Sprawozdanie opiera się przede wszystkim na środkach, o których zastosowaniu państwa członkowskie poinformowały Komisję na podstawie art. 8 dyrektywy. Odniesienia do przepisów prawa krajowego transponujących dyrektywę można znaleźć na stronie internetowej EUR-Lexu. Przy sporządzaniu niniejszego sprawozdania wykorzystano informacje na temat stosowania dyrektywy przekazane przez państwa członkowskie zgodnie z jej art. 9. Komisja wykorzystała również informacje zgromadzone przez swoją sieć ekspertów prawnych w dziedzinie swobodnego przepływu pracowników i koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Komisja skonsultowała się również z członkami Komitetu Doradczego ds. Swobodnego Przepływu Pracowników, przesyłając im szczegółowy kwestionariusz (zwany dalej „kwestionariuszem”), a następnie projekt sprawozdania. Komisja zwróciła się również do członków Komitetu Technicznego ds. Swobodnego Przepływu Pracowników o udzielenie wyjaśnień w kwestii środków transpozycji.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie były zobowiązane do przekazania Komisji wszelkich dostępnych informacji o stosowaniu dyrektywy do dnia 21 maja 2019 r.

Dyrektywa weszła w życie w dniu 20 maja 2014 r., a państwa członkowskie były zobowiązane do dokonania jej transpozycji do dnia 21 maja 2018 r. Ten stosunkowo długi okres transpozycji miał na celu zapewnienie państwom członkowskim wystarczającego czasu, co uznano za konieczne z uwagi na złożoność problematyki będącej przedmiotem dyrektywy oraz zróżnicowany charakter dodatkowych programów emerytalnych w poszczególnych państwach członkowskich.

w dyrektywie przewidziano prawo do skutecznego zachowania uprawnień do dodatkowych emerytur;

w dyrektywie wyznaczono maksymalny okres oczekiwania, tj. okres, jaki musi upłynąć, zanim pracownik będzie mógł stać się uczestnikiem programu emerytalnego, oraz maksymalny okres gromadzenia nieprzepadalnych uprawnień, tj. okres aktywnego uczestnictwa w programie, po którym danemu członkowi zacznie przysługiwać prawo do zgromadzonych uprawnień do dodatkowej emerytury, a także limit wieku w kontekście gromadzenia uprawnień;

W dniu 16 kwietnia 2014 r. przyjęto dyrektywę 2014/50/UE w sprawie minimalnych wymogów służących zwiększeniu mobilności pracowników między państwami członkowskimi dzięki łatwiejszemu nabywaniu i zachowywaniu uprawnień do dodatkowych emerytur (dyrektywę w sprawie emerytur dodatkowych , zwaną dalej „dyrektywą”). Dyrektywę tę można uznać za drugi środek przyczyniający się do usuwania przeszkód w swobodnym przepływie związanych z emeryturami dodatkowymi, który sprzyja ponadto mobilności pracowników między państwami członkowskimi.

W sprawozdaniu na temat wdrożenia dyrektywy 98/49/WE stwierdzono jednak, że dyrektywa stanowiła jedynie pierwszy środek przyczyniający się do usuwania przeszkód w swobodnym przepływie pracowników w kontekście emerytur dodatkowych oraz że nie usunięto jeszcze wszystkich istniejących przeszkód. Dlatego też Komisja złożyła wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie poprawy możliwości przenoszenia uprawnień do dodatkowych emerytur lub rent .

W ramach pierwszego etapu usuwania przeszkód utrudniających swobodny przepływ związanych z emeryturami dodatkowymi, do których nie odniesiono się we wspomnianych powyżej rozporządzeniach UE, w dyrektywie Rady 98/49/WE w sprawie ochrony uprawnień do dodatkowych świadczeń emerytalnych lub rentowych pracowników i osób prowadzących działalność na własny rachunek przemieszczających się we Wspólnocie uczestnikom dodatkowych programów emerytalnych przyznano określone prawa. Zgodnie z przepisami tej dyrektywy uprawnienia do świadczeń emerytalnych lub rentowych nabyte przez osobę, która przestała opłacać składki na dodatkowe programy emerytalne, ponieważ przeniosła się do innego państwa członkowskiego, muszą zostać zachowane w takim samym stopniu, w jakim miałoby to miejsce w przypadku osoby, która pozostałaby na terytorium tego samego państwa członkowskiego, ale podobnie zaprzestałaby opłacania składek emerytalnych. Beneficjenci dodatkowego programu emerytalnego są uprawnieni do pobierania przysługujących im świadczeń w dowolnym państwie członkowskim.

