1.Wprowadzenie

Osiągnięcia Europy w zakresie przeprowadzania kampanii szczepień przeciwko COVID-19 i łagodzenia społeczno-gospodarczych skutków pandemii stworzyły podstawy pod trwałe ożywienie gospodarcze. Niemal trzy czwarte dorosłych Europejczyków jest obecnie w pełni zaszczepionych, co sprawia, że UE zajmuje jedną z czołowych pozycji na świecie pod tym względem. Europa dostarczyła także ponad 1 miliard dawek szczepionek do krajów w różnych częściach świata, czyli nawet więcej na naszym kontynencie. Zachęcanie do szczepień, również ze względu na duże różnice we wskaźnikach wyszczepienia w poszczególnych państwach członkowskich, oraz na całym świecie nadal stanowi jeden z głównych priorytetów polityki. Jednocześnie podjęcie na poziomie unijnym i krajowym bezprecedensowych skoordynowanych działań politycznych w odpowiedzi na pandemię pozwoliło skutecznie złagodziły skutki społeczno-gospodarcze kryzysu.

Starania, jakie podejmujemy, aby zaradzić bezpośrednim skutkom wstrząsu związanego z pandemią COVID-19, przynoszą efekty. Oczekuje się, że PKB za 2021 r. w strefie euro i w UE wzrośnie o 5,0 %. W związku z tym, że gospodarka UE przechodzi z fazy ożywienia gospodarczego do fazy ekspansji, czemu sprzyja poprawa sytuacji na rynku pracy, korzystne warunki finansowania i zdecydowane działania związane z uruchomieniem Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, przewiduje się, że wzrost realnego PKB w UE w 2022 r. wyniesie 4,3 %, a w 2023 r. – 2,5 %. Stopa bezrobocia nadal spada, choć utrzymuje się nieznacznie powyżej poziomu sprzed kryzysu. W dalszej perspektywie oczekujemy, że tendencja związana z tworzeniem miejsc pracy się utrzyma, czemu będzie w dalszym ciągu towarzyszyć ożywienie gospodarcze, oraz że stopa bezrobocia obniży się w 2022 r. do 6,7 %, a w 2023 r. – do 6,5 %, czyli do poziomu sprzed kryzysu. Z powodu rosnących cen energii i zakłóceń w dostawach wzrosła presja inflacyjna. Oczekuje się, że po osiągnięciu najwyższego poziomu 4 % pod koniec 2021 r. inflacja zmniejszy się w 2023 r. do 1,4 %. Przewidywania na przyszłość w dalszym ciągu cechuje duża niepewność i wysoki poziom ryzyka, także w związku z rozwojem pandemii, zarówno w UE, jak i poza nią.

W koordynacji polityki gospodarczej stopniowo kładzie się większy nacisk na tworzenie podstaw pod odbudowę ukierunkowaną na transformację i sprzyjającą włączeniu społecznemu oraz zwiększanie odporności. Działalność gospodarcza musi w coraz większym stopniu uwzględniać cztery aspekty konkurencyjnej zrównoważoności, tj. zrównoważenie środowiskowe, wydajność, sprawiedliwość i stabilność makroekonomiczną. Tych czterech aspektów nie należy postrzegać w oderwaniu od siebie, ponieważ wzajemnie się one wzmacniają i są podporządkowane jednemu celowi: przejściu na zrównoważony, odporny i sprzyjający włączeniu społecznemu model gospodarczy. Będzie ono możliwe dzięki szerszemu rozpowszechnianiu i wprowadzaniu technologii cyfrowych i ekologicznych, co pomoże sprawić, że Europa stanie się liderem transformacji. Europejski program polityki gospodarczej, społecznej i środowiskowej powinien zatem zapewnić, aby rządy na wszystkich szczeblach, przedsiębiorstwa, partnerzy społeczni i gospodarstwa domowe systematycznie przyczyniały się do osiągania naszych celów w zakresie zielonej i cyfrowej transformacji, a także celów w dziedzinie zatrudnienia, umiejętności i ograniczania ubóstwa określonych w Planie działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych, przy jednoczesnym zapewnieniu stabilności naszej gospodarki i sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku oraz dbałości o to, by nikt nie został pozostawiony w tyle.

