odniesieniu do readmisji wszystkich przybywających obywateli państw trzecich, miało – w powiązaniu z działaniami NATO i Fronteksu – bezpośredni wpływ na skalę zjawiska przekraczania granicy z Turcji do Grecji. Dowiedziono, że współpraca międzynarodowa może odnieść sukces, przyczyniając się do ratowania życia na morzu oraz przełamując modele działalności sieci przemytników. Osiągnięto to dzięki pomocy finansowej, możliwościom przesiedlenia i perspektywom dotyczącym trwających negocjacji w sprawie wiz oraz przystąpienia. Każde państwo jest inne, a oświadczenie UE i Turcji odzwierciedla szczególne okoliczności, jednak jego elementy mogą zainspirować do współpracy z innymi kluczowymi państwami trzecimi oraz wskazać, które kluczowe elementy powinny zostać uruchomione.

Oprócz ograniczenia możliwości nielegalnego przekraczania granicy, UE powinna otworzyć ścieżki legalnego wjazdu do UE – bez względu na to, czy celem podróży będzie ubieganie się o ochronę międzynarodową, czy też poszukiwanie pracy, kształcenie, praca badawcza czy możliwości inwestycyjne.

Doświadczenie pokazuje, że polityka migracyjna w Unii jest bezpośrednie powiązana z polityką migracyjną poza jej granicami. W minionym roku sytuacja na wszystkich szlakach migracyjnych świadczyła o tym, że szwankujące zarządzanie granicami stawało się automatycznie bodźcem do nielegalnej imigracji. Wiarygodne działania wewnątrz Unii – mające na celu zarówno powstrzymanie przemytu i nielegalnego wjazdu, jak i wskazanie legalnych dróg przedostania się do UE – ma zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia celów polityki zewnętrznej Unii.

Celem UE powinien być teraz konkretny i wymierny wzrost liczby i odsetka powrotów i readmisji. Dlatego zasadniczą częścią każdego porozumienia będą wspólne wysiłki na rzecz powodzenia operacji powrotu i readmisji. W ramach porozumień będzie się także dążyć do zwiększenia skuteczności i trwałości procesu powrotów i do zapewnienia odpowiedniego wsparcia finansowego dla państw readmisji, a zwłaszcza społeczności, które będą przyjmować osoby powracające. Państwa partnerskie powinny także otrzymać unijną pomoc przeznaczoną na dobrowolny powrót i reintegrację (we współpracy z Międzynarodową Organizacją ds. Migracji).

Warunkiem jest skuteczność unijnego systemu powrotowego, począwszy od realizacji Planu działania UE w zakresie powrotów. Konieczne są jednak dalsze wysiłki, ponieważ państwa trzecie mogą być niechętne współpracy w zakresie readmisji i powrotu. W przypadku państw pochodzenia nielegalnych migrantów wymaga to współpracy, która ułatwi identyfikację i readmisję obywateli tych państw, oraz wesprze reintegrację osób powracających, w szczególności w celu poprawy sprawowania rządów i zwiększenia zdolności do świadczenia usług. Równie ważne jest zacieśnienie współpracy z krajami tranzytu, gdyż są one w większym stopniu odpowiedzialne za zarządzanie nielegalnymi przepływami migracyjnymi i są bardziej zmotywowane do poprawy zarządzania granicami, zwłaszcza jeżeli zostały zobowiązane do readmisji nielegalnych migrantów, którzy przekroczyli ich terytorium.

Skuteczna polityka w zakresie powrotów, readmisji i reintegracji wobec osób niekwalifikujących się do ochrony jest ważnym elementem zwalczania migracji nieuregulowanej i pomoże zniechęcić ludzi do narażania życia. Podwyższenie wskaźnika powrotów doprowadzi do podważenia modelu biznesowego przemytników – tak aby ludzie wiedzieli, że nie warto podejmować ryzyka i płacić znacznej kwoty za dotarcie do UE w niebezpiecznych warunkach. Skutek podwyższenia wskaźnika powrotów zostanie zwielokrotniony, jeśli dodatkowo zostaną stworzone legalne szlaki umożliwiające przedostanie się do UE.

