KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia15.11.2017 COM(2017) 751 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji {SWD(2017) 701 final}



1. WPROWADZENIE Mechanizm współpracy i weryfikacji (MWiW) ustanowiono w chwili przystąpienia Rumunii do Unii Europejskiej w 2007 r. , by wyeliminować niedociągnięcia w reformie systemu sądownictwa oraz w walce z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Od tego czasu w sprawozdaniach na temat MWiW za pomocą szczegółowych zaleceń starano się ukierunkować wysiłki władz rumuńskich oraz oceniano osiągnięte postępy. Jak podkreśliła Rada, MWiW przestanie być stosowany, kiedy wszystkie cztery założenia dotyczące Rumunii zostaną zrealizowane w zadowalającym stopniu. W opublikowanym w styczniu 2017 r. sprawozdaniu na temat MWiW Komisja podsumowała osiągnięcia, wymieniła wyzwania oraz określiła działania, jakie wciąż są konieczne do osiągnięcia celów MWiW. W tym celu Komisja przedstawiła dwanaście najważniejszych zaleceń, których realizacja doprowadzi do zakończenia procesu MWiW. W sprawozdaniu podkreślono, że tempo tego procesu będzie uzależnione od tego, jak szybko Rumunia będzie w stanie wywiązać się z zaleceń w sposób trwały, a równocześnie uniknąć kroków wstecz, które mogłyby podważyć postępy osiągnięte przez ostatnich 10 lat. Dlatego na tym etapie procesu MWiW w sprawozdaniu skoncentrowano się na postępach osiągniętych w realizacji zaleceń określonych w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. Podobnie jak w poprzednich latach, jest ono efektem starannych analiz przeprowadzonych przez Komisję w ścisłej współpracy z rumuńskimi instytucjami, a także opiera się na informacjach od organizacji społeczeństwa obywatelskiego i innych zainteresowanych stron, w tym innych państw członkowskich. W swoim orędziu o stanie Unii wygłoszonym we wrześniu 2017 r. przewodniczący Jean-Claude Juncker podkreślił znaczenie praworządności oraz niezależności wymiaru sprawiedliwości: wartości te są szczególnie istotne dla wszystkich państw członkowskich UE, nie tylko tych uczestniczących w MWiW. Wskazuje to, że olbrzymie znaczenie ma unikanie atmosfery konfrontacji pomiędzy różnymi władzami w państwie, ponieważ ma ona druzgocące konsekwencje dla niezależności wymiaru sprawiedliwości – problem ten odnotowano w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. i nadal występował on w okresie, do którego odnosi się niniejsze sprawozdanie. W oparciu o analizę postępów w Rumunii przez cały okres trwania procesu MWiW od 2007 r. i w oparciu o postępy osiągnięte od czasu sprawozdania ze stycznia 2017 r. Komisja nadal jest zdania, że dzięki solidnej współpracy pomiędzy instytucjami państwowymi, rozsądnemu kierownictwu politycznemu i dbałości o trwałość osiągniętych postępów i poszanowanie niezależności sądów Rumunia powinna być w stanie zrealizować pozostałe zalecenia MWiW w najbliższej przyszłości. Komisja zamierza po raz kolejny ocenić postępy pod koniec 2018 r. Jest także gotowa zapewnić dalsze wsparcie, aby pomóc Rumunii w realizacji pozostałych zaleceń w celu zapewnienia trwałości postępów, a co za tym idzie zakończenia stosowania mechanizmu. 2. SYTUACJA OGÓLNA W sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. widać, z perspektywy dziesięciu lat, że Rumunia zrobiła znaczące postępy w realizacji założeń MWiW. Ustanowiono wiele kluczowych instytucji oraz przyjęto wiele ważnych aktów prawnych. Ku końcowi zbliżają się reformy kodeksów karnego i cywilnego. W sprawozdaniu potwierdzono, że rumuński system sądowy został gruntownie zreformowany, a wymiar sprawiedliwości wielokrotnie wykazywał się profesjonalizmem, niezależnością i odpowiedzialnością. Odnotowano istnienie wielu wewnętrznych zabezpieczeń przed nagłym zaprzepaszczeniem postępów. Dwanaście najważniejszych zaleceń określonych w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. miało na celu wyeliminowanie pozostałych stwierdzonych niedociągnięć. Większość z nich skupia się na odpowiedzialności i rozliczalności wymaganych od rumuńskich władz oraz na wewnętrznych zabezpieczeniach niezbędnych do zapewnienia trwałości wyników. Rząd rumuński wyraził swoje poparcie dla tego podejścia i wielokrotnie potwierdzał swoje zobowiązanie do wypełnienia zaleceń MWiW. W parlamencie zarówno większość