Streszczenie Niemiecki system wymiaru sprawiedliwości charakteryzuje się ważną rolą krajów związkowych w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości i nadal cieszy się bardzo wysokim poziomem postrzeganej niezależności sądów. Obecnie trwają dyskusje nad wnioskiem ustawodawczym mającym na celu ograniczenie uprawnień Ministrów Sprawiedliwości do wydawania poleceń prokuratorom w poszczególnych sprawach, w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Trwają również dyskusje na temat kryteriów wyboru niektórych sędziów przewodniczących składom w sądach federalnych, po tym jak sędziowie skrytykowali proponowane zniesienie wymogów dotyczących doświadczenia zawodowego. Poczyniono postępy w zakresie tworzenia dodatkowych stanowisk dla sędziów i prokuratorów w ramach „Paktu na rzecz praworządności” z 2019 r. Jak zauważono w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r., utrzymują się długoterminowe wyzwania w zakresie rekrutacji w sądownictwie, również w świetle nadchodzących fal przejścia sędziów w stan spoczynku. Podejmowane są inicjatywy, które przyczyniają się do dalszej poprawy cyfryzacji wymiaru sprawiedliwości. W kilku krajach związkowych powstają wyspecjalizowane sądy gospodarcze zajmujące się sprawami międzynarodowymi, mogące pracować w języku angielskim. System wymiaru sprawiedliwości w dalszym ciągu funkcjonuje efektywnie i wykazuje poprawę w zakresie spraw administracyjnych. Jeżeli chodzi o strategiczną reakcję w zakresie zapobiegania korupcji, odnotowano dalsze pozytywne zmiany, które uzupełniły już istniejące ramy antykorupcyjne. Niemcy modernizują swoje ramy strategiczne w zakresie zapobiegania korupcji w administracji federalnej. Na podstawie nowej ustawy do stycznia 2022 r. zostanie wprowadzony rejestr lobbystów, jednak nie przewidziano w niej „śladu legislacyjnego”. Utrzymują się niedociągnięcia w zakresie regulacji działalności drugorzędnej parlamentarzystów oraz przepisów dotyczących ujawniania informacji majątkowych, choć trwają prace nad pewnymi ulepszeniami. Zasady finansowania partii politycznych zawierają pewne luki prawne, w tym w kwestii sponsoringu, natomiast pułapy darowizn uważa się za zbyt wysokie. Znacząco zmniejszyły się szkody finansowe wynikające z korupcji, a klasyczne przekupstwo z wykorzystaniem gotówki wykazuje tendencję spadkową. Na pierwszy plan wysuwają się inne formy przekupstwa niepieniężnego w postaci darmowych biletów na wydarzenia oraz potencjalnego nadmiernego wpływu za pośrednictwem prywatnych posiłków z udziałem przedstawicieli biznesu i polityki. Niemcy są światowym liderem w ściganiu osób, które dopuściły się przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych, ale brak jest przepisów dotyczących odpowiedzialności karnej przedsiębiorstw. Niemcy posiadają dobrze funkcjonujące ramy regulacyjne w zakresie wolności i pluralizmu mediów. W trakcie transpozycji zmienionej dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych zaktualizowano niemieckie ramy prawne dotyczące mediów, w szczególności poprzez umowę państwową w sprawie mediów, która weszła w życie w listopadzie 2020 r. Stopień niezależności mediów i odpowiednich organów regulacyjnych pozostaje wysoki. Niemieckie prawo gwarantuje dobry poziom przejrzystości w zakresie własności mediów. Niezależnie od solidnych ram prawnych, głównym problemem pozostaje fizyczne bezpieczeństwo dziennikarzy, zwłaszcza podczas relacjonowania protestów. W tym względzie w 2020 r. odnotowano znaczną liczbę przypadków agresji wobec dziennikarzy. Mechanizmy kontroli i równowagi odegrały aktywną rolę podczas pandemii COVID-19. Rządy krajów związkowych wprowadzały ograniczenia głównie na podstawie ustawy o ochronie przed zakażeniami, która była kilkakrotnie zmieniana, w tym w listopadzie 2020 r. w celu zwiększenia nadzoru ze strony Parlamentu Federalnego. Środki te były przedmiotem szeroko zakrojonej kontroli sądowej. Pojawiły się pewne obawy dotyczące szerszej tendencji do skracania okresów konsultacji z zainteresowanymi stronami. W dniu 9 czerwca 2021 r. Komisja wszczęła przeciwko Niemcom postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z powodu naruszenia zasady pierwszeństwa prawa UE w związku z wyrokiem Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2020 r. Społeczeństwo obywatelskie w dalszym ciągu korzysta z solidnych ram prawnych, ale stoi w obliczu niepewności w odniesieniu do statusu organizacji nienastawionych na zysk jako zwolnionych z podatku. Według zainteresowanych stron obawy o utratę tego statusu mogą skłaniać takie organizacje do powstrzymywania się od zajmowania stanowiska w potencjalnie delikatnych kwestiach.

