KOMUNIKAT KOMISJI

Wytyczne dotyczące skoordynowanego etapowego wznowienia operacji wizowych

(2020/C 197 I/01)

I. WPROWADZENIE

Obywatele 105 państw mają obowiązek uzyskać wizy przed wyjazdem na obszar UE+ (1). W niemal wszystkich państwach trzecich na całym świecie można zazwyczaj składać wnioski wizowe w konsulatach państw członkowskich. Zharmonizowana unijna polityka wizowa dotycząca pobytów krótkoterminowych jest w pełni stosowana przez 26 państw członkowskich Schengen (2) i, w normalnych okolicznościach, co roku wydaje się 15 mln wiz.

W ramach środków mających na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się pandemii COVID‐19 większość państw członkowskich postanowiła zawiesić rozpatrywanie wniosków wizowych dotyczących podróży, które nie są niezbędne, w wielu przypadkach na czas nieokreślony. Niektóre państwa członkowskie podjęły również decyzję o zaprzestaniu stosowania porozumień o reprezentacji w zakresie wydawania wiz w imieniu innych państw członkowskich. Z uwagi na fakt, że niektóre kategorie (3) osób odbywających podróż niezbędną były zwolnione z ograniczeń podróży w całej UE, Komisja zwróciła się do państw członkowskich o dalsze świadczenie w minimalnym zakresie usługi rozpatrywania wniosków wizowych dla tych kategorii osób, w tym w ramach reprezentacji (4). Państwa członkowskie oferowały tę usługę w miarę możliwości, chociaż lokalne ograniczenia w przemieszczaniu się często utrudniały jej ciągłość, a w wielu częściach świata dostęp do usług wizowych państw członkowskich stał się trudny lub wręcz niemożliwy. Ze względu na ograniczenia podróży wprowadzone na całym świecie państwa członkowskie wydały w maju 2020 r. mniej niż 2 % średniej łącznej liczby wiz, które zwykle wydają w jednym miesiącu.

Gdy tylko ograniczenia podróży obowiązujące na granicach zewnętrznych UE zaczną być stopniowo znoszone, wznowienie operacji wizowych należy zsynchronizować z tymi zmianami. Wytyczne dotyczące tego procesu przedstawiono w komunikacie Komisji w sprawie trzeciej oceny stosowania tymczasowego ograniczenia dotyczącego podróży do UE, które nie są niezbędne (5).

Wraz z poluzowaniem ograniczeń na granicach zewnętrznych, stopniowym wznawianiem międzynarodowych połączeń transportowych i łagodzeniem przez państwa trzecie ograniczeń w przemieszczaniu się należy ponownie zapewnić podróżnym dostęp do usług wizowych w państwach trzecich. W celu zapewnienia pomyślnego przebiegu tego procesu niezwykle ważne jest, aby państwa członkowskie wznowiły operacje w poszczególnych państwach trzecich w sposób skoordynowany i zharmonizowany przy zachowaniu pełnej przejrzystości. Ogólne przepisy prawne dotyczące zharmonizowanej polityki wizowej określone w kodeksie wizowym będą miały nadal zastosowanie. Na szczeblu lokalnym należy ponadto bardziej zharmonizować procedury i prowadzić stałą wymianę najlepszych praktyk dotyczących protokołów w zakresie higieny i nowych metod pracy. Kluczową rolę w tym zakresie odgrywać będzie regularna komunikacja między państwami członkowskimi na forum spotkań organizowanych w ramach lokalnej współpracy schengeńskiej pod koordynacją delegatur Unii.

Na początkowych etapach lokalne ograniczenia w przemieszczaniu się będą miały wpływ na zdolność usługodawców zewnętrznych i wydziałów wizowych do przyjmowania osób ubiegających się o wizę i rozpatrywania wniosków wizowych. Jeżeli jednak takie lokalne ograniczenia w przemieszczaniu się będą nadal obowiązywały w niektórych miejscach, tamtejszy popyt na wizy i podróże do UE także nie wzrośnie. Nie można też wykluczyć, że wznowienie podróży międzynarodowych będzie powolne, a ewentualne obawy dotyczące podróży międzynarodowych w kontekście trwającej światowej pandemii mogą oznaczać, że w nadchodzących miesiącach ogólna liczba wniosków wizowych może wzrastać bardzo powoli. Do końca roku popyt na wizy pozostanie najprawdopodobniej znacznie poniżej zwyczajnego poziomu nawet w tych państwach trzecich, w których był tradycyjnie wysoki (6).

