Niniejsze sprawozdanie z misji wzmocnionego nadzoru na Węgrzech zostaje przekazane Radzie na mocy art. -11 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 . Zgodnie z art. -11 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 wstępne ustalenia tej misji zostały wcześniej przekazane władzom węgierskim z prośbą o ustosunkowanie się do nich.

Węgry – procedura znacznego odchylenia

Misja wzmocnionego nadzoru, 18-19 września 2018 r.

Sprawozdanie

1. Wprowadzenie

Procedurę znacznego odchylenia uruchomiono w odniesieniu do Węgier wiosną 2018 r. ze względu na znaczne odchylenie od wymogu części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu odnotowane w 2017 r. W dniu 23 maja 2018 r. Komisja wystosowała do Węgier ostrzeżenie. W swoim zaleceniu przyjętym w dniu 22 czerwca 2018 r. Rada potwierdziła ocenę Komisji i wezwała władze do podjęcia koniecznych działań w celu powrotu na właściwą ścieżkę dostosowawczą prowadzącą do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego (MTO). Rada zaleciła w szczególności wdrożenie środków niezbędnych do zapewnienia, by nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto nie przekroczyła 2,8 % w 2018 r., co odpowiadałoby rocznej korekcie strukturalnej wynoszącej 1 % PKB. Zalecenie dotyczące polityki budżetowej skierowane do Węgier w 2018 r. bezpośrednio odwoływało się do tego zalecenia w ramach procedury znacznego odchylenia. Węgry powiadomiły Radę o podjętych działaniach w wymaganym terminie, przed dniem 15 października 2018 r. W dniu 21 listopada 2018 r. Komisja przyjęła ocenę działań podjętych przez Węgry. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono ustalenia Komisji dokonane podczas misji wzmocnionego nadzoru na Węgrzech, która odbyła się w dniach 18–19 września 2018 r.

W swojej prognozie z wiosny 2018 r. Komisja przewidywała, że deficyt nominalny wzrośnie w 2018 r. do 2,4 % PKB z poziomu 2 % w 2017 r., a saldo strukturalne ulegnie dalszemu pogorszeniu. Do zwiększenia deficytu przyczynia się spadek dochodów tymczasowych, a także dodatkowe cięcia podatków. Komisja prognozowała także jednoczesne spowolnienie dynamiki wzrostu wydatków publicznych (z wyjątkiem wydatków z funduszy unijnych) w porównaniu z 2017 r. Pomimo tego spowolnienia szacowano jednak, że wzrost wydatków pierwotnych netto, skorygowanych o środki jednorazowe i dyskrecjonalne, przekroczy średniookresową stopę wzrostu potencjalnego PKB na Węgrzech i tym samym będzie znacznie wyższy od stopy referencyjnej, która odzwierciedla wymogi części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu.

Przeprowadzona przez Komisję misja wzmocnionego nadzoru miała miejsce w dniach 18-19 września 2018 r. Celem wizyty było poznanie stanowiska władz węgierskich w sprawie sytuacji fiskalnej i planowanych działań oraz zachęcenie do zapewnienia zgodności z paktem stabilności i wzrostu. Pracownicy Komisji spotkali się z (i) ministrem Mihály’em Vargą i sekretarzami stanu Péterem Banaiem i Norbertem Izerem z Ministerstwa Finansów; (ii) Árpádem Kovácsem, przewodniczącym Węgierskiej Rady Budżetowej; oraz (iii) Barnabásem Virágem, dyrektorem wykonawczym Narodowego Banku Węgier. W trakcie misji przedyskutowano również kontekst i konsekwencje procedury znacznego odchylenia z węgierskimi parlamentarzystami z komisji do spraw budżetowych i europejskich oraz z przedstawicielami partnerów społecznych i ośrodków analitycznych. Niniejsze sprawozdanie opiera się na informacjach uzyskanych przed misją i w jej trakcie.

2. Wnioski z misji

Władze węgierskie nie planują w tym roku podjęcia znaczących kroków w odpowiedzi na zalecenie w ramach procedury znacznego odchylenia, ale wydają się być zdecydowane zaostrzyć kurs polityki budżetowej począwszy od 2019 r. W 2018 r. władze węgierskie zamierzają utrzymać swój pierwotny docelowy poziom deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Jednocześnie budżet na 2019 r., który został już przyjęty w lipcu 2018 r., zakłada zmniejszenie deficytu nominalnego o 0,6 % PKB w przyszłym roku. Zalecenie w ramach procedury znacznego odchylenia nie obejmuje jednak 2019 r.

