Zalecenie

ZALECENIE RADY

w sprawie krajowego programu reform Austrii na 2014 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Austrię programu stabilności na 2014 r.

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1], w szczególności jego art. 5 ust. 2,

uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej[2],

uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego[3],

uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,

uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,

uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego

uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,

uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyjęła wniosek Komisji dotyczący wprowadzenia nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej, która skupia się na najważniejszych obszarach wymagających podjęcia działań służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.

(2) W dniu 13 lipca 2010 r., na podstawie wniosków Komisji, Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata 2010–2014), a w dniu 21 października 2010 r. – decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich, które razem stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.

(3) W dniu 29 czerwca 2012 r. szefowie państw lub rządów przyjęli Pakt na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, nakreślający spójne ramy działania na poziomie krajowym, unijnym i w strefie euro z wykorzystaniem wszelkich możliwych dźwigni, instrumentów i obszarów polityki. Podjęli oni decyzję co do działań, które należy przedsięwziąć w państwach członkowskich, i wyrazili pełną gotowość do realizacji celów strategii „Europa 2020” oraz wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów.

(4) W dniu 9 lipca 2013 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie krajowego programu reform Austrii na 2013 r. oraz wydała opinię na temat przedstawionego przez Austrię zaktualizowanego programu stabilności na lata 2012–2017. W dniu 15 listopada 2013 r., zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 473/2013[4], Komisja przedstawiła swoją opinię na temat projektu planu budżetowego Austrii na 2014 r.[5].

(5) W dniu 13 listopada 2013 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego[6], rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2014 r. Tego samego dnia Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania[7], w którym nie wskazała Austrii jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji.

(6) W dniu 20 grudnia 2013 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia stabilności finansowej, konsolidacji budżetowej i działań wspierających wzrost gospodarczy. Rada Europejska podkreśliła potrzebę dążenia do zróżnicowanej konsolidacji budżetowej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych warunków udzielania pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności, rozwiązania problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak również modernizacji administracji publicznej.

(7) W dniu 8 kwietnia 2014 r. Austria przedłożyła swój krajowy program reform na 2014 r., a w dniu 29 kwietnia 2014 r. – swój program stabilności na 2014 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.

(8) Celem strategii budżetowej nakreślonej w programie stabilności na 2014 r. jest osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego dotyczącego utrzymania deficytu strukturalnego na poziomie nie wyższym niż 0,45 % PKB do 2016 r., zgodnie z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych został trwale obniżony do poziomu poniżej 3 % PKB w 2013 r. Zgodnie z planem (ponownie obliczone) saldo strukturalne ma pozostać niezmienione w 2014 r. i poprawić się o 0,3 p.p. PKB w 2015 r., co zdecydowanie odbiega od wymaganego poziomu korekty w obu latach. Wzrost wydatków będzie również znacząco różny od wartości odniesienia dla wydatków, zarówno w 2014 r., jak i w 2015 r. W dniu 12 maja 2014 r. Austria ogłosiła zestaw dodatkowych środków po stronie dochodów i wydatków. Zakładając, że środki te zostaną ściśle i terminowo wdrożone, strategia budżetowa Austrii nie wiąże się już z planowanym znacznym odchyleniem od ścieżki korekty prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w 2014 r. Równocześnie planowana ścieżka korekty w kierunku celu średniookresowego niesie nadal ryzyko dotyczące zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Zgodnie z programem stabilności dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych znacznie wzrośnie (z poziomu bliskiego 74,5 % PKB w 2013 r. do 79 % PKB w 2014 r.) na skutek ustanowienia podmiotu ds. likwidacji aktywów Hypo Alpe Adria, natomiast od 2015 r. dług ten zacznie maleć. Scenariusz makroekonomiczny będący podstawą prognoz budżetowych zawartych w programie jest przekonujący, a jego autorem jest niezależny organ – Austriacki Instytut Badań Ekonomicznych (WIFO). Zgodnie z wiosenną prognozą z 2014 r. Komisja spodziewa się, że deficyt utrzyma się poniżej poziomu 3 % w 2014 i 2015 r. Przewiduje jednak pogorszenie się salda strukturalnego w 2014 r., a następnie jego poprawę w 2015 r., ale tylko o 0,1 % PKB. Na podstawie oceny programu i prognozy Komisji, a także jej oceny środków dodatkowych ogłoszonych w dniu 12 maja zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97 Rada jest zdania, że Austria dokonała trwałej korekty nadmiernego deficytu, ale ryzyko znacznego odchylenia od ścieżki korekty prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w latach 2014 i 2015 nadal istnieje.