parlamentarna jak i opozycja okazały gotowość do prowadzenia konstruktywnego dialogu oraz odpowiedziały pozytywnie na niektóre zalecenia. Jednak pomimo zobowiązania rządu do dążenia do jak najszybszego zamknięcia MWiW, postępy w realizacji zaleceń zawartych w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. utrudniała niestabilna sytuacja polityczna. W ciągu dziewięciu miesięcy, które upłynęły od przedstawienia sprawozdania ze stycznia 2017 r., Rumunią kierowały dwa rządy, a rosnące napięcie pomiędzy różnymi władzami (ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą) sprawiało, że współpraca pomiędzy nimi była coraz trudniejsza. Ponadto postępy i stałe pozytywne wyniki instytucji sądowych w zwalczaniu korupcji zostały w dużej mierze postawione pod znakiem zapytania przez takie wydarzenia, jak przyjęcie przez poprzedni rząd w styczniu 2017 r. nadzwyczajnego rozporządzenia rządu dotyczącego dekryminalizacji niektórych przestępstw korupcyjnych, takich jak nadużywanie stanowisk, oraz wniosek dotyczący prawa łaski. Powszechne protesty na terenie Rumunii były wyrazem sprzeciwu wobec tych środków. Mimo że nadzwyczajne rozporządzenie rządu zostało uchylone przez rząd, a także przez parlament, wydarzenia te sprawiły, że obywatele stracili zaufanie do rządzących. Kontrowersje wzbudziły również dyskusje nad proponowanymi zmianami do ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości, które rozpoczęto pod koniec sierpnia. Podczas konsultacji Najwyższa Rada Sądownictwa dwukrotnie odrzuciła projekt zmian, stwierdzając, że wpływają one np. na niezależność sądów. Podobne obawy wyraził również prezydent Rumunii oraz społeczeństwo obywatelskie. Złożona została petycja, w której domagano się poszanowania opinii Najwyższej Rady Sądownictwa. Petycja ta została podpisana przez większość rumuńskich sędziów. Trzy ustawy dotyczące wymiaru sprawiedliwości, pochodzące z 2004 r., regulują status sędziów i prokuratorów, a także strukturę i funkcjonowanie sądów, prokuratur oraz samej Najwyższej Rady Sądownictwa. Mają one bezpośredni wpływ na niezależność sądów oraz na sądownictwo w szerszym ujęciu, a obecny kształt ustaw był ważnym czynnikiem decydującym o wydaniu przez Komisję pozytywnej oceny w styczniu br. Niektóre proponowane zmiany dotyczyły kwestii takich jak rola inspektoratu sądowego oraz osobista odpowiedzialność sędziów, jak również sposób powoływania wyższych rangą prokuratorów: kwestie te dotyczą niezależności sądów, a proponowane zmiany wiązały się z wątpliwościami, czy ocena zawarta w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. w odniesieniu do postępów w niezależności wymiaru sprawiedliwości powinna zostać zrewidowana. Zdecydowanie negatywne reakcje ze strony przedstawicieli sądownictwa oraz części społeczeństwa obywatelskiego skupiały się przede wszystkim na kwestii niezależności sądownictwa. Zasadnicze znaczenie będzie miała zdolność rządu i parlamentu do zapewnienia otwartego, przejrzystego i konstruktywnego procesu legislacyjnego w zakresie ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości. W ujęciu ogólnym postępowanie, w którym niezależność sądów i opinia przedstawicieli sądownictwa jest wysoko ceniona i należycie uwzględniania, a także zasięgnięcie opinii Komisji Weneckiej, są warunkiem wstępnym dla trwałości reform i bardzo ważnym elementem w realizacji założeń MWiW. Problematyczną kwestią w debacie publicznej jest krytyka wymiaru sprawiedliwości i orzeczeń sądowych. Stoi to w sprzeczności z pozytywnymi ustaleniami Komisji dotyczącymi roli sędziów w przeprowadzaniu reform, potwierdzonymi przez Radę, oraz z potrzebą poszanowania niezależności sądów. Uznawanie i przestrzeganie prawomocnych wyroków sądów oraz pozwalanie sędziom na niezakłócone wypełnianie swoich obowiązków ma kluczowe znaczenie, także dla spełnienia warunków określonych w styczniowym sprawozdaniu. 3. OCENA POSTĘPÓW W REALIZACJI ZAŁOŻEŃ MWiW NA PODSTAWIE ZALECEŃ OKREŚLONYCH W SPRAWOZDANIU NA TEMAT MWiW ZE STYCZNIA 2017 r. 3.1. Założenie 1: Niezależność sądów i reforma sądownictwa 3.1.1. Niezależność sądów Zalecenie 1: Należy wprowadzić solidny i niezależny system mianowania prokuratorów najwyższego szczebla, oparty na jasnych i przejrzystych kryteriach, korzystając przy tym ze wsparcia Komisji Weneckiej.

