GLOSARIUSZ

7PR : Siódmy program ramowy w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji jest głównym instrumentem Unii Europejskiej służącym do wspierania badań naukowych i innowacji. Ogólne cele 7PR zostały pogrupowane w czterech programach szczegółowych: "Współpraca", "Pomysły", "Ludzie" i "Możliwości".

Baza danych EMI : Wewnętrzna baza danych służąca do zarządzania ewidencją ekspertów na potrzeby 7PR jest istotnym źródłem informacji wykorzystywanych przez dyrekcje generalne Komisji zajmujące się badaniami naukowymi do identyfikacji ekspertów oraz sprawdzania ewentualnych konfliktów interesów.

CIP : Program na rzecz konkurencyjności i innowacji jest programem Komisji, który wspiera działalność innowacyjną (w tym innowacje ekologiczne), zapewnia lepszy dostęp do środków finansowych oraz świadczy usługi wsparcia dla biznesu na poziomie regionalnym.

DFG : Niemiecka Fundacja Badawcza (Deutsche Forschungsgemeinschaft) finansuje projekty badawcze we wszystkich dziedzinach nauk ścisłych i humanistycznych. Jej roczny budżet wynosi prawie 2,5 mld euro.

DG : Dyrekcja generalna.

DG ds. Badań Naukowych i Innowacji (RTD) : Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych i Innowacji w Komisji.

DG ds. Energii (ENER) : Dyrekcja Generalna ds. Energii w Komisji.

DG ds. Mobilności i Transportu (MOVE) : Dyrekcja Generalna ds. Mobilności i Transportu w Komisji.

DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu (ENTR) : Dyrekcja Generalna ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu w Komisji.

DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii (CNECT) : Dyrekcja Generalna ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii (CNECT) w Komisji; była Dyrekcja Generalna ds. Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów (DG INFSO).

EBI : Europejski Bank Inwestycyjny.

EPB : Europejska przestrzeń badawcza składa się ze wszystkich działań, programów i polityk badawczo-rozwojowych w Europie, które mają wymiar ponadnarodowy. Łącznie umożliwiają one badaczom, instytucjom badawczym i przedsiębiorstwom coraz większą transgraniczną mobilność, konkurencję i współpracę. Nadrzędnym celem jest poprawa organizacji i koordynacji działań badawczych w Europie, tak aby w pełni wykorzystać możliwości osiągnięcia ponadnarodowej synergii i komplementarności.

ERCEA : Agencja Wykonawcza Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych została utworzona w celu zarządzania wyłącznie programem szczegółowym "Pomysły" zgodnie z wytycznymi strategicznymi Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych.

Fundusz gwarancyjny dla uczestników : Fundusz gwarancyjny dla uczestników stanowi zabezpieczenie, z którego może korzystać Komisja w razie strat finansowych związanych z projektami realizowanymi w ramach 7PR. Jest on własnością beneficjentów, którzy wnoszą do funduszu 5% całkowitego wkładu UE na rzecz swoich projektów.

"Horyzont 2020" : "Horyzont 2020" jest nowym programem UE w zakresie badań naukowych i innowacji. Jest on następcą 7PR i będzie prowadzony w latach 2014–2020. Na ten okres Komisja zaproponowała budżet w wysokości 80 mld euro.

ICT : "Technologie informacyjno-komunikacyjne" to jeden z tematów w ramach programu szczegółowego "Współpraca".

KBBE : "Żywność, rolnictwo i rybołówstwo i biotechnologia" to jeden z tematów w ramach programu szczegółowego "Współpraca".

Kontrole ex ante : Kontrole ex ante służą zapobieganiu błędom i są prowadzone przed podpisaniem umowy o udzielenie dotacji albo przed dokonaniem płatności.

Kontrole ex post : Kontrole ex post służą wykrywaniu błędów i są prowadzone po dokonaniu płatności.

KPI : Kluczowy wskaźnik skuteczności działania.

MŚP : Małe i średnie przedsiębiorstwa.

Narzędzie BMP : Narzędzie zarządzania procesami biznesowymi.

NMP : "Nanonauki, nanotechnologie, materiały i nowe technologie produkcyjne" to jeden z tematów w ramach programu szczegółowego "Współpraca".

NSF : Narodowa Fundacja Nauki jest niezależną federalną agencją Stanów Zjednoczonych, której celem jest promowanie postępu nauki, propagowanie zdrowia dobrobytu i dobrostanu ludności oraz zapewnienie bezpieczeństwa narodowego. Jej roczny budżet wynosi około 6,9 mld dolarów (5,2 mld euro, dane za 2010 r.).

RCC : Komitet ds. rozliczania badań działa między dyrekcjami generalnymi odpowiedzialnymi za wykonywanie działań pośrednich w ramach 7PR. RCC posiada mandat do określania ostatecznego stanowiska w sprawach horyzontalnych związanych z realizacją, w których służby nie osiągnęły porozumienia.

RDI : Badania, rozwój i innowacje.

REA : Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych.

RES : Serwis informacji o badaniach jest niewielkim serwisem, w którym za pomocą poczty elektronicznej można uzyskać odpowiedzi na pytania na temat wszystkich aspektów badań europejskich.

RSFF : Mechanizm finansowania oparty na podziale ryzyka jest instrumentem finansowym służącym do poprawy dostępu do finansowania dłużnego nakładów na badania, rozwój i innowacje na warunkach będących do przyjęcia dla przedsiębiorstw prywatnych lub instytucji publicznych promujących działalność w dziedzinie badań, rozwoju i innowacji.

SNF : Szwajcarska Fundacja Narodowa (Schweizerischer Nationalfonds) jest szwajcarską agencją federalną zajmującą się promowaniem badań naukowych. Jej roczny budżet wynosi około 700 mln franków szwajcarskich (580 mln euro).

Strategia "Europa 2020" : Strategia "Europa 2020" jest unijną strategią na rzecz wzrostu gospodarczego na najbliższe dziesięciolecie, a jej celem jest przekształcenie UE w inteligentną gospodarkę opartą na trwałym wzroście gospodarczym i sprzyjającą włączeniu społecznemu.

TSB : Rada ds. Technologii Strategicznych (Technology Strategy Board) jest brytyjską agencją zajmującą się innowacjami, której celem jest przyspieszenie wzrostu gospodarczego poprzez stymulowanie i wspieranie innowacji wprowadzanych przez przedsiębiorstwa. Jej roczny budżet wynosi około 250 mln euro.

TTG : "Czas oczekiwania na przyznanie dotacji" jest okresem niezbędnym do skutecznego wyboru wniosku i wynegocjowania umowy.

TTP : "Czas oczekiwania na wypłacenie dotacji" jest okresem niezbędnym do dokonania płatności na rzecz konsorcjum beneficjentów.

WIT : "Wspólne inicjatywy technologiczne" są długoterminowymi partnerstwami publiczno-prywatnymi. Łączą one inwestycje sektora prywatnego z europejskimi funduszami publicznymi. WIT mają status prawny wspólnych przedsiębiorstw w rozumieniu art. 187 TFUE.

Zasady uczestnictwa : Zasady uczestnictwa odnoszą się do zbioru dokumentów, które łącznie określają warunki finansowania badań w ramach 7PR. Zbiór ten obejmuje rozporządzenie nr 1906/2006 ustanawiające zasady uczestnictwa, przepisy wykonawcze przyjęte przez Komisję i niewiążące wytyczne.

STRESZCZENIE

I. Siódmy program ramowy w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji jest jednym z najważniejszych instrumentów Unii służących finansowaniu badań naukowych i stanowi wkład UE w strategię "Europa 2020". Ma on na celu wzmocnienie konkurencyjności przemysłu oraz zaspokojenie zapotrzebowania ze strony innych polityk unijnych na badania naukowe, przyczyniając się w ten sposób do budowy społeczeństwa wiedzy. Program ten obejmuje lata 2007–2013, a jego ogólny budżet wynosi ponad 50 mld euro. Zdecydowana większość budżetu jest wydatkowana przez dyrekcje generalne Komisji lub jej agencje wykonawcze w formie dotacjidla beneficjentów końcowych (zob. pkt 1–13).

II. W celu zbadania, czy Komisja zapewniła wydajną realizację 7PR, przeprowadzona przez Trybunał kontrola objęła następujące kwestie (zob. pkt 14–16):

a) Czy zasady uczestnictwa umożliwiały wydajną realizację 7PR?

b) Czy Komisji udało się usprawnić procesy związane z 7PR bez szkody dla jakości wydatków?

c) Czy Komisja dobrze zarządzała tworzeniem nowych instrumentów?

III. W trakcie realizacji 7PR Komisja wprowadziła szereg zmian, które uprościły zasady uczestnictwa. Komisja w szczególności uprościła wymogi i w zadowalający sposób ulepszyła wytyczne dla beneficjentów. Komisji udało się w niektórych przypadkach dostosować przepisy dotyczące 7PR do praktyk beneficjentów, lecz nadal wiele pozostaje w tej kwestii do zrobienia. Dla beneficjentów 7PR problemem są niespójności związane z niektórymi aspektami zasad uczestnictwa. Ustanowienie komitetu ds. rozliczania badań jest słusznym krokiem zmierzającym do usunięcia tych niespójności, lecz mechanizmy służące do identyfikowania rozbieżnych praktyk są słabe (zob. pkt 17–44).

IV. Procesy Komisji są skonstruowane w sposób, który ma zapewnić, by środki przeznaczane były na finansowanie badań o wysokiej jakości. Czasami niewystarczająco wiele uwagi poświęcano jednak wydajności. Podczas kontroli ustalono, że:

a) Do mocnych stron zarządzania przez Komisję procesami związanymi z 7PR należą: koncepcja procesów, działania mające na celu ulepszenia i informacje zarządcze. Gorzej natomiast jest pod względem narzędzi i zasobów. Istniejące narzędzia nie umożliwiają wydajnej realizacji, a także są powody by przypuszczać, że przy wdrażaniu niektórych tematów w ramach programu szczegółowego "Współpraca" wykorzystuje się zbyt wiele zasobów kadrowych kosztem innych tematów (zob. pkt 45–55).

b) Czas rozpatrywania wniosków skrócił się wprawdzie podczas realizacji 7PR, jednak dopiero w 2012 r. zbliżył się do dziewięciu miesięcy. W ramach kontroli zwrócono uwagę na dobre praktyki pozwalające w jeszcze większym stopniu skrócić czas oczekiwania na przyznanie dotacji. Kluczowe znaczenie ma zwrócenie uwagi kadry kierowniczej na ten problem oraz istnienie środowiska umożliwiającego skuteczną wymianę dobrych praktyk (zob. pkt 56–66).

c) Kontrole jakości wybranych projektów oraz podejmowane w związku z nimi działania następcze funkcjonują dobrze. Jednak przyjęty w 7PR model kontroli finansowej w niewystarczającym stopniu uwzględnia ryzyko błędów. Oznacza to, że beneficjenci 7PR stwarzający niewielkie ryzyko są poddawani zbyt wielu kontrolom (zob. pkt 67–83).

V. Z przeprowadzonego przez Trybunał badania mechanizmu finansowania opartego na podziale ryzyka i wspólnych inicjatyw technologicznych wynika, że obydwa te instrumenty pozwoliły na spełnienie potrzeb, do których zostały utworzone. Umożliwiły one pozyskanie określonych grup beneficjentów, takich jak MŚP. Realizacja wspólnych inicjatyw technologicznych była jednak obarczona nadmierną złożonością ram prawnych, a Komisja nie była w stanie w zadowalający sposób wykazać, że dofinansowanie z mechanizmu finansowania opartego na podziale ryzyka prowadzi do realizacji przez beneficjentów inwestycji w większym zakresie, niż miałoby to miejsce bez udziału środków publicznych (zob. pkt 84–97).

VI. Na podstawie tych uwag Trybunał przedstawia szereg zaleceń, skierowanych głównie do Komisji (zob. pkt 98–103):

a) W przypadku zasad uczestnictwa Komisja powinna kontynuować starania mające zapewnić uwzględnienie praktyk beneficjentów w ramach inicjatywy "Horyzont 2020" oraz powinna zarządzać 7PR w sposób bardziej spójny.

b) W celu wzmocnienia zarządzania procesami Komisja powinna wprowadzić narzędzia informatyczne, które zintegrują wszystkie funkcje, oraz powinna przyjrzeć się problemowi nierównowagi w obciążeniu pracą personelu.

c) W celu skrócenia czasu rozpatrywania wniosków Komisja powinna dopilnować, aby procesy były zautomatyzowane i aby przebiegały spójnie we wszystkich jej służbach.

d) Komisja powinna w większym stopniu opierać swoje działania kontrolne przed płatnością i po płatności na analizie ryzyka, tak aby doprowadzić do ich skoncentrowania.

e) Organy budżetowe i Komisja powinny w większym stopniu uzgodnić ramy prawne wspólnych inicjatyw technologicznych z liczbą swoich pracowników. W celu zapewnienia jak największego oddziaływania mechanizmu finansowania opartego na podziale ryzyka Komisja powinna ulepszyć proces kierowania środków do tych beneficjentów, którzy mają ograniczony dostęp do finansowania.

WSTĘP

INFORMACJE PODSTAWOWE

1. Siódmy program ramowy w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji (7PR) jest jednym z najważniejszych instrumentów Unii służących finansowaniu badań naukowych i stanowi jej wkład w strategię "Europa 2020". Ma on na celu wzmocnienie konkurencyjności przemysłu oraz zaspokojenie zapotrzebowania ze strony innych polityk unijnych na badania naukowe [1], przyczyniając się w ten sposób do budowy społeczeństwa wiedzy, bazując na europejskiej przestrzeni badawczej i uzupełniając działania podejmowane na szczeblu krajowym i regionalnym [2].

2. Na 7PR składa się kilka programów finansowania zgrupowanych w cztery programy szczegółowe (zob. schemat 1), które mają na celu wsparcie działalności związanej z badaniami, w tym badań podstawowych i stosowanych, oraz działalności edukacyjnej i innowacyjnej. Kwota przeznaczona w ramach 7PR na wsparcie tych działań w latach 2007–2013 wynosi ponad 50 mld euro [3]. Większość funduszy jest wydatkowana na dotacje dla beneficjentów końcowych w państwach członkowskich i poza UE. Działania, które będą finansowane za pomocą dotacji, ustala się na podstawie naborów wniosków zgodnych z zasadami konkurencji. Beneficjenci zazwyczaj działają jako konsorcja partnerów na podstawie umów o udzielenie dotacji zawartych z Komisją.

