[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 28.2.2007

KOM(2007) 72 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Wspólnotowy kodeks postępowania w sprawie podziału pracy w polityce rozwoju

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Wspólnotowy kodeks postępowania w sprawie podziału pracy w polityce rozwoju

Wstęp . 3

1. Niepowtarzalna okazja 4

1.1. Wyzwania 4

1.2. Możliwości 5

2. Złożony zbiór powiązanych pojęć 5

2.1. Różne aspekty komplementarności 6

2.2. Zasady wdrażania 7

3. Przyszłe działania : bardziej efektywny podział pracy 8

3.1. Podejście: pragmatyczne i świadome 8

3.2. Metoda: kodeks postępowania 9

3.2.1. Charakter kodeksu 9

3.2.2. Zakres 10

3.2.3. Zasady 11

3.2.4. Dalsze działania 13

Wnioski 13

WSTęP

Obywatele europejscy oczekują silniejszej Europy, która byłaby w stanie poprawić warunki życia najbiedniejszych mieszkańców świata; Europy, która mogłaby zapewnić większą, lepszą i szybszą pomoc w walce z ubóstwem na świecie; Europy śmielej zabierającej głos, której polityczny wpływ odpowiadałby poziomowi jej szczodrości.

Obywatele europejscy oczekują również Europy skuteczniejszej i efektywniejszej. W ciągu ostatnich dziesięciu lat nadmierna liczba działań i struktur w zakresie pomocy rozwojowej doprowadziła do powstania złożonego i kosztownego systemu pomocy. Na każdy kraj rozwijający się przypada średnio około 350 misji dobroczynnych rocznie. Zbyt wielu donatorów wspiera te same kraje i sektory. W Mozambiku, na przykład, działa nie mniej niż 27 donatorów pomagających w zwalczaniu HIV. W efekcie kraje rozwijające się nie radzą sobie z tak dużą liczbą misji, niepotrzebnymi kosztami administracyjnymi, nakładaniem się na siebie i powielaniem działań oraz różnicami w wymaganiach, zasadach i warunkach poszczególnych donatorów. Sytuacja ta ogranicza przejrzystość i zwiększa możliwość korupcji. Natomiast inne kraje, takie jak Republika Środkowoafrykańska czy Somalia, odczuwają tzw. syndrom „zmęczenia donatorów”, którzy pozostawiają je niemal całkowicie samym sobie.

W Unii Europejskiej zarysowuje się zgodna opinia, że ta niejasna i złożona sytuacja nie może nadal trwać i że UE powinna wziąć na siebie rolę przewodnią w celu rozwiązania tego problemu. Pojawienie się nowych donatorów z UE oraz zobowiązanie Unii Europejskiej do podwojenia pomocy jeszcze bardziej podwyższyło świadomość konieczności wprowadzenia radykalnych ulepszeń w tej dziedzinie. Wraz z przyjęciem w 2005 r.[1] „Europejskiego konsensusu w sprawie rozwoju” UE nadała nowe tempo swoim działaniom. Po raz pierwszy Rada, Parlament i Komisja przyjęły zbiór wspólnych wartości, celów i zasad dotyczących polityki rozwoju UE, podkreślając tym samym pozycję UE jako światowego lidera w tej dziedzinie. Kilka miesięcy później, w kwietniu 2006 r., UE przyjęła pakiet środków mających na celu skuteczniejsze, lepsze i szybsze udzielanie pomocy.

Nadszedł czas, aby przejść od słów do czynów. Aby poczynić postępy w realizacji swojej nowej polityki rozwoju, Unia Europejska musi odpowiedzieć na podstawowe pytanie: kto się czym zajmuje? Celem niniejszego komunikatu jest zatem przedstawienie konkretnych środków na rzecz zwiększenia komplementarności donatorów UE i usprawnienia podziału pracy między nimi. W tym celu Unia Europejska musi przeprowadzić analizę głównych wyzwań i możliwości (część 1) i na nowo zdefiniować pojęcia i zasady swoich działań (część 2). Na tej podstawie Unia powinna określić kierunek przyszłych działań (część3).

1. NIEPOWTARZALNA OKAZJA

Komplementarność nie jest nową kwestią polityczną. Międzynarodowi donatorzy i organizacje takie jak Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, Organizacja Narodów Zjednoczonych i Bank Światowy mają wieloletnie doświadczenie w zwiększaniu komplementarności. Na poziomie europejskim komunikaty i rezolucje Rady z lat 1995[2] i 1999[3], sprawozdania i różne inicjatywy pilotażowe wskazują na zaangażowanie Unii Europejskiej na rzecz wspierania podziału pracy. Wspólne oświadczenie dotyczące polityki rozwoju, wydane w listopadzie 2000 r.[4], było pierwszą próbą zapewnienia komplementarności operacyjnej pomiędzy Komisją i państwami członkowskimi poprzez określenie dziedzin, w których pomoc Wspólnoty stanowi prawdziwą wartość dodaną. Jednakże wiele z tych inicjatyw politycznych nie zostało przełożonych na praktyczne działania ze względu na trudności polityczne i operacyjne wynikające z takiego podejścia.

