GLOSARIUSZ

Art. 73 : Art. 73 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 stanowi, że Komisja może polegać na wynikach prac przeprowadzonych przez krajową instytucję audytową i zmniejszyć liczbę swoich kontroli, jeżeli zatwierdzi opinię na temat zgodności systemów oraz strategię audytu instytucji audytowej oraz jeżeli uzyska wystarczającą pewność, że systemy zarządzania i kontroli programu operacyjnego funkcjonują skutecznie.

Kontrola wewnętrzna : Kontrola wewnętrzna to proces, którego celem jest uzyskanie wystarczającej pewności co do osiągnięcia celów organizacji pod względem skuteczności i wydajności jej operacji, wiarygodności sprawozdawczości finansowej oraz stosowania się przez nią do odpowiednich przepisów.

Korekty finansowe : Korekty finansowe mają chronić budżet UE przed obciążeniem go błędnymi lub nieprawidłowymi wydatkami. W przypadku wydatków podlegających zarządzaniu dzielonemu za odzyskiwanie nieprawidłowych płatności odpowiadają przede wszystkim państwa członkowskie. Korekty finansowe mogą zostać zrealizowane w formie wycofania nieprawidłowych wydatków z deklaracji przedstawianych przez państwa członkowskie lub w formie odzyskania określonych kwot od beneficjentów. Korekty finansowe mogą być również nakładane przez Komisję.

(Krajowe) strategie audytu : Strategie audytu instytucji audytowych w przypadku każdego PO (lub grupy PO) zawierają informacje na temat systemów i organów podlegających kontroli, podejścia kontrolnego i metod kontroli, które zostaną zastosowane, a także metody doboru próby w przypadku audytów operacji oraz orientacyjnego programu tych audytów. Krajowe strategie audytu są zatwierdzane przez Komisję.

Międzynarodowe standardy kontroli : Instytucje audytowe w swoich pracach muszą kierować się międzynarodowymi standardami kontroli. Są to standardy ustanowione przez różne publiczne i zawodowe organizacje normalizacyjne i obejmują np. Międzynarodowe Standardy Rewizji Finansowej (MSRF), Międzynarodowe Standardy Najwyższych Organów Kontroli oraz wytyczne wykonawcze do nich wydane przez INTOSAI, jak również wytyczne opublikowane przez Instytut Audytorów Wewnętrznych.

Ocena zgodności systemów : Pojęcie "ocena zgodności systemów" odnosi się do procesu, w ramach którego niezależny organ kontroli (np. krajowa instytucja audytowa) ocenia koncepcję systemów zarządzania i kontroli odnoszących się do danego programu operacyjnego (lub grupy programów) (sprawozdanie dotyczące oceny zgodności) i wydaje opinię, czy systemy te są zgodne z odpowiednimi przepisami (opinia na temat zgodności systemów). Komisja musi przyjąć sprawozdanie dotyczące oceny zgodności, zanim wydatki poniesione w ramach programu operacyjnego będą mogły zostać zwrócone z budżetu UE.

Pakty zaufania : Są to dwustronne porozumienia administracyjne zawierane przez Komisję z władzami krajowymi w okresie programowania 2000–2006, w sytuacji gdy Komisja miała wystarczającą pewność, że systemy zarządzania finansami i kontroli w przypadku co najmniej jednego funduszu były zgodne z wymogami rozporządzenia Komisji (WE) nr 438/2001 oraz że władze krajowe opracowały zadowalającą strategię audytu. Państwo członkowskie zobowiązało się także przedstawiać Komisji sprawozdania na temat swoich działań w zakresie audytu. W przypadku zawarcia paktu zaufania Komisja zgadzała się co do zasady nie przeprowadzać audytów w danym państwie członkowskim (lub regionie). Pakty zaufania zawarto w latach 2005–2009 z Austrią, Cyprem, Danią, Estonią, Portugalią, Litwą, Zjednoczonym Królestwem (Anglią), Zjednoczonym Królestwem (Walią) i Słowenią w odniesieniu do 55 PO.

Poziom błędu resztowego : Szacowana przez Komisję część wydatków poniesionych w trakcie całego okresu programowania w poszczególnych PO (lub grupie PO), które nie są legalne i prawidłowe. Poziomy błędu resztowego są obliczane przez Komisję na podstawie reprezentatywnych rocznych szacowanych poziomów błędu zgłaszanych przez instytucje audytowe, zatwierdzonych przez Komisję. Te roczne poziomy błędu są następnie stosowane do wydatków dokonanych w trakcie okresu programowania i uwzględniają wszelkie korekty finansowe zrealizowane od początku okresu programowania na poziomie krajowym (w drodze wycofania lub odzyskania środków) i na poziomie UE (w drodze formalnej decyzji Komisji). W wyniku tych obliczeń uzyskuje się skumulowaną kwotę obarczoną ryzykiem resztkowym. Poziom błędu resztowego to stosunek tej kwoty do łącznych wydatków poniesionych od 2007 r.

Poziom istotności : Kontrolerzy wyrażają opinię, czy sprawozdania finansowe zostały sporządzone we wszystkich istotnych aspektach zgodnie z określonymi zasadami. Ocena tego, co jest istotne, jest kwestią osądu zawodowego. Poziom istotności ustanowiony przez Komisję wynosi 2% i odnosi się do udziału błędnych lub nieprawidłowych wydatków w skontrolowanych wydatkach z budżetu UE. W obszarze spójności Komisja stosuje ten próg zarówno w przypadku rocznego szacowanego poziomu błędu, jak i wieloletniego poziomu błędu resztowego na poziomie poszczególnych PO.

Program operacyjny (PO) : Środki z EFRR, FS i EFS są przydzielane w ramach wieloletnich programów operacyjnych. W programach tych przedstawia się strategię rozwoju oraz szczegółowe priorytety, które mają zostać zrealizowane za pomocą tych środków lub, w przypadku celu konwergencji, za pomocą środków z FS i EFRR. Dokumenty programowe są składane przez państwa członkowskie i zatwierdzane przez Komisję.

Rozporządzenia : Do celów niniejszego sprawozdania termin "rozporządzenia" odnosi się do dwóch rozporządzeń regulujących funkcjonowanie EFRR, EFS i FS w okresie programowania 2007–2013 i obejmuje rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 (ze zmianami).

Szacowany poziom błędu : Szacowana przez instytucję audytową część rocznych wydatków każdego PO (lub grupy PO), które nie są legalne i prawidłowe. Poziom ten powinien być ustalany na podstawie statystycznego doboru próby. Szacowane poziomy błędu muszą być reprezentatywne dla wydatków poniesionych w ramach danego PO (lub grupy PO). Może to dotyczyć także poziomów błędu ustalanych na podstawie specjalnych niestatystycznych metod doboru próby (w szczególności w przypadku małych populacji), jeżeli są one reprezentatywne dla populacji jako całości.

SKRÓTY

COCOF : Komitet koordynujący fundusze

EFRR : Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EFS : Europejski Fundusz Społeczny

FS : Fundusz Spójności

IAAS : Międzynarodowe standardy kontroli

MSRF : Międzynarodowe Standardy Rewizji Finansowej

PO : Program operacyjny

UE : Unia Europejska

WE : Wspólnota Europejska

STRESZCZENIE

I. W ramach niniejszej kontroli Trybunał zbadał, w jakim stopniu Komisja może polegać na wynikach prac krajowych instytucji audytowych w obszarze spójności, a także podsumował stan wdrożenia przez Komisję modelu jednorazowej kontroli (zgodnie z art. 73 rozporządzenia nr 1083/2006). Sprawozdanie obejmuje okres od 2010 do końca 2012 r.

II. Zarządzanie dzielone oznacza, że Komisja musi polegać na państwach członkowskich, jeżeli chodzi o nadzór nad budżetem UE. Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie i Komisja dołożyły znacznych starań w celu ustanowienia lepszego systemu kontroli wydatków dokonywanych w ramach polityki spójności w okresie programowania 2007–2013.

III. Niemniej jednak rozwiązania te są kosztowne. Trybunał szacuje, że roczne koszty kontroli w przypadku instytucji audytowych wynoszą 110–130 mln euro. Odpowiada to około 0,2% łącznego budżetu (obejmującego środki UE oraz środki krajowe ze źródeł publicznych i prywatnych) wszystkich programów operacyjnych realizowanych w ramach EFRR/FS i EFS. W tym kontekście Trybunał zauważa, że systemy kontroli wewnętrznej wymagają zachowania odpowiedniej równowagi pomiędzy kosztami kontrolowania konkretnego obszaru budżetowego a osiągniętymi w ramach tych kontroli korzyściami polegającymi na ograniczeniu do akceptowalnego poziomu ryzyka strat i nieprawidłowości.

IV. Od rozpoczęcia okresu programowania Komisja poczyniła znaczne postępy w opracowywaniu systemu, na podstawie którego może ona uzyskać pewność co do legalności i prawidłowości wydatków dokonywanych w ramach EFRR/FS i EFS w oparciu o wyniki prac przeprowadzonych przez krajowe instytucje audytowe, oraz w przygotowaniu wytycznych, które przyczyniają się do większej spójności podejść i metod roboczych stosowanych przez instytucje audytowe.

V. Trybunał zidentyfikował jednak szereg obszarów ryzyka, jeżeli chodzi o poleganie przez Komisję na poziomach błędu zgłaszanych przez instytucje audytowe oraz na informacjach na temat korekt finansowych przekazywanych przez państwa członkowskie. Komisja, przygotowując swoją sprawozdawczość dla Parlamentu Europejskiego i Rady, może zatem nieodpowiednio ocenić wagę problemów oraz tego, co należy osiągnąć, aby uzyskać opinię bez zastrzeżeń w obszarze spójności.

VI. Trybunał odnotowuje, że stosowanie zasady jednorazowej kontroli, określonej w art. 73 w obszarze spójności, powinno być regułą, a nie wyjątkiem. Trybunał stwierdził jednak, że Komisja napotyka znaczne problemy, jeżeli chodzi o skuteczne wdrożenie przepisów dotyczących modelu jednorazowej kontroli. Do końca 2012 r. jedynie ograniczona liczba PO realizowanych w ramach EFRR/FS i EFS spełniała warunki niezbędne w celu uzyskania statusu uprawniającego do stosowania modelu jednorazowej kontroli. Podobna sytuacja miała miejsce w poprzednim okresie programowania.

VII. W niniejszym sprawozdaniu Trybunał formułuje szereg zaleceń, w jaki sposób Komisja powinna wykorzystywać wyniki prac krajowych instytucji audytowych w obszarze spójności. W szczególności Komisja powinna:

- usprawnić weryfikacje poprawności i wiarygodności poziomów błędu zgłaszanych przez instytucje audytowe oraz informacji przedstawianych przez państwa członkowskie na temat korekt finansowych, zanim wykorzysta je w swoim procesie uzyskiwania pewności;

- stosować we wszystkich przypadkach solidne, spójne i przejrzyste kryteria, jeżeli chodzi o przyznawanie programom operacyjnym statusu uprawniającego do stosowania modelu jednorazowej kontroli;

- w ramach monitorowania PO podlegających art. 73 (i odpowiedzialnych za nie instytucji audytowych) spełniać wymogi określone w międzynarodowych standardach kontroli, jeżeli chodzi o wykorzystywanie wyników prac innych kontrolerów;

- wprowadzić system korekt finansowych netto w odniesieniu do PO, w przypadku których instytucje audytowe wielokrotnie nie zgłosiły wszystkich problemów, na podstawie odpowiednich przepisów ustanowionych w rozporządzeniach mających zastosowanie do okresu programowania 2014–2020;

- podjąć odpowiednie działania, tak aby instytucje audytowe mogły opierać się na stabilnych i wiążących ramach metodycznych oraz

- zaproponować rozwiązania dotyczące podziału między państwa członkowskie i Komisję kosztów kontroli w obszarze spójności na podstawie aktualnej oceny faktycznych kosztów ponoszonych przez państwa członkowskie.

WSTĘP

DZIELONE ZADANIA W ZAKRESIE KONTROLI WEWNĘTRZNEJ W OBSZARZE SPÓJNOŚCI

1. W obszarze spójności wsparcie finansowe UE jest udzielane za pomocą Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz Funduszu Spójności (FS). Łączny budżet na te trzy fundusze (obejmujący środki UE oraz środki krajowe ze źródeł publicznych i prywatnych) wynosi 491 mld euro na okres programowania 2007–2013 (zob. załącznik I).

2. Polityka spójności podlega zarządzaniu dzielonemu przez państwa członkowskie i Komisję. Komisja zatwierdza wieloletnie PO na podstawie propozycji państw członkowskich. Do końca 2012 r. w odniesieniu do okresu programowania 2007–2013 zatwierdzono łącznie 434 PO (317 realizowanych w ramach EFRR/FS i 117 realizowanych w ramach EFS). Warunki kwalifikowalności dla poszczególnych PO są ustalane przez władze krajowe, przy czym uwzględnia się wyjątki określone w rozporządzeniach dotyczących każdego z funduszy.

3. W przypadku każdego PO Komisja musi dopilnować, by państwa członkowskie ustanowiły solidne mechanizmy kontroli wewnętrznej oraz by funkcjonowały one skutecznie [1]. Innymi słowy, mechanizmy kontroli wewnętrznej ustanowione przez państwa członkowskie muszą umożliwić uzyskanie wystarczającej pewności, że zapobieżono błędom w transakcjach leżących u podstaw sprawozdań finansowych bądź wykryto je i skorygowano przed poświadczeniem wydatków wobec Komisji [2].

4. Na poziomie krajowym za kontrolę wewnętrzną PO odpowiadają instytucja zarządzająca, instytucja certyfikująca (zob. ramka 1) i instytucja audytowa. Wszystkie te instytucje muszą zapewnić legalność i prawidłowość współfinansowanych operacji, pod nadzorem Komisji, która ponosi ostateczną odpowiedzialność [3].

