1.Wprowadzenie

W październiku 2021 r. Komisja wznowiła debatę publiczną na temat przeglądu unijnych ram zarządzania gospodarczego, zapraszając do udziału pozostałe instytucje unijne i wszystkie najważniejsze zainteresowane strony. Pytanie, jakie reformy unijnych ram zarządzania gospodarczego są konieczne w świetle obecnych i przyszłych wyzwań gospodarczych, było dyskutowane przez obywateli i szerokie grono uczestników, w tym rządy krajowe, parlamenty, partnerów społecznych, środowisko akademickie i inne instytucje UE, za pośrednictwem różnych forów, w tym podczas specjalnych spotkań, warsztatów i poprzez ankietę internetową (). Dyskusje na forum Rady (ECOFIN), Eurogrupy, Komitetu Ekonomiczno-Finansowego i Komitetu Polityki Ekonomicznej umożliwiły państwom członkowskim zastanowienie się nad głównymi celami ram zarządzania, ich funkcjonowaniem oraz nowymi wyzwania, którym należy stawić czoła, oraz wyrażenie opinii w tej sprawie.

Nadszedł czas, by przejść od debaty do decyzji. W niniejszym komunikacie Komisja przedstawia kierunki reformy ram zarządzania gospodarczego, która będzie odpowiadać na najważniejsze kwestie gospodarcze i polityczne mające wpływ na koordynację polityki gospodarczej UE i nadzór nad tą polityką w następnym dziesięcioleciu. Przedstawione kierunki reformy uwzględniają główne zastrzeżenia wysuwane wobec obecnych ram i mają na celu poprawę stabilności długu oraz wspieranie we wszystkich państwach członkowskich zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu (zob. wykres 1), w odpowiedzi na wezwanie przewodniczącej Ursuli von der Leyen w orędziu o stanie Unii: „Odkryjmy na nowo ducha z Maastricht – stabilność i wzrost gospodarczy mogą jedynie iść w parze” (). Rozważne strategie fiskalne oraz inwestycje i reformy pobudzające zrównoważony wzrost gospodarczy są nie tylko niezbędne do zapewnienia stabilności fiskalnej i umożliwienia zielonej i cyfrowej transformacji w kierunku odpornej gospodarki, ale też wzmacniają się nawzajem w osiąganiu tych celów. Zreformowane ramy powinny sprostać obecnym wyzwaniom i przyczynić się do zwiększenia odporności Europy dzięki utrzymaniu inwestycji strategicznych w nadchodzących latach i zmniejszeniu wysokich wskaźników długu publicznego w sposób realistyczny, stopniowy i trwały. Kluczowymi elementami kierunków reform proponowanych przez Komisję są: zwiększenie poczucia odpowiedzialności na szczeblu krajowym, uproszczenie ram i skoncentrowanie się w większym stopniu na perspektywie średnioterminowej oraz jednocześnie bardziej rygorystyczne i spójniejsze egzekwowanie reguł.

Celem reformy jest ułatwienie skutecznego nadzoru gospodarczego, opartego na wspólnych ramach zapewniających równe traktowanie i wielostronną koordynację polityki. Ramy te powinny być odporne na zmieniające się warunki ekonomiczne i niepewność. Konieczne jest zatem, aby stanowiły zbiór solidnych i przewidywalnych reguł oraz obejmowały klauzule wyjścia na wypadek okoliczności wyjątkowych. W kontekście europejskiego semestru powinny również opierać się na zintegrowanym podejściu, tak aby narzędzia nadzoru w poszczególnych dziedzinach uzupełniały się wzajemnie. Do skutecznego zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania potrzebne będą następujące działania: efektywniejsze wykrywanie pojawiających się zagrożeń, utrzymanie tempa reform, koncentrowanie się w większym stopniu na rozwoju sytuacji w UE i w strefie euro oraz większy nacisk na wdrażanie polityki. Opisane tutaj kierunki reformy zostaną uwzględnione w dalszej debacie, w szczególności na forum Rady oraz z Parlamentem Europejskim, z myślą o osiągnięciu szerokiego konsensusu w sprawie przyszłego kształtu ram zarządzania gospodarczego.

