Sprawozdanie specjalne Unijny system certyfikacji 
zrównoważonych 
ekologicznie biopaliw PL 2016  nr 18
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy:  eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-5215-9 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/994326 QJ-AB-16-017-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-5264-7 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/271052 QJ-AB-16-017-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-5272-2 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/6364 QJ-AB-16-017-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Unijny system certyfikacji 
zrównoważonych 
ekologicznie biopaliw
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 18
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów 
działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby 
miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, 
poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę Kontroli I, której przewodniczył członek Trybunału 
Kersti Kaljulaid, zajmującą się takimi obszarami wydatków, jak zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona. Kontrolą kiero -
wał najpierw Jan Kinšt, członek Trybunału, a następnie, na jej końcowym etapie – Bettina Jakobsen, również członek Trybunału. 
W działania kontrolne zaangażowani byli: Alejandro Ballester Gallardo, szef gabinetu; Bernard Moya, attaché; Davide Lingua, 
kierownik; Krzysztof Zalega, koordynator zadania; oraz kontrolerzy: Paul Toulet-Morlane, Joao Nuno Coelho Dos Santos, Felipe 
Andres Miguelez, Zoltan Papp i Paivi Piki. Pomoc sekretariatu zapewniła Murielle Siffert.
Od lewej:  J. N. Coelho Dos Santos, B. Jakobsen, P . Toulet-Morlane, D. Lingua, A. Ballester Gallardo.

03
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz
I–X Streszczenie
1–17 Wstęp
1–3 Definicja biopaliw
4–5 Unijny rynek biopaliw
6–17 Biopaliwa jako odnawialne źródło energii w sektorze transportu UE
6–9 Cel dotyczący udziału energii ze źródeł odnawialnych w transporcie na poziomie 10% do 2020 r.
10–12 Kryteria zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do biopaliw
13–17 Certyfikacja zrównoważonych ekologicznie biopaliw w ramach dobrowolnych systemów zatwierdzonych 
przez Komisję Europejską
18–24 Zakres kontroli i podejście kontrolne
25–71 Uwagi
25–49 Stosowane przez Komisję ramy oceny służącej za podstawę zatwierdzenia nie objęły niektórych 
ważnych aspektów zrównoważonego rozwoju związanych z produkcją biopaliwa
28–29 Nie dopilnowano spełnienia wymogów UE w zakresie ochrony środowiska w odniesieniu do rolnictwa
30–33 Fakultatywne wymogi dotyczące zrównoważonego rozwoju
34–37 Nie uwzględniono wpływu pośrednich zmian użytkowania gruntów
38–42 Niedostateczna weryfikacja źródeł pochodzenia odpadów i pozostałości wykorzystywanych do produkcji 
biopaliw
43–45 Obszary trawiaste o wysokiej bioróżnorodności do niedawna nie były konsekwentnie chronione
46–49 Niedostatecznie uwzględniono zagadnienia dotyczące przejrzystości i zarządzania
50–61 Zabrakło nadzoru nad systemami dobrowolnymi
50–56 Nie nadzorowano odpowiednio działania systemów…
57–61 …a wprowadzanie wymaganych usprawnień w ich procedurach nie było odpowiednio egzekwowane.
04 Spis treści 
62–71 Statystyki dotyczące certyfikowanych zrównoważonych ekologicznie biopaliw mogły zostać 
przeszacowane…
65–66 …ponieważ obejmują one biopaliwa, których zrównoważony charakter nie został zweryfikowany
67–71 …i ponieważ źródło pochodzenia biomasy podwójnie liczonej nie zostało w wystarczającym stopniu 
zweryfikowane
72–80 Wnioski i zalecenia
 Załącznik I – Paliwa i biopaliwa w transporcie – dane w ktoe za 2014 r.
 Załącznik II – Sposoby zarządzania systemami dobrowolnymi
 Załącznik III – Przejrzystość systemów dobrowolnych
 Załącznik IV  – Wymogi dotyczące wzajemnej zgodności
 Odpowiedzi Komisji
05
 Glosariusz
Biodiesel : Biopaliwo na bazie oleju produkowane z reguły z tłuszczów pochodzenia roślinnego, przykładowo 
pochodzących z ziaren rzepaku, ziaren słonecznika, ziaren soi zwyczajnej, czy takich jak olej palmowy. Stosowane jest 
jako dodatek do oleju napędowego w pojazdach silnikowych.
Bioetanol : Biopaliwo na bazie alkoholu produkowane z reguły ze skrobi i upraw cukrowych, przykładowo z pszenicy, 
kukurydzy, jęczmienia lub buraka cukrowego czy trzciny cukrowej, stosowane jako dodatek do benzyny w pojazdach 
silnikowych.
Biomasa : Biomasa to materia organiczna wykorzystywana do produkcji biopaliw. Jest to ulegająca biodegradacji 
część produktów, odpadów i pozostałości pochodzenia biologicznego z rolnictwa (łącznie z substancjami roślinnymi 
i zwierzęcymi), leśnictwa i związanych działów przemysłu, w tym rybołówstwa i akwakultury, a także ulegająca 
biodegradacji część odpadów przemysłowych i miejskich.
Biopaliwa spełniające kryteria zrównoważonego rozwoju : Biopaliwa, które spełniają obowiązkowe kryteria 
zrównoważonego rozwoju określone w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii.
Biopaliwo : Każde paliwo wyprodukowane z surowców pochodzenia roślinnego lub zwierzęcego (określanych jako 
„biomasa”). Bioetanol i biodiesel to dwa najbardziej popularne rodzaje biopaliw.
Cel / „docelowy udział w transporcie na poziomie 10%” : Określony w dyrektywie cel ogólny, zgodnie z którym każde 
państwo członkowskie zapewnia, aby w 2020 r. jego udział energii ze źródeł odnawialnych we wszystkich rodzajach 
transportu wynosił co najmniej 10% końcowego zużycia energii w transporcie w tym państwie członkowskim. Przy 
obliczaniu udziału można uwzględniać tylko biopaliwa zrównoważone ekologicznie.
Certyfikacja : Procedura kontrolna (audyt certyfikacyjny), w ramach której jednostka certyfikująca dokonuje oceny 
warunków wydania certyfikatu podmiotowi gospodarczemu.
Certyfikat : Wydane przez jednostkę certyfikującą poświadczenie stwierdzające, że dany podmiot gospodarczy spełnia 
wymogi zrównoważonego rozwoju dotyczące biopaliw określone w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii.
Dyrekcja Generalna ds. Energii : Dyrekcja Generalna ds. Energii w Komisji Europejskiej odpowiedzialna za 
opracowywanie i wdrażanie polityki energetycznej UE.
Elementy łańcucha dostaw : Podmioty gospodarcze, takie jak gospodarstwa rolne/plantacje, punkty skupu/zbiórki, 
przedsiębiorstwa handlowe / punkty magazynowania, jednostki przetwarzania (młyny, rafinerie, zakłady przetwórstwa), 
przedsiębiorstwa transportowe, podmioty działające na rynku (wprowadzające zrównoważone ekologicznie paliwa na 
rynek).
Eurostat : Urząd statystyczny Unii Europejskiej, będący jedną z dyrekcji generalnych Komisji Europejskiej, zajmujący się 
opracowywaniem dla UE statystyk na szczeblu europejskim, które umożliwiają przeprowadzanie porównań pomiędzy 
krajami i regionami.
Gazy cieplarniane : Gaz cieplarniany to gaz, który przyczynia się do występowania naturalnego efektu cieplarnianego. 
W protokole z Kioto zawarto zestawienie sześciu gazów cieplarnianych uwalnianych do atmosfery w wyniku 
działalności człowieka: dwutlenek węgla (CO2), metan (CH4), tlenek azotu (N20), wodorofluorowęglowodory (HFC), 
perfluorowęglowodory (PFC) i heksafluorek siarki (SF6).
Jednostka certyfikująca : Niezależna firma kontrolna (audytorska) świadcząca usługi certyfikacyjne związane 
z biopaliwami. Jednostka certyfikująca zawiera umowę z systemem dobrowolnym dotyczącą certyfikacji podmiotów 
gospodarczych przy zastosowaniu systemu certyfikacji systemu dobrowolnego. Jednostki certyfikujące wydają 
certyfikaty w imieniu systemów dobrowolnych.
06 Glosariusz 
Konsultant : Wykonawca wybrany przez Komisję Europejską w celu przekazania Komisji oceny systemów dobrowolnych 
dokonanej na podstawie obowiązkowych kryteriów zrównoważonego rozwoju określonych w dyrektywie w sprawie 
odnawialnych źródeł energii oraz sprawozdań na temat wpływu produkcji biopaliw na rozwój zrównoważony pod 
względem społecznym.
Kryteria zrównoważonego rozwoju : Określone w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii kryteria dotyczące 
biopaliw związane z ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych i użytkowaniem gruntów.
Ktoe : Kilotona (tysiąc ton) oleju ekwiwalentnego. Tona oleju ekwiwalentnego (toe) jest miarą wartości opałowej paliwa. 
Jest to jednostka pomiaru energii odpowiadająca ilości energii uwalnianej podczas spalania jednej tony ropy naftowej. 
Eurostat stosuje jednostkę Ktoe do przekazywania informacji o zużyciu biopaliw w transporcie.
Łańcuch dowodowy / łańcuch dostaw : Cały łańcuch produkcji, od rolników wytwarzających surowce do produkcji 
biopaliw aż do producenta biopaliw lub przedsiębiorstwa wprowadzającego je do obrotu. Zob.: elementy łańcucha 
dostaw.
Niezależny audyt : Audyt informacji przekazywanych przez podmioty gospodarcze. Jego celem jest skontrolowanie, 
czy systemy stosowane przez podmioty gospodarcze są dokładne, wiarygodne i zabezpieczone przed nadużyciami. 
Niezależny audyt przeprowadzają jednostki certyfikujące.
Paliwa podlegające podwójnemu liczeniu : Biopaliwa wyprodukowane z odpadów, pozostałości, niespożywczego 
materiału celulozowego oraz z materiału lignocelulozowego, których wkład w realizację celu wykorzystania energii 
ze źródeł odnawialnych we wszystkich rodzajach transportu uznaje się za dwukrotnie większy od ich zawartości 
energetycznej (liczy się jako dwukrotność tej zawartości).
Platforma na rzecz przejrzystości : Zgodnie z dyrektywą w sprawie odnawialnych źródeł energii konieczne jest 
utworzenie platformy internetowej w celu zwiększenia przejrzystości oraz ułatwiania i promowania współpracy między 
państwami członkowskimi, a także w celu podawania do publicznej wiadomości odpowiednich informacji, które zdaniem 
Komisji lub państw członkowskich mają kluczowe znaczenie dla tej dyrektywy i dla osiągnięcia wyznaczonych w niej 
celów.
Podmiot gospodarczy : Przedsiębiorstwo produkujące biomasę lub biopaliwa lub wprowadzające je do obrotu. 
Podmioty gospodarcze są zobowiązane wykazać, że spełniają wymogi zrównoważonego rozwoju, albo na podstawie 
systemu krajowego, albo stosując systemy dobrowolne. Podmioty gospodarcze stanowią część łańcucha dostaw biopaliw.
Podwójne liczenie : Wkład biopaliw wyprodukowanych z odpadów, pozostałości i niespożywczego materiału 
celulozowego w realizację celu wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych w transporcie liczy się jako dwukrotność ich 
zawartości energetycznej.
Pośrednie zmiany użytkowania gruntów : Zmiany użytkowania gruntów zachodzące w sposób pośredni  w wyniku 
przesunięcia popytu generowanego wcześniej przez rynek żywności/paszy/włókna w związku z zapotrzebowaniem na 
biopaliwa.
RED : Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania 
stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 
2003/30/WE (Dz.U. L 140 z 5.6.2009, s. 16).
System dobrowolny : System certyfikacji zgodności z zasadami zrównoważonego rozwoju ustanowiony w celu 
wykazania zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do biopaliw.
System krajowy : Ramy prawne ustanowione przez państwa członkowskie w celu weryfikacji, czy podmioty gospodarcze 
spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju określone w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii.
WPR : Wspólna polityka rolna Unii Europejskiej.
07 Glosariusz 
Zasady wzajemnej zgodności : Spoczywający na rolniku obowiązek dotyczący spełnienia pewnych ogólnych wymogów 
podstawowych w zakresie zarządzania dotyczących środowiska, zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i roślin, 
identyfikacji i rejestracji zwierząt i dobrostanu zwierząt, a także dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
Zatwierdzenie (uznanie) : Zatwierdzenie (uznanie) systemu dobrowolnego przez Komisję na okres 5 lat po 
zweryfikowaniu, czy w danym systemie odpowiednio uwzględniono kryteria zrównoważonego rozwoju i zastosowano 
metodykę bilansu masy oraz czy spełnia on odpowiednie normy wiarygodności i niezależnego audytu zgodnie 
z wymogami dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii.
Zużyty olej kuchenny : Powszechny surowiec wykorzystywany do produkcji zaawansowanych biopaliw.
08
 Streszczenie
I
Zgodnie z dyrektywą w sprawie odnawialnych źródeł energii (RED) od każdego państwa członkowskiego wymaga się 
zapewnienia, aby udział energii ze źródeł odnawialnych we wszystkich rodzajach transportu w 2020 r. wynosił co najmniej 
10% końcowego zużycia energii w transporcie w tym państwie członkowskim. W praktyce, biorąc pod uwagę obecny stan 
rozwoju technicznego i możliwości wykorzystania w transporcie energii ze źródeł alternatywnych, docelowy udział na 
poziomie 10% można osiągnąć tylko poprzez wykorzystanie w dużym stopniu biopaliw.
II
Stosowanie biopaliw powoduje mniejszą emisję gazów cieplarnianych, zwłaszcza CO2, niż w przypadku paliw kopalnych, 
ponieważ ilość dwutlenku węgla wyemitowanego w procesie spalania biopaliwa wynosi tylko tyle, ile w procesie wzrostu 
wchłonęły rośliny, z których wyprodukowano biopaliwo. Zrównoważony charakter biopaliw jako odnawialnego źródła 
energii podważają jednak dodatkowe emisje będące następstwem zmiany użytkowania gruntów.
III
Aby zapewnić ekologicznie zrównoważony charakter biopaliw wprowadzonych na rynek UE, w dyrektywie RED wskazano 
szereg kryteriów zrównoważonego rozwoju, które muszą spełnić podmioty gospodarcze. Ponadto, w celu osiągnięcia 
udziału energii ze źródeł odnawialnych w sektorze transportu na poziomie co najmniej 10%, państwa członkowskie mogą 
wykorzystywać tylko te biopaliwa, których zrównoważony ekologicznie charakter potwierdzono odpowiednim certyfika -
tem. W przypadku większości biopaliw wprowadzonych na rynek UE zrównoważony charakter jest poświadczany przez 
zatwierdzone przez Komisję systemy dobrowolne. Decyzja w sprawie zatwierdzenia danego systemu zachowuje ważność 
przez 5 lat i jest podejmowana po wydaniu pozytywnej oceny procedury certyfikacji w ramach tego systemu.
IV
W ramach kontroli skoncentrowano się na odpowiedzi na pytanie „Czy Komisja i państwa członkowskie ustanowiły wiary -
godny system certyfikacji w odniesieniu do zrównoważonych ekologicznie biopaliw?”. Trybunał stwierdził, że z powodu 
uchybień w procedurze Komisji dotyczącej zatwierdzania systemów dobrowolnych, a następnie nadzoru nad nimi, unijny 
system certyfikacji dotyczący zrównoważonych ekologicznie biopaliw nie jest w pełni wiarygodny.
V
Ustalił także, że oceny przeprowadzone przez Komisję, służące za podstawę do zatwierdzania systemów dobrowolnych, 
nie objęły w sposób adekwatny niektórych ważnych aspektów, niezbędnych do zapewnienia zrównoważonego charak -
teru biopaliw. W szczególności Komisja nie wymagała, aby w ramach systemów dobrowolnych sprawdzano, czy poddany 
procedurze certyfikacji proces produkcji biopaliwa nie ma poważnych negatywnych następstw stanowiących zagrożenie 
społeczno-ekonomiczne, takich jak konflikty dotyczące własności gruntów, przymusowa praca / praca dzieci, złe warunki 
pracy rolników, zagrożenia dla zdrowia i bezpieczeństwa. Ocena ta nie obejmuje też wpływu pośrednich zmian użytko -
wania gruntów na zrównoważony charakter biopaliw. Trybunał dostrzega wprawdzie istnienie trudności technicznych 
w ocenie zmian użytkowania gruntów, jednak brak tej informacji zmniejsza zasadność unijnego systemu certyfikacji 
dotyczącego zrównoważonego rozwoju.
09 Streszczenie 
VI
Poza tym Komisja podjęła decyzje w sprawie zatwierdzenia systemów dobrowolnych, które nie obejmowały odpowied -
nich procedur weryfikacji, czy źródłem produkcji biopaliw z odpadów rzeczywiście były odpady lub czy zgodnie z dyrek -
tywą RED surowce roślinne do produkcji biopaliw uprawiane w Unii Europejskiej spełniają wymogi UE w zakresie ochrony 
środowiska w odniesieniu do rolnictwa.
VII
Niektóre zatwierdzone systemy nie były wystarczająco przejrzyste lub w ich strukturach zarządczych znaleźli się tylko 
przedstawiciele nielicznych podmiotów gospodarczych, co zwiększało ryzyko konfliktu interesów i uniemożliwiało sku -
teczną komunikację z innymi zainteresowanymi stronami.
VIII
Komisja nie nadzoruje funkcjonowania zatwierdzonych systemów dobrowolnych. Ponieważ decyzja w sprawie zatwier -
dzenia jest podejmowana na podstawie przeglądu dokumentacji dotyczącej procedur certyfikacji, ze względu na brak 
nadzoru Komisja nie może upewnić się, czy dany system dobrowolny faktycznie stosuje normy certyfikacji, które zostały 
przedstawione na potrzeby zatwierdzenia. Ponadto Komisja nie ma możliwości wykrycia domniemanych naruszeń prze -
pisów systemu dobrowolnego, ponieważ nie istnieje żaden konkretny system rozpatrywania skarg, a Komisja nie weryfi -
kuje, czy systemy dobrowolne postępują prawidłowo w przypadku otrzymania skarg skierowanych bezpośrednio do nich.
IX
Jeżeli chodzi o osiągnięcie docelowego udziału energii ze źródeł odnawialnych w transporcie na poziomie 10%, państwa 
członkowskie odpowiadają za zapewnienie wiarygodności przekazywanych Komisji statystyk dotyczących zrównoważo -
nych ekologicznie biopaliw. Trybunał stwierdził, że te statystyki mogły zostać zawyżone, ponieważ państwa członkowskie 
mogły podawać jako zrównoważone ekologicznie biopaliwa, których zrównoważony charakter nie został zweryfikowany. 
Wystąpiły także problemy z porównywalnością danych przekazanych przez państwa członkowskie.
X
Na podstawie ustaleń pokontrolnych Trybunał sformułował następujące zalecenia:
1. W ramach przyszłych procedur zatwierdzenia Komisja powinna przeprowadzać bardziej wszechstronną ocenę syste -
mów dobrowolnych w celu dopilnowania, by systemy:
(i) zapewniały ocenę stopnia, w jakim produkcja certyfikowanych biopaliw pociąga za sobą znaczne ryzyko wywo -
łania negatywnych skutków społeczno-ekonomicznych oraz pośrednich zmian użytkowania gruntów; W tym celu 
Komisja powinna wymagać, aby systemy dobrowolne składały raz do roku sprawozdania z czynności certyfikacyj -
nych zawierające informacje dotyczące wspomnianego zagrożenia;
(ii) skutecznie weryfikowały, czy unijni wytwórcy surowców do produkcji biopaliw spełniają wymogi UE w zakresie 
ochrony środowiska w odniesieniu do rolnictwa.
(iii) zapewniały wystarczające dowody na pochodzenie odpadów i pozostałości wykorzystywanych do produkcji 
biopaliw.
10 Streszczenie 
2. W ramach przyszłych procedur zatwierdzenia Komisja powinna ocenić, czy sposób zarządzania systemami dobro -
wolnymi ogranicza ryzyko wystąpienia konfliktu interesów oraz wymagać, aby systemy dobrowolne zapewniały 
przejrzystość.
3. Komisja powinna nadzorować zatwierdzone systemy dobrowolne poprzez:
(i) sprawdzenie, czy stosowane w ramach systemu procedury certyfikacji są zgodne z normami przedstawionymi 
w celu zatwierdzenia systemu,
(ii) wymóg, by w ramach systemów dobrowolnych ustanowiono przejrzyste systemy rozpatrywania skarg;
4. Komisja powinna proponować państwom członkowskim, aby popierały swoje statystyki dowodami na wiarygodność 
zgłoszonych ilości biopaliw.
5. W celu zapewnienia porównywalności statystyk dotyczących zrównoważonych ekologicznie biopaliw oraz zwięk -
szenia poziomu pewności co do wiarygodności danych dotyczących zaawansowanych biopaliw Komisja powinna 
zaproponować państwom członkowskim zharmonizowanie definicji substancji stanowiących odpady.