RAMKA 1

ZADANIA INSTYTUCJI ZARZĄDZAJĄCEJ I INSTYTUCJI CERTYFIKUJĄCEJ

Zadaniem instytucji zarządzających (często ministerstw lub władz regionalnych odpowiedzialnych za pewien obszar polityki) jest wybór poszczególnych projektów, które zostaną objęte różnymi programami operacyjnymi, na podstawie uprzednio ustalonych kryteriów. Instytucje te przeprowadzają także kontrole pierwszego szczebla operacji oraz zadeklarowanych wydatków, zanim instytucja certyfikująca poświadczy legalność i prawidłowość wydatków. Instytucje certyfikujące z reguły wchodzą w skład ministerstwa finansów lub podlegających mu organów kontroli wewnętrznej.

ROLA I ZADANIA INSTYTUCJI AUDYTOWYCH

5. Na podstawie wyników prac instytucji audytowych Komisja uzyskuje pewność co do skutecznego funkcjonowania systemów zarządzania i mechanizmów kontroli wewnętrznej PO (a w konsekwencji co do legalności i prawidłowości poświadczonych wydatków) (zob. załącznik II). Instytucje te muszą być niezależne od organów zarządzających funduszami.

6. W okresie programowania 2007–2013 w 27 państwach członkowskich ustanowiono 112 instytucji audytowych na potrzeby 434 PO zatwierdzonych do końca 2012 r. (zob. schemat 1) [4]. W większości przypadków instytucje audytowe to osobne wydziały w ramach kancelarii prezesa rady ministrów, ministerstwa finansów (lub podległych mu organów kontroli wewnętrznej), innych ministerstw lub najwyższego organu kontroli. Ich rola i zadania zostały zwiększone w porównaniu z rolą i zadaniami organów kontroli ex post w okresie programowania 2000–2006 [5].

SCHEMAT 1

LICZBA I RODZAJ INSTYTUCJI AUDYTOWYCH W PODZIALE NA PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE (2012)

+++++ TIFF +++++

1 W tym instytucja audytowa odpowiedzialna wyłącznie za programy realizowane w ramach Europejskiej Współpracy Terytorialnej (ETC).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, badanie z 2012 r.

7. Instytucja audytowa przekazuje instytucji zarządzającej i instytucji certyfikującej odpowiedzialnym za dany PO swoje ustalenia dotyczące audytów systemów i operacji (zob. schemat 2 i załącznik II). Sprawozdania na temat audytów systemów przekazywane są także Komisji. Instytucja zarządzająca musi zdecydować, czy w wyniku tych audytów należy zastosować korekty finansowe, czy też podjąć inne działania naprawcze. Jeżeli instytucja audytowa uważa, że instytucja zarządzająca nie podjęła odpowiednich działań naprawczych, ma obowiązek zwrócić na ten fakt uwagę Komisji.

SCHEMAT 2

SYSTEM ZARZĄDZANIA I KONTROLI PO

+++++ TIFF +++++

Źródło: Komisja Europejska.

8. Jeżeli Komisja, na podstawie swoich własnych prac lub informacji zgłoszonych przez instytucje audytowe, stwierdzi, że państwo członkowskie nie wyeliminowało poważnych niedociągnięć w systemach zarządzania i kontroli lub nie skorygowało nieprawidłowych wydatków, które zostały zadeklarowane i poświadczone, może ona wstrzymać lub zawiesić płatności [6]. Jeżeli państwo członkowskie nie wyeliminuje stwierdzonych niedociągnięć w systemach lub nie wycofa nieprawidłowych wydatków (które mogą zostać zastąpione wydatkami kwalifikowalnymi), Komisja może sama nałożyć korekty finansowe, prowadzące do zmniejszenia finansowania netto UE na rzecz danego PO [7].

RAMKA 2

WYKORZYSTANIE POZIOMÓW BŁĘDU ZGŁASZANYCH PRZEZ KRAJOWE INSTYTUCJE AUDYTOWE W PROCESIE UZYSKIWANIA PEWNOŚCI PRZEZ KOMISJĘ

W odniesieniu do każdego PO dyrekcje generalne oceniają wiarygodność poziomów błędu zgłoszonych przez instytucje audytowe. Wiarygodne poziomy błędu muszą być reprezentatywne dla danego PO (lub grupy PO) [8]. Jeżeli Komisja uzna poziom błędu zgłoszony przez instytucję audytową za wiarygodny, może go zaakceptować lub obliczyć ponownie na podstawie dodatkowych informacji przedstawionych w rocznym sprawozdaniu audytowym lub uzyskanych w ramach kontroli na miejscu. W przypadku gdy poziomy błędu są niewiarygodne, Komisja stosuje ryczałtowy poziom błędu (od 2 do 25%) zgodnie z wynikami oceny funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli wewnętrznej. W rezultacie otrzymuje zatwierdzony szacowany poziom błędu dotyczący każdego PO.

Zatwierdzone szacowane poziomy błędu są następnie wykorzystywane przez Dyrekcje Generalne ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej i ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego w celu obliczenia średnich poziomów błędu dla każdego państwa członkowskiego, które to dane odpowiednio od 2011 r. i 2010 r. są publikowane w ich rocznych sprawozdaniach z działalności.

Dla każdego PO Komisja oblicza również poziom błędu resztowego, uwzględniając przy tym wszystkie korekty finansowe zrealizowane na poziomie UE i poziomie krajowym od początku okresu programowania. Poziom ten ma zatem charakter wieloletni. Poziomy błędu resztowego są także wykazywane w rocznych sprawozdaniach z działalności [9].

WKŁAD INSTYTUCJI AUDYTOWYCH W PROCES UZYSKIWANIA PEWNOŚCI PRZEZ KOMISJĘ

9. Informacje przekazywane przez instytucje audytowe w rocznym sprawozdaniu audytowym, rocznych opiniach oraz sprawozdaniach z audytu systemów są jednym z głównych źródeł, na podstawie których Komisja ocenia legalność i prawidłowość wydatków UE w ramach każdego PO. Sporządzając roczne sprawozdania z działalności, dyrekcje generalne dokonują szczegółowej oceny prac krajowych instytucji audytowych, w szczególności poziomów błędu zgłaszanych przez instytucje audytowe dla każdego PO (lub grupy PO). Informacje te są zestawiane z wynikami kontroli przeprowadzonych przez Komisję oraz innymi informacjami w posiadaniu dyrekcji generalnych dotyczącymi poszczególnych PO [10] (zob. ramka 2).

10. W odniesieniu do każdego PO Komisja może zgłosić pełne (lub częściowe) zastrzeżenie w swoim rocznym sprawozdaniu z działalności. Na pierwszym etapie Komisja ocenia funkcjonowanie systemu zarządzania i kontroli w oparciu o monitorowanie spełniania przez władze krajowe wymogów regulacyjnych oraz, w odpowiednim przypadku, dokonuje oceny stopnia realizacji działań naprawczych uzgodnionych z państwem członkowskim w odniesieniu do danego PO. Na kolejnym etapie Komisja ocenia PO, do których po tym początkowym przeglądzie nie zgłoszono zastrzeżeń. Zatwierdzony szacowany poziom błędu oraz poziom błędu resztowego obliczony przez Komisję są głównymi wskaźnikami stosowanymi do tego celu (zob. ramka 2). Od 2012 r. PO są zwykle objęte zastrzeżeniem, jeśli poziom błędu resztowego przekracza próg istotności ustalony przez Komisję na poziomie 2%. Jeżeli poziom błędu resztowego wynosi poniżej 2%, nie zgłasza się zastrzeżenia, nawet jeżeli szacowany poziom błędu przekracza 5% (zob. pkt 40 i załącznik III).

11. Poziomy błędu zgłaszane przez instytucje audytowe w obszarze spójności (i oceniane i konsolidowane przez Komisję do celów procesu uzyskiwania pewności) oraz poziomy błędu szacowane przez Trybunał w kontekście rocznego poświadczenia wiarygodności różnią się pod następującymi względami:

- poziomy błędu obliczane przez instytucje audytowe mają być reprezentatywne na poziomie PO (lub grupy PO), natomiast poziomy błędu szacowane przez Trybunał w obszarze spójności są obliczane na poziomie środków dla wszystkich państw członkowskich;

- szacowany przez Trybunał poziom błędu jest oparty na statystycznie reprezentatywnej próbie transakcji na poziomie UE, podczas gdy instytucje audytowe, które z reguły stosują statystyczny dobór próby, mogą także wybierać audyty operacji na podstawie prób niestatystycznych (a nawet niereprezentatywnych);

- istnieją różnice metodyczne w kwantyfikowaniu skutków ustaleń kontroli [11];

- poziomy błędu zgłaszane przez krajowe instytucje audytowe nie odnoszą się do tego samego okresu, co poziomy błędu opublikowane przez Trybunał [12].

W rezultacie nie da się bezpośrednio porównać tych rocznych poziomów błędu. Poziomy błędu resztowego obliczane przez Komisję mają bowiem charakter wieloletni i uwzględniają wszystkie korekty finansowe zrealizowane na poziomie UE i krajowym.

ZASADA JEDNORAZOWEJ KONTROLI OKREŚLONA W ART. 73

12. W kontekście budżetu Unii Europejskiej pojęcie jednorazowej kontroli odnosi się do systemu kontroli wewnętrznej i audytu wewnętrznego. Jego podstawą jest założenie, że każdy szczebel kontroli jest oparty na szczeblu poprzedzającym. Zasada jednorazowej kontroli ma na celu unikanie powielania prac kontrolnych i zmniejszenie ogólnego kosztu działań kontrolnych i audytowych na poziomie państw członkowskich i Komisji. Ma także na celu zmniejszenie obciążenia administracyjnego jednostek kontrolowanych. Komisja (która ponosi ostateczną odpowiedzialność za wykonanie budżetu UE) znajduje się na szczycie piramidy "jednorazowej kontroli".

13. W swojej opinii nr 2/2004 Trybunał określił szereg ogólnych zasad zapewniających funkcjonowanie systemów kontroli wewnętrznej zgodnie z modelem jednorazowej kontroli (zob. załącznik IV) [13]. Trybunał jako zewnętrzny kontroler UE nie stanowi części systemu jednorazowej kontroli Komisji.

14. W czerwcu 2005 r. Komisja przedstawiła wnioski w sprawie wspólnotowych zintegrowanych ram kontroli, mające przyczynić się do bardziej skutecznej i wydajnej kontroli wewnętrznej środków UE [14]. W 2006 r. Komisja dopracowała tę koncepcję w swoim planie działania na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej [15], który miał istotny wpływ na koncepcję systemów kontroli wewnętrznej ustanowionych dla EFRR/FS i EFS w rozporządzeniach dotyczących okresu programowania 2007–2013. W szczególności Komisja zaproponowała, aby:

- zminimalizować powielanie prac kontrolnych (i zmaksymalizować poziom kontroli, który można zapewnić przy określonym poziomie zasobów) poprzez wymianę informacji dotyczących kontroli, co sprawi, że na każdym szczeblu w łańcuchu kontroli będzie można oprzeć się na kontroli dokonanej na poprzednim szczeblu (zasada jednorazowej kontroli);

- wprowadzić krajowe sprawozdania z kontroli mające zwiększyć rozliczalność oraz zachęcić podmioty zarządzające środkami UE do oceny i ulepszenia systemów kontroli wewnętrznej;

- w celu uzyskania pewności wykorzystywać wyniki prac zewnętrznych, niezależnych organów odpowiedzialnych za audyt oraz

- stosować wspólne wytyczne dla poszczególnych obszarów polityki oraz procedury uzgodnione na poziomie UE i poziomie krajowym, aby zapewnić spójny poziom kontroli wewnętrznej.

15. W art. 73 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 przedstawiono, jak należy stosować zasadę jednorazowej kontroli w obszarze spójności w okresie programowania 2007–2013. Artykuł ten stanowi, że Komisja może zmniejszyć liczbę własnych kontroli, jeżeli uzyska wystarczającą pewność, że systemy zarządzania i kontroli wewnętrznej PO funkcjonują skutecznie (zob. ramka 3).

RAMKA 3

MODEL JEDNORAZOWEJ KONTROLI W OBSZARZE SPÓJNOŚCI PRZEDSTAWIONY W ART. 73

Art. 73 ust. 2: "Ustalając własną strategię audytu, Komisja identyfikuje te programy operacyjne, w przypadku których opinia na temat zgodności systemów wydana na mocy art. 71 ust. 2 nie zawiera zastrzeżeń lub zastrzeżenia takie zostały wycofane w następstwie środków naprawczych, w przypadku gdy strategia audytu przyjęta przez instytucję audytową jest zadowalająca i gdy uzyskano, na podstawie wyników audytów przeprowadzonych przez Komisję i państwo członkowskie, racjonalne zapewnienie dotyczące skutecznego funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli."

Art. 73 ust. 3: "W odniesieniu do tych programów Komisja może stwierdzić, że może polegać głównie na opinii [instytucji audytowej] [...], odnośnie do skutecznego funkcjonowania systemów oraz że będzie przeprowadzać własne audyty na miejscu tylko w przypadku istnienia dowodów sugerujących braki w systemie wpływające na wydatki poświadczone Komisji w roku, dla którego przedstawiono [...] opinię niezawierającą zastrzeżeń w odniesieniu do takich braków.

W przypadku gdy Komisja dojdzie do takiego wniosku, odpowiednio informuje o tym dane państwo członkowskie. W przypadku istnienia dowodów sugerujących braki Komisja może zażądać od państwa członkowskiego przeprowadzenia audytów [...] lub może przeprowadzić własne audyty [...]."

16. W przypadku tych PO, którym przyznano status uprawniający do stosowania art. 73, Komisja może zatem w dużym stopniu uzyskać pewność co do legalności i prawidłowości wydatkowania UE na podstawie wyników prac instytucji audytowych (zasada jednorazowej kontroli). Uprawnienie do stosowania modelu jednorazowej kontroli jest więc konsekwencją skutecznych rozwiązań w zakresie kontroli wewnętrznej danego PO. Ten zapis w rozporządzeniach opiera się w dużym stopniu na przykładzie tzw. paktów zaufania, które wprowadzono pilotażowo w okresie programowania 2000–2006 [16]. PO, którym Komisja przyznała status uprawniający do stosowania modelu jednorazowej kontroli, nie muszą jednak spełniać żadnych dodatkowych wymogów poza wymogami określonymi w rozporządzeniu finansowym lub rozporządzaniach sektorowych.

