GLOSARIUSZ

DG INFSO : Dyrekcja Generalna ds. Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów Komisji Europejskiej

DG REGIO : Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej Komisji Europejskiej

EFRR : Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EIF : europejskie ramy interoperacyjności (European Interoperability Framework)

Emisja szerokopasmowa : szybka transmisja danych polegająca na równoległej emisji co najmniej dwóch sygnałów przez szerokość pasma

IDA : wymiana danych między jednostkami administracji (Interchange of Data between Administrations) – program mający na celu propagowanie rozwoju i eksploatacji transeuropejskich sieci TIK służących do emisji danych między administracjami państw członkowskich a instytucjami Wspólnoty

IDABC : program interoperacyjnego świadczenia europejskich usług w dziedzinie e-administracji na rzecz administracji publicznych, przedsiębiorstw i obywateli. Program ten zastąpił instrument IDA.

Interoperacyjność : zdolność różnych programów do wymiany danych przy zastosowaniu wspólnego zestawu formatów wymiany informacji, do odczytywania i tworzenia tych samych formatów plików oraz korzystania z tych samych protokołów

ISA : nowy program "Rozwiązania w zakresie interoperacyjności dla europejskich administracji publicznych" przewidziany na okres 2010–2015

NPR : narodowy plan rozwoju

Otwarte oprogramowanie : ogólna licencja oprogramowania o szerokim zakresie, w ramach której kod źródłowy jest powszechnie dostępny, a prawa autorskie nakładają niewielkie ograniczenia lub nie nakładają ich wcale.

SI : społeczeństwo informacyjne

TIK : technologie informacyjno-komunikacyjne

Otwarty standard : każdy protokół komunikacji, połączeń wzajemnych lub wymiany oraz każdy format danych interoperacyjnych, których specyfikacje zostały opublikowane, a dostęp do nich i korzystanie z nich nie są w żaden sposób ograniczone.

PMM : metodyka zarządzania projektem jest opartą na procedurze metodą skutecznego zarządzania projektem (Project Management Methodology). Metoda ta służy do zarządzania projektami w ramach jasno określonych ram. Opisuje procedury koordynowania zasobami i działaniami w ramach projektu oraz wskazuje, jak zaprojektować i nadzorować projekt oraz jak reagować w razie konieczności dostosowania projektu w związku ze zmianami.

FS : fundusze strukturalne

SMART : zdefiniowane, wymierne, osiągalne, realistyczne i określone w czasie

STRESZCZENIE

I. Administracje publiczne w okresie objętym niniejszym sprawozdaniem postrzegały e-administrację jako sposób na zmniejszenie obciążenia pracą administracyjną obywateli, przedsiębiorstw oraz innych administracji. E-administracja może również poprawić jakość usług świadczonych przez administracje publiczne. Jest to zgodne z osiąganiem celów lizbońskich (konkurencyjność i innowacyjność), ze znoszeniem barier na rynku wewnętrznym, mobilnością obywateli w Europie oraz rozwojem regionalnym.

II. Głównym przedmiotem kontroli Trybunału były wydatki poniesione w ramach EFRR w okresie programowania 2000–2006 w czterech państwach członkowskich: Francji, Włoszech, Polsce i Hiszpanii. Trybunał zbadał stosowne dokumenty dotyczące strategii i dokumenty programowe oraz skontrolował 28 projektów administracyjnych związanych z rozwojem e-administracji. Uzupełnieniem prac była ankieta on-line rozesłana wśród wybranych kierowników projektów.

III. Trybunał zbadał, czy przedmiotowe projekty w dziedzinie e-administracji:

a) zostały wybrane na podstawie oceny potrzeb;

b) zostały prawidłowo opracowane i zrealizowane zgodnie z planem;

c) przyniosły użyteczne i trwałe rezultaty.

IV. Trybunał stwierdził, że projekty w dziedzinie e-administracji współfinansowane ze środków EFRR przyczyniły się do rozwoju elektronicznych usług administracji publicznych. Pomimo iż większość z nich funkcjonuje pod względem technicznym, nacisk położony na rezultaty projektów był niedostateczny i w konsekwencji osiągane korzyści okazały się znacznie mniejsze niż można było zakładać.

V. Trybunał stwierdził w szczególności, że:

a) Pomimo iż programowanie e-administracji na poziomie krajowym uległo stopniowej poprawie w okresie programowania, uchybienia we wczesnych strategiach oznaczały, że w projektach nie kładziono nacisku na spełnianie najważniejszych potrzeb związanych z rozwojem e-administracji.

b) Zasadniczo osiągnięto produkty zakładane w projektach, jednak często z opóźnieniem lub w ograniczonym zakresie, z uwagi na słabo opracowaną koncepcję lub brak należytej metodyki realizacji projektu.

c) Większość skontrolowanych projektów została zrealizowana prawidłowo pod względem technologicznym i zaowocowała aplikacjami informatycznymi świadczącymi usługi elektroniczne na rzecz organów administracji publicznej, przedsiębiorstw i obywateli. Zasadniczo systemy współfinansowane ze środków EFRR były trwałe finansowo, a ich obsługa serwisowa była prawidłowa. Jednakże ze względu na brak pomiarów faktycznych korzyści projektu nie można dokonać ewaluacji projektów ani zgromadzić wiedzy z myślą o przyszłych programach.

VI. Trybunał zaleca zatem, co następuje:

a) Państwa członkowskie powinny opracować strategie związane z e-administracją na podstawie zidentyfikowanych potrzeb. Ponadto powinny mieć jasno wyznaczone cele oraz przydzielić zadania organom odpowiedzialnym za osiągnięcie tych celów.

b) Instytucje zarządzające powinny wybrać projekty w dziedzinie e-administracji, które otrzymają wsparcie w ramach EFRR na podstawie oceny prawdopodobnych kosztów i korzyści projektu.

c) Instytucje zarządzające w państwach członkowskich powinny dopilnować, by projekty w dziedzinie e-administracji, które wytypowano do finansowania ze środków EFRR, koncentrowały się nie tylko na produktach, lecz również na zmianach proceduralnych lub organizacyjnych, niezbędnych dla pełnego korzystania z utworzonych systemów.

d) Instytucje zarządzające powinny podkreślić praktyczne zastosowanie najlepszych praktyk oraz zdecydowanie zalecić stosowanie odpowiedniej metodyki zarządzania współfinansowanymi z EFRR projektami w dziedzinie e-administracji.

e) Komisja powinna dopilnować, by zasady oraz zalecenia unijne umożliwiające transeuropejską interoperacyjność, w szczególności zasady EIF, były uwzględnione w projektach finansowanych z EFRR, aby zwiększyć europejską wartość dodana projektu oraz usprawnić dalszą integrację systemów na terenie całej UE.

f) Przy wybieraniu projektów w dziedzinie e-administracji instytucje zarządzające powinny upewnić się, że wszystkie istotne koszty, w tym koszty obsługi serwisowej, zostały w dostatecznym stopniu przewidziane w analizie kosztów i korzyści, na której powinna opierać się decyzja o finansowaniu.

g) Komisja powinna dopilnować, by instytucje zarządzające monitorowały oraz oceniały rezultaty i oddziaływanie projektów, tak aby wykazać skuteczne korzystanie ze środków UE oraz zapewniać ważne informacje zwrotne służące udoskonaleniu koncepcji przyszłych programów.

WPROWADZENIE

DEFINICJA I CELE e-ADMINISTRACJI

1. Administracja elektroniczna (e-administracja) dotyczy elektronicznych transakcji pomiędzy administracją państwową a obywatelami lub przedsiębiorstwami bądź pomiędzy różnymi administracjami publicznymi. E-administracja wymaga korzystania z technologii informacyjnych i komunikacyjnych (TIK), wprowadzenia zmian organizacyjnych oraz opanowania nowych umiejętności, tak aby świadczyć usługi publiczne wyższej jakości [1].

