DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW towarzyszący dokumentowi komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Niebieska energia Działania, które należy podjąć do roku 2020 i później w celu wykorzystania potencjału energetycznego europejskich mórz i oceanów /* SWD/2014/012 final */





DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW towarzyszący dokumentowi komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Niebieska energia Działania, które należy podjąć do roku 2020 i później w celu wykorzystania potencjału energetycznego europejskich mórz i oceanów 1. Wprowadzenie Potencjał energetyczny mórz i oceanów znacznie przewyższa nasze obecne zapotrzebowanie na energię. W fazie rozwoju są obecnie liczne różnorodne technologie służące do wykorzystania energii we wszystkich jej formach, w tym energii fal, pływów, gradientów zasolenia i gradientów temperatury. Wdrażanie jest obecnie ograniczone, ale sektor ten dysponuje potencjałem rozwojowym, napędzającym wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy nie tylko wzdłuż wybrzeży, ale także w głębi lądu zgodnie z przebiegiem sektorowych łańcuchów dostaw. Ponieważ UE dokłada coraz większych starań, aby osiągnąć cele strategii „Europa 2020”[1], oraz planuje swoją polityką w zakresie energetyki i klimatu na okres po 2020 r., wskazane jest zbadanie wszystkich możliwych rozwiązań prowadzących do pobudzania innowacji, generowania wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy, a także do ograniczenia emisji dwutlenku węgla. Z uwagi na wymaganą długoterminowość inwestycji należy już teraz podjąć działania w celu zagwarantowania możliwości odegrania przez sektor energii mórz i oceanów znaczącej roli w osiąganiu naszych celów do 2020 r. i w późniejszych latach. Treść niniejszej oceny skutków wybiega w przyszłość i koncentruje się na obiecujących nowych technologiach, a także zawiera analizę różnych wariantów dostępnych na poziomie UE w celu wspierania ich rozwoju. 2. Określenie problemu Rozwój tej obiecującej dziedziny napotyka obecnie kilka barier technicznych i niezwiązanych z technologią. Trzeba będzie się nimi zająć, jeśli sektor ma w pełni rozwinąć swój potencjał. Redukcja kosztów, kwestie finansowe i rentowność Koszt pozyskiwania energii mórz i oceanów jest obecnie wysoki w porównaniu z metodami konwencjonalnymi, ale również z wykorzystywaniem innych źródeł energii odnawialnej, które od dawna korzystają ze wsparcia środków publicznych. Większość istniejących technologii pozyskiwania energii mórz i oceanów jest nadal na etapie demonstracji, a utrzymujące się problemy techniczne nadal utrudniają postęp w kierunku obniżenia kosztów. Względna nowość tych technologii i postrzeganie ich jako obarczonych wysokim ryzykiem mogą zniechęcać inwestorów. Ponadto złożoność krajobrazu technologicznego prowadzi do rozproszenia wysiłków w zakresie badań i rozwoju, co staje się przyczyną wolniejszego postępu w procesie nabywania doświadczenia. Kwestie związane z infrastrukturą, Brak pewności w procesie planowania sieci, długi czas oczekiwania na przyłączenie oraz wygórowane opłaty przesyłowe mogą hamować inwestycje w sektor energii mórz i oceanów. Wzmocnienie sieci morskiej, ale również sieci na lądzie i na poziomie transgranicznym, jest podstawowym warunkiem zapewnienia rozwoju sektora energii mórz i oceanów. Należy także podjąć kwestię zapewnienia dostępu do odpowiednich obiektów portowych i statków specjalistycznych. Kwestie regulacyjne i administracyjne Długotrwałe i zbyt skomplikowane procedury przyznawania zezwoleń i udzielania zgody zostały wskazane jako główna przeszkoda w realizacji projektów z zakresu energii mórz i oceanów. Wykorzystanie energii mórz i oceanów jest utrudnione ze względu na niepewność co do prawidłowego stosowania przepisów dotyczących ochrony środowiska, co może doprowadzić do dalszego przedłużenia procedury udzielania zgody i nakładać na projektodawców dodatkowe obciążenia administracyjne i finansowe. Kwestie związane ze środowiskiem naturalnym Obecnie dane na temat oddziaływania na środowisko instalacji do pozyskiwania energii z mórz i oceanów są ograniczone. Badania naukowe są często zbyt kosztowne, by projektodawcy podejmowali je indywidualnie. Zrozumienie i łagodzenie szkodliwych dla środowiska skutków wywoływanych przez morskie instalacje energetyczne będzie wymagało większej liczby przedsięwzięć z zakresu badań i rozwoju połączonych z lepszą wymianą informacji. 