SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Ocena REFIT dyrektywy Rady 91/477/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni, zmienionej dyrektywą 2008/51/WE z dnia 21 maja 2008 r.

1. Wprowadzenie

1) Dyrektywa Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni została przyjęta dnia 18 czerwca 1991 r. i zmieniona dyrektywą 2008/51/WE w dniu 21 maja 2008 r. („dyrektywa w sprawie broni palnej”).

2) Artykuł 17 dyrektywy w sprawie broni palnej stanowi, że „Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 28 lipca 2015 r. sprawozdanie ze stosowania niniejszej dyrektywy, do którego w stosownych przypadkach dołącza wnioski.”. W związku z przygotowywaniem niniejszego sprawozdania Komisja zainicjowała badanie oceniające, które zostało przeprowadzone przez konsultantów zewnętrznych. Badanie oceniające, zakończone w grudniu 2014 r., zawiera obszerną analizę wykonania dyrektywy oraz analizę funkcjonowania prawodawstwa według pięciu kluczowych kryteriów oceny. Na podstawie ustaleń we wspomnianym badaniu przedstawiono również szczegółowe zalecenia dotyczące usprawnień, skierowane do Komisji albo do organów państw członkowskich lub zarówno do Komisji, jak i do organów państw członkowskich. Niniejsza ocena została powiązana z programem sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) Komisji.

3) Po zakończeniu badania oceniającego Komisja zwróciła się do członków komitetu ustanowionego na podstawie art. 13a dyrektywy („komitet ds. broni palnej”) reprezentującego 28 państw członkowskich UE oraz cztery państwa EOG i EFTA o przedstawienie uwag oraz oceny w odniesieniu do ustaleń i zaleceń z badania. Członkowie komitetu przedstawili informacje zwrotne w formie ustnej na posiedzeniach komitetu (w dniach 18 grudnia 2014 r. i 25 marca 2015 r.), a niektóre państwa członkowskie uzupełniły te informacje na piśmie (Belgia, Francja, Szwecja oraz Zjednoczone Królestwo).

4) Sprawozdanie końcowe z badania oceniającego zostało przedstawione tuż przed dramatycznymi wydarzeniami z Paryża i Kopenhagi, które miały miejsce w styczniu 2015 r. Powyższy rozwój sytuacji uwydatnił istnienie na szczeblu UE palących problemów w zakresie bezpieczeństwa. Na posiedzeniu komitetu ds. broni palnej w marcu 2015 r. Komisja zaprosiła przedstawiciela państw członkowskich nie tylko w celu przedstawienia uwag na temat wniosków z oceny, ale również w celu wyrażenia innych możliwych zastrzeżeń co do wykonania dyrektywy w sprawie broni palnej w związku z ostatnimi dramatycznymi wydarzeniami, które to zastrzeżenia nie mogły zostać wskazane przez konsultanta.

5) Niniejsze sprawozdanie ma na celu wskazanie ustaleń z badania oceniającego, uzupełnienie ich otrzymanymi do tej pory informacjami zwrotnymi oraz przedstawienie krytycznej oceny ze strony Komisji. W pierwszej kolejności w sprawozdaniu określono kontekst oraz najważniejsze przepisy dyrektywy w sprawie broni palnej. Przedstawiono metodykę, wyniki badania oceniającego w związku z pięcioma kryteriami oceny (tj. efektywnością, skutecznością, spójnością, adekwatnością, europejską wartością dodaną) oraz zalecenia z tego badania. W sprawozdaniu zawarto również krytyczną ocenę ustaleń. Określono ponadto, jakie inicjatywy może rozważyć Komisja na potrzeby rozwiązania kwestii, które zostały wskazane w ocenie i potwierdzone w ramach informacji zwrotnej od państw członkowskich.

2. Kontekst

6) W dyrektywie w sprawie broni palnej reguluje się kwestię nabywania, posiadania i wymiany handlowej na obszarze UE w odniesieniu do broni palnej do użytku cywilnego (np. broń palna wykorzystywana w strzelectwie sportowym i myślistwie). Ustanawia się w niej minimalne normy, które muszą zostać transponowane przez państwa członkowskie do przepisów krajowych dotyczących broni, i dąży do zrównoważenia celów rynku wewnętrznego (tj. transgranicznego przemieszczania broni palnej) z celami polityki bezpieczeństwa (tj. wysokim poziomem bezpieczeństwa i ochrony przed przestępstwami i nielegalnym obrotem) na obszarze UE.

7) Dyrektywa 91/477/EWG była początkowo środkiem wspomagającym tworzenie rynku wewnętrznego. Zniesienie kontroli posiadania broni na granicach wewnątrzwspólnotowych wiązało się z koniecznością przyjęcia skutecznych przepisów umożliwiających przeprowadzanie kontroli w państwach członkowskich. W tym celu w dyrektywie zawarto przepisy dotyczące nabywania i posiadania broni palnej oraz transferu broni palnej między państwami członkowskimi. Dyrektywa pozostawia państwom członkowskim możliwość przyjęcia surowszych przepisów niż te, które zostały w niej przewidziane (art. 3).

