PL    PL  KOMISJA WSPÓLNOT  EUROPEJSKICH 
Bruksela, dnia 24.6.2004 
COM(2004) 425 ko ńcowy 
  
KOMUNIKAT KOMISJI 
DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO 
Finanse publiczne w UGW – 2004 r. 
     
{SEC(2004) 761}  
 
PL 2   PL KOMUNIKAT KOMISJI 
DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO 
Finanse publiczne w UGW – 2004 r. 
Rosnąca różnorodność pozycji bud żetowych przy stawiaj ących wysokie wymagania 
ogólnych wydarzeniach 
W 2003 r. w ca łej UE rzeczywiste deficyty nadal ros ły, co było odbiciem przed łużającego się 
spowolnienia wzrostu oraz dzia łania automatycznych stabilizatorów. W strefie euro, deficyt 
wzrósł z 2,3% PKB w 2002 r. do 2,7% PKB w 2003 r. Je żeli wziąć pod uwag ę wszystkie 25 
krajów będące członkami UE od 1 maja 2004 r., to deficyt wzrós ł z 2,1% do 2,7% PKB. 
Cyklicznie regulowane wydarzenia zacz ęły rozwija ć się bardziej pomy ślnie, ulegaj ąc 
poprawie z 2,4% PKB w 2002 r. do 2,1% w 2003 r. Jednak że w kilku krajach jest to 
przejawem jednorazowo podj ętych środków.  
W sytuacji, gdy w 2003 r. osiem krajów by ło z nadwy żką i jedenaście z deficytami powy żej 
3%, poszerzaj ąc się do 25 cz łonków UE do świadcza wzrostu zró żnicowania pomi ędzy 
Państwami Cz łonkowskimi pod wzgl ędem wyników bud żetowych. Najbardziej znacz ące 
deficyty maj ą Niemcy i Francja, bior ąc pod uwag ę wielkość samych tych krajów, jak i ich 
deficytów, co silnie odbija si ę na ogólnym wyniku stre fy euro. Sytuacja we W łoszech, gdzie 
deficyt pozostawa ł poniżej 3% jedynie za spraw ą znacznych jednorazowych środków, jest 
również niepokoj ącą sprawą wziąwszy pod uwag ę wysoki stosunek d ługu państwowego do 
PKB tego kraju. Poza stref ą euro, rzeczywiste bilanse uleg ły pogorszeniu w szeregu krajów, 
w tym w Zjednoczonym Królestwie i Polsce. W przeciwie ństwie do tych wydarze ń, 
Hiszpania, Belgia, Irlandia, Finlandia i Luksem burg (w strefie euro) oraz Szwecja, Dania i 
Estonia w UE-25 odnotowa ły nadwyżki, które by ły utrzymane przez ca ły okres spowolnienia, 
co świadczy o ich mocnej sytuacji bud żetowej. B ędąc odzwierciedleniem rozwoju wydarze ń 
w dużych krajach w zakresie sytuacji bud żetowej i wzrostu gospodarczego, stosunek d ługu 
państwowego do PKB wzrós ł w 2003 r. osi ągając poziom 70,4% w strefie euro i 63,1% w 
UE-25. Tu równie ż sytuacje s ą dość zróżnicowane, gdzie W łochy, Grecja i Belgia maj ą 
stosunek d ługu państwowego do PKB powy żej 100%, a 14 krajów ma poziomy d ługu 
znacznie poni żej 60% PKB.  
W niektórych krajach w najbli ższej przysz łości nie zostan ą osiągnięte zdrowe finanse 
publiczne 
Pomimo widoków na popraw ę wzrostu gospodarczego, perspektywy bud żetowe na lata 2004 i 
2005 nie s ą zbyt obiecuj ące. Według prognoz Komisji na wiosn ę 2004 r. przewidywane jest, 
że zarówno rzeczywiste, jak i cyklicznie korygowane bilanse bud żetowe w strefie auro 
pozostaną zasadniczo niezmienione w 2004 r. oraz,  na zasadzie niezmienionej polityki, w 
2005 r. Na poziomie UE-25 przewiduje si ę, że rzeczywisty bilans minimalnie poprawi si ę do 
2,5% PKB w 2005 r. Przewidywane jest, że w 2004 r. stosunek d ługu publicznego do PKB 
nieznacznie wzro śnie do 70,9% PKB w strefie euro i do 63,4% w UE-25, za ś w 2005 r. w 
obydwu obszarach pozostanie na takim samym poziomie. Na poziomie krajowym, przewidywany przez Komisj ę deficyt pozostanie w 2004 r. powy żej 3% PKB zarówno we 
 
PL 3   PL Francji, jak i w Niemczech. Te dwa Pa ństwa Członkowskie s ą zobowiązane do obni żenia 
deficytu poni żej 3% w 2005 r. Spodziewane jest równie ż, że w 2004 r. deficyt wyniesie 
powyżej 3% w Grecji, Niderlandach oraz, je śli wygaśnięcie środków jednorazowych nie 
zostanie skompensowane dzia łaniami koryguj ącymi, równie ż w Portugalii i we W łoszech. 
Oczekuje si ę, że sytuacja bud żetowa w wi ększości nowych Pa ństw Członkowskich poprawi 
się w ciągu najbliższych dwóch lat.  
