UE jest silnie zaangażowana w promowanie otwartych, sprawiedliwych i efektywnych rynków finansowych, które funkcjonują w oparciu o rygorystyczne ramy ostrożnościowe i ramy postępowania. Równoważność jest jednym z najważniejszych instrumentów, z których UE może skorzystać, aby osiągnąć ten cel w zewnętrznym wymiarze rynku wewnętrznego. Wynika to z tego, że przyczynia się ona do zwiększenia spójności i wzajemnej zgodności między odpowiednimi częściami ram UE a odpowiadającymi im przepisami państw trzecich. W rezultacie polityka równoważności UE umożliwia osiągnięcie trzech celów:

W związku z tymi nowymi ulepszeniami, które mają wkrótce znaleźć się w zbiorze przepisów europejskich, a także w świetle rozwoju polityki międzynarodowej nadszedł czas, aby dokonać podsumowania ogólnego podejścia UE do kwestii równoważności i przedstawić niektóre z obecnych wyzwań napotykanych obecnie w realizacji tej polityki. W lutym 2017 r. służby Komisji opublikowały dokument roboczy służb Komisji, w którym przedstawiono pierwszą wszechstronną ocenę równoważności w polityce usług finansowych. Opierając się na tych pracach technicznych, w niniejszym komunikacie określono obecne priorytety Komisji w zakresie polityki równoważności, przedstawiono zarys ostatnich usprawnień legislacyjnych i nawiązano do kluczowych aspektów oceny i procesów decyzyjnych. Ponadto przedstawiono w nim niedawne i bieżące prace nad ocenami i monitorowaniem równoważności.

Szereg niedawno uzgodnionych przez prawodawców Unii aktów ustawodawczych odnoszących się do Europejskich Urzędów Nadzoru, infrastruktury rynku europejskiego oraz ostrożnościowego traktowania firm inwestycyjnych przyczyniło się do poprawy stosowanego w UE mechanizmu równoważności. Ulepszenia te mają na celu podkreślenie, że równoważność i wynikające z niej decyzje nadzorcze muszą uwzględniać ryzyko, ściśle odzwierciedlać system regulacyjny i system nadzoru państwa trzeciego będącego przedmiotem oceny oraz uwzględniać wpływ działalności państw trzecich na rynki UE. Akcentują one również wyraźnie, że zgodność z kryteriami i warunkami przyjęcia decyzji w sprawie równoważności musi być stale gwarantowana przez państwo trzecie.

Podejście to łączy skuteczność jednolitego zbioru przepisów europejskich, nadzór oraz egzekwowanie prawa przez organy UE z oferowaniem odpowiednich możliwości prowadzenia działalności transgranicznej w zakresie usług i rynków finansowych. Decyzje w sprawie równoważności rzeczywiście mogą przyczynić się do rozwoju działalności transgranicznej.

W praktyce UE może stwierdzić, że system regulacyjny lub system nadzoru państwa trzeciego jest równoważny z analogicznym systemem unijnym, co pozwala organom w UE opierać się na zgodności podmiotów nadzorowanych z równoważnymi przepisami w danym państwie trzecim. Podejście to zakłada proces decyzyjny Komisji poprzedzony oceną w oparciu o kryteria określone w prawie Unii. Od samego początku wiąże się to również z prowadzeniem dialogu z organami państw trzecich podlegających ocenie.

UE nie jest jedynym obszarem regulacyjnym, który musi sprostać temu wyzwaniu. Unijne prawo dotyczące usług finansowych, a także finansowe ramy regulacyjne w państwach trzecich opierają się na normach międzynarodowych opracowanych wspólnie przez organy międzynarodowe – takie jak Rada Stabilności Finansowej, Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego, Międzynarodowe Stowarzyszenie Organów Nadzoru Ubezpieczeniowego oraz Międzynarodowa Organizacja Komisji Papierów Wartościowych – działające pod politycznym przewodnictwem grupy G-20. Normy międzynarodowe ułatwiają wszystkim jurysdykcjom zapewnienie podobnej reakcji na podobne zagrożenia oraz pozwalają uniknąć równania w dół, które często prowadzi do braku stabilności finansowej i ryzyka wystąpienia efektu domina na rynkach światowych. Ogólne ramy grupy G-20 są także oparte na sieci dwustronnych ustaleń dotyczących współpracy – zarówno na szczeblu regulacyjnym, jak i nadzorczym. Współpraca przyczynia się do budowania wzajemnego zrozumienia i zaufania między jurysdykcjami, co jest wstępnym warunkiem zarządzania ryzykiem transgranicznym. UE nieustannie dąży do globalnej zbieżności przepisów w oparciu o normy międzynarodowe. Jednocześnie te globalne ramy służą ustaleniu ogólnych norm i nie zawsze są odpowiednie do rozwiązywania konkretnych problemów pojawiających się w konkretnym kontekście dwustronnym.

