Bruksela, dnia 02.05.2005

COM(2005) 178 końcowy

SPRAWOZDANIE KOMISJI EUROPEJSKIEJ DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY UNII EUROPEJSKIEJ

SPRAWOZDANIE OGÓLNEW SPRAWIE POMOCY PRZEDAKCESYJNEJ(PHARE – ISPA – SAPARD) W 2003 r. {SEC(2005)558}

1. STRESZCZENIE

Niniejszy dokument jest czwartym sprawozdaniem dla Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej w sprawie trzech instrumentów przedakcesyjnych i ich koordynacji zgodnie z art. 13 „Rozporządzenia Rady w sprawie koordynacji pomocy przedakcesyjnej” (WE) nr 1266/99[1] (zwanego dalej „Rozporządzeniem w sprawie koordynacji”). Zgodnie z pozytywnym wynikiem negocjacji akcesyjnych w Kopenhadze w 2002 r., w 2003 r. w większym stopniu skoncentrowano się na tworzeniu zdolności administracyjnych wymaganych dla pomyślnego wdrożenia acquis i udziale w obecnych lub przyszłych programach członkostwa Wspólnoty Europejskiej.

Phare dotyczy środków priorytetowych związanych z przyjęciem acquis communautaire , zarówno poprzez poprawę zdolności administracyjnych, jak i przez wspieranie związanych z tym inwestycji. Zawiera w sobie również element obejmujący spójność gospodarczą i społeczną.

ISPA (Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej) finansuje główne projekty dotyczące infrastruktury transportowej i środowiska naturalnego.

SAPARD (Specjalny Program Akcesyjny na Rzecz Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich) finansuje rozwój rolnictwa i terenów wiejskich.

Szczegółowe informacje dotyczące działalności w 2003 r. prowadzonej w ramach każdego z tych instrumentów przedakcesyjnych można znaleźć w odpowiednich sprawozdaniach rocznych PHARE[2], ISPA[3] i SAPARD[4].

Dane finansowe wspomnianych instrumentów przedakcesyjnych znajdują się w sekcji 5 „Przegląd finansowy”.

Odpowiedni podział zakresu odpowiedzialności tych trzech instrumentów zapewnia ich koordynację . Działający na poziomie dyrekcji komitet zapewnia koordynację pomiędzy odpowiednimi służbami Komisji. W kwietniu 2003 r., Komitetowi Zarządzającemu Phare, będącemu organem pomagającym Komisji w koordynacji instrumentów przedstawiono „Dokument Pomocy Ogólnej” obejmujący wszystkie instrumenty. Na poziomie poszczególnych państw, Komisja zachęcała kraje kandydujące do wzmocnienia ich koordynacji międzyresortowej, co jest postrzegane jako warunek wstępny przyszłego pomyślnego zarządzania funduszami strukturalnymi.

2. OPIS OGÓLNY MECHANIZMÓW INSTRUMENTÓW PRZEDAKCESYJNYCH

2.1. Zobowiązania i przekazywanie funduszy

Przed przekazaniem funduszy UE wymagane są: (1) decyzja Komisji ujmująca określony podmiot w budżecie, (2) umowa ramowa oraz (3) roczna dwustronna umowa finansowa i Memorandum określające finansowe zobowiązanie Wspólnoty związane z określonym środkiem wobec państwa otrzymującego pomoc, tzn. określające prawa i obowiązki obydwu stron. Jednakże, procedury prowadzące do podejmowania decyzji i przeznaczania funduszy są różne w odniesieniu do różnych instrumentów. Szczegółowe informacje dotyczące procedur prowadzących do finansowania w ramach każdego z poszczególnych instrumentów znajdują się w załączniku 1.1.