Węgry podjęły znaczące wysiłki w celu skonsolidowania swoich finansów publicznych po kryzysie, ale proces ten stracił impet w ostatnim czasie; dług publiczny utrzymuje się tymczasem na wysokim poziomie przekraczającym 70 % PKB. Węgry przystąpiły do Unii z wysokim deficytem i w latach 2004–2013 podlegały procedurze nadmiernego deficytu. Od tego czasu deficyt publiczny utrzymywano na bezpiecznym poziomie, niższym od progu 3 % PKB. Członkowie misji wyrazili uznanie dla tego osiągnięcia, ale zwrócili uwagę na zahamowanie konsolidacji fiskalnej w ostatnim czasie. Według oceny Komisji kurs polityki fiskalnej stał się po 2016 r. silnie procykliczny. W przyszłości może on być źródłem poważnego ryzyka, zwłaszcza w przypadku ponownego wystąpienia niekorzystnych wstrząsów gospodarczych. Chociaż tempo wzrostu gospodarki węgierskiej w 2018 r. jest jednym z najszybszych w UE (4,7 % w pierwszym półroczu) i pojawiają się już oznaki przegrzania, to deficyt nominalny planowany na bieżący rok wynosi 2,4 % PKB i jest trzecim najwyższym w UE, przekraczając znacząco średnią unijną wynoszącą 0,6 % PKB. Na wysokim poziomie utrzymuje się także dług publiczny wynoszący około 73 % PKB. Niektórzy posłowie do parlamentu oraz specjaliści ekonomiści, którzy spotkali się z służbami Komisji podczas misji, zgodzili się, że potrzebna jest zmiana procyklicznej polityki fiskalnej na Węgrzech.

Władze węgierskie przyznały wprawdzie, że politykę fiskalną cechuje w pewnym stopniu procykliczność, ale reprezentują one inne stanowisko w sprawie wagi tego problemu, już jeśli chodzi o ocenę wyniku budżetowego za 2017 r. Komisja szacuje, że luka produktowa przekroczyła +1,5 % PKB w 2017 r. Obliczenia Ministerstwa Finansów wskazują natomiast, że ujemna luka produktowa była na tym etapie w dalszym ciągu domykana. Władze węgierskie szacują zatem, że strukturalna sytuacja budżetowa jest znacznie lepsza niż ocenia Komisja. W ich ocenie saldo strukturalne w 2017 r. pozostało zbliżone do MTO (wyniosło -1,7 % PKB, podczas gdy MTO wynosił -1,5 % PKB), a zatem otwarcie procedury znacznego odchylenia nie miało uzasadnienia. W odpowiedzi służby Komisji podkreśliły, że ocena przestrzegania postanowień paktu stabilności i wzrostu musi opierać się na metodyce wspólnie uzgodnionej przez wszystkie państwa członkowskie. Członkowie misji wskazali również, uwzględniając pojawienie się większej liczby czynników powodujących niepewność szacunków pozycji koniunkturalnej, że w ocenach Komisji kładziono jednocześnie większy nacisk na wartość odniesienia dotyczącą wydatków. Również na tej podstawie jednak trudno kwestionować, że w 2017 r. odnotowano znaczące odchylenie. Nawet bez uwzględnienia wpływu znacznych cięć podatków wzrost wydatków pierwotnych (bez uwzględnienia funduszy UE i środków jednorazowych) przekroczył znacząco wzrost potencjalnego PKB Węgier w 2017 r., niezależnie od przyjętej metody szacowania.

Jeżeli chodzi o wysoki wzrost wydatków odnotowany w 2017 r., władze Węgier stwierdziły, że zamaskował on znaczną poprawę sytuacji budżetowej (tzn. „rzeczywiste” saldo strukturalne). W 2017 r. rząd zdecydował o przeznaczeniu części oszczędności i wyższych od spodziewanych dochodów na jednorazowe pozycje uznaniowe (z których większość stanowiły transfery na rzecz sektora prywatnego i trzeciego sektora) na koniec roku. Mimo to deficyt budżetowy w 2017 r. okazał się być niższy od nominalnego deficytu docelowego. Komisja zaproponowała, aby w przypadku ponownego wystąpienia takich okoliczności pod koniec 2018 r. dodatkowe dochody zostały przeznaczone na zmniejszenie deficytu strukturalnego zgodnie z zaleceniem w ramach procedury znacznego odchylenia, a nie na dodatkowe wydatki uznaniowe.

