W ocenie odniesiono się do pytania, w jakim zakresie wykonanie rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów doprowadziło do opracowania skutecznych środków ochrony zbiorowych interesów konsumentów w całej UE. W rozporządzeniu w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów określono minimalne wspólne uprawnienia organów krajowych i umożliwiono im przeciwdziałanie transgranicznym naruszeniom prawa. Przykładowo od 2007 r. objęto monitorowaniem ponad 4 500 stron internetowych handlu elektronicznego w różnych sektorach gospodarki pod kątem naruszeń prawa Unii, dzięki czemu zwiększyło się jego przestrzeganie.

Dokonując oceny środków pobudzających wzrost, autorzy strategii jednolitego rynku cyfrowego podkreślili, że „aby przepisy prawa konsumenckiego w dziedzinie sprzedaży internetowej i cyfrowej były w pełni skuteczne, konieczne jest także ich szybsze, sprawniejsze i spójniejsze egzekwowanie”. Komisja zobowiązała się ponadto do „doprecyzowania i rozszerzenia uprawnień właściwych organów do egzekwowania prawa oraz poprawy koordynacji prowadzonych przez nie działań w zakresie monitorowania rynku i mechanizmów ostrzegania, aby szybciej wykrywać naruszenia przepisów”. Co więcej, w strategii jednolitego rynku podkreślono znaczenie, jakie współpraca w zakresie egzekwowania prawa ma dla zwalczania nieuzasadnionej dyskryminacji w handlu ze względu na kryteria geograficzne: „(działania te) muszą iść w parze z surowszym egzekwowaniem przepisów w każdym państwie członkowskim, dodatkowo wzmocnionym dzięki reformie rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów, jak zapowiedziano w strategii jednolitego rynku cyfrowego”.

Niewielka skłonność do dokonywania transgranicznej sprzedaży przez internet: udział rynku handlu elektronicznego w sektorze sprzedaży detalicznej jest w Europie nadal niższy niż w USA: w 2014 r. był on na poziomie 7,2 % w porównaniu z 11,6 % w USA. W tym samym roku jedynie 12 % sprzedawców detalicznych z UE prowadziło sprzedaż internetową na rzecz konsumentów w innych państwach UE, podczas gdy w obrębie swojego państwa sprzedaż internetową prowadziło trzykrotnie więcej sprzedawców detalicznych (37 %).

Zaufanie konsumentów do transakcji transgranicznych: zgodnie z badaniem przeprowadzonym przez Eurostat w 2014 r. jedynie 15 % konsumentów przyznało, że dokonało zakupów przez internet w innych państwach UE, podczas gdy 44 % dokonało takich zakupów w swoim państwie. Według tablicy wyników z 2015 r. 61 % konsumentów unijnych ma zaufanie do firm prowadzących sprzedaż w internecie, jeżeli mają one siedzibę w ich państwie, ale tylko 38 % ma zaufanie do przedsiębiorcy mającego siedzibę w innym państwie UE. Surowsze egzekwowanie przepisów transgranicznych oraz ograniczenie szkód ponoszonych przez konsumentów przyczyniłoby się do wzrostu zaufania konsumentów, a tym samym transgranicznych transakcji handlu elektronicznego.

Szkody ponoszone przez konsumentów w transakcjach transgranicznych: ostrożne szacunki oparte na reprezentatywnej próbie pięciu sektorów internetowych (odzieżowego, towarów elektronicznych, rekreacji, kredytów konsumenckich i imprez turystycznych) pokazują, że 37 % przedsiębiorców internetowych w UE nie przestrzega przepisów prawa konsumenckiego. Skutkuje to szkodą dla konsumentów w wysokości ok. 770 mln EUR rocznie w samych tylko badanych sektorach. Szacuje się, że zacieśniona współpraca w zakresie egzekwowania prawa mogłaby znacznie ograniczyć zjawisko nieprzestrzegania przepisów: w wyniku przeprowadzonych w ostatnich latach skoordynowanych działań organów egzekwowania prawa polegających na monitorowaniu i korygowaniu stron internetowych (w ramach akcji kontrolnych) wskaźnik przestrzegania przepisów wzrósł z 20–40 % (w zależności od sektora) w początkowej fazie akcji do ponad 80 % po upływie roku.

