1. Kontekst

Licząca 500 mln mieszkańców i odpowiadająca za ponad 25% światowego PKB oraz jedną piątą światowego handlu Unia Europejska jest ważnym podmiotem na rynku światowym. Wypełniając swoje obowiązki w zakresie globalnego zarządzania, UE odgrywa aktywną rolę polityczną w dbałości o szczególne cele regionalne i światowe. Wyrazem tego jest fakt, iż to UE przekazuje ponad połowę światowej pomocy na rzecz rozwoju oraz jest największym na świecie ofiarodawcą pomocy humanitarnej. Rola UE w globalnym zarządzaniu uwydatnia się poprzez aktywne wspieranie demokracji, rządów prawa, ochrony praw człowieka i bezpieczeństwa ludności przy jednoczesnym poszanowaniu międzynarodowych konwencji społecznych i dotyczących środowiska naturalnego, otwartego handlu oraz programu godnej pracy.

Zmiany na świecie. Obecny kryzys gospodarczy uwypukla potrzebę, by Europa pogłębiła i umocniła swoje stosunki z partnerami, w tym z regionami sąsiadującymi, ponieważ mają one duży wpływ na przyszłość finansową i gospodarczą Europy. Wraz z zacieśnianiem się wzajemnych powiązań na świecie wyzwania związane z bezpieczeństwem nabierają nowego kształtu. Niedobory zasobów naturalnych, szybko rosnąca liczba ludności na świecie i zagrożenia związane ze zmianami klimatu stawiają pod znakiem zapytania dotychczasowy sposób prowadzenia stosunków z naszymi międzynarodowymi partnerami.

W szybkim tempie zachodzą zmiany także w krajach rozwijających się. Następuje przesunięcie globalnej równowagi w związku z pojawianiem się nowych potężnych graczy na arenie światowej. Przede wszystkim Brazylia, Rosja, Indie, Chiny i Republika Południowej Afryki stosują nowe sposoby nawiązywania stosunków z resztą świata, a często również wyznają inne wartości. Zasady ładu globalnego zmieniają się wraz ze wzrostem roli grupy G20. Wiele obszarów o dużym znaczeniu dla UE – takich jak zrównoważony rozwój, bezpieczeństwo, w tym kwestie nierozprzestrzeniania broni jądrowej, rozbrojenia i bezpieczeństwa cybernetycznego, ład regulacja sektora finansowego, handel i inwestycje, zmiana klimatu, różnorodność biologiczna i wykorzystanie nowych technologii – wymaga rozwiązań wielostronnych.

W takim coraz bardziej zmiennym środowisku międzynarodowym podstawowym zadaniem UE jest propagowanie międzynarodowego systemu opartego na zasadach. W miarę jak następuje zmiana kierunku wymiany handlowej z modelu „północ-południe” na model „południe-południe”, coraz większego znaczenia dla krajów rozwijających się nabierają też gospodarki wchodzące. Niezależnie od tego kraje najbiedniejsze są coraz bardziej zagrożone zjawiskiem marginalizacji. Wreszcie, w bezpośrednim sąsiedztwie Europy zachodzą ogromne zmiany związane z rozpoczęciem przemian demokratycznych w państwach południowego wybrzeża Morza Śródziemnego.

Zmiany w Unii Europejskiej. Traktat lizboński oferuje nowe możliwości propagowania szerokiego i spójnego stanowiska UE. Określa on nadrzędne zasady, cele i ogólne ramy działań zewnętrznych UE, a także ustanawia Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (ESDZ) pod zwierzchnictwem Wysokiego Przedstawiciela i wiceprzewodniczącego, którego zadanie polega na zapewnieniu spójności działań zewnętrznych Unii. Europejska Służba Działań Zewnętrznych i Komisja ściśle współpracują w realizacji polityki zewnętrznej Unii, zarówno w centrali, jak i w delegaturach UE. Traktat nadał również dodatkowe uprawnienia Parlamentowi Europejskiemu, w szczególności w zakresie procedury budżetowej. Nowe przepisy Traktatu w sprawie stosunków UE z krajami kandydującymi oraz z krajami sąsiadującymi, współpracy na rzecz rozwoju, pomocy humanitarnej i ochrony ludności wymagają odpowiednich narzędzi prawnych i finansowych.

W przyjętym przez kolegium w dniu 29 czerwca 2011 r. komunikacie „Budżet z perspektywy Europy 2020”, który jest w sposób oczywisty oparty na strategii „Europa 2020” i nowej architekturze traktatu lizbońskiego, zwrócono uwagę na obszary, w których UE może odgrywać ważną rolę w zmieniającym się i coraz bardziej zglobalizowanym świecie. W dobie światowego kryzysu gospodarczego UE musi bardziej niż kiedykolwiek dążyć do skoncentrowania środków tam, gdzie są one najbardziej potrzebne i gdzie mogłyby przynosić najlepsze skutki i największą wartość dodaną.

