Streszczenie Niniejszy komunikat zawiera podsumowanie dokonanej przez Komisję oceny projektów planów budżetowych (ang. Draft Budgetary Plans, DBP) na rok 2016 przedłożonych zgodnie z przepisami do dnia 15 października przez szesnaście państw członkowskich UE należących do strefy euro, z wyłączeniem państw objętych programem dostosowań makroekonomicznych i Portugalii, która nie przesłała jeszcze planu. Zgodnie z przepisami rozporządzenia (UE) nr 473/2013 Komisja oceniła poszczególne plany oraz ogólną sytuację budżetową i kurs polityki budżetowej w całej strefie euro. Ogólną ocenę projektów planów budżetowych na 2016 r. oraz uogólnionego kursu polityki budżetowej w strefie euro można podsumować w następujący sposób: 1.Plany państw członkowskich wskazują na stałe zmniejszanie łącznego nominalnego deficytu budżetowego w strefie euro w kontekście ożywienia, które nadal jest kruche i obarczone w wielu aspektach ryzykiem pogorszenia się sytuacji, głównie z powodu zmniejszającego się popytu zewnętrznego. Po znacznym obniżeniu się z 2,4 % PKB w 2014 r. do 1,9 % PKB w bieżącym roku deficyt ma zmniejszyć się dalej do 1,7 % PKB w 2016 r. Na podstawie projektów planów budżetowych oczekuje się, że po osiągnięciu przez łączny wskaźnik zadłużenia najwyższego poziomu w 2014 r. w roku 2016 nastąpi nieznaczne jego zmniejszenie z szacowanego na bieżący rok poziomu 91 % do nieco poniżej 90 % PKB. 2.W porównaniu ze średniookresowymi planami przedstawionymi w ramach programów stabilności z wiosny 2015 r. planowane zmniejszenie deficytu w 2016 r. zostało skorygowane w dół i będzie w strefie euro o 0,3 punktu procentowego mniejsze. 3.Obraz wyłaniający się z projektów planów budżetowych zasadniczo znajduje potwierdzenie w prognozach Komisji z jesieni 2015 r. Spodziewany jest wzrost realnego PKB z 1,6 % w bieżącym roku do 1,8 % w roku 2016, ujemna luka produktowa ma się natomiast zmniejszyć do 1 % potencjalnego PKB. Mimo nieco gorszych początkowych prognoz deficytu nominalnego w strefie euro na rok 2015 (2,0 % PKB) Komisja przewiduje nieco większe obniżenie nominalnego deficytu niż w projektach planów budżetowych w 2016 r. (o 0,3 p.p. zamiast 0,2) i osiągnięcie takiego samego salda nominalnego w wysokości -1,7 % PKB. Komisja przewiduje, że łączny wskaźnik zadłużenia zmniejszy się po raz pierwszy od początku kryzysu do 91 % w 2015 r. i będzie nadal spadał do poziomu 90 % w 2016 r., co jest zasadniczo zgodne z planami zarysowanymi w projektach planów budżetowych. 4.Na poziomie zagregowanym prognoza Komisji wskazuje również utrzymanie zasadniczo neutralnego kursu polityki budżetowej w 2016 r. w strefie euro. Należy to oceniać w odniesieniu do osiągnięcia długoterminowej stabilności finansów publicznych oraz krótkoterminowej stabilizacji makrofinansowej, a mianowicie konieczności zapewnienia przesunięcia z zewnętrznych do krajowych źródeł wzrostu. Instrumenty polityki makroekonomicznej są ograniczone w obecnej sytuacji, a nominalne stopy procentowe są już niemal na poziomie zerowym w warunkach bardzo niskiej inflacji, co dodatkowo wzmacnia znaczenie polityki fiskalnej. W tych warunkach, przewidywany łączny neutralny kurs polityki budżetowej w strefie euro w przyszłym roku wydaje się ogólnie odpowiedni w świetle historycznie niskich stóp procentowych i dużej nadwyżki zewnętrznej w strefie euro. Jednocześnie wskaźnik długu utrzymuje się na bardzo wysokim poziomie i jedynie powoli spada, co oznacza potrzebę zdecydowanego wznowienia konsolidacji z chwilą umocnienia się ożywienia gospodarczego. 5.Ze względu na swój charakter tymczasowe oszczędności związane z niskim oprocentowaniem płatności muszą być wykorzystywane rozważnie: powinny one znaleźć odzwierciedlenie w niższych poziomach deficytów w krajach o dużej nierównowadze budżetowej i umożliwiać większy wzrost inwestycji publicznych w krajach dysponujących przestrzenią fiskalną. Obecne plany budżetowe były tylko częściowo zgodne z taką sytuacją. 6.Obawy dotyczące zrównoważenia są potwierdzone przez nieznaczne pogorszenie salda strukturalnego przewidywane dla strefy euro w prognozie Komisji na 2016 r., które może nie odpowiadać średniemu poziomowi korekt wymaganych od państw członkowskich strefy euro w ramach paktu stabilności i wzrostu. Ponadto motorem tego zjawiska jest bardzo mała lub wręcz ujemna korekta ze strony państw członkowskich, które mają problem ze zrównoważeniem, niezależnie od wciąż niewystarczającego zorientowania na wykorzystanie dostępnej przestrzeni fiskalnej w innych państwach członkowskich. 