Bruksela, dnia 07.03.2005

COM(2005) 75 końcowy

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Europejska inicjatywa na rzecz wzrostuSprawozdanie z wykonalności dotyczące unijnego instrumentu gwarancji pożyczkowej dla projektów transportowych TEN{SEC(2005) 323}

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Europejska inicjatywa na rzecz wzrostu Sprawozdanie z wykonalności dotyczące unijnego instrumentu gwarancji pożyczkowej dla projektów transportowych TEN

Spis treści

1. Streszczenie 3

2. Współpraca z EBI 4

3. Badanie rynku 5

3.1. Prowadzenie badań rynkowych 5

3.2. Reakcje rynku 5

3.2.1. Zapotrzebowanie rynku i wpływ instrumentu gwarancyjnego 5

3.2.2. Rozmiar instrumentu i zróżnicowanie ryzyka 6

3.2.3. Podział ryzyka 7

4. Uwagi końcowe 8

STRESZCZENIE

W ramach inicjatywy na rzecz wzrostu, w swoim komunikacie z dnia 11 listopada 2003 r. Komisja określiła możliwe obszary działania i przedstawiła kluczowe decyzje do podjęcia przez Radę oraz Parlament Europejski. W szczególności, wysunięty został pomysł oceny stworzenia możliwego nowego instrumentu finansowego, tj. unijnego instrumentu gwarancyjnego w celu wspierania projektów transportowych TEN, ze szczególnym zamiarem przyciągnięcia większego uczestnictwa prywatnego sektora. Ten wniosek Komisji został poparty przez Europejski Bank Inwestycyjny (EBI).

Rada ECOFIN w dniu 25 listopada 2003 r. przyjęła końcowe sprawozdanie dotyczące europejskich działań na rzecz wzrostu[1] podkreślające, że zanim podjęte zostaną jakiekolwiek zobowiązanie dotyczące unijnego instrumentu gwarancyjnego, do kwestii, które należy rozstrzygnąć, należy zaliczyć, między innymi, „finansowanie instrumentu, odpowiednie zróżnicowanie ryzyka oraz zarządzenie ryzykiem budżetowym i jego administrację”.

Rada Europejska w dniu 12 grudnia 2003 r. zatwierdziła europejskie działania na rzecz wzrostu na podstawie sprawozdań przedstawionych przez Komisję, EBI oraz Radę ECOFIN. Rada poprosiła „Komisję, zgodnie ze sprawozdaniem ECOFIN, …, oraz we współpracy z Państwami Członkowskimi o dalsze zbadanie konieczności opracowania specjalnego unijnego instrumentu gwarancyjnego dla niektórych rodzajów ryzyka pokonstrukcyjnego w projektach transportowych TEN, złożenie sprawozdania z tego badania oraz, w stosownym wypadku, przedstawienie wniosku w tej sprawie.”

Na skutek tego wniosku służby Komisji, we współpracy w EBI, przeprowadziły badania rynku w celu zbadania możliwości wykonania instrumentu gwarancji pożyczkowej dla projektów w dziedzinie transportu. Ogólna opinia uczestników analizy rynkowej wykazała, że ogólna koncepcja unijnego systemu gwarancji pożyczkowych obejmującego ryzyka pokonstrukcyjne w finansowaniu projektów transportowych byłaby pożądana i przydatna. Unijny program gwarancyjny dla projektów o znaczeniu europejskim może spełniać konstruktywną rolę w uzupełnianiu obecnych środków finansowania poprzez wypełnienie pewnych luk rynkowych, zwłaszcza dla bardzo dużych i/lub transgranicznych projektów.

Pod warunkiem dokonania pewnych technicznych modyfikacji pierwotnej koncepcji Komisji w celu lepszego reagowania na potrzeby rynku, jako główny wpływ instrumentu gwarancyjnego uznano pozytywny sygnał do kredytodawców z sektora prywatnego. Sygnał taki mógłby znacznie ułatwić korzystne sfinalizowanie pakietów finansowych. Kilka instytucji podkreśliło, że gdyby instrument ten miał zastosowanie do projektów transportowych w oparciu o dochody, to w obecnej sytuacji mógłby on być bardziej przydatny dla projektów transportowych w oparciu o zasady partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP), które zwykle finansowane są przez dużą liczbę użytkowników. Aby gwarancja unijna wnosiła wartość dodatnią do projektów, których przepływy ruchu zależą od ograniczonej liczby większych decydentów, to charakter gwarancji wymagałby dostosowania w celu uwzględnienia faktu, iż dochody opierałyby się na dostępności, a nie na wolumenu ruchu.

