9.Przegląd będzie trwał do początku 2017 r. i do czasu zakończenia oceny skutków. Komisja zleciła przeprowadzenie dwóch badań w sprawie następujących kwestii dotyczących funkcjonowania IBER, które zainteresowane strony poruszyły w toku konsultacji: substytucyjności po stronie podaży w sektorze ubezpieczeń oraz skutków różnych form koasekuracji i koreasekuracji dostępnych na rynku. Dzięki tym badaniom przeprowadzony zostanie kompleksowy przegląd rynku, w oparciu o który Komisja przedstawi swoje ostateczne wnioski w sprawie przyszłości IBER.

8.Celem niniejszego sprawozdania jest przedstawienie wstępnych, jak na ten etap, uwag Komisji na temat funkcjonowania IBER i jego perspektyw na przyszłość. W żadnym wypadku nie przesądzają one o ostatecznej decyzji Komisji, która zapadnie po zakończeniu oceny skutków. Sprawozdanie to jest jednym z etapów szeroko zakrojonego procesu konsultacji, do udziału w którym zaproszone są wszystkie zainteresowane strony. Należy je czytać razem z towarzyszącym mu dokumentem roboczym służb Komisji, w którym bardziej szczegółowo przedstawiono uwagi służb Komisji w sprawie kwestii przedstawionych w niniejszym sprawozdaniu.

7.Formalny przegląd stosowania i funkcjonowania IBER rozpoczął się w lutym 2014 r. i obejmował konsultacje z krajowymi organami ds. konkurencji prowadzone za pomocą stosownego kwestionariusza, w następstwie których w maju 2014 r. opublikowano plan działania. Spotkanie z krajowymi organami ds. konkurencji odbyło się w czerwcu 2014 r. Od sierpnia do listopada 2014 r. prowadzone były konsultacje społeczne, a w grudniu 2014 r. ukierunkowane kwestionariusze uzupełniające wysłano do grup, klientów, federacji pośredników/brokerów ubezpieczeniowych oraz towarzystw ubezpieczeń wzajemnych. Od listopada 2014 r. odbywały się spotkania dwustronne i telekonferencje z konkretnymi zainteresowanymi stronami, zwłaszcza z krajowymi towarzystwami ubezpieczeń i grupami.

5.Sektor ubezpieczeniowy jest jednym z trzech sektorów (dwa pozostałe to sektor morskiej żeglugi liniowej i sektor dystrybucji pojazdów silnikowych), które nadal korzystają z rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych (BER). W przypadku innych sektorów (takich jak transport morski i lotniczy) okres obowiązywania odnośnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych (BER) nie został przedłużony. Pierwsze rozporządzenie w sprawie wyłączeń grupowych w sektorze ubezpieczeniowym przyjęto w 1992 r., a następnie okres jego obowiązywania dwukrotnie przedłużano, wprowadzając zmiany, w 2003 r. i 2010 r. W szczególności w 2010 r. Komisja zmniejszyła liczbę kategorii porozumień podlegających wyłączeniu z czterech do obecnych dwóch oraz przyjęła komunikat z wytycznymi w sprawie stosowania IBER (komunikat w sprawie IBER).

2.Rozporządzeniem (EWG) nr 1534/91 (rozporządzenie upoważniające) Rada upoważniła Komisję do przyjmowania rozporządzeń w sprawie stosowania art. 101 ust. 3 TFUE do niektórych kategorii porozumień między przedsiębiorstwami, decyzji związków przedsiębiorstw i praktyk uzgodnionych w sektorze ubezpieczeniowym. Dnia 24 marca 2010 r. na podstawie rozporządzenia upoważniającego Komisja przyjęła rozporządzenie (UE) nr 267/2010 (rozporządzenie w sprawie wyłączeń grupowych w sektorze ubezpieczeniowym, IBER), które objęło wyłączeniem dwie kategorie porozumień w sektorze ubezpieczeniowym.

