PL    PL PL 
PL    PL  KOMISJA EUROPEJSKA 
Bruksela, dnia 8.12.2010 
SEK(2010) 1497 wersja ostateczna 
  
DOKUMENT ROBOCZY S ŁUŻB KOMISJI 
STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW 
  
Dokument uzupe łniający 
  
KOMUNIKAT KOMISJI 
 
Wzmocnienie systemów sankcji w bran ży usług finansowych 
{SEK(2010) 1496 wersja ostateczna} 
{KOM(2010) 716 wersja ostateczna} 
PL 2   PL 1. WPROWADZENIE  
Kryzys finansowy wzbudzi ł wątpliwości, czy przepisy dotycz ące rynku finansowego s ą 
zawsze przestrzegane i w łaściwie stosowane.  
Na podstawie mandatu politycznego udzielonego przez Rad ę ECOFIN w 2007 r. Komisja, we 
współpracy z komitetami organów nadzoru, dokona ła w państwach cz łonkowskich przegl ądu 
spójności, równowa żności i faktycznego w ykorzystania uprawnie ń do nakładania sankcji, 
którymi pa ństwa te dysponuj ą w odniesieniu do europejskiej bran ży usług finansowych.  
2. OKREŚLENIE PROBLEMU  
Wstępna analiza przeprowadzona na podstawie informacji przekazanych przez komitety 
organów nadzoru wskazuje na pewne słabości krajowych systemów sankcji oraz ró żnice 
między nimi , w wyniku których nie zawsze wydaj ą się one gwarantowa ć w wystarczaj ącym 
stopniu skuteczne i proporcjonalne sankcje o odstraszaj ącym charakterze.  
Wysokość administracyjnych sankcji pieni ężnych znacznie si ę różni w poszczególnych 
państwach cz łonkowskich, nawet w odniesieniu do narusze ń tego samego rodzaju, a w 
niektórych pa ństwach cz łonkowskich wydaj ą się one zbyt niskie. W bran ży finansowej, w 
której wielu potencjal nych sprawców narusze ń to instytucje finans owe o znacznych obrotach, 
grzywny w wysoko ści niewielu tysi ęcy euro nie wydaj ą się być wystarczaj ąco odstraszaj ące.  
W przypadku pewnych narusze ń niektóre pa ństwa członkowskie nie dysponuj ą istotnymi 
rodzajami uprawnie ń w zakresie sankcji (np. do cofni ęcia zezwolenia), które mog ą być 
niezbędne celem skutecznego karania tych narusze ń.  
Różnice istniej ą również co do kategorii podmiotów, które mog ą zostać objęte sankcjami: w 
niektórych pa ństwach cz łonkowskich sankcji nie mo żna nałożyć wobec osób fizycznych, z 
kolei w innych nie jest to mo żliwe wobec osób prawnych. Sprawia to, że w przypadku 
określonych narusze ń ich sprawcy traktowani b ędą w różny sposób w zale żności od tego, w 
którym pa ństwie członkowskim dosz ło do naruszenia  
Znaczne ró żnice wyst ępują w przypadku kryteriów branych pod uwag ę przy okre ślaniu 
wysokości nakładanych sankcji, przy czym nie zawsze uwzgl ędniane są czynniki (np. 
korzyści odniesione w wyniku naruszenia), które s ą istotne dla zapewni enia proporcjonalno ści 
i odstraszaj ącego charakteru sankcji. 
Niektóre pa ństwa członkowskie przewiduj ą sankcje prawnokarne w odniesieniu do 
określonych rodzajów narusze ń, podczas gdy inne stosuj ą wyłącznie sankcje administracyjne. 
Sankcje prawnokarne stanowi ą wyraźny sygnał dla potencjalnych sprawców narusze ń i mogą 
mieć znaczny efekt odstraszaj ący. 
Pewne ró żnice można też odnotowa ć pod wzgl ędem częstości stosowania sankcji w 
poszczególnych pa ństwach cz łonkowskich, wyst ępują one równie ż między państwami 
posiadającymi podobnych rozmiarów sektory bankowe i ubezpieczeniowe.  