2. Administracje publiczne, w okresie objętym niniejszym sprawozdaniem, postrzegały e-administrację jako sposób na zmniejszenie obciążenia pracą administracyjną oraz skrócenie czasu oczekiwania interesantów, przy jednoczesnej poprawie efektywności kosztowej i wzroście produktywności. Jest to zgodne z celami określonymi w strategii lizbońskiej w zakresie konkurencyjności i innowacyjności, pomaga wesprzeć rozwój regionalny oraz zmniejszyć bariery na rynku wewnętrznym. Ponadto e-administracja może sprzyjać mobilności obywateli na terenie Europy.

3. Aby uniknąć pojawienia się tak zwanych barier elektronicznych [2], Komisja zaleca, by europejskie administracje publiczne przestrzegały szeregu ogólnych zasad sformułowanych w europejskich ramach interoperacyjności [3] (EIF) opublikowanych w listopadzie 2004 r.

STRATEGIA LIZBOŃSKA, e-EUROPA ORAZ i2010

4. Rada Europejska na posiedzeniu zwołanym w Lizbonie w 2000 r. wyznaczyła ambitny cel, zgodnie z którym Europa miała stać się najbardziej konkurencyjną i dynamiczną gospodarką na świecie, oraz uznała konieczność wykorzystania przez Europę możliwości, jakie niesie z sobą nowa gospodarka, a zwłaszcza internet.

5. Komisja Europejska wdrożyła dwa kolejne plany działań e-Europa przewidziane na okres 2000–2005, których celem było pobudzenie rozwoju usług, aplikacji oraz zawartości internetu, obejmujące zarówno usługi publiczne świadczone przez internet, jak również e-biznes. Plany działania zostały również opracowane z myślą o wyeliminowaniu uchybień w infrastrukturze szerokopasmowej i środkach bezpieczeństwa. Działania te miały zostać wzmocnione poprzez m.in. rozpowszechnianie dobrych praktyk oraz analizę porównawczą [4] rozwoju technologii informacyjno-komunikacyjnych w państwach członkowskich.

6. Od samego początku [5] Komisja dostrzegała znaczenie e-administracji, a transformacja usług publicznych stała się trzonem polityki w obszarze TIK. W następstwie planu działań e-Europa 2002 Komisja opublikowała komunikat [6], w którym szeroko omówiła działania w dziedzinie e-administracji przewidziane w planie działań oraz szczegółowo przedstawiła kroki niezbędne na drodze do transformacji usług publicznych przy pomocy TIK.

7. W 2005 r. plany działań e-Europa zastąpiono nowymi ramami strategicznymi: i2010 – europejskie społeczeństwo informacyjne 2010, określając tym samym główne kierunki polityki w tej dziedzinie [7]. W tych zmodyfikowanych ramach strategicznych położono jeszcze większy nacisk na e-administrację. Jak wynika z niedawno przeprowadzonych badań [8], istnieje silny związek między nowoczesną i wydajną administracją publiczną a konkurencyjnością i innowacyjnością w danym kraju. W komunikacie [9] z 2006 r. Komisja przedstawiła poprzednie osiągnięcia oraz wyznaczyła nowe cele w zakresie polityki dotyczącej e-administracji. Polityczne zaangażowanie państw członkowskich oraz innych zainteresowanych stron ma znaczenie dla takich działań i na licznych konferencjach państwa członkowskie dały temu wyraz, podpisując się pod deklaracjami [10] w tej sprawie. Pierwszy istotny akt prawny [11], tzw. dyrektywa o usługach (zob. ramka 1), opublikowana w 2006 r. i która miała wejść w życie w 2009 r., nakłada obowiązek, by określone usługi publiczne dla przedsiębiorstw były dostępne w formie elektronicznej.

8. Równolegle do tych planów działań Komisja podjęła szereg inicjatyw [12] w określonych obszarach. Inicjatywom tym przyświecały różne cele, takie jak likwidacja technologicznych "wąskich gardeł" lub ułatwienie wymiany dobrych praktyk. Spośród bardziej specjalistycznych programów i inicjatyw na uwagę zasługuje program IDABC [13], gdyż usprawnił on współpracę pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi na rzecz wypracowania wspólnych norm interoperacyjnych [14].

RAMKA 1

DYREKTYWA O USŁUGACH

Dyrektywa wymaga, by państwa członkowskie uprościły procedury oraz formalności, które usługodawcy muszą przestrzegać. Państwa członkowskie mają przede wszystkim obowiązek usunięcia nieuzasadnionych i nieproporcjonalnych obciążeń oraz znacznie ułatwić:

rozpoczęcie prowadzenia przedsiębiorstwa, czyli przypadki, w których osoba prawna lub fizyczna zamierza założyć stałe przedsiębiorstwo w państwie członkowskim;

świadczenie usług transgranicznych, czyli przypadki, w których dany przedsiębiorca zamierza świadczyć usługi transgraniczne w innym państwie członkowskim, bez zakładania tam przedsiębiorstwa.

W myśl dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane ustanowić pojedyncze punkty kontaktowe, za pośrednictwem których usługodawcy mogą uzyskać wszelkie istotne informacje oraz dopełnić wszystkich formalności administracyjnych bez konieczności kontaktowania się z kilkoma organami. "Pojedyncze punkty kontaktowe" muszą być dostępne na odległość i drogą elektroniczną.

WSPARCIE FINANSOWE UE

9. Unia Europejska przeznaczyła blisko 11 mld euro [15] na wsparcie społeczeństwa informacyjnego w okresie programowania 2000–2006. Wśród celów programu można wymienić rozwój nowych bezpiecznych technologii, możliwości infrastruktury oraz łączności szerokopasmowej między regionami. Współfinansowanie programu ze środków EFRR wyniosło 6,7 mln euro (61 %). Nie ma dostępnych danych zbiorczych na temat działań w obszarze e-administracji.

ZASADY ZARZĄDZANIA EFRR W OKRESIE PROGRAMOWANIA 2000–2006

10. System zarządzania EFRR oparty jest na zasadach pomocniczości i partnerstwa [16], a obowiązki i zarządzanie dzielone są między Komisję Europejską i rządy państw członkowskich. Wykres 1 ilustruje w uproszczony sposób programowanie EFRR oraz wdrożenie współfinansowanych działań obowiązujących w skontrolowanym okresie programowania 2000–2006.

11. Wieloletnie programy były opracowywane przez państwa członkowskie po zakończeniu procedury dialogu z właściwymi organami administracji publicznej oraz partnerami gospodarczymi i społecznymi. Państwa członkowskie określiły ogólne priorytety programu, a następnie po negocjacjach z Komisją zatwierdziły wszystkie dokumenty programowania. Ogólny opis środków znalazł się w projektach operacyjnych, zaś szczegółowe środki oraz wybór projektów leżał w gestii państw członkowskich.

12. Programy zawierają ustalone i zatwierdzone priorytety, które zostaną zrealizowane w okresie programowania. Do każdego programu operacyjnego lub jednolitego dokumentu programowego dołączone jest uzupełnienie programu, w którym są szczegółowo opisane środki podejmowane w ramach programu. Środki mogą obejmować określone działania na rzecz rozwoju e-administracji.

WYKRES 1

UPROSZCZONY PROCES ZARZĄDZANIA EFRR W OKRESIE 2000–2006

+++++ TIFF +++++

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

13. Głównym celem kontroli była ocena, czy skontrolowane projekty w dziedzinie e-administracji współfinansowane ze środków EFRR:

a) zostały wybrane na podstawie oceny potrzeb;

b) zostały prawidłowo opracowane i zrealizowane zgodnie z planem;

c) przyniosły użyteczne i trwałe rezultaty.

14. Kontrolerzy skoncentrowali się na okresie programowania 2000–2006 oraz czterech państwach członkowskich: Francji, Włoszech, Polsce i Hiszpanii. Państwa te otrzymały łącznie 3 mld euro (45 %) kwoty wydatków przeznaczonych z EFRR na społeczeństwo informacyjne.