1.Zgodnie z art. 101 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) porozumienia między przedsiębiorstwami, które ograniczają konkurencję w rozumieniu art. 101 ust. 1 (TFUE), można uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym, jeżeli przyczyniają się do popierania postępu technicznego lub gospodarczego bądź do polepszenia produkcji lub dystrybucji produktów, przy zastrzeżeniu dla użytkowników słusznej części zysku, który z tego wynika, pod warunkiem że ograniczenia te są absolutnie niezbędne (zasada proporcjonalności) oraz nie eliminują konkurencji w stosunku do znacznej części odnośnego rynku produktowego.

26.Wspomniane zainteresowane strony twierdzą także, iż udostępnianie mniejszych ilości informacji o ryzyku mogłoby zmniejszyć zaufanie do wykonywanych obowiązkowo przez ubezpieczycieli obliczeń „najlepszego oszacowania” ich zobowiązań i doprowadzić do zwiększenia rezerw, tak aby zapewnić ich wystarczający poziom na wypadek wystąpienie niepewnych zdarzeń i na pokrycie zobowiązań warunkowych.

24.Te zainteresowane strony (mianowicie towarzystwa ubezpieczeniowe i stowarzyszenia ubezpieczycieli), które wypowiedziały się na temat przyszłości kwestii wyłączenia wspólnych zestawień, tabel i badań, opowiedziały się za jego utrzymaniem, jednak przedstawiły wyłącznie ogólne argumenty na poparcie swojego stanowiska. Przykładowo szereg zainteresowanych stron stwierdziło, że w wyniku nieprzedłużenia okresu obowiązywania powstałaby niepewność prawa co do dopuszczalności współpracy oraz że obecne wytyczne horyzontalne Komisji nie zapewniają odpowiednich wskazówek do celów samooceny ryzyka (ponieważ nie uwzględniają w sposób wystarczający cech wyróżniających sektor ubezpieczeniowy).

23.Mając na celu dokonanie rzetelnej oceny skutków ewentualnego nieprzedłużenia okresu obowiązywania wyłączenia IBER, podczas konsultacji społecznych Komisja zaprosiła zainteresowane strony do szczegółowego opisania ewentualnych, konkretnych zmian w prowadzaniu przez nie działalności oraz ilościowego określenia, lub chociaż podanie skali, kosztów dodatkowych, które w rezultacie poniosłyby te strony oraz ostatecznego wpływu na składki. Zdecydowana większość zainteresowanych stron nie była jednak w stanie określić ilościowo przewidywanych skutków nieprzedłużenia okresu obowiązywania, ograniczając się do ogólnych uwag w sprawie możliwych skutków zmniejszenia współpracy.

22.W związku z powyższym na obecnym etapie Komisja jest zdania, że wydaje się, iż dwie formy współpracy objęte zakresem IBER są charakterystyczne dla sektora ubezpieczeniowego, z wyjątkiem badań nad rentownością różnych rodzajów inwestycji. Kwestia istnienia obiektywnych powodów do zachowania przepisów zawartych w rozdziale II lub III IBER ostatecznie zależy zatem od tego, czy kategorie porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk, o których mowa w tych rozdziałach, należy chronić za pomocą wyjątkowego instrumentu prawnego, takiego jak BER, czy też do realizacji tego celu wystarczyłyby odpowiednie wytyczne.

19.Na obecnym etapie środki dowodowe zgromadzone podczas przeglądu wskazują, że ubezpieczyciele często muszą współpracować ze sobą, aby zapewnić ubezpieczenie istotnych, niekonwencjonalnych rodzajów ryzyka związanych, w szczególności, z terroryzmem, wytwarzaniem energii jądrowej i ochroną środowiska, w przypadku których rozmiary i rozprzestrzenianie się ryzyka sprawiają, że trudniej jest zapewnić ubezpieczenie indywidualnie, lub jest to w ogóle niemożliwe, w przeciwieństwie do mniej istotnych i bardziej konwencjonalnych klas ryzyka, takich jak ubezpieczenie samochodu czy ubezpieczenie na życie, w przypadku których ubezpieczyciele ubezpieczają rodzaje ryzyka niezależnie. Jeżeli charakter danego ryzyka sprawia, że żaden ubezpieczyciel nie jest w stanie indywidualnie zapewnić niezbędnej zdolności ubezpieczeniowej, koasekuracja lub koreasekuracja pozwalają ubezpieczycielom objąć ubezpieczeniem wystarczającą liczbę rodzajów ryzyka, tak aby profil ryzyka portfela odpowiadał całości odpowiedniej kategorii ryzyka.