Aby zapewnić ochronę praw osób korzystających z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się, UE na bardzo wczesnym etapie i w oparciu o przepisy art. 48 TFUE przyjęła środki służące ochronie praw w zakresie zabezpieczenia społecznego pracowników przemieszczających się na terytorium Unii Europejskiej oraz członków ich rodzin, tzw. rozporządzenia w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego . Rozporządzenia te odnoszą się zasadniczo wyłącznie do ustawowych systemów emerytalnych i nie mają zastosowania do dodatkowych programów emerytalnych . Dlatego też pojawiła się konieczność przyjęcia przepisów szczegółowych regulujących kwestie związane z uprawnieniami do dodatkowych emerytur.

Swobodny przepływ pracowników jest jedną z podstawowych wolności obywateli Unii Europejskiej i jednym z filarów rynku wewnętrznego. Jest on zapisany w art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Prawo to zostało potwierdzone w prawie wtórnym, w szczególności w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii. Zostało również potwierdzone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości.

Połowa państw członkowskich skorzystała z możliwości rozszerzenia zakresu obowiązywania przepisów dyrektywy w taki sposób, by obejmowały one również sytuacje o charakterze czysto krajowym. Państwa te stosowały zróżnicowane podejścia do tej kwestii: niektóre z nich wskazały, że obowiązujące przepisy mają również zastosowanie do sytuacji o charakterze czysto krajowym, inne zrobiły to wyłącznie w sposób dorozumiany, ponieważ w ich ustawodawstwie krajowym nie dokonano rozróżnienia między sytuacjami krajowymi a sytuacjami transgranicznymi, natomiast jeszcze inne zdecydowały się stosować zbliżone przepisy w odniesieniu do sytuacji wewnętrznych.

W art. 2 ust. 5 dyrektywy wyjaśniono, że przepisy dyrektywy nie mają zastosowania do nabywania ani zachowywania uprawnień do dodatkowych emerytur przez pracowników przemieszczających się w obrębie jednego państwa członkowskiego. Zgodnie z motywem 6 dyrektywy państwa członkowskie mogą jednak rozważyć skorzystanie z krajowych kompetencji w celu objęcia przepisami niniejszej dyrektywy także uczestników programu zmieniających zatrudnienie w obrębie jednego państwa członkowskiego.

Przepisy dyrektywy mają zastosowanie wyłącznie do pracowników, a nie do osób prowadzących działalność na własny rachunek (zob. art. 1 i art. 3 lit. b)), w odróżnieniu od dyrektywy 98/49/WE, która ma zastosowanie do obydwu tych kategorii osób.

Większość państw zastosowała się do tej zasady. Kilka z nich jednak tego nie zrobiło: w Polsce ustawa dokonująca transpozycji dyrektywy weszła w życie z opóźnieniem (w dniu 7 czerwca 2018 r.), ale nie obowiązywała z mocą wsteczną. W Szwecji, choć zasada dotycząca zakresu czasowego była zasadniczo przestrzegana, przy obliczaniu nieaktywnych uprawnień emerytalnych beneficjentów pozostałych przy życiu brano pod uwagę wyłącznie uprawnienia nabyte po dniu 1 czerwca 2018 r. We Francji ustawa dokonująca transpozycji weszła w życie w dniu 5 lipca 2019 r., ale nie obowiązywała z mocą wsteczną. Według stanu na dzień 5 lipca 2019 r. przepisy tej ustawy mają zastosowanie do programów utworzonych po dniu 5 lipca 2019 r., natomiast jeżeli chodzi o systemy, które obowiązywały przed tą datą, przepisy ustawy dokonującej transpozycji mają zastosowanie wyłącznie do uprawnień odpowiadających okresom zatrudnienia przypadającym po dniu 1 stycznia 2020 r. W Rumunii ustawa dokonująca transpozycji dyrektywy została przyjęta w dniu 8 lipca 2019 r. i nie obowiązywała z mocą wsteczną.

Jeżeli chodzi o zakres czasowy, przepisy dyrektywy mają zastosowanie wyłącznie do okresów zatrudnienia przypadających po upływie terminu wyznaczonego na dokonanie jej transpozycji, tj. 21 maja 2018 r. Dlatego też państwa członkowskie były zobowiązane do zapewnienia, aby w przypadku, gdyby transpozycja dyrektywy w ich państwie zakończyła się dopiero po dniu 21 maja 2018 r., przyjęte ustawodawstwo miało zastosowanie z mocą wsteczną do wszystkich okresów zatrudnienia przypadających po dniu 21 maja 2018 r.