2.2. Struktury wdrożeniowe w państwach kandydujących

Fundusze pochodzące z instrumentów przedakcesyjnych przekazywane są poprzez Fundusz Narodowy, powołany w Ministerstwie Finansów każdego z państw, za co odpowiedzialny jest krajowy urzędnik zatwierdzający. Konkretne wdrażanie Phare i ISPA przeprowadzają agencje wdrożeniowe (takie jak Centralna Jednostka Finansująco-Kontraktująca, CFCU), otrzymujące fundusze z Funduszu Narodowego[5]. W przypadku SAPARD, wdrożenie przeprowadza specjalnie wyznaczona do tego celu agencja SAPARD otrzymująca fundusze z Funduszu Narodowego.

2.3. Decentralizacja wdrażania na mocy art. 12 rozporządzenia w sprawie koordynacji[6]

Decentralizacja jest procesem, poprzez który zarządzanie funduszami UE przekazywane jest administracjom państw kandydujących.

W przypadku Phare i ISPA proces ten zarządzany był w 2003 r. przez Zdecentralizowany System Wdrażania (DIS). DIS oznacza, że procedury zarządzania środkami lub projektami finansowanymi przez ISPA i Phare wymagają kontroli ex ante , tzn. decyzje dotyczące zamówień i przyznawania kontraktów podejmowane są przez instytucję zmawiającą oraz przekazywane do zatwierdzenia przez Delegację UE w państwie będącym beneficjentem. W ten sposób delegacje UE są odpowiedzialne za zatwierdzanie dokumentów zamówienia przed rozpisaniem przetargów lub zawieraniem kontraktów.

Z drugiej strony, SAPARD wdrażany jest w sposób całkowicie zdecentralizowany (EDIS = Rozszerzona Decentralizacja Systemu Wdrażania). EIDS oznacza pełną decentralizację wsparcia UE, czyli jest to proces, dzięki któremu zarządzanie funduszami przedakcesyjnymi UE przekazane jest administracjom krajów kandydujących, gdzie Komisja nie przeprowadza systematycznych kontroli ex-ante transakcji indywidualnych, a jej działania ograniczają się do kontroli ex-post, przy czym Komisja zachowuje ostateczną odpowiedzialność za wykonanie budżetu ogólnego.

Takie przekazanie odpowiedzialności za zarządzanie wymaga, aby każde z państw stworzyło odpowiednie systemy zarządzania i kontroli, które powinny być zatwierdzone na poziomie krajowym przez krajowego urzędnika zatwierdzającego. W momencie spełnienia powyższych warunków, Komisja przeprowadza weryfikację zgodności przed podjęciem przez nią decyzji dotyczącej przyznania zarządzania finansami.

Podczas gdy w 2003 r. Phare i ISPA w dalszym ciągu wdrażane były poprzez DIS, w państwach przystępujących i w krajach kandydujących zauważono coraz szerszą tendencję przechodzenia na EDIS na podstawie rozporządzenia w sprawie koordynacji. We wszystkich krajach kandydujących przyspieszono przygotowania do EDIS. W przypadku Phare i ISPA przejście na EDIS odbywa się w czterech fazach opisanych w dokumencie roboczym Komisji, zatytułowanym „Przygotowania do rozszerzonej decentralizacji” oraz w dokumencie „Mapa drogowa do EDIS dla ISPA i Phare”. W mapie drogowej określono fazy proceduralne prowadzące do decyzji w sprawie EDIS. Fazy od 1 do 3 należą do zakresu odpowiedzialności państw kandydujących i obejmują ocenę braków, usuwanie braków oraz ocenę zgodności systemów zarządzania i kontroli. Faza 4 to przygotowania do decyzji Komisji, leży ona w gestii Komisji. Decyzję tą podejmuje się po przeprowadzeniu szczegółowego przeglądu obejmującego odbywający się na miejscu audyt weryfikacyjny systemów zarządzania i kontroli, zgodnie z opisem znajdującym się w podaniu o EDIS, przedstawionym Komisji przez krajowego urzędnika zatwierdzającego.

