KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 15.5.2017 COM(2017) 234 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO na podstawie art. 12 ust. 3 dyrektywy 2001/42/WE w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko



1. Wprowadzenie W niniejszym drugim sprawozdaniu dotyczącym dyrektywy 2001/42/WE w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko („dyrektywa w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko” lub „dyrektywa SEA”) przedstawiono doświadczenia zdobyte w odniesieniu do stosowania dyrektywy SEA w latach 2007–2014. W sprawozdaniu oparto się na art. 12 ust. 3 dyrektywy SEA i oceniono jej wdrażanie w tym okresie. Ustalenia ujęte w niniejszym sprawozdaniu wzbogacą ocenę dyrektywy SEA, która zostanie przeprowadzona przez Komisję w ramach programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT). Dyrektywa SEA wdraża zasadę uwzględniania środowiska i jego ochrony określoną w art. 11 i 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przewiduje wysoki poziom ochrony środowiska i przyczynia się do uwzględnienia aspektów środowiskowych w procesie przygotowania i przyjmowania niektórych planów i programów. W związku z tym dyrektywa zawiera wymóg dokonania oceny oddziaływania na środowisko planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko. W dyrektywie SEA nie określono żadnych mierzalnych norm środowiskowych. Zasadniczo jest to dyrektywa dotycząca procesu, w której ustalono konkretne kroki, jakie państwa członkowskie muszą podjąć podczas określania i oceny oddziaływania na środowisko. Proces dokonywania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (SEA) ma pomagać decydentom w podejmowaniu świadomych decyzji opierających się na obiektywnych informacjach i wynikach konsultacji ze społeczeństwem / z zainteresowanymi stronami i odpowiednimi organami. Zastosowanie kluczowych wymogów dyrektywy SEA i jej związek z innymi dyrektywami opisano odpowiednio w sekcjach 2 i 3. 2. Stan realizacji 2.1. Porozumienia prawne i administracyjne w państwach członkowskich Wszystkie państwa członkowskie dokonały transpozycji dyrektywy SEA. Ramy legislacyjne służące transpozycji dyrektywy SEA różnią się w poszczególnych państwach członkowskich, w zależności od ich struktury administracyjnej i porozumień administracyjnych. Niektóre państwa członkowskie dokonały transpozycji dyrektywy SEA poprzez szczególne przepisy krajowe, inne natomiast uwzględniły wymogi dyrektywy w istniejących przepisach, włączając w to państwa dokonujące transpozycji dyrektywy w sprawie oceny oddziaływania na środowisko („dyrektywa OOŚ”). Od 2007 r. ponad połowa państw członkowskich zmieniła swoje prawodawstwo krajowe służące transpozycji dyrektywy SEA w celu zapewnienia, aby ich przepisy krajowe były zgodne z dyrektywą oraz by rozwiązać przypadki nieprawidłowego stosowania. Na ustalenia organizacyjne, jakie przyjęto w celu transpozycji i wdrożenia dyrektywy, miały wpływ szczególne cechy administracyjne każdego państwa członkowskiego. Organ, który opracowuje i przyjmuje plany i programy, zwykle jest również odpowiedzialny za procedurę dokonania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W większości państw członkowskich za „organ zainteresowany mający szczególne obowiązki w dziedzinie środowiska” (art. 6 ust. 3 dyrektywy SEA) uważa się Ministerstwo Środowiska lub agencję ochrony środowiska. W niektórych państwach członkowskich organy ds. środowiska mają więcej obowiązków i odpowiadają za kierowanie procedurą dokonania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Niektóre państwa członkowskie wyznaczyły jednostki mające na celu nadzorowanie i kontrolowanie jakości dokumentacji oraz wyników procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Państwom członkowskim przysługuje duża swoboda uznania w podejmowaniu decyzji (art. 8), a regulacje dotyczące informowania o podjętej decyzji pozwalają na przekazanie tych informacji po zakończeniu procedury przeprowadzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (art. 9). W niektórych państwach członkowskich organy ds. środowiska są uprawnione do wydawania aktów administracyjnych (takich jak decyzja). Decyzja może być albo wiążąca dla treści planów i programów, albo wydana jedynie jako akt niewiążący. 