Stwierdzone problemy  
Opisane wy żej różnice i słabości mogą:  
PL 3   PL 1. sprawić, że sankcje za naruszenia unijnych przepisów dotycz ących usług finansowych b ędą 
w niewystarczaj ącym stopniu skuteczne, prop orcjonalne i odstraszaj ące;  
2. prowadzi ć do zakłóceń konkurencji na rynku wewn ętrznym ; oraz  
3. mieć negatywne skutki dla systemu nadzoru finansowego .  
Problemy te mog ą prowadzi ć do nieprzestrzegania unijnych przepisów dotycz ących usług 
finansowych , co może zwiększyć ryzyko manipulacji na rynku i braku przejrzysto ści, a 
ostatecznie by ć szkodliwe dla w łaściwego funkcjonowania rynków finansowych.  
Sytuacja ta grozi powa żnym osłabieniem ochrony konsumentów i integralno ści rynku  oraz 
może mieć negatywne skutki dla ca łej gospodarki.  
Może ona równie ż prowadzi ć do spadku zaufania do sektora finansowego .  
3. ANALIZA POD K ĄTEM ZGODNO ŚCI Z ZASAD Ą POMOCNICZO ŚCI  
Konwergencja krajowych systemów sankcji wydaje si ę konieczna dla zwi ększenia 
odstraszaj ącego efektu sankcji, a tym samym dla zapewnienia równych warunków 
konkurencji, jednolitego stosowania unijnych przepisów dotycz ących usług finansowych oraz 
ścisłej współpracy między krajowymi organami nadzoru w ca łej UE. Cele te mo żna lepiej 
osiągnąć poprzez dzia łania UE ni ż przez odr ębne inicjatywy krajowe. Lepsze wykorzystanie 
istniejących uprawnie ń w zakresie sankcji przez w łaściwe organy na szczeblu krajowym nie 
byłoby wystarczaj ące dla osi ągnięcia pożądanej konwergencji.  
4. CELE DZIA ŁANIA UE 
Działanie UE mog łoby doprowadzi ć do osiągnięcia następujących ogólnych celów polityki:  
• przywrócenia zaufania do sektora finansowego;  
• lepszej ochrony u żytkowników us ług finansowych; 
• zwiększenia bezpiecze ństwa, stabilno ści oraz integralno ści rynków finansowych; 
• przestrzegania unijnych przepisów dotycz ących usług finansowych, które przyczynia si ę 
do właściwego funkcjonowania rynków finansowych. 
Osiągnięcie tych celów wymaga zrealizowania nast ępujących celów szczegó łowych: 
• zapewnienia skutecznych i propor cjonalnych sankcji o odstraszaj ącym charakterze; 
• stworzenia równych warunków konkurencji zmniejszaj ących mo żliwości arbitra żu 
regulacyjnego; 
• zapewnienia skutecznego nadzoru nad instytucjami finansowymi. 
PL 4   PL 5. WARIANTY POLITYKI , ANALIZA I PORÓWNANIE SKUTKÓW  
Na tym etapie analiza ogranicza si ę do ogólnej oceny mo żliwych wariantów s łużących 
zbliżeniu i wzmocnieniu krajowych systemów sa nkcji. Analizowane warianty polityki nie 
obejmują szczególnych środków koniecznych w poszczególnych sektorach (bankowo ść, 
ubezpieczenia, papiery warto ściowe), które zostan ą poddane ocenie w momencie 
przedłożenia przez Komisj ę konkretnych wniosków ustawodawczych.  
5.1. Warianty polityki dotycz ące treści środków 
Wskazano pi ęć obszarów ewentualnych dzia łań UE. Dla ka żdego obszaru zanalizowano i 
porównano poszczególne warianty polityki. 
OBSZAR 1: Rodzaje sankcji administracyjnych i wysoko ść administracyjnych 
sankcji pieni ężnych  
Obszar ten obejmuje kwestie rodzaju i wysoko ści sankcji administracyjnych przewidzianych 
w przepisach krajowych.  
