[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 21.12.2010

KOM(2010) 802 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie wykonania przez państwa członkowskie dyrektywy 2003/88/WE („dyrektywy w sprawie czasu pracy”)

{SEK(2010) 1611 wersja ostateczna}

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie wykonania przez państwa członkowskie dyrektywy 2003/88/WE („dyrektywy w sprawie czasu pracy”)

1. Wprowadzenie

Niniejsze sprawozdanie zawiera przegląd realizacji przez państwa członkowskie dyrektywy 2003/88/WE[1] (dyrektywy w sprawie czasu pracy) zgodnie z wymogiem jej art. 24. W sprawozdaniu przywołane zostają cele dyrektywy oraz najważniejsze przepisy, a także najważniejsze wyniki przeprowadzonej przez Komisję oceny realizacji przez państwa członkowskie, wspartej załączonym dokumentem roboczym służb Komisji, w którym wyniki oceny przedstawione są bardziej szczegółowo.

Celem niniejszego sprawozdania jest dostarczenie ogólnego obrazu, jak państwa członkowskie realizują dyrektywę, a także naświetlenie najważniejszych problemów. Nie jest nim natomiast przedstawienie wyczerpującej listy wszystkich krajowych środków realizacji[2].

2. Cel dyrektywy i wymagania

Dyrektywa została przyjęta przez Parlament Europejski i Radę na mocy art. 137 ust. 2 Traktatu WE (obecnie art. 153 ust. 2 TFUE).

Jej głównym celem jest ustalenie minimalnych wymagań w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w odniesieniu do organizacji czasu pracy. Wiele badań[3] wykazuje, że długi czas pracy oraz niewystarczający odpoczynek (w szczególności przez dłuższy okres) mogą mieć szkodliwe skutki (wyższy odsetek wypadków i błędów, wyższy stres i zmęczenie, krótkookresowe i długookresowe zagrożenia dla zdrowia).

Ponadto, Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że wymogi dyrektywy w sprawie maksymalnego czasu pracy, płatnego corocznego urlopu oraz minimalnych okresów odpoczynku „stanowią przepisy wspólnotowego prawa socjalnego szczególnej wagi, z których korzystać powinni wszyscy pracownicy”[4].

Podobnie art. 31 ust. 2 Karty praw podstawowych[5] stanowi, że:

„Każdy pracownik ma prawo do ograniczenia maksymalnego wymiaru czasu pracy, do okresów dobowego i tygodniowego odpoczynku oraz do corocznego płatnego urlopu.”

W dyrektywie ustanowiono wspólne minimalne wymogi dla pracowników we wszystkich państwa członkowskich, między innymi:

- limity czasu pracy (nie więcej niż średnio 48 godzin tygodniowo, wliczając nadgodziny),

- minimalne dobowe i tygodniowe okresy odpoczynku (co najmniej 11 nieprzerwanych godzin dziennego odpoczynku oraz 35 nieprzerwanych godzin tygodniowego odpoczynku),

- płatny coroczny urlop (co najmniej 4 tygodnie rocznie),

- dodatkowa ochrona dla pracowników pracujących w porze nocnej.

Dyrektywa zapewnia także elastyczność w organizacji czasu pracy. Minimalny okres odpoczynku może zostać przesunięty, w całości lub częściowo, w przypadku niektórych rodzajów działalności. Poszczególni pracownicy mogą zdecydować się na pracę przekraczającą 48-godzinny limit (możliwość tzw. „wyłączenia”). Umowy zbiorowe mogą stanowić podstawę elastyczności w organizacji czasu pracy, np. pozwalając, aby tygodniowy czas pracy został uśredniony w okresie do 12 miesięcy.

3. Analiza stosowania w państwach członkowskich

W 2008 r. Komisja uruchomiła pełną ocenę stosowania dyrektywy przez wszystkie państwa członkowskie, opartą na sprawozdaniach krajowych (obejmującą opinię partnerów społecznych na poziomie krajowych), sprawozdaniach partnerów społecznych na poziomie europejskim oraz informacjach dostępnych Komisji z innych źródeł, takich jak niezależne sprawozdania ekspertów. Najważniejsze ustalenia natury ogólnej podsumowane są poniżej w pkt 3.1 do 3.9. Punkty te są ściśle ze sobą powiązane, a wszelka ocena zgodności z dyrektywą musi to brać pod uwagę.