17. Jeżeli Komisja uzna, że w przypadku danego PO spełnione zostały wszystkie konieczne warunki, podejmuje decyzję o powiadomieniu państwa członkowskiego zgodnie z art. 73. W 2010 r. Komisja określiła, w jaki sposób jej służby mają interpretować wymogi prawne związane ze stosowaniem art. 73 ust. 2. Te wewnętrzne zasady, tzw. plan działania w zakresie stosowania art. 73, zostały uzgodnione w dokumencie roboczym między Dyrekcją Generalną ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej a Dyrekcją Generalną ds. Zatrudnienia Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego [17]. W 2012 r. plan działania zmieniono i określono dodatkowe kryteria przyznawania uprawnień do stosowania art. 73 [18].

18. W przypadku tych PO, w stosunku do których zastosowanie ma art. 73, Komisja polega na opinii sporządzonej przez właściwą instytucję audytową. W szczególności Komisja przeprowadza kontrole na miejscu tylko w przypadku istnienia dowodów sugerujących braki w systemie wpływające na legalność i prawidłowość wydatków poświadczonych wobec Komisji za ten rok, chyba że instytucja audytowa w swojej opinii odpowiednio uwzględniła te kwestie.

19. Na podstawie wyników prac monitorujących Komisja może w dowolnym momencie podjąć decyzję o zawieszeniu (lub uchyleniu) uprawnień do stosowania jednorazowej kontroli w przypadku danego PO [19]. Jeżeli Komisja podejmie decyzję o zawieszeniu (a nie o uchyleniu) stosowania art. 73, należy uzgodnić dodatkowe działania naprawcze z danym państwem członkowskim.

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

PYTANIA KONTROLNE

20. W okresie programowania 2007–2013 Komisja w coraz większym stopniu polegała na informacjach przekazywanych przez krajowe instytucje audytowe i ustanowiła kompleksowy system pozwalający na uzyskanie pewności co do legalności i prawidłowości wydatków dokonywanych w ramach EFRR/FS i EFS.

21. W ramach niniejszej kontroli Trybunał zbadał, w jakim stopniu Komisja może polegać na wynikach prac krajowych instytucji audytowych do celów uzyskiwania przez nią pewności w obszarze spójności, a także podsumował stosowanie przez Komisję modelu jednorazowej kontroli (zgodnie z art. 73) do końca 2012 r.

22. W szczególności Trybunał zbadał, czy Komisja:

- w odpowiedni sposób wykorzystywała informacje przedstawione przez krajowe instytucje audytowe do celów uzyskiwania przez nią pewności oraz przy przyznawaniu PO uprawnień do stosowania art. 73 oraz

- zapewniła spójne podejście kontrolne w obszarze spójności za pomocą wytycznych i wsparcia dla instytucji audytowych.

Trybunał przeanalizował również koszty wprowadzenia w okresie programowania 2007–2013 wzmocnionych procedur audytowych.

OKRES OBJĘTY KONTROLĄ, METODY GROMADZENIA DOWODÓW I KRYTERIA KONTROLI ZASTOSOWANE PRZEZ TRYBUNAŁ

23. Kontrola objęła lata 2010–2012. W ramach kontroli uwzględniono między innymi:

- ocenę sprawowanego przez Komisję nadzoru nad krajowymi instytucjami audytowymi i ich monitorowania oraz sposób wykorzystania przez Komisję informacji dostarczonych przez te instytucje w rocznych sprawozdaniach z działalności;

- przegląd istotnych informacji dotyczących koncepcji jednorazowej kontroli, instytucji audytowych oraz procedur Komisji w zakresie przyznawania statusu uprawniającego do stosowania art. 73;

- analizę postępów Komisji w przyznawaniu PO statusu uprawniającego do stosowania art. 73 oraz wpływu tej sytuacji na budżet;

- badanie wybranych 19 instytucji audytowych odpowiedzialnych za EFRR/FS lub EFS w 15 państwach członkowskich, aby sprawdzić, czy stosują się one do kluczowych wymogów regulacyjnych oraz ocenić ich skuteczność;

- przegląd wniosku legislacyjnego Komisji dotyczącego okresu programowania 2014–2020 w odniesieniu do roli i zadań krajowych instytucji audytowych;

- ankietę przeprowadzoną drogą elektroniczną wśród 112 instytucji audytowych odpowiedzialnych za EFRR/FS lub EFS, aby uzyskać ich opinię na temat wytycznych i wsparcia ze strony Komisji, nadzoru i działań monitorujących, skuteczności systemu kontroli wewnętrznej oraz wniosków Komisji na okres programowania 2014–2020. W ankiecie udział wzięło około 97% wszystkich instytucji audytowych;

- oszacowanie kosztów kontroli działań audytowych odnoszących się do okresu programowania 2007–2013 na podstawie informacji dostarczonych przez instytucje audytowe w ankiecie oraz

- wywiady z kierownikami 36 instytucji audytowych (lub ich przedstawicielami) w 17 państwach członkowskich, którzy w ankiecie wyrazili zainteresowanie takim wywiadem.

24. Ustalenia przeanalizowano w świetle przepisów rozporządzeń obowiązujących w okresie programowania 2007–2013 oraz zasad i wytycznych Komisji dotyczących przyznawania statusu uprawniającego do stosowania art. 73. Uwzględniono także ogólne zasady mające zastosowanie do zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej przedstawionych w opinii Trybunału nr 2/2004 [20] oraz w planie działania Komisji z 2006 r. [21], jak również wymogi określone w Międzynarodowych Standardach Rewizji Finansowej (MSRF) oraz w wytycznych Komitetu koordynującego fundusze (COCOF) adresowanych do instytucji audytowych.

USTALENIA

CZY KOMISJA W ODPOWIEDNI SPOSÓB WYKORZYSTYWAŁA INFORMACJE PRZEDSTAWIANE PRZEZ KRAJOWE INSTYTUCJE AUDYTOWE W PROCESIE UZYSKIWANIA PRZEZ NIĄ PEWNOŚCI ORAZ PRZY PRZYZNAWANIU PO STATUSU UPRAWNIAJĄCEGO DO STOSOWANIA ART. 73?

25. Aby Komisja mogła uzyskać pewność co do legalności i prawidłowości wydatków dokonywanych w ramach EFRR/FS i EFS na podstawie wyników prac przeprowadzanych przez krajowe instytucje audytowe, przedstawiane przez nie informacje muszą być kompleksowe, wiarygodne i poprawne. Dotyczy to w szczególności PO podlegających art. 73, w przypadku których Komisja polegałaby co do zasady na opinii wydanej przez instytucję audytową w procesie uzyskiwania przez nią pewności. Trybunał:

- sprawdził, jak informacje przekazane przez instytucje audytowe zostały przedstawione w rocznych sprawozdaniach z działalności obu dyrekcji generalnych;

- zbadał szczególne ryzyko związane ze sposobem obliczania poziomów błędu i zgłaszania ich przez krajowe instytucje audytowe oraz sposobem rozliczania korekt finansowych nakładanych na poziomie krajowym;

- sprawdził, w przypadku których PO Komisja podjęła decyzję o przyznaniu statusu uprawniającego do stosowania art. 73, kiedy o decyzjach tych powiadomiono państwa członkowskie oraz czy spełniono minimalne warunki, aby takie uprawnienia przyznać oraz

- ocenił, czy Komisja wprowadziła solidną strategię monitorowania w przypadku PO podlegających art. 73.

W 2012 R. KOMISJA POLEGAŁA NA INFORMACJACH DOSTARCZONYCH PRZEZ INSTYTUCJE AUDYTOWE W PRZYPADKU PRAWIE TRZECH CZWARTYCH WSZYSTKICH PO

26. Ogólnie w 2012 r. Komisja nie wyraziła zastrzeżeń w przypadku 322 z 434 PO (74%) [22]. Wydatki na te PO wyniosły około 340 mld euro, czyli 69% łącznego szacowanego budżetu (obejmującego środki UE oraz środki krajowe ze źródeł publicznych i prywatnych) na EFRR/FS i EFS. W załączniku III przedstawiono skrótowo klasyfikację zastosowaną przez Komisję i dwie wymienione dyrekcje generalne Komisji w 2012 r. w odniesieniu do 434 PO realizowanych w ramach EFRR/FS i EFS.

27. Liczba PO bez zastrzeżeń zwiększyła się znacznie w porównaniu z 2011 r., kiedy to zastrzeżeń nie zgłoszono do 264 PO (61%) (odpowiadających 260 mld euro lub 53% łącznego budżetu) [23]. Wzrost ten wynikał niemal wyłącznie z dużej liczby PO realizowanych w ramach EFRR/FS, w stosunku do których Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej w 2012 r. nie zgłosiła zastrzeżeń.

28. W 2012 r. Komisja uznała zatem, że w stosunku do znacznej części budżetu na spójność mechanizmy kontroli wewnętrznej PO funkcjonowały skutecznie, a wydatkowanie UE było legalne i prawidłowe.

RYZYKO ZWIĄZANE Z WYKORZYSTANIEM PRZEZ KOMISJĘ INFORMACJI DOSTARCZONYCH PRZEZ ORGANY KRAJOWE: POZIOMY BŁĘDU I KOREKTY FINANSOWE

29. Proces uzyskiwania przez Komisję pewności w obszarze spójności opiera się na dwóch głównych wskaźnikach: szacowanym poziomie błędu zgłaszanym przez krajowe instytucje audytowe (zatwierdzanym przez Komisję) oraz poziomach błędu resztowego obliczanych przez Komisję (zob. pkt 10 i ramka 2). Oznacza to, że zarówno poziomy błędu zgłaszane przez krajowe instytucje audytowe, jak i informacje na temat korekt finansowych realizowanych na poziomie krajowym muszą być poprawne i wiarygodne. Ponadto Komisja musi w odpowiedni sposób wykorzystać te informacje, tak aby dokonana przez nią ocena właściwie odzwierciedlała sytuację każdego PO.

W PRZYPADKU KILKU INSTYTUCJI AUDYTOWYCH SKONTROLOWANYCH PRZEZ TRYBUNAŁ ZGŁASZANE POZIOMY BŁĘDU NIE BYŁY WYSTARCZAJĄCO POPRAWNE I WIARYGODNE

30. Główną przeszkodą w stosowaniu modelu jednorazowej kontroli w obszarze spójności są instytucje audytowe, które nie wykazują się skutecznością pod względem sprawdzania legalności i prawidłowości wydatkowania UE. Kontrole Trybunału przeprowadzone w odniesieniu do instytucji audytowych w latach 2010–2012 wykazały niedociągnięcia w sposobie obliczania (i zgłaszania) poziomów błędu w wielu przypadkach (zob. ramka 4) [24]. Dlatego też poprawność i wiarygodność poziomów błędu zgłaszanych przez niektóre instytucje audytowe nadal budzi wątpliwości. Ryzyko, że instytucje audytowe mogą nie zgłosić wszystkich problemów, zostało także odnotowane w sprawozdaniu Służby Audytu Wewnętrznego Komisji w 2013 r.

31. Trybunał odnotowuje, że Komisja może wstrzymać lub zawiesić płatności, jeżeli instytucje audytowe nie zgłoszą wszystkich problemów dotyczących PO. Jednak w rozporządzeniach dotyczących okresu programowania 2007–2013 nie ma przepisu umożliwiającego Komisji nałożenie korekt finansowych netto w przypadku PO, w odniesieniu do których instytucje audytowe regularnie nie zgłaszają wszystkich problemów.

RAMKA 4

PRZEPROWADZONA PRZEZ TRYBUNAŁ KONTROLA INSTYTUCJI AUDYTOWYCH – GŁÓWNE USTALENIA

W latach 2010–2012 Trybunał skontrolował 19 instytucji audytowych i stwierdził, że:

- w przypadku siedmiu instytucji audytowych stosowano podejście do doboru próby, które nie było zgodne z wymogami regulacyjnymi lub wytycznymi Komisji, bądź też próba operacji, które miały zostać poddane audytowi, była dobrana niepoprawnie;

- w przypadku 12 instytucji audytowych Trybunał wykrył nieprawidłowości w odniesieniu do kwestii, które albo nie zostały sprawdzone (często z uwagi na różnice w zakresie kontroli i podejściu kontrolnym), albo instytucja audytowa zaniżyła wagę ustalenia w przypadku co najmniej jednego z audytów operacji przeprowadzonych ponownie przez kontrolerów Trybunału oraz

- w przypadku pięciu instytucji audytowych Trybunał stwierdził, że instytucja audytowa niesłusznie pominęła pewne błędy przy obliczaniu poziomu błędu lub błędnie obliczyła ten poziom. W tych przypadkach różnice wykryte przez Trybunał były istotne (tj. powodowały wzrost szacowanego poziomu błędu o ponad 0,5%) lub miałaby one wpływ na roczną opinię.

Przeprowadzona przez Trybunał w latach 2010–2012 kontrola 19 instytucji audytowych wykazała, że osiem z nich było ogólnie skutecznych. Dziewięć instytucji audytowych oceniono jako częściowo skuteczne, a dwie jako nieskuteczne [25].

Pięć z 19 instytucji audytowych skontrolowanych przez Trybunał znacznie nie doszacowało poziomów błędu w PO przedstawionych w rocznych sprawozdaniach audytowych, co z kolei przełożyło się na niewystarczający poziom korekt finansowych nałożonych przez instytucje zarządzające i instytucje certyfikujące.

