1. WPROWADZENIE

Mechanizm współpracy i weryfikacji (MWiW) ustanowiono w chwili przystąpienia Rumunii do Unii Europejskiej w 2007 r. , by wyeliminować niedociągnięcia w reformie systemu sądownictwa i walce z korupcją. Od tego czasu w sprawozdaniach na temat MWiW za pomocą szczegółowych zaleceń starano się ukierunkować wysiłki władz rumuńskich oraz oceniano osiągane postępy. Ponieważ w tym roku mija dziesięć lat stosowania MWiW, Komisja podsumowuje osiągnięcia, utrzymujące się wyzwania oraz działania, jakie wciąż są konieczne do osiągnięcia celów MWiW.

Jak Rada wielokrotnie wyraźnie stwierdzała , MWiW przestanie być stosowany, kiedy wszystkie cztery założenia dotyczące Rumunii zostaną zrealizowane w zadowalającym stopniu. Założenia te określono w czasie przystąpienia i dotyczą one kwestii niezwykle istotnych dla współpracy państw członkowskich – niezawisłości i sprawności wymiaru sprawiedliwości, etyki zawodowej i walki z korupcją. Do ich realizacji konieczne jest podjęcie zarówno działań ustawodawczych, jak i działań na poziomie instytucjonalnym. Poza tym działania te można w pełni ocenić dopiero przez sprawdzenie, czy ich zamierzone skutki są odczuwalne w praktyce oraz czy można je uznać za osadzone w ramach prawno-instytucjonalnych Rumunii i nieodwracalne. To zapewnia obywatelom poczucie, że decyzje i praktyka w Rumunii są w pełni zgodne z zasadami państwa prawa, i stanowi podstawę wzajemnego zaufania wymaganego do skutecznego wprowadzania w życie prawa UE.

Reforma systemu sądownictwa i walka z korupcją to kwestie kluczowe dla rumuńskiego społeczeństwa w ostatnich dziesięciu latach . MWiW odgrywa w Rumunii ważną rolę jako siła napędowa reform oraz narzędzie umożliwiające śledzenie postępów. Wnioski Komisji oraz metodyka stosowania MWiW cieszą się konsekwentnym poparciem ze strony Rady; wiele państw członkowskich zaoferowało również swoją pomoc i współpracę w tym zakresie. Współpracę zacieśniono także przez ukierunkowane wsparcie dla Rumunii w ramach funduszy UE.

W sprawozdaniach na temat MWiW od 2014 r. nie tylko śledzono postępy poczynione w ciągu ostatnich 10 lat, ale także podkreślano, że spójny charakter postępów zaczynał wskazywać na trwałość zmian. Działania ustawodawcze i na poziomie instytucjonalnym przyniosły efekty w postaci dokonań, do których przyczyniło się zaangażowanie wielu sędziów i prokuratorów, działania ministrów sprawiedliwości związane z wprowadzaniem zmian w życie oraz dobra współpraca między władzami rumuńskimi a Komisją. Ważnym czynnikiem zachęcającym do reformy wymiaru sprawiedliwości i konkretnych działań podejmowanych w celu zwalczania korupcji na wszystkich szczeblach było silne zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego. Jednoczenie w sprawozdaniach na temat MWiW ciągle zwracano uwagę, że w niektórych obszarach istnieją trudności z przeprowadzeniem dalszych reform, a czasem napotykany jest opór. Kwestie występujące na głębszym poziomie, takie jak kwestionowanie niezawisłości wymiaru sprawiedliwości oraz orzeczeń sądów, a czasem konkretne próby odwrócenia reform nieuchronnie spowolniły postępy w kierunku osiągnięcia celów MWiW.

W niniejszym sprawozdaniu podsumowano zmiany, jakie zaszły w Rumunii od 2007 r. Podobnie jak w poprzednich latach, sprawozdanie jest efektem starannych analiz przeprowadzonych przez Komisję w oparciu o ścisłą współpracę z rumuńskimi instytucjami, a także informacje od organizacji społeczeństwa obywatelskiego i innych zainteresowanych stron, w tym innych państw członkowskich.

