KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 28.2.2018 COM(2018) 117 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO, RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Odpowiedzi państw członkowskich na sprawozdanie roczne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego za rok budżetowy 2016 {SWD(2018) 61 final}



SPIS TREŚCI 1 Wstęp 2 Kluczowe elementy sprawozdania Europejskiego Trybunału Obrachunkowego za 2016 r. 3 Podsumowanie odpowiedzi państw członkowskich 3.1 Przestrzeganie zasad i przepisów 3.2 Wyniki osiągnięte dzięki budżetowi UE 3.3 Działania następcze podejmowane w związku z zaleceniami Trybunału Obrachunkowego 4 Podsumowanie



SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO, RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO ODPOWIEDZI PAŃSTW CZŁONKOWSKICH NA SPRAWOZDANIE TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO ZA ROK BUDŻETOWY 2016 1Wstęp Po opublikowaniu przez Europejski Trybunał Obrachunkowy sprawozdania rocznego za 2016 r. w dniu 28 września 2017 r. Komisja – zgodnie z rozporządzeniem finansowym – niezwłocznie powiadomiła państwa członkowskie o zawartych w tym sprawozdaniu informacjach dotyczących zarządzania środkami finansowymi, za które są one odpowiedzialne. Państwa członkowskie wezwano również do udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu, w którym skupiono się na trzech głównych zagadnieniach: 1) przestrzeganiu zasad i przepisów 2) sprawozdawczości na temat wyników 3) działaniach następczych podejmowanych w związku z zaleceniami Trybunału Obrachunkowego. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono podsumowanie odpowiedzi państw członkowskich. Do sprawozdania załączono dokument roboczy służb Komisji, w którym przedstawiono odpowiedzi państw członkowskich w bardziej szczegółowy sposób.

2Kluczowe elementy sprawozdania Europejskiego Trybunału Obrachunkowego za 2016 r. Po raz pierwszy od 1994 r. Trybunał Obrachunkowy wydał opinię z zastrzeżeniem (a nie opinię negatywną) na temat prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń – dotyczyła ona 2016 r. Odzwierciedla to istotną poprawę w zarządzaniu finansami UE. W znacznej części skontrolowanych przez Trybunał wydatków z 2016 r. nie wystąpił istotny poziom błędu. Odnotowano także utrzymującą się poprawę w kwestii szacowanego poziomu błędu w płatnościach z budżetu UE na przestrzeni trzech ostatnich lat: z poziomu 4,4 % w 2014 r. do poziomu 3,8 % w 2015 r. i 3,1 % w 2016 r. Mimo że – z wyjątkiem działów 5 (Administracja) i 3 (Bezpieczeństwo i Obywatelstwo) WRF – w wydatkach w ramach wszystkich pozostałych działów wciąż występował istotny poziom błędu, w 2016 r. odnotowano spadek poziomu błędu we wszystkich działach w porównaniu z 2015 r. Dział „Spójność” nadal miał największy wpływ na ogólny poziom błędu, przed działami „Zasoby naturalne”, „Konkurencyjność” i „Globalny wymiar Europy”. Udział poszczególnych działów WRF w ogólnie szacowanym poziomie błędu za 2016 r. przedstawiono na wykresie 1. Fundusze w działach „Spójność” i „Rolnictwo” są wdrażane głównie w trybie zarządzania dzielonego, w związku z czym to głównie do nich odnoszą się pytania zadane państwom członkowskim. Źródło: roczne sprawozdanie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego za rok budżetowy 2016. Wyniki przeprowadzonej