KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO Uczestnictwo Unii Europejskiej w Grupie Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) Rady Europy /* COM/2012/0604 final */





KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO Uczestnictwo Unii Europejskiej w Grupie Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) Rady Europy 1. Wprowadzenie W niniejszym komunikacie przedstawiono sposób, w jaki Komisja zamierza zacieśniać współpracę między Unią Europejską a Grupą Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) Rady Europy, w następstwie przedstawionego dnia 6 czerwca 2011 r. „pakietu antykorupcyjnego” Komisji[1]. W komunikacie uwzględniono podejście dwuetapowe zakładające początkowo „status pełnoprawnego uczestnika”[2] oparty na art. 220 Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE), który to status może na kolejnym etapie przekształcić się w pełne członkostwo UE w GRECO. Dzięki temu podejściu można będzie zacieśnić współpracę we względnie krótkim czasie, na podstawie statusu pełnoprawnego uczestnika i w oczekiwaniu na analizę możliwości praktycznej organizacji pełnego członkostwa, w tym oceny instytucji UE przez GRECO. 2. Rozważane formy uczestnictwa i konkretne cele uczestnictwa UE w GRECO Główne cele współpracy, wspólne priorytety i zasadnicze obszary współpracy między Radą Europy a Unią Europejską przedstawiono w protokole ustaleń zawartym w 2007 r.[3]. Zgodnie z tym protokołem należy dalej zacieśniać współpracę prawną między stronami obejmującą praworządność, w tym walkę z korupcją, w celu zapewnienia spójności między prawem UE a konwencjami Rady Europy. W części protokołu zatytułowanej „Współpraca międzyinstytucjonalna” zadeklarowano również, że Rada Europy i UE będą nadal współpracować, wykorzystując możliwości wynikające z obowiązujących porozumień częściowych[4]. W tym kontekście prawnym Komisja zamierza, w ramach pierwszej fazy, omówić z GRECO kwestię statusu UE jako pełnoprawnego uczestnika. Po zakończeniu rozmów z GRECO na ten temat opracowana zostanie analiza UE dotycząca wpływu ewentualnego zastosowania do instytucji UE procedur oceny właściwym GRECO. Na tej podstawie zostanie podjęta decyzja co do ewentualnego złożenia w drugiej fazie wniosku o pełne członkostwo UE w GRECO. W tym celu ustanowiona zostanie grupa robocza na szczeblu unijnym, której celem będzie opracowanie takiej analizy. Mając status pełnoprawnego uczestnika, UE brałaby udział w pracach GRECO (przy czym należałoby ustalić stopień objęcia systemem oceny w tej pierwszej fazie), jednak nie podlegałaby wzajemnej ocenie, w związku z czym nie posiadałaby prawa głosu ani nie miałaby przedstawiciela w Prezydium GRECO, które składa się wyłącznie z pełnoprawnych członków Grupy. Status UE jako pełnoprawnego uczestnika GRECO powinien posłużyć do osiągnięcia następujących celów: · udział w wizytach krajowych stanowiących element oceny państw członkowskich UE, krajów kandydujących lub potencjalnych krajów kandydujących, jeśli te ostatnie wyrażą na to zgodę; · możliwość zgłaszania sugestii dotyczących projektów sprawozdań z oceny i możliwość udziału w debatach podczas posiedzenia plenarnego GRECO na temat sprawozdań z oceny/dotyczących zgodności odnoszących się do państw członkowskich, krajów kandydujących lub potencjalnych krajów kandydujących, jeśli te ostatnie wyrażą na to zgodę; · możliwość zgłaszania propozycji Prezydium GRECO, które pełni ważną rolę w przygotowywaniu ocen i opracowywaniu sprawozdań;[5] · analiza porównawcza[6], którą ma przeprowadzić GRECO na podstawie istniejących sprawozdań z oceny i sprawozdań dotyczących zgodności odnoszących się do państw członkowskich UE, uwzględniana przy opracowywaniu sprawozdania o zwalczaniu korupcji w UE; · dostęp do informacji gromadzonych i aktualizowanych przez GRECO w ramach procesu oceny; · wskazanie niezrealizowanych zaleceń GRECO mających znaczenie dla UE, w odniesieniu do których sprawozdanie o zwalczaniu korupcji w UE może zawierać dodatkowe bodźce do podjęcia do stosownych działań następczych. W pierwszej fazie, w celu zapewnienia synergii między systemem oceny GRECO a sprawozdaniem o zwalczaniu korupcji w UE wprowadzonym w ramach pakietu antykorupcyjnego Komisji z dnia 6 czerwca 2011 r.