Ostatnie aktualizacje programów stabilno ści i zbieżności wykazuj ą, że sytuacja zbli żona do 
równowagi, wyra żona w kategoriach cyklicznie korygowa nych, w kilku krajach nie zostanie 
osiągnięta do 2007 r. (-0,7% PKB w stre fie euro). W tym momencie, bud żet Niemiec, Francji, 
Portugalii i Zjednoczonego Królestwa b ędzie daleki od zrównowa żenia. Oznacza to, że będzie 
niewystarczaj ący margines bezpiecze ństwa dla zapobie żenia przekroczeniu warto ści 
odniesienia wynosz ącej 3% PKB w razie niekorzyst nych warunków ekonomicznych. 
Ponadto, średniofalowe cele niektórych Pa ństw Członkowskich ze strefy euro s ą oparte na 
założeniach wzrostu gospodarczego, które wydaj ą się nazbyt optymistyczne. Nawet, gdyby 
spodziewane w aktualizacjach stopy wzrostu zosta ły urzeczywistnione, to cele bud żetowe 
wydają trudne do osi ągnięcia. W swoich programach zbie żności nowe Pa ństwa Członkowskie 
przewiduj ą ambitną konsolidacj ę swoich finansów publicznych.  
Zważywszy, że wyniki realizacji program ów w kilku przypadkach by ły słabe – co 
doprowadzi ło do wielokrotnego przek ładania terminu osi ągnięcia celu zbli żenia do 
równowagi – jest oczywiste, że nie ma powodu do samozadowolenia. Spraw ą podstawow ą 
dla Państw Członkowskich jest osi ągnięcie sytuacji bud żetowych, które zapewni ą, że 
automatyczne stabilizatory b ędą działać swobodnie i obni żą ryzyko niezrównowa żenia 
finansów publicznych w sytuacji starzej ących się społeczeństw, a jeśli skład korekty jest 
prawidłowy, mog ą przyczyni ć się do osi ągnięcia w ci ągu najbli ższych kilku lat 
wyznaczonych na konferencji w Lizbonie ce lów wysokich stóp rozwoju gospodarczego i 
zatrudnienia. Do świadczenia z przesz łości pokazuj ą, że z chwil ą polepszenia si ę warunków 
ekonomicznych nale ży podjąć znaczne wysi łki w celu poprawy podstawowych sytuacji 
budżetowych; trudno ści doświadczone w 2002 i 2003 r. w spe łnieniu wymaga ń Traktatu s ą 
także odzwierciedleniem faktu, i ż kraje nie dokona ły wystarczaj ącej regulacji fiskalnej w 
sprzyjającym czasie w latach 1999 i 2000.  
Rosnące uruchamianie procedur kontroli bud żetowej  
Do połowy 2003 r. liczba krajów, które znalaz ły się w położeniu nadmiernego deficytu 
wzrosła do trzech, gdy do Portugalii i Niemiec do łączyła Francja. Pomimo środków podj ętych 
przez Francj ę i Niemcy, wkrótce sta ło się oczywiste, że deficyty w tych dwóch krajach, w 
przeciwie ństwie do Portugalii, pozostan ą wysokie w 2003 r., i że prawdopodobie ństwo 
sprowadzenia ich do poni żej 3% PKB w terminie do 2004 r. jest bardzo ma łe w świetle 
projektów bud żetu przed łożonych jesieni ą 2003 r. Komisja rozpocz ęła więc procedur ę 
nadmiernego deficytu maj ąc na celu sk łonienie Francji i Niemiec do podj ęcia bardziej 
zdecydowanych środków w celu skorygowania swoich de ficytów najdalej do 2005 r. Na 
wiosnę 2004 r., w ślad za og łoszeniem danych bud żetowych dotycz ących 2003 r., Komisja 
rozpoczęła procedury w stosunku do Grecji, Niderl andów i Zjednoczonego Królestwa, które 
zanotowa ły w 2003 r. deficyty powy żej 3% PKB. Jednocze śnie, zważywszy, że deficyt w 
2003 r. pozosta ł poniżej 3% PKB, Komisja wyst ąpiła z wnioskiem o uchylenie decyzji 
umieszczaj ących Portugali ę w pozycji nadmiernego deficytu. Na podstawie swoich prognoz 
zaleciła ona, aby skierowa ć „wczesne ostrze żenie” do W łoch, wziąwszy pod uwag ę znaczne 
ryzyko przekroczenia w 2004 r. warto ści odniesienia 3% PKB. Komisja rozpocz ęła procedur ę 
nadmiernego deficytu w stosunku do kilku nowych Pa ństw Członkowskich po ich 
 
PL 4   PL przystąpieniu do UE. Krajom tym zostan ą wydane zalecenia maj ące pomóc im w 
utrzymywaniu wiarygodnej linii wi eloletniego przystosowywania.  
Napięcia we realizacji ramowego pr ogramu fiskalnego doprowadzi ły do niepewno ści  
Choć przewidziane przez Traktat procedury w okresie poprzedzaj ącym UGW by ły stosowane 
bezproblemowo, to od czasu narodz in euro ich realizacja sta ła się trudniejsza. W lutym 2002 
r. Komisja zaleci ła, aby Rada przyj ęła „wczesne ostrze żenie” skierowane do Niemiec i 
Portugalii. Wówczas, Rada nie post ąpiła według propozycji Komisji z uwagi na zobowi ązania 
poczynione przez te kraje. Podobnie, lecz na bardziej zaawansowanym etapie procedur, pod 
koniec listopada 2003 r. Rada nie popar ła zaleceń Komisji dotycz ących Francji i Niemiec, 
które przed łużyły o rok termin skorygowania stanu nadmiernego deficytu i zasugerowa ły 
posuwanie si ę do przodu z procedurami.  
