Sprawozdanie specjalne Pomoc finansowa 
dla krajów znajdujących się 
w trudnej sytuacjiPL 2015  nr 18
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015
Print ISBN 978-92-872-3184-0 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/198008 QJ-AB-15-016-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-3209-0 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/89217 QJ-AB-15-016-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-3168-0 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/267728 QJ-AB-15-016-PL-E
© Unia Europejska, 2015
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Pomoc finansowa 
dla krajów znajdujących się 
w trudnej sytuacji
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE )Sprawozdanie specjalnePL 2015  nr 18
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob -
szarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki 
sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania 
zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny 
i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli IV, której przewodniczy członek Trybu -
nału Milan Martin Cvikl i która zajmuje się kontrolami w zakresie dochodów, badań naukowych i polityk wewnętrznych 
oraz instytucji i organów Unii Europejskiej. Kontrolą kierował Baudilio Tomé Muguruza, członek Trybunału, a w działania 
kontrolne zaangażowani byli: Daniel Costa de Magalhães, szef gabinetu; Ignacio García de Parada, attaché; Zacharias  
Kolias, dyrektor; Josef Jindra, kierownik zespołu, a także kontrolerzy: Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Christowa, 
Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin i Kristian Sniter.
Od lewej:  D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, B. Tomé Muguruza, 
A. Savin, D. Christowa, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.
03
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów
I–XIX  Streszczenie
1–26  Wstęp
1–7 Kryzys zadłużeniowy w państwach członkowskich UE
8–18  Koncepcja i realizacja
8–10  Koncepcja programów
11–15  Warunki
16–18  Realizacja
19–26  Zasoby finansowe
19–23  Finansowanie w ramach programów
24–26  Pozyskiwanie funduszy na rynkach
27–32  Podejście kontrolne
33–47  Część I – Komisja nie była przygotowana na wybuch kryzysu na tak dużą skalę
33–44  W przededniu kryzysu Komisja nie oszacowała w pełni skali zakłóceń równowagi budżetowej
35–40  Budżety publiczne były w rzeczywistości mniej stabilne niż wynikałoby to z szacunków Komisji
41–44  W ocenach nie uwzględniono w pełni potencjalnego ryzyka budżetowego
45–47  W konsekwencji Komisja nie była przygotowana do zarządzania programami
04 Spis treści
4 8 –114  Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
50–96  Procedury Komisji nie zawsze obejmowały dostateczne mechanizmy kontroli i zapewnienia 
równowagi
52–54  Komisja zazwyczaj starannie gromadziła informacje niezbędne na potrzeby monitorowania
55–70  Prognozy programowe przewidują rozległe kontrole spójności w ramach programów, jednak przy 
weryfikacji pomijanych jest wiele elementów
71–75  Założenia programów opierały się zasadniczo na rzetelnych podstawach, czasem brakowało jednak 
istotnych dokumentów
76–79  Komisja odchodziła niekiedy od decyzji Rady
80–92  Kraje nie były traktowane jednakowo
93–96  Uchybienia w zarządzaniu programami ze względu na nieskuteczne mechanizmy kontroli
97–107  Jakość dokumentów programowych poprawiła się, lecz wciąż występują niedociągnięcia
97–99  Poprawa jakości dokumentów programowych
100–107  Uchybienia w monitorowaniu zgodności oraz w sprawozdawczości w tym zakresie
108 –114  Współpraca z innymi instytucjami partnerskimi miała jedynie charakter nieformalny
115 –136  Część III – Udzielone pożyczki zaspokoiły potrzeby finansowe, choć okoliczności 
sprawiły początkowo, że trudno było zawsze stosować się do najlepszych 
praktyk
117–122  Emisje obligacji cieszyły się dużym zainteresowaniem
117–118  Koszt zadłużenia nie przekraczał poziomów referencyjnych
119 –122  Ceny emisji obligacji przewyższały niekiedy poziom zalecany pierwotnie przez banki
123–136  Okoliczności sprawiły początkowo, że trudno było zawsze stosować się do najlepszych praktyk
137–178  Część IV – W ramach programów osiągnięto wyznaczone cele
138–143  Nie było potrzeby zwiększenia ogólnego poziomu finansowania
138–141  Przydzielone środki okazały się wystarczające, nawet jeśli w przypadku dwóch państw członkowskich 
sytuacja była napięta
142–143  Niektóre państwa członkowskie otrzymały środki finansowe na warunkach korzystniejszych niż było to 
przewidziane w pierwotnych programach
05 Spis treści
144–154  Zaktualizowane poziomy docelowe deficytu zostały w większości przypadków osiągnięte, nie 
zawsze jednak w sposób trwały
144–148  Zmodyfikowane roczne poziomy docelowe deficytu zostały osiągnięte, choć z pewnymi wyjątkami
149–152  Sytuacja budżetowa we wszystkich krajach się poprawiła, choć w różnym stopniu
153–154  Kraje korzystały ze środków jednorazowych
155–164  Warunki zostały w dużym stopniu spełnione
155–158  Ostatecznie państwa członkowskie spełniły co najmniej 80% warunków
159–164  Programy dawały początek reformom, lecz nie zawsze osiągano zamierzone skutki
165–178  W jakim zakresie kraje zwiększyły swą konkurencyjność?
165–172  Konkurencyjność wzrosła, lecz w różnym stopniu
173–174  Dewaluacja wewnętrzna przyniosła efekty w drodze obniżki wynagrodzeń osób nowo zatrudnianych
175–178  Wyzwaniem nadal były kredyty w obcych walutach
179–204  Wnioski i zalecenia
179–180  Nadzór w okresie poprzedzającym kryzys
181–192  Procedury zarządzania programami
193–194  Operacje pozyskiwania środków finansowych
195–204  Osiągnięcia w ramach programów
 Załącznik I – Przyczyny wystąpienia z wnioskiem o pomoc finansową
 Załącznik II – Instrumenty pożyczkowe dla pięciu państw objętych kontrolą
 Załącznik III – Metodyka kontroli
 Odpowiedzi Komisji
06
 Wykaz skrótów
EBC : Europejski Bank Centralny
EFC : Komitet Ekonomiczno-Finansowy
EFSF : Europejski Instrument Stabilności Finansowej
EFSM : europejski mechanizm stabilizacji finansowej
EMTN : euroobligacje średnioterminowe
ESA : Europejski System Rachunków
Rada : Rada Unii Europejskiej (w sprawozdaniu termin ten stosowany jest w odniesieniu do każdego organu 
decyzyjnego państw członkowskich)
07
 Streszczenie
I
Siedem lat temu w Europie wybuchł kryzys finansowy, 
który następnie przerodził się w kryzys zadłużeniowy. 
Był on spowodowany szeregiem różnych czynników, 
takich jak słaby nadzór nad sektorem bankowym, 
niewydajna polityka fiskalna czy trudności, w jakich 
znalazły się duże instytucje finansowe (i przyjęte 
w ich następstwie pakiety ratunkowe, których koszty 
pokrył ogół społeczeństwa). Kryzys przeszedł przez 
Europę w dwóch falach: w latach 2008–2009 dotknął 
kraje spoza strefy euro, a następnie objął strefę euro. 
O pomoc makrofinansową zmuszonych było wystąpić 
w sumie osiem państw członkowskich UE.
II
Czy jednak właściwie poradzono sobie z tymi trud -
nościami? Trybunał przeanalizował, w jaki sposób 
Komisja zarządzała pomocą finansową dla pięciu 
państw członkowskich (Węgier, Łotwy, Rumunii, Irlan -
dii i Portugalii).
Nie zauważono niektórych sygnałów 
ostrzegawczych
III
Należy pamiętać, że przed wybuchem kryzysu istniały 
już ramowe zasady ustanowione na potrzeby monito -
rowania budżetów państw członkowskich. Przestrze -
ganie Rady o nasilających się zakłóceniach równowagi 
budżetowej należało do obowiązków Komisji. Komisja 
nie była jednak przygotowana na pierwsze wnioski 
o pomoc finansową.IV
Jak wynika z ustaleń Trybunału, budżety publiczne 
państw członkowskich były w rzeczywistości mniej 
stabilne niż wynikałoby to z szacunków Komisji. 
Poważnym uchybieniem w przypadku ocen dokony -
wanych przez Komisję przed 2009 r. był brak sprawo -
zdawczości na temat narastających zobowiązań 
warunkowych w sektorze publicznym, które często 
stawały się rzeczywistymi zobowiązaniami w trakcie 
kryzysu. Komisja nie wzięła też w dostatecznym stop -
niu pod uwagę powiązania pomiędzy dużymi prze -
pływami kapitału zagranicznego, kondycją sektora 
bankowego oraz finansami publicznymi.
V
Reformy paktu stabilności i wzrostu wprowadzone 
w 2011, 2013 i 2014 r. miały na celu wyeliminowanie 
tych uchybień sprzed kryzysu poprzez ustanowienie 
bardziej skutecznego nadzoru makroekonomicznego. 
W 2008 r., kiedy kraje zaczęły składać wnioski o wspar -
cie, Komisja okazała się jednak nieprzygotowana do 
zarządzania pomocą finansową.
Gotowość, by stawić czoła wyzwaniu
Nadrabianie zaległości
VI
Komisja z powodzeniem wzięła na siebie nowe obo -
wiązki w zakresie zarządzania programami, obejmu -
jące prowadzenie rozmów z władzami krajowymi, 
opracowywanie prognoz na potrzeby programów oraz 
sporządzanie szacunków dotyczących luk w finan -
sowaniu, a także wskazywanie niezbędnych reform. 
Biorąc pod uwagę początkowe ograniczenia czasowe 
i fakt, że nie dysponowała ona bogatym doświadcze -
niem w tym zakresie, stanowiło to istotne dokonanie.
Streszczenie 08
VII
Komisja zazwyczaj starannie gromadziła potrzebne jej 
informacje. W dużym stopniu korzystała z wewnętrz -
nej wiedzy fachowej, a także współpracowała z róż -
nymi podmiotami w krajach, które wystąpiły o pomoc.
Skomplikowane narzędzia
VIII
Opracowywanie prognoz makroekonomicznych 
i prognoz deficytu nie stanowiło nowego zadania dla 
Komisji, która korzystała w tym celu z istniejącego 
i dość niepraktycznego narzędzia opierającego się na 
arkuszach kalkulacyjnych. Kontrola jakości tych pro -
gnoz ograniczała się głównie do sprawdzania, czy ich 
poszczególne elementy są ze sobą zgodne. Kierownic -
two nie dociekało jednak, jakie rozumowanie leżało 
u podstaw założeń przyjętych w celu sporządzenia 
prognoz. Stąd – zarówno z perspektywy późniejszej 
weryfikacji, jak i w trakcie sporządzania prognoz – bar -
dzo trudno było ocenić zasadność głównych założeń, 
takich jak np. mnożniki fiskalne.
Problemy na początkowym etapie
IX
Programy pomocowe opierały się w większości na 
solidnych podstawach, jeśli wziąć pod uwagę ówcze -
sną politykę unijną i stan wiedzy ekonomicznej na 
tamten moment. Głównym uchybieniem we wszyst -
kich działaniach podejmowanych przez Komisję był 
jednak brak dokumentacji. Procedury Komisji nie 
zostały opracowane w sposób, który umożliwiałby 
ocenę podjętych decyzji z perspektywy czasu. Try -
bunał nie był w stanie zweryfikować wiarygodności 
pewnych kluczowych informacji przekazanych Radzie, 
takich jak wstępne dane szacunkowe dotyczące luki 
w finansowaniu w przypadku niektórych programów.X
Spowodowane to było po części samym kryzysem, 
początkową presją czasu, a także faktem, że zarządza -
nie programami stanowiło dla Komisji nowe zadanie. 
Dostępność dokumentów poprawiła się co prawda 
wraz z upływem czasu, jednak nawet w przypadku 
najnowszych programów brakowało niektórych klu -
czowych dokumentów.
XI
Warunki w protokołach ustaleń były w większości 
poparte konkretnym odesłaniem do decyzji Rady. Nie 
zawsze w dostatecznym stopniu koncentrowały się 
one jednak na ogólnych warunkach polityki gospodar -
czej określonych przez Radę.
Różne podejścia
XII
Jak ustalił Trybunał, w kilku przypadkach kraje znajdu -
jące się w podobnej sytuacji nie były traktowane w ten 
sam sposób. W każdym programie inaczej interpreto -
wano warunki udzielania pomocy. W niektórych przy -
padkach były one, ogólnie rzecz biorąc, mniej rygory -
styczne, co ułatwiało ich spełnienie. Porównując kraje 
borykające się z podobnymi trudnościami struktural -
nymi, Trybunał stwierdził, że wymagane reformy nie 
zawsze były proporcjonalne do zastanych problemów 
lub że przewidywały one zupełnie różne rozwiązania. 
W niektórych, lecz nie we wszystkich krajach doce -
lowe poziomy deficytu zostały obniżone w większym 
stopniu niż uzasadniałaby to sytuacja gospodarcza.
Ograniczony zakres kontroli jakości
XIII
Jedną z przyczyn tych uchybień był fakt, że za kon -
cepcję programów oraz ich monitorowanie odpowia -
dały przede wszystkim zespoły programowe Komisji. 
Kluczowe dokumenty stanowiące owoc prac tych 
zespołów podlegały co prawda weryfikacji przed 
przekazaniem ich Radzie lub Komisji, jednak pod wie -
loma względami weryfikacja ta była niewystarczająca. 
Obliczenia nie były weryfikowane przez nikogo spoza 
zespołu, nie nadzorowano w gruntowny sposób pracy 
ekspertów, a sam proces weryfikacji nie był właściwie 
udokumentowany.
Streszczenie 09
Pole do poprawy
XIV
Pozytywnym elementem jest fakt, że od czasu pierw -
szego wniosku o pomoc finansową dokumenty 
programowe, na podstawie których Rada lub Komisja 
podejmują decyzje, znacznie się poprawiły. Wyni -
kało to z oddelegowania dodatkowych pracowników 
do zarządzania programami, a także ze zdobytego 
doświadczenia i lepszego przygotowania. Niemniej 
nawet w niedawno opracowanych dokumentach 
programowych brakowało pewnych kluczowych 
informacji.
XV
Na potrzeby monitorowania Komisja posługiwała się 
docelowymi poziomami deficytu memoriałowego. 
Takie podejście zapewnia co prawda spójność z pro -
cedurą nadmiernego deficytu, jednocześnie oznacza 
jednak, że w momencie, kiedy trzeba podjąć decyzję 
w sprawie kontynuacji programu, Komisja nie jest 
w stanie wykazać ponad wszelką wątpliwość, czy 
państwo członkowskie będące beneficjentem pomocy 
osiągnęło docelowy poziom deficytu, ponieważ 
wielkość deficytów memoriałowych można ustalić 
dopiero po upływie pewnego czasu. Sprawozdaw -
czość na temat przestrzegania warunków nie była 
prowadzona systematycznie. Na określenie przypad -
ków niespełnienia warunków używano wielu różnych 
terminów, co prowadziło do dezorientacji. Na temat 
pewnych warunków nie podawano żadnych informa -
cji, a w przypadku kilku innych stwierdzono, że zostały 
spełnione, podczas gdy w rzeczywistości tak nie było.
W ramach programów osiągnięto wyznaczone cele
XVI
Skorygowane docelowe poziomy deficytu zostały 
w większości osiągnięte, z kilkoma wyjątkami. 
W wyniku spowolnienia aktywności gospodarczej 
w 2009 r. kraje doświadczyły spadku dochodów, który 
niejako wyzerował wszelkie zyski z wprowadzenia 
nowych środków służących zwiększeniu dochodów. 
Reformy neutralne pod względem podatkowym lub 
kompensujące spadek wpływów z podatków wią -
zały się z dodatkowymi krótkoterminowymi kosz -
tami budżetowymi, a niektóre kraje wprowadziły 
dodatkowe środki podatkowe, by zrekompensować obniżający się wskaźnik udziału podatków w PKB. 
Deficyty strukturalne poprawiły się, lecz poprawa ta 
następowała w różnym tempie. Korekta budżetowa 
zaszła po części w sposób nietrwały. Kraje stosowały 
środki jednorazowe, by osiągnąć wyznaczone cele.
XVII
Państwa członkowskie spełniły większość warunków 
wyznaczonych w dotyczących ich programach, choć 
wystąpiły pewne opóźnienia wynikające głównie 
z przyczyn, na które Komisja nie miała wpływu. Nie -
kiedy jednak Komisja wyznaczała nierealistyczne ter -
miny na przeprowadzenie szeroko zakrojonych reform. 
Poza tym fakt, że w dużym stopniu spełniono wymogi, 
nie oznacza, że zostały spełnione wszystkie istotne 
warunki. Trybunał zauważył ponadto, że państwa 
członkowskie często odkładały spełnienie istotnych 
warunków na końcową fazę okresu programowania.
XVIII
Programy skutecznie przyczyniały się do wprowadza -
nia reform, a kraje kontynuowały zazwyczaj wysiłki 
reformatorskie podjęte w następstwie warunków 
wyznaczonych w programach. W momencie przepro -
wadzania kontroli przypadki wycofania reform były 
rzadkie. W miejsce wycofanych reform przyjmowano 
reformy alternatywne, których potencjalny wpływ 
często nie był jednak w pełni równoważny.
XIX
W czterech z pięciu krajów saldo rachunku obrotów 
bieżących wróciło do równowagi szybciej niż się 
spodziewano. Wynikało to głównie z niespodziewanej 
poprawy salda przychodów, w mniejszym stopniu zaś 
z niespodziewanego polepszenia bilansu handlowego.
Streszczenie 10
Zalecenia Trybunału
a) Komisja powinna ustanowić ramy obejmujące całą 
instytucję, które umożliwią szybką mobilizację 
pracowników Komisji i wiedzy fachowej na wy -
padek konieczności przyjęcia programu pomocy 
finansowej. Komisja powinna również opracować 
odpowiednie procedury w kontekście tak zwane -
go „dwupaku” rozporządzeń.
b) Proces opracowywania prognoz powinien podle -
gać bardziej systematycznej kontroli jakości.
c) Aby zapewnić wewnętrzną przejrzystość czyn -
ników leżących u podstaw decyzji dotyczących 
programów, Komisja powinna lepiej ewidencjo -
nować dokumenty i zwracać uwagę na tę kwestię 
w ramach przeglądu jakości.
d) Komisja powinna zapewnić właściwe procedury na 
potrzeby oceny jakości zarządzania programami 
i treści dokumentów programowych.
e) Aby ułatwić monitorowanie budżetu, Komisja po -
winna uwzględnić w protokołach ustaleń wskaź -
niki, które można obliczyć w krótkich odstępach 
czasu.
f) Powinna również dokonać rozróżnienia warunków 
pod względem ich znaczenia i ukierunkować dzia -
łania na realizację najważniejszych reform.
g) Na potrzeby ewentualnych kolejnych programów 
Komisja powinna podjąć próbę sformalizowania 
współpracy międzyinstytucjonalnej z innymi part -
nerami zaangażowanymi w realizację programów.
h) Procedury zarządzania długiem powinny być bar -
dziej przejrzyste.
i) Komisja powinna również dokonać wnikliwej ana -
lizy głównych aspektów procesów dostosowaw -
czych w państwach członkowskich.
11
 Wstęp
Kryzys zadłużeniowy 
w państwach 
członkowskich UE
01 
Kryzys finansowy, który dotknął Euro -
pę w 2008 r., dał początek kryzysowi 
zadłużeniowemu. Był on spowodo -
wany szeregiem różnych czynników, 
takich jak słaby nadzór nad sektorem 
bankowym, niewydajna polityka fiskal -
na czy trudności, w jakich znalazły się 
duże instytucje finansowe (przy czym 
koszty pakietów ratunkowych zostały 
pokryte przez ogół społeczeństwa). 
W momencie publikacji niniejszego 
sprawozdania skutki kryzysu są nadal 
odczuwalne. Na programy pożycz -
kowe przeznaczono setki miliardów 
euro, a zarządzanie nimi wiązało się 
z ogromnym wysiłkiem administracyj -
nym dla wszystkich zaangażowanych 
stron.
02 
Kryzys przeszedł przez państwa człon -
kowskie UE w dwóch falach. W pierw -
szej kolejności, w wyniku osłabienia 
zagranicznej działalności kredytowej 
i wymiany handlowej, kryzys finan -
sowy rozprzestrzenił się w kilku 
krajach nienależących do strefy euro. 
Za sprawą gwałtownego odpływu 
kapitału zagranicznego i spadku eks -
portu w niektórych krajach wystąpiła 
znaczna nierównowaga zewnętrzna, 
w związku z czym trzy z nich (Węgry, 
Łotwa i Rumunia) wystąpiły o pomoc 
finansową w ramach unijnego mecha -
nizmu wsparcia bilansu płatniczego1, 
jak również o pomoc z MFW2 i z innych 
źródeł3.03 
Druga fala kryzysu objęła państwa 
członkowskie należące do strefy euro. 
Choć w ramach unii walutowej zapew -
niono początkowo pewien bufor za -
bezpieczający przed utratą płynności, 
w 2009 r. agencje kredytowe zaczęły 
obniżać rating obligacji skarbowych 
niektórych państw członkowskich. 
W niektórych krajach stopy procento -
we na rynku państwowych instrumen -
tów dłużnych gwałtownie wzrosły4, 
w innych natomiast spadły5. W obliczu 
spadku finansowania prywatnego 
oraz rosnących kosztów finansowania 
zewnętrznego o zewnętrzną pomoc 
finansową wystąpiły między innymi 
rządy Irlandii i Portugalii6.
04 
Celem tej pomocy było umożliwienie 
krajom spłaty długów, w przypadku 
których zbliżał się termin wymagalno -
ści, lub sfinansowania deficytu. Ponad -
to ułatwiła ona realizację programów 
dostosowawczych, jakie były niezbęd -
ne do rozwiązania głównych proble -
mów w każdym z krajów. Ogólnie 
rzecz biorąc, mechanizmy te ustano -
wiono, aby zapewnić stabilność strefy 
euro bądź UE jako całości, a także aby 
ograniczyć ryzyko rozprzestrzeniania 
się kryzysu i zapobiec gwałtownym 
wstrząsom gospodarczym w pań -
stwach członkowskich, które wystąpiły 
o pomoc. Szczegółowe cele w ramach 
każdego programu różniły się co 
prawda, jednak nadrzędny cel pomocy 
finansowej polegał na przywróceniu 
stabilności makroekonomicznej lub 
finansowej w państwach członkow -
skich i umożliwieniu im wywiązania się 
ze zobowiązań sektora publicznego 
(w przypadku krajów strefy euro) bądź 
bilansu płatniczego (w przypadku kra -
jów spoza strefy euro). Na wykresie 1  
przedstawiono harmonogram reali -
zacji programów pomocy finansowej 
na rzecz pięciu państw członkowskich 
objętych kontrolą Trybunału.1 Na podstawie art. 143 Traktatu 
o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej.
2 Polska uzyskała dostęp do 
środków MFW w maju 2009 r. 
za pośrednictwem elastycznej 
linii kredytowej, lecz nie 
potrzebowała wsparcia UE.
3 W zależności od programu 
inne źródła finansowania 
zostały zapewnione przez 
Bank Światowy, Europejski 
Bank Odbudowy i Rozwoju, 
Europejski Bank Inwestycyjny, 
Republikę Czeską, Danię, 
Finlandię, Polskę, Norwegię 
i Szwecję.
4 Irlandia, Grecja, Hiszpania, 
Włochy, Portugalia.
5 Niemcy, Francja.
6 W strefie euro o pomoc 
finansową wystąpiły również 
Grecja, Hiszpania i Cypr.
12 Wstęp
05 
Ponieważ w każdym kraju kryzys 
przebiegał w inny sposób, o pomoc 
finansową występowano z różnych 
powodów. Przegląd tych powodów 
przedstawiono w  załączniku I .
06 
Na potrzeby świadczenia pomocy 
finansowej stworzono szereg instru -
mentów prawnych. Państwa członkow -
skie spoza strefy euro mogły skorzy -
stać z istniejącego już mechanizmu 
wsparcia bilansu płatniczego. Irlandia 
i Portugalia z kolei uzyskały pomoc 
w ramach nowo powstałego europej -
skiego mechanizmu stabilizacji finan -
sowej (EFSM) i Europejskiego Instru -
mentu Stabilności Finansowej (EFSF). 
Mechanizm wsparcia bilansu płatni -
czego i EFSM to jedyne instrumenty ustanowione na mocy Traktatu o funk -
cjonowaniu Unii Europejskiej. EFSF 
ma charakter międzyrządowy i nie 
wchodzi w zakres struktur unijnych. 
Podstawy prawne każdego z tych 
trzech instrumentów przedstawiono 
w załączniku II . Pięć wspominanych 
powyżej krajów otrzymało również 
pomoc finansową z MFW.
07 
Za administrowanie pomocą dla kra -
jów nienależących do strefy euro 
odpowiadały Komisja oraz MFW. Euro -
pejski Bank Centralny (EBC) – trzeci 
członek trojki wierzycieli – uczestni -
czył z kolei w zarządzaniu pomocą 
finansową dla Irlandii i Portugalii. 
W niniejszym sprawozdaniu instytu -
cje te określa się mianem „instytucji 
partnerskich”.Wykres 1Harmonogram realizacji programów pomocy finansowej
Uwaga : Za początek obowiązywania każdego programu uznaje się datę podpisania protokołu ustaleń między państwem członkowskim 
a Komisją.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Kraje strefy
euroKraje spoza
strefy euro2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
WĘGRY (XI 2008 – XI 2010)
ŁOTWA (I 2009 – I 2012)
RUMUNIA (VI 2009 – VI 2011) RUMUNIA 2 (VI 2011– III 2013)
IRLANDIA (XII 2010 – XII 2013)
PORTUGALIA (V 2011 – V 2014)
13 Wstęp
Koncepcja i realizacja
Koncepcja programów
08 
Wnioski o pomoc finansową z UE są 
składane przez władze państw człon -
kowskich. Wnioski należy przedłożyć 
Komisji i Komitetowi Ekonomiczno -
-Finansowemu (EFC)7 wraz ze wstęp -
ną wersją programu dostosowania 
gospodarczego8. Pracownicy Komisji9 
opracowują prognozy makroekono -
miczne leżące u podstaw każdego 
z programów i prowadzą negocjacje 
z władzami krajowymi. Mandat do 
tych negocjacji jest ustalony z wyprze -
dzeniem w tzw. nocie technicznej10. 
Komisja drogą nieformalną kontaktuje 
się z innymi podmiotami (MFW, EFC 
i w przypadku krajów ze strefy euro – 
EBC), aby wypracować skoordynowa -
ne stanowisko w sprawie warunków, 
jakimi obwarowane będzie udzielenie 
pomocy finansowej (zob. pkt 11).
09 
W następstwie wizyty negocjacyjnej11 
w danym kraju sporządzany jest szereg 
kluczowych dokumentów:
a) wniosek dotyczący decyzji Rady 
w sprawie pomocy finansowej, 
w którym określone są ogólne wa -
runki dotyczące polityki gospodar -
czej, jakim podlega pomoc, a także 
ogólne warunki finansowe po -
życzki (pula środków finansowych, 
podział na transze, maksymalny 
średni okres wymagalności12),b) nota wyjaśniająca do wspomnia -
nego wyżej wniosku, zawierająca 
dokonaną przez Komisję ocenę 
programu dostosowania gospo -
darczego danego państwa człon -
kowskiego. Ocena ta opiera się na 
wewnętrznych prognozach Komi -
sji, modelach finansowych i ma -
kroekonomicznych, jak również 
na danych Eurostatu oraz informa -
cjach uzyskanych w trakcie wizyty 
negocjacyjnej,
c) protokół ustaleń, który stanowi 
wyraz bardziej szczegółowego 
zobowiązania po stronie państwa 
członkowskiego i zazwyczaj jest 
podpisywany przez władze tego 
państwa oraz Komisję. W protoko -
le ustaleń określone są dokładne 
warunki gospodarcze, jakie należy 
spełnić w przypadku każdej tran -
szy pomocy, a także wymogi spra -
wozdawcze, których musi prze -
strzegać państwo członkowskie,
d) umowa pożyczki zawierająca 
szczegółowe postanowienia 
o charakterze technicznym i praw -
nym (np. wyliczony średni okres 
wymagalności, stopy procentowe, 
ustalenia dotyczące wypłaty i spła -
ty środków13).7 Komitet Ekonomiczno-Finanso -
wy został utworzony w celu 
wspierania koordynacji polityki 
gospodarczej i finansowej 
państw członkowskich. Składa 
się on z wysokich rangą 
urzędników reprezentujących 
organy administracji krajowej, 
banki centralne, EBC i Komisję.
8 Art. 3 ust. 2 rozporządzenia 
Rady (WE) nr 332/2002 z dnia 
18 lutego 2002 r. ustanawiają -
cego instrument średniotermi -
nowej pomocy finansowej dla 
bilansów płatniczych Państw 
Członkowskich (Dz.U. L 53 
z 23.2.2002, s. 1) oraz art. 3 
ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) 
nr 407/2010 z dnia 11 maja 
2010 r. ustanawiającego 
europejski mechanizm 
stabilizacji finansowej 
(Dz.U. L 118 z 12.5.2010, s. 1). 
Program dostosowania 
gospodarczego obejmuje 
szereg działań dostosowaw -
czych, które dany kraj zamierza 
zrealizować w celu wyelimino -
wania głównych problemów 
i odzyskania równowagi 
makroekonomicznej 
i finansowej.
9 Zespół zajmujący się realizacją 
programu, kierownik działu 
odpowiedzialny za kraj objęty 
programem, kierownik 
programu oraz dyrektor 
odpowiedzialny za kraj objęty 
programem.
10 Nota techniczna przedstawia 
analizę sytuacji finansowej 
i makroekonomicznej w danym 
państwie członkowskim oraz 
analizę potencjalnego wpływu 
proponowanych działań na 
gospodarkę. Określa on 
również ramy negocjacji 
z państwem członkowskim. 
Nota techniczna jest 
zatwierdzana przez właściwe -
go komisarza po tym, jak swe 
uwagi przekażą przewodniczą -
cy Komitetu Ekonomiczno-Fi -
nansowego i przewodniczący 
Grupy Roboczej Eurogrupy.
11 Wizyty są przeprowadzane 
przez pracowników wyższego 
szczebla Komisji i MFW, 
a w przypadku krajów strefy 
euro także EBC. Co do zasady 
wizyty te trwają od dwóch do 
trzech tygodni.
12 Każda transza pomocy 
finansowej może mieć inny 
okres wymagalności. Średnia 
ważona tych okresów nie może 
przekraczać maksymalnego 
średniego okresu wymagalno -
ści określonego w decyzji Rady.
14 Wstęp
10 
Ponieważ MFW i UE14 ponoszą od -
powiedzialność wyłącznie za własne 
decyzje w sprawie udzielania poży -
czek, każda z tych instytucji sporządza 
osobny zestaw dokumentów. W UE 
ostateczna decyzja o przyznaniu po -
mocy finansowej należy do Rady.
Warunki
11 
Warunki programu bezpośrednio uza -
leżniają zatwierdzenie lub kontynuację 
finansowania od realizacji szeregu 
działań, które zazwyczaj są istotne dla 
osiągnięcia celów programu. Warunki 
programu mogą również obejmować 
główne wartości docelowe (np. cel in -
flacyjny) umożliwiające śledzenie, czy 
polityka nie zbacza z obranego kursu15.
12 
Warunki te są wyrażone liczbowo (np. 
maksymalny deficyt budżetowy) lub 
mają charakter strukturalny (np. bar -
dziej skuteczne egzekwowanie prawa 
konkurencji). Różnią się też one pod 
względem funkcji, która może polegać 
na:
a) korygowaniu głównych zakłóceń 
(np. poprzez ograniczenie deficytu 
budżetowego),
b) zapobieganiu zakłóceniom w przy -
szłości (np. poprzez przyjęcie 
przepisów dotyczących odpowie -
dzialności budżetowej),
c) wykrywaniu skali zakłó -
ceń (np. w drodze komplek -
sowej oceny partnerstw 
publiczno-prywatnych).
13 
Skutecznie określone warunki opie -
rają się na programie dostosowania 
gospodarczego danego państwa 
członkowskiego oraz na analizie sporządzonej przez instytucje partner -
skie. W odniesieniu do każdego pro -
gramu ustalane są zatem inne warunki, 
które koncentrują się na konsolidacji 
budżetowej, reformach strukturalnych 
wspierających wzrost gospodarczy lub 
reformach bądź wsparciu dla sektora 
finansowego (zob. tabela 1 ).
14 
Wszystkie programy pomocy finanso -
wej były ukierunkowane na konsolida -
cję budżetową, w czym pomóc miało 
przyjęcie polityki budżetowej mającej 
na celu ograniczenie deficytu sektora 
publicznego i przywrócenie zdolności 
do spłaty zadłużenia. Oprócz tego 
nadrzędnego celu konsolidacja budże -
towa jest istotna w kontekście progra -
mów pomocy, ponieważ może m.in.:
a) ułatwić proces dostosowań we -
wnętrznych za pośrednictwem 
różnych kanałów (np. poprzez 
bezpośrednie ograniczenie za -
gregowanego popytu lub wpływ 
wynagrodzeń i zatrudnienia w sek -
torze publicznym na koszty pracy 
w sektorze prywatnym16),
b) ułatwić proces dostosowań ze -
wnętrznych poprzez ograniczenie 
nadmiernego deficytu obrotów 
bieżących,
c) pomóc w walce z inflacją, wywie -
rając wpływ na ceny za pośrednic -
twem różnych kanałów (np. po -
przez wpływanie na zagregowany 
popyt lub na popyt na pieniądz),
d) przyczynić się do uwolnienia środ -
ków dla innych sektorów, w przy -
padku gdy w gospodarce występu -
ją ograniczenia finansowe,
e) stworzyć klimat zaufania w gospo -
darce – w pewnych określonych 
warunkach – i tym samym przyczy -
niać się do jej rozwoju17.13 Dla każdej transzy pomocy 
podpisywana jest również 
osobna umowa pożyczki.
14 Finansowanie w ramach EFSM 
dla Irlandii i Portugalii zostało 
udzielone w połączeniu 
z finansowaniem z EFSF. 
W przypadku obydwu 
instrumentów obowiązywały 
jednakowe warunki.
15 Moon, S. i Bulíř, A., „Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable?” [Czy programy 
wspierane przez MFW 
przyczyniają się do większej 
trwałości korekty 
budżetowej?], dokument 
roboczy MFW, 2003.
16 Hernandéz de Cos, P. i Enrique 
Moral-Benito, „The Role of 
Public wages in Fiscal 
Consolidation Process” [Rola 
wynagrodzeń w sektorze 
publicznym w procesie 
konsolidacji budżetowej] 
w ramach warsztatów „System 
wynagrodzeń w sektorze 
publicznym: wyznaczniki, 
interakcje i efekty” 
zorganizowanych przez 
Dyrekcję Generalną ds. 
Gospodarczych i Finansowych, 
2014.
17 Daniel, J., Davis, J., Fouad, M. 
i Van Rijckeghem, C., „Fiscal 
Adjustment for Stability and 
Growth” [Dostosowanie 
budżetowe na rzecz 
stabilności i wzrostu], Pamflet 
Series nr 55, 2006, 
Międzynarodowy Fundusz 
Walutowy, Waszyngton.
15 Wstęp
15 
Warunki o charakterze strukturalnym 
przyczyniają się do podjęcia reform 
strukturalnych, które mają zapewnić 
większą trwałość dostosowań makro -
ekonomicznych. Warunki dotyczące 
sektora finansowego mają z kolei na 
celu jego ustabilizowanie, co ma duże 
znaczenie zwłaszcza na początku 
wdrażania programu, kiedy zazwyczaj 
ma miejsce restrukturyzacja banków.Realizacja
16 
Komisja musi regularnie sprawdzać, 
czy polityka gospodarcza państwa 
członkowskiego będącego beneficjen -
tem pomocy jest zgodna z programem 
dostosowawczym oraz z warunkami 
określonymi w ramach tego programu. 
Warunki programu są monitorowane 
przez Komisję18 we współpracy z MFW. 
W tym celu państwa członkowskie 
otrzymujące wsparcie regularnie 
informują o postępach w realizacji 
programu19, zaś instytucje partnerskie 
przeprowadzają wizyty monitorujące. 
Zarówno Komisja, jak i MFW przygoto -
wują własne sprawozdania z przeglądu 
po każdorazowej wizycie.Tabela 1Główne zagadnienia, których dotyczyły warunki poszczególnych programów
ProgramKonsolidacja 
budżetowaReformy strukturalne Sektor finansowy
Węgry Tak Brak istotnych reform – Wzmocnienie regulacji i nadzoru
Łotwa Tak– Otoczenie biznesu
– Aktywna polityka rynku pracy
– Zarządzanie środkami finansowymi UE– Wzmocnienie regulacji i nadzoru
–  Plany dotyczące restrukturyzacji i  uporządkowa -
nej likwidacji lub konsolidacji banków
Rumunia  I Tak– Otoczenie biznesu
– Zarządzanie środkami finansowymi UE– Wzmocnienie regulacji i nadzoru
Rumunia  II Tak– Reformy rynku pracy
– Konkurencyjność w  gospodarceBrak istotnych reform
Irlandia Tak– Reformy rynku pracy
– Konkurencyjność w  gospodarce– Zmniejszenie zadłużenia
– Wzmocnienie regulacji i nadzoru
–  Plany dotyczące restrukturyzacji i  uporządkowa -
nej likwidacji lub konsolidacji banków
Portugalia Tak– Reformy rynku pracy
– Konkurencyjność na rynku krajowym i za granicą
– Edukacja
– Sektor opieki zdrowotnej
– Otoczenie biznesu
– Reformy wymiaru sprawiedliwości
– Rynek nieruchomości mieszkaniowych– Zmniejszenie zadłużenia
– Wzmocnienie regulacji i nadzoru
–  Plany dotyczące restrukturyzacji i  uporządkowa -
nej likwidacji lub konsolidacji banków
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie odnośnych decyzji Rady i wstępnych dokumentów programowych.
18 W przypadku EFSM 
w monitorowaniu uczestniczy 
również EBC.
19 Do protokołu ustaleń 
zazwyczaj dołączony jest 
załącznik określający, jakie 
dane i wskaźniki państwo 
członkowskie ma obowiązek 
regularnie przekazywać.
16 Wstęp
17 
Na podstawie wyników takiego 
przeglądu Komisja – po konsultacjach 
z Komitetem Ekonomiczno-Finan -
sowym (EFC) – podejmuje decyzję 
o uruchomieniu kolejnych rat pomocy 
finansowej, jak również o ewentual -
nej zmianie warunków programu lub 
dodaniu nowych warunków w przy -
padku wystąpienia nieprzewidzianych 
okoliczności, takich jak zmiana sytuacji 
makroekonomicznej, istotne korekty 
danych bądź czynniki polityczne lub 
instytucjonalne w państwie człon -
kowskim. Z uwagi na nowe okolicz -
ności początkowy protokół ustaleń 
może zostać zmodyfikowany, tak aby 
zabezpieczyć realizację programu 
dostosowawczego.
18 
Jeśli w wyniku przeglądu w istotny 
sposób zmienione zostaną warunki 
programu20, należy również zmody -
fikować decyzję Rady. W takim przy -
padku procedura jest w dużej mierze 
podobna do procesu wstępnych 
negocjacji (zob. pkt 8–10)21.
Zasoby finansowe
Finansowanie w ramach 
programów
19 
Kwota pożyczki w ramach każdego 
programu pomocy pokrywa „lukę 
w finansowaniu” państwa członkow -
skiego, tj. jego potrzeby finansowe, 
do momentu, gdy będzie ono w stanie 
zapewnić finansowanie rachunków 
sektora publicznego (spłata wymagal -
nych długów oraz nowych deficytów) 
lub sfinansować zewnętrzną pozycję 
ekonomiczną (bilans płatniczy) w nor -
malnych warunkach.20 
Finansowanie zewnętrzne gospodarek 
strefy euro odbywa się za pośrednic -
twem Eurosystemu22. W przypadku 
krajów strefy euro wielkość luki w fi -
nansowaniu ogranicza się zatem do 
potrzeb sektora publicznego. W kra -
jach nienależących do strefy euro luka 
w finansowaniu obejmuje natomiast 
wszystkie potrzeby w zakresie finanso -
wania zewnętrznego, zgodnie z bilan -
sem płatniczym danego kraju.
21 
W trakcie negocjacji instytucje part -
nerskie dokonują oszacowania luki 
w finansowaniu, korzystając w tym 
celu z projekcji makroekonomicznych 
i budżetowych, jak i z szeregu założeń 
dotyczących np. wskaźników refinan -
sowania długu23. Ostateczny poziom 
finansowania w ramach danego pro -
gramu opiera się na tych szacunkach, 
lecz jest również wynikiem negocjacji 
pomiędzy instytucjami partnerskimi 
i państwem członkowskim. Następnie 
każdy wierzyciel wnosi swój wkład 
do finansowania programu24. Można 
również wziąć pod rozwagę wewnętrz -
ne źródła finansowania w państwie 
członkowskim.
22 
Informacje na temat głównych ele -
mentów finansowania w ramach 
programów wsparcia, udziału najważ -
niejszych wierzycieli oraz kwot wypła -
conej pomocy finansowej przedsta -
wiono na wykresie 2 .20 Na przykład jeśli zmianie 
ulegną docelowe poziomy 
deficytu.
21 Jeśli chodzi o sześć 
programów objętych kontrolą, 
Komisja przeprowadziła 36 
formalnych przeglądów. W 16 
przypadkach w następstwie 
przeglądu dokonano zmian 
w odnośnej decyzji Rady.
22 Eurosystem to system 
bankowości centralnej strefy 
euro, który składa się 
z Europejskiego Banku 
Centralnego i krajowych 
banków centralnych.
23 Refinansowanie (rolowanie) 
polega na tym, że w sytuacji 
gdy zbliża się termin 
wymagalności długu danego 
kraju, może zaistnieć 
konieczność zaciągnięcia 
nowych zobowiązań, by 
spłacić stare. Refinansowanie 
wiąże się z ryzykiem, że 
zadłużenie będzie spłacane 
po wyższych stopach 
procentowych, co z kolei 
przekłada się na większe 
wydatki z tytułu odsetek, lub 
z ryzykiem, że kraj nie pozyska 
wystarczających funduszy, by 
w pełni spłacić stare 
zadłużenie.
24 Choć w przepisach dopuszcza 
się możliwość udzielenia 
pożyczki wyłącznie przez UE, 
praktyka ostatnich lat 
pokazuje, że pomocy 
finansowej udzielano 
zazwyczaj we współpracy 
z MFW i innymi instytucjami 
międzynarodowymi lub 
krajami.
17 Wstęp Wykres 2Finansowanie w ramach programów pomocy
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, dane przekazane przez Komisję Europejską i MFW.
…wyrażona jako % PKB danego kraju
19% 40% 17% 43% 46%Węgry
20 mldŁotwa
7,5 mldRumunia
20 mld 
+ 5,4 mld1Irlandia
67,5 mldPortugalia
78 mld
33%
6,5 mld41%
3,1 mld25%
5 mld33% (60% razem z EFSF)
22,5 (40,2) mld33% (67%)
26 (52) mldŚrodki przyznane przez Unię EuropejskąOgólna kwota ﬁnansowania w ramach programu (w EUR)
94%
65%
100%
92%85%
72%
92%
100%
97%100%
100%
97%Środki wypłacone
jako % przyznanych środków 
Portugalia Irlandia Rumunia Łotwa Węgry
Mechanizm wsparcia bilansupłatniczego / EFSM EFSF MFW Inni pożyczkodawcy
1 Pomoc zapobiegawcza, nieuwzględniona na pozostałych wykresach. 
18 Wstęp
23 
Pięć państw członkowskich objętych 
kontrolą wykorzystało 95% środków 
przyznanych przez Unię Europejską, 
przy czym do 31 marca 2015 r. spłaco -
no już 13% tej kwoty (zob. wykres 3 ).Wykres 3Pomoc finansowa: wypłacone środki i kwoty pozostające do spłaty
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, dane przekazane przez Komisję Europejską.
63 mld euro
60 mld euro5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Rumunia
Portugalia
Łotwa
Irlandia
Węgry70%
100%
24%
100%
27%
1    Dane według stanu na 31 marca 2015 r.Kwoty pożyczone
i wypłaconeWsparcie zapewnione 
przez Unię Europejską Kwoty pozostające do 
spłaty
(w rozbiciu na kraje)1Wypłacone środki
(w rozbiciu na kraje)
Łączna kwota pozostająca 
do spłaty 52 mld euro
19 Wstęp
Pozyskiwanie funduszy na 
rynkach
24 
Aby zapewnić swoją część pomocy 
finansowej, Unia Europejska pozyskała 
fundusze na rynkach kapitałowych, 
a następnie udzieliła pożyczek w tej 
samej wysokości państwom człon -
kowskim znajdującym się w trudnej 
sytuacji na identycznych warunkach, 
tj. z takim samym oprocentowaniem 
i terminem wymagalności. Do końca 
2014 r. UE dokonała łącznie 22 emi -
sji obligacji o nominalnej wartości 
60,1 mld euro. W imieniu UE pozy -
skiwaniem środków zajmowała się 
Komisja.
25 
Środki były pozyskiwane głównie 
za pośrednictwem euroobligacji 
średnioterminowych (EMTN), które są 
emitowane na rynkach kapitałowych 
i notowane na giełdzie w Luksembur -
gu. EMTN to papiery o stałym oprocen -
towaniu rocznym przez cały okres do 
momentu wykupu, które są spłacane 
w całości w terminie wymagalności. 
Około 80% inwestorów, którzy wykupi -
li EMTN, pochodziło z Europy.
26 
W przypadku euroobligacji średnioter -
minowych za obsługę długu odpo -
wiada Unia Europejska, która musi 
dopilnować, by wszystkie płatności 
zostały dokonane w terminie, nawet 
jeśli państwo członkowskie będące 
dłużnikiem nie zwróci pożyczki lub nie 
wypłaci należnych odsetek.
20
 Podejście kontrolne
27 
W ramach kontroli zbadano, czy Komi -
sja odpowiednio zarządzała progra -
mami pomocy finansowej. W tym celu 
przeanalizowano następujące pytania 
szczegółowe:
(i) Czy w porę wykryto narastające 
zagrożenia dla budżetów?
(ii) Czy procedury były przygoto -
wane na tyle dobrze, by wnieść 
wartościowy wkład do procesu 
podejmowania decyzji w sprawie 
programów pomocy?
(iii) Czy Komisja pozyskała środki po 
możliwie najlepszym oprocen -
towaniu i zgodnie z najlepszymi 
praktykami w zakresie emisji 
instrumentów dłużnych?
(iv) Czy w ramach programów pomo -
cy finansowej osiągnięto główne 
cele?
28 
Kontrola dotyczyła zarządzania przez 
Komisję pomocą finansową udzieloną 
w ramach instrumentu wsparcia bilan -
su płatniczego oraz EFSM, w przypad -
ku których Komisja pozyskała fundusze 
na rynkach kapitałowych, wykorzystu -
jąc budżet UE jako gwarancję. Kontrolą 
objęto pomoc finansową na rzecz 
Węgier, Łotwy, Rumunii (pierwsze 
dwa programy), Irlandii i Portugalii. 
Szczególny nacisk położono na rolę 
Komisji w tych programach. Trybunał 
przeanalizował również współpracę 
Komisji z instytucjami partnerskimi 
(EBC i MFW), lecz nie skontrolował tych 
instytucji.29 
Kontrola nie objęła również decyzji 
podjętych na szczeblu politycznym UE, 
a jej zakres był ograniczony pod kilko -
ma względami. Trybunał nie rozważył 
alternatywnego scenariusza zakładają -
cego nieudzielenie pomocy finansowej 
ani możliwości rozwiązania kryzysu 
w inny sposób (np. przez uwspólnienie 
długów państwowych). Nie oceniono 
też zdolności obsługi zadłużenia ani 
prawdopodobieństwa spłaty poży -
czek. Trybunał nie wydał również 
opinii co do tego, czy Rada wyznaczyła 
najwłaściwsze docelowe poziomy de -
ficytu i określiła odpowiednie warunki 
strukturalne, by rozwiązać kryzys. 
W ramach analizy współpracy Komisji 
z instytucjami partnerskimi nie ocenio -
no, czy ich udział był uzasadniony.