przez Trybunał Obrachunkowy kontroli za 2016 r. wykazały również, że w rozliczeniach nie wystąpiły istotne zniekształcenia, w związku z czym wydał on opinię bez zastrzeżeń na temat wiarygodności rozliczeń, jak to ma miejsce od 2007 r. W sprawozdaniu Trybunału Obrachunkowego wskazano również dwa rodzaje programów wydatków – programy oparte na uprawnieniach do płatności i programy opierające się na zwrocie poniesionych kosztów – z których każdy wiąże się z innym rodzajem ryzyka. Zgodnie ze sprawozdaniem w błędach wykrytych w programach opierających się na zwrocie poniesionych kosztów za 2016 r. dominują błędy dotyczące kwalifikowalności. Błędy tej kategorii dotyczyły głównie niekwalifikowalnych kosztów ujętych w zestawieniach poniesionych wydatków, niekwalifikowalnych projektów i działań oraz niekwalifikujących się beneficjentów. Jeśli chodzi o programy oparte na uprawnieniach do płatności, do najczęściej pojawiających się błędów zalicza się nieprawidłowe zadeklarowanie powierzchni gruntów przez rolników. Jednocześnie Europejski Trybunał Obrachunkowy stwierdził, że obszary kwalifikowalne zostały ustalone dokładniej niż w latach ubiegłych. Dzięki temu w 2016 r. Europejski Trybunał Obrachunkowy nie wykrył istotnego poziomu błędu w wydatkach opartych na uprawnieniach do płatności z tytułu pomocy bezpośredniej dla rolników. Na wykresie 2 przedstawiono ogólny szacowany poziom błędu w rozbiciu na kategorie błędów stosowane przez Trybunał Obrachunkowy. Jeżeli chodzi o osiągnięte wyniki, Trybunał stwierdził, że Komisja przedstawia znacznie więcej informacji niż państwa członkowskie czy organizacje międzynarodowe. Komisja przyjęła zalecenie dotyczące przedstawiania większej ilości informacji na temat źródeł i jakości danych, o ile informacje takie są dostępne. Źródło: roczne sprawozdanie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego za rok budżetowy 2016. 3Podsumowanie odpowiedzi państw członkowskich 3.1Przestrzeganie zasad i przepisów W sprawozdaniu rocznym Europejskiego Trybunału Obrachunkowego za 2016 r. wskazano (na podstawie kontroli) najważniejsze kategorie błędów występujących w dwóch głównych obszarach wydatków unijnych podlegających zarządzaniu dzielonemu (we wspólnej polityce rolnej oraz polityce spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej). Pytania miały pomóc ocenić, czy państwa członkowskie zgadzają się z wnioskiem Trybunału Obrachunkowego co do kategorii błędów oraz ich względnego znaczenia w tych obszarach wydatków, a także ocenić, w jakim zakresie podjęły one działania, by zapobiec występowaniu takich błędów. Z odpowiedzi wynikało, że znaczna większość państw członkowskich – około trzech czwartych z nich – zgodziła się co do najczęstszych rodzajów błędów wskazanych przez Trybunał Obrachunkowy w obu obszarach polityki. Państwa członkowskie w większości potwierdziły również względne znaczenie kategorii błędów wskazanych przez Europejski Trybunał Obrachunkowy; fakt, że w mniejszym stopniu zgodziły się one w tej kwestii w obszarze spójności (56 %) niż w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich (67 %), można wytłumaczyć tym, że typologie błędów w pierwszym z wymienionych obszarów polityki są nieco bardziej zróżnicowane. Na wykresie 3 przedstawiono szczegółowe informacje dotyczące odpowiedzi państw członkowskich.





