[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 6.12.2006

KOM(2006) 763 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI EUROPA W ERZE GLOBALIZACJI

Europejskie instrumenty ochrony handlu w kontekście zmian w gospodarce światowej Zielona księga do konsultacji społecznej

EUROPA W ERZE GLOBALIZACJI

Europejskie instrumenty ochrony handlu w kontekście zmi an w gospodarce światowej Zielona księga do konsultacji społecznej (Tekst mający znaczenie dla EOG)

Wprowadzenie

Unia Europejska, podobnie jak większość pozostałych importujących gospodarek, stosuje system instrumentów ochrony handlu. Instrumenty te – środki antydumpingowe, antysubsydyjne i ochronne – dają Unii Europejskiej możliwość zabezpieczania jej producentów przed nieuczciwym handlem lub subsydiowanym przywozem, a także przed gwałtownymi zmianami przepływów handlowych, w zakresie, w jakim wyrządzają one szkodę gospodarce UE. Bardzo ważne jest, aby Unia Europejska stosowała wymienione instrumenty w sposób skuteczny i ścisły w celu zagwarantowania przestrzegania reguł handlu międzynarodowego i ochrony interesów Europy przed nieuczciwym handlem.

Podstawą dla stosowania przez UE tych instrumentów są reguły, które wywodzą się z porozumień WTO ustanawiających instrumenty ochrony handlu i zasady, zgodnie z którymi funkcjonują one jako prawnie usankcjonowana część wielostronnego systemu wolnego handlu. Podobnie, jak pilne działania mające na celu powstrzymanie fałszerstw i kradzieży własności intelektualnej związanych m. in. z niezgodnym z prawem użytkowaniem elektronicznych środków komunikacji, zabezpieczenie przed nieuczciwym handlem jest zasadniczym aspektem ochrony wolnego handlu, zarówno pod względem politycznym, jak i ekonomicznym. Ochrona ta umożliwia wspieranie interesów pracowników oraz konkurencyjności w Europie, stanowiąc w związku z tym istotny element działań podejmowanych w skali europejskiej w odpowiedzi na skutki globalizacji.

Ekonomicznym uzasadnieniem dla antydumpingowych i antysubsydyjnych środków ochrony handlu jest fakt, iż w gospodarce międzynarodowej nie ma mechanizmów korygowania praktyk antykonkurencyjnych podobnych do stosowanych przez organy ochrony konkurencji działające niemal we wszystkich gospodarkach krajowych. Ponadto jedynie w nielicznych systemach prawnych istnieją formalne przepisy lub instytucje powołane do kontroli subsydiowania, zbliżone do uregulowań obowiązujących w Unii Europejskiej w odniesieniu do pomocy państwa. Środki ochrony handlu w prawie międzynarodowym przyjęły formę środków korygowania skutków praktyk antykonkurencyjnych zakłócających handel na poziomie międzynarodowym.

Europejskie działania na rzecz ochrony handlu przyczyniły się w ciągu ostatnich dziesięciu lat do wyeliminowania zakłócających handel skutków dumpingu, które zagrażały trwałej rentowności tak ważnych branż przemysłowych, jak przemysł stalowy, sektor chemikaliów i mikroprocesorów, a także tysiącom zatrudnionych w tych sektorach pracowników w Europie.

UE poszła dalej niż którykolwiek z pozostałych członków WTO w unilateralnym budowaniu własnego prawodawstwa na gruncie reguł WTO w celu zaostrzenia warunków podejmowania działań w zakresie ochrony handlu i ukierunkowywania ich wpływu na własnym rynku. Stworzyła ona system instrumentów ochrony handlu, który, jak się wydaje, jest bardziej otwarty i wyważony, niż systemy stosowane w pozostałych państwach należących do WTO. UE przewodziła również debacie w sprawie zreformowania reguł WTO dotyczących ochrony handlu, będącej integralną częścią rundy dauhańskiej. Rzetelne stosowanie tych uzgodnionych na poziomie międzynarodowym reguł przez wszystkie państwa członkowskie WTO ma zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania międzynarodowego systemu handlu. W przyszłości motywem przewodnim naszej polityki powinno być stałe przypominanie, że wszyscy muszą przestrzegać uzgodnionych zasad w tej dziedzinie.

Niemniej jednak w ciągu dziesięciu lat, które upłynęły od zawarcia w 1994 r. porozumienia w sprawie antydumpingu i ostatniej gruntownej reformy unijnych instrumentów ochrony handlu, w gospodarce światowej i w strukturze gospodarki UE nastąpiły daleko idące zmiany. Zostały one wzięte pod uwagę w ogólnych priorytetach Komisji związanych z realizacją nowej agendy dotyczącej wspierania wzrostu gospodarczego i konkurencyjności. Priorytety te zostały przedstawione przez Komisję w czasie szczytu Rady Europejskiej w Hampton Court w dokumencie: Europejskie wartości w zglobalizowanym świecie .

Obecnie znacznie więcej przedsiębiorstw w UE wytwarza produkty przeznaczone do przywozu do UE poza jej obszarem, albo buduje łańcuchy dostaw sięgające poza rynek UE. W związku z tymi zmianami zachodzi konieczność zweryfikowania tradycyjnego sposobu postrzegania produkcji UE i jej interesów ekonomicznych. Z uwagi na to, że instrumenty ochrony handlu mają chronić produkcję i interesy UE, okresowy przegląd może pomóc w zagwarantowaniu, że unijne instrumenty ochrony handlu pozostaną skutecznym instrumentem przeciwdziałania nieuczciwym praktykom handlowym. Może on również pomóc w utrzymaniu silnego politycznego wsparcia dla stosowania tych niezbędnych środków w całej UE.