15. Prace kontrolne objęły:

a) przegląd ram strategicznych Komisji dotyczących polityki w dziedzinie e-administracji;

b) analizę krajowych i regionalnych dokumentów strategicznych dotyczących e-administracji za okres 2000–2006 w skontrolowanych krajach wraz z analizą krajowych planów rozwoju, związanych z nimi programów operacyjnych oraz uzupełnień programu;

c) kontrole w siedzibach organów krajowych i regionalnych odpowiedzialnych za rozwój e-administracji oraz wybór projektów w skontrolowanych państwach członkowskich;

d) badanie 28 projektów regionalnych, które uzyskały finansowanie w łącznej kwocie 216,9 mln euro, z czego 127,2 mln euro to środki pochodzące z EFRR. Średnia wartość skontrolowanego projektu w dziedzinie e-administracji wyniosła 7,8 mln euro, a średni wkład z EFRR sięgał 4,5 mln euro. Dziesięć z tych projektów opiewało na wartość poniżej 1 mln euro każdy, a wartość czterech największych kształtowała się w przedziale od 27 mln do 50 mln euro. Rodzaje badanych projektów przedstawiono w poniższej tabeli i ramce 2;

e) ankietę on-line rozesłaną do 363 kierowników projektów w dziedzinie e-administracji, współfinansowanych w ramach EFRR w skontrolowanych krajach. Odpowiedzi udzieliło 212 kierowników projektów (58,4 %).

TABELA

RODZAJE SKONTROLOWANYCH NA MIEJSCU PROJEKTÓW e-ADMINISTRACJI

Rodzaj projektu | Hiszpania | Francja | Włochy | Polska | Ogółem |

System Informacji geograficznej | 1 | 3 | 3 | 1 | 8 |

System obiegu dokumentów | 3 | 1 | 2 | 4 | 10 |

Usługi podatkowe | 1 | 0 | 0 | 1 | 2 |

Referencyjne bazy danych | 0 | 0 | 1 | 1 | 2 |

Inne | 2 | 3 | 1 | 0 | 6 |

Ogółem | 7 | 7 | 7 | 7 | 28 |

RAMKA 2

PRZYKŁADY PROJEKTÓW ZWIĄZANYCH ZE ŚWIADCZENIEM USŁUG W DZIEDZINIE e-ADMINISTRACJI

System informacji Geograficznej (GIS) – Toskania, Włochy

Rozwój GIS dostępnego on-line dla obywateli, organów administracji publicznej oraz przedsiębiorców był jednym z celów projektów w ramach jednolitego dokumentu programowania w regionie Toskanii. W ramach tego programu władze lokalne prowincji Florencja poparły utworzenie pojemnej bazy danych na temat hydrogeologii, jak również rozwój oprogramowania w celu zarządzania korzystaniem z wód gruntowych i powierzchniowych. Właściwy organ dążył również do zapewnienia rozpatrywania wniosków o badanie wód gruntowych oraz wydawania pozwoleń wyłącznie przez Internet.

System obiegu dokumentów – Region Warmii i Mazur, Polska

Nadrzędnym celem było stworzenie portalu umożliwiającego obywatelom kontakt on-line ze 112 urzędami. Opracowano procedury elektronicznego obiegu dokumentów dla trzech szczebli administracji lokalnej w celu podniesienia skuteczności operacyjnej i zapewnienia pełnej interoperacyjności danych przetwarzanych przez organy administracji.

UWAGI

CZY PROJEKTY ZOSTAŁY WYBRANE NA PODSTAWIE OCENY POTRZEB?

16. Zadaniem e-administracji jest zapewnienie obywatelom, przedsiębiorstwom i innym administracjom szerszego dostępu do usług administracji publicznej oraz informacji, co prowadzi do podniesienia jakości usług oraz efektywności i wydajności.

17. Realizacja tego celu wymaga wypracowania ogólnej strategii na podstawie oceny potrzeb, zdefiniowania priorytetów oraz rozważenia możliwych kosztów i korzyści przyjęcia tej strategii.

18. Trybunał zbadał:

a) czy krajowe lub regionalne ramy strategiczne zostały stworzone na podstawie zidentyfikowanych potrzeb oraz wiedzy na temat tego, co zapewniały istniejące systemy informatyczne, przy uwzględnieniu wytycznych wydanych przez Komisję Europejską;

b) czy procedury selekcji projektów opierały się na konsekwentnie stosowanych i spójnych kryteriach wyboru, które odzwierciedlały najbardziej palące potrzeby oraz czy stworzyły wartość dodaną dla zainteresowanych stron, a także czy cele indywidualnych projektów były zgodne z priorytetami dokumentów strategicznych.

POCZĄTKOWE STRATEGIE NIEOPARTE NA ANALIZIE POTRZEB

19. W okresie 2000–2006 nastąpił rozwój kanałów komunikacji: od komunikacji telefonicznej i za pomocą dokumentów do szerokiego korzystania z internetu i sieci szerokopasmowych. Szereg krajów zaczęło odpowiednio dostosowywać swoje administracje.

20. W Unii Europejskiej w planach działań e-Europe priorytet nadano inicjatywom związanym z e-administracją, łączącym konkurencyjność regionalną ze skuteczną administracją publiczną. Przez cały ten okres państwa członkowskie zobowiązywały się, podpisując deklaracje ministerialne, do zaproponowania stosownych działań na poziomie krajowym, co zaowocowało opracowaniem krajowych strategii zgodnych z inicjatywą e-Europa.

21. Na początku okresu programowania strategie dotyczące e-administracji w skontrolowanych państwach członkowskich miały raczej formę ogólnych deklaracji, aniżeli były oparte na faktycznych, stwierdzonych potrzebach.

22. Trybunał zbadał stosowne dokumenty dotyczące strategii w skontrolowanych państwach członkowskich i wykrył następujące uchybienia:

a) Nie określano z wyprzedzeniem potrzeb obywateli, przedsiębiorstw i administracji, a cele strategiczne były sformułowane zbyt ogólnikowo i nie zawierały konkretnych wartości docelowych. Dokonana analiza faktycznych potrzeb była niedostateczna. Na przykład w niektórych krajach nie ustanowiono niezbędnych przepisów umożliwiających dokonywanie transakcji elektronicznych.

b) Obowiązki związane z osiągnięciem celów nie zostały jasno przydzielone odpowiedzialnym organom administracji publicznej (zob. ramka 3) bądź organy te nie miały odpowiedniego upoważnienia, by skutecznie realizować cele. Nie ustanowiono systemów monitoringu, uniemożliwiając w ten sposób terminowe podjęcie działań naprawczych oraz zebranie doświadczeń, które pozwoliłyby na wprowadzenie ulepszeń w przyszłości.

RAMKA 3

PRZYKŁAD NIEJASNEGO PRZYDZIELENIA OBOWIĄZKÓW

Strategia "e-Polska na lata 2004–2006"

Głównym uchybieniem strategii był brak we wszystkich przypadkach jasno określonych obszarów odpowiedzialności. Różnym ministerstwom i agencjom przydzielono 83 konkretne zadania, z których 30 zostało powierzonych więcej niż jednemu podmiotowi odpowiedzialnemu za jego realizację. W takich przypadkach nie wskazano jednakże, kto odpowiada za koordynację. W końcowej ocenie strategii zwrócono uwagę na niedostateczną koordynację i współpracę między ministerstwami jako jeden z czynników uniemożliwiających osiągnięcie celów.

23. Porównanie wczesnych strategii z tymi wypracowanymi pod koniec okresu kontroli jednoznacznie wskazuje na pewną poprawę jakości. Ponadto niektóre kraje potraktowały e-administrację priorytetowo, uznając ją za sposób na unowocześnienie administracji publicznej. Na poziomie państw członkowskich jednakże władzom odpowiedzialnym za realizację projektu udzielono niewielkiego wsparcia metodycznego, zwłaszcza w zakresie technik zarządzania projektem oraz technicznych wytycznych. Przykład faktycznie udzielonego wsparcia metodycznego przedstawiono w ramce 4.

RAMKA 4

PRZYKŁAD WSPARCIA METODYCZNEGO

Krajowe Centrum Systemów Informatycznych w Sektorze Publicznym we Włoszech (CNIPA) powstało w czerwcu 2003 r. jako agencja publiczna działająca przy włoskim Ministerstwie Administracji Publicznej i Innowacji.

