SPIS TREŚCI

1........... Wstęp............................................................................................................................ 3

2........... Sektor mikrokredytów w Unii Europejskiej..................................................................... 3

2.1........ Mikrokredyt jest pojęciem posiadającym różne definicje................................................. 3

2.2........ Duża liczba różnych definicji znajduje odzwierciedlenie w różnorodności podmiotów udzielających mikrokredytów...................................................................................................................................... 3

2.2.1..... Przegląd rodzajów instytucji udzielających mikrokredytów w UE..................................... 3

2.2.2..... Instytucje bankowe pełnią główną rolę w UE, chociaż mikrokredyty często stanowią działalność poboczną 3

2.2.3..... Instytucje niebędące bankami zajmujące się głównie udzielaniem mikrokredytów są inną ważną kategorią podmiotów udzielających mikrokredytów........................................................................ 3

2.2.4..... Sektor publiczny jest jednym z najbardziej wpływowych podmiotów na rynku mikrokredytów 3

3........... Nadzór ostrożnościowy działalności związanej z mikrokredytami w UE w wyniku stosowania dyrektywy 2006/48/WE.................................................................................................................. 3

3.1........ Dużą część podmiotów udzielających mikrokredytów wyłączono ze stosowania wymogów ostrożnościowych określonych w dyrektywie 2006/48/WE......................................................................... 3

3.2........ Szereg czynników ogranicza wpływ wymogów ostrożnościowych określonych w dyrektywie 2006/48/WE na działalność mikrokredytową, chociaż mogą występować pewne obciążające skutki.......... 3

3.2.1..... W dyrektywie 2006/48/WE nie wzięto pod uwagę szczególnego charakteru mikrokredytów 3

3.2.2..... Dostęp do publicznych programów gwarancji umożliwia podmiotom udzielającym mikrokredytów znaczne obniżenie poziomu funduszy własnych wymaganych do pokrycia ryzyka kredytowego, na które są narażone 3

3.2.3..... Większość mikrokredytów można wyłączyć z limitu dużych ekspozycji mającego na celu ograniczenie ryzyka koncentracji.................................................................................................................... 3

3.2.4..... Zawarte w dyrektywie wymogi dotyczące zarządzania ryzykiem wspierają podmioty udzielające mikrokredytów będące bankami w ograniczeniu ryzyka........................................................................... 3

3.2.5..... W dyrektywie 2006/48/WE wymaga się od będących bankami podmiotów udzielających mikrokredytów zgodności z wymogami ostrożnościowymi w celu ograniczenia ryzyka płynności............... 3

3.2.6..... Dyrektywa 2006/48/WE może wiązać się z dużymi obciążeniami administracyjnymi, które mogą zmniejszać atrakcyjność mikrokredytów jako przedmiotu działalności bankowej, wzmacniając jednocześnie zaufanie inwestorów finansowych do podmiotów udzielających mikrokredytów............................. 3

4........... Wnioski.......................................................................................................................... 3

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie stosowania dyrektywy 2006/48/WE w odniesieniu do mikrokredytów

1. Wstęp

Mikrokredyty są powszechnie uznawane – przez państwa członkowskie, instytucje finansowe, krajowe organy nadzoru, a także w szerszym zakresie – za skuteczny sposób finansowania w odniesieniu do tworzenia miejsc pracy i włączenia społecznego, który może łagodzić szkodliwe skutki obecnego kryzysu finansowego, przyczyniając się jednocześnie do rozwoju przedsiębiorczości i wzrostu gospodarczego w UE. Z tego powodu przez ostatnie kilka lat rozwój mikrokredytów stanowił ważny punkt programu prac Komisji Europejskiej.

W listopadzie 2007 r. Komisja Europejska wydała komunikat „Europejska inicjatywa na rzecz rozwoju mikrokredytów dla wsparcia wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” w celu promowania bardziej sprzyjającego otoczenia dla udzielania mikrokredytów. W ciągu ostatnich kilku miesięcy Komisja Europejska współpracowała bezpośrednio z przedstawicielami sektora mikrokredytów oraz krajowymi organami publicznymi w celu zidentyfikowania przeszkód, które napotykają podmioty udzielające mikrokredytów w ramach rozwijania swoich usług w całej UE, a także w celu rozważenia sposobów przezwyciężenia tych przeszkód oraz ustalenia, czy konieczne są działania regulacyjne na poziomie krajowym lub unijnym. Na etapie przeglądu i dyskusji prowadzonym przez Komisję Europejską zorganizowano wspólną konferencję z Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, która odbyła się w dniu 2 grudnia 2011 r.

