SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

dotyczące przeglądu dyrektywy 2016/681 w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania



1.Przegląd – zakres i proces

Dyrektywa 2016/681 w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania (zwana dalej „dyrektywą w sprawie danych PNR”) została przyjęta przez Parlament Europejski i Radę w dniu 27 kwietnia 2016 r. W dyrektywie uregulowano procesy zbierania, przetwarzania i zatrzymywania danych PNR w Unii Europejskiej oraz ustanowiono istotne gwarancje w zakresie ochrony praw podstawowych, w szczególności prawa do prywatności i ochrony danych osobowych. Termin transpozycji dyrektywy do prawa krajowego państw członkowskich upłynął dnia 25 maja 2018 r.

Niniejsze sprawozdanie stanowi wypełnienie obowiązku ciążącego na Komisji na mocy art. 19 dyrektywy w sprawie danych PNR do przeprowadzenia do dnia 25 maja 2020 r. przeglądu wszystkich elementów dyrektywy oraz do przedłożenia sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. W niniejszym sprawozdaniu określa się ogólny kontekst dyrektywy w sprawie danych PNR i przedstawia się ustalenia Komisji w ramach przeglądu jej wdrożenia po upływie dwóch lat od terminu jej transpozycji. Zgodnie z wymogami art. 19 dyrektywy przegląd obejmuje wszystkie elementy dyrektywy, ze szczególnym uwzględnieniem przestrzegania mających zastosowanie standardów ochrony danych osobowych, konieczności i proporcjonalności zbierania i przetwarzania danych PNR w odniesieniu do każdego celu określonego w dyrektywie, długości okresu zatrzymania danych, skuteczności wymiany informacji między państwami członkowskimi oraz jakości sprawdzeń, w tym w odniesieniu do informacji statystycznych gromadzonych zgodnie z art. 20.Dokonuje się w nim również wstępnej analizy konieczności, proporcjonalności i skuteczności rozszerzenia obowiązku zbierania danych PNR na loty wewnątrzunijne oraz konieczności włączenia do zakresu stosowania dyrektywy podmiotów gospodarczych niebędących przewoźnikami. Ponadto w przeglądzie opisano główne problemy i wyzwania związane z wdrażaniem dyrektywy i stosowaniem jej w praktyce.

Przygotowując przegląd, Komisja zebrała informacje zwrotne i opinie uzyskane z różnych źródeł oraz poprzez ukierunkowane działania konsultacyjne. Obejmują one wyniki oceny zgodności z dyrektywą w sprawie danych PNR dokonanej na podstawie analizy krajowych środków wykonawczych; dyskusje z organami krajowymi odpowiedzialnymi za wdrażanie dyrektywy oraz z branżą turystyczną w ramach regularnych spotkań i specjalnych warsztatów; dane statystyczne dostarczone przez państwa członkowskie zgodnie z art. 20 dyrektywy; oraz wizyty w terenie w sześciu państwach członkowskich. Aby zilustrować sposób, w jaki dane PNR wykorzystuje się w praktyce do zwalczania terroryzmu i poważnej przestępczości – w sytuacjach, w których jest to możliwe – w sprawozdaniu odwołano się do rzeczywistych przykładów przedstawionych przez organy krajowe w oparciu o ich doświadczenie operacyjne.

W załączonym dokumencie roboczym służb Komisji zawarto bardziej szczegółowe informacje i kompleksową analizę wszystkich kwestii objętych niniejszym sprawozdaniem.

2.Kontekst ogólny

W ostatnich latach coraz większa liczba państw (nie tylko członkowskich) i organizacji międzynarodowych uznała wartość wykorzystywania danych PNR jako narzędzia ścigania przestępstw. Ustanowienie mechanizmu dotyczącego danych PNR i wdrożenie dyrektywy w sprawie danych PNR należy rozpatrywać w kontekście tej szerszej tendencji międzynarodowej.

Wykorzystywanie danych PNR jest od niemal dwudziestu lat ważnym elementem współpracy międzynarodowej UE w zwalczaniu terroryzmu i poważnej przestępczości. W komunikacie z 2010 r. w sprawie globalnego podejścia ustanowiono zestaw ogólnych kryteriów, które miały spełniać przyszłe umowy dwustronne w sprawie danych PNR, w tym w szczególności szereg zasad i gwarancji w zakresie ochrony danych. Stanowiły one podstawę do renegocjacji umów dotyczących PNR z Australią, Kanadą i Stanami Zjednoczonymi, co doprowadziło do zawarcia nowych umów dotyczących PNR z Australią i Stanami Zjednoczonymi.

Na wniosek Parlamentu Europejskiego, w dniu 26 lipca 2017 r. Trybunał Sprawiedliwości UE wydał opinię, w której stwierdził, że przewidywana umowa z Kanadą nie może zostać zawarta w zamierzonej formie, ponieważ niektóre jej postanowienia nie spełniają wymogów wynikających z Karty praw podstawowych. Aby rozwiać obawy Trybunału, UE i Kanada przystąpiły do renegocjacji umowy. Negocjacje te zakończyły się na poziomie technicznym w marcu 2019 r., a finalizacja umowy wymaga obecnie przeglądu prawnego i zatwierdzenia tekstu na szczeblu politycznym w Kanadzie. Ponadto w dniu 18 lutego 2020 r. Rada upoważniła Komisję do rozpoczęcia negocjacji z Japonią w sprawie zawarcia umowy o przekazywaniu danych PNR. Negocjacje z Meksykiem, rozpoczęte w lipcu 2015 r., są obecnie zawieszone.