W przyjętych w 2015 r. strategii jednolitego rynku cyfrowego oraz strategii jednolitego rynku Komisja wyznaczyła ambitne cele dotyczące uwolnienia potencjału transgranicznych rynków konsumenckich, zarówno tych w internecie, jak i poza nim, co ma zagwarantować utrzymanie wzrostu gospodarczego w UE. Jako krok pierwszy w Komisja zaproponowała uzupełnienie unijnych ram prawnych i zamknięcie wciąż istniejących luk regulacyjnych w zakresie umów dotyczących treści cyfrowych oraz internetowej sprzedaży towarów. Komisja rozpoczęła działania mające na celu ocenę roli platform, geograficznych ograniczeń sprzedaży oraz skutków konsumpcji współdzielonej. Podkreśliła ona również konieczność wsparcia prawodawstwa skutecznym i spójnym egzekwowaniem prawa, co pozwoli na zapewnienie, aby zasady rynku wewnętrznego przynosiły unijnej gospodarce zamierzone korzyści gospodarcze.

Wpływ na budżety krajowe będzie raczej umiarkowany w porównaniu z oszczędnościami wynikającymi z łączenia zasobów na potrzeby walki z powszechnie występującymi naruszeniami: zastąpienie 28 działań na szczeblu poszczególnych państw jednym skoordynowanym działaniem mogłoby przynieść łączne oszczędności netto w przedziale od ok. 180 000 EUR (w przypadku działania skoordynowanego, które doprowadziło do wynegocjowania ugody z przedsiębiorcą) do ok. 815 000 EUR (w przypadku niepowodzenia negocjacji oraz konieczności podjęcia wobec przedsiębiorcy działań na szczeblu krajowym, które służą wyegzekwowaniu przepisów prawnych).

Sektor przedsiębiorstw nie zostanie obciążony żadnymi dodatkowymi obowiązkami prawnymi. Bardziej rygorystyczne transgraniczne egzekwowanie przepisów prawa poprawi otoczenie regulacyjne dla rynków detalicznych. Pozwoli to przedsiębiorstwom, w tym MŚP, na uniknięcie kosztów porad prawnych przy wprowadzaniu produktów do obrotu transgranicznego oraz da im większą pewność, że takie same unijne przepisy prawa konsumenckiego są jednakowo egzekwowane w pozostałych państwach, w których przedsiębiorstwa te zamierzają rozpocząć działalność. Spójniejsze transgraniczne egzekwowanie przepisów prawa poprawi konkurencyjność uczciwych i przestrzegających prawa przedsiębiorców, zwiększy konkurencję i wyrówna szanse na rynku wewnętrznym.

Może się okazać, że niektóre państwa członkowskie będą musiały nieznacznie dostosować swoje przepisy krajowe, by ich organy mogły czerpać korzyści z wymiany dowodów oraz z rozszerzonej listy uprawnień umożliwiających współpracę w kontekście transgranicznym. Najważniejsze koszty ponoszone przez państwo członkowskie będą obejmować koszty zapoznania się z nowymi uprawnieniami i procedurami oraz szkolenia w tym zakresie (ok. 3 000 EUR w przeliczeniu na organ). Koszt jednego skoordynowanego działania służącego egzekwowaniu przepisów prawnych podjętego w ramach obowiązkowej procedury koordynacji oszacowano na kwotę ok. 174 000 EUR dla wszystkich państw członkowskich. Należy jednak podkreślić, że państwa członkowskie są w każdym wypadku zobowiązane do zwalczania praktyk sprzecznych z prawem Unii i w związku z tym wspomnianego kosztu nie można uznać na koszt dodatkowy, który w przeciwnym razie nie zostałby poniesiony. W perspektywie średnioterminowej spodziewane są oszczędności w związku z większą koordynacją działań na szczeblu unijnym. Oczekuje się, że dodatkowy koszt dla Komisji związany z jej większą rolą koordynacyjną nie przekroczy kwoty 300 000 EUR rocznie (koszty personalne); koszty te powinny zostać pokryte dzięki realokacji zasobów ludzkich Komisji.

