Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej stanowi jedne z najambitniejszych międzynarodowych ram prawnych ochrony morza. Pozwala koordynować starania 23 państw przybrzeżnych i 5 państw śródlądowych – we współpracy z państwami spoza UE – na rzecz stosowania zarządzania opartego na ekosystemie i osiągnięcia dobrego stanu środowiska na powierzchni mórz obejmującej 5 720 000 km2 w czterech regionach morskich, czyli na obszarze o jedną czwartą większym niż terytorium lądowe UE. Dyrektywa dotyczy obszaru od wybrzeża do otwartego morza, co tym samym wiąże się z ochroną całej różnorodności biologicznej mórz, od jednokomórkowych alg do ogromnych waleni, z analizą wszystkich aspektów środowiskowych – od funkcji ekosystemu do właściwości chemicznych – oraz z oceną skutków całej działalności człowieka, od turystyki do połowów przemysłowych włokami dennymi.

Podejście ekosystemowe ma na celu zapewnienie, by łączne presje wywierane przez działalność człowieka nie przekraczały poziomów, które zagrażają zdolności ekosystemów do zachowania zdrowia, czystości i produktywności. Na podstawie dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej podejście ekosystemowe stało się prawnie wiążącą i funkcjonującą zasadą zarządzania całym środowiskiem morskim UE.

Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej obowiązuje od 2008 r. W dyrektywie tej zobowiązano państwa członkowskie do opracowania krajowych strategii morskich w celu osiągnięcia lub utrzymania – jeżeli występuje – „dobrego stanu środowiska” do 2020 r. Wdrażanie dyrektywy odbywa się w sześcioletnim cyklu obejmującym trzy główne etapy.

Globalnie oceany stanowią 71 % powierzchni Ziemi i dzięki swojej objętości – 99 % tej przestrzeni, która na naszej planecie nadaje się do zamieszkania. Zapewniają one siedliska dla bogatej (chociaż często nieznanej) różnorodności biologicznej mórz i żyją w nich największe znane stworzenia. Oceany wspierają również niezbędne „usługi” dla ludzi, takie jak dostarczanie żywności, regulacja klimatu i rekreacja. Ponad połowa tlenu, którym oddychamy, pochodzi od organizmów morskich, wody morskie pochłaniają jedną czwartą rocznych emisji CO2 do atmosfery spowodowanych działalnością człowieka, a ocean stanowi największy na Ziemi rezerwuar węgla pozostającego w obiegu w przyrodzie (50 razy większy niż atmosfera). W związku z tym ochrona środowiska morskiego ma zasadnicze znaczenie nie tylko dla zachowania różnorodności biologicznej, ale także dla dobrostanu ludzi i planety. Jest również niezwykle ważna dla gospodarki. Na przykład niebieska gospodarka UE, oparta na sektorach bezpośrednio lub pośrednio zależnych od stanu mórz, oceanów i wybrzeży, osiągnęła w 2017 r. obrót wynoszący 658 mld EUR.

Porozumieniem klimatycznym, w którym po raz pierwszy wymieniono ocean i uznano jego integralną rolę w globalnym systemie klimatycznym, było porozumienie paryskie. Obecnie większość krajowych zobowiązań na podstawie porozumienia paryskiego obejmuje ekosystemy morskie; główne obawy zgłaszane przez rządy dotyczą wpływu na obszarach przybrzeżnych, wpływu ogrzewania oceanów i wpływu rybołówstwa. Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej i przewidziane w niej kompleksowe strategie morskie zapewniają dobre ramy (których pełne możliwości nie są jeszcze wykorzystywane), aby monitorować wpływ zmiany klimatu, badać sposoby łagodzenia zmiany klimatu i stosować podejście ekosystemowe do przystosowania się do zmiany klimatu w środowisku morskim. W ramach starań na rzecz osiągnięcia neutralności emisyjnej do 2050 r. zgodnie z Zielonym Ładem w Europie wystąpi prawdopodobnie niespotykany dotąd wzrost wykorzystywania energii z morskich źródeł odnawialnych, który nieuchronnie wpłynie na gatunki i siedliska morskie.

Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej stanowi jeden z głównych filarów UE w odniesieniu do wywiązania się z zobowiązań globalnych dotyczących ochrony środowiska morskiego i opracowania zrównoważonego podejścia do zarządzana oceanami, jakie zawarto w unijnej inicjatywie dotyczącej międzynarodowego zarządzania oceanami. Odgrywa również ważną rolę w zapewnieniu większej spójności między działaniami w państwach członkowskich UE.

Jednocześnie w ramach regionalnych konwencji morskich korzysta się ze znaczących zasobów ludzkich, które zapewnia dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej, i z wiedzy, którą zdobyto od czasu jej przyjęcia. Finansowanie unijne wniosło wkład do znaczącej liczby projektów mających na celu skoordynowane wdrażanie dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej oraz opracowanie planów działania w ramach regionalnej konwencji morskiej we wszystkich regionach morskich. Zwalczanie odpadów morskich stanowi dobry przykład wykorzystywania ukierunkowanych i znacznych środków unijnych z szeregu źródeł w celu wdrażania regionalnych planów działania przeciwko odpadom morskim, które to plany przyczyniają się jednocześnie do osiągnięcia celów krajowych, regionalnych i unijnych, a nawet celów zrównoważonego rozwoju.

W ramach tych czterech europejskich regionalnych konwencji morskich określono taki sam ogólny cel (ochrona środowiska morskiego) i przyjęto podejście ekosystemowe, jednak różnią się one pod względem struktury, możliwości naukowych i zdolności operacyjnych, zarządzania (w tym monitorowania zgodności z postanowieniami) i stopnia ułatwień, jakie oferują uczestniczącym w nich państwom członkowskim UE pod kątem wdrażania dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. Do niektórych, ale nie do wszystkich regionalnych konwencji morskich włączono koncepcję „dobrego stanu środowiska” i ustalanie celów środowiskowych, o których mowa w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej. W niektórych przypadkach w celu określenia, czy stan jest dobry, zamiast ustalania kryteriów preferuje się opisywanie tendencji (poprawa lub pogorszenie). W takiej czy innej formie w ramach regionalnych konwencji morskich regularnie sporządza się sprawozdania w sprawie stanu środowiska morskiego, w celu dopasowania ich harmonogramu do sześcioletniego cyklu wdrażania dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej, przyjęcia planów działania i koordynacji działań w zakresie monitorowania.

Transgraniczny charakter niektórych presji i ekosystemów sprawia, że zarządzanie nimi na szczeblu samego państwa członkowskiego jest bardzo trudne. W dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej wymieniono regiony i podregiony, w odniesieniu do których wdraża się dyrektywę, zawarto wymóg koordynacji regionalnej wśród państw członkowskich oraz zachęcono do współpracy z państwami spoza UE. W dyrektywie stwierdzono, że narzędzie takiej współpracy mogą stanowić regionalne konwencje morskie. Ogólnie rzecz biorąc, w ostatnim dziesięcioleciu regionalne konwencje morskie (i) stały się – w większości przypadków – dobrymi platformami wdrażania dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej, na których umawiające się strony współpracowały i wymieniały się podejściami w bliskiej współpracy w ramach wspólnej strategii wdrażania tej dyrektywy; (ii) wspierały współpracę i osiąganie porozumienia w sprawie działań i celów z państwami spoza UE; (iii) otrzymały znaczący wkład techniczny i finansowy z UE w celu opracowania swoich programów prac.