Możliwe warianty  
1: brak dzia łań UE 
2: wprowadzenie minimalnyc h wspólnych przepisów dotycz ących rodzaju sankcji administracyjnych oraz wysoko ści 
sankcji pieni ężnych za naruszenia kluczowych przepisów  
3: ujednolicenie rodzajów sankcji administracyjnych oraz wysoko ści sankcji pieni ężnych za naruszenia kluczowych 
przepisów  
4: ujednolicenie w ca łej UE rodzajów sankcji admi nistracyjnych oraz wysoko ści sankcji pieni ężnych za wszystkie 
naruszenia  
W przypadku  wariantu nr 1  państwa członkowskie nie by łyby raczej gotowe do porównania 
ustanowionych przez nie rodzajów sankcji oraz wysoko ści sankcji pieni ężnych z 
rozwiązaniami w innych pa ństwach cz łonkowskich, ani do zakwestionowania skuteczno ści 
własnego systemu. Rozbie żności w dalszym ci ągu by się utrzymywa ły. 
Wariant nr 2 pomógłby zapewni ć podobny sposób post ępowania z naruszeniami we 
wszystkich pa ństwach cz łonkowskich, co przyczyni łoby się do osiągnięcia równych 
warunków konkurencji na europejski ch rynkach finansowych. Zwi ększyłoby to zaufanie 
konsumentów i mog łoby prowadzi ć do wzrostu transgranicznej sprzeda ży w bran ży usług 
finansowych. Wyposa żenie właściwych organów w równowa żne minimalne uprawnienia w 
zakresie sankcji usprawni łoby nadzór w skali transgranicznej. Odstraszaj ący charakter sankcji 
uległby pogłębieniu przynajmniej w tych pa ństwach cz łonkowskich, w których obecnie 
sankcje s ą zbyt łagodne. Ryzyko naruszen ia przepisów UE uleg łoby zmniejszeniu, co 
przyniosłoby korzy ści w kategoriach ochrony konsumentów, konkurencji mi ędzy instytucjami 
finansowymi oraz bezpiecze ństwa i integralno ści rynków finansowych. Pa ństwa 
członkowskie mog łyby ustanowi ć przepisy surowsze ni ż minimalne kryteria unijne oraz 
dostosowa ć sankcje do specyfiki poszczególnych krajowych porz ądków prawnych. Zmiany 
przepisów krajowych by łyby konieczne jedynie w niektórych pa ństwach cz łonkowskich. 
Można założyć, że koszty przestrzegania przepisów dla pa ństw członkowskich by łyby 
ograniczone.  
PL 5   PL Wariant nr 3  skutecznie zapewnia łby równe warunki konkurencji, poniewa ż ogranicza łby 
możliwość prowadzenia arbitra żu regulacyjnego przez dostawców us ług finansowych poprzez 
wykorzystywanie ró żnic między systemami sankcji us tanowionymi w poszczególnych 
państwach cz łonkowskich. Prowadzi łby on równie ż do pog łębienia odstraszaj ącego 
charakteru sankcji, a tym samym do ograniczenia ryzyka wyst ępowania narusze ń prawa UE, 
co byłoby korzystne z punktu widzenia oc hrony konsumenta, konkurencji oraz 
bezpiecze ństwa i integralno ści rynków finansowych. Pa ństwa członkowskie nie mia łyby 
jednak mo żliwości ustanowienia innych rodzajów sankcji lub wy ższej wysoko ści grzywien 
niż te przewidziane w jednolitych unijnyc h ramach prawnych. Wariant ten wymaga łby 
prawdopodobnie dokonania znacznych zmia n w przepisach wszystkich pa ństw 
członkowskich. 
Wariant nr 4  byłby najbardziej skuteczny je śli chodzi o zapewnienie równych warunków 
konkurencji oraz zwi ększenie poziomu zaufania mi ędzy organami nadzoru, gdy ż prowadzi łby 
do wyeliminowania wszelkich rozbie żności. Wymaga łby on jednak prawdopodobnie 
istotnych zmian w przepisach wszystkich pa ństw członkowskich i wyeliminowa łby wszelk ą 
elastyczno ść w post ępowaniu z przypadkami naruszenia przepisów UE. Koszty 
przestrzegania przepisów mog łyby być znaczne, a ujednolicony system móg łby nie pasowa ć 
do porządków prawnych i kultury prawnej w niektórych pa ństwach cz łonkowskich.  
