(2)Sprawozdanie krajowe za 2016 r. dotyczące Portugalii opublikowano w dniu 26 lutego 2016 r. Zawarto w nim ocenę postępów Portugalii w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 14 lipca 2015 r., i postępów Portugalii w osiąganiu swoich krajowych celów w ramach strategii „Europa 2020”. Zawierało ono również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzonej na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. W dniu 8 marca 2016 r. Komisja przedstawiła wyniki szczegółowej oceny sytuacji. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że w Portugalii występują nadmierne zakłócenia równowagi makroekonomicznej. Słabe punkty w kontekście wysokiego bezrobocia to w szczególności: znaczne zobowiązania zagraniczne netto oraz zadłużenie sektora prywatnego i publicznego, a także wysoki udział kredytów zagrożonych. Utrzymują się luki w polityce dotyczącej rynków produktów i usług, restrukturyzacji zadłużenia przedsiębiorstw, kwestii podatkowych i wybranych obszarów rynku pracy.

(3)W dniu 29 kwietnia 2016 r. Portugalia przedłożyła krajowy program reform na 2016 r. oraz program stabilności na 2016 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie. W krajowym programie reform Portugalii wykazano wystarczające ambicje w zakresie walki z nadmiernymi zakłóceniami równowagi makroekonomicznej, przedstawiono odpowiednie środki w celu zwiększenia konkurencyjności i przyspieszenia redukcji zadłużenia sektora prywatnego oraz odniesiono się do wyzwań w sprawozdaniu krajowym na 2016 r. i zaleceń dotyczących strefy euro, skupiając się na potrzebie ponownego uruchomienia inwestycji i zapewnienia stabilności finansów publicznych. Jeśli zostaną w pełni i szybko wdrożone, środki te pomogą Portugalii w zmaganiach z zakłóceniami równowagi makroekonomicznej. Na podstawie oceny zobowiązań politycznych Portugalii uznaje się, że na tym etapie nie ma potrzeby przyspieszenia procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej.

(4)Odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020 Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła dalsze szczegóły dotyczące wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z należytym zarządzaniem gospodarczym.

(5)Portugalia podlega obecnie funkcji naprawczej paktu stabilności i wzrostu. Nie skorygowała ona nadmiernego deficytu w wyznaczonym terminie, tj. do 2015 r., i nie podjęła zalecanych przez Radę budżetowych środków stymulacyjnych. W swoim programie stabilności na 2016 r. rząd planuje skorygować nadmierny deficyt i osiągnąć deficyt nominalny na poziomie 2,2 % PKB w 2016 r. Po dokonaniu trwałej korekty nadmiernego deficytu Portugalia zostanie objęta funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu i kraj ten będzie podlegał przejściowym ustaleniom odnoszącym się do zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia. W latach 2016–2020 (przeliczone) saldo strukturalne prawdopodobnie poprawi się tylko o ok. 0,35 % PKB rocznie, poniżej wymaganej wartości wynoszącej 0,6 % PKB, i w horyzoncie czasowym programu nie oczekuje się osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, tj. nadwyżki strukturalnej wynoszącej 0,25 % PKB. Zgodnie z programem stabilności oczekuje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB spadnie do 124,8 % w 2016 r. i będzie nadal spadać do poziomu 110,3 % w 2020 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest dość optymistyczny. Ponadto środki niezbędne do osiągnięcia deficytu docelowego począwszy od 2017 r. nie zostały jeszcze dostatecznie sprecyzowane. Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2016 r. przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych osiągnie w 2016 r. poziom 2,7 % PKB, poniżej wartości referencyjnej określonej w Traktacie, wynoszącej 3 % PKB, oraz 2,3 % PKB w 2017 r. Ponieważ przewiduje się, że deficyt strukturalny nieco wzrośnie w latach 2016 i 2017, budżetowe środki stymulacyjne nie są zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Nie zakłada się ponadto, aby Portugalia spełniła w 2017 r. warunki przejściowych ustaleń dotyczących zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia. Opierając się na ocenie programu stabilności i biorąc pod uwagę prognozę Komisji z wiosny 2016 r., Rada jest zdania, że istnieje ryzyko, iż Portugalia nie spełni warunków paktu stabilności i wzrostu. W związku z tym konieczne będą dalsze działania w celu zapewnienia spełnienia tych warunków w latach 2016 i 2017.