Czy zgadzają się Państwo, że błędy należące do tych kategorii występują najczęściej? Czy zgadzają się Państwo co do względnego znaczenia tych kategorii błędów? * Niektóre państwa członkowskie udzieliły osobnych odpowiedzi w odniesieniu do EFRR i EFS. Niektóre państwa członkowskie wskazały również inne kategorie błędów, na które często natrafiają w tych obszarach polityki. Jeżeli chodzi o obszar spójności, Estonia zwróciła uwagę na to, że nieprawidłowości związane z pomocą państwa mają z reguły znaczne konsekwencje finansowe, natomiast Finlandia wskazała na przekroczenia kosztów. Węgry wymieniły trzy dodatkowe kategorie, mianowicie: niedostarczanie dowodów na zgodność z ceną rynkową, podwójne finansowanie projektów i naruszenie zasady należytego zarządzania finansami. Jeżeli chodzi o rozwój obszarów wiejskich, Austria zwróciła uwagę na ryzyko niespełnienia warunków regulujących udzielanie pomocy i wieloletnie zobowiązania. W kwestii względnego znaczenia kategorii błędów wiele państw członkowskich (np. Bułgaria, Republika Czeska, Estonia, Irlandia) zgłosiło, że najważniejszym rodzajem uchybień są nadal naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych. Kilka państw członkowskich przekazało również szczegółowe opisy środków wdrożonych w celu zapobiegania takim błędom. Z opisów tych wynikało, że na szczeblu instytucji zarządzających i instytucji certyfikujących przeprowadzane są weryfikacje oraz wdrożone zostały mechanizmy kontrolne, zgodnie ze stosownymi przepisami sektorowymi regulującymi korzystanie z instrumentów. W odpowiedziach często twierdzono, że zgodnie z tymi przepisami instytucje zarządzające opracowały podręczniki zawierające regulaminy wewnętrzne, w których określono działanie systemów kontroli wewnętrznej w odniesieniu do wdrażania programów operacyjnych oraz zarządzania nimi. Instytucje audytowe przyjęły strategie, w których położono nacisk na kontrole operacji na miejscu i audyty systemów, aby wykryć błędy w zarządzaniu operacjami realizowanymi w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Wiele państw członkowskich wskazało uproszczenie zasad dotyczących programów pomocy i stosowanie uproszczonych form kosztów jako środki, które umożliwią rozwiązanie problemu częstego występowania błędów. Niemal wszyscy respondenci zwrócili uwagę na przydatność szkoleń dla instytucji pośredniczących i beneficjentów przy okazji ogłaszania zaproszeń do składania wniosków, aby zwiększyć wiedzę na temat wymogów prawnych. W Hiszpanii instytucje zarządzające oceniają zdolności instytucji pośredniczących przed powierzeniem im zadań. W ramach polityki spójności wymieniono wiele środków ukierunkowanych na zmniejszenie liczby błędów w dziedzinie zamówień publicznych. Chorwacja, Francja i Słowacja poinformowały, że utworzyły internetowe platformy kontaktowe umożliwiające ekspertom omawianie problemów i dające beneficjentom łatwy dostęp do informacji. W Chorwacji, na Łotwie i w Słowacji organy krajowe publikują zestawienia błędów, które najczęściej się pojawiają w procedurach udzielania zamówień publicznych. Litwa utworzyła Urząd Zamówień Publicznych, „do obowiązków którego należy realizacja polityki udzielania zamówień publicznych i egzekwowanie przepisów krajowych dotyczących zamówień publicznych, a także działania zapobiegawcze, doradzanie w kwestiach dotyczących zamówień publicznych i zarządzanie Centralnym Systemem Informacji o Zamówieniach Publicznych”. Jeżeli chodzi o obszar rolnictwa, Polska i Łotwa wprowadziły internetowe systemy składania wniosków, które ułatwiają wnioskodawcom wskazanie właściwej powierzchni gruntów. Szwecja