Dostęp do informacji o środowisku, udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska i dostęp do wymiaru sprawiedliwości stanowią ogólne zasady promowane na szczeblu międzynarodowym w ramach zobowiązań środowiskowych. Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej zawiera wyraźnie określone wymogi dotyczące wdrażania tych zobowiązań. W dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej określono przejrzysty mechanizm opracowania i wdrażania krajowych strategii morskich oraz monitorowania tego procesu na szczeblu europejskim (wdrażanie można monitorować na przykład za pośrednictwem otwartych platform wymiany informacji). Państwa członkowskie wyraźnie zobowiązano do wspierania aktywnego udziału wszystkich zainteresowanych stron. Ponadto na każdym etapie wdrażania odbywa się proces konsultacji publicznych organizowany przez każde z 23 nadbrzeżnych państw członkowskich (SWD(2020) 60). Wiele programów środków w ramach dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej obejmuje również kampanie na rzecz podnoszenia świadomości.

Wspólna strategia wdrażania przynosi znaczne korzyści w zakresie wdrażania dyrektywy, dzięki czemu proces ten jest skuteczniejszy; z kolei struktury dotyczące strategii uznaje się za cenne platformy wymiany informacji oraz budowania zaufania do procesu decyzyjnego. Większość członków realizujących wspólną strategię wdrażania jest zgodna, że struktura i program prac strategii są adekwatne do celu, natomiast istnieją pewne możliwości racjonalizacji/uproszczenia istniejących procedur, aby więcej czasu można było przeznaczyć na omówienie ocen Komisji oraz aby zapewnić możliwość lepszego powiązania dyrektywy z innymi dyrektywami, w szczególności w odniesieniu do sprawozdawczości.

Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej zobowiązuje państwa członkowskie do wnoszenia bezprecedensowego i skoordynowanego wkładu. W celu ułatwienia tej pracy państwa członkowskie i Komisja (również w ramach regionalnych konwencji morskich i z innymi zainteresowanymi stronami) ustanowiły nieformalny program koordynacji – wspólną strategię wdrażania. W realizacji strategii bierze udział co najmniej 280 ekspertów z państw członkowskich, maksymalnie 70 uczestników z instytucji Unii Europejskiej i ponad 100 zarejestrowanych obserwatorów lub zainteresowanych stron. Wspólną strategią wdrażania kierują organy ds. gospodarki morskiej UE, a organizuje ją grupa ds. koordynacji strategii morskiej. Trzy grupy robocze skupiają się na następujących nadrzędnych kwestiach: dobry stan środowiska; programy środków i analiza społeczno-ekonomiczna; oraz wymiana danych, informacji i wiedzy. Cztery podgrupy techniczne zajmują się następującymi nowymi obszarami, które budzą szczególne obawy: hałas podwodny, odpady morskie, integralność dna morskiego i dane o morzu. Wszystkie te grupy opracowują i ostatecznie uzgadniają (zwykle w drodze konsensusu) wspólne podejścia do wdrażania dyrektywy. Jak dotąd przyjęto 15 dokumentów zawierających wytyczne. Liczba posiedzeń (średnio 18 posiedzeń w sprawie wspólnej strategii wdrażania rocznie), postępująca specjalizacja i potrzeba koordynacji w celu uniknięcia silosów tematycznych stanowią duże wyzwania dla procesu wdrażania.

Dzięki ocenom, sieciom monitorowania i programom środków w ramach dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej działania dotyczą nie tylko nowych dziedzin badawczych, ale również zwiększenia spójności zarządzania i polityki. W kontekście dyrektywy istotne znaczenie ma wiele obowiązujących; w UE obejmują one w szczególności ramową dyrektywę wodną , dyrektywy ptasią i siedliskową oraz wspólną politykę rybołówstwa. Identyfikacja luk w wiedzy stanowiła kluczowe osiągnięcie podczas wdrażania każdego etapu dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. Działanie to pomogło państwom członkowskim, instytucjom Unii Europejskiej i zainteresowanym stronom wskazać najważniejsze potrzeby w zakresie zarządzania i badań. Dzięki dyrektywie wiedza na temat stanu wód morskich Unii znacznie wzrosła (SWD(2020) 61), chociaż integracja i harmonizacja tej wiedzy na szczeblu UE nadal stanowi wyzwanie.

Dzięki dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej zapoczątkowano inicjatywy w zakresie badań stosowanych, które zapewniły informacje ekspertom, podmiotom zarządzającym i osobom odpowiedzialnym za wyznaczanie kierunków polityki. Niektóre przykłady dotyczą oceny odpadów morskich i hałasu podwodnego, to znaczy dwóch zagadnień, które nie były wystarczająco znane przed wejściem w życie dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. Na podstawie monitorowania i wiedzy na temat odpadów morskich zdobytej dzięki dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej UE przyjęła nowe przepisy, aby ograniczyć liczbę produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych i zagubionych narzędzi połowowych, które stanowią około 70 % wszystkich odpadów znajdujących się na plażach. Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej stanowiła zachętę do opracowania badań dotyczących monitorowania hałasu podwodnego i ustanowienia szeregu rejestrów impulsowego hałasu podwodnego. Ponadto analiza integralności dna morskiego i analiza całości sieci pokarmowych stanowią nowe podejścia, które są w dużej mierze związane z wymogami dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej.

W chwili przyjęcia dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej było jasne, że UE potrzebuje: a) holistycznego, opartego na ekosystemie zarządzania środowiskiem morskim oraz b) przejścia od ochrony jedynie ograniczonej liczby siedlisk i gatunków o znaczeniu priorytetowym do ochrony całego ekosystemu morskiego. W przypadku niektórych zagadnień i regionów dane i wiedza pochodzące ze środowiska morskiego były jednak (i nadal są) ograniczone. Dzięki dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej stworzono zatem zharmonizowane ramy prawne, aby zapewnić stałą poprawę w zakresie gromadzenia danych. W szczególności dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej przyczyniła się do opracowania kompleksowych programów monitorowania obszarów morskich w ramach krajowych strategii morskich. W ramach tych programów monitorowania należy dokonywać pomiaru stanu środowiska morskiego, stopnia osiągnięcia celów środowiskowych i skuteczności środków (SWD(2020) 60).

Wspólna polityka rybołówstwa promuje również zrównoważoną akwakulturę, aby przyczynić się do bezpieczeństwa żywnościowego i zapewnienia dostaw żywności, a także do wzrostu i zatrudnienia. Zaleca się w niej stosowanie niewiążących strategicznych wytycznych unijnych, które przyjęto po raz pierwszy w 2013 r., dotyczących rozwoju działań w zakresie zrównoważonej akwakultury. Wytyczne te stanowiły podstawę wieloletnich planów krajowych państw członkowskich i ich działań w ramach Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego na lata 2014–2020. Wytyczne z 2013 r. są obecnie poddawane przeglądowi i zostaną wykorzystane do aktualizacji planów krajowych dotyczących wdrożenia finansowania akwakultury po 2020 r.

