[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 13.6.2007

KOM(2007) 316 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, DO RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO, KOMITETU REGIONÓW ORAZ EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO

Finanse publiczne w UGW - 2007 r. Zapewnienie skuteczności części zapobiegawczej Paktu na rzecz stabilności i wzrostu {SEC(2007) 776}

I. WSTęP

Nadzór nad politykami gospodarczymi i budżetowymi państw członkowskich oraz ich koordynacja jest wymogiem Traktatu. Pakt na rzecz stabilności i wzrostu (Stability and Growth Pact, SGP) rozwija postanowienia Traktatu, tworząc zestaw wspólnie uzgodnionych reguł, zasad i procedur, które pomagają w projektowaniu, nadzorze i koordynacji polityk budżetowych w państwach członkowskich UE. SGP zawiera część zapobiegawczą oraz część naprawczą. Jego funkcjonowanie zależy od uznania bądź nieuznania deficytów za nadmierne. W pierwszym przypadku procedura nadmiernego deficytu przewiduje z góry określone i skodyfikowane działania naprawcze, zalecenia i sankcje, które pełnią funkcję powstrzymującą. Funkcjonowanie części zapobiegawczej SGP, której celem jest uniknięcie wystąpienia nadmiernych deficytów oraz zapewnienie koordynacji fiskalnej i gospodarczej w UE, ma inny charakter. Część zapobiegawcza, mimo że podobnie jak część naprawcza opiera się zarówno na zasadach o charakterze liczbowym, jak i proceduralnym,, skupia się głównie na planowaniu średniookresowym, wzajemnym wsparciu i wzajemnej presji oraz wymianie najlepszych praktyk. W celu skutecznego funkcjonowania wymaga ona wspólnego rozumienia wyzwań gospodarczych i fiskalnych w UE oraz silnego zaangażowania politycznego w celu sprostania im.

Jednym z głównych celów zarówno Komisji, jak i Rady podczas reformy SGP w 2005 r. było wzmocnienie zapobiegawczego wymiaru Paktu. Zostało to osiągnięte poprzez zwiększenie gospodarczego uzasadnienia reguł oraz sprzyjanie tym politykom, które tworzą przestrzeń dla automatycznej stabilizacji produkcji, zapewniają równowagę finansów publicznych oraz poprawiają ich jakość i efektywność. Zrewidowany SGP nie wymaga już od państw członkowskich dążenia do osiągnięcia jednolitej, bliskiej równowadze sytuacji budżetowej w średnim okresie. Zamiast tego zróżnicowane cele średniookresowe (medium-term objectives, MTO) wyznaczane są dla każdego z państw członkowskich, z uwzględnieniem warunków specyficznych dla danego kraju. Reforma SGP wprowadziła przepisy mające zapewnić, że polityki fiskalne są równomiernie rozłożone w trakcie całego cyklu oraz że konsolidacja fiskalna jest kontynuowana w kolejnych latach po przeprowadzeniu korekty nadmiernego deficytu. W szczególności określiła ona, że państwa członkowskie strefy euro lub uczestniczące w systemie ERM-II (mechanizm kursu wymiany walut) powinny dążyć do osiągnięcia wartości referencyjnej rocznego dostosowania strukturalnego na poziomie 0,5 % PKB. Ponadto reforma wyeliminowała ewentualne czynniki zniechęcające do podejmowania reform strukturalnych i położyła większy nacisk na kwestie zadłużenia i długoterminowej stabilności nadzoru budżetowego.

Niniejszy komunikat dokonuje przeglądu najnowszych zmian budżetowych oraz funkcjonowania ram fiskalnych UE. Podkreśla on sprawne wdrożenie procedur nadmiernego deficytu w ostatnim okresie, a także zauważa pewne odstępstwa od zasad polityki w zakresie części zapobiegawczej SGP. Ponieważ obecnie większość krajów UE właśnie skorygowało lub zamierza skorygować swój nadmierny deficyt, wyzwaniem jest wykorzystanie możliwości, jakie stwarzają aktualne korzystne warunki koniunkturalne, do szybkiego zbliżenia się do celów średniookresowych (MTO). Należy zatem skutecznie stosować przepisy zrewidowanego SGP oraz rozwijać dalej niektóre aspekty reformy SGP z 2005 r.