Należy mieć przy tym jasność co do zakresu MWiW. W decyzji ustanawiającej MWiW wyznaczono parametry określające zakres MWiW w odniesieniu do reformy sądownictwa i walki z korupcją. Na podstawie działań w obrębie tych paramentów oceni się, kiedy założenia zostały zrealizowane. Tempo i głębokość reform są jednak z konieczności uwarunkowane szerszym otoczeniem społecznym, prawnym i politycznym w Rumunii, w którym może się dokonywać postęp w kwestiach objętych MWiW. Na przykład działania podejmowane w ostatnich latach w celu rozwijania potencjału administracyjnego są jeszcze w toku, co ma konsekwencje dla procesu reform. Praktyka ustawodawcza pozwala na szybkie uchwalenie zmian przez parlament z pominięciem zasad dotyczących lepszego stanowienia prawa i konsultacji, co utrudnia wykazanie trwałości ram prawnych w takich dziedzinach, jak korupcja. Nadal należy zwiększyć przestrzeganie zasady lojalnej współpracy między instytucjami oraz zasady szacunku dla niezawisłości wymiaru sprawiedliwości, ponieważ w rumuńskich mediach dochodzi do ataków na sędziów i prokuratorów; trzeba także zwiększyć skuteczność mechanizmów dochodzenia zadośćuczynienia. Kwestie te leżą wprawdzie poza zakresem MWiW, ale mają bezpośrednie przełożenie na zdolność do przeprowadzenia reform, a w szczególności utrudniają Rumunii wykazanie, że reformy są trwale zakorzenione.

Obszarem, w którym w szeroko rozumianym otoczeniu nastąpiły pozytywne zmiany, jest przejrzystość. W wielu obszarach objętych działaniem MWiW dostrzeżono tendencję – także w ubiegłym roku – do poprawy jakości informacji o systemie sądowym i o korupcji, a także większą otwartość w zapewnianiu dostępu do tych informacji. Dalsze działania w tym kierunku ze strony szerszego kręgu rumuńskich instytucji utrwaliłyby zmiany w praktyce, co ułatwiłoby wykazanie postępów. W obszarze objętym zakresem MWiW w niniejszym sprawozdaniu sformułowano kilka zaleceń dotyczących intensywniejszej sprawozdawczości i zwiększenia przejrzystości. W krótszej perspektywie czasowej ułatwiłoby to Komisji wyciągnięcie ostatecznych wniosków, a po zakończeniu stosowania MWiW – dzięki poprawie rozliczalności – pomogłoby także zapewnić trwałość reform.

Ponadto należy podkreślić, że specyficzny charakter zakresu MWiW również stoi na przeszkodzie dokonywaniu powiązań z innymi obszarami polityki. Komisja w związku z tym nie uważa, aby właściwe było powiązywanie MWiW z decyzjami w innych obszarach, takich jak kwalifikowalność do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych lub dostęp do strefy Schengen.

W niniejszym sprawozdaniu przyjęto dłuższą perspektywę czasową, aby określić najważniejsze pozostałe działania niezbędne do osiągnięcia celów MWiW. Dotychczasowa dynamika umożliwia przeniesienie uwagi na najważniejsze pozostałe działania, jakie trzeba podjąć. Po przeprowadzeniu działań określonych w założeniach, o których mowa w niniejszym sprawozdaniu, odpowiednie założenia zostaną uznane za wstępnie osiągnięte. Kiedy nastąpi to w odniesieniu do wszystkich założeń, działanie MWiW zostanie zakończone. Przedstawione zalecenia można zatem uznać za wystarczające do osiągnięcia tego celu – z wyjątkiem przypadków, gdzie zmiany wyraźnie świadczyły o próbie odwrócenia kierunku postępów. Komisja uważa, że powinno to także spowodować przyspieszenie procesu przez władze rumuńskie oraz przez całą UE. W odniesieniu do tych założeń, w których realizacji osiągnięto znaczne postępy, Komisja uważa, że zdecydowane działania w zakresie wdrażania reform oraz utrzymanie zarówno ich tempa, jak i spójnego kierunku pozwoliłyby na szybkie uznanie założeń za zamknięte, natomiast w przypadku pozostałych założeń stanowiłoby to większe wyzwanie. Komisja zamierza w związku z tym przedstawić kolejne sprawozdanie wcześniej, tj. pod koniec 2017 r. Jest także gotowa zapewnić dalszą pomoc, aby ułatwić działania w celu zapewnienia nieodwracalności postępów, a co za tym idzie zakończyć stosowanie mechanizmu.

