Sprawozdanie specjalne Wzmacnianie zdolności 
administracyjnych 
w Czarnogórze – mimo 
dokonanych postępów 
potrzeba skuteczniejszych 
działań w wielu ważnych 
obszarachPL 2016  nr 20
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy:  eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-5628-7 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/260725 QJ-AB-16-021-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-5663-8 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/279785 QJ-AB-16-021-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-5624-9 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/352379 QJ-AB-16-021-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Wzmacnianie zdolności 
administracyjnych 
w Czarnogórze – mimo 
dokonanych postępów 
potrzeba skuteczniejszych 
działań w wielu ważnych 
obszarach
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 20
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob -
szarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki 
sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania 
zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny 
i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, której przewodniczy członek Trybu -
nału Karel Pinxten i która zajmuje się obszarami wydatków dotyczącymi działań zewnętrznych. Kontrolą kierował Hans 
Gustaf Wessberg, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Peter Eklund, szef gabinetu; Emmanu -
el-Douglas Hellinakis, attaché; Torielle Perreur-Lloyd, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Stéphanie Girard, Ainhoa 
Pérez Infante i Aurelia Petliza.
Od lewej:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, P . Eklund,  
S. Girard.

03
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów
I–X Streszczenie
1–10  Wstęp
1–3 Droga Czarnogóry do integracji z UE
4–10  Unijna pomoc przedakcesyjna
11–15  Zakres kontroli i podejście kontrolne
16–40  Uwagi
16–20  Część I – Skontrolowane projekty uwzględniały potrzeby w zakresie rozwijania zdolności 
administracyjnych i w większości przypadków były odpowiednio skoordynowane z innymi 
projektami w ramach IPA i interwencjami darczyńców
17 Projekty uwzględniały potrzeby w zakresie budowania zdolności administracyjnych
18–20  Projekty i pozostałe interwencje były przeważnie dobrze skoordynowane
21–28  Część II – Niewłaściwe wykorzystanie uzyskanych produktów ograniczyło skuteczność niektórych 
ze skontrolowanych projektów
22–24  Projekty co do zasady doprowadzały do powstania planowanych produktów, jednak beneficjenci nie 
zawsze je wykorzystywali, a władze Czarnogóry nie zawsze podejmowały dalsze działania w związku z nimi
25–28  Brak wystarczających informacji do wykazania stopniowych postępów we wzmacnianiu zdolności 
administracyjnych
29–40  Część III – Komisja dobrze wykorzystała środki niefinansowe do wspierania reform, jednak główne 
problemy pozostały nierozwiązane
31–33  Mechanizmy dialogu politycznego w ramach układu o stabilizacji i stowarzyszeniu funkcjonują prawidłowo
34–37  Brakowało jasności co do wykorzystania narzędzi wspierania reform dostępnych w ramach procesu 
negocjacji akcesyjnych
38–40  Nie wykorzystano dotąd w pełni potencjału wynikającego z zastosowania zarządzania 
zdecentralizowanego we wzmacnianiu zdolności administracyjnych
04 Spis treści 
41–47  Wnioski i zalecenia
 Załącznik I – Najważniejsze daty w stosunkach UE–Czarnogóra
 Załącznik II – Skontrolowane projekty
 Odpowiedzi Komisji
05
 Wykaz skrótów
ACA : Agencja Antykorupcyjna
CPCol : Komisja ds. Przeciwdziałania Konfliktom Interesów
CSO : organizacje społeczeństwa obywatelskiego
DACI : dyrekcja ds. inicjatywy na rzecz walki z korupcją
ECAA : wspólny europejski obszar lotniczy
EPA : Agencja Ochrony Środowiska
IGC : konferencja międzyrządowa
IPA: Instrument Pomocy Przedakcesyjnej
IRM : narządzie do zarządzania zagrożeniami dotyczącymi nieuczciwości
NOK : krajowy najwyższy organ kontroli
PAR : reforma administracji publicznej
ReSPA : Regionalna Szkoła Administracji Publicznej (ang. Regional School of Public Administration)
SA: stabilizacja i stowarzyszenie
SAA : układ o stabilizacji i stowarzyszeniu
06
 Streszczenie
I
Od czasu ogłoszenia niepodległości w 2006 r. Czarnogóra dokonała widocznych postępów na drodze do integracji 
europejskiej. W 2010 r. została krajem kandydującym do członkostwa w UE, a w czerwcu 2012 r. Rada przyjęła ramy 
negocjacyjne i rozpoczęły się negocjacje akcesyjne. Do końca 2015 r. otwarto dwadzieścia dwa z trzydziestu pięciu 
rozdziałów negocjacji, a dwa z nich wstępnie zamknięto.
II
Komisja pomogła Czarnogórze w budowie instytucji i wzmacnianiu zdolności administracyjnych, mając na celu 
wsparcie transformacji w kierunku demokratycznego i rozwiniętego gospodarczo państwa. Pomoc przedakcesyjna 
przyjmuje zarówno formę finansową, w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA), jak i niefinansową, 
opartą na mechanizmach dialogu politycznego.
III
W latach 2007–2013 UE przyznała Czarnogórze wsparcie finansowe w wysokości 235,7 mln euro, by pomóc jej 
w przygotowaniach do akcesji. Do końca 2015 r. podpisano umowy na 76% tej kwoty. Orientacyjna kwota środków 
finansowych przydzielonych Czarnogórze w ramach IPA na lata 2014–2020 wynosi 270,5 mln euro. Kraj ma także 
dostęp do programów i projektów finansowanych w ramach programów skierowanych do wielu beneficjentów, 
obejmujących całe terytorium Bałkanów Zachodnich oraz Turcję.
IV
Trybunał skontrolował 19 projektów w trzech głównych sektorach wsparcia w ramach IPA I (2007–2013): reforma 
administracji publicznej (13 projektów), transport (3 projekty) i środowisko naturalne (3 projekty). 15 spośród 
tych projektów sfinansowano z krajowego przydziału środków dla Czarnogóry, a pozostałe cztery z regionalnego 
przydziału środków. Ponadto Trybunał przyjrzał się mechanizmom dialogu politycznego ustanowionym w ramach 
układu o stabilizacji i stowarzyszeniu i negocjacji akcesyjnych.
V
Celem kontroli była ocena, czy finansowa i niefinansowa unijna pomoc przedakcesyjna w latach 2007–2013 skutecz -
nie przyczyniła się do wzmocnienia zdolności administracyjnych w Czarnogórze. Trybunał doszedł do wniosku, że 
mimo powolnych postępów odnotowanych w kilku głównych obszarach unijna pomoc przedakcesyjna pomogła 
we wzmocnieniu zdolności administracyjnych w Czarnogórze. W przypadku 12 spośród 19 skontrolowanych projek -
tów sfinansowanych ze środków IPA skuteczność wsparcia była jednak ograniczona ze względu na fakt, że niektóre 
z uzyskanych produktów w zakresie budowania zdolności administracyjnych nie zostały w pełni wykorzystane 
przez władze Czarnogóry lub nie podjęto w związku z nimi odpowiednich dalszych działań. W większości skontro -
lowanych projektów nie przewidziano wyraźnego wymogu, by organy krajowe podjęły dalsze działania w związku 
z inwestycjami przeprowadzonymi w ramach IPA i wykorzystały ich efekty.
VI
Skontrolowane projekty zasadniczo doprowadziły do powstania planowanych produktów, takich jak wsparcie zmian 
w ustawodawstwie, ustanowienie pewnych instytucji oraz przeprowadzenie szkoleń, uwzględniających istotne 
potrzeby w zakresie zdolności administracyjnych. W większości przypadków projekty były dobrze skoordynowane 
i uwzględniały dorobek pozostałych darczyńców, jednak Trybunał wykrył przykłady nakładania się zadań oraz sytu -
acje, w których należałoby usprawnić wymianę informacji pomiędzy podmiotami realizującymi projekty finanso -
wane w ramach IPA wyłącznie w Czarnogórze a podmiotami realizującymi projekty regionalne (skierowane do wielu 
beneficjentów) obejmujące kilka państw na etapie przedakcesyjnym.
Streszczenie 07
VII
Trybunał ustalił również, że choć Komisja monitoruje postępy kraju we wzmacnianiu zdolności administracyjnych, 
ocena miała charakter jakościowy i zbadano różne elementy systemu administracji publicznej, co utrudniło porów -
nanie postępów w czasie. W 2015 r. Komisja rozpoczęła publikację nowych danych, jednak jest jeszcze za wcześnie, 
by poddać je ocenie.
VIII
Mechanizmy dialogu politycznego funkcjonowały prawidłowo, jednak w ważnych obszarach, takich jak reforma 
administracji publicznej, środowisko naturalne i zwalczanie korupcji, rezultaty są osiągane powoli. Według ustaleń 
Trybunału przyczyną ograniczonych postępów w głównych obszarach było często niewystarczające zaangażowanie 
organów krajowych w reformy mimo unijnej pomocy przedakcesyjnej. Komisja dysponuje narzędziami wspierania 
reform, w tym klauzulą „ogólnej równowagi”, nie zawsze jest jednak jasne, czy i jak to narzędzie będzie przywoły -
wane lub stosowane w przypadku, gdy nowe przepisy i instytucje wspierane przez UE nie doprowadzą do uzyskania 
rezultatów w głównych obszarach, takich jak walka z korupcją.
IX
Komisja zdecentralizowała zarządzanie 12% środków IPA I na rzecz władz Czarnogóry. Trybunał ustalił, że tryb 
zarządzania zdecentralizowanego środkami unijnymi to potencjalnie użyteczne narzędzie wzmacniania zdolności 
administracyjnych przez transfer wiedzy, którego nie wykorzystano w pełni w ramach IPA I.
X
Trybunał sformułował szereg zaleceń mających na celu wzmocnienie zdolności administracyjnych kraju.
08
 Wstęp
1 Na dzień kontroli region 
Bałkanów Zachodnich 
obejmował następujące sześć 
krajów: Albania, Bośnia 
i Hercegowina, była 
jugosłowiańska republika 
Macedonii, Kosowo*, 
Czarnogóra i Serbia.
* Użycie tej nazwy pozostaje 
bez uszczerbku dla stanowisk 
w sprawie statusu Kosowa 
i jest zgodne z rezolucją 
nr 1244 Rady Bezpieczeństwa 
Organizacji Narodów 
Zjednoczonych oraz opinią 
Międzynarodowego 
Trybunału Sprawiedliwości na 
temat ogłoszenia przez 
Kosowo niepodległości.
2 Ibid.
3 Spis powszechny z roku 2011. 
Zob. dokument „Montenegro 
in figures” [Czarnogóra 
w liczbach] wydany przez 
Urząd Statystyczny 
Czarnogóry, 2013.
4 Układ o stabilizacji 
i stowarzyszeniu wszedł 
w życie w 2010 r.
5 Był to rozdział 25, dotyczący 
nauki i badań, który w tym 
samym roku został również 
wstępnie zamknięty.
6 Każdy z rozdziałów dotyczy 
jednego z obszarów polityki 
UE.Droga Czarnogóry do integracji z UE
01 
Czarnogóra to niewielki górzysty kraj na Bałkanach Zachodnich1. Od południowe -
go zachodu graniczy z Morzem Adriatyckim, od zachodu z Chorwacją, od pół -
nocnego zachodu – z Bośnią i Hercegowiną, od północnego wschodu – z Serbią, 
od wschodu – z Kosowem*2, a od południowego wschodu – z Albanią. Stolicą 
państwa jest jego największe miasto, Podgorica. Czarnogóra ma 625 266 miesz -
kańców, a jej społeczeństwo tworzą następujące grupy etniczne: Czarnogórza -
nie – 44,98%, Serbowie – 28,73%, Bośniacy – 8,65%, Albańczycy – 4,91% i pozo -
stałe grupy – 12,72%3.
02 
Od czasu ogłoszenia niepodległości w 2006 r. Czarnogóra dokonała postępów na 
drodze w kierunku przystąpienia do UE. W 2007 r. podpisała z UE układ o stabili -
zacji i stowarzyszeniu (SAA)4, a w 2010 r. Rada przyznała jej status kraju kandydu -
jącego do członkostwa w UE. W czerwcu 2012 r. Rada przyjęła ramy negocjacyjne 
i rozpoczęły się negocjacje. W tym samym roku otwarto pierwszy rozdział nego -
cjacji5. Do końca 2015 r. otwarto dwadzieścia dwa z trzydziestu pięciu rozdzia -
łów6, a dwa z nich wstępnie zamknięto. Zob. kalendarium integracji Czarnogóry 
z UE w  załączniku I .
