KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 19.5.2020 COM(2020) 219 final 2020/0096(NLE) Wniosek DECYZJA RADY zmieniająca decyzję Rady (UE) 2016/915 w odniesieniu do okresu referencyjnego, który ma być stosowany na potrzeby pomiaru wzrostu emisji CO2, w celu uwzględnienia skutków pandemii COVID-19 w kontekście mechanizmu CORSIA



UZASADNIENIE 1.Przedmiot wniosku Niniejszy wniosek – przyjęty wskutek pandemii COVID-19 – dotyczy decyzji w sprawie dostosowania stanowiska, jakie ma być zajęte w imieniu Unii na forum Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO), dotyczącego mechanizmu kompensacji i redukcji CO2 dla lotnictwa międzynarodowego (CORSIA) odnośnie do jego okresu referencyjnego na potrzeby pomiarów wzrostu emisji CO2 („poziom bazowy”). 2.Kontekst wniosku 2.1.Konwencja chicagowska i porozumienie paryskie Celem konwencji chicagowskiej („konwencja”) jest regulacja międzynarodowego transportu lotniczego. Konwencja weszła w życie w dniu 4 kwietnia 1947 r. i ustanowiła Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO). Podczas konferencji stron Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu w grudniu 2015 r. przyjęto porozumienie paryskie, którego celem jest ograniczenie globalnego wzrostu temperatury na poziomie znacznie poniżej 2 °C w stosunku do poziomów sprzed epoki przemysłowej i kontynuacja starań zmierzających do ograniczenia wzrostu temperatury do 1,5 °C. Wszystkie sektory gospodarki, w tym lotnictwo międzynarodowe, powinny przyczyniać się do tego zmniejszenia emisji. Wszystkie państwa członkowskie UE są stronami obu porozumień. UE i jej państwa członkowskie są stronami porozumienia paryskiego i wspólnie zobowiązały się zredukować emisję gazów cieplarnianych. 2.2.Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego to wyspecjalizowana agencja Organizacji Narodów Zjednoczonych. Celem Organizacji jest opracowywanie zasad i technik międzynarodowej żeglugi powietrznej oraz wspieranie planowania i rozwoju międzynarodowego transportu lotniczego. UE jest doraźnym obserwatorem w wielu organach ICAO (w Zgromadzeniu i innych organach technicznych). 2.3.Mechanizm kompensacji i redukcji CO2 dla lotnictwa międzynarodowego (CORSIA) W dniu 27 czerwca 2018 r. na swojej 214. sesji Rada Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego przyjęła międzynarodowe normy i zalecane metody postępowania w zakresie ochrony środowiska – mechanizm kompensacji i redukcji CO2 dla lotnictwa międzynarodowego (CORSIA) jako tom IV załącznika 16 do konwencji chicagowskiej. Zgodnie z decyzją Rady (UE) 2018/2027 państwa członkowskie notyfikowały ICAO różnice. Różnice między dyrektywą 2003/87/WE i mechanizmem CORSIA polegają w szczególności na tym, że dyrektywa 2003/87/WE ma zastosowanie bez względu na przynależność państwową przewoźników lotniczych. Zasadniczo obejmuje ona loty rozpoczynające się lub kończące na lotnisku znajdującym się na terytorium państwa członkowskiego, do którego ma zastosowanie Traktat. Przedmiotową dyrektywę stosuje się bez rozróżnienia na loty w obrębie poszczególnych państw członkowskich lub państw EOG i między nimi. W części II pkt 3.2 norm i zalecanych metod postępowania („wymagania w zakresie kompensacji CO2”) określono poziom bazowy średnich rocznych emisji CO2 w latach 2019 i 2020 dla tras objętych zakresem mechanizmu CORSIA. 3.Stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii 3.1. Kontekst Przedmiotową kwestią jest uwzględnienie wpływu pandemii COVID-19 na poziom bazowy mechanizmu CORSIA, który jest wykorzystywany w celu ustalenia przyszłych wymagań w zakresie kompensacji dla przewoźników lotniczych na potrzeby osiągnięcia wzrostu neutralnego pod względem emisji dwutlenku węgla od 2020 r. Trwająca pandemia COVID-19 z pewnością doprowadzi do znacznego ograniczenia emisji CO2 z lotnictwa międzynarodowego w 2020 r. Pandemia spowoduje znaczne obniżenie poziomu bazowego mechanizmu CORSIA, o ile nie zostanie dokonana rewizja definicji poziomu bazowego mechanizmu CORSIA, co pociągałoby za sobą wyższe wymagania w zakresie kompensacji. Oczywiście zależy to również od tempa odbudowy międzynarodowego ruchu lotniczego i rozwoju trendów emisji CO2 z międzynarodowego ruchu lotniczego. Komitet ICAO ds. Lotnictwa i Ochrony Środowiska (CAEP) przeprowadził analizę oczekiwanej skali, której celem było ilościowe określenie wpływu pandemii COVID-19 na popyt na jednostki emisji w ramach mechanizmu CORSIA w oparciu o różne scenariusze, oraz zbadanie różnych wariantów w odniesieniu do poziomu bazowego.

