Zarówno członek rodziny rozdzielonej, jak i członkowie jego rodziny muszą być obywatelami państw trzecich, aby obejmował ich zakres stosowania dyrektywy. Oznacza to, że członkowie rodziny obywateli Unii są wyłączeni z zakresu dyrektywy. Mogą być jednak objęci zakresem stosowania dyrektywy 2004/38/WE , jeżeli są członkami rodziny obywatela Unii, który przemieszcza się do innego państwa członkowskiego niż państwo, którego jest obywatelem, lub zamieszkuje w takim innym państwie członkowskim. Łączenie rodzin obywateli Unii zamieszkujących w państwie członkowskim, którego są obywatelami, nie podlega prawu Unii i pozostaje w zakresie kompetencji krajowych. W niedawnym wyroku TSUE orzekł, że na podstawie art. 267 TFUE jest właściwy do dokonania wykładni przepisów dyrektywy w sprawie łączenia rodzin, jeżeli dany przepis znalazł zastosowanie, w sposób bezpośredni i bezwarunkowy, poprzez prawo krajowe do członków rodziny obywateli Unii, którzy nie korzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się.

W niniejszym sprawozdaniu wykorzystano również wyniki badania przeprowadzonego niedawno przez Europejską Sieć Migracyjną (ESM) , w którym dokonano oceny zarówno prawnych, jak i praktycznych wyzwań związanych z wdrożeniem dyrektywy. W badaniu zwrócono uwagę na trzy główne problemy napotykane przez wnioskodawców. Pierwszy dotyczy obowiązku osobistego stawiennictwa w przedstawicielstwie dyplomatycznym w celu złożenia wniosku; obowiązek ten stwarza problemy natury praktycznej, w szczególności osobom składającym wnioski skierowane do mniejszych państw członkowskich, które nie zawsze posiadają przedstawicielstwo dyplomatyczne w każdym państwie. Drugi poważny problem dotyczy często bardzo długiego czasu rozpatrywania wniosku. Trzecim istotnym problemem jest brak dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku, w szczególności dowodu potwierdzającego tożsamość i więzi rodzinne. Z perspektywy organów krajowych jako duże wyzwanie wskazano w badaniu wykrywanie małżeństw lub zarejestrowanych związków partnerskich zawartych pod przymusem lub dla pozoru oraz fałszywych oświadczeń o rodzicielstwie, co wymaga szczegółowych badań, a to z kolei może mieć wpływ na czas rozpatrywania wniosków.

Niniejsze sprawozdanie zawiera przegląd obecnego stanu wdrożenia dyrektywy przez państwa członkowskie, ze szczególnym uwzględnieniem najważniejszych kwestii, na które zwrócono uwagę w przeprowadzonej przez Komisję analizie zgodności, otrzymanych skargach i wyrokach TSUE w tym obszarze. Warto w tym kontekście podkreślić, że Komisja otrzymała liczne skargi dotyczące łączenia rodzin obywateli państw trzecich . Główne poruszane kwestie to: odmowa wydania wizy lub dokumentu pobytowego, brak dowodu potwierdzającego tożsamość lub więzi rodzinne jako powód odrzucenia wniosku, długi czas rozpatrywania wniosków przez organy administracji, nieproporcjonalne opłaty za wydawanie zezwoleń, definicja stabilnych i regularnych środków, dostęp do zatrudnienia dla członków rodziny, nieprawidłowo stosowane okresy oczekiwania oraz proporcjonalność wstępnych warunków integracji.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) również odegrał zasadniczą rolę we wdrażaniu dyrektywy dzięki swojemu bogatemu orzecznictwu w sprawie wykładni najbardziej delikatnych przepisów dyrektywy, w którym odniósł się do pytań prejudycjalnych zadanych przez sądy krajowe państw członkowskich.

Komisja monitoruje przyjęte strategie polityczne i prawne, ponieważ nie mogą one wykraczać poza margines swobody przewidziany w dyrektywie ani naruszać określonego w niej prawa do łączenia rodzin. W 2014 r. Komisja opublikowała komunikat zawierający wytyczne dla państw członkowskich w sprawie stosowania dyrektywy. W wytycznych przedstawiono spójną wykładnię głównych przepisów dyrektywy, które doprowadziły do znaczących zmian w przepisach i praktykach niektórych państw członkowskich .

Przez ostatnie 30 lat łączenie rodzin stanowiło jeden z głównych powodów imigracji do UE. W 2017 r. 472 994 osobom zezwolono na wjazd do UE-25 ze względu na łączenie rodzin, co stanowiło 28 % wszystkich pierwszych zezwoleń wydanych obywatelom państw trzecich w UE-25 .

