Sprawozdanie specjalne Wnioski z prac  
Komisji Europejskiej  
nad systemem 
informacyjnym Schengen 
drugiej generacji (SIS II)PL 2014  NR 03
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁ
OBRACHUNKOWY
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YoutTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2014
ISBN  978-92-9241-946-2
doi: 10.2865/83025
© Unia Europejska, 2014
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed  in Luxembourg
PL 2014  NR 03
Sprawozdanie specjalne Wnioski z prac  
Komisji Europejskiej  
nad systemem 
informacyjnym Schengen 
drugiej generacji (SIS II)
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE )
02
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz
I–VII   Streszczenie 
1–3  Wstęp
4–7  Zakres kontroli i podejście kon trolne
4–6  Zakres kontroli
7  Podejście kontrolne
8–69   Uwagi
8–32   Sekcja 1 – Komisja oddała SIS II do użytkowania, lecz nastąpiło to z ponadsześcioletnim opóźnieniem
8  Kryteria kontroli
9–12   Pierwotny termin zakończenia prac nad projektem nie był realistyczny
13–20   Do 2007 r. Komisja nie zapewniła wystarczającej liczby pracowników dysponujących wiedzą fachową,  
aby skutecznie zarządzać pracami zleconymi na zewnątrz
21–25   Stosunki robocze pomiędzy niektórymi państwami członkowskimi i Komisją początkowo nie układały się 
najlepiej; do momentu utworzenia Rady ds. Całościowego Zarządzania Projektem Komisja nie korzystała  
w wystarczającym stopniu z doświadczeń wszystkich użytkowników końcowych
26–28   Nie dla wszystkich podmiotów zaangażowanych w projekt było jasne, kto podejmuje najważniejsze decyzje
29–32   Wymagania systemowe nie były w dostatecznym stopniu stabilne aż do końcowego etapu realizacji projektu
33–49   Sekcja 2 – Koszt utworzenia systemu centralnego oraz sieci wzrósł z 23 mln euro do 189 mln euro
33  Kryteria kontroli
34–37   Do 2010 r. Komisja nie zaktualizowała ogólnego budżetu z 2003 r. przewidzianego na realizację projektu
38  Opóźnienia w pracach nad SIS II spowodowały wzrost kosztów
39–41   System dostarczony przez wykonawcę generalnego na pierwszym etapie projektu nie spełniał oczekiwań
42–43   Modyfikacje wymagań systemowych doprowadziły do wzrostu kosztów
03 Spis treści
44–49   Komisja zwiększyła wartość głównego zamówienia z 20 mln euro do 82 mln euro w drodze 
wynegocjowanych aneksów
50–63   Sekcja 3 – Komisja nie dopilnowała, by w ramach analizy zasadności ekonomicznej projektu 
SIS II dokonać powtórnej, wnikliwej oceny kosztów i oczekiwanych korzyści, z uwzględnieniem 
poważnych zmian
50  Kryteria kontroli
51–54   Po tym jak odpowiedzialność za realizację projektu powierzono Komisji, w swej zaktualizowanej analizie 
zasadności ekonomicznej SIS II nie uwzględniła ona powtórnej, wnikliwej oceny wszystkich kosztów, 
oczekiwanych korzyści i rozwiązań alternatywnych
55–63   Komisja nie dokonała powtórnej, wnikliwej oceny zasadności ekonomicznej projektu w trakcie jego 
realizacji pomimo poważnych zmian, jakie zaszły pod względem kosztów i oczekiwanych korzyści
64–69   Sekcja 4 – Komisja wyciągnęła wnioski z doświadczeń zdobytych w ramach pierwszego etapu 
projektu i wykorzystała je na potrzeby ukończenia prac nad SIS II i przygotowania kolejnych 
projektów
64  Kryteria kontroli
65  Komisja wykorzystała doświadczenia z pierwszego etapu realizacji projektu na etapie końcowym
66–69   Komisja wykorzystała wnioski, jakie wyciągnęła w trakcie realizacji SIS II, w odniesieniu do innych 
projektów
70–72   Wnioski i zalece nia
 Załącznik — Chronologia prac nad systemem SIS II
 Odpowiedzi Komisji
04
 Glosariusz
DG ds. Informatyki : Dyrekcja generalna Komisji odpowiedzialna za kwestie informatyczne.
Dokument kontroli interfejsu : Dokument zawierający opis procedur współpracy między centralnym systemem 
informacyjnym Schengen a systemami krajowymi.
Dostawca systemu : Podmiot odpowiedzialny za dostarczenie systemu informatycznego zgodnie z uzgodnionymi 
wymaganiami, w terminie i w ramach ustalonego budżetu.
Dziennik decyzji : Zawiera podsumowanie podjętych decyzji. Umożliwia zrozumienie i prześledzenie, w jaki sposób 
i przez kogo są one podejmowane.
Etap planowania : Drugi etap realizacji projektu, w ramach którego ustala się plany dotyczące projektu.
Etap wstępny : Pierwszy etap prac, w ramach którego określa się cele projektu i ocenia jego zasadność 
ekonomiczną.
Etap wykonawczy : Etap realizacji projektu, w ramach którego wykonywane są zaplanowane działania 
i wytwarzane są produkty.
eu‑LISA : Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi 
w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości.
HPS : Wykonawca generalny: konsorcjum złożone z firm Hewlett‑Packard i Steria.
ISPMB : Rada ds. Zarządzania Projektami w zakresie Systemów Informacji. Zajmuje się ona analizą wniosków 
w sprawie nowych projektów informatycznych, przewodniczy jej DG ds. Informatyki.
Kierownik operacyjny : Działając w imieniu właściciela systemu, wyznacza cele i priorytety operacyjne.
Komitet SISVIS : Komitet wspierający Komisję w pracach nad SIS II i wizowym systemem informacyjnym.  
W jego skład wchodzą wszystkie kraje członkowskie, a przewodniczy mu Komisja.
Komitet sterujący : Wyznacza główne kierunki działania i koordynuje główne zadania w ramach projektu. 
Zatwierdza zasoby przeznaczone na realizację projektu oraz główne produkty.
Końcowy etap realizacji projektu : Aneks do umowy dotyczącej systemu SIS II, uzgodniony w grudniu 2010 r. 
z wykonawcą generalnym, przewidujący ukończenie prac nad systemem do marca 2013 r. i obejmujący nowe 
wymagania dotyczące zdolności obsługowej i wydajności systemu oraz sposobu przeprowadzania testów.
Kraje członkowskie : 26 państw należących do strefy Schengen. Zjednoczone Królestwo i Irlandia, mimo że nie 
należą do strefy, są objęte systemem informacyjnym Schengen z wyjątkiem wpisów dotyczących obywateli spoza 
strefy Schengen.
Podmioty zaangażowane : Wszelkie podmioty uczestniczące aktywnie w realizacji projektu lub dotknięte jego 
skutkami. Od strony operacyjnej są to właściciel systemu, kierownik operacyjny oraz użytkownicy. Od strony 
informatycznej są to dostawca systemu, kierownik projektu i zespół projektowy.
Produkt : Dokument, sprzęt komputerowy, oprogramowanie lub inny produkt dostarczony zgodnie z umową.
05 Glosariusz
Strefa Schengen : Obszar obejmujący 26 krajów europejskich, które zniosły kontrole paszportowe i imigracyjne  
na wspólnych granicach. Należą do niego 22 państwa członkowskie UE oraz cztery kraje członkowskie 
Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA).
Testy etapowe : Testy systemu wprowadzone na wniosek Rady z czerwca 2009 r. Od ich powodzenia zależała 
kontynuacja prac nad systemem SIS II.
Unisys : Wykonawca odpowiedzialny za zapewnienie jakości.
Wizowy system informacyjny (VIS) : Wielkoskalowy system informatyczny opracowany przez DG do Spraw 
Wewnętrznych w tym samym czasie co SIS II i w ramach tego samego zamówienia głównego.
Właściciel systemu : Podmiot odpowiedzialny za wyznaczenie celów i priorytetów operacyjnych. Zazwyczaj 
przewodniczy on komitetowi sterującemu.
Wpis : Informacja na temat osób lub przedmiotów wprowadzona do systemu informacyjnego Schengen przez 
właściwe organy krajowe.
Wymagania systemowe : Opis wymaganego działania systemu, który ma zostać opracowany.
Zarządzanie : Struktura procesu decyzyjnego w ramach projektu.
Zasadność ekonomiczna projektu : Uzasadnienie realizacji projektu obejmujące analizę kosztów, czynników 
ryzyka, korzyści oraz rozwiązań alternatywnych. Oceny zasadności ekonomicznej dokonuje się na wstępnym 
etapie realizacji projektu. Jest ona aktualizowana w toku prac, w miarę jak zmieniają się koszty, ryzyko, korzyści 
i alternatywy.
06
 Streszczenie
I
Z systemu informacyjnego Schengen (SIS) korzystają: 
straż graniczna, policja, służby celne oraz organy 
wizowe i sądowe w całej strefie Schengen. System ten 
zawiera informacje (tzw. wpisy) na temat osób, które 
mogły uczestniczyć w poważnym przestępstwie lub 
które mogą nie mieć prawa do wjazdu lub pobytu na 
terytorium UE. Gromadzone są w nim również wpisy 
dotyczące osób zaginionych oraz przedmiotów utra ‑
conych lub skradzionych, takich jak banknoty, pojazdy, 
broń palna i dokumenty tożsamości. Za dokonywanie 
wpisów w systemie odpowiadają władze krajowe 
(zob. pkt 1).
II
Pierwotny system informacyjny Schengen (SIS 1), 
opracowany i działający w ramach współpracy mię ‑
dzyrządowej, funkcjonował od 1995 r. do momentu 
uruchomienia SIS II w 2013 r. W 2001 r. Rada zdecy ‑
dowała o zastąpieniu go systemem informacyjnym 
Schengen drugiej generacji (SIS II), którego opra ‑
cowanie powierzono Komisji. Projektem tym, któ ‑
rego uruchomienie zaplanowano na koniec 2006 r., 
zarządzała DG do Spraw Wewnętrznych1. Początkowo 
głównym powodem podjęcia prac nad systemem SIS II 
była konieczność objęcia nim większej liczby krajów 
członkowskich. Ponadto SIS II miał korzystać z najnow ‑
szych rozwiązań technicznych i miał być wyposażony 
w dodatkowe funkcje, takie jak nowe kategorie wpi ‑
sów, mechanizm umożliwiający kojarzenie wpisów czy 
możliwość przechowywania dokumentów związanych 
z danym wpisem (zob. pkt 2 i 3).
III
Europejski Trybunał Obrachunkowy skontrolował, czy 
Komisja udostępniła system SIS II w terminie, nie prze ‑
kraczając wstępnie oszacowanych kosztów. Zbadał 
również zasadność ekonomiczną systemu SIS II w trak ‑
cie całego okresu realizacji projektu i sprawdził, czy 
uwzględniono poważne zmiany dotyczące kosztów 
i oczekiwanych korzyści. Ponadto Trybunał ocenił, czy 
Komisja wyciągnęła wnioski z zarządzania projektem 
i odpowiednio je wykorzystała (zob. pkt 4–7).
1 Wówczas była to DG ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa.IV
W ramach kontroli stwierdzono, że Komisja oddała 
centralny system do użytkowania, ale nastąpiło to 
ponad sześć lat później niż planowano, a koszt pro ‑
jektu był ośmiokrotnie wyższy niż pierwotnie sza ‑
cowano. Przyczyną tego opóźnienia i przekroczenia 
budżetu było po części skomplikowane otoczenie ope ‑
racyjne, które sprawiło, że Komisja miała ograniczone 
możliwości uwzględnienia zagadnień operacyjnych, 
po części zaś uchybienia w zarządzaniu sprawowanym 
przez Komisję, zwłaszcza w trakcie pierwszego etapu 
realizacji projektu do roku 2009:
a) pierwotny termin zakończenia prac nad projektem 
nie był realistyczny (zob. pkt 9–12);
b) do 2010 r. Komisja nie zaktualizowała ogólnego 
budżetu z 2003 r. przewidzianego na realizację 
projektu (zob. pkt 34–37);
c) wymagania systemowe zmieniały się w trakcie 
prac nad projektem, aby spełnić potrzeby użyt ‑
kowników, i nie były w dostatecznym stopniu 
stabilne aż do końcowego etapu realizacji projektu 
od 2010 r. System działający obecnie ma znacz ‑
nie większą zdolność obsługową niż zakładano 
w 2001 r. (zob. pkt 29–32 i 42–43);
d) do 2007 r. Komisja nie zapewniła wystarczającej 
liczby pracowników dysponujących wiedzą facho ‑
wą, aby skutecznie zarządzać pracami zleconymi 
na zewnątrz (zob. pkt 13–20);
e) system dostarczony przez wykonawcę general ‑
nego na pierwszym etapie projektu nie spełniał 
oczekiwań (zob. pkt 39–41);
f) stosunki robocze pomiędzy niektórymi państwami 
członkowskimi i Komisją początkowo nie układały 
się najlepiej. Do momentu utworzenia Rady ds. 
Całościowego Zarządzania Projektem w 2009 r. 
Komisja nie korzystała w wystarczającym stopniu 
z doświadczeń wszystkich użytkowników końco ‑
wych (zob. pkt 21–25);
Streszczenie 07
g) dla podmiotów zaangażowanych w projekt nie 
było jasne, kto podejmuje najważniejsze decyzje 
(zob. pkt 26–28);
h) Komisja zwiększyła wartość głównego zamówienia 
z 20 mln euro do 82 mln euro w drodze wynego ‑
cjowanych aneksów. Choć procedura negocjacyjna 
jest przewidziana w rozporządzeniu finansowym, 
wiąże się z nią nieodłączne ryzyko, że uzyska ‑
ne w takim trybie ceny nie będą konkurencyjne 
(zob. pkt 44–49).
V
W trakcie realizacji projektu zaszły poważne zmiany 
dotyczące kosztów i oczekiwanych korzyści. Wstępne, 
orientacyjne koszty szacunkowe systemu centralnego 
dla budżetu UE były znacznie zaniżone w stosunku 
do rzeczywistych rozmiarów planowanej inwesty ‑
cji. Łączny koszt systemu SIS II pod koniec realizacji 
projektu wyniósł ok. 500 mln euro, przy czym system 
centralny kosztował 189 mln euro, a systemy krajowe – 
szacunkowo ponad 330  mln  euro. Jednocześnie na 
znaczeniu straciła główna, oczekiwana początkowo 
korzyść płynąca z SIS II, gdyż w 2007 r. za pośrednic ‑
twem SISone4all systemem SIS 1 objęto z powodze ‑
niem nowe państwa członkowskie. Pomimo zmian, 
jakie zaszły pod względem kosztów i korzyści, Komisja 
nie dokonała powtórnej, wnikliwej oceny zasadności 
ekonomicznej projektu, aby wykazać, że system SIS II 
w dalszym ciągu stanowi dla niej priorytet zapewnia ‑
jący większy zwrot z inwestycji niż inne rozwiązania 
(zob. pkt 50–63).
VI
Komisja wyciągnęła wnioski z doświadczeń w ramach 
pierwszego etapu realizacji projektu, co przyczyniło 
się do zmiany podejścia w fazie końcowej od roku 2010 
i umożliwiło oddanie systemu SIS II do użytku w kwiet ‑
niu 2013 r. Ponadto, mimo że nie przeprowadzono 
formalnej oceny, Komisja wykorzystała już pewne 
doświadczenia zdobyte w trakcie prac nad SIS II przy 
opracowywaniu innych projektów informatycznych  
na dużą skalę (zob. pkt 64–69).VII
Na podstawie powyższych ustaleń Trybunał zaleca  
przede wszystkim (zob. pkt 70–72), aby – zarządzając  
pracami nad wielkoskalowymi systemami 
informatycznymi  – Komisja:
a) przygotowywała harmonogramy realizacji projek ‑
tów na podstawie technicznej analizy zadań, jakie 
należy wykonać;
b) zapewniła stosowanie wewnętrznych zasad 
zarządzania w dziedzinie IT w odniesieniu do 
wszystkich projektów oraz wykorzystywała 
w pełni wewnętrzne zasoby wiedzy fachowej, tak 
aby skutecznie zarządzać pracami wykonawców 
zewnętrznych;
c) zapewniła należyte uwzględnienie potrzeb opera ‑
cyjnych oraz opinii użytkowników końcowych przy 
podejmowaniu decyzji;
d) zapewniła zatwierdzenie ekonomicznej zasadności 
projektu przed przejściem z etapu wstępnego do 
etapu planowania oraz ewentualne ponowne za ‑
twierdzenie na wypadek poważnych zmian doty ‑
czących kosztów projektu, oczekiwanych korzyści, 
ryzyka lub rozwiązań alternatywnych;
e) dopilnowała, by kluczowe decyzje dotyczące pro ‑
jektu były udokumentowane w dzienniku decyzji, 
tak aby można je łatwo prześledzić;
f) zapewniła skuteczną koordynację na poziomie 
globalnym, w przypadku gdy projekt wiąże 
się z koniecznością opracowania różnych, lecz 
wzajemnie zależnych systemów przez różnych 
wykonawców;
g) opracowywała wielkoskalowe systemy informa ‑
tyczne z wykorzystaniem współdziałających ze 
sobą komponentów, które z łatwością można wy ‑
korzystać powtórnie, unikając tym samym uzależ ‑
nienia od jednego wykonawcy;
h) przekazała wnioski z kontroli przeprowadzo ‑
nej przez Trybunał dyrekcjom generalnym oraz 
unijnym instytucjom, agencjom i innym organom. 
Komisja powinna także ocenić, czy system SIS II 
przyniósł oczekiwane korzyści.
08
 Wstęp
01 
Z systemu informacyjnego Schengen 
korzystają: straż graniczna, policja, 
służby celne oraz organy wizowe 
i sądowe w całej strefie Schengen2. 
System ten zawiera informacje (tzw. 
wpisy) na temat osób, które mogły 
uczestniczyć w poważnym przestęp ‑
stwie lub które mogą nie mieć prawa 
do wjazdu lub pobytu na terytorium UE. 
Gromadzone są w nim również wpi ‑
sy dotyczące osób zaginionych oraz 
przedmiotów utraconych i skradzio ‑
nych, takich jak banknoty, pojazdy, 
broń palna i dokumenty tożsamości. 
Za dokonywanie wpisów w systemie 
odpowiadają władze krajowe. Pier ‑
wotny system informacyjny Schengen 
(SIS 1) został opracowany w ramach 
projektu międzyrządowego koordyno ‑
wanego i zarządzanego przez Fran ‑
cję i został oddany do użytkowania 
w 1995 r. Funkcjonował on do maja 
2013 r., kiedy został zastąpiony przez 
system SIS II. Zarówno SIS 1, jak i SIS II 
składają się z systemów krajowych 
opracowanych przez kraje członkow ‑
skie, połączonych z systemem central ‑
nym za pomocą sieci (zob.  diagram 1 ).
02 
W grudniu 1996 r. kraje strefy Schen ‑
gen podjęły decyzję o stworzeniu 
systemu informacyjnego Schengen 
drugiej generacji (SIS II). W grudniu 
2001 r. Rada powierzyła opracowanie 
tego systemu Komisji. Termin realiza ‑
cji wyznaczono na koniec 2006 r. Za 
zarządzanie projektem odpowiadała  
DG do Spraw Wewnętrznych, która zle ‑
ciła opracowanie centralnego systemu 
na zewnątrz.03 
Głównym powodem podjęcia prac nad 
SIS II była konieczność podłączenia 
większej liczby krajów członkowskich 
po rozszerzeniu Unii Europejskiej 
w 2004 r. Ponadto system SIS II miał 
korzystać z najnowszych rozwiązań 
technicznych i miał być wyposażony 
w dodatkowe funkcje.2 Do strefy Schengen należy 
26 krajów: Austria, Belgia, 
Dania, Estonia, Finlandia, 
Francja, Grecja, Hiszpania, 
Islandia, Liechtenstein, 
Litwa, Luksemburg, Łotwa, 
Malta, Niderlandy, Niemcy, 
Norwegia, Polska, Portugalia, 
Republika Czeska, Słowacja, 
Słowenia, Szwajcaria, Szwecja, 
Węgry i Włochy.
09  Diagram 1Struktura systemu informacyjnego Schengen
Źródło : DG do Spraw Wewnętrznych.system 
krajowy
system 
krajowysystem 
krajowy
użytkownicy użytkownicyużytkownicy użytkownicy
system
centralnysystem 
krajowy
domena głównainterfejs 
krajowyinterfejs 
krajowyinterfejs 
krajowy
interfejs 
krajowy
10
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
Zakres kontroli
04 
W trakcie kontroli zbadano, czy Komisja  
dobrze zarządzała pracami nad syste ‑
mem SIS II. W tym celu skupiono się  
na czterech pytaniach:
a) Czy Komisja oddała system SIS II 
do użytkowania w terminie?
b) Czy Komisja oddała system SIS II 
do użytkowania, nie przekraczając 
wstępnie oszacowanych kosztów?
c) Czy prace nad SIS II były zasadne 
ekonomicznie w trakcie całego 
okresu realizacji projektu, jeśli 
wziąć pod uwagę poważne zmiany 
dotyczące kosztów i oczekiwanych 
korzyści?
d) Czy Komisja wyciągnęła wnioski 
z zarządzania projektem SIS II  
i odpowiednio je wykorzystała?05 
Komisja jako instytucja dysponuje 
znacznym doświadczeniem w zakre ‑
sie realizacji projektów informatycz ‑
nych i udziela dyrekcjom generalnym 
wskazówek, jak właściwie zarządzać 
tego typu projektami3. Dostrzega ona 
potrzebę wyciągania wniosków z do ‑
świadczeń zdobytych w trakcie prac 
nad konkretnymi projektami informa ‑
tycznymi i dzielenia się tymi wnioska ‑
mi na forum instytucji4. Przykładowo 
w 2011 r. Służba Audytu Wewnętrzne ‑
go Komisji wyciągnęła wnioski na pod ‑
stawie przeglądu struktury projektów 
informatycznych w różnych dyrekcjach 
generalnych Komisji5. Przeprowadzona 
przez Trybunał kontrola SIS II umoż ‑
liwiła z kolei wskazanie, w ramach 
jednego projektu, powodów opóźnień 
i nadmiernych wydatków, jak również 
koniecznych modyfikacji, dzięki któ ‑
rym Komisja mogła ostatecznie oddać 
system do użytkowania.
06 
Kontrola ta nie skupiała się na kwe ‑
stiach informatycznych i nie miała na 
celu uzyskania pewności co do jakości 
systemu SIS II. Nie badano również, 
w jaki sposób organy krajowe zarzą ‑
dzały pracami nad własnymi systema ‑
mi SIS II.3 Zgodnie z opublikowanym 
w 2004 r. komunikatem 
SEC(2004) 1267 w sprawie 
poprawy zarządzania 
w dziedzinie IT w Komisji 
standardową metodą 
wykorzystywaną w tej 
instytucji do opracowywania 
oprogramowania 
komputerowego był 
RUP@EC (Rational Unified 
Process). W 2011 r. został on 
uzupełniony o metodykę 
zarządzania projektem PM2.
4 Getting the best from IT in 
the Commission [Możliwie 
najlepsze wykorzystanie IT 
w Komisji], SEC(2010) 1182 final 
z 7 października 2010 r.
5 Pismo kierownictwa Służby 
Audytu Wewnętrznego 
z 1 lutego 2011 r., Struktura 
projektów informatycznych 
w Komisji.
11 Zakres kontroli i podejście kontrolne
Podejście kontrolne
07 
Podstawę kontroli stanowiły:
a) ustrukturyzowane wywiady z pod ‑
miotami zaangażowanymi w SIS II. 
Podmioty te to:
(i) pracownicy Komisji z DG do 
Spraw Wewnętrznych odpowie ‑
dzialni za opracowanie SIS II;
(ii) pracownicy Komisji z DG ds. 
