[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 1.3.2006

SEK(2006) 284 wersja ostateczna

Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 5 ust. 3rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Niemiec na lata 2005-2009

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Informacje ogólne

Pakt na rzecz stabilności i wzrostu, który wszedł w życie dnia 1 lipca 1998 r., opiera się na dążeniu do zapewnienia solidnych finansów państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy. W roku 2005 po raz pierwszy wprowadzono zmiany do paktu. Reforma potwierdziła przydatność paktu w zakresie utrzymywania dyscypliny budżetowej, a jednocześnie dążyła do wzmocnienia jego skuteczności i podstaw gospodarczych oraz do ochrony stabilności finansów publicznych w perspektywie długoterminowej.

Stanowiące część paktu rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych [1] stanowi, że państwa członkowskie muszą przedstawiać Radzie i Komisji programy stabilności lub konwergencji oraz ich coroczne zaktualizowane wersje (państwa członkowskie, które przyjęły jednolitą walutę przedstawiają (zaktualizowane) programy stabilności, a te, które jej jeszcze nie przyjęły, przedstawiają (zaktualizowane) programy konwergencji). Pierwszy program stabilności Niemiec przedstawiono w styczniu 1999 r. Zgodnie z rozporządzeniem Rada wydała w dniu 15 marca 1999 r. opinię na podstawie zalecenia Komisji i po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Zgodnie z tą samą procedurą zaktualizowane programy stabilności i konwergencji są oceniane przez Komisję i badane przez wyżej wymieniony Komitet, przy czym istnieje również możliwość zbadania programów przez Radę.

Państwa członkowskie muszą określić w omawianych programach cel średniookresowy dla sytuacji budżetowej oraz przedstawić środki polityczne podejmowane w celu osiągnięcia i utrzymania tego celu wraz z odpowiednimi założeniami ekonomicznymi. Reforma paktu przewiduje zróżnicowanie celu średniookresowego dla poszczególnych państw członkowskich z uwagi na ekonomiczne i budżetowe różnice wewnątrz Unii, w tym różnice w zakresie ryzyka budżetowego dla trwałości wzrostu. Reforma przewiduje również bardziej symetryczne podejście do polityki budżetowej w ciągu całego cyklu poprzez zwiększoną dyscyplinę budżetową w okresach dobrej koniunktury gospodarczej, przy jednoczesnym uwzględnieniu – w przypadku tymczasowego odstępstwa od celu średniookresowego lub ścieżki dostosowania prowadzącej do tego celu – „poważnych reform strukturalnych”, których wpływ na długoterminową stabilność jest możliwy do zweryfikowania.

Uwzględniając prognozę służb Komisji z jesieni 2005 r., kodeks postępowania [2] , powszechnie przyjętą metodologię szacowania produktu potencjalnego i sald dostosowywanych cyklicznie oraz ogólne wytyczne polityki gospodarczej zawarte w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008, Komisja zbadała ostatnio przedstawiony zaktualizowany program stabilności Niemiec i w oparciu o poniższą ocenę przyjęła zalecenie dotyczące opinii Rady w sprawie przedmiotowego programu.

Ocena

1. Ostatnia aktualizacja programu stabilności Niemiec została przyjęta przez rząd niemiecki i przedłożona Radzie i Komisji w dniu 22 lutego 2006 r., czyli 12 tygodni po terminie wyznaczonym w kodeksie postępowania na dzień 1 grudnia. W dniu 22 lutego 2006 r. rząd niemiecki, który rozpoczął urzędowanie pod koniec 2005 r., przyjął projekt budżetu federalnego na 2006 r., a także – co istotne – projekt ustawy o podniesieniu podstawowej stawki VAT z 16 % do 19 %, począwszy od 1 stycznia 2007 r. Program obejmuje okres od 2005 do 2009 r. Program jest zasadniczo zgodny ze wzorem programów stabilności i konwergencji określonym w nowym kodeksie postępowania [3] .

2. W dniu 21 stycznia 2003 r. Rada stwierdziła występowanie nadmiernego deficytu w Niemczech i zaleciła na podstawie art. 104 ust. 7 skorygowanie nadmiernego deficytu do 2004 r. W swoim komunikacie do Rady z grudnia 2004 r. w sprawie „sytuacji Niemiec i Francji wobec ich zobowiązań w ramach procedury nadmiernego deficytu w następstwie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości” Komisja stwierdziła, że za właściwy termin w kontekście korekty powinno się uznać rok 2005. W styczniu 2005 r. Rada zgodziła się z tym poglądem. W dniu 1 marca 2006 r. Komisja zaleciła Radzie, by ta wezwała Niemcy zgodnie z art. 104 ust. 9 do przyjęcia środków mających na celu skorygowanie nadmiernego deficytu do 2007 r. W swojej opinii z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie aktualizacji programu stabilności na lata 2004-2008 z grudnia 2004 r. Rada zwróciła się do Niemiec o przeprowadzenie działań koniecznych do zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w 2005 r., realizację korekty budżetowej w kolejnych latach po roku 2005 oraz podjęcie koniecznych wysiłków o charakterze strukturalnym w celu osiągnięcia do końca okresu objętego programem stanu sytuacji budżetowej bliskiego równowadze oraz kontynuowanie reform strukturalnych w celu dalszej poprawy długoterminowej stabilności finansów publicznych, w szczególności w odniesieniu do systemu opieki zdrowotnej.