Centrum CNIPA powierzono realizację planów e-administracji opracowanych przez ministerstwo. CNIPA odpowiadało w szczególności za:

a) przepisy wykonawcze, normy i techniczne wytyczne dotyczące wprowadzenia TIK w obrębie administracji publicznej;

b) ocenę oraz monitoring projektów przygotowanych przez administracje na szczeblu lokalnym, regionalnym i krajowym;

c) sporządzanie opinii dla administracji publicznej w sprawie strategicznej spójności projektów.

PRZY WYBORZE PROJEKTÓW RZADKO OCENIANO, CZY DAJĄ ONE NAJWIĘKSZĄ SZANSĘ NA OSIĄGNIĘCIE OPTYMALNEGO EFEKTU GOSPODARNOŚCI

24. Procedury selekcji projektów były opracowywane i zarządzane przez organy krajowe odpowiedzialne za zarządzanie EFRR i zazwyczaj odbywały się zgodnie z jednym z poniższych modeli:

a) model A – projekty zostały wstępnie wybrane, nazwane, a ich zakres określono w dokumentacji programowej EFRR (np. uzupełnienie programowe);

b) model B – po zaproszeniu do składania wniosków wybrano projekty na zasadach konkurencyjnych, przy czym dotacje zostały przyznane tym projektom, które najlepiej spełniały cele. Udostępniono określone kwoty pieniężne na takie cele jak rozwój elektronicznej administracji publicznej.

25. Trybunał zbadał 28 projektów wybranych na podstawie dwóch procedur (11 A, 17 B):

a) Scentralizowane podejście (model A), zgodnie z którym dotacje ze środków EFRR są przyznawane z wyprzedzeniem na rzecz wskazanych projektów. Niewiele uwagi poświęcono analizie kosztów i korzyści; często nie było formalnej procedury wnioskowania o dotację.

b) Drugie podejście (model B) służy selekcji najlepszych projektów. W ramach tego podejścia rozwiązywane są priorytetowe kwestie określone w dokumentach programowych na podstawie porównania zawartości projektów dokonanego przez niezależnych ekspertów. Analiza kosztów i korzyści była obowiązkowym elementem procedury wnioskowania w Polsce. Organy odpowiedzialne za selekcję nie ustaliły harmonogramu dotyczącego całej procedury poza terminami składania wniosków. W przypadku dużej liczby wnioskodawców, wystąpiły znaczne opóźnienia w ocenie wniosków, a w Polsce z uwagi na długie procedury selekcji trzeba było przełożyć na później pierwotną datę rozpoczęcia czterech skontrolowanych projektów.

26. Organy czasami wybierały ambitne projekty pod względem celów, zakresu i szacowanej liczby potencjalnych użytkowników, ale nie oceniały w dostatecznym stopniu, czy promotorzy zdolni są zarządzać skomplikowanymi projektami informatycznymi lub czy są w stanie ustalić, czy dysponują wystarczającą liczbą odpowiednio wykwalifikowanych pracowników. W przypadku jednego projektu realizowanego w Polsce pierwszy kierownik projektu został wybrany w 2006 r., tj. 17 miesięcy po przyznaniu finansowania. W 2007 r. mianowano pięciu różnych kierowników projektu, a skład komitetu sterującego, który nadzorował projekt, zmieniał się czterokrotnie. W sprawozdaniu z kontroli wewnętrznej zwraca się uwagę na niestabilną sytuację, która miała stać się częściowo przyczyną opóźnień w realizacji projektu. W końcowym raporcie oceniającym na temat projektu we Włoszech opóźnienia tłumaczono zmianami w zespole zarządzającym projektem oraz brakiem koordynacji pomiędzy organami lokalnymi uczestniczącymi w projekcie.

27. W rzeczywistości większość projektów, w ramach których nie udało się spełnić pierwotnie wyznaczonych celów, była bardzo skomplikowana, jeśli chodzi o liczbę zainteresowanych stron oraz stopień złożoności oferowanych usług. Sytuacja ta w połączeniu z koniecznością ukończenia projektów przed zamknięciem programu spowodowała w niektórych przypadkach znaczne zawężenie zakresu działań w ramach projektu (zob. pkt 39).

CZY PROJEKTY ZOSTAŁY PRAWIDŁOWO OPRACOWANE I ZREALIZOWANE ZGODNIE Z PLANEM?

28. Projekt dotyczący e-administracji, podobnie jak każdy projekt informatyczny, należy skrupulatnie zaplanować, tak aby zapewnić jego sprawną realizację. Plan powinien obejmować jasno określone cele wraz ze szczegółowym opisem działań niezbędnych do ukończenia projektu oraz ocenę ograniczeń w zakresie czasu i zasobów.

29. Celem Trybunału była ocena, czy projekty zostały zrealizowane zgodnie z pierwotnymi zamierzeniami oraz ustalenie przyczyn większych odchyleń od planu. W przypadku każdego skontrolowanego projektu zbadano jego zasadnicze elementy:

a) planowanie i koncepcja – szczególną uwagę poświęcono prawidłowemu wyznaczeniu celów i wartości docelowych projektu w postaci wskaźników SMART oraz stosowaniu dobrych praktyk, takich jak działanie zgodnie z uznaną metodyką zarządzania projektem (PMM);

b) zgodność z zasadami europejskich ram interoperacyjności (EIF) – zbadano, czy koncepcja projektu zawiera zasady EIF;

c) realizacja – zbadano projekt pod kątem zarządzania czasem, budżetem i zakresem projektu;

d) dostępność dla użytkowników – w trakcie kontroli przeprowadzonych na miejscu zbadano obecność aktywów projektu (np. oprogramowanie, serwery, platformy), jak również planowane usługi.

CELE PROJEKTÓW BYŁY SFORMUŁOWANE ZBYT OGÓLNIKOWO, A KONCEPCJA PROJEKTU NIE ODNOSIŁA SIĘ W DOSTATECZNYM STOPNIU DO KWESTII POZATECHNICZNYCH

30. Warunkiem koniecznym, który organy administracji publicznej musiały spełnić, by wnioskować o dotację z EFRR, było wyznaczenie dokładnych celów projektu. Projekty były jednak zazwyczaj opisane ogólnikowo w odniesieniu do krajowych lub regionalnych strategii oraz celów zawartych w dokumentach programowych EFRR. Wartość dodana projektu rzadko była określana, gdyż oprócz projektów w Polsce nie sporządzono analiz kosztów i korzyści.

31. Projekty różniły się znacznie pod względem jakości dokumentacji projektowej, a w skrajnych przypadkach nie było dokumentacji dostępnej do badania. Odpowiedzialne organy nie określiły minimalnych wymogów, między innymi w zakresie dokumentacji.

32. W przypadku większości skontrolowanych projektów wyznaczono cele, które sformułowano zbyt ogólnikowo i których nie określono liczbowo. Cele zostały sformułowane nieprecyzyjnie, np. "poprawić jakość usług". Ponadto wyznaczone cele odnosiły się głównie do produktów (na przykład liczba zakupionych serwerów), a nie skupiały się na korzyściach płynących dla podmiotu lub użytkownika końcowego (np. spadek o x % bieżących kosztów wydziału). Jak wynika z ankiety przeprowadzonej wśród promotorów projektów (zob. wykres 2), wskaźniki oddziaływania określono jedynie dla 42 % projektów.

WYKRES 2

RODZAJE USTALONYCH CELÓW PROJEKTÓW

+++++ TIFF +++++

W większości przypadków cele zostały jasno określone w dziedzinie produktów i rezultatów, lecz rzadziej formułowano cele w zakresie oddziaływania.

Źródło: Ankieta przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

33. Przy planowaniu projektów położono duży nacisk na aspekty techniczne, często zaniedbując ważne kwestie, takie jak ponowne opracowanie procedur administracyjnych, które zapewniłoby pełniejsze wykorzystanie nowych technologii. W praktyce takie postępowanie oznaczało zmniejszenie ewentualnego oddziaływania projektów.