2. OCENA POSTĘPÓW W WYPEŁNIANIU ZAŁOŻEŃ OD POCZĄTKU FUNKCJONOWANIA MECHANIZMU MWiW

Niniejsza sekcja zawiera ogólną ocenę dziesięciu lat reform oraz postępów w realizacji zaleceń zawartych w sprawozdaniu na temat MWiW z 2016 r. Najważniejsze zmiany i wyniki przestawiono szczegółowo w towarzyszącym sprawozdaniu technicznym. Założenia są wprawdzie autonomiczne, ale istnieją między nimi istotne powiązania, które mają wpływ na ich realizację. Ocena postępów obejmuje analizę uwarunkowań strukturalnych (takich jak ustawodawstwo, instytucje i zasoby), wyników i udokumentowanych dokonań, a także stwierdzenie, czy postęp można uznać za nieodwracalny. Należy przy tym zwrócić uwagę, że od czasu uzgodnienia założeń MWiW nastąpiły istotne zmiany w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, standardach międzynarodowych i najlepszych praktykach oraz informacjach porównawczych na temat krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości w UE. Zmiany te stanowią wskazówki dla władz rumuńskich na drodze reform oraz ułatwiają obiektywną i porównywalną ocenę zmian w rumuńskim systemie sądowym i walce z korupcją w obrębie tych czterech założeń.

2.1 Postępowanie sądowe

Pierwsze założenie dotyczyło systemu sądowego i odnosiło się przede wszystkim do ustanowienia niezawisłego, bezstronnego i sprawnego systemu, poprawy spójności postępowania sądowego oraz zwiększenia przejrzystości i rozliczalności. W tym obszarze postęp na poziomie instytucjonalnym i ustawodawczym jest znaczny. Od 2012 r. Najwyższa Rada Sądownictwa (NRS) wypracowała sobie pozycję podmiotu zarządzającego systemem sądowym i wykazywała coraz większą wolę wypełniania swojej roli konstytucyjnej, szczególnie jeżeli chodzi o obronę niezawisłości wymiaru sprawiedliwości. Ta kluczowa funkcja przypadnie obecnie wybranej ostatnio Radzie Najwyższej. W 2016 r. sondaże publiczne w dalszym ciągu wskazywały, że społeczeństwo bardzo dobrze ocenia niezawisłość wymiaru sprawiedliwości i ma do niego zaufanie. Jak jednak wynikało z poprzednich sprawozdań na temat MWiW, tendencja ta wywołała także reakcję: ataki polityków i mediów na sędziów i instytucje sądowe. W 2016 r. szczególnie przybrały na sile ataki na Krajową Dyrekcję ds. Przeciwdziałania Korupcji (DNA).

Postępy reform strukturalnych w niektórych dziedzinach związane z efektywnością, zasobami i obciążeniem pracą były zbyt powolne, aby można było dostrzec istotne zmiany – ale jakość informacji przekazywanych Komisji przez Ministerstwo Sprawiedliwości w ostatnich latach wskazuje na zmiany w informacjach na temat funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, jakimi obecnie dysponuje ministerstwo i NRS. W ciągu ostatnich trzech lat Ministerstwo Sprawiedliwości, NRS oraz sądownictwo wykazały chęć oraz zdolność do współpracy i znajdowania rozwiązań w celu kontynuowania reform. Dodatkowym wsparciem, szczególnie ze strony dwóch ostatnich rządów, było zwiększenie środków na sądownictwo. Postępy w rozwiązywaniu takich problemów jak rozłożenie obciążenia pracą pomiędzy sądami i w ramach poszczególnych sądów czy nierównomierne obciążenie pracą dużych i małych sądów oraz rozdział zadań pomiędzy sędziami a urzędnikami sądowymi są jednak powolne. W 2016 r. nie wprowadzono nowych przepisów, które mogłyby pomóc uporać się z tymi problemami, a same działania w zakresie zarządzania nie przyniosły rozwiązania. Za znaczący postęp uznaje się to, że wprowadzono obecnie wszystkie narzędzia, które umożliwią monitorowanie funkcjonowania sądów i sytuacji w zakresie zasobów ludzkich, oraz że opracowano kompleksową Strategię na rzecz rozwoju sądownictwa w latach 2015–2020.

