1. WPROWADZENIE

Art. 18 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 98/2013 z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie wprowadzania do obrotu i używania prekursorów materiałów wybuchowych[1] stanowi, że: „Do dnia 2 marca 2015 r. Komisja przedstawi Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie analizujące możliwości przeniesienia odpowiednich przepisów dotyczących azotanu amonu z rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 do niniejszego rozporządzenia”.

Azotan amonu (nr CAS 6484-52-2) jest substancją chemiczną stosowaną powszechnie w Unii Europejskiej jako nawóz. Substancja ta może działać jak środek utleniający i wybucha w przypadku zmieszania z niektórymi innymi chemikaliami. Z tego powodu nawozy na bazie azotanu amonu o dużej zawartości azotu podlegają wymagania technicznym[2]. Ze względu na wspomniane właściwości nawozy na bazie azotanu amonu były używane niewłaściwie do nielegalnego wytwarzania materiałów wybuchowych. Aby zapobiec takiemu niewłaściwemu wykorzystaniu, dostęp przeciętnych użytkowników do azotanu amonu jako substancji lub mieszaniny jest ograniczony i kontrolowany.

Obecnie istnieją przepisy dotyczące azotanu amonu zarówno w rozporządzeniu (WE) nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowania ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH)[3], jak i w rozporządzeniu (UE) nr 98/2013 w sprawie wprowadzania do obrotu i używania prekursorów materiałów wybuchowych (rozporządzenie w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych). Rozporządzenie REACH ogranicza sprzedaż azotanu amonu jako substancji (lub w mieszaninach zawierających co najmniej 16 % masowo azotu w stosunku do azotanu amonu) do użytkowników i dystrybutorów, którzy uzyskali licencję na podstawie dyrektywy Rady 93/15/EWG, rolników i użytkowników zawodowych. W myśl rozporządzenia w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych dostawę azotanu amonu objęto mechanizmami zgłaszania podejrzanych transakcji, a także za pośrednictwem klauzuli ochronnej umożliwiono państwom członkowskim ustanawianie dalszych ograniczeń, pod warunkiem że istnieją ku temu uzasadnione podstawy.

Rozporządzenie w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych ma na celu poprawę bezpieczeństwa publicznego, utrudniając nielegalne wytwarzanie materiałów wybuchowych, natomiast głównym celem rozporządzenia REACH jest zapewnienie bezpiecznego stosowania substancji w oparciu o ich właściwości swoiste oraz zrównoważenie swobodnego obrotu chemikaliami na rynku wewnętrznym z wysokim poziomem ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska przed zagrożeniami stwarzanymi przez chemikalia.

W związku z tym Komisja uważa, że przepisy dotyczące azotanu amonu powinny się znaleźć w rozporządzeniu w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych. W niniejszym sprawozdaniu przedstawione zostaną wyniki badania Komisji dotyczącego możliwości przeniesienia przedmiotowych przepisów z rozporządzenia REACH do rozporządzenia w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych.

2. KONTEKST

2.1. Włączenie azotanu amonu do rozporządzenia REACH

W pozycji 58 załącznika XVII do rozporządzenia REACH zabrania się sprzedaży azotanu amonu przeciętnym użytkownikom w stężeniach wyższych niż określone wartości graniczne. Ograniczenie to przeniesiono do rozporządzenia REACH z dyrektywy 76/769/EWG[4], która została uchylona rozporządzeniem REACH ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2009 r.

Przedmiotowa pozycja w załączniku XVII brzmi następująco:

„58. Azotan amonu (AA)

Nr CAS 6484-52-2

Nr WE 229-347-8

1. Nie jest wprowadzany do obrotu po raz pierwszy po dniu 27 czerwca 2010 r. jako substancja lub w mieszaninach zawierających ponad 28 % masowo azotu w stosunku do azotanu amonu, do użycia jako nawóz stały, jedno- lub wieloskładnikowy, chyba że nawóz jest zgodny z przepisami technicznymi dotyczącymi nawozów na bazie azotanu amonu z wysoką zawartością azotu określonych w załączniku III do rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady (*).

