Wprowadzenie

W swoich konkluzjach z dnia 5 grudnia 2019 r. dotyczących wzmacniania europejskiej infrastruktury finansowej na rzecz rozwoju Rada wezwała Komisję do podjęcia działań, we współpracy z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych (ESDZ), w związku z szeregiem zaleceń określonych przez grupę mędrców wysokiego szczebla („grupa mędrców”). W zaleceniach tych omówiono kroki mające na celu zwiększenie elastyczności i skuteczności ram dla inwestycji zewnętrznych. W tym kontekście Rada w szczególności zwróciła się do Komisji Europejskiej i ESDZ, by do końca stycznia 2020 r. przedstawiły Radzie sprawozdanie na temat środków, jakie należy podjąć w celu wzmocnienia europejskiej infrastruktury finansowej na rzecz rozwoju. Celem niniejszego sprawozdania jest przedstawienie, w odniesieniu do każdej z konkluzji Rady, w jaki sposób służby Komisji oraz ESDZ, przy wsparciu Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa / Wiceprzewodniczący Komisji („wysoki przedstawiciel / wiceprzewodniczący”), zamierzają zapewnić odpowiednie działania następcze.

W swoich konkluzjach Rada zgodziła się z opinią grupy mędrców, iż istnieje potrzeba uczynienia europejskiej infrastruktury finansowej na rzecz rozwoju silniejszą, bardziej elastyczną, zintegrowaną, spójną, strategiczną i dostosowaną do potrzeb w zakresie zmiany klimatu i rozwoju, zwłaszcza w Afryce i w regionach objętych polityką sąsiedztwa. Rada zaaprobowała szereg krótkoterminowych środków zaproponowanych w sprawozdaniu grupy mędrców oraz nakreśliła dalsze działania mające na celu przygotowanie debaty politycznej na temat możliwej reformy instytucjonalnej. W swoich konkluzjach Rada podkreśliła po pierwsze, że państwa członkowskie UE powinny, we współpracy ze służbami Komisji Europejskiej i ESDZ, pracować na rzecz lepszej koordynacji stanowisk UE na wielostronnych forach i w wielostronnych instytucjach rozwojowych, by zapewnić spójny, wpływowy przekaz UE.

W niniejszym sprawozdaniu w sprawie środków następczych na podstawie konkluzji Rady określono trzy najważniejsze obszary wymagające udoskonalenia: (i) koordynacja i spójność wśród podmiotów w dziedzinie rozwoju; (ii) komunikacja i działania informacyjne; oraz (iii) zdolności, wdrażanie i wewnętrzna koordynacja. We wszystkich tych obszarach podjęto już kilka z zalecanych działań, w tym różne działania strategiczne, polityczne lub operacyjne, lub planuje się realizację takich działań za pomocą zaproponowanego Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej (ISWMR).

Ponadto w swoim komunikacie pt.: „W kierunku sprawniejszej architektury finansowej służącej inwestycjom poza Unią Europejską” z dnia 12 września 2018 r. Komisja powtarza, że UE musi „sprawnie działać i być gotowa do dostosowywania oraz rozwijania swoich instrumentów finansowych i politycznych służących inwestycjom poza UE. W ten sposób będzie ona uzupełniać swój »zestaw narzędzi« stosowany tradycyjnie w ramach współpracy na rzecz rozwoju, aby wywiązać się ze swoich ambitnych zobowiązań dotyczących zrównoważonego rozwoju”; Komisja uważa również, że potrzeba przyjęcia podejścia opartego na ściślejszej współpracy jest głównym priorytetem. W związku ze wspomnianym komunikatem Komisja odbyła dwa posiedzenia – w październiku 2018 i styczniu 2019 r. – z państwami członkowskimi i ich instytucjami finansowania rozwoju, międzynarodowymi instytucjami finansowymi i Parlamentem Europejskim, które poświęcone były działaniom na rzecz tworzenia sprawniejszej architektury finansowej służącej inwestycjom poza Unią Europejską. Komisja jest gotowa do podjęcia dalszych kroków określonych w niniejszym sprawozdaniu oraz przyjmuje z zadowoleniem konkluzje Rady i zalecenia grupy mędrców w sprawie tworzenia bardziej skutecznej infrastruktury finansowej.

