Sprawozdanie specjalne Administracja w Komisji 
Europejskiej – przykład 
najlepszej praktyki? PL 2016  nr 27
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy:  eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-6044-4 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/894975 QJ-AB-16-027-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-6048-2 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/031978 QJ-AB-16-027-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-6084-0 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/965122 QJ-AB-16-027-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
W celu wykorzystania lub powielenia wykresu w ramce 10 na s. 30 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela 
praw autorskich. Wszelkie prawa zastrzeżone.
Administracja w Komisji 
Europejskiej – przykład 
najlepszej praktyki?
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 27
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych 
obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne 
w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla wy -
konania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes 
polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli V, która odpowiada za obszary wy -
datków dotyczące finansowania Unii i administracji. Kontrolą kierował Lazaros S. Lazarou, członek Trybunału i prze -
wodniczący Izby V, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Andreas Antoniades, szef gabinetu; Johan Adriaan 
Lok, attaché; Peter Welch, dyrektor; Mariusz Pomieński, kierownik; Bogna Kuczyńska, koordynator zadania, a także 
kontrolerzy: Rogelio Abarquero Grossi, Erik De Bruyne, Daria Bochnar, Andreas Dürrwanger, Mehmet Ergün, Paul 
Sime, Michael Tatianos i Carl Westerberg.
Od lewej:  E. De Bruyne, A. Dürrwanger, J.A. Lok, P . Sime, D. Bochnar, L.S. Lazarou, B. Kuczyńska, 
A. Antoniades, P . Welch, M. Pomieński, C. Westerberg i R. Abarquero Grossi.
03
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów
I–VIII  Streszczenie
1–10 Wstęp
1–10 Prawidłowe funkcjonowanie systemu zarządzania jest kwestią o priorytetowym znaczeniu dla 
podmiotów sektora publicznego i prywatnego
11–14 Zakres kontroli i podejście kontrolne
15–57 Uwagi
15–31 Zmiany w strukturach zarządzania oraz utworzenie Służby Audytu Wewnętrznego i Komitetu 
ds. Audytu
15–22 Komisja rozróżnia własną odpowiedzialność polityczną i odpowiedzialność dyrektorów generalnych 
za zarządzanie
23–24 Komisja zlikwidowała stanowisko kontrolera finansowego i utworzyła funkcję audytu wewnętrznego
25 Służba Audytu Wewnętrznego była początkowo bardziej ukierunkowana na ogólne kwestie zarządzania 
dotyczące całej instytucji …
26 …a obecnie poświęca więcej uwagi ramom kontroli wewnętrznej w Komisji
27–29 Utworzenie przez Komisję Komitetu ds. Audytu było jednym z pierwszych etapów w procesie 
przeprowadzania reformy
30–31 Nadzór sprawowany przez Komitet ds. Audytu w praktyce ogranicza się do prac Służby Audytu 
Wewnętrznego
32–41 Dostosowanie mechanizmów kontroli wewnętrznej i sprawozdawczości finansowej do 
standardów międzynarodowych
32–34 Za podstawę swoich standardów kontroli wewnętrznej Komisja przyjęła ramy COSO …
35–39 …lecz pełne przejście na zaktualizowane ramy COSO stanowi wyzwanie
40–41 Opracowywanie sprawozdań rocznych zgodnie ze standardami międzynarodowymi poprawiło jakość 
sprawozdawczości finansowej
04 Spis treści 
42–57 Zapewnianie informacji o charakterze niefinansowym zainteresowanym podmiotom 
wewnętrznym i zewnętrznym
42–44 Komisja przedstawia informacje o charakterze niefinansowym wraz ze sprawozdaniami rocznymi …
45–47 …ale w mniejszym zakresie niż wiele innych instytucji
48–51 Od 2013 r. Komisja zgłasza istotny poziom błędu w swoich wydatkach
52–53 Oszacowywanie kwot obarczonych ryzykiem w oparciu o spójną metodykę stanowi przykład 
najlepszej praktyki
54–57 Sprawozdawczość wewnętrzna Komisji w dalszym ciągu opiera się na sprawozdaniach wprowadzonych 
w ramach reformy Prodiego
58–66 Wnioski i zalecenia
 Załącznik I —  Ramy GGPS i ramy COSO z 2013 r.
 Załącznik II —  Główne elementy wybranych ram sprawozdawczości
 Załącznik III —  Przegląd sprawozdań rocznych i sprawozdań finansowych wybranych 
podmiotów sektora publicznego
 Odpowiedzi Komisji
05
 Wykaz skrótów
APC : Komitet ds. Audytu (ang. Audit Progress Committee)
CIPFA : Instytut Finansów Publicznych i Rachunkowości  
(ang. The Chartered Institute of Public Finance & Accountancy)
CONT : Komisja Kontroli Budżetowej
COSO : Komitet Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya
DG: dyrekcja generalna
DG AGRI : Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich
DG BUDG : Dyrekcja Generalna ds. Budżetu
DG DEVCO : Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju
DG DIGIT : Dyrekcja Generalna ds. Informatyki
DG RTD : Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych i Innowacji
DG REGIO : Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej
FEE : Europejska Federacja Księgowych (fr. Fédération des Experts-comptables Européens)
FSD&A : Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza (ang. Financial Statement Discussion and Analysis)
GAO : Biuro Kontroli Rządu (ang. Government Accountability Office)
GGPS : dobra administracja w sektorze publicznym (ang. Good Governance in the Public Sector)
IAC: jednostka audytu wewnętrznego
IAS: Służba Audytu Wewnętrznego
IFAC : Międzynarodowa Federacja Księgowych
IIA: Instytut Audytorów Wewnętrznych
06 Wykaz skrótów 
IPERIA : ustawa o eliminacji niepoprawnych płatności i poprawie odzyskiwania należności  
(ang. Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act)
IPSASB : Rada Międzynarodowych Standardów Rachunkowości dla Sektora Publicznego
IRC: Międzynarodowa Rada ds. Zintegrowanej Sprawozdawczości
ISSB : Rada Sterująca ds. Bezpieczeństwa Informacji
MSRSP : międzynarodowe standardy rachunkowości sektora publicznego
MSSF : międzynarodowe standardy sprawozdawczości finansowej
NOK : najwyższy organ kontroli
OECD : Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju
OLAF : Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych
RMSR : Rada Międzynarodowych Standardów Rachunkowości
SG: Sekretariat Generalny
TFUE : Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
TUE : Traktat o Unii Europejskiej
UE: Unia Europejska
07
 Streszczenie
I
W marcu 2000 r., w następstwie rezygnacji Komisji Jacques’a Santera i w odpowiedzi na sprawozdanie komisji 
niezależnych ekspertów, Komisja przyjęła białą księgę pt. „Reforma Komisji”, której celem było zmodernizowanie 
sposobu administrowania Komisją. Zaproponowane reformy obejmowały nowe podejście do określania prioryte -
tów i przydzielania środków, wprowadzenie zmian w polityce kadrowej oraz przeprowadzenie przeglądu systemu 
audytu, zarządzania finansowego i kontroli. Biała księga i sprawozdanie komisji niezależnych ekspertów po dziś 
dzień wywierają wpływ na proces podejmowania decyzji i administrowania w Komisji.
II
Nadal istnieje silny nacisk, by stosować jak najlepsze rozwiązania w zakresie zarządzania. W opublikowanym nie -
dawno dokumencie Komisja stwierdza, że: „[ż]yjemy w czasach, które charakteryzuje znaczna presja na finanse 
publiczne na wszystkich poziomach UE. […] W związku z tym wdrożenie nowoczesnych ram i standardów w sekto -
rze publicznym ma kluczowe znaczenie”1. Dobra administracja dotyczy nie tylko relacji, lecz oznacza również osią -
ganie rezultatów i zapewnienie decydentom odpowiednich narzędzi pracy. Za pośrednictwem dobrej administracji 
należy wspierać wydajne wykorzystanie zasobów, wzmacniać rozliczalność gospodarowania zasobami, propagować 
solidną kontrolę oraz ulepszać przywództwo, zarządzanie i nadzór w ramach danej instytucji. Osiągnięcie tych 
celów powinno prowadzić do większej skuteczności podejmowanych działań2.
III
Choć przepisy i struktury ustanowione przez Komisję w dużej mierze odpowiadały ówczesnym najlepszym prak -
tykom, praktyki te uległy dalszej ewolucji. Z tego względu Trybunał zbadał obecne rozwiązania Komisji w zakresie 
zarządzania ze szczególnym uwzględnieniem obszarów audytu, zarządzania finansowego i kontroli, tak aby przeko -
nać się, czy są one zgodne z najlepszą praktyką i czy wciąż spełniają potrzeby tej instytucji.
IV
Od czasu reform z 2000 r. najlepsze praktyki uległy dalszej ewolucji. Choć podjęte zostały pewne działania3, Try -
bunał stwierdza, że w szeregu obszarów Komisja albo odbiega od najlepszych praktyk określonych w standardach 
bądź wprowadzonych przez instytucje międzynarodowe lub publiczne, które Trybunał wybrał jako punkt odniesie -
nia, albo nie stosuje w pełnym zakresie tych praktyk.
1 Komisja Europejska – System publicznej kontroli wewnętrznej: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm .
2 Zob. Instytut Finansów Publicznych i Rachunkowości (CIPFA)/Międzynarodowa Federacja Księgowych (IFAC), „International Framework: Good 
Governance in the Public Sector” [Ramy międzynarodowe – Dobra administracja w sektorze publicznym], 2014, s. 6.
3 Na przykład publikacja części zatytułowanej „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” w uzupełnieniu do sprawozdania rocznego UE 
opracowanego metodą memoriałową, prowadzenie sprawozdawczości na temat wyników (co w 2015 r. zaowocowało połączeniem jej ze 
sprawozdawczością na temat zarządzania w rocznym sprawozdaniu z zarządzania i wyników) oraz przejście na zaktualizowane, zintegrowane ramy 
COSO z 2013 r. w zakresie kontroli wewnętrznej.
08 Streszczenie 
V
Wprowadzenie rozróżnienia na „odpowiedzialność polityczną komisarzy” i odpowiedzialność operacyjną dyrektorów 
generalnych powoduje, że nie zawsze było jasne, czy „odpowiedzialność polityczna” obejmuje odpowiedzialność 
za dyrekcje generalne, czy też nie. Przeprowadzone niedawno reformy organizacyjne stanowią odpowiedź na 
zagrożenia wynikające ze zhierarchizowanej kultury pracy, która nie sprzyja dzieleniu się informacjami. Żeby jednak 
móc w dalszym ciągu stawiać czoła głównym zagrożeniom, Komisja będzie musiała w większym stopniu wzmocnić 
strukturę zarządzania w całej instytucji.
VI
Służba Audytu Wewnętrznego skupia swoje działania na wewnętrznych systemach kontroli w Komisji. W ostatnich 
latach działalność tej służby w obszarze zarządzania na poziomie całej instytucji obejmowała bezpieczeństwo 
informacji wewnętrznych. Wydatki dokonane poza Komisją – za które odpowiada Komisja – leżą w gestii dyrekcji 
i działów ds. audytu w dyrekcjach generalnych, które wydały odnośne środki finansowe. Wpływa to na informacje 
przedstawiane komitetowi odpowiedzialnemu za audyt w Komisji. Rola Komitetu ds. Audytu (APC) (a także udział 
niezależnych członków zewnętrznych w jego pracach) jest bardziej ograniczona niż w przypadku komitetów odpo -
wiedzialnych za audyt w instytucjach międzynarodowych, które Trybunał wybrał jako punkt odniesienia.
VII
Komisja zaczęła ostatnio dołączać do sprawozdania rocznego informacje o charakterze niefinansowym. Niemniej 
jednak – mimo niedawnych usprawnień – wciąż zapewnia mniej informacji niefinansowych w uzupełnieniu do spra -
wozdań rocznych niż instytucje, które Trybunał wybrał jako punkt odniesienia w zakresie najlepszych praktyk.
VIII
Trybunał zaleca, by Komisja:
 ο w razie gdy nie decyduje się na działanie zgodne z najlepszą praktyką, wyjaśniła przyczyny takiego postępowa -
nia, zgodnie z wymogami nałożonymi na europejskie jednostki interesu publicznego,
 ο zachęciła Służbę Audytu Wewnętrznego, by skupiła się w pracach kontrolnych w większym stopniu na ogólnych 
kwestiach zarządzania,
 ο zakończyła proces dostosowywania ram kontroli wewnętrznej do zasad wynikających z ram COSO z 2013 r.,
 ο jeszcze bardziej przyspieszyła publikację sprawozdania rocznego,
09 Streszczenie 
 ο zebrała informacje przedstawione już w szeregu innych sprawozdań, tak aby stworzyć pojedyncze sprawozda -
nie dotyczące rozliczalności lub pakiet takich sprawozdań, w skład którego weszłoby nie tylko sprawozdanie 
roczne, ale również następujące elementy:
- oświadczenie dotyczące zarządzania,
- sprawozdanie przewodniczącego Komisji,
- omówienie zagrożeń operacyjnych i strategicznych,
- sprawozdanie na temat wyników o charakterze niefinansowym,
- informacje na temat działań podjętych w ciągu roku i realizacji celów polityki,
- sprawozdanie na temat roli i wniosków komitetu odpowiedzialnego za audyt,
- oświadczenie na temat średnioterminowej i długoterminowej stabilności budżetowej zawierające w stosow -
nych przypadkach odniesienia do informacji przedstawionych w innych sprawozdaniach,
 ο przedłożyła pojedyncze sprawozdanie dotyczące rozliczalności lub pakiet takich sprawozdań do celów audytu 
sprawozdania finansowego i kontroli przeprowadzanych przez audytora, by zweryfikować, czy pozostałe infor -
macje w nim przedstawione są zgodne z informacjami księgowymi,
 ο opublikowała w sprawozdaniu rocznym lub w ramach towarzyszących mu informacji dodatkowych szacowany 
poziom błędu obliczony na podstawie spójnej metodyki,
 ο regularnie aktualizowała rozwiązania w zakresie zarządzania i publikowała informacje na ten temat, a także 
wyjaśniała wybór struktur i procesów w odniesieniu do przyjętych ram,
 ο przekształciła Komitet ds. Audytu w organ, w którym większość stanowiliby niezależni członkowie zewnętrzni, 
i poszerzyła jego kompetencje o obszary takie, jak zarządzanie ryzykiem, sprawozdawczość finansowa, a także 
prace i wnioski działów weryfikacji ex post  i dyrekcji ds. audytu.
10
 Wstęp
Prawidłowe funkcjonowanie systemu zarządzania jest 
kwestią o priorytetowym znaczeniu dla podmiotów 
sektora publicznego i prywatnego
01 
W latach dziewięćdziesiątych wiele przedsiębiorstw ogłosiło upadłość, co zwróciło 
uwagę opinii publicznej na kwestię ładu korporacyjnego i sprawiło, że poprawa 
rozwiązań w zakresie zarządzania w sektorze prywatnym stała się priorytetem po -
litycznym o nadrzędnym znaczeniu. Na ogół przedsiębiorstwa ogłaszały upadłość 
w sytuacji, gdy pełna skala danego zagrożenia lub nieprawidłowości nie była 
znana członkom kadry kierowniczej lub była znana jedynie wąskiej grupie człon -
ków najwyższych organów kierowniczych/zarządczych. Ze względu na niepokój 
wywołany tymi wydarzeniami w unijnych przepisach wprowadzono zmiany, 
w myśl których wszystkie jednostki interesu publicznego4 zostały zobowiązane 
do przestrzegania kodeksu ładu korporacyjnego5 i do potwierdzenia tego faktu 
w publikowanych sprawozdaniach rocznych i finansowych.
02 
Działania na rzecz przyjęcia rozwiązań dotyczących dobrej administracji zostały 
rozszerzone na sektor publiczny. Przejawami tej tendencji są opracowany nie -
dawno przez przez CIPFA/IFAC dokument pt. „Good governance in the Public 
Sector (GGPS)” [Dobra administracja w sektorze publicznym]6 oraz inicjatywa 
w ramach unijnej platformy publicznej kontroli wewnętrznej7, dotycząca odpo -
wiednich mechanizmów zarządzania i kontroli w państwach ubiegających się 
o członkostwo w UE.
03 
Dobra administracja (zob. ramka 1 ) dotyczy nie tylko relacji, lecz oznacza również 
osiąganie rezultatów i zapewnienie decydentom odpowiednich narzędzi pracy.4 Takie jak przedsiębiorstwa 
notowane na giełdzie 
(dyrektywa 2004/39/WE 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady z dnia 21 kwietnia 
2004 r. w sprawie rynków 
instrumentów finansowych 
zmieniająca dyrektywę Rady 
85/611/EWG i 93/6/EWG 
i dyrektywę 2000/12/WE 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady oraz uchylająca 
dyrektywę Rady 93/22/EWG 
(Dz.U. L 145 z 30.4.2004, s. 1).
5 Dyrektywa Parlamentu 
Europejskiego i Rady 2013/34/UE 
z dnia 26 czerwca 2013 r. 
w sprawie rocznych 
sprawozdań finansowych, 
skonsolidowanych 
sprawozdań finansowych 
i powiązanych sprawozdań 
niektórych rodzajów 
jednostek (Dz.U. L 182 
z 29.6.2013, s. 19) (zmieniona 
dyrektywą 2014/95/UE 
(Dz.U. L 330 z 15.11.2014, s. 1)) 
(dyrektywa o rachunkowości).
6 Instytut Finansów Publicznych 
i Rachunkowości (CIPFA)/
Międzynarodowa Federacja 
Księgowych (IFAC), 
„International Framework: 
Good Governance in the 
Public Sector”, 2014.
7 Platforma publicznej kontroli 
wewnętrznej służy wymianie 
informacji i dobrych praktyk 
między organami 
administracji publicznej w UE.
Dobra administracja
„Dobra administracja w sektorze publicznym przyczynia się do bardziej świadomego podejmowania decyzji 
oraz do wydajnego wykorzystywania zasobów. Wzmacnia rozliczalność gospodarowania tymi zasobami. Dobrą 
administrację cechuje szczegółowa kontrola, w której kładzie się znaczny nacisk na poprawę wyników sektora 
publicznego i zwalczanie korupcji. Dobra administracja może usprawnić przywództwo, zarządzanie i nadzór 
w ramach danej instytucji, a w rezultacie doprowadzić do większej skuteczności podejmowanych działań,  
a co za tym idzie, lepszych wyników”8.
8 Instytut Finansów Publicznych i Rachunkowości (CIPFA)/Międzynarodowa Federacja Księgowych (IFAC), „International Framework: Good 
Governance in the Public Sector”, 2014, s. 6.Ramka 1
11 Wstęp 
04 
Obawy dotyczące systemu zarządzania w Komisji Europejskiej osiągnęły punkt 
krytyczny w 1999 r., w momencie rezygnacji Komisji Jacques’a Santera, a zwłasz -
cza w związku ze sprawozdaniem komisji niezależnych ekspertów powołanej 
przez Parlament w celu zbadania problemów leżących u podstaw dymisji i sfor -
mułowania zaleceń co do przyszłych działań. Najważniejszym zastrzeżeniem 
komisji niezależnych ekspertów wobec systemu zarządzania w Komisji był fakt, 
że nie dało znaleźć się nikogo w tej instytucji, kto byłby „gotowy wziąć na siebie 
odpowiedzialność” (zob. ramka 2 ). Rezygnacja Komisji Jacques’a Santera oraz 
publikacja sprawozdania komisji niezależnych ekspertów sprawiły, że w 2000 r. 
Komisja Romana Prodiego przyjęła kompleksowy pakiet reform mający na celu 
zmodernizowanie systemu zarządzania w tej instytucji (tzw. reforma Prodiego). 
Biała księga, rezygnacja Komisji i sprawozdanie komisji niezależnych ekspertów to 
czynniki, które po dziś dzień wywierają wpływ na proces podejmowania decyzji 
w Komisji. Ramka 2Ramy administracji i rozliczalności
Jak wynika z dokumentu na temat dobrej administracji w sektorze publicznym , „administracja obejmuje 
mechanizmy wprowadzone w celu zapewnienia, by wyniki oczekiwane przez zainteresowane strony zostały 
określone i osiągnięte”.
W zasadach COSO z 2013 r.9 stwierdzono, że organ zarządzający „wykazuje niezależność od kierownictwa 
i sprawuje nadzór nad rozwojem i wynikami kontroli wewnętrznej”10 (zob. ramka 10 ).
Rozliczalność jest podstawowym elementem sytemu zarządzania, zwłaszcza w sektorze publicznym.  IFAC 
definiuje to pojęcie w następujący sposób: „proces, w którym podmioty sektora publicznego oraz pracujące 
w nich osoby są odpowiedzialne za swoje decyzje i działania, łącznie z gospodarowaniem środkami publiczny -
mi i z wszelkimi aspektami związanymi z wynikami, a także poddają się stosownej kontroli zewnętrznej. Wkład 
w rozliczalność mają wszystkie strony, które jasno rozumieją swoje obowiązki i których zadania są wyraźnie 
określone dzięki solidnej organizacji. Rozliczalność jest zatem zobowiązaniem do wzięcia odpowiedzialności 
za powierzone zadania”11.
Komisja jest zaangażowana w promowanie dobrej administracji w państwach członkowskich UE za pośrednictwem  
sieci ds. publicznej kontroli wewnętrznej . Podkreśla ona znaczenie należytej kontroli i stosowania standardów 
opierających się na najlepszych praktykach: „[ż]yjemy w czasach, które charakteryzuje znaczna presja na finanse 
publiczne na wszystkich poziomach UE. Podatnicy w każdym z państw członkowskich oczekują bardziej niż kie -
dykolwiek gospodarnego wykorzystania środków, a sektor publiczny jest rozliczany z należytego i skutecznego 
zarządzania środkami, które mu powierzono. Sektor publiczny musi wykazać, że wydatkowanie środków odbywa 
się w sposób wydajny oraz że uzyskiwane są rzeczywiste produkty i wyniki. W związku z tym wdrożenie nowo -
czesnych ram i standardów w sektorze publicznym ma kluczowe znaczenie”12.
Powyżej opisane zostały przykłady najlepszych praktyk zaczerpnięte z odnośnych kodeksów i wytycznych. W niniej -
szym sprawozdaniu ramki, w których przedstawiono tego rodzaju przykłady, oznaczone zostały symbolem   .
9 Komitet Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya (COSO), „Internal Control – Integrated Framework” [Kontrola wewnętrzna – 
Zintegrowane ramy], 2013.
10 Źródło:  „Internal Control – Integrated Framework”, Streszczenie, © Komitet Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya (COSO).
11 Komisja IFAC ds. Sektora Publicznego, „Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective” [Administracja w sektorze publicznym – 
perspektywa organu zarządzającego], 2001, s. 12.
12 Komisja Europejska – System publicznej kontroli wewnętrznej: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm .Wytyczne
dotyczące dobrej
administracji
NAJLEPSZA
PRAKTYKA
12 Wstęp 
05 
Program reform opracowany przez Komisję opiera się na trzech filarach: reformy 
w zakresie określania priorytetów i budżetowania, modernizacja polityki kadro -
wej oraz usprawnienia w systemie audytu, zarządzania finansowego i kontroli 
(zob. wykres 1 ). Komisja uznała, że za podstawę w okresie „zmiany kultury” 
powinno posłużyć pięć głównych zasad: niezależność Komisji, odpowiedzialność, 
rozliczalność, efektywność w osiąganiu rezultatów i przejrzystość. Wykres 1Trzy filary reformy Prodiego (biała księga)
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie pierwszej części białej księgi pt. „Reforma Komisji” (COM(2000) 200 final/2).
Określanie 
priorytetów
polityki 
i przydzielanie 
środków
Poprawa zarządzania 
ﬁnansowego, 
wydajności 
i rozliczalnościUnowocześnienie 
polityki kadrowej 
od rekrutacji po 
emeryturę [...] 
z pożytkiem dla 
pracowników 
wszystkich stopniWprowadzenie 
skuteczniejszej 
metody określania 
priorytetów 
i przyznawania 
na nie środkówAudyt, 
zarządzanie 
ﬁnansowe
 i kontrolaPolityka
 kadrowa
CeleFilaryBiała księga na temat reformy z 2000 r.
13 Wstęp 
06 
W ramach pierwszego filaru reformy wprowadzono nowe narzędzia planowania 
i monitorowania dla każdej ze służb Komisji (plany zarządzania i roczne sprawo -
zdania z działalności). Dzięki trzeciemu filarowi ( ramka 3 ) uproszczono przepisy 
w sprawie zatwierdzania wydatków. Przedmiotem żywej dyskusji był sposób, 
w jaki należało zarządzać różnymi zadaniami w Komisji i w jaki sposób je połą -
czyć. Głównymi podmiotami w strukturach Komisji były: kolegium komisarzy, 
indywidualni komisarze, kontroler finansowy i dyrekcje generalne (DG) (a także 
dyrektorzy generalni, którzy pełnią w nich nadrzędną rolę administracyjną).
Trzeci filar reformy Prodiego – Unowocześnienie systemów zarządzania 
finansowego, kontroli i audytu13
Zreformowanie systemu zarządzania finansowego, kontroli i audytu zgodnie z najlepszymi 
praktykami:
 οprzeniesienie odpowiedzialności za kontrolę wydatków z kontrolera finansowego na dyrekcje generalne,
 οoświadczenie składane przez każdego z dyrektorów generalnych w rocznym sprawozdaniu z działalności 
o ustanowieniu stosownych mechanizmów kontroli wewnętrznej i o wykorzystaniu zasobów zgodnie z ich 
przeznaczeniem,
 οutworzenie działów finansowych w dyrekcjach generalnych w celu zapewnienia doradztwa i pomocy dzia -
łom operacyjnym,
 οpowołanie centralnych służb finansowych w celu zapewnienia doradztwa działom operacyjnym,
 οutworzenie Służby Audytu Wewnętrznego pod zwierzchnictwem wiceprzewodniczącego ds. reform, aby 
pomóc kadrze kierowniczej w Komisji,
 οustanowienie w każdej DG wyspecjalizowanej jednostki ds. audytu, podlegającej bezpośrednio dyrektoro -
wi generalnemu,
 οpowołanie Komitetu ds. Audytu (APC) w celu monitorowania procesów kontroli w Komisji, wdrażania zale -
ceń pokontrolnych i jakości prac kontrolnych,
Określenie obowiązków urzędników zatwierdzających i kierowników danych obszarów
 οopracowanie uproszczonych i łatwo dostępnych zasad określających obowiązki pracowników pełniących 
kluczowe funkcje finansowe.