opisała podobne procedury, które obejmują automatyczne mechanizmy sprawdzające, i oznajmiła, że dzięki takiemu podejściu liczba błędów jest znacznie mniejsza niż w przypadku przetwarzania ręcznego. Wielu respondentów (np. Cypr, Republika Czeska i Grecja) zwróciło uwagę na użyteczność porównywania informacji przechowywanych elektronicznie, pochodzących z różnych źródeł (wewnętrznych i zewnętrznych). Malta prowadzi i regularnie aktualizuje rejestr ryzyka. Irlandia stosuje podejście pragmatyczne i przypomina uczestnikom programów pomocy o terminach za pomocą krótkich wiadomości tekstowych. Jako kluczowy element systemów zarządzania i kontroli wskazywano również koordynację na szczeblu centralnym. We Francji „(...) instytucje koordynujące służą pomocą instytucjom zarządzającym i instytucjom certyfikującym, udzielając odpowiedzi na pytania dotyczące kwalifikowalności i zamówień publicznych”. W Niemczech „wykładnia przepisów prawnych i kwestie związane z wdrażaniem są omawiane podczas regularnych spotkań z udziałem instytucji zarządzających EFRR”. Polska regularnie organizuje szkolenia w zakresie zamówień publicznych skierowane do instytucji rządowych i samorządowych na szczeblu regionalnym. 3.2 Wyniki osiągnięte dzięki budżetowi UE W rozdziale 3 swojego sprawozdania rocznego za rok budżetowy 2016 Europejski Trybunał Obrachunkowy podkreślił znaczenie jakości informacji na temat wyników. Komisja zobowiązała się do udzielania informacji na temat źródeł i jakości danych, o ile takie informacje są dostępne. Biorąc po uwagę, że znaczna ilość danych dotyczących wyników w odniesieniu do programów finansowanych z budżetu UE jest przekazywana przez państwa członkowskie, w kwestionariuszu zwrócono się do nich o przedstawienie informacji na temat jakości tych danych na szczeblu krajowym. W niektórych przypadkach państwa członkowskie odniosły się w swoich odpowiedziach nie tylko do danych dotyczących osiągnięcia celów polityki, ale także do danych dotyczących wyników kontroli zgodności. W związku z tym na podstawie odpowiedzi udzielonych przez państwa członkowskie nie można wyciągnąć wniosków na temat tylko jednego z tych dwóch rodzajów danych. Z odpowiedzi państw członkowskich wynika, że dane dotyczące wyników mogą pochodzić z różnego rodzaju źródeł, które można przyporządkować do jednej z następujących kategorii: ·informacje znajdujące się w posiadaniu krajowych podmiotów wdrażających. W przypadku obszaru spójności były to głównie instytucje zarządzające (również w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich), instytucje certyfikujące i instytucje pośredniczące. Jeżeli chodzi o rolnictwo, kategorię tę reprezentowały agencje płatnicze; ·informacje pochodzące od stron trzecich. Mogą to być podmioty krajowe lub międzynarodowe bądź agencje, które nie uczestniczą w zarządzaniu danymi projektami lub programami;

·informacje pochodzące od beneficjentów. Szereg państw członkowskich przekazuje dane dotyczące wyników we współpracy ze swoimi krajowymi urzędami statystycznymi, które stosują własne procedury zapewniania jakości. Chociaż powyższe kategorie mogą się na siebie najwyraźniej nakładać i być ze sobą powiązane (na przykład informacje znajdujące się w posiadaniu krajowych instytucji wdrażających mogą pochodzić z któregokolwiek z dwóch pozostałych źródeł), pytania i analiza miały na celu ocenę spostrzeżeń państw członkowskich na podstawie sposobu, w jaki formułowały one swoje odpowiedzi. Na wykresie 4 przedstawiono udział poszczególnych kategorii w całkowitej liczbie źródeł błędów wskazanych w odpowiedziach. Uwaga: odpowiedzi na to pytanie udzieliło 