UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Niniejszy wniosek wprowadza zmiany w przepisach dotyczących unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) w odniesieniu do jego stosowania do lotnictwa, aby zapewnić, że:

(1)lotnictwo przyczyni się do realizacji celu redukcji emisji do 2030 r. zgodnie z Europejskim Zielonym Ładem;

(2)EU ETS zostanie odpowiednio zmieniony w odniesieniu do mechanizmu kompensacji i redukcji CO2 dla lotnictwa międzynarodowego ICAO;

(3)przydział uprawnień do emisji w odniesieniu do lotnictwa zostanie zmieniony w celu zwiększenia sprzedaży aukcyjnej.

Celem jest dokonanie przeglądu EU ETS w odniesieniu do emisji lotniczych w sposób racjonalny pod względem kosztów i spójny, zgodnie ze zwiększonym unijnym celem klimatycznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeby sprawiedliwej transformacji i konieczności udziału wszystkich sektorów w wysiłkach UE w dziedzinie klimatu.

Celem Europejskiego Zielonego Ładu , przyjętego przez Komisję w grudniu 2019 r., podobnie jak prawa o klimacie i Planu w zakresie celów klimatycznych, jest zwiększenie zobowiązań Unii w ramach porozumienia paryskiego, spójnie z jej celem osiągnięcia neutralności klimatycznej w całej gospodarce UE do 2050 r. UE zwiększyła swoje zobowiązanie do obniżenia emisyjności całej gospodarki do 2030 r. z co najmniej 40 % do co najmniej 55 % w porównaniu z poziomami z 1990 r., bez stosowania międzynarodowych jednostek emisji. Aby osiągnąć zwiększony cel w zakresie klimatu, wszystkie sektory, włączając lotnictwo, muszą odpowiednio przyczynić się do potrzebnych wysiłków na rzecz redukcji emisji krajowej.

Europejski Zielony Ład ma na celu przekształcenie UE w sprawiedliwsze i lepiej prosperujące społeczeństwo żyjące w nowoczesnej, zasobooszczędnej i konkurencyjnej gospodarce, która w 2050 r. osiągnie zerowy poziom emisji gazów cieplarnianych netto i w ramach której wzrost gospodarczy będzie oddzielony od wykorzystania zasobów naturalnych. Cel neutralności klimatycznej został zatwierdzony przez Radę Europejską i Parlament i określony w prawnie wiążący sposób w uzgodnionym na szczeblu politycznym europejskim prawie o klimacie. Celem Europejskiego Zielonego Ładu jest również ochrona, zachowanie i poprawa kapitału naturalnego UE oraz ochrona zdrowia i dobrostanu obywateli przed zagrożeniami i negatywnymi skutkami związanymi ze środowiskiem. Transformacja ta musi przebiegać zarazem w sprawiedliwy i sprzyjający włączeniu społecznemu sposób.

Oprócz zwiększenia ambicji UE na 2030 r., zakładającego doprowadzenie do redukcji emisji gazów cieplarnianych w całej UE i w całej gospodarce o co najmniej 55 % w porównaniu z 1990 r., w komunikacie w sprawie Planu w zakresie celów klimatycznych na 2030 r. podkreślono, że „zgodnie z międzynarodowym zobowiązaniem do podjęcia działań na skalę ogólnogospodarczą w ramach porozumienia paryskiego, UE powinna nadal regulować co najmniej wewnątrzunijne emisje lotnicze w ramach systemu EU ETS”. W konkluzjach z grudnia 2020 r. Rada Europejska „zwraca się do Komisji, by oceniła, w jaki sposób wszystkie sektory gospodarki mogą najlepiej przyczynić się do osiągnięcia celu na 2030 r., i by przedstawiła niezbędne wnioski wraz z dogłębną analizą skutków środowiskowych, gospodarczych i społecznych na szczeblu państw członkowskich” .

Emisje z lotnictwa stanowią 2–3 % światowych emisji CO2 i znacząco wzrosły od 1990 r. zarówno na poziomie UE jak i światowym. Na poziomie UE emisje CO2 z lotnictwa odpowiadały 3,7 % łącznych emisji z całej gospodarki lub 15,7 % emisji CO2 z transportu w 2018 r49. W 2018 r., UE była odpowiedzialna za 15 % światowych emisji CO2. Oprócz tego szacuje się, że oddziaływanie lotnictwa na klimat inne niż wynikające z emisji CO2 jest co najmniej tak poważne, jak samych emisji CO2 .

Niezależnie od niedawnego zmniejszenia ruchu w wyniku pandemii COVID-19, przewiduje się dalszy wzrost wpływu lotnictwa na klimat, ze względu na historyczny wzrost tego sektora, przewyższający średnią innych sektorów gospodarki. Przed pandemią COVID-19 Eurocontrol prognozował roczny wzrost emisji z europejskiego lotnictwa do 2040 r. na 53 % w porównaniu z rokiem 201753. Przed kryzysem wywołanym COVID-19 ICAO oszacowała, że do 2040 r. emisje z międzynarodowego lotnictwa mogą wzrosnąć nawet o 150 % w porównaniu z rokiem 202054.

