[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 12.2.2009

KOM(2009) 70 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE OKRESOWE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji

SPRAWOZDANIE OKRESOWE KOMISJIDLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji

1. WPROWADZENIE

Kiedy Rumunia przystąpiła do Unii Europejskiej w dniu 1 stycznia 2007 r., utworzony został mechanizm współpracy i weryfikacji (zwany dalej „MWiW”)[1] , aby pomóc temu państwu w nadrobieniu pewnych braków w dziedzinach takich jak reforma systemu sądownictwa oraz walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną, a także aby monitorować postępy w tych dziedzinach za pomocą sprawozdań okresowych.

Niniejsze sprawozdanie jest sprawozdaniem okresowym, stanowiącym techniczną aktualizację w zakresie ważnych wydarzeń, jakie miały miejsce w Rumunii w ramach mechanizmu MWiW w ciągu ostatnich 6 miesięcy [2]. Sprawozdanie nie zawiera oceny osiągniętych postępów. Aktualizacja ogranicza się do środków już zrealizowanych oraz środków, które mają być ukończone wkrótce.

Komunikat przyjęty przez Komisję w dniu 23 lipca 2008 r. pozostaje punktem odniesienia do przeprowadzenia oceny poczynionych postępów względem wyznaczonych celów referencyjnych oraz do określenia pozostałych wyzwań. Komisja dokona kolejnej oceny latem 2009 r.

2. REFORMA SąDOWNICTWA I WALKA Z KORUPCJą: STAN AKTUALNY

Tempo postępów odnotowane w sprawozdaniu Komisji z lipca 2008 r. nie zostało utrzymane. Chociaż odnotowano pewne pozytywne sygnały w zakresie reformy sądownictwa, trudno wykazać konkretne wyniki. Rząd ukończył projekt poprawek do kodeksu cywilnego, projekt kodeksu karnego oraz projekty kodeksów postępowania karnego i cywilnego, lecz muszą one jeszcze zostać przyjęte. Intencje Najwyższej Rady Sądownictwa i Prokuratury (NRSiP), dotyczące przyjęcia większej odpowiedzialności za reformę sądownictwa, są obiecujące, lecz muszą przekładać się na czyny. Krajowa Rada ds. Etyki Zawodowej ustanowiła operacyjny rejestr spraw. Należy go utrzymać.

W większości innych obszarów nadal występują niedociągnięcia wskazane przez Komisję w lipcu. Chociaż Trybunał Konsytucyjny odrzucił niedawno poprawki do kodeksu postępowania karnego[3], które znacznie ograniczyłyby prawa prokuratury, sytuacja prawna pozostaje nierozwiązana i niejasna. Niektóre dochodzenia, dotyczące korupcji na wysokim szczeblu, są nadal blokowane przez rumuński Parlament. Ponadto znacznych usprawnień wciąż wymagają takie kwestie jak: dostęp do orzecznictwa i jego ujednolicenie, odpowiedzialności sędziów oraz niedociągnięcia związane z poziomem zatrudnienia i zarządzaniem w sądownictwie.

Władze rumuńskie powinny koniecznie przywrócić szybkie tempo reformy sądownictwa i walki z korupcją, aby odwrócić pewne wsteczne tendencje ostatnich miesięcy[4].

3. WNIOSKI - PERSPEKTYWY

Kolejna ocena postępów, którą Komisja przeprowadzi latem 2009 r., wykaże, w jakim zakresie Rumunii udało się rozwiązać kwestie niedociągnięć w zakresie reformy sądownictwa wskazane przez Komisję oraz osiągnąć przekonujące i wymierne wyniki w walce z korupcją.

