CORRIGENDUM This document corrects document COM(2015) 675 final of 15.12.2015. Concerns the Polish language version. [Names of months in the cover page not translated]. The text shall read as follows:

Kryzys uchodźczy spowodował nie tylko masowy napływ osób na granicach zewnętrznych, ale również znaczące ruchy wtórne w obrębie strefy Schengen, gdyż osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową kontynuowały podróż do preferowanych państw członkowskich, podczas gdy ich wnioski powinny być rozpatrywane przez odpowiedzialne państwo członkowskie na mocy przepisów rozporządzenia dublińskiego. Aby temu zapobiec, państwo członkowskie pierwszego przybycia do UE powinno prawidłowo rejestrować wnioskodawców i dysponować warunkami przyjmowania zgodnymi z prawem unijnym i prawami podstawowymi, aby – zgodnie z systemem dublińskim – wnioskodawcy mogli być przyjęci z powrotem. Należy ograniczyć zachęty do podróżowania do innych państw członkowskich w trakcie procedury rozpatrywania wniosku o azyl, podobnie jak wydawanie dokumentów umożliwiających taką podróż, z wyjątkiem przypadków, gdy istnieją poważne względy humanitarne. W tym kontekście należy również wspomnieć sytuację w Calais, gdzie ludzie przebywają nielegalnie na terytorium strefy Schengen, usiłując przedostać się do tunelu pod kanałem La Manche, aby dostać się do Wielkiej Brytanii.

Osoby, które nie kwalifikują się do objęcia ochroną międzynarodową, należy szybko odsyłać, zamiast dopuszczać, by podróżowały dalej. W 2014 r. mniej niż 40 % nielegalnych migrantów, którym nakazano opuszczenie UE, rzeczywiście opuściło jej terytorium. Dobrowolny powrót jest wprawdzie, w miarę możliwości, wariantem preferowanym, jego powodzenie zależy jednak od tego, na ile realna jest perspektywa powrotu przymusowego. We wrześniu 2015 r. Komisja przedstawiła plan działania UE w zakresie powrotów i przedstawiła Podręcznik dotyczący powrotów określający środki, które można by wprowadzić, aby poprawić skuteczność unijnego systemu powrotów. Komisja wystosowała ponadto do dziesięciu państw członkowskich pisma z prośbą o wyjaśnienia dotyczące stosowania dyrektywy w sprawie powrotów, zwłaszcza w zakresie wydawania decyzji nakazujących powrót oraz wykonywania tych przepisów.

Niezwykle ważne jest, aby wszyscy przekraczający granice zewnętrzne byli kontrolowani zgodnie z obowiązującymi przepisami. Osoby, które przekraczają granicę nielegalnie, powinny być należycie rejestrowane i kierowane odpowiednio do procedury azylu lub powrotu. Nie zawsze przestrzega się obecnie obowiązku pobierania odcisków palców nałożonego rozporządzeniem Eurodac. Stosunek przypadków, w których pobrano odciski palców w przypadku nielegalnego przekroczenia granicy (zgodnie z art. 14 rozporządzenia Eurodac), do liczby przypadków przekroczenia granicy szacuje się na około 23 %, odsetek ten różni się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich. Komisja podejmuje działania, aby zapewnić pełną zgodność z przepisami UE w tej dziedzinie. Podobnie jak procedury kontroli bezpieczeństwa zawarte w podejściu „Hotspot” i programie relokacji, jest to niezbędne do ograniczenia zagrożenia dla bezpieczeństwa związanego z faktem, że duża liczba osób przekracza granice zewnętrzne UE nielegalnie.

Węgry wzniosły również ogrodzenie na granicy z innym państwem członkowskim UE, które ma przystąpić do strefy Schengen, a mianowicie Chorwacją. Podobną instalację zbudowano na pewnych odcinkach granicy słoweńsko-chorwackiej. Prawo UE nie zabrania wyraźnie budowy ogrodzenia na granicy, która wciąż jest granicą zewnętrzną, Komisja zauważa jednak, że taka konstrukcja jest sprzeczna z celem przyszłego przystąpienia Chorwacji do strefy Schengen. Komisja podtrzymuje także swoje pełne poparcie dla przystąpienia Bułgarii i Rumunii, jak wyjaśniono w 7. sprawozdaniu półrocznym.