I.System wymiaru sprawiedliwości

System sądownictwa w Niemczech ma strukturę federalną. Wymiar sprawiedliwości sprawują sądy federalne i sądy szesnastu krajów związkowych (Länder). Główna część kompetencji i obciążenia pracą w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości spoczywa na krajach związkowych. Pod względem struktury sądy dzielą się na sądy powszechne (cywilne i karne) i szczególne (administracyjne, finansowe, pracy i spraw socjalnych). Powoływanie sędziów i prokuratorów, z wyjątkiem sądów federalnych i Prokuratora Generalnego przy Federalnym Trybunale Sprawiedliwości, należy do kompetencji krajów związkowych. Chociaż procedury powoływania różnią się szczegółami w poszczególnych krajach związkowych, wszystkie mają wspólne elementy podstawowe, w szczególności zasadę merytokracji oraz kontrolę sądową procesu i decyzji dotyczących powołań. W przypadku sądów federalnych komisja selekcyjna sędziów (Richterwahlausschuss) wybiera sędziów powoływanych następnie przez władzę wykonawczą, a w ramach tego procesu należy przeprowadzić konsultacje z radami sędziów (Präsidialräte) właściwych sądów. Obecnie w 16 krajach związkowych funkcjonuje 638 sądów rejonowych, 115 sądów krajowych i 24 wyższe sądy krajowe, jak również 51 sądów administracyjnych i 15 wyższych sądów administracyjnych. Istnieje pięć sądów federalnych: Federalny Trybunał Sprawiedliwości, Federalny Sąd Administracyjny, Federalny Trybunał Finansowy, Federalny Sąd Pracy i Federalny Sąd Spraw Socjalnych. Kontrolę zgodności z konstytucją zapewniają Federalny Trybunał Konstytucyjny i sądy konstytucyjne krajów związkowych. Prokuratura w Niemczech jest częścią władzy wykonawczej na szczeblu federalnym wraz z Prokuratorem Generalnym przy Federalnym Trybunale Sprawiedliwości. Na szczeblu krajów związkowych każdy z krajów ma własną prokuraturę. Niemcy uczestniczą w pracach Prokuratury Europejskiej. W Niemczech funkcjonuje 27 regionalnych izb adwokackich, które reprezentuje niemiecka Federalna Izba Adwokacka.

Niezależność i niezawisłość

Poziom postrzeganej niezależności sądów pozostaje wysoki. Ogólnie rzecz biorąc, w 2021 r. 80 % ogółu społeczeństwa i 69 % przedsiębiorstw postrzega poziom niezależności sądów i niezawisłości sędziów jako „bardzo dobry” lub „dość dobry”. Ten wysoki poziom postrzeganej niezależności sądów wykazywał stabilną tendencję w ciągu ostatnich pięciu lat i stanowi nieznaczny dalszy wzrost w porównaniu z 2020 r. w odniesieniu do ogółu społeczeństwa, natomiast w przypadku przedsiębiorstw poziom ten nieco się obniżył w porównaniu ze stabilnym poziomem z poprzednich lat.