Niedawno UE zaczęła na próbę stosować nowe podejście w odniesieniu do wybranych państw trzecich. Aby dostarczyć materiału do dialogów na wysokim szczeblu, przedyskutowano z państwami członkowskimi pakiety środków dotyczących 16 krajów priorytetowych, określające poszczególne interesy oraz wymieniające narzędzia i zachęty dostępne na poziomie UE w celu wspierania współpracy w dziedzinie migracji, w tym w zakresie powrotów i readmisji. Wybrane państwa trzecie powinny zostać zaznajomione z koncepcją pakietów krajowych i ich treścią, a ponadto z możliwościami wynikającymi z zakresu takiej współpracy, ale również z jej ewentualnymi konsekwencjami. Obecnie jednak wspomniane pakiety krajowe muszą zostać przekształcone w porozumienia przewidujące ograniczoną liczbę priorytetowych państw trzecich spośród państw pochodzenia i tranzytu, tak aby powstało prawdziwie zintegrowane, skoordynowane podejście pozwalające osiągnąć w krótkim czasie namacalne rezultaty w terenie. Wymaga to także wyraźnego określenia odpowiednich zachęt i środków odstraszających. W związku z tym wzywa się państwa członkowskie do zwiększenia skuteczności określonych przez UE zachęt za pomocą środków uzupełniających wchodzących w zakres kompetencji krajowych.

intensyfikacja inicjatyw dotyczących wspomaganego dobrowolnego powrotu oraz reintegracji z myślą o tym, by pomóc państwom tranzytu w przeprowadzeniu powrotów obywateli państw trzecich do państw pochodzenia – o ile to możliwe – w tym wspieranie współpracy regionalnej między państwami pochodzenia i tranzytu;

Każde porozumienie zostanie wyposażone w odpowiednie pakiety łączące różne elementy polityki, które wchodzą w zakres kompetencji UE (politykę sąsiedztwa, pomoc rozwojową, handel, mobilność, energię, bezpieczeństwo, politykę cyfrową itp.), i zostaną ukierunkowane na ten sam cel. Ta zmiana kierunku i sposobu wykorzystania wszystkich obszarów polityki musi znaleźć odzwierciedlenie w działaniach państw członkowskich w zakresie odnośnych krajowych narzędzi realizacji polityki i odpowiednich zachęt.

Sama polityka migracyjna zapewnia szereg możliwości wywierania nacisku w kierunku osiągnięcia krótkoterminowych celów określonych w porozumieniach. Przygotowywany wniosek dotyczący zorganizowanego systemu przesiedleń – określający wspólne podejście do kwestii bezpiecznego, legalnego przybycia do UE osób wymagających ochrony międzynarodowej za pomocą przesiedlenia – jest bezpośrednim wyrazem zaangażowania UE we wspieranie krajów znajdujących się pod największą presją. Inne legalne drogi wjazdu do UE są również akceptowanym celem wielu partnerów UE, przynoszącym obopólne korzyści Unii i jej partnerom: plan działania z Valletty zawierał zobowiązanie ze strony UE i państw członkowskich do zainicjowania projektów pilotażowych, w ramach których zbierane będą oferty umożliwiające legalną migrację. Polityka wizowa może być bardzo ważnym elementem dyskusji z państwami trzecimi dotyczących współpracy w dziedzinie migracji. Szczególne środki mogą również pomóc w przygotowaniu legalnych migrantów do potrzeb unijnego rynku pracy lub wesprzeć przekazywanie do państwa pochodzenia i inwestowanie tam pieniędzy zarobionych przez migrantów. Co więcej, współpraca i wymiana informacji mogą być rozwijane w dalszym ciągu we wspólnym interesie UE i jej partnerów. Rozwój technologiczny, w szczególności w dziedzinie biometrii i identyfikacji cyfrowej, może stać się praktycznym narzędziem umożliwiającym łączenie usług zarządzania migracjami. Stworzenie jednolitej platformy rejestracji wysiedleńców mogłoby ułatwić dostarczanie pomocy w państwach trzecich oraz wjazd i przesiedlenie do UE i poza jej granicami.

Komisja konsekwentnie stosuje podejście strategiczne do kwestii związanych z migracją w stosunkach ze swoimi partnerami na Wschodzie i Południu; oprócz tego utrwaliła to podejście za pomocą przeglądu europejskiej polityki sąsiedztwa w 2015 r., w wyniku którego migracja i mobilność stanowią jeden z głównych obszarów współpracy. Zważywszy, że poświęcono na ten cel około połowy środków przeznaczonych na kwestie związane z migracją, to taki budżet zapewnia dobre podstawy do realizacji porozumień.