2.2. Zakres stosowania dyrektywy SEA Państwa członkowskie zasadniczo dokonały transpozycji i wdrożyły dyrektywę SEA zgodnie z jej celami i wymogami i nie napotkały problemów w określeniu zakresu zastosowania tej dyrektywy. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał kompleksowe orzecznictwo w odniesieniu do dyrektywy SEA, przez co ułatwił jej zastosowanie. TSUE potwierdził szeroką interpretację warunków i przepisów ujętych w dyrektywie. Na przykład: – „Plan i program” podlegające strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko (art. 2) W dyrektywie SEA nie zdefiniowano pojęć „plany i programy”, ale raczej wprowadzono ich kwantyfikację. W pierwszym wyroku, w którym badano zakres stosowania dyrektywy SEA, TSUE wyjaśnił, że sam fakt, iż plany i programy przyjmuje się w formie ustaw, nie wyklucza ich z zakresu stosowania dyrektywy. Ponadto plany i programy wymagane na podstawie przepisów krajowych lub wykonawczych określających właściwe organy i procedurę, ale których przyjęcie nie jest obowiązkowe, nadal mogą podlegać dyrektywie SEA, jeżeli spełniają odpowiednie kryteria określone w dyrektywie. Jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości, rozróżnienie między planami i programami a innymi środkami powinno opierać się na odwołaniu do szczególnego celu określonego w art. 1 dyrektywy SEA, tj. że plany i programy, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko, podlegają ocenie oddziaływania na środowisko. W odniesieniu do definicji planów i programów niemal połowa państw członkowskich dokonała transpozycji art. 3 ust. 2 dyrektywy SEA dokładnie w sposób opisany w tym artykule. Większość z nich dostosowała rodzaj lub nazewnictwo planowania sektorowego, aby uwzględnić szczególne ustalenia krajowe. – „Ustalanie ram” (art. 3 ust. 2) Plany i programy wymagające strategicznej oceny oddziaływania na środowisko powinny ustalać ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, dotyczącego projektów wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy OOŚ. Prawie wszystkie państwa członkowskie dokonały transpozycji wyrażenia „ustalanie ram” w sposób dosłowny, często ujmując je w akcie ustawodawczym lub wytycznych. TSUE potwierdził w orzecznictwie, że wyrażenie to musi odzwierciedlać cel dyrektywy SEA z uwzględnieniem wpływu na środowisko każdej decyzji, która określa wymogi dla przyszłego zezwolenia na inwestycję. Można zatem stwierdzić, że plany i programy ustalają ramy dla decyzji, które mają wpływ na każde późniejsze zezwolenie na inwestycję, w szczególności w zakresie warunków dotyczących lokalizacji, rodzaju, wielkości i funkcjonowania lub alokacji zasobów. – Ocena W art. 3 ust. 4 i 5 dyrektywy SEA ustanowiono proces określania, czy plany i programy mogą powodować znaczący wpływ na środowisko i czy w związku z tym wymagają strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Państwa członkowskie muszą wziąć pod uwagę kryteria znaczenia określone w załączniku II do dyrektywy SEA. Większość państw członkowskich dokonała transpozycji załącznika II w sposób dosłowny i zastosowała metodę oceny w poszczególnych przypadkach. Margines swobody przy ocenie niektórych planów i programów jest jednak ograniczony ze względu na ogólny cel dyrektywy, którym jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska. 2.3. Ustalenie zakresu (art. 5 ust. 4)