11
 Wstęp
Definicja biopaliw
01 
Emisja gazów cieplarnianych, w szczególności CO2, jest mniejsza w przypadku biopa -
liw niż w przypadku paliw kopalnych, ponieważ równowartość ilości CO2 uwalnianej 
podczas spalania biopaliwa jest wychwytywana podczas wzrostu roślin stanowią -
cych surowiec do jego produkcji (materiał wyjściowy – rośliny, wchłaniają dwutlenek 
węgla podczas wzrostu)1. Równanie to jednak jest prawdziwe tylko wtedy, gdy nie 
występują dodatkowe emisje spowodowane zmianami użytkowania gruntów, które 
to zmiany mogą być bezpośrednie (przykładowo przy przekształceniu gruntów 
leśnych w grunty rolne następuje uwalnianie zmagazynowanego dwutlenku węgla) 
lub pośrednie (w celu skompensowania wykorzystania upraw roślin spożywczych do 
produkcji biopaliw konieczna jest uprawa na większej powierzchni gruntów rolnych, 
aby zapewnić dostawy żywności). Oznacza to, że poza emisją gazów cieplarnianych 
w wyniku uprawy roślin przeznaczanych do produkcji biopaliw zachodzi dodatkowa 
emisja spowodowana pozyskiwaniem nowych gruntów rolnych i uprawami. Produk -
cja biopaliw z odpadów, pozostałości lub innych rodzajów niespożywczej biomasy 
nie stanowi zagrożenia dla produkcji żywności.
02 
Biopaliwa zdefiniowano w odnośnych aktach prawnych Unii Europejskiej jako „ciekłe 
lub gazowe paliwa dla transportu, produkowane z biomasy”2, to znaczy z ulegających 
biodegradacji produktów rolnych, leśnych lub rybnych, odpadów lub pozostałości 
albo odpadów przemysłowych i miejskich. Obecnie jedynymi biopaliwami produko -
wanymi i stosowanymi w UE w mających znaczenie ilościach są biobenzyna (w tym 
bioetanol) i biodiesel.
03 
W zależności od surowców używanych do produkcji, biopaliwa można określać jako:
– biopaliwa konwencjonalne (pierwszej generacji), wytwarzane głównie z upraw 
rolnych będących także uprawami spożywczymi lub paszowymi (to znaczy prze -
znaczonymi do spożycia przez ludzi lub zwierzęta, np. zboża, trzcina cukrowa, 
buraki i nasiona oleiste),
– biopaliwa zaawansowane (drugiej i trzeciej generacji) wytwarzane z takich su -
rowców jak odpady lub pozostałości, których produkcja nie stanowi bezpośred -
niego zagrożenia dla upraw spożywczych lub paszowych.1 Oznacza to, że emisja gazów 
cieplarnianych, 
w szczególności CO2, 
uwalnianych podczas 
przekształcania biomasy 
w energię (spalanie biopaliwa), 
jest równoważna z ilością CO2 
pochłanianego przez rośliny 
podczas ich cyklów wzrostu.
2 Artykuł 2 lit. i) dyrektywy 
2009/28/WE (dyrektywa RED) 
i artykuł 2 ust. 9 dyrektywy 
98/70/WE Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 
13 października 1998 r. 
odnoszącej się do jakości 
benzyny i olejów napędowych 
oraz zmieniającej dyrektywę 
Rady 93/12/EWG (Dz.U. L 350 
z 28.12.1998, s. 58).
12 Wstęp 
Unijny rynek biopaliw
04 
Zgodnie z danymi Eurostatu3 ilość biopaliwa zużytego w Unii Europejskiej w 2014 r. 
wyniosła łącznie 14 370 ktoe (tysięcy ton oleju ekwiwalentnego), na które złożyło 
się 11 367 ktoe biodiesla (około 4% całości paliwa wykorzystywanego w transporcie) 
i 2637 ktoe biobenzyny (około 0,9% całości paliwa wykorzystywanego w transpor -
cie) (zob. załącznik I ). Najnowsze dane opublikowane przez Komisję4 wskazują, że 
w 2012 r. 79% biodiesla i 71% bioetanolu wykorzystanego w UE wyprodukowano na 
terenie UE. Paliwo importowane pochodziło przede wszystkim z Argentyny i Indone -
zji (biodiesel) oraz ze Stanów Zjednoczonych i Brazylii (bioetanol).
05 
Całkowita powierzchnia użytków rolnych wymagana do wytworzenia surowców 
w celu produkcji biopaliw wykorzystywanych w UE w 2012 r. obejmowała 7,8 mln 
hektarów, w tym 4,4 mln hektarów w UE (3% całkowitej powierzchni gruntów 
uprawnych) i 3,5 mln hektarów poza UE5. Wykorzystanie takich upraw jak kukurydza, 
pszenica, burak cukrowy czy trzcina cukrowa do produkcji biopaliw wywołało obawy 
opinii publicznej przed ryzykiem przerwania upraw i wycofania działek rolnych 
z upraw spożywczych na rzecz produkcji biopaliw.
Biopaliwa jako odnawialne źródło energii w sektorze 
transportu UE
Cel dotyczący udziału energii ze źródeł odnawialnych 
w transporcie na poziomie 10% do 2020 r.
06 
Dyrektywa 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł od -
nawialnych (dyrektywa RED) jest częścią pakietu klimatyczno-energetycznego UE6 
przyjętego przez Radę w dniu 6 kwietnia 2009 r. Nowy pakiet w zakresie energii 
odnawialnej, obejmujący politykę zrównoważonego rozwoju bioenergii do 2030 r., 
ma zostać przedstawiony do 2017 r.7.3 Tabela Eurostatu „SHARES 
2014”, wyniki i wyniki 
szczegółowe, zob. także 
załącznik I  do niniejszego 
sprawozdania.
4 COM(2015) 293 final z dnia 
15 czerwca 2015 r. 
„Sprawozdanie z postępów 
w dziedzinie energii 
odnawialnej”.
5 SWD(2015) 117 final z dnia 
15 czerwca 2015 r. „Technical 
assessment of the EU biofuels 
sustainability and feasibility of 
10% renewable energy in 
transport” [Ocena techniczna 
zrównoważonego charakteru 
biopaliw UE i możliwości 
osiągnięcia docelowego 
udziału w wysokości 10% 
energii ze źródeł odnawial -
nych w transporcie], s. 3.
6 Pakiet do 2020 r. to zbiór 
wiążących przepisów, zob. 
http://ec.europa.eu/clima/
policies/strategies/2020/
index_pl.htm .
7 COM(2015) 572 final z dnia 
18 listopada „Stan unii 
energetycznej w 2015 r.”.
13 Wstęp 
07 
Zgodnie z dyrektywą RED do 2020 r. energia ze źródeł odnawialnych powinna 
stanowić przynajmniej 20% końcowego zużycia energii w UE. Ponadto dyrektywa 
stanowi, że każde „państwo członkowskie zapewnia, aby jego udział energii ze źródeł 
odnawialnych we wszystkich rodzajach transportu w 2020 r. wynosił co najmniej 
10% końcowego zużycia energii w transporcie w tym państwie członkowskim”8. Cel 
ten można osiągnąć poprzez zwiększenie zużycia energii elektrycznej i innych form 
energii ze źródeł odnawialnych w transporcie oraz poprzez wykorzystywanie bio -
paliw obok paliw kopalnych. W praktyce, biorąc pod uwagę obecny stan rozwoju 
technicznego i możliwości wykorzystania w transporcie energii elektrycznej ze źródeł 
odnawialnych lub alternatywnych form energii, ich docelowy udział w transporcie na 
poziomie 10% można osiągnąć tylko poprzez wykorzystanie w dużym stopniu bio -
paliw. W 2014 r. w Unii Europejskiej biopaliwa stanowiły około 5% paliwa wykorzys -
tywanego w transporcie9.
08 
Ponieważ produkcja biopaliw z upraw rolnych stanowi konkurencję dla produkcji 
żywności, w 2015 r. w unijnym prawodawstwie wprowadzono10 ograniczenie, zgodnie 
z którym udział biopaliw produkowanych z upraw rolnych w końcowym zużyciu ener -
gii ze źródeł odnawialnych w sektorze transportu, które do 2020 r. ma sięgnąć 10%, 
nie może przekroczyć pułapu 7%.
09 
Jak odnotowano wcześniej, produkcja biopaliw z odpadów, pozostałości lub innych 
rodzajów niespożywczej biomasy nie stanowi konkurencji dla produkcji żywności. 
W związku z tym dyrektywa RED stanowi, że wkład takich biopaliw w osiągnięcie 
docelowego zużycia energii ze źródeł odnawialnych w transporcie na poziomie 10% 
powinien być liczony podwójnie. Oznacza to, że państwa członkowskie teoretycznie 
mogłyby osiągnąć ten cel, przeznaczając na 5% końcowego zużycia przeznaczyłyby 
biopaliwa wyprodukowane z materiału lignocelulozowego, niespożywczego mate -
riału celulozowego, odpadów i pozostałości. Zgodnie ze statystykami Eurostatu za 
2014 r. udział biopaliw podlegających podwójnemu liczeniu w zgłoszonym całkowi -
tym zużyciu biopaliw w transporcie we wszystkich państwach członkowskich wyniósł 
około 20% (zob. załącznik I ).8 Art. 3 ust. 4 dyrektywy RED.
9 EurObserv’ER „Biofuels 
Barometer”, lipiec 2015 r.
10 Dyrektywa Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
2015/1513 z dnia 9 września 
2015 r. zmieniająca dyrektywę 
98/70/WE odnoszącą się do 
jakości benzyny i olejów 
napędowych oraz zmieniająca 
dyrektywę 2009/28/WE 
w sprawie promowania 
stosowania energii ze źródeł 
odnawialnych (Dz.U. L 239 
z 15.9.2015, s. 1).
14 Wstęp 
Kryteria zrównoważonego rozwoju ustanowione w art. 17 ust. 2–6 dyrektywy RED
a) Ograniczenie emisji gazów cieplarnianych dzięki wykorzystaniu biopaliw wynosi co najmniej 35%.
b) Biopaliwa nie pochodzą z surowców uzyskanych z terenów o wysokiej bioróżnorodności (tj. lasów pierwotnych 
i innych zalesionych gruntów, obszarów chronionych, obszarów trawiastych o wysokiej bioróżnorodności).
c) Biopaliwa nie pochodzą z surowców uzyskanych z terenów zasobnych w pierwiastek węgla, (tj. terenów pod -
mokłych, obszarów zalesionych, torfowisk).
d) Surowce rolne uprawiane w UE i wykorzystywane do produkcji biopaliw są uzyskiwane zgodnie z minimalnymi 
wymogami dotyczącymi zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i z pewnymi wymogami 
podstawowymi w zakresie zarządzania określonymi w WPR.Ramka 1Kryteria zrównoważonego rozwoju w odniesieniu 
do biopaliw
10 
W celu złagodzenia negatywnych dla środowiska skutków bezpośredniej zmiany 
użytkowania gruntów (zob. pkt 1) w dyrektywie RED ustanowiono wymóg spełnia -
nia przez biopaliwa szeregu kryteriów zrównoważonego rozwoju, wymienionych 
w ramce 1 . W dyrektywie RED jest mowa także o innych zagadnieniach, które mogą 
wpłynąć negatywnie na zrównoważony charakter biopaliw, takich jak potencjalne 
negatywne skutki społeczno-ekonomiczne (tj. konflikty dotyczące własności grun -
tów, przymusowa praca / praca dzieci, złe warunki pracy itd.), emisje gazów cieplar -
nianych spowodowane pośrednimi zmianami użytkowania gruntów, zapobieganie 
nadużyciom i przejrzystość w odniesieniu do produkcji biopaliw.
11 
Tylko ekologicznie zrównoważone biopaliwa mogą być brane pod uwagę w kontek -
ście osiągnięcia docelowego udziału energii ze źródeł odnawialnych w transporcie 
na poziomie 10%. Na państwach członkowskich spoczywa obowiązek dopilnowania, 
by na poparcie zgłoszonych ilości paliw można było przedstawić ważne certyfikaty. 
Zadaniem tych państw jest także zgromadzenie odpowiednich danych i przekaza -
nie ich Eurostatowi. W celu zapewnienia, by biopaliwa wprowadzone na rynek UE 
były ekologicznie zrównoważone, państwa członkowskie wymagają od podmiotów 
gospodarczych uczestniczących w łańcuchu dostaw biopaliw wykazania, że spełniają 
one kryteria zrównoważonego rozwoju11. Podmioty mogą wykazać, że ich partie bio -
paliwa spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju, poprzez spełnienie wymogów 
krajowych systemów kontroli lub wykorzystując dobrowolne systemy zatwierdzone 
przez Komisję12.11 Art. 18 ust. 3 dyrektywy RED.
12 Art. 18 ust. 4 dyrektywy RED.
15 Wstęp 
12 
Systemy krajowe przeważnie wymagają certyfikatów wydanych w ramach dobrowol -
nych systemów zatwierdzonych przez Komisję jako dowodu ekologicznie zrównowa -
żonego charakteru lub takie certyfikaty honorują. Co do zasady wszystkie systemy 
krajowe uwzględniają wykorzystanie zatwierdzonych systemów dobrowolnych, 
a w każdym państwie członkowskim funkcjonuje zazwyczaj kilka systemów dobro -
wolnych. W związku z tym większość ekologicznie zrównoważonych biopaliw wpro -
wadzonych na rynek UE jest certyfikowana w ramach systemów dobrowolnych.
Certyfikacja zrównoważonych ekologicznie biopaliw 
w ramach dobrowolnych systemów zatwierdzonych przez 
Komisję Europejską
13 
Systemy dobrowolne to systemy certyfikacji ekologicznie zrównoważonego charak -
teru biopaliw. Są one ustanawiane głównie przez podmioty prywatne. Wiele syste -
mów dobrowolnych opracowały grupy podmiotów gospodarczych i inne zaintere -
sowane strony (w postaci „okrągłych stołów” lub konsorcjów). Istnieją także systemy 
dobrowolne ustanowione przez producentów biopaliw. Systemy dobrowolne mogą 
stosować bardziej rygorystyczne kryteria niż kryteria przedstawione w dyrektywie 
RED oraz kryteria dodatkowe, tj. społeczne lub dostosowane do warunków lokal -
nych, a także kryteria służące promowaniu najlepszych praktyk rolniczych. Mogą 
być w nich także brane pod uwagę dodatkowe aspekty zrównoważonego rozwoju, 
przykładowo dotyczące ochrony gleby, wody i powietrza.
14 
Na potrzeby certyfikacji należy zbadać cały łańcuch produkcji, od rolników wytwa -
rzających surowce aż do producentów biopaliw. Systemy dobrowolne powierzają 
przeprowadzenie kontroli niezależnym audytorom (tj. „jednostkom certyfikującym”, 
którymi są osoby fizyczne lub prawne), którzy poświadczają przestrzeganie kryteriów 
zrównoważonego rozwoju przez podmioty gospodarcze w imieniu danego systemu 
dobrowolnego i zgodnie z umowami zawartymi przez nie z systemami dobrowolny -
mi. Audytorzy jednostek certyfikujących mogą przeprowadzić kontrole dokumentacji 
i kontrole na miejscu rolników, punktów zbiórki biomasy, punktów magazynowania, 
olejarni, roślin, z których produkowane jest biopaliwo i biomasa lub firm handlują -
cych biopaliwami (zob. rys. 1 ).
16 Wstęp Rys. 1Certyfikacja w ramach SD
Legenda : SD – System dobrowolny; JC – jednostka certyfikująca.
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy.
15 
Podmiot produkujący biomasę lub biopaliwa uiszcza koszty certyfikacji na rzecz 
jednostki certyfikującej i opłaty na rzecz systemu dobrowolnego i otrzymuje cer -
tyfikat opatrzony logotypem systemu dobrowolnego. Każdy podmiot gospodarczy 
w łańcuchu upraw i przekształcania biomasy w biopaliwa jest zobowiązany zapew -
nić nabywcom biomasy lub biopaliw informację o certyfikacie, który otrzymał, oraz 
o właściwościach swoich produktów pod względem zrównoważonego rozwoju.Każdy podmiot gospodarczy 
może wybrać JC, od której chce uzyskać certyﬁkat.Jeżeli wymogi dyrektywy RED są spełnione, JC wydaje certyﬁkat każdemu podmiotowi gospodarczemu.
Na podstawie certyﬁkatów wydanych przez JC każdy podmiot gospodarczy może wydawać dowody na spełnienie kryteriów zrównoważonego rozwoju i sprzedawać swoje produkty odbiorcom z kolejnego etapu łańcucha dostaw.RolnikSprze-
dawcaRaﬁneriaJC po zawarciu umowy z SD są uprawnione do wydawania 
certyﬁkatów podmiotom gospodarczym.Certyﬁkacja w ramach SD
SDSD podpisuje umowę z JC, które posiadają odpowiednie 
kwaliﬁkacje do tego, by przeprowadzać kontrole zgodności 
z wymogami dyrektywy RED.
JC1 JC2 JC3 JC4 JC5
Stacja 
benzynowa
17 Wstęp 
16 
Od podmiotu gospodarczego, który uzyskał certyfikację w ramach zatwierdzonego 
systemu dobrowolnego, państwo członkowskie nie może wymagać przedstawiania 
kolejnych dowodów spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju13. Certyfikat wy -
dany przez zatwierdzony system dobrowolny jest zatem ważny we wszystkich pań -
stwach członkowskich. W ramach zatwierdzonych systemów dobrowolnych certyfi -
kowana jest biomasa wyprodukowana w UE, a także importowana z krajów trzecich.
17 
Obowiązkiem Komisji jest zatwierdzanie systemów dobrowolnych. Komisja ma także 
możliwość uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia w przypadku, gdy w danym 
systemie nie wdrożono wszystkich elementów, na których decyzja ta była oparta. 
Decyzje w sprawie zatwierdzenia zachowują ważność przez 5 lat. Pierwsza decyzja 
w sprawie zatwierdzenia została wydana w 2011 r. Do grudnia 2015 r. Komisja zatwier -
dziła 19 systemów dobrowolnych (zob. załącznik II )14.13 Art. 18 ust. 7 dyrektywy RED.
14 Zob. art. 2 ust. 2 każdej decyzji 
w sprawie zatwierdzenia.
18
 Zakres kontroli 
i podejście kontrolne
18 
Biorąc pod uwagę kluczową rolę, jaką odgrywają systemy dobrowolne w weryfikacji 
zrównoważonego charakteru biopaliw, Komisja powinna koniecznie dopilnować, by 
zatwierdzane były tylko wiarygodne systemy dobrowolne. W związku z tym kontrola 
dotyczyła przede wszystkim procedur stosowanych przez Komisję przy zatwierdzaniu 
systemów dobrowolnych (tj. ram oceny służącej za podstawę zatwierdzenia).
19 
Ponadto, ponieważ przy realizacji unijnego celu zakładającego udział biopaliw 
w transporcie na poziomie 10% można brać pod uwagę tylko biopaliwa ekologicznie 
zrównoważone, zasadnicze znaczenie ma to, by gromadzić wiarygodne dane doty -
czące ilości certyfikowanych ekologicznie zrównoważonych biopaliw wprowadzo -
nych do obrotu w każdym państwie członkowskim. Kolejnym zadaniem w ramach 
kontroli było zatem zbadanie, czy zgromadzone przez państwa członkowskie i prze -
kazane Eurostatowi dane dotyczące udziału ekologicznie zrównoważonych biopaliw 
w transporcie były wiarygodne.
20 
Sformułowano następujące pytanie kontrolne:
Czy Komisja i państwa członkowskie ustanowiły wiarygodny system certyfikacji 
w odniesieniu do zrównoważonych ekologicznie biopaliw?
21 
Główne pytanie kontrolne podzielono następnie na następujące pytania 
szczegółowe:
– Czy procedura zatwierdzania systemów dobrowolnych przez Komisję pozwala 
zagwarantować, że certyfikowane biopaliwa są ekologicznie zrównoważone?
– Czy Komisja dopilnowuje, by zatwierdzone systemy dobrowolne funkcjonowały 
zgodnie z zamierzeniami?
– Czy dane krajowe dotyczące udziału biopaliw w całkowitym zużyciu paliw 
w transporcie są wiarygodne?
22 
Kontrola została przeprowadzona w okresie od maja do listopada 2015 r. i objęła 
przeprowadzone przez Komisję oceny na potrzeby zatwierdzenia z lat 2011–2015. 
W Komisji kontrola objęła procedury przetargowe zastosowane w celu wyboru 
konsultanta zewnętrznego mającego wspierać Komisję w ocenie systemów dobro -
wolnych, ocenie i zatwierdzaniu systemów dobrowolnych oraz w dalszym nadzorze 
systemów dobrowolnych przez Komisję.