Władze węgierskie stwierdziły, że nie uznają za celowe wdrażania znaczącej korekty budżetowej zaleconej przez Radę na drugie półrocze 2018 r. Zdaniem władz węgierskich wynik budżetowy w 2018 r. jest już w dużej mierze zdeterminowany przez wcześniejsze decyzje, a korekta proponowana na dalszą część roku zaszkodziłaby gospodarce. Wspomniały one jednak o pewnych działaniach, które mogłyby poprawić sytuację budżetową już w 2018 r., a przynajmniej stworzyć możliwość takiej poprawy (np. wprowadzenie od dnia 1 lipca 2018 r. obowiązkowego systemu elektronicznego fakturowania transakcji między przedsiębiorstwami w celu skuteczniejszego poboru podatków), i działaniach, które mogłyby przyczynić się do ograniczenia wydatków planowanego na 2019 r. (np. rozpoczęcie procesu racjonalizacji zatrudnienia w administracji publicznej). Władze węgierskie poinformowały, że w 2018 r. spodziewane jest jedynie przejściowe odchylenie od MTO, które ustąpi w 2019 r.

Delegacja Komisji zauważyła, że przyjęcie budżetu na 2019 r. jest krokiem we właściwym kierunku. Jednocześnie członkowie misji ostrzegli, że również plany rządowe na 2019 r. wiążą się z ryzykiem znacznego odchylenia od wymaganej korekty w latach 2018 i 2019 w ujęciu łącznym, co wykazuje ocena Komisji dotycząca programu konwergencji na 2018 r. Innymi słowy, Komisja przewiduje, że wykonanie budżetu zaplanowanego na 2019 r. przyniesie poprawę salda strukturalnego, ale przewidziane w nim środki nie wydają się wystarczające, aby odwrócić skutki, jakie będzie mieć dla sytuacji budżetowej prowadzona wcześniej procykliczna polityka fiskalna, zwłaszcza jeżeli w 2018 r. nie nastąpi znacząca poprawa. Zwrócono uwagę, że plany budżetowe na przyszły rok wydają się bazować na optymistycznym scenariuszu makroekonomicznym, który zakłada stały wzrost PKB wynoszący około 4 %. W tym kontekście władze Węgier podkreśliły fakt zwiększenia zabudżetowanej rezerwy stabilizacyjnej, aby zapewnić bufor na wypadek mniej sprzyjających warunków makroekonomicznych.

Istnieje ryzyko, że w średnim okresie wpływ niedawnych cięć podatków na dochody budżetowe może być większy niż zakładają władze węgierskie. Węgry wprowadziły niedawno w życie szereg znaczących cięć podatków. Objęły one w szczególności sukcesywne obniżki składek na ubezpieczenie społeczne płaconych przez pracodawców w latach 2017 i 2018, których kontynuację planuje się również na przyszły rok. Wpływ tych obniżek składek na budżet pozostaje jak dotąd ograniczony ze względu na kurczenie się rynku pracy i szybki wzrost płac. Członkowie misji ostrzegli, że wpływ ten może wzrosnąć, gdy obecne warunki na rynku pracy pogorszą się, kiedy gospodarka przejdzie w inną fazę cyklu koniunkturalnego. Władze węgierskie przyznały, że istnieje takie ryzyko, ale argumentowały, że obserwowany dotychczas wpływ, jaki ma dynamiczny wzrost płac na relację dochodów do PKB, można zasadniczo uznać za trwały. Udział płac w PKB ponownie rośnie – obserwowane jest zatem odwrócenie trendu spadkowego, który pojawił się po kryzysie. Do zmiany tej mogły się również przyczynić niedawne znaczne podwyżki płacy minimalnej, które przyniosły również dodatkowy efekt w postaci ograniczenia dochodów niedeklarowanych.