3. Analiza pod kątem zgodności z zasadą pomocniczości i wartość dodana UE Kompetencje UE w dziedzinie energii odnawialnej mórz i oceanów zostały określone w celach Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczących energii, rynku wewnętrznego i ochrony środowiska. W porównaniu z oddzielnymi inicjatywami i budżetami państw członkowskich koordynacja na szczeblu europejskim działań dotyczących badań, ale także innych kwestii niezwiązanych z technologią, mogłaby przyspieszyć rozwój sektora. 4. Cele polityki Ogólnym celem działań w ramach polityki jest umożliwienie sektorowi energii mórz i oceanów przyczynienia się w znaczący sposób do osiągnięcia europejskich celów w zakresie zatrudnienia i innowacji oraz celów klimatycznych i środowiskowych w perspektywie średniookresowej, a także ugruntowanie technologii opartych na odnawialnych źródłach energii. Ściślej rzecz ujmując, celem jest przezwyciężenie wymienionych wcześniej barier poprzez zachęcanie do współpracy między twórcami technologii, decydentami politycznymi, inwestorami i innymi zainteresowanymi stronami, tak aby zmniejszyć przepaść między badaniami a rynkiem. 5. Warianty działań Wariant 1 (aktualne ramy polityczne) oznacza kontynuację obecnych inicjatyw politycznych na poziomie UE, które bezpośrednio lub pośrednio wywierają wpływ na sektor energii mórz i oceanów. System ERA-NET w odniesieniu do energii mórz i oceanów przyczyni się do wzmocnienia koordynacji badań w poszczególnych państwach członkowskich. Komisja i zainteresowane strony będą nadal badać sposoby zwiększenia finansowania sektora energii mórz i oceanów w ramach nowego programu „Horyzont 2020”. Rozbudowa morskiej sieci przesyłowej w dalszym ciągu będzie przedmiotem rozmów w ramach istniejących już inicjatyw, takich jak inicjatywa krajów mórz północnych w sprawie sieci przesyłowej morskiej energii wiatrowej (NSCOGI). Będą również kontynuowane dyskusje na temat wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie planowania przestrzennego obszarów morskich oraz wniosku dotyczącego zmiany dyrektywy w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, który ma na celu uproszczenie procedur, tak aby zmniejszyć niepotrzebne obciążenia administracyjne. Wariant 2 (wzmocniona koordynacja polityczna i w ramach sektora) przewiduje utworzenie forum zrzeszającego wszystkie zainteresowane strony. Celem będzie opracowanie skutecznych rozwiązań w odniesieniu do przedstawionych wyżej wyzwań i opracowanie strategicznego planu działania, w którym zostałyby określone etapy rozwoju sektora w wyraźnie wskazanym czasie, jak również orientacyjny harmonogram. Aktywne zaangażowanie państw członkowskich i Komisji Europejskiej w ten proces będzie wyraźnym politycznym sygnałem wsparcia. Z wąskim gardłem w zakresie infrastruktury uporano by się poprzez promowanie intensywniejszego dialogu między przemysłem a stronami odpowiedzialnymi za planowania sieci. Przewiduje się również wskazanie w ramach forum zainteresowanych stron innych potrzeb w zakresie infrastruktury (usługi portowe i łańcuch dostaw). Kwestia niepewności co do oddziaływania na środowisko zostanie rozwiązana poprzez promowanie dobrowolnej wymiany danych. Zróżnicowane wsparcie dochodowe ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia mniej dojrzałym technologiom wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych możliwości konkurowania na równych warunkach. Uznanie szczególnych potrzeb mniej dojrzałych technologii w przygotowywanych przez Komisję wytycznych dotyczących wsparcia dochodowego jest zatem istotnym elementem wariantu 2. Wariant 3 (ukierunkowane działania strukturalne) opiera się na wariancie 2. Dąży się w nim do konsolidacji współpracy między zainteresowanymi stronami oraz stworzenia dla niej solidnych ram