Obowiązek państw przystępujących, zgodnie z którym powinny one wdrożyć EDIS przed przystąpieniem, został ustanowiony w 2002 r., a następnie wprowadzony jako wymóg prawny do Aktu Przystąpienia podpisanego w 2003 r. W odniesieniu do Bułgarii i Rumunii, Komisja zaleca przejście do EDIS przed końcem 2005/ początkiem 2006 r. Więcej informacji na temat EDIS można znaleźć w załączniku 1.2.

3. MONITORING I OCENA

3.1. PHARE

Wykonanie programów Phare podlega rozbudowanemu procesowi monitoringu i oceny. Sektorowe Podkomitety Monitorujące, obradujące dwa razy w roku, wspierają Wspólne Komitety Monitorujące każdego kraju.

Jeżeli chodzi o ocenę, w 2003 r. sporządzono sprawozdanie w sprawie oceny ex-ante , które ujawniło potrzebę bardziej strategicznego programowania, zwiększenia środków na opracowanie projektu oraz wprowadzenie bardziej systematycznej kontroli jakości.

W 2003 r. w 123 sprawozdaniach tymczasowych wydanych wraz z całościową oceną ex-post wskazano, że wynikiem programowania Phare było, ogólnie rzecz biorąc, tworzenie projektów, których priorytety były zgodne z priorytetami Partnerstwa dla Członkostwa.

Zgodnie z ogólnymi wynikami kontroli uznano, że działanie programu Phare jest zadowalające. Uczyniono spory postęp jeżeli chodzi o realizację celów w takich dziedzinach jak współpraca międzygraniczna, środowisko naturalne, sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne, administracja publiczna/finanse, transport i sprawy socjalne. Wyniki były bardziej zróżnicowane w takich dziedzinach jak rolnictwo, spójność gospodarcza i społeczna/ polityka regionalna. Wyniki w dziedzinie MŚP oraz sektorów rynku wewnętrznego były niejednolite, lecz ich poziom poprawiał się.

3.2. ISPA

Wszystkie projekty ISPA podlegają przepisom rozporządzenia w sprawie ISPA oraz umowy finansowej dotyczących zarówno monitoringu, jak i oceny. Postęp wdrażania oceniany jest systematycznie dwa razy do roku oraz okresowo przez służby Komisji, w szczególności przez komitety monitorujące.

Wymagania dotyczące oceny ex-post określone są w Sekcji XIII załącznika do Memorandum Finansowego, które zawiera się w odniesieniu do każdego projektu pomiędzy Komisją a państwem będącym beneficjentem ISPA. W sekcji tej ustanowiono, że po zakończeniu projektu, Komisja i państwa będące beneficjentami dokonają oceny wpływu projektu oraz sposobu, w jaki projekt został przeprowadzony. Uwzględniając fakt, iż wdrożenie ISPA znajduje się we wczesnej fazie, w 2003 r. nie przeprowadzono żadnej oceny ex-post.

3.3. SAPARD

Wdrożenie programów SAPARD podlega przepisom „Wieloletnich Umów Finansowych” w odniesieniu zarówno do monitoringu, jak i oceny. W 2003 r. każdy z komitetów monitorujących spotkał się co najmniej raz. W załączniku 1.5 zamieszczono wykaz zagadnień, którymi zajmowano się podczas spotkań Komitetu.

Komisja w dalszym ciągu blisko współpracowała z państwami będącymi beneficjentami w sprawie przyjęcia i obsługiwania systemów monitoringu i kontroli. Spotkania te były dobrą okazją do podkreślenia roli wytycznych Komisji w sprawie oceny w połowie okresu; do zapewnienia, że ocena zostanie przeprowadzona bez opóźnień i w sposób całościowy; były również okazją do zajęcia się specyficznymi kwestiami, które pragnęli podnieść oceniający we wczesnych fazach ich pracy.