Komisja przedstawiła ostatnio nową agendę dla polityki wzmacniania konkurencyjności UE w ramach gospodarki światowej, charakteryzującej się coraz większą fragmentacją i złożonością procesu produkcji i łańcuchów dostaw oraz rozwojem nowych, liczących się pod względem gospodarczym ośrodków, w szczególności w Azji („ Globalna wymiar Europy : konkurowanie na światowym rynku ”). Rozważania nad zasadami działania unijnych instrumentów ochrony handlu stanowią integralną część tej agendy. W niniejszej zielonej księdze nie kwestionuje się podstawowej wartości instrumentów ochrony handlu, lecz zachęca do powszechnych refleksji nad tym, w jaki sposób UE powinna z nich korzystać w przyszłości, aby w możliwie najlepszy sposób chronić swoje interesy.

Podstawą niniejszej zielonej księgi są doświadczenia Komisji Europejskiej w zakresie zarządzania stosowaniem instrumentów ochrony handlu, jak również wyniki przeprowadzonej niedawno oceny tych instrumentów. Uwzględniono w niej również wnioski z nieformalnych kontaktów z państwami członkowskimi UE i Parlamentem Europejskim oraz treść cyklu opracowań przedłożonego w lipcu 2006 r. Komisarzowi UE ds. Handlu, Peterowi Mandelsonowi przez ekspertów zajmujących się instrumentami ochrony handlu[1].

Poruszone w księdze zagadnienia podzielono na sześć grup tematycznych:

1. rola instrumentów ochrony handlu w zmieniającej się gospodarce światowej;

2. wyważanie różnych interesów UE w dochodzeniach w sprawie ochrony handlu;

3. wszczynanie i prowadzenie dochodzeń w sprawie ochrony handlu;

4. forma, termin zastosowania i okres obowiązywania środków ochrony handlu;

5. przejrzystość dochodzeń w sprawie ochrony handlu oraz

6. struktura instytucjonalna dochodzeń w sprawie ochrony handlu.

W odniesieniu do każdej grupy zagadnień sformułowano serię pytań, na które odpowiadać mogą uczestnicy konsultacji.

Ramka 1: Instrumenty ochrony handlu stosowane w Europie

Środki antydumpingowe. Są one najczęściej stosowanym w Unii Europejskiej instrumentem ochrony handlu. Środki antydumpingowe odnoszą się do towarów przywożonych do Unii Europejskiej po cenach niższych od ich wartości normalnej na rynku krajowym – zazwyczaj z powodu braku konkurencji i/lub wskutek ingerencji państwa w proces produkcji, dzięki której eksporter może sztucznie obniżyć koszty wywozu. Dumping jest szkodliwy dla producentów w UE, ale również w krajach trzecich, które konkurują o dostęp do rynku UE. Typowymi przykładami zakłóceń prowadzących do dumpingu są: znaczące bariery taryfowe i pozataryfowe, niewystarczające egzekwowanie reguł konkurencji, ulgi w podatku eksportowym; sztucznie zaniżane ceny surowców i/lub energii. Jeżeli wyniki dochodzenia przeprowadzonego przez UE wskazują, że taki przywóz wyrządza szkodę producentom UE, przepisy antydumpingowe umożliwiają zastosowanie środków zaradczych w celu naprawienia szkody. Zazwyczaj sprowadza się to do nałożenia cła na przywóz po cenach dumpingowych

Środki antysubsydyjne. Są one podobne do środków antydumpingowych. Jedyna różnica polega na tym, że korygują one w szczególności zakłócające handel skutki subsydiów podlegających sankcjom na mocy porozumienia WTO wobec zagranicznych producentów w przypadku, gdy można wykazać, że wyrządzają one szkodę producentom UE.

Środki ochronne. Różnią się od pozostałych środków, ponieważ nie koncentrują się na tym, czy handel jest uczciwy czy nie, ale na zmianach wielkości przywozu następujących tak szybko i w takiej skali, że nie można oczekiwać, aby producenci UE w rozsądnym czasie zdołali się dostosować do zmienionych przepływów handlowych. W takiej sytuacji reguły WTO i przepisy UE pozwalają na krótkoterminowe wprowadzenie ograniczeń w przywozie, by okresowo pomóc przemysłowi w przystosowaniu się do gwałtownego napływu towarów. Tej przejściowej możliwości swobodniejszego działania towarzyszy wyraźnie określony obowiązek przeprowadzenia restrukturyzacji.

W okresie od stycznia 1996 r. do grudnia 2005 r. UE nałożyła ostateczne środki antydumpingowe w 194 przypadkach. Stwierdzono, że w tym okresie państwami najczęściej prowadzącymi dumping były Chiny (środki nałożone w 38 przypadkach) i Indie (środki nałożone w 16 przypadkach). W dniu 31 października 2006 r. liczba obowiązujących, nałożonych przez UE środków antysubsydyjnych wynosiła dwanaście. UE do tej pory nałożyła ostateczne środki ochronne zgodne z regułami WTO tylko w ośmiu przypadkach; tylko w jednym przypadku obowiązują one do dnia dzisiejszego. W UE środki antydumpingowe i antysubsydyjne przeciwko nieuczciwemu handlowi stanowią mniej niż 0,45 % łącznej wartości przywozu.

Dla porównania, w latach 1996–2005 USA nałożyły takie środki w 201 przypadkach, a Indie – w 309. W tym samym okresie UE wszczęła 294 dochodzenia, USA – 352, a Indie – 419.

Do zadań Komisji Europejskiej należy prowadzenie dochodzeń antydumpingowych, antysubsydyjnych i w sprawie środków ochronnych, a także podejmowanie decyzji dotyczących wszczęcia dochodzenia w odpowiedzi na skargi przemysłu oraz dokonywanie przeglądów w czasie obowiązywania zastosowanych środków. Może ona również nakładać środki tymczasowe i w uzasadnionych przypadkach występować do Rady z wnioskiem o nałożenie środków ostatecznych. Rada nakłada ostateczne środki antydumpingowe/antysubsydyjne, decydując zwykłą większością głosów, natomiast zastosowanie środków ochronnych wymaga kwalifikowanej większości głosów państw członkowskich.

CZĘŚĆ 1. Jaka jest rola środków ochrony handlu w gospodarce światowej?