Kierując się globalnym charakterem rynków finansowych, UE rozważa, w jaki sposób jej wewnętrzne ramy dla usług finansowych obejmują działalność transgraniczną i ekspozycję na ryzyko w państwach trzecich oraz w jaki sposób ramy te współgrają z innymi systemami regulacyjnymi. Równocześnie UE monitoruje i w stosownych przypadkach dynamicznie reaguje na zewnętrzne zmiany w zakresie regulacji i nadzoru (oznaczające poprawę lub pogorszenie współpracy dwustronnej / wzajemnego zaufania), które mogą wywierać wpływ na szerzej rozumiane otoczenie regulacyjne uczestników rynku prowadzących działalność w UE. W tym celu UE dąży do zachowania odpornych i skutecznych ram ostrożnościowych, które uwzględniają zagrożenia związane z działalnością transgraniczną w zakresie, w jakim wpływają one na stabilność finansową UE, integralność rynku, ochronę inwestorów oraz równe warunki działania na rynku wewnętrznym. Oznacza to co najmniej dążenie do unikania sprzecznych wymogów i ograniczania możliwości korzystania z arbitrażu regulacyjnego.

·w niektórych przypadkach umożliwienie zastosowania spójnego systemu nadzoru ostrożnościowego w odniesieniu do unijnych banków i innych unijnych instytucji finansowych prowadzących działalność poza UE, tym samym obniżając koszty inwestycji/ekspozycji unijnych przedsiębiorstw w państwach trzecich, w szczególności poprzez ułatwienie zarządzania kapitałem.

W rezultacie decyzje w sprawie równoważności mogą przynieść korzyści w postaci poprawy warunków prowadzenia transgranicznej działalności gospodarczej i tworzenia nowych możliwości, przyczyniając się w ten sposób do sprawiedliwego i otwartego handlu między UE a państwami trzecimi. W kilku przypadkach decyzje w sprawie równoważności mogą też zwiększyć możliwości dostępu do rynku. Przed przystąpieniem do ocen równoważności państw trzecich Komisja każdorazowo rozważa te potencjalne korzyści dla uczestników unijnego rynku finansowego w ramach konkretnej analizy.

Jednocześnie proces oceny równoważności jest przede wszystkim przedsięwzięciem z zakresu zarządzania ryzykiem. Bez wątpienia wiąże się on z zarządzaniem wszelkimi rodzajami ryzyka związanymi z działalnością transgraniczną uczestników rynku (tj. wpływem na stabilność finansową UE, integralność rynku, ochronę inwestorów oraz równe warunki działania na rynku wewnętrznym UE) przy jednoczesnym wykorzystaniu korzyści płynących z otwartego i globalnie zintegrowanego rynku finansowego UE.

Obowiązkiem Komisji jest dopilnowanie, aby w każdym przypadku, gdy rozpatrywane jest podjęcie nowej decyzji o poleganiu na przepisach lub nadzorze państwa trzeciego, przyszłe korzyści nie wiązały się z nadmiernym ryzykiem (i nadmiernymi kosztami) dla rynków finansowych UE, a także aby możliwe było ich wprowadzenie w sposób zgodny z zasadą ostrożności, z poszanowaniem równych warunków działania na rynku wewnętrznym UE. Ostatecznie każda nowa decyzja w sprawie równoważności powinna zapewniać ostrożne i trwałe ramy, które posłużą jako ogniwo łączące unijne zasady rynku wewnętrznego z ramami ostrożnościowymi obowiązującymi w państwach trzecich.