[7] Komisja rozważy zaproszenie przedstawiciela GRECO do udziału w pracach grupy ekspertów ds. korupcji powołanej w celu wsparcia procesu opracowywania sprawozdania o zwalczaniu korupcji w UE. W drugiej fazie, najpóźniej po czterech latach uczestnictwa UE w GRECO, zostanie ponownie rozważona forma udziału UE. W zależności od ustaleń wyżej wspomnianej analizy UE może zostać wzięte pod uwagę pełne członkostwo. Analizując wyniki wstępnych rozmów Komisji z Sekretariatem GRECO, uczestnicy posiedzenia plenarnego GRECO uznali, że ocena instytucji UE przez GRECO powinna stanowić jeden z głównych elementów rozmów i że nie może być ona rozpatrywana wyłącznie jako mało prawdopodobna opcja. Potrzebna jest jednak dalsza analiza wymogów, wykonalności i potencjalnego wpływu takiej oceny. GRECO opracowała bowiem system oceny nastawiony na państwa, a nie organizacje, co oznacza na przykład, że należałoby ocenić możliwość zastosowania do UE tzw. dwudziestu wytycznych w walce z korupcją opracowanych przez Radę Europy, które mają dla poszczególnych państw charakter zobowiązań. Instytucje UE mają pewne cechy szczególne, które nie pokrywają się z charakterystyką typowych instytucji państwowych. Inaczej niż w przypadku kompetencji państwa, kompetencje UE mają pewne ograniczenia. Należałoby się również zastanowić nad sposobem powoływania zespołów oceniających instytucje UE. System oceny właściwy GRECO należałoby zatem dostosować do specyficznych ram prawnych i instytucjonalnych UE. Jako że nie sprawdzono jeszcze w praktyce funkcjonowania takiego systemu, obie strony musiałyby poddać dogłębnej analizie kwestie praktyczne i aspekty prawne takich ocen. Ocena ta zajęłaby dużo czasu i wymagałaby starannego przemyślenia, natomiast zaangażowanie UE w działalność GRECO ułatwiłoby przeprowadzenie przez UE analizy na ten temat. Opisane dwuetapowe podejście byłoby zgodne z pozycją uczestników posiedzenia plenarnego GRECO, jako że podejście to obejmowałoby ustalenie konkretnego terminu ponownej analizy formy uczestnictwa UE, a decyzja w tej sprawie ze strony UE zostałaby podjęta na podstawie konkretnych ustaleń grupy roboczej powstałej na szczeblu UE. 3. Kroki prawne i proceduralne Podjęcie pierwszych działań na rzecz uczestnictwa UE w GRECO (uzyskanie statusu pełnoprawnego uczestnika) nie oznacza przystąpienia do organizacji międzynarodowej ani do traktatu międzynarodowego, które to kroki wymagałyby zawarcia porozumienia na mocy artykułu 218 TFUE[8]. Chodzi tu raczej o ustanowienie odpowiedniej formy współpracy, zatem zastosowanie ma w tym przypadku art. 220 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Artykuł ten stanowi, że „1. Unia ustanawia wszelkie właściwe formy współpracy z (...) Radą Europy (...). 2. Obowiązek wykonania niniejszego artykułu spoczywa na wysokim przedstawicielu Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz na Komisji.” UE ma w Radzie Europy również status pełnoprawnego uczestnika, ustanowiony przez Komisję od początku jako forma współpracy (dawny art. 302 TUE)[9]. Jako że działalność GRECO nie jest związana z polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, do Komisji należy ustanowienie odpowiedniej formy współpracy z GRECO na mocy artykułu 220 TFUE. Uczestnictwo UE w GRECO nie wpłynie na kompetencje Unii ani na prawa i obowiązki państw członkowskich wynikające z członkostwa w GRECO. Uczestnictwo UE w GRECO będzie odbywało się zgodnie z procedurą polegającą na zaproszeniu Unii do uczestnictwa w GRECO przez Komitet Ministrów Rady Europy, a nie procedurą przystąpienia do konwencji Rady Europy w sprawie zwalczania korupcji. W statucie GRECO uczestnictwo Wspólnoty Europejskiej regulowane jest przez odrębny przepis (odrębny od przepisu dotyczącego członkowstwa) o następującym brzmieniu: „Wspólnota Europejska może zostać zaproszona przez Komitet Ministrów do uczestnictwa w pracach GRECO. Zasady jej uczestnictwa są określone w rezolucji stanowiącej zaproszenie do uczestnictwa.”