13 Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie COM(2000) 200 final/2.Ramka 3
14 Wstęp 
07 
Kolejna reforma dotyczyła zmian w podstawie opracowania unijnego sprawo  zdania 
rocznego. Reforma ta nie stanowiła części białej księgi, lecz została zaproponowana 
podczas dyskusji nad wnioskiem Komisji w sprawie przekształcenia rozporządze -
nia finansowego. W odpowiedzi na naciski ze strony Rady Komisja podjęła się 
wyzwania polegającego na wprowadzeniu do 2005 r. systemu rachunkowości 
memoriałowej w oparciu o standardy międzynarodowe14.
08 
Komisja szybko przeszła do wprowadzania reform Prodiego – w grudniu 2000 r. 
odbyło się posiedzenie Komitetu ds. Audytu (zob. pkt 27), następnego dnia 
powołano kierownika ds. audytu wewnętrznego pochodzącego z naboru ze -
wnętrznego, w dniu 25 czerwca 2002 r. przyjęte zostało nowe rozporządzenie 
finansowe, a w dniu 22 marca 2004 r. – nowy regulamin pracowniczy. W 2005 r. 
Komisja opracowała pierwsze roczne sprawozdanie finansowe w pełni oparte na 
zasadach rachunkowości memoriałowej i MSRSP15.
09 
W sprawozdaniu z postępów w realizacji reformy opublikowanym w grudniu 
2005 r. Komisja stwierdziła, że działania podjęte w ramach reformy w dalszym ciągu 
opierały się na solidnych podstawach i że pragnie ona „korzystać z jej osiąg  nięć 
i zagwarantować, że zasoby zarówno finansowe, jak i ludzkie będą skutecznie i efek -
tywnie wykorzystywane w przejrzysty sposób, tak aby ułatwić kontrolę i wzbudzić 
zaufanie obywateli europejskich”16.
10 
Od publikacji tych słów minęło ponad 10 lat. Choć przepisy i struktury przyjęte 
przez Komisję zazwyczaj odpowiadały ówczesnym najlepszym praktykom, zasa -
dy zarządzania w odniesieniu do zarówno sektora prywatnego, jak i publicznego 
w dalszym ciągu ewoluują. Członkowie Komisji potrzebują skutecznych narzędzi 
umożliwiających im wywiązanie się z ogólnych obowiązków w zakresie zarządza -
nia budżetem unijnym.14 Trybunał zalecał podjęcie tego 
kroku od 1978 r. Zob. Eduardo 
Ruiz García, „The Role of the 
Court of Auditors in 
Modernising the Accounting 
System of the European 
Institutions” [Rola Trybunału 
Obrachunkowego 
w modernizowaniu systemu 
rachunkowości instytucji 
europejskich] w Revista 
Española de Control Externo, 
maj 2013.
15 Międzynarodowe standardy 
rachunkowości sektora 
publicznego.
16 COM(2005) 668 final z dnia 
21 grudnia 2005 r., 
„Sprawozdanie dotyczące 
reformy Komisji realizowanej 
w dalszym ciągu po 
zakończeniu mandatu”.
15
 Zakres kontroli 
i podejście kontrolne
11 
Główne pytanie kontrolne Trybunału, leżące u podstaw prac przeprowadzonych 
w celu opracowania niniejszego sprawozdania ze szczególnym uwzględnieniem 
audytu, zarządzania finansowego i kontroli, brzmiało:
Czy mechanizmy zarządzania przyjęte przez Komisję są zgodne z uznanymi 
najlepszymi17 praktykami i potrzebami tej instytucji?
12 
Trybunał skupił się na następujących zagadnieniach (zob. wykres 1  i ramka 3 ):
 ο zmiany wprowadzone w strukturach zarządzania oraz utworzenie Służby 
Audytu Wewnętrznego i Komitetu ds. Audytu (APC) (pkt 15–31),
 ο dostosowanie mechanizmów kontroli wewnętrznej i sprawozdawczości finan -
sowej do standardów międzynarodowych (pkt 32–41),
 ο zapewnienie zainteresowanym podmiotom wewnętrznym i zewnętrznym 
informacji o charakterze niefinansowym (pkt 42–56).
13 
Za główny punkt odniesienia Trybunał przyjął dokument GGPS ( ramka 2 ). Trybu -
nał uwzględnia również wcześniejsze badanie IFAC pt. „Administracja w sektorze 
publicznym – perspektywa organu zarządzającego”, w szczególności po to, by 
zrozumieć, co stanowiło najlepszą praktykę w czasie opracowywania reformy 
Prodiego18. W swoich działaniach na rzecz zmodyfikowania kontroli wewnętrz -
nej Komisja kierowała się ramami COSO (jak wyjaśniono w pkt 32–39). W wyniku 
ostatniego przeglądu ram COSO z 2013 r. wprowadzono podejście oparte na 
zestawie zasad i umieszczono kontrolę wewnętrzną w kontekście dobrej admini -
stracji. Trybunał porównał treść GGPS z ramami COSO z 2013 r. (zob. załącznik I ), 
aby zgromadzić informacje niezbędne do dyskusji na temat najlepszych praktyk 
w zarządzaniu. Uwzględnił również wymogi dyrektyw unijnych dotyczących jed -
nostek interesu publicznego i zalecenia Komisji w tym zakresie19.
14 
W ramach kontroli Trybunał dokonał przeglądu dokumentów Komisji (białej księgi 
oraz sprawozdań wewnętrznych i zewnętrznych), dokumentów właściwych instytucji 
międzynarodowych (takich jak CIPFA, FEE, RMSR, IFAC i OECD20), badań akademickich 
itd. Odbył również spotkania z głównymi podmiotami w Komisji, w tym członkami Ko -
mitetu ds. Audytu, członkami grupy przygotowawczej tego Komitetu oraz pracowni -
kami Służby Audytu Wewnętrznego, Sekretariatu Generalnego (SG) i DG ds. Budżetu 
(DG BUDG). Trybunał omówił najlepsze praktyki z grupą dyskusyjną złożoną z eksper -
tów z czołowych organizacji międzynarodowych, kontrolerów sektora publicznego, 
niezależnych ekspertów i przedstawicieli uniwersytetów. Proces reform został prze -
dyskutowany z osobami, które odegrały w nim istotną rolę. Trybunał przeprowadził 
ponadto ankietę wśród najwyższych organów kontroli państw członkowskich UE na 
temat administracji w sektorze publicznym w ich jurysdykcjach. Wykorzystał również 
rezultaty swoich kontroli i sprawozdania począwszy od 2001 r.17 W niniejszym sprawozdaniu 
pojęcie „najlepszych praktyk” 
obejmuje praktyki określane 
w poszczególnych 
dokumentach referencyjnych 
jako „najlepsze”, „wiodące” lub 
„dobre”.
18 IFAC, „Governance in the 
Public Sector: A Governing 
Body Perspective” 
[Administracja w sektorze 
publicznym – perspektywa 
organu zarządzającego], 2001.
19 Dyrektywa o rachunkowości 
(zob. przypis 4), zalecenie 
Komisji z dnia 9 kwietnia 
2014 r. w sprawie jakości 
sprawozdawczości dotyczącej 
ładu korporacyjnego (zasada 
„przestrzegaj lub wyjaśnij”) 
(Dz.U. L 109 z 12.4.2014, s. 43). 
Dyrektywa Parlamentu 
Europejskiego i Rady 2014/56/UE 
z dnia 16 kwietnia 2014 r. 
zmieniająca dyrektywę 
2006/43/WE w sprawie 
ustawowych badań rocznych 
sprawozdań finansowych 
i skonsolidowanych 
sprawozdań finansowych 
(Dz.U. L 158 z 27.5.2014, s. 196) 
(dyrektywa w sprawie badań 
ustawowych) i rozporządzenie 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 537/2014 z dnia 
16 kwietnia 2014 r. w sprawie 
szczegółowych wymogów 
dotyczących ustawowych 
badań sprawozdań 
finansowych jednostek 
interesu publicznego, 
uchylające decyzję Komisji 
2005/909/WE (Dz.U. L 158 
z 27.5.2014, s. 77).
20 Zob. wykaz skrótów.
16
 Uwagi
Zmiany w strukturach zarządzania oraz utworzenie 
Służby Audytu Wewnętrznego i Komitetu ds. Audytu
Komisja rozróżnia własną odpowiedzialność polityczną 
i odpowiedzialność dyrektorów generalnych za zarządzanie
15 
Komisja Europejska jest organem wykonawczym UE. Jej organ zarządzający (zob. 
ramka 4 ) – kolegium komisarzy (kolegium) – podejmuje ostateczne decyzje 
w Komisji. Zgodnie z Traktatem Komisja odpowiada zbiorowo za wykonanie bud -
żetu. Kompetencje Komisji są jednak dużo szersze. W praktyce ma ona monopol 
na składanie wniosków dotyczących przepisów unijnych21, opracowuje przepisy 
w sprawie wykonania aktów prawnych i odgrywa znaczącą rolę w nadzorowaniu 
egzekwowania prawa unijnego22.
16 
Poszczególnym komisarzom przypisane zostały obowiązki w zakresie konkret -
nych obszarów polityki. Oznacza to, że większość z nich pełni rolę kierowniczą 
w odniesieniu do jednej lub kilku dyrekcji generalnych (DG)23. Na czele DG 
stoją dyrektorzy generalni24. Kompetencje Komisji w zakresie zatwierdzania 
wydatków unijnych są w praktyce powierzane dyrektorom generalnym (w przy -
padku wykonywania tej funkcji są oni nazywani delegowanymi urzędnikami 
zatwierdzającymi).21 Art. 17 ust. 2 TUE stanowi, że: 
„[o] ile Traktaty nie stanowią 
inaczej, akty ustawodawcze 
Unii mogą zostać przyjęte 
wyłącznie na wniosek Komisji”.
22 Na przykład w polityce 
konkurencji.
23 Na potrzeby niniejszego 
sprawozdania termin 
„dyrekcja generalna” 
obejmuje zarówno dyrekcję 
generalną, jak i odnośną 
służbę.
24 Na potrzeby niniejszego 
sprawozdania termin 
„dyrektor generalny” 
obejmuje zarówno dyrektora 
generalnego, jak i szefa 
odnośnej służby.
Organ zarządzający
„Organ zarządzający to osoba (osoby) lub grupa, której głównym obowiązkiem jest sprawowanie nadzoru nad 
ukierunkowaniem strategicznym, działalnością i rozliczalnością danego podmiotu. Organ ten odgrywa zasad -
niczą rolę we wdrażaniu, ocenie i poprawie systemu zarządzania w danym podmiocie”25.
25 Instytut Finansów Publicznych i Rachunkowości (CIPFA) / Międzynarodowa Federacja Księgowych (IFAC), „International Framework: Good 
Governance in the Public Sector”, 2014, s. 9.Ramka 4Wytyczne
dotyczące dobrej
administracji
NAJLEPSZA
PRAKTYKA
17 Uwagi 
17 
W swoim komunikacie na temat metod pracy Komisji z listopada 2014 r. przewod -
niczący Juncker podkreślił, że: „komisarze powinni wziąć pełną odpowiedzialność 
polityczną za pracę wykonaną przez podległe im służby”26. Powołał również 
kolegium komisarzy, które ma za zadanie „pracować razem jako silny zespół, 
współpracujący na zasadzie łączenia różnych polityk […], w celu pokonania nie -
chęci do dzielenia się informacjami poprzez wspólną pracę nad tymi obszarami, 
w przypadku których możemy (jako kolegium) rzeczywiście odegrać znaczącą 
rolę”27 (zob. wykres 2 ).
18 
Od czasu reformy Komisję wspiera kilka grup ds. zarządzania ( wykres 3 ):
 ο Grupa sterująca ds. zarządzania kosztami działań (ABM)28 została utworzona 
w celu koordynowania zagadnień polityczno-strategicznych związanych 
z trzema filarami reformy (planowanie i programowanie strategiczne, po -
lityka kadrowa oraz zarządzanie finansowe i audyt). Od 2015 r. w zakres jej 
kompetencji wchodzą również kwestie zarządzania w dziedzinie informatyki 
w Komisji. Przewodniczy jej Sekretarz Generalny, a w jej pracach udział biorą 
dyrektorzy generalni oraz gabinety29 odpowiedzialne za służby centralne 
Komisji.
 ο Grupa dyrektorów generalnych, powołana w celu przeprowadzenia reformy, 
nadzoruje obecnie koordynację realizacji polityki i stanowi forum, na którym 
dyskutowane są kwestie o znaczeniu horyzontalnym.
 ο Grupa dyrektorów ds. zasobów, ustanowiona w celu zbadania konkretnych 
zagadnień związanych z przeprowadzaniem reformy, jest organem konsul -
tacyjnym złożonym z dyrektorów ds. zasobów30, który ma wspierać spójne 
i optymalne gospodarowanie zasobami Komisji oraz zapewnić, by uwzględ -
niane były potrzeby służb operacyjnych. Stanowi ona forum dyskusji na 
temat najlepszych praktyk i umożliwia wymianę doświadczeń w tym zakresie 
między służbami horyzontalnymi i operacyjnymi.26 Komunikat przewodniczącego 
do Komisji, „Metody pracy 
Komisji Europejskiej na lata 
2014–2019”. C(2014) 9004, s. 7.
27 Komunikat przewodniczącego 
do Komisji, „Metody pracy 
Komisji Europejskiej na lata 
2014–2019”. C(2014) 9004, s. 2.
28 Z ang. Activity Based 
Management .
29 Zwane również kancelariami.
30 Komisja definiuje funkcję 
dyrektora ds. zasobów jako 
„osobę należącą do zarządu, 
która odpowiada za 
zarządzanie zasobami na 
poziomie DG, w tym za 
planowanie, zasoby kadrowe 
i zarządzanie zasobami 
finansowymi” (SEC(2003) 59 
final).
18 Uwagi Wykres 2Kolegium komisarzy od listopada 2014 r. do czerwca 2016 r.1

V. Dombrovskis
A. Ansip
J. Katainen
M. Šefčovič








PrzewodniczącyJ.C. JunckerF . TimmermansK. GeorgiewaF . Mogherini
Oznaczenie kolorystyczne zakresu odpowiedzialności
poszczególnych wiceprzewodniczących
Wiceprzewodniczący: Budżet i/uni00A0zasoby kadrowe
Wiceprzewodniczący: Unia energetyczna
Wiceprzewodniczący: Miejsca pracy, wzrost,
inwestycje i/uni00A0konkurencyjność
Wiceprzewodniczący: Euro i dialog społecznyWiceprzewodniczący: Jednolity rynek cyfrowy

Obszary, na które dany komisarz
ma szczególny wpływ


Komisarze są członkami zespołów projek-towych, którymi kierują wiceprzewodniczący.Kolegium komisarzy obejmuje przewodniczącego 
Komisji, siedmiu wiceprzewodniczących, w tym pierwszego wiceprzewodniczącego, oraz wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i/uni00A0polityki bezpieczeństwa, a także 20 komisarzy odpowiedzialnych za poszczególne obszary polityki.
Wysoki Przedstawiciel (WP) Unii ds. Zagranicznych
i Polityki Bezpieczeństwa oraz Wiceprzewodniczący KomisjiPierwszy wiceprzewodniczący: Lepsze stanowienie prawa, stosunki międzyinstytucjonalne,praworządność i/uni00A0Karta praw podstawowychC. Stylianides: Pomoc humanitarna i/uni00A0zarządzanie kryzysowe
J. Hahn: Europejska polityka sąsiedztwa i negocjacje w sprawie rozszerzenia
D. Avramopoulos: Migracja, sprawy wewnętrzne i/uni00A0obywatelstwo
M. Thyssen: Zatrudnienie,sprawyspołeczne,umiejętności i/uni00A0mobilność pracowników
P . Moscovici:  Sprawy gospodarcze i/uni00A0/f_inansowe, podatki i cła
J. Hill: Stabilność /f_inansowa, usługi /f_inansowe i/uni00A0unia rynków kapitałowych
V. Jourová: Wymiar sprawiedliwości, konsumenci i/uni00A0równouprawnienie płci
H.G. Oettinger: Gospodarka cyfrowai społeczeństwo cyfroweT. Navracsics: Edukacja, kultura, młodzież i/uni00A0sportE. Bieńkowska: Rynek wewnętrzny, przemysł, przedsiębiorczość i MŚPM. Vestager: Konkurencja
Moedas: Badania, nauka i/uni00A0innowacjaC. Creţu: Polityka regionalnaP . Hogan:Rolnictwo i/uni00A0rozwój obszarów wiejskichV. Bulc:TransportM. Arias Cañete:Polityka klimatycznai/uni00A0energetyczna K. Vella: Środowisko, gospodarka 
morska i rybołówstwoV. Andriukaitis: Zdrowiei bezpieczeństwo żywnościC. Malmström: HandelN. Mimica: Współpraca 
międzynarodowa i/uni00A0rozwój
1  W dniu 15 czerwca 2016 r. komisarz Jonathan Hill podał się do dymisji, a jego zakres obowiązków przejęli wiceprzewodniczący Valdis Dom -
brovskis i komisarz Pierre Moscovici.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie załącznika 3 do „Metod pracy Komisji Europejskiej na lata 2014–2019”, C(2014) 9004.
19 Uwagi 
Przepływ informacji na temat kontroli wewnętrznej do kolegiumWykres 3
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Dyrekcja Generalna
Grupa
dyrektorów generalnych
Grupa sterująca ds.
zarządzania zadaniowego
Centralne
służby ﬁnansowe
OLAF
Służba Audytu
WewnętrznegoSekretariat Generalny
bbbbbbbbb
b
b
b
b
bccccc
c Komitet
ds. AudytuGrupa dyrektorów 
ds. zasobów
Dyrektor generalny
Dyrektor ds. zasobówGrupy
ds. zarządzania
Kolegium
komisarzy
20 Uwagi 
19 
Sekretariat Generalny (SG) odpowiada za szereg procesów wewnętrznych, w tym 
podejmowanie decyzji, zarządzanie dokumentacją, mechanizmy zapewniające 
ciągłość działania oraz planowanie i programowanie strategiczne. Kieruje on 
procesem decyzyjnym w kolegium oraz zapewnia wsparcie przewodniczącemu 
i wiceprzewodniczącym. Koordynuje działania w różnych obszarach polityki 
i działach Komisji oraz pośredniczy w kontaktach Komisji z pozostałymi insty -
tucjami europejskimi, parlamentami państw członkowskich oraz organizacjami 
i podmiotami pozarządowymi, a także zarządza tymi kontaktami.
20 
Jedną z obaw komisji niezależnych ekspertów było, aby nie zostawiać dyrektorów 
generalnych bez żadnego wsparcia31. Z tego względu zaleciła ona utworzenie 
centralnych służb finansowych. Służby te, ulokowane w strukturach w DG BUDG, 
zapewniają wsparcie i doradztwo w zakresie zarządzania finansowego, interpre -
tacji przepisów finansowych, kontroli wewnętrznej i zarządzania ryzykiem.
21 
Do czasu reformy zatwierdzanie wszystkich wydatków leżało w gestii kontrole -
ra finansowego Komisji. W związku z tym pojawiły się zarzuty, że tego rodzaju 
rozwiązanie doprowadza dyrekcje generalne do przekonania, iż ich odpowie -
dzialność za wydatki unijne zasadniczo ogranicza się do uzyskania zatwierdzenia 
od kontrolera finansowego (zob. pkt 4). Komisja zlikwidowała funkcję kontrolera 
finansowego i przekazała odpowiedzialność za weryfikacje dyrekcjom general -
nym. Przejście z systemu scentralizowanego zatwierdzenia ex ante  do systemu 
zdecentralizowanej odpowiedzialności i rozliczalności  ex post  stanowiło podsta -
wowy element reformy. W wyniku tej zmiany nie zawsze jednak jest jasne, czy 
odpowiedzialność Komisji jako całej instytucji obejmuje odpowiedzialność za 
działania poszczególnych dyrektorów generalnych, czy też jest od niej odrębna 
(zob. wykres 4 ).31 Komisja niezależnych 
ekspertów, drugie 
sprawozdanie na temat 
reformy Komisji, 1999, s. 118.
21 Uwagi 
Rozliczalność w KomisjiWykres 4






 




28 komisarzy
DEVCO:
JRC:
DGT:
NEAR:
RTD:
OIB:
GROW:
COMM:
AGRI:
CONNECT:






0 1000 2000 3000„Zbiorowa odpowiedzialność polityczna” ¹
Odpowiedzialność za „całość procesu zarządzania” ¹
Pozostałe DG (33)Pracownicy dyrekcji generalnych/pracownicy służb³DG/AOD ²„Kolegium komisarzy ponosi zbiorową odpowiedzialność polityczną, jednak w praktyce nie wykonuje samodzielnie 
przyznanych mu uprawnień w zakresie wykonania budżetu. Każdego roku kolegium powierza zadania związane z wykonaniem budżetu poszczególnym urzędnikom”
1.
„Kompetencje urzędników zatwierdzających obejmują cały proces zarządzania, poczynając od określenia, co należy 
zrobić, aby zrealizować cele polityki ustalone przez daną instytucję, aż po zarządzanie działaniami pod względem 
operacyjnym i budżetowym”/one.superior.
Na 10 największych DG przypada około 50 % z 33 tys. 
urzędników pracujących w Komisji.
Około16,5 tys.urzędników
1  COM(2015) 377 final z dnia 23 czerwca 2015 r., „Skonsolidowane sprawozdanie roczne Unii Europejskiej za 2014 r.”, s. 11. Odnośni urzędnicy, 
z reguły dyrektorzy generalni i szefowie służb, pełnią funkcję tzw. delegowanych urzędników zatwierdzających lub AOD (ang. Authorising 
Officers by delegation), bądź w wersji skróconej – tak jak na powyższym wykresie – „urzędników zatwierdzających”.
2  W przypadku Komisji funkcję urzędnika zatwierdzającego pełni kolegium złożone z 28 komisarzy. Za pośrednictwem poszczególnych decyzji 
kolegium przekazuje dyrektorom generalnym zadania związane z zarządzaniem finansowym. Tym samym dyrektorzy ci stają się „delegowa -
nymi urzędnikami zatwierdzającymi”. Dyrektorzy generalni z kolei przekazują tego rodzaju zadania dyrektorom, szefom działów itd., którzy 
zgodnie z art. 56, 65 i 66 rozporządzenia finansowego stają się „subdelegowanymi urzędnikami zatwierdzającymi”.
3  „Human Resources Key Figures Staff Members” [Kadry – główne dane na temat pracowników], Komisja Europejska, 2016 (z wyłączeniem 
pracowników agencji wykonawczych).
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie informacji i danych pochodzących z Komisji.
22 Uwagi 
22 
Niemniej jednak sytuacja prawna jest jasna. Traktat o funkcjonowaniu Unii Euro -
pejskiej stanowi, że Komisja ponosi zbiorową odpowiedzialność za wykonanie 
budżetu32. Znalazło to odzwierciedlenie w rozporządzeniu finansowym, w którym 
sprecyzowano, że „[k]ażda instytucja wykonuje obowiązki urzędnika zatwierdza -
jącego”33. Odpowiedzialność ta spoczywa na Komisji niezależnie od delegowania 
uprawnień na dyrektorów generalnych (zob. ramka 5 ), a zatem w Komisji to 
urzędnik zatwierdzający jest odpowiedzialny za „wykonanie dochodów i wydat -
ków zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami oraz za zapewnienie 
przestrzegania wymogów legalności i prawidłowości”34.32 Art. 234 Traktatu 
o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej (TFUE).
33 Art. 65 ust. 1 rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE, Euratom) 
nr 966/2012 z dnia 
25 października 2012 r. 
w sprawie zasad finansowych 
mających zastosowanie do 
budżetu ogólnego Unii oraz 
uchylającego rozporządzenie 
Rady (WE, Euratom) 
nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 
z 26.10.2012, s. 1).
34 Art. 66 ust. 1 rozporządzenia 
(UE, Euratom) nr 966/2012.
Odpowiedzialność Komisji
W 1999 r. komisja niezależnych ekspertów podkreśliła, że „źródłem wszelkiej władzy w Komisji jest kolegium 
komisarzy. Z tego względu musi istnieć możliwość, by przypisać ostateczną odpowiedzialność za wszystkie 
działania organów administracji poszczególnym komisarzom, a za ich pośrednictwem – kolegium. […] Łań -
cuch delegowania zadań rozpoczyna się na poziomie Komisji od komisarza. Osoba ta ponosi zatem ostateczną 
odpowiedzialność za wszelkie sprawy finansowe, w tym za kontrolę wewnętrzną, a równocześnie jako członek 
kolegium”.
W dokumencie roboczym z 2007 r. zatytułowanym „Administracja w Komisji Europejskiej”35 Komisja Kontro -
li Budżetowej (CONT)36 krytycznie oceniła niektóre elementy reformy. Stwierdziła, że „istnienie sztywnych 
struktur w Komisji – oraz wynikającego stąd skupienia informacji i władzy w dyrekcjach generalnych – powinno 
uświadomić wszystkim, że nie można stworzyć poważnego systemu administracji bez utworzenia funkcjonal -
nych struktur raportowania między powiązanymi służbami w różnych dyrekcjach generalnych. Tak się jednak 
nie stało. […] Cenę za uważanie każdej z dyrekcji generalnych za niezależne lenno, z własnymi kontrolerami, 
księgowymi i kontrolerami wewnętrznymi podlegającymi wyłącznie dyrektorowi generalnemu, płaci cała insty -
tucja. Sytuacja ta jest niezgodna z Traktatem, na mocy którego kolegium ponosi odpowiedzialność zbiorową”.
W niniejszym sprawozdaniu ramki, w których przedstawiono przykłady nacisków wywieranych przez Parla -
ment, oznaczone zostały symbolem   .
35 PE 393.916v01-00, 3.9.2007, s. 2–3.
36 Komisja Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego.Ramka 5
NACISKI
ZE STRONY
PARLAMENTU
23 Uwagi 
Rola audytu wewnętrznego w sektorze publicznym
„Funkcja audytu wewnętrznego polega na poświadczaniu wiarygodności w sposób niezależny i obiektywy 
oraz zapewnianiu doradztwa mającego wnieść wartość dodaną do działalności danego podmiotu i ją uspraw -
nić. Działania w zakresie audytu wewnętrznego pomagają odnośnemu podmiotowi w osiągnięciu zamie -
rzonych celów dzięki wprowadzeniu systematycznego i zdyscyplinowanego podejścia do oceny i poprawy 
skuteczności procesów administrowania, zarządzania ryzykiem i kontroli. Przeglądy w ramach audytu we -
wnętrznego mogą obejmować szeroki wachlarz tematów, w tym zagadnienia związane z osiągnięciem efektu 
gospodarności oraz zapobieganiem nadużyciom finansowym i korupcji oraz ich wykrywaniem”40.
