[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 21.12.2009

KOM(2009)700 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO

SPRAWOZDANIE ROCZNE ZA 2008 R. NA TEMAT PHARE, POMOCY PRZEDAKCESYJNEJ DLA TURCJI, CARDS I ŚRODKÓW PRZEJŚCIOWYCH

{SEK(2009) 1726}

WPROWADZENIE

Niniejsze sprawozdanie i powiązany z nim dokument obejmują wdrażanie programu Phare[1], pomocy przedakcesyjnej dla Turcji[2], programu CARDS[3] oraz środków przejściowych[4] w 2008 r. objęte datą graniczną 31 grudnia 2008 r. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w związku z tym, że 2006 r. był ostatnim rokiem programowania w ramach Phare, pomocy przedakcesyjnej dla Turcji oraz CARDS, w 2008 r. nie uruchomiono żadnych nowych programów w zakresie tych instrumentów[5].

Cele pomocy przedakcesyjnej w ramach Phare obejmowały wsparcie krajów kandydujących i przystępujących w działaniach ukierunkowanych na wzmocnienie administracji i instytucji publicznych w sposób zapewniający ich efektywne działanie w ramach Unii Europejskiej, wspieranie działań służących osiągnięciu konwergencji z prawodawstwem Wspólnoty Europejskiej, ograniczenie konieczności wprowadzania okresów przejściowych oraz wspieranie spójności gospodarczej i społecznej (SGS).

Celem programu CARDS było wspieranie uczestnictwa Albanii, Bośni i Hercegowiny, Chorwacji, Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii, Czarnogóry i Serbii oraz Kosowa[6], w procesie stabilizacji i stowarzyszenia (SAP). Działania w ramach tego procesu ukierunkowane są na wspieranie stabilizacji w regionie i jednoczesne ułatwianie bliższego stowarzyszenia tego regionu z Unią Europejską.

Niniejsze sprawozdanie zawiera również informacje o środkach przejściowych dla nowych państw członkowskich, wprowadzonych na potrzeby dalszego wspierania rozwoju instytucjonalnego w celu wzmocnienia i konsolidacji potencjału instytucjonalnego i administracyjnego koniecznego do wdrożenia wspólnotowego dorobku prawnego.

Od 2007 r. pomoc przedakcesyjna przekazywana jest za pośrednictwem jednego instrumentu - instrumentu pomocy przedakcesyjnej (IPA) – oferującego ukierunkowane wsparcie zarówno krajom kandydującym, jak i potencjalnym krajom kandydującym. IPA zastępuje pięć poprzednich instrumentów finansowych UE – Phare, ISPA[7], SAPARD[8], pomoc przedakcesyjną dla Turcji oraz CARDS. Od 2008 r. Komisja przygotowuje sprawozdanie roczne dotyczące wdrażania instrumentu pomocy przedakcesyjnej.

ROK OBJęTY PRZEGLąDEM

Główne zmiany w procesie rozszerzenia w 2008 r.

Wyniki osiągnięte w 2008 r. w odniesieniu do krajów kandydujących[9] i potencjalnych krajów kandydujących[10] oraz w odniesieniu do procesu stabilizacji i stowarzyszenia przedstawiono w „pakiecie rozszerzeniowym” z listopada 2008 r. Komunikat w sprawie rozszerzenia i głównych wyzwań na lata 2008-2009 rozwija istniejące podejście Unii Europejskiej, na podstawie odnowionego konsensusu w sprawie rozszerzenia uzgodnionego przez Radę Europejską w grudniu 2006 r. Komunikat określa podejście Komisji do przyszłych wyzwań związanych z rozszerzeniem i ustala środki pomocy dla państw dążących do uzyskania członkostwa. Do dokumentu dołączono sprawozdania z postępów dotyczących krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących, które oceniają postępy, jakie poczynił każdy kraj w celu spełnienia kopenhaskich kryteriów członkostwa. Rada wyraziła zadowolenie z pakietu rozszerzeniowego[11], a kraje objęte procesem rozszerzenia przyjęły go z aprobatą.