W tym celu w niniejszym komunikat przedstawiono konkretne propozycje w oparciu o najlepsze praktyki krajów UE. Propozycje te są w pełni zgodne z duchem porozumienia politycznego w sprawie reformy SGP z 2005 r. i mogą być w całości zastosowane w ramach obecnego prawodawstwa. Mają one na celu wzmocnienie wiarygodności i identyfikacji państw członkowskich z celami średniookresowymi zawartymi w programach stabilności i konwergencji oraz proponują wprowadzenie nadzoru nad polityką fiskalną w szerszej perspektywie ekonomicznej, zgodnie z odnowioną strategią lizbońską na rzecz wzrostu i zatrudnienia.

II. NIEDAWNE ZMIANY BUDżETOWE WYMAGAJą PODJęCIA KROKÓW W CELU ZAPEWNIENIA SKUTECZNEGO FUNKCJONOWANIA CZęśCI ZAPOBIEGAWCZEJ SGP

Trwa naprawa finansów publicznych

W roku 2006 sytuacja budżetowa w UE oraz w strefie euro uległa dalszej poprawie. W kontekście korzystnych warunków ekonomicznych – realny wzrost PKB w UE osiągnął 3,0 % w 2006 r. w porównaniu z 1,7 % w 2005 r. – deficyt budżetowy w UE został obniżony z 2,4 % PKB w 2005 r. do 1,7 % PKB w 2006r. Zarówno w UE, jak i w strefie euro wskaźnik zadłużenia zanotował swój pierwszy spadek od 2002 r. Ponadto poprawa ogólnej sytuacji budżetowej zaznaczyła się drugi rok z rzędu znaczącym obniżeniem deficytu strukturalnego (0,9 punktu procentowego PKB), tj. deficytu budżetowego netto, bez uwzględnienia czynników cyklicznych oraz środków jednorazowych i tymczasowych. Według obliczeń Komisji deficyt strukturalny w UE został obniżony z prawie 3 % PKB w 2004 r. do poniżej 1,5 % PKB w 2006 r.

Obniżka deficytu budżetowego w 2006 r. została przede wszystkim spowodowana zaskakująco pozytywnymi wynikami w zakresie wpływów podatkowych. Szacuje się, że ten większy niż oczekiwano wzrost wpływów budżetowych przyczynił się do poprawy salda o około jeden punkt procentowy PKB w porównaniu do planów przedstawionych przez państwa członkowskie w zaktualizowanych programach stabilności i konwergencji (Stability and Convergence Programmes, SCP) z końca listopada 2005 r. Jednakże w tym samym czasie wydatki publiczne w wielu krajach UE wzrastały szybciej niż planowano. Taki rozwój wydarzeń poddaje w wątpliwość trwały charakter obecnej poprawy finansów publicznych.

Unikanie powtarzania błędów z przeszłości

Inna niż planowano struktura dostosowania fiskalnego wskazuje na to, iż w niektórych przypadkach nadzwyczajne przychody podatkowe, które mogą mieć przejściowy charakter, zostały częściowo wykorzystane do sfinansowania wzrostu wydatków publicznych. Przesunięcie to wskazuje na ryzyko powtórzenia błędów polityki z przeszłości. Obecne jednoczesne występowanie szybkiego wzrostu gospodarczego i niespodziewanie pozytywnych wyników w zakresie wpływów podatkowych przypomina bardzo sytuację, która miała miejsce na przełomie dekady, gdy zostały popełnione błędy w zakresie polityki. W latach 1999-2001 kilka państw członkowskich nie potrafiło wykorzystać dobrych warunków ekonomicznych do uzdrowienia finansów publicznych. Znalazły się one później w niekorzystnej sytuacji, gdy cykl gospodarczy wkroczył w mniej korzystną fazę.

Wśród ekonomistów i polityków panuje obecnie zgoda co do tego, że niewłaściwe zachowania fiskalne w okresach dobrej koniunktury gospodarczej były źródłem trudności związanych z przestrzeganiem Paktu na rzecz na stabilności i wzrostu, które wystąpiły w pierwszej połowie tej dekady. Ponieważ większość krajów UE skorygowała (lub zamierza właśnie skorygować) swoje nadmierne deficyty, niezbędne jest utrzymanie tempa konsolidacji fiskalnej w okresie obecnej koniunktury. Wyjątkowa szansa, jaką stwarza dobra koniunktura gospodarcza, musi zostać wykorzystana do zapewnienia trwałej tendencji zniżkowej dla wskaźnika zadłużenia publicznego w krajach UE.