Ekonomiczne uzasadnienie dla środków antydumpingowych wynika przede wszystkim z faktu, że konkurencja na rynkach międzynarodowych nie jest doskonała – nie istnieje bowiem żaden międzynarodowy organ ochrony konkurencji, który sprawowałby kontrolę nad antykonkurencyjnymi zachowaniami poszczególnych państw. W przeciwieństwie do rynku wewnętrznego, jakim jest UE, na ogół nie ma zasad regulujących zachowania przedsiębiorstw na rynkach międzynarodowych.

Środki antydumpingowe są jedynym narzędziem przewidzianym w prawie międzynarodowym, służącym do reagowania na skutki nieuczciwego przywozu z takich rynków dla przemysłu UE. Podobnie środki antysubsydyjne przeciwdziałają nieuczciwemu subsydiowaniu producentów w krajach trzecich wobec braku w pełni ukształtowanych międzynarodowych sposobów ograniczania tego rodzaju interwencji. Środki ochronne są skierowane przeciw przywozowi, którego ilość wzrasta w takim stopniu, że szkodzi lub zagraża wyrządzeniem poważnej szkody przemysłowi UE.

UE obecnie wszczyna znacznie więcej dochodzeń antydumpingowych niż dochodzeń antysubsydyjnych. Jednym z powodów, dla którego przedsiębiorstwa niechętnie występują z wnioskiem o wszczęcie dochodzeń antysubsydyjnych jest obawa przed odwetem ze strony zainteresowanych rządów. Rozwiązaniem mogłoby być wszczynanie większej liczby spraw antysubsydyjnych przez samą Komisję.

Zdania ekonomistów na temat ekonomicznego uzasadnienia dla instrumentów ochrony handlu są w dalszym ciągu podzielone. Niektórzy specjaliści twierdzą, że instrumenty ochrony handlu są potrzebne ze względu na brak reguł konkurencji uzgodnionych na poziomie międzynarodowym. Inni uważają, że środki ochrony handlu nie są ekonomicznie uzasadnione z punktu widzenia ogólnego dobrobytu kraju. Zdaniem niektórych ekonomistów mogą one być przedmiotem nadużyć ze strony poszczególnych sektorów, ponieważ umożliwiają uzyskanie ochrony przed konkurencyjnym przywozem. Inni twierdzą, że działania antydumpingowe są uzasadnione tylko wtedy, gdy eksporter w kraju trzecim czerpie korzyści z faktu, iż w danym kraju nie istnieją krajowe reguły konkurencji lub są one egzekwowane w niewystarczającym stopniu.

Pytanie 1: Jaka jest rola instrumentów ochrony handlu we współczesnej globalnej gospodarce? Czy instrumenty ochrony handlu są nadal niezbędne, aby zagwarantować przestrzeganie reguł handlu międzynarodowego i chronić interesy Europy? Czy UE powinna rozważyć, w jaki sposób je usprawnić?

Pytanie 2: Czy oprócz działań antydumpingowych UE powinna w większym zakresie wykorzystywać instrumenty antysubsydyjne i środki ochronne? Czy w szczególnych okolicznościach Komisja powinna być przygotowana do wszczęcia większej liczby dochodzeń w sprawie ochrony handlu z własnej inicjatywy, jeżeli dysponuje wymaganymi dowodami?

Pytanie 3: Czy wobec braku reguł konkurencji uzgodnionych na poziomie międzynarodowym istnieją rozwiązania alternatywne?

CZĘŚĆ 2. Wyważenie różnych interesów UE w dochodzeniach w sprawie ochrony handlu

Środki ochrony handlu muszą służyć ogólnemu interesowi gospodarczemu UE, w tym interesom producentów i pracowników. Uregulowania UE powinny w dalszym ciągu odnosić się do sytuacji, w których niższe ceny przywozu nie wynikają wyłącznie z rzeczywistej przewagi komparatywnej w formie niskich kosztów pracy i produkcji w krajach trzecich, lecz także z dodatkowych korzyści czerpanych z nieuczciwych warunków konkurencji, takich jak subsydiowanie lub inne zakłócenia spowodowane interwencją państwa.

Zmiany, które zaszły zarówno w strukturze gospodarki światowej, jak i w krajach UE doprowadziły do tego, że określenie gospodarczych interesów UE stało się bardziej skomplikowane. Globalizacja przyczynia się do zwiększenia podziału pracy w skali międzynarodowej, a koszty transportu i komunikacji znacznie się zmniejszyły. Coraz częściej europejskie przedsiębiorstwa korzystają z baz produkcyjnych poza Unią Europejską, utrzymując znaczną część działalności i zatrudnienia w Europie. Należałoby się zastanowić, czy z punktu widzenia instrumentów ochrony handlu przepisy obowiązujące w UE w wystarczającym stopniu uwzględniają outsourcing produkcji przez europejskie przedsiębiorstwa, które następnie konkurują z producentami prowadzącymi działalność w UE i którym środki ochrony handlu mogą zaszkodzić.

W dłuższej perspektywie tolerowanie dumpingu nie leży w interesie UE, nawet jeżeli przynosi to korzyści europejskim przedsiębiorstwom, które przeniosły produkcję do krajów trzecich. Należy jednak wziąć pod uwagę fakt, iż działania mające na celu zmniejszenie szkód wyrządzonych przez dumping mogą mieć wpływ na poziom zatrudnienia i rentowność tych przedsiębiorstw w UE, które prowadzą legalną działalność polegającą na outsourcingu produkcji. Kluczowym problemem jest osiągnięcie równowagi między wolnym a uczciwym handlem. Aby możliwe było rozwiązanie tego problemu, niezbędne są jasne zasady.

Ta część księgi odnosi się do czterech najważniejszych zagadnień związanych z kryterium interesu Wspólnoty.

Ramka 2: Studium przypadku – Środki antydumpingowe zastosowane w odniesieniu do obuwia skórzanego w sierpniu 2006 r.

