[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 30.5.2007

KOM(2007) 273 wersja ostateczna

CZWARTE SPRAWOZDANIE

w sprawie spójności gospodarczej i społecznej

(przedstawiona przez Komisję) {SEK(2007) 694}

CZWARTE SPRAWOZDANIE

w sprawie spójności gospodarczej i społecznej

Zgodnie z art. 159 Traktatu co trzy lata Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu i Komitetowi Regionów sprawozdanie w sprawie postępów w urzeczywistnianiu spójności gospodarczej i społecznej oraz w sprawie sposobu, w jaki różne środki przewidziane w tym artykule (polityki państw członkowskich i Wspólnoty) przyczyniły się do tego.

Niniejsze, czwarte sprawozdanie w sprawie spójności przedstawia, po pierwsze, zaktualizowany obraz sytuacji i perspektywy w zakresie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz, po drugie, analizę skutków polityki na poziomie krajowym i wspólnotowym dla spójności w Unii. Szczególną uwagę poświęca się: 1) wstępnej ocenie skutków europejskiej polityki spójności w okresie programowania na lata 2000-2006, oraz 2) pierwszej ocenie przygotowań do nowego okresu 2007-2013, w oparciu o strategie krajowe i projekty programów operacyjnych przedłożonych Komisji przez państwa członkowskie do końca kwietnia 2007 r. [patrz SEK(2007) 694][1].

1. WARTOść DODANA POLITYKI SPÓJNOśCI

Na skuteczność i oddziaływanie europejskiej polityki spójności wpływa szereg czynników. Sytuacja gospodarcza, cechująca się stabilnością cen i równowagą budżetową, umocni się dzięki niższym stopom procentowym. To z kolei pobudza inwestycje i akumulację kapitału, zwiększając wydajność pracy i liczbę zatrudnionych. Trendy te przyczyniają się również do przyspieszenia tempa innowacji i ich rozpowszechniania oraz obniżają koszt kapitału.

Kolejnym czynnikiem o kluczowym znaczeniu jest sprawność i skuteczność działania administracji publicznej na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym. Wreszcie czynniki zewnętrzne, w szczególności globalizacja, mające ogromny wpływ na rozwój gospodarczy i tworzenie miejsc pracy, są nierzadko główną siłą sprawczą zmian strukturalnych na wszystkich poziomach.

Pomimo to dzięki konsekwentnemu podejściu polityka spójności zdołała poprawić standardy i perspektywy życia w Unii.

- Konwergencja występuje na poziomie krajowym i regionalnym

Główni beneficjenci finansowi europejskich programów polityki spójności w okresie 2000-2006 nadal osiągali jako grupa imponujące wskaźniki wzrostu gospodarczego. Na poziomie regionalnym dobre wyniki gospodarcze w regionach o niskim PKB na jednego mieszkańca były przejawem procesu konwergencji zachodzącego w regionach całej UE, mierzonego w odniesieniu do PKB na jednego mieszkańca.

- Ocenia się, że tendencje te utrzymają się

Analizy wskazują, iż w okresie 2007-2013 inwestycje zrealizowane w ramach programów zwiększą bezwzględny poziom PKB większości nowych państw członkowskich o 5-15 % w porównaniu ze scenariuszem bazowym. Ponadto ocenia się, że dzięki takiemu poziomowi inwestycji do 2015 r. powstanie około 2 milionów nowych miejsc pracy.

- Polityka spójności wspomaga wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy także poza regionami objętymi celem Konwergencja

Wzrost gospodarczy i rozwój gospodarki rynkowej w sposób nieunikniony prowadzą do restrukturyzacji, często związanej z likwidacją miejsc pracy i tworzeniem nowych, które są nierównomiernie rozmieszczone. Może to także powodować koncentrację terytorialną problemów społecznych i ekonomicznych. Wzmocnienie zdolności Unii w zakresie przystosowania się do zmian i tworzenia nowych, trwałych miejsc pracy to jedno z zadań europejskiej polityki spójności, także w bardziej zamożnych państwach członkowskich UE. Szacuje się, że w okresie 2000-2005 powstało ponad 450 000 miejsc pracy brutto w sześciu krajach, które otrzymały około dwie trzecie pomocy UE w ramach Celu 2.

- Polityka spójności wspomaga potencjał innowacyjny państw członkowskich i regionów

W okresie 2000-2006 polityka spójności wniosła znaczący wkład do badań i rozwoju oraz wzmocniła potencjał innowacyjny, szczególnie regionów objętych Celem 1. Na podstawie programów istniejących w chwili przyjęcia niniejszego sprawozdania, w okresie 2007-2013 ponad dwukrotnie zwiększy się udział środków inwestowanych w ramach polityki spójności w innowację oraz badania i rozwój.

- Inwestycje w zasoby ludzkie w ramach polityki spójności są wysoce opłacalne

Ponad 50 % wzrostu wydajności pracy w ostatnim dziesięcioleciu można przypisać podniesieniu jakości kapitału ludzkiego. W ramach programów spójności europejskiej Unia współfinansuje szkolenia dla około 9 mln osób rocznie, z których ponad połowa to kobiety. Po odbyciu szkolenia duży odsetek beneficjentów podejmuje pracę lub uzyskuje lepsze warunki zatrudnienia i wyższe dochody.

- Polityka spójności mobilizuje kapitał publiczny i prywatny do wydajnego inwestowania

W latach 2000-2006 średnio na każde 1 EUR zainwestowane w ramach polityki spójności przypadały dalsze nakłady w regionach objętych Celem 1 w wysokości 0,9 EUR. W regionach objętych Celem 2 nakłady idące za pierwotnie zainwestowaną kwotą mogą nawet trzykrotnie przekraczać jej wysokość. Jest to możliwe dzięki takim zasadom polityki spójności, jak współfinansowanie i partnerstwo oraz za sprawą rosnącego zaangażowania prywatnego kapitału, w tym w ramach różnych form partnerstwa publiczno-prywatnego.