(9) Zgodnie z Traktatem o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej Austria wzmocniła w 2012 r. ramy polityki budżetowej za pomocą reformy austriackiego wewnętrznego paktu stabilności. W związku z wymogami paktu fiskalnego wydłużono, począwszy od listopada 2013 r., mandat udzielony austriackiej radzie budżetowej. Stwierdzona w umowie koalicyjnej konieczność przeprowadzenia gruntownej reformy kontaktów między organami władzy poszczególnych szczebli, tak aby usprawnić podział obowiązków między nimi, pozostaje jednak niezmienna.

(10) Średnio- i długookresowe wydatki na emerytury i opiekę zdrowotną, a w mniejszym stopniu także na opiekę długoterminową stanowią zagrożenie dla stabilności finansów publicznych. W 2014 r. weszły w życie pewne środki ograniczające dostęp do systemu wczesnych emerytur oraz zwiększające zachęty do dłuższego utrzymywania aktywności zawodowej. Rzeczywisty wiek przejścia na emeryturę, który w 2012 r. wynosił 58,4 lat, jest wciąż znacznie niższy od unijnej średniej. Utrzymuje się on znacznie poniżej ustawowego wieku emerytalnego (5,6 roku w przypadku mężczyzn i 2,6 roku w przypadku kobiet w 2012 r.). Krajowy program reform zawiera stosunkowo ambitne cele krótkoterminowe dotyczące podniesienia rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę o 1,6 roku w latach 2012–2018, a wdrożenie tych celów będzie wymagało ścisłego monitorowania. Niedawne reformy systemu emerytalnego mają szanse zmniejszyć do pewnego stopnia to zagrożenie stabilności, o ile towarzyszyć im będzie poprawa warunków na rynku pracy, które pozwolą pracownikom w starszym wieku dłużej utrzymać aktywność zawodową. Nie ma jednak planów wprowadzenia środków, które przyniosłyby skutki strukturalne i długoterminowe, takich jak przyspieszenie harmonizacji ustawowego wieku przejścia na emeryturę mężczyzn i kobiet oraz powiązanie ustawowego wieku przejścia na emeryturę ze średnim trwaniem życia, co dodatkowo przyczyniłoby się do wydłużenia życia zawodowego oraz zapewnienia finansowej stabilności systemu emerytalnego.

(11) Utrudnieniem dla efektywnego przydziału zasobów w ramach austriackiego systemu opieki zdrowotnej jest skomplikowana struktura zarządzania i stosunkowo silne skoncentrowanie na rozbudowanym i drogim sektorze opieki szpitalnej. Przedsięwzięto pewne środki w celu wdrożenia reformy opieki zdrowotnej oraz zwiększenia efektywności kosztowej wydatków publicznych. Mogą one jednak okazać się niewystarczające do wyeliminowania niedostatków strukturalnych tego sektora i wciąż konieczne jest ustanowienie bardziej ambitnych celów w kwestii przejścia z opieki szpitalnej do opieki ambulatoryjnej oraz wzmocnienia profilaktyki zdrowotnej, w przypadku której wydatki publiczne są niższe od unijnej średniej. Krokiem we właściwym kierunku będą ogłoszone środki mające na celu poprawę świadczenia podstawowej opieki zdrowotnej i stworzenie zintegrowanych programów opieki nad przewlekle chorymi. Fundusz opieki długoterminowej, którego obowiązywanie wydłużono do 2016 r. dzięki dodatkowej kwocie 650 mln EUR i którego kolejne przedłużenie do 2018 r. jest planowane dzięki kolejnym środkom w wysokości 700 mln EUR, stanowi tymczasowe rozwiązanie dla finansowania usług opieki. Również po tym terminie trzeba będzie poświęcić uwagę kwestii stabilności finansowania opieki długoterminowej.