19 Zakres kontroli i podejście kontrolne 
23 
Wizyty kontrolne odbyły się także w czterech państwach członkowskich (we Francji, 
w Niemczech, Polsce i Zjednoczonym Królestwie). Wybrano te państwa, ponieważ 
produkują one lub zużywają największe ilości biopaliw. Kontrola w tych państwach 
członkowskich dotyczyła przede wszystkim systemów stosowanych do gromadzenia 
i weryfikacji danych dotyczących zużycia ekologicznie zrównoważonych biopaliw, 
które państwa członkowskie przekazują do publikacji w statystykach Eurostatu.
24 
Systemy dobrowolne i związane z nimi jednostki certyfikujące nie są beneficjentami 
żadnych płatności unijnych i w związku z tym nie podlegają kontroli Europejskiego 
Trybunału Obrachunkowego. W związku z tym badanie, czy zatwierdzone systemy 
dobrowolne funkcjonują w sposób skuteczny oraz czy ich certyfikaty spełniania kry -
teriów zrównoważonego rozwoju są wiarygodne nie należy do kompetencji Trybuna -
łu. Administratorzy systemów zgodzili się jednak udostępnić kontrolerom Trybunału 
podczas wizyt informacyjnych informacje z zakresu ich działalności i organizacji. 
Kontrolerzy przeprowadzili także podobne wizyty w certyfikowanych podmiotach 
w łańcuchu produkcyjnym biopaliw.
20
 Uwagi
15 Art. 17 ust. 1 i 6 dyrektywy 
RED.
16 Te wymogi i zasady stanowią 
część tak zwanych „wymogów 
wzajemnej zgodności”. Zob. 
załącznik IV  do niniejszego 
sprawozdania.Stosowane przez Komisję ramy oceny służącej 
za podstawę zatwierdzenia nie objęły niektórych 
ważnych aspektów zrównoważonego rozwoju 
związanych z produkcją biopaliwa
25 
Biorąc pod uwagę, że duża ilość biopaliwa jest certyfikowana w ramach systemów 
dobrowolnych i że tylko systemy dobrowolne zatwierdzone przez Komisję mogą 
być źródłem ważnych certyfikatów spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwo -
ju, zasadnicze znaczenie ma to, by decyzje w sprawie zatwierdzenia opierały się na 
kompletnej i gruntownej ocenie norm certyfikacji stosowanych w ramach systemów 
dobrowolnych oraz zarządzania tymi systemami. Ponadto w celu zapewnienia, by 
w ramach systemu dobrowolnego certyfikaty przyznawane były rzeczywiście zrów -
noważonym ekologicznie biopaliwom, proces zatwierdzania powinien obejmować 
ocenę wszystkich istotnych aspektów zrównoważonego rozwoju związanych z pro -
dukcją biopaliw.
26 
Jak już stwierdzono, oceny systemów dobrowolnych przeprowadzane były w imie -
niu Komisji przez zewnętrznego wykonawcę na podstawie procedur uzgodnionych 
wcześniej z Komisją (ramy oceny służącej za podstawę zatwierdzenia). Wybór ze -
wnętrznego wykonawcy przez Komisję opierał się na rzetelnych kryteriach i ogólnie 
rzecz biorąc był zgodny z odpowiednimi przepisami rozporządzenia finansowego 
mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Unii Europejskiej. Badanie dokonanej 
przez konsultanta oceny czterech systemów dobrowolnych wykazało, że poprawnie 
zastosowano w nich ramy oceny uzgodnione z Komisją.
27 
Trybunał ocenił także, czy ramy oceny służącej za podstawę zatwierdzenia pozwoliły 
na dogłębne zbadanie zrównoważonego charakteru produkcji biopaliw, i stwierdził, że 
obejmują one tylko kryteria zrównoważonego rozwoju określone w dyrektywie RED. 
W związku z tym w ocenie nie uwzględniono innych ważnych aspektów niezbędnych do 
zagwarantowania zrównoważonego charakteru biopaliw.
Nie dopilnowano spełnienia wymogów UE w zakresie 
ochrony środowiska w odniesieniu do rolnictwa
28 
W dyrektywie RED ustanowiono kryterium zrównoważonego rozwoju15 polegające na 
spełnieniu przez surowce uprawiane w UE wymogów środowiskowych i zasad dobrej kul -
tury rolnej zgodnej z ochroną środowiska określonych w WPR16. Trybunał ustalił, że przed 
podjęciem decyzji w sprawie zatwierdzenia Komisja nie sprawdziła, czy w ramach syste -
mów dobrowolnych weryfikowano przestrzeganie tych wymogów i zasad przez produ -
centów surowców do wytwarzania biopaliw (rolników). W rezultacie Trybunał stwierdził, 
że w przypadku trzech z czterech zbadanych systemów dobrowolnych stosowane przez 
nie normy nie pozwoliły na skuteczną i kompleksową weryfikację spełnienia tego kryte -
rium zrównoważonego rozwoju. Systemy te opierały się na wynikach kontroli przeprowa -
dzonych przez organy krajowe w ramach WPR, lecz nie miały dostępu do wyników takich 
kontroli (zob. ramka 2 ).
21 Uwagi 
29 
Warto zauważyć, że w swoich sprawozdaniach rocznych Trybunał systematycznie 
zwraca uwagę na przypadki niespełniania wymogów UE w zakresie ochrony środowi -
ska przez rolników (zob. pkt 28)17.
Fakultatywne wymogi dotyczące zrównoważonego rozwoju
30 
Dyrektywa RED18 wspomina o pewnych aspektach produkcji biopaliw dotyczących 
zrównoważonego rozwoju, które nie są określone jako wymogi obowiązkowe. Przy -
kładowo nie określono wiążących kryteriów, które mogłyby zagwarantować, że unij -
na produkcja biopaliw nie wywoła negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. 
Możliwość wywołania takich negatywnych skutków nie jest zatem oceniana w ra -
mach procedury zatwierdzenia systemów dobrowolnych przez Komisję. Produkcja 
biopaliw może jednak stanowić zagrożenie dla lokalnych społeczności i spowodować 
szkody dla ogółu społeczeństwa. Wśród głównych problemów, jakie należy rozwią -
zać, można wymienić konflikty dotyczące własności gruntów, przymusową pracę / 
pracę dzieci, złe warunki pracy i zagrożenia dla zdrowia i bezpieczeństwa19.Przykłady dobrych i złych praktyk dotyczących weryfikacji spełnienia 
wymogów UE w zakresie ochrony środowiska
Tylko w przypadku jednego skontrolowanego systemu dobrowolnego ustanowiono obowiązek kompletnej i kom -
pleksowej weryfikacji spełnienia tych wymogów. W odnośnych przepisach wyraźnie zaznaczono, że niezbędne jest 
kontrolowanie spełniania wymogów UE w zakresie ochrony środowiska przez rolników. Zgodnie z obowiązującym 
w tym systemie „regulaminem przeprowadzania audytów” jednostki certyfikujące są zobowiązane do sprawdzania, 
czy gospodarstwa rolne spełniają wymogi zrównoważonego rozwoju określone w dyrektywie RED.
Jeżeli chodzi o pozostałe trzy systemy dobrowolne, zgodnie z ich zasadami albo przewidziano niepełne procedury 
(listy kontrolne), które nie uwzględniały wszystkich wymogów UE w zakresie ochrony środowiska w odniesieniu do 
rolnictwa określonych w dyrektywie RED, albo zezwalano na sprawdzenie wzajemnej zgodności jedynie na pod -
stawie oświadczeń własnych rolników, albo opierano się na kontrolach przeprowadzonych przez organy krajowe 
odpowiedzialne za wzajemną zgodność w ramach systemu kontroli WPR, mimo że podczas certyfikacji rolników 
przedstawiciele systemów dobrowolnych nie mają dostępu do wyników tych kontroli.Ramka 2
17 Sprawozdanie roczne 
Trybunału za 2014 r., pkt 7.22 
i 7.33 (Dz.U. C 373 z 10.11.2015).
18 Art. 17 ust. 7.
19 Zagrożenia związane 
z produkcją biopaliw zostały 
przedstawione przykładowo 
w „2050 Criteria Overview” 
[Przegląd kryteriów 2050] 
w „WWF Report, September 
2012” [sprawozdanie WWF 
z września 2012], http://assets.
worldwildlife.org/
publications/458/files/
original/2050_criteria_final_
low_res_online_viewing.
pdf ?1348517472 .
22 Uwagi 
31 
Konsultant oceniający systemy dobrowolne w lipcu 2012 r. przedstawił Komisji me -
todykę oceny pod kątem uwzględniania przez systemy dobrowolne fakultatywnych 
wymogów dotyczących zrównoważonego rozwoju. Mimo to do tej pory Komisja nie 
zastosowała tej metodyki. W rezultacie systemy dobrowolne nie były zobowiązane 
do uwzględnienia fakultatywnych wymogów dotyczących zrównoważonego roz -
woju w zasadach, które przedkładały Komisji na potrzeby zatwierdzenia. Trybunał 
ustalił jednak, że w jednym z czterech skontrolowanych systemów ustanowiono 
procedury certyfikacji obejmujące weryfikację skutków społeczno-gospodarczych 
(zob.  ramka 3 ).
20 Art. 17 ust. 7, akapit drugi.
21 COM(2013) 175 final wraz 
z SWD (2013) 102 final 
i COM(2015) 293 final wraz 
z SWD(2015) 117 final. Trybunał 
przeanalizował zarówno 
dokumenty COM, jak i SWD.Ramka 3Przykład dobrych praktyk w zakresie weryfikacji aspektów rozwoju 
zrównoważonego pod względem społecznym
W celu zapewnienia zrównoważonej produkcji biomasy, rzetelnej pod względem środowiskowym i społecznym, 
ustanowiono normę systemu dobrowolnego dotyczącą ekologicznie zrównoważonej produkcji, która ma na celu 
nie tylko zapobieganie szkodom ekologicznym, lecz także zapewnienie właściwych warunków pracy i ochronę 
zdrowia pracowników w gospodarstwach. Dotyczy to ochrony gleby, wody i powietrza, a także zapewniania bez -
piecznych warunków pracy (poprzez kształcenie i szkolenie, stosowanie odzieży ochronnej i odpowiedniej, szybkiej 
pomocy w razie wypadków) i poszanowania praw człowieka, praw pracowniczych i praw własności gruntu. Zgodnie 
z zasadami systemu produkcja biomasy musi promować odpowiedzialne warunki pracy oraz zdrowie, bezpieczeń -
stwo i dobrostan pracowników, a także musi być oparta na odpowiedzialnych relacjach społecznych.
32 
Zgodnie z wymogami dyrektywy RED co dwa lata Komisja przedstawia Parlamentowi 
Europejskiemu i Radzie sprawozdania dotyczące wpływu zwiększonego popytu na 
biopaliwa na zrównoważony rozwój społeczny w UE i w państwach trzecich, wpływu 
polityki UE w zakresie biopaliw na dostępność żywności w przystępnych cenach, 
zwłaszcza dla ludzi żyjących w krajach rozwijających się, oraz ogólniejszych kwestii 
rozwojowych. W swoich sprawozdaniach Komisja musi także uwzględniać poszano -
wanie praw użytkowania gruntów oraz krajowe środki podjęte w celu ochrony gleby, 
wody i powietrza20. Trybunał odnotował, że co prawda wymóg dotyczący sprawo -
zdawczości nie może zrekompensować braku systematycznej certyfikacji dotyczącej 
tych aspektów zrównoważonego rozwoju, jednak może dać ogólne pojęcie o znacze -
niu tych zagadnień.
33 
Dotychczas Komisja przedłożyła dwa sprawozdania21. Trybunał uważa jednak, że 
ich użyteczność jest ograniczona, ponieważ jak wykazano w  ramce 4  zawierają one 
niepełne informacje i niejasne wnioski. Sprawozdania te nie zawierają danych wystar -
czających do tego, by ocenić, jak zapotrzebowanie na biopaliwa wpływa na zrówno -
ważony rozwój społeczny, ani by zaproponować działania naprawcze tam, gdzie jest 
to konieczne.
23 Uwagi Ramka 4Przykłady niewystarczających informacji w sprawozdaniach Komisji dotyczących 
negatywnego wpływu produkcji biopaliw na społeczne aspekty rozwoju
W sprawozdaniu Komisji za 2013 r. nie uwzględniono „ogólniejszych kwestii rozwojowych w krajach rozwijających 
się”22 (przykładowo kwestii rozwoju obszarów wiejskich i rozwoju społecznego, takich jak dobrobyt na danym 
obszarze, dobrobyt społeczny i dostęp do energii, rozwój potencjału i transfer technologii). Ocena warunków pracy 
zawarta w sprawozdaniu wprowadzającym23 opiera się jedynie na statusie ratyfikacji konwencji międzynarodowej 
przez kraje eksportujące biopaliwa do UE.
W sprawozdaniach tych nie ocenia się warunków pracy pod względem wynagrodzenia, bezpieczeństwa zdrowia 
(w tym narażenia na działanie substancji chemicznych), treści umów ani wpływu na pracowników poszczególnych 
płci.
W sprawozdaniu Komisji za 2015 r. w ogóle nie uwzględniono „ogólniejszych kwestii rozwojowych w krajach 
rozwijających się”. W sprawozdaniu, które posłużyło za jego podstawę, zawarto niejasny wniosek, że „co do zasa -
dy produkcja biopaliw może mieć pozytywny lub negatywny wpływ na ogólniejsze kwestie rozwojowe w krajach 
rozwijających się”24.
22 Przepisy dyrektywy RED zawierają wymóg sporządzania sprawozdań na temat „ogólniejszych kwestii rozwojowych w krajach rozwijających się”, 
choć nie określają, jakie to dokładnie kwestie.
23 ECOFYS i in., „Renewable energy progress and biofuel sustainability” [Postępy w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych i zrównoważonej 
produkcji biopaliw], 2012.
24 ECOFYS i in., „Renewable energy progress and biofuel sustainability” [Postępy w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych i zrównoważonej 
produkcji biopaliw], 2014, s. 173.
Nie uwzględniono wpływu pośrednich zmian użytkowania 
gruntów
34 
Produkcja biomasy zwyczajowo odbywa się na gruntach uprawnych, które wcześniej 
były użytkowane do produkcji rolnej na potrzeby wytwarzania żywności i paszy. 
Ponieważ tego rodzaju produkcja rolna jest wciąż niezbędna, może być częściowo 
przenoszona na grunty, które nie były wcześniej gruntami uprawnymi, takie jak 
użytki zielone czy grunty leśne. Proces ten jest nazywany pośrednią zmianą użytko -
wania gruntów. Grozi on utratą efektów ograniczenia emisji gazów cieplarnianych 
uzyskanego dzięki zwiększonemu zużyciu biopaliw, ponieważ użytki zielone i lasy 
pochłaniają duże ilości CO2. W wyniku przekształcania tego rodzaju gruntów w grun -
ty uprawne zawartość CO2 w atmosferze może się zwiększyć, ponieważ może ono 
doprowadzić do znacznych dodatkowych emisji gazów cieplarnianych.
24 Uwagi 
35 
Znaczenie oceny wpływu pośredniej zmiany użytkowania gruntów podkreślono 
w ocenie śródokresowej dyrektywy RED25, odnotowując, że biopaliwa mogą dopro -
wadzić do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, lecz skala tego ograniczenia 
zależy w dużym stopniu od rodzaju wykorzystanych surowców oraz od tego, czy 
wzięto pod uwagę niejasne skutki pośrednich zmian użytkowania gruntów. Jeżeli 
fakt ten zostanie uwzględniony, niektóre biopaliwa, takie jak biopaliwa produkowane 
z odpadów i pozostałości lub trzciny cukrowej, mogą doprowadzić do dużego ograni -
czenia emisji, zaś inne, przykładowo produkowane z roślin uprawnych, w niektórych 
przypadkach mogą doprowadzić nawet do wyraźnego zwiększenia emisji gazów 
cieplarnianych.
36 
Zgodnie z dyrektywą RED od dostawców biomasy i biopaliw nie wymaga się jednak 
wliczania emisji gazów cieplarnianych związanych z pośrednią zmianą użytkowania 
gruntów do poziomu ograniczeń emisji gazów cieplarnianych26. W efekcie wpływ 
tej zmiany na ekologicznie zrównoważony charakter biopaliw nie jest uwzględniany 
w procedurze oceny i zatwierdzenia systemów dobrowolnych.
37 
Trybunał dostrzega istnienie trudności technicznych w ocenie wpływu pośredniej 
zmiany użytkowania gruntów na emisje gazów cieplarnianych (głównie brak me -
todyki obliczania poziomu emisji wynikających z tej zmiany, mogących zachodzić 
na całym świecie, a niekoniecznie tylko na obszarach, gdzie produkuje się biomasę 
i biopaliwa). W zmienionej dyrektywie RED27 odpowiedzią na ten problem jest ogra -
niczenie do 7% udziału biopaliw produkowanych z upraw spożywczych, które mogą 
być zaliczone na poczet realizacji celu końcowego zużycia energii w 2020 r. oraz 
wprowadzenie dodatkowych obowiązków sprawozdawczych dla państw członkow -
skich i Komisji28. W czasie przeprowadzania kontroli nie były dostępne informacje na 
temat źródeł, z jakich może korzystać Komisja do celów sprawozdawczości na temat 
pośredniej zmiany użytkowania gruntów.
Niedostateczna weryfikacja źródeł pochodzenia odpadów 
i pozostałości wykorzystywanych do produkcji biopaliw
38 
Biopaliwa produkowane z odpadów i pozostałości, takie jak biodiesel produkowany 
ze zużytego oleju kuchennego, uważane są za bardziej korzystne dla środowiska, po -
nieważ ich pozyskiwanie nie stanowi konkurencji dla produkcji żywności w zakresie 
wykorzystania gruntów rolnych.25 CE Delft i in., „Mid-term 
Evaluation of the Renewable 
Energy Directive. A study in 
the context of REFIT 
programme” [Śródokresowa 
ocena dyrektywy w sprawie 
energii odnawialnej. Badanie 
w ramach programu REFIT], CE 
Delft, kwiecień 2015 ( www.
cedelft.eu ).
26 Zgodnie z art. 3 dyrektywy 
(UE) 2015/1513, zmieniającej 
dyrektywę RED, Komisja jest 
zobowiązana do 
przedstawiania Parlamentowi 
i Radzie, najpóźniej do dnia 
31 grudnia 2016 r., 
sprawozdania zawierającego, 
między innymi, ocenę 
„najlepszych dostępnych 
dowodów naukowych 
dotyczących emisji gazów 
cieplarnianych wynikających 
z pośredniej zmiany 
użytkowania gruntów, które to 
emisje związane są 
z produkcją biopaliw”.
27 Dyrektywa (UE) 2015/1513.
28 W załączniku VIII do 
zmienionej dyrektywy RED 
przedstawiono tymczasowe 
szacowane emisje wynikające 
z pośredniej zmiany 
użytkowania gruntów, które 
państwa członkowskie 
i Komisja są zobowiązane 
uwzględnić do celów 
sprawozdawczości.
25 Uwagi 
39 
Możliwość podwójnego liczenia biopaliw wyprodukowanych z odpadów i pozosta -
łości doprowadziła do sytuacji, w której biodiesel produkowany ze zużytego oleju 
kuchennego (zob. pkt 9) „jest często sprzedawany po wyższej cenie niż biodiesel 
produkowany z oleju roślinnego”29. To z kolei doprowadziło do powstania ryzyka 
zafałszowywania oleju spożywczego w celu sprzedawania go jako zużytego oleju 
kuchennego. Ryzyko to odnotowano w przeprowadzonym niedawno badaniu30, 
w którym znalazły odzwierciedlenie obawy podmiotów gospodarczych i innych zain -
teresowanych podmiotów dotyczące „ryzyka nadużycia polegającego na sprzedawa -
niu spożywczego oleju roślinnego jako zużytego oleju kuchennego”.
40 
Zasadnicze znaczenie miało zatem to, by Komisja w ramach procesu zatwierdzenia 
oceniała procedury systemów dobrowolnych w celu zagwarantowania, że biopaliwa 
produkowane z odpadów rzeczywiście pochodzą z odpadów. Trybunał wykrył jed -
nak, że nie miało to miejsca, ponieważ Komisja nie oceniała, czy systemy dobrowolne 
sprawdzają pochodzenie odpadów wykorzystywanych do produkcji biopaliw.
41 
W październiku 2014 r. Komisja przyznała, że w ramach systemów dobrowolnych nie 
są przedstawiane wystarczające dowody na pochodzenie odpadów (przykładowo 
pochodzenie z restauracji w przypadku zużytego oleju kuchennego) oraz skiero -
wała wytyczne do wszystkich zatwierdzonych systemów. W wytycznych zasuge -
rowano opracowanie w ramach systemów szczegółowych procedur kontroli, które 
pozwoliłyby na weryfikację pochodzenia odpadów i pozostałości, „tj. podmiotów 
gospodarczych, w których powstaje materiał odpadów lub pozostałości”. W wytycz -
nych wskazano, że w odniesieniu do odpadów i pozostałości istnieje „realne ryzyko 
nadużycia” wynikające z zachęt gospodarczych (przykładowo tam, gdzie „cena, jaką 
można uzyskać za surowce zgłoszone jako odpady lub pozostałości jest wyższa niż 
cena produktu nieprzetworzonego”31).