instytucjonalnych. W uzupełnieniu działań nakreślonych w ramach wariantu 2 stworzona zostanie europejska inicjatywa przemysłowa w celu zwiększenia inwestycji i realizacji strategicznego planu działania. Z myślą o zwiększeniu zainteresowania sektora produkcji energii z morskich źródeł odnawialnych powstałaby specjalna platforma planowania sieci. Inne wąskie gardła infrastrukturalne byłyby przedmiotem działalności powołanego na potrzeby sektora organu, którego zadaniem byłaby identyfikacja i ocena szczególnych potrzeb sektora w odniesieniu do łańcucha dostaw i w celu znalezienia możliwych efektów synergii z innymi sektorami, zwłaszcza morskiej energii wiatrowej, prowadzące do zmniejszenia kosztów i wykorzystania efektów synergii. Ten wariant zakłada opracowanie wytycznych w celu ułatwienia wprowadzania w życie art. 13 dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii, która zobowiązuje państwa członkowskie do dopilnowania, aby krajowe zasady stosowane do zezwoleń i koncesjonowania instalacji wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych były „proporcjonalne i konieczne”. W związku z potencjalnym rozwojem sektora energii mórz i oceanów w wariancie tym przeanalizowano możliwość opracowania konkretnych wytycznych sektorowych odnoszących się do planowania przestrzennego obszarów morskich, jak również do wytycznych w zakresie wspomagania wdrażania dyrektywy siedliskowej i dyrektywy ptasiej. 6. Ocena skutków Wpływ na gospodarkę W przypadku wariantu 1 energia mórz i oceanów może mieć jedynie marginalny udział w przyszłym koszyku energetycznym UE. Spadek uśrednionego kosztu energii elektrycznej będzie prawdopodobnie stosunkowo powolny. Wskutek tego korzyści gospodarcze w kategoriach wzrostu samego sektora oraz stymulowania działalności gospodarczej w ramach łańcuchów dostaw pozostaną zapewne na odpowiednio niskim poziomie. Ponadto, bez dodatkowego wsparcia UE może stracić przewagę konkurencyjną na rzecz państw trzecich, niwelując już wytworzony przez sektor wzrost gospodarczy i nowe miejsca pracy. Ściślejsza współpraca między zainteresowanymi stronami, pobudzona przez wariant 2, mogłaby zwiększyć wpływ inwestycji publicznych i prywatnych w tym sektorze i przyczynić się do obniżenia kosztów. Udział w rynku mógłby w związku z tym osiągnąć prawdopodobnie poziom wyższy od założonego w wariancie 1, ale jego wielkość jest niepewna, ponieważ wiele instrumentów ma charakter dobrowolny. Uznanie pozyskiwania energii mórz i oceanów za strategiczną technologię wytwarzania energii oraz stworzenie europejskiej inicjatywy przemysłowej, które zaproponowano w wariancie 3, prawdopodobnie ułatwi przedsiębiorcom dostęp do finansowania i zdecydowanie pobudzi innowacje. Proponowane wytyczne mogą przynieść dalsze oszczędności poprzez uniknięcie kosztów transakcji. Z drugiej strony, w przypadku wariantów 2 i 3 istnieje prawdopodobieństwo proporcjonalnie wyższych kosztów energii elektrycznej i wystąpienia w pewnym zakresie obciążeń administracyjnych. Oddziaływanie na środowisko naturalne Wykorzystanie energii mórz i oceanów kryje w sobie potencjał w zakresie ograniczania emisji gazów cieplarnianych. Przy założeniu, że każda zainstalowana jednostka spowoduje demontaż równoważnej jednostki konwencjonalnego wytwarzania energii, można się spodziewać, że korzyści w zakresie łagodzenia zmiany klimatu w przypadku wariantu 1 będą niskie, zaś w ramach wariantu 2 i 3 stosunkowo wyższe. Instalacje do wytwarzania energii morskiej wykazują szeroki wachlarz lokalnych form oddziaływania na środowisko, które mogą być zarówno pozytywne, jak i negatywne. Przyjmując podejście ostrożnościowe, szacuje się, że wariant 1 – ze stosunkowo niewielką powierzchnią zajmowaną przez instalacje wytwarzające energię morską – pociąga za sobą niewielkie niekorzystne oddziaływania lokalne, zaś warianty 2 i 3 powodują odpowiednio bardziej negatywne skutki. Może to jednak zostać zniwelowane przez fakt, że wraz ze wzrostem zainstalowanych mocy wytwórczych nagromadzone doświadczenie może prowadzić do tworzenia skutecznych instrumentów i praktyk w zakresie zarządzania oddziaływaniem na środowisko. Skutki