Poniżej opisano tematykę poszczególnych sekcji komunikatu. W sekcji 2 przypomniano o potrzebie posiadania skutecznych ram zarządzania, które konsolidują aspekty dotyczące polityki fiskalnej, reform i inwestycji, aby odpowiedzieć na obecne i przyszłe wyzwania. W sekcji 3 zarysowano kierunki reformy proponowane przez Komisję, wskazując ich główne elementy. Sekcja 4 zawiera bardziej szczegółowy opis tych głównych elementów. Przedstawiono w niej praktyczne aspekty proponowanych reform nadzoru fiskalnego i makroekonomicznego. W sekcji 5 przedstawiono kolejne działania i wnioski.

Wykres 1: Nowa architektura zarządzania gospodarczego

2.Potrzeba skutecznych ram zarządzania gospodarczego

2.1 Dążenie do uzyskania ram, które ukierunkują odpowiedź państw członkowskich na wyzwania i realizację wspólnych priorytetów politycznych

Unijne ramy nadzoru gospodarczego okazały się pomocne w realizacji celów państw członkowskich wyznaczonych w zakresie polityk gospodarczych i fiskalnych. Od czasu traktatu z Maastricht z 1992 r. ramy te pomagały osiągać konwergencję makroekonomiczną, chronić zdrowie finansów publicznych i likwidować zakłócenia równowagi makroekonomicznej. Wraz ze wspólną polityką pieniężną i wspólną walutą w strefie euro ramy te stworzyły warunki dla stabilności gospodarczej, zrównoważonego wzrostu gospodarczego i wyższego zatrudnienia, przynosząc korzyści obywatelom UE.

Unijne ramy zarządzania gospodarczego zmieniały się z biegiem czasu. Bodźcem do wprowadzania reform była zwykle konieczność naprawienia słabych punktów ram, które ujawniały się głównie w czasach kryzysu gospodarczego. Lekcje wyciągnięte ze światowego kryzysu finansowego i kryzysu zadłużeniowego w strefie euro znalazły odzwierciedlenie w szczególności w dwóch pakietach legislacyjnych, tzw. sześciopaku i dwupaku, które zmieniły nadzór fiskalny, wzmocniły krajowe ramy budżetowe, zacieśniły koordynację budżetową w strefie euro oraz rozszerzyły zakres nadzoru gospodarczego o zakłócenia równowagi makroekonomicznej ().

Chociaż uzupełniono luki w nadzorze i w większym stopniu dostosowano reguły do warunków ekonomicznych, to ramy stały się jednocześnie bardziej skomplikowane, a niektóre instrumenty i procedury nie przetrwały próby czasu. W komunikacie z lutego 2020 r. w sprawie przeglądu zarządzania gospodarczego i podczas debaty publicznej zainicjowanej tą publikacją (zob. załącznik 1) zwrócono uwagę na niejednoznaczne wyniki stosowania ram nadzoru fiskalnego oraz pogłębiające się różnice między państwami członkowskimi pod względem ich sytuacji fiskalnej. Ramy nie umożliwiały w wystarczającym stopniu zróżnicowanego traktowania państw członkowskich, pomimo ich odmiennej sytuacji fiskalnej, specyficznych zagrożeń dla stabilności finansów publicznych i innych słabości. Zdarzało się często, że państwa członkowskie kontynuowały procykliczną politykę fiskalną i nie wykorzystywały okresu dobrej koniunktury gospodarczej do tworzenia buforów fiskalnych. Niestosowanie się do zasad ostrożnej polityki w okresach dobrej koniunktury utrudniało sterowanie kursem polityki fiskalnej strefy euro. Zdolność do kierowania tym kursem pozostawała ograniczona również ze względu na brak centralnego mechanizmu zdolności fiskalnej wyposażonego w instrumenty stabilizacyjne. Struktura finansów publicznych nie stała się bardziej sprzyjająca wzrostowi, a rządy krajowe nie traktowały priorytetowo wydatków zwiększających wzrost oraz odporność gospodarczo-społeczną. Reguły fiskalne UE skomplikowały się: obejmują one wiele różnych wskaźników i opierają się na zmiennych, które nie mogą być bezpośrednio obserwowane, co zmniejsza przejrzystość i przewidywalność oraz sprzyja dystansowaniu się od tych reguł. Pomimo wprowadzonych w nich ulepszeń, skuteczność krajowych ram fiskalnych znacznie się różniła w poszczególnych państwach członkowskich. W kontekście nadzoru nad zakłóceniami równowagi makroekonomicznej ramy sprawdziły się, jeżeli chodzi o podnoszenie świadomości na temat szerszych zagrożeń dla stabilności makroekonomicznej, ale nie zapewniły wystarczających reakcji politycznych. Procedura dotycząca nadmiernego zakłócenia równowagi (PdNZR) nie została nigdy uruchomiona. Od czasu ustanowienia procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej (PdZRM) Unia radziła sobie lepiej ze zmniejszaniem deficytu obrotów bieżących niż z redukcją dużej i trwałej nadwyżki na rachunku obrotów bieżących. Nie została jeszcze przetestowana skuteczność nadzoru w kontekście zapobiegania narastaniu nowych podatności na zagrożenia i nowych czynników ryzyka oraz wspierania odpowiednich zapobiegawczych działań w ramach polityki. Powiązania pomiędzy poszczególnymi aspektami nadzoru nie zawsze były jednak w pełni wykorzystywane.