Ostatnie wydarzenia świadczą o konieczności lepszego funkcjonowania części zapobiegawczej

W swojej początkowej ocenie reformy SGP Komisja rok temu stwierdziła, że reforma wpłynęła na lepsze funkcjonowanie procedury nadmiernego deficytu. Ostatnie wydarzenia potwierdzają tę opinię. Kraje o nadmiernym deficycie zastosowały się odpowiednio do terminów korekty nadmiernych deficytów ustanowionych na podstawie zreformowanego SGP i podjęły znaczące działania strukturalne w celu naprawy sytuacji nadmiernego deficytu. Poprawiły one swoje budżetowe salda strukturalne sektora instytucji rządowych i samorządowych, średnio o około 1 punkt procentowy PKB w 2006 r. Plany budżetowe tych krajów są ogólnie zgodne z celem korekty nadmiernych deficytów w terminach określonych przez Radę. Chociaż prawie dziesięć państw członkowskich miało deficyt większy niż 3 % PKB w 2004 r., to zgodnie z najnowszymi programami stabilności i konwergencji jedynie Węgry i Czechy znajdą się w takiej sytuacji w 2008 r.

Z drugiej strony pozostają obawy dotyczące funkcjonowania części zapobiegawczej SGP. Doświadczenia oraz przewidywania na przyszłość uzasadniają taki pogląd. W 2006 r. wysiłki niektórych krajów na rzecz konsolidacji fiskalnej na poziomie poniżej celu średniookresowego były niewystarczające, zważywszy na poprawiające się warunki koniunkturalne. Plany budżetowe były także nieco rozczarowujące. W szeregu krajów należących do strefy euro oraz systemu ERM-II przewidywana poprawa salda strukturalnego w 2007 r. oraz w kolejnych latach nie zapewnia osiągnięcia wartości referencyjnej 0,5 % PKB określonej w zrewidowanym SGP, wbrew niedawnym zaleceniom Rady[1] oraz pomimo warunków ekonomicznych uzasadniających przekroczenie tego poziomu[2]. Prognoza gospodarcza Komisji z wiosny 2007 r., oparta na założeniu utrzymania dotychczasowej polityki, przewiduje, że po dwóch latach z rzędu wyższego niż zakładano wzrostu jedynie dziesięć z dwudziestu siedmiu krajów UE osiągnie swoje cele średniookresowe w 2008 r.

III. SKUTECZNIEJSZA CZęść ZAPOBIEGAWCZA W CELU ZAPEWNIENIA POSTęPU W OSIąGANIU ZRÓWNOWAżONYCH FINANSÓW PUBLICZNYCH

Część zapobiegawcza SGP jest oparta na regularnym monitorowaniu i nadzorze finansów publicznych w państwach członkowskich. W tym celu kraje UE przedstawiają roczne programy stabilności i konwergencji (SCP), w których prezentują planowane pozycje budżetowe na kolejne trzy lub cztery lata. Państwa członkowskie, które nie osiągnęły jeszcze średniookresowego celu budżetowego, przedstawiają w swoich SCP ścieżkę dostosowania do tego celu. Programy te są następnie oceniane przez Komisję, a Rada wydaje o każdym z nich opinię.

Jak wynika z powyższego, plany fiskalne określane przez państwa członkowskie w ich SCP nie zawsze są zgodne z częścią zapobiegawczą SGP, zwłaszcza w zakresie rocznego dostosowania. Ponadto wiele krajów UE miało w przeszłości trudności z przestrzeganiem swoich wieloletnich celów budżetowych. Trudności te były spowodowane w szczególności powtarzającym się przekroczeniami planu wydatków[3] Poprawiony bilans realizacji celów dotyczących salda budżetowego w ciągu ostatnich dwóch lat wynika w dużym stopniu z niespodziewanego wzrostu wpływów podatkowych.