03 
W latach następujących po rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych sytuacja w Czar -
nogórze pozostała stabilna mimo zarzutów o oszustwo wyborcze i bojkotu 
parlamentarnego ze strony niektórych partii opozycyjnych. Obecnie Czarno -
górę uważa się za kraj będący w najbardziej zaawansowanym stadium procesu 
akcesyjnego, choć występuje tam podobnie paląca potrzeba reform, co w reszcie 
regionu Bałkanów Zachodnich, na przykład w dziedzinie administracji publicznej 
i walki z korupcją.
09 Wstęp 
7 IPA I został utworzony 
rozporządzeniem Rady (WE) 
nr 1085/2006 z dnia 17 lipca 
2006 r. ustanawiającym 
instrument pomocy 
przedakcesyjnej (IPA) 
(Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 82) 
oraz rozporządzeniem Komisji 
(WE) nr 718/2007 z dnia 
12 czerwca 2007 r. 
wdrażającym rozporządzenie 
Rady (WE) nr 1085/2006 
ustanawiające instrument 
pomocy przedakcesyjnej (IPA) 
(Dz.U. L 170 z 29.6.2007, s. 1).
8 Całkowity przydział środków 
na IPA I w latach 2007–2013 
wyniósł 10 mld euro.
9 Kryteria kopenhaskie ustalone 
przez Radę Europejską 
w czerwcu 1993 r. obejmują:
 a) kryteria polityczne: 
stabilność instytucji 
gwarantujących demokrację, 
praworządność, 
poszanowanie praw człowieka 
i ochronę mniejszości;
 b) kryteria gospodarcze: 
istnienie funkcjonującej 
gospodarki rynkowej, a także 
zdolność do sprostania 
warunkom konkurencji 
i radzenia sobie z siłami 
rynkowymi w UE;
 c) zdolność do wypełnienia 
obowiązków wynikających 
z członkostwa, w tym realizacji 
założeń unii politycznej, 
gospodarczej i walutowej.Unijna pomoc przedakcesyjna
04 
Od 2007 r. Czarnogóra otrzymywała unijną pomoc finansową w ramach In -
strumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA)7. Przydział środków w wysokości 
235,7 mln euro w ramach IPA I na lata 2007–20138 można przedstawić następują -
co, w podziale na różne sektory wsparcia:
05 
Celem unijnego dofinansowania w ramach IPA I było wsparcie procesu prze -
kształcania Czarnogóry w demokratyczne i stabilne gospodarczo państwo na 
drodze do integracji europejskiej. Komisja wykorzystała finansowanie w ramach 
IPA I, aby pomóc Czarnogórze w rozbudowie instytucji państwowych i wzmoc -
nieniu zdolności administracyjnych, jak również by wesprzeć rozwój gospodar -
czy i społeczny tego kraju na drodze do spełnienia kryteriów kopenhaskich9. Do 
końca 2015 r. podpisano umowy na 76% środków w ramach IPA I, z czego 87% 
wypłacono. Tabela 1Pomoc w ramach IPA dla Czarnogóry w latach 2007–2013 
(mln EUR)
SektorŁączny przydział środków 
na sektorUdział procentowy
Reforma administracji publicznej 45,6 19%
Środowisko naturalne i zmiana klimatu 35,3 15%
Współpraca transgraniczna 30,3 13%
Transport 30,0 13%
Wymiar sprawiedliwości i sprawy 
wewnętrzne25,5 11%
Działania doraźne 25,0 11%
Rolnictwo i  rozwój obszarów wiejskich 22,5 9%
Rozwój społeczny 21,5 9%
OGÓŁEM 2007–2013 235,7 100%
Źródło:  Komisja Europejska.
10 Wstęp 
10 Wsparcie budżetowe polega 
na bezpośrednim 
przekazywaniu środków 
do skarbu państwa kraju 
partnerskiego, uzależnionym 
od spełnienia określonych 
kryteriów kwalifikowalności 
(dobrze określona strategia, 
stabilne podstawy 
makroekonomiczne, dobre 
systemy zarządzania 
finansami publicznymi lub 
wiarygodny program 
poprawy tych systemów oraz 
przejrzystość i nadzór nad 
budżetem) oraz od dialogu 
dotyczącego poszczególnych 
polityk, wyników oceny 
wykonania zadań i budowania 
zdolności.06 
IPA II jest kontynuacją IPA I i wyznacza nowe ramy pomocy przedakcesyjnej na 
okres 2014–2020. Orientacyjna kwota środków przydzielonych na ten instrument 
wynosi 270,5 mln euro. Projekty w ramach IPA II mają na celu wspieranie reform 
strukturalnych w sektorach obejmujących główne obszary wyznaczone w unijnej 
strategii rozszerzenia, takie jak demokracja i rządzenie, praworządność, trwały 
wzrost gospodarczy i konkurencyjność.
07 
UE zapewnia również pomoc przedakcesyjną na poziomie regionalnym w for -
mie projektów i programów skierowanych do wielu beneficjentów (wielu 
krajów) i obejmujących cały obszar Bałkanów Zachodnich oraz Turcję. Przy -
dział regionalny środków w ramach IPA I wyniósł 1,357 mld euro, a w ramach 
IPA II – 2,959 mld euro.
08 
Unijna pomoc przedakcesyjna opiera się na dokumentach strategicznych, takich 
jak SAA, coroczna strategia rozszerzenia czy sprawozdania roczne przyjmowa -
ne przez Komisję dla poszczególnych krajów. Ich treść odzwierciedlona była do 
2013 r. w dokumentach dotyczących wieloletniego planowania orientacyjnego, 
a obecnie dokumenty te wchodzą w skład orientacyjnych dokumentów strate -
gicznych. Komisja przyjmuje programy roczne i wieloletnie po konsultacji z pań -
stwami beneficjentami i innymi zainteresowanymi podmiotami.
09 
W Czarnogórze Komisja realizowała projekty unijne głównie bezpośrednio 
w trybie zarządzania scentralizowanego. Pod koniec obowiązywania IPA I Komisja 
zdecentralizowała zarządzanie programami w dziedzinie rozwoju zasobów ludz -
kich i rozwoju regionalnego, przekazując to zadanie organom krajowym, jednak 
nadal pozostaje odpowiedzialna za środki przyznane na te projekty i przepro -
wadza kontrole dokonanych w związku z nimi transakcji. W ramach IPA II Komisja 
nadal korzysta z połączenia trybów zarządzania scentralizowanego i zdecentra -
lizowanego, obecnie nazywanych „zarządzaniem bezpośrednim i pośrednim”, 
uzupełnionego innymi narzędziami wdrażania, takimi jak sektorowe wsparcie 
budżetowe10.
10 
Komisja ocenia postępy osiągnięte przez Czarnogórę w ciągu dwunastu miesię -
cy poprzedzających ocenę na podstawie pakietu „rozszerzenie” oraz rocznych 
sprawozdań z postępów. Do 2014 r. w corocznym dokumencie strategicznym 
ujętym w pakiecie „rozszerzenie” przedstawiano najnowsze osiągnięcia i okre -
ślano główne wyzwania na następne dwanaście miesięcy, w tym szczegółowe 
wnioski i zalecenia. W 2015 r. dokument strategiczny zawierał przegląd wyzwań 
w perspektywie długookresowej, obejmującej pozostałą część kadencji obecne -
go składu Komisji.
11
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
11 
Celem kontroli była ocena, czy unijna pomoc przedakcesyjna w latach 2007–2013 
skutecznie przyczyniła się do wzmocnienia zdolności administracyjnych w Czar -
nogórze. Zakres kontroli obejmuje zarówno pomoc finansową (projekty finan -
sowane w ramach IPA), jak i niefinansową (mechanizmy dialogu politycznego 
między UE a Czarnogórą).
12 
Kontrola dotyczyła trzech głównych zagadnień:
a) Czy skontrolowane projekty odpowiednio uwzględniały potrzebę wzmocnie -
nia zdolności administracyjnych?
 W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie Trybunał sprawdził, czy skon -
trolowane projekty zostały skonstruowane tak, by uwzględniać potrzeby 
w zakresie budowania zdolności administracyjnych, które Komisja i władze 
krajowe określiły jako istotne, oraz czy projekty te były właściwie skoordyno -
wane z innymi projektami w ramach IPA i z interwencjami innych darczyńców.
b) Czy skontrolowane projekty przyniosły rezultaty w zakresie wzmocnienia 
zdolności administracyjnych?
 W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie Trybunał sprawdził, czy skon -
trolowane projekty doprowadziły do uzyskania oczekiwanych produktów 
w zakresie budowania zdolności administracyjnych oraz czy organy krajowe 
odpowiednio wykorzystały te produkty i podjęły dalsze działania w związku 
z nimi. W przypadku gdy władze krajowe nie wykorzystały produktów lub nie 
prowadziły w związku z nimi dalszych działań Trybunał zbadał główne przy -
czyny takiego stanu rzeczy. Trybunał przyjrzał się również przeprowadzonej 
przez Komisję ocenie skuteczności wsparcia unijnego w dziedzinie wzmacnia -
nia zdolności administracyjnych.
c) Czy Komisja skutecznie wykorzystała narzędzie wsparcia niefinansowego do 
wzmocnienia zdolności administracyjnych?
 W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie Trybunał sprawdził, jak Komisja 
wykorzystała mechanizmy dialogu politycznego ustanowione na mocy SAA 
oraz negocjacje akcesyjne. Trybunał zbadał również, jak Komisja wykorzysta -
ła dostępne narzędzia wpływu do zapewnienia aktywnego zaangażowania 
organów krajowych w przeprowadzenie reform oraz czy Komisja wykorzy -
stała istniejący potencjał do przenoszenia zdolności administracyjnych przez 
zachęcanie do rozpowszechniania dobrych praktyk opracowanych w ramach 
zdecentralizowanego trybu zarządzania środkami z IPA.
12 Zakres kontroli i podejście kontrolne 
11 Trybunał zbadał projekty 
realizowane w ramach IPA I, 
ponieważ w chwili 
przeprowadzania kontroli 
projekty objęte IPA II nie były 
jeszcze realizowane.
12 Do wsparcia w ramach IPA 
kwalifikują się kraje Bałkanów 
Zachodnich i Turcja. Te 
programy i projekty określa się 
też jako „regionalne” lub 
„skierowane do wielu krajów”. 
Łączny przydział środków 
w ramach IPA I na programy 
i projekty skierowane do wielu 
beneficjentów wyniósł 
1 137 mln euro.13 
Kontrolerzy Trybunału skupili się na trzech sektorach, które w procesie integra -
cji Czarnogóry z UE mają duże znaczenie: na reformie administracji publicznej, 
transporcie oraz środowisku naturalnym. Jak pokazano w  tabeli 1 , na sektory 
te przydzielono 47% łącznego wsparcia dla Czarnogóry w ramach IPA I11. Trybu -
nał zbadał również projekty służące budowaniu zdolności administracyjnych 
w sektorze publicznym finansowane w ramach regionalnego przydziału środków 
z IPA (programy skierowane do wielu beneficjentów), zapewniającego wsparcie 
również innym krajom kwalifikującym się do pomocy w ramach IPA12. W związku 
z tym, że IPA II (2014–2020) również obejmuje wszystkie te obszary wsparcia, 
Komisja może wziąć pod uwagę uwagi i zalecenia zawarte w niniejszym spra -
wozdaniu przy realizacji IPA II oraz przy sporządzaniu planowanego na 2017 r. 
przeglądu śródokresowego IPA II.
14 
Trybunał dokonał przeglądu dokumentacji 19 wybranych projektów. W sektorze 
reformy administracji publicznej próba objęła 13 projektów dotyczących udziela -
nia zamówień, zwalczania korupcji, kontroli wewnętrznej i zewnętrznej, samorzą -
dów lokalnych i Regionalnej Szkoły Administracji Publicznej (ReSPA). W sektorze 
transportu zbadano 3 projekty dotyczące lotnictwa cywilnego, Dyrekcji Kolejnic -
twa i budowy dróg. Natomiast w sektorze środowiska Trybunał wybrał 3 projekty 
dotyczące zarządzania przez władze centralne, usług komunalnych i gospoda -
rowania odpadami. 15 spośród projektów objętych próbą sfinansowano z kra -
jowego przydziału środków dla Czarnogóry, a pozostałe cztery z regionalnego 
przydziału środków. Szczegółowe informacje na temat skontrolowanych projek -
tów można znaleźć w  załączniku II .
15 
Kontrola polegała na analizie dokumentacji oraz wywiadach z przedstawicielami 
Komisji i organów krajowych. Trybunał zasięgnął również opinii innych zainte -
resowanych podmiotów, takich jak organizacje społeczeństwa obywatelskiego 
i organizacje będące darczyńcami. Trybunał skorzystał z dowodów przedstawio -
nych w dokumentacji dotyczącej poszczególnych projektów i programów, z ocen 
IPA I i kraju, a także z rocznych sprawozdań Komisji z postępu prac i rezolucji 
władzy budżetowej.
