[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 16.2.2005

SEC(2005) 231 koncowy

Zalecenie w sprawie

OPINII RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Łotwy na lata 2004-2007

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że nieuczestniczące Państwa Członkowskie, to jest te spośród nich, które nie przyjęły jednej waluty, muszą przedstawić Radzie i Komisji programy konwergencji. Zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia Rada musi zbadać każdy program konwergencji na podstawie ocen przygotowanych przez Komisję oraz komitet ustanowiony na mocy art. 114 Traktatu (Komitet Ekonomiczno-Finansowy). Po zbadaniu programu Rada zaopiniuje go, opierając się na zaleceniu Komisji i po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Zgodnie z rozporządzeniem Państwa Członkowskie muszą przedstawić roczne aktualizacje swoich programów konwergencji, które mogą również być zbadane przez Radę zgodnie z tymi samymi procedurami.

Dziesięć państw, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 r., nie uczestniczy w systemie jednej waluty. Państwa te zobowiązały się do przedstawienia swoich programów konwergencji w terminie do dnia 15 maja 2004 r., a ich pierwszej aktualizacji do końca roku 2004.

Pierwszy program konwergencji Łotwy, obejmujący okres od roku 2004 do 2007, został przedstawiony w dniu 14 maja 2004 r. i oceniony przez Radę w dniu 5 lipca 2004 r. W dniu 30 grudnia 2004 r. Łotwa przedstawiła aktualizację swojego programu konwergencji. Służby Komisji dokonały technicznej oceny tej aktualizacji, biorąc pod uwagę wyniki swoich prognoz gospodarczych z jesieni 2004 r. oraz uwzględniając kodeks postępowania[2], powszechnie przyjętą metodykę szacowania produktu potencjalnego, zalecenia zawarte w ogólnych wytycznych polityki gospodarczej na lata 2003-2005 oraz zasady ustalone w komunikacie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie wzmocnienia koordynacji polityk budżetowych[3]. Dokonana ocena daje podstawy do następujących wniosków:

- Pierwsza aktualizacja łotewskiego programu konwergencji, obejmująca lata 2004-2007, została przyjęta przez łotewski Gabinet Ministrów w dniu 28 grudnia i przedstawiona Komisji Europejskiej w dniu 30 grudnia 2004 r. Program oparty jest na przewidywaniach gospodarczych zawartych w ustawie budżetowej na 2005 r., przedstawionej Parlamentowi w dniu 13 grudnia 2004 r. i przyjętej przez niego w dniu 20 grudnia. Zaktualizowany program zasadniczo spełnia wymagania „Kodeksu postępowania w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji” w zakresie przekazywania danych. Dopracowania wymaga jednak zgodna z ESA95 klasyfikacja danych dotyczących struktury dochodów i potrzeb wydatkowych sektora administracji państwowej i samorządowej (sektora general government ).

- W aktualizacji szacuje się, że wzrost PKB w roku 2004 wyniósł 8,1 %, natomiast na rok 2005 przewidziany jest wzrost na poziomie 6,7 %, przy dalszym dynamicznym rozwoju popytu krajowego, w szczególności inwestycji i spożycia indywidualnego. Na lata 2006 i 2007 cel wzrostu PKB jest ustalony nieznacznie niżej (6,5 % w obydwu latach). Silnie wzrosła dynamika eksportu, co stanowi odzwierciedlenie globalnej poprawy sytuacji gospodarczej oraz pozytywnego wpływu przystąpienia Łotwy do UE. Wzrost eksportu pozostaje jednak w tyle za wzrostem importu towarzyszącym gwałtownemu wzrostowi popytu krajowego. Przewiduje się, że wzrost udziału eksportu netto w najbliższym czasie będzie z pewnością ujemny, a duży deficyt na rachunku obrotów bieżących zmniejszy się jedynie marginalnie. Zgodnie z przewidywaniami bezrobocie zmniejszać się będzie jedynie stopniowo, pomimo silnego ożywienia gospodarczego. Ogólnie rzecz biorąc na podstawie aktualnie dostępnych informacji wydaje się, że scenariusz makroekonomiczny jest wiarygodny i zasadniczo zgodny z oceną służb Komisji, w tym również z prognozą z jesieni 2004 r.