(6)Na mocy art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 Komisja będzie regularnie monitorować realizację działań podjętych przez Portugalię w odpowiedzi na ostatnie zalecenie Rady, wydane zgodnie z art. 126 ust. 7 TFUE: Komisja zaleci zatem Radzie odpowiednie kroki, które należy podjąć w ramach procedury nadmiernego deficytu.

(7)Szybkie i rygorystyczne wdrożenie zreformowanej ramowej ustawy budżetowej, ustawy o kontroli zobowiązań oraz dalsze usprawnienie poboru podatków i kontroli wydatków może znacznie przyczynić się do osiągnięcia wymaganej korekty budżetowej. Portugalia stoi przed podwójnym wyzwaniem, jakim jest osiągnięcie dzięki podniesieniu wydajności systemu opieki zdrowotnej długoterminowej stabilności budżetowej tego systemu przy równoczesnym utrzymaniu dotychczasowego poziomu dostępności opieki medycznej. Mimo że Portugalia posiada obecnie jeden z najniższych w UE udziałów wydatków publicznych w łącznych wydatkach na zdrowie, to przewidywany wzrost wydatków na publiczną opiekę zdrowotną o 2,5 % PKB do 2060 r. należy do najwyższych. W kontekście uwzględnienia wyzwań w zakresie długoterminowej stabilności w sektorze ochrony zdrowia, nie przedsięwzięto jeszcze kompleksowych środków mających na celu promowanie zapobiegania chorobom i strategii zdrowia publicznego, a także zapewnienie świadczenia podstawowej opieki medycznej na wczesnym i mniej kosztownym etapie. W perspektywie krótkoterminowej istotnym wyzwaniem pozostaje odpowiednie zaplanowanie budżetu i wdrożenie go w szpitalach, tak by zapewnić rozliczenie zaległych zobowiązań. O ile w ostatnich reformach uwzględniono długoterminową stabilność budżetową systemu emerytalnego, to nie zajęto się jeszcze kwestią jego stabilności w krótkiej i średniej perspektywie. Publiczny system emerytalny charakteryzuje się dużym uzależnieniem od przesunięć budżetowych i nierównościami pomiędzy poszczególnymi regionami. Opóźnienia w realizacji i luki w polityce wciąż zakłócają stabilność budżetową przedsiębiorstw państwowych, w szczególności w sektorze transportowym. Wzmocnienie środków zwiększających skuteczność planów restrukturyzacyjnych tych przedsiębiorstw pozostaje kluczowe dla osiągnięcia oszczędności budżetowych.

(8)Podjęto znaczne wysiłki na rzecz ograniczenia uchylania się od opodatkowania przez dalszą poprawę skuteczności administracji podatkowej. Podejmowane są środki w celu zwalczania oszustw podatkowych, usprawnienia wymiany informacji z instytucjami finansowymi oraz wzmocnienia ram przeciwdziałania praniu pieniędzy. Pomimo poczynionych postępów wciąż możliwa jest dalsza poprawa w zakresie przestrzegania przepisów podatkowych. Reforma administracji podatkowej w celu zwiększenia jej efektywności również pomogłaby przyciągnąć inwestycje.