2. Nie jest wprowadzany do obrotu po dniu 27 czerwca 2010 r. jako substancja lub w mieszaninach zawierających co najmniej 16 % masowo azotu w stosunku do azotanu amonu, z wyjątkiem sprzedaży dla:

a) dalszych użytkowników i dystrybutorów, w tym osób fizycznych i prawnych posiadających licencję lub zezwolenie zgodnie z dyrektywą Rady 93/15/EWG (**);

b) rolników w celu wykorzystania w działalności rolniczej prowadzonej w pełnym lub niepełnym wymiarze czasu pracy i niekoniecznie w zależności od powierzchni gruntów.

Do celów niniejszej litery:

(i) „rolnik” oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, o którym mowa w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą;

(ii) „działalność rolnicza” oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory plonów, dojenie zwierząt, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (***);

c) osób fizycznych lub prawnych prowadzących działalność zawodową np. w zakresie ogrodnictwa, szklarniowej uprawy roślin, utrzymania parków, ogrodów lub boisk sportowych, leśnictwa lub inną podobną działalność.

3. Jednakże w odniesieniu do ograniczeń zawartych w pkt 2 państwa członkowskie mogą ze względów społeczno-gospodarczych zastosować do dnia 1 lipca 2014 r. limit wynoszący do 20 % masowo azotu w stosunku do masy azotanu amonu w substancjach i mieszaninach wprowadzanych do obrotu na ich terytoriach. Powiadamiają o tym Komisję i pozostałe państwa członkowskie.

______________

(*) Dz.U. L 304 z 21.11.2003, s. 1.

(**) Dz.U. L 121 z 15.5.1993, s. 20.

(***) Dz.U. L 270 z 21.10.2003, s. 1”.

W załączniku XVII do rozporządzenia REACH nie przewidziano systemów licencjonowania i rejestracji. Na mocy rozporządzenia REACH zakazuje się sprzedaży azotanu amonu jako substancji lub w mieszaninach zawierających co najmniej 16 % masowo azotu w stosunku do azotanu amonu przeciętnym użytkownikom.

2.2. Włączenie azotanu amonu do rozporządzenia w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych

We wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie wprowadzania do obrotu i używania prekursorów materiałów wybuchowych z 2010 r.[5] Komisja zaleciła, co następuje: „W imię uproszczenia obowiązujące przepisy dotyczące azotanu amonowego powinny zostać włączone do niniejszego rozporządzenia, a pkt 2 i 3 w pozycji 58 załącznika XVII do rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) powinny zostać skreślone”.

Celem było przeniesienie ograniczeń dotyczących azotanu amonu z rozporządzenia REACH do rozporządzenia w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych. W rezultacie azotan amonu (nr CAS 6484-52-2) został włączony do proponowanego załącznika I z wartością graniczną 16 % masowo azotu w stosunku do azotanu amonu. We wniosku wyraźnie wyłączono rolników z ograniczeń w zakresie azotanu amonu i zawierających go mieszanin. Dzięki włączeniu azotanu amonu do proponowanego rozporządzenia zostałby on również automatycznie objęty mechanizmem zgłaszania podejrzanych transakcji, który nie miał swojego odpowiednika w rozporządzeniu REACH. Proponowane przeniesienie oznaczałoby jednak, że jeżeli państwa członkowskie ustanowią systemy licencjonowania i rejestracji, będą mogły dostarczać przedmiotowy produkt chemiczny przeciętnym użytkownikom. W rezultacie proponowane przeniesienie mogłoby mieć mniej rygorystyczne skutki niż całkowity zakaz dostawy przeciętnym użytkownikom ustanowiony na mocy rozporządzenia REACH.

Grupa Robocza Rady ds. Harmonizacji Technicznej (substancje niebezpieczne) nie zatwierdziła proponowanego przeniesienia. Chociaż niektóre państwa członkowskie poparły stanowisko Komisji, inne uważały, że przeniesienie zmniejszyłoby bezpieczeństwo, ponieważ obowiązujące ograniczenia dotyczące azotanu amonu zostałyby złagodzone.