Definicja ta jest zgodna z ramami Instytutu Audytorów Wewnętrznych: „Funkcja audytu wewnętrznego pole -
ga na poświadczaniu wiarygodności w sposób niezależny i obiektywny oraz zapewnianiu doradztwa mają -
cego wnieść wartość dodaną do działalności danego podmiotu i ją usprawnić. Działania w zakresie audytu 
wewnętrznego pomagają odnośnemu podmiotowi w osiągnięciu zamierzonych celów dzięki wprowadzeniu 
systematycznego i zdyscyplinowanego podejścia do oceny i poprawy skuteczności procesów zarządzania 
ryzykiem, kontroli i administrowania”.
40 CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 29.Ramka 6Komisja zlikwidowała stanowisko kontrolera finansowego 
i utworzyła funkcję audytu wewnętrznego
23 
Zlikwidowanie scentralizowanej funkcji kontrolera finansowego ex ante  i utwo -
rzenie „nowoczesnej Służby Audytu Wewnętrznego”37 (zob. ramka 6 ) stanowiło 
zasadniczy element reformy Prodiego. Komisja utworzyła ją w kwietniu 2011 r.38, 
po uprzednim powołaniu audytora wewnętrznego (zob. pkt 8). Wybór formy 
działu audytu wewnętrznego był przedmiotem żywych dyskusji (jeden dla 
całej instytucji bądź osobne działy w poszczególnych DG). Ostatecznie Komisja 
ustanowiła wyspecjalizowane jednostki ds. audytu podlegające bezpośrednio 
każdemu z dyrektorów generalnych oraz centralną Służbę Audytu Wewnętrzne -
go. W 2015 r. Komisja zlikwidowała te jednostki.
24 
Dyrekcje generalne, które odgrywają dużą rolę w wydatkowaniu, nadal mają 
działy weryfikacji ex post  i dyrekcje ds. audytu, które badają poniesione wydatki. 
Przykładowo DG DEVCO zatrudnia w tego rodzaju działach i dyrekcjach około 
180 pracowników, DG AGRI – 130 pracowników, służby zajmujące się badaniami 
naukowymi – 100 pracowników, a DG REGIO – 90 pracowników. W 2016 r. Służba 
Audytu Wewnętrznego liczyła 147 pracowników39.
Wytyczne
dotyczące dobrej
administracji
NAJLEPSZA
PRAKTYKA37 Nowe ramy zarządzania 
zasobami i kontroli 
wewnętrznej w Komisji, 
sprawozdanie końcowe grupy 
ds. planowania i koordynacji 
„Kontrola wewnętrzna”, luty 
2000, s. 2.
38 Decyzja Komisji,  
SEC(2000) 560.
39 31 pracowników spośród 
personelu Służby Audytu 
Wewnętrznego zajmuje się 
agencjami 
zdecentralizowanymi i innymi 
niezależnymi organami. 
Wyniki ich prac nie są 
przedstawiane komitetowi 
odpowiedzialnemu za audyt 
w Komisji (APC).
24 Uwagi 
Służba Audytu Wewnętrznego była początkowo bardziej ukierun -
kowana na ogólne kwestie zarządzania dotyczące całej instytucji…
25 
W czasie wdrażania białej księgi pilną potrzebę stanowiło dla Komisji ustanowienie 
mechanizmów zarządzania. Z tego względu Służba Audytu Wewnętrznego była po -
czątkowo silnie ukierunkowana na ogólne kwestie zarządzania dotyczące całej instytu -
cji41. W ostatnich latach jej prace obejmowały zarówno zagadnienia związane z we -
wnętrznymi procesami w poszczególnych DG, jak i kwestie zarządzania. W ostatnich 
latach kwestie zarządzania na poziomie całej instytucji obejmowały bezpieczeństwo 
informacji wewnętrznych (zob. ramka 7 ). Trybunał odnotowuje zalecenie sformułowa -
ne przez Służbę Audytu Wewnętrznego42 w zakresie „działań ze strony służb central -
nych na poziomie organizacji […] mających na celu zapewnienie spójnego, niezawod -
nego, kompleksowego i zharmonizowanego podejścia na szczeblu operacyjnym oraz 
oglądu […] zagadnień dotyczących całej Komisji”, takich jak zapobieganie nadużyciom 
finansowym i ich wykrywanie. Ankieta przeprowadzona wśród dyrekcji generalnych 
przez zewnętrznego oceniającego wykazała, że choć poziom ogólnego uznania dla 
pracy Służby Audytu Wewnętrznego był wysoki, to już opinia na temat jej oddziaływa -
nia na system zarządzania w Komisji była zdecydowanie mniej pozytywna.
Niektóre z istotnych zaleceń Służby Audytu Wewnętrznego dotyczące zarządzania 
nie zostały zrealizowane
W sprawozdaniu rocznym za 2006 r. Służba Audytu Wewnętrznego zaleciła Komisji przygotowanie rocznego oświad -
czenia o stosowaniu zasad ładu administracyjnego: „[b]y osiągnąć pełną funkcjonalność oraz umożliwić stronom 
zainteresowanym zapoznanie się z jej strukturą zarządzania i najnowszymi zmianami w tym zakresie, Komisja powinna 
przygotować opis zasad ładu administracyjnego i praktyk w tym zakresie, najlepiej zamieszczając go w sprawozdaniu 
podsumowującym roczne sprawozdania z działalności dyrekcji generalnych, a także udostępnić go na swojej stronie 
internetowej i dbać o jego regularną aktualizację”43.
Najnowsze rozwiązania Komisji w zakresie zarządzania zostały opublikowane w 2007 r. (zob. pkt 45).
W sprawozdaniu rocznym za 2009 r. Służba Audytu Wewnętrznego stwierdziła konieczność przeprowadzania prze -
glądu wspólnych procesów na poziomie instytucji: „Przegląd zarządzania ryzykiem – Należy znacznie wzmocnić rolę, 
którą odgrywają obecnie SG i DG BUDG, tak aby zapewnić faktyczny nadzór nad realizacją zarządzania ryzykiem w Ko -
misji, propagować najlepsze praktyki w tej dziedzinie oraz wskazać zagrożenia, na które narażona jest cała Komisja”44.
Centrala Komisji nie przyjęła tego zalecenia w całości, ponieważ uznała je za niezgodne z przyjętym przez Komisję 
podejściem polegającym na obarczeniu dyrekcji generalnych ostateczną odpowiedzialnością45.
W 2015 r. Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadziła kontrolę dotyczącą zarządzania w zakresie bezpieczeństwa infor -
macji wewnętrznych. W tym celu sprawdziła adekwatność obowiązujących struktur i środków zarządzania, tak aby zapew -
nić wdrożenie stosownych przepisów dotyczących bezpieczeństwa w systemach i procesach informatycznych Komisji.
W odpowiedzi na zalecenie tej służby Komisja powołała Radę Sterującą ds. Bezpieczeństwa Informacji i nową Dyrekcję 
ds. Bezpieczeństwa IT.
43 COM(2007) 280 final z dnia 30 maja 2007 r. „Sprawozdania roczne dla organu udzielającego absolutorium w sprawie audytów wewnętrznych 
przeprowadzonych w 2006 r.”, s. 12.
44 Służba Audytu Wewnętrznego, „Final audit report on risk management in the Commission” [Sprawozdanie końcowe z kontroli zarządzania 
ryzykiem w Komisji] (IAS.B1-2009-4 COMM-001).
45 „IAS Audit Report: Final Audit Report on Risk Management in the Commission” [Sprawozdanie z kontroli Służby Audytu Wewnętrznego – Sprawozdanie 
końcowe z kontroli zarządzania ryzykiem w Komisji], IAS.B1-2009-Y COMM-001, załącznik 2, komentarz Sekretariatu Generalnego i DG BUDG – zalecenie 1.Ramka 741 Przykładem jest 
propagowanie przez szefa 
Służby Audytu Wewnętrznego 
pojęcia „jednorazowej 
kontroli” podczas konferencji 
„Verstehen” w 2002 r.
42 Służba Audytu Wewnętrznego 
sformułowała to zalecenie po 
raz pierwszy w dokumencie 
roboczym towarzyszącym 
ogólnej opinii za 2010 r.
25 Uwagi 
…a obecnie poświęca więcej uwagi ramom kontroli 
wewnętrznej w Komisji
26 
Główne zagrożenie dla Komisji dotyczy legalności i prawidłowości jej wydatków. 
Wyniki prac Trybunału wskazują na to, że od wprowadzenia reformy Komisji 
wpływ błędów dotyczących legalności i prawidłowości był istotny. Służba Audytu 
Wewnętrznego skupia swoje działania na systemach kontroli wewnętrznej w Ko -
misji. Taka koncentracja jest wprawdzie zrozumiała, jeżeli weźmie się pod uwagę 
znaczny zakres prac pozostałych organów (kontrolerzy w państwach członkow -
skich, dyrekcje ds. audytu w DG odpowiadających za wydatki, Europejski Try -
bunał Obrachunkowy), lecz ograniczenie zasięgu działania ma wpływ na zakres 
materiałów przedstawianych Komitetowi ds. Audytu. Służba Audytu Wewnętrz -
nego nie zajmuje się operacjami przeprowadzonymi poza Komisją, nad którymi 
nadzór sprawują działy weryfikacji ex post  w DG odpowiedzialne za dane wydatki 
(zob. pkt 24). Ustalenia tych działów i dyrekcji nie są uwzględniane przez jednost -
kę Komisji odpowiedzialną za kontrolę, czyli Komitet ds. Audytu.
Utworzenie przez Komisję Komitetu ds. Audytu było jednym 
z pierwszych etapów w procesie przeprowadzania reformy
27 
Pierwsze posiedzenie Komitetu ds. Audytu odbyło się w grudniu 2000 r., a zatem 
stanowi on jeden z najdłużej funkcjonujących elementów zreformowanej struktu -
ry zarządzania. W jego skład wchodził początkowo komisarz ds. budżetu (prze -
wodniczący), wiceprzewodniczący ds. administracji i reformy oraz dwóch innych 
członków Komisji.
28 
Zgodnie z najlepszymi praktykami komitet odpowiedzialny za audyt powinien skła -
dać się w większości z zewnętrznych, niezależnych członków (zob. ramka 8 ). Pierw -
szego zewnętrznego członka Komitetu Komisja powołała w maju 2001 r., a drugiego 
w 2004 r. W takim składzie Komitet miał największy udział niezależnych, zewnętrz -
nych członków – dwóch z łącznie sześciu. W 2005 r. liczba członków wewnętrznych 
wzrosła do pięciu, a w 2007 r. do siedmiu. Tym samym stosunek członków zewnętrz -
nych do wewnętrznych zmniejszył się do dwóch z dziewięciu. W czasie przepro -
wadzania kontroli skład Komitetu pozostał bez zmian. Obecnemu Komitetowi 
(w latach 2014–2019) przewodniczy pierwszy wiceprzewodniczący Komisji, a trzech 
komisarzy wchodzi w jego skład przez całą swoją kadencję. Kolejni trzej komisarze 
będą członkami Komitetu naprzemiennie, przez pół kadencji. Duża część członków 
wewnętrznych pochodzi z dyrekcji generalnych o najwyższym poziomie wydatków. 
Od początku swojej kadencji do lipca 2017 r. Komisarze będący członkami Komitetu 
są odpowiedzialni za około 80 % wydatków z budżetu unijnego, a od sierpnia 2017 r. 
do końca swojej kadencji – za około 60 % tych wydatków. Ponadto w Karcie Komite -
tu ds. Audytu określono przepisy mające w jeszcze większym stopniu zapewnić, by 
niezależność poszczególnych członków Komitetu nie była ograniczona, poprzez zo -
bowiązanie ich do złożenia oświadczenia na temat ewentualnego konfliktu interesów 
i do powstrzymania się od wyrażania opinii, w przypadku gdy Komitet bada sprawo -
zdanie z kontroli dotyczącej działalności danego członka.
26 Uwagi 
Komitety odpowiedzialne za audyt
„Dobrą praktykę w przypadku organów zarządzających w sektorze publicznym stanowi powołanie komite -
tu odpowiedzialnego za audyt lub utworzenie równoważnej grupy bądź stanowiska. Tego rodzaju komitet 
zapewnia dodatkowe źródło wiarygodności rozwiązań przyjętych przez dany podmiot w zakresie zarządzania 
ryzykiem, utrzymywania efektywnego środowiska kontroli i sprawozdawczości na temat wyników finanso -
wych i niefinansowych. Skuteczność komitetu jest uwarunkowana jego niezależnością od kadry zarządzającej. 
Komitet może odgrywać znaczącą rolę w następujących obszarach:
 οprzyczynianie się do większej adekwatności i skuteczności zarządzania ryzykiem  i kontroli 
wewnętrznej ,
 οpropagowanie zasad dobrej administracji  i ich stosowania w procesie decyzyjnym,
 οsprawowanie nadzoru nad kontrolą wewnętrzną  i wspieranie jakości działań w tym zakresie, zwłaszcza 
poprzez wzmacnianie niezależności względem danego podmiotu,
 οwzmacnianie obiektywności i wagi kontroli zewnętrznych , a tym samym skuteczności roli jednostki ds. 
audytu,
 οrozpowszechnianie wiedzy na temat potrzeby wprowadzenia solidnego systemu zarządzania ryzykiem  
i kontroli wewnętrznej  oraz wdrażania zaleceń wynikających z kontroli wewnętrznej i zewnętrznej,
 οudzielanie pomocy danemu podmiotowi w zakorzenianiu wartości związanych z  etyczną  administracją, 
w tym skutecznych mechanizmów zwalczania nadużyć finansowych i korupcji.
W celu zwiększenia skuteczności prac komitetu odpowiedzialnego za audyt należy zapewnić, by większość 
jego członków była niezależna  od organu zarządzającego. Ponadto sprawozdania roczne podmiotu sektora 
publicznego powinny zawierać stosowne informacje na temat uprawnień, operacji, działań i wyników działal -
ności komitetu odpowiedzialnego za audyt”46.
46 CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 29–30.Ramka 8Wytyczne
dotyczące dobrej
administracji
NAJLEPSZA
PRAKTYKA
27 Uwagi 
29 
Obowiązki Komitetu ds. Audytu obejmują monitorowanie jakości prac związa -
nych z kontrolą wewnętrzną oraz zapewnienie, by zalecenia pokontrolne były 
właściwie uwzględniane oraz aby dyrekcje generalne i służby Komisji podejmo -
wały stosowne działania następcze47. Każde posiedzenie Komitetu poprzedzają 
spotkania grupy przygotowawczej złożonej z dwóch zewnętrznych członków 
Komitetu i członków gabinetów komisarzy zasiadających w Komitecie (zob. 
tabela 1 ). Stałe zaproszenie do uczestnictwa w posiedzeniach zostało wystoso -
wane do Służby Audytu Wewnętrznego, DG DIGIT, DG BUDG i SG na poziomie 
dyrektorów.47 C(2015) 3014 final „Karta 
Komitetu ds. Audytu Komisji 
Europejskiej – C(2015) 3014”.Tabela 1Liczba posiedzeń Komitetu ds. Audytu i grupy 
przygotowawczej w latach 2011–2016
Rok Posiedzenia Komitetu ds. AudytuPosiedzenia grupy 
przygotowawczej
2011 4 (w tym jedno w trybie procedury pisemnej) 12
2012 4 (w tym jedno w trybie procedury pisemnej) 9
2013 4 (w tym jedno w trybie procedury pisemnej) 9
2014 3 (w tym dwa w trybie procedury pisemnej) 6
2015 2 (w tym jedno w trybie procedury pisemnej) 6
2016 (do 24 maja) 3 4
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie dokumentów Komisji.
Nadzór sprawowany przez Komitet ds. Audytu w praktyce 
ogranicza się do prac Służby Audytu Wewnętrznego
30 
Z tabeli 2  wynika, że Komitet ds. Audytu koncentruje się na sprawozdaniach 
z kontroli wewnętrznej. Członkowie komitetu planują uwzględnić w przyszłości 
zagadnienia poruszane w sprawozdaniach rocznych i sprawozdaniach specjal -
nych kontrolera zewnętrznego (tj. Trybunału Obrachunkowego). Komitet nie 
analizuje ustaleń dyrekcji ds. audytu i działów weryfikacji ex post  w DG odpowie -
dzialnych za dane wydatki (zob. pkt 26).
28 Uwagi Tabela 2Zadania/skład Komitetu ds. Audytu i wybranych komitetów odpowiedzialnych za 
audyt w zestawieniu z najlepszymi praktykami zalecanymi w ramach GGPS
Najlepsze praktyki  
zalecane  
w ramach GGPSKomitet ds. Au -
dytu utworzony 
przez Komisję2Zadania wybranych komitetów odpowiedzianych za audyt1
Komitet ds. audytu  
Światowego Progra -
mu ŻywnościowegoKomitet ds. audytu  
Europejskiego Ban -
ku InwestycyjnegoKomitet  
ds. audytu  
Grupy Banku 
ŚwiatowegoNiezależny komitet 
doradczy Orga -
nizacji Narodów 
Zjednoczonych
Potwierdzenie wiarygodności 
mechanizmów w zakresie 
zarządzania ryzykiemx √ √ √ √
Potwierdzenie wiarygodności 
mechanizmów w zakresie 
kontroli wewnętrznejx √ √ √ √
Potwierdzenie wiarygodności 
mechanizmów w zakre ­
sie sprawozdawczości na 
temat wyników finansowych 
i niefinansowychx √ √ √ √
Nadzór nad audytem 
wewnętrznym√ √ √ √ √
Wzmocnienie skuteczności 
kontroli zewnętrznejx √ √ √ x
Większość członków jest 
niezależnax √ √ √ √
1  Źródła:  Światowy Program Żywnościowy – „Terms of reference for the Audit Committee of the World Food Programme” (listopad 2011); 
Europejski Bank Inwestycyjny – „Audit Committee Charter” (czerwiec 2007); Grupa Banku Światowego – „World Bank Resolution Standing 
Committees” (2009), załącznik A do dokumentu „Terms of Reference of the Audit Committee”; Organizacja Narodów Zjednoczonych – „Terms 
of reference for the Independent Audit Advisory Committee and strengthening the Office of Internal Oversight Services” (czerwiec 2007).
2  Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy. W Karcie Komitetu ds. Audytu znajduje się również odniesienie do kontroli zewnętrznej (zob. pkt 30).
31 
Komisja stwierdziła w komunikacie na temat Karty Komitetu ds. Audytu, że 
„komitety odpowiedzialne za audyt odgrywają coraz większą rolę w zapew -
nianiu przejrzystości i rozliczalności, której słusznie domagają się od organów 
publicznych obywatele i inne zainteresowane strony”48. Obecnie Komitet ds. Au -
dytu (APC) jest „komitetem odpowiedzialnym za audyt” w Komisji. Trybunał 
przeanalizował działalność Komitetu pod kątem kryteriów najlepszych praktyk 
(ramka 8 ) i kryteriów instytucji międzynarodowych, które zostały wybrane jako 
punkt odniesienia ( tabela 2 ). Zauważył w szczególności, że wszyscy członkowie 
komitetów odpowiedzialnych za audyt w tych instytucjach są niezależni. W przy -
padku Komisji natomiast siedmiu z dziewięciu członków Komitetu to członkowie 
wewnętrzni.48 C(2015) 3014 final „Karta 
Komitetu ds. Audytu Komisji 
Europejskiej”, s. 2.
29 Uwagi 
Dostosowanie mechanizmów kontroli wewnętrznej 
i sprawozdawczości finansowej do standardów 
międzynarodowych
Za podstawę swoich standardów kontroli wewnętrznej 
Komisja przyjęła ramy COSO…
50 Art. 32 ust. 2 rozporządzenia 
(UE, Euratom) nr 966/2012.Kontrola wewnętrzna
„Kontrola wewnętrzna jest procesem stosowanym przez radę dyrektorów, kierownictwo i innych pracowników 
danego podmiotu w celu zapewnienia wystarczającej pewności, że cele związane z działalnością podmiotu, 
sprawozdawczością i zgodnością z przepisami zostaną osiągnięte”49.
49 Definicja Komitetu Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya (COSO), „Internal Control – Integrated Framework”. © Komitet Organizacji 
Sponsorujących Komisję Treadwaya (COSO). Wszelkie prawa zastrzeżone. Definicja wykorzystana za pozwoleniem Komitetu.Ramka 9
32 
Komisja zmodyfikowała swoje mechanizmy kontroli wewnętrznej (zob. ramka 9 ) 
w ramach reformy Prodiego (zob. wykres 1  i ramka 3 ). Te nowe mechanizmy 
stanowiły wyraźne odejście od poprzedniego systemu opierającego się na za -
twierdzaniu wydatków w sposób scentralizowany przez kontrolera finansowego. 
Za podstawę swoich mechanizmów kontroli Komisja przyjęła ramy COSO z 1992 r. 
(zob. ramka 10 ) i włączyła opracowaną przez COSO definicję kontroli wewnętrz -
nej do rozporządzenia finansowego50.
33 
W 2001 r. Komisja wprowadziła 24 standardy kontroli, uzupełnione o zestaw 
wymogów podstawowych, określające szczegółowe działania praktyczne, które 
powinny stanowić podstawę systemu kontroli wewnętrznej w każdej ze służb. 
Zobowiązała ona dyrekcje generalne do dorocznej oceny stopnia, w jakim prze -
strzegają one wymogów podstawowych, i do prowadzenia sprawozdawczości na 
ten temat. Sprawozdania te oparte są na przeglądach wewnętrznych, samoocenie 
kierownictwa i odnośnych kontrolach przeprowadzonych przez Służbę Audytu 
Wewnętrznego i Trybunał. Trybunał informował o postępach we wdrażaniu tych 
standardów w swoich sprawozdaniach rocznych z lat 2002–2008.
30 Uwagi 
Ramy COSORamka 1034 
W 2007 r. Komisja dokonała przeglądu swoich ram kontroli wewnętrznej, ogra -
niczając liczbę standardów do 16. Zwróciła się do dyrekcji generalnych z prośbą 
o sporządzanie sprawozdań na zasadzie wyjątku (jedynie w przypadkach, gdy nie 
zastosowały się one do danego standardu). W 2014 r. Komisja ograniczyła liczbę 
wymogów. W tym samym roku dyrekcje oceniły własne postępy i poinformowały, 
że na poziomie całej Komisji wdrożyły 98 % standardów kontroli wewnętrznej51. 
W 2016 r. Komisja zamierza zaktualizować ramy kontroli wewnętrznej, tak aby 
były spójne z ramami COSO z 2013 r.52.51 „Overview of the state of 
internal control in the 
Commission services in 2014” 
(Stan kontroli wewnętrznej 
w służbach Komisji w 2014 r.), 
ARES (2015) 1930721 – 7 maja 
2015 r., s. 21.
52 Roczne sprawozdanie 
z zarządzania i wyników 
dotyczące budżetu UE 
za 2015 r.
Operacje
SprawozdawczośćZgodność
Ocena ryzyka
Poziom podmiotu
Dział
Jednostka operacyjna
Stanowisko
Informowanie i komunikacja
Działania monitorująceDziałania kontrolneŚrodowisko kontroliWytyczne
dotyczące dobrej
administracji
NAJLEPSZA
PRAKTYKA
Źródło:  „Internal Control – Integrated Framework”, COSO, 2013.  
© Komitet Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya (COSO). Wszelkie prawa zastrzeżone. Wykres wykorzystany za pozwoleniem Komitetu.
Ramy COSO zostały opracowane w 1992 r. w Stanach Zjednoczonych, początkowo z myślą o przedsiębior -
stwach prywatnych. Obecnie są one powszechnie stosowane zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicz -
nym na całym świecie. W maju 2013 r. COSO wydał zaktualizowane ramy. Po okresie przejściowym, który 
zakończył się w grudniu 2014 r., COSO potwierdził, że ramy z 1992 r. zostały zastąpione wersją z 2013 r.
W ramach z 2013 r. wprowadzono 17 zasad, których stosowanie jest konieczne, by zapewnić skuteczność kon -
troli wewnętrznej. Kierownictwo może ustalić, że dana zasada – z uwagi na okoliczności – nie jest adekwatna. 
Jeżeli zasada jest adekwatna, ale nie została wprowadzona i nie funkcjonuje, w systemie kontroli wewnętrz -
nej występuje istotne niedociągnięcie.
W nowych wymogach COSO położono większy nacisk na zagadnienia związane z administracją, w tym na 
potrzebę nałożenia obowiązków dotyczących nadzoru na zarząd i jego komitety w odniesieniu do każdego 
z elementów kontroli wewnętrznej (wymogi z ram COSO z 2013 r. zostały porównane z wymogami GGPS 
w załączniku I ).
31 Uwagi 
…lecz pełne przejście na zaktualizowane ramy COSO stanowi 
wyzwanie
35 
W załączniku I  Trybunał przedstawia wymogi wynikające z ram COSO z 2013 r. 
i wymogi GGPS. Przyjęte przez Komisję standardy kontroli wewnętrznej obejmują 
większość zasad COSO z 2013 r. Niemniej jednak pełne przejście na nowe ramy 
COSO stanowi wyzwanie, ponieważ zawierają one wymogi dotyczące podmiotów 
na poziomie struktur zarządzania, z podkreśleniem odpowiedzialności organów 
zarządzających za nadzór nad funkcjonowaniem wszystkich elementów systemu 
kontroli wewnętrznej (zob. ramka 11 , zasada COSO nr 2), i nakładają obowiązek 
wprowadzenia wszystkich  elementów kontroli i ich sprawnego funkcjonowania. 
Spełnienie standardów COSO wymaga przestrzegania tych warunków 
(zob.  załącznik I ). W pkt 36–39 Trybunał omówił trzy elementy ram COSO, które 
stanowią wyzwanie.
Elementy nowych ram COSOS, które stanowią wyzwanie
Zasada COSO nr 2
„Rada dyrektorów wykazuje niezależność od zarządu i sprawuje nadzór nad rozwojem i wynikami kontroli 
wewnętrznej”.
Zasada COSO nr 5
„Podmiot rozlicza pracowników odpowiedzialnych za kontrolę wewnętrzną za ich wkład w realizację związa -
nych z nią celów”.
Zasada COSO nr 8
„Podczas oceny czynników zagrażających osiągnięciu celów podmiot rozważa możliwość wystąpienia nad -
użyć finansowych”53.