Budżetu, DG ds. Informatyki, 
Sekretariatu Generalnego 
oraz DG ds. Podatków i Unii 
Celnej – w kwestiach dotyczą ‑
cych zarządzania IT w Komisji 
oraz opracowywania innych 
wielkoskalowych systemów 
informatycznych;
(iii) wykonawca generalny pro ‑
jektu SIS II (konsorcjum HPS 
złożone z firm Hewlett‑Packard 
i Steria) i wykonawca odpowie ‑
dzialny za zapewnienie jakości 
(Unisys);
(iv) pracownicy sekretariatu Rady 
UE i Parlamentu Europejskiego, 
którzy śledzili prace nad SIS II;(v) przedstawiciele podmiotów 
z sześciu krajów członkowskich 
(Niemiec, Hiszpanii, Francji, 
Luksemburga, Węgier i Portu ‑
galii). Te sześć krajów wybrano, 
aby zapewnić szeroki przegląd 
opinii;
b) ankieta skierowana do podmiotów 
zaangażowanych w prace nad SIS II 
ze wszystkich krajów członkow ‑
skich, z sekretariatu Rady UE i Ko ‑
misji, jak również do wykonawców 
pracujących na zlecenie Komisji. 
Celem ankiety było uzyskanie opi ‑
nii zaangażowanych podmiotów 
na temat różnych aspektów prac 
nad systemem SIS II. W ankiecie 
wzięło udział 91 ze 144 wybranych 
podmiotów, co oznacza, że wskaź ‑
nik odpowiedzi wyniósł 63%.  
81 respondentów pochodziło 
z krajów członkowskich lub repre ‑
zentowało Radę, pozostałych 10 
było przedstawicielami Komisji 
i wykonawców; Trzy czwarte re ‑
spondentów było zaangażowanych 
w realizację projektu od 2009 r.  
lub wcześniej;
c) przegląd dokumentacji i procedur 
dotyczących systemu SIS II.
12
 Uwagi
Sekcja 1 – Komisja oddała 
SIS II do użytkowania,  
lecz nastąpiło to  
z ponadsześcioletnim 
opóźnieniem
Kryteria kontroli
08 
W toku kontroli zbadano:
a) czy harmonogram projektu był 
realistyczny;
b) czy Komisja zapewniła dostatecz ‑
ną wiedzę fachową, aby sku ‑
tecznie monitorować realizację 
projektu  i nadzorować wykonanie 
zamówień;
c) czy Komisja utrzymywała dobre 
stosunki z podmiotami zaanga ‑
żowanymi w realizację projektu 
i wzięła pod uwagę opinie użyt ‑
kowników końcowych;
d) czy zasady podejmowania decyzji 
były jasne;
e) czy wymagania systemowe były 
w wystarczającym stopniu stabil ‑
ne, aby na ich podstawie skutecz ‑
nie opracować system.Pierwotny termin zakończe ‑
nia prac nad projektem  
nie był realistyczny
09 
W rozporządzeniu Rady6 z grudnia 
2001 r. pierwotny termin realizacji 
projektu wyznaczono na koniec grud ‑
nia 2006 r. Taki termin miał umożliwić 
państwom, które przystąpiły do UE 
w 2004 r., wejście do strefy Schengen 
z końcem 2006 r. W sporządzonym dla 
Komisji studium wykonalności z 2003 r. 
uznano co prawda, że termin ten jest 
realistyczny, jednak wniosek ten sfor ‑
mułowano przy założeniu, że wymogi 
będą stabilne, a specyfikacje zostaną 
opracowane w szybkim tempie7. Pod 
koniec 2003 r. Komisja przyznała, że 
trudno będzie dotrzymać pierwotnego 
terminu8. Do końca 2006 r. nie został 
on jednak skorygowany. W przeprowa ‑
dzonej na potrzeby kontroli Trybunału 
ankiecie skierowanej do głównych 
podmiotów zaangażowanych w prace 
nad SIS II większość respondentów 
(69%) uznała, że pierwotny termin 
był nierealistyczny. Chronologię prac 
nad systemem SIS II przedstawiono 
w załączniku .
10 
W ankiecie poproszono respondentów 
o przypisanie wagi poszczególnym 
powodom, które w ich mniemaniu 
przyczyniły się do opóźnienia wy ‑
noszącego 75 miesięcy. Ich zdaniem 
opóźnienie wynikało po części z faktu, 
że pierwotny termin nie był poparty 
realistyczną analizą techniczną. Re ‑
spondenci przypisali tej kwestii wagę 
16% (zob.  diagram 2 ).6 Rozporządzenie Rady 
(WE) nr 2424/2001 
z dnia 6 grudnia 2001 r. 
w sprawie rozwoju Systemu 
Informacyjnego Schengen 
drugiej generacji (SIS II)  
(Dz.U. L 328 z 13.12.2001, s. 4) 
oraz decyzja Rady 2001/886/
WSiSW z dnia 6 grudnia 2001 r. 
w sprawie rozwoju Systemu 
Informacyjnego Schengen 
drugiej generacji (SIS II)  
(Dz.U. L 328 z 13.12.2001, s. 1).
7 Studium wykonalności SIS II, 
Deloitte, 7 kwietnia 2003 r.
8 COM(2003) 771 final 
z 11 grudnia 2003 r.
13 Uwagi
11 
Ponieważ Komisja nie oddała SIS II do 
użytkowania w terminie, w grudniu 
2007 r. dostosowano system SIS 1, 
tak aby objąć nim nowe kraje człon ‑
kowskie. Modyfikacja ta, pod nazwą 
SISone4all, stanowiła kopię portugal ‑
skiego systemu krajowego. Rozwiąza ‑
nie to znalazło zastosowanie w przy ‑
padku dziewięciu z dziesięciu nowych 
państw członkowskich9, podważając 
tym samym główny cel realizacji SIS II. 
Termin zakończenia prac był wielo ‑
krotnie przedłużany, co przedstawio ‑
no poniżej. Mimo to tych kolejnych 
terminów również nie dotrzymano, co 
przyczyniło się do zwiększenia ryzyka, 
że wymagania systemowe mogą ulec 
zmianie.
a) W grudniu 2006 r. termin przesu ‑
nięto na grudzień 2008 r.10.
b) W październiku 2008 r. termin 
przesunięto na czerwiec 2010 r.11.9 Cypr nie był w stanie wdrożyć 
przepisów Schengen 
i w związku z tym nie 
przystąpił do strefy Schengen.
10 Decyzja Rady 
2006/1007/ WSiSW z dnia 
21 grudnia 2006 r. zmieniająca 
decyzję 2001/886/WSiSW 
w sprawie rozwoju Systemu 
Informacyjnego Schengen 
drugiej generacji (SIS II)  
(Dz.U. L 411 z 30.12.2006, s. 78) 
oraz rozporządzenie Rady 
(WE) nr 1988/2006 z dnia 
21 grudnia 2006 r. zmieniające 
rozporządzenie nr 2424/2001 
w sprawie rozwoju Systemu 
Informacyjnego Schengen 
drugiej generacji (SIS II)  
(Dz.U. L 411 z 30.12.2006, s. 1).
11 Rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1104/2008 z dnia 
24 października 2008 r. 
w sprawie migracji z systemu 
informacyjnego Schengen 
(SIS 1+) do systemu 
informacyjnego Schengen 
drugiej generacji (SIS II) 
(Dz.U. L 299 z 8.11.2008, 
s. 1) oraz decyzja Rady 
2008/839/WSiSW z dnia 
24 października 2008 r. 
w sprawie migracji z systemu 
informacyjnego Schengen 
(SIS 1+) do systemu 
informacyjnego Schengen 
drugiej generacji (SIS II) 
(Dz.U. L 299 z 8.11.2008, s. 43).Diagram 2Przyczyny opóźnień w realizacji SIS II
Źródło : Ankieta przeprowadzona na potrzeby kontroli wśród podmiotów zaangażowanych w SIS II.Inne 4%Niestabilność wymagań 
systemowych 22%Niejasne zasady 
podejmowania decyzji 11%Brak zaangażowania po stronie niektórych 
krajów i nie najlepsze stosunki robocze 17%Brak wiedzy fachowej uniemożliwiający 
skuteczny nadzór nad wykonaniem zamówienia 30%
Pierwotny termin ukończenia 
prac niepoparty realistyczną analizą techniczną 16%
14 Uwagi
12 
W czerwcu 2010 r. Komisja przedstawi ‑
ła ostateczny harmonogram realizacji 
SIS II, który został zatwierdzony przez 
Radę12. Prace zakończyły się w terminie 
przewidzianym na marzec 2013 r.13, 
a system SIS II uruchomiono w kwiet ‑
niu 2013 r., ponad sześć lat później niż 
pierwotnie planowano. Po miesięcznym 
okresie intensywnego monitorowania 
system osiągnął pełną zdolność eksplo ‑
atacyjną i zastąpił SIS 1 w maju 2013 r.
Do 2007 r. Komisja nie zapew ‑
niła wystarczającej liczby 
pracowników dysponujących 
wiedzą fachową, aby skutecz ‑
nie zarządzać pracami zleco ‑
nymi na zewnątrz
13 
Zdaniem respondentów ankiety opóź ‑
nienie po części wynikało z faktu, że 
Komisja nie posiadała wystarczającej 
liczby pracowników dysponujących 
wiedzą fachową, aby skutecznie nad ‑
zorować wykonanie umów. Respon ‑
denci przypisali tej kwestii wagę 30%14 
(zob.  diagram 2 ).
14 
W 2002 r. zespół zadaniowy ds. projek ‑
tu SIS II w Komisji liczył cztery osoby 
pod nadzorem kierownika działu15. 
W 2003 r. zespół zwiększono o czte ‑
rech dodatkowych pracowników16.  
Na początku realizacji projektu niektó ‑
re spotkania odbywały się z udziałem 
przedstawiciela DG ds. Informatyki. 
Spośród respondentów ankiety jedy ‑
nie 10% było zdania, że na początku realizacji projektu Komisja oddele ‑
gowała wystarczającą liczbę pracow ‑
ników dysponujących niezbędnymi 
kwalifikacjami i doświadczeniem,  
by z powodzeniem opracować SIS II.
15 
Z opisu sytuacji we wniosku z 2005 r. 
o zwiększenie zasobów skierowa ‑
nym do kadry kierowniczej wyższego 
szczebla17 wyłania się obraz perma ‑
nentnego kryzysu oraz niemożności 
reakcji na problemy zgłaszane przez 
kraje członkowskie. Pracownicy za ‑
trudnieni na umowy krótkoterminowe 
nie dysponowali odpowiednią wiedzą 
fachową ani umiejętnościami technicz ‑
nymi. Brak specjalistycznej wiedzy po 
stronie Komisji został potwierdzony 
przez wykonawcę odpowiedzialnego za 
zapewnienie jakości18. Niemal połowa 
pracowników zajmujących się projek ‑
tem była zatrudniona na umowy, które 
miały wygasnąć w następnym roku. 
Choć nikt z pracowników Komisji, któ ‑
rzy wzięli udział w ankiecie, nie uznał 
wysokiej rotacji personelu za czynnik 
negatywnie wpływający na dobre sto ‑
sunki z podmiotami zaangażowanymi 
w projekt, 49% respondentów z krajów 
członkowskich było odmiennego zda ‑
nia. Kontrola przeprowadzona w 2006 r. 
przez Służbę Audytu Wewnętrznego 
Komisji19 wykazała, że pracownicy zaj ‑
mujący się projektem SIS II byli zaanga ‑
żowani i kompetentni, lecz ustawicznie 
przeciążeni. W następstwie tej kontroli 
DG do Spraw Wewnętrznych zwiększyła 
liczebność zespołu odpowiedzialnego 
za ten projekt. Z końcem 2007 r. sekcja 
zajmująca się systemem SIS II w DG do 
Spraw Wewnętrznych liczyła 12 pra ‑
cowników zatrudnionych na stałe. Do 
2012 r. ich liczba zwiększyła się do 1720.12 Rozporządzeniem Rady (UE) 
nr 541/2010 z dnia 3 czerw ‑
ca 2010 r. zmieniającym rozpo ‑
rządzenie (WE) nr 1104/2008 
w sprawie migracji z systemu 
informacyjnego Schengen 
(SIS 1+) do systemu informa ‑
cyjnego Schengen drugiej 
generacji (SIS II) (Dz.U. L 155 
z 22.6.2012, s. 19) oraz rozporzą ‑
dzeniem Rady (UE) nr 542/2010 
z dnia 3 czerwca 2010 r. 
zmieniającym decyzję Rady 
2008/839/WSiSW w sprawie 
migracji z systemu informa ‑
cyjnego Schengen (SIS 1+) 
do systemu informacyjnego 
Schengen drugiej generacji 
(SIS II) termin realizacji projektu 
przesunięto na marzec 2013 r.
13 SEC(2010) 1138 final 
z 21 września 2010 r.
14 W szczegółowym rozbiciu 
przedstawiało się to 
następująco:
a) zbyt mała liczba pracowni ‑
ków mających doświad ‑
czenie w pracy nad pro ‑
jekta mi informatycznymi 
na dużą skalę i systemem 
Schengen (9%);
b) nienależyte wywiązanie 
się z umowy przez wyko ‑
nawcę generalnego (9%);
c) spory wynikające  
z umowy (5%);
d) Komisja nie monitorowała 
w sposób skuteczny  
wyników osiąganych  
przez wykonawcę  
generalnego (4%);
e) Komisja nie informowa ‑
ła w wyraźny sposób 
wykonawcy generalnego 
o potrzebach użytkowni ‑
ków (3%).
15 SEC(2003) 206 final 
z 18 lutego 2003 r.
16 COM(2003) 771 final.
17 Pismo kierownika programu 
z dnia 16 września 2005 r.  
do właściwego dyrektora 
w DG ds. Sprawiedliwości, 
Wolności i Bezpieczeństwa.
18 Sprawozdanie wykonawcy od ‑
powiedzialnego za zapewnie ‑
nie jakości z działań podjętych 
w następstwie wykrytych 
problemów, sierpień 2005 r.
19 Sprawozdanie Służby 
Audytu Wewnętrznego 
na temat zarządzania IT 
w DG ds. Sprawiedliwości, 
Wolności i Bezpieczeństwa 
(8 czerwca 2006 r.).
15 Uwagi
16 
Brak pracowników dysponujących od ‑
powiednią wiedzą fachową w Komisji 
w okresie przed 2009 r. został zauwa ‑
żony przez przedstawicieli wszystkich 
sześciu krajów członkowskich, z który ‑
mi przeprowadzono wywiady w trakcie 
kontroli. Ze strony dwóch z nich, jak 
również ze strony wykonawcy general ‑
nego padła sugestia, że w projekcie nie 
wykorzystano w pełni zasobów wiedzy 
fachowej z dziedziny informatyki, 
dostępnych w strukturach Komisji, np. 
w DG ds. Informatyki. Komisja nie dys ‑
ponowała wystarczającą wiedzą facho ‑
wą, aby skutecznie zarządzać realizacją 
zamówienia i zapewnić odpowiednią 
jakość produktów21.
17 
22 października 2004 r. konsorcjum 
HPS udzielono zamówienia na opra ‑
cowanie systemu SIS II i wizowe ‑
go systemu informacyjnego (VIS). 
18 listopada 2004 r. musiało ono 
jednak wstrzymać prace do 31 stycz ‑
nia 2005 r., w oczekiwaniu na wynik 
odwołania wniesionego przez oferen ‑
ta, który nie został wybrany. To począt ‑
kowe opóźnienie spowodowane było 
przyjętą przez Komisję metodą oceny 
ofert, z której nie wynikało w prze ‑
konujący sposób, że wybrano najlep ‑
szą z nich (zob.  ramka 1 ). W ramach 
postępowania z powództwa o zaprze ‑
stanie bezprawnych praktyk Trybunał 
Sprawiedliwości orzekł, że przy ocenie 
ofert Komisja popełniła błędy, odrzu ‑
cił jednak wniosek o zastosowanie 
środków tymczasowych złożony przez 
oferenta, który nie został wybrany. 
Trybunał uznał bowiem, że nie ma wy ‑
starczających dowodów świadczących, 
że oferent ten poniósłby poważne 
i nieodwracalne szkody22.20 Na koniec 2008 r. zespół ds. 
SIS II w dalszym ciągu liczył 
12 pracowników. Ich liczba 
zwiększyła się do 14 na koniec 
2009 r. Na koniec 2010 r. 
zespół składał się z 13 pracow ‑
ników, na koniec 2011 r. ich 
liczba wzrosła do 16. Ponadto 
w skład zespołu wchodzili 
pracownicy kontraktowi i od ‑
delegowani eksperci krajowi. 
Na przykład w rocznym planie 
zarządzania DG ds. Sprawie ‑
dliwości, Wolności i Bezpie ‑
czeństwa na 2008 r. podano, 
że w zespole pracowało 
9 pracowników kontrakto ‑
wych i 6 oddelegowanych 
ekspertów krajowych.
21 W sprawozdaniu Służby 
Audytu Wewnętrznego na 
temat zarządzania IT w DG 
ds. Sprawiedliwości, Wolności 
i Bezpieczeństwa stwierdzono, 
że liczba pracowników była 
niewystarczająca, by właściwie 
zarządzać rosnącą ilością prac 
zlecanych na zewnątrz.
22 Postanowienie prezesa Sądu 
Pierwszej Instancji z dnia 
31 stycznia 2005 r. w sprawie 
T‑447/04R.
16 Uwagi
18 
Komisja nie dysponowała wystarczającą 
liczbą pracowników, by odpowiednio 
nadzorować wykonanie zamówienia 
i zapobiec nienależytemu wywiązaniu 
się z umowy przez wykonawcę general ‑
nego23. W ramach kontroli przeprowa ‑
dzonej w 2006 r. przez Służbę Audytu 
Wewnętrznego Komisji skrytykowano 
zarządzanie projektem SIS II, ponieważ 
nie zagwarantowano, że wykonawca 
generalny zakończy prace w terminie 
i zgodnie ze specyfikacjami. Przed ‑
stawiciele pięciu z sześciu krajów, z którymi przeprowadzono wywiady 
w trakcie kontroli, uznali, że Komisja nie 
dysponowała wystarczającym doświad ‑
czeniem, aby ocenić jakość produktów 
i monitorować wyniki osiągane przez 
wykonawcę. Jedynie 20% responden ‑
tów ankiety uznało, że przed rokiem 
2009 Komisja skutecznie monitorowała 
wyniki osiągane przez wykonawcę ge ‑
neralnego systemu SIS II. Odsetek ten 
wzrósł do 72% po roku 2009, co świad ‑
czy, że na końcowym etapie realizacji 
projektu Komisja była w stanie lepiej 
monitorować jakość.23 Izba Lordów, Komisja ds. Unii 
Europejskiej, 9. sprawozdanie 
w sesji 2006–2007, system in ‑
formacyjny Schengen II (SIS II), 
sprawozdanie z uzasadnie ‑
niem, 2 marca 2007 r. Komisja 
wyraziła ubolewanie, że nie 
udało się jej w wystarczającym 
stopniu sprawować nadzoru 
w stosunkach z wykonawcą 
generalnym. Zważywszy 
na poziom zatrudnienia 
w tamtym okresie, Komisja 
stwierdziła, że nie była w sta ‑
nie odpowiednio nadzorować 
wykonania zamówienia, aby 
zapobiec nienależytemu wy ‑
wiązaniu się z umowy przez 
wykonawcę generalnego.Komisja uznała, że zwycięska oferta była tańsza, mimo że w rzeczywistości  
była ona droższa
Oceny ofert dokonano w pierwszej kolejności w oparciu o jakość (ocena techniczna), a następnie na podstawie 
ceny (ocena finansowa).
Spośród siedmiu złożonych ofert oferty przedstawione przez HPS i oferenta, który nie został wybrany i złożył 
odwołanie, uzyskały najwięcej punktów na etapie oceny technicznej. Punktacja w ich przypadku była niemal 
identyczna – różnica wynosiła 0,4% na korzyść HPS.
Następnie oferty tych dwóch przedsiębiorstw oceniono pod względem finansowym, a wyniki tej oceny zsu ‑
mowano z punktacją techniczną, uzyskując tym samym punktację ogólną.
W ramach oceny finansowej uznano, że oferta HPS była o 43% tańsza. W związku z tym otrzymała ona łącznie 
więcej punktów, a zamówienia udzielono konsorcjum HPS.
W rzeczywistości kwota podana w ofercie HPS była jednak o 3,5% wyższa niż w przypadku oferenta, który nie 
został wybrany (38,1 mln euro w porównaniu z 36,8 mln euro).
Komisja uznała ofertę HPS za korzystniejszą, mimo że faktycznie była ona droższa, ponieważ zamówienie podzie ‑
lono na 15 części. Komisja obliczyła punkty osobno za każdą z części na podstawie stosunku między ofertami 
obydwu wykonawców. Następnie zsumowała te punkty (nie stosując współczynników korygujących i nie doko ‑
nując rozróżnienia pomiędzy cenami stałymi a pozycjami, które zostałyby zamówione osobno w razie potrzeby) 
i uzyskała w ten sposób punktację pod względem finansowym, która miała niewiele wspólnego z ogólną ofertą.Ramka 1
17 Uwagi
19 
Komisja zatwierdziła wyniki testów 
na podstawie informacji przekaza ‑
nych przez wykonawcę generalnego 
i wykonawcę odpowiedzialnego za 
zapewnienie jakości. Niewłaściwe funk ‑
cjonowanie systemu wyszło na jaw za 
sprawą przeprowadzonych pod koniec 
2008 r. testów operacyjnych systemu, 
które zakończyły się niepowodze ‑
niem (były to pierwsze testy systemu 
centralnego i systemów krajowych 
z udziałem krajów członkowskich). 
Na końcowym etapie realizacji projektu 
Komisja zyskała większe możliwości 
oceny jakości produktów za pomocą 
prób odbiorczych24 (zob.  diagram 3 ).20 
Przedstawiciele wszystkich krajów 
członkowskich, z którymi przepro ‑
wadzono wywiady, stwierdzili, że po 
roku 2009 zarządzanie sprawowane 
przez Komisję oraz przekazywanie przez 
nią informacji uległy poprawie. W skład 
zespołu, który zarządzał realizacją 
projektu na końcowym etapie, weszła 
większa liczba pracowników mających 
doświadczenie przy opracowywaniu 
projektów informatycznych na dużą 
skalę i dysponujących wiedzą na temat 
systemu informacyjnego Schengen (np. 
z DG ds. Podatków i Unii Celnej, krajów 
członkowskich lub uczestniczących we 
wcześniejszej fazie realizacji projektu 
SIS II). Jedna trzecia respondentów 
ankiety była zdania, że w całym okresie 
realizacji projektu Komisja oddelego ‑
wała wystarczającą liczbę pracowników 
dysponujących niezbędnymi kwalifika ‑
cjami i doświadczeniem, by z powodze ‑
niem opracować SIS II. W porównaniu 
z odsetkiem wynoszącym 10% na po ‑
czątku realizacji projektu (zob. pkt 14) 
oznacza to znaczną poprawę.24 W konkluzjach Rady (ds. 
Wymiaru Sprawiedliwości 
i Spraw Wewnętrznych) 
z 26–27 lutego 2009 r. 
z uznaniem wyrażono 
się na temat przeglądu 
podejścia do testowania 
systemu SIS II, w wyniku 
którego kraje członkowskie 
zostały w większym stopniu 
włączone w koncepcyjne 
opracowywanie testów 
i zarządzanie nimi.Diagram 3Ulepszenie procedur testowania po roku 2009
Źródło : Ankieta wśród podmiotów zaangażowanych w SIS II.0% 20% 40% 60% 80%
respondenci podzielający tę opinię
od roku 2009 przed rokiem 2009Kryteria oceny wyników testów zostały 
jasno określonePodział zadań między Komisję i kraje 
członkowskie był jasno określonyWymagania dotyczące testów 
zostały jasno określone
18 Uwagi
Stosunki robocze pomię ‑
dzy niektórymi państwami 
członkowskimi i Komisją 
początkowo nie układały się 
najlepiej; do momentu utwo ‑
rzenia Rady ds. Całościo ‑
wego Zarządzania Projek ‑
tem Komisja nie korzystała 
w wystarczającym stopniu 
z doświadczeń wszystkich 
użytkowników końcowych
21 
Zdaniem respondentów ankiety 
opóźnienia wynikały po części z nie 
najlepszych stosunków z podmiotami 
zaangażowanymi w projekt oraz braku 
zaangażowania po stronie niektórych 
krajów członkowskich. Responden ‑
ci przypisali tej kwestii wagę 17%25 
(zob.  diagram 2 ).22 
Przedstawiciele krajów członkowskich, 
z którymi przeprowadzono wywia ‑
dy, podkreślali, że stosunki z Komisją 
były trudne. Z udzielonych przez nich 
informacji wynika na przykład, że wiele 
sporów rozgrywało się na forum Ko ‑
mitetu SISVIS (zob. pkt 27). W ankiecie 
zaledwie 15% respondentów (w tym 
żaden z Komisji) przyznało, że do 
2009 r. posiedzenia dotyczące projektu 
SIS II odbywały się w konstruktywnej 
atmosferze (zob.  diagram 4 ).
