SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące oceny finansów Unii opartej na uzyskanych wynikach /* COM/2014/0383 final */





Spis treści SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące oceny finansów Unii opartej na uzyskanych wynikach 1. Wprowadzenie. 1 2. Przegląd uzyskanych wyników. 2 2.1. Polityki wewnętrzne Unii 2 2.1.1. KONKURENCYJNOŚĆ NA RZECZ WZROSTU GOSPODARCZEGO I ZATRUDNIENIA (linia budżetowa 1A) 2 2.1.2. SPÓJNOŚĆ NA RZECZ WZROSTU GOSPODARCZEGO I ZATRUDNIENIA (linia budżetowa 1B) 13 2.1.3. ZARZĄDZANIE ZASOBAMI NATURALNYMI I ICH OCHRONA (linia budżetowa 2) 19 2.1.4. WOLNOŚĆ, BEZPIECZEŃSTWO I SPRAWIEDLIWOŚĆ (linia budżetowa 3A) 25 2.1.5. OBYWATELSTWO (linia budżetowa 3B) 28 2.2. Polityki zewnętrzne Unii (linia budżetowa 4) 31 3. RAMY MONITOROWANIA, SPRAWOZDAWCZOŚCI I OCENY – WIELOLETNIE RAMY FINANSOWE NA LATA 2014–2020. 37 4. WNIOSKI 38 1. Wprowadzenie Na podstawie art. 318 TFUE wymaga się, aby Komisja przedstawiała Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie z oceny finansów Unii opartej na uzyskanych wynikach. Niniejsze czwarte sprawozdanie z oceny na podstawie art. 318 („sprawozdanie z oceny” lub „sprawozdanie”) stanowi uzupełnienie wniosków organu udzielającego absolutorium, z których ostatnie zgłoszono w rezolucji w sprawie udzielenia absolutorium z 2012 r. oraz w rezolucji z dnia 26 lutego 2014[1], dotyczących treści i struktury niniejszego dokumentu. Kontynuowano prace mające na celu położenie większego nacisku w niniejszym sprawozdaniu na wyniki głównych programów finansowych, zgodnie ze sprawozdaniem i oceną z 2013 r. Wprowadzono rozróżnienie między politykami wewnętrznymi a zewnętrznymi, a w sprawozdaniu, w sekcji dotyczącej polityk wewnętrznych, skoncentrowano się na informacjach dotyczących wyników strategii „Europa 2020”. Jak określono w ostatnim podsumowaniu Komisji dotyczącym strategii „Europa 2020”, w kontekście kryzysu i innych długoterminowych tendencji wpływających na wzrost gospodarczy, postępy w realizacji celów strategii „Europa 2020” były bardzo zróżnicowane[2]. Chociaż nie można określić stopnia, w jakim każdy z programów finansowych przyczynił się do osiągania celów strategii „Europa 2020”[3], i mimo, że strategia ta nie była jeszcze przyjęta w momencie opracowywania programów wieloletnich ram finansowych na lata 2007–2013, w niniejszym sprawozdaniu przedstawiono dostępne informacje dotyczące wyników określające sposób, w jaki programy finansowe przyczyniły się do realizacji celów strategii „Europa 2020”. Rok 2013 jest ostatnim rokiem wieloletnich ram finansowych na lata 2007—2013, jednak nadal jest zbyt wcześnie, aby w pełni zmierzyć wyniki i skutki programów. Wynika to z faktu, że oceny ostateczne i oceny ex post odnoszące się do tych kwestii zostały zaplanowane na lata 2014—2016. Dostępne są jednak dane dotyczące wskaźników, za pomocą których mierzy się stopień planowego wdrażania programów, oraz zakończono szereg ocen, co zapewniło informacje zwrotne na temat wyników. W sprawozdaniu zbadano wyniki osiągnięte w odniesieniu do głównych programów finansowych (sekcja 2). Patrząc w przyszłość, w sprawozdaniu podsumowano działania w zakresie monitorowania, sprawozdawczości i oceny przewidziane w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014—2020 (WRF; sekcja 3). Do sprawozdania dołączono dwa dokumenty robocze służb Komisji. W pierwszym z nich (SWD1) przedstawiono analizę i opis ram monitorowania, sprawozdawczości i oceny w odniesieniu do programów finansowych na lata 2014—2020, wypełniając zobowiązanie podjęte w zeszłorocznym sprawozdaniu z oceny. W następstwie wniosku Trybunału Obrachunkowego w drugim dokumencie (SWD2) uwzględniono dotychczasowe postępy poczynione w odniesieniu do planu działania na rzecz rozwoju sprawozdania z oceny na podstawie art. 318 załączonego do zeszłorocznego sprawozdania. 2. Przegląd uzyskanych wyników W poniższej sekcji przedstawiono przegląd wyników osiągniętych w 2013 r. w ramach głównych programów finansowych. Struktura tej sekcji jest zgodna z odpowiednimi liniami budżetowymi. W odniesieniu do linii budżetowych związanych z politykami wewnętrznymi UE w niniejszej sekcji przedstawiono: 1. główne programy finansowe i ich związek ze strategią „Europa 2020”; 2. ocenę dostępnych wyników w zakresie wydajności; 3. przegląd aspektów operacyjnych związanych z wydajnością. Jeżeli chodzi o polityki zewnętrzne UE, w sprawozdaniu skoncentrowano się na głównych osiągnięciach programów finansowych służących realizacji celów polityki zewnętrznej. Zgodnie z wytycznymi przedstawionymi przez organ udzielający absolutorium w niniejszym sprawozdaniu zawarto przegląd sytuacji i w związku z tym nie przedstawiono wyczerpującego i szczegółowego opisu rocznych postępów w realizacji celów wyznaczonych w ramach programów finansowych WRF 2007—2013. Tego rodzaju szczegółowe informacje dotyczące ocen przeprowadzonych w 2013 r. zostały przedstawione w rocznych sprawozdaniach z działalności przygotowanych przez departamenty Komisji. 2.1. Polityki wewnętrzne Unii 2.1.1. KONKURENCYJNOŚĆ NA RZECZ WZROSTU GOSPODARCZEGO I ZATRUDNIENIA (linia budżetowa 1A) Cele programu i strategia „Europa 2020” Do najważniejszych programów objętych linią budżetową „Konkurencyjność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” (91 % wydatków w 2013 r. obejmujących kwotę 15,7 mld EUR w ramach tej linii budżetowej) zalicza się Siódmy program ramowy w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji (7PR), Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji (CIP); sieci transeuropejskie (TEN), program „Uczenie się przez całe życie”; oraz Europejski program energetyczny na rzecz naprawy gospodarczej (EPENG). Przedmiotowe programy finansowe przyczyniają się do realizacji celów strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego i trwałego wzrostu gospodarczego. Ponadto w ramach tych priorytetów programy finansowe odnoszą się do wspólnych potrzeb zidentyfikowanych w ramach strategii „Europa 2020”: potrzeby zastosowania dźwigni finansowej w odniesieniu do środków finansowych UE (np. w ramach 7PR za pośrednictwem partnerstw publiczno-prywatnych (PPP) i wspólnych programów wdrażanych z państwami członkowskimi) oraz potrzeby opracowania nowych instrumentów finansowych w celu pozyskania kapitału na rzecz innowacyjnych firm i MŚP (np. instrumenty finansowe przewidziane w 7PR, CIP i EPENG zapewniają MŚP i innowacyjnym firmom możliwość korzystania z gwarancji, kapitału wysokiego ryzyka i pożyczek). Programy realizowane w ramach priorytetu inteligentnego wzrostu strategii „Europa 2020” przyczyniają się do realizacji różnych głównych celów i inicjatyw przewodnich „Unii innowacji” (dzięki wspieraniu badań naukowych i innowacji za pośrednictwem 7PR i CIP) i programu „Mobilna młodzież” (za pośrednictwem programów wspierania mobilności naukowców i studentów realizowanych w ramach działania „Maria Skłodowska-Curie” i programu „Uczenie się przez całe życie”). Polityka badawcza UE za pośrednictwem 7PR przyczynia się do realizacji głównego celu strategii „Europa 2020”, którym jest wzrost inwestycji w badania i rozwój do 3 % PKB. Jest mało prawdopodobne, aby udało się osiągnąć cel finansowania badań na poziomie 3 % PKB. W szczególności wydatki przedsiębiorstw na badania i rozwój zmniejszyły się nieznacznie na przestrzeni lat. W związku z tym Komisja w dalszym ciągu dąży do poprawy skuteczności działań Unii w zakresie badań i rozwoju technologicznego, także za pośrednictwem funduszy w ramach 7PR. W ramach 7PR podejmowano działania mające na celu zmobilizowanie środków w budżecie UE poprzez zastosowanie dźwigni finansowej w odniesieniu do przewidzianych w nim środków finansowych przy wykorzystaniu nowych instrumentów łączących finansowanie prywatne i publiczne. W ramach 7PR zawiązano szereg długoterminowych partnerstw publiczno-prywatnych (PPP). Celem inicjatywy w zakresie leków innowacyjnych (ILI) jest promowanie Europy jako atrakcyjnego miejsca do prowadzenia działań w zakresie badań i rozwoju w dziedzinie farmaceutyki, przyczyniając się do zwiększenia dostępności innowacyjnych leków dla pacjentów; celem inicjatywy na rzecz aeronautyki i transportu lotniczego („Czyste niebo”) jest rozwój przyjaznych środowisku i opłacalnych statków powietrznych; a celem inicjatywy na rzecz technologii ogniw paliwowych i technologii wodorowych (FCH) jest przyspieszenie rozwoju ogniw paliwowych i technologii wodorowych w Europie, aby umożliwić ich wprowadzenie do użytku komercyjnego w okresie od 2010 r. do 2020 r. Partnerstwa publiczno-prywatne ARTEMIS i ENIAC, dotyczące systemów wbudowanych i nanoelektroniki wspierają szeroko zakrojone badania prowadzone na szczeblu międzynarodowym. Zawiązano również szereg PPP odpowiedzialnych za pozyskiwanie finansowania od państw członkowskich i UE. Udostępniono informacje dotyczące wyników działalności wspólnego programu „Nowoczesne technologie w służbie osobom starszym”, w którym skoncentrowano się na technologiach informacyjno-komunikacyjnych (ICT) oraz innowacjach na rzecz starzejącego się społeczeństwa. Mechanizm finansowania oparty na podziale ryzyka udostępniany w ramach 7PR jest wykorzystywany jako wspólny instrument finansowy UE/EBI opracowany na potrzeby dużych projektów (spółki o średniej kapitalizacji[4] i duże przedsiębiorstwa, PPP, infrastruktura badawcza itp.), przy czym pilotażowy instrument podziału ryzyka wdrażany wspólnie przez UE i EFI jest adresowany do MŚP i małych spółek o średniej kapitalizacji. Mechanizm wspiera inwestycje w badania, rozwój i innowacje, zapewniając odpowiednim podmiotom zaciągnięcie pożyczki lub skorzystanie z gwarancji. 7PR wnosi również wkład w wysiłki badawcze podejmowane przez Europę dzięki wzmacnianiu zasobów ludzkich. Dany podmiot może skorzystać z finansowania zapewnianego przez Europejską Radę ds. Badań Naukowych (ERBN), jeżeli spełnia on kryterium doskonałości naukowej. W ramach podprogramu 7PR „Ludzie” kwota finansowania stanowisk badawczych za pośrednictwem działania „Maria Skłodowska-Curie” wyniosła łącznie 854,9 mln EUR w 2013 r. (tj. była o 21 % wyższa niż w 2012 r.). Ponadto program „Uczenie się przez całe życie” (wydatki w wysokości 1,34 mld EUR poniesione w 2013 r.) przyczynia się do realizacji inicjatywy przewodniej „Mobilna młodzież” oraz głównego celu strategii „Europa 2020” polegającego na zwiększeniu odsetka osób w wieku 30—34 lat z wyższym wykształceniem do poziomu co najmniej 40 % i zmniejszeniu odsetka osób przedwcześnie kończących naukę do poziomu poniżej 10 %. Poczyniono pewne postępy w realizacji tych celów strategii „Europa 2020”, choć na podstawie innych wskaźników widać, że odsetek uczących się dorosłych, szanse na zatrudnienie i sytuacja gospodarcza młodzieży uległy pogorszeniu w ostatnich latach. Programy realizowane w ramach priorytetu trwałego wzrostu gospodarczego strategii „Europa 2020” objęte tą linią budżetową przyczyniły się do realizacji inicjatywy przewodniej „Europa efektywnie korzystająca z zasobów” służące ograniczaniu emisji gazów cieplarnianych i zabezpieczeniu dostaw energii (program Inteligentna Energia — Europa realizowany w ramach CIP i Europejski program energetyczny na rzecz naprawy gospodarczej) odnoszą się do najistotniejszych wąskich gardeł w sektorze transportu oraz przyczyniają się do dekarbonizacji tego sektora (TEN-T i Marco Polo). Programy kosmiczne Galileo i Copernicus przyczyniają się do realizacji inicjatywy przewodniej „Polityka przemysłowa w erze globalizacji”. Program Inteligentna Energia — Europa realizowany w ramach CIP przyczynia się do realizacji celu podstawowego strategii „Europa 2020” w zakresie klimatu i energii, zwiększając jednocześnie konkurencyjność UE i umiejętności pracowników sektora energetycznego. W ramach Europejskiego programu energetycznego na rzecz naprawy gospodarczej (EPENG; wypłaty w wysokości 201,6 mln EUR w 2013 r.) dąży się do zwiększenia niezawodności dostaw energii oraz zapewnienia wsparcia na rzecz ograniczania emisji gazów cieplarnianych. W ramach EPENG przyznaje się duże dotacje projektom o istotnym znaczeniu strategicznym w trzech obszarach sektora energetycznego: połączeniach gazowych i elektrycznych (43 projekty), morskiej energii wiatrowej (9 projektów) oraz wychwytywaniu i składowaniu dwutlenku węgla (6 projektów). Ponadto w ramach tego programu w 2011 r. ustanowiono instrument finansowy (Europejski Fundusz na rzecz Efektywności Energetycznej) poprzez przeniesienie kwoty 146 mln EUR z programu w celu ułatwienia dostępu do finansowania w sektorze efektywności energetycznej. Program transeuropejskich