Napięcia, jakie powsta ły w realizacji procedur Traktatu i SGP oraz rozbie żna interpretacja 
tego ostatniego przez inst ytucje Wspólnoty stworzy ły niepewno ść co do tego, jak powinna 
być prowadzona kontrola bud żetowa. Wykaza ły one ponadto, że niektóre elementy programu 
ramowego nale ży ponownie rozwa żyć, aby zwi ększyć zarówno jego efektywno ść, jak i 
wiarygodno ść.  
W odpowiedzi na trudno ści w realizacji fiskalnego programu ramowego, Komisja og łosiła 
strategię mającą na celu poszukiwanie prawnej jasno ści w sprawie przepisów Traktatu i SGP, 
kontynuowanie kontroli bud żetowej i oraz rozwa żenie, jakie kroki s ą potrzebne, aby 
wzmocnić zarządzanie ekonomiczne. Zgodnie z tym,  pod koniec stycznia 2004 r. Komisja 
zwróciła się do Europejskiego Trybuna łu Sprawiedliwo ści o anulowanie decyzji podj ętych 
przez Rad ę oraz konkluzji przyj ętych na jej listopadowym posiedzeniu. S ąd postanowi ł zająć 
się tą sprawą w trybie przyspieszonym.  
Tymczasem, stosownie do swojej strategii, Komisja kontynuowa ła prowadzenie kontroli 
budżetowej zgodnie z przepisami Traktatu i SGP. Obj ęło to ocen ę aktualizacji na 2003 r. 
programów stabilizacji i zbie żności oraz przygotowanie projek tów opinii dla Rady. Komisja 
uaktualniła również BEPG, w tym nowe, specjalne dla ka żdego kraju zalecenia bud żetowe dla 
7 krajów. Rozpocz ęła ponadto procedury w stos unku do krajów nie prowadz ących zdrowych 
polityk bud żetowych, a tak że kontynuowa ła swoje dzia łania mające na celu popraw ę jakości 
kontroli. Jednocze śnie rozpocz ęła zastanawia ć się nad sposobem odnowienia programu 
ramowego tak, aby upora ć się z brakami, które ujawni ły się w pierwszych latach istnienia 
UGW.  
Analityczne udoskonalenia dokonane w progr amie ramowym dla wspó lnotowej kontroli 
budżetowej  
Raport w sprawie Finansów Publicznych w UGW – 2004  zwraca uwag ę na cztery obszary, w 
których dokonany zosta ł postęp w analizie zjawisk bud żetowych, w tym na (i) rol ę 
jednorazowych środków dla oceny sytuacji bud żetowych, (ii) stosowanie cyklicznie 
korygowanych bilansów do oceny dzia łań dokonanych przez kraje, (iii) ocen ę długofalowego 
zrównowa żenia finansów publicznych oraz (iv) nadzór zobowi ązań ewentualnych.  
Wzmożone skupienie wielostronnej kontroli na wi ększej ilości czynników strukturalnych 
wymaga, aby przej ściowe zmiany sytuacji bud żetowych zosta ły wyraźnie rozpoznane, 
zwłaszcza gdy wynikaj ą one z wdro żenia środków bud żetowych o jedynie tymczasowych 
skutkach lub z cyklu gospodarczego.  
 
PL 5   PL i) Pośród źródeł tymczasowych zmian w bud żetach na szczególn ą uwagę zasługują 
podejmowane przez rz ądy środki „jednorazowe”, gdy ż stają się one częstym i poka źnym 
zjawiskiem w krajach UE. Zatem wa żne jest, aby w procesie kontroli wzi ąć pod uwag ę takie 
kroki oraz powody ich podj ęcia. Wymaga to wi ększej przejrzysto ści działań budżetowych 
oraz składania przez Pa ństwa Członkowskie ja śniejszych sprawozda ń z podejmowania takich 
kroków, w tym tak że w programach stabilno ści i zbieżności.  
ii) Na poziome UE stosowana jest wspólna metodyka dostarczaj ąca danych do cyklicznie 
korygowanych bilansów bud żetowych (CAB) w celu rozró żnienia tych zmian w bud żecie, 
które są odzwierciedleniem cyklu gos podarczego od tych, które nie s ą, przy czym te ostatnie 
są odbiciem środków postanowionych przez decydentów. CAB okaza ły się przydatnym 
narzędziem dla oceny polityk bud żetowych Pa ństw Członkowskich. Jednak że, CAB mog ą nie 
całkiem poprawnie oddawa ć dowolne dzia łania związane z regulacj ą fiskalną. Na wyniki 
mogą również mieć wpływ niespodziewane zmiany poten cjalnego rezultatu. Proponowane 
rozwiązanie polega na prostej ko rekcie danych CAB, z wy łączeniem ma łego składnika 
zmiany przypisywanej niespodziewany m zmianom potencjalnego wzrostu.  
iii) W 2004 r., przez trzeci rok z kolei, kontrola bud żetowa UE obejmuje ocen ę 
długofalowego zrównowa żenia finansów publicznych na podstawie zaktualizowanych 
programów stabilno ści i zbieżności. W tym roku wi ększą uwagę poświęcono zwi ększeniu 
analizy jako ściowej wspieraj ącej interpretacj ę uzyskanych wyników, która znacznie 
przyczyni ła się do nadania ocenie wi ększej warto ści informacyjnej. W sumie, analiza 
pokazuje, że w dziewi ęciu krajach nadal istniej ą ryzyka dla d ługofalowego zrównowa żenia. 