SCHEMAT 1

BUDŻET 7PR NA LATA 2007–2013 (W MLD EURO)

+++++ TIFF +++++

Uwaga: Liniami przerywanymi zaznaczono instrumenty, które są instrumentami nowo wprowadzonymi w 7PR.

* Specjalnie przeznaczony do tego program szczegółowy wspiera niezwiązane z energią jądrową działania Wspólnego Centrum Badawczego, które jest dyrekcją generalną bezpośrednio prowadzącą działalność badawczą z ramienia Komisji.

3. 7PR jest złożonym programem służącym finansowaniu badań naukowych. Jego budżet wzrasta z roku na rok, a w 2013 r. powinien wynieść prawie 11 mld euro. W połączeniu ze specyficznymi cechami 7PR (zob. ramka 1) czyni go to największym na świecie pojedynczym programem w zakresie badań.

4. Te charakterystyczne cechy 7PR mają bezpośredni wpływ na sposób, w jaki należy nim zarządzać. Na przykład ze względu na ponadnarodowy charakter 7PR oraz udział zarówno podmiotów akademickich, jak i podmiotów branżowych w realizacji poszczególnych projektów uczestnicy w ramach tego samego konsorcjum mogą podlegać odmiennym przepisom podatkowym, prawnym, dotyczącym rachunkowości lub finansowym. Przepisy dotyczące 7PR muszą być zatem wystarczająco elastyczne, aby uwzględnić te różnice, a jednocześnie muszą być na tyle precyzyjne, aby pozwolić uniknąć błędnych interpretacji. Zasady krajowych programów finansowania badań naukowych muszą uwzględniać jedynie odpowiednie przepisy krajowe.

RAMKA 1

CHARAKTERYSTYKA 7PR

7PR służy beneficjentom ze wszystkich państw członkowskich UE, krajów stowarzyszonych i krajów przystępujących (14 [4]) oraz krajów partnerskich objętych współpracą międzynarodową.

Zarządza nim 19 niezależnych podmiotów: osiem służb Komisji (sześć dyrekcji generalnych i dwie agencje wykonawcze), Europejski Bank Inwestycyjny, pięć wspólnych inicjatyw technologicznych i pięć inicjatyw podjętych zgodnie z art. 185 [5].

W ośmiu służbach Komisji do celów realizacji 7PR zatrudnionych jest ponad 2500 pracowników.

Średni wkład UE przypadający na jeden projekt wynosi 1,75 mln euro. Typowy projekt wiąże się ze współpracą transnarodową między pięcioma lub sześcioma uczestnikami. We wspólnych projektach, na które przeznacza się mniej więcej dwie trzecie budżetu 7PR, udział bierze średnio jedenastu uczestników. Konsorcja w przypadku większości projektów składają się z uczestników zarówno ze środowiska akademickiego, jak i z sektora prywatnego.

Co roku ocenie poddaje się około 15000 wniosków, zawiera się 2500 nowych umów o udzielenie dotacji i dokonuje się około 10000 płatności. Na dokumentację 7PR składa się około 14000 umów o udzielenie dotacji (dane za 2011 r.).

Źródło: Piąte sprawozdanie monitorujące 7PR, budżet ogólny UE na 2012 r. oraz komunikat Komisji o uproszczeniach w realizacji programów ramowych w zakresie badań naukowych (COM(2010) 187).

5. W 7PR wprowadzono szereg nowych instrumentów w porównaniu z 6PR. Najważniejszymi są: wsparcie badań pionierskich [6], wspólne inicjatywy technologiczne (WIT) i mechanizm finansowania oparty na podziale ryzyka (RSFF). Wsparcie badań pionierskich wprowadzono w celu finansowania nowatorskich badań podstawowych [7], natomiast dwa pozostałe instrumenty miały z założenia wspierać działania innowacyjne zbliżone do rynku w celu wspierania uczestnictwa przedsiębiorstw, które stale zmniejszało się od czasu 4PR [8].

OTOCZENIE REGULACYJNE

6. Cele i działania, które mają być finansowane z 7PR, określono w decyzji nr 1982/2006/WE i decyzjach dotyczących czterech programów szczegółowych. Rozporządzenie w sprawie 7PR [9]określa zasady uczestnictwa. Uzupełnienie tych ram stanowią przepisy wykonawcze przyjęte przez Komisję i niewiążące wytyczne (poniżej określenie "zasady uczestnictwa" będzie odnosić się do struktury hierarchicznej przedstawionej na schemacie 2).

7. Zasady uczestnictwa określają warunki wyboru projektów, uczestnictwa podmiotów w projektach i finansowania projektów. Łącznie określają one warunki finansowania, takie jak stawki finansowania i wymogi w zakresie kwalifikowalności kosztów.

8. Aktualne zasady uczestnictwa są wynikiem doświadczeń zgromadzonych w ciągu 20 lat realizacji poprzednich programów ramowych. W 6PR główną siłą napędową stało się uproszczenie [10], które w 7PR stanowi zobowiązanie Komisji [11].

SCHEMAT 2

HIERARCHIA ZASAD UCZESTNICTWA W 7PR

+++++ TIFF +++++

Źródło: ETO, CORDIS.

REALIZACJA

9. Realizacja 58% 7PR według wartości podlega bezpośredniemu zarządzaniu scentralizowanemu [12], którym zajmuje się sześć dyrekcji generalnych. Pozostałą część realizacji powierzono dwóm agencjom wykonawczym (Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych (REA) i Agencji Wykonawczej Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERCEA)), EBI, wspólnym inicjatywom technologicznym i specjalnie przeznaczonym do tego celu strukturom w przypadku inicjatyw podjętych zgodnie z art. 185. Agencje wykonawcze stosują takie same procedury jak Komisja, natomiast inne podmioty mogą organizować swoje procesy w sposób odmienny. Podział według sposobu zarządzania i podmiotów odpowiedzialnych przedstawiono na schemacie 3.

SCHEMAT 3

PODMIOTY ODPOWIEDZIALNE ZA REALIZACJĘ

+++++ TIFF +++++

Źródło: ETO.

10. Niezależnie od podmiotu wykonawczego, realizacja dotacji zazwyczaj odbywa się za pomocą trzech głównych procesów, którymi są:

a) określenie tematów naukowych, które mają być wspierane, i ustalenie programów prac w celu ich realizacji;

b) wybór projektów, zazwyczaj na podstawie konkurencyjnego procesu, oraz negocjacje z wnioskodawcami, których projekty wybrano; oraz

c) kontrola naukowej realizacji projektów i zwrot kosztów kwalifikowalnych beneficjentom.

11. Uproszczenie w ramach 7PR dotyczyło nie tylko przepisów, lecz również wewnętrznych procesów w dyrekcjach generalnych i agencjach wykonawczych. Od czasu ostatniej kontroli przeprowadzonej przez Trybunał w tej dziedzinie w 2004 r. [13] Komisja wprowadziła kilka nowych systemów mających na celu uproszczenie procesów realizacji dotacji (np. portal dla uczestników, jednolity system rejestracji, system wymiany informacji między beneficjantami a Komisją).

NOWE INSTRUMENTY W 7PR

12. Wspólne inicjatywy technologiczne są długoterminowymi partnerstwami publiczno-prywatnymi, które łączą inwestycje sektora prywatnego z unijnymi i krajowymi funduszami publicznymi. Ich celem jest wspieranie wspólnych badań w Europie w dziedzinach badań przemysłowych w przypadkach, w których wyraźnie określono wspólne cele technologiczne i gospodarcze. Wkład UE na rzecz wspólnych inicjatyw technologicznych w ramach 7PR wynosi ponad 3 mld euro. Dwustronne wspólne inicjatywy technologiczne są partnerstwami między UE i stowarzyszeniami branżowymi, zaś trójstronne wspólne inicjatywy technologiczne obejmują UE, stowarzyszenia branżowe i uczestniczące państwa członkowskie (zob. tabela 1). Na przykład w skład Europejskiego Wspólnego Przedsiębiorstwa na rzecz Realizacji Wspólnej Inicjatywy Technologicznej w zakresie Nanoelektroniki (ENIAC) wchodzą Komisja, uczestniczące państwa członkowskie [14] oraz stowarzyszenie AENEAS występujące jako przedstawiciel przedsiębiorstw i innych podmiotów badawczo-rozwojowych działających w Europie w dziedzinie nanoelektroniki.

13. Mechanizm finansowania oparty na podziale ryzyka (RSFF) jest instrumentem finansowym służącym poprawie dostępu do finansowania dłużnego nakładów na badania, rozwój i innowacje na warunkach będących do przyjęcia dla przedsiębiorstw prywatnych lub instytucji publicznych promujących działalność w dziedzinie badań, rozwoju i innowacji. Docelowymi beneficjentami RSFF są również europejskie podmioty intensywnie korzystające z badań i infrastruktury badawcze. Komisja Europejska, za pośrednictwem DG ds. Badań Naukowych i Innowacji, monitoruje mechanizm RSFF pod względem kwalifikowalności projektów i przydziału środków z budżetu 7PR, a EBI odpowiada za bieżące operacje. Instrument ten jest finansowany wspólnie przez UE i EBI. Maksymalny wkład UE na rzecz RSFF w ramach 7PR został ustalony na miliard euro.

TABELA 1

PRZEGLĄD WSPÓLNYCH INICJATYW TECHNOLOGICZNYCH

Źródło: Decyzje Rady ustanawiające wspólne inicjatywy technologiczne.

Wspólna inicjatywa technologiczna | Cel strategiczny | Maksymalny wkład UE (w mln euro) |

Dwustronne wspólne inicjatywy technologiczne | Inicjatywa w zakresie leków innowacyjnych (IMI) | Przyspieszenie rozwoju lepszych i bezpieczniejszych leków dla pacjentów | 1000 |

"Czyste niebo" | Rozwój technologii o przełomowym znaczeniu, które pozwolą w znacznym stopniu zmniejszyć oddziaływanie samolotów i transportu lotniczego na środowisko naturalne dzięki obniżeniu zużycia paliwa przez statki powietrzne i zmniejszeniu poziomu emitowanego przez nie hałasu | 800 |

Wspólne przedsiębiorstwo na rzecz technologii ogniw paliwowych i technologii wodorowych (FCH) | Przyspieszenie wprowadzenia do obrotu technologii ogniw paliwowych i technologii wodorowych w Europie | 470 |

Trójstronne wspólne inicjatywy technologiczne | ENIAC | Koncentracja na nanoelektronice w celu dalszej integracji i miniaturyzacji urządzeń oraz rozbudowy ich funkcji | 450 |

ARTEMIS | Sprostanie wyzwaniom badawczym i strukturalnym w zakresie systemów wbudowanych | 420 |

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

14. W ramach kontroli zbadano, czy Komisja zapewniła wydajną realizację 7PR. Dokonano tego przy pomocy następujących trzech pytań szczegółowych:

a) Czy zasady uczestnictwa umożliwiały wydajną realizację 7PR?

b) Czy Komisji udało się usprawnić procesy związane z 7PR bez szkody dla jakości wydatków?

c) Czy Komisja dobrze zarządzała tworzeniem nowych instrumentów?

15. Kontrola dotyczyła realizacji 7PR w okresie od 2007 r. do pierwszej połowy 2012 r. Kryteria kontrolne i metody gromadzenia dowodów kontroli opisano w załączniku I. Zakres kontroli obejmował:

a) w przypadku pierwszego pytania szczegółowego – zasady uczestnictwa dotyczące całego 7PR;

b) w przypadku drugiego pytania szczegółowego – procesy wewnętrzne ustanowione w DG ds. Badań Naukowych i Innowacji, DG ds. Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów, DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu oraz Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych, które dotyczyły wspólnych projektów realizowanych w ramach programu szczegółowego "Współpraca" [15]. W ten sposób analiza procesów wewnętrznych objęła wykonanie prawie dwóch trzecich budżetu 7PR;

c) w przypadku trzeciego pytania szczegółowego – analizę dwóch nowych instrumentów: wspólnych inicjatyw technologicznych i RSFF.

16. Trybunał zbadał działania podjęte w następstwie jego wcześniejszych zaleceń zawartych w sprawozdaniu specjalnym nr 1/2004 na temat zarządzania pośrednimi działaniami w dziedzinie BRT w piątym programie ramowym (5PR) na rzecz badań i rozwoju technologicznego (1998–2002). Wyniki, łącznie z odniesieniami do odpowiednich ustaleń zawartych w tym sprawozdaniu, przedstawiono w załączniku II.

UWAGI

KOMISJA PODJĘŁA SZEREG KROKÓW W CELU UPROSZCZENIA ZASAD UCZESTNICTWA, LECZ KONIECZNE SĄ DODATKOWE DZIAŁANIA

17. Podczas opracowywania 7PR Komisja przedstawiła szereg planów uproszczenia dotyczących różnych aspektów zasad uczestnictwa. W niniejszej części sprawozdania za podstawę oceny postępów w zakresie realizacji tego programu uproszczenia przyjęto następujące zasady:

a) uproszczenie wymogów poprzez zapewnienie lepszej równowagi między ryzykiem a kontrolą;

b) optymalizacja metod zwrotu kosztów poniesionych przez beneficjentów w związku z prowadzonymi przez nich działaniami badawczymi;

c) pomoc beneficjentom w zapoznaniu się ze złożonością programu;

d) dostosowanie przepisów do praktyk beneficjentów; oraz

e) unikanie powielania działań i niespójności.

18. Zasady te pochodzą z różnych dokumentów Komisji [16] przedstawiających plany uproszczenia oraz ze stanowisk organów ustawodawczych [17] dotyczących zasad uczestnictwa. Zasady te stanowią podstawę rozwoju zasad uczestnictwa od 2005 r., w którym Komisja rozpoczęła przygotowywanie 7PR. Przegląd postępów w realizacji planu uproszczenia znajduje się w tabeli 2.

TABELA 2

POSTĘPY W REALIZACJI PLANU UPROSZCZENIA PRZEDSTAWIONEGO PRZEZ KOMISJĘ

Źródło: ETO.