Unia przedstawiła ambitny program polityczny, aby pokierować odbudową w taki sposób, by była ona zrównoważona, sprawiedliwa i by sprzyjała włączeniu społecznemu, oraz aby zwiększyć odporność gospodarki UE na przyszłe wstrząsy, a jednocześnie przekształcić nasze gospodarki i społeczeństwa zgodnie z ambicjami, jakie przyświecają dwojakiej transformacji. Od czasu przyjęcia w ubiegłym roku rocznej strategii zrównoważonego wzrostu gospodarczego ambicje ekologiczne, cyfrowe i społeczne Unii się zwiększyły, co wynika z konieczności sprostania narastającym wyzwaniom, z którymi mamy do czynienia. W lipcu 2021 r. Komisja przedstawiła pierwszy zestaw wniosków, które wchodzą w skład pakietu „Gotowi na 55” i mają pomóc dostosować politykę w dziedzinie klimatu, energii, użytkowania gruntów, transportu i opodatkowania w taki sposób, aby do 2030 r. został osiągnięty cel zapisany w europejskim prawie o klimacie, jakim jest redukcja emisji gazów cieplarnianych netto o co najmniej 55 %. Komisja przyjęła plan działania UE na rzecz eliminacji zanieczyszczeń i będzie nadal realizować swój program zapisany w Europejskim Zielonym Ładzie w celu ochrony, zachowania i zwiększenia kapitału naturalnego oraz oddzielenia wzrostu PKB od wykorzystania zasobów naturalnych. Ponadto we wrześniu 2021 r. Komisja zaproponowała nowe ramy zarządzania, które mają pomóc zapewnić osiągnięcie przez UE jej celu, jakim jest transformacja cyfrowa europejskiego społeczeństwa i europejskiej gospodarki. We wniosku przewidziano przygotowanie krajowych strategicznych planów działania mających zapewnić osiągnięcie planowanych trajektorii dla każdego celu w ramach cyfrowej dekady, a także narzędzia, które przyspieszą i ułatwią realizację cyfrowych projektów obejmujących wiele krajów. Aby zaradzić negatywnym skutkom pandemii, przyczynić się do osiągnięcia pozytywnej konwergencji społeczno-gospodarczej, ale również wzmocnić starania Unii na rzecz cyfrowej, zielonej i sprawiedliwej transformacji, na Szczycie Społecznym w Porto w maju 2021 r. potwierdzono wspólne zobowiązanie do dalszej realizacji Europejskiego filaru praw socjalnych i z zadowoleniem przyjęto nowe główne cele UE w zakresie zatrudnienia, umiejętności i ograniczania ubóstwa. Warunkiem wstępnym osiągnięcia tych ambitnych celów jest stabilna gospodarka umożliwiająca prowadzenie polityki ukierunkowanej na długoterminową i sprawiedliwą transformację z myślą o tych, którzy będą najbardziej dotknięci jej skutkami.

Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, który stanowi część bezpośredniej reakcji UE i za sprawą którego Unia ma wyjść z pandemii silniejsza, odegra kluczową rolę w zwiększaniu odporności unijnej gospodarki, która będzie dostosowana do dwojakiej transformacji. Instrument ten, włączony do europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej i polityki zatrudnienia, będzie kluczowym narzędziem służącym do realizacji programu politycznego w nadchodzących miesiącach i latach. Wdrożenie szerokiego zestawu ambitnych i wzajemnie wzmacniających się środków przewidzianych w planach odbudowy i zwiększania odporności będzie miało zasadnicze znaczenie dla pobudzenia działalności gospodarczej i zatrudnienia oraz zapewnienia sprawiedliwej i sprzyjającej włączeniu społecznemu zielonej i cyfrowej transformacji. Jedną z głównych innowacyjnych cech instrumentu jest to, że opiera się on na wynikach. Środki będą wypłacane w miarę wdrażania przez państwa członkowskie spójnych inwestycji i reform uzgodnionych w ich planach. Zapewni to równoległe wdrażanie obu rodzajów środków, co oznacza eliminowanie istniejących luk w polityce i podejmowanie działań w związku z wyzwaniami politycznymi oraz usuwanie przeszkód hamujących inwestycje, a także bardziej zrównoważony wzrost PKB sprzyjający włączeniu społecznemu.

