Bruksela, dnia 16.2.2005

SEC(2005) 229 końcowy

Zalecenie w sprawie

OPINII RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Węgier na lata 2004-2008

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że nieuczestniczące Państwa Członkowskie, to jest te, które nie przyjęły wspólnej waluty, muszą przedstawić Radzie i Komisji programy konwergencji. Zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia Rada musi zbadać każdy program konwergencji na podstawie ocen przygotowanych przez Komisję oraz komitet ustanowiony na mocy art. 114 Traktatu (Komitet Ekonomiczno-Finansowy). Wymagane jest, aby na podstawie zalecenia Komisji i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym, Rada przedstawiła opinię po zbadaniu przez siebie programu. Zgodnie z rozporządzeniem Państwa Członkowskie muszą przedstawiać roczne aktualizacje swoich programów konwergencji, które mogą również być zbadane przez Radę zgodnie z tymi samymi procedurami.

Państwa Członkowskie, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 r. nie uczestniczą we wspólnej walucie, tym niemniej muszą we właściwym czasie wypełnić kryteria konwergencji, w tym kryterium dotyczące stabilności pozycji finansowej państwa, aby kwalifikować się do przyjęcia euro. Z uwagi na odnotowany w 2004 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (sektor general government ) wynoszący 5,9[2]% PKB w dniu 5 lipca Rada uznała, że Węgry znajdują się w sytuacji nadmiernego deficytu i zaleciła, aby nadmierny deficyt został skorygowany najpóźniej do 2008 r. zgodnie z programem konwergencji z maja 2004 r. W szczególności zalecono Węgrom “podjęcie skutecznych działań w odniesieniu do środków przewidzianych w celu osiągnięcia docelowego deficytu w 2005 r.” oraz “energiczne wdrożenie środków przewidzianych w programie konwergencji z maja 2004 r., w szczególności zachowanie gotowości do wprowadzenia dodatkowych środków, jeśli okaże się to niezbędne, mając na względzie osiągnięcie deficytu sektora general government w 2004 r.” Komisja - uznając, że Rząd Węgier przyjął pewne środki w okresie od lipca do listopada 2004 r. - stwierdziła jednak, że są one niewystarczające do uniknięcia znacznej rozbieżności między planami na lata 2004 i 2005 oraz, ogólniej, odchylenia od wieloletniej ścieżki korekty do 2008 r. Dlatego w dniu 22 grudnia 2004 r. Komisja przyjęła zalecenie w sprawie decyzji Rady zgodnie z art. 104 ust. 8 stwierdzające, że nie zostało podjęte skuteczne działanie w odpowiedzi na zalecenia Rady z dnia 5 lipca 2004 r. W dniu 18 stycznia 2005 r. Rada przyjęła powyższą decyzję.

Pierwszy program konwergencji Węgier obejmujący okres 2004-2008 został przedłożony w dniu 13 maja 2004 r. i oceniony przez Radę w dniu 5 lipca 2004 r. Węgry przedłożyły jego aktualizację w dniu 1 grudnia 2004 r. Służby Komisji przeprowadziły techniczną ocenę tej aktualizacji, biorąc pod uwagę wyniki prognoz gospodarczych służb Komisji z jesieni 2004 r. oraz uwzględniając kodeks postępowania[3], powszechnie przyjętą metodologię szacowania produktu potencjalnego, zalecenia zawarte w ogólnych wytycznych polityki gospodarczej na okres 2003-2005 oraz zasady ustalone w komunikacie Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie wzmocnienia koordynacji polityk budżetowych[4]. Ocena ta daje podstawy do następujących wniosków:

- Aktualizacja węgierskiego programu konwergencji została przedłożona w dniu 1 grudnia 2004 r. i obejmuje okres od 2004 do 2008 r. Zasadniczo spełnia ono wymagania “Kodeksu postępowania w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji”. Choć zawiera wszystkie obowiązkowe dane, to jednak saldo pierwotne nie jest obliczone według konwencjonalnego określenia. Ponadto brakuje niektórych opcjonalnych danych, takich jak długofalowe wydatki na opiekę zdrowotną.

- Scenariusz makroekonomiczny przedstawiony w aktualizacji jest dość korzystny. Przewiduje on dalsze ożywienie gospodarcze ze stopniowym wzrostem realnego PKB od 3,9% w 2004 r. do 4,6% w 2008 r. Prognozy przedstawione w aktualizacji na lata 2005-2006 są nieco wyższe od zawartych w prognozie służb Komisji z jesieni 2004 r., z przewidywanym wzrostem realnego PKB na poziomie 4,0% w 2005 r. i 4,2% w 2006 r. wobec 3,7% i 3.8%. Podobnie zbyt optymistyczne wydają się zamieszczone w aktualizacji prognozy wzrostu na ostatnie lata programu, przy czym prognozy Komisji na te lata nie są dostępne. Według obliczeń służb Komisji dokonanych z zastosowaniem wspólnie uzgodnionej metodologii do danych zawartych w programie wzrost realnego PKB byłby wyższy od potencjalnego w latach 2007-2008. Odpowiednia luka produktowa zmniejsza się umiarkowanie z nieco powyżej do nieco poniżej -1% pomiędzy 2004 i 2006 r.; dla lat od 2007 do 2008 spada gwałtownie do niemal zera.