53 Źródło:  „Internal Control – Integrated Framework”, COSO, 2013. © Komitet Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya (COSO). Wszelkie 
prawa zastrzeżone. Tekst wykorzystany za pozwoleniem Komitetu.Ramka 11
32 Uwagi 
54 Służba Audytu Wewnętrznego 
poruszyła podobną kwestię 
w dokumencie roboczym 
towarzyszącym ogólnej opinii 
za 2015 r.: „o ile wspólne 
procesy, takie jak 
zapobieganie nadużyciom 
finansowym i ich wykrywanie, 
mają być skuteczne pod 
względem ochrony instytucji 
jako całości, należy mieć ogląd 
sytuacji na poziomie instytucji. 
Służba Audytu Wewnętrznego 
zaleca podjęcie działań ze 
strony służb centralnych na 
poziomie organizacji 
mających na celu zapewnienie 
spójnego, niezawodnego, 
kompleksowego 
i zharmonizowanego 
podejścia na szczeblu 
operacyjnym oraz 
całościowego oglądu 
zagadnień dotyczących całej 
Komisji i racjonalności 
podjętych działań pod 
względem kosztów. Centrala 
Komisji powinna wzmocnić 
wytyczne, których udziela 
dyrekcjom generalnym / 
służbom, tak aby zwiększyć 
skuteczność kontroli na 
operacyjnym poziomie tych 
dyrekcji/służb. Wszystkie 
zalecenia są uwzględniane 
w planach działania”.
55 W 2015 r. zaprzestano 
opracowywania tego 
dokumentu.
56 Służba Audytu Wewnętrznego 
wydaje „ograniczony wniosek 
dotyczący kontroli 
wewnętrznej” uzupełniający 
roczne sprawozdanie 
z działalności, a nie „doroczną 
opinię”.
57 COM(2000) 358 final z dnia 
28 czerwca 2000 r., „Ochrona 
interesów finansowych 
Wspólnot – zwalczanie 
nadużyć finansowych – 
w kierunku ogólnego ujęcia 
strategicznego”.
58 COM(2011) 376 final z dnia 
24 czerwca 2011 r., „Strategia 
Komisji w zakresie zwalczania 
nadużyć finansowych”. 
Dokument ten opiera się na 
komunikacie w sprawie 
zapobiegania nadużyciom 
finansowym  
(COM(2007) 806 final).36 
Dostosowanie ram kontroli w Komisji do ram COSO z 2013 r. (zasada COSO nr 2) 
wymagałoby stanowiska na poziomie centralnym, z zakresem obowiązków obej -
mującym sprawowanie nadzoru nad systemem kontroli wewnętrznej. Komisja po -
informowała Trybunał, że powodem nieutworzenia tego rodzaju stanowiska była 
chęć zachowania „jasnej definicji obowiązków i rozliczalności” na poziomie dyrek -
cji generalnych. Zdaniem Komisji w ramach obecnej struktury odpowiedzialność 
za funkcjonowanie systemu kontroli wewnętrznej spoczywa wyłącznie na po -
szczególnych delegowanych urzędnikach zatwierdzających, natomiast centralne 
stanowisko nadzorcze mogłoby poskutkować przesunięciem odpowiedzialności54. 
Do 2014 r. centralne służby finansowe publikowały wprawdzie co roku dokument 
na temat „Stanu kontroli wewnętrznej w Komisji”55, ale nie stanowił on niezależne -
go źródła wiarygodności, tylko podsumowanie o charakterze opisowym.
37 
Komisja zlikwidowała stanowisko kontrolera finansowego w celu przesunięcia 
odpowiedzialności za legalność i prawidłowość wydatków poszczególnych dyrekcji 
generalnych na kierujących nimi dyrektorów. Dyrekcje przestawiają informacje na 
temat zarządzania w rocznych sprawozdaniach z działalności (zob. pkt 55). Me -
chanizmy rozliczania pracowników z ich wkładu w kontrolę wewnętrzną (zasada 
COSO nr 5) pozostają jednak stosunkowo słabo rozwinięte. Komisja nie ustanowi -
ła powiązanych z tym celem kryteriów oceny pracowników. W przypadku dy -
rektorów generalnych mechanizm zapewniający tego rodzaju powiązanie mogą 
stanowić roczne sprawozdania z działalności. W praktyce Komisja nie określiła 
jednak, na jakiej podstawie oceniać, czy oświadczenia zawarte w tych sprawozda -
niach są uzasadnione56, ani nie wskazała poziomu odniesienia, w oparciu o który 
rozliczane byłyby dyrekcje generalne.
38 
W 2001 r., po przyjęciu pierwszej ogólnej strategii w zakresie zwalczania nad -
użyć finansowych57 (zasada COSO nr 8) i w następstwie opracowania białej księgi 
w sprawie reformy administracyjnej, Komisja ogłosiła, że jeden z działów w Eu -
ropejskim Urzędzie ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) „wypracuje 
ogólne podejście strategiczne do zapobiegania nadużyciom finansowym”, które 
będzie „ukierunkowane na projekty nowych przepisów o znacznych skutkach 
finansowych w obszarach zagrożonych nadużyciami finansowymi”. W 2011 r. 
Komisja opracowała nową strategię w zakresie zwalczania nadużyć finansowych58 
obejmującą cały cykl ich zwalczania – od przeciwdziałania nadużyciom i ich wy -
krywania, przez prowadzenie dochodzeń, po nakładanie sankcji i odzyskiwanie 
niewłaściwie wykorzystanych środków, a także ustalanie zakresu odpowiedzial -
ności poszczególnych podmiotów.
39 
W wytycznych Komisji dotyczących zarządzania ryzykiem uwzględnione zosta -
ło ryzyko wystąpienia nadużyć finansowych, a na dyrekcje generalne nałożo -
no obowiązek przedstawiania w określonych częściach rocznych sprawozdań 
z działalności informacji na temat zapobiegania nadużyciom finansowym i ich 
wykrywania. Wbrew zasadzie COSO nr 8 (zob. załącznik I ) w standardach 
kontroli wewnętrznej obowiązujących obecnie w Komisji nie uwzględniono 
33 Uwagi 
40 
Jak przedstawiono na wykresie 5 , rachunkowość memoriałowa została wprowa -
dzona w dwóch etapach. Komisja zrobiła pierwszy krok w tym kierunku w 2001 r., 
wprowadzając pewne zmiany w sprawozdawczości finansowej. Dużo większe 
zmiany miały miejsce w 2005 r. (zob. pkt 8), gdy Komisja oparła swoją sprawo -
zdawczość finansową na standardach międzynarodowych. W konsekwencji tych 
zmian Komisja wprowadziła pełną prezentację aktywów i zobowiązań zamiast 
częściowego bilansu przedstawianego przed 2000 r.
41 
Nowe standardy rachunkowości Komisji zaczęły obowiązywać od 2005 r., a Try -
bunał po raz pierwszy mógł wydać opinię bez zastrzeżeń co do wiarygodności 
rocznego sprawozdania finansowego za 2007 r. Tym samym projekt polegający 
na modernizacji systemu rachunkowości w Komisji został pomyślnie ukończo -
ny. Jeśli chodzi o sprawozdania finansowe sporządzane metodą memoriałową 
i zgodnie ze standardami międzynarodowymi ( ramka 12 ), Komisja zwiększyła ich 
przejrzystość i osiągnęła dobry stan sprawozdawczości finansowej.MSRSP
Międzynarodowe standardy rachunkowości sektora publicznego (MSRSP) wydane przez Radę MSRSP „zapew -
niają najpełniejszy zestaw standardów dotyczących międzynarodowej sprawozdawczości finansowej prowa -
dzonej metodą memoriałową opracowany z myślą o sektorze publicznym”59.
59 CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 31.Ramka 12bezpośrednio ryzyka wystąpienia nadużyć finansowych. Komisja poinformo -
wała Trybunał, że punkt ten zostanie wzięty pod uwagę podczas kolejnego 
przeglądu tych standardów.
Opracowywanie sprawozdań rocznych zgodnie ze 
standardami międzynarodowymi poprawiło jakość 
sprawozdawczości finansowej
34 Uwagi 
Zapewnianie informacji o charakterze niefinansowym 
zainteresowanym podmiotom wewnętrznym 
i zewnętrznym
Komisja przedstawia informacje o charakterze 
niefinansowym wraz ze sprawozdaniami rocznymi…
42 
Reforma zaowocowała wprawdzie dużo lepszą jakością sprawozdań rocznych, 
lecz UE nie uzupełniła ich o analizę ani opis z perspektywy kierownictwa aż 
do 2014 r., kiedy to do skonsolidowanego sprawozdania rocznego za 2014 r. 
z własnej inicjatywy załączono część pt. „Sprawozdanie finansowe – omówienie 
i analiza”, w której przedstawiono informacje ogólne i materiały analityczne dla 
użytkowników60. Niemniej jednak w części poświęconej celom unijnymi położono 
nacisk na cele ogłoszone przez przewodniczącego Komisji61, a nie na cele uzgod -
nione w strategii „Europa 2020”62. W części „Sprawozdanie finansowe – omówie -
nie i analiza” kwestie zarządzania omówiono jedynie w formie krótkiego wylicze -
nia zadań pełnionych przez główne instytucje, ze szczególnym uwzględnieniem 
roli Komisji63.60 Niektóre z informacji, które 
podobne instytucje 
przedstawiają wraz ze 
sprawozdaniem finansowym 
w sprawozdaniu rocznym, są 
udostępniane w sprawozdaniu 
podsumowującym (zob. 
pkt 57 i  wykres 8 ).
61 COM(2015) 377 final, s. 6.
62 COM(2010) 2020 final z dnia 
3 marca 2010 r. „Europa 
2020 – Strategia na rzecz 
inteligentnego 
i zrównoważonego rozwoju 
sprzyjającego włączeniu 
społecznemu”.
63 Rada została opisana jako 
forum, na którym „rządy 
bronią interesów swoich 
krajów”, podczas gdy „interesy 
całej UE reprezentuje 
Komisja Europejska”.  
COM(2015) 377 final, s. 7.Wykres 5Unia Europejska – prezentacja aktywów i zobowiązań w latach 1997–2015
- 225- 175- 125- 75- 252575125175
1997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015w mld euroPełne zastosowanie zasad rachunkowości memoriałowej
Aktywa ogółem 
Zobowiązania ogółem 
Aktywa nettoAktywa ogółem zaksięgowane w pełni w oparciu o zasadę memoriałową
Aktywa ogółem zaksięgowane w pełni w oparciu o zasadę memoriałową
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy (na podstawie prezentacji autorstwa francuskiego Trybunału Obrachunkowego w „La comptabilité 
générale de l’État, dix ans après”, luty 2016).
35 Uwagi 
43 
W ramce 13  przedstawiono najważniejsze uwagi dotyczące najlepszych praktyk. 
Po porównaniu szeregu ram64 i kryteriów oceny Trybunał doszedł do wniosku, że 
istnieje kilka elementów najlepszych praktyk wspólnych dla wielu z nich (zob.  za-
łącznik II ). Wszystkie ramy i kryteria, które Trybunał wykorzystał jako punkt 
odniesienia do celów porównawczych, przewidywały opracowanie sprawozdania 
rocznego na temat zarządzania (jak określono również w GGPS), omówienie za -
grożeń oraz przedstawienie wyników finansowych i niefinansowych. We wszyst -
kich – z jednym wyjątkiem – wymagano opracowania opisowego sprawozdania 
obejmującego cele i strategie oraz zagadnienia socjalne i kadrowe. W przypadku 
trzech z nich wymagany był model biznesowy. Ramka 13Zasady sprawozdawczości rocznej
GGPS:  „Podmioty sektora publicznego powinny wykazać, że wywiązały się z realizacji określonych zobowią -
zań, wymogów i priorytetów oraz że w sposób skuteczny wykorzystały w tym celu środki publiczne. W związ -
ku tym muszą przynajmniej raz do roku składać terminowo stosowne sprawozdania, tak aby zainteresowane 
strony mogły wyrobić sobie pogląd na temat tego, jakie są wyniki podmiotu, czy zapewnia on efekt gospo -
darności oraz czy w należyty sposób gospodaruje swoimi zasobami. Ponadto proces gromadzenia informacji 
i kompilowania sprawozdania rocznego powinien zapewniać, by organ zarządzający i kadra kierownicza 
wyższego szczebla brały odpowiedzialność za przedstawione wyniki.
Organ zarządzający powinien ocenić zakres, w jakim stosuje zasady dobrej administracji określone w niniej -
szych ramach, oraz publikować sprawozdania zawierające tę ocenę, łącznie z planem działań na rzecz wpro -
wadzenia usprawnień.
Informacje na temat wyników i towarzyszące im sprawozdania finansowe, które publikują podmioty sektora 
publicznego, powinny być opracowywane w sposób spójny i terminowy. Sprawozdania powinny umożliwiać 
porównanie odnośnego podmiotu z innymi, podobnymi podmiotami oraz powinny być opracowane z zasto -
sowaniem wysokiej jakości standardów międzynarodowych”65.
Zalecenie Komisji pod adresem spółek notowanych na giełdzie:  Informacje na temat ładu korporacyjnego 
powinny być na tyle przejrzyste, dokładne i wyczerpujące, aby umożliwić akcjonariuszom, inwestorom oraz 
innym zainteresowanym stronom dobre zrozumienie sposobu zarządzania spółką. Ponadto spółki powinny 
systematycznie publikować powyższe informacje na swoich stronach internetowych oraz uwzględniać w swo -
ich sprawozdaniach z działalności odniesienia do tych stron66.
65 CIPFA/IFAC, „International Framework: Good Governance in the Public Sector”, 2014, s. 31.
66 Zalecenie Komisji z dnia 9 kwietnia 2014 r. w sprawie jakości sprawozdawczości dotyczącej ładu korporacyjnego (podejście „przestrzegaj lub 
wyjaśnij”) (Dz.U. L 109 z 12.4.2014, s. 43).64 Dyrektywa Parlamentu 
Europejskiego i Rady 2014/95/UE 
z dnia 22 października 2014 r. 
zmieniająca dyrektywę 
2013/34/UE w odniesieniu do 
ujawniania informacji 
niefinansowych i informacji 
dotyczących różnorodności 
przez niektóre duże jednostki 
oraz grupy (Dz.U. L 330 
z 15.11.2014, s. 1), Rada ds. 
Zintegrowanej 
Sprawozdawczości, kryteria 
przyznawania „Nagród za 
budowanie zaufania 
publicznego”, wytyczne 
dotyczące zalecanych praktyk 
wydane przez Radę 
Międzynarodowych 
Standardów Rachunkowości 
dla Sektora Publicznego oraz 
wytyczne OECD.
Wytyczne
dotyczące dobrej
administracji
NAJLEPSZA
PRAKTYKA
36 Uwagi 
44 
Jeśli chodzi o państwa członkowskie UE67:
 ο 21 z 28 państw członkowskich nakłada na podmioty publiczne obowiązek 
publikacji oświadczenia o kontroli wewnętrznej lub oświadczenia dotyczące -
go zarządzania,
 ο 18 państw członkowskich publikuje sprawozdania finansowe w terminie 
sześciu miesięcy od końca roku (dziewięć z nich opracowuje sprawozdania 
metodą memoriałową),
 ο w 12 państwach członkowskich sprawozdania finansowe dotyczące instytucji 
rządowych na szczeblu centralnym są sygnowane przez ministra finansów,
 ο 12 państw członkowskich opracowuje sprawozdania roczne metodą memo -
riałową, a cztery inne stopniowo przechodzą na system prezentacji danych 
z zastosowaniem tej metody (zazwyczaj zgodnie z MSRSP),
 ο siedem państw członkowskich wymaga publikacji sprawozdania komitetu 
odpowiedzialnego za audyt.
…ale w mniejszym zakresie niż wiele innych instytucji
45 
Porównawszy skontrolowane sprawozdanie roczne UE (w tym część zatytułowa -
ną „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza”) z wytycznymi i praktyką 
innych instytucji (zob. wykres 6  i pkt 43–44), Trybunał stwierdza, co następuje:
 ο Sporządzanie sprawozdania metodą memoriałową:  jak opisano w pkt 40, 
od 2005 r. Komisja opracowuje unijne sprawozdanie roczne metodą memo -
riałową i zgodnie z MSRSP .
 ο Podsumowanie głównych danych:  część „Sprawozdanie finansowe – omó -
wienie i analiza” zawiera przegląd głównych danych pochodzących z rachun -
ku wyniku ekonomicznego i bilansu oraz związanych z płatnościami zaliczko -
wymi i instrumentami finansowymi.
 ο Opinia niezależnego biegłego rewidenta:  sprawozdaniu rocznemu (w for -
mie publikowanej w Dzienniku Urzędowym) towarzyszy opinia niezależnego 
biegłego rewidenta (do innych dokumentów, które posiadają pewne cechy 
informacji przedkładanych na potrzeby corocznego procesu rozliczalności, 
takich jak sprawozdanie podsumowujące i sprawozdanie finansowe, tego 
rodzaju opinia nie jest załączana).
 ο Porównanie między wynikami budżetowymi a finansowymi:  Komisja 
uwzględnia w swoim sprawozdaniu rocznym pełne porównanie wyników 
budżetowych i finansowych.
 ο Analiza struktur zarządzania i zagadnień dotyczących zarządzania:  
Komisja nie opracowuje dorocznego oświadczenia dotyczącego zarządzania 
lub kontroli wewnętrznej, którego publikacja należy do najlepszych praktyk 67 Trybunał skontaktował się 
z najwyższymi organami 
kontroli (NOK) w 28 państwach 
członkowskich w celu 
uzyskania wglądu w sposób 
przygotowywania sprawozdań 
rocznych, przedstawianie 
informacji o charakterze 
niefinansowym 
i odpowiedzialność za 
zatwierdzanie tych 
sprawozdań.
37 Uwagi 
i jest powszechna w państwach członkowskich (zob. pkt 44)68. Tego rodzaju 
dokument został przygotowany w 2007 r. w odpowiedzi na zalecenie audy -
tora wewnętrznego69, ale Trybunał nie znalazł dowodów potwierdzających, 
że został on zatwierdzony przez Komisję. Trybunał został poinformowany, że 
Komisja jest obecnie w trakcie aktualizacji oświadczenia dotyczącego zarzą -
dzania z 2007 r. i że zostanie ono przedłożone kolegium komisarzy. Od 2014 r. 
Komisja uwzględnia w części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i anali -
za” przegląd zadań instytucji, obowiązków podmiotów finansowych w Komi -
sji oraz procedury udzielania absolutorium.
 ο Słowo wstępne/sprawozdanie przewodniczącego/prezesa/urzędnika 
wyższego szczebla:  sprawozdaniu rocznemu UE nie towarzyszy słowo 
wstępne przewodniczącego (lub innego członka Komisji). Organ zarządzają -
cy Komisji nie wzmacnia swojej odpowiedzialności za sprawozdanie roczne 
poprzez dodanie słowa wstępnego lub opisowego sprawozdania autorstwa 
przewodniczącego lub komisarza ds. budżetu. Niemniej jednak publikowane 
osobno sprawozdanie finansowe (zob. wykres 7 ) jest poprzedzone słowem 
wstępnym wiceprzewodniczącego ds. budżetu.
 ο Omówienie ryzyka wystąpienia nieprawidłowości w transakcjach lub 
działaniach:  w sprawozdaniu rocznym UE i w informacjach dodatkowych 
do tego sprawozdania występują jedynie nieliczne odniesienia do ryzyka 
wystąpienia nieprawidłowości w transakcjach. W 2015 r. Komisja wprowadziła 
osobną sekcję w części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” po -
święconą nieprzewidzianemu ryzyku i niepewności oraz działaniom przed -
sięwziętym w celu stawienia im czoła lub ich złagodzeniu zgodnie z zalecaną 
praktyką nr 2 Rady MSRSP (zob. również pkt 42). Uwzględniono w niej jednak 
jedynie ryzyko finansowe, podczas gdy ryzyko operacyjne i strategiczne nie 
zostały wzięte pod uwagę.
 ο Oszacowanie poziomu nieprawidłowości: Komisja przedstawia kwantyfi -
kację ryzyka wystąpienia nieprawidłowych transakcji w sprawozdaniu podsu -
mowującym (obecnie włączonym do rocznego sprawozdania z zarządzania 
i wyników), ale kwantyfikacja ta nie towarzyszy skontrolowanemu sprawo -
zdaniu rocznemu.
 ο Sprawozdanie informacyjne na temat działalności w ciągu danego roku:
- sprawozdanie roczne UE zawiera informacje na temat wyników finanso -
wych , ale nie na temat wyników o charakterze niefinansowym70,
- brakuje opisu unijnego modelu biznesowego  (zob. załącznik II ) oraz 
sprawozdania na temat głównych działań ,
- w części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” nacisk położo -
ny został na nowy plan Komisji, a nie na unijne cele i sposoby działania  
w ramach strategii „Europa 2020”.
 ο Sprawozdanie na temat prognozy długoterminowej stabilności:  Komisja 
nie uzupełnia swoich sprawozdań o prognozę długoterminowej/średnioter -
minowej stabilności finansów unijnych.
 ο Opis zadań i wniosków Komitetu ds. Audytu:  sprawozdaniu rocznemu nie 
towarzyszy żaden tekst podsumowujący zadania i wnioski Komitetu ds. Audytu.68 Dyrektywa unijna 
zobowiązuje spółki notowane 
na giełdach w UE do włączania 
oświadczeń o stosowaniu 
zasad ładu korporacyjnego do 
sprawozdań z zarządzania.
69 Sprawozdanie roczne dla 
organu udzielającego 
absolutorium w sprawie 
audytów wewnętrznych 
przeprowadzonych w 2006 r., 
COM(2007) 280 final, s. 12, 
wniosek nr 5.
70 Dokumenty, na które 
powołuje się Komisja w swojej 
odpowiedzi, są udostępniane 
wyłącznie po zakończeniu 
kontroli sprawozdania 
rocznego.
38 Uwagi 
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Wykres 6Przegląd sprawozdań rocznych i sprawozdań finansowych wybranych podmiotów 
sektora publicznego (zob. załącznik III )
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11Czy uwzględniono
odnośne elementy?
Tak
Nie
⁽*⁾   Podsumowanie.
Publikowane osobno
⁽**⁾   Podsumowanie (zob. pkt 45)
⁽***⁾   Nie dotyczy.
7
8
9
6
5
3
2
1
 1
2
3
4
5
6
7
8
9
11
10
4
11
9
3
2
1
 1
2
4
10
9
5
4
2
1
7
6
10
6
4
7
8
 8
7
10
11
1
3
5**
8
9
36
11*
10
11
5***
***Sprawozdanie
/f_inansowe
Rządu Stanów
Zjednoczonych za/uni00A02015/uni00A0r.Sprawozdanie roczne
Europejskiego 
Funduszu 
Inwestycyjnego
za/uni00A02015/uni00A0r.Skonsolidowane sprawozdanie roczne UE za/uni00A02014/uni00A0r.
Sprawozdanie 
/f_inansowe
Europejskiego 
Banku 
Inwestycyjnego
za/uni00A02015/uni00A0r.Comptes de 
l’Etat, 2014/uni00A0r. 
(Francja)
Rachunkowość memoriałowa
Podsumowanie głównych danychSprawozdaniu towarzyszy opinia niezależnego biegłego rewidentaPorównanie wyników budżetowych i /f_inansowychAnaliza struktur zarządzania i zagadnień dotyczących zarządzaniaSłowo wstępne (lub sprawozdanie) przewodniczącego/prezesa/urzędnika wyższego szczeblaOmówienie ryzyka wystąpienia nieprawidłowości w transakcjach lub działaniachOszacowanie poziomu nieprawidłowościSprawozdanie informacyjne na temat działalności w ciągu danego rokuPrognoza długoterminowa/sprawozdanie na temat stabilnościOpis zadań komitetu odpowiedzialnego za audyt i wnioski na ten temat

39 Uwagi 
46 
Sprawozdanie roczne UE nie zapewnia całościowego przeglądu systemu zarzą -
dzania Komisji, osiągniętych wyników ani opracowanej przez nią strategii przeciw -
działania czynnikom zagrażającym realizacji założonych celów. Główne informacje 
są rozproszone w wewnętrznych dokumentach centralnych i sporządzanych 
na poziomie DG, prezentowanych osobno w ciągu roku (często zbyt późno, by 
uwzględnić je podczas kontroli sprawozdania rocznego). Niektóre elementy, któ -
rych nie uwzględniono w sprawozdaniu rocznym (pkt 45), można znaleźć w innych 
sprawozdaniach ( wykres 7 ). Sprawozdanie finansowe poprzedza przedmowa ko -
misarza ds. budżetu, w której przedstawia on informacje na temat działań prowa -
dzonych w ciągu danego roku. Zagrożenia operacyjne i strategiczne są w pewnym 
stopniu omawiane w dokumentach dotyczących planowania (plany strategiczne 
i plany zarządzania dyrekcji generalnych). Ryzyko wystąpienia nieprawidłowych 
transakcji jest opisane w sprawozdaniu na temat zarządzania i wyników. Niektóre 
elementy mechanizmów Komisji w zakresie zarządzania uwzględnia się również 
w dokumencie na temat metod pracy Komisji Europejskiej zatwierdzonym krótko 
po objęciu urzędu przez obecną Komisję71. Nie zmienia to faktu, że kolegium ko -
misarzy nie przedstawia rocznego oświadczenia, w którym brałoby odpowiedzial -
ność za kontrolę wewnętrzną i zarządzanie ryzykiem w Komisji.
47 
W dniu 19 czerwca 2016 r., cztery tygodnie po tym, jak Trybunał przesłał projekt 
niniejszego sprawozdania Komisji, i tydzień po zakończeniu przeprowadzonej 
przez Trybunał kontroli sprawozdania rocznego Komisja opublikowała zinte -
growany pakiet sprawozdawczości finansowej składający się z czterech sprawo -
zdań72. Dwa z nich były w poprzednich latach publikowane w dalszej części roku. 
Trybunał z zadowoleniem przyjmuje wprawdzie ten krok, pozwalający na pełniej -
sze wyjaśnienie działań podejmowanych przez UE i jej finansów we wcześniej -
szym terminie, lecz ten zbiór sprawozdań – z wyjątkiem sprawozdania roczne -
go – nie podlega kontroli. Posunięcie to stanowi kolejny krok – po wprowadzeniu 
w 2014 r. części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” – w kierunku 
opracowywania pojedynczego sprawozdania dotyczącego rozliczalności (lub 
pakietu takich sprawozdań), które byłoby poddawane kontroli zewnętrznej.  
