Do sprawozdania dołączono dokument roboczy służb Komisji, który stanowi jego uzupełnienie. Określono w nim bardziej szczegółowo przeprowadzone (i zsyntetyzowane w sprawozdaniu) oceny tematyczne podejść krajowych, zawiera on również przegląd rodzajów obiektów jądrowych zgłoszonych przez państwa członkowskie.

W niniejszym drugim sprawozdaniu z postępów, opracowanym ponad dziesięć lat po awarii w elektrowni jądrowej w Fukushimie, odnotowano postępy poczynione przez państwa członkowskie we wdrażaniu dyrektywy. Jednocześnie wskazano w nim obszary, w których nie udało się jeszcze w pełni osiągnąć zasadniczej zmiany ram regulacyjnych i praktyki, przewidzianej w dyrektywie. W związku z tym w niniejszym sprawozdaniu przedstawiono szereg uwag skierowanych do państw członkowskich (odpowiednio sekcje II i III dotyczące zarządzania bezpieczeństwem jądrowym i bezpieczeństwa obiektów jądrowych), wynikających z dobrych praktyk i wyzwań określonych w trakcie oceny i odpowiadających obszarom tematycznym dyrektywy, z należytym uwzględnieniem specyfiki krajowej. Uwzględniając te spostrzeżenia, w sprawozdaniu przedstawiono szczegółowe kluczowe zalecenia (sekcja IV dotycząca wniosków i planów na przyszłość) dotyczące obszarów, w których możliwe jest podjęcie w przyszłości działań na poziomie UE w celu ciągłej poprawy bezpieczeństwa jądrowego w UE.

W dyrektywie zobowiązano państwa członkowskie do przedłożenia Komisji drugiej i ostatniej tury sprawozdań krajowych do dnia 22 lipca 2020 r.; wszystkie państwa członkowskie wywiązały się z tego obowiązku do końca 2020 r. Komisja przyjmuje niniejsze drugie sprawozdanie z postępów dla Rady i Parlamentu Europejskiego zgodnie z art. 9 ust. 2 dyrektywy.

Z reguły państwa członkowskie mają przepisy dotyczące zapobiegania konfliktom interesów i ich rozwiązywania włączone do ogólnych środków ramowych dla wszystkich urzędników służby cywilnej. Chociaż wiele państw członkowskich przyjęło bardziej szczegółowe wymogi mające zastosowanie do organów regulacyjnych, moc prawna i poziom szczegółowości tych wymogów są zróżnicowane. W szczególności sytuacje przepływu pracowników sprawujących obowiązki wykonawcze między przedsiębiorstwami przemysłu jądrowego a organami regulacyjnymi oraz korzystanie z zewnętrznej wiedzy fachowej często nie są szczegółowo uregulowane w specjalnych przepisach.

Jeżeli chodzi o zasoby ludzkie organów regulacyjnych, na ogół organy te odgrywają kluczową rolę w ocenie własnych potrzeb i, w razie potrzeby, zwracają się o dodatkowe zasoby. W odniesieniu do kwalifikacji pracowników można wskazać kilka wspólnych tendencji, takich jak warunki dotyczące wykształcenia i wiedzy fachowej przy zatrudnianiu, szkolenie wstępne dla nowych pracowników oraz szkolenia ustawiczne z wykorzystaniem zarówno zasobów wewnętrznych, jak i zewnętrznych. W celu wsparcia decyzji regulacyjnych powszechnie wykorzystuje się zewnętrzną wiedzę fachową. Kilka państw członkowskich podkreśla trudności z pozyskaniem i utrzymaniem wystarczającej liczby pracowników lub wykwalifikowanych pracowników. Podobnie jak w przypadku zasobów finansowych, w niektórych państwach członkowskich można by lepiej określić wymóg posiadania przez organy regulacyjne wystarczającej liczby odpowiednio wykwalifikowanych i przeszkolonych pracowników, a jego wdrożenie wymaga dalszych działań. Promowanie bardziej atrakcyjnych warunków zatrudnienia w organach regulacyjnych mogłoby poprawić sytuację w zakresie rekrutacji i utrzymania pracowników o odpowiednich kwalifikacjach i odpowiedniej wiedzy fachowej.