- Przewiduje się, że proces dezinflacji, który rozpoczął się w drugiej połowie 2004 r. będzie trwał nadal przez okres wdrażania programu, a inflacja spadnie do poziomu 3% do 2008 r. Zawarte w programie prognozy dotyczące stóp procentowych wydają się dość korzystne. Ich spełnienie wymagałoby znaczącej poprawy atmosfery zaufania, charakteryzującej się znacznie niższym poziomem inflacji niż obecny, poprawionym bilansem budżetowym i rachunku bieżącego, a także odzyskanym zaufaniem uczestników rynku do strategii przyjęcia euro. Aktualizacja podtrzymuje planowaną datę przyjęcia euro na 2010 r.

- Decyzja Eurostatu z dnia 23 września 2004 r. zezwala na tymczasowe zaklasyfikowanie funduszy emerytalnych drugiego filara w ramach sektora general government do czasu notyfikacji fiskalnej przewidzianej na marzec 2007 r. Władze węgierskie postanowiły skorzystać z tej możliwości i przedstawiły dane dotyczące deficytu sektora general government z wyłączeniem obciążenia drugim filarem powstałego na skutek reformy systemu emerytalnego z 1998 r. W porównaniu z programem z maja 2004 r. zaklasyfikowanie to powoduje obniżenie wielkości rocznego deficytu o 0,8-1 punktu procentowego w okresie od 2004 do 2008 r. Dla umożliwienia porównania z poprzednim programem i prognozą służb Komisji z jesieni 2004 r., a także zakładając, że zaklasyfikowanie to nie wpłynie korzystnie na ostateczną wielkość zaplanowaną na 2008 r., wielkości użyte w ocenie zarówno ujmują, jak i wyłączają, takie obciążenie powstałe po reformie emerytalnej.

- Aktualizacja przewiduje następujący deficyt sektora general government : 4,5 % PKB w 2004 r., 3,8% w 2005 r., 3,1% w 2006 r., 2,4 w 2007 r. i 1,8% PKB w 2008 r. (włączając obciążenie reformą emerytalną, przewidywana ścieżka deficytu sektora general government byłaby następująca: 5,3%, 4,7%, 4,1%, 3,4% i 2,8% PKB w okresie od 2004 do 2008 r.; tym samym utrzymuje ona wyznaczony termin dla korekty nadmiernego deficytu). Biorąc pod uwagę znaczne odstępstwo od zawartego w majowym programie konwergencji celu 4,6% PKB zamierzonego na 2004 r., włączając obciążenie reformą emerytalną - szacowany w aktualizacji wynik wynosi 4,5% PKB (5,3% PKB, włączając obciążenie reformą emerytalną), co jest zgodne ze skorygowanym celem – aktualizacja zmienia ścieżkę korekty zawartą w programie z maja 2004 r., charakteryzującą się największym obciążeniem na początku programu, na bardziej liniową tendencję konsolidacji trwającą do końca okresu programu. Po szacowanej konsolidacji wynoszącej 0,9 punktu procentowego PKB w 2004 r. obecnie przewiduje ona na pozostałe lata coroczną korektę o około 0,6-0,7 punktu procentowego, zamiast pierwotnie planowanej rocznej korekty w wysokości 0,5 punktu procentowego. Aktualizacja utrzymuje strategię konsolidacji opartą na obniżeniu wskaźnika wydatków (z 44,8% PKB w 2004 r. do 43,4% w 2008 r.), co ma być poparte reformami strukturalnymi i połączone z bardziej umiarkowanym obniżeniem wskaźnika dochodów. Najbardziej wyraźne zmniejszenie wydatków ma wystąpić w 2005 r. Jednakże jest to oparte głównie o zmniejszenie się obciążenia odsetkowego o 0,5 punktu procentowego oraz o ograniczenie wydatków na inwestycje publiczne o 1,7 punktu procentowego. Ten duży spadek w inwestycjach publicznych w 2005 r. ma być częściowo zrekompensowany dzięki większym inwestycjom w następnych latach, prowadząc do zmniejszenia wskaźnika inwestycji publicznych o 0,6 punktu procentowego w okresie od 2004 do 2008 r. Spadek wydatków na inwestycje publiczne ma być zrekompensowany przez większe wykorzystanie projektów PPP. Deficyt pierwotny, po zmniejszeniu się w 2004 r. o 1,2 punktu procentowego, może w ciągu pozostałych lat wykazać roczny spadek o około 0,3-0,4 punktu procentowego, włączając w to obciążenie reformą emerytalną, tak więc w 2008 r., po upłynięciu ustanowionego przez Eurostat okresu przejściowego do marca 2007 r. dla składania powiadomień o księgowaniu takich pozycji, może zostać osiągnięta nieznaczna nadwyżka.