Na szczeblu UE przyjęcie dyrektywy w sprawie danych PNR w kwietniu 2016 r. stanowiło ważny cel pośredni w wewnętrznej polityce dotyczącej PNR. Jak wskazano powyżej, dyrektywą ustanawia się zharmonizowane ramy dla przetwarzania danych PNR przekazywanych przez przewoźników lotniczych państwom członkowskim. Komisja wspierała państwa członkowskie we wdrażaniu dyrektywy poprzez koordynację regularnych spotkań, ułatwianie wzajemnego wsparcia i wymiany najlepszych praktyk, a także udzielanie pomocy finansowej. Władza budżetowa zwiększyła w szczególności budżet Unii na rok 2017 o 70 mln EUR w ramach Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ISF) – części dotyczącej współpracy policyjnej, aby wspierać działania związane z danymi PNR. Komisja sfinansowała również cztery projekty związane z danymi PNR w ramach działań Unii w ramach Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ISF) – części dotyczącej współpracy policyjnej. Projekty te miały na celu zapewnienie, aby jednostki do spraw informacji o pasażerach w państwach członkowskich rozwinęły zdolności niezbędne do wymiany danych PNR lub do wymiany wyników przetwarzania takich danych pomiędzy sobą oraz z Europolem.

W 2016 r. UE zmodernizowała również swoje prawodawstwo dotyczące ochrony danych osobowych poprzez przyjęcie rozporządzenia (UE) 2016/679 (ogólne rozporządzenie o ochronie danych lub RODO) oraz dyrektywy (UE) 2016/680 (dyrektywa w sprawie ochrony danych w sektorze ścigania przestępstw, znana również jako dyrektywa o ochronie danych w sprawach karnych). W dniu 24 czerwca 2020 r. Komisja przyjęła komunikat w sprawie dostosowania dotychczasowego dorobku w obszarze trzeciego filaru do przepisów o ochronie danych i opublikowała wyniki pierwszego przeglądu i oceny RODO.

W kontekście tego przeglądu należy zauważyć, że belgijski Trybunał Konstytucyjny wniósł do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie zgodności dyrektywy z Kartą praw podstawowych i Traktatem. Niedawno również Sąd Rejonowy w Kolonii złożył wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w odniesieniu do dyrektywy w sprawie danych PNR. Komisja przedstawiła swoje uwagi w pierwszym z tych postępowań i w stosownym czasie uczyni to samo w drugim z nich.

Na szczeblu globalnym w grudniu 2017 r. Organizacja Narodów Zjednoczonych przyjęła rezolucję Rady Bezpieczeństwa nr 2396, w której wymaga się od wszystkich państw ONZ rozwijania zdolności do zbierania, przetwarzania i analizowania danych PNR oraz zapewnienia, by dane PNR były wykorzystywane przez wszystkie ich właściwe organy krajowe oraz im udostępniane. Aby wesprzeć państwa w rozwijaniu takich zdolności, w marcu 2019 r. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) rozpoczęła proces opracowywania nowych norm dotyczących danych PNR. Normy te, które będą wiążące dla wszystkich państw członkowskich ICAO, o ile nie zgłoszą one różnicy, zostały przyjęte przez Radę ICAO 23 czerwca 2020 r. Komisja aktywnie uczestniczyła w tym procesie jako obserwator z ramienia UE, aby zapewnić zgodność tych norm z wymogami prawnymi UE, tak aby mogły one przyczynić się do ułatwienia przekazywania danych PNR.

3.Główne ustalenia

Główne ustalenia dokonane w wyniku procesu przeglądu można podsumować w następujący sposób:

3.1.Ustanowienie ogólnounijnego systemu danych PNR

Komisja z zadowoleniem przyjmuje starania podejmowane przez organy krajowe w celu wdrożenia dyrektywy w sprawie danych PNR. Na koniec okresu przeglądu 24 państwa z 26 państw członkowskich powiadomiły Komisję o dokonaniu pełnej transpozycji dyrektywy. Z dwóch pozostałych państw członkowskich Słowenia powiadomiła o częściowej transpozycji, natomiast przeciwko Hiszpanii, która nie powiadomiła o żadnych środkach transpozycji, w dniu 2 lipca 2020 r. skierowano do Trybunału Sprawiedliwości sprawę w związku z niewdrożeniem tej dyrektywy. Zdecydowana większość państw członkowskich ustanowiła w pełni operacyjne jednostki do spraw informacji o pasażerach, czyli wyznaczone jednostki odpowiedzialne za zbieranie i przetwarzanie danych PNR. Jednostki do spraw informacji o pasażerach wypracowały dobry poziom współpracy z innymi właściwymi organami krajowymi oraz jednostkami do spraw informacji o pasażerach innych państw członkowskich. Wszystkie państwa członkowskie wyznaczyły swoje właściwe organy uprawnione do występowania o dane PNR i otrzymywania ich od swojej jednostki do spraw informacji o pasażerach wyłącznie na potrzeby zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie oraz ich ścigania, takie jak policja i inne organy odpowiedzialne za zwalczanie przestępczości.