- W celu osiągnięcia celu Banku Łotwy, jakim jest stabilność cen, od 1994 r. łotewska waluta (lat) została powiązana z SDR, z dopuszczalnym przedziałem odchyleń względem parytetu w granicach ±1 procent. Łotewskie władze planują przystąpić do systemu ERM II na początku 2005 r. i dążą do przyjęcia euro najwcześniej z dniem 1 stycznia 2008 r. W ramach tej strategii z dniem 1 stycznia 2005 r. dokonano zmiany powiązania lata z SDR na euro, z dopuszczalnym przedziałem odchyleń względem nowego parytetu wynoszącym również ±1 procent. W następstwie tej zmiany stopy procentowe dla operacji międzybankowych w walucie krajowej spadły bliżej poziomów istniejących w strefie euro. Zysk z obligacji długoterminowych w porównaniu do strefy euro wahał się w ciągu 2004 r. w granicach premii ½-1 punktu procentowego. Aż do 2003 r. inflacja HICP była stosunkowo niska, jednak w ciągu roku 2004 znacznie przyspieszyła, osiągając najwyższy poziom wynoszący 7,8 procenta w sierpniu, po czym zmniejszyła się nieco w ostatnim kwartale, pozostając w skali całego roku na średnim poziomie 6,2 procenta. Władze uważają, że rozwój inflacji w 2004 r. miał charakter przejściowy i oczekują, że inflacja CPI będzie spadać z poziomu 6,2 procenta w 2004 r. do 3,0 procent w roku 2006. W 2005 r. na inflację nadal będzie mieć wpływ wzrost cen regulowanych urzędowo oraz środki harmonizacji stóp podatków pośrednich. Niemniej jednak – dzięki korzystnym efektom bazowym oraz pod warunkiem niedopuszczenia do przegrzania koniunktury – inflacja powinna stopniowo spadać, choć możliwe, że jej poziom będzie nieco wyższy od przewidywanego przez krajowe władze.

- Celem zaktualizowanego programu jest utrzymanie deficytu poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB w każdym roku objętego programem okresu, przy stopniowym zmniejszaniu się deficytu sektora general government z oszacowanej w programie wartości 1,7 % PKB w 2004 r.[4] do 1,4 % PKB w roku 2007. Przewiduje się, że zarówno wydatki, jak i dochody osiągną w 2005 r. maksimum wynoszące – odpowiednio – 39,3 % i 37,7 % PKB, odzwierciedlając wpływ transferów UE oraz związanych z nimi nakładów, po czym stopniowo spadną do poziomu – odpowiednio – 36,5 % i 35,1 % PKB do roku 2007. Średnioterminowa korekta finansów publicznych oparta jest na ograniczeniu wskaźnika zarówno dochodów, jak i wydatków. Bilans pierwotny poprawi się w objętym programem okresie, przy czym łączny wskaźnik wydatków spadnie w następstwie zmniejszenia wskaźnika wydatków pierwotnych oraz w pewnym stopniu zmniejszenia spłat odsetek. Wskaźnik wydatków pierwotnych spadnie przede wszystkim w wyniku zmniejszenia wskaźników transferów i dotacji, z uwzględnieniem przy tym wzrostu stopy inwestycji. Wskaźnik dochodów spadnie w wyniku obniżek podatków, głównie podatku dochodowego, umiarkowanie zmniejszających obciążenie podatkowe. Choć ogólna strategia pozostała niezmieniona w stosunku do programu z maja 2004 r., to jednak planowane deficyty budżetowe zostały skorygowane w dół względem przyjętej w poprzednim programie wartości wynoszącej około 2 % PKB każdego roku.

- Ryzyko związane z zawartymi w programie prognozami budżetowymi wydaje się zasadniczo wyważone. Z jednej strony założenia odnośnie intensywności opodatkowania działalności gospodarczej wydają się nieco pesymistyczne, sugerując że dochody mogłyby być lepsze od spodziewanych. W istocie Łotwa przyjęła praktykę ostrożnego prognozowania i w ciągu kilku ostatnich lat kilkakrotnie przekraczała cele finansowe. Ponadto jeśli chodzi o kontrolę budżetową, istnieje specjalna procedura, umożliwiająca stosunkowo szybkie dokonanie korekt w ciągu roku, w przypadku niekorzystnego rozwoju sytuacji budżetowej. Z drugiej strony biorąc pod uwagę udział wydatków korzystających ze wsparcia z funduszy unijnych, osiągnięcie docelowego deficytu jest uwarunkowane wpłynięciem takich środków do budżetu państwa. Utrzymanie surowej dyscypliny w dziedzinie wydatków (w tym w zarządzaniu projektami częściowo finansowanymi przez UE) może być trudne biorąc pod uwagę słabości kompetencji administracyjnych.