(9)Ogólne zmiany wynagrodzeń były umiarkowane, zgodne z panującym wysokim bezrobociem oraz potrzebą przywrócenia równowagi zewnętrznej, a także zgodne ze wzrostem wydajności w perspektywie średnioterminowej. Układy zbiorowe na szczeblu sektorowym wspierały tę tendencję, choć cechy systemu rokowań zbiorowych nadal ograniczają zakres dostosowania na poziomie przedsiębiorstw. W kontekście niskiej inflacji i wysokiego bezrobocia, płaca minimalna wzrosła w styczniu 2016 r. z 505 EUR do 530 EUR miesięcznie. Planowany jest jej dalszy stopniowy wzrost do poziomu 600 EUR miesięcznie w 2019 r (wypłacana 14 razy do roku). Portugalia znajduje się w środku rankingu państw UE pod względem wysokości płacy minimalnej jako odsetka średniej płacy, jest jednak jednym z państw o najwyższej płacy minimalnej jako odsetku mediany płac. Sugeruje to, że rozkład wynagrodzeń w Portugalii jest bardzo silnie zorientowany na niższe wynagrodzenia i że dalszy wzrost minimalnego wynagrodzenia może szybko zwiększyć udział objętych nim pracowników. W 2016 r. minimalne wynagrodzenie pobierała niemal jedna czwarta wszystkich pracowników. O ile pomogłoby to zmniejszyć stopień występowania ubóstwa wśród pracujących, o tyle skutkuje to również zwiększonym skompresowaniem struktury wynagrodzeń, co stanowić będzie źródło presji na ogólny wzrost wynagrodzeń. Jeżeli nie będzie temu towarzyszyć wzrost wydajności, zagrozi to perspektywom dotyczącym zatrudnienia i konkurencyjności, szczególnie w branżach wymagających znacznych nakładów pracy. Może to również zniechęcać do inwestowania w umiejętności.

(10)Sytuacja na portugalskim rynku pracy w dalszym ciągu poprawiała się w latach 2014 i 2015, poczyniono również znaczące wysiłki, by zreformować politykę aktywizacji, zmodernizować publiczne służby zatrudnienia oraz w większym stopniu docierać do niezarejestrowanych młodych ludzi. Wciąż jednak istnieją pewne wyzwania w zakresie realizacji tych działań. W obliczu ostatniego pogorszenia się sytuacji społecznej, szczególnie w odniesieniu do rosnącego poziomu ubóstwa dzieci, przedsięwzięto znaczące środki, by wzmocnić pomoc społeczną, w obszarach dochodu minimalnego, świadczeń na dziecko oraz niskich emerytur. Należy ocenić wpływ tych działań na zmniejszenie skali ubóstwa. Niemniej jednak znalezienie rozwiązań dla dużej grupy długotrwale bezrobotnych w dalszym ciągu stanowi wyzwanie, co negatywnie wpływa na wzrost gospodarczy i sytuację społeczną. Istnieją możliwości dalszej aktywacji długotrwale bezrobotnych przez ukierunkowane środki polityki rynku pracy i zwiększoną koordynację między służbami zatrudnienia i służbami socjalnymi. Chociaż przywrócenie koniunktury umożliwiło stworzenie wielu nowych stanowisk, na których pracownicy zatrudniani są na umowy na czas nieokreślony, fragmentacja rynku pracy pozostaje znacząca. Odsetek osób zatrudnionych na umowach na czas określony jest wciąż jednym z największych w Europie i niewielu pracowników ma możliwość zmiany takiej umowy na umowę na czas nieokreślony.

