Sprawozdanie specjalne Zwiększenie skuteczności 
zasady wzajemnej 
zgodności i  uproszczenie 
związanego z  nią systemu 
nadal stanowi wyzwaniePL 2016  nr 26
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy:  eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-6040-6 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/718305 QJ-AB-16-026-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-5980-6 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/25396 QJ-AB-16-026-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-5973-8 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/84061 QJ-AB-16-026-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Zwiększenie skuteczności 
zasady wzajemnej 
zgodności i  uproszczenie 
związanego z  nią systemu 
nadal stanowi wyzwanie
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 26
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych 
obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne 
w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wyko -
nania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes 
polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek 
Trybunału Phil Wynn Owen i która zajmuje się obszarem wydatków dotyczącym zrównoważonego użytkowania 
zasobów naturalnych. Kontrolą kierował Nikolaos Milionis, członek sprawozdawca, a w działania kontrolne zaanga -
żowani byli: Ioulia Papatheodorou, szef gabinetu; Kristian Sniter, attaché; Robert Markus, kierownik; Daniela Jinaru, 
koordynator zadania, a także kontrolerzy: Felipe Andrés Miguélez, Marius Cerchez i Michael Spang.
Od lewej: K. Sniter, I. Papatheodorou, N. Milionis, R. Markus i D. Jinaru.
03
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz
I-IX Streszczenie
1-10  Wstęp
11-17  Zakres kontroli i podejście kontrolne
18-71  Uwagi
18-36  Na podstawie dostępnych informacji Komisja nie była w stanie w stosowny sposób ocenić 
skuteczności zasady wzajemnej zgodności
22-27  Wskaźniki wykonania zadań stosowane przez Komisję dały częściowy ogląd skuteczności zasady 
wzajemnej zgodności
28-33  W ocenie skuteczności zasady wzajemnej zgodności Komisja nie uwzględniła poziomu nieprzestrzegania 
przepisów przez rolników
34-36  Komisja nie przeanalizowała powodów naruszeń zasady wzajemnej zgodności ani sposobów zaradzenia im
37-71  System zarządzania zasadą wzajemnej zgodności i jej kontroli można dodatkowo uprościć
41-47  Procedury kontroli pozostały skomplikowane
48-52  System dla małych gospodarstw zmniejszył obciążenie administracyjne, ale w  niektórych państwach 
członkowskich mogło to utrudnić osiągnięcie celów wzajemnej zgodności
53-58  Zazielenienie wprowadziło dodatkowy poziom kontroli w zakresie obowiązkowych praktyk przyjaznych 
dla środowiska
59-64  Szczegółowe koszty związane z  wdrażaniem zasady wzajemnej zgodności nie są w  wystarczającym stopniu 
skwantyfikowane
65-71  Podstawa obliczania kar dla rolników w całej UE za nieprzestrzeganie zasady wzajemnej zgodności nie 
została w  wystarczającym stopniu zharmonizowana
04 Spis treści 
72-79  Wnioski i  zalecenia
 Załącznik  I —  Zakres przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, według 
załącznika II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1306/2013
 Załącznik  II —  Najważniejsze zmiany w  zakresie przepisów dotyczących wzajemnej zgodności 
w odniesieniu do WPR na lata 2014-2020
 Załącznik  III — Potrzeba dalszego uproszczenia zgłoszona przez zainteresowane strony
 Załącznik IV —  Analizy przykładów w badaniu ankietowym przesłanym do agencji płatniczych
 Odpowiedzi Komisji
05
 Glosariusz
Agencja płatnicza : organ odpowiadający na terenie państwa członkowskiego za prawidłową ocenę, obliczenie, 
kontrolę oraz wypłatę dotacji w ramach WPR.
DG AGRI : Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji Europejskiej, odpowiedzialna za 
wdrażanie polityki w dziedzinie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich.
DG ENV : Dyrekcja Generalna ds. Środowiska Komisji Europejskiej, odpowiedzialna za przepisy sektorowe 
w dziedzinie środowiska.
DG SANTE : Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności Komisji Europejskiej odpowiedzialna za 
przepisy sektorowe w dziedzinie zdrowia publicznego, zdrowia roślin oraz zdrowia i dobrostanu zwierząt.
EFRG : Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji.
EFRROW : Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Kontrola zgodności : kontrole na miejscu prowadzone przez kontrolerów DG AGRI, umożliwiające Komisji 
weryfikację, czy państwa członkowskie należycie wykorzystały fundusze udostępnione im z EFRG i EFRROW, 
a w szczególności czy posiadają one dobrze funkcjonujące systemy zarządzania i kontroli, gwarantujące 
prawidłowość płatności na rzecz beneficjentów.
Normy dobrej kultury rolnej zgodnej z  ochroną środowiska (normy DKR) : normy utrzymania gruntów 
w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska mają na celu przyczynianie się do zapobiegania erozji 
gleby, zachowania materii organicznej gleby oraz struktury gleby, zapewnienia minimalnego poziomu utrzymania 
gruntów, zapobiegania pogorszeniu się stanu siedlisk przyrodniczych oraz ochrony wód i gospodarki wodnej. 
Normy te zostały wprowadzone w związku z przepisami WPR i mają zastosowanie wyłącznie do beneficjentów WPR. 
Muszą być one określone przez państwa członkowskie przy uwzględnieniu warunków lokalnych.
Organ doradczy dla gospodarstw : organ publiczny lub prywatny, któremu państwo członkowskie powierzyło 
obsługę systemu udzielania rolnikom porad w zakresie gospodarowania gruntami i zarządzania gospodarstwem.
Przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności : na przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności składają 
się wymogi podstawowe w zakresie zarządzania na mocy prawa Unii oraz normy dotyczące dobrej kultury rolnej 
określone na poziomie krajowym, jak wymieniono w załączniku II do rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, związane 
ze środowiskiem, zmianą klimatu, zdrowiem publicznym, zdrowiem zwierząt, zdrowiem roślin oraz z dobrostanem 
zwierząt. W niniejszym sprawozdaniu terminy „przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności” i „obowiązki 
wynikające z zasady wzajemnej zgodności” stosowane są wymiennie.
Punkty kontroli : szczegółowe aspekty związane z wdrażaniem przepisów dotyczących zasady wzajemnej 
zgodności, włączane do list kontrolnych na potrzeby kontroli na miejscu i kontroli administracyjnych prowadzonych 
lub zlecanych innym organom kontrolnym przez właściwą instytucję zarządzającą odpowiedzialną za zasadę 
wzajemnej zgodności w każdym z państw członkowskich (tj. agencje płatnicze).
Rok budżetowy : Rolniczy rok budżetowy obejmuje poniesione wydatki i uzyskane dochody zaksięgowane 
w budżecie funduszy przez agencje płatnicze w odniesieniu do roku budżetowego „N”, który rozpoczyna się 
w dniu 16 października roku „N-1” i kończy w dniu 15 października roku „N” (art. 39 rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013).
06 Glosariusz 
WPR : wspólna polityka rolna. 
Wymogi podstawowe w zakresie zarządzania (SMR) : wymogi podstawowe w zakresie zarządzania to 
wybrane zobowiązania włączone w zakres przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności wynikających 
z obowiązujących dyrektyw i rozporządzeń unijnych w sprawie środowiska, zdrowia publicznego, zdrowia roślin 
oraz zdrowia i dobrostanu zwierząt (przepisów sektorowych). Wymogi te mają już zastosowanie poza ramami WPR.
07
 Streszczenie
I
Zasada wzajemnej zgodności ustanawia związek między większością płatności w ramach WPR a przestrzeganiem 
przez rolników podstawowych przepisów dotyczących ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia 
i dobrostanu zwierząt, a także dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Obecnie ma ona zastosowanie 
do 7,5 mln rolników, którzy w 2015 r. otrzymali ok. 47 mld euro pomocy1. Istnieje wyraźne oczekiwanie społeczne, by 
rolnicy otrzymujący dotacje unijne przestrzegali zasady wzajemnej zgodności.
II
Prawodawca ustanowił unijne ramy dotyczące zasady wzajemnej zgodności. Za monitorowanie ich realizacji 
odpowiedzialna jest Komisja. Państwa członkowskie przełożyły unijne przepisy na obowiązki mające zastosowa -
nie na poziomie gospodarstw rolnych i weryfikowały wywiązywanie się z tych obowiązków. Trybunał sprawdził, 
czy system zarządzania zasadą wzajemnej zgodności i jej kontroli był skuteczny oraz czy możliwe jest jego dalsze 
uproszczenie.
III
Stwierdził, że na podstawie dostępnych informacji Komisja nie była w stanie w stosowny sposób ocenić skuteczno -
ści zasady wzajemnej zgodności. Mimo zmian wprowadzonych w WPR na lata 2014-2020, system zarządzania zasadą 
wzajemną zgodnością i kontroli można dodatkowo uprościć.
IV
Wskaźniki wykonania zadań stosowane przez Komisję dały częściowy ogląd skuteczności zasady wzajemnej zgod -
ności Wskaźniki te nie uwzględniały poziomu nieprzestrzegania przepisów przez rolników. Co więcej, Komisja nie 
przeanalizowała powodów naruszeń ani sposobów zaradzenia im.
V
Zmiany w WPR na lata 2014-2020 ograniczyły nieco liczbę przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, 
eliminując wymogi, które nie były w wystarczającym stopniu istotne dla działalności rolniczej. Procedury kon -
troli pozostają jednak skomplikowane. Działania na rzecz uproszczenia, takie jak system dla małych gospodarstw, 
uwalniające administrację i rolników od dodatkowych obciążeń, należy podejmować z uwzględnieniem faktu, że 
konieczne jest również osiągnięcie celów zasady wzajemnej zgodności.
VI
Między praktykami rolnymi w ramach nowej płatności z tytułu zazieleniania a wcześniejszymi normami DKR wystę -
pują podobieństwa. W rezultacie istnieją obecnie dwa zbiory komplementarnych praktyk rolniczych mających te 
same cele – utrzymanie gruntów i ochronę różnorodności biologicznej. Pomimo łączących je podobieństw, prze -
strzeganie obowiązkowych norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i przepisów dotyczących 
zazielenienia weryfikuje się w ramach dwóch systemów kontroli. Może to prowadzić do braku efektywności syste -
mów kontroli i powstania dodatkowego obciążenia administracyjnego.
1 Tych 7,5 mln rolników to 68% wszystkich rolników wspieranych w ramach WPR; otrzymują oni 83% wszystkich płatności. W danych tych nie 
uwzględniono drobnych producentów rolnych, gdyż nie podlegają oni karom administracyjnym w przypadku nieprzestrzegania obowiązków 
wynikających z zasady wzajemnej zgodności (zob. pkt 48).
08 Streszczenie 
VII
Koszty wdrażania zasady wzajemnej zgodności nie są dostatecznie skwantyfikowane. Dopóki Komisja nie uzyska 
wiarygodnego oszacowania całkowitego kosztu na poziomie zasady wzajemnej zgodności, obejmującym zagre -
gowane dane dotyczące zainteresowanych stron (instytucji UE, instytucji zarządzających i organów kontrolnych 
państw członkowskich, a także rolników), nie może zagwarantować racjonalności zasady wzajemnej zgodności pod 
względem kosztów.
VIII
System sankcji nie zapewnił wystarczająco zharmonizowanej podstawy obliczania kar administracyjnych dla nie -
przestrzegających przepisów rolników w całej UE. Czynniki dotkliwości, zasięgu, trwałości i umyślności były, przy 
obliczaniu wysokości kar w podobnych przypadkach, uwzględniane w poszczególnych państwach członkowskich 
w bardzo zróżnicowanym stopniu.
IX
Trybunał formułuje następujące zalecenia:
- W ramach oceny skutków WPR po 2020 r. Komisja powinna zbadać, w jaki sposób dalej rozwijać zbiór wskaźni -
ków służących ocenie skuteczności zasady wzajemnej zgodności oraz w jaki sposób uwzględniać we wskaźni -
kach poziom przestrzegania przez rolników przepisów dotyczących tej zasady.
- Od chwili obecnej Komisja powinna usprawnić wymianę informacji na temat przypadków naruszenia zasady 
wzajemnej zgodności między odnośnymi służbami, tak aby pomóc im określić przyczyny naruszeń i podjąć 
odpowiednie środki zaradcze.
- W odniesieniu do WPR po 2020 r. Komisja powinna zaproponować przyjęcie przepisów dotyczących kontroli na 
miejscu w zakresie zasady wzajemnej zgodności. Pozwoliłyby one na skuteczniejsze ukierunkowanie głównych 
punktów kontroli.
- W ramach oceny skutków WPR po 2020 r. Komisja powinna dokonać oceny doświadczeń związanych z funkcjo -
nowaniem dwóch systemów o podobnych celach pod względem ochrony środowiska (normy dobrej kultury 
rolnej zgodnej z ochroną środowiska i zazielenianie) z myślą o wspieraniu ich dalszej synergii. W ocenie należy 
również uwzględnić kryteria takie jak wpływ norm na środowisko i historyczny poziom przestrzegania wymo -
gów ze strony rolników.
- Po sporządzeniu sprawozdania z realizacji WPR, które powinno być gotowe do końca 2018 r., Komisja powinna 
opracować metodykę pomiaru kosztów zasady wzajemnej zgodności.
- W związku z WPR po 2020 r. Komisja powinna zachęcać do bardziej zharmonizowanego stosowania kar na szcze -
blu UE poprzez doprecyzowanie koncepcji dotkliwości, zasięgu, trwałości, powtarzalności i umyślności.
09
 Wstęp
01 
Zasada wzajemnej zgodności ustanawia związek między większością płatno -
ści w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) a przestrzeganiem przez rolników 
przepisów dotyczących ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia 
i dobrostanu zwierząt, a także dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowi -
ska. Obecnie ma ona zastosowanie do 7,5 mln rolników w całej UE, którzy w roku 
budżetowym 2015 otrzymali ok. 47 mld euro pomocy podlegającej omawianej 
zasadzie (zob. glosariusz )2. W przypadku gdy rolnik nie przestrzega związanych 
z nią wymogów, może na niego zostać nałożona kara administracyjna.
02 
Zasada wzajemnej zgodności opiera się na dwóch głównych zbiorach przepisów 
(aktualne zestawienie tych przepisów przedstawiono w  załączniku I ). Wymogi 
podstawowe w zakresie zarządzania (SMR) to wymogi wybrane z obowiązujących 
dyrektyw i rozporządzeń w dziedzinie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żyw -
ności, zdrowia zwierząt i roślin oraz dobrostanu zwierząt. Normy dobrej kultury 
rolnej zgodnej z ochroną środowiska to dodatkowe przepisy mające zastoso -
wanie tylko do beneficjentów płatności WPR. Wprowadzają one zrównoważone 
praktyki w odniesieniu do gruntów rolnych oraz dotyczą ochrony wód, gleby 
i zasobów węgla, a także utrzymania gruntów i zachowania cech krajobrazu.
03 
Zasada wzajemnej zgodności ma pomóc w realizacji dwóch następujących celów:2 Sprawozdanie roczne 
z działalności DG AGRI 
za 2015 r.
3 Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1306/2013 z dnia 
17 grudnia 2013 r. w sprawie 
finansowania wspólnej 
polityki rolnej, zarządzania nią 
i monitorowania jej oraz 
uchylające rozporządzenia 
Rady (EWG) nr 352/78, (WE) 
nr 165/94, (WE) nr 2799/98, 
(WE) nr 814/2000, (WE) 
nr 1290/2005 i (WE) 
nr 485/2008 (Dz.U. L 347 
z 20.12.2013, s. 549).Rys. 1Cele zasady wzajemnej zgodności
Przyczynienie się do pogodzenia 
WPR z oczekiwaniami
społeczeństwa
poprawę spójności WPR z politykami
w dziedzinie środowiska, zdrowia 
publicznego, zdrowia zwierząt, zdrowia 
roślin i dobrostanu zwierzątzwiększenie świadomości po stronie 
bene/f_icjentów co do potrzeby 
przestrzegania podstawowych normWnoszenie wkładu w rozwój
zrównoważonego rolnictwa
poprzez poprzez
Źródło:  motyw 54 rozporządzenia (UE) nr 1306/20133.
10 Wstęp 
04 
Istnieje wyraźne oczekiwanie społeczne, by rolnicy otrzymujący dotacje UE prze -
strzegali obowiązków wynikających z zasady wzajemnej zgodności. Jak wynika 
z najnowszego badania Eurobarometru4 opublikowanego w styczniu 2016 r., 
ponad cztery piąte respondentów w UE uważa za „uzasadnione” zmniejszenie 
wysokości dotacji dla rolników nieprzestrzegających przepisów.
05 
Jako jeden z instrumentów WPR, zasada wzajemnej zgodności jest wdrażania 
w drodze zarządzania dzielonego, w ramach którego Komisja i państwa człon -
kowskie dzielą się zadaniami. W tym kontekście obowiązkami Komisji są:
- przestrzeganie ogólnych ram unijnych ustanowionych w rozporządzeniach 
wydawanych przez Parlament Europejski i Radę, a także zaleceń otrzymy -
wanych od Parlamentu Europejskiego podczas procedury udzielania abso -
lutorium w odniesieniu do rocznego sprawozdania finansowego w związku 
z wykonaniem budżetu UE;
- ustanowienie szczegółowych ram unijnych poprzez rozporządzenia wyko -
nawcze i delegowane oraz wytyczne wykonawcze dla państw członkowskich;
- weryfikacja, czy państwa członkowskie wywiązują się ze swoich obowiązków 
zgodnie z przepisami prawa oraz stosowanie korekt finansowych w przypad -
ku stwierdzenia uchybień w ich systemach;
- sprawdzanie, czy realizowane są cele zasady wzajemnej zgodności oraz spo -
rządzanie sprawozdań dotyczących wyników5.
06 
DG ENV i DG SANTE są odpowiedzialne za monitorowanie realizacji i osiągania 
celów przepisów sektorowych, z których pochodzą wymogi podstawowe w za -
kresie zarządzania, a DG AGRI jest odpowiedzialna za normy dobrej kultury rolnej 
zgodnej z ochroną środowiska. DG AGRI przeprowadza kontrole w celu zwery -
fikowania, czy państwo członkowskie wprowadziło stosowne systemy kontroli 
i zarządzania w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności.
07 
Państwa członkowskie są odpowiedzialne za przyjmowanie przepisów ustawo -
wych, wykonawczych i administracyjnych w celu ustanowienia ram krajowych 
zgodnych z ogólnymi i szczegółowymi ramami unijnymi w zakresie zasady wza -
jemnej zgodności, a w szczególności ich obowiązki obejmują:
- wdrażanie systemów zapobiegania przypadkom nieprzestrzegania przepi -
sów, wykrywania ich i korygowania;
- prowadzenie kontroli na miejscu obejmujących próbę co najmniej 1% 
rolników6;4 „Specjalne badanie 
Eurobarometru, 440 
Europejczyków, rolnictwo 
i WPR”, opublikowane w dniu 
21 stycznia 2016 r., 
przedstawiające opinie 
zgromadzone w dniach od 17 
do 26 października 2015 r. 
przez TNS opinion & social na 
zlecenie Komisji Europejskiej. 
Wszystkie rozmowy 
przeprowadzono osobiście 
w domach losowo wybranych 
obywateli UE.
5 Zob. np. sprawozdanie roczne 
z działalności DG AGRI za 
2014 r., załącznik 10, część 6 
Zasada wzajemnej zgodności.