3.1. Limity czasu pracy

Na mocy dyrektywy w sprawie czasu pracy średni tygodniowy czas pracy (wliczając nadgodziny) nie może przekroczyć 48 godzin tygodniowo. Ogólnie limit ten został przeniesiony do prawa krajowego w zadowalający sposób; wiele państw członkowskich ustanowiło większą ochronę.

Jednak w Austrii , na mocy przepisów sektorowych, lekarze mogą być zobowiązani do pracy ponad 60 godzin tygodniowo bez swojej zgody. We Francji niejasne przepisy dotyczące czasu pracy lekarzy doprowadziły, jak się wydaje, do praktyki, gdzie regularny harmonogram dyżurów lekarzy w szpitalach publicznych może przekraczać 48-godzinny limit ustanowiony w dyrektywie. Na Węgrzech zezwala się na średni tygodniowy czas pracy w wysokości 60-72 godzin, co jest przedmiotem porozumienia zainteresowanych stron, dla stanowisk wymagających pozostawania w gotowości do pracy: nie jest jasne, czy umowy te wchodzą w zakres stosowania odstępstwa zezwalającego na wyłączenie. Ponadto w niektórych państwach członkowskich stosowanie przepisów dotyczących dyżurów, lekarzy stażystów lub pracowników sektora publicznego rodzi wątpliwości co do zgodności z limitami czasu pracy.

Zgodnie z dyrektywą przy obliczaniu limitów tygodniowego czasu pracy przepracowane godziny mogą zostać uśrednione w tzw. „okresie rozliczeniowym”. Pozwala to na dłuższą pracę w niektórych tygodniach, pod warunkiem że w innych tygodniach praca będzie odpowiednio krótsza. Zazwyczaj okres rozliczeniowy nie może przekraczać czterech miesięcy; może być jednak wydłużony na mocy prawa krajowego na okres nie dłuższy niż sześć miesięcy w przypadku niektórych rodzajów działalności, a także w drodze negocjacji zbiorowych na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy dla każdego rodzaju działalności.

Ogólnie przepisy dotyczące okresu rozliczeniowego są w państwach członkowskich stosowane w sposób zadowalający; w niektórych państwach dokonano niedawno znacznych zmian w celu poprawy zgodności z dyrektywą. Jednak wydaje się, że wiele państw członkowskich nadal ma problemy z pełną zgodnością z dyrektywą. Bułgaria i Niemcy zezwalają na sześciomiesięczny okres rozliczeniowy dla wszystkich rodzajów działalności. Niemcy, Węgry, Polska i Hiszpania zezwalają ponadto na 12-miesięczny okres rozliczeniowy bez umowy zbiorowej.

3.2. Dyżury

„Dyżur” odnosi się do okresu, kiedy od pracownika wymaga się pozostania w miejscu pracy, w gotowości do wykonywania obowiązków w razie potrzeby. Zgodnie z orzeczeniami Trybunału Sprawiedliwości[6], dyżur w miejscu pracy musi być w całości rozliczany jako czas pracy dla celów dyrektywy w sprawie czasu pracy.

Zasada ta ma zastosowanie do okresów, kiedy pracownik pracuje w odpowiedzi na wezwanie (okres „aktywny”), oraz do okresów, kiedy może odpoczywać, w oczekiwaniu na wezwanie (okres „nieaktywny”), pod warunkiem że pozostaje w miejscu pracy.

Analiza pokazuje, że w wielu państwach członkowskich dokonano znacznych zmian w prawodawstwie lub praktyce w celu dostosowania ich do wymogów decyzji Trybunału Sprawiedliwości: w szczególności w Republice Czeskiej, Francji, Niemczech, na Węgrzech, w Niderlandach, Polsce (w niektórych sektorach), na Słowacji oraz w Zjednoczonym Królestwie . W 11 państwach członkowskich zmiany te objęły wprowadzenie możliwości wyłączenia (zob. pkt 3.7).

Na tym etapie z dostępnych informacji wynika, że dyżur w miejscu pracy jest całkowicie traktowany jako czas pracy na mocy prawa krajowego w dziewięciu państwach członkowskich: na Cyprze, w Republice Czeskiej, Estonii, we Włoszech, na Łotwie, Litwie, Malcie, w Niderlandach oraz Zjednoczonym Królestwie .