(11)Duże zadłużenie sektora prywatnego pozostaje głównym źródłem podatności na zagrożenia gospodarki portugalskiej, a warunki finansowania małych i średnich przedsiębiorstw pozostają utrudnione. Poczyniono pewne postępy w zakresie zmniejszenia nawisu długu przedsiębiorstw i umożliwienia przedsiębiorstwom zmniejszenia udziału finansowania dłużnego, jednak sektor prywatny w Portugalii jest wciąż jednym z najbardziej zadłużonych w UE. Jest to główna przeszkoda dla inwestycji i wzrostu produktu potencjalnego. Przedsiębiorstwa niefinansowe korygują swoje bilanse, ale w mniejszym stopniu niż gospodarstwa domowe. Wysoki i wciąż rosnący poziom kredytów zagrożonych w sektorze przedsiębiorstw ma negatywny wpływ na bilanse zarówno sektora niefinansowego, jak i finansowego oraz stanowi istotną przeszkodę dla inwestycji. Podjęto na różnych poziomach działania służące zmniejszeniu zadłużenia przedsiębiorstw, jednak pojawienie się wyników tych działań wymaga czasu. Preferencyjne traktowanie zadłużenia przedsiębiorstw jest wciąż powszechne. W ciągu ostatnich kilku lat rząd próbował rozwiązać ten problem, wprowadzając zasady dotyczące niedostatecznej kapitalizacji i ulgę na udziały kapitałowe dla przedsiębiorstw. W 2015 r. różnica w koszcie kapitału (przed i po opodatkowaniu) między inwestycjami finansowanymi przez zadłużanie się a inwestycjami finansowanymi kapitałem własnym była jednak jedną z najwyższych w UE. Dostęp do kredytów dla przedsiębiorstw wiąże się w dalszym ciągu z wysokimi kosztami i jest utrudniony, szczególnie w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw oraz przedsiębiorstw typu start-up. Alternatywne źródła finansowania, takie jak niepubliczny rynek kapitałowy, kapitał wysokiego ryzyka, finansowanie społecznościowe oraz anioły biznesu, są marginalne i bardzo słabo rozwinięte.

(12)Pomimo postępów, bariery regulacyjne i słabe zdolności instytucjonalne nadal utrudniają wzrost przedsiębiorstw, konkurencyjność i rozwój inwestycji. Skuteczność wymiaru sprawiedliwości w Portugalii utrzymuje się na niskim poziomie, zwłaszcza w odniesieniu do rozwiązywania sporów podatkowych. Zamówienia publiczne są w Portugalii w dużej mierze transparentne. Według danych specjalistycznej platformy internetowej „BASE”, instytucje zamawiające w Portugalii często odwołują się jednak do procedury bezpośredniego udzielania zamówienia. W latach 2013–2015 dotyczyło to 87,3 % wszystkich zamówień publicznych, czyli 47 % całości zakontraktowanych kwot. Przejrzystość wciąż stanowi wyzwanie w przypadku umów koncesyjnych i partnerstw publiczno-prywatnych, szczególnie na szczeblu lokalnym i regionalnym. Grupa zadaniowa Ministerstwa Finansów ds. partnerstw publiczno-prywatnych (UTAP) nadzoruje niektóre partnerstwa publiczno-prywatne zarządzane przez administrację centralną, ale koncesje oraz regionalne i lokalne partnerstwa publiczno-prywatne nie podlegają jej monitoringowi. Realizacja reform sektora portowego wciąż się opóźnia, pojawiają się również przeszkody uniemożliwiające uczestniczenie w nich nowych podmiotów. Rejestracja przedsiębiorstw stała się łatwiejsza, jednak wydawanie licencji jest w dalszym ciągu uciążliwe i skomplikowane, a nieprzewidywalne procedury administracyjne prowadzą do utraty zaufania inwestorów. Nadal istnieją wyzwania związane z procedurami dotyczącymi dostępu do rynku budowlanego i otrzymywania pozwoleń na budowę oraz w odniesieniu do skutecznego wdrożenia usprawnionych zasad wydawania pozwoleń środowiskowych. Bariery regulacyjne w niektórych sektorach usług biznesowych uniemożliwiają skuteczny podział zasobów, w szczególności w przypadku usług prawnych. Regulaminy regulujące funkcjonowanie organizacji zawodowych, w szczególności dotyczące ich statutów i wewnętrznych zasad, są restrykcyjne i mogą utrudniać osobom fizycznym i prawnym uzyskanie dostępu do niektórych profesji. Dotyczy to w szczególności zawodów prawniczych, gdzie między innymi powszechne są ograniczenia dotyczące reklamowania się i działalności multidyscyplinarnej.