Rygorystyczne procedury mianowania nowych sędziów oraz obowiązkowe szkolenie przeprowadzane przez Krajowy Instytut Sądownictwa także odegrały ważną rolę w umacnianiu profesjonalizmu i niezawisłości sędziów. W kwestii mianowania wyższych rangą sędziów i prokuratorów, w ostatnim sprawozdaniu na temat MWiW uznano, że 2016 r. będzie rokiem próby. Tak było w szczególności w przypadku mianowania szefów prokuratur i ich zastępców. Jeżeli chodzi o wyniki, żaden z mianowanych kandydatów nie wzbudził w środowisku sędziowskim ani w organizacjach społeczeństwa obywatelskiego obaw dotyczących etyki zawodowej i profesjonalizmu ani kontrowersji w tym względzie, a niektórzy z kandydatów mieli już znaczące osiągnięcia. Zastosowany proces nie umożliwił jednak przeprowadzenia jasnej, otwartej i przejrzystej procedury wyboru wszystkich kandydatów i utrwalił stabilny i stały system.

NRS ponosi także odpowiedzialność za sankcjonowanie uchybień zawodowych i wykroczeń dyscyplinarnych popełnianych przez sędziów. Organem prowadzącym dochodzenia w takich sprawach jest Inspekcja Sądowa. W 2012 r. w wyniku ważnej reformy Inspekcji Sądowej utrwalono jej status jako niezależnej i profesjonalnej instytucji. Dzięki temu inspekcja stała się bardziej skuteczna i dysponuje większym autorytetem, co potwierdzają jej dokonania w 2016 r. Decyzje dyscyplinarne NRS można zaskarżać przed Wysokim Trybunałem Kasacyjnym i Sprawiedliwości, a w sprawozdaniu na temat MWiW z 2016 r. odnotowano, że łańcuch decyzyjny stał się bardziej przewidywalny i spójny.

Rumunia przyjęła i wprowadziła w życie nowe kodeksy cywilne i karne, aby zmodernizować prawo materialne oraz poprawić skuteczność i spójność postępowań sądowych. Nowy kodeks cywilny wszedł w życie w 2011 r., kodeks postępowania cywilnego – w 2013 r., a nowe kodeksy karne – w 2014 r. Przechodzenie na nowe kodeksy cywilne odbywało się stopniowo i teraz stosuje się je do niemal wszystkich spraw. W przypadku kodeksów karnych wszystkie przepisy stosowano od pierwszego dnia, więc 2014, 2015 i 2016 r. poświęcono na zapewnienie ich spójnego stosowania we wszystkich sądach i prokuraturach oraz na ustabilizowanie zawartych w nich przepisów prawnych. Dostosowując się do tej znaczącej reformy, cały system sądownictwa wykazał się profesjonalizmem. Istnieją dowody, że wskutek reformy nastąpiło pewne skrócenie czasu trwania postępowań sądowych, poprawa przestrzegania prawa do rzetelnego procesu sądowego, a także zwiększenie spójności w orzeczeniach sądowych. Te znaczące reformy są niemal na ukończeniu. Dokończenie tych ważnych reform kodeksów, jak zalecano w sprawozdaniu na temat MWiW z 2016 r., okazało się jednak trudne i w dalszym ciągu występują pewne niedociągnięcia. W przypadku kodeksu cywilnego wprowadzenie w życie przepisów wymagających nowej infrastruktury trzeba było kilkakrotnie opóźniać, co świadczy o błędach w planowaniu. W przypadku kodeksów karnych nieuchronny proces ich dopracowywania w drodze orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego skomplikował się jeszcze bardziej w wyniku przyjęcia nieprzewidywalnego podejścia ustawodawczego przez parlament. Istotne zmiany w kodeksach karnych zaproponowane przez rząd w celu dostosowania ich przepisów do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie zostały jeszcze przyjęte według stanu na koniec prac legislacyjnych w grudniu 2016 r.; zwrócono natomiast uwagę na poprawki zgłoszone w parlamencie, które wzbudziły kontrowersje, nawet jeżeli nie zostały one przyjęte, gdyż prowadziłyby do osłabienia ram prawnych dotyczących korupcji. Dnia 18 stycznia 2017 r. rząd przedstawił do konsultacji dwa projekty zarządzeń podejmowanych w trybie pilnym: jeden dotyczący ułaskawienia, a drugi – zmian w kodeksie karnym i kodeksie postępowania karnego.