W art. 32 rozporządzenia w sprawie CEPOL-u nałożono na Komisję wymóg przeprowadzenia do dnia 1 lipca 2021 r., a następnie co pięć lat, oceny mającej na celu oszacowanie, w szczególności, wpływu, skuteczności i efektywności CEPOL-u oraz jego metod pracy. Badanie zewnętrzne uzupełniające tę ocenę przeprowadziło konsorcjum w składzie RAND Europe oraz Ernst & Young.

Agencja Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania (CEPOL), z siedzibą w Budapeszcie na Węgrzech, jest agencją Unii Europejskiej zajmującą się szkoleniem przedstawicieli organów ścigania. Jest to kluczowa rola, która ma zapewnić, aby europejscy przedstawiciele organów ścigania byli wyposażeni w narzędzia do ochrony praw człowieka, do zapobiegania poważnej przestępczości i terroryzmowi i do zwalczania ich oraz do utrzymywania porządku publicznego w celu stworzenia wspólnej kultury organów ścigania w Unii. CEPOL ustanowiono w 2000 r. jako Europejskie Kolegium Policyjne, a w 2005 r. przemianowano na agencję. Jej obecny mandat prawny wszedł w życie w dniu 1 lipca 2016 r. wskutek przyjęcia w 2015 r. rozporządzenia (UE) 2015/2219 w sprawie Agencji Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania (CEPOL) („rozporządzenie w sprawie CEPOL-u”). Zgodnie z art. 3 tego rozporządzenia mandat CEPOL-u obejmuje wspieranie, opracowywanie, realizację i koordynację szkoleń dla przedstawicieli organów ścigania.

Ocena ma dwa główne cele: 1) zbadanie skuteczności, efektywności, adekwatności i spójności CEPOL-u i jego metod pracy od 2015 r. oraz jego europejskiej wartości dodanej; oraz 2) opisanie doświadczeń i wyszczególnienie zaleceń, które pozwolą lepiej reagować na wyzwania ze strony nieprzerwanie zmieniającego się otoczenia w kontekście zasobów finansowych i ludzkich zatwierdzonych obecnie dla CEPOL-u. Ocena obejmuje działania CEPOL-u w latach 2015–2020 prowadzone we współpracy ze wszystkimi państwami członkowskimi UE (z wyjątkiem Danii), państwami trzecimi, z którymi CEPOL poczynił ustalenia robocze, zawarł umowy o współpracy i podobne porozumienia, oraz organizacjami międzynarodowymi i agencjami UE.

Sprawozdanie zostanie przedłożone Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, a także zarządowi agencji. Dokument roboczy służb Komisji, który towarzyszy sprawozdaniu Komisji, zawiera szczegółową analizę wyników oceny zewnętrznej.

2.NAJWAŻNIEJSZE WYNIKI OCENY

Pod względem skuteczności w ocenie stwierdzono, że kluczowe dokumenty programowe CEPOL-u uwzględniają i odzwierciedlają cele jego podstawy prawnej oraz priorytety określone w Europejskiej agendzie bezpieczeństwa z 2015 r. Potwierdzają to zainteresowane strony, które w przeważającej większości uznały, że działania i czynności CEPOL-u w okresie 2015–2020 należycie odzwierciedlały cele określone w jego mandacie. CEPOL jest zaangażowany w wypełnianie swojego mandatu, jeśli chodzi o transgraniczne i europejskie działania policyjne, i odpowiednio inwestuje swoje zasoby, co przynosi wymierne rezultaty.

Ponadto wprowadzenie metodyki oceny strategicznych potrzeb szkoleniowych UE, opracowanej w celu określenia luk w zakresie wiedzy, umiejętności i kompetencji oraz potrzeb szkoleniowych, znacznie poprawiło ustalanie priorytetów potrzeb szkoleniowych. Metodyka ta określa priorytety szkoleniowe i ma na celu koordynację dostępnych działań szkoleniowych, aby zapobiec ich nakładaniu się i powielaniu, wskazując jednocześnie na pojawiające się tendencje w zakresie ścigania. W ocenie zwrócono jednak uwagę, że oferta CEPOL-u w zakresie szkolenia instruktorów, czyli działania umożliwiającego instruktorom wdrażanie nowoczesnych metod prowadzenia szkoleń oraz technik kształcenia mieszanego w celu zapewnienia wysokiej jakości szkoleń policyjnych w środowisku wielokulturowym, jest stosunkowo mniejsza niż oferta innych unijnych agencji wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych i należy rozważyć jej rozszerzenie.