MOŻLIWOŚCI KOMISJI W ZAKRESIE ZATWIERDZANIA POZIOMÓW BŁĘDU PRZEDSTAWIONYCH W ROCZNYCH SPRAWOZDANIACH AUDYTOWYCH SĄ OGRANICZONE

32. Co roku Komisja przeprowadza kontrolę dokumentacji w zakresie rocznych sprawozdań audytowych, w których przedstawiono podsumowania wyników audytów systemów i audytów operacji przeprowadzonych przez instytucje audytowe w odniesieniu do wydatków poświadczonych Komisji w poprzednim roku. Kontrole Trybunału wykazały, że Komisja ma ograniczone możliwości, jeśli chodzi o weryfikację obliczonych poziomów błędu w trakcie kontroli dokumentacji i korygowania ich w razie konieczności. Zostało to już odnotowane przez Trybunał w poprzednich latach [26] i wynika z faktu, że instytucje audytowe nie mają obowiązku przedstawiania Komisji szczegółowych informacji na temat audytów operacji (np. sprawozdań z kontroli) [27].

33. Informacje podsumowujące przedstawione w rocznych sprawozdaniach audytowych nie pozwalają na ponowne przeliczenie poziomów błędu i sprawdzenie, czy metoda doboru próby określona w strategii audytu instytucji audytowej została faktycznie zastosowana. Komisja przeprowadza zwykle jedynie ograniczone testy wiarygodności zgłoszonych poziomów błędu (zob. pkt 65, akapit pierwszy i drugi). Dodatkowych informacji niezbędnych do przeprowadzania bardziej skutecznych kontroli nie wymaga się systematycznie, a jedynie w indywidualnych przypadkach, jeżeli kontrola dokumentacji wykaże istnienie kwestii wymagających wyjaśnienia. W sytuacji gdy Komisja dysponowała takimi informacjami, kontrole Trybunału wykazały, że ocena Komisji w zakresie poziomu błędu zgłoszonego przez instytucje audytowe była z reguły skuteczna.

34. Przeprowadzona przez Trybunał analiza rocznych sprawozdań z działalności za 2012 r. Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego dotycząca 138 PO realizowanych w ramach EFRR/FS i EFS (na podstawie informacji dostępnych w Komisji i dodatkowych danych przekazanych przez instytucje audytowe) wykazała, że [28]:

- w przypadku 51 ze 138 skontrolowanych PO Komisja nie dysponowała wystarczającymi informacjami pozwalającymi zatwierdzić (lub przeliczyć) poziomy błędu zgłoszone przez instytucje audytowe. Obejmowało to przypadki, w których skontrolowane wydatki wykazane w rocznym sprawozdaniu audytowym nie odpowiadały w pełni wydatkom w ramach PO w danym roku lub w których poziom błędu nie został poprawnie obliczony przez instytucję audytową oraz

- w przypadku pięciu ze 138 skontrolowanych PO (w tym jednego PO podlegającego art. 73) poziom błędu resztowego przeliczony przez Trybunał przekroczył próg istotności ustalony przez Komisję na poziomie 2%. Powinno to było skutkować zgłoszeniem dodatkowych zastrzeżeń przez Komisję w odniesieniu do danych PO realizowanych w ramach EFRR/FS [29].

JAKOŚĆ OBLICZANIA PRZEZ KOMISJĘ POZIOMU BŁĘDU RESZTOWEGO JEST ZAGROŻONA

POZIOMY BŁĘDU WYKORZYSTYWANE PRZEZ KOMISJĘ NA POTRZEBY OBLICZENIA POZIOMU BŁĘDU RESZTOWEGO NIE SĄ WYSTARCZAJĄCO WIARYGODNE

35. Przy obliczaniu poziomu błędu resztowego dla PO (lub grupy PO) Komisja uwzględnia roczne szacowane poziomy błędu dla wszystkich lat, w których dokonano płatności okresowych lub końcowych (zob. ramka 2). W 2010 r. większość instytucji audytowych zgłosiła poziomy błędu po raz pierwszy, przy czym znaczna ich część zgłosiła poziomy błędu w wysokości 0%, bardzo niskie poziomy lub nie zgłosiła żadnych poziomów błędu (w odniesieniu do wydatków za 2009 r.). Komisja stwierdziła także poważne uchybienia w sposobie prowadzenia audytów operacji przez instytucje audytowe (zob. także pkt 45). W rezultacie Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej zdecydowała, że nie będzie polegać na tych poziomach w 2010 r., i do oceny ryzyka dotyczącego płatności w 2010 r. zastosowała poziomy ryczałtowe. Trybunał stwierdził, że około jednej trzeciej poziomów, które uznano za niewiarygodne w 2010 r., zostało następnie wykorzystanych przez tę Dyrekcję do obliczenia wieloletnich poziomów błędu resztowego w 2012 r. W przypadku pozostałych PO Dyrekcja Generalna zatwierdziła skorygowane poziomy za 2010 r., które zostały zgłoszone przez instytucje audytowe w 2011 i 2012 r. Poziomy zatwierdzone przez Komisję w 2012 r. nie różniły się znacznie od poziomów zgłoszonych w 2010 r. Trybunał odnotowuje jednak, że gdyby zamiast poziomów ryczałtowych zastosowano zatwierdzone poziomy błędu (2,8% zamiast 0,8% zgłoszone w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2010 r.), oszacowane przez Dyrekcję Generalną płatności obarczone ryzykiem w 2010 r. przekroczyłyby próg istotności ustalony przez Komisję na poziomie 2% [30].

36. Ponadto jedynie w stosunku do około połowy PO realizowanych w ramach EFRR/FS (46% w 2001 r. i 55% w 2012 r.) instytucje audytowe zgłosiły poziomy błędu, które były statystycznie reprezentatywne dla PO jako całości [31]. Jednakże nawet w przypadku PO o niereprezentatywnym poziomie błędu Komisja przy obliczaniu poziomu błędu resztowego uwzględnia wszystkie korekty finansowe. Trybunał uważa, że taki sposób postępowania nie jest właściwy. Jeżeli poziom błędu nie jest reprezentatywny dla całej populacji, poziom błędu resztowego powinien uwzględniać jedynie te korekty finansowe, które zostały zrealizowane w skontrolowanej próbie (i do których poziom błędu się odnosi).

37. Wiarygodność obliczonego przez Komisję poziomu błędu resztowego zależy w dużym stopniu od poprawności informacji państw członkowskich na temat korekt finansowych zrealizowanych na poziomie krajowym. Zależy on też od tego, w jaki sposób informacje te są wykorzystane przez Komisję (zob. pkt 29). Rozliczanie korekt finansowych jest jednak procesem złożonym: korekty te dokonywane są na różnych etapach realizacji programu i są wynikiem różnorakich działań kontrolnych i audytowych (przeprowadzanych przez organy krajowe i organy UE). Na poziomie krajowym korekty nakładane są przez instytucje zarządzające i instytucje certyfikujące w drodze wycofania lub odzyskania środków (zob. ramka 5).

RAMKA 5

KOREKTY FINANSOWE NA POZIOMIE PAŃSTW CZŁONKOWSKICH W OBSZARZE SPÓJNOŚCI

Korekty finansowe mają chronić budżet UE przed obciążeniem go błędnymi lub nieprawidłowymi wydatkami. Zgodnie z rozporządzeniem finansowym kwoty wypłacone nieprawidłowo muszą zostać odzyskane [32]. W przypadku wydatków podlegających zarządzaniu dzielonemu za zapobieganie nieprawidłowym płatnościom oraz ich wykrywanie i korygowanie odpowiadają przede wszystkim państwa członkowskie [33]. W obszarze spójności rozporządzenia przewidują także wymóg, by instytucje certyfikujące corocznie zgłaszały wszystkie zrealizowane korekty finansowe (tj. środki wycofane i odzyskane), a także środki będące w toku odzyskiwania oraz kwoty nieodzyskiwalne [34].

38. Trybunał uważa, że istnieje także ryzyko zaniżenia poziomu błędu resztowego przez Komisję, w przypadku gdy ma ona ograniczoną pewność co do wiarygodności i poprawności informacji zgłaszanych przez dane państwo członkowskie na temat korekt finansowych. Jest to związane głównie z następującymi aspektami:

- Aspekty czasowe: Instytucja certyfikująca zgłasza korekty finansowe za dany rok do końca marca roku następnego (n+1). W tym samym terminie dyrekcje generalne mają obowiązek przedstawienia rocznych sprawozdań z działalności. W rezultacie instytucje certyfikujące są proszone o przedstawienie wstępnych danych na temat korekt finansowych. Trybunał jest zdania, że do obliczenia poziomu błędu resztowego należałoby wykorzystać informacje z poprzedniego (ostatecznego) sprawozdania. Odpowiadałoby to ściślej okresowi, dla którego obliczany jest szacowany poziom błędu i dla którego dostępne są wiarygodne informacje na temat zrealizowanych korekt finansowych (koniec roku n-1).

- Podwójne naliczanie: Państwa członkowskie zgłaszają korekty finansowe, nie podając ich precyzyjnego źródła (tj. czy wynikają one z kontroli własnych instytucji zarządzających i certyfikujących czy z audytów przeprowadzanych przez instytucje audytowe). Jednakże dyrekcje generalne nie są w stanie wyodrębnić danych na temat środków wycofanych i odzyskanych w wyniku prac krajowych instytucji audytowych [35]. Uniemożliwia to Komisji zweryfikowanie, czy instytucje audytowe zmniejszyły szacowane poziomy błędu poprzez uwzględnienie korekt finansowych zrealizowanych po poświadczeniu wydatków wobec Komisji. Trybunał wykrył kilka przypadków, w których korekty finansowe (zrealizowane w drodze wycofania) uwzględnione przez Komisję przy obliczaniu poziomu błędu resztowego dotyczyły wydatków, które zostały wycofane z puli poświadczonych wydatków przez państwo członkowskie przed dobraniem próby, lub przypadków, w których nieprawidłowe wydatki w próbie zostały błędnie pomniejszone o korekty finansowe.

- Włączenie procedur odzyskiwania środków, które nie zostały jeszcze zrealizowane: obliczenia dokonywane przez Komisję obejmują takie procedury zgłoszone przez państwa członkowskie. Takie informacje na temat korekt finansowych są z definicji niepewne, gdyż procedury odzyskiwania środków nie zostały zrealizowane do końca roku n.

- Korekta poziomów błędu w kolejnych latach bez odpowiedniego skorygowania korekt finansowych: Instytucje audytowe mogą skorygować swoje oszacowania poziomów błędu w kolejnych latach. Może to mieć miejsce, gdy w świetle dodatkowych informacji uzyskanych przez instytucję audytową po przekazaniu rocznego sprawozdania audytowego błąd nie zostanie podtrzymany (lub zostanie inaczej oceniony). Skorygowany poziom jest uwzględniany przez Komisję, co powoduje obniżenie poziomu błędu resztowego. Jednakże Komisja nie sprawdza, czy korekty finansowe zrealizowane w odniesieniu do nieprawidłowości, które mogły już zostać zgłoszone przez instytucję certyfikującą, są następnie korygowane.

ISTNIEJĄ OZNAKI, ŻE W WIELU PRZYPADKACH POZIOM BŁĘDU RESZTOWEGO MOŻE BYĆ ZANIŻONY

39. W przypadku szeregu PO analiza Trybunału wskazuje, że korekty finansowe uwzględniane przy obliczaniu poziomu błędu resztowego mogą być zawyżone (lub też że szacowany poziom błędu jest zaniżony): w 2011 r. 33 PO realizowane w ramach EFRR/FS oraz 22 PO realizowane w ramach EFS (w 11 państwach członkowskich) wykazały ujemny poziom błędu resztowego. Innymi słowy wieloletnie korekty finansowe uwzględnione przez Komisję przy obliczaniu poziomu błędu resztowego PO były wyższe niż wydatki obarczone błędem (ekstrapolowane na podstawie statystycznie reprezentatywnego poziomu błędu zgłoszonego przez krajową instytucję audytową). W 2012 r. dotyczyło to 53 PO realizowanych w ramach EFRR/FS w 16 państwach członkowskich [36]. Sytuacja taka ma miejsce we wszystkich PO realizowanych w ramach EFRR/FS i EFS, ale efekt ten może być wykazany tylko w przypadku PO o ujemnym poziomie błędu resztowego.

40. Trybunał podkreśla, że wiarygodność poziomu błędu resztowego stanowi istotny element w procesie uzyskiwania pewności przez Komisję. W wielu przypadkach decyzja Komisji o niezgłoszeniu zastrzeżenia w odniesieniu do danego PO jest uzasadniona tym, że poziom błędu resztowego znajduje się poniżej 2% progu istotności (zob. pkt 10). W 2012 r. dotyczyło to 67 PO realizowanych w ramach EFRR/FS oraz 29 PO realizowanych w ramach EFS, w odniesieniu do których nie zgłoszono zastrzeżeń, pomimo iż zatwierdzony szacowany poziom błędu wynosił powyżej 2% (zob. załącznik III) [37].

WYKORZYSTANIE MOŻLIWOŚCI ZASTOSOWANIA PRZEPISÓW W ZAKRESIE JEDNORAZOWEJ KONTROLI BYŁO OGRANICZONE, WYSTĄPIŁY OPÓŹNIENIA W PRZYZNAWANIU STATUSU UPRAWNIAJĄCEGO DO STOSOWANIA ART. 73, A MINIMALNE WARUNKI NIE ZAWSZE BYŁY SPEŁNIONE

OGRANICZONE WYKORZYSTANIE MOŻLIWOŚCI PRZYZNANIA STATUSU UPRAWNIAJĄCEGO DO STOSOWANIA ART. 73 DO KOŃCA 2012 R.

41. Według stanu na grudzień 2012 r. Komisja przyznała status uprawniający do stosowania art. 73 61 z 434 PO w 12 z 27 państw członkowskich (zob. tabela): 51 PO realizowanym w ramach EFRR w 10 państwach członkowskich oraz 10 PO realizowanym w ramach EFS w pięciu państwach członkowskich.

42. Odpowiada to około 14% z 434 PO na okres programowania 2007–2013; udział PO podlegających art. 73 jest wyższy w przypadku PO realizowanych w ramach EFRR/FS (16%) niż PO realizowanych w ramach EFS (9%). Do końca 2012 r. statusu uprawniającego do stosowania art. 73 nie przyznano żadnemu PO realizowanemu w ramach Europejskiej Współpracy Terytorialnej.