W pięciu z nich (w Belgii, Grecji, W łoszech, Niemczech i Francji) trudno ści są poważniejsze, 
podczas, gdy pozosta łe stają w obliczu pewnych zagro żeń spowodowanych średniofalowymi 
zjawiskami bud żetowymi (Niderlandy i Zjednoczone Królestwo) b ądź niepewno ściami co do 
długofalowych przewidywa ń wydatków emerytalnych (Hiszpania i Portugalia). I wreszcie, 
sześć krajów (Irlandia, Dania, Finlandia, Austria, Luksemburg i Szwecja) wydaje si ę 
stosunkowo dobrze przygotowanych do pokrycia kosztu starzej ącego się społeczeństwa w 
oparciu o aktual ne polityki.  
iv) Aby uzyska ć kompleksowy obraz zrównowa żenia finansów publicznych, wzi ęto równie ż 
pod uwag ę zobowiązania inne ni ż ujęte w przyj ętej w Maastricht definicji d ługu brutto. 
Wśród nich s ą tak zwane „zobowi ązania ewentualne”, które odpowiadaj ą zobowiązaniom 
państwowym, które wyst ąpią tylko wówczas, gdy zajd ą określone zdarzenia. Znaczenie tej 
kwestii w kontroli bud żetowej UE wzros ło w ciągu ostatnich lat, szczególnie po rozszerzeniu 
UE. Zapas zobowi ązań ewentualnych jest faktyczn ie stosunkowo wysoki w nowych 
Państwach Cz łonkowskich. Wzi ąwszy pod uwag ę różne sytuacje i trendy w UE, zwi ększenie 
ujawniania i kontrolowania zobowi ązań ewentualnych by łoby pożytecznym krokiem w 
kierunku wzmocnienia kontroli bud żetowej w UE.  
Dyscyplina bud żetowa i zwi ększony potencja ł wzrostu to konsekwentne cele  
Zasady bud żetowe UE maj ą na celu wspieranie średnio- i d ługofalowej dyscypliny 
budżetowej tak, aby zapewni ć mocne pozycje bud żetowe. Jednak że, program ramowy UE 
został skrytykowany za to, że za bardzo skupia si ę na aspektach dyscyplinarnych, przez co nie 
jest przyjazny dla wzrostu gospodarczego. W tym kontek ście, Raport w sprawie Finansów 
Publicznych w UGW – 2004  rozważa kwestię, w jaki sposób dyscyplina fiskalna i jako ść 
finansów publicznych przyczyniaj ą się do wzrostu gospodarczego.  
 
PL 6   PL Korzyści wynikaj ące z dyscypliny fiskalnej 
Podczas napi ętej debaty nad realizacj ą programu ramowego UE dla kontroli fiskalnej, która 
miała miejsce w ubieg łym roku, wielu krytyków podkre ślało, że kładzie ona nadmierny 
nacisk na dyscyplin ę fiskalną, i że stało się to szkodliwe dla wzrostu gospodarczego. 
Jednakże, te krytyczne oceny s ą bezpodstawne. Bez post ępu w kierunku dyscypliny fiskalnej 
osiągniętego w ostatnim dziesi ęcioleciu dzi ęki programowi ramowemu opartego o te zasady, 
wyniki rozwoju gospodarczego Europy by łyby prawdopodobnie jeszcze bardziej 
rozczarowuj ące. Raport w sprawie Finansów Publicznych w UGW – 2004  pokazuje, że 
dyscyplina fiskalna i zdrowe finanse publiczne nie tylko nie s ą osiągane kosztem rozwoju 
gospodarczego, ale przyczyniaj ą się do rozwoju środowiska makroekonomicznego, które 
sprzyja potencjalnemu wzrost owi. Ramowy program fisk alny, poprzez niedopuszczanie do 
przedłużających się deficytów fiskalnych, zapobiega negatywnemu wp ływowi, jaki deficyty 
takie mają na przysz ły dochód.  
Działający mechanizm jest ca łkiem prosty. Gdy deficyty przed łużają się, następuje 
zmniejszenie oszcz ędności państwowych. To z kolei przek łada się na zmniejszenie 
prywatnych inwestycji lub na pogorszenie si ę obrotów bie żących, albo na jedno i drugie. 
Stopień wypierania prywatnych inwestycji zale żeć będzie od wra żliwości oszczędności 
państwowych na stopy procentowe i stopie ń mobilno ści kapitału zagranicznego, natomiast 
zachowanie si ę inwestycji pa ństwowych zale żeć będzie głównie od przydzia łu ogólnych 
wydatków oraz stopnia, w jakim deficyty s ą używane do finansowania wydatków bie żących 
lub kapita łowych. Rzeczywist ą kwestią jest więc nie to, czy utrata dyscypliny fiskalnej 
przełoży się w średnim okresie na ni ższe przysz łe dochody, lecz o ile i poprzez jakie kana ły.  
