1. WPROWADZENIE

Mechanizm współpracy i weryfikacji (MWiW) postępów został utworzony w momencie przystąpienia Bułgarii do Unii Europejskiej w 2007 r. w celu reagowania na niedociągnięcia w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Od tego czasu w sprawozdaniach na temat MWiW starano się – za pomocą szczegółowych zaleceń – ukierunkować wysiłki władz bułgarskich oraz oceniano osiągnięte postępy. Jak podkreśliła Rada, MWiW dobiegnie końca w momencie zadowalającego spełnienia wszystkich sześciu założeń mających zastosowanie w odniesieniu do Bułgarii.

W sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. Komisja podsumowała osiągnięcia, dokonując ich przeglądu, a także wymieniła utrzymujące się wyzwania. Komisja określiła również kroki, jakich podjęcie jest niezbędne w celu osiągnięcia założeń MWiW. W tym celu Komisja przedstawiła siedemnaście najważniejszych zaleceń, których zrealizowanie pozwoli na zamknięcie procesu MWiW. Przedstawione w styczniu 2017 r. zalecenia można zatem uznać za wystarczające do zamknięcia MWiW – z wyjątkiem sytuacji, w której zmiany wyraźnie świadczyłyby o zawróceniu z drogi postępów. W sprawozdaniu podkreślono, że tempo tego procesu zależy od tego, jak szybko Bułgaria będzie w stanie zrealizować zalecenia w sposób trwały.

W związku z tym na obecnym etapie procesu MWiW w niniejszym sprawozdaniu zaprezentowano postępy, które zostały poczynione w realizacji zaleceń wymienionych w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. Podobnie jak w poprzednich latach, sprawozdanie jest efektem starannych analiz przeprowadzonych przez Komisję w oparciu o ścisłą współpracę z bułgarskimi instytucjami, a także informacje od organizacji społeczeństwa obywatelskiego i innych zainteresowanych stron, w tym innych państw członkowskich.

W swoim orędziu o stanie Unii wygłoszonym we wrześniu 2017 r. przewodniczący Jean-Claude Juncker podkreślił znaczenie praworządności oraz niezależności wymiaru sprawiedliwości; jest to szczególnie istotne dla wszystkich państw członkowskich UE, nie tylko tych uczestniczących w MWiW.

W oparciu o analizę postępów w Bułgarii przez cały okres trwania procesu MWiW od 2007 r. oraz postępów poczynionych od sprawozdania opublikowanego w styczniu 2017 r., Komisja nadal jest zdania, że – dzięki kontynuacji kierunku politycznego oraz determinacji we wdrażaniu reform – Bułgaria powinna być w stanie spełnić pozostałe zalecenia MWiW w najbliżej przyszłości. W analizie podkreślono znaczenie, jakie ma rozwiązywanie pozostałych wyzwań w duchu dobrej współpracy pomiędzy poszczególnymi instytucjami.

Komisja zamierza ocenić postępy pod koniec 2018 r. Jest także gotowa zapewnić dalszą pomoc, aby ułatwić działania w celu zapewnienia trwałości postępów, a co za tym idzie zakończyć stosowanie mechanizmu.

2. SYTUACJA OGÓLNA

Jak zauważono w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r., brak stabilizacji politycznej w ciągu ostatnich lat wpłynął na potencjał realizacji reform. W maju powołano nowy rząd. Po rozpoczęciu rządów w nowym składzie wznowiono prace w pewnych obszarach, które były realizowane przez poprzedni rząd w 2016 r., tym samym przejmując zadania od poprzedniego rządu i pozwalając na kontynuację reform i pewien stopień ciągłości w polityce. Nowy rząd wykazał determinację, aby nadrobić stracony czas i szybko podjął inicjatywy ustawodawcze, dążąc do ukończenia szeregu istotnych reform przed końcem roku. W niektórych przypadkach indywidualne zainteresowane strony wyrażały obawy odnośnie do jakości przepisów lub ich zaangażowania w proces ustawodawczy. W dalszym ciągu na etapie przygotowań lub rozważań znajdują się istotne inicjatywy ustawodawcze; ważne aby były one realizowane w duchu szerokiej debaty publicznej i konsultacji, w których biorą udział zainteresowane strony. Komisja jest przekonana, że proces legislacyjny z udziałem zainteresowanych stron, oparty na zasadach lepszego stanowienia prawa, ma kluczowe znaczenie dla trwałości reform.