30 
Kryteria kontroli zostały ustalone z wy -
korzystaniem następujących źródeł:
(i) wymogi regulacyjne (rozporzą -
dzenia i decyzje Rady, protokoły 
ustaleń między Komisją i państwa -
mi członkowskimi),
(ii) wewnętrzne regulaminy i proce -
dury Komisji (standardy i wytyczne 
dotyczące kontroli wewnętrznej),
(iii) dobre praktyki w zakresie zarzą -
dzania i kryteria ewaluacji zaczerp -
nięte z ocen programów MFW, 
ocen ex post  unijnego wsparcia 
bilansu płatniczego dla państw 
trzecich, wcześniejszych sprawoz -
dań Trybunału dotyczących pomo -
cy makrofinansowej, wytycznych 
i innych publikacji opracowanych 
przez niezależne instytuty i ośrod -
ki analityczne, a także z badań 
akademickich,
(iv) najlepsze praktyki zasugerowa -
ne w wytycznych dotyczących 
zarządzania długiem publicznym, 
relacji z inwestorami i emisji instru -
mentów dłużnych z zachowaniem 
przejrzystości.
21 Podejście kontrolne
31 
Szczegółowe informacje na temat me -
todyki kontroli przedstawiono w  za-
łączniku III .
32 
Dowody kontroli zgromadzono na 
podstawie:
(i) szczegółowego przeglądu do -
kumentacji dotyczącej unijnych 
programów pomocy finansowej 
(dokumentów programowych, 
wewnętrznych analiz Komisji, 
prognoz z wykorzystaniem arkuszy 
kalkulacyjnych, ewaluacji i ba -
dań opracowanych przez inne 
organizacje),
(ii) wywiadów z pracownikami Dyrek -
cji Generalnej Komisji ds. Gospo -
darczych i Finansowych,
(iii) wywiadów z pracownikami orga -
nów administracji krajowej, takich 
jak ministerstwa finansów, banki 
centralne, działy odpowiedzialne 
za koordynację programów czy 
ministerstwa sektorowe,
(iv) analizy warunków określonych 
w ramach programów25 dokonanej 
z wykorzystaniem karty wyników 
w celu sklasyfikowania tych warun -
ków pod kątem ich specyficznych 
cech oraz ich przestrzegania,
(v) wywiadów z pracownikami MFW 
i EBC.25 Próba obejmowała 
360 niepowtarzalnych 
warunków.
22
 Część I 
Komisja nie była przygotowana 
na wybuch kryzysu na tak dużą skalę
W przededniu kryzysu 
Komisja nie oszacowała 
w pełni skali zakłóceń 
równowagi budżetowej
33 
Ostrzeganie Rady o nasilających się 
zakłóceniach równowagi budżetowej 
w państwach członkowskich uznaje 
się za jedno z najważniejszych za -
dań Komisji w dziedzinie gospodarki 
i finansów. Przed wybuchem kryzysu 
istniały już ramy nadzorcze ustano -
wione na potrzeby monitorowania 
sytuacji budżetowej w państwach 
członkowskich26.
34 
Choć cele makroekonomiczne określo -
ne w programach pomocy finansowej 
wykraczały poza korektę budżetową, 
we wszystkich pięciu programach po -
moc została wykorzystana w głównej 
mierze z przeznaczeniem na wsparcie 
budżetowe27. W związku z tym rodzi 
się pytanie, czy w ramach procedur 
nadzoru w porę wykryto i zasygnali -
zowano nasilające się zagrożenia dla 
budżetów krajowych.
Budżety publiczne były 
w rzeczywistości mniej 
stabilne niż wynikałoby to 
z szacunków Komisji
35 
Istnieją dwa podstawowe rodzaje 
wskaźników budżetowych. Pierwszy 
to faktyczne saldo budżetowe, czyli 
różnica między dochodami i wydatka -
mi sektora publicznego. Na saldo to 
wpływ mają jednak czynniki przej -
ściowe, takie jak wzrost gospodarczy, 
ceny aktywów czy jednorazowe środki 
fiskalne. Drugi rodzaj to inne wskaź -
niki budżetowe (np. saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, 
saldo strukturalne), które mają za 
zadanie korygować wpływ czynników 
przejściowych i tym samym zapew -
niają bardziej dokładny obraz sytuacji 
budżetowej w danym kraju. Wskaźni -
ków tych nie można zaobserwować 
bezpośrednio – stanowią one wynik 
skomplikowanych obliczeń.
36 
W okresie poprzedzającym kryzys rze -
czywista wysokość sald budżetowych 
była zazwyczaj szacowana poprawnie 
najpóźniej na koniec roku, które -
go dotyczyło dane saldo. W swoich 
prognozach Komisja nie przewidziała 
jednak wystąpienia wysokich deficy -
tów budżetowych w Irlandii, na Łotwie, 
w Portugalii i Rumunii w 2008 r. Przy -
kładowo oceniając sytuację w Irlandii 
w marcu 2008 r., Komisja stwierdziła, 
że „ryzyko związane z prognozami 
budżetowymi jest zasadniczo zrówno -
ważone w roku 2008”28. Jak się jednak 
okazało, faktyczne saldo budżeto -
we na koniec 2008 r. było niższe od 
prognozowanej wartości o 7,2 punktu 
procentowego PKB.
37 
W dokonywanych w latach 2005–2008 
obliczeniach dotyczących sald w uję -
ciu uwzględniającym zmiany cykliczne 
Komisja systematycznie przeszacowy -
wała stabilność finansów publicznych 
w państwach członkowskich29. Błąd ten 
wynikał przede wszystkim ze zmian 
w szacunkach dotyczących poten -
cjalnego wzrostu PKB. We wszystkich 
pięciu krajach objętych kontrolą wy -
stąpił gwałtowny wzrost gospodarczy, 
początkowo Komisja przedstawiała 
jednak szacunki wskazujące na mniej -
szą skalę przegrzania gospodarki niż 
miało to miejsce w rzeczywistości, co 
wiadomo z dzisiejszej perspektywy.26 Była to tzw. funkcja 
zapobiegawcza paktu 
stabilności i wzrostu 
ustanowionego na mocy 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1466/97 z dnia 7 lipca 
1997 r. w sprawie 
wzmocnienia nadzoru pozycji 
budżetowych oraz nadzoru 
i koordynacji polityk 
gospodarczych (Dz.U. L 209 
z 2.8.1997, s. 1). Ramy 
nadzorcze zostały 
zreformowane po raz ostatni 
w 2005 r. rozporządzeniem 
Rady (WE) nr 1055/2005 
zmieniającym rozporządzenie 
(WE) nr 1466/97 (Dz.U. L 174 
z 7.7.2005, s. 1).
27 Finansowanie bieżących 
deficytów budżetowych 
i spłata długu publicznego.
28 Komisja Europejska: 
Irlandia – Ocena 
makroekonomiczna – analiza 
zaktualizowanego programu 
stabilności z grudnia 2007 r., 
s. 36.
29 Por. pierwsze szacunki po 
zakończeniu roku (tj. prognoza 
wiosenna) i najnowsze 
szacunki (październik 2013 r.).
23
Część I – Komisja nie była przygotowana na wybuch 
kryzysu na tak dużą skalę
38 
Oszacowana skala przegrzania (wiel -
kość dodatniej luki produktowej30) 
uwzględniała co prawda gwałtowny 
wzrost w przypadku wskaźników 
dotyczących ogólnych mocy produk -
cyjnych w gospodarce, jednak wzrost 
ten był spowodowany przez gwał -
towny rozwój rynku mieszkaniowego, 
tymczasem inwestycje w tym sektorze 
nie mają takiego samego wpływu 
na zwiększenie potencjału gospo -
darki jak inne, bardziej produktywne 
inwestycje.
39 
Komisja skupiła się na ocenie luki 
produktowej w gospodarce realnej, 
nie wzięła jednak pod uwagę zaburzeń 
równowagi w sektorze finansowym 
czy budowlanym. Co więcej, w trakcie 
kryzysu okazało się, że monitorowa -
nie inflacji i poziomu produkcji nie 
wystarcza, by zagwarantować sta -
bilność makroekonomiczną i trwałą 
równowagę budżetową. W związku 
z tym ramy nadzoru zostały znacznie 
zmodyfikowane, tak aby w więk -
szym stopniu uwzględnić sytuację 
w sektorze finansowym oraz ryzyko 
makroekonomiczne.
40 
Komisja zbyt późno wykryła gwałtow -
ne ożywienie w pewnych sektorach. 
Przykładowo w Irlandii, na Łotwie 
i w Rumunii odnotowano dynamiczny 
wzrost w branży budowalnej, nato -
miast we wszystkich pięciu krajach 
doszło do gwałtownego przyrostu 
kredytów dla sektora prywatnego. 
Algorytm stosowany do obliczenia luki 
produktowej nie uwzględniał jednak 
tego rodzaju zakłóceń równowagi.W ocenach nie uwzględniono 
w pełni potencjalnego 
ryzyka budżetowego
41 
Pakt stabilności i wzrostu nakłada 
na państwa członkowskie obowią -
zek informowania o rozwoju sytuacji 
budżetowej i podawania odnośnych 
prognoz w programach stabilności 
i konwergencji. Programy te podlegają 
ocenie przez Komisję, która weryfikuje 
wiarygodność prognozowanych ten -
dencji w odniesieniu do PKB i budżetu 
publicznego.
42 
Jedną z poważnych wad w przypadku 
ocen dokonywanych przez Komisję 
przed 2009 r. był brak sprawozdaw -
czości na temat narastających zo -
bowiązań warunkowych w sektorze 
publicznym31. Nie wykryto również 
zagrożeń dotyczących stabilności 
finansowej, przedsiębiorstw pań -
stwowych czy innych gwarancji 
publicznych (np. w ramach partnerstw 
publiczno-prywatnych).
43 
W ramach sprawowanego przez siebie 
nadzoru Komisja nie oszacowała we 
właściwy sposób konsekwencji dużego 
napływu kapitału zagranicznego 
(zwłaszcza w postaci zadłużenia), który 
przyczyniał się do boomu budowlane -
go i napędzał popyt, a który mógł za -
kłócić działalność sektora bankowego 
w późniejszym okresie spowolnienia 
koniunktury. Komisja nie dostrzegła 
tego powiązania przed przystąpieniem 
do analizy wniosków państw człon -
kowskich o pomoc finansową.30 Dodatnia luka produktowa to 
kwota odzwierciedlająca, o ile 
poziom produkcji rzeczywistej 
przewyższa poziom produkcji 
potencjalnej.
31 Takich jak zobowiązania 
długoterminowe związane 
z publicznymi systemami 
emerytalnymi czy znaczne 
wydatki budżetowe 
w przyszłości, wynikające 
z potrzeby podjęcia działań 
w razie konieczności 
udzielenia pomocy 
finansowej. Z wyjątkiem 
publicznych zobowiązań 
emerytalnych Komisja nie 
prowadziła sprawozdawczości 
na temat żadnych innych 
zobowiązań warunkowych.
24
Część I – Komisja nie była przygotowana na wybuch 
kryzysu na tak dużą skalę
44 
W ramach swoich ocen Komisja nie 
przeanalizowała odporności sald 
budżetowych na nagły wzrost stóp 
procentowych lub równie gwałtowne 
wstrząsy gospodarcze bądź zmiany 
kursów walutowych. Na zagrożenia te 
zwracano jednak uwagę i przestrze -
gano przed nimi w różnych opraco -
waniach naukowych publikowanych 
przed kryzysem32.
W konsekwencji Komisja 
nie była przygotowana do 
zarządzania programami
45 
Przed 2008 r. z mechanizmu wspar -
cia bilansu budżetowego ostatni raz 
skorzystano w 1993 r.33. Do 2008 r. 
upłynęło zbyt dużo czasu, by można 
skorzystać z doświadczeń zdobytych 
w pierwszej połowie lat 90. XX w. 
W praktyce zapewnienie pomocy 
finansowej państwom członkowskim 
stanowiło zatem nowe wyzwanie dla 
Komisji.
46 
Komisja zbyt nisko oszacowała zakłó -
cenia równowagi budżetowej i ich kon -
sekwencje dla państw członkowskich, 
w związku z czym była nieprzygoto -
wana do zarządzania programami po -
mocy. Tymczasem zwłaszcza pierwsze 
programy musiały zostać ustanowione 
pod dużą presją czasu. Na przykład 
wniosek w sprawie pierwszego progra -
mu (Węgry) musiał zostać opracowany 
w ciągu zaledwie kilku dni. Komisja nie 
posiadała bogatego doświadczenia 
wewnętrznego w zakresie opracowy -
wania koncepcji i zarządzania progra -
mami pomocy finansowej. Nie było też 
możliwości zgromadzenia tego rodzaju 
doświadczenia w tak krótkim czasie.47 
Na etapie początkowym zespoły 
pracowników MFW pomogły Komisji 
w sporządzeniu części analiz na po -
trzeby programów. Praktyki stosowane 
przez Komisję w tym zakresie zostały 
również opracowane na podstawie 
praktyk MFW (zob. pkt 109).32 Zob. np. „Polityka fiskalna 
a rynki finansowe” 
w Biuletynie miesięcznym EBC 
z lutego 2006 r., s. 71.
33 Decyzja Rady 93/67/EWG 
z dnia 18 stycznia 1993 r. 
dotycząca pożyczki 
wspólnotowej na rzecz 
Republiki Włoskiej (Dz.U. L 22 
z 30.1.1993, s. 121).
25
 Część II  
Procedury były zasadniczo 
mało skuteczne
48 
Na mocy rozporządzeń operacyjne 
zarządzanie pomocą finansową po -
wierzono Komisji. Zadanie to w dużej 
mierze polegało na podejmowaniu 
kluczowych decyzji dotyczących 
programów, np. w sprawie wstępnego 
przyznania pomocy czy (po każdorazo -
wym przeglądzie) w sprawie kontynu -
acji programu. Proces podejmowania 
decyzji obejmuje kilka etapów i wyma -
ga koordynacji z Radą i innymi instytu -
cjami partnerskimi (zob. wykres 4 ).
49 
Trybunał podzielił analizę procedur za -
rządzania programami na trzy części:
(i) procedury w ramach Komisji, 
a zwłaszcza w ramach Dyrekcji 
Generalnej ds. Gospodarczych 
i Finansowych: Czy Komisja zacho -
wała kontrolę nad opracowaniem 
programu?
(ii) proces przekazywania informacji 
Radzie i właściwemu  komisarzowi: 
Czy Rada i komisarz właściwy 
w danym obszarze otrzymali 
dokumenty programowe dobrej 
jakości?
(iii) interakcja z innymi instytucjami 
partnerskimi: Czy interakcja prze -
biegała prawidłowo?
26
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczneWykres 4Decyzje w sprawie programów
Negocjowanie
programówpierwszy
przegląddrugi
przeglądn-ty
przegląd
Jakie decyzje są podejmowane?
Decyzja Komisji Decyzja Rady¹
Ogólna kwota wsparcia i termin
spłatyDocelowe poziomy deﬁcytuOgólne obszary reformstrukturalnychBCykl programowy
podejmowana zwykle przez wiceprzewodniczącego w imieniu Komisji 
1 W przypadku programu irlandzkiego i portugalskiego ogólne parametry programu zostały ustalone zarówno
przez Radę, jak i przez Radę Dyrektorów EFSF, tj. Eurogrupę. Proces podejmowania decyzji w ramach EFSF przebiega
odrębnie od procedury decyzyjnej UE. A
Zmiany nie są konieczne 
w przypadku wszystkich decyzji na etapie każdego przeglądu. Przykładowo, jeśli ogólne parametry wsparcia /f_inansowego pozostają niezmienione, decyzja Komisji również nie wymaga mody/f_ikacji. określone w protokole ustaleń podpisanym przez państwo członkowskie i Komisję EuropejskąDecyzje w sprawie 
kontynuacji programówDecyzje w sprawie 
kontynuacji programówDecyzje w sprawie 
przyznania wsparcia
Uruchomienie 
płatnościOpracowanie 
szczegółowego 
programu 
reformOkreślenie 
ogólnych 
parametrów 
programuKażda decyzja 
składa się
z trzech 
odrębnych 
aktów
27
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczneWykres 4
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Kolejność postępowania C
+
+
231
Obszary objęte kontrolą
1. Procedury Dyrekcji Generalnej ds. 
Gospodarczych i Finansowych
2. Informacje przekazane Radzie
i komisarzowi właściwemu w tym 
obszarze
3. Współpraca z innymi instytucjami 
partnerskimi
2 EFC – Komitet Ekonomiczno-FinansowyKonsultacje na forum Komitetu Ekonomiczno-Finansowego
i Grupy Roboczej Eurogrupy 
Na wniosek państwa członkowskiegoPłatności dokonuje się jedynie, jeśli państwo 
członkowskie podpisało nowy protokół ustaleńDokumenty programowe
PłatnośćDecyzja
KomisjiPodpisanie 
protokołu 
ustaleńDecyzja
RadyDecyzja podejmowana 
przez kolegium 
komisarzyWewnętrzny przegląd dokonywany przez KomisjęJeśli przyjęty ma 
zostać nowy 
program lub 
zmienione zostają 
warunki określone 
przez RadęJeśli konieczne są 
zmiany
w programie reform
wstępna
decyzja Radywstępny 
protokół ustaleńNota
wyjaśniająca lub 
sprawozdanie
z przegląduStanowisko 
Rady
przeprowadzana 
równolegle
z pracownikami MFW i EBCokreśla mandat dla 
zespołu prowadzącego 
negocjacje
Wizyta 
negocjacyjna 
lub 
przeglądowaPrzegląd 
strategii 
politycznej
Inne instytucje
partnerskie
Interakcja z innymi instytucjami partnerskimi,
aby osiągnąć porozumieniePrzewodniczący EFC i Grupy Roboczej Eurogrupy Komisarz 
mandatu
negocjacyjnegomodyﬁkacjaOświadczenie Rady lub Eurogrupy w razie przyjęcia 
nowego programu lub istotnych zmian
Omówienie przez EFC
2 i Grupę Roboczą Eurogrupy
Wytyczne od przewodniczącego EFC i Grupy 
Roboczej EurogrupyW zależności od znaczenia może przyjąć różne formy:
28
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
Procedury Komisji 
nie zawsze obejmowały 
dostateczne mechanizmy 
kontroli i zapewnienia 
równowagi
50 
Procedury Komisji – za pośrednictwem 
odpowiednich mechanizmów kontro -
li i równowagi – powinny zapewnić 
zgodność wstępnych koncepcji pro -
gramów i ich ewentualnych modyfika -
cji z następującymi kryteriami:
(i) kompleksowość – należy uwzględ -
nić istotne informacje dotyczące 
państw członkowskich i dane po -
chodzące z badań ekonomicznych,
(ii) spójność – poszczególne elementy 
programu powinny być ze sobą 
spójne; należy też dążyć do zmini -
malizowania konfliktów pomiędzy 
różnymi celami programu,
(iii) dokumentacja – należy odpowied -
nio dokumentować uzasadnienia 
decyzji w sprawie różnych elemen -
tów programów34,
(iv) zgodność – postanowienia zawarte 
w protokołach ustaleń powinny 
być zgodne z decyzjami Rady,
(v) jednakowe traktowanie – ponie -
waż warunki w ramach poszcze -
gólnych programów są zazwyczaj 
opracowywane przez tzw. zespoły 
programowe Komisji, należy dopil -
nować, by kraje były traktowane 
w ten sam sposób przez różne ze -
społy i by w podobnych okoliczno -
ściach ustalać podobne warunki35.
51 
Aby zapewnić przestrzeganie powyż -
szych kryteriów przez te zespoły pro -
gramowe, wyniki ich pracy powinny 
być weryfikowane i w razie potrzeby 
poddawane krytycznej ocenie.Komisja zazwyczaj starannie 
gromadziła informacje 
niezbędne na potrzeby 
monitorowania
Komisja w dużym stopniu 
polegała na wewnętrznej 
wiedzy fachowej, a także 
konsultowała się z wieloma 
podmiotami w państwach 
członkowskich
52 
Komisja polegała na wiedzy ekspertów 
wewnętrznych z Dyrekcji Generalnej 
ds. Gospodarczych i Finansowych. 
Z biegiem czasu częściej konsultowała 
się również ze specjalistami z innych 
dyrekcji generalnych. Specjaliści ci 
wnieśli niewielki wkład w opracowanie 
pierwszych programów – odbywało 
się to głównie w drodze konsultacji 
międzyresortowych (międzywydziało -
wych). Zdecydowanie większy udział 
mieli natomiast w opracowaniu dwóch 
programów dotyczących krajów strefy 
euro. Dzięki poszerzeniu kręgu eksper -
tów możliwa była bardziej wnikliwa 
analiza problemów poszczególnych 
krajów, zwłaszcza w obszarze reform 
strukturalnych. Polityka kadrowa Komi -
sji nie przewidywała możliwości korzy -
stania w większym stopniu z pomocy 
ekspertów zewnętrznych w pewnych 
ściśle określonych obszarach – w prze -
ciwieństwie do MFW, gdzie takie prak -
tyki są stosowane powszechnie.34 Standardy kontroli 
wewnętrznej Komisji nr 8 i 11.
35 Z wielu opracowań wynika, że 
to ryzyko jest realne. Przegląd 
odnośnych badań naukowych 
można znaleźć na przykład 
w publikacji autorstwa Hakana 
Gunaydina pt. „Compliance 
with the IMF conditions: 
Selection Bias and Conditions 
on Social Policy” [Zgodność 
z warunkami MFW: Obciążenie 
selekcji i warunki z zakresu 
polityki społecznej] 
sporządzonej na coroczne 
posiedzenie organizacji PEIO 
w 2014 r. O przypadkach 
niejednakowego traktowania 
odnotowanych w trakcie ocen 
informowało również 
Niezależne Biuro Oceny (IEO) 
przy MFW. Aby uzyskać więcej 
informacji, zob. opracowanie 
IEO pt. „Recurring Issues from 
a Decade of Evaluation 
Lessons for the IMF” [Kwestie 
powracające w ciągu 
dziesięciu lat dokonywania 
ocen: wnioski dla MFW], 2014.
29
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
53 
Informacje niezbędne na potrzeby 
monitorowania uzyskiwano przede 
wszystkim w ramach regularnych wizyt 
w krajach, przeprowadzanych przez 
Komisję i inne instytucje partnerskie. 
W trakcie wizyt negocjacyjnych i prze -
glądowych Komisja konsultowała się 
z różnymi ministerstwami, organami 
administracji rządowej i najważniejszy -
mi niezależnymi instytucjami, takimi 
jak banki centralne, rady budżetowe 
i najwyższe organy kontroli. Odbywała 
również spotkania z innymi podmio -
tami, w tym z organizacjami praco -
dawców, związkami zawodowymi 
i opozycyjnymi partiami politycznymi. 
W trzech z pięciu krajów objętych 
kontrolą36 Komisja ustanowiła stałego 
przedstawiciela. Dzięki tym działaniom 
Komisja otrzymywała na bieżąco aktu -
alne informacje i była w stanie wska -
zać, jakie reformy należy uwzględnić 
w programach.
Komisja gromadziła informacje 
różnego rodzaju
54 
Oprócz udzielania informacji w trak -
cie wizyt każdy kraj miał obowiązek 
przekazywania Komisji sprawozdań 
monitorujących, co przewidziano 
w protokołach ustaleń. Informacje gro -
madzone na potrzeby tych sprawoz -
dań były bardzo różnorodne i dotyczy -
ły wielu obszarów. Komisja wymagała 
przedstawienia podobnych informacji 
do celów monitorowania w odniesie -
niu do wszystkich programów. W kilku 
przypadkach jednak nie wystąpiła 
o istotne dane lub gromadziła je jedy -
nie w ograniczonym zakresie.Prognozy programowe 
przewidują rozległe 
kontrole spójności w ramach 
programów, jednak przy 
weryfikacji pomijanych jest 
wiele elementów
55 
Aby zapewnić wewnętrzną spójność 
programu, niezmiernie istotne jest 
opracowywanie dobrych prognoz. Jest 
jednak mało prawdopodobne, by pro -
gnozy były zawsze w 100% precyzyjne, 
jako że uwzględniają one wiele czyn -
ników, których nie można przewidzieć 
z pełną dokładnością. Zamiast skupiać 
się na trafności prognoz Trybunał 
ocenił zatem jakość procesu progno -
zowania i narzędzi stosowanych w tym 
celu przez Komisję w kontekście pro -
gramów pomocy. W praktyce Komisja 
opracowuje dwie osobne, lecz ściśle 
powiązane ze sobą prognozy (zob. 
wykres 5 ):
(i) prognozę programową (obejmują -
cą prognozy makroekonomiczne 
i prognozy dotyczące deficytu),
(ii) oszacowanie luki w finansowaniu.36 Łotwa, Irlandia i Portugalia.
30
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczneWykres 5Związki pomiędzy prognozą programową a szacowaną luką w finansowaniu
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Rachunek obrotów bieżących
Legenda:Jeśli są 
uwzględnione w prognozieObejmuje wszystkie potrzeby gospodarkiw zakresie ﬁnansowania Obliczana jedynie dla krajów spoza strefy euro
Zapotrzebowanie na środki 
pieniężne z uwagi na pomoc 
dla sektora ﬁnansowegoJednorazowe wydatki na 
pomoc dla sektora 
ﬁnansowegoKasowy deﬁcyt 
budżetowyMemoriałowy 
deﬁcyt budżetowySpłata netto całego długu 
publicznegoSpłata netto 
zewnętrznego 
długu publicznegoInne rachunki bilansu płatniczego
powiązane za pośrednictwem 
szeregu tożsamości 
rachunkowychSzacowana luka
w ﬁnansowaniu 
zewnętrznymPrognoza
makroekonomiczna
Związki pomiędzy dwoma ściśle powiązanymi ze sobą zmiennymi
Uwaga: Na wykresie przedstawiono tylko najważniejsze powiązania.Tożsamość rachunkowaSzacowana luka
w ﬁnansowaniu sektora 
publicznegoPrognozowany deﬁcytPrognoza programowa Szacowana luka w ﬁnansowaniu 
31
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
Trudno jest ocenić proces 
sporządzania prognoz 
programowych
56 
Prognozy mogą być opracowywa -
ne z wykorzystaniem wielu różnych 
metod, począwszy od czystego osądu, 
a skończywszy na rozbudowanych 
skalibrowanych lub ekonometrycznych 
modelach prognostycznych, na które 
składają się liczne równania behawio -
ralne i tożsamości.
57 
Narzędzie stosowane przez Komisję 
w celu opracowania prognoz pro -
gramowych i prognoz dotyczących 
deficytu obejmuje zbiór tożsamości 
(głównie rachunkowych) i ma za za -
danie zapewnić, by prognozy zagre -
gowanych wskaźników makroekono -
micznych lub budżetowych pokrywały 
się z prognozami dotyczącymi ich 
elementów składowych. Elementy te 
są generowane bez użycia narzędzia 
prognostycznego, za to na podstawie 
osądu bądź niekiedy z wykorzystaniem 
innych narzędzi ilościowych różnego 
rodzaju. Komisja nie stosuje teore -
tycznego ani empirycznego programu 
prognozowania.Arkusze kalkulacyjne służące 
do sporządzania prognoz są 
nieporęczne w obsłudze, co 
utrudnia kontrolę jakości
58 
Prognozy wynikające z każdego 
przeglądu były zazwyczaj przygoto -
wywane w kilku plikach z arkuszami 
kalkulacyjnymi. W trakcie kontroli 
napotkano trudności z dostępem do 
wszystkich istotnych plików. Wynikało 
to z faktu, że z uwagi na przytłaczającą 
ilość danych arkusze kalkulacyjne są 
nieporęczne w obsłudze37 i brakuje 
w nich przejrzystości i identyfikowal -
ności. Co więcej, ponieważ decyzje 
podejmowano pod ogromną presją 
czasu, przechowywanie wszystkich 
danych w sposób usystematyzowany 
i umożliwiający łatwy dostęp nie sta -
nowiło priorytetu.
59 
W arkuszach kalkulacyjnych agregowa -
no dane generowane poza systemem. 
Dane pochodziły zazwyczaj z kilku 
źródeł, a prognozy opierały się na 
osądach różnych prognostów zarów -
no w Komisji, jak i w innych instytu -
cjach partnerskich i organach władzy 
krajowej (zob. wykres 6 ). W przypadku 
prognoz o charakterze makroekono -
micznym niejednorodność danych 
i korzystanie z szerokiej gamy osądów 
to zjawiska normalne, a za uwzględnia -
niem tych różnorodnych elementów 
w procesie prognozowania przemawia 
wiele powodów. Wiąże się z tym jed -
nak pewne ryzyko polegające m.in. na 
tym, że skutki ewentualnych nowych 
założeń nie zostaną właściwie odzwier -
ciedlone we wszystkich prognozach 
lub że przyjęcie nowych założeń nie 
będzie dobrze uzasadnione.37 Prognoza jest 
przygotowywana w głównych 
plikach (w liczbie od dwóch do 
czterech), które zawierają 
dziesiątki arkuszy 
kalkulacyjnych. Pliki te są ze 
sobą skorelowane za pomocą 
wielu formuł obliczeniowych 
i wykorzystują dane 
i prognozy pochodzące 
z innych plików, które nie 
zawsze zostały zapisane 
w tym samym miejscu. Wiąże 
się z tym znacznie zwiększone 
ryzyko, że w momencie 
aktualizacji danej prognozy, co 
w kontekście realizacji 
programów może mieć 
miejsce codziennie, 
wykorzystane zostaną 
niespójne dane lub 
prognozowane wartości. 
W poszczególnych arkuszach 
kalkulacyjnych składających 
się na główne pliki 
z prognozami przyjmowane 
są różne założenia, w związku 
z czym pełne i jednoznaczne 
zrozumienie osądu, jakim się 
kierowano, wymaga 
znacznego wysiłku. Co więcej, 
pracownicy korzystają 
z dodatkowych modeli, które 
są zapisane w innych 
miejscach niż arkusze 
kalkulacyjne.
32
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
60 
Aby uporać się z tym ryzykiem, na 
różnych etapach procesu sporządzania 
prognoz przeprowadzano kontrole 
jakości prognozowanych rezultatów. 
W arkuszach kalkulacyjnych pewne 
reguły kontrolne38 są stosowane au -
tomatycznie. Progności zajmujący się 
prognozami od strony budżetowej i od 
strony makroekonomicznej omawiali 
uzyskane wyniki między sobą i w razie 
potrzeby posiłkowali się dodatkowym 
osądem, tak aby zapewnić spójność 
szacunków39.61 
Kontrola jakości pracy prognostów 
polegała zasadniczo na sprawdzaniu, 
czy ich poszczególne elementy są ze 
sobą zgodne, nie weryfikowano nato -
miast samego procesu sporządzania 
prognoz przez zespoły programowe. 
Podejście oparte na arkuszach kalkula -
cyjnych oraz ograniczona ilość doku -
mentacji sprawiły, że trudno było oce -
nić zasadność założeń i domyślnych 
parametrów przyjętych na potrzeby 
prognozowania. Ich słuszność była we -
ryfikowana jedynie na etapie dyskusji 
między instytucjami partnerskimi.Wykres 6Jak sporządzane są prognozy makroekonomiczne i prognozy dotyczące deficytu
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Ministerstwo ﬁnansów
Urząd statystycznyHistoryczne dane budżetowe
Eurostat
Urząd statystycznyHistoryczne dane makro
Osąd dotyczący 
prognozy budżetowejNowe środki ﬁskalne
Ministerstwo ﬁnansówWpływ sytuacji makro 
na budżetWpływ budżetu na 
sytuację makro
Osąd dotyczący 
zmiennych makroPrognozowany deﬁcyt Prognoza makro
38 Na przykład weryfikacje 
tożsamości rachunkowych 
lub weryfikacje zachowania 
proporcjonalności pomiędzy 
różnymi zmiennymi.
39 Jesienią 2013 r. Komisja 
wprowadziła nowe narzędzie 
do automatycznego 
wykrywania niespójności 
danych liczbowych 
i ekonomicznych, lecz nie 
korzystała z niego 
w odniesieniu do prognoz 
programowych.
33
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
62 
Analiza arkuszy prognostycznych 
wykazała również, że mimo iż spójność 
założeń była poddawana kontroli, 
w obszarze tym występowały pewne 
błędy i nieścisłości (zob. ramka 1 ).
Trudności w ocenie poprawności 
mnożników fiskalnych
63 
Zmienne budżetowe zostały ujęte 
w arkuszach kalkulacyjnych w postaci 
przewidywanej wysokości dochodów 
lub wydatków, zwiększanej bądź 
zmniejszanej o zysk/stratę netto dla 
budżetu wynikającą z wprowadzenia 
nowych środków fiskalnych w ciągu 
roku. W arkuszach kalkulacyjnych nie 
określono ani nie ujęto bezpośrednio 
wpływu nowych środków na gospo -
darkę i efektu mnożnikowego w od -
niesieniu do budżetu publicznego. 
Zamiast tego prognozowane wartości 
dodatkowych wpływów do budżetu 
uwzględniały już efekt mnożnikowy.64 
Prognozy dotyczące zysku/straty 
budżetowej netto opierały się na pro -
gnozach sporządzanych przez organy 
krajowe, które dokonywały odnośnych 
szacunków wewnętrznie, w ramach 
procesu planowania. Organy krajowe 
omawiały swoje dane szacunkowe 
z pracownikami instytucji partnerskich, 
w wyniku czego dane te mogły zostać 
zmodyfikowane przed ich oficjalnym 
przyjęciem i uwzględnieniem w pro -
gnozach programowych.Przykłady błędów i niespójności w prognozach
(i) Kwota podatku VAT, którym jest obciążona konsumpcja prywatna, nie była identyczna po stronie docho -
dów sektora publicznego i po stronie płatności sektora prywatnego, skutkiem czego była różnica w wy -
sokości 0,7% PKB w jednym roku.
(ii) Z uwagi na ręczne korekty formuły obliczeniowej kwota bezpośrednich podatków należnych z tytułu 
wypłaty wynagrodzeń nie została zrównana pomiędzy sektorem publicznym a sektorem gospodarstw 
domowych. Różnica przekraczała 0,5% PKB.
(iii) Środek podatkowy obowiązujący od połowy roku został uwzględniony w prognozie w ujęciu całorocz -
nym. Odnośny prognozowany poziom deficytu został następnie wykorzystany w dokumencie programo -
wym na poparcie decyzji o uruchomieniu transzy pomocy, a także zgłoszony EFC w czerwcu 2009 r.
(iv) Wpływ cen nieruchomości nie został uwzględniony w spójny sposób w obliczeniach indeksu cen wyko -
rzystanych w różnych prognozach dotyczących tego samego roku.Ramka 1
34
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
65 
Wpływ różnych środków fiskalnych na 
realną gospodarkę był uwzględniany 
w sposób dorozumiany i poza arkusza -
mi kalkulacyjnymi, z wykorzystaniem 
różnorodnych procedur. W opar -
ciu o same arkusze nie można było 
prześledzić, skąd pochodziły poszcze -
gólne założenia i na jakiej podstawie 
je opracowano. Działy zajmujące się 
poszczególnymi krajami nie dyspo -
nowały szczegółowymi informacjami 
na temat modeli stosowanych przez 
organy krajowe w celu oszacowania 
parametrów umożliwiających ocenę 
różnych środków fiskalnych na gospo -
darkę. Brak było przejrzystości i wiedzy 
na temat dorozumianej wartości mnoż -
ników fiskalnych40. Komisja dokonała 
oszacowania dorozumianych mnożni -
ków dopiero w 2013 r.
66 
Weryfikacja zysku/straty netto dokony -
wana była wyłącznie w drodze oceny 
zasadności tych działań przez pra -
cowników instytucji partnerskich na 
podstawie osądu. Choć takie podejście 
umożliwia wykrycie z dużym prawdo -
podobieństwem wszelkich poważnych 
odchyleń w szacunkach na plus lub na 
minus, w mniejszym stopniu nadaje się 
ono do wykrywania stosunkowo nie -
wielkich błędów, które łącznie mogą 
mieć jednak istotny wpływ.
67 
Zespoły programowe dokumentowa -
ły co prawda pewne informacje, lecz 
w różnym zakresie, ponieważ formal -
nie nie było takiego wymogu. W rezul -
tacie Trybunał nie był w stanie wska -
zać i zweryfikować wykorzystanych 
założeń i wartości parametrów. Jeśli 
prognoza okazywała się błędna (jeśli 
na przykład nie oszacowano w pełni 
negatywnego wpływu ograniczenia 
wydatków publicznych na wzrost 
PKB), niezmiernie trudno było wykryć 
źródło błędu bądź było to w ogóle 
niemożliwe.Szacunki dotyczące luki 
w finansowaniu były 
niekompletne i nieprecyzyjne
68 
Szacowana wielkość luki w finansowa -
niu ma ogromne znaczenie na etapie 
negocjacji, ponieważ właśnie wtedy 
ustalana jest kwota pomocy finan -
sowej, która zazwyczaj nie podlega 
późniejszym zmianom. Jeśli w trak -
cie realizacji programu pojawią się 
nowe potrzeby finansowe, trzeba je 
uwzględnić w ogólnej puli środków. 
W odróżnieniu od sporządzania pro -
gnoz programowych szacowanie luki 
w finansowaniu stanowiło dla Komisji 
nowe zadanie.
69 
W przypadku państw strefy euro luka 
w finansowaniu odpowiada wyłącz -
nie wielkości potrzeb sektora pu -
blicznego w tych krajach. W krajach 
nienależących do strefy euro pomoc 
na pokrycie luki w finansowaniu musi 
objąć wszystkie potrzeby w zakresie 
finansowania zewnętrznego, zgodnie 
z bilansem płatniczym danego kraju. 
W uzasadnieniu decyzji o przyznaniu 
pomocy Komisja zawsze przedkładała 
Radzie wstępne szacunki dotyczące 
luki w finansowaniu. Obliczeń leżących 
u podstaw tych szacunków dokonywa -
no z wykorzystaniem arkuszy kalkula -
cyjnych. Brak odnośnej dokumentacji 
poważnie ograniczył jednak możliwo -
ści dokonania ich weryfikacji. Na wnio -
sek Trybunału Komisja była w stanie 
przedstawić wyłącznie wstępne wersje 
dokumentów41, które różniły się od 
wersji ostatecznych przedkładanych 
Radzie, a w niektórych przypadkach 
nie była w stanie udzielić informacji na 
temat ważnych elementów swoich sza -
cunków42 ani dostarczyć dokumentów 
referencyjnych43.40 Mnożnik fiskalny służy do 
pomiaru wpływu działań 
konsolidacyjnych na główne 
zmienne makroekonomiczne 
(konsumpcja, produkcja) 
i budżetowe (deficyt).
41 Programy wsparcia dla Łotwy 
i Rumunii.
42 Program wsparcia dla Irlandii.
43 Programy wsparcia dla Węgier 
i Portugalii.
35
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
70 
W ramach dokonanego przez Trybunał 
przeglądu wstępnych dokumentów 
wykryto istotne błędy w prognozach, 
polegające m.in. na podwójnym 
naliczaniu niektórych zmiennych, 
wykorzystaniu nieprawidłowych kwot 
dotyczących rezerw walutowych czy 
przyjęciu nadmiernie wygórowanych 
założeń w odniesieniu do wskaźników 
refinansowania długu. Błędy w arku -
szach kalkulacyjnych były niekiedy 
istotne44 i nie zostały wykryte w ra -
mach przeglądów wewnętrznych. Ich 
wykrycie niekoniecznie doprowadzi -
łoby do zwiększenia kwoty pomocy 
finansowej, ponieważ decyzja w tej 
sprawie zależy również od chęci wie -
rzycieli i ich zdolności do udzielania 
pożyczek, lecz mogłoby poskutkować 
przyjęciem innych rozwiązań w celu 
wyeliminowania luki w finansowaniu.
Założenia programów 
opierały się zasadniczo na 
rzetelnych podstawach, 
czasem brakowało jednak 
istotnych dokumentów
Poszczególne założenia 
programów poparte były 
odpowiednią analizą
71 
W większości przypadków Komisja 
potrafiła wskazać analizy, opierające 
się na priorytetach polityki UE i aktu -
alnych danych, jakimi posiłkowała się 
przy ustalaniu warunków w ramach 
poszczególnych programów. Ogólnie 
rzecz biorąc, z biegiem czasu analizy 
te były coraz bardziej szczegółowe, co 
wynikało głównie z lepszej wiedzy eks -
perckiej w tym zakresie oraz z faktu, że 
do zarządzania programami oddele -
gowano większą liczbę pracowników 
Komisji.Brak pewnych kluczowych 
dokumentów
72 
Prowadzenie dokumentacji to istotny 
element każdego procesu. O dobrych 
praktykach w tym zakresie wspomina 
się w kilku standardach kontroli we -
wnętrznej Komisji45. Staranne prowa -
dzenie dokumentacji może usprawnić 
kontrolę wewnętrzną organizacji, po -
nieważ pomaga ustalić, dlaczego pod -
jęto określone decyzje. Dokumentacja 
jest niezmiernie istotna w procesie mo -
nitorowania i oceny, a także stanowi 
warunek właściwej rozliczalności.
73 
Ponieważ programy pomocy pojawiły 
się nieoczekiwanie, procedury były 
harmonizowane i formalizowane po 
tym, jak przystąpiono już do realizacji 
pierwszych działań. Działania były 
również utrudnione z uwagi na ogra -
niczenia czasowe, niepewne warunki 
makroekonomiczne oraz złożoność 
procesu zarządzania programami. 
Nacisk położono zatem na solidne pro -
cedury operacyjne – kosztem właści -
wego prowadzenia dokumentacji.
74 
W wielu przypadkach informacje 
wykorzystane w procesie decyzyjnym 
były niedostępne w momencie prze -
prowadzania kontroli bądź ich pozy -
skanie okazywało się gigantycznym 
przedsięwzięciem. Niektóre działania 
o zasadniczym znaczeniu nie zostały 
w ogóle udokumentowane. Podręczni -
ki procedur, które zazwyczaj stanowią 
podstawę każdego procesu, nie były 
zbyt dobrze opracowane. W  ramce 2  
omówiono przeszkody napotkane 
w trakcie kontroli46.44 W ramach oceny luki 
w finansowaniu w Rumunii 
pożyczki udzielane wewnątrz 
grupy przedsiębiorstw zostały 
uwzględnione w obliczeniach 
zarówno jako zagraniczne 
inwestycje bezpośrednie, jak 
i jako nowe zadłużenie 
w ramach innych inwestycji. 
W wyniku takiego 
podwójnego naliczenia 
prognozowane potrzeby 
w zakresie finansowania były 
zaniżone o 1,8 mld euro. 
Ponadto kwota rezerw 
walutowych wykorzystana 
w pierwotnej prognozie różni 
się o 0,7 mld euro od wartości 
na koniec 2008 r. podawanej 
obecnie przez bank centralny 
Rumunii. W odniesieniu do 
programu pomocy dla Łotwy 
Komisja prognozowała, że 
w pierwszym roku jego 
realizacji zarówno sektor 
przedsiębiorstw, jak i sektor 
bankowy będą w stanie 
pozyskać więcej finansowania 
długo- i średnioterminowego 
niż to konieczne w celu 
refinansowania zadłużenia. 
Takie założenie przyjęte 
w arkuszach kalkulacyjnych 
było nie tylko mało 
prawdopodobne, jeśli wziąć 
pod uwagę silną presję 
finansową, ale również 
sprzeczne z informacjami 
przedstawionymi w nocie 
wyjaśniającej.
45 Na przykład w standardzie 
kontroli wewnętrznej nr 8 
ustanowiono wymóg, by 
„główne procesy i procedury 
dyrekcji generalnej były 
odpowiednio 
udokumentowane, zwłaszcza 
w zakresie najpoważniejszych 
zagrożeń”. W standardzie 11 
przewidziano z kolei, by 
„wprowadzono odpowiednie 
procesy i procedury 
zapewniające skuteczne 
zarządzanie dokumentami 
(szczególnie w odniesieniu do 
uzyskiwania właściwych 
informacji)”.
46 Problemy z uzyskaniem 
istotnych informacji wystąpiły 
nie tylko w kontekście 
niniejszej kontroli. Portugalski 
Trybunał Obrachunkowy 
odnotował podobne 
utrudnienia w swoim 
sprawozdaniu 
z monitorowania pomocy 
finansowej dla Portugalii 
(„Relatório de auditoria 
n.º 28/2013-2.ª S., 
Acompanhamento dos 
mecanismos de assistência 
financeira a Portugal”, 
grudzień 2013 r.).
36
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
75 
Fakt, że brakuje pewnych dokumen -
tów dotyczących wstępnej fazy, która 
miała miejsce w 2008 r. i na początku 
2009 r., jest zrozumiały. Działania 
w tym okresie miały bowiem charakter 
zarządzania w sytuacji kryzysowej. 
Z biegiem czasu prowadzenie doku -
mentacji wyraźnie się poprawiło. Mimo 
to niektóre wspomniane powyżej 
przypadki brakujących dokumentów 
dotyczą ostatnich lat.Komisja odchodziła niekiedy 
od decyzji Rady
Przypadki nieprzestrzegania 
decyzji Rady
76 
Trybunał zbadał, czy protokoły ustaleń 
były spójne z odnośnymi decyzjami 
Rady, i ustalił, że w większości przy -
padków warunki były poparte odesła -
niem do odnośnych decyzji. W kilku 
przypadkach warunki różniły się jed -
nak od postanowień decyzji Rady bądź 
protokół ustaleń nie został zaktualizo -
wany w odpowiednim terminie (zob. 
ramka 3 ).Przykładowe trudności w uzyskiwaniu najważniejszych informacji
Informacje o postępach w trakcie wizyt oraz wnioski o zgodę na ewentualne odstępstwa od mandatu nego -
cjacyjnego przesyłano do przełożonych za pośrednictwem poczty elektronicznej. Ten środek komunikacji 
odgrywał również dużą rolę w kontaktach między instytucjami partnerskimi i z organami krajowymi. Podczas 
kontroli wiadomości te były jednak zasadniczo niedostępne, ponieważ zaginęły albo nie można było ich 
odzyskać.
Dokumenty lub dane przedkładane przez organy krajowe w trakcie realizacji programów nie były przecho -
wywane przez Komisję bądź nie można było uzyskać do nich całościowego wglądu z uwagi na konieczność 
zaangażowania znacznych zasobów w celu ich odtworzenia.
W trakcie kontroli Trybunałowi nie udostępniono niektórych arkuszy kalkulacyjnych zawierających prognozy 
makroekonomiczne na potrzeby programów w Rumunii.
Arkusze z ostatecznymi wyliczeniami luki w finansowaniu zaginęły lub nie pozyskano ich z MFW. Niekiedy nie 
można też było uzyskać wyliczeń, na których opierały się najważniejsze kwoty.
Monitorowanie budżetowe przez pracowników Komisji nie było dokumentowane w ogóle bądź tylko w ogra -
niczonym zakresie – na poparcie dokonywanej przez Komisję analizy wykonania budżetu przedstawiono 
jedynie bardzo podstawowe arkusze kalkulacyjne.Ramka 2
37
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
Warunki nie były wystarczająco 
ukierunkowane
77 
Warunki określone w protokole ustaleń 
mają za zadanie przyczynić się do 
ustanowienia operacyjnego planu 
działań, który umożliwi osiągnięcie 
zadowalającej zgodności z wyznaczo -
nymi przez Radę warunkami ogólnej 
polityki gospodarczej.
78 
Związek większości warunków z ogól -
ną polityką gospodarczą był stosun -
kowo jasny, ponieważ wymagały one 
zmiany polityki lub przygotowywały 
grunt pod poważne reformy. Kierow -
nictwo47 nie oceniło jednak przed -
stawionych propozycji wystarczająco 
krytycznie, by sprawdzić, czy były one 
naprawdę niezbędne do osiągnięcia 
celów ogólnej polityki gospodarczej.79 
Programy obejmowały warunki, które 
miały niewielkie znaczenie z punk -
tu widzenia celów programu bądź 
których potencjalne efekty zmateria -
lizowałyby się długo po zakończeniu 
programu. Warunki takie jak wdrożenie 
konkretnych systemów informatycz -
nych, przydzielenie środków budżeto -
wych na rzecz niewielkiego podmiotu 
rządowego, szkolenia dla urzędników 
czy badania i rozwój były jedynie 
w niewielkim stopniu (jeżeli w ogóle) 
powiązane z celami programów.Przykłady naruszenia zasad
W trakcie nieformalnej wizyty w Rumunii w sierpniu 2009 r. ustalono, że kraj ten nie jest w stanie osiągnąć 
pierwotnie wyznaczonych docelowych poziomów deficytu. Komisja i władze Rumunii porozumiały się 
w związku z tym co do znacznego poluźnienia tych celów. O zmianie tej Komitet Ekonomiczno-Finansowy zo -
stał poinformowany w piśmie z sierpnia 2009 r. Odnośnej modyfikacji nie wprowadzono jednak ani w decyzji 
Rady, ani w protokole ustaleń. Poziomy docelowe w protokole ustaleń uaktualniono w lutym 2010 r. Podstawa 
prawna – decyzja Rady – została zaktualizowana jeszcze później, bo dopiero w marcu 2010 r. Jednocześnie 
jednak Komisja odroczyła wypłatę płatności na rzecz Rumunii w listopadzie 2009 r. z uwagi na fakt, że kraj ten 
nie osiągnął nowo ustalonego docelowego poziomu deficytu budżetowego.