(13)Portugalia odnotowuje słabe wyniki w dziedzinie współpracy między sektorem nauki i biznesu oraz w dziedzinie komercjalizacji wiedzy. Bariery utrudniające współpracę między uniwersytetami i przedsiębiorstwami są znaczące, zarówno ze względu na przeszkody biurokratyczne i regulacyjne, jak i brak zachęt do współpracy w ramach systemu akademickiego. Ma to negatywny wpływ na szanse na zatrudnienie absolwentów i na innowacje. Uruchomienie nowych kursów technicznych na poziomie studiów wyższych realizowanych w krótkich cyklach (TeSPs) stworzyło nowe możliwości współpracy między politechnikami i regionalnymi podmiotami gospodarczymi, jednak programy uniwersyteckie pozostają poza procesem modernizacji.

(14)W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Portugalii, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2016 r. Komisja oceniła również program stabilności i krajowy program reform, a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Portugalii w poprzednich latach. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki budżetowej i społeczno-gospodarczej w Portugalii, ale także ich zgodność z przepisami i wytycznymi UE, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego UE przez wnoszenie na szczeblu UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia w ramach europejskiego semestru znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1–5 poniżej.

(15)W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności, a jej opinia znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej.

(16)W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada przeanalizowała krajowy program reform i program stabilności. Zalecenia Rady na mocy art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1–5 poniżej,

NINIEJSZYM ZALECA Portugalii podjęcie w latach 2016 i 2017 działań mających na celu:

1.Zapewnienie trwałej korekty nadmiernego deficytu do 2016 r. w drodze zmniejszenia do 2,3 % PKB deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2016 r., poprzez wprowadzenie koniecznych środków strukturalnych i przeznaczenie wszystkich nieoczekiwanych zysków na obniżenie deficytu i redukcję długu. Jest to spójne z poprawą salda strukturalnego wynoszącą 0,25 % PKB w 2016 r. Następnie, dokonanie rocznej korekty budżetowej w wysokości co najmniej 0,6 % PKB w 2017 r. Przeprowadzenie w lutym 2017 r. kompleksowego przeglądu wydatków na wszystkich poziomach administracji publicznej i wzmocnienie kontroli wydatków, podniesienie efektywności kosztowej i zapewnienie odpowiednich środków budżetowych. Zapewnienie długoterminowej stabilności w sektorze ochrony zdrowia, bez ograniczania dostępu do podstawowej opieki medycznej. Zmniejszenie uzależnienia systemu emerytalnego od przesunięć budżetowych. Ponowne skoncentrowanie się na bieżących planach restrukturyzacyjnych przedsiębiorstw państwowych przed końcem 2016 r.

2.Zapewnienie, w drodze konsultacji z partnerami społecznymi, że zmiany w zakresie minimalnego wynagrodzenia za pracę będą spójne z celami dotyczącymi wspierania zatrudnienia i konkurencyjności między branżami.

3.Zapewnienie skutecznej aktywizacji osób długotrwale bezrobotnych oraz poprawę koordynacji między służbami zatrudnienia i służbami socjalnymi. Wzmocnienie zachęt dla przedsiębiorstw do zatrudniania na umowy na czas nieokreślony.

4.Przedsięwzięcie środków, do października 2016 r., w celu ułatwienia wyczyszczenia bilansów instytucji kredytowych i zajęcie się problemem wysokiego poziomu kredytów zagrożonych. Ograniczenie preferencyjnego traktowania zadłużenia w systemie opodatkowania przedsiębiorstw i ułatwienie dostępu do finansowania dla przedsiębiorstw typu „start-up” oraz małych i średnich przedsiębiorstw za pośrednictwem rynku kapitałowego.

5.Zwiększenie przejrzystości i wydajności w dziedzinie zamówień publicznych w odniesieniu do partnerstw publiczno-prywatnych i koncesji. Przed końcem 2016 r., usprawnienie i przyspieszenie procedur administracyjnych i licencyjnych, przyspieszenie rozwiązywania sporów podatkowych oraz zmniejszenie barier regulacyjnych, szczególnie w sektorze usług biznesowych. Zachęcenie do współpracy między uniwersytetami i przedsiębiorstwami.