Od 2013 r. Komisja zgłasza istotny poziom błędu w swoich 
wydatkach
48 
W przypadku wysokiego ryzyka wystąpienia nieprawidłowości do najlepszej 
praktyki należy omówienie tego ryzyka oraz kwantyfikacja jego poziomu i praw -
dopodobnego wpływu. Jak wykazano powyżej, Komisja posiada wielu pracow -
ników odpowiedzialnych za audyt i kontrolę, a przepisy unijne wymagają prze -
prowadzania kompleksowych kontroli wydatków dokonywanych przez podmioty 
gospodarujące środkami UE. W sprawozdawczości Komisji na ten temat poświę -
cono bardzo dużo uwagi tzw. funkcji naprawczej, czyli możliwości zablokowania 
wniosków o zwrot kosztów po ich wstępnym zatwierdzeniu przez Komisję, a nie 
kwantyfikacji i analizie charakteru wykrywanych błędów. Główny dokument na 
ten temat („Ochrona budżetu Unii Europejskiej” – zob. wykres 7 ) nie zawiera 
oszacowania poziomu nieprawidłowości we wstępnych ani w zatwierdzonych 
wnioskach o zwrot kosztów.71 Przykładowo komunikat 
przewodniczącego do 
Komisji – „Metody pracy 
Komisji Europejskiej na lata 
2014–2019”. C(2014) 9004.
72 Roczne sprawozdanie 
z zarządzania i wyników, 
sprawozdanie finansowe, 
komunikat na temat ochrony 
budżetu UE i sprawozdanie 
roczne.
40 Uwagi 
Przegląd głównych sprawozdań okresowych Komisji (przedstawione terminy mają 
zastosowanie do 2015 r. i lat wcześniejszych – zob. pkt 47)Wykres 7
1  W 2016 r. Komisja połączyła syntezę swoich osiągnięć w zakresie zarządzania oraz ocenę finansów Unii w oparciu o osiągnięte rezultaty w jed -
nym dokumencie zatwierdzanym przez Komisję i przekazywanym Trybunałowi w dniu 5 lipca.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Termin publikacji
1 31 marca roku „n+1”:
2 czerwiec roku „n+1”:
3 czerwiec roku „n+1”:
4 lipiec roku „n+1”:
5
631 lipca roku „n+1”:
31 lipca roku „n+1”:
7 31 lipca roku „n+1”:
8 wrzesień roku „n+1”:
930 września roku „n+1”:
10 październik/
listopad roku „n+1”:3
Rok „n+1”
1 3 9
5
 6
 7
2
 4
 8
 10
Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące instrumentów ﬁnansowych wspieranych z budżetu ogólnego i składane zgodnie z art. 140 ust. 8 rozporządzenia ﬁnansowego na dzień 31 grudnia roku „n” .Budżet UE. Sprawozdanie ﬁnansowe za rok „n” . Urząd Publikacji Unii 
Europejskiej.Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady. 
Sprawozdanie roczne dla organu udzielającego absolutorium w sprawie audytów wewnętrznych przeprowadzonych w roku „n” (art. 99 ust. 5 rozporządzania ﬁnansowego).Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady i Trybunału 
Obrachunkowego. Skonsolidowane sprawozdanie roczne UniiEuropejskiej za rok budżetowy „n” .Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady i Trybunału 
Obrachunkowego. Roczne sprawozdanie ﬁnansowe Komisji Europejskiej za rok budżetowy „n” .Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady i Trybunału 
Obrachunkowego. Ochrona budżetu Unii Europejskiej do końca roku „n” .Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady. Ochrona 
interesów ﬁnansowych Unii Europejskiej – Zwalczanie nadużyć ﬁnansowych – Sprawozdanie roczne za rok „n” .System przejrzystości ﬁnansowej za rok „n” .Sprawozdanie Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady i Trybunału 
Obrachunkowego. Sprawozdanie podsumowujące
1.Sprawozdanie z zarządzania budżetem i ﬁnansami za rok „n” . Sprawozdanie wymagane na mocy art. 142 rozporządzenia ﬁnansowego. Sprawozdania dotyczące roku budżetowego „n”lub przez 
kolegium komisarzy lub przez wiceprze-
wodniczącego /w ramach proce-
dury uprawnieniaZatwierdzone
w ramach proce-dury wewnętrznej
objęteprocedurąudzielania absolutorium
objęte 
kontrolą 
zewnętrzną
41 Uwagi Ramka 1449 
W 2013 r. Komisja po raz pierwszy przyznała w sprawozdaniu podsumowującym, 
że w wydatkach unijnych występuje istotny poziom błędu (zob. tabela 3 ). Stoso -
wana przez Komisję metodyka szacowania poziomu błędu rozwijała się na prze -
strzeni lat, częściowo pod wpływem nacisków ze strony Parlamentu ( ramka 14 ).
Naciski ze strony Parlamentu – ujawnienie kwot obarczonych ryzykiem
W rezolucji w sprawie udzielenia absolutorium za rok 2013 Parlament Europejski zwrócił się do Komisji o „dal -
sze doprecyzowanie metod obliczania kwoty obarczonej ryzykiem i wyjaśnienie szacunkowego wpływu 
mechanizmów naprawczych na tę kwotę”73.
73 P8_TA-(2015)0118, pkt 27.
50 
Poza ograniczonymi przeglądami przeprowadzanymi od 2013 r. przez Służbę 
Audytu Wewnętrznego w odniesieniu do 11 dyrekcji generalnych i agencji wy -
konawczych nie ma mechanizmów umożliwiających nadzorowanie prac dyrek -
cji ds. audytu w tym zakresie (zob. pkt 26). Komisja potrzebuje dobrej jakości 
informacji tak, by móc wiarygodnie oszacować poziom błędu. Trybunał już 
w przeszłości zalecał działania, które należy podjąć, aby zwiększyć wiarygodność 
danych Komisji74.
51 
Trybunał uważa, że do dobrej praktyki należy podejście przyjęte przez DG DEVCO75, 
które różni się od zwyczajowych rozwiązań. Polega ono na przyjęciu modelu, który 
przypomina w pewnym stopniu76 amerykański model szacowania poziomu błędu 
w wydatkach (IPERIA) ( ramka 15  i tabela 3 ).74 Zob. pkt 1.20 sprawozdania 
rocznego za 2010 r. 
(Dz.U. C 326 z 10.11.2011), 
pkt 1.22, 1.23 i 1.25 
sprawozdania rocznego za 
2011 r. (Dz.U. C 344 
z 12.11.2012), pkt 1.41–1.42 
i 1.44-1.45 sprawozdania 
rocznego za 2012 r. 
(Dz.U. C 331 z 14.11.2013), 
pkt 1.29–1.30 i 1.32 
sprawozdania rocznego za 
2013 r. (Dz.U. C 398 
z 12.11.2014), pkt 1.50, 
1.53–1.54 i 1.65 sprawozdania 
rocznego za 2014 r. 
(Dz.U. C 373 z 10.11.2015), 
pkt 1.35 i 1.48 sprawozdania 
rocznego za 2015 r. oraz pkt 
61–63, 69–70, 81–88 i 113–114 
sprawozdania „Rolnictwo 
i spójność: przegląd wydatków 
UE w latach 2007–2013”, 
(http://www.eca.europa.eu/
Lists/ECADocuments/
PL14_ AR13/
PL14_AR13_PL.pdf ).
75 Zob. również część na temat 
badania poziomu błędu 
resztowego za 2015 r. 
w sprawozdaniu rocznym 
dotyczącym działań 
finansowanych z ósmego, 
dziewiątego, dziesiątego 
i jedenastego Europejskiego 
Funduszu Rozwoju (EFR).
76 Obliczenia oparte są na 
uzasadnionej pod względem 
statystycznym metodyce.NACISKI
ZE STRONY
PARLAMENTU
42 Uwagi Ramka 15IPERIA
Zgodnie z ustawą przyjętą przez Kongres Stanów Zjednoczonych wszystkie agencje rządowe są zobowiąza -
ne do kontrolowania w wystarczającym zakresie własnych płatności w celu wiarygodnego pod względem 
statystycznym oszacowania w ujęciu rocznym kwoty niepoprawnych płatności w programach, w przypadku 
których z analizy ryzyka wynika, że płatności takie mogą przekroczyć 1,5 % łącznej wypłaconej kwoty. Agen -
cje mają obowiązek publikowania wyniku tych obliczeń zarówno w postaci ekstrapolowanej kwoty łącznej, 
jak i odsetka dokonanych płatności. Audytorzy agencji rządowych są następnie zobowiązani przedstawić 
sprawozdanie, czy obliczenia i publikacji tych wartości dokonano zgodnie z odpowiednią ustawą przyjętą 
przez Kongres77.
Niepoprawne płatności definiowane są jako:
 ο nieprawidłowe kwoty wypłacone kwalifikowalnym odbiorcom,
 ο płatności na rzecz niekwalifikowalnych odbiorców,
 ο płatności za towary lub usługi, które nie zostały otrzymane,
 ο płatności dokonane dwukrotnie,
 ο płatności poparte niewystarczającymi dowodami lub niepoparte żadnymi dowodami.
77 Obecnie jest to ustawa o eliminowaniu niepoprawnych płatności i usprawnieniu ich odzyskiwania (IPERIA) z 2012 r. Zgodnie z ustawą 
o informowaniu o niepoprawnych płatnościach z 2002 r. niektóre agencje zaczęły zgłaszać tego rodzaju płatności w 2003 r.NACISKI
ZE STRONY
PARLAMENTU
43 Uwagi Tabela 3Różnice i podobieństwa między amerykańskim i unijnym modelem szacowania 
poziomu błędu w wydatkach budżetowych
Rząd Stanów 
ZjednoczonychKomisja Europejska
Odpowiedzialność za obliczanie 
szacowanego poziomu błęduZarządzający funduszami muszą przedstawić statystyczne 
oszacowanie poziomów błędu√ częściowo1
ZakresPrzy doborze próby uwzględniane są wszystkie płatności 
z budżetux x
Próbą objęte są wydatki na programy uznane przez 
zarządzających funduszami za obarczone ryzykiem√ x
Podstawa obliczania poziomu 
błęduBadanie próby operacji wybranych przy zastosowaniu metod 
statystycznych√ częściowo
Działania naprawcze (podejmowane przez zarządzających 
funduszami) mogą ograniczyć szacowany poziom błędux √
Sposób przedstawiania szaco ­
wanego poziomu błęduSzacowany poziom błędu przedstawiany w ujęciu kasowym √ √2
Szacowany poziom błędu przedstawiany w proc. √√2  
lata 2013 i 2015
Wyniki (zarządzanie)Średni poziom błędu za lata 2013–2015 4,0 % od 2,6 % do 3,1 %3
Poziom błędu za 2015 r. 4,4 % od 2,3 % do 3,1 %
1  Niemniej jednak Komisja wymaga, by zarządzający w państwach członkowskich opracowywali szacunki statystyczne dotyczące niektórych 
obszarów wydatków.
2  Komisja przedstawia w sprawozdaniu podsumowującym/rocznym sprawozdaniu z zarządzania i wyników kwantyfikację „kwoty obarczonej 
ryzykiem”, którą Trybunał uważa za równoważną z poziomem błędu.
3  W rocznym sprawozdaniu z zarządzania i wyników za 2015 r. Komisja zmieniła sposób obliczania szacunków w stosunku do lat poprzednich. 
Średnia została obliczona na podstawie opublikowanych danych.
44 Uwagi 
Oszacowywanie kwot obarczonych ryzykiem w oparciu 
o spójną metodykę stanowi przykład najlepszej praktyki
52 
W instytucjach badanie wydatków ex post  może służyć wielu celom. Może ono:
 ο zwrócić uwagę kierownictwa na określone wzorce zachowań,
 ο ujawnić konkretne rodzaje ryzyka wynikające z obowiązujących przepisów,
 ο zapewnić podstawę do ukierunkowania działań na ograniczenie ryzyka78,
 ο umożliwić organowi zarządzającemu ocenę działań kadry kierowniczej wyż -
szego szczebla na rzecz przeciwdziałania ryzyku.
Wszystkie te cele wymagają od danego podmiotu oszacowania błędu i osobnego 
oszacowania działań naprawczych. Podmiot ten powinien również ocenić wpływ 
błędów spowodowanych różnymi czynnikami.
53 
W Stanach Zjednoczonych Biuro Wykonawcze Prezydenta (Urząd Zarządzania 
i Budżetu) przedstawia agencjom federalnym wytyczne na temat tego, w jaki 
sposób należy dokonywać statystycznego oszacowania niepoprawnych płat -
ności. Z wytycznych wynika w szczególności, że podczas oszacowywania tego 
rodzaju płatności agencje nie mogą polegać wyłącznie na sprawozdawczości 
własnej podległych im agencji lub odbiorców płatności79 ani kompensować 
niepoprawnych płatności poprzez uwzględnienie wpływu działań mających na 
celu odzyskanie środków. Kontrolerzy agencji rządowych (inspektorzy generalni) 
muszą ocenić, czy agencje działają zgodnie z ustawą IPERIA. Agencje, których 
programy zostaną zgłoszone jako niezgodne z tą ustawą przez trzy kolejne lata, 
są zobowiązane do przedłożenia w Kongresie wniosków o ponowne zatwierdze -
nie programów lub o zmianę ustaw, na mocy których programy te powstały80.78 Ramy ograniczania ryzyka 
zapewnia podejście „cztery T” 
(ang. Treat, Tolerate, Transfer, 
Terminate  – podjęcie działań 
na rzecz zmniejszenia ryzyka, 
zaakceptowanie ryzyka, 
przesunięcie ryzyka, 
wycofanie się).
79 Agencja może jednak 
koordynować te prace oraz 
działania prowadzone przez 
innych kontrolerów. Biuro 
Wykonawcze Prezydenta, 
Urząd Zarządzania i Budżetu, 
załącznik C do okólnika 
nr A-123 na temat wymogów 
skutecznego szacowania 
niepoprawnych płatności 
i zapobiegania im, 2014.
80 „Improper Payments: Chief 
Financial Officers (CFO) Act 
agencies need to improve 
efforts to address compliance 
issues” [Niepoprawne 
płatności – agencje objęte 
ustawą o dyrektorach ds. 
finansowych muszą 
w większym stopniu 
uwzględniać kwestie ], GAO, 
czerwiec 2016.
45 Uwagi 
Sprawozdawczość wewnętrzna Komisji w dalszym ciągu 
opiera się na sprawozdaniach wprowadzonych w ramach 
reformy Prodiego
54 
W ramach reformy Prodiego w Komisji zostały wprowadzone narzędzia planowa -
nia i monitorowania. Każda dyrekcja generalna opracowała plan zarządzania na 
nadchodzący rok służący przełożeniu celów polityki pochodzących z programu 
prac Komisji na konkretne cele operacyjne. W 2016 r. Komisja dostosowała te 
mechanizmy, zastępując plany zarządzania pięcioletnimi planami strategicznymi 
i rocznymi planami zarządzania81.
55 
Roczne sprawozdania z działalności to sprawozdania dotyczące zarządzania 
(sprawozdanie wewnętrzne) przygotowane przez dyrektora generalnego i skie -
rowane do członków Komisji82. Obejmują one kwestie związane z zarządzaniem 
i kontrolą wewnętrzną oraz realizację głównych celów i działań określonych 
w planie zarządzania. Roczne sprawozdania z działalności zawierają oświadczenie 
dyrektora generalnego lub szefa służby na temat informacji finansowych przed -
stawionych w rocznym sprawozdaniu z działalności.
56 
Jeżeli dyrektorzy generalni nie są w stanie złożyć pełnego oświadczenia, wydają 
tzw. zastrzeżenie (tzn. doprecyzowują wydane poświadczenie wiarygodności).
57 
Komisja przedstawia podsumowanie rocznych sprawozdań z działalności i swoje 
uwagi na ich temat w sprawozdaniu rocznym, które do 2015 r. zwane było spra -
wozdaniem podsumowującym, przygotowanym wspólnie przez SG i DG BUDG. 
Mimo wniosków Parlamentu (zob. ramka 16 ) Komisja nie przedstawia w tym 
dokumencie wyraźnego poświadczenia wiarygodności. Jak wspomniano powy -
żej ( wykres 4 ), wydaje ona natomiast oświadczenie, że zatwierdzając sprawoz -
danie podsumowujące, bierze „odpowiedzialność polityczną” za swoje działania. 
Na  wykresie 8  przedstawione zostały odmienne tytuły sprawozdania podsumo -
wującego i różne formy dokumentów określających obowiązki Komisji.81 Plan strategiczny jest 
skoncentrowany na celach, 
które mają zostać 
zrealizowane, aby wesprzeć 
osiągnięcie wyznaczonych 
przez Komisję priorytetów 
podczas całej jej kadencji 
(tj. w przypadku obecnego 
cyklu planowania – w latach 
2016–2019). Zapewnia on 
ogólne ramy, które mają 
zostać doprecyzowane 
w sporządzanym następnie 
rocznym planie zarządzania.
82 Roczne sprawozdania 
z działalności są podawane do 
wiadomości publicznej po 
publikacji rocznego 
sprawozdania z zarządzania 
i wyników. Choć SG, DG BUDG 
i Służba Audytu 
Wewnętrznego dokonują 
przeglądu rocznych 
sprawozdań z działalności 
(tzw. wzajemna ocena), 
a Służba Audytu 
Wewnętrznego przeprowadza 
co roku niewielką liczbę 
kontroli polegających na 
„ograniczonym przeglądzie”, 
ostateczny wpływ na 
zawartość sprawozdania ma 
dyrektor generalny.
46 Uwagi Ramka 16Naciski ze strony Parlamentu – poświadczenie wiarygodności
Parlament Europejski często wywierał presję na Komisję w celu uzyskania od niej wyraźniejszego 
oświadczenia.
W 2003  r. wezwał ją do przekształcenia „rocznego sprawozdania podsumowującego w skonsolidowane 
oświadczenie o wiarygodności w sprawie kontroli finansowej i zarządzania w Komisji, jako całości83”.
W 2010 r.  wezwał Komisję, aby „w dalszym ciągu ulepszała stosowane przez nią rozwiązania w dziedzinie ładu 
korporacyjnego i powiadomiła organ udzielający absolutorium o podjętych działaniach i środkach poprzez:
 οwłączenie tych elementów ładu korporacyjnego wymaganych lub proponowanych w unijnym prawie spółek, 
które mają istotne znaczenie dla instytucji Unii;
 οpodjęcie działań umożliwiających przewodniczącemu podpisywanie sprawozdań finansowych i przedsta -
wianie wraz z tymi sprawozdaniami:
- opisu ryzyka i niepewności, które mogą negatywnie wpłynąć na realizację celów polityki, a także 
oświadczenia, w którym przewodniczący, wraz z kolegium komisarzy, bierze na siebie odpowiedzial -
ność za zarządzanie ryzykiem;
- oficjalnego oświadczenia w sprawie ładu korporacyjnego, w którym zostanie wyraźnie stwierdzone, 
których standardów międzynarodowych w dziedzinie ładu korporacyjnego Komisja przestrzega, 
a także w którym zawarte zostaną cel oraz obszerne wyjaśnienia dotyczące tego, czy istnieje potrzeba 
odejścia od zalecenia kodeksu ładu korporacyjnego (zgodnie z zasadą »przestrzegaj lub wyjaśnij«)”84.
Komisja odrzuciła to zalecenie.
W 2013  r. Parlament zwrócił się do Komisji „o wydanie w jej sprawozdaniu podsumowującym właściwego 
„poświadczenia wiarygodności” w oparciu o roczne sprawozdania z działalności dyrektorów generalnych”85.
83 P6_TA(2005)0092, pkt 62.
84 P7_TA(2012)0153, pkt 35.
85 Zob. przypis 74.NACISKI
ZE STRONY
PARLAMENTU
47 Uwagi 
Od sprawozdania podsumowującego do rocznego sprawozdania 
z zarządzania i wynikówWykres 8
2015Brak
Brak
Podsumowanie za 2004 r.
2014201120102006200520042002
20032001Sprawozdawczość 
na temat zarządzaniaSprawozdawczość
na temat wyników
Oświadczenia 
złożone przez 
KomisjęKomisja nie 
składała 
oświadczeń
Roczne sprawozdanie z zarządzania i wyników
[„Na podstawienia poświadczeń i zastrzeżeń przedstawionych w rocznych 
sprawozdaniach z działalności kolegium zatwierdza niniejsze roczne sprawozdanie 
z zarządzania i wyników dotyczące budżetu UE za 2015/uni00A0r. oraz bierze na siebie 
ogólną odpowiedzialność polityczną za zarządzanie budżetem UE”.]Sprawozdanie oceniające 
na mocy art. 318¹Podsumowanie osiągnięć 
w poszczególnych 
dziedzinach polityki
„Przyjmując sprawozdanie 
podsumowujące, którego podstawą
są poświadczenia wiarygodności 
i/uni00A0zastrzeżenia przedstawione przez
dyrektorów generalnych 
i/uni00A0szefów służb w ich rocznych
sprawozdaniach z/uni00A0działalności,
Komisja bierze na siebie ogólną
odpowiedzialność polityczną za
zarządzanie budżetem Unii”„Przyjmując niniejsze podsumowanie, 
Komisja przyjmuje na siebie 
odpowiedzialność polityczną za wyniki 
zarządzania osiągnięte przez dyrektorów 
generalnych i/uni00A0szefów służb, w oparciu 
o oświadczenia o/uni00A0wiarygodności 
i zastrzeżenia przedstawione przez nich 
w/uni00A0rocznych sprawozdaniach z działalności”Podsumowanie osiągnięć 
Komisji w zakresie zarządzania 
za rok [XXXX]Podsumowanie rocznych 
sprawozdań z działalności 
dyrekcji generalnych i służbPodsumowanie rocznych sprawozdań
z działalności oraz oświadczenia dyrektorów 
generalnych i szefów służb
1  Zgodnie z art. 318 TFUE Komisja ma obowiązek przedstawiać Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie oceniające  
finanse Unii na podstawie osiągniętych rezultatów. Kwestia ta nie wchodzi w zakres niniejszego sprawozdania.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
48
 Wnioski  
i zalecenia
58 
Komisja jest złożoną instytucją, która odpowiada za budżet opiewający na ponad 
140 mld euro rocznie. W latach 2000–2010 gruntownie zreformowała ona swe 
mechanizmy zarządzania, tworząc Służbę Audytu Wewnętrznego86, powołując 
Komitet ds. Audytu87, oraz wprowadzając międzynarodowe standardy kontroli 
wewnętrznej88 i rachunkowości89. Najlepsze praktyki uległy jednak dalszej ewolu -
cji. Choć podjęte zostały pewne działania90, Trybunał wskazał obszary, w których 
mechanizmy zarządzania w Komisji dotyczące audytu, zarządzania finansowego 
i kontroli albo odbiegają od najlepszych praktyk określonych w standardach lub 
wprowadzonych przez instytucje międzynarodowe wybrane przez Trybunał jako 
punkt odniesienia, albo nie są w pełni zgodne z tymi praktykami.
59 
W wyniku wprowadzenia rozróżnienia na „odpowiedzialność polityczną komi -
sarzy” i odpowiedzialność operacyjną dyrektorów generalnych nie zawsze było 
jasne, czy „odpowiedzialność polityczna” obejmuje odpowiedzialność za działa -
nia dyrekcji generalnych, czy też nie (zob. pkt 21–22). Przeprowadzone niedawno 
reformy organizacyjne stanowią odpowiedź na zagrożenia wynikające ze zhierar -
chizowanej kultury pracy, która nie sprzyja dzieleniu się informacjami91. Żeby jed -
nak móc w dalszym ciągu stawiać czoła głównym zagrożeniom, Komisja będzie 
musiała w większym stopniu wzmocnić strukturę zarządzania w całej instytucji.
60 
Służba Audytu Wewnętrznego skupia swoje działania na systemach kontroli 
wewnętrznej w Komisji. Operacje dokonane poza Komisją – tzn. wydatki, za 
które odpowiada Komisja – leżą w gestii działów weryfikacji ex post  w dyrekcjach 
generalnych, które wydały odnośne środki finansowe (pkt 25–26). Wpływa to 
na informacje przedstawiane komitetowi odpowiedzialnemu za audyt w Komi -
sji – APC. Rola Komitetu ds. Audytu (APC) (a także udział niezależnych członków 
zewnętrznych w jego pracach) jest bardziej ograniczona niż w przypadku ko -
mitetów odpowiedzialnych za audyt w instytucjach międzynarodowych, które 
Trybunał wybrał jako punkt odniesienia (zob. pkt 30–31).
61 
Po wdrożeniu ram COSO z 1992 r. w obszarze kontroli wewnętrznej Komisja prze -
chodzi stopniowo na ramy COSO z 2013 r. Choć Komisja wydała dwa komunikaty 
na temat nadużyć finansowych i strategii w zakresie ich zwalczania, ryzyko wy -
stąpienia tych nadużyć nie zostało odzwierciedlone w obecnych wewnętrznych 
ramach kontroli (zob. pkt 39). Może mieć to negatywny wpływ na skuteczność 
oceny dotyczącej ryzyka wystąpienia nadużyć finansowych w dyrekcjach gene -
ralnych92 i narazić Komisję na potencjalne zagrożenie wystąpienia tego rodzaju 
nadużyć.86 Zob. pkt 23–24.
87 Zob. pkt 27–29.
88 COSO, zob. pkt 32–34.
89 MSRSP, zob. pkt 40–41.
90 Na przykład publikacja części 
zatytułowanej „Sprawozdanie 
finansowe – omówienie 
i analiza” w uzupełnieniu do 
sprawozdania rocznego UE 
opracowanego metodą 
memoriałową, prowadzenie 
sprawozdawczości na temat 
wyników (co w 2015 r. 
zaowocowało połączeniem jej 
ze sprawozdawczością na 
temat zarządzania w rocznym 
sprawozdaniu z zarządzania 
i wyników) oraz przejście na 
zaktualizowane, zintegrowane 
ramy COSO z 2013 r. w zakresie 
kontroli wewnętrznej.
91 Zob. pkt 17.
92 „[…] oceny ryzyka wystąpienia 
nadużyć finansowych 
w dyrekcjach generalnych nie 
są wystarczająco 
skoordynowane z corocznym 
procesem zarządzania 
ryzykiem lub są zbyt ogólne, 
by uwzględnić istniejące 
struktury kontroli 
wewnętrznej. Nie zwrócono 
w nich uwagi na wszystkie 
elementy w przebiegu 
występowania nadużycia 
finansowego i nie obejmują 
one wszystkich trybów 
zarządzania. Co więcej, 
zagrożenia wskazane 
w strategii w zakresie 
zwalczania nadużyć 
finansowych nie zostały 
potraktowane priorytetowo 
ani nie mogą zostać 
przyporządkowane 
poszczególnym działaniom 
w planie działania związanym 
z tą strategią” (dokument 
roboczy Służby Audytu 
Wewnętrznego towarzyszący 
ogólnej opinii za 2015 r., 
maj 2016).