8) W 2000 r. Komisja przedstawiła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie pierwsze sprawozdanie, w którym zawarto ocenę wykonania dyrektywy 91/477/EWG w państwach członkowskich. W przedmiotowym sprawozdaniu stwierdzono, iż państwa członkowskie i zainteresowane strony uznały, że ramy prawne ustanowione na podstawie dyrektywy są ogólnie wystarczające. Zidentyfikowano jednak istotne problemy z wdrażaniem dyrektywy na szczeblu krajowym, takie jak: trudności z wymianą informacji; rozbieżności między poszczególnymi prawodawstwami krajowymi, środkami administracyjnymi i procedurami wydawania pozwoleń oraz ich złożoność; różnice w klasyfikacji broni palnej na potrzeby myślistwa i strzelectwa sportowego oraz obciążenia administracyjne dla MŚP. Świadczyło to o konieczności wyjaśnienia niektórych przepisów (np. zdefiniowania pewnych rodzajów broni, tj. broni pozbawionej cech użytkowych i broni zabytkowej), aby zapewnić bardziej jednolite stosowanie dyrektywy.

9) Wspomniane sprawozdanie zostało przedłożone w czasie, gdy Komisja negocjowała w imieniu państw członkowskich UE Protokół Narodów Zjednoczonych przeciwko nielegalnemu wytwarzaniu i obrotowi bronią palną (protokół ONZ o handlu bronią), w kontekście Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej. W protokole miały zostać określone nowe przepisy dotyczące w szczególności możliwości śledzenia historii broni (tj. oznakowania i przechowywania zapisów) oraz pozbawiania broni palnej cech użytkowych. W sprawozdaniu stwierdzono zatem, że uwzględniając stan negocjacji protokołu ONZ o handlu bronią oraz informacje zwrotne na temat dyrektywy od wszystkich zainteresowanych stron, Komisja zamierza przedstawić stosowne zmienione wnioski.

10) Po wejściu w życie protokołu ONZ o handlu bronią w 2005 r. dyrektywę 91/477/EWG zmieniono dyrektywą 2008/51/WE w celu wzmocnienia aspektów dotyczących bezpieczeństwa, umożliwiając częściowe dostosowanie do samego protokołu ONZ o handlu bronią. Dyrektywa w sprawie broni palnej stanowi część pakietu inicjatyw podjętych na szczeblu międzynarodowym i UE w celu wdrożenia protokołu ONZ o handlu bronią. Odpowiednie przepisy zostały transponowane do prawodawstwa europejskiego rozporządzeniem nr 258/2012, w którym ustanawia się przepisy dotyczące zezwoleń na wywóz, przywóz i tranzyt broni palnej nieprzeznaczonej do celów wojskowych pochodzącej z państw trzecich lub kierowanej do tych państw.

11) Zasady przyświecające działaniom Komisji Europejskiej w zakresie zarządzania ryzykiem stwarzanym przez broń palną do użytku cywilnego i minimalizowania tego ryzyka zostały wbudowane w ogólna strategię – komunikat „Broń palna a bezpieczeństwo wewnętrzne UE: ochrona obywateli i zakłócanie nielegalnego handlu” przyjęty w październiku 2013 r. W przedmiotowym komunikacie zaproponowano środki służące zwiększeniu poziomu bezpieczeństwa obywateli UE w odniesieniu do broni palnej oraz zabezpieczeniu legalnego obrotu tego rodzaju bronią. Ponadto w opublikowanym niedawno komunikacie Komisji „Europejska agenda bezpieczeństwa” , w którym podkreślono konieczność przyjęcia wspólnego podejścia do pozbawiania broni palnej cech użytkowych, aby zapobiec przywróceniu jej cech użytkowych i wykorzystaniu przez przestępców, przestawiono nadchodzące inicjatywy, którym należy nadać charakter priorytetowy. W komunikacie wezwano także do przeprowadzenia w 2016 r. przeglądu obowiązujących przepisów dotyczących broni palnej w celu usprawnienia wymiany informacji (np. poprzez zamieszczanie informacji dotyczących zajętej broni palnej w systemie informacyjnym Europolu), tak aby zwiększyć możliwość śledzenia historii broni, ujednolicić oznakowanie oraz ustanowić wspólne standardy neutralizacji broni palnej. W następstwie tragicznych wydarzeń, które miały miejsce dnia 13 listopada 2015 r. w Paryżu, Komisja podjęła decyzję o przyspieszeniu przeglądu dyrektywy w sprawie broni palnej, który zostanie przyjęty wraz z niniejszym sprawozdaniem. Niniejsze sprawozdanie zawiera dowody uzasadniające wspomniane działania.

3. Główne przepisy dyrektywy w sprawie broni palnej

12) Dwa najważniejsze cele dyrektywy w sprawie broni palnej to zapewnienie właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz zagwarantowanie wysokiego poziomu bezpieczeństwa w UE. Przewidziano w niej w szczególności minimalne wymogi w zakresie nabywania i posiadania broni palnej do użytku cywilnego w UE oraz zharmonizowanych środków administracyjnych na potrzeby transferu broni palnej na terenie UE.