[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 6.2.2008

SEK(2008) 133

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument towarzyszący KOMUNIKATOWI KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Wieloletnie umowy dotyczące jakości infrastruktury kolejowej PODSUMOWANIE OCENY SKUTKÓW {COM(2008)54 wersja ostateczna}{SEC(2008)131}{SEC(2008)132}

SPIS TREŚCI

1. Charakter problemu 3

2. Konsultacje z zainteresowanymi podmiotami 3

3. Cele 3

4. Warianty polityki 4

5. Analiza skutków 4

5.1. Skutki gospodarcze 4

5.1.1. Ograniczone koszty utrzymania 4

5.1.2. Skutki dla opłat za korzystanie z infrastruktury 5

5.1.2.1. Bezpośrednie skutki dla jakości infrastruktury (skutki 3a i 3b) 6

5.2. Skutki społeczne 7

5.3. Skutki dla środowiska naturalnego 8

5.4. Skutki w zakresie kosztów administracyjnych 9

5.4.1. Skutek nr 5 Koszty administracyjne 9

6. Porównanie wariantów 10

7. Monitorowanie i ocena 14

1. CHARAKTER PROBLEMU

Niniejsze sprawozdanie przedstawia zasadnicze skutki trzech różnych wariantów polityki odnoszących się do wieloletnich umów dotyczących finansowania utrzymania kolei.

Zasadniczym problemem jest obniżająca się jakość infrastruktury kolejowej w niektórych częściach Wspólnoty, co wynika z niedostatecznych środków przeznaczanych na utrzymanie infrastruktury. Jeśli problem ten pozostanie nierozwiązany, zaległości w utrzymaniu będą się piętrzyć i w końcu uniemożliwią kolejom konkurowanie z innymi rodzajami transportu.

Rysunek 1-1 Schemat problemu

[pic]

2. KONSULTACJE Z ZAINTERESOWANYMI PODMIOTAMI

Wspólnota Europejska przypisuje ogromne znaczenie konsultacjom z zainteresowanymi podmiotami w zakresie problematyki dotyczącej finansowania utrzymania kolei. Konsultacje przeprowadzone w latach 2006-2007 pomogły sformułować warianty polityki i ocenić prawdopodobne skutki podejmowanych w tej dziedzinie działań.

3. CELE

Główne cele strategii umów wieloletnich to:

- pomoc kolejom w konkurowaniu z innymi rodzajami transportu;

- przejście w kierunku bardziej efektywnej pod względem kosztów formy utrzymania infrastruktury kolejowej, lepiej dostosowanej do potrzeb użytkowników;

- stworzenie zarządcom infrastruktury warunków pozwalających osiągnąć równowagę finansową i niezależność zarządzania.

4. WARIANTY POLITYKI

DG TREN określił i przedstawił w swoim dokumencie konsultacyjnym, wydanym dnia 12 lipca 2007 r., następujące warianty polityki.

Wariant A: „Status quo”: umowy wieloletnie jedynie w niektórych państwach członkowskich, natomiast w pozostałych coroczne decyzje dotyczące pokrycia strat poniesionych przez zarządcę infrastruktury. Komisja zbiera najlepsze rozwiązania w zakresie negocjowania, zmian i rozszerzania wieloletnich umów, a także sposobu sporządzania sprawozdań dotyczących stanu infrastruktury.

Wariant B: Zobowiązania w zakresie sprawozdawczości, konsultacji i publikacji informacji dotyczących jakości infrastruktury i kosztów utrzymania . Państwa członkowskie, przy współpracy swoich organów regulacyjnych, muszą uzgodnić, monitorować i egzekwować ilościowe cele w zakresie redukcji kosztów. Zarządcy infrastruktury publikują przynajmniej roczne wyniki. W gestii państw członkowskich pozostaje, czy zawrą one wieloletnie umowy jako uzupełnienie środków wykonawczych.