34. Nieuwzględnienie koordynacji pomiędzy wydziałami lub kwestii organizacyjnych, takich jak reorganizacja procedur i obieg dokumentów w przypadku różnych projektów, skutkowało powieleniem się procedur, opóźnieniami projektów oraz problemami z wymianą danych, a w niektórych przypadkach projekty, które nie zostały opracowane zgodnie z założeniem, nie były w pełni wykorzystywane lub zostały zarzucone (zob. ramka 5, 7 i 9).

PROJEKTY W WIĘKSZOŚCI ZGODNE Z ZASADAMI EIF

35. Europejskie ramy interoperacyjności (EIF) zostały opublikowane w listopadzie 2004 r. Określają one szereg wytycznych w odniesieniu do usług e-administracji, tak aby zapewnić administracjom publicznym, przedsiębiorstwom oraz obywatelom kontakty transgraniczne w kontekście paneuropejskim. Kontroli poddano 15 projektów rozpoczętych w 2005 r. lub później, aby zbadać, w jakim zakresie uwzględniono w nich wytyczne EIF.

RAMKA 5

PRZYKŁAD NIEODPOWIEDNIEJ KOORDYNACJI I JEJ ODDZIAŁYWANIE

Zintegrowana platforma szerokopasmowa dla Sycylii, Włochy

Jednym z celów tego projektu był rozwój portalu internetowego dla turystów, który charakteryzowałby się określonymi interaktywnymi funkcjami, takimi jak rezerwacja i wykupywanie przez internet wczasów zorganizowanych.

Brak koordynacji między różnymi dyrekcjami w ramach administracji regionalnej skutkował poważnymi opóźnieniami i zawężeniem zakresu oraz spowodował, że nie stworzono niektórych zaplanowanych funkcji.

36. Trybunał ocenił te projekty pod kątem zgodności z poniższymi zasadami:

a) dostępność – dostęp był możliwy głównie drogą internetową, a w kilku przypadkach wykorzystano inne kanały komunikacji, takie jak telefonia komórkowa. W przypadku większości projektów postępowano zgodnie z zalecanymi wytycznymi [17] co do projektu stron internetowych oraz interfejsów;

b) wielojęzyczność – opisy usług związanych z bezpośrednią obsługą klientów ograniczały się przede wszystkim do języka ojczystego (języków ojczystych), a tylko w przypadku 17 % podano informacje w więcej niż jednym języku;

c) bezpieczeństwo i prywatność – Trybunał stwierdził, że poświęcono należytą uwagę problemom związanym z bezpieczeństwem i prywatnością danych oraz że istnieje odpowiedni poziom zabezpieczenia i zgodności ze stosownymi krajowymi przepisami;

d) korzystanie z otwartych standardów i oprogramowania – korzystanie z otwartych standardów jest powszechne i wiele projektów stwarzało możliwość generowania i wymiany danych w różnych otwartych formatach. Otwarte oprogramowanie jest często stosowane, gdyż pozwala dostawcom usług IT zaoferować bardziej konkurencyjne ceny. Skontrolowane systemy zostały opracowane przy użyciu zarówno komercyjnych, jak i ogólnodostępnych rozwiązań.

WIĘKSZOŚĆ PROJEKTÓW NIEZGODNA Z PLANEM

37. Trybunał zbadał dokumentację wszystkich skontrolowanych 28 projektów, oceniając postęp w realizacji projektów w stosunku do planu, procedur wdrażania, a także ocenił jakość zarządzania projektem.

38. W przypadku decydującej większości skontrolowanych projektów uzyskano zakładane wyniki, jednakże 82 % projektów (23) nie zostało wdrożonych zgodnie z planem przedstawionym we wniosku o dotację (zob. wykres 3). Główne przyczyny odstępstw od planu były następujące:

a) planowanie i koncepcja – w efekcie niewłaściwego lub nieprecyzyjnego planowania takie kwestie jak objaśnienie celów i zakresu obowiązków lub rekrutacja dodatkowego personelu należało rozstrzygnąć w trakcie realizacji;

b) procedury – niektóre procedury były bardziej czasochłonne niż zakładał pierwotny plan, zazwyczaj problemy dotyczyły udzielania zamówień lub koordynacji. Wystąpiły również opóźnienia natury administracyjnej związane z procedurami biurokratycznymi, nieodpowiednimi uprawnieniami zespołów projektowych lub kwestiami prawnymi;

WYKRES 3

CZY PROJEKT ZOSTAŁ ZREALIZOWANY W TERMINIE?

+++++ TIFF +++++

Terminowo zrealizowano jedynie 35 % projektów, natomiast w przypadku 17 % projektów wystąpiły opóźnienia trwające ponad rok.

Źródło: Ankieta przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

c) zasoby ludzkie – spośród niewielkiej liczby administracji publicznych, które podjęły decyzję o samodzielnym stworzeniu systemów, w dwóch brakowało personelu posiadającego doświadczenie w dziedzinie zarządzania projektami informatycznymi, co spowodowało opóźnienia w projekcie oraz wysoką rotację kluczowych pracowników;

d) przyczyny zewnętrzne – czynniki wpływające na ostateczne terminy, będące poza kontrolą beneficjentów projektów (na przykład postępowanie wykonawców oraz ich zdolność dostarczenia produktów, zmiany w krajowych przepisach prawnych).

39. Większość opóźnień trwała krócej niż jeden rok i nie wpłynęła na produkty projektu ani nie zwiększyła znacząco ogólnych kosztów, gdyż w większości umów z góry ustalono cenę, co stanowiło zabezpieczenie przed wzrostem kosztów. Jednakże opóźnienia przekraczające rok oraz konieczność ukończenia projektów przed zamknięciem programu miały negatywny wpływ na trzy projekty, co doprowadziło do zawężenia ich zakresu (zob. ramka 6).

40. W przypadku 10 (36 %) z 28 skontrolowanych projektów zastosowano metodykę zarządzania projektem. Z przeprowadzonej ankiety wynika, że zaledwie 23 % projektów zostało zrealizowanych zgodnie z zasadami tej metodyki. Trybunał stwierdził, że 50 % skontrolowanych projektów, w przypadku których zastosowano uznaną metodykę zarządzania projektami, ukończono w terminie, a 90 % w ramach wyznaczonego budżetu. 22 % z 18 projektów, w przypadku których nie zastosowano metodyki zarządzania projektem, ukończono na czas, a 56 % w ramach budżetu.

RAMKA 6

PRZYKŁAD OGRANICZENIA ZAKRESU W WYNIKU OPÓŹNIEŃ

Urząd elektroniczny – procedury on-line na Wyspach Kanaryjskich, Hiszpania

W świetle zasad ustalonych dla okresu programowania 2000–2006 wszystkie współfinansowane ze środków EFRR projekty należało ukończyć przed końcem 2008 r. Z uwagi na słabe planowanie projekt opóźnił się o pięć lat, co zrodziło ryzyko konieczności zwrotu dotacji z EFRR. Aby uniknąć utraty współfinansowania z EFRR, należało znacznie zmodyfikować pierwotny zakres projektu. Chociaż kierownicy projektu zamierzali uwzględnić ponad 50 procedur dotyczących elektronicznego przetwarzania spraw, podjęli oni decyzję o tym, by skupić się na dwóch głównych procedurach, które obejmowały około 75 % łącznej liczby przetwarzanych spraw.

41. W jednym takim przypadku w wyniku niedostatecznej uwagi poświęconej kwestiom organizacyjnym nie można było korzystać ze stworzonego systemu informatycznego. Nie podpisano w stosownym czasie kontraktów niezbędnych do uzyskania danych, które miały być wprowadzone do systemu i dlatego system sprawny z technicznego punktu widzenia okazał się zbędny.