Jest niezmiernie ważne, aby do tego czasu Rumunia osiągnęła znaczące i nieodwracalne postępy. Rumunia musi wykazać, że dysponuje niezależnie działającym, stabilnym wymiarem sprawiedliwości, który jest w stanie wykrywać i sankcjonować korupcję oraz utrzymać praworządność. Oznacza to w szczególności przyjęcie pozostałych ustaw niezbędnych do modernizacji systemu prawnego oraz wykazanie – poprzez sprawne rozpatrywanie spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu – że system prawny jest w stanie wprowadzać prawo w życie w sposób niezależny i skuteczny.

4. TECHNICZNA AKTUALIZACJA CELÓW REFERENCYJNYCH

4.1. Cel referencyjny nr 1: Zapewnienie większej przejrzystości i skuteczności postępowań sądowych, zwłaszcza poprzez poprawę możliwości i wiarygodności Naczelnej Rady Sądownictwa. Przekazywanie informacji o wpływie nowych kodeksów postępowania cywilnego i postępowania karnego oraz jego kontrola

Rumunia ukończyła projekt poprawek do kodeksu cywilnego, projekt kodeksu karnego oraz projekty kodeksów postępowania karnego i cywilnego. Nowy rząd postanowił wycofać te projekty z Parlamentu w styczniu 2009 r. Niezbędne jest osiągnięcie porozumienia politycznego w kwestii tych projektów. Należy jeszcze przeprowadzić ocenę wpływu tych kodeksów oraz odpowiedni proces konsultacji. Pomyślne wprowadzenie tych kodeksów będzie zależało od przydziału wystarczających środków finansowych oraz zatrudnienia i przesunięć personelu. W dniu 14 stycznia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny ogłosił, że kontrowersyjna ustawa, przyjęta w październiku 2008 r., zatwierdzająca rozporządzenie nadzwyczajne rządu nr 60/2006, które ograniczyłoby prawa prokuratury w dochodzeniach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, jest niezgodna z Konstytucją. Problemy dotyczące tego rozporządzenia zostaną w pełni rozwiązane, kiedy przyjęty zostanie nowy kodeks postępowania karnego.

Potencjał kadrowy systemu sądownictwa w Rumunii jest nadal słaby. Liczba wolnych etatów pozostaje niedopuszczalnie wysoka – 433 etaty prokuratorów i 344 etaty sędziów według stanu na 31 grudnia 2008 r.[5]. Dane statystyczne, przedstawione przez NRSiP, dotyczące okresu do dnia 10 grudnia 2008 r., wskazują, że około połowa wszystkich wakatów dotyczy stanowisk kierowniczych[6].

Strategia rozwoju kadr sądownictwa, przyjęta przez NRSiP w listopadzie 2008 r., nie zawiera propozycji odpowiednich środków nadzwyczajnych, takich jak tymczasowe przeniesienie personelu między różnymi szczeblami sądowymi oraz utworzenie lokalizacji rozwiązujących kwestie palących braków kadrowych[7]. Strategia nie uwzględnia jeszcze niezbędnej reorganizacji sądów i prokuratur. Znaczna liczba aktywnych sędziów, którzy mają obecnie prawo do przejścia na emeryturę w dowolnym momencie, jeszcze bardziej pogłębia niepewną sytuację kadrową oraz ogranicza możliwości reformy strukturalnej[8]. Ponadto wysoka liczba oddelegowań sędziów do różnych instytucji publicznych stwarza tymczasowe wakaty, których nie można wypełnić z ustanowionego w tym celu funduszu rezerwowego[9]. Utrzymując wysoką jakość rekrutacji i szkoleń, Rumunia musi pilnie rozwiązać problemy dotyczące potencjału kadrowego wymiaru sprawiedliwości.

Najwyższy Sąd Kasacyjny musi wprowadzić usprawnienia w zakresie swojej funkcji nadzoru nad orzecznictwem[10]. Brak jednolitego i jasnego orzecznictwa pozostaje poważnym problemem, jeśli chodzi o zapewnienie pewności prawnej i przejrzystości[11]. Rumunia powołała grupę roboczą, której zadaniem jest poprawa jednolitości orzecznictwa na poziomie sankcji w sprawach o korupcję. Pierwsze wyniki prac tej grupy roboczej spodziewane są w maju. Nie można jeszcze ocenić wpływu innych działań wspierających ujednolicanie orzecznictwa, takich jak okresowe posiedzenia na poziomie sądów apelacyjnych.

