W oparciu o dane zgłoszone przez państwa członkowskie zgodnie z art. 118 rozporządzenia w sprawie kontroli oraz o ustalenia Komisji dokonane w wyniku audytów, weryfikacji i inspekcji przeprowadzonych zgodnie z tytułem X rozporządzenia w sprawie kontroli Komisja uznaje, że państwa członkowskie wypełniły główne obowiązki określone w rozporządzeniu w sprawie kontroli oraz ustanowiły konieczne instrumenty, procedury i normy w celu zapewnienia monitorowania i inspekcji działalności połowowej w całej UE. Ustanowiły one nowoczesne i efektywne centra monitorowania połowów, które w połączeniu z opartymi na analizie ryzyka strategiami kontroli i krajowymi programami kontroli przyczyniły się do poprawy nadzoru nad statkami rybackimi i ich śledzenia w UE i na wodach międzynarodowych oraz gromadzenia i przekazywania wiarygodnych danych. We flotach rybackich na statkach powyżej 12 metrów stosuje się satelitarny system monitorowania statków (VMS) i system elektronicznej rejestracji i elektronicznego raportowania (ERS), co skutkuje poprawą monitorowania, kontroli i wiarygodności danych dotyczących połowów. Zdolność połowowa na szczeblu UE zmniejszyła się zgodnie z ustalonymi celami, jakość danych dotyczących połowów poprawiła się w porównaniu z poprzednim systemem, zaś ogólna zgodność z przepisami WPRyb uległa, jak się uznaje, poprawie zarówno po stronie operatorów, jak i po stronie państw członkowskich.

W tym kontekście główne przepisy rozporządzenia w sprawie kontroli oceniono w odniesieniu do ogólnych celów, tj. promowania równych warunków działania i rozwijania kultury przestrzegania przepisów WPRyb. Ponadto zbadano również skuteczność instrumentów przewidzianych do dyspozycji Komisji w rozporządzeniu w sprawie kontroli w celu zapewnienia wdrożenia WPRyb przez państwa członkowskie. W niektórych obszarach ujawniono słabości i niedociągnięcia poprzednio stosowanego systemu kontroli, dlatego też zostały one szczegółowo uwzględnione w ramach nowych instrumentów w obecnie obowiązującym rozporządzeniu w sprawie kontroli.

Niniejszy dokument stanowi wypełnienie obowiązku prawnego nałożonego w art. 118 rozporządzenia w sprawie kontroli, w którym zobowiązuje się Komisję do sporządzania sprawozdania dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego stanu wdrożenia rozporządzenia w sprawie kontroli w państwach członkowskich co pięć lat (art. 118 ust. 2) i do oceny jego skutków dla WPRyb pięć lat po jego wejściu w życie (art. 118 ust. 3).

Ocena potwierdza odpowiedniość i europejską wartość dodaną rozporządzenia w sprawie kontroli, które, jak się okazuje, jest ważnym instrumentem stanowiącym spójne ramy kontroli, inspekcji i egzekwowania prawa w celu zapewnienia zgodności z WPRyb. Uznaje się również, że ma ono kluczowe znaczenie dla ustanowienia równych warunków działania między operatorami.

Rozporządzenie w sprawie kontroli przyczyniło się do uproszczenia i racjonalizacji poprzedniego systemu kontroli. Pomimo istnienia innych równoległych instrumentów obejmujących środki kontroli (np. rozporządzenia dotyczącego upoważnień do połowów, rozporządzenia dotyczącego środków technicznych oraz rozporządzenia dotyczącego Morza Śródziemnego), nie stwierdzono żadnych szczególnych problemów w ich równoległym wdrażaniu. Rozporządzenie w sprawie kontroli jest również spójne z pozostałymi przepisami i aktami prawnymi w obszarze rybołówstwa (np. z rozporządzeniem w sprawie WOR i z EFMR). Przyczyniło się ono do wypełnienia przez UE jej zobowiązań międzynarodowych w dziedzinie kontroli, umożliwiając w szczególności niedyskryminujące wdrożenie rozporządzenia w sprawie połowów NNN w stosunku do państw trzecich. Nie można także podważyć jego spójności z innymi obszarami polityki UE, takimi jak polityka w zakresie środowiska, polityka morska, polityka w zakresie innowacji („niebieski” wzrost), polityka sanitarna, polityka celna lub polityka handlowa. Pomimo tej spójności wśród zainteresowanych stron pojawiają się jednak obawy dotyczące obecnie obowiązujących przepisów w zakresie kontroli wypełniania niektórych nowych obowiązków ustanowionych w ramach WPRyb, takich jak obowiązek wyładunku. Niedociągnięcia związane z identyfikowalnością również mogą utrudniać skuteczne wdrażanie WOR. Dodatkowo instrumenty przewidziane w rozporządzeniu w sprawie kontroli cechuje brak synergii, która umożliwiłaby skuteczne i efektywne wdrożenie dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej oraz nowo utworzonej europejskiej współpracy w zakresie funkcji straży przybrzeżnej.