W ocenie stwierdzono, że z uwagi na stosunkowo niewielki rozmiar CEPOL-u (96 członków personelu w 2020 r.) oraz jego rocznego budżetu (10,6 mln EUR w 2020 r.) nie można oczekiwać, że CEPOL bezpośrednio dotrze do znacznej części grupy docelowej poprzez stacjonarne działania szkoleniowe. Zgodnie z założeniami rozporządzenia w sprawie CEPOL-u agencja ma poszerzyć zasięg grup docelowych poprzez efekt kaskadowy, zwielokrotniając zasięg w wyniku szkolenia instruktorów i wzajemnego transferu wiedzy. W swojej obecnej formie efekt kaskadowy zależy w dużej mierze od działań państw członkowskich i nie jest konsekwentnie monitorowany przez CEPOL. Ponadto wykorzystanie przez CEPOL podejścia polegającego na szkoleniu instruktorów jest ograniczone, ponieważ przed pandemią CEPOL przeprowadził tylko pięć sesji w 2019 r. i dwie w 2020 r. Inwestycja CEPOL-u w unowocześnienie i rozszerzenie oferty szkoleń online okazała się pozytywną strategią rozszerzenia jego zasięgu, co stało się niezwykle istotne w kontekście pandemii COVID-19.

Uczestnicy wybierani na szkolenia stacjonarne CEPOL-u nie zawsze mają odpowiedni profil pod względem poziomu wiedzy specjalistycznej i stażu pracy. Kierownicy działań CEPOL-u mają prawo do weryfikacji i odrzucania wniosków uczestników, ale w ocenie stwierdzono, że prawie nigdy nie korzystają z tego uprawnienia, ponieważ utrwaloną praktyką jest przyjmowanie pierwszego kandydata przedstawionego przez państwa członkowskie, niezależnie od jego profilu. Jest to dobrze znana kwestia, która jest często omawiana przez jednostki krajowe CEPOL-u podczas ich regularnych spotkań. Zainteresowane strony poinformowały jednak, że kierownicy działań CEPOL-u obecnie uważniej rozpatrują wnioski uczestników.

W kontekście efektywności w ocenie stwierdzono, że korzyści płynące z uczestnictwa w działaniach CEPOL-u przewyższają koszty ponoszone przez państwa członkowskie oraz że zasoby CEPOL-u były dobrze zarządzane. W toku oceny stwierdzono również, że wystąpiły pewne braki dotyczące procesu decyzyjnego zarządu oraz procesów planowania i procedur monitorowania CEPOL-u. Wydaje się, że struktura wewnętrzna CEPOL-u funkcjonuje dobrze, chociaż rotacja pracowników CEPOL-u mogła mieć wpływ na ogólne wyniki agencji pod względem efektywności w okresie 2015–2020. CEPOL działa obecnie w oparciu o hybrydowy model biznesowy, łączący tradycyjne podejście do dotacji, polegające na rozpisywaniu przetargów tematycznych wśród kwalifikujących się partnerów ramowych, oraz „nową” metodę Centrum Wiedzy CEPOL-u polegającą na tworzeniu klastrów ekspertów specjalizujących się w danym temacie. Ta mieszana metoda ma na celu usprawnienie i uproszczenie zarządzania dotacjami i wprowadzono ją po tym, jak zarząd odrzucił propozycję całkowitego zniesienia systemu dotacji. CEPOL był na ogół zdolny do absorpcji otrzymywanego finansowania unijnego.

Uznaje się, że roczny cykl rozwoju działań szkoleniowych CEPOL-u jest zbyt krótki, co zagraża jakości. Przed rozpoczęciem opracowywania szkoleń przez CEPOL zarząd musi podjąć decyzje dotyczące tematów, sporządzane są wytyczne, a partnerzy ramowi przechodzą procedury selekcji. Po zakończeniu tych procesów – zdaniem niektórych zainteresowanych stron – pozostaje niewiele czasu na opracowanie wysokiej jakości treści, ponieważ roczny cykl dobiegł końca. W związku z tym partnerzy ramowi, którzy nie dysponują gotowymi rozwiązaniami szkoleniowymi, które mogliby zaoferować w tych ograniczonych ramach czasowych, są zniechęceni do składania wniosków o organizację kursu. W rezultacie liczba wniosków o dofinansowanie składanych przez partnerów ramowych stale maleje.