Terminem „ustalenie zakresu” określa się zakres i poziom szczegółowości informacji, jakie mają być włączone do sprawozdania dotyczącego środowiska. Państwom członkowskim przysługuje duża swoboda uznania w organizacji etapu ustalania zakresu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, ograniczona jedynie obowiązkiem konsultacji z organami mającymi szczególne obowiązki w dziedzinie środowiska. W niektórych państwach członkowskich obowiązkowe jest przygotowanie sprawozdania z ustalenia zakresu. Treść i poziom szczegółowości informacji przedstawionych w sprawozdaniu z ustalenia zakresu mogą różnić się między poszczególnymi państwami członkowskimi, a niektóre z nich określają w przepisach krajowych treść tego sprawozdania. W poszczególnych państwach członkowskich organy publiczne pełnią różne role w ustalaniu zakresu. Z organami ds. środowiska należy skonsultować się przynajmniej na etapie ustalania zakresu. W niektórych państwach członkowskich organy te zatwierdzają jednak również dokumentację związaną z ustaleniem zakresu. 2.4. Sprawozdanie dotyczące środowiska (art. 5 i załącznik I) W załączniku I do dyrektywy SEA określono minimalną treść sprawozdania dotyczącego środowiska. Państwa członkowskie powinny zapewnić sprawozdanie odpowiedniej jakości. Niemal połowa państw członkowskich rozszerzyła zakres stosowania załącznika I w swoich przepisach krajowych. Na przykład niektóre państwa członkowskie wymagają, aby sprawozdanie dotyczące środowiska zawierało ocenę określonych czynników gospodarczych i społecznych, które mogą mieć znaczenie dla wdrażania planu. Inne państwa członkowskie wyraźnie wymagają, aby sprawozdanie dotyczące środowiska obejmowało wyniki konsultacji społecznych. W odniesieniu do treści nietechnicznego podsumowania sprawozdania niemal wszystkie państwa członkowskie dokonały transpozycji odpowiednich przepisów dyrektywy w sposób dosłowny. Podczas przygotowywania sprawozdania dotyczącego środowiska państwa członkowskie napotkały wyzwania dwojakiej natury: i. dostępność i jakość danych; ii. wiedza techniczna i doświadczenie ekspertów przygotowujących sprawozdanie oraz organów odpowiedzialnych za ocenę jego jakości. – Informacje podstawowe Niektóre państwa członkowskie transponowały wymogi zawarte w załączniku I lit. b) dyrektywy SEA w sposób dosłowny; inne sporządziły wytyczne, aby ułatwić gromadzenie informacji podstawowych. Niemal dwie trzecie państw członkowskich zgłosiło, że problematyczne przy gromadzeniu informacji podstawowych są przydatność, dostępność oraz poziom szczegółowości danych do zebrania, na przykład danych związanych z ocenami narażenia na zmianę klimatu. Doświadczenie pokazuje, że jakość informacji podstawowych jest wyższa w przypadku małych planów i programów, gdyż są one powiązane z konkretną lokalizacją. – Rozsądne rozwiązania alternatywne (art. 5 ust. 1) Dyrektywa SEA nie zawiera definicji terminu „rozsądne rozwiązania alternatywne”; nie zawierają go też transponujące tę dyrektywę przepisy krajowe państw członkowskich. Wiele państw członkowskich sporządziło wytyczne krajowe w celu ułatwienia określenia i wyboru rozsądnych rozwiązań alternatywnych w ramach procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Nie istnieje żadne wspólne podejście do określania rodzaju i liczby rozwiązań alternatywnych, które należy ocenić. Zależą one od celów, zakresu geograficznego i zawartości każdego zestawu planów i programów. Natomiast trzy najczęściej występujące w państwach członkowskich kategorie rozwiązań alternatywnych to: i. rozwiązania alternatywne związane z lokalizacją; ii. jakościowe i ilościowe rozwiązania alternatywne (zmiana skali lub rozmiaru interwencji w środowisko); iii. techniczne