Zalecenie 2: Należy zapewnić, aby przygotowywany obecnie w parlamencie kodeks postępowania dla parlamentarzystów zawierał jasne zasady dotyczące wzajemnego zaufania między instytucjami oraz nakazujące wyraźnie respektowanie w trakcie działań parlamentarnych i procesu legislacyjnego zasady niezawisłości wymiaru sprawiedliwości. Podobny kodeks postępowania mógłby zostać przyjęty dla ministrów. Mianowania Komisja powtórzyła w styczniu swoje zalecenie dotyczące stworzenia przejrzystego systemu mianowania prokuratorów najwyższego szczebla, opartego na kryteriach merytorycznych, który zapewniłby odpowiednie zabezpieczenie przed upolitycznieniem prokuratury. Procedura powoływania prokuratorów najwyższego szczebla była najważniejszym punktem toczącej się od sierpnia debaty wokół proponowanych zmian do ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości. To tej kwestii dotyczyła między innymi pierwsza negatywna opinia Najwyższej Rady Sądownictwa z września, procedura ta została później zmieniona w obecnym projekcie przepisów. Komisja Wenecja przyznała, że istnieją różne modele dotyczące powoływania na stanowisko prokuratora generalnego (lub na podobne najwyższe stanowiska prokuratorskie). Podkreśliła jednak potrzebę odpowiedniej równowagi, niezbędnej do „zdobycia zaufania opinii publicznej oraz poszanowania wymiaru sprawiedliwości i zawodów prawniczych”. Dyskutowano na temat roli prezydenta i marginesu uznaniowości dla ministra sprawiedliwości podczas wyłaniania kandydatów, jak również na temat tego, na ile ta sama procedura powoływania i odwoływania obowiązywałaby na niższych szczeblach kierowniczych w prokuraturze. W zaleceniach ze stycznia stwierdzono, że należy odwołać się do wsparcia Komisji Weneckiej, aby zakończyć tę długotrwałą debatę. Nadal obowiązuje zawarty w zaleceniu wymóg, aby Rumunia zwróciła się o opinię do Komisji Weneckiej. Realizacja tego zalecenia obejmować będzie również zapewnienie odpowiednich zabezpieczeń w zakresie przejrzystości, niezależności oraz mechanizmów kontroli i równowagi, nawet jeżeli ostateczne decyzje będą podejmowane na szczeblu politycznym. Kodeksy postępowania Od ostatniego sprawozdania na temat MWiW szczególnie silne były w mediach krytyczne głosy dotyczące wymiaru sprawiedliwości i sędziów. Potwierdza to zasadność zaleceń dotyczących podjęcia odpowiednich środków w celu zniechęcania do zachowań, które otwarcie kwestionują niezależność wymiaru sprawiedliwości i podważają autorytet orzeczeń sądowych. Próby dochodzenia roszczeń były podejmowane zarówno przez Najwyższą Radę Sądownictwa, jak i przez indywidualnych sędziów wnoszących sprawy do sądu. Jednak zalecenie Komisji wiązało się z instytucjonalnym uznaniem problemu oraz podjęciem odpowiednich kroków w celu jego rozwiązania. Taki cel przyświecał zaleceniu opracowania kodeksu postępowania parlamentarzystów, który objąłby przepisy dotyczące poszanowania niezależności sądów. Parlament przyjął kodeks postępowania w dniu 11 października 2017 r. Krokiem we właściwym kierunku jest zamieszczenie ogólnego zapisu o poszanowaniu trójpodziału władzy. Chociaż nie spełniono zalecenia Komisji o zamieszczeniu wyraźnego odniesienia do niezależności sądownictwa, wdrożenie kodeksu mogłoby stanowić inny sposób osiągnięcia tego samego rezultatu. Kolejnym etapem będzie zatem przekonanie się, czy kodeks ma praktyczne skutki, poprzez stwierdzenie, jakie działania wykraczają poza ramy określone w kodeksie i jakie działania podejmowane są w przypadku ich przekroczenia. Korzystne byłoby na przykład, gdyby kodeks postępowania został uzupełniony o wytyczne, przykłady i kampanie uświadamiające, w jaki sposób radzić sobie z konkretnymi sytuacjami , co uczyniłoby z kodeksu skuteczne narzędzie pozwalające ograniczyć krytykowanie sędziów oraz zwiększyć poszanowanie orzeczeń sądowych i wymiaru sprawiedliwości. Należałoby na przykład oczekiwać, że zawsze gdy Najwyższa Rada Sądownictwa potępi wypowiedzi parlamentarzysty krytykującego sędziego lub wymiar sprawiedliwości, podjęte zostaną zdecydowane działania następcze w parlamencie w celu stwierdzenia, czy doszło do naruszenia kodeksu postępowania. W sprawozdaniu ze stycznia zasugerowano również, że rząd mógłby przyjąć kodeks postępowania ministrów. W lipcu 2017 r. nowo powołany rząd przyjął kodeks postępowania