UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

·Podstawa i cele wniosku

W ostatnich latach Unia Europejska (UE) znacznie wzmocniła partnerstwo z Ukrainą, które wykracza już poza zwykłą współpracę dwustronną i zmierza w kierunku stopniowego stowarzyszania politycznego i integracji gospodarczej. Dzięki propagowaniu głębszych więzów politycznych, ściślejszych powiązań gospodarczych i poszanowaniu wspólnych wartości układ o stowarzyszeniu między UE a Ukrainą, który został podpisany w 2014 r. i który obejmuje pogłębioną i kompleksową strefę wolnego handlu (DCFTA), jest głównym narzędziem służącym zbliżeniu Ukrainy i UE. Części układu o stowarzyszeniu były tymczasowo stosowane od dnia 1 listopada 2014 r., zaś DCFTA od dnia 1 stycznia 2016 r. Układ wszedł w życie w całości w dniu 1 września 2017 r. po jego ratyfikacji przez Ukrainę i wszystkie państwa członkowskie UE i jego zawarciu przez Radę UE w lipcu 2017 r.

Mimo że w latach 2016–2017 odnotowano ponowny wzrost gospodarczy po głębokiej recesji z 2014–2015 r. gospodarka Ukrainy jest nadal podatna na zewnętrzne wstrząsy. Odzwierciedleniem tego jest duża zależność tego kraju od wywozu towarów, wolniejsze niż przewidywano uzupełnianie własnych rezerw dewizowych i jego wysokie zadłużenie zagraniczne, w szczególności mając na uwadze to, że w 2019 r. pojawią się zobowiązania płatnicze z tytułu restrukturyzowanych euroobligacji. W tym kontekście stałe wsparcie ze strony partnerów międzynarodowych Ukrainy ma nadal zasadnicze znaczenie.

W marcu 2015 r. Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) zatwierdził program rozszerzonego wsparcia finansowego dla Ukrainy w wysokości około 17,5 mld USD, który zakończy się w marcu 2019 r. Pomoc finansowa MFW została uzupełniona znaczącym wsparciem ze strony UE, jej państw członkowskich, szeregu partnerów dwustronnych (takich jak Stany Zjednoczone, Japonia, Kanada, Szwajcaria) i innych międzynarodowych instytucji finansowych, takich jak Bank Światowy, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) i Europejski Bank Inwestycyjny (EBI). Ponieważ jednak ożywienie gospodarcze jest wciąż niestabilne i istnieje jeszcze szereg słabości, w 2018 r. i na początku 2019 r. Ukraina będzie wykazywała dodatkowe potrzeby w zakresie finansowania zewnętrznego, które MFW szacuje na 4,5 mld USD (ok. 3,8 mld EUR).

W dniu 29 listopada 2017 r. minister finansów Ukrainy Oleksandr Danyliuk wystąpił z oficjalnym wnioskiem do wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej Valdisa Dombrovskisa o dodatkową pomoc makrofinansową z UE. Pomoc ta przyczyni się do pokrycia potrzeb tego kraju w zakresie finansowania zewnętrznego i będzie stanowiła wsparcie wdrażania reform.

W świetle tego wniosku i sytuacji gospodarczej na Ukrainie, w szczególności pojawienia się dodatkowych potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego, Komisja Europejska przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wniosek w sprawie udzielenia Ukrainie dalszej pomocy makrofinansowej w oparciu o art. 212 TFUE w kwocie maksymalnie 1 mld EUR w formie pożyczek średnio- i długoterminowych wypłacanych w dwóch transzach.

Proponowana nowa operacja pomocy makrofinansowej będzie stanowiła uzupełnienie wcześniejszych trzech operacji pomocy makrofinansowej o łącznej wartości 3,4 mld EUR, które zaoferowano Ukrainie od początku kryzysu w 2014 r. W ramach tych operacji wypłacono ogółem 2,8 mld EUR, w tym 1,6 mld EUR w latach 2014–2015 (w ramach tzw. pomocy makrofinansowej I i II) oraz dwie transze w wysokości 600 mln EUR każda w lipcu 2015 r. i kwietniu 2017 r. (pomoc makrofinansowa III). Trzecia i ostatnia transza w wysokości 600 mln EUR w ramach pomocy makrofinansowej III, której warunkiem było wprowadzenie 21 środków z zakresu polityki uzgodnionych wspólnie z władzami ukraińskimi, nie została wypłacona. Chociaż Ukraina spełniła liczne zobowiązania polityczne powiązane z tą transzą, cztery środki, w tym dwa związane z walką z korupcją, nie zostały wdrożone do stycznia 2018 r., tj. do zakończenia okresu, na jaki udostępniona została pomoc. W tych okolicznościach Komisja nie mogła wypłacić ostatniej transzy w ramach pomocy makrofinansowej III i transza ta została w dniu 18 stycznia 2018 r. oficjalnie anulowana.

Celem proponowanej pomocy makrofinansowej jest udzielenie Ukrainie wsparcia w celu częściowego pokrycia jej dodatkowych potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego w latach 2018–2019, co ograniczy zagrożenia dla gospodarki w odniesieniu do bilansu płatniczego i budżetu w perspektywie krótkookresowej. Ponadto pomoc UE stanowiłaby bodziec do zintensyfikowania reform na Ukrainie bowiem doprowadziłaby do uzgodnienia z władzami Ukrainy protokołu ustaleń, w którym zostanie określony odpowiedni pakiet środków wspierających dostosowania gospodarcze i reformy strukturalne. Komisja będzie dążyć do szerokiego konsensusu z władzami Ukrainy, tak by zapewnić odpowiedzialność tego kraju za własny rozwój, a tym samym zwiększyć prawdopodobieństwo sprawnej realizacji uzgodnionych warunków. Warunki dotyczące polityki powinny odnosić się do głównych słabych stron ukraińskiej gospodarki i systemu zarządzania gospodarką i być zgodne z zobowiązaniami dotyczącymi reform podjętymi przez Ukrainę w kontekście układu o stowarzyszeniu, jak również w ramach innych unijnych instrumentów wsparcia i programów dostosowawczych realizowanych wspólnie z MFW i Bankiem Światowym. Dla pomyślnego przeprowadzenia operacji pomocy makrofinansowej niezbędna będzie realizacja kluczowych reform w dziedzinie walki z korupcją i w obszarze sprawowania rządów.

