Ostatni rok pokazał wyraźnie, że chociaż fundamenty Schengen są niewątpliwie wpisane w DNA Europy, nie można ich traktować jako czegoś oczywistego. Pandemia COVID-19 stanowi bezprecedensowe wyzwanie i poważnie obciążyła strefę Schengen, skłaniając wiele państw członkowskich do przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, co niekiedy zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu jednolitego rynku. Wpływ tych kontroli był wyjątkowo odczuwalny ze względu na brak koordynacji, w szczególności na obszarach transgranicznych. Po przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych kierowcy ciężarówek musieli przez wiele godzin czekać w kolejkach, aby przejechać z jednego państwa członkowskiego do drugiego, co powodowało poważne zakłócenia w łańcuchach dostaw w UE. Pandemia COVID-19 uwidoczniła zatem znaczenie gospodarcze strefy Schengen i jej nieodłączny związek z jednolitym rynkiem. Ponadto zamknięcie granic stanowi prawdziwy problem dla obywateli, zwłaszcza w regionach przygranicznych, ponieważ ma faktyczny wpływ na ich codzienne życie.

Strefa Schengen jest jednym z największych osiągnięć integracji europejskiej i jej zasadnicza rola w konstrukcji Unii Europejskiej jest niekwestionowana. W ostatnich latach strefa Schengen była jednak wielokrotnie wystawiana na próbę ze względu na szereg kryzysów i wyzwań. Bezprecedensowy kryzys uchodźczy z 2015 r. uwidocznił niedociągnięcia w unijnym zarządzaniu granicami zewnętrznym i migracją, co doprowadziło do przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych w wielu państwach członkowskich. Kontrole na granicach wewnętrznych przywrócono również w odpowiedzi na utrzymujące się zagrożenie terrorystyczne po licznych atakach na terytorium Europy. Wszystkie te wydarzenia osłabiły poczucie zaufania, które jest niezbędne do zachowania obszaru wolnego od kontroli na granicach wewnętrznych.

Obszar bez kontroli na granicach wewnętrznych („strefa Schengen”) jest największym na świecie obszarem swobodnego przemieszczania się. Umożliwia on swobodne przemieszczanie się ponad 420 mln osób oraz niezakłócony przepływ towarów i usług. Dzięki zniesieniu kontroli granicznych między państwami członkowskimi strefa Schengen stała się częścią naszego europejskiego sposobu życia. Jest ona symbolem wzajemnych powiązań istniejących w Europie oraz relacji wiążących poszczególne narody Europy . Strefa Schengen przyczynia się również do sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku, a tym samym do wzrostu gospodarczego Unii.

Żaden system nie przetrwa jednak próby czasu bez aktualizacji. Konieczne jest nieustanne dopracowywanie i wzmacnianie ram prawnych Schengen, aby sprostać rzeczywistości i wyzwaniom teraźniejszości i przyszłości. Podstawę strefy Schengen stanowią trzy główne filary: 1) skuteczne zarządzanie granicami zewnętrznymi, 2) środki równoważące brak kontroli na granicach wewnętrznych (wspólna polityka wizowa, polityka powrotowa, odpowiednie instrumenty współpracy policyjnej i różne systemy informatyczne oraz związane z nimi wymogi w zakresie ochrony danych) oraz 3) rzetelny nadzór, w tym efektywny mechanizm oceny i monitorowania, a także podwyższona gotowość. Do ochrony integralności strefy Schengen niezbędne są działania we wszystkich trzech obszarach i wprowadzanie kolejnych usprawnień w jej funkcjonowaniu. Ponadto zachowanie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości wymaga skutecznych środków w dziedzinie bezpieczeństwa, współpracy policyjnej i sądowej, a także w obszarze migracji. Chociaż formalnie nie są one częścią dorobku Schengen, również mają zasadnicze znaczenie dla promowania wzajemnego zaufania i zapewnienia skutecznego korzystania z podstawowych wolności w Unii.