43. Te 61 PO podlegających art. 73 odpowiada za łączny szacowany budżet (obejmujący środki UE oraz krajowe środki ze źródeł publicznych i prywatnych) w wysokości 75839 mln euro na okres programowania 2007–2013. Stanowi to około 16% łącznego budżetu w wysokości 490654 mln euro (zob. tabela i załącznik I). Odsetek ten jest znacznie niższy niż odsetek PO (69% łącznego budżetu), w odniesieniu do których Komisja nie zgłosiła zastrzeżeń w 2012 r. (zob. pkt 26).

TABELA

OKRES PROGRAMOWANIA 2007–2013: LICZBA PO PODLEGAJĄCYCH ART. 73 REALIZOWANYCH W RAMACH EFRR/FS I EFS (NA DZIEŃ 31 GRUDNIA 2012 R.)

| EFRR/FS | EFS | Ogółem |

Liczba PO | 317 | 117 | 434 |

– z czego podlegających art. 73 | 51 | 10 | 61 |

– w % | 16% | 9% | 14% |

Łączny budżet (w mln EUR) | 374444 | 116210 | 490654 |

– z czego podlegających art. 73 | 69545 | 6294 | 75839 |

– w % | 19% | 5% | 16% |

PIERWSZE DECYZJE O PRZYZNANIU PO STATUSU UPRAWNIAJĄCEGO DO STOSOWANIA ART. 73 PODJĘTE W MARCU 2012 R.

44. Przyznanie programowi operacyjnemu statusu uprawniającego do stosowania art. 73 ma wpływ na nadzór Komisji od roku następującego po powiadomieniu aż do zamknięcia okresu programowania. Dlatego też im wcześniej status uprawniający do stosowania modelu jednorazowej kontroli może zostać przyznany PO w okresie programowania, tym większe będzie jego oddziaływanie.

45. W "planie działania w zakresie art. 73" Komisja początkowo planowała, że pierwsze decyzje związane ze stosowaniem art. 73 będą mogły zostać podjęte w 2011 r. [38] Okazało się to być jednak zbyt ambitnym celem:

- W przypadku wielu PO państwa członkowskie miały poważne trudności w 2009/2010 r. w przedstawianiu Komisji solidnych ocen zgodności, co spowodowało opóźnienia w zatwierdzaniu tych dokumentów przez Komisję [39]. Państwa członkowskie i Komisja nadały temu procesowi priorytet w początkowych latach okresu programowania 2007–2013.

- Ponadto wiele instytucji audytowych przeprowadziło audyty operacji po raz pierwszy w 2009/2010 r., a rezultaty tych audytów zostały przedstawione w rocznych sprawozdaniach audytowych za 2010 r. Pierwsze zgłoszone poziomy błędu nie zostały jednak uznane przez Komisję za wystarczająco solidne, aby na ich podstawie ocenić, czy PO można przyznać status uprawniający do stosowania art. 73 (zob. pkt 35).

46. Status uprawniający do stosowania art. 73 został po raz pierwszy przyznany PO w marcu 2012 r., po tym jak instytucje audytowe przedłożyły roczne sprawozdania audytowe za 2011 r. A zatem model jednorazowej kontroli został zastosowany po raz pierwszy dopiero w szóstym roku okresu programowania 2007–2013. Fakt ten świadczy o trudnościach w skutecznym stosowaniu art. 73 zgodnie z rozporządzeniami.

ZGODNOŚĆ Z WARUNKAMI PRZYZNAWANIA UPRAWNIEŃ DO STOSOWANIA ART. 73 ZBADANA PRZEZ TRYBUNAŁ

47. Na podstawie art. 73 rozporządzenia oraz uwzględniając kluczowe warunki określone w wewnętrznych zasadach Komisji w 2010 i 2012 r. (zob. pkt 15 i 17), Trybunał uważa, że aby PO można przyznać status uprawniający do stosowania art. 73, muszą zostać spełnione następujące minimalne wymogi:

- strategia audytu i ocena zgodności muszą zostać zatwierdzone przez Komisję;

- mechanizmy kontroli wewnętrznej PO muszą funkcjonować skutecznie, a w szczególności wieloletni poziom błędu resztowego nie może przekraczać progu istotności ustalonego przez Komisję na poziomie 2%;

- wyniki kontroli Trybunału powinny zostać wzięte pod uwagę, w szczególności w sytuacji stwierdzenia istotnych niedociągnięć w systemach kontroli wewnętrznej PO oraz

- instytucja audytowa musi zostać uznana za skuteczną.

48. Ogólnie rzecz biorąc, weryfikacje Trybunału wykazały, że 46 z 61 PO podlegających art. 73 spełniało wszystkie te warunki (zob. ramka 6). Łącznie te PO odpowiadają za około trzy czwarte całego budżetu wszystkich PO podlegających art. 73.

RAMKA 6

PRZEGLĄD REZULTATÓW BADANIA TRYBUNAŁU W ZAKRESIE WARUNKÓW PRZYZNAWANIA STATUSU UPRAWNIAJĄCEGO DO STOSOWANIA ART. 73 (2012 R.)

Trybunał stwierdził, że ogólnie rzecz biorąc w 2008 i 2009 r. Komisja zatwierdziła strategię audytu instytucji audytowych oraz dokumenty dotyczące oceny zgodności (sprawozdanie i opinię) w przypadku wszystkich 61 PO podlegających art. 73.

Jednakże w przypadku wielu PO badanie wykazało, że pozostałe warunki wymagane do przyznania im statusu uprawniającego do stosowania art. 73 nie zostały w pełni spełnione:

a) niewystarczające informacje, czy mechanizmy kontroli wewnętrznej funkcjonowały właściwie. W szczególności Trybunał stwierdził, że:

- w przypadku 10 PO realizowanych w ramach EFRR i EFS w 2011 r. i 15 PO w 2012 r. Komisja zatwierdziła szacowany poziom błędu przekraczający 2% próg istotności. W tych przypadkach status uprawniający do stosowania art. 73 powinien zostać przyznany jedynie w sytuacji, gdy jednocześnie poziom błędu resztowego dla każdego z tych PO wynosił poniżej 2% [40]. W przypadku sześciu PO realizowanych w ramach EFRR udało się to osiągnąć jedynie dlatego, iż Komisja pogrupowała te PO razem przy obliczaniu poziomu błędu resztowego. Status uprawniający do stosowania art. 73 przyznaje się jednak konkretnemu PO, a nie grupie PO. Trybunał uważa zatem, że Komisja nie może stosować łącznego poziomu błędu resztowego w taki sposób;

- w przypadku innego PO realizowanego w ramach EFRR Komisja zgłosiła częściowe zastrzeżenie w marcu 2012 r. W listopadzie 2012 r. Komisja oceniła, że podjęto działania naprawcze, w związku z czym zastrzeżenie zostało zniesione. Jednocześnie temu PO przyznano status uprawniający do stosowania art. 73, zanim przeprowadzono kontrolę w zakresie rocznego sprawozdania audytowego dotyczącego tego PO za 2012 r., które zostało przedstawione niedługo później.

b) poziom błędu zgłoszony przez instytucję audytową nie był statystycznie reprezentatywny, a zatem Komisja nie miała wystarczająco solidnej podstawy, aby podjąć decyzję o przyznaniu statusu uprawniającego do stosowania art. 73:

- zgodnie z rozporządzeniem wielkość próby musi być wystarczająca, by umożliwić instytucji audytowej wyciągnięcie odpowiednich wniosków co do skutecznego funkcjonowania systemu. W przypadku jednego PO realizowanego w ramach EFRR i dwóch PO realizowanych w ramach EFS instytucje audytowe dobrały próbę zgodnie z wytycznymi Komisji. Próba była jednak zbyt mała, by ekstrapolować poziom błędu na populację jako całość. W rezultacie poziomy błędu zgłoszone przez instytucje audytowe nie mogą być uważane za reprezentatywne dla badanych PO (lub grup PO), a zatem nie można na ich podstawie stwierdzić, czy systemy zarządzania i kontroli danych PO funkcjonują skutecznie;

- w przypadku dwóch PO realizowanych w ramach EFRR populacja, z której dobrano próbę na potrzeby audytów operacji w marcu 2012 r., nie obejmowała projektów odpowiedzialnych za co najmniej jedną czwartą wydatków poświadczonych wobec Komisji. Przy przyznawaniu statusu uprawniającego do stosowania art. 73 w czerwcu 2012 r. Komisja nie wiedziała, że instytucja audytowa wybrała podejście do doboru próby, które było niezgodne z rozporządzeniem;

- w przypadku jednego PO realizowanego w ramach EFS zgodnie z wytycznymi Komisji dotyczącymi bardzo małych PO, instytucje audytowe w 2011 r. dobrały próbę składającą się tylko z dwóch operacji [41]. W takim przypadku poziom błędu nie może zostać uznany za reprezentatywny.

c) w ramach swoich kontroli operacji Trybunał wykrył uchybienia w mechanizmach kontroli wewnętrznej PO [42]. Dotyczyło to dwóch PO podlegających art. 73;

d) dwie z pięciu instytucji audytowych odpowiedzialnych za PO podlegające art. 73 zostały ocenione przez Trybunał jako częściowo skuteczne [43].

NALEŻY WZMOCNIĆ ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE MONITOROWANIA PO PODLEGAJĄCYCH ART. 73 ORAZ UCHYLAĆ STATUS UPRAWNIAJĄCY DO STOSOWANIA MODELU JEDNORAZOWEJ KONTROLI W PRZYPADKU NIESPEŁNIANIA MINIMALNYCH WARUNKÓW

PODEJŚCIE KOMISJI DO MONITOROWANIA OPRACOWANE PO RAZ PIERWSZY W 2010 R.

49. W przypadku PO podlegających art. 73 Komisja polega co do zasady na opinii wydanej przez instytucję audytową. W tym celu Komisja musi mieć jednak pewność, że jakość prac kontrolnych przeprowadzanych przez instytucję audytową jest cały czas zgodna ze standardami oraz że informacje na temat szacowanego poziomu błędu PO i korekt finansowych są wiarygodne.

50. W 2010 r. Komisja przedstawiła strategię monitorowania instytucji audytowych w planie działania w zakresie art. 73 [44]. W tym dokumencie roboczym Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej oraz Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego uzgodniły:

- podjęcie przeglądu dokumentacji w zakresie rocznych sprawozdań audytowych, rocznych opinii i audytów systemów otrzymywanych w odniesieniu do każdego PO podlegającego art. 73 (oraz każdego innego PO) oraz

- utrzymywanie ścisłych kontaktów dwustronnych z każdą instytucją audytową w drodze spotkań i wspólnych zadań kontrolnych (lub uczestnictwa przedstawicieli Komisji w charakterze obserwatorów w audytach prowadzonych na zlecenie krajowej instytucji audytowej).

51. Jeżeli chodzi o korzystanie z wyników prac innych kontrolerów, wymogi określone w międzynarodowych standardach kontroli (MSRF), stanowią, że Komisja powinna dokonać przeglądu dokumentów roboczych instytucji audytowej, gdy zamierza polegać na wynikach jej prac. Ponadto MSRF wymagają ponownego przeprowadzenia niektórych kontroli [45].

52. Aspekty te nie zostały jednak uwzględnione w planie działania w zakresie art. 73. Przegląd dokumentów roboczych oraz ponowne kontrole powinny być podejmowane jedynie, gdy istnieją wątpliwości co do poprawności informacji przekazanych przez krajowe instytucje audytowe [46]. Jako że roczne sprawozdania audytowe są składane do końca roku, a Komisja ma ocenić ich wiarygodność w ciągu dwóch miesięcy, Trybunał uważa, że Komisja nie ma wystarczająco dużo czasu, aby wykonać to zadanie w odpowiedni sposób (zob. pkt 32–34). Trybunał uważa również, że ogranicza to zakres, w jakim Komisja może uzyskać pewność na podstawie informacji przekazanych przez instytucje audytowe.

53. Trybunał odnotowuje, że we wrześniu 2013 r. Komisja przyjęła zaktualizowany plan działania, który obejmuje zmienione przepisy dotyczące monitorowania PO podlegających art. 73 [47].

KOMISJA PODJĘŁA DZIAŁANIA NAPRAWCZE W STOSUNKU DO TRZECH INSTYTUCJI AUDYTOWYCH ODPOWIEDZIALNYCH ZA CZTERY PO PODLEGAJĄCE ART. 73

54. Komisja może w każdym momencie podjąć decyzję o zawieszeniu lub uchyleniu uprawnień do stosowania art. 73 przyznanych PO (zob. pkt 19). Jak przedstawiono w planie działania w zakresie art. 73, może to mieć miejsce w szczególności w przypadku wykrycia w pracach krajowej instytucji audytowej znaczących niedociągnięć lub w przypadku, gdy poziom błędu resztowego PO przekroczy 2% próg istotności ustalony przez Komisję.

55. W 2013 r. w trakcie badania rocznych sprawozdań audytowych za 2012 r. Komisja po raz pierwszy sprawdziła, czy warunki przyznawania statusu uprawniającego do stosowania art. 73 wciąż były spełnione w przypadku PO (i odpowiedzialnych za nie instytucji audytowych), którym status ten przyznano w 2012 r. Trybunał zauważa, że Komisja podjęła działania naprawcze w przypadku trzech instytucji audytowych odpowiedzialnych za cztery PO realizowane w ramach EFRR, w odniesieniu do których Trybunał poinformował, że warunki pozwalające na zastosowanie zasady jednorazowej kontroli na koniec 2012 r. nie są spełnione (zob. pkt 48 i ramka 6) [48].

UPRAWNIENIE DO STOSOWANIA ART. 73 SZCZEGÓLNIE ISTOTNE PRZY ZAMYKANIU PROGRAMÓW WYZNACZONYM NA 2017 R.

