[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 20.12.2006

SEK(2006) 1683

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI DECYZJA RADY USTANAWIAJĄCA EUROPEJSKI URZĄD POLICJI

Streszczenie oceny wpływu

{COM(2006) 817 wersja ostateczna}{SEC(2006) 1682}

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI DECYZJA RADY USTANAWIAJĄCA EUROPEJSKI URZĄD POLICJI

Streszczenie oceny wpływu

Jaki problem wniosek ma rozwiązać?

Europejski Urząd Policji (Europol) utworzono w 1995 r. w oparciu o konwencję zawartą między państwami członkowskimi. Europol był pierwszą organizacją ustanowioną na mocy postanowień Traktatu o Unii Europejskiej.

Od tego czasu przyjęto znaczną liczbę aktów prawnych, w tym aktów ustanawiających inne organy i agencje związane z kwestiami bezpieczeństwa. Ostatnie przykłady to Eurojust i CEPOL, których podstawę prawną stanowiła decyzja Rady będąca instrumentem wprowadzonym Traktatem z Amsterdamu. Wszelkie zmiany do konwencji wymagają ratyfikacji wszystkich jej sygnatariuszy, natomiast o dokonaniu zmian w decyzji może bezpośrednio zadecydować Rada, stanowiąc jednomyślnie po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego.

Dyskusje, jakie toczyły się w okresie przewodnictwa Austrii i Finlandii w Radzie, wykazały, że nawet po wejściu w życie trzech protokołów potrzebne są dalsze ulepszenia sposobu działania Europolu. Obecne ramy prawne Europolu należy dostosować do nowych zagrożeń związanych z bezpieczeństwem, wymagających nowego podejścia. Z wstępnych rozmów w Radzie dotyczących przyszłości Europolu wynika, że państwa członkowskie w przeważającej większości popierają koncepcję zastąpienia konwencji o Europolu decyzją Rady.

JAKIE SĄ OGÓLNE CELE POLITYCZNE?

Ogólnym celem politycznym wniosku jest zapewnienie Europolowi ram prawnych, które można by łatwiej dostosować do zmiennych okoliczności. Jeżeli chodzi o szczegółowe cele polityczne, wniosek powinien doprowadzić do tego, by:

- Europol mógł lepiej wykonywać swoją misję polegającą na wspieraniu organów ścigania państw członkowskich w zakresie zwalczania poważnej przestępczości, w tym terroryzmu;

- zakres uprawnień Europolu został dostosowany do wizji Europolu jako organizacji o wysokim znaczeniu politycznym, przedstawionej w traktacie konstytucyjnym;

- ramy prawne Europolu zostały dostosowane do ram prawnych innych organów działających w obszarze trzeciego filaru, w szczególności Eurojustu i CEPOL-u.

- ramy prawne Europolu umożliwiały mu pełne dostosowanie się do zasady dostępności informacji istotnych dla organów ścigania;

- udało się uprościć sposób działania Europolu;

- został utrzymany lub w miarę możliwości podniesiony wysoki poziom ochrony danych, obecnie zapewniony na mocy konwencji o Europolu i przepisów wykonawczych do niej;

- zwiększył się wpływ Parlamentu Europejskiego na funkcjonowanie Europolu;

- na codzienną pracę Europolu nie wpływały niekorzystnie zmiany ram prawnych, co można osiągnąć przy pomocy dobrze przemyślanych ustaleń przejściowych dających Europolowi i jego partnerom pewność prawną i zapewniających przestrzeganie obowiązujących praw pracowników Europolu.

JAKIE Są GłÓWNE OPCJE POLITYCZNE, KTÓRE UMOżLIWIłYBY OSIąGNIęCIE CELÓW?

Komisja rozważała wiele różnych opcji politycznych w toku prac nad tym wnioskiem i odrzuciła większość z nich na wczesnym etapie przygotowań z uwagi na zmiany, jakie zaszły w ciągu ostatnich kilku lat.

Opcję niepodejmowania działań szybko odrzucono, biorąc pod uwagę wyraźne trudności, jakie występują obecnie w związku z procedurami wprowadzania zmian do konwencji o Europolu. Ponadto ponieważ nie osiągnięto porozumienia na temat przyszłości traktatu konstytucyjnego, nadal nie wiadomo, jakie przyszłe akty prawne będą mogły posłużyć jako podstawa do poprawy obecnej sytuacji Europolu. Ostatnim argumentem był fakt, że Rada WSiSW w swoich konkluzjach z dnia 1-2 czerwca 2006 r. wezwała do „rozważ[enia], czy i w jaki sposób do dnia 1 stycznia 2008 r. lub jak najszybciej po upływie tego terminu zastąpić konwencję o Europolu decyzją Rady, jak przewidziano w art. 34 ust. 2 lit. c) Traktatu UE, o ile to możliwe na podstawie konkretnej inicjatywy lub wniosku.”