Tymczasem niedawne wydarzenia w Zgromadzeniu Narodowym ponownie zwróciły uwagę na skutki nieprzewidywalnego ustawodawczego procesu decyzyjnego. W lipcu członkowie parlamentu wprowadzili do porządku obrad Zgromadzenia Narodowego pakiet projektów wniosków dotyczących zmian w ustawie o systemie sądownictwa, czego nie poprzedziła ani debata publiczna ani konsultacje z zainteresowanymi stronami. Proponowane zmiany wywołały falę krytyki, ponieważ wielu przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości i społeczeństwa obywatelskiego postrzegało je jako bezpośredni atak na niezależność wymiaru sprawiedliwości. Najdalej idące poprawki wycofano przed głosowaniem końcowym, jednak poprawki, które przyjęto, zostały skrytykowane za potencjalne naruszanie niezawisłości sędziów. Niektórzy obserwatorzy postrzegają je jako potencjalnie niezgodne z konstytucją. Na początku października kilku członków parlamentu w podobny sposób przedstawili dodatkowe propozycje poprawek do ustawy o systemie sądownictwa – bez debaty publicznej ani konsultacji z zainteresowanymi stronami. Obserwatorzy ponownie skrytykowali ich za odwracanie biegu kluczowych reform z 2016 r.. Bułgaria powinna zapewnić trwałość i wiarygodność procesu reformowania sądownictwa poprzez stworzenie atmosfery wzajemnego zaufania między instytucjami oraz zapewnienie ich współpracy, co ma zasadnicze znaczenie dla pomyślnej realizacji reform. Istnieje zdecydowana potrzeba przyspieszenia tempa reform, jednak nie powinno to prowadzić do rezygnowania z procedur konsultacji, ponieważ tworzy to klimat niepewności i braku odpowiedzialności.

Jeżeli chodzi o sądownictwo, wybrano nową Najwyższą Radę Sądownictwa. Jest to okazja, aby wpłynąć na negatywną, w ogólnym ujęciu, atmosferę wokół debaty, która ukształtowała się w tej formie podczas kadencji poprzedniej rady i która charakteryzowała się wyraźnymi podziałami i wzajemnymi podejrzeniami, utrudniającymi bezstronny proces decyzyjny. Najnowsze reformy doprowadziły do niezaprzeczalnej poprawy sytuacji, zwłaszcza jeżeli chodzi o tworzenie w obrębie Najwyższej Rady Sądownictwa oddzielnych izb dla sędziów i prokuratorów. Jednak utrzymujące się obawy związane z ewentualnym niewłaściwym wpływem wywieranym za pośrednictwem Najwyższej Rady Sądownictwa na sędziów, mogłyby podważyć wrażenie bezstronności procesu decyzyjnego w obrębie tej istotnej instytucji. Mając na uwadze to wyzwanie, istotne jest zatem, aby nowy skład Najwyższej Rady Sądownictwa stworzył atmosferę otwartej debaty i przejrzystości w odniesieniu do kluczowych decyzji, przywracając zaufanie wśród sędziów oraz zaufanie opinii publicznej, co ma zasadnicze znaczenie dla dobrze funkcjonującego wymiaru sprawiedliwości.

3. OCENA POSTĘPÓW W WYPEŁNIANIU ZAŁOŻEŃ MWiW NA PODSTAWIE ZALECEŃ OKREŚLONYCH W SPRAWOZDANIU MWiW ZE STYCZNIA 2017 R.

3.1 Założenie pierwsze: Niezależność sądów

Zalecenie 1: Należy zapewnić przejrzystość wyborów kolejnej Najwyższej Rady Sądownictwa, zorganizować wysłuchanie publiczne w Zgromadzeniu Narodowym przed wyborem członków w ramach parytetu parlamentarnego i umożliwić społeczeństwu obywatelskiemu przedstawienie uwag na temat kandydatów. Zalecenie 2: Należy konsekwentnie podejmować decyzje w sprawie nominacji na wysokie stanowiska w wymiarze sprawiedliwości w sposób merytoryczny i przejrzysty, w tym w przypadku zbliżającego się mianowania nowego prezesa Najwyższego Sądu Administracyjnego. Zalecenie 3: Należy usprawnić funkcjonowanie Inspektoratu Najwyższej Rady Sądownictwa w praktyce. Najwyższa Rada Sądownictwa powinna podjąć działania w związku z ustaleniami Inspektoratu, w szczególności w kwestiach związanych z etyką zawodową. Należy rozważyć zwrócenie się o pomoc zewnętrzną, na przykład ze strony Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych lub Rady Europy.