49 Wnioski i zalecenia  
62 
Od 2005 r. Komisja opracowuje sprawozdania roczne zgodnie ze standardami 
międzynarodowymi. Mimo wprowadzonych niedawno innowacyjnych działań, 
takich jak współpraca z Trybunałem, nadal publikuje je jednak później niż więk -
szość państw członkowskich UE (zob. pkt 44 i  wykres 7 ).
63 
Komisja zaczęła ostatnio dołączać do sprawozdania rocznego informacje o cha -
rakterze niefinansowym. Niemniej jednak – mimo poprawy – wciąż zapewnia 
mniej informacji niefinansowych w uzupełnieniu do sprawozdania niż inne 
instytucje, które przeanalizował Trybunał. Informacje są rozproszone w kilku 
wewnętrznych dokumentach centralnych i sporządzanych na poziomie DG 
(zob. pkt 45–47).
64 
Od 2013 r. Komisja przyznaje, że w wydatkach unijnych występuje istotny poziom 
błędu. Szacunki dotyczące poziomu nieprawidłowych wydatków, które opra -
cowują poszczególne dyrekcje generalne, nie opierają się na spójnej metodyce 
(zob. pkt 50–53)
65 
Od czasu reform Prodiego najlepsze praktyki uległy dalszej ewolucji. Choć pod -
jęte zostały pewne działania, Trybunał stwierdza, że Komisja odbiega od najlep -
szych praktyk lub nie stosuje ich w pełnym zakresie w odniesieniu do następują -
cych obszarów:
 ο zakres działalności Służby Audytu Wewnętrznego dotyczący ogólnych kwe -
stii zarządzania (pkt 25–26),
 ο skład Komitetu ds. Audytu (pkt 31),
 ο uwzględnianie przez Komitet ds. Audytu:
- rezultatów kontroli zewnętrznych,
- zarządzania ryzykiem,
- sprawozdawczości finansowej i dotyczącej wyników,
- prac dyrekcji ds. audytu i działów weryfikacji ex post  w Komisji 
(zob. pkt 26, 30–31),
 ο uwzględnienie ryzyka wystąpienia nadużyć finansowych w ramach kontroli 
wewnętrznej (pkt 39),
 ο termin publikacji sprawozdania finansowego (pkt 44),
50 Wnioski i zalecenia  
 ο uzupełnianie sprawozdania finansowego następującymi elementami:
- oświadczenie dotyczące zarządzania,
- sprawozdanie przewodniczącego Komisji,
- omówienie zagrożeń operacyjnych i strategicznych,
- sprawozdanie na temat wyników o charakterze niefinansowym,
- informacje na temat działań podjętych w ciągu roku i realizacji celów 
polityki,
- sprawozdanie na temat prac i wniosków Komitetu ds. Audytu,
- oświadczenie na temat średnioterminowej i długoterminowej stabilności 
budżetowej ( wykres 7  i pkt 45).
 ο spójność obliczeń poziomu nieprawidłowych wydatków oraz analiza rezulta -
tów we wszystkich dyrekcjach generalnych (pkt 53).
66 
Komisja powinna albo podejmować działania zgodne z najlepszymi prakty -
kami, albo wyjaśnić, dlaczego nie uważa podjęcia takich działań za stosowne 
(zob. przypis 19).
Zalecenie 1 – Wyjaśnienie przypadków działań niezgodnych 
z najlepszą praktyką
W razie gdy Komisja nie decyduje się na działanie zgodne z najlepszą praktyką, 
powinna wyjaśnić przyczyny takiego postępowania, zgodnie z wymogami nało -
żonymi na europejskie jednostki interesu publicznego.
Docelowy termin wdrożenia: kwiecień 2017 r.
51 Wnioski i zalecenia  
Zalecenie 2 – Zgodność z najlepszymi praktykami
Trybunał zaleca, by Komisja:
a) zachęciła Służbę Audytu Wewnętrznego, by skupiła się w pracach kontrol -
nych w większym stopniu na ogólnych kwestiach zarządzania,
b) zakończyła proces dostosowywania ram kontroli wewnętrznej do zasad wyni -
kających z ram COSO z 2013 r.,
c) w większym stopniu przyspieszyła publikację sprawozdania rocznego,
d) zebrała informacje przedstawione już w szeregu innych sprawozdań, tak aby 
stworzyć pojedyncze sprawozdanie dotyczące rozliczalności lub pakiet 
takich sprawozdań , w skład którego weszłoby nie tylko sprawozdanie rocz -
ne, ale również następujące elementy:
 ο oświadczenie dotyczące zarządzania,
 ο sprawozdanie przewodniczącego Komisji,
 ο omówienie zagrożeń operacyjnych i strategicznych,
 ο sprawozdanie na temat wyników o charakterze niefinansowym,
 ο informacje na temat działań podjętych w ciągu roku i realizacji celów 
polityki,
 ο sprawozdanie na temat prac i wniosków Komitetu ds. Audytu,
 ο oświadczenie na temat średnioterminowej i długoterminowej stabilności 
budżetowej zawierające w stosownych przypadkach odniesienia do infor -
macji przedstawionych w innych sprawozdaniach,
e) przedłożyła pojedyncze sprawozdanie dotyczące rozliczalności lub 
pakiet takich sprawozdań  do celów audytu sprawozdania finansowego 
i kontroli przeprowadzanych przez audytora w celu weryfikacji, czy pozostałe 
informacje w nim przedstawione są zgodne z informacjami księgowymi,
f) opublikowała w sprawozdaniu rocznym lub w ramach towarzyszących mu 
informacji dodatkowych szacowany poziom błędu obliczony na podstawie 
spójnej metodyki,
g) regularnie aktualizowała rozwiązania w zakresie zarządzania  i publikowała 
informacje na ten temat, a także wyjaśniała wybór struktur i procesów w od -
niesieniu do wybranych ram,
h) przekształciła Komitet ds. Audytu w organ, w którym większość stanowiliby 
niezależni członkowie zewnętrzni i którego kompetencje zostałyby rozsze -
rzone na obszary takie jak zarządzanie ryzykiem, sprawozdawczość finanso -
wa, a także prace i wnioski działów odpowiedzialnych za weryfikacje ex post  
i dyrekcji ds. audytu.
Docelowy termin wdrożenia: kwiecień 2018 r.
52 Wnioski i zalecenia  
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę V, której przewodniczył 
Lazaros S. LAZAROU, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 20 września 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

53
 Załączniki
Ramy GGPS i ramy COSO z 2013 r.Załącznik I
A. 
(A-1)
B. 
(B-15)
C. 
(C-6)
D. 
E.
(E-3 i 4)(D-6)
F.
(F-7, 9, 10, 11 i 12)
G.
(G-13, 14, 16 i 17)Ramy COSO dotyczące zasad kontroli wewnętrznej z 2013 r.
1.
2. 
3. 
4.
5.
6.
7. 
8.
9.
10.
11. 
12. 
13.
14.
15.
16.
17.Wdrażanie dobrych praktyk 
w zakresie przejrzystości, sprawozdawczości i audytu w celu uzyskania faktycznej rozliczalności.Zarządzanie ryzykiemi wynikami za pośrednictwem solidnego systemu kontroli wewnętrznej i skutecznego systemu zarządzania /f_inansami publicznymi.Rozwijanie zdolności podmiotu, w tym zdolności kadry zarządzającej i pozostałych pracowników.Określenie działań niezbędnych do osiągnięcia w jak największym stopniu zakładanych wyników.Określenie wyników w postaci trwałych korzyści gospodarczych, społecznych i środowiskowych.Zapewnianie otwartości i wszechstronnego zaangażowania 
zainteresowanych stron.Działanie w duchu uczciwości zawodowej, z głębokim 
poszanowaniem wartości etycznych i praworządności.Ramy CIPFA/IFAC w zakresie 
zasad dobrej administracji 
w sektorze publicznym 
(GGPS) 
Podmiot przeprowadza ocenę kontroli wewnętrznej pod kątem niedociągnięć i informuje o nich terminowo strony odpowiedzialne za działania naprawcze, w tym w stosownych przypadkach kadrę kierowniczą wyższego szczebla i radę dyrektorów.Podmiot wybiera, opracowuje i prowadzi ocenę bieżącą lub osobne oceny w celu sprawdzenia, czy elementy kontroli wewnętrznej zostały wprowadzone i czy sprawnie funkcjonują.Podmiot komunikuje się z podmiotami zewnętrznymi w sprawie zagadnień 
mających wpływ na funkcjonowanie kontroli wewnętrznej.W ramach instytucji podmiot przekazuje informacje niezbędne do 
funkcjonowania kontroli wewnętrznej, w tym informacje na temat 
celów i obowiązków w tym zakresie.W celu wspierania kontroli wewnętrznej podmiot stosuje otrzymane lub 
samodzielnie opracowane istotne informacje o wysokiej jakości.Podmiot prowadzi działania kontrolne za pośrednictwem strategii, w których 
określone są oczekiwania i procedury konieczne do realizacji tych strategii.Podmiot wybiera i opracowuje ogólne działania kontrolne w odniesieniu do 
technologii wspierających osiągnięcie celów.Podmiot wybiera i opracowuje działania kontrolne, które przyczyniają się do 
ograniczenia do akceptowalnego poziomu czynników zagrażających osiągnięciu celów.Podmiot identy/f_ikuje i ocenia zmiany, które mogłyby wywrzeć znaczny wpływ na system kontroli wewnętrznej.Podczas oceny czynników zagrażających osiągnięciu celów podmiot rozważa 
możliwość wystąpienia nadużyć /f_inansowych.Podmiot określa czynniki zagrażające osiągnięciu celów w całej instytucji 
i na podstawie analizy tych zagrożeń ustala, w jaki sposób je rozwiązać.Podmiot określa cele w sposób wystarczająco jasny, tak by można było 
zidenty/f_ikować i ocenić zagrożenia stojące na przeszkodzie do ich osiągnięcia.Podmiot rozlicza pracowników odpowiedzialnych za kontrolę wewnętrzną za 
ich wkład w realizację związanych z nią celów.Podmiot wykazuje zaangażowanie w pozyskiwanie, rozwój i zatrzymywanie 
kompetentnych pracowników zgodnie z przyjętymi celami.W dążeniu do osiągnięcia założonych celów zarząd powołuje – pod nadzorem 
rady dyrektorów – odpowiednie struktury, hierarchię służbową oraz organy 
i stanowiska.Rada dyrektorów wykazuje niezależność od zarządu i sprawuje nadzór nad 
rozwojem i wynikami kontroli wewnętrznej.Podmiot wykazuje zaangażowanie w przestrzeganie uczciwości zawodowej 
i wartości etycznych.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
54 Załączniki 
Główne elementy wybranych ram sprawozdawczości
Dyrektywa  
2014/95/UEMiędzynarodowa 
Rada ds. Zintegrowanej 
Sprawozdawczości 
(IIRC)Nagroda za budowanie 
zaufania publicznego  
(Zjednoczone 
Królestwo)Wytyczne Rady 
MSRSP dotyczące 
zalecanych praktykWytyczne OECD dla 
przedsiębiorstw 
wielonarodowych 
(III. Udostępnianie 
informacji)
Zarządzanie Ład korporacyjny ZarządzanieOpis, w którym jasno 
przedstawiona jest 
struktura zarządzania 
i postawa urzędników 
wysokiego szczebla.
Przejrzyste informacje 
na temat sposobu, 
w jaki zarząd podejmuje 
skuteczne działania 
związane z kierowaniem 
instytucjąZarządzanieStruktury i strategie 
zarządzania
ZagrożeniaGłówne ryzyka związane 
z tymi kwestiami, powiąza ­
ne z operacjami jednostki, 
w tym – w stosownych 
przypadkach i na zasadzie 
proporcjonalności – jej 
stosunkami gospodarczymi, 
produktami lub usługami, 
które mogą wywierać 
niekorzystny wpływ w tych 
dziedzinach, oraz sposób 
zarządzania tymi ryzykami 
przez jednostkęZagrożenia i możliwościPowiązanie między 
zagrożeniami, celami 
strategicznymi i opisem 
w sprawozdaniu 
rocznym.
Zagrożenia wyrażone 
liczbowo.
Omówienie dotyczące 
ewolucji profilu ryzyka 
w czasieZagrożenia i nie ­
wiadome – zagro ­
żenia i niewiadome 
wywierające wpływ 
finansowy, środki 
zmniejszające ryzyko, 
zagrożenia wewnętrz ­
ne i zewnętrzneInformacje na temat 
systemów zarządzania 
ryzykiem i zgodności 
z przepisami oraz
na temat oświad ­
czeń lub kodeksów 
dotyczących praktyk 
biznesowych.
Przewidywalne czyn ­
niki ryzyka
Wyniki  
finansowe 
i niefinansoweInformacje należy przedsta ­
wić zgodnie z uznanymi ra ­
mami (krajowymi, unijnymi 
lub międzynarodowymi).
Publikacja razem ze sprawo­
zdaniem lub osobno (w ter ­
minie sześciu miesięcy).
Oświadczenie na temat 
informacji niefinansowych 
zawiera odniesienia do kwot 
wykazanych w rocznych 
sprawozdaniach finansowych 
oraz dodatkowe objaśnienia 
z nimi związane.
Niefinansowe kluczowe 
wskaźniki wyników związane 
z daną działalnościąPrognozaZrozumiałe i wierne od ­
zwierciedlenie wyników 
finansowych, które jest 
spójne z odnośnym spra ­
wozdaniem finansowym.
Omówienie rzeczy ­
wistych wyników 
w zestawieniu z wyni ­
kami oczekiwanymi/
zabudżetowanymi.
Dostosowanie skwanty ­
fikowanych kluczowych 
wskaźników wykonania 
zadań do celów strate ­
gicznych. Wyważona 
ocena osiągniętych celów 
i wyników względem 
przyjętych wartości 
docelowychInformacje na temat 
sprawozdania finan ­
sowego, wariancji 
i tendencji.
Porównanie 
kwot w budżecie 
i rzeczywistych kwot 
w sprawozdaniu 
finansowymWyniki finanso ­
we i operacyjne 
przedsiębiorstwaZałącznik II
Elementy występujące  
we wszystkich ramach Elementy występujące  
w czterech z pięciu ram Elementy występujące  
w trzech z pięciu ram 
55 Załączniki Załącznik IIDyrektywa  
2014/95/UEMiędzynarodowa 
Rada ds. Zintegrowanej 
Sprawozdawczości 
(IIRC)Nagroda za budowanie 
zaufania publicznego  
(Zjednoczone 
Królestwo)Wytyczne Rady 
MSRSP dotyczące 
zalecanych praktykWytyczne OECD dla 
przedsiębiorstw 
wielonarodowych 
(III. Udostępnianie 
informacji)
Zagadnienia 
socjalne  
i kadroweKwestie społeczne 
i pracownicze.
Poszanowanie praw 
człowiekaRodzaje kapitału: 
finansowy, wytwo ­
rzony, intelektualny, 
ludzki, społeczny 
i związany z relacjami 
oraz naturalnyOmówienie i analiza 
ilościowa czynników 
związanych z pracowni ­
kami w instytucji.
Szczegółowe informacje 
na temat równych szans 
i różnorodności–Zagadnienia związane 
z pracownikami i inny ­
mi zainteresowanymi 
stronami
Cele i strategie –Strategia i przydział 
zasobów. WkładJasne określenie celu.
Wyważony obraz postę ­
pów w realizacji celówInformacje na temat 
celów i strategii.
Misja i wizjaCele przedsiębiorstwa
Model 
biznesowyKrótki opis modelu 
biznesowego.
Opis strategii stosowanych 
przez jednostkę, w tym 
wdrożonych procesów 
należytej staranności.
Wynik tych strategiiModel biznesowy 
(obszary działalności, 
które tworzą wartość 
w krótkim, średnim 
i długim okresie).
Proces tworzenia 
wartości: grupy 
interesariuszy, 
kwestie o zasadniczym 
znaczeniu, zagrożenia, 
cele strategiczne, 
czynniki tworzenia 
wartości, kluczowe 
wskaźniki efektywno ­
ści, wartości docelowe, 
oddziaływanieRóżne modele prowadze ­
nia działalności.
Opis sposobu, w jaki 
prowadzona działal ­
ność przyczynia się do 
realizacji szerszych celów 
postawionych przez par ­
lament. Uwzględnienie 
inwestycji kapitałowych 
i sposobu osiągania 
za ich pomocą efektu 
gospodarności– –
Elementy występujące  
we wszystkich ramach Elementy występujące  
w czterech z pięciu ram Elementy występujące  
w trzech z pięciu ram 
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
56 Załączniki Załącznik IIIPrzegląd sprawozdań rocznych i sprawozdań finansowych wybranych podmiotów 
sektora publicznego
Skonsolidowane 
sprawozdanie 
roczne UE  
za 2014 r.1Sprawozdanie 
roczne Europej -
skiego Funduszu 
Inwestycyjnego  
za 2015 r.Sprawozdanie 
finansowe Euro -
pejskiego Banku 
Inwestycyjnego  
za 2015 r.Sprawozdanie 
finansowe 
Rządu Stanów 
Zjednoczonych 
za 2015 r.Comptes  
de l’Etat  
(Francja) 
2014  r.
Rachunkowość memoriałowa tak tak tak tak tak
Podsumowanie głównych danych tak tak tak tak tak
Sprawozdaniu towarzyszy opinia 
niezależnego biegłego rewidentatak tak tak takPublikowane 
osobno
Porównanie wyników budżetowych 
i finansowychtakPublikowane 
osobnoPublikowane 
osobnotak tak
Analiza struktur zarządzania i zagadnień 
dotyczących zarządzaniaPodsumowane2tak tak tak tak
Słowo wstępne (lub sprawozdanie) 
przewodniczącego/prezesa/urzędnika 
wyższego szczeblaPublikowane 
osobnotakPublikowane 
osobnotakPublikowane 
osobno
Omówienie ryzyka wystąpienia 
nieprawidłowości w  transakcjach lub 
działaniachPublikowane 
osobnonie3nie3tak nie
Oszacowanie poziomu nieprawidłowościPublikowane 
osobnonie nie tak nie
Sprawozdanie informacyjne na temat 
działalności w ciągu danego rokuPublikowane 
osobnotak tak tak tak
Prognoza długoterminowa/sprawozdanie na 
temat stabilnościniePublikowane 
osobnoPublikowane 
osobnotak tak
Opis zadań komitetu odpowiedzialnego za 
audyt i wnioski na ten tematnie tak tak nie Podsumowane
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
1 Zob. pkt 45–46.
2 Zob. pkt 45.
3 Nie dotyczy. W sprawozdaniach tych nie omówiono ryzyka wystąpienia nieprawidłowości w transakcjach lub działaniach. Niemniej jednak 
Trybunał stwierdził przesłanki świadczące o tym, że nie występują istotne poziomy nieprawidłowości.
57 Odpowiedzi  
Komisji
Streszczenie
Wspólna odpowiedź Komisji dot. pkt I–IV
Komisja uznaje znaczenie nowoczesnych ram zarządzania. Komisji stara się przestrzegać zmieniających się właści -
wych najlepszych praktyk określonych w standardach lub wprowadzonych przez instytucje międzynarodowe lub 
podmioty publiczne i będzie nadal dostosowywać swoją strukturę zarządzania.
Nadrzędne zasady dotyczące ram zarządzania Komisji (tj. władza, rozliczalność, obowiązki i zadania, mianowanie 
i rezygnacja Komisji i jej członków, przejrzystość) są zapisane w traktatach UE.
Kolegium deleguje zadania operacyjne podlegającym mu służbom. Aby zapewnić wprowadzenie przez każdy 
departament Komisji struktury organizacyjnej i systemów kontroli wewnętrznej najlepiej nadających się do zapew -
nienia realizacji jej celów, Komisja określiła minimalne wymogi na poziomie korporacyjnym, które opierają się 
na uznanych międzynarodowo ramach COSO. W swoim sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników 
z 2015 r. Komisja poinformowała o skutecznym wdrożeniu tych standardów.
Mechanizmy zarządzania stosowane w odniesieniu do Komisji Europejskiej są dostosowane do ponadnarodowego 
charakteru tej instytucji lub jej szczególnej struktury obejmującej kolegium komisarzy obsługiwane przez stałe 
służby administracyjne. Ta właśnie charakterystyka stanowiła podstawę podjętych w 2000 r. decyzji dotyczących 
struktury zarządzania Komisji. Uwzględniono w nich również sprawozdania komisji niezależnych ekspertów i opi -
nie Trybunału nr 4/97 i 1/2000. Mechanizmy Komisji dotyczące kontroli i audytu są solidne, kompleksowe i obecnie 
wzmacniane w celu zachowania pełnej zgodności z zasadami kontroli wewnętrznej COSO z 2013 r. Ponadto Służba 
Audytu Wewnętrznego (IAS) spełnia wszystkie standardy branży audytu wewnętrznego, jak dowodzi zewnętrzny 
oceniający ds. jakości. Dzięki tym mechanizmom Komisja może sprawować rzetelny nadzór nad funkcjonowaniem 
struktury zarządzania.
Zob. również odpowiedź Komisji dot. pkt VI.
V
Nadrzędne zasady dotyczące ram zarządzania Komisji (tj. władza, rozliczalność, obowiązki i zadania) są zapisane 
w traktatach UE. Kolegium przyjmuje sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników w odniesieniu do 
budżetu UE i bierze ogólną odpowiedzialność polityczną za zarządzanie tym budżetem. Komisja uważa, że dotyczy 
to także rozliczalności w odniesieniu do pracy jej służb.
Pod względem operacyjnym nadzór odbywa się na trzy sposoby: po pierwsze, poprzez stosowanie praktycznych 
mechanizmów regulujących stosunki robocze między członkami Komisji, gabinetami i służbami; po drugie, za 
pośrednictwem Komitetu ds. Audytu regularnie zajmującego się zaleceniami Służby Audytu Wewnętrznego; oraz po 
trzecie, poprzez przekazywanie Komisji przejrzystych informacji przez delegowanych urzędników zatwierdzających 
w formie rocznych sprawozdań z działalności i poświadczeń wiarygodności oraz ogólnej opinii audytora wewnętrz -
nego. Zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 55 i 57.
Priorytetem nowej Komisji było zajęcie się problemem zhierarchizowanej kultury pracy. Komisja wdrożyła nową 
strukturę wiążącą się z rozszerzeniem obszarów polityki nadzorowanych przez wiceprzewodniczących i wspiera -
niem przez nich koordynacyjnej roli Sekretariatu Generalnego i innych służb centralnych. Zaradzeniu zhierarchizo -
wanej kultury pracy miało również służyć utworzenie różnych grup sterujących organizacją, w tym grupy sterującej 
ds. zarządzania kosztami działań i grupy dyrektorów ds. zasobów.
Odpowiedzi Komisji 58
VI
Zgodnie z najlepszą praktyką, rozporządzeniem finansowym i swoim statutem Służba Audytu Wewnętrznego siłą 
rzeczy koncentruje się na systemach zarządzania i kontroli dyrekcji generalnych, które to systemy są odpowie -
dzialne za zapewnienie legalności i prawidłowości transakcji, w tym za kontrolę weryfikacji ex post /funkcji audytu 
wspomnianych dyrekcji. Oprócz kontroli dotyczącej zarządzania w zakresie bezpieczeństwa informacji wewnętrz -
nych przeprowadzono także kontrolę innych obszarów zarządzania, np.:
ο procesu ustanawiania celów w kontekście planu zarządzania;
ο procesu sporządzania rocznego sprawozdania z działalności;
ο zarządzania strategiami zwalczania nadużyć finansowych.
Komitet ds. Audytu jest tylko jednym z wielu środków wprowadzonych w celu ułatwienia kolegium sprawowania nad -
zoru nad strukturą zarządzania Komisji, zarządzaniem ryzykiem i praktykami w zakresie kontroli wewnętrznej. Głównym 
kanałem, za pomocą którego najpierw informowany jest dany komisarz, a następnie kolegium, są formalne mechanizmy 
komunikacji wskazane w ustaleniach roboczych dokonywanych między komisarzami, ich gabinetami i służbami Komisji 
(regularne posiedzenia, omawianie planów strategicznych, planów zarządzania, rocznych sprawozdań z działalności itp.).
Zarządzanie ryzykiem, sprawozdawczość finansowa oraz przedstawianie wyników weryfikacji ex post /funkcji audytu 
należą do zakresu obowiązków grupy sterującej ds. zarządzania kosztami działań, SG, DG BUDG i odpowiednich 
delegowanych urzędników zatwierdzających.
VII
Zgodnie z koncepcyjnymi ramami sprawozdań finansowych o celu ogólnym opracowanymi przez Radę MSRSP1, 
które przewidują, iż sprawozdania finansowe o celu ogólnym „prawdopodobnie obejmują wiele sprawozdań”, przy 
czym każde sprawozdanie w sposób bardziej bezpośredni uwzględnia potrzeby różnych zainteresowanych stron, 
Komisja przedstawia zintegrowany pakiet sprawozdań finansowych. Pakiet ten obejmuje sprawozdanie roczne 
na temat zarządzania i wyników, sprawozdanie finansowe, komunikat w sprawie ochrony budżetu UE oraz roczne 
sprawozdanie finansowe UE. Informacje zawarte w tym pakiecie znajdują się na tym samym poziomie, co informa -
cje przedstawione przez podmioty wybrane przez Trybunał jako punkty odniesienia. Ponadto dalsze informacje są 
dostępne w dokumentach takich, jak orędzie przewodniczącego o stanie Unii Europejskiej, roczne ogólne sprawoz -
danie z działalności Unii Europejskiej, sprawozdanie uzupełniające na temat zaleceń dotyczących absolutorium itd.
VIII Podpunkt pierwszy
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja stara się przestrzegać zmieniających się właściwych najlepszych prak -
tyk określonych w standardach lub wprowadzonych przez instytucje międzynarodowe lub podmioty publiczne 
(zob. odpowiedź dot. pkt I–IV, VIII, 24–26, 44–49) i będzie nadal dostosowywać swoją strukturę zarządzania.
VIII Podpunkt drugi
Komisja przyjmuje to zalecenie zgodnie z art. 116 ust. 2 zasad stosowania rozporządzenia finansowego (zob. rów -
nież odpowiedź Komisji dotyczącą zalecenia 2 lit. h)).
VIII Podpunkt trzeci
Komisja przyjmuje to zalecenie. Mechanizmy Komisji dotyczące kontroli (obejmujące Służbę Audytu Wewnętrznego) są solidne, 
kompleksowe i obecnie wzmacniane w celu zachowania pełnej zgodności z zasadami kontroli wewnętrznej COSO z 2013 r. 
Dzięki tym mechanizmom Komisja może sprawować odpowiedni nadzór nad funkcjonowaniem struktury zarządzania.