Działania szkoleniowe, które zlecono do opracowania i realizacji partnerom ramowym CEPOL-u, są w mniejszym stopniu poddawane działaniu mechanizmu zapewniania jakości CEPOL-u. Wskutek tych działań jakość działalności szkoleniowej jest różna. CEPOL dysponuje mechanizmem zapewnienia jakości w celu kontroli działań szkoleniowych od opracowania do realizacji, który okazał się skuteczny w gwarantowaniu wysokiej jakości treści i kompetentnych instruktorów, gdy CEPOL jest odpowiedzialny zarówno za opracowanie, jak i realizację szkoleń. Działania szkoleniowe zlecane partnerom ramowym, choć nadal cenione przez uczestników, bywają różnej jakości, ponieważ nie zawsze są systematycznie kontrolowane przez mechanizm zapewniania jakości CEPOL-u.

Akademię Zwalczania Cyberprzestępczości CEPOL-u postrzega się jako ważny krok podjęty przez agencję w celu zaspokojenia pojawiających się potrzeb, lecz należy ją dalej udoskonalać. Ustanowienie Akademii Zwalczania Cyberprzestępczości CEPOL-u spotkało się z mieszanym przyjęciem przez zainteresowane strony. Chociaż dotyczy ona bardzo istotnego tematu, na który jest duże zapotrzebowanie, pojawiły się pytania dotyczące jej faktycznej misji, ograniczonych rozmiarów oraz zdolności do przyciągnięcia ekspertów do prowadzenia szkoleń, którzy posiadają odpowiednią wiedzę i umiejętności. Na działania prowadzone w ramach Akademii Zwalczania Cyberprzestępczości negatywny wpływ miała również pandemia COVID-19, ponieważ nie mogły się odbyć zajęcia stacjonarne z wykorzystaniem specjalistycznych obiektów. Ogólnie rzecz biorąc, niektóre zainteresowane strony na szczeblu państw członkowskich i UE krytycznie oceniły ofertę szkoleniową CEPOL-u w zakresie zwalczania cyberprzestępczości, kwestionując jakość, spójność i zakres oferowanych szkoleń.

Ocena wykazała, że mimo iż dyrektor wykonawczy CEPOL-u ma dobre relacje z zarządem, posiedzenia zarządu utrudnia niskie zaangażowanie niektórych członków oraz nieproporcjonalne koncentrowanie się na sprawach administracyjnych. Ponadto pojawiły się pewne problemy związane z reprezentacją w zarządzie CEPOL-u (tj. niskie zaangażowanie kilku państw członkowskich, brak równowagi płci, brak funkcjonariuszy celnych lub funkcjonariuszy straży granicznej, zróżnicowany poziom starszeństwa przedstawicieli). W posiedzeniach zarządu uczestniczy duża liczba delegatów z każdego państwa członkowskiego, co nie zawsze stanowi właściwą reprezentację pełnego spektrum organów ścigania i ich wkładu. Kilka zainteresowanych stron zauważyło, że mimo iż większość decyzji zarządu dotyczy treści i strategii, porządek obrad posiedzeń zarządu jest przepełniony punktami administracyjnymi, co pozostawia stosunkowo niewiele miejsca na dyskusje strategiczne.

Liczba pracowników CEPOL-u stale rosła w latach 2015–2020 (rosnąc z 45 do 96). Z oceny wynika jednak, że przeniesienie CEPOL-u ze Zjednoczonego Królestwa na Węgry oraz późniejsze przyjęcie współczynnika korekty wynagrodzeń stosowanego w Budapeszcie wydaje się kluczowym czynnikiem generującym trudności CEPOL-u z przyciągnięciem i utrzymaniem pracowników. Nie jest to jednak odosobniony zarzut wśród zdecentralizowanych agencji. Rotacja pracowników spowodowała zmiany w kulturze korporacyjnej i trudności w pozyskiwaniu odpowiednio wykwalifikowanych pracowników.