Wolę rozwijania mikrokredytów w UE podzielali także współprawodawcy unijni podczas procesu negocjacji w sprawie dyrektywy 2009/111/WE[1]. Zwrócili się oni do Komisji Europejskiej z wnioskiem o przeprowadzenie przeglądu stosowania dyrektywy 2006/48/WE[2] w odniesieniu do mikrokredytów. Zgodnie z art. 156 dyrektywy 2006/48/WE Komisję Europejską wezwano do złożenia sprawozdania z wyników tego przeglądu Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wraz z wszelkimi odpowiednimi wnioskami.

Następna sekcja niniejszego sprawozdania ma na celu wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem „mikrokredytu”, ze szczególnym uwzględnieniem podmiotów udzielających mikrokredytów, rozpoczynając od wyraźnego oszacowania skali uczestnictwa w tej działalności kredytowej i związanych z nią kwestii. Trzecia sekcja zawiera przegląd nadzoru ostrożnościowego działalności podmiotów udzielających mikrokredytów w Unii oraz analizę wpływu stosowania wymogów ostrożnościowych na działalność związaną z mikrokredytami wynikającego ze stosowania dyrektywy 2006/48/WE. Ostatnia część zawiera podsumowanie wraz z wnioskami, czy należy zmienić wymogi ostrożnościowe w odniesieniu do działalności bankowej w UE, czy też pozostawić je bez zmian.

2. Sektor mikrokredytów w Unii Europejskiej

2.1. Mikrokredyt jest pojęciem posiadającym różne definicje

Nie istnieje jedna definicja mikrokredytu. Pojęcie „mikrokredyt” stosuje się zasadniczo w odniesieniu do pożyczek na niewielką kwotę udzielanych osobom wyłączonym z tradycyjnego systemu finansowego lub nieposiadającym dostępu do banków w celu wsparcia ich w rozpoczęciu lub rozwoju działalności. Wśród państw członkowskich i zainteresowanych stron występują jednak znaczne różnice w definicji mikrokredytu w zależności od środowiska społecznego, sytuacji gospodarczej i celów polityki.

Popyt na mikrokredyty jest generowany przez różnych pożyczkobiorców. Mikrokredyty mogą być dostępne jedynie dla „mikroprzedsiębiorców”, czyli osób samozatrudnionych, które zamierzają finansować małą działalność gospodarczą. Mogą być one także ukierunkowane wyłącznie na inne grupy, takie jak osoby wykluczone społecznie usiłujące poradzić sobie z nagłymi wypadkami, finansować kształcenie lub zaspokoić podstawowe potrzeby w zakresie wyposażenia gospodarstwa domowego.

Mikrokredyty są zasadniczo udzielane w niewielkiej kwocie, krótkoterminowe i niezabezpieczone oraz wymagają zwykle częstszych spłat i są obciążone wyższymi stopami procentowymi niż zwykłe kredyty bankowe. Poza tym ogólnym opisem mikrokredytów udziela się jednak na różnych warunkach. Na przykład okres spłaty kredytu wynosi na ogół mniej niż sześć miesięcy, ale może rozciągać się do dziesięciu lat. Jeżeli chodzi o stopy procentowe ważnym czynnikiem określającym ich poziom jest istnienie przepisów prawa dotyczących lichwy. Jeżeli istnieją przepisy dotyczące lichwy, kredytodawcy nie mogą naliczać odsetek powyżej ustalonej maksymalnej stopy procentowej. W państwach członkowskich, w których nie istnieją takie ograniczenia, stopy procentowe mogą być wyższe niż w państwach, w których istnieją przepisy dotyczące lichwy. W ujęciu kwotowym pojęcie mikrokredyt odnosi się na ogół do kredytów nieprzekraczających 25 000 EUR[3]. Wiele zainteresowanych stron w Europie definiuje jednak mikrokredyty jako kredyty w znacznie mniejszej lub w zacznie większej kwocie.

