GLOSARIUSZ

AKP : państwa Afryki, Karaibów i Pacyfiku

AGP : program rozwoju rolnictwa

CAADP : kompleksowy program rozwoju rolnictwa w Afryce

CBT : leczenie pozaszpitalne ze wsparciem społecznym (Community Based Treatment)

CSP : krajowe dokumenty strategiczne

DCI : instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju

DEVCO : Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju i Współpracy – EuropeAid

DPRPR : zdecentralizowany program ograniczenia ubóstwa na obszarach wiejskich

ECHO : Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności

EDPRS : strategia rozwoju gospodarczego i ograniczenia ubóstwa

EFR : Europejski Fundusz Rozwoju

FAO : Organizacja Narodów ZJednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa

FIDP : program dywersyfikacji dochodów gospodarstw rolnych

FISP : program subsydiowania czynników produkcji rolnej

FS : bezpieczeństwo żywnościowe

FSBL : pozycja budżetowa dotycząca bezpieczeństwa żywnościowego

FSTP : program tematyczny dotyczący bezpieczeństwa żywnościowego

GHI : wskaźnik głodu na świecie

HIV/AIDS : ludzki wirus niedoboru odporności / zespół nabytego niedoboru odporności

IFPRI : Międzynarodowy Instytut Badawczy Polityki Żywnościowej

INFSSS : zintegrowany system nadzoru nad żywieniem i bezpieczeństwem żywnościowym

KTZ : kraje i terytoria zamorskie

LRRD : łączenie pomocy humanitarnej, odnowy i rozwoju

MCR : milenijny cel rozwoju

MCR 1 : milenijny cel rozwoju 1 (wyeliminować skrajne ubóstwo i głód)

MCR 4 : milenijny cel rozwoju 4 (ograniczyć umieralność dzieci)

MCR 5 : milenijny cel rozwoju 5 (poprawić opiekę zdrowotną nad matkami)

NGO : organizacja pozarządowa

NIP : krajowy program orientacyjny

ODA : oficjalna pomoc rozwojowa

OECD : Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

ONZ : Organizacja Narodów Zjednoczonych

OWB : ogólne wsparcie budżetowe

PASDEP : plan przyspieszonego zrównoważonego rozwoju na rzecz wyeliminowania ubóstwa

ROM : monitorowanie pod kątem wyników

ROW : rozwój obszarów wiejskich

SNNPR : Region Narodów, Narodowości i Ludów Południa

SPTA : strategiczny plan restrukturyzacji rolnictwa

SWB : sektorowe wsparcie budżetowe

STRESZCZENIE

I. Bezpieczeństwo żywnościowe jest poważnym problemem w Afryce Subsaharyjskiej, gdzie 30% ludności cierpi głód.

II. Trybunał zbadał, czy pomoc rozwojowa udzielana przez Unię Europejską (UE) na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce Subsaharyjskiej jest skuteczna – czy pomoc rozwojowa UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego odpowiada potrzebom i priorytetom krajów oraz czy interwencje UE są skuteczne. Kontrola skoncentrowana była na bezpośrednim wsparciu UE na rzecz rozwoju w trzech wymiarach bezpieczeństwa żywnościowego, tj.: dostępność żywności, dostęp do żywności oraz jej wartość żywieniowa. Trybunał nie badał, czy bezpieczeństwo żywnościowe zostało uwzględnione we wszystkich odpowiednich dziedzinach współpracy UE, takich jak ochrona zdrowia, edukacja lub zapewnienie dostępu do wody i odpowiednich warunków sanitarnych.

III. Trybunał stwierdza, że pomoc rozwojowa UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce Subsaharyjskiej jest w przeważającej mierze skuteczna i w istotny sposób przyczynia się do osiągnięcia bezpieczeństwa żywnościowego. W kilku obszarach istnieją jednak możliwości znacznej poprawy.

IV. W krajach, w których bezpieczeństwo żywnościowe jest częścią strategii współpracy realizowanej w ramach EFR, pomoc rozwojowa UE w dużej mierze odpowiada potrzebom i priorytetom. Komisja skoncentrowała pomoc rozwojową na krajach o największej liczbie niedożywionej ludności. Nie wzięła ona jednak wystarczająco pod uwagę potencjalnych możliwości udzielania wsparcia UE w innych krajach, w których również występuje chroniczny brak bezpieczeństwa żywnościowego i których wyniki są poniżej oczekiwań, jeśli chodzi o osiągnięcie milenijnego celu rozwoju 1 (wyeliminować skrajne ubóstwo i głód) (MCR 1), lub które odnotowują pod tym względem opóźnienia.

V. Europejski Fundusz Rozwoju (EFR) oraz program tematyczny dotyczący bezpieczeństwa żywnościowego (FSTP) wzajemnie się uzupełniają. Instrument żywnościowy, ustanowiony w celu podejmowania działań w związku ze skutkami kryzysu cen żywności w latach 2007–2008, nie był jednak przewidziany do rozwiązywania problemu długoterminowej niestabilności cen żywności.

VI. Pomoc UE jest właściwie ukierunkowana na potrzeby i priorytety w zakresie dostępności i dostępu do żywności. Komisja nie położyła jednak odpowiedniego nacisku na żywienie i mogła uczynić więcej, aby zachęcić kraje do określenia stosownych polityk i programów żywieniowych na wcześniejszym etapie. Ostatnio podjęła ona szereg inicjatyw mających na celu rozwiązanie tego problemu.

VII. Interwencje UE są w przeważającej mierze skuteczne. Są one dobrze opracowane, opierają się na rzetelnej wiedzy o potrzebach i priorytetach oraz opierają się na ścisłym dialogu z rządami krajów partnerskich i wieloma różnymi zainteresowanymi stronami. Często jednak w interwencjach nie wyznaczono celów, które byłyby wystarczająco precyzyjne. Są one często zbyt ambitne, w szczególności w przypadku projektów organizacji pozarządowych. Interwencje mają na celu osiągnięcie długotrwałych rezultatów poprzez tworzenie zdolności lokalnej ludności do eliminowania podstawowych przyczyn braku bezpieczeństwa żywnościowego, głównie poprzez zwiększenie produkcji rolnej i propagowanie działalności zarobkowej.

VIII. W większości przypadków interwencje zwiększają dostępność i dostęp beneficjentów do żywności. Pomagają zwiększyć i zróżnicować produkcję rolną i dochody z rolnictwa oraz wspierają programy tworzące sieci bezpieczeństwa socjalnego dla osób w najtrudniejszej sytuacji. Połowa interwencji ma zasadne szanse na trwałość, lecz w przypadku drugiej połowy trwałe wyniki są mniej oczywiste. Duże programy rządowe dotyczące rolnictwa i transferu socjalnego nie są trwałe pod względem finansowym i w dużej mierze są uzależnione od ciągłego wsparcia darczyńców.

IX. Trybunał przedstawia następujące zalecenia dotyczące poprawy skuteczności pomocy rozwojowej UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce Subsaharyjskiej:

a) W okresie programowania po 2013 r. Komisja oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych powinny przeprowadzić zorganizowaną ocenę sytuacji pod względem bezpieczeństwa żywnościowego w poszczególnych krajach oraz systematycznie analizować możliwości udzielania wsparcia przez UE w tym obszarze.

b) Komisja powinna zbadać – w miarę możliwości wraz z innymi partnerami działającymi na rzecz rozwoju – czy w praktyce możliwe jest utworzenie stałego instrumentu służącego do finansowania pilnych i uzupełniających środków, które mogą być niezbędne, aby zaradzić konsekwencjom ewentualnych przyszłych kryzysów żywnościowych w krajach rozwijających się.

c) Komisja oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych powinny nadać odpowiednio dużą wagę żywieniu przy określaniu strategii współpracy, określaniu i opracowywaniu interwencji oraz prowadzeniu dialogu politycznego z rządami partnerskimi, w szczególności w ramach programów wsparcia budżetowego.

d) Komisja powinna określić cele interwencji, które byłyby dostatecznie precyzyjne i wymierne przy użyciu wskaźników wykonania. Powinna ona zapewnić możliwości osiągnięcia celów za pomocą lepszej oceny ryzyka i założeń dotyczących pomyślnej realizacji interwencji.

e) Komisja powinna bardziej wspierać finansową trwałość programów dotyczących rolnictwa i transferu socjalnego. W tym celu Komisja powinna:

i) położyć większy nacisk na rozwój skutecznych usług z zakresu upowszechniania wiedzy rolniczej, infrastruktury wykorzystywanej po zbiorach oraz kredytów dla rolników;

ii) dopilnować, by programy transferu socjalnego zapewniały odpowiednie wsparcie dla rozwoju zdolności zarobkowych beneficjentów

WSTĘP

DEFINICJA BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO

1. Bezpieczeństwo żywnościowe zostało zdefiniowane jako sytuacja, w której "wszyscy ludzie cały czas mają fizyczny, społeczny i ekonomiczny dostęp do bezpiecznej i pożywnej żywności wystarczającej do zaspokojenia ich potrzeb żywieniowych oraz preferencji w zakresie aktywnego i zdrowego życia" [1]. Z reguły uważa się, że koncepcja ta ma trzy różne wymiary, które muszą istnieć jednocześnie i stale:

a) dostępność żywności na poziomie krajowym i regionalnym;

b) fizyczny i ekonomiczny dostęp do żywności na poziomie gospodarstw domowych;

c) żywienie, tj. wykorzystanie żywności na poziomie indywidualnym.

POWSZECHNY BRAK BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ

2. Bezpieczeństwo żywnościowe od dawna pozostaje problemem światowym – głodu doświadcza szacunkowo miliard ludzi na świecie [2] (zob. wykres 1). Liczba ta obniżyła się na początku lat 90. XX w., a w połowie tej dekady wynosiła nieznacznie ponad 800 mln. W ciągu ostatniego dziesięciolecia ogólna liczba ponownie wzrastała, zwłaszcza po gwałtownym wzroście cen żywności na świecie w latach 2007 i 2008, a następnie po kryzysie gospodarczym w latach 2008–2009.

WYKRES 1

LICZBA OSÓB CIERPIĄCYCH GŁÓD

+++++ TIFF +++++

Źródło: Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO).

3. Problem jest nadal szczególnie poważny i powszechny w Azji Południowej i Afryce Subsaharyjskiej. Największa liczba osób, które cierpią głód, zamieszkuje w Azji południowej, gdzie jednak osiągnięto pewne postępy, zwłaszcza w latach 90. XX w. Największe możliwości osiągnięcia dalszych postępów występują w Afryce Subsaharyjskiej, gdzie liczba osób cierpiących głód jest wyższa niż w 1990 r. – w 2010 r. wynosiła ona 239 mln, tj. 30% ogólnej liczby ludności (zob. mapa w załączniku I).

4. We wrześniu 2011 r., po dwóch kolejnych mało deszczowych okresach, w Rogu Afryki wystąpiła najgorsza susza od 60 lat, co spowodowało poważny kryzys żywnościowy, a w niektórych częściach Kenii i Somalii sytuacja zbliżyła się do klęski głodu. Połączenie gwałtownego wzrostu cen żywności, wysokiej śmiertelności zwierząt gospodarskich, konfliktów i ograniczonego dostępu do pomocy humanitarnej pogorszyło sytuację w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego ponad 12 mln osób oraz podwyższyło wskaźniki niedożywienia i śmiertelności wśród dzieci.

WYKRES 2

NIEDOŻYWIENIE DZIECI PONIŻEJ PIĄTEGO ROKU ŻYCIA W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ: PREWALENCJA NIEDOWAGI

+++++ TIFF +++++

Źródło: ETO na podstawie danych Organizacji do spraw Wyżywienia i Rolnictwa.

5. Ludność Afryki Subsaharyjskiej znajduje się w sytuacji chronicznego niedożywienia, którego wskaźniki utrzymują się na wysokim poziomie, szczególnie wśród dzieci (zob. wykres 2 [3]). Według ostatnich badań Organizacji ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) średnio 47% dzieci poniżej piątego roku życia cierpi na chroniczne niedożywienie (zahamowanie wzrostu [4]), 30% na niedowagę [5], a ostre niedożywienie białkowo-energetyczne (zahamowanie przyrostu masy ciała [6]) – związane z wysokim wskaźnikiem zgonów – dotyczy 9% dzieci. Dorośli również cierpią na niedożywienie, a problem ten dotyczy średnio 12% kobiet. Najbardziej szkodliwe skutki niedożywienia występują w okresie ciąży i pierwszych dwóch lat życia. Wpływ na rozwój fizyczny i umysłowy jest nieodwracalny i jest to główna przyczyna śmierci matek i dzieci oraz chorób wśród dzieci poniżej piątego roku życia.

6. W załącznikach II–IV przedstawiono sytuację pod względem bezpieczeństwa żywnościowego w Etiopii, Malawi i Rwandzie, do których Trybunał udał się w ramach kontroli (zob. pkt 16).

GŁÓWNE CZYNNIKI POWODUJĄCE BRAK BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO

7. Wiele czynników, które są przyczynami ubóstwa i braku rozwoju, ma również wpływ na brak bezpieczeństwa żywnościowego:

a) Niska wydajność rolnictwa: w Afryce Subsaharyjskiej 70–80% ludności to ludność wiejska utrzymująca się z rolnictwa [7]. Wydajność wzrasta w tempie nie większym niż 1–2% rocznie, co jest wskaźnikiem niższym niż roczne tempo wzrostu liczby ludności wynoszące 2,2% [8]. Do głównych przyczyn należą niewielkie rozmiary gospodarstw rolnych, rolnictwo nadmiernie uzależnione od opadów deszczu oraz niewystarczający dostęp do czynników produkcji (nasion, nawozów, pestycydów).

b) Niski wskaźnik inwestycji i przeznaczanie coraz mniejszej części pomocy od darczyńców na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich: kraje rozwijające się przeznaczają średnio 5% budżetu krajowego na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich, tj. znacznie mniej niż 10%, czyli cel wyznaczony w deklaracji z Maputo (zob. pkt 9) [9]. W Afryce Subsaharyjskiej darczyńcy również zaniedbali ten sektor, na który w 2009 r. przeznaczono jedynie 8% oficjalnej pomocy rozwojowej w określonych sektorach w porównaniu z 16% w 1996 r. (zob. wykres 3).

c) Niewielka siła nabywcza: ze względu na niewiele możliwości zatrudnienia i generowania dochodów oraz brak mechanizmów transferu socjalnego osoby ubogie często nie mają środków na zakup żywności.

d) Nieodpowiednia infrastruktura magazynowania, przetwarzania i dystrybucji: czynniki te stanowią przeszkodę w fizycznym dostępie do żywności na poziomie gospodarstw domowych.

e) Niewystarczające ilości spożywanego pokarmu i nieodpowiednie praktyki żywieniowe: czynniki te przyczyniają się do niedożywienia. Są one związane z brakiem edukacji na temat prawidłowego żywienia lub niewystarczającym zróżnicowaniem źródeł żywności, nieodpowiednią opieką zdrowotną, niewystarczającym dostępem do wody pitnej i urządzeń sanitarnych lub analfabetyzmem wśród kobiet.

f) Czynniki, które w dużej mierze leżą poza kontrolą poszczególnych krajów rozwijających się:

i) ofiary klęsk żywiołowych lub katastrof będących skutkiem działań człowieka często muszą opuścić swoje domy i gospodarstwa rolne, a następnie stają w obliczu zagrożenia nie tyle głodem, co wręcz śmiercią głodową;

ii) powiązania między rynkami finansowymi a spekulacjami transakcjami "futures" na rynkach produktów rolnych oraz rozwój biopaliw przyczyniają się do braku dostępności żywności i wzrostu cen. Wiążą się one również z zakupem na szeroką skalę gruntów ornych w Afryce Subsaharyjskiej przez zagraniczne przedsiębiorstwa i rządy [10], co nie zawsze gwarantuje poszanowanie krajowych interesów afrykańskich.