Taka jest też ogólna sytuacja w Austrii i na Węgrzech, z niewielkimi wyjątkami w niektórych sektorach. Ponadto dyżur w miejscu pracy jest całkowicie traktowany jako czas pracy na mocy Kodeksu Pracy w Hiszpanii i na Słowacji , w odniesieniu do sektora prywatnego (ale nie dla całego sektora publicznego). Dyżur w miejscu pracy w szczególnym kontekście publicznego sektora opieki zdrowotnej jest obecnie całkowicie traktowany jako czas pracy we Francji, Polsce, na Słowacji i w Hiszpanii .

Wyraźnie widać, że w wielu państwach członkowskich, w których dyżur w miejscu pracy nadal nie jest w pełni traktowany jako czas pracy zgodnie z decyzjami Trybunału:

- nie ma prawnego wymogu ani zwyczaju traktowania „aktywnego” okresu dyżuru jako czasu pracy w Irlandii (ogólnie) ani w Grecji (dotyczy to lekarzy w publicznym sektorze opieki zdrowotnej);

- okres „nieaktywny” dyżuru w miejscu pracy zasadniczo nie jest w pełni liczony jako czas pracy na mocy obowiązującego prawa krajowego lub umów zbiorowych w Danii, Grecji i Irlandii ; jest tak również w przypadku Polski (za wyjątkiem niektórych sektorów)[7]; nie jest on również liczony jako czas pracy na mocy szczegółowych przepisów sektorowych w Grecji (lekarze publicznego sektora opieki zdrowotnej), na Słowenii (siły zbrojne, policja, więzienia, sędziowie, prokuratorzy) i w Hiszpanii (funkcjonariusze Guardia Civil);

- w Belgii, Finlandii i Szwecji prawo krajowe ogólnie traktuje „nieaktywny” okres dyżuru jako czas pracy, jednak zezwala na odstępstwa od tej zasady na mocy umów zbiorowych, które często nie są zgodne z decyzjami Trybunału; we Francji sektorowe umowy zbiorowe powszechnie stanowią o „równoważności” (co oznacza, że „nieaktywny” okres dyżuru w miejscu pracy liczy się tylko częściowo). Władze Francji wezwały partnerów społecznych do przeglądu ich umów, jednak nie jest jasne, czy są one w pełni zgodne;

- Zgodność w odniesieniu do dyżurów pozostaje niejasna w Bułgarii i Rumunii (ogólnie), na Słowenii (w odniesieniu do innych sektorów niż wyżej wymienione służby publiczne) oraz w Hiszpanii (służby publiczne, policja, straż pożarna).

3.3. Odpoczynek wyrównawczy

Podstawowe wymogi dyrektywy w sprawie czasu pracy odnośnie do minimalnych dobowych i tygodniowych okresów odpoczynku oraz przerwy na odpoczynek podczas dnia roboczego generalnie zostały transponowane w zadowalający sposób.

Główne trudności leżą natomiast w stosowaniu odstępstw, które pozwalają na odroczenie lub skrócenie minimalnego odpoczynku, ale tylko pod warunkiem, że pracownik otrzyma dodatkowy okres odpoczynku o równoważnej długości w innym czasie w zamian za niewykorzystany odpoczynek („równoważny okres odpoczynku wyrównawczego”). Przepisy nie dopuszczają możliwości niewykorzystania minimalnego odpoczynku w ogóle, oprócz wyjątkowych przypadków, gdy zapewnienie równoważnego okresu odpoczynku wyrównawczego jest obiektywnie niemożliwe, a pracownicy otrzymali odpowiednią alternatywną ochronę. Ponadto, zgodnie z orzeczeniem w sprawie Jaeger , odpoczynek wyrównawczy powinien być zapewniony jak najszybciej, w okresie bezpośrednio następującym po okresie, w którym przysługujący odpoczynek nie został wykorzystany.

W niektórych państwach członkowskich zastosowano odstępstwa w sposób wykraczający poza te zasady. Występują tu trzy główne problemy:

- Wykluczenie niektórych pracowników z prawa do okresów odpoczynku : problem ten występuje w określonych sektorach w Belgii (szkoły z internatem, siły obronne), Grecji (lekarze sektora publicznego) oraz na Węgrzech (pracownicy dorywczy, szkoły sektora publicznego, siły obronne). W szerszym kontekście pozostaje to problemem, jeśli chodzi o niektórych pracowników w Austrii (w tym pracowników instytucji opieki zdrowotnej i ośrodków opiekuńczych) oraz na Łotwie .