Kluczowy obszar nr 1: Koordynacja i spójność podmiotów działających na rzecz rozwoju, wysiłki zaplanowane oraz podejmowane przez służby Komisji i ESDZ

W konkluzji nr 18 Rada ZACHĘCA Komisję Europejską i ESDZ, w tym za pośrednictwem sieci delegatur UE, aby zwiększyły wysiłki na rzecz koordynacji europejskich podmiotów finansowania rozwoju w krajach partnerskich, m.in. poprzez wspólne wieloletnie programowanie na szczeblu krajowym z udziałem państw członkowskich, tworzenie platform krajowych – co zaproponowano również w sprawozdaniu grupy wybitnych osobistości grupy G-20 – oraz regionalnych instrumentów inwestycyjnych, uznających inne ramy, skupiających wszystkich odnośnych partnerów i zapewniających maksymalny wpływ na rozwój i poczucie odpowiedzialności krajów partnerskich. Działania te można ułatwić m.in. poprzez dalszą harmonizację praktyk sprawozdawczych wśród odnośnych podmiotów finansowania rozwoju.

Komisja Europejska oraz wysoki przedstawiciel / wiceprzewodniczący, wspierani przez ESDZ i delegatury Unii, działają na rzecz wzmocnienia i promowania koordynacji wśród poszczególnych podmiotów finansowych działających na rzecz rozwoju europejskiego w krajach partnerskich.

Wysiłek ten odzwierciedla m.in. Europejski plan inwestycji zewnętrznych zainicjowany w 2017 r. Podstawowym założeniem Europejskiego planu inwestycji zewnętrznych jest pomyślne wdrażanie działań łączonych, przy czym jest on jednym z głównych narzędzi UE mającym na celu wspieranie zrównoważonego rozwoju oraz dalsze przyspieszanie inwestycji w krajach partnerskich objętych unijną polityką sąsiedztwa i Afryce Subsaharyjskiej. Komisja rozpoczęła wdrażanie nowej generacji instrumentów finansowych na podstawie podziału ryzyka (za pomocą gwarancji z budżetu UE), aby pozyskać znaczne dodatkowe środki zarówno ze strony inwestorów publicznych, jak i prywatnych. Europejski plan inwestycji zewnętrznych skupia unijne podmioty zewnętrzne (Komisja, wysoki przedstawiciel / wiceprzewodniczący i delegatury Unii), państwa członkowskie i ich ambasady, instytucje finansowe i sektor prywatny, przyczyniając się także do osiągania celów Sojuszu Afryka–Europa na rzecz zrównoważonych inwestycji i tworzenia miejsc pracy i europejskiej polityki sąsiedztwa.

Europejski plan inwestycji zewnętrznych składa się z trzech filarów. Pierwszym z nich (Filar I) są finanse. Dzięki wykorzystaniu gwarancji budżetowych UE dzieli ryzyko, a dzięki łączeniu projektów pokrywa ona część kosztów projektu na rzecz rozwoju poprzez połączenie wsparcia finansowego UE (dotacje) z pożyczkami, kapitałem lub gwarancjami oferowanymi przez innych publicznych lub prywatnych inwestorów.

Drugim filarem Planu (Filar II) jest pomoc techniczna. W ramach tej pomocy finansuje się wsparcie ekspertów, którzy pomagają w opracowywaniu nowych projektów, umożliwiają lokalnym i unijnym przedsiębiorstwom opracowywanie planów biznesowych i wspierają rządy w przeprowadzaniu reform. Aby umożliwić realizację inwestycji, UE zapewnia pomoc techniczną, której celem jest wdrażanie gwarancji i przygotowanie projektów mogących uzyskać finansowanie z banków. Pomoc techniczna jest także niezbędna, by poprawić zdolność instytucji publicznych do poprawy klimatu inwestycyjnego. Od 2017 r. UE udzieliła pomocy technicznej, w ramach Europejskiego planu inwestycji zewnętrznych, w kwocie ponad 500 mln EUR, aby wesprzeć określenie i poprawę jakości możliwych do zrealizowania projektów w ramach gwarancji i działań łączonych.