13
 Uwagi
Część I – Skontrolowane projekty uwzględniały 
potrzeby w zakresie rozwijania zdolności 
administracyjnych i w większości przypadków były 
odpowiednio skoordynowane z innymi projektami 
w ramach IPA i interwencjami darczyńców
16 
Aby odpowiednio przyczynić się do wzmocnienia zdolności administracyjnych 
administracji publicznej Czarnogóry, projekty realizowane w ramach IPA powinny 
uwzględniać główne potrzeby w tym zakresie określone przez Komisję i władze 
Czarnogóry. Trybunał zgodnie ze swoimi oczekiwaniami stwierdził, że koordyna -
cja między poszczególnymi projektami, jak również koordynacja ze wsparciem 
zapewnianym przez innych darczyńców, przebiegała sprawnie, na przykład 
w zakresie unikania nakładania się działań. W nowych projektach w ramach IPA 
powinny być wykorzystywane rezultaty osiągnięte dzięki wcześniejszym działa -
niom finansowanym ze środków unijnych.
Projekty uwzględniały potrzeby w zakresie budowania 
zdolności administracyjnych
17 
Trybunał przeanalizował wieloletnie orientacyjne ramy finansowe Komisji oraz 
jej dokument dotyczący wieloletniego planowania orientacyjnego, w których 
określono główne obszary wsparcia unijnego, jak również umowy finansowe 
dotyczące wybranych projektów, w których opisano szczegółowe cele tych pro -
jektów, oraz krajowe dokumenty strategiczne. Wszystkie te dokumenty wskazy -
wały na potrzebę wzmocnienia zdolności administracyjnych. Trybunał ocenił, czy 
skontrolowane projekty uwzględniały konkretną określoną we wspomnianych 
dokumentach potrzebę w zakresie zdolności administracyjnych lub też większą 
liczbę tych potrzeb, i stwierdził, że wszystkie 19 projektów opracowano tak, by 
spełniały te potrzeby. Przegląd celów w zakresie budowania zdolności admini -
stracyjnych zawartych w skontrolowanych projektach przedstawiono w  tabeli 2 .
14 Uwagi Tabela 2W jaki sposób konstrukcja skontrolowanych projektów służyła wypełnianiu luk 
w zdolnościach administracyjnych
Obszar Projekty Cele w  zakresie budowania zdolności administracyjnych
Zamówienia publiczne 1, 2, 3 ο ulepszenie prawodawstwa oraz zdolności administracyjnych jednostek zamawiających przez wzmacnianie 
zdolności administracyjnych urzędu ds. zamówień publicznych
 ο przeprowadzenie szkoleń i organizacja programu certyfikacji
Korupcja 4, 5 ο wzmacnianie zdolności administracyjnych w instytucjach zajmujących się przeciwdziałaniem korupcji
 ο budowanie zdolności administracyjnych na poziomie lokalnym w celu zwalczania korupcji, w tym również 
w organizacjach społeczeństwa obywatelskiego
Kontrola wewnętrzna 6, 7 ο wprowadzenie publicznej wewnętrznej kontroli finansowej
 ο przygotowanie do planowanego w przyszłości zarządzania środkami UE przez organy krajowe
Kontrola zewnętrzna 8, 9 ο wzmocnienie zdolności administracyjnych krajowego najwyższego organu kontroli w zakresie planowania 
działań i rozwoju metodyki kontroli
 ο rozwijanie kontroli jakości w odniesieniu do kontroli
Samorządy lokalne 10, 11 ο opracowanie programów szkoleń i zapewnianie mentoringu
 ο sporządzenie planów strategicznych dla gmin
ReSPA 12, 13 ο wsparcie w zakresie budowania zdolności administracyjnych w organach administracji publicznej krajów 
regionu Bałkanów Zachodnich
Transport 14, 15, 16 ο rozwijanie zdolności w zakresie poprawy ustawodawstwa w dziedzinie transportu drogowego, kolejnictwa 
i lotnictwa cywilnego, ustanawiania partnerstw publiczno-prywatnych i finansowania budowy infrastruktu -
ry transportowej na podstawie koncesji
 ο usprawnianie zarządzania inwestycjami w ramach Międzynarodowego Instrumentu Finansowania
 ο rozwój umiejętności technicznych i zarządczych na poziomie lokalnym
Środowisko naturalne 17 , 18, 19 ο sporządzenie strategii opracowywania, harmonizacji i wdrażania ustawodawstwa
 ο rozwijanie zdolności w zakresie realizacji projektów na wszystkich poziomach
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych przekazanych przez Komisję Europejską.
15 Uwagi 
13 Wielu darczyńców zmniejszyło 
wsparcie lub wycofało je 
w obliczu dostępności 
unijnego wsparcia 
przedakcesyjnego w ramach 
IPA i rozpoczęcia procesu 
negocjacji akcesyjnych z UE.Projekty i pozostałe interwencje były przeważnie dobrze 
skoordynowane
18 
Trybunał zbadał, czy projekty były dobrze skoordynowane z innymi działaniami 
finansowanymi przez UE i innych darczyńców w kraju i ustalił, że co do zasady 
projekty były dobrze skoordynowane z innymi projektami w ramach IPA, na przy -
kład opierały się na dorobku wcześniej zrealizowanych projektów w tej samej 
dziedzinie. Mimo że od rozpoczęcia realizacji IPA I w 2007 r.13 liczba innych dar -
czyńców w Czarnogórze znacznie spadła, Trybunał ustalił, że projekty w ramach 
IPA uwzględniały dorobek tych darczyńców (zob. przykłady w  ramce 1 ).Ramka 1Przykłady dobrej koordynacji
Projekty 6 i 7  przyczyniły się do 1) ustanowienia systemów zarządzania i kontroli na potrzeby planowanej 
decentralizacji zarządzania środkami unijnymi w Czarnogórze oraz 2) wprowadzenia publicznej wewnętrznej 
kontroli finansowej w szerszym zakresie do całej administracji publicznej.
Aby osiągnąć pierwszy z tych celów, w projekcie 6 czerpano z dorobku projektu sfinansowanego przez UE 
przed rozpoczęciem realizacji IPA I. Podczas realizacji projektu 6 Komisja zwróciła się do wykonawcy o zmody -
fikowanie zakładanych produktów, tak by odzwierciedlały one prace prowadzone jednocześnie przez służby 
Komisji w zakresie weryfikacji zgodności struktur ustanowionych przez władze krajowe w celu przygotowania 
do zarządzania zdecentralizowanego. Projekt 7 zapewnił dalsze wsparcie i szkolenia służące przygotowaniu 
pracowników czarnogórskiej administracji do obsługi struktur zarządzania zdecentralizowanego.
Aby osiągnąć drugi z wymienionych celów, w obu projektach skupiono się przede wszystkim na centralnych 
organach administracji publicznej, a w drugiej kolejności na poziomie lokalnym. W szczególności projekt 6 
miał na celu wprowadzenie kontroli wewnętrznej do ministerstw szczebla centralnego, w tym ustanowienie 
jednostek audytu wewnętrznego posiadających kompleksowe plany audytu oraz nawiązanie kontaktów po -
między tymi jednostkami. Realizację projektu 7 rozpoczęto kilka miesięcy po zakończeniu projektu 6. Sku -
piono się w nim na poprawie nieodpowiednich praktyk w zakresie zarządzania wykrytych podczas realizacji 
pierwszego projektu.
Projekty 8 i 9  miały na celu wzmocnienie krajowego najwyższego organu kontroli (NOK) Czarnogóry. Pro -
jekt 8, który opierał się one na dorobku wcześniejszego projektu, finansowanego przez niemieckich darczyń -
ców, polegał na sporządzeniu planów i wytycznych oraz przeprowadzeniu szkoleń dla kontrolerów. Służył 
on na przykład budowaniu zdolności administracyjnych w obszarze kontroli wykonania zadań, co stanowiło 
nowy rodzaj zadania kontrolnego dla czarnogórskiego NOK. Realizacja projektu finansowanego z IPA była 
koordynowana z pracami nad wzmocnieniem zdolności w zakresie kontroli wykonania zadań prowadzonymi 
przez darczyńców niemieckich i szwedzkich. Projekt 9 był projektem twinningowym prowadzonym przez 
litewski NOK. Mimo dwuletniej przerwy pomiędzy projektami 8 i 9 wsparcie w ramach tych dwóch projektów 
było dobrze skoordynowane. Projekt 9 doprowadził do rozwoju kontroli jakości w czarnogórskim NOK dzięki 
zwiększaniu możliwości technicznych i opracowaniu wytycznych.
16 Uwagi 
19 
Trybunał ustalił jednak, że nie zawsze dobrze koordynowano te projekty finan -
sowane w ramach IPA, które realizowano wyłącznie w Czarnogórze, z projektami 
skierowanymi do wielu beneficjentów, obejmującymi kilka państw na etapie 
przedakcesyjnym (zob. przykłady w  ramce 2 ).Ramka 2Przykłady słabej koordynacji projektów finansowanych w ramach IPA
Projekty 1, 2 i 3  – Trybunał zbadał wszystkie projekty finansowane w ramach IPA I14 służące wsparciu sektora 
zamówień publicznych w Czarnogórze. Wsparcie w ramach pierwszego z tych projektów było skierowane 
wyłącznie do Czarnogóry, podczas gdy pozostałe dwa były projektami skierowanymi do wielu beneficjentów, 
dostępnymi także dla innych państw na etapie przedakcesyjnym. W ramach projektu 1 udało się ustanowić 
w kraju system zamówień publicznych, jednak Trybunał wykrył, że produkty w zakresie budowania zdolności 
uzyskane w wyniku tych trzech projektów nie były dobrze skoordynowane. Projekty te polegały na rozwoju 
zdolności do poprawy ustawodawstwa w dziedzinie zamówień publicznych poprzez pomoc w przygotowa -
niu nowych ustaw. Służyły również poprawie wyników uzyskiwanych przez jednostki zamawiające poprzez 
zapewnienie szkoleń i programu certyfikacji dla urzędników odpowiedzialnych za zamówienia publiczne. 
Projekty skierowane do wielu beneficjentów (2 i 3) były realizowane po zakończeniu projektu 1, jednak nie 
wykorzystano w nich w sposób skuteczny dorobku kursów przeprowadzonych już w ramach projektu 1, by 
zapewnić dodatkowe, bardziej szczegółowe szkolenie. Przeciwnie, w niektórych przypadkach treść kursów 
była bardzo zbliżona lub nawet identyczna. Wszystkie trzy projekty obejmowały szkolenia w zakresie podsta -
wowych procedur zamówień publicznych, przy czym zarówno projekt 1, jak i 2, obejmowały problematykę 
wdrażania dyrektywy sektorowej15, a projekty 2 i 3 dotyczyły systemu środków odwoławczych16. Ponadto 
uczestnikami kursów były często te same osoby. Stało się tak na przykład w przypadku szkoleń dla osób pro -
wadzących szkolenia przeprowadzonych w ramach projektów 1 i 3.
Projekty 12 i 13  – Regionalną Szkołę Administracji Publicznej (ReSPA) założono w celu wsparcia krajów Bałka -
nów Zachodnich we wzmacnianiu zdolności administracyjnych sektora publicznego i rozwijaniu współpracy 
regionalnej. Każdy z sześciu uczestników tych projektów, w tym Czarnogóra, wnosi co prawda co roku wkład 
w wysokości 150 000 euro, jednak większość kosztów ReSPA pokrywana jest z projektów IPA skierowanych do 
wielu beneficjentów. Trybunał ustalił, że działalność szkoleniowa prowadzona przez ReSPA nie była dostatecz -
nie skoordynowana z innymi szkoleniami prowadzonymi w ramach projektów finansowanych z IPA w Czarno -
górze. Szkolenia ReSPA były na przykład skierowane głównie do młodych pracowników, których potrzeby 
w dużym stopniu spełniały inne inicjatywy w zakresie budowania zdolności. Brakowało również wystarczają -
cych informacji o dostępnych szkoleniach dla urzędników. W efekcie Czarnogóra tylko w niewielkim stopniu 
wykorzystała możliwości oferowane przez ReSPA.
14 Nie uwzględniając umów dotyczących pomocy technicznej i wymiany informacji.
15 Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty 
działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 1).
16 Dyrektywy odwoławcze to: dyrektywa Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. (Dz.U. L 395 z 30.12.1989, s. 33), dyrektywa Rady 92/13/EWG 
z dnia 25 lutego 1992 r. (Dz.U. L 76 z 23.3.1992, s. 14) oraz dyrektywa 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. 
