Bruksela, dnia 2.2.2005

SEC(2005) 149 końcowy

Zalecenie w sprawie

OPINII RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Estonii na lata 2004-2008

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że nieuczestniczące Państwa Członkowskie, to znaczy te spośród nich, które nie przyjęły jednej waluty, zobowiązane są przedstawić Radzie i Komisji programy konwergencji. Zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia, Rada zbada każdy program konwergencji na podstawie ocen przygotowanych przez Komisję i Komitet ustanowiony na mocy artykułu 114 Traktatu (Komitet Ekonomiczno-Finansowy). Po zbadaniu programu Rada zaopiniuje go, opierając się na zaleceniu Komisji i po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Zgodnie z rozporządzeniem Państwa Członkowskie muszą przedstawiać roczne aktualizacje programów konwergencji, które także mogą być badane przez Radę zgodnie z tymi samymi procedurami.

Państwa Członkowskie, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 r., nie uczestniczą w systemie jednej waluty, ale są zobowiązane spełnić w odpowiednim czasie kryteria zbieżności, włącznie z kryterium stabilności sytuacji finansowej państwa, aby kwalifikować się do przyjęcia euro.

Państwa Członkowskie, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 r., zobowiązały się do przedstawienia swoich programów konwergencji w terminie do 15 maja 2004 r. oraz ich pierwszej aktualizacji pod koniec roku 2004. Pierwszy program konwergencji Estonii, obejmujący okres od roku 2004 do 2008, został przedstawiony w dniu 1 maja 2004 r. i oceniony przez Radę w dniu 5 lipca 2004 r. W dniu 1 grudnia 2004 r. Estonia przedstawiła aktualizację swojego programu konwergencji. Służby Komisji dokonały technicznej oceny tej aktualizacji, biorąc pod uwagę wyniki swoich prognoz gospodarczych z jesieni 2004 r. oraz uwzględniając „Kodeks postępowania w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji”[2], powszechnie przyjętą metodykę szacowania produktu potencjalnego, zalecenia zawarte w Ogólnych wytycznych polityki gospodarczej na lata 2003-2005 oraz zasady ustalone w komunikacie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie wzmocnienia koordynacji polityk budżetowych[3]. Dokonana ocena daje podstawy do następujących wniosków:

- Pierwsza aktualizacja estońskiego programu konwergencji została przedstawiona Komisji Europejskiej w dniu 1 grudnia 2004 r. i obejmuje okres od roku 2004 do 2008. Program jest zgodny z „Kodeksem postępowania w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji”.

- Zaprezentowany w programie scenariusz makroekonomiczny przewiduje realny wzrost PKB o 5,6 % w 2004 r. Przewiduje się, że w roku 2005 nastąpi przyspieszenie tempa wzrostu realnego PKB do 5,9 %, zaś w latach 2006-2008 tempo to utrzyma się na poziomie 6 % w stosunku rocznym. Wartości te są nieco niższe niż podane w prognozie służb Komisji z jesieni 2004 r. na lata 2004-2006, która przewiduje tempo wzrostu 5,9 % w roku 2004, 6 % w 2005 i 6,2 % w 2006. Obie te prognozy są niższe niż szacunki Komisji dotyczące wzrostu produktu potencjalnego na lata 2004-2007. Na podstawie aktualnie dostępnych informacji, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że rzeczywiste tempo wzrostu w ciągu pierwszych trzech kwartałów roku 2004 wyniosło 6,3 % w ujęciu rok do roku, jak również dotychczasowe ostrożnościowe prognozy rządu estońskiego, scenariusz programu można uznać za realny. Wysoki deficyt handlu zagranicznego nadal stanowić będzie główne źródło nierównowagi makroekonomicznej w Estonii w przewidywalnej przyszłości, odzwierciedlając przede wszystkim duże potrzeby inwestycyjne gospodarki w ramach dorównywania do średniego poziomu dochodów w UE. Mimo że program przewiduje stałe zmniejszanie deficytu handlu zagranicznego poprzez poprawę struktury bilansu handlowego, obecne tendencje i niezbyt wiarygodne dane dotyczące obrotów handlowych przemawiają za zachowaniem ostrożności.