OBSZAR 2: Adresaci sankcji administracyjnych  
Obszar ten dotyczy mo żliwości nakładania sankcji na osoby fizy czne i/lub osoby prawne, 
które są odpowiedzialne za naruszenia  unijnych przepisów dotycz ących usług finansowych.  
Możliwe warianty  
1: brak dzia łań UE 
2: wprowadzenie dopuszczalno ści sankcji zarówno w stosunku do osób fizycznych, jak i do osób prawnych  
W przypadku  wariantu nr 1  państwa członkowskie prawdopodobnie nie rozszerzy łyby kręgu 
adresatów sankcji przewidzianego obecnie w ich przepisach krajowych, co raczej nie 
zapewnia łoby optymalnego efektu odstraszaj ącego.  
Wariant nr 2  prowadzi łby natomiast do znacznego pog łębienia odstraszaj ącego charakteru 
sankcji, co zapewni łoby lepsze przestrzeganie przepisów UE z korzy ścią dla ochrony 
konsumentów, uczciwej konkurencji oraz bezpiecze ństwa i integralno ści rynków 
finansowych. Wariant ten mia łby pozytywny wp ływ na zrównanie warunków konkurencji na 
europejskim rynku us ług finansowych, a tak że zwiększyłby zaufanie konsumentów oraz 
wzajemne zaufanie organów nadzoru. Środki legislacyjne by łyby wymagane jedynie w tych 
państwach cz łonkowskich, w których zakres sankcji nie obejmuje zarówno osób fizycznych, 
jak i osób prawnych.  
OBSZAR 3: Czynniki uwzgl ędniane przy wymierzaniu sankcji  
Obszar ten obejmuje czynniki uwzgl ędniane przez w łaściwe organy przy podejmowaniu 
decyzji o rodzaju sankcji administracyjnej i/ lub wyliczaniu kwoty grzywny, która ma zosta ć 
nałożona w konkretnym przypadku.  
Możliwe warianty  
1: brak dzia łań UE 
PL 6   PL 2: określenie pewnych kluczowych czynników, które musz ą być uwzględniane przez wszystkie organy krajowe  
3: stworzenie wyczerpuj ącego wykazu identycznych czynników, które musz ą być uwzględniane przez wszystkie organy 
krajowe  
Wprawdzie wszystkie pa ństwa członkowskie uwzgl ędniają obecnie  wagę naruszenia, jednak 
w ramach wariantu nr 1  inne czynniki by łyby uwzgl ędniane jedynie w niektórych pa ństwach 
członkowskich lub w przypadku okre ślonych narusze ń. Prawdopodobnie nie wystarczy łoby to 
do zapewnienia optymalnego efektu odstraszaj ącego.  
Wariant nr 2  umożliwiałby lepsze uwzgl ędnienie skutków naruszenia i osobistych 
okoliczno ści sprawcy przy wymierzaniu sankcji, co przyczyni łoby się do zapewnienia ich 
skuteczno ści, proporcjonalno ści i odstraszaj ącego charakteru. Wi ększa konwergencja pod 
względem stosowania sankcji w Europie u łatwiłaby wspó łpracę właściwych organów. 
Udałoby się osiągnąć większą proporcjonalno ść sankcji oraz pog łębić ich odstraszaj ący 
charakter, co prowadzi łoby do zmniejszenia ryzyka narusze ń w UE. Uwzgl ędnienie 
okazywanej przez sprawców gotowo ści do wspó łpracy ułatwiłoby wykrywanie narusze ń. 
Można założyć, że koszty przestrzegania przepisów dla pa ństw członkowskich by łyby 
ograniczone. 
W przypadku wariantu nr 3  ujednolicenie stosowania sankcji zapewni łoby skuteczniejszy 
nadzór transgraniczny. Ujednolicenie uwzgl ędniania czynników przewidzianych w wariancie 
nr 2 przynios łoby takie same jak w przypadku tego wariantu skutki w kategoriach 
proporcjonalno ści, odstraszaj ącego charakteru i lepszego wykrywania narusze ń. 