1 „Koncepcyjne ramy sprawozdań finansowych o celu ogólnym przedstawianych przez podmioty publiczne” (koncepcyjne ramy sprawozdań 
finansowych o celu ogólnym) przyjęte w październiku 2014 r. przez Radę MSRSP.
Odpowiedzi Komisji 59
VIII Podpunkt czwarty
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zob. odpowiedź dot. pkt 62.
VIII Podpunkt piąty
Komisja przyjmuje zalecenie dotyczące sporządzania zestawu sprawozdań w sposób, który ogranicza dodatkowe 
ryzyko w odniesieniu do dostępności i jakości informacji. Zob. również odpowiedź dotyczącą zalecenia 2 lit. e).
Komisja podjęła już działania w tym zakresie, publikując zintegrowany pakiet sprawozdań finansowych w dniu 
19 lipca 2016 r.
Pojedyncze sprawozdanie dotyczące rozliczalności nie byłoby odpowiednim rozwiązaniem, a ponadto nie jest zgodne 
z opracowanymi przez Radę MSRSP koncepcyjnymi ramami sprawozdań finansowych o celu ogólnym, które wyraźnie 
stanowią, że sprawozdania finansowe o celu ogólnym, zawierające informacje przydatne do celów rozliczalności i procesu 
decyzyjnego, „mogą obejmować wiele sprawozdań, przy czym w poszczególnych sprawozdaniach w sposób bardziej 
bezpośredni uwzględnia się określone aspekty celów sprawozdawczości finansowej”. Zgodnie z koncepcyjnymi ramami 
Komisja opracowuje lub będzie opracowywać następujące dokumenty obejmujące elementy określone przez Trybunał:
VIII Podpunkt piąty – Tiret pierwsze
Komisja pracuje obecnie nad aktualizacją oświadczenia dotyczącego zarządzania.
VIII Podpunkt piąty – Tiret drugie
W kontekście Komisji orędzie o stanie Unii, wygłaszane we wrześniu, odpowiada sprawozdaniu przewodniczącego.
VIII Podpunkt piąty – Tiret trzecie
Oprócz informacji przekazywanych w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników Komisja przekazuje 
wiele informacji na temat ryzyka operacyjnego i strategicznego w ramach orędzia o stanie Unii oraz w planach stra -
tegicznych i planach zarządzania sporządzanych przez poszczególne dyrekcje generalne.
VIII Podpunkt piąty – Tiret czwarte
Informacje na temat wyników o charakterze niefinansowym dostępne są w rocznych sprawozdaniach z działalności 
i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników.
VIII Podpunkt piąty – Tiret piąte
Sprawozdanie ogólne z działalności Unii Europejskiej oraz sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników 
zawierają informacje na temat działalności prowadzonej w ciągu roku oraz osiągniętych celów strategicznych.
VIII Podpunkt piąty – Tiret szóste
Sprawozdanie roczne Komitetu ds. Audytu zawiera podsumowanie wniosków tego komitetu dotyczących realizacji jego 
misji oraz wskazuje kwestie, o których powiadomił kolegium. Do prac Komitetu ds. Audytu odniesiono się w sprawozda -
niu podsumowującym i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników w 2015 r. W przyszłości sprawozdania 
roczne na temat zarządzania i wyników będą zawierały odrębną sekcję poświęconą roli i wnioskom Komitetu ds. Audytu.
VIII Podpunkt piąty – Tiret siódme
Budżet UE nie jest porównywalny z budżetami państw członkowskich w szczególności z powodu różnic pod 
względem wymiaru zadłużenia (tj. zdolności do sprostania zaciągniętym zobowiązaniom finansowym lub do 
Odpowiedzi Komisji 60
refinansowania lub zwiększenia długu) oraz wymiaru przychodów (tj. zdolności do różnicowania istniejących pozio -
mów opodatkowania lub wprowadzenia nowych źródeł dochodu).
W kontekście UE WRF są narzędziem zapewniającym stabilność i przewidywalność przyszłych wymagań dotyczą -
cych płatności i priorytetów budżetowych w perspektywie średnio- i długoterminowej. Komisja przedstawia infor -
macje na temat tych aspektów w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników, sprawozdaniu finanso -
wym, rocznym sprawozdaniu finansowym oraz w razie potrzeby w innych sprawozdaniach.
VIII Podpunkt szósty
Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo.
Informacje leżące u podstaw nowego zintegrowanego pakietu sprawozdań finansowych oraz sprawozdań uzupełniają -
cych zostaną w miarę możliwości (tj. z zastrzeżeniem stosownych terminów wyznaczonych państwom członkowskim na 
przedłożenie niezbędnych danych) udostępnione Trybunałowi w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli spójności.
VIII Podpunkt siódmy
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja nadal będzie informować o całkowitej kwocie obarczonej ryzykiem w spra -
wozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników.
VIII Podpunkt ósmy
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja będzie regularnie aktualizowała rozwiązania w zakresie zarządzania i publi -
kowała informacje na ten temat, jak również wyjaśniała, w jaki sposób są one zgodne ze standardami międzynaro -
dowymi i dobrą praktyką.
VIII Podpunkt dziewiąty
Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo. W kontekście odnowienia składu Komitetu ds. Audytu w połowie kadencji 
Komisja rozważy kwestię zwiększenia liczby członków zewnętrznych posiadających udokumentowaną wiedzę fachową 
w zakresie kontroli i związanych z nią kwestii, mianowanych przez Komisję w drodze otwartej i przejrzystej procedury. 
Zarządzanie ryzykiem, sprawozdawczość finansowa oraz przedstawianie wyników weryfikacji ex post /funkcji audytu 
należą do zakresu obowiązków grupy sterującej ds. zarządzania kosztami działań, SG, DG BUDG i odpowiednich delego -
wanych urzędników zatwierdzających. Kanały komunikacyjne, w tym w szczególności roczne sprawozdania z działalności, 
plany zarządzania i plany strategiczne itp., stanowią gwarancję, że delegowani urzędnicy zatwierdzający przekazują infor -
macje odpowiednim komisarzom europejskim i kolegium, dzięki czemu kolegium może sprawować odpowiedni nadzór. 
Ponadto Służba Audytu Wewnętrznego prowadzi regularne przeglądy weryfikacji ex post /funkcji audytu w odpowiednich 
dyrekcjach generalnych, w szczególności w kluczowych obszarach takich jak zarządzanie dzielone, oraz przekazuje swoje 
ustalenia Komitetowi ds. Audytu. Komisja rozważy możliwość zwrócenia się do Służby Audytu Wewnętrznego o przepro -
wadzenie prac kontrolnych dotyczących mechanizmów zarządzania/nadzoru w zakresie zarządzania ryzykiem, spra -
wozdawczości finansowej oraz weryfikacji ex post /funkcji audytu, w szczególności o przeprowadzenie kontroli drugiego 
szczebla, w celu określenia wszelkich usprawnień, które mogą zwiększyć skuteczność odnośnych mechanizmów.
Uwagi
15
Pierwszą unikalną cechą struktury zarządzania Komisji jest to, że podział obowiązków i rozliczalności jest ustalony 
w Traktacie (art. 317) i rozporządzeniu finansowym (art. 66) oraz opisany w białej księdze z 2000 r., w której uwzględ -
niono zalecenia komisji niezależnych ekspertów.
Drugą cechą Komisji jest zmienność takich aspektów, jak wewnętrzne organizacyjne ustalenia dotyczące zarządza -
nia i rozliczalności, które mogą być aktualizowane w związku z objęciem urzędu przez nowe kolegium. Odbywa się 
Odpowiedzi Komisji 61
to poprzez wystosowanie pism przez komisarzy, ustanowienie metod pracy Komisji Europejskiej (zob. C(2014) 9004) 
oraz sporządzenie pisemnych ustaleń roboczych między komisarzami a służbami.
21
Nadrzędne zasady dotyczące ram zarządzania Komisji (tj. władza, rozliczalność, obowiązki i zadania) są zapisane 
w traktatach UE. Kolegium przyjmuje sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników w odniesieniu do 
budżetu UE i bierze ogólną odpowiedzialność polityczną za zarządzanie tym budżetem. Komisja uważa, że dotyczy 
to także rozliczalności w odniesieniu do pracy jej służb.
Pod względem operacyjnym nadzór odbywa się na trzy sposoby: po pierwsze; poprzez stosowanie praktycznych mecha -
nizmów regulujących stosunki robocze między członkami Komisji, gabinetami i służbami; po drugie, za pośrednictwem 
Komitetu ds. Audytu, regularnie zajmującego się wszystkimi zaleceniami Służby Audytu Wewnętrznego; oraz po trzecie, 
poprzez przekazywanie Komisji przejrzystych informacji przez delegowanych urzędników zatwierdzających w formie 
rocznych sprawozdań z działalności i poświadczeń wiarygodności oraz ogólnej opinii audytora wewnętrznego.
Ramka 5 – Odpowiedzialność Komisji
W latach 2007–2016 Komisja dokonała dalszych zmian w zarządzaniu i sprawozdawczości.
23
Komisja zlikwidowała jednostki audytu wewnętrznego, ponieważ z upływem czasu coraz bardziej istotne było, aby 
funkcja audytu wewnętrznego wykraczała poza granice pojedynczych dyrekcji generalnych. Jest to dużo łatwiejsze 
przy całkowicie scentralizowanej funkcji audytu wewnętrznego. Ponadto scentralizowana Służba Audytu Wewnętrz -
nego zachowuje pełną niezależność, co pozwala zapewnić audyty wysokiej jakości. Zewnętrzny oceniający ds. jako -
ści, wydając w pełni pozytywną opinię dotyczącą Służby Audytu Wewnętrznego, wskazał na brak odpowiedniego 
niezależnego nadzoru nad jednostkami audytu wewnętrznego i dostrzegalne zagrożenia dla ich niezależności.
Obecnie Służba Audytu Wewnętrznego przedstawia dyrektorom generalnym także ograniczone sprawozdanie 
poświadczające w celu włączenia go do rocznych sprawozdań z działalności, jak to miały w zwyczaju czynić jednostki 
audytu wewnętrznego (po raz pierwszy w sprawozdaniu sporządzonym w lutym 2016 r., które dotyczyło roku 2015).
24
Pracownicy zatrudnieni przez podmioty wskazane przez Trybunał nie zajmują się wyłącznie prowadzeniem audy -
tów i kontroli.
Weryfikacje ex post /funkcja audytu w wielu dyrekcjach generalnych o dużym wydatkowaniu (często określane mia -
nem „funkcji audytu”) są częścią systemu kontroli wewnętrznej delegowanego urzędnika zatwierdzającego. Należy 
je wyraźnie odróżnić od funkcji audytu wewnętrznego.
25
Oprócz kontroli dotyczącej zarządzania w zakresie bezpieczeństwa informacji wewnętrznych przeprowadzono 
także kontrolę innych obszarów zarządzania, m.in. w szczególności w ramach kontroli obejmujących wiele dyrekcji 
generalnych, np. kontroli dotyczących:
ο procesu ustanawiania celów w kontekście planu zarządzania;
ο procesu sporządzania rocznego sprawozdania z działalności;
ο zarządzania strategiami zwalczania nadużyć finansowych;
ο zarządzania pracami europejskiego semestru;
Odpowiedzi Komisji 62
ο zarządzania wspólnym ośrodkiem wsparcia prowadzonym przez DG ds. Badań Naukowych i Innowacji;
ο zarządzania funduszami powierniczymi UE;
ο nadzoru nad agencjami zdecentralizowanymi;
ο zarządzania w domenie IT.
Ramka 7 – Niektóre z istotnych zaleceń Służby Audytu Wewnętrznego dotyczące 
zarządzania nie zostały zrealizowane
Komisja pracuje nad zmianą oświadczenia dotyczącego zarządzania.
26
Służba Audytu Wewnętrznego podziela opinię Trybunału, że ryzyko związane z nieprawidłowymi i nielegalnymi 
wydatkami ma istotne znaczenie. To właśnie dlatego około 40–50 % dostępnego czasu na przeprowadzenie audy -
tów przeznacza się na działania związane z oceną systemów zarządzania i kontroli, mające na celu zapobieganie 
nieprawidłowościom oraz ich wykrywanie/korygowanie.
W ramach tych działań prowadzone są ważne audyty dotyczące strategii kontrolnych dyrekcji generalnych (w tym 
weryfikacji ex post /funkcji audytu), które obejmują główne obszary wydatków na politykę. Wszystkie sprawozdania 
z audytu wysyła się i adresuje do Komitetu ds. Audytu.
Zgodnie z najlepszą praktyką, rozporządzeniem finansowym i swoim statutem Służba Audytu Wewnętrznego siłą 
rzeczy skupia się na systemach zarządzania i kontroli dyrekcji generalnych, które są odpowiedzialne za zapewnienie 
legalności i prawidłowości transakcji.
Komitet ds. Audytu jest tylko jednym z wielu środków wprowadzonych w celu ułatwienia kolegium sprawowania 
nadzoru nad strukturą zarządzania Komisji, zarządzaniem ryzykiem i praktykami w zakresie kontroli wewnętrznej. 
Głównym kanałem, za pomocą którego najpierw informowany jest dany komisarz, a następnie kolegium, są for -
malne mechanizmy komunikacji wskazane w ustaleniach roboczych dokonywanych między komisarzami, ich gabi -
netami i służbami Komisji (regularne posiedzenia, omawianie planów strategicznych, planów zarządzania, rocznych 
sprawozdań z działalności itp.).
30
Komisja potwierdza, że zadania Komitetu ds. Audytu w roku 2015 obejmowały intensyfikację działań następczych 
w związku z zaleceniami Trybunału Obrachunkowego. Komitet ds. Audytu analizuje sprawozdania Trybunału Obra -
chunkowego i, w stosownych przypadkach, odpowiednie ustalenia w ramach prowadzonych dyskusji tematycznych 
opartych na zestawach sprawozdań z audytu sporządzonych przez Służbę Audytu Wewnętrznego.
Służba Audytu Wewnętrznego przeprowadza audyty dotyczące skuteczności weryfikacji ex post /funkcji audytu 
w wielu dyrekcjach generalnych o dużym wydatkowaniu. W ten sposób uwzględnia ważny element systemu kon -
troli wewnętrznej delegowanych urzędników zatwierdzających mający na celu zapobieganie nieprawidłowościom 
oraz ich wykrywanie/korygowanie (zob. odpowiedź dot. pkt 26). Komitet ds. Audytu zajmuje się tymi kwestiami 
w zakresie, w jakim zostały one omówione w audytach przeprowadzonych przez Służbę Audytu Wewnętrznego.
Odpowiedź dot. tabeli 2
Komitet ds. Audytu otrzymuje i analizuje wszystkie sprawozdania z audytu przedłożone przez Służbę Audytu 
Wewnętrznego, które obejmują obszary takie, jak zarządzanie ryzykiem, kontrola wewnętrzna oraz sprawozdania 
na temat wyników o charakterze finansowym i niefinansowym. Ułatwia tym samym Komisji sprawowanie nadzoru 
poprzez zapewnienie niezależności Służby Audytu Wewnętrznego, monitorowanie jakości jej pracy i wdrażanie 
zaleceń. Ponadto analizuje kluczowe dokumenty dotyczące ram kontroli wewnętrznej.
Odpowiedzi Komisji 63
31
Zarządzanie ryzykiem, sprawozdawczość finansowa oraz przedstawianie wyników weryfikacji ex post /funkcji audytu 
należą do zakresu obowiązków grupy sterującej ds. zarządzania kosztami działań, SG, DG BUDG i odpowiednich 
delegowanych urzędników zatwierdzających. Kanały komunikacyjne, w tym w szczególności roczne sprawozdania 
z działalności, plany zarządzania i plany strategiczne itp., stanowią gwarancję, że delegowani urzędnicy zatwier -
dzający przekazują informacje odpowiednim komisarzom europejskim i kolegium, dzięki czemu kolegium może 
sprawować odpowiedni nadzór. Ponadto Służba Audytu Wewnętrznego prowadzi regularne przeglądy weryfikacji 
ex post /funkcji audytu w odpowiednich dyrekcjach generalnych, w szczególności w kluczowych obszarach, takich 
jak zarządzanie dzielone, oraz przekazuje swoje ustalenia Komitetowi ds. Audytu.
Pozostałe organizacje międzynarodowe (Światowy Program Żywnościowy, Europejski Bank Inwestycyjny, Bank Świa -
towy i ONZ) mają inne struktury zarządzania.
35
W nowych ramach kontroli wewnętrznej zmienianych obecnie przez Komisję uwzględnione zostaną wszystkie 
uwagi Trybunału.
36
Z uwagi na specyfikę Komisji zasadę COSO nr 2 należy rozpatrywać z dwóch perspektyw. Na szczeblu dyrekcji 
generalnych każdy dyrektor generalny sprawuje niezależny nadzór nad rozwojem i wynikami kontroli wewnętrznej 
za pośrednictwem koordynatora ds. kontroli wewnętrznej. Na szczeblu Komisji kolegium – tj. organ będący odpo -
wiednikiem rady dyrektorów, o którym mowa w zasadzie COSO nr 2 – sprawuje niezależny nadzór nad rozwojem 
i wynikami kontroli wewnętrznej (zob. odpowiedź dot. pkt 21).
Centralne służby finansowe utworzono w celu zapewnienia wsparcia i doradztwa w zakresie zarządzania finanso -
wego, interpretacji przepisów, kontroli wewnętrznej i zarządzania ryzykiem, a nie w celu faktycznego wdrażania 
systemu kontroli wewnętrznej.
37
Obecne ramy, zgodnie z decyzją podjętą w ramach reformy Komisji i rozporządzeniem finansowym, zapewniają 
jasną definicję obowiązków i rozliczalności. Dyrekcje generalne są zobowiązane do utworzenia struktur organiza -
cyjnych i systemów kontroli wewnętrznej, w tym aktów subdelegowanych i powiązanego kaskadowego systemu 
sprawozdawczego, który stanowi o wiarygodności każdej dyrekcji generalnej.
Jeżeli chodzi o podstawę pozwalającą określić, czy poświadczenia zawarte w rocznych sprawozdaniach z działalno -
ści są właściwie uzasadnione, instrukcje (i wytyczne) dotyczące sporządzania rocznych sprawozdań z działalności 
stanowią solidną podstawę do sporządzenia poświadczenia wiarygodności i wyraźny punkt odniesienia pozwa -
lający zapewnić rozliczalność dyrekcji generalnych. Ponadto roczne sprawozdania z działalności zawierają sekcję 
poświęconą sprawozdaniom i wnioskom audytora wewnętrznego na temat stanu kontroli dyrekcji generalnej. Co 
więcej, przegląd rocznych sprawozdań z działalności gwarantuje, że ich jakość będzie odpowiednia, tak aby pod -
mioty na szczeblu politycznym mogły opierać się na oświadczeniach kierownictwa i poświadczeniu wiarygodności.
Komisja zbada jednak, czy niektóre aspekty można jeszcze bardziej doprecyzować.
Odpowiedzi Komisji 64
38
Począwszy od 2013 r., Komisja co roku informowała o realizacji strategii w zakresie zwalczania nadużyć finanso -
wych (CAFS) w sprawozdaniu rocznym na temat ochrony interesów finansowych UE („sprawozdanie na podstawie 
art. 325”).
39
Chociaż Komisja uważa, że ryzyko wystąpienia nadużyć zostało wystarczająco uwzględnione w metodyce i wytycz -
nych dla dyrekcji generalnych dotyczących strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, Komisja przygo -
towuje obecnie wniosek dotyczący szczególnego uwzględnienia ryzyka wystąpienia nadużyć w nowych ramach 
kontroli wewnętrznej.
42
Celem części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” zgodnie z wytyczną nr 2 dotyczącą zalecanych prak -
tyk wydanych przez Radę MSRSP jest zapewnienie „wyjaśnienia istotnych pozycji, transakcji i zdarzeń przedstawio -
nych w sprawozdaniach finansowych oraz czynników, które na nie wpływają”.
Jest zatem logiczne, że w części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” skupiono się na dziesięciu priory -
tetach przewodniczącego, ponieważ „stanowią one kontynuację strategii »Europa 2020«” i są obecnie kluczowymi 
czynnikami polityki Komisji i sposobu wydatkowania pieniędzy UE. Ponadto część „Sprawozdanie finansowe – 
omówienie i analiza” zawiera również informacje na temat strategii „Europa 2020”. Wspomniana część jest jednak 
dokumentem, którego treść może ulec zmianie. W związku z powyższym Komisja pozostaje otwarta na dyskusję 
dotyczącą poprawy treści i celów sprawozdania.
44 Podpunkt trzeci
Komisja przyjmuje roczne sprawozdania finansowe UE.
44 Podpunkt czwarty
Komisja zauważa, że jej rachunkowość i sprawozdawczość memoriałowa jest zatem bardzo zaawansowana 
w porównaniu z wieloma państwami członkowskimi.
45 Podpunkt drugi
Przygotowana przez Komisję część „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” jest zgodna ze strukturą i tre -
ścią zaproponowaną w wytycznej nr 2 dotyczącej zalecanych praktyk wydanych przez Radę MSRSP .
45 Podpunkt trzeci
Jak zauważył Trybunał, rocznemu sprawozdaniu finansowemu w Dzienniku Urzędowym towarzyszy poświadcze -
nie wiarygodności. Komisja z zadowoleniem przyjęłaby możliwość włączenia opinii Trybunału na temat rocznego 
sprawozdania finansowego do dokumentów księgowych, jak tylko zostanie przyjęta, jak to ma miejsce w sektorze 
prywatnym.
45 Podpunkt piąty
W części „Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” Komisja zawarła również informacje na temat różnych 
trybów zarządzania, sprawozdawczości i rozliczalności finansowej.
Komisja pracuje nad zmianą oświadczenia dotyczącego zarządzania.
Odpowiedzi Komisji 65
45 Podpunkt szósty
Komisja przyjmuje roczne sprawozdanie finansowe UE. Jako że sprawozdanie finansowe zawiera przedmowę, nie 
umieszczono jej w rocznym sprawozdaniu finansowym. W przyszłości Komisja rozważy wprowadzenie przedmowy.
45 Podpunkt siódmy
Oprócz rocznego sprawozdania finansowego i informacji towarzyszących Komisja opracowuje również sprawozda -
nie roczne na temat zarządzania i wyników, komunikat w sprawie ochrony budżetu UE, sprawozdanie finansowe, 
ogólne sprawozdanie z działalności Unii Europejskiej oraz orędzie przewodniczącego Komisji Europejskiej o sta -
nie Unii. Dokumenty te zawierają szczegółowe informacje niefinansowe oraz omówienie zagrożeń operacyjnych 
i strategicznych.
Roczne sprawozdanie finansowe UE jest zgodne z wymogami informacyjnymi określonymi w międzynarodowych 
standardach rachunkowości i unijnymi regułami rachunkowości.
Komisja informuje o łącznych kwotach obarczonych ryzykiem w zakresie legalności i prawidłowości transakcji 
(kwoty obarczone ryzykiem w momencie płatności i kwoty obarczone ryzykiem w momencie zamknięcia) w spra -
wozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników. W sprawozdaniu przedstawia się również obszary wydatkowa -
nia najbardziej narażone na błędy.
45 Podpunkt ósmy
Jako że sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników zawiera kwantyfikację ryzyka związanego z nieprawi -
dłowymi transakcjami (kwoty obarczone ryzykiem w momencie płatności i kwoty obarczone ryzykiem w momencie 
zamknięcia), Komisja uważa, że nie ma potrzeby powielania informacji. Zob. odpowiedź powyżej.
45 Podpunkt dziewiąty – Tiret pierwsze
Oprócz rocznego sprawozdania finansowego i informacji towarzyszących Komisja opracowuje również sprawozda -
nie roczne na temat zarządzania i wyników, komunikat w sprawie ochrony budżetu UE, sprawozdanie finansowe, 
ogólne sprawozdanie z działalności Unii Europejskiej oraz orędzie przewodniczącego Komisji Europejskiej o stanie 
Unii, w których przedstawia informacje na temat wyników o charakterze niefinansowym.
45 Podpunkt dziewiąty – Tiret drugie
Oprócz rocznego sprawozdania finansowego i informacji towarzyszących Komisja opracowuje również sprawozda -
nie roczne na temat zarządzania i wyników, komunikat w sprawie ochrony budżetu UE, sprawozdanie finansowe, 
ogólne sprawozdanie z działalności Unii Europejskiej oraz orędzie przewodniczącego Komisji Europejskiej o stanie 
Unii.
45 Podpunkt dziewiąty – Tiret trzecie
Informacje na temat postępów w realizacji głównych celów strategii „Europa 2020” są regularnie aktualizowane 
i publikowane na stronie internetowej EUROSTAT oraz zgłaszane w kontekście europejskiego semestru. Zob. rów -
nież odpowiedź dot. pkt 42.
Odpowiedzi Komisji 66
45 Podpunkt dziesiąty
Budżet UE nie jest porównywalny z budżetami państw członkowskich w szczególności z powodu różnic pod względem 
wymiaru zadłużenia (tj. zdolności do sprostania zaciągniętym zobowiązaniom finansowym lub do refinansowania lub 
zwiększenia długu) oraz wymiaru przychodów (tj. zdolności do różnicowania istniejących poziomów opodatkowania 
lub wprowadzenia nowych źródeł dochodu).
W kontekście UE WRF są narzędziem zapewniającym stabilność i przewidywalność przyszłych wymagań dotyczących 
płatności i priorytetów budżetowych w perspektywie średnio- i długoterminowej. Komisja przedstawia informacje 
na temat tych aspektów w różnych sprawozdaniach.
45 Podpunkt jedenasty
Do roli Komitetu ds. Audytu odniesiono się w sprawozdaniu podsumowującym i w sprawozdaniu rocznym na temat 
zarządzania i wyników w 2015 r. W przyszłości sprawozdania roczne na temat zarządzania i wyników będą zawierały 
odrębną sekcję poświęconą roli i wnioskom Komitetu ds. Audytu.
Wspólna odpowiedź dot. pkt 46–47
Po raz pierwszy w tym roku Komisja przedstawiła kompleksowy zintegrowany pakiet sprawozdań finansowych. 