(Dz.U. L 335 z 20.12.2007, s. 31). Środki odwoławcze to kroki prawne, jakie mogą podejmować przedsiębiorcy uczestniczący w procedurach 
udzielania zamówienia, pozwalające przedsiębiorcom na podważenie decyzji o udzieleniu zamówienia.
17 Uwagi 
20 
Od 2014 r. Komisja dostrzegała potrzebę lepszej koordynacji krajowych instru -
mentów z instrumentami regionalnymi (skierowanymi do wielu beneficjentów) 
i modyfikowała swoje procedury. Przykładowo Komisja zalecała ReSPA konsulta -
cje z krajowymi koordynatorami IPA i odpowiednie dostosowanie zakładanych 
produktów. Ponadto w 2015 r. Komisja ustanowiła w Dyrekcji Generalnej ds. 
Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia centrum wiedzy facho -
wej w zakresie reformy administracji publicznej do zarządzania licznymi progra -
mami skierowanymi do wielu beneficjentów (regionalnymi) w dziedzinie reformy 
administracji publicznej, w tym umowami dotyczącymi ReSPA. Jednym z celów 
centrum jest zapewnienie koordynacji pomocy regionalnej i krajowej w ramach 
IPA. Było jednak zbyt wcześnie na zweryfikowanie, czy te zmiany przyniosły wy -
maganą poprawę w koordynacji regionalnej i krajowej pomocy w ramach IPA.
Część II – Niewłaściwe wykorzystanie uzyskanych 
produktów ograniczyło skuteczność niektórych 
ze skontrolowanych projektów
21 
Aby odpowiednio przyczynić się do wzmocnienia zdolności administracyjnych 
administracji publicznej Czarnogóry, projekty realizowane w ramach IPA powin -
ny prowadzić do powstania oczekiwanych produktów w zakresie budowania 
zdolności. Uzyskane produkty powinny zostać następnie wykorzystane przez 
podmioty, do których skierowane są projekty (beneficjentów), a organy krajowe 
powinny podjąć dalsze działania w związku z nimi, tak by rezultaty projektów 
były trwałe, i zapewnić ich pełne oddziaływanie. Trybunał oczekuje, że w celu 
wykazania, co udało się osiągnąć dzięki unijnym środkom finansowym, Komisja 
będzie podawać jasne informacje na temat osiągniętych postępów, w tym na 
temat tego, w jakim zakresie poprawiają się zdolności administracyjne w kraju.
Projekty co do zasady doprowadzały do powstania 
planowanych produktów, jednak beneficjenci nie zawsze 
je wykorzystywali, a władze Czarnogóry nie zawsze 
podejmowały dalsze działania w związku z nimi
22 
Trybunał zbadał sprawozdania śródokresowe i końcowe, sprawozdania Komisji 
z monitorowania i oceny oraz protokoły z posiedzeń komitetu monitorującego 
dotyczące skontrolowanych projektów, a także przeprowadził wywiady z bene -
ficjentami, i ustalił, że co do zasady projekty doprowadziły do powstania pla -
nowanych produktów. Niektóre z nich były związane z budowaniem zdolności 
administracyjnych, a niektóre zostały opracowane tak, by realizować inne cele, 
takie jak budowa dróg. Trybunał skupił się na produktach w zakresie budowania 
zdolności administracyjnych. W przypadku 12 z 19 skontrolowanych projektów 
Trybunał ustalił, że co najmniej jeden z produktów w zakresie budowania zdolno -
ści administracyjnych nie został w pełni wykorzystany przez beneficjentów lub 
organy krajowe nie podjęły dalszych działań w celu podtrzymania osiągniętych 
rezultatów.
18 Uwagi 
23 
Niewykorzystanie produktów przez beneficjenta zmniejszało ogólną skuteczność 
danego projektu w zakresie budowania zdolności administracyjnych, gdyż poten -
cjalne usprawnienia nie zawsze się urzeczywistniały. Przyczyny niewykorzystania 
produktów były często związane z ograniczeniami budżetowymi lub kadrowymi.
W ramce 3  przedstawiono przykłady produktów, które nie zostały w pełni wykorzy -
stane przez beneficjentów. Ramka 3Przykłady produktów, które nie zostały w pełni wykorzystane przez beneficjentów
Projekt 4  został opracowany tak, by skoncentrować się na przeciwdziałaniu korupcji, i był skierowany do 
dwóch głównych podmiotów działających wówczas w tym obszarze: Dyrekcji ds. inicjatywy na rzecz walki 
z korupcją (DACI) oraz Komisji ds. Przeciwdziałania Konfliktom Interesów (CPCoI). Dwa z zaplanowanych pro -
duktów nie zostały w pełni wykorzystane przez beneficjentów.
 οCPCoI nie wykorzystała zautomatyzowanego systemu wymiany danych na temat deklaracji majątkowych 
opracowanego w ramach projektu. CPCoI wolała nadal korzystać z rejestru prowadzonego ręcznie, mimo 
że nie dysponowała odpowiednimi zasobami, by go na bieżąco aktualizować.
 οW ramach projektu opracowano narzędzie informatyczne dla DACI do zarządzania zagrożeniami doty -
czącymi nieuczciwości, służące do nadzorowania planów opracowywanych w celu zmniejszenia zagrożeń 
korupcyjnych, które wykryto w administracji publicznej. Mimo że plany takie opracowały 72 ze 102 insty -
tucji w kraju, zautomatyzowane narzędzie wykorzystywały do czasu kontroli tylko cztery z nich. Wynikało 
to częściowo z niedostatecznej liczby personelu, a częściowo z tego, że Czarnogóra nie zapewniła środków 
finansowych niezbędnych do dalszego rozwoju narzędzia i wprowadzania go do użytku. (Zgodnie z pla -
nem działania dla rozdziału 23 władze kraju spodziewały się otrzymać 400 000 euro od innych darczyńców. 
Gdy środków tych nie udało się uzyskać, kraj nie zapewnił niezbędnych środków z własnych zasobów).
Podczas realizacji projektu 4 władze krajowe postanowiły połączyć CPCoI i DACI w nowy organ – Agencję An -
tykorupcyjną. Do czasu przeprowadzania kontroli nie przedstawiono dowodów na to, że którekolwiek z roz -
wiązań informatycznych opracowanych w ramach projektu sfinansowanego z IPA dla DACI i CPCoI zostanie 
wykorzystane w nowej agencji.
Projekt 14  polegał na sporządzeniu specyfikacji technicznych dla zamówień dotyczących opracowania bazy 
danych do zarządzania infrastrukturą drogową w Czarnogórze. Władze krajowe nie wykorzystały tej bazy do 
czasu kontroli, czyli przez cztery lata od jej opracowania. Ten sam projekt służył wspieraniu budowania zdol -
ności administracyjnych organów administracji publicznej Czarnogóry w zakresie realizacji projektów infra -
struktury. W niektórych przypadkach utracono jednak oczekiwane korzyści w zakresie budowania zdolności 
administracyjnych ze względu na dużą rotację personelu. Do czasu przeprowadzenia kontroli stanowiska 
w czarnogórskim przedsiębiorstwie infrastruktury kolejowej (ZICG) opuściło sześć spośród ośmiu przeszkolo -
nych osób, przeważnie ze względu na to, że były one zatrudnione na umowy tymczasowe.
Projekt 19  przyczynił się do wzmocnienia zdolności w zakresie gospodarowania odpadami na poziomie 
lokalnym. Początkowo planowane produkty zostały zmodyfikowane podczas realizacji projektu. Trybunał 
odnotował jednak podczas kontroli, że nie wykorzystano nawet wszystkich z tych zmienionych produktów, 
częściowo z powodu niedoboru personelu i środków finansowych. Przykładowo zakład recyklingu, które -
go budowę sfinansowano w ramach projektu i ukończono w 2013 r., nadal nie funkcjonował, częściowo ze 
względu na brak personelu do jego obsługi. Ponadto sprzęt zakupiony w ramach projektu nie by ł poddawany 
konserwacji z powodu ograniczeń budżetowych gminy. Inne przedmioty zakupione w ramach projektu, takie 
jak pojemniki na odpady do recyklingu, w ogóle nie zostały wykorzystane.
19 Uwagi 
24 
Brak dalszych działań organów krajowych w odniesieniu do uzyskanych produk -
tów powodował zmniejszenie oddziaływania projektów w stosunku do założeń. 
W niektórych przypadkach władze krajowe nie przyjęły niezbędnych aktów 
prawnych, w związku z czym produkty uzyskane w ramach projektów nie od -
niosły pełnych skutków. W innych przypadkach powstałe instytucje nie uzyskały 
niezależności. Ponadto niektóre organy, które powinny egzekwować ustanowio -
ne prawo, nie miały do tego odpowiednich uprawnień. Niekiedy władze krajowe 
nie zapewniały dodatkowych zasobów kadrowych lub finansowych niezbędnych 
do podjęcia dalszych działań w odniesieniu do produktów uzyskanych w ramach 
projektów finansowanych z IPA. W  ramce 4  przedstawiono przykłady produktów, 
w odniesieniu do których organy krajowe nie podjęły dalszych działań. Ramka 4Przykłady produktów, w odniesieniu do których organy krajowe nie podjęły 
dalszych działań
Projekt 5  miał na celu wzmocnienie roli lokalnych organów administracji i organizacji społeczeństwa oby -
watelskiego, które zajmują się zwalczaniem korupcji na poziomie lokalnym oraz zwiększenie świadomości 
obywateli w kwestii znaczenia skutecznych działań antykorupcyjnych. W ramach projektu udało się osiągnąć 
zakładane produkty w zakresie budowania zdolności administracyjnych (badania, dyskusje panelowe, zale -
cenia dotyczące polityk), jednak czarnogórskie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, odpowiedzialne głównie 
za sprawozdawczość dotyczącą realizacji lokalnych planów antykorupcyjnych, postanowiło nie uczestniczyć 
w procesie konsultacji rozpoczętym w ramach projektu, którego celem było ustanowienie wielosektorowej 
rady doradczej w dziedzinie zwalczania korupcji. To osłabiło radę i doprowadziło do tego, że po zakończeniu 
projektu jej spotkania przestały się odbywać.
Projekt 14  przyczynił się do harmonizacji prawa w dziedzinie transportu powietrznego, co miało pomóc 
w przygotowaniu do pierwszego etapu zawierania umowy o wspólnym europejskim obszarze lotniczym. 
Projekt miał służyć dostosowaniu kraju do wymogów umowy dzięki sporządzeniu projektów aktów wyko -
nawczych. Do chwili przeprowadzenia kontroli, czyli 3,5 roku po powstaniu tych aktów, władze krajowe nie 
przyjęły jednak wielu z nich17.
Efektem projektu 15  był powstały w 2013 r. biznesplan określający, jak poprawić wydajność działania Dyrekcji 
Kolejnictwa. Do chwili przeprowadzenia kontroli organy krajowe nie wdrożyły jednak tego biznesplanu ze wzglę -
du na ograniczenia finansowe, które doprowadziły do opóźnień w rekrutacji niezbędnych dodatkowych pracow -
ników (7 wakatów na 17 stanowisk w dyrekcji). Ponadto władze krajowe nie dały Dyrekcji Kolejnictwa niezależno -
ści finansowej od Ministerstwa Transportu, co było niezbędne do funkcjonowania dyrekcji zgodnie z założeniami.
W ramach projektu 17  wydano 180 000 euro na wzmacnianie zdolności administracyjnych Agencji Ochrony 
Środowiska w zakresie gromadzenia, weryfikacji i rozpowszechniania informacji na temat środowiska natu -
ralnego. W tym celu przez rok opracowywano system gromadzenia, weryfikacji i rozpowszechniania infor -
macji na temat środowiska naturalnego i prowadzono szkolenia na ten temat. Mimo że prace te zakończono 
w 2012 r., do chwili przeprowadzenia kontroli system nie został jeszcze wprowadzony do użytku i nie dało się 
zaobserwować istotnej poprawy w zdolnościach administracyjnych agencji czy jakości jej sprawozdań. Władze 
krajowe nie podjęły dalszych działań, które powinny polegać na przydziale wystarczającej liczby pracowników 
i środków finansowych, w odniesieniu do produktów tego projektu.
W ramach projektu 18  wsparto władze krajowe w opracowaniu 29 aktów prawa pochodnego w dziedzinie 
usług komunalnych i gospodarowania odpadami. Mimo że projekty tych aktów sporządzono przed zakoń -
czeniem projektu, czyli do sierpnia 2013 r., do chwili przeprowadzenia kontroli przyjęto i opublikowano tylko 
połowę z nich, co zmniejszyło oddziaływanie projektu finansowanego z IPA.