W ostatnich latach Komisja, we współpracy z międzynarodowymi instytucjami finansowymi, opracowała innowacyjne instrumenty finansowe, mające łączyć się z europejskim finansowaniem w formie dotacji i je uzupełniać: JEREMIE w dziedzinie promowania MŚP i mikrokredytów oraz JESSICA w obszarze rozwoju miejskiego. W konsekwencji dotacje zostaną przekształcone w odnawialne formy finansowania, co zwiększy ich trwałość w dłuższej perspektywie, wzmocni efekt dźwigni wywołany przez wykorzystywanie takich dotacji do przyciągania i angażowania prywatnego kapitału, a także stworzy silniejsze zachęty do poprawy wyników gospodarczych.

- Polityka spójności sprzyja zintegrowanemu podejściu do rozwoju

W zintegrowany sposób, zapewniający spójność różnych polityk sektorowych, polityka spójności wspiera rozwój przy uwzględnieniu złożonych problemów, takich jak wyzwania związane z globalizacją, zmianami klimatycznymi i trendami demograficznymi. Dzięki zintegrowanemu podejściu udało się podnieść ogólną skuteczność interwencji sektorowych, wykorzystując efekty synergii między różnymi obszarami polityki i kontrolując ich skutki uboczne, a także poprzez sprzyjanie dialogowi między organami administracji państw członkowskich i lepsze dostosowanie interwencji do społeczno-gospodarczej charakterystyki regionów i miejscowości objętych programami.

- Polityka spójności przyczynia się do poprawy jakości inwestycji publicznych

Dzięki 7-letniemu programowaniu w ramach polityki spójności, opartemu na stabilności budżetowej w trakcie całego tego okresu znacznie poprawiło się długoterminowe planowanie budżetów w wielu państwach członkowskich i regionach. Polityka spójności ułatwia także ustalenie priorytetów dla inwestycji publicznych, przyczyniając się w ten sposób, zwłaszcza w krajach objętych Funduszem Spójności, do bardziej skutecznego i efektywnego inwestowania jako takiego, nie tylko w przypadkach współfinansowania przez Wspólnotę. Polityka spójności kształtuje w ten sposób model inwestowania, przesuwając jego punkt ciężkości na inwestycje o większej wydajności i trwałości.

- Polityka spójności promuje kluczowe znaczenie partnerstwa dla dobrego rządzenia

Partnerstwo jest podstawową zasadą przenikającą wszystkie aspekty polityki spójności – programowanie, wdrażanie, monitorowanie i ewaluację. Obecnie powszechnie uznaje się jej kluczowe znaczenie dla dobrego rządzenia. Oparty na podejściu strategicznym system rządzenia wieloszczeblowego, w którym uczestniczą organy wspólnotowe, krajowe, regionalne i lokalne oraz zainteresowane podmioty, ułatwia dostosowywanie działań do miejscowych uwarunkowań i faktyczne zaangażowanie w pomyślną realizację tych działań.

2. DYSPROPORCJE GOSPODARCZE, SPOłECZNE I TERYTORIALNE – SYTUACJA I TRENDY

2.1. Spójność gospodarcza

- Konwergencja występuje zarówno na poziomie krajowym…

Najwięksi beneficjenci polityki spójności w okresie 1994-2006, tj. Grecja, Hiszpania, Irlandia i Portugalia, osiągnęli jako grupa imponujące wyniki w zakresie wzrostu gospodarczego. W latach 1995 – 2005 Grecja skróciła swój dystans do pozostałych 26 krajów UE, podnosząc swój dochód na jednego mieszkańca z 74 % średniej 27 krajów UE do 88 % w 2005 r. W tym samym okresie Hiszpania i Irlandia zwiększyły swoje wskaźniki odpowiednio z 91 % i 102 % do 102 % i 145 % średniej UE. Z drugiej strony wzrost gospodarczy Portugalii utrzymuje się od 1999 r. poniżej średniej UE. W 2005 r. PKB na jednego mieszkańca tego kraju wynosił 74 % średniej 27 krajów UE.

Jednocześnie w nowych państwach członkowskich, szczególnie tych o bardzo niskim PKB na jednego mieszkańca, można zaobserwować większe tempo wzrostu i szybsze nadrabianie zaległości względem innych krajów UE. W latach 1995 -2005 PKB trzech krajów bałtyckich zwiększył się prawie dwukrotnie. Również w Polsce, na Węgrzech i Słowacji wskaźniki wzrostu ponad dwukrotnie przekraczały średnią UE.

Jednakże, ze względu na bardzo niski wyjściowy poziom PKB na jednego mieszkańca, zakładając, że wzrost pozostanie na obecnym poziomie, najprawdopodobniej potrzeba ponad 15 lat, by Polska, a zwłaszcza Bułgaria i Rumunia, osiągnęły 75 % średniej 27 krajów UE.

- …jak i regionalnym

Relatywnie silny wzrost gospodarczy w ostatnim dziesięcioleciu w regionach o niskim PKB na jednego mieszkańca oznacza ogólną konwergencję regionów UE. W latach 1995-2004 liczba regionów o PKB na jednego mieszkańca niższym niż 75 % średniej UE spadła z 78 do 70, podczas gdy liczba regionów, w których wskaźnik ten kształtował się poniżej 50 % średniej UE, spadła z 39 do 32.

W latach 1995-2004 słabiej rozwinięte regiony dawnej Piętnastki, które były głównymi odbiorcami pomocy w ramach polityki spójności w okresie 2000-2006, wykazały znaczący wzrost PKB na jednego mieszkańca w porównaniu z resztą UE. W 1995 r. PKB na jednego mieszkańca niższy od 75 % średniej 15 krajów UE odnotowano w 50 regionach zamieszkiwanych łącznie przez 71 mln osób. W 2004 r. w niemal co czwartym z tych regionów (łącznie dla 10 mln osób) PKB na jednego mieszkańca przekroczył próg 75 %.

- …ale dysproporcje są nadal znaczne

Pomimo opisanych postępów dysproporcje mierzone w wartościach bezwzględnych są nadal znaczące. Należy to częściowo przypisać ostatniemu rozszerzeniu, a także występującej w początkowych fazach rozwoju tendencji do koncentracji wzrostu gospodarczego w najbardziej dynamicznych obszarach kraju.

