[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 30.8.2006

KOM(2006) 421 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO ORAZ DO EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I DO KOMITETU REGIONÓW

Sposób sprawowania rządów w świetle konsensusu europejskiego w sprawie polityki rozwoju W stronę zharmonizowanego podejścia w Unii Europejskiej {SEC(2006) 1020}{SEC(2006) 1021}{SEC(2006) 1022}

SPIS TREŚCI

Wstęp 3

1. Wzmocniona i innowacyjna koncepcja demokratycznego sposobu sprawowania rządów 5

1.1. Różne aspekty sposobu sprawowania rządów 5

1.2. Zaangażowanie, dialog i ocena poczynionych postępów 6

1.3. Rozwiązanie podwójnego problemu zasadności politycznej oraz rozwoju możliwości 9

1.4. Harmonizacja koncepcji wewnątrz UE oraz w stosunku do innych podmiotów międzynarodowych 10

2. Inicjatywy dotyczące sposobu sprawowania rządów: kraje AKP i strategia dla Afryki 11

2.1. Kraje AKP: dialog w kwestii sposobu sprawowania rządów i planowanie pomocy 11

2.2. Kraje AKP: priorytety i programy dotyczące sposobu sprawowania rządów 14

2.3. Afryka: wsparcie dla mechanizmów afrykańskich 15

2.4. Od poziomu wspólnotowego do szczebla europejskiego 16

3. Dialog i programy w dziedzinie współpracy z innymi państwami i regionami 16

3.1. Sposób sprawowania rządów a europejska polityka sąsiedztwa (EPS) 17

3.2. Ameryka Łacińska 19

3.3. Sposób sprawowania rządów w Azji 20

Wnioski 22

WSTęP

Nie można ograniczyć ubóstwa ani też realizować milenijnych celów rozwoju bez istotnego postępu w sposobie sprawowania rządów w jego wymiarach gospodarczym, społecznym, środowiskowym i politycznym. Rozwój, prawa człowieka, pokój i bezpieczeństwo są ze sobą nierozerwalnie związane i wzajemnie się uzupełniają. W dobie coraz większej globalizacji oraz wzajemnych zależności, pokój i bezpieczeństwo zależą w znacznym stopniu od politycznej woli oraz zdolności państw i instytucji publicznych do wdrażania polityki ukierunkowanej na tworzenie państwa prawa, ochronę praw człowieka, demokratyczny sposób sprawowania rządów, walkę z ubóstwem, trwały rozwój oraz zmniejszanie różnic, które leżą u podstaw głównych wyzwań, przed którymi stoi świat.

W ramach Konsensusu europejskiego w sprawie rozwoju UE określiła zarówno swą pozycję jak i środki, przy pomocy których będą realizowane powyższe cele, wskazując właściwe sprawowanie władzy, demokrację oraz poszanowanie praw człowieka jako elementy będące pełnoprawnymi składowymi długotrwałego rozwoju oraz ważnymi czynnikami polityki rozwoju UE. Znaczne zwiększenie pomocy planowane na nadchodzące lata wymaga stworzenia takiego sposobu sprawowania rządów, który pozwoli na zapewnienie skuteczności i efektywności tych nowych wysiłków w ramach pomocy europejskiej. Do osiągnięcia milenijnych celów rozwoju nie wystarczą jednak tylko środki finansowe.

Polityka wspólnotowa, która w każdej dziedzinie ma swój wymiar zewnętrzny, powinny również wspierać dobre sprawowanie rządów. Unia Europejska dysponuje różnymi narzędziami, obejmującymi dialog polityczny, środki w zakresie zapobiegania konfliktom, współpracę z organizacjami regionalnymi i międzynarodowymi, programy tematyczne, obserwowanie wyborów, jak również programy krajowe w zakresie pomocy na rzecz rozwoju, wchodzące w zakres wieloletniego wspólnego planowania.

Dialog polityczny oraz planowanie pomocy na rzecz rozwoju, którym poświęcony jest niniejszy komunikat, to dwa elementy stosunków UE z innymi krajami rozwijającymi się, sprzyjające globalnej ocenie sytuacji oraz określeniu potrzebnych reform i zachęcające do wdrażania zmian oraz podejmowania decyzji dotyczących niezbędnego ich wspierania. Pozwalają one również na zwrócenie uwagi na kwestie o zasięgu międzynarodowym związane ze sposobem sprawowania rządów.

Zasady służące zapewnieniu większej skuteczności pomocy, przyjęte w marcu 2005 r. w ramach Deklaracji paryskiej, a w kwietniu 2006 r. przez Radę, muszą być w pełni stosowane w zakresie sposobu sprawowania rządów. Dlatego też Wspólnota i państwa członkowskie powinny współpracować ze sobą i innymi donatorami oraz organizacjami międzynarodowymi, wzajemnie uzupełniając i harmonizując swoje działania, aby wspierać wysiłki krajów partnerskich w tej dziedzinie.

W związku z tym Komisja proponuje, by Wspólnota i państwa członkowskie poczyniły uzgodnienia w kwestii sposobów postępowania oraz zasad stosowanych przy prowadzeniu dialogu oraz podejmowaniu współpracy z krajami rozwijającymi się w zakresie sposobu sprawowania rządzenia. Celem jest bowiem stopniowe opracowanie wspólnego i spójnego podejścia, pozwalającego promować demokratyczny sposób sprawowania rządów we wszystkich jego wymiarach. Przyczyni się to do umocnienia koncepcji sprawowania rządów, która była przedmiotem komunikatu oraz wniosków przedstawionych przez Radę w roku 2003[1], i zapewni jej nowe miejsce w polityce rozwoju. Komisja proponuje również innowacyjne środki wdrażania tej koncepcji w ramach współpracy z państwami AKP, przypominając o niektórych priorytetach zaproponowanych dla krajów Karaibów i Pacyfiku, a także wdraża specjalną inicjatywę dla Afryki, zapowiedzianą w konkluzjach Rady Europejskiej z grudnia 2005 roku „UE i Afryka: w stronę partnerstwa strategicznego”, zapraszając do uczestnictwa w tych inicjatywach pozostałe państwa członkowskie.

Niniejszy komunikat składa się z trzech części. Pierwsza część przedstawia sposoby osiągnięcia ładu administracyjno-regulacyjnego oraz wspierania procesu demokratycznego sprawowania władzy w ramach współpracy na rzecz rozwoju. Druga część przybliża proces ich wdrażania w Afryce oraz w krajach AKP. Natomiast część trzecia opisuje podejście Wspólnoty do zagadnienia demokratycznego sposobu sprawowania rządów przy współpracy z innymi krajami i regionami.

Przy opracowaniu niniejszego komunikatu[2] uwzględniono również wnioski i zalecenia wynikające z tematycznej oceny wsparcia Wspólnoty dla dobrego sprawowania rządów, sfinalizowanej w marcu 2006 roku, która wymaga szerokiej debaty w celu poprawy działań Wspólnoty w tym zakresie.

Niniejszy komunikat stanowi uzupełnienie prowadzonych obecnie prac, na przykład dotyczących podejścia Unii do kwestii promowania demokracji w stosunkach zewnętrznych, i być może przyczyni się do powstania kolejnych inicjatyw, takich jak opracowanie ram działania na rzecz dobrego zarządzania w zakresie finansów, podatków czy sądownictwa w stosunkach zewnętrznych Unii.

1. WZMOCNIONA I INNOWACYJNA KONCEPCJA DEMOKRATYCZNEGO SPOSOBU SPRAWOWANIA RZąDÓW

1.1. Różne aspekty sposobu sprawowania rządów

Sposób sprawowania rządów stał się priorytetem w poszczególnych politykach na rzecz rozwoju oraz pierwszoplanową kwestią w programach współpracy licznych donatorów. Stanowi on centralny element znacznej liczby strategii rozwoju krajów partnerskich. Realizacja milenijnych celów rozwoju wymaga zarówno odpowiednich działań służb publicznych, jak i znacznego wzrostu gospodarczego opartego na rozwoju sektora prywatnego, który może występować jedynie w warunkach dobrego sprawowania rządów. W kontekście zwiększenia budżetów pomocowych, zobowiązania podjęte w celu zagwarantowania skuteczności pomocy międzynarodowej, coraz większe wzajemne zależności na niwie gospodarczej i finansowej, pojawienie się w krajach rozwijających się sprawowania rządów na miarę oczekiwań zarówno ich obywateli, jak i społeczności międzynarodowej, stanowi obecnie najważniejsze wyzwanie.

Konsensus uzyskiwany jest stopniowo, wychodząc od szerokiej koncepcji sposobu sprawowania rządów w ramach współpracy na rzecz rozwoju, opartej na uniwersalnych celach i zasadach[3] oraz wspólnych dążeniach, które muszą znaleźć zastosowanie w głównych funkcjach państwa, a także we wszystkich dziedzinach objętych działaniami państwa i we wzajemnych relacjach między instytucjami publicznymi i obywatelami.