W przypadku Łotwy w decyzjach Rady nie było mowy o reformach systemu emerytalnego. W protokole usta -
leń uwzględniono jednak konkretne warunki dotyczące drugiego filaru systemu emerytalnego.
W odniesieniu do Irlandii z kolei w decyzjach Rady nie określono szczegółowych warunków dotyczących 
nadzoru bankowego czy sprzedaży majątku państwowego i prywatyzacji. Mimo to warunki te zostały zawarte 
w protokole ustaleń.Ramka 3
47 Kadra kierownicza wyższego 
szczebla w Komisji oraz 
wiceprzewodniczący 
podpisujący protokół ustaleń 
w imieniu Komisji.
38
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
Kraje nie były traktowane 
jednakowo
80 
Po przeanalizowaniu różnych aspek -
tów zarządzania programami pomocy 
przez Komisję Trybunał wykrył kilka 
przypadków niespójnego traktowania 
poszczególnych państw członkow -
skich, co trudno jest uzasadnić spe -
cyficznymi uwarunkowaniami w tych 
krajach.Różnice w zarządzaniu 
warunkami przez Komisję
81 
W przypadku każdego programu 
pomocy finansowej Komisja w inny 
sposób podchodziła do kwestii 
warunków udzielenia takiej pomocy. 
W niektórych programach warunki 
miały charakter niezmiennego zesta -
wu wymogów, podczas gdy w innych 
ulegały one znacznym modyfikacjom 
w wyniku kolejnych przeglądów. In -
formacje na ten temat przedstawiono 
w tabeli 2 .Tabela 2Różne modele zarządzania warunkami przyjęte przez Komisję
Węgry Łotwa Rumunia  I Irlandia Portugalia
W jaki sposób ustalono warunki?
Czy istniało rozróżnienie 
pomiędzy poszczególny -
mi rodzajami warunków?NieNie, ale w jednym ze 
sprawozdań z przeglądu 
wskazano, które z nich są 
ważneDziałania, które należy 
podjąć w pierwszej ko -
lejności, i  inne warunkiWarunki o  charakterze 
stałym i inneNie
W jaki sposób monitorowano warunki?
Jak monitorowano 
spełnienie warunków?Metoda mieszana1 Głównie na podstawie 
poszczególnych warunkówW oparciu o zakres 
przedmiotowyW oparciu o zakres 
przedmiotowyNa podstawie poszczególnych 
warunków
W jaki sposób aktualizowano warunki?
Jak modyfikowano 
warunki?Nadal obowiązywały 
dotychczasowe 
warunki; w aneksach 
dodawano jedynie 
nowe warunkiKażdy kolejny aneks 
zastępował wcześniejszą 
wersjęNadal obowiązywały 
dotychczasowe warunki; 
w aneksach dodawano 
jedynie nowe warunkiKażdy kolejny aneks 
zastępował wcześniej -
szą wersjęKażdy kolejny aneks zastępował 
wcześniejszą wersję
Trwały charakter 
warunków2Część warunków była 
stabilna w dłuższym 
okresie
Warunki zwykle nie 
były zmienianeWarunki były często 
modyfikowane
Warunki były modyfikowa -
ne jeszcze przed terminem 
ich spełnienia
Trudno było prześledzić 
warunki w dłuższym 
okresieWarunki nie traciły 
mocy obowiązującej 
i nie były zmienia -
ne – chyba że stały się 
nieistotne ze sprawą 
przyjęcia nowych 
warunkówZróżnicowana sytuacja
Niektóre warunki były 
stabilne, inne często się 
zmieniałyWarunki były stabilne w dłuż -
szym okresie
Warunki nie traciły mocy obo -
wiązującej i nie były zmieniane 
aż do ich spełnienia w całości
1 W niektórych przeglądach Komisja podawała informacje dotyczące poszczególnych warunków, w innych – jedynie na temat ich zakresu 
przedmiotowego.
2 Aby uzyskać więcej informacji, zob. załącznik III .
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
39
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
82 
Niektóre z tych modeli miały nieko -
rzystny wpływ na zarządzanie progra -
mami. W szczególności częste zmiany 
warunków w ramach niektórych pro -
gramów48 sprawiały, że bardzo trudno 
było monitorować wyniki osiągnięte 
w poszczególnych krajach. W niektó -
rych przypadkach cele reform stop -
niowo traciły na wyrazistości, w miarę 
jak pierwotne warunki zastępowano 
warunkami mniej restrykcyjnymi bądź 
gdy wykreślano je z protokołów usta -
leń, zanim zostały w pełni zrealizowa -
ne (zob. ramka 4 ).83 
Spełnienie warunków miało rów -
nież pociągnąć za sobą różne efekty 
strukturalne, od publikacji lub sporzą -
dzenia konkretnej strategii bądź planu 
po przyjmowane przez parlamenty 
krajowe zmiany w przepisach, mające 
wpływ na ważne sektory gospodarki49. 
Warunki pierwszego rodzaju same 
z siebie nie prowadziły co prawda do 
istotnych zmian gospodarczych, lecz 
mogły służyć jako działania przygoto -
wawcze do szerzej zakrojonych reform. 
Warunki o charakterze legislacyjnym 
wiązały się natomiast zazwyczaj z dłu -
gotrwałymi reformami gospodarki.
Przykłady reform, które straciły na wyrazistości z biegiem czasu
W pierwotnym protokole ustaleń przyjętym w ramach programu pomocy dla Łotwy przewidziano wymóg 
utworzenia „wspólnego systemu planowania kadr i zarządzania nimi dla instytucji administracji publicznej”. 
Choć warunek ten nie został spełniony, nie pojawił się on już w kolejnych wersjach protokołu. W jego miejsce 
przyjęto kilka innych warunków, w przypadku których ogólny cel polegał na „przygotowaniu strategii doty -
czącej administracji publicznej”, co jest łatwiejsze w realizacji.
W programie portugalskim przewidziano warunek sporządzenia do końca 2011 r. planu działania w celu zre -
formowania systemu ubezpieczenia od bezrobocia. Jednym z elementów tej reformy miało być ograniczenie 
maksymalnego okresu uprawnienia do świadczeń w przypadku nowych bezrobotnych do 18 miesięcy. Po 
reformie maksymalny okres uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych został ograniczony z 38 do 26 miesięcy. 
W dalszym ciągu przekraczał on zatem okres 18 miesięcy, który został pierwotnie uzgodniony z władzami 
portugalskimi.Ramka 448 Zwłaszcza w przypadku 
Łotwy, ale również w Irlandii 
i w pewnych określonych 
obszarach w ramach 
pozostałych programów.
49 Inne przykłady to m.in. 
poważne zmiany w strukturze 
instytucjonalnej (np. 
ustanowienie rady 
budżetowej), reorganizacja 
władz samorządowych czy 
prywatyzacja. 
Zob.  załącznik III .
40
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
84 
Trybunał wykrył istotne różnice 
pomiędzy warunkami pod względem 
stopnia rygorystyczności. Warunki 
w ramach programów wsparcia bilansu 
płatniczego obejmowały zazwyczaj 
wymóg wprowadzenia pewnych zmian 
legislacyjnych. Tymczasem programy 
pomocy dla państw strefy euro prze -
widywały często warunki pierwszego 
rodzaju, w przypadku których rzadko 
wymagane było przyjęcie zmian przez 
parlament. W rezultacie decyzje o wy -
płacie kolejnych rat pomocy uzależnio -
ne były wyłącznie od podjęcia działań 
przygotowawczych, nie zaś od faktycz -
nej realizacji reform (zob. ramka 5 ).
85 
Kolejna różnica polegała na liczbie 
warunków, która zwiększała się wraz 
z upływem czasu. I tak Węgry miały 
obowiązek spełnić niecałe 60 poje -
dynczych warunków, podczas gdy 
w odniesieniu do Portugalii sfomuło -
wano ich około 400. Tak duże różnice 
odzwierciedlały nie tylko potrzebę 
przeprowadzenia większej liczby 
reform w niektórych krajach. Trybunał 
wykrył przypadki świadczące o wręcz 
odwrotnej tendencji: kraje wymaga -
jące większej liczby reform w danej 
dziedzinie zostały zobowiązane do 
spełnienia mniejszej liczby warunków 
niż kraje osiągające lepsze wyniki50. Co 
więcej, warunki przewidywały zupeł -
nie odmienne ścieżki reform, mimo 
że kraje znajdowały się w podobnej 
sytuacji51.Poziomy docelowe w ramach 
programów nie były 
korygowane w spójny sposób
86 
Korekty docelowych poziomów 
deficytu są jak najbardziej natural -
ne w trakcie wdrażania programów 
pomocy finansowej. Nie oznaczają one 
automatycznie, że władze krajowe nie 
wywiązały się ze swoich zadań, lecz 
mogą być wynikiem obiektywnych 
zmian sytuacji gospodarczej mających 
pozytywny albo negatywny wpływ 
na budżet publiczny.
Przykład warunku związanego wyłącznie z działaniami przygotowawczymi
W programie pomocy dla Irlandii rząd został zobowiązany do „przyjęcia przepisów mających na celu wzmoc -
nienie regulacji sektora finansowego i tym samym poszerzenia uprawnień nadzorczych i wykonawczych ban -
ku centralnego”52. Władze Irlandii spełniły ten warunek z niewielkim opóźnieniem wynoszącym jeden miesiąc, 
licząc do momentu publikacji projektu ustawy przez ministerstwo finansów. Wprowadzenie tych przepisów 
w życie zajęło jednak kolejne dwa lata. Ponieważ nie przewidziano tego w warunkach, wprowadzenie przepi -
sów w życie nie było wymagane do uruchomienia kolejnych rat pomocy.
52 W późniejszych warunkach przepisy te określano mianem ustawy w sprawie nadzoru i egzekwowania przez bank centralny.Ramka 550 Na przykład w obszarze 
funduszy strukturalnych.
51 Na przykład w odniesieniu 
do niewypłacalności osób 
fizycznych i przedsiębiorstw.
41
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
87 
Korekty docelowych poziomów defi -
cytu dokonano w przypadku czterech 
z sześciu programów (zob. tabela 3 ). 
W dokumentach Komisji korekty w dół 
uzasadniane były zawsze (znacznym) 
spowolnieniem koniunktury, jak miało 
to miejsce w odniesieniu do Węgier, 
Rumunii, Łotwy i Portugalii.88 
W zależności od kraju zmiana perspek -
tyw gospodarczych może mieć różne 
konsekwencje z punktu widzenia ko -
rekty docelowych poziomów deficytu. 
W ramach sprawowanego przez siebie 
nadzoru budżetowego Komisja oblicza 
salda budżetowe w ujęciu uwzględnia -
jącym cykliczne zmiany koniunktural -
ne53. Szacunkowa wielkość tych sald 
korygowana jest każdorazowo w mo -
mencie, gdy zmieniają się perspektywy 
gospodarcze. W związku z tym doko -
nywane na bieżąco zmiany w szacun -
kach dotyczących salda budżetowego 
w ujęciu cyklicznym powinny być zbli -
żone do zmian docelowego poziomu 
deficytu wynikających ze zmieniającej 
się sytuacji gospodarczej54.Tabela 3Korekty docelowych poziomów deficytu liczonego według ESA
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HUPrUst 0 (XI 2008) -3,4% -2,6%
PrUst 1 (III 2009) -2,9%
PrUst 2 (VI 2009) -3,9% -3,8% -3,0%
LVPrUst 0 (I 2009) -5,3% -5,0% -3,0%
PrUst 1 (VII 2009) -10,0% -8,5% -6,0% -3,0%
PrUst 5 (XII 2011) -4,5% -2,5%
RO IPrUst 0 (VI 2009) -5,1% -4,1% -3,0%
PrUst 1 (II 2010) -7, 8 % -6,4% nd. -3,0%
PrUst 2 (VII 2010) -7, 3% nd. -3,0%
PrUst 3 (I 2011) -5,0% -3,0%
RO II PrUst 0 (VI 2011) -5,0% -3,0%
IE PrUst 0 (XII 2010) -10,6% -8,6% -7, 5%
PTPrUst 0 (V 2011) -5,9% -4,5% -3,0%
PrUst 5 (X 2012) -5,0% -4,5% -2,5%
PrUst 7 (VI 2013) -5,5% -4,0%
Uwaga:  nd. – nie dotyczy (nie ustalono poziomu docelowego).
Źródło:  Komisja Europejska.53 Saldo budżetowe można 
rozbić na dwa komponenty: 
koniunkturalny 
i niekoniunkturalny. 
Komponent koniunkturalny 
(cykliczny) uwzględnia skutki 
wahań dochodów 
podatkowych i wydatków, 
które są wynikiem cyklu 
gospodarczego.
54 Zakładając, że w prognozach 
dotyczących potencjalnego 
PKB, stosowanych jako 
zmienna do obliczenia salda 
budżetowego w ujęciu 
cyklicznym, nie wystąpiły 
istotne błędy.
42
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
89 
W sytuacji gdy saldo budżetowe 
w ujęciu cyklicznym nie zostało znacz -
nie skorygowane w trakcie realizacji 
programu, nie było również potrzeby 
korygowania docelowych poziomów 
deficytu. Tak było w przypadku Irlan -
dii. Trybunał stwierdził jednak, że nie 
wszystkie korekty poziomów deficytu 
były spójne z korektą salda budże -
towego. Przykładowo w przypadku 
Węgier poziom docelowy deficytu na 
2009 r. został poluzowany w mniej -
szym stopniu niż wynikałoby to z ko -
rekty salda budżetowego, podczas gdy 
w przypadku Portugalii poluzowano 
poziom docelowy na 2012 r. mimo po -
prawy salda budżetowego i niezmie -
nionych perspektyw gospodarczych.
90 
W trakcie kontroli Komisja twierdzi -
ła, że korektę poziomu docelowego 
mogły spowodować czynniki znaj -
dujące się poza kontrolą rządu, takie 
jak zmiany w strukturze wzrostu 
gospodarczego czy spadek dochodów 
budżetowych. Ani z dokumentów pro -
gramowych, ani z metodyki wewnętrz -
nej Komisji nie wynika jednak, by 
Komisja dokonywała systematycznej 
oceny tych czynników podczas wery -
fikacji prawdopodobieństwa osiągnię -
cia docelowych poziomów deficytu 
w ramach swoich przeglądów.
91 
Kolejną różnicę odnotowano w po -
dejściu do środków wsparcia banków, 
które miały wpływ na poziom defi -
cytu. Docelowe poziomy deficytu 
w programie portugalskim i irlandzkim 
zostały określone z pominięciem ta -
kich środków, natomiast w przypadku 
Łotwy środki te zostały uwzględnione 
w poziomach docelowych wyznaczo -
nych w programie.92 
Dokumenty programowe różniły się 
również pod względem wagi, jaką 
przypisywano w ich ramach wymiaro -
wi społecznemu. Przykładowo w pro -
gramie portugalskim „podwyżki po -
datków miały charakter progresywny, 
tak aby grupy o najniższych zarobkach 
nie odczuły spadku dochodów (…) 
wynagrodzenia minimalne i najniższe 
emerytury pozostaną na niezmienio -
nym poziomie”55. Takie podejście różni 
się diametralnie od rozwiązania przy -
jętego w programie dla Rumunii, które 
polegało na obniżeniu wynagrodzeń 
wszystkich urzędników o 25%, bez 
odniesienia w dokumentach progra -
mowych do tego, jak przełoży się to 
na sytuację na niższych stanowiskach 
urzędniczych. Podobnie w pierwot -
nych dokumentach programowych 
w przypadku Łotwy nie wzięto pod 
uwagę, jakie konsekwencje będzie 
miało jednoczesne obniżenie liniowej 
stawki podatku dochodowego od 
osób fizycznych i zwiększenie stawki 
VAT. Tymczasem takie rozwiązanie 
mogło z dużym prawdopodobień -
stwem oznaczać, że ciężar konsolidacji 
budżetowej zostanie przeniesiony na 
grupy społeczne znajdujące się w trud -
nej sytuacji.
Uchybienia w zarządzaniu 
programami ze względu na 
nieskuteczne mechanizmy 
kontroli
93 
Choć decyzje w sprawie programów 
pomocy leżą ostatecznie w gestii Rady 
lub Komisji, za negocjacje z władzami 
krajowymi i przeprowadzanie prze -
glądów programów odpowiadają 
przedstawiciele Komisji. Mandat do 
negocjacji jest określony w tzw. nocie 
technicznej. W trakcie wizyty przedsta -
wiciele Komisji zazwyczaj raz dziennie 
informują kierownictwo o postępach 
w rozmowach i proszą o zgodę na 
ewentualne odstępstwa od manda -
tu negocjacyjnego. Po zakończeniu 
wizyty opracowują oni dokumenty 55 Komisja Europejska, „Program 
dostosowania gospodarczego 
dla Portugalii”, European 
Economy, Occasional Papers 
nr 79, 2011, s. 16.
43
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
programowe (decyzję Rady, protokół 
ustaleń i notę wyjaśniającą). Dokumen -
ty te są poddawane weryfikacji i stano -
wią podstawę decyzji podejmowanych 
przez Komisję i Radę.
94 
Sporządzenie noty technicznej i do -
kumentów programowych to proces 
opierający się na wiedzy specjalistycz -
nej, w którym naczelną rolę odgrywa 
osąd prognostów i szeregu ekspertów 
z kilku dyrekcji generalnych. Weryfika -
cję tych dokumentów przeprowadzają 
zastępca dyrektora generalnego oraz 
kierownicy działów horyzontalnych, 
które uczestniczyły w ich opracowa -
niu. Podczas gdy zastępca dyrektora 
skupia się na ogólnej spójności doku -
mentów, kierownicy działów odpo -
wiadają za zapewnienie zgodności 
z polityką UE poszczególnych części 
dokumentów, które wchodzą w zakres 
ich kompetencji.
95 
W procesie weryfikacji stwierdzono 
szereg uchybień:
(i) Obliczenia i prognozy nie są 
sprawdzane przez nikogo spo -
za zespołu programowego pod 
kątem zgodności prognozy 
makroekonomicznej z szacowaną 
wielkością luki w finansowaniu lub 
z wpływem warunków określonych 
w ramach programów na sytuację 
makroekonomiczną.
(ii) Ocena wyników pracy przedsta -
wicieli Komisji była pod wieloma 
względami niewystarczająca: 
w niedostatecznym stopniu 
krytycznej analizie poddawano 
prognozy ekspertów (zob. pkt 61), 
szacunki dotyczące luki w finanso -
waniu (zob. pkt 69 i 70) oraz dobór 
warunków w ramach programów 
(zob. pkt 79).
(iii) Wewnętrzna kontrola jakości nie 
była zasadniczo dokumentowana.96 
MFW również ustanowił proces 
wewnętrznej weryfikacji głównych 
założeń leżących u podstaw koncepcji 
programów oraz ich modyfikacji. Do 
pewnego stopnia jest on zbliżony do 
wewnętrznych procedur weryfikacyj -
nych w Komisji, należy jednak zwrócić 
uwagę na trzy istotne różnice:
(i) MFW ma osobny dział zajmujący 
się przeprowadzaniem weryfikacji, 
który przekazuje kierownictwu 
informacje o ich wynikach,
(ii) w proces weryfikacji zaangażowa -
na jest większa liczba pracowni -
ków MFW,
(iii) proces ten jest dokumentowany.
Jakość dokumentów 
programowych poprawiła 
się, lecz wciąż występują 
niedociągnięcia
Poprawa jakości 
dokumentów programowych
97 
Poszczególne programy różniły się 
w znacznym stopniu pod względem 
wnikliwości analitycznej dokumentów 
programowych. W wielu przypadkach 
różnice te wynikały z tego, że z bie -
giem czasu Komisja dysponowała 
coraz lepszym potencjałem analitycz -
nym. W pierwszych trzech programach 
dokumenty programowe zawierały 
jedynie ograniczone informacje na 
temat takich zagadnień, jak struktura 
korekt budżetowych, analiza odchyleń 
w przypadku gdy nie osiągnięto doce -
lowych poziomów deficytu, czy skutki 
społeczne. Jeśli chodzi z kolei o dwa 
najnowsze programy (Irlandia i Portu -
galia), analiza znacznie się poprawiła 
(zob. ramka 6 ), a pod wieloma wzglę -
dami była bardzo szczegółowa.
44
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
98 
Trybunał stwierdził, że w niektórych 
przypadkach w dokumentach progra -
mowych pominięto pewne informacje 
o zasadniczym znaczeniu. Przykłado -
wo Komisja nie zawsze informowała 
o głównych założeniach przyjętych 
w celu obliczenia luki w finansowaniu.
(i) W programie pomocy dla Węgier 
Komisja nie podała szczegółowych 
informacji na poparcie szacunko -
wej kwoty wsparcia w wysokości 
20 mld euro dla tego kraju przez 
okres realizacji programu.
(ii) W przypadku programu pomocy 
dla Irlandii z obliczeń luki w fi -
nansowaniu przedstawionych 
w pierwotnych dokumentach 
programowych wynikało z kolei, 
że kumulatywny deficyt memoria -
łowy liczony według ESA wyniesie 
44 mld euro w okresie realizacji 
programu. Tymczasem prognozo -
wany „deficyt kasowy skarbu pań -
stwa, w tym weksle własne”, który 
został wykorzystany do obliczenia 
potrzeb finansowych, kształtował 
się na poziomie 58 mld euro. W do -
kumencie nie wyjaśniono głów -
nych przyczyn tej dużej rozbież -
ności w kwocie 14,1 mld euro (21% 
początkowej luki w finansowaniu).99 
Komisja przeprowadziła pewne pod -
stawowe testy wrażliwości, aby ocenić, 
jak zmiana jednego lub kilku parame -
trów wpłynie na ogólne potrzeby fi -
nansowe. Choć testy te mogły zapew -
nić cenne informacje na temat ryzyka 
wystąpienia niepożądanych skutków, 
w dokumentach programowych nie 
ujawniono ich wyników.
Uchybienia w monitorowaniu 
zgodności oraz 
w sprawozdawczości w tym 
zakresie
100  
W trakcie realizacji programu Komi -
sja powinna sprawdzać, czy polityka 
gospodarcza państwa członkowskie -
go jest dostosowana do warunków 
wyznaczonych przez Radę. W praktyce 
dokonywano tego poprzez sprawdza -
nie, czy dany kraj realizował warunki 
określone w protokole ustaleń.Przykład świadczący o lepszej analizie w dokumentach programowych
W pierwotnych dokumentach sporządzonych na potrzeby programów wsparcia bilansu płatniczego konsoli -
dację budżetową przedstawiano ogólnie jako działanie koncentrujące się na wydatkach. Informacje na temat 
niezbędnych działań konsolidacyjnych były jednak fragmentaryczne (Węgry), nie wskazano żadnych działań 
tego rodzaju (Rumunia) bądź – jeśli już je wskazano – nie oszacowano, jakie korzyści mogą one przynieść 
(Łotwa). W przypadku tych trzech krajów Komisja zapewniła na późniejszym etapie bardziej szczegółowe in -
formacje, podając w dokumentach programowych wykaz działań konsolidacyjnych (wraz z kwantyfikacją ich 
wpływu), jakie zostały uzgodnione w celu osiągnięcia docelowych poziomów deficytu. W pozostałych progra -
mach (Irlandia i Portugalia) normą był jeszcze większy stopień szczegółowości.Ramka 6
45
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
Mała wiarygodność ogólnych 
poziomów docelowych deficytu 
jako wskaźników stosowanych 
w celu monitorowania 
wykonania budżetu
101  
Konsolidacja budżetowa stanowiła 
najważniejszy element wszystkich 
pięciu programów, a osiągnięcie 
odpowiednich wyników budżetowych 
było priorytetową kwestią w trakcie 
rozmów z władzami krajowymi i przy 
podejmowaniu decyzji w sprawie pro -
gramów. Docelowe poziomy deficytu 
wyrażane były zazwyczaj jako odsetek 
PKB, zgodnie z Europejskim Systemem 
Rachunków (ESA). Wybór deficytu 
w ujęciu ESA jako głównego punktu 
odniesienia w obszarze polityki budże -
towej podyktowany był zobowiązania -
mi w ramach procedury nadmiernego 
deficytu56.
102  
Nie ma możliwości bezpośredniego 
monitorowania deficytu w ujęciu ESA 
w ciągu roku57. W zamian za to zgod -
ność z ogólnymi poziomami docelowy -
mi monitorowano przede wszystkim 
na podstawie szacowanej wysokości 
deficytu. Korzystanie z takich danych 
szacunkowych wiąże się jednak z ryzy -
kiem, że Komisja nie będzie w stanie 
poinformować Rady z całą pewnością, 
czy polityka budżetowa danego kraju 
jest zgodna z programem dostoso -
wawczym. Wartości oszacowane przez 
Komisję kilkakrotnie okazały się błęd -
ne. Na przykład:
(i) W zgłoszeniu z wiosny 2009 r. po -
dano, że deficyt na Węgrzech nie 
przekraczał poziomu docelowego 
na 2008 r. przewidzianego w pro -
gramie. Tymczasem w zgłoszeniu 
z jesieni 2009 r. wysokość deficytu 
skorygowano do 3,8% PKB, a więc 
powyżej poziomu docelowego58.(ii) W styczniu 2010 r. Rumunia po -
dała, że w 2009 r. deficyt kasowy 
wyniósł 7,3% PKB, co było zgodne 
z wartością docelową wyznaczo -
ną przez MFW. Komisja wstępnie 
oceniła zatem, że deficyt w ujęciu 
ESA kształtował się poniżej pozio -
mu docelowego, i stwierdziła, że 
program jest realizowany „zgodnie 
z planem”. Tymczasem w maju 
2010 r. Komisja skorygowała defi -
cyt w ujęciu ESA do 8,3%, zaś od 
jesieni 2011 r. wysokość deficytu 
po korekcie wynosiła 9%.
(iii) W styczniu 2013 r. Komisja obliczy -
ła wstępnie, że w Irlandii deficyt 
w ujęciu ESA za 2012 r. wynosił 
8,2%. W kwietniu skorygowała 
jednak tę wartość do 7,7%, a je -
sienią 2013 r. do 8,2%. Ostatnia 
korekta wynikała jednak głównie 
ze zmiany klasyfikacji dochodów 
jednorazowych.
103  
Kolejna trudność polegała na tym, że 
przy ustalaniu poziomów docelowych 
w przypadku programów dla krajów 
strefy euro nie uwzględniono środ -
ków wsparcia sektora bankowego. Cel 
budżetowy określony w taki sposób 
powinien co do zasady stanowić o wiele 
lepszy punkt odniesienia dla polityki 
budżetowej, ponieważ środki wsparcia 
dla banków to pokaźne, lecz jednorazo -
we pozycje w budżecie, które znajdują 
się poza bezpośrednią kontrolą rządu. 
Tymczasem w przypadku Irlandii Komi -
sja wykluczyła jedynie uwzględnianie 
transferów kapitałowych na rzecz sekto -
ra bankowego, które przyczyniały się do 
wzrostu deficytu, jednocześnie zezwo -
liła jednak na uwzględnienie docho -
dów związanych ze środkami wsparcia 
banków. Tego rodzaju poziomy docelo -
we są znacznie mniej jednoznaczne i nie 
stanowią dokładnej miary osiągniętych 
wyników budżetowych. Przykładowo, 
gdyby z obliczeń wyłączono wszystkie 
transakcje dotyczące sektora bankowe -
go, deficyt budżetowy w 2012 r. byłby 
wyższy o 1 punkt procentowy.56 Procedura nadmiernego 
deficytu to wieloetapowa 
procedura unijna mająca na 
celu ograniczenie 
nadmiernego deficytu 
(powyżej 3% PKB) lub 
nadmiernego poziomu 
zadłużenia (powyżej 60% 
PKB).
57 Kwartalne dane dotyczące 
rachunków sektora 
publicznego państw 
członkowskich oparte na 
definicjach przyjętych przez 
ESA są publikowane 
z 90-dniowym opóźnieniem. 
Ponadto oszacowanie 
deficytu w ujęciu ESA wymaga 
przyjęcia założeń co do 
przyszłych decyzji w sprawie 
sposobu uwzględnienia 
w statystykach niektórych 
większych transakcji.
58 Z informacji przekazanych 
przez Komisję wynika, że 
korekta deficytu z 2008 r. była 
skutkiem zmian w zakresie 
stopnia absorpcji funduszy 
unijnych, jako że wbrew 
oczekiwaniom w niektóre 
projekty nie uzyskały 
dofinansowania, które miało 
zastąpić zaliczki z budżetu.
46
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
Brak systematycznej 
sprawozdawczości na temat 
spełniania warunków
104  
Komisja prowadziła systematyczną 
sprawozdawczość na temat stopnia 
spełnienia warunków strukturalnych 
jedynie w odniesieniu do Portugalii 
i częściowo w odniesieniu do Węgier, 
Łotwy i Irlandii.
105  
Przypadki niespełnienia warunków 
były zgłaszane rzadko. Komisja wyraź -
nie stwierdziła, że „nie dotrzymano” 
jedynie niewielkiej liczby warunków 
(4% w programie portugalskim), mimo 
że w rzeczywistości niemal połowy 
z nich nie spełniono w wyznaczonym 
terminie. Przypadki niespełnienia wa -
runków określano w różny sposób59, co 
prowadziło do dezorientacji.
106  
W odniesieniu do około 30 warunków 
(8% próby) nie podano żadnych infor -
macji na temat stopnia ich spełnienia 
lub zostały one sformułowane w tak 
niejednoznaczny sposób, że nie można 
było skutecznie monitorować ich 
spełnienia (przykłady przedstawiono 
w ramce 7 )60.107  
W kilku przypadkach zgłoszono, że 
warunki zostały spełnione, lecz faktu 
tego nie można było zweryfikować. 
Na przykład:
(i) W ramach programu wsparcia 
dla Irlandii (po przeglądzie z je -
sieni 2012 r.) Komisja prowadziła 
rozmowy z władzami irlandzkimi 
w celu zagwarantowania, że po -
szczególne elementy wieloletnich 
ram budżetowych będą wiążące 
i przejrzyste na tyle, by ramy te 
mogły stanowić wiarygodny czyn -
nik stabilizujący politykę w tym 
obszarze61 po zakończeniu progra -
mu. Jednocześnie Komisja podała 
jednak, że warunek ten został 
spełniony.
(ii) W Portugalii obowiązek sporządza -
nia comiesięcznych sprawozdań 
z wykonania budżetu przez władze 
krajowe był stopniowo rozszerzany 
i objął wszystkie przedsiębiorstwa 
państwowe oraz partnerstwa 
publiczno-prywatne na szczeblu 
administracji krajowej, regionalnej 
i lokalnej. Warunek ten uznano za 
dotrzymany po tym, jak wprowa -
dzono szczegółową sprawozdaw -
czość na szczeblu regionalnym, 
mimo że wymóg przedstawiania 
skonsolidowanych sprawozdań 
budżetowych nie został spełniony.59 Na przykład: „spełnione 
w znacznym stopniu”, 
„zasadniczo spełnione”, 
„spełnione częściowo”, 
„w trakcie realizacji”, 
„częściowo dotrzymane”, 
„niedotrzymane”.
60 Z pominięciem warunków, 
które musiały być trwale 
spełnione na etapie każdego 
przeglądu.
61 Czynnik stabilizujący politykę 
budżetową ma za zadanie 
ułatwić rządowi 
podejmowanie decyzji 
w sprawie odpowiedniej 
wielkości deficytu 
budżetowego, zważywszy na 
sytuację gospodarczą oraz 
średnio- i długookresowy cel 
w zakresie finansów sektora 
publicznego.
47
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
Współpraca z innymi 
instytucjami partnerskimi 
miała jedynie charakter 
nieformalny
108  
We wszystkich programach unijna 
pomoc finansowa była zapewniana 
razem z pomocą z MFW. Każda z tych 
instytucji niezależnie podejmowała 
decyzje w sprawie przyznania fun -
duszy, zgodnie ze swym statutem 
i wewnętrznymi procedurami. W za -
rządzanie programami wsparcia dla 
Irlandii i Portugalii zaangażowany był 
również EBC.
109  
Dzięki współpracy z MFW Komisja 
miała okazję zdobyć doświadczenie, 
jak zarządzać tego typu programami. 
Trybunał odnotował kilka przykładów 
praktyk stosowanych przez MFW, które 
zostały przyjęte przez Komisję już po 
rozpoczęciu realizacji programów, 
np. opracowywanie bardziej szcze -
gółowych arkuszy kalkulacyjnych na 
potrzeby prognoz czy ustanowienie 
stałego przedstawiciela w ramach póź -
niejszych programów. Komisja zwięk -
szyła również liczbę pracowników w swoich zespołach programowych, 
tak by nie odbiegały one pod wzglę -
dem liczebności od zespołów MFW.
110  
Zgodnie z obowiązującą podstawą 
prawną instytucje mogły samodzielnie 
decydować, w jaki sposób zorganizo -
wać współpracę. W ramach wszystkich 
programów zespoły programowe 
ustanowiły nieformalne zasady i me -
chanizmy współpracy. Dzięki temu, 
że pracownicy trzech wspomnianych 
instytucji dysponowali różnorodną 
wiedzą i doświadczeniem, możliwe 
było opracowanie bardziej szczegóło -
wych ocen, a tym samym ograniczenie 
ryzyka błędów i pominięć w koncepcji 
programów i na etapie ich modyfikacji.Przykłady warunków, w przypadku których nigdy nie podano informacji na temat 
stopnia spełnienia
Należy ograniczyć liczbę priorytetów w zakresie publicznych badań i rozwoju, tak aby zapewnić więcej zaso -
bów w najistotniejszych obszarach badań (Łotwa).
Wzmocnienie potencjału instytucji zarządzającej funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności w zakre -
sie kontrolowania i podejmowania decyzji w sprawie wydatków unijnych (Rumunia).
Przyjęcie przez rząd przepisów w znacznym stopniu ograniczających liczbę podatków i opłat o charakterze 
zbliżonym do podatków (Rumunia).
Do lipca 2012 r. rząd opracuje plan konsolidacji w celu reorganizacji gmin i znacznego zmniejszenia ich liczby 
(308). Rząd wdroży ten plan, a zmiany wejdą w życie z początkiem najbliższej tury wyborów samorządowych. 
(Portugalia).
Utworzenie specjalnych izb w organach skarbowych (Portugalia).Ramka 7
48
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
111 
Instytucje nie uzgodniły formalnie me -
chanizmów współpracy w aspektach 
takich jak:
(i) wymiana informacji – jakimi infor -
macjami (np. mandat negocjacyj -
ny, inne dokumenty programowe, 
obliczenia62, informacje uzyskane 
od państwa członkowskiego) 
należy dzielić się z innymi instytu -
cjami partnerskimi, jak traktować 
informacje uzyskane po dacie 
granicznej.
(ii) poufność – jak traktować doku -
menty przekazane pierwotnie in -
nej instytucji, co zrobić w sytuacji, 
gdy instytucja znajdzie się w po -
siadaniu informacji poufnych, do 
których dostępu nie mają pozosta -
łe instytucje partnerskie63, a któ -
re mogłyby wpłynąć na ogólną 
koncepcję programu i wewnętrzną 
analizę.
(iii) własność wyników wspólnych 
prac – niektóre dokumenty w wer -
sji elektronicznej zostały sporzą -
dzone wspólnie przez wszystkie 
trzy instytucje partnerskie (np. 
prognozy makroekonomiczne, 
obliczenia dotyczące luki w finan -
sowaniu), lecz mimo to nie wszyst -
kie instytucje miały do nich pełen 
dostęp.
(iv) mechanizmy rozwiązywania spo -
rów dotyczących decyzji finanso -
wych czy innych istotnych parame -
trów programów.EBC pełnił bardzo szeroką rolę 
doradczą
112  
Jeśli chodzi o zarządzanie programa -
mi, w rozporządzeniu ustanawiającym 
europejski mechanizm stabilizacji 
finansowej64 przewidziano, że EBC bę -
dzie pełnił rolę doradczą w stosunku 
do Komisji:
(i) „ogólne warunki dotyczące po -
lityki gospodarczej (…) zostaną 
zdefiniowane przez Komisję, po 
konsultacji z EBC”65,
(ii) „Komisja, po konsultacji z EBC, 
dokonuje przeglądu ogólnych 
warunków dotyczących polityki 
gospodarczej”66.
113  
Pracownicy EBC doradzali w kwestiach 
istotnych dla zapewnienia stabilności 
finansowej i właściwego funkcjono -
wania rynków pieniężnych. Zagad -
nienia te obejmowały między innymi 
zdolność obsługi zadłużenia i tempo 
konsolidacji budżetowej67, które EBC 
uznał za podstawowe warunki w obu 
obszarach, w których pełnił rolę 
doradczą.62 W programach wsparcia 
bilansu płatniczego arkusze 
kalkulacyjne wykorzystane do 
oszacowania luki 
w finansowaniu zostały 
sporządzone przez MFW 
i – jak  twierdzi Komisja – nie 
udostępniono ich 
pracownikom Komisji.
63 Na przykład informacje 
dotyczące rynku finansowego 
zawarte w ocenach sektora 
finansowego dokonanych 
przez MFW, informacje 
zgromadzone przez Dyrekcję 
Generalną ds. Konkurencji, 
dane EBC dotyczące sektora 
bankowego.
64 Rozporządzenie Rady (UE) 
nr 407/2010.
65 Art. 3 ust. 3 lit. b).
66 Art. 3 ust. 6.
67 Przykładowo EBC opowiadał 
się za utrzymaniem 
docelowych poziomów 
deficytu w programie 
wsparcia dla Portugalii.
49
Część II – Procedury były zasadniczo mało skuteczne
114  
Zapewnianie doradztwa nie oznaczało 
jednak, że EBC udostępniał pozosta -
łym instytucjom partnerskim analizy, 
którymi posiłkował się na poparcie 
swojego stanowiska w trakcie rozmów 
dotyczących programów. Na przykład 
EBC nie przekazał Komisji materia -
łów z wewnętrznych obrad na temat 
uwzględnienia posiadaczy długu 
uprzywilejowanego przy podziale 
obciążeń finansowych w ramach 
restrukturyzacji banków irlandzkich. 
Biorąc pod uwagę, że finansowanie 
z Eurosystemu wynosiło niemal 100% 
PKB Irlandii, ciągłość tego finansowa -
nia68 była niezbędna dla powodzenia 
całego programu. Pozostałe instytucje 
wchodzące w skład trojki przystały 
na wyłączenie właścicieli posiadaczy 
długu uprzywilejowanego z podziału 
obciążeń. Jak jednak wynika z dokona -
nej przez MFW oceny ex post  programu 
wsparcia dla Irlandii, możliwe były 
alternatywne rozwiązania polityczne, 
które pozwoliłyby ograniczyć ryzyko 
wynikające z większego obciążenia 
inwestorów prywatnych69, lecz z nich 
nie skorzystano.68 Zapewnienie płynności 
w euro swoim kontrahentom 
bądź wstrzymanie jej lub 
sprzeciw co do jej 
zapewnienia wchodzi 
w zakres zadań Eurosystemu 
przewidzianych w Traktacie, 
zgodnie z którym Eurosystem 
jest w pełni niezależny i działa 
poza strukturami dwóch 
pozostałych instytucji.
69 Sprawozdanie krajowe MFW 
nr 15/20 – Irlandia – Ocena 
ex post  nadzwyczajnego 
dostępu na podstawie 
promesy wydłużonej z 2010 r., 
styczeń 2015, pkt 48–52.
50
 Część III  
Udzielone pożyczki zaspokoiły potrzeby finansowe, 
choć okoliczności sprawiły początkowo, że trudno 
było zawsze stosować się do najlepszych praktyk
115  
Komisja Europejska administrowała 
w imieniu UE wszystkimi pożyczka -
mi w ramach programów pomocy 
makrofinansowej. Do końca 2014 r. 
UE dokonała w sumie 22 emisji obli -
gacji o łącznej nominalnej wartości 
60,1 mld euro, przy czym do 31 marca 
2015 r. spłacono już 8 mld z tej kwoty.
116  
Aby ocenić zarządzanie długiem przez 
Komisję:
(i) Trybunał przeanalizował wyniki 
emisji pod kątem zainteresowania 
ze strony inwestorów oraz kosztu 
zadłużenia,
(ii) Trybunał porównał procedury 
Komisji z najlepszymi praktykami 
w zakresie zarządzania długiem 
publicznym, relacji z inwestorami 
i emisji instrumentów dłużnych 
z zachowaniem przejrzystości.Emisje obligacji cieszyły 
się dużym 
zainteresowaniem
Koszt zadłużenia nie 
przekraczał poziomów 
referencyjnych
117  
Cena emisyjna70 jest uzależniona 
zarówno od rodzaju obligacji, jak i od 
sytuacji na rynku w momencie sprze -
daży. Komisja zdołała pozyskać wystar -
czającą ilość środków, by sfinansować 
wkład UE w ramach pomocy finan -
sowej. Zainteresowanie na rynkach 
kapitałowych było na tyle duże, że 
wszystkie obligacje zostały wyprze -
dane. Relacja zgłoszonego popytu do 
zrealizowanej sprzedaży (wskaźnik 
złożonych ofert w stosunku do łącz -
nej wartości emisji) wynosiła między 
1,2 a ponad 4,271 (zob. wykres 7 ).Wykres 7Relacja popytu do sprzedaży w przypadku emisji obligacji UE
Źródło:  Komisja Europejska.3 lata, XII 20085 lat, II 2009
5,5 roku, III 20097 lat, VII 2009 9 lat, III 2010 7 lat, IX 20105 lat, I 201110 lat, IX 2011 26 lat, IV 2012 10 lat, V 201215 lat, VII 2012 10 lat, III 20144
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 Cena ta to wyznacznik kosztu 
zadłużenia.
71 Na podstawie próby 
obejmującej 12 emisji 
obligacji.
51
Część III – Udzielone pożyczki zaspokoiły potrzeby 
finansowe, choć okoliczności sprawiły początkowo, że 
trudno było zawsze stosować się do najlepszych praktyk
118  
Od samego początku emisje dokony -
wane były terminowo72. Ostateczny 
koszt zadłużenia nie odbiegał od 
poziomu rynkowego ani od pozio -
mów referencyjnych (zob. wykres 8 ). 
Z czasem spready w stosunku do 
obowiązujących stóp procentowych 
wolnych od ryzyka zmniejszyły się, 
a UE – zwłaszcza w przypadku emisji 
obligacji o dłuższym terminie wykupu 
dokonanych w 2011 i 2012 r. – często 
była w stanie osiągnąć niższy koszt 
zadłużenia niż Europejski Instru -
ment Stabilności Finansowej, jedyny 
porównywalny emitent obligacji 
długoterminowych.
Ceny emisji obligacji 
przewyższały niekiedy 
poziom zalecany pierwotnie 
przez banki
119  
Komisja dokonywała emisji w drodze 
transakcji z udziałem konsorcjów 
(syndykatów) bankowych. Aby zagwa -
rantować każdą emisję, wybierała ona 
banki działające w skali międzynarodo -
wej (tzw. banki wiodące). Ich zadanie 
polegało na nawiązaniu bezpośred -
niego kontaktu z inwestorami oraz 
na doradzaniu Komisji, pełniącej rolę 
emitenta obligacji, w kwestii terminu 
i ceny każdej emisji. Banki nabywa -
ły całą emisję na własny rachunek, 
a następnie sprzedawały ją inwesto -
rom, zobowiązawszy się wcześniej do 
wykupu tej części obligacji, która nie 
znajdzie nabywców.
120  
Korzyść płynąca z takiego rozwiązania 
polega na tym, że dzięki wystosowaniu 
propozycji nabycia obligacji można 
określić optymalne poziomy ceny 
emisji. Emitent może również sko -
rzystać na fakcie, że banki dysponują 
rozległą siecią klientów. Emitent może 
przekazać szczegółowe informacje – 
zazwyczaj z tygodniowym wyprzedze -
niem – na temat wielkości emisji oraz terminu wykupu. Zwykle zwraca się 
także o informacje ilościowe i jakościo -
we za pośrednictwem kwestionariusza. 
W odpowiedzi banki doradzają, na 
jakim poziomie w ich opinii należy 
ustalić cenę danego instrumentu 
dłużnego, mając na uwadze aktualną 
sytuację na rynku.
121  
W ramach dobrych praktyk73 zaleca się, 
by w dziale realizacji zleceń przecho -
wywano akta zawierające korespon -
dencję z pośrednikami finansowymi 
oraz propozycje nabycia obligacji wraz 
z wytycznymi banków w sprawie ceny 
emisyjnej. W przypadku większości 
pierwszych emisji nie rozsyłano pro -
pozycji nabycia obligacji, a dokumenty 
takie zaczęto sporządzać w 2011 r.
122  
Trybunał przeanalizował dokumenta -
cję dotyczącą trzech emisji obligacji 
w 2012 r.74 W przypadku dwóch z nich 
faktyczna cena emisyjna była wyższa 
niż wypośrodkowana cena podana 
przez banki wiodące w ich odpowie -
dziach na propozycje nabycia obligacji. 
W jednym przypadku różnica wynosiła 
11 punktów bazowych (0,11%), w dru -
gim natomiast 5 punktów bazowych 
(0,05%)75. W obydwu przypadkach 
zainteresowanie ze strony inwestorów 
było duże, a relacja zgłoszonego popy -
tu do zrealizowanej sprzedaży wynosi -
ła odpowiednio ponad 2 i 1,6.72 Na przykład pierwszej wypłaty 
środków na rzecz Węgier 
dokonano w ciągu miesiąca 
od decyzji Rady w sprawie 
przyznania pomocy 
finansowej (decyzja Rady 
2009/102/WE z dnia 
4 listopada 2008 r. w sprawie 
udzielenia Węgrom 
średnioterminowej pomocy 
finansowej Wspólnoty 
(Dz.U. L 37 z 6.2.2009, s. 5)).
73 Wewnętrzny podręcznik 
procedur Komisji dotyczący 
działalności w zakresie 
zaciągania pożyczek, 
standardy kontroli 
wewnętrznej Komisji nr 8 i 11.
74 W 2012 r. UE dokonała sześciu 
emisji obligacji.
75 Przekłada się to na dodatkowe 
koszty zadłużenia w wysokości 
odpowiednio około 3 mln 
i 1 mln euro rocznie.
52
Część III – Udzielone pożyczki zaspokoiły potrzeby 
finansowe, choć okoliczności sprawiły początkowo, że 
trudno było zawsze stosować się do najlepszych praktykWykres 8Ostateczny koszt zadłużenia zbliżony do poziomu rynkowego i poziomów 
referencyjnych
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, dane przekazane przez agencję Bloomberg. Aby uzyskać informacje na temat zastosowanej metody -
ki, zob. załącznik III .Obligacje 7-letnie
4%
3%
2%
1%
2009 2010 2011 2010 2011 20124%
3%
2%
1%
Obligacje na ponad 20 latObligacje 5-letnie Obligacje 10-letnie
* Obligacje 9-letnie
* Obligacje 15-letnie
Legenda: 

Oprocentowanie
Podobnie kształtowała się ona □w przypadku obligacji 
emitentów referencyjnych. Rozpiętość pomiędzy rentownością obligacji emitowanych przez UE a obowiązującą stopą procentową wolną od ryzyka zmniejszała się wrazz upływem czasu.Stopa mid swap dla danego okresu wymagalnościObligacje emitowane przez emitentów referencyjnychObligacje emitowane przez UE
* Obligacje emitowane przez UE lub emitentów referencyjnych 
o zbliżonym lecz innym okresie wymagalności niż
w przypadku krzywej stopy swap
53
Część III – Udzielone pożyczki zaspokoiły potrzeby 
finansowe, choć okoliczności sprawiły początkowo, że 
trudno było zawsze stosować się do najlepszych praktyk
Okoliczności sprawiły 
początkowo, że trudno 
było zawsze stosować się 
do najlepszych praktyk
123  
Trybunał stwierdził szereg uchybień 
w procesie zarządzania długiem 
w pierwszych latach (zob. wykres 9). 
Brak dokumentacji i inne niedociągnię -
cia nie wpłynęły jednak w widoczny 
sposób na efekty udzielenia pożyczek.
124  
Przyjętą praktyką76 jest wydawanie 
pisemnych wytycznych dotyczących 
kwestii takich jak organizacja urzę -
du ds. zarządzania długiem, podział 
zadań i obowiązków, ustalenie mak -
symalnych progów zadłużenia, rodzaj 
instrumentów dłużnych planowanych 
do emisji czy zasady dotyczące doku -
mentowania procesu emisji obligacji.