Jeżeli chodzi o skuteczność i efektywność, wykazano, że wdrożenie VMS, ERS oraz zastosowanie opartej na ryzyku strategii kontroli stanowią niezbędne narzędzia monitorowania działalności i zwiększenia jakości zgłaszanych danych dotyczących połowów. Potwierdzono również, że zastosowanie elektronicznych systemów informacji rybołówstwa morskiego oraz standardowych procedur kontrolnych zmniejszyło obciążenie administracyjne zarówno po stronie operatorów, jak i po stronie organów publicznych (więcej szczegółów przedstawiono w następnej sekcji zatytułowanej „Uproszczenie i zmniejszenie obciążeń administracyjnych”). Złożoność niektórych przepisów i nowe podejście w porównaniu z poprzednim systemem są jednak przyczyną opóźnień we wdrażaniu. Biorąc pod uwagę, że wejście w życie szeregu przepisów rozciągało się na przestrzeni trzech lat od 2010 r., zakres korzyści w niektórych obszarach staje się widoczny dopiero teraz, przy czym korzyści te będą w pełni widoczne dopiero w perspektywie długoterminowej. Należy jednak zauważyć, że o ile niektóre opóźnienia we wdrażaniu wynikają z konieczności przeznaczenia określonego czasu na rozwój techniczny (np. na wdrożenie nowych technologii i systemów IT) lub z transpozycji do prawa krajowego, niektóre zainteresowane strony zwracają również uwagę na brak woli politycznej, aby zapewnić wdrożenie we właściwym czasie, zaś państwa członkowskie systematycznie podkreślają niedobór zasobów ludzkich.

Czynniki takie jak brak jasności niektórych przepisów, przestarzałe przepisy i uznaniowe wdrażanie w poszczególnych państwach członkowskich (np. odstępstwa, kary) również ograniczają skuteczność i efektywność tego instrumentu prawnego.

Równe warunki działania

Wszystkie zainteresowane strony stwierdziły, że posiadanie jednolitego, zharmonizowanego i całościowego systemu kontroli rybołówstwa na poziomie UE jest priorytetem unijnej polityki rybołówstwa. Zapewnienie równych warunków działania w dziedzinie kontroli między państwami członkowskimi, między łowiskami, między flotami UE łowiącymi na wodach UE lub poza nimi oraz między flotami UE a flotami nienależącymi do UE łowiącymi na wodach UE jest jednym z filarów efektywnego funkcjonowania WPRyb. Chociaż osiągnięcia dokonane dzięki nowemu systemowi kontroli są znaczne, nadal istnieją możliwości poprawy, a w celu zapewnienia spójnego i jednolitego stosowania rozporządzenia przez operatorów na poziomie UE konieczne jest dalsze zaangażowanie ze strony państw członkowskich.

Wyniki analizy potwierdziły, że rozwój norm UE, zharmonizowanego podejścia do działań kontrolnych i wspólnych platform IT służących wymianie danych ma zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia solidnych, równych warunków działania. Potwierdzono, że rola Europejskiej Agencji Kontroli Rybołówstwa (EFCA) i Komisji Europejskiej w rozwijaniu i wzmacnianiu zharmonizowanego i spójnego podejścia, obejmującego kompatybilne systemy sprawozdawczości, wymiany danych i identyfikowalności produktów rybołówstwa, ma w tym względzie fundamentalne znaczenie.

Identyfikowalność produktów rybołówstwa w państwach członkowskich stanowi problem. Chociaż w poszczególnych państwach członkowskich zaobserwowano znaczącą poprawę, a dzięki kontroli po wyładunku wzrosła wiarygodność i jakość danych, wciąż występują problemy przy kontroli w trakcie pierwszej sprzedaży i podczas transportu. Podstawowe problemy wynikają z utraty identyfikowalności na tych dwóch etapach łańcucha produkcji, w trakcie których ładunek można wprowadzić do obrotu bez wstępnej kontroli jego pochodzenia. Organy kontroli uważają, że obecnie obowiązujące ramy kontroli ważenia i transportu stwarzają możliwość wystąpienia błędów w sprawozdawczości, a przepisy dotyczące ważenia zmierzają do przekazania kontroli z państwa bandery do państwa nadbrzeżnego. Doświadczenie pokazuje, że transport stanowi idealną okazję do powstawania błędów w sprawozdawczości w zakresie danych dotyczących połowów. System identyfikowalności w formie papierowej, który przewidziano w rozporządzeniu w sprawie kontroli, także nie jest uznawany za skuteczny. Wskutek tego niektóre państwa członkowskie dobrowolnie rozwijają elektroniczne systemy identyfikowalności, jednak odmienne podejścia na poziomie krajowym utrudniają wymianę danych, ich kontrole krzyżowe i ich walidację. Z drugiej strony należy jednak stwierdzić, że w niektórych przypadkach trudności dotyczące wymiany danych przypisuje się niechęci do udostępniania danych, w tym między państwami członkowskim, Komisją i EFCA.