sieci transportowych (TEN-T) przyczynił się do realizacji celu strategii „Europa 2020”, zgodnie z którym należy „przyspieszyć realizację strategicznych projektów z dużą wartością dodaną ze strony Europy, mających na celu rozładowanie największych przeciążeń, przede wszystkim na odcinkach transgranicznych i w węzłach intermodalnych (miasta, porty, platformy logistyczne)”[5]. Za pomocą płatności w wysokości 759,3 mln EUR w 2013 r. TEN-T ma na celu ukończenie 30 tzw. projektów lub osi priorytetowych usprawniających przepływ towarów i pasażerów. Program „Marco Polo II” (wypłaty w wysokości 17,5 mln EUR w 2013 r.) ma na celu ograniczenie znacznej części przewidywanego rocznego wzrostu międzynarodowego transportu drogowego towarów poprzez finansowanie kosztów związanych ze zmianą transportu drogowego na inne sposoby transportu. Ponadto na podstawie inicjatywy przewodniej „Polityka przemysłowa w erze globalizacji” w ramach strategii „Europa 2020” Komisja podjęła się opracować „skuteczną politykę kosmiczną, co pozwoli nam zająć się niektórymi z najważniejszych problemów globalnych i przede wszystkim zrealizować projekty Galileo oraz globalnego monitoringu środowiska i bezpieczeństwa”[6]. Zapewnia się finansowanie nawigacji satelitarnej UE i systemów obserwacji ziemi (Galileo, GMES/Copernicus). Udział UE w światowym rynku niższego szczebla w zakresie globalnych systemów nawigacji satelitarnej stale się zwiększał z poziomu 24 % do 30 %. Osiągnięcie celu (33 %) na 2020 r. wydaje się prawdopodobne. Ponadto przez ostatnie kilka lat europejski kosmiczny przemysł wytwórczy i przemysł systemów wynoszących radziły sobie dobrze na światowych rynkach komercyjnych, osiągając coraz większy udział w rynku satelitów oraz zachowując stały udział w rynku wynoszący około 50 % w przypadku komercyjnych usług wynoszenia. Wyniki programu 7PR, program „Uczenie się przez całe życie” i CIP: wnoszenie wkładu w inteligentny wzrost W ramach 7PR w latach 2007—2013 wsparciem objęto 130 007 wnioskodawców, przy czym całkowita kwota wkładu finansowego UE, o którego przekazanie się zwrócono, wyniosła 41,26 mld EUR. 98 % zrealizowanych projektów kończy się osiągnięciem pierwotnie wyznaczonych celów, przy czym każdy zakończony projekt prowadzi średnio do opracowania 5,7 publikacji. Łącznie blisko 6 000 zakończonych projektów doprowadziło do powstania 1 261 praw własności intelektualnej. W ramach 7PR szczególną uwagę poświęcono udziałowi przemysłu i MŚP w celu zapewnienia, aby badania odpowiadały potrzebom przedsiębiorstw, i w celu zapewnienia komercjalizacji wyników działań następczych. Udział przemysłu we wspólnych projektach badawczych był szczególnie duży w dziedzinie energii i transportu, gdzie stopy finansowania sięgały blisko 50 % w każdej z dziedzin. We wspólnych projektach badawczych odsetek projektów, które doprowadziły do złożenia wniosków patentowych lub do powstania innych rodzajów własności intelektualnej, przekroczył wyznaczone cele (z wyjątkiem obszaru żywności, rolnictwa/rybołówstwa i biotechnologii). W 7PR MŚP prowadziły głównie działalność w ramach programu szczegółowego „Współpraca” (16 492 uczestniczące MŚP otrzymały dofinansowanie w wysokości 4,7 mld EUR w formie wkładu finansowego UE) i w ramach programu szczegółowego „Możliwości” (6 502 uczestniczące MSP otrzymały dofinansowanie w wysokości 1,3 mld EUR w formie wkładu finansowego UE). Ogólnie rzecz biorąc, 17 % budżetu programu szczegółowego „Współpraca” zostało przyznane MŚP — odsetek ten był o 15 % wyższy od wartości docelowej. PPP zawiązane w ramach 7PR przyczyniły się do istotnych efektów mnożnikowych. Jeżeli chodzi o ILI, kwota wkładu UE w wysokości 1 mld EUR została uzupełniona głównie wkładem niepieniężnym o wartości co najmniej kolejnego 1 mld EUR wniesionym przez członków Europejskiej Federacji Producentów Leków i Stowarzyszeń Farmaceutycznych (EFPIA). Na budżet wspólnej inicjatywy technologicznej „Czyste niebo” w wysokości 1,6 mld EUR składały się kwoty przekazywane na zasadzie 50/50 przez Komisję (w gotówce) i podmioty sektora lotniczego (wkład niepieniężny). W przypadku wspólnego przedsiębiorstwa FCH wkład Komisji w wysokości 470 milionów EUR został uzupełniony wkładem podmiotów sektora prywatnego i innych uczestników, którzy zapewnili dodatkowe 470 milionów EUR. UE i zaangażowane państwa członkowskie przeznaczyły również ponad 1,547 mld EUR na rzecz PPP ARTEMIS i ENIAC, przy czym starania przedsiębiorstw w dziedzinie badań i rozwoju zapewniły dodatkowo ponad 2,529 mld EUR w latach 2008—2013. Działania podejmowane przez przedmiotowe PPP oraz ich osiągnięcia zostały ocenione pozytywnie. Na przykład w ramach drugiej oceny okresowej ILI przeprowadzonej w 2013 r. stwierdzono, że partnerstwo ILI pomyślnie wykazało zasadność zawiązywania dużych PPP zrzeszających wiele zainteresowanych stron na rzecz działalności badawczo-rozwojowej w obszarze biomedycyny i jest obecnie postrzegane na całym świecie jako wiodące partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) w dziedzinie opieki zdrowotnej. W ramach drugiej oceny okresowej wspólnego przedsiębiorstwa FCH przeprowadzonej w 2013 r. stwierdzono, że FCH zapewniło odpowiednią strukturę zarządzania, nawiązało skuteczny dialog z sektorem przemysłu i sektorem badawczym zorientowany na kwestie związane ze wspólnym programem strategicznym i z powodzeniem wdrażało ten program. Ponadto w ocenach śródokresowych dotyczących programów ARTEMIS i ENIAC potwierdzono ich wysoką przydatność i skuteczność oraz wysoką jakość projektów realizowanych w ramach tych programów. Niemniej jednak w ocenie zalecono, aby programy były bardziej wyraźnie zakotwiczone w europejskiej strategii dotyczącej podzespołów i układów elektronicznych, oraz zauważono potrzebę wzmożenia wysiłków w celu zwiększenia spójności i koordynacji powiązań między projektami oraz koordynacji samych projektów, usprawnienia zarządzania projektami, a także lepszej oceny skutków i osiągnięć projektów. Przedmiotowe zalecenia zostały wzięte pod uwagę przy opracowywaniu programu działań następczych. W ramach wspólnego programu „Nowoczesne technologie w służbie osobom starszym” osiągnięto masę krytyczną w zakresie działań badawczych i innowacji, inicjując ponad 120 projektów wykorzystujących dźwignię finansową na łączną kwotę ponad 650 mln[7]. Dzięki wspomnianemu programowi udało się również zyskać duże zaangażowanie ze strony przemysłu, przede wszystkim MŚP — na poziomie ponad 40 %. W ocenie programu przeprowadzonej w 2013 r. stwierdzono, że istnieją obiecujące dowody wskazujące na potencjał rynkowy produktów i usług będących skutkami projektów. Główne zalecenia, takie jak ulepszenie miar i monitorowania programu w celu lepszej oceny skutków oraz dalsze dostosowanie instrumentu, który go zastąpi, wraz z innymi odpowiednimi inicjatywami dołączono do wniosku dotyczącego następnego programu. W drugiej ocenie śródokresowej wykazano, że dzięki mechanizmowi finansowania opartemu na podziale ryzyka w ramach 7PR umożliwiono znaczne zwiększenie inwestycji przedsiębiorstw w projekty innowacyjne oraz badania i rozwój. Kwota dodatkowych inwestycji prywatnych w badania naukowe i innowacje (tj. efekt mnożnikowy) wyniosła 34,1 mld EUR i przekroczyła oczekiwaną wartość 30 mld EUR. Okazały się one bardzo atrakcyjne dla przedsiębiorstw związanych z działalnością badawczą, naukową oraz inwestycyjną i osiągnęły lub przewyższyły cel dotyczący wolumenu pożyczek, przyczyniły się do poprawy ich zasięgu geograficznego i umożliwiły EBI rozszerzenie zdolności banku do udzielania bardziej ryzykownych pożyczek. Pozytywnie oceniono podejście ukierunkowane na popyt we wdrażaniu mechanizmu finansowania opartego na podziale ryzyka. W ocenie zawarto szereg zaleceń, w tym lepsze ukierunkowanie na innowacyjne spółki o średniej kapitalizacji za pomocą specjalnych produktów finansowych, wzmocnienie pilotażowej działalności doradczej i systemu zarządzania. Jeżeli chodzi o spółki o średniej kapitalizacji, Komisja zareagowała, kładąc większy nacisk zarówno na mniejsze, jak i na większe spółki o średniej kapitalizacji w ramach instrumentów finansowych przewidzianych w programie „Horyzont 2020”. W ramach tego programu znacząco zwiększa się również pilotażową działalność doradczą, przy jednoczesnym podejmowaniu działań na rzecz usprawnienia systemu zarządzania. Od 2007 r. Europejska Rada ds. Badań Naukowych zapewniła wsparcie finansowe na rzecz 4 300 badaczy należących do 64 różnych narodowości i ich zespołów pracujących w prawie 600 instytucjach przyjmujących w 29 państwach UE i krajach stowarzyszonych w ramach 7PR. Do stypendystów Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych zalicza się ośmiu laureatów nagrody Nobla oraz trzech laureatów Medalu Fieldsa. 134 stypendystów Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych otrzymało inne międzynarodowe nagrody naukowe. W latach 2008—2013 w prestiżowych czasopismach recenzowanych ukazało się ponad 20 000 artykułów, w których wspomniano o finansowaniu zapewnianym przez Radę ds. Badań Naukowych. Przeprowadzona analiza wykazała, że ok. 10 % artykułów, w których wspomniano o finansowaniu zapewnianym przez Europejską Radę ds. Badań Naukowych, należało do najbardziej wpływowych publikacji naukowych na świecie (1 % najczęściej cytowanych publikacji), w porównaniu z mniej niż 1 % w przypadku wszystkich artykułów w UE. Każdy stypendysta Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych zatrudnia średnio sześciu innych badaczy, przyczyniając się w ten sposób do szkolenia nowego pokolenia znakomitych badaczy. Przedmiotowe ustalenia potwierdzają wysoką ocenę jakości naukowej wyników tego programu oraz jego wysokiej wartości dodanej w porównaniu z podobnymi programami. Tak jak zaplanowano, w ramach działań „Maria Skłodowska-Curie” prowadzonych w latach 2007—2013 za pomocą stypendiów i innych środków udzielono wsparcia około 50 000 naukowców (ok. 10 000 doktorantów) 136 różnych narodowości pracujących w ponad 81 państwach. Wskaźniki wpływu potwierdzają docelową tendencję wzrostową dotyczącą liczby naukowców pracujących w UE. Ponad 50 % finansowanych projektów stanowi bezpośrednią odpowiedź na najważniejsze wyzwania społeczne określone w strategii „Europa 2020” (np. zmianę klimatu). Wszystkie wskaźniki wskazują na postępy w dążeniu do celów programu i wszystkie oprócz jednego (dotyczącego udziału kobiet) dowodzą osiągnięcia celu lub jego przewyższenia. W ocenie śródokresowej potwierdzono wysoką wartość dodaną działań „Maria Skłodowska-Curie” w zakresie tworzenia międzynarodowych sieci między sektorem badawczym, środowiskami akademickimi i przedsiębiorstwami, zapewniania naukowcom będącym beneficjentami lepszej ścieżki kariery i zwiększania liczby, zakresu oraz doskonałości badań naukowych[8]. Szacuje się bowiem, że w 2013 r., dwa lata po uzyskaniu stypendiów, około 95 % naukowców znalazło zatrudnienie, co stanowi wynik powyżej oczekiwań, a naukowcy, którzy w dalszym ciągu biorą udział w stypendiach, zgłosili poprawę dotyczącą ich karier. Program okazał się atrakcyjny nie tylko dla najlepszych uczelni, ale również dla liderów w dziedzinie innowacji z sektora prywatnego. Udział w poszczególnych działaniach na rzecz mobilności w ramach programu „Uczenie się przez całe życie” był zgodny z założonymi celami lub przewyższał je, z wyjątkiem podprogramu kształcenia dorosłych (Grundtvig). W ramach podprogramu Erasmus, który sprzyja mobilności i współpracy między instytucjami szkolnictwa wyższego, osiągnięto cel trzech milionów studentów w roku akademickim 2012/2013, przy czym ponad 250 000 studentów (wzrost o 9%), w tym ponad 48 000 stażystów w przedsiębiorstwach (wzrost o 18 %), wzięło udział w programie w samym 2013 r. Stanowi to 5 % ogólnej rocznej liczby wszystkich absolwentów europejskich. Pod względem jakościowym 97 % byłych studentów w ramach programu Erasmus uważa, że studia za granicą dały im przewagę na rynku pracy. W 2013 r. współpraca międzynarodowa z państwami spoza UE w ramach programu Erasmus Mundus przyczyniła się do zwiększenia międzynarodowej atrakcyjności unijnych systemów edukacji i badań. Ze 100 najlepiej ocenianych w rankingu szanghajskim unijnych uniwersytetów 96 brało udział we wspólnym programie Erasmus Mundus, co stanowiło przekroczenie założonego celu w wysokości 93. Ogólny udział w latach 2009—2013 był jednak poniżej oczekiwań, głównie z powodu zmniejszenia liczby programów w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie w wyniku kryzysu gospodarczego. W ocenie końcowej CIP stwierdzono, że program stał się istotnym narzędziem promowania