Zasugerowano zatem, aby przepisy zostały przeniesione z tym samym poziomem ograniczeń, jaki ustanowiono w rozporządzeniu REACH. Alternatywa ta wiązałaby się z ustanowieniem trzeciego systemu w proponowanym rozporządzeniu, przeznaczonego wyłącznie dla azotanu amonu, przy wyłączeniu przedmiotowej substancji z przepisów dotyczących licencjonowania i rejestracji. Konieczne byłoby również wprowadzenie szczególnego artykułu dotyczącego azotanu amonu (zawierającego punkty 2 i 3 z pozycji 58 załącznika XVII) oraz włączenie azotanu amonu do załącznika II, aby zapewnić zgłaszanie podejrzanych transakcji.

Grupa robocza Rady spotykała się dziesięciokrotnie w okresie między styczniem a październikiem 2011 r., aby rozpatrzyć wniosek Komisji, i uznała, że nie należy zmieniać przepisów zawartych w rozporządzeniu REACH tylko uzupełnić je wymogiem zgłaszania podejrzanych transakcji w ramach proponowanego rozporządzenia. Grupa robocza zauważyła jednak, że niektóre państwa członkowskie popierały przeniesienie, i w związku z tym zaproponowała, aby Komisja ponownie przeanalizowała tę kwestię w późniejszym terminie w celu opracowania w razie potrzeby wniosku ustawodawczego.

Podczas przygotowań do pierwszych nieoficjalnych rozmów trójstronnych (dyskusji między Komisją, Parlamentem Europejskim i Radą) Rada zasugerowała zatem następujące poprawki do wniosku Komisji:

- zmianę motywu w celu usunięcia przenoszenia przepisów dotyczących azotanu amonu;

- włączenie azotanu amonu do załącznika II;

- dodanie przepisu zobowiązującego Komisję do przeprowadzenia wczesnego przeglądu dotyczącego możliwości przeniesienia przepisów.

Stanowisko Parlamentu Europejskiego na etapie pierwszego czytania, jakie przedstawiono na posiedzeniu plenarnym dnia 11 września 2011 r.[6], odpowiadało stanowisku Rady. Następnie Komisja zgodziła się utrzymać tekst Rady w odniesieniu do azotanu amonu.

Rozporządzenie w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych przyjęto w dniu 15 stycznia 2013 r. wraz z następującym motywem:

„(24) Na mocy załącznika XVII do rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) (1) zakazuje się dostarczania przeciętnym użytkownikom azotanu amonu, który mógłby być bezpośrednio nielegalnie użyty jako prekursor materiałów wybuchowych. Jednakże dozwolone jest dostarczanie azotanu amonu niektórym użytkownikom zawodowym, w szczególności rolnikom. Ta dostawa powinna zatem być objęta mechanizmem zgłaszania podejrzanych transakcji, ustanowionym niniejszym rozporządzeniem, ponieważ brak jest równoważnego wymogu w rozporządzeniu (WE) nr 1907/2006”.

Azotan amonu (nr CAS 6484-52-2) [w stężeniach co najmniej 16 % masowo azotu w stosunku do azotanu amonu] włączono do załącznika II, wymieniając „substancje, także w mieszaninach lub w substancjach, w odniesieniu do których podejrzane transakcje podlegają zgłoszeniu”. Ponadto w art. 18 ust. 2 ustanowiono wymóg dokonania przeglądu możliwości przeniesienia odpowiednich przepisów dotyczących azotanu amonu z rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 do rozporządzenia (UE) nr 98/2013 do dnia 2 marca 2015 r.

3. KONSULTACJE Z PAŃSTWAMI CZŁONKOWSKIMI

Stały Komitet ds. Prekursorów, w którym reprezentowane są wszystkie państwa członkowskie UE, od samego początku odgrywał czołową rolę w opracowywaniu wniosku i w ocenie środków zarządzania ryzykiem w odniesieniu do azotanu amonu. Ta grupa ekspertów została utworzona w wyniku zaleceń zawartych w planie działań UE na rzecz poprawy bezpieczeństwa materiałów wybuchowych z 2008 r., w którym wzywano do wprowadzenia ograniczeń sprzedaży nawozów na bazie azotanu amonu przeciętnym użytkownikom. Wobec braku uregulowania nakładającego szczególne ograniczenia na substancje stwarzające zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego, w 2008 r. Stały Komitet ds. Prekursorów przeprowadził prace przygotowawcze mające na celu włączenie azotanu amonu do dyrektywy 76/769/EWG (uchylonej rozporządzeniem REACH w 2009 r.) Następnie Stały Komitet ds. Prekursorów wykonał także prace przygotowawcze dotyczące rozporządzenia w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych.