- Dopuszczanie odstępstw nie uwzględniających wymogu zapewnienia równoważnego okresu odpoczynku wyrównawczego: Belgia, Bułgaria, Estonia, Węgry i Łotwa dopuszczają takie odstępstwa w szeroko zdefiniowanym zakresie działalności i sektorów. Niemcy (tylko na mocy układu zbiorowego) i Rumunia dopuszczają je odpowiednio w przypadku dyżurów i usług opieki zdrowotnej. Portugalia zezwala na takie odstępstwa w przypadku sektora publicznego.

- Opóźnienia w zapewnieniu odpoczynku wyrównawczego, niezgodne z orzeczeniem w sprawie Jaeger : wygląda na to, że w dziewięciu państwach członkowskich brakuje ogólnie obowiązującej prawnie normy o terminie odbycia odpoczynku wyrównawczego. Są to: Austria (w zakresie odpoczynku tygodniowego), Cypr, Dania, Francja, Grecja, Irlandia, Włochy, Luksemburg i Malta. W Belgii, Niemczech i na Łotwie brakuje obowiązującej prawnie normy dla istotnych sektorów lub sytuacji.W Austrii (w zakresie odpoczynku dobowego), Belgii (w sektorze publicznym), Danii (na mocy niektórych układów zbiorowych), Finlandii, na Węgrzech, w Polsce (w niektórych sektorach), Portugalii (w sektorze publicznym), na Słowacji, Słowenii i w Hiszpanii odpoczynek wyrównawczy należy zapewnić w określonym czasie, ale moment ten może być odroczony na odleglejszy termin, niż wynikałoby to z orzeczenia w sprawie Jaeger .

3.4. Lekarze stażyści

Lekarze stażyści zostali objęci dyrektywą w sprawie czasu pracy na podstawie dyrektywy zmieniającej z 2000 r.[8]. Pozwoliła ona na stopniowe wprowadzenie, do 31 lipca 2009 r., ograniczenia średniego tygodniowego czasu pracy do 48 godzin.

Zmiana ta ewidentnie doprowadziła do znacznej poprawy ochrony zdrowia i bezpieczeństwa w wielu państwach członkowskich, w których wcześniej nie stosowano żadnych minimalnych okresów odpoczynku ani limitów czasu pracy w odniesieniu do lekarzy stażystów. Niemniej jednak, obraz sytuacji nie jest jeszcze zadowalający.

Grecja zawiesiła transpozycję przepisów dla tej grupy: w rezultacie od lekarzy stażystów nadal można wymagać, aby rezygnowali minimalnych okresów odpoczynku i pracowali przez nadmiernie długi czas (średnio 66-80 godzin na tydzień). Irlandia nie stosuje swojego transponującego prawodawstwa, tak więc znaczna liczba lekarzy stażystów nadal pracuje średnio ponad 60 godzin na tydzień, a niektórzy pracują nawet więcej niż 90 godzin w ciągu tygodnia, bez prawa do minimalnego dobowego odpoczynku. Belgia dotychczas nie transponowała dyrektywy w sprawie czasu pracy odnośnie do lekarzy stażystów, którzy pracują tam średnio do 79 godzin na tydzień, ale obecnie wprowadza odpowiednie przepisy w tym zakresie[9]. We Francji, jak się wydaje, przepisy krajowe dotyczące lekarzy stażystów nadal nie przewidują żadnego skutecznego górnego limitu czasu pracy tych lekarzy.

3.5. Pracownicy sektora publicznego

Dyrektywa ma zastosowanie do sektora publicznego. Istnieją ograniczone wyjątki w przypadku niektórych rodzajów służb publicznych, takich jak siły zbrojne, policja i niektóre rodzaje działalności służb ochrony ludności. Jednakże Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że odstępstwo to musi być ograniczone do przypadków wyjątkowych, takich jak klęski żywiołowe lub katastrofy techniczne, ataki lub ciężkie wypadki, i że normalna działalność takich pracowników jest objęta dyrektywą w sprawie czasu pracy[10].

Generalnie państwa członkowskie transponowały dyrektywę w sprawie czasu pracy odnośnie do sektora publicznego. Jednakże w szeregu państw transpozycja nie objęła niektórych grup pracowników.