Dynamika inwestycji publicznych ma silnie procykliczny charakter. Węgry przyspieszają realizację inwestycji rządowych, w tym zarówno projektów finansowanych ze środków krajowych, jak i z funduszy UE. Łączne wydatki na inwestycje publiczne mają szybko wzrosnąć w latach 2018 i 2019, osiągając w 2019 r. rekordowo wysoki poziom wynoszący około 7 % PKB. Komisja zauważyła, że inwestycje te koncentrują się silnie na wstępie, w związku z czym wydaje się, że ich rozłożenie w czasie nie odpowiada fazie cyklu koniunkturalnego, w której znajduje się obecnie gospodarka. W obecnej sytuacji, kiedy to zdolności produkcyjne sektora budownictwa są poważnie ograniczone, planowane inwestycje publiczne mogą wypierać inwestycje sektora prywatnego, wywierając jednocześnie presję zwiększającą koszty projektów publicznych. Ponadto, jeżeli podczas fazy ekspansji gospodarczej nie uda się zapewnić wystarczającej przestrzeni fiskalnej, podczas kolejnej recesji rząd będzie zmuszony do szybkiego wycofywania się z inwestycji. Taka reakcja nasiliłaby fluktuacje PKB w niewłaściwym momencie i w niewłaściwy sposób. W tym kontekście ośrodki analityczne i partnerzy społeczni wyrazili obawę, że duże przyspieszenie inwestycji publicznych może negatywnie wpłynąć na jakość wydatków publicznych.

Węgierska Rada Budżetowa ostrzegła, że plany budżetowe na lata 2017–2019 nie są zgodne z obowiązującą na Węgrzech regułą dotyczącą salda strukturalnego. Reguła dotycząca salda strukturalnego jest przewidziana w węgierskiej ustawie o stabilności i przewiduje, że projekt ustawy budżetowej przedstawiony przez rząd powinien zapewniać osiągnięcie każdorocznego MTO. W swoich opiniach wydanych w sprawie projektów budżetów Rada Budżetowa porównuje MTO z saldem strukturalnym w wysokości oszacowanej przez rząd przed wykonaniem budżetu. Ponieważ szacunkowy deficyt strukturalny zakładany w planach budżetowych na lata 2017–2019 przekraczał MTO, Rada Budżetowa stwierdziła, że plany te naruszały odnośną krajową regułę. Rada Budżetowa nie spodziewała się poprawy w tym zakresie w 2018 r. W swoim sprawozdaniu w sprawie zmian sytuacji budżetowej w 2018 r. (opublikowanym w trakcie misji) Rada Budżetowa wyraziła opinię, że możliwe jest osiągnięcie celu budżetowego na 2018 r. w zakresie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych liczonego według metodyki ESA. Jednocześnie wezwała ona władze węgierskie do ścisłego monitorowania budżetu przez pozostałą część roku, zwłaszcza w zakresie wydatków instytucji budżetowych szczebla centralnego i poszczególnych rozdziałów budżetu. Rada Budżetowa stwierdziła także, że jest bardzo prawdopodobne, że deficyt przepływów pieniężnych okaże się znacznie wyższy niż jest to planowane. Ryzyko to jest związane ze splotem wysokich płatności zaliczkowych na projekty finansowane przez UE i dużo niższej od spodziewanej wypłaty transferów z UE na podstawie przepisów.

Narodowy Bank Węgier przyznał, że po 2016 r. polityka fiskalna stała się procykliczna – chociaż w mniejszym stopniu niż ocenia to Komisja – oraz prognozuje antycykliczny kurs polityki budżetowej w latach 2019 i 2020. Narodowy Bank Węgier podkreślił duże znaczenie struktury impulsu fiskalnego. W jego ocenie do rozluźnienia polityki fiskalnej, przyczyniły się również – zwłaszcza w 2018 r. – znaczące skutki przejściowe środków takich jak stopniowe wygaszanie sprzedaży gruntów i nadzwyczajne dochody z podatku od osób prawnych w ramach programu ulg podatkowych służących wzrostowi przedsiębiorstw. Oprócz tego Narodowy Bank Węgier podkreślił czynniki powodujące niepewność oceny dotyczącej luki produktowej. Wskaźniki dotyczące wykorzystania mocy produkcyjnych i rynku pracy sygnalizują wprawdzie zmniejszenie zastoju w gospodarce, ale zmienne finansowe (w tym dodatnie saldo na rachunku obrotów bieżących i niski poziom wskaźnika kredytów do PKB) nie wskazują na jej przegrzanie. Jeżeli chodzi o kombinację polityki makroekonomicznej, Narodowy Bank Węgier argumentował, że chociaż do niedawna obserwowano poluzowanie polityk fiskalnej i monetarnej, to ten kurs będzie stopniowo zmieniany, a polityka makroostrożnościowa pozostawała restrykcyjna, aby zmniejszyć podatność na ryzyka finansowe.