Szeroka koncepcja

Demokratyczny sposób sprawowania rządów nie oznacza jednego modelu instytucjonalnego, choć w perspektywie długoterminowego rozwoju podkreśla on kwestię uznania praw wszystkich obywateli. System ten zakłada: poszanowanie praw człowieka oraz jego podstawowych wolności (w tym też wolności wypowiadania się, uzyskiwania informacji oraz zrzeszania się); wsparcie dla procesów demokratyzacji, udział obywateli w wyborze osób sprawujących rządy oraz sprawowanie kontroli nad ich działaniami; poszanowanie państwa prawa oraz swobodny dostęp wszystkich do niezawisłego sądownictwa; dostęp do informacji; rząd, który zapewnia przejrzysty system zarządzania i który odpowiada za podejmowane działania przed odpowiednimi instytucjami oraz wyborcami; bezpieczeństwo osób; zarządzanie przepływami migracyjnymi ; skutecznie działające instytucje, dostęp do podstawowych świadczeń socjalnych, długoterminowe zarządzanie zasobami naturalnymi, energetycznymi i ochronę środowiska, jak też znaczną promocję wzrostu gospodarczego oraz spójność społeczną w klimacie sprzyjającym prywatnym inwestorom.

Istotne są również poszczególne poziomy sprawowania władzy (lokalny, krajowy i międzynarodowy). Należy także podkreślić ważną rolę, jaką może odegrać administracja lokalna przy realizacji milenijnych celów rozwoju. Trzeba też uwzględnić współpracę, jaka jest zakładana na poziomie międzynarodowym i regionalnym w celu rozwiązywania problemów globalnych.

Sprawowanie rządów nie ogranicza się do walki z korupcją

Dobre sprawowanie rządów nie może sprowadzać się do walki z korupcją. Chociaż UE wypracowała w tej kwestii bardzo stanowczą politykę, uważając, że korupcja stanowi główną przeszkodę w osiągnięciu celów rozwoju, jest ona równocześnie zdania, że korupcja stanowi jedną z konsekwencji złych praktyk w zakresie rządzenia oraz braku przejrzystych i zrozumiałych systemów zarządzania i kontroli. Walka z korupcją nie powinna być zatem ujmowana w sposób oddzielny, lecz powinna stanowić integralną część strategii rozwoju i walki z ubóstwem oraz wspierać proces rozwoju demokratycznego sposobu sprawowania rządów. To natomiast wymaga wzmocnienia roli społeczeństwa obywatelskiego oraz środków masowego przekazu, ochrony pluralizmu politycznego i konkurencji wyborczej, a także przejrzystego systemu finansowania partii politycznych i wsparcia dla kontroli sprawowanej przez parlament oraz dla innych instytucji publicznych i sądowych.

Wielowymiarowy charakter sposobu sprawowania rządów w programach współpracy

Demokratyczny sposób sprawowania rządów powinien być ujmowany w sposób całościowy, z uwzględnieniem wszystkich jego wymiarów (politycznego, gospodarczego, społecznego, kulturalnego, ekologicznego,…). Ten wielowymiarowy charakter winien znajdywać swe odbicie w praktycznej współpracy na rzecz rozwoju. Dlatego też koncepcja demokratycznego sposobu sprawowania rządów musi zostać ujęta w każdym z programów sektorowych[4].

Należy unikać ujmowania kwestii sprawowania rządów poprzez pryzmat poszczególnych, odosobnionych kategorii, gdyż często interakcje zachodzące pomiędzy aspektami politycznymi, gospodarczymi, społecznymi i ekologicznymi mają bardzo ścisły charakter. Na przykład dobre zarządzanie w instytucjach państwowych, szczególnie w organach odpowiedzialnych za finanse państwa, oraz poszanowanie państwa prawa przyczyniają się do tworzenia korzystnych warunków dla trwałego wzrostu gospodarczego oraz dla prywatnych inwestycji. Niewłaściwe zarządzanie zasobami naturalnymi i energetycznymi w krajach posiadających takie bogactwa naturalne jak diamenty, ropa, drewno, czy też zasoby rybne, może doprowadzić do łamania praw człowieka i zasad państwa prawa, a także prowadzić do ostrych konfliktów. Promowaniu uczciwej pracy w szczególności poprzez dialog społeczny oraz skuteczne wdrażanie konwencji MOP, towarzyszą często posunięcia ułatwiające dostęp do podstawowych świadczeń socjalnych, co skutkuje większą spójnością społeczną, lepszymi wynikami gospodarczymi oraz ograniczeniem ubóstwa.

W dokumencie roboczym służb[5] przytoczono przykłady konkretnych programów wspierających sposób sprawowania rządów: wsparcie dla procesu wyborczego, dla społeczeństwa obywatelskiego, dla parlamentów, dla decentralizacji, dla reformy sądownictwa, dla sektora bezpieczeństwa, dla zarządzania finansami publicznymi, itp.

1.2. Zaangażowanie, dialog i ocena poczynionych postępów

Wspólnota Europejska wspiera proces demokratycznego sposobu sprawowania rządów w ramach koncepcji partnerstwa, poprzez dialog z władzami poszczególnych krajów partnerskich oraz jako instytucja finansująca za pomocą różnych instrumentów finansowych. Dla zwiększenia swego wpływu powinna ona lepiej łączyć poszczególne narzędzia w celu wzmocnienia swej roli jako uczestnika przemian przy poszanowaniu zasad partnerstwa i zaangażowania.

Nowe szanse na wzmocniony dialog dotyczący sposobu sprawowania rządów

Powstały nowe szanse w ramach dialogu między partnerami procesu rozwoju. W wielu krajach istnieje obecnie polityczna chęć przeprowadzenia zmian.

Z drugiej strony, instytucje finansujące uświadamiają sobie konieczność promowania innowacyjnych i bardziej skutecznych metod współpracy, również w „państwach niestabilnych”, oraz lepszej koordynacji swoich działań. Znaczenie przypisywane szeroko pojętemu demokratycznemu sposobowi sprawowania rządów wymaga nowych metod oraz odmiennych sposobów postępowania, a także zmian w „zarządzaniu pomocą”, opartych na zasadzie wzajemnych zobowiązań.

Ponadto obserwując rosnącą wzajemną zależność poszczególnych państw, dialog dotyczący konsekwencji tego faktu oraz odpowiedzialności wynikających z takiej sytuacji, musi umożliwiać określenie wpływu polityki wdrażanej przez dane państwo na inne państwa partnerskie, na przykład w dziedzinie polityki finansowej czy podatkowej, w przypadku których wzajemne zależności między państwami są szczególnie duże.

Zaangażowanie zamiast warunków

Procesy demokratycznego sprawowania władzy, oparte na wyżej wymienionych uniwersalnych zasadach, nie mogą być narzucone z zewnątrz. W stosunkach między krajem partnerskim a donatorami należy przede wszystkim przestrzegać zasady zaangażowania tego kraju w proces reform. Tylko same państwa mogą podjąć decyzję o przeprowadzeniu reform oraz wdrożyć te reformy. Wsparcie zewnętrzne bez wewnętrznej woli politycznej daje niewielkie szanse osiągnięcia oczekiwanych wyników. Jednakże instytucje finansujące odgrywają istotną rolę dzięki opracowywaniu podejścia motywującego.

Poszanowanie zasady zaangażowania oznacza również przestrzegania rytmu oraz harmonogramu procesu reform, który jest z definicji złożony i długotrwały, gdyż dotyczy samego rdzenia organizacji państwa oraz społeczeństwa. Jednakże fakt ten nie może w żadnym wypadku uzasadniać nieprzestrzegania ratyfikowanych konwencji lub międzynarodowych instrumentów w zakresie „najważniejszych elementów” ani też braku przekonania czy wiary w przeprowadzenie oczekiwanych reform.

Dialog zamiast sankcji

Dialog powinien stanowić uprzywilejowane narzędzie zachęcające kraj do wkroczenia na nową drogę reform. Należy przy tym unikać jednostronnego narzucania nowych warunków. Dialog winien mieć wymiar prewencyjny i pozwalać na podejmowanie często delikatnych kwestii politycznych, jak poszanowanie praw człowieka, zasad demokratycznych, państwa prawa, reformy systemu bezpieczeństwa, zarządzania gospodarką i finansami, systemu zarządzania zasobami naturalnymi i energetycznymi czy kwestii z dziedziny zarządzania socjalnego. Oczywiście w niektórych poważnych przypadkach sankcje mogą okazać się konieczne. Jednakże w takich wypadkach również należy rozwijać podejścia wspierające inicjatywy celem zapobiegania określonym problemom.

UE musi poprawić skuteczność poszczególnych, pozostających w jej dyspozycji, mechanizmów dialogu oraz istniejących orientacji poprzez ich ściślejsze połączenie operacyjne z planowaniem, nadzorem oraz dialogiem dotyczącym programów współpracy[6].

Ocena sposobu sprawowania rządów

W ramach dialogu należy podejmować kwestie oceny sposobu sprawowania rządów oraz poczynionych postępów, jak i odpowiednich działań w sytuacji niewłaściwego zarządzania. Głównym celem oceny stanu sprawowania rządów w danym kraju nie jest jego klasyfikacja, lecz przede wszystkim określenie najpotrzebniejszych reform oraz najlepiej dostosowanych działań wspomagających.

Wszyscy partnerzy procesu rozwoju powinni być w stanie ocenić stan sprawowania rządów w danym kraju oraz ocenić jego dążenia, skuteczność oraz wiarygodność zobowiązań w zakresie reform w oparciu o odpowiednie wskaźniki. Te ostatnie winny być dostosowane do szczególnej sytuacji państw niestabilnych lub państw znajdujących się w sytuacjach pokonfliktowych. Dla skutecznego wsparcia niezbędna jest dogłębna analiza kontekstu lokalnego, systemów politycznych oraz określenie czynników i składowych zmian.