Dlatego też w niniejszej sekcji przedstawiono szereg konkretnych propozycji mających na celu zapewnienie lepszego funkcjonowania części zapobiegawczej SGP w oparciu o najlepsze praktyki w krajach UE. Propozycje te mogą być w całości zastosowane w ramach obecnego prawodawstwa i są w pełni zgodne z duchem reformy SGP z 2005 r. Skupiają się one wokół czterech głównych obszarów:

(i) Przedstawienie kwestii dotyczących polityki fiskalnej w szerszej perspektywie ekonomicznej;

(ii) Wzmocnienia identyfikacji państw członkowskich ze średniookresowymi celami budżetowymi określonymi w programach stabilności i konwergencji;

(iii) Zwiększenia solidności i wiarygodności średniookresowych planów budżetowych zawartych w SCP;

(iv) Dążenia do zrównoważonej sytuacji fiskalnej w średnim okresie.

Przedstawienie kwestii dotyczących polityki fiskalnej w szerszej perspektywie ekonomicznej;

Korzyści płynące z solidnych polityk fiskalnych byłyby bardziej zrozumiałe, gdyby nadzór fiskalny został przedstawiony w szerszej perspektywie ekonomicznej, w szczególności w kontekście odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia. Oznaczałoby to lepsze wyjaśnienie, w jaki sposób średniookresowe plany budżetowe przyczynią się do stabilności makrofinansowej, a przewidywane zmiany w poziomie i strukturze wydatków i podatków oraz inne środki polityki gospodarczej wyznaczą właściwe priorytety i zachęty do pobudzania innowacyjności i konkurencyjności oraz do zwiększania inwestycji prywatnych i zatrudnienia.

W świetle ostatecznego celu wspierania silnego, zrównoważonego wzrostu, sprzyjającego tworzeniu miejsc pracy w krajach UE, ocena rozwoju polityki fiskalnej w kontekście części zapobiegawczej SGP mogłaby uwzględniać w większym stopniu ogólną sytuację makroekonomiczną danego kraju i brać po uwagę jakość i strukturę strategii budżetowych. Szczególną uwagę należy poświęcić ryzykom związanych z rozwojem sytuacji dotyczącej braku równowagi wewnętrznej i zewnętrznej, inflacji i konkurencyjności, mając na uwadze, że przynależność do strefy euro lub pozostawanie poza nią może skutkować różnymi wynikami. Na przykład w odniesieniu do krajów strefy euro wymaga to większego skupienia się na korektach realnego kursu wymiany, a w przypadku krajów objętych procesem konwergencji - uwzględnienia roli polityki fiskalnej w celu wsparcia zrównoważonego procesu nadrabiania zaległości.

Dyskusje nad jakością i skutecznością wydatków publicznych oraz ich wpływem na zwiększanie potencjału wzrostu powinny zawierać bardziej systematyczną ocenę średniookresowych planów budżetowych przedstawianych przez państwa członkowskie w swoich SCP. Niedostatek środków publicznych, potęgowany potrzebami w zakresie wydatków wynikających ze starzenia się społeczeństw i wzrastającej konkurencji podatkowej, prowadzi do tego, że jeszcze bardziej niż w przeszłości konieczne jest przyznawanie środków publicznych zgodnie z priorytetami oraz efektywnego ich wykorzystania, z uwzględnieniem zaleceń dla poszczególnych krajów przyjętych przez Radę na podstawie zintegrowanych wytycznych dla wzrostu i zatrudnienia. Zapewnienie, że programy stabilności i konwergencji oraz ich oceny wyraźnie wskazują na średniookresowe konsekwencje reform strukturalnych oznaczających znaczące zmiany w poziomie i strukturze wydatków budżetowych i podatków, przyczyniłoby się do lepszego postrzegania tych reform i roli, jaką odgrywają one w ramach kompleksowej strategii. SCP powinny zatem dostarczać systematycznych informacji o bezpośrednich kosztach budżetowych lub oszczędnościach wynikających z najważniejszych reform przewidzianych w krajowych programach reform.