Obecnie nawet w najbardziej rozwiniętych regionach (o PKB powyżej 75 % średniej 27 krajów UE) zdarzają się bardzo niskie lub ujemne wskaźniki wzrostu gospodarczego. W latach 2000-2004 rzeczywisty PKB na jednego mieszkańca zmniejszył się w 27 regionach, a w kolejnych 24 wzrastał o mniej niż 0,5 % rocznie. W pięciu regionach PKB na jednego mieszkańca spadł poniżej 75 % średniej UE.

- Wzrost zatrudnienia i wydajności pracy prowadzi do szybszego wzrostu gospodarczego w regionach

Regiony słabiej rozwinięte szybko doganiają UE pod względem wydajności pracy. Jest to szczególnie widoczne w nowych państwach członkowskich: w trzech krajach bałtyckich i w niektórych częściach Polski tempo wzrostu wydajności pracy w latach 1995-2004 było cztery razy wyższe od średniej UE. Niektóre z tych regionów miały jednak bardzo niski poziom wyjściowy. W miarę przesuwania się miejsc pracy w tych regionach do sektorów wytwarzających wysoką wartość dodaną regionalna wydajność pracy będzie prawdopodobnie rosła, nawet gdy nie zmieni się wydajność w poszczególnych sektorach.

W 2004 r. regiony Portugalii, Grecji, Irlandii i Hiszpanii nadal odnotowywały znacznie wyższe wskaźniki wydajności pracy niż nowe państwa członkowskie. W Irlandii, przy najwyższym wzroście zatrudnienia w UE, znacząco rośnie także wydajność pracy. Z drugiej strony wzrost gospodarczy w regionach Hiszpanii zależy niemal wyłącznie od wzrostu zatrudnienia, co oznacza, że utrzymanie go w dłuższym okresie może okazać się trudne. W Portugalii zatrudnienie rosło w szybkim tempie do 2001 r., kiedy to wzrost ten uległ zahamowaniu, podczas gdy w Grecji liczba miejsc pracy zwiększała się w niewielkim stopniu do 2001 r., odkąd wzrost stał się znaczący.

Wzrost zatrudnienia odnotowano w dziewięciu na dziesięć bardziej rozwiniętych regionów, a w niewielu mniej – poprawę wydajności. Jednocześnie w latach 1995-2004 wydajność obniżyła się w 29 regionach Włoch, Francji, Hiszpanii i Niemiec, a spadek zatrudnienia nastąpił w 16 regionach, głównie wschodnich Niemiec i Anglii Północnej.

2.2. Spójność społeczna

- Na poziomie UE i państw członkowskich następowała konwergencja wskaźników zatrudnienia…

W latach 2000-2005 następowała konwergencja regionalnych wskaźników zatrudnienia w ramach UE. Pomimo to w 2005 r. stopa zatrudnienia w słabiej rozwiniętych regionach wciąż była o około 11 punkty procentowe niższa niż w pozostałych krajach Unii

W niektórych krajach odnotowano stabilny i powszechny wzrost zatrudnienia w tym okresie, podczas gdy w innych – np. w Rumunii i w Polsce – spadło ono w większości regionów, w niektórych przypadkach o ponad 2 punkty procentowe.

Aby osiągnąć docelowe wskaźniki zatrudnienia określone w strategii lizbońskiej, UE musi stworzyć około 23,5 mln nowych miejsc pracy, z których 7 mln powinno przypaść kobietom, a 7 mln osobom w wieku 55-64 lat. Tworzenie miejsc pracy na taką skalę będzie wymagało inwestowania w nowe rodzaje działalności, co powinno iść w parze ze szkoleniem siły roboczej do pracy w tych branżach.

- … podczas gdy zmniejszają się dysproporcje w zatrudnieniu

W latach 2000-2005 stopa bezrobocia spadła z 13,4 % do 12,4 % w słabiej rozwiniętych regionach, choć w 17 z nich bezrobocie wzrosło o ponad 2 punkty procentowe.

W latach 2000-2005 w bardziej rozwiniętych regionach stopa bezrobocia utrzymywała się na stałym poziomie (nieznacznie poniżej 8 %), podczas gdy regiony Hiszpanii, Włoch, Francji i Wielkiej Brytanii generalnie odnotowały spadek tego wskaźnika, a regiony Niemiec, Austrii, Holandii i Belgii – pewien wzrost.

W 2005 r. w UE stopa bezrobocia była wyższa w przypadku kobiet niż mężczyzn, lecz różnica ta zmniejszyła się o jedną trzecią w latach 2000-2005. Największe rozbieżności w tym zakresie występowały w Grecji, Hiszpanii i we Włoszech.

- Nadal występuje problem ubóstwa...

Odsetek ludności zagrożonej ubóstwem pozostaje względnie wysoki w niektórych państwach członkowskich. Opierając definicję tej grupy ludności na kryterium dochodu poniżej 60 % krajowej mediany dochodu, trzeba stwierdzić, że odsetek osób należących do tej kategorii wynosił w 2004 r. około 20 % na Litwie, w Polsce, Irlandii, Grecji, Hiszpanii i Portugalii, a tylko 10 % w Holandii, Republice Czeskiej i Szwecji. W 2004 r. odsetek ludności zagrożonej ubóstwem osiągał w skali UE 16 %, tj. około 75 mln osób. Wskaźnik ten jest wyższy w przypadku kobiet, małych dzieci, osób starszych i bezrobotnych.

- Poziom wykształcenia wzrasta, ale w regionach słabo rozwiniętych jest nadal niski

Istotnym elementem konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy jest wykształcona i dobrze wykwalifikowana siła robocza. Sytuacja w tym obszarze poprawia się z biegiem czasu: odsetek młodych ludzi w wieku 25-34 l. posiadających dyplom ukończenia studiów uniwersyteckich lub równoważnych wzrasta, osiągnąwszy obecnie poziom dwukrotnie wyższy niż w grupie osób w wieku 55-64 l. Jednakże niektóre państwa członkowskie, w szczególności Rumunia, Republika Czeska, Włochy i Słowacja, pozostają w tyle, jeśli chodzi o poziom wykształcenia młodych ludzi.