Zarówno analiza, jak i zastosowane wskaźniki powinny stanowić przedmiot regularnego i przejrzystego dialogu umożliwiającego ocenę istniejących tendencji i zmian.

Ostatnio okazało się, że ocena postępów w demokratycznym sposobie sprawowania rządów jest możliwa. Ta zmiana, która nie powinna jednak prowadzić do mechanicznego podejścia, jest bardzo istotna z politycznego punktu widzenia, gdyż pozwala po pierwsze na opracowanie wskaźników przydatnych przy określaniu koniecznych reform, a po drugie umożliwia przeprowadzenie porównania między krajami na poziomie międzynarodowym. Dysponowanie wskaźnikami na tych dwóch poziomach, zarówno krajowym jak i międzynarodowym czy globalnym, jest przydatne z uwagi na ich różne znaczenie. Wskaźniki międzynarodowe pozwalają na dokonanie porównań globalnych . Wskaźniki krajowe ułatwiają ustalenie krajowych standardów w oparciu o priorytety danego kraju w celu poprawy sposobu sprawowania rządów. Wskaźniki opracowane przez sam kraj partnerski mają jeszcze większe znaczenie motywacyjne, jako że zachęcają one uczestników procesu rządzenia do prezentowania obywatelom oraz odpowiednim instytucjom podejmowanych działań, co umożliwia społeczeństwu obywatelskiemu oraz środkom masowego przekazu zaangażowanie się procesu kontroli. Poszczególnych rodzajów wskaźników nie powinno się postrzegać jako przeciwstawne, lecz raczej jako zestaw uzupełniających się narzędzi, których wykorzystanie zależy od pojawiającego się problemu lub zaistniałej sytuacji.

Zachęcanie do oceny z udziałem własnym

Bardzo istotne jest zachęcanie rządów, uczestników procesów politycznych, niezależnych organizacji publicznych lub też społeczeństwa obywatelskiego do rozwijania własnych możliwości i narzędzi służących określaniu koniecznych reform oraz oceny zarówno sytuacji, jak i dokonanych postępów. Owe wskaźniki na poziomie krajowym winny być zgodne z zasadami zaangażowania, udziału, przejrzystości i pozwolić na określenie koniecznych reform[7]. Takie podejście pozwala na stymulowanie zapotrzebowania na reformy, wzmacniając tym samym proces demokratycznego sprawowania rządów.

Podejście stopniowe

Wsparcie dla sposobu sprawowania rządów należy dostosować do sytuacji każdego kraju. W obliczu problemów złego sprawowania rządów lub w przypadku gdy analizy wykazują potrzebę wprowadzenia reform, UE powinna stosować podejście stopniowe, proporcjonalne, przejrzyste i oparte na dialogu, mające na celu progresywne osiąganie najwyższych standardów. Odnosi się to zarówno do elementów politycznych i instytucjonalnych[8], jak i do aspektów społecznych, ekologicznych lub gospodarczych sposobu sprawowania rządów.

1.3. Rozwiązanie podwójnego problemu zasadności politycznej oraz rozwoju możliwości

W wielu krajach rozwijających się istotną kwestią jest znalezienie trwałego rozwiązania problemu rozbieżności między legalnością instytucji państwa a ich umocowaniem prawnym z punktu widzenia obywateli. Demokratyczna legalność opiera się na wolnych wyborach, natomiast umocowanie prawne zależy od zdolności rządu do dotrzymywania obietnic przedwyborczych i spełniania potrzeb obywateli. W związku z tym wewnętrzne procesy dialogu oraz interakcji pomiędzy poszczególnymi podmiotami w krajach partnerskich mają istotne znaczenie. Unia Europejska wspiera stopniowe wdrażanie podejścia uczestniczącego przez rządy w trakcie opracowywania ich własnych strategii rozwoju. Promowanie aktywnego uczestnictwa szeregu reprezentantów społeczeństwa obywatelskiego (stowarzyszeń, organizacji podstawowych, organizacji pozarządowych, środków masowego przekazu, partnerów ekonomicznych i społecznych) stanowi wdrażanie zasad demokratycznych rządów i sprzyja możliwości realizacji programu reform.

Pomoc budżetowa - preferowany sposób wsparcia

W celu zapewnienia odpowiedniej reakcji oraz koniecznego wsparcia dla wysiłków podejmowanych przez kraje partnerskie można skorzystać z dość szerokiej gamy instrumentów współpracy na rzecz rozwoju. Rosnąca tendencja coraz częstszego wykorzystywania instrumentów opartych na dialogu dialogu oraz potrzebach krajów partnerskich (podejście programowe / SWAP, pomoc budżetowa ogólna lub sektorowa) otwierają realne możliwości promowania demokratycznego sposobu sprawowania rządów.

W ten sposób dostosowanie się do strategii rozwoju kraju partnerskiego oraz wykorzystanie w większym stopniu pomocy budżetowej wzmacniają rolę krajowych instytucji demokratycznych, takich jak parlamenty, bezpośrednio zaangażowanych w procesy decyzyjne zgodnie z przepisami stosowanymi w danym kraju. Przy wdrażaniu tych instrumentów należy również w odpowiedni sposób uwzględniać strategie decentralizacji, tak by uniknąć wzmocnienia szczebla centralnego.

Wspólnota międzynarodowa powinna również dogłębnie rozważyć kwestię bardziej przewidywalnych mechanizmów pomocy, pozwalających na długofalowe wspieranie procesu zmian, które są szczególnie istotne w tym kontekście. Regularny i skoordynowany kontrola rozwoju procesu rządzenia powinna opierać się na wymianie informacji, ocen i analiz, które z kolei powinny zakładać przejrzysty dialog między partnerami dotyczący priorytetowych reform. Zarówno procedury jak i kryteria przyznawania pomocy w zależności od zmian w sposobie sprawowania rządów powinny być dla kraju partnerskiego w pełni przejrzyste.

Podejście zapobiegające niestabilności państwa

Należy jednak rozważać nowe, uzupełniające podejścia, szczególnie w przypadku państw niestabilnych.

W państwach niestabilnych, a w szczególności w trudnych stosunkach partnerskich, problem legitymizacji politycznej często łączy się z problemem niewielkich możliwości. Kwestie sposobu sprawowania rządów należy w takich państwach podejmować stopniowo, w celu progresywnego osiągnięcia jak najwyższych standardów. Wiele państw musi najpierw osiągnąć podstawową stabilność oraz dokonać minimalnego rozwoju instytucjonalnego, by móc wdrażać długofalową politykę rozwoju. W celu zwiększenia skuteczności pomocy UE dla państw niestabilnych należy wyciągnąć wnioski z popełnionych wcześniej błędów, a w szczególności w zakresie: decyzji o finansowaniu w systemie „stop-go” opartych na krótkoterminowych osiągnięciach rządów prowadzących do znacznych wahań środków pomocowych oraz wprowadzających niepewność w kwestii uzyskania przyszłych środków finansowych; nakładania uwarunkowań związanych z przeszłymi osiągnięciami w zakresie sposobu sprawowania rządów; braku harmonizacji działań pomiędzy donatorami; marginalizacji niektórych państw niestabilnych; braku zewnętrznych spójnych działań w zakresie sprawowania rządów, bezpieczeństwa oraz rozwoju.

W sytuacjach pokryzysowych należy wdrażać zintegrowane strategie przejściowe mające na celu przywrócenie zdolności instytucjonalnych oraz administracyjnych, podstawowych elementów infrastruktury oraz opieki społecznej, poprawę bezpieczeństwa żywności, oraz dostarczenie trwałe rozwiązania dla uchodźców, osób przesiedlonych i ogólnie dla bezpieczeństwa obywateli. Zapobieganie niestabilności państw oraz marginalizacji najbardziej słabych państw oraz społeczności stanowią integralną część podejścia Unii zarówno z uwagi na solidarność, bezpieczeństwo międzynarodowe, jak i skuteczność pomocy.

1.4. Harmonizacja koncepcji wewnątrz UE oraz w stosunku do innych podmiotów międzynarodowych

Dla większości instytucji finansujących sposób sprawowania rządów stał się obecnie zagadnieniem priorytetowym. Należy dzielić się swoimi narzędziami analizy i unikać angażowania się w indywidualny dialog z krajami partnerskimi w celu wspierania reform w sposób jednostronny i nieskoordynowany. Deklaracja paryska w sprawie skuteczności pomocy oraz konkluzje Rady w tym zakresie powinny[9] w pełni znaleźć zastosowanie w dziedzinie sprawowania rządów. Państwa członkowskie oraz Komisja zobowiązały się również do dążenia ku wspólnemu planowaniu, do opracowania zasady operacyjne wdrażających zasadę wzajemnego uzupełniania się i podziału pracy oraz do uproszczenia operacji współfinansowania.

Nie chodzi tu o narzucanie ujednoliconego podejścia. Nie byłoby to ani realne, ani wskazane. Należy jednak rozpocząć z krajami otwarty dialog skupiający wszystkich donatorów i dokonać uzgodnień w sprawie działań i rozwiązań dla priorytetowych kwestii sposobu sprawowania rządów. Wsparcie zewnętrzne powinno opierać się na krajowych priorytetach i programach, przy wykorzystaniu istniejących struktur krajowych i regionalnych. Opracowywanie strategii ograniczenia ubóstwa, strategie wspólnej pomocy jak i Afrykański Mechanizm Wzajemnej Oceny (APRM) mogą w wielu krajach służyć za punkt wyjścia.