. Zaproszenie to musi być wysłane do UE drogą urzędową po zatwierdzeniu przez Komitet Ministrów Rady Europy oraz UE zasad uczestnictwa UE w GRECO na podstawie wniosku złożonego przez GRECO i zatwierdzonego przez Komitet Statutowy[10]. Innymi słowy, treść rezolucji, która ma być przyjęta przez Komitet Ministrów, zawierającej zaproszenie UE do uczestnictwa w GRECO, będzie w rzeczywistości omówiona i uzgodniona zarówno przez Komitet Ministrów, jak i Komisję, działającą w imieniu Unii. Komisja zaakceptuje to zaproszenie jednostronną decyzją oraz poinformuje Radę, Parlament Europejski i Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny o wynikach rozmów. 4. Kwestie finansowe Aby wyżej przedstawione cele mogły zostać osiągnięte, należy przewidzieć wkład finansowy Unii do budżetu GRECO w wysokości 300 000 EUR rocznie, przy czym kwota ta podlegałaby jeszcze dalszym negocjacjom z GRECO. Opłaty wnoszone przez członków GRECO są ustalane decyzją przyjmowaną przez Komitet Statutowy GRECO, która jest regularnie aktualizowana. Wkład ten powinien odzwierciedlać koszty uczestnictwa UE w GRECO ponoszone przez Grupę, jak również stopień rzeczywistego zaangażowania UE w działalność GRECO (tj. bez prawa głosu w pierwszej fazie). Dodatkowe 150 000 EUR rocznie zostanie przeznaczone na finansowanie wspólnych działań z GRECO, takich jak gromadzenie danych i opracowywanie analiz przygotowawczych dla sprawozdań o walce z korupcją w UE. Uwzględniając ramy prawne, na podstawie których ustanowiony zostanie status UE jako pełnoprawnego uczestnika (tj. art. 220 TFUE), Komisja rozważy wniesienie jej wkładu finansowego przez podpisanie wspólnych programów z Radą Europy. Niezbędna kwota zostanie pokryta w ramach Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego[11]. 5. Podsumowanie Na podstawie niniejszego komunikatu Komisja rozpocznie rozmowy na temat statusu UE jako pełnoprawnego uczestnika w GRECO. Poinformuje ona Radę, Parlament Europejski i Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny o wynikach tych rozmów. Załącznik Zakres rozmów na temat statusu pełnoprawnego uczestnika Komisja będzie prowadzić rozmowy, w imieniu Unii Europejskiej, na temat zasad uczestnictwa Unii w GRECO. Wyniki tych rozmów znajdą odzwierciedlenie w rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy zawierającej zaproszenie Unii do uczestnictwa w GRECO („Rezolucja”). Rezolucja (łącznie z jej dodatkami) powinna zawierać wyraźne wskazanie praw i obowiązków UE w GRECO oraz praktyczne uzgodnienia w odniesieniu do uczestnictwa UE jako odrębnego podmiotu prawnego, posiadającej autonomiczne uprawnienia wobec wszystkich jej państw członkowskich. Uczestnictwo UE w GRECO powinno być regulowane przez niżej wymienione podstawowe zasady, które należy uwzględnić, stosownie do potrzeb, w Rezolucji: · uczestnictwo to powinno uwzględniać specyfikę oraz ograniczenia kompetencji Unii; Należy jednak umożliwić UE ustanawianie wyższych standardów obrębie jej terytorium. Uczestnictwo to nie powinno zatem wpływać na kompetencje Unii ani uprawnienia jej instytucji, organów, urzędów lub agencji. Należy zwrócić szczególną uwagę na podział kompetencji między UE a jej państwami członkowskimi, a także na zachowanie prawa Unii i jej szczególnego systemu prawnego (zasada neutralności dotycząca uprawnień Unii); · uczestnictwo Unii nie powinno naruszać praw i obowiązków państw