Rozważane są zmiany uprawnienia Ministrów Sprawiedliwości do wydawania poleceń prokuraturom w konkretnych sprawach. .W styczniu 2021 r. do konsultacji z krajami związkowymi i zainteresowanymi stronami przekazano projekt wniosku w sprawie zmiany systemu wydawania poleceń prokuraturom w konkretnych sprawach, który był przedmiotem dyskusji w ubiegłych latach. Wniosek ten stanowi między innymi reakcję na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące stosowania europejskiego nakazu aresztowania. We wniosku skodyfikowano by obowiązek przestrzegania zasady legalności i wprowadzono wymóg, aby polecenia w konkretnych sprawach były uzasadnione i wydawane na piśmie. Takie przewidywane gwarancje prawne byłyby zgodne z zaleceniami Rady Europy. Ponadto we wniosku zniesiono by możliwość wydawania poleceń w konkretnych sprawach w obszarze współpracy wymiarów sprawiedliwości UE w sprawach karnych, utrzymując jednak tę możliwość w pozostałych przypadkach. Chociaż zainteresowane strony powszechnie przyjęły z zadowoleniem proponowane gwarancje prawne, reakcje na ostatni element wniosku były mieszane. Niektóre kraje związkowe i zainteresowane strony uważają, że należy utrzymać obecny system poleceń, aby zachować zgodność z zasadą demokracji konstytucyjnej, a tym samym rozliczalność prokuratury. Inne zainteresowane strony uważają, że należy całkowicie znieść uprawnienie do wydawania poleceń w konkretnych sprawach oraz że wniosek doprowadziłby do sztucznego rozdzielenia spraw krajowych od tych, które dotyczą współpracy wymiarów sprawiedliwości UE. Rząd analizuje odpowiedzi uzyskane w ramach konsultacji, aby zdecydować, czy i w jaki sposób kontynuować prace nad wnioskiem.

Kryteria wyboru sędziów przewodniczących składom w sądach federalnych są przedmiotem toczącej się dyskusji, po tym jak pojawiły się głosy krytyki dotyczące proponowanego zniesienia szczególnych wymogów dotyczących doświadczenia. O awansach na stanowiska prezesa, wiceprezesa i sędziego przewodniczącego składowi orzekającemu w sądach federalnych decyduje Prezydent Federalny na wniosek właściwego ministra. Podstawę wniosku stanowi procedura, która obejmuje obowiązkowy udział rady sędziów danego sądu. Zasada merytokracji przy wyborze kandydatów jest określona w drodze wymogów ustanowionych prawem, a w szczególności, w przypadku stanowiska sędziów przewodniczących składom, w drodze kryteriów wyboru na stanowisko; z kolei kandydatury ocenia się w szczególności na podstawie ich oceny zawodowej przez odnośnego prezesa sądu. We wrześniu 2020 r. Ministerstwo Sprawiedliwości zmieniło kryteria wyboru na stanowisko sędziów przewodniczących składom we wszystkich sądach federalnych, za które odpowiada, w szczególności znosząc wymóg zazwyczaj pięcioletniego doświadczenia w danym sądzie federalnym, aby zostać sędzią przewodniczącym składowi. Prezesi sądów federalnych i zainteresowane strony skrytykowali to rozwiązanie, argumentując, że takie doświadczenie jest niezbędne do wykonywania zadań sędziego przewodniczącego składowi i wyrażając ubolewanie z powodu braku zaangażowania ich w przygotowanie zmian. Ministerstwo skrytykowano również za dokonanie przeglądu kryteriów wyboru w trakcie trwającej procedury rekrutacji. W związku z krytyką Ministerstwo Sprawiedliwości prowadzi dialog z sądami federalnymi. Na początku 2021 r. Ministerstwo zaproponowało Prezydentowi Federalnemu dwóch kandydatów na wolne stanowiska wiceprezesa i prezesa w Federalnym Trybunale Finansowym, którzy zostali wybrani przez komisję selekcyjną sędziów federalnych, choć nie spełniają wymogu pięcioletniego doświadczenia w Federalnym Trybunale Finansowym. Obecnie toczy się postępowanie w sprawie odwołań od decyzji o awansie na stanowisko prezesa i wiceprezesa, które ma skutek zawieszający w odniesieniu do powołania. Według Rady Europy procedury powoływania prezesów Sądu Najwyższego należy określić w prawie, na podstawie zasług oraz formalnie wykluczając wszelką możliwość wpływów politycznych.