Wariant C: Zobowiązania określone w wariancie B plus obowiązkowe umowy wieloletnie na mocy zmienionego prawodawstwa UE. Państwo konsultuje się z zainteresowanymi podmiotami w zakresie wszelkich propozycji umów wieloletnich, zanim nowa umowa zostanie zatwierdzona, potem prowadzi negocjacje dotyczące wielkości i jakości sieci, a następnie kwestie te są monitorowane. Swobodna ingerencja ze strony państwa ogranicza się wyłącznie do przypadków określonych w umowie, natomiast zarządca infrastruktury dąży do realizacji uzgodnionych celów w ramach szeroko pojętej niezależności zarządzania.

5. ANALIZA SKUTKÓW[1]

5.1. Skutki gospodarcze

5.1.1. Ograniczone koszty utrzymania

Z otrzymanych odpowiedzi wynika, że przewidywane oszczędności w zakresie kosztów są wyższe (od 2 % do 10 % wyższe), dzięki zwiększonej efektywności spowodowanej lepszym planowaniem robót i efektem skali wynikającym z dłuższych (a zatem o większym zakresie) umów zlecanych na zewnątrz (od 5 % do 10 % większy zakres). Jeśli chodzi o wewnętrzne koszty osobowe (pomiędzy 0,1 % a 3 %), wydaje się, że ich obniżenie jest trudniejsze, nawet w średnioterminowym okresie umów wieloletnich. Tabela 5-1 przestawia redukcję kosztów (w mln EUR i % kosztów).

Tabela 5-1 – Ocena skutków w odniesieniu do redukcji kosztów[2]

Średnia obniżka opłat za pociągokilometr | 0,21 EUR za pociągokilometr | 0,07 EUR za pociągokilometr | 0 EUR za pociągokilometr |

Obniżka opłat wydaje się dosyć niewielka w porównaniu z opłatami za korzystanie z infrastruktury wynoszącymi średnio od 2 do 4 EUR za pociągokilometr, ponieważ: (1) przewidywane oszczędności wynoszą mniej niż 7 % całkowitych kosztów utrzymania oraz (2) opłaty nie pokrywają tylko kosztów utrzymania, ale również inne koszty zarządców infrastruktury.

5.1.2.1. Bezpośrednie skutki dla jakości infrastruktury (skutki 3a i 3b)

Ustanowienie publicznego systemu monitorowania kosztów i jakości infrastruktury prawdopodobnie wywrze większy nacisk na zarządców infrastruktury. System taki uczyni bardziej przejrzystym proces świadczenia usług infrastrukturalnych. Wraz z możliwością stosowania polityki w zakresie utrzymania i modernizacji infrastruktury wynikających z rzeczywistych potrzeb w ramach wieloletniego planowania, system pozwoli podnieść jakość infrastruktury, a tym samym jakość usług.

Skutki takie pojawią się tylko w niektórych krajach, gdyż większość państw UE ma wysoki średni poziom jakości infrastruktury ( Tabela 5-3 ).

Tabela 5-3 – Skutki dla jakości infrastruktury

Przewidywany wpływ na bezpieczeństwo (%) | Przewidywany wpływ na punktualność (%) | Różnica w bezpieczeństwie przed i po zawarciu umowy wieloletniej (liczba wykolejeń na mln pociągokilometrów) | Różnica w punktualności przed i po zawarciu umowy wieloletniej (%) |

Średnie wartości (UE 25) | 5,630 % | 2,823 % | -0,036 | 2,556 % |

Następujące skutki gospodarcze należy ocenić w kategoriach bardziej jakościowych[3]. Jako wskazanie znaczenia skutków, w poniższej tabeli podano liczbę państw członkowskich, gdzie występuje prawdopodobieństwo pojawienia się różnych skutków, jak również odpowiadającą im długość torów.

Tabela 5-4 – Jakościowa ocena skutków gospodarczych

NOx | - 6 482,9 | + 783,3 | - 5 699,6 |

PM10 | - 161,3 | + 47,4 | - 113,9 |

CO2 | - 608 933,1 | + 44 173,5 | - 564 759,5 |

Powyższe skutki dotyczą tylko 15 krajów, w których możliwe jest ich pojawienie się: brak wieloletniej umowy w obecnej sytuacji, pokrywanie (nie w pełni) kosztów utrzymania z opłat, nienajgorsza jakość infrastruktury.

