[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 7.6.2006

KOM(2006) 279 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Sprawozdanie rocznedla organu udzielającego absolutoriumw sprawie audytów wewnętrznych przeprowadzonych w 2005 r.

(Artykuł 86 ust. 4 rozporządzenia finansowego)

{SEC(2006)725}

SPIS TREŚCI

1. Wstęp 3

2. Środowisko i program prac służb IAS 3

2.1. Środowisko pracy 3

2.2. Rozwój audytu wewnętrznego 4

2.3. Realizacja programu prac służb IAS 4

2.4. Przyjmowanie wyników audytu wewnętrznego 7

3. Ustalenia 8

3.1. Środowisko zewnętrzne 8

3.2. Planowanie, procesy i systemy 9

3.3. Ludzie i organizacja 12

3.4. Zgodność z prawem i poprawność 13

4. Wnioski 14

WSTęP

Dział audytu wewnętrznego jest profesjonalną, obiektywną i niezależną strukturą o charakterze zapewniającym i doradczym istniejącą w ramach organizacji. Zadaniem służb audytu wewnętrznego jest pomaganie organizacji w osiąganiu jej celów poprzez ciągłe podnoszenie jakości jej działania.

Niniejsze sprawozdanie informuje organ udzielający absolutorium o pracach wykonanych przez służby audytu wewnętrznego Komisji (służby IAS) w 2005 r. zgodnie z art. 86 ust. 4 rozporządzenia finansowego. Jest ono oparte na sprawozdaniu służb audytu wewnętrznego dotyczącym – zgodnie z art. 86 ust. 3 – najważniejszych ustaleń audytu oraz – zgodnie ze standardami zawodowymi – „istotnych czynników ryzyka i kontroli oraz nadzoru korporacyjnego...”[1]. Niniejsze sprawozdanie jest oparte na pracach audytorskich i doradczych służb IAS w 2005 r. Wykorzystano w nim również wyniki prac działów audytu wewnętrznego dyrekcji generalnych, opierając się na sprawozdaniach dotyczących prac działów audytu wewnętrznego publikowanych dwa razy do roku przez służby IAS. Sprawozdanie nie obejmuje prac audytorskich służb IAS wykonanych dla agencji wspólnotowych[2].

Uwagi Komisji dotyczące ustaleń i wniosków audytora wewnętrznego zostały podane w sprawozdaniu podsumowującym odnoszącym się do sprawozdań rocznych z działalności sporządzonych przez dyrektora generalnego. W sprawozdaniu podsumowującym, które zostało przyjęte w tym samym czasie, Komisja zajmuje stanowisko w kwestiach przekrojowych, zgłoszonych przez audytora wewnętrznego, Europejski Trybunał Obrachunkowy, organ udzielający absolutorium lub określonych przez Komitet ds. Audytu i przez Dyrektora Generalnego ds. Budżetu w jego sprawozdaniu ogólnym.

Oznacza to, że Komisja niekoniecznie podziela wszystkie uwagi i opinie wyrażone w niniejszym sprawozdaniu. Takie różnice są jednak zwyczajnym elementem dialogu między instytucją i jej audytorem wewnętrznym.

Środowisko i program prac służb IAS

Prace związane z audytem wewnętrznym w Komisji prowadzone są w szybko zmieniającym się środowisku. Skutkiem niektórych wniosków zawartych w sprawozdaniu audytora wewnętrznego za 2004 r. był również rozwój systemów zarządzania i kontroli Komisji w 2005 r.

Środowisko pracy

Wdrożenie nowego systemu rachunkowości jest dużym krokiem naprzód dla Komisji, jej służb i organów kontroli.[3] Planowane upoważnienie księgowego do podpisywania rachunków pozwoli wypełnić ważną lukę w łańcuchu odpowiedzialności. W celu realizacji tych obowiązków będzie on potrzebował wyraźnego umocowania, zwłaszcza przy przeprowadzaniu kontroli wiarygodności (bez naruszenia podstawowej odpowiedzialności intendentów za transakcje). Komisja zakłada pierwsze agencje wykonawcze, mające przejąć zadania związane z wdrażaniem systemu. Celem tych działań jest zmniejszenie kosztów i ryzyka, które wcześniej wiązało się ze zlecaniem audytów zewnętrznym wykonawcom, a także zwiększenie specjalizacji. W przypadku służb IAS należy zwrócić szczególną uwagę na złożoną hierarchię służbową i system zadań oraz trudności związane z zarządzaniem, takie jak obowiązki administracyjne, rekrutacja, szkolenia itp. Podział odpowiedzialności za zatwierdzanie budżetu sprawia, że rola audytu wewnętrznego jest szczególnie trudna.

Zarządzanie ryzykiem ma zostać w pełni włączone w cykl planowania, sprawozdawczości i przydziału zasobów Komisji.[4] Wdrażanie powinno najpierw objąć dyrekcje generalne, następnie etap oceny ryzyka i zarządzania ryzykiem w poszczególnych grupach służb i wreszcie, według opinii służb IAS, całą Komisję. Służby IAS uważają, że pełne zaangażowanie komisarzy w ocenę ryzyka politycznego pozwoli na ogólnie lepsze zarządzanie ryzykiem i tym samym usprawni planowanie, przydział zasobów i osiąganie wyników.

Tocząca się między instytucjami dyskusja na temat planu wprowadzenia zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej skupia się na zasadniczej kwestii dotyczącej odpowiedzialności i wiarygodności. Według Komisji ważne jest, aby ochronę jej politycznej odpowiedzialności wspierały jej własne służby oraz partnerzy wykonujący budżet, zwłaszcza państwa członkowskie, zapewniając odpowiedni stopień wiarygodności. W samej instytucji bardzo wartościowe okazały się już istniejące indywidualne oświadczenia o wiarygodności wydawane przez dyrektorów generalnych, choć, według audytora wewnętrznego, wciąż należy pracować nad kwestiami dotyczącymi procesów odnoszących się do całej Komisji oraz spójności miedzy dyrekcjami generalnymi.

Rozwój audytu wewnętrznego

Na początku 2005 r. służby IAS dokonały przeglądu swoich procedur zapewniania jakości i utworzyły wyspecjalizowaną komórkę do spraw jakości, która systematycznie kontroluje jakość prac audytorskich, od planowania audytów do sprawozdań końcowych z audytu. Przy współpracy z działami audytu wewnętrznego uzgodniono wspólne standardy sprawozdawczości (zwłaszcza standardy dotyczące klasyfikacji zaleceń kontrolnych), dzięki czemu ustalenia audytów można łatwiej porównywać ze sobą.

Kontrola jakości działów audytu wewnętrznego, która rozpoczęła się wraz z procesem samooceny w 2005 r., zostanie zakończona zatwierdzeniem ocen przez służby IAS w 2006 r. Zgodnie ze standardami zawodowymi kontrola ma na celu nie tylko zagwarantowanie dostępu dyrekcji generalnych do wysokiej jakości usług audytu wewnętrznego, ale także ustanowienie obiektywnej podstawy dla prac związanych z audytem wewnętrznym na innych poziomach.

Na ogół współpraca między służbami IAS i działami audytu wewnętrznego rozwijała się poprawnie w 2005 r. (przykład: wspólne audyty). Koordynacja planów dotyczących audytu systemu księgowości oraz wspólne działania szkoleniowe wskazują na skuteczną współpracę z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym.

Realizacja programu prac służb IAS

Program prac służb IAS na 2005 r., oparty na planie strategicznym na lata 2004–2006, został odpowiednio dostosowany w następstwie prac audytorskich w 2004 r. oraz konsultacji z wieloma zainteresowanymi stronami (Komitet ds. Audytu, służby horyzontalne, dyrektorzy generalni, działy audytu wewnętrznego i koordynatorzy kontroli wewnętrznej), w tym z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym. Program został zatwierdzony przez Komitet ds. Audytu pod koniec 2004 r.

Osiągnięto zadowalający stopień realizacji 90% założeń programu prac: 36 sprawozdań z audytów (18 sprawozdań z audytów i 8 sprawozdań uzupełniających, dotyczących audytów przeprowadzonych w Komisji, oraz 10 sprawozdań z audytów w agencjach) zostało ukończonych w 2005 r., pozostałe audyty – w pierwszej połowie 2006 r. Szczegółowe informacje o audytach w Komisji podano w załączniku.

Występujące opóźnienia były głównie spowodowane trudnościami na etapie końcowym. W związku z tym służby IAS widzą potrzebę skrócenia czasu wymaganego do zakończenia audytów. Służby IAS będą sporządzać krótsze sprawozdania z audytów i starać się o stosowanie w nich bardziej przejrzystego języka.

Audyty służb IAS zakończone w 2005 r.:

Służby | Audyt | Publikacja |

Przekrojowe, administracyjne i inne systemy wsparcia |

OIB | Transakcje | luty 2005 r. |

BUDG | Uzupełnienie | lipiec 2005 r. |

SG i inne | Kontrola wdrażania przepisów UE | lipiec 2005 r. |

BUDG/SG | Kontrola cyklu ABM/SPP | październik 2005 r. |

DIGIT, ADMIN, BUDG, SG, TREN, COMP, ECFIN | Technologie teleinformatyczne na poziomie skonsolidowanym | listopad 2005 r. |

DIGIT | Uzupełnienie | listopad 2005 r. |

Polityka wewnętrzna |

ESTAT | Grupa zadaniowa – uzupełnienie | marzec 2005 r. |

ECFIN | Kontrola lokalnych systemów informatycznych (wspólnie IAS/działy audytu wewnętrznego) | kwiecień 2005 r. |

TREN | Kontrola lokalnych systemów informatycznych | maj 2005 r. |

TREN | Zarządzanie finansami | lipiec 2005 r. |

ESTAT | Zarządzanie finansami / uzupełnienie | październik 2005 r. |

RTD | Zarządzanie finansami | październik 2005 r. |

SANCO | Zarządzanie finansami | listopad 2005 r. |

INFSO | Uzupełnienie | grudzień 2005 r. |

MARKT | Zarządzanie finansami | grudzień 2005 r. |

PRESS | Uzupełnienie | grudzień 2005 r. |

EAC | Uzupełnienie | grudzień 2005 r. |

Środki strukturalne i wspólna polityka rolna |

AGRI | Uzupełnienie | marzec 2005 r. |

FISH | Szczegółowy | czerwiec 2005 r. |

EMPL | Fundusze strukturalne (kontrola ex-post) | październik 2005 r. |

FISH | Fundusze strukturalne (kontrola ex-post) | listopad 2005 r. |

AGRI | Fundusze strukturalne (kontrola ex-post) | grudzień 2005 r. |

Polityka zewnętrzna |

ELARG | Uzupełnienie | styczeń 2005 r. |

RELEX | Informacja i komunikacja | lipiec 2005 r. |

AIDCO | Organizacje pozarządowe | lipiec 2005 r. |

ECHO | Organizacje pozarządowe | październik 2005 r. |

Monitorowanie

Oprogramowanie służące zarządzaniu audytami używane przez audytorów wewnętrznych Komisji obsługuje obecnie mechanizm monitorowania wykorzystujący dane wprowadzane przez jednostki poddawane audytowi, umożliwiający kierownictwu, audytorom i Komitetowi ds. Audytu bezpośrednie monitorowanie postępów we wdrażaniu zaleceń kontrolnych. Służby IAS regularnie kontrolują terminowość i zakres wprowadzania zaleceń przez jednostki poddane audytowi w celu należytego informowania Komitetu ds. Audytu oraz wykonywania swoich własnych analiz ryzyka. W marcu 2006 r. służby IAS opublikowały pierwsze sprawozdanie ogólne dla Komitetu ds. Audytu na temat działań podjętych w następstwie zaleceń służb IAS.

Poziom wykonywania zaleceń przez dyrekcje generalne jest bardzo dobry, choć wdrażaniu planów działania towarzyszą znaczące opóźnienia, które wymagają szczególnej uwagi ze strony kierownictwa. Według oceny jednostek poddanych audytowi w przypadku ponad połowy niezrealizowanych jeszcze zaleceń strategicznych i około 17% bardzo ważnych zaleceń przekroczono terminy o ponad 12 miesięcy.

Może to wskazywać na ogólną słabość systemu wdrażania planów działania.[5] Przyczyny podawane przez dyrekcje generalne są związane z reorganizacją, problemami z zasobami, trudnościami z zewnętrznymi dostawcami usług, brakiem upoważnień oraz trudnościami we współpracy z innymi dyrekcjami generalnymi. Tworząc bardziej zwięzłe i skupione na temacie sprawozdania z audytów, służby IAS przyczyniają się do ułatwiania zadań związanych z wykonaniem zaleceń przez jednostki poddane audytowi.

Przyjmowanie wyników audytu wewnętrznego

W 2005 r. liczba przyjętych zaleceń wydanych w następstwie audytu przez jednostki poddane audytowi była bardzo wysoka i wyniosła ponad 97%.[6]

zalecenia | przyjęte | odrzucone | ogółem | % |

strategiczne | 12 | 0 | 12 | 4,2 |

bardzo ważne | 122 | 2 | 124 | 43,5 |

ważne | 129 | 4 | 133 | 46,7 |

pożądane | 16 | 0 | 16 | 5,6 |

ogółem | 279 | 6 | 285 |

% | 97,9 | 2,1 | 100 |

Po zakończeniu audytu służby IAS regularnie proszą jednostki poddawane audytowi o uwagi na temat zakresu audytu i sposobu jego prowadzenia. Średni wynik uzyskany w takich ankietach to 1,82 w skali od 1 (najwyższy) do 4 (najniższy).

Podczas prowadzonych w 2005 r. szerzej zakrojonych konsultacji z zainteresowanymi stronami (dyrekcje generalne, dyrektorzy ds. zasobów, działy audytu wewnętrznego i grupa przygotowawcza Komitetu ds. Audytu) zauważono z zadowoleniem, że istnieje jasna strategia przeprowadzania audytu (79%), że audyty są prowadzone w sposób uczciwy, obiektywny i rzetelny (93%) i przy użyciu odpowiednik technik audytorskich (75%), choć służbom IAS zwrócono także uwagę na potrzebę ściślejszej współpracy z działami audytu wewnętrznego, poprawy ich rozumienia działań jednostek poddawanych audytowi i komunikacji podczas audytu oraz tworzenia mniejszej liczby zaleceń, za to bardziej skupionych na przedmiocie. Służby IAS nie były postrzegane jako służby o jasnej wizji zarządzania i kontroli wewnętrznej.

Ustalenia

Niżej przedstawione ustalenia są oparte na audytach przeprowadzonych przez służby IAS w 2005 r., innych podjętych działaniach związanych z audytami wewnętrznymi (w tym sprawozdaniach służb IAS na temat pracy działów audytu wewnętrznego) oraz profesjonalnej ocenie audytora. Ustalenia te mają charakter selektywny, ponieważ dotyczą wybranych zagadnień w badanym roku, zgodnie z planem audytów opartych na ryzyku na lata 2004–2006 i unika się w nich wchodzenia w zakres prac Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w ramach kontroli jednolitej. Najważniejsze obszary audytów służb IAS Komisji w 2005 r. to:

- zarządzanie finansami w obszarze polityki wewnętrznej;

- zarządzanie funduszami strukturalnymi;

- zarządzanie lokalnymi systemami informatycznymi, korzystanie z wcześniejszych prac audytorskich w zakresie technologii informatycznych;

- bezpieczeństwo informacji;

- kontrola funduszy przyznawanych organizacjom pozarządowym;

- najważniejsze elementy cyklu planowania i programowania strategicznego, kontynuowanego w 2006 r.;

- monitorowanie przez Komisję zgodności z przepisami UE, podstawa rozszerzonych prac audytorskich w 2006 r.

Przegląd ustaleń odbywa się zgodnie z rodzajami ryzyka przyjętymi przez Komisję w październiku 2005 r.[7] Ponieważ między różnymi obszarami ryzyka zachodzą bliskie związki, ustalenia audytu często dotyczą więcej niż jednego rodzaju ryzyka.

Środowisko zewnętrzne

Komisja ponosi duże ryzyko związane z delegowaniem zadań w zakresie wspólnie zarządzanych obszarów polityki. Traktat nakłada na nią pełną odpowiedzialność za wdrożenie budżetu[8], przy czym w rzeczywistości to państwa członkowskie odpowiadają za przydzielenie beneficjentom końcowym ponad trzech czwartych budżetu.

Aby spełnić ten obowiązek, tzn. zapewnić wystarczającą wiarygodność, Komisja musi uzyskać – w odniesieniu do wspólnego zarządzania funduszami – wystarczający stopień wiarygodności w zakresie zgodności z zasadami i przepisami transakcji zarządzanych przez państwa członkowskie.

Uzyskiwanie wystarczającego stopnia wiarygodności

Podczas przygotowań do okresu programowania funduszy strukturalnych[9] na lata 2007–2013 ważne jest, zdaniem służb IAS, aby zainteresowane służby zintensyfikowały swoje działania i korzystały z dobrych praktyk w celu uzyskania wystarczających dowodów na poparcie ich rocznych oświadczeń o wiarygodności:

- Uznając za dobry punkt wyjścia wspólną strategię przeprowadzania audytu uzgodnioną w 2005 r. przez dyrekcje generalne odpowiedzialne za fundusze strukturalne, służby IAS zaleciły opracowanie strategii uzyskiwania dzięki audytom i ocenom większej wiarygodności w zakresie zarządzania finansami oraz formułowanie przez służby audytu jasnych i precyzyjnych opinii mających wspierać wiarygodność dyrekcji generalnych. Służby powinny wzmacniać jakość podstawowego procesu audytu i harmonizować oraz lepiej określać sprawozdawczość wewnętrzną oraz wymagania dotyczące wiarygodności (zakres audytu, współczynniki błędu, ustalenia systemowe).

- Wprowadzenie większej liczby elementów kontroli jednolitej, to jest poleganie na pracy innych kontrolerów i systematyczne korzystanie ze sprawozdań w zakresie zarządzania dostarczanych przez organy państw członkowskich po zapewnieniu należytej kontroli, pozwala na bardziej wydajne wykorzystanie zasobów związanych z kontrolami, zmniejsza ryzyko powielania kontroli i zapewnia pełniejszy obraz procesu kontroli. Wymaga to wzmocnienia działań dostosowujących strategie przeprowadzania audytu, planowanie i ocenę ryzyka do organów państw członkowskich oraz określenia metod kontroli ich prac audytorskich. Przekonanie państw członkowskich do zawarcia „umów zaufania” stanowiłoby dla służb IAS dodatkowe udogodnienie.[10] Służby IAS zalecają Komisji bardziej aktywne komunikowanie się z państwami członkowskimi, a zwłaszcza promowanie dobrych praktyk określanych na wszystkich etapach procesu kontroli.

- Biorąc pod uwagę wcześniejsze obawy dotyczące opóźnionej dostępności danych z audytu za okres 2000–2006, służby IAS zalecają bardziej aktywny i zapobiegawczy sposób działania w nadchodzącym okresie. Podczas tworzenia systemów kontroli dla nowych programów należy zająć się głównymi niedociągnięciami wykrytymi w bieżącym okresie programowania.

Odpowiednie wykazanie wiarygodności

Audytor wewnętrzny uważa, że w sprawozdaniach rocznych z działalności dyrekcje generalne powinny w odpowiedni sposób wykazywać stopień i zakres (ograniczenia) zapewnianej wiarygodności. W sprawozdaniu rocznym z działalności powinno się jasno podawać kwoty łączne objęte audytem oraz kwoty, z którymi związane jest ryzyko, a także kryteria stosowane do ustalenia poziomu uzyskanej wiarygodności.

Planowanie, procesy i systemy

Program prac służb IAS na 2005 r. był silnie skupiony na kontroli zarządzania finansami oraz na systemach zabezpieczeń i informatycznych. Innymi ważnymi obszarami były planowanie i programowanie oraz monitorowanie wdrażania przepisów UE.

Audytor wewnętrzny uważa, że mimo znaczącej poprawy, Komisja jest nadal narażona na ryzyko w tych obszarach, co ogranicza skuteczność działań i stopień wiarygodności, jakie mogłyby się wiązać z transakcjami. Poprawić należy jakość i zakres działań związanych z nadzorem i kontrolą.

Nadzór i skuteczność kontroli

Zapewnianie wiarygodności w obszarze wspólnego zarządzenia jest zadaniem skomplikowanym, a przykład audytów w zakresie zarządzania finansami pokazuje, że problemem pozostaje także nadzór w niektórych dyrekcjach generalnych oraz pomiędzy nimi. Audyty przeprowadzane przez służby IAS i działy audytu wewnętrznego ujawniły uchybienia w zakresie przestrzegania standardów kontroli wewnętrznej i przepisów rozporządzenia finansowego. Dotyczą one modelu i organizacji systemów kontroli: niewystarczających ocen ex-ante , analiz ryzyka i podziału funkcji, w tym także audytorów i kierownictwa. Wątpliwości dotyczą również dokładności i kompletności kontroli transakcji, danych dotyczących projektów i kontroli, dokumentacji i procedur. Audytor wewnętrzny jest zdania, że zapewnianie wiarygodności w obszarach zgodności z przepisami i poprawności transakcji wiąże się w takiej sytuacji z istotnym ryzykiem. Służby IAS i działy audytu wewnętrznego sformułowały szczegółowe zalecenia dla służb odnoszące się do obszarów takich jak przepływy płatności, zamówienia, zarządzanie dotacjami i umowami oraz windykacja, ale także kwestii związanych z zabezpieczeniami i technologiami informatycznymi.

W przypadku audytów uzupełniających zaobserwowano poprawę w uprzednio kontrolowanych obszarach, ale także wskazano na duże opóźnienia i wiążące się z nimi ryzyko operacyjne, finansowe oraz niebezpieczeństwo powstania negatywnego wizerunku instytucji. Natomiast w odniesieniu do Eurostatu w wyniku audytów uzupełniających stwierdzono, że wskutek znaczących wysiłków poziom ryzyka jest teraz porównywalny z innymi służbami. Jeden pozostający do rozwiązania problem w tym kontekście dotyczy rachunków bankowych prowadzonych w imieniu Komisji, ale nie otwartych przez księgowego. Problemem tym zajęła się już Dyrekcja Generalna ds. Budżetu.

Szczególnym obszarem poddanym audytowi przez służby IAS w 2005 r. była kontrola funduszy przyznawanych organizacjom pozarządowym w ramach pomocy na rzecz rozwoju i pomocy humanitarnej. Odpowiednie systemy zarządzania są tu skomplikowane i różnią się zależnie od programu i służb zarządzających. Większą uwagę zwrócono na organizacje pozarządowe ze względu na przypadki niezgodności z zasadami, które doprowadziły do pewnej liczby postępowań wyjaśniających, między innymi w zakresie praktyk związanych z zamówieniami. Służby IAS zauważyły stosowanie wielu dobrych praktyk, takich jak działania na rzecz bardziej regularnej i konkretnej komunikacji z organizacjami pozarządowymi oraz dotyczące upraszczania procedur składania wniosków, szczególnie w związku z zaproszeniami do składania wniosków. W zaleceniach wyrażono potrzebę budowania na poziomie Komisji wiedzy dotyczącej organizacji pozarządowych obejmującej powszechnie występujące rodzaje takich organizacji, wymianę dobrych praktyk i analiz ryzyka oraz wzmocnienie współpracy z państwami członkowskimi i pozostałymi donatorami. Zalecenia obejmują także zwiększenie poziomu monitorowania i ciągłą ocenę organizacji pozarządowych, zwrócenie większej uwagi na przestrzeganie przez organizacje zasad dokonywania zamówień oraz zwiększenie możliwości partnerów w celu poprawy jakości projektów. Szeroka akceptacja zaleceń przez jednostki poddane audytowi spowodowała, że EuropeAid rozważył częściową zmianę modelu stosunków z organizacjami pozarządowymi.

Planowanie – koordynacja i spójność

W procesie reform trwającym od 2000 r. położono nacisk na odpowiedzialność i niezależność kierowniczą dyrekcji generalnych Komisji. Jednak Komisja pozostaje jednym organem podlegającym politycznie jednej władzy zwierzchniej, więc koordynacja i spójność mają zasadnicze znaczenie dla pomyślnej realizacji założeń politycznych Komisji.

Ustalenia kontroli przekrojowych aspektów cyklu planowania i programowania strategicznego sugerują potrzebę przekładania w większym stopniu priorytetów politycznych i zobowiązań prawnych na procesy skoordynowanego planowania i przydziału zasobów. Audyty procesów operacyjnych (takich jak kontrola wdrażania przepisów, technologii informatycznych) potwierdzają, że koordynacja i planowanie strategiczne są realizowane w niewystarczającym stopniu.

Sekretariat Generalny oraz inne służby horyzontalne i odpowiednie sieci współpracy włączyły się już w proces kontroli skuteczności cyklu planowania i programowania strategicznego. Służby IAS przeprowadzą w 2006 r. serię audytów w operacyjnych dyrekcjach generalnych. Będą one w pewnym stopniu ukierunkowane na kwestię wielokrotnie poruszaną w poprzednich sprawozdaniach rocznych z audytów: potrzebę lepszego zrównoważenia zakresów zadań na szczeblach centralnym i lokalnym oraz wzmocnienia funkcji horyzontalnych w Komisji w celu zapewnienia spójności i należytego nadzoru (kontrola wewnętrzna, zarządzanie ryzykiem, księgowość, zasoby ludzkie, technologie informatyczne).

Kontrole informatyczne i zarządzanie technologią informatyczną

Sprawnie działające aplikacje informatyczne mają dla Komisji zasadnicze znaczenie ze względu na funkcję wspomagającą przy tworzeniu przepisów i opracowywaniu działań. Zasoby ludzkie, finansowe i rzeczowe związane z technologiami informatycznymi są znaczące, podobnie jak potencjalne zależności zewnętrzne. Służby IAS zalecają dalsze precyzowanie ról i obowiązków służb horyzontalnych i operacyjnych w obszarze informatycznym, na przykład w dziedzinach bezpieczeństwa, ciągłości działań, planowania, rozwoju systemów informatycznych i zarządzania nimi. Służby IAS widzą wyraźną potrzebę składania sprawozdań na szczeblu centralnym, poświęconych warunkom kontroli technologii informatycznych i związanym z nimi ryzykiem oraz zwiększeniu roli służb horyzontalnych w zakresie określania strategicznych kierunków działań i wsparcia metodologicznego.

Zdaniem służb IAS aspekty informatyczne powinny być w pełni uwzględnione w standardach kontroli wewnętrznej oraz w zarządzaniu ryzykiem (na przykład sposoby odzyskiwania danych w przypadku awarii) na poziomie dyrekcji generalnej oraz Komisji. Uwzględniając najnowsze istotne usprawnienia w zarządzaniu technologiami informatycznymi, służby IAS zalecają odnośnie do infrastruktury informatycznej dalsze wykorzystywanie efektu skali. Może to oznaczać dalsze zmiany roli centralnych i lokalnych zasobów informatycznych. Aby zapewnić optymalne wykorzystanie środków administracyjnych i operacyjnych, służby IAS zalecają przydzielanie środków zgodnie z rozwojem architektury informatycznej. Może to obejmować naliczanie opłat za centralne usługi informatyczne. Trwają przygotowania do utworzenia grupy roboczej (BUDG/DIGIT) ds. finansowania centralnych usług informatycznych.

Ludzie i organizacja

Służby IAS dostrzegają potrzebę większej liczby bardziej ukierunkowanych szkoleń. Wyjaśnienie zasad i praktyk bezpieczeństwa oraz zwrócenie większej uwagi na środki zapewniające ciągłość działań jest dla Komisji bardzo ważne ze względu na zapobieganie zagrożeniom dla systemów i operacji i/lub sposoby reagowania.

Szkolenia i podnoszenie świadomości

W standardach kontroli wewnętrznej Komisji szczególną wagę przywiązuje się do metod kontroli. Dobrze rozwinięte i monitorowane metody przekładają się na zdolność do działania oraz aktywniejsze podejście do zadań, pozwalając pracownikom na opracowywanie elastycznych rozwiązań i metod pracy, dostosowanych do warunków politycznych i kierowniczych przy jednoczesnym zapewnianiu niezbędnej kontroli.

W audytach podkreślono potrzebę lepszej komunikacji i większej dostępności do informacji w dyrekcjach generalnych za pomocą baz danych, kanałów regularnej wymiany informacji i częstych aktualizacji. Szkolenia mają zasadnicze znaczenie dla skutecznego reagowania na częste zmiany, a zapotrzebowanie na nie rośnie wraz z pojawieniem się nowych i często skomplikowanych reguł. Audyty przeprowadzane w niemal wszystkich obszarach zalecały zwiększenie liczby szkoleń i ich większe ukierunkowanie, najczęściej w dziedzinach procedur finansowych, zamówień i audytów.

Bezpieczeństwo i ciągłość działań

Podczas niektórych audytów przeprowadzanych przez służby IAS i działy audytu wewnętrznego zauważono przypadki niewystarczającego przestrzegania zasad Komisji dotyczących bezpieczeństwa biur, dokumentacji i instalacji informatycznych lub nieodpowiedniego stosowania zasad dostępu do informacji poufnych i nadzorowania dostępu do akt. Koordynacja działań związanych z bezpieczeństwem może być trudna ze względu na skomplikowane procedury, wymagające współdziałania wielu podmiotów i zapewne wielu służb.

Służby IAS zalecają poprawę ocen stanu bezpieczeństwa oraz ich lepsze połączenie z ocenami ryzyka, tak aby można było opracowywać spójne strategie bezpieczeństwa. Jasne określenie obowiązków departamentów w zakresie bezpieczeństwa oraz poprawienie jakości wewnętrznych fachowych usług doradczych, jak również podniesienie świadomości na temat bezpieczeństwa powinno uprościć i usprawnić metody stosowane w dziedzinie bezpieczeństwa. W tym kontekście kwestie związane z ciągłością działań oraz planowaniem awaryjnym odgrywają istotną, choć wciąż nie w pełni uświadomioną rolę. Służby IAS odnotowują fakt wzmacniania struktury zarządzania kryzysowego i koordynacji przez Komisję (dawniej system Argus) oraz inicjatywę Sekretariatu Generalnego dotyczącą planowania ciągłości działań.

Zgodność z prawem i prawidłowość

Zgodność z przepisami wewnętrznymi i zewnętrznymi na zasadnicze znaczenie dla ograniczenia ryzyka finansowego, prawnego oraz niebezpieczeństwa powstania negatywnego wizerunku instytucji. Przypadki niezgodności z przepisami wymagają szybkiej odpowiedzi ze strony kierownictwa, w tym poprawy jakości szkoleń i planowania. Uproszczenie otoczenia prawnego w najwyższym możliwym stopniu zmniejsza obciążenie administracyjne i ułatwia prawidłowe stosowanie przepisów.

Przestrzeganie zasad

Audyty przeprowadzone przez służby IAS i działy audytu wewnętrznego wykazały przypadki uchybień w rozmaitych obszarach (operacje, zamówienia, bezpieczeństwo) o charakterze finansowym, operacyjnym i umownym. Przyczynami tego stanu rzeczy mogą być niewystarczająca komunikacja wewnętrzna i dokumentacja procedur, niewystarczające wyszkolenie pracowników, brak zasobów w pewnych obszarach lub w pewnych okresach cyklu programu. Pracownicy mogą podlegać zbyt wielu i zbyt skomplikowanym zasadom.

Według służb IAS potencjalne skutki takiej sytuacji mogą być znaczące: finansowe w przypadku możliwej utraty funduszy lub nieprawidłowego zarządzania; polityczne, jeśli ustalone cele nie zostaną osiągnięte lub zrealizowane w wystarczającym stopniu; prawne, jeśli dojdzie do procesów sądowych; szkodzące wizerunkowi, jeśli publiczny wizerunek Komisji zostanie nadszarpnięty, zwłaszcza w oczach jej partnerów. Poza zwiększoną liczbą szkoleń i poprawą ich jakości służby IAS zalecają kontrolę przydziału pracowników i planowania (co wymaga także rozbudowanego zastosowania analizy ryzyka) oraz uproszczenie zasad i przepisów.

Jasność i spójność – uproszczenie

Równoległą kwestią jest spójność w stosowaniu zasad zarówno w ramach poszczególnych dyrekcji generalnych, jak i pomiędzy nimi. Choć potrzeba elastyczności jest uzasadniona, z punktu widzenia administracji i beneficjentów nie może ona zagrażać koniecznej stabilności operacyjnej i gwarancji równego traktowania.

Z tymi kwestiami ściśle związany jest zaobserwowany podczas audytów przeprowadzanych przez służby IAS i działy audytu wewnętrznego problem niewystarczającej dokumentacji procedur. Lepsze dokumentowanie procedur i lepsza dostępność dokumentacji nie powinny obciążać administracji, ale stanowić użyteczne narzędzie analizy procedur (i w razie potrzeby zmiany leżących u ich podstaw koncepcji), zarządzania ryzykiem i ułatwiania mobilności.

Chociaż w następstwie audytów stwierdzono, że Komisja powinna w większym stopniu dbać o przestrzeganie i bardziej spójne stosowanie istniejących zasad, ich upraszczanie pozostaje wciąż ważnym, równoległym problemem. W 2006 r. służby IAS zwróciły szczególną uwagę na kwestię upraszczania zasad, traktując ją jako konkretny cel kontroli w ramach wszystkich zadań.

Wnioski

Na podstawie swoich prac z 2005 r. audytor wewnętrzny zwraca uwagę na cztery ogólne wnioski. Odpowiedzi Komisji na ustalenia i wnioski audytora wewnętrznego zostały zawarte w sprawozdaniu podsumowującym obejmującym roczne sprawozdania z działań sporządzone przez dyrektora generalnego.

Wniosek pierwszy

Wniosek służb IAS : Prace audytorskie w 2005 r. wykazały, że służby Komisji poczyniły znaczące postępy w zakresie kontroli wewnętrznej. Jednocześnie jednak odnotowano także znaczne utrzymujące się niedociągnięcia w założeniach i przygotowaniu systemów kontroli oraz w skutecznym wdrażaniu standardów i środków kontroli. Jako przykład można wymienić właściwe funkcjonowanie obiegu środków finansowych, podział funkcji, analizę ryzyka, nadzór i przestrzeganie wymogów kontrolnych i wymogów dotyczących dokumentacji w zarządzaniu umowami i dotacjami, bezpieczeństwo informacji, ciągłość działań oraz zarządzanie i planowanie związane z technologiami informatycznymi.

Służby powinny nadal podejmować starania na rzecz przejścia od formalnej zgodności z procedurami do efektywnego korzystania z nowych narzędzi i środków kontroli, które mają prowadzić do obniżenia kosztów (administracyjnych) i wzrostu wydajności zarządzania.

Odpowiedź Komisji : Komisja opracuje wskaźniki dla założeń kontroli, ze szczególnym uwzględnieniem sposobu, w jaki wewnętrzne systemy kontroli rozwiązują problem ryzyka związanego ze zgodnością operacji z prawem i ich prawidłowością. Tam, gdzie to konieczne, więcej uwagi w sprawozdaniach rocznych z działań będzie się poświęcać skuteczności kontroli wewnętrznej. Komisja proponuje również Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wsparcie działań mających na celu dostosowanie ram prawnych, tak aby zapewnić skuteczne stosowanie zasad proporcjonalności i efektywności kontroli pod względem kosztów.

Wniosek drugi

Wniosek służb IAS : Dyrektorzy generalni powinni zapewniać skuteczne wzmacnianie wiarygodności, o której mowa w sprawozdaniach rocznych z działań, procesami kontroli. Taki proces oraz zakres i poziom wiarygodności powinny być odpowiednio wykazane w sprawozdaniu rocznym z działań. Może to obejmować:

- ulepszanie i harmonizację metod kontroli/audytu dla grup dyrekcji generalnych;

- łączenie różnych poziomów wiarygodności (np. państw członkowskich, Komisji) w spójne ramy oraz zintegrowany model sprawozdawczości z jasnymi wskaźnikami poziomu wiarygodności.

Odpowiedź Komisji : Komisja zapewni kontynuowanie przez wyznaczonych intendentów działań mających na celu wspieranie wiarygodności, o której mowa w oświadczeniach załączonych do sprawozdań rocznych, odpowiednimi systemami kontroli wewnętrznej. W kwestii wspólnego zarządzania Komisja będzie kontynuować prace nad zwiększaniem wiarygodności organów krajowych zarządzających funduszami UE. Komisja jest zdecydowana utworzyć zintegrowany model kontroli wewnętrznej.

Wniosek trzeci

Wniosek służb IAS : Pod kierownictwem Sekretarza Generalnego dyrektorzy generalni powinni sprawdzić możliwości współpracy między działami różnych dyrekcji w celu zwiększenia wydajności i skuteczności zarządzania oraz bardziej ekonomicznego korzystania z zasobów. Może to obejmować:

- kontrolę przydziału pewnych zadań i wykorzystania zasobów na poziomie horyzontalnym i operacyjnym;

- testowanie oraz, jeśli testy zakończą się pomyślnie, wprowadzanie przepisów na poziomie całej Komisji, takich jak umowy o poziomie świadczonych usług i/lub umowy o finansowaniu między służbami operacyjnymi i horyzontalnymi.

Potencjalne przykłady to: technologie informatyczne, komunikacja oraz zarządzanie finansami i zasobami ludzkimi dla mało liczebnych służb.

Odpowiedź Komisji : Komisja uznaje potencjalną wartość dodaną umów między służbami niewielkich działów, pod warunkiem że umowy takie są oparte na analizie kosztów i korzyści oraz zawarte zgodnie z obowiązującymi zasadami, przy jednoczesnym zachowaniu zakresu odpowiedzialności wszystkich wyznaczonych intendentów.

Wniosek czwarty

Wniosek służb IAS : Służby Komisji powinny rozwinąć skuteczną procedurę monitorowania. Działania monitorujące związane ze sprawozdaniami z kontroli i audytów powinny stanowić element zwykłego planowania i praktyk kierowniczych. Terminowe wdrażanie powinno być regularnie monitorowane przez kierownictwo wyższego szczebla.

Organizacja, która regularnie i w pełni poświęca uwagę problemom w zakresie zarządzania i kontroli, to organizacja, która z czasem może znacznie ograniczyć uciążliwe kontrole i ich potencjalnie niekorzystne skutki.

Odpowiedź Komisji : Komisja zapewni przygotowanie przez dyrekcje generalne dokładnych planów działania, uwzględniających wyznaczone priorytety i ograniczenia dotyczące zasobów, oraz opracowanie w stosownym czasie na ich podstawie zaleceń dotyczących działań, jakie powinno się podejmować w następstwie audytu.

[1] Norma wydajności 2060 Instytutu Audytorów Wewnętrznych (www.theIIA.org)

[2] Artykuł 185 ust. 3 rozporządzenia finansowego

[3] Kompleksowe prace audytorskie służb IAS dotyczące systemu rachunkowości ABAC są planowane na 2006 r.

[4] SEC(2005)1327

[5] Standard 21 kontroli wewnętrznej, monitorowanie zaleceń wydanych w następstwie audytu

[6] Tylko wyżej wymienione audyty w Komisji.

[7] SEC(2005)1327

[8] Artykuł 274 traktatu WE

[9] Od 1 stycznia 2007 r. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) zostanie zastąpiony przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Zasady zarządzania finansami i kontrola tego funduszu zostaną możliwie ściśle dostosowane do zasad zarządzania funduszem EFOiGR (rozporządzenia Rady 1290/05 i 1698/05).

[10] Zgodnie z planem działania COM(2006)9