W październiku 2006 r. Unia Europejska nałożyła cło w wysokości 16,5 % i 10 % na niektóre rodzaje obuwia skórzanego przywożone do Unii Europejskiej. Nałożenie ceł było wynikiem dochodzenia, w którym stwierdzono dumping tego wywozu z niektórych krajów trzecich, a także szkodę wyrządzoną producentom UE. Zastosowanie przepisów UE i reguł WTO w tej niezwykle złożonej sprawie wywołało rozdźwięk między podmiotami gospodarczymi UE a jej państwami członkowskimi. Sprawa ta ilustruje dwa bardzo ważne zagadnienia, które są przedmiotem rozważań w niniejszej zielonej księdze.

Outsourcing stosowany przez producentów UE. Pomimo, że wiele unijnych przedsiębiorstw w dalszym ciągu produkuje obuwie skórzane w UE, znaczna część z nich przeniosła produkcję obuwia do krajów trzecich, utrzymując pozostałe części swojej działalności w UE. Na te przedsiębiorstwa UE, które produkują obuwie skórzane w krajach trzecich, nałożono cło antydumpingowe. Ponadto zgodnie z aktualnie obowiązującymi zasadami prowadzenia dochodzenia antydumpingowego, jedynie ci producenci, którzy prowadzą produkcję w obrębie UE byli brani pod uwagę przy ustalaniu, czy warunek dotyczący wymaganego udziału przemysłu Wspólnoty, niezbędny dla wszczęcia sprawy, został spełniony. Jednak liczba unijnych przedsiębiorstw przenoszących niektóre części swojej produkcji rośnie – obecnie w takich firmach w UE zatrudnionych jest wiele tysięcy osób.

Interes konsumentów. Sprawa dotycząca obuwia ilustruje również inny problem w kontekście ustalania, co leży w szerszym gospodarczym interesie UE. W większości spraw, szczególnie tych, które nie dotyczą produktów konsumpcyjnych, wpływ środków antydumpingowych na ceny płacone przez konsumentów jest w zasadzie znikomy. Niemniej jednak należy rozważyć kwestię, czy i w jaki sposób interesy konsumentów mogą być lepiej odzwierciedlone w dochodzeniach antydumpingowych i we wszelkich nałożonych środkach.

2.1. Kryterium interesu Wspólnoty. UE jest jednym z nielicznych użytkowników środków ochrony handlu, który stosuje kryterium interesu publicznego w formie zasady interesu Wspólnoty przed nałożeniem środków antydumpingowych. Zasada interesu Wspólnoty mówi, że środki mogą zostać nałożone wyłącznie wówczas, gdy Komisja uzna, że ich zastosowanie nie jest sprzeczne z szerszym interesem gospodarki UE. Kryterium takie nie jest wymagane w porozumieniu WTO w sprawie antydumpingu, ale okazało się ono użytecznym czynnikiem w wyważaniu interesów w sprawach dotyczących antydumpingu.

Niemniej jednak twierdzi się czasem, że kryterium interesu Wspólnoty w zbyt dużym zakresie bierze pod uwagę interesy producentów UE, nie uwzględniając w wystarczającym stopniu wpływu środków na przedsiębiorstwa importujące, które przeniosły pewną część produkcji poza obszar UE. Istnieją również obawy, że interesy konsumentów nie są uwzględniane w wystarczającym stopniu, w szczególności w przypadku, gdy instrumenty ochrony handlu stosuje się do gotowych produktów konsumpcyjnych. Wprawdzie zasadniczym celem instrumentów UE jest reagowanie na skutki nieuczciwej konkurencji, jednak w ostatnim czasie poruszona została kwestia stosowania kryterium interesu Wspólnoty w kontekście wyważania wpływu środków na ogólną spójność polityki UE. UE mogłaby np. rozważyć, czy w niektórych przypadkach środki antydumpingowe nie przyczyniają się do zmniejszenia efektywności pomocy na rzecz rozwoju danego państwa.

Pytanie 4: Czy UE powinna poddać przeglądowi obecne proporcje interesów różnych podmiotów gospodarczych w ramach kryterium interesu Wspólnoty stosowanego w dochodzeniach w sprawie ochrony handlu? W jaki sposób można uwzględnić interesy przedsiębiorstw, które prowadzą znaczną część działalności i utrzymują znaczny poziom zatrudnienia w Europie, pomimo że przeniosły pewną część produkcji poza granice UE równolegle z interesami producentów i pracowników w Europie? W jaki sposób należy wziąć pod uwagę interesy importerów lub producentów, którzy są zaangażowani w przywóz podlegający środkom ograniczającym?

Pytanie 5: Czy należy poddać przeglądowi sposób, w jaki interesy konsumentów są uwzględniane w dochodzeniach w sprawie ochrony handlu? Czy Komisja powinna przyjąć bardziej aktywne podejście zachęcając stowarzyszenia konsumentów do wnoszenia wkładu w tym względzie? W jaki sposób oceniać taki wkład? W jaki sposób oceniać i monitorować wpływ środków ochrony handlu na konsumentów?

Pytanie 6: Czy UE powinna oceniać interes Wspólnoty w dochodzeniach w sprawie ochrony handlu biorąc pod uwagę szerszy kontekst, np. spójność z innymi politykami UE? Czy w kontekście polityki w zakresie rozwoju UE powinna, nakładając środki ochrony handlu, dokonywać formalnego rozróżnienia między najsłabiej rozwiniętymi krajami a krajami rozwijającymi się?

Pytanie 7: Jakiego rodzaju analizy ekonomiczne mogłyby pomóc w przeprowadzaniu takich ocen?

