Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów . Poszanowanie zasady proporcjonalności polega na zapewnieniu, aby podejście przyjęte w odniesieniu do danej polityki i skala jej interwencji regulacyjnej odpowiadały jej celowi. W ocenach skutków , ocenach i kontrolach sprawności należy wyraźnie odnieść się do kwestii proporcjonalności.

Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi lepszego stanowienia prawa i towarzyszącym im „zestawem instrumentów” Komisja jest zobowiązana do przeprowadzenia analizy zgodności z zasadą pomocniczości przy rozważaniu możliwości realizacji nowej inicjatywy w obszarach, w których Unia nie posiada wyłącznej kompetencji, oraz przy ocenianiu znaczenia i europejskiej wartości dodanej istniejącej interwencji. Komisja stosuje zasadę pomocniczości zarówno w odniesieniu do inicjatyw ustawodawczych, jak i nieustawodawczych. Cel analizy jest dwojaki: po pierwsze, ocena, czy działanie prowadzone na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym jest wystarczające, aby osiągnąć wyznaczony cel; po drugie, ocena, czy działanie prowadzone na szczeblu unijnym zapewniłoby wartość dodaną w porównaniu z działaniem prowadzonym przez państwa członkowskie.

W dniu 13 września 2017 r. przewodniczący Juncker w swoim orędziu o stanie Unii ogłosił, że powoła na wysokim szczeblu grupę zadaniową ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności i „robić mniej, ale efektywniej”. Jej zadania opisano w programie prac Komisji na 2018 r.: „Opierając się na dotychczasowych pracach Komisji, powinniśmy w dalszym ciągu działać na dużą skalę w sprawach ważnych. To oznacza, że nie będziemy regulować wszystkich aspektów życia codziennego obywateli. Musimy poważnie zastanowić się nad tym, by robić mniej, ale bardziej efektywnie, i oddać kompetencje państwom członkowskim w sprawach, w których jest to zasadne. Wykorzystując prace grupy zadaniowej pod kierunkiem pierwszego wiceprzewodniczącego Fransa Timmermansa, [...] Komisja przedstawi swoje propozycje dalszych działań na rzecz zwiększenia pomocniczości, proporcjonalności i lepszego stanowienia prawa celem zapewnienia, by Unia działała tylko w tych obszarach, w których wnosi wartość dodaną”. Przewodniczący Juncker powołał grupę zadaniową w dniu 14 listopada ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2018 r. . Grupa zadaniowa przedłożyła swoje sprawozdanie przewodniczącemu w dniu 10 lipca 2018 r.. Przewodniczących Parlamentu Europejskiego, Konferencji Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europejskiej (COSAC) oraz Komitetu Regionów poproszono o wyznaczenie z instytucji, którym przewodniczą, członków do grupy zadaniowej, którzy następnie uczestniczyliby w niej we własnym imieniu. Następnie parlamenty narodowe (COSAC) oraz Komitet Regionów zgłosiły swoich członków grupy zadaniowej, natomiast Parlament Europejski postanowił tego nie robić.

W 2017 r. Komisja Junckera kontynuowała wdrażanie swojego udoskonalonego Programu lepszego stanowienia prawa, który za pośrednictwem ściślejszych wytycznych i nowych możliwości w zakresie przekazywania informacji zwrotnych przez obywateli i zainteresowane strony (w tym portalu internetowego dotyczącego lepszego stanowienia prawa) zapewnia, aby pomocniczość i proporcjonalność były brane pod uwagę na każdym etapie kształtowania polityki. Ponadto Komisja kontynuowała swoją praktykę polegającą na przeprowadzaniu oceny istniejących ram polityki przed przedstawieniem propozycji zmian legislacyjnych. W ramach tych ocen przeprowadza się analizy służące ustaleniu, czy istniejące środki z zakresu polityki są w dalszym ciągu „odpowiednie do osiągnięcia wyznaczonego celu” oraz w jakim stopniu są one zgodne z zasadami pomocniczości i proporcjonalności.

Niniejszy dokument stanowi dwudzieste piąte sprawozdanie roczne w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności w odniesieniu do stanowienia prawa Unii Europejskiej. Sprawozdanie to jest składane zgodnie z art. 9 protokołu nr 2 do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej „TFUE”).