3. Wzrost PKB Niemiec w ostatniej dekadzie wynosił 1,4 % rocznie, czyli o 0,5 punktu procentowego mniej od średniej w strefie euro, przy czym potencjał wzrostu w tym okresie stale się zmniejszał. Żywotność gospodarki, której sprzyjał dynamiczny eksport, hamował zastój w popycie krajowym. Po dłuższym okresie stagnacji na początku dekady, popyt i produkcja ożywiły się w 2004 r., po czym ponownie osłabły. Przy niskim wskaźniku tworzenia nowych miejsc pracy nastąpił wzrost stopy bezrobocia do 9,5 % siły roboczej. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (deficyt sektora general government ) przekroczył w 2005 r. po raz czwarty z rzędu trzyprocentowy próg określonej w traktacie wartości referencyjnej dla PKB. Dług publiczny, który w 1991 r. był bliski wartości 40 % PKB, od 2002 r. przekracza określoną w traktacie wartość referencyjną, która wynosi 60 % PKB.

4. Scenariusz makroekonomiczny, na którym opiera się program, przewiduje, że nastąpi realny wzrost PKB z poziomu 0,9 % w 2005 r. do 1,4 %, przy jednoczesnym wzroście tempa w zakresie popytu krajowego. Po okresie spowolnienia do 1 % w 2007 r. ma ponownie nastąpić wzrost, a średni wskaźnik wzrostu ma w latach 2005-2009 wynieść 1,5 %. Przewiduje się, że tempo potencjalnego wzrostu będzie nieco większe w końcowych latach programu, natomiast luka produktowa będzie stopniowo zmniejszać się, choć w ostatnim roku programu będzie nadal miała wartość ujemną. Na profil wzrostu wpływają obrane przez nowy rząd koalicyjny kierunki polityczne. W oparciu o obecnie dostępne informacje podany scenariusz wydaje się realny dla 2006 r. W odniesieniu do kolejnych lat scenariusz rządowy wydaje się jednak zbyt optymistyczny. Programowe prognozy na 2006 r. dotyczące inflacji wydają się być realistyczne, lecz mogą być również zbyt optymistyczne dla reszty omawianego okresu.

5. Według danych Eurostatu deficyt sektora general government w Niemczech w 2005 r. wyniósł 3,3 % PKB. Dane te, które zostaną jeszcze poddane dalszej ocenie pod względem jakościowym, są oparte na wstępnym zgłoszeniu Niemiec, przedłożonym Komisji zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 3605/93 w dniu 24 lutego 2006 r. Poprzednia aktualizacja programu stabilności jako cel na 2005 r. wyznaczyła osiągnięcie wartości 2,9 % PKB.

6. Głównym celem średniookresowej strategii budżetowej określonym w programie jest zapewnienie długoterminowego zrównoważenia finansów publicznych. Aby osiągnąć ten cel, w programie proponuje się dalszą konsolidację budżetową, przy jednoczesnej poprawie warunków na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Program przewiduje przeprowadzenie korekty nadmiernego deficytu do 2007 r. Konkretniej rzecz ujmując, prognozy przedstawione w aktualizacji na rok 2006 i 2007 podają następujące wartości nominalne deficytu: 3,3 % oraz 2,5 % odpowiednio dla każdego roku. Deficyt ma następnie spadać o 0,5 punktu procentowego PKB rocznie, by ostatecznie osiągnąć wartość 1,5 % PKB w 2009 r. Korekta budżetowa opiera się zarówno na dochodach, jak i wydatkach. Począwszy od 2006 r., wzrost gospodarczy ma wspierać kilka dodatkowych środków po stronie wydatków, m.in. fundusze na BiR, mniej rygorystyczne zasady dotyczące deprecjacji dla spółek oraz inwestycje w infrastrukturę transportową. Konsolidacji sprzyjają także cięcia w zakresie ulg podatkowych, na przykład zniesienie dopłat do podatku od mieszkań zamieszkałych przez ich właścicieli. Co najważniejsze – jako zasadniczy element strategii konsolidacyjnej program wymienia ograniczenie wydatków socjalnych. Poczynione w ten sposób oszczędności zostaną częściowe wykorzystane na sfinansowanie obniżki stawki na ubezpieczenia społeczne, przewidzianej na rok 2007. Mniejszy udział składek na ubezpieczenia społeczne, który również wynika z mniejszego wzrostu samej podstawy składek, ma w dużej mierze zrównoważyć wzrost stawki VAT w 2007 r. Przewiduje się, że udział inwestycji publicznych w PKB będzie się utrzymywał na stałym poziomie. W porównaniu z poprzednią aktualizacją ścieżka dostosowania zasadniczo pozostaje bez zmian, choć planowany wskaźnik deficytu ma być każdego roku wyższy o 0,5 punktu procentowego (w zaokrągleniu), a w 2006 r. – nawet więcej.