W załączniku I do dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej ustanowiono, że wszystkie ryby i skorupiaki eksploatowane w celach handlowych należy utrzymywać w bezpiecznych granicach biologicznych. Aby zmierzyć ten stan, w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej wykorzystano koncepcję ze wspólnej polityki rybołówstwa dotyczącą maksymalnego podtrzymywalnego połowu. W związku z tym promuje się w niej stosowanie ocen stada i stosownych planów wieloletnich oraz prowadzenie konsultacji z właściwymi organami naukowymi. Informacje na temat stad są zasadniczo dostępne w ramach wspólnej polityki rybołówstwa i zgłaszane przez wszystkie państwa członkowskie, natomiast państwa członkowskie nie zgłaszają regularnie innych kryteriów, takich jak wskaźniki śmiertelności/obrażeń gatunków związanych z przypadkowym połowem lub zaburzenia fizyczne dna morskiego spowodowane działalnością połowową. Niekiedy informacje regionalne mogą przyczynić się do uzupełnienia tych luk; na przykład na 86 % obszaru dna morskiego Morza Północnego i Morza Celtyckiego, które poddano ocenie, występują dowody zaburzenia fizycznego spowodowanego włokami dennymi. Osiągnięcie celów zarówno dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej, jak i wspólnej polityki rybołówstwa zwiększyłoby ochronę stad ryb eksploatowanych w celach handlowych, różnorodności biologicznej i siedlisk. Ponadto ustanowienie wartości progowych zgodnie z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej ułatwiłoby wdrożenie ukierunkowanych środków, w tym środków w ramach wspólnej polityki rybołówstwa.

Jednym z celów wspólnej polityki rybołówstwa jest zapewnienie spójności z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej i jej celami dotyczącymi osiągnięcia dobrego stanu środowiska. Poprzez ustalenie wskaźników eksploatacji i ustanowienie środków technicznych, które określają zrównoważone praktyki połowowe, wspólna polityka rybołówstwa dąży do zwalczenia presji połowowych, które wpływają na stada ryb i skorupiaków eksploatowane w celach handlowych (jeden z wskaźników określonych w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej). Polityka ta ma również na celu zminimalizowanie negatywnych skutków działalności połowowej dla ekosystemu morskiego. Dotyczy to wpływu na liczebność i różnorodność organizmów morskich, morskich sieci pokarmowych i ekosystemów oraz siedlisk dna morskiego (istotnych w szczególności dla trzech innych wskaźników z dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej). Ponadto odpady generowane przez rybołówstwo, takie jak wyrzucone lub zagubione sieci rybackie i inne narzędzia połowowe, mogą powodować zmianę stanu siedliska. W odniesieniu do środków określonych w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej większość państw członkowskich łączy środki na rzecz różnorodności biologicznej mórz i środki dotyczące ryb i skorupiaków eksploatowanych w celach handlowych ze wspólną polityką rybołówstwa, chociaż jedynie nieliczne państwa dokonały takiego połączenia w odniesieniu do odpadów morskich. Środki zarządzania proponowane przez Komisję w ramach tej polityki doprowadziły do spadku wskaźników śmiertelności połowowej w przypadku kilku stad ryb i skorupiaków eksploatowanych w celach handlowych w regionie północno-wschodniego Oceanu Atlantyckiego i w Morzu Bałtyckim; postępy te nie są jednak wystarczające, aby zrealizować istotne cele wspólnej polityki rybołówstwa. Gorsza sytuacja panuje w Morzu Śródziemnym i Morzu Czarnym, w których przełowienie nadal stanowi częstą praktykę.

Środki ochrony przestrzennej zgłoszone zgodnie z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej często zawierają odniesienie do chronionych obszarów morskich, które ustanowiono na mocy dyrektyw ptasiej i siedliskowej jako część sieci Natura 2000, która nadal nie jest kompletna w odniesieniu do środowiska morskiego. Wraz z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej zaczęto jednak postrzegać ochronę przestrzenną z innej perspektywy, zgodnie z którą – poza konkretnymi celami ochrony poszczególnych chronionych obszarów morskich – sieci chronionych obszarów morskich powinny być spójne ekologicznie i reprezentatywne na szczeblu (pod)regionalnym. W związku z tym sieci obszarów chronionych powinny stanowić kompleksowe narzędzia obniżania wszystkich znaczących presji, być skuteczne i zapewniać sprawiedliwą reprezentację wszystkich cech siedlisk morskich i ekosystemu. W programach środków państw członkowskich w ramach dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej nadal nie uwzględniono jednak na szczeblu regionalnym spójności i skuteczności.

Jeżeli chodzi o zasięg przestrzenny, obie dyrektywy mają zastosowanie do wód przybrzeżnych i terytorialnych, przy czym dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej obejmuje wyraźnie jedynie aspekty, których nie poruszono w ramowej dyrektywie wodnej w odniesieniu do wód przybrzeżnych (np. hałas podwodny, odpady morskie), a ramowa dyrektywa wodna ma zastosowanie do wód terytorialnych jedynie w odniesieniu do stanu chemicznego. W 2017 r. Komisja zaktualizowała decyzję dotyczącą dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej w celu określania dobrego stanu środowiska. W decyzji z 2017 r. zobowiązano państwa członkowskie do ponownego wykorzystania ocen przeprowadzonych w ramach ramowej dyrektywy wodnej w odniesieniu do eutrofizacji środowiska morskiego, substancji zanieczyszczających i zmian właściwości hydrograficznych. Jak przedstawiono już jednak w ocenie adekwatności ramowej dyrektywy wodnej, państwa członkowskie nie zawsze spełniają jednak ten wymóg, biorąc pod uwagę, że krajowe oceny na podstawie obu dyrektyw mogą nieznacznie się różnić (np. ze względu na różniące się elementy jakości lub skale oceny), a określenie dobrego stanu ekologicznego/chemicznego w ramach ramowej dyrektywy wodnej nie zawsze opiera się na takich samych elementach jak określenie dobrego stanu środowiska zgodnie z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej. Jednak zgodnie z oceną adekwatności ramowa dyrektywa wodna i dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej są spójne i mają uzupełniające się cele. Pod względem wyników w przypadku około 40 % wód powierzchniowych (rzeki, jeziora, wody przejściowe i przybrzeżne) stwierdzono dobry stan lub potencjał ekologiczny i w przypadku 38 % stwierdzono dobry stan chemiczny. Ma to bezpośrednie konsekwencje dla postępów w ramach dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej.

W europejskich morzach występuje ponad 1 200 morskich gatunków obcych i ich łączna liczba stale rośnie, chociaż wydaje się, że w ciągu ostatniej dekady tempo wprowadzania tych gatunków spadło. Większa liczba tych gatunków występuje w Morzu Śródziemnym. Około 7 % morskich gatunków obcych jest potencjalnie inwazyjnych; należy przeprowadzić dalsze badania ich wpływu na rodzime zbiorowiska, ekosystemy i ich usługi. Wydaje się, że główne drogi wprowadzania takich gatunków do europejskich mórz obejmują żeglugę (49 %) oraz korytarze morskie i śródlądowe takie jak Kanał Sueski (33 %). Potrzebne są środki, aby lepiej kontrolować te główne drogi oraz zminimalizować wprowadzanie nowych gatunków z uwzględnieniem specyfiki regionalnej. Trudno jest ocenić odsetek rodzimych gatunków morskich i siedlisk, na które gatunki obce mają niekorzystny wpływ. Dzięki zwiększaniu odporności ekosystemów morskich można jednak uniknąć znaczącego oddziaływania poprzez minimalizowanie warunków, w których gatunki obce łatwiej stają się inwazyjne (takie warunki to np. niska liczebność gatunków rodzimych i powstawanie „pustych nisz” w sieci pokarmowej lub oddziaływanie zmian klimatu).

Jeżeli chodzi o dostępność danych, w przypadku większości ocenianych gatunków dane niezbędne do oceny stanu są nieodpowiednie. Konieczne jest korzystanie z kilku źródeł informacji, co nie zawsze zapewnia zharmonizowany obraz na szczeblu UE. W przypadku wielu grup gatunków próby są niewystarczające i nadal nie jesteśmy w stanie określić w pełni wpływu różnych działań człowieka na populacje morskie lub całą sieć pokarmową. Istnieje pilna potrzeba usprawnienia gromadzenia danych oraz, w stosownych przypadkach, uzupełnienia ich podejściami modelowymi. Należy przeprowadzać szersze i bardziej regularne oceny stad, w szczególności w Morzu Śródziemnym, Morzu Czarnym i Makaronezji.

