SKRÓTY

AKP : Kraje Afryki, Karaibów i Pacyfiku będące sygnatariuszami konwencji z Lomé

CONFEMEN : Konferencja ministrów edukacji krajów francuskojęzycznych [z franc. Conférence des ministres de l’éducation ayant le français en partage]

Dz.U. : Dziennik Urzędowy

ECSEL : Wsparcie Wspólnoty Europejskiej na rzecz edukacji w Liberii

EFR : Europejski Fundusz Rozwoju

EFA : Edukacja dla wszystkich

EuropeAid : Biuro Współpracy EuropeAid (Komisja Europejska)

MCR : Milenijny cel rozwoju

NGO : Organizacja pozarządowa

PASEC : Program analizy systemów edukacji prowadzony przez CONFEMEN [Programme d’analyse des systèmes éducatifs de la CONFEMEN]

PETS : Przeglądy wydatków publicznych

PEFA : rozliczalność finansowa wydatków publicznych

PDDE : 10-letni plan rozwoju edukacji - Niger (Plan décennal de développement de l’éducation)

SACMEQ : Konsorcjum państw Afryki Południowej i Wschodniej na rzecz monitoringu jakości edukacji

SWB : Sektorowe wsparcie budżetowe

SMART : Zdefiniowane, wymierne, osiągalne, odpowiednie, określone w czasie

TVET : Kształcenie oraz szkolenie techniczne i zawodowe

UE : Unia Europejska

UNESCO : Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Oświaty, Nauki i Kultury

GLOSARIUSZ

Edukacja bazowa : Zgodnie z międzynarodową standardową klasyfikacją kształcenia UNESCO kształcenie na poziomie podstawowym oraz trzy pierwsze lata kształcenia na poziomie średnim.

Wskaźnik parytetu płci : Stosunek liczby kobiet do liczby mężczyzn w obrębie danego wskaźnika: wskaźnik parytetu płci równy 1 oznacza istnienie parytetu płci; wskaźnik poniżej 1 oznacza dysproporcje na korzyść mężczyzn.

Współczynnik skolaryzacji brutto : Liczba osób uczących się na danym poziomie kształcenia, niezależnie od wieku, wyrażona w procentach jako odsetek osób w grupie wiekowej oficjalnie odpowiadającej temu poziomowi kształcenia. Współczynnik ten może przekraczać 100 % z powodu powtarzania klasy i kształcenia się dzieci w wieku powyżej lub poniżej wieku określonego dla danego poziomu kształcenia (wczesne lub późne rozpoczynanie nauki).

Współczynnik naboru brutto do ostatniej klasy szkoły podstawowej : Liczba nowych uczniów przyjętych do ostatniej klasy szkoły podstawowej, niezależnie od wieku, wyrażona w procentach jako odsetek całkowitej liczby osób w wieku, który został teoretycznie ustalony jako wiek podjęcia nauki w ostatniej klasie szkoły podstawowej. Jest to najczęściej stosowany orientacyjny wskaźnik, za pomocą którego mierzy się odsetek osób, które ukończyły edukację na danym poziomie.

Wskaźniki oddziaływania : Odnoszą się do ogólnego celu programu. Służą do pomiaru długoterminowych i zbiorczych wyników lub zmian na poziomie beneficjentów pomocy (np. ogólny poziom alfabetyzacji, bezrobocie wśród absolwentów, relacja między poziomem wykształcenia a dochodami, stopa ubóstwa).

Wskaźniki wkładu : Odnoszą się do zasobów. Służą do pomiaru przeznaczonych na realizację programu zasobów ludzkich, finansowych, fizycznych i innych (administracyjnych oraz regulacji i procedur) (np. budżet na edukację, koszt przypadający na jednego studenta, dekret w sprawie ustanowienia rad szkolnych).

Współczynnik skolaryzacji netto : Skolaryzacja uczniów z grupy wiekowej oficjalnie przypisanej do danego poziomu kształcenia, wyrażona w procentach jako odsetek całej populacji tej grupy wiekowej.

Wskaźniki wyniku : Odnoszą się do celu programu. Służą do pomiaru rezultatów lub skutków produktów na poziomie beneficjentów pomocy (np. współczynnik skolaryzacji netto lub brutto, wskaźnik kontynuacji nauki w szkole, wskaźnik ukończenia cyklu nauki, osiągnięcia uczniów).

Wskaźniki produktu (zwane również wskaźnikami procesu) : Odnoszą się do bezpośrednich rezultatów działań. Służą do pomiaru bezpośrednich i konkretnych rezultatów różnych działań (procesów) oraz wniesionego wkładu (np. liczba wybudowanych szkół, liczba wyszkolonych nauczycieli, liczba uczniów do liczby podręczników).

Rezultat : W kontekście programów sektorowych, w niniejszym sprawozdaniu pojęcie "rezultat" odnosi się do terminologii Komisji "wkład-produkt-wynik-oddziaływanie". Pojęcie "rezultat" odnosi się do pojęcia "wynik", na przykład, skolaryzacja na poziomie podstawowym, natomiast wskaźniki wyników/rezultatów służą do pomiaru wyników na poziomie beneficjentów pomocy (np. współczynnik skolaryzacji netto).

Współczynnik kontynuowania nauki do ostatniej klasy szkoły podstawowej : Odsetek uczniów zapisanych do pierwszej klasy, którzy będą kontynuować naukę do ostatniej klasy. Idealna wartość powinna wynieść 100 %.

Trwałość : W odniesieniu do projektów rozwojowych, oznacza stopień pewności, iż dany projekt lub jego rezultaty utrzymają się tak długo, jak to konieczne (tj. projekt lub rezultaty będą odpowiednio dobrze ugruntowane, samowystarczalne i/lub w tym celu finansowane).

STRESZCZENIE

I. Poprawa dostępu do edukacji oraz podniesienie jakości kształcenia to istotny czynnik w walce z ubóstwem na świecie, znajdujący odzwierciedlenie w milenijnych celach rozwoju (MCR) sformułowanych przez Organizację Narodów Zjednoczonych oraz przyświecających programowi "Edukacja dla wszystkich"(EFA). "Konsensus europejski w sprawie rozwoju" zawiera priorytety Unii Europejskiej w tej dziedzinie, takie jak: wysokiej jakości edukacja na poziomie podstawowym, kształcenie zawodowe oraz przeciwdziałanie nierównościom.

II. Przedmiotem niniejszej kontroli była ocena, czy pomoc rozwojowa Unii Europejskiej w Afryce Subsaharyjskiej i Azji Południowej skutecznie przyczyniła się do poprawy dostępu do edukacji bazowej i podniesienia jej jakości. W ramach kontroli w odniesieniu do ośmiu wybranych państw porównano wyniki z docelowymi wartościami określonymi w umowach finansowych oraz szczegółowo zbadano, w jaki sposób Komisja zaplanowała i monitorowała swoje wydatki.

III. Poczyniono znaczny postęp, chociaż w pełni osiągnięto jedynie 45 % docelowych wartości przewidzianych w skontrolowanych umowach finansowych. W przypadku drugiego milenijnego celu rozwoju (MCR 2), tj. zapewnienia powszechnego nauczania na poziomie podstawowym, uzyskano tylko niektóre z planowanych ulepszeń, natomiast postęp na ogół był zbyt wolny, aby osiągnięcie wartości docelowych wyznaczonych na rok 2015 było możliwe. Z większym powodzeniem działano na rzecz eliminacji dysproporcji płci w dziedzinie edukacji (część MCR 3), chociaż ogólne dane liczbowe tuszują istotne, utrzymujące się nierówności w poszczególnych grupach regionalnych i społecznych. W zakresie trzeciego głównego celu, jakim jest poprawa jakości kształcenia, nieliczne z planowanych ulepszeń zostały osiągnięte.

IV. Wybór metody udzielania pomocy odgrywa istotną rolę, gdyż ma on wpływ na mechanizmy monitorowania rezultatów. Tam, gdzie metodą udzielania pomocy było sektorowe wsparcie budżetowe, wybór ten był zasadniczo zgodny z wytycznymi Komisji. Coraz większe zastosowanie sektorowego wsparcia budżetowego w Afryce Subsaharyjskiej znacznie zawęża zakres, w jakim ustalane są szczegółowe wartości i wskaźniki dla sektora edukacji bazowej, a ponadto dialog prowadzony w tym sektorze traci na intensywności. Komisja nie rozważyła w pełni korzyści płynących z działań podjętych w celu zminimalizowania ryzyka powierniczego, takich jak te zastosowane w przypadku wspólnego funduszu.

V. Z reguły we wskaźnikach stosowanych przez Komisję kładzie się stosowny nacisk na milenijne cele rozwoju, jednakże nie poświęca się dostatecznie dużo uwagi wskaźnikom dotyczącym jakości kształcenia. Niemniej jednak wykorzystywane przez Komisję systemy informacji zarządczej w zakresie edukacji krajowej nie przekazują w sposób systematyczny wystarczających, rzetelnych i aktualnych informacji.

VI. Na ogół nastąpiła poprawa w zakresie koordynacji działań z innymi darczyńcami, jednakże wymagało to ustępstw, które czasami negatywnie wpływały na własne zarządzanie Komisji lub naruszało jej priorytety. W delegaturach kompetencje w zakresie edukacji nie są w optymalny sposób zagwarantowane ani rozwijane, co ogranicza zdolność Komisji do prowadzenia dialogu w sektorze edukacji. Unia Europejska udzieliła wsparcia na rzecz rozwoju zdolności, lecz w większości przypadków pomoc ta nie przebiegała zgodnie z zamierzeniami.

VII. Na podstawie powyższych uwag Trybunał sformułował szereg zaleceń w celu poprawy zarządzania przez Komisję pomocą Unii Europejskiej na rzecz rozwoju edukacji.

WPROWADZENIE

GLOBALNE ZOBOWIĄZANIA DARCZYŃCÓW

1. Unia Europejska zdaje sobie sprawę, że edukacja odgrywa zasadniczą rolę w walce z ubóstwem na świecie [1]. Angażując się w program "Edukacja dla wszystkich" [2] oraz milenijne cele rozwoju [3], Unia Europejska wraz z całą międzynarodową społecznością darczyńców zobowiązała się wspierać kraje rozwijające się w osiąganiu licznych celów, wśród których wymienia się: zapewnienie powszechnej edukacji na poziomie podstawowym, eliminację nierówności płci oraz podniesienie jakości kształcenia.

2. Mimo że od 2000 r. poczyniono wyraźne postępy, jak wynika z szacunków UNESCO zawartych w globalnym raporcie z monitoringu programu "Edukacja dla wszystkich" za 2010 r., 72 mln dzieci nadal pozbawionych jest dostępu do edukacji bazowej (zob. glosariusz). Po znacznym wzroście pomocy zewnętrznej w dziedzinie edukacji bazowej w latach 1999–2004 nastąpiło odwrócenie tego światowego trendu. W porównaniu z rokiem 2004 wysokość globalnych zobowiązań na rzecz wspierania edukacji bazowej w 2007 r. spadła o 25 %. Według raportu różnica pomiędzy zobowiązaniami darczyńców do udzielania pomocy a faktycznymi wydatkami wynosi w skali globalnej w przybliżeniu 20 mld USD. Ponadto autorzy raportu szacują, że luka w finansowaniu pomocy udzielanej państwom rozwijającym się w osiągnięciu celów określonych w programie "Edukacja dla wszystkich" wyniosła 16 mld USD w skali roku na całym świecie, przy czym na Afrykę Subsaharyjską przypadło około dwie trzecie tego deficytu.

3. Przyjmując deklarację paryską z 2005 r. oraz program działań z Akry z 2008 r., Unia Europejska oraz światowa społeczność darczyńców uzgodniły szereg zasad podniesienia skuteczności pomocy (w tym w szczególności zasad dotyczących milenijnych celów rozwoju) poprzez poprawę harmonizacji oraz ujednolicenie metod udzielania pomocy oraz procedur poprzez udoskonaloną komunikację oraz oparcie się w większym stopniu na systemach krajowych.

ZOBOWIĄZANIA OKREŚLONE W POLITYKACH UNII EUROPEJSKIEJ

4. Komisja odnotowała w swoim komunikacie z 2002 r. [4], że strategia, która ma być realizowana, będzie polegać na udzieleniu wsparcia w zakresie edukacji bazowej, której przyznano najwyższy priorytet.

5. W założeniach polityki na rzecz rozwoju z 2005 r. [5] położono większy nacisk na przyczynianie się do osiągania milenijnych celów rozwoju i określono "rozwój ludzki", w tym edukację, jednym z dziewięciu obszarów, w których Komisja będzie szczególnie aktywna. Odnotowano, że celem Wspólnoty jest działanie na rzecz programu "Edukacja dla wszystkich" oraz wskazano priorytety w obszarze edukacji takie jak: wysokiej jakości kształcenie podstawowe, szkolenie zawodowe oraz przeciwdziałanie nierównościom. Ustalono, że szczególną uwagę należy zwrócić na propagowanie edukacji dziewcząt oraz bezpieczeństwo w szkołach; wspierany będzie również rozwój i realizacja krajowych planów sektorowych oraz uczestnictwo w prowadzonych na skalę regionalną i światową inicjatywach tematycznych w zakresie edukacji.

6. Środki pomocowe Unii Europejskiej pochodzą głównie z instrumentu finansowania współpracy na rzecz rozwoju [6] i Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR) [7]. Środki z instrumentu finansowania współpracy na rzecz rozwoju są również udostępniane podmiotom niepaństwowym/organizacjom społeczeństwa obywatelskiego, z których część działa jako rzecznicy lub usługodawcy w sektorze edukacji. Wkłady Komisji na rzecz przyspieszonej inicjatywy "Edukacja dla wszystkich" [8] finansowane są ze środków EFR oraz instrumentu finansowania współpracy na rzecz rozwoju. Środki przeznaczone na bezpośrednie wsparcie edukacji w Azji Południowej w bieżącym okresie programowania (2007–2013) wyniosły 452,0 mln euro ogółem, tj. 17,7 % łącznej zaplanowanej pomocy rozwojowej. Łączna wartość środków przeznaczonych na bezpośrednie wsparcie edukacji w Afryce Subsaharyjskiej wyniosła 344,6 mln euro, tj. 2,8 % całkowitej wartości programów. W Afryce Subsaharyjskiej ogólne wsparcie budżetowe, które może przynieść edukacji pośrednie korzyści, wyniosło 3388,8 mln euro ogółem, tj. 27,6 % łącznej zaplanowanej na lata 2008-2013 pomocy rozwojowej (zob. tabela 1 oraz załącznik I).