W 2005 r. prawie 23 % osób w wieku 25-64 l. w UE posiadało wykształcenie wyższe, od około 10 % w Rumunii do 35 % w Finlandii. Jeszcze większe różnice, których nie obejmuje konwergencja, występują między regionami. Odsetek osób w wieku 25-64 l. z wykształceniem wyższym jest ogólnie niższy w regionach słabiej rozwiniętych.

2.3. Spójność terytorialna

- Mniejsza koncentracja terytorialna PKB 27 krajów UE w tradycyjnym jądrze Europy

Są dowody na to, że zmniejsza się koncentracja dobrobytu gospodarczego w UE: w 2004 r. w tradycyjnym gospodarczym „jądrze” Europy (obszar między Londynem, Paryżem, Mediolanem, Monachium i Hamburgiem) powstała znacznie mniejsza część PKB 27 krajów UE niż w 1995 r., mimo że jego udział w ludności Europy pozostał niezmieniony. Tendencję tę należy przypisać powstaniu nowych ośrodków wzrostu gospodarczego, takich jak Dublin, Madryt, Helsinki czy Sztokholm, ale także Warszawa, Praga, Bratysława i Budapeszt.

- ... Lecz większa na poziomie państw członkowskich…

Jednocześnie w obrębie państw członkowskich UE wzrosła koncentracja aktywności gospodarczej w regionach stołecznych, z wyjątkiem Berlina i Dublina. W latach 1995-2004 udział regionów stołecznych w PKB kraju zwiększył się średnio o 9 %, podczas gdy liczba ich mieszkańców wzrosła o 2 %. Trend ten nasilił się szczególnie w latach 1995-2000, zwłaszcza w Warszawie i Bukareszcie.

Rosnąca koncentracja ludności i aktywności gospodarczej w regionach stołecznych może w dłuższej perspektywie doprowadzić do ograniczenia ogólnego wzrostu gospodarczego, gdyż ujemne konsekwencje takiej koncentracji (m.in. wzrost cen nieruchomości, niedostatek powierzchni biurowych, zatory komunikacyjne i zanieczyszczenie) negatywnie wpływają na wizerunek i konkurencyjność tych regionów. Inne ośrodki wzrostu mogłyby częściowo odciążyć regiony stołeczne, zwiększając jednocześnie ogólny potencjał wzrostu gospodarczego.

- …Z tendencją do suburbanizacji,…

Suburbanizacja jest trendem dominującym w europejskich miastach. W latach 1996-2001 w 90 % aglomeracji miejskich liczba mieszkańców przedmieść rosła w szybszym tempie niż liczba mieszkańców centrum miasta. W wymienionym okresie nastąpił spadek liczby mieszkańców w co trzeciej z tych aglomeracji miejskich, lecz w większości z nich miał miejsce rozwój przedmieść, któremu towarzyszyło wyludnianie centrów miast. Przenoszenie się mieszkańców miast na przedmieścia w sposób nieunikniony prowadzi do większego obciążenia systemu transportu miejskiego, podczas gdy proces suburbanizacji w odniesieniu do aktywności gospodarczej może prowadzić do gospodarczej zapaści tradycyjnych centrów miast.

Problemem wielu europejskich miast nadal jest koncentracja biedy w dzielnicach podmiejskich. Pomimo koncentracji zatrudnienia w miastach wielu mieszkańców miast, zwłaszcza posiadających niższe kwalifikacje, ma trudności ze znalezieniem pracy, podczas gdy jedna trzecia miejsc pracy przypada osobom dojeżdżającym do miast.

Jednocześnie występuje zjawisko koncentracji bezrobocia w pewnych dzielnicach miast. W rejonach o wysokim bezrobociu koncentrują się zwykle również inne zjawiska związane z biedą, takie jak zły stan budynków mieszkalnych i nieadekwatność transportu publicznego oraz innych usług, np. edukacji, do potrzeb mieszkańców, a także niski poziom dochodów i wysokie wskaźniki przestępczości.

- … podczas gdy nadal zmniejsza się liczba mieszkańców niektórych obszarów wiejskich,

Znacząca migracja z rejonów wiejskich ciągle utrzymuje się na dużej części terytorium UE, zwłaszcza na południu Włoch, na północy Finlandii, w Szwecji, Szkocji, wschodnich Niemczech i we wschodnich regionach Polski. Brak perspektyw w zakresie pracy poza rolnictwem i niższe standardy życia skłaniają ludzi, zwłaszcza młodych i wykształconych, do szukania możliwości gdzie indziej. W wymienionych rejonach kumulują się skutki tego zjawiska, takie jak starzenie się ludności i ograniczenie dostępności podstawowych usług[2].

- …istnieje jednak ogromny potencjał w zakresie wymiany transgranicznej

Funkcjonujące od wielu lat programy transgraniczne doprowadziły do poprawy współpracy między regionami granicznymi dawnej Piętnastki, w szczególności między krajami Beneluksu, Niemcami i Francją. Przekraczanie nowych granic wewnętrznych nie jest jeszcze równie łatwe, przez co przepływy przez nie są dużo mniejsze.

Zniesienie fizycznych i administracyjnych barier w przekraczaniu tych granic ułatwi przepływ osób i towarów pomiędzy regionami granicznymi i zwiększy wymianę gospodarczą do poziomu odpowiadającego ich potencjałowi ekonomicznemu. Współpraca tego typu ma jeszcze większe znaczenie dla regionów położonych przy granicach zewnętrznych.

3. REFORMA POLITYKI SPÓJNOśCI – 2007-2013

Na szczycie wiosną 2005 r. Rada Europejska stwierdziła, że:

„Należy niezwłocznie ożywić strategię lizbońską i na nowo ukierunkować priorytety na wzrost i zatrudnienie. Europa musi odnowić podstawy swojej konkurencyjności, zwiększyć swój potencjał wzrostu i wydajność oraz wzmocnić spójność społeczną, kładąc szczególny nacisk na wiedzę, innowacyjność i lepsze wykorzystanie kapitału ludzkiego.