23 
Środowisko, w jakim do 2009 r. trwały 
prace nad SIS II, diametralnie różniło 
się od atmosfery, w jakiej DG ds. Po ‑
datków i Unii Celnej prowadziło prace 
nad innym wielkoskalowym syste ‑
mem informatycznym w tym czasie 
(zob.  ramka 2 ).25 W szczegółowym rozbiciu 
przedstawiało się to 
następująco:
a) sprzeciw lub brak zaan ‑
gażowania w projekt ze 
strony niektórych krajów 
członkowskich (8%);
b) nie najlepsze stosunki 
robocze pomiędzy  
podmiotami zaanga ‑
żowanymi w prace nad 
systemem (5%);
c) SIS II stracił strategiczne 
znaczenie, zwłaszcza po 
wdrożeniu SISone4all (4%).Diagram 4Nie najlepsze stosunki pomiędzy Komisją i niektórymi krajami członkowskimi  
przed rokiem 2009
Źródło : Ankieta wśród podmiotów zaangażowanych w SIS II.0% 20% 40% 60% 80%
respondenci podzielający tę opinię
od roku 2009 przed rokiem 2009Poszczególne podmioty były w dostatecznym stopniu 
zaangażowane w proces podejmowania decyzji
Atmosfera w trakcie spotkań 
była konstruktywna
Współpraca Komisji z krajami członkowskimi była 
owocna i opierała się na wzajemnym zaufaniu
Komisja dokonywała ulepszeń na podstawie sugestii 
podmiotów zaangażowanych w prace nad SIS II
Współpraca Komisji z krajami członkowskimi przy 
opracowywaniu systemów krajowych układała się dobrze
19 Uwagi
24 
Brak zaangażowania ze strony niektó ‑
rych krajów członkowskich oraz nie 
najlepsze stosunki robocze wynikały 
z szeregu czynników:
a) Komisja nie była użytkownikiem 
systemu i – mimo że zatrudniła 
ekspertów z krajów członkow ‑
skich – nie dysponowała szcze ‑
gółową wiedzą na temat praktyk 
użytkowników końcowych, która 
była niezbędna, aby zrozumieć po ‑
trzeby operacyjne oraz wymagania 
użytkowników.b) Komisja nie wykorzystała doświad ‑
czeń wszystkich krajów członkow ‑
skich, które były użytkownikami 
końcowymi systemu i posiadały 
wiedzę na jego temat. Mimo licz ‑
nych spotkań, w trakcie których 
kraje członkowskie miały możliwość 
przekazania Komisji swoich opinii 
jako użytkownicy końcowi (np. 
spotkania krajowych kierowników 
projektu, posiedzenia Komitetu 
SIS II, grupy „Przyjaciół SIS II” czy 
grupy zadaniowej ds. SIS II), do 
roku 2009 Komisja nie prowadziła 
skutecznie wymiany informacji 
z krajami członkowskimi, które czu ‑
ły się odsunięte od udziału w proce ‑
sach decyzyjnych (zob.  diagram 4 ). 
Przedstawiciele wszystkich krajów 
członkowskich, z którymi przepro ‑
wadzono wywiady, byli zdania, że 
opinie użytkowników końcowych 
nie były brane pod uwagę w wy ‑
starczającym stopniu.Główne czynniki decydujące o powodzeniu prac nad systemami informatycznymi 
w DG ds. Podatków i Unii Celnej
DG ds. Podatków i Unii Celnej z powodzeniem opracowała szereg systemów informatycznych na dużą skalę 
dla krajów uczestniczących, korzystając w tym celu z metodyki TEMPO26. W sprawozdaniu Służby Audytu We ‑
wnętrznego Komisji z 2006 r. dotyczącym dużych systemów informatycznych w DG ds. Podatków i Unii Celnej 
za przykład najlepszych praktyk pod względem zarządzania projektem wskazano prace nad systemem NCTS 
(New Computerised Transit System). System ten służy urzędom celnym krajów członkowskich do elektronicz ‑
nej wymiany wiadomości na temat importowanych towarów, aby zagwarantować, że w ostatecznym miejscu 
ich przeznaczenia uiszczone zostaną należności celne. Zdaniem Komisji projekty NCTS i SIS II były porówny ‑
walne pod względem skali27.
DG ds. Podatków i Unii Celnej stwierdziła, że najważniejszym czynnikiem decydującym o powodzeniu prac 
nad projektami informatycznymi na dużą skalę, takimi jak NCTS, jest komunikacja oraz nawiązanie kontaktów 
z krajami członkowskimi na płaszczyźnie formalnej i nieformalnej, co przyczynia się do stworzenia atmosfery 
zaufania i współpracy oraz wspólnego dążenia do realizacji celów.
26 TEMPO to elektroniczny system zarządzania projektami online opracowany przez DG ds. Podatków i Unii Celnej.
27 COM(2001) 720 final z 18 grudnia 2001 r., załącznik 1 sekcja 5.1.2 oraz COM(2003) 771, załącznik 3 sekcja 5.1.2.
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie wywiadów z przedstawicielami DG ds. Podatków i Unii Celnej.Ramka 2
20 Uwagi
c) Komisja dała krajom członkowskim 
możliwość kontaktu z wykonaw ‑
cą generalnym. Przedstawiciele 
pięciu z sześciu państw, z którymi 
przeprowadzono wywiady, uznali 
jednak, że mechanizm ten nie był 
efektywny. Pomimo licznych za ‑
pytań ze strony krajów członkow ‑
skich Komisja udostępniła im kopię 
umowy z wykonawcą generalnym 
dopiero po zasięgnięciu rady służb 
prawnych w 2009 r.
d) Niektóre kraje członkowskie nie 
były przekonane o konieczności 
opracowania SIS II.
e) Niska jakość produktów projektu 
sprawiła, że kraje członkowskie 
zaczęły wątpić, czy Komisja będzie 
w stanie oddać SIS II do użytku 
(zob. pkt 16).
25 
Z ankiety wynika, że stosunki z kra ‑
jami członkowskimi uległy poprawie 
po 2009 r. (zob.  diagram 4 ). Zmiana 
ta spowodowana była szeregiem 
czynników:
a) W 2009 r. Komisja utworzyła 
Radę ds. Całościowego Zarządza ‑
nia Projektem, w wyniku czego 
użytkownicy końcowi z krajów 
członkowskich uzyskali możliwość 
podzielenia się swoimi pomysłami 
i doświadczeniem na końcowym 
etapie realizacji projektu. W coty ‑
godniowych posiedzeniach Rady 
udział brali przedstawiciele Komi ‑
sji, eksperci z maksymalnie ośmiu 
krajów członkowskich (reprezen ‑
tujący użytkowników końcowych, 
nie zaś swój kraj pochodzenia) oraz 
wykonawcy. Posiedzenia te umoż ‑
liwiły częstszą wymianę informacji 
pomiędzy krajami członkowskimi 
a wykonawcą generalnym.b) Zarządzanie sprawowane przez 
Komisję oraz przekazywanie przez 
nią informacji uległy poprawie 
(zob. pkt 20).
c) Dodatkowych argumentów za 
kontynuacją projektu SIS II dostar ‑
czyło porównanie ze scenariuszem 
alternatywnym dokonane w 2009 r. 
(zob. pkt 63).
d) Na końcowym etapie realizacji 
projektu od roku 2010 rezultaty 
dostarczane przez wykonaw ‑
cę generalnego poprawiły się 
(zob. pkt 41).
Nie dla wszystkich  
podmiotów zaangażowanych  
w projekt było jasne,  
kto podejmuje  
najważniejsze decyzje
26 
W ramach przeprowadzonego 
w 2011 r. przeglądu prac nad SIS II28 
Centrum Studiów nad Polityką Euro ‑
pejską opisało strukturę zarządzania 
projektem (zob.  diagram 5 ).
27 
Jak wynika z przepisów z 2001 r., za 
opracowanie SIS II odpowiedzialna 
była Komisja, wspomagana przez Ko ‑
mitet SISVIS. Jeśli Komitet nie zgadzał 
się na środki proponowane przez 
Komisję, Rada mogła zwrócić się do 
Komisji o ponowne zbadanie przedsta ‑
wionej propozycji29. Kontrola przepro ‑
wadzona w 2006 r. przez Służbę Audy ‑
tu Wewnętrznego Komisji wykazała, 
że Komisja dysponowała ograniczonymi 
możliwościami uwzględnienia zagad ‑
nień operacyjnych z uwagi na mecha ‑
nizmy kierowania projektem.28 „The Difficult Road to the 
Schengen Information 
System II”, Joanna Parkin, 
Centrum Studiów nad Polityką 
Europejską, kwiecień 2011.
29 Komitet SISVIS wspierał Komi ‑
sję w pracach nad systemem 
informacyjnym Schengen 
drugiej generacji (SIS II) oraz 
wizowym systemem informa ‑
cyjnym (VIS). W decyzji Rady 
2001/886/WSiSW przewidzia ‑
no dwie procedury podejmo ‑
wania decyzji:
(i) procedurę regulacyjną 
w przypadku istotnych 
decyzji dotyczących 
architektury systemu 
SIS II, ochrony danych, 
aspektów niosących 
poważne następstwa 
finansowe lub poważne 
skutki techniczne dla 
krajów członkowskich 
oraz kwestii z zakresu 
bezpieczeństwa. Jeśli 
Komitet nie zgadzał się 
na środki proponowane 
przez Komisję, Rada 
mogła zwrócić się do 
Komisji o ponowne 
zbadanie przedstawionej 
propozycji;
(ii) procedurę zarządzania 
we wszystkich innych 
kwestiach. Jeśli Komitet 
nie zgadzał się na środki 
proponowane przez 
Komisję, Rada mogła 
podjąć inną decyzję.
21 Uwagi Diagram 5Struktura zarządzania projektem SIS II od 2010 r.
Uwagi:
Za pomocą strzałek wskazano stosunki podległości.
KC Kraje członkowskie Schengen 
GP SIS  Grupa „Przyjaciół SIS II”
GZ SIS II  Grupa zadaniowa ds. SIS II
SIS TECH  Grupa robocza do spraw Schengen (skład SIS TECH)
SIS SIRENE  Grupa robocza do spraw Schengen (skład SIS SIRENE)
CATS   Komitet Koordynacyjny w dziedzinie Współpracy Policji i Wymiarów Sprawiedliwości 
w Sprawach Karnych
NPM  Spotkanie krajowych kierowników projektu
GPMB  Rada ds. Całościowego Zarządzania Projektem
WG Wykonawca generalny
WZJ  Wykonawca odpowiedzialny za zapewnienie jakości
TAG   Grupa doradcza ds. testów (doradcza grupa robocza w ramach Komitetu SISVIS)
CMB   Zespół ds. Zarządzania Zmianami (doradcza grupa robocza w ramach Komitetu SISVIS)
Komitet SISVIS   Komitet wspierający Komisję w pracach nad systemem SIS II i wizowym systemem 
informacyjnym (VIS).
SIS II TECH  Skład SIS II TECH Komitetu SISVIS
SIRENE  Skład SIRENE Komitetu SISVIS
Źródło:  Centrum Studiów nad Polityką Europejską i DG do Spraw Wewnętrznych.SIS
TECHGZ SIS IIGP SISPARLAMENT 
EUROPEJSKI
SIS
SIRENECATSRADA 
(COREPER)
KCKCKC
KCTAG CMB NPMSIRENESIS II
TECHGPMBKOMISJA
DG do Spraw 
Wewn.WZJWG
Komitet SISVIS 
Europol
Eurojust
22 Uwagi
28 
Nie dla wszystkich podmiotów zaan ‑
gażowanych w SIS II było jasne, kto 
w praktyce podejmował najważniejsze 
decyzje. Choć posiedzenia Komitetu 
SISVIS były protokołowane, nie istniał 
dziennik decyzji, który pozwalałby z ła ‑
twością prześledzić wszystkie istotne 
decyzje i zrozumieć ich podstawy. Po ‑
łowa respondentów ankiety była prze ‑
konana, że w okresie do 2009 r. klu ‑
czowe decyzje podejmowała Komisja 
(zob.  diagram 6 ). Po utworzeniu Rady 
ds. Całościowego Zarządzania Projek ‑
tem w 2009 r. odsetek ten spadł do 
24%. Choć Rada była raczej organem 
doradczym, a nie decyzyjnym, 34% 
respondentów sądziło, że to właśnie 
na jej forum zapadały najważniejsze 
decyzje. Respondenci ankiety uznali, 
że opóźnienia w realizacji projektu 
wynikały po części ze złożonej i nieja ‑
snej struktury procesu podejmowania 
decyzji. Kwestii tej przypisali wagę 11% 
(zob.  diagram 2 ).Wymagania systemowe nie 
były w dostatecznym stopniu 
stabilne aż do końcowego 
etapu realizacji projektu
29 
Zdaniem respondentów ankiety opóź ‑
nienia w realizacji projektu wynikały 
po części z niestabilności wymagań 
systemowych. Respondenci przypisali 
tej kwestii wagę 22% (zob.  diagram 2 ).Diagram 6Kto zdaniem podmiotów zaangażowanych w SIS II podejmował najważniejsze  
decyzje w praktyce?
Źródło : Ankieta wśród podmiotów zaangażowanych w SIS II.od roku 2009 przed rokiem 2009respondenci ankiety, którzy uważali, 
że kluczowe decyzje podejmuje:
Inne Nie było 
to jasneRada GPMB Wykonawca Komitet 
SISVISKomisja i Rada 
wspólnieRada Komisja60%
50%40%30%20%10%
0%
23 Uwagi
30 
Wstępny zarys architektury systemu, 
wymogi funkcjonalne i techniczne oraz 
wymogi dotyczące wydajności syste ‑
mu i migracji określono w specyfikacji 
warunków zamówienia opublikowanej 
w czerwcu 2003 r. Na podstawie tej 
specyfikacji w październiku 2004 r. 
zamówienia na opracowanie systemu 
centralnego udzielono konsorcjum 
HPS, które przystąpiło do realizacji 
etapu I projektu30 – opracowania 
specyfikacji szczegółowych. Późniejsze 
zmiany wymagań systemowych spo ‑
wodowały jednak konieczność anekso ‑
wania pierwotnego zamówienia,  
co z kolei doprowadziło do opóźnień.
31 
Przykładowo w grudniu 2006 r. 
w przepisach w sprawie utworzenia, 
funkcjonowania i użytkowania SIS II 
przewidziano dodatkową opcję  – tzw. 
okres amnestii, aby sprostać potrze ‑
bom użytkowników. Dzięki takiemu 
rozwiązaniu kraje członkowskie 
miały trzy lata, by zapewnić zgodność 
z przepisami wpisów przenoszonych 
z SIS 131. Amnestia nie była przewidzia ‑
na w pierwotnej specyfikacji i została 
włączona do aneksu do zamówienia32.32 
Niektóre zmiany, takie jak zwiększenie 
zdolności obsługowej systemu, spowo ‑
dowane były po części dłuższym niż 
oczekiwano czasem realizacji projektu. 
Przedmiotem pierwotnego zamówie ‑
nia z 2004 r. był system, który miał 
zostać uruchomiony w 2006 r. i który 
mógł obsługiwać 15 milionów wpisów, 
z możliwością zwiększenia ich liczby 
do 22 milionów bez konieczności 
modyfikacji technicznych. Po 2007 r. 
nastąpił gwałtowny wzrost liczby wpi ‑
sów, co spowodowało zmianę wyma ‑
gań dotyczących zdolności obsługo ‑
wej systemu. Zmiany wprowadzone na 
potrzeby końcowego etapu realizacji 
projektu przewidywały, że system bę ‑
dzie w stanie obsługiwać 70 milionów 
wpisów, z możliwością zwiększenia do 
100 milionów na podstawie prognoz 
przedstawionych w badaniu wolume ‑
trycznym przeprowadzonym przez 
Komisję w 2009 r. W momencie migra ‑
cji w kwietniu 2013 r. liczba wpisów 
wynosiła 46 milionów. Na diagramie 7  
ukazano, jak zmieniała się liczba wpi ‑
sów w bazie danych SIS.30 Zamówienie zostało 
podzielone na dwa etapy: 
etap I dotyczył koncepcji 
technicznej, etap II polegał 
na opracowaniu systemu 
i oddaniu go do użytku.
31 Art. 54 ust. 1 rozporządzenia 
(WE) nr 1987/2006 Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 
20 grudnia 2006 r. w sprawie 
utworzenia, funkcjonowania 
i użytkowania systemu 
informacyjnego Schengen 
drugiej generacji (SIS II) 
(Dz.U. L 381 z 28.12.2006, 
s. 4) oraz art. 70 ust. 1 decyzji 
Rady 2007/533/WSiSW z dnia 
12 czerwca 2007 r. w sprawie 
utworzenia, funkcjonowania 
i użytkowania systemu 
informacyjnego Schengen 
drugiej generacji (SIS II) 
(Dz.U. L 205 z 7.8.2007, s. 63).
32 Aneks nr 4 z dnia 
30 kwietnia 2008 r. do 
zamówienia JAI‑C3 ‑2003 ‑01.Diagram 7Przyrost liczby wpisów w bazie danych SIS
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych statystycznych Rady, dokumentacji dotyczącej SIS II  
oraz badania wolumetrycznego przeprowadzonego przez Komisję w 2009 r.020406080100120140
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025
Prognozy na podstawie badania wolumetrycznego z 2009 r.Planowana zdolność obsługowa SIS II Faktyczna zdolność obsługowa SIS 1mln wpisów
24 Uwagi
Sekcja 2 – Koszt  
utworzenia systemu  
centralnego oraz sieci 
wzrósł z 23 mln euro  
do 189  mln  euro
Kryteria kontroli
33 
W toku kontroli zbadano, czy:
a) początkowy budżet przedstawiony 
przez Komisję był realistyczny;
b) Komisja unikała opóźnień skutkują ‑
cych wzrostem kosztów;
c) Komisja dopilnowała, by wykonaw ‑
ca terminowo dostarczył produkty 
wymaganej jakości;d) wymagania były stabilne;
e) wszelkie dodatkowe prace wyko ‑
nano z zachowaniem korzystnego 
stosunku jakości do ceny.
Do 2010 r. Komisja nie  
zaktualizowała ogólnego 
budżetu z 2003 r.  
przewidzianego na  
realizację projektu
34 
W czerwcu 2001 r. Komisja oszacowała, 
że opracowanie systemu SIS II po ‑
chłonie 14,6 mln euro. W komunikacie 
Komisji z grudnia 2001 r.33 skorygo ‑
wano tę kwotę do 23 mln euro. Dwa 
lata później Komisja oszacowała koszt 
systemu na 35,3 mln euro34. W mo ‑
mencie zakończenia realizacji projektu 
w 2013 r. szacowany koszt opracowa ‑
nia systemu wyniósł 188,6 mln euro 
(zob.  diagram 8 ).33 COM(2001) 720 final.
34 COM(2003) 771 final.Diagram 8Kształtowanie się budżetu przeznaczonego na SIS II
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie dokumentacji dotyczącej SIS II.(w mln EUR)
Rozporządzenie 
i decyzja Rady  
z 2001 r.Komunikat 
Komisji  
z 2001 r.Komunikat 
Komisji  
z 2003 r.Dokument roboczy 
służb Komisji  
z 2010 r.Zobowiązania w  momencie 
zakończenia realizacji projektu 
w kwietniu 2013 r.
Koncepcja i  opracowanie 
systemu oraz migracja 14,617, 2 31,3124,5122,8
Sieć 1,0 45,3
Zamówienia na kwotę łącznie 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1
Koszty personelu Komisji 
i wydatki administracyjnebrak danych 4,8 4,0 20,520,5  
(na podst. szacunków z 2010 r.)
Ogółem 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6
25 Uwagi
35 
Komisja podkreślała, że pierwotny 
koszt szacunkowy podany w 2001 r. 
opierał się na dostępnych wówczas 
informacjach i miał charakter wstęp ‑
ny, w związku z czym powinien być 
traktowany jako hipoteza robocza. 
Został on zweryfikowany w grudniu 
2003 r. z uwzględnieniem bardziej 
aktualnych informacji pochodzących 
m.in. ze studium wykonalności. W dal ‑
szym ciągu miał on jednak charakter 
hipotezy roboczej i mógł wzrosnąć 
w wyniku decyzji w sprawie wyma ‑
gań użytkowników lub konieczności 
uzyskania wsparcia zewnętrznego, by 
zakończyć prace zgodnie z napiętym 
harmonogramem.
36 
Komisja nie przedstawiła bardziej reali ‑
stycznych, skorygowanych szacunków, 
po tym jak uzyskała pełniejsze infor ‑
macje na temat projektu systemu i sieci 
i gdy zdała sobie sprawę ze stopnia 
trudności i skomplikowania projektu 
i jego otoczenia. Przykładowo w 2001 r. 
koszt sieci oszacowano na 1 mln euro. 
W szacunkach z 2003 r. pozycja ta nie 
została uwzględniona, co uzasadniono 
faktem, że koszt ten został uwzględ ‑
niony w innym miejscu w budżecie 
wspólnotowym. W maju 2005 r. Komi ‑
sja przedstawiła budżet w wysokości 
132 mln euro na pokrycie bieżących 
kosztów  SIS II w latach 2007–2013,  
po uruchomieniu systemu zaplanowa ‑
nym na początek 2007 r.35 W budżecie 
tym znalazła się informacja, że koszty 
stałego łącza zapewniającego łączność 
z krajowymi punktami dostępu SIS II 
wyniosą 6 mln euro rocznie. Ogólny 
budżet na opracowanie  systemu SIS II 
przedstawiono dopiero w 2010 r., kiedy 
Komisja określiła wysokość zaciągnię ‑
tych już zobowiązań oraz koszty, z jaki ‑
mi prawdopodobnie wiązać się będzie 
ukończenie prac nad SIS II36.37 
Choć większość respondentów ankiety 
nie było zaangażowanych w prace nad 
SIS II w 2001 r., 57% z nich uznało, że 
początkowy budżet projektu w wyso ‑
kości 23 mln euro nie był realistycz ‑
ny, jeśli wziąć pod uwagę dostępne 
wówczas informacje. Opierał się on na 
przykład na nierealistycznym termi ‑
nie ukończenia prac (zob. pkt 9 i 10), 
podobnie zresztą jak skorygowane 
szacunki z 2003 r. Respondentów an ‑
kiety poproszono o przypisanie wagi 
poszczególnym powodom, które w ich 
mniemaniu przyczyniły się do wzrostu 
kosztów opracowania systemu central ‑
nego. Ich zdaniem wzrost ten wynikał 
po części z faktu, że pierwotny budżet 
nie opierał się na realistycznej analizie 
technicznej. Respondenci przypisali tej 
kwestii wagę 24% (zob.  diagram 9 ).35 COM(2005) 236 final 
z 31 maja 2005 r. 
i COM(2005) 236 final/2 
z 23 sierpnia 2005 r. Środki 
budżetowe w wysokości 
132 mln euro w sprawozdaniu 
finansowym wykorzystano na 
pokrycie kosztów bieżących 
związanych z centralnym 
systemem SIS II i siecią. 
Poza tym obejmowały one 
40 mln euro na opracowanie 
i obsługę wyszukiwarki 
wykorzystującej identyfikator 
biometryczny.
36 SEC(2010) 436 final 
z 12 kwietnia 2010 r.