- Opisana w programie ścieżka korekty, a szczególnie nowy deficyt docelowy na 2005 r. w wysokości 3,8% PKB (4,7% PKB, włączając obciążenie reformą emerytalną) może być uznana za właściwą dla skorygowania nadmiernego deficytu do 2008 r., pod warunkiem że będzie poparta dostatecznymi środkami. Jednakże zamierzony cel ostateczny, czyli 2,8%[5] PKB, pozostawia jedynie niewielki margines bezpieczeństwa, który może zostać dalej zmniejszony z powodu zmiany pozycji wyjściowej, jako że nadal istnieją pewne niepewności związane z wynikiem budżetu za 2004 r.[6] Ponadto wynik budżetowy na lata 2005 do 2008 może być gorszy od przewidywanego. (i) Scenariusz makroekonomiczny, będąc dość korzystnym, wskazuje, że dochody mogą okazać się niższe, a wydatki wyższe od przewidywanych. Jak sugeruje prognoza służb Komisji z jesieni 2004 r. (przewidująca 5,2% PKB na 2005 r. i 4,7% PKB na 2006 r., włączając obciążenie reformą emerytalną, lub 4,3% i 3,7% PKB, wyłączając wspomniane obciążenie), osiągnięcie celów budżetowych na lata 2005 i 2006 wydaje się niepewne. Odnośnie do 2005 r. wzięto tu pod uwagę fakt, że Rząd ustanowił pakiet rezerwy „awaryjnej” w wysokości 0,5% PKB na wypadek przekroczenia celu na 2005 r. Choć istnienie takiej rezerwy jest pożądane, to przydzielona na nią kwota wydaje się niewystarczająca, biorąc pod uwagę ryzyko, na jakie narażony jest budżet 2005 r. Ponadto istnieją obawy, że uwolnienie tych rezerw mogłoby nastąpić zbyt wcześnie w ciągu roku, zmniejszając przez to bodźce do energicznego wykonania budżetu na 2005 r. Niezrealizowanie celów na 2005 i 2006 r. spowodowałoby zwiększenie dalszej korekty wymaganej w latach 2007 i 2008. (ii) Możliwe obniżki stawek VAT w ramach trwających reform podatkowych mogłyby zwiększyć zagrożenie dla dochodów, nawet gdyby zostały one skompensowane przez zwiększenie innych stawek; wybranie terminu dla tych działań wymagałoby więc starannego rozważenia i musiałoby być uzależnione od pełnego osiągnięcia deficytu docelowego. (iii) Przyjęcie zamierzonych środków reformy, stanowiących podstawę przyszłych cięć wydatków, nie jest jeszcze zabezpieczone. Ponadto większość środków zmniejszających wydatki zawartych w budżecie na 2005 r. nie jest wsparta szeroko zakrojonymi reformami. (iv) Zawarte w aktualizacji założenia odnośnie do stóp procentowych, które są uwarunkowane postępami w odzyskiwaniu zaufania, mogą nie urzeczywistnić się w następnych latach przy tak sprzyjających warunkach czasowych. (v) Okazało się również, że zwroty VAT pochodzące z działalności gospodarczej w 2004 r. mogą nie zostać wypłacone na czas, aby uniknąć obciążenia (w oparciu o rozliczenia międzyokresowe) budżetu 2005 r., lecz władze zobowiązały się do przyspieszenia tych zwrotów, tak aby nie obciążały budżetu na 2005 r. Z drugiej strony, to wzmocnienie kontroli nad zwrotami VAT, zainicjowane pod koniec 2004 r., może przyczynić się do zmniejszenia spodziewanego niedoboru dochodów z VAT, co stanowi dodatnie ryzyko.

- Biorąc pod uwagę niniejszą ocenę, istnieje ryzyko, że wyniki budżetowe mogą być gorsze od przewidywanych w aktualizacji. Dlatego, choć ścieżka korekty zawarta w programie wydaje się odpowiednia, to jednak nie wydaje się, aby opisane w programie środki były zgodne z tą ścieżką, nie mogą zatem zapewnić sprowadzenia deficytu (przy uwzględnieniu obciążenia reformą emerytalną) do poziomu poniżej 3% PKB do 2008 r. Aby zrealizować taką ścieżkę korekty, potrzebne są dodatkowe środki. W szczególności wydaje się, iż sprawą nadrzędną jest realizacja nowego celu na 2005 r., który, biorąc pod uwagę powyższą ocenę oznaczałby, że mogą okazać się niezbędne dodatkowe środki w wysokości co najmniej 0,5 punktu procentowego.