W tym celu, Unia musi w większym stopniu mobilizować wszystkie odpowiednie zasoby krajowe i wspólnotowe - łącznie z polityką spójności - w trzech wymiarach strategii (ekonomicznym, społecznym i środowiskowym), aby lepiej wykorzystać ich synergię w ogólnym kontekście zrównoważonego rozwoju.”

Znakomita większość działań UE zmierzających do zmniejszenia dysproporcji w Unii na poziomie terytorialnym prowadzona jest w ramach polityki spójności, która przyjmuje formę warunkowych dotacji wypłacanych z zastrzeżeniem spełnienia wymogów dotyczących celów i systemu wdrażania. W szczególności wymaga się od państw członkowskich opracowania średniookresowej strategii wykorzystania zasobów, współfinansowania pomocy europejskiej ze środków krajowych, partnerskiego działania na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym oraz przestrzegania prawa i zasad polityk UE. Dzięki wprowadzeniu tych warunków powstał system zarządzania dzielonego między szczeble: europejski, krajowe, regionalne i lokalne; krótko mówiąc, system rządzenia wieloszczeblowego.

Po wprowadzonej w 2006 r. reformie polityki spójności na okres 2007-2013 głównym celem tej polityki nadal jest zmniejszanie dysproporcji między państwami członkowskimi i regionami poprzez koncentrację środków w mniej rozwiniętych regionach. W okresie 2007-2013 przeważająca część pomocy zostanie przeznaczona dla najuboższych regionów i krajów: o ile w 1989 r. regionom o najniższych dochodach przyznano 56 % dostępnych środków, to u schyłku nowego okresu programowania udział ten wyniesie 85 %. Nowe państwa członkowskie, zamieszkiwane przez około 21 % ludności 27 krajów UE, otrzymają w tym okresie trochę ponad 52 % wszystkich środków. Zgodnie z nowym programem na rzecz wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy, a także w kontekście globalizacji, polityka spójności kładzie coraz większy nacisk na wzmocnienie pozycji konkurencyjnej regionów w gospodarce światowej. Środki będą zatem kierowane przede wszystkim do regionów objętych dostosowaniami strukturalnymi, a także przeznaczane na inwestycje, ze szczególnym naciskiem na sektory działalności związane z badaniami, innowacją oraz na społeczeństwo informacyjne i rozwój biznesu.

W konsekwencji wyznaczenia powyższych celów polityka spójności będzie w okresie 2007-2013 dążyć wszędzie do realizacji tego samego programu na rzecz wzrostu gospodarczego i nowych miejsc pracy, lecz intensywność pomocy UE będzie odzwierciedlać potrzeby i dostępne zasoby poszczególnych państw członkowskich i regionów. Wynik negocjacji w sprawie perspektywy finansowej na okres 2007-2013, których rezultatem było przyznanie polityce spójności znacznych środków (35 % budżetu UE), dowodzi istnienia szerokiej zgody politycznej w kwestii tego systemu realizacji priorytetów Wspólnoty.

3.1. Wdrażanie nowej europejskiej strategii wzrostu gospodarczego i zatrudnienia

Stymulowanie wzrostu gospodarczego i tworzenie miejsc pracy od początku było kluczowym elementem unijnych programów spójności. Reforma polityki spójności dotycząca okresu 2007-2013 dąży do wzmocnienia tego wymiaru.

- Nowe podejście strategiczne

Bardziej strategiczne podejście oparte na europejskich priorytetach określi ramy realizacji polityki spójności na poziomie UE i państw członkowskich, a także na poziomie regionalnym i lokalnym. Powinno to przyczynić się do podniesienia skuteczności ekonomicznej programów spójności, poprawy ich przejrzystości oraz zwiększenia politycznej odpowiedzialności decydentów. Takie podejście określono w strategicznych wytycznych Wspólnoty, odzwierciedlających priorytety wyznaczone w odnowionej strategii lizbońskiej, które z kolei stworzą ramy dla krajowych strategii przygotowywanych na potrzeby polityki i programów spójności.

- Przeznaczanie funduszy na konkretny cel

Zgodnie z decyzją państw członkowskich z grudnia 2005 r. organy odpowiedzialne za przygotowanie nowej serii programów spójności powinny „zarezerwować” określoną część środków na kluczowe inwestycje związane z odnowioną strategią na rzecz wzrostu gospodarczego i nowych miejsc pracy (badania i rozwój oraz innowacja, infrastruktura o znaczeniu europejskim, konkurencyjność przemysłu, energia odnawialna, optymalizacja wykorzystania energii, innowacje ekologiczne, zasoby ludzkie), przy czym na te cele należy przeznaczyć 60 % środków w najsłabiej rozwiniętych regionach, a 75 % w pozostałych.

Według dokumentów programowych dostępnych w czasie opracowywania niniejszego sprawozdania, w wielu krajach i regionach cele te zostały w dużej mierze osiągnięte. W 27 krajach UE średni udział zasobów przeznaczonych na kluczowe inwestycje w ramach strategii lizbońskiej wynosi 61,2 % dla celu Konwergencja i 76,7 % dla celu związanego z konkurencyjnością regionalną i zatrudnieniem. Na wymienione inwestycje przeznaczono łącznie około 200 mld EUR. Nastąpił zatem wzrost o ponad 50 mld EUR w porównaniu z poprzednim okresem.

3.2. Lepsze uregulowania prawne: uproszczenie i proporcjonalność

Podczas gdy korzystanie z zasobów polityki spójności musi spełniać standardy kontroli i dobrego zarządzania finansowego, podjęto istotne działania zmierzające do usprawnienia przepisów prawnych i uproszczenia zasad zarządzania polityką spójności, w szczególności:

- Jeden zbiór zasad zarządzania

Dla okresu programowania 2007-2013 wprowadzono jedno rozporządzenie wykonawcze Komisji, zastępujące 10 rozporządzeń obowiązujących w okresie programowania 2000-2006. Ujednolicono zasady zarządzania programami finansowanymi z Funduszu Spójności z zasadami obowiązującymi w przypadku Funduszy Strukturalnych. Ułatwi to zarządzanie Funduszami i obniży jego koszty.