PROGRAMOWANIE I WDRAżANIE PROGRAMÓW: PRZEGLąD OGÓLNY

Phare, pomoc przedakcesyjna dla Turcji i CARDS

W związku z wprowadzeniem IPA w 2007 r., po 2006 r. nie podjęto żadnych nowych zobowiązań w ramach programu Phare, instrumentu przedakcesyjnej pomocy finansowej dla Turcji czy CARDS. Skoncentrowano się na wdrażaniu programów z poprzednich lat, w tym na zaległościach, jeżeli zachodziła taka potrzeba.

W trakcie 2008 r. większość krajów otrzymujących pomoc w ramach programów CARDS nadal zawierała umowy w ramach pozostałych przydziałów z budżetu na lata 2005 i 2006, mimo że wskaźniki zawierania umów różniły się pomiędzy krajami. W Albanii i Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii starania zmierzające do zawierania umów w ramach pozostałych środków w ramach programów CARDS na 2005 r. przed ostatecznym terminem zawierania umów doprowadziły do ograniczonego zawierania umów w ramach programów CARDS na 2006 r. Natomiast w Bośni i Hercegowinie oraz Kosowie do końca roku zawarto umowy na całość środków w ramach programów CARDS do 2005 r., a zawieranie umów w ramach programów CARDS na 2006 r. jest zaawansowane.

Od dnia 21 grudnia 2007 r. delegatura Komisji Europejskiej w Chorwacji tymczasowo zawiesiła zatwierdzanie umów w ramach programu Phare na 2006 r. do momentu, kiedy postępy w realizacji programów w ramach zdecentralizowanego wdrażania poczynione przez Chorwację zostaną uznane przez Komisję za satysfakcjonujące. Po przywróceniu zatwierdzania umów w lipcu 2008 r. do ostatecznego terminu zawierania umów w dniu 30 listopada 2008 r. Chorwacja zawarła umowy na 84,7 % przydziału w ramach programu Phare na 2006 r.

W 2008 r. w ramach pomocy przedakcesyjnej dla Turcji były wdrażane trzy programy, w tym krajowy program na 2006 r., w ramach którego nadal zawierano umowy. Ustanowione przez Wspólny Komitet Monitorujący terminy składania dokumentacji przetargowej w sprawie kontroli ex ante przeprowadzanej przez Komisję Europejską (KE) w ramach krajowego programu na 2006 r. doprowadziły do przyspieszenia procesu udzielania zamówień w porównaniu z poprzednimi programami. Wskaźnik zawierania umów w przypadku krajowego programu na 2006 r. wyniósł 78,38 % na koniec 2008 r.

W trakcie 2008 r. Bułgaria i Rumunia nadal zawierały umowy i wdrażały krajowe programy Phare na 2006 r. Na koniec okresu zawierania umów w dniu 30 listopada 2008 r. w Bułgarii zawarto umowy jedynie na 17,38 % programów. Niski odsetek zawierania umów wynikał częściowo z zawieszenia finansowania oraz z anulowania dużej liczby umów zawartych przez władze bułgarskie, na realizację których nie przewidziano czasu ani zasobów. Na koniec okresu zawierania umów w ramach krajowego programu Phare na 2006 r. w Rumunii zawarto umowy na 78,01 % programów.

Więcej szczegółowych informacji dotyczących wdrażania Phare, pomocy przedakcesyjnej dla Turcji oraz CARDS można znaleźć w części I dokumentu dołączonego do niniejszego sprawozdania.