Wraz z zatwierdzeniem planów odbudowy i zwiększenia odporności oraz pierwszymi wypłatami środków na rzecz państw członkowskich główny nacisk przenosi się obecnie na etap wdrażania. Do czasu przyjęcia niniejszego komunikatu Komisja i Rada zatwierdziły 22 plany odbudowy i zwiększania odporności. W związku z tym rozpoczęto wypłaty zaliczek na rzecz 17 państw członkowskich, które od sierpnia 2021 r. otrzymały 52,3 mld EUR. Ogólnie, plany zatwierdzone dotychczas przez Radę odpowiadają kwocie 291 mld EUR bezzwrotnego finansowania i 154 mld EUR w formie pożyczek. Całą uwagę trzeba teraz skupić na tym, aby wdrażanie reform i inwestycji przez państwa członkowskie zapewniało osiągnięcie uzgodnionych kamieni milowych i wartości docelowych, tak by pobudzić proces odbudowy i tworzenia miejsc pracy, wzmocnić odporność Europy oraz zapewnić trwały wpływ na społeczeństwo, gospodarkę i środowisko UE. Pomoc we wdrażaniu planów odbudowy i zwiększania odporności zapewnia udostępniony przez Komisję Instrument Wsparcia Technicznego. Na tym etapie Komisja będzie kontynuować ścisły dialog z państwami członkowskimi i zapewni odpowiednie zaangażowanie Parlamentu Europejskiego i Rady, władz regionalnych i lokalnych, partnerów społecznych, społeczeństwa obywatelskiego i innych kluczowych zainteresowanych stron.

Ważne jest zadbanie o komplementarność i spójność reform i inwestycji przewidzianych w planach odbudowy i zwiększania odporności z inwestycjami, które w nadchodzących latach mają być finansowane w ramach polityki spójności i innych instrumentów UE, a także ze środkami finansowanymi na poziomie krajowym. Priorytetem w nadchodzącym roku będzie szybkie zakończenie dyskusji na temat umów i programów partnerstwa w nowym okresie programowania, w tym w ramach Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji, aby można było uruchomić finansowanie w ramach polityki spójności na łączną kwotę 500 mld EUR. Osiągnięcie ambitnych celów programu politycznego UE w odniesieniu do dwojakiej transformacji będzie wymagało skoordynowanych wysiłków wszystkich państw członkowskich, mobilizujących dostępne fundusze publiczne i prywatne na rzecz osiągnięcia tych celów.

W tym roku w rocznej analizie zrównoważonego wzrostu gospodarczego przedstawiono priorytety polityczne na nadchodzący rok oraz wskazówki dotyczące ich realizacji w cyklu europejskiego semestru 2022. Europejski semestr zapewnia ugruntowane ramy koordynacji polityk gospodarczych i polityk zatrudnienia państw członkowskich i będzie nadal odgrywać tę rolę na etapie odbudowy i w procesie dwojakiej transformacji. Podobnie jak w poprzednich latach priorytety polityczne zostaną określone w odniesieniu do czterech aspektów konkurencyjnej zrównoważoności i będą spójne z celami zrównoważonego rozwoju. W komunikacie przedstawiono również w skrócie główne cechy cyklu europejskiego semestru 2022 i wyjaśniono najważniejsze zmiany w stosunku do poprzednich cykli, które wprowadzono ze względu na konieczność dostosowania się do procesów w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.





2.Cztery aspekty konkurencyjnej zrównoważoności jako zasady przewodnie odbudowy gospodarczej UE

Cztery uzupełniające się aspekty programu UE na rzecz konkurencyjnej zrównoważoności, tj. zrównoważenie środowiskowe, wydajność, sprawiedliwość i stabilność makroekonomiczna, które obowiązują od samego początku obecnej kadencji Komisji, są dziś bardziej aktualne niż kiedykolwiek wcześniej. Te aspekty, które są ze sobą ściśle powiązane i które powinny się wzajemnie wzmacniać, uwzględniano w ostatnich latach przy wyznaczaniu kierunków planów reform i inwestycji państw członkowskich; zajmują one ponadto ważne miejsce wśród celów Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