Chociaż wszystkie państwa członkowskie posiadające obiekty jądrowe potwierdzają, że zgodnie z ich ramami krajowymi główną odpowiedzialność za bezpieczeństwo jądrowe ponosi posiadacz zezwolenia, to podano mniej szczegółowych informacji w odniesieniu do odpowiedzialności posiadaczy zezwoleń za działania wykonawców i podwykonawców, których działalność może mieć wpływ na bezpieczeństwo jądrowe obiektu jądrowego.

Wszystkie państwa członkowskie posiadające obiekty jądrowe dysponują procedurami umożliwiającymi konsultacje publiczne na głównych etapach wydawania zezwoleń, w szczególności w odniesieniu do lokalizacji, budowy i likwidacji. Konsultacje te prowadzi się jednak zazwyczaj w kontekście przepisów UE dotyczących środowiska w zakresie oceny oddziaływania na środowisko lub międzynarodowych traktatów środowiskowych, takich jak konwencje z Espoo i Aarhus. Sytuacja ta może prowadzić do braku pewności, czy uwzględniono wszystkie aspekty istotne dla bezpieczeństwa. Niewielka liczba państw członkowskich prowadzi szczegółowe konsultacje publiczne związane z bezpieczeństwem jądrowym, w tym w odniesieniu do poważnych zmian eksploatacyjnych lub decyzji dotyczących długoterminowej eksploatacji.

W większości przypadków państwa członkowskie przyjęły szczegółowe przepisy prawne umożliwiające organom regulacyjnym i posiadaczom zezwoleń rozpowszechnianie informacji dotyczących bezpieczeństwa jądrowego, uzupełniające ogólne przepisy dotyczące prawa do swobodnego dostępu do informacji.

Państwa członkowskie posiadające obiekty jądrowe stosują różne procesy umożliwiające posiadaczom zezwoleń regularną ocenę i ciągłą poprawę bezpieczeństwa, na przykład za pośrednictwem systematycznych inspekcji oraz systematycznej konserwacji sprzętu związanego z bezpieczeństwem, wdrażania wypadających co dziesięć lat okresowych przeglądów bezpieczeństwa, systematycznej oceny zdarzeń, informacji zwrotnych dotyczących doświadczenia eksploatacyjnego, przeglądów regulacyjnych oraz monitorowania zgodności. Stosowanie zasad sekwencji poziomów bezpieczeństwa stanowi integralną część wykazania bezpieczeństwa. W niektórych sprawozdaniach wspomniano również o wdrożeniu poziomów referencyjnych Stowarzyszenia Zachodnioeuropejskich Organów Nadzoru Instalacji Jądrowych (WENRA), wyników europejskich ocen wzajemnych (unijnych testów wytrzymałościowych i tematycznych ocen wzajemnych) oraz międzynarodowych ocen wzajemnych (np. Światowego Stowarzyszenia Eksploatatorów Elektrowni Jądrowych (WANO), Safety Aspects of Long Term Operation (SALTO, Aspekty bezpieczeństwa przy długoterminowej eksploatacji)).

Kilka państw członkowskich opracowało wytyczne lub instrukcje regulacyjne skierowane do posiadaczy zezwoleń, obejmujące powiązane tematy, takie jak weryfikacja warunków w elektrowni, zarządzanie starzeniem się komponentów, okresowe przeglądy bezpieczeństwa, probabilistyczne i deterministyczne oceny bezpieczeństwa, awaria pozaprojektowa, ocena zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych, a także ryzyko uszkodzenia rdzenia i uwolnienia substancji promieniotwórczych. Istnieją jednak różnice metodologiczne.

Jeżeli chodzi o zasoby finansowe i ludzkie posiadaczy zezwoleń, środki przyjęte przez państwa członkowskie są zróżnicowane i obejmują kontrole zdolności finansowej posiadaczy zezwoleń – przed wydaniem zezwolenia oraz w regularnych odstępach czasu; określenie funkcji kluczowych dla bezpieczeństwa oraz wymaganego poziomu kształcenia i szkolenia; szczegółowe warunki zezwoleń dotyczące zarówno zasobów ludzkich, jak i finansowych; wymogi dotyczące systemów zarządzania posiadaczy zezwoleń; przegląd zmian dotyczących pracowników/zmian organizacyjnych, które mogłyby mieć wpływ na bezpieczeństwo; wymogi dotyczące wykonawców. Niektóre państwa członkowskie wskazały, że przeznaczają zasoby finansowe na pokrycie wszystkich etapów cyklu życia obiektu.