- W dniu 28 czerwca 2004 r. Estonia przystąpiła do systemu ERM II ze standardowym przedziałem wahań kursu walutowego, utrzymując przy tym jednostronne zobowiązanie do utrzymania obecnego systemu zarządu walutą. W ostatnich latach stały kurs euro, przy silnie zdyscyplinowanej polityce, pomógł gospodarce Estonii gwałtownie wyhamować tempo rozwoju inflacji. W 2004 r. nastąpił wzrost inflacji HICP do 3 % w ujęciu rocznym, będący głównie odzwierciedleniem skutków przystąpienia do UE, jednak w średnim okresie spodziewana jest ponowna poprawa. Stopy procentowe na estońskim rynku pieniężnym i bankowe stopy procentowe kredytów osiągnęły najniższy poziom w historii, odzwierciedlając tendencje panujące w obszarze euro oraz trwałą zbieżność stóp procentowych.

- Celem zaktualizowanego programu jest zrównoważenie budżetu lub osiągnięcie niewielkiej nadwyżki w całym okresie realizacji programu. W 2004 r. przewidywane jest osiągnięcie nadwyżki budżetowej w wysokości 1 % PKB. Począwszy od roku 2005 planuje się zrównoważenie budżetu. W związku z dynamicznym rozwojem aktywności gospodarczej spodziewany jest spadek udziału inwestycji i wydatków budżetowych w PKB, podczas gdy nominalne nakłady na obie pozycje wzrosną. Równolegle nastąpi zmniejszenie poziomu dochodów budżetowych jako odsetka PKB, głównie za sprawą efektu netto trwającej reformy systemu podatkowego. Mimo iż ogólna strategia pozostała niezmieniona w porównaniu z programem z maja 2004 r., przewidywaną nadwyżkę budżetową na 2004 r. skorygowano w górę z 0,7 % do 1 % PKB. Podwyższono prognozy odnośnie tempa wzrostu PKB w całym okresie realizacji programu, choć nadal sprawiają one wrażenie ostrożnych.

- Ryzyko związane z zawartymi w programie prognozami budżetowymi wydaje się być zasadniczo wyważone. Z jednej strony ostrożny scenariusz makroekonomiczny sugeruje, że dochody mogłyby być wyższe, a wydatki nieco niższe niż przewidziane w budżecie. W istocie Estonia przyjęła praktykę ostrożnego prognozowania i w ciągu kilku ostatnich lat kilkakrotnie przekraczała cele finansowe. Z drugiej strony nie można całkowicie wykluczyć braków w dochodach w następstwie planowanych obniżek podatków bądź negatywnego wpływu wstrząsów zewnętrznych na wzrost.

- W świetle powyższej oceny ryzyka zakładana w programie postawa budżetowa wydaje się wystarczająca do realizacji średniookresowego celu Paktu Stabilności i Wzrostu, jakim jest zrównoważenie budżetu w całym okresie realizacji programu, a także wydaje się zapewniać wystarczający margines bezpieczeństwa w kontekście ryzyka przekroczenia trzyprocentowego progu deficytu PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych.

- Szacuje się, że w 2004 r. wskaźnik zadłużenia wyniesie 4,8 % PKB, czyli znacznie poniżej przewidzianej w Traktacie wartości referencyjnej, wynoszącej 60 %, i w istocie będzie najniższy w UE. Program przewiduje dalszy spadek wskaźnika zadłużenia o 1,9 punktu procentowego do czasu zakończenia realizacji programu.

- W programie opisano w skrócie program rządowych reform strukturalnych, który koncentruje się na środkach poprawy infrastruktury kraju (między innymi przy wykorzystaniu funduszy unijnych), na systemach edukacji i ochrony zdrowia, a także na aktywnej polityce zatrudnienia oraz na promowaniu innowacji i badań. Ponadto program zawiera zarys działań mających na celu dalsze wzmocnienie procesu przygotowywania budżetu poprzez wieloletnie ramy budżetowe oraz zwiększenie przejrzystości i wiarygodności nominalnych pułapów wydatków za pomocą mechanizmów systematycznej oceny. Planuje się opanowanie deficytów jednostek samorządu terytorialnego poprzez lepszą koordynację zaciągania kredytów z działaniami na szczeblu administracji centralnej, jak również obowiązkowe przygotowywanie średniookresowych ram budżetowych, wprowadzenie ograniczeń wysokości deficytu rocznego oraz obowiązkową akumulację rezerw. Istnieją racjonalne podstawy by oczekiwać, że reformy, z których większość jest już w trakcie realizacji lub dla których przygotowywane są przepisy prawne, przyniosą poprawę warunków wzrostu estońskiej gospodarki, przy jednoczesnym wzmocnieniu bodźców do podjęcia pracy, tworzeniu nowych miejsc pracy i zniechęcaniu do unikania płacenia podatków. Nastąpi także poprawa dyscypliny finansowej, zarówno w ministerstwach branżowych, jak i na szczeblu samorządów terytorialnych. Pierwsze zachęcające rezultaty, szczególnie na rynku pracy, uwidoczniły się już w 2004 r.

- Estonia wydaje się być w korzystnej pozycji, jeśli chodzi o długoterminową stabilność finansów publicznych, których istotnym elementem są przewidywane koszty budżetowe związane ze starzeniem się populacji. Niski poziom zadłużenia publicznego, znaczące rezerwy finansowe państwa oraz średniookresowa strategia budżetowa w pełni zgodna z celem, jakim jest zrównoważenie budżetu lub osiągnięcie nadwyżki, w połączeniu z wiarygodnymi i gruntownymi reformami systemu emerytalnego oraz ochrony zdrowia, których celem jest zmniejszenie presji na budżet w dłuższym okresie, powinny zapewnić stabilną sytuację finansów publicznych.

- Przedstawione w programie polityki gospodarcze są zasadniczo zgodne z Ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej w dziedzinie finansów publicznych dla Estonii. Wyższa niż przewidywano nadwyżka budżetowa w 2004 r. jest zgodna z zaleceniem unikania powiązywania polityki fiskalnej z cyklem ekonomicznym. Mimo to, zważywszy że deficyt handlu zagranicznego najprawdopodobniej nie zmniejszył się znacznie (o ile w ogóle zmalał) w 2004 r., gwałtowne obniżenie nadwyżki budżetowej może stanowić niewystarczające wsparcie ze strony polityki fiskalnej celem skorygowania ujemnego salda handlu zagranicznego.

Na podstawie niniejszej oceny Komisja przyjęła załączone zalecenie w sprawie opinii Rady dotyczącej zaktualizowanego programu konwergencji Estonii i przekazuje je Radzie.

Zalecenie w sprawie

OPINII RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Estonii na lata 2004-2008

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[4], w szczególności jego art. 9 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

WYDAJE NINIEJSZĄ OPINIĘ:

1. W dniu [17 lutego 2005 r.] Rada zbadała zaktualizowany program konwergencji Estonii obejmujący okres od roku 2004 do 2008. Program ten spełnia wymagania “Kodeksu postępowania w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji” w zakresie przekazywania danych.

2. Stanowiący podstawę programu scenariusz makroekonomiczny przewiduje przyspieszenie tempa realnego wzrostu PKB z 5,6 % w roku 2004 średnio do 6,0 % w pozostałym okresie realizacji programu. Opierając się na aktualnie dostępnych informacjach wydaje się, że scenariusz ten odzwierciedla wiarygodne założenia odnośnie wzrostu. Przewidywania programu odnośnie inflacji także wyglądają realistycznie.

3. Celem Estonii jest zrównoważenie budżetu lub osiągnięcie niewielkiej nadwyżki w całym okresie realizacji programu. W 2004 r. przewidywane jest osiągnięcie nadwyżki budżetowej w wysokości 1 % PKB, czyli o 0,3 % wyższej niż planowana w programie z maja ubiegłego roku. Począwszy od roku 2005 planuje się zrównoważenie budżetu, podobnie jak w poprzednim programie. Przewiduje się, że inwestycje publiczne wzrosną w 2004 r. o jeden punkt procentowy PKB – do 4,4 % – zanim spadną do poziomu 3,9 % do roku 2008, pozostając i tak na poziomie sporo wyższym niż średnia w UE (2,4 % PKB w 2004 r.).

4. Ryzyko związane z zawartymi w programie prognozami budżetowymi wydaje się być zasadniczo wyważone. Z jednej strony ostrożny scenariusz makroekonomiczny sugeruje, że dochody mogłyby być wyższe, a wydatki nieco niższe niż przewidziane w budżecie. W istocie Estonia przyjęła praktykę ostrożnego prognozowania i w ciągu kilku ostatnich lat kilkakrotnie przekraczała cele finansowe. Z drugiej strony nie można całkowicie wykluczyć braków w dochodach w następstwie planowanych obniżek podatków bądź negatywnego wpływu wstrząsów zewnętrznych na wzrost. Biorąc pod uwagę bilans zagrożeń, zakładana w programie postawa budżetowa wydaje się wystarczająca do realizacji średniookresowego celu Paktu Stabilności i Wzrostu, jakim jest zrównoważenie budżetu w całym okresie realizacji programu w latach 2004-2008, a także wydaje się zapewniać wystarczający margines bezpieczeństwa w kontekście ryzyka przekroczenia trzyprocentowego progu deficytu PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych.

5. Szacuje się, że w 2004 r. wskaźnik zadłużenia wyniesie 4,8 % PKB, czyli znacznie poniżej przewidzianej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 %, i w istocie będzie najniższy w UE. Program przewiduje dalszy spadek wskaźnika zadłużenia o 1,9 punktu procentowego do czasu zakończenia realizacji programu.

6. Estonia wydaje się być w korzystnej pozycji, jeśli chodzi o długoterminową stabilność finansów publicznych, pomimo przewidywań, że koszty związane ze starzeniem się populacji stanowić będą poważne obciążenie dla budżetu. Niski poziom zadłużenia publicznego, znaczące rezerwy finansowe państwa oraz średniookresowa strategia budżetowa w pełni zgodna z celem, jakim jest zrównoważenie budżetu lub osiągnięcie nadwyżki, w połączeniu z wiarygodnymi i gruntownymi reformami systemu emerytalnego i ochrony zdrowia, których celem jest zmniejszenie presji na budżet w dłuższym okresie, powinny zapewnić stabilną sytuację finansów publicznych.

7. Przedstawione w programie polityki gospodarcze są zasadniczo zgodne z Ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej w dziedzinie finansów publicznych dla Estonii. Wyższa niż przewidywano nadwyżka budżetowa w 2004 r. jest zgodna z zaleceniem unikania powiązywania polityki fiskalnej z cyklem ekonomicznym. Mimo to, zważywszy że deficyt handlu zagranicznego najprawdopodobniej nie zmniejszył się znacznie (o ile w ogóle zmalał) w 2004 r., gwałtowne obniżenie nadwyżki budżetowej może stanowić niewystarczające wsparcie ze strony polityki fiskalnej celem skorygowania ujemnego salda handlu zagranicznego.

Tabela: Porównanie głównych przewidywań makroekonomicznych i budżetowych

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Realny PKB (zmiana w %) | PK grudzień 2004 | 5,6 | 5,9 | 6,0 | 6,0 | 6,0 |

KOM październik 2004 | 5,9 | 6,0 | 6,2 | brak danych | brak danych |

PK maj 2004 | 5,3 | 5,8 | 5,6 | 5,9 | 5,8 |

Inflacja HICP* (%) | PK grudzień 2004 | 3,3 | 3,2 | 2,5 | 2,8 | 2,8 |

KOM październik 2004 | 3,4 | 3,5 | 2,8 | brak danych | brak danych |

PK maj 2004 | 3,1 | 3,0 | 2,8 | 2,8 | 2,8 |

Saldo sektora general government (% PKB) | PK grudzień 2004 | 1,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |

KOM październik 2004 | 0,5 | 0,2 | 0,1 | brak danych | brak danych |

PK maj 2004 | 0,7 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |

Saldo pierwotne (% PKB) | PK grudzień 2004 | 1,3 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |

KOM październik 2004 | 0,8 | 0,4 | 0,3 | brak danych | brak danych |

PK maj 2004 | 1,0 | 0,3 | 0,3 | 0,3 | 0,3 |

Dług publiczny brutto (% PKB) | PK grudzień 2004 | 4,8 | 4,6 | 4,3 | 3,1 | 2,9 |

KOM październik 2004 | 4,8 | 4,4 | 4,2 | brak danych | brak danych |

PK maj 2004 | 5,4 | 5,1 | 4,7 | 3,4 | 3,2 |

Uwaga: *program odnosi się do krajowej definicji CPI, nie do HICP. Źródła: program konwergencji (PK); prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2004 r. (KOM). |

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997. Wszystkie dokumenty, o których mowa w niniejszym tekście, można znaleźć na następującej stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Zmieniona opinia Komitetu Ekonomiczno-Finansowego w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji, dokument EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 z 27.6.2001 zatwierdzony przez Radę ECOFIN w dniu 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668, 27.11.2002.

[4] Dz.U. L 209 z 2.8.1997. Wszystkie dokumenty, o których mowa w niniejszym tekście, znaleźć można na następującej stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.