5.4. Skutki w zakresie kosztów administracyjnych

5.4.1. Skutek nr 5 Koszty administracyjne

Poprzez umowy wieloletnie zarządcy infrastruktury zobowiązują się do przekazywania sprawozdań, prowadzenia konsultacji i publikowania informacji w zakresie jakości infrastruktury i kosztów utrzymania. Wzięto pod uwagę dwa przypadki: w przypadku a) gromadzi się jedynie dane na temat jakości usług przewozowych, np. liczbę linii o prędkości poniżej prędkości teoretycznej. Dane te są już dostępne, a zatem powodują niewielkie dodatkowe koszty; w przypadku b) zarządcy infrastruktury oceniają stan torów przy użyciu specjalnych pociągów pomiarowych. Może to mieć skutki w 21 państwach członkowskich, gdzie nie używa się jeszcze takiego sprzętu. W związku z powyższym, i zakładając zawarcie w państwie członkowskim umowy wieloletniej, przewiduje się następujące koszty administracyjne:

- całkowite koszty w okresie obowiązywania umowy wieloletniej, jeśli każdy zarządca infrastruktury zakupi i użytkuje na wyłączność pociągi pomiarowe: 513,8 mln EUR jako inwestycja początkowa plus 35,2 mln EUR rocznie jako koszty operacyjne;

- całkowite koszty w okresie obowiązywania wieloletniej umowy, uwzględniając możliwość zakupu i sprzedaży usługi pociągu pomiarowego w ramach sieci europejskiej (to znaczy dzielenie się pociągami pomiędzy różnymi sieciami): 69,44 mln EUR jako inwestycja początkowa plus 4,75 mln EUR rocznie jako koszty zmienne.

Koszty administracyjne, które prawdopodobnie pojawią się po stronie niezależnego organu (organu regulacyjnego) odpowiedzialnego za monitorowanie wykonania umowy w zakresie stałych celów i rozstrzygania sporów pomiędzy państwem a zarządcą infrastruktury, w razie nieosiągnięcia celów, oszacowano na[9]:

- małe sieci: 299 200 EUR rocznie;

- średnie i duże sieci: 545 600 EUR rocznie.

6. PORÓWNANIE WARIANTÓW

W ramach analizy opierającej się na licznych kryteriach porównano trzy warianty polityki omówione w poprzednich rozdziałach. Tabela 6-1 przedstawia skutki trzech wariantów i ich względną wagę, natomiast tabela 6-2 zawiera punktację dla każdego wariantu, obliczoną jako średnia ważona punktacji poszczególnych skutków.

Wariant C otrzymał najwięcej punktów, co odzwierciedla spójność tego wariantu w porównaniu z pozostałymi i zgodność z celami umów wieloletnich.

Tabela 6-1 – Analiza wariantów polityki opierająca się na licznych kryteriach

Wariant A | 25,50 |

Wariant B | 26,50 |

Wariant C | 37,00 |

7. MONITOROWANIE I OCENA

W odniesieniu do głównych celów polityki określono kilka zasadniczych wskaźników, zgodnych z kryteriami stosowanymi w wytycznych Komisji Europejskiej dotyczących oceny skutków (kryteria „SMART”): konkretny, wymierny, zaakceptowany (przez pracowników, zainteresowane podmioty), realny (ściśle związany z celami, jakie należy osiągnąć) i ujęty w ramy czasowe. Ponadto wskaźniki wybrano tak, aby były one wiarygodne dla laików, jednoznaczne i łatwe do interpretacji, łatwe do monitorowania i nie podlegające manipulacji.