17 Projekt zakończył się w listopadzie 2011 r., a kontrolę przeprowadzono w maju 2015 r.
20 Uwagi 
Brak wystarczających informacji do wykazania stopniowych 
postępów we wzmacnianiu zdolności administracyjnych
25 
Trybunał zbadał informacje dostępne do celów pomiaru poprawy zdolności ad -
ministracyjnych w Czarnogórze w okresie objętym kontrolą. Kontrolerzy przyjrze -
li się przyjmowanemu co roku przez Komisję pakietowi dokumentów w sprawie 
rozszerzenia, obejmującemu dokument strategiczny w sprawie rozszerzenia, 
wyznaczający dalszą drogę na przyszłe lata i podsumowujący postępy każdego 
z krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących. Pakiet obejmuje 
również roczne sprawozdania z postępu prac, w których szczegółowo opisane 
są postępy osiągnięte każdego roku przez poszczególne kraje. Ponadto Trybunał 
zbadał postępy zgłaszane w ramach komitetów monitorujących i sektorowych 
ustanowionych na mocy SAA oraz przeprowadzony w 2015 r. pierwszy pomiar 
referencyjny w zakresie reformy administracji publicznej.
26 
Kontrolerzy ustalili, że w rocznych sprawozdaniach Komisji z postępu prac przed -
stawiane są co prawda ogólne postępy w spełnianiu kryteriów kopenhaskich 
i ocena sytuacji w poszczególnych rozdziałach negocjacji, jednak nie są w nich 
uwzględniane oceny postępów we wzmacnianiu zdolności administracyjnych 
w dłuższej perspektywie czasowej. Sprawozdania te nie są również skonstruowa -
ne tak, aby można w nich było wykorzystywać rezultaty poszczególnych projek -
tów. W oparciu o lekturę tych sprawozdań Trybunał starał się odtworzyć ogólny 
obraz stopniowych postępów w zakresie wzmacniania zdolności administracyj -
nych w głównych obszarach reform w latach 2011–2014 (zob. tabela 3 ).
27 
W wyniku zestawienia sprawozdań Komisji z postępu prac Trybunał odnotował, 
że wskazują one na powolne postępy w zakresie wzmacniania zdolności admi -
nistracyjnych. Kontrolerzy stwierdzili jednak, że poszczególne sprawozdania nie 
zawsze oceniały te same elementy administracji publicznej, a jakościowy charak -
ter ocen prowadził do tego, że kryteria oceny zdolności administracyjnych jako 
„niewystarczających” lub „zwiększonych” nie zostały jasno zdefiniowane. Utrud -
niło to porównanie postępów w czasie.
21 Uwagi Tabela 3Przegląd ocen zdolności administracyjnych w rocznych sprawozdaniach Komisji 
z postępu prac (2011–2014) w skontrolowanych obszarach
Rozdział1Obszary polityki 2011 2012 2013 2014
5 Zamówienia publiczneDyrekcja Zamówień Publicznych, organy administracji 
odpowiedzialne za zamówienia publiczne
Komisja ds. Kontroli Procedur Zamówień Publicznych
Służby kontrolne
Koncesje
14 Polityka transportowa Organ odpowiedzialny za dochodzenia w sprawie wypadków
22Polityka regionalna i koordynacja 
instrumentów strukturalnychRamy instytucjonalne
Zarządzanie finansami, ich kontrola i weryfikacja
23Wymiar sprawiedliwości i prawa 
podstawowePolityka zwalczania korupcji
Komisja ds. Przeciwdziałania Konfliktom Interesów
Koordynacja działań w zakresie zwalczania korupcji
27Środowisko naturalne i zmiana 
klimatuKwestie horyzontalne
Jakość powietrza
Gospodarowanie odpadami
Zdolności administracyjne są wciąż niewystarczające lub ograniczone i wymagają znacznych lub bezzwłocznych usprawnień.
Zdolności administracyjne wzrosły, lecz wciąż wymagają dalszych usprawnień.
Zdolności administracyjne wzrosły; dalsze usprawnienia nie są konieczne.
1 Struktura sprawozdań jest oparta na rozdziałach negocjacyjnych, również tych, które nie zostały jeszcze otwarte.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie opracowanych przez Komisję Europejską sprawozdań z postępu prac.
22 Uwagi 
18 Od 2015 r. sprawozdania 
z postępów nazywane są 
„sprawozdaniami dotyczącymi 
poszczególnych krajów”.
19 Nowy sposób prezentacji ma 
zastosowanie do wszystkich 
krajów kandydujących 
i potencjalnych kandydatów 
i obejmuje obszary wymiaru 
sprawiedliwości, korupcji, 
przestępczości 
zorganizowanej, wolności 
słowa, kryteriów 
ekonomicznych, reformy 
administracji publicznej, 
zamówień publicznych, 
statystyki i kontroli finansowej.
20 Zob. załącznik 2 do strategii 
dotyczącej rozszerzenia UE 
(COM(2015) 611 final z dnia 
10 listopada 2015 r.).
21 Pierwszego przeglądu 
dokonano w 2015 r. Zbadano 
w ramach niego zdolności 
administracyjne oraz kwestie 
strukturalne, prawne, 
proceduralne i inne, 
wykorzystując zasady 
administracji publicznej 
uzgodnione ze wszystkimi 
krajami kandydującymi. 
Wynikiem przeglądu było 
szczegółowe sprawozdanie 
dotyczące Czarnogóry, 
w którym przeanalizowano, 
jak kraj ten radzi sobie 
w obszarze reformy 
administracji publicznej 
i podano szczegółowe 
zalecenia dotyczące 
poszczególnych etapów 
reform ( http://www.
sigmaweb.org/publications/
public-governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
Dostrzegając znaczenie dobrych danych dla ciągłości pomiaru postępów reform, 
w swoich sprawozdaniach z postępu prac za 2015 r.18 Komisja zastosowała nową 
metodę sprawozdawczą w dziewięciu pilotażowych obszarach19. W obszarach 
tych sprawozdanie zawierało, oprócz informacji o postępach osiągniętych w cią -
gu ostatnich 12 miesięcy, bardziej szczegółowe informacje na temat bieżącej 
sytuacji. Skale ocen były w większym stopniu ujednolicone, a sprawozdania bar -
dziej porównywalne, zarówno pod kątem poszczególnych krajów, jak i okresów. 
Pozwoli to w przyszłości na ocenę osiągniętych postępów w odpowiednim kon -
tekście i wskaże, na czym należy się skupić w kolejnym roku20. Do chwili przepro -
wadzenia kontroli Komisja nie rozszerzyła jeszcze tych działań na inne obszary, 
takie jak transport i środowisko naturalne. Komisja rozpoczęła także przeglądy 
przeprowadzonych w 2015 r. pomiarów referencyjnych dotyczących administracji 
publicznej, które pozwolą na podawanie w sprawozdaniach ilościowych i porów -
nywalnych danych dotyczących osiągniętych postępów21.
Część III – Komisja dobrze wykorzystała środki 
niefinansowe do wspierania reform, jednak główne 
problemy pozostały nierozwiązane
29 
Aby odpowiednio przyczynić się do wzmacniania zdolności administracyjnych 
w Czarnogórze, Komisja powinna skutecznie wykorzystać środki niefinansowe 
do wspierania procesu reform. W tym celu należy ustanowić dobrze funkcjonu -
jące mechanizmy dialogu politycznego i dialogu w dziedzinie poszczególnych 
polityk, a od Komisji oczekuje się, że w konkretny i konsekwentny sposób będzie 
wykorzystywać narzędzia wpływu, którymi dysponuje w ramach tego dialogu, 
by zapewnić aktywne zaangażowanie organów krajowych we wprowadzanie 
reform. Komisja powinna wykorzystać dostępne możliwości transferu wiedzy 
zdobytej na przykład podczas zarządzania i realizacji projektów finansowanych 
z IPA.
30 
Trybunał zbadał główne struktury dialogu politycznego pomiędzy Komisją 
a Czarnogórą powstałe w ramach SAA oraz negocjacji akcesyjnych, w tym stoso -
wane w Czarnogórze nowe podejście do negocjacji. Kontrolerzy zwrócili między 
innymi uwagę na narzędzia wspierania reform, w tym na klauzulę „ogólnej rów -
nowagi”, i zbadali, czy Komisja skutecznie je wykorzystała do pobudzania wzro -
stu zdolności administracyjnych. Trybunał przyjrzał się również temu, w jakim 
stopniu Komisja wykorzystuje potencjał w zakresie promowania dobrych praktyk 
przy użyciu trybu zarządzania zdecentralizowanego środkami IPA.
23 Uwagi 
22 Rozdział 5, dotyczący 
zamówień publicznych oraz 
rozdział 32, dotyczący kontroli 
finansowej (sprawozdanie 
dotyczące Czarnogóry 
z 2015 r.).
23 Ibid., s. 6.Mechanizmy dialogu politycznego w ramach układu 
o stabilizacji i stowarzyszeniu funkcjonują prawidłowo
31 
Po uzyskaniu przez Czarnogórę niepodległości w 2006 r. nawiązano dialog poli -
tyczny na poziomie ministerialnym pomiędzy rządem Czarnogóry a instytucjami 
UE. Podpisany w 2007 r. SAA stanowił podstawę dialogu politycznego na różnych 
poziomach, takich jak: Rada Stabilizacji i Stowarzyszenia, Komitet Stabilizacji 
i Stowarzyszenia, siedem podkomitetów, a od 2014 r. również grupa specjalna ds. 
reformy administracji publicznej. Przedstawiciele Komisji i władz Czarnogóry spo -
tykali się w ramach tych mechanizmów regularnie od 2007 r., by omawiać, mię -
dzy innymi, niezbędne postępy w reformach i niedociągnięcia w zdolnościach ad -
ministracyjnych kraju. Głównym tematem obrad podkomitetów sektorowych jest 
dostosowanie prawa krajowego do unijnego dorobku prawnego i sposoby jego 
zapewnienia. Wyniki prac podkomitetów omawiane są co roku na spotkaniach 
Rady Stabilizacji i Stowarzyszenia oraz Komitetu Stabilizacji i Stowarzyszenia.
32 
Komisja dobrze wykorzystała mechanizmy dialogu politycznego z władzami 
Czarnogóry, na przykład zachęcając je do zmian w przepisach prawnych w wielu 
obszarach i wspierając tworzenie instytucji niezbędnych do rozwijania procesu 
reform. W ramach tego dialogu okazało się, że w pewnych istotnych obszarach 
nie osiągnięto żadnych rezultatów albo rezultaty są osiągane powoli. Przykła -
dowo w sprawozdaniu w sprawie postępu prac z 2015 r. Komisja zaznaczyła, że 
lepsza kontrola wewnętrzna dotycząca umawiających się organów pozostaje 
niezwykle istotna dla usprawnienia monitorowania i weryfikacji realizacji umowy 
oraz że zdolności w zakresie kontroli wewnętrznej nadal budzą zastrzeżenia22. 
W tym samym sprawozdaniu stwierdzono również, że Czarnogóra jest na wcze -
snym etapie przygotowań w dziedzinie, między innymi, środowiska naturalnego 
i zmiany klimatu. Dostosowanie do unijnego dorobku prawnego i wzmacnianie 
zdolności administracyjnych nadal stanowią poważne wyzwanie dla kraju23. Ana -
lizę Komisji potwierdzają ustalenia wynikające z kontroli przeprowadzonej przez 
Trybunał zawarte w pkt 16–24.
24 Uwagi 
24 W marcu 2016 r. 74% 
mieszkańców Czarnogóry 
deklarowało poparcie 
dla przystąpienia do UE 
w ewentualnym referendum 
(http://www.cdm.me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Umowa ramowa między 
Czarnogórą a Komisją 
Europejską w sprawie 
mechanizmów wdrażania 
pomocy finansowej UE dla 
Czarnogóry w ramach IPA II. 
Obowiązki organów 
krajowych w zakresie 
sprawozdawczości (art. 58) 
oraz rola komitetów 
monitorujących IPA  
(art. 52–54) obejmują 
obowiązek „zwiększania 
ogólnej wydajności, 
skuteczności, oddziaływania 
i trwałości”. Ponadto w art. 55 
ustanowiono szczegółowe 
obowiązki w zakresie oceny 
pomocy w ramach IPA II, które 
służą między innymi 
osiągnięciu długofalowych 
celów i oddziaływania tej 
pomocy.
26 Rozdział 23 (wymiar 
sprawiedliwości i prawa 
podstawowe) oraz rozdział 24 
(wymiar sprawiedliwości 
i sprawy wewnętrzne).