125  
„W wielu przypadkach struktura 
organizacyjna współczesnych biur 
emisji długu publicznego wzoruje się 
na instytucjach finansowych w sekto -
rze prywatnym, takich jak banki czy 
działy finansowe dużych korporacji”77. 
Zgodnie z taką zasadą biuro powinno 
składać się z co najmniej dwóch głów -
nych działów:
(i) działu operacyjnego, odpowie -
dzialnego zazwyczaj za doko -
nywanie transakcji na rynkach 
finansowych, w tym za zarządzanie 
aukcjami i innymi formami zacią -
gania pożyczek, a także za inne 
operacje finansowe,
(ii) działu realizacji zleceń zajmujące -
go się rozliczaniem transakcji i pro -
wadzeniem ewidencji finansowej.126  
Ponadto część najważniejszych funkcji, 
zwłaszcza w zakresie zarządzania ryzy -
kiem, można by powierzyć osobnemu 
działowi ds. działań wspierających.
127  
Ograniczone zasoby kadrowe78 oraz 
konieczność szybkiego pozyskania 
funduszy79 w okresie napięć na ryn -
kach finansowych bardzo utrudniły 
w pierwszych latach przestrzeganie 
najlepszych praktyk w zakresie zarzą -
dzania długiem.
Okres poprzedzający emisję
128  
Podręcznik procedur w zakresie za -
rządzania długiem został co prawda 
opracowany w momencie dokonywa -
nia pierwszych emisji obligacji, był on 
jednak niejasny i nie zawierał wytycz -
nych dotyczących istotnych elemen -
tów tego procesu. Jego zawartość 
poprawiała się stopniowo, w drodze 
kilku aktualizacji, o czym świadczy 
jakość dokumentacji dotyczącej emisji 
obligacji dokonywanych od 2012 r.
129  
Od końca 2008 r. do 2011 r., z uwagi na 
ograniczenia czasowe, Komisja sto -
sowała nietypową procedurę wyboru 
banków wiodących. Zadania w tym 
zakresie przyznawała ona bezpośred -
nio, w związku z czym istnieje niewiele 
dokumentów dotyczących procesu 
selekcji, takich jak propozycje nabycia 
obligacji czy pisma uzasadniające. 
Propozycje nabycia obligacji zaczęto 
sporządzać w 2011 r. W tym samym 
czasie dokumentacja dotycząca proce -
su wyboru banków wiodących stała się 
bardziej precyzyjna i kompleksowa.76 MFW, 2014, „Revised 
Guidelines for Public Debt 
Management” 
[Zaktualizowane wytyczne 
dotyczące zarządzania 
długiem publicznym], 
MFW–Bank Światowy, s. 5–6.
77 OECD, 2002, „Debt 
Management and 
Government Securities 
Markets in the 21st Century” 
[Zarządzanie długiem i rynki 
państwowych instrumentów 
dłużnych w XXI wieku].
78 W momencie pierwszej emisji 
obligacji w grudniu 2008 r. 
w dziale odpowiedzialnym za 
zaciąganie i udzielanie 
pożyczek pracowały cztery 
osoby. Nawet w rekordowym 
okresie, na początku 2011 r., 
liczba ta nie przekroczyła 
ośmiu pracowników.
79 Zalecenie w sprawie decyzji 
Rady dotyczącej udzielenia 
pomocy Węgrom – Wniosek 
dotyczący decyzji Rady 
w sprawie udzielenia Węgrom 
średnioterminowej 
wspólnotowej pomocy 
finansowej COM(2008) 716 
final z 30.10.2008, pkt 6.
54
Część III – Udzielone pożyczki zaspokoiły potrzeby 
finansowe, choć okoliczności sprawiły początkowo, że 
trudno było zawsze stosować się do najlepszych praktykWykres 9Uchybienia w zarządzaniu długiem w pierwszych latach
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
1Okres
poprzedzającyemisję 2Strukturaemisji3Marketing i plasowanieobligacji4Okres po emisjiPłynność narynku
Monitorowanie sytuacji na
rynku wtórnym Płynność na rynku wtórnymMarketing skierowany dopotencjalnych inwestorówUstalenie ceny emisjiEmisja i alokacja obligacji
Określenie potrzeb w zakresieﬁnansowaniaAnaliza rynku instrumentów dłużnychOkreślenie metody plasowania obligacjiWybór głównych podmiotówPodręcznik procedur został 
z czasem ulepszony
Pkt  128Brak środków ostrożności 
zapobiegających ujawnianiu informacji niepublicznych lub poufnych
Pkt 130
Brak dowodów na monitorowanie sytuacji na rynku wtórnym
Rezultat: duże spready między 
cenami oferowanymi i cenami sprzedaży w przypadku niektórych banków wiodących na rynku wtórnym
Pkt 135-136
Wybór banków wiodących bez poszanowania zasad konkurencji 
Pkt 129  Zasady alokacji nie do końca jasne
Pkt 131-133
Nieodpowiednio udokumentowany wybór banków wiodących
Pkt 129Określenie warunków emisji 
obligacji: rozmiar, okres wymagalności, oprocentowanie, postanowienia w sprawie wykupu itp.
55
Część III – Udzielone pożyczki zaspokoiły potrzeby 
finansowe, choć okoliczności sprawiły początkowo, że 
trudno było zawsze stosować się do najlepszych praktyk
Plasowanie obligacji na rynku
130  
Trybunał stwierdził, że w porozumie -
niach pomiędzy Komisją i bankami 
wiodącymi nie zawarto klauzul do -
tyczących wrażliwej kwestii, jaką jest 
wstępne sondowanie sytuacji (zob. 
ramka 8 ). Nie znaleziono dowodów 
na to, by Komisja podjęła jakiekolwiek 
środki ostrożności, jeśli chodzi o ujaw -
nianie informacji niepublicznych. 
Nie stwierdzono też ścieżki audytu, 
z pomocą której możliwe byłoby usta -
lenie, czy banki wiodące przekazywały 
pewnym inwestorom informacje we -
wnętrzne z wyprzedzeniem bądź czy 
następnie dopuszczały ich do obrotu 
lub udziału w transakcji.131  
W przypadku emisji nowych obligacji 
istotne jest ustalenie, w jaki sposób 
zostaną one rozdzielone między 
subskrybentów. Emisja obligacji 
z udziałem syndykatów bankowych 
ma przewagę nad emisją w drodze 
przetargu m.in. pod tym względem, że 
emitent ma pełną kontrolę nad bazą 
inwestorów, dzięki czemu może na 
przykład zdecydować, jak alokowane 
będą papiery wartościowe. Najlepsza 
praktyka nakazuje, by zasady alokacji 
były jednoznaczne i przejrzyste oraz 
by zawsze podawać je do publicznej 
wiadomości z wyprzedzeniem. Jasny 
i przejrzysty przydział emitowanych 
obligacji pomaga również utrzymać 
zróżnicowaną bazę inwestorów.
Wstępne sondowanie sytuacji i przekazywanie informacji niepublicznych
Wstępne sondowanie to technika stosowana przez bankowców działających na rynku długu pierwotnego 
w celu oszacowania popytu wśród inwestorów. Jest to praktyka stosunkowo powszechna80, zwłaszcza na 
niestabilnych rynkach, ponieważ umożliwia bankom wiodącym i emitentom uzyskanie wstępnych informa -
cji zwrotnych na temat zbliżającej się emisji, jeszcze zanim zostanie ona ogłoszona publicznie. W tym celu 
ujawnia się często jedynie ogólne informacje. W niektórych przypadkach może jednak dojść do przekazania 
uczestnikom rynku bardziej szczegółowych informacji (w tym materiałów niepublicznych czy informacji pouf -
nych). Nie można więc wykluczyć ryzyka wystąpienia nadużyć na rynku.
Zgodnie z najlepszą praktyką zaleca się, by przy włączaniu stron trzecich do obiegu informacji bardzo skrupu -
latnie prowadzić dokumentację i korzystać z formalnych procedur pisemnych. W przypadku gdy zostają ujaw -
nione materiały niepubliczne lub informacje poufne81, banki wiodące mają obowiązek poinformować swoich 
klientów o wszelkich ograniczeniach wynikających z przepisów dotyczących posiadania takich informacji.
80 Międzynarodowe Stowarzyszenie Rynku Kapitałowego (ICMA), „Primary Market Handbook – XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations” 
[Podręcznik dotyczący rynku pierwotnego – rozdz. XIII Wstępne sondowanie, budowa księgi popytu i alokacja], 2014. Zob. również dokument do 
dyskusji sporządzony przez Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) pt. „ESMA’s policy orientations on possible 
implementing measures under the Market Abuse Regulation” [Kierunki polityki ESMA w zakresie możliwych środków wdrażających w ramach 
rozporządzenia w sprawie nadużyć na rynku], 2013.
81 Proces ujawnienia informacji niepublicznych polega na udzieleniu dostępu do informacji dostępnych tylko wewnętrznie.Ramka 8
56
Część III – Udzielone pożyczki zaspokoiły potrzeby 
finansowe, choć okoliczności sprawiły początkowo, że 
trudno było zawsze stosować się do najlepszych praktyk
132  
Komisja poinformowała, że miała 
czynny udział w procesie przydziału 
obligacji w ramach wszystkich emisji. 
Z przekazanych przez nią informacji 
wynika, że alokacji dokonywano na 
podstawie następujących kryteriów:
(i) rodzaj inwestora jako wskaźnik 
jakości (podmiot inwestujący „rze -
czywiste pieniądze” czy podmiot 
dokonujący zakupu w celu speku -
lacji itp.),
(ii) jakość konkretnego zamówienia 
(np. terminowość zlecenia, wcze -
śniejsze doświadczenia w kontak -
tach z inwestorem itp.),
(iii) rozmieszczenie geograficzne.
133  
Jak wynika z analizy udostępnionych 
tabel alokacyjnych82, w przypadku 
zleceń na bardzo małe kwoty przydział 
wynosił 100%, jeśli natomiast chodzi 
o większe zlecenia, poziom alokacji 
był bardzo zróżnicowany. Co więcej, 
największe zamówienia były składa -
ne przez podmioty finansowe (np. 
duże firmy inwestycyjne) działające 
w imieniu inwestorów. W momencie 
dokonywania ostatecznego przydziału 
to właśnie one podejmowały decyzję 
w sprawie alokacji. Trybunał nie znalazł 
dowodów na to, by Komisja wydawała 
zgodę co do ostatecznego przydziału 
obligacji.Okres po emisji
134  
Płynność obligacji na rynku wtórnym 
oznacza, że mogą one szybko zna -
leźć nabywców. Sprawdzenie, czy na 
rynku wtórnym panuje wystarczająca 
płynność, by dokonać nowej emisji 
obligacji, należy do zadań emitenta 
i banku wiodącego. Komisja i banki 
wiodące powinny uzgodnić wzajem -
ne zobowiązania w obszarze rynku 
wtórnego w pismach upoważniających 
podpisywanych na potrzeby każdej 
emisji. Ponadto od banków wiodących 
uczestniczących w emisji oczekuje się, 
że utrzymają niewielki spread między 
cenami oferowanymi i cenami sprze -
daży co najmniej przez pierwszych 
kilka dni obrotu obligacjami na rynku 
wtórnym.
135  
W trakcie kontroli Komisja poinfor -
mowała, że co kwartał weryfikowała 
płynność obligacji UE, przy czym od 
2012 r. stosowała w tym celu bardziej 
formalną procedurę analityczną. W do -
kumentacji dotyczącej udzielonego 
wsparcia Trybunał nie znalazł jednak 
żadnych dowodów, które wskazywały -
by, że Komisja sprawdzała płynność na 
rynku wtórnym przed 2012 r.
136  
Analiza cen oferowanych i cen sprze -
daży wykazała, że spread na koniec 
każdego dnia przez pierwsze 30 dni 
każdej emisji był stosunkowo nie -
wielki. Mógł się on jednak znacznie 
różnić dla poszczególnych obligacji 
w zależności od domu maklerskiego. 
Przykładowo w przypadku jednej 
z emisji83 spread ten wynosił między 7 
a 30 punktów bazowych. Różnice takie 
zaobserwowano nawet w przypadku 
domów maklerskich, które uczestni -
czyły w wielu emisjach obligacji UE 
w roli banków wiodących i były z tego 
względu zobligowane do przestrzega -
nia pewnych zobowiązań w obrocie na 
rynku wtórnym.82 Dane z arkuszy zleceń 
i informacje na temat 
ostatecznej alokacji były 
dostępne jedynie 
w odniesieniu do siedmiu 
z dwunastu emisji objętych 
próbą.
83 Obligacja kuponowa 
z oprocentowaniem 3,25% 
i terminem wykupu 4.4.2018 r.
57
 Część IV  
W ramach programów osiągnięto 
wyznaczone cele
137  
Nadrzędny cel pomocy finansowej 
polegał na przywróceniu stabilności 
makroekonomicznej lub finansowej 
w państwach członkowskich i umożli -
wieniu im wywiązania się ze zobowią -
zań sektora publicznego (w przypadku 
krajów strefy euro) bądź bilansu płat -
niczego (w przypadku krajów spoza 
strefy euro). Pomoc finansowa ułatwiła 
realizację programów dostosowaw -
czych, jakie były niezbędne w każdym 
z krajów w celu rozwiązania głównych 
problemów. Trybunał przeprowadził 
analizę osiągnięć w ramach progra -
mów pod kątem czterech czynników:
(i) analiza, w jaki sposób wykorzysta -
no środki finansowe, oraz analiza 
czynników, które sprawiły, że środ -
ki te były wystarczające,
(ii) przestrzeganie docelowych pozio -
mów deficytu i wdrożenie korekty 
budżetowej,
(iii) przestrzeganie warunków i realiza -
cja reform strukturalnych,
(iv) zmiany w poziomie konkurencyj -
ności poszczególnych państw.
Nie było potrzeby 
zwiększenia ogólnego 
poziomu finansowania
Przydzielone środki okazały 
się wystarczające, nawet jeśli 
w przypadku dwóch państw 
członkowskich sytuacja była 
napięta
138  
W żadnym z krajów luka w finanso -
waniu nie kształtowała się zgodnie 
z założeniami. Mimo to programy 
zostały opracowane na tyle elastycz -
nie, by zbilansować znaczne wahania 
bez konieczności zwiększania kwoty 
pierwotnie przydzielonych środków 
(zob. wykres 10 ).139  
Zaobserwowano jednak pewne 
różnice, jeśli chodzi o poziom kom -
fortu zapewnianego przez pomoc 
finansową. W pierwszych programach, 
przygotowanych po upadku Leh -
man Brothers, przewidziano znaczny 
margines bezpieczeństwa. Również 
w programie pomocy dla Irlandii 
uwzględniono pokaźną rezerwę na 
nieprzewidziane wydatki w wysokości 
25 mld euro, w ramach mechanizmu 
wsparcia sektora bankowego. Ogólnie 
rzecz biorąc, Irlandia, Węgry i Łotwa 
skorzystały na tym, że miały mniejsze 
potrzeby finansowe, dzięki czemu:
(i) mogły w mniejszym stopniu 
polegać na zasobach własnych 
(Irlandia),
(ii) przekroczyły początkowo progno -
zowany poziom rezerw waluto -
wych (Węgry),
(iii) ograniczyły wielkość finansowa -
nia w ramach programów (Łotwa, 
Węgry),
(iv) spłaciły (bądź rozważały spłatę) 
wyżej oprocentowanych pożyczek 
z MFW przed terminem (Węgry, 
Łotwa, Irlandia).
58
Część IV – W ramach programów osiągnięto 
wyznaczone celeWykres 10Jak wykorzystano środki finansowe?
Programy wsparcia bilansu płatniczego
Legenda:
Wzrost rezerw walutowych Rachunek kapitałowy i ﬁnansowyRachunek obrotów bieżących Luka w ﬁnansowaniu Inne
1 Dane odnoszą się do pierwszego programu wsparcia dla Rumunii.Węgry
ο Wbrew prognozie banki zagraniczne zwiększyły 
swoje zaangażowanie względem spółek zależnych
i nie doszło do odpływu środków z walutowych instrumentów pochodnych. W związku z tym przyznanych środków nie trzeba było przeznaczać na pokrycie rachunku kapitałowego i ﬁnansowego, lecz stały się one źródłem ﬁnansowania.
Łotwa
ο Sytuacja na rachunku obrotów bieżących poprawiła się znacznie 
szybciej niż początkowo zakładano, tak że udzielone wsparcie stało się źródłem ﬁnansowania. Ten pozytywny efekt został częściowo zdyskontowany z uwagi na dodatkowe zapotrzebowanie na środki ﬁnansowe po stronie rachunku kapitałowego i ﬁnansowego.
ο 3,2 mld z kwoty wsparcia ﬁnansowego w wysokości 4,7 mld euro 
wykorzystano na sﬁnansowanie bieżących deﬁcytów budżetowychi spłatę długu publicznego. Wsparcie dla sektora ﬁnansowego było mniej kosztowne niż się spodziewano.
Rumunia1
ο Sytuacja na rachunku obrotów bieżących 
poprawiła się znacznie szybciej niż zakładano. Efekt ten został częściowo zdyskontowany z uwagi na mniejsze ﬁnansowanie za pośrednictwem rachunku kapitałowego i ﬁnansowego.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Potrzeby Finansowanie
Planowane
Faktyczne
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Finansowanie Potrzeby
Planowane
Faktyczne3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Potrzeby Finansowanie
Planowane
Faktyczne
59
Część IV – W ramach programów osiągnięto 
wyznaczone celeWykres 10Programy pomocy dla krajów strefy euro
Legenda:
Finansowanie rynkowe
Zasoby własneLuka w ﬁnansowaniu
Wymagalne zadłużenie
Potrzeby sektora ﬁnansowegoDeﬁcyt kasowy Inne
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, dane
z dokumentów programowych, dane statystyczne opracowane przez organy krajowe.Porównanie planowanych i rzeczywistych potrzeb oraz ﬁnansowania w sektorze publicznym 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12Planowane Faktyczne Planowane FaktycznePotrzeby
PotrzebyFinansowanie
FinansowanieIrlandia Portugalia
20
540
38
Inne potrzeby ﬁnansowe związane
z ﬁnansowaniem przedsiębiorstw państwowych, składkami na poczet Europejskiego Mechanizmu Stabilnoś-ci, spłatą zaległych zobowiązań itp.
60
Część IV – W ramach programów osiągnięto 
wyznaczone cele
140  
W Portugalii dla odmiany wystąpiło 
znacznie większe zapotrzebowanie 
na finansowanie niż początkowo 
szacowano, w związku z czym środki 
udostępnione w ramach programu 
nie były w pełni wystarczające. Aby 
sprostać dodatkowym potrzebom, Por -
tugalia była zmuszona pozyskać środki 
na rynkach. Dzięki poluzowaniu poli -
tyki pieniężnej w strefie euro w dru -
giej połowie okresu obowiązywania 
programu Portugalia zdołała jednak 
powrócić na rynki finansowe84.
141  
Pomoc finansowa na rzecz Rumunii 
była wystarczająca, by zaspokoić po -
trzeby w zakresie bilansu płatniczego, 
lecz w trakcie realizacji programu oka -
zało się, że finansowanie przeznaczone 
dla rumuńskiego sektora publicznego 
nie jest w pełni wystarczające. Do -
datkowe zapotrzebowanie na środki 
finansowe ze strony sektora instytucji 
rządowych zostało po części pokryte 
z pośredniego wsparcia udzielonego 
przez bank centralny.
Niektóre państwa 
członkowskie otrzymały 
środki finansowe na 
warunkach korzystniejszych 
niż było to przewidziane 
w pierwotnych programach
142  
Portugalia i Irlandia skorzystały z ob -
niżki oprocentowania pożyczek UE 
i wydłużenia okresów ich spłaty85. Roz -
wiązanie to miało przede wszystkim 
ułatwić im refinansowanie zadłużenia 
w długiej perspektywie86. W praktyce 
przyczyniło się jednak również do 
zmniejszenia obciążeń finansowych 
wynikających z konieczności spłaty od -
setek od pożyczek otrzymanych w ra -
mach programów. Trybunał szacuje, że 
w okresie obowiązywania programów 
zarówno Irlandia, jak i Portugalia za -
oszczędziły w ten sposób 2,2 mld euro.143  
Irlandia i Rumunia skorzystały na 
akomodacyjnej polityce prowadzonej 
przez ich banki centralne.
(i) Bank centralny Irlandii zgodził 
się wymienić nierynkowe weksle 
własne wystawione na rzecz Anglo 
Irish Bank na irlandzkie obligacje 
skarbowe o dłuższych okresach 
spłaty87. Dzięki temu Irlandia nie 
była zmuszona do pozyskania 
na rynkach kapitałowych kwoty 
3,1 mld euro w celu refinansowania 
zadłużenia zapadalnego w 2013 r. 
Co więcej, posunięcie to przyczyni 
się do zmniejszenia zapotrzebo -
wania tego kraju na finansowanie 
łącznie o 30 mld euro w latach 
2014–2023 i doprowadzi do ob -
niżenia deficytu o średnio 0,7% 
PKB88.
(ii) W listopadzie 2009 r. bank cen -
tralny Rumunii podjął decyzję 
o obniżeniu poziomu obowiąz -
kowej rezerwy walutowej z 30% 
do 25% (po wcześniejszej obniżce 
z 35% w sierpniu tego samego 
roku). W ten sposób uwolniono 
ok. 1,3 mld euro w postaci kredy -
tów bankowych na finansowanie 
publiczne. Decyzję tę publicznie 
uzasadniono odsunięciem w czasie 
transz pomocy finansowej z MFW/
UE za 2009 r.89.84 Poluzowanie to miało również 
pozytywny wpływ na 
finansowanie dla irlandzkiego 
sektora publicznego.
85 Pożyczki z EFSM zostały 
początkowo udzielone 
z okresem spłaty wynoszącym 
średnio 7,5 roku i marżą 
odsetkową w wysokości 
2,925% w przypadku Irlandii 
i 2,15% w przypadku 
Portugalii. W październiku 
2011 r. marże te zostały 
zniesione, a w czerwcu 2013 r. 
średni okres spłaty wydłużono 
do 19,5 roku. Jeśli chodzi 
o pożyczki z EFSF, terminy ich 
spłaty również zostały 
wydłużone, a marże 
odsetkowe w wysokości 2,47% 
w przypadku Irlandii i 2,08% 
w przypadku Portugalii 
zostały uchylone.
86 Doprowadziło to również do 
zmniejszenia oczekiwanej 
kwoty przychodów 
w budżecie UE o łącznie 
2,2 mld euro w okresie 
obowiązywania programów.
87 W raporcie rocznym za 2013 r. 
EBC stwierdził, że „likwidacja 
Irish Bank Resolution 
Corporation (IBRC) wzbudza 
poważne obawy związane 
z finansowaniem ze środków 
banku centralnego. Obawy te 
mogłaby nieco zmniejszyć 
strategia banku centralnego 
Irlandii dotycząca 
dysponowania tymi 
środkami”.
88 Komisja Europejska, 
„Economic Adjustment 
Programme for Ireland – 
Winter 2012 Review” [Program 
dostosowania gospodarczego 
dla Irlandii – przegląd z zimy 
2012 r.], European Economy, 
Occasional Papers nr 131, 2013.
89 Komunikat prasowy zarządu 
Narodowego Banku Rumunii 
z 16 listopada 2009 r.
61
Część IV – W ramach programów osiągnięto 
wyznaczone cele
Zaktualizowane poziomy 
docelowe deficytu zostały 
w większości przypadków 
osiągnięte, nie zawsze 
jednak w sposób trwały
Zmodyfikowane roczne 
poziomy docelowe deficytu 
zostały osiągnięte, choć 
z pewnymi wyjątkami
144  
Ogólnie rzecz biorąc, zaktualizowa -
ne poziomy docelowe deficytu były 
przestrzegane, z wyjątkiem progra -
mu pomocy dla Węgier oraz kilku lat 
w przypadku programów wsparcia dla 
Portugalii i Rumunii (zob. tabela 4 ).145  
Fakt, że nie osiągnięto niektórych 
poziomów docelowych, nie oznacza 
automatycznie, że niewłaściwie reali -
zowano program pomocy. Przykłado -
wo niedotrzymanie poziomów doce -
lowych z 2008 i 2009 r. w przypadku 
programu węgierskiego można wy -
tłumaczyć korektami deficytu budże -
towego o charakterze statystycznym. 
Ponadto wszystkie programy wsparcia 
bilansu płatniczego zakończyły się 
sukcesem, jeśli wziąć pod uwagę, że 
w 2012 r. państwa członkowskie nimi 
objęte zdołały wyjść z procedury nad -
miernego deficytu.Tabela 4Stopień dotrzymania zaktualizowanych docelowych poziomów deficytu
% PKB 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Węgrypoziom docelowy -3,4 % -3,9 % -3,8 %
poziom faktyczny1-3,7 % -4,6 % -4,3 % 4,3 % -2,1 % -2,2 %
Łotwapoziom docelowy -10,0  % -8,5 % -4,5 %
poziom faktyczny1-4,4 % -9,2 % -8,2 % -3,5 % -1,3 % -1,0 %
Rumunia Ipoziom docelowy -7,8 % -7,3 %
poziom faktyczny1-5,7 % -9,0 % -6,8 %
Rumunia IIpoziom docelowy -5,0 % -3,0 %
poziom faktyczny1-5,5 % -3,0 % -2,3 %
Irlandiapoziom docelowy -10,6  % -8,6 % -7,5 %
poziom faktyczny2-8,9 % -8,2 % -7,2 %
deficyt nominalny1-7,4 % -13,7  % -30,6  % -13,1  % -8,2 % -7,2 %
Portugaliapoziom docelowy -5,9 % -5,0 % -5,5 %
poziom faktyczny2-4,4 % -6,0 % -4,5 %
deficyt nominalny1-3,6 % -10,2  % -9,8 % -4,3 % -6,4 % -4,9 %
Uwaga:  Wytłuszczoną czcionką podano przypadki przekroczenia poziomów docelowych. Na szaro zaznaczono dane dotyczące okresu nieobję -
tego programem pomocy.
Źródło:  Komisja Europejska .
1 Wierzytelności netto/zadłużenie netto instytucji sektora publicznego w ramach procedury nadmiernego deficytu według stanu na wiosnę 2014 r.  
2 Faktyczny deficyt podany przez Komisję, zgodnie z definicją ustaloną na potrzeby programu (zob. pkt 91).
62
Część IV – W ramach programów osiągnięto 
wyznaczone cele
146  
Aby osiągnąć docelowe poziomy 
deficytu, w każdym programie prze -
widziano inny zestaw środków w ob -
szarze dochodów i wydatków. Podczas 
gdy w programach wsparcia bilansu 
płatniczego konsolidacja miała miejsce 
przede wszystkim po stronie wydat -
ków, w programach wsparcia z EFSM 
była ona rozłożona bardziej równo -
miernie. Faktycznie osiągnięta sytuacja 
w zakresie dochodów i wydatków 
pokrywała się zasadniczo z pierwotny -
mi założeniami – z wyjątkiem Węgier, 
w przypadku których nie doszło do 
oczekiwanej konsolidacji po stronie 
wydatków.
147  
Erozja bazy podatkowej, zwłaszcza 
w 2009 r. – w następstwie gwałtowne -
go załamania koniunktury, prowadziła 
często do utraty wszelkich zysków 
generowanych w wyniku przyjęcia 
nowych, istotnych środków podatko -
wych. Przykładowo w 2009 r. Łotwa 
wdrożyła działania mające na celu kon -
solidację podatków pośrednich, której 
wpływ szacowano na 2,5% PKB. Tym -
czasem w 2013 r. Komisja oszacowała, 
że pozytywny wpływ tych środków 
został w całości utracony ze względu 
na spadek elastyczności krótkotermi -
nowej. Na Węgrzech z kolei reforma 
neutralna pod względem podatko -
wym wprowadzona w połowie 2009 r. 
spowodowała zwiększenie deficytu 
w 2010 r. szacowane na 0,7% PKB.
148  
W sytuacji niezmiennych docelowych 
poziomów deficytu obniżający się 
wskaźnik udziału podatków w PKB 
może stanowić zachętę dla organów 
podatkowych, by wprowadzić środki 
inne niż te, które uzgodniono w trakcie 
negocjowania programów. W Rumu -
nii na przykład w latach 2009–2013 
wprowadzono 97 zmian w ordynacji 
podatkowej, czego dokonano na mocy 
51 aktów prawnych. Tak duża często -
tliwość zmian przełożyła się na nie -
stabilny klimat gospodarczy zarówno dla przedsiębiorstw, jak i dla osób 
prywatnych.
Sytuacja budżetowa we 
wszystkich krajach się 
poprawiła, choć w różnym 
stopniu
149  
Zważywszy że programy pomocowe 
były realizowane w następstwie utraty 
przez państwa dostępu do finanso -
wania z rynków, najważniejszym ich 
celem było przywrócenie stabilności 
budżetowej w tych krajach. Ponieważ 
poprawę salda strukturalnego w trak -
cie obowiązywania programu90 można 
uznać za oznakę polepszającej się 
sytuacji budżetowej danego państwa, 
Komisja dokonywała stosownych 
obliczeń i publikowała dane dotyczące 
tego salda91.
150  
We wszystkich krajach saldo struktu -
ralne się poprawiło, przy czym średnie 
roczne tempo poprawy wynosiło mię -
dzy 0,7% potencjalnego PKB w przy -
padku Węgier a 1,9% w przypadku 
Portugalii. Różnice te wynikać mogą 
z trzech czynników:
(i) pierwotna sytuacja budżetowa – 
im wyższy początkowy deficyt 
strukturalny, tym większe tempo 
konsolidacji,
(ii) pierwotny poziom długu publicz -
nego – im wyższe początkowe 
zadłużenie, tym większe tempo 
konsolidacji,
(iii) różne zalecenia formułowane 
w ramach procedury nadmiernego 
deficytu dotyczące konieczności 
podjęcia wysiłków fiskalnych – im 
większe wysiłki są zalecane, tym 
większe tempo konsolidacji.90 Mając na uwadze daty 
graniczne rządowych danych 
statystycznych, przyjęto 
następujące okresy 
obowiązywania programów: 
Węgry – lata 2009–2010; 
Łotwa – lata 2009–2011; 
Rumunia – lata 2009–2012; 
Irlandia i Portugalia – lata 
2011–2013.
91 Na podstawie danych 
z prognozy wiosennej 
z 2014 r., uzyskanych zgodnie 
z ESA 95.
63
Część IV – W ramach programów osiągnięto 
wyznaczone cele
151  
We wszystkich państwach członkow -
skich będących beneficjentami po -
mocy z wyjątkiem Irlandii początkowy 
deficyt strukturalny stanowił wskaźnik 
tempa konsolidacji budżetowej. I tak 
konsolidacja przebiegała najwolniej na 
Węgrzech, gdzie w momencie rozpo -
częcia programu deficyt był najniższy. 
W Portugalii natomiast, gdzie deficyt 
był najwyższy, tempo konsolidacji 
było największe. Zależności takiej 
nie zaobserwowano w Irlandii, która 
w 2010 r. znajdowała się w podobnej 
sytuacji co Portugalia. Mimo to w jej 
przypadku konsolidacja struktural -
na (z pominięciem działań na rzecz 
sektora bankowego i innych środków 
jednorazowych) przebiegała ponad 
dwa razy wolniej92.
152  
Nie stwierdzono zależności między 
pierwotnym poziomem długu publicz -
nego a podjętym średnim wysiłkiem 
budżetowym. W Rumunii na przykład 
dług publiczny był najniższy spośród 
pięciu państw członkowskich objętych 
kontrolą, lecz podjęte przez ten kraj 
wysiłki budżetowe były stosunkowo 
duże. W Irlandii i Portugalii z kolei 
odnotowano bardzo różne wysiłki 
budżetowe w ujęciu uśrednionym, 
mimo że dług publiczny w tych krajach 
kształtował się początkowo na podob -
nym poziomie.
Kraje korzystały ze środków 
jednorazowych
153  
Tymczasowe środki fiskalne nie skut -
kują długotrwałą poprawą istniejącego 
deficytu. Środki takie można stosować 
zarówno po stronie dochodów, jak 
i wydatków. W trakcie realizacji pro -
gramów kilka państw członkowskich 
było zmuszonych skorzystać z jednora -
zowych środków po stronie dochodo -
wej, aby osiągnąć docelowe poziomy 
deficytu.(i) W 2010 i 2011 r. Portugalia zna -
cjonalizowała prywatne fundusze 
emerytalne spółki Portugal Tele -
com (co poskutkowało zmniejsze -
niem deficytu o 1,7% PKB) i sektora 
bankowego (4% PKB)93.
(ii) Do tymczasowej poprawy deficytu 
(o 0,8% PKB) przyczynił się również 
jednorazowy środek mający na 
celu odzyskanie zaległości podat -
kowych i zaległości w składkach na 
ubezpieczenie społeczne, wprowa -
dzony w Portugalii w 2013 r.
(iii) W 2012 r. Rumunia skorygowała 
nadmierny deficyt do poziomu 
3%. Pomogła w tym jednorazowa 
sprzedaż licencji telekomunika -
cyjnych, która przyniosła wpływy 
w wysokości 0,5% PKB.
(iv) W Irlandii tymczasowy wzrost 
dochodów był skutkiem wprowa -
dzenia pewnych środków w sekto -
rze bankowym (np. opłaty z tytułu 
wydłużenia gwarancji zobowiązań 
na korzyść banków krajowych, 
dywidendy banku centralnego 
z jednorazowych programów 
finansowania).
154  
Zdaniem Komisji jednorazowe środki 
były konieczne w celu uporania się 
z krótkoterminową presją, jednak 
aby zagwarantować, że cele zostaną 
osiągnięte w sposób trwały, w miejsce 
takich środków należy przyjąć rozwią -
zania permanentne.92 Faktu tego nie tłumaczą 
również różne zmiany salda 
strukturalnego, jakie zaszły 
przed rozpoczęciem 
programu. Z szacunków 
Komisji wynika, że konsolidacji 
budżetowej, która w obydwu 
krajach rozpoczęła się 
w 2010 r., towarzyszyły 
podobne wysiłki budżetowe.
93 W następstwie tej transakcji 
Portugalia przejęła przyszłe 
zobowiązania emerytalne. 
Choć zgodnie z zasadami 
statystycznymi zobowiązania 
te nie są wliczane do 
zadłużenia publicznego, mają 
one negatywny wpływ na 
zdolność obsługi długu 
publicznego. Działanie to 
zatem jedynie pozornie 
przyczyniło się do 
zmniejszenia zadłużenia kraju.
64
Część IV – W ramach programów osiągnięto 
wyznaczone cele
Warunki zostały w dużym 
stopniu spełnione
Ostatecznie państwa 
członkowskie spełniły co 
najmniej 80% warunków
155  
Jak wynika ze sprawozdań monitoru -
jących Komisji, państwa członkowskie 
z różnym powodzeniem przestrzegały 
terminów określonych w protokołach 
ustaleń. Portugalia i Łotwa nie spełniły 
nawet połowy warunków w wyznaczo -
nym terminie, podczas gdy Węgrom 
udało się spełnić niemal trzy czwarte 
z nich. W przypadku Irlandii i Portugalii 
stwierdzono również znaczne różnice, 
jeśli chodzi o przestrzeganie terminów 
określonych w programach UE i MFW. 
Choć zdarzało się, że kraje nie dotrzy -
mały pierwotnego terminu, często 
spełniały dany warunek po upływie 
pewnego czasu.
156  
Komisja nie poinformowała w termi -
nie, w jakim stopniu osiągnięto około 
30 warunków (zob. pkt 106).
157  
W sytuacji gdy warunki spełniono 
z opóźnieniem, było to spowodowane 
czynnikami, na które Komisja nie miała 
wpływu, takimi jak: przedłużające się 
procedury legislacyjne, brak wdrożenia 
uzgodnionych reform przez organy 
krajowe, problemy natury prawnej, 
których wcześniej nie wzięto pod roz -
wagę, opór społeczny itp. Zdarzało się 
też niekiedy, że początkowe ramy cza -
sowe były nierealistyczne, szczególnie 
jeśli wziąć pod uwagę szeroki zakres 
reform (np. reforma służby cywilnej), 
konieczność intensywnej współpracy 
między organami władzy lokalnej lub 
regionalnej bądź wymóg opracowania 
złożonych systemów komputerowych.158  
Nie zaobserwowano tendencji, by 
warunki o dużym zakresie struktural -
nym miały zostać spełnione w pier -
wotnym terminie z mniejszym bądź 
większym prawdopodobieństwem niż 
warunki, których zakres strukturalny 
był niewielki94. Trybunał zauważył na -
tomiast, że warunki o dużym zakresie 
strukturalnym spełniano zazwyczaj 
w największym stopniu na koniec obo -
wiązywania programu. Początkowo 
w ramach swoich przeglądów Komisja 
nie wywierała bowiem nacisku, by 
kraje spełniły najważniejsze warunki 
w wyznaczonym terminie. Z czasem 
jednak do realizacji najistotniejszych 
reform przywiązywano coraz większą 
wagę.
Programy dawały początek 
reformom, lecz nie zawsze 
osiągano zamierzone skutki
159  
Aby zweryfikować skuteczność danej 
polityki, należy ustalić związek przy -
czynowo-skutkowy pomiędzy strate -
gią polityczną a zaobserwowanymi 
efektami. Przykładowo wpływ reform 
mających na celu ulepszenie aktywnej 
polityki rynku pracy może wystąpić 
z opóźnieniem w przypadku słabo 
funkcjonującego rynku pracy. Analizę 
Trybunału dodatkowo komplikował 
fakt, że od zakończenia niektórych 
programów minęło niedużo czasu. Co 
więcej, warunki stanowiły często jedy -
nie część działań w ramach tej polityki 
zrealizowanych w trakcie obowiązywa -
nia programu.94 Na potrzeby niniejszej kontroli 
poszczególne warunki 
pogrupowano pod względem 
znaczenia na podstawie ich 
zakresu strukturalnego, który 
mógł być duży, średni lub 
mały. Zob.  załącznik III .
65
Część IV – W ramach programów osiągnięto 
wyznaczone cele
160  
Trybunał uznawał warunek za skutecz -
ny, jeśli:
(i) po zakończeniu programu dane 
państwo członkowskie nie wy -
cofało wprowadzonych reform, 
lecz w dalszym ciągu aktywnie je 
realizowało,
(ii) dostępne wskaźniki bądź przepro -
wadzone oceny wskazują na wy -
raźną poprawę sytuacji w danym 
obszarze,
(iii) osiągnięto zamierzone efekty.
161  
Obawy, że po zakończeniu programów 
reformy zostaną wycofane, okazały się 
bezpodstawne. W momencie przepro -
wadzania kontroli takie przypadki były 
nieliczne i dotyczyły głównie obniżki 
wynagrodzeń w sektorze publicznym 
(Węgry, Rumunia) oraz reform ryn -
ku pracy (Irlandia i Portugalia). Nie można jednak wykluczyć, że państwa 
zrezygnują z kolejnych reform w przy -
szłości. W miejsce wycofanych reform 
przyjmowano reformy alternatywne, 
których potencjalny wpływ nie był jed -
nak często w pełni równoważny. Tak 
było na przykład w przypadku środ -
ków zastępczych w Irlandii mających 
na celu przywrócenie płacy minimalnej 
do pierwotnego poziomu, jak również 
w przypadku środków, które wpro -
wadzono w Portugalii w zastępstwie 
reform uznanych za niekonstytucyjne 
(zob. ramka 9 ).
162  
Okres obowiązywania programów 
był zbyt krótki, by w pełni wprowa -
dzić pewne skomplikowane reformy 
przed ich zakończeniem. Z wyjątkiem 
przypadków wycofania reform wspo -
mnianych powyżej kraje kontynuowa -
ły jednak wysiłki reformatorskie po 
zakończeniu programów.
Stopniowe osłabianie i wycofanie reform rynku pracy w Portugalii
Najpoważniejsze reformy rynku pracy zostały zaplanowane w Portugalii. W trakcie obowiązywania programu 
faktycznie wprowadzono szereg reform, które znacznie osłabiły ochronę zatrudnienia w tym kraju. W po -
równaniu z innymi państwami sytuacja nie uległa jednak poprawie w wystarczającym stopniu. Od samego 
początku obowiązywania programu planowane w jego ramach reformy nie były dostatecznie ambitne, jeśli 
spojrzeć na inne kraje w podobnej sytuacji. Przykładowo Portugalia została zobowiązana do sporządzenia 
wniosku w sprawie dostosowania wysokości odpraw pracowniczych do średniej UE, nie zaś do poziomu 
w grupie krajów konkurujących z Portugalią w handlu międzynarodowym. W trakcie realizacji programu 
zdecydowano się jednak obrać ścieżkę mniej ambitnych reform i przyjąć ten drugi punkt odniesienia. I tak 
przykładowo wysokość odprawy kumuluje się obecnie w wymiarze 12 dni za każdy rok wysługi, co oznacza, 
że przyjęto górną wartość pierwotnego przedziału 8–12 dni za rok wysługi.
Do dalszego osłabienia programu reform przyczynił się Trybunał Konstytucyjny, który zakwestionował pewne 
zmiany w przepisach dotyczących zwolnień. W odpowiedzi Portugalia przyjęła środki, które zastąpiły reformy 
uznane za niekonstytucyjne. Zdaniem Komisji nie były one jednak w stanie zapewnić podobnych efektów 
co pierwotnie uzgodnione rozwiązania. W warunkach określonych w ramach programów nie uwzględniono 
rozwiązań zastępczych, które miałyby podobny potencjalny wpływ na elastyczność rynku pracy. Po zakoń -
czeniu programu niektóre reformy rynku pracy, które już wprowadzono, zostały z łatwością wycofane w dro -
dze decyzji administracyjnych rządu. Komisja skrytykowała takie podejście w sprawozdaniach z nadzoru po 
zakończeniu programu dostosowań.Ramka 9
66
Część IV – W ramach programów osiągnięto 
wyznaczone cele
163  
Trybunał ustalił95, że do wymiernej 
poprawy sytuacji dochodziło, gdy 
programy były ukierunkowane na 
reformy dotyczące konkretnych za -
gadnień w zakresie aktywnej polityki 
rynku pracy, jak również na reformy 
rynku pracy lub otoczenie biznesowe. 
W niektórych obszarach programy 
dały początek nowym reformom (np. 
w zakresie odpowiedzialności budże -
towej), w innych z kolei przyczyniły się 
do szybszego wdrożenia istniejących 
planów krajowych (np. w odniesieniu 
do otoczenia biznesowego).
164  
W przypadku kilku warunków mimo 
ich spełnienia nie osiągnięto zamie -
rzonych efektów. W okresie realizacji 
programu nie udało się na przykład 
osiągnąć oszczędności budżetowych 
w zakładanym wymiarze, a ramowe 
zasady dotyczące odpowiedzialności 
budżetowej nie okazały się dostatecz -
nie wiążące dla polityki budżetowej 
(zob. ramka 10 ).
Przypadki, gdy spełnienie warunków nie doprowadziło do zamierzonych efektów
 οPakiet wsparcia dla sektora bankowego na Węgrzech nie został w większej mierze wykorzystany, ponieważ 
w swej ostatecznej postaci nie był on atrakcyjny dla banków.
 οZgodnie z warunkami określonymi w programie Węgry uwzględniły w ustawie budżetowej cięcia w wydat -
kach samorządów lokalnych, nie osiągnięto jednak większych oszczędności.
 οRumunia spełniła warunek polegający na przyjęciu ustawy ramowej dotyczącej wynagrodzeń w sektorze 
publicznym, jednak w praktyce nie stosowała siatek płac, które stanowiły jeden z najważniejszych elemen -
tów tej reformy, z uwagi na brak środków budżetowych.
 οW trakcie obowiązywania programów Irlandia i Rumunia przyjęły nowe zasady ramowe dotyczące odpo -
wiedzialności budżetowej. W przypadku obydwu tych krajów Komisja zgłosiła jednak szereg niedociągnięć 
w realizacji tych zasad, z których najważniejsze polegało na tym, że nie wymusiły one w skuteczny sposób 
ukierunkowania polityki budżetowej rządu na cele średnioterminowe.
 οW Portugalii ograniczono zatrudnienie w sektorze publicznym, co było zgodne z celami pośrednimi pro -
gramu. W pewnym bliżej nieustalonym stopniu wynikało to jednak z tego, że urzędnicy przechodzili na 
wcześniejszą emeryturę, w związku z czym wpływ tego działania na budżet był ograniczony.Ramka 1095 Trybunał przeanalizował 
postępy osiągnięte przez pięć 
krajów w trzech obszarach: 
reform rynku pracy, otoczenia 
biznesowego oraz 
odpowiedzialności 
budżetowej. W swych 
analizach opierał się na 
międzynarodowych 
wskaźnikach regulacyjnych, 
wskaźnikach nakładu oraz na 
ocenach sporządzonych przez 
Komisję, MFW i inne 
organizacje międzynarodowe.
67
Część IV – W ramach programów osiągnięto 
wyznaczone cele
W jakim zakresie kraje 
zwiększyły swą 
konkurencyjność?
Konkurencyjność wzrosła, 
lecz w różnym stopniu
165  
Jednym z najważniejszych celów 
w ramach programów wsparcia było 
przywrócenie równowagi salda ob -
rotów z zagranicą w krajach objętych 
tymi programami poprzez zwiększenie 
ich konkurencyjności gospodarczej. 
Najbardziej ogólnymi miarami konku -
rencyjności są saldo rachunku obrotów 
bieżących oraz bilans handlowy96.166  
W ramach wszystkich programów 
saldo rachunku obrotów bieżących 
wróciło do równowagi, przy czym 
w czterech z pięciu krajów miało to 
miejsce szybciej niż się spodziewano. 
Jedynie w Irlandii proces ten zachodził 
zasadniczo w tempie, jakie przewidzia -
no w prognozie.
167  
Szybszą poprawę salda rachunku ob -
rotów bieżących można wytłumaczyć 
przede wszystkim niespodziewaną 
poprawą salda przychodów97. Również 
w Irlandii kształtowanie się tego salda 
zgodnie z prognozą wynikało z lepszej 
sytuacji w zakresie salda przychodów, 
która skompensowała znacznie gorsze 
wyniki w bilansie handlowym (zob. 
wykres 11 ).Wykres 11Możliwe przyczyny szybkiej poprawy salda rachunku obrotów bieżących
Uwaga : Różnice pomiędzy wartością ostateczną i wyjściową (tj. wstępną prognozą sporządzoną na potrzeby programu) przedstawione na 
wykresie są wyrażone w punktach procentowych PKB, w ujęciu kumulatywnym. Wartości obliczono dla następujących okresów obowiązywa -
nia programów: lata 2009–2011 w przypadku Węgier i Rumunii, lata 2009–2013 w przypadku Łotwy oraz lata 2011–2015 w przypadku Irlandii 
i Portugalii.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji Europejskiej.-40-30-20-10010203040
WęgryŁotwa
Rumunia
IrlandiaPortugaliaLuka w transferach bieżących netto
Luka w saldzie dochodów
Luka w bilansie handlowym
Luka w saldzie obrotów bieżących% PKB w ujęciu kumulatywnym
przez okres obowiązywania programów96 Konkurencyjność kraju to 
złożone zagadnienie o wielu 
aspektach. Trybunał 
zdecydował się skupić na tych 
dwóch wskaźnikach, 
ponieważ były one 
uwzględnione w prognozach 
sporządzonych na potrzeby 
programów dla wszystkich 
krajów. Dzięki temu Trybunał 
miał możliwość 
przeanalizowania, dlaczego 
w niektórych przypadkach 
konkurencyjność nie 
zwiększała się zgodnie 
z założeniami.
97 Na saldzie przychodów 
księgowane są przepływy 
finansowe pomiędzy 
rezydentami i nierezydentami 
związane z dochodami 
z pracy, inwestycjami 
bezpośrednimi, portfelowymi 
i innymi. Obejmuje ono 
również płatności pomiędzy 
rządem i nierezydentami 
dotyczące podatków i dopłat 
do produktów i produkcji.
68
Część IV – W ramach programów osiągnięto 
wyznaczone cele
168  
Bilans handlowy (różnica między 
importem a eksportem) odzwierciedla 
dokładniej efekty zmian w zakresie 
konkurencyjności danego kraju niż sal -
do obrotów bieżących. W przypadku 
Portugalii i Rumunii bilans handlowy 
kształtował się zgodnie z prognozami 
przyjętymi na potrzeby programów. 
