Po konsultacji z państwami członkowskimi uzgodniono, że celem oceny powinno być określenie, czy prawodawstwo prowadzi do powstania zbędnych kosztów administracyjnych i obciążeń zarówno dla krajowych administracji, jak i podmiotów gospodarczych, oraz wskazanie elementów, które można by poddać dalszej ocenie w ramach oceny skutków dotyczącej poziomu przestrzegania przepisów i bezpieczeństwa w ramach pobierania podatku akcyzowego na alkohol i napoje alkoholowe. Ocenę rozpoczęto w grudniu 2014 r. i zakończono w lipcu 2016 r. Powołano grupę sterującą składającą się z pracowników wszystkich właściwych służb Komisji, która nadzorowała przeprowadzanie oceny.

Zgodnie z art. 22 ust. 7 dyrektywy 92/83/EWG w sprawie harmonizacji struktury podatków akcyzowych od alkoholu i napojów alkoholowych („dyrektywa dotycząca struktury”) Komisja jest zobowiązana do dokonania w 2015 r. przeglądu uzgodnienia dotyczącego stawek obniżonych na prywatną produkcję alkoholu / alkohol przeznaczony na użytek własny na Węgrzech, w Rumunii i na Słowacji oraz do przedstawienia Radzie sprawozdania omawiającego możliwe zmiany w tym zakresie.

• kwestionariusze badania – udostępnione do wypełnienia w okresie od sierpnia do listopada 2015 r. – państwom członkowskim (wszystkie 28 udzieliło odpowiedzi), podmiotom gospodarczym (323 odpowiedzi) oraz ogółowi społeczeństwa / obywatelom UE (328 odpowiedzi);

Ogólnie stwierdzono, że dyrektywa jest częściowo skuteczna, jeżeli chodzi o realizację tych trzech celów. W wyniku harmonizacji struktur, zbliżenia stawek oraz zdefiniowania zakresu stosowania podatków akcyzowych, na poziomie ogólnym, dyrektywa zezwala na prowadzenie handlu wewnętrznego UE bez istotnych barier handlowych dotyczących podatków lub znaczących zakłóceń spowodowanych konkurencją między podmiotami gospodarczymi prowadzącymi działalność w tym samym sektorze.

W dyrektywie skutecznie uszeregowano opodatkowanie napojów alkoholowych według kategorii określonych w dyrektywie 92/84/EWG, w której z kolei określono minimalne stawki akcyzy. Istnieją jasne zasady dotyczące możliwości określania stawek obniżonych dla drobnych producentów lub niskoprocentowych wyrobów alkoholowych. Zapewnia to spójne ramy dla opodatkowania alkoholu.

Pomimo tego ogólnego, pozytywnego wniosku pod kilkoma względami dyrektywa nie zapewnia niezbędnej przejrzystości prawnej, co prowadzi do występowania problematycznych kwestii mających niepożądany wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

Klasyfikacja niektórych produktów (których mogą być setki w każdym sektorze produktów) pozostaje niejasna, ponieważ produkty te zalicza się do kilku kategorii, co skutkuje ich różnym traktowaniem w zależności od państwa członkowskiego oraz komplikacjami w przypadku transportu tych produktów między państwami członkowskimi. Podobnie trudności napotykane przy interpretacji przepisów dotyczących zwolnienia dla spirytusu denaturowanego utrudniają prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, ponieważ warunki takiego zwolnienia znacznie różnią się w państwach członkowskich. Ani jedno państwo członkowskie nie stosuje takich samych zasad jak inne państwo w zakresie jakiegokolwiek traktowania – np. krajowa postać użytkowa jednego państwa członkowskiego uznawana na innym terytorium, zdolność wytwarzania postaci użytkowej innego państwa członkowskiego na terytorium własnym, postać użytkowa państwa trzeciego oraz ogólna zasada wzajemnego uznawania różnią się w obrębie UE28.

W obszarach, w których dyrektywa określa jasne zasady, zapewnia również podobne warunki dla podmiotów gospodarczych w całej UE. Ich produkty podlegają opodatkowaniu na podstawie zasad obowiązujących we wszystkich państwach członkowskich. Brak przejrzystości w zakresie zwolnienia dla spirytusu denaturowanego pozostawia jednak państwom członkowskim szerokie pole do interpretacji. To z kolei prowadzi do zaburzeń równowagi konkurencji, ponieważ producenci i konsumenci spirytusu denaturowanego zlokalizowani w niektórych państwach członkowskich mają dużo większy wybór postaci użytkowych służących denaturacji niż producenci i konsumenci w innych państwach członkowskich.

Ponadto prawodawstwo uniemożliwia państwom członkowskim spójne stosowanie stawek obniżonych dla drobnych producentów w odniesieniu do wszystkich kategorii napojów alkoholowych. Ogranicza to zdolność państw członkowskich do przywrócenia potencjalnie zaburzonej równowagi rynku, w którym to przypadku w przeciwnym razie warto byłoby dążyć do realizacji takiego celu polityki.