27 Posiedzenie ministrów 
otwierające międzyrządową 
konferencję w sprawie 
przystąpienia Czarnogóry do 
Unii Europejskiej (Bruksela, 
29 czerwca 2012 r.). AD 23/12: 
„Komisja – jeżeli postępy we 
wspomnianych rozdziałach 
będą znacznie wolniejsze niż 
postępy w całych 
negocjacjach oraz po 
wyczerpaniu wszelkich innych 
dostępnych środków, 
z własnej inicjatywy lub na 
wniosek jednej trzeciej 
państw członkowskich – 
zaproponuje wycofanie 
swoich zaleceń dotyczących, 
odpowiednio, otwarcia lub 
zamknięcia innych rozdziałów 
negocjacyjnych oraz 
o dostosowanie odnośnych 
prac przygotowawczych 
do czasu przywrócenia 
równowagi”, s. 11.33 
Od uzyskania niepodległości w Czarnogórze można było zaobserwować silny pęd 
w kierunku integracji z UE, którego wyrazem są stałe postępy w procesie akcesyj -
nym i obecne wysokie poparcie członkostwa w UE wśród mieszkańców kraju24. To 
dało Komisji znaczne możliwości wpływania na wzmocnienie zdolności admini -
stracyjnych. Trybunał ustalił jednak, że organy krajowe niekiedy nie angażowały 
się aktywnie w proces reform i nie zawsze podejmowały lub monitorowały dalsze 
działania wspierane ze środków IPA I, by zapewnić osiągnięcie odpowiednich 
rezultatów (zob. pkt 23 i 24). Trybunał ustalił, że w większości skontrolowanych 
projektów nie przewidziano wyraźnego wymogu, by organy krajowe wykorzy -
stały efekty inwestycji przeprowadzonych w ramach IPA. Znaczenie trwałości 
i oddziaływania rezultatów zostało odzwierciedlone w podpisanej z Czarnogórą 
umowie ramowej w sprawie IPA II25.
Brakowało jasności co do wykorzystania narzędzi wspierania 
reform dostępnych w ramach procesu negocjacji akcesyjnych
34 
Proces przystąpienia, a dokładniej proces negocjacji akcesyjnych między UE 
a Czarnogórą, który rozpoczął się w 2012 r., dał UE nowe narzędzia w dziedzinie 
reformy prawnej, administracyjnej i gospodarczej. Przykładem są możliwości, 
jakimi Komisja dysponowała podczas dialogu na temat 35 rozdziałów negocjacyj -
nych, obejmujących wszystkie działy unijnego dorobku prawnego. Ustanawianie 
wyjściowych, docelowych oraz, w odpowiednich przypadkach (tylko rozdziały 
dotyczące praworządności), pośrednich poziomów referencyjnych stanowi narzę -
dzie, dzięki któremu można zmotywować państwo do procesu dostosowywania 
prawa.
35 
W ramach negocjacji uzgodnionych w 2012 r. UE wprowadziła „nowe podejście”, 
zgodnie z którym dwa rozdziały dotyczące praworządności26 zostały uznane za 
kluczowe dla procesu rozszerzenia. Oba te rozdziały otwarto na wczesnym etapie 
procesu akcesyjnego, by dać Czarnogórze odpowiednio dużo czasu na przyjęcie 
niezbędnych przepisów, ustanowienie instytucji i wykazanie pewnych osiągnięć 
w realizacji reform przed zakończeniem negocjacji. Zgodnie z nowym podej -
ściem postępy w negocjacjach dotyczących rozdziałów „technicznych”, takich jak 
transport i ochrona środowiska, będą możliwe wyłącznie wtedy, gdy kraj osiągnie 
postępy w obszarze praworządności. Narzędzie służące wspieraniu postępów 
w ten właśnie sposób nazywane jest „klauzulą ogólnej równowagi”27. Czarno -
góra jest pierwszym krajem prowadzącym negocjacje, w odniesieniu do którego 
zastosowano nowe podejście.
25 Uwagi 
28 Sprawozdanie z postępu prac 
z 2014 r., s. 1.
29 Dokument strategiczny 
w sprawie rozszerzenia na lata 
2014–2015, s. 19 i 21.
30 Konferencja międzyrządowa.
31 Sprawozdanie z postępu prac 
z 2015 r. W tym samym 
sprawozdaniu wskazano, że 
„Rezultaty w dziedzinie 
dochodzeń, ścigania 
przestępstw i przypadków 
skazania w sprawach 
o korupcję ograniczają się do 
korupcji na niskim i średnim 
szczeblu. Duża część 
dochodzeń dotyczących 
zgłoszonych przestępstw 
związanych z korupcją nigdy 
nie zakończyła się 
postawieniem w stan 
oskarżenia. Do tej pory nie 
było przypadków 
prawomocnego skazania 
w sprawach o korupcję na 
wysokim szczeblu”. Dodano 
również, że „dochodzenia 
finansowe nie są jeszcze 
systematycznie prowadzone 
w sprawach o korupcję”. 
W żadnej ze spraw 
dotyczących korupcji nie 
zarządzono konfiskaty mienia” 
oraz że „w kwestii 
egzekwowania prawa 
zdolności operacyjne 
i instytucjonalne 
prokuratorów, sędziów i policji 
w dziedzinie walki z korupcją 
są niewystarczające”, s. 14.36 
Komisja po raz pierwszy odwołała się do klauzuli ogólnej równowagi w sprawo -
zdaniu z postępu prac w 2014 r.28 oraz w dokumencie strategicznym w spra -
wie rozszerzenia na lata 2014–201529, gdzie zaznaczono: „Komisja przypomina 
o istnieniu klauzuli »ogólnej równowagi« w negocjacjach akcesyjnych. Postępy 
w osiąganiu pośrednich poziomów referencyjnych w rozdziałach dotyczących 
praworządności oraz w eliminowaniu wskazanych powyżej niedociągnięć, od -
zwierciedlone w wymiernych rezultatach, będą miały wpływ na ogólne tempo 
negocjacji akcesyjnych, w tym na harmonogram kolejnych konferencji między -
rządowych”30. Władze Czarnogóry zareagowały na odwołanie do wspomnianej 
klauzuli i podjęły kroki w celu wyeliminowania niektórych niedociągnięć wska -
zanych przez Komisję, przyjmując nowe przepisy. Komisja i państwa członkow -
skie UE uznały podjęte działania za wystarczające, by otwierać dalsze rozdziały 
negocjacyjne.
37 
Doświadczenie związane z odwoływaniem się do klauzuli ogólnej równowagi 
w 2014 r. pokazało, że można to narzędzie skutecznie wykorzystać. W 2015 r., 
mimo inwestycji Komisji na tym obszarze oraz przedsięwzięć władz krajowych, 
można było jednak zaobserwować niewiele wymiernych rezultatów w zakresie 
wdrażania ustawodawstwa antykorupcyjnego. Odnosząc się do słabych postę -
pów w walce z korupcją w sprawozdaniu z postępu prac z 2015 r. Komisja za -
znaczyła, że „instytucje powinny wykazywać bardziej proaktywne podejście do 
wypełniania swoich zadań. Osiągnięcia w dziedzinie skutecznych dochodzeń, 
ścigania przestępstw i przypadków prawomocnego skazania w sprawach o ko -
rupcję, w szczególności na stanowiskach wysokiego szczebla, pozostają niewiel -
kie”31. Mimo że nadal dokonano jedynie ograniczonych postępów w zakresie 
reform w tym ważnym obszarze, nie odwołano się do klauzuli ogólnej równowa -
gi. Rada i Komisja nie wyznaczyły jasno okoliczności, w których klauzula może 
być przypomniana lub zastosowana.  Nie jest na przykład jasne, czy na klauzulę 
można by się powołać w 2016 r., jeśli nowe przepisy i instytucje antykorupcyjne, 
takie jak Agencja Antykorupcyjna (zob. przykład w  ramce 3 ), nie będą funkcjono -
wały zgodnie z planem i nie przyniosą wymiernych rezultatów.
26 Uwagi 
32 Zob. pkt 54 i 55 sprawozdania 
specjalnego Europejskiego 
Trybunału Obrachunkowego 
nr 11/2016 „Wzmacnianie 
zdolności administracyjnych 
w byłej jugosłowiańskiej 
republice Macedonii – 
ograniczone postępy 
w skomplikowanej sytuacji” 
(http://eca.europa.eu ).Nie wykorzystano dotąd w pełni potencjału wynikającego 
z zastosowania zarządzania zdecentralizowanego 
we wzmacnianiu zdolności administracyjnych
38 
W Czarnogórze Komisja zarządzała centralnie większością umów i realizacją więk -
szości działań finansowanych z IPA I. Rozporządzenie finansowe i rozporządzenie 
w sprawie IPA przewidują powierzenie zarządzania środkami przedakcesyjnymi 
krajowi kandydującemu w celu przygotowania go do późniejszego samodziel -
nego zarządzania unijnymi funduszami strukturalnymi i rolnymi. Zgodnie z tymi 
rozporządzeniami w latach 2012–2013 Czarnogóra zwróciła się do Komisji o zde -
centralizowanie zarządzania środkami z IPA I i stworzyła w tym celu niezbędne 
struktury operacyjne. Po upewnieniu się, że zostały spełnione wymogi warunku -
jące zarządzanie zdecentralizowane Komisja przekazała państwu odpowiedzial -
ność za zarządzanie 12% łącznego przydziału środków dla Czarnogóry w ra -
mach IPA I. Składało się na to 22,7 mln euro na projekty w dziedzinie transportu 
i środowiska naturalnego oraz 5,6 mln euro w dziedzinie zatrudnienia i włączenia 
społecznego. Wniosek Czarnogóry w sprawie zarządzania zdecentralizowanego 
środkami z IPA II odnosi się do większego odsetka środków.
39 
Ten tryb zarządzania, oprócz zwiększenia odpowiedzialności kraju za projekty 
finansowane ze środków UE, może przynieść dodatkowe cenne korzyści w po -
staci wzmocnienia zdolności administracyjnych w strukturach operacyjnych, 
ponieważ we wczesnych latach zarządzania zdecentralizowanego Komisja 
przeprowadza szczegółowe i dogłębne kontrole funkcjonowania struktur ope -
racyjnych na wszystkich etapach podpisywania umów i realizacji poszczegól -
nych projektów. Rozpowszechnianie dobrych praktyk w zakresie zarządzania 
projektami zgromadzonych w ramach struktur IPA wśród pozostałych organów 
administracji publicznej Czarnogóry prowadzących działalność w tym samym 
obszarze może potencjalnie być skutecznym sposobem na wzmocnienie zdolno -
ści administracyjnych.
40 
Wzmacnianie zdolności administracyjnych nie zostało jednak uwzględnione 
jako cel w przyjętych przepisach dotyczących zarządzania zdecentralizowane -
go. Oznacza to, że Komisja nie zachęciła władz krajowych do przemyślenia, jak 
można rozwinąć dobre praktyki w ramach struktur ustanowionych na potrzeby 
zarządzania zdecentralizowanego, a następnie wykorzystać je do budowania 
zdolności administracyjnych w pozostałych organach administracji publicznej. 
Trybunał uznał również, że podobnie jak w innym państwie na etapie przedak -
cesyjnym32, istnieje ryzyko związane z tym, że struktury operacyjne IPA staną się 
organizacjami funkcjonującymi równolegle do reszty administracji publicznej.
27
 Wnioski i zalecenia
41 
Celem kontroli była ocena, czy finansowa i niefinansowa unijna pomoc przedak -
cesyjna w latach 2007–2013 skutecznie przyczyniła się do wzmocnienia zdolno -
ści administracyjnych w Czarnogórze. Trybunał doszedł do wniosku, że mimo 
powolnych postępów odnotowanych w kilku głównych obszarach unijna pomoc 
przedakcesyjna pomogła wzmocnić zdolności administracyjne w Czarnogórze. 
W przypadku 12 spośród 19 skontrolowanych projektów sfinansowanych w ra -
mach IPA skuteczność wsparcia była jednak ograniczona ze względu na fakt, że 
niektóre z uzyskanych produktów w zakresie budowania zdolności administracyj -
nych nie zostały w pełni wykorzystane przez władze Czarnogóry lub nie podjęto 
w związku z nimi odpowiednich dalszych działań. Trybunał wydał pięć zaleceń 
zawartych w pkt 42–47, które Komisja może wziąć pod uwagę przy wdrażaniu 
IPA II. Komisja powinna również uwzględnić te zalecenia w kontekście przeglądu 
śródokresowego IPA II w 2017 r.