Drugą opcją było zastąpienie konwencji o Europolu decyzją Rady i zaproponowanie w tym samym czasie protokołu uchylającego konwencję o Europolu. Po uważnej analizie prawnej Komisja przyjęła stanowisko,[1] że nie ma konieczności wprowadzania protokołu uchylającego konwencję o Europolu. Po dyskusjach w Radzie stanowisko Komisji wsparła zdecydowana większość państw członkowskich oraz służby prawne Rady.

Trzecią opcją byłoby zastąpienie konwencji o Europolu decyzją Rady, która nie przewidywałaby finansowania Europolu z budżetu wspólnotowego. Jednakże z perspektywy Komisji polityczny wybór finansowania Europolu z budżetu wspólnotowego jest jedynym logicznym rozwiązaniem, ponieważ tym sposobem Rada i Parlament będą wspólnie decydować o budżecie Europolu w ramach ogólnego procesu podejmowania decyzji budżetowych, co wpłynie na umocnienie kontroli demokratycznej Europolu. Ponadto skutkiem objęcia Europolu zakresem wszystkich standardowych aktów prawnych (przepisami prawnymi dotyczącymi pracowników i budżetu UE) będzie znaczne uproszczenie administracyjne. Należy również zauważyć, że na mocy art. 41 art. 3 TUE „wydatki operacyjne ponoszone w związku z wprowadzaniem w życie tych postanowień są również pokrywane z budżetu Wspólnot Europejskich, z wyjątkiem przypadków, gdy Rada zadecyduje inaczej.”

Z uwagi na problemy związane z obowiązującym aktem prawnym rozważano możliwość przyjęcia jedynie decyzji ramowej lub decyzji Rady. Ponieważ decyzje ramowe są raczej aktami służącymi ujednoliceniu ustawodawstwa państw członkowskich, najodpowiedniejszym aktem prawnym w celu ustanowienia organu na mocy tytułu VI TUE wydaje się być decyzja Rady oparta na art. 34 ust. 2 lit. c). W trakcie przygotowywania tego wniosku przeanalizowano kilka możliwości ulepszenia sposobu działania Europolu; wiele z nich wskazano na podstawie prac wykonanych w okresie przewodnictwa Austrii w Radzie i zebrano w tzw. dokumencie przedstawiającym możliwe rozwiązania.

Jaki jest spodziewany wpływ – korzystny i niekorzystny – wybranej opcji?

Ogólnie celem wniosku jest poprawa działania Europolu i wspieranie dążenia do zacieśnienia współpracy policyjnej.

Państwa członkowskie chciały, aby Europol jako organizacja zmieniał się stopniowo, ale nie popierały „rewolucji” w sensie całkowitego przekształcenia organizacji. Zgodnie z tym jasnym przesłaniem we wniosku zawarto wiele propozycji zmian wysuniętych i popieranych przez państwa członkowskie i Europol, ale nie podjęto próby radykalnej zmiany jego charakteru.

W decyzji Rady przewidziano możliwość wprowadzenia wszelkich koniecznych zmian dotyczących ram prawnych Europolu. Podobnie zastosowanie dobrze znanych i uaktualnionych przepisów dotyczących budżetu Europolu i związanych z nim procedur oraz objęcie pracowników Europolu regulaminem pracowniczym urzędników UE znacznie ułatwi zarządzanie organizacją, podejmowanie decyzji i kontrolę budżetu.

Najbardziej bezpośrednim z korzystnych rezultatów zmiany zakresu uprawnień Europolu jest zniesienie ograniczenia polegającego na możliwości działania jedynie w sytuacjach, w których stwierdza się udział zorganizowanej struktury przestępczej. Wymóg ten spowodował w codziennej pracy wiele trudności związanych z interpretacją.

Chociaż przejście od stanu obecnego do stanu przewidzianego we wniosku będzie z pewnością wymagało wiele pracy, jest to inwestycja jednorazowa. Dobrze przemyślane ustalenia przejściowe pozwolą Europolowi nadal, nawet w okresie przejściowym, skupiać się na jego podstawowych zadaniach. Biorąc pod uwagę, że Europol zatrudnia ponad 400 osób, dysponuje rocznym budżetem w wysokości około 60 mln EUR i pozostaje w bliskich stosunkach z różnymi partnerami, należy ostrożnie kierować procesem zmian i zapewnić jego przejrzystość dla wszystkich zainteresowanych. Cel ten można osiągnąć poprzez umiejętne komunikowanie się i poszanowanie ustalonych praw.