Jeśli chodzi o przejrzystość, władze skupiają się na publikacji orzeczeń na stronach internetowych sądów. W dniu 27 listopada 2008 r. Naczelna Rada Sądownictwa i Prokuratury (NRSiP) przyjęła decyzję, która zobowiązuje sądy do publikowania wszystkich właściwych orzeczeń prawnych w Internecie. Jednakże nie ustanowiono jeszcze kryteriów zapewniających ochronę danych osobowych i spójność w zakresie rodzaju orzeczeń publikowanych przez sądy. Nie wprowadzono jeszcze narzędzia informatycznego umożliwiającego szybką publikację wszystkich orzeczeń.

Spośród 53 stanowisk inspektorów sądowych, 44 zostały obsadzone do stycznia 2009 r. Nadal utrzymuje się przewaga inspektorów oddelegowanych z Bukaresztu, mimo przyjęcia przez NRSiP w dniu 27 listopada nowych zasad tymczasowego delegowania inspektorów. Ostatnie przypadki oddelegowań do Inspektoratu wskazują ponadto, że zasady te nie są jeszcze w pełni stosowane.

Inspektorat przeprowadził ogólne inspekcje wszystkich działań niektórych organów sądowych oraz inspekcje tematyczne różnych sądów i prokuratur. Przedstawił również Ministerstwu Sprawiedliwości nieznaną liczbę propozycji zmian legislacyjnych. Do chwili obecnej niektóre z tych inspekcji dyscyplinarnych[12] doprowadziły do nałożenia sankcji dyscyplinarnych przez NRSiP[13].

4.2. Cel referencyjny nr 2: Ustanowienie zgodnie z planem agencji ds. etyki, do której zadań należałyby: weryfikacja stanu majątkowego, niezgodności i potencjalnych konfliktów interesów oraz wydawanie wiążących decyzji, na podstawie których można wdrożyć sankcje o charakterze odstraszającym

Krajowa Rada ds. Etyki Zawodowej (KREZ) osiągnęła wstępny docelowy poziom zatrudnienia, przeprowadzając nabór 60 inspektorów. Jednakże w celu osiągnięcia przez KREZ pełnej zdolności operacyjnej niezbędne są dalsze inwestycje w logistykę, sprzęt, oprogramowanie do prowadzenia spraw oraz inwestycje kadrowe. Do początku grudnia KREZ przeprowadziła kontrole 1500 spraw oraz nałożyła 470 grzywien za nieprzestrzeganie terminów przekazania oświadczeń majątkowych i oświadczeń dotyczących konfliktu interesów. Równocześnie KREZ przekazała jedną sprawę do sądu, a 16 spraw do prokuratur w celu podjęcia dalszych działań. Dochodzenia objęły szereg osób, m.in. parlamentarzystów, ministrów, burmistrzów, sędziów, profesorów uniwersyteckich i urzędników policji.

Agencji udało się powstrzymać próbę wpłynięcia na jej decyzję w indywidualnej sprawie, podjętą przez członka nadzorującego ją organu, Krajowej Rady ds. Etyki Zawodowej.

KREZ będzie musiała wykazać, że jest w stanie rozszerzyć zakres swoich dochodzeń bez ingerencji z zewnątrz oraz przy pełnej współpracy z innymi organami państwa. Jest zbyt wcześnie na ocenę, czy wymiar sprawiedliwości będzie podejmować skutecznie dalsze działania w związku z jej dochodzeniami.