17.W dyrektywie Wypłacalność II w sprawie działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2016 r., ustanowiono bardziej restrykcyjne wymagania dotyczące kapitału podwyższonego ryzyka oraz zobowiązano ubezpieczycieli i reasekuratorów do obliczania „najlepszego oszacowania” zobowiązań, co potencjalnie zwiększa potrzebę dysponowania przez ubezpieczycieli bardziej precyzyjnymi i dokładnymi informacjami na temat ryzyka umożliwiającymi obliczenie wystarczających rezerw w ich bilansach.

16.Dzięki wymianie informacji w formie wspólnych zestawień, tabel i badań ubezpieczyciele są w stanie porównać większe ilości wiarygodnych danych statystycznych oraz lepiej zrozumieć ubezpieczone ryzyko. Rozumienie to pozwala im określić skalę ryzyka w bardziej wiarygodny sposób i w rezultacie ograniczyć marże oraz ostateczne ceny płacone przez konsumentów. Wymiana danych statystycznych z przeszłości sprzyja zatem efektywnemu funkcjonowaniu sektora ubezpieczeniowego. Ponadto dzięki wspólnemu przeprowadzaniu takich badań ubezpieczyciele zyskują większą świadomość na temat prawdopodobnych zmian danych rodzajów ryzyka w przyszłości. Ten tok myślenia nie ma zastosowania do wspólnego przeprowadzania badań nad rentownością różnych rodzajów inwestycji. Po pierwsze, kategorii tej nie obejmuje rozporządzenie upoważniające z 1991 r. Ponadto rentowność inwestycji nie ma związku z wiedzą na temat ubezpieczonego ryzyka ani z kształtowaniem premii z tytułu ryzyka. W rzeczywistości analiza alternatywnych decyzji inwestycyjnych nie jest zarezerwowana wyłącznie dla sektora ubezpieczeniowego, tylko wspólna dla wszystkich przedsiębiorstw, niezależnie od sektora.

14.Pod pewnymi warunkami, zgodnie z art. 2 lit. a) IBER wyłączeniu podlegają porozumienia między przedsiębiorstwami sektora ubezpieczeniowego, w odniesieniu do „wspólnych zestawień oraz rozpowszechniania informacji niezbędnych do realizacji następujących celów: (i) kalkulacji przeciętnego kosztu ubezpieczenia od określonego rodzaju ryzyka w przeszłości (zwanych dalej »zestawieniami«); oraz (ii) tworzenia tabel śmiertelności oraz tabel pokazujących częstotliwość chorób, wypadków i kalectwa w związku z ubezpieczeniem obejmującym element kapitalizacji”. Zgodnie z art. 2 lit. b) wyłączeniu podlega, również pod pewnymi warunkami, „wspólne przeprowadzanie badań dotyczących prawdopodobnego wpływu ogólnych okoliczności zewnętrznych w stosunku do zainteresowanych przedsiębiorstw na częstotliwość lub skalę przyszłych roszczeń dla danego ryzyka lub kategorii ryzyka, albo na rentowność różnych rodzajów inwestycji oraz rozpowszechnianie wyników takich badań”.

28.W horyzontalnych wytycznych Komisji, które przyjęto po wejściu w życie IBER, przewidziano specjalny rozdział poświęcony porozumieniom o wymianie informacji. W rozdziale tym określono zasady, które mają pełne zastosowanie do sektora ubezpieczeniowego i zapewniają dobrą podstawę do przeprowadzania samooceny dopuszczalności wspólnego opracowywania i rozpowszechniania zestawień, tabeli i badań.