6 Ogólnie rzecz biorąc, kontrole 
na miejscu muszą być 
prowadzone na próbie co 
najmniej 1% beneficjentów 
WPR. Jednak w przypadku 
niektórych wymogów, np. 
dotyczących identyfikacji 
i rejestracji zwierząt, zgodnie 
z przepisami sektorowymi 
minimalny odsetek rolników 
objętych kontrolą wynosi 3%. 
W rezultacie łączna liczba 
rolników podlegających 
kontroli w zakresie zasady 
wzajemnej zgodności jest 
w praktyce większa niż 
wspomniana próba 1%. Np. 
w roku budżetowym 2015 
skontrolowano 2,31% 
rolników. W przypadku 
wymogów podstawowych 
w zakresie zarządzania 
państwa członkowskie mogą 
zdecydować się na połączenie 
tych kontroli z kontrolami 
przeprowadzanymi na mocy 
przepisów sektorowych, tak 
aby osiągnąć współczynnik 
kontroli zasady wzajemnej 
zgodności na poziomie 1%.
11 Wstęp 
- nakładanie kar i odzyskiwanie niewłaściwie wypłaconych środków od rolni -
ków, którzy naruszyli przepisy;
- przedkładanie sprawozdań Komisji (zbadane roczne sprawozdania finansowe, 
raporty finansowe i statystyki kontroli).
08 
Beneficjenci WPR muszą przestrzegać wszystkich przepisów dotyczących zasady 
wzajemnej zgodności określonych w przepisach krajowych. Ryzykują oni zmniej -
szeniem ich rocznej płatności unijnej w przypadku stwierdzenia, że naruszyli któ -
rykolwiek z tych przepisów, w wyniku działania lub zaniechania, za bezpośrednio 
ponoszą odpowiedzialność.
09 
W 2008 r. Trybunał opublikował sprawozdanie specjalne dotyczące skuteczno -
ści zasady wzajemnej zgodności7. W sprawozdaniu stwierdzono nieskuteczność 
polityki dotyczącej zasady wzajemnej zgodności, podkreślając, że ramy zasady 
wzajemnej zgodności stwarzają poważne problemy, zwłaszcza ze względu na ich 
złożoność.
10 
Uproszczenie zakresu zasady wzajemnej zgodności i dotyczących jej przepisów 
to stały temat dyskusji między Komisją, Radą a państwami członkowskimi, ze 
względu na złożoność ram i potrzebę zapewnienia możliwości sprawdzenia ich 
przestrzegania oraz zagwarantowania ich wystarczającej istotności dla działal -
ności rolniczej. W latach 2008-2013, w następstwie oceny funkcjonowania WPR, 
w systemie zasady wzajemnej zgodności wprowadzono zmiany8. Dodatkowe 
zmiany wprowadzone w odniesieniu do bieżącego okresu 2014-2020 miały na 
celu9:
- uproszczenie zakresu norm poprzez zebranie ich w jednym wykazie, w po -
dziale według obszarów i kwestii, dla poprawy spójności i widoczności zasa -
dy wzajemnej zgodności,
- usunięcie z ich zakresu szeregu wymogów, które nie były dostatecznie zwią -
zane z działalnością rolniczą czy powierzchnią gospodarstwa rolnego bądź 
dotyczyły organów krajowych, a nie beneficjentów.7 Sprawozdanie specjalne 
nr 8/2008 pt. „Czy zasada 
współzależności jest 
skuteczna?” ( http://eca.
europa.eu ).
8 W rozporządzeniu Rady (WE) 
nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 
2009 r. ustanawiającym 
wspólne zasady dla systemów 
wsparcia bezpośredniego dla 
rolników w ramach wspólnej 
polityki rolnej 
i ustanawiającym określone 
systemy wsparcia dla rolników, 
zmieniającym rozporządzenia 
(WE) nr 1290/2005, (WE) 
nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 
oraz uchylającym 
rozporządzenie (WE) 
nr 1782/2003 (Dz.U. L 30 
z 31.1.2009, s. 16) 
w rzeczywistości dodano dwie 
obowiązkowe normy dobrej 
kultury rolnej zgodnej 
z ochroną środowiska w nowo 
utworzonym obszarze 
ochrony wód 
i gospodarowania nimi oraz 
trzy nowe dobrowolne normy 
dobrej kultury rolnej zgodnej 
z ochroną środowiska 
w obszarze minimalnego 
poziomu utrzymania gruntów; 
zarazem wprowadzono 
dobrowolność czterech 
z norm określonych 
w rozporządzeniu (WE) 
nr 1782/2003. Odnotowano 
również drobne zmiany 
dotyczące wymogów 
podstawowych w zakresie 
zarządzania, polegające na 
usunięciu z rozporządzenia 
(WE) nr 2629/97 wymogu 
odnoszącego się do 
kolczyków, rejestrów 
i paszportów.
9 W załączniku II przedstawione 
zostały szczegółowo zmiany 
wprowadzone na lata 
2014-2020.
12
 Zakres kontroli i  podejście 
kontrolne
11 
Uproszczenie to proces mający na celu racjonalizację przepisów i kontroli oraz 
obniżenie kosztów zgodności. Działania na rzecz uproszczenia, uwalniające admi -
nistrację i rolników od dodatkowych obciążeń, należy podejmować z uwzględnie -
niem konieczności osiągnięcia celów zasady wzajemnej zgodności.
12 
Trybunał zbadał system zarządzania zasadą wzajemnej zgodności i jej kontroli 
wprowadzony przez Komisję i państwa członkowskie w celu przeprowadzenia 
oceny, czy zasada wzajemnej zgodności jest skuteczna oraz w jakim stopniu 
w nowych ramach prawnych osiągnięto uproszczenie tego systemu.
13 
Główne pytanie kontrolne brzmiało:
„Czy system zarządzania zasadą wzajemnej zgodności i jej kontroli był sku -
teczny oraz czy możliwe jest jego dalsze uproszczenie?”
W niniejszym sprawozdaniu położono nacisk na dwa główne aspekty: skuteczność 
i uproszczenie.
14 
Trybunał przeanalizował następujące dowody dotyczące dotychczasowego wdra -
żania zasady wzajemnej zgodności:
- statystyki kontroli przekazane Komisji przez państwa członkowskie za lata 
budżetowe 2011-2014. W sprawozdaniach tych znajdowały się dane dotyczą -
ce liczby rolników skontrolowanych w odniesieniu do każdej z norm, liczby 
stwierdzonych przypadków niezgodności oraz poziomu i kategorii nałożo -
nych kar;
- kontrole legalności i prawidłowości prowadzone przez Trybunał w latach 
budżetowych 2011-2014 (kontrole do celów poświadczenia wiarygodności);
- kontrole zgodności prowadzone w latach budżetowych 2011-2014 przez 
Dyrekcję Generalną ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI) 
Komisji Europejskiej.
13 Zakres kontroli i podejście kontrolne 
15 
Trybunał przeanalizował informacje dotyczące systemu zarządzania i kontroli 
stosowanego na szczeblu Komisji, uzyskane podczas rozmów z przedstawicielami 
DG AGRI oraz przeglądu różnych analiz, opracowań i sprawozdań przygotowa -
nych lub zleconych przez DG AGRI. Oceniono również potencjalne oddziaływanie 
zmian wprowadzonych w WPR na lata 2014-2020, na podstawie następujących 
dokumentów: wstępna ocena oddziaływania, zatwierdzone rozporządzenia 
i oświadczenia Komisji.
16 
Trybunał przeprowadził dwa badania ankietowe dotyczące takich zagadnień jak 
świadomość, zgodność i uproszczenie. Ankiety przesłano agencjom płatniczym 
i organom doradczym dla gospodarstw. Otrzymano odpowiedzi z 6410 agencji 
płatniczych objętych badaniem w 27 państwach członkowskich11, natomiast spo -
śród 186 organów doradczych dla gospodarstw odpowiedzi udzieliły 72.
17 
Wizyty przeprowadzono w trzech regionach w państwach członkowskich (Niem -
cy: Szlezwik-Holsztyn, Hiszpania: Katalonia oraz Zjednoczone Królestwo: Irlandia 
Północna), w których przeprowadzono rozmowy z przedstawicielami agencji 
płatniczych i stowarzyszeń rolników w celu zapoznania się z ich poglądami na 
oddziaływanie zasady wzajemnej zgodności na poziomie gospodarstw.10 Trybunał objął badaniem 64 
z 82 agencji płatniczych 
istniejących w państwach 
członkowskich, ponieważ 
w niektórych państwach 
członkowskich nie wszystkie 
agencje płatnicze mają 
kompetencje w zakresie 
zasady wzajemnej zgodności.
11 W zakres przedmiotowej 
kontroli nie weszła Chorwacja 
ze względu na brak danych 
historycznych, gdyż 
przystąpiła do UE w dniu 
1 lipca 2013 r.
14
 Uwagi
Na podstawie dostępnych informacji Komisja nie była 
w stanie w  stosowny sposób ocenić skuteczności 
zasady wzajemnej zgodności
18 
W pierwszej części niniejszego sprawozdania oceniono, czy wskaźniki wykonania 
zadań stosowane przez Komisję zapewniają pełny obraz skuteczności zasady 
wzajemnej zgodności, czy uwzględniają poziom przestrzegania przepisów przez 
rolników oraz czy Komisja przeanalizowała przyczyny i środki zmierzające do wy -
eliminowania naruszeń. Standardy, na podstawie których Trybunał przeprowadził 
ocenę, zostały przedstawione w pkt 19-21.
19 
W celu pomiaru stopnia realizacji celów wzajemnej zgodności (zob. pkt 2) Komi -
sja powinna zdefiniować właściwe wskaźniki wykonania zadań12. Powinny one 
odpowiadać zasadom należytego zarządzania finansami (oszczędności, wydajno -
ści i skuteczności)13. Komisja powinna analizować problemy dotyczące wyników 
i podejmować odpowiednie działania.
20 
Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowo -
ściom lub niewywiązywaniu się z obowiązków wynikających z zasady wzajemnej 
zgodności przez rolników, wykrywać je i skutecznie im przeciwdziałać14, a także 
przedkładać Komisji coroczne sprawozdania z wyników kontroli.
21 
Skuteczność zasady wzajemnej zgodności należy oceniać z uwzględnieniem 
poziomu przestrzegania przez rolników przepisów dotyczących zasady wzajem -
nej zgodności, który powinien być głównym wskaźnikiem pokazującym wkład tej 
polityki w ochronę środowiska, zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt, zdrowia 
roślin i dobrostanu zwierząt. Aby polityka była bardziej skuteczna, do ram zasady 
wzajemnej zgodności należy włączyć działania służące ustaleniu i eliminowaniu 
przyczyn nieprzestrzegania przez rolników odnośnych przepisów.12 Zgodnie z motywem 2 
rozporządzenia 
wykonawczego Komisji (UE) 
nr 834/2014 z dnia 22 lipca 
2014 r. ustanawiającego 
zasady stosowania wspólnych 
ram monitorowania i ewaluacji 
wspólnej polityki rolnej 
(Dz.U. L 230 z 1.8.2014, s. 1).
13 Art. 30 rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE, Euratom) 
nr 966/2012 z dnia 
25 października 2012 r. 
w sprawie zasad finansowych 
mających zastosowanie do 
budżetu ogólnego Unii oraz 
uchylającego rozporządzenie 
Rady (WE, Euratom) 
nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 
z 26.10.2012, s. 1) 
(rozporządzenia finansowego) 
zawiera następujące definicje:  
Zgodnie z zasadą 
oszczędności zasoby 
wykorzystywane przez 
instytucję w celu 
wykonywania jej działalności 
powinny być udostępniane 
w odpowiednim czasie, we 
właściwej ilości i jakości oraz 
po najlepszej cenie.  
Zasada wydajności wiąże się 
z jak najkorzystniejszą relacją 
pomiędzy wykorzystanymi 
zasobami a osiągniętymi 
wynikami.  
Zasada skuteczności wiąże się 
z osiągnięciem określonych 
celów oraz zamierzonych 
rezultatów.
14 Zgodnie z motywem 39 
rozporządzenia (UE) 
nr 1306/2013.
15 Uwagi 
Wskaźniki wykonania zadań stosowane przez Komisję dały 
częściowy ogląd skuteczności zasady wzajemnej zgodności
Sytuacja w latach 2007-2013
22 
W odniesieniu do pierwszego celu (przyczynianie się do rozwoju zrównoważone -
go rolnictwa poprzez zwiększenie świadomości po stronie beneficjentów co do 
potrzeby przestrzegania podstawowych norm) Komisja stosowała wskaźnik „od -
setek płatności WPR objętych zasadą wzajemnej zgodności”, pokazujący odsetek 
płatności w ramach WPR warunkowanych przestrzeganiem przez rolników prze -
pisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności. Wskaźnik ten nie mierzy jednak 
wiedzy na temat tych przepisów wśród rolników ani poziomu ich przestrzegania.
23 
Do pomiaru realizacji drugiego celu (przyczynianie się do pogodzenia WPR 
z oczekiwaniami społeczeństwa poprzez poprawę spójności WPR z politykami 
w dziedzinie środowiska, zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt, zdrowia roślin 
oraz dobrostanu zwierząt) stosowano wskaźnik „opinia wyrażona przez społe -
czeństwo na temat zasady wzajemnej zgodności”, którego wartość Komisja mie -
rzyła za pomocą badania Eurobarometru. Pytania i opcje odpowiedzi w ankiecie 
przedstawiono w  ramce  1.
Fragment badania Eurobarometru
Pytanie: „Zgodnie z zasadami wspólnej polityki rolnej (WPR), płatności na rzecz rolników powiązane są z wy -
mogiem przestrzegania przepisów dotyczących ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności i dobrostanu 
zwierząt (tzw. „zasada wzajemnej zgodności”). W jakim stopniu Pana/Pani zdaniem uzasadnione jest obniże -
nie wysokości dotacji w przypadku rolników, którzy nie przestrzegają norm bezpieczeństwa żywności, norm 
ochrony środowiska, norm dobrostanu zwierząt?”
Opcje odpowiedzi: „całkowicie uzasadnione; częściowo uzasadnione; częściowo nieuzasadnione; całkowicie 
nieuzasadnione; nie wiem”.
Wynik badania: ok. czterech na pięciu respondentów w UE uznało za „uzasadnione” zmniejszenie wysokości 
dotacji na rzecz rolników nieprzestrzegających przepisów (odpowiedzi: „całkowicie uzasadnione” lub „częścio -
wo uzasadnione”). Od czasu ostatniego badania z listopada 2007 r. w wynikach badania opinii publicznej nie 
zaszły zmiany.
Źródło:  badanie Eurobarometru przeprowadzone na zlecenie Komisji.Ramka  1
16 Uwagi 
24 
Wskaźnik ten nie zapewnia żadnych informacji o tym, czy spójność WPR z prze -
pisami dotyczącymi zasady wzajemnej zgodności poprawiła się. Odzwierciedla 
jedynie wybór polityczny dokonany przez ankietowanych, bez oceny rzeczywi -
stych rezultatów wdrażania zasady wzajemnej zgodności.
25 
DG AGRI przedstawia w sprawozdaniach także dwa inne wskaźniki rezultatu: 
poziom kontroli dotyczących norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną śro -
dowiska15 oraz wskaźnik trwałych użytków zielonych. Pierwszy wskaźnik określa, 
czy państwa członkowskie wywiązały się z obowiązku przeprowadzenia kontroli 
co najmniej na minimalnym poziomie. Jest to wyłącznie wskaźnik zgodności 
z rozporządzeniem, który, jako taki, nie mierzy skuteczności zasady wzajemnej 
zgodności. Drugi wskaźnik, mierzący odsetek gruntów zajętych przez trwałe 
użytki zielone w państwie członkowskim w stosunku do całości gruntów rolnych, 
cechował się dwoma uchybieniami. Odnosił się do tylko jednego aspektu zasady 
wzajemnej zgodności i nie uwzględniał wkładu w szczególności zasady wzajem -
nej zgodności, tj. trwałe użytki zielone mogą być utrzymywane z szeregu powo -
dów, z których tylko jednym jest zasada wzajemnej zgodności.
Sytuacja w latach 2014-2020
26 
W odniesieniu do lat 2014-2020 zastosowano dwa wskaźniki16 bezpośrednio zwią -
zane z zasadą wzajemnej zgodności: liczbę hektarów objętych zasadą wzajemnej 
zgodności oraz udział płatności WPR podlegających zasadzie wzajemnej zgodno -
ści. Są to wskaźniki ilościowe mierzące jedynie wielkość populacji, których doty -
czą (tj. grunty rolne i płatności WPR), nie zaś skutki zasady wzajemnej zgodności.
27 
Inne wskaźniki odnoszące się do obszarów, na które mają wpływ przepisy do -
tyczące zasady wzajemnej zgodności zdefiniowano na ogólnym poziomie WPR 
i należą do nich m.in. wskaźniki liczebności ptaków krajobrazu rolniczego, jakości 
wody, zawartości materii organicznej w glebie na terenie gruntów ornych, erozji 
gleby powodowanej przez wodę. Konkretny wpływ samej zasady wzajemnej 
zgodności na te ogólne wskaźniki nie był jednak znany. Ponadto żadne wskaźniki 
oddziaływania nie odnoszą się do pozostałych aspektów, na które ukierunko -
wana jest zasada wzajemnej zgodności, takich jak bezpieczeństwo żywności, 
identyfikacja i rejestracja zwierząt czy ich dobrostan.15 Zgodnie z WPR na okres 
zarówno przed, jak i po 2014 r., 
minimalny poziom kontroli 
dotyczących norm dobrej 
kultury rolnej zgodnej 
z ochroną środowiska 
ustalono na 1% rolników.
16 Załącznik do rozporządzenia 
wykonawczego Komisji (UE) 
nr 834/2014.
17 Uwagi 
W ocenie skuteczności zasady wzajemnej zgodności Komisja 
nie uwzględniła poziomu nieprzestrzegania przepisów przez 
rolników
28 
Komisja gromadzi również dane dotyczące zakresu, w jakim rolnicy wywiązują się 
ze swoich obowiązków wynikających z zasady wzajemnej zgodności, wykorzystu -
jąc statystyki kontroli przysyłane przez państwa członkowskie. Informacje te nie 
są jednak używane jako wskaźnik wykonania zadań ani monitorowane w odnie -
sieniu do uprzednio zdefiniowanych celów.