Chociaż nie można jeszcze w pełni ocenić ogólnego stanu morskich sieci pokarmowych we wszystkich europejskich morzach, istnieje wiele przykładów grup troficznych, których kondycja jest coraz gorsza. Dotyczy to zwłaszcza ograniczenia liczebności kilku głównych drapieżników takich jak ptaki, rekiny i ssaki morskie. Istnieją przykłady zbiorowisk organizmów morskich, które nie mają właściwej liczebności, aby zachować pełną zdolność produkcyjną, jak zaobserwowano w przypadku wielu stad ryb i skorupiaków eksploatowanych w celach handlowych w Morzu Śródziemnym i w Morzu Czarnym. Występują również oznaki zmian wielkości i rozmieszczenia zbiorowisk (świadczących o poziomie troficznym) takich jak na przykład fitoplankton w Morzu Bałtyckim i gatunki zooplanktonu (widłonogi) w częściach północno-wschodniego Oceanu Atlantyckiego.

Siedliska dna morskiego we wszystkich europejskich morzach znajdują się pod znaczącą presją wywieraną przez łączny wpływ połowów gatunków dennych, zagospodarowania obszarów przybrzeżnych i innych działań. Ze wstępnych wyników badania przedstawionego w dokumencie SWD(2020) 61 wynika, że uznaje się, że zaburzenia fizyczne, spowodowane głównie połowami włokami dennymi, występują na około 43 % obszarów szelfowych/stoku kontynentalnego w Europie oraz na 79 % przybrzeżnego dna morskiego. Do utraty siedlisk dna morskiego doszło prawdopodobnie na jednej czwartej obszarów przybrzeżnych UE. Główne działania zgłoszone zgodnie z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej, które powodują starty fizyczne siedlisk bentosowych, obejmowały zajmowanie gruntów i ochronę przeciwpowodziową, budowę portów, składowanie odpadów stałych, wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych oraz wpływ niezrównoważonych praktyk w ramach akwakultury. Istnieje prawdopodobieństwo, że zły stan siedlisk bentosowych będzie miał wpływ na gatunki bezpośrednio lub pośrednio od nich zależne, w tym na liczebność gatunków eksploatowanych w celach handlowych.

Wstępna ocena wód morskich UE przedstawiona przez państwa członkowskie w latach 2012–2015 zgodnie z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej nie zapewniła jednolitej bazy wiedzy w Europie. Wynikało to głównie z niespójności wskaźników zgłoszonych w odniesieniu do poszczególnych kryteriów, znacznej różnorodności podejść metodycznych i luk w zgłaszanych informacjach. Aby zwiększyć spójność i zgodność sprawozdań państw członkowskich, Komisja przyjęła w 2017 r. zmienioną decyzję w celu określania dobrego stanu środowiska (zob. przypis 15). Aktualizację wstępnej oceny należało przedstawić do października 2018 r. Jednak do października 2019 r. jedynie 14 państw członkowskich przedłożyło swoje sprawozdania i dziesięć z nich przesłało je w uzgodnionej formie elektronicznej (SWD(2020) 60). Poza danymi zgłoszonymi przez państwa członkowskie niniejsze podsumowanie opiera się zatem na informacjach zgromadzonych przez Europejską Agencję Środowiska i Wspólne Centrum Badawcze Komisji Europejskiej (przedstawionych w dokumencie SWD(2020) 61).

Wiedza na temat odpadów morskich, mikroodpadów i ich wpływu na zwierzęta dzikie zdobyta dzięki dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej, chociaż ograniczona, zapewniła wsparcie przy opracowaniu strategii w dziedzinie tworzyw sztucznych i w związku z tym przyczyniła się do stworzenia planu działania UE dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym. Wsparcie, jakie dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej zapewniła w odniesieniu do nowej dyrektywy dotyczącej produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych i narzędzi połowowych, stanowi konkretny przykład jej wkładu w działania następcze w ramach strategii w dziedzinie tworzyw sztucznych. Za pośrednictwem określonych w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej działań w zakresie monitorowania odpadów znajdujących się plażach Komisja zgromadziła wystarczające dane, aby przedstawić ocenę skutków i wniosek ustawodawczy. Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej przyczyni się w znacznym stopniu również do oceny skuteczności wspomnianej nowej dyrektywy w sprawie tworzyw sztucznych oraz do monitorowania innych działań w ramach strategii, na przykład określenia pod względem ilościowym i opracowania map odpadów i mikrodrobin plastiku. Oczekuje się, że dyrektywa nadal będzie pełnić taką wspierającą rolę w ramach nowego planu działania UE dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym.

W dyrektywie ramowej w sprawie odpadów przewidziano ważne mechanizmy usuwania odpadów i poprawy jakości wody zgodnie z wymogami dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. Podczas ostatniej zmiany tej dyrektywy dodano bezpośrednie odniesienie do wpływu na środowisko morskie oraz ustalono – równolegle z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej – cel polegający na zaprzestaniu generowania odpadów morskich i zobowiązano państwa członkowskie do podjęcia praktycznych działań w celu zatrzymania zaśmiecania, w tym odpadami morskimi. Cele i środki określone w dyrektywie ramowej w sprawie odpadów mają zatem bezpośrednie znaczenie dla rozwiązania problemu substancji zanieczyszczających w morzach. Biorąc pod uwagę, że państwa członkowskie nie dokonały jeszcze transpozycji niektórych z wymogów określonych w tej dyrektywie, nie można jeszcze stwierdzić, jak skuteczne będą one w praktyce. Obecnie główne wyzwanie polega na zapewnieniu pełnego wdrożenia dyrektywy i zapobieganiu składowania (często nieprzetworzonych) odpadów, które mogą stanowić problem, zwłaszcza na obszarach przybrzeżnych.

Uwzględniając ich szeroki zakres i strategiczny charakter, oceny przewidziane w dyrektywie w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i w dyrektywie w sprawie ocen oddziaływania na środowisko mogą być istotne dla wszystkich wskaźników wskazanych w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej, chociaż ich skala i poziom szczegółowości mogą się różnić. Na przykład projekty, które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko, należy poddać przed zatwierdzeniem ocenie oddziaływania na środowisko. Oceny te mogą zapewnić dane na potrzeby oceny stanu w ramach dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. Może to być równe istotne w przypadku dyrektywy w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, która skupia się na planach i programach na większą skalę. W odniesieniu do tych trzech dyrektyw nadal istnieje możliwość uzyskania lepszych informacji zwrotnych na temat presji w kontekście osiągnięcia dobrego stanu środowiska, w tym działalności na morzu i lądzie.

Obie te dyrektywy mają na celu osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony środowiska dzięki zapewnieniu, by analiza oddziaływania na środowisko niektórych planów/programów (strategiczna ocena oddziaływania na środowisko) i projektów (ocena oddziaływania na środowisko) miała miejsce na wczesnym etapie procesu decyzyjnego. W programach środków określonych w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko i ocenę oddziaływania na środowisko łączono głównie ze zmianami właściwości hydrograficznych, hałasem podwodnym, różnorodnością biologiczną mórz, eutrofizacją i środkami horyzontalnymi. Mimo że aspekty różnorodności biologicznej nie zawsze podlegają ocenie w ramach procesu oceny oddziaływania na środowisko, około połowa państw członkowskich odnosi się do dyrektywy w sprawie ocen oddziaływania na środowisko w przypadku środków dotyczących różnorodności biologicznej. Wydaje się natomiast, że niewiele państw członkowskich uznaje potencjał oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do oceny działalności związanej z substancjami zanieczyszczającymi.