Działalność prowadzona przez podmioty udzielające mikrokredytów może wykraczać poza kredyty i obejmować inne usługi finansowe, takie jak produkty oszczędnościowe, rachunki bieżące, usługi płatnicze, usługi w zakresie przelewów, ubezpieczenia, leasing itd. Ten szeroki zakres usług finansowych należy jednak określać jako „mikrofinanse” i stosować w rozumieniu szerszym niż „mikrokredyt”.

Brak spójnej i powszechnie stosowanej definicji mikrokredytu stanowi przeszkodę w gromadzeniu informacji i danych na temat tej działalności, co utrudnia śledzenie zmian sytuacji w zakresie mikrokredytów w UE. Wiarygodne fakty i dane liczbowe dotyczące wolumenu mikrokredytów i związanych z nimi usług, szczególnie dla całej UE, są trudno dostępne. Kredyty o podobnych cechach można sklasyfikować alternatywnie jako mikrokredyty albo kredyty konwencjonalne w zależności od kontekstu. Można je zgłosić jako kredyty konsumenckie, kredyty detaliczne, kredyty dla przedsiębiorstw lub kredyty dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP).

2.2. Duża liczba różnych definicji znajduje odzwierciedlenie w różnorodności podmiotów udzielających mikrokredytów

2.2.1. Przegląd rodzajów instytucji udzielających mikrokredytów w UE

Odmienne definicje znajdują odzwierciedlenie w różnorodności form prawnych przyjmowanych przez podmioty udzielające mikrokredytów. Podmioty udzielające mikrokredytów dzieli się na różne kategorie: banki komercyjne i oszczędnościowe, spółdzielnie, instytucje mikrofinansowe, instytucje finansowe niebędące bankami, unie kredytowe, fundacje i inne rodzaje organizacji niedochodowych, takie jak organizacje i stowarzyszenia pozarządowe. Sektor mikrokredytów w UE jest różnorodny także pod względem wielkości przedsiębiorstw i ich modeli biznesowych. Oprócz klasyfikacji kredytodawców według rodzaju instytucji podmioty udzielające mikrokredytów można podzielić na następujące grupy:

– instytucje, które muszą uzyskać zezwolenie na prowadzenie działalności bankowej, a z drugiej strony te, które muszą być zarejestrowane przez organ nadzoru bankowego bez konieczności uzyskania zezwolenia, lub te, które muszą być jedynie zarejestrowane jako osoba prawna;

– podmioty, które mają status organizacji niedochodowej, a z drugiej strony podmioty nastawione na zysk;

– instytucje prywatne, a z drugiej strony instytucje publiczne;

– kredytodawcy, w przypadku których mikrokredyty są główną działalnością, a z drugiej strony ci, dla których mikrokredyty stanowią względnie małą część ich działalności gospodarczej.

Kredytodawców można rozróżniać także na podstawie kategorii ich kredytobiorców: instytucje niebędące bankami często udzielają mikrokredytów przeznaczonych dla ubogich gospodarstw domowych, podczas gdy mikrokredytów dla mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw udzielają głównie banki. Podmioty udzielające mikrokredytów różnią się także pod względem produktów i usług, które zgodnie z prawem mogą oferować, pod względem tego, czy są objęte nadzorem ostrożnościowym, oraz pod względem sposobów finansowania działalności administracyjnej i gospodarczej.

Różnorodność ta jest związana z otoczeniem regulacyjnym w każdym państwie (zob. sekcja 3). W niektórych państwach członkowskich Unii Europejskiej występuje monopol bankowy, co oznacza, że działalność związana z udzielaniem kredytów jest zastrzeżona jedynie dla podmiotów prowadzących działalność bankową. Natomiast w innych państwach członkowskich mikrokredytów mogą udzielać instytucje niebędące bankami. Istnieją także pewne wyjątki w niektórych systemach prawnych, w których zezwala się określonym instytucjom niebędącym bankami na udzielanie mikrokredytów pomimo monopolu bankowego. Warto odnotować, że unijne prawodawstwo w zakresie bankowości zakazuje podmiotom udzielającym mikrokredytów niebędącym bankami jedynie przyjmowania depozytów.