2.2 Wnioski wyciągnięte z niedawnych kryzysów

Wnioski wyciągnięte z działań podejmowanych w ramach polityki w odpowiedzi na ostatnie wstrząsy gospodarcze, w szczególności na kryzys związany z COVID-19, są znamienne w kontekście przeglądu zarządzania gospodarczego. W marcu 2020 r. uruchomiono ogólną klauzulę wyjścia paktu stabilności i wzrostu. Umożliwiła ona państwom członkowskim tymczasowe odstąpienie od wymogów budżetowych paktu stabilności i wzrostu w celu zareagowania na kryzys związany z COVID-19 i udzielenia znacznego wsparcia fiskalnego swoim gospodarkom (). Ta odpowiedź na kryzys miała silny wpływ antycykliczny i wraz z nowymi środkami i instrumentami stworzonymi na szczeblu UE oraz siatkami bezpieczeństwa socjalnego i systemami opieki zdrowotnej na szczeblu krajowym okazała się bardzo skuteczna w łagodzeniu gospodarczych i społecznych szkód spowodowanych kryzysem. Podczas przeglądu ram zarządzania gospodarczego przydatne okazały się również doświadczenia płynące z udanej reakcji politycznej UE na kryzys, m.in. pozytywne efekty łączenia reform i inwestycji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF). Kryzys doprowadził jednocześnie do znacznego wzrostu wskaźników zadłużenia sektora publicznego i prywatnego, co unaoczniło, jak ważne jest obniżenie długu do ostrożnego poziomu w sposób stopniowy, trwały i sprzyjający wzrostowi gospodarczemu. Ostrożność fiskalna dyktuje, aby w czasach długotrwałego wzrostu gospodarczego tworzono bufory fiskalne, które posłużą rządom do zapewniania gospodarce antycyklicznego wsparcia fiskalnego w czasach kryzysu, kiedy to uznaniowa polityka fiskalna może okazać się szczególnie skuteczna. Inwestycje w gotowość i odporność mogą również ograniczyć negatywne skutki gospodarcze kryzysów. Doświadczenia zebrane przed kryzysem i w jego trakcie potwierdziły ponadto trudności, z jakimi wiąże się opracowywanie zaleceń politycznych na podstawie nieobserwowalnych wskaźników, które są często zmieniane (takich jak „luka produktowa” i „salo strukturalne”).

Zielona i cyfrowa transformacja, potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego oraz odporności społecznej i gospodarczej (), a także budowania zdolności obronnych będą wymagały w nadchodzących latach utrzymania wysokiego poziomu inwestycji. Te wspólne priorytety stały się bardziej widoczne i nabrały bardziej pilnego charakteru również za sprawą kryzysu związanego z COVID-19 i rosyjskiej inwazji na Ukrainę. Potrzebne będą wysokie poziomy inwestycji, aby osiągnąć sprawiedliwą dwojaką transformację (zieloną i cyfrową), zwiększyć odporność społeczną i gospodarczą (w tym poprzez podnoszenie i zmianę kwalifikacji), zwiększyć spójność terytorialną, zmniejszyć uzależnienie energetyczne i zwiększyć zdolności obronne, zarówno na szczeblu krajowym, jak i w ramach wspólnych priorytetów Europy. Wysiłki te są wspierane z budżetu UE, w granicach jego ograniczonych zdolności, ponieważ dwojaka transformacja, odporność, bezpieczeństwo energetyczne i obrona są wspólnymi celami wszystkich państw członkowskich, a ich osiągnięcie stało się jeszcze pilniejsze w związku z obecnym kryzysem. Aby urzeczywistnić te cele, potrzebne są inwestycje ze strony przedsiębiorstw i gospodarstw domowych, ale także większe inwestycje publiczne, co wymaga dobrej struktury i jakości finansów publicznych. Polityki te pobudzają wzrost potencjalny, wzmacniają odporność i pomagają przeciwdziałać negatywnym wstrząsom spowodowanym wojną. Odzwierciedlają one również strategiczne priorytety UE i są wspierane w ramach wspólnych programów finansowanych przez UE, np. poprzez finansowanie z RRF do 2026 r. i finansowanie w ramach polityki spójności.