Ogólnym celem działań zewnętrznych w ramach nowych wieloletnich ram finansowych będzie zapewnienie, aby pomimo kryzysu gospodarczego i jego skutków budżetowych, UE była w stanie przemawiać jednym głosem, realizować swoje ambicje w zakresie wspierania demokracji, pokoju, solidarności, stabilności, dobrobytu oraz ograniczenia ubóstwa, zarówno na poziomie globalnym, jak i w naszym bezpośrednim sąsiedztwie, oraz przyczyniać się do ochrony dóbr publicznych na świecie. Są to zasady jakimi kierowano się przy opracowywaniu wniosków w sprawie zmienionych instrumentów działań zewnętrznych, które towarzyszą niniejszemu komunikatowi[1].

2. Dlaczego Unia Europejska powinna inwestować w stosunki zewnętrzne?

2.1 Współzależności na świecie

Znaczenie najważniejszych partnerów UE jest coraz większe zarówno pod względem gospodarczym, jak i politycznym, co sprawia, że cała UE musi bezwzględnie prezentować jednolite stanowisko. Wydarzenia w innych częściach świata mogą mieć bezpośredni wpływ na obywateli Europy. Katastrofy wywołane przez człowieka i klęski żywiołowe mogą szybko zniweczyć stabilność w wielu krajach. Na przykładzie „Arabskiej wiosny” widać było, że wydarzenia w naszym sąsiedztwie mają dla nas bezpośrednie i natychmiastowe konsekwencje. UE jest odpowiedzialna za aktywne promowanie demokratyzacji prowadzącej do stabilności i dobrobytu w tym regionie, co leży również w jej szczególnym interesie.

Nasze społeczeństwo ma coraz bardziej globalny charakter. Światowe tendencje w dziedzinie handlu międzynarodowego, inwestycji, energii, migracji i zmiany klimatu kształtują nasze życie codzienne. Ograniczonymi zasobami naturalnymi na świecie musimy dzielić się w zrównoważony sposób, dostosowując się do zmieniającej się sytuacji. Jednocześnie dla zapewnienia stabilnego i sprawiedliwego międzynarodowego zarządzania, musimy również kontynuować nasze wysiłki mające pomóc najsłabszym.

Analogicznie polityka wewnętrzna UE może mieć bezpośredni wpływ na państwa trzecie i często może być w pełni zrealizowana tylko dzięki ścisłej współpracy z naszymi międzynarodowymi partnerami. W kontekście rosnącej współzależności oraz w związku z zobowiązaniem do skutecznego multilateralizmu w żywotnym interesie UE leży aktywny udział w procesach decyzyjnych w skali globalnej, w szczególności w wielostronnych forach, takich jak ONZ, WTO oraz grupa G8/G20.

Globalnym zagrożeniom, takim jak zmiana klimatu, utrata różnorodności biologicznej, terroryzm, przestępczość zorganizowana, bezpieczeństwo cybernetyczne i nierównowaga bilansu handlowego, można zaradzić jedynie poprzez ścisłą współpracę najważniejszych podmiotów światowych. UE musi dostosować się do tej nowej rzeczywistości w ramach jej interesów za granicą i powinna nadal realizować bardziej spójne i zgodne podejście w swych stosunkach dwustronnych i wielostronnych. Unia musi posiadać narzędzia pozwalające jej reagować na wszystkie zmiany, które mogą wpływać na jej obywateli, czy to przez wykorzystywanie pojawiających się możliwości, czy przez odpowiednio wczesne rozpoznanie ewentualnych czynników ryzyka i zagrożeń.

2.2 Wartość dodana UE

W zglobalizowanym świecie szczególnie istotne stało się łączenie sił. Wartość dodana UE uwydatnia się w wielu dziedzinach:

· możliwe jest łączenie zasobów i wykorzystanie ich w odniesieniu do szerokiego wachlarza polityk i instrumentów; Wszystkie państwa członkowskie UE mogą korzystać z szerokiej reprezentacji geograficznej w państwach trzecich, która służy jako platforma poszukiwania rozwiązań dla szczególnych problemów, łącząca szereg instrumentów i środków, których poszczególne kraje często nie są w stanie samodzielnie zapewnić;

· nasze stanowisko negocjacyjne i pozycja polityczna stały się mocniejsze dzięki rosnącemu znaczeniu i reprezentacji opartych na wyraźnie określonych wspólnych interesach i zobowiązaniach. Dotyczy to również wielostronnych dyskusji i rozwiązań takich kwestii globalnych, jak zmiana klimatu, ochrona środowiska i bezpieczeństwo energetyczne;

· szerzenie naszej polityki, norm i wartości w oparciu o wspólne interesy europejskie, w odniesieniu do których – począwszy od rozszerzenia i polityki sąsiedztwa – UE jest najlepiej przygotowana do pomocy swoim partnerom w procesie przemian politycznych oraz ekonomicznych, stabilizowaniu ich sytuacji gospodarczej i dostosowaniu się do unijnych norm i standardów;

· wdrażanie najlepszych praktyk, które budują wysoką międzynarodową wiarygodność w promowaniu praw człowieka, demokratyzacji, w tym obserwacji wyborów i poprawy zarządzania. Podobnie, utrzymanie wysokiego stopnia neutralności i bezstronności w udzielaniu pomocy humanitarnej, a także wykorzystywanie naszego wieloletniego doświadczenia w mobilizowaniu długoterminowej i przewidywalnej pomocy rozwojowej w skali globalnej;

· osiągnięcie korzyści skali w zakresie pomocy technicznej i finansowej lub działań na rzecz współpracy, oraz zaplecza dyplomatycznego oraz zaplecza związanego z pomocą rozwojową.