Zgodnie z załącznikiem V do Regulaminu Parlamentu Europejskiego odpowiedzialność przekrojową za poszanowanie zasady pomocniczości ponosi Komisja Prawna. Co sześć miesięcy jeden z członków tej komisji zostaje mianowany stałym sprawozdawcą ds. pomocniczości na zasadzie rotacji pomiędzy grupami politycznymi. W pierwszej połowie 2017 r. funkcję stałego sprawozdawcy pełniła Mady Delvaux (grupa S&D / Luksemburg); w drugiej połowie roku zastąpiła ją Laura Ferrara (grupa EFDD / Włochy). Sprawozdawca podejmuje działania następcze w związku z otrzymanymi uzasadnionymi opiniami i może przekazywać kwestie podniesione w uzasadnionych opiniach do dyskusji w ramach komisji oraz kierować je do komisji właściwej rzeczowo dla zagadnień poruszanych w danym wniosku w celu przygotowania ewentualnych zaleceń.

W 2017 r. Parlament Europejski oficjalnie otrzymał 421 pism od parlamentów narodowych zgodnie z protokołem nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. 49 z nich stanowiło uzasadnione opinie, natomiast pozostałe 372 miały charakter przyczynków (były pismami niepodnoszącymi kwestii związanych ze zgodnością z zasadą pomocniczości). W celu porównania, w 2016 r. Parlamentowi Europejskiemu oficjalnie przekazano 76 uzasadnionych opinii i 333 przyczynki. Stosunek uzasadnionych opinii do przyczynków pozostaje mały, co wskazuje, że parlamenty narodowe postrzegają mechanizm kontroli zasady pomocniczości jako dodatkowy konstruktywny sposób przedstawiania swoich poglądów i obaw. Wszystkie pisma parlamentów narodowych są dostępne w CONNECT, bazie danych Parlamentu Europejskiego, w której znajdują się dokumenty przedłożone przez parlamenty narodowe.

Spadek ogólnej liczby uzasadnionych opinii wydanych w 2017 r. zbiegł się z podobnym spadkiem liczby uzasadnionych opinii wydanych przez poszczególne izby. W 2017 r. 19 z 41 izb wydało uzasadnione opinie (w porównaniu z 26 w 2016 r.). Uzasadnione opinie zostały wydane przez następujące izby: Poslanecká sněmovna (Republika Czeska) (1), Cortes Generales (Hiszpania) (2), Dáil and Seanad Éireann (Irlandia) (3), Bundestag (Niemcy) (6), Bundesrat (Niemcy) (3), Sénat (Francja) (7), Assemblée nationale (Francja) (2), Senato della Repubblica (Włochy) (1), Országgyűlés (Węgry) (2), Eerste Kamer (Niderlandy) (2), Tweede Kamer (Niderlandy) (2), Bundesrat (Austria) (6), Senat (Polska) (4), Sejm (Polska) (2), Camera Deputaților (Rumunia) (1), Senatul (Rumunia) (2), Riksdag (Szwecja) (4) oraz House of Commons (Zjednoczone Królestwo) (2).

W 2017 r. Komisja otrzymała od parlamentów narodowych 52 uzasadnione opinie dotyczące zasady pomocniczości. Było to o 20 % mniej uzasadnionych opinii niż w 2016 r., kiedy to Komisja otrzymała 65 uzasadnionych opinii, co odpowiadało mniejszej ogólnej liczbie opinii otrzymanych w 2017 r.. Odsetek uzasadnionych opinii w stosunku do ogólnej liczby otrzymanych opinii również spadł z 10,5 % w 2016 r. do 9 % w 2017 r.

Zgodnie z protokołem nr 2 do Traktatów parlamenty regionalne wnoszą wkład w kontrolę stosowania zasady pomocniczości przeprowadzaną przez parlamenty narodowe. Przed wydaniem uzasadnionej opinii dotyczącej projektu aktu ustawodawczego do parlamentu narodowego należy konsultowanie się, w stosownym przypadku, z parlamentami regionalnymi mającymi kompetencje ustawodawcze.

W odniesieniu do wniosku w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym rodziców i opiekunów skonsultowano się z Grupą Ekspertów ds. Pomocniczości. Otrzymano również kilka stanowisk za pośrednictwem platformy REGPEX – podsieci w ramach Sieci Monitorującej Stosowanie Zasady Pomocniczości stworzonej z myślą o parlamentach i rządach regionów posiadających kompetencje ustawodawcze – wskazujących, że wprowadzenie zaproponowanych środków nie jest konieczne, oraz że istniejące i obowiązujące krajowe środki i ustalenia są wystarczające. W opinii w sprawie tego wniosku potwierdzono zgodność z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. W opinii podkreślono jednak, że „działanie Unii powinno pozostawiać tak duże pole dla podejmowania decyzji indywidualnych i krajowych, jak to możliwe, gdyż zgodnie z przyjętą praktyką dziedzina ta powinna być regulowana przez partnerów społecznych zarówno na szczeblu UE, jak i na szczeblu krajowym.”