W maju br. Komisja zorganizowała dwa nieformalne spotkania z ekspertami państw członkowskich ds. wiz w celu przygotowania wznowienia operacji wizowych. Podczas tych spotkań wszystkie państwa członkowskie zgodziły się, że wznowienie operacji wizowych powinno być w pełni zsynchronizowane ze zniesieniem ograniczeń na granicach zewnętrznych i koordynowane przez konsulaty w każdej lokalizacji.

Niniejsze wytyczne opierają się na tych spotkaniach, a ich celem jest wspieranie państw członkowskich w przeprowadzeniu tego procesu w sposób zharmonizowany.

II. WZNOWIENIE OPERACJI WIZOWYCH

Po tym, jak podjęta zostanie decyzja o zniesieniu ograniczeń podróży do UE, które nie są niezbędne, wszystkie państwa członkowskie powinny możliwie jak najszybciej wznowić operacje wizowe w odniesieniu do odpowiednich państw trzecich. We wszystkich przypadkach należy nadal utrzymywać wszędzie minimalne usługi wizowe dla osób zaklasyfikowanych jako „osoby odbywające podróż niezbędną”, nawet jeżeli w odniesieniu do danego państwa trzeciego będą dalej obowiązywały ogólne ograniczenia podróży.

Tak długo, jak zdolność do rozpatrywania wniosków wizowych pozostaje ograniczona, należy priorytetowo traktować wnioski złożone przez osoby odbywające podróż niezbędną i kluczowych pracowników. W przypadku, gdy zdolność w zakresie obsługi konsularnej w ich państwie pochodzenia jest nadal niewystarczająca, państwa członkowskie powinny nadal przyznawać wizy tej kategorii podróżnych, obejmującej w szczególności marynarzy, na granicach zewnętrznych.

Kiedy tylko podróże inne niż niezbędne z określonego państwa trzeciego staną się możliwe, próby określania dodatkowych kategorii „podróżnych priorytetowych” wydają się być jednak niepotrzebne i przynosić efekty odwrotne do zamierzonych. Dalsze rozróżnianie celów podróży może być uznane za nieproporcjonalne i dyskryminujące, ponieważ na etapie składania wniosku wizowego nie można powiązać celu podróży z zagrożeniem dla zdrowia publicznego. Ponadto w przypadku braku porozumienia co do tego, który cel podróży należy uznać za priorytetowy, cel, jakim jest zharmonizowane wznowienie operacji wizowych, nie zostałby spełniony.

Państwa członkowskie powinny, w miarę możliwości, zobowiązać się do wznowienia działań jednocześnie we wszystkich lokalizacjach i, w stosownych przypadkach, do przywrócenia pełnej reprezentacji innych państw członkowskich w sprawach wizowych. Podobnie, podczas rozpatrywania wniosków wizowych i wydawania wiz, państwa członkowskie muszą nadal stosować ogólne zasady kodeksu wizowego. Będzie to stanowiło jednolity przekaz dla ogółu społeczeństwa oraz zapobiegnie zjawisku „visa shopping” lub innym możliwym nadużyciom.

Zważywszy na fakt, że średnio 90 % wszystkich wniosków wizowych jest składane za pośrednictwem usługodawców zewnętrznych, wznowienie operacji wiąże się nieodzownie ze ścisłą koordynacją między państwami członkowskimi i tymi prywatnymi podmiotami. Chociaż za wdrażanie odpowiednich środków higieny zgodnie z miejscowymi praktykami będą odpowiedzialni usługodawcy zewnętrzni, państwa członkowskie powinny ściśle monitorować wszystkie aspekty wznowienia działalności przez usługodawców.

Chociaż ocena zagrożeń dla zdrowia publicznego jest elementem procedury wizowej, polityka wizowa nie jest w pierwszej kolejności narzędziem polityki zdrowotnej. Kontrole stanu zdrowia nie powinny odbywać się w momencie składania wniosku wizowego, który ma miejsce co najmniej 15 dni przed planowaną podróżą, a może nastąpić do 6 miesięcy wcześniej (9 miesięcy w przypadku marynarzy).

1. Przygotowanie do zharmonizowanego wznowienia operacji i jego realizacja

Zachęca się państwa członkowskie do niezwłocznego rozpoczęcia przygotowań do opracowania nowych protokołów dostępu dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o wizę i wniosków, które to protokoły powinny obejmować zarówno usługodawców zewnętrznych, jak i konsulaty. Środki mogłyby obejmować:

— ustanowienie protokołów w zakresie środków higieny: — dla pracowników: utrzymywanie dystansu fizycznego, praca w systemie zmianowym, sprzęt ochronny (rękawiczki, maski ochronne, separatory z pleksiglas w okienkach itp.), — dla osób ubiegających się o wizę: poszanowanie utrzymywania dystansu fizycznego, obowiązkowe stosowanie masek ochronnych, instalacja punktów ze środkiem odkażającym itp.,