członkowskich wynikających z członkostwa w GRECO (zasada neutralności dotycząca zobowiązań państw członkowskich); · uczestnictwo to nie powinno naruszać zasady przyznania uprawnień określonej w art. 13 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej ani zasady równowagi instytucjonalnej wynikającej z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej; · GRECO oraz jej poszczególne organy, Komitet Statutowy i Komitet Ministrów Rady Europy nie powinny być wzywane do interpretacji, nawet w sposób dorozumiany lub przypadkowo, prawa unijnego, a w szczególności jego przepisów dotyczących uprawnień instytucji, organów, urzędów lub agencji oraz przepisów dotyczących istoty i zakresu zobowiązań państw członkowskich na mocy przepisów prawa unijnego (zasada autonomicznej wykładni prawa Unii); · przedstawiciel UE powinien dążyć do uzyskania prawa do uczestnictwa w pracach innych organów Rady Europy w zakresie, w jakim ich działalność związana jest z celem działalności GRECO, proporcjonalnie do poziomu uczestnictwa GRECO. W wyniku wspomnianych rozmów uczestnictwo UE w GRECO powinno gwarantować szczególne stosunki robocze w celu zapewnienia skoordynowanego podejścia na szczeblu europejskim do problemu korupcji. Z punktu widzenia UE istotne znaczenie ma dostęp do rund oceniających na wczesnym etapie, udział w przygotowywaniu sprawozdań dotyczących poszczególnych krajów i gromadzeniu aktualnych informacji zebranych w kontekście procesu oceny, uczestnictwo w posiedzeniach plenarnych GRECO, analiza porównawcza ocen państw członkowskich i wskazanie niezrealizowanych zaleceń. W toku rozmów należy zagwarantować, że uczestnictwo UE w GRECO będzie zapewniało synergię ze sprawozdaniem o zwalczaniu korupcji w UE. Należy unikać wszelkich zbędnych dodatkowych obciążeń dla administracji państw członkowskich oraz powielania działań. W toku rozmów powinno się zagwarantować, że uczestnictwo UE w GRECO nie naruszy kompetencji Komisji w odniesieniu do sprawozdania o zwalczaniu korupcji w UE. Należy również zagwarantować, że cele wymienione w sekcji 2 niniejszego komunikatu zostaną osiągnięte w możliwie najszerszym zakresie. W trakcie rozmów na temat statusu UE jako pełnoprawnego uczestnika w GRECO Unia powinna również zobowiązać się do przeprowadzenia analizy wymogów, wykonalności i potencjalnego wpływu zastosowania do instytucji UE procedur oceny GRECO. Analiza ta, w zależności od jej ustaleń, mogłaby doprowadzić do pełnego członkostwa UE w GRECO. W ramach tej analizy należy uwzględnić specyfikę ram prawnych oraz instytucjonalnych UE, a także kompetencje Unii określone w Traktatach. Nowa forma uczestnictwa UE w GRECO wymagałaby rozpoczęcia procesu negocjacji. Status UE jako pełnoprawnego uczestnika umożliwiłby jej uczestnictwo w posiedzeniach plenarnych GRECO. W trakcie rozmów należy zagwarantować, że UE będzie mogła wyznaczyć maksymalnie dwóch przedstawicieli w GRECO oraz, w stosownych przypadkach, jednego zastępcę każdego przedstawiciela. Należy również zagwarantować, że przedstawiciele UE będą mogli korzystać z przywilejów i immunitetów mających zastosowanie na mocy art. 2 Protokołu dodatkowego do Porozumienia ogólnego w sprawie przywilejów i immunitetów Rady Europy na tych samych zasadach, co pozostali członkowie GRECO. W toku rozmów należy również zadbać o to, aby Unia Europejska mogła wyznaczyć maksymalnie pięciu ekspertów mogących wypełniać zadania określone przez Statut GRECO oraz przepisy regulaminu wewnętrznego dotyczące procesu oceny, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z tej formy uczestnictwa UE. W trakcie rozmów należy także zagwarantować, że eksperci UE będą mogli brać udział, przynajmniej w roli obserwatorów, w procesie oceny państw członkowskich UE i ewentualnie krajów kandydujących lub potencjalnych krajów kandydujących, jeśli te ostatnie wyrażą na to zgodę, oraz że będą