Węgry wybudowały ogrodzenie wzdłuż granicy zewnętrznej z Serbią. Montaż ogrodzeń na potrzeby kontroli granicznej nie jest jako taki sprzeczny z prawem UE. Stosowane środki muszą być jednak proporcjonalne i zgodne z zasadą poszanowania praw podstawowych i praw wynikających ze wspólnotowego dorobku prawnego w dziedzinie azylu, a w szczególności zasady non-refoulement. Komisja nadal monitoruje, czy montaż ogrodzenia nie stanowi przeszkody dla tych praw, w szczególności prawa do skutecznego dostępu do procedury azylowej na przejściach granicznych.

Ponadto państwa członkowskie, które znalazły się w sytuacji pilnej i wyjątkowej presji, mogą zwrócić się o pomoc zespołów szybkiej interwencji na granicy (RABIT), jak przewidziano w rozporządzeniu o Fronteksie. W dniu 3 grudnia br. Grecja zwróciła się do Fronteksu z takim formalnym wnioskiem o przeprowadzenie operacji zespołu szybkiej interwencji na granicy w celu udzielenia natychmiastowego wsparcia straży granicznej na jej granicy zewnętrznej na wyspach Morza Egejskiego. W dniu 10 grudnia br. agencja Frontex podjęła niezbędne decyzje w celu rozpoczęcia tej interwencji i niezwłocznie uzgodniła z władzami greckimi plan operacyjny w ramach tego samego obszaru co operacja morska „Posejdon”.

Oprócz trwających wspólnych operacji Fronteksu – Tryton (prowadzona przez Włochy) i Posejdon (prowadzona przez Grecję), na które wkład finansowy został potrojony, co umożliwiło wzmocnienie ich zdolności w zakresie nadzoru i ratownictwa – UE zainicjowała działanie w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony w południowo-środkowej części regionu Morza Śródziemnego w dniu 22 czerwca br. Działanie to ma przede wszystkim na celu zakłócanie modelu biznesowego sieci przemytu ludzi i handlu ludźmi.

Dramatycznie zwiększona liczba przyjazdów sprawiła, że kontrole graniczne i systemy azylu poszczególnych państw znalazły się pod ogromną presją. W odpowiedzi na tę sytuację Komisja ustanowiła podejście „Hotspot”, które opiera się na platformie współpracy pozwalającej agencjom UE na wspieranie państw członkowskich pierwszej linii w sprawnym rejestrowaniu, monitorowaniu, przesłuchiwaniu przybywających migrantów, aby pomóc przy procedurach azylowych oraz skoordynować działania dotyczące powrotów. Włochy i Grecja są pierwszymi dwoma państwami członkowskimi, gdzie podejście to jest stosowane. Komisja przesłała również do obu państw członkowskich własny personel w celu zapewnienia praktycznej koordynacji i wsparcia. Zespoły wsparcia zarządzania migracjami działające w ramach podejścia „Hotspot” polegają na wkładach państw członkowskich za pośrednictwem składanych przez Frontex i EASO wezwań o zapewnienie ekspertów i wyposażenia.

Drastycznie wzrosła liczba przybywających do UE nielegalnych migrantów i osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. Liczba przypadków nielegalnego przekroczenia granicy wykrytych w 2015 r. (1 553 614) znacznie przekracza całkowitą liczbę przypadków nielegalnego przekroczenia granicy w latach 2009–2014 (813 044). Migranci korzystali z trzech głównych szlaków, przy czym zdecydowaną większość wszystkich nielegalnych przekroczeń granicy wykryto w okresie od stycznia do listopada 2015 r.: wschodnia część Morza Śródziemnego (716 202 przypadki), Bałkany Zachodnie (667 147) i część środkowa regionu śródziemnomorskiego (144 300). Należy jednak zauważyć, że część nielegalnych migrantów wykrytych na szlaku prowadzącym przez Bałkany Zachodnie była już raz uwzględniona w statystykach dotyczących szlaku biegnącego przez wschodnią część Morza Śródziemnego i Grecję.