Komisja również zorganizowała seminarium pt. „Przygotowywanie i promowanie inicjatyw lokalnych w Krajach Kandydujących” (Pardubice, Republika Czech, 8-11 maja) mające na celu stworzenie forum wymiany poglądów na temat wdrożenia programu SAPARD.

4. KOORDYNACJA

4.1. Uwagi ogólne

Zgodnie z wymaganiami rozporządzenia w sprawie koordynacji, Komisja zapewnia ścisłą koordynację pomiędzy trzema omawianymi instrumentami przedakcesyjnymi. W rozporządzeniu dokładnie określono dziedziny, w odniesieniu do których można uzyskać pomoc w ramach każdego z instrumentów, w ten sposób minimalizując potencjalne nakładanie się zakresów różnych instrumentów.

Partnerstwa dla Członkostwa określają ogólne ramy pomocy w ramach tych trzech instrumentów przedakcesyjnych. W przypadku Phare uzupełniają je Krajowe Plany Rozwoju, zaś w przypadku ISPA, krajowe strategie dotyczące środowiska naturalnego i transportu. Projekty SAPARD wybierane są na podstawie programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2000–2006, przygotowanych na podstawie planów krajów kandydujących i zatwierdzonych w odniesieniu do każdego z krajów przez Komisję w 2000 r.

Komitet Zarządzający Phare odgrywa kluczową rolę w ogólnej koordynacji. Zgodnie z art. 9 rozporządzenia w sprawie koordynacji, Komitet powinien wspierać Komisję w działaniach koordynacyjnych związanych z trzema instrumentami przedakcesyjnymi, natomiast Komisja powinna informować Komitet odnośnie do orientacyjnych przydziałów funduszy dla każdego kraju oraz na każdy z instrumentów przedakcesyjnych, jak również odnośnie do działań, które podjęła w związku z koordynacją z EBI, innymi instrumentami Wspólnoty i międzynarodowymi instytucjami finansowymi.

4.2. Koordynacja w obrębie Komisji

Program Phare oraz koordynacja wspomnianych instrumentów leżą w zakresie zadań Dyrekcji Generalnej ds. Rozszerzenia, wspieranej przez Komitet Zarządzający Phare. ISPA leży w zakresie zadań DG ds. Polityki Regionalnej, zaś SAPARD w zakresie zadań DG ds. Rolnictwa.

Programowanie koordynowane jest za pomocą poszerzonych konsultacji pomiędzy służbami. Ponadto, w różnych zainteresowanych służbach Komisji powołano Komitet Koordynujący na poziomie dyrektorów ds. instrumentów przedakcesyjnych. Komitet ten zwraca szczególną uwagę na przygotowanie EDIS programów Phare i ISPA.

Celem uniknięcia powielania zadań Komisja dokładnie wyszczególniła wspólną płaszczyznę programów Phare i SAPARD, uwzględniając przepisy rozporządzenia w sprawie koordynacji. Koordynacją monitorowania projektów zajmują się Wspólne Komitety Monitorujące (JMC). Tam gdzie jest to możliwe, JMC wspierają komitety monitorujące ISPA oraz odnośne podkomitety Phare.

4.3. Koordynacja w krajach kandydujących

Zgodnie z celem decentralizacji, Komisja zachęca kraje kandydujące do wzmocnienia koordynacji międzyresortowej, jako kluczowego warunku pomyślnego zarządzania funduszami strukturalnymi w przyszłości. Jeżeli chodzi o zadania na najbliższy okres, Komisja zachęca do programowania i wdrożenia programu spójności gospodarczej i społecznej Phare. Jednakże w kilku krajach, tego rodzaju koordynacja międzyresortowa w dalszym ciągu wymaga poprawy.