Wskaźniki wybrano w celu zbadania skutków dla parametrów „infrastruktury” (np. jakość infrastruktury) oraz dokonania oceny aspektów gospodarczych i finansowych zarządzania infrastrukturą (np. stabilność finansowa zarządców infrastruktury). Proponowany zestaw wskaźników zostanie rozszerzony zgodnie z warunkami ex-ante każdej sieci oraz indywidualnymi wyborami każdego państwa członkowskiego.

Przypadek a) – podstawowy zestaw wskaźników jakości infrastruktury i wskaźników finansowych

Wszystkie parametry jakościowe i ekonomiczne, które nie wymagają wyszukanych narzędzi pomiarowych (takie jak pociągi pomiarowe opisane w rozdziale „koszty administracyjne”). Jeśli chodzi o jakość infrastruktury, są to minimalne wymogi mające na celu sprawdzenie, jak zmienia się jakość infrastruktury w zakresie jej wpływu na usługi („postrzegana jakość infrastruktury”). Uwzględniono także wszystkie wskaźniki ekonomiczne.

Przypadek b) – rozszerzony zestaw wskaźników jakości infrastruktury

Wskaźniki dla przypadku b) obejmować będą wszystkie wskaźniki wybrane dla przypadku a) plus dodatkowe wskaźniki jakościowe opierające się na parametrach pociągów pomiarowych.

[1] Numeracja skutków jest zgodna z długą wersją oceny skutków. Dane zebrano ze źródeł takich jak roczne sprawozdania zarządców infrastruktury (2005 r.), analiza wieloletnich umów przeprowadzona dla DG TREN przez Ecorys (2006 r.), międzynarodowe statystyki UIC dotyczące kolei (2005 r.) , statystyki Eurostatu (2005 r.) oraz badanie przeprowadzone na potrzeby aktualnej oceny skutków (2007 r.).

[2] Prawdopodobieństwo skutków wyrażone zostało w postaci liczby krajów, gdzie zaobserwowano skutki/ gdzie skutków nie zaobserwowano.

[3] Znaczenie skutków wyrażone zostało w postaci kilometrów torów na sieci, gdzie przewidywane jest wystąpienie skutku; odpowiednią liczbę państw członkowskich (PCz) podano w nawiasach.

[4] Prawdopodobieństwo pojawienia się tego skutku oceniono niezależnie od hipotez dotyczących skutków dla opłat.

[5] Teoretycznie przedsiębiorstwa kolejowe mogłyby próbować odzyskać część swojego deficytu operacyjnego (jeśli takowy wystąpił) lub wykorzystać zaoszczędzone środki do innych celów (np. inwestycje w nowy tabor). Jednak w ramach niniejszej oceny skutków zakłada się, że oszczędności zostaną w całości przeniesione na końcowych użytkowników, jak już wcześniej podano w sprawozdaniu początkowym.

[6] Analiza dotyczyła jedynie przewozów towarowych, gdyż elastyczność popytu na transport pasażerski wykazuje większe zróżnicowanie pomiędzy państwami członkowskimi niż elastyczność transportu towarowego. Ponadto średnia wartość dla elastyczności transportu pasażerskiego nie jest dostępna, natomiast w literaturze pojawia się średnia wartość dla transportu towarowego.

[7] Znaczenie skutków wyrażone zostało w postaci kilometrów torów na sieci, gdzie przewidywane jest pojawienie się skutku; odpowiednią liczbę państw członkowskich (PCz) podano w nawiasach.

[8] W celu dokonania oceny korzyści dla środowiska naturalnego, w odniesieniu do przewidywanego spadku ruchu kołowego zastosowano czynniki emisji dla ważniejszych substancji zanieczyszczających (CO2, NOx, PM). Czynniki emisji pochodzą z bazy danych TREMOVE.

[9] Zobacz sprawozdanie podsumowujące, jeśli chodzi o hipotezy, które zastosowano w celu oszacowania liczby i kosztów jednostkowych dotyczących personelu (wykwalifikowani pracownicy odpowiedzialni za monitorowanie i sprawozdawczość oraz wykwalifikowani technicy) oraz pozostałych kosztów operacyjnych organu regulacyjnego.