- Spodziewane jest, że wskaźnik zadłużenia, który zwiększył się do 57,3% PKB w 2004 r. (59,9% PKB włączając obciążenie reformą emerytalną) ponownie stopniowo zmniejszy się w 2005 r. w efekcie ciągłego obniżania deficytu sektora general government oraz malejącego obciążenia odsetkami od kapitału dłużnego. Oczekuje się, że w 2008 r. spadnie on poniżej 50% PKB (lub wyniesie nieco powyżej 53% PKB, włączając obciążenie reformą emerytalną). Planuje się, że spadek ten będzie wsparty zmianą strategii zarządzania długiem, co przyniesie oszczędności w wydatkach na spłatę odsetek. Ryzyko dla wskaźnika zadłużenia odpowiada ryzyku dla przewidywań deficytu.

- Program konwergencji z maja 2004 r. zapowiadał, iż reformy strukturalne (w szczególności w dziedzinie administracji publicznej, szkolnictwa i zdrowia) mają wesprzeć kontrolę wydatków leżącą u podstaw jego strategii. Budżet na 2005 r. zawiera szereg środków mających na celu usprawnienie sektora centralnego. Jednak nie odpowiadają one ambitnym planom majowego programu. Choć aktualizacja podaje więcej szczegółów na temat etapów planowanych reform, to jednak nie wyraża ilościowo ich spodziewanych efektów, ani nie określa szczegółowo stanu ich realizacji. Sugeruje to, że szerzej zakrojone reformy sektora ochrony zdrowia i szkolnictwa zostaną faktycznie odłożone do czasu po wyborach w 2006 r., co zasygnalizował ostatnio rząd.

- Jeśli chodzi o długofalowe zrównoważenie finansów publicznych, to wydaje się, że Węgry są w pewnym stopniu zagrożone ze względu na przewidywane koszty dla budżetu związane ze zjawiskiem starzenia się społeczeństwa. Zagrożenia te są po części związane z niepewnością co do długoterminowych tendencji budżetowych z powodu braku informacji o przewidywanych wydatkach na ochronę zdrowia. Reformowany system emerytalny, w tym wprowadzenie finansowanego drugiego filara, systematycznie przyczynia się do zmniejszania wpływu starzenia się społeczeństwa na budżet oraz ograniczania ryzyka nierównowagi finansów publicznych. Jednakże konieczna jest realizacja innych reform, szczególnie w dziedzinie opieki zdrowotnej, a także energiczne wprowadzenie w życie planowanej konsolidacji budżetowej w średnim okresie czasu.

- Polityki gospodarcze nakreślone w aktualizacji są częściowo zgodne ze specyficznymi dla kraju ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej w dziedzinie finansów publicznych. Deficyt sektora general government miał zostać zmniejszony “w sposób wiarygodny i trwały w wieloletnich ramach czasowych zgodnie z decyzjami, jakie zostaną podjęte przez Radę w kontekście sprawowania nadzoru budżetowego”. Jednakże Węgry nie zastosowały się do zgodnych z art. 104 ust. 7 zaleceń Rady z dnia 5 lipca 2004 r. zgodnie z procedurą nadmiernego deficytu, przyjętą przez Radę w dniu 18 stycznia 2005 r. na podstawie art. 104 ust. 8 Traktatu. Aktualizacja zachowuje wieloletnie ramy czasowe dla korekty nadmiernego deficytu do 2008 r., chociaż istnieje ryzyko gorszego od przewidywanego wyniku budżetowego.

- Biorąc pod uwagę powyższą ocenę oraz w świetle zaleceń dokonanych przez Radę zgodnie z art. 104 ust. 7, Rada jest zdania, iż Węgry powinny: (i) podjąć działanie w średnioterminowych ramach czasowych w celu sprowadzenia deficytu (z uwzględnieniem obciążenia reformą emerytalną) poniżej 3% PKB do 2008 r. w sposób wiarygodny i trwały, w szczególności poprzez dodatkowe środki, przyjęte w celu osiągnięcia w 2005 r. nowej ścieżki korekty obejmującej nowy cel dotyczący deficytu w wysokości 3,8% PKB (4,7% PKB, włączając obciążenie związane z reformą emerytalną) oraz wykorzystać wszelką sposobność do przyspieszenia korekty budżetowej; (ii) uzależnić termin i wprowadzenie w życie ewentualnych obniżek podatków od realizacji celów dotyczących deficytu przedstawionych w aktualizacji programu konwergencji przedłożonej w grudniu 2004 r.; (iii) przystąpić do przewidzianych reform systemów administracji publicznej, zdrowia i szkolnictwa, zgodnie ze zobowiązaniem, również w celu poprawy długoterminowego zrównoważenia finansów publicznych.