Ze względu na niepełne wdrożenie przez Ukrainę programu politycznego powiązanego z pomocą makrofinansową III, co doprowadziło do anulowania przez Komisję ostatniej transzy w styczniu 2018 r., należy w odniesieniu do każdej z dwóch transz obecnej pomocy sformułować konkretne warunki. W szczególności planuje się uwzględnienie środków, które nie zostały wdrożone w ramach poprzedniego programu, w następujący sposób:

·jeśli chodzi o weryfikację oświadczeń majątkowych urzędników publicznych, Komisja będzie nalegała na ustanowienie skutecznego systemu weryfikacji, między innymi poprzez zastosowanie oprogramowania do automatycznej weryfikacji z bezpośrednim i automatycznym dostępem do państwowych baz danych i rejestrów. W protokole, który ma być uzgodniony z Ukrainą w ramach proponowanej nowej operacji pomocy makrofinansowej, Komisja zawrze zatem wymóg, by wyżej wymieniony automatyczny system weryfikacji istniał i funkcjonował, a przy jego pomocy weryfikowana była znaczna liczba oświadczeń, w pierwszym rzędzie oświadczeń urzędników wyższego szczebla;

·jeśli chodzi o weryfikację danych dostarczanych przez przedsiębiorstwa dotyczących ich rzeczywistych właścicieli i egzekwowania obowiązku sprawozdawczego przedsiębiorstw, należy stwierdzić, że kwestia ta jest nadal w powijakach na całym świecie, w tym w UE. Na wniosek Ukrainy organizowane będą wymiany ekspertów między Ukrainą a UE w celu określenia możliwych kroków, które powinna podjąć Ukraina, aby uruchomić mechanizm weryfikacji. Na tej podstawie można by w protokole określić wymierne poziomy odniesienia dla mechanizmu weryfikacji jako jeden z warunków w ramach programu pomocy makrofinansowej;

·zakaz wywozu drewna, który jest niezgodny z zasadą powstrzymywania się od wprowadzania środków ograniczających wymianę handlową, pozostaje w mocy, a uchylająca go ustawa ma jeszcze być rozpatrywana przez właściwą komisję parlamentarną na Ukrainie. Komisja będzie współpracować z władzami Ukrainy w celu znalezienia rozwiązania tego problemu poprzez wykorzystanie specjalnych instrumentów handlowych, w tym ewentualnie również dwustronnych mechanizmów rozstrzygania sporów;

·jeśli chodzi o ustawę o utworzeniu centralnego rejestru kredytów, została ona przyjęta przez parlament Ukrainy w dniu 6 lutego 2018 r. i weszła w życie w dniu 4 marca 2018 r. Środek ten można zatem uznać za wdrożony i nie trzeba go uwzględniać w nowym protokole.

Ponadto w protokole dotyczącym nowego programu będą również zawarte inne środki, które będą musiały zostać wdrożone przez Ukrainę, aby mogła ona otrzymać wypłatę pierwszej i drugiej transzy. Będą one obejmowały działania w obszarze zarządzania finansami publicznymi, co jest częścią składową wszystkich programów politycznych dotyczących pomocy makrofinansowej. Ogólnie rzecz biorąc, warunkowość będzie dotyczyła głównie szeregu kluczowych sektorów, które mają znaczenie dla stabilizacji makroekonomicznej Ukrainy.

Jak wyjaśniono w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu wnioskowi i w oparciu między innymi o ocenę sytuacji politycznej dokonaną wspólnie przez Komisję i Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (ESDZ), Komisja uważa, że spełniono polityczne i ekonomiczne warunki wstępne proponowanej operacji pomocy makrofinansowej.

·Kontekst ogólny

Ukrainę dotknęła wyjątkowo głęboka recesja w latach 2014 i 2015, kiedy to nastąpił spadek realnego PKB o odpowiednio 6,6 % i 9,8 %. Kryzys gospodarczy ukazał słabości makroekonomiczne i strukturalne Ukrainy istniejące od dawna, był jednak spowodowany przede wszystkim spadkiem zaufania i zmniejszeniem zdolności produkcyjnych wynikającym z konfliktu wywołanego destabilizującymi działaniami Rosji na wschodzie kraju. Połączenie silnej strategii politycznej z zakrojonym na szeroką skalę międzynarodowym pakietem wsparcia pomógł gospodarce powrócić na ścieżkę wzrostu w 2016 r. (2,3 %). Ożywienie gospodarcze utrzymało się w 2017 r., kiedy to wzrost PKB osiągnął szacunkowy poziom 2,2 % pomimo negatywnego wpływu blokady towarowej wprowadzonej w marcu 2017 r. wobec obszarów niekontrolowanych przez rząd. Do rozwoju działalności gospodarczej w 2017 r. przyczyniły się głównie inwestycje i konsumpcja gospodarstw domowych, którym sprzyjały zwiększenie zaufania i wzrost płac.