Strefa Schengen jest jednym z najwyraźniejszych przejawów coraz ściślejszego związku między państwami członkowskimi i obywatelami. Powstała ona w 1985 r. jako projekt międzyrządowy z udziałem zaledwie pięciu państw członkowskich. Mimo wyzwań stale się rozwija i pogłębia i obejmuje już 26 państw. Stanowi ona integralną część ram prawnych UE, do których wszystkie nowe państwa członkowskie muszą się dostosować. Przyszłość strefy Schengen musi być naznaczona ciągłym zaangażowaniem w ochronę i umacnianie tej podstawowej wolności i czynnika stymulującego wzrost gospodarczy. Ta niedaleka przyszłość musi charakteryzować się również nieustannym rozszerzaniem na te państwa członkowskie UE, które nie należą jeszcze do obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych.

Z czasem podjęto znaczne starania w celu złagodzenia wpływu kontroli na granicach wewnętrznych, przy czym Komisja wydała dwa zalecenia, w których w szczególności zachęcała do przeprowadzania wzmożonych kontroli policyjnych w regionach przygranicznych jako alternatywy dla kontroli związanych z migracją i bezpieczeństwem. W związku z pandemią COVID-19 opracowano ostatnio kolejną serię wytycznych i zaleceń, w tym utworzenie systemu „uprzywilejowanych korytarzy” służącego zapewnieniu, aby przejścia graniczne pozostały otwarte dla wszystkich pojazdów towarowych, co pozwoli zagwarantować zaopatrzenie ludności i przedsiębiorstw w towary i usługi. Komisja zalecała wprowadzenie systemu koordynacji na poziomie unijnym oraz zapewnienie proporcjonalności środków w celu uniknięcia fragmentacji w zakresie podejść do podróży w granicach Unii i podróży spoza Unii.

Od 2017 r. kodeks graniczny Schengen określa wymóg, aby wszystkie osoby, niezależnie od ich obywatelstwa, były poddawane systematycznym odprawom z wykorzystaniem odpowiednich baz danych przy wjeździe i wyjeździe ze strefy Schengen w celu zweryfikowania, czy osoby te nie stanowią zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. Przy wdrażaniu tych nowych przepisów zidentyfikowano jednak kilka wyzwań, na które należy zwrócić uwagę. Chociaż w nowych przepisach przewidziano odstępstwa od przeprowadzania systematycznych odpraw pod pewnymi warunkami, niespójne stosowanie tych wyjątków może zmniejszyć skuteczność instrumentu. Aby spełniać najwyższe normy bezpieczeństwa, państwa członkowskie muszą systematycznie przeprowadzać na granicach zewnętrznych odprawy wszystkich podróżnych z wykorzystaniem odpowiednich baz danych oraz stosować wszelkie odstępstwa w sposób jednolity. Ponadto w miejscach kontroli pierwszej linii należy usprawnić zapoznawanie się z notami Interpolu i rozpowszechnianie informacji istotnych dla zwalczania terroryzmu i poważnych przestępstw. Aby wesprzeć realizację tych podwójnych celów, do końca 2021 r. Komisja we współpracy z państwami członkowskimi przygotuje wytyczne w celu zapewnienia jednolitego stosowania przepisów i ograniczonego korzystania z wszelkich odstępstw.

Skuteczne i skoordynowane zarządzanie granicami zewnętrznymi ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia zaufania między państwami członkowskimi z myślą o osiągnięciu celu, jakim są otwarte, ale odpowiednio kontrolowane i bezpieczne granice. Nowe wspólne zdolności, systemy informatyczne i nowoczesne technologie mogą przynieść najlepsze efekty wyłącznie wówczas, gdy ogólne podejście do zarządzania granicami zewnętrznymi będzie miało charakter strategiczny oraz gdy wszystkie aspekty zarządzania granicami, bezpieczeństwa i migracji zostaną w pełni zintegrowane i wdrożone. Unia i państwa członkowskie muszą wspólnie dążyć do osiągnięcia w praktyce w pełni skutecznego i europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami, angażując wszystkie właściwe podmioty zarówno na poziomie europejskim, jak i krajowym. Celem jest zapewnienie zarówno ram strategicznych, jak i elementów operacyjnych niezbędnych do lepszego wzajemnego powiązania naszej polityki, a tym samym wyeliminowania luk między ochroną granic, bezpieczeństwem, powrotami i migracją, przy stałym zapewnianiu ochrony praw podstawowych.

Wymaga to zintegrowanego i strategicznego podejścia do zarządzania granicami zewnętrznymi, systematycznej ochrony granic, nowoczesnych i wzajemnie połączonych systemów informatycznych, coraz większej cyfryzacji procedur oraz nieustannej współpracy z państwami trzecimi.