2.2.2. Instytucje bankowe pełnią główną rolę w UE, chociaż mikrokredyty często stanowią działalność poboczną

System bankowy jest ważnym instytucjonalnym źródłem mikrokredytów w UE poprzez banki oszczędnościowe, spółdzielcze i komercyjne. Można je podzielić na następujące cztery główne grupy w zależności od ich modelu biznesowego:

– banki prowadzące regularną działalność w zakresie mikrokredytów, posiadające wyspecjalizowane działy ds. udzielania takich kredytów;

– banki udzielające mikrokredytów poprzez oddzielne fundacje;

– banki nawiązujące partnerstwo z publicznymi instytucjami finansowymi, które określają politykę kredytową i ponoszą pełne ryzyko z tytułu kredytów (na pewnych warunkach), podczas gdy banki pozostają odpowiedzialne za decyzję o udzieleniu kredytu;

– banki pośrednio zaangażowane w działalność w zakresie mikrokredytów poprzez udzielanie hurtowych kredytów, instrumentów kredytowych i instrumentów wparcia płynności instytucjom finansowym specjalizującym się w mikrokredytach.

Chociaż udzielanie mikrokredytów jest jedynie działalnością poboczną dla większości z tych instytucji bankowych, często uważa się tę działalność za okazję do uczestniczenia w rozwoju przedsiębiorstw i klientów, co może okazać się rentowne w przyszłości. Sprzedaż krzyżowa (w której udzielenie kredytu daje bankom okazję do sprzedaży kredytobiorcy innych usług) może pomóc w zwiększeniu rentowności finansowania mikrokredytów. Banki mogą także być zmotywowane możliwymi korzyściami z współpracy z organami publicznymi w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.

2.2.3. Instytucje niebędące bankami zajmujące się głównie udzielaniem mikrokredytów są inną ważną kategorią podmiotów udzielających mikrokredytów

W większości państw członkowskich instytucje niebędące bankami udzielają większości mikrokredytów. Istniejące modele instytucji niebędących bankami obejmują organizacje pozarządowe, stowarzyszenia niedochodowe, organizacje charytatywne, fundusze powiernicze i fundacje, a także unie kredytowe i instytucje religijne. Zgodnie z prawodawstwem UE w zakresie bankowości, oprócz kilku wyjątków instytucje niebędące bankami nie mogą przyjmować depozytów od ludności, co jest zastrzeżone jedynie dla posiadających zezwolenie i objętych nadzorem instytucji bankowych. Te instytucje niebędące bankami w ramach głównej działalności udzielają mikrokredytów grupom społecznie lub finansowo wykluczonym.

Niektóre z tych udzielających mikrokredytów organizacji niebędących bankami przekształcają się z czasem w przedsiębiorstwa nastawione na zysk takie jak regulowane instytucje bankowe. Ta transformacja wynika często z potrzeby zwiększenia kapitału i chęci oferowania szerszego zakresu usług takich jak przyjmowanie depozytów.

W niektórych państwach członkowskich zawiązywane są partnerstwa pomiędzy organizacjami niedochodowymi i instytucjami bankowymi lub publicznymi. Te pierwsze dokonują nieformalnego wyboru osób, które mają otrzymać finansowanie, a także oferują im wsparcie już po udzieleniu kredytu, podczas gdy te drugie zapewniają finansowanie kredytów.

2.2.4. Sektor publiczny jest jednym z najbardziej wpływowych podmiotów na rynku mikrokredytów

Pomimo trudności w pomiarze wielkości sektora mikrokredytów jednym z najbardziej wpływowych podmiotów w UE w tym zakresie jest sektor publiczny, który zapewnia wsparcie instytucjom bankowym i instytucjom niebędącym bankami mające na celu wypełnienie luk lub eliminację niedoskonałości rynku mikrokredytów. Wsparcia tego udziela na poziomie krajowym, regionalnym lub europejskim szereg podmiotów publicznych, od banków będących własnością państwa po unijne fundusze strukturalne i inne publiczne programy związane z gwarancjami, pożyczkami lub kapitałem własnym.