W większości państw członkowskich krajowe środki transpozycji zawierały odniesienie do dyrektywy. W jednym państwie członkowskim odniesienie do dyrektywy zamieszczono w rządowym projekcie ustawy. W państwach członkowskich, w których uznano, że aktualnie obowiązujące ustawodawstwo jest odpowiednie do zapewnienia pełnego wdrożenia dyrektywy, nie zawarto żadnych odniesień do dyrektywy.

Jeżeli chodzi o sposób transpozycji dyrektywy, zgodnie z jej art. 8 ust. 1 państwom członkowskim pozostawiono swobodę uznania w kwestii tego, czy zdecydują się na bezpośrednią transpozycję przepisów dyrektywy do krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, czy też zapewnią wprowadzenie wymaganych postanowień uzgodnionych przez partnerów społecznych w drodze układu. Jeżeli transpozycji dokonano w drodze układów zbiorowych, państwa członkowskie musiały zagwarantować wszystkim pracownikom możliwość korzystania z pełnej ochrony przewidzianej w dyrektywie poprzez przyjęcie odpowiednich przepisów ustawowych i administracyjnych. Akt transponujący lub opublikowany dokument urzędowy musiał zawierać odniesienie do dyrektywy.

16 państw członkowskich przyjęło trzyletni okres przewidziany w dyrektywie (AT, CY, CZ, DK, EE, FR, EL, ES, FI, HU, LU, MT, PL, PT, RO, SE), sześć państw członkowskich dopuszcza wyłącznie możliwość stosowania znacznie krótszych okresów oczekiwania: BG (6 miesięcy), IE (jeden rok), LT (jeden rok), SI (jeden rok), SK (jeden rok) i UK (trzy miesiące), podczas gdy pięć państw członkowskich nie dopuszcza możliwości stosowania jakichkolwiek okresów oczekiwania (HR, BE, DE, IT, NL). W jednym państwie członkowskim (AT) przewidziano czteroletni okres oczekiwania dla określonych kategorii pracowników (pracowników tymczasowych). W innym państwie członkowskim (LV) nie przyjęto żadnych przepisów dotyczących okresu oczekiwania, przy czym na podstawie przekazanych przez władze łotewskie informacji na temat obowiązującego ustawodawstwa nie sposób stwierdzić, że wyznaczenie takiego okresu nie jest dopuszczalne. Z informacji na temat obowiązującego ustawodawstwa zdaje się wynikać, że okres oczekiwania może zostać określony w ramach każdego planu emerytalnego, a więc może potencjalnie wykraczać poza wyznaczony limit trzech lat. Wspomniane przepisy obowiązujące w AT i LV wydają się niezgodne z przepisami dyrektywy.

Ustawowe systemy emerytalne nie są powiązane ze stosunkiem zatrudnienia i powinny podlegać przepisom rozporządzenia (WE) nr 883/2004; w związku z powyższym przepisy dyrektywy nie mają do nich zastosowania.

W motywie 14 wyjaśniono ponadto, że dyrektywę powinno stosować się wyłącznie do dodatkowych programów emerytalnych, w przypadku których uprawnienia opierają się na stosunku pracy i są powiązane z osiągnięciem wieku emerytalnego lub spełnieniem innych wymogów określonych w programie lub w przepisach krajowych. Dyrektywy nie stosuje się do indywidualnych rozwiązań emerytalnych, które nie zostały określone w ramach stosunku pracy. Dlatego też dyrektywa nie ma zastosowania do indywidualnych rozwiązań emerytalnych, które nie są powiązane z zatrudnieniem.

W art. 3 lit. b) przedstawiono definicję pojęcia „dodatkowy program emerytalny”. Do celów dyrektywy dodatkowy program emerytalny oznacza „pracowniczy program emerytalny związany ze stosunkiem pracy, ustanowiony zgodnie z prawem krajowym i praktyką krajową i mający na celu zapewnienie pracownikom dodatkowej emerytury”. Dodatkowe wyjaśnienia zawarto w motywie 11, który stanowi, że „dyrektywa powinna mieć zastosowanie do wszystkich dodatkowych programów emerytalnych, które zostały utworzone zgodnie z przepisami krajowymi i praktyką krajową i które mają zapewnić pracownikom dodatkowe emerytury, takich jak umowy ubezpieczenia zbiorowego, systemy repartycyjne uzgodnione przez jedną lub więcej branż lub sektorów, systemy kapitałowe lub przyrzeczenia emerytury zaspokajane z rezerw księgowych lub wszelkie zbiorowe lub inne porównywalne systemy”.