2.2. Wykorzystanie kryterium interesu Wspólnoty w celu precyzyjnego określania środków ochrony handlu. Obecnie na podstawie ustaleń wynikających z zastosowania kryterium interesu Wspólnoty można jedynie stwierdzić, czy środki powinny zostać nałożone, czy też nie. Taki sposób rozstrzygania według zasady „albo/albo” nie daje w zasadzie możliwości wykorzystania wyników analizy interesu Wspólnoty jako uzasadnienia dla dostosowania lub modyfikacji środków. Być może należałoby jednak dopuścić w tym przypadku większą elastyczność, z zastrzeżeniem, że wszelkie dostosowanie środków będzie w pełni odzwierciedlać obiektywne ustalenia w danej sprawie. Taka elastyczność ograniczałaby się do dostosowań w dół na podstawie obowiązującej w UE zasady mniejszego cła, która wymaga, by cła były ustalane na poziomie marginesu szkody lub marginesu dumpingu, w zależności od tego, który z nich jest niższy. Teoretycznie mogłoby to również doprowadzić do możliwości zwolnienia niektórych produktów z cła ze względu na interes Wspólnoty.

Pytanie 8: Czy należałoby wyraźnie przewidzieć zasadę obniżania poziomu proponowanych środków na podstawie ustaleń dokonanych w wyniku zastosowania kryterium interesu Wspólnoty w dochodzeniach w sprawie ochrony handlu? Czy UE powinna wyraźnie zezwolić na wyłączenie niektórych rodzajów produktów ze względu na interes Wspólnoty? Jeśli tak, jakie kryteria należałoby przyjąć?

2.3. Podejmowanie decyzji, kiedy należy zastosować kryterium interesu Wspólnoty. Obecnie kryterium interesu Wspólnoty stosuje się jedynie po wszczęciu dochodzenia, na etapie określania środków. Reguły WTO zakazujące podawania do publicznej wiadomości informacji o skargach dotyczących dumpingu przed wszczęciem dochodzenia obecnie wykluczają możliwość zastosowania kryterium interesu Wspólnoty w ocenie mocy początkowej skargi. Niektóre zainteresowane strony stwierdziły jednak, że UE powinna dążyć do zmiany tych reguł.

Pytanie 9: Czy UE powinna dążyć do zmiany reguł WTO, by można było stosować kryterium interesu Wspólnoty na etapie wstępnego badania skargi w postępowaniach antydumpingowych i antysubsydyjnych? Czy istnieją inne sytuacje, w których należałoby brać pod uwagę kryterium interesu Wspólnoty – na przykład w czasie przeglądów wygaśnięcia?

2.4. Oceny rentowności. Ogólna rentowność przemysłu w UE jest jednym z aspektów poddawanych analizie w kontekście kryterium interesu Wspólnoty. Korzystne perspektywy dla rentowności danego sektora, są ważnym czynnikiem w ocenie, czy należy nakładać środki ochrony handlu.

Pytanie 10: Czy oceny rentowności powinny być brane pod uwagę w podejmowaniu decyzji dotyczących zastosowania instrumentów ochrony handlu? Jeżeli tak, to jakie kryteria powinny być stosowane w celu oceny rentowności przemysłu UE w dochodzeniach w sprawie ochrony handlu (np. poziom produkcji, zatrudnienie, udział w rynku)?

CZĘŚĆ 3. Wszczynanie i prowadzenie dochodzeń w sprawie ochrony handlu

Zainteresowane strony wskazały wiele obszarów technicznych związanych ze wszczynaniem i prowadzeniem dochodzeń w sprawie ochrony handlu, w których zmiany mogłyby przyczynić się do dalszej poprawy proporcjonalności, efektywności i sprawiedliwości takich dochodzeń prowadzonych w UE. Osiem z tych zagadnień omówiono poniżej:

3.1. Wczesne konsultacje z eksportującymi krajami trzecimi. Reguły WTO zabraniają wprawdzie kontaktowania się z przedsiębiorstwami, które mogą być objęte dochodzeniem przed wszczęciem sprawy, jednak niektóre zainteresowane strony zaproponowały, by nawiązywać kontakty z rządami eksportujących krajów trzecich przed wszczęciem dochodzeń. Dzięki temu można by uniknąć zadrażnień w stosunkach politycznych i umożliwić przeprowadzenie dyskusji na temat produktów i praktyk, których miałoby dotyczyć dochodzenie.

Pytanie 11: Czy UE powinna rozważyć możliwość przeprowadzania konsultacji z eksportującymi krajami trzecimi po otrzymaniu skarg, a przed wszczęciem dochodzeń antydumpingowych?

3.2. Zastosowanie instrumentu antysubsydyjnego wobec gospodarek będących w okresie transformacji. Obecnie stosowane praktyki nie przewidują wszczynania dochodzeń antysubsydyjnych w sprawach dotyczących gospodarek będących w okresie transformacji z uwagi na bardzo różnorodny charakter zakłóceń kosztów i cen w takich gospodarkach. Można byłoby jednak rozważyć ewentualność zastosowania instrumentu antysubsydyjnego w sprawach, w których indywidualnym przedsiębiorstwom, działającym w gospodarkach będących w okresie transformacji, został przyznany status podmiotu traktowanego na zasadach rynkowych.

Pytanie 12: Czy UE powinna w bardziej szczegółowy sposób określić zasady stosowania instrumentu antysubsydyjnego w sprawach z udziałem przedsiębiorstw działających w gospodarkach będących w okresie transformacji, które uzyskają status podmiotu traktowanego na zasadach rynkowych?

3.3. Stałe wymagania warunkujące wszczęcie dochodzenia. UE nakłada obowiązek spełnienia pewnych wymagań przed wszczęciem dochodzenia w sprawie ochrony handlu. Zgodnie z regułami WTO dochodzenie wszczyna się wyłącznie w przypadku, gdy producenci wyraźnie popierający skargę produkują ponad 25 % łącznej produkcji UE produktu objętego postępowaniem na rynku, którego dotyczy postępowanie.

Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami, przedsiębiorstwa wytwarzające, jak i przywożące produkt, którego dotyczy zarzut dumpingu mogą być wyłączone z oceny spełnienia stałych wymagań. Dzięki temu zmniejsza się liczba przedsiębiorstw, które są zobowiązane określić swój status w danej sprawie i wyłączone zostają przedsiębiorstwa, które mogą zgłosić sprzeciw w stosunku do skargi. Niektóre zainteresowane strony uważają, że te wymogi są zbyt łagodne.