Konsumenci będą czerpali korzyści z lepiej funkcjonujących rynków, spadnie liczba sporów oraz wzrośnie poziom ochrony w przypadku zakupów transgranicznych, szczególnie w internecie. W odniesieniu do podzbioru pięciu ocenionych rynków internetowych oszacowano, że spadek o 10 punktów procentowych wskaźnika nieprzestrzegania przepisów będącego obecnie na poziomie 37 % mógłby zmniejszyć szkody, szacowane na około 770 mln EUR rocznie, do ok. 539 mln EUR, tj. o 30 %. Każde nowe pojedyncze działanie w zakresie ochrony praw konsumentów w odpowiedzi na powszechnie stosowaną praktykę mogłoby również prowadzić do znacznego zmniejszenia szkód ponoszonych przez konsumentów w całej UE (np. szacunkowo o 68 mln EUR w przypadku skoordynowanego działania wobec wprowadzających w błąd praktyk marketingowych dotyczących gier internetowych oferujących zakupy wewnątrz aplikacji).

Współpraca w ramach rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów obejmuje dyrektywy transponowane do porządku prawnego państw członkowskich i rozporządzenia, które wymieniono w załączniku do tego rozporządzenia. Wprawdzie zakres załącznika poszerzano stopniowo począwszy od 2007 r., jednak w dalszym ciągu nie jest nim objęty szereg aktów prawnych Unii ustanawiających istotne prawa konsumentów. Z zewnętrznej oceny wynika, że potrzebna byłaby częściowa aktualizacja w oparciu o następujące kryteria: wpływ na zbiorowe interesy konsumentów; znaczenie w kontekście transgranicznym; wymiar publicznego egzekwowania prawa; oraz zgodność z prawodawstwem sektorowym i horyzontalnym, które jest obecnie wymienione w załączniku. Na tej podstawie w ocenie stwierdzono, że załącznik wymaga aktualizacji, aby odzwierciedlić wejście w życie nowych przepisów prawa Unii. W wyniku przeprowadzonej oceny skutków zalecono włączenie do załącznika do rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów następujących aktów prawnych: dyrektywy w sprawie kredytów hipotecznych , rozporządzenia dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym , rozporządzenia w sprawie praw osób niepełnosprawnych oraz osób o ograniczonej sprawności ruchowej podróżujących drogą lotniczą i dotyczących cen przepisów rozporządzenia w sprawie przewozów lotniczych oraz dyrektywy w sprawie rachunków płatniczych. Ponadto w strategii jednolitego rynku z 2015 r. stwierdzono, że w art. 20 dyrektywy usługowej brakuje skutecznego mechanizmu współpracy transgranicznej i dlatego należy włączyć taki mechanizm do załącznika do rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów.