Główne kwestie dotyczące tego okresu sprawozdawczego, które należy omówić, to: środki podjęte przez państwa członkowskie na swoich granicach wewnętrznych i zewnętrznych w kontekście: 1) bezprecedensowej liczby migrantów przybywających do strefy Schengen, a następnie ich wtórnego przemieszczania się; oraz 2) ataków terrorystycznych popełnionych w Paryżu dnia 13 listopada 2015 r. oraz nieudanego zamachu w pociągu Thalys relacji Amsterdam—Paryż w dniu 21 sierpnia 2015 r. W poniższych punktach przedstawiono szczegółową analizę poszczególnych kwestii. Uwzględniono także doświadczenia związane z nowym mechanizmem oceny Schengen.

Od 2011 r. Komisja przygotowuje dla Parlamentu Europejskiego i Rady półroczne sprawozdania w sprawie funkcjonowania strefy Schengen. Taki system sprawozdawczości wprowadzono w celu wzmocnienia współpracy w ramach strefy Schengen i utworzenia podstawy do dyskusji i podejmowania decyzji, jak wyjaśniono w komunikacie Komisji z września 2011 r. w sprawie ładu Schengen, w którym pojawiła się propozycja stworzenia takiego systemu, poparta następnie przez Radę w dniu 8 marca 2012 r. Aby uwzględnić tragiczne wydarzenia, jakie miały miejsce dnia 13 listopada br. w Paryżu i inne ważne wydarzenia, okres sprawozdawczy ósmego sprawozdania przedłużono o miesiąc, do dnia 10 grudnia 2015 r.

Powyższe niedociągnięcia we wdrażaniu dorobku prawnego UE doprowadziły do tymczasowego przywrócenia kontroli na niemieckich, austriackich, słoweńskich, węgierskich, szwedzkich i norweskich granicach wewnętrznych. Należy zauważyć, że jest to środek stosowany w ostateczności, jasno określony w kodeksie granicznym Schengen do stosowania w przypadku poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, w przypadkach wymagających natychmiastowego działania i przypadkach przewidywalnych. Jest on ograniczony czasowo i musi pozostać proporcjonalny do wagi zagrożenia, którego dotyczy.

Decyzja o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych należy do kompetencji państw członkowskich, które mają obowiązek ocenić, w jakim stopniu środek ten może zażegnać zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, oraz czy jest on proporcjonalny do tego zagrożenia. W tej drugiej ocenie należy uwzględnić prawdopodobne skutki ewentualnych zagrożeń dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, a także prawdopodobne skutki takiego środka dla swobody przepływu osób w obrębie obszaru bez wewnętrznej kontroli granicznej. Komisja może wydać opinię co do konieczności i proporcjonalności środka, co uczyniła w dniu 23 października 2015 r. w stosunku do Austrii i Niemiec, stwierdzając, że początkowe przywrócenie, a następnie przedłużenie kontroli było konieczne i proporcjonalne do stwierdzonego poważnego zagrożenia dla bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego, i jako takie było zgodne z kodeksem granicznym Schengen.

W 2013 r. ustawodawcy uzgodnili wprawdzie, że przepływy migracyjne nie mogą jako takie uzasadniać przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, jednak zdaniem Komisji niekontrolowany napływ dużej liczby osób nieposiadających dokumentów lub posiadających nieodpowiednie dokumenty, niezarejestrowanych po pierwszym przybyciu do UE, może stanowić poważne zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego, a zatem może uzasadniać zastosowanie nadzwyczajnych środków dostępnych w ramach wspomnianego kodeksu.

Podczas gdy we wszystkich wyżej wymienionych przypadkach kontrole graniczne przywrócono (a następnie przedłużono) na podstawie art. 25 kodeksu granicznego Schengen (przypadki wymagające niezwłocznego działania w okresie nieprzekraczającym dwóch miesięcy), Niemcy i Austria powiadomiły Komisję, że – na podstawie art. 23 kodeksu granicznego Schengen – podtrzymają kontrole graniczne przez okres trzech miesięcy. Również Szwecja – w swoim niedawnym powiadomieniu o przedłużeniu do dnia 20 grudnia 2015 r. na podstawie art. 25 kodeksu – ogłosiła, że jeżeli sytuacja się nie poprawi, znowu przedłuży stosowanie kontroli granicznych na podstawie art. 23 kodeksu granicznego Schengen. Wielokrotne zastosowanie art. 25 i 23 kodeksu granicznego Schengen jest możliwe, jeśli państwo członkowskie udowodni, że wprowadzone lub przedłużone kontrole są niezbędne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić stwierdzonemu poważnemu zagrożeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego.