Chociaż równoważność ocenia się na podstawie kryteriów określonych w prawie Unii, Komisja powinna również rozważyć, czy decyzje w sprawie równoważności będą zgodne z priorytetami polityki UE w obszarach takich jak sankcje międzynarodowe, zwalczanie prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, dobre zarządzanie w kwestiach podatkowych na szczeblu globalnym lub inne istotne priorytety polityki zewnętrznej, aby zapewnić spójność działań UE na arenie międzynarodowej. Wszystkie te czynniki świadczą o skali ryzyka zagrażającego stabilności finansowej lub konieczności zapewnienia odpowiedniej ochrony uczestnikom rynku finansowego i innym podmiotom w UE. Uwzględnienie tych aspektów jest zatem istotne dla zachowania reputacji i długoterminowej stabilności sektora finansowego UE.

Chociaż decyzje w sprawie równoważności są jednostronnymi i uznaniowymi aktami UE, przynoszą one korzyści zarówno Unii, jak i jej partnerom z państw trzecich. Tego rodzaju rezultat korzystny dla obydwu stron zależy od równości i uczciwości w traktowaniu podmiotów unijnych działających w państwach trzecich i podlegających lokalnym przepisom i lokalnemu nadzorowi. W tym zakresie niektóre kategorie decyzji w sprawie równoważności podejmuje się po należytym uwzględnieniu sposobu, w jaki dane państwo trzecie traktuje ramy regulacyjne UE, prace nadzorcze prowadzone przez organy UE oraz unijne podmioty obecne na lokalnym rynku. W wielu przypadkach koncepcja unijnych ram równoważności zachęca do poszukiwania wzajemnie korzystnych rozwiązań obejmujących państwa trzecie, na przykład poprzez wprowadzenie ustaleń dotyczących współpracy w zakresie nadzoru. W przyszłości podczas podejmowania decyzji w sprawie równoważności w odniesieniu do danego państwa trzeciego Komisja nadal będzie rozważać i w stosownych przypadkach omawiać z tym państwem trzecim kwestię ostrożnościowego traktowania uczestników rynku UE przez to państwo.

3.Ostatnie ulepszenia koncepcji systemów równoważności UE

Możliwości stwierdzenia równoważności określono w specjalnych przepisach dotyczących równoważności zawartych w szeregu unijnych aktów ustawodawczych dotyczących usług finansowych. Przepisy dotyczące równoważności są dostosowane do potrzeb każdego konkretnego aktu i należy je interpretować w świetle celów tego aktu, w szczególności jego wkładu w ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego, w integralność rynku, ochronę inwestorów oraz, w szerszym ujęciu, jego znaczenia dla stabilności finansowej. Akty prawne określają warunki i kryteria, w oparciu o które UE może uwzględnić ramy regulacyjne i ramy nadzoru państwa trzeciego przy regulacji i nadzorowaniu unijnych rynków finansowych w sytuacjach z elementem transgranicznym, jak również zakres, w jakim można tego dokonać. W związku z tym istnieją wyraźne różnice w sposobie kształtowania mechanizmów równoważności i włączania ich do unijnych przepisów dotyczących usług finansowych – zarówno pod względem procesu, który należy przeprowadzić, zakresu wymaganej oceny, jak i wdrażania decyzji stwierdzającej równoważność.

W ciągu ostatnich kilku lat Komisja prowadziła z Parlamentem Europejskim, Radą i innymi zainteresowanymi stronami intensywny dialog na temat niezbędnych udoskonaleń w podejściu UE do stwierdzania i zachowywania równoważności. Na podstawie tych dyskusji i wspólnych refleksji Komisja doszła do wniosku, że obecnie panuje powszechna zgoda co do tego, iż niezwykle trudno byłoby wdrożyć jednolity proces oceny i podejmowania decyzji, który obejmowałby różne obszary równoważności. Decydenci, organy regulacyjne i inne zainteresowane strony akceptują obecnie potrzebę zróżnicowania podejścia UE do kwestii równoważności, pod warunkiem że w odniesieniu do każdego rodzaju równoważności przestrzegane są pewne wspólne zasady: proporcjonalność ocen, uwzględniające ryzyko podejście do stwierdzania równoważnych wyników oraz zwiększona przejrzystość zarówno wobec zainteresowanego państwa trzeciego, jak i ogółu społeczeństwa. Ponadto panuje powszechny konsensus co do potrzeby wprowadzenia ustaleń służących monitorowaniu bieżącego spełniania przez państwa trzecie warunków będących podstawą wszelkich decyzji stwierdzających równoważność.