Ponieważ od samego początku trwania programów przewidziano w pełni zdecentralizowane zarządzanie (w przypadku SAPARD), bądź też wykorzystuje się je w coraz szerszym zakresie poprzez przechodzenie do EDIS (w przypadku Phare i ISPA), należy również odpowiednio wzmocnić odpowiedzialność krajów kandydujących za właściwą koordynację działań, na które otrzymują wsparcie przedakcesyjne oraz za uniknięcie nakładania się zakresów wspomnianych instrumentów. Tylko same kraje kandydujące będą w stanie zapewnić pełne wdrożenie na poziomie projektu. Dlatego też Komisja wezwała je do podjęcia niezbędnych kroków mających na celu skuteczną i wydajną koordynację.

4.4. Koordynacja z EBI oraz międzynarodowymi instytucjami finansowymi (IFI)

Pomoc przedakcesyjna dopiero wtedy może odegrać w pełni swoją rolę, jeżeli uda się dzięki niej zmobilizować fundusze pochodzące z IFI. Dlatego też w 2003 r. kontynuowano współpracę z EBI i innymi IFI w ramach „Protokołu ustaleń w sprawie współpracy związanej z pomocą przedakcesyjną”.[7]

Dostępne dane na lata 2000–2003 wskazują, że wartość rocznych działań IFI wynosi około 22,8 mld euro w kredytach zaciągniętych w 10 krajach biorących udział w rozszerzeniu UE. Kwota ta wskazuje również na fakt, iż od 2000 r. wzmocnieniu uległ efekt dźwigni pomocy przedakcesyjnej Wspólnoty.

Biorąc pod uwagę fakt, iż duże projekty związane z infrastrukturą, które zwykle podlegają międzynarodowemu współfinansowaniu, finansowane są z programu ISPA, współfinansowanie z programu Phare było w praktyce bardzo ograniczone.

Komisja zorganizowała spotkania z tymi IFI celem skoordynowania kwestii związanych z programowaniem i wdrażaniem, jak również kwestii proceduralnych. W miarę możliwości przewiduje się wspólne misje, co jest ważnym elementem zapewnienia współpracy na poziomie projektu na korzyść krajów kandydujących. Wspólnie z EBOiR, Komisja organizowała regularnie odbywające się wymiany informacji, koordynację spotkań oraz szczegółowe dyskusje dotyczące kwestii metodologicznych, dzięki którym udało się zharmonizować metody oceny projektów.

Na poziomie poszczególnych instrumentów przedakcesyjnych współpracę można streścić w następujący sposób:

- W przypadku Phare, głównym instrumentem finansowym w 2003 r. był Instrument MŚP, w którym brały udział EBI, EBOR oraz Bank Rozwoju Rady Europy / KfW. Celem jest kontynuacja współfinansowania na rzecz rozbudowy zdolności sektora finansowego, aby umożliwić rozwój finansowania MŚP oraz gmin. W grudniu Komisja zaakceptowała dwa programy Phare związane z Instrumentem Finansowym MŚP 2003, które po raz pierwszy objęły instrument dla obszarów wiejskich umożliwiający szczególne uwzględnienie rozwoju sektora kredytów dla obszarów wiejskich pośród lokalnych pośredników finansowych. Zapewni to lepszy dostęp beneficjentów SAPARD do kredytów bankowych na obszarach wiejskich. Dwie zaangażowane w powyższe działania międzynarodowe instytucje finansowe (IFI) to EBOiR i CEB/KfW.

- ISPA jest głównym instrumentem współfinansowania dużych projektów inwestycyjnych, które zwykle podlegają międzynarodowemu współfinansowaniu przez międzynarodowe instytucje finansowe (IFI). Dlatego też DG ds. Polityki Regionalnej jest głównym partnerem we współfinansowaniu z IFI.

- Wyniki współpracy pomiędzy ISPA a uczestniczącymi we współfinansowaniu instytucjami IFI (głównie EBI i EBOiR) są bardzo pozytywne. Na poziomie projektu, wymiana informacji przebiegała we wczesnej fazie przygotowań projektu, celem rozpoznania możliwych propozycji współfinansowania. Współpraca z EBI i EBOiR zaowocowała współfinansowaniem kilku projektów w 2003 r.