- Biorąc pod uwagę powyższą ocenę ryzyka, zakładana w programie postawa budżetowa jest niewystarczająca do realizacji średniookresowego celu Paktu Stabilności i Wzrostu, jakim jest zrównoważenie budżetu lub uzyskanie nadwyżki. Ponadto pomimo że program nakreśla stosunkowo ambitny kurs konsolidacji, to może nie zapewniać wystarczającego marginesu bezpieczeństwa w kontekście ryzyka przekroczenia trzyprocentowego progu deficytu PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych. Jednocześnie program jest wystarczający do utrzymania stosunku zadłużenia do PKB na bardzo niskim poziomie.

- Szacuje się, że w 2004 r. wskaźnik zadłużenia wyniósł 14,2 % PKB, czyli znacznie poniżej przewidzianej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB. Nieznaczny wzrost wskaźnika zadłużenia w objętym programem okresie, do 15,0 % PKB w roku 2007, wynika głównie z utrzymujących się deficytów, zasadniczo skompensowanych przez wzrost nominalnego PKB.

- W programie opisano w skrócie rządowy program reform strukturalnych, który skupia się na środkach poprawy środowiska gospodarczego, konkurencyjności oraz rozwoju sektora energetycznego i telekomunikacyjnego, na systemach edukacji i opieki zdrowotnej, na aktywnej polityce zatrudnienia, a także na promowaniu innowacyjności i badań. Ponadto program zawiera zarys działań mających na celu dalsze wzmocnienie procesu przygotowywania budżetu poprzez wieloletnie ramy budżetowe oraz zwiększenie przejrzystości i wiarygodności nominalnych pułapów wydatków za pomocą mechanizmów systematycznej oceny. Istnieją racjonalne podstawy by oczekiwać, że reformy, z których większość jest już w trakcie realizacji lub dla których przygotowywane są przepisy prawne, przyniosą poprawę warunków wzrostu łotewskiej gospodarki poprzez zwiększenie wydajności pracy i wzmocnienie bodźców do jej podjęcia, ułatwienie tworzenia nowych miejsc pracy i zniechęcanie do unikania płacenia podatków, a także poprawę dyscypliny finansowej, zarówno w ministerstwach branżowych, jak i na szczeblu samorządów terytorialnych.

- Łotwa wydaje się być w stosunkowo korzystnym położeniu jeśli chodzi o długookresowe zrównoważenie finansów publicznych, pomimo przewidywanych kosztów budżetowych związanych ze starzeniem się populacji. Stosunkowo niski wskaźnik zadłużenia, przyjęte przepisy o reformie systemu emerytalnego, w tym wprowadzenie kapitalizowanego filara, oraz akumulacja aktywów w programie emerytur skapitalizowanych przyczynią się do ograniczenia skutków budżetowych związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Przedstawiona w programie strategia oparta jest na ograniczeniu deficytu budżetowego w średnim okresie oraz na skutkach reformy systemu emerytalnego dla budżetu. Reformy w dziedzinie opieki zdrowotnej i długoterminowej mogą jednak pociągnąć za sobą większe wydatki. Na dłuższą metę może pojawić się zagrożenie dla zrównoważenia budżetu. Jednak istniejące na Łotwie stosunkowo niskie stawki podatkowe powinny ułatwić rozwiązanie ewentualnego problemu zachwiania równowagi budżetowej.

- Ogólnie biorąc przedstawione w programie polityki gospodarcze są zasadniczo zgodne z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej (OWPG) w dziedzinie finansów publicznych dla Łotwy. Stojąc przed zadaniem uporania się ze znacznym deficytem na rachunku obrotów bieżących Łotwa otrzymała zalecenie zmniejszenia deficytu sektora general government w wiarygodny i trwały sposób w wieloletnich ramach czasowych. W świetle przewidywanego w programie zmniejszania się deficytu na rachunku obrotów bieżących, niższy od wcześniej zaplanowanego deficyt za 2004 r. oraz przewidziany w zaktualizowanym programie kurs konsolidacji są zgodne z zaleceniem zawartym w OWPG. Jednakże ocena ta jest uzależniona od korzystnego rozwoju bilansu handlu zagranicznego, w związku z czym wymaga dalszego monitorowania sytuacji. Ponadto, jak wskazano w opinii Rady na temat programu z maja ubiegłego roku, ocena odpowiedniej sytuacji finansów publicznych zależy również od presji popytowej na gospodarkę, nawet jeśli trudno jest określić pozycję kraju w cyklu koniunkturalnym. A zatem ocena zależy również od tego, czy polityka makroekonomiczna zdoła utrwalić złagodzenie niedawnego wzrostu inflacji.