Pytanie 13: Czy UE powinna dokonać przeglądu stałych wymagań dotyczących definicji przemysłu wspólnotowego w sprawach antydumpingowych i antysubsydyjnych? Czy poziom poparcia niezbędny dla dopuszczenia skargi, a tym samym wszczęcia dochodzenia jest odpowiedni? Czy należy rozważyć możliwość wyłączania z oceny spełnienia wymogów tych przedsiębiorstw, które same prowadzą przywóz lub są powiązane z eksporterami?

3.4. Zasady de minimis w kontekście dumpingu, subsydiów i szkody. Obecnie obowiązujące przepisy przewidują progi, poniżej których sprawy objęte dochodzeniem uznaje się za niewystarczająco istotne, by interwencja UE była uzasadniona. Przepisy prawodawstwa UE dotyczące antydumpingu stanowią, że dochodzenie należy zakończyć, jeżeli margines dumpingu, wyrażony jako procent ceny eksportowej, jest mniejszy niż 2 % – nazywa się to „progiem de minimis”.

Próg de minimis ma również zastosowanie przy określaniu szkody powodowanej przez towary dumpingowe. Postępowania nie wszczyna się przeciwko krajom, których przywóz stanowi mniej niż 1% rynku UE. Obecnie stosowane progi de minimis mogłyby być wyższe lub niższe, w zależności od odczuwanego wpływu niskich marginesów dumpingu/subsydiowania i progów szkody na gospodarkę.

Oprócz tych progów procentowych, można byłoby rozważyć zastosowanie drugiego „kryterium de minimis ”, które uzależniałoby wszczęcie sprawy od wartości przywozu w euro.

Pytanie 14: Czy UE powinna zmienić progi de minimis (w procentach i w kategoriach bezwzględnych), które obecnie są stosowane do celów ustalenia dumpingu i szkody w dochodzeniach w sprawie ochrony handlu?

3.5. Wyliczanie marginesu dumpingu. Ważną częścią dochodzenia antydumpingowego jest określenie kosztów produkcji i wartości normalnej produktu na rynku krajowym. Niektóre zainteresowane strony zwróciły uwagę, że UE nie bierze w wystarczającym stopniu pod uwagę zakresu, w jakim niewielkie ilości produktów wytwarzanych i sprzedawanych w fazie rozruchu mogą wpłynąć na koszty jednostkowe i spowodować, że będą one sprawiały wrażenie zawyżonych. To z kolei może spowodować zawyżenie marginesów dumpingu.

Pytanie 15: Czy Komisja powinna wprowadzić bardziej precyzyjne podejście do „kosztów rozruchu” przy wyliczaniu dumpingu, w celu przyznania eksporterom dłuższego okresu karencji w fazie rozruchu?

Pytanie 16: Czy należałoby rozważyć uwzględnienie innych zmian w metodzie wyliczania dumpingu w dochodzeniach antydumpingowych – na przykład obowiązujących zasad dotyczących „zwykłego obrotu handlowego”?

3.6. Traktowanie nowych eksporterów. Niektóre strony zaproponowały ulepszenie przepisów regulujących zasady traktowania nowych eksporterów, którzy zaczynają eksportować towary w czasie trwania dochodzenia. Nowi eksporterzy zasygnalizowali problem polegający na dokonywaniu ustaleń na podstawie bardzo niewielkiej liczby transakcji. Komisja może obecnie analizować sytuację nowych eksporterów, którzy zaczynają działalność w czasie trwania dochodzenia jedynie w drodze odrębnego przeglądu przysługującego przedsiębiorstwom rozpoczynającym sprzedaż na wywóz.

Pytanie 17: Czy UE powinna ulepszyć przepisy regulujące zasady traktowania nowych eksporterów w dochodzeniach antydumpingowych i antysubsydyjnych? Czy UE powinna stworzyć możliwość sprawniejszego analizowania sytuacji nowych eksporterów, którzy rozpoczynają działalność w trakcie dochodzenia w sprawie głównej ?

3.7. Plany restrukturyzacji. Niektóre zainteresowane strony uważają, że od producentów UE należałoby wymagać przedstawienia planu restrukturyzacji, zanim będą oni mogli skorzystać z środków antydumpingowych. Inni specjaliści twierdzą, że w przypadkach, w których problemy przemysłu są bezpośrednią konsekwencją praktyk nieuczciwego handlu, nie powinno być obowiązku przeprowadzenia restrukturyzacji.

Pytanie 18: Czy dowody na przeprowadzenie restrukturyzacji przez przemysł wspólnotowy powinny być brane pod uwagę w dochodzeniach antydumpingowych i antysubsydyjnych? Jeżeli tak, to w jaki sposób i na jakim etapie?

3.8. Udział MŚP. Wiele zainteresowanych stron uważa, że MŚP mają trudności z inicjowaniem dochodzeń w sprawie ochrony handlu oraz z udziałem w takich dochodzeniach ze względu na ich złożony charakter i wysokie koszty.

Pytanie 19: Na czym polegają szczególne trudności MŚP związane z udziałem w dochodzeniach w sprawie ochrony handlu i w jaki sposób można im zaradzić?

CZĘŚĆ 4. Forma, termin zastosowania i okres obowiązywania środków ochrony handlu

Zainteresowane strony wskazały wiele obszarów związanych z nakładaniem, formą okresem obowiązywania i wygaśnięcia środków ochrony handlu, które można byłoby zweryfikować. W tej części omówione zostaną cztery zagadnienia.