Ograniczenie mechanizmu w zakresie zwalczania naruszeń dotyczących kilku państw. Obecny mechanizm wzajemnej pomocy określony w rozporządzeniu w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów (art. 6–8) jest ukierunkowany głównie na zwalczanie naruszeń popełnianych przez przedsiębiorcę z siedzibą w jednym państwie, które są wymierzone w konsumentów z innego państwa. Rozwój rynku wewnętrznego przyśpieszył jednak umiędzynarodowienie sprzedaży detalicznej prowadzonej przez wielkie przedsiębiorstwa, których lokalne jednostki zależne stosują wszędzie takie same praktyki. Organy krajowe często spotykają się zatem z podobnymi naruszeniami popełnianymi na ich rynkach w tym samym czasie. Rozporządzenie w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów zawiera przepisy w zakresie zwalczania takich naruszeń. Stanowi ono, że organy krajowe koordynują swoje działania, aby konsekwentnie i w taki sam sposób reagować na takie samo naruszenie przepisów UE (art. 9 rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów ). Jak jednak wskazano w zewnętrznej ocenie, wspomniane przepisy nie umożliwiają osiągnięcia korzyści skali, ponieważ każdy organ musi nadal działać indywidualnie. Jest to kosztowne powielanie wysiłków w zakresie egzekwowania prawa: z szacunków zawartych w sprawozdaniu z oceny skutków wynika, że usprawniona procedura koordynacji na poziomie UE pozwoliłaby państwom członkowskim na obniżenie kosztów każdego skoordynowanego działania o połowę. Konieczne jest zatem przyjęcie wysoce skoordynowanych podejść na poziomie unijnym, a ponieważ wspomniane złe praktyki mają wymiar ogólnounijny, Komisja mogłaby odegrać istotną rolę koordynującą polegającą na wsparciu zainteresowanych organów krajowych . Jak podkreślono w sprawozdaniu z oceny skutków, doświadczenie zdobyte podczas obu skoordynowanych działań dotyczących wypożyczania samochodów oraz zakupów wewnątrz aplikacji również potwierdziło, że istniejące ramy koordynacji wynikające z art. 9 są zbyt mało precyzyjne oraz że w szczególności brakuje dobrze zdefiniowanej i przejrzystej procedury koordynacji, jasności w kwestii podziału ról i odpowiedzialności poszczególnych podmiotów oraz konsekwencji wynikających z braku działania.

Niedostateczna wymiana informacji o rynku. Rozwój handlu elektronicznego umożliwił prowadzenie szeroko zakrojonych kampanii marketingowych, które mogą błyskawicznie docierać do milionów konsumentów. W związku z tym organy muszą opracować znacznie szybsze systemy gromadzenia informacji, niż te funkcjonujące w czasach handlu odbywającego się poza internetem, a ponadto muszą być w stanie szybciej modyfikować priorytety i sprawniej pracować. Jak wynika z zewnętrznej oceny oraz przeprowadzonej przez Komisję oceny skutków, naruszenia wykrywa się późno ze względu na nieprawidłowe funkcjonowanie obecnego mechanizmu ostrzegania w ramach współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów oraz z powodu braku wspólnego ustalania priorytetów. Na przykład komunikaty ostrzegawcze są wysyłane bez wyjątku do wszystkich organów połączonych z bazą danych dotyczącą współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów bez względu na ich znaczenie czy priorytet.

Niewystarczające minimalne uprawnienia organów odpowiedzialnych za egzekwowanie prawa utrudniają szybką i sprawną współpracę, w szczególności w otoczeniu cyfrowym. Na mocy rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów właściwe organy w państwach członkowskich otrzymują zestaw minimalnych uprawnień w zakresie dochodzenia i egzekwowania prawa na potrzeby współpracy oraz skutecznego stosowania niniejszego rozporządzenia . Wspomniane uprawnienia są niezbędne między innymi do pozyskiwania i wymiany dowodów pomiędzy państwami w sposób zgodny z prawem. W ramach oceny przeanalizowano szereg nadużyć, których mogą dopuszczać się przedsiębiorcy, i stwierdzono, że skuteczne zwalczanie tych nadużyć byłoby niemożliwe na mocy obowiązujących ram prawnych w zakresie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów. Przede wszystkim organy odpowiedzialne za współpracę w dziedzinie ochrony konsumentów mają ograniczone uprawnienia do pozyskiwania informacji na temat prawdziwej tożsamości przedsiębiorcy, który stoi za nadużyciami popełnionymi w otoczeniu cyfrowym, oraz mają ograniczone uprawnienia do zwracania się o pomoc do innych organów (np. policji finansowej) lub osób trzecich (np. rejestratorów domen).

W 2014 r. uczyniono kolejny krok we współpracy w dziedzinie egzekwowania prawa, mianowicie zainicjowano skoordynowane działania, wzywając przedsiębiorców do zaprzestania nieuczciwych praktyk handlowych w obszarach wspólnego zainteresowania w całej UE (np. w dziedzinie wynajmu samochodów lub gier internetowych oferujących zakupy wewnątrz aplikacji).