W przeprowadzonej przez CAEP analizie, w ramach której rozważano warianty dotyczące poziomu bazowego, poczynając od status quo, poprzez wykorzystanie emisji z 2019 r. lub średnich emisji na przestrzeni większej liczby lat, aż po ekstrapolowane szacunki dotyczące poziomu potencjalnych emisji w 2020 r. w przypadku braku jakiegokolwiek kryzysu, stwierdzono, między innymi, że: –emisje CO2 w 2020 r. mogą być o około 40 % niższe niż poziom przewidywany w 2016 r.; –emisje odniesienia przy obecnym poziomie bazowym mechanizmu CORSIA mogą być o około 18 % niższe w porównaniu z poziomami z 2019 r.; –niższy poziom bazowy może wywrzeć znaczący wpływ na wymagania dotyczące kompensacji ogółem: ·faza pilotażowa (2021–2023): od +280 % w przypadku V-kształtnego scenariusza ożywienia koniunktury do +150 % w przypadku U-kształtnego scenariusza ożywienia koniunktury z trwałą obniżką; ·wszystkie fazy (2021–2035): od +45 % w przypadku V-kształtnego scenariusza ożywienia koniunktury do -24 %

w przypadku U-kształtnego scenariusza ożywienia koniunktury z trwałą obniżką. –Zmiana poziomu bazowego na poziom z 2019 r. mogłaby doprowadzić do wymagań w zakresie kompensacji ogółem: ·faza pilotażowa (2021–2023): sięgających zera lub wartości bliskiej zeru do 2023 r. w scenariuszach z COVID-19, oraz ·wszystkie fazy (2021–2035): od -9 % w przypadku V-kształtnego scenariusza ożywienia koniunktury

do -32 % w przypadku U-kształtnego scenariusza ożywienia koniunktury z trwałą obniżką. Podczas posiedzenia grupy sterującej CAEP w dniu 11 maja 2020 r., jednogłośnie zatwierdzono analizę oczekiwanej skali do rozpatrzenia podczas 220. sesji Rady ICAO w czerwcu 2020 r. 3.2. Proponowane stanowisko Biorąc pod uwagę efektywność środowiskową celu ICAO, tj. zapewnienie od 2020 r. wzrostu neutralnego pod względem emisji dwutlenku węgla, konieczność wsparcia mechanizmu CORSIA w kontekście pandemii COVID-19 oraz potrzebę uniknięcia rozprzężenia podstaw struktury mechanizmu CORSIA, jak również procedurę prawną w ICAO, rozważne wstępne podejście, oparte na obecnie dostępnych informacjach polegałoby na dostosowaniu, w razie konieczności, struktury mechanizmu CORSIA przez określenie poziomu bazowego emisji CO2 z lotnictwa międzynarodowego objętych mechanizmem CORSIA tylko na podstawie 2019 r. Podjęcie przez Radę ICAO decyzji o dostosowaniu poziomu bazowego mechanizmu CORSIA podczas tej sesji stanowiłoby sygnał, że ICAO podejmuje kroki w celu dostosowania się do kryzysu i utrzymania poparcia państw dla mechanizmu CORSIA i ich udziału w tym mechanizmie. W celu znalezienia równowagi między pilnością decyzji i koniecznością zapewnienia