Przedłużające się deficyty bud żetowe przede wszystkim zmniejszaj ą akumulacj ę kapitału i 
szanse na dochód, g łównie poprzez wy ższe stopy procentowe. Raport w sprawie Finansów 
Publicznych UGW – 2004 pokazuje, zgodnie z empirycznymi dowodami, że dodatkowy 
deficyt w wysoko ści jednego punktu procentowego PKB w krajach strefy euro przeci ętnie 
wiąże się ze wzrostem rozpi ętości stóp procentowych pomi ędzy długo- i średniookresowymi 
obligacjami pa ństwowymi wynosz ącym 15-20 punktów bazowych. Cho ć wzrost ten jest 
nieduży, to może mieć ujemne oddzia ływania na inwestycje, na które maj ą wpływ takie 
czynniki, jak m.in. d ługoterminowe stopy procentowe.  
Ponadto, analiza sugeruje, że przedłużające się duże nierównowagi bud żetowe w krajach o 
wysokich deficytach obrotów bie żących mog ą być przyczyn ą opóźnienia w zewn ętrznym 
przystosowaniu. Sprawa ta ma szczególne znaczenie dla nowych Pa ństw Członkowskich, z 
których wi ększość odnotowuje w ostatnic h latach stosunkowo du że deficyty bud żetowe 
połączone z ujemnymi bilansami zewn ętrznymi. Cho ć te ostatnie mo żna tłumaczyć dynamik ą 
nadrabiania zaleg łości, to utrzymywanie deficytów bud żetowych pod kontrol ą będzie bardzo 
istotne dla zachowania stabilnych walut w ERM-II jako niezb ędnego kroku w kierunku 
przystąpienia do UGW.  
W debacie na temat fiskalnego programu ra mowego UE w niewielkim  stopniu zanalizowano 
wpływ, jaki wywar ła obecno ść programu ramowego na bilanse bud żetowe w krajach UE. 
Symulacje przeprowadzone przy pomocy mode lu QUEST II Komisji Europejskiej wskazuj ą, 
że przy braku fiskalnego programu ramowego UE podstawowe deficyty bud żetowe w strefie 
euro byłyby wyższe o prawie 0,9 punktów PKB rocznie w ci ągu okresu 1994-2003 r. 
Świadczy to o tym, że fiskalny program ramowy UE przyczyni ł się do unikni ęcia znacznego 
przyrostu d ługu państwowego, który w 2003 r. by łby o około 8 punktów procentowych PKB 
wyższy niż obecnie. Ponadto, symulacje sugeruj ą, że wyższe deficyty w strefie euro 
 
PL 7   PL początkowo zwi ększyłyby poziom dochodu o najwy żej pół punktu procentowego PKB, lecz 
ten niewielki efekt szybko zanik łby. Jednak że, biorąc pod uwag ę wpływ długu na premie z 
tytułu ryzyka wyniki wskazuj ą, że korzyści z braku dyscypliny fiskalnej by łyby na krótk ą 
metę jeszcze mniejsze, a w średnim okresie ujemne.  
W sumie, analiza wskazuje, że dokonana w latach 90-tych modyfikacja bud żetowa wywo łana 
przez fiskalny program ramowy UE poci ągnęła za sobą obniżenie wzrostu o ograniczonym 
rozmiarze i czasie trwania, ale da ła podstawy dla lepszych pe rspektyw wzrostu. W braku 
programu ramowego, wy ższe deficyty wypar łyby prywatne inwestycje i dalej obni żyłyby 
wzrost gospodarczy w porównaniu do obecnych danych.  
Poprawa jako ści finansów publicznych 
Z uwagi na znacznie, jakie strategia lizbo ńska przywi ązuje do jako ści finansów publicznych, 
co znajduje odzwierciedlenie w Ogólnych Wy tycznych w sprawie Polityki Gospodarczej 
(BEPGs) oraz w innych procesach, takich jak Wytyczne w sprawi e Zatrudnienia oraz Otwarta 
Metoda Koordynacji, Raport w sprawie Finansów Publicznych UGW – 2004  stara się 
wyjaśnić rolę jakości finansów publicznych w progr amie ramowym UE dla koordynacji 
polityki gospodarczej i zbada ć możliwości poprawy jako ści finansów publicznych w 
praktyce.  