Skuteczna koordynacja polityki ma kluczowe znaczenie dla reagowania na kryzysy. Reakcje polityczne na kryzys związany z COVID-19, rosyjską inwazję na Ukrainę i spowodowany nią kryzys energetyczny unaoczniły wartość silnej koordynacji polityk, w tym między poszczególnymi narzędziami politycznymi i różnymi instrumentami finansowania oraz między szczeblem unijnym a krajowym. Uruchomienie ogólnej klauzuli wyjścia ułatwiło krajowe reakcje fiskalne. Współdziałanie polityki fiskalnej i polityki pieniężnej miało i wciąż ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia skutecznej reakcji makroekonomicznej na kryzys. Polityka pieniężna stworzyła przestrzeń do wdrażania niezbędnych środków w ramach krajowej polityki fiskalnej, co z kolei przyczyniło się do złagodzenia wpływu na wzrost gospodarczy i spójność społeczną. Dostosowano tymczasowo niektóre warunki ramowe, takie jak regulacje ostrożnościowe rynku finansowego i unijne ramy pomocy państwa. Dostępna elastyczność, w tym w ramach budżetu UE, została w pełni wykorzystana. Pomocne okazały się również nowe narzędzia stworzone na szczeblu UE, w szczególności tymczasowe wsparcie w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE), inicjatywy inwestycyjne w odpowiedzi na koronawirusa (CRII) w ramach polityki spójności i NextGenerationEU, w tym Wsparcie na rzecz odbudowy służącej spójności oraz terytoriom Europy (REACT-EU) oraz RRF. Skuteczna realizacja przez państwa członkowskie reform i inwestycji przewidzianych w ich planach odbudowy i zwiększania odporności (RRP) stanowi wyjątkową okazję do wejścia na ścieżkę wyższego wzrostu, wyeliminowania podatności na zagrożenia gospodarcze i społeczne, zwiększenia stabilności długu sektora publicznego i prywatnego, wzmocnienia odporności i przyspieszenia zielonej i cyfrowej transformacji, a przy tym do jednoczesnego osiągnięcia celów unijnych. W odpowiedzi na zakłócenia na rynku energii spowodowane rosyjską inwazją na Ukrainę i używaniem przez Rosję dostępu do energii jako broni Komisja przedstawiła niedawno szereg środków mających na celu rozwiązanie problemu wysokich cen energii i zapewnienie bezpieczeństwa dostaw. Komisja uruchomiła również szereg inicjatyw, w tym plan REPowerEU, aby położyć kres zależności od rosyjskich paliw kopalnych poprzez dywersyfikację dostaw energii, oszczędzanie energii i przyspieszenie zielonej transformacji ().

Zreformowane ramy muszą również pomóc państwom członkowskim w sprostaniu długoterminowym wyzwaniom stojącym przed UE. Długookresowe tendencje strukturalne stanowią poważne wyzwanie dla stabilności finansów publicznych i zrównoważonego wzrostu w państwach członkowskich UE. Tendencjami tymi są m.in. wyzwania demograficzne i kryzys klimatyczny, przy czym to ostatnie zjawisko staje się coraz bardziej zauważalne i przejawia się w rosnącym nasileniu i częstotliwości ekstremalnych zdarzeń pogodowych. Sprostanie tym wyzwaniom będzie wymagało od państw członkowskich podjęcia dodatkowych działań, w tym inwestycji publicznych ułatwiających zieloną i cyfrową transformację, oraz wdrażania polityk służących zapewnieniu zdrowych finansów publicznych, w tym poprzez reformę systemów emerytalnych.

3.Dążenie do uzyskania prostszych i skuteczniejszych ram zwiększających poczucie odpowiedzialności

W niniejszej sekcji zarysowano propozycje Komisji dotyczące kierunków reformy ram zarządzania gospodarczego (zob. wykres 2). Szczegółowe kwestie związane z ustanowieniem i wdrożeniem proponowanych zreformowanych ram przedstawiono bardziej szczegółowo w sekcji 4. Omówiono w niej również ramy postępowania z państwami członkowskimi strefy euro, które są dotknięte lub zagrożone trudnościami w odniesieniu do ich stabilności finansowej.