Propozycja 1. W celu zapewnienia szybkiego osiągnięcia zrównoważonej sytuacji budżetowej przy jednoczesnym zwiększeniu wpływu polityk budżetowych na wzrost i zatrudnienie, w SCP oraz w ich ocenach ze strony Komisji można położyć większy nacisk na jakość i efektywność finansów publicznych. Państwa członkowskie powinny dostarczyć wyraźniejszych wskazówek co do swoich zamiarów w zakresie polityk dotyczących zmian w strukturze i/lub efektywności wydatków publicznych i podatków oraz oczekiwanych korzyści dotyczących wzrostu i zatrudnienia. Takie wskazówki mogłyby również podkreślać związek z krajowymi programami reform w ramach strategii lizbońskiej. W celu umożliwienia wymiany najlepszych praktyk państwa członkowskie mogłyby również dostarczać informacji o reformach instytucji budżetowych mających na celu poprawę jakości i efektywności finansów publicznych – na przykład o wprowadzeniu planowania wydatków w oparciu o wyniki lub nowych zasadach fiskalnych sprzyjających ponownemu podziałowi środków na różne priorytety.

Propozycja 2. Państwa członkowskie mogłyby w większym stopniu uwzględniać ogólną sytuację makroekonomiczną danego kraju przy ocenie krajowych polityk fiskalnych. Szczególną uwagę należy poświęcić rozwojowi sytuacji w zakresie nierównowagi zewnętrznej, inflacji i konkurencyjności. Celem byłoby zapewnienie sprawnego funkcjonowania oraz wewnętrznego dostosowania w sferze euro oraz wsparcie zrównoważonego procesu nadrabiania zaległości w krajach objętych procesem konwergencji. Szersza ocena ekonomiczna ułatwiłaby bardziej wszechstronne zbadanie, czy gospodarka znajduje się w stanie „dobrej koniunktury” oraz skutków dla prowadzenia polityki fiskalnej.

Wzmocnienie identyfikacji państw członkowskich ze średniookresowymi celami budżetowymi określonymi w programach stabilności i konwergencji

Reforma SGP w 2005 r. była wynikiem długiego procesu, który miał na celu poprawę identyfikacji państw członkowskich z zasadami fiskalnymi UE. Lepsze uzasadnienie ekonomiczne zasad paktu i wprowadzenie średniookresowych celów budżetowych dla poszczególnych krajów były zasadniczymi krokami w tym kierunku.

W kontekście reformy SGP z 2005 r. Rada zwróciła się także do rządów państw członkowskich o przedstawienie swoim parlamentom narodowym SCP i opinii Rady o nich. W ciągu ostatnich dwóch lat poczyniono w tym zakresie niewielki postęp. Według najnowszego badania Komisji stopień zaangażowania politycznego na poziomie krajowym w odniesieniu do średniookresowych celów budżetowych określonych w SCP jest niewystarczający. Jedynie w kilku krajach UE SCP jest przedmiotem głosowania lub wynika z dokumentu przyjętego wcześniej przez parlament narodowy. Ponadto, mimo iż SCP przedstawiają przewidywania budżetowe dla całego sektora instytucji rządowych i samorządowych, w niektórych przypadkach brakuje uprzedniej koordynacji pomiędzy różnymi szczeblami tego sektora poprzedzającej ustalenie celów lub koordynacja ta jest znikoma.

W rezultacie związek pomiędzy wieloletnimi planami budżetowymi określonymi w SCP a przygotowaniem budżetów rocznych na kolejne lata jest w krajach UE zazwyczaj stosunkowo słaby. W wielu przypadkach przewidywania budżetowe zawarte w SCP są jedynie orientacyjne i nie są praktycznie uwzględniane w trakcie przygotowywania kolejnych budżetów rocznych. Prowadzi to do znaczących zmian mających na celu zapewnienie spójności między planami budżetowymi określonymi w SCP a celami ustanowionymi w budżetach rocznych. Ogólnie rzecz biorąc, obecna sytuacja wskazuje, iż istnieje znaczący rozdźwięk pomiędzy oczekiwaniami a praktyką dotyczącą przygotowania i statusu SCP w państwach członkowskich.

W przypadku państw członkowskich strefy euro korzyści dotyczące ich identyfikacji z koordynacją polityki fiskalnej w ramach części zapobiegawczej wynikałyby także z przygotowania wspólnego, publicznie dostępnego dokumentu, podsumowującego wieloletnie plany fiskalne przedstawione przez wszystkie państwa członkowskie należące do strefy euro. Ten Program stabilności dla strefy euro podkreślałby wkład każdego z państw członkowskich w politykę makroekonomiczną strefy euro. Mógłby on być dyskutowany, w oparciu o ocenę Komisji, przez ministrów wchodzących w skład Eurogrupy na wczesnym etapie realizacji nadzoru, wzmacniając tym samym analizę poszczególnych programów stabilności państw członkowskich należących do strefy euro.