7. Komisja udziela wsparcia sektorowi edukacji poprzez wsparcie budżetowe, wspólny fundusz i projekty. W swojej definicji Komisja wyróżnia dwa zasadnicze rodzaje wsparcia budżetowego: i) ogólne wsparcie budżetowe, stanowiące przekazanie środków do skarbu państwa w celu wsparcia krajowej polityki i strategii w zakresie rozwoju lub reformy; ii) sektorowe wsparcie budżetowe stanowiące przekazanie środków do skarbu państwa w celu wsparcia programu sektorowego. Obydwa rodzaje wsparcia budżetowego polegają na przekazaniu środków do skarbu kraju partnerskiego. W związku z powyższym w procedurach nie ma rozróżnienia pomiędzy ogólnym i sektorowym wsparciem budżetowym. Różnią się one jednak pod względem celów. Ogólne wsparcie budżetowe ma na celu wsparcie krajowej polityki i strategii rozwoju, a także zapewnienie zmiennych transzy, zazwyczaj powiązanych ze wskaźnikami w obszarze zdrowia i edukacji, tak aby dodatkowo zachęcić do osiągnięcia zamierzonych wyników w tych ważnych obszarach, natomiast poprzez sektorowe wsparcie budżetowe dąży się do przyspieszenia postępu na drodze do realizacji celów sektorowych kraju partnerskiego. Różnice w celach znajdują odzwierciedlenie w ustanowionych warunkach i dialogu. Wspólny fundusz to fundusz zasilany środkami pochodzącymi od różnych agencji zewnętrznych, a w pewnych przypadkach od rządów państw, w celu finansowania szeregu linii budżetowych lub działań, które kwalifikują się do wsparcia programu sektorowego. Ponadto Komisja może podjąć decyzję o zastosowaniu odpowiednich procedur udzielania zamówień lub przyznania dotacji w trakcie finansowania przewidzianych działań (projektów).

8. Tabela 1 przedstawia środki przeznaczone bezpośrednio na edukację i ogólne wsparcie budżetowe w Azji Południowej i Afryce Subsaharyjskiej. Z danych w tabeli wynika, że w Afryce Subsaharyjskiej pomoc rozwojowa udzielana przez UE bezpośrednio na rzecz edukacji (poprzez projekty, wspólne fundusze oraz sektorowe wsparcie budżetowe) zmalała, chociaż wzrosło ogólne wsparcie budżetowe. Edukacja zasadniczo stanowi istotny element składający się na postęp w sektorze społecznym, który ma wyniknąć z ogólnego wsparcia budżetowego. Postęp w sektorze edukacji znajduje swoje odzwierciedlenie we wskaźnikach wykonania i monitoringu, w tym w dialogu na temat polityki.

TABELA 1

ŚRODKI PRZEZNACZONE BEZPOŚREDNIO NA EDUKACJĘ I OGÓLNE WSPARCIE BUDŻETOWE W AZJI POŁUDNIOWEJ I AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ [9]

Źródło: Komisja Europejska, 2010 r.

Region | Okres programowania | Liczba państw korzystających ze wsparcia specjalnego na rzecz edukacji (główny sektor) | Finansowanie KE (w mln euro) | Udział procentowy finansowania edukacji w całkowitej wartości programów | Udział procentowy ogólnego wsparcia budżetowego w całkowitej wartości programów |

Całkowita wartość programów | Bezpośrednie środki na edukację2 | Ogólne wsparcie budżetowe |

Azja Południowa | 2002–2006 | 2 z 8 | 1824,1 | 184,0 | 0 | 10,1 % | 0 % |

2007–2013 | 4 z 8 | 2555,0 | 452,0 | 0 | 17,7 % | 0 % |

Afryka Subsaharyjska | 2003–2007 | 10 z 50 | 8804,8 | 396,2 | 2314,3 | 4,5 % | 26,3 % |

2008–2013 | 10 z 50 | 12294,0 | 344,6 | 3388,8 | 2,8 % | 27,6 % |

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

9. Przedmiotem kontroli była ocena, czy pomoc UE na rzecz rozwoju skutecznie przyczyniła się do realizacji priorytetów polityki w dziedzinie edukacji w Afryce Subsaharyjskiej i Azji Południowej. W trakcie kontroli badano rezultaty/wyniki oraz zarządzanie, skupiając się na dwóch następujących kwestiach:

a) Czy interwencje UE skutecznie przyczyniły się do wprowadzenia zamierzonych ulepszeń w dziedzinie edukacji bazowej?

b) Czy Komisja prawidłowo kieruje interwencjami w dziedzinie edukacji?

10. Zakres kontroli ograniczył się do edukacji bazowej w Afryce Subsaharyjskiej i Azji Południowej [11]. Istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że w tych subregionach cele wyznaczone w dziedzinie edukacji nie zostaną osiągnięte do 2015 r. (zob. mapa).

MAPA

AFRYKA SUBSAHARYJSKA I AZJA POŁUDNIOWA

+++++ TIFF +++++

Źródło: Global Administrative Unit Layers (GAUL) – ONZ-FAO.

11. Przeprowadzone prace kontrolne objęły przegląd dokumentacji oraz rozmowy z pracownikami Komisji w centrali i w delegaturach, jak również szczegółowe badania działań Komisji w ośmiu krajach korzystających z pomocy – w czterech przeprowadzono wizyty kontrolne, w pozostałych dokonano przeglądu dokumentacji [12]. Przy wyborze państw kierowano się takimi kryteriami jak rozmieszczenie geograficzne na terenie Afryki Subsaharyjskiej i Azji Południowej, z uwzględnieniem niestabilnych państw. Kryteria kontroli zostały zaczerpnięte bezpośrednio z polityki Komisji lub jej wytycznych. Kontrola objęła cztery z ośmiu państw, w których programy sektorowego wsparcia budżetowego są realizowane w dwóch subregionach. Załącznik II zawiera pełną listę skontrolowanych projektów i programów.

12. Pomimo pewnych stwierdzonych uchybień w danych statystycznych na temat edukacji Trybunał, przygotowując sprawozdania na temat osiągnięcia celów określonych w umowach finansowych, oparł się na krajowych statystykach wskazanych w tych umowach z uwagi na niedostępność innych danych statystycznych. W celu analizy zmian danych liczbowych w czasie wykorzystano dane statystyczne UNESCO, opracowane w sposób umożliwiający analizę porównawczą. Kwestia wiarygodności wszystkich tych danych została poruszona w pkt 58–60, z czego jasno wynika, że do wspomnianych danych należy podchodzić z pewną dozą ostrożności.

13. Zarówno w przypadku ogólnego, jak i sektorowego wsparcia budżetowego partnerzy rozwojowi oczekują od rządów zarówno zaangażowania w zarządzanie wkładem i działaniami, jak i wzięcia za nie odpowiedzialności, podczas gdy sami koncentrują się na rezultatach. Wymagana jest również ścisła współpraca między darczyńcami, gdyż wspierają oni tę samą strategię lub program krajowy i korzystają z tego samego systemu. W związku z powyższym Komisja musi poczynić starania, aby zapewnić skoordynowanie jej wkładów z wkładami pozostałych darczyńców, co może także przyczynić się do obniżenia kosztów transakcji po stronie krajów partnerskich. Oznacza to utratę wyraźnego związku pomiędzy wkładem Komisji na pomoc a rezultatami rozwoju.

14. Trybunał uznał złożoność relacji między wkładem na pomoc a rezultatami (wynikami) w skontrolowanych umowach finansowych. Kwestia ta została szczegółowa omówiona w załączniku III. Niemniej jednak przestrzegając zasad partnerstwa, dostosowania do strategii narodowych oraz koordynacji działań darczyńców, Komisja nadal ponosi wyłączną odpowiedzialność za podejmowanie decyzji finansowych oraz odpowiada przed organem udzielającym absolutorium z wykorzystania środków unijnych. Podczas kontroli interwencji UE w sektorze edukacji zrealizowanych przy pomocy sektorowego wsparcia budżetowego, Trybunał przyjmuje, podobnie jak Komisja, że istnieje związek pomiędzy wsparciem UE a osiągnięciem celów w dziedzinie edukacji, chociaż Komisja nie ponosi wyłącznej odpowiedzialności za rezultaty.

15. Kontrola została przeprowadzona w następstwie sprawozdania specjalnego nr 10/2008 przygotowanego przez Trybunał na temat pomocy WE na rzecz rozwoju usług zdrowotnych w Afryce Subsaharyjskiej. W celu uzupełnienia sprawozdania, w którym omówiono ogólne wsparcie budżetowe jako główną metodę udzielania pomocy, podczas prac kontrolnych w dziedzinie edukacji skoncentrowano się przede wszystkim na wsparciu udzielonym programom wsparcia polityki sektorowej, z reguły dokonywanym za pośrednictwem sektorowego wsparcia budżetowego lub wspólnego funduszu. Równocześnie Trybunał przeprowadził kontrolę zarządzania ogólnym wsparciem budżetowym przez Komisję w krajach AKP, Ameryki Łacińskiej oraz Azji [13].

UWAGI

CZY INTERWENCJE UE SKUTECZNIE PRZYCZYNIŁY SIĘ DO WPROWADZENIA ZAMIERZONYCH ULEPSZEŃ W DZIEDZINIE EDUKACJI BAZOWEJ?

16. Trybunał ocenił, czy pomoc UE doprowadziła do uzyskania wszystkich zamierzonych rezultatów określonych w umowach finansowych w sprawie wsparcia budżetowego, wspólnych funduszy oraz projektów. Trybunał przeprowadził bardziej szczegółowe badanie, między innymi analizę postępów w miarę upływu czasu, rezultatów, które w sposób najbardziej bezpośredni wiążą się z trzema, uzgodnionymi na szczeblu międzynarodowym, następującymi pierwszorzędnymi celami w dziedzinie edukacji:

a) zapewnienie wszystkim dzieciom dostępu do edukacji na poziomie podstawowym;

b) eliminacja nierówności płci w dziedzinie edukacji;

c) poprawa jakości kształcenia.

17. Trybunał skontrolował zarówno wsparcie krajowych programów edukacyjnych, jak i projektów specjalnych. Wsparcie programów zostało udzielone przy wykorzystaniu sektorowego wsparcia budżetowego oraz mechanizmów wspólnego funduszu, a bardziej tradycyjne projekty były finansowane bezpośrednio. Trybunał zbadał też wsparcie Komisji na rzecz przyspieszonej inicjatywy, biorąc pod uwagę przeprowadzoną niedawno ocenę tej inicjatywy [14].

W SUMIE POCZYNIONO ZNACZNY POSTĘP, CHOCIAŻ W PEŁNI OSIĄGNIĘTO JEDYNIE 45 % WARTOŚCI DOCELOWYCH PRZEWIDZIANYCH W SKONTROLOWANYCH UMOWACH FINANSOWYCH

18. Oceniając skontrolowane programy wsparcia edukacji finansowane przez UE (zarówno w ramach sektorowego wsparcia budżetowego, jak i wspólnych funduszy), Trybunał stwierdził, że w pełni osiągnięto 45 % wskaźników rezultatu na poziomie przewidzianym w umowach finansowych [15], natomiast w przypadku kolejnych 30 % wskaźników zauważalny jest postęp.

19. Kontrola wykazała, że w przypadku większości zbadanych projektów zrealizowano większość przewidzianych działań i uzyskano większość zakładanych rezultatów [16]. Ich wpływ był jednak z natury ograniczony z uwagi na mniejszą skalę w porównaniu z programami sektorowymi. Ponadto w przypadku połowy zbadanych projektów nie zapewniono ich trwałości z powodu albo braku środków finansowych po zakończeniu projektów, albo nieodpowiednich rozwiązań instytucjonalnych [17]. Przykład tego zjawiska opisano w ramce 1.

20. Załącznik IV zawiera listę skontrolowanych programów i projektów wraz ze skróconą oceną ich rezultatów. W załączniku V przedstawiono szczegółowy przegląd rezultatów programu. Poniżej przedstawiono ustalenia dotyczące osiągniętych rezultatów odnoszących się wprost do każdego z trzech głównych celów.

RAMKA 1

BURKINA FASO: PRZYKŁAD PROJEKTU, W KTÓRYM WYSTĄPIŁY PROBLEMY Z TRWAŁOŚCIĄ

Projekt w zakresie wsparcia edukacji bazowej przyczynił się przede wszystkim do budowy i utrzymania szkół oraz domów dla nauczycieli. Jednakże finansowane ze środków UE szkolne stołówki, które zbadali kontrolerzy, albo były nieczynne, albo nie były w stanie codziennie wydawać uczniom posiłków. Kontrola wykazała również, że finansowany przez UE ośrodek nauki pisania i czytania przerobiono na szkołę podstawową, po tym jak nie udało mu się przyciągnąć chętnych. Ponadto finansowana przez UE pracownia z materiałami dla nauczycieli została przekształcona w ośrodek szkolenia zawodowego, gdyż nie otrzymała ona wsparcia finansowego i instytucjonalnego.

ZAPEWNIENIE POWSZECHNEGO DOSTĘPU DO EDUKACJI NA POZIOMIE PODSTAWOWYM: WPROWADZONO NIEKTÓRE Z PLANOWANYCH ULEPSZEŃ, NATOMIAST POSTĘP NA OGÓŁ BYŁ ZBYT WOLNY

21. Zapewnienie wszystkim dzieciom dostępu do edukacji na poziomie podstawowym łączy się z MCR 2 oraz dwoma celami programu "Edukacja dla wszystkich". Cel jest ambitny, gdyż zakłada nie tylko umożliwienie wszystkim dzieciom dostępu do szkół, lecz również zapewnienie ukończenia przez nie pełnego cyklu kształcenia na poziomie podstawowym. Do pomiaru postępów w tym zakresie stosuje się wiele wskaźników. Do najbardziej rozpowszechnionych należą: współczynnik skolaryzacji netto, współczynnik naboru brutto do ostatniej klasy (orientacyjny współczynnik ukończenia cyklu nauki - zob. glosariusz) oraz wskaźnik alfabetyzacji wśród kobiet i mężczyzn w przedziale wiekowym od 15 do 24 lat.

22. W tabeli 2 przedstawiono w podziale na poszczególne kraje osiągnięcie celu, jakim było zapewnienie dostępu do edukacji na poziomie podstawowym, porównując zakładane i faktyczne rezultaty według wskaźników przewidzianych w skontrolowanych umowach finansowych. Wskaźniki zastosowane w umowach finansowych znacznie od siebie odbiegają, odzwierciedlając tym samym różne uwarunkowania i priorytety w poszczególnych państwach. Dotychczas w pełni osiągnięto zasadniczo mniej niż połowę (44 %) docelowych rezultatów określonych w umowach, a postęp poczyniono w realizacji kolejnych 37 % wartości docelowych.

23. Oczekiwane rezultaty w zakresie skolaryzacji netto zostały osiągnięte w przypadku umów finansowych skontrolowanych w Bangladeszu, Namibii i Tanzanii, natomiast nie zostały osiągnięte w przypadku Nepalu. Współczynnik skolaryzacji netto w Burkina Faso i Nigrze nie odpowiadały rezultatom przewidzianym w umowach skontrolowanych w tych krajach. Choć w Bangladeszu i Burkina Faso odnotowano współczynnik skolaryzacji brutto na zakładanym poziomie, w Nepalu i Nigrze cel nie został osiągnięty.