Nowi uczestnicy

W ramach współpracy na rzecz rozwoju należy również nawiązać dialog w zakresie sposobu sprawowania rządów z nowymi uczestnikami politycznymi i finansowymi[10]. Zagadnienie to można by podjąć w ramach dwustronnego dialogu między UE a tymi państwami. Powinno ono zajmować istotne miejsce w ramach starań mających na celu włączenie tych państw do wielostronnych strategii zwiększania skuteczności pomocy w ramach odpowiednich organizacji i forów[11].

2. INICJATYWY DOTYCZąCE SPOSOBU SPRAWOWANIA RZąDÓW: KRAJE AKP I STRATEGIA DLA AFRYKI

2.1. Kraje AKP: dialog w kwestii sposobu sprawowania rządów i planowanie pomocy

Unia Europejska oczekuje od partnerskich krajów AKP zobowiązania do przeprowadzenia koniecznych reform, które zapewnią długotrwałe i pozytywne skutki pomocy na rzecz rozwoju oraz współpracy międzynarodowej. Choć sposób sprawowania rządów już teraz stał się systematyczną składową regularnego dialogu politycznego z krajami AKP, w przyszłości jego rola będzie jeszcze bardziej strategiczna, zwłaszcza podczas planowania 10. EFR . Wdrożone zostanie nowe podejście motywujące. Zapoczątkowany zostanie ścisły i ustrukturyzowana dialog na temat parametrów służących ocenie postępów i osiągniętych wyników, w którym uczestniczyć będą państwa członkowskie oraz inne instytucje finansujące. Dialogowi politycznemu prowadzonemu w myśl art. 8 porozumienia z Kotonu powinny sprzyjać również narzędzia analizy i dialogu opracowane w ramach planowania, które uwzględniają polityczny wymiar partnerstwa, a równocześnie różne aspekty sposobu sprawowania rządów.

Trzy miliardy euro przeznaczone na sprawowanie rządów

W ramach przygotowywania nowych strategii współpracy z krajami AKP, Komisja zamierza zaproponować dodatkowe wsparcie finansowe dla krajów, które przyjęły ambitny i wiarygodny projekt konkretnych działań i reform, lub są gotowe do przyjęcia takiego projektu.

To innowacyjne podejście, które nadaje zasadom przedstawionym w części pierwszej wymiar praktyczny, ma na celu wywołanie rzeczywistych zmian oraz znaczącego postępu w dziedzinie demokratycznego sposobu sprawowania rządów.

Z finansowego punktu widzenia, część środków, które zostaną przyznane krajom AKP w ramach 10. EFR utworzy rezerwę motywacyjną. W ramach pakietów krajowych przeznaczono na ten cel kwotę 2,7 miliarda EUR[12], do której dodane zostaną środki regionalne. Dostęp do tej rezerwy motywacyjnej będzie uzależniony od wyników pogłębionego dialogu prowadzonego przez Komisję z każdym z państw na temat planu rządzenia krajem.

Profil sposobu sprawowania rządów, zawarty w dokumencie roboczym służb[13], jest narzędziem ułatwiającym dialog oraz przeprowadzenie szczegółowej oceny. W oparciu o proste pytania pozwala on na uzyskanie syntetycznego obrazu sytuacji w kraju partnerskim w celu ukierunkowania dialogu na trwające lub planowane reformy, określenia głównych przeszkód i niedociągnięć oraz łatwiejszego określenia dziedzin współpracy. Kwestie sprawowania władzy są w nim ujmowane w ich wymiarze politycznym, gospodarczym i instytucjonalnym, socjalnym, finansowo-podatkowym i sądowym, jak również na płaszczyźnie zarządzania zasobami naturalnymi i przepływami migracyjnymi. Mając z jednej strony świadomość, że nie należy stawiać nowych warunków, od spełnienia których zależne będzie przyznawanie pomocy, a z drugiej strony pragnąc ujednolicić w miarę możliwości podejścia poszczególnych instytucji finansujących w celu uzyskania większej skuteczności, Komisja Europejska w znacznym stopniu oparła ten profil na istniejących już wskaźnikach i analizach[14], które zostały uzupełnione elementami właściwymi dla polityki Unii, wywodzącymi się przede wszystkim z dialogu prowadzonego z krajami partnerskimi w zakresie praw człowieka, demokracji lub też takich zagadnień, jak bezpieczeństwo lub problem migracji.

Mając również świadomość wagi procesu oceny prowadzonego przez same kraje zgodnie z zasadą przejrzystości i podejściem uczestniczącym, owe „samooceny”, jeśli tylko zostały sporządzone, będą brane pod uwagę. W ten sposób w krajach, w których przeprowadzono proces wzajemnej oceny (APRM), uzyskane dzięki niemu sprawozdania posłużą za podstawę do określenia profilu.

Sześć etapów badania możliwości skorzystania z rezerwy motywacyjnej oraz zapewniania kontroli wyników

1. Ocena istniejącego sposobu sprawowania rządów oraz panujących tendencji

Ocenę istniejącego sposobu sprawowania rządów przeprowadza się na podstawie wskaźników określonych w profilu oraz ich zmian w czasie, jak również wskaźników międzynarodowych. Te dwie grupy wskaźników stanowią podstawę do dyskusji prowadzonych między Komisją i państwami członkowskimi reprezentowanymi w danym kraju partnerskim, mających na celu ilościową ocenę sposobu sprawowania rządów w danym kraju oraz panujących tam tendencji. Wskaźniki międzynarodowe służą jako punkt odniesienia, przy czym każde znaczne odchylenie od profilu musi być dokładnie zbadane, w celu znalezienia przyczyn i uzasadnienia. Nie stosuje się z założenia ważenia poszczególnych stosowanych wskaźników, gdyż uwzględniania jest każda z dziewięciu określonych kategorii.

2. Ocena głównych niedociągnięć

Na podstawie profilu i wszystkich określonych w nim wskaźników Komisja i państwa członkowskie reprezentowane w danym kraju określają dziedziny, w których występują niedociągnięcia i które wymagają reform. Ocenia się również, jak istotny jest zakres tych niedociągnięć.

3. Dialog na temat planowania oraz określenie głównych zobowiązań rządu w zakresie reform (plan rządzenia krajem)

W ramach dialogu zachęca się rząd do przedstawienia swojego planu trwających lub planowanych reform. Plan ten jest omawiany w kontekście niedociągnięć, które wykryto w przedstawionym rządowi profilu. Dialog ten ma na celu przede wszystkim zachęcenie rządu do zaangażowanie się w podjęcie działań niezbędnych do zlikwidowania wykrytych niedociągnięć. Wykaz zobowiązań podjętych przez rząd w wyniku takiego dialogu zostanie załączony do krajowych dokumentów strategicznych.

4. Ocena zobowiązań podjętych przez rząd: trafność, ambitność, wiarygodność

Komisja i państwa członkowskie oceniają, w jakim stopniu zobowiązania podjęte przez rząd pomogą zlikwidować wykryte niedociągnięcia, jak również na ile te zobowiązania są trafne, ambitne i wiarygodne. Chodzi o uniknięcie nierealnych obietnic lub półśrodków, które nie rozwiążą istniejących problemów.

5. Decyzje o możliwości skorzystania z rezerwy motywacyjnej

Decyzja o umożliwieniu skorzystania z rezerwy motywacyjnej oraz o wielkości takiej pomocy w stosunku do pierwotnie przyznanych środków podejmowana jest w oparciu o ocenę sytuacji oraz zobowiązań w zakresie reform podjętych w ramach dialogu. Szczególnie popierany jest wymiar motywacyjny oraz zachęcanie do reform, jednak nie może się to odbywać ze szkodą dla krajów, które osiągnęły już zadowalające standardy w zakresie sposobu sprawowania rządów. Jako czynniki korygujące uwzględniane są również zdolność absorpcyjna kraju oraz sytuacje szczególne, np. sytuacja krajów znajdujących się w fazie pokonfliktowej.

6. Kontrola wyników

Profil sposobu sprawowania rządów oraz podjęte zobowiązania będą regularnie kontrolowane, a rzeczywiste wyniki podjętych reform zostaną przeanalizowane przez Komisję, państwa członkowskie reprezentowane na miejscu oraz kraj partnerski. Na podstawie tej analizy oraz zgodnie ze zmienionym porozumieniem z Kotonu, kwota przyznanych środków w przypadku osiągnięcia wyjątkowo dobrych wyników może być corocznie podwyższana. Również podczas oceny okresowej (2010) oraz oceny końcowej (2012) wysokość środków może zostać podwyższona lub zmniejszona. Profil sposobu sprawowania rządów oraz podjęte zobowiązania, stanowiące podstawę nowego podejścia umownego, będą także brane pod uwagę przez cały okres planowania:

Profil sposobu sprawowania rządów, który zostanie przetestowany w fazie początkowej planowania 10. EFR dla krajów AKP, w zależności od zdobytych doświadczeń będzie mógł być udoskonalany i dostosowywany.