3. Cele strategiczne

Zgodnie z czerwcowym komunikatem na temat wieloletnich ram finansowych zewnętrzne instrumenty finansowe UE będą służyć realizacji następujących celów strategicznych[2]:

· wspieraniu i obronie wartości UE za granicą, zachowaniu dla praw człowieka, demokracji i praworządności centralnego miejsca w działaniach zewnętrznych UE,

· inwestowaniu w długotrwały dobrobyt i stabilność państw w sąsiedztwie UE oraz wsparcie procesu reform w krajach przygotowujących się do członkostwa,

· wspieraniu interesów UE za granicą, takich jak ochrona obywateli UE, poprawa możliwości handlowych, propagowanie norm i standardów UE, bezpieczeństwo energetyczne, itp.,

· szerzeniu polityki UE z zamiarem rozwiązania ważnych problemów światowych, takich jak zapobieganie zmianie klimatu i utracie różnorodności biologicznej oraz ochrona ogólnoświatowych dóbr publicznych i zasobów,

· zwiększeniu wpływu unijnej współpracy na rzecz rozwoju, której nadrzędnym celem jest wyeliminowanie ubóstwa,

· wzmocnieniu mechanizmów solidarności europejskiej w wypadku klęsk żywiołowych lub katastrof spowodowanych przez człowieka,

· poprawie zdolności zapobiegania sytuacjom kryzysowym i ich rozwiązywaniu, utrzymaniu pokoju, zapobieganiu konfliktom i wzmacnianiu bezpieczeństwa międzynarodowego.

4. Podstawowe zasady

4.1 Wykorzystywanie nowych możliwości

Po roku 2013 nacisk zostanie położony na dostosowanie unijnych metod opracowywania, programowania i realizacji pomocy zewnętrznej do nowych realiów politycznych, gospodarczych i instytucjonalnych, które przebiegać będzie w oparciu dotychczasowe osiągnięcia.

Rozwiązanie krótko-, średnio- i długoterminowych problemów z różnych dziedzin i uruchomienie różnych instrumentów zewnętrznych na szczeblu UE i państw członkowskich będzie wymagało szczególnych wysiłków na rzecz zapewnienia ogólnej spójności polityki w naszych stosunkach z partnerami w dążeniu do osiągnięcia kompleksowego podejścia UE. Proponowana zmiana procesu programowania zapewni większą spójność między poszczególnymi dziedzinami działań zewnętrznych UE oraz podejście bardziej nastawione na wyniki przy jednoczesnym zachowaniu elastyczności, co pozwoli reagować na potrzeby dotyczące poszczególnych priorytetów politycznych.

Nowa generacja instrumentów zewnętrznych ułatwi dialog polityczny, negocjacje i wdrażanie istniejących i przyszłych umów z naszymi partnerami w celu wspierania ogólnej strategii politycznej w tych krajach. W tym kontekście kluczowym priorytetem pozostaje spójność polityki na rzecz rozwoju. Jednocześnie UE wzmocni swój dialog i koordynację z innymi partnerami niepaństwowymi, w tym organizacjami społeczeństwa obywatelskiego (włącznie z partnerami społecznymi), władzami lokalnymi, organizacjami wielostronnymi, międzynarodowymi instytucjami finansowymi oraz innymi donatorami i sektorem prywatnym.

4.2 Optymalne wykorzystanie ograniczonych środków

UE musi dążyć do skoncentrowania środków tam, gdzie są one najbardziej potrzebne i gdzie mogłyby one przynieść jak największe korzyści. Podstawową zasadą przyświecającą omawianym wnioskom jest bardziej zróżnicowane podejście do partnerstwa i udzielanie pomocy uzależnione od aktualnej sytuacji każdego kraju. UE powinna nadal uznawać szczególne znaczenie wspierania rozwoju w krajach z nią sąsiadujących oraz w Afryce subsaharyjskiej. Z drugiej strony, wiele krajów stopniowo wyrasta z pomocy rozwojowej UE, ponieważ jest w stanie samodzielnie zapewnić finansowanie własnego rozwoju.