26 Uwagi
Opóźnienia w pracach  
nad SIS II spowodowały 
wzrost kosztów
38 
Początkowo planowano, że system SIS II 
zostanie ukończony w grudniu 2006 r., 
aby zaspokoić potrzeby nowych krajów 
członkowskich. Został on jednak odda ‑
ny do użytku w kwietniu 2013 r., a więc 
ponad sześć lat później (zob. pkt 9–32). 
Zdaniem respondentów ankiety wzrost 
kosztów projektu wynikał po części 
z wielokrotnie przesuwanego terminu 
jego realizacji. Respondenci przypisali tej kwestii wagę 31% (zob.  diagram 9 ). 
Dłuższy okres realizacji projektu spo ‑
wodował wzrost pewnych kosztów, 
związanych np. z zapewnieniem jakości 
czy wykorzystaniem sieci. Choć w za ‑
mówieniu przewidziano, że projekt 
SIS II zostanie zrealizowany po cenach 
stałych, w wyniku opóźnień konieczne 
okazały się modernizacja (zob. pkt 43) 
oraz zwiększenie zdolności obsługowej 
systemu, tak by był on w stanie obsługi ‑
wać gwałtownie rosnącą liczbę wpisów 
po roku 2007 (zob. pkt 32). Czynniki, 
które spowodowały opóźnienie prac 
nad SIS II, przyczyniły się zatem także 
do wzrostu kosztów.Diagram 9Przyczyny wzrostu kosztów opracowania centralnego systemu SIS II
Źródło : Ankieta wśród podmiotów zaangażowanych w SIS II.Niezadowalająca realizacja 
zamówienia przez wykonawcę 31%Pierwotny budżet niepoparty 
realistyczną analizą techniczną 24%
Silna pozycja negocjacyjna 
wykonawcy 5%Modyﬁkacje wymagań 27%Inne 3%
Niezadowalająca realizacja 
zamówienia przez wykonawcę 10%
27 Uwagi
System dostarczony przez 
wykonawcę generalnego  
na pierwszym etapie projektu  
nie spełniał oczekiwań
39 
Komisja nie dysponowała wystar ‑
czającymi zasobami, by skutecznie 
nadzorować wykonawcę generalnego 
(zob. pkt 18). W 2005 r. kraje członkow ‑
skie zwracały uwagę na niską jakość 
pierwszych dokumentów opraco ‑
wanych przez HPS37. Przedstawiciele 
pięciu z sześciu krajów członkowskich, 
z którymi przeprowadzono wywiady, 
jak również wykonawca odpowie ‑
dzialny za zapewnienie jakości uznali, 
że wstępne specyfikacje techniczne 
przedstawione przez HPS były niskiej 
jakości. Fakt, że testy operacyjne sys ‑
temu w grudniu 2008 r. zakończyły się 
niepowodzeniem, dowodzi, że system 
opracowany przez HPS nie spełniał 
oczekiwań (zob. pkt 19). Konsor ‑
cjum HPS nie dostarczyło w terminie 
systemu z zachowaniem wymaganej 
jakości i tym samym przyczyniło się do 
opóźnienia realizacji projektu, co z ko ‑
lei przełożyło się na wzrost kosztów 
(zob. pkt 38). Zdaniem respondentów 
ankiety wzrost kosztów wynikał po 
części z niezadowalającej realizacji 
zamówienia przez wykonawcę gene ‑
ralnego. Respondenci przypisali tej 
kwestii wagę 10% (zob.  diagram 9 ).
40 
W związku z nieterminowym przed ‑
łożeniem sprawozdania na temat 
testów operacyjnych systemu Ko ‑
misja nałożyła na HPS karę umowną 
w wysokości 390 000 euro. Kwota ta 
stanowiła poniżej 0,5% ostatecznej 
wartości zamówienia wynoszącej 
82,4 mln euro38 (zob. pkt 44). Inne 
problemy z zapewnieniem właściwego 
wykonania zamówienia nie podlegały 
karom finansowym39.41 
W marcu 2010 r. wykonawca generalny 
przeszedł pierwszy test etapowy i z po ‑
wodzeniem zrealizował końcowy etap 
projektu, obejmujący m.in. drugi test 
etapowy w maju 2012 r. (zob. pkt 63). 
Zaledwie 11% respondentów ankiety 
było zdania, że w okresie przed 2009 r. 
współpraca Komisji z wykonawcą gene ‑
ralnym była owocna. W odniesieniu do 
okresu po roku 2009 odsetek ten wzrósł 
do 64%. Zdaniem przedstawicieli czte ‑
rech z sześciu krajów członkowskich, 
z którymi przeprowadzono wywiady, 
na realizację prac w ramach końcowego 
etapu projektu po roku 2010 pozytyw ‑
ny wpływ miała zmiana w zespole ds. 
zarządzania projektem ze strony wyko ‑
nawcy generalnego.
Modyfikacje wymagań  
systemowych doprowadziły 
do wzrostu kosztów
42 
W opinii respondentów ankiety wzrost 
kosztów wynikał po części z dodatko ‑
wych lub zmodyfikowanych wymagań 
systemowych, takich jak okres amne ‑
stii czy konieczność zwiększenia zdol ‑
ności obsługowej systemu (zob. pkt 31 
i 32). Respondenci przypisali tej kwestii 
wagę 27% (zob.  diagram 9 ).37 Uwagi na temat sprawozda ‑
nia Komisji z postępów prac 
w zakresie SIS II, nota Rady 
Unii Europejskiej skierowana 
do Grupy Roboczej SIS‑SI ‑
RENE przez Grupę Roboczą 
SIS‑TECH, dokument 8861/05 
z 13 maja 2005 r.
38 W przypadku zamówienia na 
wizowy system informacyjny, 
które zostało powiązane z za ‑
mówieniem na SIS II, Komisja 
nałożyła na HPS karę umowną 
w wysokości około 9 mln euro, 
co stanowiło ponad 20% 
wartości zamówienia.
39 W sprawozdaniu Służby  
Audytu Wewnętrznego  
na temat zarządzania IT  
w DG ds. Sprawiedliwości, 
Wolności i Bezpieczeństwa 
z czerwca 2006 r. odnoto ‑
wano, że zdaniem dyrekcji 
generalnej produkty projektu 
wykazywały się niedostatecz ‑
ną jakością. W sprawozdaniu 
zalecono, by płatności za pro ‑
dukty były w większym stop ‑
niu powiązane z wykonanymi 
pracami oraz by w przyszłych 
zamówieniach uwzględnić 
skuteczny mechanizm nakła ‑
dania kar finansowych, tak aby 
zapewnić terminowe oddanie 
do użytkowania produktów 
spełniających podstawowe 
standardy jakości.
28 Uwagi
43 
Zmiany te spowodowały konieczność 
aneksowania zamówienia i miały 
konsekwencje finansowe. Koszt tzw. 
amnestii wyniósł 505 000  euro. Najbar ‑
dziej znaczący pod względem finanso ‑
wym był aneks nr 15 z grudnia 2010 r. 
przewidujący kwotę 35,0  mln  euro 
na końcowy etap realizacji projektu. 
W dokumencie tym zaplanowano 
znaczną restrukturyzację systemu40, 
uwzględniono również nowe wyma ‑
gania dotyczące zdolności obsługowej 
i wydajności systemu, sposobu prze ‑
prowadzania testów, dokumentu kon ‑
troli interfejsu, nowych wersji oprogra ‑
mowania oraz migracji systemu41.Komisja zwiększyła  
wartość głównego  
zamówienia z 20 mln euro  
do 82 mln euro w drodze 
wynegocjowanych aneksów
44 
Wartość pierwotnego zamówienia 
z października 2004 r. na opracowa ‑
nie systemu SIS II przez HPS wynosiła 
20,3 mln euro42. W zamówieniu prze ‑
widziano, że projekt zostanie zreali ‑
zowanych pod cenach stałych. Nie 
uwzględniono w nim cen mniejszych, 
ściśle określonych pakietów prac, które 
mogłyby posłużyć jako podstawa do 
modyfikacji projektu bez konieczności 
renegocjowania zamówienia. W wyni ‑
ku aneksów do zamówienia jego war ‑
tość wzrosła czterokrotnie do 82,4 mln 
w 2013 r.43 Na diagramie 10  ukazano, 
jak kształtowała się wartość zamówie ‑
nia na realizację projektu SIS II.40 Wnioski z pierwszego posie ‑
dzenia komitetu oceniającego 
w sprawie procedury nego ‑
cjacyjnej C2 ‑2009 ‑01 SIS II, 
17 września 2010 r.
41 SEC(2010) 1138 final.
42 3,3 mln euro na etap I (szcze ‑
gółowa koncepcja techniczna) 
i 17,0 mln euro na etap II (opra ‑
cowanie systemu i oddanie go 
do użytku).
43 Zamówienie na wykonanie 
systemów SIS II i VIS (zamó ‑
wienia na te dwa systemy 
zostały połączone w jedno) 
aneksowano łącznie 27 razy.Diagram 10Wartość zamówienia na realizację projektu SIS II
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie aneksów do zamówienia na SIS II.0102030405060708090
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013w mln euro łącznienr 24, 25, 27
nr 12, 13, 15
(końcowy etap realizacji projektu)
nr 9, 11nr 5nr 4aneks nr 2
29 Uwagi
45 
W wyniku aneksów uzgodnionych mię ‑
dzy rokiem 2006 a 2008 wartość zamó ‑
wienia wzrosła o 14,1 mln euro (69%) 
do 34,4 mln euro (zob.  diagram 10 ). 
Przed udzieleniem pierwszego za ‑
mówienia dodatkowego na kwotę 
4 mln euro w grudniu 2006 r. (aneks 
nr 2) DG do Spraw Wewnętrznych 
zwróciła się o poradę do DG ds. Budże ‑
tu, czy możliwe jest wynegocjowanie 
zwiększenia wartości zamówienia 
z wykonawcą. DG ds. Budżetu poin ‑
formowała, że zgodnie z art. 126 ust. 1 
lit. e) przepisów wykonawczych do 
rozporządzenia finansowego DG do 
Spraw Wewnętrznych może negocjo ‑
wać zamówienia na dodatkowe usługi 
nieobjęte pierwotnym zamówieniem, 
jeśli stały się one niezbędne. Zgodnie 
z tym artykułem łączna wartość zamó ‑
wień dodatkowych nie może przekro ‑
czyć 50% kwoty zamówienia począt ‑
kowego44. Ponieważ zamówienie na 
realizację SIS II opiewało pierwotnie 
na kwotę 20,3 mln euro, łączna war ‑
tość zamówień dodatkowych udzielo ‑
nych zgodnie z art. 126 ust. 1 lit. e)  
nie mogła przekroczyć 10,2 mln euro.
46 
W 2008 r. łączna wartość zamówień  
dodatkowych osiągnęła limit 50%. 
DG do Spraw Wewnętrznych negocjo ‑
wała kolejne zamówienia dodatkowe 
na podstawie art. 126 ust. 1 lit. b) 
przepisów wykonawczych do rozpo ‑
rządzenia finansowego45. W artyku ‑
le tym nie określono maksymalnej 
wartości zamówień dodatkowych. Miał 
on jednak zastosowanie jedynie pod 
warunkiem, że zamówienie mogło być 
udzielone tylko określonemu podmio ‑
towi gospodarczemu (co określa się 
mianem technicznego uzależnienia  
od wykonawcy).47 
W specyfikacji warunków zamówienia 
nie planowano, by system miał skła ‑
dać się z elementów, które z łatwością 
mógłby wykorzystać inny wykonaw ‑
ca46. DG do Spraw Wewnętrznych 
zdecydowała, że w 2010 r. z przyczyn 
technicznych zamówienia dodatkowe ‑
go na kwotę 35,0 mln euro obejmują ‑
cego końcowy etap realizacji projektu 
można udzielić wyłącznie wykonawcy 
generalnemu, czyli konsorcjum HPS. 
Dyrekcja uznała, że żaden inny wyko ‑
nawca nie byłby w stanie opracować 
systemu SIS II z zachowaniem wyma ‑
ganej jakości, w przewidzianym termi ‑
nie i za tę samą cenę. Nowa procedura 
udzielenia zamówienia wymagałaby 
czasu. Ponadto zamówienie na SIS II 
powiązane było z zamówieniem na 
wizowy system informacyjny, w związ ‑
ku z czym Komisja uznała, że wypo ‑
wiedzenie jednego z nich zakłóciłoby 
prace nad drugim.
48 
Komisja uznała, że z punktu widzenia 
należytego zarządzania finansami 
nowa procedura przetargowa była ‑
by nieuzasadniona. W konsekwen ‑
cji – mimo że wykonawca dostarczył 
w 2008 r. system, który nie spełniał 
oczekiwań – Komisja zwiększyła war ‑
tość zamówienia z 20,3 mln euro do 
82,4 mln euro47. Odbyło się to w dro ‑
dze negocjowania kolejnych anek ‑
sów. Choć procedura negocjacyjna 
jest przewidziana w rozporządzeniu 
finansowym, wiąże się z nią nieodłącz ‑
ne ryzyko, że uzyskane w takim trybie 
ceny nie będą konkurencyjne.44 Art. 126 ust. 1 lit. e) przepisów 
wykonawczych do rozporzą ‑
dzenia finansowego stanowi, 
że instytucje zamawiające 
mogą zastosować proce ‑
durę negocjacyjną (tj. bez 
ogłoszenia zamówienia) na 
dodatkowe usługi, nieobjęte 
pierwotnym zamówieniem, 
które w związku z nieprze ‑
widzianymi okolicznościami 
stały się niezbędne dla 
wykonania usług i których nie 
można oddzielić od głównego 
zamówienia bez istotnego 
uszczerbku. Łączna wartość 
zamówień dodatkowych nie 
może przekroczyć 50% kwoty 
zamówienia początkowego.
45 Art. 126 ust. 1 lit. b) przepisów 
wykonawczych do rozporzą ‑
dzenia finansowego stanowi, 
że instytucje zamawiające 
mogą zastosować proce ‑
durę negocjacyjną (tj. bez 
ogłoszenia zamówienia), 
jeżeli z przyczyn technicznych, 
artystycznych, lub z przyczyn 
związanych z ochroną prawa 
wyłączności, zamówienie 
może być udzielone tylko 
określonemu podmiotowi 
gospodarczemu.
46 Takie podejście, zakładające 
podział systemu na kompo ‑
nenty, przedstawiono w opisie 
metodyki stosowanej w Komi ‑
sji Europejskiej do opraco ‑
wywania oprogramowania 
komputerowego (RUP@EC).
47 W 2012 r. za sprawą aneksów 
na kwotę 4,7 mln euro  
łączna wartość projektu 
wzrosła do 82,4 mln euro.
30 Uwagi
49 
W trakcie negocjacji dotyczących 
aneksu nr 15 na końcowy etap reali ‑
zacji projektu Komisja, będąc świa ‑
doma tego ryzyka, poczyniła kroki, 
aby zapewnić racjonalność kosztów. 
Początkowa oferta złożona przez HPS 
opiewała na 49,9 mln euro. Kiedy 
osiągnięto konsensus w sprawie 
przedmiotu oferty, Komisja przedło ‑
żyła swój własny kosztorys na kwotę 
25,8 mln euro. Następnie, na podsta ‑
wie próby 10%, porównała ona ceny 
sprzętu komputerowego z cenami 
w umowie ramowej zarządzanej przez 
DG ds. Informatyki48. Na tej podstawie 
stwierdziła, że ceny proponowane 
przez HPS były dwukrotnie wyższe, 
co pozwoliło jej skorzystać z klau ‑
zuli najwyższego uprzywilejowania, 
gwarantującej jej najlepsze ceny. 
W wyniku tych działań Komisji udało 
się doprowadzić do obniżenia oferty 
przez HPS o 30% – z 49,9 mln euro 
do 35,0 mln euro. Gdyby skorzystano 
z procedury przetargowej, oszczędno ‑
ści mogłyby być jeszcze większe.Sekcja 3 – Komisja nie 
dopilnowała, by w ramach 
analizy zasadności 
ekonomicznej  projektu 
SIS II dokonać powtórnej, 
wnikliwej oceny kosztów 
i oczekiwanych korzyści, 
z uwzględnieniem  
poważnych zmian
Kryteria kontroli
50 
W ramach kontroli zbadano, czy Komi ‑
sja dokonała powtórnej oceny zasad ‑
ności ekonomicznej projektu SIS II  
po tym, jak koszty i oczekiwane korzy ‑
ści uległy poważnym zmianom.
Po tym jak odpowiedzialność  
za realizację projektu 
powierzono Komisji, w swej 
zaktualizowanej  analizie 
zasadności ekonomicznej  
SIS II nie uwzględniła 
ona powtórnej, wnikliwej 
oceny wszystkich kosztów, 
oczekiwanych  korzyści  
i rozwiązań alternatywnych
51 
Kraje strefy Schengen podjęły decyzję 
o opracowaniu systemu SIS II w grud ‑
niu 1996 r. na podstawie porównania 
wad i korzyści, z jakimi wiązałoby się 
rozszerzenie systemu SIS 1. W sza ‑
cunkowych kosztach SIS II uwzględ ‑
niono szacunkowy koszt stworzenia 
systemów krajowych i stwierdzono, 
że znacznie przewyższyłby on koszt 
opracowania centralnego systemu49.48 E‑mail z 7 września 2010 r. 
wysłany do wykonawcy 
generalnego przez DG do 
Spraw Wewnętrznych.
49 W piśmie SCH/OR.SIS(96) 
165 z dnia 15 grudnia 1996 r. 
(nota prezydencji Komitetu 
Sterującego SIS) oszacowano, 
że koszt nowego systemu 
centralnego sięgnąłby 
50–60 mln franków francu ‑
skich (8–9 mln euro), nato ‑
miast koszt pojedynczego 
systemu krajowego wyniósłby 
20–25 mln franków francu ‑
skich (3–4 mln euro).
31 Uwagi
52 
W 2001 r. Rada przedstawiła koszty 
opracowania systemu i płynące z nie ‑
go korzyści w następujący sposób50:
a) Koszt opracowania central ‑
nego systemu miał wynieść 
14,6  mln  euro.
b) Głównym powodem podjęcia prac 
nad SIS II była konieczność objęcia 
systemem większej liczby krajów 
członkowskich po rozszerzeniu 
Unii Europejskiej. System SIS II miał 
również korzystać z najnowszych 
rozwiązań technicznych i być wy ‑
posażony w nowe funkcje.
53 
Zdaniem większości respondentów an ‑
kiety (76%) te początkowe argumenty 
były przekonujące, a korzyści uzasad ‑
niały koszty. W 2001 r. nie było wy ‑
mogu, by wniosek w sprawie projektu 
SIS II przedłożyć do zatwierdzenia DG 
ds. Informatyki. Wewnętrznie obowią ‑
zujące zasady zarządzania w dziedzinie 
IT i mechanizmy kontrolne w Komisji 
uległy wzmocnieniu w 2004 r. w na ‑
stępstwie komunikatu w sprawie 
zarządzania systemami informatycz ‑
nymi51, w którym zalecono, by DG ds. 
Informatyki wydawała opinię na temat 
wszelkich nowych systemów informa ‑
cyjnych planowanych przez dyrekcje 
generalne, niezależnie od źródła ich 
finansowania (budżet administracyjny 
lub operacyjny). W praktyce od 2004 r. 
procedurę tę stosowano wyłącznie 
w przypadku projektów finansowa ‑
nych z budżetu administracyjnego, 
nie zaś w przypadku projektów takich 
jak SIS II, finansowanych z budżetów 
operacyjnych52.54 
Po tym jak odpowiedzialność za realiza ‑
cję projektu SIS II powierzono Komisji, 
w grudniu 2001 r. i w grudniu 2003 r. 
wydała ona komunikaty, które bazowa ‑
ły na uzasadnieniach przedstawionych 
w przepisach z 2001 r., i skorygowała 
szacunkowe koszty opracowania sys ‑
temu (zob.  diagram 8 ). W swej zaktu ‑
alizowanej ocenie zasadności ekono ‑
micznej SIS II Komisja nie uwzględniła 
jednak szczegółowej analizy kosztów, 
korzyści i rozwiązań alternatywnych:
a) Wstępne, szacunkowe koszty 
orientacyjne, skorygowane dopiero 
w 2010 r., były znacznie zaniżone 
w stosunku do rzeczywistych roz ‑
miarów inwestycji, której koszt pod 
koniec realizacji projektu wyniósł 
około 500 mln euro: opracowanie 
systemu centralnego kosztowało 
189 mln euro (zob. pkt 34), zaś na 
systemy krajowe przeznaczono 
szacunkowo ponad 330 mln euro53. 
Systemy krajowe zostały sfinanso ‑
wane z budżetów krajowych, przy 
wsparciu w wysokości 95 mln euro 
z unijnego Funduszu Granic Ze ‑
wnętrznych. Systemy te stanowią 
integralną część systemu informa ‑
cyjnego Schengen, ponieważ głów ‑
ni użytkownicy końcowi SIS II będą 
mieli dostęp do systemu central ‑
nego za pośrednictwem systemu 
krajowego (zob.  diagram 1 ). Choć 
realizacja krajowych projektów SIS II 
nie należała do zadań Komisji, koor ‑
dynacja prac w tym zakresie miała 
kluczowe znaczenie dla powodzenia 
całego projektu54. Kraje członkow ‑
skie zwróciły uwagę na ten fakt już 
w pierwotnym wniosku w sprawie 
SIS II z 1996 r. (zob. pkt 51). Mimo to 
ani we wstępnych, ani w kolejnych 
szacunkach przedstawianych przez 
Komisję nie uwzględniono kosztów 
realizacji tych projektów.50 Rozporządzenie Rady (WE) 
nr 2424/2001, decyzja Rady 
nr 2001/886/WSiSW oraz 
inicjatywa Królestwa Belgii 
i Królestwa Szwecji w celu 
przyjęcia rozporządzenia Rady 
w sprawie rozwoju Systemu 
Informacyjnego Schengen 
drugiej generacji (SIS II) 
(9844/2001).
51 SEC(2004) 1267. Wewnętrz ‑
ne zasady zarządzania 
i mechanizmy kontrolne 
w dziedzinie IT zostały 
wzmocnione na mocy kolej ‑
nych komunikatów w latach 
2010 –2011 (SEC(2010) 1182 
i SEC(2011) 1500 z 30 listo ‑
pada 2011 r.), po części na 
skutek większej świadomo ‑
ści ryzyka utraty reputacji 
w następstwie realizacji 
projektów informatycznych 
na wielką skalę. SEC(2010) 1182 
i SEC(2011) 1500 
z 30 listopada 2011 r.
52 Grupa robocza ds. metodyki, 
architektury i zarządzania 
systemami informatycznymi 
(MAP) pod przewodnictwem 
DG ds. Informatyki powinna 
weryfikować dokumenty 
dotyczące definicji projektu 
sporządzone przez dyrekcje 
generalne przed urucho ‑
mieniem środków z budżetu 
administracyjnego.
53 Ze sprawozdania Grupy 
Roboczej SIS‑TECH z 2009 r. 
(dokument 8708/09 
z 19 maja 2009 r., nota prezy ‑
dencji w sprawie dokumentu 
zawierającego ocenę alterna ‑
tywnego scenariusza SIS 1+RE) 
wynika, że do maja 2009 r. 
kraje członkowskie przezna ‑
czyły na krajowe systemy SIS II 
szacunkowo 170 mln euro. 
Szacunki sporządzone przez 
kraje członkowskie w kon ‑
tekście oceny śródokresowej 
Funduszu Granic Zewnętrz ‑
nych przez Komisję poka ‑
zują, że w latach 2009 –2012 
inwestycje dotyczące 
krajowych systemów SIS II 
wyniosły około 160 mln euro. 
Łączny koszt inwestycji jest 
znacznie wyższy, ponieważ 
w kwocie tej nie uwzględ ‑
niono danych z Danii, Estonii, 
Grecji, Hiszpanii, Luksembur ‑
ga, Niderlandów, Niemiec, 
Portugalii i Szwajcarii, które 
były niedostępne. W ramach 
łącznej kwoty 330 mln euro 
przeznaczonej na systemy 
krajowe do końca 2012 r. 