W świetle operacji analizy rynkowej Komisja doszła do wniosku, że stosownym byłoby wprowadzenie nowego unijnego instrumentu gwarancji pożyczkowej w celu wspierania projektów transportowych TEN, a zwłaszcza priorytetowych projektów transgranicznych. Wniosek o zaprojektowanie instrumentu gwarancyjnego jest przedstawiony w komunikacie Komisji do Rady COM(2005)76.

Niniejsze sprawozdanie o wykonalności zostało podzielone na 4 sekcje. Następująca po streszczeniu sekcja 2 nakreśla komplementarne role Komisji i EIB w finansowaniu projektów w dziedzinie infrastruktury transportowej. Sekcja 3 przedstawia przeprowadzone badania rynkowe, zaś sekcja 4 kończy sprawozdanie. Do niniejszego sprawozdania o wykonalności dołączony jest dokument roboczy służby SEC(2005)323, który stanowi aide-mémoire przeprowadzonych badań rynku i podaje przegląd programów publicznego finansowania projektów w dziedzinie infrastruktury transportowej.

Współpraca z EBI

Komunikat Komisji z listopada 2003 r. przedstawił zwiększoną rolę, do pełnienia której wezwano EBI i Komisję dla rozwoju projektów TEN-T, szczególnie projektów w ramach listy natychmiastowej reakcji (Quick Start). Specjalne formy interwencji EIB obejmowały zobowiązanie do udzielenia pożyczki w wysokości 50 miliardów EUR w ramach instrumentu inwestycyjnego TEN (TIF) dla wsparcia priorytetowych projektów TEN, jak również zestaw innowacyjnych interwencji mających na celu ułatwienie dostępu do funduszy prywatnych europejskiej inicjatywy na rzecz wzrostu. Wśród tego ostatniego, szczególną uwagę poświęcono zdolności EBI do zwiększenia dostępności funduszy dłużnych dla wczesnych, przygotowawczych etapów projektów w ramach strukturalnego instrumentu finansowego (SFF) z ogólnym przydziałem rezerwy w wysokości 500 milionów EUR. Może to pozwolić na ogólną wielkość finansowania do 4 lub 5 miliardów EUR (wobec znacznej ich część można podjąć zobowiązania do końca 2006 r.), w zależności od składu portfela SFF. Pomimo iż przewiduje się, że produkty SFF mogłyby być stosowane do operacji zarówno i2i[2], PPP, jak i TEN, to znaczna część powinna być dostępna dla tej ostatniej, pozwalając SFF ułatwić finansowanie priorytetowych projektów przez rozszerzenie zakresu finansowania EBI poprzez udzielanie nadrzędnych pożyczek lub gwarancji (obejmujących ryzyka związane z okresem przed ukończeniem i początkowej eksploatacji), podporządkowanych pożyczek i gwarancji, funduszy pośrednich (mezzaninowych) i pochodnych.

Istnieje wyraźne komplementarne ogniwo pomiędzy wyżej wymienionym zestawem instrumentów EBI a unijnym instrumentem gwarancyjnym, w szczególności pomiędzy SFF a unijnym instrumentem gwarancyjnym. Łączne wykorzystanie tych środków EBI i dodatkowych środków Komisji mogłoby znacznie zwiększyć rozmiary łącznego wsparcia wspólnotowego dostępnego dla projektów transportowych TEN i doprowadzić do podniesienia atrakcyjności dla uczestnictwa sektora prywatnego.