Zgodnie z art. 23 kodeksu granicznego Schengen możliwe jest prowadzenie kontroli przez okres do 30 dni lub przez przewidywalny okres trwania poważnego zagrożenia przez łączny okres nie dłuższy niż sześć miesięcy. Przepis ten zastosowano w okresie objętym sprawozdaniem przy kilku okazjach, np. przez Niemcy (w okresie od 16 maja do 15 czerwca 2015 r.) z uwagi na szczyt G 7, Maltę (w dniach 9–29 listopada 2015 r.) ze względu na konferencję w Valletcie na temat migracji oraz posiedzenia szefów rządów państw Wspólnoty Narodów, a także przez Francję w związku z konferencją COP21.

W dniu 9 grudnia 2015 r. Francja zgłosiła Komisji, że w kontekście ogłoszonego przez nią stanu wyjątkowego oraz w związku z poważnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa wewnętrznego kontrole na granicach wewnętrznych Francji zostaną przywrócone na okres od 14 grudnia 2015 r. do 26 lutego 2016 r.

W dniu 25 listopada br. Malta zgłosiła zamiar utrzymania kontroli granicznych na swoich granicach wewnętrznych w związku z globalnym zagrożeniem atakami terrorystycznymi oraz biorąc pod uwagę fakt, że Malta stara się rozwiązać problem kręgów przemytniczych ukierunkowanych na ten kraj jako miejsce docelowe dla nielegalnych migrantów przemieszczających się z innych obszarów Schengen. Komisja zwróciła się o szczegółowe dane i fakty wykazujące konieczność i proporcjonalność tej decyzji.

Komisja będzie uważnie monitorować, czy powody tymczasowego ponownego wprowadzenia i przedłużenia kontroli granicznych na mocy wszystkich przepisów kodeksu granicznego Schengen są nadal aktualne. Komisja oczekuje, że państwa członkowskie będą regularnie oceniały, czy warunki dotyczące przywrócenia kontroli są nadal spełnione, a w przeciwnym przypadku natychmiast je zniosą. W razie potrzeby Komisja wyda opinię w tej sprawie.

Od 2013 r. art. 26 kodeksu granicznego Schengen przewiduje również możliwość przywrócenia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych, gdy zagrożone jest ogólne funkcjonowanie strefy Schengen. Rada przyjmuje na wniosek Komisji zalecenie skierowane do jednego lub więcej państw członkowskich. Przepis ten, jak potwierdzono w ramach procedury oceny Schengen, można stosować jedynie w przypadku powtarzających się poważnych niedociągnięć w odniesieniu do kontroli na granicach zewnętrznych.

Jeśli chodzi o instalacje umieszczone przez władze austriackie na granicy austriacko-słoweńskiej, nie miały one uniemożliwiać przekraczania granicy, ale służyć uporządkowanemu kanalizowaniu przybywających, umożliwiającemu zorganizowane zapewnianie opieki lekarskiej, wyżywienia i transportu. W chwili obecnej nie są one sprzeczne z przepisami kodeksu granicznego Schengen. Istotne jest jednak, by wszelkie tego typu instalacje zachowały charakter tymczasowy odpowiednio do tymczasowego charakteru kontroli granicznych. Komisja będzie nadal sprawdzać, czy ewentualne kolejne kroki podejmowane na granicach wewnętrznych będą zgodne z dorobkiem Schengen.

2.3.Wnioski

Z obecnego kryzysu można wyciągnąć kilka wniosków. Po pierwsze, obecny kryzys oraz zagrożenia terrorystyczne opisane w następnej sekcji pokazały, że konieczne jest, by zarządzanie granicami zewnętrznymi, w tym rejestracja i kontrola osób, które przekraczają je nielegalnie, odbywało się w pełnej zgodności z prawodawstwem i standardami UE. Jeżeli państwo członkowskie doświadcza dużej presji na swoją granicę zewnętrzną, której krajowy system straży granicznej nie jest w stanie sam sprostać, ważne jest, aby takie państwo członkowskie w pełni wykorzystało wszystkie dostępne środki zaradcze obejmujące wniosek do właściwych agencji UE, zwłaszcza Fronteksu, o podjęcie działań w celu zaradzenia sytuacji wyjątkowej. Zdaniem Komisji, w celu lepszego, szybszego i odpowiedniejszego zarządzania tymi wnioskami, istnieje wyraźna potrzeba utworzenia europejskiej straży granicznej i przybrzeżnej, jak przedstawiono w jej pakiecie dotyczącym granic.

