1. Wprowadzenie

Gospodarka dzielenia się stwarza nowe możliwości dla konsumentów i przedsiębiorców. Komisja jest zdania, że może ona zatem istotnie przyczynić się do wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy w Unii Europejskiej, o ile będzie wspierana i rozwijana w sposób odpowiedzialny. Powstające dzięki innowacjom nowe modele działalności mogą znacznie pobudzić konkurencyjność i wzrost. Niejednokrotnie pomyślnie funkcjonujące platformy współpracy są wyzwaniem dla istniejących podmiotów gospodarczych i podważają dotychczasowe modele rynkowe. Ponieważ jednak platformy te umożliwiają oferowanie usług przez pojedynczych obywateli, wspierają one nowe formy zatrudnienia, elastyczne modele pracy i nowe źródła dochodu. Konsumentom gospodarka dzielenia się może przynieść takie korzyści, jak nowe usługi, rozszerzony asortyment i niższe ceny. Może ona również pobudzać dzielenie się dobrami oraz ich bardziej efektywne wykorzystanie, co może z kolei ułatwić realizację celów UE w zakresie zrównoważonego rozwoju oraz przejścia na gospodarkę obiegową.

Jednocześnie często gospodarka dzielenia się stwarza problemy związane ze stosowaniem istniejących ram prawnych, ponieważ prowadzi do zacierania się dotychczasowych granic między konsumentem a dostawcą, pracownikiem a samozatrudnionym oraz między profesjonalnym a nieprofesjonalnym świadczeniem usług. Może to stwarzać niepewność co do mających zastosowanie przepisów, zwłaszcza w związku z fragmentacją uregulowań wynikającą z różnic regulacyjnych na szczeblu krajowym lub lokalnym. Czynniki te utrudniają rozwój gospodarki dzielenia się w Europie i uniemożliwiają pełne wykorzystanie płynących z niej korzyści. Istnieje także ryzyko, że wykorzystywane będą regulacyjne szare strefy w celu obchodzenia przepisów służących ochronie interesu publicznego.

Gospodarka dzielenia się jest niewielka, ale szybko rośnie, zdobywając w niektórych sektorach znaczną część rynku. Szacuje się, że w 2015 r. przychody brutto w UE uzyskane przez platformy i dostawców usług w ramach gospodarki dzielenia sięgnęły 28 mld EUR. Przychody w pięciu najważniejszych sektorach w UE wzrosły niemal dwukrotnie w porównaniu z poprzednim rokiem i przewiduje się, że będą nadal dynamicznie rosły. Wzrost utrzymuje się na wysokim poziomie od 2013 r. i znacznie przyspieszył w roku 2015, kiedy duże platformy dokonały znacznych nakładów na rozbudowę swojej działalności w Europie. Niektórzy eksperci szacują, że dzięki gospodarce dzielenia się unijna gospodarka może w przyszłości zyskać 160–572 miliardów euro. W związku z tym istnieje znaczny potencjał, by nowe przedsiębiorstwa znalazły swoje miejsce na tych szybko rosnących rynkach. Zainteresowanie klientów jest rzeczywiście duże, co potwierdzają przeprowadzone konsultacje społeczne oraz sondaż Eurobarometru.

Niniejszy komunikat ma na celu ułatwienie uwolnienia potencjału drzemiącego w gospodarce dzielenia się i rozwianie obaw wynikających z niepewności co do praw i obowiązków uczestniczących w niej osób i podmiotów. Komunikat zawiera wskazówki prawne i orientacyjne kierunki polityki, które mogą być przydatne dla władz publicznych, podmiotów gospodarczych oraz zainteresowanych obywateli i przyczynić się do budowania zrównoważonego i trwałego rozwoju gospodarki dzielenia się przewidzianego w strategii jednolitego rynku.Wspomniane niewiążące wytyczne dotyczące stosowania istniejącego prawa UE w odniesieniu do gospodarki dzielenia się obejmują główne problemy, wobec których stoją podmioty gospodarcze i organy publiczne. Wytyczne pozostają bez uszczerbku dla inicjatyw, które Komisja może podejmować w tej dziedzinie w przyszłości, i prerogatyw Trybunału Sprawiedliwości w zakresie wykładni prawa UE.

Czym jest gospodarka dzielenia się? Do celów niniejszego komunikatu termin „gospodarka dzielenia się” oznacza modele prowadzenia działalności, w których działalność odbywa się dzięki pośrednictwu platform współpracy, tworzących ogólnie dostępny rynek czasowego korzystania z dóbr lub usług, często dostarczanych przez osoby prywatne. Gospodarka dzielenia się obejmuje trzy kategorie uczestników: (i) usługodawców dzielących się swoimi dobrami, zasobami, czasem lub umiejętnościami – mogą to być osoby fizyczne oferujące usługi okazjonalnie („peers”) lub usługodawcy zawodowo zajmujący się świadczeniem usług („profesjonalni dostawcy usług”); (ii) użytkowników powyższych usług; oraz (iii) pośredników łączących – za pośrednictwem platformy internetowej – dostawców z użytkownikami i ułatwiających transakcje między nimi („platformy współpracy”). Transakcje w ramach gospodarki dzielenia się nie wiążą się zwykle z przeniesieniem własności i mogą być dokonywane odpłatnie lub nieodpłatnie.

2. Główne problemy

2.1. Wymagania dotyczące dostępu do rynku

Oprócz tworzenia nowych rynków i rozwijania istniejących przedsiębiorstwa działające w ramach gospodarki dzielenia się wchodzą na rynki obsługiwane dotychczas przez tradycyjnych usługodawców. Kluczowym pytaniem zarówno dla władz, jak i podmiotów gospodarczych jest to, czy – a jeżeli tak – to w jakim stopniu, zgodnie z obowiązującym prawem UE, platformy współpracy i usługodawcy mogą być objęci wymogami dotyczącymi dostępu do rynku. Wymogi te mogą obejmować obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności, licencji lub spełnienia wymogów minimalnych dotyczących norm jakościowych (np. wielkości pomieszczeń i rodzaju samochodów, ubezpieczenia lub obowiązków depozytowych itp.). Na podstawie prawa wspólnotowego wymagania takie muszą być uzasadnione i proporcjonalne, a także muszą uwzględniać specyfikę danego modelu prowadzenia działalności i innowacyjnych usług, a jednocześnie nie faworyzować jednego modelu względem innego.

Profesjonalne świadczenie usług

Krajowe ramy regulacyjne różnią się w poszczególnych sektorach – w niektórych są one bardziej restrykcyjne niż w innych. W zależności od rodzaju usługi interwencja regulacyjna jest z reguły uzasadniona różnymi celami w zakresie ochrony interesu publicznego, do których należą: ochrona turystów; zapewnienie bezpieczeństwa publicznego; zwalczanie uchylania się od opodatkowania; zapewnienie równych szans; ochrona zdrowia publicznego i bezpieczeństwa żywności; rozwiązanie problemu braku tanich mieszkań dla obywateli itp. W niektórych państwach członkowskich oprócz przepisów sektorowych stosowane są ukierunkowane interwencje regulacyjne, wymuszone wchodzeniem na rynek podmiotów gospodarki dzielenia się.

Zgodnie z prawem UE, w szczególności podstawowymi swobodami gwarantowanymi przez Traktat oraz dyrektywą usługową, usługodawcy nie mogą być zobowiązywani do przestrzegania wymogów dotyczących dostępu do rynku lub innym wymogów, np. w ramach systemów zezwoleń lub licencji, chyba że są one niedyskryminujące, niezbędne do osiągnięcia jasno określonego celu związanego z interesem publicznym i współmierne do tego celu (tzn. nie stanowią większych obciążeń, niż jest to bezwzględnie konieczne). Dotyczy to również regulowania zawodów.