Dyrektywa ta nie została transponowana na Cyprze , w Irlandii i we Włoszech odnośnie do sił zbrojnych i policji. W Hiszpanii nie została ona transponowana odnośnie do policji (Guardia Civil) i, jak się zdaje, odnośnie do większości pozostałych pracowników sektora publicznego, w tym służb ochrony ludności. We Włoszech nie została ona także transponowana w przypadku służb ratowniczych; a odstępstwa dotyczące lekarzy publicznego sektora opieki zdrowotnej, pracowników służby sądowej i więziennej, a także wyłączenia pracowników bibliotek, muzeów i państwowych stanowisk archeologicznych, wydają się wykraczać poza to, co dopuszcza dyrektywa. W Grecji dyrektywa nie została transponowana odnośnie do lekarzy pracujących w sektorze publicznym.

3.6. Pracownicy z więcej niż jedną umową o pracę

Dyrektywa w sprawie czasu pracy nie określa wyraźnie, jak należałoby stosować limity czasu pracy w przypadku pracownika, który pozostaje w więcej niż jednym stosunku pracy jednocześnie. Czy limity powinny być przestrzegane „w przeliczeniu na pracownika” (sumując godziny przepracowane dla wszystkich pracodawców), czy „w przeliczeniu na umowę” (stosując limity do każdego stosunku pracy oddzielnie)?

Praktyka w państwach członkowskich znacznie się różni w tym zakresie. Czternaście państw członkowskich stosuje dyrektywę w przeliczeniu na pracownika. Jednakże jedenaście państw członkowskich stosuje ją w przeliczeniu na umowę. Państwa te to: Republika Czeska, Dania, Węgry[11], Łotwa, Malta, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Hiszpania i Szwecja . Belgia i Finlandia przyjęły stanowisko pośrednie.

Komisja już oświadczyła, że w miarę możliwości dyrektywa powinna być stosowana w przeliczeniu na pracownika[12]. Biorąc pod uwagę cel ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników, państwa członkowskie powinny uruchomić odpowiednie mechanizmy monitoringu i egzekwowania przepisów, szczególnie w przypadku równoległych umów o pracę u tego samego pracodawcy.

3.7. Możliwość wyłączenia

Stosowanie wyłączenia zmieniło się znacznie w ostatnich latach. W 2000 r. jedynym państwem członkowskich korzystającym z możliwości wyłączenia było Zjednoczone Królestwo. Obecnie postępuje tak szesnaście państw, w tym jedno ustanawia właśnie prawo przewidujące taką możliwość.

Jedenaście państw członkowskich twierdzi, że nie zezwoliło na korzystanie z wyłączenia w swoim prawodawstwie transponującym; są to: Austria, Dania, Finlandia, Grecja, Irlandia, Włochy, Litwa, Luksemburg, Portugalia, Rumunia i Szwecja .

Należy zauważyć, że korzystanie z wyłączenia przyjmuje różne formy. Pięć państw członkowskich ( Bułgaria, Cypr, Estonia, Malta i Zjednoczone Królestwo ) zezwala na jego stosowanie niezależnie od sektora. Jedenaście państw ( Belgia, Republika Czeska, Francja[13], Niemcy, Węgry, Łotwa, Niderlandy, Polska, Słowacja, Słowenia i Hiszpania ) przewiduje stosowanie wyłączenia (lub właśnie je wprowadza) ograniczone do konkretnych sektorów lub zawodów wymagających pracy na dyżurach.

Różnią się także znacznie warunki ochronne związane z wyłączeniem. Na przykład, niektóre państwa członkowskie określają limity średniego tygodniowego czasu pracy pracowników objętych wyłączeniem (od 51 godzin w Hiszpanii do 72 godzin (obejmujących dyżury) na Węgrzech ), podczas gdy siedem państw członkowskich nie przewiduje wyraźnych limitów dla tych pracowników. Dwa państwa członkowskie ( Niemcy i Niderlandy ) wymagają układów zbiorowych, a także zgody poszczególnych pracowników, których ma dotyczyć wyłączenie. Tylko trzy państwa członkowskie ( Niemcy, Łotwa i Malta ) przewidują wyraźny obowiązek pracodawcy w zakresie rejestracji godzin pracy pracowników objętych wyłączeniem, a tylko dwa ( Republika Czeska i Słowacja ) przewidują obowiązek pracodawcy w zakresie informowania inspekcji pracy w przypadku stosowania wyłączenia. Dodatkowo Niemcy wymagają szczególnych środków dotyczących zdrowia i bezpieczeństwa, a Niderlandy wymagają od partnerów społecznych, aby najpierw rozważyli, czy nie można uniknąć wyłączenia dzięki innej organizacji pracy.