społeczne Komercjalizacja energii mórz i oceanów może skutkować powstawaniem wysokiej jakości miejsc pracy, szczególnie w ramach wariantu 3, w którym skala rozwoju jest najwyższa. Większość miejsc pracy prawdopodobnie będzie powstawać w państwach członkowskich i w regionach, w których wytwarzać się będzie energię pozyskiwaną z mórz i oceanów, aczkolwiek produkcja i inne możliwości gospodarcze mogą otwierać się również w innych państwach uczestniczących w łańcuchu dostaw. W miarę rozwoju sektora zapotrzebowanie na wysoko wykwalifikowaną siłę roboczą będzie wzrastać. W ramach wariantu 2, a w szczególności w wariancie 3, ten wzrost popytu na wysoko wykwalifikowanych inżynierów może zaostrzać konkurencję zwłaszcza z sektorem morskiej energii wiatrowej, a być może nawet ropy naftowej i gazu. Wraz ze wzrostem liczby realizowanych instalacji mogą pojawić się kwestie związane z akceptacją społeczną. Rosnącemu rozpowszechnianiu sektora energii morskiej w ramach wariantu 2 i 3 może towarzyszyć proporcjonalny wzrost możliwości wystąpienia konfliktów z innymi użytkownikami przestrzeni morskiej. Skutki te można jednak łagodzić poprzez wczesne zaangażowanie wszystkich zainteresowanych stron. 7. Porównanie wariantów Skuteczność Wariant 1 nie prowadzi do realizacji tego celu, ponieważ przyczynia się on w niewielkim stopniu do przyspieszeniu komercjalizacji energii morskiej. Wariant 2 może pobudzić zwiększenie współpracy i unikanie powielania wysiłków, jednak wyniki będą uzależnione od gotowości zainteresowanych stron do zaangażowania się i w związku z tym są niepewne. Natomiast mimo że w wariancie 3 nie można oczekiwać całkowitego usunięcia zidentyfikowanych „wąskich gardeł”, ich złagodzenie jest wysoce prawdopodobne, dzięki czemu sektor zyska konkretne bodźce rozwojowe. Wydajność Wariant 1 nie spełnia tego kryterium, ponieważ jego realizacja wiązałaby się z rezygnacją ze znacznej części, jeżeli nie ze wszystkich, korzyści ekonomicznych, które mógłby przynieść rozwój sektora energii mórz i oceanów. Utworzenie forum w ramach wariantu 2 wymaga pewnego wysiłku, ale może przynieść poprawę sytuacji. Jego wpływ byłby jednak w dużym stopniu uzależniony od gotowości zainteresowanych stron do uczestnictwa w jego pracach. Powołanie europejskiej inicjatywy przemysłowej w zakresie energii mórz i oceanów (wariant 3) wymagałoby większego zaangażowania ze strony wielu uczestniczących stron. Biorąc pod uwagę koszty, wariant 3 został uznany za najbardziej wydajny, z wyjątkiem utworzenia specjalnego organu do wspierania interesów sektora produkcji energii morskiej w ramach planowania sieci, ponieważ nakładałoby się to na istniejące już inicjatywy. Spójność Wszystkie warianty są spójne z długoterminowymi celami strategicznymi UE, w tym także z celami odnoszącymi się do zmiany klimatu, energii, ochrony środowiska i wzrostu gospodarczego. Wykonalność Niektóre środki można zrealizować w perspektywie krótkoterminowej, jednak pewne środki w ramach wariantu 3 są wykonalne jedynie w dłuższej perspektywie. Na przykład w ramach sektora musi powstać program badań strategicznych w celu ustanowienia inicjatywy przemysłowej. Na potrzeby dokumentów zawierających wytyczne, których celem jest uzupełnienie dyrektyw dotyczących środowiska naturalnego, wymagana jest dostępność danych na temat oddziaływania na środowisko. Sformułowanie sektorowych wytycznych w celu uzupełnienia dyrektywy w sprawie planowania przestrzennego obszarów morskich będzie możliwe dopiero gdy dyrektywa zostanie wdrożona i jej skutki będą znane. Zamiast zatem dokonania wyboru między wariantem 2 a 3 właściwsze może być przyjęcie środków w ramach wariantu 2 jako pierwszego kroku w celu stworzenia podstawy dla środków w ramach wariantu 3, które pomogą sektorowi poczynić dalsze postępy. Analizę porównawczą trzech wariantów podlegających ocenie można podsumować w następujący sposób: Wariant 1 (aktualne ramy polityczne) Pewne inicjatywy, istotne dla rozwoju sektora, są w toku, chociaż nie zajęto się w nich niektórymi szczegółowymi potrzebami sektora. Bez konkretnych działań podejmowanych w celu wspierania sektora