zgodności z przepisami ICAO dotyczącymi zarządzania po podjęciu decyzji przez Radę ICAO mogą nastąpić konsultacje pisma skierowanego do państw i formalne przyjęcie na kolejnej, tj. 221. sesji Rady ICAO. Właściwe może być dokonanie pewnych powiązanych korekt w odniesieniu do elementów struktury mechanizmu CORSIA, takich jak: –odnośna korekta opcji wykorzystania emisji za 2020 r. jako odniesienia na potrzeby obliczania wymagań w zakresie kompensacji podczas tzw. fazy pilotażowej, tj. pierwszych trzech lat dobrowolnego uczestnictwa (2021–2023); –wyjaśnienie, że w ramach obliczania wymagań w zakresie kompensacji na dany rok, sektorowy współczynnik wzrostu nie może być ujemny, co uniemożliwia powstanie sytuacji, w której ujemne wymagania w zakresie kompensacji w jednym roku likwidują dodatnie wymagania w następnym roku tego samego okresu dostosowywania się do wymogów. Niektóre państwa wskazały, że mogą próbować skorzystać z możliwości wprowadzenia zmiany poziomu bazowego, aby postulować wprowadzenie różnych poziomów bazowych dla różnych państw w zależności od ich poziomu zaawansowania, roku przystąpienia do mechanizmu CORSIA lub innych kryteriów. Taka zmiana byłaby sprzeczna z zasadami rezolucji A40-19 i konwencji chicagowskiej oraz z jej zasadą niedyskryminacji i doprowadziłaby do poważnego ryzyka rozprzężenia mechanizmu CORSIA. Jeżeli potrzeba będzie kilku lat, aby osiągnąć poziom ruchu i związanych z nim emisji sprzed kryzysu, wyższy poziom bazowy emisji z 2019 r. prawdopodobnie nie doprowadzi do żadnych lub doprowadzi do minimalnych wymagań w zakresie kompensacji w fazie pilotażowej. W tym kontekście należy przypomnieć, że w rezolucji Zgromadzenia A40-19 przewidziano przeprowadzanie, począwszy od 2022 r., co trzy lata przeglądów mechanizmu CORSIA. Stwierdza się w niej, że przeglądy powinny obejmować ocenę: postępów w realizacji ambitnego celu ICAO, jakim jest utrzymanie na tym samym poziomie globalnych emisji netto dwutlenku węgla z lotnictwa międzynarodowego od 2020 r.; wpływu mechanizmu na rynek i koszty dla państw i przewoźników lotniczych oraz jego wpływu na lotnictwo międzynarodowe; oraz funkcjonowania elementów struktury mechanizmu; a także uwzględniać usprawnienia mechanizmu służące realizacji celów porozumienia paryskiego, w szczególności tych długoterminowych dotyczących temperatury; i aktualizację elementów struktury mechanizmu w celu poprawy wdrażania, zwiększenia efektywności i zminimalizowania zakłócenia na rynku. Przeglądy te są bardzo ważne dla zapewnienia spójności z ambitnym długoterminowym celem w zakresie redukcji emisji CO2, który Zgromadzenie planuje uwzględnić.