Na Łotwie odnotowano jego większą 
poprawę niż oczekiwano (średnio 2% 
rocznie). Bilans ten nie poprawił się na -
tomiast w zakładanym stopniu w przy -
padku Węgier (2,8% rocznie) i Irlandii 
(5,1% rocznie).
169  
To, jak kształtują się obydwa kompo -
nenty bilansu handlowego, uzależnio -
ne jest od szeregu zmiennych, w tym 
od wstrząsów zewnętrznych (mających 
wpływ na eksport), nieoczekiwanych 
zmian w PKB (mających wpływ na 
import) i niespodziewanych wahań 
w zakresie konkurencyjności (mających 
wpływ zarówno na eksport, jak i na 
import).
170  
Na Łotwie i w Rumunii odnotowano 
znaczny wzrost konkurencyjności98, co 
tłumaczy, dlaczego od 2010 r. bilans 
płatniczy przekraczał prognozowane 
wartości. Ów wzrost znajduje również 
odzwierciedlenie w większym udziale 
tych krajów w światowym eksporcie.
171  
W pozostałych trzech krajach kon -
kurencyjność nie wzrosła w stopniu, 
w jakim tego oczekiwano, a ich udział 
w światowym eksporcie skurczył się 
w porównaniu z 2008 r. Na Węgrzech 
i w Portugalii eksport był mniejszy 
niż wstępnie prognozowano. W Irlan -
dii natomiast eksport przewyższył 
prognozy99.172  
W Portugalii i na Węgrzech korekta 
bilansu handlowego miała miejsce 
w stopniu zbliżonym do prognozo -
wanego, lecz udało się to osiągnąć 
jedynie z uwagi na fakt, że wielkość 
zarówno eksportu, jak i importu była 
mniejsza niż wstępnie oczekiwano. 
Około 80% niespodziewanego spadku 
importu można wytłumaczyć spad -
kiem PKB. Mimo to nawet w przypadku 
tych dwóch krajów daje się zauważyć 
pewien wzrost konkurencyjności – 
przykładowo stosunek eksportu do 
PKB wzrósł w porównaniu z okresem 
przed realizacją programów.
Dewaluacja wewnętrzna 
przyniosła efekty w drodze 
obniżki wynagrodzeń osób 
nowo zatrudnianych
173  
Dewaluacja wewnętrzna stanowiła klu -
czowy element strategii makroekono -
micznej przyjętej w trzech krajach (na 
Łotwie, w Irlandii i Portugalii). Obejmu -
je ona szereg rozwiązań politycznych 
mających na celu przywrócenie konku -
rencyjności międzynarodowej głównie 
poprzez obniżkę cen lub ograniczenie 
kosztów pracy100. Zakłada się przy tym, 
że cięcia płac i zwolnienia w sektorze 
publicznym pociągną za sobą po -
dobne kroki w sektorze prywatnym. 
Mechanizm taki powinien zadziałać, 
ponieważ tego typu działania w sekto -
rze publicznym prowadzą do uwol -
nienia zasobów, co oznacza większą 
dostępność siły roboczej w sektorze 
prywatnym przekładającą się na niższy 
poziom wynagrodzeń w gospodarce 
ogółem. Mniejszy popyt zagregowany 
powinien przyczynić się do korekty 
cen i wynagrodzeń w gospodarce. 
W sytuacji braku własnej waluty 
dewaluacja wewnętrzna ma kluczowe 
znaczenie dla korekty poziomów cen 
w ramach unii walutowej.98 Jak wynika z różnych 
makroekonomicznych 
wskaźników konkurencyjności, 
takich jak realny efektywny 
kurs walutowy, realne 
jednostkowe koszty pracy 
i wydajność pracy, a także ze 
wskaźników złożonych, takich 
jak światowy ranking 
konkurencyjności.
99 Wynika to w głównej mierze 
z tego, że duża część 
irlandzkiego eksportu trafia 
do państw nienależących do 
strefy euro. Irlandia skorzystała 
zatem na deprecjacji euro 
w stosunku do dolara 
amerykańskiego, czego nie 
uwzględniono w pierwotnych 
prognozach w ramach 
programu. Deprecjacja euro 
doprowadziła również 
do zwiększenia wartości 
importu do Irlandii. Udział 
składników importowanych 
w irlandzkim eksporcie (tj. 
część eksportu wytworzona 
z wykorzystaniem 
importowanych towarów lub 
usług pośrednich) jest wysoki 
i kształtuje się na poziomie 
około 50%.
100 Komisja definiuje dewaluację 
wewnętrzną jako politykę, 
której celem jest „obniżenie 
poziomu cen krajowych 
poprzez wywarcie wpływu 
na relatywny poziom cen 
eksportowych/importowych 
bądź poprzez obniżenie 
krajowych kosztów produkcji, 
a tym samym deprecjację 
realnego kursu walutowego”. 
Źródło : Komisja Europejska, 
Quarterly Report on the Euro 
Area [Kwartalne sprawozdanie 
na temat strefy euro], III/2011, 
tom 10, s. 22.
69
Część IV – W ramach programów osiągnięto 
wyznaczone cele
174  
Na Łotwie dewaluacja wewnętrzna 
przyniosła efekty głównie poprzez ob -
niżkę płac osób nowo zatrudnianych, 
podczas gdy wynagrodzenia osób 
pracujących już w sektorze prywatnym 
zasadniczo nie spadły. Proces dostoso -
wania płac zaszedł po części w drodze 
spadku niezadeklarowanych wynagro -
dzeń, jednak skala tego spadku była 
ograniczona (zob. ramka 11 ).
Wpływ dewaluacji wewnętrznej na poziom płac na Łotwie
Dewaluację wewnętrzną postrzegano jako najważniejszy filar procesu dostosowawczego na Łotwie. Jednym 
z powodów takiego podejścia było przekonanie, że rynek pracy jest bardzo elastyczny. Tymczasem spadek po -
ziomu wynagrodzeń w sektorze prywatnym zaobserwowany w praktyce był stosunkowo niewielki101. W miarę 
rozwoju kryzysu w 2008 r. wzrost płac w sektorze publicznym i prywatnym uległ co prawda gwałtownemu 
spowolnieniu, a w 2009 r. wykazywał wartość ujemną102, jednak zarówno pod względem zasięgu, jak i okresu 
trwania ów ujemny wzrost wynagrodzeń był znacznie mniej odczuwalny w sektorze prywatnym. Największy 
spadek płac w sektorze prywatnym w ujęciu rok do roku wynosił 6,6% (w październiku 2009 r.), natomiast naj -
większa obniżka w sektorze publicznym wyniosła nieco ponad 26% (w listopadzie 2009 r.). Dynamika zagrego -
wanych płac nie odzwierciedla procesu dostosowania wynagrodzeń ani nie dopuszcza możliwości, że korekta 
miała miejsce po części w sferze niezadeklarowanych wynagrodzeń (wypłaty „pod stołem”).
Jak wynika z analizy danych dotyczących płac indywidualnych103, wynagrodzenia pracowników zatrudnio -
nych w trakcie recesji były znacznie niższe niż w przypadku osób już zatrudnionych, których płace nie zostały 
zasadniczo obniżone. Ustalenie to pokrywa się z dowodami prezentowanymi w literaturze fachowej, wskazu -
jącymi, że płace w momencie podejmowania pracy są w większym stopniu uzależnione od cyklu koniunktury 
niż wynagrodzenia osób już zatrudnionych i tym samym wykorzystywane są jako narzędzie ograniczania 
kosztów. Pewną rolę odgrywała również redukcja zatrudnienia oraz zwiększenie udziału osób pracujących 
w niepełnym wymiarze czasu.
Ankieta przeprowadzona retrospektywnie wśród pracodawców wykazała, że w latach 2008–2009 „prawdziwy” 
spadek kosztów płac wyniósł między 6% a 11%, a w latach 2009–2010 kształtował się poniżej 2%. Oznacza to, 
że spadek ten był większy niż wynikałoby to z oficjalnych statystyk (wzrost o 1,3% w 2009 r. i spadek o 2,9% 
w 2010 r.). Fakt ten wskazuje, że sektor prywatny zareagował na recesję, obniżając wynagrodzenia, jednak 
reakcja ta nie była na tyle zdecydowana, by zapobiec utrzymującemu się przez dłuższy czas spadkowi zatrud -
nienia na dużą skalę.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie opracowania „What happened to wages in Latvia’s ‘internal devaluation’?” autor -
stwa Andrejsa Semjonovsa, Alfa Vanagsa i Anny Zasovej; Bałtycki Międzynarodowy Ośrodek Badań Polityki Gospodarczej (BICEPS).
101 Na konkurencyjność istotny wpływ ma dostosowanie płac w sektorze prywatnym, zwłaszcza zaś w sektorze towarów i usług podlegających 
wymianie handlowej.
102 W marcu 2009 r. w sektorze publicznym oraz w lipcu 2009 r. w sektorze prywatnym.
103 Anonimowe dane z Państwowej Agencji Ubezpieczenia Społecznego na Łotwie.Ramka 11
70
Część IV – W ramach programów osiągnięto 
wyznaczone cele
Wyzwaniem nadal były 
kredyty w obcych walutach
175  
W przypadku wszystkich trzech krajów 
objętych mechanizmem wsparcia 
bilansu płatniczego wspólnym mia -
nownikiem był duży udział kredytów 
w walutach obcych w całkowitej kwo -
cie pożyczek pozostających do spłaty.
176  
W trakcie kryzysu banki centralne nie 
mogły zdeprecjonować waluty krajo -
wej w celu przywrócenia konkurencyj -
ności na rynkach międzynarodowych 
ze względu na obawy, że deprecjacja 
wpłynie negatywnie na zdolność 
kredytobiorców do obsługi zadłużenia 
w walutach obcych i tym samym pod -
waży stabilność systemu finansowego, 
co udaremniłoby korzyści gospodarcze 
wynikające z zastosowania takiego 
rozwiązania104. Z uwagi na wysoki po -
ziom kredytów udzielonych w obcych 
walutach kraje traciły też często więcej 
rezerw walutowych105.
177  
Choć kwestie te w dużym stopniu 
wpłynęły na wachlarz dostępnych 
rozwiązań politycznych, Unia Europej -
ska w ramach udzielanej przez siebie 
pomocy finansowej nie przewidziała 
żadnych warunków dotyczących zarzą -
dzania przez organy krajowe kredyta -
mi w walutach obcych.
178  
W trakcie realizacji programów w dal -
szym ciągu obawy budziła ogólna war -
tość kredytów w walutach obcych106. 
W sektorze prywatnym w Rumunii 
kredyty w walutach obcych przewyż -
szyły pod względem wartości pożyczki 
w walucie krajowej. Na Węgrzech 
udział kredytów w obcych walutach 
zaczął spadać w 2012 r., ale w Rumunii 
taką tendencję zaobserwowano dopie -
ro w 2014 r.104 Ryzyko to zostało również 
dostrzeżone przez Europejską 
Radę ds. Ryzyka 
Systemowego, która 
w wydanym przez siebie 
zaleceniu 2011/1 zwróciła 
uwagę na ryzyko 
„utrudnionego działania 
kanałów transmisji polityki 
pieniężnej” wynikające 
z wysokiego poziomu 
kredytów krajowych w obcych 
walutach.
105 Zalecenie 2011/1 Europejskiej 
Rady ds. Ryzyka 
Systemowego.
106 Przykładowo na koniec 
czerwca 2013 r. węgierski bank 
centralny ocenił, że stopień 
ekspozycji gospodarstw 
domowych i MŚP na ryzyko 
walutowe jest bardzo wysoki.
71
 Wnioski i zalecenia
Nadzór w okresie 
poprzedzającym kryzys
179  
Przed wybuchem kryzysu istniały już 
ramy UE ustanowione na potrzeby 
monitorowania budżetów publicz -
nych w państwach członkowskich. 
Przestrzeganie Rady o nasilających się 
zakłóceniach równowagi budżetowej 
należało do obowiązków Komisji. Ko -
misja nie była jednak przygotowana na 
pierwsze wnioski o pomoc finansową.
180  
W przededniu kryzysu Komisja nie 
wywiązała się ze swojego zadania 
polegającego na szacowaniu zakłó -
ceń równowagi budżetowej, gdyż 
szacowała, że budżety publiczne były 
bardziej stabilne niż w rzeczywistości. 
Jednym z najważniejszych uchybień 
w przypadku ocen dokonywanych 
przez Komisję przed 2009 r. był brak 
sprawozdawczości na temat narastają -
cych zobowiązań warunkowych w sek -
torze publicznym, które często stawały 
się rzeczywistymi zobowiązaniami 
w trakcie kryzysu. Komisja nie wzię -
ła też w dostatecznym stopniu pod 
uwagę powiązania pomiędzy dużymi 
przepływami kapitału zagranicznego, 
kondycją sektora bankowego oraz 
finansami publicznymi. Te uchybie -
nia w nadzorze sprawowanym przez 
Komisję sprawiły, że kiedy zaczęły 
napływać wnioski o pomoc finanso -
wą, okazała ona się nieprzygotowana 
do zarządzania programami wsparcia 
(zob. pkt 35–47).Procedury zarządzania 
programami
181  
Komisja z powodzeniem wzięła na 
siebie nowe obowiązki w zakresie 
zarządzania programami, obejmują -
ce prowadzenie rozmów z władzami 
krajowymi, opracowywanie prognoz 
na potrzeby programów oraz sporzą -
dzanie szacunków dotyczących luk 
w finansowaniu, a także wskazywanie 
niezbędnych reform. Biorąc pod uwa -
gę początkowe ograniczenia czasowe 
i brak wcześniejszych doświadczeń 
w tym zakresie, stanowiło to istotne 
dokonanie (zob. pkt 45–50).
182  
Komisja starannie gromadziła nie -
zbędne informacje. W dużym stopniu 
korzystała z wewnętrznej wiedzy 
fachowej, a także współpracowała 
z różnymi podmiotami w krajach będą -
cych beneficjentami pomocy. W 2008 
i 2009 r. Komisja nie zapewniła jednak 
wiedzy fachowej w zakresie, w jakim 
miało to miejsce później w przypadku 
programów dla krajów ze strefy euro. 
Nie była też w stanie z łatwością po -
zyskać pomocy ekspertów zewnętrz -
nych. Komisja nie była przygotowana 
pod względem polityki kadrowej, by 
poradzić sobie z tak dużym i istotnym 
zadaniem na skalę europejską, jakim 
było rozwiązanie kryzysu zadłużenio -
wego (zob. pkt 52–54).
72 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 1
Komisja powinna ustanowić ramy obej -
mujące całą instytucję, które umożli -
wią szybką mobilizację odpowiednich 
zasobów kadrowych i wiedzy fachowej 
z różnych działów Komisji lub spoza 
Komisji na wypadek konieczności przy -
jęcia programu pomocy finansowej.
W związku z rozporządzeniem Par -
lamentu Europejskiego i Rady (UE) 
nr 472/2013 Komisja powinna opraco -
wać procedury umożliwiające lepszy 
nadzór nad ewentualnymi nowymi 
programami pomocy finansowej 
i sprawniejsze zarządzanie takimi pro -
gramami. W procedurach tych należy 
w wyraźny sposób uwzględnić możli -
wość, że działania te będą wykonywa -
ne wyłącznie przez instytucje UE.
183  
Opracowywanie prognoz makroeko -
nomicznych i prognoz deficytu nie 
stanowiło nowego zadania dla Komisji, 
która korzystała w tym celu z istnieją -
cego i dość niepraktycznego narzędzia 
opierającego się na arkuszach kalkula -
cyjnych. Kontrola jakości tych prognoz 
ograniczała się głównie do sprawdza -
nia, czy ich poszczególne elementy 
są ze sobą zgodne. Kierownictwo nie 
dociekało jednak, jakie rozumowanie 
leżało u podstaw założeń przyjętych 
w celu sporządzenia prognoz. Stąd – 
zarówno z perspektywy późniejszej 
weryfikacji, jak i w trakcie sporządza -
nia prognoz – bardzo trudno było 
ocenić zasadność głównych założeń, 
takich jak np. mnożniki fiskalne (zob. 
pkt 55–70).Zalecenie 2
Zespoły programowe powinny być 
zobowiązane do systematycznego 
dokumentowania głównych założeń 
i prac wykonanych w ramach przygo -
towywania prognoz. Komisja powinna 
udostępnić narzędzia ułatwiające taką 
dokumentację, w tym np. automatycz -
ny rejestr zmian dokonanych przez 
prognostów.
Procedury kontroli jakości powinny 
obejmować większą liczbę weryfika -
cji głównych założeń i parametrów 
przyjętych w prognozach przez działy 
zajmujące się poszczególnymi kraja -
mi. Przykładowo w kontrolach jakości 
można by wykorzystać prognozy refe -
rencyjne opracowane z zastosowaniem 
określonych modeli, aby zasygnalizo -
wać, w których obszarach prognozy 
oparte na osądzie w znacznym stopniu 
odbiegają od prognoz modelowych. 
Takie rozwiązanie pozwoliłoby lepiej 
ukierunkować kontrole jakości.
184  
Większość programów opierała się na 
solidnych podstawach i uwzględniała 
priorytety polityki UE oraz obecny stan 
wiedzy ekonomicznej. Procedury Ko -
misji często nie były jednak systema -
tycznie dokumentowane i nie zostały 
opracowane w sposób, który umoż -
liwiałby ocenę procesu decyzyjnego 
z perspektywy czasu. Spowodowane 
to było po części samym kryzysem, 
początkowymi ograniczeniami czaso -
wymi, a także faktem, że tego rodzaju 
zarządzanie programami stanowiło 
dla Komisji nowe zadanie. Dostępność 
dokumentów poprawiła się co prawda 
wraz z upływem czasu, jednak nawet 
w przypadku najnowszych programów 
brakowało niektórych kluczowych 
dokumentów (zob. pkt 71–75).
73 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 3
Aby zapewnić wewnętrzną przejrzy -
stość czynników leżących u podstaw 
decyzji dotyczących programów:
a) pracownicy zajmujący się zarzą -
dzaniem programami powinni 
przechowywać wszystkie niezbęd -
ne dokumenty dotyczące poszcze -
gólnych elementów koncepcji 
programów, wyboru warunków 
oraz monitorowania przez Komisję 
realizacji programów,
b) kierownicy programów powinni 
mieć obowiązek dokumentowania 
kluczowych decyzji dotyczących 
programów w dzienniku decy -
zji, tak aby można je było łatwo 
prześledzić.
185  
Warunki w protokołach ustaleń były 
w większości poparte konkretnym 
odesłaniem do decyzji Rady. Nie 
koncentrowały się one jednak w dosta -
tecznym stopniu na ogólnych warun -
kach polityki gospodarczej określo -
nych przez Radę (zob. pkt 76–79).
186  
W każdym programie inaczej interpre -
towano warunki udzielania pomocy. 
W niektórych przypadkach były one, 
ogólnie rzecz biorąc, mniej rygory -
styczne, co ułatwiało ich spełnienie. 
Porównując kraje borykające się z po -
dobnymi trudnościami strukturalnymi, 
Trybunał stwierdził, że wymagane 
reformy nie zawsze były proporcjo -
nalne do zastanych problemów lub 
że przewidywały one zupełnie różne 
rozwiązania. W niektórych, lecz nie we 
wszystkich krajach docelowe poziomy 
deficytu zostały obniżone w większym 
stopniu niż uzasadniałaby to sytuacja 
gospodarcza (zob. pkt 80–91).187  
Ryzyko niespójnego traktowania 
poszczególnych krajów lub wymogu 
wprowadzenia niepotrzebnych reform 
stanowi w dalszym ciągu wyzwanie 
w procesie zarządzania programami. 
Fakt, że programy przygotowywano 
w warunkach kryzysu, utrudnił opra -
cowanie szczegółowych wytycznych, 
które ograniczyłyby pole manewru 
zespołów programowych i organów 
krajowych w trakcie sporządzania i ne -
gocjowania dokumentów takich jak 
decyzje Rady czy protokoły ustaleń. 
Wszelkie rozwiązania powinny zatem 
iść w kierunku wzmocnienia nadzoru 
nad działaniami pracowników Komisji, 
a towarzyszyć im powinno ulepszenie 
procesu weryfikacji.
188  
Owocem prac pracowników Komisji 
jest zestaw dokumentów programo -
wych, na podstawie których Komisja 
(bądź komisarz działający w jej imie -
niu) i Rada podejmują decyzje. Jakość 
tych dokumentów oraz analiz leżących 
u ich podstaw znacznie się poprawi -
ła od końca 2008 r. Niemniej nawet 
w niedawno opracowanych doku -
mentach programowych brakowało 
pewnych kluczowych informacji (zob. 
pkt 97–99).
74 Wnioski i zalecenia
189  
Cechą wspólną wszystkich obszarów 
zarządzania programami był fakt, 
że w dużym stopniu polegano na 
opiniach ekspertów z konkretnych 
dziedzin. Kluczowe dokumenty spo -
rządzane na podstawie analiz eksper -
tów podlegały co prawda weryfikacji, 
jednak pod wieloma względami była 
ona niewystarczająca. Obliczenia nie 
były weryfikowane przez nikogo spoza 
zespołu programowego, nie nadzo -
rowano prowadzonych prac, a sam 
proces kontroli jakości nie był udoku -
mentowany (zob. pkt 93–96).
Zalecenie 4
Mając na względzie dostępne zasoby, 
Komisja powinna zapewnić właściwe 
procedury na potrzeby przeglądu 
treści dokumentów programowych 
i zarządzania programami. Aby zwery -
fikować wyniki prac zespołów pro -
gramowych na zasadzie partnerskiej, 
należałoby przeprowadzić przegląd 
horyzontalny. W ramach takiego 
przeglądu należy zwrócić szczególną 
uwagę na kwestie horyzontalne, takie 
jak podobne traktowanie krajów, oraz 
zapewnić informacje dla kierownictwa.190  
Za monitorowanie realizacji progra -
mów odpowiedzialna jest Komisja. 
Główne niedociągnięcie w tym obsza -
rze dotyczy monitorowania wykonania 
budżetu. Docelowe poziomy deficytu 
w ramach każdego programu ustalono 
na podstawie deficytu w ujęciu ESA. 
Takie podejście zapewnia co prawda 
pełną spójność z procedurą nadmier -
nego deficytu, jednocześnie oznacza 
jednak, że w momencie, kiedy trzeba 
podjąć decyzję w sprawie kontynuacji 
programu, sprawozdawczość Komisji 
dotycząca stopnia osiągnięcia docelo -
wych poziomów deficytu obarczona 
jest nie tylko niepewnością pomiaru, 
ale również niepewnością wynika -
jącą z charakteru prognoz (zob. pkt 
100–103).
Zalecenie 5
Aby ułatwić monitorowanie budżetu, 
Komisja powinna uwzględnić w proto -
kołach ustaleń wskaźniki, które można 
obliczyć w krótkich odstępach czasu, 
takie jak kwartalne saldo gotówko -
we lub docelowy poziom zaległości 
finansowych.
75 Wnioski i zalecenia
191  
Sprawozdawczość na temat prze -
strzegania warunków nie była prowa -
dzona systematycznie. Na określenie 
przypadków niespełnienia warunków 
używano wielu różnych terminów, co 
prowadziło do dezorientacji. Na temat 
pewnych warunków nie podawano 
żadnych informacji, w przypadku kilku 
innych stwierdzono, że zostały speł -
nione, podczas gdy w rzeczywistości 
tak nie było (zob. pkt 104–107). Ryzyko 
występowania tego rodzaju błędów 
powinno zmaleć za sprawą skutecz -
nych przeglądów wewnętrznych (zob. 
zalecenie 4). Wyniki prac Trybunał 
wskazują jednak również na inne 
niedociągnięcia w sposobie podejścia 
do warunków. Kolejne transze pomo -
cy finansowej były przekazywane, 
mimo że stopień spełnienia warunków 
w wyznaczonych terminach przez po -
szczególne kraje bardzo się różnił (zob. 
pkt 200). W programach uwzględnio -
no warunki, które nie były w stanie 
zagwarantować faktycznej realizacji 
reform bądź które nie miały rzeczy -
wistego przełożenia na uporanie się 
z kryzysem i spłatę kredytów.
Zalecenie 6
Komisja powinna sprecyzować rolę wa -
runków w ramach programów:
a) W dokumentach programowych 
należy określić wagę poszczegól -
nych warunków, których speł -
nienie jest konieczne do wypłaty 
kolejnych transz pomocy.
b) Warunki powinny koncentrować 
się na reformach mających istotne 
i trwałe oddziaływanie. W przy -
padku gdy wypłata transz pomocy 
jest uzależniona od podjęcia dzia -
łań przygotowawczych, w protoko -
le ustaleń należy zawrzeć warunki 
gwarantujące wprowadzenie 
reform na późniejszym etapie.c) Warunki należy ustalać z umiarem, 
mając na względzie, by wyraźnie 
dotyczyły one reform koniecznych 
do przezwyciężenia kryzysu bądź 
do spłaty udzielonej pomocy 
finansowej. Zespoły programowe 
powinny być zobowiązane do 
uzasadnienia każdego warunku. 
Wybór warunków powinien podle -
gać weryfikacji wewnętrznej.
d) Warunki powinny być zdefiniowa -
ne w taki sposób, by można moni -
torować ich osiągnięcie w sposób 
niebudzący wątpliwości. Po tym, 
jak warunki zostaną ustalone, 
zespoły programowe powinny 
określić, które dane będzie moż -
na później wykorzystać do oceny 
rezultatów działań podjętych 
w ramach programów.
192  
Wszystkie zespoły programowe usta -
nowiły dobrze funkcjonujące niefor -
malne mechanizmy współpracy z MFW 
i EBC. Brak formalnych zasad wynikał 
z przekonania, że współpraca w tym 
zakresie nie będzie trwała długo, a być 
może również z preferencji instytucji 
(zob. pkt 108–114).
Zalecenie 7
Jeśli Komisja musi współpracować 
z innymi partnerami zaangażowany -
mi w realizację programów, powinna 
dążyć do sformalizowania współpracy 
międzyinstytucjonalnej. W warunkach 
takiej współpracy należy określić me -
chanizmy wymiany informacji, sposoby 
postępowania z informacjami poufny -
mi oraz rozstrzygania różnicy zdań.
76 Wnioski i zalecenia
Operacje pozyskiwania 
środków finansowych
193  
Emisja długu przez Komisję zakończyła 
się sukcesem, ponieważ zainteresowa -
nie na rynkach kapitałowych było na 
tyle duże, że wszystkie obligacje zo -
stały wyprzedane. Komisja terminowo 
dokonywała emisji obligacji. Ostatecz -
ny koszt zadłużenia nie odbiegał od 
poziomu rynkowego ani od poziomów 
referencyjnych. Jeśli chodzi o samą 
procedurę, ceny emisji obligacji prze -
wyższały niekiedy ceny wskazywane 
początkowo przez banki wiodące (zob. 
pkt 115–122).
194  
W procesie zarządzania długiem 
w pierwszych latach stwierdzono 
szereg niedociągnięć, co po części 
wynikać może z faktu, że do tego za -
dania przydzielono ograniczoną liczbę 
pracowników Komisji. Niedociągnięcia 
te nie wpłynęły jednak w widoczny 
sposób na efekty udzielenia pożyczek. 
Większość uchybień została wyelimi -
nowana w ramach późniejszych emisji 
obligacji, w związku z czym zalecenie 
to dotyczy jedynie niedociągnięć, któ -
rych istnienie stwierdzono w trakcie 
kontroli (zob. pkt 123–136).
Zalecenie 8
Jeśli chodzi o proces zarządzania dłu -
giem, Komisja powinna:
a) zapewnić większą przejrzystość 
w odniesieniu do alokacji obligacji,
b) przechowywać  systematycznie 
prowadzoną dokumentację 
dotyczącą wszelkich kontaktów 
z bankami wiodącymi w kwestiach 
związanych z emisjami obligacji,c) nalegać na banki wiodące, by prze -
strzegały zobowiązań w okresie 
poprzedzającym emisję i po emisji,
d) regularnie dokonywać analizy 
sytuacji na rynkach terminowych, 
tak aby określić parametry każdej 
emisji i ocenić płynność na rynku 
wtórnym.
Osiągnięcia w ramach 
programów
195  
Należy prowadzić dalsze badania eko -
nomiczne mające za przedmiot analizę 
osiągnięć, tak aby w większym stopniu 
zrozumieć, w jaki sposób kraje dokona -
ły niezbędnej korekty budżetowej i jak 
zapewnić w przyszłości równomierne 
rozłożenie wpływu takiej korekty.
Wykorzystanie pomocy 
finansowej
196  
W pięciu krajach objętych kontrolą 
ogólny poziom wsparcia finanso -
wego nie przekroczył zaplanowanej 
wielkości. Zaobserwowano jednak 
pewne różnice, jeśli chodzi o poziom 
komfortu zapewnianego przez tę 
pomoc. W pierwszych programach, 
jak i w programie pomocy dla Irlandii, 
przewidziano znaczny margines bez -
pieczeństwa. Dzięki temu kraje miały 
możliwość spłaty wyżej oprocentowa -
nych pożyczek z MFW przed terminem 
i ograniczenia wielkości finansowania 
w ramach programów. Mogły one 
również w mniejszym stopniu polegać 
na zasobach własnych bądź osiągnę -
ły wyższy niż zakładano docelowo 
poziom rezerw walutowych (zob. pkt 
138–139).
77 Wnioski i zalecenia
197  
W Portugalii dla odmiany wystąpiło 
znacznie większe zapotrzebowanie 
na finansowanie niż początkowo 
szacowano, w związku z czym środki 
udostępnione w ramach programu 
nie były w pełni wystarczające. Aby 
sprostać potrzebom, Portugalia była 
zmuszona pozyskać środki na rynkach. 
Pomoc finansowa na rzecz Rumunii 
była wystarczająca, by zaspokoić 
potrzeby w zakresie bilansu płatnicze -
go, lecz finansowanie przeznaczone 
dla rumuńskiego sektora publicznego 
okazało się bardziej problematyczne 
(zob. pkt 140–143).
Korekta budżetowa
198  
Zmodyfikowane poziomy docelowe 
deficytu zostały osiągnięte, choć 
z pewnymi wyjątkami. Faktyczny 
kształt konsolidacji budżetowej za -
sadniczo pokrywał się z pierwotnymi 
założeniami, lecz erozja bazy podat -
kowej doprowadziła do utraty zysków 
wygenerowanych w wyniku przyjęcia 
w 2009 r. nowych, istotnych środków 
podatkowych (zob. pkt 144–148).
199  
Deficyt strukturalny każdego z krajów 
poprawił się, lecz poprawa ta nastę -
powała w różnym tempie, głównie 
dlatego, że różne były punkty wyjścia. 
W niektórych przypadkach konsolida -
cja budżetowa nie wywarła trwałego 
wpływu na poziom deficytu, ponieważ 
państwa członkowskie stosowały środ -
ki jednorazowe, by osiągnąć wyzna -
czone cele (zob. pkt 149–154).Warunki strukturalne
200  
Państwa członkowskie w różnym stop -
niu przestrzegały terminów wyznaczo -
nych w protokołach ustaleń. W sytuacji 
gdy warunki spełniono z opóźnieniem, 
było to spowodowane czynnikami, 
na które Komisja nie miała wpływu. 
Niekiedy początkowe ramy czasowe 
były zbyt ambitne, zważywszy na sze -
roki zakres reform. Choć zdarzało się, 
że kraje nie dotrzymały pierwotnego 
terminu, często spełniały dany waru -
nek po upływie pewnego czasu (zob. 
pkt 155–157).
201  
Nie zaobserwowano, by istotne wa -
runki były spełniane z mniejszym bądź 
większym prawdopodobieństwem niż 
warunki mniej istotne. Ważniejsze wa -
runki spełniano natomiast zazwyczaj 
w większym stopniu na koniec obo -
wiązywania programów, co wskazuje, 
że Komisja przywiązywała większą 
wagę do realizacji najbardziej potrzeb -
nych reform, w miarę jak zbliżał się 
koniec programu.
202  
Warunki w ramach programów sku -
tecznie przyczyniały się do wprowa -
dzania reform, które w większości 
były kontynuowane po zakończeniu 
programów. W momencie przeprowa -
dzania kontroli przypadki wycofania 
reform były rzadkie. Do wymiernej 
poprawy sytuacji dochodziło, gdy pro -
gramy były ukierunkowane na reformy 
w konkretnych obszarach. W niektó -
rych przypadkach UE pomogła zapo -
czątkować nowe reformy, w innych 
z kolei programy pomocy przyczyniły 
się do szybszego wdrożenia istnieją -
cych planów krajowych. W przypadku 
szeregu warunków ich spełnienie nie 
przyniosło jednak efektów, jakich 
się spodziewano, kiedy warunki te 
uwzględniano w programach (zob. pkt 
159–164).
78 Wnioski i zalecenia
Osiągnięcia na poziomie 
makroekonomicznym
203  
Oprócz konsolidacji rachunków budże -
towych i stabilizacji sektora finanso -
wego programy wsparcia miały na celu 
przywrócenie równowagi salda ob -
rotów z zagranicą w krajach objętych 
tymi programami poprzez zwiększenie 
ich konkurencyjności gospodarczej. 
W czterech z pięciu skontrolowa -
nych krajów saldo rachunku obrotów 
bieżących wróciło do równowagi 
szybciej niż się spodziewano. Wynikało 
to głównie z niespodziewanej popra -
wy salda przychodów, w mniejszym 
stopniu zaś z równie niespodziewane -
go polepszenia bilansu handlowego. 
Wielkość importu kształtowała się 
poniżej oczekiwań, przede wszystkim 
ze względu na spadek PKB. W sytuacji 
gdy również eksport był niższy niż 
zakładano, było to zazwyczaj spowo -
dowane przez czynniki zewnętrzne, 
głównie spadek PKB partnerów han -
dlowych (zob. pkt 165–172).204  
Kluczowym elementem strategii ma -
kroekonomicznej przyjętej w trzech 
krajach była dewaluacja wewnętrzna, 
która obejmowała szereg rozwiązań 
politycznych mających na celu przy -
wrócenie konkurencyjności międzyna -
rodowej, głównie poprzez ogranicze -
nie kosztów pracy. W praktyce korekta 
poziomu wynagrodzeń dotknęła 
pracowników zatrudnionych w trakcie 
recesji, podczas gdy płace osób już 
zatrudnionych zasadniczo nie spadły 
(zob. pk t 173–174).
Zalecenie 9
Komisja powinna dogłębniej zrozu -
mieć, w jaki sposób kraje dokonały 
korekty budżetowej, tak aby móc 
w większym stopniu skoncentrować 
się na wyciągnięciu wniosków ze 
zrealizowanych programów. Zagadnie -
nia, które mogłyby być przedmiotem 
dalszych analiz, obejmują:
a) wpływ działań mających na celu 
odzyskanie przez kraje konkuren -
cyjności, takich jak dewaluacja 
wewnętrzna,
b) skutki społeczne oraz podział 
obciążeń finansowych wynika -
jących z realizacji programów 
dostosowawczych,
c) kolejność podejmowania działań 
dostosowawczych.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył 
Milan Martin CVIKL, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 11 listopada 2015 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

79
 Załączniki
Przyczyny wystąpienia z wnioskiem o pomoc finansową
Sytuacje kryzysowe w poszczególnych krajach sklasyfikowano według kategorii sugerowanych w literaturze 
przedmiotu1.
Kraj Rodzaj kryzysu Główne przyczyny, które skłoniły rząd do wystąpienia z wnioskiem o pomoc finansową
WęgryKryzys w bilansie 
płatniczymNa początku października 2008 r., w następstwie upadku banku Lehman Brothers, pogorszyły się nastroje 
inwestorów, w wyniku czego doszło do wyprzedaży skarbowych papierów wartościowych, nieudanej 
aukcji obligacji i gwałtownej deprecjacji waluty. Napięta sytuacja na rynkach walutowych doprowadziła 
do presji na płynność w bankach, które napotkały trudności z refinansowaniem swapów walutowych.
Węgry wystąpiły z wnioskiem o pomoc finansową z uwagi na obawy, że za sprawą narastającej paniki 
zakłócone zostaną mechanizmy rynkowe w takim zakresie, że w kraju dojdzie do gwałtownego załamania 
zdolności do pozyskania finansowania zewnętrznego.
Źródło:  pierwotne dokumenty programowe Komisji (2008), dokonana przez MFW ocena ex post  sytuacji na 
Węgrzech (2011).
ŁotwaKryzys w bilansie 
płatniczym
Kryzys bankowyW ciągu trzech miesięcy przed złożeniem przez Łotwę wniosku o pomoc finansową wartość depozytów 
spadła o 10%. Powodem tego było masowe wycofywanie pieniędzy z banku Parex, który stanął w obliczu 
poważnych problemów z utrzymaniem płynności po tym, jak utracił ponad jedną czwartą depozytów. 
W tym samym okresie wysokość oficjalnych rezerw walutowych spadła o niemal 20%, gdyż bank central -
ny sprzedawał obce waluty, by utrzymać sztywny kurs walutowy. W listopadzie rząd zdecydował się na 
interwencję i znacjonalizował bank Parex. W grudniu rząd ograniczył możliwość wycofywania depozytów 
z tego banku.
W opinii premiera Łotwa potrzebowała wsparcia finansowego z trzech powodów: by opanować kryzys 
w banku Parex, sfinansować deficyt budżetowy oraz ustabilizować sytuację na rynku finansowym.
Narastające obawy dotyczące łotewskiego systemu finansowego i zadłużenia zewnętrznego doprowadzi -
ły do kryzysu w bilansie płatniczym oraz kryzysu bankowego.
Źródło:  wniosek Łotwy o wsparcie z MFW (2009); Aslund, Anders i Valdis Dombrovskis (2011): „How Latvia 
Came Through The  Financial Crisis”, Peterson Institute for International Economics; Blanchard, Olivier; 
Mark Griffiths i Bertrand Gruss (2013): „Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis”, opracowanie 
przedstawione jesienią 2013 r. na forum Brookings Panel on Economic Activity.
RumuniaKryzys w bilansie 
płatniczymZ początkiem globalnego kryzysu finansowego w 2008 r. krajowe rynki finansowe oraz system bankowy 
znalazły się pod dużą presją. W wyniku ograniczonego dostępu do finansowania zewnętrznego stopy 
procentowe gwałtownie wzrosły. Spowolnienie przepływów kapitału doprowadziło do dużej deprecjacji 
kursu walutowego (na poziomie ponad 15%), co z kolei negatywnie odbiło się na jakości aktywów i jesz -
cze bardziej osłabiło bilanse banków.
Bank centralny interweniował, by ustabilizować kurs leja rumuńskiego. Rating kredytowy Rumunii spadł 
poniżej klasy inwestycyjnej, w wyniku czego wzrosły premie z tytułu ryzyka oraz koszty finansowania 
zewnętrznego. Oprocentowanie obligacji skarbowych podskoczyło do 9%.
Władze Rumunii wystąpiły z wnioskiem o pomoc finansową w marcu 2009 r., w kontekście wyraźnie 
wzrastającej awersji do ryzyka, narastającej presji na kurs walutowy i coraz trudniejszego dostępu do 
rynku obligacji skarbowych.
Źródło:  MFW: Rumunia: Wniosek o zapobiegawczą promesę kredytową (2009); dokonana przez MFW 
ocena ex post  sytuacji w Rumunii (2012); Komisja Europejska: „Overall assessment of the two balance -
-of-payments assistance programmes for Romania” [Ogólna ocena dwóch programów wsparcia bilansu 
płatniczego Rumunii], European Economy, Occasional Papers nr 156 (2013).Załącznik I
80 Załączniki
Kraj Rodzaj kryzysu Główne przyczyny, które skłoniły rząd do wystąpienia z wnioskiem o pomoc finansową
Irlandia Kryzys bankowyPod koniec 2007 r., w obliczu obaw dotyczących nadwyżki podaży i bańki cenowej, zaufanie inwesto -
rów w sektorze nieruchomości gwałtownie stopniało. W tej sytuacji Irlandia stanęła w obliczu dwóch 
problemów: gwałtownego spadku cyklicznych dochodów związanych z budownictwem oraz nagłego 
wystąpienia potężnych strat w krajowym systemie bankowym.
W latach 2008–2010 Irlandia podjęła znaczące działania, by wzmocnić swój sektor bankowy: zapew -
niła gwarancje rządowe w odniesieniu do zobowiązań banków krajowych, a także dokonała zastrzyku 
kapitałowego w wysokości ponad 20% PKB do sektora bankowego. Zagrożone aktywa w postaci gruntów 
i inwestycji budowlanych będące w posiadaniu banków zostały przejęte przez Narodową Agencję Zarzą -
dzania Aktywami (NAMA).
Zobowiązania rządowe wobec sektora finansowego sprawiły, że spready obligacji skarbowych osiągnęły 
rekordowy poziom, a dostęp kraju do finansowania na rynku uległ znacznemu ograniczeniu.
Źródło:  Irlandia: List intencyjny (2010), MFW: Irlandia: Wniosek o wydłużoną promesę (2010), Komisja 
Europejska (2011).
Portugalia Kryzys zadłużeniowyW okresie przed złożeniem wniosku o pomoc finansową zaobserwowano niekorzystne zmiany w dziedzi -
nie finansów publicznych oraz pogarszające się perspektywy gospodarcze. Doprowadziło to do spadku 
zaufania i narastającej presji rynku na portugalskie papiery dłużne, w czym nie pomogła pogarszająca się 
sytuacja na rynkach obligacji skarbowych krajów strefy euro.
Ponieważ dostęp do finansowania na rynku był utrudniony, rząd w większym stopniu zaczął korzystać 
z emisji papierów wartościowych na krótsze terminy i z innych rodzajów finansowania (takich jak oferta 
na rynku niepublicznym, emisja z udziałem syndykatów bankowych czy krótkoterminowe finansowanie 
na znaczne sumy z banków krajowych). Na początku maja 2011 r. spread pomiędzy portugalskimi 10-let -
nimi papierami dłużnymi a obligacjami niemieckimi wzrósł do 650 punktów bazowych.
Po tym jak agencje ratingowe kilkakrotnie obniżyły ocenę wiarygodności kredytowej Portugalii, kraj 
ten utracił zdolność do refinansowania swojego zadłużenia w sposób zapewniający długoterminową 
stabilność finansów publicznych.
Źródło:  Komisja Europejska: „The Economic Adjustment Programme for Portugal” [Program dostosowania 
gospodarczego dla Portugalii], European Economy, Occasional Papers nr 79 (2011); MFW: Portugalia: 
Wniosek o promesę kredytową w ramach instrumentu rozszerzonego wsparcia finansowego (2011).
1 Claessens i Kose (2013); Laeven i Valencia (2012); Kaminsky i Reinhart (1999).Załącznik  I
81 Załączniki
Instrumenty pożyczkowe dla pięciu państw objętych kontrolą
Wsparcie bilansu płatniczego Europejski mechanizm stabilizacji 
finansowej (EFSM)Europejski Instrument Stabilności 
Finansowej (EFSF)
Forma 
instytucjonalnaMechanizm UE Mechanizm UEPrywatne przedsiębiorstwo będące 
własnością krajów strefy euro
Struktura 
kapitałowaŚrodki zagwarantowane przez budżet UE Środki zagwarantowane przez budżet UE Gwarancje z krajów strefy euro
Zdolność udzie -
lania pożyczek 
w euro50 mld euro 60 mld euro 440 mld euro
Instrumenty Pożyczki, linie kredytowe Pożyczki, linie kredytowePożyczki, zakup obligacji na rynku pier -
wotnym i  wtórnym
Czas 
obowiązywaniaMechanizm stały Mechanizm tymczasowy Mechanizm tymczasowy
Główne organy 
decyzyjneRada stanowiąca większością kwalifikowaną na wniosek Komisji EuropejskiejRada Dyrektorów EFSF (tj. członkowie 
Eurogrupy)
Podstawa prawna 
finansowaniaArt. 143 TFUE Art. 122 TFUE Decyzja międzyrządowa
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
W tabeli nie uwzględniono dwóch innych instrumentów – pożyczek międzyrządowych dla Grecji oraz Europejskiego 
Mechanizmu Stabilności – ustanowionych w celu zapewnienia pomocy finansowej krajom ze strefy euro.Załącznik II
82 Załączniki
Metodyka kontroli
Wyznaczenie kryteriów kontroli
1. Trybunał zaczerpnął dobre praktyki w zakresie zarządzania oraz kryteria ewaluacji z ocen programów 
MFW, ocen ex post  unijnego wsparcia bilansu płatniczego dla państw trzecich, wcześniejszych sprawozdań 
Trybunału dotyczących pomocy makrofinansowej, wytycznych i innych publikacji opracowanych przez 
niezależne instytuty i ośrodki analityczne, a także z badań akademickich. W  tabeli 1  przedstawiono wykaz 
najważniejszych dokumentów źródłowych.
Tabela 1 – Główne źródła kryteriów kontroli
MFW i Niezależne Biuro Oceny (IEO) przy MFW
Wytyczne MFW s prawie warunków: Wytyczne MFW dotyczące warunków (2002); Zasady leżące u podstaw wytycznych dotyczących warunków (2006); 
Przegląd warunków za 2011 r. (2012)
Korekta budżetowa w programach wspieranych ze środków MFW (2003)
Sprawozdanie oceniające: MFW a ostatnie kryzysy rachunków kapitałowych – Indonezja, Korea, Brazylia (2003)
Sprawozdanie oceniające: Warunki strukturalne w programach wspieranych ze środków MFW (2007)
Warunki strukturalne w programach wspieranych ze środków MFW: dokumenty referencyjne (2007)
Mauro, Paolo, „Chipping away at Public Debt”, MFW, 2011
Komisja Europejska
Wytyczne do programowania, opracowywania wsparcia budżetowego i zarządzania nim (2007)
Sprawozdanie końcowe: Metaocena operacji pomocy makrofinansowej w latach 2004–2008 (2009)
Wytyczne na potrzeby oceny ex post  operacji pomocy makrofinansowej i bilansu płatniczego (2010)
Ocena działań Dyrekcji Generalnej ds. Gospodarczych i Finansowych w zakresie nadzoru budżetowego (2010)
Europejski Trybunał Obrachunkowy
Sprawozdanie specjalne nr 5/2001 „Środki pomocnicze z funduszy na wsparcie dostosowania strukturalnego przeznaczonych na pomoc budżetową (siódmy 
i ósmy EFR)”
Sprawozdanie specjalne nr 2/2005 „Pomoc budżetowa z EFR dla krajów AKP i zarządzanie przez Komisję kwestiami odnoszącymi się do reformy finansów 
publicznych”
Sprawozdanie specjalne nr 11/2010 „Zarządzanie przez Komisję ogólnym wsparciem budżetowym w krajach AKP , Ameryki Łacińskiej i Azji”Załącznik III
83 Załączniki
2. Aby wskazać najlepsze praktyki w dziedzinie zarządzania długiem publicznym, relacji z inwestorami oraz 
emisji instrumentów dłużnych z zachowaniem przejrzystości, Trybunał skorzystał z wyników pracy i wytycz -
nych następujących instytucji:
a) MFW i Bank Światowy, w szczególności kolejne wersje wytycznych w zakresie zarządzania długiem 
publicznym (2001, 2003, 2007 i 2014) i w zakresie emisji obligacji z udziałem syndykatów (2010 i 2013),
b) Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, w szczególności przekrojowa analiza procedur emisji 
skarbowych instrumentów dłużnych w poszczególnych krajach (2009),
c) Bank Rozrachunków Międzynarodowych,
d) stowarzyszenia sektora prywatnego, takie jak Międzynarodowe Stowarzyszenie Rynków Kapitałowych 
(ICMA), Stowarzyszenie Rynków Finansowych w Europie (AFME) i Instytut Finansów Międzynarodowych 
(IIF).
Analiza warunków strukturalnych
3. Warunki strukturalne przeanalizowano na podstawie próby (zob. tabela 2 ). Poszczególne obszary wybrano 
po dokonaniu oceny ich relatywnego znaczenia w danym programie.
Tabela 2 – Ogólne informacje na temat dobranej próby
Węgry Łotwa Rumunia Irlandia Portugalia
Liczba przeanalizowanych warunków 44 56 67 59 135
Przybliżony odsetek zbadanych warunków (szacunki na pod -
stawie ekstrapolacji z próby)73%138% 39% 15% 34%
Uwzględnione zagadnienia
Zarządzanie finansami publicznymi (np. odpowiedzialność 
budżetowa, zamówienia publiczne)x x x x x
Reforma sektora publicznego lub wydatki na wynagrodzenia 
w sektorze publicznymx x x x
Renty i  emerytury x x x x
Fundusze strukturalne x x x
Przedsiębiorstwa państwowe, prywatyzacja, partnerstwa 
publiczno-prywatnex x x
Otoczenie biznesowe x x
Rynek pracy (ustalanie wysokości wynagrodzeń, aktywna 
polityka rynku pracy, wsparcie dla osób bezrobotnych)x x x x
Sektor finansowy (współczynniki adekwatności kapitałowej, 
nadzór bankowy)x x x
1 73% warunków stanowi wszystkie warunki strukturalne. Pozostałe 27% to warunki dotyczące budżetu.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Załącznik  III
84 Załączniki
4. Podobne warunki w różnych wersjach protokołów ustaleń zostały pogrupowane, aby uniknąć zbędnych 
powtórzeń. Udział warunków pogrupowanych w ten sposób w ogólnej liczbie warunków przyjętych w po -
szczególnych protokołach ustaleń służył jako wskaźnik ich trwałości.