Środki przejściowe

Środki przejściowe dla Bułgarii i Rumunii ustanowiono w art. 31 Aktu przystąpienia w celu finansowania niektórych działań na rzecz rozwoju instytucjonalnego w związku z dalszą potrzebą wzmacniania potencjału instytucjonalnego w określonych obszarach przez działania, których nie można sfinansować z funduszy strukturalnych ani Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Środki te stanowią kontynuację pomocy przewidzianej przed przystąpieniem w ramach programu Phare. Wdrożenie pomocy UE w ramach środków przejściowych podlega protokołowi ustaleń w sprawie wdrożenia środków przejściowych, podpisanemu między władzami Bułgarii a Komisją Europejską dnia 21 czerwca 2007 r. oraz między władzami Rumunii a Komisją Europejską dnia 5 września 2007 r.

W trakcie 2008 r. Bułgaria i Rumunia nadal zawierały umowy i wdrażały program objęty środkami przejściowymi na 2007 r. przydzielonymi obu krajom. Termin zawierania umów upływa dnia 15 grudnia 2009 r.

W 2008 r. dziesięć krajów, które od 2004 r. korzystało ze specjalnych środków przejściowych na rozwój instytucjonalny ustanowionych w art. 34 Aktu przystąpienia, nadal zawierało umowy o projekty w ramach programów objętych środkami przejściowymi na 2006 r. oraz wdrażało projekty w ramach programów objętych środkami przejściowymi na 2005 r.

Przechodzenie na Rozszerzony Zdecentralizowany System Wdrażania (EDIS)

Celem Komisji było umożliwienie krajom korzystającym z pomocy przedakcesyjnej zarządzania funduszami wspólnotowymi w ramach Rozszerzonego Zdecentralizowanego Systemu Wdrażania (EDIS), aby przed przystąpieniem zdobyły wystarczające doświadczenie praktyczne w zarządzaniu całkowicie zdecentralizowanym systemem, a tym samym przygotowały się do efektywnego zarządzania funduszami strukturalnymi po przystąpieniu (w warunkach zarządzania dzielonego).

Zatwierdzenie przez Komisję odpowiednich agencji wdrażających, działających w ramach EDIS, nastąpiło po potwierdzeniu posiadania przez nie odpowiednich zasobów, struktur i systemów na potrzeby efektywnego i terminowego zarządzania pomocą wspólnotową.

Dziesięć nowych państw członkowskich, które przystąpiły do UE w ramach piątego rozszerzenia[12], działa w ramach EDIS od 2005 r.

W kwestii pomocy Phare oraz pomocy ze środków przejściowych, Bułgaria działa w ramach Rozszerzonego Zdecentralizowanego Systemu Wdrażania (EDIS) od lipca 2007 r. Oznacza to, że władze bułgarskie ponoszą pełną odpowiedzialność za zawieranie umów i wdrażanie pomocy. Wdrażaną pomocą zarządzają cztery akredytowane agencje wdrażające[13].

Chociaż sam system został stworzony i akredytowany na podstawie zobowiązań podjętych przez władze Bułgarii, to w 2008 r. zachodziła konieczność podejmowania działań ukierunkowanych na wyeliminowanie uchybień w praktycznym wdrażaniu i obsłudze pomocy. Znaczna kwota płatności w ramach Phare od lutego 2008 r. pozostaje zawieszona, a jej wypłata zależy od wdrożenia środków naprawczych przez Bułgarię. Najważniejszą kwestią o krytycznym znaczeniu w 2008 r. było wycofanie akredytacji dla dwóch agencji wdrażających (Centralnej Jednostki Finansująco-Kontraktującej i agencji wdrażającej przy Ministerstwie Rozwoju Regionalnego i Robót Publicznych) w Bułgarii w dniu 23 lipca 2008 r., co spowodowało, że większa część programu Phare na 2006 r. w Bułgarii przestała kwalifikować się do wsparcia UE.