Stosowanie w codziennej pracy zasady dostępności będzie nadal wymagało dyskusji z udziałem szerokiego grona uczestników. W związku z tym wniosek ogranicza się do zapewnienia jasnej podstawy prawnej umożliwiającej Europolowi uzyskanie szerszego dostępu do krajowych i międzynarodowych baz danych, z zastrzeżeniem że takiego dostępu udziela się jedynie w przypadku, gdy zezwalają na to obowiązujące krajowe lub międzynarodowe akty prawne.

Wniosek nie zmienia żadnych zabezpieczeń wprowadzonych w przeszłości w celu zapewnienia obecnie obowiązującego poziomu ochrony. Pozostawiono niemal bez zmian rolę wspólnego organu nadzorczego, która zadowalała wszystkich zainteresowanych, natomiast we wniosku przewiduje możliwość współpracy w stosownych przypadkach z Europejskim Inspektorem Ochrony Danych. W pewnych aspektach nawet podniesiono poziom ochrony, na przykład poprzez powołanie niezależnego inspektora ochrony danych w Europolu oraz uproszczenie i objaśnienie praw obywatelskich. Oczywistą korzyścią jest nabranie przez władze państw członkowskich pełnego zaufania do Europolu jako do rzetelnego i wiarygodnego organu ścigania.

Należy oczekiwać wpływu finansowego na budżet Wspólnoty w związku z tym, ze staje się on nowym źródłem finansowania Europolu. W perspektywie finansowej na lata 2007–2013 przewidziano już odpowiednie kwoty: 82 mln EUR na 2010 r., stopniowo zwiększane do 85 mln EUR w 2013 r. Udział Parlamentu europejskiego w procedurze podejmowania decyzji dotyczących określenia budżetu Europolu oznacza większą kontrolę demokratyczną na szczeblu europejskim. Pracownicy Europolu będą w przyszłości podlegać ogólnemu regulaminowi pracowniczemu urzędników UE w celu zagwarantowania im zachowania obecnych praw i uniknięcia wzrostu kosztów wynagrodzeń. Wniosek oparto na założeniu, że osobom pracującym dla Europolu w chwili wejścia w życie decyzji zaproponuje się umowę na czas określony na podstawie regulaminu pracowniczego urzędników UE.

Jeżeli chodzi o prawa człowieka, wniosek jest zgodny z prawem wspólnotowym i Kartą praw podstawowych. Pomimo niewątpliwego wpływu, jaki proponowana decyzja będzie wywierać na prawo obywateli do prywatności zagwarantowane na mocy art. 7 karty oraz na prawo do ochrony danych osobowych zagwarantowane na mocy art. 8 karty, ograniczenie wymienionych praw jest uzasadnione zgodnie z art. 52 tejże karty. Ograniczenia wspomnianych praw przewidziane w omawianym wniosku są proporcjonalne i niezbędne do osiągnięcia ogólnie uznanych celów, jakimi są zapobieganie przestępczości i terroryzmowi oraz zwalczanie tych zjawisk.

Jeżeli chodzi o umowy międzynarodowe, przepisy przejściowe przewidują, że wszystkie obowiązujące umowy pozostaną w mocy. Jednakże partnerom współpracującym z Europolem pozostawi się czas na rozważenie, czy zmiana ma wpływ na obowiązujące umowy, a jeżeli tak, to czy należy w nich także dokonać jakichś zmian. Ponadto celem wniosku jest takie przekształcenie systemu, aby stosunki międzynarodowe Europolu były ściślej związane ze strategią w zakresie stosunków zewnętrznych całej Unii. Z wyjątkiem ustaleń roboczych niezwiązanych z wymianą danych osobowych celem jest osiągnięcie nadrzędnego porozumienia z krajami trzecimi, które dotyczyłoby wszystkich aspektów współpracy pomiędzy nimi a Unią Europejską w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Wreszcie po tym, jak zapadnie decyzja w sprawie wniosku, Europol będzie najpierw musiał przejść okres przejściowy, w którym wymagane będą znaczne wysiłki, szczególnie ze strony działu prawnego, finansowego i kadrowego. Nie powinno to wpłynąć na działalność dochodzeniową. Po tym okresie przejściowym decyzja o Europolu zacznie w pełni obowiązywać.

JAK KONTROLOWAĆ I OCENIAĆ WYNIKI I WPŁYW WNIOSKU PO WPROWADZENIU GO W ŻYCIE?

Wyniki i wpływ wniosku po wprowadzeniu go w życie będą stale kontrolowane i oceniane, głównie przez zarząd Europolu, ale także przez Radę, Komisję i Parlament Europejski na podstawie rocznych sprawozdań. We wniosku przewidziano również wprowadzenie systemu kontroli i dokonywanie co pięć lat oceny zewnętrznej.

ZASIĘGANIE OPINII ZAINTERESOWANYCH OSÓB

Wniosek w dużym stopniu opiera się na szeroko zakrojonych konsultacjach z zainteresowanymi stronami, przeprowadzonych w okresie przewodnictwa Austrii w Radzie i rozpoczętych dyskusją na nieformalnym szczycie Rady WSiSW w styczniu 2006 r., którą kontynuowano na konferencji na wysokim szczeblu w sprawie przyszłości Europolu w lutym 2007 r. Podczas tej konferencji spotkali się przedstawiciele organów ścigania państw członkowskich, Europolu i Eurojustu, wspólnego organu nadzorczego Europolu, Komisji i środowisk akademickich. Celem konferencji było pozyskanie materiału do dalszych prac nad określeniem nowoczesnej koncepcji przyszłego kształtu Europolu. Jednym z wniosków było to, że wykorzystanie obowiązującej wersji TUE jako podstawy prawnej dla Europolu pociągnie za sobą zastąpienie konwencji decyzją Rady. Jeżeli chodzi o zakres uprawnień Europolu, zaproponowano, by Europol zajmował się sprawami związanymi z „poważną przestępczością transgraniczną”.

Za szczególnie ważną kwestię uznano współpracę z krajami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi. Wyraźnie jednak widać konieczność ulepszenia zasad nawiązywania przez Europol zorganizowanej współpracy z osobami trzecimi. Wnioskiem z konferencji było również to, że Europol potrzebuje lepszego dostępu do informacji. Zaproponowano, aby zarząd działał z większym uwzględnieniem konieczności zastosowania strategii. Zarówno wyniki konferencji na wysokim szczeblu, jak i prace grupy „przyjaciół prezydencji”, opisane w dokumencie przedstawiającym możliwe rozwiązania, stanowiły inspirację przy opracowywaniu większej części wniosku Komisji.

Po konferencji na wysokim szczeblu nadal prowadzono prace na wielu spotkaniach grupy „przyjaciół prezydencji”, w których uczestniczyli przedstawiciele niemal wszystkich państw członkowskich. Wyniki tych prac zebrano w dokumencie przedstawiającym możliwe rozwiązania, zawierającym wiele opcji służących ulepszeniu sposobu działania Europolu. Równie owocne w kontekście przygotowania wniosku okazały się dalsze kontakty z zainteresowanymi stronami, w tym z Europolem.

Biorąc pod uwagę, że w pracach tych uczestniczyły już wszystkie zainteresowane strony, dalsze formalne zasięganie opinii uznano za niepotrzebne z punktu widzenia przygotowania wniosku.

PROJEKT WNIOSKU KOMISJI I UZASADNIENIE

Wybrana inicjatywa obejmuje wniosek dotyczący decyzji Rady ustanawiającej Europol i zastępującej obowiązującą konwencję o Europolu. Ostatecznym celem jest utworzenie całkowicie nowych ram prawnych dla Europolu, które poprawią skuteczność jego działań w zakresie wspierania organów ścigania państw członkowskich.

Komisja doszła do wniosku, że Europol potrzebuje zaktualizowanych ram prawnych w postaci decyzji Rady, że powinien być finansowany z budżetu Wspólnoty i że jego pracownicy powinni podlegać ogólnemu regulaminowi pracowniczemu urzędników UE. Taki kierunek zmian zaproponowano również w konkluzjach Rady, przyjętych w czerwcu 2006 r. i przedstawionych na posiedzeniu Rady w grudniu 2006 r.

Wniosek jest najlepszym rozwiązaniem w obliczu konieczności ulepszenia Europolu, zarówno jeżeli chodzi o jego ramy prawne, jak i zakres uprawnień i zadania. Omawiano także bardziej ambitne koncepcje – w szczególności nadanie Europolowi niezależnych uprawnień dochodzeniowych – ale szybko je porzucono. Żadna z tych ambitniejszych opcji nie oferuje tak znacznych korzyści, jak obecny wniosek.

[1] Dokument roboczy służb Komisji (SEC (2006) 851 z dnia 21 czerwca 2006 r.).