5. Pogrupowane warunki zostały przyporządkowane do jednej z trzech kategorii, w zależności od ich zakresu 
strukturalnego:
(i) Warunki o małym zakresie strukturalnym: kategoria ta obejmuje warunki, które same z siebie nie do -
prowadziłyby do istotnych zmian gospodarczych. Mogą one jednak służyć jako działania przygotowaw -
cze do szerzej zakrojonych reform. Przykładowe warunki w tej kategorii to: (i) jednorazowe działania 
o charakterze analitycznym, takie jak pojedyncza ewaluacja, (ii) sporządzenie i publikacja planów lub 
strategii, (iii) kontynuacja danego działania.
(ii) Warunki o średnim zakresie strukturalnym: kategoria ta obejmuje warunki, które potencjalnie mogą 
wywrzeć bezpośredni i istotny wpływ na zachowanie pewnej grupy podmiotów gospodarczych (np. 
urzędników państwowych, przedsiębiorstw, konsumentów, pracowników czy licencjobiorców). Aby 
wpływ ten był długotrwały, należałoby jednak podjąć dodatkowe działania następcze. Kategoria ta 
obejmuje cztery rodzaje warunków. Po pierwsze: warunki wymagające podjęcia przez krajowe organy 
władzy wykonawczej działań, które mogą przynieść natychmiastowe efekty. W skali makroekonomicz -
nej wpływ tych warunków może być bardzo znaczny (np. jeśli rząd podejmie decyzję w sprawie obniże -
nia płacy minimalnej), jednak warunki te są łatwo odwracalne. Po drugie: warunki pociągające za sobą 
konieczność systematycznego wykonywania przez rząd określonej czynności (np. regularne monito -
rowanie budżetu). Po trzecie: warunki wymagające realizacji różnych działań administracyjnych (np. 
reorganizacja instytucji rządowych na szczeblu centralnym) lub działań prowadzących do wdrożenia 
istniejących przepisów. Po czwarte: wszelkiego rodzaju działania jednorazowe.
(iii) Warunki o dużym zakresie strukturalnym: kategoria ta obejmuje warunki, które same z siebie mogą do -
prowadzić do długofalowych zmian w gospodarce. Ich wdrożenie może mieć bardzo szeroki i poważny 
wpływ, ale może także koncentrować się na wybranych podmiotach gospodarczych. Typowe warunki 
w tej kategorii obejmują zmiany ustawodawcze dokonywane przez parlamenty krajowe, jak również 
poważne zmiany w strukturze instytucjonalnej (np. ustanowienie rady budżetowej czy reorganizację 
władz samorządowych) oraz prywatyzację1.
6. Osiągnięcie warunków oceniano względem pierwotnego terminu oraz stopnia spełnienia w momencie 
przeprowadzania kontroli. Ocena opierała się zazwyczaj na dostępnych sprawozdaniach monitorujących. 
W analizie nie uwzględniono następujących rodzajów warunków:
(i) niejasne warunki, tj. warunki, których nie dało się jednoznacznie zaklasyfikować na podstawie zakresu 
strukturalnego,
(ii) warunki stałe, tj. warunki wymagające wykonywania określonych działań w każdym kolejnym kwartale,
(iii) warunki, na spełnienie których nie wyznaczono konkretnego terminu.
1 W skład tej kategorii nie wchodzi nacjonalizacja ani działania mające na celu wparcie sektora bankowego.Załącznik  III
85 Załączniki
7. Aby odpowiednio uwzględnić sytuacje, w których informacje na temat osiągnięcia warunków był niedo -
stępne, wszystkie badania statystyczne przeprowadzono co najmniej dwa razy: (i) na podstawie danych 
dotyczących jedynie tych warunków, w przypadku których dysponowano informacjami na temat ich speł -
nienia; (ii) z wykorzystaniem danych dotyczących wszystkich warunków, przy czym w razie braku informacji 
dany warunek uznawano za niespełniony.
Koszt zadłużenia
8. Jeśli chodzi o ustalanie ceny kredytów, w momencie emisji za wskaźnik poziomu rentowności wolnej od 
ryzyka uznawanej przez rynki za obowiązującą w przypadku obligacji o określonym terminie wykupu 
przyjmowano stopy transakcji swap. Punktem odniesienia w przypadku rentowności obligacji emitowanych 
przez UE i emitentów referencyjnych była średnia oferowanych i proponowanych stóp transakcji swap (tj. 
stopa mid swap )2. Odpowiednie dane uzyskano z agencji Bloomberg lub, jeśli nie były one dostępne, obli -
czono jako różnicę pomiędzy poziomem rentowności i stopą mid swap  w dniu ogłoszenia.
2 Europejski Bank Inwestycyjny, Europejski Instrument Stabilności Finansowej, Kreditanstalt für Wiederaufbau.Załącznik  III
86
programów. Odzwierciedla on nie tylko różne okolicz -
ności panujące w poszczególnych krajach, ale także 
ich różne preferencje polityczne i jest najważniejszym 
czynnikiem zapewniającym poczucie odpowiedzial -
ności krajów za program reform. Bez poczucia odpo -
wiedzialności prawdopodobieństwo powodzenia 
programu jest znacznie mniejsze.
Porównując programy, należy również wziąć pod 
uwagę różne warunki w krajach otrzymujących 
pomoc, ich ograniczenia polityczne, administracyjne 
i instytucjonalne oraz sposób, w jaki zmieniały się 
w miarę upływu czasu. W krajach mogą występować 
niedoskonałości strukturalne, które na pierwszy rzut 
oka wydają się podobne, ale którym w praktyce najle -
piej można zaradzić za pośrednictwem różnych zesta -
wów strategii. Elastyczność programów, pozwalająca 
na ich dopasowywanie i dostosowywanie do potrzeb 
i ograniczeń poszczególnych krajów, ma decydujące 
znaczenie dla ich powodzenia. Jakości programu nie 
można oceniać na podstawie porównania szeregu 
warunków strukturalnych.
Komisja poczyniła znaczne postępy już w trakcie reali -
zacji programów objętych niniejszą kontrolą oraz po ich 
zakończeniu. Postępy te to mobilizacja dodatkowej wie -
dzy fachowej i zasobów finansowych oraz wzmocnienie 
unijnych mechanizmów zarządzania gospodarczego 
i pomocy finansowej. Komisja zamierza wykorzystać te 
zmiany i wprowadzić dalsze udoskonalenia, jak określiła 
w swojej odpowiedzi na zalecenia pokontrolne.
III
W okresie poprzedzającym kryzys istniały już ugrun -
towane ramy nadzoru budżetowego. Skala i charakter 
globalnego kryzysu finansowego w latach 2007–2008 
były bezprecedensowe. Zdeterminowały one nagłe 
i niekontrolowane pojawienie się zakłóceń równowagi 
w szeregu państw UE.
Kryzys pokazał, że ramy nadzoru obowiązujące 
w okresie poprzedzającym kryzys nie były w pełni 
odpowiednie pod względem identyfikowania ryzyka 
w bazowej sytuacji budżetowej poszczególnych 
krajów w czasach bezprecedensowego kryzysu eko -
nomicznego. Uwydatnił również zakres rozprzestrze -
niania się finansowych skutków ubocznych pomiędzy 
krajami oraz konieczność przyjęcia szerzej zakrojo -
nego podejścia do nadzoru w sektorze bankowym 
oraz w makroekonomii w szerszym ujęciu. Jednak 
reakcja rynków finansowych, która miała decydu -
jący wpływ na przyspieszenie kryzysu, była nowym, Streszczenie
I
Komisja z zadowoleniem przyjmuje przedmiotową 
kontrolę wyników przeprowadzoną przez Trybunał 
Obrachunkowy w odniesieniu do programów obję -
tych pomocą finansową w ramach instrumentu wspar -
cia bilansu płatniczego i europejskiego mechanizmu 
stabilizacji finansowej (EFSM). Udało się osiągnąć klu -
czowe cele ekonomiczne wspomnianych programów, 
które polegały na powrocie poszczególnych państw 
na rynki finansowe, osiągnięciu przez nie stabilnych 
finansów publicznych oraz przywróceniu wzrostu 
prowadzącego do spadku bezrobocia.
Wpływ i przebieg kryzysu były bezprecedensowe 
zarówno w Europie, jak i na całym świecie. Przewi -
dzenie z góry wszystkich konsekwencji szybkiego 
likwidowania zakłóceń równowagi było bardzo 
trudne. W takich kryzysowych warunkach nie można 
odpowiednio opisać wzajemnych zależności pomię -
dzy szeregiem zmiennych za pomocą standardowych 
funkcji reakcji ekonomicznej. Komisja i UE musiały 
szybko podejmować działania w obliczu bardzo dużej 
niepewności i systemowego ryzyka związanego 
z niewypłacalnością państw i ryzyka utraty płynno -
ści, które stanowiły zagrożenie dla stabilności całego 
systemu finansowego i wypłacalności państw.
W momencie wystąpienia kryzysu obowiązywały 
ramy wielostronnego nadzoru, które, jak się okazało, 
nie były w pełni odpowiednie. Mimo że Komisja 
miała niewielkie doświadczenie, jeżeli chodzi o rodzaj 
i skalę wymaganej interwencji, szybko opracowała 
zestaw narzędzi do celów reagowania kryzysowego. 
W pilnym trybie i w trudnych warunkach wdrożono 
programy pomocy finansowej dla państw członkow -
skich UE w ramach instrumentu wsparcia bilansu płat -
niczego. Ta sama potrzeba pilnego działania wiązała 
się z programami EFSM ze względu na większe ryzyko 
finansowych skutków ubocznych w innych krajach 
strefy euro. Dodatkowa trudność polegała na tym, 
że programy te były finansowane za pośrednictwem 
instrumentów finansowych, które zostały dopiero 
utworzone. Komisja zmagała się z poważnymi brakami 
kadrowymi i musiała nauczyć się wielu nowych i trud -
nych rzeczy. Wspomniane programy były złożonymi 
instrumentami, których zadaniem było zaradzenie 
nieprzewidywalnym sytuacjom kryzysowym.
Zasadnicze znaczenie miał wkład krajów otrzymują -
cych pomoc w opracowywanie koncepcji i rozwijanie Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 87
w naturalny sposób wpływają na zmianę sytuacji 
i założeń.
Trzeba pamiętać, że opracowywanie prognoz nie 
jest nauką ścisłą. Dotychczas odnotowywano dobre 
wyniki, jeżeli chodzi o trafność prognoz Komisji.
Unijne ramy zarządzania gospodarczego sprzed kryzysu 
były ukierunkowane przede wszystkim na politykę 
budżetową, pozostawiając w szczególności moni -
torowanie ryzyka finansowego bankom centralnym 
i krajowym organom nadzoru. W rezultacie z powodu 
braku zintegrowanej europejskiej struktury nadzorczej 
i regulacyjnej w odniesieniu do instytucji finansowych 
kluczowe zagrożenia nie były sygnalizowane w sys -
tematyczny sposób. Od czasu kryzysu poczyniono 
znaczne postępy w eliminowaniu braków instytucjonal -
nych i w zakresie zarządzania. Zrestrukturyzowano ramy 
nadzoru oraz zacieśniono kontakty pomiędzy Komisją 
a nowo utworzonymi Europejską Radą ds. Ryzyka Syste -
mowego (ERRS) i europejskimi urzędami nadzoru.
Niemniej trudno było przewidzieć z góry fakt, że 
wskutek bezprecedensowego charakteru i bezprece -
densowej skali kryzysu finansowego rządy podejmą 
działania służące wsparciu sektora finansowego, które 
czasami miały znaczący wpływ na finanse publiczne.
V
Ramy nadzoru makroekonomicznego stanowią 
element uzupełniający, który nie stanowi części paktu 
stabilności i wzrostu. Pakt stabilności i wzrostu obej -
muje zbiór aktów prawnych i politycznych odnoszą -
cych się do nadzoru budżetowego. W momencie poja -
wienia się kryzysu pakt stabilności i wzrostu istniał już 
od dziesięciu lat i właśnie w 2005 r. został zmieniony, 
aby zwiększyć rolę bazowej polityki budżetowej. Obo -
wiązkiem Komisji jest wyciąganie wniosków z ujawnio -
nych niedociągnięć, dlatego też przeprowadziła ona 
kolejne reformy paktu w latach 2011, 2013 i 2014.
Utworzenie powiązania między paktem stabilności 
i wzrostu a gotowością Komisji do zarządzania pro -
gramami nie uwzględniało faktu, że zarówno reformy 
paktu, jak i wprowadzenie nadzoru makroekonomicz -
nego miały na celu wyeliminowanie niedociągnięć 
w mechanizmach nadzoru. Pozwala to identyfikować 
zakłócenia równowagi na tyle wcześnie, aby można 
było podjąć decyzje polityczne, które są konieczne do 
lepszego przygotowania państw do walki z kryzysem. 
Zarządzanie pomocą finansową jest kwestią niezwią -
zaną z identyfikacją zagrożeń.szczególnie trudnym do przewidzenia efektem. 
W momencie gdy państwa zwracały się o pomoc, 
trwało już zakulisowe monitorowanie pogarszającej 
się sytuacji i Komisja pozostawała w ścisłym kontakcie 
z władzami krajowymi. Objęcie programem pomocy 
finansowej następuje na wniosek państwa członkow -
skiego, które chce otrzymać pomoc, a nie z inicjatywy 
Komisji. Ponadto w ramach normalnego nadzoru 
przewiduje się bardziej ograniczoną rolę Komisji, jeżeli 
chodzi o monitorowanie krajowych decyzji o charak -
terze gospodarczym i budżetowym oraz udzielanie 
zaleceń w kwestiach politycznych, niż ma to miejsce 
w warunkach programu.
Reakcja na kryzys była natychmiastowa i komplek -
sowa. Obejmowała dalsze wzmocnienie ogólnego 
zarządzania gospodarczego w UE za pomocą zinte -
growanego systemu europejskich organów nadzoru 
finansowego (ERRS, EUNB, ESMA, EIOPA) oraz struktury 
regulacyjnej w odniesieniu do instytucji finansowych 
(tj. unii bankowej). Wprowadzono również pierwszy 
i drugi pakiet dotyczący zarządzania gospodarczego, 
w których wyeliminowano niedoskonałości nadzoru 
ujawnione przez kryzys. Mówiąc konkretnie, w pierw -
szym pakiecie dotyczącym zarządzania gospodar -
czego (tzw. sześciopaku) przewidziano procedurę 
dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej, 
dzięki której monitorowanie zakłóceń równowagi 
makroekonomicznej i finansowej stało się kluczowym 
elementem unijnego nadzoru gospodarczego.
Podczas oceny wyników Komisji nie uwzględniono 
należycie faktu, że działania Komisji nie były podej -
mowane w próżni, lecz w ramach złożonych struk -
tur instytucjonalnych. Niedoceniona jest rola MFW 
i – w przypadku krajów strefy euro – EBC w przygo -
towywaniu i monitorowaniu programów. Podobnie 
w niewystarczającym stopniu uwzględniono rolę Rady 
jako głównego organu decyzyjnego.
IV
Wyniki makroekonomiczne i budżetowe w 2008 r. 
zasadniczo znacznie odbiegały od wstępnych przewi -
dywań zawartych w prognozach bardzo wielu instytu -
cji, w tym Komisji. Jest to związane z nagłym likwido -
waniem zakłóceń równowagi i bezprecedensowym 
charakterem kryzysu, który dzisiaj jest powszechnie 
postrzegany jako zdarzenie skrajne, tj. jako bardzo 
mało prawdopodobny wynik w rozkładzie możliwych 
wyników. Ponadto prognozy zawsze opierają się na 
informacjach dostępnych w określonym momen -
cie, dlatego też późniejsze zmiany i korekty danych 
Odpowiedzi Komisji 88
IX
Komisja pragnie podkreślić znaczenie właściwego 
rozróżnienia pomiędzy przekazywaniem informacji 
koniecznych do podjęcia świadomej decyzji w danym 
momencie a ewentualną możliwością uzyskania kom -
pletnej dokumentacji w późniejszym terminie.
Na wczesnym etapie realizacji programów Komisja 
działała pod dużą presją czasu i musiała wdrożyć 
solidne i skuteczne procedury zarządzania kryzyso -
wego. Komisja przyznaje, że wystąpiły niedoskonało -
ści w zarządzaniu dokumentacją na wczesnym etapie 
prac nad programami oraz że był to proces „uczenia 
się przez działanie”.
Komisja przekazała Trybunałowi znaczną ilość infor -
macji, w tym arkusze kalkulacyjne, na temat danych 
i założeń stanowiących podstawę wstępnych obliczeń 
luki w finansowaniu. Przedstawiono dokumenty źró -
dłowe dotyczące wszystkich krajów objętych przed -
miotowymi programami.
X
Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem, jakoby 
w przypadku najnowszych dokumentów programo -
wych brakowało kluczowych informacji. Dokumenty 
programowe dotyczące Portugalii i Irlandii były bar -
dzo szczegółowe.
XI
Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem, jakoby 
warunki w protokołach ustaleń nie koncentrowały się 
na ogólnych warunkach polityki gospodarczej okre -
ślonych przez Radę.
Ogólne warunki polityki gospodarczej określone 
przez Radę mają charakter „ogólny” i ich celem nie 
jest zapewnienie wyczerpującej listy warunków. Ich 
realizacja, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii struk -
turalnych, często wymaga uwzględnienia w protokole 
ustaleń szerokiego zakresu działań w celu wzmocnie -
nia wyjściowej pozycji gospodarki.
Ponadto protokoły ustaleń są wynikiem negocjacji 
z władzami politycznymi danego państwa członkow -
skiego, którego wkład ma kluczowe znaczenie dla 
powodzenia programu.VIII
W sprawozdaniu słusznie podkreślono wykorzystanie 
wielu arkuszy kalkulacyjnych i początkowe problemy 
z dokumentacją. Narzędzia, za pomocą których Komi -
sja opracowuje prognozy, nie są bardziej skompliko -
wane niż to konieczne.
Sporządzanie prognoz dotyczących gospodarki nie 
jest zadaniem, które można przeprowadzić przy 
użyciu prostej aplikacji. Prognozy Komisji muszą 
obejmować duży zbiór zmiennych. W rezultacie 
nieuniknione jest generowanie dużego i stosunkowo 
złożonego zbioru danych, który urzędnicy działów 
zajmujących się poszczególnymi krajami muszą 
przetworzyć, opracowując prognozę. Korzystanie 
z arkuszy kalkulacyjnych wymaga wiedzy fachowej 
i profesjonalnego osądu. Stosowana przez Komisję 
metoda prognozowania jest zgodna z praktyką innych 
organizacji zajmujących się opracowywaniem pro -
gnoz ekonomicznych.
Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem Trybunału 
dotyczącym trudności w ocenie założeń prognozy. 
Założenia prognoz są opisane w dokumencie przed -
stawiającym stanowisko, który opracowuje się na 
początku każdej rundy prognoz. Następnie założenia 
są aktualizowane przed każdym kolejnym zapisaniem 
prognozy i publikowane z każdą prognozą. W szeregu 
posiedzeń organizowanych w trakcie przygotowywa -
nia regularnych prognoz Komisji uczestniczą urzęd -
nicy działów zajmujących się poszczególnymi krajami, 
eksperci z działów horyzontalnych oraz członkowie 
kadry kierowniczej najwyższego szczebla. Zasadniczą 
część tych posiedzeń stanowi omawianie założeń 
przyjętych w celu sporządzenia prognoz. Ponadto 
działy horyzontalne systematycznie sprawdzają spój -
ność matematyczną i ekonomiczną prognoz przygo -
towanych przez działy zajmujące się poszczególnymi 
krajami.
W szczególności Komisja starannie wyjaśniła swoją 
ocenę mnożników fiskalnych stanowiących podstawę 
prognozy (zob. np. ramka I.5 na s. 41 prognozy opra -
cowanej jesienią 2012 r.). W 2013 r. DG ECFIN przepro -
wadziła ocenę dorozumianego mnożnika fiskalnego. 
Mnożniki mieszczą się w granicach określonych 
w literaturze empirycznej i teoretycznej.
Odpowiedzi Komisji 89
XIII
Obliczenia stanowiące podstawę decyzji dotyczących 
programów są weryfikowane w ramach Komisji przez 
urzędników spoza głównego zespołu programowego, 
w tym przez członków kadry kierowniczej wyższego 
szczebla i kierowników działów horyzontalnych. Spra -
wozdania z przeglądu były przedmiotem procedur 
konsultacji z odpowiednimi dyrekcjami generalnymi.
Ponadto Komisja ściśle współpracowała z MFW i EBC 
nad programami wsparcia z EFSM. Instytucje partner -
skie systematycznie wymieniały między sobą projekty 
dokumentów programowych, które były poddawane 
kontroli krzyżowej; wszystkie te instytucje aktywnie 
współpracowały z władzami krajowymi.
I wreszcie, wyniki negocjacji szczegółowo przedsta -
wiono Komitetowi Ekonomiczno-Finansowemu i Gru -
pie Roboczej Eurogrupy, co zapewniło przejrzystość 
wyników.
XIV
Zob. odpowiedź Komisji do pkt X.
XV
Zastosowanie docelowych poziomów deficytu 
memoriałowego jest poparte ramami prawnymi 
stanowiącymi podstawę unijnego nadzoru ekono -
micznego i zapewnia spójność pomiędzy krajami. 
Wszystkie państwa członkowskie UE, w tym te objęte 
programem dostosowań gospodarczych, podlegają 
wspólnym unijnym regułom fiskalnym. Zgodnie 
z Protokołem 12 do Traktatu o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej, w którym określono wartości odniesienia 
na potrzeby procedury nadmiernego deficytu, deficyt 
mierzy się zgodnie z Europejskim Systemem Rachun -
ków (ESA), który opiera się na zasadzie memoriałowej. 
Wykorzystywanie danych z rachunków narodowych 
do określania docelowych poziomów fiskalnych oraz 
do celów monitorowania wydaje się zatem we wspól -
nym kontekście europejskim więcej niż uzasadnione.
Jeżeli chodzi o koncepcję, zasada rachunkowości 
memoriałowej wprowadzona w ESA 95 stanowiła 
kluczową innowację, która w owym czasie była moty -
wowana niedoskonałościami rachunkowości opartej 
na zasadzie kasowej. Jedną z takich niedoskonałości 
jest większa podatność rachunkowości kasowej na 
manipulacje oraz mniejsza wiarygodność obrazu 
gospodarki, jaki ona oferuje.Różne podejścia
Komisja uznaje za właściwe, że każdy program 
odzwierciedlał warunki gospodarcze, uwarunkowania 
instytucjonalne, okoliczności i preferencje poszczegól -
nych krajów.
XII
Komisja przyznaje wprawdzie, że wyzwaniem dla 
procesu zarządzania programami pozostaje ryzyko 
niespójnego traktowania różnych krajów lub wymaga -
nia przeprowadzenia niepotrzebnych reform, jednak 
jej zdaniem zarządzanie programami w różny spo -
sób – w zależności od poszczególnych krajów – było 
właściwe i konieczne. Elastyczność taka jest pożądana, 
biorąc pod uwagę odmienny zbiór warunków ekono -
micznych, politycznych i administracyjnych w różnych 
krajach oraz istotną rolę kraju otrzymującego pomoc 
w opracowywaniu koncepcji i rozwijaniu programu. 
W krajach mogą występować niedoskonałości struktu -
ralne, które na pierwszy rzut oka wydają się podobne, 
ale w praktyce najlepiej można im zaradzić za pośred -
nictwem różnych zestawów strategii.
Najważniejszym czynnikiem pozwalającym zapewnić 
poczucie odpowiedzialności krajów otrzymujących 
pomoc za program reform jest ich wkład w opraco -
wywanie koncepcji i rozwijanie programów, który 
odzwierciedla nie tylko różne warunki panujące 
w poszczególnych krajach, ale także ich różne prefe -
rencje polityczne.
Komisja przyznaje, że istnieje możliwość poprawy 
spójności, jeżeli chodzi o kategoryzowanie warunków.
Zdaniem Komisji pojęcie „zakresu strukturalnego”, 
którym posługuje się Trybunał, nie jest istotnym 
wskaźnikiem w odniesieniu do analizy działań 
w ramach polityki i wyciągania wniosków dotyczą -
cych ich znaczenia. Należy również pamiętać, że 
warunki zmieniają się w trakcie trwania programu. 
Reforma strukturalna, którą Trybunał zaklasyfikowałby 
ostatecznie jako warunek o „dużym zakresie”, może 
wymagać poczynienia szeregu wstępnych kroków 
o „niewielkim zakresie”, tak aby można ją było pra -
widłowo ocenić i przygotować. Niektóre docelowe 
poziomy deficytu zostały obniżone na podstawie 
ogólnej oceny tego, czy pierwotne cele były w dal -
szym ciągu odpowiednie. Wspomniane obniżenie 
poprzedziła staranna analiza, w której uwzględniono 
szereg zmian, jakie zaszły w poszczególnych krajach, 
a nie tylko wzrost PKB.
Odpowiedzi Komisji 90
XVII
Napięte harmonogramy wdrażania reform można 
czasami opisać po fakcie jako nierealistyczne, ale 
ustalano je przy ambitnych założeniach, aby zachęcić 
do szybszego działania.
Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem, jakoby speł -
nienie najważniejszych warunków było odkładane na 
ostatni etap realizacji programów. Z powodu trwają -
cego kryzysu i warunków politycznych sprzyjających 
przeprowadzeniu reform ważne i trudne reformy 
zostały przewidziane do realizacji na początkowym 
etapie programu.
Zalecenia
Komisja przyjmuje zalecenie a).
Na przestrzeni kolejnych lat kryzysu Komisja popra -
wiła mobilizację wiedzy fachowej. Komisji udało się 
zgromadzić większą wiedzę fachową w programach 
dotyczących krajów strefy euro, których realizację 
rozpoczęto później niż realizację programów dotyczą -
cych krajów spoza strefy euro. Niedawno w ramach 
Komisji ustanowiono Służbę ds. Wspierania Reform 
Strukturalnych. W stosownych przypadkach Komisja 
przeanalizuje sposoby dalszego umacniania niektó -
rych kluczowych zasad szybkiej mobilizacji niezbęd -
nej wiedzy fachowej celem ustanowienia ram obejmu -
jących całą instytucję.
Komisja uwzględni konieczność opracowania proce -
dur umożliwiających lepszy nadzór nad ewentualnymi 
nowymi programami pomocy finansowej i sprawniej -
sze zarządzanie takimi programami w krajach strefy 
euro, w kontekście dwupaku.
Komisja przyjmuje zalecenie b), podkreślając jedno -
cześnie potrzebę zapewnienia, aby czynności zwią -
zane z ewidencjonowaniem nie obciążały w sposób 
nieproporcjonalny prognostów, w szczególności 
w kontekście programu.
Od momentu wdrożenia pierwszych programów 
Komisja udoskonaliła już procedury oraz zarządza -
nie dokumentacją. Komisja będzie dążyć do dalszej 
poprawy wdrażania swojej polityki zarządzania doku -
mentacją i kontroli jej jakości.Niemniej zdefiniowanie docelowych poziomów 
zgodnie z ESA nie uniemożliwia Komisji korzystania, 
w razie potrzeby, z innych dostępnych źródeł infor -
macji i danych na potrzeby monitorowania. Mogą one 
obejmować dane fiskalne oparte na zasadzie kasowej, 
zwłaszcza z uwagi na fakt, że są one szybciej dostępne 
w porównaniu z danymi memoriałowymi. Przy inter -
pretowaniu danych opartych na metodzie kasowej 
należy zwrócić należytą uwagę na ich różne podstawy 
koncepcyjne.
Ogólnie rzecz ujmując, właściwe wykorzystanie 
większej liczby źródeł danych o różnych podstawach 
koncepcyjnych i różnej dostępności może przyczynić 
się do lepszego monitorowania celów programów 
oraz w razie potrzeby wspierać proces decyzyjny.
XVI
W programach wyznaczono kierunki korekty budże -
towej zgodne z wymogami określonymi w pakcie 
stabilności i wzrostu z uwzględnieniem szczególnych 
uwarunkowań krajowych i celów poszczególnych pro -
gramów. Jednak mimo że w programach uwzględnia 
się – na etapie określania tempa udoskonaleń struk -
turalnych – odpowiednie czynniki, ostateczny wynik 
może być uzależniony od szeregu czynników związa -
nych ze środowiskiem zewnętrznym. Obejmują one 
wyjątkowe okoliczności (na przykład głębsza recesja 
niż pierwotnie przewidywano), stopy inflacji, strukturę 
składników wzrostu, nastroje na rynku wpływające 
na koszty pozyskiwania środków finansowych, jak 
również korekty danych ex post .
Konieczna jest zatem elastyczność pozwalająca na 
dostosowanie do nowych warunków. Potrzebę ela -
styczności dostrzeżono również w unijnych ramach 
nadzoru budżetowego.
W pewnych sytuacjach stosowanie środków jedno -
razowych (decyzje Trybunału, operacje ratowania 
banków) może okazać się nieuniknione, jednak takie 
ich zaklasyfikowanie gwarantuje, że uznaje się je za 
tymczasowe. Nie uwzględnia się ich w saldzie struktu -
ralnym właśnie dlatego, aby uniknąć sytuacji, w której 
władze będą nadmiernie korzystały z takich środków. 
Ponadto oczywiste jest, że salda strukturalne różnych 
krajów zmieniają się w różnym tempie.
Odpowiedzi Komisji 91
Komisja częściowo przyjmuje zalecenie g). Komisja 
określiła już wytyczne dotyczące współpracy z MFW 
i EBC, jak również podejmuje inne działania mające na 
celu usprawnienie międzyinstytucjonalnej współpracy 
podczas realizacji programów. Komisja jest jednak 
zdania, że należy unikać formalizacji procesu okre -
ślania tej współpracy, ponieważ może ona uczynić 
proces podejmowania decyzji uciążliwym, zwłasz -
cza wobec istniejącej presji czasu. Należy zachować 
elastyczność, jeżeli chodzi o rozwiązywanie kwestii 
wynikających z różnicy zdań, ponieważ próba formal -
nego uregulowania procesu rozstrzygania sporów 
byłaby trudna i niewiele by wnosiła.
Komisja przyjmuje zalecenie h). Zdaniem Komisji 
procedury zarządzania długiem były zawsze przejrzy -
ste, a z biegiem czasu dokumentacja uległa dalszej 
poprawie.
Komisja przyjmuje zalecenie i). W przyszłości Komisja 
będzie nadal pracować nad lepszym zrozumieniem 
procesu dostosowawczego w ramach programów; 
pomoże jej w tym szereg prowadzonych obecnie 
szeroko zakrojonych ocen ex post , z których moż -
liwe będzie wyciągnięcie odpowiednich wniosków. 
Wspomniane oceny obejmują wszystkie aspekty 
dostosowań gospodarczych w ramach realizowanych 
programów, w tym trzy sugestie Trybunału. Opubliko -
wana została już ocena ex post  programu dostosowań 
gospodarczych realizowanego przez Irlandię.Komisja przyjmuje zalecenie c).
Od czasu rozpoczęcia realizacji programów Komisja 
usprawniła już prowadzenie dokumentacji. W przy -
szłości Komisja skoncentruje się na zapewnieniu, 
aby nowe procedury zostały w pełni wdrożone i nie 
wpływały negatywnie na zdolność zespołów pro -
gramowych w zakresie dotrzymywania napiętych 
harmonogramów.
Komisja przeanalizuje sposoby dalszego zapewniania, 
aby kluczowe decyzje były ewidencjonowane zgodnie 
z polityką Komisji dotyczącą zarządzania dokumen -
tacją i kontrolą jakości, i aby to ewidencjonowanie nie 
powodowało spowolnienia procesu decyzyjnego.
Komisja przyjmuje zalecenie d).
Komisja przyjmuje zalecenie e). Aby zapewnić wspar -
cie w zakresie monitorowania realizacji celów budże -
towych, Komisja będzie dążyć do uwzględnienia 
w protokołach ustaleń dodatkowych wskaźników, 
które można obliczyć w krótkich odstępach czasu, 
takich jak kwartalne saldo gotówkowe lub docelowy 
poziom zaległości finansowych.
Komisja przyjmuje zalecenie f). Komisja podkreśla, że 
najważniejsze znaczenie ma fakt istnienia spójnego 
i zintegrowanego zbioru reform mających na celu 
sprostanie największym wyzwaniom gospodarczym. 
W ramach tego programu może często dochodzić do 
konieczności podjęcia decyzji co do wyboru odpo -
wiedniego pakietu reform. W związku z tym nie należy 
rozpatrywać warunków w odosobnieniu. Ich selekcji 
należy dokonać w ramach negocjacji z państwem 
otrzymującym pomoc. Takie rozwiązanie powinno 
wesprzeć zdolność krajów do określania planów reali -
zacji swoich programów. Jest to zasadniczy warunek 
ponoszenia przez te państwa odpowiedzialności za 
proces reform, co stanowi istotny czynnik warunku -
jący powodzenie programu.
Odpowiedzi Komisji 92
36
Jak omówiono bardziej szczegółowo w odpowiedzi 
Komisji do pkt IV, prognosta nie może z góry przewi -
dzieć decyzji politycznych poszczególnych krajów. Na 
rzeczywiste wyniki mogą mieć również wpływ kon -
trole danych ex post.  Należy zatem wziąć ten fakt pod 
uwagę podczas porównywania prognoz i wyników.
W przypadku Irlandii prognozowany deficyt budże -
towy był zgodny z głównym scenariuszem makro -
ekonomicznym, w tym w zakresie wzrostu gospodar -
czego, zawartym w prognozie Komisji z wiosny 2008 r. 
dla Irlandii. Rozbieżność pomiędzy prognozowanym 
deficytem a rzeczywistym wynikiem należy przypisać 
w znacznej mierze korektom prognoz PKB i innym 
kluczowym zmiennym makroekonomicznym, które 
mają wpływ na ogólny budżet państwa. W głównym 
scenariuszu zawartym w prognozie Komisji z wiosny 
2008 r. nie przewidziano gwałtownego spowolnienia 
gospodarczego, które nastało ostatecznie w drugiej 
połowie roku. Komisja nie była w tym osamotniona: 
także instytucje krajowe i międzynarodowe, jak rów -
nież progności w sektorze prywatnym nie przewidzieli 
dotkliwości pogorszenia koniunktury gospodarczej, 
które odnotowano w Irlandii w 2008 r.
37
Od czasu przeprowadzonej w 2005 r. reformy paktu 
stabilności i wzrostu głównym wskaźnikiem nadzoru 
politycznego jest saldo strukturalne. Na wskaźniku 
tym można w pełni polegać w odniesieniu do nadzoru 
polityki budżetowej, jednak Komisja przyznaje, że nie 
jest on całkowicie rzetelnym wskaźnikiem i w związku 
z tym zachowuje należytą ostrożność podczas jego 
interpretacji.
Na oszacowanie salda strukturalnego ma wpływ, 
w ujęciu koncepcyjnym, ta sama niepewność, jaka 
dotyczy prognozy innych zmiennych makroekono -
micznych. Jest to nieodłączna cecha, która nie wynika 
stąd, że jedna metoda jest gorsza niż inna.Część I
34
Jak podkreśliła Komisja w odpowiedzi do pkt III, kryzys 
pokazał, że istniejące wówczas ramy nadzoru nie 
w pełni pozwalały na identyfikowanie ryzyka w kon -
tekście sytuacji budżetowej poszczególnych państw 
członkowskich w czasach bezprecedensowego kry -
zysu ekonomicznego.
Głównym celem pomocy finansowej było zapewnie -
nie finansowania państwom otrzymującym pomoc, 
aby umożliwić im wdrożenie działań niezbędnych do 
stopniowej odbudowy zaufania do rynku finanso -
wego. Jest rzeczą oczywistą, że w państwach, które 
potrzebowały pomocy na sfinansowanie swoich 
deficytów na rynkach finansowych, pomoc finansowa 
miała zostać przeznaczona na wsparcie budżetowe.
Komisja przyznaje, że w okresie poprzedzającym kry -
zys trudno było wykryć rosnące ryzyko nierównowagi 
pieniężnej, która uległa gwałtownemu pogorszeniu 
w wyniku nieoczekiwanego wystąpienia poważnych 
zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Odnoto -
wano jednak konkretne przypadki państw, jak np. 
Irlandii i Hiszpanii, w których Komisja wskazała w swo -
ich oficjalnych dokumentach, że ze względu na ryzyko 
makroekonomiczne i finansowe państwa te powinny 
utrzymać nadwyżkę budżetową.
Konieczność uruchomienia przedmiotowych progra -
mów w państwach członkowskich była także podykto -
wana nieprzewidywalnym charakterem kryzysu, cza -
sem trwania i zasięgiem, które były bezprecedensowe.
35
Saldo strukturalne, w przeciwieństwie do wskaźnika 
zadłużenia i wskaźnika deficytu, nie jest zmienną 
możliwą do obserwowania. Zgodnie z definicją saldo 
strukturalne polega na obliczeniu luki produktowej 
będącej zmienną niemożliwą do obserwowania. 
Wyliczenia poziomu produkcji potencjalnej, z któ -
rego wynika luka produktowa, dokonuje się zgodnie 
z metodyką przyjętą powszechnie w Radzie (zwaną 
dalej „powszechnie przyjętą metodyką UE”). Meto -
dyka ta jest dość złożona, jednak pozwala zapewnić 
spójne ramy we wszystkich państwach.
Odpowiedzi Komisji 93
Jeżeli chodzi o państwa członkowskie objęte proce -
durą nadmiernego deficytu, począwszy od 2013 r. 
saldo strukturalne było poddawane korektom do 
celów kontroli błędów prognozowania w odniesieniu 
do poziomu produkcji potencjalnej i nieoczekiwanych 
wzrostów i spadków dochodów budżetowych. Meto -
dyka oceny skutecznego działania w ramach proce -
dury nadmiernego deficytu, zatwierdzona przez Radę 
w czerwcu 2014 r., obejmuje również drugi wskaźnik 
wysiłku fiskalnego oparty na rentowności indywidu -
alnych działań podjętych od czasu wydania zalecenia 
w sprawie procedury nadmiernego deficytu. Do celów 
oceny zgodności zastosowano ostrożną analizę jako -
ściową opartą na wspomnianych dwóch wskaźnikach.
Pod koniec 2011 r. w części prewencyjnej paktu stabil -
ności i wzrostu wprowadzono, w ramach pierwszego 
pakietu dotyczącego zarządzania gospodarczego 
(tzw. sześciopaku), wartość referencyjną dotyczącą 
wydatków. Wartość ta stanowi drugi wskaźnik (obok 
salda strukturalnego) stosowany w ocenie zgodności 
z wymaganym dostosowaniem do średniookreso -
wego celu budżetowego. Ogólna ocena tych dwóch 
wskaźników ma na celu ocenę zgodności z przepisami.
Nie ulega wątpliwości, iż oba te wskaźniki są złożone 
i oparte na zmiennych niemożliwych do zaobser -
wowania. Jeżeli jednak chodzi o określenie wysiłku 
fiskalnego poczynionego przez państwo członkowskie 
oraz sformułowanie zaleceń na przyszłość, wskaźniki 
takie jak saldo strukturalne są bardziej pożądane niż 
zwykłe wskaźniki deficytu czy zadłużenia, ponieważ te 
drugie w znacznie większym stopniu są narażone na 
procykliczność.
Zobacz także odpowiedź Komisji do pkt IV.
38
Komisja przyznaje, że powszechnie przyjęta meto -
dyka UE nie przyczyniła się w pełni do skorygowania 
wpływu hossy w branży mieszkaniowej, która nastą -
piła w tym okresie (zob. przypadki Rumunii i Irlandii), 
co z kolei skutkowało znacznym podwyższeniem 
kapitału. Zakumulowany kapitał, który można uznać 
za wskaźnik ogólnej zdolności w kontekście gospo -
darki, nie jest uwzględniany w powszechnie przyjętej 
metodyce UE. W rezultacie nie doprowadziła ona do 
skorygowania wspomnianych odchyleń koniunktu -
ralnych (np. luk w kapitale) spowodowanych bańką 
na rynku aktywów. Ponadto inwestycje na rynku 
mieszkaniowym nie mają takiego samego wpływu 
na potencjał gospodarki jak nakłady brutto na środki Wyliczenia salda strukturalnego dokonuje się z defini -
cji w oparciu o wyliczenie poziomu produkcji poten -
cjalnej, luk produktowych, sald nominalnych oraz 
przy uwzględnieniu wpływu działań jednorazowych. 
Poziom produkcji potencjalnej wylicza się zgodnie 
z powszechnie przyjętą metodyką UE. Metodyka jest 
regularnie omawiana i udoskonalana (gdy zajdzie 
taka konieczność) w ramach grupy roboczej ds. luki 
produktowej działającej w ramach Komitetu Polityki 
Gospodarczej. Metodyka ta zapewnia spójność pod 
względem jakościowym na poziomie międzypaństwo -
wym oraz stabilność oszacowania, w przeciwieństwie 
do metodyki à la carte .
Powszechnie przyjęte podejście stosowane na pozio -
mie UE w celu oszacowania poziomu produkcji poten -
cjalnej i luki produktowej nie jest typową metodą 
statystyczną. Opiera się ono na dużej liczbie zmien -
nych determinujących potencjał państwa po stronie 
podaży. Szacunki luk produktowych uwzględniają 
prognozy wszystkich istotnych zmiennych makro -
ekonomicznych w charakterze kluczowych danych 
wejściowych. Zarówno luki produktowe, jak i salda 
nominalne okazały się znacznie bardziej niestabilne 
niż w poprzednich okresach, co odbiło się na saldzie 
strukturalnym. Fakt ten odzwierciedla wyjątkowość tej 
sytuacji oraz charakter każdej opracowanej prognozy.
Ponadto prognozy dotyczące wszystkich małych 
otwartych gospodarek (większość gospodarek państw 
członkowskich objętych programem zalicza się do tej 
kategorii) charakteryzują się ogólnie większą niesta -
bilnością, ponieważ są one narażone na większą liczbę 
wstrząsów, których skutki są również poważniejsze.
W szeregu przypadków, w swoich ocenach przepro -
wadzonych jeszcze przed rokiem 2008 r., Komisja 
podkreślała ryzyko związane z niepewnością cyklu 
koniunkturalnego. Przykładowo w zaleceniu dotyczą -
cym opinii Rady w sprawie programu stabilności Irlan -
dii na lata 2006–2009 Komisja stwierdziła: „W każdym 
przypadku właściwe byłoby zachowanie możliwości 
manewru na wypadek odwrócenia obecnej tendencji 
wzrostowej, wytyczanej przez dynamiczny rozwój 
w sektorze nieruchomości”.
W związku z tym Komisja zdaje sobie w pełni sprawę 
z niedoskonałości wskaźnika salda strukturalnego 
i bierze je pod uwagę w swoich ocenach. Stale udo -
skonalane były także ramy nadzoru budżetowego 
również, dzięki czemu ich podstawę stanowi obszerny 
zbiór narzędzi, a nie tylko saldo strukturalne.
Odpowiedzi Komisji 94
mieszkaniowym już w 2005 r., w swojej ocenie doty -
czącej aktualizacji programu stabilności.
42
Od 2009 r. sytuacja w kwestii monitorowania zobo -
wiązań warunkowych sektora finansów publicznych 
uległa istotnej poprawie.
Zrestrukturyzowano ramy nadzoru oraz zacieśniono 
kontakty między Komisją a nowo utworzonymi Euro -
pejską Radą ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) i europej -
skimi urzędami nadzoru.
W pierwszym pakiecie dotyczącym zarządzania 
gospodarczego (tzw. sześciopaku) przewidziano także 
procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi makro -
ekonomicznej, dzięki której monitorowanie zakłóceń 
równowagi ekonomicznej, w tym na poziomie sek -
torowym, stało się kluczowym elementem unijnego 
nadzoru gospodarczego.
W 2015 r. Komisja po raz pierwszy opracowała szereg 
zobowiązań warunkowych sektora finansów publicz -
nych, porównywalnych we wszystkich państwach 
członkowskich.
43
W 2008 r. Komisja wskazała na potrzebę rozszerzenia 
zakresu nadzoru poza nadzór budżetowy, aby rozwią -
zać problem zakłóceń równowagi makroekonomicz -
nej. (Więcej szczegółowych informacji można znaleźć 
na s. 247–248 publikacji „10 lat istnienia unii gospodar -
czej i walutowej” ).
Stosowne zmiany instytucjonalne i ustawodawcze 
oraz znaczące postępy osiągnięte od 2011 r. obejmują 
ustanowienie Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemo -
wego (ERRS) i europejskich urzędów nadzoru (EUNB, 
EIOPA i ESMA) oraz przyjęcie sześciopaku i dwupaku 
(zob. odpowiedź Komisji do pkt 39 w celu uzyskania 
więcej szczegółowych informacji).
Dokładniej mówiąc, w ramach sześciopaku wprowa -
dzono procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi 
makroekonomicznej. Dzięki niej zasadniczym elemen -
tem nadzoru ekonomicznego UE stało się m.in. moni -
torowanie zakłóceń równowagi makroekonomicznej 
(mianowicie międzynarodowej pozycji inwestycyjnej 
netto, przepływów kredytowych sektora prywatnego, 
zadłużenia sektora prywatnego i zobowiązań sektora 
finansowego).trwałe przedsiębiorstw. W efekcie hossa na rynku 
mieszkaniowym skutkowała przecenieniem ogólnej 
zdolności produkcyjnej.
Trwają prace nad próbą zapewnienia, aby w przyszło -
ści powszechnie przyjęta metodyka UE w większym 
stopniu uwzględniała wpływ zmiennych sektora finan -
sowego. W szczególności w trakcie warsztatów zorga -
nizowanych przez Komisję w dniu 28 września 2015 r. 
omówiono z odpowiednimi zainteresowanymi 
stronami z państw członkowskich i instytucji między -
narodowych warianty udoskonalenia powszechnie 
przyjętej metodyki. Ten kierunek prac będzie konty -
nuowany z udziałem państw członkowskich w Komi -
tecie Polityki Gospodarczej. W szczególności prace te 
będą prowadzone pod auspicjami grupy roboczej ds. 
wzrostu produktu, której uprawnienia mają zapew -
nić przede wszystkim wypracowanie solidnych pod 
względem technicznym i przejrzystych wskaźników 
produkcji potencjalnej i luki produktowej oraz sald 
w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne w kontek -
ście paktu stabilności i wzrostu.
Pomimo problemów związanych z metodyką, które 
pojawiły się w okresie poprzedzającym kryzys, uznaje 
się ogólnie, że stosowana obecnie metodyka funkcjo -
nowała bardzo dobrze od 2009 r., zarówno w stosunku 
do równoważnej metodyki OECD, jak i innych meto -
dyk, takich jak filtr Hodricka-Prescotta.
39
W obliczeniach produkcji potencjalnej nie uwzględ -
niano zakłóceń równowagi na poziomie sektorowym. 
Należy jednak podkreślić, że: (i) na poziomie sekto -
rowym nie ma dostępnych żadnych obliczeń luki 
produktowej; oraz (ii) oszacowania na poziomie sek -
torowym jeszcze bardziej skomplikowałyby złożony 
proces obliczeń.
Jeżeli chodzi o ceny nieruchomości, powszechnie 
przyjęta metodyka UE nie pozwalała w pełni skory -
gować wpływu hossy w branży mieszkaniowej, która 
nastąpiła w tym okresie. Zobacz także odpowiedź 
Komisji do pkt 38.
40
Komisja nie zignorowała w swoich ocenach przy -
padków zakłócenia równowagi na poziomie sek -
torowym ani ryzyka związanego z hossą na rynku 
mieszkaniowym. Przykładowo w przypadku Irlandii 
Komisja podkreśliła ryzyko związane z hossą na rynku 
Odpowiedzi Komisji 95
posiadała większą wiedzę o danym kraju niż MFW. 
W innych obszarach, np. w obszarze nadzoru banko -
wego, MFW posiadał początkowo bardziej doświad -
czony personel.
Część II
Programy w przeważającej części miały solidne 
podstawy, jednak występowały niedoskonałości pod 
względem prowadzenia dokumentacji.