ministrów zawierający podobne przepisy dotyczące poszanowania rozdziału władzy. W związku z tym również istotne jest praktyczne stosowanie kodeksu postępowania, tj. reagowanie na krytykę sądownictwa wyrażaną przez parlamentarzystów i rząd. 3.1.2. Reforma sądownictwa Zalecenie 3: Należy zakończyć obecny etap reformy rumuńskich kodeksów karnych, a parlament powinien zrealizować swoje plany przyjęcia poprawek przedstawionych przez rząd w 2016 r. po konsultacjach z organami wymiaru sprawiedliwości. Minister sprawiedliwości, Najwyższa Rada Sądownictwa oraz Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości powinny dokończyć prace nad planem działania, aby zapewnić dotrzymanie nowego terminu wprowadzenia w życie pozostałych przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Zalecenie 4: Aby jeszcze bardziej zwiększyć przejrzystość i przewidywalność procesu legislacyjnego oraz wzmocnić wewnętrzne zabezpieczenia w interesie zapewnienia nieodwracalności zmian, rząd i parlament powinny zagwarantować pełną przejrzystość oraz odpowiednio uwzględnić konsultacje z właściwymi organami i zainteresowanymi podmiotami w procesie decyzyjnym i w toku prac legislacyjnych nad kodeksem karnym i kodeksem postępowania karnego, przepisami dotyczącymi korupcji, etyki zawodowej (zakaz łączenia stanowisk, konflikt interesów, nieuzasadnione wzbogacenie się) oraz kodeksem cywilnym i kodeksem postępowania cywilnego, kierując się zasadami przejrzystości w procesie decyzyjnym wprowadzonymi przez rząd w 2016 r. Nowe kodeksy W 2017 r. wiele zmieniło się w odniesieniu do kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego. Niektóre z tych zmian sprzyjały celom przyświecającym zaleceniom Komisji, jednak inne utrudniały osiągnięcie większej pewności i stabilności dzięki reformie kodeksów. Należy zauważyć, że wiele debat wokół kodeksu karnego skupia się na przepisach dotyczących przestępstw korupcyjnych na wysokim szczeblu. Zalecenie dotyczące zakończenia obecnego etapu reformy rumuńskiego kodeksu karnego pozostaje niezrealizowane. Parlament jak dotąd nie przyjął żadnych projektów zmian przedłożonych przez rząd w 2016 r., które były wynikiem szerokich konsultacji z przedstawicielami wymiaru sprawiedliwości . Parlament przyjął za to inne zmiany do kodeksu karnego, zwłaszcza te które dekryminalizują konflikt interesów. Szybkie wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczeń stwierdzających niezgodność tych przepisów z konstytucją zwiększyło jeszcze niestabilność. Ministerstwo Sprawiedliwości starało się zaradzić tej sytuacji poprzez konsultacje z przedstawicielami wymiaru sprawiedliwości, zawodów prawniczych i społeczeństwa obywatelskiego, a rząd zasygnalizował zamiar przyjęcia odpowiednich poprawek. Jednak żadna z proponowanych zmian nie została jeszcze wdrożona jako poprawka legislacyjna, a taka zwłoka może powodować różne interpretacje. Szybkie i spójne reagowanie na konieczność dostosowania ustaw do wyroków Trybunału Konstytucyjnego powinno stanowić priorytet, równocześnie nie powinno się ono odbijać na jakości przygotowywanych poprawek. Rząd wyraził zamiar przyjęcia nowego projektu zmian w następstwie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Zalecenie dotyczy również finalizacji reformy kodeksu postępowania cywilnego. W grudniu 2016 r. ustalono nowy termin (styczeń 2019 r.) rozpoczęcia stosowania pozostałych przepisów tego kodeksu. Toczą się dyskusje pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości, Najwyższą Radą Sądownictwa oraz Wysokim Trybunałem Kasacyjnym i Sprawiedliwości. Podjęto pierwsze kroki w celu zapewnienia niezbędnej infrastruktury dla nowych sal posiedzeń, a Minister Sprawiedliwości finalizuje plan, który zostanie przyjęty przez rząd. Jeśli chodzi o stabilność kodeksu cywilnego, wyzwania w tym względzie stanowią również orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności niedawny wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący progów ustanowionych uprzednio w celu ograniczenia możliwości odwołania się do drugiej instancji może spowodować znaczne obciążenie Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości dodatkowymi sprawami. Minister Sprawiedliwości szuka sposobów na ograniczenie przeciążenia Wysokiego Trybunału poprzez przekazanie większej liczby spraw sądom niższej instancji. Wysoki Trybunał jest już bardzo obciążony pracą, a w sprawozdaniu ze stycznia podkreślono, jak istotne są jego działania w zakresie kasacji i wykładni prawa. Przejrzystość i przewidywalność procesu legislacyjnego dotyczącego ustaw w sprawie reformy sądownictwa i zwalczania korupcji