Potwierdzono, że cele CEPOL-u są adekwatne do potrzeb i wyzwań UE określonych w kluczowych dokumentach strategicznych, a oferta szkoleniowa CEPOL-u odpowiada potrzebom państw członkowskich UE. Ocena wykazała, że cele CEPOL-u odpowiadają kluczowym elementom zawartym w programie sztokholmskim, Europejskiej agendzie bezpieczeństwa oraz europejskim systemie szkoleń w zakresie egzekwowania prawa lub są z nimi zgodne. Uczestnicy szkoleń z 27 państw członkowskich UE wskazali również, że w okresie 2015–2020 oferta szkoleniowa CEPOL-u odpowiadała potrzebom i oczekiwaniom ich krajów. Adekwatność celów i działań szkoleniowych CEPOL-u przypisuje się: 1) dostosowaniu rocznych programów prac CEPOL-u do Europejskiej agendy bezpieczeństwa (jak wspomniano powyżej); 2) wprowadzeniu oceny strategicznych potrzeb szkoleniowych UE, która umożliwiła CEPOL-owi powiązanie priorytetów szkoleniowych z potrzebami grup docelowych; oraz 3) uwzględnieniu priorytetów europejskiej multidyscyplinarnej platformy przeciwko zagrożeniom przestępstwami w działalności szkoleniowej stacjonarnie i online. Ponadto działania CEPOL-u powszechnie uznaje się za budujące zaufanie i ułatwiające rozwój współpracy pomiędzy organami ścigania. Istotnie, wprowadzenie oceny strategicznych potrzeb szkoleniowych UE oraz oceny operacyjnych potrzeb szkoleniowych było ważnym krokiem naprzód w zapewnieniu lepszego dostosowania tematów i działań szkoleniowych do potrzeb zainteresowanych stron. Niemniej jednak poczyniono mieszane ustalenia dotyczące zdolność CEPOL-u do dostosowania swojej oferty szkoleniowej do rozwoju naukowego, technologicznego i społeczno-politycznego.

Zakres kompetencji i działań CEPOL-u wydaje się spójny z innymi właściwymi podmiotami na szczeblu UE i uzupełniający w stosunku do nich. Zainteresowane strony z innych agencji wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych ogólnie pozytywnie oceniały swoje relacje z CEPOL-em. Zakres koordynacji jest jednak doraźny, różni się w zależności od agencji i poziomu zaangażowania CEPOL-u we współpracę z agencjami WSiSW i instytucjami Unii. Oznacza to, że istnieją pewne możliwości poprawy; CEPOL mógłby zatem dostosować swoje podejście robocze, aby zmaksymalizować potencjalną synergię. Matrycę szkoleniową WSiSW – arkusz kalkulacyjny, który agencje miały uzupełniać ręcznie, mający zapewnić zorganizowaną koordynację – porzucono w 2019 r. z powodów związanych głównie z brakiem świadomości i zaangażowania w to narzędzie wśród agencji WSiSW. Matrycy szkoleniowej WSiSW nie zastąpiła jednak żadna ustrukturyzowana metodyka; zamiast tego CEPOL podejmuje się koordynacji poprzez podejście partnerskie, w szczególności przez interakcję na posiedzeniach sieci agencji wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych lub zaangażowanie w konkretne projekty, co nie gwarantuje osiągnięcia pełnej synergii.

W kwestii unijnej wartości dodanej w ocenie wskazano, że według wszystkich grup zainteresowanych stron, z którymi się skonsultowano, CEPOL wnosi rzeczywistą wartość dodaną w obszarze szkoleń dotyczących konkretnych rodzajów przestępstw w porównaniu z ofertą dostępną na poziomie krajowym. Cele i zadania CEPOL-u przyczyniły się do poprawy zdolności państw członkowskich do szkolenia swoich przedstawicieli organów ścigania w porównaniu z tym, co mogłyby one zrobić na szczeblu krajowym. Niektórzy funkcjonariusze, z którymi się skonsultowano, stwierdzili, że CEPOL z oferował przydatne szkolenia dotyczące instrumentów i narzędzi na poziomie UE oraz zapewniał wgląd w unijny wymiar narzędzi transgranicznych, takich jak transgraniczna wymiana elektronicznych materiałów dowodowych oraz współpraca międzynarodowa w zakresie ścigania przestępstw, które to kwestie rzadko były uwzględniane w szkoleniach krajowych. Jako efekt uboczny tych szkoleń działania CEPOL-u powszechnie uznaje się za budujące zaufanie i ułatwiające rozwój współpracy pomiędzy organami ścigania. Większość zainteresowanych stron, z którymi przeprowadzono konsultacje, zgodziła się, że działania CEPOL-u jako całość przyczyniają się do wzrostu wzajemnego zaufania między organizacjami w dziedzinie ścigania. Ponadto zainteresowane strony potwierdziły, że działania CEPOL-u ułatwiły zwiększenie liczby możliwości współpracy oraz poprawę jakości współpracy między krajowymi organami ścigania na poziomie UE, jak również, w mniejszym stopniu, na poziomie dwustronnym i regionalnym. Większość uczestników szkoleń zgadza się, że działania szkoleniowe CEPOL-u zapewniają konkretne możliwości tworzenia sieci kontaktów z ich europejskimi odpowiednikami, co stanowi wyjątkową wartość dodaną CEPOL-u dla rozwoju współpracy, która w przeciwnym razie nie zostałaby osiągnięta za pomocą środków krajowych. Wynik ten przypisuje się w szczególności programowi wymiany CEPOL-u oraz jego działaniom stacjonarnym. Ocena wykazała, że świadome zainteresowane strony wysoko cenią pracę CEPOL-u w państwach trzecich, choć niektórzy przedstawiciele kierownictwa CEPOL-u nie wiedzą o tych działaniach. Realizując swój mandat, CEPOL rozszerzył swoje wsparcie dla polityki zewnętrznej UE, rozwijając potencjał w dziedzinie ścigania w krajach partnerskich w sąsiedztwie UE. Projekty CEPOL-u w zakresie budowania zdolności w państwach trzecich skutecznie przyczyniają się do poprawy stabilności w sąsiedztwie UE oraz do budowania zaufania z krajami sąsiadującymi. Chociaż rynek szkoleń w krajach trzecich jest zatłoczony, CEPOL otrzymuje pochwały za swoje zaangażowanie w zapewnianie szkoleń odpowiadających potrzebom partnerskich państw trzecich. Zgodnie z mandatem CEPOL zarządza specjalnymi funduszami pomocy zewnętrznej Unii, aby osiągać jej cele w państwach trzecich.