Pomoc będzie przydzielana zależnie od potrzeb, możliwości, zobowiązań i funkcjonowania danego kraju oraz wpływu, jaki może wywrzeć UE. Priorytetem będą szczególne potrzeby krajów w trudnej lub niestabilnej sytuacji, dotkniętych konfliktami i znajdujących się w sytuacjach kryzysowych. Zróżnicowanie umożliwi korzystanie z różnych form współpracy, takich jak łączenie dotacji i pożyczek z międzynarodowych instytucji finansowych, w tym Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Zwiększone wykorzystanie innowacyjnych instrumentów finansowych powinno uruchomić dodatkowe finansowanie, w tym także finansowanie z sektora prywatnego. Zapewni to maksymalną skuteczność wydatków UE w kontekście bardzo napiętej sytuacji budżetowej. UE będzie również zapewniać koncentrację wydatków w dziedzinie stosunków zewnętrznych w celu uniknięcia nieprawidłowości wynikających z rozproszenia i rozdrobnienia pomocy między sektorami. Należy bardziej skoncentrować się na inwestowaniu w podstawy i motory trwałego i sprzyjającego włączeniu społecznemu wzrostu gospodarczego oraz we wspieranie praw człowieka, demokracji i innych najważniejszych elementów składających się na dobre rządy, w tym wspieranie równości płci oraz praw kobiet.

W szybko zmieniającym się świecie wykorzystanie instrumentów finansowych UE już od dawna utrudniane jest przez brak elastyczności. Instrument na rzecz Stabilności (IfS) został stworzony między innymi, aby zająć się tym zagadnieniem. W celu zwiększenia zdolności UE do reagowania na nieprzewidziane zdarzenia wprowadzono nowe mechanizmy rewizji instrumentów z zamiarem poprawy elastyczności, w szczególności poprzez przeznaczenie funduszy na nieprzewidziane potrzeby i określenie przydziałów minimalnych.

W celu zapewnienia bardziej skutecznej realizacji pomocy UE proponowane są – w odniesieniu do wszystkich instrumentów dotyczących działań zewnętrznych – uproszczone zasady i procedury programowania i przekazywania pomocy UE, w tym w ramach zmienionego rozporządzenia finansowego. Uproszczenie powinno przede wszystkim przynosić korzyści krajom i regionom partnerskim, ale dzięki zmniejszeniu obciążeń administracyjnych umożliwi ono również bardziej skuteczne zarządzanie.. Horyzontalny instrument legislacyjny posłuży wysokiej harmonizacji postanowień finansowych.

UE będzie dążyć do wzajemnej odpowiedzialności w zakresie przydzielania i wydatkowania środków finansowych. Ogólnie rzecz biorąc, zewnętrzne instrumenty UE będą – przy przydzielaniu pomocy zewnętrznej dla krajów partnerskich – w większym stopniu uwzględniać aspekty związane z prawami człowieka, demokracją i dobrymi rządami. W przypadku krajów w procesie rozszerzenia oraz krajów sąsiadujących indywidualne przydziały środków oraz udzielanie pomocy powinny zostać ściślej powiązane z postępami w realizacji reform. W odniesieniu do krajów rozwijających się UE wzmocni wzajemną odpowiedzialność za zobowiązania i realizację uzgodnionych celów. Orientacyjne przydziały środków dla poszczególnych krajów będą poddawane przeglądowi w zależności od zmieniających się warunków i spełnienia wyżej wymienionych kryteriów. Pomoc humanitarna będzie nadal bazować na zapotrzebowaniu i poszanowaniu zasad neutralności, bezstronności i niezależności.

Zgodnie z zapisami Traktatu z Lizbony nowe instrumenty będą wdrażały nowe mechanizmy w celu zapewnienia bardziej demokratycznej debaty na temat pomocy zewnętrznej UE poprzez silniejsze zaangażowanie Parlamentu Europejskiego. Przykładem jest stosowanie aktów delegowanych[3], które może doprowadzić do zwiększenia elastyczności instrumentów zewnętrznych. Poprawie ulegnie również demokratyczna kontrola nad Europejskim Funduszem Rozwoju, dzięki dostosowaniu go do Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, przy jednoczesnym uwzględnieniu specyfiki tego instrumentu.

5. Zmieniony i prostszy proces programowania

Najważniejsza zmiana w ramach niniejszego przeglądu zewnętrznych instrumentów UE polega na zmianie procesu programowania. Traktat lizboński zawiera wyraźne zobowiązanie UE i jej państw członkowskich do koordynowania swoich strategii politycznych w dziedzinie działań zewnętrznych[4], w tym współpracy na rzecz rozwoju[5].