24. Pomiaru ukończenia szkoły podstawowej dokonano głównie na podstawie jednego z dwóch wskaźników: współczynnika ukończenia szkoły podstawowej lub współczynnika kontynuacji nauki do klasy 5 [18]. Z pięciu krajów, w których zbadane umowy finansowe określały docelowe wartości dla tych wskaźników, jedynie Burkina Faso uzyskała ten poziom.

25. Jako że odnotowanie zmian we wskaźnikach alfabetyzacji wymaga długiego okresu, Komisja na ogół nie stosowała wskaźnika alfabetyzacji wśród osób w wieku od 15 do 24 lat w celu monitorowania postępów. Badanie programów wykazało, że tylko w Namibii i Nepalu ustalono poziom omawianych wyżej wskaźników, chociaż dane dotyczące Namibii nie były jeszcze dostępne.

TABELA 2

WSKAŹNIKI ZWIĄZANE Z CELEM, JAKIM JEST ZAPEWNIENIE DOSTĘPU DO EDUKACJI NA POZIOMIE PODSTAWOWYM ZGODNIE Z ZAPISAMI UMÓW FINANSOWYCH – ZESTAWIENIE ZAKŁADANYCH I FAKTYCZNYCH WYNIKÓW [19]

Niedostępne: Ustalono poziom docelowy, ale brak jest dostępnych danych.

Źródło: Komisja Europejska i Europejski Trybunał Obrachunkowy.

(dot. MCR 2) | Kraj, status programu, dane i docelowe wartości |

Bangladesz (w toku) | Burkina Faso (zamknięty, ostateczne dane) | Namibia (w toku) | Nepal (w toku, ostateczne dane) | Niger (zamknięty, ostateczne dane) | Tanzania (w toku) |

Nowi uczniowie w klasie 1, którzy odbyli edukację wczesnodziecięcą | | | nieosiągnięte | nieosiągnięte | | |

Współczynnik skolaryzacji brutto | w pełni osiągnięte | w pełni osiągnięte | | nieosiągnięte | nieosiągnięte | |

Współczynnik skolaryzacji brutto na obszarach wiejskich | | w pełni osiągnięte | | | nieosiągnięte | |

Współczynnik skolaryzacji netto | w pełni osiągnięte | | w pełni osiągnięte | nieosiągnięte | | w pełni osiągnięte |

Współczynnik ukończenia pełnego cyklu nauki | nieosiągnięte | w pełni osiągnięte | | | nieosiągnięte | |

Współczynnik kontynuacji nauki do klasy 5 | | | nieosiągnięte | nieosiągnięte | | |

Współczynnik przejścia z klasy 5 do 6 | w pełni osiągnięte | | | | | w pełni osiągnięte |

Współczynnik naboru netto do klasy 1 | | | | nieosiągnięte | | |

Zmniejszenie dysproporcji między okręgami pod względem współczynnika skolaryzacji netto (edukacja na poziome podstawowym) | | | | | | w pełni osiągnięte |

Stypendyści (w mln) | w pełni osiągnięte | | | | | |

Dzieci w trudnym położeniu uczęszczające do szkoły | w pełni osiągnięte | | | | | |

Wskaźniki odpadu szkolnego (na poziomie podstawowym) | nieosiągnięte | | | | | |

Wskaźnik alfabetyzacji wśród osób powyżej 15. roku życia | | | | nieosiągnięte | | |

Wskaźnik alfabetyzacji wśród osób w wieku 15–24 lat | | | w pełni osiągnięte | nieosiągnięte | | |

Wskaźnik alfabetyzacji wśród osób powyżej 6. roku życia | | | | nieosiągnięte | | |

26. Tabela w załączniku VI, na podstawie której oceniony został ogólny postęp w kierunku zapewnienia powszechnej edukacji na poziomie podstawowym w latach 2000–2008 w odniesieniu do skontrolowanych umów finansowych [20], pokazuje osiągnięty postęp według badanego kraju, z zastosowaniem wskaźnika skolaryzacji netto oraz wskaźnika ukończenia nauki [21]. Jak wynika z tabeli, większość skontrolowanych krajów odnotowała od 2000 r. postęp w zakresie liczby zapisanych do szkół uczniów, jednakże ukończenie pełnego cyklu kształcenia na poziomie podstawowym nadal stanowi w tych krajach problem. Wykres 1 dotyczący Burkina Faso ilustruje tę różnicę: podczas gdy do szkół uczęszcza 60 % dzieci, tylko 38 % kończy pełen cykl edukacji podstawowej. Różnica pomiędzy współczynnikiem skolaryzacji a współczynnikiem ukończenia pełnego cyklu nauki pokazuje, jakim wyzwaniem jest zatrzymanie dzieci w szkołach po zapisaniu się do niej. Różnica ta ma związek zarówno z czynnikami niezwiązanymi z systemem edukacji (np. ubóstwo rodzin, zdrowie dzieci lub niedożywienie), jak i czynnikami występującymi w obrębie tego systemu, np. bariery na drodze do osiągnięcia parytetu płci oraz niska jakość i wydajność systemu edukacji, co skutkuje wysokim wskaźnikiem drugoroczności (powtarzania klasy) lub wskaźnikiem odpadu szkolnego.

WYKRES 1

POSTĘP W KIERUNKU POWSZECHNEGO UKOŃCZENIA PEŁNEGO CYKLU KSZTAŁCENIA NA POZIOMIE PODSTAWOWYM W BURKINA FASO

+++++ TIFF +++++

Linie przerywane wskazują ewentualne utrzymanie się bieżącego trendu.

Źródło: Instytut Statystyki UNESCO.

27. Jako że punktem wyjściowym dla docelowych wartości odnoszących się do skolaryzacji i ukończenia pełnego cyklu nauki określonych w skontrolowanych umowach finansowych są milenijne cele rozwoju lub cele programu "Edukacja dla wszystkich", realna możliwość osiągnięcia tych celów ma bezpośredni wpływ na prawdopodobieństwo osiągnięcia zakładanych rezultatów. Potwierdzają to również ustalenia z przedmiotowej kontroli, z których wynika, że większość planowanych rezultatów powiązanych z milenijnymi celami rozwoju nie została osiągnięta. Zobowiązanie wszystkich krajów do osiągnięcia wskaźnika ukończenia szkoły podstawowej na poziomie 100 % do 2015 r. oznacza, że powinny one były zapewnić przyjęcie do szkół wszystkich sześciolatków w 2009 lub 2010 r. W krajach Afryki Subsaharyjskiej i Azji Południowej założenie to dalekie jest od stanu faktycznego. Podsumowując, milenijne cele rozwoju oraz cele programu "Edukacja dla wszystkich" nie są realistyczne w przypadku wielu najuboższych państw świata.

28. Trybunał odnotował również przypadki, w których wskaźnik przyrostu naturalnego ludności zagraża pozytywnym zmianom współczynników skolaryzacji, na przykład w Burkina Faso, Nigrze i Tanzanii. Pomimo wyzwań, jakie przyrost demograficzny stawia w szczególności w dziedzinie rozwoju i edukacji, zebrano niewiele dowodów na to, że Komisja zajęła się tym problemem.

WYKRES 2

KSZTAŁTOWANIE SIĘ WSPÓŁCZYNNIKA SKOLARYZACJI NETTO W NAMIBII (W LATACH 2000–2008)

+++++ TIFF +++++

Przerywane linie wskazują ewentualne utrzymanie się obecnej tendencji.

Źródło: Instytut Statystyczny UNESCO.

29. W myśl jasno sformułowanej polityki, UE powinna nieść pomoc przede wszystkim najuboższej części populacji. Stanowi to często ogromne wyzwanie w przypadku wsparcia na rzecz programów edukacyjnych, obejmujących szeroko zakrojone reformy oraz liczne priorytety, podczas gdy projekty mogą być skierowane wyłącznie do najuboższych. Stworzenie szans edukacyjnych dla ludzi żyjących w trudno dostępnych regionach jest nie tylko koniecznością, ale i wyzwaniem. Zadanie to staje sie bardziej oczywiste w krajach o wysokim współczynniku skolaryzacji netto (Bangladesz, Namibia i Tanzania). Na wykresie 2 i w ramce 2 przedstawiono przypadek Namibii, gdzie współczynnik skolaryzacji netto od 2000 r. utrzymuje się na poziomie poniżej 90 % ze względu na fakt, iż programy i polityki edukacyjne nie są w dostatecznym stopniu nastawione na pomoc ubogim. Ramka ilustruje również potencjalną zdolność projektów do zapewnienia dzieciom mieszkającym w trudno dostępnych rejonach świata kształcenia na szczeblu lokalnym (Bangladesz).

30. Komisja ma także swój udział w przyspieszonej inicjatywie, której celem jest wsparcie krajów rozwijających się, prowadzących rzetelne programy edukacyjne, lecz niedysponujących wystarczającymi zasobami, aby móc zapewnić powszechną edukację na poziomie podstawowym (zob. też przypis 8). Ostatnia ocena przyspieszonej inicjatywy wykazała jednak, że jej ogólna wartość dodana w skali globalnej była znacznie poniżej oczekiwań. Raport porusza wiele istotnych kwestii, między innymi ograniczony wkład przyspieszonej inicjatywy w zapewnienie wszystkim dzieciom większego dostępu do szkół podstawowych oraz nieodłączne napięcie pomiędzy zajmująca w przyspieszonej inicjatywie centralne miejsce sprawą kształcenia podstawowego a szerzej zakrojonymi celami programu "Edukacja dla wszystkich" [22].

DYSPROPORCJE PŁCI: WPROWADZONO NIEKTÓRE Z PLANOWANYCH ULEPSZEŃ, LECZ NADAL WYSTĘPUJĄ ISTOTNE NIERÓWNOŚCI

31. Zapewnienie powszechnej edukacji na poziomie podstawowym oznacza, że wszystkie dziewczęta i chłopcy powinni mieć możliwość uczęszczania do szkoły i ukończenia pełnego cyklu nauki na poziomie podstawowym. Eliminacja dysproporcji płci do 2005 r. oraz uzyskanie równości płci w dziedzinie edukacji do 2015 r. odnoszą się do piątego celu programu "Edukacja dla wszystkich" oraz do edukacyjnych aspektów MCR 3 i swoim zasięgiem obejmują cały system szkolnictwa. Pomimo że zazwyczaj dysproporcje płci pogłębiają się na wyższych poziomach edukacji [23], do celów niniejszej kontroli Trybunał Obrachunkowy zawęził swoją ocenę do edukacji na poziomie podstawowym, na której skoncentrowana była większość interwencji Unii Europejskiej.

RAMKA 2

NAMIBIA: SEKTOROWY PROGRAM EDUKACYJNY NIE KONCENTRUJE SIĘ W DOSTATECZNYM STOPNIU NA NAJUBOŻSZYCH

MCR 2 wyznaczony na 2015 r. będzie trudny do osiągnięcia. Chociaż wynik Namibii (współczynniki skolaryzacji oscylujące wokół 90 %) jest dobry na tle większości pozostałych państw Afryki, w ciągu ostatnich ośmiu lat nie uległ on żadnej poprawie. Trudność wynika z nierówności społeczno-ekonomicznych oraz polityk i programów edukacyjnych, w tym sektorowego programu edukacyjnego UE, które nie koncentrują się w dostatecznym stopniu na ubogich, by móc dotrzeć do dzieci znajdujących się w najcięższym położeniu (tj. sierot i dzieci szczególnie zagrożonych, dzieci z mniejszości San oraz tych mieszkających w odległych rejonach). Obecny model finansowania, w ramach którego szkoły utrzymują się dzięki składkom wpłacanym przez rodziców na fundusze rozwoju szkół, z których pokrywane są podstawowe wydatki na podręczniki, materiały, prace remontowe, a nawet na wynagrodzenie dla nauczycieli, utrwala nierówności, przy czym sektorowy program edukacyjny nie poświęca dostatecznej uwagi temu problemowi. Program ten nadał niski priorytet funduszowi rozwoju edukacji, którego celem jest wypłata rekompensaty szkołom za przyjęcie dzieci zwolnionych z opłacania składek na fundusz rozwoju szkół. Do tej pory nie objęto programem dożywiania wszystkich szkół będących w trudnym położeniu. Ponadto uczniowie muszą z własnych środków opłacać mundurki i egzaminy. To wszystko wywiera bardzo negatywny wpływ na ubogie obszary, gdzie występuje wysoka liczba uczniów, których rodziców nie stać na opłacanie składek na fundusz rozwoju szkół. Głównym osiągnięciem sektorowego programu edukacyjnego w tej kwestii było zatwierdzenie polityki dotyczącej sierot i dzieci szczególnie zagrożonych, chociaż w czasie przeprowadzania kontroli nie była ona jeszcze wdrożona.

Pomimo współczynników skolaryzacji netto sięgających blisko 90 % jest mało prawdopodobne, by Bangladesz osiągnął MCR 2, jakim jest zapewnienie do 2015 r. możliwości całkowitego ukończenia cyklu nauki na poziomie podstawowym. Nadal utrzymują się wyraźne różnice między regionami, a dzieci z ubogich rodzin wciąż mają dużo bardziej ograniczony dostęp do edukacji w porównaniu z dziećmi z zamożnych środowisk. Projekt ten finansowany ze środków UE wspiera nieformalną edukację na poziomie podstawowym dzieci żyjących w trudno dostępnych obszarach (np. dzieci żyjących w miejskich slumsach oraz odległych obszarach wiejskich, a także dzieci należących do mniejszości etnicznych). Trzy organizacje pozarządowe z powodzeniem realizujące projekt uruchomiły i prowadziły szkoły, docierając w ten sposób do 330 tys. najbardziej zagrożonych dzieci wywodzących się z ubogich rodzin i z mniejszości etnicznych oraz zapewniając im możliwość ukończenia pełnego cyklu nauki na poziomie podstawowym. Projekt udało się powiązać z formalnym systemem edukacji na poziomie podstawowym, łącznie z zawarciem umów partnerskich z lokalnymi władzami odpowiedzialnymi za edukację i państwowymi szkołami podstawowymi w celu zapewnienia trwałości uzyskanych wyników.

32. Tabela 3 przedstawia, w podziale na kraj i program wsparcia edukacji i poprzez zestawienie wskaźników wyniku oraz zakładanych wartości, osiągnięte rezultaty w zakresie eliminacji dysproporcji płci w edukacji. W przypadku tego celu Komisja posługuje się niewieloma wskaźnikami. Wobec Bangladeszu i Namibii nie zastosowano żadnych wskaźników, co wiąże się z faktem, iż kraje te osiągnęły już parytet płci (zob. pkt 33). W trzech krajach nie osiągnięto rezultatów wcale lub w przeważającej części. Jedynie Burkina Faso uzyskała docelowe wartości przewidziane w umowach finansowych.