Przewidywany wykaz obejmowa łby jednak wy łącznie te czynniki, które mog ą być 
uwzględniane w jednolity sposób we wszystki ch krajowych systemach prawnych, co 
wyklucza łoby możliwość uwzględniania równie ż innych czynników, które mog łyby mieć 
znaczenie w niektórych porz ądkach prawnych. Koszty prze strzegania przepisów mog ą być 
znaczne, gdy ż wariant ten zak łada przegl ąd wszystkich przepisów dotycz ących sposobu 
stosowania sankcji.  
OBSZAR 4: Sankcje prawnokarne  
Obszar ten dotyczy wymierzania sankcji praw nokarnych za naruszenia  unijnych przepisów 
dotyczących usług finansowych.  
Możliwe warianty  
1: brak dzia łań UE 
2: wprowadzenie sankcji prawnokarnych za najpowa żniejsze naruszenia  
W przypadku  w a r i a n t u  n r  1  jest nieprawdopodobne, by pa ństwa członkowskie dokona ły 
zmian w swoich przepisach prawa karnego celem osi ągnięcia dalszej konwergencji w tym 
obszarze.  
Wariant nr 2  stanowiłby wyraźny sygna ł dla potencjalnych sprawców narusze ń, który 
mógłby pogłębić odstraszaj ący charakter sankcji i mie ć pozytywny wp ływ na publiczne 
postrzeganie stosowno ści sankcji. Nie wszyst kie naruszenia podlega łyby sankcjom 
prawnokarnym, lecz tylko najpowa żniejsze z nich, w przypadku których sankcje prawnokarne 
stanowią najbardziej wydajne, skuteczne i odstraszaj ące narzędzie służące właściwemu 
egzekwowaniu unijnych przepisów dotycz ących usług finansowych. Sankcje prawnokarne 
byłyby przewidziane tylko w tych obszarach, w których jest to ściśle konieczne.  
PL 7   PL OBSZAR 5: Dzia łania UE wspieraj ące skuteczne stosowanie sankcji  
Obszar ten dotyczy mechanizmów, które pa ństwa członkowskie mog łyby wprowadzi ć celem 
poprawy stosowania sankcji, a w szczególno ści ich wykrywania. Planowane dzia łania UE 
koncentrowa łyby się na: (1) kluczowych uprawnieniach i narz ędziach dochodzeniowych 
dostępnych wszystkim w łaściwym organom, oraz (2) wspó łpracy mi ędzy organami 
krajowymi.  
Możliwe warianty  
1: koordynacja przez europejskie orga ny nadzoru – brak dodatkowych dzia łań UE 
2: dodatkowe dzia łania UE gwarantuj ące wprowadzenie kluczowych uprawnie ń i narzędzi dochodzeniowych przez 
wszystkie pa ństwa członkowskie  
W ramach  wariantu nr 1  niektóre pa ństwa członkowskie utrzyma łyby zapewne 
dotychczasowe przepisy dotycz ące informowania o nieprawid łowościach, podczas gdy 
zdecydowana wi ększość z nich zrezygnowa łaby prawdopodobnie z ustanowienia spójnych i 
przewidywalnych programów ochrony informatorów, wy łączających ich spod sankcji w 
przypadku, gdy brali udzia ł w naruszeniu (programy łagodzenia kar). Cel, którym jest 
wzmocnienie krajowych systemów sankcji, móg łby do pewnego stopnia zosta ć osiągnięty 
dzięki działaniom koordynuj ącym prowadzonym przez nowe eu ropejskie organy nadzoru.  
Wariant nr 2  byłby bardziej skuteczny pod wzgl ędem egzekwowania sankcji, gdy ż 
pojawiłyby się nowe instrumenty na potrzeby ich wykrywania. Je żeli naruszenia by łyby 
regularnie wykrywane i karane, zwi ększyłoby to odstraszaj ący charakter i skuteczno ść 
sankcji. Świadomość, że sprawcy narusze ń są zazwyczaj identyfikowani i skutecznie karani, 
przywróci łaby równie ż zaufanie do bran ży finansowej.  