5.1. Uzgodnienie kompleksowych wspólnych strategii UE

Aby osiągnąć taki cel i zapewnić większą siłę oddziaływania i widoczność stosunków z państwami trzecimi, UE i państwa członkowskie muszą mieć jednoznaczną wspólną strategię w stosunkach z każdym krajem lub regionem partnerskim. W stosownych przypadkach może to oznaczać sporządzanie wspólnego dokumentu ramowego na podstawie wspólnej analizy[6]. Taki wspólny dokument ramowy obejmować będzie wszystkie aspekty działań zewnętrznych UE oraz wszystkie narzędzia/instrumenty UE w celu osiągnięcia właściwej równowagi między elastycznością i przewidywalnością, a także pomiędzy krótko-, średnio- i długoterminowymi celami. Wspólny dokument ramowy będzie określał strategiczne kierunki działań, a także szeroki zestaw środków politycznych odnoszących się do instrumentów i polityki UE i państw członkowskich, które będą wykorzystywane w danym państwie lub regionie, z uwzględnieniem aspektów dyplomatycznych i politycznych (wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, dialog polityczny, demokracja i prawa człowieka, itp.), współpracy na rzecz rozwoju, pomocy humanitarnej, bezpieczeństwa oraz oddziaływania zewnętrznego polityki wewnętrznej. W proponowanych nowych instrumentach widać, że w przypadku gdy wspólny dokument ramowy jest przygotowany dla kraju lub regionu partnerskiego, będzie on również wykorzystywany w procesie programowania, co oznacza, że nie wymaga się żadnego dokumentu strategicznego dla tego państwa lub regionu.

5.2. Propagowanie bardziej elastycznego i dynamicznego procesu programowania

UE powinna uprościć proces programowania, aby łatwiej go było dostosować w przypadku zmian sytuacji i aby był bardziej elastyczny, co ułatwi przeprowadzanie wspólnego programowania z udziałem państw członkowskich, które powinno stać się normą dla UE. Od pewnego poziomu przydziałów wieloletnich programowanie środków finansowych musi opierać się na jednoznacznej strategii określonej w dokumentach strategicznych dla każdego z krajów lub regionów partnerskich[7]. Za dokument strategiczny mogą być uznawane następujące dokumenty:

1. krajowy dokument strategiczny kraju partnerskiego (narodowy plan rozwoju lub podobny) uznany przez Komisję i ESDZ;

2. wspólny dokument programowy przygotowany przez ESDZ i służby Komisji wraz z państwami członkowskimi;

3. krajowy lub regionalny dokument strategiczny lub jego odpowiednik przygotowany przez ESDZ i służby Komisji.

Jak wspomniano powyżej, jeśli sporządzono wspólny dokument ramowy, powinien on również służyć jako dokument strategiczny. Przygotowanie jednego z tych dokumentów nie wyklucza opracowywania innych, ale na potrzeby programowania środków finansowych UE konieczny jest przynajmniej jeden z nich. W regionie sąsiedzkim w przypadku krajów, które uzgodniły z UE plan działania lub inny dokument równoważny, krajowe dokumenty strategiczne zostaną zastąpione przez jednolite ramy wsparcia. W przypadku Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej nowe krajowe dokumenty strategiczne będą sprzyjać większej spójności między wszystkimi obszarami polityki ujętymi w ramach instrumentu.

W oparciu o dokument strategiczny programowanie unijnych środków finansowych powinno być zasadniczo ustanowione w wieloletnim programie orientacyjnym lub jego odpowiedniku. ESDZ i służby Komisji będą dokładać starań, by w każdym możliwym przypadku opracować wraz z państwami członkowskimi wspólne wieloletnie dokumenty programowe.

Fundusze UE planowane są w odpowiedzi na potrzeby i strategie krajów partnerskich, a okresy programowania powinny być w zasadzie zsynchronizowane z cyklem trwania tych strategii. Unijny cykl programowania może wyglądać różnie zależnie od państwa, a co za tym idzie, może się zdarzyć, że kwota wcześniej zaprogramowanych środków nie obejmie całego cyklu na lata 2014-2020 ani wszystkich orientacyjnych przydziałów dla danego kraju.

W krajach znajdujących się w sytuacji niestabilnej, kryzysowej i pokryzysowej, w tym w krajach dotkniętych konfliktem, konieczna jest wyższa elastyczność, aby możliwe było szybkie programowane lub zmiana programowania pomocy UE zgodnie ze wspólnym dokumentem ramowym lub krajowym dokumentem strategicznym lub wszelkimi strategiami UE w zakresie zapobiegania konfliktom, reagowania w sytuacjach kryzysowych/zarządzania kryzysowego i budowania pokoju. Powinno to zapewnić niezbędne połączenie różnych podejść i instrumentów, w szczególności poprzez zadbanie o odpowiednią równowagę pomiędzy podejściem ukierunkowanym na bezpieczeństwo, podejściem z punktu widzenia rozwoju oraz podejściem z punktu widzenia pomocy humanitarnej, oraz poprzez płynne powiązanie pomocy doraźnej ze wsparciem długoterminowym.