TABELA 3

WSKAŹNIKI ZWIĄZANE Z CELEM, JAKIM JEST ELIMINACJA DYSPROPORCJI PŁCI W DOSTĘPIE DO EDUKACJI, ZGODNIE Z ZAPISAMI UMÓW FINANSOWYCH – ZESTAWIENIE ZAKŁADANYCH I FAKTYCZNYCH REZULTATÓW (zob. tabela 2, przypis 1)

Źródło: Komisja Europejska i Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Eliminacja dysproporcji płci (dotyczy MCR 3) | Kraj, status programu, dane i docelowe wartości |

Bangladesz (w toku) | Burkina Faso (zamknięty, ostateczne dane) | Namibia (w toku) | Nepal (w toku, ostateczne dane) | Niger (zamknięty, ostateczne dane) | Tanzania (w toku) |

Parytet płci klasy 1–5 | | | | w pełni osiągnięty | | |

Współczynnik skolaryzacji brutto (dziewczęta) | | w pełni osiągnięty | | | nieosiągnięty | |

Współczynnik naboru brutto w klasie 1 (dziewczęta) | | w pełni osiągnięty | | | | |

Odsetek osiągnięć w nauce w ostatniej klasie szkoły podstawowej (dziewczęta) | | | | | | nieosiągnięty |

Wskaźnik alfabetyzacji wśród osób w wieki 15–24 lat (kobiety) | | | | nieosiągnięty | | |

Wskaźnik alfabetyzacji wśród dzieci powyżej 6. roku życia (dziewczęta) | | | | nieosiągnięty | | |

Wskaźnik parytetu płci pod kątem alfabetyzacji wśród osób powyżej 15. roku życia | | | | nieosiągnięty | | |

33. W tabeli w załączniku VII przedstawiono postępy w latach 2000–2008 poczynione w poszczególnych poddanych badaniu krajach, posługując się wskaźnikiem parytetu płci dla współczynnika skolaryzacji netto oraz współczynnikiem skolaryzacji netto i współczynnikiem ukończenia pełnego cyklu nauki w odniesieniu do dziewcząt. Od 2000 r. można zaobserwować zmniejszanie się dysproporcji płci we wszystkich krajach, a trzem krajom (Bangladeszowi, Namibii i Tanzanii) udało się uzyskać parytet [24]. W pozostałych krajach, w szczególności w Burkina Faso, Nigrze i Pakistanie, postęp jest nieznaczny.

34. Te uśrednione wartości tuszują jednakże istotne nierówności pomiędzy dziewczętami z wiejskich i miejskich obszarów, z ubogich i zamożnych rodzin oraz ze zmarginalizowanych i uprzywilejowanych grup społecznych. W 20 najbiedniejszych prowincjach Burkina Faso, na których UE koncentruje się w sposób szczególny, od 2001 r. różnice między liczbą dziewcząt a chłopców uczęszczających do szkół jednak się pogłębiły. Wskaźnik odpadu szkolnego wśród dziewcząt z obszarów wiejskich jest wyższy niż wśród chłopców. W Nepalu końcowa ocena programu edukacji bazowej i podstawowej w 2005 r. wykazała, że problemem był brak parytetu w szkołach prywatnych [25]. Na początku 2010 r. w trakcie kontroli finansowanego ze środków UE programu "Edukacja dla wszystkich" Trybunał ustalił, że problem ten pozostał w dużej mierze nierozwiązany.

35. Do najbardziej powszechnych działań wspieranych przez interwencje UE należało stosowanie zachęt finansowych, by umożliwić dziewczętom naukę w szkole, zatrudnianie nauczycielek oraz zapewnianie oddzielnych toalet. Kontrola wykazała, że liczba nauczycielek w publicznych szkołach podstawowych w Nepalu jest niewielka (34,5 %). Stanowi to raczej skromny wynik w porównaniu ze szkołami prywatnymi (55,7 %), które nie korzystały z finansowanego przez UE programu "Edukacja dla wszystkich". Przykłady omówione w ramce 3 pokazują wyzwania, przed jakimi stoi UE w dziedzinie pomocy rozwojowej w państwach, gdzie krajowe programy edukacyjne nie poświęcają dostatecznej uwagi kwestii równości płci. Świadczą również o zdolności projektów do szerzenia idei równości płci na szczeblu lokalnym.

RAMKA 3

NIGER: NIEDOSTATECZNE PROPAGOWANIE RÓWNOŚCI PŁCI W EDUKACJI

Niger jest daleko od osiągnięcia powszechnej edukacji na poziomie podstawowym do 2015 r., między innymi z powodu utrzymujących się głębokich dysproporcji płci w dostępie do szkół podstawowych. UE wspiera realizację dziesięcioletniego planu rozwoju edukacji (Plan décennal de développement de l’éducation - PDDE) poprzez ogólne (2003-2008) i sektorowe wsparcie budżetowe (2006–2008). Okres ten charakteryzował się jednak powolnym postępem w zmniejszaniu różnic między dziewczętami a chłopcami w dostępie do kształcenia. W roku szkolnym 2007/2008 między współczynnikami skolaryzacji netto dla chłopców i dziewcząt utrzymywała się różnica 12 punktów procentowych. Wskaźniki dostępu nie są w dostateczny sposób rozbite i pogrupowane tak, by odzwierciedlić nierówności pomiędzy dziewczętami a chłopcami na obszarach wiejskich zamieszkanych przez 83 % populacji. Poza tym PDDE nie odnosi się w sposób zdecydowany do ograniczeń natury instytucjonalnej i społeczno-kulturowej, stanowiących przeszkodę w dostępie dziewcząt do edukacji. Utrzymujące się bariery na drodze do osiągnięcia równości płci powodują, między innymi, wzrost kosztów alternatywnych ich kształcenia w przypadkach, gdy dziewczęta są potrzebne do pomocy w gospodarstwie domowym, lub powstanie ubogiego i nieprzyjaznego środowiska szkolnego, które nie gwarantuje im poczucia bezpieczeństwa. Należy dodać, że nawet jeśli w PDDE poprawnie zdiagnozowano pewne problemy, brakuje kompleksowego podejścia do płci i odpowiedniego finansowania, a plany naprawcze są mocno niedofinansowane: na propagowanie edukacji wśród dziewcząt przeznaczono zaledwie 0,34 % przewidzianego na lata 2003–2007 komponentu PDDE, zatytułowanego "Dostęp".

Główną przyczyną, dla której Pakistanowi daleko jest do osiągnięcia powszechnej edukacji na poziomie podstawowym do 2015 r., są utrzymujące się głębokie dysproporcje płci. UE przeznaczyła środki na program, którego celem jest wkład w poprawę dostępu do edukacji, jej jakości i trwałości z dużym naciskiem położonym na równość płci na północnych obszarach i w Chitral. Pod koniec 2007 r. liczba uczniów uczęszczających do szkół partnerskich wzrosła o 30 % w porównaniu z rokiem 2003, przy czym dziewczęta stanowiły 64 % łącznej liczby uczących się w 2007 r. Stanowiło to wzrost o 19 % w stosunku do 2003 r. Innym kluczowym wynikiem było umożliwienie 3785 uczniom (94 % dziewcząt) nauki w szkołach średnich na obszarach, gdzie przed wprowadzeniem programu unijnego dziewczęta nie miały dostępu do edukacji. W programie odniesiono się do problemów znajdujących się w trudnym położeniu nauczycielek, zapewniając kobietom udział w wyszkolonej kadrze pedagogicznej na poziomie 52 %. Otrzymały one również wsparcie w dążeniu do objęcia kierowniczych funkcji w szkołach poprzez zagwarantowanie im 35 % takich stanowisk.

JAKOŚĆ EDUKACJI: WPROWADZONO TYLKO NIEKTÓRE Z PLANOWANYCH ULEPSZEŃ

36. Zapewnienie powszechnej edukacji na poziomie podstawowym ma na celu nie tylko umożliwienie wszystkim dzieciom kształcenia i ukończenia pełnego cyklu nauki w szkole podstawowej oraz podjęcia nauki na poziomie szkoły średniej, lecz także przekazanie im podstawowej wiedzy i umiejętności niezbędnych w ich codziennym życiu.

37. W odróżnieniu od wskaźników skolaryzacji i ukończenia pełnego cyklu nauki, nie istnieje zbiór wskaźników uzgodnionych na szczeblu międzynarodowym służących do monitorowania poprawy jakości. Powszechnie uznaje się, że przy monitorowaniu jakości należy skupić się na osiągnięciach w nauce, czyli na wiedzy i umiejętnościach opanowanych przez uczniów na zajęciach z czytania, matematyki i przedmiotów ścisłych (zob. również pkt 57). Zależy to jednak od dostępności krajowych ocen nauczania, które nie są regularnie przeprowadzane z uwagi na wysokie koszty [26].

38. Wobec braku systematycznych ocen nauczania najczęściej stosowane wskaźniki dotyczą liczby zdanych egzaminów oraz wkładu i produktów niezbędnych dla zapewnienia jakości: na przykład dobrze przygotowani nauczyciele (liczba i odsetek wyszkolonych i wykwalifikowanych nauczycieli), dobre warunki w szkole (toalety, dostęp do wody pitnej, prąd, stołówki, biblioteki, książki, pracownie komputerowe), rozsądna liczba uczniów w klasach (liczba uczniów na jednego nauczyciela), zapewnienie podręczników (liczba podręczników przypadająca na jednego ucznia) itp.

39. Poprzez zestawienie stosownych wskaźników produktu z ich planowanymi wartościami docelowymi w tabeli 4 przedstawiono osiągnięte w danym kraju i w danym programie wsparcia edukacji rezultaty związane z poprawą jakości edukacji. Również w tym przypadku w pełni uzyskano tylko kilka z docelowych wartości przewidzianych w umowach finansowych. Docelową liczbę podręczników na jednego ucznia osiągnięto w Burkina Faso, lecz nie w Tanzanii. Bangladesz i Namibia, w odróżnieniu od Burkina Faso i Nepalu, osiągnęły na zakładanym poziomie jeden z dwóch najczęściej stosowanych wskaźników orientacyjnych dla jakości, tj. liczba uczniów na jednego nauczyciela. W Bangladeszu i Nepalu osiągnięto odpowiednio rezultaty związane z absencją uczniów w szkole oraz odsetkiem wykwalifikowanych nauczycieli. Jedyny docelowy rezultat dotyczący jakości ustalony dla Nigru nie został osiągnięty.

40. W trakcie oceny jakości za pomocą dostępnych krajowych ocen nauczania Trybunał zebrał niewiele dowodów na to, iż interwencje UE przyczyniły się do podniesienia jakości edukacji. Tylko w Bangladeszu osiągnięcia w nauce uległy poprawie i zostały uznane za zadowalające. W większości krajów, w których dostępne były oceny nauczania (Burkina Faso, Namibia, Nepal i Niger) odnotowano niskie wyniki.

TABELA 4

WSKAŹNIKI ZWIĄZANE Z CELEM, JAKIM JEST POPRAWA JAKOŚCI EDUKACJI, ZGODNIE Z ZAPISAMI UMÓW FINANSOWYCH – ZESTAWIENIE ZAKŁADANYCH I FAKTYCZNYCH REZULTATÓW (zob. tabela 2, przypis 1)

Źródło: Komisja Europejska i Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Poprawa jakości edukacji | Kraj, status programu, dane i docelowe wartości |

Bangladesz (w toku) | Burkina Faso (zamknięty, ostateczne dane) | Namibia (w toku) | Nepal (w toku, ostateczne dane) | Niger (zamknięty, ostateczne dane) | Tanzania (w toku) |

Odsetek osiągnięć w nauce w ostatniej klasie szkoły podstawowej | | | | nieosiągnięty | | w pełni osiągnięty |

Wskaźnik drugoroczności (szkoła podstawowa) | nieosiągnięty | | brak danych | nieosiągnięty | | |

Współczynnik kontynuacji nauki do klasy 5 | | | nieosiągnięty | nieosiągnięty | | |

Liczba uczniów do liczby podręczników (szkoła podstawowa) | | w pełni osiągnięty | | | | nieosiągnięty |

Liczba uczniów na jednego nauczyciela (szkoła podstawowa) | w pełni osiągnięty | nieosiągnięty | | nieosiągnięty | | |

Liczba uczniów do liczby wykwalifikowanych nauczycieli (szkoła podstawowa) | | | | | | nieosiągnięty |

Ograniczenie różnic między okręgami pod względem współczynnika liczby uczniów do liczby nauczycieli (szkoła podstawowa) | | | | | | nieosiągnięty |

Odsetek wykwalifikowanych/ wyszkolonych nauczycieli | | | | nieosiągnięty | | |

Odsetek nauczycieli posiadających wymagane certyfikaty | | | | w pełni osiągnięty | | |

Procentowo wyrażony stosunek liczby uczniów do liczby ławek | | nieosiągnięty | | | nieosiągnięty | |

Absencja uczniów | w pełni osiągnięty | | | | | |

41. W trakcie oceny jakości za pomocą wskaźników wkładu i produktów Trybunał również uzyskał nieliczne dowody świadczące o stałej poprawie. W szczególności we wszystkich skontrolowanych krajach stwierdzono niedobór nauczycieli i ich niewystarczające kwalifikacje pomimo wsparcia udzielonego w ramach większości zbadanych interwencji UE na rzecz krajowych polityk, których celem było zapewnienie kadry pedagogicznej oraz szkoleń dla nauczycieli. Przykładowo w Bangladeszu daje się zauważyć znaczny postęp w realizacji celów ilościowych w dziedzinie szkoleń w ramach drugiego programu rozwoju edukacji na poziomie podstawowym. Zdolności instytucji otrzymujących wsparcie dzięki temu programowi nadal są ograniczone (ograniczony budżet, brak nauczycieli z odpowiednim doświadczeniem, nieodpowiednie struktury), natomiast znaczenie szkoleń wydaje się być niewielkie z powodu nielicznych działań następczych mających na celu wsparcie nauczycieli w rozwijaniu nowych technik. Nastąpiła również nieznaczna poprawa w zakresie motywowania nauczycieli do odbywania szkoleń poprzez oferowanie im awansu zawodowego lub stosowanie widełek płacowych.

42. Zapewnienie dobrej jakości kształcenia nadal jest przedmiotem szczególnej troski wszystkich zainteresowanych stron w skontrolowanych krajach,. Ponadto panuje powszechne przekonanie, że z uwagi na priorytetowe traktowanie milenijnych celów rozwoju rządy oraz partnerzy działający na rzecz rozwoju bardziej koncentrują się na podniesieniu współczynnika skolaryzacji niż na podniesieniu jakości kształcenia. W ramce 4 przedstawiono, z jakimi najczęściej problemami wiąże się w praktyce brak wysokiej jakości edukacji. Jako przykład podano Tanzanię, która na tle pozostałych skontrolowanych krajów odnotowała największy wzrost wskaźnika skolaryzacji.