4.3. Cel referencyjny nr 3: Konsolidacja poczynionych już postępów, kontynuacja profesjonalnych i bezstronnych postępowań dochodzeniowo-śledczych w sprawach korupcji na wysokim szczeblu

Krajowa Dyrekcja Antykorupcyjna (KDA) cały czas wykazuje się stabilnymi i pozytywnymi wynikami w ściganiu spraw o korupcję na wysokim szczeblu[14].

Parlament musi lepiej radzić sobie ze sprawami dotyczącymi korupcji na wysokim szczeblu oraz zezwalać na badanie wszystkich stosownych spraw przez organy wymiaru sprawiedliwości. Chociaż zezwolono na kontynuację dochodzeń w dwóch sprawach od lipca 2008 r., dochodzenia zostały wstrzymane w dwóch innych sprawach i odroczone w trzech dalszych sprawach.

Nadal zgłaszane są przypadki ciągnących się postępowań, pobłażliwości sądów oraz niejednolitego orzecznictwa w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu.

Stabilność rumuńskiego systemu antykorupcyjnego ucierpiała z powodu kilku poważnych wydarzeń w drugiej połowie ubiegłego roku. Inicjatywa Parlamentu, dotycząca zmiany procedury nominacji prokuratorów wyższego szczebla, wydaje się w sposób otwarty kwestionować skuteczność tego systemu[15].

4.4. Cel referencyjny nr 4: podjęcie dalszych środków na rzecz przeciwdziałania korupcji i zwalczania jej, w szczególności w lokalnych organach władzy

Prokurator Generalny przyjął szereg środków zwiększających skuteczność lokalnych prokuratur w sprawach dotyczących korupcji. Środki te objęły analizę stosownych aktów oskarżenia wydanych między 2007 a 2008 r., podręcznik najlepszych praktyk dotyczących dochodzeń korupcyjnych oraz lokalne strategie zwalczania korupcji przygotowane przez wszystkie 41 prokuratury regionalne.

Odnotowano kilka inicjatyw społeczeństwa obywatelskiego, takich jak badanie etyki zawodowej kandydatów w wyborach krajowych, regionalne grupy inicjatyw antykorupcyjnych, zalecenia dotyczące kontroli etyki w sektorze ochrony zdrowia, monitorowanie uniwersytetów publicznych pod kątem rzetelności administracyjnej i akademickiej, zasad dobrego zarządzania i należytego zarządzania finansami. Ponadto przeprowadzono kilka projektów rządowych przeciwdziałających korupcji.

Generalna Dyrekcja Antykorupcyjna (GDA) w Ministerstwie Administracji i Spraw Wewnętrznych odnotowała w pierwszych jedenastu miesiącach wzrost liczby dochodzeń korupcyjnych w ministerstwie o ok. 14 % w stosunku do całego 2007 r.

Należy nasilić starania związane z osiąganiem postępów w ramach krajowej strategii antykorupcyjnej przyjętej latem ubiegłego roku. Rozszerzenie kompetencji śledczych GDA w zakresie spraw korupcyjnych w lokalnej administracji publicznej wydaje się być w rządzie kwestią sporną i jest krytykowane przez część wymiaru sprawiedliwości i społeczeństwa obywatelskiego.

W ramach rządu powołano centrum telefoniczne zgodnie z krajową strategią antykorupcyjną na lata 2008-2010. Nie zgłoszono dalszych planów dotyczących ustanowienia ogólnego numeru interwencyjnego, umożliwiającego zgłaszanie przypadków korupcji i gwarantującego podejmowanie dalszych działań w sposób niezależny i bezstronny.

[1] Decyzja Komisji 2006/928/WE z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną (Dz.U. L 354 z 14.12.2006, s. 56).

[2] Końcową datą dla niniejszego sprawozdania jest 15 stycznia 2009 r.

[3] Wprowadzone ustawą w sprawie zatwierdzenia rozporządzenia nadzwyczajnego nr 60/2006, a następnie poprawione przez Parlament.

[4] Pod koniec okresu odniesienia w Rumunii odbyły się wybory parlamentarne i utworzono rząd koalicyjny.