Proces programowania/ponownego programowania powinien przede wszystkim skupić się na kluczowych dziedzinach, takich jak sprawowanie rządów, przywrócenie świadczenia usług publicznych i środków utrzymania, budowanie pokoju i państwowości oraz usunięcie stwierdzonych przyczyn niestabilności lub (ponownego) wystąpienia konfliktów, jak również podatności na klęski żywiołowe. Proces przyjmowania lub dostosowania wieloletnich programów indykatywnych powinien zostać skrócony ze względu na nierzadko bardzo szybkie tempo zmian sytuacji politycznej. Dokumenty programowe będą w razie potrzeby poddawane przeglądowi.

6. Proponowana struktura nowego działu budżetowego dla działań zewnętrznych

6.1 Współpraca z krajami partnerskimi

Unia Europejska w swojej pracy z partnerami zewnętrznymi skupi się na czterech ogólnych priorytetach w bezpośrednim zastosowaniu Traktatu: polityce rozszerzenia, polityce sąsiedztwa, współpracy ze strategicznymi partnerami i współpracy na rzecz rozwoju.

Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) będzie w dalszym ciągu finansowym filarem strategii rozszerzenia i będzie obejmował wszystkie aspekty polityki wewnętrznej i zagadnienia tematyczne. Poprzez zachęcanie do włączania nowych strategii i polityki UE do priorytetów krajowych, celem instrumentu będzie doprowadzenie do tego, aby kraje kandydujące i potencjalne kraje kandydujące były w pełni przygotowane do przystąpienia do UE. Nacisk zostanie położony na wsparcie reform politycznych, w szczególności wzmocnienie instytucji demokratycznych i rządów prawa oraz promowanie praw człowieka i podstawowych wolności, rozwoju społeczno-gospodarczego, współpracy regionalnej, przyjęcia i wdrożenia dorobku prawnego UE, celów strategii „Europa 2020”, a także przygotowanie do zarządzania politykami wewnętrznymi po ewentualnym przystąpieniu. Zwiększona zostanie spójność między wsparciem finansowym i ogólnymi postępami w realizacji strategii przedakcesyjnej.

Europejski Instrument Sąsiedztwa (ENI) przyniesie korzyści krajom sąsiadującym z UE dzięki wsparciu głębszej współpracy politycznej, ściślejszej integracji gospodarczej z UE oraz skutecznych i trwałych przemian demokratycznych. Współpraca z sąsiadami UE będzie opierać się na zasadzie oferowania „więcej za więcej”, jak zaproponowano we wspólnym komunikacie Wysokiego Przedstawiciela UE do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz Komisji Europejskiej zatytułowanym „Nowa koncepcja działań w obliczu zmian zachodzących w sąsiedztwie”[8].

Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju (DCI) będzie skupiać się na zwalczaniu ubóstwa. Będzie on także przyczyniać się do osiągnięcia innych celów działań zewnętrznych UE, w szczególności wspierania zrównoważonego rozwoju gospodarczego, społecznego i w dziedzinie środowiska, jak również promowania demokracji, praworządności, dobrych rządów i poszanowania praw człowieka. Będzie on działał w oparciu o :

i) programy geograficzne mające na celu wspieranie regionalnej i dwustronnej współpracy z krajami rozwijającymi się, które nie są objęte ENI, IPA ani Europejskim Funduszem Rozwoju. Biorąc pod uwagę konieczność odpowiedzi na potrzeby i priorytety krajów partnerskich oraz dbałości o ich zaangażowanie, zgodnie z międzynarodowymi zobowiązaniami przyjętymi w sprawie skuteczności pomocy, programy geograficzne będą nadal dominującym elementem DCI;

ii) usprawnione programy tematyczne o większej elastyczności, które umożliwią szybkie reagowanie na nowe wyzwania o charakterze ogólnoświatowym. Program dotyczący światowych dóbr publicznych i wyzwań skupi się przede wszystkim na zmianie klimatu, środowisku naturalnym, energii, rozwoju społecznym, bezpieczeństwie żywności, zrównoważonym rolnictwie i migracji, gwarantując jednocześnie spójność z działaniami na rzecz redukcji ubóstwa. Nie mniej niż 25% środków z tego programu zostanie przeznaczone na kwestie związane ze zmianą klimatu oraz środowiskiem, co umożliwi osiągnięcie celu strategii „Europa 2020”. Co najmniej 20% środków programu dotyczącego światowych dóbr publicznych i wyzwań zostanie przeznaczone na wspieranie integracji społecznej i rozwoju społecznego, a zwłaszcza kluczowych priorytetów takich jak podstawowa opieka zdrowotna i edukacja. Program dotyczący organizacji społeczeństwa obywatelskiego i władz lokalnych będzie zmierzał do wzmocnienia pozycji tych podmiotów w zakresie zaangażowania się w strategie i procesy na rzecz rozwoju. iii) Panafrykański program w ramach DCI będzie wspierał wprowadzenie w życie partnerstwa strategicznego Afryka-UE w uzupełnieniu innych instrumentów na rzecz współpracy z krajami i regionami afrykańskimi.