rozwiązania alternatywne (związane z planowaniem rozwoju przyszłych projektów w wybranej lokalizacji). Państwa członkowskie zawsze uwzględniają w sprawozdaniu dotyczącym środowiska „zerowe rozwiązanie alternatywne”, ale podejście do jego realizacji jest zmienne. Niektóre państwa członkowskie uwzględniają je jako jedno z rozsądnych rozwiązań alternatywnych, podczas gdy inne uważają je za osobną część sprawozdania dotyczącego środowiska, związaną nie tyle z rozsądnymi rozwiązaniami alternatywnymi, co z informacjami podstawowymi. W celu zapewnienia zgodności we wdrażaniu i wprowadzaniu dyrektywy SEA oceniane rozwiązania alternatywne muszą być rozsądne w świetle celów i zakresu geograficznego planów i programów, zanim ustali się ich ostateczną zawartość. Jak zauważyły również państwa członkowskie, ze względu na specyfikę przygotowywania planów i programów, określenie rozsądnych rozwiązań alternatywnych może stanowić wyzwanie. Trudno na przykład określić i ocenić rozsądne rozwiązania alternatywne na etapie planowania, ponieważ plany i programy odnoszą się strategicznie do konkretnej kwestii lub też ze względu na ogólną zawartość planów i programów. 2.5. Konsultacja (art. 6) Państwa członkowskie mają znaczną swobodę w organizacji procesu informowania i przeprowadzania konsultacji ze społeczeństwem oraz właściwymi organami na różnych etapach procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Powinny one zapewnić wczesne i skuteczne przeprowadzenie procedury konsultacji, a także jej zgodność z wymogami konwencji z Aarhus.

– Ramy czasowe W dyrektywie SEA nie określono ram czasowych na potrzeby procedury konsultacji, a raczej wprowadzono wymóg przeprowadzenia konsultacji we „właściwych ramach czasowych” (art. 6 ust. 2). Zwykle ramy czasowe konsultacji z organami ds. ochrony środowiska pokrywają się z ramami czasowymi konsultacji ze społeczeństwem. TSUE potwierdził, że w przepisach krajowych można wskazać ramy czasowe, o ile nie stoi to na przeszkodzie możliwościom efektywnego wyrażania opinii przez społeczeństwo i organy. – Udostępnianie społeczeństwu informacji na temat przeprowadzania/zakresu oceny Wszystkie państwa członkowskie informują społeczeństwo o wynikach procedury oceny. Informacje te publikuje się zazwyczaj na stronie internetowej poświęconej konkretnym planom i programom lub na stronie internetowej organów ds. ochrony środowiska, zwłaszcza jeżeli podejmują one ostateczną decyzję. Decyzję dotyczącą oceny publikuje się również w gazetach, dziennikach urzędowych itd. W niektórych państwach członkowskich społeczeństwo uczestniczy w etapie ustalania zakresu poprzez otrzymywanie informacji i możliwość przekazywania komentarzy na piśmie lub uczestniczenia w konsultacjach dotyczących zakresu. – Konsultacje z zainteresowanymi organami (art. 6 ust. 3) Wszystkie państwa członkowskie konsultują się z odpowiednimi organami w kwestii sprawozdania dotyczącego środowiska oraz projektów planów i programów. W niektórych państwach członkowskich organ ds. ochrony środowiska sprawuje funkcję pośrednika między organem rozwijającym plany i programy oraz wszystkimi innymi organami z którymi należy się konsultować w ramach procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Organ ds. ochrony środowiska zapewnia również jakość sprawozdania dotyczącego środowiska. TSUE wyjaśnił, że konieczne jest zapewnienie podziału funkcjonalnego w ramach organu odpowiedzialnego za konsultacje w sprawach środowiskowych. Ma to na celu zapewnienie, aby wewnętrzna jednostka administracyjna tego organu dysponowała rzeczywistą autonomią konieczną do udzielenia w sposób obiektywny swojej opinii o planie i programie podlegającym procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. – Konsultacje ze społeczeństwem w zakresie