Rumunia działa w ramach EDIS od końca 2006 r. w przypadku dwóch agencji i od kwietnia 2007 r. w przypadku trzeciej agencji, co oznacza, że ponosi pełną odpowiedzialność za przetargi i wdrażanie programów pomocy finansowej. Trzy akredytowane agencje wdrażające[14] zarządzają programem Phare na 2006 r. oraz środkami przejściowymi. W 2007 r. Komisja wyraziła zaniepokojenie, czy rumuńskie agencje są w stanie zapewnić należyte zarządzania funduszami UE, ale w 2008 r. odnotowano znaczne postępy. Zawieranie umów w ramach programu Phare na 2006 r. odbywało się jednak z opóźnieniem, a wdrażanie trwających programów bywa opóźnione z powodu obiektywnych przyczyn, których nie można w pełni przypisać władzom rumuńskim. Zasadniczo współpraca z władzami rumuńskimi jest odpowiednia, a problemy rozwiązywane są wspólnie, co prowadzi do wymiernych postępów w zarządzaniu funduszami.

Komisja ściśle monitoruje działanie systemu w ramach EDIS w celu terminowego i skutecznego wdrożenia projektów oraz osiągnięcia efektywnych wyników.

Koordynacja wspólnotowej pomocy przedakcesyjnej

- Specjalny Program Akcesyjny na rzecz Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich (SAPARD)[15] ma na celu wsparcie krajów kandydujących w rozwiązywaniu problemów związanych ze strukturalnym dostosowaniem rolnictwa i obszarów wiejskich, a także we wdrażaniu dorobku wspólnotowego w zakresie wspólnej polityki rolnej (WPR) i powiązanych przepisów prawa.

- Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej (ISPA)[16] jest ukierunkowany głównie na dostosowanie krajów kandydujących do wspólnotowych standardów infrastrukturalnych. W ramach tego instrumentu finansuje się duże projekty dotyczące infrastruktury środowiskowej i transportowej.

Koordynacja różnych instrumentów przedakcesyjnych odbywała się na etapie programowania. Ostatnia faza programowania dla instrumentów SAPARD i ISPA odbyła się w 2006 r. Od 2007 r. wszystkie wcześniejsze instrumenty przedakcesyjne zastąpiono IPA.

WSPÓłPRACA Z EBI I MIęDZYNARODOWYMI INSTYTUCJAMI FINANSOWYMI

Współpraca z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym (EBI) i innymi międzynarodowymi instytucjami finansowymi, w szczególności z Europejskim Bankiem Odbudowy i Rozwoju („EBOR”) oraz Bankiem Rozwoju Rady Europy („CEB”) we współpracy z niemieckim Kreditanstalt für Wiederaufbau („KfW”), organizowana jest w ramach zmienionego protokołu ustaleń z dnia 26 kwietnia 2006 r. między Komisją Europejską a uczestniczącymi międzynarodowymi instytucjami finansowymi na rzecz państw objętych rozszerzeniem.

Wdrożenie programów horyzontalnych stworzyło znaczne możliwości współpracy z międzynarodowymi instytucjami finansowymi poprzez umożliwienie udzielania kredytów przez te instytucje w połączeniu z dotacjami UE. Programy horyzontalne uzupełniły projekty inwestycyjne finansowane w ramach programów krajowych.

Utworzono cztery następujące rodzaje programów.

Instrument finansowy MŚP (SMEFF) ma na celu wzmocnienie potencjału pośredników finansowych (tj. banków, spółek leasingowych) w krajach beneficjentach w kontekście rozszerzenia i utrzymania finansowania działalności małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Projekty SMEFF obejmują udzielanie kredytów, gwarancji kredytowych oraz leasing dla lokalnych pośredników finansowych w połączeniu z bezzwrotnymi zachętami finansowymi. Pośrednicy finansowi z kolei udzielają pożyczek lub oferują leasing indywidualnym mikroprzedsiębiorstwom lub MŚP. Od 2005 r. jedynymi uprawnionymi krajami były Bułgaria, Chorwacja, Rumunia i Turcja. Łączna kwota zachęt przeznaczonych na projekty na koniec grudnia 2008 r. wyniosła około 265 mln EUR.