Nie ma ogólnie przyj ętych definicji jako ści. W Raporcie u żyte jest ogólne poj ęcie, zgodnie z 
którym jako ść finansów publicznych dotyczy przydzia łu środków oraz sprawne i efektywne 
wykorzystanie tych środków w stosunku do ustalonych stra tegicznych priorytetów. Co si ę 
tyczy tych ostatnich, to na przyk ład lizbońska strategia UE, jako strategiczne priorytety, 
wyróżnia trwały wzrost, pe łne zatrudnieni, spójno ść społeczną oraz konkurencyjno ść. Pełne 
omówienie jako ści finansów publicznych w odniesieni u do tych elementów wykracza poza 
ramy Raportu. Dlatego, jako punkt wyj ścia do dalszej i pe łniejszej analizy, i jednocze śnie 
uznając częściowy charakter takiego rozwa żania, skupia si ę on głównie na powi ązaniu 
pomiędzy polityk ą fiskalną a długofalowym wzrostem. Zate m, Raport rozpoczyna si ę od 
przeglądu najnowszej literatury na temat powi ązania pomi ędzy składem wydatków i 
dochodów a d ługofalowym wzrostem. Stwierdzenia obecnych bada ń potwierdzaj ą znaczenie 
uwzględniania zarówno kosztów (tj. wy ższego opodatkowania), jak i korzy ści (tj. osiągnięcia 
celów polityki) wydatków publicznych. G łówne trudno ści, jakie napotka ły te badania 
empiryczne dotycz ą rozróżnienia pomi ędzy wydatkami „produktywnymi” i 
„nieproduktywnymi”. Cho ć istnieje pewien stopie ń zgodności co do tego, że kilka kategorii 
wydatków publicznych mo żna śmiało zaliczyć do „produktywnych” wydatków publicznych, 
ponieważ są one skierowane bezpo średnio na popraw ę produktywno ści (np. inwestycje w 
badania i rozwój, edukacj ę oraz infrastruktur ę) ,  t o  n i e  m a  w śród badaczy zgodno ści co do 
wpływu większości pozycji wydatków na d ługofalowy rozwój i jego przebieg w czasie. Ten 
brak zgodno ści przejawia si ę w tym, że dostępne oszacowania „produktywnych” wydatków w 
UE wahaj ą się od 5% do 44% ogólnych wydatków publicznych.  
Wobec powy ższych trudno ści, analiza sk ładu wydatków publicznych w ró żnych krajach UE 
koncentruje si ę na tym, jakie nast ąpiły zmiany w sk ładach i jakie czynniki nap ędzają te 
zmiany. Ogólnie, w ci ągu ostatniego dziesi ęciolecia zwi ększył się udział wydatków na opiek ę 
społeczną i zdrowie w ogólnych wydatkach, cho ć te ostatnie, wyra żone jako cz ęść PKB, 
obniżyły się. Wskazuje to na to, że główne czynniki nap ędowe reorganizacji sk ładu 
wydatków w ci ągu średniego/d ługiego okresu czasu s ą związane z podstawowymi naciskami 
skierowanymi ku górze, na przyk ład wynikaj ącymi ze starzenia si ę społeczeństwa, i że 
 
PL 8   PL jakiekolwiek ramy dla okre ślenia strategicznych prioryte tów w zakresie wydatków musz ą 
uwzględniać takie długofalowe tendencje.  
W ostatnich latach kilka Pa ństw Członkowskich wprowadzi ło średniofalowe programy 
ramowe dla kontroli wydatków i reformy procesu bud żetowego, które maj ą na celu 
osiągnięcie priorytetów w najbardziej sprawny i efektywny sposób przez powi ązanie 
wydatków publicznych z wynikami polityki (p lanowanie wydatków w oparciu o wyniki). 
Analiza pokazuje, że w krajach o bardziej efektywn ej kontroli wydatków publicznych 
konsolidacja fiskalna w okresie poprzedzaj ącym UGW by ła oparta g łównie na ograniczaniu 
wydatków, zamiast na podnoszeniu dochodów, a przez to przyczynianiu si ę do lepszych 
wyników wzrostu na d łuższą metę.  
Ogólnie, z analizy tej wynika, że przydzia ł środków i nadzorowanie dzia łania podj ętego w 
dążeniu do osi ągnięcia ustalonych prio rytetów powinny odgrywa ć większą rolę w analizie i 
prowadzeniu polityki fiskalnej. W tym celu, BEPG, podobnie jak inne procesy UE, powinny 
bardziej skutecznie przyczynia ć się do poprawy jako ści finansów publicznych.  
Postęp powinien obejmowa ć, po pierwsze, wymian ę informacji na temat tego, jak strategiczne 
priorytety zosta ły ustalone wzgl ędem krajowych bud żetów i jakie s ą doświadczenia w ich 
realizacji. Po drugie, potrzebna je st dalsza poprawa w zakresie dost ępności danych – 
szczególnie odno śnie funkcjonalnej klas yfikacji wydatków pa ństwowych – poniewa ż jest to 
warunek konieczny dla odpowiedniej analizy wk ładu finansów publicznych w uzgodnione 
priorytety. Po trzecie, w łaściwe zaprojektowanie i wdro żenie ramowego planu wydatków 
średnioterminowych oraz post ępy w analizie kosztów-korzy ści i planowaniu wydatków w 
oparciu o wyniki mog ą pomóc zarówno w kontroli, jak i przydziale istniej ących funduszy.  
I wreszcie, wk ład w jako ść finansów publicznych mo że wnieść unijna Inicjatywa na rzecz 
Wzrostu, poprzez któr ą Rada Europy ustanowi ła mapę drogową dla zwiększenia inwestycji w 
skali UE w kapita ł fizyczny i ludzki, jako uzupe łnienie reformy strukturalnej. W celu 
zapewnienia, aby realne pod wzgl ędem finansowym i gospodarczym plany o istotnym 
znaczeniu zosta ły podjęte w sposób trwa ły i w porę, wymagane jest powa żne zaanga żowanie 
ze strony instytucji UE i Pa ństw Członkowskich.  
Wzmocnienie ramowego planu UE dla zarz ądzania gospodarczego 
W 2003 r., potrzeba dalszego i bardziej zdecydowanego post ępu w realizacji programu 
ramowego UE dla zarz ądzania gospodarczego zosta ła uwydatniona przez trudno ści w 
utrzymaniu dyscypliny bud żetowej i przez utrzymuj ący się niski wzrost gospodarczy. 