Należyta uwaga zostanie poświęcona spójności ogólnej polityki UE, poprzez uwzględnienie i wzmocnienie zewnętrznego wymiaru polityki wewnętrznej UE w ramach DCI oraz jego programowania, przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeb i priorytetów krajów partnerskich zgodnie z zasadami skuteczności pomocy.

Powiązania między pomocą humanitarną a pomocą rozwojową będą lepiej uwzględnione dzięki zróżnicowaniu podejścia, a jeśli chodzi o przydzielanie środków priorytetowo potraktowane zostaną kraje stojące przed wyzwaniem transformacji. Szczególne zasady programowania i elastyczność stosowane w krajach znajdujących się w sytuacji kryzysowej lub pokryzysowej powinny przyczynić się do propagowania lepszej koordynacji między pomocą humanitarną, odbudową i rozwojem. W tym kontekście możliwość zachowania nieprzydzielonych środków pozwoliłaby na uruchamianie – w drodze zmian do wieloletnich programów orientacyjnych – środków finansowych na zaradzenie tymczasowym trudnościom.

Współpraca z krajami Afryki, Karaibów i Pacyfiku będzie w dalszym ciągu finansowana przede wszystkim poza budżetem, w ramach 11. Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR). Współpraca z krajami i terytoriami zamorskimi zostanie również objęta przez EFR. Zasady ustalania wysokości wkładu państw członkowskich do 11. EFR należy zbliżyć do zasad ustalania wysokości wkładu do ogólnego budżetu UE, aby ułatwić późniejsze włączenie EFR do budżetu UE.

Partnerstwo UE-Grenlandia ma na celu zachowanie istniejących między nimi bliskich powiązań, przy jednoczesnym wspieraniu zrównoważonego rozwoju społeczeństwa Grenlandii. Partnerstwo to powinno zostać wzmocnione i obejmować takie obszary jak surowce, biorąc pod uwagę znaczny potencjał gospodarczy w tym kraju.

Nowy Instrument Partnerstwa (PI) będzie rozwijać i promować interesy unijne i wzajemne, nadając zasięg globalny strategii „Europa 2020”. Zastąpi on Instrument na rzecz Współpracy z Państwami Uprzemysłowionymi i pozwoli UE przysłużyć się efektywnej i elastycznej realizacji celów w zakresie współpracy, wynikających z naszych stosunków z krajami partnerskimi, poprzez rozwiązywanie problemów o znaczeniu globalnym. Chociaż koncentrować się on będzie na partnerach strategicznych i gospodarkach wschodzących, instrument ten będzie w dalszym ciągu miał zasięg światowy. Będzie mógł również wspierać nową współpracę z państwami stopniowo wyrastającymi z dwustronnej współpracy na rzecz rozwoju. Przestanie istnieć obowiązkowa klasyfikacja pomocy jako oficjalnej pomocy rozwojowej, choć zachowana zostanie taka możliwość. Instrument Partnerstwa może również wspomagać dziedzinę klimatu oraz różnorodności biologicznej, ale bez przyznawania środków finansowych ex ante.

Przyszłe instrumenty zewnętrzne powinny również umożliwić UE i jej państwom członkowskim zwiększenie wpływu na partnerstwa polityczne i gospodarcze oraz zapewnienie zgodności z zobowiązaniami podjętymi na różnych forach. UE dąży na przykład do przeznaczenia co najmniej 20% swojego budżetu na rozwój społeczeństwa niskoemisyjnego i odpornego na zmianę klimatu oraz na proces włączenia działań w zakresie zmiany klimatu i różnorodności biologicznej do instrumentów polityki zewnętrznej.

Ponadto, oprócz środków finansowych przeznaczonych na program „Erasmus dla wszystkich” w ramach działu 1 programowania budżetowego UE, oraz w celu promowania międzynarodowego wymiaru szkolnictwa wyższego, orientacyjna kwota 1 812 100 000 EUR z różnych instrumentów działań zewnętrznych (Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, Europejski Instrument Sąsiedztwa, Instrument Pomocy Przedakcesyjnej, Instrument Partnerstwa oraz Europejski Fundusz Rozwoju) zostanie przydzielona, zgodnie z celami działań zewnętrznych UE określonymi w art. 21 TUE, na działania mobilności edukacyjnej, a także na współpracę i dialog polityczny z władzami/instytucjami/organizacjami z krajów kwalifikujących się w ramach tych instrumentów działań zewnętrznych.

6.2 Wspieranie demokracji i praw człowieka na świecie

Wzmocnienie Europejskiego Instrumentu na rzecz Demokracji i Praw Człowieka (EIDHR) pozwoli UE na udzielanie większego wsparcia rozwojowi silnych społeczeństw obywatelskich oraz ich szczególnej roli jako głównych podmiotów w procesie pozytywnych przemian demokratycznych i działań rzecz praw człowieka. Będzie to obejmować zwiększanie zdolności UE do szybkiego reagowania na sytuacje kryzysowe w dziedzinie praw człowieka i nasilenia wsparcia dla określonych międzynarodowych i regionalnych mechanizmów ochrony praw człowieka. Wsparcie przeznaczone będzie także na misje obserwacji wyborów, realizacje ich zaleceń i poprawę demokratycznych procesów wyborczych.