4.1. Termin nałożenia środków tymczasowych. Niektóre zainteresowane strony zwróciły uwagę na kwestię szybszego przyjmowania tymczasowych środków dumpingowych. Obecnie Komisja przyjmuje je w terminie od dwóch do dziewięciu miesięcy po wszczęciu dochodzenia, jeżeli wstępne dowody wskazują na to, że zostanie stwierdzony dumping wyrządzający szkodę

Pytanie 20: Czy biorąc pod uwagę, że każde skrócenie terminów mogłoby przyczynić się do ograniczeń w prowadzeniu i przejrzystości dochodzeń, UE powinna rozważyć skrócenie terminów przewidzianych na podjęcie decyzji o tym, czy nakładać środki tymczasowe, czy nie w dochodzeniach antydumpingowych i antysubsydyjnych? Czy terminy te powinny być bardziej elastyczne?

4.2. Forma, termin zastosowania i okres obowiązywania środków. Wiele zainteresowanych stron stwierdziło, że UE powinna mieć większy wybór środków niż tylko standardowe cło ad valorem , stałe cło, minimalne ceny i zobowiązania cenowe. Dysponowałaby wówczas większą elastycznością w rozpatrywaniu złożonych spraw dotyczących ważnych produktów konsumpcyjnych. Na przykład, czy generalnie Komisja powinna, w zakresie w jakim pozwalają na to międzynarodowe zobowiązania Wspólnoty, mieć możliwość stopniowego wprowadzania ceł lub cła progresywnego w zależności od ilości przywozu, by rynek miał czas na przystosowanie się?

Niektóre zainteresowane strony stwierdziły również, że należy wziąć pod uwagę wpływ tych środków na produkty, które zostały zamówione znacznie wcześniej przed przyjęciem środków lub są wysyłane w czasie przyjmowania środków.

Obecne środki zazwyczaj obowiązują przez pięć lat – jest to maksymalny okres ustalony przez WTO. Zauważono, że czas obowiązywania środków mógłby zostać skrócony, na przykład w zależności od rodzaju produktu, sytuacji na rynku lub charakteru branży przemysłowej. Okres obowiązywania nałożonych środków po przeglądach wygaśnięcia również mógłby zostać ograniczony.

Pytanie 21: Czy generalnie UE powinna w większym zakresie stosować bardziej elastyczne środki w dochodzeniach antydumpingowych i antysubsydyjnych?

Pytanie 22: Czy środki UE w dochodzeniach antydumpingowych i antysubsydyjnych powinny być dostosowane tak, by w większym stopniu uwzględniały produkty zamawiane ze znacznym wyprzedzeniem lub z dłuższym okresem wysyłki? Jeżeli tak, to w jaki sposób?

Pytanie 23: Czy należy wyraźnie zezwolić, aby okres ewentualnego obowiązywania środków ostatecznych w dochodzeniach antydumpingowych i antysubsydyjnych był krótszy niż 5 lat? Jeżeli tak, w jakich sytuacjach krótszy okres obowiązywania środków byłby uzasadniony?

4.3. Zwrot ceł po przeglądach wygaśnięcia. Środki wygasają po pięciu latach, chyba że przed upływem tego okresu wszczęto przegląd wygaśnięcia. W czasie następnego dochodzenia (które może trwać do 15 miesięcy po upływie wspomnianego pięcioletniego okresu) środki w dalszym ciągu obowiązują. Jeżeli w wyniku przeglądu wygaśnięcia zostanie stwierdzone, że środki nie powinny być utrzymane, można by rozważyć możliwość zwrotu wszystkich ceł pobranych w czasie przekraczającym „normalny” pięcioletni okres. Alternatywą może być przeprowadzenie i zakończenie przeglądów wygaśnięcia przed upływem maksymalnego okresu obowiązywania środków. Przy takim podejściu kwestia zwrotu cła nie miałaby zastosowania.

Pytanie 24: Czy cło pobrane w czasie przekraczającym 5-letni okres obowiązywania środków w dochodzeniach antydumpingowych i antysubsydyjnych powinno zostać zwrócone, jeżeli w wyniku przeglądu wygaśnięcia stwierdzono, że środki nie powinny być dalej stosowane?

Pytanie 25: Czy przeglądy wygaśnięcia w dochodzeniach antydumpingowych i antysubsydyjnych powinny być przeprowadzane przed końcem pięcioletniego okresu obowiązywania środków, zamiast rozpoczynać się w dniu ich wygaśnięcia ?

4.4. Wyższe progi do celów przeglądów wygaśnięcia. Niektóre zainteresowane strony uważają, że ponowne zastosowanie środków antydumpingowych jest zbyt łatwe. Na mocy reguł WTO i przepisów UE, przemysł musi wykazać, że „istnieje prawdopodobieństwo ponownego wystąpienia dumpingu wyrządzającego szkodę”. Wyższym progiem dla przemysłu mogłoby być istnienie „dającego się przewidzieć z dużym prawdopodobieństwem i bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem szkody”.

Pytanie 26: Czy UE powinna podwyższyć progi stosowane w przeglądach wygaśnięcia w ramach dochodzeń antydumpingowych i antysubsydyjnych? Czy UE powinna np. wprowadzić kryterium „zagrożenia szkodą” zamiast „prawdopodobieństwa ponownego wystąpienia dumpingu”?

CZĘŚĆ 5. Przejrzystość dochodzeń w sprawie środków ochrony handlu

Faktyczna przejrzystość ma zasadnicze znaczenie dla wiarygodności instrumentów ochrony handlu. W przepisach UE zachowuje się równowagę między jawnością w prowadzeniu dochodzeń a koniecznością zapewnienia poufności informacji handlowych. Jakość analiz i formułowanych na ich podstawie wniosków w dużej mierze zależy od jakości informacji poufnych dostarczonych w trakcie dochodzenia. Zainteresowane strony zaproponowały wiele sposobów poprawy przejrzystości dochodzeń w sprawie ochrony handlu, które Komisja Europejska mogłaby wdrożyć. Poniżej przedstawione zostały cztery aspekty związane z przejrzystością:

5.1. Urzędnik przeprowadzający spotkanie wyjaśniające. Obecnie obowiązujące przepisy UE przewidują możliwość, zgodnie z którą zainteresowane strony mogą wystąpić z wnioskiem o przesłuchanie. Niektóre zainteresowane strony uważają, że pomoc urzędnika przeprowadzającego spotkanie wyjaśniające byłaby użyteczna dla stworzenia stronom uczestniczącym w dochodzeniach w sprawie ochrony handlu możliwości lepszego wykorzystania prawa do przesłuchania i zapewnienia przestrzegania ich praw.