7. Następstwem korekty nadmiernego deficytu do 2007 r. ma być według programu poprawa salda strukturalnego (tzn. dostosowywanego cyklicznie salda budżetowego nieuwzględniającego środków jednorazowych i innych środków tymczasowych) o ponad jeden punkt procentowy PKB łącznie w roku 2006 i 2007. Przewiduje się, że w okresie objętym programem saldo strukturalne obliczane zgodnie z powszechnie przyjętą metodologią będzie się zwiększać średnio o 0,5 % PKB rocznie, choć wartość ta będzie nieco niższa w 2008 i 2009 r. Celem średniookresowym programu jest równowaga sytuacji budżetowej pod względem strukturalnym, co nie jest przewidywane w okresie trwania programu. Ponieważ cel ten jest bardziej ambitny niż wymaga tego minimalna pośrednia wartość odniesienia (szacowana jako deficyt wynoszący około 1,75 % PKB), jego osiągnięcie powinno stworzyć margines bezpieczeństwa chroniący przed ryzykiem pojawienia się nadmiernego deficytu. Wyznaczony w programie cel średnioterminowy mieści się w zakresie określonym dla strefy euro i dla państw członkowskich grupy ERM II w Pakcie na rzecz stabilności i wzrostu oraz w kodeksie postępowania i jest nieco bardziej ambitny niż nakazywałby wskaźnik zadłużenia i długoterminowy średni wzrost produktu potencjalnego.

8. Ryzyko dotyczące wyników budżetowych w 2006 r. uważa się za zrównoważone. Jednakże począwszy od 2007 r., wyniki budżetowe mogą być gorsze niż przewiduje się w programie. Z wcześniejszych doświadczeń wynika, że ograniczenia w ramach wydatków socjalnych, które nie są szczegółowo opisane w programie, ale mają za to stanowić zasadniczy wkład w korektę budżetową, są uzależnione od rygorystycznej realizacji wszystkich planów. Wydatki socjalne są jedną z głównych przyczyn przekroczenia celów budżetowych wyznaczonych w poprzednich programach. Zagrożeniem dla celów budżetowych byłaby sytuacja, w której planowane zwolnienie ze składek na ubezpieczenia społeczne zostałoby w pełni zrealizowane bez osiągnięcia odpowiednich celów w zakresie wydatków. Ponadto niewystarczający wzrost gospodarczy mógłby skutkować niewystarczającymi dochodami, co może okazać się trudne do zrekompensowania kolejnymi obniżkami w wydatkach w celu zachowania planowanej ścieżki wskaźnika deficytu. Program następnie zapowiada przeprowadzenie do 2008 r. reformy podatku dochodowego od osób prawnych, a także ubezpieczeń zdrowotnych i ubezpieczeń na opiekę długoterminową, co potencjalnie niesie pozytywne skutki dla gospodarki i budżetu, ale w krótkiej perspektywie czasu może mieć negatywny wpływ na deficyt.

9. W świetle powyższej oceny ryzyka nakreślony w programie kurs polityki budżetowej wydaje się zgodny z korektą nadmiernego deficytu do 2007 r. Aż do przedostatniego roku objętego programem nie wydaje się on jednak zapewniać dostatecznego marginesu bezpieczeństwa chroniącego przed przekroczeniem progu deficytu wynoszącego 3 % PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych. W latach następujących po korekcie nadmiernego deficytu tempo działań dostosowawczych zmierzających do osiągnięcia przyjętego w programie celu średniookresowego jest zasadniczo zgodne z Paktem na rzecz stabilności i wzrostu, który stanowi, że dla strefy euro i dla państw członkowskich grupy ERM II roczna poprawa salda strukturalnego, rozumiana jako pośrednia wartość odniesienia, powinna wynieść 0,5 % PKB oraz że dostosowanie powinno być większe w okresach dobrej koniunktury gospodarczej i może być mniejsze w okresach gorszej koniunktury.

10. Szacuje się, że w 2005 r. wskaźnik zadłużenia osiągnie poziom 67,5 %, czyli powyżej wartości referencyjnej określonej w traktacie, która wynosi 60 % PKB. Program przewiduje, że wskaźnik zadłużenia wzrośnie w 2006 r. do 69 % PKB (w zaokrągleniu), a następnie spadnie do poziomu 67 % pod koniec okresu objętego programem. Ewolucja wskaźnika zadłużenia może być mniej korzystna niż przewidywana, zważywszy na wspomniane wyżej zagrożenia dotyczące osiągnięcia celów budżetowych. W kontekście niniejszej oceny ryzyka wskaźnik zadłużenia może w sposób niewystarczający obniżać się do wartości referencyjnej.