Możliwość wyłączenia została ostatnio wprowadzona w wielu państwach członkowskich. Komisja nie jest jednak w stanie w pełni ocenić zastosowania wyłączenia w praktyce, gdyż sprawozdania państw członkowskich nie zawierają dokładnych informacji, ile godzin rzeczywiście przepracowali pracownicy objęci wyłączeniem i w jakim okresie. Większość państw członkowskich raczej nie przewiduje monitoringu ani rejestracji czasu pracy pracowników objętych wyłączeniem. Sytuacja ta pozbawia decydentów, państwa członkowskie, które są przede wszystkim odpowiedzialne za egzekwowanie prawa UE, i Komisję jako strażnika Traktatów podstawowych informacji potrzebnych do zbadania, jak dalece pracownicy objęci wyłączeniem (jak również współpracownicy lub klienci) mogą być narażeni na zagrożenia związane ze znacznie wydłużonym czasem pracy.

W niektórych państwach członkowskich istnieje także powód do obaw, że cele dyrektywy w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa mogą nie być przestrzegane, a wymogi dotyczące uprzedniej dobrowolnej zgody pracownika na wyłączenie mogą nie być właściwie stosowane.

3.8. Coroczny urlop

Generalnie wydaje się, że prawo do corocznego urlopu wypoczynkowego określone w art. 7 zostało transponowane w sposób zadowalający. Główne problemy dotyczą opóźnień i wyczerpania prawa do corocznego urlopu wypoczynkowego.

W niektórych państwach członkowskich pracownik – zgodnie z prawem krajowym – może czekać nawet jeden rok na możliwość rzeczywistego wykorzystania płatnego corocznego urlopu. Także w niektórych państwach członkowskich prawo do płatnego corocznego urlopu, przyznane dyrektywą w sprawie czasu pracy, traci się na koniec roku, w którym przysługuje urlop, lub po upływie okresu rozliczeniowego, nawet jeśli pracownik nie miał możliwości wzięcia urlopu z przyczyn od niego niezależnych, np. z powodu choroby. Jest to niezgodne z dyrektywą[14].

3.9. Praca w porze nocnej

Ponieważ organizm ludzki jest w nocy bardziej wrażliwy na zmiany w otoczeniu i na niektóre bardziej uciążliwe rodzaje pracy, długie okresy pracy w porze nocnej mogą stanowić dodatkowe zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa pracownika. Dyrektywa w sprawie czasu pracy zawiera zatem normy przewidujące większą ochronę dla pracowników pracujących w porze nocnej: nie więcej niż średnio 8 godzin na dobę i nie więcej niż 8 godzin pracy w porze nocnej podczas dowolnej doby w przypadku zawodów, które są szczególnie niebezpieczne lub stresujące. Możliwe są odstępstwa, w drodze prawodawstwa lub układu zbiorowego, pod warunkiem że pracownik pracujący w porze nocnej otrzyma równoważny okres odpoczynku wyrównawczego.

Ogółem, przepisy dotyczące pracy w porze nocnej zostały transponowane w zadowalający sposób. Główne braki w transpozycji, jakie odnotowano w ostatnim sprawozdaniu z wykonania dyrektywy w sprawie czasu pracy, zostały naprawione. Jednakże wygląda na to, że na Węgrzech limity w zakresie pracy w porze nocnej nie zostały transponowane. Specjalny limit czasu pracy w szczególnie niebezpiecznych i stresujących warunkach pracy w porze nocnej nie został transponowany w pełni w Estonii , a we Włoszech – wcale, natomiast w Hiszpanii limit ten może być przekraczany. Ponadto w Estonii , na Łotwie , w Rumunii, Irlandii i we Włoszech praca taka nie została wyraźnie zdefiniowana, co może spowodować, że żaden limit nie będzie skuteczny.

4. Ocena dokonana przez państwa członkowskie i partnerów społecznych

Szesnaście państw członkowskich w swoich sprawozdaniach z wykonania dyrektywy stwierdziło, że transpozycja dyrektywy miała ogólny pozytywny wpływ poprzez zapewnienie wyższego poziomu ochrony pracowników, uproszczenie prawa krajowego i uczynienie go bardziej skutecznym, czy też poprzez rozszerzenie ochrony prawnej na grupy wcześniej wyłączone.