- Jeden zbiór zasad kwalifikowalności wydatków

Państwa członkowskie będą mogły stosować krajowe zasady kwalifikowalności w odniesieniu do współfinansowanych projektów, inaczej niż do tej pory, kiedy to konieczne było stosowanie dwóch odrębnych systemów dla projektów współfinansowanych przez Wspólnotę i dla projektów finansowanych ze środków krajowych. Dzięki temu zarządzanie projektami stanie się znacznie prostsze.

- Uproszczenie zarządzania finansowego

Obecnie sporządzanie planów finansowych, ustalanie stopy interwencji i zwrot kosztów przez UE będzie odbywać się na wyższym poziomie (programu lub osi priorytetowej zamiast na poziomie środka, jak do tej pory). Uprości to zarządzanie programami i ograniczy liczbę przypadków, w których konieczna jest zmiana planów, dając w ten sposób większą autonomię organom krajowym zarządzającym programami operacyjnymi.

- Prostsze systemy kontroli, w większym stopniu oparte na zasadzie proporcjonalności

W przypadku mniejszych programów część kontroli może być wykonywanych przez organy krajowe utworzone zgodnie z przepisami krajowymi, co ograniczy konieczność przestrzegania niektórych wymogów wspólnotowych w zakresie audytu.

- Bardziej jasne zasady dotyczące informacji i komunikacji

Obywatele i potencjalni beneficjenci Funduszy we wszystkich państwach członkowskich będą mieli równy dostęp do informacji o możliwościach finansowania i dotacjach przyznawanych w ramach polityki spójności, dzięki czemu znalezienie takich informacji będzie ich kosztowało mniej czasu i wysiłku.

- Administracja elektroniczna w praktyce

Po raz pierwszy wymiana dokumentów między państwami członkowskimi i Komisją będzie prowadzona wyłącznie drogą elektroniczną. Wyznacza to początek nowej ery w elektronicznej wymianie danych i administracji elektronicznej. Taka droga korespondencji zaoszczędzi wiele czasu przy obsłudze programów i zmniejszy ryzyko nieporozumień między Komisją i państwami członkowskimi w zakresie ilości i rodzaju informacji do przekazania.

3.3. Polityka spójności a propagowanie wartości i polityk UE

Kraje spoza Unii Europejskiej wyrażają coraz większe zainteresowanie europejską polityką spójności, pragnąc lepiej ją poznać jako środek gwarantujący bardziej zrównoważony rozwój regionalny. Wskazują na to w szczególności następujące wydarzenia:

- Dnia 15 maja 2006 r. Komisja podpisała z Chinami protokół ustaleń dotyczący współpracy w zakresie polityki regionalnej. Władze Chin, coraz bardziej zaniepokojone pogłębianiem się regionalnych różnic w dochodach, uznały zrównoważony rozwój regionalny za jeden z kluczowych priorytetów pięcioletniego planu rozwoju tego kraju. Ponadto od 2005 r. Chiny i Indie uzgodniły z Komisją Europejską wspólne programy działania oraz podpisały protokoły ustaleń w obszarze zatrudnienia i polityki społecznej.

- W dniu 23 maja 2007 r. podpisano z rządem Federacji Rosyjskiej protokół ustaleń dotyczący współpracy w zakresie polityki regionalnej, ukierunkowanej na wymianę informacji i najlepszych praktyk w dziedzinie tworzenia i wdrażania polityki spójności.

W podobnym kierunku zmierzają rozmowy z takimi krajami jak RPA i Brazylia oraz z ugrupowaniami integracji gospodarczej, np. z Mercosur. Europejska polityka spójności budzi także zainteresowanie komitetów Organizacji Narodów Zjednoczonych, OECD i Banku Światowego. Kluczowym elementem wartości dodanej europejskiej polityki spójności jest w tym kontekście fakt, że stanowi ona podstawę dla stanowiska UE w takich kwestiach jak wolny rynek, równouprawnienie płci i równość szans, zrównoważony rozwój i system oparty na demokracji uczestniczącej.

4. NOWE WYZWANIA

Deklaracja berlińska przyjęta z okazji pięćdziesiątej rocznicy podpisania traktatów rzymskich stwierdza:

„Jest wiele celów niemożliwych do osiągnięcia samemu - można je zrealizować tylko wspólnymi siłami. Unia Europejska, państwa członkowskie, ich regiony i struktury lokalne dzielą się zadaniami."

Wzrost gospodarczy i zatrudnienie w Europie to kwestie, które wymagają prowadzenia polityki umożliwiającej przewidywanie nowych wyzwań i radzenia sobie z nimi. Niektóre z nich są szczególnie istotne w kontekście polityki spójności, gdyż wywierają zróżnicowany wpływ na terytorium Europy i mogą pogłębiać dysproporcje społeczne i gospodarcze.

- Rosnąca ogólnoświatowa presja na restrukturyzację i modernizację

Praktycznie wszystkie regiony stoją przed koniecznością restrukturyzacji, modernizacji i torowania drogi ciągłym innowacjom opartym na wiedzy w zakresie produktów, zarządzania, procesów technologicznych i kapitału ludzkiego, by móc stawić czoła wyzwaniom globalizacji. Pomimo imponujących wskaźników wzrostu gospodarczego struktura ekonomiczna regionów nowych państw członkowskich jest nadmiernie skoncentrowana w sektorach, w których znaczącą konkurencję stanowią wschodzące gospodarki azjatyckie. Regiony te staną przed koniecznością ekonomiczną, by przewidywać zmiany i ułatwiać ich przebieg. Przyczyni się to do ograniczenia kosztów związanych ze zmianami, a także będzie stanowić czynnik sprzyjający ich zachodzeniu. W związku z powyższym należy przewidywać zmiany ze znacznym wyprzedzeniem, by zagwarantować obywatelom i regionom odpowiednie przygotowanie oraz środki.

Również w wielu regionach bardziej zamożnych państw członkowskich duża część zatrudnionych pracuje w tradycyjnych sektorach, których przewaga konkurencyjna jest oparta w dużej mierze na niskokosztowych metodach produkcji i niskich wynagrodzeniach.

