UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Komisja od kilkudziesięciu lat prowadzi operacje zaciągania i udzielania pożyczek w celu zapewnienia pomocy finansowej w formie pożyczek dla kraju będącego beneficjentem. Operacje zaciągania i udzielania pożyczek są gwarantowane w ramach budżetu Unii i wchodzą w szerszy zakres wykonania budżetu. Ogólne zasady dotyczące takich operacji określono w art. 220 rozporządzenia (UE, Euratom) 2018/1046 („rozporządzenie finansowe”), który stanowi, że Komisja może zostać upoważniona w akcie podstawowym do zaciągania pożyczek w imieniu Unii lub Euratomu w celu dalszego pożyczenia odpowiednich kwot państwom członkowskim lub państwom trzecim będącym beneficjentami na warunkach mających zastosowanie do zaciąganych pożyczek. Wielkość przepływów pieniężnych odpowiadających pożyczonym funduszom i pożyczkom jest zrównoważona. Oznacza to, że operacje rynkowe opierają się na potrzebach w zakresie wypłat, co ogranicza możliwość planowania różnych operacji zaciągania pożyczek w sposób spójny z najlepszymi możliwościami rynkowymi i kształtowanie struktury zapadalności tak, aby osiągnąć najlepsze wyniki pod względem kosztów.

Potrzeby finansowe Ukrainy wymagają uruchomienia i wypłaty środków w sposób racjonalny pod względem kosztów, elastyczny i solidny pod względem finansowym, z uwzględnieniem wszystkich potrzeb w zakresie finansowania, w tym w odniesieniu do NextGenerationEU („NGEU”). Niezwykle ważne jest, aby finansowanie to było organizowane w ramach jednolitej metody finansowania, aby umożliwić jednoczesne zaspokajanie potrzeb różnych rodzajów polityki. W tym celu konieczna jest zmiana rozporządzenia (UE, Euratom) 2018/1046 w celu ustanowienia zróżnicowanej strategii finansowania –, obecnie wdrażanej w odniesieniu do zaciągania pożyczek na podstawie decyzji (UE, Euratom) 2020/2053 – jako podstawowej metody realizacji operacji zaciągania pożyczek. Strategia ta umożliwiła skuteczne uruchomienie środków na bezzwrotne wsparcie i pożyczki na podstawie rozporządzenia (UE) 2021/241 oraz wielu innych obszarów polityki UE w 2022 r.

Umożliwi to Komisji finansowanie pomocy dla Ukrainy na podstawie proponowanego rozporządzenia ustanawiającego instrument wsparcia dla Ukrainy w sposób racjonalny pod względem kosztów, elastyczny i solidny pod względem finansowym, aby zapewnić równoległe finansowanie wszystkich programów unijnych uzależnionych od zaciągania pożyczek. Rozszerzenie zakresu stosowania zróżnicowanej strategii finansowania wykracza poza potrzeby finansowe dotyczące Ukrainy i będzie dostępne dla wszelkich przyszłych programów. Umożliwi to Komisji korzystanie z infrastruktury, która pozwala na zintegrowane planowanie finansowania i komunikację z rynkami.

W przypadku braku takiej jednolitej metody finansowania Komisja byłaby zobowiązana kontynuować odrębne finansowanie różnych programów pomocy finansowej. Byłoby to kosztowne i skomplikowane, ponieważ różne programy pomocy finansowej konkurowałyby o ograniczoną liczbę możliwości finansowania. Rozdrobniłoby to podaż finansowania dłużnego Unii oraz ograniczyłoby płynność i zainteresowanie inwestorów odrębnymi programami. Finansowanie całej pomocy finansowej za pomocą jednolitej metody finansowania zwiększyłoby zatem płynność, atrakcyjność i opłacalność obligacji Unii.

Strategia zdywersyfikowanego finansowania jest metodą finansowania, za pomocą której transakcje finansowania są organizowane w sposób zgodny z limitami odpowiedzialności finansowej zatwierdzonymi w aktach podstawowych w celu osiągnięcia celów polityki. Wdrożenie zróżnicowanej strategii finansowania nie zmienia zobowiązań finansowych wynikających z zaciągnięcia pożyczki. Zapewnia ona Komisji większą elastyczność w sposobie, w jaki Unia mobilizuje zasoby poprzez emisję obligacji.

Zastosowanie zróżnicowanej strategii finansowania jako jednolitej metody finansowania umożliwi Komisji oddzielenie harmonogramu i terminów zapadalności pojedynczych transakcji finansowania od wypłat na rzecz beneficjentów. Wspólna pula płynności finansowana przez emisję krótkoterminowych środków finansowych (eurobony) umożliwia Komisji organizowanie płatności zgodnie z regularnym i uzgodnionym harmonogramem, niezależnie od dokładnego terminu emisji obligacji długoterminowych. Pozwala to następnie na dokonywanie płatności na rzecz beneficjentów niezależnie od warunków rynkowych panujących w momencie wypłaty oraz pozwala uniknąć konieczności gromadzenia stałych kwot w niestabilnych lub niekorzystnych warunkach. W okresie trwania programu pomocy finansowej wygenerowane zobowiązania netto w pełni równoważą aktywa wyrównawcze (kwoty pozostające do spłaty w ramach pożyczek w terminie ich zapadalności). Na tej podstawie przestrzega się zasad neutralności budżetowej i równowagi budżetowej określonych w art. 310 ust. 1 TFUE. Beneficjenci w pełni ponoszą koszty w oparciu o jednolitą metodykę alokacji kosztów, która zapewnia przejrzystą i proporcjonalną alokację kosztów. Zobowiązania do spłaty powinny nadal spoczywać na beneficjentach pomocy finansowej, zgodnie z art. 220 ust. 5 lit. e) rozporządzenia finansowego.

Wspólna pula płynności powinna zostać utrzymana na poziomach, które pozwoliłyby Komisji sprostać wszystkim oczekiwanym wypływom w perspektywie krótkoterminowej, w oparciu o solidną zdolność prognozowania płynności. Istnienie dużego, dobrze skonstruowanego zabezpieczenia przed utratą płynności, zdolnego do zarządzania wypłatami w długim okresie, umożliwia funkcjonowanie zróżnicowanej strategii finansowania bez konieczności stosowania innych rozwiązań w celu zaradzenia tymczasowym niedoborom środków pieniężnych.

Aby wspierać jak najskuteczniejszą realizację zróżnicowanej strategii finansowania, Komisja powinna w miarę możliwości zapewnić stałą obecność na rynku i w tym celu realizować wszystkie niezbędne transakcje mające na celu osiągnięcie jak najlepszych kosztów finansowania oraz ułatwienie transakcji na dłużnych papierach wartościowych Unii i Euratomu. Ten ostatni element ma kluczowe znaczenie dla wspierania aktywnego zaangażowania jak najszerszego grona inwestorów na rynkach unijnych instrumentów dłużnych.

Realizacja zróżnicowanej strategii finansowania wymaga przestrzegania jednolitego zbioru zasad w odniesieniu do wszystkich opartych na niej programów zaciągania i udzielania pożyczek. Podstawę tych zasad powinno stanowić rozporządzenie finansowe jako jednolity zbiór przepisów dotyczących wykonania budżetu UE.

Po wejściu w życie niniejszej zmiany rozporządzenia finansowego Komisja przyjmie i wdroży szersze ramy zarządzania, procedury zarządzania ryzykiem i metodykę alokacji kosztów.

Te nowe przepisy rozporządzenia finansowego powinny mieć zastosowanie wyłącznie do nowej pomocy finansowej dla państw trzecich, w odniesieniu do której akty podstawowe wchodzą w życie w dniu wejścia w życie niniejszych zmian rozporządzenia finansowego i równoległej zmiany rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2093 lub po tej dacie.

Komisja zaproponowała przekształcenie rozporządzenia finansowego, które jest obecnie analizowane przez Parlament Europejski i Radę. Niniejszy odrębny wniosek powinien zostać przyjęty w trybie pilnym, a zmiany powinny zostać włączone do oczekiwanej wersji przekształconej w trakcie procesu legislacyjnego.