W zależności od tempa odbudowy międzynarodowego ruchu lotniczego oraz w zależności od tego, w jakim stopniu mechanizm CORSIA przyczynia się do realizacji ambitnego długoterminowego celu w zakresie redukcji emisji CO2, przy okazji przyszłego przeglądu może być potrzebna weryfikacja poziomu ambicji mechanizmu CORSIA, potencjalnie obejmująca kwestię poziomu bazowego. Zwiększenie poziomu ambicji mechanizmu CORSIA byłoby zgodne ze stanowiskiem Unii określonym w decyzji Rady (UE) 2016/915. Zmiana stanowiska Unii w sprawie mechanizmu CORSIA ze względu na pandemię COVID-19, nie będzie miała wpływu na samo wsparcie UE dla polityki leżącej u podstaw ambitnego celu ICAO, jakim jest osiągnięcie wzrostu neutralnego pod względem emisji dwutlenku węgla od 2020 r. określonego w rezolucji Zgromadzenia A40-19. 4.Spójność z innymi politykami Unii Decyzja, której dotyczy wniosek, jest spójna z innymi politykami Unii, zwłaszcza dotyczącymi energii, środowiska i transportu, a także je uzupełnia. 5.Podstawa prawna 5.1.Proceduralna podstawa prawna 5.1.1.Zasady W art. 218 ust. 9 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przewidziano przyjmowanie decyzji ustalających „stanowiska, które mają być zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć akty mające skutki prawne, z wyjątkiem aktów uzupełniających lub zmieniających ramy instytucjonalne umowy”. Art. 218 ust. 9 TFUE ma zastosowanie niezależnie od tego, czy Unia jest członkiem organu, czy też stroną danej umowy. 5.1.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie Akt (CORSIA SARP), do którego zmiany Rada ICAO może zostać wezwana, stanowi akt mający skutki prawne. Planowany akt może mieć decydujący wpływ na treść prawa Unii, a mianowicie na dyrektywę 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Planowany akt nie uzupełnia ani nie zmienia ram instytucjonalnych Porozumienia. W związku tym proceduralną podstawą prawną proponowanej decyzji jest art. 218 ust. 9 TFUE. 5.2.Materialna podstawa prawna Zgodnie z art. 192 ust. 1 i art. 191 TFUE Unia Europejska przyczynia się do osiągania m.in. następujących celów: zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska, promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie środowiska, w szczególności walki ze zmianą klimatu. 5.2.1.Zasady Materialna podstawa prawna decyzji na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE zależy przede wszystkim od celu i treści planowanego aktu, którego ma dotyczyć stanowisko zajęte w imieniu Unii. Jeżeli planowany akt ma dwojaki cel lub dwa elementy składowe, a jeden z tych celów lub elementów da się określić jako główny, zaś drugi ma jedynie pomocniczy charakter, decyzja przyjęta na mocy art. 218 ust. 9 TFUE musi mieć jedną materialną podstawę prawną, tj. podstawę, której wymaga główny lub dominujący cel lub element składowy. 5.2.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie Główny cel i treść planowanego aktu prawnego odnoszą się do polityki klimatycznej w kontekście lotnictwa międzynarodowego. Materialną podstawą prawną proponowanej decyzji jest zatem art. 192 ust. 1 TFUE. 5.3.Podsumowanie

Podstawą prawną proponowanej decyzji powinien być zatem art. 192 ust. 1 TFUE w związku z art. 218 ust. 9 TFUE. 2020/0096 (NLE) Wniosek DECYZJA RADY zmieniająca decyzję Rady (UE) 2016/915 w odniesieniu do okresu referencyjnego, który ma być stosowany na potrzeby pomiaru wzrostu emisji CO2, w celu uwzględnienia skutków pandemii COVID-19 w kontekście mechanizmu CORSIA RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 192 ust. 1 w związku z art. 218 ust. 9, uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, a także mając na uwadze, co następuje: (1)Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym („konwencja”), która ma na celu uregulowanie międzynarodowego transportu lotniczego, weszła w życie w dniu 4 kwietnia 1947 r. Na jej mocy ustanowiono Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO). (2)Wszystkie państwa członkowskie Unii są umawiającymi się państwami konwencji oraz członkami ICAO, natomiast Unia ma status obserwatora w niektórych organach ICAO. (3)Podczas 21. konferencji stron Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu przyjęto w grudniu 2015 r. porozumienie paryskie, którego celem jest ograniczenie globalnego wzrostu temperatury na poziomie znacznie poniżej 2 °C w