1.1. Wyzwania

Polityka a widoczność działań. Współpraca na rzecz rozwoju jest narzędziem polityki zagranicznej państw-donatorów. Państwa te mogą okazać się nieskłonne do zaprzestania współpracy w danym sektorze lub kraju, ponieważ może to prowadzić do zmniejszenia widoczności ich działań. Widoczność działań ma też wymiar krajowy. Parlamenty i opinia publiczna mogą być niechętne wspieraniu działań służących wycofywaniu się z sektorów bezpośrednio związanych z redukcją ubóstwa (np. szkolnictwa czy zdrowia dzieci).

Wyzwania operacyjne. Z optymalnym podziałem pracy, nawet jeżeli jest on pożądany politycznie przez donatorów, nadal wiążą się wyzwania operacyjne. Zdarzało się, że podejmowano zobowiązania w krajach partnerskich, w których rządy wspierały procesy harmonizacji i podziału pracy pośród donatorów. Procedury lokalne, łącznie z tymi często nazywanymi wspólnymi strategiami pomocy, powstały w około 15 krajach na początku 2006 r. Jednakże te godne pochwał inicjatywy niekoniecznie przyniosły znaczne postępy praktyczne ze względu na napotkane trudności operacyjne.

Wykorzystanie istniejącej wiedzy specjalistycznej . Każda strategia podziału pracy powinna uwzględniać wyraźne różnice między donatorami UE. Niektóre kraje od dawna są hojnymi ofiarodawcami w zakresie pomocy publicznej na rzecz rozwoju (ang. Official Development Assistance – ODA ). Inne utrzymują silne więzi polityczne i kulturowe, wywodzące się z ich kolonialnej przeszłości, a jeszcze inne dopiero niedawno rozpoczęły współpracę na rzecz rozwoju. Każdy donator UE posiada szczególną wiedzę i może odegrać aktywną rolę w procesie podziału pracy; tego atutu nie należy lekceważyć, wręcz przeciwnie – należy go jak najlepiej wykorzystać. Podział pracy nie powinien być sztywnym biurokratycznym podejściem, lecz powinien umożliwiać elastyczność działań.

1.2. Możliwości

Budowanie nowego światowego i europejskiego konsensusu. W 2005 r. wszyscy donatorzy podpisali deklarację paryską, podkreślając znaczenie komplementarności i potrzebę pełnego wykorzystania atutów każdego z nich, przy jednoczesnym zachowaniu przewodniej roli krajów partnerskich. Unia Europejska posunęła się o krok dalej. W swoim wkładzie do deklaracji paryskiej, w oparciu o sprawozdanie Grupy Roboczej ad hoc ds. Harmonizacji[5] UE zgodziła się na opracowanie strategii operacyjnej w zakresie komplementarności. Zobowiązanie to stało się później integralną częścią Europejskiego konsensusu w sprawie rozwoju z 2005 r. i jest głównym elementem planu działań na rzecz skuteczności pomocy UE, przedstawionego w 2006 r. W nawiązaniu do tej propozycji ministrowie UE zgodzili się na opracowanie zasad operacyjnych w celu ulepszenia organizacji podziału pracy w krajach partnerskich bądź między poszczególnymi krajami. Niniejszy komunikat – stopniowo opracowywany od 2004 r., w okresie przewodnictwa w Radzie UE siedmiu krajów, z udziałem ekspertów z państw członkowskich – powinno się postrzegać w tym właśnie kontekście.

Unia Europejska: przejęcie roli przewodniej oraz potrzeba zachowania odpowiedzialności . Ta zwiększona świadomość Europy jest połączona z jej szczególną odpowiedzialnością; UE udziela 52 % światowej pomocy ODA i odpowiada za 80 % planowanych działań na rzecz zwiększenia pomocy . Wszyscy donatorzy UE podzielają te same cele, wizje, wartości i zasady w zakresie rozwoju. Wizja ta, zapisana w Europejskim konsensusie w sprawie rozwoju, stanowi podstawę do rozwijania współodpowiedzialności. Ponadto w praktyce Komisja i państwa członkowskie zapewniają już na poziomie krajowym koordynację działań i stały dialog. Powstaje wspólne programowanie pomocy UE. W Europejskim konsensusie wskazano wsparcie budżetowe i sektorowe jako preferowany tryb pomocy, co zapewnia dodatkową okazję do dalszego propagowania koordynacji, harmonizacji i podziału pracy.

Poprawa efektywności działania . Atlas donatorów UE wskazał na rozbieżności, powielanie działań i niepotrzebne koszty administracyjne, które ograniczają wpływ pomocy przyznawanej przez donatorów UE i zwiększają obciążenia nakładane na kraje partnerskie. Wzmocnienie komplementarności działań donatorów UE jest podstawowym sposobem na zwiększenie efektywności Europy jako wzorcowego donatora pomocy.

2. Złożony zbiór powiązanych pojęć

Komplementarność obejmuje szeroki zakres pojęć i zasad. Unia Europejska musi ocenić i wyjaśnić wszystkie jej aspekty. Ustalenie ram koncepcyjnych jest niezbędnym etapem w procesie podjęcia wspólnych działań. Obecnie nie ma ustalonych na forum międzynarodowym jasnych definicji komplementarności, jest ona jedynie krótko scharakteryzowana w deklaracji paryskiej. Tym ważniejsze jest zatem, aby UE zaproponowała społeczności międzynarodowej definicję kluczowych pojęć i zasad w tej dziedzinie.

2.1. Różne aspekty komplementarności

Komplementarność jest pojęciem o charakterze organizacyjnym i musi być postrzegana w kontekście donatorów działających w pełnej i zrównoważonej harmonii, a nie tylko jako dodatkowe działanie związane z planowaniem. Komplementarność zaczyna się od współpracy, ale znacznie poza nią wykracza: zakłada, że każdy podmiot skupia swoją pomoc na obszarach, gdzie może być ona najbardziej skuteczna, biorąc pod uwagę działania innych. Tak więc komplementarność jest optymalnym podziałem pracy między podmiotami w celu osiągnięcia optymalnego wykorzystania zasobów ludzkich i finansowych. Komplementarność może być rozpatrywana pod kątem pięciu następujących aspektach, które wzajemnie współdziałają ze sobą i które należy postrzegać jako całość.

Komplementarność w obrębie danego kraju: jak wskazano powyżej, fragmentacja pomocy prowadzi do zwiększenia obciążeń administracyjnych i kosztów transakcji w krajach partnerskich oraz do rozproszenia dialogu politycznego, jej skutkiem może również być niewłaściwy przydział środków. Niektóre atrakcyjne pod względem politycznym sektory mogą otrzymać nadmiar funduszy, podczas gdy inne, nie mniej ważne, pozostają niedofinansowane. Doskonałym dowodem na nieracjonalność systemu są farmaceutyczne procedury, zakupu leków w Kenii, dotyczące 20 donatorów zgłaszających wnioski w 13 urzędach zamówień publicznych (patrz załącznik 7).

Komplementarność między krajami: zbyt wielu donatorów wspiera te same, często dobrze prosperujące kraje, pomijając te, które są z reguły podatne na trudności. Tendencja ta pogłębia się przepaść między tzw. „ulubieńcami” i „sierotami”. Opracowywane są nowe ciekawe rozwiązania w celu zapewnienia minimalnego wsparcia międzynarodowego w krajach, w których partnerstwo jest trudne do osiągnięcia i których możliwości są ograniczone. Unia ma do odegrania szczególną rolę w tym zakresie. Komisja Europejska jest aktywnym partnerem na arenie międzynarodowej, państwa członkowskie mają ścisłe powiązania z wszystkimi krajami rozwijającymi się, a Unia Europejska prawie z wszystkimi z nich zawarła formalne umowy.

Komplementarność między sektorami: nie wszyscy donatorzy muszą tworzyć zaplecze we wszystkich sektorach. Niektórzy z nich zdobyli szczególną wiedzę, która powinna być w pełni wykorzystana. Na przykład w Europejskim konsensusie w sprawie rozwoju wskazano sektory i kwestie, na których Komisja Europejska powinna skupić swoje działania na świecie. Inni donatorzy w pełni wykorzystali swoje atuty na poziomie agencji i określili priorytetowe obszary działań. Opierając się na wiedzy specjalistycznej poszczególnych donatorów, Unia jako całość powinna zapewnić pełny zestaw „niezbędnych narzędzi” w zakresie działań sektorowych i tematycznych.

Komplementarność wertykalna: w związku z rozwojem inicjatyw pomocy globalnej i zdobyciem przez organizacje regionalne pozycji głównych podmiotów działających w tej dziedzinie powstał złożony zestaw poziomów pomocy rozwojowej. Istnieje kilka obszarów, gdzie podobne działania są równocześnie podejmowane na poziomie krajowym (a także niższym), regionalnym i międzynarodowym. Nowe synergie powinny być dobrze przemyślane. Na przykład działalność transgraniczna, projekty na dużą skalę lub projekty budowy potencjału są często planowane zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym.

Komplementarność między mechanizmami i instrumentami: niektóre inicjatywy dotyczą połączenia różnych mechanizmów lub instrumentów, tak aby wzmocnić efekt synergii między nimi. Na przykład ich wybór zależy często od tego, w jaki sposób należy uzupełniać dotacje pożyczkami lub kapitałem prywatnym. Niektórzy donatorzy specjalizują się w poszczególnych mechanizmach lub instrumentach lub mają ich ulubiony rodzaj (np. wparcie budżetowe, projekt, pomoc techniczna lub wspieranie organizacji pozarządowych).

2.2. Zasady wdrażania

Zaangażowanie: rola przewodnia i zaangażowanie w zakresie wewnątrzkrajowego podziału pracy powinny przede wszystkim należeć do rządów krajów partnerskich. Jeśli nie istnieje taka rola przewodnia i zaangażowanie, UE powinna przyczyniać się do ich wytworzenia. W obu przypadkach UE powinna zawsze odgrywać czynną rolę w propagowaniu komplementarności i podziału pracy. Wszystkie inicjatywy powinny być w miarę możliwości oparte na istniejących procesach i w stosownych przypadkach bezpośrednio przekazywane danemu rządowi. UE powinna zapewniać krajom partnerskim wsparcie w zakresie tworzenia potencjału w celu umożliwienia im przejęcia odpowiedzialności[6].

Wpływ na przepływ środków pomocy: ważne jest, aby podział pracy nie był wdrażany kosztem wielkości globalnej pomocy ani jej przewidywalności. Główne wyzwanie dla gospodarki krajów objętych pomocą stanowić może rosnąca niestabilność. W tym kontekście szanse stwarzają planowane starania na rzecz zwiększenia pomocy, ale donatorzy UE nie powinni nagle zaprzestawać udzielania pomocy. Zmiany polityki powinny być wprowadzane we współpracy z krajami partnerskimi.

Aspekty obejmujące UE i wszystkich donatorów: jak wspomniano wyżej, na UE jako donatorze ponad 50 % światowej pomocy ODA spoczywa szczególna odpowiedzialność. Ponadto wspólna wizja i cele UE w zakresie rozwoju, jak również wspólne polityczne aspiracje stanowią idealną podstawę do wprowadzenia większego podziału pracy. Dlatego też UE powinna przede wszystkim zorganizować własny podział pracy. Silniejsze przywództwo UE i udoskonalona komplementarność zapewnią także podstawę do osiągnięcia lepszego międzynarodowego podziału pracy. Europejski konsensus w sprawie rozwoju ustanowił zasady jak najlepszego współdziałania w tych dwóch wzajemnie się uzupełniających aspektach.

Atuty poszczególnych donatorów i wartość dodana Komplementarność powinna opierać się na atutach poszczególnych donatorów w zakresie wspomagania rządów krajów partnerskich (patrz definicja w załączniku 2). Donatorzy UE powinni w pełni wykorzystać swoje atuty w celu (i) poprawy podziału pracy, (ii) dalszej koncentracji działań i (iii) rozwoju delegowanej współpracy. O atutach można również mówić w kontekście podsektorów lub kwestii niszowych w ramach sektorów. Przykładem może być sprzyjająca integracji polityka kształcenia w sektorze edukacji, rybołówstwo w sektorze zarządzania zasobami naturalnymi, administracja lokalna w reformie sektora publicznego itd. W Europejskim konsensusie określono sposoby, jakimi Komisja będzie starała się zapewnić wartość dodaną (ust. 46-55). Oprócz roli donatora Komisja osiągnęła wartość dodaną w zakresie rozwoju polityki strategicznej, wspierania rozwoju wzorcowych praktyk, ułatwiania koordynacji i harmonizacji (ust. 50 i 51) oraz w zewnętrznym wymiarze wspólnotowej polityki wewnętrznej.

Główny donator i delegowanie współpracy: Delegowanie współpracy jest praktycznym rozwiązaniem, w którym jeden z donatorów (donator główny) jest uprawniony do działania w imieniu innego donatora lub donatorów (tzw. donatorów „delegujących” lub „milczących partnerów”). Organ główny i delegujący muszą dopracować praktyczne zasady delegowania współpracy, w tym zasady dotyczące widoczności działań. Poziom i forma oddelegowania różnią się, od odpowiedzialności za jeden z elementów cyklu realizacji projektu (np. konkretnej kontroli) po opracowanie pełnego programu sektorowego lub nawet krajowego[7].

Europejska polityka sąsiedztwa i partnerstwa (EPS): Celem europejskiej polityki sąsiedztwa i partnerstwa jest zbudowanie uprzywilejowanych partnerstw z krajami sąsiadującymi przy użyciu stosownych instrumentów – w tym instrumentów rozwoju – na rzecz wspierania efektywnego zarządzania i wdrażania. W związku z tym EPS i inne odpowiednie instrumenty finansowania zawierają szczególne przepisy dotyczące programowania pomocy UE na poziomie ogólnym, krajowym i regionalnym, przepisy dotyczące dialogu politycznego i sektorowego, wykorzystania mocnych stron poszczególnych państw członkowskich (np. za pośrednictwem programów partnerstwa) oraz prowadzonej przez Komisję koordynacji. Przy dostosowywaniu kodeksu postępowania do powyższych przepisów, zgodnie z ust. 62 Europejskiego konsensusu w sprawie polityki rozwoju, szczególną uwagę zwracać się będzie na szersze ramy polityczne i charakter techniczny (zbliżenie do dorobku prawnego UE) EPS.

3. PRZYSZłE DZIAłANIA: BARDZIEJ EFEKTYWNY PODZIAł PRACY

Zwiększenie komplementarności wymaga zmian w postawie zarówno donatorów, jak i krajów, które są beneficjentami pomocy. Proces ten ma wyraźny wpływ na procesy planowania i długoterminowe partnerstwa w poszczególnych krajach i sektorach. Jednakże komplementarności nie da się zwiększyć z dnia na dzień. Niezbędna jest zatem długoterminowa perspektywa i zastosowanie podejścia wieloetapowego.

3.1. Podejście: pragmatyczne i świadome

Analizowanie i wykorzystanie dotychczasowego doświadczenia. Zwiększenie komplementarności i usprawnienie podziału pracy jest celem polityki rozwoju w wielu krajach i trwają prace w tym zakresie. Wnioski na przyszłość można wyciągać zarówno z pozytywnych doświadczeń, jak i z inicjatyw, które nie przyniosły oczekiwanych rezultatów (patrz załącznik 3).

Ustanowienie mandatu politycznego. Współpraca na rzecz rozwoju opiera się na decyzjach politycznych, w związku z czym środki przeznaczone na pomoc podlegają kontroli parlamentarnej. Zmiany w tym zakresie zależą w dużym stopniu od decyzji politycznych, a prace powinny opierać się na jasno zdefiniowanym mandacie politycznym, udzielonym przez najwyższy szczebel władzy.

Ustanowienie odpowiednich zasad działania. Zasada komplementarności jest wyraźnie połączona ze skuteczną samoorganizacją donatorów w zakresie planowania polityki, programowania i wprowadzania w życie współpracy na rzecz rozwoju. Do zagadnień objętych bieżącymi pracami nad metodami świadczenia pomocy należą rola głównych i aktywnych donatorów, jak również partnerów delegujących, wspólnego programowania i wspólnych ustaleń finansowych.

Pragmatyczne podejście do procesu wdrażania . Propagowanie komplementarności powinno odbywać się w oparciu o pragmatyczne podejście prowadzące do konkretnych i wymiernych rezultatów. Prowadzone w ciągu ostatnich lat szerokie dyskusje na temat komplementarności w obrębie danego kraju powinny umożliwić jej wcześniejsze wdrożenie. Jeżeli chodzi o komplementarność w między krajami i sektorami, niezbędne są dalsze dyskusje polityczne w celu ukierunkowania działań służących wdrażaniu. Na wszystkich etapach metody pracy powinny być racjonale, przejrzyste i wyważone.

Zapewnienie skutecznego systemu monitorowania . Według sygnatariuszy deklaracji paryskiej, Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju/ Komitetu Pomocy Rozwojowej (DAC), systemy monitorowania tworzą dobre podstawy do stałego monitorowania postępu. W innych krajach należy używać już działających krajowych systemów, wprowadzając jak najmniej nowych systemów. Atlas donatorów UE i roczne sprawozdanie z wdrażania zawierają przegląd ich działania na poziomie europejskim.

3.2. Metoda: kodeks postępowania

Proponuje się przyjęcie kodeksu postępowania, w który określone zostaną zasady operacyjne mające na celu zapewnienie lepszego podziału pracy między donatorami z UE. Projekt kodeksu sporządzono w oparciu o pozytywne doświadczenia uzyskane w terenie i w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi. Kodeks opiera się na zasadach zaangażowania, dostosowania, harmonizacji i zarządzania poprzez wyniki, określonych w deklaracji paryskiej, a także na dodatkowych celach i wartościach podkreślonych w europejskim konsensusie.

Komisja Europejska będzie stosować ten kodeks w oparciu o cele i zasady określone w ramach prawnych stosowanych w polityce rozwoju i pomocy zewnętrznej, a mianowicie instrument współpracy w zakresie rozwoju oraz Europejski Fundusz Rozwoju.