Drugie konsultacje dotyczyły pakietu „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”. W odniesieniu do rozporządzenia w sprawie zarządzania unią energetyczną respondenci podkreślili, że w szczególności w przypadku państw federalnych, w których we wdrażanie zaangażowanych jest wiele zainteresowanych stron, zaproponowane ramy czasowe są zbyt wąskie i niezgodne z procesem koordynacji stosowanym w państwach federalnych. W opinii Komitetu Regionów nie wyrażono obaw dotyczących pomocniczości, jednak wyrażono obawy związane z proporcjonalnością, „gdyż proponowany system zarządzania uznaje się za zbyt złożony, szczegółowy i wiążący się ze zbyt krótkimi okresami sprawozdawczymi. Komitet Regionów wolałby, aby wprowadzono system zarządzania za pośrednictwem dyrektywy zamiast rozporządzenia, co umożliwiłoby właściwe zaangażowanie władz regionalnych w państwach federalnych”.

W ramach programu prac w zakresie pomocniczości w sprawie trzech inicjatyw skonsultowano się z Grupą Ekspertów ds. Pomocniczości. W odniesieniu do wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii Europejskiej eksperci stwierdzili, że nowe wnioski w sprawie instrumentów i warunków finansowych mają znaczący wpływ na beneficjentów oraz treść i procedurę wdrażania polityki na miejscu. Instytucje zarządzające na poziomie krajowym i regionalnym miały również poważne obawy co do wniosków. W opinii wskazano, że „nie przeprowadzono żadnej oceny skutków, a uzasadnienie z punktu widzenia zasady proporcjonalności nie znajduje poparcia w przedstawionych danych”. Ponadto [Komitet] w opinii „kwestionuje opinię Komisji Europejskiej, że wniosek ustawodawczy wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji Unii, ponieważ wnioski dotyczące sektorowych aktów ustawodawczych wykraczają poza uzgodnienie tekstu z nowymi przepisami finansowymi mającymi zastosowanie do Unii”.

2.6. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

W 2017 r. Trybunał Sprawiedliwości wydał istotne wyroki w sprawie zasad pomocniczości i proporcjonalności, w których Sąd i Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że zasady te są przestrzegane w prawodawstwie Unii.

W sprawie Niemcy przeciwko Komisji z dnia 3 kwietnia 2017 r. dotyczącej legalności decyzji Komisji (UE) 2015/2098 wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich Sąd stwierdził, że nie wykazano, iż Komisja przekroczyła zakres swojej kompetencji, wynikający z zastosowania zasady pomocniczości. Sąd podkreślił, że „podział ról między Komisją a władzami niemieckimi prowadzi do powierzenia tym ostatnim opracowania właściwych krajowych przepisów regulujących kwalifikowalność wydatków [...], Komisja jest jednak zobowiązana do skontrolowania, czy władze niemieckie faktycznie wypełniają swoje zobowiązania w tej dziedzinie, przy czym nie daje to jednak Komisji jakiegokolwiek uprawnienia pozwalającego jej na narzucenie szczególnych reguł w odniesieniu do ustawodawstwa krajowego dotyczącego procedur scalania gruntów i odnowy wsi ”.

Sprawa Sotiropoulou i inni przeciwko Radzie z dnia 3 maja 2017 r. dotyczyła wniosku o odszkodowanie na podstawie art. 268 TFUE z tytułu straty i szkody, jakie wnioskodawcy ponieśli w wyniku radykalnego obniżenia ich emerytur w Grecji. Zaskarżone decyzje dotyczą m.in. określenia szczegółowych środków, polityk i interwencji w systemie zabezpieczenia społecznego i systemie emerytalnym. Sąd stwierdził, że decyzje skierowane do państwa członkowskiego w celu zaradzenia sytuacji nadmiernego deficytu nie naruszają zasady pomocniczości określonej w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej ani zasady przyznania kompetencji. Decyzje te przyjęto w celu wzmocnienia nadzoru budżetowego oraz wezwano w nich państwa członkowskie do podjęcia „środków służących ograniczeniu deficytu uznanych za niezbędne w celu likwidacji nadmiernego deficytu” .