29.W wytycznych wyraźnie uznaje się, że „[w]ywołanie skutków ograniczających konkurencję przez wymianę rzeczywiście zagregowanych danych, [...] w których rozpoznanie informacji dotyczących indywidualnego przedsiębiorstwa jest wystarczająco trudne, jest dużo mniej prawdopodobne niż w przypadku wymiany danych dotyczących przedsiębiorstw”. Ponadto „[g]romadzenie i publikacja zagregowanych danych rynkowych (takich jak dane dotyczące sprzedaży, zdolności produkcyjnych lub dane dotyczące produktów wyjściowych i składników) przez organizację handlową lub firmę zajmującą się rozpoznaniem rynku mogą przynosić korzyści zarówno dostawcom, jak i klientom, umożliwiając im uzyskanie wyraźniejszego obrazu sytuacji gospodarczej w danym sektorze. Takie gromadzenie i publikacja danych mogą pozwolić uczestnikom rynku na podejmowanie bardziej świadomych indywidualnych decyzji w celu skutecznego dostosowania ich strategii do warunków panujących na rynku. W ogólniejszym ujęciu, mało prawdopodobne jest, by wymiana zagregowanych danych powodowała powstanie skutków ograniczających konkurencję, chyba że odbywa się w warunkach wąskiego oligopolu”.

30.Ponadto w wytycznych wyraźnie uznaje się, że „[n]a rynkach, które charakteryzuje asymetryczność informacji na temat konsumentów, wymiana danych dotyczących konsumentów może również spowodować przyrost wydajności. Na przykład śledzenie wcześniejszego zachowania konsumentów pod względem wypadkowości lub ryzyka kredytowego stanowi dla nich motywację do ograniczania poziomu narażenia na ryzyko. Umożliwia to także wykrycie grupy konsumentów, w której ryzyko jest niższe i która w związku z tym powinna korzystać z niższych cen. W tym kontekście wymiana informacji może także zmniejszyć uzależnienie konsumenta od jednego przedsiębiorstwa, powodując tym samym wzrost konkurencji. Wynika to z faktu, że informacje są zazwyczaj specyficzne dla danej relacji i konsumenci utraciliby korzyści wynikające z tych informacji, gdyby zaczęli korzystać z usług innego przedsiębiorstwa. Przykłady takiego przyrostu wydajności można znaleźć w sektorach bankowości i ubezpieczeń, które charakteryzują się częstą wymianą informacji na temat niewykonania zobowiązań przez konsumentów i charakterystyki związanego z nimi ryzyka”.

31.Wytyczne zapewniają ochronę istnienia tego rodzaju współpracy w sektorze ubezpieczeniowym. Zawarte w nich zasady stanowią odzwierciedlenie tych zawartych w IBER i obejmują wyłączeniem wymianę informacji między ubezpieczycielami. W związku z tym w przypadku zakończenia obowiązywania IBER istniałyby już równoważne wytyczne Komisji, które zapewniłyby ubezpieczycielom pomoc w samoocenie dopuszczalności ich współpracy. Z tego samego powodu ocena zgodności przeprowadzana przez krajowe stowarzyszenia ubezpieczeniowe, które są obecnie głównymi pośrednikami zajmującymi się gromadzeniem i rozpowszechnianiem danych na temat ryzyka, nie powinna przynieść istotnej zmiany w kosztach przestrzegania przepisów, ponoszonych w związku z wytycznymi horyzontalnymi. Odpowiednie stowarzyszenia i odpowiedni pośrednicy są zobowiązani zapewniać, w ramach IBER i rozporządzenia nr 1/2003, aby gromadzenie i upowszechnianie danych na temat ryzyka w formie zestawień, tabeli i badań odbywało się zgodnie z tymi przepisami materialnymi.

32.Ponadto wydaje się, że jeżeli chodzi o zachęty, rzekome ryzyko ograniczonej współpracy w zakresie wspólnych zestawień, tabeli i badań w przypadku nieprzedłużenia okresu obowiązywania odpowiedniego rozdziału IBER jest bardzo niskie. Jeżeli współpraca w tym obszarze jest tak niezbędna dla branży ubezpieczeniowej, jak utrzymują towarzystwa ubezpieczeniowe, jest mało prawdopodobne, aby jakiekolwiek ograniczenie pewności prawa wynikające z wygaśnięcia wyłączenia przeważyło nad zasadniczą, ich zdaniem, potrzebą współpracy.