3.2.1. Charakter kodeksu

Kodeks jest dobrowolny, elastyczny i samoregulujący. Stanowi miękki instrument ( soft law) do kierowania polityką i działaniami oraz zapewnienia zgodność z naszymi zobowiązaniami. Kodeks ustanawia normy i zasady mające zastosowanie do pomocy rozwojowej UE, ale istnieje możliwość włączenia go do innego lokalnego lub międzynarodowego kodeksu postępowania o podobnym charakterze, jeżeli taki kodeks zostanie opracowany.

Kodeks jest dokumentem o charakterze dynamicznym. Określa cele, które donatorzy UE stopniowo będą starali się osiągnąć. Kodeks będzie oceniany i uaktualniany co pewien czas, w miarę gromadzenia informacji w trakcie jego wdrażania i monitorowania postępu.

Kodeks ma charakter ogólny i zawiera ogólne wytyczne. Został opracowany raczej z myślą o pożądanych rezultatach, niż jako zalecany zestaw procedur służących osiągnięciu celów. Podejście takie umożliwia osiągnięcie elastyczności potrzebnej do dostosowania potrzeby uzyskania szybkich rezultatów do ograniczeń, z którymi przyjdzie się zmierzyć niektórym donatorom UE podczas wdrażania tych zasad.

Kodeks jest skierowany do wszystkich unijnych decydentów , którzy mogą być zaangażowani w jakimkolwiek charakterze w proces określania i wdrażania pomocy w dziedzinie rozwoju. Zachęca się ich do przestrzegania zawartych w kodeksie postępowania wymogów.

Kodeks stanowi wkład do międzynarodowej agendy . Oczekuje się, że donatorzy z całego świata uznają kodeks za przydatny i publicznie zobowiążą się go przestrzegać. Dla rządów i instytucji będących donatorami może on posłużyć za wzór, według którego mogłyby one ocenić postępowanie agencji, z którymi współpracują. Również kraje partnerskie mają prawo oczekiwać, że ci, którzy proponują im pomoc, spełniają ustalone standardy.

3.2.2. Zakres

Działalność społeczeństwa obywatelskiego i współpraca z prywatnymi fundacjami stanowią istotną część pomocy udzielanej w danym kraju, a zwiększona komplementarność pomiędzy sferą publiczną i prywatną jest inną kwestią. Dlatego, uznając wprawdzie w pełni znaczenie tego aspektu, kodeks skupia się jedynie na komplementarności między władzami publicznymi.

Na tym etapie, odnosząc się do wyżej wymienionych pięciu elementów proponowanego kodeksu, będzie on koncentrował się przede wszystkim na pierwszych trzech aspektach komplementarności, tj. na podziale pracy między donatorami UE oraz na tym, w jaki sposób ich działania mogą się wzajemnie uzupełniać (w obrębie danego kraju, między poszczególnymi krajami i sektorami). Potwierdzi to jednak potrzebę zajęcia się pozostałymi kwestiami pojawiającymi się w innych ważnych kontekstach.

I wreszcie kodeks ten uwzględnia kwestię komplementarności operacyjnej. Nie będzie dotyczył jednak istniejących struktur instytucjonalnych. Niemniej jednak osiągnięcie dalszego postępu w zakresie podziału pracy wiąże się ze zmianami, przeniesieniem działań i metodologii pracy, a nawet potencjalnymi zmianami strukturalnymi. Działania te powinny być promowane i wspomagane dodatkowymi środkami.

3.2.3. Zasady

Proponuje się zatem, aby donatorzy UE zobowiązali się do przestrzegania następujących zasad (więcej szczegółów zawarto w załączniku 1):

- Zasada przewodnia nr 1 – skupienie działalności na sektorach priorytetowych w obrębie danego kraju

Działalność donatorów UE będzie skupiać się na dwóch sektorach priorytetowych w oparciu o ich szczególne atuty. Zachęca się kraje partnerskie do wzięcia aktywnego udziału w określaniu sektorów priorytetowych. W europejskim konsensusie określono sposoby, jakimi Komisja będzie starała się zapewnić wartość dodaną (ust. 46-55). Działanie to zostało uzupełnione w Traktacie, w którym uznano wartość dodaną w zewnętrznym wymiarze wspólnotowej polityki wewnętrznej. Ponadto oprócz dwóch priorytetowych sektorów, które powinny wchłonąć większość dostępnych środków finansowych, donatorzy mogą udzielać ogólnej pomocy finansowej, jeżeli pozwalają na to warunki, i finansować działania w innych obszarach, takich jak wspieranie społeczeństwa obywatelskiego, badań naukowych, współpraca z uniwersytetami/szkołami. .