Konkurencyjność oparta wyłącznie na czynnikach kosztowych nie gwarantuje sukcesu, regiony muszą bowiem modernizować i dywersyfikować swoje struktury gospodarcze na rzecz sektorów wytwarzających wysoką wartość dodaną, zapewniając przedsiębiorstwom, zwłaszcza MŚP, warunki do przyjmowania i dostosowywania innowacyjnych produktów i procesów technologicznych, ustanawiania sieci współpracy z innymi firmami i placówkami badawczymi, dostępu do kapitału podwyższonego ryzyka i wkraczania na rynki międzynarodowe.

Ścisła czołówka biznesu i pracownicy o największym potencjale w dużej mierze koncentrują się w kilku ośrodkach miejskich odgrywających istotną rolę na światowym rynku. Dzięki temu pojawiają się nowe możliwości, lecz, jak wykazują badania, po przekroczeniu pewnego poziomu koncentracji ludności występują takie negatywne konsekwencje, jak zanieczyszczenie, niekontrolowany rozwój miast i zatory komunikacyjne.

Wiele regionów Unii, czerpiących pełne korzyści z globalizacji, zalicza się do najbardziej konkurencyjnych i innowacyjnych na świecie. Zawdzięczają to inwestycjom w nowe umiejętności, budowaniu lub przyciąganiu nowych zasobów pracowników o największym potencjale oraz sprzyjaniu różnego rodzaju sieciom i grupom. Właśnie w oparciu o te osiągnięcia i strategie rozwoju Unia może zmobilizować wszystkie swoje możliwości i sprawić, by jej gospodarka znalazła na stabilnej ścieżce wzrostu.

- Zmiany klimatyczne

Wiele regionów Europy będzie coraz bardziej narażonych na asymetryczne skutki zmian klimatycznych. Sytuacja ta będzie stanowić poważne wyzwanie dla rolnictwa, rybołówstwa i przemysłu turystycznego w pewnych rejonach, zmuszając do znacznych inwestycji, koniecznych, by stawić czoła suszom, pożarom, erozji wybrzeży i powodziom. Skutki tych zmian mogą nieproporcjonalnie obciążać grupy osób znajdujące się w niekorzystnej sytuacji lub osiągające niskie dochody, które prawdopodobnie nie będą miały wystarczających środków, by dostosować się do tych zmian. Znacznych inwestycji będzie wymagało także wdrożenie dorobku prawnego Wspólnoty i osiągnięcie celów w zakresie ograniczenia emisji, przyjętych na wiosennej Radzie z marca 2007 r. Wszystkie dostępne analizy ekonomiczne wskazują jednak, że niepodjęcie żadnych działań przeciwko katastrofom naturalnym pociągnęłoby za sobą koszty o wiele wyższe niż obniżenie emisji gazów cieplarnianych do poziomu zgodnego z celem UE w zakresie ograniczenia zmian klimatycznych do 2 stopni Celsjusza.

Przeciwdziałanie zmianom klimatycznym dostarcza regionalnym gospodarkom nowych zachęt ekonomicznych i nowych możliwości w dziedzinie innowacji ekologicznych, rozwoju branż przyjaznych środowisku i zatrudnienia w tym obszarze.

- Wzrost cen energii

Wzrost cen energii w różny sposób wpłynie na regiony UE w zależności od ich struktury źródeł energii, struktury gospodarczej i efektywności energetycznej przedsiębiorstw. Wzrost kosztów transportu uderza zwykle w regiony peryferyjne, takie jak północ Finlandii i Szwecji, najbardziej wysunięte na południe części Portugalii, Hiszpanii i Włoch oraz wyspy, w tym Malta i Cypr. Sektory kluczowe dla wielu takich regionów, np. turystyka, mogą być szczególnie dotknięte wzrostem kosztów, który jednak może zostać skompensowany w krótkiej perspektywie przez zwiększenie efektywności spowodowane pojawieniem się tanich przewoźników lotniczych. Wzrost cen energii nieproporcjonalnie obciąża grupy o niskich dochodach i powiększa ubóstwo energetyczne osób w niekorzystnej sytuacji.

Rozwój lub upowszechnienie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, jak i inwestowanie w energooszczędność stwarza ogromne szanse dla większości regionów, dzięki czemu może powstać wiele miejsc pracy. Ocenia się na przykład, że roczne przychody producentów systemów energii słonecznej na całym świecie wzrosną czterokrotnie w ciągu trzech lat (do 2010 r.) Wzrost cen energii mógłby także pobudzić strategie wzrostu gospodarczego oparte na mało energochłonnych metodach produkcji, szczególnie w regionach słabiej rozwiniętych.

- Narastanie nierównowagi demograficznej i napięć społecznych

W latach 2000-2003 co trzeci region Unii odnotował spadek liczby ludności. W większości przypadków przyczyną było zarówno zmniejszenie się przyrostu naturalnego, jak i ujemne saldo migracji. Prognozuje się dalszy spadek przyrostu naturalnego, w tym w wielu regionach słabiej rozwiniętych. Będą one musiały sprostać podwójnemu wyzwaniu – z jednej strony wspierać wzrost gospodarczy i zatrudnienie, a z drugiej stawić czoła niekorzystnym skutkom starzenia się społeczeństwa i spadku liczby ludności.

Zmiany demograficzne i zmniejszanie się liczby ludności zagrażają przyszłemu wzrostowi zatrudnienia. Do 2011 r. wciąż możliwe będzie znaczące zwiększanie zatrudnienia i wzrost gospodarczy. Można oczekiwać, że w latach 2012-2017 rosnąca stopa zatrudnienia zniweluje skutki spadku liczby osób w wieku produkcyjnym. Jednakże po 2017 r. zmniejszanie się tej grupy ludności może prowadzić do stagnacji, a w konsekwencji, do spadku bezwzględnego poziomu zatrudnienia.