Uwagi

·Klarowne określenie odpowiedzialności posiadaczy zezwoleń za działalność powiązanych wykonawców i podwykonawców zapewniłoby jasność w zakresie rozliczalności i odpowiedzialności za bezpieczeństwo oraz usprawniłoby wdrażanie w praktyce w przypadku korzystania z podwykonawstwa.

·Korzystna byłaby wymiana doświadczeń między organami regulacyjnymi w zakresie krajowych praktyk przeprowadzania ocen bezpieczeństwa oraz opracowanie wytycznych i instrukcji regulacyjnych na podstawie określonych dobrych praktyk.

·Wymiana informacji i doświadczeń między organami regulacyjnymi w zakresie ich podejścia do sprawdzania adekwatności zasobów finansowych posiadaczy zezwoleń pomogłaby zwiększyć ich możliwości oceny w tym zakresie.

3.2. CEL W ZAKRESIE BEZPIECZEŃSTWA JĄDROWEGO I JEGO WDROŻENIE

(art. 8a i 8b)

W związku z postępem technicznym osiągniętym na poziomie międzynarodowym dzięki przepisom Międzynarodowej Agencji Energii Atomowej (MAEA) i WENRA oraz w odpowiedzi na wnioski wyciągnięte z awarii w elektrowni jądrowej w Fukushimie i unijnych testów wytrzymałościowych cel w zakresie bezpieczeństwa jądrowego wymaga, aby obiekty jądrowe były projektowane, lokalizowane, budowane, uruchamiane, eksploatowane i likwidowane z myślą o zapobieganiu awariom, a w przypadku wystąpienia awarii — ograniczaniu ich skutków i unikaniu wczesnych i dużych uwolnień promieniotwórczych. Cel ten ma pełne zastosowanie do wszystkich nowych obiektów jądrowych i ma być wykorzystywany jako punkt odniesienia dla istniejących obiektów poprzez wdrażanie we właściwym czasie praktycznie wykonalnych ulepszeń w dziedzinie bezpieczeństwa. Skuteczna kultura bezpieczeństwa jądrowego zarówno organów regulacyjnych, jak i posiadaczy zezwoleń, wraz ze stosowaniem sekwencji poziomów bezpieczeństwa, mają podstawowe znaczenie dla realizacji celu w zakresie bezpieczeństwa, a tym samym dla osiągnięcia wysokiego poziomu bezpieczeństwa jądrowego i jego stałego podnoszenia.

Ogólnie rzecz biorąc, państwa członkowskie posiadające obiekty jądrowe przyjęły wymogi odpowiadające celowi wysokiego poziomu bezpieczeństwa jądrowego, odzwierciedlając brzmienie dyrektywy. Podejścia państw członkowskich do wdrażania różnią się jednak między sobą, przy czym w niektórych przypadkach wdrażanie jest wspierane za pomocą bardziej szczegółowych przepisów wykonawczych oraz wytycznych regulacyjnych ustanawiających ilościową interpretację warunków lub określających kryteria regulacyjne na potrzeby ich wykazania. Niektóre państwa – w szczególności te, które dążą do budowy nowych elektrowni jądrowych – wskazują na transpozycję do przepisów krajowych celów w zakresie bezpieczeństwa dla nowych elektrowni jądrowych ustanowionych przez WENRA, w których wyraźnie wzywa się do „praktycznego wyeliminowania” awarii związanych ze stopieniem rdzenia, które prowadziłyby do wczesnych lub dużych uwolnień.

Podejścia różnią się w odniesieniu do interpretacji i kwantyfikacji zapobiegania awariom oraz unikania wczesnych i dużych uwolnień. Podczas gdy niektóre państwa koncentrują się na unikaniu sekwencji awarii prowadzących do wczesnych lub dużych uwolnień, inne odnoszą się do unikania uwolnień promieniotwórczych będących ich konsekwencją. Jeszcze inne państwa stosują znacznie wcześniejsze wersje koncepcji praktycznego wyeliminowania, która dotyczyła przede wszystkim wczesnych i dużych uwolnień. Jeżeli chodzi o kwantyfikację, niektóre państwa członkowskie określają kryteria w kategoriach limitów uwolnień promieniotwórczych, natomiast inne wymagają przeprowadzenia analizy w celu wykazania, że spełnione są kryteria ryzyka i limity dawek radiologicznych będących konsekwencją uwolnień. Z punktu widzenia techniki prawnej w niektórych przypadkach odpowiednie przepisy transponujące cel w zakresie bezpieczeństwa jądrowego zawarto w wielu różnych instrumentach, co prowadzi do fragmentacji mającej wpływ na jasność i pewność co do sposobu stosowania tego celu na poziomie krajowym.