Komisja aktywnie odpowiedziała już na postulaty dotyczące wprowadzenia usprawnień, które nie wymagały działań legislacyjnych, szczególnie w sferze przejrzystości publicznej, odpowiedzialności i niepublicznego dialogu z poszczególnymi państwami trzecimi. W dokumencie roboczym służb Komisji z 2017 r. w sprawie równoważności szczegółowo wyjaśniono proces prowadzący do podjęcia decyzji w sprawie równoważności oraz rozmaite względy i ograniczenia z tym związane. Komisja opublikowała również przegląd uprawnień w zakresie równoważności istniejących w prawie Unii oraz podjętych dotychczas decyzji. Niedawno Komisja dostosowała również swoje procesy wewnętrzne i obecnie, co do zasady, projekty decyzji w sprawie równoważności, które planuje przyjąć, poddaje konsultacjom publicznym (30-dniowy okres na przekazywanie informacji zwrotnych).

Ponadto Komisja pracuje wraz z Parlamentem Europejskim i Radą nad szeregiem wniosków ustawodawczych mających znaczenie dla unijnego podejścia do równoważności. W rezultacie do systemów równoważności wprowadzono niedawno znaczące zmiany w ramach szeregu poprawek legislacyjnych odnoszących się do Europejskich Urzędów Nadzoru, infrastruktury rynku europejskiego oraz ostrożnościowego traktowania firm inwestycyjnych.

Zmiana rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru umacnia rolę tych organów w zakresie monitorowania równoważnych państw trzecich. Każdy Europejski Urząd Nadzoru ma za zadanie monitorować równoważne państwa trzecie i co roku przedstawiać Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, Komisji i dwóm pozostałym Europejskim Urzędom Nadzoru poufne sprawozdanie „podsumowujące ustalenia z przeprowadzonych działań monitorujących”. Ponadto Europejskie Urzędy Nadzoru nie mogą zawierać porozumień administracyjnych z państwami trzecimi, które figurują w wykazie państw wysokiego ryzyka z punktu widzenia przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.

Zmiana rozporządzenia w sprawie infrastruktury rynku europejskiego umacnia ramy nadzoru dotyczące kontrahentów centralnych świadczących usługi rozliczeniowe na rzecz unijnych przedsiębiorstw, w szczególności poprzez wprowadzenie w większym stopniu uwzględniającego ryzyko i bardziej proporcjonalnego podejścia w odniesieniu do systemu państwa trzeciego. Kontrahenci centralni z państwa trzeciego, którzy są lub prawdopodobnie staną się kontrahentami o znaczeniu systemowym i istotnymi z punktu widzenia stabilności finansowej w UE, będą objęci szczególnymi i proporcjonalnymi wymogami odzwierciedlającymi stopień powiązanego ryzyka systemowego. W ostateczności, jeżeli wymogi te są niewystarczające, aby złagodzić potencjalne ryzyko dla stabilności Unii lub któregokolwiek z jej państw członkowskich, od kontrahenta centralnego z państwa trzeciego można wymagać świadczenia usług na rzecz unijnych przedsiębiorstw za pośrednictwem podmiotu posiadającego zezwolenie w UE.

W rozporządzeniu w sprawie firm inwestycyjnych ustanowiono nowe kryteria oceny oraz dodatkowe zabezpieczenia i obowiązki sprawozdawcze dla przedsiębiorstw z państw trzecich mających siedzibę w równoważnych jurysdykcjach w obrębie istniejących ram równoważności w zakresie transgranicznego świadczenia usług inwestycyjnych na rzecz klientów profesjonalnych na podstawie rozporządzenia w sprawie rynków instrumentów finansowych (MiFIR). W ramach nowego systemu równoważności ustanawia się różne kategorie jurysdykcji państw trzecich; w szczególności w przypadku jurysdykcji, w których skala i zakres świadczonych usług mogą mieć znaczenie systemowe dla Unii, równoważność można stwierdzić jedynie po przeprowadzeniu przez Komisję dokładnej i szczegółowej oceny. Ponadto rozszerzono również rolę Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych w zakresie monitorowania działalności tego rodzaju przedsiębiorstw w Unii.