[5] Mimo iż liczba wakatów prokuratorów zmniejszyła się o 107 w przeciągu 2008 r., a liczba wakatów sędziów utrzymała się na prawie niezmienionym poziomie, tzn. zmniejszyła się o 3 w 2008 r., w drugim półroczu zeszłego roku tendencja ta była szczególnie negatywna, gdyż liczba wakatów wzrosła netto o 99 w przypadku sędziów (wzrost z 245 do 344) oraz o 16 w przypadku prokuratorów (wzrost z 417 do 433).

[6] W dniu 10 grudnia 2008 r. było 154 wakatów na stanowiskach kierowniczych w sądach przy łącznej liczbie 309 wakatów sędziowskich oraz 219 wakatów na stanowiskach kierowniczych dla prokuratorów przy łącznej liczbie 475 wakatów prokuratorskich.

[7] Prokurator Generalny zgłosił w grudniu, że liczba prokuratur, które nie są w stanie prawidłowo funkcjonować, wzrosła w ostatnich miesiącach z 22 do 49 . Dwie jednostki prokuratorskie nie mają prokuratorów.

[8] 662 sędziów i 360 prokuratorów spełniło wymogi prawne i kwalifikowało siędo przejścia na emeryturę w grudniu 2008 r. Dokładna liczba aktywnych sędziów posiadających decyzję o przyznaniu praw emerytalnych jest nieznana, lecz szacuje się ją na kilkaset.

[9] Liczba tymczasowych przeniesień (84 sędziów i 75 prokuratorów do dnia 16 grudnia 2008 r.) przekracza o ponad 60 % liczbę stanowisk w ramach funduszu rezerwowego.

[10] Europejski Trybunał Praw Człowieka w dwóch sprawach opublikowanych w 2008 r. stwierdził naruszenia praw człowieka wynikające z niespójnych orzeczeń Najwyższego Sądu Kasacyjnego, które były sprzeczne z zasadą pewności prawnej. Zob.: sprawy Beian przeciwko Rumunii nr 30658/05, Driha przeciwko Rumunii nr 29556/02.

[11] Na przykład nie opublikowano jeszcze uzasadnienia orzeczenia Najwyższego Sądu Kasacyjnego w głośnej sprawie apelacji w interesie prawa dotyczącej zwrotu własności (wydanego w czerwcu 2008 r.).

[12] Między 1 stycznia a 19 grudnia 2008 r. inspekcje sądowe przyjęły 5987 zawiadomień o wykroczeniach zawodowych sędziów oraz zweryfikowały 34 sprawy wszczęte z inicjatywy NRSiP. W konsekwencji wysłano 311 zawiadomień o możliwości podjęcia dalszych kroków dyscyplinarnych do komisji dyscyplinarnej ds. sędziów w NRSiP oraz 128 zawiadomień do komisji dyscyplinarnej ds. sędziów w NRSiP.

[13] Wspomniane sankcje dyscyplinarne zostały nałożone na 18 pracowników wymiaru sprawiedliwości (13 sędziów i 5 prokuratorów) i obejmowały 3 zwolnienia, 1 przeniesienie dyscyplinarne, a także 10 przypadków obniżenia wynagrodzenia oraz 4 ostrzeżenia.

[14] Od początku maja do końca listopada 2008 r. KDA przekazała do sądu 16 ważnych spraw, w których pozwanymi było m.in. 4 członków Parlamentu, były minister rolnictwa, dyrektorzy przedsiębiorstw państwowych, urzędnicy policji i prefekci. Od 30 listopada 2008 r. do 21 stycznia 2009 r. KDA wniosła akty oskarżenia m.in. przeciwko byłemu wicepremierowi, byłemu ministrowi pracy, trzem członkom Parlamentu oraz byłemu premierowi.

[15] Ta inicjatywa prawna została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją ze względów proceduralnych.