— obowiązek wcześniejszego umówienia terminu wizyty w celu uzyskania dostępu do lokalu,

— ograniczenie w jak największym stopniu kontaktów fizycznych: — rozszerzenie stosowania metod składania wniosków niewymagających osobistego kontaktu: np. wrzucanie do skrzynki, składanie formularzy wniosku i dokumentów uzupełniających przez internet, — ścisłe przestrzeganie zasady, zgodnie z którą odciski palców osób ubiegających się o wizę należy pobierać co 59 miesięcy (systematyczne sprawdzanie, czy dane biometryczne osoby ubiegającej się o wizę znajdują się już w wizowym systemie informacyjnym, znacznie ograniczyłoby potrzebę fizycznej obecności), — umożliwienie dokonywania opłat za pomocą systemów bezdotykowych, takich jak płatności online lub płatności zbliżeniowe.

2. Rozpatrywanie wniosków

Wdrażanie wspólnej polityki wizowej musi nadal odbywać się w sposób jednolity. W obecnej sytuacji odstępstwo od ogólnych zasad może mieć negatywne skutki. Na przykład ograniczenia ważności terytorialnej lub okresu ważności wizy ograniczałyby zdolność posiadaczy wizy do dostosowania się do nagłych zmian w ograniczeniach podróży. Systematyczne ograniczanie terytorialnej ważności wiz mogłoby być ze szkodą dla państw członkowskich nieposiadających na swoim terytorium węzłów lotniczych i dla osób często podróżujących. Mogłoby to ponadto doprowadzić w przyszłości do powstania nowych wąskich gardeł transportowych, ponieważ osoby odbywające podróż niezbędną (np. kierowcy ciężarówek, maszyniści, załogi statków powietrznych i morskich) nie byłyby w stanie swobodnie się przemieszczać. Mogłoby to stanowić dodatkowe obciążenie dla ograniczonych możliwości wizowych państw członkowskich na początkowym etapie wznowienia operacji.

Przy wznawianiu operacji państwa członkowskie powinny przestrzegać następujących zasad:

a) Stosowanie kodeksu wizowego: Nadal obowiązują przepisy ogólne kodeksu wizowego. W szczególności: — wizy jednolite (ważne w całej strefie Schengen) powinny być przyznawane na mocy przepisów ogólnych. Nie ma podstawy prawnej do systematycznego wydawania wiz o ograniczonej ważności terytorialnej, — państwa członkowskie powinny powstrzymać się od ograniczania okresu ważności wiz, ponieważ nie jest to skuteczne narzędzie do zapobiegania rozprzestrzenianiu się COVID-19. Ponadto wiza nie daje jej posiadaczowi prawa absolutnego do przekroczenia granicy zewnętrznej, ponieważ warunki wjazdu na podstawie kodeksu granicznego Schengen zostaną ponownie zweryfikowane w momencie podróży, — wizy wielokrotnego wjazdu powinny być przyznawane na ogólnych zasadach. Wizy o długim okresie ważności zmniejszą obciążenie konsulatów państw członkowskich, w szczególności w przypadku wznowienia operacji przy mniejszej liczbie pracowników, ponieważ osoby regularnie podróżujące będą mogły rzadziej ubiegać się o nową wizę.

b) Informowanie społeczeństwa: — państwa członkowskie (i usługodawcy zewnętrzni) powinny zapewnić terminowe informacje na temat nowych środków higieny i protokołów dostępu dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o wizę i wniosków, — posiadaczy wizy należy informować indywidualnie (za pomocą arkusza informacyjnego dołączanego przy zwrocie paszportu) o tym, że posiadanie wizy jednolitej nie zwalnia podróżnego z wszelkich dodatkowych ograniczeń podróży, jakie mogą obowiązywać w UE i które są stosowane niezależnie od obywatelstwa danej osoby, na przykład wymogów dotyczących kwarantanny.

c) Porozumienia o reprezentacji: — należy zacząć ponownie stosować istniejące porozumienia o reprezentacji, aby umożliwić osobom ubiegającym się o wizę składanie wniosków w państwie zamieszkania, w tym w przypadku wiz do państw członkowskich, które w danej lokalizacji nie ma swojej placówki ani nie jest reprezentowane, — w przypadku tymczasowych problemów, jeżeli chodzi o zdolności w zakresie obsługi w niektórych konsulatach, państwa członkowskie powinny w duchu solidarności szybko zawrzeć porozumienia o reprezentacji ad hoc. Szczególnie ważne będzie zapewnienie, aby kluczowi pracownicy sektora transportu, tacy jak kierowcy samochodów ciężarowych, maszyniści oraz załogi statków powietrznych i morskich, mieli możliwość złożyć wniosek.