48
Komisja jest uprawniona do analizowania sytuacji 
gospodarczej i finansowej oraz do udzielania wsparcia 
w zakresie wydawania decyzji dotyczących progra -
mów. W tym celu Komisja ściśle koordynowała swoje 
działania z innymi partnerami programowymi oraz 
dostarczała szczegółowe dokumenty programowe 
odpowiednim osobom odpowiedzialnym za wyzna -
czanie kierunków polityki.
Procedury Komisji nie zawsze 
obejmowały wystarczające 
mechanizmy kontroli i równowagi
Komisja jest zdania, iż jej procedury zawsze obejmo -
wały wystarczające mechanizmy kontroli i równowagi.
50 (v)
Mając do czynienia z podobnymi problemami, należy 
traktować kraje uczestniczące w programie jedna -
kowo. Zalecenie to miało kluczowe znaczenie przez 
cały czas trwania programów.
Wkład krajów otrzymujących pomoc w opracowy -
wanie koncepcji i rozwijanie programów jest najważ -
niejszym czynnikiem pozwalającym zapewnić krajom 
poczucie odpowiedzialności za program reform. Fakt 
ten powinien być w pełni uwzględniany.
Co więcej, istotne jest, aby przy ocenie, czy kraje 
znajdują się w podobnej (lub porównywalnej) sytuacji 
w danym obszarze, brać pod uwagę nie tylko staty -
styczną ocenę ich wyników w danym obszarze poli -
tyki, ale również rozważyć ich zdolność do przepro -
wadzenia znaczącej zmiany. Podobnie sformułowanie 
„podobny zbiór warunków” musi być rozumiane 
w odniesieniu do ogólnej treści wymogów, a nie liczby 
warunków.44
Nadzór prowadzony przez Komisję obejmował bada -
nie wrażliwości na różne wstrząsy. W ramach regular -
nych prognoz Komisji powstają szczegółowe założenia 
dotyczące kursów walutowych i stóp procentowych, 
stanowiące podstawę dla prognoz gospodarczych 
i budżetowych w odniesieniu do każdego z państw 
członkowskich oraz całej UE. Główne zmiany i kanały 
wpływu na zmienne gospodarcze i budżetowe są 
wyjaśniane w rozdziałach horyzontalnych publikowa -
nych prognoz, natomiast w komentarzach do prognoz 
dotyczących poszczególnych państw członkowskich 
szczegółowe informacje tego typu mogą zostać 
pominięte.
Ocena programów stabilności i konwergencji przepro -
wadzana przez Komisję w odniesieniu do wszystkich 
krajów obejmowała zwykle konkretną część poświę -
coną ocenie ryzyka, której celem było omówienie 
wiarygodności prognoz budżetowych opracowanych 
w ramach danego programu poprzez przeprowa -
dzenie analizy różnych czynników ryzyka. Fragment 
poświęcony podobnej tematyce zawarty był także 
w ocenach programów stabilności i konwergencji 
przed 2007 r. pod nagłówkiem „analiza wrażliwości” 
lub „ocena ryzyka”. Więcej szczegółowych informacji 
można znaleźć w ocenach programów stabilności 
i konwergencji: http://ec.europa.eu/economy_
finance/economic_governance/sgp/convergence/
programmes/index_en.htm .
46
Ze względu na bezprecedensowy charakter kryzysu 
należało jak najszybciej przygotować odpowiednią 
i skuteczną reakcję. Oznaczało to konieczność działa -
nia pod bardzo dużą presją czasu, zwłaszcza w przy -
padku programów wstępnych, jak np. na Węgrzech.
Komisja posiadała pewne wewnętrzne doświadczenia 
zdobyte podczas wdrażania pomocy makrofinanso -
wej na rzecz państw trzecich (w tym na rzecz wielu 
państw Bałkanów Zachodnich po kryzysie w Kosowie). 
Komisja była zaznajomiona z negocjowaniem i moni -
torowaniem wdrażania protokołów ustaleń obejmu -
jących warunki reform strukturalnych oraz warunko -
wość makroekonomiczną, za którą odpowiadał MFW. 
Ponadto Komisja posiadała wiedzę na temat pożycza -
nia niezbędnych funduszy na rynkach i przekazywania 
ich w ramach pożyczek na rzecz państw trzecich. 
Dzięki tej wiedzy fachowej Komisja mogła przedstawić 
wniosek w bardzo krótkim czasie. Na temat niektó -
rych aspektów, np. nadzoru budżetowego, Komisja 
Odpowiedzi Komisji 96
Arkusze kalkulacyjne służące do 
sporządzania prognoz są nieporęczne 
w obsłudze, co utrudnia kontrolę jakości
Sporządzanie prognoz jest z definicji zdaniem skom -
plikowanym, dlatego też Komisja wdrożyła system 
w celu zapewnienia odpowiedniej kontroli jakości.
58
Sporządzanie prognoz dotyczących gospodarki nie 
jest zadaniem, które można przeprowadzić przy użyciu 
prostej aplikacji. Prognozy Komisji muszą obejmować 
duży zbiór zmiennych. W rezultacie nieuniknione jest 
wygenerowanie dużego i stosunkowo złożonego 
zbioru danych, który urzędnicy działów zajmujących się 
poszczególnymi krajami muszą przetworzyć, opraco -
wując prognozę. Korzystanie z arkuszy kalkulacyjnych 
wymaga wiedzy fachowej i profesjonalnego osądu. 
Stosowana przez Komisję metoda prognozowania jest 
zgodna z praktyką innych organizacji zajmujących się 
opracowywaniem prognoz ekonomicznych.
59
W miarę możliwości do sporządzania prognoz wyko -
rzystuje się dane historyczne zgromadzone i zweryfi -
kowane przez Eurostat. Z innych źródeł (zwykle krajo -
wych banków centralnych i urzędów statystycznych) 
pozyskuje się wyłącznie te dane, które nie są dostępne 
wewnętrznie w Komisji. W przypadku danych histo -
rycznych nie korzysta się z osądu prognosty. Jedynym 
źródłem danych wykorzystywanych do sporządzenia 
prognozy jest z definicji prognosta (tj. urzędnik działu 
zajmującego się określonym krajem).
Komisja jest zdania, że przykłady podane przez 
Trybunał nie dowodzą istnienia ryzyka. Wręcz prze -
ciwnie – proces formułowania zewnętrznych założeń 
na potrzeby prognozy jest jasny i dobrze udokumen -
towany (np. w ramce technicznej zawartej w każdej 
publikacji prognozy). Tego rodzaju zewnętrzne 
założenia są dostępne na poziomie centralnym i stoso -
wane przez wszystkich prognostów. Istnieje również 
obszerny zbiór pisemnych wskazówek dla urzędników 
zajmujących się poszczególnymi krajami, w jaki spo -
sób identyfikować i oceniać środki polityki budżeto -
wej (przy założeniu niezmiennego kursu polityki).52
Komisja gromadzi szeroki zakres informacji z róż -
nych źródeł (w tym spoza Komisji). W związku z tym 
na potrzeby ocen wykorzystywano wewnętrzne 
sprawozdania i materiały z nadzoru, wszelkie istotne 
ogólnodostępne publikacje zewnętrzne (raporty opra -
cowane przez środowisko akademickie, rząd, ośrodki 
analityczne, zainteresowane strony i inne niezależne 
instytucje), jak również przeprowadzano szeroko 
zakrojone konsultacje z zainteresowanymi stronami.
54
W razie potrzeby Komisja wymagała przedstawienia 
kluczowych informacji. Wyboru danych dokonywano 
na podstawie ich znaczenia dla monitorowania wdra -
żania programów, pamiętając o szczególnych potrze -
bach w odniesieniu do danego programu i kraju oraz 
zwracając jednocześnie uwagę na to, aby nie obcią -
żać nadmiernie administracji krajowych wymogami 
sprawozdawczymi.
57
Kontrole spójności danych liczbowych  zawartych 
w prognozach obejmują m.in. skomplikowane kon -
trole spójności prognoz dotyczących handlu między -
narodowego. Ponadto spójność danych ekonomicz -
nych  jest sprawdzana na wielu poziomach, w tym na 
posiedzeniach w sprawach prognoz, o których mowa 
w odpowiedzi Komisji do pkt VIII.
Komisja świadomie zdecydowała się oprzeć prognozy 
na osądzie ekonomistów, którzy są ekspertami, jeżeli 
chodzi o kraje, dla których sporządzają prognozy. Inne 
międzynarodowe instytucje stosują podobne podej -
ścia. Literatura przedmiotu nie zawiera dowodów na 
to, aby ogólnie prognozy modelowe były regularnie 
trafniejsze od prognoz opartych na osądzie. Nawet 
w normalnych okolicznościach relacje strukturalne 
zmieniają się z upływem czasu i osąd eksperta jest 
potrzebny, aby dostosować modelowe relacje uzy -
skane na podstawie estymacji ekonometrycznych 
do specyfiki panujących warunków ekonomicznych. 
Z kolei prognozy oparte na osądzie bez wątpienia są 
trafniejsze od prognoz modelowych w czasach kryzy -
sów gospodarczych i finansowych.
Odpowiedzi Komisji 97
się wyłącznie jako nota dodatkowa w arkuszu zawie -
rającym prognozę, pozostając bez wpływu na inne 
zmienne. W rezultacie matematyczna niedokładność 
zauważona przez kontrolerów odnosi się wyłącznie 
do podziału na gospodarstwa domowe i przedsiębior -
stwa, który celowo usunięto z prognozy dla Łotwy 
ze względu na wyżej wspomniane kwestie związane 
z jakością danych.
Zdaniem Komisji decyzja o wyłączeniu nieaktualnych 
danych z analizy stanowi raczej mocną stronę procesu 
sporządzania prognoz, nie zaś jego niedociągnięcie.
Ramka 1 (iii)
Komisja nie zgadza się z tą oceną. Trybunał odnosi 
się do błędu w dokumencie (prognoza z czerwca 
2009 r.), nad którym trwały prace i który nie był wersją 
ostateczną. W późniejszej ostatecznej wersji pro -
gnozy (wrzesień 2009 r.) środek został uwzględniony 
prawidłowo.
Ramka 1 (iv)
Komisja nie zgadza się z oceną Trybunału dotyczącą 
niespójności w prognozie indeksów cen dla Łotwy. 
Trybunał argumentuje, że podniesienie podatku 
od wartości dodanej w 2009 r. nie zostało w pełni 
odzwierciedlone w prognozie dotyczącej cen kon -
sumpcyjnych. W ustaleniu tym zignorowano cały sze -
reg innych czynników, które również mają wpływ na 
ceny konsumpcyjne. W latach 2009 i 2010 indeks cen 
konsumpcyjnych okazał się znacznie niższy niż pro -
gnozowała Komisja, co sugeruje, że wpływ podniesie -
nia podatku nie został oszacowany niewystarczająco.
Dane pokazują również, że faktyczna różnica między 
indeksem cen konsumpcyjnych a cenami konsumpcji 
prywatnej była wyższa niż w prognozie Komisji. Pozy -
cje uwzględniane w obu indeksach są różne. Główna 
różnica dotyczy uwzględnienia czynszu przypisanego 
(ang. imputed rents ) w konsumpcji prywatnej. Gwał -
towny spadek cen mieszkań i czynszów w okresie 
kryzysu miał zatem znacznie większy wpływ na ceny 
konsumpcji prywatnej niż na indeks cen konsump -
cyjnych. Przykład ten pokazuje, jak różnią się stosunki 
gospodarcze w okresie głębokiego kryzysu.
65
Urzędnicy działów zajmujących się poszczególnymi 
krajami dokonują własnej oceny wpływu środków 
polityki budżetowej. Bez znaczenia jest zatem fakt, czy Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 60 
i 61
Kontrole spójności danych liczbowych i ekonomicz -
nych zawartych w prognozach zdecydowanie wykra -
czają poza kontrole opisane w sprawozdaniu.
62
Komisja nie zgadza się z przykładami podanymi 
w ramce 1 (zob. szczegółowe uwagi). Komisja jest zda -
nia, że przykłady te nie wskazują na problem ogólny.
Ramka 1 (i)
Komisja nie zgadza się z oceną dotyczącą VAT 
w Rumunii. Plik zawierający prognozę umożliwia 
sporządzenie szczegółowej prognozy pozostałych 
podatków związanych z produkcją według sektora 
(gospodarstwa domowe, przedsiębiorstwa i instytu -
cje finansowe, instytucje rządowe i samorządowe). 
Komisja nie przygotowała prognoz stóp wzrostu dla 
tych szczegółowych zmiennych i zaznaczyła na szaro 
odpowiednie komórki. W rezultacie wzory nadal 
obecne w zaznaczonych na szaro komórkach utrzy -
mywały dane dla lat objętych prognozą na stałym 
poziomie. Rozbieżność wynosząca 3,8 mld RON 
wynika z porównania tych nieużywanych komórek 
z prognozą działu dotyczącą dochodów sektora 
instytucji rządowych i samorządowych z podatków 
związanych z produkcją i importem.
Ramka 1 (ii)
Komisja nie zgadza się z tą oceną. Chociaż „wynagro -
dzenie urzędników” nie było odrębną pozycją w pro -
gnozie, przybliżenie tej zmiennej pojawiło się jako 
odrębna pozycja, co sprawiło, że w pliku pojawiła się 
wyraźna prognoza kosztów wynagrodzeń w sektorze 
publicznym.
W okresie objętym kontrolą Trybunału (lata 2008–
2010) sporządzanie prognozy dla tak niestabilnych, 
małych i otwartych gospodarek było praktycznie 
bezużyteczne ze względu na brak aktualnych danych 
dotyczących sektorów gospodarstw domowych 
i przedsiębiorstw (dwuletnie opóźnienie). Nie było 
zatem również możliwe wykorzystanie tych danych 
w celu sporządzenia prognoz dla innych sektorów (dla 
których dostępne były bardziej wiarygodne i nowsze 
dane) ani w celu zweryfikowania spójności z danymi 
dotyczącymi całej gospodarki. W związku z tym 
prognozy dla sektorów gospodarstw domowych 
i przedsiębiorstw nie zostały opublikowane i pojawiły 
Odpowiedzi Komisji 98
Szacunki dotyczące luki 
w finansowaniu były niekiedy 
niekompletne i niedokładne
Niektóre dokumenty odnoszące się do szacunków 
dotyczących luki w finansowaniu dostępne w momen -
cie przeprowadzania kontroli były niekompletne. 
Niemniej nagłówek niewłaściwie odzwierciedla fakt, 
że braki dotyczą głównie dokumentacji, a nie samych 
szacunków.
69
Komisja nie zgadza się z uogólnionym stwierdzeniem 
Trybunału w sprawie dostępności szacunków dotyczą -
cych luki w finansowaniu.
Komisja przekazała Trybunałowi znaczną ilość infor -
macji, w tym arkusze kalkulacyjne, na temat danych 
i założeń stanowiących podstawę wstępnych obliczeń 
luki w finansowaniu. Przedstawiono dokumenty źró -
dłowe dotyczące wszystkich krajów objętych przed -
miotowymi programami.
Komisja przyznaje, że wystąpiły niedoskonałości 
w zarządzaniu dokumentacją na wczesnym etapie 
prac nad programami. Prawdą jest, że niedostępne są 
dokumenty dotyczące wstępnej luki w finansowaniu 
w odniesieniu do Węgier.
Zobacz także odpowiedź Komisji do pkt IX.
70
Komisja uważa, że nie było żadnych istotnych błędów 
w obliczeniach luki w finansowaniu. W przypadku 
Rumunii wystąpił błąd dotyczący podwójnego 
naliczenia pożyczek udzielanych wewnątrz grupy 
przedsiębiorstw.
Komisja kwestionuje pozostałe domniemane błędy, na 
których Trybunał opiera swoją ocenę. Komisja jest zda -
nia, że przykłady te nie wskazują na problem ogólny.
Komisja pragnie podkreślić, że oszacowanie potrzeb 
w zakresie finansowania w całym okresie objętym 
programem wymaga sporządzenia szeregu obliczeń 
i założeń, z którymi wiąże się duża doza niepewno -
ści, oraz że wiarygodne określenie ilościowe takich 
szacunków jest możliwe tylko w pewnym zakresie. 
Pulę środków ogranicza również gotowość wierzycieli 
do zapewniania finansowania oraz ich możliwości 
w tym zakresie; to ograniczenie również musi zostać 
uwzględnione w koncepcji programu.urzędnicy działów zajmujących się poszczególnymi 
krajami dysponują szczegółową wiedzą na temat 
metod zastosowanych do celów oceny przez władze 
krajowe.
Komisja nie zgadza się również z ostatnim zdaniem (na 
temat dorozumianych mnożników fiskalnych). Wiedza 
na temat dorozumianych mnożników fiskalnych jest 
większa, niż wynika to ze sprawozdania. W 2013 r. 
DG ECFIN przeprowadziła ocenę dorozumianego 
mnożnika fiskalnego. Prognozy dotyczące gospodarki 
z wiosny i jesieni 2012 r. również zawierały specjalne 
ramki poświęcone mnożnikom fiskalnym. Mnożniki 
mieszczą się w granicach określonych w literaturze 
empirycznej i teoretycznej.
Na krytycznych etapach niektórych programów (głów -
nie w fazie negocjacji) przeprowadzono symulacje za 
pomocą modelu QUEST, aby uzyskać informacje na 
potrzeby zdefiniowania scenariusza bazowego i scena -
riusza polityki. Na potrzeby programu portugalskiego 
środki polityki budżetowej w nim przewidziane oce -
niono na podstawie wersji modelu QUEST dostosowanej 
do specyfiki kraju. Uzyskane informacje, w tym mnożniki 
dotyczące tych środków, przekazano Trybunałowi.
66
Komisja nie zgadza się z tą oceną. Przypuszczenie, że 
niewielkie błędy mogły pozostać niezauważone i że 
łącznie mogły one doprowadzić do istotnych błędów, 
ma charakter czysto spekulacyjny.
67
Komisja przyznaje, że nie istnieje kompleksowa doku -
mentacja, zwłaszcza na wczesnym etapie realizacji 
programów.
W 2013 r. przeprowadzono częściową dekompozycję 
błędu prognozy. Trwają przygotowania do bardziej 
kompleksowej dekompozycji w kontekście ponownej 
oceny trafności prognozy. Ponadto w trakcie prac nad 
szeregiem prognoz działy zajmujące się poszczegól -
nymi krajami dokonały dekompozycji zmiany salda 
budżetowego sektora instytucji rządowych i samo -
rządowych i wzrostu realnego PKB w porównaniu 
z poprzednią rundą prognoz. Dekompozycje zmian 
w prognozie dotyczącej salda sektora instytucji rządo -
wych i samorządowych można znaleźć w sprawozda -
niach z przeglądu programów.
Odpowiedzi Komisji 99
one zależne od koncepcji programu, specyfiki danego 
kraju i szczegółowości dostępnych danych.
75
Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem, że w najnow -
szych dokumentach programowych brakowało klu -
czowych informacji. Dokumenty programowe doty -
czące Portugalii i Irlandii były bardzo szczegółowe.
Ramka 3
Komisja nie zgadza się, że występowały „przykłady 
naruszenia zasad”. Jak określono w odpowiedzi Komisji 
do pkt XI, ogólne warunki polityki gospodarczej okre -
ślone przez Radę mają charakter „ogólny” i ich celem 
nie jest zapewnienie wyczerpującej listy warunków.
Ramka 3 – Akapit pierwszy
W przypadku Rumunii Komisja przeprowadzała dwa 
razy do roku przeglądy formalne w ramach programu 
wsparcia bilansu płatniczego, natomiast MFW prze -
prowadzał kwartalne przeglądy w ramach promesy 
kredytowej. W ramach wspólnego programu UE 
i MFW Komisja w pełni uczestniczyła we wszystkich 
kwartalnych wizytach kontrolnych. Jednak warunki 
zawarte w protokole ustaleń/uzupełniającym pro -
tokole ustaleń można zaktualizować wyłącznie 
w następstwie wizyty kontrolnej Komisji w ramach 
przeglądu formalnego. W trakcie wizyty kontrolnej 
w ramach przeglądu nieformalnego aktualizacji pod -
lega – na podstawie porozumienia pomiędzy perso -
nelem Komisji a pozostałymi partnerami w ramach 
programu – wyłącznie list intencyjny/memorandum 
dotyczące polityki gospodarczej i finansowej.
Ramka 3 – Akapit trzeci
W przypadku Irlandii sprzedaży majątku i prywatyzacji 
nie uwzględniono w decyzji wykonawczej Rady. Pro -
gram irlandzki nigdy nie zawierał formalnych warun -
ków dotyczących prywatyzacji danej liczby przed -
siębiorstw państwowych ani danej wartości majątku. 
W Irlandii liczba przedsiębiorstw państwowych jest 
bardzo ograniczona. Niemniej w okresie realizacji pro -
gramu władze zgodziły się wskazać szereg aktywów, 
które mogłyby zostać sprywatyzowane. Ponadto 
zgodziły się, aby w przypadku podjęcia przez władze 
irlandzkie decyzji o prywatyzacji połowa zysków 
została przeznaczona na działania zwiększające 
wzrost gospodarczy. W okresie objętym programem 
nie osiągnięto żadnych zysków z prywatyzacji.Nie można realistycznie oczekiwać, że szacunki 
będą całkowicie trafne. W praktyce chodzi o to, aby 
ewentualne niewielkie niedokładności nie wpływały 
negatywnie na powodzenie programów. Z perspek -
tywy czasu prognozy okazały się trafne, ponieważ 
w żadnym przypadku objętym kontrolą pula środków 
finansowych nie okazała się nieadekwatna i nie wyma -
gała zmiany.
Domniemane błędy w obliczeniach luki w finansowa -
niu nie wpłynęły na aspekt polityczny programów.
Brak pewnych kluczowych 
dokumentów
Wraz z upływem czasu odnotowano wyraźną 
poprawę w prowadzeniu dokumentacji; niektóre 
decyzje są podejmowane z zastosowaniem procedur 
innych niż procedury pisemne.
Ramka 2 – Akapit drugi
Władze portugalskie utworzyły internetową bazę 
działań wdrożonych w ramach programów, do której 
Trybunałowi nie udzielono dostępu. Z tego właśnie 
względu Komisja miała trudności ze sprawnym dostar -
czeniem wszystkich wymaganych dokumentów.
W przypadku Węgier, jak już Komisja wyjaśniła Try -
bunałowi, przyjęcie rozporządzeń lub ustaw jest 
zwykle monitorowane i weryfikowane na podstawie 
wiarygodnego internetowego repozytorium aktów 
prawnych Parlamentu i węgierskiego dziennika urzę -
dowego (dostępny nieodpłatnie). Jest to główna przy -
czyna, dla której Komisja nie archiwizowała systema -
tycznie papierowych kopii przyjętych aktów prawnych.
Ramka 2 – Akapit piąty
W procesie sporządzania prognozy wykorzystuje się 
standardowy zbiór plików programu Excel. Opiera 
się on również na jasnym procesie dokumentowa -
nia, kontroli jakości i przeglądów przeprowadzanych 
przez działy horyzontalne, na dyskusjach z ekspertami 
z państw członkowskich oraz konsultacjach wewnętrz -
nych. Standardowe pliki programu Excel, które zawie -
rają arkusz fiskalny, są również wykorzystywane przez 
działy zajmujące się poszczególnymi krajami do moni -
torowania zmian zachodzących pomiędzy okresami 
prognoz. Działy zajmujące się poszczególnymi krajami, 
w szczególności te zajmujące się krajami objętymi 
programami, wykorzystują także dodatkowe narzę -
dzia do monitorowania zmiennych budżetowych. Są 
Odpowiedzi Komisji 100
82
Zarządzanie programami w różny sposób w zależności 
od sytuacji w danym kraju było właściwe i konieczne. 
Elastyczność taka jest pożądana, biorąc pod uwagę 
odmienny zbiór warunków ekonomicznych, politycz -
nych i administracyjnych w różnych krajach. Zobacz 
także odpowiedzi Komisji do pkt XII i ramki 4.
Ramka 4 – Akapit drugi
Skrócenie okresu uprawnienia do zasiłku dla bezro -
botnych miało na celu zmniejszenie ryzyka wpad -
nięcia w pułapkę bezrobocia i było krokiem w prawi -
dłowym kierunku, nawet jeżeli wyraźnie odbiegało 
od warunków programu. Działanie to oceniono jako 
element szerszego zbioru reform. Podtrzymanie dia -
logu społecznego uznano za istotny czynnik realizacji 
ambitnego programu reform.
84
Komisja zgadza się ze stwierdzeniem, że w zależno -
ści od programu warunki określone w protokołach 
ustaleń różniły się pod kątem wymogu „opracowania” 
lub „przyjęcia” przepisów. Wiązało się to z faktem, że 
w niektórych przypadkach rządy krajowe wnioskujące 
o pomoc finansową nie poczuwały się do przyjęcia 
zobowiązań wiążących ich parlamenty, biorąc pod 
uwagę zasadę rozdziału władz.
Jak zauważyła Komisja w odpowiedzi do pkt XII, wkład 
krajów otrzymujących pomoc w opracowywanie kon -
cepcji i rozwijanie programów odzwierciedla nie tylko 
różne okoliczności panujące w poszczególnych krajach, 
ale także ich różne preferencje polityczne. Obydwa te 
czynniki są ważne dla zapewnienia, aby kraje poczu -
wały się do odpowiedzialności za program reform.
Ramka 5
Mimo że reforma ram nadzoru finansowego w Irlandii 
miała istotne znaczenie – biorąc pod uwagę niepowo -
dzenia w okresie bezpośrednio poprzedzającym kry -
zys – parlament Irlandii zajął się w pierwszej kolejności 
innymi reformami warunkującymi pomyślną realizację 
programu, przy bardzo napiętym programie prac 
legislacyjnych wymaganych zgodnie z komponentem 
programu dotyczącym sektora finansowego. Ważne 
było także przeznaczenie odpowiedniej ilości czasu na 
prawidłowe skalibrowanie wzmocnionych uprawnień 
nadzorczych, które na mocy ustawy dotyczącej upraw -
nień nadzorczych i egzekucyjnych banku centralnego 
(Central Bank Supervision and Enforcement Act ) miały Warunki nie były wystarczająco 
ukierunkowane
Komisja uważa, że warunki były wystarczająco 
ukierunkowane.
78
Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem, że kierownic -
two nie oceniło propozycji wystarczająco krytycznie, by 
sprawdzić, czy wszystkie warunki były naprawdę nie -
zbędne do osiągnięcia celów ogólnej polityki gospo -
darczej. Odpowiedź Komisji do pkt 79 dotyczy związku 
pomiędzy celami reformy i polityki gospodarczej.
79
Wszystkie reformy były ściśle powiązane z celami pro -
gramów i należy je postrzegać w kontekście szerszego 
zbioru reform politycznych służących poprawie sytu -
acji budżetowej, wydajności administracji publicznej 
lub otoczenia biznesowego. Zobacz także odpowiedź 
Komisji do pkt XII.
80
Komisja przyznaje wprawdzie, że ryzyko nierów -
nego traktowania różnych krajów lub wymagania 
przeprowadzenia niepotrzebnych reform pozostaje 
wyzwaniem dla procesu zarządzania programami, 
jednak jej zdaniem zarządzanie programami w sposób 
dostosowany do sytuacji w danym kraju było właściwe 
i konieczne. Elastyczność taka jest pożądana, biorąc 
pod uwagę odmienny zbiór warunków ekonomicz -
nych, politycznych i administracyjnych w różnych 
krajach. W krajach mogą występować niedoskonałości 
strukturalne, które na pierwszy rzut oka wydają się 
podobne, ale w praktyce najlepiej można im zaradzić 
za pośrednictwem różnych zestawów strategii.
Zobacz także odpowiedź Komisji do pkt XII.
81
Zmianę lub aktualizację niektórych warunków zakresu 
polityki należy postrzegać jako uzasadnioną reakcję 
na zmieniające się okoliczności w okresie objętym 
programem. Pierwotny protokół ustaleń nie może być 
kompletnym dokumentem, w którym przewidziano 
wszelkiego rodzaju okoliczności, jakie mogą pojawić 
się w trakcie realizacji programu. Protokoły ustaleń są 
elastycznymi dokumentami, które należy na bieżąco 
dostosowywać do nowych wyzwań gospodarczych 
lub związanych z wdrażaniem.
Odpowiedzi Komisji 101
procedury nadmiernego deficytu lub w ramach 
programu. Korekty poziomów docelowych mogą 
być związane z innymi czynnikami niż zmieniona 
prognoza cyklu koniunkturalnego, jak np. ze zmianą 
w strukturze wzrostu gospodarczego, spadkiem/wzro -
stem dochodów budżetowych, zmianami w potencjal -
nym wzroście gospodarczym lub z innymi czynnikami 
znajdującymi się poza kontrolą rządu. Komisja w nale -
żyty sposób uwzględnia wspomniane różne elementy, 
decydując o korekcie poziomów docelowych.
89
Korekty salda w ujęciu uwzględniającym zmiany 
cykliczne nie przekładają się – i nie powinny prze -
kładać się – automatycznie na (podobne) korekty 
poziomów docelowych, zgodnie z odpowiedzią 
Komisji do pkt 88. W związku z tym nie należy tworzyć 
bezpośredniego związku między zmianami w progno -
zowanych saldach w ujęciu uwzględniającym zmiany 
cykliczne a potrzebą korekty celów.
W przypadku Węgier zmiana ścieżki korekty budże -
towej uzgodniona w maju 2009 r., która skutkowała 
przedłużeniem terminu korekty nadmiernego 
deficytu o dodatkowe dwa lata z 2009 r. na 2011 r., 
była także częściowo uzasadniona gwałtowniejszym 
niż oczekiwano pogorszeniem koniunktury. Podjęto 
ponadto dodatkowe działania konsolidacyjne, które 
stanowiły zdecydowany krok na rzecz poprawy 
długoterminowej stabilności finansów publicznych. 
Zmiana ta pociągała za sobą złagodzenie stanowiska 
w ramach procyklicznej polityki budżetowej w 2009 r., 
co pomogło uniknąć gwałtownej recesji gospodarczej.
W przypadku Portugalii docelowy poziom budżetowy 
korygowano dwukrotnie, w trakcie piątego i siód -
mego przeglądu. W obydwu przypadkach poziomy 
docelowe zostały skorygowane po znacznym i nie -
oczekiwanym pogorszeniu prognozy gospodarczej, 
jak również z powodu wzrostu gospodarczego przy -
noszącego niższe dochody podatkowe niż zakładano. 
Kwestię tę omówiono w sprawozdaniach dotyczących 
zgodności opracowanych w ramach obydwu prze -
glądów (część I i II). Ponadto obydwie korekty zostały 
poprzedzone wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, 
które doprowadziły do istotnych luk w budżecie. Rząd 
nie miał pełnej kontroli nad tymi czynnikami.
90
W określonych okolicznościach pakt stabilności i wzro -
stu pozwala na zmianę ścieżki korekty budżetowej. zostać przekazane Centralnemu Bankowi Irlandii. 
Wspomniana ustawa została uchwalona w 2013 r. 
i wprowadziła szerokie uprawnienia kontrolne w zakre -
sie gromadzenia informacji i przeprowadzania kontroli 
na miejscu, wydawania przepisów i podejmowania 
bezpośrednich działań zaradczych i egzekucyjnych 
w przypadku naruszeń przepisów, jak również wnio -
skowania o przeprowadzenie ocen rachunków finanso -
wych banków przez niezależnych audytorów.
85
W przypadku Portugalii liczba warunków była pro -
porcjonalna do problemów strukturalnych, z którymi 
zmagał się ten kraj.
Ponadto kraje nie znajdowały się w podobnej sytuacji, 
jeżeli chodzi o problemy strukturalne. Uzasadnia to 
zmianę wprowadzoną w strukturalnym komponencie 
programów.
Ostateczna liczba warunków ma niewielkie znaczenie. 
Reforma strukturalna, która ostatecznie charakteryzuje 
się „dużym zakresem”, może wymagać poczynienia 
szeregu wstępnych kroków o „niewielkim zakresie”, tak 
aby można ją było prawidłowo ocenić i przygotować.
Jak podkreśliła Komisja w odpowiedzi do pkt 50, 
istotne jest ponadto, aby oceniając, czy kraje znajdują 
się w podobnej (lub porównywalnej) sytuacji w danym 
obszarze, brać pod uwagę nie tylko statystyczną 
ocenę ich wyników w danym obszarze polityki, ale 
rozważyć ich zdolność do przeprowadzenia znaczącej 
zmiany. Sformułowanie „podobny zbiór warunków” 
należy rozumieć jako ogólną treść wymogów, a nie 
liczbę warunków.
88
Komisja oblicza i publikuje saldo w ujęciu uwzględnia -
jącym zmiany cykliczne i saldo strukturalne, jak rów -
nież inne zmienne w każdym zbiorze prognoz. Zmiana 
warunków gospodarczych (lub ich prognoz) może 
wpłynąć na saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany 
cykliczne. Mogą jednak nastąpić zmiany perspektyw 
gospodarczych, które wpłyną na sytuację budżetową, 
nie powodując zmian salda w ujęciu uwzględniającym 
zmiany cykliczne, np. w wyniku zmian prognoz inflacji.
Z drugiej strony zmiany cyklicznej sytuacji budżetowej 
(lub jej prognozy) pojawiające się w kolejnych zbio -
rach prognoz nie pociągają za sobą automatycznie 
korekty docelowych poziomów deficytu w ramach 
Odpowiedzi Komisji 102
ogromną presją czasu. Zobacz także odpowiedź Komi -
sji do pkt 61, 69, 70 i 79.
Szacowanie luki w finansowaniu, a co za tym idzie 
wielkości puli środków przeznaczonych na dany 
program, to ważna kwestia szczegółowo analizowana 
przez państwa członkowskie UE/strefy euro.
95 (iii)
Zobacz odpowiedź Komisji na pkt IX–X. Komisja 
zgadza się, że odnotowano niedoskonałości w zarzą -
dzaniu dokumentacją na wczesnym etapie czynności 
programowych. Komisja działała pod dużą presją 
czasu i musiała wdrożyć solidne i skuteczne procedury 
zarządzania kryzysowego. Okoliczności towarzyszące 
kryzysowi nie pozwalały na prowadzenie szczegóło -
wej ewidencji.
Ramka 6
Komisja nie zgadza się, że w przypadku Rumunii nie 
wskazano żadnych działań tego rodzaju. Działania 
objęte zmienionym budżetem na 2009 r., przyjętym 
dnia 28  kwietnia  2009 r. przez parlament Rumunii, 
nie zostały uwzględnione jako warunki w protokole 
ustaleń z powodu odstępu czasu między wizytą 
kontrolną a podpisaniem protokołu ustaleń. Protokół 
ustaleń podpisany dnia 23 czerwca 2009 r. stanowi 
w odniesieniu do dalszego stopniowego ogranicza -
nia deficytu w latach 2009–2010, że „Korekta będzie 
dotyczyła głównie wydatków i będzie polegać na 
obniżeniu wartości płac w sektorze publicznym, ogra -
niczeniu wydatków na towary i usługi, zmniejszenie 
dotacji dla podmiotów publicznych oraz ogranicze -
niu wydatków kapitałowych na przedmioty takie jak 
pojazdy i wyposażenie biurowe.  Priorytetowo trakto -
wane będą projekty inwestycyjne współfinansowane 
z funduszy UE”. Środki te przewidziano w decyzji Rady 
z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie udzielenia Rumunii 
średnioterminowej pomocy finansowej Wspólnoty 
(2009/459/WE) w art. 3 ust. 5 lit. c)–g).
W przypadku Węgier wszystkie działania na rzecz 
konsolidacji budżetowej ujęte w projektach ustawy 
budżetowej na rok 2009 i 2010 wraz z możliwymi do 
zweryfikowania skutkami w zakresie obniżenia defi -
cytu budżetowego zostały uwzględnione w pierwot -
nym protokole ustaleń lub w kolejnych zmienionych 
protokołach ustaleń.Zgodnie z art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 
należy podjąć skuteczne działanie, jednak mogą 
wystąpić nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia 
gospodarcze, niosące poważne negatywne konse -
kwencje dla finansów publicznych.
Chociaż nie istnieje żaden ustalony z góry algo -
rytm umożliwiający zmianę docelowych poziomów 
budżetowych, sytuacja jest oceniania w oparciu 
o poszczególne przypadki. W uzasadnionych przy -
padkach ścieżkę budżetową można zmienić zgodnie 
ze stosownymi przepisami oraz na podstawie okre -
ślonych czynników. Każdorazowo gdy różne czynniki 
wywierały negatywny wpływ na docelowe poziomy 
deficytu, lub gdy poziomy te nie zostały one osią -
gnięte, fakt ten wyjaśniano szczegółowo w dokumen -
tach programowych dla poszczególnych krajów, jak 
np. w przeglądach programów lub uwagach skierowa -
nych do Komitetu Ekonomiczno-Finansowego.
92
Brak odniesienia do poszczególnych kwestii w doku -
mentach programowych nie oznacza, że nie były 
one uwzględniane. Przykładowo, kiedy planowano 
cięcia płacowe w przypadku programu dla Rumunii 
wyraźnie uwzględniono specyficzną strukturę płac 
w rumuńskiej służbie cywilnej.
Niedoskonałości w zarządzaniu 
programem spowodowane 
uchybieniami w kontrolach
Komisja nie zgadza się z twierdzeniem, że wystąpiły 
uchybienia w kontrolach. Komisja uważa, że program 
był zarządzany poprawnie.
95 (i)
Komisja nie zgadza się z twierdzeniem, że obliczenia 
i prognozy nie są sprawdzane przez nikogo spoza 
zespołu programowego. Dyskusje i fakty były podda -
wane kontroli krzyżowej przeprowadzanej przez MFW 
(a także przez EBC w przypadku krajów uczestniczących 
w programie EFSM), a bezpośredni przełożeni w Dyrek -
cji Generalnej ds. Gospodarczych i Finansowych uważ -
nie przyglądali się prognozom i ogólnej spójności.
95 (ii)
Prace przedstawicieli Komisji były oceniane przez 
bezpośrednich przełożonych, chociaż w istocie pod 
Odpowiedzi Komisji 103
Zasobami Finansowymi miała w zwyczaju uwzględ -
niać dodatkowe zapasy warunkowe w podstawowych 
obliczeniach potrzeb finansowych skarbu państwa, 
zwiększając tym samym potrzeby finansowe. Zapasy 
te wyłączono natomiast z oszacowań deficytu i zadłu -
żenia dokonywanych przez ESA. W czasie ekstremalnej 
wrażliwości rynku brak określonych szczegółowych 
informacji był spowodowany niechęcią władz Irlandii 
i partnerów programu do ujawniania szczegółowych 
planów związanych z zaciąganiem kredytów. Inne 
elementy różnicujące są związane z faktem istnienia 
pewnych rozbieżności w oszacowaniach deficytu 
budżetowego dokonanych przez różne instytucje. Naj -
bardziej konserwatywne oszacowanie uwzględniono 
w obliczeniach potrzeb finansowych.
W dokumentach programowych zawarto najważ -
niejsze elementy prognoz budżetowych i obliczeń 
potrzeb finansowych, a w przypisach wymieniono 
niektóre różnice między nimi.
Prognozy skumulowanego deficytu kasowego skarbu 
państwa zawarto jednak w „Programie dostosowań 
gospodarczych Irlandii” i kolejnych dokumentach 
programowych.
Zawsze będą istniały różnice między oszacowaniami 
dokonywanymi w ujęciu kasowym a oszacowaniami 
dokonywanymi w ujęciu memoriałowym. Nie było 
jednak potrzeby wyjaśniania odchyleń między oszaco -
waniami w ujęciu kasowym a oszacowaniami w ujęciu 
memoriałowym, ponieważ te drugie były najbardziej 
istotnymi wskaźnikami, jeżeli chodzi o realizację celów 
programu, zwłaszcza że są one wskaźnikami wymaga -
nymi przez nadzór budżetowy UE i procedurę nad -
miernego deficytu.
99
Komisja częściowo zgadza się z oceną Trybunału. 
Komisja przeprowadziła szeroko zakrojone testy 
wrażliwości, jednak nie ujawniała informacji na ich 
temat, aby nie doprowadzić do ziszczenia się niepożą -
danych scenariuszy. Informacje te charakteryzowały 
się wysoką wrażliwością i ujawnienie ich mogło nie 
być odpowiednie w kontekście niezwykle zmiennych 
rynków finansowych.
Zwłaszcza w przypadku Irlandii w prognozach 
gospodarczych i budżetowych zawsze uwzględniano 
wrażliwość na wstrząsy w zakresie kursów waluto -
wych i stóp procentowych. Podczas projektowania 
programu pomocy finansowej dla Irlandii w pełni 98
Komisja dostarczyła szereg dokumentów zawierają -
cych dane bazowe, w oparciu o które konstruowano 
opublikowane przez Komisję tabele dotyczące luki 
w finansowaniu. W niektórych przypadkach założenia 
stanowiące podstawę obliczeń luki w finansowaniu 
były przedstawione dość zwięźle, w związku z czym 
nie można odtworzyć obliczeń, bazując wyłącznie na 
tych informacjach.
Komisja przyznaje, że w jednym przypadku (Węgry), 
w którym lukę w finansowaniu obliczał wyłącz -
nie MFW, nie była w stanie dostarczyć kopii obli -
czeń bazowych. Wraz z postępującym kryzysem 
Komisja zwiększała swoją zdolność obliczania luk 
w finansowaniu.
98 (i)
Rozmiary programu realizowanego na Węgrzech 
zostały całkowicie oparte na obliczeniach dokonanych 
przez MFW. W obliczu nagłego wybuchu kryzysu na 
Węgrzech, będących pierwszym krajem, który zwrócił 
się o pomoc, jedną z głównych korzyści stanowił fakt, 
że zespół programowy mógł korzystać wiedzy facho -
wej MFW. Jednak przed określeniem puli środków 
finansowych dane liczbowe zostały dokładnie prze -
analizowane przez państwa członkowskie UE.
98 (ii)
W przypadku Irlandii Trybunał dokonuje porównania 
dwóch różnych wskaźników dotyczących finansów 
sektora publicznego, są nimi deficyt memoriałowy 
liczony według ESA oraz deficyt kasowy skarbu 
państwa. Obydwa te wskaźniki odzwierciedlają 
wprawdzie stan finansów publicznych, jednak mogą 
występować istotne różnice w ich wielkości i struk -
turze. Pogodzenie tych dwóch wskaźników wymaga 
szczegółowej wiedzy na temat rozliczeń finansów 
publicznych w obydwu systemach. Zajmują się tym 
zwykle urzędy statystyczne w ramach przekazywa -
nych dwukrotnie w ciągu roku do Eurostatu powiado -
mień w ramach procedury nadmiernego deficytu.
W odniesieniu do okresu objętego prognozą stosuje 
się założenia dotyczące głównych transakcji finanso -
wych, które organy krajowe powinny ewidencjono -
wać w ramach salda skarbu państwa różniącego się 
od salda memoriałowego liczonego przez ESA. Do 
takich głównych transakcji zaliczały się spłaty weksli 
własnych, które stanowią ok. 9,3 mld EUR luki w finan -
sowaniu. Ponadto Krajowa Agencja ds. Zarządzania 
Odpowiedzi Komisji 104
102 (i)
Stanowisko w sprawie Węgier znajduje potwierdzenie 
w faktach i odnosi się do korekty statystycznej ex post  
(zob. odpowiedź Komisji na pkt 90).
102 (ii)
Stanowisko w sprawie Rumunii znajduje potwier -
dzenie w faktach i odnosi się do korekty danych ex 
post  zweryfikowanej przez Eurostat, poza kontrolą 
prognosty. Ponadto uwaga Komitetu Ekonomiczno -
-Finansowego z dnia 23 sierpnia 2010 r. dotycząca 
sprawozdania z wizyty kontrolnej przeprowadzanej 
w dniach od 26 lipca do 5 sierpnia zawiera ramkę na 
s. 13 wyjaśniającą lukę między deficytem kasowym 
a deficytem ESA95 w Rumunii.
102 (iii)
Korekta w Irlandii była spowodowana reklasyfikacją 
(zweryfikowaną przez Eurostat) dochodów ze sprze -
daży licencji na telefonię ruchomą w latach 2012–2013, 
poza kontrolą prognosty.
103
Kraje realizujące programy musiały również przestrze -
gać przepisów dotyczących procedury nadmiernego 
deficytu, która wyznacza ramy docelowych poziomów 
budżetowych. Te docelowe poziomy budżetowe 
należy określać zgodnie z definicją ESA.
W przypadkach, w których operacje ratowania ban -
ków mogły wywrzeć istotny, ale trudny do przewi -
dzenia wpływ na wyniki budżetowe, wyłączano takie 
operacje z zakresu poziomów docelowych programu.
W przypadku Irlandii Komisja reprezentowała jasne 
stanowisko w sprawie określenia istniejącego deficytu, 
które musiało być spójne z systemem rachunków 
narodowych (i takie było). Określenie docelowego 
poziomu budżetowego wykluczało zatem wpływ 
bezpośredniego wsparcia na rzecz banków.
Komisja dokonała obliczeń istniejącego deficytu 
w następujący sposób: odjęła od deficytu nominalnego 
powodujące wzrost deficytu transfery kapitałowe, które 
były przekazywane bankom w ramach środków ratowa -
nia sektora finansowego. Kwota środków wspierających 
sektor finansowy została podana w „Uzupełniającej 
tabeli danych dotyczących kryzysu finansowego” 
opublikowanej przez Eurostat, w wierszu „Zastrzyki 
kapitałowe księgowane jako (transfery kapitałowe) zrozumiałe było znaczenie „szkodliwych luk w zakresie 
informacji zwrotnych dotyczących kryzysu wzrostu 
gospodarczego, kryzysu budżetowego i finanso -
wego” (zob. Occasional Paper nr 76). Celem programu 
UE–MFW było wyeliminowanie tej pętli informacji 
zwrotnych, w tym poprzez uporanie się ze wstrząsem 
dotyczącym stóp procentowych, który dotknął finanse 
publiczne, dzięki zapewnieniu zewnętrznej pomocy 
finansowej i jednocześnie elementu pewności w sek -
torze prywatnym (ograniczenie marż).
100
Jeżeli przez „warunki określone przez Radę” należy 
rozumieć warunki dotyczące polityki uzgodnione 
w ramach programu, Komisja ewidentnie je spełniła. 
Jeżeli przez „warunki określone przez Radę” należy 
rozumieć wytyczne dotyczące polityki wydane przez 
Radę w ramach regularnie prowadzonego nadzoru 
gospodarczego UE, Komisja przestrzegała również 
obowiązujących przepisów prawa.
101
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XV.
Wybór deficytu liczonego przez ESA nie jest uzasad -
niony wyłącznie procedurą nadmiernego deficytu. 
Przydatne może być uzupełnienie uwagi Trybunału 
o wyjaśnienie dotyczące kwestii merytorycznych 
rachunków narodowych oraz relacji między deficy -
tem ESA a danymi w ujęciu kasowym w kontekście 
nadzoru budżetowego. Dokonywanie operacji doty -
czących wyłącznie salda gotówkowego zwiększyłoby 
tylko niepewność, zamiast ją zmniejszyć. Umożliwi -
łoby to bowiem rządom manipulowanie terminami 
płatności z tytułu określonych transakcji w celu 
osiągania docelowych poziomów deficytu.
102
Istnienie możliwości dokonywania korekt statystycz -
nych nie powinno służyć jako argument przemawia -
jący za przestawieniem się na docelowe poziomy 
przepływów pieniężnych w budżecie. System oparty 
na przepływach pieniężnych wiązałby się z innymi 
rodzajami niepewności o jeszcze bardziej nieko -
rzystnych skutkach dla wiarygodności uwarunkowań 
budżetowych.
Zobacz także odpowiedź Komisji do pkt XV.
Odpowiedzi Komisji 105
Ramka 7 – Akapit drugi
W sprawozdaniach z wizyt kontrolnych przedstawiane 
są postępy poczynione pod kątem wzmacniania 
potencjału administracyjnego i innych działań w celu 
zwiększenia wykorzystania środków UE w Rumu -
nii. Zobacz np. zamieszczony na s. 17 pkt 37 uwagi 
Komitetu Ekonomiczno-Finansowego z dnia 23 sierp -
nia 2010 r. dotyczącej sprawozdania z wizyty kon -
trolnej, która miała miejsce w dniach od 26 lipca do 
5 sierpnia.