W dniu 27 maja 2014 r. Komisja przesłała członkom Stałego Komitetu ds. Prekursorów kwestionariusze z prośbą o przekazanie ich organom odpowiedzialnym za wdrażanie rozporządzenia w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych. Pytanie nr 23 dotyczyło art. 18 i brzmiało następująco: „Czy Wasze państwo członkowskie popiera przeniesienie odpowiednich przepisów dotyczących azotanu amonu z rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 do niniejszego rozporządzenia?”.

Spośród 30 możliwych respondentów[7] na pytania zawarte w kwestionariuszu, szczególnie na pytanie nr 23, odpowiedzi udzieliło łącznie 19 organów. Odpowiedzi wskazywały, że stanowiska państw członkowskich w dalszym ciągu były w znacznym stopniu rozbieżne. Respondenci zaznaczyli jednak, że zanim zajmą ostateczne stanowisko, chętnie wezmą udział w dalszych dyskusjach i zapoznają się z projektem wniosku ustawodawczego.

Podczas posiedzenia Stałego Komitetu ds. Prekursorów w dniu 8 października 2014 r. poddano pod dyskusję odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu, nie uzgodniono jednak stanowiska w tej konkretnej kwestii.

Na 16. spotkaniu właściwych organów ds. rozporządzeń REACH i CLP[8] (CARACAL), mającym miejsce w dniu 10 listopada 2014 r., Komisja również poruszyła kwestię przeniesienia przepisów.

W czasie spotkań i po ich zakończeniu proszono państwa członkowskie o wyrażenie skonsolidowanych stanowisk. Opnie w dalszym ciągu różniły się, a niektóre państwa członkowskie były niezdecydowane.

W następstwie konsultacji z państwami członkowskimi Komisja zebrała główne argumenty za przeniesieniem odpowiednich przepisów dotyczących azotanu amonu z rozporządzenia REACH do rozporządzenia w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych i przeciwko takiemu przeniesieniu:

- państwa członkowskie wypowiadające się za przeniesieniem utrzymują, że ograniczenia dotyczące azotanu amonu odnoszą się bezpośrednio do bezpieczeństwa publicznego, ale jedynie pośrednio do ochrony zdrowia ludzkiego. Włączono je do rozporządzenia REACH z braku innej alternatywy, ponieważ w owym czasie nie istniało żadne inne dostępne odpowiednie narzędzie regulacyjne. Obecnie istnieją dostosowane przepisy, więc przeniesienie doprowadzi do harmonizacji i uproszczenia prawa UE zgodnie z zasadą Komisji o „lepszym stanowieniu prawa”. Twierdzono również, że pozostawienie przepisów dotyczących azotanu amonu w rozporządzeniu REACH spowoduje zamieszanie wśród przedsiębiorstw, biorąc pod uwagę różny charakter występujących zagrożeń;

- państwa członkowskie sprzeciwiające się przeniesieniu utrzymują, że osłabi to bezpieczeństwo związane z azotanem amonu, ponieważ umożliwi właściwym organom krajowym udostępnienie substancji przeciętnemu użytkownikowi za pośrednictwem systemów licencjonowania i rejestracji, do których ustanowienia właściwe organy krajowe są upoważnione na mocy rozporządzenia (UE) nr 98/2013.

Wspomniane konsultacje nie objęły kwestii dotyczących możliwości ustanowienia trzeciego systemu w odniesieniu do azotanu amonu zgodnie z rozporządzeniem w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych. Ponadto nie odniesiono się do wykonalności przeniesienia pod względem prawnym, ani do jakichkolwiek nadmiernych kosztów, jakie mogą ewentualnie wynikać z przeniesienia.