11. Jeśli chodzi o stabilność finansów publicznych, w przypadku Niemiec odnotowuje się średni poziom zagrożenia ze względu na przewidywane koszty budżetowe związane ze starzeniem się społeczeństwa [4] . Reformy strukturalne przeprowadzone w poprzednich latach, a w szczególności reforma systemu emerytalnego, pomogły zahamować przyszły wzrost wydatków publicznych. Ponadto program wspomina plan podwyższenia między 2012 a 2029 r. ustawowego wieku emerytalnego o dwa lata do 67 roku życia. Planuje się również dostosowanie algorytmu stosowanego w ramach obowiązującego systemu emerytalnego w celu obniżania wydatków w przyszłości; w programie nie zawarto jednak planu realizacji tego celu. W programie zapowiada się reformy strukturalne systemów opieki zdrowotnej oraz długoterminowej, bez podawania szczegółów. W świetle obecnego poziomu długu publicznego brutto przewyższającego określoną w traktacie wartość referencyjną, która wynosi 60 % PKB, oraz wysokiego obecnie deficytu strukturalnego konieczne w celu obniżenia ryzyka względem długoterminowego zrównoważenia jest rygorystyczne przeprowadzenie silnej konsolidacji budżetowej w okresie objętym programem.

12. Środki w sektorze finansów publicznych przewidziane w programie są zasadniczo zgodne z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej zawartymi w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008. Niemcy w szczególności planują przeprowadzenie kilku reform strukturalnych w celu poprawy zrównoważenia finansów państwa w średniej i długiej perspektywie czasu. Jeżeli ograniczenie wydatków w zakresie systemów ubezpieczeń społecznych zostanie wdrożone zgodnie z planem, struktura wydatków publicznych będzie sprzyjać czynnikom wywołującym wzrost gospodarczy, zgodnie ze strategią lizbońską.

13. Krajowy program reform Niemiec, przedstawiony w dniu 7 grudnia 2005 r. w kontekście zaktualizowanej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia, określa sześć priorytetowych obszarów: społeczeństwo oparte na wiedzy, funkcjonowanie rynku i konkurencyjność, środowisko gospodarcze, zrównoważenie finansów publicznych (w tym zrównoważony wzrost gospodarczy i ubezpieczenia społeczne), innowacyjność w dziedzinie ekologii oraz przekierunkowanie rynku pracy. Ogólnie rzecz biorąc, środki w sektorze finansów publicznych przewidziane w programie stabilności pokrywają się z działaniami przewidzianymi w krajowym programie reform. Skutki dla budżetu nakreślone w krajowym programie reform znajdują w dużej mierze odzwierciedlenie w zawartych w programie stabilności prognozach budżetowych. Oprócz treści krajowego programu reform, program stabilności przewiduje jako część reform sytemu federalnego, że potencjalne sankcje, jakie mogą wyniknąć ze stosowania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu, rozdzielonoby zgodnie z zasadą między wszystkimi poziomami rządu. Stwierdzenie to zostałoby wprowadzone do niemieckiej konstytucji.

W świetle powyższej oceny z zadowoleniem przyjmuje się fakt przyznania przez rząd nadrzędnego znaczenia przedstawionej w programie kwestii konsolidacji budżetowej, jednak dostrzega się ryzyko związane z realizacją celów budżetowych oraz długoterminowym zrównoważeniem finansów publicznych. Również w świetle zalecenia Komisji z dnia 1 marca 2006 r. dotyczącym decyzji Rady zgodnie z art. 104 ust. 9 stosowne byłoby, aby Niemcy:

- zapewniły przeprowadzenie planowanej korekty strukturalnej na poziomie przynajmniej jednego punktu procentowego (łącznie) w roku 2006 i 2007, by tym samym w sposób trwały i zrównoważony sprowadzić deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych do poziomu poniżej 3 % PKB tak szybko jak to tylko możliwe, a najpóźniej do 2007 r.;

- szybko osiągnęły średnioterminowy cel dzięki obniżaniu salda strukturalnego o przynajmniej 0,5 punktu procentowego rocznie po skorygowaniu nadmiernego deficytu, w sposób rygorystyczny, wprowadzając planowane ograniczenia wydatków, by móc dzięki temu zapewnić planowane ulgi w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne oraz zapobiegając zagrożeniom, jakie zapowiedziana reforma podatku dochodowego od osób prawnych może wywołać w kontekście konsolidacji budżetowej;

- wdrożyły plany wzmocnienia krajowych instytucji budżetowych, zabezpieczając tym samym realizację celów budżetowych na wszystkich poziomach rządu.

Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 5 ust. 3rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Niemiec na lata 2005-2009

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych [5] , a w szczególności jego art. 5 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

14. W dniu [14 marca 2006 r.] Rada zbadała zaktualizowany program stabilności Niemiec.

15. Wzrost PKB wynosił w ostatniej dekadzie 1,4 % rocznie, czyli o 0,5 punktu procentowego mniej od średniej w strefie euro, przy czym potencjał wzrostu w tym okresie stale się zmniejszał. Żywotność gospodarki, której sprzyjał dynamiczny eksport, hamował zastój w popycie krajowym. Po dłuższym okresie stagnacji na początku dekady, popyt i realny PKB ożywiły się na krótko w 2000 i 2004 r., po czym ponownie osłabły. Przy niskim wskaźniku tworzenia nowych miejsc pracy nastąpił wzrost stopy bezrobocia do 9,5 % siły roboczej. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczył w 2005 r. po raz czwarty z rzędu określoną w traktacie wartość referencyjną dla PKB, która wynosi 3 %. Dług publiczny, który w 1991 r. był bliski wartości 40 % PKB, od 2002 r. przekracza określoną w traktacie wartość referencyjną, która wynosi 60 % PKB.

16. W dniu 21 stycznia 2003 r. Rada stwierdziła występowanie nadmiernego deficytu w Niemczech i zaleciła na podstawie art. 104 ust. 7 korektę nadmiernego deficytu do 2004 r. W swoim komunikacie do Rady z grudnia 2004 r. w sprawie „sytuacji Niemiec i Francji wobec ich zobowiązań w ramach procedury nadmiernego deficytu w następstwie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości” Komisja stwierdziła, że za właściwy termin w kontekście korekty należy uznać rok 2005. W styczniu 2005 r. Rada zgodziła się z tym poglądem. W dniu [14 marca 2006 r.] Rada postanowiła wezwać Niemcy zgodnie z art. 104 ust. 9 do przyjęcia środków mających na celu skorygowanie nadmiernego deficytu do 2007 r. W swojej opinii z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie aktualizacji programu stabilności na lata 2004-2008 z grudnia 2004 r. Rada zwróciła się do Niemiec o przeprowadzenie działań koniecznych do zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w 2005 r. oraz realizacji korekty budżetowej w kolejnych latach po roku 2005, a także podjęcie koniecznych wysiłków o charakterze strukturalnym w celu osiągnięcia do końca okresu objętego programem sytuacji budżetowej bliskiej równowadze oraz kontynuowanie reform strukturalnych w celu dalszej poprawy długoterminowej stabilności finansów publicznych, w szczególności w odniesieniu do systemu opieki zdrowotnej.

17. Według danych Eurostatu deficyt sektora general government w Niemczech wyniósł w 2005 r. 3,3 % PKB. Dane te, które zostaną jeszcze poddane dalszej ocenie pod względem jakościowym, są oparte na tymczasowym zawiadomieniu Niemiec, przedłożonym Komisji zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 3605/93 w dniu 24 lutego 2006 r. Poprzednia aktualizacja programu stabilności jako cel na 2005 r. wyznaczyła osiągnięcie wartości 2,9 % PKB.

18. Niemcy przedłożyły aktualizację programu stabilności w dniu 22 lutego 2006 r. Program obejmuje okres od 2005 do 2009 r. Program jest zasadniczo zgodny ze wzorem programów stabilności i konwergencji określonym w nowym kodeksie postępowania [6] .

19. Scenariusz makroekonomiczny, na którym opiera się program, przewiduje, że nastąpi realny wzrost PKB z poziomu 0,9 % w 2005 r. do 1,4 %, przy jednoczesnym wzroście tempa w zakresie popytu krajowego. Po okresie spowolnienia do 1 % w 2007 r. ma ponownie nastąpić wzrost, a średni wskaźnik wzrostu ma w latach 2005-2009 wynieść 1,5 %. Na profil wzrostu wpływają obrane przez nowy rząd koalicyjny kierunki polityczne. W świetle obecnie dostępnych informacji podany scenariusz wydaje się realny dla 2006 r. W odniesieniu do kolejnych lat scenariusz rządowy wydaje się jednak zbyt optymistyczny. Programowe prognozy na 2006 r. dotyczące inflacji wydają się być realistyczne, lecz mogą być zbyt optymistyczne dla reszty okresu.

20. Głównym celem średniookresowej strategii budżetowej określonym w programie jest zapewnienie długoterminowego zrównoważenia finansów publicznych. Aby osiągnąć ten cel, w programie proponuje się dalszą konsolidację budżetową, przy jednoczesnej poprawie warunków na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Program przewiduje przeprowadzenie korekty nadmiernego deficytu do 2007 r. Konkretniej rzecz ujmując, prognozy przedstawione w aktualizacji na rok 2006 i 2007 podają następujące wartości nominalne deficytu: 3,3 % oraz 2,5 % odpowiednio dla każdego roku. Deficyt ma następnie spadać o 0,5 punktu procentowego PKB rocznie, by ostatecznie osiągnąć wartość 1,5 % PKB w 2009 r. Korekta budżetowa opiera się zarówno na dochodach, jak i wydatkach. Jako zasadniczy element strategii konsolidacyjnej program wymienia ograniczenie wydatków socjalnych. Po stronie dochodów wzrost udziału podatków w dużej mierze równoważy spadek udziału składek na ubezpieczenia społeczne. Przewiduje się, że udział inwestycji publicznych w PKB będzie się utrzymywał na stałym poziomie. W porównaniu z poprzednią aktualizacją ścieżka dostosowania pozostaje zasadniczo bez zmian, choć planowany wskaźnik deficytu ma być każdego roku wyższy o 0,5 punktu procentowego (w zaokrągleniu), a w 2006 r. – nawet więcej, niż w poprzedniej aktualizacji.