Pomimo istotnych post ępów poczynionych w zakresie nadzoru bud żetowego, potrzebne s ą 
dalsze dzia łania w celu poprawy jako ści finansów publicznych i zapewnienia dyscypliny 
fiskalnej. W szczególno ści, szereg problemów, jakie wyst ąpiły przy realizacji ramowego 
programu UE dla koordynacji gospodarczej i nadz oru fiskalnego wymaga dalszej uwagi, gdy ż 
uporanie si ę z nimi mo że wzmocni ć wkład finansów publicznych we wzrost gospodarczy i 
zwiększenie zatrudnienia.  
Po pierwsze, procesy le żące u podstaw koordynacji polityk gospodarczych w UE czasami 
okazywały się nieefektywne i unijny ramowy program koordynacyjny dla polityki 
gospodarczej by ł postrzegany jako skupiaj ący się prawie wy łącznie na osi ąganiu i 
utrzymywaniu zrównowa żonych bud żetów. Mo że być to skutkiem s łabego ogniwa łączącego 
dostarczone wytyczne w sprawie polit yk gospodarczych oraz  te, które odnosz ą się do polityki 
fiskalnej (tj. powi ązań pomiędzy BEPG a Paktem) oraz ró żnych poziomów rygorystyczno ści 
 
PL 9   PL obydwu procesów. To s łabe ogniwo pomi ędzy tymi dwoma procesami dodatkowo utrudnia 
ujmowanie polityki fiskalnej w kategoriach równocze śnie dyscypliny fiskalnej (równowag 
budżetowych) i wk ładu polityki fiskalnej we wzrost gospodarczy i zatrudnienie (sk ład 
budżetu). Ponadto, cz ęsto okazuje si ę, że wytyczne polityki maj ą ograniczony wp ływ na 
krajowe bud żety lub na priorytety dla bud żetu UE.  
Po drugie, proceduralne i lic zbowe zasady, których celem jest zapewnienie dyscypliny 
fiskalnej jako instrumentu dla wy ższego wzrostu i stabilno ści wykaza ły braki. Programowi 
ramowemu brak zarówno bod źców dla rozwa żnego zachowania si ę w pomyślnych czasach, 
jak i nagród dla krajów o zdrowych podstawach sytuacji bud żetowych. W niektórych 
przypadkach program ramowy by ł nie dość rygorystyczny. W rezultacie, niektóre kraje nie 
obniżyły swojego poziomu d ługu tak szybko, jak oczekiwano na pocz ątku UGW, podczas 
gdy inne cofn ęły się do poziomów deficytu przekraczaj ących te, które s ą wymagane do 
przyjęcia auro. Ścisły harmonogram i warunki wyra żone przez SGP odno śnie procedury 
nadmiernego deficytu okaza ły się zbyt złożone dla zrealizowania.  
Wydarzenia te wykaza ły, że zarówno program ramowy, który odnosi si ę do prowadzenia 
krajowych polityk fiskalnych, jak i procesy b ędące podstaw ą koordynacji polityk 
gospodarczych w UE wymagaj ą ponownej oceny. Uczynienie mikroekonomicznego 
programu ramowego UGW bardziej efektywnym przyczyni łoby się do postępu w kierunku 
osiągnięcia celu, jakim jest wy ższy wzrost gospodarczy. Podejmuj ąc to przedsi ęwzięcie 
należy znaleźć właściwą równowag ę pomiędzy potrzeb ą utrzymania stabilno ści i 
przewidywalno ści ram zarz ądzania gospodarczego i udoskona lenia systemu na podstawie 
dotychczasowego do świadczenia.  
Kwestie te s ą omawiane w ró żnych częściach Raportu w sprawie Finansów Publicznych w 
UGW - 2004 , jednak w sposób nie rozstrzygaj ący ani wyczerpuj ący.  
Po pierwsze , przedstawione powy żej argumenty ekonomiczne pokazuj ą, że, pobudzaj ąc 
dyscyplin ę i jakość w finansach publicznych, Trakta t – ze swoimi liczbowymi i 
proceduralnymi zasadami – wnosi wa żny wkład we wzrost, pozostawiaj ąc jednocze śnie 
miejsce na w łaściwą realizację strategii lizbo ńskiej.  
Po drugie , jak przedstawi ła to Komisja w swoim komunikacie w sprawie Perspektyw 
Finansowych, BEPG mog łyby przyj ąć bardziej znacz ącą rolę w koordynacji polityki 
gospodarczej dostarczaj ąc Państwom Cz łonkowskim lepszych wskazówek dotycz ących spraw 
fiskalnych, wspieraj ąc przez to prowadzenie krajowych polityk i okre ślanie budżetów. Jedn ą z 
możliwości byłoby lepsze dostosowanie krajowyc h kalendarzy koordynacji polityki 
budżetowej do ogólnego cyklu koor dynacji polityki, na przyk ład przez przyj ęcie unijnego 
sześciomiesięcznego okresu, w którym by łyby sformu łowane i wydane wskazówki dotycz ące 
polityki, po czym nast ępnego sze ściomiesięcznego okresu, podczas którego Pa ństwa 
Członkowskie wykonywa łyby działania wynikaj ące z tych wskazówek. Umo żliwiłoby to 
również osadzenie polityki fiskalnej w szerszym kontek ście zwiększenia potencjalnego 
wzrostu i rozwi ązania kwestii jako ści i zrównowa żenia finansów publicznych.  