Od czasu styczniowego sprawozdania odnotowano szereg wydarzeń, które budzą obawy odnośnie do przejrzystości i przewidywalności procesów legislacyjnych zapoczątkowanych zarówno przez rząd jak i parlament. Wiele środków i zmian zostało przyjętych przez parlament bez konsultacji i debaty publicznej, albo przy bardzo ograniczonych konsultacjach i debatach . Przedłożono wiele problematycznych, nieskoordynowanych wniosków i chociaż proces ustawodawczy w odniesieniu do wielu z nich nie postępuje, fakt, że nie podjęto wobec nich żadnej decyzji, wprowadza znaczny stopień niepewności: jako przykłady można wskazać ustawę o ułaskawieniach oraz o odpowiedzialności sędziów. Ważnym głosem były uwagi społeczeństwa obywatelskiego, podkreślające możliwe konsekwencje dla reformy wymiaru sprawiedliwości oraz zwalczania korupcji. Obecne kontrowersje wokół ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości będą ważnym sprawdzianem tego, na ile możliwe jest wyrażanie uzasadnionych interesów przez organy sądowe i inne zainteresowane podmioty, i czy zostają one odpowiednio uwzględnione w ostatecznych decyzjach. Jedna z inicjatyw służąca rozwiązaniu tej sytuacji została podjęta przez przewodniczącego senackiej Komisji Prawa, który zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości i Najwyższej Rady Sądownictwa o ustanowienie stałego dialogu między instytucjami państwowymi w zakresie zmian w kodeksach karnych i innych ważnych ustawach. Celem było ustanowienie przewidywalnego procesu wprowadzania poprawek oraz zapewnienie debaty i konsultacji publicznych. Parlament podjął tę inicjatywę i na początku października powołał specjalną komisję parlamentarną w sprawie systematyzacji, ujednolicenia i zapewnienia stabilności legislacyjnej w wymiarze sprawiedliwości. W celu wypełnienia zalecenia 4 komisja ta powinna wykazać swoją zdolność do budowania zaufania pomiędzy parlamentem, rządem i wymiarem sprawiedliwości oraz do ułatwiania konstruktywnej współpracy w zakresie najważniejszych ustaw. Komisja ma możliwość rozwiania niepewności wokół kodeksów oraz wokół powiązanego zalecenia 3, poprzez zgodne przyjęcie poprawek pozwalających utrzymać postępy odnotowane dzięki reformom tych czterech kodeksów. Komisja może również przyczynić się do zapewnienia spójnego procesu w celu zagwarantowania pewności prawnej w następstwie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Zalecenie 5: Rząd powinien wprowadzić odpowiedni plan działania, aby rozwiązać kwestię wykonywania orzeczeń sądowych i stosowania orzecznictwa sądów przez administrację publiczną, a także mechanizm gromadzenia rzetelnych statystyk, aby umożliwić monitorowanie sytuacji w przyszłości. Należy także opracować system wewnętrznego monitorowania z udziałem Najwyższej Rady Sądownictwa i Izby Kontroli w celu zapewnienia prawidłowego wprowadzenia w życie planu działania. Zalecenie 6: Organy odpowiedzialne za zarządzanie strategiczne wymiarem sprawiedliwości, tj. Ministerstwo Sprawiedliwości, Najwyższa Rada Sądownictwa, Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości oraz Prokurator Generalny, powinny zapewnić wprowadzenie w życie przyjętego planu działania oraz wprowadzić obowiązek regularnego składania wspólnych publicznych sprawozdań z jego realizacji, z uwzględnieniem informacji o rozwiązaniach takich kwestii, jak brak urzędników sądowych, nadmierne obciążenie pracą i opóźnienia w wydawaniu uzasadnień orzeczeń. Poszanowanie orzeczeń sądowych Zalecenie to dotyczy wykonania orzeczeń przeciwko państwu, zgodnie z którymi instytucja publiczna musi zapłacić pewną kwotę lub podjąć działania na podstawie orzeczenia sądu. Minister Sprawiedliwości przyznał, że skuteczne wykonywanie wszystkich orzeczeń sądowych przeciwko państwu ma zasadnicze znaczenie. W końcu sierpnia Rumunia zaktualizowała swój plan działań z 2016 r., przygotowany dla Rady Europy w celu rozwiązania strukturalnych problemów związanych z niewykonywaniem orzeczeń sądowych przeciwko