21. Następstwem korekty nadmiernego deficytu do 2007 r. ma być według programu poprawa salda strukturalnego (tzn. dostosowywanego cyklicznie salda budżetowego nieuwzględniającego środków jednorazowych i innych środków tymczasowych) o ponad jeden punkt procentowy łącznie między 2005 a 2007 r. Przewiduje się, że w okresie objętym programem saldo strukturalne obliczane zgodnie z powszechnie przyjętą metodologią będzie się zwiększać średnio o 0,5 % PKB rocznie, choć wartość ta będzie nieco niższa w 2008 i 2009 r. Celem średniookresowym programu jest równowaga sytuacji budżetowej pod względem strukturalnym, co nie jest przewidywane w okresie trwania programu. Ponieważ cel ten jest bardziej ambitny niż wymaga tego minimalna pośrednia wartość odniesienia (szacowana jako deficyt wynoszący około 1,75 % PKB), jego osiągnięcie powinno stworzyć margines bezpieczeństwa chroniący przed ryzykiem pojawienia się nadmiernego deficytu. Wyznaczony w programie cel średnioterminowy mieści się w zakresie określonym dla strefy euro i dla państw członkowskich grupy ERM II w Pakcie na rzecz stabilności i wzrostu oraz w kodeksie postępowania i jest nieco bardziej ambitny niż nakazywałby wskaźnik zadłużenia i długoterminowy średni wzrost produktu potencjalnego.

22. Ryzyko dotyczące wyniku budżetowego w 2006 r. uważa się za zrównoważone. Jednakże począwszy od 2007 r., wyniki budżetowe mogą być gorsze niż przewiduje się w programie. Z wcześniejszych doświadczeń wynika, że ograniczenia w ramach wydatków socjalnych, które nie są szczegółowo opisane w programie, ale mają za to stanowić zasadniczy wkład w korektę budżetową, są uzależnione od rygorystycznej realizacji wszystkich planów. Wydatki socjalne są jedną z głównych przyczyn przekroczenia celów budżetowych wyznaczonych w poprzednich programach. Zagrożeniem dla celów budżetowych byłaby sytuacja, w której planowane zwolnienie ze składek na ubezpieczenia społeczne zostałoby w pełni zrealizowane bez osiągnięcia odpowiednich celów w zakresie wydatków. Ponadto niewystarczający wzrost gospodarczy mógłby skutkować niewystarczającymi dochodami, co może okazać się trudne do zrekompensowania kolejnymi obniżkami w wydatkach w celu zachowania planowanej ścieżki wskaźnika deficytu. Program następnie zapowiada przeprowadzenie do 2008 r. reformy podatku dochodowego od osób prawnych, a także ubezpieczeń zdrowotnych i ubezpieczeń na opiekę długoterminową, co potencjalnie niesie pozytywne skutki dla gospodarki i budżetu, ale w krótkiej perspektywie czasu może mieć negatywny wpływ na deficyt.

23. W świetle powyższej oceny ryzyka nakreślony w programie kurs polityki budżetowej wydaje się zgodny z korektą nadmiernego deficytu do 2007 r. Aż do przedostatniego roku objętego programem nie wydaje się jednak zapewniać dostatecznego marginesu bezpieczeństwa chroniącego przed naruszeniem progu deficytu wynoszącego 3 % PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych. W latach następujących po korekcie nadmiernego deficytu tempo działań dostosowawczych zmierzających do osiągnięcia przyjętego w programie celu średniookresowego jest zasadniczo zgodne z Paktem na rzecz stabilności i wzrostu, który stanowi, że dla strefy euro i dla państw członkowskich grupy ERM II roczna poprawa salda strukturalnego, rozumiana jako pośrednia wartość odniesienia, powinna wynieść 0,5 % PKB oraz że dostosowanie powinno być większe w okresach dobrej koniunktury gospodarczej i może być mniejsze w okresach gorszej koniunktury.

24. Szacuje się, że w 2005 r. wskaźnik zadłużenia osiągnie poziom 67,5 %, czyli powyżej wartości referencyjnej określonej w traktacie, która wynosi 60 % PKB. Program przewiduje, że wskaźnik zadłużenia wzrośnie w 2006 r. do 69 % PKB (w zaokrągleniu), a następnie spadnie do poziomu 67 % pod koniec okresu objętego programem. Ewolucja wskaźnika zadłużenia może być mniej korzystna niż przewidywana, zważywszy na wspomniane wyżej zagrożenia dotyczące osiągnięcia celów budżetowych. W kontekście niniejszej oceny ryzyka wskaźnik zadłużenia może w sposób niewystarczający obniżać się do wartości referencyjnej.