Najważniejsze osiągnięcia w tym roku w kontekście sądownictwa to wybory nowej Najwyższej Rady Sądownictwa, która rozpoczęła urzędowanie w dniu 3 października. Wybory parytetu sędziowskiego zakończono w czerwcu, zgodnie z zasadą „jeden sędzia – jeden głos”, wcześniej uwypukloną przez Komisję. Mimo pewnych wygłaszanych wówczas obaw, proces został powszechnie uznany za uczciwy. Była to zdecydowana poprawa w stosunku do wyborów poprzedniej Najwyższej Rady Sądownictwa, które odbyły się jesienią 2012 r.. W dniu 20 września Zgromadzenie Narodowe zakończyło wybory parytetu parlamentarnego; wybrani kandydaci uzyskali znacznie więcej niż wymagana większość dwóch trzecich głosów. W mediach oraz w społeczeństwie obywatelskim pojawiły się głosy krytyczne, jakoby wynik był ustalony wcześniej w ramach porozumień między najważniejszymi partiami politycznymi, towarzysząca debata była niewystarczająca, a wynik nie był efektem procesu otwartego rozważenia faktycznych osiągnięć kandydatów. Szczególnie krytykowano fakt, że poprzedzające wysłuchanie publiczne w komisji ds. prawnych nie pozwoliło – ze względów czasowych – na poruszenie wszystkich najważniejszych kwestii zgłoszonych przez społeczeństwo obywatelskie, mimo że kwestie te wpłynęły i zostały opublikowane na stronie internetowej Zgromadzenia Narodowego. Ogólnie rzecz biorąc, wybory do nowej Najwyższej Rady Sądownictwa wykazały zasadność nowych ram prawnych, które wprowadzono w 2016 r. Obecnie do nowego składu Najwyższej Rady Sądownictwa należy wykazanie jej niezależności w praktyce. Będzie to możliwe dzięki podjęciu konkretnych, bezstronnych i profesjonalnych decyzji w kluczowych obszarach.

Ważnym zadaniem Najwyższej Rady Sądownictwa jest mianowanie osób na wysokie stanowiska w sądownictwie. Ważne będzie wykazanie, iż takie decyzje podejmowane są w oparciu o faktyczne osiągnięcia i w sposób przejrzysty. Szczególnie ważną decyzją w 2017 r. było mianowanie nowego prezesa Najwyższego Sądu Administracyjnego. Decyzja ta mogła być wprawdzie podjęta przez Najwyższą Radę Sądownictwa w nowym składzie, jednak odchodzący skład zdecydował o wybraniu kandydata w dniu 11 września i o zgłoszeniu tej kandydatury do zatwierdzenia przez prezydenta Republiki Bułgarii . W międzyczasie prezydent zawrócił kandydaturę, ze względu na to, iż bardziej uzasadnione byłoby przeprowadzenie procesu mianowania przez nową Najwyższą Radę Sądownictwa. Pozwoliło to Najwyższej Radzie Sądownictwa w nowym składzie na ponowne rozważenie zgłoszonej kandydatury na posiedzeniu w dniu 19 października. W drugim głosowaniu zgłoszony kandydat został ponownie wybrany znaczną większością głosów.

Kolejną istotną instytucją ustanowioną na mocy konstytucji w celu ochrony niezależności wymiaru sprawiedliwości jest Inspektorat. Wprowadzone w 2015 r. poprawki do konstytucji nadały Inspektoratowi większe uprawnienia w zasadniczych obszarach, takich jak etyka zawodowa (w tym kontrole konfliktów interesów oraz majątku prywatnego sędziów), a także powierzyły mu bardziej centralną rolę w przygotowywaniu postępowań dyscyplinarnych. Podejmowanie ostatecznych decyzji odnośnie do takich postępowań pozostaje w gestii Najwyższej Rady Sądownictwa, jednak takie uprawnienia są z natury rzeczy kwestią szczególnie delikatną – decyzje dyscyplinarne budziły kontrowersje w przeszłości – a zatem należy je wdrażać w ostrożny sposób. Mając na uwadze powyższe, w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. zalecono, aby władze bułgarskie skorzystały z pomocy ekspertów zewnętrznych w celu poprawy praktycznego funkcjonowania nowego systemu inspekcji i sankcji dyscyplinarnych.. W październiku Komisja Wenecka wydała opinię w sprawie Bułgarii. Znajdowały się w niej istotne elementy, które mogłyby stworzyć podstawę dalszych ocen w kontekście takiego przeglądu.