państwu, wskazanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wdrożenie tego planu działań oznaczałoby w dużej mierze realizację zalecenia 5. Aby ocenić postępy w realizacji tego zalecenia, Komisja oczekuje konkretnych rozwiązań oraz szczegółowego harmonogramu w celu rozwiązania stwierdzonych problemów. Innym działaniem niezbędnym do wdrożenia tego zalecenia jest opracowanie procedur w ramach administracji publicznej w celu zapewnienia, aby administracja ta spójnie stosowała rozwiązania określone przez sądy w podobnych sprawach, jeżeli zapadł ostateczny wyrok w sprawie apelacji lub orzeczenia rozstrzygające wydane przez Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości. Taka procedura zmniejszyłaby ryzyko trafiania do sądu powtarzających się spraw oraz zwiększyłaby zaufanie obywateli i przedsiębiorców do decyzji wydawanych przez administrację publiczną. Reforma strukturalna systemu sądownictwa Po opóźnieniach na początku roku Rada Sądownicza Zarządzania Strategicznego odbyła posiedzenia w czerwcu i wrześniu 2017 r. Podczas ostatniego posiedzenia ustanowiono ogólne monitorowanie wdrażania planu działań w ramach strategii rozwoju wymiaru sprawiedliwości w latach 2015–2020, przewidujące składanie co kwartał sprawozdań. Poszczególne instytucje sądowe informują, że wdrażają plan działań, a Ministerstwo Sprawiedliwości z powodzeniem wykorzystuje unijne fundusze strukturalne w celu finansowania planu działań. Działaniom tym musiałoby towarzyszyć wyraźne monitorowanie i regularne odwoływanie się do rady jako faktycznego organu koordynacyjnego w celu promowania dialogu i współpracy w zakresie wspólnych kwestii, które wpływają na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Zalecenie 7: Nowa Najwyższa Rada Sądownictwa [NRS] powinna przygotować wspólny program na okres swojej kadencji oraz określić działania w celu propagowania przejrzystości i rozliczalności. Program ten powinien obejmować strategię współpracy zewnętrznej, która obejmowałaby regularne otwarte spotkania ze zgromadzeniami sędziów i prokuratorów na wszystkich szczeblach, jak również z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego i organizacji zawodowych; należy także wprowadzić obowiązek składania sprawozdań rocznych, które byłyby omawiane na walnych zgromadzeniach sędziów i prokuratorów. Przejrzystość i rozliczalność Najwyższej Rady Sądownictwa W dniu 6 stycznia 2017 r. rozpoczęła działalność nowa NRS . Nowa rada musiała stawić czoła niełatwej sytuacji. Wykazała się jednak gotowością do podejmowania trudnych decyzji, wydając negatywne opinie na temat nadzwyczajnego rozporządzenia wykonawczego w lutym, oraz ponownie na temat zmian do ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości we wrześniu i w listopadzie. Rada musiała również poradzić sobie z potrzebą bronienia niezawisłości i dobrego imienia sędziów, w szczególności prokuratorów, oraz z otrzymywaniem od innych władz państwowych wielokrotnych skarg dyscyplinarnych lub skarg kierownictwa na tych samych sędziów. Można zatem uznać, że rada wypełniała swoje zadania i jako instytucja wykazała się siłą i odpornością. Zgodnie z zaleceniem pod koniec lutego 2017 r. NRS określiła priorytety swojej kadencji (2017-2022). Stanowią one podstawę do propagowania rozliczalności instytucji. Rada podjęła środki w celu wspierania przejrzystości i otwartości, takie jak nowa witryna internetowa oraz bezpośredni udział przedstawicieli środowiska prawniczego, stowarzyszeń zawodowych i organizacji pozarządowych w posiedzeniach rady. Rada zorganizowała również stałe konsultacje z sądami i prokuraturami, które okazały się ważnym kanałem komunikacji i konsultacji. Rada pracuje także nad stworzeniem wspólnego programu i strategii, które obejmą dziedziny takie jak działania informacyjne, środki pozwalające poprawić wizerunek sądownictwa, relacje ze środkami masowego przekazu oraz współpracę z rządem i parlamentem. Rada powinna kontynuować konsolidację swoich działań w celu chronienia dobrego imienia sędziów w spójny i skuteczny sposób, oraz przyczyniania się do konstruktywnego i przejrzystego dialogu z rządem i parlamentem. Rada powinna również propagować dalsze zacieśnienie współpracy pomiędzy instytucjami sądownictwa w zakresie kluczowych nierozstrzygniętych kwestii, w tym funkcjonowania inspektoratu sądowego.