7.Analizę prawidłowości kursu polityki budżetowej w strefie euro uzupełniono o analizę struktury finansów publicznych. Choć niedawne kroki zmierzające do zmniejszenia podatkowych obciążeń pracy zmierzają we właściwym kierunku, struktura wydatków wykazuje ograniczone postępy w przekształceniach, które bardziej sprzyjają wzrostowi gospodarczemu, a poziom wydatków kapitałowych będzie prawdopodobnie nadal spadać jako odsetek PKB. 8.W kilku projektach planów budżetowych wspomniano o wpływie na budżet wyjątkowego napływu uchodźców. Pozostałe państwa członkowskie również w międzyczasie mogły się znaleźć w gronie państw, w których ten wpływ się zaznacza, lub mogą być nim objęte w przyszłości. Elastyczność zapewniona w pakcie stabilności i wzrostu umożliwia uwzględnienie dodatkowych wydatków w danym roku związanych z nadzwyczajnymi wydarzeniami poza kontrolą rządu, zarówno w ramach funkcji zapobiegawczej, jak i naprawczej paktu. Komisja jest gotowa zastosować te przepisy. Będzie ona uważnie monitorować sytuację na podstawie obserwowanych danych dostarczanych przez organy danego państwa członkowskiego w celu określenia kwot kwalifikowalnych. Informacje te zostaną wykorzystane przy dokonywaniu oceny (ex post) możliwych tymczasowych odstępstw od wymogów paktu stabilności i wzrostu na lata 2015 i 2016. Oznacza to, że odstępstwa wynikające wyłącznie i bezpośrednio z dodatkowych kosztów netto kryzysu związanego z uchodźcami nie spowodują przyspieszenia procedur. Odnosi się to również do wszczęcia procedury nadmiernego deficytu, pod warunkiem że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych pozostaje bliski 3 % PKB w przypadku przekroczenia tego progu. 9.Ocenę poszczególnych państw z punktu widzenia Komisji można podsumować następująco: W żadnym z projektów planu budżetowego na 2016 r. nie stwierdzono przypadku szczególnie poważnego nieprzestrzegania wymogów paktu stabilności i wzrostu. W kilku przypadkach Komisja stwierdza jednak, że planowane korekty budżetowe są niewystarczające w stosunku do wymogów paktu stabilności i wzrostu lub że zachodzi takie ryzyko. W szczególności: W odniesieniu do dwunastu państw objętych funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu: – W przypadku pięciu państw (Niemiec, Estonii, Luksemburga, Niderlandów i Słowacji), stwierdzono, że projekty planów budżetowych są zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2016 r. – W przypadku czterech państw (Belgii, Łotwy, Maltyi Finlandii), stwierdzono, że projekty planów budżetowych są zasadniczo zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2016 r. Jeżeli chodzi o te państwa, realizacja planów mogłaby doprowadzić do pewnych odstępstw od ścieżek dostosowania, prowadzących do osiągnięcia średniookresowych celów budżetowych każdego z tych państw. – W przypadku trzech państw (Włoch, Litwy i Austrii), istnieje ryzyko niezgodności projektów planów budżetowych z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2016 r. Realizacja projektów planów budżetowych tych państw członkowskich mogłaby doprowadzić do znacznego odchylenia od ścieżek dostosowania prowadzących do średniookresowego celu budżetowego. W odniesieniu do pięciu krajów obecnie objętych funkcją naprawczą paktu stabilności i wzrostu (tj. procedurą nadmiernego deficytu): – W przypadku trzech państw (Francji, Irlandii i Słowenii), stwierdzono, że projekty planów budżetowych są zasadniczo zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2016 r. Jeżeli chodzi o Francję, prognozuje się wprawdzie, że zalecana docelowa wartość deficytu nominalnego zostanie osiągnięta w 2016 r., ale projekt planu budżetowego jest obarczony ryzykiem co do zgodności z wymogami procedury nadmiernego deficytu, ponieważ – jak pokazują wszystkie wskaźniki – spodziewany jest spadek wysiłku fiskalnego znacznie poniżej zalecanego poziomu. Komisja zwraca się do władz francuskich o zastosowanie niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej w celu zapewnienia, by budżet na rok 2016 był w pełni zgodny z paktem stabilności i wzrostu. Irlandia i Słowenia mogłyby od 2016 r. zostać objęte funkcją zapobiegawczą paktu, jeżeli w 2015 r. osiągną terminową i trwałą korektę nadmiernego deficytu. Jeżeli chodzi o 2016 r., istnieje ryzyko pewnego (ale w przypadku Słowenii znaczącego) odstępstwa od ścieżki dostosowania do średniookresowego celu budżetowego w 2016 r. – W przypadku Hiszpanii stwierdzono, że projekt planu budżetowego przedłożony w dniu 11 września jest obarczony ryzykiem niezgodności z wymogami z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2016 r. W szczególności nie zostanie zrealizowany zalecany wysiłek fiskalny i nie zostanie osiągnięta docelowa wartości deficytu nominalnego na 2016 r. Komisja zwraca się do władz hiszpańskich o zastosowanie niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej w celu zapewnienia, by budżet na rok 2016 był w pełni zgodny z paktem stabilności i wzrostu, i oczekuje jak najszybszego przedłożenia skorygowanego projektu planu budżetowego. – Ponadto Komisja wzywa Portugalię do złożenia możliwie jak najszybciej projektu planu budżetowego.