2.2. Kraje AKP: priorytety i programy dotyczące sposobu sprawowania rządów

W programach współpracy wspólnotowej z poszczególnymi krajami, kwestia sposobu sprawowania rządów może występować jako dziedzina, na którą kładzie się szczególny nacisk lub też jako zagadnienie niebędące ośrodkiem szczególnej uwagi, zwłaszcza w przypadku wsparcia dla reform instytucjonalnych, wzmocnienia zdolności lub też w celu osiągnięcia warunków niezbędnych do uzyskania pomocy budżetowej. W każdym kraju zagadnienie sposobu sprawowania rządów zostanie włączona jako kwestia horyzontalna w dziedzinach będących bądź nie będących przedmiotem szczególnego nacisku.

Wspólnota jest już obecna w wielu dziedzinach[15] w celu promowania procesu demokratycznego zarządzania poprzez dialog oraz wsparcie finansowe. Jeśli chodzi o kraje AKP, podczas planowania 9. EFR sposób sprawowania rządów stanowił punkt centralny około dwudziestu programów indykatywnych obejmujących łącznie kwotę 870 milionów €, czyli 10% ogólnej kwoty wszystkich planowanych pakietów, w tym także pomocy dla podmiotów pozarządowych, obejmującej kwotę nieznacznie przekraczającą 200 milionów €. Należy również zauważyć, że część pomocy budżetowej stanowi wsparcie dla sposobu sprawowania rządów, a w szczególności dla przeprowadzania reform gospodarczych i instytucjonalnych.

Wszystkie te działania będą kontynuowane i przybiorą na sile. Ponadto zostaną opracowane i wdrożone nowe sposoby postępowania, zgodnie z wyżej przytoczonymi zasadami wzmocnionego podejścia, przy uwzględnieniu wniosków i zaleceń wynikających ze sprawozdań z przeprowadzanych ocen oraz nowych postanowień porozumienia z Kotonu (nowy załącznik VII, zmiany w przepisach dotyczących dialogu politycznego w zakresie kluczowych elementów) oraz niedawno przyjęte strategie regionalne dla krajów Afryki[16], Karaibów[17] i Pacyfiku[18], które przyznają kwestii rządzenia istotne miejsce.

Dla Afryki priorytetem będzie wspieranie wysiłków służących wprowadzeniu zmian oraz wdrożenia reform w zakresie sposobu sprawowania rządów na poziomie lokalnym, krajowym i regionalnym oraz zachęcenie krajów afrykańskich do wzięcia udziału w procesie wzajemnej oceny. Biorąc pod uwagę rolę władz lokalnych w zapewnieniu dostępu do świadczeń bezpośrednio związanych z milenijnymi celami rozwoju (woda i oczyszczalnie,...), wzmocnienie dynamiki społeczno-ekonomicznej na poziomie lokalnym stanowi dźwignię dla wzrostu gospodarczego i jest elementem zrównoważonego rozwoju. Wśród innych kwestii priorytetowych znajduje się również wsparcie dla pozostałych instytucji demokratycznych, takich jak parlamenty krajowe, oraz wzmocnienie uprawnień Parlamentu panafrykańskiego. W przypadku Karaibów i Pacyfiku, Wspólnota pragnie promować przede wszystkim dobre zarządzanie w dziedzinie finansów, podatków i sądownictwa. Konieczne staje się tam szybkie wdrożenie standardów OECD w zakresie przejrzystości oraz efektywnej wymiany informacji w dziedzinie podatkowej, jak i wyeliminowanie szkodliwych praktyk fiskalnych. Szczególną uwaga zostanie poświęcona problemom takim jak pranie brudnych pieniędzy, zorganizowana przestępczość, czy też finansowanie terroryzmu.

2.3. Afryka: wsparcie dla mechanizmów afrykańskich

Obecnie u afrykańskich partnerów umacnia się polityczna wola reform oraz osiągania postępów w drodze do dobrego sprawowania rządów. Unia Europejska zobowiązała się do wspierania programów właściwego sprawowania władzy oraz do dalszego udziału w zwiększaniu zdolności Unii Afrykańskiej i afrykańskich instytucji regionalnych oraz krajowych, a także do wspierania poprzez dialog oraz prowadzenie konsultacji z afrykańskimi partnerami starań Afryki mających na celu poprawę sposobu sprawowania rządów oraz zapewnienie kontroli zmian[19]. Kwestia sposobu sprawowania rządów stanowi obecnie integralną część dialogu i współpracy między instytucjami panafrykańskimi a UE.

W tym kontekście Afrykański Mechanizm Wzajemnej Oceny (APRM) oferuje rzeczywisty potencjał zachęcający do przeprowadzania reform oraz wzajemnej nauki. Dla tego mechanizmu UE proponuje specyficzne wsparcie na trzech poziomach:

- na poziomie panafrykańskim: wsparcie dla sekretariatu APRM przy sporządzaniu ocen i przeprowadzaniu misji;

- na poziomie regionalnym: wsparcie dla zaangażowanych w przedsięwzięcie organizacji regionalnych przy rozpowszechnianiu wyników procesu oceny (dyskusje nad sprawozdaniami sporządzonymi dla poszczególnych krajów, wymiana oraz propagowanie dobrych praktyk, promowanie przystąpienia do APRM...);

- na poziomie krajowym: integracja pomocy na rzecz reform wyłonionych w ramach procesu oceny w zakresie istniejących instrumentów współpracy (w szczególności NIP – krajowego programu indykatywnego). Część pomocy na poziomie krajowym przeznaczona na wspieranie APRM ma na celu jedynie podtrzymywanie i ułatwianie realizacji samego procesu w kraju (zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego, mechanizmy konsultacyjne i kontrolne), pod warunkiem że sam kraj wystąpi z wnioskiem o taką pomoc.

Udział Wspólnoty w APRM powinien być finansowany w ramach wewnętrznych środków dla AKP, których uzupełnieniem powinny być środki przekazywane przez państwa członkowskie. . Unia Europejska powinna być gotowa na sprostanie potrzebom finansowym i pokrycie części budżetu APRM, co byłoby dowodem na jej silne (i zgodne z zasadą zaangażowania) wsparcie polityczne dla tego procesu. Udział Wspólnoty powinien obejmować proces oceny na trzech wyżej wymienionych poziomach (niezależnie od wsparcia dla reform przeprowadzanych w poszczególnych krajach poprzez narodowe programu indykatywne).

Dla krajów afrykańskich nienależących do AKP, podejście Wspólnoty wpisuje się w ramy polityki sąsiedztwa (patrz część trzecia poniżej).

2.4. Od poziomu wspólnotowego do szczebla europejskiego

Znaczenie przyznane sposobowi sprawowania rządów w ramach polityki współpracy na rzecz rozwoju UE powinno się przekładać na (1) harmonijne podejście polityczne na poziomie europejskim i (2) dodatkowe wsparcie skoordynowane ze staraniami w zakresie reform podejmowanymi przez kraje partnerskie, w zależności od uzyskanych wyników oraz wiarygodności przyszłych zobowiązań.

Zgodnie z przytoczonymi wcześniej zasadami harmonizacji, wdrażanie tego podejścia nie może odbywać się przy udziale samej tylko Komisji. Należy ukierunkować działania tak, aby wdrożyć te zasady na poziomie Unii Europejskiej, co wymaga przeprowadzenia analiz oraz dialogu wspólnie z krajami partnerskimi oraz podjęcia prac w ramach wspólnego planowania. Ten harmonizacyjny wysiłek nie ogranicza się oczywiście do samej UE: starania takie winny przedsięwziąć wszystkie instytucje finansujące i organizacje międzynarodowe obecne w danym kraju.

Dlatego też na poziomie UE profil sposobu sprawowania rządów powinno opracować się wspólnie, a w krajach objętych wspólnym planowaniem powinien on służyć za podstawę do przeprowadzenia wspólnej analizy zagadnień związanych ze sposobem sprawowania rządów. W miarę możliwości profil ten mógłby być również wykorzystany przez państwa członkowskie w ich stosunkach dwustronnych z krajami AKP.

Jeśli chodzi o pomoc finansową, UE powinna zbiorowo wzmocnić swoje wsparcie dla procesu reform w dziedzinie sposobu sprawowania rządów w tych krajach. Można tu rozważyć wiele modeli, które wzajemnie się nie wykluczają:

a) zwiększenie liczby programów dwustronnych, czyli przyznawania środków dla danego kraju, w sposób skoordynowany między Komisją a państwami członkowskimi (wspólna analiza, wspólne kryteria).

Prócz tego należałoby opracować różne formy współfinansowania i/lub fundusze powiernicze stworzone przez wielu donatorów, za pomocą których można by przeznaczyć te dodatkowe środki na programy wspierania reform.

b) dodatkowe kwoty (pochodzące z podwyższenia pomocy publicznej na rzecz rozwoju), które zostały by dołączone do krajowych programów indykatywnych i mogłyby być wypłacane w ramach krajowych programów indykatywnych zarządzanych przez Komisję.

Bez względu na to, który model zostanie wybrany, decyzja o zwiększeniu środków byłaby podejmowana zarówno w momencie przyznawania środków dla każdego z krajów jak i w momencie oceny (rocznej czy okresowej).

Na poziomie regionalnym i kontynentalnym, UE powinna rozważyć możliwość udziału w funduszach powierniczych, aby ułatwić skoordynowane wsparcie dla mechanizmów oraz inicjatyw z zakresu sprawowania rządów, a w szczególności opisanego powyżej APRM.