***

Na podstawie niniejszej oceny Komisja przyjęła załączone zalecenie w sprawie opinii Rady dotyczącej zaktualizowanego programu konwergencji Łotwy i przekazuje je Radzie.

Zalecenie w sprawie

OPINII RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Łotwy na lata 2004-2007

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[5], w szczególności jego art. 9 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

1. W dniu 8 marca 2005 r. Rada zbadała zaktualizowany program konwergencji Łotwy obejmujący okres od roku 2004 do 2007. Program zasadniczo spełnia wymagania zmienionego „Kodeksu postępowania w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji” w zakresie przekazywania danych. Dopracowania wymaga jednak zgodna z ESA95 klasyfikacja danych dotyczących struktury dochodów i potrzeb wydatkowych sektora general government . W związku z powyższym Łotwa proszona jest o osiągnięcie zgodności z wymaganiami kodeksu postępowania.

2. Stanowiący podstawę programu scenariusz makroekonomiczny przewiduje, że realny wzrost PKB, szacowany na 8,1 % w 2004 r., pozostanie silny w pozostałej części objętego programem okresu, wynosząc średnio 6,6 % rocznie. Na podstawie aktualnie dostępnych informacji wydaje się, że scenariusz ten odzwierciedla realistyczne założenia dotyczące wzrostu. Zawarte w programie przewidywania dotyczące inflacji wydają się nieznacznie zaniżone.

3. Celem zaktualizowanego programu jest utrzymanie deficytu poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB w każdym roku objętego programem okresu, przy stopniowym zmniejszaniu się deficytu sektora general government z oszacowanej w programie wartości 1,7 % PKB w 2004 r. do 1,4 % PKB w roku 2007. W 2005 r. wskaźniki dochodów i wydatków gwałtownie wzrosną w związku z przystąpieniem Łotwy do UE. Planowana następnie średnioterminowa korekta finansów publicznych oparta jest na ograniczeniu wskaźnika zarówno dochodów, jak i wydatków. Wskaźnik wydatków pierwotnych spadnie przede wszystkim w wyniku zmniejszenia wskaźników transferów i dotacji, z uwzględnieniem przy tym wzrostu stopy inwestycji. Wskaźnik dochodów spadnie w wyniku obniżek podatków, głównie podatku dochodowego, umiarkowanie zmniejszających obciążenie podatkowe.

4. Ryzyko związane z zawartymi w programie prognozami budżetowymi wydaje się zasadniczo wyważone. Z jednej strony założenia odnośnie intensywności opodatkowania działalności gospodarczej wydają się nieco pesymistyczne, sugerując że dochody mogłyby być lepsze od spodziewanych. Z drugiej strony biorąc pod uwagę udział wydatków korzystających ze wsparcia z funduszy unijnych, osiągnięcie docelowego deficytu jest uwarunkowane wpłynięciem takich środków do budżetu państwa. Utrzymanie surowej dyscypliny w dziedzinie wydatków (w tym w zarządzaniu projektami częściowo finansowanymi przez UE) może być trudne biorąc pod uwagę słabości kompetencji administracyjnych.

5. Biorąc pod uwagę powyższą ocenę ryzyka, zakładana w programie postawa budżetowa jest niewystarczająca do realizacji średniookresowego celu Paktu Stabilności i Wzrostu, jakim jest zrównoważenie budżetu lub uzyskanie nadwyżki. Ponadto program może nie zapewniać wystarczającego marginesu bezpieczeństwa w kontekście ryzyka przekroczenia trzyprocentowego progu deficytu PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych. Jednocześnie program jest wystarczający do utrzymania stosunku zadłużenia do PKB na bardzo niskim poziomie.

6. Szacuje się, że w 2004 r. wskaźnik zadłużenia wyniósł 14,2 % PKB, czyli znacznie poniżej przewidzianej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB. Nieznaczny wzrost wskaźnika zadłużenia w objętym programem okresie, do 15,0 % PKB w roku 2007, wynika głównie z utrzymujących się deficytów, zasadniczo skompensowanych przez wzrost nominalnego PKB.