Na podstawie niniejszej oceny Komisja przyjęła załączone zalecenie w sprawie opinii Rady odnośnie zaktualizowanego programu konwergencji Węgier i przekazuje je Radzie.

Zalecenie w sprawie

OPINII RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Węgier na lata 2004-2008

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru koordynacji polityk gospodarczych[7], w szczególności jego art. 9 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

1. W dniu [8 marca 2005 r.] Rada zbadała zaktualizowany program konwergencji Węgier, który obejmuje okres od 2004 do 2008 r. Program ten zasadniczo jest zgodny z wymaganiami “kodeksu postępowania w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji” dotyczącymi danych. Choć zawiera on wszystkie obowiązkowe dane, to saldo pierwotne nie jest wyliczony zgodnie z konwencjonalnym określeniem. Ponadto brak jest niektórych opcjonalnych danych, takich jak długoterminowe wydatki na opiekę zdrowotną. W związku z tym Węgry są proszone o osiągnięcie pełnej zgodności z wymaganiami dotyczącymi danych.

2. Scenariusz makroekonomiczny, będący podstawą aktualizacji, przewiduje stopniowe zwiększenie się wzrostu realnego PKB z 3,9% w 2004 r. do 4,6% do końca okresu programu. Na podstawie aktualnie dostępnych informacji wydaje się, że scenariusz ten odzwierciedla dość korzystne założenia wzrostu. Zarówno przewidywany wzrost w 2005 i 2006 r., jak i przewidywany rozwój sytuacji w kontekście wzrostu w średnim okresie czasu, wydają się zawyżone. Zawarte w aktualizacji przewidywania dotyczące inflacji wydają się zasadniczo realistyczne.

3. W dniu 5 lipca 2004 r. Rada uznała, że na Węgrzech istnieje nadmierny deficyt budżetowy i zaleciła skorygowanie go do 2008 r. Aktualizacja przewiduje następującą ścieżkę deficytu: 4,5% PKB w 2004 r., 3,8% w 2005 r., 3,1% w 2006 r., 2,4% w 2007 r. i 1,8% PKB w 2008 r. Powyższe dane procentowe odzwierciedlają decyzję Eurostatu z 23 września 2004 r., która zezwala na tymczasowe zaklasyfikowanie do marca 2007 r. funduszy emerytalnych drugiego filara do sektora general government . Władze węgierskie postanowiły skorzystać z tej możliwości i przedstawiły dane dotyczące deficytu sektora general government z wyłączeniem obciążenia drugim filarem, powstałego na skutek reformy systemu emerytalnego z 1998 r. Według tych danych ścieżka deficytu sektora general government byłaby następująca: 5,3%, 4,7%, 4,1%, 3,4% i 2,8% PKB w okresie od 2004 do 2008 r., tym samym utrzymuje ona zamierzony termin realizacji korekty nadmiernego deficytu. Dla umożliwienia porównania z majowym programem konwergencji i prognozą służb Komisji z jesieni 2004 r., w niniejszej opinii przedstawiono nie tylko skorygowane wielkości, lecz także wielkości z wyłączeniem obciążenia reformą emerytalną. Po szacowanej konsolidacji 0,9 punktu procentowego PKB w 2004 r. aktualizacja przewiduje na pozostałe lata roczną korektę w wysokości około 0,6-0,7 punktu procentowego. Aktualizacja opiera swoją strategię konsolidacji na obniżeniu wskaźnika wydatków, wspartym reformami strukturalnymi, w połączeniu z bardziej umiarkowanym obniżeniem wskaźnika dochodów. Najbardziej wyraźne zmniejszenie wydatków przeprowadzone zostałoby w 2005 r., głównie w oparciu o zmniejszenie obciążenia odsetkowego o 0,5 punktu procentowego oraz o ograniczenie wydatków na inwestycje publiczne o 1,7 punktu procentowego. Ten duży spadek w inwestycjach publicznych może być częściowo zrekompensowany przez zwiększone wykorzystanie projektów PPP. Szczegółowe dane dotyczące przewidywanych ram czasowych i ilościowego określenia środków zmniejszających wydatki na końcowe lata programu nie zostały przedstawione. Ścieżka korekty deficytu pierwotnego byłaby podobna do ścieżki obniżania deficytu sektora general government . Deficyt pierwotny zamieniłby się w 2008 r. w nieznaczną nadwyżkę.

4. Opisaną w programie ścieżkę korekty, a szczególnie nowe cele dotyczące deficytu na 2005 r. w wysokości 3,8% PKB (4,7% włączając obciążenie reformą emerytalną) oraz 2,8% PKB w 2008 r., włączając obciążenie reformą emerytalną, można uznać za właściwą dla skorygowania nadmiernego deficytu do 2008 r., pod warunkiem że będzie poparta dostatecznymi środkami. Jednakże cel ostateczny, czyli 2,8% PKB (uwzględniający obciążenie reformą emerytalną), pozostawia jedynie niewielki margines bezpieczeństwa, który może zostać dalej zmniejszony z powodu zmiany pozycji wyjściowej, jako że nadal istnieją pewne niepewności związane z wynikiem budżetu 2004 r.[8] Prognozy budżetowe zawarte w programie wydają się zawyżone: (i) Scenariusz makroekonomiczny, będąc dość korzystnym, wskazuje, że dochody mogą okazać się niższe, a wydatki wyższe od przewidywanych. Jak sugeruje prognoza służb Komisji z jesieni 2004 r. cele dotyczące deficytu na lata 2005 i 2006 wydają się niepewne. Odnośnie do 2005 r. wzięto pod uwagę fakt, że rząd ustanowił pakiet rezerwy „awaryjnej” w wysokości 0,5% PKB na wypadek przekroczenia deficytu docelowego na 2005 r. Choć istnienie takiej rezerwy jest pożądane, to przydzielona na nią kwota wydaje się niewystarczająca, biorąc pod uwagę ryzyko, na jakie narażony jest budżet 2005 r. Ponadto istnieją obawy, że uwolnienie tych rezerw mogłoby nastąpić zbyt wcześnie w ciągu roku, zmniejszając przez to bodźce do energicznego wykonania budżetu na 2005 r. Niezrealizowanie celów na 2005 i 2006 r. spowodowałoby zwiększenie presji w kontekście przeprowadzenia korekty w latach 2007 i 2008. (ii) Cięcia wydatków w 2005 r. i w dalszych latach są narażone na ryzyko, jako że środki reform ujęte w budżecie na 2005 r. mogą nie zostać w pełni wdrożone, ponadto nie są one osadzone w szeroko zakrojonej strategii reform. (iii) Zawarte w aktualizacji optymistyczne założenia odnośnie do stóp procentowych, które są uwarunkowane postępami w odzyskiwaniu zaufania, stanowią dodatkowe ryzyko dla budżetu. (iv) Istnieją również obawy o wiarygodność celów dotyczących wydatków i dochodów, gdyż cele ustalone w poprzednich latach zostały chybione o duży margines. Ponadto wszelka ewentualna obniżka stawek VAT w ramach trwających reform podatkowych mogłaby zwiększyć zagrożenie dla dochodów, nawet gdyby zamierzono zrekompensować ją przez zwiększenie innych stawek; ustalenie terminu dla takich działań wymagałoby więc starannego rozważenia i musiałoby być uzależnione od pełnego osiągnięcia celów dotyczących deficytu. (v) Może również istnieć ryzyko wynikające z tego, że zwroty VAT związane z działalnością gospodarczą w 2004 r. zostały opóźnione, lecz władze zobowiązały się do przyspieszenia tych zwrotów, tak aby nie obciążyły budżetu na 2005 r. Z drugiej strony, ta wzmocniona kontrola nad zwrotami VAT, zapoczątkowana pod koniec 2004 r., może również przyczynić się do zmniejszenia spodziewanego niedoboru dochodów z VAT, co stanowi pozytywne ryzyko.

5. Biorąc pod uwagę tę ocenę istnieje ryzyko, że wyniki budżetowe mogą być gorsze od przewidywanych w aktualizacji. Dlatego, choć zawarta w programie ścieżka korekty, a szczególnie nowy cel dotyczący deficytu na rok 2005, wynoszący 3,8% PKB (4,7% PKB, włączając obciążenie reformą emerytalną), może być uznana za odpowiednią do skorygowania nadmiernego deficytu do 2008 r., to jednak przedstawiona w programie pozycja fiskalna nie wydaje się wystarczająca do realizacji tej ścieżki i w związku z tym może nie zapewnić sprowadzenia deficytu do poziomu poniżej 3% PKB do 2008 r. Aby nadać tej ścieżce korekty wiarygodny charakter, potrzebne byłyby dodatkowe środki. W szczególności wydaje się, iż sprawą nadrzędną jest realizacja nowego celu na 2005 r. W świetle powyższej oceny stosowne byłyby dodatkowe środki w wysokości co najmniej 0,5 punktu procentowego.

6. Szacuje się, że wskaźnik zadłużenia wyniósł w 2004 r. 57,3% PKB (przy uwzględnieniu obciążenia reformą emerytalną osiągnąłby poziom 59,9% PKB, czyli nieco poniżej ustalonej w Traktacie wartości referencyjnej, wynoszącej 60% PKB). Program przewiduje obniżenie wskaźnika zadłużenia o około 7 punktów procentowych w ciągu okresu programu. Ryzyko dla wskaźnika zadłużenia odpowiada ryzyku dla przewidywań dotyczących deficytu.

7. Jeśli chodzi o długofalowe zrównoważenie finansów publicznych, to wydaje się, że Węgry są w pewnym stopniu zagrożone ze względu na przewidywane koszty dla budżetu związane ze zjawiskiem starzenia się społeczeństwa. Zagrożenia te są po części związane z niepewnością co do długoterminowych tendencji budżetowych z powodu braku informacji o przewidywanych wydatkach na ochronę zdrowia. Strategia nakreślona w programie oparta jest głównie na konsolidacji budżetowej w następnych kilku latach oraz dodatkowych środkach reformy, które mają być wprowadzone w życie w przyszłości. Reformowany system emerytalny, w tym wprowadzenie finansowanego drugiego filara, systematycznie przyczynia się do zmniejszania wpływu starzenia się społeczeństwa na budżet oraz do ograniczenia ryzyka nierównowagi finansów publicznych. Jednakże konieczna jest realizacja innych reform, szczególnie w dziedzinie opieki zdrowotnej, a także energiczne wprowadzenie w życie planowanej konsolidacji budżetowej w średnim okresie czasu.

8. Polityki gospodarcze nakreślone w programie są częściowo zgodne ze specyficznymi dla kraju ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej w dziedzinie finansów publicznych. Deficyt sektora general government miał zostać zmniejszony “w sposób wiarygodny i trwały w wieloletnich ramach czasowych zgodnie z decyzjami, jakie zostaną podjęte przez Radę w kontekście sprawowania nadzoru budżetowego”. Jednakże Węgry nie zastosowały się do zgodnych z art. 104 ust. 7 zaleceń Rady z dnia 5 lipca 2004 r. zgodnie z procedurą nadmiernego deficytu, przyjętą przez Radę w dniu 18 stycznia 2005 r. na podstawie art. 104 ust. 8 Traktatu. Aktualizacja zachowuje wieloletnie ramy czasowe dla korekty nadmiernego deficytu do 2008 r., chociaż istnieje ryzyko gorszego od przewidywanego wyniku budżetowego.

* * *

Biorąc pod uwagę powyższą ocenę oraz w świetle zaleceń dokonanych przez Radę zgodnie z art. 104 ust. 7 w dniu [8 marca 2005 r.], Rada wyraża opinię, iż Węgry powinny:

(i) podjąć działania w średnioterminowych ramach czasowych w celu sprowadzenia deficytu z uwzględnieniem obciążenia reformą emerytalną poniżej poziomu 3% PKB do 2008 r. w sposób wiarygodny i trwały, w szczególności poprzez dodatkowe środki, mając na celu osiągnięcie nowej ścieżki korekty, w tym nowego celu dotyczącego deficytu, czyli 3,8% PKB (4,7% PKB, włączając obciążenie reformą emerytalną) w 2005 r. i 2,8% PKB w 2008 r. z uwzględnieniem obciążenia reformą emerytalną, oraz wykorzystując każdą sposobność do przyspieszenia korekty budżetowej;

(ii) uzależnić ustalenie terminu i wprowadzenie w życie jakichkolwiek cięć podatkowych od osiągnięcia celów dotyczących deficytu, przedstawionych w aktualizacji programu konwergencji, przedłożonym w grudniu 2004 r.;

(iii) przystąpić do przewidzianych reform systemów administracji publicznej, zdrowia i szkolnictwa zgodnie ze zobowiązaniem oraz mając na uwadze poprawę długofalowego zrównoważenia finansów publicznych.

Porównanie głównych przewidywań makroekonomicznych i budżetowych

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Realny PKB (zmiana w %) | PK grudzień 2004 | 3,9 | 4,0 | 4,2 | 4,3 | 4,6 |

KOM | 3,9 | 3,7 | 3,8 | n.d. | n.d. |

PK maj 2004 | 3,3-3,5 | 3,5-4,0 | ok. 4 | ok. 3,5 | ok. 3,0 |

Inflacja HICP (%) | PK grudzień 2004 | 6,8 | 4,5 | 4,0 | 3,5 | 3,0 |

KOM | 6,9 | 4,6 | 4,2 | n.d. | n.d. |

PK maj 2004 | ok. 6,5 | ok. 4,5 | ok. 4 | ok. 3,5 | ok. 3 |

Saldo sektora general government (% PKB) | PK grudzień 2004 skorygowane1 | -4,5 | -3,8 | -3,1 | -2,4 | -1,8 |

nieskorygowane | -5,3 | -4,7 | -4,1 | -3,4 | -2,8 |

KOM | -5,5 | -5,2 | -4,7 | n.d. | n.d. |

PK maj 2004 | -4,6 | -4,1 | -3,6 | -3,1 | -2,7 |

Saldo pierwotne (% PKB) | PK grudzień 2004 skorygowane 1 nieskorygowane | -0,3 -1,1 | 0,0 -0,9 | 0,3 -0,7 | 0,7 -0,3 | 1,1 0,1 |