W Europie głównym narzędziem służącym ograniczaniu emisji CO2 z lotnictwa jest EU ETS. W konsultacjach publicznych na temat zaktualizowanych zasad ETS 91 % respondentów zgodziło się, że lotnictwo powinno w większym stopniu przyczyniać się do działań w dziedzinie klimatu. 88 % respondentów uważa, że instrumenty rynkowe mogą skutecznie przeciwdziałać emisjom z lotnictwa, zgodnie z celami klimatycznymi. Między 2013 a 2020 r., szacowane ograniczenie netto emisji z lotnictwa za pośrednictwem EU ETS wyniosło 193,4 Mt CO2, przede wszystkim poprzez finansowanie redukcji emisji w innych sektorach39. Stanowi to wkład lotnictwa w realizację celu w zakresie klimatu na 2020 r. i wkład ten będzie kontynuowany w perspektywie 2030 r.

Zważywszy na obecne i przewidywane emisje z sektora lotnictwa oraz w kontekście ambitnych celów klimatycznych UE na 2030 r., wkład w neutralność klimatyczną należy znacznie zwiększyć, między innymi aby umożliwić niezbędny udział w osiągnięciu neutralności klimatycznej UE do 2050 r. Potrzebę tę podkreślono również w sprawozdaniu na temat lotnictwa europejskiego i środowiska w 2019 r.

Komisja przygotowała szereg ocen skutków w celu poparcia ewentualnych zmian w najważniejszych instrumentach ustawodawczych pakietu politycznego „Gotowi na 55”. W ocenie skutków przeglądu przepisów dotyczących lotnictwa w ramach EU ETS przeanalizowano różne warianty, dzięki którym przegląd mógłby skutecznie i efektywnie pomóc w osiągnięciu zaktualizowanego celu w ramach szerszego pakietu. W związku z tym przegląd przepisów lotniczych musi iść w parze z przeglądem EU ETS dla instalacji stacjonarnych i rozszerzeniem go na inne sektory. Elementy ETS, w odniesieniu do których wzajemne powiązania mają szczególne znaczenie, to przepisy dotyczące łącznej liczby uprawnień do emisji lotniczych i stosowania do nich współczynnika liniowego redukcji, jak również przepisy dotyczące rezerwy stabilności rynkowej. Decyzje dotyczące zakresu stosowania EU ETS i wdrażania CORSIA będą miały wpływ na poziom redukcji emisji w sektorze ETS oraz na zapotrzebowanie na uprawnienia unijne. Decyzje dotyczące udziału sprzedaży aukcyjnej uprawnień do emisji lotniczych będą miały wpływ na wysokość dochodów dostępnych na potrzeby przeciwdziałania zmianie klimatu, jak również na elementy dystrybucyjne.

Aby lotnictwo mogło przyczynić się do osiągnięcia celów porozumienia paryskiego, trzeba również podjąć szerzej zakrojone działania na globalną skalę. UE wspiera mechanizm CORSIA ICAO i współpracuje z innymi nad zachęcaniem do odpowiedniego udziału w nim i wdrażania go. Przegląd EU ETS dla lotnictwa powinien zagwarantować właściwe wdrożenie CORSIA za pośrednictwem EU ETS, przy czym wdrażanie CORSIA musi odbywać się z zagwarantowaniem równego traktowania przewoźników lotniczych. Jednocześnie wszelkie zmiany dyrektywy w sprawie EU ETS muszą być spójne z ambicją UE dotyczącą osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r., z unijnym zobowiązaniem do redukcji emisji gazów cieplarnianych w całej gospodarce do 2030 r., i z celem zachowania integralności środowiskowej i skuteczności działań Unii w dziedzinie klimatu.

Od 2012 r. dużą liczbę uprawnień przydzielono sektorowi lotnictwa bezpłatnie. W komunikacie na temat Europejskiego Zielonego Ładu70 zapowiedziano opracowanie wniosku w sprawie zmniejszenia nieodpłatnych przydziałów dla przewoźników lotniczych. Powtórzono to w komunikacie na temat ambitniejszego celu klimatycznego Europy do 2030 r. Jako że przydział bezpłatnych uprawnień stanowi odstępstwo od zasady „zanieczyszczający płaci”, metodą stosowaną domyślnie w ramach EU ETS jest sprzedaż aukcyjna. Analiza bazowa sugeruje oprócz tego niskie ryzyko ucieczki emisji i bardzo ograniczony wpływ na ceny dla konsumentów przy zwiększaniu sprzedaży aukcyjnej w odniesieniu do lotnictwa.

Najważniejsze zmiany prawne to: