[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 16.2.2005

SEC(2005) 233 koncowy

Zalecenie w sprawie

OPINII RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Słowenii na lata 2004-2007

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że nieuczestniczące Państwa Członkowskie, to jest te spośród nich, które nie przyjęły jednej waluty, muszą przedstawić Radzie i Komisji programy konwergencji. Zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia Rada musi zbadać każdy program konwergencji na podstawie ocen przygotowanych przez Komisję oraz komitet ustanowiony na mocy art. 114 Traktatu (Komitet Ekonomiczno-Finansowy). Po zbadaniu programu Rada zaopiniuje go, opierając się na zaleceniu Komisji i po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Zgodnie z rozporządzeniem Państwa Członkowskie muszą przedstawić roczne aktualizacje swoich programów konwergencji, które mogą również być zbadane przez Radę zgodnie z tymi samymi procedurami.

Dziesięć państw, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 r., nie uczestniczy w systemie jednej waluty. Państwa te zobowiązały się do przedstawienia swoich programów konwergencji w terminie do dnia 15 maja 2004 r., a ich pierwszej aktualizacji do końca roku 2004.

Pierwszy program konwergencji Słowenii, obejmujący okres od roku 2004 do 2007, został przedstawiony w dniu 14 maja 2004 r. i oceniony przez Radę w dniu 5 lipca 2004 r. W dniu 10 stycznia 2005 r. Słowenia przedstawiła aktualizację swojego programu konwergencji. Służby Komisji dokonały technicznej oceny tej aktualizacji, biorąc pod uwagę wyniki swoich prognoz gospodarczych z jesieni 2004 r. oraz uwzględniając kodeks postępowania[2], powszechnie przyjętą metodykę szacowania produktu potencjalnego, zalecenia zawarte w ogólnych wytycznych polityki gospodarczej na lata 2003-2005 r. oraz zasady ustalone w komunikacie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie wzmocnienia koordynacji polityk budżetowych[3]. Dokonana ocena daje podstawy do następujących wniosków:

- W dniu 10 stycznia 2005 Słowenia przedstawiła pierwszą aktualizację swojego programu konwergencji, obejmującą okres od roku 2004 do 2007. Słowenia wystąpiła o przesunięcie terminu o sześć tygodni ze względu na zmianę rządu w następstwie wyborów parlamentarnych, które miały miejsce w październiku 2004 r. Program częściowo spełnia wymagania „Kodeksu postępowania w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji” w zakresie przekazywania danych. W szczególności rachunki rządowe nadal są nie w pełni dostosowane do norm ESA95, na co wskazuje duży udział „innych” dochodów i wydatków wyrażonych jako procent PKB. W związku z tym Słowenia proszona jest o osiągnięcie zgodności z wymaganiami w zakresie przekazywania danych.

- Stanowiący podstawę zaktualizowanego programu scenariusz makroekonomiczny został skorygowany w górę od czasu programu konwergencji z maja 2004 r., z uwagi na korzystny rozwój sytuacji w środowisku krajowym i międzynarodowym. Nowy scenariusz jest do 2006 r. zasadniczo zgodnym z prognozami Komisji z jesieni 2004 r. i można uznać go za wiarygodny. Realny wzrost PKB utrzymujący się nieco poniżej 4 % w całym okresie objętym programem opiera się na założeniu kontynuacji prężnego rozwoju gospodarki. Przewidywane stopy wzrostu są zbliżone do zgodnego z programem wzrostu potencjalnego, wyliczonego przez służby Komisji na podstawie powszechnie przyjętej metodyki. Prognozując ustabilizowanie się inflacji (w kategoriach CPI) poniżej 3 % po 2005 r., przewidywania dotyczące inflacji ujawniają dość optymistyczne oczekiwania co do kształtowania się cen w przyszłości. Służby Komisji przyjmują ostrożniejszy pogląd na proces obniżania się inflacji z powodu niedoskonałości strukturalnych (zwłaszcza w sektorze towarów i usług niepodlegających wymianie), które powodują utrzymywanie się inflacji znacznie powyżej średniej UE.

- Proces obniżania się inflacji zatrzymał się w maju 2004 r., gdy roczna stopa wzrostu inflacji HICP po zmniejszeniu się do 3,5 % w okresie od stycznia do marca wzrosła ponownie do niemal 4 %. Zdaniem władz skok ten spowodowany był głównie wyższymi cenami ropy oraz podwyżką podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe. Choć inflacja liczona rok do roku powróciła przed październikiem do poziomu 3,4 %, to w listopadzie podskoczyła z powrotem do 3,8 % w wyniku wzrostu cen żywności i paliw. Wraz z obniżeniem się inflacji krótkoterminowe stopy procentowe spadły z 6 % do 4 %, natomiast stopy długoterminowe obniżyły się z ponad 5 % do poniżej 4 %. W dniu 28 czerwca 2004 r. Słowenia przystąpiła do systemu ERM II ze standardowym przedziałem dopuszczalnych odchyleń wynoszącym ±15 % względem centralnego parytetu 239,64 SIT/EUR. Zakończyło to długi okres ciągłej deprecjacji w stosunku do euro (w tempie około 3-5 % rocznie) i od tamtego czasu tolar pozostał bardzo stabilny. Nowy rząd, który rozpoczął urzędowanie w dniu 3 grudnia 2004 r. potwierdził, że jednym z jego głównych celów jest przyjęcie euro na początku 2007 r.

- Celem zaktualizowanego programu konwergencji jest zrównoważenie budżetu, lecz nie w ciągu okresu objętego programem. W ciągu następnych czterech lat deficyt zmniejszy się o połowę, ze wzmocnieniem tendencji pod koniec tego okresu. Choć nie przewiduje się zmniejszenia deficytu na rok 2005 – co oznacza, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (sektora general government ) pozostanie na niezmienionym poziomie względem roku 2004 (2,1 % PKB) – to już w roku 2006 powinien on spaść do poziomu 1,8 % PKB, a następnie dalej do 1,1 % w 2007 r. W porównaniu z poprzednim programem docelowa wielkość deficytu w poszczególnych latach jest wyższa o ¼ % PKB, będąc odzwierciedleniem niedawnego przeklasyfikowania dwóch dodatkowych funduszy budżetowych do sektora general government . Oczekuje się, że do roku 2007 saldo pierwotne zmieni się na dodatnie. Przewidywane jest, że konsolidacja finansowa przeprowadzona zostanie głównie poprzez zmniejszenie udziału wydatków w okresie do 2006 r. Jednakże przewidywana na rok 2007 poważna redukcja deficytu wynika wyłącznie ze znacznego wzrostu udziału dochodów w oparciu o założenie, że Słowenia będzie beneficjentem netto z budżetu UE w wysokości 0,8 % PKB, zwiększonej z 0,4 % PKB założonych na lata 2005-2006. Ogólnie biorąc ścieżka konsolidacji wydaje się niezbyt ambitna w ustalaniu celów budżetowych, ponieważ obecna aktualizacja zasadniczo potwierdza zaplanowaną w poprzednim programie korektę, na tle nieco korzystniejszego scenariusza makroekonomicznego.

- Ryzyko związane z zawartymi w programie prognozami budżetowymi wydaje się zasadniczo wyważone. Z jednej strony wiarygodny scenariusz makroekonomiczny potwierdza docelowe wielkości deficytu. Poza tym rząd może według własnego uznania nie zgodzić się na żądania zwiększenia wydatków, aby chronić zaplanowany deficyt w razie zagrożenia ze strony niesprzyjających warunków, tak jak już raz postąpił w 2004 r. Ponadto przewidywana strata dochodów z tytułu VAT w wysokości 0,3 % PKB rocznie może okazać się przeszacowana, co świadczyłoby o tym, że prognozy dochodów z podatków są zbyt ostrożne. Z drugiej strony niektóre założenia będące podstawą przewidywań finansowych mogą budzić obawę o stan finansów publicznych w średnim okresie. W szczególności wynik za rok 2007 jest częściowo pochodną nowej perspektywy finansowej UE na lata 2007-2013, zakładającej znaczny wzrost wpływów budżetowych netto z budżetu UE, do poziomu 0,8 % PKB wobec 0,4 % w poprzednim roku. Co więcej, istnieje ryzyko przekroczenia wydatków, zwłaszcza w związku z wydatkami na emerytury, w razie gdyby w następstwie zapowiedzianej na 2006 r. rewizji formuły indeksacji emerytur doszło do rozluźnienia parametrów.

- Biorąc pod uwagę powyższą ocenę ryzyka, zakładana w programie postawa budżetowa może nie zapewniać wystarczającego marginesu bezpieczeństwa w kontekście ryzyka przekroczenia trzyprocentowego progu deficytu PKB przy normalnych wahaniach cyklu koniunkturalnego w objętym programem okresie. Postawa ta jest również niewystarczająca do realizacji średniookresowego celu Paktu Stabilności i Wzrostu, jakim jest zrównoważenie budżetu w objętym programem okresie.

- Dług publiczny brutto jest stosunkowo niski i pozostanie taki w objętym programem okresie. Szacuje się, że w 2004 r. dług wzrósł do poziomu 30,2 % PKB. Głównie na podstawie korekty przepływów kapitału rząd przewiduje, że w kolejnych dwóch latach stopa zadłużenia dalej wzrośnie, osiągając najwyższą wartość 30,9 % PKB w 2006 r. Według prognozy do roku 2007 dług spadnie poniżej 30 % PKB osiągając 29,7 %, gdyż oczekuje się korzystnej korekty przepływów kapitału. Władze uważają, że nie ma na horyzoncie zagrożeń dla stabilności poziomu zadłużenia w związku ze zobowiązaniami warunkowymi. Ponadto terminy płatności i struktura walutowa portfela długu uważane są za odpowiednie, gdyż profil długoterminowych spłat rozkłada się równomiernie w czasie przy rosnącym udziale długu denominowanego w tolarach, natomiast dług zewnętrzny jest denominowany głównie w euro.

- W programie przedstawiono rządowy program reform strukturalnych, który skupia się na zwiększeniu konkurencyjności gospodarki poprzez zachęty dla przedsiębiorczości i zwiększenie nakładów budżetowych na badania i rozwój. Wynoszący obecnie 1,5 % PKB, co jest najwyższą wartością wśród dziesięciu nowych Państw Członkowskich, udział finansowania publicznego ma zbliżyć się do średniej unijnej, przy czym działanie polityki skieruje się zwłaszcza na projekty badań stosowanych oraz transfer know-how do sektora prywatnego. Program zawiera również zarys działań mających na celu podtrzymanie wzrostu gospodarczego, jak np. poprawa szkolnictwa i nauczania, a także promowanie inwestycji ukierunkowanych na tworzenie miejsc pracy oraz usuwanie strukturalnych usztywnień na rynku pracy. Ponadto opracowano szereg środków mających na celu ograniczenie dużego udziału wydatków obowiązkowych , co ma kluczowe znaczenie dla zwiększenia elastyczności finansowej. W aktualizacji programu konwergencji władze podjęły próbę ilościowego określenia wpływu planowanych reform na przewidywania głównych wskaźników finansowych. Oszacowano, że ogólny efekt obniżenia i restrukturyzacji wydatków sektora general government przyniesie wzrost oszczędności z 0,4 % PKB do 1,3 % PKB do roku 2007.

- Słowenia wydaje się nieco zagrożona, jeśli chodzi o długookresowe zrównoważenie finansów publicznych, których istotnym elementem są przewidywane koszty budżetowe związane ze starzeniem się populacji. Realizowana reforma systemu emerytalnego przyniosła pozytywne skutki dla budżetu, lecz przewidywany wzrost wydatków na świadczenia emerytalne po 2020 r. jest nadal bardzo wysoki. Ponadto pomimo wprowadzenia w 2004 r. pewnych środków racjonalizacji w systemie opieki zdrowotnej, dalsza, gruntowna reforma tego systemu przyczyniłaby się do poprawy stabilności finansów publicznych w długim okresie.

***

W świetle powyższej oceny wskazane jest, aby Słowenia:

(i) wykorzystała wszelkie możliwości, aby przyspieszyć zmniejszanie deficytu sektora general government ;

(ii) podjęła dalsze reformy systemu emerytalnego i systemu opieki zdrowotnej w celu poprawy długofalowego zrównoważenia finansów publicznych.

Na podstawie niniejszej oceny Komisja przyjęła załączone zalecenie w sprawie opinii Rady odnośnie zaktualizowanego programu konwergencji Słowenii i przekazuje je Radzie.

Zalecenie w sprawie

OPINII RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Słowenii na lata 2004-2007

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[4], w szczególności jego art. 9 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

1. W dniu [8 marca 2005 r.] Rada zbadała zaktualizowany program konwergencji Słowenii obejmujący okres od roku 2004 do 2007. Program częściowo spełnia wymagania „Kodeksu postępowania w sprawie treści i formy programów stabilizacji i konwergencji” w zakresie przekazywania danych. W szczególności rachunki rządowe nadal są nie w pełni dostosowane do norm ESA95, na co wskazuje duży udział „innych” dochodów i wydatków wyrażonych jako procent PKB. W związku z tym Słowenia proszona jest o osiągnięcie zgodności z wymaganiami w zakresie przekazywania danych.

2. Na podstawie aktualnie dostępnych informacji wydaje się, że stanowiący podstawę programu scenariusz makroekonomiczny odzwierciedla realistyczne założenia dotyczące wzrostu. Przewiduje on, że realny wzrost PKB, szacowany na 4,0 % w 2004 r., będzie nadal utrzymywał się w pobliżu tego poziomu przez pozostałą część objętego programem okresu. Natomiast przewidywania dotyczące inflacji wydają się być w dolnej strefie zakresu obecnego prognozowania.

3. Celem stanowiącej podstawę programu strategii budżetowej jest osiągnięcie zdrowej sytuacji finansów publicznych zgodnie z definicją zrównoważonego budżetu, lecz nie w ciągu okresu objętego programem. Program przewiduje stopniowe zmniejszanie deficytu sektora general government w obejmowanym okresie, z jednoczesnym stałym ograniczaniem udziału wydatków wyrażonego jako procent PKB. Wskaźnik dochodów będzie stale spadał aż do roku 2006. Odwrócenie tej tendencji nastąpi pod koniec objętego programem okresu jako następstwo dodatniego efektu budżetowego netto członkostwa w UE. Stosownie do ścieżki dostosowań deficyt zmniejszy się o połowę w następnych czterech latach, osiągając nieco ponad 1 % w 2007 r. W porównaniu z poprzednim programem obecna aktualizacja zasadniczo potwierdza zaplanowaną korektę, na tle nieco korzystniejszego scenariusza makroekonomicznego.

4. Ryzyko związane z zawartymi w programie prognozami budżetowymi wydaje się zasadniczo wyważone. Z jednej strony wiarygodny scenariusz makroekonomiczny potwierdza docelowe wielkości deficytu. Poza tym rząd może według własnego uznania nie zgodzić się na żądania zwiększenia wydatków, aby chronić zaplanowany deficyt w razie zagrożenia ze strony niesprzyjających warunków, tak jak już raz postąpił w 2004 r. Ponadto przewidywana w budżecie na lata 2005-2007 strata dochodów z tytułu VAT w wysokości 0,3 % PKB rocznie może okazać się przeszacowana, co świadczyłoby o tym, że prognozy dochodów z podatków są zbyt ostrożne. Z drugiej strony wynik za rok 2007 jest częściowo pochodną nowej perspektywy finansowej UE na lata 2007-2013, zakładającej znaczny wzrost wpływów budżetowych netto z budżetu UE. Co więcej, istnieje ryzyko przekroczenia wydatków, zwłaszcza w związku z wydatkami na emerytury, w razie gdyby w następstwie zapowiedzianej na 2006 r. rewizji formuły indeksacji emerytur doszło do rozluźnienia parametrów.

5. Biorąc pod uwagę powyższą ocenę ryzyka, zakładana w programie postawa budżetowa może nie zapewniać wystarczającego marginesu bezpieczeństwa w kontekście ryzyka przekroczenia trzyprocentowego progu deficytu PKB przy normalnych wahaniach cyklu koniunkturalnego w objętym programem okresie. Postawa ta jest również niewystarczająca do realizacji średniookresowego celu Paktu Stabilności i Wzrostu, jakim jest zrównoważenie budżetu w objętym programem okresie.

6. Dług publiczny brutto jest stosunkowo niski. Szacuje się, że w 2004 r. wskaźnik zadłużenia wyniósł 30,2 % PKB, czyli znacznie poniżej przewidzianej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB, a do roku 2007 osiągnie 29,7 %.

7. Słowenia wydaje się nieco zagrożona, jeśli chodzi o długookresowe zrównoważenie finansów publicznych, których istotnym elementem są przewidywane koszty budżetowe związane ze starzeniem się populacji. Realizowana reforma systemu emerytalnego przyniosła pozytywne skutki dla budżetu, lecz przewidywany wzrost wydatków na świadczenia emerytalne po 2020 r. jest nadal bardzo wysoki. Ponadto pomimo wprowadzenia w 2004 r. pewnych środków racjonalizacji w systemie opieki zdrowotnej, dalsza, gruntowna reforma tego systemu przyczyniłaby się do poprawy stabilności finansów publicznych w długim okresie.

* * *

W świetle powyższej oceny Rada wyraża opinię, że Słowenia powinna::

(i) wykorzystać wszelkie możliwości, aby przyspieszyć zmniejszanie deficytu sektora general government ;

(ii) podjąć dalsze reformy systemu emerytalnego i systemu opieki zdrowotnej w celu poprawy długofalowego zrównoważenia finansów publicznych.

Porównanie głównych przewidywań makroekonomicznych i budżetowych

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Realny PKB (zmiana w %) | PK styczeń 2005 | 4,0 | 3,8 | 3,9 | 4,0 |

KOM październik 2004 | 4,0 | 3,6 | 3,8 | n.d. |

PK maj 2004 | 3,6 | 3,7 | 3,8 | 3,9 |

Inflacja HICP (%) | PK styczeń 20051 | 3,6 | 3,0 | 2,7 | 2,6 |

KOM październik 2004 | 3,9 | 3,4 | 3,0 | n.d. |

PK maj 20041 | 3,3 | 3,0 | 2,7 | 2,6 |

Saldo sektora general government (% PKB) | PK styczeń 2005 | -2,1 | -2,1 | -1,8 | -1,1 |

KOM październik 2004 | -2,3 | -2,2 | -1,9 | n.d. |

PK maj 2004 | -1,9 | -1,8 | -1,5 | -0,9 |

Saldo pierwotne (% PKB) | PK styczeń 2005 | -0,3 | -0,4 | -0,2 | 0,4 |

KOM październik 2004 | -0,3 | -0,2 | -0,1 | n.d. |

PK maj 2004 | -0,3 | -0,4 | -0,2 | 0,4 |

Dług publiczny brutto (% PKB) | PK styczeń 2005 | 30,2 | 30,7 | 30,9 | 29,7 |

KOM październik 2004 | 30,9 | 30,8 | 30,6 | n.d. |

PK maj 2004 | 29,1 | 29,5 | 29,4 | 28,4 |

Uwaga: 1 Inflacja CIP dla programów konwergencji. Źródła: Program konwergencji (PK); prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2004 r. (KOM). |

[1] Dz.U. L 209, 2.8.1997. Wszystkie dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na następującej stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Zmieniona opinia Komitetu Ekonomiczno-Finansowego w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji, zatwierdzona przez Radę ECOFIN w dniu 10.7.2001 r.

[3] COM(2002) 668, 27.11.2002.

[4] Dz.U. L 209, 2.8.1997, str. 1. Dokumenty przywołane w niniejszym tekście są dostępne na następującej stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.