sprawozdania dotyczącego środowiska W większości państw członkowskich sprawozdanie dotyczące środowiska upublicznia się w tym samym czasie co projekty planów i programów. Daje to społeczeństwu wystarczająco dużo czasu na wyrażenie opinii i przyczynienie się do opracowania sprawozdania dotyczącego środowiska przed formalnym przyjęciem planów i programów. Państwa członkowskie zazwyczaj publikują ogłoszenie o konsultacjach społecznych w internecie. W ogłoszeniu wymienia się tytuł planu i programu, odpowiedzialne organy oraz lokalizację wszystkich dokumentów związanych z projektami planów i programów, włącznie ze sprawozdaniem dotyczącym środowiska i jego nietechnicznym podsumowaniem, udostępnionych do celów konsultacji społecznych. W niektórych państwach członkowskich wymogi dotyczące przeprowadzenia konsultacji są bardziej rygorystyczne niż w dyrektywie i obejmują organizację spotkania lub wysłuchania publicznego w celu skonsultowania się ze społeczeństwem. Konsultacje społeczne to kluczowy etap procedury, mający na celu wzmocnienie przejrzystości, wydajności i skuteczności procesu planowania. W ten sposób ułatwia się i wzmacnia ogólne postrzeganie i społeczne uznanie planu i programu przed jego przyjęciem i realizacją. – Konsultacje transgraniczne (art. 7) Wszystkie, poza dwoma, państwa członkowskie odnotowały doświadczenie w zakresie przeprowadzania transgranicznych konsultacji dotyczących strategicznej oceny oddziaływania na środowisko – jako strona dotknięta lub jako strona wyjściowa, lub też w obu tych rolach. W większości państw członkowskich za organizację tych konsultacji odpowiadają organy ds. ochrony środowiska. Państwa członkowskie zgłosiły, że głównymi przeszkodami w transgranicznych konsultacjach dotyczących strategicznej oceny oddziaływania na środowisko są koszty tłumaczenia dokumentów, jakość przetłumaczonej dokumentacji oraz często ograniczone ramy czasowe. 2.6. Monitorowanie znaczącego wpływu na środowisko (art. 10) Monitorowanie umożliwia porównanie wyników oceny oddziaływania na środowisko z efektami realizacji planów i programów, w szczególności pod kątem znaczącego wpływu na środowisko. W dyrektywie SEA nie określono dokładnych mechanizmów monitorowania znaczącego wpływu na środowisko, częstotliwości monitorowania, jego metody ani organów odpowiedzialnych za monitorowanie. Państwa członkowskie zauważyły, że monitorowanie zależy od planów i programów oraz że w stosunku do niektórych rodzajów planów i programów sporządza się regularnie sprawozdania monitorujące. Większość państw członkowskich nie była jednak w stanie przedstawić informacji na temat częstotliwości monitorowania. Monitorowanie może opierać się na standardowych wskaźnikach monitorowania, niekiedy określonych w przepisach krajowych, lub może być prowadzone w poszczególnych przypadkach. W przypadku dyrektywy SEA oraz w stosownych przypadkach państwa członkowskie chętnie stosują mechanizmy monitorowania środowiska ustanowione w innych dyrektywach, takich jak ramowa dyrektywa wodna, dyrektywa siedliskowa oraz dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych. 3. Powiązania z innymi przepisami UE i obszarami polityki Dyrektywa SEA jest wyraźnie powiązana z dyrektywą OOŚ i z dyrektywą siedliskową. Jest ona również ściśle powiązana z innymi dyrektywami przewidującymi przyjęcie określonych planów i programów wchodzących w zakres dyrektywy SEA (takimi jak dyrektywa azotanowa, dyrektywa w sprawie odpadów, dyrektywa dotycząca hałasu oraz dyrektywa powodziowa). W celu uniknięcia powielania w art. 11 dyrektywy SEA przewidziano, że państwa członkowskie mogą zapewnić skoordynowane lub wspólne procedury w przypadkach, w których obowiązek oceny oddziaływania na środowisko nakłada zarówno dyrektywa SEA, jak i inne przepisy UE.