42 
Oznacza to, że od 2011 r., gdy Komisja zatwierdziła pierwsze systemy dobrowolne, 
przynajmniej do 2014 r., certyfikacja biopaliw deklarowanych jako wyprodukowane 
z odpadów, a zatem liczonych podwójnie na poczet realizacji celów krajowych, nie 
opierała się na odpowiedniej weryfikacji pochodzenia wykorzystanych do produkcji 
odpadów. W wyniku kontroli wykryto uchybienia w zakresie nadzoru nad systemami 
dobrowolnymi (zob. pkt 50–56) oraz egzekwowania wymogów ustanowionych w wy -
tycznych (zob. pkt 57 i 58). W związku z tym Trybunał nie może uznać, że weryfikacja 
istotnie się poprawiła.29 Pismo Komisji Europejskiej na 
temat weryfikacji łańcucha 
dowodowego biopaliw 
produkowanych z odpadów 
i pozostałości przetwarzania 
z 10.10.2014 r., s. 2, pkt 5.
30 ECOFYS i in., „Trends in the 
UCO market” [Trendy na rynku 
zużytych olejów kuchennych], 
2013, s. 2.
31 Wytyczne z 10.10.2014, s.2.
26 Uwagi 
Obszary trawiaste o wysokiej bioróżnorodności do niedawna 
nie były konsekwentnie chronione
43 
Kryterium zrównoważonego rozwoju ustanowione w dyrektywie RED32 dotyczyło 
„obszarów trawiastych o wysokiej bioróżnorodności” (łącznie z gatunkami zagrożo -
nymi i wrażliwymi na tym terenie)33. Aby wyegzekwować spełnienie tego kryterium 
Komisja musiała ustanowić34 „kryteria i zasięgi geograficzne w celu ustalenia, które 
obszary trawiaste kwalifikują się jako obszary trawiaste o wysokiej bioróżnorodności”. 
Definicja ta została ustanowiona przez Komisję w grudniu 2014 r.35 i obowiązuje od 
1 października 2015 r., chociaż państwa członkowskie były zobowiązane do wdroże -
nia dyrektywy RED do 5 grudnia 2010 r.
44 
Mimo późnego ustanowienia definicji obszarów trawiastych o wysokiej bioróżno -
rodności niektóre systemy dobrowolne domyślnie spełniały to kryterium już od 
początku działalności certyfikacyjnej, gdyż zabraniały jakiegokolwiek przekształcania 
obszarów trawiastych. Przykładowo, trzy z czterech zbadanych systemów dobro -
wolnych stanowią, że „dopóki Komisja nie ustanowi definicji obszarów trawiastych 
o wysokiej bioróżnorodności, kryteriów ich identyfikacji i obszarów geograficznych, 
na których występują, niedozwolone jest wszelkie przekształcanie obszarów trawia -
stych w styczniu 2008 r. lub po tej dacie”. W przypadku innych systemów w procesie 
zatwierdzenia nie uwzględniono aspektu „obszaru trawiastego o wysokiej bioróżno -
rodności”, co oznacza, że certyfikat spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju 
wydany w ramach tych programów przed 1 października 2015 r. nie obejmował 
weryfikacji, czy surowce pozyskiwano z takich obszarów. W związku z tym Komisja 
podejmowała decyzję o „częściowym zatwierdzeniu”, wyraźnie wyłączając to kryte -
rium zrównoważonego rozwoju.
45 
Dotychczas na takich warunkach decyzję o częściowym zatwierdzeniu podjęto 
w stosunku do trzech z 19 zatwierdzonych systemów dobrowolnych. W konsekwencji 
systemy te poświadczały zrównoważony charakter biopaliw, choć nie sprawdzono, 
czy potrzebne do ich produkcji surowce zostały wyprodukowane po przekształceniu 
obszarów trawiastych mogących być obszarami trawiastymi o wysokiej bioróżnorod -
ności. Mimo że systemy te nie dają wystarczającej pewności co do zrównoważonego 
charakteru biopaliw, kontrolerzy wykryli, że wydawane w ich ramach certyfikaty trak -
towano jak świadectwo uwzględniające kryteria zrównoważonego rozwoju określone 
w dyrektywie RED. Oznacza to przykładowo, że biopaliwa, w odniesieniu do których 
wydano certyfikaty w ramach tych systemów, zostały wzięte pod uwagę przy okreś -
laniu stopnia realizacji celu polegającego na udziale energii ze źródeł odnawialnych 
w transporcie do 2020 r. na poziomie 10%.32 Art. 17 ust. 3 lit. c)
33 Obszary trawiaste o wysokiej 
bioróżnorodności różnią się 
w zależności od stref 
klimatycznych i mogą 
obejmować, między innymi, 
wrzosowiska, pastwiska, łąki, 
sawanny, stepy, formacje 
krzewiaste, tundry i prerie – 
motyw 3 rozporządzenia 
Komisji (UE) nr 1307/2014 
z dnia 8 grudnia 2014 r. 
w sprawie określenia 
kryteriów i zasięgów 
geograficznych obszarów 
trawiastych o wysokiej 
bioróżnorodności do celów 
art. 7b ust. 3 lit. c) dyrektywy 
98/70/WE Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
odnoszącej się do jakości 
benzyny i olejów napędowych 
oraz art. 17 ust. 3 lit. c) 
dyrektywy Parlamentu 
Europejskiego i Rady 2009/28/
WE w sprawie promowania 
stosowania energii ze źródeł 
odnawialnych (Dz.U. L 351 
z 9.12.2014, s. 3).
34 Art. 17 ust. 3, akapit drugi 
dyrektywy RED, w wersji 
mającej zastosowanie do 
września 2015 r.
35 Rozporządzenie (UE) 
nr 1307/2014.
27 Uwagi 
Niedostatecznie uwzględniono zagadnienia dotyczące 
przejrzystości i zarządzania
46 
Poza wspomnianymi kwestiami dotyczącymi zrównoważonego rozwoju, stosowana 
przez Komisję procedura oceny i zatwierdzenia nie obejmowała również sposobu 
zarządzania systemami dobrowolnymi (kierownictwa i kwalifikacji personelu). Spo -
sób zarządzania systemami dobrowolnym i techniczne możliwości jego personelu 
mają znaczny wpływ na solidny charakter norm i ich należyte wdrażanie. Przejrzyste 
zarządzanie, zapewniające odpowiednią reprezentację zainteresowanych stron oraz 
rzetelną wiedzę fachową po stronie kadry zarządzającej i pozostałych pracowników, 
zwiększa prawdopodobieństwo poprawnego wdrożenia norm w terenie i ogranicza 
ryzyko faworyzowania konkretnych interesów niektórych podmiotów zajmujących 
się biopaliwami. Jeżeli zarządzanie systemem dobrowolnym znajduje się w rękach 
przedstawicieli tylko kilku podmiotów gospodarczych, zwiększa się ryzyko konfliktu 
interesów, a co za tym idzie również nieskutecznej weryfikacji przestrzegania norm 
systemu. Podobnie, jeżeli możliwości techniczne kadry zarządzającej systemem 
dobrowolnym i związanych z nim pracowników są niewielkie, wzrasta zagrożenie, że 
kontrola jakości przeprowadzana przez jednostkę certyfikującą nie da pewności co 
do tego, czy podmioty gospodarcze przestrzegają norm systemu.
47 
Na podstawie ogólnie dostępnych informacji Trybunał zbadał przejrzystość i za -
rządzanie w 19 zatwierdzonych systemach dobrowolnych (zob. załączniki II  i III). 
Kontrolerzy rozróżnili pięć rodzajów systemów: systemy dobrowolne ustanowione 
jako stowarzyszenie pojedynczych zainteresowanych osób lub podmiotów, systemy 
dobrowolne ustanowione jako konsorcjum organizacji lub stowarzyszeń, systemy 
dobrowolne ustanowione przez organy publiczne, systemy dobrowolne ustanowione 
przez spółki prywatne oraz narzędzie do obliczeń poziomu emisji gazów cieplar -
nianych, którym zarządza instytut badawczy i które zatwierdzono tylko jako system 
pomiaru ograniczeń emisji gazów cieplarnianych.
48 
Dokonana przez Trybunał analiza przedstawiona w  załączniku II  potwierdza, że co 
do zasady przejrzystość zarządzania jest większa w przypadku systemów dobro -
wolnych opartych na „otwartym” członkostwie oraz systemów powołanych przez 
organy publiczne niż w przypadku systemów opartych na spółkach prywatnych lub 
konsorcjach, które na ogół udostępniają mniej informacji. W przypadku jednego 
systemu dobrowolnego nie stwierdzono nawet istnienia strony internetowej. Według 
publicznie dostępnych informacji w przypadku systemów dobrowolnych opartych na 
spółkach nie stworzono specjalnych organów ani procedur zarządczych, a systemami 
kieruje obecny zarząd i personel tych spółek. Zdaniem kontrolerów takie mechaniz -
my zarządzania stwarzają większe ryzyko konfliktu interesów.
28 Uwagi 
49 
Do organów zarządczych niektórych systemów dobrowolnych należą różne grupy 
zainteresowanych podmiotów, takie jak producenci, handlowcy, ekolodzy, badacze 
itd. Jest to przykład dobrych praktyk, ponieważ reprezentacja różnych grup intere -
sów zapewnia bardziej zrównoważony proces podejmowania decyzji, a także bardziej 
kompleksowy rozwój norm systemu i szerszy nadzór nad ich wdrażaniem.
Zabrakło nadzoru nad systemami dobrowolnymi
Nie nadzorowano odpowiednio działania systemów…
50 
Systemy dobrowolne są zatwierdzane na podstawie przeglądu dokumentacji do -
tyczącej norm certyfikacji i procedur, które mają być stosowane po zatwierdzeniu. 
W związku z tym Trybunał jest zdania, że nadzór nad działalnością systemów dobro -
wolnych ma podstawowe znaczenie, jeżeli chodzi o wiarygodne poświadczenie, że 
certyfikaty dotyczące zrównoważonego rozwoju są wydawane zgodnie z normami 
przedstawionymi na potrzeby zatwierdzenia.
51 
Na podstawie przepisów dyrektywy RED Komisja nie jest zobowiązana do sprawo -
wania nadzoru nad systemami dobrowolnymi. Kontrolerzy stwierdzili, że Komisja po 
wydaniu decyzji w sprawie zatwierdzenia systemów dobrowolnych nie sprawuje nad 
nimi nadzoru (zob. pkt 57). Według Komisji jedyny instrument kontroli, jaki ma ona 
do swojej dyspozycji, to uchylenie decyzji w sprawie zatwierdzenia danego syste -
mu w przypadku, gdy uzyska ona dowody na to, że w systemie nastąpiło poważne 
naruszenie zasad i wymogów certyfikacji. Ponieważ jednak Komisja nie nadzoruje 
sposobu funkcjonowania systemów dobrowolnych, jest bardzo mało prawdopodob -
ne, by uzyskała wystarczające dowody w tym zakresie.
52 
W rzeczywistości przeprowadzony przez Trybunał przegląd dotychczasowych prac 
jednostek certyfikujących wskazuje na to, że normy przedstawiane przez systemy 
dobrowolne na potrzeby zatwierdzenia przez Komisję w praktyce nie zawsze są 
stosowane, co wskazuje na potrzebę sprawowania przez Komisję aktywnego nadzoru 
nad funkcjonowaniem systemów dobrowolnych.
29 Uwagi 
36 Art. 17 ust. 4 i ust. 5.53 
Przykładowo zgodnie z normami zgłoszonymi przez jeden ze skontrolowanych syste -
mów dobrowolnych jednostka certyfikująca powinna przeprowadzić audyt u szeregu 
producentów biomasy i potwierdzić, że biomasa zgłoszona jako ekologicznie zrów -
noważona pochodzi ze znanego i zrównoważonego źródła i że można wykazać zgod -
ność z kryteriami zrównoważonego rozwoju określonymi w dyrektywie RED. Zgod -
nie z instrukcjami systemu dobrowolnego audyt taki może polegać na weryfikacji 
dokumentacji lub kontroli na miejscu w zależności od kontekstu, sytuacji i poziomu 
ryzyka. Kontrolerzy wykryli jednak, że w praktyce audytorzy jednostki certyfikującej 
nie przeprowadzili żadnej kontroli na miejscu u rolników, mimo że zgodnie z norma -
mi systemu w pewnych okolicznościach wymagana była weryfikacja na miejscu.
54 
Inny przykład dotyczy wymogu ochrony torfowisk i terenów podmokłych. Zgodnie 
z przepisami dyrektywy RED36 surowce roślinne do produkcji ekologicznie zrówno -
ważonych biopaliw nie mogą być uprawiane na gruntach przekształconych z tere -
nów zasobnych w pierwiastek węgla. W ramach systemów dobrowolnych muszą być 
ustanawiane konkretne wytyczne dotyczące tego zagadnienia oraz kompleksowe 
systemy kontroli zgodności, które mają być stosowane przez niezależnych audyto -
rów. We Francji audyt wykazał, że mimo ustanowienia w ramach systemu dobrowol -
nego kompleksowych norm dotyczących przekształcania takich chronionych obsza -
rów jednostkom certyfikującym trudno było zweryfikować przestrzeganie tych norm. 
Zgodnie z potwierdzeniem uzyskanym od francuskich organów krajowych wynikało 
to z faktu, że we Francji nie istniał dokładny system mapowania służący identyfikacji 
torfowisk i terenów podmokłych. Krajowa baza danych dotycząca mapowania jest 
wciąż w trakcie tworzenia i nie gwarantuje dokładności, aktualności, integralności 
i kompletności zawartych w niej danych dotyczących torfowisk i terenów podmo -
kłych. W związku z tym wprowadzonego w ramach systemu dobrowolnego systemu 
kontroli torfowisk i terenów podmokłych nie można zastosować w praktyce. Podczas 
przeglądu dokumentacji Komisji przeprowadzonego przez wykonawcę na potrzeby 
zatwierdzenia nie wskazano tego konkretnego problemu.
55 
Ponadto nie istnieje żaden konkretny system rozpatrywania skarg, który pozwalałby 
na informowanie Komisji o rzekomych naruszeniach zasad systemu dobrowolnego, 
a Komisja nie weryfikuje, czy systemy dobrowolne postępują prawidłowo w przy -
padku otrzymania skarg skierowanych bezpośrednio do nich. Komisja opera się na 
przekonaniu, że zainteresowane strony są świadome istnienia ogólnego systemu 
składania skarg dotyczących naruszeń prawa UE przez Internet. Jednakże na stronie 
internetowej tego systemu wyjaśniono, że „Komisja Europejska może rozpatrzyć […] 
skargę tylko, jeśli dotyczy ona naruszenia prawa unijnego przez władze państwa 
członkowskiego UE”, co nie ma zastosowania do systemów dobrowolnych.
30 Uwagi 
56 
Trybunał ustalił, że niektóre państwa członkowskie narzucały systemom dobrowol -
nym i jednostkom certyfikującym konkretne wymagania (zob. ramka 5 ). Może to 
wprawdzie zostać zatwierdzone za próbę wyrównania na poziomie krajowym braku 
nadzoru na poziomie unijnym, jednak Trybunał uważa, że podważa to harmonizację 
zasad certyfikacji ekologicznie zrównoważonych paliw w UE. Dzieje się tak dlatego, 
że w niektórych państwach członkowskich zatwierdzenie przez Komisję w prakty -
ce nie przedstawia żadnej wartości, jeżeli system dobrowolny nie spełnia pewnych 
okreś  lonych warunków narzuconych przez państwo członkowskie. Brak zharmonizo -
wanego nadzoru systemów dobrowolnych na poziomie UE zwiększa ryzyko wystą -
pienia dyskryminacyjnych praktyk kontrolnych w państwach członkowskich.
Przykłady krajowych wymogów ograniczających skutki zatwierdzenia 
przez Komisję
Aby jednostka certyfikująca z siedzibą w Niemczech mogła przeprowadzać czynności certyfikacyjne na podstawie 
umowy zawartej z systemem dobrowolnym, musi zostać zatwierdzona przez niemiecką administrację i poddać się 
audytom dodatkowym ponad te przeprowadzone już przez system dobrowolny. W szczególności przedstawiciel 
organów administracji państwowej na prawo być obecny przy każdym audycie przeprowadzanym przez jednostkę 
certyfikującą (tzw. „obserwacja”), a jeśli audyt odbywa się poza terenem Niemiec, jednostka certyfikująca musi 
pokryć koszty podróży urzędników odpowiedzialnych za przeprowadzenie „obserwacji”.  
W Polsce, aby móc przeprowadzać czynności dotyczące certyfikacji, zarówno systemy dobrowolne, jak i jednostki 
certyfikujące działające w ich imieniu, są zobowiązane do powołania w tym kraju biura.Ramka 5
…a wprowadzanie wymaganych usprawnień w ich 
procedurach nie było odpowiednio egzekwowane
57 
Mimo że bezpośredni nadzór nad systemami dobrowolnymi jest najbardziej skutecz -
nym sposobem wykrywania i eliminacji niedociągnięć operacyjnych, rozpowszech -
nianie najlepszych praktyk poprzez wydawanie wytycznych także może przyczynić 
się do poprawy skuteczności systemów. Dotychczas Komisja wydała wytyczne dla 
systemów dobrowolnych trzy razy (nie są one prawnie wiążące). Miały one na celu 
usprawnienie weryfikacji źródła pochodzenia odpadów i pozostałości wykorzystywa -
nych do produkcji biopaliw, umożliwienie identyfikacji obszarów trawiastych o wyso -
kiej bioróżnorodności i zwiększenie przejrzystości systemów37.37 Pisma Komisji Europejskiej 
na temat weryfikacji łańcucha 
dowodowego biopaliw 
produkowanych z odpadów 
i pozostałości przetwarzania 
(10.10.2014), na temat 
wdrażania ostatnio przyjętych 
kryteriów i zakresów 
geograficznych obszarów 
trawiastych o wysokiej 
bioróżnorodności (29.1.2015) 
oraz na temat aktualizacji 
strony internetowej Komisji, 
powiadomień i działań 
dotyczących przejrzystości 
(12.3.2015).
31 Uwagi 
58 
Kontrolerzy ustalili, że mimo wagi zagadnień, których dotyczyły wytyczne, Komisja 
nie nalegała na przestrzeganie określonych w nich wymogów, na przykład poprzez 
wyznaczanie terminów, w których systemy dobrowolne powinny wprowadzić wyma -
gane usprawnienia. Przykładowo wytyczne wydane 12 marca 2015 r. na temat działań 
dotyczących przejrzystości zawierały wymóg przekazania przez systemy dobrowolne 
odnośników do swoich stron internetowych oraz innych przydatnych informacji wy -
szczególnionych w  załączniku III  do niniejszego sprawozdania. Kontrolerzy dokonali 
przeglądu stron internetowych systemów dobrowolnych i stwierdzili, że niemal rok 
po wydaniu wytycznych przez Komisję wiele brakowało do spełnienia wymagań: 
informacje nadal były wybrakowane ze względu na brak opublikowanych informacji 
lub ich niejasny lub niepełny charakter.
59 
Dla ustawodawcy przejrzystość stanowi zagadnienie najwyższej wagi, ponieważ 
zgodnie z art. 24 dyrektywy RED Komisja jest zobowiązana do ustanowienia dostęp -
nej publicznie internetowej platformy na rzecz przejrzystości, która ma służyć „zwięk -
szeniu przejrzystości oraz ułatwieniu i promowaniu współpracy między państwami 
członkowskimi”. Zgodnie z przepisami tego samego artykułu „platforma może być 
wykorzystywania do podawania do publicznej wiadomości odpowiednich informacji, 
które zdaniem Komisji lub państw członkowskich mają kluczowe znaczenie dla niniej -
szej dyrektywy oraz dla osiągnięcia jej celów”.
60 
Komisja jest zdania, że specjalna strona internetowa Dyrekcji Generalnej ds. Energii38, 
obejmująca wszystkie wymagane prawem informacje otrzymywane od państw człon -
kowskich i inne użyteczne informacje, stanowi platformę na rzecz przejrzystości. Plat -
forma ta w obecnej formie, obsługiwana wyłącznie przez Komisję, nie jest wystarcza -
jąca do tego, by spełnić wymóg dyrektywy RED dotyczący „ułatwienia i promowania 
współpracy między państwami członkowskimi”. Potwierdziły to zainteresowane stro -
ny, z którymi spotkali się kontrolerzy (organy krajowe, systemy dobrowolne) i które 
wyraziły zdecydowane poparcie dla większej przejrzystości i wymiany informacji.
61 
Jak wyjaśniono w  ramce 6 , potrzeba sprawniejszej wymiany informacji nie ogranicza 
się do Komisji i państw członkowskich, lecz dotyczy także systemów dobrowolnych.38 https://ec.europa.eu/energy/
en/
renewable-energy-
transparency-platform
32 Uwagi 
Przykład potencjalnego uchybienia spowodowanego niewystarczającą wymianą 
informacji
Obecnie może się zdarzyć, że podmiot gospodarczy, któremu dana jednostka certyfikująca odmówiła certyfikacji, 
zwróci się do innej jednostki certyfikującej w celu otrzymania certyfikatu bez wprowadzania usprawnień wymaga -
nych przez pierwszą jednostkę certyfikującą.
Nowa jednostka certyfikująca jest wprawdzie zobowiązana do tego, by wymagać od podmiotu gospodarczego 
okazania ostatniego sprawozdania z certyfikacji, a podmiot gospodarczy ma obowiązek przedstawić to sprawozda -
nie, nie istnieje jednak żaden sposób na zapewnienie, by rzeczywiście to nastąpiło.
W niektórych systemach dobrowolnych informacje są przejrzyste, a sprawozdania z kontroli wydane przez jedną 
jednostkę certyfikująca są dostępne dla innych jednostek certyfikujących działających w ramach tego samego 
systemu. Jeśli jednak obie jednostki certyfikujące działają w ramach różnych systemów dobrowolnych, nowa jed -
nostka certyfikująca nie ma możliwości wglądu w sprawozdanie, które doprowadziło do odmowy certyfikacji, o ile 
podmiot gospodarczy nie będzie chciał go ujawnić.Ramka 6
Statystyki dotyczące certyfikowanych 
zrównoważonych ekologicznie biopaliw mogły zostać 
przeszacowane…
62 
Największa część energii zużywanej w transporcie pochodzi z paliw. Bez znacznego 
udziału biopaliw nie da się osiągnąć docelowego udziału energii ze źródeł odnawial -
nych w transporcie w 2020 r. na poziomie 10%. Ponieważ przy obliczaniu udziału 
energii ze źródeł odnawialnych w transporcie można brać pod uwagę tylko biopaliwa 
zgodne z kryteriami zrównoważonego rozwoju, zasadnicze znaczenie ma to, by dane 
dotyczące wykorzystania ekologicznie zrównoważonych biopaliw były wiarygodne. 
Eurostat publikuje takie dane w specjalnych tabelach (tabele „SHARES”) zawiera -
jących dane dotyczące udziału energii ze źródeł odnawialnych w zużyciu energii 
w transporcie i innych działach gospodarki objętych dyrektywą RED.
63 
To na państwach członkowskich spoczywa obowiązek dopilnowania, by na poparcie 
zgłoszonych ilości paliw można było przedstawić ważne certyfikaty, potwierdzające, 
że paliwa te mogą być zatwierdzone za zgodne z kryteriami zrównoważonego rozwo -
ju dla biopaliw.
33 Uwagi 
64 
Po otrzymaniu danych przesłanych przez państwa członkowskie Eurostat przepro -
wadza ogólną kontrolę spójności danych39 i w jak największym możliwym stopniu 
sprawdza, czy przekazane dane są zgodne ze zharmonizowaną metodyką. Problemy, 
jakie napotyka Eurostat, z reguły dotyczą wprowadzania danych (błędy literowe) 
i luk w danych. Jeżeli po skontaktowaniu się z organami krajowymi Eurostat nadal 
wykrywa problemy w przekazanych danych, informuje o tym Dyrekcję Generalną ds. 
Energii w Komisji, która jest odpowiedzialna za nadzorowanie wdrażania dyrektywy 
RED przez państwa członkowskie, a także jest dyrekcją generalną Komisji upoważnio -
ną do podjęcia dalszych działań.
…ponieważ obejmują one biopaliwa, których zrównoważony 
charakter nie został zweryfikowany
65 
W polskim prawie zgodność biopaliw z kryteriami zrównoważonego rozwoju okreś -
lonymi w dyrektywie RED oraz weryfikacja zgodności były wymagane dopiero od 
1 stycznia 2015 r. Oznacza to, że w latach 2011–2014 od podmiotów gospodarczych 
nie wymagano przedstawiania dowodów na zrównoważonych charakter biopaliw 
w odniesieniu do ilości mieszanek biopaliw z paliwami kopalnymi. W sprawozdaniu 
Polska zadeklarowała jednak, że wszystkie zastosowane biopaliwa były „zgodne” 
z kryteriami zrównoważonego rozwoju określonymi w dyrektywie RED. Eurostat przy -
jął i opublikował te dane mimo braku przepisów wymagających zgodności biopaliw 
z kryteriami zrównoważonego rozwoju określonymi w dyrektywie RED i weryfikacji 
tej zgodności.
66 
Francja, gdzie w 2011 r. nie funkcjonował jeszcze w pełni krajowy system certyfikacji 
ekologicznie zrównoważonych biopaliw, zadeklarowała „0” zgodnych biopaliw za 
ten rok i tę właśnie wartość Eurostat opublikował w swoich statystykach. Zdaniem 
kontrolerów tak samo powinno być w przypadku Polski.
…i ponieważ źródło pochodzenia biomasy podwójnie 
liczonej nie zostało w wystarczającym stopniu 
zweryfikowane
67 
W krajowych statystykach wyraźnie oddzielono ilości biopaliw liczonych podwójnie 
i pojedynczo, lecz tylko organy krajowe mogą zapewnić możliwość prześledzenia, 
z jakiego źródła pochodzi każdy rodzaj biopaliwa (zob. pkt 63). Biorąc pod uwagę to, 
że kontrole przeprowadzane w celu weryfikacji źródła pochodzenia biomasy składa -
jącej się z odpadów i pozostałości, o których mowa w pkt 38–42, nie są właściwe, nie 
można wykluczyć, że dane dotyczące paliw podwójnie liczonych zawierają pewne 
ilości biodiesla certyfikowanego jako biodiesel wyprodukowany ze zużytego oleju 
kuchennego, podczas gdy w rzeczywistości surowcem mógł być roślinny olej spo -
żywczy lub nieuczciwie zdenaturowany olej spożywczy.39 Przykładowo porównując 
uzyskane dane z danymi 
z innego publicznie 
dostępnego źródła (np. 
z publikacji przygotowanych 
uprzednio przez inne 
podmioty itd.) lub weryfikując, 
czy przekazane dane są 
kompletne i nie zawierają 
błędów powstałych przy 
wprowadzaniu danych).
34 Uwagi 
68 
Podwójne liczenie należy do obowiązków państw członkowskich. Przed zmianą 
dyrektywy RED podwójne liczenie było domyślnie możliwe w przypadku biopaliw 
produkowanych z odpadów, a rzeczywista decyzja o tym, jakie substancje można 
zaklasyfikować jako odpady, należała do państw członkowskich. Trybunał ustalił, że 
w UE nie istnieje jeden sposób identyfikacji substancji, które mogą być uznane za 
odpady40. W konsekwencji niektórych danych podwójnie liczonych przekazanych 
przez państwa członkowskie nie dało się bezpośrednio porównać; jedno państwo 
członkowskie mogło uważać tę samą substancję za taką, którą można wykorzystać 
i która w związku z tym nie jest odpadem, a inne – za odpady, które kwalifikują się do 
produkcji biopaliw podwójnie liczonych41.
69 
Od chwili zmian wprowadzonych we wrześniu 2015 r.42 dyrektywa RED zawiera wykaz 
surowców, które mogą być wykorzystywane do produkcji biopaliw podwójnie liczo -
nych43. Dyrektywa nadal jednak dopuszcza wykorzystywanie do produkcji zaawanso -
wanych biopaliw surowców nieobjętych tym wykazem, lecz określanych jako odpady 
przez właściwe organy krajowe, w instalacjach istniejących przed przyjęciem zmian44.
70 
Państwa członkowskie podkreśliły, że weryfikacja łańcucha dowodowego biopaliw 
wytworzonych z odpadów i pozostałości to obszar, który wymaga ścisłego moni -
torowania, ponieważ wykryto w nim zagrożenie popełnienia nadużycia. Przykłady 
wykrytych zagrożeń popełnienia nadużyć dotyczących odpadów i pozostałości:
– podmiot mógł zaklasyfikować jako odpady lub pozostałości coś, co nimi nie jest 
(lub zostało zafałszowane);
– podmiot może dwukrotnie próbować doprowadzić do certyfikacji, przez różne 
systemy dobrowolne, tego samego produktu podwójnie liczonego.
71 
Państwa członkowskie omówiły między sobą kwestie monitorowania i możliwe 
działania zmierzające do zapobieżenia nadużyciom, głównie z inicjatywy Niemiec 
i Francji, lecz rozmowy zostały zawieszone, ponieważ inne państwa członkowskie są 
zdania, że tylko Komisja jest uprawniona do ich prowadzenia.40 Zob. część 2 sprawozdania 
„The sustainability of 
advanced biofuels in the EU” 
[Zrównoważony charakter 
zaawansowanych biopaliw 
w UE], IEEP, Londyn, 2013.
41 Przykładowo w Szwecji olej 
talowy (pochodzący 
z przemysłu przetwarzania 
drewna) jest uważany za 
odpady i w związku z tym 
podwójnie liczony, zaś 
w Zjednoczonym Królestwie 
nie jest on podwójnie liczony, 
ponieważ używa się go jako 
prekursora chemicznego.
42 Dyrektywa (UE) 2015/1513.
43 Artykuł 3 lit. f) i załącznik IX, 
których przepisy państwa 
członkowskie muszą wdrożyć 
do 10 września 2017 r.
44 Art. 3 ust. 4 lit. e) zmienionej 
dyrektywy RED.
35
 Wnioski i zalecenia
72 
W ramach pakietu klimatyczno-energetycznego przyjętego przez Radę Europejską 
w 2009 r. państwa członkowskie muszą zapewnić, by udział energii ze źródeł odna -
wialnych we wszystkich rodzajach transportu w 2020 r. wynosił co najmniej 10% ich 
końcowego zużycia energii w tym sektorze. Najpowszechniejszym źródłem tego 
rodzaju energii stosowanym przez państwa członkowskie w sektorze transportu są 
biopaliwa. Państwa członkowskie mogą jednak zaliczać do docelowego udziału ener -
gii ze źródeł odnawialnych w transporcie na poziomie 10% tylko biopaliwa certyfiko -
wane przez systemy dobrowolne zatwierdzone przez Komisję45.
73 
W ramach kontroli skoncentrowano się na odpowiedzi na pytanie „Czy Komisja 
i państwa członkowskie ustanowiły wiarygodny system certyfikacji w odniesieniu do 
zrównoważonych ekologicznie biopaliw?”. Trybunał ustalił, że z powodu uchybień 
w procedurze zatwierdzania systemów dobrowolnych przez Komisję, a następnie 
w nadzorze nad nimi, unijny system certyfikacji zrównoważonych ekologicznie bio -
paliw nie jest w pełni wiarygodny.
74 
Zatwierdzenie systemów dobrowolnych przez Komisję, które ogranicza się do 
sprawdzenia, czy spełnione są obowiązkowe wymogi dotyczące weryfikacji określo -
ne w dyrektywie RED, nie gwarantuje, że certyfikowane biopaliwa są ekologicznie 
zrównoważone. Trybunał wykrył także, że oceny przeprowadzone przez Komisję, 
służące za podstawę zatwierdzania systemów dobrowolnych, nie objęły w sposób 
wystarczający niektórych ważnych aspektów, które są niezbędne do zapewnienia 
zrównoważonego charakteru biopaliw. W szczególności Komisja nie wymagała, aby 
w ramach systemów dobrowolnych sprawdzano, czy poddana procesowi certyfikacji 
produkcja biopaliwa nie ma poważnych negatywnych następstw stanowiących za -
grożenie społeczno-ekonomiczne, takich jak konflikty co do własności gruntów, przy -
musowa praca / praca dzieci, złe warunki pracy rolników oraz zagrożenia dla zdrowia 
i bezpieczeństwa. Ocena ta nie obejmuje też wpływu pośrednich zmian użytkowania 
gruntów na zrównoważony charakter biopaliw. Trybunał dostrzega wprawdzie istnie -
nie trudności technicznych w ocenie zmian użytkowania gruntów, jednak brak tych 
informacji zmniejsza zasadność unijnego systemu certyfikacji dotyczącego zrówno -
ważonego rozwoju (pkt 30–37).
75 
Poza tym Komisja zatwierdziła systemy dobrowolne, które nie przewidywały odpo -
wiednich procedur weryfikacji służących zagwarantowaniu, że źródłem produkcji 
biopaliw z odpadów rzeczywiście są odpady (tj. weryfikacji podmiotów gospo -
darczych, które wyprodukowały odpady). Do października 2014 r. Komisja nie była 
świadoma tego problemu i dopiero wtedy wydała wytyczne, w których sugerowała 
systemom dobrowolnym, że powinny opracować szczegółowe procedury kontroli 
w związku z pochodzeniem odpadów (zob. 38–42).45 Państwa członkowskie mogą 
także ustanawiać krajowe 
systemy certyfikacji, lecz 
znaczna część biopaliw 
wykorzystywanych w UE jest 
certyfikowana przez systemy 
dobrowolne.
36 Wnioski i zalecenia 
76 
Dyrektywa RED ustanawia obowiązek spełnienia wymogów UE w zakresie ochrony 
środowiska w odniesieniu do rolnictwa jako kryterium zrównoważonego rozwoju dla 
surowców do produkcji biopaliw uprawianych w Unii Europejskiej. Trybunał ustalił, 
że systemy dobrowolne nieposiadające szczegółowych procedur weryfikacji służą -
cych zapewnieniu zgodności z tym wymogiem zostały mimo to zatwierdzone przez 
Komisję (pkt 28).
Zalecenie 1  – Wszechstronna ocena systemów dobrowolnych 
składających wniosek o zatwierdzenie
W ramach przyszłych procedur zatwierdzenia Komisja powinna przeprowadzać 
bardziej wszechstronną ocenę systemów dobrowolnych. Ramy oceny służącej za pod -
stawę zatwierdzenia powinny pozwolić na sprawdzenie, czy systemy:
a) oceniają, do jakiego stopnia poddana procesowi certyfikacji produkcja biopaliwa 
wywołuje poważne negatywne następstwa stanowiące zagrożenie społeczno -
-ekonomiczne, takie jak konflikty co do własności gruntów, przymusowa praca / 
praca dzieci, złe warunki pracy rolników, zagrożenia dla zdrowia i bezpieczeń -
stwa i emisje wynikające z pośredniej zmiany użytkowania gruntów. W tym 
celu Komisja powinna wymagać, aby systemy dobrowolne składały raz do roku 
sprawozdania z czynności certyfikacyjnych zawierające informacje dotyczące 
wymienionych zagrożeń. Komisja powinna brać pod uwagę sprawozdania syste -
mów dobrowolnych przy wypełnianiu własnych zobowiązań sprawozdawczych 
określonych w dyrektywie RED;
b) skutecznie weryfikują, czy unijni wytwórcy surowców do produkcji biopaliw speł -
niają wymogi UE w zakresie ochrony środowiska w odniesieniu do rolnictwa;
c) zapewniają wystarczające dowody na pochodzenie odpadów i pozostałości wy -
korzystywanych do produkcji biopaliw.
77 
Trybunał stwierdził, że niektóre zatwierdzone systemy nie były wystarczająco przej -
rzyste lub w ich strukturach zarządczych znaleźli się tylko przedstawiciele nielicznych 
podmiotów gospodarczych, co zwiększało ryzyko konfliktu interesów i uniemożliwia -
ło skuteczną komunikację z innymi zainteresowanymi stronami (tj. Komisją, organami 
krajowymi, innymi systemami, jednostkami certyfikującymi i podmiotami gospo -
darczymi). Zdaniem Trybunału można to wyjaśnić faktem, że Komisja nie wzięła tych 
zagadnień pod uwagę w trakcie procesu zatwierdzenia. W 2015 r. Komisja wydała 
wytyczne mające na celu poprawę przejrzystości zatwierdzonych systemów dobro -
wolnych. Nie egzekwowała jednak zawartych w nich wymagań (pkt 46–49 i 59).
37 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 2  – Zapewnienie właściwego sposobu zarządzania 
i przejrzystości systemów dobrowolnych
W ramach przyszłych procedur zatwierdzenia Komisja powinna:
a) oceniać, czy sposób zarządzania systemami dobrowolnymi ogranicza ryzyko 
konfliktu interesów;
b) wymagać, by systemy dobrowolne opracowywały oficjalną stronę internetową, 
na której będą udostępniane do publicznej wiadomości minimalne wymogi doty -
czące przejrzystości. Minimalne wymogi obejmują: oficjalne dane kontaktowe 
(adres, nr telefonu, e-mail), informacje dotyczące sposobu zarządzania systemem 
dobrowolnym oraz kwalifikacje i doświadczenie kadry zarządzające i głównych 
pracowników, kompletną listę jednostek certyfikujących działających w ramach 
danego systemu, szczegółową listę ważnych, a także wygasłych i wycofanych 
certyfikatów (z datami), sprawozdania z kontroli, informacje na temat systemu 
składania skarg i zadawania pytań oraz informacje o wykrytych naruszeniach. 
Systemy dobrowolne powinny na bieżąco aktualizować ujawnione informacje.
78 
Trybunał ustalił także, że Komisja nie nadzoruje funkcjonowania zatwierdzonych sys -
temów dobrowolnych. Ponieważ decyzja w sprawie zatwierdzenia jest podejmowana 
na podstawie przeglądu dokumentacji dotyczącej procedur certyfikacji, ze względu 
na brak nadzoru Komisja nie może upewnić się, czy dany system dobrowolny fak -
tycznie stosuje normy certyfikacji, które zostały przedstawione na potrzeby za -
twierdzenia. Ponadto Komisja nie ma możliwości wykrycia domniemanych naruszeń 
przepisów systemu dobrowolnego, ponieważ nie istnieje żaden konkretny system 
rozpatrywania skarg, a Komisja nie weryfikuje, czy systemy dobrowolne postępują 
prawidłowo w przypadku otrzymania skarg skierowanych bezpośrednio do nich 
(pkt 55).
38 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 3  – Nadzór sprawowany przez Komisję
Komisja powinna natychmiast rozpocząć nadzorowanie zatwierdzonych systemów 
dobrowolnych poprzez:
a) sprawdzenie, czy procedury certyfikacji systemu są zgodne z normami przedsta -
wionymi na potrzeby zatwierdzenia systemu;
b) wymaganie opracowania przejrzystego systemu rozpatrywania skarg w sys -
temach dobrowolnych, cechującego się co najmniej: (i) łatwym dostępem za 
pośrednictwem strony internetowej systemu, (ii) szczegółowymi informacjami 
o sposobie składania skarg, ramach czasowych ich rozpatrywania oraz o moż -
liwości odwołania się w przypadku odrzucenia skargi, (iii) rozpatrywaniem za -
równo skarg na jednostki certyfikujące, jak i na podmioty gospodarcze związane 
z systemem dobrowolnym, (iv) systemem identyfikacji opartym na rejestrach. 
Komisja powinna systematycznie weryfikować informacje zawarte w rejestrach 
i w razie konieczności podejmować stosowne działania.
79 
Państwa członkowskie są odpowiedzialne za zapewnienie wiarygodności przekazy -
wanych Komisji statystyk dotyczących ekologicznie zrównoważonych biopaliw. Dane 
krajowe dotyczące udziału zgodnych biopaliw w całkowitym zużyciu paliw w trans -
porcie mogą nie być wiarygodne, ponieważ statystyki dotyczące biopaliw certy -
fikowanych jako ekologicznie zrównoważone mogą być przeszacowane. Trybunał 
stwierdził, że państwa członkowskie mogły w swoich sprawozdaniach przedstawić 
jako ekologicznie zrównoważone biopaliwa, których zrównoważony charakter nie 
został wykazany (tak jak to miało miejsce w przypadku Polski)(pkt 65).
Zalecenie 4 – Gromadzenie danych i sprawozdawczość 
na temat biopaliw ekologicznie zrównoważonych
W celu zwiększenia pewności do co wiarygodności danych dotyczących paliw eko -
logicznie zrównoważonych Komisja powinna zaproponować państwom członkow -
skim, aby popierały swoje statystyki dowodami na wiarygodność zgłoszonych ilości 
biopaliw. Dowody te mogłyby przyjąć formę ogólnego certyfikatu lub deklaracji 
wydawanych przez jednostkę odpowiedzialną za gromadzenie danych dotyczących 
ekologicznie zrównoważonych biopaliw, przekazywanych organowi krajowemu, 
który z kolei przesyłałby je do Eurostatu.
39 Wnioski i zalecenia 
80 
To, że w UE nie istnieje jeden sposób identyfikacji substancji kwalifikowanych jako 
odpady, podważa wiarygodność i porównywalność statystyk dotyczących ekolo -
gicznie zrównoważonych biopaliw. W konsekwencji definicje odpadów w różnych 
państwach członkowskich różnią się między sobą; jedno państwo członkowskie 
może uważać tę samą substancję za taką, którą można wykorzystać, i która w związ -
ku z tym nie jest odpadem, a inne – za odpady, które kwalifikują się do produkcji 
biopaliw podwójnie liczonych. Jedna ze zmian przyjętych we wrześniu 2015 r. polega 
na dołączeniu do dyrektywy RED załącznika zawierającego wykaz surowców i paliw, 
których wkład w osiągnięcie docelowego udziału energii ze źródeł odnawialnych 
w końcowym zużyciu paliwa na poziomie 10% może być podwójnie liczony. Dyrekty -
wa RED wciąż jednak dopuszcza wykorzystanie surowców nieobjętych tym wykazem, 
a określonych jako odpady przez właściwe organy krajowe46 (pkt 68–69).
Zalecenie 5  – Harmonizacja definicji odpadów 
wykorzystywanych do produkcji zaawansowanych biopaliw
W dyrektywie RED znajduje się teraz wprawdzie definicja surowców, które mogą być 
wykorzystywane do produkcji biopaliw „podwójnie liczonych”, jednak nadal istnieje 
możliwość, że dana substancja zostanie uznana za odpady w jednym państwie człon -
kowskim, a w innym – nie. W celu zapewnienia porównywalności statystyk dotyczą -
cych ekologicznie zrównoważonych paliw oraz zwiększenia poziomu pewności co 
do wiarygodności danych dotyczących zaawansowanych biopaliw Komisja powinna 
jak najszybciej zaproponować państwom członkowskim zharmonizowanie definicji 
substancji stanowiących odpady, które nie są objęte wykazem zawartym w dyrekty -
wie RED, a są wykorzystywane do produkcji zaawansowanych biopaliw w instalacjach 
istniejących przed przyjęciem dyrektywy (UE) 2015/1513 zmieniającej dyrektywę RED.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczyła Kersti 
KALJULAID, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 25 maja 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes
46 Art. 3 ust. 4 lit. e) zmienionej 
dyrektywy RED.
40
 Załączniki
Paliwa i biopaliwa w transporcie – dane w ktoe za 2014 r.
Paliwa kopalne Biopaliwa
Państwo 
członkowskieBenzyna (1) Olej napędowy (2)Benzyna i olej 
napędowy 
łącznie (3=1+2)Wszystkie 
biopaliwa a)Biopaliwa speł -
niające kryteria 
zrównoważone -
go rozwojuW tym : Paliwa 
podlegające 
podwójnemu 
liczeniu
BE 1 241,74 6 862,66 8 104,40 3 87, 6 0 3 87, 6 0 0,00
BG 495,06 1 610,39 2 105,45 110,87 110,87 0,00
CZ 1 509,78 3 75 7,93 5 267,71 316,76 316,76 0,00
DK 1 299,22 2 375,54 3 674,76 213,42 213,42 0,00
DE 17 474,16 31 813,51 49 2 87, 67 2 806,49 2 806,49 518,25
EE 236,22 494,00 730,22 5,76 0,00 0,00
IE 1 136,93 2 420,73 3 55 7, 6 6 116,18 116,18 76,96
EL 2 583,00 2 175,27 4 758,26 135,21 30,05 30,05
ES 4 405,03 20 616,75 25 021,78 944,88 0,00 0,00
FR 6 522,12 32 159,62 38 681,74 2 955,35 2 955,35 133,91
HR 536,15 1 216,01 1 752,16 29,86 29,86 0,00
IT 8 303,64 2 2 9 87,15 31 290,79 1 065,17 1 063,47 185,80
CY 350,22 230,06 580,28 9,72 9,72 6,09
LV 201,30 688,12 889,41 22,02 22,02 0,00
LT 197,19 1 213,96 1 411,15 63,20 59,71 0,00
LU 313,25 1 707,9 6 2 021,21 68,68 68,57 41,37
HU 1 211,90 2 332,40 3 544,31 193,27 193,27 52,77
MT 73,95 102,70 176,65 4,65 4,32 4,32
NL 3 715,85 5 770,92 9 486,77 349,06 336,56 212,56
AT 1 581,62 5 483,35 7 064,97 593,41 531,91 0,00
PL 3 462,26 9 090,31 12 552,57 705,37 705,37 0,00
PT 1 119,49 3 813,39 4 932,88 261,25 151,54 15,82
RO 1 339,28 3 615,17 4 954,45 166,96 166,65 0,00
SI 439,60 1 288,93 1 728,53 42,37 42,37 0,00
SK 540,22 1 350,55 1 890,78 133,87 130,60 0,00
FI 1 364,95 2 101,32 3 466,27 497, 6 5 496,28 451,01
SE 2 731,97 3 676,79 6 408,76 992,10 992,10 419,80
UK 12 678,62 24 554,41 37 233,03 1 179,00 1 179,00 686,00
Ogółem 77 064,72 195  509,91 272  574,63 14 370,13 13 120,04 2 834,71
w tym:
Biodiesel 11 3 67, 62 4,0%% paliw używa -
nych w transporcie
Biobenzyna 2 636,91 0,9%
Paliwa używane w  transporcie 
ogółem286  944,76
a) Dane w tej kolumnie obejmują biodiesel, biobenzynę oraz, w przypadku niektórych państw członkowskich, niewielkie ilości biogazu.
Źródło:  EUROSTAT SHARES 2014, szczegółowe wyniki.Załącznik I
41 Załączniki 
Sposoby zarządzania systemami dobrowolnymi
System 
dobrowolnyRodzaj własności ZarządzanieStatut 
lub inny 
równoważny 
dokument
SD będący własnością członków (członkostwo otwarte)
SD01 CzłonkowieZgromadzenie Ogólne mianuje 6 członków zarządu.  
Zarząd zajmuje się zarządzaniem sprawami stowarzyszenia i jest związany uchwałami Zgromadze -
nia Ogólnego , w którym uczestniczą wszyscy członkowie.  
Zarząd  odpowiada przed Zgromadzeniem Ogólnym i jest wspierany przez Radę Wykonawczą  
i komitety techniczne . 
Rada Wykonawcza zajmuje się prowadzeniem działalności operacyjnej systemu certyfikacji.tak
SD02 CzłonkowieCzłonkowie  są przydzielani do klas wyborczych. Każda z tych klas mianuje od dwóch do 18 dyrek -
torów do Zarządu . Zarząd odpowiada za nadzór nad systemem i zarządzanie nim. Zarząd mianuje 
dyrektora wykonawczego i organ wykonawczy systemu: Dyrektora Generalnego  i Sekretariat . 
Zarząd stanowi także Komitet Zarządzający . 
Zarząd określa i przekazuje niektóre uprawnienia komitetom , grupom roboczym  i grupom  
zadaniowym .tak
SD03 CzłonkowieZgromadzenie Ogólne  jest najwyższym organem decyzyjnym systemu. Wybiera ono Radę  Wy-
konawczą  liczącą maksymalnie 15 członków. Rada Wykonawcza mianuje Sekretariat  i powierza 
mu zarządzanie działalnością operacyjną systemu.  
Zależnie od potrzeb tworzone są grupy robocze  ad hoc zajmujące się określonymi szczegółowymi 
zagadnieniami.tak
SD04 CzłonkowieCzłonkowie systemu są podzieleni na siedem izb, które wybierają organ zarządzający organi -
zacją ( Zgromadzenie Ogólne Delegatów ). Zgromadzenie wybiera Zarząd  (liczący od 5 do 9 
członków), który odpowiada za zarządzanie systemem i reprezentuje stowarzyszenie wobec stron 
trzecich. Zarząd sprawuje nadzór nad Sekretariatem  i może mianować dyrektora wykonaw -
czego . Dyrektor wykonawczy odpowiada za realizację strategii i polityki stowarzyszenia i kieruje 
działalnością Sekretariatu, odpowiedzialnego za bieżące funkcjonowanie systemu. Zarząd może 
także ustanawiać komitety , grupy robocze  i panele doradcze .tak
SD05 CzłonkowieZwykłe Zgromadzenie Ogólne  składa się ze wszystkich członków systemu. Zgromadzenie Ogólne 
wybiera Zarząd  liczący od 3 do 16 członków. Ogólne zarządzanie systemem należy do kompetencji 
Zarządu we współpracy z sekretarzem generalnym . Zarząd powierza prowadzenie bieżących 
spraw systemu sekretarzowi generalnemu i  Sekretariatowi . Zarząd może powoływać grupy  
robocze , komisje stałe lub  grupy zadaniowe  oraz przekazywać im część swoich uprawnień 
i obowiązków.takZałącznik II
42 Załączniki 
System 
dobrowolnyRodzaj własności ZarządzanieStatut 
lub inny 
równoważny 
dokument
SD jest własnością konsorcjów, organizacji i stowarzyszeń
SD06Konsorcjum złożo -
ne z 7 podmiotówKonsorcjum złożone z 7 członków założycieli powołuje członków Komitetu Sterującego  systemu. 
Komitet Sterujący jest jednostką zarządzającą systemu i mianuje (poprzez wybór i zawarcie umowy) 
doradcę  technicznego , także należącego do Komitetu Sterującego i posiadającego stosowne 
umiejętności techniczne do obsługi technicznej systemu.tak
SD07Podmiot zrzeszają -
cy kilka systemów 
kontroli zgodnościZarząd podmiotu zrzeszającego  to zespół ekspertów zarządzający działalnością przedsiębior -
stwa. Nadzoruje różne systemy, którymi zarządzają rady poszczególnych sektorów. Rady sektora  
kontroli  zgodności nadzorują zarządzanie systemami sektorowymi, między innymi systemem  
dobrowolnym , i ich działania. Systemy sektorowe składają się z ekspertów i przedstawicieli 
poszczególnych sektorów.  
W każdym z sektorów kontroli zgodności działają techniczne komitety doradcze  składające się 
z ekspertów w danych sektorze. Odpowiadają one za bieżące utrzymanie i opracowywanie norm 
systemu dobrowolnego.  
W różnych sektorach spożywczych funkcjonują różne systemy, a podmiot zrzeszający wspiera je 
w opracowywaniu szczegółowych norm i systemów kontroli dla poszczególnych sektorów.nie znaleziono
SD08Spółka z  odpowie -
dzialnością ogra -
niczoną do sumy 
gwarancyjnej, 
której członkowie/
gwaranci to 8 róż -
nych podmiotówInformacje dostępne na stronie internetowej nie są zbyt jasne i wskazują na to, że Zarząd systemu 
podlega dyrektorowi generalnemu  spółki dominującej.  
Kontrolę nad systemem sprawuje Zarząd  odpowiedzialny za kierunki, ogólne zarządzanie i sprawy 
administracyjne spółki.  
Dwie grupy robocze  odpowiedzialne są za rozwój i monitorowanie aspektów technicznych i mar -
ketingowych działalności systemu. nie znaleziono
SD09Dziesięć stowa -
rzyszeń i organi -
zacji z sektorów 
rolnictwa, handlu, 
paliw, biopaliw 
i biogazu.Zgromadzenie Wspólników  mianuje Zarząd  oraz Komitet Doradczy  i Komitet Sankcji  w celu 
wspierania Zarządu.  
Zarządzanie i  prowadzenie działalności systemu zostało powierzone zewnętrznemu przedsiębior -
stwu (na mocy umowy agencyjnej).  
Komitet Doradczy inicjuje i koordynuje działania mające na celu utrzymanie i dalszy rozwój systemu 
certyfikacji.nie znaleziono
SD10Stowarzyszenie 
handloweTechniczna Grupa Doradcza  systemu składa się z przedstawicieli stowarzyszenia handlowego 
będących właścicielami systemu i  z przedstawicieli głównej jednostki certyfikującej. Grupa eksper -
tów podejmuje decyzje i wydaje rekomendacje dotyczące zagadnień operacyjnych związanych ze 
stosowaniem i efektami działania systemu.nie znaleziono
SD11 Konfederacja Systemem zarządza konfederacja , która opracowała i wdrożyła system. Jest on jej własnością. nie znaleziono
SD12 Konfederacja Systemem zarządza konfederacja , która opracowała i wdrożyła system. Jest on jej własnością. nie znalezionoZałącznik  II
43 Załączniki 
System 
dobrowolnyRodzaj własności ZarządzanieStatut 
lub inny 
równoważny 
dokument
SD jest własnością organów publicznych.
SD13Krajowy organ 
normalizacyjnySystemem zarządza krajowy organ normalizacyjny zgodnie ze strukturami ustanowionymi w celu 
zarządzania systemami. Krajowy organ normalizacyjny odpowiada za opracowywanie norm.  
Obejmuje następujące organy, które są zaangażowane w zarządzanie jej systemami: kierownictwo 
systemu, Komitet ds. Zarządzania Systemem, Komitet Ekspertów i Komitet Rewizyjny.nie znaleziono
SD14Krajowy instytut 
badawczyAdministratorem Systemu  jest dyrektor krajowego instytutu badawczego. Ustanawia on Zarząd  
Systemu . Rada Systemu nadzoruje jednostki certyfikujące w ramach systemu i wyznacza kierunki 
rozwoju systemu. Zarówno Administrator Systemu, jak i Rada Systemu  nadzorują Zarząd. Biuro  
Systemu  wspiera Zarząd w jego działalności. Podlega ono Administratorowi Systemu.  
 
Rada Systemu dobrowolnego składa się z od 5 do 10 członków (zewnętrznych ekspertów mianowa -
nych przez dyrektora krajowego instytutu badawczego). Jej główne zadania polegają na: pełnieniu 
nadzoru nad niezależnością, przejrzystością, unikaniem konfliktów interesów pomiędzy uczest -
nikami systemu a jednostkami certyfikującymi, badaniu skarg i wniosków, określaniu kierunków 
rozwoju systemu.nie znaleziono
SD jest własnością przedsiębiorstw
SD15Prywatne 
przedsiębiorstwoZarządzanie w ramach ogólnej odpowiedzialności przedsiębiorstwa, które przekazuje uprawnienia 
swojemu własnemu personelowi lub wyspecjalizowanym przedsiębiorstwom trzecim.nie znaleziono
SD16Prywatne 
przedsiębiorstwonie znaleziono nie znaleziono
SD17Prywatne 
przedsiębiorstwoZe strony internetowej DG ds. Energii: „Dokumenty, o których mowa w tym systemie stanowią część 
systemu zarządzania [przedsiębiorstwa] i są aktualizowane i utrzymywane zgodnie z jego procedu -
rami. Osobą odpowiedzialną [w przedsiębiorstwie] za aktualizację systemu jest dyrektor odpowie -
dzialny za kwestie zrównoważonego rozwoju i spełnianie wymogów przez dostawców. Ten system 
weryfikacji jest poddawany dorocznemu przeglądowi przez jednostkę [przedsiębiorstwa] zajmującą 
się standardami jakości, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony środowiska i zrównoważonego 
rozwoju. Uczestnicy systemu otrzymują odpowiednie informacje. W przypadku wprowadzania 
istotnych zmian system jest odsyłany do Komisji Europejskiej w celach informacyjnych lub w celu 
zatwierdzenia”.nie znaleziono
SD18Przedsiębiorstwo 
prywatnenie znaleziono nie znaleziono
Narzędzie  do obliczeń zatwierdzone jako SD
SD19 Instytut badawczyObecnie systemem dobrowolnym zarządza instytut badawczy , jeden z  wcześniejszych partnerów 
projektu.nie dotyczy
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie stron internetowych.
Jako instytucja UE Europejski Trybunał Obrachunkowy czuwa nad interesami UE i dąży do utrzymania równowagi między przejrzystością jej działań i za -
pewnieniem jak najlepszego wykorzystania środków publicznych z jednej strony, a przestrzeganiem prawa zaangażowanych osób fizycznych i prawnych do 
poszanowania ich prywatności, a w szczególności do ochrony ich danych osobowych z drugiej strony. W związku z tym w niniejszym sprawozdaniu Trybunał 
nie podaje nazw systemów dobrowolnych, których dotyczą jego ustalenia. Obiektywny opis stanu faktycznego, w którym przedstawiono zaobserwowane 
niedociągnięcia powinien wystarczyć właściwym instytucjom do tego, by wyciągnęły ze sprawozdania własne wnioski, a w odpowiedzi podjęły odpowiednie 
działania.Załącznik  II
44 Załączniki Załącznik III
System do -
browolny  a)Pozycje dotyczące przejrzystości wymienione w  wytycznych Komisji  b)Inne ważne pozycje dotyczące przejrzystości
Dane 
kontaktowe 
(nr telefonu, 
e-mail, 
adres)Podmioty 
gospodarcze 
dysponujące 
ważnymi certy -
fikatami (ważne 
certyfikaty)Podmioty 
gospodarcze 
nieobjęte ważnymi 
certyfikatami 
(wygasłe 
certyfikaty)Jednostki 
certyfikująceNazwy 
innych 
zatwierdzo -
nych SDZarządza -
nieStatut lub 
inny rów -
noważny 
dokumentKwalifikacje 
personelu 
(CV itd.)System roz -
patrywania 
skargWykryte 
naruszenia 
(cofnięte 
certyfikaty)
SD będący własnością członków (członkostwo otwarte) lub organów publicznych
SD02 tak tak tak tak nie znaleziono wysokie tak taktak (brak wersji 
online)tak
SD03 tak tak nie znaleziono tak nie znaleziono wysokie tak taktak (brak wersji 
online)nie znaleziono
SD13 tak tak tak tak nie znaleziono niskie nie znaleziono nie znalezionowymaga 
poprawytak
SD05 częściowo c)tak nie znaleziono tak nie znaleziono wysokie tak tak tak nie znaleziono
SD04 tak tak tak tak nie znaleziono wysokie tak taktak (brak wersji 
online)nie znaleziono
SD14 tak tak nie znaleziono tak nie znaleziono wysokie nie znaleziono nie znalezionowymaga 
poprawynie znaleziono
SD01 tak tak tak tak nie znaleziono wysokie tak nie znalezionotak (brak wersji 
online)tak
najlepsze praktyki zalecana poprawa sytuacja niejasna – zalecana poprawa
a) Ze względu na odmienny charakter narzędzie do obliczania gazów cieplarnianych nie znalazło się na liście.
b) Wymienione pozycje obejmują również najnowsze wersje systemu, jednak tylko Komisja może potwierdzić jego zgodność.
c) Co najmniej jedna z wymienionych form kontaktu nie została ujawniona.
d) Informacje dotyczące podmiotów będących właścicielami SD. Nie zaznaczono, czy ma zastosowanie do SD.
Zarządzanie: wysokie = ujawniono wystarczająco dużo informacji
średnie = ujawnione informacje wymagają uzupełnienia
niskie = ujawniono niewystarczająco dużo informacjiPrzejrzystość systemów dobrowolnych
45 Załączniki Załącznik  III
System do -
browolny  a)Pozycje dotyczące przejrzystości wymienione w  wytycznych Komisji  b)Inne ważne pozycje dotyczące przejrzystości
Dane 
kontaktowe 
(nr telefonu, 
e-mail, 
adres)Podmioty 
gospodarcze 
dysponujące 
ważnymi certy -
fikatami (ważne 
certyfikaty)Podmioty 
gospodarcze 
nieobjęte ważnymi 
certyfikatami 
(wygasłe 
certyfikaty)Jednostki 
certyfikująceNazwy 
innych 
zatwierdzo -
nych SDZarządza -
nieStatut lub 
inny rów -
noważny 
dokumentKwalifikacje 
personelu 
(CV itd.)System roz -
patrywania 
skargWykryte 
naruszenia 
(cofnięte 
certyfikaty)
Inne rodzaje SD 
SD08 tak nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono średnie nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono
SD17 nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono niskie nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono
SD11 tak d)tak nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono niskie nie znaleziono nie znalezionowymaga 
poprawytak
SD06 częściowo c)tak tak tak nie znaleziono wysokie tak nie znalezionowymaga 
poprawytak
SD16 tak nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono niskie nie znaleziono tak d)nie znaleziono nie znaleziono
SD07 tak nie znaleziono nie znaleziono tak nie znaleziono średnie nie znaleziono takwymaga 
poprawynie znaleziono
SD09 tak tak tak tak nie znaleziono wysokie nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono tak
SD12 tak d)tak nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono niskie nie znaleziono nie znalezionowymaga 
poprawytak
SD10 tak d)tak nie znaleziono tak tak średnie nie znaleziono tak d) wymaga 
poprawynie znaleziono
SD18 tak nie znaleziono nie znaleziono tak nie znaleziono niskie nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono
SD15 tak d)tak nie znaleziono tak tak niskie nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono nie znaleziono
najlepsze praktyki zalecana poprawa sytuacja niejasna – zalecana poprawa
a) Ze względu na odmienny charakter narzędzie do obliczania gazów cieplarnianych nie znalazło się na liście.
b) Wymienione pozycje obejmują również najnowsze wersje systemu, jednak tylko Komisja może potwierdzić jego zgodność.
c) Co najmniej jedna z wymienionych form kontaktu nie została ujawniona.
d) Informacje dotyczące podmiotów będących właścicielami SD. Nie zaznaczono, czy ma zastosowanie do SD.
Zarządzanie: wysokie = ujawniono wystarczająco dużo informacji
średnie = ujawnione informacje wymagają uzupełnienia
niskie = ujawniono niewystarczająco dużo informacji
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie stron internetowych.
Jako instytucja UE Europejski Trybunał Obrachunkowy czuwa nad interesami UE i dąży do utrzymania równowagi między przejrzystością jej działań i zapewnieniem jak najlepszego wykorzystania środków publicznych 
z jednej strony, a przestrzeganiem prawa zaangażowanych osób fizycznych i prawnych do poszanowania ich prywatności, a w szczególności do ochrony ich danych osobowych z drugiej strony. W związku z tym w niniejszym 
sprawozdaniu Trybunał nie podaje nazw systemów dobrowolnych, których dotyczą jego ustalenia. Obiektywny opis stanu faktycznego, w którym przedstawiono zaobserwowane niedociągnięcia powinien wystarczyć 
właściwym instytucjom do tego, by wyciągnęły ze sprawozdania własne wnioski, a w odpowiedzi podjęły odpowiednie działania.
46 Załączniki 
Punkt 9:Załącznik IVWymogi dotyczące wzajemnej zgodności
Wymogi dotyczące wzajemnej zgodności, o których mowa w art. 17 ust. 6 dyrektywy RED
(„[…] wymog[i] i norm[y] określon[e] w przepisach, o których mowa w pozycji „Środowisko naturalne” w części A 
w pkt 9 załącznika II do rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. […], a także […] minimal -
n[e] wymog[i] dotycząc[e] zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 tego 
rozporządzenia”.)
Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, załącznik II, część A:
Artykuł 6 ust. 1:
„Dobra kultura rolna zgodna z ochroną środowiska
1. Państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzy -
stywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Pań -
stwa członkowskie określają, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury 
rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III, uwzględniając szczególne 
cechy odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarki rolnej, 
użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw”.

47 Załączniki Załącznik  IV
Załącznik III:
48 Odpowiedzi  
Komisji
Streszczenie
IV
Komisja przeprowadziła szczegółowe oceny wszystkich zatwierdzonych systemów dobrowolnych, spełniając wszelkie wymogi 
prawne dyrektywy. Komisja uznaje, że systemy dobrowolne zapewniają zgodność certyfikowanych biopaliw z obowiązkowymi 
kryteriami, w odniesieniu do których systemy te zostały zatwierdzone na podstawie gruntownej oceny wszystkich certyfiko -
wanych systemów dobrowolnych. Komisja jest jednak zawsze gotowa do promowania dalszego rozwoju norm, aby w jeszcze 
większym stopniu ulepszyć system, sprostać wyzwaniom napotykanym w trakcie jego funkcjonowania oraz uwzględnić zmiany 
podstawy prawnej.
V
W dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii zdefiniowano szereg obowiązkowych kryteriów zrównoważonego roz -
woju w odniesieniu do biopaliw, które muszą zostać spełnione, aby biopaliwa kwalifikowały się do otrzymania wsparcia oraz by 
mogły być liczone na poczet realizacji celów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych. W ocenach systemów dobrowolnych 
odpowiednio uwzględniono te obowiązkowe kryteria zrównoważonego rozwoju, a systemy dobrowolne zostały zatwierdzone 
jedynie w zakresie, w jakim możliwe było wykazanie ich zgodności z tymi kryteriami.
Ponadto dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii odnosi się do szeregu innych kwestii dotyczących zrównoważo -
nego rozwoju, takich jak negatywne skutki społeczno-ekonomiczne. Wiele systemów dobrowolnych uwzględnia dodatkowe 
fakultatywne kryteria zrównoważonego rozwoju. Stanowi to przykład dobrych praktyk, jednak takie postępowanie jest w pełni 
dobrowolne. Nie poddano ocenie tego, w jakim stopniu w systemach dobrowolnych uwzględnia się także kryteria fakulta -
tywne. Żadne z systemów dobrowolnych nie zostały zatem zatwierdzone z uwagi na uwzględnienie wspomnianych kwestii.
W opinii Komisji żądanie, by systemy dobrowolne uwzględniały fakultatywne kryteria zrównoważonego rozwoju, byłoby nie -
właściwe. Jeśli uwzględnienie tych kryteriów miałoby charakter obowiązkowy, prawodawca podjąłby decyzję o umieszczeniu 
ich w zbiorze obowiązkowych kryteriów.
Komisja będzie nadal oceniać, czy zatwierdzanie systemów dobrowolnych powinno zostać rozszerzone o fakultatywne aspekty 
zrównoważonego rozwoju. Należy jednak zauważyć, że ocena systemów w odniesieniu do kryteriów fakultatywnych jest pro -
cesem złożonym, ponieważ kryteria te są dużo mniej dokładnie określone w tekście legislacyjnym niż kryteria obowiązkowe.
W celu ograniczenia ryzyka wystąpienia pośrednich zmian użytkowania gruntów w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł 
energii zmienionej dyrektywą (UE) 2015/1513 przewidziano limit ilości biopaliw produkowanych z żywności, która może zostać 
zaliczona na poczet realizacji celów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych (7% zużycia energii w transporcie). Same 
kryteria zrównoważonego rozwoju nie uwzględniają pośrednich zmian użytkowania gruntów. Nie można zatem wymagać, aby 
w systemach dobrowolnych, w ramach których weryfikuje się zgodność każdej pojedynczej partii biopaliw z obowiązkowymi 
kryteriami, uwzględniano pośrednie zmiany użytkowania gruntów.
VI
Ocena objęła weryfikację źródła pochodzenia odpadów i pozostałości. Wymogiem każdej z ocen było zastosowanie w syste -
mach dobrowolnych odpowiednich przepisów dyrektywy. Dotyczy to każdego rodzaju surowca, w tym odpadów i pozosta -
łości. W dyrektywie nie przewidziano szczegółowych kryteriów kontroli dotyczącej biopaliw wyprodukowanych z odpadów 
i pozostałości. Służby Komisji odniosły się w wytycznych do rozwoju sytuacji rynkowej, którego nie można było przewidzieć 
w momencie zatwierdzania systemów dobrowolnych, a także wezwały do wdrożenia specjalnych środków uwzględniających 
zwiększone ryzyko wystąpienia nadużycia, które zaistniało z czasem, w miarę jak państwa członkowskie wdrażały mechanizm 
podwójnego liczenia. Odpowiednio zaktualizowano procedury weryfikacji w ramach systemów dobrowolnych.
Odpowiedzi Komisji 49
Ponadto w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii nie określono dla państw członkowskich żadnego szczególnego 
obowiązku weryfikacji w związku z art. 17 ust. 6 dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii (który odnosi się do zasad 
dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w ramach standardów WPR oraz innych odpowiednich dyrektyw i rozpo -
rządzeń). Komisja zobowiązana jest również zatwierdzać systemy dobrowolne na innych podstawach niż te zawarte w art. 17 
ust. 6 dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii. Uwzględnianie tej kwestii w ocenie systemów dobrowolnych nie 
byłoby zatem odpowiednie.
VII
Dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii nie zawiera wymogów dotyczących struktury zarządczej systemów 
dobrowolnych, zatem wczesne oceny nie były ukierunkowane na strukturę zarządczą. Skupiono się głównie na zapewnieniu, 
aby podmioty zostały poddane audytowi przeprowadzanemu przez osoby trzecie, co jest jasno określone we wspomnianej 
dyrektywie.
W przyszłości należy jednak poświęcić większą uwagę zarówno strukturze zarządczej, jak i działaniom dotyczącym przejrzysto -
ści. Głównym tego powodem są zwiększone wymagania w zakresie przejrzystości i zarządzania odzwierciedlone w zmianach 
dyrektywy (UE) 2015/1513.
VIII
Prawodawca ograniczył uprawnienia Komisji w zakresie nadzoru dotyczące wdrażania wszystkich tych działań. Komisja 
wymaga jednak przeprowadzenia niezależnego audytu przez osoby trzecie.
Komisja nadzoruje systemy dobrowolne zgodnie z kompetencjami prawnymi przewidzianymi w dyrektywie w sprawie odnawial -
nych źródeł energii zmienionej dyrektywą (UE) 2015/1513, w której wymaga się, aby corocznie składano sprawozdania z działania 
systemów dobrowolnych. Komisja złoży własne sprawozdanie na temat działania systemów dobrowolnych w kwietniu 2017 r.
Komisja zgadza się, że dobrym rozwiązaniem byłoby wzmocnienie nadzoru i przejrzystości, w tym procedur rozpatrywania 
skarg.
IX
Państwa członkowskie ze znacznym opóźnieniem dokonały częściowej transpozycji dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł 
energii, w tym kryteriów zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do biopaliw.
W państwach, w których kryteria zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do biopaliw nie zostały jeszcze wdrożone, nie obowiązy -
wał jeszcze również system weryfikacji i nie było możliwe wykazanie, że dane biopaliwo spełnia kryteria zrównoważonego rozwoju. 
W rozumieniu Komisji było to powodem występowania problemów ze sprawozdawczością. Cel dotyczący energii ze źródeł odna -
wialnych w zakresie transportu musi jednak zostać osiągnięty do 2020 r. Komisja jest pewna, że do 2020 r. państwa członkowskie 
poprawnie wdrożą dyrektywę w sprawie odnawialnych źródeł energii, w tym jej niedawne zmiany. Komisja w razie potrzeby podej -
mie działania przewidziane w traktacie, aby wyegzekwować przestrzeganie prawa Unii.
X 1. (i)
Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie. Komisja nie może zobowiązać systemów dobrowolnych do uwzględnienia kryteriów 
społeczno-ekonomicznych, które są fakultatywne. Systemy dobrowolne powinny jednak składać raz do roku sprawozdania 
z czynności certyfikacyjnych zgodnie z dyrektywą w sprawie odnawialnych źródeł energii zmienioną dyrektywą (UE) 2015/1513. 
Komisja uwzględni sprawozdania otrzymane od systemów dobrowolnych we własnych sprawozdaniach.
X 1. (ii)
Komisja przyjmuje to zalecenie w zakresie, w jakim należy zweryfikować zgodność z art. 17 ust. 6 dyrektywy w sprawie odna -
wialnych źródeł energii (który odnosi się do zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w ramach standardów 
WPR oraz innych odpowiednich dyrektyw i rozporządzeń). Przestrzeganie zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środo -
wiska w ramach standardów WPR oraz innych istotnych dyrektyw i rozporządzeń jest weryfikowane jako część WPR.
Odpowiedzi Komisji 50
X 1. (iii)
Komisja przyjmuje to zalecenie i zgadza się, że biopaliwa wytwarzane z odpadów należy objąć specjalnymi procedurami 
weryfikacji. Komisja podjęła już działania w tym kierunku, gdyż uwzględniła stosowanie specjalnych środków we wszystkich 
ocenach przeprowadzanych przez siebie od października 2014 r.
X 2
Komisja przyjmuje to zalecenie i zgadza się, że należy poświęcić jeszcze większą uwagę zarówno strukturze zarządczej, jak 
i działaniom dotyczącym przejrzystości; Komisja podjęła już niezbędne kroki przez wprowadzenie wymogów dotyczących 
zwiększenia przejrzystości i ulepszenia zarządzania odzwierciedlonych w zmianach dyrektywy (UE) 2015/1513.
X 3. (i)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja podejmie odpowiednie kroki w tej sprawie w kontekście sprawozdawczości z działania systemów dobrowolnych, jak 
przewidziano w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii zmienionej dyrektywą (UE) 2015/1513. Wdrażanie procedur 
systemów przez podmioty gospodarcze jest weryfikowane przez niezależnych audytorów będących osobami trzecimi.
X 3. (ii)
Komisja przyjmuje to zalecenie i podjęła już odpowiednie działania.
X 4
Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo i będzie kontynuować współpracę z państwami członkowskimi w zakresie wiarygod -
ności przekazywanych danych, a państwa członkowskie będą otrzymywać informacje od podmiotów gospodarczych na temat 
zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju. Ponadto co pięć lat państwa członkowskie przedstawiają Komisji sprawo -
zdania na temat jakości wszystkich przekazywanych danych. Wymaganie dodatkowych dowodów (certyfikatów/deklaracji) na 
potrzeby jednego konkretnego zbioru danych statystycznych nie jest jednak uzasadnione.
X 5
Komisja uznaje potrzebę harmonizacji definicji odpadów wykorzystywanych do produkcji zaawansowanych biopaliw.
Prawodawca podjął już działania mające na celu harmonizację definicji odpadów w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł 
energii. Dyrektywa ta, zgodnie ze zmianami wprowadzonymi dyrektywą (UE) 2015/1513, zawiera definicję odpadów dzięki 
ustanowieniu powiązania z dyrektywą 2008/98/WE.
Wstęp
05
W wielu przypadkach jedynie część upraw jest wykorzystywana do produkcji biopaliw, podczas gdy pozostała część, a czasami 
nawet przeważająca część jest używana do celów spożywczych lub paszowych. Efekt przesunięcia w przypadku konwencjonal -
nych biopaliw jest zatem dużo niższy, ale wciąż znaczny.
Odpowiedzi Komisji 51
06
Do końca 2016 r. Komisja zamierza przedstawić wniosek dotyczący polityki odnoszącej się do pakietu w zakresie energii 
odnawialnej.
09
Dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii zmieniona dyrektywą (UE) 2015/1513 zawiera załącznik (załącznik IX) z wyka -
zem surowców i paliw odnawialnych, które są podwójnie liczone w odniesieniu do docelowego udziału energii ze źródeł odna -
wialnych w transporcie. Załącznik IX niewątpliwie obejmuje odpady, pozostałości oraz inne rodzaje niespożywczej biomasy, ale 
nie istnieje formalne powiązanie z ich definicjami.
Wszystkie odnawialne źródła energii zużywane w transporcie, w tym odnawialna energia elektryczna, liczą się podwójnie na 
poczet realizacji celów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych. Oczekuje się, że wkład odnawialnej energii elektrycznej 
będzie znaczny (~2 punkty procentowe).
10
W dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii zmienionej dyrektywą (UE) 2015/1513 wymaga się, by ograniczenie emisji 
gazów cieplarnianych wynikające ze stosowania biopaliw wyprodukowanych w nowych instalacjach wynosiło co najmniej 60%. 
Od stycznia 2018 r. ogólny wymóg zostanie podniesiony do 50%.
Uwagi
28
Dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku weryfikacji zgodności 
z art. 17 ust. 6 wymienionej dyrektywy (który odnosi się do zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w ramach 
standardów WPR oraz innych odpowiednich dyrektyw i rozporządzeń), mimo że stanowi to część kryteriów. Komisja jest zobo -
wiązana zatwierdzać systemy dobrowolne na innych podstawach niż te określone w art. 17 ust. 6 dyrektywy w sprawie odna -
wialnych źródeł energii.
Wspólna odpowiedź do pkt 30 i 31
Komisja nie jest zobowiązana do zatwierdzania systemów dobrowolnych i dotychczas zatwierdziła jedynie systemy uwzględ -
niające art. 17 ust. 2–5 dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii. Nie była zatem również zobowiązana do oceny 
zgodności z innymi fakultatywnymi wymogami dotyczącymi zrównoważonego rozwoju.
Komisja zauważa, że niewłaściwe byłoby zobowiązywanie systemów dobrowolnych do uwzględniania kryteriów fakultatyw -
nych dotyczących zrównoważonego rozwoju, skoro prawodawca nie zdecydował się umieścić ich w zbiorze kryteriów obowiąz -
kowych. Odnosząc się w szczególności do aspektów rozwoju zrównoważonego pod względem społecznym (ramka 3), Komisja 
zauważa, że włączenie takich kryteriów do zakresu certyfikacji może zostać uznane za dobrą praktykę, jednak zwraca uwagę, iż 
takie włączenie ma miejsce na zasadzie dobrowolności.
Komisja będzie jednak nadal oceniać, czy zatwierdzenie systemów dobrowolnych powinno zostać rozszerzone o fakultatywne 
aspekty zrównoważonego rozwoju. Należy jednak zauważyć, że ocena systemów w odniesieniu do kryteriów fakultatyw -
nych jest procesem złożonym, ponieważ kryteria te są dużo mniej dokładnie określone w tekście legislacyjnym niż kryteria 
obowiązkowe.
Ramka 3
Komisja uważa, że włączenie takich kryteriów do zakresu certyfikacji może zostać uznane za dobrą praktykę, jednak zwraca 
uwagę, iż takie włączenie ma miejsce na zasadzie dobrowolności.
Odpowiedzi Komisji 52
33
Chociaż Komisja odnotowuje brak danych, we wszystkich sprawozdaniach, zapewniła odniesienie do dostępnych danych oraz 
ich ocenę, w tym dodatkowe specjalne badania dotyczące wpływu polityki UE w zakresie biopaliw na kraje rozwijające się.
W odniesieniu do społecznych aspektów rozwoju opisanych w ramce 4 Komisja zauważa, że choć wywóz biopaliw z krajów 
rozwijających się jest ograniczony, przedstawiła informacje dotyczące wpływu polityki UE w zakresie biopaliw na kraje rozwi -
jające się w szeregu sprawozdań złożonych w 2013 i 2015 r., w tym również w odniesieniu do krajów rozwijających się, które nie 
prowadzą wywozu biopaliw do UE1.
Wspólna odpowiedź do pkt 34–37
W dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii zmienionej dyrektywą (UE) 2015/1513 wprowadzono ograniczenie ilości 
biopaliw produkowanych z żywności (7% zużycia energii w transporcie), która może zostać zaliczona na poczet realizacji celów 
dotyczących energii ze źródeł odnawialnych. Środek ten ogranicza zachętę do używania paliw pochodzenia roślinnego do 
osiąg nięcia celów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych, a w związku z tym ogranicza ryzyko wystąpienia pośrednich 
zmian użytkowania gruntów spowodowanych polityką UE w zakresie biopaliw.
Same kryteria zrównoważonego rozwoju nie uwzględniają pośrednich zmian użytkowania gruntów. Nie można zatem wyma -
gać, aby w systemach dobrowolnych, w ramach których weryfikuje się zgodność każdej pojedynczej partii biopaliw ze wspo -
mnianymi kryteriami, uwzględniano pośrednie zmiany użytkowania gruntów.
Komisja będzie w dalszym ciągu analizować tę kwestię i opublikuje wyniki tej analizy w sprawozdaniu, które ma zostać złożone 
pod koniec 2016 r.
40
Komisja przyznaje, że biopaliwa wytwarzane z odpadów należy objąć specjalnymi procedurami weryfikacji. Komisja podjęła już 
działania w tym kierunku, gdyż uwzględniła stosowanie specjalnych środków we wszystkich ocenach przeprowadzanych przez 
siebie od października 2014 r.
Wspólna odpowiedź do pkt 41–42
Służby Komisji odniosły się w wytycznych do rozwoju sytuacji rynkowej, którego nie można było przewidzieć w momencie 
zatwierdzania systemów dobrowolnych, a także wezwały do wdrożenia specjalnych środków uwzględniających zwiększone 
ryzyko wystąpienia nadużycia, które zaistniało z czasem, w miarę jak państwa członkowskie wdrażały mechanizm podwójnego 
liczenia.
Komisja skierowała notę do systemów dobrowolnych, by zwrócić uwagę na tę kwestię oraz by upewnić się, że wszystkie sys -
temy podejmują właściwe działania. Nie oznacza to jednak, że wcześniej sprawa ta była zasadniczo traktowana niewłaściwie. 
Istotnie, o ile wiadomo, w ramach znacznej części systemów dobrowolnych podjęto działania z własnej inicjatywy. Zdaniem 
Komisji możliwość szybkiej i aktywnej reakcji systemów dobrowolnych na zidentyfikowane wyzwania stanowi jedną z zalet 
systemów certyfikacji.
45
Po przyjęciu definicji Komisja zażądała, by częściowo zatwierdzone systemy zostały poddane weryfikacji zgodności z nową 
definicją. Trzy systemy, które zostały zatwierdzone jedynie częściowo, przedstawiły aktualizacje i zostały poddane ocenie. 
Obecnie trwa aktualizacja decyzji.
1 SWD(2013) 102 final; SWD(2015) 117 final.
Odpowiedzi Komisji 53
46
Oceny przeprowadzane przez Komisję były zgodne z wymogami ustanowionymi w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł 
energii. Dyrektywa ta nie zawierała wymogów dotyczących struktury zarządczej systemów dobrowolnych, zatem wczesne 
oceny nie były ukierunkowane na strukturę zarządczą. Skupiono się głównie na zapewnieniu, aby podmioty zostały poddane 
audytowi przeprowadzanemu przez osoby trzecie, co jest jasno określone we wspomnianej dyrektywie.
Komisja uważa jednak, że w przyszłości należy poświęcać więcej uwagi strukturom zarządczym w celu dalszego udoskonalania 
najlepszych praktyk. Głównym tego powodem jest podniesienie progu obliczania emisji gazów cieplarnianych, które wymaga 
częstszego obliczania faktycznego ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, co wiąże się z koniecznością prowadzenia jeszcze 
ściślejszej kontroli.
Wspólna odpowiedź do pkt 50–51
Prawodawca ograniczył uprawnienia Komisji w zakresie nadzoru dotyczące wdrażania wszystkich tych działań. Komisja 
wymaga jednak przeprowadzenia niezależnego audytu przez osoby trzecie.
Komisja nadzoruje systemy dobrowolne zgodnie z kompetencjami prawnymi przewidzianymi w dyrektywie w sprawie odna -
wialnych źródeł energii zmienionej dyrektywą (UE) 2015/1513, w której wymaga się, aby corocznie składano sprawozdania 
z działania systemów dobrowolnych. Komisja złoży własne sprawozdanie na temat działania systemów dobrowolnych w kwiet -
niu 2017 r.
53
Komisja nawiązała dialog z systemami, aby wyjaśnić omawianą sytuację i poszukać możliwych usprawnień. Komisja sprawdza 
obecnie określony przypadek, jest zatem za wcześnie, by mogła na tym etapie przedstawić uwagi w tej kwestii.
Ogólnie wymóg wzmocnienia wewnętrznego zarządzania systemami, który został uwzględniony w przeprowadzanych 
obecnie ocenach, może jednak przyczynić się do sprawowania lepszego nadzoru nad wdrożeniem przepisów systemu przez 
jednostki certyfikujące.
54
Wiele systemów dobrowolnych działa na poziomie globalnym. W praktyce oznacza to, że audytor weryfikujący zgodność ma 
dużą odpowiedzialność i musi zdecydować w poszczególnych przypadkach, czy przedstawione dowody dają wystarczającą 
pewność, że kryteria zrównoważonego rozwoju zostały spełnione. Komisja zachęca systemy dobrowolne do nawiązania ścisłej 
współpracy z audytorami w celu stałego ulepszania norm certyfikacji.
55
Mimo że nie istnieje żaden specjalny system rozpatrywania skarg, zainteresowane strony mają możliwość skontaktowania się 
z Komisją w przypadku obaw związanych z działaniem systemów dobrowolnych. System zrównoważonego rozwoju w odnie -
sieniu do biopaliw jest rzeczywiście zagadnieniem bardzo technicznym, które wymaga wiedzy specjalistycznej, i oczekuje się, 
że zainteresowane strony będą świadome, iż został on zatwierdzony przez Komisję.
56
W dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii jasno określono, że państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia 
dowodów przedstawionych przez systemy dobrowolne. Dopóki przepis ten jest przestrzegany, państwa członkowskie zachęca 
się do wnoszenia wkładu w ulepszanie procesów certyfikacji. Zdaniem Komisji nic nie stoi na przykład na przeszkodzie, aby 
zaangażować państwa członkowskie w nadzorowanie jednostek certyfikujących, ponieważ jednostki te nie zostały same 
w sobie zatwierdzone przez Komisję. Państwa członkowskie nie powinny jednak podważać ważności certyfikatów wydawanych 
w ramach systemów dobrowolnych.
Odpowiedzi Komisji 54
Odnosząc się do szczególnego przypadku Polski, o którym mowa w ramce 5, Komisja weryfikuje obecnie zgodność wymogów 
z prawem Unii.
58
Dla systemów dobrowolnych dokumenty te nie są prawnie wiążące i mają na celu promowanie najlepszych praktyk poprzez 
wskazywanie, czego Komisja może wymagać w przyszłości. Komisja wyegzekwuje dostosowanie wyższych standardów, gdy 
systemy dobrowolne wystąpią z wnioskiem o przedłużenie zatwierdzenia.
Komisja może również uchylić decyzje, jeżeli zostanie wyraźnie wykazane, że dany system nie wdrożył elementów uznanych za 
decydujące dla decyzji, oraz jeżeli dojdzie do poważnych strukturalnych naruszeń tych elementów.
Wspólna odpowiedź na pkt 59–60
Komisja przywiązuje największą wagę do przejrzystości.
Wymogi dotyczące przejrzystości zawarte w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii zostały uwzględnione za 
pośrednictwem specjalnie utworzonej w tym celu strony internetowej2. Strona ta zawiera także wiele przydatnych informacji, 
które nie są wymagane prawem, takich jak informacje o nowych wydarzeniach i istotne dokumenty Komisji. Na wspomnia -
nej stronie oraz na stronach do niej podłączonych można znaleźć wszystkie wymagane prawem informacje otrzymywane od 
państw członkowskich. Jako część tej strony utworzono3 również stronę poświęconą różnego rodzaju informacjom, o których 
mowa w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii.
61
W uaktualnionych ramach oceny opublikowanych w listopadzie 2015 r. Komisja wymaga pełnej weryfikacji ze strony audytorów 
będących osobami trzecimi. Audytorzy powinni wymagać uzyskania dostępu do wszystkich istotnych informacji. W przypadku 
gdy system nie uwzględni tych informacji, nie powinien on być uznany w ramach systemu dobrowolnego. Audytorzy powinni 
również wymagać uzyskania dostępu do informacji dotyczących materiałów certyfikowanych w ramach innych systemów 
dobrowolnych. Systemy dobrowolne są zobowiązane udostępnić nazwy podmiotów, które są lub były certyfikowane w ramach 
danego systemu. Przyczyni się to do poprawy przejrzystości i wymiany informacji.
66
Polska dokonała transpozycji dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii, w tym unijnego systemu zrównoważonego 
rozwoju w odniesieniu do biopaliw, dopiero w 2015 r. W związku z tym w latach 2011–2014 przepisy dyrektywy w sprawie 
odnawialnych źródeł energii nie były jeszcze obowiązujące. Państwa członkowskie zapewniają jakość przekazywanych danych; 
Komisja nie dysponuje żadnymi środkami prawnymi, by zakwestionować dane z 2014 r. dotyczące zrównoważonych ekologicz -
nie biopaliw.
W tym czasie Polska dokonała jednak transpozycji dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii. Komisja jest pewna, że do 
2020 r. Polska oraz inne państwa członkowskie poprawnie wdrożą dyrektywę w sprawie odnawialnych źródeł energii, w tym jej 
niedawne zmiany. Komisja w razie potrzeby podejmie działania przewidziane w traktacie, aby wyegzekwować przestrzeganie 
prawa Unii.
2 https://ec.europa.eu/energy/en/topics/renewable-energy
3 https://ec.europa.eu/energy/en/renewable-energy-transparency-platform
Odpowiedzi Komisji 55
67
Państwa członkowskie zapewniają jakość przekazywanych danych. W danych przekazanych do Eurostatu Francja podała 
wartość zerową, a Polska wartość niezerową. Wszystkie przekazane dane były zgodne z zasadami walidacji (przeszły kontrolę 
wiarygodności oraz spójności), biorąc pod uwagę informacje dostępne Eurostatowi w danym czasie. Eurostat publikuje dane 
w takiej formie, w jakiej zostały one przekazane przez państwa, nie dokonując żadnych zmian czy modyfikacji.
72
Wdrożenie środków w celu zwalczania nadużyć należy do kompetencji państw członkowskich. Komisja wspiera wysiłki państw 
członkowskich mające na celu ograniczenie ryzyka nadużyć i powołała grupę roboczą przy Komitecie ds. Zrównoważonego 
Rozwoju Biopaliw i Biopłynów, która przeprowadzi analizę różnych aspektów oraz środków istotnych w tym kontekście. Temat 
ten został również uwzględniony w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii zmienionej dyrektywą (UE) 2015/1513, 
w której wymaga się od państw członkowskich, aby przedstawiały sprawozdania ze środków podjętych przez nie w celu zwal -
czania nadużyć, oraz w której wzywa się do zacieśnienia współpracy pomiędzy krajowymi systemami oraz między krajowymi 
systemami a systemami dobrowolnymi.
Wnioski i zalecenia
74
Komisja uznaje, że systemy dobrowolne zapewniają zgodność certyfikowanych biopaliw z obowiązkowymi kryteriami, w odnie -
sieniu do których systemy te zostały zatwierdzone na podstawie gruntownej oceny wszystkich certyfikowanych systemów 
dobrowolnych. Komisja jest jednak zawsze gotowa do promowania dalszego rozwoju norm, aby w jeszcze większym stop -
niu ulepszyć system, sprostać wyzwaniom napotykanym w trakcie jego funkcjonowania oraz uwzględnić zmiany podstawy 
prawnej.
75
W dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii zdefiniowano szereg obowiązkowych kryteriów zrównoważonego roz -
woju w odniesieniu do biopaliw, które muszą zostać spełnione, aby biopaliwa kwalifikowały się do otrzymania wsparcia oraz by 
zostały zaliczone na poczet realizacji celów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych. W ocenach systemów dobrowolnych 
odpowiednio uwzględniono te obowiązkowe kryteria zrównoważonego rozwoju.
Wiele systemów dobrowolnych uwzględnia dodatkowe fakultatywne kryteria zrównoważonego rozwoju. Stanowi to przykład 
dobrych praktyk, jednak takie postępowanie jest w pełni dobrowolne. Nie poddano ocenie tego, w jakim stopniu w systemach 
dobrowolnych uwzględnia się także kryteria fakultatywne. Żaden z systemów dobrowolnych nie został zatem zatwierdzony 
z uwagi na uwzględnienie wspomnianych kwestii.
W opinii Komisji żądanie, by systemy dobrowolne uwzględniały fakultatywne kryteria zrównoważonego rozwoju byłoby nie -
właściwe. Jeśli uwzględnienie tych kryteriów miałoby charakter obowiązkowy, prawodawca podjąłby decyzję o umieszczeniu 
ich w zbiorze obowiązkowych kryteriów.
Komisja będzie nadal oceniać, czy zatwierdzanie systemów dobrowolnych powinno zostać rozszerzone o fakultatywne aspekty 
zrównoważonego rozwoju. Należy jednak zauważyć, że ocena systemów w odniesieniu do kryteriów fakultatywnych jest pro -
cesem złożonym, ponieważ kryteria te są dużo mniej dokładnie określone w tekście legislacyjnym niż kryteria obowiązkowe. 
Ponadto ich zatwierdzenie nie miałoby bezpośrednich skutków prawnych.
W celu ograniczenia ryzyka wystąpienia pośrednich zmian użytkowania gruntów w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł 
energii zmienionej dyrektywą (UE) 2015/1513 przewidziano limit ilości biopaliw produkowanych z żywności (7% zużycia energii 
w transporcie), która może zostać zaliczona na poczet realizacji celów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych. Same 
kryteria zrównoważonego rozwoju nie uwzględniają pośrednich zmian użytkowania gruntów. Nie można zatem wymagać, 
aby w systemach dobrowolnych, w ramach których ocenia się zgodność każdej pojedynczej partii biopaliw z obowiązkowymi 
kryteriami, uwzględniano pośrednie zmiany użytkowania gruntów.
Odpowiedzi Komisji 56
76
W kwestii tradycyjnych surowców przepisy dyrektywy zapewniają możliwość prześledzenia źródła pochodzenia. W wytycznych 
służby Komisji odniosły się do rozwoju sytuacji rynkowej, którego nie można było przewidzieć w momencie zatwierdzania 
systemów dobrowolnych po raz pierwszy, a także wezwały do wdrożenia specjalnych środków uwzględniających zwiększone 
ryzyko wystąpienia nadużycia, które zaistniało przede wszystkim w związku z wdrażaniem mechanizmu podwójnego liczenia 
w ramach zobowiązań z tytułu dostawy.
77
Komisja ma obowiązek działania w ramach prawnych ustanowionych przez prawodawcę. W rezultacie musiała przyjąć, że 
dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku weryfikacji zgodności 
z art. 17 ust. 6 wymienionej dyrektywy (który odnosi się do zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w ramach 
standardów WPR oraz innych odpowiednich dyrektyw i rozporządzeń), mimo że stanowi to część kryteriów. Komisja zobowią -
zana jest zatwierdzać systemy dobrowolne na innych podstawach niż te określone w art. 17 ust. 6 dyrektywy w sprawie odna -
wialnych źródeł energii. Uwzględnienie tej kwestii w ocenie systemów dobrowolnych nie byłoby zatem odpowiednie.
Zalecenie 1 a)
Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie. Komisja nie może zobowiązać systemów dobrowolnych do uwzględnienia kryteriów 
społeczno-ekonomicznych, ponieważ są one fakultatywne. Systemy dobrowolne powinny jednak składać raz do roku spra -
wozdania z czynności certyfikacyjnych zgodnie z dyrektywą w sprawie odnawialnych źródeł energii zmienioną dyrektywą (UE) 
2015/1513, która przewiduje, w jakich kwestiach systemy dobrowolne mają obowiązek składania sprawozdań (art. 18 ust. 6). We 
wspomnianych wymogach prawnych dotyczących sprawozdawczości kładzie się szczególny nacisk na kwestie związane z prze -
prowadzaniem audytów, ale system może oczywiście wykorzystać tę możliwość, by uwzględnić również inne kwestie. Komisja 
uwzględni sprawozdania otrzymane od systemów dobrowolnych we własnych sprawozdaniach.
Zalecenie 1 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie w zakresie, w jakim należy zweryfikować zgodność z art. 17 ust. 6 dyrektywy w sprawie odna -
wialnych źródeł energii (który odnosi się do zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w ramach standardów 
WPR oraz innych odpowiednich dyrektyw i rozporządzeń). Dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii nie nakłada 
jednak na państwa członkowskie obowiązku weryfikacji zgodności z art. 17 ust. 6 wymienionej dyrektywy, mimo że stanowi to 
część kryteriów. Komisja zobowiązana jest zatwierdzać systemy dobrowolne na innych podstawach niż te określone w art. 17 
ust. 6 dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii. Przestrzeganie zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środo -
wiska w ramach standardów WPR oraz innych odpowiednich dyrektyw i rozporządzeń jest weryfikowane jako część WPR.
Zalecenie 1 c)
Komisja przyjmuje to zalecenie i zgadza się, że biopaliwa wytwarzane z odpadów należy objąć specjalnymi procedurami 
weryfikacji. Komisja podjęła już działania w tym kierunku, gdyż uwzględniła stosowanie specjalnych środków we wszystkich 
ocenach przeprowadzanych przez siebie od października 2014 r.
78
Komisja zawsze przywiązuje największą wagę do przejrzystości i podjęła już stosowne działania. Jej służby wydały odpo -
wiednie wytyczne, wzywając do wdrożenia szeregu działań dotyczących przejrzystości. Proces ten został przeprowadzony 
częściowo, by zagwarantować, że systemy dobrowolne na wczesnym etapie przygotują się do rosnącego zapotrzebowania na 
przejrzystość odzwierciedlonego w dyrektywie (UE) 2015/1513, która była w tym czasie w końcowej fazie negocjacji. Środki te 
zostaną wzmocnione w momencie, gdy systemy dobrowolne wystąpią z wnioskiem o ponowne zatwierdzenie. Proces ten jest 
obecnie w toku.
Odpowiedzi Komisji 57
Zalecenie 2 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że należy wziąć pod uwagę możliwe konflikty interesów, w tym dotyczące prawa 
własności w stosunku do systemów. Komisja podjęła już działania w tym kierunku i wprowadza do swoich ocen analizę prawa 
własności i struktury zarządczej systemów dobrowolnych.
Zalecenie 2 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie i uznaje, że systemy dobrowolne powinny spełniać minimalne wymogi dotyczące przejrzysto -
ści. Zwraca się do systemów, by publikowały one zbiór informacji bardzo podobny do sugestii wydawanych przez Trybunał. 
Ponadto w kwietniu 2017 r. Komisja przedstawi sprawozdanie z działania systemów dobrowolnych. W tym kontekście Komisja 
będzie miała możliwość oceny konieczności bardziej szczegółowego określenia danych, które mają zostać opublikowane przez 
systemy, oraz określenia w akcie wykonawczym wymogów dotyczących audytu dla systemów dobrowolnych.
79
Prawodawca ograniczył uprawnienia Komisji w zakresie nadzoru dotyczące wdrażania wszystkich tych działań.
W dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii zmienionej dyrektywą (UE) 2015/1513 przewidziano procedurę nadzoru 
działania dobrowolnych systemów.
Systemy dobrowolne są zobowiązane do składania Komisji rocznych sprawozdań z działania systemu.
Komisja natomiast przedstawia sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie oraz w stosownych przypadkach ma moż -
liwość określenia w akcie wykonawczym wymogów dotyczących audytu dla systemów dobrowolnych. Nadzór nie obejmuje 
jednak przeprowadzania kontroli weryfikacyjnych na miejscu w lokalach podmiotów gospodarczych, które uzyskały certyfika -
cję systemów dobrowolnych, ponieważ zgodnie z dyrektywą w sprawie odnawialnych źródeł energii za weryfikację wdrożenia 
zasad danego systemu są odpowiedzialne osoby trzecie przeprowadzające audyt.
Zalecenie 3 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja podejmie odpowiednie kroki w tej sprawie w kontekście sprawozdawczości z działania systemów dobrowolnych, jak 
przewidziano w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii zmienionej dyrektywą (UE) 2015/1513. Wdrażanie procedur 
systemów przez podmioty gospodarcze jest weryfikowane przez niezależnych audytorów będących osobami trzecimi.
Zalecenie 3 b)
Komisja przyjmuje zalecenie, aby systemy dobrowolne dysponowały systemem rozpatrywania skarg; zostało to już uwzględ -
nione w ramach przeprowadzanych przez nią ocen. Komisja uznaje jednak, że należy przeprowadzić dalszą ocenę, zanim 
zostaną określone szczegółowe wymagania techniczne dotyczące takiego systemu rozpatrywania skarg. Tego rodzaju ocena 
zostanie przeprowadzona w kontekście sprawozdawczości z działania systemów dobrowolnych, jak przewidziano w dyrekty -
wie w sprawie odnawialnych źródeł energii zmienionej dyrektywą (UE) 2015/1513. Pierwsze sprawozdanie należy przedłożyć 
w kwietniu 2017 r.
Odpowiedzi Komisji 58
80
Komisja zgadza się, że państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia jakości przekazywanych danych.
Zalecenie 4
Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo i będzie kontynuować współpracę z państwami członkowskimi w zakresie wiarygod -
ności przekazywanych danych, a państwa członkowskie będą otrzymywać informacje od podmiotów gospodarczych na temat 
zgodności z kryteriami zrównoważonego rozwoju. Ponadto co pięć lat państwa członkowskie przedstawiają Komisji sprawo -
zdania na temat jakości wszystkich przekazywanych danych. Wymaganie dodatkowych dowodów (certyfikatów/deklaracji) na 
potrzeby jednego konkretnego zbioru danych statystycznych nie jest jednak uzasadnione.
81
Prawodawca podjął już działania mające na celu harmonizację definicji odpadów w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł 
energii. Dyrektywa ta, zgodnie ze zmianami wprowadzonymi dyrektywą (UE) 2015/1513, zawiera definicję odpadów dzięki 
ustanowieniu powiązania z dyrektywą 2008/98/WE.
W dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii zmienionej dyrektywą (UE) 2015/1513 rzeczywiście przewidziano zasadę 
praw nabytych, która pozwala państwom członkowskim na zaliczanie biopaliw wyprodukowanych z substancji uznanych 
przez właściwe organy krajowe za odpady i wykorzystywanych w instalacjach istniejących przed przyjęciem dyrektywy (UE) 
2015/1513 na poczet realizacji krajowego celu dotyczącego zaawansowanych paliw odnawialnych. Te paliwa nie są jednak 
liczone podwójnie na poczet realizacji celu dotyczącego energii ze źródeł odnawialnych w zakresie transportu. W opinii Komisji 
ten przepis prawny może rzeczywiście doprowadzić do sytuacji, w której pewne rodzaje biopaliw są traktowane inaczej w pań -
stwach członkowskich i jest to dozwolone w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii w ramach określonych w niej 
granic.
Zalecenie 5
Komisja uznaje potrzebę harmonizacji definicji odpadów wykorzystywanych do produkcji zaawansowanych biopaliw.
Prawodawca podjął już działania mające na celu harmonizację definicji odpadów w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł 
energii. Dyrektywa ta, zgodnie ze zmianami wprowadzonymi dyrektywą (UE) 2015/1513, zawiera definicję odpadów dzięki 
ustanowieniu powiązania z dyrektywą 2008/98/WE.
W ramach polityki w zakresie energii odnawialnej po 2020 r. można rozważyć działania mające na celu dalszą harmonizację 
w odniesieniu do zaawansowanych paliw odnawialnych.
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 11.3 .2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki 
kontrolowanej)31.3 .2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania 
kontradyktoryjnego25.5 .2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) 
we wszystkich językach22.6 .2016
Państwa członkowskie muszą zapewnić, by udział energii 
ze źródeł odnawialnych w transporcie w 2020 r. wynosił 
co najmniej 10% końcowego zużycia energii w tym 
sektorze. Do tej docelowej wartości mogą zaliczać tylko 
biopaliwa, które uzyskały certyfikat jednego z systemów 
dobrowolnych zatwierdzonych przez Komisję.
Trybunał ustalił, że z powodu uchybień w procedurze 
zatwierdzania systemów dobrowolnych przez Komisję, 
a następnie w nadzorze nad nimi, unijny system 
certyfikacji zrównoważonych ekologicznie biopaliw 
nie jest w pełni wiarygodny.
Jeżeli chodzi o osiągnięcie udziału energii ze źródeł 
odnawialnych w  transporcie na poziomie 10%, Trybunał 
stwierdził, że ponieważ państwa członkowskie mogły 
podawać jako zrównoważone ekologicznie biopaliwa, 
których zrównoważony charakter nie został 
zweryfikowany, statystyki mogły zostać zawyżone.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y