42. Kolejnym czynnikiem mającym wpływ na eksploatację systemów będących rezultatem projektów w dziedzinie e-administracji było zobowiązanie się kierownictwa do korzystania z nowych rozwiązań i usług. Systemy te często oferowały nowe funkcje wykraczające poza te tradycyjne proponowane przez administracje publiczne, takie jak przetargi w formie elektronicznej bądź spersonalizowane profile użytkowników dla obywateli. Takie funkcje stanowią główną wartość dodaną nowych systemów elektronicznych i pozwalają na modernizację administracji publicznej. W niektórych przypadkach jednakże nie czerpie się korzyści płynących z nowej technologii (zob. ramka 7).

RAMKA 7

PRZYKŁAD NIEWYKORZYSTANYCH FUNKCJI SYSTEMÓW INFORMATYCZNYCH

Portal internetowy Urzędu Morskiego w Gdyni, Polska

Celem skomputeryzowanego systemu było zapewnienie klientom Urzędu Morskiego dostępu do usług przez internet. System był wyposażony w moduł udzielania zamówień, który umożliwiał prowadzenie elektronicznych przetargów. Zgodnie ze studium wykonalności przewidywano pozytywne korzyści z prowadzenia elektronicznych przetargów i wyznaczono cel, jakim było zorganizowanie 30 aukcji on-line w ciągu roku, lecz pomimo pełnego wdrożenia systemu do czasu kontroli nie zorganizowano żadnej aukcji internetowej.

CZY REZULTATY PROJEKTÓW SĄ UŻYTECZNE I TRWAŁE?

43. Obsługa serwisowa produktu informatycznego wiąże się z procesami, które są niezbędne, by utrzymać go przez cały jego cykl operacyjny. Do tych procesów należą szkolenia dla kluczowych pracowników oraz działania konieczne, by wesprzeć użytkowników aplikacji, takie jak prowadzenie centrum obsługi użytkownika (tzw. help-desk).

44. W przypadku tej części kontroli Trybunał skoncentrował się na następujących kwestiach:

a) użyteczność – zbadano ostatni etap projektu, skupiając się na użyteczności produktów projektów oraz dokonując oceny faktycznego popytu na nowe usługi oraz powiązanych ekonomicznych korzyści płynących z projektu;

b) obsługa serwisowa – ocena odpowiedniej obsługi serwisowej projektów w przewidywalnej przyszłości bez interwencji ze strony UE oraz ocena finansowej i operacyjnej trwałości danego projektu, przy uwzględnieniu jego obsługi serwisowej.

CZĘŚCIOWE OSIĄGNIĘCIE ZAKŁADANYCH KORZYŚCI

45. Prawie wszystkie skontrolowane projekty [18] wprowadzono w życie krótko po ich ukończeniu, zastępując i przetwarzając cyfrowo wiele istniejących wewnętrznych procedur. Pomimo faktu, iż uzyskano produkty, w mniejszym stopniu udało się uzyskać lepsze rezultaty lub pozytywne oddziaływanie (zob. wykres 4).

WYKRES 4

CZY WSZYSTKIE CELE PROJEKTU OPISANE WE WNIOSKU ZOSTAŁY OSIĄGNIĘTE?

+++++ TIFF +++++

Zasadniczo cele w zakresie produktów zostały osiągnięte, jednakże z mniejszym powodzeniem osiągnięto cele w zakresie rezultatów, a szczególnie oddziaływania.

Źródło: Ankieta przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

46. Bez wątpienia administracje publiczne wykazują zainteresowanie rozwojem usług w dziedzinie e-administracji, natomiast popyt na takie usługi wśród przedsiębiorstw i w społeczeństwie jest mniejszy niż szacowano we wnioskach projektowych. Trybunał uważa, że jest szereg powodów podanych przez promotorów projektów w trakcie prowadzonych z nimi wywiadów, które mogłyby tłumaczyć następujące kwestie:

a) identyfikacja elektroniczna – większość usług świadczonych przez administracje publiczne wymaga identyfikacji. W przypadku usług cyfrowych z reguły niezbędny jest elektroniczny dowód osobisty, lecz poziom jego zastosowania zależy od danego kraju. W niektórych państwach członkowskich, takich jak Hiszpania, krajowy dowód tożsamości zawiera podpis elektroniczny, dlatego brak dostępu do czytników dowodów tożsamości może stać się przeszkodą w jego stosowaniu. Natomiast w Polsce podpis elektroniczny sprzedaje się jako oddzielny certyfikat, dlatego względy kosztowe mogą ograniczyć dostęp do usług cyfrowych;

b) przepisy prawne – transakcje papierowe są zakorzenione w naszej kulturze administracyjnej. Nadal obowiązują rozporządzenia wykonawcze, które nakładają obowiązek przedstawiania oryginałów dokumentów w formie papierowej, uniemożliwiając tym samym kompleksową elektroniczną obsługę wniosków i ograniczając potencjalne korzyści płynące z komunikacji elektronicznej;

c) dostęp – choć w niektórych krajach i obszarach miejskich brak dostępu do komputerów i sieci szerokopasmowych nie stanowi problemu, nadal rzutuje on na popyt na tego typu usługi. Umiejętność obsługi komputera może także stanowić przeszkodę i wpływać na zapotrzebowanie na usługi elektroniczne.

47. Według promotorów projektów, z którymi przeprowadzono wywiady, korzyści uwidaczniają się zwłaszcza w organizacjach, w których systemy informatyczne zastąpiły znaczną część standardowych procedur i są stosowane przez większość wydziałów operacyjnych. Stwierdzono następujące korzyści (zob. wykres 5):

a) uproszczenie procedur – systemy informatyczne pozwalają na prowadzenie pojedynczych punktów dostępu lub pojedynczych punktów kontaktowych, w których wnioski są automatycznie kierowane do właściwego personelu w organizacji. W ten sposób użytkownik końcowy zyskuje bardziej bezpośredni dostęp do usług;

b) sprawniejszy monitoring spraw – bardziej zaawansowane systemy zaplecza stanowią dla organów administracji publicznej efektywne narzędzie monitoringu. Lepsze informacje na temat nakładu pracy oraz dostępnych zasobów pozwalają na precyzyjniejsze planowanie i bardziej optymalne wykorzystanie zasobów ludzkich;

c) oszczędność czasu – dostęp do scentralizowanych plików oraz dokumentów w formie elektronicznej pozwala na krótszy czas oczekiwania na odpowiedź i zapobiega opóźnieniom związanym z obiegiem dokumentów. Ułatwia również dostęp zarówno do bieżących, jak i archiwalnych plików (zob. ramka 8);

d) nowe kanały komunikacji – internet oraz poczta elektroniczna stworzyły nowe kanały komunikacji służące wymianie informacji i umożliwiły społeczeństwu dostęp do usług w wygodniejszy i bardziej przyjazny dla użytkownika sposób.

RAMKA 8

PRZYKŁAD WZROSTU WYDAJNOŚCI

System informacji o terenie dla miasta Łodzi – faza V, Polska

Projekt ten zakładał budowę nowoczesnego portalu oraz systemu baz danych zawierających informacje geograficzne, tak aby zapewnić w trybie on-line informacje na temat gruntów i nieruchomości w Łodzi.

Według obliczeń dokonanych przez kierownictwo projekt przyczynił się do wyraźnego wzrostu wydajności (z 20 % do 52 %, w zależności od wydziału), szacowanego na około 4,5 mln zł w 2009 r. (ok. 1,1 mln euro), czyli powyżej kwoty 3,2 mln zł (ok. 0,8 mln euro) podanej w studium wykonalności na 2009 r.

48. Trybunał uważa jednak, że zasadniczo poświęcono niedostatecznie wiele uwagi potencjalnym korzyściom płynącym z projektu oraz nie wykorzystano wszystkich zalet zaawansowanej technologii. W przypadku jednego projektu realizowanego we Włoszech stworzone oprogramowanie wykorzystano wyłącznie do celów administracji wewnętrznej, chociaż celem projektu było rozszerzenie zasięgu obsługi elektronicznej, tak by obejmowała użytkownika końcowego. Ponadto w przypadku niektórych skontrolowanych projektów we Francji i w Polsce obowiązywały procedury oparte na dokumentacji papierowej obok informatycznych systemów obiegu dokumentów bez zdefiniowanej daty końcowej, co prowadziło do powielania czynności administracyjnych i ograniczało potencjalne korzyści wynikające z rozwoju informatycznego.