Badanie rynku

Prowadzenie badań rynkowych

Pierwsza faza badań została przeprowadzona w ciągu marca 2004 r. przez zespół wywodzący się ze służb Komisji w ścisłej współpracy z EBI. Podczas przeprowadzanych badań rynkowych zwrócono się do organów publicznych, głównie ministerstw, zespołów zadaniowych partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP), instytucji finansowych, doradców oraz ubezpieczycieli jednorodzajowych[3] w celu zasięgnięcia ich opinii na temat pierwotnej koncepcji Komisji dotyczącej instrumentu gwarancyjnego[4]. Zespół spotkał się z ekspertami z organizacji i instytucji z Francji, Hiszpanii, Irlandii, Niemiec, Portugalii, Włoch i Zjednoczonego Królestwa. Odwiedzono również jednostkę transportu Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju (EBRD). Konsultowane instytucje są wiodącymi uczestnikami rynków finansowania infrastruktury transportowej Unii Europejskiej i krajów sąsiadujących.

Przed spotkaniami uczestnikom został wysłany dokument konsultacyjny zawierający 10 pytań w celu ustanowienia jednolitej bazy dla analizy rynkowej (załącznik 1 dokumentu roboczego służb SEC(2005)323). Dokument ten obejmował trzy główne kwestie:

- zapotrzebowanie rynku i wpływ instrumentu gwarancyjnego;

- rozmiar instrumentu i zróżnicowanie ryzyka;

- podział ryzyka pomiędzy Państwa Członkowskie, sektor prywatny i UE.

Po pierwszej fazie przeprowadzonych badań rynkowych dokonano dokładnego dostosowania projektu możliwego instrumentu, tak aby lepiej odpowiadał zapotrzebowaniu rynku. Następnie zespół zwrócił się do dalszej wybranej grupy agencji ratingowych, doradców oraz ubezpieczycieli jednorodzajowych w celu uzyskania dodatkowych uwag na temat efektywności i wpływu uaktualnionego projektu.

Reakcje rynku

Zapotrzebowanie rynku i wpływ instrumentu gwarancyjnego

Projekty transgraniczne oraz projekty o dużej skali i długoterminowe angażujące pewną liczbę uczestników (organów publicznych być może z różnych krajów/regionów, sponsorów, instytucji finansowych, itp.) są kosztowne i złożone. Uczestnicy przeprowadzonych badań rynkowych uważali, że „pieczęć aprobaty” z gwarancji unijnej będzie powszechnie postrzegana jako wysyłanie silnego pozytywnego sygnału do prywatnych rynków kredytowych i kapitałowych odnośnie do konkretnego projektu. W zależności od kontekstu, ten rodzaj unijnego zobowiązania mógłby podnieść pozycję projektów zwiększając ich atrakcyjność dla kredytodawców i mógłby pomóc w kontynuowaniu negocjacji, w razie gdyby wystąpiły trudności finansowe w okresie trwania projektów. Kilku uczestników było zdania, że zaangażowanie się Wspólnoty może przyspieszyć procedury decyzyjne organów publicznych i może prowadzić do projektów szybszych i o wyższej jakości. Gwarancja byłaby szczególnie przydatna w obszarach Celu I, gdzie trudniej jest przyciągnąć pożyczki banków komercyjnych oraz inwestorów do finansowania projektów w dziedzinie infrastruktury transportowej.

Niemniej miały również miejsce bardziej mieszane reakcje w stosunku do ekonomicznej wartości dodanej[5] pierwotnego planu , zwłaszcza że Komisja nalegała na (początkowo przewidywane) połączone wymagania, aby gwarancja była częściowa w wysokości i w czasie, ograniczona do nadrzędnego długu oraz do kwalifikujących się projektów o poświadczonej zdolności kredytowej klasy inwestycyjnej[6]. Przy tych ograniczeniach premia unijnej gwarancji musiałaby być bardzo niska, aby spowodować jakikolwiek istotny wpływ na koszty finansowania. Podobnie, przy tak rygorystycznych ograniczeniach wpływ gwarancji na zdolność kredytową/ocenę projektów będzie ograniczony lub znikomy.