Spis treści

1. Wprowadzenie

2. Korekta budżetowa w strefie euro zgodnie z planami krajowymi.

3. Ocena poszczególnych projektów planów budżetowych



1. Wprowadzenie

W przepisach prawa unijnego przewiduje się, że państwa członkowskie strefy euro do dnia 15 października przedstawiają Komisji projekty planów budżetowych (DBP) na nadchodzący rok w celu poprawy koordynacji krajowych polityk budżetowych w ramach unii gospodarczej i walutowej. W planach tych zawarte są streszczenia projektów budżetów, które rządy przedkładają parlamentom krajowym. Na temat każdego planu Komisja wydaje opinię, oceniając go pod kątem zgodności z zobowiązaniami budżetowymi danego państwa w ramach paktu stabilności i wzrostu. Od Komisji wymaga się również dokonania ogólnej oceny sytuacji budżetowej i perspektyw w odniesieniu do całej strefy euro. Ta ostatnia ocena znajduje się w niniejszym komunikacie.

Szesnaście państw członkowskich należących do strefy euro przesłało do Komisji swoje projekty planów budżetowych na rok 2016 w terminie, to jest do dnia 15 października, zgodnie z przepisami „dwupaku”. Grecja i Cypr – kraje strefy euro nadal objęte programami dostosowań makroekonomicznych – nie są zobowiązane do przedłożenia takiego planu, ponieważ w poszczególnych programach przewidziano już ścisłe monitorowanie budżetowe. Hiszpania złożyła swój projekt planu budżetowego już we wrześniu, a Komisja przyjęła swoją opinię w dniu 12 października.