innowacji, w szczególności z uwagi na stosowane w jego ramach otwarte podejście odchodzące od koncentrowania się wyłącznie na rozwoju technologicznym w kierunku bardziej zrównoważonej perspektywy uwzględniającej zmiany zachodzące w sektorze usług oraz w sektorze produkcji i odnoszącej się do procesów i modeli biznesowych w równym stopniu, co do produktów. Obecny kryzys gospodarczy podkreślił wagę głównych celów CIP i niezmienne znaczenie wielu kwestii, z myślą o rozwiązaniu których opracowano CIP, co oznacza konieczność pilniejszego skoncentrowania się na tych aspektach, które udało się pomyślnie wdrożyć i które okazały się skuteczne, takich jak instrumenty finansowe. Popyt na instrumenty finansowe CIP od samego początku funkcjonowania programu jest duży, a przyznany budżet w pełni wykorzystano. Do września 2013 r. w ramach systemu poręczeń dla MŚP 275 113 przedsiębiorstwom udzielono pożyczek, a 340 MŚP wykorzystało Instrument na rzecz Wysokiego Wzrostu i Innowacji w MŚP. Wydaje się prawdopodobne, że docelowa liczba beneficjentów zostanie przewyższona, a cel polegający na ułatwieniu dostępu do finansowania w celu rozpoczęcia działalności gospodarczej i rozwoju MŚP zostanie spełniony. Instrument na rzecz Wysokiego Wzrostu i Innowacji w MŚP, pożyczka w ramach systemu poręczeń dla MŚP i gwarancje dla mikrokredytów uważa się za adekwatne do potrzeb europejskich MŚP, ponieważ zaspokajają zapotrzebowanie na finansowanie, którego w przeciwnym wypadku by nie spełniono, i przyczyniają się do rozpoczęcia działalności i rozwoju MŚP. Mają one bardzo silny efekt mnożnikowy. W przypadku SMEG 1 EUR z budżetu Unii przełożyło się na 32 EUR w formie finansowania, a w przypadku Instrumentu na rzecz Wysokiego Wzrostu i Innowacji w MŚP 1 EUR przełożyło się na 6,7 EUR w formie inwestycji kapitałowych. CIP Inteligentna Energia — Europa, EPENG, TEN-T; Marco Polo: wnoszenie wkładu w trwały wzrost gospodarczy (Europa efektywnie korzystająca z zasobów) Istotny efekt mnożnikowy udało się również osiągnąć w ramach CIP za pośrednictwem programu Inteligentna Energia — Europa. W 2013 r. na rzecz realizowanych w ramach programu projektów służących wywarciu skutków krótkoterminowych przeznaczono 42 mln EUR. Pozwoli to osiągnąć roczne oszczędności rzędu 165 000 ton paliw kopalnych i prawie 500 000 ton CO2, generując jednocześnie blisko 500 mln EUR w formie inwestycji. Ten efekt mnożnikowy potwierdza wyniki oceny końcowej programu Inteligentna Energia — Europa, w której uznano, że program jest istotny i przydatny, że odnosi się do zmieniających się potrzeb, problemów i barier związanych z kwestiami dotyczącymi zrównoważonej energii w Europie oraz że, ogólnie rzecz biorąc, jakość działań podejmowanych w jego ramach była wysoka. W ocenie potwierdzono użyteczność programu jako instrumentu i zalecono kontynuowanie jego wdrażania. Inicjatywa „Build-up Skills” — zwiększanie związanych z energią umiejętności pracowników sektora budowlanego Dzięki inicjatywie „Build-up Skills” wspieranej w ramach programu CIP Inteligentna Europa — Energia 30 krajowych zespołów projektowych (państwa UE-28 + Norwegia i była jugosłowiańska republika Macedonii) zgromadzono ponad 1 600 organizacji z całej Europy w celu opracowania strategii organizowania szkoleń dla pracowników sektora budowlanego. Zgodnie z początkowymi wynikami osiągnięcie celów energetycznych „20-20-20” będzie wymagało objęcia ponad 3 milionów rzemieślników programami doszkalającymi w obszarze energii odnawialnej i efektywności energetycznej w Europie. W ramach każdego projektu krajowego wskazano przeszkody utrudniające zorganizowanie szkoleń dla siły roboczej oraz najistotniejsze środki służące przezwyciężeniu tych przeszkód. Obecnie rozpoczęto drugi etap realizacji inicjatywy, którego celem jest wspieranie procesu opracowywania lub usprawniania programów szkoleniowych w 21 państwach[9]. W ramach Europejskiego programu energetycznego na rzecz naprawy gospodarczej (EPENG) w 2013 r. ukończono znaczną liczbę projektów, głównie związanych z gazem i energią elektryczną. Finansowanie w ramach EPENG wzajemnych połączeń gazowych i elektrycznych przyczyniło się do integracji wewnętrznego rynku gazu i energii elektrycznej wraz ze wzrostem zdolności połączeń wzajemnych. Program jest niezwykle istotny, biorąc pod uwagę wezwanie Rady Europejskiej z marca 2014 r. do poprawy połączeń międzysystemowych z bardziej oddalonymi lub słabiej połączonymi częściami jednolitego rynku[10]. EPENG przyczynił się do powstania pierwszych dużych głębokowodnych morskich farm wiatrowych. Przy wdrażaniu programu napotkano wyzwania związane ze złożonością zastosowanych technologii (zwłaszcza w odniesieniu do włączenia morskiej energii wiatrowej do sieci oraz wychwytywania i składowania dwutlenku węgla), brakiem akceptacji społecznej oraz kwestiami związanymi z zamówieniami publicznymi i dostępem do finansowania długoterminowego. Podprogramowi wychwytywania i składowania dwutlenku węgla towarzyszą poważne wątpliwości, które mogą zakłócić jego skuteczną realizację. Komisja wzięła pod uwagę wnioski wyciągnięte z realizacji EPENG podczas opracowywania nowego rozporządzenia dotyczącego transeuropejskiej infrastruktury energetycznej. Na podstawie oceny śródokresowej Europejskiego Funduszu na rzecz Efektywności Energetycznej (instrument finansowy w ramach EPENG) stwierdzono, że instrument ten przyczynił się do zwiększenia wartości poprzez zapewnienie długoterminowego finansowania, propagowanie wysokiej jakości inwestycji opartych na rynku i sprzyjających lepszemu zrozumieniu dynamiki efektywnego energetycznie rynku[11]. Mają one także bardzo silny efekt mnożnikowy. Na każde 100 EUR z funduszy UE ponad 110 EUR zapewniają inni inwestorzy. W dużej mierze zrealizowano średniookresowy cel w ramach TEN-T na 2013 r. polegający na uruchomieniu siedmiu projektów. Poza pięcioma projektami priorytetowymi będącymi już w realizacji w 2013 r. projekt linii kolejowych dla pociągów dużych prędkości na osi Paryż-Bruksela-Kolonia-Amsterdam-Londyn został w pełni wdrożony, a w realizacji drugiego projektu dotyczącego osi kolejowej Berlin-Werona/Mediolan-Bolonia-Neapol-Mesyna-Palermo poczyniono istotne postępy. Ukończenie drugiego projektu priorytetowego TEN-T Oś priorytetowa numer dwa stanowi pierwszy europejski projekt dotyczący szybkiego transgranicznego pasażerskiego transportu kolejowego, łącząc główne miasta we Francji, w Belgii, Niemczech, Niderlandach i Zjednoczonym Królestwie. Dzięki sieci „Paryż-Bruksela-Kolonia-Amsterdam-Londyn” znacznie skrócił się czas podróży między wspomnianymi pięcioma państwami, a zatem stanowi ona dla pasażerów rzeczywistą alternatywę dla transportu lotniczego i drogowego. Umożliwia ona także ulepszone połączenia między niektórymi głównymi europejskimi portami lotniczymi – w Brukseli, we Frankfurcie, w Kolonii/Bonn, portem lotniczym Charles de Gaulle w Paryżu i portem lotniczym Amsterdam-Schiphol. Ukończono ją bez nierozwiązanych problemów finansowych i środowiskowych. Szybkie linie kolejowe w dużym stopniu usprawniły połączenie pomiędzy Zjednoczonym Królestwem a kontynentem europejskim i przyczyniły się do znacznego skrócenia czasu podróży między najgęściej zaludnionymi obszarami Europy. Przyczyniają się one także do propagowania intermodalnych podróży kolejowo-powietrznych, tym samym przyczyniając się do osiągnięcia celów polityki transportowej UE[12]. Z kolei, mimo że dzięki programowi Marco Polo udało się dokonać znaczącej zmiany transportu wyrażonej w mld tonokilometrów, skuteczność i wdrażanie programu nie były w pełni zadowalające. W ramach programu Marco Polo I udało się zrealizować 46 % planowanej zmiany[13] i pomimo, że wdrażanie projektów w ramach programu Marco Polo II jeszcze się nie zakończyło, ostateczne wyniki tego programu będą prawdopodobnie podobne. Na przedmiotową sytuację wpływ wywiera wiele czynników, takie jak specyficzny sposób opracowania programu i trudna sytuacja rynkowa. Program został opracowany w celu zapewnienia ochrony funduszy publicznych i z tego względu przedsiębiorstwa europejskie musiały samodzielnie podjąć ryzyko operacyjne związane z inwestycjami. Przedsiębiorstwa uznały również program za nadmiernie złożony. Ponadto z uwagi na fakt, że rozwiązania w obszarze transportu multimodalnego zasadniczo wiążą się z wyższym ryzykiem i wymagają wyższych nakładów inwestycyjnych niż rozwiązania odnoszące się wyłącznie do transportu drogowego, program okazał się szczególnie podatny na wpływ kryzysu gospodarczego przejawiający się zmniejszeniem natężenia transportu. Z uwagi na fakt, że płatności dokonuje się na podstawie osiągniętych wyników, przedmiotowy program nadal stanowi jednak przykład skutecznego wykorzystania funduszy publicznych, przy czym dla każdego zainwestowanego 1 EUR szacuje się korzyści środowiskowe w wysokości 13 EUR (ostateczny wynik programu Marco Polo I). Niemniej jednak zasadniczo, biorąc pod uwagę wyniki programu i zmieniający się kontekst polityki transportowej, przedmiotowe podejście do finansowania UE na rzecz usług transportu towarowego nie będzie kontynuowane. Galileo i GMES-Copernicus: wnoszenie wkładu w trwały wzrost gospodarczy: „Polityka przemysłowa w erze globalizacji” Wnosząc wkład w realizację inicjatywy przewodniej „Polityka przemysłowa w erze globalizacji”, w 2013 r. europejski system nawigacji satelitarnej Galileo i europejski system obserwacji Ziemi GMES-Copernicus wyszły z fazy przygotowawczej i wkroczyły w fazę operacyjną. Jest to ważny krok, ponieważ zapewni on UE strategiczną infrastrukturę, dzięki której możliwe będzie korzystanie z szacowanego ogromnego potencjału gospodarczego usług i aplikacji niższego szczebla. Czterech satelitów systemu Galileo po raz pierwszy samodzielnie ustaliło pozycję. Na całym świecie rozmieszczono szereg stacji naziemnych. Etap walidacji Galileo zakończył się pomyślnie w 2013 r. Choć segment naziemny systemu Galileo był w dalszym ciągu rozmieszczany zgodnie z planem, odnotowano pewne trudności w procesie produkcji satelitów. Producent prywatny napotkał pewne trudności techniczne, co wiązało się z koniecznością przełożenia dwóch wyniesień zaplanowanych w 2013 r. (problem ten dotyczył ogółem czterech satelitów). Problemy te podkreślają znaczenie właściwego zarządzania ryzykiem i sprawowania lepszego nadzoru przez wszystkie zainteresowane strony. Przyszły harmonogram startów jest obecnie konsolidowany po usunięciu problemów technicznych związanych z satelitami. Jeżeli chodzi o GMES/Copernicus, uruchomiono dwie z sześciu usług monitorowania Ziemi (zarządzanie sytuacjami wyjątkowymi i monitorowanie obszarów lądowych). Dane dotyczące służb ratunkowych i monitorowania obszarów lądowych zostały już nieodpłatnie udostępnione użytkownikom GMES. W przeprowadzonej w 2013 r. ocenie okresowej wstępnych operacji GMES (GIO) wykazano, że pomimo faktu, iż z uwagi na ograniczenia budżetowe można było opracować zaledwie dwie usługi, wydaje się, iż wstępne operacje tego programu stanowią skuteczny mechanizm rozwoju w pełni funkcjonalnych usług[14], przy czym program ten przyczynia się do zwiększenia wartości dodanej poprzez realizację celów, których nie dałoby się osiągnąć wyłącznie na szczeblu krajowym. W 2013 r. w ramach unijnego programu monitorowania i obserwacji Ziemi świadczono cenne usługi na rzecz zespołów ratowniczych biorących udział w akcjach podczas powodzi w Niemczech, Republice Czeskiej i na Węgrzech, a także podczas pożarów lasów w Portugalii. Aspekty operacyjne związane z wynikami działalności Zbadano różne aspekty związane z wdrażaniem programów 7PR. Korzyści wynikające z outsourcingu wdrażania 7PR przez agencje zawarto w dwóch ocenach. W ocenie dotyczącej funkcjonowania Agencji Wykonawczej Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERCEA) oszczędności wynikające z przekazania zadań na rzecz ERCEA oszacowano na 45 mln EUR w latach 2009—2012. W ocenie Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych potwierdzono oszczędności rzędu 106,4 mln EUR w latach 2009—2012. Ponadto informacje zwrotne na temat wyników działalności pozwalające stwierdzić, czy Komisja zapewniła skuteczne wdrożenie 7PR, zostały udostępnione w sprawozdaniu specjalnym Trybunału Obrachunkowego[15]. Trybunał stwierdził, że Komisja podjęła szereg kroków mających na celu uproszczenie przepisów, choć można w tym zakresie uczynić więcej, i że niektóre aspekty realizacji 7PR charakteryzują się brakiem spójności. Trybunał uznał, że skoncentrowano się głównie na zapewnianiu wysokiej jakości wydatków, a w mniejszym stopniu na wydajności. Trybunał zauważył, że wspomniany