Pytanie 27: Komisja zamierza stworzyć stanowisko urzędnika przeprowadzającego spotkanie wyjaśniające w ramach dochodzenia w sprawie ochrony handlu – jakie zadania powinna wykonywać taka osoba?

5.2. Publiczne przesłuchania w celu podjęcia decyzji w sprawie przyznania statusu gospodarki rynkowej dla całego kraju. Niektóre kraje nie są traktowane jak państwa o gospodarce rynkowej do celów dochodzeń w sprawie ochrony handlu – należą do nich na przykład Chiny i Wietnam. Tym krajom może zostać przyznany status gospodarki rynkowej, jeżeli spełnią one niektóre kryteria techniczne. W związku z istotnym znaczeniem, złożonym charakterem i polityczną wrażliwością decyzji w sprawie przyznania statusu gospodarki rynkowej (MES) dla całego kraju, wiele zainteresowanych stron zaproponowało przeprowadzenie publicznych przesłuchań, przed przedstawieniem przez Komisję propozycji przyznania MES danemu państwu.

Pytanie 28: Czy w toku dochodzeń antydumpingowych Komisja powinna przeprowadzać publiczne przesłuchanie w celu podjęcia decyzji w sprawie przyznania statusu gospodarki rynkowej dla całego kraju?

5.3 Jednakowy dostęp do informacji. Zainteresowane strony wyraziły obawy związane z atmosferą niepewności wywoływaną pogłoskami o ewentualnych skargach lub dochodzeniach. Pytania dotyczyły również możliwości zapewnienia większej przejrzystości w pracach doradczego Komitetu ds. Antydumpingu.

Pytanie 29: Czy należałoby zapewnić większą jawność pracy Komitetu ds. Antydumpingu, np. poprzez publikację harmonogramu jego pracy i/lub protokołów z posiedzeń?

5.4. Lepszy dostęp do dokumentów nieopatrzonych klauzulą poufności. Obecnie, jeżeli strony chcą zapoznać się z dokumentami nieopatrzonymi klauzulą poufności związanymi z dochodzeniem antydumpingowym, muszą się stawić osobiście w siedzibie Komisji Europejskiej. Można byłoby umożliwić wgląd do tych materiałów w trybie online. Należy jednak liczyć się z tym, że niektóre zainteresowane strony mogą uznać ten fakt za niepożądane upowszechnianie nieopatrzonych klauzulą poufności danych gospodarczych.

Pytanie 30: Czy należałoby stworzyć możliwość wglądu w nieopatrzone klauzulą poufności dokumenty dotyczące dochodzeń w sprawie ochrony handlu za pośrednictwem Internetu? Czy bardziej odpowiednie byłyby rozwiązania pośrednie – na przykład publikacja wykazu dokumentów?

CZĘŚĆ 6. Proces instytucjonalny

Stosowanie instrumentów ochrony handlu jest często kwestią politycznie drażliwą, a wiarygodność tych środków zależy od ich stosowania w sposób przejrzysty, przewidywalny i podlegający rygorystycznej kontroli. Decyzje muszą być podejmowane na podstawie wyników dochodzenia. W ramach obecnej struktury instytucjonalnej, określonej w aktach podstawowych UE, obowiązki zostały podzielone między Komisję a Radę. Decyzje podlegają weryfikacji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i muszą być również zgodne ze zobowiązaniami UE w ramach WTO. Te ramy instytucjonalne dobrze funkcjonowały w przeszłości, jednak niektóre zainteresowane strony mają obawy, że decyzje mogą się czasem opierać na czynnikach niezwiązanych bezpośrednio ze stanem faktycznym ustalonym w czasie dochodzenia.

Pytanie 31: Czy powinno się utrzymać obecny system instytucjonalny do celów przyjmowania środków antydumpingowych, antysubsydyjnych i ochronnych? Czy można udoskonalić sposób podejmowania decyzji w sprawie tych środków?

Udział w konsultacjach dotyczących niniejszej zielonej księgi

Zaproszenie do przekazywania uwag w związku z pytaniami zawartymi w niniejszej zielonej księdze obejmuje wszystkie zainteresowane strony, w tym Parlament Europejski i państwa członkowskie. W Internecie został udostępniony kwestionariusz o uporządkowanej strukturze, który ułatwi respondentom zgłaszanie uwag, a Komisja z zadowoleniem przyjmie opinie wszystkich zainteresowanych stron, również organów publicznych z krajów trzecich.

Komisja zachęca również respondentów do zgłaszania kwestii związanych ze stosowanymi w UE instrumentami ochrony handlu, które nie zostały bezpośrednio uwzględnione w powyższych pytaniach.

Pytanie 32: Czy Państwa zdaniem należałoby rozważyć inne aspekty związane z instrumentami ochrony handlu stosowanymi w UE?

Formularze do udzielania odpowiedzi w procesie konsultacji znajdują się pod adresem:

http://ec.europa.eu/trade/issues/respectrules/anti_dumping/comu061206_en.htm.

Wypełnione kwestionariusze powinny wpłynąć do Komisji do dnia 31 marca 2007 r. Przesłane uwagi będą dostępne online, chyba że zostanie złożony specjalny wniosek o zachowanie poufności. W tym przypadku podana zostanie jedynie wzmianka o podmiocie, który wziął udział w konsultacjach. Pod koniec okresu konsultacji służby Komisji zamierzają zorganizować seminarium dla zainteresowanych stron. Po zakończeniu publicznej debaty Komisja poda do wiadomości wyniki konsultacji i rozważy, czy należy podjąć dalsze działania.

[1] http://ec.europa.eu/trade/issues/respectrules/anti_dumping/legis/index_en.htm#txts.