Wbrew przepisom, Portugalia nie przedłożyła projektu planu To nie wydarzyło się nigdy wcześniej i nie powinno się powtórzyć w przyszłości. Nawet jeśli w projekcie planu budżetowego nie wprowadza się żadnym zmian, co uważa się za dopuszczalne w przypadku wyborów, plan zapewnia cenne i przejrzyste informacje na temat podstawowych tendencji budżetowych, co ułatwia wspólną analizę ogólnego kursu polityki budżetowej w strefie euro i zapewnia równe traktowanie wszystkich państw członkowskich.

Przy poszanowaniu autonomii budżetowej państw członkowskich opinie Komisji zapewniają obiektywne doradztwo w dziedzinie polityki, w szczególności dla rządów i parlamentów państw członkowskich, które ułatwia ocenę zgodności projektów budżetu ze zobowiązaniami w ramach unijnych przepisów polityki budżetowej. Przepisy „dwupaku” zapewniają kompleksowy zestaw narzędzi, pozwalających traktować politykę gospodarczą i budżetową jako przedmiot wspólnego zainteresowania zgodnie z intencjami Traktatu.

Ponadto w lipcu 2015 r. Rada zwróciła się do Eurogrupy o monitorowanie i koordynowanie polityki budżetowej państw członkowskich należących do strefy euro oraz założonego wspólnego kursu polityki budżetowej dla strefy euro w celu zapewnienia zróżnicowanej polityki budżetowej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu . Rada zaleciła państwom członkowskim strefy euro, z zastrzeżeniem spełnienia wymogów paktu stabilności i wzrostu, „koordynacje polityki fiskalnej w celu zapewnienia, aby wspólny kurs polityki budżetowej w strefie euro uwzględniał zagrożenia dla stabilności finansów publicznych oraz warunki cyklu koniunkturalnego”. To zalecenie Rady stanowi punkt odniesienia dla oceny dokonanej przez Komisję.

Cel niniejszego komunikatu jest dwojaki. Po pierwsze: zapewnia on ogólny obraz polityki budżetowej na poziomie strefy euro, oparty na przekrojowej ocenie projektów planów budżetowych. Działanie to jest odzwierciedleniem przekrojowej oceny programów stabilności, którą przeprowadza się na wiosnę, z większym jednak naciskiem na następny rok niż na średniookresowe plany budżetowe. Po drugie: komunikat stanowi przegląd projektów planów budżetowych na poziomie krajowym, wraz z wyjaśnieniem podejścia stosowanego przez Komisję przy ich ocenie, w szczególności pod kątem zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Ocena jest zróżnicowana w zależności od tego, czy dane państwo członkowskie jest objęte zapobiegawczą czy też naprawczą funkcją paktu, i uwzględnia się w niej również wymogi paktu stabilności i wzrostu w odniesieniu do poziomu i dynamiki długu publicznego.



2. Korekta budżetowa w strefie euro zgodnie z planami krajowymi.

Ustalenia ogólne

Ożywienie po kryzysie gospodarczym i finansowym stopniowo nabiera coraz szybszego tempa w strefie euro. Zgodnie z założeniami makroekonomicznymi przedstawionymi w projektach planów budżetowych PKB w 2015 r. wzrośnie o 1,7 % w szesnastu państwach członkowskich należących do strefy euro (SE-16), zatem nieco powyżej poziomu 1,4 %, którego spodziewano się w kwietniu 2015 r., w momencie formułowania programów stabilności (tabela 1). Prognoza wzrostu na 2016 r. zasadniczo nie uległa zmianie od wiosny, kiedy to wzrost PKB w SE-16 prognozowano na 1,9 % wobec 1,8 % zakładanych w programach stabilności. Przy prognozowanym przyspieszeniu ożywienia różnica między wynikami faktycznymi a produktem potencjalnym ulega zmniejszeniu. Zgodnie z planami przewiduje się, że luka produktowa w 16 państwach strefy euro wyniesie -1½ % potencjalnego PKB w 2015 r. i ulegnie dalszemu zmniejszeniu do -¾ % w 2016 r., przy poziomie wyjściowym w 2013 r. wynoszącym aż -2½ %. Tendencja ta jest widoczna w zdecydowanej większości państw członkowskich, istnieją jednak pewne różnice między krajami. Prognoza inflacyjna pozostaje na niskim poziomie, zasadniczo niezmienionym od wiosny. Według projektów planów budżetowych stopa inflacji wyniesie 0,4 % w 2015 r. i oczekuje się jej wzrostu do 1,1 % w 2016 r. (bez zmian w stosunku do programów stabilności).