Większość instytucji wskazała, że wymagany byłby dług podporządkowany i finansowanie pośrednie[7], aby dług nadrzędny osiągnął ocenę zaliczającą się do klasy inwestycyjnej i aby przyciągnąć banki komercyjne do sfinansowania projektów, które podlegają znacznemu ryzyku ruchu. Wielu uczestników proponowało, aby Komisja dostarczyła instrument finansowania pośredniego. Sugerowano, że potencjalnie atrakcyjną formą takiego instrumentu będzie pełna gwarancja określonych podporządkowanych transz kredytu średnioterminowego, które często ogrywają zasadniczą rolę w zapewnieniu dostatecznego bufora płynności podczas początkowej fazy eksploatacji. Mechanizmy te są często udostępniane przez banki w formie rezerwowej, ogólnie dostępnej do pokrycia niedoborów w dochodach operacyjnych do z góry określonego pułapu . Struktury takie, gdy zawierają właściwy stopień podporządkowania zmniejszają ryzyko dla nadrzędnych kredytodawców przez wspieranie w porę obsługi długu nadrzędnego, a ponadto mogą ułatwiać negocjacje restrukturyzacyjne dając dodatkowy czas na działanie sponsorom, kredytodawcom i krajowym organom, jeśli projekt napotka trudności.

Rozmiar instrumentu i zróżnicowanie ryzyka

Uczestnicy wskazali, że typowa rezerwowa linia kredytowa dla projektów o niższych profilach ryzyka może wynieść do 10% długu nadrzędnego i może być ograniczona do krótkiego okresu czasu. Jednakże bardziej ryzykowne projekty będą potrzebować wyższych sum i dłuższych okresów dostępności, ażeby pokryć możliwe opóźnienia w rozwoju[8].

Organy, z którymi przeprowadzono konsultacje uznały, że pozytywną cechą instrumentu gwarancyjnego jest to, że zawiera on pewną liczbę projektów o różnej lokalizacji geograficznej, sektorze i rozmiarze w jednym portfelu i w ten sposób uzyskał wyższy stopień zróżnicowania na poziomie europejskim niż byłoby to możliwe do osiągnięcia na poziomie krajowym.

Ponadto biorąc pod uwagę to, że projekty te będą tylko częściowo zachodzić na siebie w czasie i że ustalone zostaną kryteria selekcji w celu zapewnienia przynajmniej częściowej rocznej spłaty i ostatecznego całkowitego odzyskania sum wypłaconych w ramach gwarancji, powinien wystąpić znaczny efekt dźwigni finansowej. W ramach projektu instrumentu można by również rozważyć wczesne zwolnienie gwarancji, gdy projekty osiągną zadowalająco wysoki poziom wykonania. Częściowe zwolnienie mogłoby być również możliwe na podstawie ustalonych czynników wyzwalających wykonanie oraz/lub harmonogramu spłaty pożyczek.

Podział ryzyka

Komisja pierwotnie zaproponowała wprowadzenie wymogu formalnego podziału ryzyka pomiędzy Wspólnotę a organy, instytucje finansowe, banki oraz posiadaczy akcji zwykłych Państw Członkowskich. W zasadzie zostało to na ogół dobrze przyjęte przez instytucje komercyjne. Według wspólnego stanowiska, podział ryzyka pomiędzy uczestników publicznych i prywatnych może zapewnić, że wszelkie ryzyka związane ze niewłaściwym zarządzaniem byłyby należycie i niezależnie kontrolowane, co obniżyłoby ogólne ryzyko.

Wiele krajowych organów podkreślało, że udział Państw Członkowskich w instrumencie podziału ryzyka powinien respektować panujące krajowe charakterystyki. Ponieważ nie każdy kraj wystawia gwarancje dla krajowych projektów inwestycyjnych, ścisłe ograniczenie podziału gwarancji spowodowałoby, że w wielu krajach instrument ten nie miałby zastosowania. Dlatego niektóre instytucje sugerowały, aby Wspólnota pokryła pełne ryzyko rezerwowej linii kredytowej. Pełna gwarancja pozwoliłaby osiągnąć zerową wagę ryzyka[9] dla obejmowanej przez nią linii kredytowej oraz zminimalizować koszt dla promotora. Ponieważ banki muszą wchłonąć ryzyko w ciągu całego okresu płatności długu senioralnego, a wielkość długu senioralnego jest w każdym razie dużą wielokrotnością wielkości rezerwowej linii kredytowej, niektóre instytucje zakwestionowały wymóg, aby ryzyko kredytu rezerwowego było dzielone. Dowodziły one, że posiadacze akcji zwykłych są zazwyczaj ujęci w podziale ryzyka poprzez ograniczenia podziałów dywidend oraz dalsze rozwiązania, które mogłyby zostać wprowadzone, aby chronić Komisję (np. przypisy dotyczące operacji typu „cash-sweep”[10]).