W dyrektywie usługowej zobowiązano władze krajowe do przeglądu istniejących przepisów krajowych w celu upewnienia się, że wymogi dotyczące dostępu do rynku są nadal ​​uzasadnione nadrzędnym celem. Wymogi te muszą być również konieczne i proporcjonalne. Jak podkreśliła Komisja w swojej rocznej analizie wzrostu gospodarczego na rok 2016, uelastycznienie rynków usług doprowadziłoby do wzrostu wydajności i mogłoby ułatwić wchodzenie na rynek nowych podmiotów, doprowadzić do spadku cen usług oraz zapewnić większy wybór konsumentom.

Powstanie gospodarki dzielenia się oraz pojawienie się nowych modeli prowadzenia działalności stwarza szanse dla decydentów i ustawodawców w państwach członkowskich. Mogą oni rozważyć, czy cele realizowane w ramach dotychczasowego ustawodawstwa są nadal aktualne, zarówno w odniesieniu do gospodarki dzielenia się, jak i usługodawców prowadzących tradycyjną działalność.

Oceniając zasadność i proporcjonalność przepisów mających zastosowanie do gospodarki dzielenia się, władze krajowe powinny zasadniczo uwzględnić specyfikę modeli prowadzenia działalności w ramach gospodarki dzielenia się oraz zastanowić się, jakie narzędzia można wprowadzić w celu zaradzenia problemom polityki publicznej, na przykład dotyczącym dostępu do usług, ich jakości lub bezpieczeństwa. Przykładowo ryzyko, jakie stwarza dla konsumentów niesymetryczność informacji, można ograniczyć za pomocą systemów oceny usług przez użytkowników i rankingów bądź innych mechanizmów mających na celu zniechęcanie uczestników rynku do szkodliwych zachowań. Może to przyczynić się do zapewnienia wyższej jakości usług i ograniczyć zakres niezbędnej regulacji, o ile jakość opinii i ocen użytkowników będzie dostatecznie wiarygodna.

Ostatecznym środkiem są z reguły bezwzględne zakazy i ograniczenia ilościowe w odniesieniu do danej działalności. Co do zasady należy je stosować wyłącznie, jeżeli w celu realizacji uzasadnionego celu związanego z interesem publicznym niemożliwe jest skorzystanie z mniej restrykcyjnych wymogów. Na przykład trudno byłoby znaleźć uzasadnienie dla całkowitego zakazu krótkoterminowego najmu mieszkań, skoro można ograniczyć krótkoterminowy wynajem nieruchomości, określając maksymalną liczbę dni w roku. Tego rodzaju ograniczenie umożliwiałoby obywatelom okazjonalne udostępnianie własnego mieszkania bez wycofania nieruchomości z rynku wynajmu długoterminowego.

Ponadto, w przypadku gdy na podstawie przepisów krajowych usługodawcy są prawnie zobowiązani do uzyskania zezwolenia, państwa członkowskie muszą dopilnować, by warunki uzyskiwania zezwoleń były, między innymi, jasne, proporcjonalne i obiektywne, a zezwolenia zasadniczo udzielane na czas nieokreślony. Ponadto należy dopilnować, by stosowne procedury i formalności administracyjne były jasne, przejrzyste i nie były nadmiernie skomplikowane, a ich koszty ponoszone przez usługodawców były uzasadnione i współmierne do kosztu danej procedury, natomiast same procedury muszą przebiegać jak najszybciej i obejmować wydanie zezwolenia w sposób dorozumiany. Koszty i obciążenia związane z koniecznością zapewnienia przez usługodawców zgodności z przepisami można znacząco obniżyć poprzez zastosowanie najlepszych praktyk i zasad e-administracji.

Świadczenie usług przez osoby prywatne na rzecz innych osób prywatnych (peer-to-peer)

W kontekście gospodarki dzielenia się istotnym elementem oceny, czy wymóg dotyczący dostępu do rynku jest niezbędny, uzasadniony i proporcjonalny, może być to, czy usługi są świadczone przez profesjonalnych usługodawców, czy raczej okazjonalnie przez osoby fizyczne. Cechą szczególną gospodarki dzielenia się jest to, że usługodawcami są często osoby prywatne, które oferują swoje dobra lub usługi bezpośrednio i okazjonalnie. Jednocześnie coraz częściej z platform współpracy korzystają mikroprzedsiębiorcy i małe przedsiębiorstwa.