Program finansowania inwestycji komunalnych (MFF) ma zachęcić lokalnych pośredników finansowych do zwiększenia możliwości kredytowania dla gmin. Mechanizm programu finansowania komunalnego jest zbliżony do mechanizmu SMEFF. W 2008 r. ogólne tempo przygotowywania i podpisywania umów na nowe projekty nadal było dość wolne, co spowodowane było wysokimi kosztami administracyjnymi, opóźnieniami w reformach regulacyjnych w niektórych krajach oraz brakiem doświadczenia w przygotowywaniu wniosków kredytowych w gminach. Łączna kwota zachęt przeznaczonych na projekty na koniec grudnia 2008 r. wyniosła około 75 mln EUR.

Zgodnie z wymaganiami Rady Europejskiej przedstawionymi na posiedzeniu w Nicei w 2002 r., Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) i Komisja stworzyły Program finansowania infrastruktury komunalnej (MIF). Celem MIF jest zapewnienie wkładu w społeczny i gospodarczy rozwój regionów przygranicznych państw członkowskich UE-15. W związku z tym, w ramach MIF połączono kredyty z zasobów EBI z bezzwrotnym wsparciem Phare w celu szybszego ukończenia drobnych inwestycji w infrastrukturę lokalną. Do końca 2008 r. około 40 mln EUR zostało wypłacone na 24 projekty.

Program finansowania efektywności energetycznej (EEFF) uruchomiono w 2006 r. w celu rozwiązania problemu zmian klimatycznych. Program miał pobudzać inwestycje związane z efektywnością energetyczną we wszelkiego rodzaju budynkach i w sektorze przemysłu poprzez udostępnianie odpowiedniego finansowania dla kredytobiorców końcowych. W ujęciu ogólnym program przynosi oszczędności w zużyciu energii oraz znaczne ograniczenie emisji CO2.

EEFF łączy linie kredytowe międzynarodowych instytucji finansowych udzielane pośrednikom finansowym z zachętami na rzecz poprawy efektywności kosztowej urządzeń oraz uatrakcyjnienia inwestycji związanych z energią, oraz opłaty na rzecz lokalnych pośredników finansowych, które mają zachęcić ich do udzielania pożyczek na cele związane z finansowaniem efektywności energetycznej. Do końca 2008 r. w ramach trzech porozumień w sprawie udziału podpisano umowy na kwotę 53 mln EUR oraz zatwierdzono projekty na łączną kwotę zachęt około 23 mln EUR.

Programy zmieniono w 2008 r. w celu wprowadzenia komponentu efektywności energetycznej oraz przesunięcia terminu zawierania umów między uczestniczącymi pośrednikami finansowymi i międzynarodowymi instytucjami finansowymi, jak również daty wygaśnięcia umów do końca 2015 r., aby dostępne środki zostały w pełni wykorzystane.

MONITOROWANIE I OCENA

Funkcja monitorowania i oceny na poziomie projektów ma na celu monitorowanie i ocenę wsparcia finansowego dla krajów beneficjentów w kontekście realizacji celów przedakcesyjnych poprzez ocenę realizacji programu i korzystanie ze zdobytych doświadczeń. Funkcja ta zapewnia również podział odpowiedzialności w odniesieniu do wartości środków i wykorzystania funduszy przedakcesyjnych. Kolejnym celem jest wsparcie w krajach beneficjentach rozwoju lokalnych zdolności w zakresie monitorowania i oceny w celu wzmocnienia ich potencjału w obszarze zarządzania pomocą przedakcesyjną i jej kontrolowania. Ocena przeprowadzana w siedzibie jest przeprowadzana na poziomie programów strategicznych, zapewniając wsparcie oceny w podejmowaniu decyzji i w ocenie wpływu pomocy.

Monitorowanie i ocena śródokresowa

W 2008 r. zastosowano monitorowanie ukierunkowane na wyniki jako narzędzie, które zapewni Komisji Europejskiej i beneficjentom jasne, obiektywne i spójne informacje z przeglądu (monitorowania) wdrażanych projektów oraz informacje dotyczące najlepszych praktyk/najczęstszych błędów, zalecenia w sprawie ulepszeń i realizacji portfela projektów CARDS zarządzanych bezpośrednio przez Komisję Europejską.

Ponadto w 2008 r. sporządzono sprawozdania sektorowe, tematyczne i sprawozdania ad hoc jako część systemu oceny śródokresowej programów Phare i CARDS w Chorwacji. Opracowano również sprawozdania dotyczące pomocy przedakcesyjnej dla Turcji. Oceny te stanowią narzędzia zarządzania, które zapewniają zarządzającym programami regularną ocenę realizacji działań we wszystkich sektorach. Zalecenia systematycznie wysuwa się w sprawozdaniach dotyczących poprawy zarządzania ocenianymi programami/projektami i ich realizacji oraz omawia się podczas składania sprawozdań oraz na posiedzeniach Wspólnego Komitetu Monitorującego w sprawie działań następczych. Ponadto oceny tematyczne i krajowe oraz skonsolidowane oceny śródokresowe zawierają zalecenia dotyczące projektowania przyszłych programów.

Ocena ex post

W 2008 r. zakończono oceny ad hoc w sprawie programów CARDS na lata 2001-2006 w Albanii, Bośni i Hercegowinie oraz programów regionalnych na Bałkanach Zachodnich. Podsumowanie wyników i zaleceń z tych trzech sprawozdań można znaleźć w sekcji 23.2 dokumentu powiązanego. Podobne oceny zostały rozpoczęte w Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii, Kosowie, Czarnogórze i Serbii i zakończą się w 2009 r.

[1] Phare, rozporządzenie Rady (EWG) nr 3906/89 z dnia 18 grudnia 1989 r.

[2] Rozporządzenie Rady (WE) nr 2500/2001 z dnia 17 grudnia 2001 r.

[3] Program pomocy Wspólnoty na rzecz odbudowy, rozwoju i stabilizacji (rozporządzenie Rady (WE) nr 2666/2000 z dnia 5 grudnia 2000 r.).

[4] Artykuł 31 traktatu o przystąpieniu Bułgarii i Rumunii.

[5] Programowanie na 2008 r. dla krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących odbyło się w ramach nowego instrumentu IPA i zostanie opisane w rocznym sprawozdaniu za 2008 r. dotyczącym IPA, jak przewidziano w rozporządzeniu 1085/2006 ustanawiającym IPA (art. 13 ust. 6).

[6] O statusie określonym rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244/99.

[7] Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej (rozporządzenie Rady (WE) nr 1267/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r.).

[8] Specjalny Program Akcesyjny na rzecz Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich (rozporządzenie Rady (WE) nr 1268/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r.).

[9] Chorwacja, Turcja i Była Jugosłowiańska Republika Macedonii.

[10] Albania, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Serbia i Kosowo.

[11] http://www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/1208_CAGRE/Council_conclusions_on%20Enlargement_EN.pdf

[12] Cypr, Republika Czeska, Estonia, Węgry, Łotwa, Litwa, Malta, Polska, Słowacja i Słowenia.

[13] CFCU, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Robót Publicznych, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej i Ministerstwo Gospodarki i Energetyki.

[14] CFCU, Ministerstwo Integracji Europejskiej i Ministerstwo Pracy.

[15] Ogólne informacje o SAPARD można znaleźć na stronie internetowej DG ds. Rolnictwa.

[16] Ogólne informacje o ISPA można znaleźć na stronie internetowej DG ds. Polityki Regionalnej.