stosunku do poziomów sprzed epoki przemysłowej i kontynuacja starań zmierzających do ograniczenia wzrostu temperatury do 1,5 °C. Wszystkie sektory gospodarki, w tym lotnictwo międzynarodowe, powinny przyczyniać się do realizacji tego zmniejszenia emisji. (4)W 2016 r. podczas 39. sesji Zgromadzenia ICAO postanowiono, w rezolucji A39-3, utworzyć globalny mechanizm rynkowy służący ograniczeniu emisji gazów cieplarnianych z lotnictwa międzynarodowego, tak aby utrzymać je na poziomach z 2020 r. Stanowisko Unii w kwestii opracowania i przyjęcia mechanizmu i różnych jego elementów określono za pośrednictwem decyzji Rady (UE) 2016/915. Decyzja ta odzwierciedla fakt, że odpowiednie decyzje przyjęte przez Radę ICAO, organ ustanowiony na mocy umowy, mają skutki prawne. Mogą one stać się wiążące zgodnie z konwencją i w granicach w niej określonych oraz mogą również stać się wiążące dla Unii i jej państw członkowskich na podstawie obowiązujących międzynarodowych umów dotyczących transportu lotniczego. (5)W dniu 27 czerwca 2018 r. na dziesiątym posiedzeniu swojej 214. sesji Rada ICAO przyjęła pierwsze wydanie tomu IV załącznika 16 do konwencji: Międzynarodowe normy i zalecane metody postępowania w zakresie ochrony środowiska – mechanizm kompensacji i redukcji CO2 dla lotnictwa międzynarodowego (CORSIA). Tekst ten określa między innymi wartości emisji stosowane do obliczania współczynników wzrostu (zarówno w odniesieniu do sektorowego współczynnika wzrostu, jak i współczynników wzrostu przewoźników lotniczych). Wartości te określa się jako średnią emisji CO2 z lotnictwa międzynarodowego objętych mechanizmem CORSIA w latach 2019 i 2020 (na poziomie sektora i na poziomie indywidualnych przewoźników lotniczych). (6)Zgodnie z decyzją Rady (UE) 2018/2027 państwa członkowskie poinformowały ICAO o różnicach między dyrektywą 2003/87/WE a tymi normami i zalecanymi metodami postępowania. (7)Trwająca pandemia COVID-19 doprowadzi do znacznego ograniczenia emisji CO2 z lotnictwa międzynarodowego w 2020 r. W związku z tym doprowadzi ona również do znacznego obniżenia wartości emisji w ramach mechanizmu CORSIA wykorzystywanych do obliczania współczynników wzrostu. O ile wartości te nie zostaną zmienione może to spowodować znaczne podwyższenie wymagań w zakresie kompensacji w zależności od tempa odbudowy międzynarodowego ruchu lotniczego i rozwoju trendów emisji CO2 z międzynarodowego ruchu lotniczego. (8)Na swojej 220. sesji w dniach 8–26 czerwca 2020 r. Rada ICAO podejmie prawdopodobnie decyzję w sprawie zmiany wartości emisji wykorzystywanych do obliczania współczynników wzrostu w ramach mechanizmu CORSIA, a dokładniej w odniesieniu do branego pod uwagę okresu referencyjnego („okres bazowy”). Ewentualnie ostateczna decyzja w tej sprawie może zostać podjęta na kolejnej (221.) sesji Rady ICAO. Scenariusz ten może się urzeczywistnić, w szczególności jeżeli Rada ICAO uzna, że taka decyzja powinna być poprzedzona konsultacjami pisma skierowanego do państw. (9)Podobnie jak sam mechanizm CORSIA, wszelkie zmiany jego warunków są przyjmowane w drodze prawnie wiążących decyzji organu ustanowionego na mocy umowy i mają skutki prawne. (10)Chociaż Unia i jej państwa członkowskie konsekwentnie opowiadały się za globalnym ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych z lotnictwa międzynarodowego nie wyższym niż poziom z 2020 r., w obecnych okolicznościach wydaje się, że odniesienie do roku 2019 jako okresu bazowego jest najlepszym możliwym wskaźnikiem zastępczym opartym o realne dane, aby odzwierciedlić długoterminowy cel ICAO, jakim jest wzrost neutralny pod względem emisji dwutlenku węgla od 2020 r., jak określono w rezolucji A 39-3. W tym kontekście oraz z myślą o zachowaniu wystarczającego wsparcia i utrzymaniu kluczowych elementów struktury mechanizmu CORSIA oraz w oparciu o obecnie dostępne informacje wydaje się, że wskazane jest przyjęcie roku kalendarzowego 2019, jako jednolitego okresu bazowego. (11)Nie należy stosować proponowanej obecnie alternatywy, polegającej na ustaleniu różnych poziomów bazowych dla poszczególnych państw, w zależności od ich poziomu rozwoju, roku przystąpienia do mechanizmu CORSIA lub innych kryteriów. Stanowiłoby to naruszenie zasady niedyskryminacji przywołanej w rezolucji A40-19, i mogłoby zagrozić dalszemu istnieniu mechanizmu CORSIA w jego obecnej formie.