WYKRES 5

JAKIE KORZYŚCI PŁYNĘŁY Z PROJEKTU I DLA KOGO?

+++++ TIFF +++++

Projekty te, w opinii kierowników projektów, przyniosły odbiorcom usług szereg korzyści.

Źródło: Ankieta przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

49. W globalnym ujęciu, z uwagi na brak monitoringu projektu lub pomiaru faktycznych korzyści płynących z projektu, trudno jest ustalić, w jakim zakresie nowe usługi wpłynęły na podniesienie jakości administracji publicznej. Próba zawierała tylko jeden projekt, za pomocą którego można było zmierzyć namacalne korzyści wynikające z przyznanej pomocy. Bez takich pomiarów nie gromadzi się cennych informacji zwrotnych i zaprzepaszcza się doświadczenie nabyte przy takich projektach, które można by wykorzystać, aby lepiej zaplanować przyszłe projekty.

W WIĘKSZOŚCI PRZYPADKÓW ZAPEWNIONO OBSŁUGĘ SERWISOWĄ PROJEKTÓW

50. W przypadku przeważającej większości projektów zapewniono właściwą obsługę stworzonych systemów pod względem technicznym i organizacyjnym (na przykład centrum obsługi użytkownika). Zazwyczaj za obsługę serwisową systemów i ich nowsze wersje w okresie gwarancji trwającym od roku do trzech lat byli odpowiedzialni wykonawcy. Po upływie tego okresu systemy informatyczne były nadzorowane przez wewnętrzny dział informatyczny bądź też obsługę serwisową systemów zlecano na zewnątrz w zależności od dyspozycyjności własnego personelu informatycznego. Wyniki ankiety oraz kontroli projektów na miejscu są zbieżne (zob. wykres 6).

WYKRES 6

CZY PODPISANO UMOWĘ NA OBSŁUGĘ SERWISOWĄ, BY ZAPEWNIĆ W PRZYSZŁOŚCI STABILNOŚĆ PAŃSTWA PRODUKTU INFORMATYCZNEGO?

+++++ TIFF +++++

W przypadku 86 % projektów obsługa serwisowa została powierzona wewnętrznym działom informatycznym lub zewnętrznym ekspertom.

Źródło: Ankieta przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

51. Tam gdzie planowanie pełnego cyklu życia było elementem analizy kosztów i korzyści, koszty obsługi serwisowej zostały ujęte w budżecie. W takich przypadkach ciągłość projektu nie była zagrożona, gdyż beneficjenci przewidzieli konieczne zasoby. W trzech przypadkach jednakże niedoszacowanie kosztów obsługi serwisowej stanowiło zagrożenie dla wdrożenia lub kontynuowania projektów. Nieuwzględnienie kosztów obsługi serwisowej oznaczało, że beneficjenci nie byli w stanie finansować kosztów operacyjnych w całości albo w części, a w jednym przypadku spowodowało zamknięcie projektu po upływie okresu gwarancji (zob. ramka 9).

RAMKA 9

WPŁYW KOSZTÓW OBSŁUGI SERWISOWEJ NA TRWAŁOŚĆ PROJEKTU

e-administracja: Centrum usług adresowanych do obywateli i przedsiębiorstw oraz usługi w zakresie infrastruktury na Sycylii, Włochy

Celem projektu było stworzenie infrastruktury technologicznej będącej do dyspozycji 57 podmiotów uczestniczących w projekcie oraz wdrożenie szeregu aplikacji informatycznych używanych w celu wspólnego zarządzania licznych usług w dziedzinie e-administracji.

System został opracowany w kwietniu 2007 r. i w tym samym miesiącu zaczął funkcjonować. Jako że na etapie planowania nie przewidziano kosztów obsługi serwisowej oraz ich podziału między uczestnikami, w maju 2008 r. aplikacja została zamknięta.

WNIOSKI I ZALECENIA

52. Trybunał stwierdził, że projekty w dziedzinie e-administracji, współfinansowane ze środków EFRR przyczyniły się do rozwoju usług elektronicznych świadczonych przez administrację publiczną w czterech wybranych państwach członkowskich. Jednakże pomimo iż większość projektów funkcjonuje pod względem technicznym, ze względu na fakt, że nie skupiono się w wystarczającym stopniu na rezultatach projektu, uzyskane korzyści są dużo mniejsze od zakładanych.

53. Zalecenia przedstawione poniżej odnoszą się do Komisji Europejskiej, która odpowiada za wykonanie budżetu oraz zastosowanie zasady należytego zarządzania finansami oraz do instytucji zarządzających w państwach członkowskich w kontekście działań w dziedzinie e-administracji przez pozostałą część okresu programowania 2007–2013 oraz do koncepcji przyszłych programów dotyczących e-administracji lub podobnych przedsięwzięć.

54. Wnioski oraz zalecenia Trybunału odnoszące się do każdego pytania podrzędnego postawionego w ramach kontroli są następujące:

CZY WSPÓŁFINANSOWANE PROJEKTY ZOSTAŁY WYBRANE NA PODSTAWIE OCENY POTRZEB?

55. Pomimo iż opracowywanie programów w dziedzinie e-administracji na poziomie krajowym uległo stopniowej poprawie w okresie 2000–2006, uchybienia we wczesnych strategiach oznaczały, że współfinansowane projekty nie zawsze koncentrowały się na zaspokajaniu najważniejszych potrzeb związanych z rozwojem e-administracji.

56. Główne tego przyczyny są następujące:

a) Wczesne strategie w dziedzinie e-administracji zostały opracowane głównie w odpowiedzi na polityczne deklaracje, a nie wynikały z wnikliwej analizy potrzeb. W rezultacie za pomocą strategii i przyświecających im celów nie można było rozwiązać najważniejszych i najpilniejszych kwestii, które mogłyby pobudzić rozwój e-administracji (zob. pkt 20);

b) W przypadku selekcji wstępnej przeprowadzonej centralnie ewaluacja kosztów i korzyści projektów albo ich potencjalnego oddziaływania i rezultatów została dokonana w niewielkim stopniu lub nie została dokonana wcale (zob. pkt 25);

c) W przypadkach, w których niedostatecznie uwzględniono – pod kątem umiejętności i zasobów – możliwości zespołów projektowych w zakresie ustanowienia systemów e-administracji zgodnie z planem, rezultatem było znaczne zawężenie zakresu działań w ramach projektu (zob. pkt 26).

ZALECENIE 1

a) Państwa członkowskie powinny opracować strategie związane z e-administracją na podstawie zidentyfikowanych potrzeb. Ponadto powinny mieć jasno wyznaczone cele oraz przydzielić zadania organom odpowiedzialnym za osiągnięcie tych celów.

b) Instytucje zarządzające powinny wybrać projekty w dziedzinie e-administracji, które otrzymają wsparcie w ramach EFRR na podstawie oceny prawdopodobnych kosztów i korzyści projektu.

CZY PROJEKTY ZOSTAŁY PRAWIDŁOWO OPRACOWANE I ZREALIZOWANE ZGODNIE Z PLANEM?

57. W skontrolowanych projektach osiągnięto rezultaty w takich obszarach jak dostępność elektronicznych usług administracji publicznej oraz rozwój środków technicznych w ramach organów administracji publicznej.