Komisja przekazała – za po ‑
średnictwem Funduszu Granic 
Zewnętrznych – 76 mln euro 
i kolejne 19 mln euro w 2013 r.
32 Uwagi
b) Komisja nie określiła korzyści 
płynących z SIS II pod wzglę ‑
dem zwalczania przestępczości 
i wzmocnienia granic zewnętrz ‑
nych. Nie wskazała, jakie problemy 
rozwiązać miał system SIS II, ani 
nie określiła, w jaki sposób mierzo ‑
na będzie jego skuteczność.
c) Nie rozważyła również scenariuszy 
alternatywnych. Bez wyjaśnienia 
pozostała na przykład kwestia, 
dlaczego systemu SIS 1 nie moż ‑
na było rozszerzyć na dodatkowe 
kraje członkowskie. Przedstawicie ‑
le pięciu z sześciu krajów, z któ ‑
rymi przeprowadzono wywiady, 
stwierdzili, że do systemu SIS 1 
można było włączyć nowe kra ‑
je członkowskie. Gdy na koniec 
2006 r. nie doszło do planowanego 
uruchomienia systemu SIS II, SIS 1 
został zmodyfikowany, a w grudniu 
2007 r. uruchomiono SISone4all, 
którym objęto wszystkie nowe 
kraje członkowskie (zob. pkt 11).
Komisja nie dokonała 
powtórnej, wnikliwej oceny 
zasadności ekonomicznej 
projektu w trakcie jego reali ‑
zacji pomimo poważnych 
zmian, jakie zaszły pod 
względem kosztów  
i oczekiwanych korzyści
55 
Kluczowe decyzje, takie jak decyzja 
z 2004 r. o rozpoczęciu planowania 
szczegółowego, decyzja z 2005 r. 
w sprawie uruchomienia etapu II 
projektu55 czy decyzja z 2009–2010 r. 
o kontynuacji prac nad SIS II  po porównaniu z SIS 1+RE (zob. pkt 62 
i 63), zostały podjęte w ramach normal ‑
nego procesu decyzyjnego. Wewnętrz ‑
ny mechanizm, który zaczęto stosować 
w Komisji od roku 2010, aby zdecydo ‑
wać o kontynuacji lub wstrzymaniu 
projektu informatycznego, nie miał za ‑
stosowania w odniesieniu do projektu 
SIS II56. Decyzje o kontynuacji prac nad 
SIS II przewidywały finansowanie w ra ‑
mach zatwierdzonego budżetu na po ‑
krycie bieżących kosztów systemu SIS II 
po jego uruchomieniu (zob. pkt 36)57. 
Na potrzeby tych decyzji nie dokonano 
powtórnej, wnikliwej oceny ogólnych 
kosztów i oczekiwanych korzyści, mimo 
że uległy one poważnym zmianom.
56 
Koszty związane z opracowaniem 
systemu centralnego były o wiele 
wyższe niż początkowo szacowano 
(zob. pkt 34–49). Dłuższy niż oczeki ‑
wano okres realizacji projektu spowo ‑
dował dodatkowe koszty modernizacji 
SIS 1 (zob. pkt 59). Za sprawą opóźnień 
i zmian w koncepcji SIS II doszło rów ‑
nież do wzrostu kosztów opracowania 
systemów krajowych. Przedstawiciele 
czterech z sześciu krajów, z którymi 
przeprowadzono wywiady, przyznali, 
że na potrzeby systemu krajowe ‑
go zakupiono sprzęt komputerowy 
i oprogramowanie, których nie wy ‑
korzystano, ponieważ z czasem stały 
się przestarzałe. 74% respondentów 
ankiety z krajów członkowskich uznało, 
że konieczność znalezienia dodatko ‑
wych funduszy na sfinansowanie ko ‑
lejnych modyfikacji oraz wielokrotne 
przesuwanie terminu ukończenia prac 
stanowiły zagrożenie dla opracowania 
systemów krajowych.54 W planie realizacji projektu 
SIS II z 3 marca 2008 r. 
opisano, w jaki sposób 
w projekcie uwzględniono 
koordynację przygotowań 
w poszczególnych krajach 
uczestniczących w SIS II. 
Stwierdzono w nim, że 
„realizacja tych projektów 
nie należy do zadań Komisji, 
ma ona jednak kluczowe 
znaczenie, ponieważ krajowe 
prace przygotowawcze mają 
wpływ na projekt SIS II”.
55 Początkowo zamówienie 
obejmowało jedynie etap 
I (koncepcja systemu). Decyzja 
o rozpoczęciu etapu II 
(opracowanie systemu 
i oddanie go do użytku) 
leżała w gestii Komisji, która 
uzależniła ją od wyników 
etapu I oraz dostępności 
środków budżetowych.
56 Rada ds. Zarządzania 
Projektami w zakresie 
Systemów Informacji (ISPMB), 
której przewodniczy dyrektor 
generalny DG ds. Informatyki, 
dokonuje przeglądu rocznych 
sprawozdań z postępu 
prac w zakresie dużych 
projektów informatycznych 
i przestrzega zawczasu 
o wykrytych problemach. 
DG do Spraw Wewnętrznych 
przychyliła się do opinii 
organów odpowiedzialnych 
za zarządzanie IT w Komisji, 
że w przypadku projektu SIS II 
procedura z udziałem Rady 
ISPMB nie ma zastosowania.
57 COM(2010) 633 final 
z 5 listopada 2010 r., 
COM(2011) 391 final 
z 29 czerwca 2011 r.
33 Uwagi
57 
Podczas gdy koszty SIS II wzrosły, głów ‑
na oczekiwana korzyść z jego wpro ‑
wadzenia (podłączenie większej liczby 
krajów członkowskich po rozszerzeniu 
UE) straciła na znaczeniu ze względu 
na uruchomienie w 2007 r. systemu 
SISone4all (zob. pkt 11). W ankiecie 
poproszono respondentów o przypisa ‑
nie wagi poszczególnym argumentom 
za opracowaniem systemu SIS II na 
początku i na koniec realizacji projektu. 
Zdaniem respondentów początkowo 
najważniejszym powodem przemawia ‑
jącym za realizacją projektu było objęcie 
systemem większej liczby krajów człon ‑
kowskich. Pod koniec realizacji projektu 
znaczenie tego motywu spadło jednak 
z 36% do 15% (zob.  diagram 11 ). Wagi 
przypisywane innym powodom także 
różniły się między sobą na początkowym 
i końcowym etapie projektu. Przykłado ‑
wo pod koniec realizacji projektu na zna ‑
czeniu zyskały takie powody jak niedo ‑
puszczenie do naruszenia reputacji UE58 
czy ochrona dokonanych już inwestycji.58 W rocznym sprawozdaniu 
z działalności DG do Spraw 
Wewnętrznych z 2011 r. 
znalazło się zastrzeżenie 
dotyczące uszczerbku 
na reputacji Komisji 
spowodowanego SIS II.Diagram 11Argumenty przemawiające za opracowaniem systemu SIS II
Źródło : Ankieta wśród podmiotów zaangażowanych w SIS II.koniec realizacji projektu początek realizacji projektuInne Ochrona 
dokonanych 
inwestycjiNiedopuszczenie 
do naruszenia 
reputacji UEPrzeniesienie 
SIS do 
instytucji UEZdolność obsługowa 
i wydajnośćNowe 
funkcjeWiększa 
liczba krajów40%
35%
30%25%20%15%10%
5%
0%
34 Uwagi
58 
Drugi pod względem znaczenia 
powód podjęcia prac nad SIS II na 
etapie początkowym (wzbogacenie 
systemu o nowe funkcje) został uznany 
za najważniejszy pod koniec realiza ‑
cji projektu. System SIS II umożliwia 
użytkownikom końcowym korzysta ‑
nie z nowych funkcji takich jak nowe 
kategorie wpisów (skradzione statki 
powietrzne, jednostki pływające, kon ‑
tenery, środki płatnicze), mechanizm 
kojarzenia wpisów (dotyczących np. 
osoby i pojazdu) czy możliwość prze ‑
chowywania dokumentów związanych 
z danym wpisem (np. europejskich na ‑
kazów aresztowania), w tym informacji 
biometrycznych. 82% respondentów 
ankiety stwierdziło, że system SIS II 
jest wyposażony w istotne dodatkowe 
funkcje, które zapewniają użytkowni ‑
kom końcowym natychmiastowe i wi ‑
doczne korzyści praktyczne w porów ‑
naniu z SIS 1 (zob.  diagram 12 ).59 
Pod koniec realizacji projektu – wy ‑
jąwszy nowe funkcje  – respondenci 
byli już jednak w mniejszym stopniu 
przekonani co do korzyści z systemu 
SIS II w porównaniu z SIS 1. Zdaniem 
respondentów ankiety pod koniec 
realizacji projektu drugim pod wzglę ‑
dem znaczenia powodem przemawia ‑
jącym za systemem SIS II były korzyści 
o charakterze niefunkcjonalnym, takie 
jak większa zdolność obsługowa i wy ‑
dajność systemu. Tylko 52% respon ‑
dentów uznało jednak, że korzyści te 
są istotne w porównaniu z systemem 
SIS 1 (zob.  diagram 12 ). Ze względu na 
opóźnienia w pracach nad SIS II system 
SIS 1 był kilkakrotnie modernizowany 
(zob. chronologia w  załączniku ):Diagram 12Korzyści z SIS II w porównaniu z SIS 1
Źródło : Ankieta wśród podmiotów zaangażowanych w SIS II.0%20%40%60%80%100%respondenci
Zgadzam się Nie mam zdania Nie zgadzam sięIstniał skuteczny 
mechanizm pozwalający 
zdecydować o wstrzymaniu 
prac nad SIS II, gdyby były 
ku temu powodyKorzyści płynące 
z SIS II 
uzasadniają 
poniesione 
kosztySIS II jest wyposażony 
w dodatkowe funkcje 
zapewniające 
praktyczne korzyści 
w porównaniu z SIS 1SIS II zapewnia 
korzyści o charakterze 
niefunkcjonalnym 
(zdolność obsługowa 
i wydajność)
35 Uwagi
a) w 2006 r., po tym jak wymieniono 
sprzęt komputerowy i dodano 
nowe funkcje, system przemiano ‑
wano na SIS 1+R;
b) w 2007 r. za pomocą SISone4all 
podłączone zostały kolejne kraje 
członkowskie;
c) w 2011 r., z uwagi na wygaśnięcie 
umów na obsługę techniczną, 
SIS 1+R został przeprojektowany 
i przeprogramowany w języku Java 
(w miejsce C++). Przedstawiciele 
dwóch z sześciu krajów członkow ‑
skich, z którymi przeprowadzono 
wywiady, stwierdzili, że wydajność 
nowego systemu modułowego, 
przemianowanego na SIS 1+R2,  
nie odbiegała od SIS II.
60 
W 2009 r. opóźnienie w pracach nad 
SIS II w stosunku do pierwotnego 
terminu wynosiło już dwa lata. Koszty 
wzrosły, oczekiwane korzyści straciły 
na znaczeniu, a testy operacyjne syste ‑
mu pod koniec 2008 r. zakończyły się 
niepowodzeniem. Pomimo tych pro ‑
blemów, opóźnień i wzrostu kosztów 
większość podmiotów zaangażowa ‑
nych w SIS II wyrażało chęć kontynu ‑
acji prac. Jedynie 19% respondentów 
ankiety uznało, że prace nad systemem 
SIS II powinny były zostać wstrzymane. 
Gdy projekt znalazł się na etapie, kiedy 
konieczna stała się decyzja o dalszych 
jego losach, w lutym 2009 r. prezyden ‑
cja Rady wezwała do gruntownego 
przeanalizowania alternatywnych 
scenariuszy59.61 
Brak było jednak decyzji o kontynuacji 
lub wstrzymaniu prac, która opierałaby 
się na analizie kosztów i korzyści. Zale ‑
dwie 30% respondentów ankiety było 
zdania, że istnieje skuteczny mecha ‑
nizm pozwalający podjąć taką decyzję 
(zob.  diagram 12 ). Komisja nie dokona ‑
ła bowiem ponownej oceny ogólnych 
kosztów (w tym kosztów opracowania 
systemów krajowych) i oczekiwanych 
korzyści z SIS II (w tym wzmocnienia 
bezpieczeństwa UE). Nie wykazała 
również, że system SIS II w dalszym 
ciągu stanowi dla niej priorytet za ‑
pewniający większy zwrot z inwestycji 
niż inne rozwiązania. Jedynie 38% 
respondentów ankiety było zdania, że 
oczekiwane korzyści z SIS II uzasadnia ‑
ły ostateczne koszty jego opracowania 
(zob.  diagram 12 ).
62 
Choć Komisja nie dokonała powtórnej 
oceny ogólnych kosztów i korzyści 
w przypadku SIS II, w maju 2009 r. 
uczestniczyła ona w porównaniu 
tego systemu z rozwiązaniem alterna ‑
tywnym pod nazwą SIS 1+RE pole ‑
gającym na wzbogaceniu systemu 
SIS 1+R o funkcje SIS II60. Tym samym 
po raz pierwszy przyznano, że istnieje 
alternatywa dla SIS II61. Choć Komisja 
uznała, że skutki finansowe realizacji 
projektów SIS II w krajach członkow ‑
skich były znaczące, w porównaniu 
tym nie uwzględniono kosztów opra ‑
cowania systemów krajowych62. W od ‑
czuciu przedstawicieli pięciu z sześciu 
krajów członkowskich, z którymi 
przeprowadzono wywiady, porówna ‑
nie było niesprawiedliwie wyważone 
na korzyść kontynuacji prac nad SIS II. 
Ich zdaniem czas i koszty niezbędne 
do ukończenia prac nad SIS II zostały 
niedoszacowane, nacisk położono zaś 
na trudności, z jakimi wiązałoby się 
przejście na SIS 1+RE.59 Dokument Rady nr 6067/09 
z 3 lutego 2009 r., nota 
prezydencji w sprawie 
środków wykonawczych 
dotyczących SIS II.
60 Dokument Rady nr 10005/09 
z 20 maja 2009 r., nota 
prezydencji i służb Komisji 
do Komitetu Art. 36, 
Sprawozdanie dotyczące 
dalszego kierunku rozwoju 
SIS II, oraz SEC(2010) 436 final.
61 Wszystkie warianty, które 
brano pod uwagę na przykład 
w dokumencie roboczym 
służb Komisji z 31 sierp ‑
nia 2006 r. w sprawie całościo ‑
wej zmiany harmonogramu 
SIS II, przewidywały kontynu ‑
ację prac nad systemem SIS II. 
W listopadzie 2006 r. Komisja 
podkreśliła, że dodanie no ‑
wych funkcji do systemu 
SIS 1 jest niewykonalne pod 
względem technicznym. Zob. 
Izba Lordów, Komisja ds. Unii 
Europejskiej, 9. sprawozdanie 
w sesji 2006–2007, system 
informacyjny Schengen II 
(SIS II), sprawozdanie z uza ‑
sadnieniem, 2 marca 2007 r., 
odpowiedź na pytanie 441.
62 Konkluzje Rady (ds. 
Wymiaru Sprawiedliwości 
i Spraw Wewnętrznych), 
26–27 lutego 2009 r.
36 Uwagi
63 
W czerwcu 2009 r. Rada podjęła de ‑
cyzję o kontynuacji prac nad SIS II63. 
Wprowadziła jednak dwa testy etapo ‑
we i ustanowiła mechanizm umożli ‑
wiający wstrzymanie prac w ramach 
zamówienia i realizację scenariusza 
alternatywnego SIS 1+RE, na wypadek 
gdyby system nie przeszedł pomyślnie 
któregoś z testów64.Sekcja 4 –  Komisja  
wyciągnęła wnioski 
z doświadczeń zdobytych 
w ramach pierwszego 
etapu projektu  i wykorzy ‑
stała je na potrzeby  
ukończenia prac nad SIS II 
i przygotowania kolejnych 
projektów
Kryteria kontroli
64 
W ramach kontroli zbadano, czy Komisja 
dokonała oceny projektu SIS II. Skon ‑
trolowano, czy doświadczenia zdobyte 
w trakcie zarządzania projektem SIS II 
wykorzystano na późniejszych etapach 
prac oraz w odniesieniu do innych pro ‑
jektów informatycznych w Komisji, a tak ‑
że czy udostępniono je nowo utworzo ‑
nej agencji do spraw wielkoskalowych 
systemów informatycznych (eu‑LISA).
Komisja wykorzystała 
doświadczenia z pierwszego 
etapu realizacji projektu na 
etapie końcowym
65 
Komisja z powodzeniem zrealizowała 
końcowy etap prac nad projektem, 
wykorzystując w tym celu wiedzę, 
doświadczenia i informacje zdobyte 
w ramach pierwszego etapu. Ankieta 
przeprowadzona na potrzeby kontroli 
wykazała diametralną różnicę pomiędzy 
pierwszą częścią projektu do roku 2009 
i końcowym etapem prac od roku 2010. 
Na wykresie 13  przedstawiono, w jaki 
sposób Komisja zmieniła swoje podej ‑
ście na etapie końcowym, tak aby odpo ‑
wiednio uwzględnić przyczyny opóź ‑
nień i rosnących kosztów i ukończyć 
prace nad SIS II. Przedstawiciele dwóch 
z sześciu krajów członkowskich, z który ‑
mi przeprowadzono wywiady, stwier ‑
dzili, że na końcowym etapie realizacji 
projektu pracami zarządzano w sposób 
właściwy dla tego rodzaju projektu 
informatycznego na wielką skalę.63 Dokument Rady 10708/09 
z 5 czerwca 2009 r., konkluzje 
Rady w sprawie dalszego 
kierunku rozwoju SIS II.
64 W marcu 2010 r. system 
przeszedł pomyślnie pierwszy 
test etapowy, a w maju 2012 r. 
powodzeniem zakończył się 
również drugi test etapowy.
37 Uwagi
Komisja wykorzystała  
wnioski, jakie wyciągnęła 
w trakcie realizacji SIS II, 
w odniesieniu do innych 
projektów
66 
Komisja nie dokonała formalnej oceny 
projektu z udziałem przedstawicieli 
wszystkich podmiotów zaangażowa ‑
nych w SIS II, aby na tej podstawie wy ‑
ciągnąć wnioski z zarządzania projek ‑
tem. Mimo to wykorzystała ona pewne 
doświadczenia zdobyte w trakcie prac 
nad SIS II w odniesieniu do innych 
projektów realizowanych w Komisji. 
Znalazły one odzwierciedlenie:a) w wytycznych dotyczących zarzą ‑
dzania projektami;
b) w komunikatach prezentujących 
ogólne wnioski z prac nad SIS II, 
które będą miały zastosowanie 
przy opracowywaniu przyszłych 
systemów informatycznych w ob ‑
szarze wolności, bezpieczeństwa 
i sprawiedliwości;
c) w postaci konkretnych działań 
podjętych już przy planowa ‑
niu wielkoskalowych systemów 
informatycznych.Diagram 13Wnioski z pierwszej części projektu, która nie przyniosła oczekiwanych rezultatów
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie ankiety wśród podmiotów zaangażowanych w SIS II.Przyczyna opóźnień i wzrostu kosztów  
prac nad SIS II Zmodyfikowane podejście na końcowym 
etapie realizacji prac od 2010 r.
Nierealistyczny termin ukończenia pracTermin ukończenia prac w marcu 2013 r., usta -
lony w czerwcu 2010 r., był realistyczny i został 
zachowany. 
Brak wiedzy fachowej po stronie Komisji, aby sku -
tecznie zarządzać pracami zleconymi na zewnątrz Komisja przeznaczyła więcej zasobów na realizację 
projektu i zatrudniła pracowników z odpowiednim 
doświadczeniem (np. zaangażowanych w prace nad 
SIS II na wcześniejszym etapie, z DG ds. Podatków 
i Unii Celnej i z krajów członkowskich).
Stosunki pomiędzy niektórymi państwami 
członkowskimi i Komisją nie układały się najlepiej, 
w związku z czym nie zaangażowały się one w prace 
nad projektemPorównanie z SIS 1+RE dokonane w 2009 r. dostar -
czyło dodatkowych argumentów za kontynuacją 
prac nad SIS II.
Utworzenie Rady ds. Całościowego Zarządzania 
Projektem w 2009 r. pozwoliło Komisji w pełni 
korzystać z doświadczeń użytkowników końcowych 
w krajach członkowskich.
Niestabilność wymagań systemowychNa końcowym etapie realizacji projektu wymagania 
systemowe były stabilne.
38 Uwagi
67 
W przyjętej ostatnio przez Komisję me ‑
todyce zarządzania projektem (PM2)65 
położono nacisk na procedury, których 
zabrakło w trakcie realizacji projektu 
SIS II, takie jak:
a) ważna rola kierownika operacyjne ‑
go, który dba o to, by zaspokojono 
potrzeby użytkowników;
b) zatwierdzanie przez komitet ste ‑
rujący każdorazowego przejścia 
do kolejnej fazy projektu w mo ‑
mencie zakończenia etapu wstęp ‑
nego, etapu planowania i etapu 
wykonawczego.
68 
W komunikacie 2011(680) dotyczącym 
tzw. inteligentnych granic66 podkreś ‑ 
 lono, że doświadczenia zdobyte 
w trakcie prac nad informatycznymi 
projektami na wielką skalę, takimi jak 
SIS II, należy wziąć pod uwagę przy 
opracowywaniu systemu wjazdu/  
wyjazdu (EES) oraz programu rejestro ‑
wania podróżnych (RTP). W  komuni ‑
kacie  2010/385 dotyczącym przeglądu 
zarządzania informacjami w przestrze ‑
ni wolności, bezpieczeństwa i sprawie ‑
dliwości67 opisano z kolei, jak Komisja 
ma prowadzić prace nad nowymi 
systemami informatycznymi w przy ‑
szłości. W tym kontekście powołano 
się na przykład SIS II, aby podkreślić 
wagę dwóch zasadniczych kwestii:
a) konieczności określenia wymagań 
w przepisach przed rozpoczęciem 
realizacji projektu;
b) znaczenia efektywnej struktury 
zarządzania.69 
W trakcie planowania projektu doty ‑
czącego tzw. inteligentnych granic Ko ‑
misja podjęła następujące konkretne 
działania  będące odzwierciedleniem 
wniosków wyciągniętych z realizacji 
SIS II:
a) w ocenie skutków finansowych 
legislacji dotyczącej systemu wjaz ‑
du/wyjazdu (EES) oraz programu 
rejestrowania podróżnych (RTP) 
zaplanowano, że koszt opracowa ‑
nia systemów krajowych zostanie 
pokryty z budżetu UE;
b) nowa agencja do spraw wielkoska ‑
lowych systemów informatycznych 
(eu‑LISA)68, która przejęła odpo ‑
wiedzialność za zarządzanie syste ‑
mem SIS II i obsługę techniczną po 
jego uruchomieniu, ma za zadanie 
gromadzić wiedzę fachową na 
potrzeby opracowywania przy ‑
szłych systemów i w ten sposób 
ograniczyć ryzyko wystąpienia 
problemów takich jak w trakcie 
prac nad SIS II69. Zdaniem 68% 
respondentów ankiety utworzenie 
takiej agencji ułatwi opracowy ‑
wanie wielkoskalowych systemów 
informatycznych w przyszłości. 
Przedstawiciele wszystkich krajów 
członkowskich, z którymi prze ‑
prowadzono wywiady w trakcie 
kontroli, podkreślili, że głównym 
wyzwaniem dla nowej agencji 
będzie nawiązanie dobrych sto ‑
sunków z krajami członkowskimi. 
Ponieważ agencja ma charakter 
regulacyjny, wewnętrzne zasady 
zarządzania w dziedzinie IT przy ‑
jęte przez Komisję nie mają do niej 
zastosowania70.65 PM2 to metodyka zarządzania 
projektem, zalecana od 
2011 r. wszystkim dyrekcjom 
generalnym przez DG ds. 
Informatyki.
66 COM(2011) 680 final 
z 25 października 2011 r.
67 COM(2010) 385 final 
z 20 lipca 2010 r.
68 Rozporządzenie (UE) 
nr 1077/2011 z dnia 25 paź ‑
dziernika 2011 r. ustanawia ‑
jące Europejską Agencję ds. 