Propozycja 3. Państwa członkowskie skorzystałyby z poprawy zdolności przestrzegania średniookresowych planów budżetowych, wynikającej z zapewnienia silniejszego zaangażowania podmiotów krajowych uczestniczących w kształtowaniu polityki fiskalnej w prowadzenie polityk zgodnych ze średniookresowymi celami budżetowymi ustalonymi w SCP.W tym celu, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w kontekście reformy SGP w 2005 r., państwa członkowskie mogłyby rozważyć silniejsze zaangażowanie parlamentów narodowych w przygotowanie SCP oraz w działania podejmowane po otrzymaniu opinii Rady. Ustalenie wieloletnich celów budżetowych powinno najlepiej następować po zapewnieniu odpowiedniej koordynacji pomiędzy różnymi szczeblami administracji.

Propozycja 4. W celu wzmocnienia identyfikacji państw członkowskich ze średniookresowymi celami budżetowymi przedstawionymi w SCP oraz spójności pomiędzy SCP a kolejnymi budżetami rocznymi, państwa członkowskie mogłyby rozważyć uzupełnienie swoich wewnętrznych ram budżetowych o wieloletnie krajowe zasady fiskalne, zgodne z celami SCP. Mogłoby to opierać się na pozytywnych doświadczeniach niektórych państw członkowskich, w których wieloletnie ramy prawne w zakresie wydatków zapewniają ścisłe przestrzeganie średniookresowych planów budżetowych – zwłaszcza po stronie wydatków – oraz spójność pomiędzy tymi planami a kolejnymi budżetami rocznymi.

Zwiększenie solidności i wiarygodności średniookresowych planów budżetowych

Podstawowym celem SCP jest wspieranie koordynacji polityk fiskalnych w UE w wieloletniej perspektywie. W niektórych państwach członkowskich UE SCP mają także zastosowanie wewnętrzne, służąc do rozszerzania zakresu czasowego w celu prowadzenia polityki fiskalnej wykraczającej poza roczny cykl budżetowy. W przypadku dalszego występowania odstępstw od średniookresowych planów budżetowych, jak miało to miejsce w przeszłości, wiarygodność przewidywań mogłaby zostać podważona, aż do pozbawienia ich znaczenia.

Jednym z obszarów, który wymaga szczególnej uwagi, jest przygotowanie prognoz makroekonomicznych wykorzystywanych w przewidywaniach budżetowych, które określają następnie wysokość dostępnych środków w odniesieniu do polityk finansowych w średnim okresie. W przeszłości średniookresowe przewidywania budżetowe były oparte w niektórych przypadkach na zbyt optymistycznych prognozach makroekonomicznych, zwłaszcza w odniesieniu do wzrostu gospodarczego. Jednakże skłonność do zawyżania średniookresowych prognoz wzrostu w okresach korzystnej koniunktury wydaje się znacznie mniejsza od czasu reformy SGP. Państwa członkowskie powinny nadal opierać swoje przewidywania budżetowe na realistycznych założeniach. Mogłyby one także rozważyć zastosowanie tzw. środków ostrożności , takich jak warunkowe rezerwy budżetowe, które mogą być uruchamiane jedynie w szczególnych okolicznościach.

Kolejne usprawnienie polegałoby na zwiększeniu przejrzystości charakteru i wielkości wyzwań fiskalnych wynikających z celów budżetowych zawartych w SCP. Państwa członkowskie mogłyby w szczególności wyraźniej wskazywać w SCP, czy przedstawiony plan w zakresie budżetowych wartości zbiorczych jest wykonalny przy utrzymaniu dotychczasowej polityki. W szczególności mógłby zostać określony podstawowy scenariusz „utrzymania dotychczasowej polityki”. Pakt na rzecz stabilności i wzrostu, w tym Kodeks postępowania dotyczącego treści i formy programów stabilności i konwergencji , który pomaga państwom członkowskim w przygotowaniu SCP, stanowi już, że programy te powinny opisywać środki budżetowe i inne środki polityki gospodarczej, podejmowane lub proponowane dla osiągnięcia celów budżetowych[4]. W praktyce jednak informacje o przewidywanych środkach naprawczych zawarte w SCP są stosunkowo nieliczne.

Propozycja 5. W celu wzmocnienia solidności i wiarygodności średniookresowych celów budżetowych państwa członkowskie mogłyby lepiej wyjaśnić w swoich SCP, czy średniookresowe cele budżetowe są osiągalne przy utrzymaniu dotychczasowych polityk, czy też będą one wymagać wdrożenia dodatkowych środków w tym zakresie. W tym drugim przypadku ważne byłoby określenie przez SCP różnicy między głównymi celami budżetowymi (równowaga budżetowa, wydatki publiczne) a rozwojem sytuacji finansów publicznych przy utrzymaniu dotychczasowej polityki oraz dostarczenie możliwie najbardziej szczegółowego opisu środków przewidywanych do zniwelowania różnicy między tendencjami i celami budżetowymi.

Dążenie do zrównoważonej sytuacji fiskalnej w średnim okresie

Głównym celem polityki fiskalnej w krajach UE jest dążenie do zapewnienia sytuacji odpowiadającej długookresowej stabilności finansów publicznych. W większości krajów UE sprostanie wyzwaniom związanym ze stabilnością finansów wymaga wielopłaszczyznowej strategii, obejmującej zarówno konsolidację fiskalną, jak i reformy strukturalne. Niektóre państwa członkowskie muszą dokonać ważnego wyboru co do tego, w jakim zakresie odpowiedzią na brak stabilności finansów publicznych powinna być konsolidacja średniookresowa, a w jakim powinny nią być reformy rynków pracy, systemów emerytalnych i zdrowotnych. Średniookresowe cele budżetowe powinny być wystarczająco ambitne, aby sprostać znaczącej części wyzwania dotyczącego stabilności finansów publicznych.

Szybkie podążanie w kierunku solidnej sytuacji fiskalnej wymaga również lepszego zrozumienia źródeł występowania w przeszłości odstępstw od średniookresowych planów budżetowych w celu uniknięcia ich w przyszłości. Większy nacisk należy położyć na monitorowanie poprzednich planów budżetowych w kontekście oceny SCP przez Komisję i Radę. Mając na uwadze, że państwa członkowskie planują zazwyczaj konsolidację fiskalną w oparciu o wydatki oraz że odstępstwa od planów średniookresowych wynikają głównie z przekroczenia wydatków, należy wzmocnić proces monitorowania, poświęcając szczególną uwagę zmianom dotyczącym wydatków[5]

W przypadku krajów strefy euro zgodność z wcześniej ustalonymi średniookresowymi celami budżetowymi i budżetami rocznymi można monitorować w kontekście średniookresowego przeglądu polityk fiskalnych. Składa się on z odbywającej się każdej wiosny corocznej dyskusji na temat planów polityki fiskalnej na kolejny rok, która ma na celu zapewnienie właściwej koordynacji krajowych polityk fiskalnych w strefie euro oraz dostarczenie wzajemnego wsparcia dla solidnej polityki fiskalnej na poziomie krajowym. Eurogrupa zdecydowała ostatnio o przekształceniu tej dyskusji w prawdziwą, strategiczną debatę polityczną, organizowaną tuż przed podjęciem przez państwa członkowskie[6] ważnych decyzji dotyczących planów budżetowych na kolejny rok.

Propozycja 6. Jak uzgodniono w kontekście reformy SGP, Komisja i państwa członkowskie zwiększą wysiłki, aby pogłębiać związki między średniookresowymi politykami fiskalnymi a długoterminową dynamiką budżetową. Średniookresowe cele budżetowe (MTO) dla poszczególnych krajów będą lepiej uwzględniać wyzwania związane ze stabilnością finansów publicznych. Ma to na celu określenie, tam gdzie jest to konieczne, bardziej ambitnych MTO dla poszczególnych krajów, co może pomóc państwom członkowskim w znaczącej poprawie stabilności finansów publicznych.

Propozycja 7. Podczas oceny SCP Komisja pogłębi swoją analizę wyników realizacji celów budżetowych określonych we wcześniejszych SCP, koncentrując się na zmianach dotyczących wydatków publicznych. W przypadku krajów strefy euro zgodność wcześniej ustalonych średniookresowych celów budżetowych – w szczególności celów dotyczących wydatków publicznych – z budżetami rocznymi będzie monitorowana w ramach średniookresowego przeglądu polityk fiskalnych.