5.1.1.  Zbiór preferowanych wariantów polityki 
W pięciu omawianych obszarach preferowane s ą następujące warianty:  
• OBSZAR 1: wprowadzenie minima lnych wspólnych kryteriów dotycz ących rodzaju oraz 
wysokości sankcji administracyjnych 
• OBSZAR 2: wprowadzenie dopuszczalno ści sankcji zarówno w stosunku do osób 
fizycznych, jak i do osób prawnych 
• OBSZAR 3: okre ślenie pewnych kluczowych czynników, które musz ą być uwzględniane 
przez wszystkie organy krajowe  
• OBSZAR 4: wprowadzenie sankcji prawnokarnych za najpowa żniejsze naruszenia 
• OBSZAR 5: wzmocnienie mechanizmów u łatwiających wykrywanie narusze ń i 
egzekwowanie sankcji 
5.2. Warianty dotycz ące charakteru środków 
Rozpatrzono cztery warianty dotycz ące charakteru środków, które mog ą zostać zastosowane 
celem realizacji zbioru wariantów polityki okre ślonego w pkt 5.1.  
• Wariant 1: niewi ążące środki ułatwiające zbliżenie systemów sankcji  
PL 8   PL Przy braku wi ążącego charakteru środków nie by łoby pewno ści, że wszystkie pa ństwa 
członkowskie podejm ą wszystkie wymagane środki, a poszczególne kwestie by łyby 
prawdopodobnie ró żnie rozwiązane w poszczególnych pa ństwach cz łonkowskich.   
• Wariant 2: minimalne zbli żenie systemów sankcji – podej ście sektorowe 
Wariant ten wydaje si ę bardzo skuteczny, gdy ż umożliwiałby wprowadzenie przepisów, które 
są najbardziej odpowiednie dla danego sektora i w przypadku konkretnego powi ązanego aktu 
prawnego UE. Pa ństwa członkowskie nadal posiada łyby swobod ę co do wyboru i 
zastosowania sankcji i mog łyby ustanowi ć przepisy surowsze ni ż wymogi minimalne. 
Wariant ten niekoniecznie wymaga łby dokonania znacznych zmian w krajowych systemach 
sankcji.  
• Wariant 3: minimalne zbli żenie systemów sankcji – podej ście ponadsektorowe 
Wariant ten umo żliwiałby realizacj ę wariantów polityki wybranych dla wszystkich obszarów 
z wyjątkiem obszaru nr 4, gdy ż podejście sektorowe wydaje si ę być niezbędne dla okre ślenia 
najpoważniejszych narusze ń, w przypadku których konieczne mia łoby być nałożenie sankcji 
prawnokarnych. Poniewa ż unijne ramy prawne mog ą objąć jedynie bardzo ogólne kwestie, 
państwa członkowskie zachowa łyby znaczn ą swobodę we wdra żaniu wspólnych przepisów, 
co ogranicza łoby skuteczno ść tego wariantu.  
• Wariant 4: pe łne zbliżenie systemów sankcji – podej ście sektorowe 
Wariant ten jest bezwzgl ędnie wykluczony w prz ypadku obszaru nr 4, gdy ż prawodawca 
europejski nie ma uprawnie ń do pełnej harmonizacji sankcji prawnokarnych. Pe łne zbliżenie 
systemów sankcji nie by łoby właściwe w celu wdro żenia środków polityki wybranych dla 
obszarów nr 1 i nr 3, które to środki wykluczaj ą wprowadzenie jednolitych przepisów.  
5.2.1.  Preferowane instrumenty polityki  
Za najbardziej w łaściwy wariant uznaje si ę działania legislacyjne maj ące na celu minimalne 
zbliżenie krajowych systemów sankcji i obejmuj ące w miar ę możliwości wszystkie kwestie, 
które nale żałoby uwzgl ędnić.  
Za najbardziej skuteczne podej ście uznaje si ę podejście sektorowe, które mo żna by połączyć z 
podejściem ponadsektorowym poprzez ustanow ienie pewnych podstawowych zasad 
wspólnych dla wszystkich sektorów. 
6. MONITOROWANIE I OCENA  
Wybrane warianty polityki zostan ą przedstawione w komunikacie, aby umo żliwić wszystkim 
zainteresowanym stronom wyra żenie opinii na temat proponowanych dzia łań. Komisja 
przeanalizuje otrzymane uwagi i we źmie je pod uwag ę, przedkładając konkretne wnioski 
ustawodawcze.