Ramka 1: Krajowe dokumenty strategiczne Komisji Europejskiej, wprowadzone w 2001 r. i poddane przeglądowi w 2005 r., dotyczą strategicznego planowania podziału pomocy udzielanej przez Komisję wszystkim krajom rozwijającym się. Podstawową zasadą wspomnianych krajowych dokumentów strategicznych, dzięki której ukierunkowanie i skuteczność współpracy z Komisją znacznie wzrosły, jest koncentracja działań i pomoc finansowa w dwóch sektorach.

- Zasada przewodnia nr 2 – przekierunkowanie pozostałych działań w obrębie danego kraju

Donatorzy UE przekierunkują działania w zakresie pomocy, które nie skupiają się na ich sektorach priorytetowych, utrzymując swoje zaangażowanie poprzez zawarcie porozumień dotyczących statusu głównego donatora, delegowanie współpracy/partnerstwo, przesunięcie środków do ogólnej puli, albo też zaprzestając działalności w odpowiedzialny sposób.

a) Zasada szczegółowa 2a – porozumienia dotyczące statusu głównego donatora

Donatorzy z UE poczynią starania w celu zawarcia porozumień dotyczących statusu głównego donatora, przyznających szerokie uprawnienia.

b) Zasada szczegółowa 2 b – delegowanie współpracy/partnerstwo

Jeżeli dany sektor jest uważany za strategiczny dla kraju partnerskiego lub donatora, w celu wypełnienia luki w finansowaniu donator z UE może zawrzeć z innym donatorem porozumienie o delegowaniu współpracy/partnerstwie.

Ramka 2: W Południowej Afryce brytyjski Departament Rozwoju Międzynarodowego (ang. Department for International Development - DFID ), który wspiera reformę rolną w tym kraju, powierzył zadanie realizacji pomocy w tym zakresie Belgii. W Rwandzie Szwecja w ramach wsparcia dla sektora edukacji zleciła kontrolę i audyt środków finansowych brytyjskiemu Departamentowi Rozwoju Międzynarodowego, który udziela ogólnego wsparcia.

- Zasada przewodnia nr 3 – zwiększenie obecności UE w sektorach strategicznych

Donatorzy UE powinni zapewnić, aby co najmniej jeden donator UE aktywnie działał w każdym strategicznym sektorze uważanym za istotny z punktu widzenia celu, jakim jest redukcja ubóstwa. Ponadto donatorzy UE będą dążyć do ograniczenia do 2010 r. liczby aktywnych donatorów maksymalnie do trzech na sektor.

- Zasada przewodnia nr 4 – powielanie działań we współpracy z partnerskimi instytucjami regionalnymi

Biorąc pod uwagę nasilenie pomocy i działań na poziomie regionalnym, donatorzy UE będą stosować powyższe zasady podziału pracy zarówno w obrębie danego kraju, jak i we współpracy z partnerskimi instytucjami regionalnymi.

- Zasada przewodnia nr 5 – określenie krajów priorytetowych

Dialog prowadzony w obrębie Unii i uwzględniający szersze zaangażowanie donatorów umożliwi donatorom UE lepsze ukierunkowanie działań na konkretne obszary. Jak wskazano w europejskim konsensusie, pomoc Wspólnoty będzie nadal powszechnie dostępna.

Ramka 3: Na przykład Niderlandy ograniczyły znacznie liczbę głównych/ priorytetowych krajów (z ponad 70 do 20 krajów priorytetowych), generalnie poprzez zastosowanie trzech kryteriów wyboru: (i) poziomu ubóstwa, (ii) wyników makroekonomicznych oraz (iii) efektywności zarządzania.

- Zasada przewodnia nr 6 – rozwiązanie kwestii przydziału pomocy dla krajów „sierot”.

Donatorzy UE będą starać się skierować część swoich środków finansowych do krajów „niedofinansowanych”. Są to głównie państwa niestabilne, których stabilizacja wywarłaby korzystny wpływ na cały region.

Ramka 4: Strategia pomocy Biura Pomocy Humanitarnej Wspólnoty Europejskiej (ECHO) przede wszystkim koncentruje się na zapomnianych kryzysach. W 2002 r. ECHO postawiło sobie za cel przeznaczenie 10 % swych funduszy na „zapomniane kryzysy”. Obecnie cel ten w znacznym stopniu osiągnięto. Już w 2004 r. na pomoc w tych zapomnianych kryzysach przeznaczono łączną kwotę 239 mln EUR (czyli 42 % ogółu środków).

- Zasada przewodnia nr 7 – analiza i rozwój mocnych stron

Donatorzy UE przeanalizują uważniej swoje szczególne atuty. Powinni bardziej się specjalizować, jednocześnie zachowując różnorodność wiedzy specjalistycznej zdobytej przez całą UE.