Jednocześnie regiony będą musiały zmierzyć się z wieloma problemami społecznymi wywołanymi przez niedopasowanie kwalifikacji zawodowych (segmentacja rynku pracy na pracowników o wysokich kwalifikacjach i wynagrodzeniach oraz nisko wykwalifikowanych i słabo wynagradzanych; wzrost imigracji). Zjawisko to będzie postępować w miarę przesuwania się gospodarki na wyższe ogniwa łańcucha wartości poprzez zaangażowanie w działalność gospodarczą opartą na wiedzy, przy jednoczesnej erozji tradycyjnych instytucji ochrony socjalnej.

- Polityka państw członkowskich z coraz większym trudem nadąża za szybkim tempem zmian narzuconym przez wyżej wymienione trendy

Podczas gdy zarządzanie inwestycjami publicznymi w coraz większym stopniu odbywa się na niższych szczeblach administracji, w ciągu ostatnich lat odnotowuje się ich tendencję spadkową, którą należy przypisać trudnościom, z jakimi borykają się budżety krajowe i regionalne w związku z konsekwencjami starzenia się społeczeństwa (reforma systemu emerytalnego, większe nakłady na opiekę zdrowotną, edukację i usługi socjalne) oraz skutkami reformy gospodarczej polegającej m.in. na obniżeniu podatków.

Ponadto zasoby dostępne na potrzeby modernizacji gospodarki są ukierunkowane przeważnie na ośrodki wzrostu. Sytuacja ta może powodować, z jednej strony, znaczne negatywne konsekwencje dla aglomeracji (zatory komunikacyjne, zanieczyszczenie, segregacja społeczna, niekontrolowany rozwój miast) i powiększanie się dysproporcji między regionami z drugiej strony.

5. NASTęPNE KROKI

W latach 2007-2008 Komisja określi swoje podejście do przeglądu budżetu w 2008/2009 r., ustalając kryteria oceny polityki, analizując przyszłe rozwiązania i sprawdzając, na ile poszczególne warianty są wykonalne. W tym kontekście, nie przesądzając wyniku przeglądu budżetu, niniejsze sprawozdanie wskazuje na szereg wyzwań, przed którymi polityka spójności może stanąć w nadchodzących latach. Forum Spójności, które odbędzie się w dniach 27-28 września, będzie pierwszą okazją do dyskusji z zainteresowanymi stronami. Pod obrady Forum można poddać konkretnie następujące pytania:

1. Jakie wnioski można wyciągnąć z przygotowań programów na lata 2007-2013? W tym kontekście oraz w świetle analizy przedstawionej w niniejszym sprawozdaniu, w jakim stopniu przystosowano politykę spójności do nowych wyzwań, z którymi europejskie regiony będą musiały zmierzyć się w nadchodzących latach? Na przykład:

1.1. W jaki sposób regiony mają reagować na presję restrukturyzacyjną wywieraną przez dynamiczną konkurencję w sektorach o niskim i średnim zaawansowaniu technologicznym?

1.2. Zważywszy na duże rozbieżności regionalne w zakresie liczby urodzeń, śmiertelności i przepływów migracyjnych, jaką rolę w obliczu zmian demograficznych ma do odegrania polityka spójności?

1.3. W jakim zakresie zmiany klimatyczne stanowią wyzwanie dla polityki spójności?

2. W jaki sposób w tym nowym kontekście polityka spójności może lepiej posłużyć wypracowaniu zintegrowanego i bardziej elastycznego podejścia do rozwoju i wzrostu gospodarczego oraz tworzenia nowych miejsc pracy?

2.1. W jaki sposób polityka spójności może w większym stopniu przyczyniać się do harmonijnego, zrównoważonego i trwałego rozwoju, zważywszy na różnorodność terytorialną UE, od obszarów mniej uprzywilejowanych, wysp, obszarów wiejskich i nadmorskich, po miasta, podupadające regiony przemysłowe i inne obszary o szczególnych warunkach geograficznych?

2.2. Jakie znaczenie mają wyzwania wskazane w niniejszym sprawozdaniu dla czynników o podstawowym znaczeniu dla spójności społecznej, takich jak integracja społeczna i szanse dla wszystkich? Czy konieczne są dalsze wysiłki, by przewidzieć i zrównoważyć skutki tych zjawisk?

2.3. Jakie umiejętności zawodowe będą w przyszłości kluczowe dla obywateli UE, by mogli sprostać nowym wyzwaniom?

2.4. Jakie są najważniejsze kompetencje, które należy rozwinąć na poziomie regionalnym, by regiony stały się konkurencyjne na rynkach światowych?

3. W nawiązaniu do powyższych zagadnień, jak należy ocenić system zarządzania polityką spójności na lata 2007-2013?

3.1. Mając na uwadze potrzebę sprawnego zarządzania programami polityki spójności, jaki jest optymalny podział zadań pomiędzy Wspólnotę, państwa członkowskie i regiony w ramach rządzenia wieloszczeblowego?

3.2. W jaki sposób można zwiększyć skuteczność polityki spójności we wspieraniu polityki publicznej państw członkowskich i regionów? Jakie mechanizmy wykonawcze mogłyby w większym stopniu zorientować politykę spójności na osiąganie wyników i uczynić ją bardziej przystępną dla jej adresatów?

3.3. W jaki sposób można wzmocnić związki polityki spójności z innymi politykami krajowymi i wspólnotowymi, by zwielokrotnić i poprawić efekty synergii i komplementarności?

3.4. Jakie są nowe możliwości współpracy międzyregionalnej, zarówno w ramach UE, jak i poza nią?

[1] W latach 2000-2006 polityka spójności była finansowana z pięciu funduszy – EFRR, EFS, Funduszu Spójności, sekcji orientacji EFOGR i z IFOR. Odnośnie do obecnego okresu 2007-2013 niniejsze sprawozdanie skupia się na finansowaniu polityki spójności z EFRR, EFS i Funduszu Spójności. Dawna sekcja orientacji EFOGR została włączona do nowego Fundusz Rozwoju Obszarów Wiejskich, który także wnosi wkład do spójności gospodarczej i społecznej.

[2] Fundusz Rozwoju Obszarów Wiejskich będzie miał do odegrania istotną rolę w rozwiązywaniu tych problemów. Patrz komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego - Zatrudnienie na obszarach wiejskich: wypełnianie luki w zatrudnieniu - KOM(2006) 857, 21.12.2006.