Zarządzania Operacyjnego 
Wielkoskalowymi Systemami 
Informatycznymi w Przestrze ‑
ni Wolności, Bezpieczeństwa 
i Sprawiedliwości (Dz.U. L 286 
z 1.11.2011, s. 1).
69 COM(2011) 680 final.
70 Komunikat SEC(2012) 492 do ‑
tyczący inicjatywy „e‑Komisja 
2012 ‑2015” głosi, że wszystkie 
systemy informacyjne Komisji, 
w tym również w biurach 
i urzędach oraz agencjach 
wykonawczych , finansowa ‑
ne zarówno z budżetów 
operacyjnych, jak i administra ‑
cyjnych, podlegają zasadom 
zarządzania w dziedzinie IT 
przyjętym w Komisji.
39
 Wnioski  
i zalecenia
70 
Rada powierzyła opracowanie syste ‑
mu SIS II Komisji i wyznaczyła termin 
ukończenia prac na grudzień 2006 r., 
tak aby umożliwić wejście do strefy 
Schengen krajom, które przystąpiły do 
UE w 2004 r. Komisja oddała centralny 
system do użytkowania w kwietniu 
2013 r., czyli ponad sześć lat później niż 
planowano, a jego koszt był ośmiokrot ‑
nie wyższy niż pierwotnie zakładano. 
Przyczyną tego opóźnienia i przekro ‑
czenia budżetu było po części skom ‑
plikowane otoczenie operacyjne, które 
sprawiło, że Komisja miała ograniczone 
możliwości uwzględnienia zagadnień 
operacyjnych, po części zaś uchybienia 
w zarządzaniu sprawowanym przez Ko ‑
misję, zwłaszcza na pierwszym etapu 
realizacji projektu do roku 2009:
a) Pierwotny termin zakończenia prac 
nad projektem nie był realistyczny 
(zob. pkt 9–12).
b) Do 2010 r. Komisja nie zaktualizo ‑
wała ogólnego budżetu z 2003 r. 
przewidzianego na realizację pro ‑
jektu (zob. pkt 34–37).
c) Wymagania systemowe zmieniały 
się w trakcie prac nad projektem, 
aby spełnić potrzeby użytkowni ‑
ków, i nie były w dostatecznym 
stopniu stabilne aż do końcowego 
etapu realizacji projektu od 2010 r. 
System działający obecnie ma 
znacznie większą zdolność ob ‑
sługową niż zakładano w 2001 r. 
(zob. pkt 29–32 i 42–43).d) Komisja nie zapewniła począt ‑
kowo wystarczającej liczby pra ‑
cowników dysponujących wiedzą 
fachową, aby skutecznie zarządzać 
pracami zleconymi na zewnątrz 
(zob. pkt 13–20).
e) System dostarczony przez wyko ‑
nawcę generalnego na pierwszym 
etapie projektu nie spełniał oczeki ‑
wań (zob. pkt 39–41).
f) Stosunki robocze pomiędzy nie ‑
którymi państwami członkowskimi 
i Komisją początkowo nie układały 
się najlepiej. Do momentu utwo ‑
rzenia Rady ds. Całościowego 
Zarządzania Projektem w 2009 r. 
Komisja nie korzystała w wystar ‑
czającym stopniu z doświadczeń 
wszystkich użytkowników końco ‑
wych (zob. pkt 21–25).
g) Dla podmiotów zaangażowa ‑
nych w projekt nie było jasne, kto 
podejmuje najważniejsze decyzje 
(zob. pkt 26–28).
h) Komisja zwiększyła wartość głów ‑
nego zamówienia z 20 mln euro do 
82 mln euro w drodze wynegocjo ‑
wanych aneksów. Choć procedura 
negocjacyjna jest przewidziana 
w rozporządzeniu finansowym, 
wiąże się z nią nieodłączne ryzy ‑
ko, że uzyskane w takim trybie 
ceny nie będą konkurencyjne 
(zob. pkt 44–49).
40 Wnioski i zalecenia 
71 
Po tym, jak w 2001 r. odpowiedzial ‑
ność za realizację projektu powierzo ‑
no Komisji, w swej zaktualizowanej 
analizie zasadności ekonomicznej SIS II 
nie uwzględniła ona wnikliwej oceny 
wszystkich kosztów i oczekiwanych 
korzyści. Tymczasem w trakcie reali ‑
zacji projektu zaszły poważne zmiany 
dotyczące kosztów i oczekiwanych 
korzyści. Wstępne, orientacyjne koszty 
szacunkowe systemu centralnego 
dla budżetu UE były znacznie zani ‑
żone w stosunku do rzeczywistych 
rozmiarów planowanej inwestycji 
(zob.  diagram 8 ). Po uwzględnieniu 
kosztów systemów krajowych łączny 
koszt systemu SIS II pod koniec realiza ‑
cji projektu wyniósł ok. 500 mln euro. 
Choć SIS II umożliwia korzystanie 
z nowych funkcji i ma większą zdol ‑
ność obsługową, główna, oczekiwana 
początkowo korzyść z wprowadzenia 
SIS II (podłączenie większej liczby kra ‑
jów członkowskich po rozszerzeniu UE) 
straciła na znaczeniu ze względu na 
uruchomienie w 2007 r. systemu  
SISone4all. Pomimo tych zmian decy ‑
zje o kontynuacji prac nie były poparte 
powtórną, wnikliwą oceną zasadności 
ekonomicznej projektu, która wyka ‑
zywałaby, że system SIS II w dalszym 
ciągu stanowi dla Komisji priorytet za ‑
pewniający większy zwrot z inwestycji 
niż inne rozwiązania (zob. pkt 50–63).72 
Komisja wyciągnęła wnioski z doświad ‑
czeń zdobytych w ramach pierwszego 
etapu realizacji projektu, co przyczy ‑
niło się do zmiany podejścia na etapie 
końcowym i ukończenia prac nad 
systemem SIS II. Ponadto, mimo że 
Komisja nie dokonała formalnej oceny 
projektu, zdążyła już wykorzystać 
pewne doświadczenia zdobyte w trak ‑
cie realizacji SIS II przy opracowywaniu 
innych projektów informatycznych na 
dużą skalę (zob. pkt 64–69).
41 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 1
W przypadku wielkoskalowych syste ‑
mów informatycznych Komisja powin ‑
na sporządzać harmonogram prac na 
podstawie technicznej analizy zadań, 
jakie należy wykonać, z uwzględnie ‑
niem czynników ryzyka oraz złożono ‑
ści projektu.
Zalecenie 2
Komisja powinna stosować swoje we ‑
wnętrzne zasady zarządzania w dzie ‑
dzinie IT w odniesieniu do wszystkich 
projektów informatycznych na dużą 
skalę realizowanych pod jej nadzorem. 
Nie powinno się wprowadzać rozróż ‑
nienia między projektami informa ‑
tycznymi finansowanymi z budżetów 
operacyjnych a projektami finanso ‑
wanymi z budżetu administracyjnego. 
Komisja powinna włączyć ekspertów 
z DG ds. Informatyki lub z innych dy ‑
rekcji generalnych w opracowywanie 
koncepcji projektów informatycznych 
na dużą skalę. Powinna także zadbać, 
by w komitecie sterującym projektu 
zasiadał przedstawiciel DG ds. Infor ‑
matyki. W przypadku zlecania prac na 
zewnątrz Komisja powinna zapewnić 
pełne wykorzystanie wewnętrznych  
zasobów wiedzy fachowej w celu 
odpowiedniego zarządzania projek ‑
tem oraz skutecznie nadzorować pracę 
wykonawcy, tak aby zminimalizować 
ryzyko niezadowalającej realizacji 
zamówienia.
Zalecenie 3
Komisja powinna dopilnować, by 
reprezentanci użytkowników syste ‑
mu rozumieli i uwzględniali potrzeby 
operacyjne oraz wymagania użytkow ‑
ników końcowych.Zalecenie 4
Każdorazowe przejście do kolejnego 
etapu realizacji projektu powinno 
być poprzedzone pozytywną opinią 
komitetu sterującego projektu. Przed 
przejściem z etapu wstępnego do 
etapu planowania komitet sterujący 
projektu oraz właściwy organ zarzą ‑
dzania IT Komisji powinny zatwierdzić 
ekonomiczną zasadność projektu.
W ocenie zasadności ekonomicznej na ‑
leży uwzględnić możliwe alternatywy, 
kompleksową analizę kosztów i korzy ‑
ści, z której wynika łączny koszt projek ‑
tu, a także plan kadrowy określający 
liczbę niezbędnych pracowników po 
stronie użytkowników i po stronie IT.
Ocenę tę należy aktualizować, 
a w przypadku poważnych zmian do ‑
tyczących kosztów projektu, oczeki ‑
wanych korzyści, ryzyka lub rozwiązań 
alternatywnych powinna ona podlegać 
ponownemu zatwierdzeniu.
Zalecenie 5
Komisja powinna dokumentować 
kluczowe decyzje dotyczące projektu 
w dzienniku decyzji, tak aby można je 
łatwo prześledzić.
Zalecenie 6
W przypadku gdy projekt wiąże się z ko ‑
niecznością opracowania różnych, lecz 
wzajemnie zależnych systemów przez 
różnych wykonawców Komisja powinna 
zadbać o koordynację prac w ramach 
całościowego zarządzania projektem.
42 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 7
Komisja powinna dopilnować, by 
w zamówieniach na opracowanie 
wielkoskalowych systemów informa ‑
tycznych zawierano ceny mniejszych, 
ściśle określonych pakietów prac, które 
mogą posłużyć jako podstawa do 
modyfikacji projektu bez konieczności 
renegocjowania zamówienia. Ponad ‑
to Komisja powinna opracowywać 
wielkoskalowe systemy informatyczne 
z wykorzystaniem współdziałających 
ze sobą elementów, które z łatwością 
można wykorzystać powtórnie, np. 
w sytuacji przekazania ukończonego 
komponentu innemu wykonawcy. 
Takie podejście, zakładające podział 
prac nad oprogramowaniem kompu ‑
terowym na komponenty, minimali ‑
zuje konsekwencje zmieniających się 
wymagań oraz pozwala wykorzystać 
osiągnięcia technologiczne i uniknąć 
technicznego uzależnienia od danego 
wykonawcy.Zalecenie 8
Komisja powinna przekazać wnioski 
z kontroli przeprowadzonej przez 
Trybunał dyrekcjom generalnym oraz 
unijnym instytucjom, agencjom i in ‑
nym organom. Komisja powinna także 
ocenić, czy system SIS II przyniósł 
oczekiwane korzyści.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył  
Louis GALEA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 18 marca 2014 r.
W imieniu Trybunału Obrachunkowego,
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

43
 Załącznik
Chronologia prac nad systemem SIS II
Źródło : Trybunał.Załącznik
1985
Podpisanie 
układu 
z Schengen
Czerwiec 
2010
Zmodyﬁko-
wany termin 
ukończenia 
pracGru 2008
Zmodyﬁko-
wany termin 
ukończenia 
prac
Prace nad SIS II trwająPrace nad SIS II trwająSIS 1+R2Czerwiec 2010
Rada zatwierdza 
końcowy etap pracGru 2006
Początkowy 
termin 
ukończenia 
prac
2011
Przeprogramo-
wanie systemu 
w języku Java
SIS 1+R22006
Wymiana sprzętu 
komputerowego
SIS 1+R1996
Kraje strefy 
Schengen decydują 
o rozpoczęciu prac
SIS 1+RESIS 1+RSIS 1
Maj 2012
Drugi test etapowy 
zakończony 
powodzeniemMarzec 2010
Pierwszy test etapowy 
zakończony 
powodzeniemPrace nad SIS II trwająPrace nad SIS II trwająPrace nad SIS II trwająSIS 1+SIS 1+RTŁO HISTORYCZNE
POCZĄTEK PRAC 
NAD SIS II
Kwiecień 
2013
Uruchomie-
nie SIS IIPaździernik 2011
Rozporządzenie (UE) nr 1077/2011 
ustanawiające Europejską Agencję ds. 
Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi 
Systemami Informatycznymi2009
Utworzenie przez Komisję Rady ds. 
Całościowego Zarządzania Projektem
Czerwiec 2009 
Konkluzje Rady:
SIS 1+RE przyjęto jako 
rozwiązanie awaryjneGrudzień 2007
Uruchomienie 
SISone4all i objęcie 
nim 9 nowych 
krajów 
członkowskichMozela
na pokładzie statku 
Princess Marie-Astrid1990
Konwencja wykonawcza 
do układu z Schengen – 
podstawa do stworzenia 
SYSTEMU INFORMACYJNEGO 
Schengen (SIS)
2006
Rozporządzenie (WE) 
nr 1987/2006 w sprawie 
utworzenia, funkcjonowania 
i użytkowania SIS II2001
Rozporządzenie (WE) 
nr 2424/2001: 
opracowanie SIS II 
powierzono Komisji
2001
Systemem SIS 1+ 
objęto kraje 
nordyckie Lis 2004 – Sty 2005
Prace wstrzymane wskutek 
odwołania wniesionego 
przez oferenta, który nie 
został wybranyPaździernik 2004
Podpisanie umowy 
z konsorcjum Hewlett 
Packard SteriaSIS 11995
Utworzenie strefy Schengen – 
SIS 1 oddany do użytku
Grudzień 2008
Testy operacyjne systemu 
zakończone niepowodzeniem
44
IV b)
Komisja przedstawiła realistyczny budżet projektu 
w 2010 r., niezwłocznie gdy uzyskała pełne informa ‑
cje, zwłaszcza na temat wymagań systemowych.
IV c)
Przyczyną opóźnień i wzrostu kosztów były ciągłe 
zmiany wymagań systemowych (głównie w następ ‑
stwie wniosków państw członkowskich). Sytuacja ta 
miała również duży wpływ na aspekt projektu doty ‑
czący zarządzania umową, gdyż pociągała za sobą 
szereg zmian w umowie, co z kolei nie ułatwiało 
stosunków z wykonawcą, który nieustannie miał  
do czynienia ze zmieniającymi się wymaganiami.
IV d)
W całym – szybko powiększającym się – obszarze  
polityki można było odnotować niedobór 
personelu.
IV f)
Stosunki robocze między Komisją a państwami 
członkowskimi bywały niekiedy napięte podczas 
etapu wstępnego projektu SIS II. DG do Spraw 
Wewnętrznych, na podstawie tej samej umowy 
i z tymi samymi wykonawcami, oddała jednak do 
użytkowania inny wielkoskalowy system informa ‑
tyczny (wizowy system informacyjny – VIS), nad 
którym współpraca z państwami członkowskimi 
przebiegała w konstruktywnej i harmonijnej atmos ‑
ferze, a proces decyzyjny był pozbawiony niejedno ‑
znaczności i nie był kwestionowany. To samo można 
powiedzieć o pracach nad tworzeniem EURODAC.
Stosunki ze środowiskami związanymi z SIS nie były 
równie łatwe z wielu powodów, takich jak dotych ‑
czasowy system, złożona struktura zarządzania, 
względy polityczne dotyczące ogólnego podejścia 
niektórych krajów członkowskich do rozszerzenia 
strefy Schengen.
Struktura zarządzania była złożona, przy czym 
odzwierciedlała zarówno wymagania prawne, jak 
i zmieniające się potrzeby zainteresowanych stron.Streszczenie
II
Prace nad tworzeniem systemu informacyjnego 
Schengen drugiej generacji (SIS II) rozpoczęto na 
podstawie bardzo szczegółowych ram prawnych 
i instytucjonalnych, które w tym czasie miały zasto ‑
sowanie do tego obszaru polityki. Rada podjęła 
decyzję o rozpoczęciu prac nad tworzeniem SIS II 
z własnej inicjatywy i bez wniosku Komisji.
Wielu wymogów nie przewidziano od początku, 
lecz dodano je dopiero później. W związku z tym 
Rada nie uwzględniła ich odpowiednio przy ustala ‑
niu terminu wdrożenia lub budżetu.
III
Fakt, że SIS II nie został oddany do użytkowania 
zgodnie z datą docelową i szacunkami budże ‑
towymi określonymi w 2001 r., jest niewątpliwy 
i znany od pewnego czasu. Oddany do użytkowania 
system bardzo się jednak różnił od systemu uprzed ‑
nio przewidzianego. Komisja uważa, że SIS II działa 
prawidłowo i spełnia potrzeby użytkowników.
IV
Komisja przy wielu okazjach przekazywała pełne 
informacje o tym, że system zostanie oddany do 
użytkowania później i będzie kosztował więcej niż 
planowano i przewidywano. Wyjaśniła również, że 
główną przyczyną tego stanu rzeczy były znacznie 
zmieniające się wymagania systemowe.
IV a)
Rada ustaliła początkowy termin ukończenia reali ‑
zacji projektu na podstawie swojej własnej analizy 
i bez udziału Komisji.
Komisja w komunikatach z 2001 r. i z 2003 r. zwróciła 
uwagę państw członkowskich na czynniki ryzyka 
związane z terminem ukończenia realizacji projektu 
oraz z założeniami, które trzeba będzie spełnić  
(a których ostatecznie nie spełniono), jeżeli termin 
ma zostać dotrzymany.Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 45
VII h)
Komisja może zaakceptować to zalecenie. Wnioski 
wyciągnięte z kontroli Trybunału zostaną przekazane 
innym dyrekcjom generalnym, zarówno na szczeblu 
technicznym, jak i na szczeblu zarządczym, a także 
rozpowszechnione poprzez odpowiednie sieci wśród 
właściwych agencji, w tym Europejskiej Agencji 
ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi 
Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, 
Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (eu‑LISA).
Ocena skutków wdrożenia SIS II zostanie prze ‑
prowadzona w 2016 r. (trzy lata po oddaniu SIS II 
do użytkowania) zgodnie z wymaganiami pod ‑
stawy prawnej (art. 50 ust. 4 i 5 rozporządzenia 
(WE) nr 1987/2006 oraz art. 66 ust. 4 i 5 decyzji 
nr 2007/533/WSiSW ).
Wstęp
01
Pierwotny system informacyjny Schengen (SIS 1) 
opracowano w ramach projektu międzyrządo ‑
wego koordynowanego przez Francję i oddano do 
użytkowania w 1995 r. (również znacznie później 
niż pierwotnie planowano). Funkcjonował on i był 
zarządzany przez Francję do maja 2013 r., kiedy 
został zastąpiony przez system SIS II. Systemy te 
znacznie się jednak różnią zarówno pod względem 
architektury, jak i funkcjonalności.
Komisja uważa, że porównanie między pierwotnym 
terminem a datą faktycznego oddania do użyt ‑
kowania powinno uwzględniać fakt, iż charakter 
pierwotnie planowanego systemu i systemu, który 
został oddany do użytkowania, znacznie się różnią.
02
W grudniu 1996 r., rok po rozpoczęciu funkcjono ‑
wania systemu SIS 1, kraje strefy Schengen podjęły 
decyzję o rozpoczęciu prac nad zdefiniowaniem 
elementów i wymagań dla systemu SIS II. Rada 
podjęła decyzję o stworzeniu systemu SIS II na pod ‑
stawie studium wykonalności przeprowadzonego 
w 1998 r. oraz szeregu konsultacji wśród państw 
członkowskich, których głównym punktem była 
szwedzko‑belgijska inicjatywa stanowiąca punkt 
wyjścia pierwszej podstawy prawnej SIS II.IV g)
Przez cały czas trwania projektu SIS II Komisja 
w pełni przestrzegała przepisy rozporządzenia 
finansowego oraz negocjowała, mając na względzie 
najlepiej pojęty interes budżetu Unii.
V
Początkową zasadność ekonomiczną projektu 
przeanalizowano w Radzie bez formalnego udziału 
Komisji. Podczas realizacji projekt podlegał współ ‑
decyzji, a współprawodawcy potwierdzili, że SIS II, 
niezależnie od napotkanych problemów, nadal 
stanowi bezwzględny priorytet.
Komisja systematycznie przeprowadzała ponowną 
ocenę szacunkowych kosztów na głównych eta ‑
pach projektu, gdy było to uzasadnione nowymi 
elementami, i zawsze w przejrzysty sposób infor ‑
mowała o kwestiach budżetowych, jak stwierdzono 
w pkt 70 lit. b).
Nie było wymogu, aby Komisja szacowała lub śle ‑
dziła krajowe wydatki na SIS II.
VI
Komisja potwierdza, że faktycznie wyciągnęła sze ‑
reg kluczowych wniosków z prac nad tworzeniem 
tego systemu i wprowadziła je w życie. Należy jed ‑
nak zauważyć, że prace nad tworzeniem i wdrażanie 
SIS II stanowią szczególne przedsięwzięcie, trudne 
do powielenia w odniesieniu do innych systemów 
informatycznych.
VII
Większość zaleceń Trybunału odzwierciedla zasady 
zarządzania Komisji w dziedzinie IT obowiązujące 
od 2010 r.
Odpowiedzi Komisji 46
Uwagi
09
Rada podjęła decyzję o stworzeniu systemu SIS II 
na podstawie studium wykonalności przeprowa ‑
dzonego w 1998 r. oraz szeregu konsultacji wśród 
państw członkowskich, których głównym punktem 
była szwedzko‑belgijska inicjatywa stanowiąca 
punkt wyjścia pierwszej podstawy prawnej SIS II. 
Decyzją Rady datę uruchomienia ustalono na 
koniec 2006 r. Komisja nie pełniła żadnej formalnej 
roli w procesie legislacyjnym.
Oprócz informowania w każdym sprawozdaniu 
z rocznej działalności od 2001 r. o postępach prac 
i głównych trudnościach związanych z projektem, 
Komisja w komunikatach z 2001 r. i z 2003 r.  
zwróciła uwagę państw członkowskich na czynniki 
ryzyka związane z terminem realizacji projektu  
oraz z założeniami, które trzeba będzie spełnić  
(a których ostatecznie nie spełniono), jeżeli termin  
ma zostać dotrzymany.
Zarówno w komunikacie z 2001 r. (COM(2001) 720), 
jak i następnie w późniejszym szczegółowym 
studium wykonalności sporządzonym przez wyko ‑
nawcę zewnętrznego, dokonano oceny potrzeb 
operacyjnych, jakie ma zaspokoić nowy system, roz ‑
wiązań technicznych i ich wpływu, harmonogramu 
projektu i jego budżetu, a także czynników ryzyka 
i ograniczeń związanych z opracowaniem systemu.
Na tej podstawie Rada opowiedziała się za jednym 
z proponowanych wariantów wdrażania (ale nie 
za tym, który zalecano w studium wykonalności) 
w celu rozpoczęcia projektu w 2003 r.
Tworzenie ram prawnych dla systemu SIS II zakoń ‑
czono dopiero pod koniec 2006 r.
10
Pierwotny termin wyznaczony przez Radę był nie ‑
realistyczny, biorąc pod uwagę na fakt, że opierał 
się głównie na względach politycznych, nie zaś na 
stabilnym zbiorze wymagań systemowych i należy ‑
tej analizie technicznej nakładu pracy.Państwa członkowskie pracowały w ramach między ‑
rządowych, a Komisja nie była zaangażowana w te 
prace.
Gdy stworzenie systemu SIS II powierzono Komisji, 
zleciła ona studium wykonalności w celu dokona ‑
nia oceny potrzeb operacyjnych, jakie ma zaspo ‑
koić nowy system, rozwiązań technicznych i ich 
skutków, harmonogramu projektu i jego budżetu, 
a także czynników ryzyka i ograniczeń związanych 
z opracowaniem systemu. Studium wykonalności 
przeprowadził podmiot konsultingowy w 2003 r. 
Na tej podstawie Rada opowiedziała się za jednym 
z proponowanych wariantów wdrażania (ale nie 
za tym, który zalecano w studium wykonalności) 
w celu rozpoczęcia projektu.
03
Chociaż faktycznie główne powody do podjęcia 
prac nad stworzeniem systemu SIS II obejmowały 
konieczność podłączenia nowych krajów członkow ‑
skich strefy Schengen i skorzystanie z najnowszych 
rozwiązań technicznych, ważne wydarzenia poli ‑
tyczne, takie jak ataki z września 2001 r., wpłynęły 
na zmianę zakresu projektu i ostateczna wersja 
systemu znacznie odbiega od wersji planowanej 
pierwotnie.