Sprawa Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank przeciwko Europejskiemu Bankowi Centralnemu z dnia 16 maja 2017 r. dotyczyła skargi o unieważnienie na podstawie art. 263 TFUE wniesionej przez niemiecki bank inwestycji i rozwoju przeciwko decyzji Europejskiego Banku Centralnego uznającej niemiecki bank za „istotny podmiot”. W związku z tym strona skarżąca podlegała bezpośredniemu nadzorowi Europejskiego Banku Centralnego w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Strona skarżąca argumentowała, że, biorąc pod uwagę jej niski profil ryzyka, odpowiedni nadzór nad nią mogą sprawować właściwe organy krajowe.

Sąd przypomniał, że zasada pomocniczości znajduje zastosowanie jedynie w dziedzinach, które nie należą do wyłącznej kompetencji Unii . W tym względzie Sąd stwierdził, że na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1024/2013 (rozporządzenie podstawowe) Europejski Bank Centralny posiada wyłączną kompetencję , co doprowadziło do wniosku, iż zasada pomocniczości jest pozbawiona znaczenia .

W tym samym wyroku Sąd stwierdził, że zasada proporcjonalności nie została naruszona, ponieważ akty przyjęte przez Europejski Bank Centralny są odpowiednie do realizacji zgodnych z prawem celów zamierzonych przez uregulowanie. Europejski Bank Centralny podjął decyzję o sprawowaniu bezpośredniego nadzoru zgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu (UE) nr 1024/2013, co nie wiąże się z koniecznością wykazania w poszczególnych przypadkach, że jego cele można równie dobrze zrealizować za pośrednictwem bezpośredniego nadzoru sprawowanego przez organy krajowe.

Sprawa Republika Słowacka i Węgry przeciwko Radzie Unii Europejskiej z dnia 6 września 2017 r. dotyczy proporcjonalności decyzji Rady ustanawiającej mechanizm relokacji dotyczący obywateli państw trzecich, którzy w sposób nieuregulowany przybyli do Grecji lub Włoch w lipcu i sierpniu 2015 r.

Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że zaskarżone środki przyjmowane w dziedzinie wspólnej unijnej polityki azylowej są rezultatem decyzji mających co do zasady podłoże polityczne oraz skomplikowanych ocen, które co więcej podejmowane są w krótkim czasie, tak aby działania w odpowiedzi na „nadzwyczajną sytuację” w rozumieniu tego postanowienia, mogły być szybkie i konkretne. W związku z tym Trybunał potwierdził, że zaskarżona decyzja jest odpowiednia i niezbędna do realizacji celu, którego osiągnięciu służy. „Rada miała podstawy, aby uznać, w ramach przysługujących jej w tym względzie szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, że podział osób relokowanych musi mieć charakter wiążący ze względu na nadzwyczajną sytuację, w jakiej przyjmowana była zaskarżona decyzja ”. Ponadto obecność różnych mechanizmów dostosowawczych przewidzianych w zaskarżonej decyzji świadczyła o tym, że przewidziany w sposób ogólny w zaskarżonej decyzji mechanizm relokacji umożliwia uwzględnienie, w sposób proporcjonalny, konkretnej sytuacji każdego państwa członkowskiego.

3. Najważniejsze przypadki wniosków budzących zastrzeżenia co do zgodności z zasadami pomocniczości i proporcjonalności

3.1. Wnioski, których w 2017 r. dotyczyła największa liczba uzasadnionych opinii

W niniejszym rozdziale przedstawiono cztery wnioski ustawodawcze, których w 2017 r. dotyczyły ponad cztery uzasadnione opinie. W zakresie, w jakim wnioski stanowią część większych pakietów, zostały one bardziej kompleksowo opisane w sprawozdaniu rocznym w sprawie stosunków z parlamentami narodowymi.

