PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 57/1

OPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO

z dnia 13 stycznia 2011 r.

w sprawie projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, partnerów centralnych i repozytoriów transakcji

(CON/2011/1)

2011/C 57/01

Wprowadzenie i podstawa prawna

W dniu 13 października 2010 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzymał wniosek Rady Unii Europejskiej o wydanie opinii w sprawie projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, partnerów centralnych i repozytoriów transakcji (1) (zwanego dalej „projektem rozporządzenia”).

Właściwość EBC do wydania opinii wynika z art. 127 ust. 4 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jako że projekt rozporządzenia zawiera postanowienia mające w szczególności wpływ na wspieranie przez Europejski System Banków Centralnych (ESBC) sprawnego funkcjonowania systemów płatniczych, jak również wkład ESBC w sprawną realizację polityki w odniesieniu do stabilności systemu finansowego, w prowadzanie operacji walutowych oraz utrzymywanie oficjalnych rezerw walutowych państw członkowskich i zarządzanie nimi zgodnie z art. 127 ust. 2 i 5 Traktatu. Rada Prezesów wydała niniejszą opinię zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 17 ust. 5 Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego.

Uwagi ogólne

Mając na uwadze ogłoszoną na szczycie w Pittsburgu we wrześniu 2009 r. deklarację zaangażowania się przywódców krajów grupy G20 w działania na rzecz odporności i przejrzystości rynku instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, EBC wspiera proponowany cel projektu rozporządzenia, którym jest stworzenie jednolitych wymogów dla kontraktów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, jak również dla prowadzenia działalności przez partnerów centralnych i repozytoria transakcji.

EBC jest jednak zaniepokojony niektórymi przepisami projektu rozporządzenia. W szczególności projekt ten ma na celu wspieranie stabilności rynku instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym z punktu widzenia nadzoru ostrożnościowego. Banki centralne posiadają statutowe zadania i obowiązki w zakresie zapewnienia ochrony stabilności finansowej, jak również bezpieczeństwa i wydajności infrastruktury finansowej. Zadania te wypełniane są zarówno przez banki centralne odpowiedzialne za nadzór systemowy nad partnerami centralnymi oraz repozytoriami transakcji, jak i przez banki centralne emitujące waluty wykorzystywane w transakcjach rozliczanych przez partnerów transakcji lub rejestrowanych przez repozytoria transakcji. Dlatego też należy odpowiednio uwzględnić udział EBC oraz krajowych banków centralnych (KBC) wchodzących w skład ESBC w różnych kwestiach poruszanych w projekcie rozporządzenia (w szczególności dotyczących decyzji o przyznaniu lub cofnięciu zezwolenia, w tym zezwolenia na rozszerzenie działalności, bieżącej oceny ryzyka partnerów centralnych, definicji standardów technicznych dla partnerów centralnych i repozytoriów transakcji oraz decyzji o zezwoleniu partnerom centralnym oraz repozytoriom transakcji z krajów trzecich na prowadzenie działalności w Unii) bez szczegółowej regulacji w sferze kompetencji banku centralnego.

EBC podkreśla ponadto potrzebę zapewnienia ścisłych regulacji dotyczących partnerów centralnych. Mając powyższe na uwadze, należy również rozważyć, czy zmiana definicji „instytucji kredytowej” w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (wersja przeredagowana) (2) jest uzasadniona w celu zapewnienia klasyfikacji partnerów centralnych jako instytucji kredytowych posiadających ograniczoną licencję bankową.

EBC pragnie również odnotować, że niniejsza reforma będzie miała dla uczestników rynku doniosłe konsekwencje praktyczne, w szczególności w odniesieniu do działalności operacyjnej, zarządzania ryzykiem i dokumentacji prawnej.

Uwagi szczegółowe

Na podstawie czwartego tiret art. 127 ust. 2 Traktatu oraz czwartego tiret art. 3 ust. 1 oraz art. 22 Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (zwanego dalej „Statutem ESBC”), w związku z wyłączeniem zawartym w art. 139 Traktatu oraz art. 42 ust. 1 Statutu ESBC, jednym z podstawowych zadań realizowanych przez ESBC jest wspieranie sprawnego funkcjonowania systemów płatniczych. W związku z tym EBC i KBC państw członkowskich, których walutą jest euro, mogą zapewniać instrumenty, a EBC może uchwalać rozporządzenia, w celu zapewnienia skuteczności i rzetelności systemów rozliczeń i płatności w ramach Unii i z innymi krajami. Przepisy te stanowią podstawę systemowych uprawnień nadzorczych Eurosystemu w odniesieniu do systemów rozliczeń i płatności (3). Systemowe kompetencje nadzorcze są również związane z udziałem ESBC w zapewnieniu stabilności systemu finansowego na podstawie art. 127 ust. 5 Traktatu, który to przepis został powielony w art. 3 ust. 3 Statutu ESBC. Co więcej, urzeczywistnianie polityki pieniężnej w strefie euro zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 127 ust. 2 Traktatu, który jest odzwierciedlony w zdaniu pierwszym art. 3 ust. 1 Statutu ESBC, zależy od istnienia niezawodnych i sprawnych systemów rynkowych oraz infrastruktury. Wspieranie sprawnego działania takich systemów i infrastruktury jest zatem podstawowym zadaniem Eurosystemu (4). KBC z państw członkowskich, których walutą nie jest euro, mają podobne kompetencje na podstawie odpowiednich przepisów krajowych.