Na podstawie analizy zaleceń 1 do 7 Komisja uznaje, że niezbędne są dalsze wysiłki w celu spełnienia wskaźnika 1. Nastąpiło wiele pozytywnych zmian, szczególnie w odniesieniu do kodeksów postępowania, kodeksu cywilnego, jak również działań podjętych w celu wdrożenia strategii rozwoju wymiaru sprawiedliwości, a także w odniesieniu do działań nowej Najwyższej Rady Sądownictwa. Jednak sytuacja polityczna oraz proponowane zmiany legislacyjne, które mogą wpłynąć negatywnie na reformy, spowodowały zahamowanie postępów. Analiza zaleceń wskazuje na różne inicjatywy i procesy, które - jeżeli zostaną wdrożone - otwierają obiecujące możliwości dla szybkiego osiągnięcia przez Rumunię postępów w realizacji założenia 1. 3.2. Założenie 2: Ramy prawne w zakresie etyki zawodowej i Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej Zalecenie 8: Należy zapewnić wprowadzenia w życie systemu PREVENT. Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej oraz Krajowa Agencja ds. Zamówień Publicznych powinny wprowadzić sprawozdawczość z kontroli ex ante w odniesieniu do procedur udzielania zamówień publicznych oraz swoich działań następczych, w tym kontroli ex post, oraz na temat ujawnionych przypadków konfliktu interesów i korupcji, a także organizować debaty publiczne, aby umożliwić rządowi, samorządom terytorialnym, przedstawicielom wymiaru sprawiedliwości oraz przedstawicielom społeczeństwa obywatelskiego ustosunkowanie się do tych sprawozdań. Zalecenie 9: Proces podejmowania w parlamencie decyzji w sprawie działań w następstwie ostatecznych i nieodwołanych decyzji dotyczących zakazu łączenia stanowisk, konfliktu interesów i nieuzasadnionego wzbogacenia się wobec jego członków powinien być przejrzysty. System PREVENT został opracowany w celu zapobiegania konfliktowi interesów podczas procedur zamówień publicznych dzięki ustanowieniu mechanizmu weryfikacji ex ante oraz umożliwieniu organom składającym zamówienie rozwiązanie tego typu sytuacji przed udzieleniem zamówienia. System działa od początku czerwca. Powstał w wyniku ścisłej współpracy między Krajową Agencją ds. Etyki Zawodowej, Agencją ds. Zamówień Publicznych oraz Agencją ds. Agendy Cyfrowej, jak również przy udziale rządu. Po czterech miesiącach jego funkcjonowania widoczne są pierwsze rezultaty. W kolejnych sprawozdaniach na temat MWiW podkreślano, że stosowanie sankcji wobec posłów do parlamentu, którzy łączą niezgodne ze sobą funkcje lub których dotyczy konflikt interesów, zgodnie z prawomocnym orzeczeniem sądu dotyczącym zgłoszenia przez Krajową Agencję ds. Etyki Zawodowej, napotyka na opóźnienia lub przebiega w niespójny sposób. Komisja wydała zatem zalecenie, aby proces podejmowania w parlamencie decyzji w sprawie działań następczych w zakresie prawomocnych i nieodwołanych orzeczeń dotyczących zakazu łączenia stanowisk, konfliktu interesów i nieuzasadnionego wzbogacenia się wobec jego członków był przejrzysty. Komisja otrzymała informacje dotyczące mających zastosowanie procedur oraz publicznego dostępu do debat parlamentarnych, jednak nie została jeszcze poinformowana, czy debaty się odbyły i czy podjęto decyzje w odniesieniu do nierozstrzygniętych spraw. Chociaż przepisy i procedury w parlamencie dotyczące stosowania sankcji wydają się być jasne, Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej informuje, że w trzech przypadkach, w których w 2017 r. zapadły prawomocne orzeczenia sądów dotyczące kwestii etyki zawodowej w odniesieniu do posłów do parlamentu, orzeczenia te nie zostały jeszcze wdrożone. Nie jest jasne, czy istnieją określone terminy, w których parlament musi wdrożyć sankcje. Ponadto istnieją również trzy przypadki potwierdzenia mandatów posłów do parlamentu po wyborach w końcu 2016 r., pomimo że wobec tych osób obowiązywał trzyletni zakaz obejmowania stanowisk obsadzanych w wyniku wyborów, nałożony prawomocnym orzeczeniem sądowym. Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej poinformowała parlament w lutym 2017 r., jednak parlament nie podjął jeszcze kroków w celu znalezienia rozwiązania w tych trzech przypadkach. Konkretne działania, które pozwoliłyby uzyskać przejrzystość rekomendowaną w zaleceniu, mogłyby objąć na przykład publiczne potwierdzenie przez przewodniczącego odpowiedniej komisji parlamentarnej otrzymania prawomocnego orzeczenia sądowego (lub zgłoszenia Krajowej Agencji ds. Etyki Zawodowej, które nie zostało zaskarżone przed sądem); ogłoszenie harmonogramu procedury podejmowania decyzji; przekazanie informacji opinii publicznej i Krajowej Agencji ds. Etyki Zawodowej po zakończeniu procesu podejmowania decyzji. Podjęcie przez parlament działań w zakresie tych sześciu spraw pozwoliłoby na osiągnięcie szybkich postępów w kwestii tego zalecenia. Na podstawie analizy zaleceń 8 i 9 Komisja uznaje, że ogólnie Rumunia poczyniła znaczne postępy w zakresie realizacji założenia 2. Wdrożenie zalecenia 8 jest zadowalające. Szybkie decyzje dotyczące wszystkich nierozstrzygniętych spraw odnoszących się do ostatecznych orzeczeń w kwestiach etyki zawodowej wobec posłów do parlamentu pozwoliłyby na osiągnięcie szybkich postępów w zakresie realizacji założenia 2. 