Zasady wraz z przykładami planowanych środków | Ocena Trybunału |

Uproszczenie wymogów: Zastąpienie gwarancji bankowych funduszem gwarancyjnym dla uczestnikówMniejsze wykorzystanie poświadczeń z kontroli w przypadku wniosków o płatnośćRacjonalizacja okresów sprawozdawczych | Zadowalająca Gwarancje bankowe nie są już wymagane, co znosi związane z nimi obciążenia administracyjne dla beneficjentów. W związku z wprowadzeniem progu poświadczenie z kontroli jest wymagane jedynie w przypadku 6% zadeklarowanych kosztów, które stanowią jedną trzecią kosztów finansowanych w ramach 7PR. W niektórych aspektach (np. długość okresów sprawozdawczych) 7PR jest korzystniejszy w porównaniu z krajowymi programami finansowania. Możliwe jest jednak dodatkowe uproszczenie wymogów w zakresie sprawozdawczości, jeżeli: okresy sprawozdawcze zostaną wydłużone również w przypadku projektów realizowanych w ramach tematu "Technologie informacyjno-komunikacyjne"; orazdługość sprawozdań zostanie poddana ścisłym ograniczeniom, jak ma to miejsce w niektórych krajowych agencjach finansujących (SNF, DFG, TSB). |

Optymalizacja metod zwrotu kosztów: Bardziej powszechne stosowanie stawek zryczałtowanychUproszczenie modelu finansowania na podstawie kosztów rzeczywistych | Częściowo zadowalająca PR7 obejmuje nowe metody finansowania na podstawie stawek zryczałtowanych, a nie kosztów rzeczywistych. Stosowany w 7PR model finansowania na podstawie kosztów rzeczywistych jest nadal złożony (zob. pkt 20). |

Pomoc beneficjentom w zapoznaniu się ze złożonością programu: Ulepszenie wytycznychWspólne narzędzia elektroniczne służące do interakcji z beneficjentamiDodatkowe narzędzia doradcze, takie jak punkty pomocy technicznej | Zadowalająca Wytyczne stały się krótsze i bardziej przejrzyste w porównaniu z wytycznymi w ramach 6PR, co potwierdzają odpowiedzi beneficjentów udzielone podczas badania przeprowadzonego przez Trybunał. Nowe narzędzia informatyczne ułatwiają interakcję między Komisją a beneficjentami. Wprowadzono wyspecjalizowane punkty pomocy technicznej dla beneficjentów. |

Dostosowanie przepisów do praktyk beneficjentów: Certyfikacja metodyki wyliczania kosztów przez beneficjentówBardziej powszechne dopuszczanie metodyki stosowanej przez beneficjentów | Niezadowalająca Beneficjenci w niewielkim stopniu korzystali z systemu certyfikacji, doszło do opóźnienia w dopuszczeniu metodyki wyliczania średnich kosztów personelu, beneficjenci muszą ponosić pełne ryzyko nieprawidłowej interpretacji przepisów dotyczących 7PR, a przepisy te nie zawsze odzwierciedlają ogólną praktykę w dziedzinie badań (zob. pkt 21–29). |

Unikanie powielania działań i niespójności: Elektroniczne biuro rejestracji dla beneficjentów (jednolity system rejestracji)Spójna ocena zdolności finansowejJedna instytucja koordynująca (serwis informacji o badaniach)Komitet ds. rozliczania badań | Niezadowalająca Wprowadzono większość planowanych środków, lecz w realizacji nadal występują niespójności (zob. pkt 30–44). |

DOBRE POSTĘPY W REALIZACJI PLANU UPROSZCZENIA

19. Jeśli chodzi o pięć wspomnianych zasad, Komisja uprościła wymogi i w zadowalającym stopniu ulepszyła różne wytyczne. Komisji udało się w niektórych przypadkach dostosować przepisy dotyczące 7PR do praktyk beneficjentów (np. odnośnie akceptowania przeciętnych kosztów personelu), lecz nadal wiele pozostaje w tej kwestii do zrobienia. Dla beneficjentów 7PR problemem są niespójności związane z niektórymi aspektami zasad uczestnictwa (zob. odpowiednio pkt 21 i 30).

20. Co do modelu finansowania, wprowadzono nowe zasady finansowania na podstawie stawek zryczałtowanych zamiast kosztów rzeczywistych. Finansowanie na podstawie kosztów rzeczywistych jest nadal głównym modelem finansowania w 7PR. W porównaniu z krajowymi agencjami finansującymi model finansowania w 7PR jest złożony z uwagi na dużą liczbę kombinacji kategorii kosztów, metod wyliczania kosztów i stawek zwrotu kosztów. Stanowi to obciążenie dla beneficjentów i niesie wiele istotnych konsekwencji dla procesów administracyjnych w Komisji. W sprawozdaniu nr 1/2004 Trybunał zalecał uproszczenie modelu finansowania (zob. załącznik II). Uproszczenie modelu finansowania jest istotnym elementem wniosku dotyczącego zasad uczestnictwa w programie "Horyzont 2020" [18].

NIE DOPROWADZONO DO PEŁNEGO DOSTOSOWANIA PRZEPISÓW DOTYCZĄCYCH 7PR DO PRAKTYK BENEFICJENTÓW

21. Podczas opracowywania 7PR Komisja wskazała, że w modelu finansowania na podstawie kosztów rzeczywistych wykorzystane zostaną zwykłe zasady księgowe i zarządcze stosowane przez uczestników [19]. Organy ustawodawcze i sama Komisja zwróciły ostatnio uwagę na konieczność większego uzgodnienia przepisów dotyczących 7PR z ogólną praktyką przedsiębiorstw [20].

WYMAGANE JEST LEPSZE DOSTOSOWANIE DO PRAKTYK BENEFICJENTÓW

22. W celu poprawy dostosowania zasad uczestnictwa w 7PR do praktyk beneficjentów zasady te powinny przewidywać mechanizm odpowiednio wcześniejszego uznawania tych praktyk i odpowiedniego dostosowania interpretacji i praktyk Komisji, o ile nie podważy to celów ogólnych i celów kontroli 7PR.

23. Na początku 7PR Komisja wprowadziła mechanizm certyfikacji służący do zatwierdzania metodyki wyliczania kosztów w celu wydawania beneficjentom poświadczeń ich metodyki. Rygorystyczne wymogi spowodowały jednak, że system certyfikacji nie przyjął się wśród beneficjentów. Komisja szacowała, że wydanych zostanie maksymalnie 350 certyfikatów [21]. Do marca 2012 r. Komisja przyjęła wnioski o certyfikację metodyki od 71 beneficjentów, co stanowi 20% zakładanej liczby. W badaniu przeprowadzonym przez Trybunał wykazano, że do istotnych powodów nieubiegania się o certyfikację ex ante należały długość i złożoność procesu ubiegania się o taką certyfikację, trudność w spełnieniu kryteriów certyfikacji i ograniczone wykorzystanie certyfikatu. Niskie wskaźniki uczestnictwa podważyły starania Komisji, by uprościć procedury [22].

24. W celu ułatwienia dostosowania przepisów dotyczących 7PR do praktyk beneficjentów w zakresie kosztów personelu Komisja w 2011 r. wprowadziła możliwość stosowania przez nich wewnętrznych praktyk wyliczania średnich kosztów personelu pod określonymi warunkami. Z rozmów przeprowadzonych przez ETO z organizacjami badawczymi i uczestnikami wynika, że reakcja na bardziej powszechne dopuszczenie metodyki wyliczania średnich kosztów personelu jest pozytywna. Jednak chociaż problem związany z dopuszczeniem średnich kosztów personelu został dostrzeżony stosunkowo wcześnie [23], upłynęło 21 miesięcy, zanim przepisy zostały zmienione. To długo w przypadku programu siedmioletniego, z którego finansowane są projekty trwające średnio 36 miesięcy.

25. Nawet jeśli przepisy finansowe dotyczące 7PR są mniej rygorystyczne i w większym stopniu oparte na zasadach, dochodzi do sytuacji, w których trudno jest pogodzić realia, z którymi stykają się beneficjenci, z zasadami 7PR. Jeżeli beneficjent znajdzie się w takiej sytuacji, istnieją trzy możliwości. Beneficjent może:

skontaktować się ze swoim specjalistą ds. projektu,

zwrócić się do krajowego punktu kontaktowego [24], który przekaże wniosek do serwisu informacji o badaniach (RES), lub

przesłać wniosek bezpośrednio do RES.

26. Specjaliści ds. projektów mogą odnosić się wyłącznie do obowiązujących przepisów i wytycznych. RES może zapewnić wytyczne bardziej dostosowane do indywidualnych potrzeb; w przypadku złożonych kwestii prawnych wytyczne te są przygotowywane przez wydział prawny DG ds. Badań Naukowych i Innowacji. Wytyczne te są jednak opatrzone klauzulą wyłączenia odpowiedzialności prawnej, co może znacznie umniejszyć ich przydatność w przypadku późniejszych sporów z Komisją. Prawidłowość interpretacji można zakwestionować w terminie pięciu lat po zamknięciu projektu. Chociaż wyłączenie odpowiedzialności prawnej może być uzasadnione, obecny system oznacza, że beneficjenci ponoszą pełne ryzyko nieprawidłowej interpretacji przepisów dotyczących 7PR.

PRZEPISY DOTYCZĄCE 7PR NIE ZAWSZE ODZWIERCIEDLAJĄ PRAKTYKI POWSZECHNIE STOSOWANE PRZEZ BENEFICJENTÓW

27. W celu oceny stopnia dostosowania 7PR do praktyk powszechnie stosowanych przez beneficjentów Trybunał porównał praktykę stosowaną w przypadku 7PR z praktykami stosowanymi przez krajowe agencje finansujące i wewnętrznymi praktykami beneficjentów. Analiza przeprowadzona przez Trybunał koncentrowała się na kosztach personelu, ponieważ stanowią one najważniejszą kategorię kosztów bezpośrednich ponoszonych przy realizacji projektu.

28. Niektóre krajowe agencje finansujące dopuszczają kwoty zryczałtowane lub kategorie kosztów bez wymogów w zakresie rejestracji czasu (np. Niemiecka Fundacja Badawcza, DFG) lub stosują koszty ujęte w budżecie na podstawie kategorii wynagrodzeń i uprzednio określonego czasu pracy (Szwajcarska Narodowa Fundacja Nauki, SNF). Inne stosują wymogi w zakresie rejestracji czasu podobne do wymogów w 7PR (np. Departament Energii w Stanach Zjednoczonych) i koncentrują się na weryfikowalnym systemie alokacji czasu w celu uzasadnienia kosztów personelu. W niektórych przypadkach przepisy krajowych agencji finansujących w większym stopniu dopuszczają jednak zwykłe praktyki zarządcze i księgowe stosowane przez beneficjentów.

29. Badanie przeprowadzone przez Trybunał wśród beneficjentów wykazuje, że pomimo pozytywnej reakcji na bardziej powszechne dopuszczenie metodyki wyliczania średnich kosztów personelu, wymogi dotyczące kosztów personelu w 7PR przeważnie nie są spójne z praktykami beneficjentów. W przypadku rejestracji czasu 29% respondentów potwierdziło, że nie ma możliwości korzystania ze swojego systemu wewnętrznego w celu spełnienia wymogów Komisji (zob. schemat 4). 30% respondentów wdrożyło nowy system rejestracji czasu na potrzeby uczestnictwa w projektach UE. Niektórzy beneficjenci wskazali, że do celów wewnętrznych stosują rozwiązania inne niż rejestracja czasu (zob. ramka 2).

SCHEMAT 4

PRAKTYKI W ZAKRESIE REJESTRACJI CZASU STOSOWANE PRZEZ BENEFICJENTÓW 7PR

+++++ TIFF +++++

Źródło: ETO.

RAMKA 2

PRZYKŁADY RÓŻNYCH ROZWIĄZAŃ MAJĄCYCH NA CELU SPEŁNIENIE WYMOGÓW W ZAKRESIE REJESTRACJI CZASU

Podejście oparte na rezultatach: pracownicy konkretnego działu badawczego są przydzieleni do zadań badawczych w pełnym wymiarze, nie są wymagane karty ewidencji czasu pracy. Metody monitorowania polegają na przykład na kontroli postępu prac, jakości wyników lub osiągnięcia głównych etapów.

Podejście oparte na informacjach alternatywnych: wystarczające informacje są uzyskiwane na podstawie umów o pracę (absolwent studiów doktoranckich w 100% przydzielony do konkretnego projektu) lub na podstawie wewnętrznych deklaracji potwierdzających przydzielenie w pełnym wymiarze do danego projektu lub zadania (np. przez ustalony okres).

Źródło: ETO, na podstawie przeglądu odpowiedzi na kwestionariusz.

NIEPOTRZEBNE NIESPÓJNOŚCI OGRANICZAJĄ WYDAJNOŚĆ

30. Nie zawsze możliwe jest zapewnienie jednolitej realizacji różnych programów, które mogą mieć różne cele. W ramach tego samego programu szczegółowego powinno jednak występować niewiele różnic w wykorzystaniu tego samego instrumentu finansowania. Podczas opracowywania 7PR Komisja ogłosiła spójność jako jedną z trzech zasad realizacji 7PR [25]. Stwierdziła ona również: "Należy zapewnić jednolitą interpretację, w szczególności w odniesieniu do prawnych i finansowych postanowień projektów, we wszystkich służbach Komisji" [26].

31. Spójność realizacji ogranicza obciążenia administracyjne nakładane na beneficjentów. W przypadku beneficjentów ułatwia ona uzyskanie wiedzy na temat wymogów i przestrzeganie ich, a w przypadku Komisji – zarządzanie programem.

POMIMO WPROWADZENIA ŚRODKÓW HARMONIZACJI…

32. W celu zapewnienia spójniejszej realizacji Komisja w aktach przygotowawczych [27] zaplanowała:

utworzenie elektronicznego biura rejestracji (jednolitego systemu rejestracji);

zapewnienie spójnej oceny zdolności finansowej uczestnika; oraz

utworzenie jednej instytucji koordynującej.

33. Jednolity system rejestracji zapobiega wielokrotnemu zwracaniu się do beneficjentów o przedłożenie tych samych informacji dotyczących ich statusu prawnego i sytuacji finansowej w przypadku każdego projektu. Usunięto początkowe zaległości spowodowane jednoczesną rejestracją wielu beneficjentów i obecnie nie dochodzi do znacznych opóźnień. Według oceny okresowej 7PR jednolity system rejestracji okazał się sukcesem [28]. Kontrolę autoryzacji finansowej prowadzi obecnie centralny zespół ds. autoryzacji w Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych, który zapewnia spójność poprzez stosowanie tych samych wskaźników finansowych [29].