Po trzecie , w swoim komunikacie z list opada 2002 r., Komisja wyrazi ła już swoje zdanie na 
temat znaczenia poprawy inte rpretacji zasad fiskalnych tak, aby bardziej uwzgl ędnić rozwój 
zadłużeń oraz okoliczno ści specyficzne dla danych kr ajów. W Raporci e w sprawie Finansów 
Publicznych UGW – 2004 zbadano szereg opcji, takich jak: wi ększe uwzgl ędnienie 
przebiegów wzrostu, w szczególno ści przedłużających się spowolnie ń, w realizacji procedur, 
w tym w stosowaniu kryterium deficytu i us talaniu terminów skorygowania nadmiernego 
 
PL 10   PL deficytu; oraz wi ększe skoncentrowanie si ę na długu w nadzorowaniu zjawisk bud żetowych. 
W Raporcie podano równie ż rozwinięcie przedstawionej w Raporcie w sprawie Finansów 
Publicznych z 2001 r. koncepcji stworzenia nowej wersji definicji średniofalowego celu 
polityki fiskalnej z my ślą o ujęciu innych (swoistych dla krajów) okoliczno ści i 
uwzględnieniu poziomów d ługu oraz ogólnego zrównowa żenia finansów publicznych przy 
jednoczesnym zapewnieniu pozostania deficytów poni żej 3% PKB w normalnych warunkach. 
Dokonano tu przegl ądu innych opcji poprawy funkcjonowania SGP, takich jak wzmocnienie 
bodźców dla prowadzenia rozwa żnych i symetrycznych w ca łym cyklu polityk oraz osi ągania 
nadwyżek w pomy ślnych okresach, lub zapewnienie wczesnego dzia łania w celu korekty 
nieodpowiednich zjawisk. W Raporcie wskazano równie ż, że poprawa wiedzy o sytuacjach 
budżetowych pa ństwa – poprzez analiz ę wszystkich elementów decyduj ących o potrzebach 
pożyczkowych i bilansach oraz poprzez wzmocnienie ram statystycznych – równie ż wydaje 
się ważna. Dla wiarygodno ści i sprawnego dzia łania ramowego programu fiskalnego 
rzetelność statystyk fiskalnych ma znaczenie zas adnicze. W tym celu, uwydatniono znaczenie 
ścisłego kontrolowania jako ści przedstawianych danyc h fiskalnych oraz zgodno ści pomiędzy 
statusem i prerogaty wami krajowych urz ędów statystycznych a ich zadaniem zapewniania 
rzetelności i terminowo ści statystyk. W tym celu, konkluzje  Rady z dnia 2 czerwca 2004 r. 
ustanawiaj ą minimalne normy europejskie dla struktury instytucjonalnej urz ędów 
statystycznych. Pe łna przejrzysto ść pozwoli rynkom finansowym na lepsz ą ocenę zdolności 
kredytowej ró żnych Państw Członkowskich. 
Ostatecznie  Raport omawia kwestie wykonania, na  poziomie zarówno wspólnotowym, jak i 
krajowym. Na poziomie Wspólnoty, przypomina on korzy ści wynikaj ące z wyja śnienia 
uprawnień i instrumentów powierzonych, odpowiednio, Komisji i Radzie. Do sprawno ści 
przyczynia si ę rola Komisji w ocenie rozwijaj ących się wydarze ń i określaniu zalece ń 
dotyczących polityki. Wa żnym pierwszym krokiem jest lepsze wyartyku łowanie i 
rozróżnienie ról w stosowaniu SGP wynikaj ących ze zmian ustalonych w Konstytucji 
Europejskiej (jak, na przyk ład, uprawnienie Komisji do wydawania bezpo średnio formalnych 
„wczesnych ostrze żeń” i przyjmowania wniosków w sprawie decyzji Komisji 
uruchamiaj ących procedur ę nadmiernego deficytu). Raport przypomina zalety zdolno ści 
Wspólnoty, a szczególnie Komisji, do efekty wnego nadzorowania stosowania przez Pa ństwa 
Członkowskie zasad fiskalnych, zw łaszcza w odniesieniu do prewencyjnego elementu 
programu ramowego. Na poziomie krajowym, podkre śla on znaczenie zapewnienia przez 
Państwa Członkowskie, aby instytucje by ły odpowiednie do zadania, jakim jest zapewnienie 
zrównowa żonych finansów publicznych. Wymaga  to zarówno poprawy procedur 
budżetowych, jak i umo żliwienia dialogu pomi ędzy wszystkimi zainteresowanymi stronami 
odgrywaj ącymi tu rol ę. W tym kontek ście, istotna dla funkcji nadzorowania pe łnionej przez 
Komisję na poziomie UE wydaje si ę rola spełniana w niektórych Pa ństwach Cz łonkowskich 
przez jej krajowe odpowiedniki. 
Komisja b ędzie bazowa ć na analizie przedstawionej w tym Raporcie i przyst ąpi do 
konsultacji maj ąc na celu d ążenie ku konkretnym formalnym wnioskom w sprawie 
odnowienia SGP i wzmocnienia zarz ądzania gospodarczego.