3.3 Założenie 3: Zwalczanie korupcji na wysokim szczeblu Zalecenie 10: Należy przyjąć obiektywne kryteria podejmowania i argumentowania decyzji dotyczących uchylenia immunitetu parlamentarzystów oraz zagwarantować, aby immunitet nie był wykorzystywany w celu uniknięcia dochodzenia i ścigania przestępstw korupcyjnych. Rząd powinien także rozważyć zmianę ustawy, aby ograniczyć immunitet ministrów do czasu sprawowania urzędu. W działaniach tych wsparcie mogłaby zapewnić Komisja Wenecka i GRECO . Parlament powinien wprowadzić system składania regularnych sprawozdań z decyzji podejmowanych przez jego izby w sprawie wniosków o uchylenie immunitetu i mógłby zorganizować debatę publiczną, aby NRS i organizacje społeczeństwa obywatelskiego miały możliwość się do nich ustosunkować. Zalecenie 10 dotyczy odpowiedzialności parlamentu podczas podejmowania decyzji w sprawie wniosków prokuratury o zezwolenie na środki zapobiegawcze, takie jak przeszukanie lub aresztowanie oraz w sprawie wniosków o wyrażenie zgody na przeprowadzenie dochodzenia w odniesieniu do posłów do parlamentu, którzy byli lub są ministrami (tzw. „uchylenie immunitetu”). W poprzednim sprawozdaniu na temat MWiW zwrócono uwagę, że tego rodzaju decyzje postrzegane były przez opinię publiczną jako próby ograniczenia lub uniknięcia dochodzenia i ścigania przestępstw korupcyjnych. Dlatego istnienie kryteriów, zgodnie z którymi podejmuje się takie decyzje w sprawie wniosków prokuratury, to jeden ze sposób pokazania, że decyzje te są podejmowane w sposób obiektywny . Trzy ostatnie wnioski o uchylenie immunitetu posłów do paramentu zostały odrzucone. Jako krok w stronę większej przejrzystości, izba deputowanych zaczęła publikować argumenty za odrzuceniem lub przyjęciem wniosku przedstawiane w Komisji Prawa przed głosowaniem plenarnym. W dwóch sprawach za odrzuceniem wniosku w Komisji Prawa argumentowano w ten sposób, że wnioski nie mają podstaw prawnych - chociaż partie opozycyjne zakwestionowały tę argumentację ze względu na to, że tylko sędziowie mają prawo ocenić, czy dana osoba popełniła przestępstwo. Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że więcej uwagi zwraca się na potrzebę przejrzystości oraz działań następczych w związku z wnioskami prokuratury, jednak uważa, że potrzebne są większe wysiłki w celu realizacji zalecenia 10. Komisja ponownie przypomina o swoim stanowisku, że Rumunia powinna zwrócić się o pomoc do Komisji Weneckiej i GRECO, które są w stanie zapewnić cenną wiedzę fachową w zakresie praktyk stosowanych w tej dziedzinie. W styczniowym sprawozdaniu Komisja dała jasno do zrozumienia, że ograniczenie lub osłabienie zakresu przestępstw korupcyjnych, lub też znaczne trudności w zakresie niezależności i skuteczności działania prokuratury antykorupcyjnej, stanowiłyby krok wstecz. Komisja uważa, że konieczne są dalsze wysiłki w realizacji zalecenia 10. W ujęciu ogólnym pozytywna ocena postępów w realizacji założenia 3 zależy od tego, czy niezależna Krajowa Dyrekcja ds. Zwalczania Korupcji będzie w stanie wykonywać swoje działania, korzystając ze wszystkich dostępnych jej narzędzi oraz podtrzymywać dotychczasowe osiągnięcia. W poprzednich sprawozdaniach fakt, że Krajowa Dyrekcja ds. Zwalczania Korupcji utrzymała swoje osiągnięcia pomimo olbrzymich nacisków został odnotowany jako sygnał trwałości jej działań. Z tego względu Komisji ograniczyła się do tylko jednego zalecenia w ramach założenia 3. Jeżeli pojawią się naciski, które zaczną uniemożliwiać zwalczanie korupcji, Komisja będzie musiała zrewidować to stwierdzenie. 3.4 Założenie 4: Zwalczanie korupcji na wszystkich szczeblach Zalecenie 11: Należy kontynuować wprowadzanie w życie krajowej strategii antykorupcyjnej, przestrzegając terminów wyznaczonych przez rząd w sierpniu 2016 r. Ministerstwo Sprawiedliwości powinno wprowadzić system sprawozdawczości dotyczącej skutecznego wprowadzania w życie krajowej strategii antykorupcyjnej (wraz ze statystykami dotyczącymi przypadków naruszania etyki zawodowej w administracji publicznej, szczegółowymi informacjami na temat procedur dyscyplinarnych oraz sankcji, a także informacjami na temat środków strukturalnych stosowanych w obszarach zagrożonych korupcją). Zalecenie 12: Należy zadbać, aby Krajowa Agencja ds. Zarządzania Zajętym Mieniem miała pełną zdolność do skutecznego działania, tak by mogła wydać pierwsze sprawozdanie roczne zawierające rzetelne informacje statystyczne na temat konfiskaty mienia pochodzącego z działalności przestępczej. Agencja powinna wprowadzić system regularnej sprawozdawczości dotyczącej rozwoju zdolności administracyjnych, wyników konfiskaty oraz zarządzania mieniem pochodzącym z przestępstwa.