Zgodnie ze sprawozdaniami państw członkowskich jądrowe reaktory energetyczne nowej generacji, na których budowę wydano obecnie zezwolenia w UE, projektuje się z wykorzystaniem solidnego zestawu elementów bezpieczeństwa, aby zapobiec poważnym awariom i złagodzić ich skutki, a tym samym uniknąć znacznych uwolnień promieniotwórczych.

W odniesieniu do ponad 100 istniejących jądrowych reaktorów energetycznych państwa członkowskie wskazują, że określono i wdrożono praktycznie wykonalne ulepszenia w dziedzinie bezpieczeństwa zgodnie z wymogami dyrektywy. Przykłady takich środków obejmują zastosowanie systemów bezpieczeństwa zabezpieczonych przed zagrożeniami zewnętrznymi (ang. bunkered systems), pasywnych rekombinatorów wodoru, układów filtrów wentylacyjnych obudowy bezpieczeństwa oraz procedur zarządzania awariami. Wykorzystanie dodatkowego stałego i ruchomego sprzętu oraz środków proceduralnych na podstawie ustaleń unijnego testu wytrzymałościowego oraz wynikających z ostatnich okresowych przeglądów bezpieczeństwa jeszcze bardziej zwiększyło odporność obiektów.

Niektóre państwa członkowskie wyjaśniają, że nie jest możliwe sformułowanie kompleksowych i jednoznacznych kryteriów określania praktycznie wykonalnych ulepszeń w dziedzinie bezpieczeństwa oraz że takie ulepszenia i ich terminowość należy oceniać w poszczególnych przypadkach. Tylko kilka państw członkowskich zdecydowało się pójść dalej i opracować bardziej szczegółowe wymogi lub wytyczne regulacyjne, często obejmujące cele ilościowe lub kryteria projektowe. Dlatego też różnice w podejściach państw członkowskich do wdrażania ulepszeń w dziedzinie bezpieczeństwa oraz opracowanie bardziej systematycznych podejść do oceny tego, co jest praktycznie wykonalne, mogłyby być przedmiotem dalszych prac.

Środki sekwencji poziomów bezpieczeństwa oraz minimalizacja oddziaływania skrajnych zewnętrznych zagrożeń naturalnych i niezamierzonych zagrożeń spowodowanych przez człowieka są wdrażane zgodnie z normami i wytycznymi opracowanymi przez MAEA i WENRA, przy czym bardziej zaawansowana koncepcja dotyczy projektów nowych reaktorów.

Postępy w realizacji unijnych testów wytrzymałościowych po awarii w Fukushimie

Około 11 lat po awarii w Fukushimie kilka państw członkowskich nie zgłosiło jeszcze zakończenia realizacji krajowych planów działania po awarii elektrowni w Fukushimie. Niektóre z otwartych działań dotyczą znacznych ulepszeń w dziedzinie bezpieczeństwa, np. centrum kontroli awaryjnej, dodatkowych środków chłodzenia, zapobiegania nadciśnieniu w obudowie bezpieczeństwa, awaryjnego zasilania, wzmocnienia odporności na wstrząsy sejsmiczne oraz składowiska wypalonego paliwa jądrowego. Pod koniec 2021 r. zainteresowane państwa członkowskie złożyły Europejskiej Grupie Organów Regulacyjnych ds. Bezpieczeństwa Jądrowego (ENSREG) sprawozdania z postępów poczynionych w celu realizacji zaległych działań. ENSREG opublikuje sprawozdanie w sprawie statusu działań w 2022 r.

Uwagi

·Zwiększenie wzajemnego zrozumienia między organami regulacyjnymi w zakresie metod wykazywania unikania wczesnych i dużych uwolnień poprzez wymianę poszczególnych podejść krajowych, w szczególności za pomocą wymiany informacji na temat ilościowych i jakościowych metod wykazywania unikania takich uwolnień, koncentrując się przede wszystkim na kryteriach dopuszczalności w dziedzinie radiologii, przyczyniłoby się do spójnej realizacji celu w zakresie bezpieczeństwa jądrowego.