33.W związku z tym na chwilę obecną można mieć wątpliwości, czy istnieje konieczność, aby BER dalej obowiązywało w odniesieniu do zestawień, tabeli i badań, zwłaszcza, że istnieją alternatywne instrumenty zawierające wskazówki (w tym wspomniany komunikat), które w stosownych przypadkach można stosować jako uzupełnienie odpowiednich przepisów zawartych w wytycznych horyzontalnych. Podsumowując, Komisja jest zdania, że istnieją wątpliwości co do tego, czy dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sektora i propagowania pewnych rodzajów wymiany informacji konieczne jest istnienie szczególnego BER.

Wspólne ubezpieczenie od niektórych rodzajów ryzyka (grupy)

34.Zainteresowane strony udzielające odpowiedzi w ramach konsultacji społecznych (głównie towarzystwa ubezpieczeniowe i ich stowarzyszenia) zasadniczo twierdziły, że pozwolenie na wygaśnięcie wyłączenia grup spowoduje zmniejszenie pewności prawa co do dopuszczalności współpracy w formie grup, co z kolei przyczyniłoby się do zwiększenia kosztów przestrzegania przepisów po stronie ubezpieczycieli i skutkowałoby zbędną ostrożnością podczas zawierania określonych porozumień przez grupy. Pojawiły się także twierdzenia, zgodnie z którymi mogłoby to doprowadzić do podwyższenia składek przez ubezpieczycieli, a w niektórych przypadkach nawet do rozwiązania istniejących grup, w szczególności w obszarze podwyższonego ryzyka i ryzyka wystąpienia katastrof, co mogłoby wiązać się z zaprzestaniem oferowania niektórych produktów koasekuracyjnych, ze szkodą dla konsumentów.

35.Uczestniczące zainteresowane strony nie przedłożyły jednak konkretnych dowodów, aby uzasadnić te ogólne opinie na temat rzekomych negatywnych skutków ewentualnego nieprzedłużania okresu obowiązywania wyłączenia grup. W wybranych sekcjach kwestionariusza konsultacyjnego, które stworzono z myślą o ilościowym określeniu i ocenieniu skali wynikłych skutków pod względem kosztów i cen, proszono o szczegółowe wyjaśnienie zmian w prowadzonej działalności, do których doszłoby w przypadku nieprzedłużenia okresu obowiązywania; zdecydowana większość respondentów nie udzieliła jednak odpowiedzi w tych sekcjach.

36.Przed rozpoczęciem konsultacji społecznych Komisja opublikowała badanie dotyczące grup koasekuracyjnych i koreasekuracyjnych oraz porozumień koasekuracyjnych i koreasekuracyjnych ad hoc na rynku ubezpieczeniowym. Badanie to oparto na wywiadach przeprowadzonych w państwach UE-27. Opierając się na definicji zawartej w IBER, w całej UE zidentyfikowano zaledwie 46 działających grup. W badaniu tym stwierdzono, że „[w]iele grup ustanawia się w celu ubezpieczenia od ryzyka wystąpienia katastrof (jądrowych, środowiskowych, terrorystycznych), jednak nie są one jedyną alternatywą dla ubezpieczenia takich rodzajów ryzyka, ponieważ istnieją rynki ubezpieczeniowe i inne mechanizmy, takie jak ubezpieczyciele państwowi, które także zapewniają ubezpieczenie od tych rodzajów ryzyka. Oprócz takich grup w odniesieniu do istotnych rodzajów ryzyka istnieją inne porozumienia między ubezpieczycielami mające na celu objęcie ubezpieczeniem rodzajów ryzyka, którego nie chce podjąć się rynek ubezpieczeniowy, lub wykorzystanie niszy rynkowej, w której ubezpieczyciele działają wspólnie, aby zapewnić zdolność na rynku ubezpieczeń”.

37.Liczba zidentyfikowanych grup była znacznie niższa, niż oczekiwano. Na 100 porozumień, które rzekomo uznano za objęte definicją IBER, 39 ostatecznie wykluczono z zakresu badania po wywiadach. W odniesieniu do pozostałych 61 grup uznano, że potencjalnie odpowiadają definicji, jednak okazało się, że 15 z nich już nie funkcjonuje, tj. jest w trakcie „upłynniania”. Niemal jedna czwarta grup IBER zdecydowała się w związku z tym opuścić rynek, co jeszcze bardziej zmniejszyło liczbę grup odpowiadających definicji.