W dyrektywie w sprawie planowania przestrzennego obszarów morskich zobowiązano państwa członkowskie do opracowania planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich w celu wsparcia współistnienia i zrównoważonego charakteru odpowiednich działań i sposobów wykorzystania. W tekście prawnym dyrektywy zawarto wyraźne odniesienie do dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej, które stanowi, że w planowaniu przestrzennym obszarów morskich należy stosować podejście ekosystemowe i że powinno ono przyczyniać się do osiągnięcia dobrego stanu środowiska oraz w miarę możliwości koordynacji harmonogramów z harmonogramami określonymi w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej. W kilku badaniach określono lub wprowadzono w życie podejście ekosystemowe lub wzajemne oddziaływania między lądem a morzem w odniesieniu do planowania przestrzennego obszarów morskich, jednak nadal nie uzgodniono żadnej ogólnoeuropejskiej metody.

Szczególną uwagę zwrócono na odpady morskie bezpośrednio związane z występowaniem odpadów w środowisku lądowym i rzecznym, a w oparciu o oceny dokonane na podstawie dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej oraz na podstawie regionalnych konwencji morskich doprowadzono do szybkiego opracowania działań legislacyjnych na szczeblu unijnym skierowanych przeciwko produktom plastikowym jednorazowego użytku i odpadom związanym z rybołówstwem, a także do przeglądu dyrektywy w sprawie portowych urządzeń do odbioru odpadów ze statków. Obecność odpadów potwierdzono we wszystkich przedziałach środowiska morskiego (na wybrzeżu, w słupie wody oraz na dnie morskim). Wśród odpadów morskich najliczniejsze są przedmioty z tworzywa sztucznego. Na przykład produkty plastikowe jednorazowego użytku stanowią według ilości 50 % wszystkich odpadów na europejskich plażach, natomiast narzędzia połowowe zawierające tworzywa sztuczne stanowią kolejne 27 %. Powszechnym zjawiskiem w morzach europejskich jest także połykanie tworzyw sztucznych przez gatunki morskie. Na przykład 93 % poddanych ocenie fulmarów z obszaru północno-wschodniego Oceanu Atlantyckiego połknęło jakieś elementy z tworzywa sztucznego, a 85 % poddanych ocenie żółwi w Morzu Śródziemnym połknęło odpady.

Jeżeli chodzi o substancje zanieczyszczające w owocach morza, stężenie metali ciężkich, wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, PCB i dioksyn powinno być mniejsze od maksymalnego poziomu określonego w przepisach UE dotyczących żywności. W przypadku niektórych ryb i produktów rybołówstwa z regionu Morza Bałtyckiego maksymalny limit dioksyn i dioksynopodobnych PCB jest jednak regularnie przekraczany, co doprowadziło do zakazu sprzedaży łososia z tego obszaru. W odniesieniu do wszystkich wód UE dostępnych jest niewiele informacji na temat nieuregulowanych substancji zanieczyszczających lub substancji mogących gromadzić się w rybach i owocach morza przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Na podstawie najnowszych danych wykazano jednak, że dochodzi do kumulacji pozostałości substancji chemicznych z tworzyw sztucznych w większości gatunków morskich, w tym w produktach z ryb oraz ze skorupiaków, mięczaków i innych bezkręgowców wodnych.

Ogółem w Bałtyku występuje stosunkowo wysokie stężenie rtęci, bromowanych związków opóźniających zapłon oraz izotopu promieniotwórczego Cs-137. Nadal istnieją obawy co do poziomu niektórych metali ciężkich (takich jak rtęć, kadm i ołów), kongenerów PCB i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w niektórych obszarach północno-wschodniego Oceanu Atlantyckiego. W Morzu Śródziemnym pewne obszary przybrzeżne są źródłem zanieczyszczenia fauny i flory ołowiem oraz źródłem rtęci w osadach. Jeżeli chodzi o Morze Czarne, wydaje się, iż występujące tam problemy związane z zanieczyszczeniami są skutkiem zanieczyszczeń organicznych, takich jak pestycydy, PCB i wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne oraz niektóre metale ciężkie. Należy podkreślić, że bieżące oceny koncentrują się na ograniczonej liczbie substancji zanieczyszczających oraz że wiele substancji niebezpiecznych dla środowiska nie podlega regularnemu monitorowaniu i ocenie.

Cel dotyczący osiągnięcia zerowego poziomu emisji zanieczyszczeń, zwłaszcza poprzez zapobieganie uwalnianiu substancji szkodliwych u źródła, stanowi jeden z priorytetów dla UE. Wdrażanie środków w ramach różnych unijnych i globalnych instrumentów prawnych mających na celu zwalczanie zanieczyszczeń chemicznych doprowadziło do zmniejszenia stężeń i wpływu niektórych substancji niebezpiecznych w środowisku morskim, takich jak polichlorowane bifenyle (PCB), niektórych pestycydów chloroorganicznych i związków przeciwporostowych na bazie cyny, a także do zmniejszenia częstotliwości występowania wycieków ropy naftowej. Niemniej substancje te są bardzo trwałe i w związku z tym wciąż znajdują się w środowisku morskim.

Od początku XXI wieku lepsze zarządzanie stadami ryb i skorupiaków przyczyniło się do spadku presji połowowej w regionie północno-wschodniego Oceanu Atlantyckiego i w Morzu Bałtyckim, dzięki czemu pojawiają się oznaki odbudowy zdolności reprodukcyjnych kilku stad ryb i skorupiaków. Obecnie 41 % stad ryb i skorupiaków poddanych ocenie w tych dwóch regionach mieści się w bezpiecznych granicach biologicznych, co oznacza, że liczba stad na bezpiecznym poziomie biologicznym wzrosła niemal dwukrotnie, od 15 w 2003 r. do 29 w 2017 r. Śmiertelność połowowa w tych regionach jest średnio zbliżona do poziomów umożliwiających uzyskanie maksymalnego podtrzymywalnego połowu, ale konieczna jest dalsza poprawa, aby wszystkie stada osiągnęły poziomy śmiertelności połowowej odpowiadające maksymalnym podtrzymywalnym połowom, zgodnie z celami wspólnej polityki rybołówstwa.

Spora część tych europejskich chronionych obszarów morskich nie jest jednak wciąż odpowiednio zarządzana i ze względu na brak odpowiednich instrumentów i przepływów danych nie można dokonać ich oceny pod względem spójności i skuteczności . Jeżeli chodzi o uczynienie z sieci chronionych obszarów morskich skutecznych narzędzi ochrony przyrody, główne wyzwania w kontekście UE dotyczą: (i) ustanowienia sieci obszarów chronionych, które są ekologicznie znaczące w skali (pod)regionu, co w niektórych regionach będzie obejmowało zwiększenie zasięgu tych sieci, a także zwiększenie minimalnej wielkości obszarów chronionych; (ii) zwiększenia liczby stref ściśle chronionych lub stref wyłączonych z połowów i eksploatacji, a także usprawnienia działań z zakresu egzekwowania przepisów i kontroli, aby zapobiec powstawaniu tzw. „papierowych parków”; (iii) wdrożenia skutecznych planów zarządzania z dostosowanymi środkami i odpowiednimi zasobami na każdym chronionym obszarze. Nowa strategia na rzecz różnorodności biologicznej na okres do 2030 r., która zawiera propozycje ochrony i przywrócenia ekosystemów morskich, stanowi istotny przełom w tej kwestii.