d) Koordynacja i wymiana informacji na szczeblu lokalnym: W wielu państwach trzecich wprowadzenie środków izolacji i ograniczeń w przemieszczaniu się obwieszczono z bardzo niewielkim wyprzedzeniem. Doprowadziło to do natychmiastowego zamknięcia konsulatów i usługodawców zewnętrznych oraz do repatriacji członków personelu pochodzących z państw członkowskich. W takich przypadkach było często mało czasu na właściwe informowanie pozostałych państw członkowskich. W przypadku wznawiania operacji państwa członkowskie powinny dążyć natomiast do zoptymalizowania koordynacji i przepływu informacji oraz do wymiany najlepszych praktyk w zakresie dostosowanych metod pracy, w tym praktyk stosowanych przez zewnętrznych dostawców usług, z którymi współpracują. Koordynacja i wzajemne przekazywanie informacji są również niezbędne w przypadku, gdyby w przyszłości zaistniała konieczność ponownego wprowadzenia pewnych ograniczeń podróży.

3. Rola lokalnej współpracy schengeńskiej

Lokalna współpraca schengeńska odgrywa kluczową rolę w zapewnieniu stałego zharmonizowanego wdrażania wspólnej polityki wizowej. W ostatnim czasie państwa członkowskie wielokrotnie podkreślały kluczową rolę lokalnej współpracy schengeńskiej, koordynowanej przez delegatury UE, jeśli chodzi o dzielenie się wiedzą na temat lokalnych sytuacji (takich jak sytuacja epidemiologiczna, lokalne środki izolacji i kwarantanny) oraz zapewnienie harmonizacji praktyk i informacji dla obywateli. Komisja przypomina, że za dobre funkcjonowanie lokalnej współpracy schengeńskiej odpowiadają wspólnie państwa członkowskie i delegatury UE. Organy centralne państw członkowskich powinny zapewnić swoim konsulatom niezbędną elastyczność, aby mogły one dostosować się do podejścia uzgodnionego w ramach lokalnej współpracy schengeńskiej w zakresie zharmonizowanego wznowienia operacji.

III. PODSUMOWANIE

Skoordynowane stopniowe wznawianie operacji wizowych na całym świecie stanowi wyzwanie, któremu państwa członkowskie mogą skutecznie sprostać przez wspólne i skoordynowane działanie. Kluczowe znaczenie dla spójności strefy Schengen i funkcjonowania wspólnej polityki wizowej ma to, aby unikać jednostronnych działań oraz aby lokalna współpraca schengeńska w pełni odgrywała swoją rolę koordynującą. Komisja jest gotowa wspierać państwa członkowskie w tych staraniach, które – pod warunkiem właściwego zarządzania – umożliwią sprawne wznowienie międzynarodowych podróży, działalności gospodarczej, turystyki i kontaktów międzyludzkich, które są niezbędnym elementem europejskiego stylu życia, przy jednoczesnym ograniczeniu w jak największym stopniu zagrożeń dla zdrowia.

Nie można wykluczyć, że z powodu drugiej fali pandemii COVID-19 lub innego zagrożenia dla zdrowia w skali światowej konieczne będzie w przyszłości ponowne wprowadzenie ograniczeń podróży. W perspektywie krótkoterminowej stosowanie ogólnych zasad wydawania wiz wielokrotnego wjazdu o długim okresie ważności w odniesieniu do wszystkich kwalifikującym się osób ubiegających się o wizę, a w szczególności kluczowych pracowników sektora transportu, takich jak kierowcy samochodów ciężarowych, maszyniści oraz załogi statków powietrznych i morskich, będzie również służyło jako środek awaryjny. Pomoże to uniknąć ponownego wystąpienia wąskich gardeł administracyjnych utrudniających uzyskanie wizy przez osoby odbywające podróż niezbędną, czego doświadczono wielokrotnie w ciągu ostatnich tygodni. Celem powinno być zwiększenie odporności wspólnej polityki wizowej na zakłócenia na tak dużą skalę jak te, które miały miejsce w ostatnich miesiącach.

(1) Obszar „UE+” obejmuje wszystkie państwa członkowskie strefy Schengen (w tym Bułgarię, Chorwację, Cypr i Rumunię), a także cztery państwa stowarzyszone w ramach Schengen. Obejmuje on również Irlandię i Zjednoczone Królestwo, jeżeli państwa te zdecydują się na dostosowanie.

(2) 22 państwa członkowskie UE i 4 państwa stowarzyszone w ramach Schengen.

(3) COM(2020) 115 final.

(4) Por. wytyczne Komisji z dnia 18 marca 2020 r.

(5) COM(2020) 399.

(6) Takich jak Rosja, Chiny czy Indie.