oni mogli przedstawiać swoje opinie i uwagi, a także propozycje dotyczące przygotowywania ocen i procedur oceny. Należy również zagwarantować, że UE będzie miała wgląd, od początkowych etapów ich powstawania, do projektów sprawozdań z oceny i sprawozdań dotyczących zgodności oraz do dodatków do sprawozdań dotyczących zgodności w odniesieniu do państw członkowskich UE, krajów kandydujących lub potencjalnych krajów kandydujących, jeśli te ostatnie wyrażą na to zgodę. Uczestnictwo UE w GRECO nie powinno wpłynąć na bezpośrednie przedstawicielstwo poszczególnych państw członkowskich ani na ich prawo do indywidualnego uczestnictwa w głosowaniu w trakcie posiedzenia plenarnego GRECO. Należy zagwarantować w trakcie rozmów, że najpóźniej po czterech latach uczestnictwa UE w GRECO forma tego uczestnictwa zostanie ponownie rozważona. W trakcie rozmów należy omówić możliwość uczestnictwa UE w posiedzeniach Komitetu Statutowego oraz Komitetu Ministrów Rady Europy, kiedy organ ten rozpatruje kwestie związane z GRECO. Dyrekcja Generalna do Spraw Wewnętrznych wyznaczy spośród swoich urzędników osobę, której rolą będzie omówienie zasad właściwej formy współpracy. Wynik rozmów na ten temat będzie musiał być zaakceptowany przez kolegium komisarzy oraz zatwierdzony decyzją Komisji. [1] Komunikat Komisji w sprawie walki z korupcją w UE (COM(2011) 308 wersja ostateczna) i sprawozdanie Komisji w sprawie zasad uczestnictwa Unii Europejskiej w Grupie Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) Rady Europy (COM(2011) 307 wersja ostateczna). [2] „Status pełnoprawnego uczestnika” jest pojęciem stosowanym powszechnie w sytuacji, w której UE posiada prawa podobne do praw członków, z wyjątkiem prawa głosu, mimo że nie jest ona pełnoprawnym członkiem danej organizacji (por. także status UE w Światowej Organizacji Zdrowia, UNESCO, Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego, Radzie Europy lub OECD). [3] CM(2007)74, przyjęty dnia 10 maja 2007 r. przez Komitet Ministrów Rady Europy. [4] Pkt 48. [5] Prezydium składa się z przewodniczącego i wiceprzewodniczącego GRECO oraz pięciu innych przedstawicieli członków GRECO uprawnionych do głosowania. Prezydium przygotowuje projekt rocznego programu działań oraz projekt rocznego sprawozdania z działalności, przedkłada wnioski dotyczące projektu budżetu, organizuje wizyty krajowe, proponuje skład zespołów oceniających, przygotowuje porządek obrad na posiedzeniu plenarnym GRECO i proponuje przepisy, które należy poddać ocenie. [6] Analiza ta byłaby oparta na istniejących sprawozdaniach z oceny i sprawozdaniach dotyczących zgodności, tzn. nie prowadziłaby do zastosowania dodatkowych procedur ani nie stanowiłaby dodatkowego etapu w ocenie państw członkowskich UE. Pozwoliłaby ona jedynie ocenić na zasadzie porównania dotychczasowe dokumenty przygotowane przez GRECO. [7] COM(2011) 307 final - sprawozdanie Komisji dla Rady w sprawie zasad uczestnictwa Unii Europejskiej w Grupie Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) Rady Europy [8] W sprawozdaniu w sprawie zasad uczestnictwa UE w GRECO z dnia 6 czerwca 2011 r. zadeklarowano, że zostanie złożony wniosek do Rady o zgodę na rozpoczęcie negocjacji w imieniu UE, mając na uwadze członkostwo. Podejście przyjęte ostatecznie przez Komisje w wyniku oceny wszystkich znanych zasad nie uwzględnia jednak pełnego członkostwa UE w GRECO w pierwszej fazie. [9] To samo stosuje się w odniesieniu np. do UNESCO i OECD, zgodnie z treścią art. 220 TFUE. [10] Zob. pkt 2 regulaminu wewnętrznego GRECO. [11] Wniosek w sprawie ROZPORZĄDZENIA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY ustanawiającego, w ramach Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, instrument finansowy na rzecz wspierania współpracy policyjnej, zapobiegania i zwalczania przestępczości oraz zarządzania kryzysowego, COM(2011) 753 final.