Europa postanowiła zostać liderem w procesie transformacji, aby wykorzystać możliwości, jakie stwarza ochrona środowiska i przeciwdziałanie zmianie klimatu, a także możliwości związane z rozwojem technologii cyfrowych. Jednym z głównych wyzwań, które w związku z transformacją trzeba uwzględnić przy kształtowaniu polityki gospodarczej i społecznej, jest konieczność zadbania o to, aby cztery aspekty konkurencyjnej zrównoważoności wzajemnie się wzmacniały. Zrównoważona gospodarka umożliwiająca prowadzenie polityki ukierunkowanej na długoterminową transformację, która będzie sprzyjać włączeniu społecznemu i która będzie sprawiedliwa dla wszystkich obywateli i regionów UE, pozostanie centralnym elementem unijnego programu odbudowy. Należy przy tym pamiętać, że konkurencyjna zrównoważoność i odporność idą ze sobą w parze. Jak stwierdzono w sprawozdaniu dotyczącym prognozy strategicznej z 2020 r., odporność to zdolność nie tylko do stawienia czoła wyzwaniom i sprostania im, ale także do przeprowadzenia transformacji w sposób zrównoważony, sprawiedliwy i demokratyczny.

Rysunek 1: Cztery aspekty konkurencyjnej zrównoważoności i powiązania między nimi

2.1Zrównoważenie środowiskowe

Zmiana klimatu i degradacja środowiska wymagają natychmiastowych działań. W ciągu 2021 r. Europa borykała się z poważnymi falami upałów, pożarami lasów i powodziami, które jasno i boleśnie pokazały wpływ zmiany klimatu na nasze życie i źródła utrzymania. Zwiększonej uwagi wymaga ponadto wzrastający ogólny wpływ gospodarczy związany ze zmianą klimatu. Koszty niepodejmowania działań w dziedzinie klimatu znacznie przewyższają koszty realizacji naszych ambicji. W związku z tym konieczne jest zapewnienie, by odbudowa gospodarki wiązała się z przyspieszeniem zielonej transformacji, a także sprowadzenie gospodarki na ścieżkę umożliwiającą realizację zobowiązania UE, które zakłada, że Europa stanie się pierwszym kontynentem neutralnym dla klimatu do 2050 r.

Komisja przedstawiła ambitny zielony program reform, który należy teraz szybko wdrożyć. Powinniśmy wykorzystać nadchodzący okres, aby umożliwić przeprowadzenie niezbędnych reform i inwestycji w celu dekarbonizacji gospodarki UE i zapewnienia sprawiedliwej społecznie zielonej transformacji. Europejski Zielony Ład, a w szczególności pakiet „Gotowi na 55” stanowią fundamenty, na których gospodarka UE będzie opierać się w przyszłości. Kierunki reform i inwestycji wyznaczają przełomowe strategie w zakresie klimatu i energii, wodoru, energii z morskich źródeł odnawialnych, ograniczania emisji metanu, a także w dziedzinie różnorodności biologicznej, gospodarki o obiegu zamkniętym, eliminacji zanieczyszczeń, zrównoważonej i inteligentnej mobilności, fali renowacji, zrównoważonej żywności i w wielu innych dziedzinach. Zaproponowano inicjatywy obejmujące środki w zakresie zielonego opodatkowania, takie jak zaktualizowana dyrektywa w sprawie opodatkowania energii, które mają umożliwić odpowiednie dostosowanie polityki podatkowej i klimatycznej UE oraz zachęcać do stosowania ekologicznych modeli biznesowych, przy jednoczesnym łagodzeniu skutków społecznych. Ponadto proponowany mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 zakłada ustalenie ceny uprawnień do emisji dwutlenku węgla przy przywozie niektórych towarów spoza UE, a tym samym zachęci przedsiębiorstwa i rządy w pozostałych częściach świata do podjęcia działań w tym samym kierunku. Na poziomie krajowym realizacja planów odbudowy i zwiększania odporności umożliwi przeprowadzenie zielonych reform, które pomogą zniwelować część rozbieżności między potrzebami a perspektywami w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych. Kilka państw członkowskich zaproponowało w swoich planach odbudowy i zwiększania odporności reformy na rzecz zwiększenia efektywności energetycznej, wprowadzenie ułatwień w procedurach wydawania zezwoleń na produkcję energii ze źródeł odnawialnych, wspieranie zielonych badań naukowych i innowacji lub wprowadzenie zachęt podatkowych promujących modele zrównoważonej mobilności.

