zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1217/2009 w odniesieniu do przekształcenia sieci danych rachunkowych gospodarstw rolnych w sieć danych dotyczących zrównoważonego charakteru gospodarstw rolnych

Trwają prace nad zmianą dyrektywy 2009/128/WE (dyrektywa w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów). Wniosek Komisji ma na celu, między innymi, wprowadzenie elektronicznej rejestracji określonych informacji dotyczących zarówno stosowania pestycydów, jak i niechemicznych środków ochrony roślin przez użytkowników profesjonalnych (w tym rolników). W przyszłości, jeśli przepisy zostaną przyjęte, dane te będą mogły stanowić podstawę do ekstrapolacji danych FSDN dotyczących pestycydów. Akt w sprawie zarządzania danymi ( COM/2020/767 ) oraz proponowany akt w sprawie danych (obecnie w trakcie procesu legislacyjnego) mogą stworzyć możliwości, które można by potencjalnie wykorzystać ramach proponowanego aktu prawnego, w szczególności w odniesieniu do nowatorskich metod gromadzenia danych i nowych źródeł danych zgodnie z celem, jakim jest zmniejszenie kosztów ponoszonych przez rolników i państwa członkowskie.

Wymienione wyżej bazy danych utworzono w różnych celach i nie służą do gromadzenia dokładnie tych samych danych i informacji. Istnieje jednak możliwość powiązania tych (i innych) baz danych z danymi FSDN. W ZSZiK oraz w planowanej bazie danych monitorowania i oceny WPR, zawierającej dane na poziomie poszczególnych gospodarstw rolnych, wykorzystuje się powszechnie stosowany identyfikator beneficjenta WPR. Poszukuje się sposobu uwzględnienia w prawie wtórnym dotyczącym FSDN możliwości powiązania danych dotyczących gospodarstw rolnych z identyfikatorem beneficjenta WPR, aby umożliwić wymianę informacji między tymi bazami danych – w praktyce powiązanie to może okazać się trudne, ponieważ identyfikator beneficjenta nie zawsze odpowiada (pojedynczemu) gospodarstwu rolnemu. Dlatego planuje się wprowadzenie w ramach FSDN niepowtarzalnego numeru identyfikacyjnego gospodarstwa, który można by wprowadzić np. w systemie IFS i ułatwić powiązanie danych IFS i FSDN. Powiązanie baz danych wymagałoby pewnego dostosowania tych baz (dostosowania aktu prawnego, systemu bądź metod gromadzenia danych). W związku z tym nawet jeśli FSDN posiada możliwości w zakresie interoperacyjności, również pozostałe bazy danych i systemy muszą je posiadać.

1)Zintegrowane statystyki dotyczące gospodarstw rolnych (IFS), których celem jest zapewnienie porównywalnych danych na temat unijnych gospodarstw rolnych. Dane ze wszystkich gospodarstw rolnych są gromadzone co 10 lat (dane ze spisów powszechnych) oraz za pomocą pośrednich badań reprezentacyjnych co 3 lub 4 lata. Państwa członkowskie zbierają informacje z poszczególnych gospodarstw rolnych i przekazują dane do Eurostatu. Gromadzone informacje obejmują: użytkowanie gruntów, liczbę zwierząt gospodarskich, rozwój obszarów wiejskich, zarządzanie gospodarstwem i nakłady pracy w gospodarstwie (w tym wiek pracowników, ich płeć i pokrewieństwo z właścicielem gospodarstwa). Publicznie dostępne są wyniki zagregowane. Dostęp do danych dotyczących poszczególnych gospodarstw rolnych jest ograniczony. IFS stanowi podstawę do ekstrapolacji danych FADN.

FADN jest niepowtarzalnym źródłem danych mikroekonomicznych i rachunkowych przesyłanych co roku z ponad 80 000 gospodarstw rolnych w UE. Od 1965 r. umożliwia ocenę sytuacji ekonomicznej i finansowej gospodarstw rolnych. Komisja zapewnia zharmonizowane metody i wspólny kwestionariusz, natomiast państwa członkowskie gromadzą, weryfikują i przekazują dane. FSDN uzupełni to o wymiar środowiskowy i społeczny.

Akt podstawowy dotyczący sieci danych rachunkowych gospodarstw rolnych (FADN) (rozporządzenie Rady (WE) nr 1217/2009) należy zmienić zgodnie z komunikatem Komisji z dnia 20 maja 2020 r. zatytułowanym „Strategia »od pola do stołu« na rzecz sprawiedliwego, zdrowego i przyjaznego dla środowiska systemu żywnościowego” (F2F) i jej planem działania. Komisja ogłosiła zamiar przekształcenia sieci danych rachunkowych gospodarstw rolnych (FADN) w sieć danych na temat zrównoważoności gospodarstw rolnych (FSDN).