IV. WNIOSEK

Niniejszy komunikat dokonuje przeglądu ostatnich wyników budżetowych oraz funkcjonowania polityki fiskalnej UE. Podkreśla on stałą poprawę sytuacji budżetowej i sprawne wdrażanie procedur nadmiernego deficytu. Jednakże komunikat wskazuje również na obawy Komisji dotyczące wdrażania części zapobiegawczej SGP. Są one w szczególności związane z niedostatecznymi wysiłkami na rzecz konsolidacji fiskalnej ze strony państw członkowskich, które nie osiągnęły jeszcze swoich MTO pomimo korzystnych warunków koniunkturalnych. W niektórych państwach członkowskich niespodziewany wzrost wpływów podatkowych wykorzystywany jest częściowo do finansowania zwiększonych wydatków publicznych. Taki rozwój wydarzeń rodzi wątpliwości co do trwałego charakteru obecnej konsolidacji fiskalnej.

Z tego też względu, a także w kontekście faktu, że większość krajów UE dokonała niedawno korekty lub zamierza właśnie skorygować swój nadmierny deficyt, wyzwaniem jest wykorzystanie obecnych korzystnych warunków koniunkturalnych do szybkiego zbliżenia się do MTO.

Aby wzmocnić skuteczność części zapobiegawczej SGP, niniejszy komunikat przedstawia konkretne propozycje w oparciu o reformę SGP z 2005 r. Przedstawione propozycje będą dyskutowane z państwami członkowskimi w nadchodzących miesiącach. Odnoszą się one do sposobu przedstawiania i wdrażania przez rządy swoich strategii budżetowych w średnim okresie oraz do sposobu, w jaki należy wzmocnić nadzór i koordynację polityk gospodarczych i budżetowych na poziomie UE, tak by wspierać realizację stabilnych polityk budżetowych, które przyczynią się do większego wzrostu i zatrudnienia. Ostatnie krajowe doświadczenia i praktyka pokazały, że wdrożenie tych propozycji skutecznie wzmocniłoby wysiłki państw członkowskich na rzecz zbliżenia się do zrównoważonej sytuacji fiskalnej, zapewniając jednocześnie zwiększenie wzrostu i więcej miejsc pracy.

[1] Zalecenie Rady dla poszczególnych krajów z marca 2007 r. w sprawie zintegrowanych wytycznych na rzecz wzrostu i zatrudnienia skierowane do państw członkowskich należących do strefy euro: „państwa członkowskie należące do strefy euro powinny wykorzystać korzystną koniunkturę gospodarczą i podjąć się realizacji bardziej ambitnych działań mających na celu konsolidację budżetu, która jest warunkiem realizacji średniookresowego celu zbliżenia się do równowagi lub osiągnięcia nadwyżki, dążąc zatem do rocznego dostosowania strukturalnego w wysokości co najmniej 0,5 % PKB".

[2] Zrewidowany SGP stanowi, iż państwa członkowskie należące do strefy euro oraz uczestniczące w ERM II, które nie osiągnęły jeszcze swoich MTO, powinny dążyć do osiągnięcia wartości referencyjnej rocznego dostosowania strukturalnego na poziomie 0,5 % PKB. Wysiłek w zakresie dostosowania powinien być większy w okresie dobrej koniunktury; może on zostać ograniczony w okresie dekoniunktury.

[3] Szczegółową analizę przyczyn trudności z przestrzeganiem celów budżetowych można znaleźć w sprawozdaniu Komisji „Finanse publiczne w UGW”, wydanie z 2007 r.

[4] Patrz dokument „Szczegółowe zasady wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz wytyczne dotyczące formy i treści programów stabilności i konwergencji” zatwierdzone przez Radę Ecofin dnia 11 października 2005 r.

[5] Szczegółową analizę przyczyn trudności z przestrzeganiem celów budżetowych można znaleźć w sprawozdaniu Komisji „Finanse publiczne w UGW”, wydanie z 2007 r.

[6] W praktyce państwa członkowskie dostarczają sobie wzajemnie oraz Komisji informacji o zamiarach dotyczących polityki fiskalnej na kolejny rok. Na tej podstawie odbywa się dyskusja oceniająca adekwatność tych zamiarów zarówno dla danego kraju, jak i w kontekście całej strefy euro.