Po drugie, tymczasowe przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych jako takie nie ma wprawdzie wpływu na całkowitą liczbę migrantów i osób ubiegających się o azyl przybywających do strefy Schengen, ale umożliwia lepsze, ustrukturyzowane zarządzanie ich późniejszymi przepływami wtórnymi, pozwalając na jak najlepsze wykorzystanie dostępnych zasobów do rejestracji, przyjmowania, relokacji, a także (w stosownych przypadkach) powrotów. Dlatego środek ten musi zachować charakter środek tymczasowy, umożliwiając powrót do normalnej sytuacji.

Po trzecie, istnieje oczywista potrzeba jasnej komunikacji i ogłaszania na wszystkich płaszczyznach, że należy przestrzegać prawa unijnego że osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową nie przysługuje prawo wyboru państwa członkowskiego, które rozpatrzy wniosek, oraz że rejestrowanie i pobieranie odcisków palców jest obowiązkowe. W tym kontekście istotna jest również zasada, że – o ile zastosowano przedtem zasady non-refoulement i kontroli proporcjonalności – kraje mogą odmówić wjazdu osób, które nie wyraziły chęci ubiegania się o ochronę międzynarodową. Związana jest z nią zasada że bez rejestracji nie ma żadnych praw: rejestracja migrantów (niezależnie od ich statusu) stanowi warunek wstępny należytego zarządzania przepływami i ustalenia praw i obowiązków migrantów.

Wreszcie w sytuacji, gdy na pewnych odcinkach granic zewnętrznych pojawiają się codziennie tysiące osób, oczywiste jest, że państwa członkowskie powinny mieć możliwość monitorowania rozwoju sytuacji (orientacja sytuacyjna) oraz właściwego reagowania (zdolność reagowania). Krajowe ośrodki koordynacyjne utworzone na mocy rozporządzenia w sprawie Eurosur mogą odegrać ważną rolę w tej dziedzinie, a państwa członkowskie powinny lepiej z nich korzystać w celu zwiększania swojej zdolności reagowania.

Warto przypomnieć, że w odpowiedzi na tę sytuację kryzysową, Komisja przygotowała dwa pakiety wdrożeniowe do europejskiego programu w zakresie migracji (przyjęte w maju i we wrześniu), które obejmują szereg środków przyczyniających się do zmniejszenia presji na najbardziej dotknięte państwa członkowskie i zwiększających gotowość całej Unii do radzenia sobie z podobnymi wyzwaniami.

3.Zagrożenie terrorystyczne w strefie Schengen

Ataki terrorystyczne przeprowadzone w Paryżu w dniu 13 listopada 2015 r. oraz nieudany zamach w pociągu Thalys w dniu 21 sierpnia 2015 r. potwierdziły powagę zagrożenia terrorystycznego, w obliczu którego stoi UE. Zagrożenie to nie ogranicza się do jednego państwa członkowskiego i potrzeba wielu działań, aby zaradzić mu w sposób kompleksowy w celu ochrony strefy Schengen.

Te i wcześniejsze ataki podkreślają znaczenie wykrywania fałszywych dokumentów oraz pełnego wykorzystania dostępnych instrumentów, takich jak korzystanie z baz danych oraz współpraca między różnymi organami na poziomie krajowym, europejskim i międzynarodowym. Jednocześnie oczywiste jest również, że radykalizacja może nastąpić także bez potrzeby opuszczenia państwa członkowskiego miejsca zamieszkania. Problem terroryzmu jest zatem szerszy i wykracza poza kwestie związane z dorobkiem Schengen.

Państwa członkowskie muszą zapewnić, by przybywanie do strefy Schengen odbywało się w sposób uporządkowany, obejmujący identyfikację i rejestrację. Pełne wdrożenie podejścia „Hotspot” i mechanizmu relokacji również przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa, jak to opisano w sekcji 2.