W dniu 22 września 2003 r. Rada przyjęła dyrektywę 2003/86/WE ustanawiającą wspólne zasady dotyczące korzystania z prawa do łączenia rodzin przez obywateli państw trzecich zamieszkujących legalnie na terytorium państw członkowskich (zwaną dalej „dyrektywą”). Dyrektywa ma zastosowanie do wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem Danii, Irlandii i Zjednoczonego Królestwa . Zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy nie uregulowano w niej sytuacji obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii.

W praktyce zasady te są w dużej mierze podobne w Hiszpanii, na Litwie, w Niderlandach i Szwecji. Jeżeli istnieją różnice, przepisy dotyczące obywateli państw trzecich będących członkami rodzin nieprzemieszczających się obywateli UE są zazwyczaj korzystniejsze. Przepisy takie mogą obejmować na przykład : szerszą definicję rodziny; zwolnienie członków rodziny z obowiązku spełnienia określonych warunków; brak progu dochodów; niższa kwota referencyjna lub mniej uciążliwa ocena sytuacji finansowej; brak okresu oczekiwania lub krótszy okres oczekiwania; brak wymogu dotyczącego kwot; swobodny dostęp do zatrudnienia.

Osoby ubiegające się o azyl i osoby korzystające z ochrony tymczasowej lub uzupełniającej

Z zakresu dyrektywy wykluczeni są również członkowie rodziny rozdzielonej, którzy korzystają z ochrony tymczasowej lub uzupełniającej, a także osoby ubiegające się o azyl . Komisja podkreśliła jednak w swoim komunikacie w sprawie wytycznych , że dyrektywy nie powinno się interpretować jako zobowiązującej państwa członkowskie do odmówienia prawa do łączenia rodzin osobom korzystającym z ochrony tymczasowej lub uzupełniającej. W wytycznych zachęcono również państwa członkowskie do przyjęcia przepisów przyznających tym kategoriom osób podobne prawa do łączenia rodzin jak uchodźcom. W niedawnym wyroku TSUE orzekł, że jest właściwy do dokonania wykładni przepisów dyrektywy w odniesieniu do prawa do łączenia rodzin osoby korzystającej z ochrony uzupełniającej, jeżeli przepisy te znalazły zastosowanie do takich sytuacji poprzez prawo krajowe, w sposób bezpośredni i bezwarunkowy.

W wielu państwach członkowskich osoby korzystające z ochrony uzupełniającej mogą ubiegać się o łączenie rodzin na takich samych warunkach jak uchodźcy . W niektórych państwach członkowskich prawo stanowi, że łączenie rodzin w przypadku osób korzystających z ochrony uzupełniającej może nastąpić najwcześniej po upływie trzech (Austria) lub dwóch (Łotwa) lat od dnia uzyskania statusu osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej.

Każde małżeństwo lub zarejestrowany związek partnerski z osobami korzystającymi z ochrony uzupełniającej lub osobami, którym przyznano status uchodźcy, musiały zostać zawarte jeszcze w państwie pochodzenia lub przed wjazdem. Cypr nie zezwala osobom korzystającym z ochrony uzupełniającej na wystąpienie z wnioskiem o łączenie rodzin, podczas gdy inne państwa członkowskie, np. Republika Czeska, umożliwiają to w ramach systemu krajowego (funkcjonujące równolegle z dyrektywą w sprawie łączenia rodzin). Z kolei Niemcy ograniczyły niedawno łączenie rodzin osób korzystających z ochrony uzupełniającej, zawieszając łączenie rodzin w odniesieniu do wszystkich osób, którym udzielono zezwolenia na pobyt w ramach ochrony uzupełniającej od połowy marca 2016 r. W sierpniu 2018 r. częściowo zniesiono to zawieszenie, dopuszczając miesięczną kwotę w wysokości 1 000 członków rodziny.

Kwalifikujący się członkowie rodziny – art. 4 ust. 1

Członkami rodziny uprawnionymi do połączenia z członkiem rodziny rozdzielonej są co najmniej członkowie „podstawowej rodziny”: małżonek członka rodziny rozdzielonej i małoletnie dzieci członka rodziny rozdzielonej lub jego małżonka.

Małżonek

W art. 4 ust. 1 przyznano małżonkowi członka rodziny rozdzielonej prawo do łączenia rodzin. Większość państw członkowskich transponowała ten wymóg prawidłowo.

Jeżeli chodzi o małżeństwa poligamiczne , dopuszcza się łączenie rodziny tylko w przypadku jednego małżonka, a dzieci kolejnych małżonków członka rodziny rozdzielonej mogą nie uzyskać zezwolenia na wjazd (art. 4 ust. 4). Państwa członkowskie mogą również określić minimalny wiek członka rodziny rozdzielonej i jego małżonka (art. 4 ust. 5). Większość państw członkowskich zastosowała tę klauzulę nieobowiązkową, argumentując, że może ona przyczynić się do zapobiegania małżeństwom zawartym pod przymusem. Pięć państw członkowskich określiło wiek minimalny na 21 lat, co stanowi maksymalny próg w świetle dyrektywy.

W większości państw członkowskich przepisy umożliwiają partnerom tej samej płci ubieganie się o łączenie rodziny. Nie jest to dozwolone w mniejszej liczbie państw członkowskich. W dziewięciu państwach członkowskich pary osób tej samej płci mają takie samo prawo do łączenia rodzin jak małżonkowie różnej płci .

W wyroku w sprawie Marjan Noorzia TSUE musiał orzec, czy minimalny wiek 21 lat, o którym mowa w art. 4 ust. 5 dyrektywy, odnosi się do daty złożenia wniosku o łączenie rodziny, czy też do daty podjęcia decyzji w sprawie wniosku. Trybunał orzekł, że wykładni art. 4 ust. 5 należy dokonywać w ten sposób, że przepis ten nie sprzeciwia się uregulowaniu, które stanowi, że małżonkowie i zarejestrowani partnerzy muszą w chwili złożenia wniosku mieć ukończony 21. rok życia.

W wyroku tym Trybunał zbadał cel i proporcjonalność wymogu dotyczącego wieku minimalnego i stwierdził, że: „Należy też zauważyć, że ustalony przez państwa członkowskie na podstawie art. 4 ust. 5 dyrektywy 2003/86 wiek minimalny odpowiada ostatecznie wiekowi, w którym, według danego państwa członkowskiego, uznaje się, że dana osoba osiągnęła wystarczającą dojrzałość nie tylko po to, by odmówić zawarcia narzuconego małżeństwa, ale również, by dobrowolnie dokonać wyboru osiedlenia się ze swym małżonkiem w innym państwie, aby prowadzić tam z nim życie rodzinne i integrować się z tym państwem. (....) Ponadto taki przepis nie podważa celu, jakim jest zapobieganie wymuszonym małżeństwom, ponieważ pozwala przypuszczać, że z uwagi na większą dojrzałość trudniej będzie wpłynąć na zainteresowanych, aby zawarli wymuszone małżeństwo i zgodzili się na łączenie rodziny, jeśli osiągnęli 21. rok życia w dniu złożenia wniosku, niż gdyby wtedy nie mieli jeszcze 21 lat”.

Małoletnie dzieci

Małoletnie dzieci to dzieci poniżej określonego na szczeblu krajowym wieku pełnoletności (zazwyczaj jest to 18 lat), które nie wstąpiły w związek małżeński. Dyrektywa dopuszcza dwa ograniczenia dotyczące łączenia rodzin w przypadku małoletnich dzieci, pod warunkiem że były one już częścią przepisów krajowych państwa członkowskiego w dniu wdrożenia dyrektywy (tzw. klauzula zawieszająca).

Po pierwsze, w przypadku dzieci powyżej 12. roku życia przybywających niezależnie od pozostałej rodziny dopuszcza się żądanie przedstawienia dowodu na spełnienie warunków integracji określonych w przepisach krajowych. TSUE orzekł jednak , że przepis ten musi uwzględniać najlepiej pojęty interes dziecka. Tylko DE stosuje to odstępstwo.

Po drugie, państwa członkowskie mogą wymagać, aby wnioski dotyczące łączenia rodzin w przypadku dzieci były składane przed ukończeniem 15. roku życia (art. 4 ust. 6). Żadne z państw członkowskich nie wprowadziło powyższego ograniczenia. Ponieważ przepis ten stanowi klauzulę zawieszającą, ograniczenia takie w prawie krajowym są obecnie zakazane.

Jeżeli chodzi o małoletnie dzieci, szczególnie istotne są dwa wyroki TSUE. W sprawach połączonych O. i S. oraz Maahanmuttovirasto Trybunał potwierdził zasadę ogólną, zgodnie z którą przepisy materialne dyrektywy należy interpretować i stosować w świetle art. 7 i art. 24 ust. 2 i 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 5 ust. 5 tej dyrektywy. Zgodnie z tym przepisami państwa członkowskie są zobowiązane do oceny wniosków o łączenie rodzin w interesie dzieci, których to dotyczy, oraz w trosce o sprzyjanie życiu rodzinnemu.

W innej nowszej sprawie , A. i S., TSUE orzekł, że w sprawach dotyczących łączenia rodzin uchodźców należy podczas ustalania, czy dana osoba jest objęta definicją „osoby małoletniej pozbawionej opieki”, uwzględnić datę wjazdu na terytorium państwa członkowskiego, a nie datę złożenia wniosku o łączenie rodziny. Zgodnie z wyrokiem wydanym w tej sprawie należy zatem uznać, że termin „osoba małoletnia pozbawionej opieki” oznacza osobę, która nie ukończyła 18 lat w momencie przybycia, ukończyła 18 lat w toku procedury azylowej, a po ukończeniu 18 lat złożyła wniosek o łączenie rodziny.

Pozostali członkowie rodziny — art. 4 ust. 2 i 3