energii mórz i oceanów twórcy technologii znajdą się pod działaniem silnej presji konkurencyjnej ze strony bardziej zaawansowanych technologii energii odnawialnej i technologii wytwarzania energii ze źródeł konwencjonalnych, które w przeszłości już korzystały ze sprzyjającej polityki i dużych kwot inwestycji prywatnych i publicznych. Wariant 2 (większa koordynacja polityczna i w ramach sektora) Wspieranie sektora poprzez współpracę sieciową zainteresowanych stron, dobrowolną wymianę informacji i większą integrację w ramach istniejących mechanizmów finansowania może doprowadzić do zlikwidowania w pewnym zakresie przeszkód, a co za tym idzie przyczynić się do poprawy. Niemniej jednak zakres pozytywnych skutków jest niepewny ze względu na dobrowolny charakter inicjatyw. Wariant 3 (ukierunkowane działania strukturalne) W uzupełnieniu instrumentów w ramach wariantu 2 wariant 3 obejmuje skuteczne narzędzia umożliwiające poprawę wizerunku sektora, wsparcie badań i rozwoju oraz współpracy zainteresowanych stron, a także łagodzenie niektórych przeszkód administracyjnych napotykanych przez autorów projektów. Istnieje prawdopodobieństwo, że da to silny sygnał polityczny, ale niektóre z tych środków mogą być wykonalne jedynie w perspektywie długoterminowej. Tabela 1: Porównanie wariantów pod kątem przewidywanych wyników || Wariant 1 (dotychczasowy scenariusz postępowania) || Wariant 2 || Wariant 3 Skutki gospodarcze Uśredniony koszt energii elektrycznej || + || + + || + + + Konsolidacja sfery badań i rozwoju || 0/+ || + + || + + + Koszty dla konsumentów || – || – – || – – – Konkurencyjność || – || + || + + Rozwój sieci || + || + + || + + Rozwój łańcuchów dostaw i portów || 0 || + || + + Efekty synergii z innymi sektorami || 0 || + || + Koszty administracyjne* || – || + +/– || + +/– Oddziaływanie na środowisko naturalne Łagodzenie zmiany klimatu || + || + + || + + + Inne skutki ekologiczne** || – || – – || – – – Ograniczenie niepewności w zakresie oddziaływania na środowisko || 0 || + + || + + + Ułatwianie wdrażania prawa || 0 || 0 || + Skutki społeczne Tworzenie miejsc pracy || + || + + || + + + Tworzenie miejsc pracy na obszarach objętych wysokim bezrobociem || + || + + || + + + Kształcenie i szkolenia || Nie dotyczy || Nie dotyczy || Nie dotyczy Analiza kwalifikacji || 0 || + + || + + Zdrowie i bezpieczeństwo || Nie dotyczy || Nie dotyczy || Nie dotyczy Akceptacja społeczna*** || 0 || +/– || +/– Legenda: + pozytywny wpływ, + + znacząco pozytywny wpływ, – negatywny wpływ, – znacząco negatywny wpływ, 0 brak wpływu, nie dotyczy – nie dotyczy/bardzo trudne do oszacowania. * Mimo że proponowane środki w ramach wariantu 2 i 3 w miarę upływu czasu zmniejszyłyby koszty administracyjne, istnieją również koszty związane z nakładami administracyjnymi niezbędnymi do wdrożenia tych środków. ** Charakter i zakres innych skutków ekologicznych jest w znacznym stopniu specyficzny dla poszczególnych technologii, ale należy ostrożnie założyć, że w miarę rozpowszechniania się energii morskiej ryzyko niekorzystnych skutków ekologicznych będzie rosło. *** W zależności od stopnia zaangażowania zainteresowanych stron. 8. Nadzorowanie i ocena Proponuje się, by Komisja monitorowała i oceniała także postępy sektora energii mórz i oceanów na podstawie wskaźników podanych w tabeli 2. Dane będą pozyskiwane za pomocą ankiet przekazywanych odnośnym zainteresowanym stronom, w tym podmiotom opracowującym technologie, projektodawcom, inwestorom i wybranym placówkom naukowym. Pierwsza kompleksowa ocena zostanie przeprowadzona najpóźniej do roku 2020. Tabela 2: Główne wskaźniki do oceny rozwoju sektora energii mórz i oceanów Wskaźnik || Zastosowanie Zainstalowana moc || Komercjalizacja technologii Wielkość inwestycji w ten sektor || Postrzeganie niezawodności, skuteczności i opłacalności technologii Liczba wspólnych przedsiębiorstw || Współpraca przemysłowa oraz kooperacja, synergia Okres wdrażania (tj. całkowity czas potrzebny na uzyskanie zezwolenia na budowę i pozwoleń na przyłączenie do sieci) || Skuteczność planowania i procedur wydawania zezwoleń [1] COM(2010) 2020 z 3.3.2010.