Niemniej jednak jedenaście państw członkowskich stwierdziło, że dorobek prawny w zakresie dyżurów i natychmiastowego odpoczynku wyrównawczego ma, lub mógłby mieć, poważny negatywny wpływ, powodując praktyczne trudności w organizacji czasu pracy, szczególnie w przypadku usług całodobowych, takich jak opieka zdrowotna albo straż pożarna. Czternaście państw członkowskich za pilny priorytet uznało zmianę dyrektywy w zakresie dyżurów, bardziej elastycznych okresów rozliczeniowych, czy terminu odbycia dobowego lub tygodniowego odpoczynku wyrównawczego.

Związki zawodowe podkreśliły znaczenie dyrektywy dla europejskiej polityki społecznej oraz stałą potrzebę ustanowienia wspólnych minimalnych norm w tym zakresie na poziomie europejskim. Ochrona przed nadmiernym wydłużaniem czasu pracy nie powinna być zmniejszana; odstępstwa powinny być ograniczane, możliwość wyłączenia powinna być stopniowo wycofywana, warunki ochrony – stosowane w bardziej rygorystyczny sposób, a ogólne egzekwowanie przepisów – usprawnione.

Pracodawcy na poziomie europejskim uznali czas pracy za kluczowy element elastyczności i konkurencyjności. Generalnie stwierdzili oni jednak, że dyrektywa wykracza poza to, co jest potrzebne do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników. Postulowali też większe uproszczenie i elastyczność w transpozycji do prawa krajowego i za pilny priorytet uznali zmianę dyrektywy w zakresie dopuszczenia dłuższych okresów rozliczeniowych, a także dyżurów i terminu odbycia dobowego lub tygodniowego odpoczynku wyrównawczego.

W sprawozdaniach krajowych jedenastu państw członkowskich oraz w sprawozdaniu europejskich związków zawodowych wyrażono poważne obawy co do skuteczności monitorowania i egzekwowania dyrektywy na poziomie krajowym, szczególnie w niektórych sektorach. Najczęściej wymieniane kwestie to:

- znaczne wydłużanie czasu pracy i niewykorzystanie minimalnego odpoczynku w szpitalach publicznych, szczególnie w przypadku dyżurów lekarzy

- pracodawcy, którzy nie przestrzegali limitów czasu pracy, okresów rozliczeniowych lub minimalnego odpoczynku dobowego lub nie prowadzili odpowiednich rejestrów wydłużenia godzin pracy

- przepisy krajowe, które transponowały dyrektywę w niejasny lub niepraktyczny sposób

- niejasny zakres odstępstwa przewidzianego w art. 17 ust. 1 („pracownicy samodzielni”)[15]

- pracodawcy, którzy nie zapewnili uprawnień do corocznego urlopu w ciągu danego roku.

Organizacje pracodawców generalnie uznały egzekwowanie i monitorowanie przepisów za zadowalające. W niektórych państwach członkowskich stwierdziły one jednak, że monitorowanie spowodowało nadmierne obciążenia prawne dla MŚP i dla przedsiębiorstw spełniających te wymogi.

5. Wnioski

Komisja docenia znaczne wysiłki poczynione w wielu państwach członkowskich w celu dokonania transpozycji i doprowadzenia do zgodności z postanowieniami decyzji Trybunału Sprawiedliwości lub sądów krajowych lub z notyfikacjami Komisji.

Generalnie, znaczna większość pracowników w UE pracuje według tych samych przepisów dotyczących czasu pracy, zgodnych z prawodawstwem unijnym. W wielu przypadkach krajowe przepisy przewidują większą ochronę niż wynikałoby to z wymogów dyrektywy.

Niemniej jednak z analizy Komisji wynika, że wiele państw członkowskich wprowadziło od 2000 r. możliwość wyłączenia, w tym jedenaście państw – w celu uporania się z bieżącymi trudnościami związanymi z dyżurami i odpoczynkiem wyrównawczym w przypadku usług całodobowych.

Analiza wskazuje także na problemy związane z wdrożeniem podstawowych elementów dyrektywy, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości. Przykładowe problemy to:

- definicja czasu pracy (w tym dyżurów) oraz przepisy dotyczące równoważnego okresu odpoczynku wyrównawczego (w przypadku, gdy minimalny okres odpoczynku zostaje odroczony), szczególnie w odniesieniu do usług całodobowych świadczonych przez 7 dni w tygodniu;

- sytuacja pracowników z więcej niż jedną umową o pracę;

- sytuacja specyficznych grup pracowników (szczególnie publicznych sił obronnych i służb bezpieczeństwa, a także tzw. „pracowników samodzielnych”);

- brak odpowiedniego monitorowania i egzekwowania warunków związanych z wyłączeniem w wielu państwach członkowskich, które przewidują taką możliwość.