Podmioty zbierające dane podzieliły się swoimi obawami dotyczącymi niechęci rolników do współpracy w zbieraniu danych, problemów z włączaniem nowych gospodarstw oraz wycofywaniem się gospodarstw, które wcześniej współpracowały. W ramach inicjatywy dotyczącej FSDN Komisja proponuje i wspiera przekazywanie rolnikom informacji zwrotnych (np. w formie porad dostosowanych do ich potrzeb, podsumowań dotyczących wyników/poziomów odniesienia), a także zobowiązanie rolników do udzielania odpowiedzi podczas badań dotyczących FSDN, tak jak ma to miejsce w przypadku badań statystycznych.

Dostawcy danych i podmioty zbierające dane wyrazili obawy co do prywatności przekazywanych danych, a rolnicy zasygnalizowali możliwą niechęć do dzielenia się takimi informacjami. Z tego powodu we wniosku ustawodawczym Komisja wzmocniła przepisy o ochronie danych osobowych.

Najważniejsze programy UE, takie jak WPR, opierają się na porównywalnych, zharmonizowanych i wysokiej jakości danych na poziomie gospodarstw rolnych, dostępnych na poziomie europejskim. Najlepiej to zapewnić za pomocą rozporządzeń, które stosuje się w państwach członkowskich bezpośrednio i których nie trzeba wpierw transponować do prawa krajowego.

Zgodnie z zasadą proporcjonalności, zakres proponowanego rozporządzenia jest ograniczony do niezbędnego minimum i nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia jego celów.

Wniosek jest zgodny z zasadą proporcjonalności, ponieważ zapewni jakość i porównywalność gospodarczych, środowiskowych i społecznych danych FSDN na poziomie gospodarstw rolnych gromadzonych i opracowywanych z zastosowaniem zharmonizowanych metod we wszystkich państwach członkowskich. Dzięki temu sieć nie będzie również tracić na znaczeniu i będzie ją można dostosowywać do potrzeb związanych z WPR. Poza zapewnieniem interoperacyjności rozporządzenie sprawi, że gromadzenie i wykorzystywanie danych na poziomie gospodarstw rolnych stanie się bardziej racjonalne pod względem kosztów, przy jednoczesnym uwzględnieniu specyfiki systemów państw członkowskich.

Większość dostawców danych wyraziła opinię, że z ich punktu widzenia istotne byłoby otrzymanie rekompensaty finansowej za udział w gromadzeniu danych FSDN. Komisja proponuje w ramach inicjatywy, aby państwa członkowskie mogły przygotować różne zachęty dla rolników do udziału w sieci danych, w tym wkłady finansowe.

•Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej

W celu przygotowania wniosku w sprawie FSDN przeprowadzono konsultacje z członkami komitetu ds. FADN oraz z określonymi grupami roboczymi.

•Ocena skutków

Ze względu na wysoce techniczny charakter inicjatywy i ograniczone możliwości Komisji w zakresie decyzji politycznych uznano, że ocena skutków nie jest konieczna. W ocenie skutków dołączonej do wniosków ustawodawczych z 2018 r. dotyczących WPR po 2020 r. wskazano potrzebę dostosowania i rozszerzenia zakresu istniejących źródeł danych, aby lepiej odpowiadały nowej strategii politycznej, a także potrzebę poprawy jakości danych, w szczególności w odniesieniu do wskaźników związanych z kwestiami rolno-środowiskowymi, różnorodnością biologiczną i klimatem. W ocenie skutków zasugerowano również rozszerzenie zakresu FADN, aby zapewnić gospodarstwom zorientowanym na rynek jak najlepszą reprezentację. Wskazano ponadto, że konieczna może być modyfikacja zmiennych uwzględnianych w sprawozdaniu z gospodarstwa rolnego (również z uwzględnieniem zaleceń projektu FLINT) oraz zmiana sposobu organizacji udziału beneficjentów WPR w gromadzeniu danych FADN.

•Sprawność regulacyjna i uproszczenie

Za główny element przekształcenia FADN w FSDN uznano, poza zrównoważonością, uproszczenie i zmniejszenie obciążeń. Celem było określenie obszarów, w których można uprościć metody gromadzenia danych i odpowiednio obniżyć koszty.

Po pierwsze, należy zrozumieć, że metody gromadzenia danych znacznie różnią się w poszczególnych państwach członkowskich, ponieważ mogą one wybrać najbardziej odpowiednią dla siebie metodę gromadzenia danych FADN na poziomie gospodarstw rolnych. Ponadto nie istnieje szczegółowy przegląd metod gromadzenia danych w poszczególnych państw członkowskich wraz ze szczegółowym zestawieniem kosztów i obciążeń. W związku z tym w procesie upraszczania i zmniejszania obciążeń uwzględniono najnowsze badania i projekty (ich przegląd przedstawiono poniżej), a także odpowiednie wyniki konsultacji. Na ich podstawie zaproponowano poniżej szereg sposobów uproszczenia i zmniejszenia obciążeń. Jednak ostatecznie to państwa członkowskie będą musiały wybrać najbardziej odpowiedni sposób lub sposoby, wraz z metodami zbierania danych FSDN w celu gromadzenia dodatkowych zmiennych środowiskowych i społecznych.