34. Nie utworzono jednej instytucji koordynującej [30]. W pierwszej kolejności Komisja utworzyła natomiast serwis informacji o badaniach, którego zadaniem jest odpowiadać na pytania beneficjentów. W 2011 r. Komisja ustanowiła komitet ds. rozliczania badań (RCC), który posiada mandat do określania ostatecznego stanowiska w sprawach horyzontalnych związanych z realizacją, w których służby nie mogą osiągnąć porozumienia [31].

…NIEKTÓRE ASPEKTY REALIZACJI 7PR CHARAKTERYZUJĄ SIĘ BRAKIEM SPÓJNOŚCI

35. Pomimo tych postępów niektóre aspekty realizacji 7PR nadal charakteryzują się brakiem spójności. Biorąc pod uwagę jedynie wspólne projekty realizowane w ramach programu szczegółowego "Współpraca", przeprowadzone przez Trybunał porównanie przepisów i procedur ujawniło praktyki, które doprowadziły do szeregu różnic w traktowaniu zasadniczo tej samej sytuacji przez różne służby, a nawet różne działy w ramach tych samych służb (zob. ramka 3).

RAMKA 3

PRZYKŁADY RÓŻNIĄCYCH SIĘ PRAKTYK

1. Stosowanie stawek zryczałtowanych do pokrywania kosztów pobytu związanych z podróżą – praktyka niedopuszczana przez DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii, lecz dopuszczana przez inne służby.

2. Przesłuchania podczas oceny dużych projektów – stosowane przez DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii, DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu oraz Agencję Wykonawczą ds. Badań Naukowych, lecz nie przez DG ds. Badań Naukowych i Innowacji.

3. Wymóg zawarcia i przedstawienia umowy konsorcjum – różny w przypadku różnych tematów.

4. Traktowanie nieprzewidzianego podwykonawstwa – różne w różnych służbach.

5. Określenie budżetu na zarządzanie – różne w różnych służbach.

6. Procedura stosowana w przypadku zmiany nazwy prawnej beneficjenta – oficjalna zmiana tylko w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii.

7. Częstotliwość sprawozdawczości – częstsza sprawozdawczość w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii niż w innych służbach.

8. Wykorzystanie przeglądu naukowego do monitorowania projektów – bardziej powszechne w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii niż w innych służbach.

9. Możliwość dokonania wielu płatności w jednym okresie – płatności częściowe są dokonywane w DG ds. Badań Naukowych i Innowacji oraz DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu, lecz nie w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii ani w Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych.

Różniące się praktyki, które zostały omówione i ustalone w komitecie ds. rozliczania badań

10. Kwalifikowalność kosztów na potrzeby poświadczeń sprawozdań finansowych, co nie było wymagane.

11. Traktowanie korekty na korzyść beneficjenta w przypadku zamkniętych projektów.

Źródło: ETO. Powyższe zestawienie opiera się na analizie przepisów, wewnętrznych dokumentów Komisji i odpowiedzi beneficjentów oraz na rozmowach z kadrą kierowniczą Komisji.

36. Badanie przeprowadzone przez Trybunał wykazuje, że beneficjenci zauważają brak spójności w realizacji 7PR: 51% beneficjentów wskazało, że przynajmniej sporadycznie byli oni różnie traktowani, co nie było uzasadnione ramami prawnymi ani specyfiką programu szczegółowego, a 15% beneficjentów wskazało, że spotkali się z takimi różnicami w traktowaniu w prawie każdym projekcie. Z uwag beneficjentów wynika, że interpretacja może być różna w zależności od specjalisty ds. projektu (zob. ramka 4).

MECHANIZMY WYKRYWANIA ROZBIEŻNYCH PRAKTYK SĄ SŁABE

37. Do września 2011 r. komitet ds. rozliczania badań omówił i uregulował trzy kwestie dotyczące lepszej koordynacji działań poszczególnych służb. Dwie były bezpośrednio związane z harmonizacją procedur związanych z 7PR. W ramach analizy przeprowadzonej przez Trybunał (zob. ramka 3) wskazano jednak dziewięć przykładów rozbieżności przepisów i procedur, które nie zostały omówione w komitecie ds. rozliczania badań. Wynika z tego, że chociaż komitet ds. rozliczania badań jest skutecznym narzędziem ustalania wspólnych stanowisk, to funkcjonujące mechanizmy nie zapewniają identyfikacji wszystkich rozbieżnych procedur w realizacji 7PR.

RAMKA 4

PRZYKŁADOWE UWAGI BENEFICJENTÓW NA TEMAT RÓŻNIĄCYCH SIĘ PRAKTYK

W przypadku każdego projektu negocjacje są prowadzone zgodnie z przepisami, które interpretuje każdy specjalista ds. projektu. W związku z tym negocjacje różnią się w zależności od tej interpretacji, a organizacja przewodnicząca musi się dostosować do instrukcji wydawanych przez specjalistę ds. projektu oraz reagować na nie.

W niektórych sytuacjach zdarzało się, że różni specjaliści ds. projektu z różnych działów w odmienny sposób potraktowali taką samą sytuację.

W zależności od specjalisty ds. projektu znacznie różnią się również szczegółowe informacje wymagane w odniesieniu do treści wniosku, sprawozdawczości technicznej (wyników, głównych etapów, sprawozdań okresowych) i finansowej, a także wykorzystanie narzędzi informatycznych 7PR i organizacja procesów. Dotyczy to wszystkich etapów realizacji projektów.

Źródło: kwestionariusz ETO.

38. O problemie można poinformować komitet ds. rozliczania badań za pośrednictwem dwóch głównych kanałów:

za pomocą decyzji wewnętrznej grupy roboczej Komisji lub przez dyrektorów generalnych służb zajmujących się badaniami naukowymi lub ich przedstawicieli; oraz

za pomocą zapytania umieszczonego przez beneficjenta na stronie internetowej komitetu ds. rozliczania badań.

39. W obu przypadkach komitet ds. rozliczania badań musi liczyć na aktywny udział pracowników Komisji lub beneficjentów. Podjęto tylko niewielkie próby określenia wszystkich możliwych różnic w aktualnych procedurach związanych z 7PR. Istnieje możliwość dodatkowej harmonizacji procedur związanych z 7PR, ponieważ niektóre z nich będą stosowane jeszcze przez pięć lat po 2013 r. z uwagi na wieloletni charakter wielu projektów.

DOŚWIADCZENIA W ZAKRESIE REALIZACJI 7PR WYKAZUJĄ, JAK TRUDNO BĘDZIE OSIĄGNĄĆ PODOBNE CELE ZWIĄZANE Z EUROPEJSKĄ PRZESTRZENIĄ BADAWCZĄ

40. Program ramowy stanowi tylko niewielką część wydatków publicznych na badania naukowe w Europie [32]. Podstawową koncepcją leżącą u podstaw europejskiej przestrzeni badawczej (EPB) jest konieczność lepszej organizacji i koordynacji działań badawczych w Europie. Dostosowanie przepisów jest jednym z aspektów związanych z lepszą koordynacją w ramach EPB. W odniesieniu do EPB zasady uczestnictwa w 7PR powinny stanowić spójne ramy zapewniające możliwie najsprawniejszą realizację [33]. 7PR powinien być realizowany w sposób zapewniający wzajemną synergię i komplementarność z unijnymi politykami i programami [34].

41. 7PR obejmuje takie instrumenty jak wspólne inicjatywy technologiczne, które mają własne zbiory przepisów i procedur dotyczących naboru wniosków i przepisów finansowych (np. kryteriów kwalifikowalności lub zasad finansowania). Podobnie w przypadku inicjatyw podjętych zgodnie z art. 185 można przyjmować oddzielne zbiory przepisów, które powinny być podobne do 7PR, lecz mogą odbiegać od nich w szczegółach.

42. W przypadku innych programów finansowanych lub współfinansowanych przez Unię stosuje się oddzielne zbiory zasad uczestnictwa. Przepisy dotyczące programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji (CIP) opierają się na innych kryteriach kwalifikowalności, modelu finansowania, systemach kosztów i procedurach itd. Sposób zarządzania dzielonego stosowany w przypadku funduszy strukturalnych ogranicza swobodę działania Komisji w zakresie nakazywania dostosowania zasad określanych przez regiony lub państwa członkowskie do zasad uczestnictwa w 7PR. Nadal jednak istnieją przypadki, w których można by osiągnąć większy efekt synergii. Zarówno fundusze strukturalne, jak i 7PR umożliwiają zatwierdzanie metodyki wyliczania kosztów personelu i kosztów pośrednich, lecz zatwierdzenie wydane przez Komisję w przypadku jednego programu nie jest ważne w przypadku innego. Podatek VAT niepodlegający zwrotowi jest kosztem kwalifikowalnym w przypadku funduszy strukturalnych, lecz nie w przypadku 7PR. Niektórzy beneficjenci 7PR [35] mogą korzystać ze stawki zryczałtowanej w wysokości 60% w celu pokrycia swoich kosztów pośrednich, natomiast w przypadku funduszy strukturalnych odpowiednie rozporządzenie [36] ogranicza stawkę zryczałtowaną dotyczącą kosztów pośrednich do 20%.

43. Oczekuje się, że niektóre ze wskazanych problemów zostaną rozwiązane w ramach programu "Horyzont 2020", gdy dojdzie do połączenia programu CIP i 7PR. Fundusze strukturalne obejmują jednak wiele różnorakich działań, niekoniecznie związanych z badaniami naukowymi, a harmonizacja działań badawczych mogłaby spowodować dodatkowe niespójności z innymi działaniami.

44. Przypadek 7PR pokazuje, jak trudno jest osiągnąć cel EPB, którym jest lepsza koordynacja za pomocą dostosowania przepisów. Beneficjenci 7PR mają problemy z różnicami, które wynikają ze stosunkowej autonomii dyrekcji generalnych Komisji albo innych podmiotów wykonawczych. Ponadto agencje finansujące mają jeszcze większą autonomię w przypadku funduszy strukturalnych lub programów krajowych. Bardzo trudne będzie zatem doprowadzenie do harmonizacji przepisów, biorąc pod uwagę, że nie osiągnięto jej w pełni w kontekście programów, co do których Komisja ma swobodę podejmowania decyzji.

UWAGA SKUPIAŁA SIĘ GŁÓWNIE NA ZAPEWNIENIU WYSOKIEJ JAKOŚCI WYDATKOWANIA ŚRODKÓW, A W MNIEJSZYM STOPNIU NA WYDAJNOŚCI

KOMISJA OPRACOWAŁA DOBRE PROCESY, LECZ NIE PRZEZNACZYŁA STOSOWNYCH ZASOBÓW NA WSPARCIE ICH PRZEPROWADZENIA

45. Dobre procesy [37] ułatwiają poprawę wydajności organizacji. W celu oceny skuteczności działania w tym obszarze kontrola koncentrowała się na pięciu elementach [38], które charakteryzują należyte zarządzanie procesami: koncepcja procesów, usprawnienia, narzędzia, informacje i pracownicy (zob. schemat 5).

SCHEMAT 5

PIĘĆ ELEMENTÓW NALEŻYTEGO ZARZĄDZANIA PROCESAMI

+++++ TIFF +++++

Źródło: ETO.

KONCEPCJA PROCESÓW, DZIAŁANIA USPRAWNIAJĄCE I INFORMACJE ZARZĄDCZE TO MOCNE STRONY, W KTÓRYCH WYSTĘPUJĄ NIELICZNE NIEDOCIĄGNIĘCIA

46. W zarządzaniu działaniami operacyjnymi wszystkie służby stosują podejście z zastosowaniem procesów. Procedury i funkcje wszystkich użytkowników uczestniczących w procesach wewnętrznych zostały udokumentowane i rozpowszechniono informacje na ten temat. Wszystkie służby utworzyły wewnętrzne komitety lub przydzieliły zasoby kadrowe, które są wyznaczone specjalnie do celu realizacji działań usprawniających. Od momentu powstania 7PR przeprowadzono szereg działań usprawniających, które są nadal prowadzone. Przykłady dobrej praktyki w zakresie koncepcji procesów i ich usprawniania istnieją we wszystkich służbach.

47. Jedną z mocniejszych stron są również informacje. Zgodnie z poprzednim zaleceniem Trybunału (zob. załącznik II) Komisja ustanowiła system gromadzenia zbioru kluczowych wskaźników skuteczności działania dotyczących wszystkich aspektów 7PR, które stanowią podstawę corocznych sprawozdań monitorujących 7PR. Do celów wewnętrznych kluczowe wskaźniki skuteczności działania związane z procesami lub inne informacje zarządcze, takie jak wykorzystanie budżetu, czas oczekiwania na wypłacenie dotacji, czas oczekiwania na przyznanie dotacji i liczba wakatów, są przekazywane kadrze zarządzającej co kwartał, co miesiąc lub nawet w czasie rzeczywistym. Niektóre istotne mierniki, takie jak obciążenie pracą lub wykorzystanie zasobów kadrowych, nie są jednak gromadzone w sposób umożliwiający łatwe porównanie między służbami. Ponadto nie przeprowadzono wystarczającej analizy współzależności między różnymi miernikami procesów, takimi jak korzyści pod względem niższego poziomu błędów lub lepsze działania następcze w związku z projektami przy stosowaniu częstszej sprawozdawczości lub przeglądów naukowych [39].

ISTNIEJĄCE NARZĘDZIA NIE UMOŻLIWIAJĄ WYDAJNEJ REALIZACJI PROCESÓW

48. Wsparcie dla procesów powinien stanowić zintegrowany system informatyczny [40]. Systemy powinny być interoperacyjne i należy wykorzystać możliwe efekty synergii między systemami informatycznymi dyrekcji generalnych [41]. W związku z tym kontrola koncentrowała się na sposobie wspierania realizacji 7PR za pomocą narzędzi informatycznych po stronie użytkownika i po stronie administracyjnej oraz narzędzi informatycznych służących do zarządzania procesami biznesowymi (BPM) [42] oraz na zakresie funkcjonowania narzędzi wspólnych dla wszystkich służb zajmujących się badaniami naukowymi.

49. Po stronie użytkownika narzędzia zostały usprawnione poprzez wprowadzenie portalu dla uczestników, a do interakcji z beneficjentami we wszystkich służbach zajmujących się badaniami naukowymi służą przeważnie te same narzędzia. Odpowiadające im narzędzia po stronie administracyjnej nie zostały jednak w takim samym stopniu zharmonizowane. Utrzymanie i rozbudowa wielorakich narzędzi po stronie administracyjnej, które zasadniczo służą temu samemu celowi, nie stanowi ekonomicznego wykorzystania zasobów.