Istotą strefy Schengen jest brak kontroli na granicach wewnętrznych. Ponieważ jednak każdy, kto przekracza granice zewnętrzne – drogą powietrzną, lądową lub morską – może swobodnie podróżować do pozostałych państw członkowskich i w ich granicach, istnienie strefy Schengen zakłada wysoki stopień zaufania do rzetelnego zarządzania granicami zewnętrznymi. Ustanowienie strefy Schengen wymagało zatem opracowania kompleksowego zbioru przepisów unijnych, które zapewnią wspólne i wysoce skuteczne zarządzanie naszymi wspólnymi granicami zewnętrznymi, stanowiące wspólną odpowiedzialność wszystkich państw członkowskich i państw stowarzyszonych w ramach Schengen, a także UE, w celu zrównoważenia zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych.

Ponadto Komisja zaproponowała dodatkowe środki mające na celu wzmocnienie zarządzania granicami zewnętrznymi, w szczególności przedstawiając we wrześniu 2020 r. wniosek dotyczący wstępnej kontroli przesiewowej obywateli państw trzecich nielegalnie przekraczających granicę zewnętrzną. Po przyjęciu przepisy te będą miały zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich, którzy przekraczają granicę zewnętrzną bez zezwolenia. Będzie to pierwszy etap ogólnych systemów azylowych i powrotowych, a także przyspieszy proces ustalania statusu osoby i rodzaju procedury, którą należy zastosować do jej sytuacji. Kontrola przesiewowa przed wjazdem dodatkowo wzmocni zarządzanie granicą zewnętrzną Unii przy pełnym poszanowaniu wszystkich zobowiązań w zakresie praw podstawowych. Komisja wzywa zatem Parlament Europejski i Radę do kontynuowania negocjacji w celu szybkiego przyjęcia rozporządzenia.

Nieodłączną częścią nowoczesnego zarządzania granicami jest pełne poszanowanie praw podstawowych, w tym praw dziecka, przez wszystkie zaangażowane podmioty na wszystkich granicach. Biorąc pod uwagę zwiększoną rolę Frontexu, nowym rozporządzeniem znacząco rozszerza się również ramy praw podstawowych obowiązujące w Agencji. Niedawno powołano nowego urzędnika Frontexu ds. praw podstawowych, którego będzie wspierać 40 w pełni niezależnych obserwatorów praw podstawowych w terenie. Prawa podstawowe będą stanowić również główny element wieloletniego cyklu polityki strategicznej w zakresie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Ponadto oczekuje się, że Frontex, we współpracy z Agencją Praw Podstawowych i na podstawie jej pracy, dostarczy dalszych wytycznych dotyczących przeprowadzania odpraw granicznych i ochrony granic, w szczególności na morzu.

Na podstawie wniosku Komisji dotyczącego wstępnej kontroli przesiewowej obywateli państw trzecich nielegalnie przekraczających granicę zewnętrzną wszystkie państwa członkowskie będą zobowiązane do ustanowienia krajowego mechanizmu monitorowania w celu wzmocnienia ochrony praw podstawowych i zapewnienia skutecznego prowadzenia dochodzeń w sprawie wszelkich naruszeń. Agencja Praw Podstawowych sporządzi wytyczne dotyczące tego mechanizmu monitorowania i na wniosek państw członkowskich będzie wspierać je w opracowywaniu krajowych mechanizmów monitorowania.

Wdrożenie jednego z najbardziej zaawansowanych technologicznie systemów zarządzania granicami na świecie

Poczyniono ogromne postępy w zakresie systemów informacyjnych Unii potrzebnych do celów bezpieczeństwa wewnętrznego, migracji i zdrowia zarówno na granicach zewnętrznych, jak i w strefie Schengen. Wychodząc od pierwotnie tylko jednego systemu informacyjnego – Systemu Informacyjnego Schengen, Unia stworzyła wspólną europejską architekturę IT z nowymi, wzajemnie połączonymi systemami do celów związanych z zarządzaniem granicami, migracją i egzekwowaniem prawa. Rok 2021 ma podstawowe znaczenie dla rozwijania tych nowych systemów informacyjnych i ogólnej architektury IT.