Ramka 7 – Akapit trzeci
Komisja zgadza się, że nie informuje się o postępach 
poczynionych w ramach tego konkretnego działania 
w Rumunii. Stało się tak, ponieważ uwagę skupiono 
na poprawie, która nastąpiła w poborze podatków, 
oraz na obniżeniu liczby przypadków uchylania się 
od podatków i oszustw podatkowych dzięki pomocy 
technicznej zapewnionej przez MFW oraz wizytom 
kontrolnym DG ds. Podatków i Unii Celnej Komisji 
(zob. np. zamieszczony na s. 14 pkt 27 uwagi Komitetu 
Ekonomiczno-Finansowego z dnia 23 sierpnia 2010 r. 
dotyczącej sprawozdania z wizyty kontrolnej, która 
miała miejsce w dniach od 26 lipca do 5 sierpnia).
Ramka 7 – Akapit czwarty
Warunek reorganizacji samorządu terytorialnego 
w programie portugalskim dotyczył nie tylko gmin. 
Warunek określony w pierwotnym protokole ustaleń 
stanowił: „Reorganizacja administracji samorządo -
wej.  Obecnie administracja samorządowa składa się 
z 308 gmin i 4 259 parafii. Do lipca 2012 rząd opracuje 
skonsolidowany plan mający na celu reorganizację 
i znaczne zmniejszenie liczby tych jednostek.”.
Zgodność z tym warunkiem potwierdzono w różnych 
dokumentach przeglądowych dotyczących pro -
gramu. Warunki polityczne w tej sprawie zmieniały 
się na przestrzeni czasu, ze względu na silną opozycję 
polityczną. Liczbę parafii ( freguesias ) zmniejszono 
do 2 882 po wyborach samorządowych we wrześniu 
2013 r. Chociaż nie zmniejszono liczby gmin, wprowa -
dzono nowe przepisy prawne dotyczące tworzenia 
w wspólnot międzygminnych.
107 (i)
Przykłady przedstawione w przypadku Irlandii wska -
zują, że warunek dotyczący wieloletnich ram budżeto -
wych uznano za całkowicie spełniony. Jednak w swo -
ich przeglądach kwartalnych Komisja wielokrotnie przyczyniające się do wzrostu deficytu”. W niektórych 
miejscach w tym wierszu podano transfery kapitałowe, 
których nie zalicza się do środków pomocy finansowej 
do celów procedury nadmiernego deficytu. Za trans -
fery kapitałowe uznano zwłaszcza spłatę odsetek przez 
Anglio Irish Bank w formie akcji zwykłych.
104
W przypadku Irlandii tabela dotycząca „Monitorowa -
nia programu” została przedstawiona w załączniku 
do protokołu ustaleń w okresie realizacji programu. 
Zawarto w niej szczegółowe informacje na temat 
poziomu spełnienia różnych wymogów. W trakcie 
realizacji programu zwiększano ilość szczegółowych 
informacji zawartych w tej tabeli.
W przypadku Rumunii postępy w zakresie reform 
strukturalnych przedstawiano w sprawozdaniach 
według tematu, a nie w odniesieniu do poszczegól -
nych warunków. Komisja zgadza się, że taka forma 
prezentacji może stwarzać czytelnikowi trudności 
w dokonaniu oceny stanu zgodności.
105
Komisja ujawniła, w jakim stopniu spełniono warunki. 
Zwykle określenie „niespełnione” stosowano wyłącz -
nie w okolicznościach, w których było jasne, że dany 
warunek nie zostanie spełniony w najbliższym czasie. 
Często wyznaczano bardzo ambitne terminy, aby 
zachęcić do przyspieszenia działań. Jeżeli działania 
dotyczące reform wkraczały na bardziej zaawanso -
wany etap, bardziej stosowny wydawał się termin 
pośredni między „spełnione” i „niespełnione”.
W konkretnym przypadku Irlandii w załączniku 
przedstawiono tabelę dotyczącą „Monitorowania pro -
gramu”, w której zawarto szczegółowe informacje na 
temat stanu spełnienia różnych wymogów. Wymogi te 
określono jako „spełnione” lub „niespełnione”.
106
W wielu przypadkach szczegółowe wyniki monitoro -
wania były przedstawiane w głównym tekście spra -
wozdania z przeglądu, a nie w samej tabeli dotyczącej 
monitorowania. Było tak zwłaszcza w przypadku 
warunków, które były „w trakcie” spełnienia lub 
których spełnienie było „opóźnione”. Ponadto wraz 
z rozwojem programów pewne warunki i towarzy -
szący im monitoring połączyły się z innymi warunkami 
lub przeniesiono je do innych sekcji programów.
Odpowiedzi Komisji 106
z niezależnym statusem EBC Komisja nie może żądać 
takich informacji od EBC. Biorąc pod uwagę, że kwota 
finansowania z EBC była zbliżona do rocznego PKB 
Irlandii, ciągłość finansowania z EBC była niezbędna 
dla powodzenia całego programu. Stąd Komisja oraz 
MFW przystały na taki warunek. Zmiany, jakie zaszły 
od tamtej pory, stanowiły uzasadnienie decyzji o nie -
przeprowadzaniu konwersji długu właścicieli obligacji 
uprzywilejowanych. Oczywiste jest, że Irlandia posiada 
zdolność do obsługi zadłużenia, a ponadto spready 
swapu ryzyka kredytowego obniżyły się do poziomu 
panującego we Francji, w Belgii i w Słowacji, zaktuali -
zowano rating kredytowy Irlandii, a banki irlandzkie 
spłaciły większość funduszy uzyskanych od EBC.
Co więcej, decyzję o nieprzeprowadzaniu konwersji 
długu właścicieli obligacji uprzywilejowanych należy 
przeanalizować w jej kontekście. Obowiązywała 
ogólna gwarancja na depozyty stworzona przez 
władze irlandzkie. Korzyści płynące z takiego działania 
należało również rozważyć pod kątem kosztów zwią -
zanych ze skutkami ubocznymi dla innych banków 
oraz z ryzykiem powstania sporów prawnych.
Część III
Ceny emisji obligacji przewyższały 
niekiedy początkowe wytyczne banków
Te różnice stanowią nieodłączną część procesu emisji 
obligacji.
121
Chociaż oficjalne „propozycje przedstawienia/
nabycia obligacji” wysyłano bankom od 2011 r. (tj. 
w przypadku wszystkich transakcji w ramach EFSM), 
do 2010 r. gromadzono propozycje nabycia obligacji 
od banków w drodze spotkań i telekonferencji oraz 
dokumentowano je w „uwagach dotyczących wyboru 
banków”. Sporządzano je już od pierwszej transakcji 
w ramach instrumentu wsparcia bilansu płatniczego 
związanego z kryzysem przeprowadzonej w grudniu 
2008 r. i udostępniano Trybunałowi.
122
Trybunał sprawdził, czy poziom cen pod datą zawarcia 
transakcji był uzasadniony, porównując go z począt -
kowymi wytycznymi w sprawie cen podanych 
przez banki w ich propozycjach, nie uwzględniając 
w sposób należyty zmian rynkowych między tymi jasno wyrażała obawy odnośnie do poszczególnych 
elementów dotyczących tych ram. Podniosła ten pro -
blem ponownie w kontekście europejskiego semestru 
na 2014 r.
107 (ii)
Mając na uwadze wysoki stopień autonomii dwóch 
regionów i 308 gmin w Portugalii, Komisja musiała 
zaakceptować, że skonsolidowana, regularna sprawo -
zdawczość dotycząca regionalnych i lokalnych 
partnerstw publiczno-prywatnych i przedsiębiorstw 
państwowych nie była wykonalna i wymagałaby nie -
proporcjonalnej ilości zasobów administracyjnych.
109
Komisja zgadza się, że współpraca z MFW pomogła 
w zarządzaniu programami, ponieważ zdobyła ona 
doświadczenie w zakresie zarządzania kryzysowego. 
Komisja nie zgadza się jednak, że praktyki wskazane 
przez Trybunał wprowadzono dopiero w trakcie 
trwania programów. Arkusze kalkulacyjne na potrzeby 
prognoz Komisji były bardziej szczegółowe niż arkusze 
MFW. Zespoły Komisji wyznaczone do programowych 
wizyt kontrolnych już od samego początku liczyły 
z reguły więcej osób niż zespoły MFW, ponieważ obok 
DG ds. Gospodarczych i Finansowych uczestniczyły 
w nich inne dyrekcje generalne.
111
Nieformalne ustalenia sprawdzały się w praktyce. 
Wymiana informacji przebiegała bardzo szczegółowo 
i nie było żadnych dowodów na to, że brak bardziej 
sformalizowanych ustaleń miałby stwarzać problemy.
111 (iv)
W instytucjach obowiązują różne procedury decy -
zyjne i wydaje się, że nierealistyczne byłoby sforma -
lizowanie ex ante  sposobu rozwiązywania sporów, 
który w rzeczywistości miałby ułatwiać rozwiązywanie 
ewentualnych sporów.
114
W przypadku Irlandii EBC – jako niezależna instytucja 
zajmująca się polityką monetarną – nie przedłożył 
Komisji informacji wewnętrznych. Takie informa -
cje wewnętrzne obejmują informacje dotyczące 
wewnętrznych obrad na temat podziału obciążenia 
oraz informacje związane z tymi obradami. W związku 
Odpowiedzi Komisji 107
127
Komisja musiała dokonać operacji pozyskiwania środ -
ków finansowych w wyjątkowo trudnych warunkach. 
Pomimo to z powodzeniem przeprowadziła emisje 
długów zgodnie z praktykami rynkowymi.
128
Komisja przyznaje, że podręcznik procedur aktualizo -
wano z czasem, jednak proces ten od początku wyraź -
nie dokumentowano w osobnych zawiadomieniach. 
Komisja zwraca uwagę, że od stycznia 2011 r. można 
zaobserwować wyższą jakość dokumentacji. W czasie 
gdy sporządzano sprawozdanie Trybunału, podręcz -
nik ten obowiązywał od ponad 4 lat i stosowano go 
we wszystkich transakcjach w ramach EFSM, które 
stanowią większość operacji zarówno pod względem 
ich liczby, jaki i kwoty.
129
Komisja podkreśla, że wybór banków wiodących 
był zawsze zgodny z obowiązującymi procedurami 
i dokumentowany we właściwy sposób. Początkowo 
opierał się on na „uwagach dotyczących wyboru 
banków”, a w styczniu 2011 r. proces poddano dalszej 
formalizacji w oparciu o procedurę „propozycji naby -
cia obligacji”.
130
Komisja uważa, że w tym względzie przestrzegała 
obowiązujących przepisów i regulacji oraz działała 
w zgodzie z praktyką rynkową. Co więcej, banki podle -
gają krajowym przepisom dotyczącym papierów war -
tościowych, w tym przepisom dotyczącym wstępnego 
sondowania sytuacji oraz przepisom mającym na celu 
zapobiegać wykorzystywaniu informacji wewnętrz -
nych, co daje dodatkową gwarancję.
Ponadto w art. 6 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parla -
mentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 
16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (Dz.U. 
L 173 z 12.6.2014, s. 1), który będzie miał zastosowanie 
do emitentów od dnia 3 lipca 2016 r., wyraźnie wyłą -
czono transakcje, zlecenia lub działania podejmowane 
przez Unię.
133
Przed wdrożeniem strategii przydziału omawia się 
ją z wiodącymi bankami zarządzającymi i stosuje 
się standardowe podejście zgodnie z praktykami dwoma datami. Oba przypadki, do których Trybunał 
się odniósł, dotyczą jednej tylko „propozycji nabycia 
obligacji”. Pomiędzy przedstawieniem początkowych 
wytycznych w sprawie cen a datami zawarcia transak -
cji upłynęło odpowiednio 14 i 23 dni. Odchylenia od 
początkowych wytycznych w sprawie cen stanowią 
nieodłączną część tego procesu, a w szczególności 
w przypadku tak długich przerw czasowych.
Tę uwagę należy odczytywać w świetle uwagi Try -
bunału przedstawionej w pkt 118, zgodnie z którą   
„[o]stateczny koszt zadłużenia nie  odbiegał od poziomu 
rynkowego ani od poziomów referencyjnych”.
123
Komisja zauważa, że zaobserwowane niedoskonałości 
odnosiły się jedynie do okresu do 2010 r. oraz ograni -
czały się do problemów związanych z dokumentacją. Nie 
odnosiły się do samego procesu zarządzania długiem.
Komisja przyznaje, że w początkowych latach wystą -
piły pewne uchybienia w dokumentacji procesu pozy -
skiwania środków finansowych, ale procesem tym 
zarządzano we właściwy sposób i nie miało to wpływu 
na jego wyniki.
Komisja uważa, że w początkowych latach wybór ban -
ków wiodących miał konkurencyjny charakter, chociaż 
nie udokumentowano go w całości. Jeżeli chodzi 
o środki ostrożności podjęte w celu przeciwdziałania 
ujawnianiu materiałów niepublicznych czy informacji 
poufnych, Komisja, realizując operacje finansowania, 
przestrzega obowiązujących przepisów i regulacji oraz 
praktyk rynkowych. Co więcej, banki uczestniczące 
w transakcjach finansowania podlegają krajowym 
przepisom dotyczącym papierów wartościowych, 
w tym przepisom mającym na celu zapobieganie 
wykorzystywaniu informacji wewnętrznych, co daje 
Komisji dodatkową gwarancję.
Strategia przydziału omawiana jest wcześniej z wiodą -
cymi bankami zarządzającymi i zastosowanie ma stan -
dardowe podejście zgodnie z praktykami rynkowymi. 
Przepisy dotyczące przydziału funduszy są zatem cał -
kowicie jasne dla wszystkich zaangażowanych stron. 
O ostatecznym przydziale funduszy decyduje Komisja.
Komisja sformalizowała monitoring działań na rynku 
wtórnym w 2012 r.
Poziom spreadów między cenami oferowanymi i cenami 
sprzedaży zależy od wielu różnych parametrów.
Odpowiedzi Komisji 108
w sektorze bankowym. Koperta finansowa musiała być 
wystarczająca duża, aby uwzględnić tę niepewność 
oraz aby upewnić rynki, że wszystkie potrzeby zostały 
zaspokojone. Należy zatem oczekiwać, że wartość 
potrzeb finansowych powinna być niższa niż wartość 
koperty, chyba że zajdą niekorzystne zmiany.
139 (iv)
Spłata pożyczek z MFW przed terminem wiąże się 
z tym, iż poszczególne kraje – a więc również pro -
gramy – zdołały uzyskać dostęp do rynków przy 
stopach na tyle niskich, że wcześniejsza spłata okazała 
się korzystna z politycznego i finansowego punktu 
widzenia. Powiązanie wcześniejszej spłaty z mniej -
szymi potrzebami finansowymi wymaga przyjęcia 
licznych założeń, które mogą się potwierdzić lub nie. 
Co więcej, jak wskazano w innym miejscu, w finanso -
waniu w ramach programu przewidziano marginesy 
bezpieczeństwa, które stanowiły sygnał dla rynków 
i odegrały nadrzędną rolę w powodzeniu programów.
140
Należy zauważyć, że Portugalia nie skorzystała w pełni 
z całej pomocy finansowej dostępnej w ramach pro -
gramu i że zakończyła program ze znacznym zapasem 
rezerwy Skarbu Państwa.
Poluzowanie warunków pieniężnych miało również 
miejsce w przypadku programu irlandzkiego.
141
W trakcie programu wypłaty z MFW trafiały zwykle 
do banku centralnego z przeznaczeniem na rezerwy 
obcej waluty, natomiast wypłaty z EBC trafiały do Mini -
sterstwa Finansów, aby finansować budżet. W 2010 r. 
pewne wypłaty z MFW trafiły również do Ministerstwa 
Finansów z przeznaczeniem na budżet. Wynikało 
to stąd, że – w związku z niższym wzrostem gospo -
darczym oraz nieprawidłowymi tendencjami poli -
tycznymi – deficyt budżetowy przekroczył poziom, 
jaki początkowo przewidywano, natomiast rezerwy 
w banku centralnym utrzymywały się na właściwym 
poziomie. Nie można jednak z tego wnioskować, że 
bank centralny pośrednio pokrył pewne dodatkowe 
potrzeby finansowe rządu. Rząd zdołał zapewnić 
obsługę swoich wszystkich zobowiązań dłużnych 
i refinansować te zobowiązania w trakcie programu. 
Polityka monetarna, która stanowi wyłączną kompe -
tencję niezależnego banku centralnego, ma naturalnie rynkowymi. Przydział funduszy odbywa się w ścisłej 
współpracy z syndykatem, a wszystkie zlecenia zostają 
przedstawione w przejrzysty sposób Komisji, która ma 
pełną kontrolę nad tym procesem i udziela zgody na 
ostateczny przydział. Wszystkie tabele alokacyjne są 
dostępne w Komisji.
134
Formalne „zobowiązanie w obszarze rynku wtórnego” 
wprowadzono jako standardową cechę pisma upo -
ważniającego UE podpisywanego na potrzeby EFSM, 
tj. od stycznia 2011 r.
135
Wprawdzie począwszy od 2012 r. Komisja formalnie 
sprawdzała płynność na rynku wtórnym, należy 
jednak zauważyć, że ogólne sprawdzanie płynno -
ści na rynku wtórnym przez emitentów nie stanowi 
powszechnej praktyki.
136
Fakt, że spread między cenami oferowanymi i cenami 
sprzedaży różni się w zależności od banku, jest 
normalnym zjawiskiem, w szczególności biorąc pod 
uwagę liczbę uczestników rynku.
138
Luka w finansowaniu szacowana w momencie 
rozpoczęcia programu nie stanowi planu. Jest to 
oszacowanie potrzeb finansowych, które należy 
zaspokoić w trakcie programu, z uwzględnieniem 
bufora odzwierciedlającego – w niektórych przypad -
kach bardzo wyraźnie – nieodłączną niepewność tego 
oszacowania. Bufor ma zapewnić, aby nie zabrakło 
środków w przypadku osiągnięcia gorszych wyników 
niż oczekiwane, oraz wzbudzić zaufanie inwestorów 
i wspierać proces ożywienia gospodarczego.
139
Marginesy bezpieczeństwa przewidziane w pierwszych 
programach przygotowanych po upadku Lehman Bro -
thers odzwierciedlają skalę odczuwanej w tamtym cza -
sie niepewności oraz potrzebę zapewnienia, że koperta 
finansowa okaże się wystarczająca. Potrzeby sektora 
bankowego jest szczególnie trudno przewidzieć, 
co oznaczało konieczność uwzględnienia pokaźnej 
rezerwy na nieprzewidziane wydatki w przypadku kra -
jów takich jak Irlandia, które mają poważne trudności 
Odpowiedzi Komisji 109
od innych, czasami charakterystycznych dla poszcze -
gólnych krajów, czynników mających wpływ na zakłó -
cenia równowagi budżetowej, którym należy przeciw -
działać. Należy również zauważyć, że okres, który Rada 
wyznaczyła na skorygowanie nadmiernego deficytu 
(wraz z podjęciem zalecanych wysiłków strukturalnych 
stanowiących bazę tej korekty) może nie pokrywać się 
z okresem programowania.
152
Wysiłek fiskalny przewidziany w programach okre -
ślono na podstawie szerokiego wachlarza czynników. 
Uwzględniono pierwotny poziom zadłużenia, ale 
istotną rolę odegrały również inne czynniki charakte -
rystyczne dla poszczególnych krajów.
Jako kraj o średnich dochodach i nienależący do 
strefy euro Rumunia jest bardziej podatna na zmiany 
w poziomie długu publicznego niż należące do strefy 
euro kraje o wyższych dochodach. W momencie 
zatwierdzania programu stopy procentowe długu 
publicznego Rumunii wzrosły o 300 punktów bazo -
wych, co sugerowałoby wątpliwości na międzyna -
rodowych rynkach finansowych dotyczące pozycji 
finansowej tego państwa.
153
Tymczasowe środki polityki budżetowej nie oznaczają 
wprawdzie stałej zmiany w saldzie budżetowym, jed -
nak mogą mieć trwały wpływ na wysokość wskaźnika 
zadłużenia i w ten sposób korzystnie lub niekorzystnie 
oddziaływać na jego długookresową stabilność.
Nie wszystkie tymczasowe działania na przestrzeni 
lat funkcjonowania programu wprowadzono w celu 
osiągnięcia zakładanych poziomów deficytu. W nie -
których przypadkach tymczasowe lub jednorazowe 
działania były konieczne (np. środki wsparcia banków) 
lub znajdowały się poza kontrolą rządu (np. decyzje 
Trybunału). Ostatecznie tymczasowe działania musiały 
zostać zastąpione środkami strukturalnymi, co pozwo -
liło zapewnić ciągłość realizacji celów.
Istotne jest, że w ramach nadzoru budżetowego 
w UE rozróżnia się nominalne saldo budżetowe (w 
tym środki jednorazowe) i saldo strukturalne, które 
stanowi miarę stałych wysiłków fiskalnych (z wyłącze -
niem działań jednorazowych). Z tego powodu krajom, 
w których występuje nadmierny deficyt, zaleca się 
nie tylko skorygowanie go w rozumieniu nominalnym 
(tj. obniżenie deficytu poniżej progu traktatowego również wpływ na wewnętrzne warunki finansowe. 
Nie należy jednak postrzegać tego jako wsparcia 
pośredniego.
146
W stwierdzeniu dotyczącym Węgier nie uwzględniono 
zwiększonego wykorzystania funduszy unijnych.
147
Pod względem pojęciowym należy oddzielić wpływ 
nowych działań na wzrost dochodów od obniże -
nia dochodów na skutek pogorszenia koniunktury. 
Nie można oceniać rzeczywistego wpływu reformy 
podatkowej przez pryzmat analizy ogólnych wyników 
pod względem przychodów w gospodarce. Konieczny 
jest przybliżony scenariusz alternatywny w przypadku 
braku reformy.
148
Nie wszystkie akty prawne, o których mowa, stanowiły 
o wprowadzeniu zmian mających wpływ na wskaź -
nik udziału podatków w PKB i nie wszystkie z nich 
odnoszą się do warunków programu wsparcia bilansu 
płatniczego. Motywy ich wprowadzenia były złożone.
Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 150 
i 151
Na zmianę w saldzie strukturalnym mają wpływ nie 
tylko wyznaczone cele i wybory polityczne służące 
osiągnięciu tych celów, lecz również większa liczba 
czynników znajdujących się poza kontrolą rządu 
i związanych ze środowiskiem zewnętrznym. Zalicza 
się do nich stopy inflacji, strukturę wzrostu gospo -
darczego, nastroje na rynku mające wpływ na koszty 
finansowania zewnętrznego, a także korekty danych  
ex post . Ponadto przy wyznaczaniu celów wzięto pod 
uwagę względy dotyczące poszczególnych krajów 
wykraczające poza współzależności przedstawione 
poniżej. Współzależności między zmiennymi, o któ -
rych mowa w pkt 150 i 151, mają zatem złożony 
charakter. W rezultacie analiza porównawcza kraju 
na podstawie tych współzależności może być mało 
odkrywcza pod względem wyzwań, z którymi kraj 
mierzył się przed programem, czy też pod względem 
wyników osiągniętych po wprowadzeniu programu.
Ogólnie słabsza pierwotna sytuacja budżetowa sta -
nowi gwarancję szybszego tempa konsolidacji, jednak 
nie należy rozpatrywać tego czynnika w oderwaniu 
Odpowiedzi Komisji 110
działań (i które w związku z tym Trybunał zaliczył do 
warunków o „niewielkim zakresie strukturalnym”), 
mogą być istotne co najmniej w takim samym stopniu 
jak warunki, które są prostsze we wdrażaniu.
Zastosowana klasyfikacja dotycząca zakresu struk -
turalnego warunków nie oddaje istoty i znaczenia 
poszczególnych warunków. Wiele spośród najbardziej 
kluczowych reform strukturalnych będzie wymagało 
wprowadzenia etapów pośrednich, takich jak prze -
glądy i konsultacje (zaliczane do „niewielkiego zakresu 
strukturalnego”) przed ostatecznym uregulowaniem 
prawnym reformy i jej wdrożeniem. Pojęcie „dużego 
zakresu strukturalnego”, którym posługuje się Trybunał, 
nie jest zatem równoznaczne z pojęciem „ważności”.
160 (iii)
W przypadku pewnych reform zamierzony efekt 
zostanie osiągnięty dopiero w perspektywie długoter -
minowej po zakończeniu programu.
161
Odniesienie do sytuacji na Węgrzech dotyczące 
odwrócenia reformy (obniżki wynagrodzeń w sektorze 
publicznym) wydaje się niewłaściwe, ponieważ naj -
bardziej istotny pod względem oszczędności środek 
w tym obszarze (zniesienie tzw. trzynastki) pozostał 
nienaruszony. Wyraźne odwrócenie reformy można 
było zauważyć w obszarach dodatków na dzieci 
i zarządzania budżetem.
164
Zobacz odpowiedź Komisji do ramki 10.
Ramka 10 – Ustęp pierwszy
Małe zainteresowanie ze strony sektora bankowego 
na Węgrzech wyjaśniał również fakt, że działania 
koordynacyjne podjęte we współpracy z zachodnio -
europejskimi bankami macierzystymi ostatecznie 
się powiodły, czego nie można było przewidzieć 
w momencie wdrażania programu i opracowywa -
nia pakietu wsparcia dla banków. W szczególności 
największe banki komercyjne znajdujące się w posia -
daniu kapitału zagranicznego zobowiązały się do 
utrzymania swojego łącznego zaangażowania na 
Węgrzech, najpierw na zasadzie dwustronnej współ -
pracy z bankiem centralnym, a następnie na zasa -
dzie współpracy wielostronnej w ramach inicjatywy 
koordynacyjnej banków europejskich. To połączone wynoszącego 3% PKB), lecz również podjęcie szczegó -
łowych wysiłków strukturalnych spójnych z realizacją 
celu nominalnego.
Samo istnienie jednorazowych lub tymczasowych 
działań nie jest zatem automatycznie sprzeczne 
z trwałą korektą nadmiernego deficytu.
153 (i)
Należy dodać, że Portugalia również miała do czy -
nienia z jednorazowymi działaniami zwiększającymi 
poziom wydatków, które wyniosły 2,8% PKB w 2010 r. 
i 0,6% PKB 2011 r.
153 (iii)
Procedurę nadmiernego deficytu w Rumunii uchylono 
w czerwcu 2013 r., na podstawie danych dotyczących 
jej wyników z 2012 r. Istotnym warunkiem uchylenia 
jakiejkolwiek procedury nadmiernego deficytu jest 
trwałość korekty, co oznacza, że deficyt musi utrzymy -
wać się w sposób wiarygodny poniżej progu 3% PKB 
w okresie objętym odpowiednią prognozą Komisji. 
Prognoza z kolei opiera się na działaniach zapowie -
dzianych w wiarygodny sposób przez rząd i określo -
nych w wystarczająco szczegółowym stopniu.
153 (iv)
Podstawowym motywem wprowadzenia gwaran -
cji zobowiązań w Irlandii nie było generowanie 
dochodów.
155
Komisja uważa, że porównanie danych liczbowych 
MFW i Komisji dotyczących spełnienia warun -
ków w momencie zakończenia programu nie jest 
wymierne, ponieważ te dwie instytucje oceniają je 
w oparciu o różne punkty odniesienia.
Niektóre terminy ustalono początkowo bardzo ambit -
nie, aby zachęcić do wdrażania, a później dostosowy -
wano je w trakcie realizacji programu.
158
Zdaniem Komisji pojęcie „zakresu strukturalnego”, 
którym posługuje się Trybunał, nie jest istotnym 
wskaźnikiem na potrzeby analizy działań w ramach 
polityki i wyciągania wniosków dotyczących ich zna -
czenia. Warunki, które wymagają bardziej pośrednich 
Odpowiedzi Komisji 111
spoza strefy euro. Należy zauważyć, że w Irlandii stale 
występowała znaczna nadwyżka handlowa o dużej 
zmienności. W tym kontekście przedstawienie zbior -
czych danych dotyczących błędów w prognozie 
może być mylące. Ponadto w latach 2011–2014 bilans 
handlowy uległ niewielkiej poprawie, co w sposób 
pozytywny przyczyniło się do poprawy salda rachunku 
obrotów bieżących. Prognozowanie równowagi w bilan -
sach płatniczych w Irlandii znacznie komplikują działa -
nia dużych, międzynarodowych przedsiębiorstw, które 
dominują w sektorze handlowym tego kraju.
Komisja uważa, że z wykresu 11 nie można wyciągnąć 
żadnych wniosków.
168
Jest kwestią dyskusyjną, czy „[e]fekty zmian w zakresie 
konkurencyjności danego kraju dokładniej odzwier -
ciedla bilans handlowy”.
Wspólna odpowiedź Komisji 
do pkt 176, 177 i 178
Zadłużenie gospodarstw domowych w walucie obcej 
(głównie we frankach szwajcarskich) na Węgrzech nie 
stanowiło specjalnie palącego problemu politycznego 
w okresie programowania (tj. do pierwszego kwartału 
2010 r.).
Udzielanie krajowych kredytów w walutach obcych 
nie stanowiło problemu ani w programach obejmu -
jących kraje strefy euro ani na Łotwie, w przypadku 
której celem programu w zakresie polityki było utrzy -
manie przywiązania do euro.
W Rumunii przyjęto warunki mające na celu zahamo -
wanie / ograniczenie udzielania kredytów w walucie 
obcej. Dokonano tego za pomocą regulacji prawnych, 
dokładnie nadzorowanych przez sektor finansowy. 
Utrzymywano stały kontakt z Narodowym Bankiem 
Rumunii. Aby przeciwdziałać narażeniu związanemu 
z udzielaniem kredytów zdenominowanych w walucie 
obcej, Narodowy Bank Rumunii przyjął działania 
mające na celu dalsze zniechęcanie niezabezpieczo -
nych klientów do zaciągania kredytów w walucie 
obcej w 2011 r. Niektóre z tych działań rozszerzono 
później również na niezabezpieczone małe i śred -
nie przedsiębiorstwa zgodnie z zaleceniami ERRS 
(Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego). Co 
więcej, rząd Rumunii zaprzestał udzielania gwarancji 
państwowych na kredyty hipoteczne zdenomino -
wane w walucie obcej w ramach programu „Pierwszy działanie umożliwiło poprawę stabilności finansowej 
i zwiększenie zaufania inwestorów, w tym w szerszej 
perspektywie regionalnej.
Ramka 10 – Ustęp piąty
Poziom zatrudnienia w sektorze publicznym w Por -
tugalii obniżył się w latach 2011–2014 o blisko 10%, 
czyli o ponad 2% rocznego spadku wymaganego 
zgodnie z protokołem ustaleń. W związku z tym, że 
urzędników nie można zwolnić z pracy, do obniżenia 
tego poziomu w znacznej części trzeba było doprowa -
dzić poprzez niezastępowanie pracowników, którzy 
odchodzili. Przechodzenie na wcześniejszą emeryturę 
stanowiło ustaloną część procesu obniżania liczby 
pracowników. Okazało się to istotne, co jednak nie 
oznacza, że wpływ tego działania na budżet był 
ograniczony. Ponadto rząd wprowadził dalsze dzia -
łania w celu obniżenia liczby pracowników takie jak 
program zwolnień za porozumieniem. Ogólnym rezul -
tatem ograniczenia liczby pracowników i poziomu 
stawek było obniżenie publicznych kosztów wynagro -
dzeń o blisko 17% w latach 2010–2014.
165
Programy obejmujące kraje strefy euro były ukie -
runkowane na przywrócenie stabilności budżetowej 
i finansowej oraz na zwiększanie konkurencyjności 
poprzez eliminację braków strukturalnych. Przywró -
cenie równowagi w bilansach płatniczych stanowiło 
dorozumiany element uwarunkowań w odniesieniu 
do programów obejmujących kraje strefy euro, ale nie 
stanowiło kluczowej kwestii wymagającej natychmia -
stowego działania.
Salda rachunku obrotów bieżących oraz bilansu 
handlowego nie należy wykorzystywać – poprzez 
wyodrębnienie – jako wskaźników konkurencyjności, 
ponieważ do osiągnięcia równowagi w bilansach płat -
niczych prowadzić mogą zarówno zmiany strukturalne, 
jaki i czynniki cykliczne. To sugeruje, że poprawa może 
częściowo mieć miejsce, kiedy polepszą się warunki 
cykliczne. Nie można określić stopnia poprawy 
konkurencyjności poprzez obserwację jedynie salda 
rachunków bieżących/bilansu handlowego bez analizy 
podstawowych czynników sprzyjających poprawie.
167 Jako państwo członkowskie strefy euro Irlandia 
nie została objęta programem wsparcia dla bilansów 
płatniczych. W związku z tym zewnętrzna luka w finanso -
waniu  nie stanowiła głównego elementu programu, jak 
to miało miejsce w przypadku państw członkowskich 
Odpowiedzi Komisji 112
Zalecenie 2
Komisja przyjmuje zalecenie 2, podkreślając jedno -
cześnie potrzebę zapewnienia, aby czynności zwią -
zane z ewidencjonowaniem nie obciążały w sposób 
nieproporcjonalny prognostów, w szczególności 
w kontekście programu i danych ograniczeń w zakre -
sie zasobów.
Od czasu wdrożenia pierwszych programów Komisja 
udoskonaliła procedury oraz zarządzanie dokumen -
tacją. Komisja będzie dążyć do dalszego usprawnienia 
procesu wdrażania swojej polityki zarządzania doku -
mentacją i kontroli jej jakości.
Komisja opracowuje pilotażowy model prognozo -
wania, w pierwszej kolejności dla całej strefy euro 
z modułami dla poszczególnych krajów. Celem nie jest 
zastąpienie istniejących prognoz opartych na osądzie, 
ale przeanalizowanie, w jaki sposób Komisja mogłaby 
wykorzystać ten model na potrzeby przeprowadze -
nia kontroli jakości, która uzupełniałaby jej prognozy 
oparte na osądzie. Komisja zauważa jednak, że jest 
mało prawdopodobne, aby model ten był szczegól -
nie przydatny w czasach nietypowych wydarzeń 
gospodarczych.
184
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt IX i X.
Zalecenie 3 a)
Komisja przyjmuje zalecenie 3 lit. a).
Od czasu rozpoczęcia realizacji programów Komisja 
usprawniła ewidencjonowanie dokumentacji. W przy -
szłości Komisja skoncentruje się na pełnym wdrożeniu 
nowych procedur zgodnie z polityką Komisji doty -
czącą zarządzania dokumentacją, nie powodując przy 
tym negatywnego wpływu na zdolność zespołów 
programowych w zakresie dotrzymywania napiętych 
terminów.
Zalecenie 3 b)
Komisja przyjmuje zalecenie 3 lit. b) i przeanalizuje 
sposoby dalszej poprawy ewidencjonowania kluczo -
wych decyzji zgodnie z polityką Komisji dotyczącą 
zarządzania dokumentacją, nie powodując przy tym 
spowolnienia procesu decyzyjnego.dom – Prima Casa” w sierpniu 2013 r., co stanowiło 
jeden z elementów warunków programu.
Wnioski i zalecenia
179
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt III.
180
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt IV.
182
Komisja zwiększyła swoją zdolność do korzystania 
z wiedzy fachowej po 2009 r. w związku z progra -
mami obejmującymi kraje strefy euro oraz była lepiej 
przygotowana do pozyskiwania zewnętrznej wiedzy 
fachowej.
Zalecenie 1
Komisja przyjmuje zalecenie 1.
W okresie kryzysu Komisja poprawiła mobilizację wie -
dzy fachowej, czego dowód stanowi fakt, że zdołała 
wykorzystać w większym stopniu wiedzę fachową 
w programach obejmujących kraje strefy euro, 
których realizację rozpoczęto później niż realizację 
programów obejmujących kraje spoza strefy euro. 
Niedawno w ramach Komisji ustanowiono Służbę 
ds. Wspierania Reform Strukturalnych. W stosownych 
przypadkach Komisja przeanalizuje sposoby dalszego 
umacniania niektórych kluczowych zasad szybkiej 
mobilizacji niezbędnej wiedzy fachowej celem ustano -
wienia ram obejmujących całą instytucję.
W stosownych przypadkach Komisja uwzględni 
konieczność opracowania procedur umożliwiających 
lepszy nadzór nad ewentualnymi nowymi progra -
mami pomocy finansowej i sprawniejsze zarządzanie 
takimi programami w krajach strefy euro.
183
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt VIII.
Bardzo trudno było dokonać oceny ex post  wiarygod -
ności kluczowych założeń kolejnych przeglądów.
Odpowiedzi Komisji 113
Zalecenie 5
Komisja przyjmuje zalecenie 5. Aby zapewnić wsparcie 
w zakresie monitorowania realizacji celów budżeto -
wych, Komisja będzie dążyć do uwzględnienia w pro -
tokołach ustaleń dodatkowych wskaźników, które 
można zgromadzić w krótkich odstępach czasu, takich 
jak kwartalne saldo gotówkowe lub docelowy poziom 
zaległości finansowych.
191
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XV i 104–107.
Kolejne transze pomocy finansowej były przekazy -
wane na podstawie szczegółowej oceny, czy kraje 
spełniły warunki. Jakiekolwiek opóźnienia w speł -
nianiu warunków poddawano indywidualnej ocenie. 
Co więcej, warunki, które „nie miały rzeczywistego 
przełożenia na uporanie się z kryzysem i spłatę 
kredytów” mogły być niemniej jednak odpowiednie 
w stopniu, w jakim zapewniały wsparcie dla wzrostu 
gospodarczego i przyczyniały się do obniżenia ryzyka 
związanego z brakiem możliwości spłaty kredytów ze 
względu na nieprzewidziane okoliczności. W trakcie 
kontroli nie znaleziono dowodów na to, że wprowa -
dzono nieodpowiednie reformy.
Zalecenie 6 a)
Komisja przyjmuje zalecenie 6 lit. a).
Zalecenie 6 b)
Komisja przyjmuje zalecenie 6 lit. b), ale zauważa, że 
w niektórych przypadkach zagwarantowanie wpro -
wadzenia reform nie miałoby sensu przed ustale -
niem – w wyniku działań przygotowawczych – skali 
problemu, który należy rozwiązać, lub możliwych 
rozwiązań.
Zalecenie 6 c)
Komisja częściowo przyjmuje zalecenie 6 lit. c). Komi -
sja nie przyjmuje części zalecenia, zgodnie z którą 
zespoły programowe powinny być zobowiązane do 
uzasadnienia potrzeby każdego warunku oddzielnie 
ze względu na kluczową rolę, jaką kraj otrzymujący 
pomoc odgrywa w określaniu swojej własnej wizji 
programu reform.185
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XI.
186
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XII.
187
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XII.
188
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XIV.
189
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XIII.
Kluczowe dokumenty powstałe w wyniku przepro -
wadzonej przez ekspertów analizy zostały poddane 
przeglądowi przeprowadzonemu przez urzędników 
spoza głównego zespołu programowego, w tym 
przez członków kadry kierowniczej wyższego szczebla 
i kierowników działów horyzontalnych. Sprawozdania 
z przeglądu były przedmiotem procedur konsultacji 
z odpowiednimi dyrekcjami generalnymi. Wymie -
niano się projektami dokumentów z instytucjami 
partnerskimi i dokonywano ich kontroli krzyżowej, 
a wyniki negocjacji szczegółowo przedstawiono Komi -
tetowi Ekonomiczno-Finansowemu i Grupie Roboczej 
Eurogrupy.
Zalecenie 4
Komisja przyjmuje zalecenie 4. Komisja ulepszy swoje 
procedury przeglądu zarządzania programami i treści 
dokumentów programowych w ramach istniejących 
ograniczeń w zakresie zasobów i bez powodowania 
zbędnej zwłoki.
190
W odpowiedzi Komisji do pkt XV zawarto powody, dla 
których wykorzystano dane memoriałowe.
Odpowiedzi Komisji 114
193
Trybunał sprawdził, czy poziom cen pod datą zawarcia 
transakcji był uzasadniony, porównując go z począt -
kowymi wytycznymi w sprawie cen podanych przez 
banki w ich propozycjach, nie uwzględniając zmian 
rynkowych między datą przedstawienia początko -
wych wytycznych w sprawie cen a rzeczywistą datą 
emisji. Odchylenia od początkowych wytycznych 
w sprawie cen ogólnie stanowią nieodłączną część 
tego procesu, a ma to miejsce w szczególności w przy -
padku długich przerw czasowych.
194
Komisja uważa, że w procesie zarządzania długiem 
nie było żadnych braków, a pewne luki wystąpiły tylko 
w dokumentacji dotyczącej początkowych transakcji.
Zalecenie 8 a)
Komisja przyjmuje zalecenie 8 lit. a).
To zalecenie już wdrożono. Przydział funduszy 
odbywa się w ścisłej współpracy z syndykatem, 
a wszystkie zlecenia przeprowadza się w sposób 
przejrzysty dla Komisji, która ma pełną kontrolę nad 
tym procesem.
Zalecenie 8 b)
Komisja przyjmuje zalecenie 8 lit. b).
To zalecenie już wdrożono. Od stycznia 2011 r. procesy 
wysyłania „propozycji nabycia obligacji”, przyjmowa -
nia propozycji banków oraz udzielania upoważnień 
bankom wiodącym są dokumentowane we właściwy 
sposób.
Zalecenie 8 c)
Komisja przyjmuje zalecenie 8 lit. c).
To zalecenie już wdrożono. Banki wiodące formalnie 
przyjmują „zobowiązania do zagwarantowania emisji”, 
w przypadku gdy arkusz zleceń nie osiągnie docelo -
wego rozmiaru (w okresie poprzedzającym emisję), 
oraz „zobowiązania w obszarze rynku wtórnego” do 
zapewnienia aktywnej wymiany handlowej na rynku 
wtórnym (w okresie po emisji).Komisja podkreśla, że najważniejsze znaczenie ma 
fakt istnienia spójnego i zintegrowanego zbioru 
reform mających na celu sprostanie największym 
wyzwaniom gospodarczym. W ramach tego pro -
gramu często może zachodzić konieczność podjęcia 
decyzji związanej z wyborem odpowiedniego pakietu 
reform. W związku z tym nie należy rozpatrywać 
warunków w odosobnieniu. Komisja zauważa rów -
nież, że reformy, które przyczyniają się do wzrostu 
w perspektywie średnioterminowej są także ważne 
z punktu widzenia poprawy sytuacji budżetowej 
i obniżenia ryzyka niemożności spłaty pomocy finan -
sowej. Terminy wymagalności w przypadku pomocy 
UE są często bardzo długie, co sprawia, że silny wzrost 
stanowi istotny czynnik w umacnianiu zdolności kraju 
do spłaty zadłużenia.
Ponadto wybór warunków jest kwestią negocjacji z kra -
jem otrzymującym pomoc. Takie rozwiązanie powinno 
wesprzeć zdolność krajów do ustanawiania planów 
realizacji ich programów. Jest to zasadniczy warunek 
ponoszenia przez te państwa odpowiedzialności za 
proces reform, co stanowi istotny czynnik warunkujący 
powodzenie programów. Warunek jest sprawdzany 
przez kierownictwo, a także na poziomie politycznym.
Zalecenie 6 d)
Komisja przyjmuje zalecenie 6 lit. d). W przypadku 
warunków, które są ustalone, Komisja będzie dążyć 
do udzielenia odpowiedzi na podstawie wymiernych 
danych w jak najszerszym zakresie. Komisja podkre -
śla jednak, że wpływu warunków nie można mierzyć 
w jednakowy sposób – niektóre wyniki mają cha -
rakter jakościowy, a nie ilościowy; nie dla wszystkich 
warunków łatwo dostępne są dane, które mogą zostać 
poddane ocenie.
Zalecenie 7
Komisja częściowo przyjmuje zalecenie 7. Komisja 
określiła już wytyczne dotyczące współpracy z MFW 
i EBC, jak również podejmuje inne działania mające na 
celu usprawnienie międzyinstytucjonalnej współpracy 
podczas realizacji programów. Komisja jest jednak 
zdania, że należy unikać formalizacji procesu okre -
ślania tej współpracy, ponieważ może ona uczynić 
proces podejmowania decyzji uciążliwym, zwłasz -
cza wobec istniejącej presji czasu. Należy zachować 
elastyczność, jeżeli chodzi o rozwiązywanie kwestii 
wynikających z różnicy zdań, ponieważ próba formal -
nego uregulowania procesu rozstrzygania sporów 
byłaby trudna i niewiele by wnosiła.
Odpowiedzi Komisji 115
200
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt XVII.
201
W odpowiedzi do pkt 158 Komisja przedstawiła, 
dlaczego uważa, że wskaźnik, którym posługuje się 
Trybunał w celu sklasyfikowania warunków struktural -
nych, nie oddaje ich znaczenia.
202
Fakt, że warunki zawarto w programie i że nie przy -
nosiły one wymiernych rezultatów w czasie trwania 
programu, nie oznacza, że ich spełnienie nie powio -
dło się ani że spodziewano się efektów w czasie 
trwania programu. Realizacja reform strukturalnych 
wymaga czasu i w większości przypadków ich wpływ 
można zaobserwować dopiero w perspektywie 
długoterminowej.
203
Zob. odpowiedź Komisji do pkt 165.
Zalecenie 9
Komisja przyjmuje zalecenie 9. W przyszłości Komisja 
będzie nadal dążyć do lepszego zrozumienia procesu 
dostosowawczego w ramach realizowanych pro -
gramów w oparciu o serię prowadzonych obecnie 
szeroko zakrojonych ocen  ex post  oraz do wyciągnię -
cia z nich odpowiednich wniosków. Oceny te obej -
mują wszystkie aspekty dostosowań gospodarczych 
w ramach realizowanych programów, w tym trzech 
sugestii Trybunału. Opublikowana została już ocena ex 
post  programu dostosowań gospodarczych realizowa -
nego przez Irlandię.
Zalecenie 9 a)
Komisja przyjmuje zalecenie 9 lit. a).Zalecenie 8 d)
Komisja przyjmuje zalecenie 8 lit. d).
To zalecenie już wdrożono. Regularna ocena rynków 
jest dokumentowana w sprawozdaniach Komitetu 
ds. Zarządzania Zasobami Finansowymi. Bardziej 
szczegółową ocenę przeprowadza się przed każdą 
emisją obligacji i również dokumentuje się ex post  
w uwagach po transakcji. Co więcej, banki przedsta -
wiają obrót z transakcji kupna i sprzedaży obligacji UE 
kwartalnie; podlega on monitoringowi Komisji.
195
Zobacz odpowiedź Komisji na zalecenie 9.
196
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt 139.
197
Należy zauważyć, że Portugalia nie wykorzystała 
w pełni całej pomocy finansowej dostępnej w ramach 
programu i zakończyła program ze sporym zapasem 
zasobów skarbowych.
198
W tym stwierdzeniu połączono wpływ nowych dzia -
łań w ramach polityki z wpływem warunków gospo -
darczych na budżet. Zobacz także odpowiedź Komisji 
do pkt 147.
199
Jak przedstawiono w odpowiedzi Komisji do pkt 150 
ppkt (i) wpływu punktu początkowego na tempo 
konsolidacji nie należy rozpatrywać w oderwaniu od 
innych, czasami charakterystycznych dla poszczegól -
nych krajów, czynników mających wpływ na zakłóce -
nia równowagi budżetowej, którym należy przeciw -
działać. Komisja w odpowiedzi do pkt 153 wyjaśniła, 
dlaczego działania jednorazowe mogą być konieczne 
i dlaczego nie można ich opisać jako działań, które nie 
przynoszą trwałych rezultatów.
Odpowiedzi Komisji 116
Zalecenie 9 b)
Komisja przyjmuje zalecenie 9 lit. b). Zgodnie z wy  tycz -
nymi politycznymi przewodniczącego Junckera Komi -
sja przeprowadziła niedawno ocenę ex ante  skutków 
społecznych nowych programów dostosowawczych 
w Grecji. Taka ocena zostanie przeprowadzona dla 
każdego innego nowego programu.
Zalecenie 9 c)
Komisja przyjmuje zalecenie 9 lit. c).
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y
Kiedy w 2008 r. kryzys finansowy dał początek kryzysowi 
zadłużeniowemu, niektóre państwa członkowskie były 
zmuszone wystąpić o pomoc makrofinansową. 
W niniejszym sprawozdaniu przeanalizowano, w  jaki 
sposób Komisja Europejska zarządzała wsparciem na rzecz 
pięciu krajów: Węgier, Łotwy, Rumunii, Irlandii i Portugalii. 
Trybunał ustalił, że Komisja nie była przygotowana 
na wybuch kryzysu na tak dużą skalę, co wyjaśnia 
istotne  niedociągnięcia w  procedurach zarządzania 
na początkowym etapie. Szereg uchybień wykrytych przez 
Trybunał nadal się utrzymuje. Główny wniosek płynący 
ze sprawozdania jest natomiast taki, że Komisja powinna 
ulepszyć swoje procedury zarządzania pomocą finansową.