3. DIALOG I PROGRAMY W DZIEDZINIE WSPÓłPRACY Z INNYMI PAńSTWAMI I REGIONAMI

Sposób sprawowania rządów stanowi również priorytet w stosunkach UE z innymi regionami, w zakresie dialogu politycznego oraz planowania pomocy. Koncepcje promowania demokratycznego sposobu sprawowania rządów są różne w różnych regionach i krajach, w zależności od ich szczególnej sytuacji i historii ich stosunków z UE, jednak wpisują się w koncepcję całościową, uwzględniając różne aspekty sprawowania władzy. Przykładem jest tu europejska polityka sąsiedztwa oraz stosunki z Ameryką Łacińską i Azją, których charakterystyczne elementy opisane są poniżej.

Na przykład w zakresie dialogu politycznego istnieją różne struktury prowadzenia priorytetowego dialogu w dziedzinie praw człowieka[20]. Podejmowano już próby wykorzystania instrumentów o charakterze motywacyjnym w stosunkach z krajami partnerskimi z regionu śródziemnomorskiego, w tym z krajami afrykańskimi spoza AKP. Polityka sąsiedztwa jest pomyślana jako zintegrowany zestaw instrumentów motywujących, służących zachęcaniu do przeprowadzenia reform oraz stopniowemu zwiększaniu zakresu współpracy. Jeśli chodzi o wsparcie finansowe w przyszłych perspektywach finansowych, planowanie pomocy jest już mocno zaawansowane w odniesieniu do krajów Ameryki Łacińskiej i Azji, jak również krajów objętych polityką sąsiedztwa. Jest ono oparte na dogłębnej analizie sytuacji każdego kraju pod względem politycznym, gospodarczym, społecznym itp. Pomoc nie jest z góry przeznaczona na dziedzinę sprawowania rządów, w zależności od kraju rozwój demokracji jest kwestią, na którą kładzie się większy lub mniejszy nacisk. Kwestia sposobu sprawowania rządów jako właściwej administracji publicznej stanowi również zagadnienie horyzontalne, od którego zależy sposób organizowania współpracy we wszystkich sektorach.

Współpraca między Komisją a państwami członkowskimi przejawia się w różny sposób, nie tylko na poziomie zinstytucjonalizowanego dialogu politycznego, ale również w ramach unijnych misji obserwowania wyborów. Zapewnia się koordynację działań w procesie planowania, która trwa również podczas etapu identyfikacji projektów, szczególnie w zakresie reform sektora bezpieczeństwa i sądownictwa, które są szczególnie istotne dla państwa. Ponadto istnieją również przepisy koordynujące i harmonizujące dotyczące instytucji finansujących, które są stosowane przy każdym programie wsparcia budżetowego.

3.1. Sposób sprawowania rządów a europejska polityka sąsiedztwa (EPS)

Uprzywilejowane stosunki z krajami sąsiadującymi UE (objętymi europejską polityką sąsiedztwa) opierają się na wzajemnym zobowiązaniu na rzecz poszanowania wspólnych wartości, zwłaszcza w zakresie państwa prawa, właściwego sprawowania władzy, poszanowania praw człowieka, w szczególności praw mniejszości i standardów pracy, promowania dobrych stosunków sąsiedzkich oraz zasad gospodarki rynkowej i trwałego rozwoju. Poziom dążeń w stosunkach UE z krajami sąsiadującymi będzie uwzględniał fakt, w jakim stopniu wartości te są rzeczywiście ważne dla obydwu stron. Warunkiem jest na przykład obowiązywanie układu o stowarzyszeniu lub umowy o partnerstwie.

Priorytety krajów partnerskich zostaną ujęte w obustronnie przyjętych planach działań . Sposób sprawowania rządów w szerokim tego słowa znaczeniu jest centralnym zagadnieniem w tych planach, które obejmują siedem rozdziałów i mają na celu przede wszystkim:

- wzmocnienie demokracji, poszanowania praw człowieka, praworządności oraz walki z korupcją;

- wprowadzenie właściwego zarządzania gospodarczego, opartego na zasadach gospodarki rynkowej oraz na zasadzie przejrzystości, jak również polityki mającej na celu aktywne promowanie zrównoważonego rozwoju , a także walkę z ubóstwem i nierównością oraz prowadzenie dialogu w zakresie zatrudnienia i polityki społecznej .

- wprowadzenie reform w dziedzinie handlu, rynku wewnętrznego i prawodawstwa, jak również reform w dziedzinie polityki konkurencji, własności intelektualnej, zamówień publicznych oraz walki z przemytem;

- współpraca w dziedzinie podatków, współpraca sądowa i policyjna oraz ochrona granic, a także zwalczanie oszustw finansowych, uchylania się od płacenia podatków i prania brudnych pieniędzy oraz walka z terroryzmem.

- priorytety stanowią: współpraca w zakresie zarządzania przepływami migracyjnymi oraz zwalczanie nielegalnej imigracji i handlu ludźmi;

- wprowadzenie reform sektorowych (transport, sektor energetyczny, społeczeństwo informacyjne, ochrona środowiska itp.) w celu poprawy zarządzania oraz zachęcenia władz do informowania obywateli o podejmowanych decyzjach;

- rozwój kontaktów między wspólnotami, rozwój zasobów ludzkich oraz wzmocnienie społeczeństwa obywatelskiego.

Plany działania, które stanowią polityczne ramy odniesienia dla dwustronnej współpracy finansowej państw członkowskich i innych instytucji finansujących, są obecnie wdrażane w 7 krajach objętych europejską polityką sąsiedztwa, natomiast w 5 innych krajach trwają prace nad ich przyjęciem. Wdrażaniu ich towarzyszy regularna kontrola postępów poczynionych w poszczególnych dziedzinach rządzenia. Dialog z krajem partnerskim nawiązywany jest w ramach komitetów sektorowych (demokracja i prawa człowieka, system prawny, gospodarka i handel, itp.), a przy okazji posiedzeń komitetów ds. stowarzyszenia lub komitetów ds. partnerstwa dokonuje się analizy osiągniętych postępów. Należy zaznaczyć, że postępy są mierzone w zależności od celów wyznaczonych w planach działania, a nie w stosunku do wskaźników międzynarodowych.

Wybór priorytetowych dziedzin wymagających wsparcia finansowego WE, określony w dokumencie definiującym strategię dla danego kraju, jest oparty na planach działania i ma na celu poprawę sposobu sprawowania rządów w szerokim tego słowa znaczeniu: wzmocnienie demokracji i praw człowieka, walkę z korupcją, poprawę zarządzania gospodarką i poszczególnymi sektorami, wzmocnienie systemu sądownictwa oraz zachęcanie władz lokalnych do informowania obywateli o swych działaniach. Mechanizmy współpracy takie jak twinning, TAIEX i inicjatywa SIGMA[21], opracowane w związku z rozszerzeniem, a których stosowanie zostało rozszerzone również na państwa objęte europejską polityką sąsiedztwa, koncentrują się szczególnie na sposobie sprawowania rządów i pozwalają między innymi włączyć państwa członkowskie we współpracę i wspierać wprowadzanie w życie planów działania.

Jednym z elementów branych pod uwagę przy określaniu poziomu pomocy finansowej przyznawanej dla każdego z krajów jest stopień zaangażowania oraz wdrożenia reform przewidzianych w planie działania kraju partnerskiego. W następstwie komunikatu Komisji z maja 2003 roku dotyczącego wzmocnienia działań UE w zakresie praw człowieka i demokracji z krajami partnerskimi z basenu Morza Śródziemnego, w 2006 roku utworzono „instrument wspierania demokracji MEDA”. Celem instrumentu, stanowiącego projekt pilotażowy, było zapewnienie wsparcia partnerom, którzy osiągnęli największe postępy w dziedzinie demokracji oraz praw człowieka. Następnie w ramach europejskiej polityki sąsiedztwa Komisja zamierza utworzyć „Instrument wspierania sprawowania rządów” , którego zdaniem będzie promowanie reform politycznych i gospodarczych we wszystkich krajach objętych tą polityką. „Instrument wspierania sytemu rządów” mógłby przybrać formę dodatkowego wsparcia finansowego dla krajów sąsiadujących, które poczyniły największe postępy we wdrażaniu „planów działania”. W związku z tym uwzględniony zostanie również APRM.

3.2. Ameryka Łacińska

W uprzywilejowanych kontaktach między Unią Europejską i Ameryką Łacińską, opartych na wspólnej przeszłości, wspólnych wartościach oraz w znacznej mierze wspólnej wizji przyszłych wyzwań, kwestia sposobu sprawowania rządów ma duże znaczenie. Widać to szczególnie w podstawowych celach spójności społecznej i integracji regionalnej , które wyznaczyli sobie przywódcy państw tych dwóch regionów w trakcie szczytów w Guadalaharze (2004 r.) i w Wiedniu (2006 r.). Każdy z tych celów zawiera istotny wymiar związany ze sposobem sprawowania rządów, który staje się zresztą przedmiotem szczególnej uwagi ze strony Komisji w jej komunikacie[22] do Rady i Parlamentu Europejskiego.

Szczególnie drastyczne przejawy nierówności społecznej, które utrzymują się w większości krajów latynoamerykańskich, osłabiają demokratyczne umocowanie prawne oraz obniżają wyniki gospodarcze nowo powstałych krajów. Bez wyraźnego postępu społecznego, rozczarowanie demokracją, które zaznacza się w tym regionie, stanie się przyczyną niestabilności politycznej. Walka z wykluczeniem społecznym i wszelkiego rodzaju dyskryminacją, jak również udział wszystkich podmiotów w tym procesie powinny pozwolić na konsolidację demokracji i sposobu sprawowania rządów. Dążąc do tego celu Komisja zamierza nadal włączać cel spójności społecznej do wszystkich działań, które podejmuje w ramach partnerstwa z krajami Ameryki Łacińskiej.