RAMKA 4

TANZANIA: PRZYKŁAD DĄŻENIA DO JAKOŚCI

Dostępne wskaźniki nie wskazują na poprawę we wszystkich pomiarach jakości kształcenia w Tanzanii w okresie realizacji programu wspierania reformy sektora edukacji. W ciągu ostatnich dwóch lat spadł wskaźnik ukończenia nauki na poziomie podstawowym, natomiast od dziesięciu lat wskaźniki odpadu w szkołach podstawowych utrzymują się na niezmienionym poziomie. Brakuje wykwalifikowanej kadry pedagogicznej, pensje nauczycieli nie wzrosły od kilku ostatnich lat, a środowisko pracy niesie z sobą wiele wyzwań związanych z zakwaterowaniem, transportem i fizycznym odbiorem wynagrodzenia. Liczba podręczników jest niewystarczająca i na ogół brakuje innych materiałów dydaktycznych. Stosunek liczby uczniów w szkołach podstawowych do liczby podręczników w przypadku edukacji bazowej w 2008 r., wyniósł 3:1, czyli tyle samo co w 2003 r. Dotacja na jednego ucznia wynosi zaledwie 3,6 USD rocznie.

43. W przyspieszonej inicjatywie za ważne uznano również zajęcie się takimi kwestiami, jak wyniki w nauce i jakość kształcenia w bieżącej sytuacji, kiedy poszerzany jest dostęp do edukacji i kiedy zachęca się kraje partnerskie do pomiaru zarówno osiąganych przez uczniów wyników w nauce, jak i jakości nauczania. W 2009 r. przyjęto dwa wskaźniki pomiaru wyników nauczania [27]. Badanie przeprowadzone w ponad 20 krajach uczestniczących w przyspieszonej inicjatywie wykazało skromne postępy w nauce czytania.

CZY KOMISJA PRAWIDŁOWO KIERUJE INTERWENCJAMI W DZIEDZINIE EDUKACJI?

44. W trakcie kontroli oceniono, w jakim stopniu niedociągnięcia w zarządzaniu Komisji mogą tłumaczyć niedociągnięcia w odnotowanych rezultatach. Kontrola objęła zarówno etapy programowania, jak i wdrażania. W odniesieniu do programowania Trybunał ocenił, czy Komisja zgodnie ze swoimi własnymi wytycznymi [28]:

- skupiła swoje interwencje wokół trzech kluczowych priorytetów wyznaczonych w konsensusie europejskim, tj.: edukacji na poziomie podstawowym, kwestii płci i jakości edukacji;

- należycie oceniła adekwatność wyboru rodzaju wsparcia budżetowego lub alternatywnych metod udzielania pomocy.

Wodniesieniu do etapu realizacji programu Trybunał ocenił, czy Komisja zgodnie ze swoimi własnymi wytycznymi:

- posiadała odpowiednie informacje na temat celów monitoringu;

- aktywnie monitorowała wyniki edukacji, równocześnie przywiązując należytą wagę do swoich międzynarodowych zobowiązań w zakresie koordynacji działaniami darczyńców i ich harmonizacji;

- zadbała o to, aby delegatury dysponowały odpowiednio wykwalifikowanymi pracownikami, którzy zapewnią efektywny monitoring i poprowadzą dialog sektorowy na temat edukacji;

- zapewniła odpowiednie wsparcie na rzecz rozwoju zdolności.

Kontrola również ustaliła, do jakiego stopnia uzasadniony jest brak zgodności z wytycznymi.

TAM, GDZIE METODĄ UDZIELANIA POMOCY BYŁO SEKTOROWE WSPARCIE BUDŻETOWE, WYBÓR TEN BYŁ ZASADNICZO ZGODNY Z WYTYCZNYMI KOMISJI

45. Z uwagi na znaczenie wytycznych Komisji w procesie programowania, Trybunał zbadał, w jakim stopniu wytyczne były przestrzegane i czy były przydatne.

46. W przypadku gdy edukacja stanowiła główny sektor, wybór sektorowego wsparcia budżetowego jako metody niesienia pomocy był zasadniczo zgodny ze wszystkimi wytycznymi w zakresie programowania w sektorze edukacji. Wytyczne te obejmowały kryteria kwalifikowalności ustalone dla wsparcia budżetowego.

47. Jednakże w przypadku wsparcia UE na rzecz edukacji w Północno--Zachodniej Prowincji Pogranicznej w Pakistanie wybór sektorowego wsparcia budżetowego dla trwającego okresu programowania nie był zgodny z wytycznymi, gdyż w momencie podpisywania umowy finansowej nie istniała polityka w zakresie szkolnictwa państwowego i w związku z tym nie zostały spełnione kryteria kwalifikowalności.

48. W przypadku Tanzanii Trybunał zbadał dokonane przez Komisję oceny wiarygodności programu reform, wspierającego finansowe decyzje w sprawie wsparcia budżetowego w poprzednim i bieżącym okresie programowania. Przejrzystość oraz spójność kryteriów oceny zastosowanych przez Komisję zostały zakwestionowane w związku z ograniczoną odpowiedzialnością rządów oraz powolnym postępem w realizacji programu reform w zakresie zarządzania finansami publicznymi, na co zwrócono uwagę w opracowaniu z 2008 r. na temat oddziaływania w zakresie rozliczalności finansowej wydatków publicznych (PEFA) [29] oraz w krajowych dokumentach strategicznych obejmujących lata 2008–2013.

KOMISJA NIE ROZWAŻYŁA W PEŁNI KORZYŚCI PŁYNĄCYCH Z DZIAŁAŃ PODJĘTYCH W CELU ZMINIMALIZOWANIA RYZYKA POWIERNICZEGO, TAKICH JAK TE ZASTOSOWANE W PRZYPADKU WSPÓLNEGO FUNDUSZU

49. Komisja w swoich wytycznych programowych wskazała na pewne wady wspólnego funduszu oraz odnotowała, że Komisja będzie wolała podjąć działanie w ramach sektorowego wsparcia budżetowego, aniżeli przystąpić do wspólnego funduszu [30]. W związku z powyższym Komisja nie była stroną w umowach w sprawie wspólnych funduszy nawet w skontrolowanych krajach, w których inni partnerzy działający na rzecz rozwoju finansowali z tego funduszu programy wsparcia polityki sektorowej. Wyjątek w tym kontekście stanowi tylko Bangladesz. We wspomnianych wytycznych kwestia wspólnych funduszy przedstawiona została jednak zbyt ogólnikowo, przez co Komisja pozbawiła się w praktyce niektórych, ewentualnych, płynących z nich korzyści, w tym środków mających na celu zminimalizowanie ryzyka powierniczego. Jest to szczególnie istotne w sektorze edukacji i krajach, w których występuje wysokie ryzyko niewłaściwego wykorzystania funduszy [31].

50. Zabezpieczenia przed nieprawidłowym wykorzystaniem środków są stosowane rutynowo, gdy darczyńcy współpracują z sobą, stosując procedury dotyczące wspólnego funduszu. Należą do nich przeprowadzane uprzednio oceny ryzyka powierniczego w danym sektorze oraz wydatkowanie środków na podstawie skontrolowanych sprawozdań finansowych. Przykładem skutecznego zabezpieczenia jest środek zastosowany Nigrze, gdzie w trakcie kontroli przeprowadzonej w 2006 r. na zlecenie partnerów wspólnego funduszu wykryto nadużycie finansowe na kwotę 6 mln euro mające bezpośredni związek z realizacją dziesięcioletniego planu rozwoju edukacji (PDDE). W wyniku dochodzenia oraz procesu sądowego skazany został były minister edukacji.

W PRZYPADKU OGÓLNEGO WSPARCIA BUDŻETOWEGO DOCELOWE WARTOŚCI I WSKAŹNIKI W SEKTORZE EDUKACJI SĄ MNIEJ KOMPLEKSOWE

51. W odniesieniu do aspektów dotyczących sektora edukacji w programach ogólnego wsparcia budżetowego wprowadzono wskaźniki wykonania, dla których ustalono docelowe wartości i powiązano je ze zmiennymi transzami ogólnego wsparcia budżetowego. Liczba wskaźników różni się jednak istotnie i z reguły umowy finansowe w ramach ogólnego wsparcia budżetowego zawierają znacznie mniej wskaźników dotyczących edukacji (zazwyczaj trzy–cztery wskaźniki) niż umowy o finansowanie w ramach sektorowego wsparcia budżetowego. Ponadto warunki ogólnego wsparcia budżetowego zwykle uwzględniają postępy w zakresie ogólnych strategii krajowych (np. strategii walki z ubóstwem), a nie w zakresie polityki sektorowej. W związku z powyższym i z uwagi na ograniczoną liczbę wskaźników dialog na temat edukacji, prowadzony w ramach ogólnego wsparcia budżetowego, jest mniej intensywny.

52. Kontrola przeprowadzona przez Trybunał obejmowała również dwa programy ogólnego wsparcia budżetowego w ramach dziewiątego EFR w Burkina Faso i Nigrze, które – w porównaniu z typowymi programami ogólnego wsparcia budżetowego Komisji – zawierały część bardziej skoncentrowaną na sektorze edukacji. Polegało to na stosowaniu bardziej szczegółowych warunków monitoringu i stymulowaniu postępu w sektorze edukacji. Jednakże pomimo korzyści płynących z położenia większego nacisku na sektor Komisja przywróciła tradycyjne podejście do programów ogólnego wsparcia budżetowego w ramach dziesiątego EFR.

53. Trybunał uznaje, że w sytuacji, gdy rządy partnerskie nadają priorytet wydatkom na edukację, prowadzą właściwą politykę w dziedzinie szkolnictwa i posiadają powiązane z nią systemy zarządzania wydatkami publicznymi, ogólne wsparcie budżetowe może wnieść pożyteczny wkład we wspieranie sektora edukacji. Jednakże Komisja nie określiła w sposób klarowny, w jakim stopniu korzystanie z ogólnego wsparcia budżetowego różni się od roli programów sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie edukacji (zob. pkt 51).

PRZYSPIESZONA INICJATYWA "EDUKACJA DLA WSZYSTKICH" NIE PRZYCZYNIŁA SIĘ, WBREW OCZEKIWANIOM, DO UZUPEŁNIENIA ŚWIATOWEJ LUKI FINANSOWEJ

54. Jako że jednym z celów przyspieszonej inicjatywy jest pomoc w zapewnieniu środków finansowych krajom beneficjentom, które zobowiązały się osiągnąć cele programu "Edukacja dla wszystkich", Trybunał dokonał również przeglądu ostatniej oceny przyspieszonej inicjatywy, aby ocenić zakres jej wkładu. Chociaż poszczególne kraje otrzymały istotne wkłady finansowe ze środków przyspieszonej inicjatywy, we wnioskach z oceny stwierdzono, że "całość dowodów nie wskazuje na to, by, jak zakładano, przyspieszona inicjatywa wpłynęła w sposób szczególnie korzystny na poziom pomocy zewnętrznej lub finansowania krajowego w dziedzinie edukacji lub edukacji bazowej". Z tą oceną zgadzają się autorzy światowego raportu z monitoringu programu "Edukacja dla wszystkich" z 2010 r. [32] (w sprawie globalnej luki finansowej zob. też pkt 2).

55. W przyspieszonej inicjatywie określono orientacyjną wartość docelową dla udziału edukacji w krajowych budżetach na poziomie 20 % łącznych wydatków rządowych na edukację. Z ośmiu krajów objętych kontrolą, w ostatnim roku budżetowym tylko w dwóch (Burkina Faso i Namibia) wydatki na edukację stanowiły co najmniej 20 % łącznego budżetu, natomiast rządy Pakistanu i Liberii wydały na ten cel poniżej 12 % środków budżetowych.

WSKAŹNIKI STOSOWANE PRZEZ KOMISJĘ SĄ ODPOWIEDNIO UKIERUNKOWANE NA MILENIJNE CELE ROZWOJU…

56. Analiza sektorów edukacji przeprowadzona przez Komisję w związku z przygotowywaniem krajowych dokumentów strategii na lata 2007/2008-2012/2013 (odpowiednio dla instrumentu finansowania współpracy na rzecz rozwoju – EFR) była na ogół kompleksowa i należycie odzwierciedlała zobowiązania Komisji do wspierania procesu osiągania milenijnych celów rozwoju. Wybór wskaźników wykonania zastosowanych do pomiaru i oceny rezultatów w skontrolowanych umowach finansowych był również w dużym stopniu odwzorowaniem nadrzędnego celu, jakim jest powszechna edukacja na poziomie podstawowym oraz równość płci. Wskaźniki opracowane na podstawie milenijnych celów rozwoju nie są jednak w równym stopniu realistyczne dla wszystkich krajów, szczególnie tych najuboższych, gdyż milenijne cele rozwoju stanowią ze swej natury wyzwanie i są z definicji jednakowe dla wszystkich.

… JEDNAKŻE NIEDOSTATECZNĄ WAGĘ PRZYWIĄZANO DO WSKAŹNIKÓW JAKOŚCI EDUKACJI

57. Trudno jest w rzetelny i konsekwentny sposób ocenić jakość edukacji w dwóch regionach objętych kontrolą (zob. również pkt 37–38). Chociaż istnieje szereg dostępnych wskaźników orientacyjnych, skontrolowane umowy finansowe zawierały tylko kilka z nich, co ilustruje tabela 4. Dlatego też nie były one pomocne przy propagowaniu potrzeby skutecznego podjęcia kwestii jakości kształcenia.

SYSTEMY INFORMACJI ZARZĄDCZEJ NA TEMAT EDUKACJI, NA KTÓRYCH KOMISJA ZDECYDOWAŁA SIĘ OPRZEĆ, NIE ZAWSZE ZAPEWNIAJĄ WYSTARCZAJĄCE, WIARYGODNE I AKTUALNE INFORMACJE

58. Stosowane przez Komisję oraz innych partnerów działających na rzecz rozwoju wskaźniki edukacji, służące do pomiaru realizacji planowanych rezultatów, bazują na należących do rządów partnerskich systemach danych statystycznych na temat edukacji. Istotne jest zatem, by systemy te były źródłem rzetelnych danych statystycznych. Ponadto rządy partnerskie powinny również sporządzać sprawozdania okresowe, aby umożliwić Komisji i pozostałym partnerom rozwojowym pomiar postępów w realizacji dofinansowanych programów edukacyjnych, w tym wskaźników wyników.

RAMKA 5

NEPAL: RZETELNOŚĆ STATYSTYK

Choć w opinii partnerów działających na rzecz współpracy system informacji zarządczej na temat edukacji jest solidny, istnieją obawy co do jakości i wiarygodności danych, na podstawie których prowadzone są statystyki. W niektórych ocenach wykazano uchybienia w kontroli prawidłowości danych na temat szkół oraz istnienie systemowych zachęt dla szkół, aby podawać wyższy niż rzeczywisty wskaźnik obecności (jako że szkoły są finansowane na podstawie liczby uczniów, którzy do nich uczęszczają). Ponadto szkoły zgłaszały liczbę zapisanych uczniów, a nie tych, którzy byli faktycznie obecni. Badania gospodarstw domowych wykazały niższy wskaźnik obecności dzieci w szkołach. Nie jest znana skala tych problemów; partnerzy działający na rzecz rozwoju zlecili wykonanie trzech przeglądów technicznych edukacji szkolnej, które zostały przeprowadzone w latach 2005 i 2006. Przeglądy objęły badanie tysiąca losowo wybranych szkół w 20 wyselekcjonowanych okręgach. Dane liczbowe przedstawione w tych przeglądach były na ogół zgodne z oficjalnymi danymi. Występowały jednak istotne rozbieżności w danych dotyczących współczynnika skolaryzacji brutto na poziomie edukacji podstawowej (130 zamiast oficjalnie podanych 144) oraz procentowego udziału dziewcząt i Dalitów [33] w grupie stypendystów (odpowiednio 33 % i 65 % zamiast oficjalnie podanych 53 % i 81 %). Partnerzy działający na rzecz rozwoju wskazali na konieczność przeprowadzenia większej liczby kontroli krzyżowych i triangulacji danych oraz przewidzieli możliwość wykonywania systematycznych kontroli wyrywkowych w okręgach.

Instytut Statystki UNESCO nie przekazuje długich ciągów niezależnych danych statystycznych na temat współczynnika skolaryzacji netto i współczynnika ukończenia pełnego cyklu kształcenia, przypuszczalnie z powodu braku rzetelnych danych na temat populacji w związku z tym, iż ostatni spis powszechny miał miejsce dziesięć lat temu.

59. Trybunał ustalił, że w pięciu na osiem przypadków systemy statystyczne rządów partnerskich, zawierające dane na temat edukacji, zapewniają systematyczny dostęp do tych danych. Niemniej jednak w przypadku Bangladeszu, Liberii i Pakistanu występuje problem niedostępności danych statystycznych z uwagi na niskie moce przerobowe instytucji odpowiedzialnych za ich gromadzenie i przetwarzanie [34]. Trybunał stwierdził też, że w większości skontrolowanych krajów Komisja nie zawsze posiadała wystarczające, rzetelne i aktualne sprawozdania rządowe pozwalające monitorować wyniki edukacji.

60. Jeśli chodzi o jakość statystyk, Trybunał odnotował, że w większości skontrolowanych krajów Komisja wspierała działania zmierzające do podniesienia jakości oficjalnych statystyk [35]. Trybunał ustalił, że wsparcie to przyczyniło się do wzmocnienia systemów informacji zarządczej na temat edukacji, choć nadal występują pewne wspólne niedociągnięcia:

a) rzetelność statystyk opartych na spisie powszechnym (np. współczynniki skolaryzacji netto) budzi powszechne obawy w Afryce Subsaharyjskiej oraz Azji Południowej [36];

b) brak spójności między danymi administracyjnymi, które szkoły przekazują ministerstwom edukacji, a danymi pochodzącymi z badań gospodarstw domowych, z reguły zebranymi na podstawie informacji uzyskanych od rodziców dotyczących uczęszczania przez ich dzieci do szkoły [37];

c) niedostateczna liczba pogrupowanych statystyk i analiz, pozwalających na uchwycenie problemów związanych z jakością i równością (np. w kwestii dostępu do edukacji i poziomów osiągnięć uczniów z gospodarstw o niskich dochodach i z grup znajdujących się w trudnym położeniu).

KOORDYNACJA DZIAŁAŃ DARCZYŃCÓW ZASADNICZO SIĘ POPRAWIŁA, LECZ WYMAGA PEWNYCH USTĘPSTW

61. Współpraca i koordynacja delegatur z rządami partnerskimi i pozostałymi partnerami działającymi w sektorze edukacji w wyniku zobowiązań podjętych w ramach deklaracji paryskiej została uznana jako właściwa. Jednakże w Burkina Faso współpraca w ramach dziewiątego programu Europejskiego Funduszu Rozwojowego okazała się trudniejsza, gdyż Komisja była jedynym partnerem rozwojowym stosującym wsparcie budżetowe, podczas gdy pozostali partnerzy wnosili wkład do sektora edukacji poprzez wspólny fundusz. Tego typu współpraca wymaga pewnego kompromisu, lecz Trybunał odnotował kilka przypadków, w których wpływ na zarządzanie Komisji lub jej priorytety był o wiele poważniejszy:

a) Finansowany przez UE sektorowy program edukacyjny w Namibii poddano w całości weryfikacji. Był to efekt kompleksowego przeglądu sektora dokonanego przez rząd we współpracy z Bankiem Światowym przy ograniczonym wkładzie ze strony Komisji i pozostałych partnerów działających na rzecz rozwoju. Obecnie program współfinansuje pierwszy etap krajowego programu edukacyjnego, który obejmuje cały sektor edukacji i zwraca ograniczoną uwagę na kształcenie na poziomie podstawowym oraz na milenijne cele rozwoju i cele programu "Edukacja dla wszystkich".

b) W Nepalu Komisja nie mogła w pełni wprowadzić uruchamiania transzy na podstawie wskaźników rezultatu, gdyż pozostali partnerzy rozwojowi nie stosują tego mechanizmu i są niechętni zmianom ustaleń z rządem w sprawie wspólnego finansowania.

c) W Pakistanie celem Komisji było wsparcie sektora edukacji w prowincji Sindh za pomocą projektu. Jednakże rząd zwrócił się do Komisji o dostosowanie swojego wsparcia do pomocy udzielonej przez Bank Światowy poprzez sektorowe wsparcie budżetowe. W efekcie matryca rezultatów umowy finansowej nie jest zgodna z wytycznymi dla sektora edukacji pod względem dostatecznych wskaźników produktu i wyniku, dotyczących dostępu do edukacji na poziomie podstawowym. Wynika to z faktu, iż Bank Światowy ma odmienne podejście od UE. Nowa zweryfikowana matryca zawiera więcej wskaźników, lecz liczba wskaźników wyniku jest nadal ograniczona.

62. Monitoring finansowanych przez UE interwencji, w szczególności sektorowego wsparcia budżetowego, dokonywany jest przede wszystkim w formie wspólnych przeglądów, na których zbiorowo polegają partnerzy do celów monitoringu. Trybunał stwierdził, że w przeglądach tych raczej kładzie się nacisk na procesy i kwestie finansowe związane z określonymi warunkami dokonywania wypłat, aniżeli na wyniki edukacji.

KOMPETENCJE PRACOWNIKÓW KOMISJI W ZAKRESIE EDUKACJI NIE SĄ W ODPOWIEDNI SPOSÓB ROZWIJANE I WYKORZYSTYWANE

63. Trybunał uważa, że w przypadku każdego kraju, w którym edukacja stanowi główny sektor lub jest objęta ogólnym wsparciem budżetowym, delegatura powinna wyznaczać pracowników posiadających niezbędne kompetencje (lub zadbać o poszerzenie kompetencji tych pracowników, którzy mają takie możliwości), aby zaangażować ich w dialog na temat polityki i w proces monitorowania tego sektora, a w razie potrzeby powinna zwrócić się o opinię do ekspertów. W okresie kontroli ogólny przydział personelu nie był optymalny i nie zapewnił delegaturom w sposób konsekwentny niezbędnych kompetencji, które umożliwiłyby im zarządzanie portfelem Komisji w tym sektorze.

64. Pod koniec 2009 r. spośród 44 delegatur działających w krajach na całym świecie, dla których edukacja stanowiła główny sektor, 16 delegatur, tj. ponad jedna trzecia, nie wyznaczyło osoby odpowiedzialnej za edukację [38]. W siedmiu krajach (wszystkie położone w Afryce Subsaharyjskiej) [39], które zawarły umowę w sprawie milenijnych celów rozwoju, łącznie tylko trzy osoby wyznaczono w dwóch krajach do pracy w obszarze edukacji, natomiast dwie delegatury (w Tanzanii i Ruandzie) polegały na ekspertyzie państw członkowskich. Ramka 6 ilustruje przykład opóźnień w wyznaczaniu personelu w Liberii i ich konsekwencje.

65. W przypadku ogólnego lub sektorowego wsparcia budżetowego brak personelu posiadającego niezbędne kompetencje i staż pracy osłabia zarówno dialog między delegaturą a krajem korzystającym z pomocy, jak i uczestnictwo delegatury we wspólnych grupach roboczych z udziałem pozostałych darczyńców, monitorujących wyniki. Oznacza to naruszenie, a nawet możliwość całkowitej eliminacji istotnego czynnika gwarantującego, że wsparcie budżetowe spełnia swoje cele.

66. Trudności, jakie Komisja ma z wyznaczeniem członków delegatur posiadających odpowiedni profil zawodowy, będące odzwierciedleniem problemów związanych z procedurami naboru, kwalifikacjami pracowników oraz ich rotacją, budzą ogólną obawę, której nie może zrekompensować wsparcie ze strony centrali ani pracowników kontraktowych [40]. Trybunał odnotował, że eksperci ds. edukacji nie są zasadniczo urzędnikami UE, a zakres ich szkoleń z procedur Komisji istotnie się różni. Z drugiej strony pracownicy delegatur z ogólnym przygotowaniem nie zawsze posiadali odpowiednią wiedzę fachową, kompetencje oraz umiejętności, aby realizować zadania takie jak zarządzanie interwencjami w zakresie ogólnego i sektorowego wsparcia budżetowego.

67. Odnośnie do wsparcia kadrowego ze strony centrali, Trybunał stwierdził brak jasnych kryteriów lub mechanizmów określania potrzeb lub priorytetów w zakresie doradztwa na żądanie świadczonego odpowiednio przez tematyczne, wyspecjalizowane działy w Dyrekcji Generalnej ds. Rozwoju i w Biurze EuropeAid.

RAMKA 6

LIBERIA: PROBLEMY KADROWE W BIURZE KOMISJI W MONROWII

W okresie od sierpnia 2007 r. do września 2008 r. biuro Komisji w Monrowii nie było w stanie podjąć działań w następstwie programu wsparcia KE na rzecz edukacji w Liberii (ECSEL) z powodu braku personelu odpowiedzialnego za ten sektor. Brak terminowych i skutecznych działań następczych był jednym z głównym powodów, dla których realizacja projektu znacznie się opóźniła, a wiele działań i rezultatów jest dzisiaj zagrożonych.

Nawet wtedy, gdy na najwyższym szczeblu politycznym, m.in. na poziomie komisarza ds. rozwoju, zasygnalizowano problemy kadrowe w biurze w Monrowii, reakcja Komisji była zbyt powolna, by zapewnić terminową realizację projektu ECSEL.

Długoterminowa pomoc techniczna dla projektu ECSEL nadeszła w marcu 2009 r., tj. 25 miesięcy po tym, jak najwyższe kierownictwo Dyrekcji Generalnej ds. Rozwoju wystosowało wniosek o podjęcie natychmiastowych działań w celu rozwiązania problemów kadrowych w biurze w Monrowii (w lutym 2007 r.).

UNIA EUROPEJSKA UDZIELIŁA WSPARCIA NA RZECZ ROZWOJU ZDOLNOŚCI, LECZ W WIĘKSZOŚCI PRZYPADKÓW POMOC TA NIE PRZEBIEGAŁA ZGODNIE Z ZAMIERZENIAMI

68. W ramach programów sektorowych i wsparcia budżetowego odpowiedzialność za kierowanie programem spoczywa na rządach partnerskich. Istotne jest zatem dopilnowanie, by właściwe instytucje i osoby posiadały odpowiednie zdolności kierowania tymi programami i ich realizacji.

69. Trybunał stwierdził, że Komisja zamierzała udzielić wsparcia na rzecz rozwoju zdolności wszystkim skontrolowanym programom edukacyjnym i wzmocnić systemy informacji zarządczej na temat edukacji (zob. pkt 60). Niemniej jednak w większości skontrolowanych państw (w Burkina Faso, Liberii, Namibii, Nepalu, Nigrze i Tanzanii) wsparcie UE na rzecz rozwoju zdolności nie przebiegało zgodnie z założeniami. Stwierdzono następujące uchybienia:

a) niewłaściwe planowanie i podejmowanie inicjatyw w dziedzinie rozwoju zdolności w ich strategicznym kontekście, co skutkowało doraźną pomocą techniczną oraz nieefektywnym przekazywaniem wiedzy;

b) niepozyskanie przez Komisję w terminie zasobów ludzkich i technicznych, co spowodowało znaczne opóźnienia w realizacji projektu;

c) nieudzielenie pomocy technicznej przy planowaniu, monitorowaniu, procesie budżetowym oraz zarządzaniu finansami w sektorze edukacji z powodu problemów związanych z przetargami oraz niechęci rządów do zwrócenia się o wsparcie techniczne;

d) nieodpowiednia jakość podstawowych analiz (zob. ramka 7).

70. Zgodnie z deklaracją paryską [41] oraz zaleceniami Trybunału Obrachunkowego [42] w lipcu 2008 r. Komisja przyjęła strategię, w myśl której w coraz większym stopniu działa wspólnie z partnerami rządowymi i rozwojowymi na rzecz współpracy technicznej w zakresie rozwoju zdolności w zależności od zapotrzebowania rządów partnerskich [43]. W trakcie kontroli było jednak zbyt wcześnie na ocenę efektywności strategii.

RAMKA 7

BURKINA FASO: BRAK MOŻLIWOŚCI UDZIELENIA PRZEZ KOMISJĘ WSPARCIA NA RZECZ ROZWOJU W RAMACH WSPARCIA BUDŻETOWEGO W LATACH 2005–2008

Komisja sfinansowała badanie rozpoznawcze w celu opracowania strategii i wieloletniego planu rozwoju zdolności departamentów ds. finansowania i planowania w Ministerstwie Edukacji. Ministerstwo nie zrealizowało zaleceń z uwagi na ich nadmierną liczbę i stopień złożoności. Ponadto ministerstwo zwróciło się o wykonanie drugiego badania celem zapewnienia spójności między zalecanymi działaniami a będącym w początkowym stadium procesem decentralizacji. W opinii delegatury drugie badanie jest zbyt obszerne, korzystanie z niego jest utrudnione, a jego jakość jest średnia. Zalecenia te również nie zostały zrealizowane. Równolegle ministerstwo we współpracy z Bankiem Światowym powołało komitet techniczny odpowiedzialny za opracowanie wieloletniego planu dla całego Ministerstwa Edukacji. Z uwagi na średnią jakość sprawozdań i słabe zaangażowanie ministerstwa środki przeznaczone przez Komisję na rozwój zdolności ministerstwa (1 mln euro) nie mogły zostać przyznane i ostatecznie udzielenie pomocy na rzecz rozwoju zdolności w ramach wsparcia budżetowego przewidzianego na lata 2005–2008 okazało się niemożliwe.

WNIOSKI I ZALECENIA

ZA SPRAWĄ INTERWENCJI UE WPROWADZONO NIEKTÓRE Z ZAMIERZONYCH ULEPSZEŃ W DZIEDZINIE EDUKACJI BAZOWEJ W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ I AZJI POŁUDNIOWEJ, LECZ W MNIEJSZYM STOPNIU NIŻ ZAKŁADANO

71. Ogólnie rzecz biorąc, poczyniono znaczny postęp, jednakże w pełni osiągnięto jedynie 45 % wartości docelowych opisanych w skontrolowanych umowach finansowych.

72. W przypadku głównego celu, jakim było zapewnienie powszechnego nauczania dzieci na poziomie podstawowym (MCR 2), wprowadzono tylko niektóre z planowanych ulepszeń, natomiast postęp na ogół był zbyt wolny, by zapewnić osiągnięcie celów wyznaczonych na rok 2015. Wyniki w zakresie zapewnienia kształcenia podstawowego były na ogół skromne, chociaż lepsze w przypadku współczynnika skolaryzacji niż współczynnika ukończenia pełnego cyklu nauki.

73. W przypadku celu, jakim jest eliminacja nierówności płci w sektorze edukacji, interwencje UE umożliwiły krajom korzystającym z pomocy wprowadzenie niektórych z zamierzonych ulepszeń. Nadal jednak w poszczególnych regionach i grupach społecznych występują znaczne nierówności płci.

74. Odnośnie do trzeciego i ostatniego głównego celu, tj. podniesienia jakości edukacji, kontrola wykazała, że wprowadzono tylko niektóre z planowanych ulepszeń. Chociaż panuje powszechne zgoda co do tego, że trudno jest zmierzyć jakość edukacji, wydaje się, że priorytetowe traktowanie MCR 2 (który w dużej mierze jest ilościowy) odwróciło uwagę od oceny jakości edukacji w poprzednich latach.

75. Choć sukces jest tylko połowiczny, nie należy go lekceważyć. Pokazuje to jednak, że dobre zarządzanie jest niezbędne, aby zagwarantować, że środki unijne są przeznaczane na odpowiedni cel i monitorowane pod kątem najbardziej optymalnego wykorzystania.

ZARZĄDZANIE PRZEZ KOMISJĘ NIE ZAPEWNIŁO W SPÓJNY SPOSÓB ODPOWIEDNIEGO PROGRAMOWANIA I REALIZACJI INTERWENCJI PRZEZ UE

76. Tam, gdzie metodą udzielania pomocy było sektorowe wsparcie budżetowe, wybór ten był zasadniczo zgodny z wytycznymi Komisji. Nie rozważyła ona w pełni korzyści płynących z działań podjętych w celu zminimalizowania ryzyka powierniczego, takich jak te zastosowane w przypadku wspólnego funduszu. W ramach ogólnego wsparcia budżetowego ustalono mniej szczegółowych wartości docelowych oraz wskaźników dotyczących edukacji bazowej, a dialog był mniej intensywny. Trybunał odnotował dwa przypadki w Nigrze i Burkina Faso, gdzie przy ogólnym wsparciu budżetowym przykładano dużą wagę do sektora edukacji, jednakże później tego zaprzestano.

77. Na ogół Komisja przykłada odpowiednią wagę do milenijnych celów rozwoju przy programowaniu i formułowaniu pomocy dla sektora edukacji. Milenijne cele rozwoju oraz cele programu "Edukacja dla wszystkich" jako takie nie stanowią automatycznie osiągalnych priorytetów, w szczególności w przypadku najuboższych państw świata. Wskaźnikom jakości edukacji poświęca się niedostateczną uwagę. Niewiele zebrano dowodów na to, iż przemyślano wpływ zmiany demograficznej, przede wszystkim wzrostu populacji, na tendencje i tym samym na wskaźniki.

78. Komisja polega na stosowanych przez rządy państw beneficjentów systemach informacji zarządczej na temat edukacji. Systemy te nie zawsze zapewniają wystarczające, rzetelne i aktualne informacje.

79. Zasadniczo poprawiła się koordynacja działań z innymi darczyńcami, jednakże wymaga ona pewnych ustępstw, które czasami naruszały własne zarządzanie lub priorytety Komisji, w tym wybór i stosowanie wskaźników.

80. W delegaturach kompetencje w zakresie edukacji nie są w optymalny sposób zagwarantowane ani rozwijane, co ogranicza zdolność Komisji do prowadzenia dialogu w sektorze edukacji i do pełnego uczestnictwa w grupach roboczych wraz z pozostałymi darczyńcami. Pozbawia to Komisję ważnego mechanizmu monitorowania, jak również najlepszych możliwości wywierania skutecznego wpływu na realizację.

81. Unia Europejska udzieliła wsparcia na rzecz rozwoju zdolności, lecz w większości przypadków nie przebiegało to zgodnie z założeniami.

ZALECENIA

82. Z uwagi na skalę i uniwersalny charakter celów, istotny rozwój edukacji odbywa się głównie w ramach krajowych programów prowadzonych przez rządy partnerskie. W takich przypadkach UE jest tylko jednym z wielu podmiotów wnoszących wkład, a Komisja nie ma bezpośredniego wpływu na realizację. Tam, gdzie edukacja stanowi główny sektor lub jest finansowana w ramach ogólnego wsparcia budżetowego, Komisja, by wywiązać się ze swoich obowiązków w zakresie budżetu oraz by zapewnić możliwie najbardziej skuteczną pomoc UE, musi zwrócić uwagę na dwa zasadnicze aspekty: ustanowienie odpowiednio dobranych i realistycznych wskaźników oraz wartości docelowych, aby skutecznie monitorować wyniki; oraz zadbanie o to, by delegatury wyznaczały pracowników mających kompetencje i staż pracy konieczne do prowadzenia dialogu z rządami partnerskimi i pozostałymi darczyńcami, a w szczególności dopilnowanie, by realizacja programu przyniosła zamierzone rezultaty w zakresie pomocy UE na rzecz rozwoju.

83. Trybunał sformułował następujące szczegółowe zalecenia. Komisja powinna:

a) Z uwagi na mniejsze skoncentrowanie się na sektorach społecznych dokonać przeglądu skutków szerszego zastosowania ogólnego wsparcia budżetowego w Afryce Subsaharyjskiej, przeznaczonego na pomoc rozwojową w sektorze edukacji oraz rozważyć konieczność wprowadzenia stosownych korekt do przyszłego programowania.

b) Zadbać o to, by przyszła pomoc na rzecz rozwoju edukacji koncentrowała się w większym stopniu niż w przeszłości na jakości edukacji oraz zdolności rządów korzystających z pomocy do radzenia sobie ze wzrostem współczynnika skolaryzacji.

c) W sposób kompleksowy aktualizować i poszerzać zakres stosownych wytycznych dla sektora edukacji, tak by obejmowały one właściwe dla tego sektora metody udzielania pomocy, w tym wspólne fundusze i ogólne wsparcie budżetowe; wytyczne te winny jasno określać:

i) w jakich sytuacjach zaleca się stosowanie ogólnego wsparcia budżetowego w celu wsparcia wyników w sektorze edukacji;

ii) w jaki sposób prowadzić dialog na temat polityki edukacyjnej w wypadku, gdy ogólne wsparcie budżetowe jest jedyną metodą udzielania pomocy w sektorze edukacji;

iii) w jaki sposób dobrać i opracować właściwe wskaźniki wykonania dla sektora edukacji w przypadku ogólnego wsparcia budżetowego;

iv) jak dokonać przeglądu wyników sektora w przypadku sektorowego wsparcia budżetowego.

d) Systematycznie korzystać z różnych metod świadczenia pomocy, a w szczególności rozważyć prowadzenie kilku projektów i wspieranie programów, by zapewnić wiedzę na szczeblu lokalnym, przeprowadzić kontrolę krzyżową monitoringu; Komisja powinna także korzystać z innowacyjnych zdolności niepaństwowych podmiotów, a także ich możliwości utrzymywania dzieci żyjących w trudno dostępnych rejonach świata.

e) Propagować prowadzenie przeglądów zarządzania finansami publicznymi specyficznych dla danego sektora (oraz na stosowanie przeglądów wydatków publicznych) oraz w pełni uczestniczyć w grupie roboczej złożonej z darczyńców w sektorze edukacji, w ramach której można koordynować monitoring, a w stosownych przypadkach dodatkowo prowadzić niezależne wizyty kontrolne.

f) Zadbać o lepsze dostosowanie różnych wymagań darczyńców dotyczących formatów sprawozdań oraz kryteriów wykonania zadań, które będą stosowane w sprawozdaniach rządowych w sektorze edukacji w sytuacji, gdy edukacja stanowi główny sektor lub gdy udziela się ogólnego wsparcia budżetowego.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Jan KINŠT, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 16 listopada 2010 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Wspólne oświadczenie Komisji i Rady z dnia 10 listopada 2000 r. (Dokument Rady nr 12929/00).

[2] Kierowany przez UNESCO program "Edukacja dla wszystkich" (EFA) ma na celu spełnienie potrzeb edukacyjnych wszystkich dzieci, młodzieży oraz dorosłych do roku 2015. Program ten został zainicjowany w 1990 r. z chwilą przyjęcia deklaracji na światowej konferencji w Jomtien (http://www.unesco.org/education/efa/ed_for_all/background/jomtien_declaration.shtml). Programowi "Edukacja dla wszystkich" przyświeca sześć celów: 1. Upowszechnienie edukacji i opieki wczesnodziecięcej; 2. Zapewnienie wszystkim dzieciom bezpłatnej i obowiązkowej edukacji na poziomie podstawowym; 3. Propagowanie wśród młodzieży i dorosłych wiedzy i umiejętności niezbędnych w codziennym życiu; 4. Zmniejszenie o 50 % liczby analfabetów wśród dorosłych; 5. Uzyskanie parytetu płci do 2005 r., równości płci do 2015 r.; 6. Poprawa jakości kształcenia.

[3] Drugi milenijny cel rozwoju (MCR 2): "Uzyskanie powszechnej edukacji na poziomie podstawowym" ma zapewnić do roku 2015 wszystkim chłopcom i dziewczętom możliwość ukończenia pełnego cyklu nauki na poziomie podstawowym. Trzeci milenijny cel rozwoju (MCR 3): "Promowanie równości płci i wzmocnienie pozycji kobiet" obejmuje takie zadania jak eliminację nierówności płci w dziedzinie edukacji na poziomie podstawowym i średnim, optymalnie do 2005 r., i na wszystkich poziomach najpóźniej do 2015 r.

[4] COM(2002) 116 na temat edukacji i szkoleń w kontekście ograniczenia ubóstwa w krajach rozwijających się.

[5] Konsensus europejski w sprawie rozwoju (Dz.U. C 46 z 24.2.2006, s. 1).

[6] Rozporządzenie (WE) nr 1905/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. ustanawiające instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju (Dz.U. L 378 z 27.12.2006, s. 41). Całkowita kwota przeznaczona w okresie programowania 2007–2013 na kraje w Ameryce Łacińskiej, Azji, Azji Centralnej, na Bliskim Wschodzie oraz w Afryce Południowej wynosi 16897 mln euro.

[7] Decyzja Komisji C(2007) 5223 w sprawie orientacyjnych środków przeznaczonych na krajowe programy orientacyjne z wieloletnich ram finansowych na lata 2008–2013 zgodnie z umową o partnerstwie AKP-WE. Na kraje AKP przeznaczona jest łączna kwota w wysokości 13201,7 mln euro.

[8] "Edukacja dla wszystkich" – przyspieszona Inicjatywa to światowe partnerstwo pomiędzy darczyńcami a krajami rozwijającymi się, którego celem jest przyspieszenie postępu na drodze do osiągnięcia milenijnego celu rozwoju, jakim jest powszechna edukacja na poziomie podstawowym do roku 2015. Wszystkie kraje o niższych dochodach, które są poważnie zaangażowane w osiągnięcie celu, jakim jest zapewnienie powszechnej edukacji na poziomie podstawowym, mogą uzyskać wsparcie ze środków w ramach przyspieszonej inicjatywy.

[9] Załącznik I przedstawia szczegółowy przegląd poszczególnych państw. Afryka Południowa została ujęta w danych dotyczących Afryki Subsaharyjskiej, chociaż nie obejmuje jej finansowanie z EFR, lecz podobnie jak kraje Azji Południowej – z instrumentu finansowania współpracy na rzecz rozwoju (zob. pkt 6).

[1001] Jako że wyodrębnienie danych nie było zawsze możliwe, obejmują one edukację bazową, kształcenie średnie (wyższy poziom), a także szkolenie oraz kształcenie techniczne i zawodowe.

[11] Definicja Azji Południowej jest zbieżna z definicją przygotowaną przez Komisję i obejmuje następujące kraje: Afganistan, Bangladesz, Butan, Indie, Malediwy, Nepal, Pakistan i Sri Lanka.

[12] Wizyty kontrolne odbyły się w Burkina Faso, Namibii, Nepalu oraz Tanzanii, natomiast przeglądy dokumentacji dotyczyły Bangladeszu, Liberii, Nigru oraz Pakistanu.

[13] Sprawozdanie specjalne nr 11/2010 dotyczące zarządzania przez Komisję ogólnym wsparciem budżetowym w krajach AKP, Ameryki Łacińskiej i Azji.

[14] Śródokresowa ocena programu "Edukacja dla wszystkich" – przyspieszona inicjatywa (Cambridge Education, Mokoro and Oxford Policy Management), listopad 2009 r.

[15] Stosowane wskaźniki i wartości docelowe w każdym przypadku pochodzą z ostatniego roku, za który dostępne były dane.

[16] W niektórych przypadkach nie był możliwy jednoznaczny pomiar wyników, gdyż zastosowane wskaźniki wykonania nie były w dostatecznym stopniu SMART (tj. zdefiniowane, wymierne, osiągalne, odpowiednie oraz określone w czasie).

[17] Kwestia trwałości projektów została poruszona w kilku sprawozdaniach specjalnych przygotowanych przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, na przykład w sprawozdaniu specjalnym nr 4/2009 dotyczącym zarządzania przez Komisję udziałem podmiotów niepaństwowych we współpracy z WE na rzecz rozwoju, w szczególności pkt 63–68 (http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/2722293.PDF).

[18] Współczynnik kontynuacji nauki do klasy 5 stosuje się, by wskazać odsetek osób, które ukończyły naukę oraz jakość kształcenia (bez określonego poziomu jakości kształcenia trudno jest utrzymać przez kilka lat wysoki współczynnik ukończenia szkoły). W związku z powyższym wskaźnik ten został również podany w tabeli 4.