Uwagi końcowe

Na podstawie operacji analizy rynkowej Komisja stwierdza, że stosownym byłoby wprowadzenie nowego unijnego instrumentu gwarancji pożyczek w celu wsparcia projektów transportowych TEN, w szczególności priorytetowych projektów transgranicznych.

Wniosek w sprawie projektu instrumentu gwarancyjnego jest przedstawiony w komunikacie Komisji do Rady COM(2005)76.

[1] ECOFIN z dnia 25 listopada 2003 r., 15352/03

[2] Inicjatywa „i2i” (Inicjatywa Innowacje 2000) została rozpoczęta przez EBI po szczycie w Lizbonie.

[3] Ubezpieczyciele jednorodzajowi świadczą ubezpieczenie jednego rodzaju ryzyka, a mianowicie indywidualnego ryzyka finansowego związanego z jedną transakcją finansową.

[4] Pierwotny wniosek: gwarancja Komisji gwarantowałaby część senioralnego długu podczas okresu rozwoju projektu infrastruktury transportowej. Pozostała część podczas okresu rozwoju powinna być pokryta przez Państwa Członkowskie i sektor prywatny.

[5] Ekonomiczna wartość dodana w tym kontekście oznacza zmniejszone koszty finansowania oraz wielkość prywatnego finansowania dostępnego dla projektu.

[6] Agencje ratingowe przyznają oceny kredytowe w celu określenia zdolności jednostki, projektu, obligacji, itp. Te biura oceny stworzyły systemy klasyfikacji oddające względną jakość kredytową. Najwyższą jakość mają transakcje sklasyfikowane jako „AAA”, przy czym skala obniża się do „C”, a na koniec do „D”, czyli kategorii niewypłacalności. „Klasa inwestycyjna” obejmuje oceny od „AAA do BBB” (Standard & Poors) lub „Aaa do Baa” (Moody's). Oceny „BB” i niższe zwane są „klasą spekulacyjną” i posiadają wyższe ryzyko niewypłacalności.

[7] Finansowanie antrensolowe (mezzaninowe) ogólnie odnosi się do części finansowania pomiędzy długiem nadrzędnym a akcją zwykłą. Pod względem pierwszeństwa płatności jest ono podporządkowane długowi nadrzędnemu, lecz ma starszeństwo wobec akcji zwykłej. Choć wspiera wyższy poziom ryzyka niż dług nadrzędny, to jej wynagrodzenie również jest wyższe niż tego ostatniego.

[8] Pierwsze lata okresu eksploatacyjnego są nazywane okresem rozwoju.

[9] Wskaźniki adekwatności kapitałowej są miarą sumy kapitału banku wyrażonej jako procent narażeń na ryzyko jego ważonego kredytu. Pożyczki udzielone przez bank są ważone według ich stopnia ryzyka. Ogólnie można powiedzieć, że pożyczkom dla rządów daje się wagę zero procent, podczas gdy pożyczki dla indywidualnych osób bez dodatkowego zabezpieczenia są ważone na 100 procent. Banki mogą korzystać ze statusu Komisji Europejskiej, tak że nie muszą przydzielać kapitału na rezerwową linię kredytową, która jest w pełni gwarantowana przez Komisję. Jest to istotna korzyść dla banków, które udzielają rezerwowego kredytu oraz dla pożyczkobiorcy, który może korzystać z obniżonych kosztów finansowania dla tej linii kredytowej.

[10] Operacje typu „cash-sweep” oznaczają, że cała gotówka dostępna po spłaceniu kosztów operacyjnych zostaje całkowicie wykorzystana do zmniejszenia sumy długu.