42 
Skontrolowane projekty uwzględniały istotne potrzeby w zakresie budowania 
zdolności administracyjnych, na przykład przez wspieranie zmian w ustawo -
dawstwie, ustanowienie instytucji oraz przeprowadzenie szkoleń. W większo -
ści przypadków projekty były dobrze skoordynowane i uwzględniały dorobek 
pozostałych darczyńców, jednak Trybunał wykrył przykłady nakładania się zadań 
i sytuacje, w których należałoby poprawić wymianę informacji pomiędzy pod -
miotami realizującymi projekty finansowane w ramach IPA wyłącznie w Czarno -
górze a podmiotami realizującymi projekty regionalny (skierowane do wielu 
beneficjentów) obejmujące kilka państw na etapie przedakcesyjnym (zob. pkt 
17–20).
Zalecenie 1 – Lepsza koordynacja działań wzmacniających 
zdolności administracyjne
Komisja powinna dopilnować, by działania na rzecz budowania zdolności admi -
nistracyjnych finansowane zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym, 
uwzględniały priorytetowe potrzeby, w pełni uwzględniały inne ukończone, 
trwające lub zaplanowane formy wsparcia oraz by odpowiednie informacje o nich 
docierały do potencjalnych uczestników. W ramach IPA II Komisja powinna ściśle 
monitorować działania na rzecz budowania zdolności administracyjnych pod 
kątem ich przydatności i poprawić koordynację działań krajowych i regionalnych.
28 Wnioski i zalecenia 
43 
Skontrolowane projekty zasadniczo doprowadziły do powstania spodziewa -
nych produktów w dziedzinie budowania zdolności administracyjnych, jednak 
w niektórych przypadkach beneficjenci nie w pełni je wykorzystywali, a organy 
krajowe nie zawsze podejmowały dalsze działania w związku z nimi, by zapew -
nić trwałość rezultatów. Ograniczyło to ogólną skuteczność skontrolowanych 
projektów w zakresie budowania zdolności administracyjnych, gdyż potencjal -
ne usprawnienia nie zawsze się urzeczywistniały. Przyczyny niewykorzystania 
wyników projektów IPA lub niepodjęcia w związku z nimi dalszych działań przez 
organy krajowe obejmowały niezapewnienie odpowiedniej liczby personelu, 
nieprzyjęcie niezbędnych przepisów, które pozwoliłyby na wykorzystanie pro -
duktów, lub nieprzyznanie stworzonym instytucjom niezbędnej niezależności 
(zob. 21–24).
44 
Ogólnie według ustaleń Trybunału przyczyną ograniczonych postępów w głów -
nych obszarach w zakresie wzmacniania zdolności administracyjnych było często 
niedostateczne zaangażowanie organów krajowych w przeprowadzanie reform. 
W większości skontrolowanych projektów nie przewidziano wyraźnego wymogu, 
by organy krajowe podjęły dalsze działania w związku z inwestycjami dokonany -
mi w ramach IPA i wykorzystały ich efekty (zob. pkt 31–33).
Zalecenie 2 – Zwiększenie zaangażowania w wykorzystanie 
produktów i podejmowanie dalszych działań
Przy planowaniu unijnej pomocy przedakcesyjnej w ramach IPA II Komisja powin -
na wymagać od organów krajowych aktywnego zaangażowania w wykorzystanie 
produktów uzyskanych w wyniku projektów finansowanych z IPA oraz podej -
mowania dalszych działań w odniesieniu do rezultatów, by zapewnić ich trwa -
łość. Podczas realizacji projektów finansowanych z IPA II Komisja powinna ściśle 
monitorować działania podejmowane przez organy krajowe w celu wypełnienia 
zobowiązań podjętych w tym zakresie, tak aby organy te miały czas na zastoso -
wanie środków naprawczych przed zamknięciem projektów. Przy podejmowaniu 
decyzji, w których obszarach zainwestować kolejne środki w ramach pomocy 
przedakcesyjnej, Komisja powinna wziąć pod uwagę to, czy zobowiązanie te 
zostały wypełnione.
29 Wnioski i zalecenia 
45 
Trybunał ustalił, że Komisja wprawdzie monitoruje postępy kraju we wzmac -
nianiu zdolności administracyjnych, brakuje jednak informacji porównawczych, 
które pozwoliłyby obserwować stopniowo osiągane postępy (zob. pkt 25–28).
Zalecenie 3 – Opracowanie lepszych narzędzi do pomiaru 
postępów osiągniętych w zakresie wzmacniania zdolności 
administracyjnych
Komisja powinna:
(i) wykorzystać doświadczenie pilotażowej prezentacji danych w sprawozdaniu 
z postępu prac za 2015 r. przy sporządzaniu sprawozdania za 2016 r., jak rów -
nież wykorzystać wnioski z przeglądu pomiaru referencyjnego dotyczącego 
reformy administracji publicznej przeprowadzonego w 2015 r.;
(ii) zbadać, czy inicjatywy te można rozszerzyć na inne stosowne obszary, takie 
jak transport i środowisko naturalne.
46 
Mechanizmy dialogu politycznego funkcjonowały prawidłowo, choć w ważnych 
obszarach, takich jak reforma administracji publicznej, środowisko naturalne 
i zwalczanie korupcji, rezultaty są osiągane powoli. Komisja dysponuje pewnymi 
narzędziami wspierania reform, w tym klauzulą „ogólnej równowagi”, jednak cza -
sem nie jest jasne, jak będą one stosowane, jeśli nowe ustawodawstwo i powoła -
nie nowych instytucji nie przyniosą rezultatów w głównych obszarach, takich jak 
walka z korupcją (zob. pkt 34–37).
Zalecenie 4 – Pełne wykorzystanie narzędzi wspierania 
postępów w dziedzinie reform
Komisja powinna zachęcać do reform:
(i) wykorzystując w pełni wszystkie dostępne narzędzia w ramach procesu ne -
gocjacji akcesyjnych, aby wpierać postępy w przeprowadzaniu reform;
(ii) w przejrzysty sposób informując o procedurach odwołania się do „klauzuli 
ogólnej równowagi” i jej stosowania.
30 Wnioski i zalecenia 
47 
Komisja zdecentralizowała zarządzanie 12% środków w ramach IPA I na rzecz 
Czarnogóry. Trybunał ustalił, że tryb zarządzania zdecentralizowanego środkami 
unijnymi to potencjalnie użyteczne narzędzie do wzmacniania zdolności admini -
stracyjnych przez transfer wiedzy, które w ramach IPA I nie w pełni wykorzysta -
no(zob. pkt 38–40).
Zalecenie 5 – Wykorzystanie trybu zarządzania 
zdecentralizowanego do upowszechniania dobrych praktyk 
administracyjnych
Gdy określone zostaną przykłady najlepszych praktyk w strukturach operacyj -
nych ustanowionych w związku z zarządzaniem zdecentralizowanym, Komisja 
powinna zachęcić organy krajowe do naśladowania tych praktyk w innych 
obszarach administracji, tak aby na przykład wesprzeć delegowanie procesów 
podejmowania decyzji na odpowiedni poziom oraz wzmocnić systemy kontroli 
wewnętrznej.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel 
PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 12 lipca 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

31
 Załączniki
Najważniejsze daty w stosunkach UE–Czarnogóra
1999 • 26 maja – proces stabilizacji i stowarzyszenia (SAP) krajów Europy Południowo-Wschodniej.
2000 • 24 stycznia – Rada przyjmuje wytyczne negocjacyjne w sprawie układu o stabilizacji i stowarzyszeniu.
2003 •21 czerwca – na szczycie UE–Bałkany Zachodnie w Salonikach UE ponownie wyraża poparcie dla wstąpienia krajów Bałkanów Zachod -
nich do UE w przyszłości.
2006 • 3 czerwca – w wyniku referendum z 21 maja parlament Czarnogóry ogłasza niepodległość kraju.
2007• 22 stycznia – Rada ustanawia partnerstwo europejskie z Czarnogórą.
• 15 października – podpisanie układu o stabilizacji i stowarzyszeniu (SAA) w Luksemburgu.
• 28 grudnia – podpisanie umowy przejściowej w sprawie handlu i kwestii związanych z handlem.
2008• 1 stycznia – wejście w życie umów o ułatwieniach wizowych i readmisji.
• 15 grudnia – Czarnogóra występuje o członkostwo w UE.
2009 • 19 grudnia – wprowadzenie ruchu bezwizowego do strefy Schengen.
2010• 1 maja – wejście w życie SAA.
• 9 listopada – Komisja rekomenduje przyznanie Czarnogórze statusu kraju kandydującego.
• 17 grudnia – Rada wyraża zgodę na przyznanie statusu kraju kandydującego.
2011• 12 października – Komisja zaleca otwarcie negocjacji akcesyjnych.
• 9 grudnia– Rada uruchamia proces akcesyjny Czarnogóry.
2012• 26 czerwca – Rada Europejska zatwierdza ocenę Komisji i otwiera negocjacje akcesyjne.
• 29 czerwca – rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych i przyjęcie ram negocjacyjnych przez konferencję akcesyjną.
• 18 grudnia – otwarcie i wstępne zamknięcie pierwszego rozdziału negocjacji: rozdziału 25 – „Nauka i badania”.
2013• 15 kwietnia – otwarcie i wstępne zamknięcie rozdziału 26 – „Edukacja i kultura”.
• 27 czerwca – zakończenie spotkań poświęconych przeglądowi zgodności prawa krajowego z prawem unijnym (tzw. screeningowi ).
•18 grudnia– otwarcie negocjacji w sprawie rozdziału 5 – „Zamówienia publiczne”, rozdziału 6 – „Prawo spółek”, rozdziału 20 – „Polityka 
w zakresie przemysłu i przedsiębiorstw „, rozdziału 23 – „Wymiar sprawiedliwości i prawa podstawowe” oraz rozdziału 24 – „Sprawie -
dliwość, wolność i  bezpieczeństwo”.
2014•31 marca – otwarcie negocjacji w sprawie rozdziału 7 – „Prawo własności intelektualnej” oraz rozdziału 10 – „Społeczeństwo informa -
cyjne i media”.
•7 maja – zakończenie przeglądu zgodności prawa krajowego z prawem unijnym (screeningu)(przedstawienie Radzie ostatniego sprawo -
zdania w tej sprawie).
•24 czerwca – otwarcie negocjacji w sprawie rozdziału 4 – „Swobodny przepływ kapitału”, rozdziału 31 – „Polityka zagraniczna, bezpie -
czeństwa i obrony” oraz rozdziału 32 – „Kontrola finansowa”.
•16 grudnia – otwarcie negocjacji w sprawie rozdziału 18 – „Statystyka”, rozdziału 28 – „Ochrona konsumentów i zdrowia”, rozdziału 
29 – „Unia celna” oraz rozdziału 33 – „Przepisy finansowe i budżetowe”.
2015• 30 marca – otwarcie negocjacji w sprawie rozdziału 16 – „Podatki” i rozdziału 30 – „Stosunki zewnętrzne”.
• 22 czerwca – otwarcie negocjacji w sprawie rozdziału 9 – „Usługi finansowe” i rozdziału 21 – „Sieci transeuropejskie”.
• 21 grudnia – otwarcie negocjacji w sprawie rozdziału 14 – „Polityka transportowa” i rozdziału 15 – „Energia”
Źródło: Komisja Europejska.Załącznik I
32 Załączniki 
Skontrolowane projekty
Lp. Tytuł projektu Nr umowyKwota
(w EUR)
Zamówienia publiczne
1. Dalszy rozwój i wzmocnienie systemu udzielania zamówień publicznych w Czarnogórze 205-748 1 080 017
2. Wsparcie ulepszeń w zakresie ładu administracyjno-regulacyjnego i zarządzania (SIGMA)253-091
296-874
319-42310 000  000
2 458 035
9 834 337
3. Szkolenie w zakresie zamówień publicznych na Bałkanach Zachodnich i w Turcji 248-580 3 962 000
Korupcja
4.Wsparcie na rzecz wdrażania strategii antykorupcyjnej i planu działania w dziedzinie zwalczania 
korupcji297-271 643 419
5. Zero tolerancji dla korupcji w samorządach lokalnych 306-428 211 454
Kontrola wewnętrzna
6.Wzmacnianie systemów zarządzania i kontroli dotyczących unijnej pomocy finansowej dla 
Czarnogóry252-719 2 000  000
7. Usprawnianie zarządzania środkami unijnymi i ogólnych procedur administracyjnych 327-819 1 261 500
Kontrola zewnętrzna
8. Wzmacnianie krajowego najwyższego organu kontroli (NOK) Czarnogóry 234-548 837 384
9. Kontrola jakości audytu w NOK Czarnogóry 338-180 236 138
Inicjatywa w  zakresie budowania zdolności administracyjnych
10. Pomoc techniczna przy reformie samorządów lokalnych 229-836 638 950
11.Budowanie zdolności administracyjnych i wsparcie na rzecz samorządów lokalnych w zakresie wdra -
żania gminnych dotacji na rozwój282-481 1 065 900
ReSPA
12. Prowadzenie ReSPA i organizacja jej działalności 256-128 2 400  000
13. Prowadzenie ReSPA i organizacja jej działalności 331-241 3 500  000
Transport
14. Pomoc techniczna w sektorze transportu 233-959 1 160 668
15. Pomoc techniczna na rzecz rozwoju instytucjonalnego kolei w Czarnogórze 289-223 139 684
16. Remont odcinka drogi Crkvicko Polje – Nikovici 256-594 789 807
Środowisko naturalne
17. Wsparcie na rzecz zarządzania środowiskiem 258-795 912 465
18. Opracowywanie aktów prawnych w dziedzinie usług komunalnych i gospodarowania odpadami 290-255 155 055
19. Poprawa gospodarowania odpadami w miejscowości Danilovgrad 256-597 983 193
Źródło:  Komisja Europejska.Załącznik II
33 Odpowiedzi  
Komisji
Streszczenie
VIII
Komisja zwraca uwagę, że w ramach dialogu politycznego można tylko zachęcać do reform, ale odpowiedzialność 
za proces reform spoczywa na władzach krajowych.