3.3.2 Zabezpieczanie interesów budżetowych państw członkowskich

Jeżeli chodzi o potencjalną utratę podatków akcyzowych państw członkowskich, w ocenie przeanalizowano:

i) oszustwo dotyczące alkoholu i napojów alkoholowych, a konkretnie zakresu, w jakim ma miejsce oszustwo dotyczące spirytusu denaturowanego;

ii) potencjalnie błędne zaklasyfikowanie napojów alkoholowych do niższych kategorii podatkowych niż zakładały państwa członkowskie.

Celem przepisów dyrektywy dotyczących zapewnienia denaturacji alkoholu przeznaczonego do celów przemysłowych jest ochrona integralności zwolnienia oraz zapobieganie przetworzeniu takiego alkoholu z powrotem w alkohol nadający się do spożycia. Ogólnie rzecz biorąc, dostępne dane dotyczące oszustw wykazały, że nadużywanie zwolnienia dla spirytusu denaturowanego stanowi bardzo mały odsetek wszystkich oszustw związanych z alkoholem. Powodem jest to, że wiele państw członkowskich nie gromadzi lub nie analizuje danych w wymaganym stopniu szczegółowości, aby wydać opinię w oparciu o dowody. W przypadku kilku państw członkowskich ustalenia te sugerują jednak, że oszustwa dotyczące spirytusu denaturowanego nie są kwestią nieistotną. Niezbędne byłoby dalsze dochodzenie – we współpracy z organami krajowymi, takimi jak organy opieki zdrowotnej i ochrony konsumentów, które mogą gromadzić dane na temat nielegalnych produktów usuniętych z rynku – w celu ustalenia, czy dane oszustwo wynika z braków w dyrektywie oraz czy w wyniku takiego dochodzenia należałoby zdefiniować spirytus denaturowany i określić, w jaki sposób powinien być wytwarzany i wykorzystywany, aby mógł kwalifikować się do zwolnienia, oraz zobowiązać podmioty gospodarcze do stosowania postaci użytkowych służących denaturacji, które nie mogą być łatwo i niskim kosztem usunięte z produktu. Oczywiste jest, że niejasności w obecnej dyrektywie odpowiadają za szeroką interpretację zasad. Jedynie szerzej zakrojone badania we współpracy z organami niepodatkowymi mogą udowodnić, czy zjawisko to związane jest z oszustwem.

Wskazano szereg różnych produktów, których klasyfikacja nie jest jednoznaczna i które prawdopodobnie można by przypisać do co najmniej dwóch różnych kategorii podatkowych. Problem związany jest przede wszystkim z kwestią właściwej definicji napoju przefermentowanego. Uznaje się, że niektóre z tych produktów (np. napoje na bazie wina z dodatkiem alkoholu etylowego) celowo wytwarza się w taki sposób, aby skorzystać ze sprzyjającej kategorii podatkowej lub dokonać jej nadużycia. Niezapewnienie jednoznacznych definicji klasyfikacyjnych może skutkować, poza zakłóceniami konkurencji, utratą dochodów przez państwo członkowskie. W ramach badania przeanalizowano wstępnie sposoby, w jakie różniące się od siebie kategorie klasyfikacyjne wpływają na pobór dochodów, jednak obecnie niezbędne jest bardziej szczegółowe zbadanie potencjalnego wpływu wszelkich ewentualnych zmian tych klasyfikacji na bieżące dochody UE-28, z uwzględnieniem obu tych aspektów. W tym celu należałoby przeprowadzić szczegółową analizę głównych sektorów produktów oraz ponownie zaklasyfikować je według potencjalnych nowych kategorii.

3.3.3 Koszty przestrzegania przepisów i obciążenia administracyjne – zakres redukcji

Dyrektywa 92/83/EWG nie nakłada bezpośrednio kosztów przestrzegania przepisów na podmioty gospodarcze. Dzięki objęciu niektórych produktów zakresem podatku akcyzowego dyrektywa w sposób pośredni zobowiązuje te sektory do przestrzegania przepisów dyrektywy 2008/118/WE, w której określono zasady i warunki przechowywania i przepływu towarów podlegających podatkowi akcyzowemu.

W ocenie dyrektywy 92/83/EWG wskazano wiele obszarów, w których skutkiem stosowania przepisów dyrektywy są podwyższone koszty zarówno dla podmiotów gospodarczych, jak i państw członkowskich. W związku z tym stwierdza się, że dyrektywa jest nieskuteczna, szczególnie w obszarach klasyfikacji innych napojów przefermentowanych oraz zwolnienia stosowanego do spirytusu denaturowanego.

Te stwierdzone podwyższone koszty administracyjne i koszty przestrzegania przepisów powstają na skutek komplikacji, sporów i niekonsekwentnego stosowania przepisów dyrektywy, które z kolei wynikają z sytuacji, gdy zainteresowane strony nie zgadzają się co do poprawnej krajowej wykładni tych przepisów. Szereg przykładów potwierdzających tę ocenę oraz ich zasięg geograficzny wskazują, że komplikacje te są skutkiem braku zapewnienia przez dyrektywę wystarczającej przejrzystości zainteresowanym stronom.