W ramach polityki UE nadano mikrokredytom wysoki priorytet, co umożliwiło instytucjom otrzymywanie funduszy z różnych źródeł europejskich, takich jak Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Inwestycyjny, program „Wspólne europejskie zasoby dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw” (program JEREMIE finansowany przez fundusze strukturalne), program na rzecz konkurencyjności i innowacji (CIP) oraz Europejski Instrument Mikrofinansowy na rzecz Zatrudnienia i Włączenia Społecznego (europejski instrument mikrofinansowy Progress). Celem tych programów unijnych jest zachęcenie instytucji finansowych do udzielania mikrokredytów. Inne programy UE pomagają także podmiotom udzielającym mikrokredytów w poprawie zarządzania, ograniczaniu ryzyka i częściowym zrównoważeniu wysokich kosztów administracyjnych nieodłącznie związanych z mikrokredytami poprzez gwarancje i wsparcie techniczne, takie jak Wspólne działania na rzecz wspierania instytucji mikrofinansowych w Europie (JASMINE), które są ukierunkowane głównie na rozwój potencjału niebędących bankami podmiotów udzielających mikrokredytów.

Na poziomie krajowym i regionalnym podejmuje się szereg środków w celu promowania finansowania mikrokredytów i częściowego dzielenia ryzyka z podmiotami udzielającymi mikrokredytów poprzez programy gwarancji. Realizuje się także publiczne programy mające na celu udzielenie bezpośredniego wsparcia finansowego podmiotom udzielającym mikrokredytów i kredytobiorcom. W przypadkach, w których istnieją banki będące własnością państwa, są one z reguły głównym źródłem finansowania działalności związanej z mikrokredytami.

3. Nadzór ostrożnościowy działalności związanej z mikrokredytami w UE w wyniku stosowania dyrektywy 2006/48/WE

3.1. Dużą część podmiotów udzielających mikrokredytów wyłączono ze stosowania wymogów ostrożnościowych określonych w dyrektywie 2006/48/WE

Różnorodność form instytucjonalnych przyjmowanych przez podmioty udzielające mikrokredytów znajduje odzwierciedlenie w różnorodnych ramach regulacyjnych, które stosuje się do tych podmiotów w UE. Zasadniczo jedynie podmioty udzielające mikrokredytów działające na podstawie europejskiego prawa bankowego muszą spełnić wymagania zawarte w dyrektywie 2006/48/WE. Czynnikiem decydującym o podleganiu europejskiemu prawu bankowemu jest przyjmowanie od ludności depozytów lub innych funduszy podlegających zwrotowi i jednocześnie udzielanie kredytów na własny rachunek zgodnie z definicją instytucji kredytowej określoną w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2006/48/WE. Oznacza to, że podmioty udzielające mikrokredytów, które nie przyjmują depozytów, nie muszą uzyskiwać zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej ani spełniać wymogów ostrożnościowych zawartych w dyrektywie 2006/48/WE, chyba że państwa członkowskie stosują surowsze podejście poprzez zezwolenie na udzielanie mikrokredytów jedynie instytucjom bankowym posiadającym zezwolenie.

Ponadto, podczas gdy przepisy ostrożnościowe dotyczące instytucji bankowych są w pewnym zakresie zharmonizowane dyrektywą 2006/48/WE, podejście regulacyjne do mikrokredytów udzielanych przez instytucje niebędące bankami znacznie różni się w poszczególnych państwach. W większości państw członkowskich nie istnieją szczegółowe przepisy dotyczące niebędących bankami podmiotów udzielających mikrokredytów, które objęte są ogólnie stosowanymi przepisami prawa spółek, natomiast można w ustawodawstwie krajowym określić szczegółowe ramy regulacyjne w odniesieniu do udzielania mikrokredytów, tak jak np. we Włoszech.

Z ustaleń tych wynikają dwa następujące stwierdzenia:

– instytucje prowadzące podobną działalność nie podlegają tym samym wymogom regulacyjnym w całej UE; oraz

– dyrektywa 2006/48/WE może nie być tak niekorzystna w odniesieniu do mikrokredytów jak się spodziewano, biorąc pod uwagę ograniczony zakres jej stosowania.