25. Jeśli chodzi o stabilność finansów publicznych, w przypadku Niemiec odnotowuje się średni poziom zagrożenia ze względu na przewidywane koszty budżetowe związane ze starzeniem się społeczeństwa [7] . Reformy strukturalne przeprowadzone w poprzednich latach, a w szczególności reforma systemu emerytalnego, pomogły zahamować przyszły wzrost wydatków publicznych. W świetle obecnego poziomu długu publicznego brutto przewyższającego określoną w traktacie wartość referencyjną, która wynosi 60 % PKB, oraz wysokiego obecnie deficytu strukturalnego konieczne w celu obniżenia ryzyka względem długoterminowego zrównoważenia jest rygorystyczne przeprowadzenie silnej konsolidacji budżetowej w okresie objętym programem.

26. Środki w sektorze finansów publicznych przewidziane w programie są zasadniczo zgodne z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej zawartymi w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008. Niemcy w szczególności planują przeprowadzenie kilku reform strukturalnych w celu poprawy zrównoważenia finansów państwa w średniej i długiej perspektywie czasu. Jeżeli ograniczenie wydatków w zakresie systemów ubezpieczeń społecznych zostanie wdrożone zgodnie z planem, struktura wydatków publicznych będzie sprzyjać czynnikom wywołującym wzrost gospodarczy, zgodnie ze strategią lizbońską.

27. Krajowy program reform Niemiec, przedstawiony w dniu 7 grudnia 2005 r. w kontekście zaktualizowanej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia, określa sześć głównych priorytetowych obszarów: społeczeństwo oparte na wiedzy, funkcjonowanie rynku i konkurencyjność, środowisko gospodarcze, zrównoważenie finansów publicznych (w tym zrównoważony wzrost gospodarczy i ubezpieczenia społeczne), innowacyjność w dziedzinie ekologii oraz przekierunkowanie rynku pracy. Ogólnie rzecz biorąc, środki w sektorze finansów publicznych przewidziane w programie stabilności pokrywają się z działaniami przewidzianymi w krajowym programie reform. Skutki dla budżetu nakreślone w krajowym programie reform znajdują w dużej mierze odzwierciedlenie w zawartych w programie stabilności prognozach budżetowych. Oprócz treści krajowego programu reform, program stabilności przewiduje jako część reform sytemu federalnego, że potencjalne sankcje, jakie mogą wyniknąć ze stosowania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu, rozdzielonoby zgodnie z zasadą między wszystkimi poziomami rządu. Stwierdzenie to zostałoby wprowadzone do niemieckiej konstytucji.

W świetle powyższej oceny Rada z zadowoleniem przyjmuje fakt przyznania przez rząd nadrzędnego znaczenia przedstawionej w programie kwestii konsolidacji budżetowej, jednak dostrzega ryzyko związane z realizacją celów budżetowych oraz długoterminowym zrównoważeniem finansów publicznych. Również w świetle decyzji Rady z dnia [14 marca 2006 r.] zgodnie z art. 104 ust. 9 traktatu Rada wzywa Niemcy do:

- przeprowadzenia planowanej korekty strukturalnej na poziomie przynajmniej jednego punktu procentowego (łącznie) w roku 2006 i 2007, by tym samym w sposób trwały i zrównoważony sprowadzić deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych do poziomu poniżej 3 % PKB tak szybko jak to tylko możliwe, a najpóźniej do 2007 r.;

- szybkiej realizacji średnioterminowego celu budżetowego dzięki obniżaniu salda strukturalnego o przynajmniej 0,5 punktu procentowego rocznie po skorygowaniu nadmiernego deficytu poprzez rygorystyczne wprowadzenie planowanych ograniczeń wydatków, by dzięki temu móc zapewnić planowane ulgi w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne, oraz zapobieganie zagrożeniom, jakie zapowiedziana reforma podatku dochodowego od osób prawnych może wywołać w kontekście konsolidacji budżetowej;

- wdrożenia planów wzmocnienia krajowych instytucji budżetowych, zabezpieczając tym samym realizację celów budżetowych na wszystkich poziomach rządu.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Realny PKB (zmiana w %) | PS luty 2006 | 1,6 | 0,9 | 1½ | 1 | 1¾ | 1¾ |

KOM listopad 20056 r.6 | 1,6 | 0,8 | 1,2 | 1,6 | -- | -- |

PS grudzień 2004 r. | 1,8 | 1,7 | 1¾ | 2 | 2 | -- |

Inflacja HICP (%) | PS luty 2006 | -- | -- | -- | -- | -- | -- |

KOM listopad 2005 r. | 1,8 | 2,0 | 1,6 | 1,1 | -- | -- |

PS grudzień 2004 r. | -- | -- | -- | -- | -- | -- |

Luka produktowa (% potencjalnego PKB) | PS luty 20061 | -0,6 | -0,9 | -0,7 | -1,1 | -0,7 | -0,4 |