WYKRES 3

ROCZNE ŚRODKI NA ZOBOWIĄZANIA Z TYTUŁU OFICJALNEJ POMOCY ROZWOJOWEJ (ODA) W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ: OGÓLNE TENDENCJE I CZĘŚĆ ŚRODKÓW PRZEZNACZONYCH NA ROLNICTWO

+++++ TIFF +++++

Źródło: Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD).

MIĘDZYNARODOWE I UNIJNE PLANY DOTYCZĄCE BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO

8. W listopadzie 1996 r. Światowy Szczyt Żywnościowy przyjął w Rzymie deklarację i plan działania w sprawie światowego bezpieczeństwa żywnościowego. Zobowiązano się do ciągłych starań na rzecz wyeliminowania głodu we wszystkich krajach i ustalono cel, którym jest zmniejszenie o połowę liczby osób niedożywionych do 2015 r. Istotne miejsce, które zajmuje bezpieczeństwo żywnościowe w planie współpracy na rzecz rozwoju, znalazło wyraz w milenijnym celu rozwoju 1 (MCR 1), przyjętym we wrześniu 2000 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ [11].

9. Na drugim zwykłym zgromadzeniu Unii Afrykańskiej w lipcu 2003 r. szefowie państw i rządów afrykańskich poparli deklarację z Maputo w sprawie rolnictwa i bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce. Zobowiązali się oni do wzmocnienia rozwoju rolnictwa i wsparcia związanych z tym działań wnoszących wartość dodaną, rozwoju obszarów wiejskich i bezpieczeństwa żywnościowego na poziomie krajowym i regionalnym, a także do przeznaczenia 10% budżetu krajowego na rolnictwo do 2008 r. Kompleksowy program rozwoju rolnictwa w Afryce (CAADP) ma na celu wyeliminowanie głodu i ograniczenie ubóstwa dzięki rolnictwu oraz wyznacza roczny cel rozwoju rolnictwa na poziomie 6%.

10. Konsensus europejski w sprawie polityki rozwoju z grudnia 2005 r. [12] (zwany dalej "Konsensusem europejskim") określa rolnictwo, rozwój obszarów wiejskich i bezpieczeństwo żywnościowe jako jeden z głównych obszarów, na których koncentrować się będzie pomoc rozwojowa UE. W przypadku rolnictwa nacisk położony jest na dostęp do zasobów (gruntów, wody, środków finansowych), konkurencyjność na rynkach regionalnych i międzynarodowych oraz zarządzanie ryzykiem, a także na światowe badania w dziedzinie rolnictwa. Jeśli chodzi o bezpieczeństwo żywnościowe, nacisk położony jest na zapobieganie, sieci bezpieczeństwa socjalnego, poprawę dostępu do zasobów, jakość żywienia oraz rozwój potencjału.

11. W marcu 2010 r. Komisja wydała komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie unijnych zasad ramowych dotyczących wsparcia krajów rozwijających się w zakresie wyzwań związanych z bezpieczeństwem żywnościowym [13]. Zważywszy na niejednakowe i niewystarczające postępy w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego i osiągnięcia MCR 1, ma on na celu określenie kompleksowego podejścia UE i państw członkowskich w walce ze światowym głodem i niedożywieniem. Cele są następujące:

a) przyspieszenie rozwoju rolnictwa, z naciskiem na ekologicznie wydajną intensyfikację produkcji rolnej w przypadku drobnych rolników, w szczególności kobiet;

b) poprawa dostępu do żywności dzięki większemu zatrudnieniu i większym dochodom – działalność dochodowa;

c) c) określenie polityk i strategii żywieniowych oraz utworzenie mechanizmów koordynacji między sektorami rolnictwa, ochrony zdrowia, edukacji i ochrony socjalnej;

d) poprawa zapobiegania kryzysom i zarządzania kryzysowego, w szczególności poprzez utworzenie ścisłych powiązań między podmiotami zajmującymi się pomocą humanitarną, podmiotami działającymi na rzecz rozwoju oraz skutecznymi krajowymi lub regionalnymi systemami wczesnego ostrzegania.

12. Od 1996 r. Komisja stosuje w Afryce Subsaharyjskiej cztery główne instrumenty służące do finansowania interwencji w dziedzinie bezpieczeństwa żywnościowego (zob. wykres 4):

WYKRES 4

GŁÓWNE ŹRÓDŁA, Z KTÓRYCH UE FINANSUJE BEZPIECZEŃSTWO ŻYWNOŚCIOWE W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ (OKRESY ZOBOWIĄZAŃ)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

a) jako instrument geograficzny EFR [14] stanowi podstawowe ramy współpracy z poszczególnymi krajami Afryki Subsaharyjskiej. Bezpośrednie wsparcie na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego jest udzielane tym krajom, dla których krajowe dokumenty strategiczne (CSP) i krajowy program orientacyjny (NIP) określają bezpieczeństwo żywnościowe, rolnictwo lub rozwój obszarów wiejskich jako główny sektor współpracy [15]. Finansowanie, chociaż w bardziej ograniczonych kwotach, można również przeznaczyć na inne niż główne obszary wsparcia EFR lub w ramach tzw. alokacji B, która jest przeznaczona na nieprzewidziane potrzeby;

b) trzy instrumenty tematyczne finansowane z budżetu ogólnego Unii Europejskiej ("budżet ogólny"):

i) w latach 1996–2006 utworzono pozycję budżetową dotyczącą bezpieczeństwa żywnościowego [16], z której finansowano trzy główne rodzaje interwencji na szczeblu krajowym:

- pomoc żywnościowa – głównie działania krótkoterminowe;

- długoterminowa pomoc finansowa lub techniczna w formie wsparcia bezpieczeństwa żywnościowego (np. dostawy nasion, narzędzi i innych czynników produkcji niezbędnych do produkcji roślin spożywczych);

- systemy wczesnego ostrzegania i systemy magazynowania;

+++++ TIFF +++++

ii) program tematyczny dotyczący bezpieczeństwa żywnościowego realizowany na mocy rozporządzenia w sprawie instrumentu finansowania współpracy na rzecz rozwoju (DCI) [17] dotyczy okresu 2007–2013. Główną cechą instrumentu jest jego koncentracja na poziomie regionalnym, kontynentalnym i światowym w celu wspierania badań i technologii w dziedzinie rolnictwa oraz zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi i ekosystemami, wzmocnienia powiązań między systemami informowania i wczesnego ostrzegania w zakresie bezpieczeństwa żywności a opracowywaniem skutecznych strategii działań i wykorzystania potencjału kontynentalnych i regionalnych sposobów podejścia do bezpieczeństwa żywnościowego. W niektórych okolicznościach interwencje w jego ramach mogą być również prowadzone na poziomie kraju;

iii) w grudniu 2008 r. ustanowiony został instrument żywnościowy [18], który ma na celu zapewnienie szybkiej reakcji na kryzys spowodowany wahaniami cen żywności w krajach rozwijających się. Głównymi celami instrumentu żywnościowego było zwiększenie produkcji rolnej, złagodzenie negatywnych skutków, jakie dla społeczności lokalnych ma wzrost cen żywności, oraz wzmocnienie możliwości produkcyjnych i dobrego zarządzania w sektorze rolnictwa, aby zwiększyć trwałość interwencji. Przewiduje on wsparcie na rzecz polepszenia dostępu do towarów i usług związanych z produkcją rolną oraz działań związanych z sieciami bezpieczeństwa socjalnego.

13. Jak przedstawiono na wykresie 5, środki finansowe przydzielone na bezpieczeństwo żywnościowe w Afryce Subsaharyjskiej na lata 2002–2010 w ramach czterech instrumentów wymienionych w pkt 12 wynoszą 3177 mln euro.

WYKRES 5

POMOC UE NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ W LATACH 2002–2010

+++++ TIFF +++++

Żródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

14. Celem kontroli przeprowadzonej przez Trybunał było ocenienie skuteczności pomocy rozwojowej UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego w regionie Afryki Subsaharyjskiej, w którym występuje szczególnie poważny problem braku bezpieczeństwa żywnościowego (zob. pkt 4–6). Kontrola skupiła się na dwóch zasadniczych kwestiach:

a) Czy pomoc rozwojowa udzielana przez UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego odpowiada potrzebom i priorytetom krajów?

b) Czy interwencje UE są skuteczne?

15. Kontrola koncentrowała się na bezpośrednim wsparciu UE na rzecz rozwoju w trzech wymiarach bezpieczeństwa żywnościowego, którymi są dostępność żywności, dostęp do żywności oraz wartość żywnościowa w latach 2002–2010. Skupiała się ona na interwencjach wspieranych na poziomie kraju w ramach czterech instrumentów geograficznych i tematycznych wymienionych w pkt 12. Kontrola nie obejmowała badania:

a) tego, czy bezpieczeństwo żywnościowe zostało uwzględnione w interwencjach w innych sektorach (takich jak ochrona zdrowia, edukacja, systemy wodno-kanalizacyjne, pokój i stabilność lub handel);

b) interwencji na poziomie regionalnym, kontynentalnym i światowym;

c) pomocy nadzwyczajnej i humanitarnej.

16. Kontrolę przeprowadzono pomiędzy majem 2010 r. a kwietniem 2011 r. Obejmowała ona:

a) przegląd dokumentów dotyczących polityki i rozmowy w Komisji w Brukseli;

b) przegląd sposobów opracowania i realizacji programu tematycznego dotyczącego bezpieczeństwa żywnościowego i instrumentu żywnościowego [19];

c) wizyty w trzech krajach, dla których bezpieczeństwo żywnościowe, rolnictwo lub rozwój obszarów wiejskich określono jako sektor główny w ramach 9. i 10. Europejskiego Funduszu Rozwoju: Etiopii, Malawi i Rwandzie. Podczas tych wizyt kontrolerzy Trybunału przeprowadzili rozmowy z pracownikami delegatury UE, przedstawicielami władz krajowych, innych darczyńców, organizacji pozarządowych i beneficjentów. Skontrolowali również 22 interwencje, aby ocenić, w jakim stopniu odpowiadały one potrzebom i priorytetom beneficjentów oraz w jakim stopniu osiągnęły lub mogą osiągnąć swoje cele; interwencje oceniono na podstawie metodyki Komisji w zakresie monitorowania pod kątem wyników (zob. załącznik V);

d) przegląd dokumentacji dotyczącej strategii współpracy UE w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego w trzech innych krajach, dla których bezpieczeństwo żywnościowe, rolnictwo lub rozwój obszarów wiejskich określono jako sektor główny w ramach 9. i 10. EFR: Burundi, Erytrei i Nigrze;

e) przegląd wsparcia UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego w dziesięciu krajach, w których również występuje chroniczny brak bezpieczeństwa żywnościowego, lecz dla których bezpieczeństwo żywnościowe, rolnictwo lub rozwój obszarów wiejskich nie zostały określone jako sektor główny w ramach 9. i 10. EFR: Botswanie, Kamerunie, Demokratycznej Republice Konga, Gambii, Lesotho, Liberii, Mali, Suazi, Tanzanii i Zambii.

17. W tabeli 1 przedstawiono kwoty pomocy rozwojowej UE przeznaczone na bezpieczeństwo żywnościowe finansowane w latach 2002–2010 w ramach czterech instrumentów wymienionych w pkt 12 w 16 krajach, które znalazły się w próbie kontrolnej.

+++++ TIFF +++++

TABELA 1

POMOC ROZWOJOWA UE NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W LATACH 2002–2010 W 16 KRAJACH, KTÓRE ZNALAZŁY SIĘ W PRÓBIE KONTROLNEJ

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

(w mln EUR) |

Kraj | 9. EFR | 10. EFR | FSBL | Instrument żywnościowy | FSTP | Inne pozycje budżetowe | Ogółem |

Kraje, w których bezpieczeństwo żywnościowe wspierano jako główny sektor w ramach 9. i 10. EFR

Etiopia | 78,0 | 146,2 | 36,2 | 44,6 | 2,2 | 3,7 | 310,9 |

Malawi | 76,3 | 62,0 | 63,7 | 18,5 | 3,3 | - | 223,8 |

Niger | 53,1 | 39,4 | 21,8 | 19,6 | - | 4,9 | 138,8 |

Rwanda | 64,0 | 40,0 | 4,4 | 15,6 | - | 12,1 | 136,2 |

Burundi | 74,8 | 6,1 | 9,2 | 14,4 | 9,1 | 3,0 | 116,6 |

Erytrea | 7,9 | 4,9 | 20,4 | 13,6 | 6,3 | 13,6 | 66,6 |

Kraje, w których bezpieczeństwa żywnościowego nie wspierano jako głównego sektora w ramach 9. i 10. EFR

DR Konga | 34,7 | - | 26,3 | 39,8 | 21,6 | 2,3 | 124,8 |

Zambia | 16,6 | 26,6 | 4,3 | 15,4 | 2,0 | - | 64,9 |

Mali | 1,8 | 20,5 | 8,0 | 26,3 | 0,1 | 2,0 | 58,7 |

Liberia | - | 22,7 | 5,7 | 14,1 | 8,0 | 2,7 | 53,3 |

Tanzania | 8,0 | 5,0 | - | 31,7 | - | - | 44,6 |

Kamerun | 10,4 | 18,7 | - | 2,5 | - | 1,3 | 32,9 |

Suazi | 25,7 | 0,9 | - | - | - | 3,0 | 29,6 |

Gambia | - | 2,6 | - | 5,5 | - | - | 8,1 |

Lesotho | 2,0 | - | - | 5,4 | - | - | 7,4 |

Botswana | 4,0 | - | - | - | - | - | 4,0 |

OGÓŁEM | 457,2 | 395,7 | 200,0 | 266,9 | 52,6 | 48,7 | 1421,1 |

UWAGI

POMOC ROZWOJOWA UE NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO JEST ODPOWIEDNIA, LECZ W TYM ZAKRESIE NALEŻY STOSOWAĆ BARDZIEJ KOMPLEKSOWE PODEJŚCIE

18. W niniejszej części odpowiedziano na pytanie, czy pomoc rozwojowa udzielana przez UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego odpowiada potrzebom i priorytetom krajów. Trybunał zbadał, czy:

a) strategie współpracy w ramach EFR uwzględniają sytuację pod względem bezpieczeństwa żywnościowego w państwach objętych współpracą;

b) Komisja wykorzystuje program tematyczny dotyczący bezpieczeństwa żywnościowego i instrument żywnościowy w sposób komplementarny z EFR;

c) interwencje odpowiadają potrzebom i priorytetom krajów.