1. W 2015 r. opublikowano badanie „Koszty i dobre praktyki w zakresie gromadzenia danych FADN”. Głównym celem tego badania było zbadanie metod i kosztów gromadzenia danych FADN w państwach członkowskich, uwzględniając użycie danych na korzyść uczestniczących rolników, jak również na potrzeby lepszego kształtowania polityki. Wyniki tego badania potwierdzają, że nie ma jednolitej metody zbierania danych FADN; państwa członkowskie stosują własne sposoby gromadzenia danych. W rezultacie koszty gromadzenia danych FADN są bardzo zróżnicowane w poszczególnych państwach członkowskich. W badaniu wskazano trzy główne powody różnic w kosztach:

1) skala i wielkość próby FADN (np. Malta zbiera dane z 536 gospodarstw rolnych, a Polska z 12 100);

2) stosowanie przy gromadzeniu danych FADN różnych metod (np. gromadzenie danych bezpośrednio przez agencję łącznikową ds. FADN lub zlecenie tego prywatnym biurom rachunkowym) oraz

3) czynniki zewnętrzne, takie jak różne poziomy płac w poszczególnych państwach członkowskich i różne średnie wielkości gospodarstw w zakresie uwzględnianym w FADN.

Wyższe koszty wynikające z wyższego poziomu płac i wielkości gospodarstw można zrównoważyć, przynajmniej do pewnego stopnia, poprzez dobór odpowiedniej metodyki gromadzenia danych. Najbardziej efektywną formą gromadzeniem danych pod względem kosztów publicznych jest zbieranie danych z istniejących rachunków (które sporządzono ze środków prywatnych). Jednocześnie metoda ta wydaje się najmniej elastyczna. W sytuacji, gdy dane środowiskowe i społeczne nie są dostępne w ramach istniejących rachunków, metoda gromadzenia danych na potrzeby FSDN może wymagać dostosowania lub zmian. W badaniu wskazano również, że dodanie lub usunięcie dodatkowej zmiennej nie ma wielkiego wpływu na stosunek łącznych kosztów gromadzenia danych do kosztów związanych z jedną zmienną. Po utworzeniu ram systemowych na roczne koszty będą się składać głównie koszty stałe (związane z przygotowaniem i prowadzeniem badania, co obejmuje zasoby ludzkie, szkolenia, system informatyczny), a jednostkowe koszty zmienne (np. aktualizacja instrukcji, dodanie określonego kodu) są niewielkie.

2. W ramach projektu badawczego FLINT określono wskaźniki na poziomie gospodarstw rolnych, które przyczynią się do ulepszenia oceny polityki w zakresie (m.in.) zasad wzajemnej zgodności, zrównoważoności i innowacji w WPR. W kilku krajach europejskich w ramach sieci pilotażowej powiązano gromadzenie danych dotyczących tych wskaźników z siecią FADN. Wyniki tego projektu: 1) potwierdzają, że system oparty na FADN jest skutecznym i odpowiednim narzędziem do gromadzenia dodatkowych danych środowiskowych i społecznych na poziomie gospodarstw rolnych; 2) są źródłem solidnych dowodów naukowych i zawierają wykazy możliwych nowych zmiennych, przykłady metod gromadzenia danych na potrzeby tych nowych zmiennych oraz wskazują wąskie gardła utrudniające wdrażanie, jak również korzyści analityczne.