Zakres: należy doprecyzować zakres rozporządzenia, aby uwzględnić w nim powszechnie występujące naruszenia unijnych przepisów prawa konsumenckiego, które mają miejsce jednocześnie w kilku państwach członkowskich, bez względu na strukturę organizacyjną zainteresowanego przedsiębiorstwa (czyli niezależnie od tego, czy przedsiębiorstwo ma siedziby w kilku państwach czy też prowadzi działalność bezpośrednio z bazy regionalnej). Zakres rozporządzenia należy rozszerzyć o naruszenia prawa, które mogą trwać stosunkowo krótko (np. wprowadzające w błąd kampanie reklamowe trwające kilka dni), lecz które mają długotrwały szkodliwy wpływ na konsumentów lub mogą powtórzyć się w przyszłości, jeżeli nie zostaną wobec nich podjęte odpowiednie działania.

Dowody: w celu zwiększenia jasności, szybkości stosowania i skuteczności mechanizmu ostrzegania należy zaproponować kategoryzację ostrzeżeń w oparciu o oczekiwane działania wraz z mechanizmem służącym do usprawniania ich rozpowszechniania, systematycznego gromadzenia danych i wymiany informacji oraz umożliwiającym Europejskim Centrom Konsumenckim, konsumentom oraz upoważnionym do tego stowarzyszeniom przedsiębiorców zamieszczanie ostrzeżeń o możliwych naruszeniach jako informacji dla organów odpowiedzialnych za egzekwowanie prawa.

Minimalne uprawnienia organów odpowiedzialnych za egzekwowanie prawa: w rozporządzeniu należy doprecyzować zakres niektórych istniejących minimalnych uprawnień, które są niezbędne do współpracy między właściwymi organami odpowiedzialnymi za egzekwowanie prawa. W rozporządzeniu należy określić w szczególności, do kogo można zwrócić się o udzielenie informacji i na jakich warunkach można publikować decyzje, a także zapewnić, aby organy miały dostęp do niezbędnych dowodów bez względu na format i lokalizację informacji. Ponadto proponuje się, aby podejmowane przez przedsiębiorców zobowiązania do usunięcia naruszeń prawa Unii mogły być podawane do wiadomości publicznej oraz aby istniała możliwość konsultacji z zaproszonymi zainteresowanymi podmiotami, takimi jak organizacje konsumenckie, w sprawie skuteczności tego typu zobowiązań w rozwiązywaniu problemów. Ponadto w rozporządzeniu należy określić, że na potrzeby prowadzenia skuteczniejszej współpracy transgranicznej, szczególnie na rynkach cyfrowych, przyznaje się wszystkim organom następujące uprawnienia: wszczynanie procedur z własnej inicjatywy (z urzędu), przeprowadzanie zakupów testowych i anonimowych, przyjmowanie środków tymczasowych, zamknięcie strony internetowej, konta na portalu społecznościowym lub podobnego konta, nakładanie grzywien i innych kar pieniężnych, żądanie zwrotu zysków osiągniętych w wyniku nadużyć oraz zagwarantowanie, aby zainteresowani konsumenci otrzymali odszkodowanie.

Ustalanie priorytetów: w rozporządzeniu należy ustanowić system planowania, który pozwoli na koordynowanie priorytetów w zakresie transgranicznych działań służących egzekwowaniu przepisów prawa oraz środków przeznaczonych dla organów krajowych.

Standardy proceduralne: w rozporządzeniu należy przewidzieć, że wnioski o egzekwowanie przepisów prawa i o udzielenie informacji muszą zostać rozpatrzone w terminie wyznaczonym w środkach wykonawczych. W rozporządzeniu należy także wyjaśnić, że dowody mogą być skutecznie przekazywane za pośrednictwem sieci i bez utrudnień wykorzystywane przez różne krajowe jurysdykcje bez konieczności wprowadzania wymogu, aby miały określoną formę lub określony format. W rozporządzeniu należy również doprecyzować procedury współpracy oraz zwiększyć rolę koordynacyjną Komisji i jednolitych urzędów łącznikowych.