246 spośród około 4 700 środków zgłoszonych przez państwa członkowskie na podstawie dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej to środki ochrony przestrzennej. Od 2012 r. przyczyniły się one podwojenia przestrzeni wyznaczonej jako chronione obszary morskie w Europie, obejmując 10 % wód Europy, i wypełnienia globalnych zobowiązań. Środki te są jednak nierównomiernie rozłożone zarówno w odniesieniu do regionów, jak i do stref głębokości (zob. dokument SWD(2020) 61). W dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej wzywa się do utworzenia spójnych i reprezentatywnych sieci chronionych obszarów w celu zatrzymania utraty różnorodności biologicznej i zwiększenia odporności środowiska morskiego, w szczególności ze względu na zmianę klimatu. Skuteczne chronione obszary morskie (tj. obszary skutecznie chronione i zarządzane) mogą pozwolić uniknąć utraty i degradacji gatunków i siedlisk, przynosić pozytywne skutki uboczne, które zwiększą biomasę gatunków eksploatowanych w celach handlowych, sekwestrować węgiel organiczny i nieorganiczny, przyczyniając się do łagodzenia zmiany klimatu, poprawić ochronę wybrzeży jako istotnego narzędzia służącego przystosowaniu się do zmiany klimatu, zwiększać odporność ekosystemu wobec inwazyjnych gatunków obcych lub globalnego ocieplenia, zatrzymać lub rozrzedzić substancje zanieczyszczające, np. nadmiar substancji biogennych, wspierać zrównoważone działania turystyczno-rekreacyjne, a także mogą stanowić bezcenną ostoję dla badań i innowacji technicznych.

Niektóre otwarte kwestie dotyczące drugiego cyklu wdrażania to: (i) skoncentrowanie się na podjęciu odpowiednich działań w odpowiedzi na kluczowe presje w każdym (pod)regionie, które uniemożliwiają państwom członkowskim osiągnięcie dobrego stanu środowiska, (ii) osiągnięcie porozumienia co do poziomu szczegółowości/agregacji środków, których mają dotyczyć sprawozdania, oraz skoncentrowanie się na ich spodziewanych efektach w zakresie zmniejszenia presji oraz ich skutków, (iii) lepsza ocena skuteczności i wydajności środków w osiąganiu celów środowiskowych i dobrego stanu środowiska, zwłaszcza poprzez zintegrowane modelowanie lub połączenie z programami monitorowania, oraz (iv) poprawa spójności między unijnymi, regionalnymi i krajowymi środkami w miarę możliwości w ramach współpracy między państwami członkowskimi w celu osiągnięcia lepszych wyników przy mniejszych nakładach.

Zmieniona decyzja w sprawie dobrego stanu środowiska, jeżeli zostanie w pełni wdrożona, stanowi odważny i istotny krok w kierunku określenia dobrego stanu środowiska z wykorzystaniem wspólnego podejścia (np. ustanowienie wykazów gatunków, skal oceny i wartości progowych). Niektóre państwa członkowskie wykazały wzmożone starania oraz wyższy poziom ambicji. Z niektórych projektów finansowanych w celu wspierania wdrażania dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej oraz z niektórych dyskusji na posiedzeniach regionalnych konwencji morskich wynika jednak, że, z kilkoma wyjątkami, wciąż nie osiągnięto w regionach wspólnego rozumienia tego, co stanowi dobry stan środowiska. Mimo że Komisja nie zakończyła jeszcze swojej formalnej oceny nowo zgłoszonych informacji, z początkowej analizy wynika, że wciąż istnieją znaczne różnice w sposobach określania dobrego stanu środowiska zgłoszonych w 2018 r.; w niektórych regionalnych konwencjach morskich osiągnięto jednak znaczne postępy w określaniu wspólnych wskaźników oraz ustalono kilka wartości progowych na poziomie regionów. Choć we wspólnej strategii wdrażania dąży się do spójności we wdrażaniu dyrektywy, państwa członkowskie mają możliwość elastycznego określania długoterminowych i krótkoterminowych celów odpowiednich dla ich kontekstu i regionu. W decyzji z 2017 r. wymaga się od państw członkowskich określenia pewnych wartości progowych na szczeblu unijnym, a nie poprzez struktury regionalne. Prace nad tymi progami rozpoczęły się podczas pierwszego cyklu wdrażania. Jednak nawet w tym przypadku z dotychczasowych prób mających na celu określenie wartości progowych wynika, że istnieje pewna niejednoznaczność, jeżeli chodzi o tę koncepcję: podczas gdy dobry stan środowiska musi być ambitny, ponieważ powinien odzwierciedlać wspólną definicję tego, co chcemy osiągnąć w odniesieniu do naszych mórz, wyznaczenie terminu (który zgodnie z obowiązującą dyrektywą przypada w roku 2020) uniemożliwia państwom członkowskim przyjęcie ambitnej definicji dobrego stanu środowiska.

Dobry stan środowiska to ogólny cel dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. Zgodnie z dyrektywą wymaga się od państw członkowskich zdefiniowania go na poziomie regionu lub podregionu, a w decyzji z 2017 r. przewidziano w tym celu specyfikacje według określonych kryteriów. Tylko 8 % pierwszych definicji dobrego stanu środowiska zgłoszonych przez państwa członkowskie oceniono jako odpowiednie (SWD(2020) 61). Definicje często są jakościowe; nie wyznacza się w nich jasnych celów i tym samym w większości przypadków brakowało ilościowych szczegółów, które umożliwiają jednoznaczny pomiar postępów. Ogólnie brakowało także spójności w obrębie tego samego regionu lub podregionu morskiego. Określanie dobrego stanu środowiska musi być bardziej mierzalne, spójne w obrębie regionów oraz ambitne.

Działania na szczeblu unijnym skoncentrowane są na identyfikacji rozmieszczenia przestrzennego i źródeł hałasu podwodnego; jest to pierwszy krok w kierunku ustalenia, jakie jest potencjalne narażenie ekosystemów morskich na tę presję. Mimo że dostępne są pewne mapy hałasu podwodnego, istnieje bardzo niewiele ocen stanu w tym zakresie. Z działań badawczych wynika, że narażenie na hałas podwodny może powodować kilka rodzajów niekorzystnych skutków dla zwierząt morskich – od zmian w zachowaniu do ich śmierci.

5.3.1.Złożoność

Wysokie ambicje i holistyczne podejście przewidziane w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej oznaczają oczywiście, że niezbędne są rozległa wiedza, ocena i sprawozdawczość oraz że do spełnienia tych potrzeb zobowiązane są zarówno państwa członkowskie, jak i służby Komisji. Pierwszy cykl wdrażania był szczególnie wymagający dla wszystkich podmiotów zaangażowanych we wspólną strategię wdrażania, ponieważ każdy z etapów omawiano, definiowano, zgłaszano i oceniano po raz pierwszy. Większość członków wspólnej strategii wdrażania wskazuje, że główne wyzwania to prawidłowe wdrażanie dyrektywy, brak zasobów (głównie zasobów ludzkich oraz czasu), powolna odbudowa ekosystemów morskich oraz brak woli politycznej. Powtarzające się opóźnienia w sprawozdawczości państw członkowskich oraz związane z tym przypadki naruszenia przepisów dyrektywy świadczą o tym, jak trudno jest państwom członkowskim spełnić te wymogi. Mimo że oczekuje się, iż proces ten w kolejnych cyklach ulegnie poprawie, ponieważ sprawozdawczość będzie teraz dużo prostsza i jaśniejsza, wciąż istnieją pewne specyficzne kwestie, nad którymi można się pochylić, by usprawnić proces wdrażania.