56. Koncepcja jednorazowej kontroli będzie także miała znaczenie przy zamykaniu okresu programowania 2007–2013. Instytucje audytowe będą musiały przedstawić roczne sprawozdanie audytowe do końca 2015 r. i przygotować deklarację zamknięcia pomocy najpóźniej do 31 marca 2017 r., wraz z którą będą musiały złożyć końcowe sprawozdanie audytowe (zob. załącznik II). W przypadku gdy PO przyznano status uprawniający do stosowania art. 73, Komisja będzie w stanie uzyskać pewność, że płatność końcowa jest legalna i prawidłowa, w oparciu o wyniki prac instytucji audytowej, a nie na podstawie własnych szczegółowych kontroli. Trybunał uważa zatem, że aby zamknięcie programu (które zależy od jakości informacji przedstawionych przez instytucje audytowe) było skuteczne, Komisja będzie musiała do tego czasu wprowadzić odpowiednio solidny monitoring prac instytucji audytowych.

CZY KOMISJA ZAPEWNIŁA SPÓJNE PODEJŚCIE KONTROLNE WE WSZYSTKICH PO ZA POMOCĄ WYTYCZNYCH I WSPARCIA DLA INSTYTUCJI AUDYTOWYCH?

57. Model jednorazowej kontroli może być stosowany skutecznie jedynie wtedy, gdy instytucje audytowe stosują spójne podejście kontrolne, tak by rezultaty audytów były porównywalne między państwami członkowskimi, funduszami i PO oraz w czasie. Trybunał zbadał, czy Komisja:

- zapewniła instytucjom audytowym odpowiednie wytyczne metodyczne dotyczące ich prac, zgodnie z rozporządzeniami [49];

- promowała wymianę dobrych praktyk z instytucjami audytowymi oraz między nimi oraz

- organizowała szkolenia uwzględniające szczególne potrzeby instytucji audytowych.

W tym kontekście Trybunał zbadał także, jak działania w zakresie budowania zdolności instytucjonalnych są postrzegane przez instytucje audytowe.

POPRAWA WYTYCZNYCH METODYCZNYCH KOMISJI DLA INSTYTUCJI AUDYTOWYCH OD ROZPOCZĘCIA OKRESU PROGRAMOWANIA

NIESPÓJNOŚCI W ROZPORZĄDZENIU, JEŚLI CHODZI O WYMOGI METODYCZNE

58. Instytucje audytowe w swoich pracach muszą kierować się międzynarodowymi standardami kontroli [50]. W szczególności w rozporządzeniach znajduje się odesłanie do MSRF, standardów zawodowych wydanych przez Instytut Audytorów Wewnętrznych oraz standardów INTOSAI. Trybunał zauważa, że te standardy, pomimo pewnego stopnia podobieństwa, nie są jednakowe. Ponadto rozporządzenia nie nakładają na instytucje audytowe formalnego wymogu stosowania się do tych standardów. Jedynie połowa respondentów (52%) ankiety przeprowadzonej przez Trybunał uważała, że zakres, w jakim rozporządzenia ustanawiają wymogi metodyczne dla instytucji audytowych, jest odpowiedni.

WYTYCZNE ZE STRONY KOMISJI

59. Komisja zapewnia dodatkowe wytyczne mające wesprzeć instytucje audytowe w ich pracy operacyjnej. Z zasady wsparcie to ma formę wytycznych COCOF (zob. ramka 7).

RAMKA 7

WYTYCZNE ZATWIERDZONE PRZEZ KOMITET KOORDYNUJĄCY FUNDUSZE (COCOF)

Komitet koordynujący fundusze (COCOF) jest komitetem skupiającym przedstawicieli państw członkowskich, ustanowionym na mocy art. 103 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006. Komitet ten doradza Komisji w sprawach związanych z realizacją EFRR, EFS i FS. Komisja przewodniczy posiedzeniom COCOF i zapewnia obsługę sekretariatu.

COCOF pełni szczególną rolę, jeżeli chodzi o wytyczne Komisji we wszystkich aspektach metodycznych i technicznych, o których nie ma mowy w rozporządzeniach. Komisja omawia projekty wytycznych z COCOF przed ich sfinalizowaniem i wydaniem.

Wytyczne mają formę zaleceń. Towarzyszą im przykłady oraz informacje praktyczne. Nie mają one charakteru wiążącego lub ograniczającego. Wszystkie wytyczne są opatrzone klauzulą wyłączenia odpowiedzialności prawnej.

NIEKTÓRE WYTYCZNE DLA INSTYTUCJI AUDYTOWYCH ZOSTAŁY WYDANE Z OPÓŹNIENIEM

60. Jak wynika z ankiety przeprowadzonej przez Trybunał, większość respondentów uważa, że co najmniej część wytycznych nie została udostępniona w odpowiednim czasie. 15% instytucji audytowych było zdania, że ogólnie wytyczne ukazały się późno, a 58% stwierdziło, że wytyczne były częściowo opóźnione.

61. Jak wynika z ankiety oraz wywiadów przeprowadzonych z kierownikami instytucji audytowych, opóźnienia odnotowano w szczególności w kwestiach objętych następującymi wytycznymi COCOF i innymi wytycznymi: model podejścia kontrolnego dla instrumentów inżynierii finansowej (wytyczne wydane w lipcu 2011 r.) i uwzględnianie błędów przedstawionych w rocznych sprawozdaniach audytowych (wytyczne wydane w grudniu 2011 r.). Ponadto te ostatnie wytyczne zastosowano z mocą wsteczną przez Komisję przy ocenie prac instytucji audytowych (zob. ramka 8).

62. Trybunał odnotował także przypadki dobrych praktyk, gdzie wytyczne zostały dostarczone na czas. W szczególności dotyczyło to wytycznych COCOF na temat wspólnej metodyki oceny systemów zarządzania i kontroli w państwach członkowskich, strategii audytu oraz oceny zgodności [51].

RAMKA 8

ZASTOSOWANIE PRZEZ KOMISJĘ WYTYCZNYCH COCOF Z MOCĄ WSTECZNĄ

Wytyczne COCOF dotyczące uwzględniania błędów przedstawionych w rocznych sprawozdaniach audytowych zostały wydane w grudniu 2011 r. i zastosowane z mocą wsteczną do rocznych sprawozdań audytowych za 2011 r., przedstawionych przez instytucje audytowe w tymże miesiącu.

Komisja zwróciła się do instytucji audytowych o dokonanie korekt w tych sprawozdaniach z uwzględnieniem wytycznych, co spowodowało powielenie prac i dodatkowe opóźnienia w przedstawieniu końcowych wersji rocznych sprawozdań audytowych.

ZNACZNY POSTĘP W PRZEDSTAWIANIU KOMPLEKSOWYCH I JASNYCH WYTYCZNYCH OD POCZĄTKU OKRESU PROGRAMOWANIA

63. Trybunał stiwerdził, że wytyczne COCOF obejmują różnorakie kwestie istotne z punktu widzenia prac instytucji audytowych. Wyniki ankiety pokazały, że większość respondentów uważa, że zestaw wytycznych jest kompleksowy (75%), i uznaje poziom wytycznych Komisji za odpowiedni (60%).

64. Wytyczne Komisji są ogólnie akceptowane i uwzględniane w pracach instytucji audytowych pomimo ich niewiążącego charakteru. W ankiecie Trybunału ponad 90% instytucji audytowych wskazało, że stosują wytyczne COCOF w pełni (lub z pewnymi wyjątkami). Potwierdzają to również wywiady przeprowadzone z kierownikami instytucji audytowych.

65. Trybunał uważa, że od początku okresu programowania Komisja poczyniła znaczne postępy w zapewnianiu wytycznych, co ma pozytywny wpływ na spójność podejścia i metodyki stosowanych przez instytucje audytowe. W szczególności w kwietniu 2013 r. Komisja wydała znacznie zmienione wytyczne dotyczące statystycznych metod doboru próby [52]. Wytyczne te muszą być stosowane przez instytucje audytowe od 2013 r. i powinny pomóc wyeliminować niedociągnięcia odnotowane uprzednio w tym zakresie (zob. ramka 4).

UCHYBIENIA ZWIĄZANE Z WYTYCZNYMI KOMISJI DOTYCZĄCYMI ROCZNYCH SPRAWOZDAŃ AUDYTOWYCH

66. W odniesieniu do przepisów rozporządzeń dotyczących rocznych sprawozdań audytowych i rocznych opinii Trybunał uważa, że Komisja musi doprecyzować swoje wytyczne, tak aby informacje przekazywane przez instytucje audytowe mogły być skutecznie weryfikowane (zob. pkt 32–34) [53]. Dotyczy to w szczególności:

- informacji, które operacje (tj. projekty lub wnioski o płatność i zadeklarowane kwoty) wchodzą w skład próby kontrolowanej przez instytucję audytową. Pozwoliłoby to Komisji zrozumieć, na jakiej podstawie obliczany jest poziom błędu zgłaszany w rocznym sprawozdaniu audytowym;

- szczegółowych informacji na temat wykrytych błędów (tj. informacji dotyczących operacji, w których wystąpił błąd, oraz kwoty objętej błędem). Na podstawie tych informacji Komisja mogłaby w sposób bardziej skuteczny sprawdzać poprawność i wiarygodność poziomu błędu zgłoszonego w rocznym sprawozdaniu audytowym;

- przedstawiania przez instytucję audytową wieloletniej oceny dotyczącej funkcjonowania mechanizmów kontroli wewnętrznej – w chwili obecnej przedstawiany jest jedynie krótki opis aktualnej sytuacji w zakresie audytów przeprowadzonych w okresie objętym rocznym sprawozdaniem audytowym. Stanowiłoby to lepszą podstawę do oceny, czy podjęto odpowiednie działania naprawcze oraz czy należy skorygować strategię audytu przyjętą przez instytucję audytową oraz

- informacji związanych ze zdarzeniami występującymi po okresie objętym rocznym sprawozdaniem audytowym (co może prowadzić do innej oceny skuteczności mechanizmów kontroli wewnętrznej). Komisja nie zapewniła jak dotąd wytycznych dotyczących przypadków, które mogą mieć wpływ na fakt, czy instytucja audytowa powinna wydać opinię z zastrzeżeniem (lub opinię negatywną), i sposobu wykazywania tych przypadków w rocznym sprawozdaniu audytowym. W chwili obecnej zaledwie kilka instytucji audytowych w ogóle zgłasza te kwestie.

67. Analiza Trybunału wykazała także, że szereg przepisów rozporządzeń (lub wytycznych COCOF) dotyczących rocznej opinii różni się od zasad określonych w MSRF. Różnica ta dotyczy na przykład treści i rodzajów opinii rocznych, które mają być wykorzystywane; okresu objętego tymi opiniami; rozbieżności w terminologii rozporządzeń i standardów Międzynarodowej Federacji Księgowych; nieskorygowanych zniekształceń oraz objaśnienia w opinii rocznej zakresu odpowiedzialności zarządzających i audytorów.

WYMIANA DOBRYCH PRAKTYK Z INSTYTUCJAMI AUDYTOWYMI I POMIĘDZY NIMI PROMOWANA PRZEZ KOMISJĘ

68. Zgodnie z wymogami rozporządzeń Komisja i instytucje audytowe mają odbywać regularne spotkania, co najmniej raz w roku, w celu analizy rocznego sprawozdania audytowego i opinii oraz wymiany poglądów w innych kwestiach dotyczących zarządzania programami operacyjnymi i ich kontroli [54]. Komisja organizuje także techniczne spotkania ad hoc oraz coroczne spotkania tzw. grupy Homologues [55].

69. Instytucje audytowe są ogólnie zadowolone z działań Komisji w zakresie budowania zdolności instytucjonalnych oraz udzielanego przez nią wsparcia. 68% respondentów ankiety Trybunału uważało, że Komisja skutecznie wspiera instytucje audytowe w ich pracach. Ankieta oraz wywiady z kierownikami instytucji audytowych wskazały jednak na konieczność większego wsparcia ze strony Komisji w poszczególnych obszarach. Na przykład dostępne są jedynie ograniczone informacje, na podstawie których można dokonać porównania instytucji audytowych pod względem ich struktury organizacyjnej, zasobów przeznaczanych przez nie na różne działania oraz dobrych praktyk wprowadzonych przez niektóre z nich. W 2012 r. Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej utworzyła specjalne centrum kompetencji w zakresie rozwoju potencjału administracyjnego [56].

WSPARCIE UDZIELANE PRZEZ KOMISJĘ INSTYTUCJOM AUDYTOWYM W FORMIE SZKOLEŃ

70. Komisja organizowała szkolenia dla krajowych instytucji audytowych mające na celu przekazanie dodatkowych wytycznych i promowanie dobrych praktyk. Szkolenia te, które w większości miały miejsce na wczesnym etapie okresu programowania, koncentrowały się na konkretnych aspektach (takich jak zmiany w przepisach, oceny zgodności, zamówienia publiczne, roczne sprawozdania audytowe i roczne opinie).

71. Trybunał szacuje, że w całym okresie objętym kontrolą około jedna piąta wszystkich pracowników instytucji audytowych uczestniczyła w tego rodzaju szkoleniach. Wysoki wskaźnik uczestnictwa odnotowano w szczególności w Bułgarii, Republice Czeskiej, Polsce, Rumunii, Słowacji i Hiszpanii.

72. W ankiecie Trybunału szkolenia Komisji (organizowane poza szkoleniami na poziomie krajowym) oceniono bardzo pozytywnie. Ponadto jedna trzecia respondentów wyraziła zainteresowanie większą liczbą szkoleń (odbywających się z większą częstotliwością) ze strony Komisji. Potwierdzają to również wywiady przeprowadzone z przedstawicielami instytucji audytowych.

KOSZTY WPROWADZENIA PROCEDUR AUDYTOWYCH W OKRESIE PROGRAMOWANIA 2007–2013

73. Koncepcja jednorazowej kontroli ma na celu unikanie powielania prac kontrolnych i zmniejszenie ogólnych kosztów kontroli na poziomie państwa członkowskiego i Komisji oraz zmniejszenie obciążenia administracyjnego jednostek kontrolowanych (zob. pkt 11).