CHOCIAŻ KOMISJA SKONCENTROWAŁA SIĘ NA ODPOWIEDNICH KRAJACH, W PRZYPADKU INNYCH KRAJÓW, W KTÓRYCH WYSTĘPUJE BRAK BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO, NIE UWZGLĘDNIŁA W WYSTARCZAJĄCYM STOPNIU BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO PRZY SPORZĄDZANIU STRATEGII WSPÓŁPRACY W RAMACH EFR

19. W tabeli 2 przedstawiono sytuację pod względem głodu oraz tendencję dotyczącą osiągania MCR 1 w krajach Afryki Subsaharyjskiej. Wskazano również kraje, w których bezpośrednia pomoc rozwojowa na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego była udzielana na podstawie określenia bezpieczeństwa żywnościowego, rolnictwa lub rozwoju obszarów wiejskich jako sektory główne w ramach 9. i 10. EFR.

20. W latach 1996–2006 pozycja budżetowa dotycząca bezpieczeństwa żywnościowego miała być głównym instrumentem Komisji służącym do zapewniania pomocy UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego, a około 80% funduszy z tej pozycji wydatkowano na podstawie umów o finansowaniu zawartych z rządami krajowymi [20]. Jednocześnie jednak niektóre kraje otrzymujące fundusze z tej pozycji budżetowej również określiły bezpieczeństwo żywnościowe lub związany z nim obszar jako główny sektor w swoich krajowych dokumentach strategicznych, w związku z czym otrzymały także znaczne wsparcie z EFR.

TABELA 2

GŁÓWNE SEKTORY WSPÓŁPRACY UE ZWIĄZANE Z BEZPIECZEŃSTWEM ŻYWNOŚCIOWYM W RAMACH 9. I 10. EFR ORAZ SYTUACJA W ZAKRESIE BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ

Kraj | Osoby niedożywione | GHI 2010 | Tendencja (MCR 1) | Sektor główny w 9. EFR | Sektor główny w 10. EFR |

mln | % |

DR Konga | 41,9 | 69 | wyjątkowo niepokojący | poniżej oczekiwań | roln. | - |

Etiopia | 31,6 | 41 | niepokojący | zgodna z oczekiwaniami | FS | ROW – FS |

Tanzania | 13,7 | 34 | niepokojący | poniżej oczekiwań | - | - |

Kenia | 11,2 | 31 | poważny | opóźnienia | ROW | roln. – ROW |

Nigeria | 9,2 | 6 | poważny | osiągnięto | - | - |

Sudan | 8,8 | 22 | niepokojący | zgodna z oczekiwaniami | FS | - |

Mozambik | 8,1 | 38 | niepokojący | zgodna z oczekiwaniami | FS – roln. | roln. – ROW |

Angola | 7,1 | 41 | niepokojący | zgodna z oczekiwaniami | FS | ROW |

Uganda | 6,1 | 21 | poważny | poniżej oczekiwań | ROW | ROW |

Zambia | 5,2 | 43 | niepokojący | poniżej oczekiwań | - | - |

Burundi | 4,7 | 62 | wyjątkowo niepokojący | poniżej oczekiwań | ROW | odb. – ROW |

Madagaskar | 4,5 | 25 | niepokojący | poniżej oczekiwań | ROW | ROW – roln. – FS |

Kamerun | 3,9 | 21 | poważny | zgodna z oczekiwaniami | - | - |

Malawi | 3,9 | 28 | poważny | zgodna z oczekiwaniami | ROW | roln. – FS |

Czad | 3,8 | 37 | wyjątkowo niepokojący | zgodna z oczekiwaniami | - | - |

Zimbabwe | 3,7 | 30 | niepokojący | opóźnienia | - | - |

Rwanda | 3,1 | 34 | niepokojący | opóźnienia | ROW | ROW |

Erytrea | 3,0 | 64 | wyjątkowo niepokojący | opóźnienia | - | FS |

Wybrzeże Kości Słoniowej | 2,8 | 14 | poważny | opóźnienia | ROW | - |

Niger | 2,7 | 20 | niepokojący | zgodna z oczekiwaniami | ROW – FS | ROW |

Senegal | 2,0 | 17 | poważny | opóźnienia | - | - |

Togo | 1,8 | 30 | niepokojący | zgodna z oczekiwaniami | - | - |

Sierra Leone | 1,8 | 35 | niepokojący | opóźnienia | - | - |

Republika Środkowoafrykańska | 1,7 | 40 | niepokojący | opóźnienia | - | - |

Gwinea | 1,6 | 17 | poważny | opóźnienia | - | - |

| | | | | | |

| wzrost / pogorszenie / poniżej oczekiwań | FS: bezpieczeństwo żywnościowe |

| obniżenie / poprawa | GHI: wskaźnik głodu na świecie |

| brak poprawy | Odb.: odbudowa |

| | | | | ROW: rozwój obszarów wiejskich |

| | | | | Roln.: rolnictwo |

TABELA 2

GŁÓWNE SEKTORY WSPÓŁPRACY UE ZWIĄZANE Z BEZPIECZEŃSTWEM ŻYWNOŚCIOWYM W RAMACH 9. I 10. EFR ORAZ SYTUACJA W ZAKRESIE BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych pochodzących z oceny sytuacji w zakresie braku bezpieczeństwa żywnościowego na świecie, 2010 r. Wskaźnik głodu na świecie 2010 oraz "Progress on MDG 1" [Postępy w osiąganiu MCR 1] FAO i CSP dotyczące 9. i 10. EFR.

http://www.fao.org/fileadmin/templates/es/Hunger_Portal/MDG_Progress_per_country.pdf

Kraj | Osoby niedożywione | GHI 2010 | Tendencja (MCR 1) | Sektor główny w 9. EFR | Sektor główny w 10. EFR |

mln | % |

Mali | 1,5 | 12 | poważny | osiągnięto | - | - |

Ghana | 1,2 | 5 | poważny | osiągnięto | ROW | - |

Burkina Faso | 1,2 | 9 | niepokojący | zgodna z oczekiwaniami | FS | - |

Liberia | 1,2 | 33 | niepokojący | poniżej oczekiwań | - | - |

Benin | 1,0 | 12 | poważny | zgodna z oczekiwaniami | - | - |

Botswana | 0,5 | 25 | poważny | poniżej oczekiwań | - | - |

Kongo | 0,5 | 15 | poważny | osiągnięto | - | - |

Namibia | 0,4 | 19 | poważny | zgodna z oczekiwaniami | ROW | ROW |

Lesotho | 0,3 | 14 | poważny | opóźnienia | - | - |

Gambia | 0,3 | 19 | poważny | poniżej oczekiwań | ROW | - |

Suazi | 0,2 | 18 | poważny | poniżej oczekiwań | - | - |

Mauretania | 0,2 | 7 | poważny | zgodna z oczekiwaniami | - | - |

Mauritius | 0,1 | 5 | umiarkowany | zgodna z oczekiwaniami | - | - |

Republika Zielonego Przylądka | brak danych | brak danych | brak danych | - | - |

Komory | brak danych | niepokojący | brak danych | - | - |

Dżibuti | brak danych | niepokojący | brak danych | - | - |

Gwinea Równikowa | brak danych | brak danych | brak danych | - | - |

Gwinea Bissau | brak danych | niepokojący | brak danych | - | - |

Wyspy Świętego Tomasza i Książęca | brak danych | brak danych | brak danych | - | - |

Seszele | brak danych | brak danych | brak danych | - | - |

Somalia | brak danych | brak danych | brak danych | - | - |

Republika Południowej Afryki | brak danych | brak danych | brak danych | - | - |

| | | | | | |

| wzrost / pogorszenie / poniżej oczekiwań | FS: bezpieczeństwo żywnościowe |

| obniżenie / poprawa | GHI: wskaźnik głodu na świecie |

| brak poprawy | Odb.: odbudowa |

| | | | | ROW: rozwój obszarów wiejskich |

| | | | | Roln.: rolnictwo |

21. Od 2007 r. stosowane jest podejście polegające na finansowaniu przez UE bezpieczeństwa żywnościowego na poziomie kraju w ramach instrumentów geograficznych, tj. EFR w przypadku krajów Afryki Subsaharyjskiej. Kraje powinny włączyć politykę bezpieczeństwa żywnościowego do ogólnego krajowego planu rozwoju, zaś Komisja zmierza do ukierunkowania swojej strategii działania na poziomie krajowym w ramach jednego dokumentu dotyczącego planowania, tj. krajowego dokumentu strategicznego, a nie szeregu fragmentarycznych instrumentów. Podejście to odzwierciedla zalecenie zawarte w sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 2/2003 na temat wdrażania w krajach rozwijających się polityki bezpieczeństwa żywnościowego finansowanej z budżetu Unii Europejskiej [21].

22. Jak przedstawiono w tabeli 2, bezpieczeństwo żywnościowe było niezmiennie częścią strategii współpracy w 11 krajach w ramach 9. i 10. EFR. Uwzględnienie tej kwestii jest odpowiednie, ponieważ kraje te znajdują się wśród krajów o najwyższej liczbie osób niedożywionych, a większość z nich odnotowuje wskaźnik głodu na świecie na poziomie "niepokojącym" lub "wyjątkowo niepokojącym" [22]. W przypadku około połowy tych krajów występują opóźnienia lub niższy niż oczekiwany stopień osiągnięcia MCR 1.

23. W tabeli tej pokazano jednak również, że bezpieczeństwo żywnościowe, rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich były rzadziej wybierane jako główny sektor w 10. EFR (12 krajów) niż w 9. EFR (17 krajów). Zmiana ta nie powinna mieć miejsca, biorąc pod uwagę krytyczną sytuację, jeśli chodzi o MCR 1, który należy do MCR o najgorszym stopniu osiągnięcia, i założenie, że EFR ma nadać większe znaczenie bezpieczeństwu żywnościowemu, określone przy podejmowaniu decyzji o odejściu od udzielania wsparcia na poziomie krajowym z pozycji budżetowej dotyczącej bezpieczeństwa żywnościowego.

24. W kilku krajach, takich jak Demokratyczna Republika Konga, Sudan, Czad, Zimbabwe, Sierra Leone i Liberia, wsparcie UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego było udzielane głównie w ramach FSTP. Uważa się, że kraje te trwają w kryzysie, a celem FSTP jest wspieranie procesu łączenia pomocy humanitarnej, odnowy i rozwoju (LRRD) lub podejmowanie interwencji w krajach, w których instrument geograficzny nie funkcjonuje w sposób prawidłowy ze względu na wyjątkowe okoliczności (zob. pkt 29 i 30).

25. Kilka innych krajów, które nie znajdują się w takiej sytuacji, lecz w których również występuje chroniczny brak bezpieczeństwa żywnościowego i których wyniki są poniżej oczekiwań, jeśli chodzi o osiągnięcie MCR 1, lub które odnotowują pod tym względem opóźnienia, otrzymało niewielką pomoc rozwojową w tym obszarze lub nie otrzymały jej wcale. Są to na przykład Tanzania, Zambia, Botswana, Lesotho, Gambia i Suazi. Podział pracy z innymi partnerskimi krajami rozwiniętymi nie może być wystarczającym wytłumaczeniem, ponieważ powszechnie przyznaje się [23], że rolnictwu i żywieniu nie poświęcono odpowiedniej uwagi i nie przeznaczono na nie odpowiednich funduszy od darczyńców.

26. Trybunał przyznaje, że Komisja nie posiada wyłącznych kompetencji w zakresie określania strategii współpracy w ramach EFR i wybierania interwencji, co należy czynić wspólnie z krajem partnerskim oraz w koordynacji i przy zachowaniu spójności z decyzjami innych partnerów działających na rzecz rozwoju. Trybunał ustalił, że Komisja nie poświęciła dostatecznej uwagi bezpieczeństwu żywnościowemu przy przygotowywaniu strategii współpracy w ramach EFR w krajach wymienionych w pkt 25, co w szczególności dotyczy 10. EFR. Jak wskazano w sprawozdaniu specjalnym nr 2/2003 (pkt 90), Trybunał uważa, że CSP powinny wyraźnie uwzględniać koncepcję bezpieczeństwa żywnościowego. Nie ma to miejsca w przypadku CSP wyżej wymienionych krajów, które nie podają stosownej oceny sytuacji pod względem braku bezpieczeństwa żywnościowego, jej przyczyn i potrzeb kraju w trzech wymiarach bezpieczeństwa żywnościowego (zob. ramka 1).

RAMKA 1

NIEODPOWIEDNIE OCENY BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W WIĘKSZOŚCI CSP

Spośród dziesięciu skontrolowanych CSP dwa (Zambia i DR Konga) nie zawierają wzmianki o sytuacji tych krajów pod względem bezpieczeństwa żywnościowego, która jest odpowiednio niepokojąca i wyjątkowo niepokojąca. Znaczenie rolnictwa dla zapewnienia środków do życia na obszarach wiejskich zostało podkreślone w niektórych CSP, lecz zagadnienia tego nie powiązano z bezpieczeństwem żywnościowym w celu określenia najważniejszych strategicznych problemów z dostępnością żywności, stopnia, w jakim gospodarstwa domowe stać na zaspokojenie podstawowych potrzeb żywnościowych, oraz wpływu niewystarczającej produkcji roślin spożywczych na stan wyżywienia. Chociaż wszystkie CSP zawierają część poświęconą analizie ubóstwa, tylko dwa (Lesotho i Mali) oceniają wpływ ubóstwa na dostęp do żywności. Jeśli chodzi o żywienie, wskaźnik dotyczący niedożywienia wśród dzieci w wieku poniżej pięciu lat podano jedynie w trzech CSP (Mali, Tanzania i Zambia). Rzadko wymieniane są potrzeby i priorytety w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego, a jedynie w dwóch CSP (Liberia i Mali) opisano działania potrzebne do poprawy krajowego bezpieczeństwa żywnościowego.