Zakres kontroli i podejście kontrolne
05
Powody opóźnień i większych niż początkowo 
zaplanowano wydatków, a także trudności napo ‑
tkane w trakcie realizacji tego projektu były  
przedmiotem informacji ze strony Komisji, m.in. 
w każdym rocznym sprawozdaniu z działalności  
DG ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa, 
a później DG do Spraw Wewnętrznych od 2001 r.
Odpowiedzi Komisji 47
16
Jeżeli chodzi o zasoby wiedzy fachowej w zespole, 
Komisja przypomina, że zespół zajmujący się 
projektem SIS II składał się głównie z pracowników 
wywodzących się z projektów związanych z syste ‑
mem SIS 1 w państwach członkowskich albo z osób, 
które przed rozpoczęciem pracy w Komisji praco ‑
wały w przedsiębiorstwach IT. Takie same zasoby 
wiedzy fachowej były do dyspozycji przy projekcie 
VIS. DG ds. Informatyki, DG ds. Społeczeństwa Infor ‑
macyjnego oraz DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu 
również wspierały DG do Spraw Wewnętrznych, 
szczególnie w pierwszych latach projektu. Ponadto 
na bardzo wczesnym etapie projektu (w kwietniu 
2002 r.) podpisano specjalną umowę z Unisys, aby 
zrekompensować brak zasobów wewnętrznych 
w obszarze zarządzania jakością.
Komisja utrzymuje, że realizacją zamówienia zarzą ‑
dzano skutecznie. Na przykład od samego początku 
podczas cotygodniowych spotkań z wykonawcą 
Komisja wyrażała swoje niezadowolenie zwią ‑
zane z jakością produktów i domagała się działań 
naprawczych. Już w październiku 2005 r. Komisja 
wystąpiła o zmianę kierownika projektu ze strony 
wykonawcy (co też uzyskała). Jak zauważono jednak 
w sprawozdaniu z uzasadnieniem dla Izby Lordów, 
o którym mowa w przypisie 22, liczba pracowników 
sprawiała, że nie można było przewidzieć nienależy ‑
tego wywiązywania się z umowy przez wykonawcę 
ani mu zapobiec. Jak wskazano w przypisie 21, 
Służba Audytu Wewnętrznego ustaliła, że liczba 
pracowników była niewystarczająca, by zarządzać 
rosnącą ilością prac zlecanych na zewnątrz.
17
Zawieszenie zamówienia na okres pięciu miesięcy 
było spowodowane tym, że oferent skorzystał 
z przysługującego mu prawa do zaskarżenia decyzji 
o udzieleniu zamówienia do Trybunału Sprawie ‑
dliwości. Ocenę ofert przeprowadzono zgodnie 
z opublikowanymi kryteriami i metodą, które były 
znane i zaakceptowane przez wszystkich oferentów 
decydujących się na złożenie oferty.11
Wszystkie harmonogramy systemu SIS II sporzą ‑
dzono w oparciu o najlepsze dostępne w danym 
momencie informacje i po uprzednim omówieniu 
z państwami członkowskimi.
W następstwie przyjęcia podstawy prawnej jedy ‑
nym parametrem specyfikacji, który podlegał 
zmianom, była wielkość systemu, co ma związek 
z używaniem systemu przez państwa członkow ‑
skie. Ryzyko to, oceniane podczas trwania całego 
projektu w świetle użytkowania systemu SIS 1+ 
przez nowe państwa członkowskie, faktycznie 
urzeczywistniło się z racji bardziej intensywnego 
użytkowania niż pierwotnie przewidywano. Nawet 
jeżeli SIS II byłby oddany do użytkowania zgodnie 
z pierwotnym harmonogramem przyjętym przez 
Radę w 2001 r., konieczna byłaby modernizacja 
wielkości systemu na taką samą skalę, jak ta, którą 
przeprowadzono w ramach rozszerzenia projektu 
w 2010 r. (zob. diagram 7).
14
Z dniem 16 grudnia 2002 r. utworzono nowy dział 
„Wielkoskalowe Systemy Informatyczne” w ramach 
DG ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa, 
żeby wykorzystać synergię między głównymi pro ‑
jektami IT w obszarach polityki wymiaru sprawiedli ‑
wości i spraw wewnętrznych: SIS II, EURODAC i VIS 
(wizowy system informacyjny).
15
Komisja przyznaje, że w pierwszych latach projektu 
nie zapewniono wystarczającej liczby pracowni ‑
ków i że pracownicy zajmujący się projektem SIS II 
byli zaangażowani i kompetentni, lecz ustawicznie 
przeciążeni. W kolejnych rocznych sprawozdaniach 
z działalności DG ds. Sprawiedliwości, Wolności 
i Bezpieczeństwa wskazywano na ogólny brak per ‑
sonelu w DG, a w szczególności przy projekcie SIS II.
Komisja nie uważa jednak, aby stopień rotacji różnił 
się od tego, który występuje w porównywalnych 
służbach Komisji. W rzeczywistości osoby o kluczo ‑
wym znaczeniu, jak urzędnik ds. programu, pozosta ‑
wały na swoich stanowiskach od początku do końca.
Odpowiedzi Komisji 48
19
Testy operacyjne systemu w 2008 r. (które zakoń ‑
czyły się niepowodzeniem) były zaledwie jednym 
z etapów testowania systemu SIS II. Struktura testów 
systemu SIS II została opracowana tak, aby umożliwić 
stopniowy wzrost ich poziomu złożoności. Dzięki 
takiemu podejściu do testów można z założenia 
zidentyfikować na danym etapie problemy, których 
nie wykryto wcześniej (z powodu samego charakteru 
wykonywanych dotychczas testów). Ogólnym celem 
jest wykorzystanie różnych etapów, aby zidentyfiko ‑
wać (optymalnie wszystkie) możliwe problemy przed 
wdrożeniem systemu do środowiska produkcji. Miało 
to miejsce w 2008 r. i w trakcie ostatniego etapu 
projektu po 2009 r. (jako że nie zmieniano podejścia 
do testów w trakcie trwania projektu).
Dodatkowe etaty uzyskane w 2007 r. pozwoliły 
zespołowi projektowemu na rekrutowanie więk ‑
szej liczby pracowników mających odpowiednie 
doświadczenie.
22
Komisja zauważa, że Komitet SISVIS zajmował się 
również VIS, co spowodowało ograniczenie czasu 
dostępnego na omawianie SIS II. Było to rozcza ‑
rowujące dla ekspertów SIS II. Większość proble ‑
mów, które w zwykłych okolicznościach omówiłby 
Komitet SISVIS, omawiała bowiem Grupa Robocza 
SIS‑TECH Rady odpowiedzialna za kwestie SIS 1. 
Wiele zagadnień technicznych związanych z SIS II 
mogło mieć wpływ na SIS 1, dlatego wiele państw 
członkowskich nalegało, aby omawiano je również 
w ramach Grupy Roboczej SIS‑TECH.Wnioski Prezesa Trybunału Sprawiedliwości sporzą ‑
dzono w postępowaniu w sprawie środków tymcza ‑
sowych, w którym Trybunał Sprawiedliwości z defi ‑
nicji nie zajmuje ostatecznego stanowiska do czasu 
zakończenia pełnej procedury kontradyktoryjnej, 
ale musi zająć stanowisko wstępne, aby zarzą ‑
dzić środki tymczasowe, i musi tego dokonać bez 
pełnego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym 
wnioski dotyczą jedynie zastosowania środków 
tymczasowych i nie pozwalają na wywnioskowanie 
ostatecznego stanowiska Trybunału Sprawiedliwo ‑
ści oraz w żadnym wypadku nie przesądzają o jego 
ostatecznym orzeczeniu. Metoda oceny nie była 
jednak nigdy badana przez Trybunał Sprawiedliwo ‑
ści, ponieważ skarżący wycofał swoją skargę.
Oferty oceniono zgodnie z opublikowanymi kryte ‑
riami i metodą.
Nie ma dowodów na to, że obliczenia średniej ważo ‑
nej (lub nie) w odniesieniu do punktów za pozycje 
o cenie stałej doprowadziłyby do innego wyniku. 
Z metodologicznego punktu widzenia nie ma ideal ‑
nego rozwiązana w kwestii podejmowania decyzji 
na podstawie wyboru opartego na wielu kryteriach.
Komisja stanowczo potwierdza fakt, że otrzymała 
dwie dobre oferty, które były bardzo zbliżone, 
a decyzja została podjęta zgodnie z zasadami. Inne 
zasady mogłyby prowadzić do podjęcia innej decy ‑
zji, ale Komisję obowiązywały te wybrane zasady.
Odpowiedzi Komisji 49
24 c)
Komisja zachęcała do bezpośrednich kontaktów 
między generalnym wykonawcą projektu i pań ‑
stwami członkowskimi, jednakże zgodnie z zalece ‑
niami metodyki projektu IT i najlepszej praktyki  
taki kontakt/interakcję należy ująć w określone 
ramy współpracy. Wykonawcy byli obecni na posie ‑
dzeniach Komitetu i krajowych kierowników pro ‑
jektu organizowanych przynajmniej raz w miesiącu. 
Istniał również formalny cykl zmian dokumentów 
pozwalający ekspertom krajowym ocenić specyfika ‑
cje techniczne, które następnie formalnie przedsta ‑
wiano Komitetowi SISVIS do zatwierdzenia.
Jeżeli chodzi o ujawnienie umowy, spotkało się ono 
ze sprzeciwem jednego z członków konsorcjum HPS.
24 d)
Rada zdecydowała, że SIS II jest konieczny w 2001 r. 
i podtrzymała to stanowisko w kolejnych konklu ‑
zjach Rady, opisując konsekwentnie wdrażanie SIS II 
jako „bezwzględny priorytet”.
25 a) 
W następstwie zawieszenia testów systemów opera ‑
cyjnych w 2008 r. z powodu serii problemów doty ‑
czących systemu centralnego Komisja wprowadziła 
całościową koncepcję zarządzania programem SIS II 
od stycznia 2009 r. Uczyniono to w celu zapewnie ‑
nia niezbędnej spójności pomiędzy opracowywa ‑
niem systemu centralnego i systemów krajowych 
(COM(2009) 133). Podejście to obejmowało niefor ‑
malny organ składający się z ograniczonej liczby 
(ośmiu) ekspertów państw członkowskich, zwany 
Komisją ds. Całościowego Zarządzania Programem. 
Oran ten utworzony został w celu wzmocnienia 
współpracy i zapewnienia bezpośredniego wsparcia 
państw członkowskich dla projektu centralnego 
SIS II. Rada poparła całościową koncepcję w kon ‑
kluzjach dotyczących SIS II z posiedzenia w dniach 
26 i 27 lutego 2009 r.23
Środowisko, w którym opracowywano projekt SIS II, 
nie było tak łatwe jak środowisko, z jakim miała do 
czynienia DG ds. Podatków i Unii Celnej. Wynikało to 
z wielu powodów, takich jak fakt, że SIS II opierał się 
na dotychczasowym systemie i miał złożoną struk ‑
turę zarządzania, a także ze względów politycznych 
dotyczących ogólnego podejścia niektórych krajów 
członkowskich do rozszerzenia strefy Schengen 
i z stale zmieniających się wymogów systemowych.
Ramka 2
Główne elementy kontekstu opracowywania 
systemu NCTS (New Computerised Transit System) 
i SIS II różnią się zasadniczo pod względem wyzwań 
politycznych i instytucjonalnych. Ponadto środowi ‑
sko, w jakim opracowywano systemem NCTS, opie ‑
rało się na długiej tradycji współpracy z państwami 
członkowskimi (rozpoczętej na początku lat 90.). 
Zaufanie wśród wszystkich partnerów zaangażowa ‑
nych w prace było oparte na ugruntowanych  
od dawna sieciach kontaktów.
24 a) 
Komisja przyznaje, że nie zatrudniła wystarczającej 
liczby pracowników na wczesnym etapie projektu. 
Zostało to bardzo wyraźnie przedstawione w rocz ‑
nym sprawozdaniu z działalności dyrekcji generalnej.
Komisja potwierdza, że nie była użytkownikiem 
końcowym systemu NCTS ani VIS i Eurodac. 
W związku z tym musiała polegać na wkładzie 
państw członkowskich wnoszonym przez przed ‑
stawicieli państw członkowskich na posiedzeniach 
krajowych kierowników projektu oraz w ramach 
grup roboczych ad hoc, jak również przez eksper ‑
tów państw członkowskich, którzy byli krajowymi 
ekspertami oddelegowanymi przez państwa człon ‑
kowskie do pracy w Komisji.
Odpowiedzi Komisji 50
30
Komisja zgadza się, że późniejsze zmiany wymagań 
systemowych spowodowały konieczność aneksowa ‑
nia pierwotnego zamówienia, co doprowadziło do 
opóźnień. Nie miała ona wpływu na czas przezna ‑
czony na uzgodnienie wymagań systemowych i na 
przyjęcie odpowiednich instrumentów prawnych.
32
Zmiana w wielkości zdolności obsługowej systemu 
nie była spowodowana opóźnieniami, przeciwnie, 
w rzeczywistości to ona się do nich przyczyniła. 
Zmiana ta wynikała głównie z większej liczby trans ‑
akcji wprowadzonych przez państwa członkowskie 
niż liczba pierwotnie przez nie prognozowana (co 
tym samym wskazuje pośrednio na wartość dodaną 
SIS). Ten siedmiokrotny wzrost zdolności obsługo ‑
wej (tj. obecna zdolność obsługowa systemu może 
być powiększona do 100 mln wpisów) z koniecz ‑
ności miał również wpływ na termin zakończenia 
i koszty. Sytuacja ta ponownie dowodzi, że nie ‑
stabilność wymagań systemowych była główną 
przyczyną opóźnień i wzrostu kosztów.
34
Komisja uważa, że zmiany kosztów powinny być 
umieszczone w odpowiednim kontekście. Każde 
oszacowanie opierało się na zmienionym zbiorze 
wymagań. Wymagania i wielkość SIS II zmieniły 
się znacząco w czasie trwania projektu, głównie 
w następstwie wniosków państw członkowskich/
użytkowników końcowych:
• SIS II miał w pierwotnym założeniu funkcjonować 
z maksymalną liczbą 15 mln wpisów i został zwięk ‑
szony do zdolności obsługowej 70 mln wpisów 
(z możliwością dalszego zwiększania do 100 mln 
wpisów w razie potrzeby);
• koncepcję testów skorygowano i dołączono do 
niej test zgodności dla każdego systemu państw 
członkowskich;25 b) 
Zwiększona liczba pracowników, których Komisja 
przydzieliła do projektu po 2007 r., umożliwiła 
poprawę zarządzania projektem i przekazywania 
związanych z nim informacji.
26
Komisja w pełni popiera ustalenia Centrum Stu ‑
diów nad Polityką Europejską dotyczące złożonej 
struktury zarządzania projektem w odniesieniu do 
SIS II. Faktycznie Centrum Studiów nad Polityką 
Europejską twierdzi, że „[…] nawet po udzieleniu 
Komisji Europejskiej kompetencji w zakresie zarzą ‑
dzania projektem SIS II i w następstwie rozsze ‑
rzenia procedury współdecyzji, która dodatkowo 
wzmocniła rolę prawodawczą Komisji i Parlamentu 
Europejskiego, (niektóre) państwa członkowskie nie 
były gotowe, aby zrezygnować z kontroli nad narzę ‑
dziem tak zasadniczym w kontekście zarządzania 
bezpieczeństwem i migracją.  Pojawiły się strategie 
mające na celu zachowanie własności projektu, 
łącznie z powstaniem dużej liczby grup ekspertów 
i wniosek w sprawie SIS1+RE dotyczący międzyrzą ‑
dowej alternatywy dla SIS II”.
28
Komisja może jedynie ubolewać na tym, że duża 
część respondentów w ramach ankiety nie znała 
struktury procesu decyzyjnego, na którą zgodziły 
się państwa członkowskie.
29
Komisja uważa, że główną przyczyną opóźnień 
i wzrostu kosztów były ciągłe zmiany wymagań 
systemowych (głównie w następstwie wniosków 
państw członkowskich). Sytuacja ta miała również 
istotny wpływ na aspekty projektu dotyczące 
zarządzania umową, gdyż pociągała za sobą szereg 
zmian w umowie, co z kolei nie ułatwiało stosunków 
z wykonawcą, który nieustannie miał do czynienia 
ze zmieniającymi się wymogami. Spowodowała 
także zwiększenie nakładu pracy Komisji związanej 
z zarządzaniem umowami.
Odpowiedzi Komisji 51
41
Przed 2009 r. struktury zarządzania programem 
i projektem po stronie wykonawcy generalnego 
w szeregu przypadków nie wypełniły zobowiązań 
umownych. Komisja bez wahania zażądała kilku 
zmian w strukturze zarządzania projektem po stro ‑
nie wykonawcy generalnego.
42
Komisja zgadza się, że zmiany w wymaganiach syste ‑
mowych spowodowały wzrost kosztów. Spowodo ‑
wała one również opóźnienia w realizacji projektu.
43
Przykład podany przez Trybunał ilustruje wpływ 
niestabilności wymagań systemowych.
44
Znaczna część dodatkowych kosztów spowodo ‑
wanych tymi zmianami (aneksy 12, 13 i 15) wyni ‑
kała z istotnych zmian w wymaganiach projektu 
obejmujących w szczególności: wielkość i zdolność 
obsługową SIS II, wydajność, koncepcję migracji, 
koncepcję testów i usługi wsparcia dla państw 
członkowskich podczas testów lub wsparcie udzie ‑
lane do celów operacyjnego zarządzania syste ‑
mem. Komisja uważa, że proponowana koncepcja 
pakietu prac może funkcjonować tylko w przypadku, 
gdy wszystkie wymagania są znane od początku. 
Z powodu niestabilności wymagań systemowych 
w tym przypadku było inaczej. Koncepcja pakietu 
prac nie zapobiegłaby wzrostowi kosztów związa ‑
nemu z różnymi strukturami sieciowymi lub nowymi 
wymogami w zakresie zdolności obsługowej.• konieczne było dodanie do istniejącego planu do ‑
datkowych testów „Etap 1” i „Etap 2” narzuconych 
przez Radę, co prowadziło do wydłużenia czasu 
trwania i dodatkowych zadań pociągających za 
sobą większe koszty;
• nowa koncepcja migracji po 2010 r. wymaganej 
przez Radę obejmowała rozwiązanie awaryjne wy ‑
magające konwertera, który nie tylko konwertuje 
dane SIS 1 do SIS II, ale także wykonuje to samo 
w odwrotnym kierunku, co znów spowodowało 
dodatkowe koszty.
36
Komisja zawsze dążyła do przedstawienia przejrzy ‑
stego obrazu kosztów na podstawie dostępnych 
informacji. Zostało to w szczególności wykonane 
w kontekście rocznej procedury budżetowej, a także 
w każdym sprawozdaniu z postępów w zakresie 
SIS II. Trybunał podaje przykład sieci: przeniesienie 
na wniosek państw członkowskich do specjalnej 
infrastruktury sieciowej opartej na wirtualnej sieci 
prywatnej (VPN) w sieci s‑TESTA zamiast skorzy ‑
stania z już istniejącej infrastruktury sieci s‑TESTA 
(domena euro) jak pierwotnie zakładano miało 
faktycznie bardzo znaczący wpływ na budżet. 
Korzystanie z domeny euro, jak pierwotnie zakładała 
Komisja i jak odbywa się to w przypadku Eurodac, 
kosztowałoby znacznie mniej. Dopiero w 2005 r., 
gdy znany był ostateczny projekt sieci, Komisja 
mogła ponownie oszacować koszty sieci, co należy ‑
cie wykonała w dokumencie COM(2005) 236. Koszty 
sieci ujawniano jednak każdego roku w projekcie 
budżetu przedstawianym władzy budżetowej.
40
Kwota kary umownej nałożonej na wykonawcę 
została obliczona po gruntownej ocenie sytuacji 
w kontekście warunków umowy dokonanej zarówno 
przez Służbę Prawną Komisji, jak i przez zewnętrzną 
kancelarię prawną. W tym czasie kwota ta była naj ‑
wyższą prawnie możliwą kwotą kary umownej.
Odpowiedzi Komisji 52
49
Komisja uważa, że negocjacje dotyczące aneksu 15 
były przeprowadzone zgodnie z najlepszą praktyką 
w zakresie procedur negocjacyjnych.
Nie jest istotne, czy ceny pierwotnie propono ‑
wane przez wykonawcę były dwukrotnie wyższe. 
Istotny jest ostateczny poziom cen uzyskany po 
negocjacjach i gwarancja prawna najlepszych cen 
dla odbiorców w przypadku pojawienia się jakich ‑
kolwiek rozbieżności podczas wdrażania/dostawy. 
Fakt, że Komisja sprawdziła ceny na próbie pozycji 
w porównaniu z tymi stosowanymi przez DG ds. 
Informatyki w jej umowach ramowych jest dalszą 
gwarancją, że w ramach postępowania uzyskano 
najlepsze możliwe ceny.
Komisja ponownie wyraża swoje przekonanie, że 
zastosowane rozwiązanie jest faktycznie właściwe 
pod względem finansowym.
53
Jak zauważa Trybunał, biorąc pod uwagę, że SIS II 
jest projektem informatycznym opracowanym na 
potrzeby państw członkowskich, a nie na potrzeby 
Komisji, nie wszedł on w zakres systemu zarządza ‑
nia IT Komisji, który wprowadzono po 2004 r. Nieza ‑
leżnie od tego do końca 2008 r. DG ds. Informatyki 
systematycznie brała udział w comiesięcznych 
posiedzeniach Rady ds. Zarządzania Projektami, 
z tylko jedną przerwą, która miała miejsce od maja 
do października 2008 r. Ponadto DG ds. Informatyki 
corocznie otrzymywała informacje dotyczące prac 
nad SIS II w ramach działania „Schema Directeur”.
54
Komisja, po nałożeniu na nią odpowiedzialności 
za projekt, musiała rozpocząć prace nad utwo ‑
rzeniem systemu SIS II na podstawie zasadności 
ekonomicznej projektu przygotowanej przez Radę, 
która nie zawarła w niej miarodajnej oceny wszyst ‑
kich kosztów, oczekiwanych korzyści i rozwiązań 
alternatywnych.Wspólna odpowiedź do pkt 45 i 46:
Już w czasie pierwszego zamówienia dodatkowego 
Komisja zidentyfikowała przyczyny techniczne  
(tj. sytuację technicznego uzależnienia od wyko ‑
nawcy, któremu udzielono pierwotnego zamówienia) 
jako uzasadnienie zamówień dodatkowych udziela ‑
nych w trybie procedury negocjacyjnej. W odniesie ‑
niu do pierwszego zamówienia dodatkowego dwa 
warianty, o których mowa w rozporządzeniu finanso ‑
wym („limit 50% na dodatkowe usługi” i „techniczne 
uzależnienie od wykonawcy”), były równie uzasad ‑
nione i stosowne. W związku z tym Komisja zdecy ‑
dowała się na zastosowanie pierwszego wariantu 
w przypadku pierwszego zamówienia dodatkowego. 
Komisja wybierała drugi wariant tylko wtedy, gdy był 
on jedynym możliwym wariantem.
47
Komisja uważa, że chociaż koncepcja „ elementów ” 
jest preferowana, gdy można ją zastosować, 
a zwłaszcza, gdy wymagania systemowe są sta ‑
bilne, to jednak w przypadku SIS II było inaczej. 
Ponadto SIS II jest wysoce złożonym, zbudowa ‑
nym na miarę systemem, który obejmuje migrację 
dotychczasowego systemu. Koncepcja „elementów” 
doprowadziłaby do poważnych problemów w prze ‑
kazywaniu projektu i ostatecznie do problemu 
odpowiedzialności, w sytuacji gdy wykonawca jed ‑
nego elementu mógłby unikać odpowiedzialności 
poprzez zrzucenie winy za problemy techniczny na 
domniemane niedociągnięcia w innych elementach. 