proces należy bardziej skrócić i chociaż jest coraz mniej czasu na przyznanie dotacji (tj. podpisywanie umów), wystąpiły różnice między usługami przez pierwsze pięć lat trwania 7PR. Komisja zaakceptowała wszystkie zalecenia Trybunału i większość z nich uwzględniono, przygotowując program zastępujący 7PR. Na przykład w celu zapewnienia stałego poziomu realizacji celów 7PR i w celu usprawnienia koordynacji i wdrażania programu „Horyzont 2020” utworzono wspólne centrum wsparcia, któremu powierzono zadanie świadczenia wysokiej jakości usług wsparcia prawnego, przeprowadzania audytu ex post, świadczenia usług związanych z systemami IT i działaniami w obszarze IT, przeprowadzania procesów biznesowych, udzielania informacji i przekazywania danych na temat programu wszystkim dyrekcjom generalnym, agencjom wykonawczym i wspólnym przedsięwzięciom wdrażającym program „Horyzont 2020”, które zajmują się badaniami. Przeprowadzono wspólną reprezentatywną próbę kontroli ex post, która obejmuje wszystkie elementy 7PR. 2.1.2. SPÓJNOŚĆ NA RZECZ WZROSTU GOSPODARCZEGO I ZATRUDNIENIA (linia budżetowa 1B) Cele programu i strategia „Europa 2020” „Spójność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” obejmuje następujące fundusze strukturalne: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejski Fundusz Społeczny (EFS) oraz Fundusz Spójności (FS). Polityka spójności z alokacją w wysokości 349 mld EUR stanowi 36 % budżetu Unii na lata 2007—2013 oraz jeden z najbardziej widocznych instrumentów finansowych UE, który zaprojektowano tak, aby znacząco przyczyniał się do zatrudnienia i wzrostu gospodarczego w Europie. Środki w wysokości 270 mld EUR zgromadzone w ramach EFRR i FS obejmują blisko 80 % całkowitego budżetu przewidzianego w tej linii budżetowej, przy czym wysokość alokacji na rzecz EFS wynosi około 75 mld EUR. Trzy fundusze, wszystkie działające w ramach zarządzania dzielonego, udostępnia się poprzez programy zarządzane na szczeblu krajowym lub regionalnym. Wspomniane fundusze przyczyniają się do realizacji wszystkich celów strategii „Europa 2020”. Jednym z kluczowych celów pomocy przyznawanej w ramach EFRR jest poprawa efektywności przedsiębiorstw dzięki wspieraniu prowadzonych przez nie inwestycji w nowe maszyny i sprzęt lub inwestycji w opracowywanie nowych produktów. Wsparcie w ramach EFRR było również udzielane w wielu częściach UE w celu zwiększenia wykorzystywania ICT przez MŚP, wprowadzenia cyfrowego dostępu do usług publicznych oraz do sfinansowania inwestycji w sieci szerokopasmowe w celu poprawy dostępności internetu, a w niektórych przypadkach w celu zapewnienia dostępu do internetu na obszarach, na których nie było to wcześniej możliwe. Środki dostępne w ramach EFRR i FS były również w dalszym ciągu wykorzystywane do wspierania istotnych obszarów inwestycji, takich jak inwestycje w transport i obiekty infrastruktury środowiskowej, a także inwestycje w promowanie efektywności energetycznej i oszczędnego gospodarowania zasobami. Wśród głównych obszarów objętych wsparciem EFS należy wymienić działania na rzecz integracji z rynkiem pracy, w przypadku których szereg państw członkowskich polegało na EFS w celu wspierania aktywnej polityki rynku pracy. W państwach UE-12, w których kwoty z budżetu przeznaczone na aktywną politykę rynku pracy są niskie (poniżej 0,5 % PKB), środki z EFS na aktywną politykę rynku pracy stanowią ponad połowę łącznego finansowania tej polityki (54,1 % w latach 2007—2010). Wiele państw członkowskich skoncentrowało również swoje działania w ramach EFS na rozpoczynaniu działalności gospodarczej przez osoby bezrobotne lub z grup w niekorzystnej sytuacji, a także na trwałości oraz jakości pracy osób prowadzących działalność na własny rachunek i mikroprzedsiębiorców. W 17 państwach członkowskich przedsiębiorczość uznano za priorytet w ramach programów operacyjnych w okresie programowania na lata 2007—2013. Zgodnie ze swoim zobowiązaniem do przeznaczania wsparcia z funduszy strukturalnych na rzecz inicjatywy przewodniej „Europejska platforma współpracy w zakresie walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym” w ramach strategii „Europa 2020” Komisja przeznaczyła 20 % EFS na cel polegający na zmniejszeniu liczby osób ubogich i wykluczonych społecznie o co najmniej 20 mln do 2020 r. Jak potwierdziła Komisja w ramach oceny postępów w realizacji strategii „Europa 2020”, spełnienie tego celu będzie trudne, ponieważ liczba osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym w UE (uwzględniająca osoby zagrożone ubóstwem finansowym, osoby doświadczające deprywacji materialnej lub osoby żyjące w gospodarstwach domowych bez osób pracujących) wzrosła z 114 milionów w 2009 r. do 124 milionów w 2012 r.[16]. Wyniki programu Zgodnie ze sprawozdaniami krajowymi dotyczącymi realizacji programów polityki spójności Fundusze Strukturalne stanowią kluczowe narzędzie służące utrzymaniu zatrudnienia i ograniczaniu bezrobocia. Interwencje EFRR przyczyniły się do stworzenia miejsc pracy, głownie dzięki wsparciu przeznaczonym na badania, innowacje i MŚP. Z danych z monitorowania wynika, że w latach 2007—2012 utworzono około 594 000 dodatkowych miejsc pracy. Największą liczbę nowych miejsc pracy odnotowano w Niemczech, Zjednoczonym Królestwie, na Węgrzech, w Hiszpanii, we Włoszech i w Polsce[17]. W UE wdrożono szeroki wachlarz środków EFRR w celu wparcia przedsiębiorstw i ich zdolności innowacyjnych. Wyniki oceny sugerują, że ze wszystkich interwencji współfinansowanych w ramach EFRR wparcie na rzecz przedsiębiorstw stanowi główne źródło nowych miejsc pracy[18]. Według najnowszych krajowych rocznych sprawozdań z realizacji do końca 2012 r. wsparcie w ramach EFRR otrzymało blisko 200 000 przedsiębiorstw, z których blisko 80 000 stanowiły nowe przedsiębiorstwa, tworząc ponad 260 000 miejsc pracy w MŚP[19]. Do końca 2012 r. inwestycje w ICT realizowane w ramach EFRR doprowadziły do zapewnienia dodatkowym 5 milionom osób dostępu do sieci szerokopasmowych, przy czym około połowa z tych osób to mieszkańcy regionów słabiej rozwiniętych. Przyczynia się to do zmniejszania przepaści cyfrowej, która jest wciąż stosunkowo duża w szeregu państw, w szczególności w państwach członkowskich UE-12 i w południowych państwach UE-15. Państwa członkowskie zgłosiły postęp we wdrażaniu Funduszu Spójności i inwestycji infrastrukturalnych w ramach EFRR, ale w odniesieniu do większości projektów z zakresu transportu i infrastruktury środowiskowej wyniki są poniżej założonego celu, zwłaszcza w odniesieniu do UE-12. Przykłady osiągnięć w Estonii: do końca 2012 r. usprawnienia sieci linii kolejowych współfinansowane przez UE doprowadziły do skrócenia czasu podróży w niektórych częściach sieci o 31 %, celem jest dalsze skrócenie go o 45 % do końca 2015 r.[20]. Jeżeli chodzi o sektor transportu, w latach 2007—2013 na realizację celów związanych z infrastrukturą drogową, uwzględniając TEN-T i drogi krajowe, regionalne i lokalne, przeznaczono około 42 mld EUR. Na realizację wszystkich projektów związanych z infrastrukturą kolejową, uwzględniając projekty TEN-T, przewidziano około 23 mld EUR. Dzięki udostępnieniu znacznych środków finansowych wyniki osiągnięte w sektorze transportu były znaczące, zwłaszcza w formie ulepszeń istniejących linii kolejowych obejmujących rekonstrukcję lub modernizację ponad 2 300 km linii kolejowych. Zrekonstruowano również ponad 30 000 km dróg. Budowa nowych linii kolejowych znacząco opóźnia się jednak w państwach korzystających z Funduszu Spójności, gdzie do tej pory ukończono dopiero 59 km z 253 km. Zidentyfikowano trudności związane ze słabym opracowaniem projektu, ograniczonymi zdolnościami administracyjnymi, problemami dotyczącymi wdrażania i opóźnieniami w Polsce, problemami w zakresie udzielania zamówień publicznych w Rumunii i Słowenii oraz z długimi procedurami planowania przestrzennego w Słowenii. Jeżeli chodzi o sektor ochrony środowiska, w odniesieniu do którego wysokość alokacji środków w latach 2007—2013 wynosiła blisko 50 mld EUR, w wielu państwach członkowskich doszło do opóźnień w realizacji projektów, szczególnie w przypadkach, w których inwestycjami zarządzano na szczeblu samorządowym. Najczęstsze problemy związane są z udzielaniem zamówień publicznych, procedurami planowania i ograniczonymi zdolnościami w zakresie zarządzania projektami, a także w niektórych przypadkach brakiem współfinansowania z powodu trwającego spowolnienia gospodarczego. Problemy odnotowano przede wszystkim w Bułgarii, gdzie stopa zwrotu kosztów w sektorze gospodarki wodnej wyniosła tylko 11 %, co oznacza, że cele nie zostaną osiągnięte, oraz w Rumunii. W celu rozwiązania tych kwestii Komisja zażądała poważnych reform sektora i reform organizacyjnych, zachęcając do korzystania z wszelkich środków pomocy technicznej, które są dostępne za pośrednictwem różnych międzynarodowych instytucji finansowych. Przykłady osiągnięć: Włochy: projekty współfinansowane przez EFRR skutkowały ulepszonym oczyszczaniem ścieków dla ponad 1 mln ludzi lub dla około 13 % łącznej populacji w regionach objętych celem konwergencji oraz dla blisko 40 % na Sycylii i w regionie Basilicata, gdzie miała miejsce większość inwestycji. Malta: południowa oczyszczalnia ścieków zbudowana przy udziale środków unijnych, która jest w stanie oczyścić 80 % ścieków wytworzonych na wyspie, doprowadziła do zmiany statusu wód przybrzeżnych na południu państwa z klasy 3 na klasę 1, dzięki czemu Malta stała się pierwszym państwem śródziemnomorskim, które oczyszcza wszystkie ścieki przed odprowadzeniem ich do morza. W sektorze energetycznym, w którym w latach 2007—2013 przyznano alokacje w ramach programu EFRR-FS w wysokości około 4,5 mld EUR na realizację inwestycji w odnawialne źródła energii (energię wiatrową, słoneczną, energię z biomasy, energię hydroelektryczną i energię geotermalną) dodatkowa zdolność do wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii uległa zwiększeniu o 2 400 MV do końca 2012 r. Ponadto zaplanowano inwestycje w zwiększanie efektywności energetycznej w blokach mieszkalnych i budynkach użyteczności publicznej obejmujące kwotę około 6 mld EUR, a dane dotyczące ich skuteczności mają zostać udostępnione do końca 2015 r. Przykład osiągnięć w Austrii: wspierane projekty doprowadziły do zwiększenia wydajności 55 elektrowni korzystających z biopaliw o 89 MW lub 20 %, co umożliwiło potencjalne zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych wyrażonych w ekwiwalencie CO2 produkowanego przez około 33 000 samochodów. EFRR służy również realizacji inwestycji w infrastrukturę socjalną w obszarach takich jak edukacja, zdrowie, opieka nad dziećmi i mieszkalnictwo, które uzupełniają „miękkie” środki finansowane w ramach EFS. W nowych państwach członkowskich inwestycja EFRR w infrastrukturę socjalną w wielu przypadkach jest jedynym środkiem modernizacji i reformy usług publicznych, natomiast w UE-15 stanowi ona zasadniczo środek dodatkowy. Znaczna część inwestycji EFS zaplanowanych na lata 2007–2013 służy poprawie dostępu do zatrudnienia – na realizację tego celu przewidziano blisko 23 mld EUR. Dostępne wyniki zgromadzone[21] w ramach rozbudowanych ocen przeprowadzonych w tym zakresie wskazują, że z interwencjami EFS związane są istotne różnice netto pod względem zatrudnienia i bezrobocia. Ustalono na przykład, że istnieje większe prawdopodobieństwo znalezienia zatrudnienia przez osoby biorące udział w interwencjach wspieranych w ramach EFS niż przez osoby z grup kontrolnych – z pewnymi dowodami wskazującymi na to, że wpływ ten jest bardziej znaczący w przypadku grup osób w bardziej niekorzystnej sytuacji. Krajowe sprawozdania na temat wdrażania wskazują, że 2,4 mln osób biorących udział w operacjach wspieranych w ramach EFS znalazło zatrudnienie w okresie do 6 miesięcy od zakończenia interwencji. Szacuje się, że do końca grudnia 2012 r. łącznie ponad 5,7 mln osób znalazło zatrudnienie dzięki wsparciu w ramach EFS. W szeregu ocen zwrócono również uwagę na „miękkie” wyniki związane z udziałem EFS w interwencjach dotyczących zatrudnienia, w tym wzmocnienie pozycji osób szukających zatrudnienia i motywowanie do wejścia na rynek pracy. W sprawozdaniu końcowym sporządzonym przez sieć ekspertów ds. oceny EFS dotyczącym wyników w latach 2007—2013 stwierdzono znaczące wyniki w odniesieniu do nowo założonych przedsiębiorstw i osób podejmujących działalność na własny rachunek w niektórych państwach członkowskich — odnotowano niemal 550 000 takich przypadków. W obszarze polityki koncentrującym się w szczególności na zwiększaniu zdolności