50. Narzędzia BPM są najmniej rozwinięte z wyjątkiem narzędzia iFlow w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii, które jest elektronicznym narzędziem do zarządzania obiegiem zadań, współdziałającym z innymi narzędziami po stronie administracyjnej i zapewniającym automatyzację procesów. Narzędzie to przyczynia się do skrócenia czasu trwania procesów (zob. pkt 63). Inne służby (DG ds. Badań Naukowych i Innowacji, DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu oraz Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych) w większym stopniu opierają się na procesach obiegu dokumentów papierowych, lokalnych narzędziach stosowanych na określonych etapach realizacji dotacji lub wykorzystaniu arkuszy kalkulacyjnych.

51. Różne narzędzia stosowane do zarządzania dotacjami zostały opracowane jako moduły w dużej mierze niezależne, bez uwzględnienia sposobów ich wzajemnego powiązania. Spowodowało to konieczność stworzenia mechanizmów synchronizacji systemów. Ponadto jeżeli dany kierownik chciałby uzyskać obraz projektów znajdujących się w pakiecie, za który jest odpowiedzialny, często musi on ręcznie skompilować dane z nawet sześciu różnych systemów.

52. Chociaż narzędzia elektroniczne 7PR ogólnie pozytywnie wypadają w porównaniu z narzędziami większości skontrolowanych krajowych agencji finansujących, niektóre narzędzia krajowe stanowią przykład dobrej praktyki. Na przykład narzędzie służące do zarządzania dotacjami Szwajcarskiej Narodowej Fundacji Badań Naukowych (SNF) łączy wszystkie funkcje po stronie użytkownika i po stronie administracyjnej. Zmniejsza to stopień złożoności i redundancji danych oraz usprawnia zarządzanie danymi "dokładnie na czas". SNF i Narodowa Fundacja Nauki (NSF) korzystają z zewnętrznych źródeł danych, takich jak bazy odnośników, w celu zwiększenia dokładności swoich systemów.

RÓŻNICE MIĘDZY SŁUŻBAMI W ZAKRESIE WYKORZYSTANIA ZASOBÓW KADROWYCH POWINNY ZOSTAĆ WYJAŚNIONE

53. Przydział pracowników powinien opierać się na celach i priorytetach dyrekcji generalnej. W razie konieczności – co najmniej raz w roku – kadra kierownicza powinna dostosowywać struktury organizacyjne i przydział pracowników do priorytetów i obciążenia pracą [43].

54. W ośmiu służbach Komisji do celów realizacji 7PR zatrudnionych jest ponad 2500 pracowników, z czego 1500 (60%) bezpośrednio przydzielono do zarządzania realizacją programu szczegółowego "Współpraca". Odsetek ten odpowiada części budżetu przeznaczonego na ten program (61%). Są jednak powody by przypuszczać, że wykorzystanie zasobów kadrowych w ramach tego programu różni się znacznie w zależności od tematu (zob. tabela 3), chociaż stopień złożoności zarządzania projektami nie jest znacząco zróżnicowany.

TABELA 3

WSKAŹNIKI WYKORZYSTANIA PRACOWNIKÓW W PRZYPADKU TEMATÓW W RAMACH PROGRAMU SZCZEGÓŁOWEGO "WSPÓŁPRACA"

Uwaga: Wskaźniki wykorzystania pracowników zostały obliczone na podstawie całkowitej liczby pracowników przydzielonych do tematów według informacji przedstawionych w rocznych sprawozdaniach z działalności.

Źródło: ETO.

Temat | Budżet na jednego pracownika (w mln euro) | Liczba umów na jednego pracownika | Liczba uczestników na jednego pracownika |

Energia (DG ds. Badań Naukowych i Innowacji, DG ds. Energii) | 20,4 | 2,2 | 25 |

Środowisko naturalne (DG ds. Badań Naukowych i Innowacji) | 13,8 | 2,5 | 39 |

Zdrowie (DG ds. Badań Naukowych i Innowacji) | 35,7 | 4,1 | 48 |

ICT (DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii) | 12,5 | 2,1 | 20 |

KBBE (DG ds. Badań Naukowych i Innowacji) | 16,0 | 2,9 | 41 |

NMP (DG ds. Badań Naukowych i Innowacji) | 24,5 | 3,6 | 48 |

Nauki społeczne i humanistyczne (DG ds. Badań Naukowych i Innowacji) | 9,9 | 2,8 | 29 |

Przestrzeń kosmiczna i bezpieczeństwo (Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych, DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu) | 22,5 | 2,7 | 32 |

Transport (DG ds. Badań Naukowych i Innowacji) | 35,0 | 3,8 | 47 |

55. Komisja nie dysponuje odpowiednimi podstawami by porównać w sposób przejrzysty i obiektywny różnice w wykorzystaniu pracowników występujące między tematami w ramach programu szczegółowego "Współpraca".

PROCESY MOŻNA JESZCZE BARDZIEJ SKRÓCIĆ

56. Procesy i procedury dyrekcji generalnej stosowane do realizacji i kontroli jej działań powinny być wydajne [44]. Jedną z najważniejszych cech wydajności procesu jest szybkość. Znaczenie szybkości podkreślono w decyzji w sprawie 7PR: "Udział w działaniach siódmego programu ramowego powinien być ułatwiany poprzez [...] właściwe stosowanie [...] szybkich procedur" [45], a także w zasadach uczestnictwa: "Konieczne jest, aby wkład finansowy Wspólnoty dotarł do uczestników bez zbędnej zwłoki" [46]. Z tego względu w niniejszej części skoncentrowano się na dwóch kluczowych wskaźnikach czasu dotyczących procesów związanych z 7PR:

a) czasie oczekiwania na przyznanie dotacji (TTG) – okresie niezbędnym do skutecznego wyboru wniosku i wynegocjowania umowy; oraz

b) czasie oczekiwania na wypłacenie dotacji (TTP) – okresie niezbędnym do dokonania płatności na rzecz konsorcjum beneficjentów.

CZAS OCZEKIWANIA NA PRZYZNANIE DOTACJI SKRACA SIĘ, LECZ PODCZAS PIERWSZYCH PIĘCIU LAT REALIZACJI 7PR MIĘDZY SŁUŻBAMI WYSTĘPOWAŁY ZNACZNE RÓŻNICE

57. Podczas opracowywania 7PR Komisja w ocenie skutków stwierdziła, że "należy podjąć wysiłki w celu ograniczenia długości czasu niezbędnego do skutecznego wynegocjowania umowy" [47]. W przypadku projektów o podobnych cechach (np. stopień złożoności, wielkość i doświadczenie beneficjentów) czas oczekiwania na przyznanie dotacji nie powinien znacząco różnić się między projektami. Krótki czas oczekiwania na przyznanie dotacji jest istotny, ponieważ:

a) umożliwia wcześniejsze rozpoczęcie realizacji projektów, co jest bardzo ważne w dziedzinach badań naukowych i innowacji, w których pomysły mogą się łatwo zdezaktualizować; oraz

b) umożliwia wcześniejsze udostępnienie finansowania i tym samym zwiększa "płynność funduszy dla wszystkich beneficjentów" [48], w tym MŚP.

58. Czas oczekiwania na przyznanie dotacji dla wszystkich pomyślnie wynegocjowanych projektów w ramach 7PR wynosił średnio 333 dni kalendarzowe [49]. W trakcie realizacji 7PR panowała wyraźna tendencja do skracania czasu oczekiwania na przyznanie dotacji. Ponadto w miarę ciągłego usprawniania procedur wewnętrznych zmniejszają się różnice w statystykach dotyczących czasu oczekiwania na przyznanie dotacji w obrębie poszczególnych służb, lecz nadal istnieją różnice między służbami. Nawet przy uwzględnieniu wyłącznie podobnych projektów (np. projektów w ramach programu szczegółowego "Współpraca") czas oczekiwania na przyznanie dotacji wynosi około 260 dni w DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii, 315 dni w DG ds. Badań Naukowych i Innowacji i 380 dni w Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych oraz DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu [50] (zob. schemat 6).

59. Czas oczekiwania na przyznanie dotacji w przypadku 7PR jest nadal dłuższy niż w krajowych agencjach finansujących, w których wynosi on średnio od pięciu do siedmiu miesięcy. Projekty finansowane przez krajowe agencje finansujące mają jednak zazwyczaj mniejszy budżet i często są realizowane tylko przez jednego uczestnika.

SCHEMAT 6

ZMIANY CZASU OCZEKIWANIA NA PRZYZNANIE DOTACJI W RAMACH PROGRAMU SZCZEGÓŁOWEGO "WSPÓŁPRACA"

+++++ TIFF +++++

Źródło: ETO.

KOMISJA MOŻE MIEĆ WPŁYW NA NIEKTÓRE PRZYCZYNY WYDŁUŻENIA CZASU OCZEKIWANIA NA PRZYZNANIE DOTACJI

60. Pracownicy Komisji wymienili kilka czynników, które ich zdaniem mogą wpływać na czas oczekiwania na przyznanie dotacji [51]. W przypadku czynników możliwych do skwantyfikowania i bezpośrednio dostępnych danych Trybunał przeprowadził analizę regresji wielokrotnej w celu oszacowania stosunkowej wielkości ich wpływu. Sugeruje to, że wśród możliwych czynników mających wpływ na czas oczekiwania na przyznanie dotacji duże znaczenie odgrywało przypisanie do określonej służby. Na przykład jeżeli negocjacje w sprawie wniosku prowadzone były przez DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii, a wszystkie inne czynniki pozostawały takie same, czas oczekiwania na przyznanie dotacji skracał się o 29%. Rola innych czynników (np. obciążenie pracą pracowników, liczba uczestników, doświadczenie konsorcjum w zakresie 7PR) nie była istotna.

61. Z ustalenia, że przypisanie do danej służby jest ważną zmienną wpływającą na czas oczekiwania na przyznanie dotacji, wynika, że nie ma jednej przyczyny wyjaśniającej różnice pod względem tego czasu. Przypisanie do danej służby wiąże się przede wszystkim z jej cechami, takimi jak wewnętrzne procedury, systemy informatyczne, wewnętrzna struktura organizacyjna, ustalenie priorytetów zarządczych lub specyfika niewystępująca w innych służbach. W grę wchodzi zatem wiele czynników, które mają wpływ na czas oczekiwania na przyznanie dotacji.

62. Trybunał przeprowadził również analizę głównych przyczyn długiego czasu oczekiwania na przyznanie dotacji na poziomie poszczególnych projektów. W załączniku III podsumowano te przyczyny w podziale na przyczyny, których nie można było uniknąć, przyczyny, których Komisja mogła uniknąć częściowo, i przyczyny, których można było uniknąć. Z analizy wynika, że istnieje jedynie kilka przyczyn, których można całkowicie uniknąć, chociaż mogą mieć one znaczący wpływ na czas oczekiwania na przyznanie dotacji. W trakcie realizacji 7PR Komisja zaczęła rozwiązywać niektóre problemy, których można by uniknąć, lecz niektóre z nich utrzymują się, a są nimi np. słaba komunikacja między urzędnikami odpowiedzialnymi za negocjacje w sprawie projektów lub ich rotacja albo mało rygorystyczne terminy przedkładania informacji.

NIEKTÓRE PRAKTYKI POMAGAJĄ W UNIKNIĘCIU WYDŁUŻENIA CZASU OCZEKIWANIA NA PRZYZNANIE DOTACJI

63. Wymiana dobrych praktyk między służbami jest jednym ze sposobów zwiększenia szybkości procedur. Podczas rozmów wielu pracowników Komisji wskazywało praktyki, które pomagają złagodzić przyczyny opóźnień. Wnioski można wyciągnąć również z funkcjonowania krajowych agencji finansujących. W ramce 5 podsumowano dobre praktyki stwierdzone podczas kontroli.

RAMKA 5

PRAKTYKI, KTÓRE POMAGAJĄ SKRÓCIĆ CZAS OCZEKIWANIA NA PRZYZNANIE DOTACJI

Automatyzacja procesów

Pomiary postępów względem celów wyznaczonych dla każdego etapu procesów.

Automatyczne narzędzia monitorowania, które ułatwiają gromadzenie informacji dotyczących wyników.

Spójność procesów

Dopilnowanie, aby każdy projekt lub wniosek przechodził takie same etapy i był poddawany takiej samej kontroli prowadzonej w taki sam sposób.

Dostosowanie struktury organizacyjnej do procesów

Niewielka odległość organizacyjna między różnymi osobami biorącymi udział w negocjacjach.

Powierzenie pełnej odpowiedzialności za wybór projektów i negocjacje jednemu zespołowi.

Centralizacja funkcji wsparcia.

Równoległość procesów

Zdecydowana kultura zarządzania

Zakończenie negocjacji, których terminy upłynęły.

Położenie nacisku na wydajność procesów.

Źródło: ETO.

64. Kierownicy działów operacyjnych w Komisji zaznaczali, że wnioski wyciągnięte z negocjacji są przekazywane dalej w ich działach lub dyrekcjach. Istnieją dowody świadczące o tym, że takie informacje są częściowo wymieniane za pośrednictwem komitetów wewnętrznych w danej służbie. Utrzymujące się między służbami różnice w czasie oczekiwania na przyznanie dotacji wskazują jednak na istnienie przeszkód organizacyjnych, które uniemożliwiają skuteczną wymianę informacji i terminowe wdrażanie rozwiązań na podstawie wyciągniętych wniosków. Na przykład podział obowiązków w dyrekcjach operacyjnych w DG ds. Badań Naukowych i Innowacji nie jest ustandaryzowany w takim samym stopniu jak w innych dyrekcjach generalnych. Różnice w strukturach organizacyjnych uniemożliwiają skuteczną wymianę dobrych praktyk, ponieważ rozwiązanie odpowiednie w jednej dyrekcji nie musi być odpowiednie dla innych dyrekcji o innej organizacji.

MIĘDZY DYREKCJAMI WYSTĘPUJĄ ZNACZNE RÓŻNICE W CZASIE OCZEKIWANIA NA WYPŁACENIE DOTACJI

65. Co do zasady płatności należy dokonywać jak najszybciej [52]. Płatności okresowych i końcowych należy dokonać w terminie 90 dni kalendarzowych od dnia, w którym sprawozdanie okresowe zostało uznane za ukończone [53]. Beneficjenci muszą przedłożyć sprawozdanie okresowe wraz z zestawieniem poniesionych wydatków w terminie 60 dni od zakończenia okresu sprawozdawczego. Służby Komisji ustalają, kiedy sprawozdanie okresowe jest uznawane za podstawę do płatności (częściowej), i mogą zawiesić bieg terminu w przypadku korekt lub konieczności uzyskania dodatkowych informacji od konsorcjum.

66. Średnio ponad 85% płatności związanych z dotacjami na badania naukowe dokonywanych jest w terminie. Wskaźnik ten jednak sam w sobie nie zapewnia pełnego obrazu sytuacji. Na przykład dyrekcje E i I w DG ds. Badań Naukowych i Innowacji mają bardzo podobne wyniki. Obydwie dokonały około 95% płatności w 2010 r. i 92% płatności w 2011 r. z zachowaniem terminów określonych w prawie. Koordynatorzy projektów zarządzanych przez dyrekcję I otrzymują jednak płatności na podstawie zestawień poniesionych wydatków przeciętnie przed upływem siedmiu miesięcy od zakończenia okresu sprawozdawczego, natomiast w dyrekcji E czas ten wynosi prawie 10,5 miesiąca. Różnicę wynoszącą ponad trzy miesiące w przypadku całego pakietu projektów trudno jest przypisać czynnikom zewnętrznym, ponieważ dyrekcje zarządzają podobnymi rodzajami projektów o podobnych schematach uczestnictwa.

KONTROLE JAKOŚCI SĄ SOLIDNE I WYSTĘPUJE W NICH NIEWIELE NIEDOCIĄGNIĘĆ

67. Kontrolę wewnętrzną określa się ogólnie jako proces mający na celu zapewnienie kadrze kierowniczej wystarczającej pewności co do realizacji celów dyrekcji generalnej. Kontrole związane z jakością mają na celu zapewnienie, by w ramach 7PR finansowane były projekty o wysokiej jakości.

KONTROLE JAKOŚCI FUNKCJONUJĄ DOBRZE

68. W 7PR fundusze są przyznawane na podstawie naborów wniosków zgodnych z zasadami konkurencji oraz poprzez niezależny i merytoryczny system wzajemnej oceny [54]. Im bardziej rzetelne są kontrole wyboru i realizacji projektów, tym większe jest prawdopodobieństwo, że w ramach 7PR będą finansowane projekty o wysokiej jakości. Na jakość procesu wyboru i realizacji projektów w ramach 7PR zasadniczy wpływ mają następujące kluczowe kontrole:

a) projekty są wybierane przez ekspertów, którzy posiadają wiedzę w danej dziedzinie i nie znajdują się w sytuacji konfliktu interesów, która mogłaby podważyć ich obiektywizm;

b) Komisja udziela ekspertom wskazówek na temat procesu oceny;

c) ocena jest zgodna z międzynarodowymi najlepszymi praktykami w danej dziedzinie;

d) zalecenia przygotowane podczas oceny są odpowiednio uwzględniane przed podpisaniem umowy o udzielenie dotacji;

e) specjaliści ds. projektów śledzą naukową realizację projektów; oraz

f) postępy naukowe osiągnięte w przypadku pakietu projektów są mierzone względem celów.

69. Przy ocenie wniosków Komisja korzysta z pomocy niezależnych ekspertów, tak aby do finansowania zostały wybrane tylko projekty najwyższej jakości. Podejście Komisji jest bardzo podobne do podejścia stosowanego w krajowych agencjach finansujących, chociaż procesy oceny różnią się w niektórych aspektach. Na przykład jedynie Komisja określa ścisłe kryteria dotyczące doboru ekspertów ds. oceny (np. doboru geograficznego, liczby ekspertów branżowych, równowagi płci).

70. W trakcie realizacji 7PR kontrole jakości poprawiły się pod względem wytycznych podawanych ekspertom i pod względem dokumentacji etapu negocjacji w sprawie projektu, na którym uwzględniane są zalecenia ekspertów. Komisja wypróbowała również narzędzia służące do wykrywania przypadków plagiatu i pod tym względem znajduje się na bardziej zaawansowanym etapie niż krajowe agencje finansujące.

GŁÓWNE NARZĘDZIE STOSOWANE DO WYBORU EKSPERTÓW WYKAZUJE PEWNE NIEDOCIĄGNIĘCIA

71. Eksperci wykorzystywani do oceny przedłożonych wniosków są wybierani z bazy danych EMI, która została utworzona w tym celu przez Komisję. Wszyscy eksperci, którzy biorą udział w ocenach, muszą być zarejestrowani w tej bazie danych. Działy operacyjne muszą również dopilnować, by eksperci, którzy prowadzą ocenę, nie znajdowali się w sytuacji konfliktu interesów, która podważyłaby ich obiektywizm. Ponieważ baza danych EMI jest istotnym źródłem informacji wykorzystywanych przez wszystkie służby do identyfikacji ekspertów oraz sprawdzania ewentualnych konfliktów interesów, powinna ona zawierać dokładne i kompletne informacje. W bazie tej znajduje się około 100000 ekspertów.

72. Rejestracja w bazie danych jest całkowicie dobrowolna, podobnie jak aktualizacja informacji dotyczących przeszłości zawodowej eksperta. Istnieje ryzyko, że eksperci wprowadzają niewiarygodne informacje dotyczące doświadczenia zawodowego lub że informacje te są nieaktualne. W związku z tym w celu identyfikacji odpowiednich ekspertów często korzysta się z innych źródeł [55]. Niektóre służby korzystają z bazy danych EMI jako głównego źródła umożliwiającego identyfikację ekspertów; inne wykorzystują zarówno bazę danych EMI, jak i inne źródła lub wykorzystują przede wszystkim inne źródła w celu znalezienia odpowiednich ekspertów, którzy muszą następnie zarejestrować się w bazie danych EMI.

73. Przegląd bazy danych EMI wykazał pewne niedociągnięcia, które umniejszają jej przydatność zarówno jako narzędzia służącego do wyboru ekspertów, jak i jako narzędzia umożliwiającego upewnienie się, że wybrani eksperci nie znajdują się w sytuacji konfliktu interesów. W szczególności:

a) brakuje informacji dotyczących jakości pracy ekspertów, którzy brali udział w ocenach w przeszłości. Może to stanowić istotne niedociągnięcie zwłaszcza w przypadkach, w których ustalono, że eksperci nie przestrzegali zasad oceny lub wymaganego kodeksu postępowania;

b) służby muszą upewnić się, że ekspert nie jest "związany umową lub zaangażowany we współpracę w zakresie badań z organizacją składającą wniosek" i że nie miało to miejsca "w trakcie minionych trzech lat" [56]. Wobec ekspertów, którzy zarejestrują się w bazie danych EMI, nie stosuje się jednak wymogu podania informacji na temat historii zatrudnienia za minione trzy lata.

74. Prowadzenie kontroli jakości informacji wprowadzanych przez każdego z ekspertów do bazy danych EMI nie jest rozwiązaniem uzasadnionym ekonomicznie. Niektóre krajowe agencje finansujące opracowały jednak racjonalne sposoby poprawy wiarygodności swoich baz danych o ekspertach:

a) połączenie bazy danych o ekspertach z bazami odnośników lub innymi zewnętrznymi źródłami informacji. Na przykład SNF korzysta z modułu robota internetowego, który jest połączony z bazą danych ekspertów i poprawia wiarygodność danych poprzez wyszukiwanie wybranych źródeł w internecie;

b) wykorzystanie wewnętrznych informacji na temat ekspertów: na przykład przy wyborze ekspertów specjaliści ds. projektów w NSF mogą zapoznać się również z listą projektów, w których ekspert już uczestniczył.

75. W czasie kontroli dyrekcje generalne Komisji planowały modernizację narzędzi służących do zarządzania ekspertami w celu uwzględnienia dodatkowych elementów, takich jak daty rozpoczęcia i zakończenia poprzedniego zatrudnienia eksperta. Komisja oczekuje, że poprawi to jakość danych.

KONTROLE FINANSOWE ZOSTAŁY USPRAWNIONE, LECZ NADAL NIE OPIERAJĄ SIĘ NA ANALIZIE RYZYKA

76. Celem kontroli finansowych jest weryfikacja zgodności transakcji w ramach 7PR z kryteriami kwalifikowalności oraz bezpośredniego powiązania poniesionych kosztów z celami projektu.

MODEL KONTROLI FINANSOWEJ W 7PR ZNACZNIE RÓŻNI SIĘ OD MODELI ISTNIEJĄCYCH W KRAJOWYCH AGENCJACH FINANSUJĄCYCH, A W SZCZEGÓLNOŚCI PRZYWIĄZUJE MNIEJSZĄ WAGĘ DO POZIOMU RYZYKA

77. System kontroli powinien być zaprojektowany w sposób racjonalny pod względem kosztów [57]. Oznacza to, że korzyści z kontroli powinny przewyższać jej koszty [58]. Komisja odpowiada nie tylko za zapewnienie dobrego wydatkowania funduszy – co oznacza skuteczne mechanizmy kontrolne i pomiar skuteczności działania – lecz również za ograniczenie obciążeń administracyjnych dla odbiorców funduszy i w miarę możliwości za zmniejszenie kosztów administracyjnych.

78. W przypadku 6PR i 7PR Komisja podjęła decyzję o odejściu od szczegółowych kontroli ex ante [59] i prowadzeniu kontroli ex post na szerszą skalę [60] w celu odciążenia beneficjentów w związku z dostarczaniem dowodów przed dokonaniem płatności. W rezultacie większość istotnych błędów, które wychodzą na jaw, jest wykrywana za pomocą kontroli ex post. Jak odnotował Trybunał [61], kontrole ex ante często sprowadzają się do administracyjnego przeglądu zestawień poniesionych wydatków i związanych z nimi wyników przedstawionych przez beneficjentów. Wszystkie transakcje płatnicze są zasadniczo poddawane takim samym kontrolom ex ante.

79. Ogólnie większość krajowych agencji finansujących przeprowadza bardziej gruntowne kontrole ex ante niż Komisja. Chociaż bardziej gruntowne kontrole ex ante oznaczają lepszą kontrolę, wymagają większej liczby pracowników i powodują większe obciążenie administracyjne dla beneficjentów. Niektóre krajowe agencje finansujące prowadzą kontrole ex ante, które są zróżnicowane w zależności od rodzaju beneficjenta [62] lub od jego profilu ryzyka [63]. Umożliwia to agencjom skoncentrowanie ograniczonych zasobów na tych beneficjentach, których uznaje się za stwarzających wyższe ryzyko. Ma to również tę zaletę, że ogranicza obciążenie kontrolami ex ante beneficjentów stwarzających mniejsze ryzyko.

80. System kontroli ex post stosowany przez Komisję znacznie różni się od modeli kontroli zazwyczaj istniejących w krajowych agencjach finansujących. Żadna agencja finansująca nie wykorzystuje w takim stopniu reprezentatywnej próby kontroli ex post. Stosują one natomiast strategię kontroli ex post opartą na analizie ryzyka. Niektóre agencje finansujące [64] kładą większy nacisk na kontrole na poziomie instytucji, które umożliwiają im uzyskanie określonego stopnia pewności co do środowiska kontroli beneficjenta i ograniczenie obciążenia kontrolą. Prowadzone przez Komisję kontrole ex post koncentrują się na poszczególnych projektach.

81. Kontrole ex post mogą dostarczać informacji na temat praktyk beneficjentów i stwarzanego przez nich ryzyka. Na przykład SNF przypisuje beneficjentom rating ryzyka w zależności od ich wyników w przeszłości. Ratingi te umożliwiają agencji rozszerzenie kontroli ex ante w przypadku beneficjentów stwarzających większe ryzyko i zwiększenie działań kontrolnych w obszarach, które są uważane za problematyczne (np. wynagrodzenia, sprzęt). Komisja nie wykorzystuje informacji uzyskanych z kontroli ex post do zróżnicowania intensywności i koncentracji kontroli ex ante z myślą o poprawie ich skuteczności.

WPROWADZENIE JEDNEJ REPREZENTATYWNEJ PRÓBY STANOWI KROK NAPRZÓD

82. Dyrekcje generalne zajmujące się badaniami naukowymi przyjęły wspólną strategię kontroli ex post [65]. Do końca listopada 2011 r. stosowana metodyka doboru próby oznaczała, że dla każdej służby zajmującej się badaniami naukowymi pobierano osiem oddzielnych reprezentatywnych prób ze 161 kontroli ex post [66]. Ta strategia kontroli ex post była powszechnie krytykowana przez zainteresowane strony ze względu na związane z nią niepotrzebne obciążenia administracyjne dla beneficjentów [67]. Prowadziło to do sytuacji, w której ten sam beneficjent mógłby zostać poddany kontroli kilkakrotnie w trakcie realizacji 7PR.

83. Obecnie istnieje jedna reprezentatywna próba we wszystkich służbach zajmujących się badaniami naukowymi. Komisja oczekuje, że zmniejszy to obciążenie beneficjentów kontrolami i ograniczy do minimum liczbę sytuacji, w których ten sam beneficjent jest poddawany kontroli wielokrotnie przez wiele służb zajmujących się badaniami naukowymi. Jedna reprezentatywna próba obejmuje jednak tylko służby Komisji (92% budżetu 7PR). Nie będzie ona uwzględniać części 7PR realizowanych przez niezależne podmioty (np. wspólne inicjatywy technologiczne, inicjatywy podejmowane zgodnie z art. 185), które nadal będą odpowiedzialne za prowadzenie własnych kontroli ex post.

NOWE INSTRUMENTY POZWOLIŁY NA SPEŁNIENIE POTRZEB, DO KTÓRYCH ZOSTAŁY UTWORZONE, LECZ W REALIZACJI WYSTĘPUJĄ BRAKI

OBYDWA INSTRUMENTY WZMOCNIŁY FUNDUSZE PRZEZNACZONE NA FINANSOWANIE BADAŃ NAUKOWYCH…

84. Wspólna inicjatywa technologiczna i mechanizm finansowania oparty na podziale ryzyka zostały utworzone z myślą o osiągnięciu celów, których nie można było łatwo osiągnąć za pomocą samych tradycyjnych instrumentów opartych na dotacjach. Wspólne inicjatywy technologiczne zostały utworzone w celu wspierania długoterminowych inwestycji przemysłowych w określonych obszarach badań naukowych. Mechanizm RSFF [68] ma na celu przede wszystkim zwiększenie "inwestycji sektora prywatnego w Europie w badania, rozwój technologiczny i demonstracje (BRT) i w innowacje". Należało to osiągnąć poprzez lewarowanie tych inwestycji prywatnych za pomocą docelowej kwoty 10 mld euro dodatkowych pożyczek na badania, rozwój i innowacje.

