Od czasu zainicjowania „Europejskiego Miasta Kultury” w 1985 r. na szczeblu międzyrządowym program ten rozwijał się, aż w 1999 r. osiągnął format w pełni ukształtowanego działania UE . Obecnie podlega on przepisom decyzji nr 445/2014/UE , lecz miasta wyznaczone na ESK na lata do 2019 r. podlegały decyzji nr 1622/2006/WE.

Komisja jest w pełni świadoma takich ograniczeń, które wskazano i omówiono już w dokumencie roboczym towarzyszącym wnioskowi dotyczącemu decyzji ustanawiającej działanie Unii na rzecz ESK na lata 2020–2033 , i je przyjmuje. W odniesieniu do tej trudności w późniejszym wniosku Komisji oraz w decyzji ostatecznie przyjętej przez Parlament Europejski i Radę przewidziano, że same wyznaczone miasta, mające większe możliwości uzyskania danych odniesienia dotyczących wpływu obchodów oraz zgromadzenia danych pierwotnych na temat wpływu tytułu, staną się głównymi podmiotami wdrażającymi proces oceny.

Pewnym ograniczeniem jest jednak brak danych odniesienia, które można by włączyć do badania porównawczego miasta przed uzyskaniem tytułu, na początku roku obchodów ESK i po realizacji programu roku obchodów ESK. Dane te uważa się za niezwykle istotne dla osiągnięcia wyważonego punktu widzenia, opartego na logicznych i wystarczających danych, na realny wpływ działania na miasto. Budżet przyznany na prace związane z oceną (co roku ok. 70 000 EUR) jest proporcjonalny do niewielkich środków finansowych UE przydzielonych bezpośrednio na ESK (1,5 mln EUR w ramach nagrody imienia Meliny Mercouri) i nie daje możliwości przeprowadzenia badania dającego obraz sytuacji „przed” („scenariusz odniesienia”) i sytuacji „po” („ex post”). Dalszą konsekwencją skromnego budżetu jest to, że gromadzenie danych pierwotnych ma bardziej charakter jakościowy niż ilościowy; chociaż dane jakościowe są wciąż niezwykle istotne przy dokonywaniu oceny, brak danych ilościowych przekłada się na mniejszą niezawodność, np. w procesie przedstawiania obiektywnych wyników i wpływu ESK na zwiększanie uczestnictwa w kulturze.

Podobnie jak w przypadku poprzednich ocen ex post ESK Komisja utrzymuje, że przyjęta metodyka jest właściwa do sporządzenia sprawozdania zapewniającego wystarczająco solidną podstawę do wyciągnięcia rozsądnych wniosków co do skuteczności ESK.

Proces oceny i jej metodyka zostały opracowane tak, by spełniały wymogi decyzji nr 1622/2006/WE oraz przyczyniały się do bardziej szczegółowego zrozumienia wyników i osiągnięć działania. Ocena ta jest dobrą okazją do ponownego krytycznego rozważenia minionego roku w celu uwypuklenia wniosków i zaleceń służących aktualizacji obecnej wiedzy i spostrzeżeń w świetle nowych doświadczeń miast będących ESK.

Z kolei we Wrocławiu planowanie spuścizny zostało starannie opracowane i skoordynowane, co zapewniło większy potencjał w zakresie trwałości skutków ESK w ujęciu długofalowym – również dzięki silnemu i niezmiennemu przywództwu politycznemu. Do celów tej strategii wykorzystano również informacje z różnych badań i ocen przeprowadzonych przez Uniwersytet Wrocławski w ciągu roku ESK. Struktura odpowiedzialna za obchody ESK i Wydział Kultury Departamentu Spraw Społecznych miasta przedstawiły wniosek dotyczący strategii na lata 2017–2020 i późniejsze pt. „Kultura – Obecna!”. Ponadto utrzymany zostanie projekt „MikroGRANTY”, czyli inicjatywa polegająca na wsparciu w formie dofinansowania mającym na celu tworzenie lokalnego potencjału w zakresie kultury.

W przypadku Donostia-San Sebastián planowanie spuścizny ESK było zasadniczo ograniczone i od początku brak mu było wyraźnej formalnej strategii i porozumienia partii politycznych co do tego, jak taka spuścizna ESK powinna wyglądać. Chociaż podmioty działające w dziedzinie kultury zasadniczo wciąż funkcjonują i dostarczają ważnych treści kulturalnych po 2016 r., dzieje się tak w większym stopniu z uwagi na silny istniejący profil kulturalny miasta niż dzięki jakiejkolwiek szczególnej spuściźnie programu obchodów ESK.

Wrocław zrealizował obszerny program kulturalny stanowiący integralną część szerzej zakrojonej strategii rozwoju miasta, a przy tym odniósł również wyjątkowo duży sukces w przyciąganiu odwiedzających z zagranicy: zgodnie z badaniem przeprowadzonym w imieniu miasta Wrocławia około 5 mln turystów odwiedziło Wrocław w 2016 r., w tym 1,6 mln cudzoziemców. Dane z Głównego Urzędu Statystycznego również wskazują na to, że w 2016 r. we wrocławskich hotelach zatrzymało się o 50 000 zagranicznych turystów więcej niż w 2015 r. Obchody ESK okazały się również skuteczne pod względem zacieśniania współpracy w dziedzinie kultury i wzmacniania sieci wewnątrz miasta i z udziałem zagranicznych podmiotów: dwie trzecie zrealizowanych projektów miało powiązanie międzynarodowe i zgłoszono w związku z nimi przybierającą różnorodne formy współpracę z organizacjami lub artystami z 42 państw – głównie europejskich, lecz znalazły się wśród nich również takie państwa jak Brazylia, Japonia i Stany Zjednoczone. Strategia komunikacyjna była zasadniczo również skuteczna, gdyż w 2016 r. ukazało się w Polsce i 38 innych państwach ok. 5 500 artykułów prasowych o obchodach roku ESK.

Donostia-San Sebastián wspierało działania, które wyraźnie różniły się od wcześniejszej oferty kulturalnej miasta; zamiast traktować obchody ESK jako zwykłą okazję do przygotowania programu kulturalnego w celu zapewnienia rozrywki miejscowym i międzynarodowym odbiorcom lub w celu promowania miasta, zdecydowano się poruszyć złożoną i delikatną kwestię przemocy z przeszłości i różnic, jakie występują między społecznościami miasta. Uznając takie posunięcie za „odważny wybór”, w ocenie przyznano również, że trudno jest ilościowo zmierzyć i zrozumieć przyszłe społeczne skutki takiego wyboru. Chociaż Donostia-San Sebastián nie zajmowało się podnoszeniem swojej i tak już wysokiej międzynarodowej rangi za pomocą międzynarodowej komunikacji i przyciągania turystów, dane liczbowe pokazują, że w wydarzeniach związanych z obchodami ESK udział wzięło ogółem 1,08 mln osób, z czego 5–10 % to odwiedzający z zagranicy.

W ocenie wykazano również, że zdecydowanie się na bycie gospodarzem obchodów ESK nadal pochłania wiele zasobów, co może okazać się wyzwaniem: na przykład w Donostia-San Sebastián zaobserwowano znaczące zmniejszenie faktycznego budżetu w porównaniu z etapem oferty pierwotnej (o ponad 40 %), co było skutkiem zbyt ambitnego pierwotnego wniosku, lecz również bardzo silnej presji wywieranej na sektory finansowane z publicznego budżetu na wszystkich szczeblach terytorialnych, presji politycznej do nadawania priorytetu środkom przewidzianym na inne kwestie związane z miastem oraz braku możliwości poszukiwania finansowania z sektora prywatnego w połączeniu ze słabą sytuacją gospodarczą.

Zasadniczo dostępne dowody (głównie jakościowe) sugerują, że ESK wciąż stanowi skuteczne działanie UE zapewniające odpowiednie poziomy zwrotu na szczeblu UE wobec stosunkowo niewielkiego wkładu ze strony UE: samo przyznanie tytułu wywołuje znaczny efekt dźwigni w stosunku do kwoty finansowania, którą oba miasta przeznaczają na opracowanie i realizację programu kulturalnego ESK, i wywołuje ono zainteresowanie i przyciąga finansowanie ze strony szerokiego grona zainteresowanych stron, w tym organów regionalnych i krajowych oraz prywatnych zainteresowanych stron. Ponadto wartość bezwzględna nagrody imienia Meliny Mercouri, która stanowi jedyny wkład pieniężny, jaki oba miasta otrzymują od Unii Europejskiej, jest minimalna (1,5 mln EUR na ESK) w porównaniu z całkowitymi kosztami obchodów ESK: wydatki operacyjne ESK 2016 wyniosły ok. 86,4 mln EUR w przypadku Wrocławia i 49,6 mln EUR w przypadku Donostia-San Sebastián.

W ocenie stwierdzono, że program Donostia-San Sebastián odzwierciedlał lokalne zainteresowania i lokalny kontekst, z silnym naciskiem społecznym i politycznym. Ponieważ miasto posiadało już wcześniej rozbudowaną ofertę kulturalną, przyciągało licznych zagranicznych odwiedzających i organizowało duże ogólnoeuropejskie festiwale, podjęto decyzję o wykorzystaniu ESK do kultywowania silniejszych związków z nowymi europejskimi graczami w dziedzinie kultury – szczególnie w przypadku małych organizacji kulturalnych – oraz, co najbardziej znaczące, do przekazywania z zaangażowaniem nowego rodzaju delikatnych treści istotnych dla złożonej tożsamości miasta oraz dla dobrobytu społecznego i dobrego samopoczucia poszczególnych mieszkańców, co również ma wyraźny wymiar europejski.

Zgodnie z wnioskami z oceny obydwa miasta opracowały i wdrożyły programy kulturalne, które były zgodne z art. 167 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i adekwatne do treści tego artykułu pod względem przyczyniania się Unii do „rozkwitu kultur państw członkowskich”. Obchody ESK w obu miastach przyczyniły się również do rozwoju gospodarczego i społecznego, szczególnie w kontekście obszarów miejskich, co jest również zgodne z celami decyzji nr 1622/2006/WE.

Działanie ESK jest istotne i stanowi uzupełnienie wielu polityk i programów UE, wywierając wpływ nie tylko na zainteresowane strony działające w dziedzinie kultury, lecz również na zainteresowane strony związane z zatrudnieniem (ma ono wpływ np. na tworzenie potencjału), przedsiębiorczością (przykładowo 14 % firm z sektora kulturalnego i kreatywnego we Wrocławiu było zaangażowanych w obchody ESK, tj. ok. 450 spośród ponad 3 000 firm, z czego 52 % twierdzi, że uzyskało dzięki ESK korzyści handlowe, a 40,7 % zgłosiło wzrost obrotów w 2016 r.) czy turystyką (w 2016 r. we wrocławskich hotelach zatrzymało się o 50 000 zagranicznych turystów więcej niż w 2015 r.). Może ono również stanowić bodziec do inwestycji w infrastrukturę związaną z kulturą współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, jak pokazuje przykład znacznego sukcesu, jaki odniósł nowo otwarty gmach koncertowy Narodowe Forum Muzyki we Wrocławiu (który w 2016 r. odwiedziło ponad 500 000 osób), który był współfinansowany ze środków EFRR.

4.6.Europejska wartość dodana

Jak już wspomniano i zilustrowano powyżej, obchody ESK wywarły taki wpływ, jakiego nie udałoby się osiągnąć przez działania samych państw członkowskich.

Sam „znak” jest kluczowym aspektem europejskiej wartości dodanej tego działania, gdyż wzbudza on znaczne zainteresowanie ze strony zainteresowanych stron nie tylko pochodzących z danego miasta, lecz również spoza niego, i oferuje duże pole do współpracy w ramach partnerstwa i przekazywania dobrych praktyk, np. w zakresie budowania solidnego zarządzania na potrzeby realizacji działania ESK, zwiększania zdolności lokalnych organizacji kulturalnych lub pozyskiwania pomysłów na projekty od lokalnych mieszkańców.

5.Główne zalecenia oraz wnioski i działania Komisji

Komisja wnioskuje ze sprawozdania, że działanie ESK pozostaje istotne na szczeblu UE, a także niezwykle cenne dla beneficjentów; dzięki niemu realizowane są szeroko zakrojone programy kulturalne o pozytywnych skutkach i wpływach, których nie można jednak w pełni ocenić na obecnym etapie oceny, gdyż minęło zbyt mało czasu od obchodów roku ESK. Jak już wspomniano wcześniej, jedynie oceny przeprowadzone przez same miasta pozwoliłby na uzyskanie bardziej wiarygodnego obrazu w tym zakresie.

Ponadto Komisja uznaje, że programy zrealizowane przez obydwie ESK w 2016 r.:

-były innowacyjne i spójne z celami działania;

-odzwierciedlały europejski wymiar działania (szczególnie Wrocław, w mniejszym stopniu w Donostia-San Sebastián, gdyż obchody ESK w większym stopniu koncentrowały się tam na lokalnych mieszkańcach);

-angażowały lokalnych mieszkańców i lokalne zainteresowane strony (w San Sebastián 60 % projektów angażowało w jakiś sposób społeczność lokalną, we Wrocławiu zaś przy opracowywaniu działań ukierunkowanych na konkretne grupy przewidziano 10 493 godzin wolontariatu);

-przybliżyły kulturę nowym odbiorcom za pośrednictwem specjalnych strategii (takich jak „Fale Energii” w Donostia-San Sebastián i „MikroGRANTY” we Wrocławiu) oraz

-mogą pozostawić po sobie spuściznę zarówno fizyczną (w formie nowej lub odnowionej infrastruktury kulturalnej lub logistycznej, jak to miało miejsce we Wrocławiu), jak i niematerialną (dzięki stworzeniu przestrzeni i narzędzia, które umożliwiły społecznościom prowadzenie rozmów na temat przeszłych różnic, zrozumienie tych różnic i pogodzenie się z nimi, oraz dzięki wsparciu miasta i jego mieszkańców we współegzystowaniu w przyszłości, jak to miało miejsce w Donostia-San Sebastián), mimo braku odpowiedniego planowania spuścizny w Donostia-San Sebastián.