16 państw członkowskich przyjęło trzyletni okres przewidziany w dyrektywie (AT, CY, CZ, DE, DK, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LU, MT, PT, RO, SE), trzy państwa członkowskie dopuszczają możliwość stosowania krótszego okresu gromadzenia nieprzepadalnych uprawnień: IE (dwa lata), LT (dwa lata), UK (dwa lata), natomiast osiem państw członkowskich nie dopuszcza możliwości stosowania jakiegokolwiek okresu gromadzenia nieprzepadalnych uprawnień (HR, BE, BG, EE, NL, PL, SI, SK). Ponownie jedno państwo członkowskie (LV) nie przyjęło żadnych przepisów dotyczących okresu gromadzenia nieprzepadalnych uprawnień. Ponieważ nie można stwierdzić, że stosowanie takiego okresu jest niedopuszczalne, ustawodawstwo obowiązujące w tym państwie może być niezgodne z przepisami dyrektywy.

Okresy gromadzenia nieprzepadalnych uprawnień w Niemczech zostały już skrócone z dziesięciu do pięciu lat w 2001 r.; obniżono również wiek osiągnięcia nieprzepadalnych uprawnień wynoszący 30 lat. Dzięki transpozycji dyrektywy do prawa krajowego na początku 2018 r. pracownicy muszą być zatrudnieni przez pracodawcę przez zaledwie trzy lata i muszą osiągnąć wiek 21 lat, aby zachować swoje pracownicze uprawnienia emerytalne. Jest to korzystna zmiana, jeżeli chodzi o prawa pracowników do nabywania uprawnień do emerytur dodatkowych.

Połączenie okresu oczekiwania z okresem gromadzenia nieprzepadalnych uprawnień

Wszystkie państwa członkowskie poza dwoma przestrzegają maksymalnego okresu trzech lat obowiązującego w przypadku połączenia okresu oczekiwania z okresem gromadzenia nieprzepadalnych uprawnień. Te państwa członkowskie, które dopuszczają możliwość stosowania zarówno okresu oczekiwania, jak i okresu gromadzenia nieprzepadalnych uprawnień, co w przypadku połączenia tych okresów może prowadzić do przekroczenia maksymalnego okresu trzech lat, wyraźnie wskazały w swoim ustawodawstwie, że w przypadku połączenia tych dwóch okresów obowiązuje maksymalny okres trzech lat (np. CY, CZ, DK, EL, ES, FI, FR, HU, LU, MT, PT, SE, SI, RO).

W przypadku innych państw członkowskich zgodność z tą zasadą można potwierdzić pośrednio, ponieważ przyjęto w nich jeden z tych warunków, a drugi nie, lub wprowadzono wymóg, zgodnie z którym przy łączeniu tych dwóch okresów łączny okres nie może przekraczać trzech lat (np. BG, EE, IE, LT, SK, UK).

Wiek osiągnięcia nieprzepadalnych uprawnień

Liczna grupa państw członkowskich (16) dopuszcza możliwość wyznaczenia wieku osiągnięcia nieprzepadalnych uprawnień przez podmioty zarządzające dodatkowymi programami emerytalnymi: 21 lat (CY, CZ, DE, DK, EE, EL, ES, FI, FR, LT, LU, MT NL, PT, RO i SE). Jedno państwo członkowskie (BG) dopuszcza znacznie niższy wiek osiągnięcia nieprzepadalnych uprawnień wynoszący 16 lat. Szereg państw członkowskich (9) nie przewidziało minimalnego wieku osiągnięcia nieprzepadalnych uprawnień emerytalnych (IE, IT, PL, SI, SK, UK, HR, HU i BE). Dwa inne państwa nie przyjęły żadnych przepisów dotyczących wieku osiągnięcia nieprzepadalnych uprawnień w swoim ustawodawstwie (AT, LV), co prowadzi do powstania wątpliwości w kwestii tego, czy wyznaczenie wieku osiągnięcia nieprzepadalnych uprawnień w tych państwach jest dopuszczalne, a jeżeli tak – jaki jest to wiek.

Reasumując, należy stwierdzić, że zdecydowana większość państw członkowskich dokonała prawidłowej transpozycji przewidzianych w dyrektywie minimalnych wymogów w zakresie nabywania uprawnień do dodatkowych emerytur.

Wydaje się, że w przypadku jednego państwa członkowskiego (LV) w krajowych środkach transpozycji nie wyznaczono wyraźnie maksymalnych okresów oczekiwania i gromadzenia nieprzepadalnych uprawnień, a także nie ustanowiono żadnych zasad dotyczących wieku osiągnięcia nieprzepadalnych uprawnień, co sugeruje, że takie okresy i taki wiek mogłyby być określane w ramach poszczególnych programów emerytalnych lub w drodze umowy o pracę. W rzeczywistości mogłoby to oznaczać, że podmioty zarządzające dodatkowymi programami emerytalnymi byłyby uprawnione do przyjmowania warunków niezgodnych z przepisami dyrektywy. Inne państwo członkowskie (AT) zdaje się dopuszczać czteroletni okres oczekiwania dla jednej określonej kategorii pracowników.