Wniesione w kilku przypadkach wnioski o zachowanie poufności również mogą stanowić poważną przeszkodę we wdrażaniu polityki w innych powiązanych dziedzinach (np. w dziedzinie współpracy w zakresie funkcji straży przybrzeżnej). Co więcej, wciąż pozostają nierozwiązane kwestie dotyczące wykorzystywania danych naukowych do celów kontroli oraz wykorzystywania danych kontrolnych do celów zarządzania; kwestiami tymi należy się zająć, aby skutecznie osiągnąć cele WPRyb. Z analizy wynika wyraźnie, że niektóre przepisy rozporządzenia w sprawie kontroli dotyczące gromadzenia i wymiany danych oraz informacji nie są wystarczająco jasne.

Uznaje się, że szczegółowe zasady mające zastosowanie do statków poniżej 12 metrów nie są w pełni odpowiednie: podczas gdy operatorzy większych statków postrzegają zwolnienia i odstępstwa jako brak kontroli i szkodzenie równym warunkom działania, przedstawiciele tradycyjnego łodziowego rybołówstwa przybrzeżnego postrzegają sztywność niektórych narzuconych przepisów jako nieuzasadnione obciążenie, w szczególności dla sektorów, które mocno ucierpiały w wyniku niedawnego kryzysu gospodarczego.

Kontrola działalności statków poniżej 10 metrów, które obecnie są zwolnione z prowadzenia dziennika połowowego, jest niewłaściwie wdrażana przez państwa członkowskie (np. kontrola poprzez pobranie próby w czasie wyładunku). W odniesieniu do Morza Śródziemnego, gdzie ponad 80 % statków stanowią małe łodzie, jest to kwestia niewystarczająco uwzględniona w obecnie obowiązującym rozporządzeniu w sprawie kontroli. Podobne trudności występują w innych basenach morskich, choć w mniejszym stopniu.

Obywatele i większość odpowiednich zainteresowanych stron postrzegają również brak przepisów w zakresie kontroli odnoszących się do połowów rekreacyjnych jako szkodliwy dla równych warunków działania oraz uważają, że konieczne jest ich wprowadzenie.

Wiele zainteresowanych stron wyraziło swoje obawy w odniesieniu do kontroli wypełniania obowiązku wyładunku. Operatorzy wyrażają obawy szczególnie w odniesieniu do równych warunków działania i dążą do ograniczenia wszelkich dodatkowych obciążeń. Należy zauważyć, że chociaż tekst rozporządzenia w sprawie kontroli dostosowano do nowej WPRyb w drodze tzw. rozporządzenia zbiorczego, uznaje się, że przepisy dotyczące kontroli wypełniania obowiązku wyładunku są nieodpowiednie oraz że kwestia kontroli wypełniania nowych obowiązków (np. kontrola wykorzystywania połowów gatunków o rozmiarach osobników poniżej minimalnego rozmiaru odniesienia do celów ochrony, nieprzeznaczonych do bezpośredniego spożycia przez ludzi) powinna być rozwiązana w sposób bardziej odpowiedni, aby zapobiec wszelkim pomyłkom i wątpliwościom wśród wielu zainteresowanych stron publicznych i prywatnych.

Z oceny wynika również, że w przypadku niektórych zadań funkcje i obowiązki Komisji, EFCA i państw członkowskich sformułowano w sposób niejasny, co prowadzi do powielania podobnych działań.

Operatorzy przemysłowi i rybacy wyrazili obawy dotyczące sztywności niektórych przepisów technicznych, które okazały się trudne do wdrożenia (dotyczy to np. praktyk ważenia, tolerancji, transportu, uprzedniego powiadamiania, terminów przekazywania dokumentów sprzedaży).

Kultura zgodności

Jedną z podstaw polityki kontroli jest zwiększanie świadomości wśród podmiotów zaangażowanych w cały zakres działalności związanej z rybołówstwem (obejmujący połowy, przetwórstwo, dystrybucję i wprowadzanie do obrotu) w odniesieniu do znaczenia zgodności z przepisami WPRyb. Z oceny wynika, że obecne ramy przyczyniły się do zbudowania wśród operatorów i państw członkowskich kultury zgodności, co z kolei spowodowało poprawę wypełniania obowiązków wynikających z WPRyb. Jest jednak również jasne, że należy nadal poprawiać zgodność z przepisami WPRyb poprzez kompleksowy i solidny system monitorowania i kontroli oraz zwiększać świadomość branży w odniesieniu do znaczenia przestrzegania środków ochronnych.

Szczegółowe programy kontroli i inspekcji oraz wspólne plany rozmieszczenia, których wdrażanie koordynowała EFCA, stanowią efektywne narzędzia; okazały się one także doskonałym sposobem poprawy współpracy i wymiany informacji między państwami członkowskimi. Szczególnie przydatne w wyjaśnianiu nowych przepisów i w zwiększaniu wśród operatorów świadomości problemów związanych z ochroną okazały się działania w zakresie rozpowszechniania wiedzy i szkolenia przeprowadzane przez EFCA.