6.3 Zapobieganie sytuacjom kryzysowym i zarządzanie kryzysowe

Środki w ramach Instrumentu na rzecz Stabilności (IfS) zostaną zwiększone w sposób odzwierciedlający coraz bardziej złożony kontekst międzynarodowy. Jego część niepodlegająca programowaniu będzie przeznaczona na działania w sytuacjach kryzysowych, w tym na wypadek klęsk żywiołowych. Część możliwa do zaprogramowania będzie koncentrować się na rozwijaniu potencjału na wypadek sytuacji kryzysowych i rozwiązywaniu kwestii globalnych i ponadregionalnych, takich jak terroryzm, przestępczość zorganizowana, nielegalny handel, ochrona infrastruktury krytycznej oraz zdrowia publicznego i ograniczanie ryzyka związanego z materiałami chemicznymi, biologicznymi, radiologicznymi i jądrowymi. Będzie on również wspierał działania służące właściwemu rozwiązywaniu szczególnych problemów kobiet i dzieci w sytuacjach kryzysu i konfliktu, w tym problemu narażenia na przemoc ze względu na płeć.

Celem Instrumentu Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego (INSC) nadal będzie wspieranie wysokiego poziomu bezpieczeństwa jądrowego, ochrony przed promieniowaniem oraz stosowanie sprawnych i skutecznych zabezpieczeń materiałów jądrowych w państwach trzecich, w szczególności w krajach sąsiadujących, zgodnie z obowiązującymi konwencjami i standardami międzynarodowymi.

6.4 Inne instrumenty finansowania działań zewnętrznych

Do innych instrumentów polityki zewnętrznej UE należy pomoc makrofinansowa dla państw trzecich. Jest to instrument wykorzystywany w wyjątkowych sytuacjach do przyznawania pomocy finansowej natury makroekonomicznej w celu rozwiązania tymczasowych trudności związanych z bilansem płatniczym. Warunkiem wstępnym udzielenia pomocy jest udział MFW. Tego rodzaju pomoc jest wykorzystywania głownie w krajach sąsiadujących z UE. Decyzje o przyznaniu pomocy makrofinansowej będą pozostawały w zgodzie z priorytetami działań zewnętrznych UE.

Takie instrumenty, jak pomoc humanitarna, ochrona ludności i pomoc makrofinansowa – chociaż nie przedstawiono ich szczegółowo powyżej – będą finansowane w ramach działu „Globalny wymiar Europy” w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014 – 2020.

Ponadto budżet wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w dalszym ciągu będzie wspierać działania niezwiązane z wojskiem i obronnością.

7. Spójność między instrumentami

Instrumenty polityki zewnętrznej UE będą nadal realizowane w tych samych krajach, co w przeszłości. Z tymi gospodarkami wschodzącymi, które wyrosną z dwustronnej współpracy na rzecz rozwoju, jak np. Brazylia, Chiny i Indie, powinny zostać ustanowione inne partnerstwa z wykorzystaniem dostępnych instrumentów innych niż współpraca dwustronna na rzecz rozwoju. Może to być regionalna współpraca na rzecz rozwoju oraz programy tematyczne w ramach Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, Europejskiego Instrumentu na rzecz Demokracji i Praw Człowieka, Instrumentu na rzecz Stabilności, Instrumentu Partnerstwa lub elementy zewnętrzne instrumentów wewnętrznych. Zgodnie z nowym Traktatem, ESDZ i służby Komisji będą kłaść szczególny nacisk na spójność z różnymi obszarami polityki i różnymi instrumentami w trakcie fazy programowania.

[1] Instrument Pomocy Przedakcesyjnej, Europejski Instrument Sąsiedztwa, Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, decyzja Komisji w sprawie wykonania decyzji Rady w sprawie stosunków łączących Unię Europejską z jednej strony z Grenlandią oraz Królestwem Danii z drugiej strony, Instrument Partnerstwa, Europejski Instrument na rzecz Demokracji i Praw Człowieka, Instrument na rzecz Stabilności, Instrument Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego. Zasady te będą również przyświecać stosowaniu instrumentów związanych z pomocą humanitarną, ochroną ludności i pomocą makrofinansową.

[2] COM(2011) 500 „Budżet z perspektywy Europy 2020 – część II”.

[3] Zgodnie z art. 290 TFUE.

[4] Art. 21 i 22 TUE.

[5] Artykuł 210 TFUE.

[6] Oprócz krajów w procesie rozszerzenia, w których strategicznego planowania pomocy finansowej dokonuje Komisja w oparciu o strategię rozszerzenia.

[7] Dokładne kwoty zostaną określone później. Przepis został już włączony do projektu rozporządzenia o DCI. W ramach IPA programy wieloletnie mogą być przyjmowane bez względu na kwoty.

[8] COM (2011) 303.