25 państw członkowskich. Niemal wszystkie państwa członkowskie wskazały jako źródło krajowe systemy informatyczne wykorzystywane przez instytucje wdrażające na potrzeby zarządzania programami operacyjnymi w ramach zarządzania dzielonego. Jeżeli chodzi o rolnictwo, w kategorii tej najczęściej wspominano o systemie identyfikacji działek rolnych obsługiwanym przez agencje płatnicze. Jeśli chodzi o informacje przekazywane przez strony trzecie, często wymieniano Eurostat i krajowe urzędy statystyczne jako źródła wykorzystywane do weryfikowania danych dotyczących wskaźników. Rumunia gromadziła potrzebne informacje również za pomocą niezależnych badań krajowych. Węgry wspomniały, że wykorzystywały informacje pochodzące z Krajowej Administracji Podatkowej i Celnej oraz z Banku Narodowego, a Polska wskazała, że korzysta z danych dotyczących konsumentów uzyskanych od przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Różnorodne okazały się również środki i kanały pozyskiwania informacji na temat wyników od beneficjentów. Większość państw członkowskich wspomniała o standardowych sprawozdaniach z postępów prac, które są kompilowane i sprawdzane na szczeblu instytucji pośredniczących lub – w obszarze spójności – bezpośrednio przez instytucje zarządzające (Bułgaria, Rumunia, Słowenia i Łotwa). Jako ważne źródło informacji, szczególnie w obszarze rolnictwa, wskazano również dokumentację przekazywaną na etapie składania wniosków o dofinansowanie. W jednym z pytań zwrócono się o informacje na temat różnych działań, procedur i systemów mających na celu zapewnienie wysokiej jakości przekazywanych danych dotyczących wyników. Niewiele państw członkowskich udzieliło szczegółowych odpowiedzi, jeśli chodzi o wstępne określenie, identyfikację i gromadzenie danych dotyczących wyników. Zamiast tego respondenci skupili się na kolejnych cyklach administracyjnych, tj. począwszy od rejestracji danych dotyczących wyników w systemach komputerowych do etapu sprawozdawczości. Podczas analizy odpowiedzi tego rodzaju środki wskazane przez państwa członkowskie podzielono na następujące kategorie: ·środki zapobiegawcze: działania z zakresu zarządzania mające zapobiegać występowaniu uchybień lub błędów w systemach, procedurach i procesach stanowiących podstawę do opracowywania wskaźników podlegających zgłoszeniu, które skutkują obniżeniem jakości tych wskaźników; ·środki naprawcze: działania mające na celu zapewnienie, by wszelkie błędy, które jednak wystąpiły, zostały skorygowane przed przekazaniem informacji; ·środki służące wykrywaniu błędów: środki opracowane lub skutecznie przyczyniające się do wykrywania i korygowania wszelkich błędów, które mogły wpłynąć na jakość zgłaszanych Komisji informacji dotyczących wyników. Podobnie jak w pierwszym zestawie kategorii, który opisano powyżej, również w tym przypadku możliwe nakładanie się kategorii i ich wzajemne powiązania mogą w pewnym stopniu utrudniać wyciągnięcie wniosków w ramach analizy (na przykład informacje znajdujące się w posiadaniu krajowych instytucji wdrażających mogą pochodzić z któregokolwiek z dwóch pozostałych źródeł). Podobnie jak w poprzednim przypadku podstawą do kategoryzacji były opinie własne państw członkowskich, które wydedukowano na podstawie sposobu, w jaki opisały one poszczególne działania i mechanizmy kontrolne. Na wykresie 5 przedstawiono udział wspomnianych powyżej kategorii w odpowiedziach państw członkowskich.



Wykres 5 – Udział poszczególnych rodzajów środków zapewniających wysoką jakość danych dotyczących wyników

W jaki sposób zapewniają Państwo wysoką jakość danych dotyczących wyników?