Poza tym Komisja pragnie podkreślić, że w procesie reform niezwykle ważne jest, aby priorytetem była ich jakość, 
a nie tempo.
Komisja uważa, że klauzula równowagi jest wystarczająco precyzyjnie zdefiniowana w ramach negocjacyjnych.
Wykorzystanie narzędzi do zarządzania procesem akcesyjnym, w tym klauzuli „ogólnej równowagi”, opiera się na 
ogólnej ocenie istniejących niedociągnięć oraz postępów osiąganych przez dany kraj w stosunku do oczekiwań.
Uwagi
Ramka 2 – Przykłady słabej koordynacji projektów finansowanych w ramach IPA
Projekty 1, 2 i 3
Komisja wskazuje, że biorąc pod uwagę niewielkie rozmiary administracji czarnogórskiej oraz fakt, że tworzenie 
systemu zamówień publicznych w Czarnogórze jest na wczesnym etapie, pewne nakładanie się zakresów szkoleń 
było nie do uniknięcia.
Projekty 12 i 13
Komisja zwraca uwagę, że w ostatniej części okresu objętego kontrolą Regionalna Szkoła Administracji Publicznej 
(ReSPA) zdołała przeprofilować się z organizacji szkoleniowej w ośrodek regionalny, który wnosi wkład w dialog 
polityczny, prowadząc analizy porównawcze i badania na poziomie regionalnym, organizując szkoły letnie, semi -
naria wyjazdowe w różnych krajach, programy mobilności, wizyty studyjne, sieci tematyczne itp. W związku z tym 
Czarnogóra odniosła korzyści z kontaktów między przedstawicielami rządu, którzy uczestniczyli w różnych impre -
zach organizowanych przez ReSPA, a także z przeprowadzonych analiz porównawczych.
Od 2013 r. organizacja przyjęła bardziej strategiczne podejście ukierunkowane wyłącznie na wyższych rangą urzęd -
ników decydentów.
Ramka 3 – Przykłady produktów, które nie zostały w pełni wykorzystane przez 
beneficjentów
Projekt 4
Komisja zwraca uwagę, że Agencja Antykorupcyjna powstała dnia 1 stycznia 2016 r. Jako model do opracowania 
nowej wersji systemu informatycznego agencja wykorzystuje obecnie platformę do zarządzania ryzykiem wystą -
pienia nieuczciwości, gdyż wszystkie moduły systemu informatycznego agencji, w tym moduł dotyczący planów 
zapobiegania nieuczciwości, muszą zostać opracowane w oparciu o ujednolicone standardy.
Odpowiedzi Komisji 34
Projekt 19
Komisja zwraca uwagę, że pewną liczbę pojemników utrzymuje się na stanie, aby móc dokonać ewentualnej 
wymiany pojemników, które są w użyciu, ponieważ potrzebna jest bieżąca rezerwa pojemników nieużywanych.
Ramka 4 – Przykłady produktów, w odniesieniu do których organy krajowe nie podjęły 
dalszych działań
Projekt 14 – korzystny wkład
Komisja podkreśla, że należy zwrócić uwagę, że opóźnienia we wdrażaniu umowy w sprawie ustanowienia wspól -
nego europejskiego obszaru lotniczego wynikają także z opóźnień w ratyfikacji umowy przez niektóre państwa 
członkowskie UE (została ona podpisana w 2006 r. i jeszcze nie weszła w życie). Ogólnie Komisja bardzo pozytywnie 
oceniła poziom gotowości Czarnogóry w tej dziedzinie. Ostatnia wizyta oceniająca dotycząca wspólnego europej -
skiego obszaru lotniczego, która miała miejsce w październiku 2015 r., zakończyła się stwierdzeniem, że Czarnogóra 
spełnia wymagania I etapu wdrażania umowy.
28
Komisja zwraca uwagę, że transport i środowisko zostaną uwzględnione w nowej metodyce sprawozdawczości 
począwszy od 2016 r.
37
Komisja uważa, że klauzula równowagi jest wystarczająco precyzyjnie zdefiniowana w ramach negocjacyjnych.
Wykorzystanie klauzuli „ogólnej równowagi” opiera się na ogólnej ocenie istniejących niedociągnięć oraz postę -
pów osiąganych przez dany kraj w stosunku do oczekiwań. Jeżeli chodzi o klauzulę „ogólnej równowagi”, po tym 
jak Komisja przypomniała władzom Czarnogóry o jej istnieniu, podjęto działania w celu rozwiązania szczegółowych 
problemów zgłoszonych w 2014 r.
Wnioski i zalecenia
Zalecenie 1 – Lepsza koordynacja działań wzmacniających zdolności administracyjne
Komisja przyjmuje zalecenie 1.
Zalecenie 2 – Zwiększenie zaangażowania w wykorzystanie produktów i dalsze 
działania
Komisja przyjmuje zalecenie 2.
45
Postępy, jakie obserwuje się z roku na rok, są zawsze odnotowywane w sprawozdaniach. Zestawienie ze sobą kilku 
kolejnych sprawozdań umożliwiło porównanie w dłuższych okresach. Nowa metodyka sprawozdawcza wprowa -
dzona w 2015 r. oraz zwracanie większej uwagi nie tylko na postęp w stosunku do poprzedniego roku, ale także na 
gotowość, jeszcze bardziej ułatwią porównania w dłuższych okresach w obszarach objętych sprawozdawczością.
Odpowiedzi Komisji 35
Zalecenie 3 – Opracowanie lepszych narzędzi do pomiaru postępów osiągniętych 
w zakresie wzmacniania zdolności administracyjnych
Komisja przyjmuje zalecenie 3.
W 2016 r. Komisja będzie kontynuować i rozszerzać swoją nową metodykę sprawozdawczą na dodatkowe obszary. 
Pozwoli to zapewnić lepszą porównywalność zarówno między poszczególnymi krajami, jak i w perspektywie cza -
sowej w obszarach objętych sprawozdawczością. Transport i środowisko zostaną uwzględnione w nowej metodyce 
sprawozdawczości począwszy od 2016 r.
Ocena wydana na podstawie nowej metodyki pozostaje w dalszym ciągu głównie jakościowa, choć uwzględnia 
pewne elementy ilościowe. Jest to niezbędne, aby zapewnić realistyczny obraz wszystkich elementów, które są 
ważne dla oceny sytuacji w danym obszarze.
46
Komisja zwraca uwagę, że w ramach dialogu politycznego można tylko zachęcać do reform, ale odpowiedzialność 
za proces reform spoczywa na władzach krajowych.
Poza tym Komisja pragnie podkreślić, że w procesie reform niezwykle ważne jest, aby priorytetem była ich jakość, 
a nie tempo.
Komisja uważa, że klauzula równowagi jest wystarczająco precyzyjnie zdefiniowana w ramach negocjacyjnych.
Wykorzystanie narzędzi do zarządzania procesem akcesyjnym, w tym klauzuli „ogólnej równowagi”, opiera się na 
ogólnej ocenie istniejących niedociągnięć oraz postępów osiąganych przez dany kraj w stosunku do oczekiwań.
Zalecenie 4 – Skuteczniejsze wykorzystanie narzędzi wpływu do wsparcia postępów 
w dziedzinie reform
Komisja częściowo przyjmuje zalecenie 4.
i. Komisja zgadza się z Trybunałem, że wykorzystanie wszystkich narzędzi wpływu, jakie są do dyspozycji, jest nie -
zbędnym elementem procesu akcesji. Komisja uważa, że tak się już dzieje, ale podkreśla, że równie mocno zależy 
jej na wiarygodności tego procesu i przedkłada jakość reform nad ich tempo. Przy tej okazji należy podkreślić, że 
zwłaszcza tempo reform jest kwestią, na którą wpływ mają władze Czarnogóry.
ii. Komisja uważa, że kiedy odwołuje się do klauzuli „ogólnej równowagi” lub z niej korzysta, działa w sposób 
przejrzysty.
 Ramy negocjacyjne, które regulują proces międzyrządowy, wyraźnie określają warunki (zob. poniżej) stosowania 
klauzuli „ogólnej równowagi” . Należy podkreślić, że o zastosowaniu klauzuli „ogólnej równowagi” decydują państwa 
członkowskie na wniosek Komisji. W ramach negocjacyjnych przewidziano także, że klauzula „ogólnej równowagi” 
jest stosowana po wyczerpaniu wszystkich innych dostępnych środków. Z tego względu Komisja nie może przyjąć 
tej części zalecenia.
Odpowiedzi Komisji 36
 Stosowne przepisy ram negocjacyjnych stanowią: „Należy dbać o to, by negocjacje dotyczące różnych rozdziałów 
postępowały z zachowaniem ogólnej równowagi. Mając na uwadze powiązanie między rozdziałem »Wymiar spra -
wiedliwości i prawa podstawowe« a rozdziałem »Sprawiedliwość, wolność i bezpieczeństwo« oraz uwzględniając 
wartości, na których opiera się Unia, a także ich znaczenie dla wdrożenia całego unijnego dorobku prawnego 
Komisja – jeżeli postępy we wspomnianych rozdziałach będą znacznie wolniejsze niż postępy w całych nego -
cjacjach oraz po wyczerpaniu wszelkich innych dostępnych środków, z własnej inicjatywy lub na wniosek jednej 
trzeciej państw członkowskich – zaproponuje wycofanie swoich zaleceń dotyczących, odpowiednio, otwarcia lub 
zamknięcia innych rozdziałów negocjacyjnych oraz dostosowanie odnośnych prac przygotowawczych do czasu 
przywrócenia równowagi. Decyzję w sprawie takiej propozycji i w sprawie warunków zniesienia przyjętych środków 
podejmie Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną. Państwa członkowskie będą działały w ramach konferencji 
międzyrządowej, zgodnie z decyzją Rady, nie naruszając ogólnego wymogu jednomyślności w ramach konferencji 
międzyrządowej” .
Zalecenie 5 – Wykorzystanie trybu zarządzania zdecentralizowanego do 
upowszechniania dobrych praktyk administracyjnych
Komisja przyjmuje zalecenie 5.
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 27.1. 2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki 
kontrolowanej)23.5.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania 
kontradyktoryjnego12.7. 2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) 
we wszystkich językach28.7.2016
W sprawozdaniu Trybunał przeanalizował, czy wsparcie 
Komisji na rzecz Czarnogóry skutecznie przyczyniło się 
do wzmocnienia zdolności administracyjnych tego kraju 
w ramach przygotowań do członkostwa w UE. Trybunał 
doszedł do wniosku, że mimo powolnych postępów 
odnotowanych w  kilku głównych obszarach unijna pomoc 
przedakcesyjna pomogła we wzmocnieniu zdolności 
administracyjnych w  Czarnogórze w  okresie objętym 
kontrolą (2007–2013). Trybunał odnotował, że choć 
wsparcie finansowe i  niefinansowe było zorientowane na 
zaspokojenie istotnych potrzeb w zakresie budowania 
zdolności administracyjnych, w  niektórych przypadkach 
z powodu słabego zaangażowania władz krajowych 
w proces reform uzyskane produkty nie zostały 
wykorzystane i  nie osiągnięto planowanego 
oddziaływania. W  swoich zaleceniach Trybunał wskazał, 
w jaki sposób Komisja może dążyć do poprawy wyników.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y