Na podstawie pierwszego cyklu można zauważyć, że wydaje się, iż zasoby przeznaczone na wdrażanie dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej nie odpowiadają potrzebom związanym z odpowiednim wdrażaniem dyrektywy, nawet jeśli jej wdrażanie jest w dużej mierze wspierane przez inne polityki. Niektóre pomysły na zwiększenie tych zasobów obejmują: włączenie niektórych sektorów przemysłu w monitorowanie własnego oddziaływania na środowisko, powiązanie procesu morskiego planowania przestrzennego w celu zapewnienia odpowiednich proporcji między niebieską gospodarką a zrównoważonością, lepsze wykorzystywanie systemów obserwacji koordynowanych za pośrednictwem programów badawczych (np. „Horyzont 2020”) oraz produktów opracowanych na szczeblu unijnym (np. Copernicus), a także zachęcanie państw członkowskich do pełnego wykorzystywania Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, jeżeli chodzi o finansowanie opracowywania i wdrażania krajowych strategii morskich.

Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej stanowi niezaprzeczalnie złożone ramy, których przegląd w formie oceny prawodawstwa wkrótce się rozpocznie (począwszy od bieżącego roku). W ramach pierwszego cyklu wdrażania wymagano od wszystkich zaangażowanych podmiotów zrozumienia powiązań między poszczególnymi elementami strategii. Nie zawsze były one jasne. Państwom członkowskim na przykład często nie były w stanie dokonać rozróżnienia między celami i określeniami dobrego stanu środowiska. Nie powiązały one swoich celów ze środkami, co pozwoliłoby im uzyskać mierzalny zapis postępów w kierunku osiągnięcia dobrego stanu środowiska. Podobnie programy monitorowania nie zawsze były związane z celami, a ponieważ zostały wyznaczone przed środkami, powiązanie między nimi także nie było optymalne. Postępy w wyznaczaniu wartości progowych w celu określenia dobrego stanu środowiska są dotychczas powolne i wydaje się, że istnieje pewna niechęć do wyznaczania ambitnych poziomów, ponieważ uniemożliwiłoby to państwom członkowskim osiągnięcie dobrego stanu środowiska w terminie ustanowionym w dyrektywie. W dokumencie SWD(2020) 62 Komisja przygląda się tym przekrojowym kwestiom.

5.3.2.Terminy

Dyrektywa wprowadza niepewność, jeżeli chodzi o terminy składania sprawozdań, ponieważ podaje się w niej ustalone terminy składania poszczególnych części krajowych strategii morskich, ale zmienne terminy konsultacji, publikacji lub oceny postępów we wdrażaniu. Problem ten rozwiązano, dochodząc z państwami członkowskimi do porozumienia, aby ustalić we wspólnej strategii wdrażania konkretne terminy. Także termin osiągnięcia dobrego stanu środowiska do 2020 r. na podstawie art. 1 nie jest dobrze dostosowany do cyklów sprawozdawczości, ponieważ ocena postępów w osiąganiu tego celu na podstawie danych z monitorowania do roku 2020 i po roku 2020 zostanie przekazana dopiero w 2024 r. Podobnie data publikacji niniejszego sprawozdania z wdrażania określona w dyrektywie nie dawała realistycznych możliwości pełnego uwzględnienia informacji zgłoszonych w 2018 r. i dotyczących oceny środowiska morskiego, definicji dobrego stanu środowiska i celów środowiskowych lub postępów we wdrażaniu programów środków. Istnieje także potrzeba uwzględnienia potencjalnych opóźnień, ponieważ wdrażanie poszczególnych środków nie zawsze prowadzi do natychmiastowej odbudowy środowiska morskiego.

Mimo że UE już zsynchronizowała sześcioletni cykl zarządzania i sprawozdawczości w przypadku polityki wodnej i morskiej, dodatkowa synchronizacja z cyklem sprawozdawczym dotyczącym przyrody – opóźnienie równe zasadniczo jeden rok – mogłaby wpłynąć korzystnie na oceny i ich wydajność.

5.3.3.Sprawozdawczość

Działania związane ze sprawozdawczością są bardzo wymagające ze względu na szeroki zakres dyrektywy oraz częstotliwość sprawozdań (trzy główne sprawozdania w ciągu sześcioletniego cyklu). Właściwe organy oraz Komisja znajdują się pod presją kolejnych zobowiązań, odpowiednio w zakresie sprawozdawczości i oceny, a nie mają wystarczająco dużo czasu ani środków, by dokładnie przemyśleć każdy etap i strategiczne dyskusje, zanim będą musiały rozpocząć kolejny etap. Wiele państw członkowskich, które mają opóźnienia w składaniu sprawozdań, spowolniło także proces wdrażania (zob. przypis 8 oraz dokument SWD(2020) 60), co spowodowało efekt domina, jeżeli chodzi o zakończenie ocen przez Komisję. Oznacza to także opóźnienie w przekazywaniu państwom członkowskim informacji zwrotnych, a przez to państwa otrzymują te informacje zbyt późno, by było możliwe uwzględnienie ich w kolejnych sprawozdaniach.

Państwa członkowskie inwestują dużo w sprawozdania tekstowe na potrzeby procesów krajowych oraz konsultacji publicznych. Kluczowe znaczenie dla gromadzenia porównywalnych i terminowych informacji z całej UE ma dziś jednak raportowanie elektroniczne. Ramy polegają na zgłaszanych informacjach z ocen krajowych, natomiast nowe technologie monitorowania mogą umożliwiać uzyskanie dokładniejszego obrazu rzeczywistego stanu mórz oraz postępów w osiąganiu dobrego stanu środowiska. Ponadto podczas pierwszego cyklu dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej sprawozdania tekstowe i sprawozdania elektroniczne nie zawsze były równoważne. Niektóre państwa członkowskie są w stanie wykorzystać sprawozdania regionalnych konwencji morskich, ale ich format nie jest w pełni dostosowany do potrzeb raportowania elektronicznego.

Komisja oraz Europejska Agencja Środowiska pracują nad usprawnieniem i cyfryzacją narzędzi sprawozdawczych, tak aby umożliwić bezproblemowy przepływ informacji z regionalnych konwencji morskich, innych unijnych polityk lub wcześniej przekazanych informacji do sprawozdawczości w ramach dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. Niespójności między sprawozdaniami elektronicznymi a statycznymi sprawozdaniami tekstowymi – preferowanymi, jak się wydaje, przez niektóre państwa członkowskie – powinny zostać usunięte, ponieważ utrudniają cały proces. Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej zmierza w kierunku wydajnego i przejrzystego publikowania informacji na morskim portalu internetowym WISE poprzez publikowanie scentralizowanych tabel i danych przekazanych przez poszczególne kraje.