3.DOŚWIADCZENIA I ZALECENIA

W ocenie zwrócono uwagę na znaczenie usprawnienia przez CEPOL jego działań w celu skoncentrowania się na kluczowych priorytetach w ramach europejskiej multidyscyplinarnej platformy przeciwko zagrożeniom przestępstwami, strategii w zakresie unii bezpieczeństwa oraz najnowszych strategii bezpieczeństwa wewnętrznego, przy jednoczesnym zachowaniu otwartości na ocenę i uwzględnienie w tych ramach wniosków państw członkowskich o szkolenia specjalistyczne. W tym względzie CEPOL powinien zacieśnić współpracę z innymi agencjami w ujęciu ogólnym, a w szczególności z Europolem, w celu jak najszerszego zmaksymalizowania synergii. W tym kontekście CEPOL zgodził się przejąć inicjatywę w zakresie koordynacji wspólnego horyzontalnego celu strategicznego dotyczącego „budowania zdolności poprzez szkolenia, tworzenie sieci kontaktów i innowacje” podczas nadchodzącego cyklu 2022–2025 europejskiej multidyscyplinarnej platformy przeciwko zagrożeniom przestępstwami. Podobnie CEPOL powinien zwiększyć swoją rolę koordynatora, również w kontekście wkładu we wdrażanie wszystkich strategii bezpieczeństwa wewnętrznego, w tym planu w dziedzinie zwalczania terroryzmu przyjętego w grudniu 2020 r. oraz zarówno unijnej strategii zwalczania przestępczości zorganizowanej, jak i strategii UE w zakresie zwalczania handlu ludźmi, które przyjęto na początku 2021 r.

W związku z tym niezwykle ważne jest, aby CEPOL odgrywał główną rolę w koordynowaniu szkoleń w dziedzinie ścigania wśród wszystkich innych zainteresowanych stron, a w szczególności pozostałych agencji WSiSW. Zamiast konkurować z innymi zainteresowanymi stronami w obszarze szkoleń w UE, CEPOL powinien dążyć do stania się unijnym centrum szkoleń w dziedzinie ścigania. Chociaż agencja nie jest w stanie sama zaspokoić wszystkich potrzeb szkoleniowych, jej wyjątkowa rola polega na porządkowaniu i monitorowaniu katalogu istniejących ofert szkoleniowych w dziedzinie ścigania oferowanych przez wszystkie agencje WSiSW i inne zainteresowane strony oraz na oferowaniu szans specjalistom w zakresie ścigania poszukujących odpowiednich możliwości szkoleniowych na poziomie UE.

Jednocześnie równie ważne jest, aby przedstawiciele państw członkowskich jeszcze bardziej usprawniali koordynację w swoich krajach w celu zbierania opinii i zaspokojenia potrzeb wszystkich organów ścigania. W szczególności w ocenie podkreślono znaczenie roli zarządu CEPOL-u jako organu, który powinien odzwierciedlać i przekazywać wszystkie informacje i żądania spoza środowiska akademickiego, zwłaszcza ze szczebla operacyjnego w państwach członkowskich, które powinny być uwzględniane przy podejmowaniu strategicznych decyzji przez zarząd. W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na reprezentację płci w zarządzie, co podkreślił również Parlament Europejski, który – w kontekście procedury udzielania absolutorium za 2019 r. – wezwał CEPOL do zapewnienia równowagi płci przy mianowaniu swoich członków.