Co więcej, jeżeli chodzi o wskaźniki finansowe, do 2022 r. wskaźniki, których administratorzy mają siedzibę poza UE, będą zwolnione z obowiązku uzyskania statusu równoważnych, uznanych czy zatwierdzonych, aby można było korzystać z nich na obszarze UE. Dodatkowo od 2022 r. Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych będzie miał prawo do uznawania administratorów wskaźników referencyjnych z państw trzecich.

4.Oceny i podejmowanie decyzji w sprawie równoważności

Decyzja w sprawie równoważności jest jednostronnym i uznaniowym aktem UE opracowanym i przyjętym przez Komisję zgodnie z priorytetami Unii i interesami rynków finansowych UE. Decyzji w sprawie równoważności nie przygotowuje się i nie podejmuje w odosobnieniu: Komisja co do zasady zawsze dąży do nawiązania skutecznego dialogu technicznego z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia solidności i dokładności leżących u podstaw decyzji ocen technicznych, w stosownych przypadkach z udziałem Europejskich Urzędów Nadzoru. Organy państwa trzeciego zachęca się do udziału w działaniach wyjaśniających dotyczących sposobu, w jaki ich ramy regulacyjne oraz ramy nadzoru przynoszą wyniki przewidziane w odpowiednich ramach UE.

Komisja dąży do nawiązania kontaktów technicznych z danym państwem trzecim w celu pogłębienia wiedzy na temat ram obowiązujących w państwie trzecim, a następnie potwierdzenia ustaleń dotyczących równoważności. Na późniejszym etapie tak nawiązane kontakty techniczne mogą okazać się pomocne w eliminowaniu potencjalnych luk wykrytych w ramach regulacyjnych lub ramach nadzoru w toku procesu monitorowania ex post. W tym zakresie prowadzone już przez UE dialogi regulacyjne lub regionalne z szeregiem państw trzecich nie tylko stanowią źródło informacji, lecz także szansę na dostosowanie ocen technicznych na potrzeby decyzji w sprawie równoważności i omówienie ustaleń z monitorowania równoważności lub potrzeby dokonania przeglądu istniejącej decyzji, jeżeli wykryto znaczne niedociągnięcia.

Stwierdzenie równoważności systemu państwa trzeciego wynika z przeprowadzonej przez Komisję indywidualnej rygorystycznej oceny przepisów obowiązujących w państwie trzecim oraz nadzoru nad tymi przepisami. Taka ocena opiera się na dwóch głównych aspektach: zasadzie proporcjonalności oraz potrzebie zarządzania ryzykiem związanym z działalnością transgraniczną prowadzoną w oparciu o ramy równoważności.

Komisja przywiązuje najwyższą wagę do tego, by przyjmować proporcjonalne stanowisko w sprawie ryzyka wynikającego z ram państwa trzeciego będących przedmiotem oceny. Badane jurysdykcje mogą wiązać się z różnymi ekspozycjami na ryzyko dla rynków finansowych UE, m.in. w zależności od powiązań rynku poddawanego ocenie z unijnymi rynkami finansowymi, a zatem również od udziału w rynku danego państwa trzeciego. Koncentracja na ryzyku w tym procesie oznacza, że co do zasady państwa trzecie o „dużym wpływie”, w przypadku których decyzja w sprawie równoważności będzie prawdopodobnie intensywnie stosowana przez uczestników rynku, będą reprezentować bardziej znaczący zbiór zagrożeń, które Komisja będzie musiała uwzględnić w swojej ocenie kryteriów równoważności oraz w ramach wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych. Jeżeli w ocenie równoważności takich państw trzecich istniałyby niedociągnięcia lub luki, prawdopodobnie miałyby one niekorzystny wpływ na stabilność finansową lub integralność rynku w UE.