Ostatnim filarem Planu (Filar III) jest wspieranie klimatu inwestycyjnego. UE współpracuje ściśle z rządami w krajach partnerskich, aby pomóc im dopracować ramowe warunki, które uwzględniają inwestorzy podczas przeprowadzania ocen i podejmowania decyzji finansowych. UE pomaga również organizować spotkania rządów, przedsiębiorstw i instytucji finansowych w celu omówienia wyzwań w zakresie inwestycji.

Celem wniosku dotyczącego ISWMR jest zintegrowanie szeregu istniejących instrumentów finansowania zewnętrznego w jeden instrument, który dzięki wspólnym procesom i zarządzaniu przyczyni się do harmonizacji praktyk w zakresie rozwoju i poprawy spójności polityki. Gwarancje budżetowe będą po raz pierwszy zaprogramowane wraz z wszystkimi innymi formami pomocy (w art. 12 ust. 1 zaproponowanego rozporządzenia ustanawiającego ISWMR określono, że „wdrażanie tego rozporządzenia w przypadku programów o określonym zasięgu geograficznym odbywa się z wykorzystaniem wieloletnich programów indykatywnych i wielokrajowych programów indykatywnych”). Ponadto w zaproponowanym rozporządzeniu przewiduje się również wzmocnienie roli wspólnego programowania w przyszłości. W art. 10 ust. 2 przewidziano, że „w przypadku programowania krajowego preferowanym podejściem jest wspólne programowanie. Wspólne programowanie, w stosownych przypadkach, jest otwarte dla innych darczyńców”.

Aby przyczynić się do maksymalizacji wpływu działań zewnętrznych UE, służby Komisji i ESDZ zachęcają do wspólnego programowania jako sposobu na zmniejszenie luki między Unią, państwami członkowskimi i partnerami rozwojowymi UE we wdrażaniu wsparcia na rzecz rozwoju w krajach partnerskich. Wspólne programowanie będzie preferowaną opcją na mocy rozporządzenia ustanawiającego ISWMR. Cel obejmuje budowanie wspólnego podejścia z państwami członkowskimi we wdrażaniu Filaru III Europejskiego planu inwestycji zewnętrznych, tak aby jeszcze bardziej pogłębić koordynację i synergie trwających i planowanych działań, a jednocześnie poprawić klimat inwestycyjny z wykorzystaniem lokalnych mechanizmów koordynacji i poszczególnych obszarów wiedzy eksperckiej i sieci państw członkowskich, takich jak platforma zrównoważonej przedsiębiorczości dla Afryki (SB4A). Ponadto państwa członkowskie mogą pomagać, odgrywając istotną rolę w mobilizowaniu europejskich przedsiębiorstw, izb handlowych, agencji promocji handlu i inwestycji, agencji rozwoju oraz instytucji finansowania rozwoju. Należy również zwrócić uwagę, że UE jest największym partnerem MFW i Banku Światowego, jeżeli chodzi o zapewnianie krajom rozwijającym się pomocy technicznej wspierającej je w osiąganiu celów zrównoważonego rozwoju. W tym względzie należy zwiększyć widoczność UE.

Od 2006 r. dziewięć instrumentów inwestycyjnych wykorzystywanych na potrzeby działań łączonych pełni funkcję mechanizmów służących uruchomieniu dodatkowego finansowania, by osiągnąć cele UE w zakresie rozwoju. Zarządom tych instrumentów przewodniczy Komisja Europejska, a zasiadają w nich przedstawiciele Komisji, wysoki przedstawiciel / wiceprzewodniczący i państwa członkowskie UE (z instytucjami finansowania rozwoju jako obserwatorami); skupiają one zainteresowane strony i dokonują dalszych dostosowań polityki i interesów inwestycyjnych. Dzięki tym regionalnym instrumentom inwestycyjnym od 2007 r. przyciągnięto inwestycje warte ponad 50 mld EUR, przy czym wkład UE wyniósł około 4,5 mld EUR, co umożliwiło sfinansowanie kilkuset projektów ukierunkowanych przede wszystkim na sektory energii, środowiska i transportu. Ponadto działania łączone przyczyniły się do wsparcia bieżących reform w wielu krajach i sektorach, w których były realizowane, gdyż fizycznym inwestycjom towarzyszyły dyskusje na szczeblu politycznym, pomoc techniczna i usługi doradcze.