Powyższe główne wnioski potwierdzają te z 2015 r. i z wcześniejszych ocen ESK, tj. miasta noszące tytuł ESK realizują bardziej rozbudowane i innowacyjne programy kulturalne niż ich typowa roczna oferta kulturalna, które to programy mają silny wymiar europejski i angażują społeczność lokalną, a także zagranicznych odwiedzających, zgodnie z celami Traktatu i działania ESK.

Kolejną kwestią wynikającą z badania zewnętrznego – częściowo zgodną z wynikami wcześniejszych ocen ESK – jest brak danych odniesienia. Idealna proceduralna metoda oceny działania ESK obejmowałaby prowadzenie zarówno oceny ex ante, jak i ex post. Ograniczenia budżetowe i czasowe pozwalają jednak tylko na przeprowadzenie tej drugiej oceny, co prowadzi do braku twardych dowodów dotyczących korzyści płynących z działania i jego wpływu.

Współprawodawcy uznali tę trudność. Przyjmując decyzję nr 445/2014/UE, która będzie miała zastosowanie do tytułów ESK przyznanych w latach 2020–2033, Parlament Europejski i Rada postanowiły przenieść ciężar oceny z Komisji na miasta noszące tytuł ESK, gdyż to one są głównymi fundatorami i beneficjentami działania ESK i mają większe możliwości zgromadzenia wszystkich niezbędnych danych. Wymóg taki zachęci miasta kandydujące i przyszłe ESK do prowadzenia działań służących gromadzeniu danych już od wczesnych etapów programu. W ten sposób przyczyni się on również do wspierania ESK w skuteczniejszym dążeniu do celów określonych na dany rok obchodów. Aby wspomóc miasta w tych staraniach, Komisja opublikowała na swojej stronie internetowej wytyczne.

Po przeprowadzeniu ośmiu podobnych ocen rocznych – za każdym razem dotyczących innej pary miast – w badaniu zewnętrznym zawarto jedynie ograniczoną liczbę zaleceń, z których większość jest bardzo szczegółowa i związana z anegdotycznymi aspektami całego działania ESK. Uzupełniają one w użyteczny sposób wiele zaleceń sformułowanych w poprzednich latach i zatwierdzonych przez Komisję, w szczególności potrzebę przyjęcia w odpowiednim czasie rozwiązań instytucjonalnych, zbudowania stabilnego i skutecznego zespołu ds. realizacji działania, korzystającego z silnego poparcia politycznego, zapewnienia akceptacji i zaangażowania na poziomie krajowym, zapewnienia odpowiedniej równowagi między kontrolą a artystyczną niezależnością, utrzymania zobowiązań podjętych przez zainteresowane strony z dziedziny kultury, włączenia do programu kulturalnego współpracy na szczeblu europejskim przy jednoczesnym aktywnym dążeniu do zwiększania uczestnictwa w kulturze, a także planowania spuścizny na wczesnym etapie. Komisja zgadza się z ogólnym zaleceniem podmiotu oceniającego, że należy kontynuować działanie ESK, i w decyzji nr 445/2014/UE przewidziano już taką kontynuację do 2033 r. Na bardziej szczegółowym poziomie podmiot oceniający zaleca, aby miasta gromadziły i analizowały duże zbiory danych, oraz proponuje zmianę formularza wniosku ESK w celu sprawdzenia, w jaki sposób miasta składające ofertę planują tego dokonać. Komisja, uznając korzyści płynące dla miast ESK z lepszego wykorzystania dużych zbiorów danych, nie może włączyć do formularza wniosku kryteriów, które nie są wyraźnie wskazane w decyzji regulującej działanie ESK. Zbada ona jednak, w jaki sposób lepiej uwzględnić duże zbiory danych w swoich wytycznych dotyczących oceny, co również zaleca podmiot oceniający.

Ponadto Komisja podziela zalecenie wykonawców, zgodnie z którym wsparcie formalne i nieformalne udzielane przez panel monitorujący na etapie opracowywania ESK ma kluczowe znaczenie i wsparcie to należy kontynuować, m.in. w formie wizyt w wyznaczonych miastach.

Wreszcie, jeżeli chodzi o zalecenia skierowane konkretnie do instytucji UE, Komisja wskazuje, że – jak zaleca podmiot oceniający – w sprawozdaniach z postępu prac i monitorowania uwzględniono już wyraźnie kwestie objęte kryteriami wyboru określonymi w decyzji nr 445/2014/UE oraz że wnioski miast dotyczące monitorowania i oceny są oceniane na różnych etapach procedur wyboru i monitorowania.