Komisja podejmie następujące działania:

- oceni ogólny wpływ dyrektywy na zdrowie i bezpieczeństwo pracowników w kontekście zmieniających się modeli pracy i organizacji pracy;

- sprecyzuje interpretację niektórych przepisów, uwzględniając orzecznictwo, doświadczenia państw członkowskich w jego stosowaniu oraz opinie partnerów społecznych[16];

- odniesie się do stanowiska wynikającego z przepisów i praktyk krajowych, ze szczególnym uwzględnieniem tych, które zobowiązują pracowników do pracy przez nadmiernie wydłużony czas lub bez odpowiedniego odpoczynku.

Bez uszczerbku dla roli Komisji jako strażnika Traktatów będzie ona nadal wspierać działania państw członkowskich mających na celu usprawnienie wdrożenia przepisów i jest gotowa ułatwiać wymianę doświadczeń między państwami członkowskimi i pomiędzy partnerami społecznymi, jeżeli okaże się to pomocne.

Komisja rozpoczęła przegląd dyrektywy w marcu 2010 r.[17] w oparciu o konsultacje z partnerami społecznymi na poziomie europejskim, zgodnie z art. 154 ust. 2 TFUE.

Zapoczątkowała ona także szczegółowe badanie gospodarczego i społecznego oddziaływania dyrektywy. Badanie to będzie stanowić uzupełnienie oceny skutków prawnych przedstawionej w niniejszym sprawozdaniu.

Komisja jest zdecydowana, aby doprowadzić przegląd dyrektywy w sprawie czasu pracy do pomyślnego końca. Mając na uwadze ten cel, Komisja przyjmuje, równocześnie z niniejszym sprawozdaniem, komunikat inicjujący drugi etap konsultacji z partnerami społecznymi na podstawie art. 154 ust. 3 TFUE.

[1] Dyrektywa 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. L 299 z 18.11.2003 r., s. 9). Dyrektywa ta konsoliduje i uchyla dwie wcześniejsze dyrektywy, z 1993 i 2000 r.

[2] Żadna wyrażona w niniejszym sprawozdania opinia nie może być rozumiana jako przesądzająca o stanowisku Komisji podczas ewentualnych postępowań prawnych w przyszłości.

[3] Zob. wykaz badań wymienionych w rozdziale 5.2 dokumentu roboczego.

[4] Sprawa Dellas, C-14/04, [2005] ECR-I-10253, ust. 40-41 i 49: sprawa FNV , C-124/98, ust. 28.

[5] Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. C 303 z 14.12.2007, s. 1.)

[6] Sprawy SIMAP (C-303/98), Jaeger (C-151/02), Pfeiffer (C-398/01) i Dellas (C-14/04).

[7] Za wyjątkiem sektora opieki zdrowotnej oraz żołnierzy zawodowych.

[8] Dyrektywa 2000/34/WE (Dz.U. L 195 z 1.8.2000, s. 41).

[9] W dniu 13 grudnia przepisy zmieniające zostały przyjęte przez obie Izby i oczekują na podpis królewski. Przewiduje się, że wejdą w życie z początkiem 2011 roku.

[10] Feuerwehr Hamburg (C-52/04) i Komisja przeciw Hiszpanii (C-132/04).

[11] Z wyjątkiem usług opieki zdrowotnej.

[12] Sprawozdanie Komisji dotyczące dyrektywy w sprawie czasu pracy - COM(2000) 787, pkt 14.2.

[13] Sytuacja prawna we Francji odnośnie do znacznie wydłużonego czasu pracy na stanowiskach wymagających dyżurów jest opisana szczegółowo w załączonym dokumencie roboczym.

[14] BECTU (C- 173/99); Schultz – Hoff i Stringer (C-350/06 i C-520/06).

[15] Zob. załączony dokument roboczy, pkt 4.2, 9.1 i 9.2.

[16] Szczegóły zawarte są w dokumencie COM(2010) 801, wymienionym w przypisie poniżej.

[17] COM(2010) 106 z 24.3.2010. COM(2010) 801 z 21.12.2010.