Testy systemu wjazdu/wyjazdu rozpoczęły się w marcu tego roku i będą trwały do końca 2021 r., aby osiągnąć pełną operacyjność tego systemu od II kwartału 2022 r. Europejski system informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż (ETIAS) osiągnie pełną operacyjność na koniec 2022 r. Ponadto procesy wdrażania zmienionego Systemu Informacyjnego Schengen (SIS) oraz zmienionego wizowego systemu informacyjnego powinny się zakończyć odpowiednio do końca 2021 r. i do końca 2023 r. Do końca 2023 r. nowa architektura IT powinna być w pełni operacyjna. Interoperacyjność sprawi, że wszystkie europejskie systemy dotyczące granic, migracji, bezpieczeństwa i sprawiedliwości zostaną ze sobą połączone, a także zagwarantuje, że będą one „porozumiewać się” między sobą, tak by z powodu braku połączenia informacji nie zabrakło żadnej kontroli oraz by organy krajowe dysponowały kompletnymi, wiarygodnymi i dokładnymi informacjami, z pełnym poszanowaniem wymogów w zakresie ochrony danych. Będzie to również istotny czynnik umożliwiający podróżowanie w dobrej wierze.

Wdrożenie w pełnym zakresie wszystkich nowych i zaktualizowanych systemów informatycznych, jak również zapewnienie, aby osiągnęły interoperacyjność w przewidzianych ramach czasowych, nie jest łatwym zadaniem. Państwa członkowskie i Komisja oraz eu-LISA wykazują pełne zaangażowanie w osiągnięcie tego celu. Ponadto Komisja, wraz z eu-LISA, zapewnia – i będzie w dalszym ciągu zapewniać – wsparcie operacyjne na rzecz państw członkowskich. Postępy są ściśle monitorowane za pomocą systemu śledzenia tablicy wyników i narzędzi w celu zapewnienia szybkiej reakcji na możliwe wyzwania, jakie mogą się pojawić. Systemy informatyczne mogą zacząć działać dopiero wtedy, gdy wszystkie państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen będą gotowe w tym samym czasie. Jakiekolwiek opóźnienie w zaledwie jednym państwie uniemożliwiłoby uruchomienie systemów w dowolnym miejscu w strefie Schengen. Ponadto, biorąc pod uwagę zależności między systemami, opóźnienie we wdrażaniu jednego systemu może spowodować przesunięcie ogólnego harmonogramu dla całej architektury systemu informatycznego. Jesteśmy współodpowiedzialni za terminową realizację tego ambitnego projektu, aby mieć w pełni funkcjonalne narzędzia, które będzie można wykorzystać przy reagowaniu na wszelkie nagłe i stale zmieniające się wyzwania.

Trzeba również jak najszybciej ukończyć architekturę IT, w szczególności poprzez uwzględnienie w niej zmienionego systemu Eurodac. We wrześniu 2020 r., w ramach nowego paktu o migracji i azylu, Komisja zaproponowała ulepszony system Eurodac, który będzie między innymi pomocny w śledzeniu niedozwolonego przemieszczania się, zwalczaniu migracji nieuregulowanej i zapewnieniu lepiej zorganizowanych powrotów. Komisja wzywa Parlament Europejski i Radę do kontynuowania negocjacji w celu jak najszybszego przyjęcia tego wniosku.

Dążenie do transformacji cyfrowej w zakresie procedur na granicach zewnętrznych

Gdy sektor turystyki na świecie odbuduje się po pandemii COVID-19, można spodziewać się silnego wzrostu w zakresie przepływu pasażerów. Będzie to nowy bodziec dla procesu transformacji cyfrowej, który rozpoczął się jeszcze przed pandemią, i będzie wymagał innowacyjnych metod w zakresie ułatwienia i przyspieszenia kontroli granicznych w międzynarodowych portach wprowadzenia. Dokument elektroniczny jest zarówno bardziej wydajny, jak i bezpieczny. Do końca 2021 r. Komisja przedstawi wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie transformacja cyfrowej w zakresie procedury wizowej, tak aby procedura wizowa Schengen stała się w pełni cyfrowa. Jako kolejny krok w 2023 r., po przeprowadzeniu dogłębnej oceny i niezbędnych konsultacji Komisja zamierza przedstawić wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie transformacji cyfrowej w zakresie dokumentów podróży i ułatwień w podróżowaniu.