85. W latach 2008–2011 wspólne inicjatywy technologiczne przeznaczyły 1,4 mld euro na projekty badawcze. Stanowi to prawie 90% przeznaczonego na nie budżetu. Ze względu na wieloletni charakter projektów finansowanych przez wspólne inicjatywy technologiczne płatności są jednak znacznie niższe [69]. Ze schematów uczestnictwa wynika, że wspólne inicjatywy technologiczne cieszyły się zainteresowaniem wśród wielu różnych beneficjentów, a prowadzone nabory wniosków zapewniły równowagę między sektorem akademickim a sektorem prywatnym, ponieważ pozyskano więcej uczestników prywatnych niż w przypadku zaproszeń w ramach programu szczegółowego "Współpraca".

86. Niektóre wspólne inicjatywy technologiczne ze szczególnym powodzeniem pozyskały MŚP do udziału w projektach. Na przykład 38% unijnych funduszy wspólnego przedsiębiorstwa "Czyste niebo" przeznaczono dla MŚP; w ponad 40% projektów finansowanych przez ENIAC udział brały MŚP, chociaż odsetek funduszy ENIAC przeznaczonych dla MŚP wynosi jedynie około 19%. Średnio dla MŚP przeznaczono 21% funduszy zapewnianych przez wspólne inicjatywy.

87. W ramach RSFF do końca 2011 r. zatwierdzono 96 operacji na kwotę 9,5 mld euro. Ponieważ nie wszystkie zatwierdzone operacje skutkowały faktycznym podpisaniem umowy pożyczki między EBI a pożyczkobiorcą, kwota pożyczek na podpisane projekty wyniosła 7,3 mld euro, a wypłacone środki opiewały na kwotę prawie 5 mld euro [70]. Według DG ds. Badań Naukowych i Innowacji efekt lewarowania osiągnięty dzięki wkładowi UE wynosi 6,6 (na każde euro wkładu UE przypadało ponad sześć euro kapitału kredytowego RSFF). DG ds. Badań Naukowych i Innowacji szacuje ponadto, że RSFF wywiera na całość nakładów na badania, rozwój i innowacje efekt mnożnikowy o wartości 28 (każde euro z budżetu UE przyczyniło się do sfinansowania ogółem 28 euro nakładów na badania, rozwój i innowacje). RSFF jest również bardzo zróżnicowany pod względem krajów. Na koniec 2011 r. obejmował on podpisane projekty z 21 krajów [71]. Ponad połowa wszystkich transakcji RSFF przypadała jednak na trzy państwa członkowskie (Niemcy, Hiszpania i Szwecja).

88. Trybunał zwrócił się do ekspertów branżowych (w przypadku wspólnych inicjatyw technologicznych) i beneficjentów (w przypadku RSFF) o opinię na temat tych dwóch instrumentów. Ogólna reakcja była pozytywna, a respondenci zgodzili się, że instrumenty są pożyteczne. Na przykład eksperci branżowi biorący udział we wspólnych inicjatywach technologicznych wskazali, że inicjatywy te wniosły wartość dodaną w postaci zachęcenia do działań badawczych i z powodzeniem zbudowały wzajemne zaufanie między zainteresowanymi stronami wspólnych inicjatyw technologicznych.

…LECZ PRZESZKODĘ W REALIZACJI WSPÓLNYCH INICJATYW TECHNOLOGICZNYCH STANOWIŁY ZBYT ZŁOŻONE RAMY PRAWNE

89. Struktura musi być dostosowana do charakteru podejmowanego wyzwania technologicznego, do specyfiki relacji między zainteresowanymi stronami i do potrzeb finansowych inicjatywy [72].

WSPÓLNE INICJATYWY TECHNOLOGICZNE PODLEGAJĄ WYMOGOM, KTÓRE NIE SĄ ADEKWATNE DO ICH WIELKOŚCI

90. Wspólne inicjatywy technologiczne są niewielkimi organizacjami utworzonymi jako organy Unii. Status prawny organu Unii zobowiązuje je do spełnienia wymogów, które zazwyczaj mają zastosowanie wyłącznie wobec organizacji znacznie większych pod względem zasobów kadrowych. W rezultacie średnio 52% ich pracowników zajmuje się pracą związaną z zadaniami administracyjnymi. Natomiast w przypadku agencji UE, które podlegają tym samym wymogom prawnym, zadaniami administracyjnymi zajmuje się jedynie 22% pracowników [73].

91. Wspólna inicjatywa technologiczna musi stosować się do rozporządzenia finansowego, które jest podobne do rozporządzenia mającego zastosowanie do instytucji UE. Wobec pracowników wspólnych inicjatyw technologicznych zastosowanie ma regulamin pracowniczy [74]. Te ramy regulacyjne oznaczają, że każda wspólna inicjatywa technologiczna powinna posiadać określone funkcje: urzędnika ds. ochrony danych, lokalnego urzędnika ds. bezpieczeństwa informacji, koordynatora kontroli wewnętrznej, księgowego (oraz jego zastępcę), urzędnika zatwierdzającego (oraz jego zastępcę), pracowników ds. inicjowania operacji (oraz ich zastępców), pracowników zatwierdzających (oraz ich zastępców), audytora wewnętrznego, kierownika ds. informatyki i komitet pracowniczy. Wymogi te są trudne do spełnienia w przypadku podmiotu, który zatrudnia od 13 do 31 pracowników.

92. Rozporządzenie finansowe nie dopuszcza zawierania przez wspólne inicjatywy technologiczne umów o gwarantowanym poziomie usług z innymi wspólnymi inicjatywami technologicznymi. Uniemożliwia to utworzenie wspólnych służb między wspólnymi inicjatywami technologicznymi w celu ograniczenia kosztów. Na przykład wspólne inicjatywy technologiczne mogłyby mieć wspólnego audytora wewnętrznego. Ponadto ramy prawne wymagają zatwierdzenia bardzo wielu decyzji przez radę zarządzającą. W związku z tym zbyt wiele decyzji administracyjnych (takich jak zamówienia gastronomiczne i zakup materiałów papierniczych) jest przenoszonych na szczebel rady zarządzającej, co utrudnia jej skoncentrowanie się na kwestiach strategicznych [75].

WYMOGI NAŁOŻONE NA WSPÓLNE INICJATYWY TECHNOLOGICZNE OPÓŹNIŁY ROZPOCZĘCIE DZIAŁALNOŚCI

93. Ze względu na czas potrzebny do ustanowienia i wdrożenia regulaminu oraz czas potrzebny na rekrutację pracowników wspólne inicjatywy technologiczne rozpoczynały działalność wolniej niż planowano [76]. Uzyskanie autonomii finansowej przez wspólną inicjatywę technologiczną trwało średnio dwa lata. Oznaczało to, że Komisja ponosiła odpowiedzialność przez średnio jedną trzecią oczekiwanego okresu działania wspólnych inicjatyw technologicznych. Eksperci branżowi w przeważającej części uważali czas tworzenia struktury operacyjnej wspólnych inicjatyw technologicznych za bezzasadny.

…NALEŻY TAKŻE STARANNIE ROZWAŻYĆ RYZYKO I ZJAWISKA WYPIERANIA ZWIĄZANE Z RSFF

KOMISJA NIE BYŁA W STANIE W ZADOWALAJĄCY SPOSÓB WYKAZAĆ, ŻE DOFINANSOWANIE Z RSFF PROWADZI DO REALIZACJI PRZEZ BENEFICJENTÓW INWESTYCJI W WIĘKSZYM ZAKRESIE, NIŻ MIAŁOBY TO MIEJSCE BEZ UDZIAŁU ŚRODKÓW PUBLICZNYCH

94. Celem RSFF jest "finansowanie bardziej ryzykownych europejskich działań w ramach badań i innowacji, które nie byłyby możliwe bez takiego wsparcia Wspólnoty" [77].W celu spełnienia tego warunku EBI dąży do finansowania projektów RSFF o wewnętrznej klasyfikacji D– lub niższej. Projekty obarczone takim ryzykiem normalnie nie byłyby finansowane przez EBI.

95. Dostępność finansowania dłużnego dla bardziej ryzykownych projektów w zakresie badań, rozwoju i innowacji była szczególnie cenna w czasie kryzysu finansowego. RSFF był jednym z niewielu instrumentów finansowych dostępnych dla przedsiębiorstw, których akcje dopuszczone są do obrotu publicznego, służących utrzymaniu działań w zakresie badań, rozwoju i innowacji. Potwierdziły to odpowiedzi beneficjentów RSFF udzielone w ramach badania przeprowadzonego przez Trybunał. Beneficjenci RSFF wyrazili również opinię, że pożyczki przyczyniły się do uniknięcia "drenażu mózgów" w przypadku wysokowykwalifikowanych osób i do utrzymania zatrudnienia w UE.

96. Badanie przeprowadzone wśród beneficjentów RSFF wykazało, że dostęp do środków finansowych nie stanowił istotnej przeszkody dla inwestycji beneficjentów w badania, rozwój i innowacje. Ponad połowa beneficjentów (56%) oświadczyła, że decydującym lub istotnym czynnikiem przemawiającym za zaciągnięciem pożyczki RSFF było niższe oprocentowanie (zob. schemat 7). Oznacza to, że w przypadku RSFF może zachodzić zjawisko wypierania oraz że wiele projektów RSFF zostałoby sfinansowanych przez banki komercyjne [78], chociaż odbyłoby się to po wyższych kosztach dla beneficjentów. Biorąc pod uwagę stosunkowo długi termin wymagalności pożyczek, jest zbyt wcześnie na ocenę ryzyka podjętego przez EBI w ramach RSFF. Obecny niski wskaźnik utraty wartości [79] może jednak sugerować, że pożyczki RSFF nie muszą być tak ryzykowne jak oczekiwano, gdy utworzono RSFF.

SCHEMAT 7

POWODY ZACIĄGNIĘCIA POŻYCZKI RSFF

+++++ TIFF +++++

Źródło: Kwestionariusz ETO przeznaczony dla beneficjentów.

ZMIANA PARAMETRÓW RSFF W 2011 R. SPOWODOWAŁA PRZESUNIĘCIE RYZYKA NA BUDŻET UE

97. Na podstawie pierwotnej umowy o współpracy dotyczącej RSFF między EBI i Komisją Europejską budżet UE pokrywał straty do maksymalnej wysokości 50% nominalnej wartości pożyczki. Zmiana z grudnia 2011 r. wprowadziła nowe podejście oparte na regule pokrywania pierwszej straty w portfelu. Stosując to nowe podejście, EBI może wycofać z wkładu UE kwotę odpowiadającą 95% kwoty pożyczki, której wartość obniżyła się, przy czym suma łącznych wycofywanych kwot nie może przekroczyć maksymalnego wkładu UE. EBI jest zatem narażony na ryzyko rezydualne równe 5% utraconej wartości oraz na ryzyko wszystkich kwot utraconej wartości powyżej wkładu UE. Zatem zmieniona umowa o współpracy przenosi ryzyko z EBI na UE. Jeżeli pożyczki faktycznie okażą się być obarczone niewielkim ryzykiem, łączna kwota strat nie przekroczy maksymalnego wkładu UE, a UE ostatecznie poniesie 95% strat z tytułu utraty wartości pożyczek (przykład objaśniający znajduje się w ramce 6). W decyzji Rady nie sprecyzowano poziomu ryzyka, jaki Unia byłaby gotowa zaakceptować.

RAMKA 6

PRZYKŁAD PORÓWNUJĄCY PIERWOTNĄ I ZMIENIONĄ UMOWĘ O WSPÓŁPRACY

Pierwotna umowa o współpracy

Maksymalny wkład UE na pokrycie straty z tytułu danej pożyczki ustalono na 50%. Innymi słowy, w przypadku pożyczki w wysokości 100 mln euro na pokrycie ryzyka kredytowego blokowano maksymalną kwotę 50 mln euro. Jeżeli pożyczkobiorca nie wywiąże się z zobowiązań pożyczkowych, strata dla UE wyniosłaby 50 mln euro, a EBI poniósłby resztę strat.

Zmieniona umowa o współpracy

W przypadku takiej samej pożyczki kwotę, którą należy zablokować z wkładu UE, ustalono na 95 mln euro. Jeżeli pożyczkobiorca nie wywiąże się z zobowiązań, strata dla UE wyniosłaby 95 mln euro, a EBI poniósłby stratę w wysokości tylko 5 mln euro.

WNIOSKI I ZALECENIA

98. W trakcie realizacji 7PR Komisja wprowadziła szereg zmian, które uprościły zasady uczestnictwa. W szczególności Komisji udało się uprościć wymogi i ulepszyć wytyczne dla beneficjentów. Model finansowania 7PR jest nadal złożony, lecz uproszczenie modelu finansowania jest istotnym elementem wniosku Komisji dotyczącego zasad uczestnictwa w programie "Horyzont 2020" (zob. pkt 17–20).

99. Komisji udało się w niektórych przypadkach dostosować przepisy dotyczące 7PR do praktyk beneficjentów, lecz nadal wiele należałoby w tej kwestii zrobić, by zmaksymalizować korzyści. Trybunał zauważa, że pomimo znaczenia, jakie Komisja przypisywała spójności w aktach przygotowawczych dotyczących 7PR, niektóre aspekty realizacji tego programu charakteryzują się brakiem spójności. Beneficjenci 7PR mają problemy z różnicami, które wynikają ze stosunkowej autonomii służb Komisji. Ustanowienie komitetu ds. rozliczania badań jako komitetu wysokiego szczebla ponoszącego ogólną odpowiedzialność jest słusznym krokiem zmierzającym do rozwiązania problemu niespójnych przepisów, lecz mechanizmy służące do identyfikowania rozbieżnych praktyk są słabe (zob. pkt 21–44).