- Zorganizowano kilka okresowych spotkań koordynacyjnych celem ustalenia ram pracy oraz wprowadzenia poprawek operacyjnych do umowy o współpracy pomiędzy Komisją a EBI w sprawie pomocy strukturalnej Wspólnoty, obejmującej ISPA, na okres 2000-2006. Głównym celem było zwiększenie efektu dźwigni dotacji WE oraz szczególne skierowanie środków budżetu WE na projekty wymagające większych dotacji. Odbyły się również dyskusje dotyczące współpracy po przystąpieniu, gdy kraje kandydujące będą uprawnione do korzystania z funduszy strukturalnych i z funduszu spójności. EBI i EBOiR wzięły udział w przygotowaniu „Wytycznych dla pomyślnego partnerstwa publiczno–prywatnego”, sporządzonych przez DG ds. Polityki Regionalnej i opublikowanych na początku 2003 r.

- Jeżeli chodzi o wdrożenie SAPARD, jedno z głównych zidentyfikowanych ograniczeń dotyczy trudności, jakie mają rolnicy i przedsiębiorcy działający na obszarach wiejskich z dostępem do instrumentów kredytowych na współfinansowanie ich projektów. W 2003 r. Komisja w dalszym ciągu prowadziła konsultacje oraz wymianę informacji z IFI celem ustalenia sposobów współpracy w tej kwestii, w wyniku czego powstał wyżej wspomniany instrument dla obszarów wiejskich.

5. PRZEGLĄD FINANSOWY

Alokacje na PHARE, ISPA i SAPARD w 2003 r. (w mln €) z uwzględnieniem podziału na poszczególne państwa.

PHARE | SAPARD | ISPA | RAZEM |

Bułgaria | 99 | 56 | 113 | 268 |

Czechy | 95 | 24 | 76 | 195 |

Estonia | 40 | 13 | 31 | 84 |

Węgry | 107 | 41 | 96 | 244 |

Łotwa | 46 | 24 | 54 | 124 |

Litwa | 67 | 32 | 53 | 152 |

Polska | 403 | 182 | 378 | 963 |

Rumunia | 272 | 162 | 261 | 695 |

Słowacja | 57 | 20 | 51 | 128 |

Słowenia | 38 | 7 | 15 | 60 |

Inne[8] | 476 | - | - | 476 |

Razem | 1699.0 | 561 | 1128 | 3389 |

[1] Opublikowano w Dz.U. L z 21.6.1999, str. 68

[2] COM (2005) 64 wersja ostateczna

[3] COM (2004) 735 wersja ostateczna

[4] COM (2004) 851 wersja ostateczna

[5] O ile Fundusz Narodowy nie działa jako agencja wypłacająca w imieniu agencji wdrażającej.

[6] Artykuł 12 rozporządzenia w sprawie koordynacji określa podstawę prawną „uchylenia zatwierdzenia Komisji ex ante dotyczącego wyboru projektów, procedur przetargowych i zawierania umów z państwami ubiegającymi się o pomoc”.

[7] We wrześniu Komisja podpisała poprawiony Protokół ustaleń z EBI, z Europejskim Bankiem Odbudowy i Rozwoju, z Nordycką Korporacją Finansowania Ochrony Środowiska Naturalnego ( Nordic Environment Finance Corporation ), z Nordyckim Bankiem Inwestycyjnym ( Nordic Investment Bank ), z Bankiem Rozwoju Rady Europy ( Council of Europe Development Bank ), z Czarnomorskim Bankiem Rozwoju Handlu ( Black sea Trade Development Bank ), z Grupą Banku Światowego ( World Bank Group ) celem wzmocnienia ich współpracy oraz ułatwienia współfinansowania w ramach programów Phare, ISPA i SAPARD.

[8] Horyzontalne, regionalne i będące częścią programów nuklearnych