Komisja będzie nadal rozwijać swoją wiedzę fachową i potencjał w obszarach, w których posiada przewagę, ze szczególnym uwzględnieniem tworzenia odpowiedniego zaplecza i gromadzenia wiedzy specjalistycznej na szczeblu kraju

- Zasada przewodnia nr 8 – osiągnięcie postępów w zakresie wertykalnych aspektów komplementarności oraz aspektów dotyczących komplementarności między mechanizmami i instrumentami

Donatorzy UE zobowiązują się do pogłębienia innych aspektów komplementarności, głównie w kontekście międzynarodowych forów i partnerstw.

- Zasada przewodnia nr 9 – wspólne wspieranie procesu podziału pracy

Donatorzy UE będą w coraz większym stopniu polegać na wspólnych oświadczeniach w celu jaśniejszego określenia celów, zasad i wyników podziału pracy oraz zapewnienia silniejszego oddziaływania działań zbiorowych UE.

- Zasada przewodnia nr 10 – pogłębienie reform systemów pomocy

Donatorzy UE uznają, że przeprowadzenie podziału pracy będzie wymagało rzeczywistych zmian strukturalnych i reform, a także pociągnie za sobą konsekwencje w zakresie liczby pracowników.

3.2.4. Dalsze działania

W świetle powyższego proponuje się, aby niniejszy kodeks postępowania został najpierw przyjęty przez UE, a następnie przez wszystkich donatorów, którzy chcieliby wprowadzić w życie opisane w nim wzorcowe praktyki. Pomyślne wdrożenie kodeksu będzie zależało od wspólnego wysiłku państw członkowskich i Komisji, będzie także wymagało wyraźnych instrukcji. Kluczową rolę w jego wdrażaniu będą pełnić przedstawicielstwa i terenowe oddziały Komisji w państwach członkowskich.

Wdrażanie kodeksu powinno być aktywnie wspierane i monitorowane. Powinno być częścią corocznej debaty orientacyjnej w sprawie polityki rozwoju UE i opierać się na trzech elementach: rocznym planie wyrywkowej kontroli poszczególnych krajów, dostosowaniu Atlasu donatorów UE do celów politycznych i sprawozdaniu UE w sprawie rozwoju, które jest obecnie opracowywane. Niniejszy kodeks powinien zostać poddany przeglądowi w 2010 r.

Wnioski

Zbiorowy wkład donatorów nie przyniósł pożądanych rezultatów – ten stan jest niemożliwy do utrzymania. Aby rozwiązać ten problem, UE musi być zapobiegliwa i przewidująca. Mamy niepowtarzalną okazję do wywiązania się, w sposób stopniowy, z długoletniego zobowiązania do zwiększenia komplementarności i zorganizowania faktycznego podziału pracy pomiędzy donatorami. Zachęca się donatorów UE do przyjęcia proponowanego kodeksu postępowania i niezwłocznego rozpoczęcia wdrażania jego zasad, zarówno w odniesieniu do projektów w trakcie realizacji, jak i przyszłych działań. Komisja będzie monitorować i oceniać jego wdrażanie poprzez roczne sprawozdania i regularną kontrolę wyrywkową poszczególnych krajów.

UE musi obecnie wyjść poza deklaracje polityczne i przełożyć słowa na czyny. Porozumienia w sprawie podziału pracy zwiększyłyby skuteczność pomocy, wzmocniłyby znaczenie współpracy na rzecz rozwoju w stosunkach zewnętrznych UE i przyczyniłyby się do ukształtowania tożsamości europejskiej w oparciu o wartości zawarte w Europejskim konsensusie w sprawie rozwoju. Unia Europejska ma możliwości, ale spoczywa na niej również odpowiedzialność, aby odegrać rolę przewodnią w procesie podziału pracy pomiędzy wszystkich donatorów.

[1] Dz.U. C 46 z 24.2.2006 r.

[2] Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczący komplementarności działań wspólnotowej polityki współpracy na rzecz rozwoju i polityk państw członkowskich, Bruksela, maj 2005 r. Rezolucja Rady dotycząca komplementarności wspólnotowej polityki współpracy na rzecz rozwoju z politykami i działaniami państw członkowskich, Bruksela, czerwiec 1995 r.

[3] Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczący komplementarności polityk Wspólnoty i państw członkowskich w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju, KOM(1999) 218, 26 maja 1999 r. Rezolucja Rady dotycząca komplementarności polityk Wspólnoty i państw członkowskich w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju, Bruksela, maj 1999 r.

[4] Wspólne oświadczenie dotyczące polityki rozwoju WE przyjęte przez Radę i Komisję – listopad 2000 r.

[5] Zatwierdzone przez Radę w listopadzie 2004 r.

[6] Konkluzje Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zgromadzonych w Radzie na temat wytycznych UE dotyczących komplementarności i podziału pracy (17/10/2006) – zasady ogólne.

[7] Definicja z DAC Guidelines and Reference Series: Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery, Good Practice Papers.