Promowanie praw człowieka, demokracji i właściwego sprawowania władzy jest tematem wielu różnych dialogów politycznych prowadzonych między Unią Europejską a Ameryką Łacińską, w ramach układów o stowarzyszeniu podpisanych z Meksykiem i Chile, w ramach umów o dialogu politycznym i umów o współpracy podpisanych z państwami Ameryki Środkowej i Wspólnoty Andyjskiej, a także w ramach obowiązujących umów o współpracy z krajami Mercosuru.

W związku z tym Unia Europejska stara się również działać na rzecz ugruntowania instytucji demokratycznych i wzmocnienia ich wiarygodności, organizując w razie potrzeby misje obserwowania wyborów (Nikaragua, Meksyk, Boliwia, Wenezuela itd.).

Jeśli chodzi o współpracę, Komisja zamierza nadal prowadzić w większości krajów Ameryki Łacińskiej politykę aktywnego wspierania sprawowania rządów, przeznaczając pomoc szczególnie na modernizację struktur państwa w następujących dziedzinach: reprezentowanie wszystkich obywateli w życiu politycznym, współpraca ze społeczeństwem obywatelskim, promowanie dialogu między partnerami społecznymi, dostęp do systemu sądownictwa, wzmocnienie wymiaru sprawiedliwości, wzmocnienie potencjału sektora bezpieczeństwa i włączenie go do systemu państwa prawa, decentralizacja i właściwe sprawowanie władzy, odpowiedzialne zarządzanie zasobami naturalnymi, walka z korupcją i bezkarnością. Sektorowe programy wsparcia budżetowego, które w wielu krajach tego regionu mają uprzywilejowaną pozycję, przynoszą również zamierzone skutki w zakresie dobrego sprawowania rządów (wymagania dotyczące wiarygodności wydatków publicznych, wzmocnienie administracji podatkowej, wdrażanie długoterminowej polityki publicznej).

Podejście do kwestii sposobu sprawowania rządów zmienia się w zależności od kraju: stanowi ono kluczowy temat stosunków z Kolumbią oraz z większością krajów środkowoamerykańskich, które charakteryzują się niestabilnymi strukturami, istnieją w nich znaczne nierówności społeczne i często mają one za sobą wieloletnią wojnę domową . W tych warunkach głównymi obszarami współpracy są: wzmocnienie państwa prawa i struktur dialogu oraz wewnętrzne pojednanie i promowanie demokracji uczestniczącej. Natomiast w przypadku państw lepiej skonsolidowanych, jak Meksyk czy Brazylia, wsparcie dla sprawowania rządów coraz częściej przybiera postać pogłębionego dialogu lub partnerstwa w określonej liczbie sektorów istotnych dla obu stron, w tym również w zakresie reformy państwa.

Integracja regionalna stanowi również istotny czynnik właściwego sprawowania rządów (szczególnie pod względem gospodarczym i handlowym) i stanowi z tego powodu jeden z głównych obszarów polityki Komisji Europejskiej w stosunkach z Ameryką Łacińską, ponieważ wiąże się ona z wprowadzeniem i przestrzeganiem wspólnych przepisów i międzynarodowych ram prawnych.

3.3. Sposób sprawowania rządów w Azji

Azja, w której zamieszkuje prawie połowa ludności świata, z czego ponad dwie trzecie żyje w ubóstwie, charakteryzuje się bardzo dużą różnorodnością polityczną i gospodarczą, a także społeczną i kulturalną, co znajduje odbicie w bardzo zróżnicowanych stosunkach z Unia Europejską. Ramy polityczne współpracy UE z Azją odzwierciedlają ogólne zaangażowanie we wspieranie demokracji, właściwego sprawowania rządów i poszanowania praw człowieka. Dla realizacji tych celów wykorzystuje się szeroki wachlarz instrumentów. Obejmują one dialog polityczny oraz inne inicjatywy służące wspieraniu poszanowania praw człowieka: klauzule dotyczące praw człowieka włączane są do wszystkich porozumień podpisywanych z państwami trzecimi. W niektórych krajach w ramach wspólnych komitetów utworzono grupy robocze zajmujące się sposobem sprawowania rządów i prawami człowieka w celu zapewnienia rzeczywistego dialogu politycznego w tej dziedzinie. Dialog stanowi podstawę stosunków z Chinami i Indiami, dwoma najbardziej zaludnionymi krajami świata. W przypadku Chin oprócz ustrukturyzowanego dialogu politycznego prowadzonych jest ponad dwadzieścia dialogów sektorowych dotyczących współpracy i zarządzania gospodarczego, rynku wewnętrznego, nauki i technologii, ochrony środowiska itd. Dialog z Indiami obok polityki sektorowej skupia się na kwestiach sprawowania rządów na poziomie światowym, współpracy wielostronnej oraz pokoju i bezpieczeństwa. « IDEAS »[23] jest szczególną inicjatywą umożliwiającą współpracę z Indiami jako nowym podmiotem finansującym, która zajmuje się również sposobem sprawowania rządów.

W krajach Azji Centralnej dialog polityczny odbywa się zarówno na poziomie regionalnym, jak i dwustronnym (w ramach różnych struktur umów o partnerstwie oraz porozumień o współpracy w przypadku krajów, które je ratyfikowały, w innych przypadkach prowadzony jest on w sposób doraźny z obecnymi na miejscu przedstawicielami UE (w przypadku Turkmenistanu i Tadżykistanu)). W Azji Centralnej dialog w kwestii demokratycznego sposobu sprawowania rządów oraz praw człowieka jest szczególnie nasilony z uwagi na obecność specjalnego sprawozdawcy dla tego regionu. Z krajami Azji Południowo-Wschodniej Unia Europejska podjęła również dialog na poziomie regionalnym: sposób sprawowania rządów stanowi jeden z aspektów współpracy z takimi podmiotami regionalnymi jak ASEAN – Stowarzyszenie Narodów Azji Południowo-Wschodniej („ APRIS II ” – Program ASEAN na rzecz wspierania integracji regionalnej), jak i w ramach nieformalnego dialogu w ASEM (forum Azja-Europa). Forum regionalne ASEAN stwarza również możliwość promowania współpracy trójstronnej.

We współpracy planowanej na lata 2007-2013 zagadnienia, takie jak sposób sprawowania rządów, państwo prawa i prawa człowieka, stanowią w przypadku wielu krajów obszary szczególnie nasilonych działań, dostosowanych do ich bardzo zróżnicowanych potrzeb. Współpraca z Afganistanem stanowi przypadek szczególny, ze względu na zakres zaangażowania Unii Europejskiej, wagę ram wielostronnych oraz ogromne wyzwania w kwestii demokratycznego sposobu sprawowania rządów i zaangażowania samego kraju. Demokratyczny sposób sprawowania rządów stanowi również kluczowy element wysiłków WE w innych konfliktach, zwłaszcza w Indonezji (Aceh). Ponadto kwestia sposobu sprawowania rządów będzie tematem obecnym we wszystkich działaniach podejmowanych w ramach współpracy w krajach Azji, w Chinach, a także w ramach wspólnego planu działań UE – Indie. W Azji Centralnej zagadnienie demokratycznego sposobu sprawowania rządów i zarządzania gospodarczego jawi się jako kwestia priorytetowa, obejmująca tak wsparcie dla społeczeństwa obywatelskiego, jak i reformę systemu sądownictwa oraz zarządzanie finansami publicznymi.

Projekty szczególne w dziedzinie sprawowania rządów oraz rozwoju instytucji demokratycznych odzwierciedlają wielkie różnice między poszczególnymi krajami tego regionu. Przykładem może być reforma oraz wsparcie dla potencjału organów publicznych (sądownictwo, zakłady karne, organy wyborcze); tworzenie nowych instytucji demokratycznych (na przykład Komisji Praw Człowieka) lub też rozwój władz lokalnych. W niektórych krajach planuje się działania bezpośrednio wzmacniające proces demokratyczny, kładące szczególny nacisk na wzmocnienie partii politycznych oraz procesu wyborczego, a także działania ułatwiające grupom najbardziej narażonym na nadużycia, szczególnie kobietom, dzieciom oraz mniejszościom, dostęp do sądownictwa. Wzmacnianie możliwości społeczeństwa obywatelskiego jest stałą problemem, bez względu na to, czy chodzi o kampanie edukacyjne oraz ogólne akcje informacyjne, czy też o szczególne kampanie, na przykład przeciwko zatrudnianiu dzieci. W zależności od kraju przewidziane jest wspieranie: reformy administracyjnej, dobrego zarządzania finansami publicznymi wraz z przejrzystością podatkową i właściwym zarządzaniem zasobami naturalnymi lub reformy opieki społecznej, jak i podejmowanie odpowiednich działań w walce z korupcją.

Przechodzenie do ogólnych i sektorowych programów pomocy budżetowej , jak ma to miejsce w innych regionach, staje się w krajach Azji, w tym także Azji Centralnej, narzędziem wzmacniającym sposób sprawowania rządów oraz instytucje na poziomie centralnym oraz zdecentralizowanym. Wymaga to uprzedniego zaistnienia odpowiednich warunków kontroli demokratycznej, zarządzania finansami oraz rozwoju instytucjonalnego, co tym samym zwiększa przejrzystość oraz poczucie odpowiedzialności wobec pozostałych stron uczestniczących.

Ze względu na istnienie w tym regionie pewnej liczby „ trudnych stosunków partnerskich ”, instrumenty tematyczne (w szczególności EIDHR), które mogą być wykorzystane niezależnie od umowy z rządem, odgrywają nadal wielką rolę we wspieraniu inicjatyw społeczeństwa obywatelskiego sprzyjających demokratyzacji i przestrzeganiu praw człowieka. W takich przypadkach UE może również oprzeć się na punktach odniesienia w dziedzinie sposobu sprawowania rządów, np. na zobowiązaniach OBWE. Kwestie zarządzania publicznego w takich sektorach jak woda, związanych ze zmianami klimatycznymi, mogą również służyć za „punkt wyjścia” dla dialogu w zakresie sposobu sprawowania rządów, tak jak w przypadku konferencji UE – Azja w Ałma-Acie w kwietniu 2006 r.

Wnioski

Jedynie wspólnie uzgodnione podejście pozwoli Unii Europejskiej odegrać istotną rolę w międzynarodowej debacie w kwestii sprawowania rządów. UE powinna skoncentrować się na głównych zagadnieniach w ramach współpracy na rzecz rozwoju, opowiadając się za następującymi zasadami:

- Wprawdzie sposób sprawowania rządów oraz rozwój możliwości powinny zajmować strategiczne miejsce w programie współpracy na rzecz rozwoju, jednak ograniczenie ubóstwa oraz inne milenijne cele rozwoju pozostają priorytetowymi kwestiami polityki rozwoju UE zgodnie z Konsensusem Europejskim. Dobre sprawowania rządów, stanowiąc dodatkowy cel, jest środkiem do osiągnięcia celów priorytetowych.

- UE opiera swoje podejście na szerokiej definicji sposobu sprawowania rządów, widzianego jako długotrwały proces przemian oparty na uniwersalnych celach i zasadach, a także wspólnych dążeniach, które muszą przyświecać głównym funkcjom sprawowanym przez państwo oraz wszystkim dziedzinom działania państwa, jak i wzajemnym interakcjom pomiędzy instytucjami publicznymi a obywatelami. Demokratyczny sposób sprawowania rządów uznaje prawa wszystkich obywateli, mężczyzn i kobiet, w związku z tym nie może być ograniczony tylko do walki z korupcją.

- Demokratyczny sposób sprawowania rządów powinien być ujmowany w sposób całościowy, z uwzględnieniem wszystkich jego wymiarów (politycznego, gospodarczego, społecznego, kulturalnego, ekologicznego itp. Demokratyczny proces rządzenia można skuteczniej wspierać przez dialog niż poprzez nakładanie sankcji czy uwarunkowań.

- Zaangażowanie w reformy przez kraje partnerskie oraz podejście oparte na dialogu, łączące wsparcie dla rozwoju możliwości oraz zapobieganie niestabilności państwa, wzmacniają demokratyczny proces rządzenia i przyczyniają się do wzmocnienia umocowania prawnego instytucji w stosunku do obywateli.

W celu zwiększenia skuteczności działań wspierających sprawowanie rządów oraz harmonijnego promowania procesu prowadzącego do rządów demokratycznych Wspólnota i państwa członkowskie powinny uzgodnić sposób postępowania w tej dziedzinie:

- Dialog podejmowany z każdym z krajów partnerskich dotyczący reform w kwestii sprawowania rządów powinien być prowadzony wspólnie przez Komisję oraz państwa członkowskie obecne na tym regionie. Dialog ten powinien następnie przekładać się na spójne podejście w planowaniu pomocy oraz w koordynacji wsparcia dla programów reform rządowych.

- Poprzez inicjatywę „Sposób sprawowania rządów w krajach AKP i Afryki” Unia Europejska stworzyła nowy mechanizm motywacyjny, który pozwoli krajom partnerskim na skorzystanie z dodatkowych środków w zależności od ich zaangażowania w sposób sprawowania rządów. W tym celu zostanie utworzona rezerwa motywacyjna w wysokości około 3 miliardów euro. UE będzie również wspierała afrykański mechanizm wzajemnej oceny tak na płaszczyźnie politycznej, jak i finansowej, przy uwzględnieniu zasady zaangażowania w proces krajów afrykańskich.

Ten wkład w wypracowanie wspólnego podejścia Unii Europejskiej do kwestii demokratycznego sposobu sprawowania rządów należy rozpatrywać w szerszym kontekście polityki zewnętrznej Unii, promowania pokoju, bezpieczeństwa i zrównoważonego rozwoju, uwzględniając perspektywy znacznego wzrostu pomocy publicznej na rzecz rozwoju oraz woli zapewnienia skuteczności tej pomocy, co w pełni uzasadnia pogłębienie debaty nad kwestią sprawowania rządów w ramach współpracy na rzecz rozwoju.

[1] COM(2003) 615 „Sposób sprawowania rządów i rozwój”. Sposób sprawowania rządów jest związany ze zdolnością państwa do służenia swym obywatelom. Sposób sprawowania rządów obejmuje zasady, procesy oraz sposoby postępowania, które określają organizację interesów, zarządzanie zasobami oraz sprawowanie władzy w społeczeństwie. Sposób funkcjonowania służb publicznych, zarządzania zasobami publicznymi oraz tworzenia aktów normatywnych stanowi główne zagadnienie będące przedmiotem rozważań w tym kontekście. Sposób sprawowania rządów jest podstawową miarą stabilności oraz osiągnięć danego społeczeństwa. W miarę wzrostu znaczenia i wagi pojęć takich jak: prawa człowieka, demokratyzacja, demokracja, państwo prawa, społeczeństwo obywatelskie, decentralizacja oraz właściwe zarządzanie sprawami publicznymi, społeczeństwo to przybiera postać bardziej złożonego systemu politycznego, a ład administracyjno-regulacyjny przekształca się w dobre sprawowanie rządów.

[2] Patrz ocena wpływu SEC(2006) 1021.

[3] Zasady te zostały stworzone poprzez przyjęcie przez społeczność międzynarodową wielu konwencji międzynarodowych oraz aktów normatywnych.

[4] Konsensus europejski na rzecz rozwoju wprowadza dla sposobu sprawowania rządów, demokracji i praw człowieka zasadę „mainstreaming”.

[5] SEC(2006) 1020.

[6] Wytyczne UE w kwestii dialogu na temat praw człowieka przyjęte przez Radę w grudniu 2004 roku (dok. 15810/104). Uporządkowany dialog (z Chinami i Iranem), dialog oparty na porozumieniu z Kotonu (artykuły 8, 96/97), na porozumieniach stowarzyszeniowych z krajami basenu Morza Śródziemnego oraz na porozumieniach handlowych i o współpracy (np. z Filipinami, krajami Kaukazu i Azji Centralnej), dialog w oparciu o decyzję doraźną (np. Rosja, Wietnam, Pakistan, Indie).

[7] Projekt METAGORA opisany w dokumencie roboczym obrazuje ten problem.

[8] Dialog dotyczący kluczowych kwestii porozumienia z Kotonu został opisany w załączniku 1 do dokumentu roboczego.

[9] Konkluzje Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych z dnia 11 kwietnia 2006 r.

[10] BRICS: Brazylia, Rosja, Indie, Chiny, Afryka Południowa.

[11] Patrz: dokument Komitetu Pomocy Rozwojowej „Options for differentiated engagement with non-DAC donors”, DCD/DAC(2006)31/rev1.

[12] Łączny budżet EFR wynosi 22,6 miliarda euro na lata 2008-2013.

[13] SEC(2006) 1020załącznik 2

[14] W szczególności wskaźniki określające sposób sprawowania rządów ustalone od 1996 roku dla 204 krajów przez World Bank Institute.

[15] Bardziej szczegółowe informacje dotyczące programów i projektów, ocen i raportów z wdrażania pomocy wspólnotowej na rzecz rozwoju są dostępne na stronach: http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/index_en.htm, http://europa.eu.int/comm/europeaid/evaluation/index.htm, http://europa.eu.int/comm/europeaid/reports/index_en.htm

[16] Unia Europejska i Afryka: w stronę partnerstwa strategicznego – Rada UE – dok. 15961/05 – 19.12.2005.

[17] Partnerstwo UE – Karaiby na rzecz wzrostu, stabilności i rozwoju – COM (2006) 86 wersja ostateczna, 2.3.2006.

[18] Stosunki UE z wyspami Pacyfiku – Strategia na rzecz zacieśnionego partnerstwa – COM(2006) 248 wersja ostateczna, 29.5.2006.

[19] Unia Europejska i Afryka: w stronę partnerstwa strategicznego – Rada UE dok. 15961/05 – 19.12.2005.

[20] Patrz przypis 8

[21] Patrz http://ec.europa.eu/comm/enlargement/institution_building/twinning_en.htm; http://taiex.cec.eu.int; http://www.sigmaweb.org

[22] „Wzmocnione partnerstwo między UE i Ameryką Łacińską”, COM(2005) wersja ostateczna 636 z dnia 8.12.2005

[23] Indian Development and Economic Assistance Scheme (Indyjski program rozwoju i pomocy gospodarczej)