58. Produkty projektów, chociaż zasadniczo dostarczane, często były dostarczane z opóźnieniem lub w ograniczonym zakresie z powodu słabej koncepcji lub braku metodyki wdrożenia. Główne zidentyfikowane problemy systemowe były następujące:

a) Większość promotorów projektów nie zidentyfikowała ani nie określiła ilościowo korzyści z projektów i w rezultacie cele zostały określone głównie pod kątem produktów. W konsekwencji rzadko osiągano pełne korzyści (zob. pkt 32) wynikające z projektów. Również nie wykorzystano wszystkich możliwości, jakie niosły z sobą nowe technologie. Zmniejszyło to potencjalne korzyści płynące z projektów dla użytkowników końcowych (zob. pkt 46). Problemy organizacyjno-administracyjne, jeśli zostały uwzględnione, okazywały się trudniejsze do pokonania aniżeli przeszkody techniczne (zob. pkt 33 i 34).

b) W wielu przypadkach brak metodyki zarządzania projektem w połączeniu z nieodpowiednim planowaniem miał negatywny wpływ na realizację projektu, powodując opóźnienia oraz zmiany w zakresie projektów. W przypadku skontrolowanych projektów, przy realizacji których stosowano metodykę zarządzania projektem (PMM), osiągnięto lepsze wyniki w zakresie terminowego ukończenia i realizacji w ramach budżetu (zob. pkt 40).

c) Przy opracowywaniu koncepcji projektów kierowano się prawidłowo większością zasad EIF, jednakże należy zwrócić uwagę na świadczenie usług w więcej niż jednym języku, jeśli jest to pomocne dla istotnych grup użytkowników (zob. pkt 36).

ZALECENIE 2

a) Instytucje zarządzające w państwach członkowskich powinny dopilnować, by projekty w dziedzinie e-administracji, które wytypowano do finansowania ze środków EFRR, koncentrowały się nie tylko na swych produktach, lecz również na zmianach proceduralnych lub organizacyjnych, niezbędnych dla pełnego korzystania z utworzonych systemów.

b) Instytucje zarządzające powinny podkreślić praktyczne zastosowanie dobrych praktyk oraz zdecydowanie zalecić stosowanie odpowiedniej metodyki zarządzania projektami w dziedzinie e-administracji współfinansowanymi z EFRR.

c) Komisja powinna dopilnować, by zasady oraz zalecenia unijne umożliwiające transeuropejską interoperacyjność, w szczególności zasady EIF, były uwzględnione w projektach wspieranych w ramach EFRR w celu zwiększenia europejskiej wartości dodanej projektu oraz usprawnienia dalszej integracji systemów na terenie UE.

CZY REZULTATY PROJEKTÓW SĄ PRZYDATNE I TRWAŁE?

59. Większość skontrolowanych projektów była prawidłowa pod względem technologicznym, a stworzone aplikacje informatyczne zapewniały organom administracji publicznej, przedsiębiorstwom i obywatelom dostęp do usług elektronicznych. Zasadniczo systemy współfinansowane ze środków EFRR były trwałe finansowo, a ich obsługa serwisowa była prawidłowa.

60. Jednakże w przypadku wielu projektów nie zrealizowano wszystkich zakładanych korzyści dla użytkowników końcowych, a precyzyjny pomiar rezultatów był zazwyczaj niemożliwy. Główne tego przyczyny były następujące:

a) Organizacje rzadko dostosowywały swoje procedury lub struktury, tak aby optymalnie wykorzystać możliwości, jakie dają nowe systemy. W niektórych przypadkach obsługa tej samej procedury jednocześnie w formie elektronicznej i papierowej spowodowała dodatkowy nakład pracy (zob. pkt 48).

b) Niedoszacowanie kosztów obsługi serwisowej lub ich nieuwzględnienie prowadziło do nadwyrężenia finansów projektów, a w trzech przypadkach zagroziło ich ciągłości (zob. pkt 51).

c) Monitoring projektu, będący źródłem informacji zarządczej na temat rezultatów projektu, nie był prowadzony wcale lub był prowadzony na niewielką skalę. Brak takich danych sprawia, że niemożliwa staje się właściwa ocena projektu, jak również gromadzenie doświadczenia, które mogłoby przyczynić się do ulepszenia koncepcji projektów w dziedzinie e-administracji w przyszłości (zob. pkt 49).

ZALECENIE 3

a) Przy wybieraniu projektów w dziedzinie e-administracji instytucje zarządzające powinny upewnić się, że wszystkie istotne koszty, w tym koszty obsługi serwisowej, zostały w dostatecznym stopniu przewidziane w analizie kosztów i korzyści, na której powinna opierać się decyzja o finansowaniu.

b) Komisja powinna dopilnować, by instytucje zarządzające monitorowały i oceniały rezultaty oraz oddziaływanie projektów, tak aby wykazać skuteczne korzystanie ze środków UE, a także aby udzielały ważnej informacji zwrotnej służącej udoskonaleniu koncepcji przyszłych programów.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Morten LEVYSOHN, członek Trybunału Obrachunkowego w Luksemburgu, na posiedzeniu w dniu 13 lipca 2011 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Rola e-administracji dla przyszłości Europy, COM(2003) 567 wersja ostateczna z 26.9.2003, s. 7.

[2] Na przykład brak interoperacyjności systemów informatycznych może stanowić barierę utrudniającą wymianę danych administracyjnych.

[3] Europejskie ramy operacyjności zostały przyjęte w czerwcu 2002 r. przez 15 państw członkowskich, a poparcie dla tych ram wyrażono w deklaracji z Manchester z dnia 24 listopada 2005 r. oraz deklaracji z Lizbony z dnia 19 września 2007 r.

[4] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm

[5] e-Europa 2002: Oddziaływanie i priorytety, COM(2001) 140 wersja ostateczna z 13.3.2001.

[6] COM(2003) 567 wersja ostateczna.

[7] i2010 – Europejskie społeczeństwo informacyjne na rzecz wzrostu i zatrudnienia [COM(2005) 229 wersja ostateczna z 1.6.2005].

[8] Sprawozdania Światowego Forum Ekonomicznego na temat konkurencyjności na świecie – http://www.weforum.org/reports-results?fq=report%5Ereport_type%3A%22Competitiveness%22, Korzyści dla obywateli: Zwiększenie konkurencyjności gospodarki poprzez e-administrację – http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan022639.pdf

[9] Plan działania na rzecz administracji elektronicznej w ramach inicjatywy i2010: Przyspieszenie wprowadzania elektronicznych usług administracji publicznej w Europie z korzyścią dla wszystkich, COM(2006) 173 wersja ostateczna z 25.4.2006.

[10] Deklaracje ministerialne przyjęte jednogłośnie w Brukseli (2001), Como (2003), Manchesterze (2005) i Lizbonie (2007).

[11] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2006/123/WE z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. L 376 z 27.12.2006, s. 36).

[12] Programy takie jak: Modinis, eTEN, IDABC, CIP-PSP, ePractice.eu.

[13] Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/387/WE z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperatywnego świadczenia ogólnoeuropejskich usług e-Government na rzecz administracji publicznych, przedsiębiorstw i obywateli (IDABC) (Dz.U. L 181 z 18.5.2004, s. 25). Program zakończył się w 2009 r.

[14] Program IDABC kładł większy nacisk na cyfryzację administracji publicznych, natomiast jego następca, program ISA, ma na celu wypracowanie konkretnych ogólnych narzędzi oraz wspólnych usług, które zainteresowane państwa członkowskie mogłyby bezpośrednio zastosować. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 922/2009/WE z dnia 16 września 2009 r. w sprawie interoperacyjnych rozwiązań dla europejskich administracji publicznych (ISA).

[15] Trybunał dokonał obliczeń na podstawie informacji zamieszczonych przez Komisję na portalu www.europa.eu.

[16] W okresie programowania 2000–2006 podstawą prawną finansowania funduszy strukturalnych oraz EFRR były następujące akty prawne: rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161 z 26.6.1999, s. 1) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1783/1999 (WE) z dnia 12 lipca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz.U. L 213 z 13.8.1999, s. 1).

[17] World Wide Web Consortium – międzynarodowe konsorcjum zajmujące się tworzeniem standardów zapewniających długoterminowy rozwój Internetu (http://www.w3.org/standards/).

[18] Jedynym wyjątkiem były dwa przypadki, w których z powodu problemów związanych z koordynacją oraz brakiem poczucia odpowiedzialności za projekt korzystanie z systemów zostało odroczone na czas nieokreślony lub całkowicie zarzucone.

--------------------------------------------------