[19] Podane wskaźniki pochodzą z umów o finansowanie skontrolowanych programów i zostały wybrane na podstawie ich znaczenia dla priorytetowego obszaru. W związku z tym, iż zrealizowano zaledwie 19 % planowanych działań w ramach projektu "Wsparcie WE na rzecz edukacji w Liberii" (ECSEL), ocena oddziaływania projektu jest na razie bezcelowa. Żadna ze skontrolowanych interwencji w Pakistanie nie była powiązana z takimi wskaźnikami na szczeblu krajowym. Więcej informacji w załączniku V.

[20] W przypadku programów w toku, rok 2008 był ostatnim, za który dysponowano danymi.

[21] Współczynnik naboru brutto do ostatniej klasy szkoły podstawowej (zob. glosariusz) jest wskaźnikiem orientacyjnym służącym do pomiaru wskaźnika ukończenia nauki.

[22] Wielu darczyńców postulowało poszerzenie zakresu przyspieszonej inicjatywy, tak by objąć nią cały program "Edukacja dla wszystkich" i/lub cały sektor szkolnictwa, przy jednoczesnym zachowaniu w centrum zainteresowania kwestii powszechnej edukacji na poziomie podstawowym. Decyzja nie została jednak podjęta głównie z powodu finansowych konsekwencji przyjęcia kompleksowego podejścia do sektora.

[23] Około 63 % państw dysponujących danymi osiągnęło parytet płci w szkołach podstawowych, 37 % w szkołach średnich i poniżej 3 % na wyższych uczelniach (publikacja Instytutu Statystycznego UNESCO pt. "Gender parity in Education: not there yet", marzec 2008 r.).

[24] Interesującą cechą Namibii jest osiągnięcie parytetu płci również w szkołach średnich. Dziewczęta w szkołach średnich mają przewagę liczebną nad chłopcami, a ponadto osiągają od nich lepsze wyniki i wyższe współczynniki kontynuacji nauki. Ponadto młode kobiety posiadają na ogół większą umiejętność pisania i czytania niż młodzi mężczyźni (z wyjątkiem regionu Kavango). W istocie, pod względem równości płci to chłopcy znajdują się obecnie w grupie ryzyka.

[25] Pod względem obecności w niektórych szkołach prywatnych zaobserwowano wyraźną przewagę na korzyść chłopców; natomiast dziewczętom rodzice zezwalają uczęszczać tylko do szkół publicznych (panuje przekonanie, że nauka w tych szkołach jest na niższym poziomie). Zjawisko to występuje częściej w okręgach, gdzie uczniowie muszą dojeżdżać z wiosek do prywatnych szkół w miastach.

[26] W Afryce Subsaharyjskiej prowadzone są również regionalne oceny nauczania, takie jak Programme d’analyse des systèmes éducatifs de la CONFEMEN (PASEC) dla państw francuskojęzycznych oraz Konsorcjum Afryki Południowo--Wschodniej ds. Monitoringu Jakości Edukacji (SACMEQ) dla krajów anglojęzycznych), lecz ich terminowość również nie jest optymalna, gdyż w niektórych państwach wyniki są oceniane nie częściej niż raz na dziesięć lat.

[27] Odsetek uczniów, którzy po dwóch latach nauki posiadają wystarczającą biegłość w czytaniu oraz odsetek uczniów, którzy opanowali umiejętność czytania ze zrozumieniem pod koniec szkoły podstawowej.

[28] Wytyczne dotyczące programowania w sektorze edukacji (styczeń 2006 r.), wytyczne w zakresie wsparcia programów sektorowych (lipiec 2007 r.) oraz wytyczne dotyczące programowania i opracowywania ogólnego wsparcia budżetowego i zarządzania nim (styczeń 2007 r.).

[29] Opracowanie na temat oddziaływania w zakresie PEFA – sprawozdanie końcowe, tom II – Informacje na temat oddziaływania w krajach, czerwiec 2008 r.

[30] W wytycznych programowych dla krajowych dokumentów strategicznych dotyczących edukacji (szczegółowa wersja ze stycznia 2006 r.) podane są następujące informacje na temat wspólnego funduszu lub koszyka funduszy jako ewentualnego mechanizmu wsparcia: wspólne fundusze lub koszyk funduszy w zasadzie stanowią również możliwość wsparcia WE. Wspólny fundusz niejednokrotnie stanowi jednak bardzo skomplikowany i uciążliwy proces, który może wykraczać poza procedury Komisji. Ponadto w przypadkach, gdy możliwe są wspólne fundusze, warunki są zazwyczaj odpowiednie dla sektorowego wsparcia budżetowego. Poza tym wspólne fundusze są bardziej dopasowane do darczyńców, którzy jeszcze nie korzystają ze wsparcia budżetowego (często będąc na etapie przejściowym przed wprowadzeniem pełnoprawnego wsparcia budżetowego) niż do WE. W związku z powyższym WE będzie wolała wszcząć operację sektorowego wsparcia budżetowego, niż przyłączyć się do wspólnego funduszu lub koszyka funduszy.

[31] W kilku skontrolowanych krajach Trybunał odnotował liczne przypadki niewłaściwego wykorzystania rządowych środków. Na przykład przeglądy wydatków publicznych (PETS) przeprowadzone w Tanzanii w 2009 r. wykazały, że średnio 13 % nauczycieli w szkołach podstawowych w rzeczywistości nie pracowało w danej szkole, choć figurowali na jej oficjalnej liście płac (nieobecność nauczycieli lub nauczyciele "widma"). Problem absencji nauczycieli dostrzeżono w kilku innych krajach, między innymi w Liberii, gdzie kontrola Ministerstwa Edukacji wykazała szereg fundamentalnych problemów z zarządzaniem, w tym nieprawidłowości w systemie płacowym.

[32] W raporcie stwierdzono, że "wyniki (przyspieszonej inicjatywy) rozczarowują". Ocena przyspieszonej inicjatywy pod kątem skali luki finansowej wykazała, że nie udało się zgromadzić środków na wystarczającym poziomie. Niezbędne są fundamentalne reformy (streszczenie, s. 35).

[33] Najniższa kasta w Nepalu.

[34] W celu poprawy jakości statystyk kraje te otrzymały wsparcie ze strony Komisji i innych partnerów współpracujących na rzecz rozwoju.

[35] W Bangladeszu wsparcia udzielił Bank Światowy.

[36] Według światowego raportu z monitoringu programu "Edukacja dla wszystkich" z 2010 r. szacowanie liczby dzieci w stosownej grupie wiekowej, które nie uczęszczają do szkoły podstawowej, to "nauka nieścisła". Dane administracyjne, które szkoły przekazują ministerstwom edukacji, stanowią ważne źródło informacji, a krajowe systemy sprawozdawczości charakteryzują się coraz większą skutecznością. Niemniej jednak niejasności wokół danych demograficznych (i w rezultacie wokół liczby dzieci w każdej grupie wiekowej) mogą zaciemniać sprawę.

[37] W przypadku 29 krajów w Afryce Subsaharyjskiej i Azji Południowo-Zachodniej, badanych w ramach światowego raportu z monitoringu programu "Edukacja dla wszystkich" za 2010 r., według badań gospodarstw domowych, do szkół uczęszcza około 50 % mniej dzieci – łącznie 22 mln – niż wynika z danych administracyjnych.

[38] Wstępne wyniki sondażu Komisji, które stanowiły źródło szczegółowych informacji na temat liczby krajów otrzymujących bezpośrednie wsparcie finansów na rzecz edukacji lub korzystających z ogólnego wsparcia budżetowego, w tym umów MCR, jako metod udzielania pomocy.

[39] Nowa umowa MCR stanowi zobowiązanie do przyznania funduszy na okres pełnych sześciu lat w ramach dziesiątego EFR, przy czym co najmniej 70 % łącznego zobowiązania zostanie wypłacone, pod warunkiem że nie dojdzie do jednoznacznego naruszenia warunków otrzymania ogólnego wsparcia budżetowego.

[40] Wnioski działu audytu wewnętrznego w EuropeAid z kontroli rozwoju zasobów ludzkich w delegaturach w 2009 r.

[41] Deklaracja paryska stanowi, że "Odpowiedzialność za rozwój zdolności spoczywa na krajach partnerskich oraz darczyńcach pełniących wspierającą rolę".

[42] Sprawozdanie specjalne nr 6/2007 Europejskiego Trybunału Obrachunkowego dotyczące skuteczności pomocy technicznej w kontekście rozwoju zdolności (http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/673583.PDF).

[43] Reforma współpracy technicznej oraz jednostek realizacji projektów w zakresie pomocy zewnętrznej udzielanej przez Komisję Europejską, strategia ramowa A.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

ŚRODKI PRZEZNACZONE NA EDUKACJĘ I OGÓLNE WSPARCIE BUDŻETOWE W AZJI POŁUDNIOWEJ I AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ

Na podstawie danych z jednostek DEV.A.1 i DEV.C.1 w Dyrekcji Generalnej ds. Rozwoju.

Tabela nie uwzględnia danych dotyczących wysp Majotta i Świętej Heleny.

Edukacja w Burkina Faso i Nigrze nie była głównym sektorem, lecz obydwu krajom wypłacono specjalne transze na edukację w ramach ogólnego wsparcia budżetowego.

W związku z brakiem danych programowania dotyczących ogólnego wsparcia budżetowego (poprzedni okres programowania) w ramach dziewiątego Europejskiego Funduszu Rozwoju, wykorzystano dane na temat zobowiązań.

Tabela uwzględnia również uzupełnienia do krajowych dokumentów strategicznych bieżącego okresu programowania.

Region | Kraj | Edukacja – główny sektor? | Poprzedni program Łącznie | Poprzedni program Edukacja | % eduk. | Poprzedni program OWB | % OWB | Edukacja – główny sektor? | Bieżący program Łącznie | Bieżący program Edukacja | % eduk. | Bieżący program OWB | % OWB |

Azja Płd. | Afganistan | N | 973,80 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | N | 1030,00 | 0,0 | 0,00 | 0,0 | 0,00 |

Azja Płd. | Bangladesz | T | 363,50 | 125,00 | 34,39 | 0,00 | 0,00 | T | 403,00 | 124,0 | 30,77 | 0,0 | 0,00 |

Azja Płd. | Butan | N | 15,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | N | 14,00 | 0,0 | 0,00 | 0,0 | 0,00 |

Azja Płd. | Indie | N | 225,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | T [1] | 470,00 | 120,0 | 25,53 | 0,0 | 0,00 |

Azja Płd. | Malediwy | N | 2,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | N | 8,00 | 0,0 | 0,00 | 0,0 | 0,00 |

Azja Płd. | Nepal | N | 70,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | T [1] | 120,00 | 74,0 | 61,67 | 0,0 | 0,00 |

Azja Płd. | Pakistan | T [1] | 145,00 | 59,00 | 40,69 | 0,00 | 0,00 | T [1] | 398,00 | 134,0 | 33,67 | 0,0 | 0,00 |

Azja Płd. | Sri Lanka | N | 29,80 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | N | 112,00 | 0,0 | 0,00 | 0,0 | 0,00 |

| 1824,10 | 184,00 | 10,09 | 0,00 | 0,00 | | 2555,00 | 452,0 | 17,69 | 0,0 | 0,00 |

AKP–Afryka Sub. | Angola | T | 148,25 | 26,91 | 18,15 | 0,00 | 0,00 | T | 214,00 | 17,5 | 8,18 | 0,00 | 0,00 |

AKP–Afryka Sub. | Benin | N | 288,00 | 0,00 | 0,00 | 92,58 | 32,15 | N | 334,00 | 0,0 | 0,00 | 100,00 | 29,94 |

AKP–Afryka Sub. | Botswana | T [1] | 56,54 | 51,00 | 90,20 | 0,00 | 0,00 | T [1] | 73,00 | 62,0 | 84,93 | 0,00 | 0,00 |

AKP–Afryka Sub. | Burkina Faso | N | 432,40 | 15,00 | 3,47 | 197,00 | 45,56 | N | 529,00 | 0,0 | 0,00 | 320,00 | 60,49 |

AKP–Afryka Sub. | Burundi | N | 162,39 | 0,00 | 0,00 | 84,12 | 51,80 | N | 176,00 | 0,0 | 0,00 | 90,00 | 51,14 |

AKP–Afryka Sub. | Kamerun | N | 126,29 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | N | 239,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 |

AKP–Afryka Sub. | Zielony Przylądek | N | 44,91 | 0,00 | 0,00 | 21,23 | 47,27 | N | 51,00 | 0,0 | 0,00 | 33,00 | 64,71 |

AKP–Afryka Sub. | Republika Środkowoafrykańska | N | 94,06 | 0,00 | 0,00 | 18,53 | 19,70 | N | 137,00 | 0,0 | 0,00 | 34,00 | 24,82 |

AKP–Afryka Sub. | Czad | N | 209,90 | 0,00 | 0,00 | 23,80 | 11,34 | N | 299,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 |

AKP–Afryka Sub. | Komory | T | 29,75 | 16,00 | 53,78 | 0,00 | 0,00 | T | 45,00 | 11,3 | 25,11 | 0,00 | 0,00 |

AKP–Afryka Sub. | Republika Konga | N | 109,20 | 0,00 | 0,00 | 30,45 | 27,88 | N | 85,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 |

AKP–Afryka Sub. | DR Konga | N | 388,60 | 0,00 | 0,00 | 106,00 | 27,28 | N | 514,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 |

AKP–Afryka Sub. | Wybrzeże Kości Słoniowej | N | 37,36 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | N | 218,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 |

AKP–Afryka Sub. | Dżibuti | N | 38,24 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | N | 40,50 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 |

AKP–Afryka Sub. | Gwinea Równikowa | N | 7,81 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | N | 0,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 |

AKP–Afryka Sub. | Erytrea | T | 118,50 | 53,00 | 44,73 | 0,00 | 0,00 | N | 122,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 |

AKP–Afryka Sub. | Etiopia | N | 446,00 | 20,00 | 4,48 | 58,27 | 13,07 | N | 644,00 | 0,0 | 0,00 | 195,00 | 30,28 |

AKP–Afryka Sub. | Gabon | T | 34,60 | 6,00 | 17,34 | 0,00 | 0,00 | T [1] | 49,00 | 10,0 | 20,41 | 0,00 | 0,00 |

AKP–Afryka Sub. | Gambia | N | 57,40 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | N | 76,00 | 0,0 | 0,00 | 22,00 | 28,95 |

AKP–Afryka Sub. | Ghana | N | 281,00 | 0,00 | 0,00 | 111,00 | 39,50 | N | 367,00 | 0,0 | 0,00 | 175,00 | 47,68 |

AKP–Afryka Sub. | Gwinea | N | 8,78 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | N | 0,00 | 0,0 | 0,00 | 0,00 | 0,00 |

AKP–Afryka Sub. | Gwinea Bissau | N | 73,30 | 0,00 | 0,00 | 18,10 | 24,69 | N | 100,00 | 0,0