W ten sposób Komisja przedstawiła jednocześnie wszystkie kluczowe informacje finansowe za rok 2015. Pakiet ten 
obejmuje:
a) sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników zawierające informacje na temat wyników budżetu UE ba -
zujące na wynikach osiągniętych w ramach budżetu UE do końca 2015 r. Obejmuje także kwestię zarządzania 
budżetem UE przez Komisję w 2015 r., przegląd funkcjonowania systemów kontroli wewnętrznej, które służby 
Komisji wprowadziły z myślą o zapewnienia realizacji celów polityki i celów operacyjnych oraz z myślą o zarządza -
niu głównymi rodzajami ryzyka w odnośnych obszarach polityki. Wiąże się to z oceną ryzyka w zakresie legalności 
i prawidłowości, opłacalności kontroli i strategii zwalczania nadużyć finansowych;
b) sprawozdanie finansowe zawierające przede wszystkich szczegółowy przegląd przychodów i podział środków 
według państw członkowskich i działów wieloletnich ram finansowych;
c) komunikat w sprawie ochrony budżetu UE, który zawiera opis działań podjętych w celu wykluczenia nielegalnych 
i nieprawidłowych wydatków z finansowania z budżetu UE i w którym określono również zakres zaangażowania 
państw członkowskich i wpływ na te państwa;
d) roczne sprawozdanie finansowe UE (tj. aktywa i zobowiązania, przychody i wydatki) na koniec 2015 r.
Zintegrowany zestaw sprawozdań finansowych jest poprzedzony przedmową komisarza ds. budżetu.
Kolegium komisarzy ponosi ogólną odpowiedzialność za systemy kontroli wewnętrznej Komisji i zarządzanie ryzy -
kiem poprzez przyjęcie sprawozdania rocznego na temat zarządzania i wyników.
48
Komisja informuje o szacowanych kwotach obarczonych ryzykiem w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania 
i wyników oraz przedstawia przegląd działań zapobiegawczych w komunikacie w sprawie ochrony budżetu UE. 
W rocznym sprawozdaniu z działalności odpowiedzialny delegowany urzędnik zatwierdzający informuje o wynikach 
przeprowadzonych kontroli i przedstawia szacowaną kwotę obarczoną ryzykiem z tytułu nieprawidłowych płatności. 
Ponadto w rocznym sprawozdaniu z działalności omówiono charakter wykrytych błędów. W kontekście procedury 
udzielania absolutorium Komisja przedstawiła również Paramentowi Europejskiemu na jego wniosek informacje na 
temat działań podjętych w celu wyeliminowania niektórych z najczęściej występujących rodzajów błędów w poszcze -
gólnych obszarach polityki.
Odpowiedzi Komisji 67
49
Od 2013 r. Komisja poprawiła jakość informacji na temat kwot obarczonych ryzykiem w porównaniu z sytuacją 
w poprzednich latach, w szczególności poprzez dodanie całkowitej kwoty obarczonej ryzykiem w momencie płatności 
i zamknięcia. Ta ostatnia uwzględnia korekty finansowe i środki odzyskane, które wyszczególniono w komunikacie 
w sprawie ochrony budżetu UE.
Przed 2013 r. Komisja w sposób przejrzysty przedstawiała w sprawozdaniu podsumowującym sformułowane 
zastrzeżenia oraz wskazała w odniesieniu do poszczególnych obszarów wydatkowania szacowane kwoty obarczone 
ryzykiem, których dotyczyło zastrzeżenie. Więcej informacji udostępniono w odpowiednich rocznych sprawozda -
niach z działalności.
50
Oprócz środków wydawanych na ograniczone przeglądy obliczeń poziomu błędu resztowego Służba Audytu 
Wewnętrznego wydaje znaczną cześć swoich zasobów (około 40–50 %) na działania związane z oceną systemów 
zarządzania i kontroli, których celem jest zapobieganie nieprawidłowościom oraz ich wykrywanie/korygowanie.
Dzięki takim działaniom Służby Audytu Wewnętrznego wprowadzono rzeczywiste usprawnienia, w szczególności 
w DG AGRI, które zostały przyjęte z zadowoleniem zarówno przez Trybunał, jak i organ udzielający absolutorium.
51
DG DEVCO realizuje swój budżet głównie w ramach zarządzania bezpośredniego, które charakteryzuje się innym 
modelem wiarygodności niż model zarządzania dzielonego stanowiący 80 % budżetu UE.
Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 1.35 sprawozdania rocznego Trybunału Obrachunkowego z 2015 r.:
Komisja uważa, że odniesienie do metodyki stosowanej przez „amerykańskie organy odpowiedzialne za zarządzanie 
środkami federalnymi” nie jest właściwe w przypadku środków objętych zarządzaniem dzielonym. W zarządzaniu  
dzielonym Komisja opiera się nie na kontrolach wydatków przeprowadzonych przez własne agencje na poziomie UE, 
lecz na instytucjach audytowych w suwerennych państwach członkowskich kontrolujących wydatki poniesione 
przez te państwa członkowskie, często z dofinansowaniem krajowym. Z tego względu Komisja uważa, że przed -
stawienie wiarygodnego pod względem statystycznym oszacowania poziomu błędu dla całej UE przez samokon -
trolujących się beneficjentów nie przyniosłoby wartości dodanej w przypadku wydatków objętych zarządzaniem 
dzielonym.
Zgodnie z wymogami ram prawnych Komisja będzie dalej współpracować z instytucjami audytowymi państw  
członkowskich i określi wspólne, wiarygodne pod względem statystycznym podejście do szacowania poziomu 
błędu oraz będzie stosować te poziomy błędu po zatwierdzeniu. Komisja wdraża zatem zasadę jednorazowej kontroli 
i koncentruje swoje działania na kontrolowaniu kontrolerów działających w państwach członkowskich i zatwierdzaniu 
ich prac kontrolnych. Opiera się przy tym na opinii Trybunału nr 2/2004 dotyczącej modelu jednorazowej kontroli oraz 
na wniosku w sprawie wspólnotowych ram kontroli wewnętrznej. Podejście to jest w pełni zgodnie z celem, jakim 
jest zmniejszenie obciążenia administracyjnego beneficjentów oraz ograniczenie zapotrzebowania na stanowiska 
kontrolne w KE.
Odpowiedzi Komisji 68
53
Komisja zauważa, że rządowe biuro obrachunkowe Stanów Zjednoczonych (ang. Government Accountability Office ), 
czyli kontroler zewnętrzny, zidentyfikowało istotne niedociągnięcia i sformułowało następujący wniosek: „Bez 
wdrożenia skutecznych procesów służących określeniu pełnego zakresu występowania bezpodstawnych płatności 
oraz podjęcia odpowiednich działań w odniesieniu do wszystkich podmiotów i programów w celu skutecznego 
ograniczenia występowania bezpodstawnych płatności rząd federalny nie będzie miał uzasadnionej pewności, że 
wykorzystanie funduszy federalnych jest odpowiednio zabezpieczone”.
Komisja odnotowuje również, że w instrukcji z dnia 20 października 2014 r. Biuro Wykonawcze Prezydenta Stanów 
Zjednoczonych zawarło następujące stwierdzenie: „Współpraca z innymi podmiotami. W celu wsparcia procesu 
szacowania wskaźnika i kwoty bezpodstawnych płatności, któremu służą prowadzone audyty, agencje powinny 
rozważyć możliwość współpracy z podmiotami – takimi jak odbiorcy dotacji – objętymi jednorazowymi kontrolami”.
Komisja podkreśla, że w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników podaje szacunkową kwotę obar -
czoną ryzykiem w momencie płatności (w ramach której nie uwzględnia się działań mających na celu odzyskanie 
bezpodstawnych płatności). Jako uzupełnienie odnośnych informacji Komisja podaje szacunkową kwotę obar -
czoną ryzykiem w momencie zamknięcia rozliczeń (w ramach której uwzględniono wpływ wieloletnich systemów 
korygujących).
57
Komisja odsyła do swoich odpowiedzi na wcześniejsze wnioski Parlamentu i ponownie potwierdza swoje stano -
wisko w kwestii poświadczenia wiarygodności, do której odniósł się Trybunał (zob. odpowiedź Komisji dotyczącą 
pkt 1.40 sprawozdania rocznego Trybunału za 2012 r.).
Zob. również odpowiedź dot. pkt V streszczenia.
Wnioski i zalecenia
58
Komisja nadal będzie prowadzić działania mające zapewnić, by stosowane przez nią mechanizmy zarządzania doty -
czące audytu, zarządzania finansowego i kontroli nie odbiegały od odpowiednich najlepszych praktyk określonych 
w standardach lub wprowadzonych przez instytucje międzynarodowe lub organy publiczne (zob. szczegółowe 
odpowiedzi Komisji dot. pkt I–IV, IX, 24–26, 44–46).
59
Nadrzędne zasady dotyczące ram zarządzania Komisji (tj. władza, rozliczalność, obowiązki i zadania) są zapisane 
w traktatach UE. Zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 21, 55 i 57.
60
Komitet ds. Audytu jest tylko jednym z wielu środków wprowadzonych w celu ułatwienia kolegium sprawowania 
nadzoru nad strukturą zarządzania Komisji, zarządzaniem ryzykiem i praktykami w zakresie kontroli wewnętrznej. 
Głównym kanałem, za pomocą którego najpierw informowany jest dany komisarz, a następnie kolegium, są formalne 
mechanizmy komunikacji wskazane w ustaleniach roboczych dokonywanych między komisarzami, ich gabinetami 
i służbami Komisji (regularne posiedzenia, omawianie planów strategicznych, planów zarządzania, rocznych sprawoz -
dań z działalności itp.).
Odpowiedzi Komisji 69
61
Zob. odpowiedzi Komisji na pkt 39.
62
Termin przyjęcia rocznego sprawozdania finansowego jest określony w rozporządzeniu finansowym i mija w dniu 
31 lipca. W tym roku we współpracy z Trybunałem Komisja przyspieszyła jednak datę przyjęcia rocznego sprawo -
zdania finansowego za 2015 r. o dwa tygodnie. Komisja zbada możliwość dalszego przyspieszenia tego terminu, 
który zależy w dużej mierze od terminów przekazania danych przez państwa członkowskie.
63
Komisja nie udziela mniejszej ilości informacji o charakterze niefinansowym niż pozostałe organy – odnośne informa -
cje przedstawia się w ramach sprawozdań finansowych o celu ogólnym innych niż roczne sprawozdanie finansowe. 
Ponadto od roku 2016 Komisja będzie przedstawiać zintegrowany pakiet wspomnianych sprawozdań zawierający 
zarówno informacje finansowe, jak i informacje niefinansowe – zob. odpowiedzi powyżej.
Jak już wspomniano, w koncepcyjnych ramach opracowanych przez Radę MSRSP (pkt 8.6) przewidziano konkretne 
wielorakie wykorzystanie sprawozdań finansowych o celu ogólnym, które obejmują sprawozdania finansowe, część 
„Sprawozdanie finansowe – omówienie i analiza” oraz inne sprawozdania zawierające informacje uzupełniające 
potrzebne użytkownikowi.
64
Komisja nie podziela opinii Trybunału, zgodnie z którą szacowany poziom błędu nie jest obliczany na podstawie 
spójnej metodyki. Dyrekcje generalne są obowiązane do składania sprawozdań zgodnie z wytycznymi dotyczącymi 
rocznych sprawozdań z działalności wydanych przez służby centralne. Poszczególne pojęcia i wskaźniki zdefinio -
wano na tyle elastycznie, aby możliwe było uwzględnienie szczególnych okoliczności różnych dyrekcji generalnych, 
przy jednoczesnym zapewnieniu wystarczającego stopnia spójności pozwalającego na konsolidację danych2.
65
Zob. odesłania do odpowiedzi na konkretne wnioski.
65 Podpunkt pierwszy
Zob. odpowiedzi dot. pkt 24–26.
65 Podpunkt trzeci - Tiret pierwsze
Zob. odpowiedź dot. pkt 30.
Komisja potwierdza, że zadania Komitetu ds. Audytu w roku 2015 obejmowały intensyfikację działań następczych 
w związku z zaleceniami Trybunału Obrachunkowego.
65 Podpunkt trzeci - Tiret drugie
Zob. odpowiedzi dot. pkt 30 i 31.
2 Zob. również odpowiedzi Komisji na pkt 1.19–1.20 sprawozdania rocznego Trybunału za 2010 r., pkt 1.22, 1.23 i 1.25 sprawozdania rocznego 
Trybunału za 2011 r., pkt 1.41–1.42 i 1.44–1.45 sprawozdania rocznego Trybunału za 2012 r., pkt 1.29–1.30 i 1.32 sprawozdania rocznego Trybunału 
za 2013 r., pkt 1.50, 1.53–1.54, i 1.65 sprawozdania rocznego Trybunału za 2014 r. i pkt 1.35 i 1.48 sprawozdania rocznego Trybunału za 2015 r.
Odpowiedzi Komisji 70
65 Podpunkt trzeci – Tiret trzecie
Zob. odpowiedzi dot. pkt VIII i pkt 30, 31, 45. Sprawozdawczość dotycząca wyników należy do obowiązków 
grupy sterującej ds. zarządzania kosztami działań, SG, DG BUDG i odpowiednich delegowanych urzędników 
zatwierdzających.
65 Podpunkt trzeci – Tiret czwarte
Zob. odpowiedzi Komisji dot. pkt 26, 30 i 31.
65 Podpunkt czwarty
Zob. odpowiedź dot. pkt 39.
65 Podpunkt piąty
Zob. odpowiedź dot. pkt 62.
65 Podpunkt szósty – Tiret pierwsze
Komisja pracuje obecnie nad aktualizacją oświadczenia dotyczącego zarządzania.
65 Podpunkt szósty – Tiret drugie
W kontekście Komisji przewodniczący informuje o osiągnięciach i wyzwaniach w wygłaszanym przez siebie orędziu 
o stanie Unii.
Oprócz tego główne inicjatywy i osiągnięcia UE w mijającym roku przedstawia się w sprawozdaniu ogólnym 
z działalności Unii Europejskiej publikowanym corocznie przez Komisję Europejską. Sprawozdanie dotyczy 
postępów poczynionych przez Komisję w zakresie realizacji wyznaczonych priorytetów (sprawozdanie zawiera 
informacje znacznie wykraczające poza informacje finansowe). Sprawozdanie zawiera również słowo wstępne 
przewodniczącego.
65 Podpunkt szósty – Tiret trzecie
Zarządzanie ryzykiem w Komisji odbywa się głównie na etapie planowania w ramach cyklu planowania i programowania 
strategicznego, w szczególności podczas sporządzania planów strategicznych i planów zarządzania przez poszczególne 
jej służby. W planach zarządzania, załącznik 4, zgłasza się ryzyko krytyczne, a ewentualne horyzontalne ryzyko krytyczne 
podlega ocenie służb centralnych. Istotne ryzyko, które się urzeczywistniło, odnotowuje się w rocznych sprawozdaniach 
z działalności i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników.
Oprócz informacji przekazywanych w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników Komisja i przekazuje 
w rożnych formach wiele informacji na temat celów strategicznych, wyzwań i ryzyka. Głównym środkiem informowania 
o wyzwaniach i możliwościach na poziomie politycznym jest orędzie o stanie Unii wygłaszane przez przewodniczącego. 
Ponadto bardziej szczegółowy poziom sprawozdawczości w kwestiach właściwych dla każdego obszaru polityki oferują 
plany strategiczne i plany zarządzania opracowywane przez każdą dyrekcję generalną.
65 Podpunkt szósty – Tiret czwarte
Informacje na temat wyników o charakterze niefinansowym dostępne są w rocznych sprawozdaniach z działalności 
i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników.
Odpowiedzi Komisji 71
65 Podpunkt szósty – Tiret piąte
Tego rodzaju informacje zawarte są w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników oraz w sprawozdaniu 
ogólnym z działalności Unii Europejskiej.
65 Podpunkt szósty – Tiret szóste
Na mocy Karty Komitetu ds. Audytu komitet ten jest obowiązany do przedkładania kolegium rocznych sprawozdań 
ze swojej działalności. Sprawozdanie roczne Komitetu ds. Audytu zawiera podsumowanie wniosków tego komitetu 
dotyczących realizacji jego misji oraz wskazuje kwestie, o których powiadomił kolegium. Sprawozdanie roczne 
Komitetu ds. Audytu stanowi jeden z dowodów dokumentujących przyjęcie przez Komisję sprawozdania rocznego 
na temat zarządzania i wyników w zakresie budżetu UE. Do prac Komitetu ds. Audytu odniesiono się w sprawozda -
niu podsumowującym i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników w 2015 r. W przyszłości sprawo -
zdania roczne na temat zarządzania i wyników będą zawierały odrębną sekcję poświęconą roli i wnioskom Komitetu 
ds. Audytu.
65 Podpunkt szósty – Tiret siódme
Budżet UE nie jest porównywalny z budżetami państw członkowskich w szczególności z powodu różnic pod względem 
wymiaru zadłużenia (tj. zdolności do sprostania zaciągniętym zobowiązaniom finansowym lub do refinansowania lub 
zwiększenia długu) oraz wymiaru przychodów (tj. zdolności do różnicowania istniejących poziomów opodatkowania lub 
wprowadzenia nowych źródeł dochodu).
W kontekście UE WRF są narzędziem zapewniającym stabilność i przewidywalność przyszłych wymagań dotyczących 
płatności i priorytetów budżetowych w perspektywie średnio- i długoterminowej. Komisja przedstawia informacje na 
temat tych aspektów w różnych sprawozdaniach.
W wytycznych dotyczących zalecanych praktyk wydanych przez Radę MSRSP nie proponuje się włączenia spra -
wozdania na temat stabilności budżetowej do rocznego sprawozdania finansowego ani publikowania odnośnego 
sprawozdania wraz z rocznym sprawozdaniem finansowym.
65 Podpunkt siódmy
Komisja nie podziela opinii Trybunału, zgodnie z którą szacowany poziom błędu nie jest obliczany na podstawie 
spójnej metodyki. Dyrekcje generalne są obowiązane do składania sprawozdań zgodnie z wytycznymi dotyczącymi 
rocznych sprawozdań z działalności wydanych przez służby centralne. Poszczególne pojęcia i wskaźniki zdefinio -
wano na tyle elastycznie, aby możliwe było uwzględnienie szczególnych okoliczności różnych dyrekcji generalnych, 
przy jednoczesnym zapewnieniu wystarczającego stopnia spójności pozwalającego na konsolidację danych.
Komisja jest zdania, że odniesienie do „agencji amerykańskich” w kontekście budżetu UE jest niewłaściwe 
(zob. odpowiedź dot. pkt 53).
Zalecenie 1 – Wyjaśnienie przypadków działań niezgodnych z najlepszą praktyką
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja stara się przestrzegać zmieniających się właściwych najlepszych praktyk  
określonych w standardach lub wprowadzonych przez instytucje międzynarodowe lub podmioty publiczne  
(zob. odpowiedź dot. pkt I–IV, VIII, 24–26, 44–49) i będzie nadal dostosowywać swoją strukturę zarządzania.
Zalecenie 2 – Zgodność z najlepszymi praktykami
Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie (zob. poniżej szczegółowe odpowiedzi dotyczące różnych żądanych 
działań).
Odpowiedzi Komisji 72
Zalecenie 2 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie zgodnie z art. 116 ust. 2 zasad stosowania rozporządzenia finansowego. Zob. rów -
nież odpowiedź Komisji na zalecenie 2 lit. h).
Zalecenie 2 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie. Mechanizmy Komisji dotyczące kontroli (obejmujące Służbę Audytu Wewnętrznego) 
są solidne, kompleksowe i obecnie wzmacniane w celu zachowania pełnej zgodności z zasadami kontroli wewnętrznej 
COSO z 2013 r. Dzięki tym mechanizmom Komisja może sprawować odpowiedni nadzór nad funkcjonowaniem 
struktury zarządzania.
Zalecenie 2 c)
Komisja przyjmuje to zalecenie. Zob. odpowiedź dot. pkt 62.
Zalecenie 2 d)
Komisja przyjmuje zalecenie dotyczące sporządzania zestawu sprawozdań w sposób, który ogranicza dodatkowe 
ryzyko w odniesieniu do dostępności i jakości informacji. Zob. również odpowiedź dotyczącą zalecenia 2 lit. e).
Komisja podjęła już działania w tym zakresie, publikując zintegrowany pakiet sprawozdań finansowych w dniu 
19 lipca 2016 r.
Pojedyncze sprawozdanie dotyczące rozliczalności nie byłoby odpowiednim rozwiązaniem, a ponadto nie jest 
zgodne z opracowanymi przez Radę MSRSP koncepcyjnymi ramami sprawozdań finansowych o celu ogólnym, 
które wyraźnie stanowią, że sprawozdania finansowe o celu ogólnym, zawierające informacje przydatne do celów 
rozliczalności i procesu decyzyjnego, „mogą obejmować wiele sprawozdań, przy czym w poszczególnych sprawo -
zdaniach w sposób bardziej bezpośredni uwzględnia się określone aspekty celów sprawozdawczości finansowej”. 
Zgodnie z koncepcyjnymi ramami Komisja opracowuje lub będzie opracowywać następujące dokumenty obejmu -
jące elementy określone przez Trybunał:
ο Komisja pracuje obecnie nad aktualizacją oświadczenia dotyczącego zarządzania;
ο w kontekście Komisji orędzie o stanie Unii, wygłaszane we wrześniu, odpowiada sprawozdaniu przewodniczącego;
ο oprócz informacji przekazywanych w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników Komisja przekazuje 
wiele informacji na temat ryzyka operacyjnego i strategicznego w ramach orędzia o stanie Unii oraz w planach 
strategicznych i planach zarządzania sporządzanych przez poszczególne dyrekcje generalne;
ο informacje na temat wyników o charakterze niefinansowym dostępne są w rocznych sprawozdaniach z działalności 
i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników;
ο sprawozdanie ogólne z działalności Unii Europejskiej oraz sprawozdanie roczne na temat zarządzania i wyników 
zawierają informacje na temat działalności prowadzonej w ciągu roku oraz osiągniętych celów strategicznych;
ο sprawozdanie roczne Komitetu ds. Audytu zawiera podsumowanie wniosków tego komitetu dotyczących realizacji 
jego misji oraz wskazuje kwestie, o których powiadomił kolegium. Do prac Komitetu ds. Audytu odniesiono się 
w sprawozdaniu podsumowującym i w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników w 2015 r. W przy -
szłości sprawozdania roczne na temat zarządzania i wyników będą zawierały odrębną sekcję poświęconą roli 
i wnioskom Komitetu ds. Audytu;
ο budżet UE nie jest porównywalny z budżetami państw członkowskich w szczególności z powodu różnic pod względem 
wymiaru zadłużenia (tj. zdolności do sprostania zaciągniętym zobowiązaniom finansowym lub do refinansowania lub 
zwiększenia długu) oraz wymiaru przychodów (tj. zdolności do różnicowania istniejących poziomów opodatkowania 
lub wprowadzenia nowych źródeł dochodu).
Odpowiedzi Komisji 73
ο W kontekście UE WRF są narzędziem zapewniającym stabilność i przewidywalność przyszłych wymagań dotyczących 
płatności i priorytetów budżetowych w perspektywie średnio- i długoterminowej. Komisja przedstawia informacje 
na temat tych aspektów w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników, sprawozdaniu finansowym, 
rocznym sprawozdaniu finansowym UE oraz w razie potrzeby w innych sprawozdaniach.
Zalecenie 2 e)
Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo.
Informacje leżące u podstaw nowego zintegrowanego pakietu sprawozdań finansowych oraz sprawozdań uzupeł -
niających zostaną w miarę możliwości (tj. z zastrzeżeniem stosownych terminów wyznaczonych państwom członkow -
skim na przedłożenie niezbędnych danych) udostępnione Trybunałowi w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli 
spójności.
Zalecenie 2 f)
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja nadal będzie informować o całkowitej kwocie obarczonej ryzykiem w spra -
wozdaniu rocznym na temat zarządzania i wyników.
Zalecenie 2 g)
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja będzie regularnie aktualizowała rozwiązania w zakresie zarządzania i publikowała 
informacje na ten temat, jak również wyjaśniała, w jaki sposób są one zgodne ze standardami międzynarodowymi i dobrą 
praktyką.
Zalecenie 2 h)
Komisja przyjmuje to zalecenie częściowo. W kontekście odnowienia składu Komitetu ds. Audytu w połowie kadencji 
Komisja rozważy kwestię zwiększenia liczby członków zewnętrznych posiadających udokumentowaną wiedzę fachową 
w zakresie kontroli i związanych z nią kwestii, mianowanych przez Komisję w drodze otwartej i przejrzystej procedury. 
Zarządzanie ryzykiem, sprawozdawczość finansowa oraz przedstawianie wyników weryfikacji ex post /funkcji audytu 
należą do zakresu obowiązków grupy sterującej ds. zarządzania kosztami działań, SG, DG BUDG i odpowiednich 
delegowanych urzędników zatwierdzających. Kanały komunikacyjne, w tym w szczególności roczne sprawozdania 
z działalności, plany zarządzania i plany strategiczne itp., stanowią gwarancję, że delegowani urzędnicy zatwierdza -
jący przekazują informacje odpowiednim komisarzom europejskim i kolegium, dzięki czemu kolegium może sprawować 
odpowiedni nadzór. Ponadto Służba Audytu Wewnętrznego prowadzi regularne przeglądy weryfikacji ex post /funkcji 
audytu w odpowiednich dyrekcjach generalnych, w szczególności w kluczowych obszarach, takich jak zarządzanie 
dzielone, oraz przekazuje swoje ustalenia Komitetowi ds. Audytu. Komisja rozważy możliwość zwrócenia się do Służby 
Audytu Wewnętrznego o przeprowadzenie prac kontrolnych dotyczących mechanizmów zarządzania/nadzoru w zakresie 
zarządzania ryzykiem, sprawozdawczości finansowej oraz weryfikacji ex post /funkcji audytu, w szczególności o przeprowa -
dzenie kontroli drugiego szczebla, w celu określenia wszelkich usprawnień, które mogą zwiększyć skuteczność odnośnych 
mechanizmów.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli/rozpoczęcie kontroli 15.12.2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki 
kontrolowanej)21.6.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania 
kontradyktoryjnego20.9.2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we 
wszystkich językach14.10.2016
Administracja obejmuje mechanizmy wprowadzone w  celu 
zapewnienia, by wyniki oczekiwane przez zainteresowane 
strony zostały określone i  osiągnięte. Dobra administracja 
dotyczy nie tylko relacji, lecz oznacza również osiąganie 
rezultatów i zapewnienie decydentom odpowiednich 
narzędzi pracy. W szeregu obszarów Komisja albo odbiega 
od najlepszych praktyk określonych w  standardach bądź 
wprowadzonych przez instytucje międzynarodowe lub 
publiczne, które Trybunał wybrał jako punkt odniesienia, 
albo nie stosuje w pełnym zakresie tych praktyk. Żeby móc 
w dalszym ciągu stawiać czoła głównym zagrożeniom, 
Komisja będzie musiała wzmocnić strukturę zarządzania 
w całej instytucji albo znaleźć alternatywny model 
rozliczalności w  ramach swoich struktur.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y