W związku z tym podjęto przemyślaną (i w pełni 
przejrzystą, skoro zaproszenie do składania ofert 
było również przeanalizowane przez ekspertów 
państw członkowskich) decyzję o niestosowaniu 
koncepcji elementów. Ponadto należy zauważyć, że 
w momencie rozpoczęcia projektu metodyka RUP 
nie była wdrożona w Komisji.
48
Wykonawca nie wykonał należycie niektórych eta ‑
pów umowy, za co zapłacił kary zgodnie z umową.
Odpowiedzi Komisji 53
56
Jeżeli chodzi o finansowanie opracowywania syste ‑
mów krajowych, w 2011 r. Komisja podjęła znaczne 
starania na rzecz ograniczenia ryzyka opóźnienia 
z powodu braku zasobów finansowych przeznaczo ‑
nych dla państw członkowskich, zachęcając organy 
krajowe do przyznania SIS II wyższego priorytetu 
w ramach istniejących krajowych przydziałów finan ‑
sowych z Funduszu Granic Zewnętrznych oraz ogła ‑
szając zaproszenie do składania wniosków w spra ‑
wie podjęcia nadzwyczajnych działań w ramach 
działań Unii finansowanych z Funduszu Granic 
Zewnętrznych. Działania te obejmują przyznanie 
dodatkowych 7,5 mln euro ośmiu państwom człon ‑
kowskim, które najbardziej potrzebują dodatko ‑
wych zasobów (państwa, które mają bardzo niskie 
krajowe przydziały finansowe z Funduszu Granic 
Zewnętrznych  lub których środki z Funduszu Granic 
Zewnętrznych były skierowane na pokrycie innych 
ważnych priorytetów w dziedzinie granic zewnętrz ‑
nych). Projekty te rozpoczęły się pod koniec 2011 r.
57
Państwa członkowskie zgłosiły, że SIS II przyniósł 
znaczne korzyści pod względem wydajności sys ‑
temu i zdolności obsługowej.
Komisja potwierdza, że ryzyko uszczerbku reputacji 
w przypadku niepowodzenia systemu stało się kwe ‑
stią bardziej istotną pod koniec trwania projektu, 
jak stwierdzono w zastrzeżeniach zawartych w rocz ‑
nych sprawozdaniach działalności DG do Spraw 
Wewnętrznych z lat 2008–2012. Sytuacja ta odzwier ‑
ciedla względy związane z należytym zarządzaniem 
finansami (unikanie zmarnowania  
już dokonanych inwestycji).
58
Podobnie jak większość respondentów, Komisja 
także jest zdania, że SIS II jest wyposażony w istotne 
dodatkowe funkcje, które zapewniają użytkowni ‑
kom końcowym natychmiastowe i widoczne korzy ‑
ści praktyczne w porównaniu z SIS 1.54 a) 
Z instrumentów prawnych dotyczących SIS II 
wynika, że państwa członkowskie są odpowiedzialne 
za opracowanie systemów krajowych. W trakcie 
trwania projektu Rada utworzyła dwie grupy, grupę 
roboczą ds. SIS II i grupę „przyjaciół SIS II”, w celu 
monitorowania systemów krajowych i przekazywa ‑
nia informacji na ich temat (łącznie z informacjami 
o kosztach). Komisja była członkiem obu tych grup 
i stale, lecz bez powodzenia, starała się o uzyskanie 
informacji na temat projektów krajowych.
W komunikacie z 2003 r. wyraźnie określono pod ‑
stawę rozkładu kosztów opracowania SIS II pomiędzy 
Unię a państwa członkowskie. Określono w nim także 
budżet przeznaczony na opracowanie systemów cen ‑
tralnych, ale nie oszacowano kosztów opracowania 
systemów krajowych, ponieważ prace takie wykra ‑
czały poza zakres mandatu. Komisja nie miała kontroli 
nad tymi kosztami ani nie miała na ich temat informa ‑
cji (z wyjątkiem przypadku, gdy były one współfinan ‑
sowane przez Fundusz Granic Zewnętrznych).
54 b) 
Komisja nie zgadza się z twierdzeniem, że powinna 
była zaprezentować nową analizę korzyści płynących 
z projektu po tym, jak Rada podjęła swoją decyzję. 
W tym czasie Rada miała wyłączne kompetencje do 
przyjęcia pierwotnej podstawy prawnej dla SIS II.
54 c) 
Sama Rada w swojej decyzji z dnia 6 grudnia 2001 r. 
w sprawie rozwoju Systemu Informatycznego 
Schengen drugiej generacji SIS II (2001/886/WSiSW) 
wykluczyła możliwość rozszerzenia systemu SIS 1. 
Komisja nie miała żadnej formalnej roli w tym pro ‑
cesie legislacyjnym.
Odpowiedzi Komisji 54
61
W lutym 2009 r. Rada potwierdziła, że szybkie wej ‑
ście w życie SIS II pozostaje bezwzględnym priory ‑
tetem (zob. przypis 63).
W czerwcu 2009 r. na podstawie szczegółowego 
sprawozdania prezydencji i Komisji w sprawie przy ‑
szłego kierunku rozwoju SIS II, zawierającego analizę 
skutków dwóch scenariuszy wariantowych m.in. 
w zakresie wydatków z budżetu UE, wykonalności 
technicznej i czynników ryzyka, Rada podjęła decy ‑
zję o kontynuowaniu prac nad tworzeniem SIS II.
62
Jak wyjaśniła Komisja w dokumencie SEC(2010) 436 
final, tworzenie SIS II w oparciu o rozwiązanie 
SIS 1 + RE prawdopodobnie miało znaczny wpływ 
na projekty krajowe. Wspomniane koszty mogą 
zostać oszacowane jedynie przez państwa człon ‑
kowskie w odniesieniu do każdego indywidualnego 
projektu, a zatem nie stanowiły one części sprawoz ‑
dania porównawczego.
63
Komisja zwraca uwagę, że uwzględnienie dwóch 
testów etapowych, zgodnie z żądaniem Rady zawar ‑
tym w jej konkluzjach z czerwca 2009 r., zwiększyło 
czas realizacji i koszty projektu.
66
Komisja przedstawiła wnioski wyciągnięte z reali ‑
zacji projektu SIS II w swoim komunikacie z 2010 r. 
(COM(2010) 385, s. 27) oraz we wniosku w sprawie 
utworzenia agencji ds. zarządzania wielkoskalo ‑
wymi systemami informatycznymi w obszarze 
polityki oraz opracowywania takich systemów 
(COM(2010) 93).59
Komisja uważa, że w porównaniu z poprzednim 
systemem SIS II przyniósł użytkownikom znaczne 
korzyści funkcjonalne i niefunkcjonalne.
Na przykład ze względu na dużo bogatszą zawar ‑
tość (tj. fotografie, kopie europejskich nakazów 
aresztowania itd.) rozmiar wpisów SIS II jest średnio 
znacznie większy niż miało to miejsce w przypadku 
SIS 1. Takie wpisy są jednak przesyłane bez żadnej 
utraty wydajności. SIS 1 nie był przeznaczony do 
obsługi takich wpisów.
Ponadto SIS II daje możliwość przeprowadzenia 
dużej liczby bezpośrednich kwerend w centralnej 
bazie danych (240 kwerend na sekundę), natomiast 
SIS 1 nie posiadał takiej funkcji. Pięć państw człon ‑
kowskich w przypadku wszystkich swoich operacji 
w SIS II korzysta jedynie z tej funkcji.
60
Waga problemów, z jakimi zmagał się projekt SIS II, 
stała się jasna dopiero na etapie zakończonego 
niepowodzeniem testu systemów operacyjnych 
(koniec 2008 r.), gdy system centralny zaczął 
współdziałać z podzbiorem systemów krajowych. 
Komisja zgłosiła zastrzeżenia dotyczące SIS II 
w rocznym sprawozdaniu z działalności DG do 
Spraw Wewnętrznych z 2008 r. i zapowiedziała 
odpowiedni plan działania.
W podejściu wspólnie uzgodnionym przez wszyst ‑
kie podmioty zaangażowane Komisja wraz z pań ‑
stwami członkowskimi i przy wsparciu Rady ds. 
Całościowego Zarządzanie Projektem ponownie 
rozpatrzyła specyfikację w odniesieniu do wiel ‑
kości, wdrożyła zmiany techniczne mające na celu 
poprawę solidności i niezawodności systemu, 
a także wdrożyła zmiany w sposobie testowania 
SIS II i w sposobie przeprowadzania samej migracji.
Na koniec tego procesu, który faktycznie wymagał 
czasu, ale został zakończony tak szybko, jak było to 
możliwe, Komisja przyjęła nowy, realistyczny har ‑
monogram zatwierdzony przez wszystkie podmioty 
zaangażowane oraz zakończyła proces opracowywa ‑
nia projektu SIS II zgodnie z tym harmonogramem.
Odpowiedzi Komisji 55
– w kwietniu 2010 r. w sprawozdaniu dotyczącym 
ogólnego harmonogramu i budżetu wprowa ‑
dzania do użytkowania systemu informacyjnego 
Schengen drugiej generacji (SIS II), SEC(2010) 436,
– we wrześniu 2010 r. w sprawozdaniu dotyczącym 
ogólnego harmonogramu i budżetu wprowa ‑
dzania do użytkowania systemu informacyjnego 
Schengen drugiej generacji (SIS II), SEC(2010) 1138.
Ponadto od 2003 r. każde sprawozdanie z postępu 
prac zawierało sekcję dotyczącą wykonania budżetu.
70 c) 
Przyczyną opóźnień i wzrostu kosztów były ciągłe 
zmiany wymagań systemowych (głównie w następ ‑
stwie wniosków państw członkowskich). Sytuacja ta 
miała również duży wpływ na aspekt projektu doty ‑
czący zarządzania umową, gdyż pociągała za sobą 
szereg zmian w umowie, co z kolei nie ułatwiało 
stosunków z wykonawcą, który nieustannie miał  
do czynienia ze zmieniającymi się wymaganiami.
70 d) 
W całym – szybko powiększającym się – obszarze 
polityki można było odnotować niedobór personelu.
70 f) 
Ten sam wydział DG do Spraw Wewnętrznych, 
który pracował nad projektem SIS II, na podstawie 
tej samej umowy i z tymi samymi wykonawcami 
oddał do użytkowania inny wielkoskalowy system 
informatyczny (VIS), nad którym współpraca z pań ‑
stwami członkowskimi przebiegała w konstruktyw ‑
nej i harmonijnej atmosferze, a proces decyzyjny 
był pozbawiony niejednoznaczności i nie był kwe ‑
stionowany. To samo można powiedzieć o pracach 
nad tworzeniem EURODAC.
Istniały przyczyny leżące u podstaw niedobrych 
stosunków ze środowiskami związanymi z SIS  
(np. dotychczasowy system, złożona struktura 
zarządzania, nierealistyczne polityczne sterowanie 
projektem itd.).67
Komisja podkreśla, że gdy uruchomiono projekt 
SIS II, metodyka zarządzania projektem (PM2) lub 
podobna metodyka jeszcze nie istniały.
68 a) 
Rewizja Traktatu oznacza, że decyzje odnośnie do 
wszelkich nowych przepisów dotyczących tworze ‑
nia projektów wielkoskalowych systemów informa ‑
tycznych będą podejmowane przez Radę i Parla ‑
ment na podstawie wniosków Komisji. Sytuacja taka 
nie miała miejsca w 2001 r.
69 a) 
Wnioski Komisji z 2011 r. dotyczące wieloletnich ram 
finansowych na lata 2014–2020 (COM(2011) 749, s. 8) 
przewidują finansowanie prac nad tworzeniem 
i funkcjonowaniem systemu centralnego i syste ‑
mów krajowych.
Wnioski i zalecenia
70 a) 
W komunikatach z 2001 r. i z 2003 r. Komisja zwró ‑
ciła uwagę państw członkowskich na czynniki 
ryzyka związane z terminem realizacji projektu  
oraz z założeniami, które trzeba będzie spełnić  
(a których ostatecznie nie spełniono), jeżeli termin 
ma zostać dotrzymany.
70 b) 
Komisja systematycznie przeprowadzała ponowną 
ocenę szacunkowych kosztów na głównych etapach 
projektu, gdy było to uzasadnione nowymi elemen ‑
tami, i w przejrzysty sposób informowała o kwe ‑
stiach budżetowych:
– w 2005 r. podczas ponownej oceny kosztów sieci, 
(COM(2005) 236),
– w maju 2009 r. we wspólnym sprawozdaniu służb 
Komisji i prezydencji dotyczącym dalszego kierun ‑
ku rozwoju SIS II, (dokument Rady nr 10005/09),
Odpowiedzi Komisji 56
Komisja nie jest w stanie potwierdzić kwoty 
500 mln euro przytoczonej przez Trybunał. Ponieważ 
koszty krajowe znajdują się poza zakresem prac nad 
utworzeniem sytemu, które są finansowane central ‑
nie z budżetu UE, nie było powodu, aby włączać je 
do oceny skutków finansowych dołączanej do wnio ‑
sku ustawodawczego. Nie było wymogu, aby Komisja 
szacowała lub śledziła krajowe wydatki na SIS II.
Komisja systematycznie przeprowadzała ponowną 
ocenę szacunkowych kosztów na głównych eta ‑
pach projektu, gdy było to uzasadnione nowymi 
elementami, i zawsze w przejrzysty sposób infor ‑
mowała o kwestiach budżetowych, jak stwierdzono 
w pkt 70 lit. b).
72
Komisja potwierdza, że faktycznie wyciągnęła sze ‑
reg kluczowych wniosków z tworzenia wielkoska ‑
lowego systemu informatycznego i wprowadziła je 
w życie, w szczególności w ramach opracowywania 
pakietu w sprawie inteligentnych granic. Projekt 
ten należy jednak traktować jako jedyny w swoim 
rodzaju ze względów określonych wyżej.
Zalecenie 1
Komisja może zaakceptować to zalecenie. Odzwier ‑
ciedla ono jej zasady zarządzania w dziedzinie IT 
wprowadzone w 2010 r. Dokładniej rzecz ujmując, 
kwestie takie są uważnie badane podczas analizy 
projektów informatycznych przez Radę ds. Zarzą ‑
dzania Projektami w zakresie Systemów Informacji 
(ISPMB utworzoną pod koniec 2010 r.). Na etapie 
oceny skutków prowadzone są również konsultacje 
z dyrekcją generalną odpowiedzialną za kwestie 
informatyczne (DG ds. Informatyki), gdy nowa ini ‑
cjatywa Komisji zawiera elementy informatyczne.70 g) 
Komisja może jedynie ubolewać nad ogólną słabą 
znajomością mechanizmów decyzyjnych związa ‑
nych z projektem SIS II wśród wielu podmiotów 
zaangażowanych.
Złożona struktura zarządzania spowodowała trud ‑
ności w zarządzaniu projektem.
70 h) 
Przez cały czas trwania projektu SIS II Komisja 
w pełni przestrzegała przepisy rozporządzenia 
finansowego oraz prowadziła negocjacje mając  
na względzie najlepiej pojęty interes budżetu Unii.
71
Komisja przypomina, że państwa członkowskie 
opracowały zasadność ekonomiczną projektu 
i przeprowadziły konieczne oceny przygotowawcze 
w ramach prac międzyrządowych. Rada podjęła 
decyzję o stworzeniu systemu SIS II na podsta ‑
wie studium wykonalności przeprowadzonego 
w 1998 r. oraz szeregu konsultacji wśród państwach 
członkowskich, których głównym punktem była 
szwedzko‑belgijska inicjatywa stanowiąca punkt 
wyjścia pierwszej podstawy prawnej SIS II.
Komisja nie miała uprawnień, aby prawnie kwestio ‑
nować lub dokonywać przeglądu takich przepisów 
pochodzących od Rady. Jedynym obowiązkiem 
Komisji było wykonanie decyzji Rady. Należy 
także przypomnieć, że Rada wielokrotnie potwier ‑
dzała, iż uruchomienie SIS II jest bezwzględnym 
priorytetem.
Gdy stworzenie systemu SIS II powierzono Komisji, 
zleciła ona studium wykonalności w celu dokonania 
oceny potrzeb operacyjnych, jakie ma zaspokoić 
nowy system, rozwiązań technicznych i ich skutków, 
harmonogramu projektu i jego budżetu, a także 
czynników ryzyka i ograniczeń związanych z opra ‑
cowaniem systemu.
Odpowiedzi Komisji 57
Zalecenie 4
Komisja może zaakceptować to zalecenie. Odzwier ‑
ciedla ono jej zasady zarządzania w dziedzinie IT 
wprowadzone w 2010 r. Komisja opiera się na 
metodyce zarządzania projektem (PM2), a artefakty 
projektu zapewniają wpisy dotyczące rozwiązań 
alternatywnych, szacowanych kosztów, zasobów 
itd. W przypadku wszystkich projektów o całkowi ‑
tym koszcie związanym z przeniesieniem praw wła ‑
sności powyżej 500 tys. euro (w okresie 5 lat) Radzie 
ds. Zarządzania Projektami w zakresie Systemów 
Informacji należy przedłożyć dokument zasadności 
ekonomicznej projektu / dokument koncepcyjny 
i przedstawiać sprawozdania roczne.
Zalecenie 5
Komisja może zaakceptować to zalecenie. Odzwier ‑
ciedla ono jej zasady zarządzania w dziedzinie IT 
wprowadzone w 2010 r. Artefakty projektu PM2 
zawierają już bowiem cztery rodzaje dzienników, 
które mogą być używane przez kierowników 
projektu: dziennik ryzyka, dziennik problemów, 
dziennik decyzji i dziennik zmian. Ponadto doku ‑
menty każdego projektu (zasadność ekonomiczna 
projektu, dokument koncepcyjny, sprawozdania 
w sprawie postępów…) są dostępne przez system 
centralny zwany GOVIS.
Zalecenie 6
Komisja może zaakceptować to zalecenie. Odzwier ‑
ciedla ono jej zasady zarządzania w dziedzinie IT 
wprowadzone w 2010 r. Jest to wyrażone w podej ‑
ściu opartym na „domenie”, które wykorzystano 
w działaniach dotyczących racjonalizacji IT od 2010 r. 
Systemy pogrupowano według domen operacyj ‑
nych („zarządzanie dotacjami”, „zarządzanie finan ‑
sami”, „udzielanie zamówień” itd.). Obecnie funk ‑
cjonuje 19 domen, a każdą z nich kieruje kierownik, 
który odpowiada za konwergencję i racjonalizację 
swojej domeny. Aby rozpocząć pracę nad tworze ‑
niem nowych systemów, potrzebna jest zgoda kie ‑
rownika danej domeny, co jednocześnie zapewnia 
zgodność systemów ze strategią domeny i spójność 
z istniejącymi systemami.Zalecenie 2
Komisja może zaakceptować to zalecenie. Odzwier ‑
ciedla ono jej zasady zarządzania w dziedzinie IT 
wprowadzone w 2010 r. Proces racjonalizacji IT, 
który rozpoczął się w Komisji w 2010 r., obejmuje już 
wszystkie projekty IT zarządzane przez Komisję nie ‑
zależnie od źródeł ich finansowania. W komunikacie 
SEC(2011) 1500 przypomina się, że „oprócz projektu 
konsolidacji infrastruktury, który zostanie rozpo ‑
wszechniony we wszystkich służbach, wszystkie 
systemy informacyjne  Komisji, obejmujące biura 
i agencję wykonawcze, finansowane z  budżetu ope -
racyjnego i budżetu administracyjnego  podlegają 
procesowi racjonalizacji”.
Jeżeli chodzi o projekty informatyczne na dużą 
skalę należące do Komisji, mechanizmy zarządzania 
wprowadzone w 2010 r. zapewniają ścisłą kon ‑
trolę nad nimi nie tylko przez DG ds. Informatyki, 
lecz także przez Radę ds. Zarządzania Projektami 
w zakresie Systemów Informacji (ISPMB), której 
członkami są przedstawiciele nie tylko innych 
horyzontalnych dyrekcji generalnych, lecz także 
pięciu dyrekcji generalnych reprezentujących 
różne dziedziny polityki.  Dokładniej rzecz ujmując, 
domena „systemów transeuropejskich” (zob. rów ‑
nież odpowiedź do zalecenia 6) jest nadzorowana 
przez komitet wysokiego szczebla ds. IT.
Zalecenie 3
Komisja może zaakceptować to zalecenie. Odzwier ‑
ciedla ono jej zasady zarządzania w dziedzinie IT 
wprowadzone w 2010 r. Przed rozpoczęciem pro ‑
jektu dyrekcje generalne są zobowiązane (na pod ‑
stawie zasad zarządzania w dziedzinie IT przyjętych 
w 2010 r.) do przedłożenia Radzie ds. Zarządzania 
Projektami w zakresie Systemów Informacji (ISPMB) 
dokumentu zasadności ekonomicznej projektu 
i dokumentu koncepcyjnego. Dokumenty te jasno 
określają m.in. sposób utworzenia struktury zarzą ‑
dzania projektem. Rada ds. Zarządzania Projektami 
zwraca szczególną uwagę na kwestię odpowiedniej 
reprezentacji użytkowników w zarządzaniu pro ‑
jektem. Ponadto – w przypadku wszystkich pro ‑
jektów – Radzie ds. Zarządzania Projektami należy 
przedkładać roczne sprawozdania, zapewniając tym 
samym ścisłe monitorowanie wykonywanych prac 
i możliwych odstępstw od ich pierwotnego zakresu, 
harmonogramu i budżetu.
Odpowiedzi Komisji 58
Zalecenie 7
Komisja może zaakceptować to zalecenie. Odzwier ‑
ciedla ono jej zasady zarządzania w dziedzinie IT 
wprowadzone w 2010 r. Służby Komisji pracują obec ‑
nie nad definicją architektury korporacyjnej przed ‑
siębiorstw w oparciu o spójny zbiór elementów 
nadających się do ponownego użycia. Szereg takich 
elementów zostało już zidentyfikowanych, a ich uży ‑
cie przy tworzeniu nowych systemów lub systemów 
poddawanych istotnym zmianom jest obowiązkowe, 
niezwłocznie gdy są one już dostępne. Obecnie 
identyfikuje się elementy, których brakuje, a które 
są niezbędne. DG ds. Informatyki powołała nie ‑
dawno biuro ds. architektury. Według programu ISA 
i bardziej aktualnego instrumentu „Łącząc Europę” 
zaleca się częstsze korzystanie ze wspólnych usług 
horyzontalnych, aby odpowiedzieć na ogólne 
potrzeby (np. transakcje zabezpieczone, podpisy 
elektroniczne, instrumenty semantyczne).
Zalecenie 8
Komisja może zaakceptować to zalecenie. Wnioski 
wyciągnięte z kontroli Trybunału zastaną przeka ‑
zane innym DG, zarówno na szczeblu technicznym, 
jak i na szczeblu zarządczym, a także rozpowszech ‑
nione poprzez odpowiednie sieci wśród właściwych 
agencji.
Ocena skutków wdrożenia SIS II zostanie przeprowa ‑
dzona w 2016 r. (trzy lata po oddaniu SIS II do użyt ‑
kowania) zgodnie z wymaganiami podstawy prawnej 
(art. 50 ust. 4 i 5 rozporządzenia (WE) nr 1987/2006 
oraz art. 66 ust. 4 i 5 decyzji 2007/533/WSiSW). 
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
•  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu )
•  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej ( http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE: ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując  się z Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm ) lub dzwoniąc pod numer 
00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*) Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony  publiczne mogą 
naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
• w EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu )
Płatne subskrypcje:
•  u dystrybutorów Urzędu Publikacji Unii Europejskiej  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_pl.htm )
QJ‑AB‑14‑003‑PL‑C ISSN 1831 ‑0923
System Informacyjny Schengen zawiera informacje 
dotyczące osób i majątku, wykorzystywane przez 
straż graniczną i policję w całej strefie Schengen. 
W niniejszym sprawozdaniu Trybunał Obrachun -
kowy przeanalizował zarządzanie przez Komisję 
projektem opracowania Systemu Operacyjnego 
Schengen drugiej generacji (SIS II). W sprawozdaniu 
wyjaśniono, dlaczego oddanie systemu nastąpiło 
sześć lat później niż planowano, a koszt projektu  
był ośmiokrotnie wyższy niż pierwotnie szacowano.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁ
OBRACHUNKOWY