4. PODSUMOWANIE I WNIOSKI

W planie działań UE na rzecz poprawy bezpieczeństwa materiałów wybuchowych z 2008 r. wzywano do ustanowienia ograniczeń sprzedaży nawozów na bazie azotanu amonu przeciętnym użytkownikom. Panuje zatem ogólna zgoda, że wprowadzanie do obrotu i używanie azotanu amonu budzi poważne obawy dotyczące bezpieczeństwa.

Komisja uważa, że skoro zagrożenie dotyczy bezpieczeństwa publicznego, wprowadzenie ograniczeń dotyczących azotanu amonu do rozporządzenia w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych jest lepszym rozwiązaniem, które sprzyjałoby przeniesieniu odpowiednich przepisów z rozporządzenia REACH, jak początkowo planowano w ramach wniosku z 2010 r. Głównym celem rozporządzenia REACH pozostaje zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, zdrowia i ochrony pracowników, natomiast rozporządzenie nie odnosi się do bezpieczeństwa publicznego. W przypadku przeniesienia azotanu amonu do rozporządzenia w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych, obawy dotyczące bezpieczeństwa związane z azotanem amonu w dalszym ciągu byłyby objęte rozporządzeniem (WE) nr 2003/2003 dotyczącym nawozów.

Biorąc jednak pod uwagę ciągły brak uzgodnionego stanowiska w tej kwestii ze strony jednego ze współprawodawców, tj. Rady, w zakresie wspierania samego przeniesienia i dokładnej formy, jaką przeniesienie to przyjęłoby (tj. czy azotan amonu zostałby po prostu przeniesiony do załącznika I, czy sformułowano by oddzielne ustalenia), wniosek ustawodawczy o przeniesienie przepisów prawdopodobnie nie uzyskałby wystarczającego wsparcia ze strony Rady.

Ponadto Komisja stwierdza, że właściwe organy w państwach członkowskich miały mało czasu na zdobycie odpowiedniego doświadczenia w zakresie wdrażania rozporządzenia w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych, ponieważ weszło ono w życie dopiero 2 września 2014 r. Uzasadnione jest zatem, że państwa członkowskie mogą chcieć przeanalizować koszty i korzyści wynikające z przeniesienia w późniejszym terminie.

W rezultacie Komisja nie zamierza obecnie proponować prawodawstwa mającego na celu przeniesienie odpowiednich przepisów dotyczących azotanu amonu z rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 do rozporządzenia (UE) nr 98/2013. Zamiast tego, ponownie przeanalizuje możliwość i dokładny charakter takiego przeniesienia w ramach większego przeglądu planowanego na 2017 r. w myśl art. 18 ust. 1 drugiego ze wspomnianych rozporządzeń.

[1] Dz.U. L 39 z 9.2.2013, s. 1.

[2] Zob. załącznik III i IV do rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. w sprawie nawozów, Dz.U. L 304 z 21.11.2003, s. 1, w którym zawarto szczegółowe informacje dotyczące właściwości i ich wartości granicznych dla nawozów prostych o wysokiej zawartości azotu na bazie azotanu amonu, opis testu odporności na detonację oraz wykaz metod sprawdzania zgodności i inne wymogi związane z identyfikowalnością i opakowaniem.

[3] Dz.U. L 396 z 30.12.2006, s. 1.

[4] Dz.U. L 262 z 27.9.1976, s. 201–203 – uchylona rozporządzeniem REACH w dniu 31.5.2009.

[5] COM(2010) 473 final.

[6] Sprawozdanie: Jan Mulder (A7-0269/2012), sprawozdanie w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wprowadzenia do obrotu i używania prekursorów materiałów wybuchowych (COM(2010) 473 – C7-279/2010 – 2010/246(COD)), Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych.

[7] Zjednoczone Królestwo wyznaczyło osobne organy dla Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej; Norwegia również wdraża rozporządzenie w sprawie prekursorów materiałów wybuchowych.

[8] Rozporządzenie (WE) nr 1272/2008 w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin.