WYKAZ SKRÓTÓW

BOMCA : program zarządzania granicami w Azji Środkowej

CADAP : program antynarkotykowy dla Azji Środkowej

CRIS : wspólny system informacyjny RELEX (CRIS)

DCI : instrument współpracy na rzecz rozwoju

EBOR : Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju

EIDHR : Europejski Instrument na rzecz Demokracji i Praw Człowieka

ENPI : Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa

ESDZ : Europejska Służba Działań Zewnętrznych

IfS : Instrument na rzecz Stabilności

INOGATE : program INOGATE (Międzynarodowy transport ropy naftowej i gazu do Europy)

MCR : milenijne cele rozwoju

MFW : Międzynarodowy Fundusz Walutowy

NGO : organizacja pozarządowa

OBWE : Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

OECD : Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

PKB : produkt krajowy brutto

PPP : parytet siły nabywczej

SMART : zdefiniowane, mierzalne, osiągalne, istotne, określone w czasie

TACIS : pomoc techniczna dla Wspólnoty Niepodległych Państw

TFUE : Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

TRACECA : korytarz transportowy Europa–Kaukaz–Azja

UE : Unia Europejska

UNICEF : Fundusz Narodów Zjednoczonych na rzecz Dzieci

UPiW : Umowa o partnerstwie i współpracy

USD : dolar amerykański

STRESZCZENIE

I. Kontrola miała na celu ocenę sposobu, w jaki Komisja oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) zaplanowały pomoc rozwojową dla republik Azji Środkowej (Kazachstanu, Kirgistanu, Tadżykistanu, Turkmenistanu i Uzbekistanu) w okresie 2007–2012, oraz jak zarządzały tą pomocą.

II. W wyniku kontroli stwierdzono, że Komisja i ESDZ w trudnych okolicznościach poczyniły znaczne starania, aby zaplanować i wdrożyć program pomocy rozwojowej UE dla Azji Środkowej, przedstawiony w regionalnym dokumencie strategicznym z kwietnia 2007 r. Planowanie i przydzielanie pomocy przebiegło ogólnie w sposób zadowalający. Wdrażanie miało mniej zadowalający przebieg.

III. Komisja omówiła priorytety z krajami partnerskimi i starała się dostosować swoje plany przydzielania pomocy do priorytetów krajowych. W rozkładzie geograficznym pomocy uwzględniono poziom dobrobytu w danym kraju. Wszystkie wybrane projekty, w ramach których UE udzieliła wsparcia, przyczyniały się do realizacji szeroko zakrojonych celów wyznaczonych w regionalnym dokumencie strategicznym. Jednakże Komisja przekazała pomoc większej liczbie sektorów niż wynikałoby to z najlepszej praktyki.

IV. Przy wdrażaniu swoich planów Komisja skorzystała z wielu różnych sposobów przekazywania pomocy. Pomocą objęto dużą liczbę niewielkich projektów, co spowodowało większe obciążenie administracyjne delegatur. Zarządzanie programem było ponadto utrudnione z uwagi na szeroką gamę wykorzystywanych instrumentów finansowych oraz złożoną strukturę zarządczo-sprawozdawczą, co utrudnia ustalenie, jak duże były wydatki UE na poszczególne sektory oraz poszczególne państwa Azji Środkowej. Komisja nie podjęła próby oceny ogólnych kosztów administracyjnych programu pomocy rozwojowej w Azji Środkowej.

V. Komisja mogła i powinna była być bardziej rygorystyczna w zarządzaniu programami wsparcia budżetowego w Tadżykistanie i Kirgistanie i powiązać je ze specjalnymi działaniami przeciwko korupcji. Decyzje o wypłacie środków opierano raczej na zobowiązaniach krajów partnerskich do przeprowadzenia reform niż na osiągniętym postępie.

VI. Ogólnie wdrażanie przebiegało powoli, chociaż jego tempo było znacznie zróżnicowane. Programy regionalne nie osiągnęły faktycznie regionalnego wymiaru; znaczna ich część obejmowała instrumenty wielostronne, z których kraje partnerskie korzystały indywidualnie. Komisja ustanowiła rozwiązania umożliwiające jej korzystanie z doświadczenia i stopniową poprawę programów z biegiem czasu. Proces ten przyniósł przydatne efekty, które jednak w niektórych przypadkach nie były dostępne na czas, w innych przypadkach nie zastosowano się do użytecznych zaleceń. W sprawozdaniach skupiano się bardziej na działaniach niż na wynikach.

VII. Niniejsze sprawozdanie zawiera zalecenia dotyczące sposobu, w jaki doświadczenia nabyte w okresie 2007–2012 mogą zostać wykorzystane w dalszej współpracy UE z tym regionem.

WSTĘP

1. W niniejszym sprawozdaniu omówiono, w jaki sposób zaplanowano pomoc rozwojową Unii Europejskiej (UE) dla pięciu republik Azji Środkowej (Kazachstanu, Kirgistanu, Tadżykistanu, Turkmenistanu i Uzbekistanu) w okresie 2007–2012 (zob. mapa) oraz jak tą pomocą zarządzano.

MAPA

AZJA ŚRODKOWA

+++++ TIFF +++++

Źródło: Na podstawie mapy Azji Środkowej ONZ nr 3763, wersja 7, grudzień 2011 r. Odpowiedzialność za dostosowanie mapy spoczywa wyłącznie na Europejskim Trybunale Obrachunkowym.

2. Powyższe pięć krajów, które uzyskały niepodległość w następstwie upadku Związku Radzieckiego w 1991 r., w znacznym stopniu różni się między sobą pod względem wielkości populacji, terytorium, zasobów naturalnych oraz dobrobytu. Kazachstan i Turkmenistan dysponują dużymi zasobami ropy i gazu, których eksport przekłada się na względnie wysoki poziom PKB na mieszkańca. Pod względem realizacji milenijnych celów rozwoju (MCR) sytuacja jest zróżnicowana (zob. załącznik I zawierający bardziej szczegółowe informacje na temat poszczególnych państw). Różna jest również gotowość poszczególnych państw do współpracy i integracji z resztą świata.

UNIA EUROPEJSKA A AZJA ŚRODKOWA

3. UE aktywnie angażuje się w państwach Azji Środkowej, odkąd stały się one niepodległe. W dokumencie strategicznym Komisji na lata 2002–2006 na rzecz Azji Środkowej wyznaczono kluczowe cele strategii pomocowej. Miały one skupiać się na wspieraniu stabilności i bezpieczeństwa w państwach Azji Środkowej oraz na wspieraniu tych państw na drodze zrównoważonego rozwoju gospodarczego oraz w działaniach mających na celu ograniczanie ubóstwa.

4. Na okres 2007–2013 Komisja Europejska wyznaczyła plany pomocy rozwojowej w regionalnym dokumencie strategicznym przyjętym w kwietniu 2007 r. [1] Polityka UE wobec Azji Środkowej w okresie objętym kontrolą została przyjęta przez Radę Europejską w czerwcu 2007 r. i zawarto ją w dokumencie Rady: "Unia Europejska a Azja Środkowa: Strategia na rzecz nowego partnerstwa" [2], w którym poparto podejście Komisji.

5. Za pośrednictwem strategii Rady oraz programu pomocy Komisja zdefiniowała priorytety współpracy z regionem jako całością, podkreślając bezpieczeństwo i stabilność jako główne cele strategiczne. W strategii popiera się aktywną współpracę z państwami Azji Środkowej w celu promowania pokoju, demokracji i dobrobytu gospodarczego. W szczególności:

- zaproponowano pełne wykorzystanie instrumentów, programów, umów o współpracy [3] i dialogu politycznego;

- podjęto próby zrównoważenia podejść dwustronnych za pomocą działań mających na celu sprostanie wspólnym wyzwaniom regionalnymi [4];

- zidentyfikowano siedem głównych obszarów politycznych o szczególnym znaczeniu [5]; oraz

- zwiększono budżet pomocowy UE w perspektywie finansowej 2007–2013 do ok. 750 mln euro na cały okres [6].

6. W 1993 r. Komisja Europejska otworzyła delegaturę w Kazachstanie, a pod koniec 2009 r. przekształciła oddziały w Kirgistanie i Tadżykistanie w pełnoprawne delegatury UE [7]. W 2012 r. utworzono delegaturę UE w Uzbekistanie. W 2005 r. Rada Europejska mianowała Specjalnego Przedstawiciela Unii Europejskiej w Azji Środkowej [8], którego zadaniem było wspieranie dobrych stosunków między UE a krajami Azji Środkowej oraz wzmacnianie stabilności, współpracy, demokracji i poszanowania praw człowieka w regionie, jak również zwiększanie skuteczności i widoczności UE w regionie.

POMOC ROZWOJOWA UE

7. W latach 1991–2013 UE przeznaczyła na pomoc rozwojową i humanitarną dla tych państw ponad 2,1 mld euro, z czego 750 mln euro w okresie 2007–2013. W okresie 2007–2012 Komisja wypłaciła 435 mln euro pomocy rozwojowej dla Azji Środkowej, przy czym głównymi beneficjentami były Kirgistan i Tadżykistan (zob. wykres 1).

WYKRES 1

PŁATNOŚCI UE NA RZECZ AZJI ŚRODKOWEJ W OKRESIE 2007–2012 W PODZIALE NA KRAJE I REGIONY (W MLN EURO ORAZ JAKO WARTOŚĆ PROCENTOWA)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Przeprowadzona przez Trybunał analiza danych pochodzących ze wspólnego systemu informacyjnego RELEX (CRIS) Komisji.

8. W początkowych latach tego okresu wydatków dokonywano głównie w ramach pomocy technicznej dla Wspólnoty Niepodległych Państw (program TACIS), której głównym celem było wspieranie przejścia na gospodarkę rynkową oraz wzmocnienie demokracji i praworządności.

9. W 2007 r. program TACIS został zastąpiony instrumentem współpracy na rzecz rozwoju (DCI), którego głównymi celami są ograniczenie ubóstwa, zrównoważona gospodarka i rozwój społeczny, jak również integracja krajów rozwijających się z gospodarką światową. W tym okresie dofinansowanie było przekazywane również w ramach innych instrumentów, takich jak Europejski Instrument na rzecz Demokracji i Praw Człowieka (EIDHR) oraz Instrument na rzecz Stabilności (IfS) łącznie z mechanizmem szybkiego reagowania (zob. wykres 2).

10. Budżet UE przeznaczony na pomoc rozwojową dla państw Azji Środkowej wyniósł średnio 89 mln USD w latach 2010 i 2011 w porównaniu z 175 mln USD ze strony Stanów Zjednoczonych, 165 mln USD ze strony Turcji, 124 mln USD ze strony Japonii oraz 109 mln USD ze strony Niemiec [9].

WYKRES 2

PŁATNOŚCI UE NA RZECZ AZJI ŚRODKOWEJ W OKRESIE 2007–2012 W PODZIALE NA INSTRUMENTY FINANSOWE (W MLN EURO)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Przeprowadzona przez Trybunał analiza danych pochodzących ze wspólnego systemu informacyjnego RELEX (CRIS) Komisji.

11. Pod względem ogólnego znaczenia gospodarczego pomoc rozwojowa stanowi niewielką część ogólnych przepływów finansowych kierowanych do regionu. W szczególności w przypadku Kazachstanu, Turkmenistanu i Uzbekistanu oficjalna pomoc rozwojowa [10] stanowi mniej niż 5% rocznych bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) i mniej niż 0,2% rocznego produktu krajowego brutto (PKB). W latach 1991– 2011 Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) przeznaczył 5945 mln euro w formie pożyczek, udziałów kapitałowych i gwarancji dla pięciu wspomnianych krajów, z czego 408 mln euro wypłacono w 2011 r.

12. Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju i Współpracy EuropeAid oraz, od 2011 r., Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) [11] są odpowiedzialne za formułowanie polityki rozwojowej UE, za wieloletnie planowanie instrumentów pomocy zewnętrznej oraz za określanie polityki sektorowej w ramach takiej pomocy. Ma to miejsce w Brukseli z pomocą delegatur UE w krajach partnerskich.

PRZEGLĄDY DOKONYWANE PRZEZ RADĘ I PARLAMENT EUROPEJSKI

13. Rada regularnie ocenia postępy we wdrażaniu strategii UE dla Azji Środkowej. W ostatnim przeglądzie [12] Rada zawarła wniosek, że strategia jest nadal aktualna, a w jej wdrażaniu poczyniono postępy. Niemniej jednak Rada uznała, że należy lepiej ukierunkować wysiłki UE, tak aby przyczynić się do większej widoczności i wpływu działań UE w Azji Środkowej.

14. W sprawozdaniu z 2011 r. [13] Parlament Europejski uznał, że fundusze UE były niewystarczające, aby UE mogła mieć wpływ we wszystkich siedmiu obszarach uznanych za priorytetowe przez Radę [14], i wezwał do dokładniejszego zdefiniowania priorytetów polityki. Parlament podkreślił, że kraje partnerskie muszą przestrzegać międzynarodowych standardów w zakresie demokracji, sprawowania dobrych rządów, praworządności oraz praw człowieka. W związku z obawami dotyczącymi korupcji Parlament wezwał Komisję do przedstawienia sprawozdania, na które nadal oczekuje, na temat wykorzystania sektorowego wsparcia budżetowego w Kirgistanie i Tadżykistanie.

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

15. Kontrola miała na celu ocenę, w jaki sposób Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) oraz Komisja zaplanowały pomoc rozwojową dla Azji Środkowej w okresie 2007–2012, w szczególności pomoc udzieloną w ramach instrumentu współpracy na rzecz rozwoju, który był głównym instrumentem finansowania, oraz w jaki sposób zarządzały tą pomocą. W trakcie kontroli sprawdzono:

- czy przy przydzielaniu budżetu Komisja kierowała się najlepszą praktyką oraz uwzględniła priorytety wyznaczone dla pomocy rozwojowej w Azji Środkowej;

- czy Komisja dostarczyła pomoc rozwojową w odpowiedni sposób;

- czy Komisja z powodzeniem wdrożyła swoją politykę pomocy, rozwinęła ją z uwzględnieniem zdobytego doświadczenia oraz przekazała odpowiednie sprawozdania.

Inne aspekty strategii UE, takie jak dialog polityczny, nie zostały objęte zakresem kontroli.

16. Prace kontrolne zostały przeprowadzone między czerwcem a listopadem 2012 r. Ocena kontrolna opierała się na przeglądzie dokumentacji, analizach i wywiadach. W październiku 2012 r. w Kirgistanie, Tadżykistanie i Uzbekistanie przeprowadzono wizyty, w trakcie których kontrolerzy przeprowadzili wywiady z pracownikami delegatur UE, przedstawicielami władz krajowych, ambasad państw członkowskich, ekspertami technicznymi, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, innymi darczyńcami i zaangażowanymi stronami. Kontrolerzy poddali analizie w sumie 21 programów pomocowych (19 programów dotyczących poszczególnych krajów oraz dwa programy regionalne, zob. załącznik II [15]).

17. Podczas kontroli posłużono się analizami z innych źródeł, np. badaniami i sprawozdaniami innych darczyńców. Trybunał przeprowadził ankietę dotyczącą koordynacji darczyńców oraz spostrzeżeń innych darczyńców dotyczących pracy UE w terenie, która to ankieta została wysłana do urzędników wyższego szczebla organizacji innych darczyńców rezydujących w każdej z pięciu republik Azji Środkowej [16].

USTALENIA

PRZYDZIAŁ BUDŻETU

18. Poniższe punkty 19–36 zawierają analizę sposobu, w jaki Komisja przydzieliła budżet UE: w jakim zakresie kierowała się najlepszą praktyką oraz zadeklarowanymi priorytetami pomocy rozwojowej w Azji Środkowej.

KOMISJA WYZNACZYŁA SZEROKIE PRIORYTETY OGÓLNE NA WYDATKOWANIE BUDŻETU

19. Jak wyjaśniono w pkt 4, Komisja wyznaczyła priorytety dla wydatków w regionalnym dokumencie strategicznym zgodnie z polityką UE w sprawie Azji Środkowej. W regionalnym dokumencie strategicznym przypomniano, że głównym celem polityki rozwojowej UE jest ograniczenie ubóstwa stanowi, a wspieranie dobrych rządów oraz większego poszanowania praw człowieka stanowią cele poboczne [17]. Wskazano także trzy sektory priorytetowe dla pomocy rozwojowej UE:

- wspieranie współpracy na szczeblu regionalnym, obejmującej w szczególności: sieci oraz integrację rynkową, zarządzanie środowiskiem, granicami oraz migracją, cła, walkę z przestępczością zorganizowaną oraz współpracę transgraniczną między osobami fizycznymi oraz w ramach społeczeństwa obywatelskiego;

- ograniczenie ubóstwa oraz podwyższanie standardu życia w szczególności poprzez rozwój społeczności lokalnych oraz ukierunkowane programy rozwoju obszarów wiejskich, jak również reformy w rolnictwie i systemie ochrony socjalnej;

- wspieranie demokratyzacji, praw człowieka, dobrych rządów i reform gospodarczych.

20. Komisja postawiła sobie za cel przeznaczenie odpowiednio 30–35%, 40–45% i 20–25% łącznego budżetu na te trzy cele.

21. Następnie Komisja podzieliła okres na dwa podokresy (2007–2010 i 2011–2013) i sporządziła program orientacyjny dla pierwszego okresu, zawierający bardziej szczegółowe plany w zakresie przydzielania pomocy oraz identyfikowania priorytetów szczegółowych. Na podstawie przeglądu śródokresowego dokonanego w 2010 r. Komisja doszła do wniosku, że nie ma potrzeby wprowadzania znaczących poprawek. W oparciu o ten przegląd przygotowała plany wydatków na okres 2011–2013.

PRZY PLANOWANIU POMOCY ROZWOJOWEJ I PRZYDZIAŁU BUDŻETU KOMISJA W NIEKTÓRYCH KWESTIACH ODDALIŁA SIĘ OD NAJLEPSZEJ PRAKTYKI…

22. Uznana najlepsza praktyka w zakresie przydzielania pomocy rozwojowej, zgodnie z treścią np. Konsensusu europejskiego w sprawie rozwoju, Deklaracji paryskiej w sprawie skuteczności pomocy [18] oraz Unijnego kodeksu postępowania w sprawie komplementarności i podziału pracy w ramach polityki na rzecz rozwoju [19], obejmuje następujące zasady:

- priorytety rozwojowe ustalone w ramach strategii krajowych, dialogów politycznych oraz programów współpracy rozwojowej powinny wynikać z jasnej analizy strategii rozwojowych kraju będącego odbiorcą pomocy, jego instytucji i procedur;

- jeśli pomoc ma być w pełni skuteczna, odbiorcy pomocy powinni posiadać strategie rozwojowe i programy wspierane przez darczyńców;

- każdy z darczyńców UE powinien skoncentrować swoje działania w wybranym kraju na maksymalnie trzech sektorach.

23. Regionalny dokument strategiczny i program orientacyjny uzasadniają jedynie w ograniczonym stopniu szczegółowy wybór przez Komisję priorytetów w zakresie wydatków, na przykład w kwestii kwoty wydatków, jaką powinno się przeznaczyć na programy regionalne, a jaką na programy dwustronne, lub dlaczego określone sektory lub programy miałyby być najbardziej korzystne ekonomicznie z perspektywy celów UE. W rzeczywistości zachowano znaczącą ciągłość z wcześniejszymi modelami wydatkowania w wymienionych państwach.

…JEDNAK W PRAKTYCE PODJĘŁA ROZSĄDNE DECYZJE W ZAKRESIE PRZYDZIAŁU BUDŻETU

24. Z drugiej strony przydział środków przez Komisję pod wieloma aspektami stanowił rozsądną próbę wdrożenia priorytetów zawartych w regionalnym dokumencie strategicznym.

25. Ciągłość w przydzielaniu środków umożliwiła Komisji optymalne wykorzystanie doświadczenia zdobytego wcześniej, w szczególności w Tadżykistanie i Kirgistanie.

26. Komisja zadbała o to, aby zagwarantować, że przydział środków będzie w zadowalającym stopniu spójny z przydziałami innych darczyńców, unikając w ten sposób nakładania się działań oraz przyczyniając się do koordynacji działań darczyńców. Trzy czwarte respondentów, którzy wypełnili ankietę Trybunału, pochwala wybór sektorów, które miały uzyskać pomoc. Dwie trzecie respondentów uznało, że Komisja objęła wsparciem programy dobrej jakości, w szczególności w sektorach praw człowieka i promowania społeczeństwa obywatelskiego.

27. Komisja napotkała szczególne wyzwania pod względem koordynacji działań z krajami partnerskimi:

- Kazachstan, Turkmenistan i Uzbekistan, niebędące sygnatariuszami Deklaracji paryskiej, nie dokonały oceny potrzeb w zakresie pomocy rozwojowej ani nie opracowały strategii ograniczania ubóstwa w formie stosowanej w planowaniu UE;

- zgodnie z regionalnym dokumentem strategicznym celem pomocy rozwojowej UE było wspieranie wdrażania jej strategii politycznej ze szczególnym uwzględnieniem starań UE w zakresie wspierania dobrobytu, solidarności, praw człowieka i demokracji, godnej pracy, bezpieczeństwa i zrównoważonego rozwoju na całym świecie. Dla rządów partnerskich prawa człowieka, dobre rządy oraz cele rozwojowe, takie jak ograniczanie ubóstwa, nie zawsze stanowią najwyższy priorytet;

- w krajowych dokumentach planowania może brakować jasnych celów. Na przykład w Kirgistanie plan działań w ramach Strategii Rozwoju Kraju na lata 2009–2011 obejmował 508 działań w 19 różnych sektorach.

28. Niezależnie od powyższych trudności Komisja omówiła priorytety w zakresie pomocy z rządami krajów będących odbiorcami pomocy i podjęła próby dopasowania dofinansowania do planów krajowych, jeśli były one dostępne. Wyniki tego procesu zostały uwzględnione w regionalnym dokumencie strategicznym oraz programach orientacyjnych.

29. Programy i projekty, które Trybunał skontrolował w Kirgistanie i w Tadżykistanie, były zgodne zarówno ze strategią Komisji, jak i – na tyle na ile można to ustalić – z priorytetami rządów krajów będących odbiorcami pomocy. Na przykład:

- w Kirgistanie w ramach pomocy przekazanej przez Komisję na sektor edukacji począwszy od 2009 r. wsparto rządowe plany przeprowadzenia reform i rozwoju krajowego systemu edukacji;

- w Tadżykistanie pomoc Komisji w zakresie ochrony socjalnej została odpowiednio dopasowana do priorytetów rządowych w sektorze socjalnym, które miały na celu zwiększenie ilości i polepszenie jakości usług socjalnych skierowanych do ludzi ubogich oraz osiągnięcie odpowiednich milenijnych celów rozwoju.

30. Podobnie projekty, jakie Trybunał przeanalizował w Uzbekistanie (np. wsparcie reformy systemu sądownictwa karnego oraz systemów ochrony zdrowia matki i dziecka), były zgodne z potrzebami kraju określonymi przez rząd. Z drugiej strony dopasowanie do potrzeb wskazanych przez rząd niekoniecznie przekładało się na pełne wsparcie ze strony władz podczas wdrażania projektów. Na przykład ekspertom międzynarodowym pracującym nad reformą sądownictwa karnego odmówiono dostępu do więzień i postępowań sądowych. Aby zapewnić współpracę rządu przy programie ograniczenia niedożywienia wśród dzieci, Komisja musiała położyć nacisk na promowanie zdrowej diety dla matek i dzieci, ponieważ uzbecki rząd nie chciał przyznać, że niedożywienie istnieje.

POZIOM POMOCY ODZWIERCIEDLAŁ POZIOM DOBROBYTU W DANYM KRAJU

31. Komisja przeznaczyła najwyższy poziom pomocy dla krajów, które w jej opinii były krajami najbardziej potrzebującymi, a jednocześnie najbardziej skłonnymi do najlepszego wykorzystania tej pomocy i mającymi do tego odpowiednie zdolności, czyli Tadżykistan i Kirgistan. Przydział pomocy dla tych dwóch krajów w przeliczeniu na mieszkańca był trzy razy większy niż w przypadku pozostałych trzech krajów będących odbiorcami pomocy (zob. tabela 1 i załącznik I).

TABELA 1

ŁĄCZNA POMOC PRZYDZIELONA W RAMACH INSTRUMENTU WSPÓŁPRACY NA RZECZ ROZWOJU (DCI) W AZJI ŚRODKOWEJ NA PODSTAWIE REGIONALNEGO DOKUMENTU STRATEGICZNEGO NA OKRES 2007–2013 ORAZ PKB NA MIESZKAŃCA

Źródło: Rozwój współpracy UE–Azja Środkowa, Komisja Europejska, 2011 oraz Bank Światowy, Wskaźniki Rozwoju Światowego.

Obszar | Suma przydzielonych środków na lata 2007–2013 (w mln EUR) | PKB na mieszkańca w 2007 r. (w USD, w cenach bieżących) |

Kazachstan | 74 | 6771 |

Kirgistan | 106 | 722 |

Tadżykistan | 128 | 563 |

Turkmenistan | 53 | 2606 |

Uzbekistan | 71 | 830 |

Region | 242 | |

Suma | 674 | |

POMOCĄ OBJĘTO ZBYT WIELE SEKTORÓW…

32. Podejście Komisji zostało ocenione jako mniej zadowalające pod względem liczby sektorów, do których skierowano pomoc.

33. Jak wskazano w pkt 22, zgodnie z przewodnią zasadą polityki rozwoju, którą zastosowała Komisja, darczyńcy UE powinni docelowo skupić swoje wysiłki na maksymalnie trzech sektorach w danym kraju partnerskim, tak aby zoptymalizować wyniki i obniżyć koszty transakcji.

34. Niezależnie od niewielkiego zakresu programu pomocy rozwojowej w Azji Środkowej Komisja nie stosowała tej zasady rygorystycznie. Wybrała ona cztery sektory, dla których przeznaczyła pomoc w Kirgistanie (sprawowanie dobrych rządów, rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich, edukacja i ochrona socjalna), pięć sektorów w Tadżykistanie (sprawowanie dobrych rządów, rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich, ochrona socjalna, sektor prywatny i sektor ochrony zdrowia), a w Uzbekistanie – sześć (sektor prywatny, sprawowanie dobrych rządów, sektor ochrony zdrowia, rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich, ochrona środowiska i sektor energetyczny oraz edukacja).

35. Ponadto Komisja przekazała dofinansowanie w ramach pomocy rozwojowej UE wielu dodatkowym sektorom poprzez kanały programów regionalnych i tematycznych. W ramach tych programów wsparciem objęto takie sektory jak: sektor energetyczny, transport, ochrona środowiska, gospodarka wodna, zarządzanie granicami i walka z narkotykami, praworządność, demokracja i prawa człowieka, rozwój sektora prywatnego i szkolnictwo wyższe.

…CO JEDNAK ODZWIERCIEDLAŁO STRATEGICZNE CELE KOMISJI

36. Analiza bazy danych Komisji przeprowadzona przez Trybunał nie wykazała żadnych ważniejszych przypadków, w których pomoc została przekazana na programy krajowe, które nie skupiały się na jednym z szerzej zakrojonych celów – ograniczaniu ubóstwa i poprawie sposobu sprawowania rządów; wiele programów krajowych miało na celu zarówno ograniczanie ubóstwa, jak i dobre rządy. Sumy zakontraktowane do końca 2012 r. odzwierciedlały priorytety wyznaczone w regionalnym dokumencie strategicznym (zob. pkt 20).

WPROWADZANIE POLITYKI W ŻYCIE

37. Poniższe punkty 38–62 zawierają analizę metod, w oparciu o które Komisja przekazała pomoc: wybór sposobów przekazywania pomocy przez Komisję, waga, jaką Komisja przyłożyła do kosztów administracyjnych, ocena czy programy obejmowały jasne cele i wskaźniki wykonania umożliwiające monitorowanie, jak również koncepcja oraz sposób zarządzania przez Komisję wsparciem budżetowym w dwóch republikach Azji Środkowej.

KOMISJA ZAPEWNIŁA POMOC, WYKORZYSTUJĄC RÓŻNE SPOSOBY JEJ PRZEKAZYWANIA

38. Komisja wdrożyła swój program pomocowy na wiele sposobów, w zależności od okoliczności (zob. przykłady w ramce 1):

- umowy o wkładach finansowych z organizacjami międzynarodowymi w przypadkach, gdy organizacje te prowadziły działania w krajach partnerskich i zostały zaakceptowane jako partnerzy przez odpowiednie władze;

- wsparcie budżetowe w przypadkach, które kwalifikują się do takiej pomocy, z zaznaczeniem, że jeśli warunki na to pozwalają, będzie to preferowana metoda współpracy na rzecz rozwoju zgodnie z Konsensusem europejskim w sprawie rozwoju [20];

- dotacje dla organizacji pozarządowych (NGO) tam, gdzie istniało aktywne społeczeństwo obywatelskie;

- zamówienia na usługi (oraz kilka zamówień na roboty), a w szczególności pomoc techniczna w przypadkach, w których celem jest konwergencja ze standardami europejskimi i dobrymi praktykami, w połączeniu z sektorowym wsparciem budżetowym.

RAMKA 1

PRZYKŁADY PROGRAMÓW FINANSOWANYCH PRZEZ UE

Umowa o wkładzie finansowym z organizacją międzynarodową

Projekt wsparcia dla reformy więziennictwa ma na celu poprawę sposobu zarządzania więzieniami oraz resocjalizacji więźniów poprzez opracowanie programu reform więziennictwa w Kirgistanie. Poprawa higieny oraz wspieranie działalności zarobkowej to niektóre z działań założonych w programie. Ogólny budżet przeznaczony na to działanie realizowane przez Biuro Narodów Zjednoczonych ds. Narkotyków i Przestępczości to 2,78 mln euro, z czego wkład UE to 2,5 mln euro.

Program wsparcia budżetowego

Program wspierania polityki sektorowej w zakresie ochrony socjalnej i zarządzania finansami publicznymi w Kirgistanie jest finansowany w oparciu o geograficzne i tematyczne instrumenty finansowania. Siedmioletni dokument strategiczny zakłada przydzielenie na ten program 53 mln euro. Część związana z ochroną socjalną ma na celu rozwinięcie bardziej skutecznego systemu pomocy socjalnej, który poprawiłby warunki osób wymagających szczególnej troski oraz najbardziej potrzebujących dzieci. Równolegle część dotycząca zarządzania finansami publicznymi ma na celu wsparcie rządu Kirgistanu w usprawnieniu procedur związanych z budżetem rocznym pod względem przejrzystości, przewidywalności, rozliczalności oraz kontroli wewnętrznych.

Dotacja dla organizacji pozarządowej

Komisja współfinansowała 80% projektu na rzecz wsparcia dzieci i rodzin potrzebujących pomocy kwotą 200000 euro. Projekt jest wdrażany przez uzbecki oddział międzynarodowej organizacji pozarządowej SOS Wioski Dziecięce, działającej w Uzbekistanie od 1996 r. Umowa została podpisana w 2011 r. w ramach programu partnerskiego budowania zdolności instytucjonalnych, mającego na celu poprawę standardu życia grup wymagających szczególnej troski w Uzbekistanie poprzez wzmocnienie współpracy między organizacjami pozarządowymi a władzami krajowymi.

Zamówienie na usługi: program pomocy technicznej połączony z programem sektorowego wsparcia budżetowego

Tadżykistan. Począwszy od 2007 r. w celu wspierania programu wsparcia budżetowego sektora ochrony socjalnej Komisja opracowała program pomocy technicznej i budowania zdolności skupiający się na: a) lepszym ukierunkowaniu i lepszej racjonalizacji programów świadczeń socjalnych; b) rozwoju usług socjalnych; c) modernizacji systemu instytucji pomocy społecznej; d) opracowaniu polityki rynku pracy. Ogólny budżet programu wynosi 5 mln euro i został rozpisany na siedem europejskich przedsiębiorstw świadczących usługi doradcze, w oparciu o umowy o wartości od 90000 euro do 2,5 mln euro.

39. Komisja skorzystała ze wszystkich tych sposobów przekazywania pomocy (zob. tabela 2).

LICZNE MAŁE PROJEKTY I INSTRUMENTY FINANSOWE: WYZWANIE ZWIĄZANE Z ZARZĄDZANIEM

40. Zgodnie z tabelą 2 dotacje i zamówienia na usługi stanowiły dużą pod względem liczby (ale niewielką pod względem wartości) część działań pomocowych Komisji w Azji Środkowej. Skutki administracyjne tak dużej liczby programów mogą być znaczące [21].

41. Delegatura UE w Kirgistanie w momencie kontroli zarządzała 56 umowami. Stwierdziła ona, że możliwość skontrolowania przez nią na miejscu działań realizowanych w ramach umów była znacznie ograniczona. Delegatura zapewniała ponadto wsparcie [22] w kolejnych 99 umowach zarządzanych przez służby centrali.

TABELA 2

KWOTY ZAKONTRAKTOWANE W RAMACH INSTRUMENTU WSPÓŁPRACY NA RZECZ ROZWOJU ORAZ PROGRAMÓW TEMATYCZNYCH INSTRUMENTU WSPÓŁPRACY NA RZECZ ROZWOJU MIĘDZY 2007 R. A KOŃCEM 2012 R. W ROZBICIU NA SPOSOBY PRZEKAZANIA

Źródło: Przeprowadzona przez Trybunał analiza danych pochodzących ze wspólnego systemu informacyjnego RELEX (CRIS) Komisji.

| Liczba podpisanych umów/kontraktów | Suma zakontraktowana do końca 2012 r. (w mln EUR) | % sumy całkowitej (pod względem wartości) |

Umowy o wkładzie finansowym | 33 | 128 | 36% |

Programy wsparcia budżetowego | 15 | 98 | 28% |

Dotacje dla NGO | 143 | 61 | 17% |

Zamówienia na usługi i roboty | 244 | 66 | 19% |

| 435 | 353 | 100% |

42. Komisja przekazuje pomoc rozwojową w Azji Środkowej w oparciu o różne instrumenty finansowania. Główne źródło finansowania stanowi instrument współpracy na rzecz rozwoju realizowany za pośrednictwem geograficznego programu na rzecz Azji oraz pięciu tematycznych instrumentów DCI: Bezpieczeństwo żywnościowe, Podmioty niepubliczne i władze lokalne w procesie rozwoju, Migracja i azyl, Środowisko i zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi, w tym energią, oraz Inwestowanie w ludzi. Dofinansowanie dla Azji Środkowej przekazywane jest również w ramach pięciu ogólnoświatowych instrumentów (zob. pkt 8), jak również w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (ENPI), który wchodzi w zakres odpowiedzialności różnych sekcji centrali Komisji.

43. Ta paleta źródeł finansowania dodatkowo skomplikowała zarządzanie wydatkami UE, zarówno w ramach delegatur, jak i centralnie. Na przykład delegatura w Kirgistanie przy 31 z 56 umów, którymi zarządzała w momencie kontroli, współpracowała z działem geograficznym EuropeAid dla Azji Środkowej. Przy pozostałych 25 współpracowała z sześcioma innymi działami EuropeAid oraz jednym działem ESDZ. Wsparcie delegatury dla kolejnych 99 umów wymagało współpracy z 11 jednostkami EuropeAid, dwoma innymi delegaturami UE (w Kazachstanie i Tadżykistanie), ESDZ, Dyrekcją Generalną ds. Badań Naukowych i Innowacji oraz Dyrekcją Generalną ds. Gospodarczych i Finansowych.

44. Mnogość instrumentów finansowania utrudnia również ustalenie (bez korzystania z czasochłonnych narzędzi opracowanych specjalnie na ten cel), jaką kwotę UE wydała w Azji Środkowej z podziałem na kraje i sektory:

- wspólny system informacyjny RELEX (CRIS) Komisji nie umożliwia identyfikacji wydatków w podziale na państwa partnerskie w ramach programów regionalnych [23];

- sprawozdania CRIS nie obejmują składnika krajowego programów o zasięgu regionalnym i ogólnoświatowym, w szczególności w ramach Europejskiego Instrumentu na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka (EIDHR) i Instrumentu na rzecz Stabilności (IfS);

- ponadto Komisja nie wyszczególnia wydatków w krajach Azji Środkowej w ramach programów finansowanych przez Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa [24].

MAŁO UWAGI POŚWIĘCONO KOSZTOM ADMINISTRACYJNYM

45. Przekazywanie pomocy rozwojowej, często w trudnych okolicznościach, może być działaniem wymagającym znacznych nakładów pracy oraz kosztów. Przy podejmowaniu decyzji o tym, ile i jak wydać, należy rozważyć z jednej strony prawdopodobne wyniki działań, a z drugiej koszty, przy czym wyniki (szczególnie w tak wrażliwym obszarze, jakim jest Azja Środkowa) należy oceniać z perspektywy kompleksowej. Niemniej jednak można oczekiwać, że agencja udzielająca pomocy będzie miała świadomość kosztów wiążących się z zarządzaniem budżetem pomocy.

46. Komisja zarządza kosztami administracyjnymi z wykorzystaniem różnych metod, łącznie z oceną obciążenia pracą w poszczególnych delegaturach. Komisja nie ustanowiła jednak systemu sprawozdawczości w zakresie ogólnych kosztów administracyjnych związanych z przekazywaniem pomocy rozwojowej na szczeblu regionalnym i krajowym.

47. Trybunał oszacował koszty administracyjne działań rozwojowych Komisji w Azji Środkowej w oparciu o dane Komisji. W swoich szacunkach uwzględnił on koszty personelu oraz koszty administracyjne związane z pracownikami zajmującymi się pomocą rozwojową w centrali oraz w delegaturach. W ocenie kosztów wzięto również pod uwagę wydatki pomocnicze (np. Domy Europy [25], doradztwo, usługi monitorowania).

48. Trybunał wyliczył, że właściwe koszty administracyjne w 2011 r., ostatnim pełnym roku w momencie kontroli, wyniosły 10,5 mln euro (zob. załącznik III). Z tej kwoty 6,6 mln euro (63%) przeznaczono na pracę związaną ze współpracą na rzecz rozwoju (wynagrodzenia pracowników i inne wydatki operacyjne) w trzech delegaturach, które funkcjonowały w tym czasie (zob. pkt 6); koszty związane z pracownikami centrali wyniosły 1,8 mln euro (17%), a różne wydatki pomocnicze (w tym koszty doradztwa wspierającego określenie i opracowanie projektów, monitorowanie ukierunkowane na wyniki i ocenę, jak również koszty związane z Domami Europy) wyniosły 2,1 mln euro (20%) [26].

49. Suma ta stanowi 14,6% całości wydatków na rozwój w Azji Środkowej w 2011 r. (71,7 mln euro) [27]. Tę wartość procentową należy postrzegać bardziej jako rząd wielkości niż jako dokładny szacunek: obliczenia są wrażliwe na przykład na zmiany poziomu rocznych wypłat.

50. Ponadto indywidualne budżety programów obejmowały koszty administracyjne. Na przykład z przeprowadzonej przez Trybunał analizy 20 dotacji i umów o wkładzie finansowym z organizacjami międzynarodowymi wynika, że ogólne koszty administracyjne stanowiły średnio 6% ich budżetów. W przypadku programów wsparcia budżetowego odpowiednie dane procentowe były dużo niższe. Koszt regularnych ocen postępów, jakie zostały zlecone ekspertom zewnętrznym, zwiększył budżet programu o nawet 1,1% w Tadżykistanie i około 1,6% w Kirgistanie.

51. Jako że Komisja nie uwzględnia w swoich sprawozdaniach wskaźnika dotyczącego kosztów administracyjnych, nie ma możliwości porównania tych danych szacunkowych z kosztami, jakie są ponoszone w związku z programami pomocowymi w innych miejscach na świecie. Trybunał zauważa jednak z niepokojem, że Komisja posiada niedokładne dane dotyczące kosztów administracyjnych, stanowiących znaczącą część kosztów prowadzenia pomocy rozwojowej w Azji Środkowej.

CELE I WSKAŹNIKI: NIEJEDNOLITY OBRAZ SYTUACJI

52. Przeprowadzona przez Trybunał ocena programów w trzech wizytowanych krajach nie pozwoliła wyciągnąć jednoznacznych wniosków, jeśli chodzi o ustalanie celów SMART (oraz wskaźników służących do ich oceny), co ilustrują poniższe przykłady:

- w Tadżykistanie sześć na siedem przebadanych programów pomocy technicznej miało dokładnie wyznaczone wartości docelowe produktów w zakresie przygotowania badań sektorowych, strategii, wytycznych oraz zaleceń dla rządu. Z drugiej strony cele programu pomocy technicznej dla Ministerstwa Finansów były niedokładnie określone;

- w Kirgistanie program informacyjny o bezpieczeństwie żywnościowym zawierał ogólne wskaźniki, takie jak: "informacje na temat bezpieczeństwa żywnościowego są z reguły oceniane jako dokładne i przekazywane w odpowiednim czasie", "szkoli się odpowiednią liczbę pracowników" lub "przydatność prognoz dotyczących upraw". Z drugiej strony w programie "operacjonalizacji dobrych rządów na rzecz sprawiedliwości społecznej" określono cele kwantyfikowane;

- w Uzbekistanie dwa na cztery programy objęte badaniem zawierały cele kwantyfikowalne, ale nie określono w nich żadnych punktów odniesienia ani wartości wyjściowych, które umożliwiłyby ocenę wartości dodanej programów.

WSPARCIE BUDŻETOWE: KOMISJA MOGŁA BYĆ BARDZIEJ RYGORYSTYCZNA…

53. Sektorowe wsparcie budżetowe polega na przekazaniu zasobów UE do skarbu państwa kraju beneficjenta celem wsparcia określonych celów polityk sektorowych oraz celów reform. Pomoc rozwojowa Komisji w Azji Środkowej objęła sektorowe wsparcie budżetowe w Kirgistanie i Tadżykistanie na rzecz ochrony socjalnej, w ramach którego wypłacono odpowiednio 39,4 mln euro i 24,4 mln euro w okresie 2007–2012.

54. Komisja wymaga, aby każdy kraj, który otrzymuje wsparcie budżetowe, opracował odpowiedni i wiarygodny program mający na celu poprawę zarządzania finansami publicznymi [28]. Aby zagwarantować, że w ramach programu sektorowego wsparcia budżetowego zrealizowane zostaną założone cele, zarówno pod względem rozwoju sektorowego, jak i poprawy zarządzania finansami publicznymi, Komisja przedstawia odpowiednie warunki. Komisja wypłaca wsparcie budżetowe w transzach rozłożonych na kilka lat, a ich wypłata jest uzależniona od tego, czy dany kraj spełnia powyższe warunki, które mają być jasne i rygorystycznie egzekwowane, jeśli mają być skuteczne.

55. Komisja stosowała ten model w programach wsparcia budżetowego w Tadżykistanie i w Kirgistanie. Rządy obydwu tych krajów realizowały programy w zakresie zarządzania finansami publicznymi, w obydwu przypadkach Komisja dokonywała wypłaty sektorowego wsparcia budżetowego w zależności od osiąganych postępów.

56. W 2007 r. Komisja zawiesiła program sektorowego wsparcia budżetowego dla Tadżykistanu na dwa lata, ponieważ Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) odkrył, że Ministerstwo Finansów wystawiło gwarancje, które naraziły na ryzyko budżet państwa oraz stabilność makroekonomiczną. Program został wznowiony w 2009 r. w następstwie porozumienia zawartego z MFW. Reakcja Komisji przyczyniła się do rozwiązania tej problematycznej kwestii.

57. Jednak w innych przypadkach egzekwowanie przez Komisję warunków w zakresie zarządzania finansami publicznymi nie było wystarczająco rygorystyczne. Komisja wypłaciła środki w ramach wsparcia budżetowego dla Kirgistanu w trzech transzach [29], z których każda została poprzedzona oceną postępów w zakresie osiągania celów zarządzania finansami publicznymi [30]. Komisja oceniła, że postępy były powolne, jednak zezwoliła na wypłatę każdej z trzech transz, głównie dlatego, że uważała, iż władze Kirgistanu wciąż deklarowały gotowość do przeprowadzania dalszych reform. Nie było jasnego dowodu popierającego tę opinię. Podstawą uzasadnienia decyzji Komisji o wypłatach środków jest jej ocena gotowości krajów partnerskich do przeprowadzenia reform, a nie faktycznie poczyniony postęp [31].

58. W odniesieniu do sektorowego wsparcia budżetowego na ochronę socjalną w okresie 2007–2009 w Tadżykistanie Komisja nie określiła sztywnych terminów, w ramach których rząd miał wypełnić warunki. W związku z powyższym kraj partnerski nie miał żadnego bodźca, aby przeprowadzić wymagane reformy, a wdrażanie reform wymaganych od władz opóźniło się. Komisja wyeliminowała jednak ten słaby punkt w kolejnym programie sektorowego wsparcia budżetowego.

…I NIE POWIĄZAŁA TEGO WSPARCIA BEZPOŚREDNIO Z WARUNKAMI MAJĄCYMI NA CELU MINIMALIZACJĘ KORUPCJI

59. Korupcja stanowi poważny problem w republikach Azji Środkowej. Zgodnie ze wskaźnikiem postrzegania korupcji organizacji Transparency International wszystkie powyższe republiki zostały ocenione poniżej 28 na 100 w 2011 r., przy czym Kirgistan, Turkmenistan i Uzbekistan znalazły się wśród ostatnich 10% spośród 182 krajów, w których przeprowadzono ankietę. Ponadto organizacje międzynarodowe regularnie donoszą o niewielkich postępach w realizacji strategii walki z korupcją w Kirgistanie i Tadżykistanie [32].

60. Taka wszechobecna korupcja może wpływać na reputację Komisji oraz obniżać skuteczność programów pomocy.

61. Do walki z korupcją można wykorzystać programy w zakresie zarządzania finansami publicznymi. Tego rodzaju programy w Tadżykistanie i Kirgistanie obejmowały środki mające na celu zwiększenie wydajności i przejrzystości zarządzania finansami publicznymi, które mogłyby również pomóc w obniżeniu korupcji, takie jak wzmożenie kontroli wewnętrznych oraz ulepszenie procedur udzielania zamówień i kontroli wewnętrznych w administracji publicznej.

62. Komisja wdraża programy w zakresie zarządzania finansami publicznymi, programy współpracy technicznej oraz reform systemu sprawiedliwości, co z pewnością ma pozytywny wpływ na zapobieganie korupcji. Jednakże Komisja nie podjęła próby bezpośredniego powiązania swoich programów wsparcia budżetowego ze szczególnymi działaniami przeciw korupcji, na przykład z penalizacją korupcji, środkami zapobiegania korupcji czy wzmocnieniem rozliczalności instytucji publicznych.

WDRAŻANIE I SPRAWOZDAWCZOŚĆ

63. Poniższe punkty 64–81 zawierają analizę trzech aspektów zarządzania przez Komisję polityką pomocową w okresie objętym kontrolą: do jakiego stopnia i w jakim tempie Komisji udało się wdrożyć swoją politykę pomocową, czy zmodyfikowała ona swoje programy z perspektywy zdobytego doświadczenia oraz w jaki sposób prowadziła sprawozdawczość dotyczącą przekazywania pomocy rozwojowej w Azji Środkowej.

OGÓLNIE WDRAŻANIE PRZEBIEGAŁO WOLNO, ALE W ZRÓŻNICOWANYM TEMPIE …

64. Na koniec 2012 r. 50% całości zobowiązań zaplanowanych na okres 2007–2013 w ramach instrumentu współpracy w Azji Środkowej zostało zakontraktowanych, a 27% wypłaconych (zob. tabela 3).

TABELA 3

STRATEGIA REGIONALNA AZJA ŚRODKOWA 2007–2013. WDRAŻANIE W RAMACH INSTRUMENTU WSPÓŁPRACY W AZJI ŚRODKOWEJ NA DZIEŃ 31.12.2012 R. UMOWY I WYPŁATY

Źródło: Publikacja "EU–Central Asia Development Cooperation", Komisja Europejska, 2011 r. oraz dane ze wspólnego systemu informacyjnego RELEX (CRIS).

Obszar | Suma przydzielonych środków na lata 2007–2013 (w mln EUR) | Kwoty zakontraktowane 2007–2012 | Kwoty wypłacone 2007–2012 |

Kazachstan | 74 | 60% | 28% |

Kirgistan | 106 | 73% | 45% |

Tadżykistan | 128 | 65% | 32% |

Turkmenistan | 53 | 21% | 13% |

Uzbekistan | 71 | 28% | 9% |

Region | 242 | 42% | 26% |

Suma | 674 | 50% | 27% |

65. Podczas kontroli wykryto przypadki znacznych opóźnień w rozpoczęciu realizacji programów. Na przykład w przypadku próby programów przeanalizowanych w Uzbekistanie średnio dwa lata trwało doprowadzenie do podpisania umowy w sprawie finansowania, a jeden rok trwało doprowadzenie do rozpoczęcia wdrażania programu. Do opóźnienia wdrażania strategii przyczyniły się skomplikowane procedury biurokratyczne w organach administracji krajów będących odbiorcami pomocy, trudności w znalezieniu odpowiednich działań podlegających dofinansowaniu oraz złożone procedury Komisji. Około trzech czwartych respondentów biorących udział w ankiecie Trybunału skierowanej do darczyńców oceniło wymogi proceduralne i prawne Komisji jako zbyt skomplikowane.

66. Szybkość wdrażania znacznie różniła się w poszczególnych krajach będących odbiorcami pomocy. Postępy były szczególnie powolne w Turkmenistanie i Uzbekistanie. Było to spowodowane głównie różnicami w priorytetach i podejściach do współpracy na rzecz rozwoju między UE a tymi krajami. Ponadto ważne wydarzenia polityczne, takie jak wydarzenia w Andidżanie w Uzbekistanie w maju 2005 r., spowolniły działania w zakresie współpracy na rzecz rozwoju w trakcie pierwszych trzech lat okresu objętego kontrolą i Komisja miała trudności w nadrobieniu straconego czasu.

67. W Kirgistanie i Tadżykistanie wdrażanie przebiegało szybciej. Odzwierciedla to lepszą współpracę na rzecz rozwoju między UE a tymi dwoma krajami, które podpisały Deklarację paryską. W okresie objętym kontrolą znaczna część pomocy dla tych krajów partnerskich została dostarczona w ramach sektorowego wsparcia budżetowego. W okresie 2007–2012 Komisja przekazała wsparcie budżetowe w kwocie 24,4 mln euro dla Tadżykistanu (22% przekazanej pomocy) i 39,4 mln euro dla Kirgistanu (36% przekazanej pomocy).

…A PROGRAMY REGIONALNE NIE OSIĄGNĘŁY FAKTYCZNIE REGIONALNEGO WYMIARU

68. Zgodnie z regionalnym dokumentem strategicznym oraz strategią UE Komisja przeznaczyła około jedną trzecią budżetu strategii na programy regionalne mające na celu wsparcie wysiłków politycznych na rzecz współpracy regionalnej (zob. pkt 19–20). Pomimo spójności z celami strategii programy regionalne nie osiągnęły faktycznie regionalnego wymiaru ani pod względem wspólnego wdrażania, ani pod względem wpływu na region, jak zakładano w strategii rozwoju [33].

69. Przeprowadzenie programów regionalnych przysporzyło Komisji dodatkowych trudności. Na każdym etapie przygotowywania programu musiała ona uzyskać zgodę wszystkich krajów będących odbiorcami pomocy, pomimo że stopień zaangażowania politycznego w poszczególne programy regionalne był różny dla każdego z krajów oraz dla każdego z programów.

70. Znaczna część funduszy regionalnych przewidzianych w regionalnym dokumencie strategicznym [34] została przeznaczona na takie programy, jak Erasmus i Tempus (36%) oraz Instrument Inwestycyjny dla Azji Środkowej (29%). Te programy przeznaczone dla wielu krajów – zamiast wspierać współpracę między republikami Azji Środkowej – były głównie repliką podobnych działań w więcej niż jednym kraju będącym odbiorcą pomocy.

71. Program zarządzania granicami w Azji Środkowej (BOMCA) stanowi przykład zróżnicowanego uczestnictwa wśród krajów będących odbiorcami pomocy. Program ten skupia się na reformie systemu zarządzania granicami. Strategicznym celem długoterminowym programu jest przyjęcie standardów i dobrych praktyk UE w zakresie zintegrowanego zarządzania granicami, na co przeznaczono w sumie 33,7 mln euro w okresie 2003–2014. Program BOMCA jest wdrażany przez Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju z siedzibą główną w Biszkek i z oddziałami w każdej z pięciu republik.

72. Kirgistan i Tadżykistan względnie angażują się w udział w programie BOMCA. Jednak po niemal dziesięciu latach jego wdrażania Uzbekistan i Turkmenistan uczestniczą jedynie w niektórych regionalnych działaniach budowania zdolności i niechętnie dzielą się swoim profesjonalnym doświadczeniem z innymi krajami.

WNIOSKI WYCIĄGNIĘTE Z DOŚWIADCZENIA: SUKCESY, ALE RÓWNIEŻ UTRACONE SZANSE

73. W 2010 r. Komisja przeprowadziła przegląd śródokresowy (zob. pkt 21) mający na celu ocenę tego, czy priorytety oraz sposoby przekazywania pomocy, na których opierał się pierwszy program orientacyjny 2007–2010, są nadal odpowiednie. W wyniku tego przeglądu w programie orientacyjnym na lata 2011–2013 uwzględniono zmiany zachodzące w krajach partnerskich, takie jak stopniowy rozwój społeczeństwa obywatelskiego, potrzebę połączenia programów pomocy technicznej ze wsparciem budżetowym oraz programami reform instytucjonalnych, a także potrzebę wspierania lokalnej produkcji i infrastruktury.

74. W programie orientacyjnym uwzględniono również niektóre nowe rodzaje programów, które przetestowano w innych regionach geograficznych, takie jak Instrument Inwestycyjny [35]. Komisja nie skorzystała jednak z szansy na nadanie większego priorytetu wspieraniu projektów partnerstwa i delegowania personelu między administracjami UE i Azji Środkowej, co w strategii Rady na rzecz stosunków między UE a Azją Środkową uznano za kwestię priorytetową.

75. W trakcie okresu objętego kontrolą Komisja dołożyła starań, aby wyciągać wnioski ze zdobytego doświadczenia i usprawniać programy. Względna stabilność i ciągłość pomocy Komisji pod względem sektorów priorytetowych, sposobów przekazywania pomocy i programów pozwoliły uwzględnić zdobyte doświadczenie. W ramach programów dwustronnych, takich jak program poprawy świadczeń zdrowotnych dla matki i dziecka w Uzbekistanie (zob. ramka 2) oraz druga odsłona Programu rozwoju instytucjonalnego i partnerstwa, wprowadzono zmiany w oparciu o doświadczenie zdobyte na poprzednich etapach. Również Program antynarkotykowy dla Azji Środkowej (CADAP) stanowi przykład programu regionalnego, w przypadku którego zdobyte doświadczenie przełożyło się na dopasowanie do potrzeb krajów partnerskich.

76. Z drugiej strony dwa sprawozdania z monitorowania ukierunkowanego na wyniki (ROM), w których oceniono wpływ i trwałość fazy 7 programu BOMCA, zostały udostępnione dopiero po opracowaniu projektu następnej fazy.

77. Programy wsparcia budżetowego w Kirgistanie i w Tadżykistanie opierały się na wcześniejszych porównywalnych programach promujących bezpieczeństwo żywnościowe. Komisja oceniła doświadczenie nabyte we wcześniejszych programach w 2008 r. i wprowadziła poprawki do obszarów w danych sektorach oraz w zakresie pomocy technicznej dla tych programów. Jednakże Komisja nie wzięła pod uwagę przydatnych zaleceń, na przykład:

- aby programy obejmowały okres kilku lat, ponieważ jeden rok to okres zbyt krótki pod względem możliwości oceny ogólnych postępów oraz przewidywalności pomocy;

- aby jasno określić warunki wypłacania środków;

- aby skupić się na kilku kluczowych obszarach, a dwa lub trzy warunki rozłożyła na okres kilku lat.

RAMKA 2

UZBEKISTAN

Poprawa świadczeń zdrowotnych dla matki i dziecka to program skupiający się na osiągnięciu milenijnych celów rozwoju (MCR) nr 4 – Zmniejszenie wskaźnika umieralności dzieci – i nr 5 – Poprawa stanu zdrowia kobiet ciężarnych i położnic. Program rozpoczął się w 2007 r. z budżetem 3,5 mln euro i jest wdrażany przez Fundusz Narodów Zjednoczonych na rzecz Dzieci (UNICEF) przy współpracy uzbeckiego Ministerstwa Zdrowia. W następstwie pozytywnej oceny programu w 2010 r. Komisja podjęła decyzję o finansowaniu drugiej fazy programu z dodatkowym budżetem 7,2 mln euro.

SPRAWOZDAWCZOŚĆ: BARDZIEJ W ZAKRESIE DZIAŁAŃ NIŻ WYNIKÓW

78. Komisja sporządza dwa kluczowe sprawozdania roczne dotyczące pomocy rozwojowej. Najpierw dyrektor generalny EuropeAid sporządza roczne sprawozdanie z działalności Dyrekcji Generalnej. Następnie Komisja publikuje sprawozdanie roczne na temat polityki Unii Europejskiej w zakresie rozwoju i pomocy zewnętrznej oraz jej realizacji. Oba te sprawozdania zawierają rozdziały poświęcone pomocy rozwojowej dla Azji Środkowej.

79. Roczne sprawozdania z działalności zawierają siedem wskaźników dla Azji Środkowej [36]. Mimo iż mają one ogólne znaczenie dla powodzenia pomocy rozwojowej UE w Azji Środkowej, różnią się one od wskaźników określonych w regionalnym dokumencie strategicznym oraz programach orientacyjnych. Nie są one również bezpośrednio powiązane z zakładanymi wynikami nowej strategii Rady na rzecz partnerstwa z Azją Środkową.

80. Sekcja dotycząca Azji Środkowej w sprawozdaniach rocznych na temat polityki Unii Europejskiej w zakresie rozwoju i pomocy ma formę opisową. Choć przytacza się w niej pewne przykłady, zawiera ona niewielką ilość informacji na temat mierzalnych wyników działań UE oraz ich wpływu na populację. Nie przedstawia się w niej również wskaźników mających zastosowanie do działań UE ani nie porównuje osiągnięć z zakładanymi celami. W sprawozdaniu ogólnie unika się odniesień do trudności i przeszkód napotkanych podczas realizacji celów UE.

81. Żadne ze wspomnianych sprawozdań nie zawiera porównania rozłożenia wydatków z rozłożeniem przedstawionym w regionalnym dokumencie strategicznym (zob. pkt 20) ani nie zawiera informacji na temat kosztów administracyjnych (zob. pkt 45–51).

WNIOSKI

82. Komisja i ESDZ w trudnych okolicznościach poczyniły znaczne starania, aby zaplanować i wdrożyć program pomocy rozwojowej UE dla Azji Środkowej, przedstawiony w regionalnym dokumencie strategicznym z kwietnia 2007 r. Planowanie i przydzielanie pomocy przebiegły ogólnie w sposób zadowalający. Wdrażanie przebiegło mniej zadowalająco.

83. Komisja omówiła priorytety z krajami partnerskimi i starała się dostosować swoje plany przydzielania pomocy do krajowych priorytetów. W rozkładzie geograficznym pomocy uwzględniono poziom dobrobytu w danym kraju. Wszystkie wybrane projekty, w ramach których UE udzieliła wsparcia, przyczyniały się do realizacji szeroko zakrojonych celów wyznaczonych w regionalnym dokumencie strategicznym. Jednakże Komisja przekazała pomoc większej liczbie sektorów niż wynikałoby to z najlepszej praktyki.

84. Przy wdrażaniu swoich planów Komisja skorzystała z wielu różnych sposobów przekazywania pomocy. Pomocą objęto dużą liczbę niewielkich projektów, co spowodowało większe obciążenie administracyjne dla delegatury. Zarządzanie programem było ponadto utrudnione z uwagi na szeroką gamę wykorzystywanych instrumentów finansowych oraz złożoną strukturę zarządczo-sprawozdawczą, co utrudnia ustalenie, jak duże były wydatki UE na poszczególne sektory oraz poszczególne państwa Azji Środkowej. Komisja nie podjęła próby oceny ogólnych kosztów administracyjnych programu pomocy rozwojowej w Azji Środkowej.

85. Komisja mogła i powinna była być bardziej rygorystyczna w zarządzaniu programami wsparcia budżetowego w Tadżykistanie i Kirgistanie i powiązać je ze specjalnymi działaniami przeciw korupcji. Decyzje o wypłacie środków opierano raczej na zobowiązaniach krajów partnerskich do przeprowadzenia reform niż na osiągniętym postępie.

86. Ogólnie wdrażanie przebiegało powoli, chociaż jego tempo było znacznie zróżnicowane. Programy regionalne nie osiągnęły faktycznie regionalnego wymiaru; znaczna ich część obejmowała instrumenty wielostronne, z których kraje partnerskie korzystały indywidualnie. Komisja ustanowiła rozwiązania umożliwiające jej korzystanie z doświadczenia i stopniową poprawę programów z biegiem czasu. Proces ten przyniósł przydatne efekty, które jednak w niektórych przypadkach nie były dostępne na czas, w innych przypadkach nie zastosowano się do użytecznych zaleceń. W sprawozdaniach skupiano się bardziej na działaniach niż na wynikach.

ZALECENIA

87. Zakładając, że programy pomocy rozwojowej Unii Europejskiej dla Azji Środkowej będą kontynuowane [37], Trybunał zaleca, aby podczas planowania i wdrażania przyszłej pomocy rozwojowej dla Azji Środkowej Komisja i ESDZ oparły się na doświadczeniu zdobytym w okresie 2007–2012. W szczególności Komisja i ESDZ powinny:

- zaplanować przyszłe programy regionalne w taki sposób, aby mogły one osiągnąć faktycznie regionalny wymiar;

- skoncentrować całą udzieloną pomoc na niewielkiej liczbie sektorów;

- opracować system umożliwiający obliczanie ogólnych kosztów administracyjnych związanych z przekazywaniem pomocy rozwojowej oraz sprawozdawczość w tym zakresie;

- określić i stosować konkretne i obiektywnie sprawdzalne warunki w odniesieniu do wszelkich kontynuowanych programów wsparcia budżetowego, przykładając szczególną wagę do mechanizmów zapobiegania korupcji;

- usprawnić koncepcję programów oraz przekazywanie pomocy z perspektywy zdobytego doświadczenia i zmieniających się okoliczności;

- przygotowywać sprawozdania na temat wyników oraz wpływu w sposób umożliwiający porównanie z planami i celami.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 15 października 2013 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Komisja Europejska, Regionalny dokument strategiczny w sprawie pomocy dla Azji Środkowej na lata 2007–2013.

[2] Przyjęty przez Radę Europejską w dniach 21– 22 czerwca 2007 r. (dokument Rady nr 11177/1/07). Opublikowany przez Radę w październiku 2007 r. pt. "European Union and Central Asia: Strategy for a New Partnership" (Unia Europejska a Azja Środkowa: Strategia na rzecz nowego partnerstwa) (ISBN 978-92-824-2244-1).

[3] Obecnie obowiązują umowy o partnerstwie i współpracy (UPiW) z Kazachstanem, Kirgistanem, Tadżykistanem i Uzbekistanem. Na koniec maja 2013 r. UPiW z Turkmenistanem nie została jeszcze ratyfikowana.

[4] Przykładowe wspólne wyzwania regionalne obejmują: przestępczość zorganizowaną, handel ludźmi, narkotykami i bronią, terroryzm i kwestie związane z nieproliferacją, dialog międzykulturowy, energię, zanieczyszczenie środowiska, gospodarkę wodną, migrację, zarządzanie granicami oraz infrastrukturę transportową.

[5] W szczególności (i) dobre rządy, praworządność, prawa człowieka oraz demokratyzacja; (ii) kształcenie i szkolenie; (iii) rozwój gospodarczy, handel i inwestycje; (iv) transport i energia; (v) zrównoważenie środowiskowe i gospodarka wodna; (vi) radzenie sobie ze wspólnymi zagrożeniami i wyzwaniami; (vii) dialog międzykulturowy.

[6] Pomoc UE jest wdrażana głównie w ramach instrumentu współpracy na rzecz rozwoju [rozporządzenie (WE) nr 1905/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. ustanawiające instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju (Dz.U. L 378 z 27.12.2006, s. 41)].

[7] W 2011 r. całkowita liczba pracowników zajmujących się pomocą rozwojową w trzech delegaturach wynosiła 74.

[8] Decyzja Rady 2012/328/WPZiB z dnia 25 czerwca 2012 r. w sprawie mianowania Specjalnego Przedstawiciela Unii Europejskiej w Azji Środkowej (Dz.U. L 165 z 26.6.2012, s. 59).

[9] Na podstawie statystyk dotyczących oficjalnej pomocy rozwojowej opublikowanych przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju.

[10] Na podstawie statystyk OECD dotyczących lat 2010 i 2011 średnia roczna kwota oficjalnej pomocy rozwojowej dla Kazachstanu, Turkmenistanu i Uzbekistanu wyniosła 484 mln USD w porównaniu ze średnim rocznym poziomem bezpośrednich inwestycji zagranicznych w tym samym okresie wynoszącym 11093 mln USD oraz PKB (według parytetu siły nabywczej) wynoszącym 347 mld USD łącznie dla tych trzech państw. Dane pochodzą odpowiednio ze sprawozdania EBOR i publikacji The World Fact Book.

[11] ESDZ przejęła obowiązki poprzedniej Dyrekcji Generalnej Komisji RELEX.

[12] Rada Unii Europejskiej, konkluzje w sprawie Azji Środkowej przyjęte na 3179. posiedzeniu Rady do Spraw Zagranicznych w Luksemburgu w dniu 25 czerwca2012 r. oraz dokument Rady nr 11455/12.

[13] Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie postępów w realizacji strategii UE wobec Azji Środkowej, Strasburg, P7_TA(2011)0588.

[14] Rada wyznaczyła następujące priorytety: a) dobre rządy, praworządność, prawa człowieka oraz demokratyzacja; b) kształcenie i szkolenie; c) rozwój gospodarczy, handel i inwestycje; d) transport i energia; e) zrównoważenie środowiskowe i gospodarka wodna; f) radzenie sobie ze wspólnymi zagrożeniami i wyzwaniami; g) dialog międzykulturowy.

[15] Wyselekcjonowane tak, aby obejmowały 70% wypłat w ramach instrumentu współpracy na rzecz rozwoju w okresie 2007–2011 w Kirgistanie i Uzbekistanie oraz programy sektorowego wsparcia budżetowego w Tadżykistanie.

[16] Spośród 91 odbiorców na ankietę odpowiedziało 28 osób.

[17] Wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w ramach Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji w sprawie polityki rozwojowej Unii Europejskiej, Konsensus Europejski w sprawie rozwoju (Dz.U. C 46 z 24.2.2006, s. 1).

[18] OECD, Deklaracja paryska w sprawie skuteczności pomocy, 2005 (http://www.oecd.org/dac/effectiveness/34428351.pdf).

[19] Rada Unii Europejskiej, 9558/07, Bruksela, 15 maja 2007 r.

[20] Ustęp 113 Konsensusu europejskiego w sprawie rozwoju.

[21] Na przykład w przypadku programów dotacji personel Komisji, łącznie z personelem delegatur, musi zająć się zarządzaniem całym cyklem projektowym, czyli opracowywaniem i ogłaszaniem zaproszeń do składania wniosków, instruowaniem uczestników, przygotowywaniem i podpisywaniem umów, monitorowaniem i nadzorowaniem wdrażania, zarządzaniem cyklami finansowymi i płatnościami, organizowaniem kontroli i ocen oraz sprawozdawczością.

[22] Ten rodzaj pomocy obejmuje przekazanie informacji zwrotnej na temat wniosków przedłożonych przez beneficjentów, koordynowanie działań w ramach projektu w kraju oraz reprezentowanie poprzez udział w komitetach, szkoleniach itd.

[23] Zob. sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 5/2012 pt. "CRIS – Wspólny system informacyjny RELEX (Common RELEX Information System)" (www.eca.europa.eu).

[24] Takie jak korytarz transportowy Europa–Kaukaz–Azja (TRACECA) i międzynarodowy transport ropy naftowej i gazu do Europy (INOGATE).

[25] Domy Europy ustanowione przez Komisję odgrywają rolę biur wsparcia technicznego dla działań UE, jak również zwiększają świadomość na temat polityk UE i widoczność UE w krajach, w których nie ma delegatury UE.

[26] W obliczeniach do wydatków pomocniczych nie włączono kosztów pomocy technicznej związanej z wdrażaniem konkretnych projektów w krajach partnerskich.

[27] Wyłączenie z obliczeń kosztów doradztwa związanych z określeniem projektów, monitorowaniem ukierunkowanym na wyniki i oceną obniżyłoby tę wartość do 12,7%.

[28] Na podstawie słabych i mocnych stron wynikających z oceny rozliczalności finansowej wydatków publicznych. Ramy oceny wyników programu wydatków publicznych i sposobu zarządzania finansami publicznymi są narzędziem służącym do oceny systemu zarządzania finansami publicznymi w danym kraju z wykorzystaniem 28 wskaźników.

[29] Czerwiec 2008 r., grudzień 2010 r., lipiec 2011 r.

[30] W tej ocenie Komisja oparła się na sprawozdaniach konsultantów zewnętrznych.

[31] Ta praktyka różni się od zaleceń Trybunału zawartych w sprawozdaniu specjalnym nr 11/2010 "Zarządzanie przez Komisję ogólnym wsparciem budżetowym w krajach AKP, Ameryki Łacińskiej i Azji": Komisja powinna opierać decyzje o wypłacie na bardziej ustrukturyzowanym i sformalizowanym wykazaniu odpowiedniego postępu w danym okresie poprzez jasne ustanowienie kryteriów oceny postępów, ocenę dokonanych postępów oraz wyjaśnienie powodów, z jakich postępy nie są zgodne z planem.

[32] Sprawozdania Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD): Istambulski plan działania przeciw korupcji, druga faza monitoringu, Republika Kirgiska, sprawozdanie z postępu prac z dnia 24 lutego 2010 r. i Istambulski plan działania przeciw korupcji, druga faza monitoringu, Tadżykistan, sprawozdanie z postępu prac z dnia 16 lutego 2012 r.

[33] Komisja Europejska, Regionalny dokument strategiczny w sprawie pomocy dla Azji Środkowej na lata 2007–2013.

[34] W ramach regionalnego dokumentu strategicznego na współpracę regionalną przeznaczono 242 mln euro.

[35] Programy zainicjowane wcześniej w Afryce (2007) i państwach sąsiedzkich (2008).

[36] Te wskaźniki to: (i) Umowy o partnerstwie i współpracy: liczba ratyfikowanych UPiW; (ii) Demokratyzacja/praworządność: liczba krajów, które czynią kroki w kierunku wyborów zgodnych z normami OBWE i standardami Rady Europy/Komisji Weneckiej; (iii) Inicjatywa na rzecz edukacji w Azji Środkowej: liczba krajów Azji Środkowej, które przystąpiły do procesu bolońskiego; (iv) Środowisko/woda/energia: kraje, które przyjęły krajowe strategie dotyczące zmian klimatu, oraz te, które wdrażają strategie UE; (v) MCR 1 – Procent populacji Azji Środkowej poniżej poziomu ubóstwa; (vi) MCR 4 – Umieralność dzieci; (vii) MCR 6 – Zwalczanie HIV/AIDS, malarii i innych chorób.

[37] COM(2011) 840 final z dnia 7 grudnia 2011 r.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

INFORMACJE OGÓLNE DOTYCZĄCE REPUBLIK AZJI ŚRODKOWEJ

Źródła:

1 The World Fact Book Centralnej Agencji Wywiadowczej, aktualizacja z 2013 r.

2 Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR), wskaźniki tranzycji 2012.

3 Bank Światowy 2012, roczna średnia obliczona w oparciu o dane z lat 2008, 2009 i 2010.

4 Szacunki Trybunału oparte na średnich rocznych wypłatach w latach 2007–2012 na podstawie bazy danych CRIS (programy regionalne są jednolicie rozłożone na kraje partnerskie).

5 Transparency International, wskaźniki postrzegania korupcji, 2012.

6 Freedom house, "Nations in Transit" (Narody przechodzące transformację), 2012.

Kraj | Kazachstan | Kirgistan | Tadżykistan | Turkmenistan | Uzbekistan | Źródło |

Informacje ogólne

Obszar (w tys. km2) | 2725 | 200 | 143 | 488 | 447 | 1 |

Populacja (w tys., dane szacunkowe na lipiec 2013 r.) | 17736 | 5548 | 7910 | 5055 | 28661 | 1 |

Przyrost populacji (dane szacunkowe na lipiec 2013 r.) | 1,20% | 0,97% | 1,79% | 1,15% | 0,94% | 1 |

Gospodarka

PKB (PPP w mld USD, dane szacunkowe na 2012 r.) | 231,3 | 13,47 | 17,72 | 47,55 | 104,7 | 1 |

PKB na mieszkańca (PPP w USD) | 13040 | 2430 | 2240 | 9410 | 3650 | 1 |

Przyrost PKB w 2011 r. | 7,5% | 5,7% | 7,4% | 14,7% | 8,3% | 2 |

Oficjalna pomoc rozwojowa (ODA)

ODA otrzymana na mieszkańca (w USD) | 18 | 65 | 55 | 7 | 7 | 3 |

ODA UE na mieszkańca (w USD) | 1,0 | 5,6 | 4,0 | 1,9 | 0,4 | 4 |

Korupcja i reformy instytucjonalne

Wskaźnik postrzegania korupcji (0 najgorzej – 100 najlepiej) | 28 | 24 | 22 | 17 | 17 | 5 |

Społeczeństwo obywatelskie (1 najlepiej – 7 najgorzej) | 6,00 | 4,75 | 6,00 | 7,00 | 7,00 | 6 |

System sądownictwa i jego niezależność (1 najlepiej – 7 najgorzej) | 6,50 | 6,25 | 6,25 | 7,00 | 7,00 | 6 |

Wskaźnik demokracji (1 najlepiej – 7 najgorzej) | 6,54 | 6,00 | 6,18 | 6,93 | 6,93 | 6 |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

SKONTROLOWANE PROGRAMY

Źródło: EuropeAid – baza danych systemu informacyjnego RELEX (CRIS).

Instrument | Numer decyzji | Program | Przeznaczona kwota (w tys. EUR) |

Kirgistan

DCI-ASIE | 19225 | Wsparcie dywersyfikacji gospodarczej w Kirgistanie, Agroprzetwarzanie | 1600 |

DCI-ASIE | 19222 | Wsparcie dla reformy więziennictwa w Kirgistanie | 3000 |

DCI-ASIE | 19241 | Wsparcie dla sektora szkolnictwa w Kirgistanie | 5500 |

DCI-ASIE | 19237 | Program wsparcia polityki sektorowej – Ochrona socjalna i zarządzanie finansami publicznymi – Kirgistan 2007/09 | 9000 |

DCI-ASIE | 21363 | Program wsparcia polityki sektorowej – Ochrona socjalna i zarządzanie finansami publicznymi – Republika Kirgiska 2007–2009 – 3. przydział środków | 9000 |

DCI-ASIE | 20590 | Operacjonalizacja dobrych rządów na rzecz sprawiedliwości społecznej | 3000 |

DCI-ASIE | 22484 | Program wsparcia polityki sektorowej, Sektor socjalny – Kirgistan 2010 | 13000 |

DCI-ASIE | 21058 | Zarządzanie granicami w Azji Środkowej – Faza 8 (BOMCA 8) | 8000 |

DCI-ASIE | 19812 | Program antynarkotykowy dla Azji Środkowej – Faza 5 (CADAP 5) | 5000 |

DCI-FOOD | 19169 | Program wsparcia polityki sektorowej – Ochrona socjalna i zarządzanie finansami publicznymi – Kirgistan 2007/09 | 9000 |

DCI-FOOD | 21863 | Wsparcie na rzecz usprawnienia systemu informacyjnego w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego w Republice Kirgiskiej | 2000 |

| | Suma | 68100 |

Tadżykistan

DCI-ASIE | 21994 | Program wsparcia na rzecz rozwoju ludzkiego | 26000 |

DCI-ASIE | 19236 | Program wsparcia polityki sektorowej – Ochrona socjalna, Tadżykistan 2007/09 | 9000 |

DCI-ASIE | 19667 | Pomoc techniczna mająca na celu wsparcie polityki sektora socjalnego w Tadżykistanie | 5000 |

DCI-ASIE | 20325 | Projekt modernizacji zarządzania finansami publicznymi | 2000 |

DCI-FOOD | 19168 | Program bezpieczeństwa żywnościowego – Tadżykistan – 2007 | 9000 |

DCI-FOOD | 21365 | Wsparcie siatki bezpieczeństwa socjalnego – Globalny instrument żywnościowy (Tadżykistan) | 7750 |

| | Suma | 58750 |

Uzbekistan

DCI-ASIE | 20509 | Wsparcie reform systemu sądownictwa i więziennictwa w Uzbekistanie | 10000 |

DCI-ASIE | 22308 | Program rozwoju instytucjonalnego i partnerstwa | 2200 |

DCI-ASIE | 22311 | Wzmocnienie ustroju dwuizbowego parlamentu oraz tworzenia sieci kontaktów z władzami regionalnymi | 2000 |

DCI-ASIE | 22373 | Poprawa świadczeń zdrowotnych dla matki i dziecka w Uzbekistanie – Faza II | 6700 |

| | Suma | 20900 |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK III

KOSZTY ADMINISTRACYJNE KOMISJI

WSTĘP

1. Trybunał oszacował koszty administracyjne poniesione przez Komisję podczas udzielania pomocy Azji Środkowej.

2. Trybunał wziął pod uwagę następujące elementy kosztów:

- koszty personelu: wynagrodzenia, dodatki i emerytury urzędników Komisji, pracowników kontraktowych oraz pracowników lokalnych zatrudnionych przy pomocy rozwojowej dla Azji Środkowej, zarówno w centrali, jak i w delegaturach UE;

- biura, wyposażenie i inne koszty bieżące związane z personelem centrali oraz delegatur;

- wydatki pomocnicze związane z pomocą rozwojową dla Azji Środkowej poniesione przez Komisję na jej własne cele (a nie na cele krajów będących odbiorcami pomocy), łącznie z kosztami usług doradczych w zakresie określenia i opracowania projektów oraz monitorowania ukierunkowanego na wyniki i oceny, jak również koszty związane z Domami Europy [1].

ŹRÓDŁA I METODA OBLICZENIOWA

3. Trybunał zidentyfikował następujące koszty roczne:

SZACUNKOWE KOSZTY ADMINISTRACYJNE ZWIĄZANE Z PLANOWANIEM I WDRAŻANIEM POMOCY ROZWOJOWEJ UE DLA AZJI ŚRODKOWEJ

Opis | w tys. EUR | Źródło / Uwagi |

Koszty administracyjne centrali (koszty przypisane do pomocy rozwojowej) | 1786 | Dane za 2011 r. [1111] |

Koszty administracyjne delegatur (koszty przypisane do pomocy rozwojowej) | 6611 | Dane za 2011 r. [2222] |

Suma cząstkowa | 8397 | |

Wydatki pomocnicze Domy EuropyOkreślenie i opracowanie projektówMonitorowanie ukierunkowane na wynikiEwaluacje | 700 560 700 145 | Średnie roczne kwoty obliczone przez zespół kontrolny na podstawie danych z systemu CRIS w odniesieniu do umów, począwszy od 2007 r. (do celów monitorowania ukierunkowanego na wyniki 2008–2011) |

Suma cząstkowa | 2105 | |

Suma całkowita | 10502 | |

OGRANICZENIA

4. Niektóre wydatki administracyjne nie zostały uwzględnione. Koszty związane z emeryturami pracowników zostały uwzględnione wyłącznie w przypadku pracowników lokalnych zatrudnionych w delegaturach, a nie dla urzędników lub pracowników kontraktowych.

5. Nie uwzględniono żadnej kwoty w odniesieniu do pomocy udzielonej przez inne działy Komisji (administracja, szkolenia, IT itd.) lub przez ESDZ.

6. Dane liczbowe odnoszą się do 2011 r. Delegatury w Kazachstanie, Kirgistanie i Tadżykistanie były w pełni operacyjne przez cały ten rok. W Uzbekistanie i Turkmenistanie funkcjonowały Domy Europy.

[1] Nie włączono kosztów pomocy technicznej związanej z wdrażaniem konkretnych projektów w krajach partnerskich.

[1111] Na podstawie standardowych koszty zatrudnionych urzędników zgodnie z oceną skutków finansowych regulacji. Koszt standardowy został przekazany przez Dyrekcję Generalną Komisji ds. Budżetu i zawiera wynagrodzenia i dodatki łącznie z kosztami biura i wyposażenia.

[2222] W odniesieniu do urzędników i pracowników kontraktowych koszt opiera się na średniej odnoszącej się do pracowników delegatur. W przypadku pracowników lokalnych i lokalnych kosztów bieżących wykorzystano rzeczywiste koszty poniesione przez ESDZ.

--------------------------------------------------