·Wniosek w sprawie wewnętrznego rynku energii elektrycznej

W dniu 30 listopada 2016 r. Komisja przedstawiła pakiet „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków” ukierunkowany na dostosowanie rynku energii elektrycznej do elastyczności, dekarbonizacji i innowacyjności poprzez zapewnienie niezakłóconych sygnałów rynkowych, składający się z ośmiu wniosków ustawodawczych, z których cztery dotyczą dostaw energii elektrycznej. W odniesieniu do wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wewnętrznego rynku energii elektrycznej Komisja otrzymała 11 uzasadnionych opinii zawierających szereg argumentów . Niektóre izby parlamentu stwierdziły, że wniosek negatywnie wpłynie na możliwość zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej przez państwa członkowskie. Inne były zaniepokojone w związku z dodatkowymi uprawnieniami przekazywanymi Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki, a jeszcze inne ponownie wyraziły obawy, że wniosek wpłynie na prawo państw członkowskich do wyboru ich własnego koszyka energetycznego. Ponadto niektóre parlamenty odniosły się krytycznie do określonych we wniosku przepisów dotyczących układu obszarów rynkowych, proponowanego ustanowienia regionalnych centrów operacyjnych, które miałyby działać w interesie regionów, lub proponowanego uprawnienia Komisji do przyjmowania aktów delegowanych.

W swojej odpowiedzi na obawy parlamentów narodowych dotyczące pomocniczości, Komisja podkreśliła, że wnioski w ramach pakietu energetycznego opracowano z pełnym poszanowaniem praw i prerogatyw państw członkowskich do wyboru ich własnego koszyka energetycznego, które przysługują im na podstawie Traktatów. Komisja argumentowała, że proponowane zmiany są konieczne, aby osiągnąć cel zintegrowanego europejskiego rynku energii elektrycznej, którego nie można zrealizować – pod względem prawnym i praktycznym – wyłącznie na poziomie krajowym w równie efektywny sposób. Komisja stwierdziła również, że dowody wskazywały, iż oddzielne podejścia krajowe spowodowały opóźnienia we wdrażaniu wewnętrznego rynku energii, co skutkowało nieoptymalnymi i niespójnymi środkami regulacyjnymi, zbędnym powielaniem interwencji i opóźnieniami w usuwaniu nieskutecznych mechanizmów rynkowych. W odniesieniu do układów obszarów rynkowych Komisja podkreśliła, że obowiązujące prawodawstwo UE przewiduje merytoryczne wymogi dotyczące obszarów rynkowych. Jeżeli chodzi o regionalne centra operacyjne, Komisja podkreśliła konieczność utworzenia regionalnych podmiotów, które miałyby działać niezależnie w interesie całego regionu, aby uniknąć nieefektywnych rozwiązań wynikających z braku porozumienia między operatorami systemu przesyłowego.

·Dwa wnioski z pakietu usługowego

W ramach tzw. „pakietu usługowego”, w skład którego wchodzi komunikat i cztery wnioski ustawodawcze, przedstawionego w dniu 10 stycznia 2017 r., ukierunkowanego na pełne wykorzystanie potencjału jednolitego rynku, Komisja przyjęła (i) wniosek dotyczący dyrektywy określającej procedurę powiadomień w odniesieniu do systemów zezwoleń i wymogów dotyczących usług oraz (ii) wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie sprawniejszego powiadamiania o projektach przepisów krajowych w dziedzinie usług, co doprowadziło do wydania łącznie dziewięciu uzasadnionych opinii. Wniosek dotyczący procedury powiadomień ma na celu umożliwienie zarówno organom europejskim, jak i państwom członkowskim wyrażenie potencjalnych obaw dotyczących prawnych niespójności między prawem unijnym i krajowym na wczesnym etapie stanowienia prawa krajowego. Celem wniosku w sprawie oceny proporcjonalności przepisów krajowych dotyczących zawodów regulowanych jest zapewnienie, aby państwa członkowskie przed ustanowieniem przepisów krajowych dotyczących zawodów regulowanych przeprowadzały kompleksową i przejrzystą analizę proporcjonalności.

W odniesieniu do wniosku ustanawiającego procedurę powiadomień parlamenty narodowe wyraziły obawę, że za pośrednictwem tego wniosku Komisji i innym państwom członkowskim zostanie przyznane prawo do ingerencji w krajową procedurę ustawodawczą, co doprowadzi do okresów zawieszenia powodujących znaczne opóźnienia, w związku z czym wniosek stanowi naruszenie suwerenności państwa. Jeżeli chodzi o wniosek ustanawiający analizę proporcjonalności, parlamenty argumentowały, że inicjatywa stanowi dodatkową i zbędną przeszkodę dla prawodawstwa krajowego, że działanie UE na rzecz zdrowia publicznego i turystyki powinno być jedynie uzupełnieniem działania na poziomie krajowym oraz że wniosek doprowadzi do tego, że poziom harmonizacji będzie sprzeczny z przepisami Traktatu dotyczącymi zdrowia, transportu i turystyki.