Rozwiązanie problemu powszechnie występujących naruszeń: w rozporządzeniu należy rozróżnić naruszenia w zależności od ich potencjalnego wymiaru ogólnounijnego. W przypadku uzasadnionego podejrzenia, że miało miejsce powszechnie występujące naruszenie przynoszące szkodę konsumentom w przeważającej części unijnej gospodarki (tzn. w co najmniej 3/4 państw członkowskich, w których mieszka łącznie co najmniej 3/4 populacji UE), konieczność podjęcia działań należy ustalić na podstawie decyzji Komisji. W takich przypadkach powinno być uzasadnione obowiązywanie jednej wspólnej procedury, w której odpowiedzialność za koordynację powinna być wyraźnie przypisana Komisji. Głównym celem takiej procedury byłoby ustalenie naruszenia oraz powstrzymanie go dzięki współpracy z zainteresowanymi podmiotami na poziomie unijnym oraz dzięki podjęciu przez przedsiębiorców zobowiązań do zmiany stosowanych przez nich praktyk. W przypadku gdy przedsiębiorstwa odmówią współpracy lub nie wywiążą się z podjętych zobowiązań, państwa członkowskie powinny w skoordynowany sposób podjąć działania służące egzekwowaniu przepisów prawnych i ustalić między sobą, które z nich ma/mają najlepszą pozycję do podjęcia środków służących egzekwowaniu prawa. Procedura taka powinna umożliwiać szybkie przyjęcie środków służących egzekwowaniu prawa w sytuacji konieczności rozwiązania problemu nadużyć ze strony nieuczciwych przedsiębiorców niewykazujących chęci współpracy. Procedura powinna także zapewniać poszanowanie przysługującego przedsiębiorcom prawa do obrony.

Zaproponowane zmiany są liczne. Dlatego też, zgodnie z zasadami lepszego stanowienia prawa, Komisja proponuje zastąpienie obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów tekstem, w którym wszystkie te zmiany zostaną uwzględnione.

Wniosek: skuteczne egzekwowanie prawa ochrony konsumentów na rzecz silnego i dynamicznego jednolitego rynku

Proponowane rozwiązania wzmacniają mechanizmy współpracy w zakresie egzekwowania prawa określone w rozporządzeniu w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów. Przyczynią się one znacznie do lepszego przestrzegania przez przedsiębiorców unijnego prawa konsumenckiego i zapobiegania szkodom wyrządzanym konsumentom, które w przeciwnym razie hamowałyby siłę nabywczą konsumentów. Dzięki zwiększonym uprawnieniom w zakresie egzekwowania prawa dostosowanym do potrzeb epoki cyfrowej oraz dzięki większemu skupieniu się na ogólnounijnych priorytetach i współpracy przy ich realizacji organy będą mogły wspólnie zwalczać powszechnie występujące naruszenia, co pozwoli im szybciej działać i ograniczyć koszty. W przypadku wyraźnej konieczności podjęcia działań na poziomie unijnym Komisja odegra główną rolę w procesie wspierania efektywnej koordynacji podejmowanych przez organy krajowe działań służących egzekwowaniu przepisów prawa. Odpowiedzialność za egzekwowanie unijnego prawa ochrony konsumentów spoczywa jednak na państwach członkowskich. Wspomniane ramy współpracy ogólnie zwiększą efektywność kosztową działań publicznych oraz zarządzanie jednolitym rynkiem.

Zacieśniona współpraca w zakresie egzekwowania przepisów zwiększy pewność prawa i stopniowo zmniejszy koszty przestrzegania przepisów przez przedsiębiorstwa przestrzegające prawa, a także powstrzyma nieuczciwych przedsiębiorców od wyrządzania szkody unijnym konsumentom. Przyczyni się to do wyrównania szans i zwiększenia uczciwości na jednolitym rynku, w tym na jednolitym rynku cyfrowym, z korzyścią dla konkurencyjności i wzrostu unijnej gospodarki.