Zwiększanie spójności polityki migracyjnej i rozwojowej jest potrzebne do zapewnienia, aby pomoc rozwojowa pomagała państwom partnerskim w skuteczniejszym zarządzaniu migracjami i aby zachęcała je do skutecznej współpracy w zakresie readmisji nielegalnych migrantów. Do polityki rozwojowej UE należy włączyć zachęty i środki odstraszające, nagradzając te państwa, które wywiązują się z zobowiązań międzynarodowych w zakresie readmisji swoich obywateli; te, które współpracują przy zarządzaniu przepływami nielegalnych migrantów z państw trzecich; jak również te, które dokładają starań, aby odpowiednio przyjąć osoby uciekające przed konfliktem i prześladowaniami. Analogicznie, należy przewidzieć konsekwencje dla tych państw, które nie współpracują w zakresie readmisji i powrotów. To samo powinno dotyczyć polityki handlowej, zwłaszcza w tych obszarach, w których UE oferuje swoim partnerom preferencyjne traktowanie: współpraca w zakresie migracji powinna być brana pod uwagę podczas przyszłej oceny preferencji handlowych w ramach GSP Plus.

Polityki: sąsiedztwa, rozwoju i handlu są uznawane za potencjalnie skuteczne i wykorzystują swój pozytywny wpływ na migrację, ale nie są to jedyne dziedziny polityki, które mają znaczenie dla wspierania porozumień. Żadna z jej dziedzin nie powinna być wyłączona z tego podejścia. Wszystkie unijne polityki – w tym edukacja, badania naukowe, zmiana klimatu, energia, środowisko, rolnictwo – co do zasady powinny być częścią pakietu, tak aby zmaksymalizować siłę argumentów w dyskusjach.

Realizacja porozumień: odpowiednie wsparcie finansowe

Aby osiągnąć cele porozumień, należy jak najefektywniej wykorzystać i uruchomić wszystkie instrumenty finansowe UE i państw członkowskich, stosownie do możliwości i gotowości państw do współpracy w zakresie zarządzania migracjami, a zwłaszcza w skutecznym zapobieganiu nielegalnej migracji i w zakresie readmisji nielegalnych migrantów. Zasadniczo środki przeznaczone na lepsze zarządzanie migracjami w ramach unijnych instrumentów polityki zewnętrznej powinny zostać zwiększone dzięki pełnemu wykorzystaniu innowacyjnych narzędzi zarządzania finansami, takich jak fundusze powiernicze UE czy instrumenty łączone, bądź też możliwości oferowanych przez instrumenty krajowe, regionalne i tematyczne.

Wsparcie finansowe w celu osiągnięcia krótkoterminowych celów porozumień

Wszystkie dostępne instrumenty i zasoby będą wykorzystywane w sposób lepiej ukierunkowany, bardziej skoordynowany, elastyczny i sprawny.

Po pierwsze, w kwestii wykorzystania istniejących instrumentów finansowych ze szczególną uwagą zostaną potraktowane projekty mające na celu poprawę zarządzania migracjami, a projekty umożliwiające państwom trzecim wypełnianie zobowiązań w zakresie readmisji swoich obywateli będą traktowane priorytetowo .

Po drugie, zostaną w pełni wykorzystane istniejące innowacyjne narzędzia finansowe w celu wsparcia natychmiastowych działań określonych w porozumieniach. Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji, regionalny fundusz powierniczy UE w odpowiedzi na kryzys w Syrii oraz kryzysowy fundusz powierniczy UE dla Afryki umożliwiły elastyczniejsze, skoordynowane i szybsze identyfikowanie projektów i przyznawanie finansowania. W ten sposób sfinansowano natychmiastowe działania, wspierające uchodźców i przyjmujące ich społeczności, a także zapewniono zarządzanie migracjami oraz powroty i readmisje poprzez reintegrację i budowanie zdolności. Ten sam schemat zostanie zastosowany w celu realizacji porozumień. Pełne zaangażowanie państw członkowskich jest niezbędne, ponieważ dotychczasowe wsparcie jest zdecydowanie niedostateczne w obliczu istniejących potrzeb, a nie wszystkie państwa członkowskie wzięły w nim udział. Regionalny fundusz powierniczy UE w odpowiedzi na kryzys w Syrii ma docelowo zarządzać budżetem w wysokości 1 mld EUR. Obecnie nieuregulowane zobowiązania państw członkowskich wynoszą łącznie 0,27 mld EUR. Jeśli chodzi o kryzysowy fundusz powierniczy UE dla Afryki, Komisja przeznaczyła 1,8 mld EUR i jest gotowa zwiększyć tę kwotę o kolejne 0,5 mld EUR z rezerwy w ramach EFR (Europejskiego Funduszu Rozwoju), przeznaczając te środki na finansowanie natychmiastowych działań przewidzianych w porozumieniach. Komisja wzywa państwa członkowskie i innych darczyńców do jak najszybszego wniesienia wkładów w porównywalnej łącznej wysokości .