74. Według informacji przedstawionych przez Komisję w 2011 r. ogólne koszty administracyjne związane z realizacją PO w okresie programowania 2007–2013 stanowią 3,2% łącznego budżetu [57]. Na podstawie tej informacji koszty kontroli związane z weryfikacją, poświadczaniem i audytem przeprowadzanymi przez władze krajowe stanowią 0,9% łącznego budżetu (tj. poniżej 30% łącznych kosztów administracyjnych). Około jedna piąta kosztów kontroli dotyczy programu audytu (prac krajowych instytucji audytowych).

75. Zgodnie z art. 46 rozporządzenia nr 1083/2006 z budżetu UE finansuje się pomoc techniczną dla państw członkowskich (w większości przypadków do 4% łącznych środków przyznanych PO w ramach funduszy). Trybunał odnotowuje, że koszty kontroli są kwalifkowalne w ramach pomocy technicznej.

76. Na podstawie informacji przekazanych przez instytucje audytowe w 2012 r. (i potwierdzonych w 2013 r.) Trybunał szacuje, że ogólny koszt funkcjonowania 112 instytucji audytowych wzrósł w latach 2010–2012 z około 110 mln euro do 130 mln euro rocznie. W całym okresie programowania 2007–2013 łączny koszt kontroli związany z instytucjami audytowymi wynosi około 860 mln euro. Odpowiada to 0,2% łącznego budżetu EFRR/FS i EFS, co ogólnie pokrywa się z własnymi szacunkami Komisji [58].

77. Krajowe instytucje audytowe zatrudniają około 2600 pełnoetatowych pracowników. Analiza wyników ankiety wykazała, że w bieżącym okresie programowania zwiększyło się obciążenie pracą: w latach 2010–2012 liczba pracowników wzrosła o około 10%. Według kierowników instytucji audytowych, z którymi przeprowadzono wywiady, jest to głównie spowodowane dodatkowymi pracami prowadzonymi przez instytucje audytowe od 2010 r. w zakresie audytu operacji oraz zwiększonym stosowaniem statystycznie reprezentatywnych prób (które są większe).

78. W okresie programowania 2014–2020 instytucje audytowe będą miały dodatkowe zadania związane z systemami kontroli wewnętrznej PO [59]. W szczególności instytucje audytowe mają:

- badać roczne oświadczenie instytucji zarządzającej dotyczące zarządzania (w tym podsumowanie jej kontroli i mechanizmów kontrolnych) oraz wydawać opinię z audytu na temat kompletności, poprawności i prawdziwości rocznego sprawozdania finansowego sporządzanego przez instytucję certyfikującą oraz

- wydawać opinię na temat należytego zarządzania finansami w zakresie każdego PO.

Te dodatkowe zadania są również określone w rozporządzeniach finansowych na okres od początku 2014 r. i dodatkowo zwiększą koszty kontroli. W tym kontekście Trybunał odnotowuje, że systemy kontroli wewnętrznej wymagają zachowania odpowiedniej równowagi pomiędzy kosztami kontrolowania konkretnego obszaru budżetowego a osiągniętymi w ramach tych kontroli korzyściami polegającymi na ograniczeniu do akceptowalnego poziomu ryzyka strat i nieprawidłowości.

WNIOSKI I ZALECENIA

79. W okresie programowania 2007–2013 państwa członkowskie i Komisja wzmocniły mechanizmy kontroli wewnętrznej w obszarze spójności, m.in. poprzez ustanowienie krajowych instytucji audytowych jako dodatkowego szczebla kontroli wewnętrznej. Za pośrednictwem tych instytucji audytowych Komisja dysponuje lepszymi i bardziej kompleksowymi informacjami na temat legalności i prawidłowości wydatków w zakresie każdego PO (lub grupy PO).

80. Komisja ustanowiła system pozwalający na uzyskanie pewności, na podstawie prac przeprowadzanych przez krajowe instytucje audytowe, co do legalności i prawidłowości wydatków dokonywanych w ramach EFRR/FS i EFS. Koncepcja tego systemu pokrywa się ogólnie z zasadami jednorazowej kontroli przedstawionymi przez Trybunał w opinii nr 2/2004. Trybunał odnotowuje także ścisłą współpracę między Komisją a krajowymi instytucjami audytowymi oraz poprawę w postaci bardziej spójnego poziomu kontroli wewnętrznej w odniesieniu do 434 PO realizowanych w ramach EFRR/FS i EFS w 27 państwach członkowskich.

81. Zasady jednorazowej kontroli określone w art. 73 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 stanowią wstępny warunek skutecznego funkcjonowania zarządzania dzielonego w obszarze spójności: kontrole realizowane przez krajowe instytucje audytowe muszą być skuteczne, a jednocześnie muszą wykazywać, że systemy zarządzania i kontroli wewnętrznej funkcjonują właściwie. Innymi słowy nie tylko instytucje audytowe, ale wszystkie elementy systemu kontroli wewnętrznej PO muszą działać skutecznie.

82. Główne wnioski Trybunału są następujące:

CZY KOMISJA PRZY PRZYZNAWANIU PO STATUSU UPRAWNIAJĄCEGO DO STOSOWANIA ART. 73 W ODPOWIEDNI SPOSÓB WYKORZYSTYWAŁA INFORMACJE PRZEDSTAWIONE PRZEZ KRAJOWE INSTYTUCJE AUDYTOWE?

83. Komisja stwierdziła, że do końca 2012 r. miała wystarczającą pewność, że w około trzech czwartych (74%) wszystkich PO realizowanych w ramach EFRR/FS i EFS nie wystąpił istotny poziom błędu, w związku z czym nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń w stosunku do tych PO, które odpowiadają za 69% łącznego budżetu w obszarze polityki spójności. Trybunał zidentyfikował jednak szereg obszarów ryzyka, które wskazują, że ocena Komisji może nie być wystarczająco solidna we wszystkich przypadkach:

- kontrole Trybunału przeprowadzone w ostatnich trzech latach wskazują, że niektóre instytucje audytowe nie zgłaszają wszystkich problemów oraz że zgłaszane poziomy błędu nie zawsze są w pełni wiarygodne;

- instytucje audytowe nie są zobowiązane przedstawiać Komisji szczegółowych informacji na temat audytów operacji. Ogranicza to zakres, w jakim Komisja może zatwierdzać roczne poziomy błędu zgłaszane przez instytucje audytowe oraz

- jednym z kryteriów stosowanych przez Komisję przy podejmowaniu decyzji o ewentualnym zgłoszeniu zastrzeżenia w zakresie PO jest poziom błędu resztowego. Poziom ten jest obliczany poprzez odliczenie od rocznego poziomu błędu zgłaszanego przez instytucję audytową (stosowanego do płatności zrealizowanych od początku okresu programowania) wieloletnich korekt finansowych dokonanych na poziomie krajowym i UE. Trybunał zauważa jednak, że informacje na temat korekt finansowych zgłaszane przez państwa członkowskie mogą nie zawsze być wiarygodne bądź poprawne oraz że za sprawą metody obliczania stosowanej przez Komisję poziom błędu resztowego jest niedoszacowany.

W konsekwencji Komisja, przygotowując sprawozdawczość dla Parlamentu Europejskiego i Rady, może nieodpowiednio ocenić wagę problemów oraz tego, co należy osiągnąć, aby uzyskać opinię bez zastrzeżeń.

ZALECENIE 1

Komisja powinna dopilnować, by obliczony przez nią poziom błędu resztowego nie zaniżał zakresu występowania błędów w wydatkach. W szczególności Komisja powinna wzmocnić weryfikacje dotyczące poprawności i wiarygodności poziomów błędu zgłaszanych przez instytucje audytowe oraz informacji przedstawianych przez państwa członkowskie na temat korekt finansowych, zanim wykorzysta je na potrzeby procesu uzyskiwania pewności.

ZALECENIE 2

Na okres programowania 2014–2020 Komisja powinna wprowadzić system korekt finansowych netto w odniesieniu do PO, w przypadku których instytucje audytowe wielokrotnie nie zgłosiły wszystkich problemów. System powinien być oparty na przepisach obowiązujących rozporządzeń.

84. Trybunał stwierdził ograniczone wykorzystanie możliwości, które zapewnia art. 73, a także opóźnienia w przyznawaniu PO statusu uprawniającego do stosowania modelu jednorazowej kontroli. Do końca 2012 r. status ten przyznano 61 z 434 programów operacyjnych w 12 z 27 państw członkowskich. Te PO odpowiadają za 15% łącznego budżetu w obszarze polityki spójności. Komisja mogła przyznać status uprawniający do stosowania modelu jednorazowej kontroli pierwszym PO dopiero od szóstego roku okresu programowania 2007–2013. Sytuacja ta (która jest podobna do sytuacji odnotowanej dla paktów zaufania obowiązujących w poprzednim okresie programowania) świadczy o trudnościach Komisji w skutecznym stosowaniu art. 73 zgodnie z rozporządzeniami.

85. Trybunał jest zdania, że 46 z 61 PO podlegających art. 73 spełniało minimalne wymagania co do stosowania modelu jednorazowej kontroli. Przypadki niespełniania tych wymogów odnoszą się głównie do PO realizowanych w ramach EFRR, w przypadku których częściej przyznawano status uprawniający do stosowania art. 73.

86. Trybunał stwierdził także, że podejście Komisji do monitorowania PO podlegających art. 73 (i odpowiedzialnych za nie instytucji audytowych) musi być dalej rozwijane i doprecyzowane. Jest to szczególnie ważne w świetle roli instytucji audytowych w zamykaniu PO wyznaczonym na 2017 r.

ZALECENIE 3

Komisja powinna stosować we wszystkich przypadkach solidne, spójne i przejrzyste kryteria, jeżeli chodzi o przyznawanie programom operacyjnym statusu uprawniającego do stosowania modelu jednorazowej kontroli. W szczególności przy przyznawaniu PO statusu uprawniającego do stosowania art. 73 powinny być spełnione następujące wymagania minimalne:

- strategia audytu i dokumenty dotyczące oceny zgodności muszą zostać zatwierdzone przez Komisję;

- mechanizmy kontroli wewnętrznej PO muszą funkcjonować skutecznie (w szczególności wieloletni poziom błędu resztowego nie może przekraczać progu istotności ustalonego przez Komisję na poziomie 2%);

- kontrole Trybunału nie powinny wykazywać istotnych uchybień w mechanizmach kontroli wewnętrznej PO oraz

- instytucja audytowa musi zostać uznana za skuteczną.

ZALECENIE 4

Komisja w ramach monitorowania PO podlegających art. 73 (i odpowiedzialnych za nie instytucji audytowych) powinna spełniać wymogi określone w międzynarodowych standardach kontroli, jeżeli chodzi o korzystanie z wyników prac innych kontrolerów. W szczególności Komisja powinna wprowadzić minimalny poziom kontroli i weryfikacji na poziomie krajowych instytucji audytowych, aby skutecznie realizować model jednorazowej kontroli.

CZY KOMISJA ZAPEWNIŁA SPÓJNE PODEJŚCIE KONTROLNE W OBSZARZE SPÓJNOŚCI ZA POMOCĄ WYTYCZNYCH I WSPARCIA DLA INSTYTUCJI AUDYTOWYCH?

87. Trybunał uważa, że Komisja poczyniła znaczące postępy od początku okresu programowania, jeżeli chodzi o zapewnianie wytycznych, co przekłada się na większą spójność podejścia i metodyki stosowanych przez instytucje audytowe. W szczególności w kwietniu 2013 r. wydano zmienione wytyczne dotyczące statystycznego doboru próby oraz obliczania poziomu błędu. Stanowią one istotny element modelu jednorazowej kontroli, który opiera się na krajowych opiniach wydawanych na podstawie wyników kontroli na reprezentatywnej próbie operacji. Trybunał odnotowuje, że wnioski legislacyjne Komisji dotyczące okresu programowania 2014–2020 dopuszczają możliwość prawodawstwa wtórnego w tym zakresie.

ZALECENIE 5

Komisja powinna podjąć odpowiednie działania, tak aby instytucje audytowe mogły opierać się na stabilnych i wiążących ramach metodycznych, dzięki którym wydatkowanie UE we wszystkich państwach członkowskich będzie sprawdzane na podstawie tych samych standardów, a rezultaty będą poprawnie uwzględniane w sprawozdawczości. Konieczne są dalsze usprawnienia, jeżeli chodzi o przedstawianie informacji w rocznych sprawozdaniach audytowych, zakres i szczegółowość kontroli przeprowadzanych w ramach audytów operacji oraz działania podejmowane w następstwie ustaleń z kontroli (w tym korekty finansowe realizowane przez władze państw członkowskich).

KOSZTY ROZWIĄZAŃ W ZAKRESIE AUDYTU WPROWADZONYCH W OKRESIE PROGRAMOWANIA 2007–2013

88. Na podstawie informacji przekazanych przez instytucje audytowe Trybunał szacuje, że roczne koszty kontroli odnoszące się do instytucji audytowych wynoszą między 110 a 130 mln euro. W całym okresie programowania 2007–2013 oznacza to 860 mln euro, co odpowiada około 0,2% łącznego budżetu (obejmującego środki UE oraz środki krajowe ze źródeł publicznych i prywatnych) wszystkich programów operacyjnych realizowanych w ramach EFRR/FS i EFS. Szacunek ten pokrywa się ogólnie z prognozami Komisji z 2011 r.

89. W okresie programowania 2014–2020 koszty kontroli mogą jeszcze wzrosnąć, gdyż instytucje audytowe będą zobowiązane do przeprowadzania dodatkowych zadań w zakresie audytu i kontroli. Jak wskazano w opinii Trybunału nr 2/2004, Parlament Europejski i Rada muszą rozważyć, czy tak znaczące koszty kontroli są odpowiednie w świetle uzyskiwanych rezultatów oraz jak podzielić te koszty między państwa członkowskie i UE.

ZALECENIE 6

Komisja powinna zaproponować rozwiązania dotyczące podziału między państwa członkowskie i Komisję kosztów kontroli w obszarze spójności na podstawie aktualnej oceny faktycznych kosztów ponoszonych przez państwa członkowskie.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Henri GRETHEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 4 grudnia 2013 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Art. 72 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 25).