przystosowania się odnotowano ponad 13,1 mln uczestników, przy czym najliczniejszą grupę (8,5 mln osób) stanowili pracownicy, z których prawie 847 000 osób prowadziło działalność na własny rachunek, co dowodzi znaczenia wsparcia EFS na rzecz przedsiębiorstw rozpoczynających działalność w dziedzinie polityki przystosowywania się, w ramach której przewidziano około 13 mld EUR na działania na rzecz poprawy zdolności przystosowawczych pracowników, firm, przedsiębiorstw i przedsiębiorców w latach 2007—2013. W większości państw członkowskich ze wsparcia EFS w większym stopniu korzystają osoby młode — stanowią ponad 30 % wszystkich uczestników EFS; ponad 50 % w Niemczech i blisko 40 % na Węgrzech, we Francji i w Danii. Z kolei w Szwecji, Portugalii i na Cyprze wskaźnik ten wynosi poniżej 15 %, co stanowi odzwierciedlenie decyzji podjętych w ramach polityk krajowych. W ocenach podkreślono, że beneficjenci ESF cenili świadczone usługi lub wsparcie oraz istnieją dowody na to, iż interwencje EFS mające na celu wsparcie zasobów ludzkich w przedsiębiorstwach, w których przewidziane są zwolnienia lub ogólne zmniejszenie zatrudnienia, przyczyniły się do ustabilizowania poziomu zatrudnienia we wspomnianych podmiotach. Pomimo znaczących inwestycji w podnoszenie umiejętności i umożliwianie zdobycia kwalifikacji obecnym pracownikom nie ma jednak dowodów na to, że wpłynęło to na wydajność w każdym przedsiębiorstwie lub przyniosło korzyści w zakresie zarobków lub mobilności zawodowej pracowników. Interwencje EFS zapewniły również wsparcie na rzecz polityk włączenia społecznego (wprowadzając strategie aktywnego włączenia, podejścia do inwestycji społecznych oraz bardziej efektywne i wydajne wykorzystanie budżetów polityki społecznej) w celu wparcia tych grup, którym trudniej jest wejść na rynek pracy (np. osób młodych, samotnie wychowujących dzieci, migrantów i osób starszych). W ramach EFS sfinansowano także rozwój usług społecznych mających na celu lepszą jakość i dostęp dla grup w niekorzystnej sytuacji, np. na Łotwie, w Rumunii i w Hiszpanii. W latach 2007—2013 około 13 mld EUR z EFS zostało przeznaczonych na poprawę włączenia społecznego osób znajdujących się w trudniejszej sytuacji. Choć w większości ocenionych sprawozdań krajowych sporządzonych przez sieci ekspertów ds. oceny EFS wyniki finansowania UE w obszarze polityki włączenia społecznego wskazano jako najmniej wydajne, liczba osób rozpoczynających pracę w związku z interwencjami w obszarze włączenia społecznego była znaczna i wyniosła 164 000 osób (większość z nich pochodziła z Hiszpanii). Jest to obszar finansowania UE, w którym szczególnie trudno jest wyraźnie określić zasięg, w jakim finansowane działania przyczyniają się do realizacji ogólnych celów polityki. Obszary włączenia społecznego i edukacji należą głównie do kompetencji krajowych, a cele inwestycji w dziedzinie włączenia społecznego są różne w zależności od państwa członkowskiego, co utrudnia określenie wartości dodanej interwencji. Ogólnie oczekuje się, że programy w ramach polityki spójności na lata 2007—2013 będą przyczyniały się do powstawania nowych miejsc pracy oraz do inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu do końca 2015 r. Jeżeli chodzi o inne programy realizowane w poprzednim okresie objętym WRF, ocena ex post wydajności programów zostanie dopiero przeprowadzona — w tym przypadku termin jej zakończenia został wyznaczony na koniec 2015 r. Dopiero wtedy możliwe będzie przedstawienie wyraźniejszego obrazu wkładu, jaki programy wniosły na rzecz realizacji swoich ogólnych celów. Aspekty operacyjne związane z wynikami działalności Od czasu rozpoczęcia spowolnienia gospodarczego Komisja podjęła szereg środków mających na celu przyspieszenie wdrażania polityki spójności, aby zapewnić pełną mobilizację wszystkich środków w celu wsparcia państw członkowskich i regionalnych starań na rzecz poprawy gospodarczej oraz w celu dostosowania interwencji współfinansowanych przez UE do celów strategii „Europa 2020”. W ostatnich latach dokonano dwóch ważnych rodzajów modyfikacji pierwotnych planów programowania — przeprogramowania tematycznego oraz ukierunkowanego zmniejszenia wymagań dotyczących współfinansowania krajowego. Do końca 2013 r. ponad 45 mld EUR – lub 13 % całkowitych funduszy – przeniesiono z jednego obszaru tematycznego do innego, aby udzielić wsparcia na rzecz najpilniejszych potrzeb oraz wzmocnić niektóre interwencje. W odniesieniu do obszarów inwestycji zmiany przyniosły wzrost środków w dziedzinie innowacji oraz badań i rozwoju, ogólnego wsparcia na rzecz przedsiębiorstw, zrównoważonej energii, infrastruktury socjalnej, dróg i rynku pracy, w tym zatrudnienia młodzieży. Zmiany te są spójne ze strategią „Europa 2020” i odpowiadają potrzebie większego skoncentrowania instrumentów finansowych UE na wspomnianych dziedzinach. Ponadto Komisja zatwierdziła zmniejszenie wymagań dotyczących współfinansowania krajowego w odniesieniu do niektórych państw członkowskich (ES, GR, IE, IT, LT i PT oraz w mniejszym stopniu BE, FR i UK) w latach 2011—2012. Wymagania w zakresie krajowych wydatków publicznych obniżono z poziomu 143 mld EUR do poziomu 118 mld EUR — a zatem o 18 %, uznając presję na budżety krajowe i fakt, że dzięki zmniejszeniu obciążenia finansów krajowych państwa te mogłyby w znacznym stopniu ukończyć już rozpoczęte inwestycje. W celu dalszego zwiększania wartości dodanej finansowania ze strony UE oraz przedstawienia bardziej widocznych rezultatów Komisja prowadziła również działania na rzecz propagowania i ułatwiania zintegrowanego korzystania z inwestycji w ramach EFS i EFRR. Kilka państw członkowskich już zdecydowało się zastosować zintegrowane podejście w głównych obszarach integracji społecznej, takich jak przejście z instytucjonalnej opieki nad dziećmi do opieki środowiskowej oraz integracja zmarginalizowanych społeczności, takich jak Romowie. Ponadto Komisja podjęła działania następcze w związku z kluczowymi zaleceniami przedstawionymi w czterech specjalnych sprawozdaniach tematycznych Trybunału Obrachunkowego dotyczących obszarów interwencji w ramach programów EFRR/FS, tj. efektywności energetycznej, projektów dotyczących infrastruktury gospodarowania odpadami komunalnymi, rekultywacji zdegradowanych terenów poprzemysłowych i militarnych oraz dróg[22]. We wszystkich czterech sprawozdaniach stwierdzono osiągnięcie spodziewanych rezultatów oraz realizację projektów zgodnie z przewidywaniami, jednak z pewnymi opóźnieniami i przekroczeniem kosztów. W swoich zaleceniach Trybunał zwrócił uwagę na potrzebę większego skupienia się na skuteczności, wydajności i oszczędności projektów podczas ustanawiania priorytetów inwestycyjnych, dogłębniejszej analizy potrzeb w ramach wyboru projektów oraz ulepszonych i przejrzystych wskaźników wyników. Ramy prawne na lata 2014—2020 umożliwiają Komisji zastosowanie niektórych głównych zaleceń Trybunału, dotyczących mianowicie większego ukierunkowania na wyniki w odniesieniu do współfinansowanych programów wraz z połączeniem głównych działań we wspólnych ramach strategicznych i zaleceń dla poszczególnych krajów w ramach europejskiego semestru, zawarcia umów partnerstwa z państwami członkowskimi zawierających analizę dysproporcji i potrzeb rozwojowych, warunków wstępnych oraz rocznych sprawozdań dotyczących wskaźników produktu na poziomie osi priorytetowej w oparciu o wspólną definicję wskaźników. 2.1.3. ZARZĄDZANIE ZASOBAMI NATURALNYMI I ICH OCHRONA (linia budżetowa 2) Cele programu i strategia „Europa 2020” Druga linia budżetowa obejmuje wsparcie dla rolnictwa, rozwoju obszarów wiejskich, rybołówstwa i ochrony środowiska oraz stanowi 43 % wydatków UE na lata 2007—2013. Większość środków (34 % łącznych wydatków UE) przyznaje się na bezpośrednie wsparcie dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR). Europejski Fundusz Rybacki jest głównym instrumentem finansowania wspólnej polityki rybołówstwa. Specjalne finansowanie na rzecz ochrony środowiska zapewnia się w ramach instrumentu LIFE+. Wspólna polityka rolna (WPR) ma na celu propagowanie inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu w odniesieniu do rolnictwa w UE i obszarów wiejskich zgodnie ze strategią „Europa 2020”. Składa się ona z dwóch części lub „filarów”: 1) wydatków związanych z rynkiem i płatności bezpośrednich dla rolników oraz 2) rozwoju obszarów wiejskich. Celem wspólnej polityki rybołówstwa (WPRyb) jest zapewnienie długoterminowego ekologicznego charakteru działań w obszarze rybołówstwa i akwakultury oraz zarządzanie tymi działaniami w sposób zgodny z celami polegającymi na uzyskaniu korzyści gospodarczych, społecznych i korzyści w obszarze zatrudnienia oraz zwiększeniu zaopatrzenia w żywność. UE zapewnia wsparcie finansowe na rzecz sektora rybołówstwa w ramach Europejskiego Funduszu Rybackiego (w tym wszystkich działań związanych z produkcją, przetwarzaniem i wprowadzaniem do obrotu produktów rybołówstwa i akwakultury) oraz na rzecz zrównoważonego rozwoju obszarów zależnych od rybołówstwa. Korzystając z rocznego budżetu w wysokości około 300 mln EUR, w ramach LIFE+ sfinansowano projekty służące zbadaniu podejść innowacyjnych, zademonstrowaniu podejść nowych lub zastosowaniu najlepszych praktyk w rozwiązywaniu problemów związanych z ochroną środowiska i zmianą klimatu. Wspierając wdrażanie strategii „Europa 2020”, część programu dotycząca przyrody i różnorodności biologicznej promuje działania przyczyniające się do zatrzymania oraz, w miarę możliwości odwrócenia procesu utraty różnorodności biologicznej, natomiast część dotycząca środowiska przyczynia się do wprowadzenia gospodarki zasobooszczędnej i przyjaznej środowisku, dając przedsiębiorstwom — a w szczególności MŚP — możliwość zbadania nowych technik i metod przed wprowadzeniem ich do łańcucha produkcyjnego. W ramach części dotyczącej informacji współfinansuje się projekty związane z komunikacją oraz kampanie mające na celu upowszechnianie wiedzy o ochronie środowiska i przyrody lub o kwestii zachowania bioróżnorodności. Wyniki programu Z danych wynika, że pomoc bezpośrednia na rzecz rolników (przyznana w ramach pierwszego filara WPR) stabilizuje dochody rolnicze, a tym samym przyczynia się do wzrostu efektywności ekonomicznej gospodarstw. W 2012 r. płatności bezpośrednie stanowiły średnio prawie połowę dochodu gospodarstwa rodzinnego (48 %). Chociaż w 2013 r. w państwach EU-28 realny dochód z działalności rolniczej na jednego pracownika zmniejszył się o 1,3 %, na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat zwiększył się on o około 30 %. Spadek w 2013 r. spowodowany był w głównej mierze większym wzrostem cen nabycia środków produkcji rolnej w ujęciu realnym (+0,7 %), natomiast ceny uzyskane ze sprzedaży produktów rolnych pozostały stabilne. Reformy WPR od 1992 r. wzmocniły orientację rynkową rolnictwa unijnego oraz zmniejszyły wydatki na refundacje wywozowe i interwencję publiczną. Stosunek wywozu subsydiowanego do całkowitego wywozu zmniejszył się z 1,9 % w 2007 r. do 0,1 % w 2012 r. Wartość przepływów handlowych w odniesieniu do produktów rolnych między UE a resztą świata wzrosła z 80 mld EUR w 2008 r. do ponad 120 mld EUR w 2013 r. W 2013 r. przeprowadzono szereg ocen dotyczących różnych elementów WPR. W ocenach skutków europejskiego programu dopłat do spożycia mleka w szkołach[23] i środków WPR dotyczących sektora pszczelarskiego (pszczelarstwa)[24] potwierdzono skuteczność zastosowanych instrumentów w realizacji celów polityki oraz wartość dodaną UE wraz z pewnymi zaleceniami dalszych ulepszeń dotyczących komplementarności z powiązanymi programami i inicjatywami. Program dopłat do spożycia mleka w szkołach został oceniony jako odpowiednie narzędzie zwiększania spożycia mleka wśród dzieci, a w ten sposób poprawy ich nawyków żywieniowych. Większość państw członkowskich wskazała, że program stanowił główny bodziec zachęcający odpowiednie państwa do uruchomienia i rozpoczęcia wdrażania tego typu programów. Jeżeli chodzi o środki dotyczące pszczelarstwa, w ocenie stwierdzono, że wywarły one korzystny wpływ na wydajność pracy i zysk osiągany przez pszczelarzy, a także do ustabilizowania poziomów produkcji miodu w UE w kontekście rosnących kosztów produkcji, zagrożeń dotyczących przetrwania pszczół i ostrej konkurencji międzynarodowej ze strony państw trzecich. W ocenie efektów strukturalnych wsparcia bezpośredniego[25] zbadano sposób, w jaki zmiany wprowadzone w ramach reformy z 2003 r., w tym te dotyczące oddzielenia płatności od produkcji, wpłynęły na takie kwestie jak zatrudnienie, kapitał i strategie biznesowe europejskich gospodarstw rolnych. W ocenach ujawniono pośrednie skutki, takie jak wzrost wielkości ekonomicznej gospodarstw i zwiększoną specjalizację. Ponadto oddzielenie płatności od produkcji spowodowało przeniesienie uwagi na produkcję o wyższej rentowności. W ocenie stwierdzono, że reforma, a w szczególności oddzielenie płatności od produkcji, mogły przyczynić się, wraz z innymi czynnikami, do zmniejszenia intensywności pracy. W sprawozdaniu podsumowującym krajowe i regionalne oceny śródokresowe[26] opublikowanym w 2013 r. zmierzono postępy we wdrażaniu środków rozwoju obszarów wiejskich (w ramach drugiego filara WPR) oraz wpływ tych środków w latach 2007—2013. Przedmiotowe sprawozdanie sporządzono w oparciu o wyniki ocen przeprowadzonych przez państwa członkowskie w 2010 r., stwierdzając, że wprowadzanie środków rozwoju obszarów wiejskich przebiega wolniej niż przewidywano, przy czym bezproblemowe wdrażanie zgłoszono jedynie w odniesieniu do stosunkowo niewielkiej liczby środków. Najszybciej wdrażano środki charakteryzujące się mniejszymi wymaganiami technicznymi i największą ciągłością z poprzedniego okresu. Oceniono także wpływ gospodarczy, środowiskowy i społeczny/dotyczący jakości życia będący skutkiem wykorzystania środków rozwoju obszarów wiejskich, ale trudno było dokonać rzetelnej oceny ogólnych skutków, ponieważ wdrażanie programów ma być jeszcze kontynuowane do końca 2015 r. Pod względem skutków gospodarczych w około dwóch trzecich sprawozdań stwierdzono pozytywne skutki netto w odniesieniu do wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy. Z niektórych sprawozdań wywnioskowano pozytywne skutki środowiskowe, ale wpływ polityki rozwoju obszarów wiejskich na środowisko rzadko wyraża się ilościowo. Działania służące poprawie jakości życia zostały wysoko ocenione w społecznościach wiejskich, ale ich skuteczność okazała się trudna do zmierzenia. Ponieważ program ma być wdrażany do końca 2015 r., przedstawienie przejrzystego obrazu wkładu wniesionego przez środki rozwoju obszarów wiejskich będzie możliwe dopiero po sporządzeniu (w 2017 r.) sprawozdania podsumowującego oceny ex post dotyczące rozwoju obszarów wiejskich na szczeblu krajowym i regionalnym w latach 2007—2013. Wyniki ocen śródokresowych zostały opublikowane zbyt wcześnie w cyklu życia przedmiotowych programów, aby mogły zostać wykorzystane do przeprowadzenia wiarygodnej ogólnej oceny skutków i przedstawienia wyników programu rozwoju obszarów wiejskich. Oceny te dostarczają jednak informacji na temat wdrażania programu. Dane dotyczące postępów w realizacji programu rozwoju obszarów wiejskich dostępne na tym etapie są niejednoznaczne. Na przykład 83 mln osób na obszarach wiejskich skorzystało dotychczas z ulepszonych usług wspieranych w ramach programu (poziom realizacji celu wyniósł 94 %). Dzięki wsparciu odnowiono 34 000 wsi, co oznacza przekroczenie celu końcowego w wysokości 27 000 na koniec okresu. Z drugiej strony dostępne sprawozdania wskazują, że dzięki wprowadzeniu środków rozwoju obszarów wiejskich utworzono 45 000 miejsc pracy, co stanowi 19 % celu końcowego; ze wsparcia skorzystało też dotychczas 36 000 spośród zaplanowanych 77 000 mikroprzedsiębiorstw[27]. Jeżeli chodzi o wspólną politykę rybołówstwa (WPRyb), trwałe zaprzestanie działalności połowowej stanowi główne narzędzie służące zapewnieniu równowagi między zdolnością połowową a dostępnymi zasobami. Dzięki finansowaniu z Europejskiego Funduszu Rybackiego w okresie od stycznia 2007 r. do maja 2013 r.[28] zezłomowano ponad 4 000 statków, co przyczyniło się do znacznego zmniejszenia liczebności floty. W retrospektywnej ocenie złomowania i tymczasowego zaprzestania działalności przeprowadzanej w ramach Europejskiego Funduszu Rybackiego zwrócono jednak uwagę na brak skuteczności i wydajności obecnych programów złomowania w zakresie zapewniania równowagi między liczebnością unijnych flot rybackich a dostępnymi zasobami[29]. Jeżeli chodzi o systemy tymczasowego zaprzestania działalności połowowej, w ocenie stwierdzono, że finansowanie publiczne było bardziej przydatne w zapewnianiu akceptowalności politycznej wspomnianych systemów niż w faktycznym zmniejszaniu ilości połowów. Przyznane w ramach Europejskiego Funduszu Rybackiego wsparcie na rzecz akwakultury i przetwarzania produktów rybołówstwa i akwakultury jest bardzo wysokie. Ogółem przedmiotowe wsparcie odpowiada blisko jednej trzeciej kwoty zobowiązań Europejskiego Funduszu Rybackiego. Obydwa sektory pozostają rentowne, choć wielkość unijnej produkcji w sektorze akwakultury nie zwiększa się. Jeżeli chodzi o przetwarzanie, odnotowano wzrost zarówno wielkości, jak i wartości produkcji. Poziom zatrudnienia w sektorze akwakultury utrzymuje się na stabilnym poziomie pod względem ekwiwalentów czasu pracy. Formy zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy są stopniowo wypierane przez bardziej trwałe formy zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. To tłumaczy, dlaczego wysokość wkładu Europejskiego Funduszu Rybackiego na rzecz tworzenia nowych miejsc pracy wydaje się ograniczona, choć wszystkie te zmiany mają istotne znaczenie dla pracodawców. Ponadto unijny sektor akwakultury wymaga coraz wyższych nakładów kapitału, przy czym w ramach tego procesu wykorzystuje się wsparcie publiczne z Europejskiego Funduszu Rybackiego. Jeżeli chodzi o przetwarzanie, wpływ Europejskiego Funduszu Rybackiego na tworzenie nowych miejsc pracy jest niewielki — w latach 2007—2010 utworzono ponad 3 400 nowych miejsc pracy[30]. Odpowiedzialność za wdrażanie wsparcia finansowego na rzecz społeczności zależnych od rybołówstwa ponoszą lokalne grupy działania w sektorze rybołówstwa. W przeprowadzonym niedawno badaniu oszacowano, że wspomniane grupy przyczyniły się do utworzenia co najmniej 7 300 miejsc pracy w latach 2010-2013 i zachowania kolejnych 12 500. Utworzono ponad 200 nowych przedsiębiorstw. Przykład: projekty lokalnych grup działania w sektorze rybołówstwa pobudzające działalność gospodarczą w tradycyjnych przedsiębiorstwach regionów rybackich „Fisch vom Kutter” jest niewielkim projektem innowacyjnym obejmującym 21 przedsiębiorstw rybackich z tzw. aktywnego regionu wybrzeża Morza Bałtyckiego. Dzięki wsparciu Europejskiego Funduszu Rybackiego stworzyły one system sprzedaży bezpośredniej ryb z tego regionu. Za pomocą dynamicznej strony internetowej rybacy przebywający na morzu przesyłają szczegółowe informacje dotyczące połowów i przewidywanego czasu zawinięcia do portu za pośrednictwem wiadomości SMS przesłanej na wspomniane strony internetowe. Dzięki temu klienci mogą zobaczyć gdzie, kiedy i jakie świeże ryby mogą kupić bezpośrednio z kutra w porcie. Uczestniczący w projekcie rybacy osiągają wyższe ceny za złowione przez siebie ryby. Niektóre przedsiębiorstwa rybackie prowadzą także dodatkowe działania poprzez rozszerzenie asortymentu oferowanych przez siebie produktów (np. przez wędzenie lub gotowanie części połowu) i stwierdzają wzrost liczby klientów o 30—50 %. W ocenach ex post instrumentu LIFE na poziomie projektów wykazano, że program dotyczący przyrody w ramach LIFE miał duże znaczenie we wspieraniu polityki UE w zakresie ochrony środowiska, w szczególności we wdrożeniu dyrektywy ptasiej i siedliskowej oraz sieci Natura 2000. Działania w ramach projektów dotyczących przyrody ogólnie są skuteczne, a ich wpływ i trwałość są wysokie. Dzięki programowi dotyczącemu przyrody w ramach LIFE populacja najbardziej zagrożonego wyginięciem gatunku kotów, rysia iberyjskiego, potroiła się w Hiszpanii i podejmuje się działania mające na celu ponowne wprowadzenie wspomnianego gatunku w Portugalii. Ponadto do celów ochrony przyrody wydzielono obszary o powierzchni 13 000 ha. W części dotyczącej środowiska w ramach LIFE wykazano potencjał projektów takich jak „Icarre 95” w zakresie prawdziwych metod produkcji typu „cradle to cradle”, za pomocą których w przyszłości wspierane będzie efektywne wykorzystywanie w produkcji przemysłowej materiałów nadających się do ponownego wykorzystania. Inne projekty, takie jak na przykład „Z dachu na drogi” (ang. From Roof to Road), przyczyniły się do rozwoju zasobooszczędnych przedsiębiorstw — w przypadku wspomnianego projektu przez wykorzystanie bitumu ze starych dachów do wykonania nawierzchni dróg. Jeśli chodzi o część programu dotyczącą udzielania informacji, w ocenie końcowej programu LIFE+ potwierdzono, że odegrał on ważną rolę w upowszechnianiu wiedzy o kwestiach dotyczących środowiska w UE, poprawie zarządzania w tej dziedzinie i zwiększeniu udziału społeczeństwa w tych kwestiach. Aspekty operacyjne związane z wynikami działalności Jeżeli chodzi o zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochronę, Trybunał Obrachunkowy opublikował szereg sprawozdań specjalnych dotyczących kwestii związanych z projektem programu i jego wdrażaniem. Ustalenia i zalecenia Trybunału dotyczące płatności bezpośrednich związanych z wielkością produkcji zostały wzięte pod uwagę w programach przeznaczonych do realizacji w latach 2014—2020. W drodze wyjątku od ogólnej zasady płatności w ramach WPR, zgodnie z którą pomoc jest oddzielona od wielkości produkcji rolnej, państwa członkowskie pod pewnymi warunkami i w ograniczonym zakresie nadal mogą dokonywać płatności związanych z wielkością produkcji. Trybunał Obrachunkowy stwierdził (sprawozdanie SR nr 10/2013), że państwom członkowskim przyznano zbyt duży zakres swobody przy wprowadzaniu płatności związanych z wielkością produkcji. Państwa członkowskie nie przedstawiły dowodów niezbędnych do wykazania, że wprowadzone środki były konieczne i odpowiednie, a ramy monitorowania (cele i wskaźniki) okazały się niewystarczające do odpowiedniej oceny tych środków w przyszłości. W latach 2014—2020 Komisja zamierza ustanowić wspólne ramy monitorowania i oceny w odniesieniu do obydwu filarów WPR w celu zapewnienia dokładniej oceny tej polityki. Przy opracowywaniu wniosków dotyczących polityki rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014—2020 Komisja uwzględniła krytyczne uwagi Trybunału dotyczące wyników uzyskanych dzięki wdrożeniu środków rozwoju obszarów wiejskich objętych współfinansowaniem UE w ramach drugiego filara WPR[31]. Wielokrotnie krytykowano fakt, że przy wyborze projektów państwa członkowskie często koncentrowały się w większym stopniu na wydatkowaniu przyznanego budżetu niż na zapewnieniu jakości projektów niezbędnej do osiągnięcia zamierzonych rezultatów. Trybunał stwierdził również, że cele wydatków w ramach rozwoju obszarów wiejskich nie były wystarczająco jasne oraz że informacje i sprawozdawczość na temat osiągniętych wyników były niewystarczające do przedstawienia zakresu, w jakim zrealizowano zamierzone cele, ani wykazania, iż budżet UE wydatkowano efektywnie i skutecznie. Trybunał podkreślił również, że dostępne informacje z zakresu monitorowania i oceny nie były wystarczająco wykorzystywane w celu zwiększenia efektywności i skuteczności wydatków na rozwój obszarów wiejskich. W szczególności w odniesieniu do wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w zakresie zwiększania wartości gospodarczej lasów Trybunał wykrył słabe strony w sposobie opracowania tego środka i stwierdził, że jedynie kilka z ocenionych projektów znacznie przyczyniło się do zwiększenia wartości gospodarczej lasów. Komisja wzięła również pod uwagę niedociągnięcia wskazane przez Trybunał przy opracowywaniu dotyczącego środowiska komponentu nowego programu LIFE[32]. Trybunał ustalił, że część programu LIFE+ dotycząca środowiska nie została wystarczająco dobrze opracowana i wdrożona. Główne problemy dotyczyły jakości procesu wyboru projektów oraz braku odpowiednich wskaźników. W związku z tym nowy program LIFE jest w założeniu lepiej ustrukturyzowany, ma silniejszy wymiar strategiczny, jest uproszczony i bardziej elastyczny. W ramach programu wybierane będą projekty, w których zastosowano najlepsze praktyki i innowacyjne lub demonstracyjne podejścia mające na celu wniesienie wartości dodanej na szczeblu europejskim. Orientacyjne kwoty przydziałów krajowych zostaną całkowicie wycofane od 2018 r. Aby dostarczać dokładniejszych informacji o wynikach programu i jego skutkach w przyszłości, w nowym rozporządzeniu w sprawie LIFE zawarto zestaw wskaźników efektywności, który uzupełniono, w ramach wieloletniego programu prac LIFE na lata 2014—2017, o wskaźniki wyników w odpowiednich obszarach priorytetowych oraz, w stosownych przypadkach, według priorytetów tematycznych. 2.1.4. WOLNOŚĆ, BEZPIECZEŃSTWO I SPRAWIEDLIWOŚĆ (linia budżetowa 3A) Cele programu i strategia „Europa 2020” Przedmiotowa linia budżetowa stanowi 0,8 % łącznych wieloletnich ram finansowych na lata 2007—2013. W 2013 r. wsparcie finansowe w tym obszarze polityki wyniosło 1,45 mld EUR z tytułu zobowiązań. Linia ta obejmuje programy finansowe wspierające różne wymiary polityki Komisji w dziedzinie migracji, azylu i granic, walki z przestępczością i terroryzmem oraz polityki w dziedzinie sprawiedliwości. Jeżeli chodzi o obszar migracji, azylu i granic, w ramach programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” (SOLID) przyznano prawie 4 mld EUR na lata 2007—2013 w celu zapewnienia sprawiedliwego podziału między państwa członkowskie obciążenia finansowego wynikającego ze zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi Unii oraz z wdrażania wspólnej polityki azylowej i imigracyjnej. W ramach tego programu ogólnego Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich (EIF) stanowi instrument najściślej związany z głównym celem strategii „Europa 2020” polegającym na zwiększaniu wskaźnika zatrudnienia kobiet i mężczyzn w wieku 20—64 lat do poziomu 75 %, w tym dzięki lepszej integracji legalnych migrantów. Celem EIF jest stopniowe zmniejszanie różnicy w poziomie zatrudnienia między obywatelami państw nienależących do UE a obywatelami unijnymi przez wspieranie działań takich jak prowadzenie kursów językowych i kursów kształtujących świadomość obywatelską, budowanie zdolności oraz utrzymywanie kontaktów między państwami członkowskimi. Działania te są uzupełnieniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Program ramowy „Bezpieczeństwo i ochrona wolności” zapewnia wsparcie na rzecz prowadzenia skutecznej współpracy transgranicznej w obszarze zwalczania przestępczości i terroryzmu oraz poprawy zapobiegania przestępczości na szczeblu europejskim. W ramach programu „Zapobieganie i walka z przestępczością” (ISEC), dysponującego budżetem w wysokości 600 mln EUR na lata 2007—2013, podejmowano działania na rzecz zapobiegania i zwalczania przestępczości (terroryzmu, handlu ludźmi, znęcania się nad dzieckiem, cyberprzestępczości, obrotu środkami odurzającymi, nielegalnego handlu bronią, korupcji i oszustw). W obszarze sprawiedliwości sześć programów związanych z wymiarem sprawiedliwości w sprawach cywilnych, wymiarem sprawiedliwości w sprawach karnych, prawami podstawowymi i obywatelstwem, zwalczaniem przemocy wobec dzieci, młodzieży i kobiet (Daphne), niedyskryminacji i równouprawnienia płci (Progress) oraz z polityką w zakresie kontroli substancji odurzających miało na celu m.in. wniesienie wkładu w realizację głównego celu strategii „Europa 2020” polegającego na zwiększeniu wskaźnika zatrudnienia wśród osób w wieku produkcyjnym do 75 %. Przykłady działań w tym obszarze obejmują konkretne działania na rzecz zlikwidowania zróżnicowania wynagrodzenia ze względu na płeć oraz promowania równouprawnienia płci w obszarze podejmowania decyzji gospodarczych, a także zapewnienie finansowania w obszarze niedyskryminacji i integracji Romów. Wyniki programu W 2013 r. wszystkie programy w ramach przedmiotowej linii budżetowej zrealizowano zgodnie z przewidywaniami, przy czym zgłoszono, że wskaźniki dotyczące wykorzystania budżetu wynosiły prawie 100 %. Jeżeli chodzi o obszar migracji, azylu i granic, w ramach Europejskiego Funduszu Powrotu Imigrantów (stanowiącego jeden z elementów programu SOLID) zapewniono wsparcie na rzecz osób dobrowolnie powracających do swojego kraju pochodzenia. Liczba dobrowolnych powrotów wzrosła. W 2012 r. dobrowolne powroty stanowiły 41,1 % łącznej liczby powrotów w porównaniu z 38,4 % w 2011 r. Wsparcie finansowe w ramach programu przyczyniło się do wspomnianego wzrostu, ponieważ w niektórych państwach program wpłynął na wprowadzenie programów dobrowolnych powrotów, które wcześniej nie istniały. Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców (który również stanowi jeden z elementów programu SOLID) przyczynia się do zwiększania zdolności państw członkowskich do przyjmowania i ponoszenia konsekwencji przyjmowania osób ubiegających się o azyl i osób korzystających z ochrony międzynarodowej. Z najnowszych danych wynika, że państwa członkowskie dążące do poprawy swojej zdolności do przyjmowania uchodźców i zapewnienia skutecznej integracji osób korzystających z ochrony międzynarodowej na swoich terytoriach w coraz większym stopniu korzystają z finansowania UE. Ponadto Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców jest również wykorzystywany do wspierania państw członkowskich w podejmowanych przez nie wysiłkach w obszarze przesiedlania uchodźców: w 2013 r. państwa członkowskie zobowiązały się do przesiedlenia ponad 3 900 osób dzięki wykorzystaniu środków dostępnych w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców w porównaniu z ok. 3 000 osób w 2012 r. Zdolność programu SOLID do generowania pożądanych rezultatów została ograniczona wskutek pogorszenia koniunktury gospodarczej. Znalazło to potwierdzenie w najnowszych dostępnych danych, z których wynika, że różnica we wskaźnikach zatrudnienia między obywatelami państw nienależących do UE a obywatelami państw UE utrzymywała się na stosunkowo stabilnym poziomie w ciągu ostatnich pięciu lat, a wskaźnik zatrudnienia obywateli innego państwa członkowskiego UE utrzymuje się na znacznie wyższym poziomie (65,1 %) niż wskaźnik dotyczący obywateli państw trzecich (53,9 %)[33]. W dziedzinie walki z przestępczością i terroryzmem finansowanie z UE miało kluczowe znaczenie w ułatwianiu współpracy między organami ścigania i innymi organami. Zapewniano na przykład regularne finansowanie na rzecz działań globalnej sieci ekspertów ds. odzyskiwania mienia, w tym ekspertów z USA (sieć specjalistów CARIN). Innowacyjne projekty wspierane przez Komisję obejmują między innymi zarządzanie skonfiskowanym mieniem oraz ponowne wykorzystywanie mienia pochodzącego z działalności przestępczej do celów społecznych. Przykład finansowania w dziedzinie spraw wewnętrznych: wsparcie przyznawane w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców na rzecz państw członkowskich borykających się z problemem niespodziewanego napływu znacznej liczby obywateli państw trzecich, których objęcie ochroną międzynarodową może okazać się konieczne. Późnym latem i jesienią 2013 r. Bułgaria stawiała czoła napływowi migrantów i osób ubiegających się o azyl na niespotykaną wcześniej skalę, co wywarło szczególnie silną i naglącą presję na jej system azylowy. Bułgarski system azylowy, opracowany z myślą o przyjmowaniu około 1 250 osób rocznie, nie był w stanie obsłużyć więcej niż 7 000 wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. W związku z tym władze bułgarskie zwróciły się o przyznanie wsparcia UE w formie środków nadzwyczajnych Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców. Korzystając z tego wsparcia, Bułgarii udało się znacznie zwiększyć i poprawić zdolność swojego systemu azylowego do zapewnienia odpowiedniej jakości zakwaterowania dla osób ubiegających się o azyl oraz do poprawy zdolności w zakresie przetwarzania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w okresie 6 miesięcy przewidzianych na wdrażanie wsparcia w formie środków nadzwyczajnych w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców. W tym kontekście Bułgaria otrzymała również wsparcie w ramach Funduszu Powrotów Imigrantów i Funduszu Granic Zewnętrznych. Jeżeli chodzi o obszar sprawiedliwości, działania wspierane w ramach programów wydatkowania są ściśle powiązane ze zmieniającą się polityką UE w dziedzinie sprawiedliwości, której celem jest tworzenie europejskiej przestrzeni sprawiedliwości przynoszącej korzyści wszystkim osobom. Coraz większa liczba prawników praktyków w UE bierze udział w szkoleniach w zakresie prawa UE lub prawa innego państwa członkowskiego. Europejska Sieć Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości odgrywa kluczową rolę w procesie szkolenia sędziów. W 2013 r. Komisja w dalszym ciągu wspierała realizowane w państwach członkowskich projekty na rzecz tworzenia warunków do równego udziału kobiet w rynku pracy, zwiększenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości, ochrony praw i zapewnienia wsparcia na rzecz dzieci, Romów i ofiar przemocy. W związku z tym sieciom transnarodowym, takim jak europejska sieć krajowych organów ds. równości EQUINET, Europejskie Lobby Kobiet, Missing Children Europe, Victim Support Europe, Notaries of Europe i European Digital Rights, udzielono dotacji na działalność. Obecnie gromadzone są dane dotyczące wyników, jakie udało się osiągnąć w obszarze sprawiedliwości dzięki wdrożeniu środków objętych finansowaniem; dane te mają zostać udostępnione pod koniec 2014 r. Przykład finansowania w dziedzinie sprawiedliwości: ECRIS (europejski system przekazywania informacji z rejestrów karnych) – wsparcie UE ułatwiające efektywną wymianę informacji w sprawie wyroków skazujących za przestępstwa między państwami członkowskimi. ECRIS ustanowiono w kwietniu 2012 r. z pomocą programu „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych”. Przedmiotowy system daje sędziom i prokuratorom łatwy dostęp do kompletnych informacji na temat przeszłości kryminalnej dowolnego obywatela Unii, niezależnie od tego, w którym państwie UE daną osobę skazano w przeszłości. Uniemożliwiając przestępcom ucieczkę od ich kryminalnej przeszłości przez zwykłe przeniesienie do innego państwa UE, system może przyczynić się również do zapobiegania przestępczości. Na przykład w 2013 r., składając sprawozdanie na temat wyników projektu, policja w Irlandii potwierdziła, że ECRIS przyczynił się do maksymalnego zwiększenia dokładności i spójności jej danych z rejestrów karnych, co umożliwiło również temu państwu udzielanie dokładniejszych informacji innym państwom członkowskim. Od 2013 r. nie odnotowano żadnych szczególnych aspektów operacyjnych związanych z wdrażaniem programu ani sprawozdań Trybunału Obrachunkowego dotyczących wyników działalności, do których należałoby się odnieść. 2.1.5. OBYWATELSTWO (linia budżetowa 3B) Cele programu i strategia „Europa 2020” Wydatki w ramach linii budżetowej „Obywatelstwo” przyczyniają się do realizacji priorytetu inteligentnego rozwoju w ramach strategii „Europa 2020”. Przyczyniając się do realizacji inicjatywy przewodniej „Mobilna młodzież”, program „Młodzież w działaniu” (wydatki w 2013 r. w wysokości 148 mln EUR) ma na celu danie osobom młodym większych możliwości rozwoju przez uczenie się pozaformalne o wymiarze europejskim. Zapewniono również finansowanie na rzecz ochrony konsumentów i zdrowia. W dziedzinie ochrony konsumentów w 2013 r. Komisja w dalszym ciągu udzielała wsparcia finansowego organizacjom konsumenckim na szczeblu UE w celu zapewnienia odpowiedniej reprezentacji interesów konsumentów na szczeblu UE. Środki w ramach programu „Kultura” w wysokości 61 mln EUR w 2013 r. przeznaczono na współfinansowanie działalności kulturalnej na szczeblu UE, w tym międzynarodowych projektów z zakresu współpracy kulturalnej, tłumaczeń literackich i wsparcia na rzecz instytucji kulturalnych stanowiących przedmiot europejskiego zainteresowania. Program MEDIA 2007 i program MEDIA Mundus (wydatki w 2013 r. w wysokości 116,5 mln EUR) przyczyniają się do zwiększenia konkurencyjności europejskiego sektora audiowizualnego przez ułatwianie dostępu do finansowania, propagowanie wykorzystywania technologii cyfrowych oraz zachęcanie do międzynarodowej współpracy między specjalistami unijnymi a specjalistami spoza UE. Celem programu „Europa dla Obywateli” jest poprawa współdziałania obywateli Unii, zwiększanie tolerancji oraz ich wzajemnego zrozumienia, a także przybliżanie im kwestii europejskich przez propagowanie wartości i osiągnięć Europy, przy jednoczesnym zachowaniu pamięci o jej przeszłości. Wyniki programu W 2013 r. potwierdziła się atrakcyjność dla grupy docelowej programu „Młodzież w działaniu”, przyczyniającego się do realizacji inicjatywy przewodniej „Mobilna młodzież”, gdyż wsparcia udzielono jeszcze większej liczbie osób młodych i osób pracujących z młodzieżą, a liczba uczestników programu od 2007 r. zbliżyła się do 1 mln. Program przyczynił się do rzeczywistego uznawania uczenia się pozaformalnego — 2007 r. wydano 265 000 certyfikatów Youthpass dotyczących możliwości uczenia się w ramach programu „Młodzież w działaniu”. Zgodnie z ankietą z 2013 r. dotyczącą wpływu Youthpass około 80 % uczestników programu „Młodzież w działaniu” przyznało, że Youthpass przyczynił się do zwiększenia przydatności finansowanych projektów w zakresie poświadczania efektów pozaformalnego uczenia się tych osób. Zgodnie z najnowszymi dostępnymi danymi z badania monitorującego 67 % uczestników jest zdania, że ich szanse na znalezienie zatrudnienia wzrosły dzięki doświadczeniom zdobytym w ramach programu „Młodzież w działaniu”. W ocenie wkładu finansowego UE w latach 2007—2011 w ramach programu w zakresie ochrony konsumentów na rzecz dwóch organizacji na szczeblu UE — Europejskiego Stowarzyszenia na rzecz Koordynowania Reprezentacji Konsumentów w Procesie Standaryzacji (ANEC) oraz Europejskiej Organizacji Konsumentów” (BEUC) — ustalono, że przedmiotowe organizacje znacznie przyczyniły się do reprezentowania interesów konsumentów, zapewniły spójny wkład ze strony organizacji konsumenckich na szczeblu UE i bardziej owocny dialog między różnymi zainteresowanymi stronami. Wsparcie finansowe z UE zapewniono również w ramach przedmiotowego programu w zakresie ochrony konsumentów w celu prowadzenia wspólnych działań z zakresu nadzoru rynku w państwach członkowskich, koncentrując się na badaniu produktów, ocenie ryzyka, monitorowaniu rynku oraz wymianie wiedzy eksperckiej i najlepszych praktyk. W 2013 r. 19 państw UE zakończyło takie projekty w zakresie wspólnego egzekwowania prawa dotyczącego różnych grup produktów, takich jak kostiumy dla dzieci i produkty imitujące żywność. Jeżeli chodzi o zdrowie publiczne, z dokonanej w 2011 r. oceny śródokresowej drugiego wspólnotowego programu działań w dziedzinie zdrowia[34] wynika, że większość sfinansowanych działań miała skutki ogólnounijne. Zgromadzone dowody potwierdzają, że program doprowadził do powstania wartości dodanej głównie w obszarach takich jak wymiana wiedzy i tworzenie sieci kontaktów między pracownikami służby zdrowia w różnych państwach UE, m.in. w FI, IT, LT, NL i DE, w kwestiach dotyczących informacji i wskaźników zdrowotnych, działań związanych z promocją zdrowia (np. dotyczących HIV/AIDS i bezpieczeństwa krwi, tkanek, komórek i organów) oraz bezpieczeństwem zdrowia (np. w ramach europejskiej sieci oceny zagrożeń zdrowia związanych z narażeniem na oddziaływanie pól elektromagnetycznych). W rezultacie w ramach nowego programu w większym stopniu skoncentrowano się na związku między zdrowiem a celami strategii „Europa 2020”. Ocenę końcową programu na lata 2008—2013 rozpoczęto na początku 2014 r. i jej wyniki będą dostępne w 2015 r. Program „Kultura” realizowano zgodnie z planem, w tym również główne związane z nim działania upowszechniające oraz współpracę z państwami trzecimi, koncentrując się na Australii i Kanadzie. Oszacowano, że w wyniku finansowania umożliwiono mobilność kilku tysiącom artystów/pracowników sektora kultury, w obiegu znalazło się kilka tysięcy dzieł kultury, zaś w 2012 r. około 1 900 organizacji było zaangażowanych w program w charakterze koordynatorów lub współorganizatorów, przy czym w dużym stopniu skoncentrowano się na dialogu międzykulturowym. Działania w ramach programów MEDIA i MEDIA Mundus realizowano zgodnie z ich programami prac w 2013 r. Jedno euro zainwestowane w ramach programu MEDIA 2007 przyczyniło się do wygenerowania sześciu euro z prywatnych źródeł finansowania, co dało efekt mnożnikowy wynoszący 14 w zakresie finansowania sieci kin. Fundusz gwarancyjny produkcji programu MEDIA funkcjonuje w dziewięciu państwach. Kontynuowano wsparcie na rzecz digitalizacji ukierunkowanej na niezależnych operatorów kin, którzy wyświetlają większość europejskich filmów, w 2013 r. udzielając go na rzecz 200 ekranów (o 44 więcej). Jak potwierdzono w ocenie śródokresowej, zrealizowano główny cel programu MEDIA 2007 polegający na zwiększeniu konkurencyjności europejskiego przemysłu filmowego i w znacznym stopniu przyczyniono się do propagowania różnorodności kulturowej w Europie. Filmy wspierane w ramach programu MEDIA uzyskiwały ponadprzeciętne wskaźniki powodzenia na najważniejszych festiwalach. W 2013 r. dwa filmy wspierane w ramach programu MEDIA nagrodzono Oskarami za ten rok, zaś z 13 filmów wyświetlanych na Międzynarodowym Festiwalu Filmowym w Cannes, na które udzielono wsparcia w ramach programu MEDIA, trzy zdobyły nagrody. W maju 2013 r. zakończono badanie[35], w ramach którego zmierzono wpływ programu „Europa dla obywateli”. Ogólnie respondenci wyrażali się bardzo pozytywnie o wpływie swojego udziału w programie na ich własną świadomość i ogólne zrozumienie życia ludzi w innych państwach europejskich. 89,1 % respondentów uważa, że zwiększyła się ich wiedza o europejskiej kulturze, tożsamości i dziedzictwie, 88,2 % czuje większą solidarność z innymi Europejczykami, a 77,5 % w większym stopniu czuje się Europejczykami. W porównaniu z poprzednim badaniem z 2009 r. wyniki w 2013 r. były lepsze, co wskazuje na większą skuteczność programu. W 2013 r. nie odnotowano żadnych szczególnych aspektów operacyjnych związanych z wdrażaniem programu ani sprawozdań Trybunału Obrachunkowego dotyczących wyników działalności, do których należałoby się odnieść. 2.2. Polityki zewnętrzne Unii (linia budżetowa 4) Cele programu i strategiczne cele polityki pomocy zewnętrznej W 2013 r. poziom destabilizacji sytuacji na świecie mierzony liczbą konfliktów (obejmujących spory, kryzysy pokojowe, kryzysy z użyciem przemocy, wojny o ograniczonej skali i wojny) zwiększył się w porównaniu z 2012 r. z 405 do 414[36] konfliktów na całym świecie, uwzględniając 20 wojen i 25 wojen o ograniczonej skali. Przedmiotowy wzrost był spowodowany szeregiem czynników, takich jak złożoność sytuacji konfliktowych, długotrwałe łamanie międzynarodowego prawa humanitarnego i prawa uchodźczego, stała presja demograficzna i urbanizacyjna, zmiana klimatu, konkurencja o zasoby, wysokie i zmienne ceny żywności i energii, zagrożenia bezpieczeństwa i złe sprawowanie rządów. Cele programów wydatkowania wspierających różne wymiary unijnych polityk zewnętrznych, które udało się osiągnąć w 2013 r., należy postrzegać w tym kontekście. Niektóre programy finansowe (program pomocy humanitarnej i mechanizm ochrony ludności[37]) zapewniają natychmiastową pomoc i wsparcie bezpośrednio po wystąpieniu katastrof i sytuacji kryzysowych. Inne koncentrują się na dłuższej perspektywie i zapewniają wsparcie na rzecz polityki rozwoju oraz unijnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W „Programie działań na rzecz zmian” z 2011 r. stanowiącym element unijnej polityki rozwoju UE ogłosiła zwiększenie wykorzystywania instrumentów finansowych (8,3 mld EUR zakontraktowanych w 2013 r.) na rzecz realizacji głównego celu unijnej polityki rozwoju, tj. eliminowania ubóstwa w kontekście zrównoważonego rozwoju, w tym osiągnięcia milenijnych celów rozwoju (MCR). UE przyjęła również nową koncepcję zapewniania wsparcia budżetowego na rzecz państw partnerskich w 2011 r. w celu zwiększenia skuteczności tego instrumentu pomocy. W 2013 r. wsparcie na rzecz unijnej polityki rozwoju było przekazywane głównie za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rozwoju państwom w Afryce, na Karaibach i na Pacyfiku (45 % płatności); wsparcia takiego udzielano także w ramach Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju (27 % płatności). Wsparcie na rzecz europejskiej polityki sąsiedztwa przekazywano za pośrednictwem Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (ENI; 23 % płatności). Głównymi instrumentami w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa są działania w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa i Instrument na rzecz Stabilności. Inny instrument pomocy zewnętrznej (Instrument Pomocy Przedakcesyjnej) zapewnia wsparcie na rzecz krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących. W 2013 r. wsparcie na rzecz unijnej polityki rozszerzenia przekazywane za pośrednictwem Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) osiągnęło poziom około 1,95 mld EUR. Obecnie harmonogram rozszerzenia obejmuje region Bałkanów Zachodnich i Turcję, ponieważ Islandia zdecydowała się wstrzymać negocjacje w sprawie przystąpienia do UE. Chorwacja przystąpiła do UE w 2013 r. Wyniki programu Ogólnie rzecz biorąc, instrumenty finansowe w zakresie pomocy humanitarnej i ochrony ludności zostały wdrożone zgodnie z planem, choć poziom płatności okazał się niewystarczający do pełnego zaspokojenia zidentyfikowanego zapotrzebowania. Wprowadzono środki doraźne, co umożliwiło zachowanie ciągłości działań na miejscu. W 2013 r. potrzeby w zakresie pomocy humanitarnej zwiększyły się, wskutek czego kwota unijnej pomocy humanitarnej przekroczyła poziom 1,3 mld EUR, docierając do 124 milionów beneficjentów; pomocą zostało objętych o 15 % więcej beneficjentów w porównaniu z docelową liczbą 107 milionów. 16 % budżetu na pomoc humanitarną (o 6 % więcej niż docelowy poziom 10 %) jest przeznaczane na działania związane z tzw. zapomnianymi kryzysami, które nie są przedmiotem zainteresowania międzynarodowej społeczności darczyńców. Do tej kategorii była na przykład do niedawna zaliczana pomoc dla Republiki Środkowoafrykańskiej. W 2013 r. przeprowadzono szereg ocen, w tym ocenę działań w zakresie zapewniania schronienia ofiarom katastrof; w jej wyniku stwierdzono, że unijne interwencje humanitarne w spójny sposób przyczyniały się do zaspokajania potrzeb tego rodzaju i służyły skutecznemu udzielaniu bezpośredniej pomocy operacyjnej. W ocenie tej zalecono ulepszenie podejścia opartego na partnerstwie, które uwzględnia współpracę z pozarządowymi organizacjami humanitarnymi polegającą na wspólnym ze wszystkimi zainteresowanymi stronami i przejrzystym ustalaniu priorytetów, podejmowaniu decyzji i koordynacji działań. Ponadto należy ściślej powiązać podejmowane działania z bardziej długoterminowymi rozwiązaniami lub strategiami wyjścia. Programy finansowe zapewniające wsparcie na rzecz unijnej polityki rozwoju zostały wdrożone zgodnie z planem, z wyjątkiem ENI, w ramach którego szereg celów szczegółowych dotyczących ukierunkowanych postępów w obszarze dobrego rządzenia, zacieśniania współpracy z UE i promowania demokracji, praw człowieka i praworządności nie zostało odpowiednio dostosowanych do regionu południowego sąsiedztwa[38]. Było to spowodowane głównie sytuacją kryzysową utrzymującą się w tym regionie. Choć postępy w zakresie realizacji milenijnych celów rozwoju trudno jest bezpośrednio powiązać z instrumentami UE, wkład środków unijnych przeznaczonych na rozwój w dążenie do osiągnięcia głównych celów milenijnych w okresie 2007—2012 (najnowsza aktualizacja) można przedstawić na poniższym przykładzie: MCR 1 „Wyeliminowanie skrajnego ubóstwa i głodu” – w ramach którego udało się osiągnąć cel polegający na zmniejszeniu odsetka osób żyjących za mniej niż 1,25 dolara dziennie o połowę w latach 1990—2015 we wszystkich regionach z wyjątkiem Afryki Subsaharyjskiej. W celu wsparcia realizacji MCR 1 w latach 2007—2012 w ramach instrumentów rozwoju udzielono wsparcia 46,5 mln osób w formie transferów socjalnych — świadczeń pieniężnych lub innych świadczeń rzeczowych, przekazywanych regularnie najuboższym i najbardziej narażonym na brak bezpieczeństwa żywnościowego. W samym 2012 r. udostępniono 1,6 mld EUR na zwiększanie odporności i poprawę zrównoważonego rozwoju rolnictwa. Przedmiotowe wsparcie służyło zwalczaniu niedożywienia, zwiększeniu dostępności żywności i poprawie dostępu osób zagrożonych głodem do pomocy. Wsparcie na rzecz MCR 2 „Zapewnienie powszechnego nauczania na poziomie podstawowym” — dzięki temu wsparciu udało się osiągnąć postępy w dążeniu do osiągnięcia celu polegającego na zapewnieniu ukończenia przez dzieci edukacji na poziomie podstawowym. Za pomocą instrumentów rozwoju 13,7 mln dzieci objęto programem nauczania na poziomie podstawowym, przeszkolono 1,2 mln nauczycieli i wybudowano lub wyremontowano 37 000 szkół. Dzięki wsparciu rzecz MCR 4 „Ograniczenie umieralności dzieci” odnotowano istotne postępy w zmniejszaniu współczynnika umieralności dzieci poniżej 5 roku życia; dzięki instrumentom rozwoju 18,3 mln dzieci poniżej 1 roku życia zaszczepiono przeciwko odrze i wybudowano, wyremontowano lub wyposażono ponad 8 500 ośrodków i placówek zdrowia. Przeprowadzenie pełnej oceny wpływu zmian polityki ogłoszonych w 2011 r. w ramach Programu działań na rzecz zmian nie jest jeszcze możliwe. W 2013 r. udostępniono jednak wyniki niektórych ocen potwierdzające szereg aspektów związanych z nowym kierunkiem działań[39]. Wyniki ocen finansowania na rzecz rozwoju sektora prywatnego i wyniki ocen środków pomocy związanej z wymianą handlową wskazują, że choć udzielone wsparcie ułatwiło wielu państwom trzecim poczynienie postępów i pogłębiło poziom ich integracji ze światem, było to spowodowane szeregiem czyn