5.4.Większa integracja polityk

Jak już wspomniano w sekcji dotyczącej skuteczności, dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej uwzględnia wszystkie działania, które wpływają na ekosystemy morskie (np. rybołówstwo, transport, wydobycie ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich, odnawialne źródła energii), ale nie reguluje ich w konkretny sposób. Nie jest zaskoczeniem, że około 75 % środków przewidzianych w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej wywodzi się z innych ram legislacyjnych. Dlatego też uwzględnienie ich w innych politykach sektorowych oraz skoordynowanie z nimi ma kluczowe znaczenie dla osiągnięcia celów dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej zarówno na poziomie krajowym, jak i na poziomie UE. Strategia niebieskiego wzrostu, mimo że jej kluczowa zasada zrównoważoności jest taka sama jak w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej, może potencjalnie (jeżeli nie zostanie wdrożona w zrównoważony sposób) być w pewnym stopniu sprzeczna ze środkami dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej służącymi osiągnięciu dobrego stanu środowiska, zwłaszcza w świetle potencjalnego rozszerzenia działalności morskiej takiej jak energetyka morska i akwakultura. W celu zapewnienia, aby rozszerzenie tradycyjnych form działalności gospodarczej lub wdrożenie nowych form takiej działalności nie wywierało dodatkowej presji na środowisko morskie, UE i jej państwa członkowskie muszą zbudować więcej opartych na nauce, solidnych powiązań między dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej a strategiami politycznymi, które regulują działalność morską, na przykład dyrektywą w sprawie planowania przestrzennego obszarów morskich, wspólną polityką rybołówstwa, inicjatywami z zakresu energii , polityką transportu morskiego lub wszelkimi innymi działaniami (np. zarządzaniem akwakulturą, odsalaniem lub gospodarowaniem odpadami). Działania te mają do odegrania istotne role w przekształcaniu naszego społeczeństwa i gospodarki w zrównoważony system oraz w bezemisyjny kontynent, który jest celem Europejskiego Zielonego Ładu. Morskie elektrownie wiatrowe są niezbędne, aby położyć kres zależności od paliw kopalnych. Zrównoważona akwakultura zapewnia bezpieczeństwo żywnościowe oraz zrównoważoną dietę, a jednocześnie pozwala uniknąć większej presji w wyniku użytkowania gruntów. Przyszła strategia dotycząca morskiej energii wiatrowej oraz zmienione strategiczne wytyczne dotyczące zrównoważonego rozwoju akwakultury w UE – oba dokumenty mają zostać przyjęte w 2020 r. – przyczynią się do osiągnięcia tego celu i powinny obejmować wszystkie istotne aspekty środowiskowe. Rozwój tych sektorów nie może odbywać się za cenę osłabienia odporności ekosystemu morskiego, gdyż wywołałoby to efekt domina, jeżeli chodzi o ogólną globalną odporność na skutki zmiany klimatu.

Członkowie wspólnej strategii wdrażania dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej uznali, że należy prowadzić więcej prac między różnymi grupami i sektorami nad kwestiami przekrojowymi, takimi jak związki między działaniami, presjami i stanem oraz zmiana klimatu, w celu osiągnięcia dobrego stanu środowiska.

W decyzji z 2017 r. sprecyzowano, w jaki sposób oceny stanu środowiska morskiego powinny być powiązane z normami i procesami wynikającymi z innych przepisów UE. Wszystkie państwa członkowskie powiązały większość swoich programów monitorowania i programów środków z innymi przepisami, przede wszystkim z przepisami dotyczącymi środowiska (a mianowicie z ramową dyrektywą wodną, dyrektywą siedliskową oraz dyrektywą ptasią). Z ocen Komisji i analiz naukowych wynika jednak, że nie miała jeszcze miejsca integracja polityki na szczeblu operacyjnym (np. integracja danych, planowanie monitorowania, określanie ocen) i że niezbędne są dalsze starania, aby wykorzystać synergie, dostosować procesy i ostatecznie oszczędzić zasoby. W sekcji 3 niniejszego sprawozdania zwrócono uwagę na potencjalne tematy, które można byłoby lepiej powiązać lub skoordynować w ramach unijnych polityk.

Szczególnie ważnym przypadkiem jest powiązanie między dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej a polityką klimatyczną. Głównym elementem systemu klimatycznego są oceany, w których znajduje się antropogeniczny dwutlenek węgla oraz dużo więcej ciepła niż w atmosferze; oceany stanowią ogromne pochłaniacze dwutlenku węgla i regulują przepływ ciepła na całej Ziemi. Oceany mają w związku z tym decydujący wpływ na globalny klimat i vice versa. Zgodnie z opublikowanym niedawno sprawozdaniem Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC) w sprawie oceanu i kriosfery w zmieniającym się klimacie: (i) od 1993 r. wskaźnik ocieplenia oceanów wzrósł ponad dwukrotnie i już oddziałuje na cały słup wody; (ii) od lat 80. XX wieku ocean wchłonął 20–30 % całkowitych emisji antropogenicznych dwutlenku węgla, co spowodowało jeszcze większe zakwaszanie oceanów; (iii) ocean traci tlen i rozszerzyły się strefy o niższej zawartości tlenu, oraz (iv) od 1982 r. dwukrotnie zwiększyła się częstotliwość morskich fal upałów, a ponadto wydłużyły się one i wzrosła ich intensywność. Te zmiany oceanograficzne mogą mieć dramatyczne konsekwencje dla różnorodności biologicznej mórz oraz dla odporności ekosystemu. W przypadku wszystkich ekosystemów morskich, których oceny dokonano w sprawozdaniu IPCC, istnieje podwyższone ryzyko, że wpłyną na nie tendencje klimatyczne.

Pomimo istotności związku między dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej a zmianą klimatu, zarówno na poziomie monitorowania, jak i na poziomie opracowywania polityk, związek ten nie jest oczywisty. Państwa członkowskie wyróżniły skutki wywołane przez zmianę klimatu oraz zakwaszanie oceanów jako istotne kwestie transgraniczne, do których bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się programy monitorowania w ramach dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. Wciąż jednak nie określono dobrze kluczowych zagadnień, takich jak monitorowanie zakwaszania oceanów w morzach europejskich oraz wpływ morskich fal upałów na różnorodność biologiczną mórz.

5.5.Zacieśnienie współpracy regionalnej

Od momentu przyjęcia dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej poprawiła się współpraca regionalna, jednak konieczna jest ściślejsza współpraca w celu osiągnięcia pełnej regionalnej spójności, jeżeli chodzi o strategie morskie (zob. dokument SWD(2020) 60). Jeżeli chodzi o trzy główne etapy wdrażania dyrektywy: a) Komisja zaleciła, aby państwa członkowskie korzystały z większej liczby norm wynikających z przepisów UE lub wspólnych regionalnych wskaźników oceny stanu swoich wód morskich; b) spójność regionalną unijnych programów monitorowania uznano za umiarkowaną do wysokiej z wyjątkiem Morza Śródziemnego, gdzie była ona niższa; oraz c) ogólna spójność programów środków była umiarkowana we wszystkich regionach, a wysoka w regionie Morza Czarnego. W konsekwencji należy lepiej skoordynować wysiłki mające na celu ograniczenie głównych presji wpływających na każdy (pod)region.

Ze wstępnej analizy informacji zgłoszonych w 2018 r. wynika, że w drugim cyklu nadal istnieją duże rozbieżności między przyległymi państwami członkowskimi, jeżeli chodzi o elementy wykorzystywane do celów oceny stanu ekosystemów morskich. Państwa członkowskie mogłyby w większym stopniu wykorzystywać wyniki regionalnych konwencji morskich, kiedy są one zgodne z wymogami dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej. Co ważne, konwencje te integrują działania sąsiadujących państw (niebędących członkami UE) i pomagają w budowaniu zdolności. Kiedy jednak regionalne konwencje morskie nie są w stanie spełnić wymogów wynikających z dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej, państwa członkowskie powinny opracować własne strategie koordynacji transgranicznej i regionalnej zgodnie z dyrektywą. Ostatecznym celem jest dokonywanie przez UE postępów w kierunku bardziej skutecznej, zharmonizowanej i oszczędnej ochrony środowiska morskiego. Regionalne wartości progowe należy określać zgodnie z decyzją Komisji z 2017 r.