Planowane jest dalsze zmniejszanie łącznego nominalnego deficytu budżetowego w roku bieżącym i przyszłym. Przewiduje się, że deficyt w 16 państwach strefy euro wyniesie 1,9 % PKB w 2015 r. , co oznacza spadek w porównaniu z 2,4 % w roku poprzednim. W 2016 r. planuje się jedynie nieznaczny spadek łącznego wskaźnika deficytu do 1,7 % PKB. Stanowi to kontrast w porównaniu z redukcją o 0,4 punktu procentowego w 2016 r. zakładaną w programach stabilności. W połączeniu z nieznacznie zaktualizowaną prognozą makroekonomiczną sugeruje to, że motorem mniejszego obniżenia deficytu może być mniejszy wysiłek fiskalny (zob. poniżej). Jednakże wzrost wydatków wynikający z kryzysu związanego z uchodźcami może w kilku państwach członkowskich być czynnikiem współsprawczym.

Przedłużona przerwa w konsolidacji mierzona zmianą łącznego salda strukturalnego znajduje w latach 2015-2016 potwierdzenie w projektach planów budżetowych. Jest to zasadniczo zgodne z przewidywaniami dla całego okresu 2015–2016 zawartymi w wiosennych programach stabilizacji (w tym czasie planowano, że saldo strukturalne zarówno w 2015, jak również w 2016 r. pozostanie niezmienione). Same programy stabilizacji odzwierciedlały sytuacje w projektach planów budżetowych państw członkowskich w jesieni ubiegłego roku, które wskazywały na wstrzymanie procesu konsolidacji w 2014 r. utrzymujące się w roku 2015. Według projektów planów budżetowych planuje się obecnie poprawę salda strukturalnego w 2015 r. (¼ % PKB), po czym jednak nastąpi jego pogorszenie o ¼ % PKB w przyszłym roku. Przerwa w konsolidacji budżetowej zachodzi w okolicznościach stopniowej poprawy prognozy gospodarczej, ale nadal w warunkach niepewnych perspektyw gospodarczych i zmniejszania luki produktowej. W połączeniu z faktem, że tylko sześć państw członkowskich (i tylko jedna spośród największych gospodarek) planuje osiągnięcie lub przekroczenie swoich średniookresowych celów budżetowych na początku 2016 r., wskazuje to na nieadekwatność planowanego dostosowania strukturalnego w 2016 do wymogów paktu stabilności i wzrostu. Łączną korektę można jednak postrzegać jedynie jako ilustrację tego zagadnienia, gdyż nie odzwierciedla ona istotnych różnic między poszczególnymi państwami członkowskimi w stosunku do wymogów paktu stabilności i wzrostu, które są przedmiotem indywidualnej oceny państw przez Komisję.

Oczekuje się, że po osiągnięciu wartości maksymalnej 92 % w 2014 r. łączny wskaźnik zadłużenia ma nieco zmaleć zarówno w 2015 r., jak również w 2016 r, co jest zasadniczo zgodne z przewidywaniami będącymi podstawą programów stabilizacji. Jest to spowodowane wzrostem nominalnego PKB i ujemnej wartości rezydualnej zmiany długu (co oznacza, że do celów zredukowania deficytu zaplanowano czynniki inne niż deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych). Pozostający w 2016 r. na poziomie 89 % PKB łączny wskaźnik jest wypadkową bardzo zróżnicowanych krajowych danych dotyczących zadłużenia. Wskaźniki zadłużenia w poszczególnych państwach członkowskich wahają się od 131 % we Włoszech do nieco poniżej 10 % PKB w Estonii. Dane dotyczące Grecji, Cypru i Portugalii, trzech państw członkowskich o wysokim poziomie zadłużenia, nie zostały uwzględnione.