KOM | -1,1 | -1,2 | -1,1 | n.d. | n.d. |

PK maj 2004 | -0,5 | -0,2 | 0,1 | 0,3 | 0,4 |

Dług sektora general government brutto (% PKB) | PK grudzień 2004 skorygowane 1 | 57,3 | 55,3 | 53,0 | 50,6 | 48,3 |

nieskorygowane | 59,9 | 58,6 | 56,8 | 54,9 | 53,2 |

KOM | 59,7 | 59,5 | 58,9 | n.d. | n.d. |

PK maj 2004 | 59,4 | 57,9 | 56,8 | 55,6 | 53,7. |

Uwaga: 1 Decyzja Eurostatu z dnia 23 września 2004 zezwala na tymczasowe zaklasyfikowanie funduszy emerytalnych drugiego filara w ramach sektora general government do czasu notyfikacji fiskalnej przewidzianej na marzec 2007 r. Władze węgierskie postanowiły skorzystać z tej możliwości i przedstawiły dane dotyczące deficytu sektora general government, wyłączając obciążenie powstałe na skutek reformy emerytalnej z 1998 r. W porównaniu z programem z maja 2004 r. powoduje to obniżenie wielkości rocznego deficytu o 0,8-1 punktu procentowego w okresie od 2004 do 2008 r. Dla umożliwienia porównania z poprzednim programem i z prognozą służb Komisji z jesieni 2004 r., a także zakładając, że zaklasyfikowanie to nie wpłynie korzystnie na ostateczną wielkość zaplanowaną na 2008 r., w tabeli przedstawiono nie tylko skorygowane, lecz również nieskorygowane wielkości. Źródła: Program konwergencji (PK); prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2004 r. (KOM); obliczenia służb Komisji. |

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997. Wszystkie dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na następującej stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Deficyt został oparty na prognozie ekonomicznej Komisji z wiosny 2004 r., w której uwzględnione zostały dane przedstawione przez Węgry w marcu 2004 r. W zgłoszeniu z września 2004 r. deficyt sektora general government skorygowano w górę z 5,9% PKB do 6,2% w 2003 r.

[3] Zmieniona opinia Komitetu Ekonomiczno-Finansowego w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji, zatwierdzona przez Radę ECOFIN w dniu 10.7.2001 r.

[4] COM(2002) 668 z 27.11.2002.

[5] Procent ten również uwzględnia obciążenie wynikające z reformy emerytalnej, ponieważ według Eurostat wyłączanie tej pozycji jest możliwe jedynie do momentu złożenia notyfikacji fiskalnej w marcu 2007 r.

[6] Różnica między danymi kasowymi a danymi opartymi o rozliczenia międzyokresowe nie jest jeszcze znana. Z powodów związanych z przystąpieniem do UE, a w szczególności zmian w pobieraniu podatku VAT od wywozów wewnątrz UE przyjęto, że różnica ta była wyjątkowo wysoka w 2004 r., wynosząc od 1,2 do 1,4 punktu procentowego. Jednakże istnieją niepewności rozliczeniowe związane z wypłatami dotacji dla rolnictwa oraz wypłatą trzynastej pensji dla pracowników sektora publicznego. Dlatego różnica pomiędzy rozliczeniem kasowym a rozliczeniem międzyokresowym może okazać się niższa, zmniejszając przez to deficyt międzyokresowy w 2004 r. Jeśli zwroty VAT zostaną przyspieszone, jak wykazały węgierskie władze, to mogą one zwiększyć (oparty o rozliczenia międzyokresowe) deficyt w 2004 r. o prawie 0,7 punktu procentowego.

[7] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. Dokumenty przywołane w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[8] Istnieją niepewności w zakresie rozliczeń związane z wypłatami dotacji dla rolnictwa oraz wypłatą trzynastej pensji dla pracowników sektora publicznego, co może spowodować zmniejszenie różnicy pomiędzy deficytem kasowym a opartym o rozliczenia międzyokresowe, zwiększając tym samym oparty o rozliczenia międzyokresowe deficyt w 2004 r. Jeżeli zwroty podatku VAT zostaną przyspieszone, jak wskazały węgierskie władze, to mogą one zwiększyć deficyt w 2004 r. o prawie 0,7 punktu procentowego.