Z odpowiedzi wielu państw członkowskich wynikało, że zamierzają one ustanowić zintegrowany elektroniczny system zarządzania funduszami opracowany zgodnie z odpowiednimi przepisami unijnymi i krajowymi, który będzie najważniejszym środkiem zapobiegawczym pozwalającym zapewnić wysoką jakość danych w obu obszarach polityki. Innym często wymienianym środkiem zapobiegawczym było opracowanie podręczników kontroli administracyjnych przeprowadzanych przez instytucje zarządzające i instytucje pośredniczące (Bułgaria, Chorwacja, Rumunia i Słowenia). Węgry opublikowały wspólne metody ustalania wspólnych wskaźników i zaangażowały ekspertów w proces ich opracowywania. W Bułgarii, w obszarze spójności, instytucja certyfikująca przeprowadzała kontrole jakości systemów weryfikacji ustanowionych przez instytucje zarządzające w celu monitorowania wskaźników efektywności. Niektóre państwa członkowskie (Bułgaria, Chorwacja i Grecja) wspomniały w swoich odpowiedziach, że usprawniły proces przekazywania danych poprzez przygotowanie standardowych formularzy, za pomocą których beneficjenci przekazują informacje na temat postępów we wdrażaniu projektów i powiązanych wskaźników. Wydaje się, że najważniejszym rodzajem spośród wymienionych środków naprawczych i środków służących wykrywaniu błędów były kontrole zarządcze pierwszego stopnia (obejmujące właściwy podział obowiązków i zapewniające przestrzeganie zasady „czterech oczu”). W szczególności Republika Czeska wskazała na duże znaczenie przeprowadzania oceny racjonalności zgłaszanych danych dotyczących wskaźników względem danych zawartych w złożonych wcześniej sprawozdaniach. Często wspominano również o kontrolach na miejscu przeprowadzanych u beneficjentów przez instytucje wdrażające, które to kontrole mają na celu uzgodnienie informacji zawartych w sprawozdaniach beneficjentów z dokumentami źródłowymi. 3.3 Działania następcze podejmowane w związku z zaleceniami Trybunału Obrachunkowego Europejski Trybunał Obrachunkowy co roku bada, jakie działania podjęte zostały przez Komisję w odpowiedzi na jego zalecenia. Tegoroczne badanie obejmujące 108 zaleceń opublikowanych w latach 2010–2013 pokazuje, że Komisja wdrożyła 90 zaleceń w całości lub w większej części. Trybunał ustalił, że tylko sześć zaleceń nie zostało wdrożonych wcale (przy czym jedno z nich nie zostało początkowo przyjęte przez Komisję). Trybunał Obrachunkowy może kierować zalecenia do poszczególnych państw członkowskich lub łącznie do wszystkich państw członkowskich. W związku z tym w kwestionariuszu znalazło się pytanie dotyczące tego, czy państwa członkowskie podejmują działania następcze w obu przypadkach. W razie odpowiedzi twierdzącej poproszono je o przedstawienie krótkiego opisu stosowanych procedur, a jeśli udzieliły odpowiedzi negatywnej, poproszono o wyjaśnienie tego stanu rzeczy. Prawie wszystkie państwa członkowskie, które udzieliły odpowiedzi na to pytanie, oznajmiły, że podejmują działania następcze w związku z obydwoma rodzajami zaleceń. Państwa z reguły reagują na poszczególne zalecenia poprzez wskazanie właściwych instytucji wdrażających i przesłanie im (z reguły za pośrednictwem instytucji audytowej) sprawozdań Trybunału Obrachunkowego lub odnośnych komunikatów. Co więcej, szereg państw członkowskich weryfikuje również stosowne procedury monitorowania. W przypadku polityki rolnej we Francji, w Danii i w Grecji odpowiedzialność za takie monitorowanie spoczywa na właściwych instytucjach wdrażających, podczas gdy na Węgrzech zajmuje się tym specjalny departament w kancelarii premiera. Grecja wspomniała, że ustanowiła krajowy plan działania mający na celu zmniejszenie poziomu błędu w zakresie EFRROW, a poszczególne zalecenia analizuje pod kątem możliwej aktualizacji tego dokumentu. Luksemburg i Francja organizują regularne spotkania z beneficjentami dotyczące działań następczych oraz prowadzą i monitorują na szczeblu centralnym szczegółowe plany działania. Niemcy poinformowały z kolei, że najczęstsze źródła błędów wskazywane m.in. przez Trybunał Obrachunkowy, a także odpowiadające im środki mogą dać podstawę do utworzenia tematycznych grup roboczych na szczeblu federacji i landów w celu wyeliminowania wskazanych niedociągnięć.