7. Przedstawiona w programie strategia budżetowa stawia Łotwę w stosunkowo korzystnym położeniu jeśli chodzi o długookresowe zrównoważenie finansów publicznych, pomimo przewidywanych kosztów budżetowych związanych ze starzeniem się populacji. Stosunkowo niski wskaźnik zadłużenia, przyjęte przepisy o reformie systemu emerytalnego, w tym wprowadzenie kapitalizowanego filara, oraz akumulacja aktywów w programie emerytur skapitalizowanych przyczynią się do ograniczenia skutków budżetowych związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Przedstawiona w programie strategia oparta jest na ograniczeniu deficytu budżetowego w średnim okresie oraz na skutkach reformy systemu emerytalnego dla budżetu. Reformy w dziedzinie opieki zdrowotnej i długoterminowej mogą jednak pociągnąć za sobą większe wydatki. Na dłuższą metę może pojawić się zagrożenie dla zrównoważenia budżetu. Jednak istniejące na Łotwie stosunkowo niskie stawki podatkowe powinny ułatwić rozwiązanie ewentualnego problemu zachwiania równowagi budżetowej.

8. Przedstawione w programie polityki gospodarcze są zasadniczo zgodne z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej (OWPG) w dziedzinie finansów publicznych dla Łotwy. Stojąc przed zadaniem uporania się ze znacznym deficytem na rachunku obrotów bieżących Łotwa otrzymała zalecenie zmniejszenia deficytu sektora general government w wiarygodny i trwały sposób w wieloletnich ramach czasowych. W świetle przewidywanego w programie zmniejszania się deficytu na rachunku obrotów bieżących, niższy od wcześniej zaplanowanego deficyt w 2004 r. oraz przewidziany w zaktualizowanym programie kurs konsolidacji są zgodne z zaleceniem zawartym w OWPG. Jednakże ocena ta jest uzależniona od korzystnego rozwoju bilansu handlu zagranicznego, w związku z czym wymaga dalszego monitorowania sytuacji. Ponadto, jak wskazano w opinii Rady na temat programu z maja ubiegłego roku, ocena odpowiedniej sytuacji finansów publicznych zależy również od presji popytowej na gospodarkę, nawet jeśli trudno jest określić pozycję kraju w cyklu koniunkturalnym. A zatem ocena zależy również od tego, czy polityka makroekonomiczna zdoła utrwalić złagodzenie niedawnego wzrostu inflacji.

Porównanie głównych przewidywań makroekonomicznych i budżetowych

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Realny PKB (zmiana w %) | PK grudzień 2004 | 8,1 | 6,7 | 6,5 | 6,5 |

KOM październik 2004 | 7,5 | 6,7 | 6,7 | n.d. |

PK maj 2004 | 6,7 | 6,7 | 6,5 | 6,5 |

Inflacja CPI1 (%) | PK grudzień 2004 | 6,2 | 4,3 | 3,0 | 3,0 |

KOM październik 2004 | 6,8 | 4,7 | 3,5 | n.d. |

PK maj 2004 | 4,5 | 3,7 | 3,0 | 3,0 |

Saldo sektora general government (% PKB) | PK grudzień 2004 | -1,7 | -1,6 | -1,5 | -1,4 |

KOM październik 2004 | -2,0 | -2,8 | -2,9 | n.d. |

PK maj 2004 | -2,1 | -2,2 | -2,0 | -2,0 |

Saldo pierwotne (% PKB) | PK grudzień 2004 | -0,9 | -0,9 | -0,8 | -0,7 |

KOM październik 2004 | -1,2 | -2,0 | -2,0 | n.d. |

PK maj 2004 | -1,2 | -1,3 | -1,2 | -1,2 |

Dług publiczny brutto (% PKB) | PK grudzień 2004 | 14,2 | 14,5 | 14,8 | 15,0 |

KOM październik 2004 | 14,6 | 15,4 | 16,6 | n.d. |

PK maj 2004 | 16,2 | 16,8 | 17,3 | 17,7 |

Uwaga: 1 W programie przedstawiono przewidywania tylko dla inflacji CPI, a nie HICP. 2 Obliczenia służb Komisji na podstawie danych zawartych w programie. Źródła: Program konwergencji (PK); prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2004 r. (KOM); obliczenia służb Komisji. |

[1] Dz.U. L 209, 2.8.1997. Wszystkie dokumenty przytoczone w niniejszym tekście można znaleźć na następującej stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Zmieniona opinia Komitetu Ekonomiczno-Finansowego w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji, zatwierdzona przez Radę ECOFIN w dniu 10.7.2001 r.

[3] COM(2002) 668, 27.11.2002.

[4] Najnowsze dane dotyczące kont gotówkowych administracji centralnej sugerują oszacowanie deficytu sektora general government na niższym poziomie.

[5] Dz.U. L 209, 2.8.1997, str. 1. Dokumenty przywołane w niniejszym tekście są dostępne na następującej stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.