[2] Art. 32 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1) (rozporządzenie finansowe).

[3] Art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

[4] 63 z tych 112 instytucji audytowych jest odpowiedzialnych za kontrolę PO realizowanych w ramach EFRR/FS, a także w ramach EFS w obrębie ich państwa członkowskiego lub regionu. Instytucje audytowe obejmujące swoim zakresem kilka funduszy są odpowiedzialne za 344 PO (w tym programy EWT), na które przypada 89% łącznego budżetu (obejmującego środki UE oraz środki krajowe ze źródeł publicznych i prywatnych). Dodatkowe instytucje audytowe ustanowiono na potrzeby Europejskiego Funduszu Rybackiego (EFR).

[5] Art. 10 i 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych (Dz.U. L 63 z 3.3.2001, s. 21).

[6] Art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161 z 26.6.1999, s. 1); art. 91 i 92 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

[7] Art. 99 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

[8] W latach 2010–2012 Komisja wymagała, by do populacji obejmujących co najmniej 800 pozycji stosować statystyczną metodę doboru próby (zob. wytyczne dotyczące uwzględniania błędów przedstawionych w rocznych sprawozdaniach audytowych, COCOF, 11-0041-01-EN, 7 grudnia 2011 r., s. 11). Od 2013 r. statystyczna metoda doboru próby musi być stosowana dla populacji zawierającej co najmniej 150 pozycji (zob. wytyczne dotyczące metod doboru próby dla instytucji audytowych, COCOF, 08/0021/03, 4 kwietnia 2013 r.). Reprezentatywne poziomy błędu można także uzyskać z wykorzystaniem pewnych niestatystycznych podejść do doboru próby.

[9] Szacowane poziomy błędu zawsze odnoszą się do wydatków poniesionych w poprzednim roku, natomiast poziomy błędu resztowego obejmują także korekty finansowe zrealizowane w roku, którego dotyczy odpowiednie roczne sprawozdanie z działalności.

[10] Komisja Europejska, Inter-service agreement on audit cooperation between DGs MARE, REGIO and EMPL for the programming period 2007–2013 (Porozumienie dotyczące współpracy w obszarze audytu między DG MARE, REGIO i EMPL na okres programowania 2007–2013), 26 maja 2011 r.

[11] Komisja (i krajowe instytucje audytowe) dokonują kwantyfikacji do celów nałożenia korekt finansowych niezbędnych w obliczu stwierdzonych nieprawidłowości. W szczególności dotyczy to przypadków niezgodności z dyrektywami UE i krajowymi przepisami dotyczącymi zamówień publicznych (zob. sprawozdanie roczne za 2012 r., odpowiedź Komisji na pkt 5.33 i załącznik 1.1, pkt 9–11).

[12] Poziomy błędu zgłaszane przez instytucje audytowe w ich rocznych sprawozdaniach audytowych za rok n odnoszą się do wydatków poświadczonych Komisji w roku n-1. Szacowane przez Trybunał poziomy błędu za rok n odnoszą się do wydatków w roku n.

[13] Opinia Trybunału nr 2/2004 dotycząca modelu "jednorazowej kontroli" (oraz wniosek w sprawie wspólnotowych ram kontroli wewnętrznej) (Dz.U. C 107 z 30.4.2004, s. 1).

[14] COM(2005) 252 final z dnia 15 czerwca 2005 r.

[15] COM(2006) 9 final z dnia 17 stycznia 2006 r., w szczególności działania 5, 7, 9 i 13–16.

[16] SEC(2004) 632/2 z dnia 18 maja 2004 r.

[17] Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the single audit principle (Plan działania w zakresie stosowania zasady jednorazowej kontroli i monitorowanie poprawności tego stosowania) (wersja ostateczna uzgodniona z Dyrekcją Generalną ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej), 13 października 2010 r.

[18] Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, Summary of the audit work carried out and the results under the enquiry planning memorandum – To obtain assurance on functioning of systems 2007-2013 through review of the work of audit authorities – Phase 1 and Phase 2 (Podsumowanie prac kontrolnych przeprowadzonych w ramach memorandum w sprawie planowanego postępowania wyjaśniającego oraz ich wyników – Uzyskiwanie pewności na temat funkcjonowania systemów w latach 2007–2013 na podstawie przeglądu prac instytucji audytowych – faza 1 i faza 2), 5 grudnia 2012 r., s. 40.

[19] Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the single audit principle (Plan działania w zakresie stosowania zasady jednorazowej kontroli i monitorowanie poprawności tego stosowania) (wersja ostateczna uzgodniona z Dyrekcją Generalną ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej), 13 października 2010 r.

[20] Dz.U. C 107 z 30.4.2004, s. 1.

[21] COM(2006) 9 final.

[22] W 2012 r. w przypadku 232 z 317 PO realizowanych w ramach EFRR/FS (73%) oraz 90 ze 117 PO realizowanych w ramach EFS (77%) nie zgłoszono zastrzeżeń.

[23] 171 PO w ramach EFRR/FS (54%) oraz 93 PO w ramach EFS (79%).

[24] Sprawozdanie roczne za 2010 r., rozdział 4, załącznik 4.3 (Dz.U. C 326 z 10.11.2011, s. 1); sprawozdanie roczne za 2011 r., rozdział 5, załącznik 5.2 (Dz.U. C 344 z 12.11.2012, s. 1) oraz sprawozdanie roczne za 2012 r., rozdział 5, załącznik 5.2 (Dz.U. C 331 z 14.11.2013, s. 1).

[25] Sprawozdanie roczne za 2010 r., rozdział 4, załącznik 4.2; sprawozdania roczne za 2011 i 2012 r., rozdział 5, załącznik 5.2.

[26] Sprawozdanie roczne za 2011 r., pkt 5.50; sprawozdanie roczne za 2012 r., pkt 5.52.

[27] Załącznik VI do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz.U. L 371 z 27.12.2006, s. 1).

[28] Sprawozdanie roczne za 2012 r., pkt 5.52 i 6.34.

[29] Sprawozdanie roczne za 2012 r., pkt 5.52 i 5.57.

[30] Roczne sprawozdanie z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej za 2010 r., s. 69.

[31] Te PO odpowiadały za 54% łącznego budżetu w 2011 r. i 73% w 2012 r.

[32] Art. 78 ust. 3 rozporządzenia finansowego.

[33] Motyw 65, art. 61 i 70 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

[34] Art. 20 rozporządzenia (WE) nr 1828/2006 oraz wytyczne dla instytucji certyfikujących dotyczące zgłaszania wycofanych kwot, odzyskanych kwot, kwot podlegających odzyskaniu i kwot uznanych za nieodzyskiwalne, mające zastosowanie do okresu programowania 2007–2013 oraz pozostałej części okresu programowania 2000–2006, COCOF, 10/0002/02/EN, 17 marca 2010 r.

[35] Art. 20 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1828/2006, załącznik XI: w rocznym oświadczeniu określa się rodzaj korekt finansowych (tj. wycofane i odzyskane kwoty, kwoty poddane procedurze odzyskiwania i kwoty nieodzyskiwalne), ale nie ich źródło.

[36] W 2012 r. Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej nie przedstawiła ujemnych wartości poziomów błędu resztowego, ale ustanowiła tę wartość na poziomie 0. Dane, o których mowa w niniejszym sprawozdaniu, odnoszą się do PO, w przypadku których poziom błędu resztowego obliczony na podstawie informacji uwzględnionych przez dyrekcję generalną wykazywał wartość ujemną.

[37] W tym cztery PO realizowane w ramach EFS, w przypadku których szacowany poziom błędu wynosił powyżej 5% i w przypadku których Komisja nie zgłosiła zastrzeżeń bez podania powodów (zob. sprawozdanie roczne za 2012 r., pkt 6.38).

[38] Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the single audit principle (Plan działania w zakresie stosowania zasady jednorazowej kontroli i monitorowanie poprawności tego stosowania) (wersja ostateczna uzgodniona z Dyrekcją Generalną ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej), 13 października 2010 r.

[39] Sprawozdanie roczne za 2009 r., rozdział 4, pkt 4.14 i 4.27 (Dz.U. C 303 z 9.11.2010, s. 1); sprawozdanie roczne za 2010 r., rozdział 4, pkt 4.42.

[40] Oba poziomy co do zasady nie powinny przekraczać 2% progu istotności ustalonego przez Komisję (zob. ramka 2). Wymóg ten jest jednak ważniejszy w przypadku poziomu błędu resztowego, który obejmuje szacowane poziomy błędu oraz wieloletnie korekty finansowe zrealizowane od rozpoczęcia okresu programowania (zob. pkt 35–40). Jeżeli poziom ten przekracza próg 2%, świadczy to o tym, że mechanizmy kontroli wewnętrznej nie są wystarczająco skuteczne pod względem wykrywania i korygowania nieprawidłowości.

[41] Poziom współfinansowania UE w przypadku tego PO przekroczył 40% łącznych wydatków publicznych. W rezultacie Komisja nie mogła zastosować art. 74 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 dotyczącego zasady proporcjonalności w zakresie kontroli, co także pozwoliłoby polegać na pracach instytucji audytowej w zakresie tego PO (zob. załącznik IV).

[42] Próba PO dobrana przez Trybunał na potrzeby kontroli w ramach wydawanego co roku poświadczenia wiarygodności od 2009 r. obejmowała 16 z 51 PO podlegających art. 73, realizowanych w ramach EFRR, i dwa z 10 PO podlegających art. 73, realizowanych w ramach EFS.

[43] Ogólnie do końca 2012 r. za kontrolę PO podlegających art. 73 odpowiadało 21 instytucji audytowych, z których pięć zostało skontrolowanych przez Trybunał w latach 2010–2012: Belgia (Walonia) – Cellule Audit de l’Inspection des finances pour les fonds européens (CAIF); Hiszpania – Intervención General de la Administración del Estado (IGAE); Malta – Internal Audit and Investigations Department (IAID); Polska – Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej; Portugalia – Inspeção-Geral de Finanças (IGF).

[44] Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the single audit principle (wersja ostateczna uzgodniona z Dyrekcją Generalną ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej), 13 października 2010 r.

[45] MSRF 600 "Badanie sprawozdań finansowych grupy (w tym praca biegłych rewidentów części grupy)", MSFR 315 "Rozpoznanie i ocena ryzyka istotnego zniekształcenia dzięki poznaniu jednostki i jej otoczenia" oraz MSRF 610 "Korzystanie z wyników pracy audytorów wewnętrznych" (http://www.ifac.org).

[46] W przypadku PO podlegających art. 73 Komisja nie zamierzała już prowadzić własnych kontroli w odniesieniu do instytucji zarządzających i certyfikujących. Natomiast Komisja polegała na audytach systemów przeprowadzanych przez instytucje audytowe. Podobnie Komisja nie przeprowadzała już własnych kontroli w odniesieniu do instytucji audytowych ani też kontroli na miejscu operacji.

[47] Komisja Europejska, Roadmap for the implementation and for the monitoring of the correct implementation of the ‘single audit’ principle – aktualizacja wersji z 13.10.2010 r., 26.09.2013 r.

[48] Zgodnie z planem działania w zakresie art. 73 Komisja może wymagać od instytucji audytowej przygotowania planu działania; przeprowadzić audyty systemów w celu sprawdzenia stopnia niezgodności systemów i audyty operacji w celu zmierzenia skutków uchybień; wstrzymać lub zawiesić płatności na rzecz PO lub też zastosować korekty finansowe.

[49] Art. 73 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

[50] Art. 62 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 oraz załącznik V do rozporządzenia (WE) nr 1828/2006.

[51] Wytyczne dotyczące wspólnej metodyki oceny systemów zarządzania i kontroli w państwach członkowskich (okres programowania 2007–2013), COCOF, 08/0019/01, 6 czerwca 2008 r.; wytyczne dotyczące strategii audytu (na mocy art. 62 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006), COCOF 07/0038/01, 6 sierpnia 2007 r.; wytyczne dotyczące oceny zgodności (na mocy art. 71 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006), COCOF 07/0039/01, 6 sierpnia 2007 r.

[52] Wytyczne dla instytucji audytowych dotyczące metod doboru próby, COCOF 08/0021/03, 4 kwietnia 2013 r.

[53] Wytyczne dotyczące rocznych sprawozdań audytowych i rocznych opinii, COCOF 09/0004/01; zob. także załącznik VI do rozporządzenia (WE) nr 1828/2006.

[54] Art. 73 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

[55] Grupa Homologues jest nieformalną grupą roboczą złożoną z przedstawicieli krajowych instytucji audytowych oraz dyrekcji audytu Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego oraz Dyrekcji Generalnej ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa.

[56] Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, Procedura udzielenia absolutorium za 2011 r. – odpowiedzi na kwestionariusz PE udzielone komisarzowi J. Hahnowi na posiedzeniu w dniu 18 grudnia 2012 r., pytanie 10, s. 8.

[57] SEC(2011) 1141 final z dnia 6 października 2011 r.: Ocena skutków wniosków legislacyjnych Komisji dotyczących okresu programowania 2014–2020 zawierała ocenę ogólnego kosztu kontroli w latach 2007–2013, dokonaną na podstawie badania przeprowadzonego w 2010 r. dotyczącego obciążenia administracyjnego i kosztów realizacji EFRR i FS.

[58] W 2011 r. Komitet Kontaktowy najwyższych organów kontroli UE przedstawił sprawozdanie na temat ogólnych kosztów kontroli w obszarze spójności oparte na równoległej kontroli 12 najwyższych organów kontroli. W sprawozdaniu tym przeanalizowano koszty administracyjne i koszty kontroli instytucji zarządzających, certyfikujących i audytowych za pierwsze lata bieżącego okresu programowania (2007–2009) na podstawie próby 34 PO realizowanych w ramach EFRR/FS i siedmiu PO realizowanych w ramach EFS (zob. http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/11370726.PDF).

[59] Komisja Europejska, Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiającego przepisy ogóln