W sferze infrastruktury rynku finansowego obejmującej między innymi partnerów centralnych, banki centralne, organy nadzoru nad rynkiem papierów wartościowych w Komitecie do spraw Systemów Płatności i Rozrachunku (CPSS) oraz Międzynarodowa Organizacja Komisji Papierów Wartościowych (IOSCO) dostrzegły duże znaczenie zarówno regulacji, jak i nadzoru systemowego. W związku z powyższym, zalecenia CPSS-IOSCO oparte są na koncepcji podejmowania działań w zakresie regulacji, nadzoru oraz nadzoru systemowego przez komisje ds. papierów wartościowych i banki centralne na takich samych zasadach. Projekt rozporządzenia powinien podążać w tym samym kierunku, zapewniając, aby kompetencje Europejskiego Organu Nadzoru nad Giełdami i Papierami Wartościowymi (ESMA) były uzupełniane i równoważone przez proporcjonalne zaangażowanie ze strony EBC oraz KBC. Głównym celem rozporządzenia powinno być wytyczenie standardów wypracowanych w ramach ścisłej współpracy pomiędzy ESMA i ESBC, co pozwoli uniknąć konieczności określania przez banki centralne dodatkowych i potencjalnie odmiennych środków nadzoru (w tym aktów prawnych) w celu zapewnienia bezpieczeństwa i solidności partnerów centralnych oraz repozytoriów transakcji. Może to prowadzić do nadmiernie uciążliwych unijnych regulacji prawnych dotyczących partnerów centralnych, a nawet stwarzać ryzyko prawne, w przypadku powielających się lub sprzecznych ze sobą wymagań.

Na tym tle szczególne znaczenie w kontekście projektu rozporządzenia ma zapewnienie efektywnej współpracy pomiędzy podmiotami sprawującymi nadzór i podmiotami sprawującymi nadzór systemowy. Jak już wcześniej wskazano we wkładzie Eurosystemu do publicznej konsultacji Komisji Europejskiej dotyczącej instrumentów pochodnych i infrastruktury rynku (5), EBC uważa, że rola członków ESBC powinna być wyraźnie odzwierciedlona i wyrażona w następujących kwestiach. Przede wszystkim, decyzja o kwalifikowaniu się do obowiązku rozliczania, o której mowa w art. 4 projektu rozporządzenia nie powinna być podejmowana włącznie przez ESMA, ale we współpracy z członkami ESBC. Po drugie, ustalenie regulacyjnych standardów technicznych, wytycznych i zaleceń dla partnerów centralnych oraz repozytoriów transakcji powinno być przeprowadzane w ścisłej współpracy z członkami ESBC. W celu zapewnienia zgodności z wcześniejszymi procedurami i decyzjami (6) oraz pełnego poszanowania kompetencji ESMA oraz ESBC, najlepszą formą organizacji tej pracy byłaby grupa robocza utworzona wspólnie przez ESMA i ESBC, oparta na modelu obecnej grupy utworzonej przez ESBC i CESR. Po trzecie, w razie konieczności, odpowiedni członkowie ESBC powinni, zarówno z perspektywy nadzoru systemowego, jak i z perspektywy banku centralnego emitującego walutę bazową, zostać zaangażowani we wszelkie zadania kolegium powołanego na podstawie art. 14 projektu rozporządzenia, w tym w proces udzielania zezwoleń oraz bieżących przeglądów partnerów centralnych, o których mowa w tytule III projektu rozporządzenia. Po czwarte, w odniesieniu do relacji z krajami trzecimi, decyzja o uznaniu partnera centralnego z kraju trzeciego na podstawie art. 23 projektu rozporządzenia nie powinna być podejmowana przez ESMA z pominięciem ścisłej współpracy z odpowiednimi członkami ESBC, zarówno z perspektywy nadzorczej, jak i z perspektywy banku centralnego emitującego walutę bazową, aby zapewnić należyte uwzględnienie zastrzeżeń oraz polityki banku centralnego dotyczących m.in. zarządzania płynnością i ryzykiem. Co więcej, EBC zaleca, aby wymogiem takiego uznania było wzajemne traktowanie partnerów centralnych z krajów Unii przez odpowiednie przepisy państw trzecich. Po piąte, należy zapewnić odpowiednie zaangażowanie i współpracę pomiędzy wszystkimi właściwymi władzami, organami oraz bankami centralnymi. W przypadku banków centralnych ma to zastosowanie zarówno w odniesieniu do ich udziału we wspomnianym kolegium, jak i kwestii wymiany niezbędnych informacji, w tym na potrzeby stabilności finansowej, nadzoru systemowego i statystyki.