Prawo do wypłacenia składek

Aby zapewnić ochronę praw finansowych odchodzącego pracownika, który nie nabył jeszcze uprawnień emerytalnych zgodnie z wyznaczonym okresem gromadzenia nieprzepadalnych uprawnień, w art. 4 ust. 1 lit. c) dyrektywy przewidziano prawo do wypłacenia składek wpłaconych przez pracownika odchodzącego lub w jego imieniu. Oznacza to, że składki opłacane przez pracowników samodzielnie, jak również składki opłacane w ich imieniu przez pracodawcę nigdy nie zostaną utracone, jeżeli odchodzący pracownik opuści program emerytalny zanim przysługujące mu uprawnienia staną się nieprzepadalne.

Większość państw członkowskich dokonała prawidłowej transpozycji przepisów dotyczących wypłacania składek. Niektóre państwa członkowskie uznały, że dokonanie transpozycji tego przepisu do ich ustawodawstwa krajowego nie jest konieczne, ponieważ w przypadku niewyznaczenia okresu gromadzenia nieprzepadalnych uprawnień składki odchodzących pracowników automatycznie uznaje się za nieprzepadalne. Jedno państwo członkowskie nie dokonało jednak transpozycji przepisów dotyczących wypłacania składek, mimo że w przypadku tego państwa składek nie uznaje się automatycznie za nieprzepadalne (LV).

Jeżeli chodzi o przewidzianą w art. 4 ust. 2 możliwość zezwolenia partnerom społecznym na określenie w drodze układu zbiorowego korzystniejszych warunków dotyczących okresów oczekiwania lub gromadzenia nieprzepadalnych uprawnień lub wieku osiągnięcia nieprzepadalnych uprawnień niż warunki przewidziane w art. 4, połowa państw członkowskich dopuściła taką możliwość.

3.6Zachowanie nieaktywnych uprawnień emerytalnych (art. 5)

Proces zachowywania nieaktywnych uprawnień emerytalnych zgodnie z dyrektywą różni się od sposobu zachowywania tych uprawnień określonego w art. 4 dyrektywy 98/49/WE. Z jednej strony, w dyrektywie 98/49/WE ustanowiono zasadę, zgodnie z którą odchodzący uczestnicy programu, którzy przenoszą się do innego państwa członkowskiego, powinni być traktowani w taki sam sposób jak odchodzący uczestnicy programu, którzy pozostają w tym samym państwie członkowskim. Z drugiej strony, w dyrektywie 2014/50/UE odchodzącym pracownikom objętym programem, którzy przenoszą się do innego państwa członkowskiego, zagwarantowano prawo do zachowania przysługujących im nieprzepadalnych nieaktywnych uprawnień na takiej samej zasadzie, jak ma to miejsce w przypadku aktywnych uczestników programu.

Zgodnie z podstawową zasadą odchodzący pracownicy – osoby opuszczające system w kontekście swobodnego przepływu pracowników – nie powinni być karani, a jeżeli chodzi o przysługujące im uprawnienia nieprzepadalne, powinni być traktowani w taki sam sposób jak aktywni uczestnicy programu. Odchodzący pracownicy mają prawo do zachowania nieaktywnych uprawnień emerytalnych przysługujących im w ramach programu emerytalnego wcześniejszego pracodawcy. Forma zachowania uprawnień może być uzależniona od charakteru programu emerytalnego – np. indeksacji lub zwrotów z kapitału. Niektóre przepisy są odpowiedniejsze dla systemów o zdefiniowanym świadczeniu, podczas gdy inne są odpowiedniejsze dla systemów o zdefiniowanej składce. Ponadto w dyrektywie ustanowiono wymóg, zgodnie z którym wartość początkową tych uprawnień oblicza się w chwili ustania dotychczasowego stosunku pracy odchodzącego pracownika.

Wszystkie państwa członkowskie zapewniły zgodność z ogólną zasadą dotyczącą zachowania nieaktywnych uprawnień emerytalnych, ponieważ wszystkie przyjęły środki przyczyniające się do zagwarantowania, aby nieprzepadalne uprawnienia emerytalne odchodzących pracowników mogły zostać zachowane w ramach dodatkowego programu emerytalnego, w którym uznano je za nieprzepadalne.