Jakość

Trwa wdrażanie „Paktu na rzecz praworządności” z 2019 r., ale nadal utrzymują się długoterminowe wyzwania związane z rekrutacją w sądownictwie.Poczyniono postępy w zakresie tworzenia i obsadzania przewidzianych w pakcie na rzecz praworządności 2 000 stanowisk dla sędziów i prokuratorów w krajach związkowych. W większości krajów związkowych utworzono już wszystkie przyznane stanowiska (przy czym w niektórych przypadkach wykroczono poza zobowiązania), a w pozostałych krajach związkowych wszystkie pozostałe stanowiska mają zostać utworzone do grudnia 2021 r. Utworzono również stanowiska przewidziane na szczeblu federalnym. W dniu 10 czerwca 2021 r. rząd federalny i kraje związkowe przedstawiły wspólne sprawozdanie na temat stanu wdrażania paktu, w którym to sprawozdaniu stwierdzono, że wdrażanie paktu przebiega sprawnie, odnotowując w szczególności, że do tej pory utworzono ponad 2 700 stanowisk dla sędziów i prokuratorów, a 2 500 jest obsadzonych. Zainteresowane strony uważają jednak, że konieczne są dalsze inwestycje, zwłaszcza w związku z rosnącą liczbą nowych zadań dla sądownictwa, i dlatego zaproponowały przedłużenie paktu na rzecz praworządności. W decyzji Konferencji Ministrów Sprawiedliwości z dnia 16 czerwca 2021 r. 16 krajów związkowych wspólnie wystąpiło o kontynuację i rozszerzenie paktu na rzecz praworządności po 2021 r., w tym o finansowanie inwestycji w cyfryzację systemu wymiaru sprawiedliwości. Jak już zauważono w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r., nadal istnieją wyzwania związane z długoterminową sytuacją w zakresie rekrutacji do sądów i prokuratury w świetle nadchodzących fal przejść w stan spoczynku; zainteresowane strony nadal wskazują na kwestię konkurencyjności wynagrodzeń początkowych dla sędziów i prokuratorów oraz utrzymujące się w tym kontekście różnice w poziomie wynagrodzeń w poszczególnych krajach związkowych. Kraje związkowe, w szczególności we wschodniej części Niemiec, wdrażają szereg inicjatyw mających na celu przyciągnięcie absolwentów do zawodów prawniczych w oczekiwaniu na przejście w nadchodzących latach w stan spoczynku sędziów zatrudnionych po zjednoczeniu Niemiec.

Kontynuowane są starania na rzecz poprawy cyfryzacji systemu wymiaru sprawiedliwości, w tym w kontekście pandemii COVID-19.W Niemczech obowiązują kompleksowe przepisy proceduralne dotyczące wykorzystania narzędzi cyfrowych w postępowaniach cywilnych i administracyjnych. Są one jednak mniej rozwinięte w przypadku rozpraw głównych w ramach postępowań w sprawach karnych, zwłaszcza jeżeli chodzi o możliwość prowadzenia postępowania ustnego poprzez porozumiewanie się na odległość z oskarżonym. Narzędzia komunikacji elektronicznej dla sądów i prokuratury są w pełni wdrożone. Podczas gdy rozwiązania cyfrowe służące do wszczynania i śledzenia postępowań w sprawach cywilnych i administracyjnych są dobrze rozwinięte, w praktyce jest to mniej widoczne w przypadku spraw karnych. Trzy projekty na poziomie krajów związkowych mające na celu wprowadzenie elektronicznych akt są realizowane z myślą o ogólnym celu, jakim jest pełne przejście na akta elektroniczne do 2026 r. Rząd federalny, we współpracy z krajami związkowymi i sądami federalnymi, opracowuje szereg dalszych projektów w zakresie cyfryzacji, w tym utworzenie wspólnej wideokonferencyjnej platformy dla wszystkich sądów oraz aplikacji informatycznej umożliwiającej obywatelom uzyskanie pomocy przy wnoszeniu pozwów do sądu. Rząd i zainteresowane strony informują, że w kontekście pandemii COVID-19 istniejące możliwości przeprowadzania rozpraw w formie cyfrowej, przewidziane w kodeksie postępowania cywilnego, ułatwiły nieprzerwaną działalność sądów.

W kilku krajach związkowych utworzono wyspecjalizowane sądy gospodarcze koncentrujące się na sporach międzynarodowych. W listopadzie 2020 r. w Badenii-Wirtembergii rozpoczął działalność nowy sąd gospodarczy, właściwy dla spraw gospodarczych o wysokiej wartości przedmiotu sporu, w szczególności o wymiarze międzynarodowym, z siedzibami w Mannheim i Stuttgarcie. Postępowanie przed tym sądem może być na wniosek stron prowadzone wyłącznie w języku angielskim. Podobne wyspecjalizowane izby zajmujące się sporami gospodarczymi z możliwością prowadzenia postępowań w języku angielskim powstały już wcześniej w sądach w Hesji, Nadrenii Północnej-Westfalii i kraju Saary. Ogólnym celem tych inicjatyw jest zwiększenie atrakcyjności Niemiec jako miejsca prowadzenia międzynarodowych postępowań sądowych w sprawach gospodarczych. W stanowisku przyjętym przez Konferencję Ministrów Sprawiedliwości Krajów Związkowych w listopadzie 2020 r. kraje związkowe wzywają do stworzenia warunków prawnych dla nieobowiązkowego wprowadzenia sądów gospodarczych zajmujących się wyłącznie sprawami gospodarczymi o wymiarze międzynarodowym o wartości przedmiotu sporu powyżej 2 mln EUR, prowadzonymi w języku angielskim. W maju 2021 r. do Bundestagu wpłynął projekt ustawy złożony w Bundesracie przez Nadrenię Północną-Westfalię i Hamburg, w którym zaproponowano zmiany w ustawie o ustroju sądów, umożliwiające utworzenie takich sądów.

Efektywność

System wymiaru sprawiedliwości nadal funkcjonuje w efektywny sposób i wykazuje poprawę pod względem efektywności w sprawach administracyjnych. Zarówno czas przeznaczony na rozpatrzenie (z 435 dni w 2018 r. do 397 dni w 2019 r.), jak i wskaźnik zamykanych spraw (z 97,1 % w 2018 r. do 109 % w 2019 r.) uległy poprawie w odniesieniu do spraw administracyjnych w 2019 r., co stanowiło odwrócenie tendencji z poprzednich lat, kiedy to spadła efektywność w sprawach administracyjnych. Ten wzrost efektywności doprowadził również do zmniejszenia liczby spraw administracyjnych w toku, chociaż pozostaje ona stosunkowo wysoka i wynosi 1,0 spraw na 100 mieszkańców. Jeżeli chodzi o cywilne i gospodarcze sprawy procesowe, wskaźniki wydajności pozostały stabilne (przy czym zamykanie spraw nieznacznie się poprawiło z 97,2 % w 2018 r. do 98,8 % w 2019 r.). Według zainteresowanych stron wydaje się, że do tej pory pandemia COVID-19 nie miała znaczącego wpływu na efektywność systemu wymiaru sprawiedliwości. Aby zrozumieć, dlaczego liczba napływających spraw cywilnych systematycznie spada, Ministerstwo Sprawiedliwości zleciło przeprowadzenie badania na ten temat.

II.Ramy antykorupcyjne

W Niemczech istnieje kilka organów odpowiedzialnych za zapobieganie korupcji na szczeblu federalnym, w tym Federalne Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Budownictwa i Wspólnoty oraz Najwyższa Izba Kontroli. Dyrektywa z 2004 r. w sprawie zapobiegania korupcji w administracji federalnej, stanowiąca strategiczne ramy prawne w zakresie zapobiegania korupcji w federalnej administracji publicznej, jest obecnie poddawana przeglądowi. Uzupełniające ją szczegółowe przepisy dotyczące prezentów i przysług dla federalnych urzędników publicznych oraz – w ramach dyrektywy w sprawie zapobiegania korupcji – kompleksowe kodeksy postępowania, których celem jest zapobieganie korupcji na szczeblu federalnym, są obecnie poddawane przeglądowi. Jeżeli chodzi o zwalczanie korupcji, Niemcy stosują podejście zdecentralizowane. Szesnaście krajów związkowych odpowiada za dochodzenia i śledztwa w sprawie przestępstw korupcyjnych w całych Niemczech. W niektórych krajach związkowych funkcjonują wyspecjalizowane jednostki policji i prokuratury zajmujące się korupcją. Federalny Urząd Kryminalny odgrywa rolę w wymianie informacji między szczeblem międzynarodowym a lokalnym, jak również między jednostkami policji na szczeblu krajów związkowych.