27. Podczas posiedzenia Zgromadzenia Ogólnego ONZ na wysokim szczeblu w 2010 r. przewodniczący Komisji Europejskiej J. M. Barroso ogłosił, że UE rozpoczęła realizację wartej 1 mld euro inicjatywy na rzecz osiągnięcia MCR, finansowanej z nieprzydzielonych rezerw EFR, aby pomóc państwom AKP w poczynieniu postępów w zakresie tych MCR, które zostały osiągnięte w najmniejszym stopniu, w tym MCR 1 [24]. Chociaż ponowny nacisk na bezpieczeństwo żywnościowe jest stosownym rozwiązaniem, potwierdza on, że istniały możliwości nadania tej kwestii większego znaczenia podczas programowania 10. EFR.

+++++ TIFF +++++

PROGRAM TEMATYCZNY DOTYCZĄCY BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO STANOWI ODPOWIEDNIE UZUPEŁNIENIE EFR, LECZ W OBECNEJ SYTUACJI WAHAŃ CEN ŻYWNOŚCI ISTNIEJĄ OGRANICZENIA W KONCEPCJI INSTRUMENTU ŻYWNOŚCIOWEGO

PROGRAM TEMATYCZNY DOTYCZĄCY BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO (FSTP)

28. FSTP ma bardziej ograniczony zakres niż poprzednia pozycja budżetowa dotycząca bezpieczeństwa żywnościowego, co zwiększa spójność instrumentów pomocy zewnętrznej UE, a przede wszystkim komplementarność z EFR. Główną cechą nowego podejścia stosowanego w przypadku FSTP jest koncentracja na poziomie regionalnym, kontynentalnym i światowym.

29. Głównym zastosowaniem FSTP na poziomie kraju było wspieranie procesu łączenia pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju (LRRD) w krajach, aby uzupełnić operacje pomocowe Dyrekcji Generalnej ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (DG ECHO) oraz zapewnić podstawy przyszłych interwencji na rzecz rozwoju (np. Sudan, Sierra Leone). Zapewnia on bardziej elastyczne źródło finansowania niż CSP związane z EFR, które mają długi okres programowania i z reguły ograniczone możliwości zmiany strategii w procesie przeglądu okresowego.

30. W ramach FSTP podejmowane są również interwencje w krajach, w których także występuje szczególny brak bezpieczeństwa żywnościowego, lecz z uwagi na okoliczności polityczne EFR nie funkcjonuje odpowiednio, co oznacza, że nie jest możliwe ustanowienie CSP (np. Somalia i Zimbabwe), lub w praktyce rząd krajowy nie sprawuje władzy nad całym terytorium (np. Demokratyczna Republika Konga).

31. W wieloletnim programie indykatywnym na lata 2011–2013 [25] FSTP pełni nową uzupełniającą funkcję na szczeblu kraju. Jest on wykorzystywany do zapewnienia dodatkowych funduszy niektórym krajom, w których występuje chroniczny brak bezpieczeństwa żywnościowego, lecz które nie wybrały bezpieczeństwa żywnościowego jako sektora głównego w ramach 10. EFR. Komisja jest obecnie gotowa przyznać takim krajom środki z FSTP, jeżeli polityka dotycząca bezpieczeństwa żywnościowego jest dla rządu priorytetem i prawdopodobnie zostanie wybrana jako priorytet współpracy z UE w następnym okresie programowania, który rozpoczyna się w 2014 r. Podejście to wynika z faktu, że bezpieczeństwo żywnościowe lub obszary z nim związane były wybierane jako główny sektor w 10. EFR rzadziej niż oczekiwano po zakończeniu finansowania z FSBL (zob. pkt 23 i 25).

INSTRUMENT ŻYWNOŚCIOWY

32. Instrument żywnościowy miał zapewniać szybką reakcję na kryzys lat 2007–2008 spowodowany wahaniami cen żywności w krajach rozwijających się. Biorąc pod uwagę znaczne prace przygotowawcze, które musiała przeprowadzić Komisja, oraz procedury międzyinstytucjonalne niezbędne do ustanowienia instrumentu, utworzenie instrumentu żywnościowego w ciągu dziesięciu miesięcy było znaczącym osiągnięciem Komisji [26]. Z drugiej strony w sytuacji międzynarodowego kryzysu wiele może się zmienić w ciągu dziesięciu miesięcy, a w drugiej połowie 2008 r. przed rozpoczęciem wdrażania instrumentu żywnościowego faktycznie nastąpił spadek cen żywności (zob. wykres 6).

33. Ponadto instrument żywnościowy został zaplanowany tylko na krótki okres (2008–2010), chociaż uznano, że "wszystkie dane dotyczące kondycji rynków żywnościowych wskazują na to, że skrajne wahania cen żywności mogą występować również w najbliższych latach" [27]. W rzeczywistości, pomimo że w drugiej połowie 2008 r. ceny żywności gwałtownie spadły, od tamtej pory ponownie stale wzrastają, a w pierwszych miesiącach 2011 r. osiągnęły rekordowo wysoki poziom (zob. wykres 6). Podaje to w wątpliwość stosowność "jednorazowej" reakcji ad hoc na wzrost cen żywności, jeśli chodzi o rozwiązanie problemu podwyżek cen, które wydają się nie być krótkoterminowym zaburzeniem, lecz częścią wyraźnej, długoterminowej tendencji zwyżkowej.

WYKRES 6

FAO, WSKAŹNIK CEN ŻYWNOŚCI W LATACH 2002–2011

+++++ TIFF +++++

Źródło: Miesięczne indeksy realnych cen żywności, FAO, styczeń 2002 – wrzesień 2011.

34. Chociaż zakładano, że instrument żywnościowy ma uzupełniać instrumenty polityki rozwoju UE w okresie pomiędzy udzieleniem pomocy nadzwyczajnej a nawiązaniem współpracy na rzecz rozwoju w perspektywie średnio- i długoterminowej [28], nie znalazło to odzwierciedlenia w ramach czasowych określonych dla instrumentu żywnościowego. Interwencje musiały rozpocząć się w okresie 2009–2010. W przypadku współpracy UE na rzecz rozwoju powoduje to co najmniej dwuletnią lukę do następnego okresu programowania bardziej długoterminowej współpracy na rzecz rozwoju określonej w CSP w ramach EFR. Biorąc pod uwagę cele instrumentu żywnościowego, bardziej odpowiednim rozwiązaniem byłby dłuższy okres realizacji.

INTERWENCJE UE ODPOWIADAJĄ POTRZEBOM I PRIORYTETOM KRAJÓW, LECZ ZANIEDBANO KWESTIĘ ŻYWIENIA

35. Trybunał zbadał, czy w sześciu kontrolowanych krajach, w których bezpieczeństwo żywnościowe, rolnictwo lub rozwój obszarów wiejskich określono jako główny sektor współpracy z UE w ramach 9. i 10. EFR [29], interwencje UE:

a) uwzględniają potrzeby i priorytety krajów w przypadku trzech wymiarów bezpieczeństwa żywnościowego; oraz

b) są ukierunkowane na grupy w najtrudniejszej sytuacji. Na podstawie metodyki Komisji w zakresie monitorowania pod kątem wyników (ROM) oceniono adekwatność 22 zbadanych interwencji (zob. załącznik V). Wyniki przedstawiono w załączniku VI.

TRZY WYMIARY BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO

36. We wszystkich sześciu krajach interwencje finansowane z EFR i budżetu ogólnego odpowiadają potrzebom i priorytetom określonym w krajowych strategiach ograniczania ubóstwa i sektorowych strategiach związanych z bezpieczeństwem żywnościowym. Ogólnie rzecz biorąc, koncentrowano się głównie na dostępności i dostępie do żywności. Na żywienie zwrócono niewielką uwagę.

DOSTĘPNOŚĆ ŻYWNOŚCI

37. Jeśli chodzi o dostępność, interwencje mają na celu wsparcie wysiłków krajowych na rzecz zwiększenia produkcji roślin spożywczych poprzez podwyższenie wydajności, zwłaszcza za pomocą zwiększenia i poprawy wykorzystania czynników produkcji rolnej (głównie lepszych nasion i nawozów), dywersyfikacji produkcji rolnej, zakrojonych na niewielką skalę programów nawadniania, zrównoważonego gospodarowania zasobami naturalnymi (np. gospodarki wodnej) oraz poprawy dostępu do kredytów dla rolników i usług z zakresu upowszechniania wiedzy rolniczej. W Etiopii, Malawi i Nigrze wsparcie zapewniono również na krajowe mechanizmy zapobiegania kryzysom i zarządzania kryzysowego (zob. ramka 2).

38. Strategie współpracy w ramach 9. i 10. EFR nie uwzględniają wymiaru dostępności żywności w Etiopii, chociaż w CSP uznano, że zwiększenie wydajności rolnictwa i produkcji rolnej to jeden z filarów rządowej polityki bezpieczeństwa żywnościowego i planu przyspieszonego zrównoważonego rozwoju na rzecz wyeliminowania ubóstwa (PASDEP), który ma na celu zapewnienie długoterminowego bezpieczeństwa żywnościowego i wzrostu gospodarczego. Ponadto niewielu darczyńców wspiera program rozwoju rolnictwa (AGP), który ma znaczną lukę w finansowaniu. Komisja sfinansowała kilka projektów organizacji pozarządowych z pozycji budżetowej dotyczącej bezpieczeństwa żywnościowego i w ramach instrumentu żywnościowego, lecz były to krótkoterminowe i zakrojone na niewielką skalę działania, które nie były współmierne do potrzeb kraju.

RAMKA 2

DOSTĘPNOŚĆ ŻYWNOŚCI

Strategiczne priorytety Malawi to stymulowanie produkcji rolnej za pomocą dywersyfikacji z naciskiem na rośliny bardziej odporne na susze, nawadnianie na niewielką skalę oraz lepsze funkcjonowanie Krajowej Agencji Rezerw Żywnościowych. UE i inni partnerzy działający na rzecz rozwoju wspierają program subsydiowania czynników produkcji rolnej (FISP), który jest największym programem rządowym w kraju i na który przypada około 10% budżetu krajowego. W ramach FISP drobnym producentom rolnym i rolnikom produkującym wyłącznie na potrzeby własne, którzy stanowią 90% ludności, zapewniono dotowane nawozy i ulepszone nasiona kukurydzy. Pomogło to zwiększyć produkcję kukurydzy i zapewnić samowystarczalność kraju w tym zakresie przez ostatnie cztery lata.

DOSTĘP DO ŻYWNOŚCI

39. Interwencje mają na celu poprawę ekonomicznego, fizycznego i społecznego dostępu do żywności. Z reguły wspierają rozwój rolniczej i pozarolniczej działalności zarobkowej, rozwój organizacji rolników i poprawę infrastruktury wiejskiej, w szczególności dróg i obiektów handlowych. Komisja wspiera również interwencje w ramach sieci bezpieczeństwa socjalnego, takie jak programy robót publicznych, które stwarzają szanse zarobkowania gospodarstwom domowym posiadającym niewielkie grunty lub nieposiadającym ich wcale. W przypadku gospodarstw domowych znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, których członkowie często nie posiadają zdolności do pracy, Komisja wspiera programy transferu socjalnego zapewniające przekazy pieniężne o charakterze nieskładkowym (np. w Etiopii i Rwandzie) (zob. ramka 3).

ŻYWIENIE

40. W żadnym z sześciu kontrolowanych krajów żywienie nie zostało uwzględnione w strategiach współpracy i interwencjach w ramach 9. i 10. EFR. Jest to szczególnie niepokojące w przypadku Etiopii, Erytrei, Malawi i Nigru, w których bezpieczeństwo żywnościowe określono jako główny sektor współpracy z UE [30] i w których nie można osiągnąć postępów, jeżeli wszystkie trzy wymiary bezpieczeństwa żywnościowego nie zostaną stosownie uwzględnione.

RAMKA 3

DOSTĘP DO ŻYWNOŚCI

W Etiopii program dotyczący sieci bezpieczeństwa produkcji (PSNP) zapewnia przewidywalne i stałe przekazywanie środków pieniężnych i żywności dla 8,3 mln beneficjentów na obszarach charakteryzujących się chronicznym deficytem żywności, aby poprawić ich dostęp do żywności i zmniejszyć uzależnienie kraju od nadzwyczajnej pomocy żywnościowej. Przekazy są uzależnione od tego, czy beneficjenci pracują w programach robót publicznych, z wyjątkiem grup w trudnej sytuacji, które otrzymują przekazy bezwarunkowo. Koszt tego programu w latach 2005–2014 wynosi 3600 mln USD i jest pokrywany głównie z funduszy partnerów działających na rzecz rozwoju.

W Rwandzie program sektorowego wsparcia budżetowego na rzecz ochrony socjalnej finansowany z 10. EFR wspiera realizację strategii ochrony socjalnej. Jednym z celów tej strategii jest utworzenie systemu programów przekazów pieniężnych o charakterze nieskładkowym, które a) zapewniają wszystkim osobom starszym i ich gospodarstwom domowym minimalny dochód gwarantowany; b) zapewniają istotną pomoc finansową dla rodzin w najtrudniejszej sytuacji, które nie otrzymują wsparcia z innych programów przekazów pieniężnych; oraz c) umożliwiają rządowi szybkie i efektywne reagowanie na sytuacje nadzwyczajne.

41. Ponadto, oprócz Malawi i Nigru, niewiele interwencji sfinansowano w ramach programów tematycznych. Niewystarczająca uwaga poświęcana żywieniu i niedostateczne środki przeznaczone na ten cel to nienowa cecha pomocy zewnętrznej UE. Kwestia ta wynikła już w lipcu 2004 r. przy okazji oceny FSBL [31] i we wrześniu 2009 r. przy przeglądzie okresowym programu tematycznego dotyczącego bezpieczeństwa żywnościowego [32]. Rodzi to duże obawy, biorąc pod uwagę szkodliwe skutki niedożywienia (zob. pkt 5).

42. Walka z niedożywieniem została potraktowana wystarczająco priorytetowo przez rządy w tych sześciu krajach, które rozpoczęły ustanawianie polityk i programów tym obszarze w latach 2007–2009 [33]. Komisja nie wykazała aktywności, jeśli chodzi o zachęcanie do tworzenia takich polityk i programów na wcześniejszym etapie i zwiększenie możliwości uzyskania wsparcia UE. CSP związane z 9. i 10. EFR z reguły zawierają bardzo ograniczoną ocenę chronicznego niedożywienia; chociaż w niektórych CSP jest mowa o tym problemie, nie obejmują one analizy przyczyn, potrzeb i priorytetów.

43. Komisja nie wykorzystała również swojego dialogu politycznego do poruszenia kwestii niedożywienia w rozmowach z rządami partnerskimi. Może to być trudniejsze w niektórych krajach, w których głód i niedożywienie są obszarami politycznie delikatnymi, a rządy niechętnie omawiają te kwestie wraz z partnerami działającymi na rzecz rozwoju (np. Erytrea i Niger). Możliwość taka istniałaby jednak w krajach, w których dialog polityczny jest dobry, a w szczególności utworzono stosowne ramy dialogu w przypadku programów wsparcia budżetowego (np. Rwanda).

44. Komisja podjęła ostatnio szereg inicjatyw mających na celu lepsze uwzględnienie problemu żywienia. W marcu 2010 r. przyjęła komunikat, w którym założono kompleksowe podejście do kwestii bezpieczeństwa żywnościowego (zob. pkt 11). Podkreślono w nim skalę niedożywienia i jako priorytet wsparcia UE określono sformułowanie polityk i strategii żywieniowych oraz utworzenie mechanizmów koordynacji między sektorami rolnictwa, ochrony zdrowia, edukacji i ochrony socjalnej. Komisja wydała również wytyczne dla swoich pracowników, dotyczące sposobu uwzględniania kwestii żywienia przy programowaniu i opracowywaniu interwencji [34], a w 2010 r. utworzyła specjalistyczny zespół pomocy technicznej, który udziela doradztwa.

45. W przypadkach, w których Komisja wspierała żywienie, pomoc jest z reguły udzielana za pośrednictwem systemu ONZ lub, w większości przypadków, za pośrednictwem projektów organizacji pozarządowych. Cele projektów dotyczą zapobiegania niedożywieniu i wykrywania tego problemu na poziomie gospodarstw domowych i społeczności. Projekty obejmują takie działania jak sesje edukacyjne na temat zróżnicowanej diety, sesje na temat przygotowywania posiłków, kuchnie dla społeczności lokalnych i zielniki, ogródki szkolne, sesje pomiarów dla dzieci i lokalne ośrodki dokarmiania. W ramach niektórych projektów problem niedożywienia jest rozwiązywany albo za pomocą leczenia pozaszpitalnego ze wsparciem społecznym (CBT) [35], albo za pomocą służby zdrowia. Inne projekty dotyczą niedożywienia w miastach i wykorzystują innowacyjne sposoby podejścia, takie jak ogrodnictwo biointensywne i produkcja mleczarska na niewielką skalę (zob. ramka 4).

UKIERUNKOWANIE NA GRUPY W NAJTRUDNIEJSZEJ SYTUACJI

46. W krajach, w których większość ludności jest uzależniona od produkcji rolnej wyłącznie na potrzeby własne i doświadcza problemu braku bezpieczeństwa żywnościowego, wyzwaniem jest ukierunkowanie działań na osoby, które najbardziej potrzebują wsparcia. Kraje rozwijające się często nie posiadają wiarygodnych informacji demograficznych i finansowych dotyczących poszczególnych gospodarstw domowych i nie mają zdolności administracyjnych pozwalających na wdrożenie procedur ukierunkowywania działań. Istnieje również ryzyko, że ukierunkowanie programów rządowych może opierać się na kryteriach niezwiązanych z ubóstwem. Niektóre z najbardziej potrzebujących osób mogą być wykluczone z działań społecznościowych z takich powodów jak ich niski status w społeczności lub odległe położenie ich domów.

RAMKA 4

ŻYWIENIE

"Zielone zdrowie – ogrodnictwo przydomowe na potrzeby zwiększenia produkcji żywności w gospodarstwach domowych w trudnej sytuacji" to projekt organizacji pozarządowej finansowany z instrumentu żywnościowego na obszarach wiejskich okręgu Zomba w Malawi. Projekt jest skierowany do 5000 osób znajdujących się w trudnej sytuacji, u których występuje ludzki wirus niedoboru odporności/zespół nabytego niedoboru odporności (HIV/AIDS) i które odczuwają szczególne dolegliwości, jeżeli spożywają niewielkie ilości pokarmu. Jego celem jest wsparcie ogrodnictwa przydomowego, aby zwiększyć produkcję żywności na własne potrzeby uczestników oraz poprawić ich stan wyżywienia i zdrowie ogólne. Działania obejmują szkolenia w zakresie prostych, przystępnych cenowo i zrównoważonych systemów produkcji żywności, gospodarowania zasobami wody oraz zapewnienia środków produkcji ogrodniczej. Jeśli chodzi o żywienie, projekty zapewniają szkolenia dotyczące sposobów uprawiania warzyw, owoców, drzew i ziół odżywczych i wzmacniających odporność. Do propagowania nowych upraw i nowych sposobów wykorzystania starych upraw służą ogrody demonstracyjne i sesje przygotowywania posiłków.

47. Przy tych ograniczeniach Trybunał ustalił, że w trzech krajach odwiedzonych podczas kontroli (Etiopia, Malawi i Rwanda) mechanizmy ukierunkowywania działań były w większości skuteczne (zob. ramka 5). Interwencje Komisji koncentrują się na regionach i grupach ludności, które doświadczają największego braku bezpieczeństwa żywnościowego. Interwencje rolnicze są dobrze ukierunkowane na ubogich drobnych rolników, którzy mają chęć i potencjał, aby zwiększyć i zróżnicować produkcję, chociaż czasami nie są oparte na właściwej ocenie technicznych i finansowych możliwości beneficjentów, jeśli chodzi o podjęcie zamierzonej działalności rolnej. Sieci bezpieczeństwa socjalnego, programy ochrony socjalnej i interwencje związane z żywieniem są ukierunkowane na potrzeby grup najuboższych i znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, np. kobiet, sierot, gospodarstw domowych prowadzonych przez dzieci, społeczności marginalizowanych oraz członków gospodarstw domowych zakażonych HIV lub chorujących na AIDS.

INTERWENCJE UE SĄ W PRZEWAŻAJĄCEJ MIERZE SKUTECZNE, LECZ CZĘSTYM PROBLEMEM JEST TRWAŁOŚĆ

48. Niniejsza część dotyczy pytania, czy w trzech odwiedzonych krajach: i) interwencje UE są dobrze opracowane; ii) osiągane są ich zaplanowane wyniki oraz iii) wyniki są lub mogą być trwałe. Koncepcję, wyniki i trwałość 22 zbadanych interwencji oceniono na podstawie metodyki Komisji w zakresie monitorowania pod kątem wyników (ROM) (zob. załącznik V). Wyniki przedstawiono w załączniku VI.

RAMKA 5

UKIERUNKOWANIE INTERWENCJI

Rząd Rwandy jest zdecydowany ograniczyć ubóstwo i zwiększył koncentrację na tym aspekcie w ramach strategii rozwoju gospodarczego i ograniczenia ubóstwa (EDPRS) przyjętej w 2007 r. Ukierunkowanie na beneficjentów w ramach zdecentralizowanego programu ograniczenia ubóstwa na obszarach wiejskich (DPRPR) finansowanego z 9. EFR odbywa się zgodnie z podejściem społecznościowym ("Ubudehe") na podstawie tradycyjnego systemu solidarności w Rwandzie. Opiera się ono na procesie zbiorowym na poziomie wsi i polega na klasyfikacji gospodarstw domowych według siedmiu poziomów ubóstwa oraz wyborze gospodarstw domowych, których wsparcie jest priorytetem. Rząd stosuje obecnie to podejście w przypadku programów ochrony socjalnej.

INTERWENCJE UE SĄ OGÓLNIE DOBRZE OPRACOWANE, CHOCIAŻ CELE SĄ CZĘSTO NIEWYSTARCZAJĄCO PRECYZYJNE LUB ZBYT AMBITNE

49. Prawie wszystkie skontrolowane interwencje opierają się na rzetelnej wiedzy na temat sytuacji, głównych przyczyn chronicznego niedoboru żywności i niedożywienia, obszarów i grup ludności najbardziej dotkniętych tym problemem i znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji oraz głównych potrzeb i priorytetów, które należy uwzględnić:

a) inicjatywy prowadzone przez rząd są opracowywane w ścisłej współpracy zaangażowanych ministerstw z delegaturą UE, a w niektórych przypadkach z innymi darczyńcami;

b) długie doświadczenie terenowe organizacji pozarządowych pełni znaczącą rolę w opracowywaniu interwencji, które są w dużym stopniu oparte są na aktywnym udziale wielu zaangażowanych podmiotów, takich jak zdecentralizowane wydziały rządowe, władze lokalne i społeczności lokalne oraz na istniejących potrzebach;

c) w większości przypadków organizowane są warsztaty mające na celu ocenę potrzeb oraz omówienie i objaśnienie przewidywanych działań, funkcji i zadań głównych partnerów oraz harmonogramu i zasad realizacji.

50. Programy ogólnego wsparcia budżetowego (OWB) i sektorowego wsparcia budżetowego (SWB) w Rwandzie opierają się na rzetelnej ocenie rządowej polityki makroekonomicznej, programu reformy zarządzania finansami publicznymi oraz polityk i strategii sektorowych dotyczących rolnictwa i ochrony socjalnej. W przypadku programu OWB finansowanego z instrumentu żywnościowego w Malawi przeprowadzono odpowiednią analizę dodatkowych kosztów budżetowych wynikających ze wzrostu cen nawozów, z tym że nie dokonano analizy sytuacji pod względem bezpieczeństwa żywnościowego.

51. Jakość celów wyznaczonych na etapie opracowywania interwencji jest zróżnicowana. Często nie są one zgodne z kryteriami SMART [36], a w szczególności rzadko są wymierne ze względu na brak wskaźników wykonania, które wyznaczałyby cele, i brak określenia sytuacji bazowej, która służyłaby jako podstawa pomiaru postępów. Utrudnia to ocenę stopnia osiągnięcia tych celów. W niektórych przypadkach sposób określania celów ulega jednak poprawie w początkowej fazie realizacji.

52. Cele są często również zbyt ambitne, w szczególności w przypadku projektów organizacji pozarządowych, które dysponują skromnym budżetem i mają stosunkowo krótki okres realizacji. Szczególnie dotyczyło do projektów organizacji pozarządowych finansowanych z instrumentu żywnościowego – okres ich realizacji wynosił około 20 miesięcy, a w praktyce został skrócony do 15 miesięcy, ponieważ w pierwszych miesiącach prowadzone były przetargi i działania przygotowawcze. W niektórych przypadkach interwencje opierają się na bezzasadnych założeniach dotyczących warunków niezbędnych do pomyślnej realizacji, np. zdolności instytucjonalnych i zarządczych władz krajowych lub lokalnych, jakości infrastruktury wiejskiej lub dostępności odpowiedniego personelu (np. specjalistów w dziedzinie żywienia, pracowników upowszechniających wiedzę rolniczą).

53. Programy wsparcia budżetowego w Malawi i Rwandzie zawierają odniesienia do celów krajowych strategii ograniczania ubóstwa oraz polityk i programów sektorowych. Nie ma w nich wzmianki o sposobie, w jaki mają przyczynić się do osiągnięcia celów rządu. W sprawozdaniu specjalnym nr 11/2010 [37] Trybunał zalecił, aby Komisja poprawiła określanie celów programów OWB.

54. Wskaźniki wykonania stosowane w przypadku programów wsparcia budżetowego w Rwandzie są zdefiniowane, wymierne, osiągalne i określone w czasie. Są one również odpowiednie, lecz dochodzi do powielania różnych programów wsparcia budżetowego, które koncentrują się na jednym programie w ramach strategicznego planu restrukturyzacji rolnictwa (SPTA), który osiąga znaczne postępy. Żaden wskaźnik nie jest powiązany z rządowymi programami dotyczącymi rolnictwa, w przypadku których postępy są niewielkie, zwłaszcza w zakresie rozwoju instytucjonalnego oraz infrastruktury magazynowania, przetwarzania i dystrybucji. Ta niedostateczna komplementarność między programami wsparcia budżetowego nie jest skutecznym podejściem do dialogu politycznego.

55. Środki z programu ogólnego wsparcia budżetowego w Malawi miały zostać wypłacone w formie pojedynczej ustalonej transzy bez określenia warunków/wskaźników dotyczących wyników i wymogów w zakresie dialogu politycznego na temat bezpieczeństwa żywnościowego. Ogranicza to potencjalne korzyści wynikające z udzielania pomocy w formie wsparcia budżetowego, zamiast finansowania konkretnych projektów.

56. Sposób opracowania interwencji gwarantuje jej trwałość. Interwencje mają na celu osiągnięcie długotrwałych wyników poprzez tworzenie zdolności lokalnej ludności do eliminowania podstawowych przyczyn braku bezpieczeństwa żywnościowego, głównie poprzez zwiększenie produkcji rolnej i propagowanie działalności zarobkowej. Są one dostosowane do krajowych lub lokalnych planów rozwoju oraz, jak wspomniano w pkt 49, angażują zainteresowane strony na wszystkich etapach realizacji, co przyczynia się do zwiększenia poczucia odpowiedzialności. Większość interwencji przewiduje strategię wyjścia polegającą na oficjalnym przekazaniu aktywów i odpowiedzialności za kontynuację działań strukturom lokalnym (zob. ramka 6).

RAMKA 6

SPOSÓB OPRACOWANIA INTERWENCJI

PRZYKŁAD DOBRYCH PRAKTYK

Program dywersyfikacji dochodów gospodarstw rolnych (FIDP) został opracowany w taki sposób, by zwiększał zdolności społeczności do trwałej poprawy jej sytuacji pod względem bezpieczeństwa żywnościowego. Podejście FIDP sprzyja trwałości tego programu:

rząd Malawi ma silne poczucie odpowiedzialności za projekt, który jest realizowany za pomocą zdecentralizowanej struktury krajowej;

FIDP opiera się na zapotrzebowaniu, wzbudza poczucie odpowiedzialności społeczności i tworzy ich zdolności. FIDP zapewnia początkowe czynniki produkcji i podaje sprawdzone rozwiązania rolnikom, którzy w pierwszej kolejności wykazali zdolność do tworzenia stowarzyszeń i którzy wykazują chęć rozpoczęcia nowej działalności w celu dywersyfikacji dochodów;

tworzenie zdolności odbywa się na różnych poziomach (okręgowym, poziomie pracowników upowszechniających wiedzę rolniczą, przodujących rolników, ministerstw i uniwersytetów), a FIDP korzysta z usług przodujących rolników, którzy szkolą i wspierają innych rolników.

PRZYKŁAD ZŁYCH PRAKTYK

"Promowanie rolnictwa na obszarach miejskich" jest projektem, który ma na celu poprawę żywienia i sytuacji zdrowotnej osób zakażonych HIV lub chorujących na AIDS w Addis Abebie. Został on opracowany przez organizację pozarządową i partnerów lokalnych posiadających gruntowną wiedzę na temat działalności rolniczej na obszarach miejskich. Projekt oparty był na zasadnych założeniach dotyczących sytuacji pod względem bezpieczeństwa żywnościowego. Nie doceniono jednak niektórych zagrożeń, takich jak trudność w uzyskaniu czynników produkcji rolnej i gruntów od władz lokalnych. Kwestia gruntów okazała się poważną przeszkodą w fazie realizacji, która ostatecznie zmusiła do rezygnacji z niektórych działań w ramach projektu lub ich istotnego ograniczenia, co dotyczy np. budowy trzech centrów warzywniczych dla stowarzyszeń osób zakażonych HIV, do których skierowany był projekt.

INTERWENCJE UE OSIĄGAJĄ WIĘKSZOŚĆ ZAMIERZONYCH WYNIKÓW

57. Trybunał nie może ocenić, w jakim stopniu programy wsparcia budżetowego UE w Malawi i Rwandzie przyczyniły się do osiągnięcia wyników programów rządowych z powodu wielu złożonych dodatkowych czynników i braku ustanowionej metodyki oceny [38]. Z tego względu w załączniku VI nie podano oceny tych programów. W tych krajach, silnie uzależnionych od pomocy, programy wsparcia budżetowego UE zapewniły jednak niezbędne finansowanie dla krajowych programów dotyczących rolnictwa i ochrony socjalnej.

58. Skontrolowane interwencje w przeważającej mierze spowodowały zwiększenie dostępności żywności dla beneficjentów: w Malawi i Rwandzie skutecznie wspierają one rządowe programy subsydiowania czynników produkcji rolnej oraz starania na rzecz upowszechniania nowych i zrównoważonych środowiskowo praktyk rolnych, a także przyczyniają się do znacznego zwiększenia i zróżnicowania produkcji rolnej i czerpanych z niej dochodów.

59. We wszystkich trzech krajach programy robót publicznych, które wymagają znacznego nakładu pracy i dotyczą budowy oraz konserwacji infrastruktury wiejskiej (głównie dróg wiejskich, rynków oraz ochrony gleby i wody) są źródłem dochodów ubogiej ludności i usprawniają dystrybucję żywności w obrębie kraju; w Etiopii programy takie zapewniają beneficjentom bardziej przewidywalne dochody i zmniejszają ich uzależnienie od nadzwyczajnej pomocy żywnościowej. Bezwarunkowe przekazy pieniężne w ramach interwencji tworzących sieci bezpieczeństwa socjalnego poprawiają sytuację finansową osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji i możliwości samowyżywienia się.

60. Większy dostęp do bardziej dostępnych i zróżnicowanych źródeł żywności jest wstępnym warunkiem lepszego żywienia. Ponadto interwencje skoncentrowane na żywieniu, których jednak jest zbyt mało (zob. pkt 40–44), skutecznie podniosły poziom wiedzy wśród matek i osób sprawujących opiekę nad dziećmi na temat przyczyn niedożywienia oraz dostarczyły informacje na temat właściwej opieki nad dziećmi i ich żywienia. W Etiopii ogólnokrajowe kampanie kontrolne umożliwiają wykrywanie przypadków poważnie i ostro niedożywionych dzieci w wieku poniżej pięciu lat i ich leczenie.

61. Głównymi czynnikami, które negatywnie wpłynęły na wyniki interwencji, były:

a) niedociągnięcia w koncepcji projektów, w szczególności zbyt ambitne cele, bezzasadne założenia lub doraźne struktury projektów bez udziału instytucji lokalnych w realizacji działań;

b) ograniczone zainteresowanie rządów niektórymi działaniami, np. wsparciem żywieniowym;

c) opóźnienia, które uniemożliwiły realizację wszystkich zaplanowanych działań (zob. ramka 7).

RAMKA 7

WYNIKI INTERWENCJI

PRZYKŁAD DOBRYCH PRAKTYK

Zdecentralizowany program ograniczenia ubóstwa na obszarach wiejskich (DPRPR) w Rwandzie był ogólnokrajowym sukcesem. Niektóre projekty finansowane z DPRPR, takie jak tarasy pod uprawę, dystrybucja nasion, nawozów i zwierząt gospodarskich oraz budowa dróg, mostów i rynków, zwiększyły dostępność i zróżnicowanie żywności. Dostęp do żywności zwiększył się również dzięki działaniom generującym dochód. Z niezależnej oceny projektu wynika, że 96% beneficjentów uważa, że poziom ich ubóstwa zmniejszył się pod koniec projektu w porównaniu z sytuacją wcześniejszą, a jedynie 10% nadal ma trudności z wyżywieniem swoich rodzin w porównaniu z 97% przed rozpoczęciem projektu. Godnym uwagi skutkiem DPRPR była zmiana mentalności na obszarach wiejskich. Dzięki pewności siebie wynikającej z powodzenia projektów rolnicy podjęli inicjatywę utworzenia nowych projektów, których nie przewidywał ani nie finansował DPRPR, takich jak kredyty dla rolników, szkolenie zawodowe i budowa domów dla osób w najtrudniejszej sytuacji.

PRZYKŁAD ZŁYCH PRAKTYK

Z powodu nieodpowiedniej koncepcji projektu i niedostatecznego poczucia odpowiedzialności ze strony rządu program na rzecz zrównoważonego żywienia (Sustainable Nutrition Rehabilitation Programme) w Malawi nie doprowadził do zwiększenia zdolności jednostek zajmujących się tą problematyką do dalszej obsługi zintegrowanego systemu nadzoru nad żywieniem i bezpieczeństwem żywnościowym (INFSSS). Projekt częściowo osiągnął zamierzone wyniki: w czasie realizacji projektu wydawano comiesięczne biuletyny, chociaż dochodziło do 7- lub 8-miesięcznych opóźnień, a dane dotyczące niedożywionych dzieci zgromadzono jedynie w połowie miejsc objętych nadzorem. Wkrótce po zakończeniu projektu zaprzestano gromadzenia danych i INFSSS przestał funkcjonować.

PROBLEMEM JEST CZĘSTO TRWAŁOŚĆ WYNIKÓW

62. Perspektywy trwałości są dobre w przypadku połowy interwencji, lecz dla drugiej połowy gwarancja osiągnięcia trwałych wyników jest mniejsza. Pod koniec interwencji UE rządy ogólnie wykazują duże poczucie odpowiedzialności i wyraźne chęci do kontynuacji realizacji programów, co dotyczy również beneficjentów, którzy dostrzegli pozytywną zmianę swojej sytuacji pod względem środków do życia i bezpieczeństwa żywnościowego oraz zyskali zdolności i motywację do utrzymania i rozwoju działalności.

63. Duże rządowe programy dotyczące rolnictwa i transferu socjalnego stanowią znaczne obciążenie budżetowe dla tych krajów [39], a ich finansowanie jest uzależnione od ciągłego znacznego wsparcia ze strony darczyńców. Niewystarczający dostęp do skutecznych usług z zakresu upowszechniania wiedzy rolniczej, infrastruktury potrzebnej po zbiorach (magazynowej, przetwórczej i sprzedażowej) oraz kredytów rolniczych pozostaje dla wielu rolników przeszkodą w rozszerzaniu działalności i osiąganiu równowagi ekonomicznej. W sytuacji gdy rolników nie stać na zakup środków produkcji rolnej po cenach rynkowych, rządowi trudno jest rozważać stopniowe ograniczenie wysokich obecnie subsydiów (np. 50% w Rwandzie) w celu zachowania możliwości sprostania kosztom tych programów. Nieodpowiednie wsparcie rozwoju zdolności produkcyjnych beneficjentów jest jedną z przyczyn, dla których liczba osób, które są w stanie opuścić programy ochrony socjalnej jest niska, co powoduje wysokie koszty (zob. ramka 8).

+++++ TIFF +++++

64. Okres realizacji projektów organizacji pozarządowych jest czasami zbyt krótki, aby beneficjenci uzyskali zdolności do stosowania nowo wprowadzonych praktyk rolniczych i żywieniowych. Rządy lub instytucje lokalne często wykazują niewielkie chęci lub posiadają ograniczone zdolności do przejęcia działań lub zapewnienia wsparcia po zakończeniu projektu.

RAMKA 8

TRWAŁOŚĆ WYNIKÓW

PRZYKŁAD DOBRYCH PRAKTYK

Program pt. "Poprawa produkcji żywności przeznaczonej dla gospodarstw domowych i na rynek w woredzie Arba Minch Zuria i woredzie Chencha w Regionie Narodów, Narodowości i Ludów Południa (SNNPR) w Etiopii" ma bardzo duże szanse na trwałość, ponieważ:

a) został opracowany w sposób zapewniający uczestnictwo i promujący poczucie odpowiedzialności wśród docelowych lokalnych rolniczych gospodarstw domowych i lokalnych beneficjentów rządowych. Potrzeby są określane lokalnie, a umowa o realizacji podpisywana jest z władzami regionalnymi;

b) precyzyjnie określono strategię wyjścia oraz zestaw konkretnych czynności w przypadku przekazania praktyk i produktów uzyskanych w związku z projektem;

c) posiada rodzaj systemu samogenerowania środków oparty na funduszu rotacyjnym, niezależnym od przyszłego finansowania, który pomoże rolnikom uzyskać dostęp do czynników produkcji po bardziej przystępnych cenach;

d) od początku projektu zapewnione jest wsparcie instytucjonalne, a lokalnym urzędom rządowym oraz okręgowym i strefowym urzędom technicznym Związku Spółdzielni i indywidualnym rolnikom zapewniono możliwości tworzenia zdolności.

PRZYKŁAD ZŁYCH PRAKTYK

Rząd etiopski i społeczności etiopskie mają silne poczucie odpowiedzialności za program dotyczący sieci bezpieczeństwa produkcji, lecz poważnym problemem jest trwałość finansowa. Ze względu na nierealne cele i nieodpowiednie wsparcie na rzecz uzupełniania dochodów w 2010 r. jedynie dla 6% beneficjentów oznaczał on osiągnięcie założonych celów, tj. zapewnili oni sobie środki do życia i nie potrzebowali już wsparcia z programu. Koncepcja komponentu dotyczącego tworzenia majątku gospodarstw domowych została zmieniona na kolejnym etapie, lecz nie zapewniono dostatecznych środków finansowych.

WNIOSKI I ZALECENIA

65. Trybunał stwierdza, że pomoc rozwojowa UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce Subsaharyjskiej jest w przeważającej mierze skuteczna.

66. Pomoc rozwojowa UE znacząco przyczynia się do postępów osiąganych przez kraje partnerskie w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego:

a) UE jest podmiotem międzynarodowym, który jest znaczący z punktu widzenia bezpieczeństwa żywnościowego w stosunkowo wielu krajach Afryki Subsaharyjskiej, i który udziela skutecznego wsparcia na rzecz dostępności i dostępu do żywności;

b) pomoc rozwojowa udzielana przez UE w dużym stopniu odpowiada potrzebom i priorytetom krajów, a EFR i FSTP dobrze wzajemnie się uzupełniają;

c) instrument żywnościowy został ustanowiony w stosunkowo krótkim czasie i świadczy o dodatkowym zaangażowaniu UE w poprawę bezpieczeństwa żywnościowego w krajach rozwijających się;

d) interwencje UE są przeważnie dobrze opracowane, osiągają większość zamierzonych rezultatów, a połowa z nich ma uzasadnione szanse na trwałość.

67. W kilku obszarach istnieją jednak możliwości znacznej poprawy:

a) Biorąc pod uwagę skalę występowania braku bezpieczeństwa żywnościowego w regionie oraz ogólnie uznany niedostatek środków finansowych przeznaczonych na rolnictwo i żywienie przez darczyńców, Komisja nie wzięła wystarczająco pod uwagę potencjalnych możliwości udzielania wsparcia UE w innych krajach, w których również występuje chroniczny brak bezpieczeństwa żywnościowego i których wyniki są poniżej oczekiwań, jeśli chodzi o osiągnięcie MCR 1.

b) Komisja nie dość priorytetowo potraktowała żywienie i mogła uczynić więcej, aby zachęcić kraje do określenia stosownych polityk i programów żywieniowych na wcześniejszym etapie.

c) Instrument żywnościowy nie był przewidziany do rozwiązywania problemu długoterminowej niestabilności cen, oraz nie zapewnia zamierzonej komplementarności z EFR.

d) Cele interwencji są często niewystarczająco precyzyjne, a czasami zbyt ambitne.

e) Pomimo silnego poczucia odpowiedzialności ze strony rządów partnerskich i beneficjentów, duże programy rządowe dotyczące rolnictwa i transferu socjalnego nie są trwałe pod względem finansowym i w dużej mierze są uzależnione od ciągłego wsparcia darczyńców.

68. Trybunał przedstawia następujące zalecenia dotyczące poprawy skuteczności pomocy rozwojowej UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce Subsaharyjskiej:

ZALECENIE 1

W okresie programowania po 2013 r. Komisja oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych powinny prowadzić zorganizowaną ocenę sytuacji pod względem bezpieczeństwa żywnościowego w poszczególnych krajach oraz systematycznie analizować możliwości udzielania wsparcia przez UE w tym obszarze.

ZALECENIE 2

Komisja oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych powinny zbadać – w miarę możliwości wraz z innymi partnerami działającymi na rzecz rozwoju – czy w praktyce możliwe jest utworzenie stałego instrumentu służącego do finansowania pilnych i uzupełniających środków, które mogą być niezbędne do uwzględnienia konsekwencji potencjalnych przyszłych kryzysów żywnościowych w krajach rozwijających się.

ZALECENIE 3

Komisja oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych powinny nadać odpowiednio dużą wagę żywieniu przy określaniu strategii współpracy, określaniu i opracowywaniu interwencji oraz prowadzeniu dialogu politycznego z rządami partnerskimi, w szczególności w ramach programów wsparcia budżetowego.

ZALECENIE 4

Komisja powinna określić cele interwencji, które byłyby dostatecznie precyzyjne i mierzalne za pomocą wskaźników wykonania. Powinna ona zapewnić możliwości osiągnięcia celów za pomocą lepszej oceny ryzyka i założeń dotyczących pomyślnej realizacji interwencji.

ZALECENIE 5

Komisja powinna lepiej wspierać finansową trwałość programów dotyczących rolnictwa i transferu socjalnego. W tym celu Komisja powinna:

a) położyć większy nacisk na rozwój skutecznych usług z zakresu upowszechniania wiedzy rolniczej, infrastruktury wykorzystywanej po zbiorach oraz kredytów dla rolników;

b) dopilnować, by programy transferu socjalnego zapewniały odpowiednie wsparcie dla rozwoju zdolności zarobkowych beneficjentów.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego w Luksemburgu, na posiedzeniu w dniu 10 stycznia 2012 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Rzymska deklaracja w sprawie światowego bezpieczeństwa żywnościowego i plan działania Światowego Szczytu Żywnościowego. Organizacja do spraw Wyżywienia i Rolnictwa (FAO), 1996 r.

[2] Niedożywienie lub chroniczny głód polega na tym, że ilość pokarmu przyjmowana przez daną osobę regularnie nie zaspokaja jej minimalnego zapotrzebowania energetycznego. Średnie minimalne zapotrzebowanie energetyczne jednej osoby to około 1800 kcal dziennie. Dokładne zapotrzebowanie jest ustalane na podstawie wieku, wagi, okresu ciąży i laktacji danej osoby (Źródło: FAO, zob. www.fao.org/hunger/en).

[3] Dane odnoszą się do ostatniego roku objętego badaniem dla każdego z krajów.

[4] Wskaźnik zahamowania wzrostu: wzrost określony dla danego wieku jest miarą wzrostu liniowego i jako taki jest wskaźnikiem długoterminowych skutków niedożywienia, na które nie mają wpływu zmiany sezonowe.

[5] Niedowaga: waga określona dla danego wieku obejmuje informacje dotyczące zahamowania wzrostu i przyrostu masy ciała. Dzieci mogą mieć niedowagę z powodu zahamowania wzrostu, zahamowania przyrostu masy ciała lub obu tych zjawisk.

[6] Zahamowanie przyrostu masy ciała: wzrost w stosunku do masy jest wskaźnikiem aktualnego stanu odżywienia dziecka i odzwierciedla ostatnie spożycie pokarmu lub chorobę. Poważne zahamowanie przyrostu masy ciała często wiąże się ze znacznym niedoborem pożywienia.

[7] Źródło: Bank Światowy i FAO.

[8] Źródło: Fundusz Ludnościowy Narodów Zjednoczonych.

[9] Niektóre kraje, takie jak Malawi i Etiopia, osiągają lub przekraczają ten cel.

[10] Według FAO od 2004 r. do początku 2009 r. tylko w pięciu krajach afrykańskich (Etiopia, Ghana, Madagaskar, Mali i Sudan) co najmniej 2,5 mln hektarów zostało przekazanych przez lokalnych użytkowników w ręce inwestorów zagranicznych.

[11] MCR 1 jako wskaźnik monitorowania postępów określa prewalencję dzieci z niedowagą poniżej piątego roku życia oraz część ludności, której spożycie pozostaje poniżej minimalnego poziomu energetycznego zapotrzebowania żywieniowego. Bezpieczeństwo żywnościowe pełni również istotną rolę w przypadku MCR 4 (zmniejszyć o 2/3 wskaźnik umieralności dzieci w wieku do lat 5 w latach 1990–2015) oraz MCR 5 (zmniejszyć o 3/4 wskaźnik umieralności matek w latach 1990–2015).

[12] Wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w ramach Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji w sprawie polityki rozwojowej Unii Europejskiej: "Konsensus europejski" (Dz.U. C 46 z 24.2.2006, s. 1).

[13] COM(2010) 127 wersja ostateczna z dnia 31 marca 2010 r.

[14] EFR to główny instrument służący do udzielania przez UE pomocy rozwojowej dla państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP) oraz krajów i terytoriów zamorskich (KTZ). Jest finansowany przez państwa członkowskie. Dodatkowe informacje na temat szczególnych cech EFR znajdują się w pkt 2–8 sprawozdania rocznego Trybunału za 2010 r. w sprawie EFR (Dz.U. C 326 z 10.11.2011, s. 251).

[15] Krajowy dokument strategiczny (CSP), przygotowany przez dane państwo AKP albo kraj lub terytorium zamorskie oraz UE, jest sporządzany w przypadku każdego okresu programowania EFR i określa ogólne kierunki współpracy. CSP zawiera diagnozę sytuacji w kraju i strategię działania UE poprzez wybór głównych sektorów i sektorów innych niż główne, przy czym sektory główne są priorytetowymi obszarami wsparcia.

[16] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1292/96 z dnia 27 czerwca 1996 r. w sprawie polityki pomocy żywnościowej i zarządzania pomocą żywnościową oraz działań specjalnych w celu wspierania bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 166 z 5.7.1996, s. 1).

[17] Rozporządzenie (WE) nr 1905/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. ustanawiające instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju (Dz.U. L 378 z 27.12.2006, s. 41).

[18] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1337/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. ustanawiające instrument umożliwiający szybkie reagowanie na gwałtowny wzrost cen żywności w krajach rozwijających się (Dz.U. L 354 z 31.12.2008, s. 1).

[19] Informacje na temat pozycji budżetowej dotyczącej bezpieczeństwa żywnościowego znajdują się w sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 2/2003 na temat wdrażania w krajach rozwijających się polityki bezpieczeństwa żywnościowego finansowanego z budżetu Unii Europejskiej (Dz.U. C 93 z 17.4.2003, s. 1).

[20] Załącznik III do tematycznego dokumentu strategicznego i wieloletniego programu indykatywnego na lata 2007–2010 (Komisja Europejska, dokument C/2007/1924, 4 maja 2007 r.). Pozostałe fundusze wydatkowano za pośrednictwem organizacji pozarządowych (15%) i organizacji międzynarodowych (5%).

[21] Dz.U. C 93 z 17.4.2003, s. 1.

[22] Wskaźnik głodu na świecie (GHI) jest wielowymiarowym narzędziem statystycznym opracowanym przez Międzynarodowy Instytut Badawczy Polityki Żywnościowej (IFPRI) i służącym do opisywania sytuacji danego kraju. Łączy on w sobie trzy równoważne wskaźniki: i) część osób niedożywionych wyrażoną jako odsetek ludności; ii) prewalencję dzieci z niedowagą poniżej piątego roku życia; oraz iii) wskaźnik śmiertelności wśród dzieci poniżej piątego roku życia. Plasuje on kraje na stupunktowej skali, na której 0 jest wynikiem najlepszym (brak głodu), a 100 – najgorszym, chociaż w praktyce nie osiąga się wartości skrajnych. Wartości poniżej 5,0 oznaczają niski poziom głodu, wartości 5,0–9,9 oznaczają głód umiarkowany, wartości 10,0–19,9 wskazują poważny problem, wartości 20,0–29,9 oznaczają sytuację niepokojącą, a wartości 30,0 lub wyższe – wyjątkowo niepokojącą.

[23] Dotyczy to w szczególności Banku Światowego, FAO, Międzynarodowego Funduszu Rozwoju Rolnictwa oraz Komisji, która stwierdza, że "zmniejszenie części publicznej pomocy rozwojowej przeznaczonej na rolnictwo oraz jego niższa ranga wśród priorytetów krajów rozwijających się spowodowały pogorszenie się tej sytuacji" (Food security: understanding and meeting the challenge of poverty [Bezpieczeństwo żywnościowe: zrozumienie ubóstwa i sprostanie temu wyzwaniu], s. 5, październik 2009 r.).

[24] Fundusze te przeznaczone są dla najbardziej potrzebujących krajów wykazujących największe zaangażowanie. Inicjatywa dotycząca MCR obejmuje dwa komponenty: kwotę 300 mln euro zarezerwowaną dla krajów osiągających dobre wyniki według rezultatów okresowego przeglądu CSP związanych z 10. EFR oraz kwotę 700 mln euro dostępną dla wszystkich krajów objętych EFR.

[25] Komisja Europejska, dokument C/2010/9263 z 21.12.2010.

[26] Na podstawie komunikatu Komisji z dnia 20 maja 2008 r. "Reakcja na kwestię wzrostu cen żywności – Wskazówki dotyczące działania na szczeblu UE" (COM(2008) 321 wersja ostateczna) oraz rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 22 maja 2008 r. w sprawie podwyżek cen żywności w UE i w krajach rozwijających się (P6_TA(2008)0229), dnia 16 grudnia 2008 r. przyjęto rozporządzenie (WE) nr 1337/2008. Dnia 30 marca 2009 r. Komisja przyjęła decyzję w sprawie wdrożenia instrumentu żywnościowego.

[27] Motyw 1 preambuły rozporządzenia (WE) nr 1337/2008.

[28] Motyw 2 preambuły i art. 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1337/2008.

[29] Burundi, Erytrea, Etiopia, Malawi, Niger i Rwanda.

[30] W przypadku Burundi i Rwandy głównym sektorem jest rozwój obszarów wiejskich.

[31] Tematyczna ocena polityki pomocy żywnościowej i zarządzania pomocą żywnościową oraz operacji specjalnych wspierających bezpieczeństwo żywnościowe, lipiec 2004 r.

[32] Program tematyczny dotyczący bezpieczeństwa żywnościowego, przegląd okresowy (2007–2009), sprawozdanie końcowe, wrzesień 2009 r.

[33] Malawi i Etiopia przyjęły krajową strategię żywieniową odpowiednio w 2007 i 2008 r. W Rwandzie utworzono krajowy program nadzwyczajny na rzecz wyeliminowania niedożywienia, a w 2009 r. powstał zespół zadaniowy ds. żywienia. Od 2007 r. Niger posiada krajowy plan awaryjny dotyczący zapobiegania kryzysowi bezpieczeństwa żywnościowego i żywienia. W Burundi z inicjatywy Światowego Programu Żywności utworzono ostatnio grupę roboczą, której celem jest utworzenie krajowego forum ds. bezpieczeństwa żywnościowego i żywienia. W krajowej strategii bezpieczeństwa żywnościowego Erytrei z 2004 r. uznano problem niedożywienia, lecz skoncentrowano się na dostępie i dostępności.

[34] Note de cadrage "Améliorer la contribution de la CE à la lutte contre la malnutrition maternelle et infantile ainsi que ses causes" (Dokument podsumowujący: Zwiększenie wkładu KE w walkę z niedożywieniem matek i dzieci i jego przyczynami) styczeń 2009 r.

[35] We wspólnym oświadczeniu Światowej Organizacji Zdrowia, Światowego Programu Żywności, Stałego Komitetu ONZ ds. Żywienia i Funduszu Pomocy Dzieciom ONZ w sprawie leczenia pozaszpitalnego ze wsparciem społecznym poważnego ostrego niedożywienia wyjaśniono podejście oparte na leczeniu pozaszpitalnym ze wsparciem społecznym następująco: "wiele dzieci cierpiących na poważne ostre niedożywienie można leczyć w społecznościach bez konieczności przyjmowania do placówki opieki zdrowotnej lub ośrodka żywienia terapeutycznego. Podejście oparte na leczeniu pozaszpitalnym ze wsparciem społecznym polega na terminowym wykryciu poważnego ostrego niedożywienia w społeczności i zapewnieniu domowego leczenia osobom bez powikłań medycznych za pomocą gotowych terapeutycznych produktów spożywczych lub innej żywności bogatej w składniki odżywcze".

[36] Specific (zdefiniowany), measurable (wymierny), achievable (osiągalny), relevant (odpowiedni), timed (określony w czasie).

[37] Zalecenie 1 lit. c) i d) w sprawozdaniu specjalnym nr 11/2010 – Zarządzanie przez Komisję ogólnym wsparciem budżetowym w krajach AKP, Ameryki Łacińskiej i Azji.

[38] Pkt 86 i 87 sprawozdania specjalnego nr 11/2010.

[39] W Malawi na program subsydiowania czynników produkcji rolnej przypadło 10% budżetu krajowego na 2009 r. i 71% budżetu rolnictwa.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

BEZPIECZEŃSTWO ŻYWNOŚCIOWE W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ I AZJI POŁUDNIOWEJ

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Uwaga: W przypadku GHI z 2010 r. dane dotyczące odsetka osób niedożywionych pochodzą z lat 2004–2006, dane dotyczące dzieci z niedowagą pochodzą z ostatniego roku w okresie 2003–2008, za który dostępne są dane, a dane dotyczące śmiertelności dzieci pochodzą z 2008 r.

Przedstawione granice i nazwy oraz oznaczenia użyte na mapie nie oznaczają ich oficjalnego uznawania przez Międzynarodowy Instytut Badawczy Polityki Żywnościowej (IFPRI), jego partnerów i współpracowników.

Źródło: Dostosowano i powielono za zgodą Międzynarodowego Instytutu Badawczego Polityki Żywnościowej www.ifpri.org. Mapa opiera się na danych pochodzących z Organizacji do spraw Wyżywienia i Rolnictwa ONZ, Funduszu Pomocy Dzieciom ONZ, MEASURE DHS (badania demograficzne i zdrowotne) oraz Światowej Organizacji Zdrowia. Sprawozdanie, z którego pochodzi mapa, znajduje się w internecie pod adresem http://www.ifpri.org/publication/2009-global-hunger-index.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

OBRAZ SYTUACJI POD WZGLĘDEM BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W ETIOPII

Brak bezpieczeństwa żywnościowego jest w Etiopii powszechnym problemem. Pomimo ciągłego wsparcia ze strony darczyńców w ciągu ostatnich 20 lat, liczba osób potrzebujących pomocy żywnościowej wzrosła z 6,7 mln w 1994 r. do 12,6 mln w 2010 r. [1] Główną przyczyną braku bezpieczeństwa żywnościowego jest wysoki wskaźnik wzrostu liczby ludności (średnio dwa miliony rocznie), który w połączeniu z powszechnym występowaniem niewielkich gospodarstw rolnych uzależnionych od opadów deszczu skutkuje niezgodnym z zasadą zrównoważonego rozwoju nadmiernym wykorzystywaniem gruntów [2] i erozją gleby. To z kolei ogranicza wydajność rolnictwa i zmniejsza plony. Brak zabezpieczenia stosunków własności przez rolników jest następną znaczącą przyczyną braku bezpieczeństwa żywnościowego. Grunty są własnością państwa, a rolnicy mają prawa ich użytkowania, co zniechęca do zaciągania pożyczek niezbędnych do dokonania inwestycji produkcyjnych i utrudnia dostęp do nich. Nieefektywność rynków krajowych oraz nieodpowiednia infrastruktura transportowa powodują wzrost cen żywności, co stanowi dodatkową przeszkodę w dostępie do żywności. Ponadto komplikuje to fizyczną dystrybucję z obszarów, na których występują nadwyżki produkcji, na obszary o deficycie produkcji, co zwiększa potrzebę przywozu żywności.