KOM listopad 2005 r.5 | -0,6 | -0,9 | -0,8 | -0,4 | -- | -- |

PS grudzień 2004 r.1 | -1,2 | -0,9 | -0,7 | -0,3 | -0,0 | -- |

Saldo sektora general government (% PKB) | PS luty 2006 | -3,7 | -3,3 | -3,3 | -2½ | -2 | -1½ |

KOM listopad 2005 r. | -3,7 | -3,9 | -3,7 | -3,3 | -- | -- |

PS grudzień 2004 r. | -3¾ | -2,9 | -2½ | -2 | -1½ | -- |

Saldo pierwotne (% PKB) | PS luty 2006 | -0,8 | -0,5 | -0,5 | 0,5 | 1¼ | 1½ |

KOM listopad 2005 r. | -0,8 | -0,9 | -0,9 | -0,4 | -- | -- |

PS grudzień 2004 r. | -0,5 | 0 | 0,5 | 1½ | 2 | -- |

Saldo dostosowane cyklicznie (% PKB) | PS luty 20061 | -3,4 | -2,9 | -2,9 | -1,8 | -1,5 | -1,1 |

KOM listopad 2005 r. | -3,3 | -3,2 | -3,2 | -3,0 | -- | -- |

PS grudzień 2004 r.1 | -3,0 | -2,4 | -1,9 | -1,6 | -1,3 | -- |

Saldo strukturalne2 (% PKB) | PS luty 20063 | -3,4 | -3,0 | -2,9 | -1,8 | -1,5 | -1,1 |

KOM listopad 2005 r.4 | -3,3 | -3,2 | -3,2 | -3,0 | -- | -- |

PS grudzień 2004 r. | --. | -- | -- | -- | -- | -- |

Dług publiczny brutto (% PKB) | PS luty 2006 | 65,5 | 67½ | 69 | 68½ | 68 | 67 |

KOM listopad 2005 r.7 | 66,4 | 68,6 | 70,0 | 71,4 | -- | -- |

PS grudzień 2004 r.7 | 65½ | 66 | 66 | 65½ | 65 | -- |

Uwagi: 1 Obliczenia służb Komisji oparte na informacjach zawartych w programie. 2 Saldo dostosowywane cyklicznie (jak w poprzednich wierszach) bez środków jednorazowych i innych środków tymczasowych. 3 Środki jednorazowe i inne środki tymczasowe zgodnie z programem (0,1 % PKB w 2005 r.). 4 Środki jednorazowe i inne środki tymczasowe zgodnie z prognozą służb Komisji z jesieni 2005 r. 5 W oparciu o szacunkowy potencjalny wzrost w wysokości odpowiednio 1,1 %, 1,1 %, 1,1 % i 1,2 % w latach 2004-2007. 6 Zgodnie z pierwszymi szacunkami wzrost gospodarczy w 2005 r. wyniósł 0,9 %. Według okresowej prognozy służb Komisji z dnia 21 lutego 2006 r. wzrost gospodarczy w 2006 r. powinien wynieść 1,5 %. 7 Wskaźnik obliczono, stosując do szeregu PKB starą metodę alokacji FISIM (usługi pośrednictwa finansowego mierzone pośrednio), tak więc dane te nie są bezpośrednio porównywalne. Źródło: Program stabilności (PS); prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2005 r. (KOM) na podstawie niezmienionych obszarów polityki przed objęciem urzędu przez nowy rząd w listopadzie 2005 r.; obliczenia służb Komisji. |

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str.1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Wszystkie dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na następującej stronie internetowej:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] „Szczegółowe zasady wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz wytyczne dotyczące formy i treści programów stabilności i konwergencji”, zatwierdzone przez Radę ECOFIN dnia 11 października 2005 r.

[3] Podobnie jak w poprzednich latach aktualizacja zawiera jedynie dane liczbowe, które zostały zaokrąglone, a czasami średnie okresowe dla końcowych lat objętych programem. Brakuje w nim niektórych danych obowiązkowych i opcjonalnych, których podania wymaga nowy kodeks postępowania (w szczególności brak jest danych na temat zatrudnienia, sald w poszczególnych sektorach oraz podziału dochodów z podatków).

[4] Szczegóły dotyczące długoterminowej stabilności zamieszczono w ocenie merytorycznej programu sporządzonej przez służby Komisji

(http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).

[5] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str.1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Dokumenty przywołane w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Podobnie jak w poprzednich latach aktualizacja zawiera jedynie dane liczbowe, które zostały zaokrąglone, a czasami średnie okresowe dla końcowych lat objętych programem. Brakuje w nim niektórych danych obowiązkowych i opcjonalnych, których podania wymaga nowy kodeks postępowania (w szczególności brak jest danych na temat zatrudnienia, sald w poszczególnych sektorach oraz podziału dochodów z podatków).

[7] Szczegóły dotyczące długoterminowej stabilności zamieszczono w ocenie merytorycznej programu sporządzonej przez służby Komisji

(http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).