38.Jeżeli chodzi o stosowanie wyłączenia w odniesieniu do grup, w badaniu wskazano również, że „[s]kala odpowiedzi udzielonych na pytania związane z samooceną, rynkiem właściwym i udziałami w rynku była niezadowalająca. Niektóre z tych grup nie przeprowadziły pełnej samooceny, ponieważ uznały się za wyłączone z tytułu oferowania ubezpieczenia od nowych rodzajów ryzyka lub były pewne, że ich udział w rynku nie przekracza progu 20 %. Ogólnie rzecz biorąc, wiedza grup na temat BER w sektorze ubezpieczeniowym była niejednorodna, chociaż grupy, które przeprowadziły ponowną ocenę swojej sytuacji po opublikowaniu nowego BER, nie zgłosiły zmiany w swoim statusie zgodności”.

39.Badanie pokazało, że „[i]stnieje niepewność co do definicji, która sprawia, iż powstaje ryzyko rozbieżności między postrzeganiem grup w branży a intencjami, jakie przyświecały wprowadzaniu BER, co może wskazywać na potrzebę doprecyzowania: niepewność ta wpływa zarówno na identyfikowanie samych grup, jak i na definicję, w przypadku gdy porozumienia w rodzaju zbliżonym do grupy są zawierane przez strony inne niż ubezpieczyciele, w szczególności przez pośredników, co może uzasadniać przeprowadzenie badania wykraczającego poza zakres niniejszego sprawozdania”.

40.W badaniu stwierdzono także, że „funkcjonowanie grup ma charakter niejednorodny, a każda grupa wymaga przeprowadzenia indywidualnej oceny”.

41.Wyniki badania omówiono w marcu 2013 r. podczas warsztatów z zainteresowanymi stronami, które potwierdziły główne ustalenia:

formy współpracy, które różnią się od tej prowadzonej przez grupy, ale odgrywają podobną rolę, istnieją już na rynku koasekuracji i koreasekuracji;

odnotowuje się brak jasności na rynku w kwestii tego, które z tych form stanowią grupy koasekuracyjne i koreasekuracyjne w znaczeniu przewidzianym w IBER i w związku z tym mogą odnosić korzyści dzięki wyłączeniu grup;

definicja rynków produktowych i geograficznych, na których działają grupy, oraz definicja nowych rodzajów ryzyka zawarta w IBER mogą nie być zrozumiałe dla wszystkich uczestników rynku; oraz

uczestnicy rynku są zdania, że istnienie grup jest nadal konieczne w przypadku określonych rodzajów ryzyka, przyznali jednak, że rynek mógłby zmierzać w stronę bardziej elastycznych i sprzyjających konkurencji rozwiązań w obszarze koasekuracji i koreasekuracji.

42.Zgodnie z art. 5 IBER porozumienia dotyczące tworzenia lub działania grup podlegają wyłączeniu. W swojej praktyce decyzyjnej Komisja dokonuje rozróżnia na „tworzenie” i „działanie” (funkcjonowanie). Jeżeli chodzi o tworzenie, Komisja jest zdania, że sam fakt, iż grupa może być potrzebna, nie jest wystarczającym powodem, aby stwierdzić, że nie zakłóca ona konkurencji. Następnie Komisja analizuje funkcjonowanie grupy, badając, czy jakiekolwiek z dodatkowych porozumień, do których przystąpili jej członkowie na rzecz działania tej grupy, mają faktycznie charakter czysto dodatkowy, i jednocześnie są niezbędne, dla jej funkcjonowania. W szeregu przypadków Komisja była zdania, że grupa nie może być zgodna w ujęciu ogólnym z rynkiem wewnętrznym, jeżeli jej zasadność można zapewnić, spełniając mniej restrykcyjne warunki operacyjne; ta norma zgodności z rynkiem wewnętrznym jest stosowana po dzień dzisiejszy.