ZALECENIE 1

W celu lepszego dostosowania przepisów dotyczących programów ramowych do praktyk beneficjentów, w programie Horyzont 2020 Komisja powinna:

- dołożyć dalszych starań, aby zapewnić uwzględnienie praktyk beneficjentów;

- ograniczyć wymogi, które muszą spełnić beneficjenci w celu uzyskania certyfikacji metodyki wyliczania kosztów;

- dopilnować, aby certyfikaty metodyki zapewniały wyraźne korzyści pod względem zmniejszenia obciążeń administracyjnych, tak aby uzyskanie takiego certyfikatu było wyraźnie opłacalne dla beneficjentów;

- w uzasadnionych przypadkach dopuszczać istniejące praktyki krajowe, takie jak metodyka wyliczania średnich kosztów personelu, w celu dalszego uproszczenia z korzyścią dla tych beneficjentów, którzy je stosują.

ZALECENIE 2

Komisja powinna poprawić spójność zarządzania 7PR. Wprowadzenie komitetu ds. rozliczania badań jest krokiem we właściwym kierunku. Komisja powinna przeprowadzić dogłębną analizę procedur w celu określenia i wyeliminowania wszystkich ewentualnych rozbieżności. Wyjątki powinny być wyraźnie uzasadnione. Komisja powinna zapewnić większą spójność realizacji innych instrumentów związanych z badaniami naukowymi (wspólnych inicjatyw technologicznych, funduszy strukturalnych) z programami ramowymi (7PR i Horyzont 2020), tak aby stało się to dobrym przykładem ilustrującym sposób osiągnięcia celu Europejskiej Przestrzeni Badawczej, którym jest lepsza harmonizacja za pomocą dostosowania przepisów.

100. Zarządzanie procesami w ramach 7PR przez Komisję nie jest wystarczająco solidne w niektórych kluczowych obszarach. Z jednej strony koncepcja procesów, usprawnienia i informacje stanowią mocne strony i charakteryzują się niewieloma niedociągnięciami. Z drugiej strony Komisja nie przeznaczyła odpowiednich zasobów na wsparcie procesów w ramach 7PR. Brak harmonizacji narzędzi po stronie administracyjnej i brak narzędzi zarządzania procesami biznesowymi mogą utrudniać wydajną realizację. Istnieje kilka przykładów zaawansowanych narzędzi stosowanych w Komisji, z których inne służby mogłyby wyciągnąć wnioski. Ponadto są powody by przypuszczać, że istnieją różnice w wykorzystaniu personelu w przypadku tematów w ramach programu szczegółowego "Współpraca". W swojej analizie Trybunał wykorzystał podstawowe wskaźniki dotyczące obciążenia pracą, które wskazują, że przy wdrażaniu niektórych tematów w ramach programu szczegółowego "Współpraca" wykorzystuje się zbyt wiele zasobów kadrowych kosztem innych tematów lub innych działań Komisji (zob. pkt 45–55).

ZALECENIE 3

W celu poprawy wydajności procesów Komisja powinna zagwarantować należyte dostosowanie zasobów:

- Komisja zaczęła już opracowywać nową generację narzędzi informatycznych dla programu "Horyzont 2020". W celu umożliwienia wydajnego prowadzenia procesów Komisja powinna wprowadzić narzędzia integrujące funkcje po stronie użytkownika, funkcje po stronie administracyjnej i funkcje związane z obiegiem zadań oraz posiadające elastyczną architekturę, umożliwiającą szybką modernizację bez szkody dla sprawnego prowadzenia operacji.

- Co do personelu, dyrekcje generalne Komisji powinny uzgodnić wskaźniki dotyczące obciążenia pracą, które będą stanowić podstawę obiektywnej oceny potrzeb kadrowych dla kadry zarządzającej programem ramowym. Na podstawie tych wskaźników Komisja powinna przeprowadzić analizę w celu wskazania służb lub dyrekcji, w których występuje nadwyżka kadr i z których pracownicy mogliby zostać przeniesieni do obszarów, w których występują braki kadrowe, lub do innych działań Komisji.

101. Czas rozpatrywania wniosków skrócił się wprawdzie podczas realizacji 7PR, jednak dopiero w 2012 r. zbliżył się do dziewięciu miesięcy. W ramach kontroli zwrócono uwagę na kilka przyczyn dłuższego czasu oczekiwania na przyznanie dotacji oraz na dobre praktyki umożliwiające usuwanie tych przyczyn, których można uniknąć. Kluczowe znaczenie ma zwrócenie uwagi kadry kierowniczej na ten problem oraz istnienie środowiska umożliwiającego skuteczną wymianę dobrych praktyk. Z istotnych różnic w ogólnym czasie oczekiwania na wypłacenie dotacji między różnymi dyrekcjami wynika również, że istnieją możliwości poprawy (zob. pkt 56–66).

ZALECENIE 4

Ograniczenie czasu rozpatrywania wniosków, a w szczególności czasu oczekiwania na przyznanie dotacji, wymaga możliwie jak największej automatyzacji procesów i ich spójnego prowadzenia w Komisji. W tym celu Komisja powinna sprawdzić, czy bardziej zharmonizowany podział obowiązków między służby mógłby poprawić wydajność procesów. Komisja powinna zapewnić optymalizację podziału obowiązków, mając na uwadze zmiany przewidziane w programie Horyzont 2020. Umożliwi to łatwą wymianę najlepszych praktyk między służbami i zapewni równe szanse, co pozwoli na bezpośrednie porównanie skuteczności działania różnych jednostek organizacyjnych realizujących ten sam program. Wynikającą z tego korzyścią będzie również ograniczenie złożoności, co z kolei może zwiększyć wydajność programu ramowego (na przykład łatwiejsza będzie konfiguracja elektronicznych narzędzi dotyczących obiegu zadań).

102. Kontrole jakości wybranych programów oraz podejmowane w związku z nimi działania następcze funkcjonują dobrze. Podejście Komisji do oceny jest zgodne z najlepszą praktyką międzynarodową. W ramach kontroli wykryto jedną konkretną lukę w kontrolach jakości, która wiąże się z głównym narzędziem służącym do wyboru ekspertów. Jeśli chodzi o mechanizmy kontroli finansowej, model kontroli finansowej w 7PR znacznie różni się od modelu istniejącego w krajowych agencjach finansujących. Większy nacisk położony jest w nim na kontrole po dokonaniu płatności, a mniejsze znaczenie przypisuje się ryzyku błędów. Strategie kontroli oparte na analizie ryzyka stosowane przez krajowe agencje finansujące umożliwiają im skoncentrowanie działań kontrolnych na tych beneficjentach, którzy stwarzają większe ryzyko, i zmniejszenie obciążeń kontrolnych w przypadku beneficjentów stwarzających mniejsze ryzyko (zob. pkt 67–83).

ZALECENIE 5

Komisja powinna w większym stopniu opierać swoje działania kontrolne na analizie ryzyka. Ostatecznym celem powinno być skoncentrowanie kontroli na tych beneficjentach, których uznaje się za stwarzających większe ryzyko, i zmniejszenie obciążeń w przypadku beneficjentów stwarzających mniejsze ryzyko. Beneficjenci powinni zostać zaklasyfikowani do kategorii na podstawie ogólnego profilu ryzyka i doświadczenia Komisji związanego ze środowiskiem kontroli beneficjenta. Współpraca z krajowymi agencjami finansującymi mogłaby zapewnić dodatkowe informacje na temat ryzyka związanego z poszczególnymi beneficjentami i mogłaby również potencjalnie doprowadzić do ograniczenia obciążeń związanych z kontrolami dla niektórych beneficjentów. W przypadku kontroli ex post Komisja powinna rozszerzyć pojedynczą reprezentatywną próbę kontroli na wszystkie części 7PR.

103. Obydwa nowe instrumenty poddane przez Trybunał analizie w ramach kontroli wykazały potencjał w zakresie wzmocnienia funduszy przeznaczonych na finansowanie badań. Pozwoliły one na spełnienie potrzeb, do których zostały utworzone. Czasami z dużym powodzeniem zapewniły pozyskanie określonej grupy beneficjentów (np. MŚP). Przeszkodę w realizacji wspólnych inicjatyw technologicznych stanowiły jednak zbyt złożone ramy prawne (zob. pkt 84–93).

ZALECENIE 6

Trybunał zaleca, aby organy budżetowe i Komisja uzgodniły ramy prawne wspólnych inicjatyw technologicznych (i wszelkich przyszłych podobnych instrumentów) z liczbą pracowników. Należy zwłaszcza zracjonalizować wymogi, które nie służą bezpośrednio celowi, jakim jest zapewnienie właściwej kontroli. Należy zwiększyć uprawnienia dyrektora wykonawczego odpowiedzialnego za bieżące zarządzanie, co umożliwiłoby radzie zarządzającej skoncentrowanie się wyłącznie na sprawach operacyjnych i strategicznych.

104. Należy także starannie rozważyć ryzyko i ewentualne zjawisko wypierania związane z RSFF. Komisja nie była w stanie w zadowalający sposób wykazać, że dofinansowanie z mechanizmu finansowania opartego na podziale ryzyka prowadzi do realizacji przez beneficjentów inwestycji w większym zakresie, niż miałoby to miejsce bez udziału środków publicznych (zob. pkt 94–97).

ZALECENIE 7

W celu zapewnienia jak największego wpływu RSFF i zminimalizowania ryzyka wystąpienia zjawiska wypierania Komisja powinna wykazać, że jej działania ukierunkowane są na tych beneficjentów, którzy nie mogą uzyskać finansowania z pożyczek udzielanych przez pożyczkodawców komercyjnych i innych. Ponadto ustalenia dotyczące podziału ryzyka między Komisją i EBI powinny zostać wyraźniej określone w podstawie prawnej, tak jak ma to miejsce w przypadku niektórych innych instrumentów finansowych zarządzanych przez Komisję.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył Louis GALEA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 19 marca 2013 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Na przykład w zakresie zrównoważonego rozwoju, zmiany klimatu, energii, transportu, zdrowia publicznego, technologii informacyjnych i biotechnologii.

[2] Załącznik I do decyzji nr 1982/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. dotyczącej siódmego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji (2007–2013) (Dz.U. L 412 z 30.12.2006, s. 1).

[3] Kwota ta nie uwzględnia budżetu Euratomu przeznaczonego na 7PR, z którego będzie pochodzić dodatkowa kwota w wysokości 5,3 mld euro w tym samym okresie.

[4] Szwajcaria, Izrael, Norwegia, Islandia, Liechtenstein, Turcja, Chorwacja, była jugosłowiańska republika Macedonii, Serbia, Albania, Czarnogóra, Bośnia i Hercegowina, Wyspy Owcze i Mołdawia.

[5] Inicjatywy podejmowane zgodnie z art. 185 umożliwiają UE udzielanie wsparcia na rzecz wspólnej realizacji programów państw członkowskich w zakresie badań i rozwoju. Realizacją zarządzają specjalnie przeznaczone do tego struktury wykonawcze.

[6] Finansowane za pomocą programu szczegółowego "Pomysły", który jest realizowany przez Europejską Radę ds. Badań Naukowych i jej agencję wykonawczą.

[7] Określenie "nowatorskie" lub "pionierskie" oznacza badania w dziedzinie nauki i techniki wykraczające poza granice aktualnej wiedzy, postępowe w nowych dziedzinach i charakteryzujące się brakiem granic dyscyplinarnych.

[8] Z 39% w 4PR do 31% w 6PR. Źródło: Ocena okresowa siódmego programu ramowego – sprawozdanie grupy ekspertów, 12 listopada 2012 r.

[9] Rozporządzenie (WE) nr 1906/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. ustanawiające zasady uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uczelni wyższych w działaniach prowadzonych w ramach siódmego programu ramowego oraz zasady upowszechniania wyników badań (2007–2013) (Dz.U. L 391 z 30.12.2006, s. 1).

[10] Na przykład przekazanie zarządzania koordynatorom i wykorzystanie poświadczeń z kontroli lub uproszczenie działań "Marie Curie". Działania "Marie Curie" stanowią obecnie część programu szczegółowego "Ludzie".

[11] SEC(2005) 431 final.

[12] W ramach zarządzania scentralizowanego budżet jest wykonywany albo bezpośrednio przez Komisję, albo pośrednio przez agencje lub inne organy, którym Komisja przekazała swoje uprawnienia.

[13] Sprawozdanie specjalne nr 1/2004 na temat zarządzania pośrednimi działaniami w dziedzinie BRT w piątym programie ramowym (5PR) badań i rozwoju technologicznego (1998–2002) wraz z odpowiedziami Komisji (Dz.U. C 99 z 23.4.2004, s. 1).

[14] Państwa członkowskie uczestniczące we wspólnym przedsiębiorstwie ENIAC to Belgia, Republika Czeska, Niemcy, Estonia, Irlandia, Grecja, Hiszpania, Francja, Włochy, Łotwa, Węgry, Niderlandy, Austria, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Finlandia, Szwecja, Zjednoczone Królestwo i Norwegia.

[15] Zakres kontroli nie obejmował określania tematów naukowych i ustalania programów prac.

[16] SEC(2005) 431, COM(2005) 705 final, SEC(2005) 430 final, COM(2010) 187 final.

[17] Konkluzje w sprawie uproszczonych i skuteczniejszych europejskich programów w dziedzinie badań i innowacji, 3016. posiedzenie Rady ds. Konkurencyjności z dnia 26 maja 2010 r.; sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie uproszczeń w realizacji programów ramowych w zakresie badań naukowych (2010/2079(INI)).

[18] "Trybunał uważa, że radykalne uproszczenie modelu finansowania kosztów zwiększy jego wiarygodność, obniży ryzyko nieprawidłowości w zestawieniach wydatków poniesionych przez beneficjentów, zmniejszy stopień złożoności księgowości projektu oraz wyeliminuje niektóre z etapów weryfikacji niezbędnych w obecnym modelu finansowania 7PR, co ułatwi i przyspieszy proces rozpatrywania wniosków". Więcej informacji znajduje się w opinii Trybunału nr 6/2012 w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego zasady uczestnictwa i upowszechniania dla programu "Horyzont 2020" – programu ramowego w zakresie badań naukowych i innowacji (2014–2020) (Dz.U. C 318 z 20.10.2012, s. 1).

[19] SEC(2005) 431 final, sekcja 2.5.

[20] Na przykład ust. 117 rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu ogólnego za rok 2007, 2008/2186(DEC); COM(2010) 187 final; sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie uproszczeń w realizacji programów ramowych w zakresie badań naukowych (2010/2079(INI)); konkluzje w sprawie uproszczonych i skuteczniejszych euro