Realizacja ambitnego unijnego programu Zielonego Ładu będzie wymagać znacznych inwestycji. Wartość dodatkowych inwestycji prywatnych i publicznych potrzebnych w następnym dziesięcioleciu do przeprowadzenia zielonej transformacji szacuje się na niemal 520 mld EUR rocznie. Oczekuje się, że 22 zatwierdzone dotychczas plany odbudowy i zwiększania odporności zapewnią łącznie w ciągu najbliższych sześciu lat bodziec do zielonych inwestycji w takich dziedzinach, jak: wytwarzanie energii, renowacja budynków, zrównoważony transport oraz przystosowanie się do zmiany klimatu, o wartości co najmniej 192 mld EUR. Polityka spójności przyczyni się w tym dziesięcioleciu do realizacji zielonych inwestycji o wartości ok. 150 mld EUR. Potrzebne będą także dalsze znaczące inwestycje, aby stworzyć warunki do niezbędnych przepływów na rynku pracy oraz wspierać zmianę kwalifikacji i podnoszenie kwalifikacji, co jest warunkiem wstępnym sprawiedliwej i skutecznej transformacji. Środki publiczne nie wystarczą jednak na zaspokojenie ogromnych potrzeb inwestycyjnych wynikających z konieczności pomyślnego przeprowadzenia zielonej transformacji; nie powinny one też wypierać inwestycji prywatnych. Kluczowa rola sektora publicznego będzie polegała na tym, aby pomóc ukierunkować finansowanie prywatne na działania rzecz odporności na zmianę klimatu, m.in. poprzez stworzenie sprzyjających ram prawnych, wspieranie dalszego rozwoju rynków kapitałowych w dziedzinie zrównoważonego finansowania, poprawę koordynacji publicznych i prywatnych inwestycji w badania naukowe i rozwój oraz zapewnienie ukierunkowanego wsparcia. Ważne będzie zatem wykorzystanie inwestycji publicznych i reform przewidzianych w planach odbudowy i zwiększania odporności w taki sposób, aby pomóc uruchomić inwestycje prywatne.

Wymiar społeczny jest centralnym elementem ambitnej zielonej agendy UE. Zielona transformacja stworzy ogromne możliwości i będzie wiązać się z powstawaniem nowych miejsc pracy, innowacyjnością i większą odpornością na wstrząsy. Jednocześnie będzie to oznaczało głębokie zmiany, zwłaszcza dla osób w najbardziej niekorzystnej sytuacji, a także dla niektórych regionów i sektorów, np. regionów, w których wydobywa się węgiel, lub sektorów dotkniętych skutkami transformacji przemysłowej i związanych z nimi procesów restrukturyzacyjnych, które często wiążą się z utratą miejsc pracy i dochodu. Dlatego też Europejski Zielony Ład ma na zapewnić sprawiedliwy podział wymaganych wysiłków, przy udziale wszystkich sektorów gospodarki i społeczeństwa oraz z zastosowaniem szczególnych środków na rzecz potrzebujących. Komisja zaproponowała utworzenie nowego Społecznego Funduszu Klimatycznego – ma on umożliwiać udzielanie wsparcia na rzecz tych, którzy byliby w największym stopniu dotknięci skutkami wprowadzenia opłat za emisję dwutlenku węgla w sektorach transportu drogowego i budownictwa: gospodarstw domowych o niskich i średnich dochodach, użytkowników transportu i mikroprzedsiębiorstw. W ramach europejskiego semestru będziemy uważnie monitorować skutki społeczne i w stosownych przypadkach proponować ukierunkowane zalecenia, aby zagwarantować, że nikt nie zostanie pozostawiony w tyle. Jednym z priorytetów będzie komplementarność ze środkami wspieranymi w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Aby pomóc państwom członkowskim wykorzystać możliwości i minimalizować ryzyko społeczno-gospodarcze związane z zieloną transformacją, jeszcze przed końcem roku Komisja wystąpi do Rady z wnioskiem dotyczącym zalecenia w sprawie uwzględniania aspektów transformacji klimatycznej, które wiążą się z zatrudnieniem i kwestiami społecznymi.