3. Badanie dotyczące kosztów rozszerzenia sieci FADN na FSDN stanowi aktualizację dwóch wcześniej opisanych badań. Przedstawiono w nim dodatkową analizę kosztów włączenia „danych FLINT” do obecnego zbioru danych FADN. Szacuje się, że średni koszt gromadzenia danych FADN w UE wynosi 750 EUR na sprawozdanie z gospodarstwa rolnego, podczas gdy koszty rozszerzenia na FSDN (poprzez włączenie wszystkich danych FLINT) zwiększyłyby koszty do 1 040 EUR na sprawozdanie z gospodarstwa rolnego, tj. wzrost o około 40 %. Badanie to potwierdziło wyniki badania z 2015 r. wskazujące na duże różnice między krajami w zakresie obecnych kosztów gromadzenia danych FADN, jak również spodziewanych dodatkowych kosztów związanych z przekształceniem w FSDN. Badanie potwierdziło również, że niektóre państwa członkowskie gromadzą już dane zawiązane z określonymi zmiennymi dotyczącymi zrównoważoności przewidzianymi w odniesieniu do FSDN, podczas gdy inne państwa tego nie robią, a zatem mogą być narażone na wyższe koszty początkowe. Całkowite wydatki poszczególnych państw członkowskich na gromadzenie danych nie są więc bezpośrednio porównywalne. Ostatecznie zakres szacowanych zmian w kosztach jest szeroki – od krajów takich jak Irlandia (+10 %) i Niderlandy (+11 %) do Francji (+124 %) i Malty (+225 %). Należy jednak dodać, że to oszacowanie kosztów obejmuje włączenie wszystkich 70 zmiennych określonych w projekcie FLINT, podczas gdy proponowane przekształcenie w FSDN nie ma na celu włączenia aż 70 zmiennych, a proces włączania będzie rozłożony w czasie. Po pierwsze, rozszerzenie do FSDN będzie stopniowe. Po drugie, zgodnie ze wstępnymi szacunkami, rozszerzenie obejmie 5–25 nowych zmiennych, co zostanie dokładniej ocenione w ramach trwającej analizy projektu pilotażowego opisanego w punkcie 4 poniżej, a także z uwzględnieniem stopniowych zmian ram prawnych po wprowadzeniu strategii „Od pola do stołu” i strategii na rzecz bioróżnorodności. Ponadto w opracowaniu nie uwzględniono korzyści wynikających z uproszczenia, a także z wzajemnych powiązań i wymiany danych z innymi bazami danych. W rezultacie koszty rozszerzenia FSDN można oszacować jako znacznie niższe niż we wspomnianym opracowaniu.

4. Trwający obecnie projekt pilotażowy zakłada przeprowadzenie analizy na temat zmiennych dotyczących zrównoważoności oraz źródeł danych dotyczących tych zmiennych w przypadku każdego państwa członkowskiego oraz uzyskanie szczegółowych informacji na ten temat. Jak wskazano powyżej, metody gromadzenia danych zależą od decyzji danego państwa członkowskiego. Wspomniany projekt pilotażowy posłuży zatem do dokonania oceny metod zbierania danych dotyczących zrównoważoności w poszczególnych państwach członkowskich i pokaże, w jaki sposób są one (lub mogą być) powiązane z systemem gromadzenia danych FADN. Wyniki posłużą do opisania sytuacji w poszczególnych państwach członkowskich i pozwolą stosunkowo dobrze oszacować obciążenie administracyjne i koszty związane z gromadzeniem danych. Rezultaty te zostaną bezpośrednio wykorzystane w pracach nad prawem wtórnym dotyczącym FSDN.

Wniosek w sprawie FSDN ma na celu zmniejszenie kosztów i obciążeń administracyjnych dla rolników i państw członkowskich w perspektywie długoterminowej. Opierające się na ustaleniach i analizach, we wniosku uwzględniono następujące elementy:

1)Budowanie na solidnych podstawach. Zbieranie danych dotyczących zrównoważoności, zarówno w ramach FADN, jak i poza nim, będzie generować koszty. Wykorzystanie sprawdzonego systemu FADN i jego sieci jest bardziej racjonalnym pod względem kosztów wyborem, jeśli chodzi o gromadzenie dodatkowych danych środowiskowych i społecznych na poziomie gospodarstw rolnych na potrzeby oceny polityki UE, niż tworzenie nowej, odrębnej i dodatkowej bazy danych. Zgodnie z polityką UE gromadzenie gospodarczych danych FADN jest obowiązkowe. Koszty i obciążenia związane z utrzymywaniem i ulepszaniem FADN będą zatem nadal istnieć. Ponadto istnieje ryzyko, że znaczenie FADN poświęconego wyłącznie kwestiom gospodarczym spadnie.

2)Zmiany na przestrzeni czasu. Przekształcenie w FSDN wymaga czasu. Chociaż szacuje się, że 2025 r. będzie pierwszym rokiem gromadzenia nowych danych, początkowo liczba nowych zmiennych będzie ograniczona. Ze wstępnych szacunków wynika, że liczba nowych zmiennych będzie się mieścić w przedziale 5–25.

3)Interoperacyjność jest pomocna. FSDN będzie zachęcać do ponownego wykorzystywania danych już dostępnych w innych bazach danych i źródłach (np. powiązania z ZSZiK, innymi odpowiednimi bazami danych krajowych urzędów statystycznych). W dłuższej perspektywie pozwoli to obniżyć koszty gromadzenia danych ponoszone przez państwa członkowskie, a jednocześnie zmniejszy obciążenie rolników (tj. zbieranie danych dotyczących gospodarstw rolnych raz i wykorzystywanie ich wiele razy).