(12) Austriacki system podatkowy w dalszym ciągu charakteryzuje się znacznym obciążeniem pracy w postaci podatków i składek na zabezpieczenie społeczne, zwłaszcza w przypadku osób o niskich dochodach. Podatki od pracy stanowiły 24,7 % PKB w 2012 r. i był to jeden z najwyższych wskaźników w UE. Składki na zabezpieczenie społeczne i podatki od wynagrodzenia stanowią prawie 50 proc. wynagrodzenia brutto. Wysokie składki na zabezpieczenie społeczne i podatki dochodowe na wejściu prawdopodobnie zniechęcają do podejmowania pracy osoby o niewielkich możliwościach zarobkowania i osoby będące drugim żywicielem rodziny. Niedawno przyjęty pakiet środków podatkowych zawiera skromne środki zmniejszające obciążenia podatkowe od pracy, nie wykorzystuje jednak możliwości przejścia w kierunku podatków mających mniej niekorzystny wpływ na wzrost, takich jak pobierane okresowo podatki od nieruchomości, w przypadku których oszacowania wartości podlegających opodatkowaniu są nieaktualne.

(13) Austriacki rynek pracy nadal osiąga dobre wyniki, a stopa bezrobocia należy do najniższych w UE (2013 r.: 4,9 %). Przyszłe wyzwania wynikające ze starzenia się społeczeństwa i potencjalnie kurczącej się siły roboczej wymagają lepszego rozpoznania niedostatecznie wykorzystanych możliwości pracowników w starszym wieku, kobiet i migrantów pod kątem rynku pracy. Wskaźnik zatrudnienia pracowników w starszym wieku pozostaje poniżej średniej unijnej (44,9 % w porównaniu z 50,3 %), mimo że współczynnik aktywności zawodowej w tej grupie znacznie wzrósł od 2000 r., o niemal 15 punktów procentowych, do 44,9 % w 2013 r. Środki ograniczające możliwość wcześniejszego przechodzenia na emeryturę zaczynają obowiązywać w 2014 r., a przygotowywane są kolejne środki wzmacniające zachęty do dłuższego utrzymywania aktywności zawodowej. Pracownicy w starszym wieku nadal jednak doświadczają trudności w utrzymaniu zatrudnienia lub powrocie na rynek pracy. Migranci nadal napotykają przeszkody utrudniające pełną integrację na rynku pracy, a stopa bezrobocia jest wśród nich znacznie wyższa, częściowo ze względu na utrzymujące się bariery dla uznawania ich kwalifikacji, przy czym grupa ta stanowi coraz większą część siły roboczej. Mimo że wskaźnik zatrudnienia kobiet był w 2013 r. stosunkowo wysoki (70,8 %), wypadał on znacznie mniej korzystnie w ekwiwalentach pełnego czasu pracy (55,6 % w 2012 r.). Austria ma jeden z najwyższych odsetków kobiet zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin oraz wysoką koncentrację kobiet w zawodach nisko wynagradzanych. W efekcie różnica między płciami pod względem wysokości wynagrodzenia i emerytury należy do największych w UE. Mimo że przedsięwzięto pewne środki, aby poprawić opiekę nad dziećmi i usługi opieki długoterminowej, ich dostępność jest nadal ograniczona.

(14) Austria poprawiła wyniki edukacyjne we wszystkich kategoriach ujętych w przeprowadzonym przez OECD w 2012 r. badaniu umiejętności uczniów, ale osiągnięcia w zakresie czytania wciąż dalece odbiegają od unijnej średniej, a sytuacja społeczno-ekonomiczna rodziny wciąż ma znaczny wpływ na osiągnięcia w nauce. Mimo że ogółem udało się osiągnąć cel dotyczący wczesnego kończenia nauki, odsetek ten wśród uczniów ze środowisk migracyjnych, którzy stanowią coraz liczniejszą grupę, był ponad trzy razy wyższy niż w przypadku uczniów pochodzenia austriackiego (21,5 % wobec 6,0 % w 2012 r.). Nacisk kładziony na zapobieganie wczesnemu kończeniu nauki jest niedostateczny; nie opracowano też wciąż ogólnokrajowej strategii na rzecz zapewnienia wczesnej edukacji wysokiej jakości. Trwają lub niedawno zostały przyjęte pewne reformy różnych aspektów systemów szkolnictwa, takie jak uruchomienie programu New Middle School. Należy uważnie monitorować potencjał tego programu, jeśli chodzi o łagodzenie negatywnych skutków wczesnego kierowania uczniów do różnych rodzajów szkół już po czterech latach szkoły podstawowej (wczesny podział na różne ścieżki kształcenia) w przypadku grup w niekorzystnej sytuacji społecznej, a także jeśli chodzi o poprawę wyników kształcenia. W szkolnictwie wyższym wzrost liczby studentów wiąże się z presją finansową i organizacyjną, natomiast odsetek studentów kończących pełen tok nauki pozostaje poniżej unijnej średniej. Poprawa wyników edukacyjnych ma nadal duże znaczenie dla ułatwienia przejścia od kształcenia do zatrudnienia.

(15) Wciąż istnieją znaczne bariery regulacyjne utrudniające przedsiębiorstwom i pojedynczym osobom świadczenie usług w Austrii. Przepisy prawa regulujące określone zawody ograniczają dostępne formy spółek i narzucają wymogi dotyczące struktury własnościowej, a równocześnie aby uzyskać dostęp do poszczególnych zawodów, należy posiadać określone kwalifikacje zawodowe, utrudnione jest też wciąż tworzenie interdyscyplinarnych przedsiębiorstw usługowych. Wszystkie te wymogi razem wzięte tworzą bariery dla wejścia na rynek i świadczenia usług w ramach wolnych zawodów, ograniczając tym samym konkurencję. W kwestii wymogów dotyczących kwalifikacji zawodowych Austria uczestniczy w ogólnounijnej wzajemnej ocenie i w z związku z tym zaktualizowała bazę dotyczącą zawodów regulowanych, mając na celu ocenę zasadności i proporcjonalności wymogów w zakresie kwalifikacji zawodowych.

(16) Wymogi dotyczące publikacji zawarte w unijnych przepisach dotyczących zamówień publicznych mają na celu zagwarantowanie konkurencji i równego traktowania poprzez lepsze informowanie o dostępnych zamówieniach, co jest najważniejszym warunkiem dostępu do rynku. Większa konkurencja między oferentami zwykle prowadzi do uzyskiwania korzystniejszych ofert przez podmioty zamawiające, w tym do znacznego obniżania cen. Wartość zaproszeń do składania ofert opublikowanych przez austriackie organy i podmioty na podstawie unijnych przepisów o zamówieniach publicznych wyniosła w 2012 r. 1,5 % PKB i stanowiła 6,6% łącznych wydatków publicznych na roboty, towary i usługi, znacznie poniżej unijnych średnich wynoszących odpowiednio 3,4 % oraz 17,7 %. Sytuacja ta przynosi znaczne koszty dla austriackich podatników i przedsiębiorstw pod względem utraconych szans na rynku.

(17) Pomimo podwyższenia budżetu federalnego organu ds. konkurencji, liczba jego personelu jest w dalszym ciągu zdecydowanie niewystarczająca w porównaniu z odnośnymi organami innych – podobnych lub mniejszych – państw członkowskich. Zgodnie z zaleceniem Rady z 2013 r. należy nadal wspierać konkurencję na austriackim rynku pasażerskich i towarowych przewozów kolejowych.

(18) Mimo że ogólna kapitalizacja sektora bankowego uległa w 2013 r. dalszej poprawie, ze względu na profil ryzyka banków wskazane wydaje się podjęcie kolejnych działań zmierzających do wzmocnienia buforów kapitałowych. W 2013 r. Rada zaleciła Austrii zwiększenie tempa restrukturyzacji całkowicie lub częściowo znacjonalizowanych banków. W tej chwili spodziewane jest przedłożenie parlamentowi do przyjęcia przed nadejściem lata warunków prawnych likwidacji Hypo Alpe Adria. Obecnie trwają działania organizacyjne przygotowujące ustanowienie odpowiedniej spółki zarządzania aktywami. Spółka ta ma rozpocząć działalność jesienią. W przypadku Österreichische Volksbanken AG oraz KA Finanz – banku likwidującego złe aktywa Kommunalkredit – kontynuowane są, odpowiednio, restrukturyzacja lub likwidacja, w myśl odnośnych decyzji UE o pomocy państwa. Przejrzyste i zdecydowane kroki w kierunku ukończenia restrukturyzacji znacjonalizowanych banków będą niezbędne dla zagwarantowania stabilności finansowej i zminimalizowania niekorzystnych skutków dla finansów publicznych.

(19) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Austrii. Oceniła program stabilności i krajowy program reform. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego charakteru polityki budżetowej i polityki społeczno-gospodarczej w Austrii, ale także stopień przestrzegania przepisów i wytycznych UE, ze względu na konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej przez wnoszenie na poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach europejskiego semestru zostały przedstawione poniżej w zaleceniach 1–5.

(20) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności Austrii, a jej opinia[8] znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej.

(21) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła również analizę polityki gospodarczej strefy euro jako całości. Na podstawie tej analizy Rada wydała osobne zalecenia dla tych państw członkowskich, których walutą jest euro. Austria powinna zagwarantować pełne i terminowe wdrożenie również tych zaleceń,

NINIEJSZYM ZALECA Austrii podjęcie w latach 2014–2015 działań mających na celu:

1. W związku ze skorygowaniem nadmiernego deficytu – zwiększenie środków budżetowych na 2014 r. w świetle pojawiającego się odstępstwa o 0,5 % PKB na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2014 r., wskazującej na ryzyko znacznego odchylenia od wymogów paktu stabilności i wzrostu. Znaczne wzmocnienie w 2015 r. strategii budżetowej w celu zapewnienia, aby średniookresowy cel budżetowy został osiągnięty, a następnie utrzymany, a także zagwarantowanie przestrzegania reguły dotyczącej zadłużenia w celu utrzymania trwałego spadku długu brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych. Zoptymalizowanie stosunków budżetowych między szczeblami administracji publicznej, na przykład poprzez uproszczenie struktury organizacyjnej i dostosowanie kompetencji w zakresie finansowania i wydatków.

2. Poprawę długoterminowej stabilności systemu emerytalnego, zwłaszcza przez szybszą harmonizację ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn i kobiet oraz przez jego powiązanie ze średnim trwaniem życia. Monitorowanie wdrożenia ostatnich reform ograniczających dostęp do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Dalszą poprawę efektywności kosztowej i zrównoważonego charakteru usług opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej.

3. Zmniejszenie wysokiego klina podatkowego w przypadku osób o niskim wynagrodzeniu przez przesunięcie nacisku na inne źródła podatków wpływające mniej niekorzystnie na wzrost, takie jak pobierane okresowo podatki od nieruchomości, w tym poprzez zaktualizowanie bazy podatkowej. Wzmocnienie środków poprawiających szanse na rynku pracy osób wywodzących się ze środowisk migracyjnych, kobiet i pracowników w starszym wieku. Obejmuje to poprawę usług opieki nad dziećmi i opieki długoterminowej, a także uznawanie kwalifikacji migrantów. Poprawę wyników kształcenia, zwłaszcza młodych ludzi ze środowisk migracyjnych, poprzez podniesienie jakości wczesnej edukacji oraz zmniejszenie negatywnych skutków wprowadzania na wczesnym etapie podziału na różne ścieżki kształcenia. Dalszą poprawę planowania strategicznego w szkolnictwie wyższym oraz doskonalenie środków służących zmniejszeniu liczby osób wcześnie kończących naukę.

4. Zniesienie nadmiernych barier dla usługodawców, w tym w zakresie wymogów dotyczących formy prawnej i struktury własnościowej, a także w odniesieniu do tworzenia interdyscyplinarnych przedsiębiorstw usługowych. Przeanalizowanie, czy ograniczenia w zakresie dostępu do zawodów regulowanych i ich wykonywania są proporcjonalne i uzasadnione interesem ogólnym. Wskazanie przyczyn niskiej wartości zamówień publicznych udzielanych w ramach postępowań prowadzonych na podstawie unijnych przepisów. Znaczne zwiększenie zasobów federalnego organu ds. konkurencji.

5. Kontynuowanie ścisłego nadzoru nad należytą restrukturyzacją całkowicie i częściowo znacjonalizowanych banków oraz jej skutecznej realizacji.

Sporządzono w Brukseli dnia […] r.

W imieniu Rady

Przewodniczący

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.

[2] COM(2014) 421 final.

[3] P7_TA(2014)0128 i P7_TA(2014)0129.

[4] Dz.U. L 140 z 27.5.2013, s. 11.

[5] C(2013) 8009 final.

[6] COM(2013) 800 final.

[7] COM(2013) 790 final.

[8] Na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.