Chociaż krajowa produkcja rolna zwiększyła się w ciągu ostatnich pięciu lat [3], Etiopia jest nadal uzależniona od komercyjnego przywozu żywności i pomocy żywnościowej. Na przykład w ciągu ostatniego dziesięciolecia ilość przywożonej żywności wyniosła średnio 700000 ton metrycznych [4]. Nie ma jednak wiarygodnych danych dotyczących krajowego niedoboru żywności, ponieważ występują znaczne rozbieżności (do 40%) [4] między krajowymi danymi dotyczącymi produkcji roślinnej publikowanymi przez ministerstwo rolnictwa a danymi publikowanymi przez krajową agencję statystyczną.

Liczbę ludności Etiopii szacuje się obecnie na 77,5 mln, z czego dla 85% podstawowym źródłem środków do życia jest rolnictwo. Udział rolnictwa w produkcie krajowym brutto (PKB) wynosi 45%, w związku z czym jego rozwój jest kluczowy, jeśli chodzi o ograniczenie ubóstwa. Od chwili rozpoczęcia realizacji pierwszej kompleksowej strategii na rzecz sektora rolnictwa [5] rząd Etiopii wspiera produkcję rolną i wydajność rolnictwa jako główne sposoby zapewnienia dostatecznej ilości żywności i pobudzenia wzrostu gospodarczego.

Bezpieczeństwo żywnościowe jest priorytetem zgodnie z krajowymi strategiami ograniczenia ubóstwa. W dokumencie dotyczącym zrównoważonego rozwoju i ograniczenia ubóstwa (PRSP) obejmującym lata 2002–2005 uznano konieczność poprawy dostępności i dostępu do żywności. Po PRSP realizowano plan przyspieszonego zrównoważonego rozwoju na rzecz wyeliminowania ubóstwa (PASDEP), który obejmował lata 2005–2010, a polityka bezpieczeństwa żywnościowego była częścią określonej w nim polityki rozwoju rolnictwa. Priorytet ten został zachowany w bieżącej strategii ograniczenia ubóstwa na lata 2010–2015, którą stanowi plan wzrostu i transformacji.

Pierwsza polityka bezpieczeństwa żywnościowego przyjęta w 2001 r. miała na celu zwiększenie dostępności żywności, poprawę dostępu do żywności oraz zwiększenie zdolności do reagowania w sytuacjach nadzwyczajnych. Polityka ta podkreślała zamiar rządu, którym było przejście od humanitarnej pomocy żywnościowej w kierunku bardziej przewidywalnego wsparcia ukierunkowanego na rozwój. W 2003 r. koalicja rządu i darczyńców na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego uzgodniła koncepcję programu dotyczącego sieci bezpieczeństwa produkcji (PSNP). Od 2005 r. PSNP zapewnia warunkowe i bezwarunkowe przekazywanie środków pieniężnych lub żywności na rzecz około 8 mln osób, które musiałaby w przeciwnym razie otrzymać wsparcie w drodze humanitarnej pomocy żywnościowej. Celem programu jest poprawa dostępu do żywności przy jednoczesnym zagwarantowaniu aktywów produkcyjnych gospodarstwom domowym znajdującym się w trudnej sytuacji.

Polityka bezpieczeństwa żywnościowego jest realizowana za pomocą programów bezpieczeństwa żywnościowego, które jak dotąd dotyczyły lat 2005–2010 i 2010–2014. Program taki ma cztery filary: i) PSNP; ii) dobrowolne przesiedlenie ludności; iii) program tworzenia aktywów gospodarstw domowych; oraz iv) uzupełniający program inwestycji w infrastrukturę wiejską.

Jeśli chodzi o sytuację żywieniową, wskaźniki dotyczące MCR pozostają poniżej oczekiwań [6]. Pierwsza krajowa strategia żywienia została przyjęta w 2008 r. i jest realizowana przez ministerstwo zdrowia za pomocą krajowego programu żywieniowego na lata 2008–2013. Ma on na celu ograniczenie skali niedożywienia w Etiopii, zwłaszcza wśród dzieci w wieku poniżej pięciu lat oraz kobiet ciężarnych i karmiących.

[1] Agencja Zapobiegania Katastrofom i Gotowości, dane szeregów czasowych, 2010.

[2] Według delegatury UE ponad jedna trzecia gospodarstw domowych gospodaruje na gruntach o powierzchni poniżej 0,5 ha.

[3] Według przygotowanego przez Komisję projektu okresowego przeglądu dziesiątego CSP przeprowadzonego w 2009 r. produkcja zbóż wzrosła po suszy z poziomu 10 mln ton w 2004 r. do ponad 16 mln ton w 2007 r. i 2008 r.

[4] Przeprowadzona przez Komisję analiza diagnostyczna CSP w związku z 10. EFR w zakresie rozwoju obszarów wiejskich i bezpieczeństwa żywnościowego.

[5] Strategia uprzemysłowienia na podstawie rozwoju rolnictwa, 1993.

[6] Według przygotowanych przez rząd Etiopii sprawozdań z postępów w realizacji PASDEP z 2007 i 2009 r. (ministerstwo finansów i rozwoju gospodarczego) – tabela matrycowa 1, wskaźnik prewalencji dzieci z niedowagą w wieku poniżej pięciu lat wynosi prawie 40%, natomiast cel określony w MCR wynosi 30%.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK III

OBRAZ SYTUACJI POD WZGLĘDEM BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W MALAWI

Gospodarka Malawi jest zdominowana przez rolnictwo, którego udział w PKB wynosi 35% i które zatrudnia 85% siły roboczej, z czego większość to drobni producenci i rolnicy produkujący wyłącznie na potrzeby własne. Główną rośliną spożywczą jest kukurydza, która jest uprawiana na 75% powierzchni upraw, a tytoń jest główną rośliną przynoszącą dochody. Drobna produkcja rolna pełni zatem istotną rolę w gospodarczym rozwoju kraju, lecz niska wydajność spowalnia ogólne tempo rozwoju i jest główną przyczyną ubóstwa i braku bezpieczeństwa żywnościowego.

Niska wydajność rolnictwa wynika z kilku ograniczeń strukturalnych, takich jak: i) gęstość zaludnienia (największa w Afryce), która w połączeniu z niewielkimi [1] rozmiarami gospodarstw rolnych nawadnianych wodą deszczową skutkuje degradacją gleby; ii) brak kredytów dla rolników, co utrudnia drobnym producentom dostęp do aktywów produkcyjnych, takich jak grunty i czynniki produkcji; iii) niewielki dostęp do rynku i nieodpowiednia infrastruktura, co zwiększa koszty transakcji i ceny żywności; oraz iv) ograniczone zatrudnienie poza sektorem rolniczym, co skłania ludność do stosowania strategii niezrównoważonych pod względem ochrony środowiska naturalnego (tj. wylesiania).

Dostępne dane wskazują, że własne zapasy żywności 70% gospodarstw domowych w Malawi wyczerpują się trzy lub cztery miesiące przed następnymi zbiorami [2]. Brak bezpieczeństwa żywnościowego w Malawi jest również problemem dostępu do żywności. W 2005 r. 22% ludności żyło w skrajnym ubóstwie, co oznacza, że jednej na pięć osób nie było stać na zapewnienie sobie minimalnej podstawowej diety [3]. Jeśli chodzi o sytuację żywieniową, brak dostępu do żywności i niezbilansowana dieta oparta głównie na kukurydzy to istotne przyczyny chronicznego niedożywienia. Od 60% do 70% przyjmowanych kalorii pochodzi z kukurydzy, czego skutkiem jest to, że 43% dzieci w wieku poniżej pięciu lat dotyczy zahamowanie wzrostu, 22% ma niedowagę, a 5% cierpi na ostre niedożywienie [4].

Wśród priorytetów strategii wzrostu gospodarczego i rozwoju Malawi na lata 2006– 2011 znajdują się rolnictwo i bezpieczeństwo żywnościowe oraz zapobieganie i zaradzanie zaburzeniom żywienia. Celem rządu w dziedzinie bezpieczeństwa żywnościowego jest uczynienie Malawi krajem wolnym od głodu”. Średnioterminowym oczekiwanym rezultatem jest „dostępność żywności dla wszystkich mieszkańców Malawi w wystarczających ilościach i o dostatecznej jakości, po przystępnych cenach. Strategie określone w celu osiągnięcia tego rezultatu opierają się na wzroście wydajności rolnictwa, funkcjonowaniu rynków roślin uprawnych, ograniczeniu uzależnienia od pomocy żywnościowej, skutecznych systemach wczesnego ostrzegania, działalności dochodowej, koordynacji pomocy żywnościowej i przywozu żywności oraz budowie silosów w celu poprawy możliwości magazynowania. Strategie te zostały dopracowane w planach o charakterze bardziej operacyjnym, realizowanych w ramach przyjętej w 2006 r. polityki bezpieczeństwa żywnościowego.

Zaangażowanie rządu w poprawę bezpieczeństwa żywnościowego znajduje odzwierciedlenie w priorytetach budżetowych. W 2009 r. 14% budżetu krajowego przeznaczono na rolnictwo, z czego większość (71%) na program subsydiowania czynników produkcji rolnej (FISP). FISP [5] rozpoczął się w 2005 r. i jest największym programem w kraju. Jest on częścią krajowej strategii dotyczącej sieci bezpieczeństwa [6] i zapewnia drobnym producentom rolnym i rolnikom produkującym wyłącznie na potrzeby własne dotowane nawozy i ulepszone nasiona kukurydzy, co w połączeniu z odpowiednimi opadami deszczy zwiększyło produkcję kukurydzy i zapewniło krajowi jej wystarczające ilości w ciągu ostatnich czterech lat [7].

W krajowej polityce i strategii żywieniowej przyjętej w 2007 r. [8] rząd Malawi uznał, że kwestii tej jak dotąd poświęcano niewystarczającą uwagę. Celem tej polityki jest wzmocnienie reakcji na niedożywienie z naciskiem na trzy następujące obszary: i) zapobieganie najpowszechniejszym zaburzeniom odżywiania wśród kobiet, mężczyzn, chłopców i dziewcząt w Malawi i ich kontrola do 2012 r.; ii) większy dostęp do terminowego i skutecznego leczenia najpowszechniejszych zaburzeń odżywiania oraz iii) stworzenie warunków umożliwiających skuteczną realizację usług i programów żywieniowych.

[1] Według programu bezpieczeństwa żywnościowego USAID na lata 2008–2014, trzech na czterech rolników uprawia grunty o powierzchni mniejszej niż 1 ha, a 40% gospodarstw – mniej niż 0,5 ha.

[2] Stowarzyszenie ekonomiczne Malawi i ministerstwo rolnictwa, "Can Malawi reverse the growing chronic and acute food and nutrition insecurity?" [Czy Malawi może wyeliminować coraz większy chroniczny i ostry brak bezpieczeństwa żywnościowego i żywieniowego?] Zarys koncepcji przygotowany na regionalną konferencję na temat bezpieczeństwa żywnościowego i żywieniowego, 19– 21 czerwca 2006 r.

[3] Zintegrowane badanie gospodarstw domowych w Malawi, 2004–2005.

[4] Grupa zadaniowa wysokiego szczebla ONZ ds. światowego kryzysu bezpieczeństwa żywnościowego, sprawozdanie krajowe, 23 lutego – 4 marca 2010 r.

[5] FISP jest obecnie finansowany przez rząd Malawi (nawozy) oraz Komisję, DfID, Irlandię i Norwegię (nasiona).

[6] Strategia NSNS (National Safety Net Strategy) została przyjęta w 2002 r. i ma cztery główne komponenty: program robót publicznych; ukierunkowany program dotyczący czynników produkcji; ukierunkowany program żywieniowy i program transferów bezpośrednich.

[7] Grupa zadaniowa wysokiego szczebla ONZ ds. światowego kryzysu bezpieczeństwa żywnościowego, sprawozdanie krajowe, 23 lutego – 4 marca 2010 r. Poziom samowystarczalności określono na 2,3 mln ton.

[8] Krajowa polityka żywieniowa i strategiczny plan żywieniowy, lata 2007–2012.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK IV

OBRAZ SYTUACJI POD WZGLĘDEM BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO W RWANDZIE

Rwanda poniosła ogromne szkody w związku z ludobójstwem w 1994 r. Po okresie pomocy humanitarnej kraj podjął istotne kroki w kierunku odbudowy. Priorytety Rwandy są zawarte w jej "Wizji 2020", która została wydana w lipcu 2000 r. po dwuletnim procesie konsultacji krajowych.

Sektor rolnictwa zatrudnia 80% ludności, głównie w produkcji rolnej wyłącznie na potrzeby własne, a jego udział w PKB wynosi 42%. Celem "Wizji 2020" jest przekształcenie Rwandy z gospodarki opartej na produkcji rolnej wyłącznie na własne potrzeby w społeczeństwo oparte na wiedzy za pomocą podejścia skoncentrowanego na osobach ubogich i walce z głodem i ubóstwem. Pierwszy dokument strategiczny Rwandy dotyczący ograniczenia ubóstwa (PRSP) (lata 2002–2005) koncentrował się na odbudowie i odnowie. Pomimo szybkiego i stabilnego wzrostu gospodarczego w tym okresie transformacji, osiągnięto ograniczone postępy w zakresie ograniczenia ubóstwa i nierówności. Spowodowało to zmianę priorytetów w drugiej strategii rozwoju gospodarczego i ograniczenia ubóstwa (EDPRS) na lata 2008–2012. Jednym z priorytetów w obszarze rolnictwa jest opracowanie strategii bezpieczeństwa żywnościowego.

Pomimo silnej woli politycznej i spektakularnych wyników, Rwanda nadal znajduje się w trudnej sytuacji pod względem bezpieczeństwa żywnościowego – pod względem wskaźnika głodu na świecie z 2010 r. zajmuje 64. pozycję wśród 84 krajów. W kraju występuje deficy