Wreszcie, EBC zauważa, że banki centralne, w zależności od ich zadań i obowiązków statutowych, mogą oferować partnerom centralnym szeroki wachlarz instrumentów, do których zaliczyć można kredyty jednodniowe oraz depozyty i usługi rozliczeniowe. EBC dostrzega również, że instrumenty banku centralnego są najbardziej efektywnymi narzędziami kształtowania infrastruktury rynku, jeśli chodzi o potrzeby w zakresie zarządzania płynnością i ryzykiem. Instrumenty banku centralnego nie są jednak jako takie stworzone w celu sprostania potrzebom infrastruktury rynku, w gestii Eurosystemu i pozostałych banków centralnych pozostaje zatem decyzja co do tego, które z instrumentów oraz na jakich warunkach zdecydują się oni zaoferować partnerom centralnym i przedstawicielom pozostałej części infrastruktury rynku. W tym zakresie, art. 10 ust. 1 projektu rozporządzenia wymaga, aby posiadanie przez partnerów centralnych „dostępu do odpowiedniej płynności finansowej” było warunkiem wstępnym uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności i świadczenie usług w charakterze partnera centralnego. Odpowiednią płynność „może zapewniać dostęp do płynności udostępnianej przez bank centralny lub do płynności rzetelnego banku komercyjnego mającego zdolność kredytową”. W ocenie EBC, w przeciwieństwie do środków banku centralnego, środki banku komercyjnego nie eliminują całkowicie ryzyka, co znajduje potwierdzenie w zaleceniach CPSS-IOSCO oraz ESBC-CESR. W związku z powyższym projekt rozporządzenia nie powinien przedstawiać płynności banku centralnego oraz środków banków komercyjnych jako dwóch równie bezpiecznych i zalecanych opcji.

Jednocześnie EBC z satysfakcją odnotowuje, że projekt rozporządzenia nie zawiera propozycji dotyczących regulacji dostępu do kredytu w banku centralnym. Decyzja o przyznaniu kredytu zwykłego lub awaryjnego jest bowiem, w stopniu większym niż w przypadku innych instrumentów, prerogatywą banku centralnego i pozostaje w ścisłym związku z polityką pieniężną.

Proponowane przez EBC zmiany w projekcie rozporządzenia wraz z ich uzasadnieniem zamieszczono w załączniku.

Sporządznono we Frankfurcie nad Menem dnia 13 stycznia 2011 r. Jean-Claude TRICHET Prezes EBC

(1) COM(2010) 484 wersja ostateczna.

(2) Dz.U. L 177, 30.6.2006, str. 1.

(3) Ponadto działania nadzorcze niektórych KBC państw członkowskich, których walutą jest euro, prowadzone są na podstawie przepisów prawa krajowego, które uzupełniają, a w niektórych przypadkach również powielają uprawnienia Eurosystemu. Kompetencje nadzorcze KBC państw członkowskich, które nie przyjęły jeszcze euro zawarte są w przepisach prawa krajowego.

(4) Zob. również „Eurosystem Oversight Policy Framework” z dnia 20 lutego 2009 r., dostępne na stronie internetowej EBC pod adresem http://www.ecb.europa.eu

(5) Lipiec 2010, dostępny na stronie internetowej EBC pod adresem http://www.ecb.europa.eu

(6) Zob. ustalenia Rady Ecofin z dnia 9 października 2007 r., zgodnie z którymi: „Jeśli chodzi o »Standardy ESBC/CESR dotyczące rozliczania i rozrachunku papierów wartościowych w UE«, Rada … dostrzega że ochrona inwestorów oraz bezpieczeństwo sektora usług posttransakcyjnych, w tym aspekty związane z zarządzaniem ryzykiem, są kluczowymi kwestiami w dalszej dyskusji, oraz że rozważyć należy konkretne działania uzupełniające Kodeks postępowania w sprawach ryzyka i stabilności finansowej, takie jak na przykład ustalenie standardów lub środków regulacyjnych”; zob. także ustalenia Rady Ecofin z dnia 3 czerwca 2008 r., zapraszające ESBC oraz CEST do pracy nad tymi standardami.