29 
Wyniki prowadzonych przez Trybunał w ciągu ostatnich czterech lat kontroli17 
legalności i prawidłowości (zob. tabela  1) i statystyki przekazywane przez organy 
kontrolne państw członkowskich w odniesieniu do gospodarstw rolnych kon -
trolowanych na miejscu (zob. tabela  2) wskazują na dużą skalę naruszeń zasady 
wzajemnej zgodności:
Wyniki przeprowadzonej przez Trybunał kontroli zasady wzajemnej zgodności na 
losowych próbach rolników
Fundusz DaneRok budżetowy
2011 2012 2013 2014
EFRGLiczba płatności warunkowanych 
zasadą wzajemnej zgodności155 146 164 170
Liczba przypadków, w których 
stwierdzono naruszenia22 24 44 46
Naruszenia (%) 14% 16% 25% 27%
EFRROWLiczba płatności warunkowanych 
zasadą wzajemnej zgodności73 75 61 64
Liczba przypadków, w których 
stwierdzono naruszenia26 25 24 17
Naruszenia (%) 36% 33% 39% 27%
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Naruszenia zasady wzajemnej zgodności zgłoszone przez państwa członkowskie 
na podstawie kontroli przeprowadzonych na próbach rolników wybranych losowo 
i wybranych w oparciu o analizę ryzyka
Rok budżetowy
2011 2012 2013 2014 2015
Częstotliwość naruszeń (%) 21 % 20 % 20 % 25 % 29 %
Źródło:  statystyki państw członkowskich dotyczące zasady wzajemnej zgodności.Tabela 1 Tabela 217 W odniesieniu do zasady 
wzajemnej zgodności Trybunał 
skupił się w swoich kontrolach na 
wybranych zobowiązaniach 
wynikających z norm dobrej 
kultury rolnej zgodnej z ochroną 
środowiska (przeciwdziałanie 
wkraczaniu niepożądanej 
roślinności na grunty rolne, 
zachowanie tarasów, utrzymanie 
gajów oliwnych i przestrzeganie 
minimalnych wymogów 
dotyczących obsady zwierząt lub 
obowiązku koszenia) i wybranych 
wymogach podstawowych 
w zakresie zarządzania (wymogi 
odnoszące się do dyrektywy 
azotanowej i rejestracji zwierząt), 
w odniesieniu do których można 
było uzyskać dowody i wyciągnąć 
wnioski w czasie wizyt kontrol -
nych. W latach 2011 i 2012 zakres 
kontroli w odniesieniu do EFRROW 
był większy niż w przypadku EFRG, 
ponieważ obejmował wszystkie 
normy dobrej kultury rolnej 
zgodnej z ochroną środowiska 
i wymogi podstawowe w zakresie 
zarządzania związane z dobrosta -
nem zwierząt. Ponadto w przy -
padku EFRG w latach 2011 i 2012 
nie prowadzono kontroli 
w odniesieniu do wymogów 
podstawowych w zakresie 
zarządzania dotyczących 
identyfikacji i rejestracji zwierząt.
18 Uwagi Rys. 230 
Jak wynika z opinii 90% objętych badaniem agencji płatniczych i organów do -
radczych dla gospodarstw, w ciągu ostatnich pięciu lat rolnicy stali się bardziej 
świadomi spoczywających na nich obowiązków przestrzegania przepisów doty -
czących zasady wzajemnej zgodności. Poziom nieprzestrzegania tych przepisów 
pozostaje jednak wysoki, a zarówno kontrole prowadzone przez państwa człon -
kowskie, jak i kontrole dokonywane przez Trybunał wskazują na nasilanie się tej 
tendencji.
31 
Od 2011 r. do 2013 r. łączna liczba naruszeń stwierdzonych przez organy kontro -
lne państw członkowskich pozostawała w ujęciu ogólnounijnym na względnie 
stałym poziomie prawie 60 tys. przypadków rocznie, natomiast w 2014 r. liczba ta 
wzrosła o prawie 20% do ok. 70 tys. przypadków niezgodności (głównie ze wzglę -
du na wzrost liczby naruszeń wymogów podstawowych w zakresie zarządzania 
dotyczących dyrektywy azotanowej oraz identyfikacji i rejestracji świń i bydła). 
Jak wynika z  rys. 2 , pięć głównych obszarów odpowiadało za prawie 90% całko -
witej liczby naruszeń, a także odznaczało się największą częstotliwością wystę -
powania przypadków niezgodności18. Tych pięć obszarów obejmuje łącznie 10 
wymogów podstawowych w zakresie zarządzania i cztery normy dobrej kultury 
rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
Obszary, w  których przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności są naruszane 
najczęściej
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Stosowanie nawozów i środków 
ochrony roślin; 15%Bezpieczeństwo żywności i pasz; 8%Ochrona przed erozją gleb; 8%Przeciwdziałanie wkraczaniu 
niepożądanej roślinności; 5%Inne; 14%
Hodowla zwierząt; 50%
32 
W odniesieniu do dwóch największych obszarów, na rys. 3  pokazano, gdzie 
w roku budżetowym 2014 częstotliwość naruszeń na poziomie poszczególnych 
norm/wymogów przekraczała 5%:18 Wyrażonej jako odsetek 
rolników, w przypadku 
których stwierdzono 
naruszenia, w stosunku do 
łącznej liczby 
skontrolowanych rolników.
19 Uwagi 
33 
Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika również, że w przypadku 
szeregu norm skala naruszeń była niższa niż 1%. Należały do nich: wymogi 
podstawowe w zakresie zarządzania odnoszące się do ochrony dzikiego ptactwa 
i siedlisk przyrodniczych oraz normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną 
środowiska odnoszące się do materii organicznej gleby, utrzymywania struktury 
gleby i zachowania cech krajobrazu.
Komisja nie przeanalizowała powodów naruszeń zasady 
wzajemnej zgodności ani sposobów zaradzenia im
34 
DG AGRI analizuje informacje zawarte w statystykach z kontroli na poziomie 
każdej jednostki sprawozdawczej indywidualnie (prowincja / region / rząd cen -
tralny) w celu zagwarantowania spełniania przez nie wymogów UE, takich jak np. 
osiągnięcie co najmniej minimalnego poziomu kontroli wynoszącego zgodnie 
z rozporządzeniem 1%. Prowadzi również kontrole zgodności w celu zapewnie -
nia, aby systemy zarządzania i kontroli wdrażane przez państwa członkowskie 
odpowiadały właściwym przepisom UE. Celem takich kontroli jest ochrona fun -
duszy, z których dokonuje się płatności WPR, poprzez weryfikację, czy państwa 
członkowskie w odpowiedni sposób stosują zmniejszenia płatności dla rolników. 
Komisja stosuje korekty finansowe netto w odniesieniu do państw członkow -
skich, w których systemach stwierdzono uchybienia. Rys. 3Częstotliwość naruszeń w  dwóch największych obszarach niezgodności
Stosowanie nawozów
i środków ochrony roślin
Wymóg podstawowy
w zakresie zarządzania 
dotyczący stosowania 
środków ochrony 
roślinWymóg podstawowy
w zakresie 
zarządzania 
wynikający
z dyrektywy 
azotanowejWymóg 
podstawowy
w zakresie 
zarządzania 
dotyczący 
dobrostanu świńWymóg podstawowy
w zakresie zarządzania 
dotyczący identy/f_ikacji
i rejestracji świńNorma dobrej 
kultury rolnej 
zgodnej z ochroną 
środowiska 
dotycząca obsady 
zwierzątWymóg podstawowy 
w zakresie 
zarządzania 
dotyczący 
identy/f_ikacji i 
rejestracji owiec i kózWymóg podstawowy 
w zakresie 
zarządzania 
dotyczący 
identy/f_ikacji
i rejestracji bydła30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%Hodowla zwierząt
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
20 Uwagi 
35 
DG AGRI nie analizuje danych dotyczących naruszeń zasady wzajemnej zgod -
ności na poziomie UE ani nie prowadzi kontroli w celu określenia najczęściej 
naruszanych norm, potencjalnych przyczyn naruszeń oraz możliwych rozwiązań 
umożliwiających naprawienie sytuacji. Analiz takich nie wykonują również inne 
dyrekcje generalne Komisji odpowiedzialne za polityki stanowiące bazę wymo -
gów podstawowych w zakresie zarządzania. Np. Dyrekcja Generalna ds. Środo -
wiska (DG ENV), odpowiedzialna za takie polityki jak ta, którą ujęto w dyrektywie 
azotanowej, stwierdziła, że jej departamenty nie otrzymują statystyk dotyczą -
cych kontroli prowadzonych przez państwa członkowskie i w związku z tym DG 
ENV nie może podejmować i nie podejmuje żadnych działań następczych w tym 
zakresie. Tak więc Komisja kontroluje tylko aspekty finansowe, bez analizowania 
oddziaływania zasady wzajemnej zgodności na podstawowe cele polityki w za -
kresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności oraz zdrowia i dobrostanu 
zwierząt.
36 
Do lipca 2016 r. Komisja nie prowadziła ocen dotyczących możliwych powodów 
naruszania przepisów ani sposobów zapobiegania takim sytuacjom w przy -
szłości19. Oceny takie mogłyby przynieść cenne informacje dotyczące potrzeby 
dalszego uproszczenia systemu zasady wzajemnej zgodności. Możliwe powody 
nieprzestrzegania wymogów wynikających z zasady wzajemnej zgodności mogą 
mieć związek albo z brakiem zrozumienia niekiedy skomplikowanych przepisów 
(zob. załącznik  III), albo z brakiem zachęty, gdyż koszt zgodności może być 
nieproporcjonalny do niskiego minimalnego poziomu kontroli wynoszącego 1% 
oraz wysokości nakładanych kar20.
System zarządzania zasadą wzajemnej zgodności i  jej 
kontroli można dodatkowo uprościć
37 
W drugiej części sprawozdania Trybunał zbadał, czy uproszczono przepisy i pro -
cedury kontroli dotyczące zasady wzajemnej zgodności, czy w ramach systemu 
na rzecz drobnych producentów rolnych uzyskano zrównoważone ograniczenie 
obciążeń administracyjnych, czy występowało ryzyko, że zazielenianie i zasada 
wzajemnej zgodności nie są dobrze koordynowane, czy dokonano pomiaru kosz -
tów wdrożenia oraz czy kary stosowano w sposób spójny w całej UE. Standardy, 
na podstawie których Trybunał przeprowadził ocenę, zostały przedstawione 
w pkt 38-40.
38 
W sprawozdaniu specjalnym nr 8/2008 Trybunał stwierdził, że ramy zasady 
wzajemnej zgodności stwarzają poważne trudności, zwłaszcza ze względu na ich 
złożoność. Trybunał zalecił, aby Komisja uprościła wspomniane ramy, w szczegól -
ności poprzez hierarchizację wymogów i norm oraz zorganizowanie ich wokół 
najważniejszych elementów działalności rolniczej.19 Oceny na szczeblu 
gospodarstw dostarczyły 
dotychczas jedynie informacji 
dotyczących elementów 
kosztu zasady wzajemnej 
zgodności, jak pokazano w pkt 
61.
20 Jak wynika z rocznego 
sprawozdania z działalności 
DG AGRI, w roku kampanii 
2014 łączna wysokość kar 
wyniosła 67,5 mln euro.
21 Uwagi 
39 
Koszty wdrażania zasady wzajemnej zgodności powinny być proporcjonalne do 
korzyści oczekiwanych w związku z przestrzeganiem właściwych przepisów przez 
rolników21. Przedstawiając zmienione lub nowe wnioski dotyczące wydatkowania 
środków, Komisja powinna oszacować koszty i korzyści związane z systemami 
kontroli22 w odniesieniu do celów, które mają zostać osiągnięte.
40 
Komisja powinna również przyczyniać się do promowania prostego i zharmonizo -
wanego systemu kar w całej UE w celu zapewnienia równego i proporcjonalnego 
traktowania rolników. Komisja jest uprawniona23 do przyjmowania aktów dele -
gowanych ustanawiających zharmonizowaną podstawę obliczania kar admini -
stracyjnych z tytułu naruszeń zasady wzajemnej zgodności. Może także wydawać 
wytyczne interpretacyjne dla państw członkowskich.
Procedury kontroli pozostają skomplikowane
41 
W odniesieniu do lat 2014-2020 wykaz norm ograniczono z 15 do siedmiu norm 
dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (usuwając wszystkich siedem 
wcześniejszych norm dobrowolnych i jedną normę obowiązkową) oraz z 18 do 
13 wymogów podstawowych w zakresie zarządzania (zob. załącznik  II). Cztery 
z usuniętych wymogów podstawowych w zakresie zarządzania nie zostały uzna -
ne przez Komisję za wystarczająco istotne dla działalności rolniczej. Jest to dobry 
przykład uproszczenia ram zasady wzajemnej zgodności. Zakres zasady wzajem -
nej zgodności zostanie teraz jednak prawdopodobnie poszerzony. We „wspólnym 
oświadczeniu Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zasady wzajemnej 
zgodności”24 zawarto wniosek, aby ramowa dyrektywa wodna i dyrektywa 
w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów stały się częścią zasady 
wzajemnej zgodności po wdrożeniu ich we wszystkich państwach członkowskich.
42 
W opinii Trybunału dotyczącej zmian w WPR na lata 2014-202025 wyrażono po -
gląd, że „lista wymogów jest wciąż zbyt rozproszona w zbyt wielu dokumentach 
prawnych, nieskoncentrowana w wystarczającym stopniu na kluczowych wy -
mogach oraz że niższa liczba norm nie przekłada się na faktyczne ograniczenie 
poziomu złożoności tej polityki”.21 Motyw 57 rozporządzenia (UE) 
nr 1306/2013.
22 Art. 33 rozporządzenia 
finansowego.
23 Zgodnie z art. 101 
rozporządzenia nr 1306/2013.
24 Wspólne oświadczenie 
dołączone do rozporządzenia 
(UE) nr 1306/2013.
25 Opinia nr 1/2012 w sprawie 
niektórych wniosków 
dotyczących rozporządzeń 
w sprawie wspólnej polityki 
rolnej na lata 2014-2020 
(http://eca.europa.eu ).
22 Uwagi 
43 
53% organów doradczych dla gospodarstw, które odpowiedziały na przeprowa -
dzoną przez Trybunał ankietę uznało, że WPR na lata 2014-2020 nie przyniosła 
żadnych istotnych zmian w systemie zasady wzajemnej zgodności, natomiast 
28% było zdania, że nowy system jest nawet bardziej złożony. Ponadto mniej niż 
10% agencji płatniczych uważało, że zmiany w zasadzie wzajemnej zgodności 
mają umiarkowanie lub bardzo pozytywny wpływ na środki wydatkowane w ob -
szarach takich jak kontrole na miejscu i administracyjne, systemy sankcji oraz 
udzielanie informacji rolnikom.
44 
W trakcie badania ankietowego przeprowadzonego przez Trybunał agencje 
płatnicze i organy doradcze dla gospodarstw stwierdziły, że głównym powodem 
nieprzestrzegania przez rolników obowiązków wynikających z zasady wzajemnej 
zgodności jest nadmierna złożoność wymogów. Stowarzyszenia rolników objęte 
wizytą kontrolną również potwierdziły tę analizę. Uproszczenie można postrze -
gać jako rozwiązanie zapewniające poprawę przestrzegania przez rolników 
najbardziej istotnych przepisów, co zwiększyłoby skuteczność systemu. Podczas 
przeprowadzonej przez Trybunał kontroli agencje płatnicze, organy doradcze dla 
gospodarstw i stowarzyszenia rolników wskazały w związku z tym na potrzebę 
dalszego uproszczenia zasady wzajemnej zgodności i przedstawiły stosowne 
propozycje (więcej informacji na ten temat przedstawiono w  załączniku  III).
45 
Złożoność wynikała również z poziomu szczegółowości właściwych przepisów. 
W ramce  2 przedstawiono przykład szczegółowych wymogów w zakresie wza -
jemnej zgodności w państwach członkowskich. Szczegółowość przepisów może 
być uzasadniona uwzględnieniem różnych sytuacji środowiskowych, istnieje 
jednak ryzyko, że rolnicy będą mieć trudności z ich odpowiednim stosowaniem, 
a agencje płatnicze z kontrolowaniem ich przestrzegania.
46 
W Zjednoczonym Królestwie, w Irlandii Północnej, Trybunał porównał liczbę 
punktów kontroli na listach używanych podczas kontroli na miejscu przez organy 
kontrolne w odniesieniu do WPR do 2013 r. i w latach późniejszych. Stwierdził 
on, że zmiany w WPR w latach 2014-2020 miały ograniczone oddziaływanie na 
liczbę punktów kontroli (zob. ramka  3). Organy w pozostałych dwóch państwach 
członkowskich objętych wizytą kontrolną potwierdziły w rozmowach, że zmiany 
wprowadzone w zasadzie wzajemnej zgodności w latach 2014-2020 nie doprowa -
dziły do znacznego ograniczenia liczby punktów kontroli.
23 Uwagi 
Przykłady wymogów zawartych w podręczniku kontroli w zakresie zasady 
wzajemnej zgodności w  Zjednoczonym Królestwie  – Irlandia Północna
Trzy z 40 punktów kontroli dotyczących zasady wzajemnej zgodności – wynikających z wymogów podstawo -
wych w zakresie zarządzania odnoszących się do dyrektywy azotanowej – uwzględniono w liście kontrolnej 
inspektorów w pytaniu 3.1.12, podzielonym na trzy podpunkty, w brzmieniu:
„3.1.12. Czy nawóz organiczny (w tym zanieczyszczoną wodę) stosowano w odległości wynoszącej do: 10 m od 
jakiegokolwiek zbiornika wodnego innego niż jeziora*; 20 m od jezior; 50 m od odwiertu, źródła lub studni; 
250 m od odwiertu używanego do celów publicznego zaopatrzenia w wodę; 15 m od odkrytych szczelino -
wych lub krasowych struktur wapiennych? (*zob. wytyczne inspektora)
3.1.12a. Czy na użytkach zielonych o średnim nachyleniu większym niż 15% oraz na wszelkich innych gruntach 
o średnim nachyleniu większym niż 12% stosowano nawóz organiczny (w tym zanieczyszczoną wodę) w od -
ległości wynoszącej do 30 m od jeziora lub 15 m od jakiegokolwiek zbiornika wodnego innego niż jezioro? 
(*zob. wytyczne inspektora)
3.1.12b. Czy na użytkach zielonych o średnim nachyleniu większym niż 15% oraz na wszelkich innych gruntach 
o średnim nachyleniu większym niż 12% stosowano nawóz chemiczny w odległości wynoszącej do 10 m od 
jeziora lub 5 m od jakiegokolwiek zbiornika wodnego innego niż jezioro? (*zob. wytyczne inspektora)
Źródło: agencja płatnicza Irlandii Północnej.
Ograniczone oddziaływanie zmian w WPR na lata 2014-2020 na listy kontrolne 
stosowane przez organy kontrolne w Zjednoczonym Królestwie – Irlandia Północna
Liczba punktów kontroli do celów prowadzonej w pełnym zakresie inspekcji dotyczącej zasady wzajemnej 
zgodności wynosiła 257 w odniesieniu do WPR do 2013 r. i 249 w odniesieniu do WPR po 2014 r.
W odniesieniu do norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, liczba punktów kontroli wzrosła 
w dwóch porównywanych okresach z 19 do 27.
Źródło: agencja płatnicza Irlandii Północnej.Ramka  2 Ramka  3
47 
Podczas kontroli na miejscu należy zweryfikować zgodność ze wszystkimi obo -
wiązkami wynikającymi z norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowi -
ska i wymogów podstawowych w zakresie zarządzania, w odniesieniu do których 
wybrano rolników. Jak wspomniano powyżej, weryfikacje te często obejmują 
setki punktów kontroli na różnych listach kontrolnych. Nawet gdyby systemy kon -
troli były skuteczne, ramy legislacyjne26 nie umożliwiałyby bardziej ukierunkowa -
nego podejścia opartego na ryzyku, zgodnie z którym przestrzeganie niektórych 
przepisów lub niektóre punkty kontroli można by sprawdzać częściej lub rzadziej, 
mając na uwadze np. poziom naruszeń lub prawdopodobieństwo ich wystąpie -
nia, czy też skalę oddziaływania potencjalnego naruszenia.26 Zob. art. 71 rozporządzenia 
wykonawczego Komisji (UE) 
nr 809/2014 z dnia 17 lipca 
2014 r. ustanawiającego 
zasady stosowania 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1306/2013 w odniesieniu do 
zintegrowanego systemu 
zarządzania i kontroli, środków 
rozwoju obszarów wiejskich 
oraz zasady wzajemnej 
zgodności.
24 Uwagi 
System dla małych gospodarstw zmniejszył obciążenie 
administracyjne, ale w  niektórych państwach członkowskich 
mogło to utrudnić osiągnięcie celów wzajemnej zgodności
48 
W WPR na lata 2014-2020 wprowadzono system dla małych gospodarstw 
w formie uproszczonego programu płatności bezpośrednich w wysokości do 
1 250 euro. Stanowi on pomoc bezpośrednią dla rolników, którzy decydują się na 
przystąpienie do programu. Na wdrożenie tego opcjonalnego systemu zdecy -
dowało się 15 państw członkowskich. W krajach tych odsetek rolników uczestni -
czących w systemie waha się od 3% (Słowenia) do 77% (Malta). Komisja obliczyła, 
że ogólnie na poziomie UE system dla małych gospodarstw obejmuje 4% całości 
użytków rolnych.
49 
Na beneficjentów systemu dla małych gospodarstw nie nakłada się kar admi -
nistracyjnych w przypadku niespełnienia przez nich obowiązków wynikających 
z zasady wzajemnej zgodności27. W związku z tym nie ryzykują oni, że przysługu -
jące im płatności w ramach WPR zostaną obniżone z tytułu naruszenia przepisów 
dotyczących zasady wzajemnej zgodności. To wyłączenie z zasady wzajemnej 
zgodności uzasadnia się faktem, że „w systemie dla małych gospodarstw (…) 
obciążenia, jakie należy ponosić w ramach systemu zasady wzajemnej zgodności 
można by uznać za przekraczające korzyści wynikające z uczestnictwa tych rolni -
ków w tym systemie”28.
50 
Działanie to może również zmniejszyć koszty wdrażania zasady wzajemnej zgod -
ności, zarządzania nią i kontrolowania jej – 10 z 12 agencji płatniczych wskazało 
system dla małych gospodarstw jako główne źródło oszczędności i oszacowało, 
że WPR na lata 2014-2020 doprowadzi do ograniczenia kosztów. Opinię tę po -
wtórzyły agencje płatnicze w trzech państwach członkowskich objętych wizytą 
kontrolną.
51 
System dla małych gospodarstw stanowi krok ku uproszczeniu, uwalniający 
administracje i rolników od dodatkowych obciążeń, co zarazem prowadzi do 
zmniejszenia kosztów. Jego wdrażanie na poziomie każdego z państw członkow -
skich powinno być jednak kierowane potrzebą zapewnienia właściwej równowa -
gi między administracyjnym uproszczeniem a osiągnięciem celów zasady wza -
jemnej zgodności i przepisów sektorowych. Między państwami członkowskimi 
czy między poszczególnymi regionami występują różnice, np. w Rumunii drobni 
producenci rolni stanowią ok. 71% rolników oraz odpowiada im 16% całości ob -
szaru objętego wnioskami. Z kolei w Słowenii łączny odsetek drobnych produ -
centów rolnych to ok. 3%, a użytki rolne objęte systemem to zaledwie 1%.27 Zgodnie z art. 92 
rozporządzenia (UE) 
nr 1306/2013.
28 Zgodnie z motywem 57 
rozporządzenia (UE) 
nr 1306/2013.
25 Uwagi 
52 
Litwa, choć nie stosuje systemu dla małych gospodarstw, kierowała się podob -
nym rozumowaniem, wykluczając rolników posiadających grunty o powierzchni 
poniżej pewnego progu ze stosowania konkretnych przepisów dotyczących 
zasady wzajemnej zgodności. W ramce 4 przedstawiono potencjalne zagrożenia 
związane z tego rodzaju działaniami na rzecz uproszczenia:
29 Motyw 37 rozporządzenia (UE) 
nr 1307/2013 Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 
17 grudnia 2013 r. 
ustanawiającego przepisy 
dotyczące płatności 
bezpośrednich dla rolników na 
podstawie systemów wsparcia 
w ramach wspólnej polityki 
rolnej oraz uchylającego 
rozporządzenie Rady (WE) 
nr 637/2008 i rozporządzenie 
Rady (WE) nr 73/2009 
(Dz.U. L 347 z 20.12.2013, 
s. 608).
30 Art. 47 rozporządzenia (UE) 
nr 1307/2013.Zwolnienie rolników z obowiązków wynikających z zasady wzajemnej zgodności 
związanych z  dyrektywą azotanową na Litwie
Rolnicy, w przypadku których wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych wynosi 10 hektarów lub mniej 
nie muszą zgłaszać poziomu stosowania nawozów. Rolnicy tacy stanową ponad 70% wszystkich rolników 
i zajmują 14% użytków rolnych.
Jednocześnie hodowcy posiadający mniej niż 10 sztuk inwentarza żywego nie muszą dysponować odpowied -
nią pojemnością przechowywania obornika. Tacy rolnicy stanowią 87% wszystkich hodowców i posiadają 28% 
całości inwentarza żywego.
Dyrektywa azotanowa ma na celu ochronę środowiska oraz zdrowia obywateli. Zastosowanie progów może 
ograniczyć formalności administracyjne w odniesieniu do drobniejszych producentów rolnych, jednak wyłą -
czenie znacznych części należących do rolników gruntów lub zwierząt z kontroli zasady wzajemnej zgodności 
może także mieć niekorzystny wpływ na osiągnięcie celów dyrektywy azotanowej.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy – Sprawozdanie roczne za 2015 r. – ryc. 7.10.Ramka  4
Zazielenienie wprowadziło dodatkowy poziom kontroli 
w zakresie obowiązkowych praktyk przyjaznych dla 
środowiska
53 
Jednym z celów nowej WPR jest poprawa wyników w zakresie oddziaływania 
na środowisko poprzez obowiązkowy element „zazieleniania” zawarty w płat -
nościach bezpośrednich, który wspiera w całej Unii praktyki rolnicze korzystne 
dla klimatu i środowiska29. Do praktyk tych zaliczają się dywersyfikacja upraw, 
utrzymywanie trwałych użytków zielonych i ustanawianie obszarów proekolo -
gicznych. 30% rocznego pułapu krajowego ma być wypłacane w postaci takich 
płatności z tytułu zazieleniania za każdy kwalifikujący się hektar30.
54 
W WPR na lata 2014-2020 wprowadzono nową płatność z tytułu zazieleniania. 
Między praktykami rolnymi w ramach tej płatności a wcześniejszymi normami 
dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, które obejmowały płodo -
zmian, ochronę trwałych użytków zielonych czy zachowanie cech krajobrazu, 
występują podobieństwa. W rezultacie dla okresu 2014-2020 istnieją dwa zbiory 
komplementarnych praktyk rolniczych mających te same cele – utrzymanie grun -
tów i ochronę różnorodności biologicznej.
26 Uwagi 
55 
W swoim sprawozdaniu z działalności za 2014 r. DG AGRI wyjaśniła, że oba te 
obowiązkowe instrumenty – zazielenianie i normy dobrej kultury rolnej zgodnej 
z ochroną środowiska – przyczyniają się do osiągnięcia tego samego celu: „WPR 
będzie zatem w stanie poprawić wyniki w zakresie oddziaływania na środowisko 
poprzez zapewnienie, aby znaczna część użytków rolnych w Europie była objęta 
wymogami zasady wzajemnej zgodności, „zazieleniania”, a także zobowiązaniami 
rolnośrodowiskowymi”.
56 
Kontrole na miejscu dotyczące zazieleniania prowadzone są na próbie obejmu -
jącej 5% rolników w trakcie weryfikacji dotyczących kryteriów kwalifikowalności 
dla systemu płatności bezpośrednich31, poza ramami kontroli w zakresie norm 
dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, obejmującymi 1% rolników 
podlegających kontroli zasady wzajemnej zgodności32. W rezultacie przestrze -
ganie uzupełniających się obowiązkowych i korzystnych dla środowiska praktyk 
sprawdzane jest w ramach dwóch różnych systemów.
57 
W ramach zazieleniania rolnicy muszą przestrzegać wymogu, aby co najmniej 5% 
gruntów ornych gospodarstwa stanowiło obszar proekologiczny. Rozporządzenie 
stanowi również, że elementy objęte zasadą wzajemnej zgodności (takie jak ele -
menty krajobrazu czy strefy buforowe) również można uznać za spełniające ten 
wymóg. Zarządzane są one zatem w ramach dwóch osobnych zbiorów przepisów 
i kontroli.
58 
Tak więc po wprowadzeniu zazieleniania istnieją obecnie dwa systemy kontroli 
obowiązkowych praktyk w zakresie środowiska, które uzupełniają się wzajemnie 
i przyczyniają się do osiągnięcia tego samego celu, tj. poprawy wyników WPR 
pod względem oddziaływania na środowisko. Choć przepisy dotyczące zasady 
wzajemnej zgodności stanowią, że państwa członkowskie mogą korzystać z ist -
niejących systemów kontroli w celu weryfikacji, czy przestrzegane są obowiązki 
wynikające z zasady wzajemnej zgodności33, istnieje ryzyko braku efektywności 
w systemach kontroli państw członkowskich i powstania dodatkowych obciążeń 
dla rolników.31 Tytuł III rozporządzenia 
Komisji (UE) nr 809/2014.
32 Tytuł V rozporządzenia Komisji 
(UE) nr 809/2014.
33 Art. 96 rozporządzenia (UE) 
nr 1306/2013.
27 Uwagi 
Szczegółowe koszty związane z  wdrażaniem zasady wzajemnej 
zgodności nie są w  wystarczającym stopniu skwantyfikowane
59 
Komisja potrzebuje wiarygodnego oszacowania całkowitego kosztu zasady 
wzajemnej zgodności, obejmującego zagregowane dane dotyczące zaintereso -
wanych stron (instytucji unijnych, instytucji zarządzających i organów kontrol -
nych państw członkowskich, a także rolników); pozwoli to zapewnić racjonalność 
systemu pod względem kosztów.
60 
DG AGRI oszacowała, że łączne koszty zarządzania wydatkami rolnymi i ich kon -
trolowania wynoszą prawie 4 mld euro, czyli ok. 7% całkowitego finansowania 
unijnego34. W odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności koszty nie są jednak 
skwantyfikowane, a także brakuje wiarygodnych oszacowań.
61 
Na poziomie państw członkowskich znaczne koszty wynikają z wymogów syste -
mu kontroli dotyczącego zasady wzajemnej zgodności. Po pierwsze, wymagane 
są kontrole dotyczące norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowi -
ska, stanowiących dodatkowy zbiór przepisów mających zastosowanie tylko do 
rolników korzystających z płatności WPR. Po drugie, w odniesieniu do wymogów 
podstawowych w zakresie zarządzania, które są oparte na obowiązujących dy -
rektywach i rozporządzeniach („przepisy sektorowe”)35, wyspecjalizowane organy 
kontrolne muszą przeprowadzić kontrole na poziomie wynoszącym co najmniej 
1% zgodnie z przepisami dotyczącymi zasady wzajemnej zgodności, a także ciążą 
na nich dodatkowe obowiązki sprawozdawcze związane z tymi kontrolami.
62 
Na poziomie gospodarstw rolnych wprowadzenie wymogów podstawowych 
w zakresie zarządzania skutkowało dodatkowymi obowiązkami administracyjnymi 
dla rolników, takimi jak prowadzenie ewidencji i udział w kontrolach dotyczących 
zasady wzajemnej zgodności36. Ponadto przestrzeganie norm dobrej kultury rolnej 
zgodnej z ochroną środowiska wiąże się z kosztami odnoszącymi się do wymaga -
nych praktyk rolniczych (koszty pracy, koszty maszyn, paliwa i innych materiałów 
eksploatacyjnych), dochody utracone, ponieważ wspomniane praktyki zakazują 
określonych praktyk lub je wprowadzają (np. zmniejszenie plonów), lecz także 
z innymi kosztami, takimi jak korzystanie z usług zewnętrznych usługodawców (np. 
konsultantów w odniesieniu do niektórych kwestii zasady wzajemnej zgodności).
63 
W sprawozdaniu zleconym przez DG AGRI37 i opublikowanym w 2014 r. oceniono 
rzeczywiste koszty ponoszone przez rolników w UE w celu osiągnięcia zgodności 
z wybranymi przepisami w dziedzinie ochrony środowiska, dobrostanu zwierząt 
i bezpieczeństwa żywności. Sprawozdanie przygotowano w oparciu o analizy 
przykładów z ośmiu najbardziej reprezentatywnych sektorów rolnictwa w UE. 
Zawiera ono informacje o oddziaływaniu finansowym takich obowiązków na 
rolników (podsumowanie wyników dla sektora pszenicy jest zawarte w  ramce  5).34 Sprawozdanie roczne 
z działalności DG AGRI 
za 2014 r.
35 Przykładowo: dyrektywa Rady 
91/676/EWG z dnia 12 grudnia 
1991 r. dotycząca ochrony 
wód przed 
zanieczyszczeniami 
powodowanymi przez 
azotany pochodzenia 
rolniczego (Dz.U. L 375 
z 31.12.1991, s. 1); 
rozporządzenie (WE) 
nr 1760/2000 Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 
17 lipca 2000 r. ustanawiające 
system identyfikacji 
i rejestracji bydła i dotyczące 
etykietowania wołowiny 
i produktów z wołowiny oraz 
uchylające rozporządzenie 
Rady (WE) nr 820/97 
(Dz.U. L 204 z 11.8.2000, s. 1).
36 Motyw 57 rozporządzenia (UE) 
nr 1306/2013 stanowi, że „[z] 
systemu zasady wzajemnej 
zgodności wynikają pewne 
ograniczenia administracyjne 
zarówno dla beneficjentów, 
jak i administracji krajowych, 
z uwagi na to, że musi zostać 
zapewnione prowadzenie 
odpowiedniej dokumentacji, 
przeprowadzanie kontroli oraz 
stosowanie kar w razie 
konieczności”.
37 „Ocena ponoszonych przez 
rolników kosztów zgodności 
z przepisami UE w dziedzinach 
ochrony środowiska, 
dobrostanu zwierząt 
i bezpieczeństwa żywności” 
(AGRI-2011-EVAL-08). Badanie 
przeprowadzone przez 
CRPA – Centro Ricerche 
Produzioni Animali (Włochy), 
we współpracy z: TI – Thünen 
Institute of Farm Economics 
(Niemcy), IFCN – International 
Farm Comparison Network on 
Dairy (Niemcy) i UGHENT – 
Uniwersytetem w Gandawie 
(Belgia).
28 Uwagi 
64 
Ponadto zdaniem większości agencji płatniczych zmiany w WPR na lata 2014-
2020 prawdopodobnie nie doprowadzą do zmniejszenia kosztów. Na zadane im 
w ramach badania pytanie, czy zmiany te doprowadzą do niższych, podobnych 
czy wyższych kosztów wdrażania obowiązków wynikających z zasady wzajemnej 
zgodności, zarządzania nimi i kontrolowania ich przestrzegania, agencje płatni -
cze udzieliły następujących odpowiedzi:Oddziaływanie zgodności z wybranymi wymogami na koszty produkcji w sektorze 
pszenicy
Z pełnego zakresu zasady wzajemnej zgodności mającego zastosowanie do 2013 r., w studium dotyczącym 
sektora pszenicy wzięto pod uwagę skumulowane oddziaływanie pięciu obowiązkowych norm dobrej kultury 
rolnej zgodnej z ochroną środowiska (minimalna pokrywa glebowa, zagospodarowanie terenu, ustanawianie 
stref buforowych oraz przeciwdziałanie wkraczaniu niepożądanej roślinności i zachowanie cech krajobrazu), 
jednej dobrowolnej normy (płodozmian) oraz przepisów leżących u podstaw dwóch wymogów podstawo -
wych w zakresie zarządzania (dyrektywy azotanowej i rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin). 
Uwzględniono także wymogi innego aktu prawnego niewchodzącego w zakres zasady wzajemnej zgodno -
ści – dyrektywy w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów.
Autorzy sprawozdania stwierdzili, że działania podejmowane przez rolników w celu zapewnienia zgodności 
z przepisami wymienionymi powyżej podniosłyby koszty produkcji o wartości sięgające od 1,97% na Wę -
grzech do 3,42% w Danii.Ramka  5 Rys. 4Oszacowania agencji płatniczych dotyczące oddziaływania zmian w WPR na lata 
2014-2020 na ich systemy zarządzania zasadą wzajemnej zgodności i jej kontroli
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Brak opinii; 6%
Wyższe koszty; 14%
Podobne koszty; 61%Niższe koszty; 19%
29 Uwagi 
38 Motyw 35 rozporządzenia 
delegowanego Komisji (UE) 
nr 640/2014 z dnia 11 marca 
2014 r. uzupełniającego 
rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1306/2013 w odniesieniu do 
zintegrowanego systemu 
zarządzania i kontroli oraz 
warunków odmowy lub 
wycofania płatności oraz do 
kar administracyjnych 
mających zastosowanie do 
płatności bezpośrednich, 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich oraz zasady 
wzajemnej zgodności 
(Dz.U. L 181 z 20.6.2014, s. 48).Podstawa obliczania kar dla rolników w całej UE za 
nieprzestrzeganie zasady wzajemnej zgodności nie została 
w wystarczającym stopniu zharmonizowana
65 
Przepisy unijne stanowią, że w przypadku gdy rolnik narusza przepisy dotyczą -
ce zasady wzajemnej zgodności, należy na niego nałożyć karę administracyjną, 
w przypadku gdy niezgodność wynika z działania lub zaniechania, które można 
bezpośrednio przypisać takiemu beneficjentowi. Kary takie należy ustanawiać 
z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (powinny być stopniowane odpo -
wiednio do powagi naruszenia38 i obliczane w formie odsetka płatności WPR) 
i stosować jedynie w przypadku, gdy niezgodność można przypisać działaniom 
rolnika, które wynikają z zaniedbania bądź są umyślne.
66 
Przy obliczaniu wysokości takich kar, pod uwagę należy brać dotkliwość, zasięg, 
trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności. W przypadku niezgodno -
ści wynikającej z zaniedbania, maksymalne zmniejszenie wynosi 5%, a w przy -
padku powtarzalności 15%. W przypadku umyślnej niezgodności minimalne 
zmniejszenie wynosi 20%, a nawet możliwe jest wykluczenie z jednego lub kilku 
systemów pomocy przez jeden rok kalendarzowy lub przez większą liczbę lat 
kalendarzowych.
67 
Trybunał stwierdził, że praktyczne zastosowanie koncepcji umyślnej niezgodno -
ści stwarza znaczną niepewność na poziomie państw członkowskich. Przedstawi -
ciele agencji płatniczych i stowarzyszeń rolników w trzech państwach członkow -
skich objętych wizytami stwierdzili, że ciężko jest dowieść umyślności, o ile rolnik 
nie zostanie przyłapany na gorącym uczynku.
68 
Z przeglądu statystyk z kontroli zasady wzajemnej zgodności wynika, że niektóre 
państwa stosowały koncepcję umyślnej niezgodności bardziej rygorystycznie niż 
inne. W latach 2011-2014 z tytułu umyślnej niezgodności w niektórych państwach 
członkowskich nie ukarano żadnego rolnika (Republika Czeska, Bułgaria) lub uka -
rano bardzo niewielu z nich (Rumunia, Portugalia, Węgry), podczas gdy w innych 
państwach członkowskich (Litwa, Grecja, Polska, Francja, Irlandia) koncepcję tę 
stosowano znacznie częściej.
30 Uwagi 
69 
W celu zbadania, jak takie same typy niezgodności są oceniane przez różne pań -
stwa członkowskie, w ankiecie przesłanej przez Trybunał agencjom płatniczym 
zawarto dwie analizy przykładów dotyczące naruszeń wymogów podstawowych 
w zakresie zarządzania dotyczących identyfikacji i rejestracji bydła oraz dyrekty -
wy azotanowej (pełen tekst analiz przykładów przedstawiono w  załączniku IV ). 
Agencje płatnicze poproszono o procentowe określenie wysokości kar, które na -
łożono by w przypadkach przedstawionych we wspomnianych dwóch analizach. 
W ramce  6 zaprezentowano podsumowanie przedstawionych analiz przykładów 
i uzyskane odpowiedzi.
Analizy przykładów dotyczące kar stosowanych w  państwach członkowskich  
Podsumowanie analiz przykładów przedstawionych państwom członkowskimRamka  6
10
13
29102
0% 1% 3% 5% BO3
29
1985
0% 1% 3% 5% BOW ciągu roku kalendarzowego rolnik z opóźnieniem 
zgłosił do rejestracji 20 sztuk bydła. W ciągu tego 
roku rolnik miał średnio 75 sztuk bydła.W trakcie kontroli na miejscu kontrolerzy obliczyli, 
że rolnik dysponuje pojemnością przechowywania 
obornika o 10% mniejszą niż wymagane minimum.
BO oznacza „brak odpowiedzi” – kilka agencji płatniczych nie określiło wysokości kar za naruszenie.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Liczba agencji płatniczych stosujących każdy z możliwych odsetków zmniejszenia
31 Uwagi 
70 
Z tytułu tego samego naruszenia – polegającego na niezarejestrowaniu w termi -
nie 20 sztuk bydła – prawie połowa państw członkowskich nałożyłaby zatem karę 
w wysokości 3%, jedna piąta państw członkowskich zastosowałaby karę w wy -
sokości 1%, zaś pozostałe zastosowałyby zmniejszenie wynoszące 0% lub 5%. 
Z tytułu niewystarczającej pojemności przechowywania obornika prawie połowa 
państw członkowskich nałożyłaby karę w wysokości 1%, jedna trzecia w wysoko -
ści 3%, zaś jedna szósta państw członkowskich w wysokości 0% lub 5%.
71 
Ponadto postrzeganie dotkliwości naruszenia znacznie różniło się w poszczegól -
nych państwach członkowskich, co stwarza ryzyko, że podobnych przypadków 
nie traktowano w ten sam sposób. Obawę tę potwierdza zróżnicowanie zasad 
dotyczących sankcji stosowanych w państwach członkowskich objętych wizyta -
mi, co przedstawiono w  ramce  7.
Przykład kary za spóźnioną rejestrację zwierząt
W Szlezwiku-Holsztynie (Niemcy) agencja płatnicza postanowiła, że z tytułu spóźnionej rejestracji nie będą 
nakładane żadne kary, jeżeli liczba sztuk bydła, których dotyczy naruszenie stanowi mniej niż 30% całkowitej 
liczby bydła w gospodarstwie.
Z kolei w Katalonii (Hiszpania) nie jest stosowany żaden próg tego rodzaju.Ramka  7
32
 Wnioski i  zalecenia
72 
Zasadę wzajemnej zgodności stosuje się od 2005 r. jako mechanizm wiążący 
większość płatności WPR na rzecz rolników z przestrzeganiem zasad wynikają -
cych z polityki ochrony środowiska, zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt, zdro -
wia roślin i dobrostanu zwierząt. Celami zasady wzajemnej zgodności były popra -
wa spójności WPR ze wspomnianymi politykami (i w ten sposób zareagowanie na 
oczekiwania społeczeństwa) oraz uświadomienie rolnikom potrzeby przestrzega -
nia tych przepisów (i w ten sposób wniesienie wkładu w rozwój zrównoważone -
go rolnictwa). Przygotowaniu niniejszego sprawozdania przyświecał cel doko -
nania oceny, w jakim stopniu system zarządzania zasadą wzajemnej zgodności 
i jej kontroli jest skuteczny i może zostać w większym stopniu uproszczony oraz 
sformułowania na tej podstawie zaleceń dotyczących poprawy wdrażania zasady 
wzajemnej zgodności w średnim i długim horyzoncie czasowym.
73 
Trybunał stwierdza, że na podstawie dostępnych informacji Komisja nie była 
w stanie w stosowny sposób ocenić skuteczności zasady wzajemnej zgodności. 
Mimo zmian wprowadzonych w WPR na lata 2014-2020 system zarządzania zasa -
dą wzajemnej zgodności i jej kontroli można uprościć w większym stopniu.
74 
Trybunał ustalił, że wskaźniki wykonania zadań stosowane przez Komisję dały 
częściowy ogląd skuteczności zasady wzajemnej zgodności Nie uwzględniały 
one poziomu nieprzestrzegania przepisów przez rolników (pkt 18-27).
Zalecenie 1
W ramach oceny skutków WPR po 2020 r. Komisja powinna zbadać, w jaki sposób 
dalej rozwijać zbiór wskaźników służących ocenie skuteczności zasady wzajemnej 
zgodności oraz w jaki sposób uwzględniać we wskaźnikach poziom przestrzega -
nia przez rolników przepisów dotyczących tej zasady.
33 Wnioski i  zalecenia 
75 
Prawodawca ustanowił unijne ramy dotyczące zasady wzajemnej zgodności. Za 
monitorowanie ich realizacji odpowiedzialna jest Komisja. Państwa członkow -
skie przełożyły unijne przepisy na obowiązki mające zastosowanie na poziomie 
gospodarstw rolnych i weryfikowały wywiązywanie się z tych obowiązków. 
Niemniej jedna czwarta rolników objętych kontrolami na miejscu w latach bu -
dżetowych 2011-2014 naruszyła co najmniej jeden przepis mimo faktu, że pod -
stawowym celem zasady wzajemnej zgodności było zapewnienie spójności WPR 
z takimi przepisami. Komisja nie przeanalizowała przyczyn naruszeń ani sposo -
bów zaradzenia im (pkt 28-36).
Zalecenie  2
Od chwili obecnej Komisja powinna usprawnić wymianę informacji na temat 
przypadków naruszenia zasady wzajemnej zgodności między odnośnymi służba -
mi, tak aby pomóc im określić przyczyny naruszeń i podjąć odpowiednie środki 
zaradcze.
76 
Zmiany w WPR na lata 2014-2020 ograniczyły nieco liczbę przepisów dotyczących 
zasady wzajemnej zgodności, eliminując wymogi, które nie były w wystarcza -
jącym stopniu istotne dla działalności rolniczej. Procedury kontroli pozostają 
jednak skomplikowane. Nawet gdyby systemy kontroli były skuteczne, ramy legi -
slacyjne nie umożliwiałyby bardziej ukierunkowanego podejścia opartego na ry -
zyku, zgodnie z którym przestrzeganie niektórych przepisów lub niektóre punkty 
kontroli można by sprawdzać częściej lub rzadziej, mając na uwadze np. poziom 
naruszeń lub prawdopodobieństwo ich wystąpienia, czy też skalę oddziaływa -
nia potencjalnego naruszenia. Działania na rzecz uproszczenia, takie jak system 
dla małych gospodarstw, uwalniające administrację i rolników od dodatkowych 
obciążeń, należy podejmować z uwzględnieniem faktu, że konieczne jest również 
osiągnięcie celów zasady wzajemnej zgodności (pkt 41-52).
Zalecenie  3
W odniesieniu do WPR po 2020 r. Komisja powinna zaproponować przyjęcie prze -
pisów dotyczących kontroli na miejscu w zakresie zasady wzajemnej zgodności. 
Pozwoliłyby one na skuteczniejsze ukierunkowanie głównych punktów kontroli.
34 Wnioski i  zalecenia 
77 
W WPR na lata 2014-2020 wprowadzono nową płatność z tytułu zazieleniania. 
Między praktykami rolnymi w ramach tej płatności a wcześniejszymi normami 
dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, które obejmowały płodo -
zmian, ochronę trwałych użytków zielonych czy zachowanie cech krajobrazu, 
występują podobieństwa. W rezultacie istnieją obecnie dwa zbiory komplemen -
tarnych praktyk rolniczych mających te same cele – utrzymanie gruntów i ochro -
nę różnorodności biologicznej. Pomimo łączących je podobieństw, przestrzega -
nie obowiązkowych norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska 
i przepisów dotyczących zazielenienia weryfikuje się w ramach dwóch systemów 
kontroli. Może to prowadzić do braku efektywności systemów kontroli i powsta -
nia dodatkowego obciążenia administracyjnego (pkt 53-58).
Zalecenie  4
W ramach oceny skutków WPR po 2020 r. Komisja powinna dokonać oceny 
doświadczeń związanych z funkcjonowaniem dwóch systemów o podobnych 
celach pod względem ochrony środowiska (normy dobrej kultury rolnej zgodnej 
z ochroną środowiska i zazielenianie) z myślą o wspieraniu ich dalszej synergii. 
W ocenie należy również uwzględnić kryteria takie jak wpływ norm na środowi -
sko i historyczny poziom przestrzegania wymogów ze strony rolników.
78 
Koszty wdrażania zasady wzajemnej zgodności nie są dostatecznie skwantyfiko -
wane. Konieczna byłaby jednak ocena łącznych kosztów zasady wzajemnej zgod -
ności na poziomie UE, państw członkowskich i gospodarstw w celu opracowania 
i wdrożenia racjonalnej pod względem kosztów polityki. Wynik takich obliczeń 
powinien stanowić ważny aspekt wszelkich zmian w polityce, gwarantując, że 
próbom osiągnięcia pożądanych rezultatów nie będą towarzyszyć nieproporcjo -
nalne koszty lub że pod uwagę zostaną wzięte alternatywne instrumenty mogą -
ce zapewnić lepszy stosunek kosztów do korzyści (pkt 59-64).
Zalecenie  5
Po sporządzeniu sprawozdania z realizacji WPR, które powinno być gotowe do 
końca 2018 r., Komisja powinna opracować metodykę pomiaru kosztów związa -
nych z zasadą wzajemnej zgodności.
35 Wnioski i  zalecenia 
79 
Kary z tytułu niezgodności oblicza się z uwzględnieniem jej dotkliwości, zasięgu, 
trwałości i powtarzalności, a także z uwzględnieniem tego, czy rolnik naruszył 
przepisy przez zaniedbanie, czy umyślnie. W praktyce Trybunał zaobserwował, że 
stosowanie kar bardzo się różniło w poszczególnych państwach członkowskich 
(pkt 65-71).
Zalecenie 6
W związku z WPR po 2020 r. Komisja powinna zachęcać do bardziej zharmoni -
zowanego stosowania kar na szczeblu UE poprzez doprecyzowanie koncepcji 
dotkliwości, zasięgu, trwałości, powtarzalności i umyślności.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył 
Phil WYNN OWEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 7 września 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes
36
 Załączniki
Zakres przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, według załącznika II do 
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i  Rady (UE) nr  1306/2013Załącznik  I
ZAŁĄCZNIK II 
PRZEPISY DOTYCZ ĄCE ZASADY WZAJEMNEJ ZGODNO ŚCI ZGODNIE Z ART. 93  
SMR: Wymóg podstawowy w zakresie zarzą dzania  
GAEC: Normy utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochron ą środowiska  
Obszar  Główna kwestia  Wymogi i normy  
Środowisko, 
zmiana 
klimatu, utrzy ­
manie gruntów 
w dobrej 
kulturze rolnej  Woda  SMR 1 Dyrektywa Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. 
dotycząca ochrony wód przed zanieczyszczeniami powo ­
dowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (Dz.U. 
L 375 z 31.12.1991, s. 1)  art. 4 i 5  
GAEC 1  Ustanowienie stref buforowych wzd łuż cieków 
wodnych (  1 ) 
GAEC 2  Przestrzeganie procedur wydawania zezwole ń w przy ­
padku gdy wykorzystanie wody w celu nawadniania 
wymaga zezwolenia  
GAEC 3  Ochrona wód podziemnych przed zanieczyszczeniem: 
zakaz bezpo średnich zrzutów do wód podziemnych 
oraz środki maj ące na celu zapobieganie po średniemu 
zanieczyszczeniu wód podziemnych poprzez zrzut na powierzchni ę gruntu i przesi ąkanie przez glebę niebez ­
piecznych substancji, wymienionych w za łączniku do 
dyrektywy 80/68/EWG w brzmieniu obowi ązującym 
ostatniego dnia jej obowi ązywania w zakresie, w jakim 
odnosi się do dzia łalnoś ci rolniczej  
Gleba i zasoby 
węgla GAEC 4  Minimalna pokrywa glebowa  
GAEC 5  Minimalne zagospodarowanie terenu odzwierciedlaj ące 
warunki danego miejsca w celu ograniczenia erozji  
GAEC 6  Utrzymanie poziomu materii organicznej gleby poprzez 
stosowanie odpowiednich praktyk, w tym zakaz wypa ­
lania rżysk, chyba że służy ono zdrowiu ro ślin lub ogra ­
niczaniu pozosta łości (
 2 ) 
Różnorod­
ność biolo­
giczna  SMR 2 Dyrektywa 2009/147/WE Parlamentu Europejskiego 
i Rady z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony 
dzikiego ptactwa (Dz.U. L 20 z 26.1.2010, s. 7).  art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 
lit. b), art. 4 
ust. 1, 2 i 4.  
SMR 3 Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. 
w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej 
fauny i flory (Dz.U. L 206 z 22.7.1992, s. 7)  art. 6 ust. 1 
i 2 
Krajobraz, 
minimalny 
poziom 
utrzymania  GAEC 7  Zachowanie cech krajobrazu, obejmuj ących w stosownych 
przypadkach żywopłoty, stawy, rowy, zadrzewienie 
liniowe, grupowe lub pojedyncze, obrze ża pól i tarasy, 
z uwzgl ędnieniem zakazu przycinania żywopłotów 
i drzew w okresie wyl ęgu i chowu ptaków oraz, fakulta ­
tywnie, środki przeciwdzia łające inwazyjnym gatunkom 
roślin 
Zdrowie 
publiczne, 
zdrowie zwie ­
rząt i zdrowie 
roślin Bezpiecze ń­
stwo żywno­ 
ści SMR 4 Rozporz ądzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europej ­
skiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiaj ące 
ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, 
powołujące Europejski Urz ąd ds. Bezpiecze ństwa 
Żywności oraz ustanawiaj ące procedury w zakresie 
bezpiecze ństwa żywności (Dz.U. L 31 z 1.2.2002, s. 1)  art. 14 i 15, 
art. 17 ust. 
1 (
 3 ) oraz art. 
18, 19 i 20PL L 347/602 Dziennik Urz ędowy Unii Europejskiej 20.12.2013
37 Załączniki Załącznik  I
Obszar  Główna kwestia  Wymogi i normy  
SMR 5 Dyrektywa Rady 96/22/WE z dnia 29 kwietnia 1996 r. 
dotycząca zakazu stosowania w gospodarstwach hodow ­
lanych niektórych zwi ązków o dzia łaniu hormonalnym, 
tyreostatycznym i ß-agonistycznym i uchylaj ąca dyrek­
tywy 81/602/EWG, 88/146/EWG oraz 88/299/EWG 
(Dz.U. L 125 z 23.5.1996, s. 3)  art. 3 lit. a), 
b), d) i e) oraz 
art. 4, 5 i 7  
Identyfikacja 
i rejestracja 
zwierząt SMR 6 Dyrektywa Rady 2008/71/WE z dnia 15 lipca 2008 r. 
w sprawie identyfikacji i rejestracji świń (Dz.U. L 213 
z 8.8.2005, s. 31)  art. 3, 4 i 5  
SMR 7  Rozporz ądzenie (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europej ­
skiego i Rady z dnia 17 lipca 2000 r. ustanawiaj ące 
system identyfikacji i rejestracji byd ła i dotycz ące etykie­
towania wo łowiny i produktów z wo łowiny oraz uchy ­
lające rozporz ądzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz.U. L 204 
z 11.8.2000, s. 1)  art. 4 i 7  
SMR 8 Rozporz ądzenie Rady (WE) nr 21/2004 z dnia 17 grudnia 
2003 r. ustanawiaj ące system identyfikacji i rejestrowania 
owiec i kóz oraz zmieniaj ące rozporz ądzenie (WE) 
nr 1782/2003 i dyrektywy 92/102/EWG i 64/432/EWG 
(Dz.U. L 5 z 9.1.2004, s. 8)  art. 3, 4 i 5  
Choroby zwierząt SMR 9 Rozporz ądzenie (WE) nr 999/2001 Parlamentu Europej ­
skiego i Rady z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiaj ące 
przepisy dotycz ące zapobiegania, kontroli i zwalczania 
niektórych pasa żowalnych gą bczastych encefalopatii 
(Dz.U. L 147 z 31.5.2001, s. 1)  art. 7, 11, 12, 
13 i 15  
Środki 
ochrony 
roślin SMR 10 Rozporz ądzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 
nr 1107/2009 z dnia 21 pa ździernika 2009 r. dotycz ące 
wprowadzania do obrotu środków ochrony ro ślin i uchy ­
lające dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG 
(Dz.U L 309 z 24.11.2009, s. 1)  art. 55 zdanie 
pierwsze 
i drugie  
Dobrostan 
zwierząt Dobrostan zwierząt SMR 11 Dyrektywa Rady 2008/119/EWG z dnia 18 grudnia 
2008 r. ustanawiaj ąca minimalne normy ochrony ciel ąt 
(Dz.U. L 10 z 15.1.2009, s. 7)  art. 3 i 4  
SMR 12 Dyrektywa Rady 2008/120/EWG z dnia 18 grudnia 
2008 r. ustanawiaj ąca minimalne normy ochrony świń 
(Dz.U. L 47 z 18.2.2009, s. 5)  art. 3 i art. 4  
SMR 13 Dyrektywa Rady 98/58/WE z dnia 20 lipca 1998 r. doty ­
cząca ochrony zwierz ąt gospodarskich (Dz.U. L 221 
z 8.8.1998, s. 23)  art. 4
 
( 1 ) Strefy buforowe GAEC musz ą, zarówno w granicach stref podatnych, jak i poza tymi strefami wyznaczonymi na podstawie z art. 3 ust. 
2 dyrektywy 91/676/EWG, spe łniać co najmniej wymogi dotycz ące warunków rolniczego wykorzystania nawozu w pobli żu cieków 
wodnych, o których mowa w pkt A.4 za łącznika II do dyrektywy 91/676/EWG; wymogi te nale ży stosowa ć zgodnie z programami 
działania państw członkowskich ustanowionymi na podstawie art. 5 ust. 4 dyrektywy 91/676 EWG. 
( 2 ) Wymóg ten mo że być ograniczony do ogólnego zakazu wypalania r żysk, ale pa ństwo członkowskie mo że zadecydowa ć o wprowa­
dzeniu dalszych wymogów. 
( 3 ) Wdrożone w szczególno ści przez: 
— art. 14 rozporz ądzenia (WE) nr 470/2009 oraz za łącznik do rozporz ądzenia (WE) nr 37/2010, 
— rozporz ądzenie (WE) nr 852/2004: art. 4 ust. 1 oraz za łącznik I cz ęść A (sekcja II pkt 4 lit. g), h), j), pkt 5 lit. f), h), pkt 6; sekcja III 
pkt 8 lit. a), b), d), e), pkt 9 lit. a), c)), 
— rozporz ądzenie (WE) nr 853/2004: art. 3 ust. 1 oraz za łącznik III sekcja IX rozdzia ł 1 (część I pkt 1 lit. b), c), d), e); cz ęść I pkt 2 
lit. a) ppkt (i), (ii), (iii), lit. b) ppkt (i), (ii), lit. c); cz ęść I pkt 3; cz ęść I pkt 4; cz ęść I pkt 5; cz ęść II A pkt 1, 2, 3, 4; cz ęść II B pkt 1 
lit. a), d), pkt 2, pkt 4 lit. a), b), za łącznik III sekcja X rozdzia ł 1 pkt 1, 
— rozporz ądzenie (WE) nr 183/2005: art. 5 ust. 1 oraz za łącznik I, cz ęść A, (cz ęść I pkt 4 lit. e), g); cz ęść II pkt 2 lit. a), b), e), art. 5 
ust. 5 oraz za łącznik III pkt 1, 2, art. 5 ust. 6, oraz 
— rozporz ądzenie (WE) nr 396/2005: art. 18.PL 20.12.2013 Dziennik Urz ędowy Unii Europejskiej L 347/603
38 Załączniki 
Najważniejsze zmiany w  zakresie przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodno -
ści w odniesieniu do WPR na lata 2014-2020
Zgodnie z art. 93 i załącznikiem II do rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, przepisy zebrano w pojedynczym wyka -
zie 13 wymogów podstawowych w zakresie zarządzania i siedmiu norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną 
środowiska. Główne zmiany w porównaniu z wcześniejszymi przepisami i ich uzasadnienia ze strony Komisji 
były następujące:
- usunięcie siedmiu dobrowolnych norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (w celu 
promowania bardziej równomiernego wdrażania takich norm przez państwa członkowskie);
- usunięcie wymogów podstawowych w zakresie zarządzania dotyczących wykorzystania osadów ście -
kowych (wymogi zasadniczo mające zastosowanie do przedsiębiorstw kanalizacyjnych raczej niż do 
rolników);
- usunięcie trzech wymogów podstawowych w zakresie zarządzania dotyczących zgłaszania chorób 
zwierząt (w odniesieniu do wyjątkowych wystąpień chorób systematyczne kontrole zasady wzajem -
nej zgodności nie były właściwym rozwiązaniem);
- ograniczenie zakresu dwóch wymogów podstawowych w zakresie zarządzania dotyczących ochrony 
dzikiego ptactwa i siedlisk przyrodniczych (stwierdzenie naruszeń było możliwe tylko w przypadku 
przyłapania rolników na gorącym uczynku. Kontrole zasady wzajemnej zgodności, z natury mające 
systematyczny charakter, nie były właściwe w przypadku tego rodzaju naruszenia);
- przekształcenie wymogu podstawowego w zakresie zarządzania dotyczącego ochrony wód podziem -
nych przed zanieczyszczeniem w nową normę dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska;
- przekształcenie normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska dotyczącej ochrony trwa -
łych użytków zielonych w jedną z trzech praktyk z zakresu płatności z tytułu zazieleniania;
- norma dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska dotycząca przeciwdziałania wkraczaniu 
niepożądanej roślinności stała się kryterium kwalifikowalności w ramach podstawowego systemu 
płatności bezpośrednich.Załącznik II
39 Załączniki Załącznik IIIPotrzeba dalszego uproszczenia zgłoszona przez zainteresowane strony
Podczas 38. Konferencji Dyrektorów Agencji Płatniczych, która odbyła się w listopadzie 2015 r. w Luksemburgu, 
grupa robocza ad hoc  ds. uproszczenia zasady wzajemnej zgodności stwierdziła, że w długim horyzoncie cza -
sowym w odniesieniu do WPR po 2020 r. system zasady wzajemnej zgodności „powinien zostać zreformowany 
i uproszczony”. Określono trzy obszary priorytetowe:
- ograniczenie kontroli na miejscu do istotnych, możliwych do obiektywnej weryfikacji aspektów zasa -
dy wzajemnej zgodności, które można prowadzić w sposób gwarantujący pełną pewność prawa;
- zapewnienie, aby przepisy tworzące system zasady wzajemnej zgodności były istotne, przez uwzględ -
nienie ich znaczenia dla sektora rolnego, liczby zainteresowanych rolników, częstotliwości odnośnych 
działań oraz trudności z osiągnięciem pewności prawa przy weryfikacji przestrzegania niektórych 
przepisów;
- eliminacja ogólnej zasady dotyczącej zmniejszeń z tytułu umyślnej niezgodności i dodanie bardziej 
proporcjonalnych przepisów dotyczących zmniejszeń i kar.
W jednym z pytań otwartych zawartych w badaniu ankietowym przeprowadzonym przez Trybunał zwrócono się 
o sugestie dotyczące trzech głównych środków, które mogłyby przyczynić się do uproszczenia zasady wzajem -
nej zgodności lub poprawy jej skuteczności. Oto trzy propozycje najczęściej zgłaszane przez agencje płatnicze, 
uporządkowane według częstotliwości:
- ograniczenie liczby wymogów w ramach zasady wzajemnej zgodności przez skupienie się na tych, 
które uważane są za najważniejsze i ściśle istotne dla działalności rolniczej;
- zmiana systemu sankcji np. przez wyeliminowanie koncepcji umyślnej niezgodności; wprowadzenie 
elementu tolerancji przed stwierdzeniem niezgodności (np. w odniesieniu do rejestracji i identyfikacji 
zwierząt); uproszczenie metody obliczania zmniejszeń i kar (obecnie opartej na koncepcjach zasięgu, 
dotkliwości i trwałości);
- ograniczenie zakresu kontroli na miejscu poprzez: kontrole oparte na próbie, np. w przypadku 
gospodarstw z dużą liczbą zwierząt; skoncentrowanie kontroli na obszarach największego ryzyka, 
przy ograniczeniu kontroli dotyczących norm, w odniesieniu do których stwierdzono niski poziom 
niezgodności; eliminację punktów kontrolnych, które nie zawsze mogą być w wiarygodny sposób 
zweryfikowane na miejscu.
Ponadto objęte badaniem organy doradcze dla gospodarstw zaproponowały także udzielanie rolnikom więk -
szej pomocy poprzez np. szkolenia w zakresie prowadzenia ewidencji; praktyczne wytyczne i podręczniki; infor -
macje formułowane w sposób bardziej przyjazny dla użytkownika; kampanie dotyczące pozytywnego oddziały -
wania zasady wzajemnej zgodności na środowisko, bezpieczeństwo żywności i dobrostan zwierząt.
Stowarzyszenia rolników, z którymi Trybunał odbył spotkania w trzech państwach członkowskich również wska -
zały na podobne priorytety uproszczenia: ograniczenie liczby przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgod -
ności, zmianę systemu sankcji (wyeliminowanie koncepcji umyślności, więcej tolerancji i uproszczenie metodyki 
obliczania kar) oraz lepsze ukierunkowanie kontroli na gospodarstwa cechujące się najwyższym poziomem 
ryzyka.
40 Załączniki 
Analizy przykładów w badaniu ankietowym przesłanym do agencji płatniczych
Rolnik XY został wybrany losowo w celu przeprowa -
dzenia kontroli zasady wzajemnej zgodności w odnie -
sieniu do wymogu podstawowego w zakresie zarzą -
dzania nr 7 (SMR 7) w roku kampanii 2014. W ciągu 
poprzednich trzech lat nie został on wybrany do 
kontroli na miejscu. Rolnik złożył wniosek za rok kam -
panii 2014, w którym zadeklarował 70 ha gruntów i 80 
sztuk bydła. Całkowita kwota płatności bezpośred -
nich, do których rolnik ten jest uprawniony, wynosi 
25 000 euro.
Podczas kontroli na miejscu inspektorzy sprawdzają 
księgę rejestracji zwierząt w gospodarstwie i do -
kumenty poświadczające zgłoszenia i rejestrację 
zwierząt (narodziny, zgony). Inspektorzy ustalili, że 20 
zwierząt zostało zarejestrowanych po upływie termi -
nu wynoszącego siedem dni (odnotowano okresy wy -
noszące od ośmiu do 20 dni). W roku kalendarzowym 
2014 średnia liczba zwierząt wynosiła 75 sztuk.
Inspektorzy stwierdzili również, że w roku kalenda -
rzowym 2013 rolnik zgłosił 10 zwierząt po upływie 
terminu wynoszącego siedem dni. W 2013 r. średnia 
liczba zwierząt wynosiła 70 sztuk. Proszę wskazać, czy 
w odniesieniu do roku kampanii 2014 należy w tym 
przypadku zastosować karę. Jeżeli tak, proszę podać 
wysokość kary (w proc.), którą należy nałożyć na 
mocy przepisów i norm krajowych lub regionalnych. 
Jeżeli nie, proszę zaznaczyć: „brak kary”.Rolnik WZ został wybrany losowo do kontroli zasady 
wzajemnej zgodności w odniesieniu do wymogu 
podstawowego w zakresie zarządzania nr 4 (SMR 4) 
w roku kampanii 2014. W ciągu poprzednich trzech lat 
nie został on wybrany do kontroli na miejscu.
Rolnik objęty kontrolą posiada 964,35 ha grun -
tów i 145 sztuk bydła, w związku z którymi ma on 
zapotrzebowanie na pojemność magazynową do 
składowania obornika wynoszącą 4 400 m3 (przecho -
wywanie przez sześć miesięcy). Podczas kontroli in -
spektorzy obliczyli, że pojemność, którą dysponował, 
była o 10% niższa od wymaganej.
Proszę wskazać, czy w odniesieniu do roku kampanii 
2014 należy w tym przypadku zastosować karę. Jeżeli 
tak, proszę podać wysokość kary (w proc.), którą nale -
ży nałożyć na mocy przepisów i norm krajowych lub 
regionalnych. Jeżeli nie, proszę zaznaczyć: „brak kary”.Załącznik  IV
41 Odpowiedzi  
Komisji
Streszczenie
II
Opisując system zasady wzajemnej zgodności, należy wyjaśnić, że w odniesieniu do wymogów podstawowych w zakre -
sie zarządzania te podstawowe zasady ujęte w ramach zasady wzajemnej zgodności mają już zastosowanie w państwach 
członkowskich w związku z pokrywającymi się przepisami sektorowymi.
III
Ciągły proces polegający na przeglądach i upraszczaniu zakresu zasady wzajemnej zgodności przyniósł od 2005 r. nastę -
pujące rezultaty:
w latach 2005–2013 uproszczono procedury kontroli dzięki wprowadzeniu przepisów w zakresie harmonizacji poziomów 
kontroli, uprzednich zawiadomień, terminów oraz elementów kontroli na miejscu i doboru próby kontrolnej.
Co więcej, wraz z ostatnią reformą WPR liczba wymogów podstawowych w zakresie zarządzania spadła z 18 do 13, 
a liczba norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska – z 15 do 7. Obowiązki włączone w zakres zasady wza -
jemnej zgodności oceniono w świetle tego, czy są one możliwe do skontrolowania, czy mogą zostać przypisane bezpo -
średnio rolnikom (a nie państwom członkowskim) oraz czy są związane z działalnością rolniczą.
Komisja uważa, że w związku z zakresem starań podjętych dotychczas w celu uproszczenia jest raczej nieprawdopo -
dobne, aby można było osiągnąć jakiekolwiek dalsze uproszczenia bez podważenia np. celów zasady wzajemnej zgodno -
ści w zakresie ochrony środowiska.
IV
Zdaniem Komisji wskaźniki wykonania zadań, jakie zastosowano do zmierzenia skuteczności zasady wzajemnej zgodno -
ści w zakresie osiągnięcia jej celów, są najbardziej odpowiednie w oparciu o dostępne informacje. Celem zasady wzajem -
nej zgodności jest przyczynienie się do rozwoju zrównoważonego rolnictwa poprzez podnoszenie świadomości rolników 
i sprawianie, by WPR w większym stopniu odpowiadała oczekiwaniom społeczeństwa. Celem norm dobrej kultury rolnej 
zgodnej z ochroną środowiska jest przyczynienie się do zapobiegania erozji gleby, zachowania materii organicznej gleby 
i jej struktury, zapewnienia minimalnego poziomu utrzymania gruntów, zapobiegania pogorszeniu się stanu siedlisk 
naturalnych oraz ochrony wód i zarządzania nimi. W tym względzie zasada wzajemnej zgodności nie stanowi narzędzia 
wdrażania innych obszarów polityki, które mają własne cele.
Przyczyny naruszeń analizuje się w kontekście wdrożenia przepisów sektorowych. Zasada wzajemnej zgodności i system 
doradztwa rolniczego odgrywają jednak rolę w wyeliminowywaniu przyczyn naruszeń.
VI
Do osiągnięcia celów środowiskowych (np. utrzymania gruntów i ochrony różnorodności biologicznej) dąży się nie tylko 
poprzez płatności z tytułu zazieleniania i normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, lecz także poprzez 
środki środowiskowe i klimatyczne w ramach drugiego filara oraz przepisy dotyczące ochrony środowiska. Charakter, 
założenia i funkcjonowanie tych zróżnicowanych instrumentów są jednak różne i uzupełniają się wzajemnie. Ich komple -
mentarność przedstawiono na rys. 1 dokumentu roboczego służb Komisji SWD (2016) 218 final.
Zarówno zasadami zazieleniania, jak i normami dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska zarządza zintegro -
wany system zarządzania i kontroli (ZSZiK), co zapewnia najlepsze wykorzystanie zasobów. Istnieją jednak przyczyny, dla 
których normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i zazieleniane nie muszą być poddawane wspólnej 
kontroli. Ponieważ zazielenianie stanowi kryterium kwalifikowalności, kontroluje się je ex ante  poprzez kontrole admini -
stracyjne i kontrole na miejscu w przypadku 5 % beneficjentów. Normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowi -
ska są kontrolowane w ramach zasady wzajemnej zgodności, którą zarządza się inaczej niż wymogami kwalifikowalności.
Odpowiedzi Komisji 42
VII
Wymogi podstawowe w zakresie zarządzania pochodzą z przepisów sektorowych, a państwa członkowskie mogą korzy -
stać z istniejących systemów zarządzania i kontroli (art. 96 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013). Istniejące systemy kontroli 
można zatem stosować synergicznie z systemem kontroli zasady wzajemnej zgodności. Normy dobrej kultury rolnej 
zgodnej z ochroną środowiska nie powinny również pociągać za sobą znacznych kosztów dla rolników, ponieważ mają 
one mieć charakter standardów podstawowych. Koszty kontroli tych norm ponosi ZSZiK, który obsługuje również inne 
instrumenty WPR.
W rocznym sprawozdaniu z działalności za 2014 r. Komisja obliczyła łączne koszty związane z kontrolami w państwach 
członkowskich, z zastrzeżeniem, że „odstraszający efekt kontroli ex post ” (jak np. zachowanie zasady wzajemnej zgodno -
ści) „również przynosi niewymierne korzyści”.
VIII
Podczas gdy ramy ustalono na szczeblu UE, obowiązki nałożone na gospodarstwa w ramach wymogów podstawowych 
w zakresie zarządzania i norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska określane są w znacznej mierze przez 
państwa członkowskie, aby uwzględnić wyzwania i struktury rolnicze w warunkach krajowych lub regionalnych. W tym 
względzie istotne jest, by państwom członkowskim pozostawiono margines swobody w zakresie wdrażania, jeżeli chodzi 
o obliczanie kar dotyczących każdego z tych obowiązków nałożonych na gospodarstwa. W przepisach UE ustanowiono 
zasadę, zgodnie z którą kary oblicza się w poszczególnych przypadkach, uwzględniając kwestie dotkliwości, zasięgu, 
trwałości, powtarzalności lub umyślności w związku ze stwierdzonym przypadkiem niezgodności. Zharmonizowane 
wdrażanie tych zasad w państwach członkowskich jest zapewniane w szczególności dzięki audytom przeprowadzanym 
przez Komisję. Jeżeli w danym państwie członkowskim zidentyfikowane zostaną niedociągnięcia pod tym względem, 
w ramach kontroli zgodności rozliczeń podejmuje się odpowiednie działania następcze.
IX Tiret pierwsze
Komisja przyjmuje to zalecenie.
IX Tiret drugie
Komisja przyjmuje to zalecenie.
IX Tiret trzecie
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia. Zalecenie Trybunału nie uprości zasady wzajemnej zgodności, ale w rzeczywistości 
zmniejszy jej zakres. W przeszłości dokonano już kilkukrotnie uproszczeń zakresu zasady wzajemnej zgodności. Ponadto 
państwa członkowskie posiadają obecnie szeroki margines swobody, aby uwzględniać dane rodzaje ryzyka w doborze 
próby kontrolnej i zoptymalizować swoje systemy kontroli. Komisja uważa, że to zalecenie mogłoby skutkować liberaliza -
cją przepisów w zakresie kontroli na miejscu, co ostatecznie doprowadziłoby do osłabienia skuteczności zasady wzajem -
nej zgodności.
IX Tiret czwarte
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Odpowiedzi Komisji 43
IX Tiret piąte
Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo. Wdrożenie tego zalecenia zależy od wyników planowanego badania dotyczą -
cego obciążenia administracyjnego. Koszty administracyjne zasady wzajemnej zgodności należy postrzegać w kontek -
ście kosztów niezgodności ponoszonych przez społeczeństwo, finanse publiczne i środowisko oraz w kontekście poten -
cjalnych korzyści wynikających z zasady wzajemnej zgodności.
IX Tiret szóste
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja planuje organizację wymiany najlepszych praktyk w odniesieniu do tych kwestii.
Wstęp
06
Przepisy sektorowe miały zastosowanie w państwach członkowskich jeszcze przed wprowadzeniem zasady wzajemnej 
zgodności.
09
Komisja wdrożyła wszystkie przyjęte zalecenia wydane przez Trybunał w jego sprawozdaniu specjalnym 8/2008.
10
Zmiany na lata 2014–2020 zostały wdrożone, a w ramach ostatniej reformy WPR w istotny sposób zmodyfikowano system 
zasady wzajemnej zgodności.
10 Tiret drugie
Obowiązki włączone w zakres zasady wzajemnej zgodności oceniono w świetle tego, czy są one możliwe do skontrolo -
wania, czy mogą zostać przypisane bezpośrednio rolnikom (a nie państwom członkowskim) oraz czy są związane z dzia -
łalnością rolniczą.
Uwagi
Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 18–21
Celem zasady wzajemnej zgodności jest przyczynienie się do rozwoju zrównoważonego rolnictwa, sprawienia, by WPR 
w większym stopniu odpowiadała oczekiwaniom społeczeństwa, zapobiegania erozji gleby, zachowania materii orga -
nicznej gleby i jej struktury, zapewnienia minimalnego poziomu utrzymania gruntów, zapobiegania pogorszeniu się 
stanu siedlisk naturalnych oraz ochrony wód i zarządzania nimi. Zasada wzajemnej zgodności nie stanowi narzędzia 
wdrażania innych obszarów polityki. Wyjaśniono to już podczas wprowadzania zasady wzajemnej zgodności w związku 
z tym, że zasada wzajemnej zgodności nie stanowi zasady w odniesieniu do kwalifikowalności (zob. tekst kompromisowy 
przygotowany przez prezydencję z dnia 26  czerwca  2003 r.). Funkcjonuje ona pośrednio poprzez podnoszenie świado -
mości beneficjenta. Identyfikowanie przyczyn, dla których rolnicy nie zachowują zgodności z przepisami sektorowymi, 
z których wynikają wymogi podstawowe w zakresie zarządzania, oraz usuwanie tych przyczyn nie należy do zakresu 
zasady wzajemnej zgodności, lecz do podstawowych obszarów polityki sektorowej.
Ponadto zgodnie z załącznikiem II do rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 jedynie wybrane artykuły lub ustępy pochodzące 
z przepisów sektorowych mogą być istotne dla tego rodzaju analizy, w której należy uwzględnić szerszy zakres polityk.
Odpowiedzi Komisji 44
Jeżeli chodzi o przepisy dotyczące ochrony środowiska, opracowano szczegółowe wskaźniki wykonania zadań dla każdej 
dyrektywy sektorowej objętej wymogami podstawowymi w zakresie zarządzania, a w ramach strategii UE na rzecz 
ochrony gleb trwają pracę nad nowymi wskaźnikami. Tendencje dotyczące stanu środowiska, jakie wynikają z informacji 
sprawozdawczych przekazywanych na podstawie dyrektyw objętych zasadą wzajemnej zgodności, związane są ze sku -
tecznością przepisów wdrażających te dyrektywy.
Poza zasadą wzajemnej zgodności każdy środek WPR podlega stałej ocenie w cyklu polityki na szczeblu UE, bez względu 
na to, czy ma on wpływ na budżet. W każdej dyrektywie sektorowej objętej wymogami podstawowymi w zakresie zarzą -
dzania uwzględnia się szczegółowe wskaźniki wykonania zadań, a przykładowo w ramach polityki na rzecz ochrony gleb 
opracowuje się nowe wskaźniki.
22
Komisja uważa, że wskaźnik rezultatu „odsetek płatności WPR objętych zasadą wzajemnej zgodności” odzwierciedla 
wpływ wzajemnej zgodności na ludność zajmującą się rolnictwem. Rzeczywiście, im więcej płatności jest objętych 
zasadą wzajemnej zgodności, tym większy jest wpływ finansowy na każdego rolnika wynikający z możliwych naruszeń, 
co podnosi świadomość rolników w zakresie stosowania zasad. Zasada wzajemnej zgodności podniosła świadomość 
rolników i przyczyniła się do pewnych zmian w praktykach rolniczych.
24
Komisja uważa, że wskaźnik rezultatu „opinia wyrażona przez społeczeństwo na temat zasady wzajemnej zgodności” 
odzwierciedla skuteczność zasady wzajemnej zgodności w zakresie spełniania oczekiwań społeczeństwa poprzez 
poprawę spójności polityki WPR z innymi odnośnymi obszarami polityki. Pytania określone w badaniu Eurobarometru 
w precyzyjny sposób odnoszą się do kwestii akceptowania wzajemnych powiązań płatności w ramach WPR i zachowania 
zasad. Wyniki w tym zakresie są w dużej mierze pozytywne.
25
Komisja uważa, że wskaźnik rezultatu „poziom kontroli dotyczących norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną 
środowiska” stanowi dobry wskaźnik zastępczy oczekiwanego wpływu na środowisko. Jeżeli państwa członkowskie we 
właściwy sposób określą krajowe normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, poszanowanie tych norm 
przez rolników powinno skutkować pozytywnym wpływem na środowisko. Przestrzeganie poziomu kontroli pozwala na 
zapewnienie w możliwym zakresie,że rolnicy stosują się do przepisów. Stanowi to najlepszy wskaźnik zastępczy w kon -
tekście dostępnych informacji.
Komisja uważa również, że wskaźnik rezultatu „odsetek gruntów zajętych przez trwałe użytki zielone” stanowi dobry 
wskaźnik zastępczy skuteczności tego instrumentu. Wskaźnik ten jest monitorowany, aby upewnić się, że państwa człon -
kowskie podjęły niezbędne działania zaradcze, jeżeli współczynnik spadł poniżej dopuszczalnego progu. Jasne jest, że 
zmiany tego współczynnika wynikają z różnych czynników, ale nie to jest przedmiotem pomiaru w ramach omawianego 
wskaźnika.
26
Komisja uważa swoje wskaźniki za właściwe do celów zasady wzajemnej zgodności. Wskaźnik rezultatu „liczba hektarów 
objętych zasadą wzajemnej zgodności” we właściwy sposób odzwierciedla skuteczność zasady wzajemnej zgodności 
i jest pożytecznym uzupełnieniem istniejących wskaźników rezultatu. Przepisy objęte zasadą wzajemnej zgodności 
stanowią w dużym stopniu praktyki, jakie należy podjąć w dziedzinie rolnictwa (normy dobrej kultury rolnej zgodnej 
z ochroną środowiska, praktyki w ramach przepisów dotyczących ochrony środowiska, stosowanie środków ochrony 
roślin itd.). Im więcej hektarów obejmuje system zasady wzajemnej zgodności, tym większa jest skuteczność systemu.
Odpowiedzi Komisji 45
27
Wskaźniki, o których wspomniał Trybunał, takie jak wskaźnik liczebności ptaków krajobrazu rolniczego, jakości wody itd. 
stanowią wskaźniki wpływu odzwierciedlające ogólny cel WPR i innych polityk UE. Do osiągania tych ogólnych celów 
przyczynia się szereg instrumentów, a zasada wzajemnej zgodności stanowi tylko jeden z nich. Cele szczegółowe zasady 
wzajemnej zgodności, które ukazują szczególny wkład tego instrumentu w ogólne cele WPR, są odzwierciedlone we 
wskaźnikach rezultatu, o których mowa w pkt 22–26.
28
Komisja nie uważa, aby liczba naruszeń stanowiła właściwy wskaźnik skuteczności zasady wzajemnej zgodności. Dane 
statystyczne z kontroli zasady wzajemnej zgodności stosuje się w kontekście audytów DG AGRI jako wskaźnik skutecz -
ności systemów kontroli danego państwa członkowskiego. Wysoka liczba przypadków niezgodności w danym sektorze 
może również wskazywać na to, że kontrole zasady wzajemnej zgodności są skuteczne.
29
Naruszenia mają w dużej mierze związek z dwoma zestawami wymogów (zob. pkt 31 i rys. 2 i 3).
30
Wzrost poziomu niezgodności może wynikać nie tyle z częstszego występowania zachowań powodujących brak zgodno -
ści, co z poprawy systemu kontroli.
33
Twierdzenie dotyczące np. dzikiego ptactwa nie ma zastosowania do wszystkich państw członkowskich. Komisja pra -
gnie zauważyć, że np. w odniesieniu do dzikiego ptactwa należy rozważyć fakt, iż chociaż ogólny poziom naruszeń jest 
zgodny z opisem Trybunału, w kilku nielicznych państwach członkowskich audyty Komisji wykazały poważne problemy 
dotyczące kontroli. Z tego względu niski poziom naruszeń może wynikać także z pobłażliwych systemów kontroli w pań -
stwach członkowskich.
34
Analiza przyczyn naruszeń oraz środki usuwania tych przyczyn nie należą do zadań w ramach zasady wzajemnej zgodno -
ści, lecz polityk sektorowych. W odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności DG AGRI analizuje jednak dane statystyczne 
z kontroli, aby włączyć je do analiz ryzyka w ramach ustanawiania programu audytów.
35
Komisja uważa, że zasada wzajemnej zgodności nie stanowi narzędzia wdrażania na potrzeby polityk sektorowych.
W roku składania wniosków 2014 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności Komisja przeprowadziła w niektórych 
państwach członkowskich szczegółowe audyty, skupiając się na kwestiach związanych ze zwierzętami. Należy jednak 
pamiętać, że w audytach Komisji w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności za punkt wyjścia przyjęto ochronę inte -
resów finansowych UE w obszarze rolnictwa.
DG ENV otrzymuje sprawozdania z audytu i otrzyma dane statystyczne od DG AGRI. DG ENV przeanalizuje przyczyny 
naruszeń, podejmując wraz z państwami członkowskimi odpowiednie działania następcze.
Odpowiedzi Komisji 46
36
Zasada wzajemnej zgodności nie stanowi narzędzia wdrażania innych obszarów polityki. Wyjaśniono to już podczas 
wprowadzania zasady wzajemnej zgodności w związku z tym, że zasada wzajemnej zgodności nie stanowi zasady 
w odniesieniu do kwalifikowalności (zob. tekst kompromisowy przygotowany przez prezydencję z dnia 26  czerwca  2003 
r.). Co więcej, należy zwiększyć minimalny poziom kontroli w przypadku istotnego poziomu niezgodności1.
Jeżeli chodzi o przepisy w zakresie zdrowia zwierząt, zdrowia publicznego, zdrowia roślin i dobrostanu zwierząt, Komisja 
jest w trakcie przeprowadzania audytów w celu zapewnienia, że organy krajowe wypełniają swoje obowiązki prawne. 
Jeżeli chodzi o przepisy dotyczące ochrony środowiska, Komisja jest w trakcie opracowywania inicjatywy politycznej, 
która ma pomóc państwom członkowskim w poprawie zapewniania zgodności (tj. w monitorowaniu, promocji i wdraża -
niu zgodności w oparciu o ryzyko) przy jednoczesnym przestrzeganiu zasady proporcjonalności i pomocniczości.
39
Komisja uważa, że przedstawiając zmienione lub nowe wnioski dotyczące wydatków, nie powinna ona szacować kosz -
tów i korzyści związanych z systemami kontroli, ponieważ zasada wzajemnej zgodności obejmuje również np. zdrowie 
zwierząt i zdrowie publiczne, w przypadku których obliczenia kosztów i korzyści praktycznie nie mogą w odpowiednim 
stopniu uwzględnić np. zdrowia publicznego.
40
Proporcjonalność ma już charakter nieodłączny, ponieważ kary oblicza się jako odsetek płatności w ramach WPR benefi -
cjenta z uwzględnieniem możliwości nienakładania kar lub umyślnej niezgodności i powtarzalności.
Przepisy UE2 zapewniają zharmonizowaną podstawę do oceny i karania przypadków niezgodności z zasadą wzajemnej 
zgodności na szczeblu UE. Mimo to ustalenie krajowej siatki kar musi leżeć w gestii państw członkowskich, aby umożliwić 
uwzględnianie zróżnicowanych przepisów w ramach zasady wzajemnej zgodności. Komisja planuje organizację wymiany 
najlepszych praktyk w odniesieniu do tych kwestii z państwami członkowskimi.
Podczas gdy ramy ustalono na szczeblu UE, obowiązki nałożone na gospodarstwa w ramach wymogów podstawowych 
w zakresie zarządzania i norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska określane są w znacznej mierze przez 
państwa członkowskie, aby uwzględnić wyzwania i struktury rolnicze w warunkach krajowych lub regionalnych. W tym 
względzie istotne jest, by państwom członkowskim pozostawiono margines swobody w zakresie wdrażania, jeżeli chodzi 
o obliczanie kar dotyczących każdego z tych obowiązków nałożonych na gospodarstwa. W przepisach UE ustanowiono 
zasadę, zgodnie z którą kary oblicza się w poszczególnych przypadkach, uwzględniając kwestie dotkliwości, zasięgu, 
trwałości, powtarzalności lub umyślności w związku ze stwierdzonym przypadkiem niezgodności. Zharmonizowane 
wdrażanie tych zasad w państwach członkowskich jest zapewniane w szczególności dzięki audytom przeprowadzanym 
przez Komisję. Jeżeli w danym państwie członkowskim zidentyfikowane zostaną niedociągnięcia pod tym względem, 
w ramach kontroli zgodności rozliczeń podejmuje się odpowiednie działania następcze.
41
W świetle faktu, że liczba norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska została zmniejszona o ponad 50 % (z 
15 do 7), DG AGRI oczekiwała, że państwa członkowskie zmniejszą obciążenia administracyjne dla rolników.
1 Dotyczy „niskiego minimalnego poziomu kontroli wynoszącego 1 %”, jak wspomniano w pkt IX (tiret drugie): zgodnie z art. 68 ust. 4 
rozporządzenia (UE) nr 809/2014 należy zwiększyć poziom kontroli na miejscu w przypadku wykazania istotnego poziomu niezgodności 
względem danego aktu prawnego lub danej normy. W 2009 r. Komisja wydała dokument roboczy w tej sprawie (DS/2009/28/rev3), który nadal 
obowiązuje. W związku z tym w razie konieczności można skorygować minimalny poziom kontroli.
2 W szczególności w rozdziale II rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 i w rozdziale III rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 
nr 809/2014.
Odpowiedzi Komisji 47
42
Lista wymogów podstawowych w zakresie zarządzania i norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska 
została znacznie skrócona. Wymogi podstawowe w zakresie zarządzania i normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną 
środowiska scalono w jeden wykaz, który ujęto w załączniku II do rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Co więcej, wymogi 
podstawowe w zakresie zarządzania zostały objęte przeglądem i zachowano jedyne te przepisy, które bezpośrednio 
odnosiły się do rolników i które miały związek z działalnością rolniczą. Komisja uważa, że ciężko stwierdzić, w jaki sposób 
przy wprowadzaniu jakichkolwiek dalszych ograniczeń można uniknąć ingerencji w główne kwestie łączące m.in. rolnic -
two i środowisko, a co za tym idzie – podważenia np. celów środowiskowych UE.
44
Jak wynika z doświadczeń Komisji, wydaje się, że opinie agencji płatniczych, stowarzyszeń rolników i organów doradczych 
dla gospodarstw na temat złożoności odnoszą się nie tyle do zasady wzajemnej zgodności, co do przepisów sektorowych. 
Ponadto państwa członkowskie mogą swobodnie określać wymogi, jakie są konieczne do spełnienia celów dyrektywy UE, 
w związku z czym kwestia złożoności również należy do ich zakresu odpowiedzialności. W kontekście uproszczenia obo -
wiązki włączone w zakres zasady wzajemnej zgodności poddano przeglądowi przy kilku okazjach, aby były one lepiej ukie -
runkowane pod względem możliwości kontroli, przypisywania bezpośrednio rolnikom (a nie państwom członkowskim) oraz 
ich związku z działalnością rolniczą. Związek między rolnictwem a środowiskiem jest z natury złożony, zatem we wszystkich 
przepisach wdrażających bierze się pod uwagę ten poziom złożoności. Wdrożenie przepisów dotyczących ochrony środowi -
ska zazwyczaj jest bardziej złożone, jeżeli państwa członkowskie dążą do zapewnienia, że praktyki gospodarki rolnej muszą 
ulegać jak najmniejszym zmianom przy jednoczesnej ochronie środowiska. W takiej sytuacji wprowadzenie uproszczenia 
mogłoby doprowadzić do bardziej rygorystycznych przepisów niż te mające obecnie zastosowanie w odniesieniu do nie -
których rolników. Ramka 2 stanowi dobry przykład tego zjawiska: przepisy i kontrole byłyby prostsze, gdyby wszystkie odle -
głości zwiększono do największej odległości, jednak stanowiłoby to dla wielu rolników możliwe do uniknięcia obciążenie.
45
Przykład podany przez Trybunał ilustruje stopień złożoności związku między rolnictwem a środowiskiem. Właściwe jest 
nakazanie zachowania większej odległości w przypadku stosowania nawozów wokół studni stanowiącej źródło wody 
pitnej niż w przypadku stosowania nawozów wokół innych dróg wodnych. Normalizacja tych wymogów w niewystarcza -
jącym stopniu odzwierciedlałaby lokalne sytuacje środowiskowe.
Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 44.
Ramka 2 – Przykłady wymogów zawartych w podręczniku dotyczącym kontroli zasady 
wzajemnej zgodności w  Zjednoczonym Królestwie  – Irlandia Północna
W ramce 2 opisano sposób, w jaki państwo członkowskie wdrożyło przepisy sektorowe.
46
Komisja uważa, że liczba punktów kontroli wprowadzonych przez państwa członkowskie objęte wizytą nie może 
odzwierciedlić różnorodności przepisów sektorowych włączonych w zakres zasady wzajemnej zgodności. Ponadto zgod -
nie z art. 96 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 „państwa członkowskie mogą korzystać z istniejących systemów zarządza -
nia i kontroli w celu zapewnienia zgodności z przepisami dotyczącymi zasady wzajemnej zgodności”.
Ramka 3 – Ograniczone oddziaływanie zmian w WPR na lata 2014–2020 na listy 
kontrolne stosowane przez organy kontrolne w Zjednoczonym Królestwie – Irlandia 
Północna – Akapit drugi
W ramach ostatniej reformy WPR listę norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska skrócono o ponad 50 %, 
zatem to do państw członkowskich należy decyzja o zwiększeniu liczby punktów kontroli.
„Dyrektywę w sprawie ochrony wód podziemnych” przekształcono z wymogu podstawowego w zakresie zarządzania (2) 
w normę dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
Odpowiedzi Komisji 48
47
Zgodnie z art. 96 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 „państwa członkowskie mogą korzystać z istniejących systemów 
zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z przepisami dotyczącymi zasady wzajemnej zgodności”.
Niski poziom naruszeń może być spowodowany niewystarczającym system kontroli i może prowadzić do narażenia na 
ryzyko interesów finansowych UE w obszarze rolnictwa. Ponadto nie można uznać, że skoro poziom naruszeń jest niski, 
to utrzyma się on na takim poziomie również w przypadku dalszego zmniejszania liczby kontroli. można oczekiwać, że 
istnienie kontroli zasady wzajemnej zgodności będzie stanowiło czynnik zniechęcający do naruszania przepisów.
48
Stosunek rolników uczestniczących w systemie dla małych gospodarstw do beneficjentów płatności bezpośredniej (2014 
r.) waha się od 3 % (Słowenia) do 77 % (Malta). System dla małych gospodarstw obejmuje 4 % całkowitej powierzchni 
użytków rolnych UE3.
50
Z związku ze  zwolnieniem z wymogów w zakresie zasady wzajemnej zgodności (i zazieleniania) koszty administracji 
i kontroli powinny, logicznie rzecz biorąc, ulec zmniejszeniu. Nie tylko dlatego, że w takim samym stopniu zmniejsza 
się wielkość populacji objętej kontrolą na miejscu w zakresie zasady wzajemnej zgodności (i zazieleniania), ale również 
ze względu na zastosowanie uproszczonego procesu składania wniosków (mniejszą liczbę danych do przetworzenia). 
Ponadto sam zakres kontroli na miejscu dotyczącej systemu dla małych gospodarstw jest w większym stopniu ograni -
czony do warunków kwalifikujących.
51
Przyczyna tych różnic tkwi w zróżnicowaniu krajowych struktur rolniczych, a potencjalnie także w różnych metodach 
obliczania stosowanych w ramach systemu dla małych gospodarstw. W państwach takich jak Rumunia czy Włochy do 
systemu kwalifikuje się potencjalnie większa część rolników niż w innych państwach.
Zgodnie z danymi dostarczonymi przez państwa członkowskie w Rumunii drobni producenci rolni stanowią około 71 % 
beneficjentów płatności bezpośredniej (2014 r.) oraz 16,4 % całkowitej powierzchni użytków rolnych.
52
Komisja przyjęła do wiadomości uwagę Trybunału i pragnie zaznaczyć, że opisane wykluczenie nie wynika z przepisów 
w zakresie wzajemnej zgodności.
Ramka 4 – Zwolnienie drobnych producentów rolnych z obowiązków wynikających 
z zasady wzajemnej zgodności związanych z  dyrektywą azotanową na Litwie
System wzajemnej zgodności stanowi co do zasady system kontroli i kar mający zastosowanie do płatności otrzymywa -
nych w ramach WPR. Zwolnienie gospodarstw z obowiązku przestrzegania zasad wzajemnej zgodności nie zwolni ich 
zatem z obowiązku przestrzegania przepisów dotyczących ochrony środowiska, w tym dyrektywy azotanowej. Różne 
progi zwolnienia, o których mowa w ramce 4, związane są z wdrożeniem dyrektywy azotanowej w przedmiotowym 
państwie, a nie z systemem wzajemnej zgodności. Ponadto wyłączenie rolników z zakresu stosowania kar związanych 
z zasadą wzajemnej zgodności nie wyłącza ich z zakresu stosowania kontroli i weryfikacji wynikających z przepisów doty -
czących ochrony środowiska.
3 Dokument roboczy służb Komisji dotyczący „przeglądu zasady zazieleniania po upływie roku” SWD (2016) 218 final, s. 19.
Odpowiedzi Komisji 49
54
Zazielenianie i normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska stanowią dwa mechanizmy, które wzajemnie 
się uzupełniają, aby osiągnąć cel, jakim jest poprawa efektów działalności środowiskowej rolnictwa UE: płatność z tytułu 
zazieleniania jest wypłacana rolnikom, którzy stosują praktyki korzystne dla klimatu i środowiska (dywersyfikację upraw, 
utrzymywanie trwałych użytków zielonych oraz posiadanie 5 % obszaru proekologicznego).
Dywersyfikacja upraw, utrzymywanie trwałych użytków zielonych oraz posiadanie 5 % obszaru proekologicznego są nie -
odłącznie związane z zazielenianiem. Następujące praktyki odbiegają od norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną 
środowiska: płodozmian nie stanowi dywersyfikacji upraw, ochrona trwałych użytków zielonych nie jest utrzymywaniem 
trwałych użytków zielonych, o którym mowa w prawodawstwie dotyczącym zazieleniania, a zachowanie cech krajobrazu 
na wszystkich użytkach rolnych różni się od posiadania 5 % obszaru proekologicznego na gruntach ornych. Ostatnia 
reforma WPR doprowadziła do usprawnienia i uproszczenia ram norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowi -
ska poprzez usunięcie niektórych norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, np. norm odnoszących się 
do płodozmianu i ochrony trwałych użytków zielonych.
56
Państwa członkowskie mają możliwość wyboru próby minimalnego poziomu kontroli wzajemnej zgodności wynoszą -
cego 1 % z próby kwalifikowalności obejmującej 5 %. Pomiędzy oboma elementami zachodzi więc synergia. Ponadto 
elementy krajobrazu chronione w ramach norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska można wziąć pod 
uwagę w odniesieniu do obszaru proekologicznego objętego zazielenianiem.
57
Wymóg ochrony cech krajobrazu na wszystkich użytkach rolnych oraz wymóg, by 5 % gruntów ornych gospodarstwa 
stanowiło obszar proekologiczny, są odmiennymi środkami odnoszącymi się do różnorodności biologicznej. Pierw -
szy wymóg gwarantuje, że zachowane zostaną istniejące cechy krajobrazu korzystne dla różnorodności biologicznej, 
podczas gdy drugi gwarantuje, że każdy rolnik korzystający z płatności z tytułu zazieleniania przeznaczył co najmniej 5 
% swoich gruntów ornych na obszar proekologiczny. Są to dwa różne cele związane z różnorodnością biologiczną, które 
uzasadniają istnienie dwóch różnych zbiorów zasad i kontroli.
Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 59 i 60
Same koszty związane z zasadą wzajemnej zgodności należy odróżnić od kosztów ponoszonych przez rolników i państwa 
członkowskie, którzy stosują przepisy sektorowe. Jeżeli chodzi o przepisy sektorowe, koszty zgodności należy przeciw -
stawić kosztom ponoszonym przez społeczeństwo w razie niezgodności związanym np. z zanieczyszczeniem zasobów 
naturalnych, zwalczaniem chorób itd.
Zasada wzajemnej zgodności zostanie wzięta pod uwagę w planowanym badaniu dotyczącym obciążenia 
administracyjnego.
61
Nawet jeżeli w przepisach sektorowych określono już minimalny poziom kontroli, nie są to kontrole dodatkowe, 
ponieważ można je stosować w celu badania zasady wzajemnej zgodności, tworząc jednocześnie opłacalne efekty 
synergiczne.
62
W praktyce nie istnieją jakiekolwiek ustanowione przez Komisję dodatkowe obowiązki dotyczące prowadzenia ewidencji, 
ponieważ obowiązki w ramach wymogów podstawowych w zakresie zarządzania istniały przez wprowadzeniem zasady 
wzajemnej zgodności w ramach przepisów sektorowych UE. Ponadto ani w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) 
nr 640/2014, ani w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 809/2014, w których podaje się informacje szczegółowe 
dotyczące systemu wzajemnej zgodności, nie ustanowiono dla rolników dodatkowych wymogów w odniesieniu do 
prowadzenia ewidencji.
Odpowiedzi Komisji 50
63
W przytoczonym badaniu zainicjowanym przez Parlament Europejski i przeprowadzonym przez DG AGRI nie skoncentro -
wano się na zasadzie wzajemnej zgodności, lecz na prawodawstwie niewchodzącym w zakres zasady wzajemnej zgod -
ności (na dyrektywie w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów). Jest ono ponadto nieaktualne, ponieważ 
w międzyczasie niektóre wymogi przestały być objęte zakresem zasady wzajemnej zgodności ( np. dotyczące przeciw -
działania wkraczaniu niepożądanej roślinności oraz płodozmianu).
64
Stwierdzenie to opiera się na założeniach przyjętych przez agencje płatnicze i jest sprzeczne z faktem, że w ramach 
ostatniej reformy WPR znacznie skrócono listę wymogów podstawowych w zakresie zarządzania i norm dobrej kultury 
rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Komisja ma wątpliwości co do faktycznej treści tych twierdzeń ze względu na to, że 
agencje płatnicze nie poparły ich danymi liczbowymi.
65
W prawodawstwie określono już ramy obliczania wysokości kar poprzez zdefiniowanie dotkliwości, zasięgu i trwałości, 
jak również wartości procentowej, która ma być stosowana w przypadku pierwszych naruszeń, ponownych naruszeń oraz 
umyślnych naruszeń. W związku z tym istnieje już zharmonizowana podstawa.
66
Podczas gdy ramy ustalono na szczeblu UE, obowiązki nałożone na gospodarstwa w ramach wymogów podstawowych 
w zakresie zarządzania i norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska określane są w znacznej mierze przez 
państwa członkowskie, aby uwzględnić wyzwania i struktury rolnicze w warunkach krajowych lub regionalnych. W tym 
względzie istotne jest, by państwom członkowskim pozostawiono margines swobody w zakresie wdrażania, jeżeli chodzi 
o obliczanie kar dotyczących każdego z tych obowiązków nałożonych na gospodarstwa. W przepisach UE ustanowiono 
zasadę, zgodnie z którą kary oblicza się w poszczególnych przypadkach, uwzględniając kwestie dotkliwości, zasięgu, 
trwałości, powtarzalności lub umyślności w związku ze stwierdzonym przypadkiem niezgodności. Zharmonizowane 
wdrażanie tych zasad w państwach członkowskich jest zapewniane w szczególności dzięki audytom przeprowadzanym 
przez Komisję. Jeżeli w danym państwie członkowskim zidentyfikowane zostaną niedociągnięcia pod tym względem, 
w ramach kontroli zgodności rozliczeń podejmuje się odpowiednie działania następcze. Ponadto, uwzględniając obawy 
Trybunału, DG AGRI planuje zorganizowanie seminariów z państwami członkowskimi dotyczących najlepszych praktyk 
w odniesieniu do tych kwestii.
67
Koncepcja umyślnej niezgodności jest elementem służącym utrzymaniu proporcjonalności zmniejszeń w ramach zasady 
wzajemnej zgodności, ponieważ zrównoważyła ona dawne nieznaczne niezgodności pozostające bez kary, a obecnie – 
system wczesnego ostrzegania. Kwestię tę dokładnie omówiono w ramach ostatniej reformy WPR i państwa członkow -
skie zadecydowały ostatecznie, by utrzymać przedmiotową koncepcję. W wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 
27 lutego 2014 r. (C-396/12) znajdują się wytyczne dotyczące koncepcji umyślnej niezgodności.
68
Państwa członkowskie dysponują pewną swobodą w zakresie opracowywania skali ocen (zob. uwagi Komisji do pkt 40, 
do pkt VIII i do pkt IX tiret 6).
70
Zdaniem Komisji zróżnicowane reakcje państw członkowskich można wytłumaczyć kilkoma czynnikami, w tym liczbą 
przemieszczeń zwierząt, które miały miejsce w gospodarstwie, działaniami łagodzącymi podjętymi przez rolnika, opóź -
nieniami w powiadamianiu oraz położeniem gospodarstwa w strefie narażonej na zanieczyszczenia azotanami.
Odpowiedzi Komisji 51
Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 71 i ramki 7
Zgodnie ze skalą ocen wykorzystaną w Szlezwiku-Holsztynie opartą na takiej samej skali stosowanej w całych Niemczech 
wspomniany próg stanowi jedynie zalecenie dla inspektora, które stosuje się jedynie w odniesieniu do spóźnionych 
powiadomień, które już skorygowano, zanim rolnik dowiedział się, że zostanie poddany kontroli na miejscu. Jeżeli rolnik 
nie skorygowałby naruszenia przed ogłoszeniem kontroli, nałożono by na niego sankcję. DG AGRI zaobserwowała już 
podobne podejście w innych państwach członkowskich.
Wnioski i  zalecenia
73
Ciągły proces polegający na przeglądach i upraszczaniu zakresu zasady wzajemnej zgodności przyniósł od 2005 r. nastę -
pujące rezultaty:
w latach 2005–2013 uproszczono procedury kontroli dzięki wprowadzeniu przepisów w zakresie harmonizacji poziomów 
kontroli, uprzednich zawiadomień, terminów oraz elementów kontroli na miejscu i doboru próby kontrolnej.
Ponadto w ramach ostatniej reformy WPR dokonano przeglądu zakresu zasady wzajemnej zgodności, biorąc pod uwagę 
możliwość kontroli i powiązanie obowiązków rolników z działalnością rolniczą. W związku z tym liczba wymogów pod -
stawowych w zakresie zarządzania spadła z 18 do 13, a liczba norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska – 
z 15 do 7.
Komisja uważa, że w związku z zakresem starań podjętych dotychczas w celu uproszczenia jest raczej nieprawdopo -
dobne, aby można było osiągnąć jakiekolwiek dalsze uproszczenia bez podważenia np. celów zasady wzajemnej zgodno -
ści w zakresie ochrony środowiska.
74
Celem zasady wzajemnej zgodności jest przyczynienie się do rozwoju zrównoważonego rolnictwa poprzez podnosze -
nie świadomości rolników i sprawianie, by WPR w większym stopniu odpowiadała oczekiwaniom społeczeństwa. Celem 
norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska jest przyczynienie się do zapobiegania erozji gleby, zacho -
wania materii organicznej gleby i jej struktury, zapewnienia minimalnego poziomu utrzymania gruntów, zapobiegania 
pogorszeniu się stanu siedlisk naturalnych oraz ochrony wód i zarządzania nimi. W tym względzie zasada wzajemnej 
zgodności nie stanowi narzędzia wdrażania innych obszarów polityki, które mają własne cele. Zdaniem Komisji wskaźniki 
wykonania zadań, jakie zastosowano do zmierzenia skuteczności zasady wzajemnej zgodności w zakresie osiągnięcia jej 
celów, są najbardziej odpowiednie w oparciu o dostępne informacje.
Zalecenie 1
Komisja przyjmuje to zalecenie.
75
Połowa naruszeń związana jest z wymogami podstawowymi w zakresie zarządzania dotyczącymi zwierząt. Komisja 
wzięła pod uwagę ten fakt podczas przeprowadzania w 2014 r. misji o szczególnym zakresie, w których skoncentrowano 
się na wymogach podstawowych w zakresie zarządzania dotyczących zwierząt.
Przyczyny naruszeń analizuje się w kontekście wdrożenia przepisów sektorowych. Zasada wzajemnej zgodności i system 
doradztwa rolniczego odgrywają jednak rolę w wyeliminowywaniu przyczyn naruszeń.
Odpowiedzi Komisji 52
Zalecenie 2
Komisja przyjmuje to zalecenie.
76
W przepisach w zakresie wzajemnej zgodności zakłada się, że kontrole na miejscu są ukierunkowane na gospodarstwa 
najwyższego ryzyka poprzez dobór próby w oparciu o analizę ryzyka. W tym zakresie państwa członkowskie mają już 
swobodę decydowania w celu optymalizacji kontroli zasady wzajemnej zgodności.
Zalecenie 3
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia. Zalecenie Trybunału nie uprości zasady wzajemnej zgodności, ale w rzeczywistości 
zmniejszy jej zakres. W przeszłości dokonano już kilkukrotnie uproszczeń zakresu zasady wzajemnej zgodności. Ponadto 
państwa członkowskie posiadają obecnie szeroki margines swobody, aby uwzględniać dane rodzaje ryzyka w doborze 
próby kontrolnej i zoptymalizować swoje systemy kontroli. Komisja uważa, że to zalecenie mogłoby skutkować liberaliza -
cją przepisów w zakresie kontroli na miejscu, co ostatecznie doprowadziłoby do osłabienia skuteczności zasady wzajem -
nej zgodności.
77
Do osiągnięcia celów środowiskowych (np. utrzymania gruntów i ochrony różnorodności biologicznej) dąży się nie tylko 
poprzez płatności z tytułu zazieleniania i normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, lecz także poprzez 
środki środowiskowe i klimatyczne w ramach drugiego filara oraz przepisy dotyczące ochrony środowiska. Charakter, 
założenia i funkcjonowanie tych zróżnicowanych instrumentów są jednak różne i uzupełniają się wzajemnie. Ich komple -
mentarność przedstawiono na rys. 1 dokumentu roboczego służb Komisji SWD (2016) 218 final.
Zarówno zasadami zazieleniania, jak i normami dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska zarządza ZSZiK, co 
zapewnia najlepsze wykorzystanie zasobów. Istnieją jednak przyczyny, dla których normy dobrej kultury rolnej zgodnej 
z ochroną środowiska i zazieleniane nie muszą być poddawane wspólnej kontroli. Ponieważ zazielenianie stanowi kryte -
rium kwalifikowalności, kontroluje się je ex ante  poprzez kontrole administracyjne i kontrole na miejscu w przypadku 5 % 
beneficjentów. Normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska są kontrolowane w ramach zasady wzajemnej 
zgodności, którą zarządza się inaczej niż wymogami kwalifikowalności.
Zalecenie 4
Komisja przyjmuje to zalecenie.
78
Wymogi podstawowe w zakresie zarządzania pochodzą z przepisów sektorowych, a państwa członkowskie mogą korzy -
stać z istniejących systemów zarządzania i kontroli (art. 96 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013). Istniejące systemy kontroli 
można zatem stosować synergicznie z systemem kontroli zasady wzajemnej zgodności. Normy dobrej kultury rolnej 
zgodnej z ochroną środowiska nie powinny również pociągać za sobą znacznych kosztów dla rolników, ponieważ mają 
one mieć charakter standardów podstawowych. Koszty kontroli tych norm ponosi ZSZiK, który obsługuje również inne 
instrumenty WPR.
W rocznym sprawozdaniu z działalności za 2014 r. Komisja obliczyła łączne koszty związane z kontrolami w państwach 
członkowskich, z zastrzeżeniem, że „odstraszający efekt kontroli ex post” (jak np. zachowanie zasady wzajemnej zgodno -
ści) „również przynosi niewymierne korzyści”.
Odpowiedzi Komisji 53
Zalecenie 5
Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo. Wdrożenie tego zalecenia zależy od wyników planowanego badania dotyczą -
cego obciążenia administracyjnego. Koszty administracyjne zasady wzajemnej zgodności należy postrzegać w kontek -
ście kosztów niezgodności ponoszonych przez społeczeństwo, finanse publiczne i środowisko oraz w kontekście poten -
cjalnych korzyści wynikających z zasady wzajemnej zgodności.
79
Podczas gdy ramy ustalono na szczeblu UE, obowiązki nałożone na gospodarstwa w ramach wymogów podstawowych 
w zakresie zarządzania i norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska określane są w znacznej mierze przez 
państwa członkowskie, aby uwzględnić wyzwania i struktury rolnicze w warunkach krajowych lub regionalnych. W tym 
względzie istotne jest, by państwom członkowskim pozostawiono margines swobody w zakresie wdrażania, jeżeli chodzi 
o obliczanie kar dotyczących każdego z tych obowiązków nałożonych na gospodarstwa. W przepisach UE ustanowiono 
zasadę, zgodnie z którą kary oblicza się w poszczególnych przypadkach, uwzględniając kwestie dotkliwości, zasięgu, 
trwałości, powtarzalności lub umyślności w związku ze stwierdzonym przypadkiem niezgodności. Zharmonizowane 
wdrażanie tych zasad w państwach członkowskich jest zapewniane w szczególności dzięki audytom przeprowadzanym 
przez Komisję. Jeżeli w danym państwie członkowskim zidentyfikowane zostaną niedociągnięcia pod tym względem, 
w ramach kontroli zgodności rozliczeń podejmuje się odpowiednie działania następcze.
Zalecenie 6
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja planuje organizację wymiany najlepszych praktyk w odniesieniu do tych kwestii.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 15.7.2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki 
kontrolowanej)16.6.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania 
kontradyktoryjnego7.9. 2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we 
wszystkich językach31.8.2016
Zasada wzajemnej zgodności ma zastosowanie do 7,5 mln 
rolników. Ustanawia ona zależność między większością 
płatności w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), które w 
2015 r. wyniosły około 47 mld euro, a przestrzeganiem 
przez rolników podstawowych przepisów dotyczących 
ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia i 
dobrostanu zwierząt, a także dobrej kultury rolnej zgodnej 
z ochroną środowiska. Trybunał stwierdził, że na 
podstawie dostępnych informacji Komisja nie była w 
stanie w stosowny sposób ocenić skuteczności zasady 
wzajemnej zgodności. We wskaźnikach wykonania zadań 
nie został uwzględniony stopień, w jakim rolnicy nie 
przestrzegają przepisów, a Komisja nie przeanalizowała 
przyczyn tych naruszeń. Zmiany wprowadzone w WPR na 
lata 2014 2020 ograniczyły wprawdzie liczbę przepisów 
dotyczących zasady wzajemnej zgodności, lecz procedury 
kontroli pozostają skomplikowane. Ponadto koszty 
wdrażania zasady wzajemnej zgodności nie są 
dostatecznie skwantyfikowane.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y