3.2. Szereg czynników ogranicza wpływ wymogów ostrożnościowych określonych w dyrektywie 2006/48/WE na działalność mikrokredytową, chociaż mogą występować pewne obciążające skutki

3.2.1. W dyrektywie 2006/48/WE nie wzięto pod uwagę szczególnego charakteru mikrokredytów

W unijnym prawodawstwie bankowym nie wzięto pod uwagę szczególnego charakteru mikrokredytów. Udzielanie mikrokredytów uznaje się za zwykłą działalność kredytową i obejmuje się ją zakresem mających zastosowanie przepisów dotyczących finansowania i udzielania kredytów. Stwierdzenie to jest prawdziwe w odniesieniu do dyrektywy 2006/48/WE, w której nie występuje żadne odniesienie do szczegółowych wymogów ostrożnościowych dotyczących mikrokredytów. Oznacza to, że nie istnieje odstępstwo zezwalające bankom na wyłączenie swojej działalności w zakresie mikrokredytów z wymogów ostrożnościowych, ani nie istnieją szczegółowe przepisy ograniczające wymogi ostrożnościowe w porównaniu z wymogami stosowanymi wobec innej działalności bankowej.

3.2.2. Dostęp do publicznych programów gwarancji umożliwia podmiotom udzielającym mikrokredytów znaczne obniżenie poziomu funduszy własnych wymaganych do pokrycia ryzyka kredytowego, na które są narażone

Mikrokredyty mogą wiązać się z wysokim ryzykiem kredytowym, tj. ryzykiem niewykonania zobowiązania przez kredytobiorcę przed spłatą kwoty głównej i ustalonych odsetek zgodnie z umową kredytu, w związku z możliwym nadmiernym zadłużeniem kredytobiorcy i brakiem gwarancji tradycyjnie wymaganych przez banki. Ryzyko kredytowe może być niedocenione ze względu na asymetrię informacyjną.

Dyrektywa 2006/48/WE wymaga, aby podmioty udzielające mikrokredytów będące bankami posiadały minimalną kwotę funduszy własnych na pokrycie tego ryzyka kredytowego w celu zachowania wypłacalności w przypadku niewywiązania się kredytobiorców ze zobowiązań. Zgodnie z tą dyrektywą instytucje bankowe mogą obliczyć minimalny kapitał, stosując różne metody o zmiennym stopniu złożoności, mianowicie metodę standardową lub metodę wewnętrznych ratingów. Zgodnie z metodą standardową, będącą najprostszą i najbardziej powszechną metodą stosowaną przez mniejsze instytucje bankowe, minimalny poziom funduszy własnych określa się w odniesieniu do poziomu ryzyka związanego z mikrokredytami. Poziom ten mierzy się poprzez wagi ryzyka (tj. im bardziej kredyt jest ryzykowny dla banku, tym większa waga ryzyka). Zgodnie z metodą standardową mikrokredytom przypisuje się wagę 75 %[4] od momentu, w którym pojawia się niska korelacja między mikrokredytami[5].

Od banków wymaga się, aby posiadały one kapitał Tier I wynoszący co najmniej 4 % ważonej ryzykiem kwoty mikrokredytów i łączny kapitał wynoszący co najmniej 8 %. Oznacza to, że minimalny łączny kapitał wynosi 600 EUR, jeżeli kwota mikrokredytu wynosi 10 000 EUR (lub 6 % kwoty kredytu po zastosowaniu wagi 75 %). W większości państw członkowskich władze lokalne, regionalne lub krajowe wdrożyły jednak programy gwarancji kredytowych przejmujące część ryzyka ponoszonego przez podmioty udzielające mikrokredytów. W tych programach gwarancji zasadniczo ustala się maksymalną kwotę, którą można zabezpieczyć, w wartościach bezwzględnych lub jako odsetek kwoty kredytu (na ogół od 60 % do 80 % kwoty kredytu). Zarówno metoda standardowa, jak i metoda wewnętrznych ratingów umożliwiają instytucjom bankowym przypisanie wagi ryzyka poręczyciela w odniesieniu do części zabezpieczonej (podczas gdy waga ryzyka w odniesieniu do kredytobiorcy pozostaje przypisana do części niezabezpieczonej). W związku z tym, że gwarancje publiczne często posiadają wagę ryzyka wynoszącą 0 % lub 20%, minimalny poziom funduszy własnych wymagany od będących bankami podmiotów udzielających mikrokredytów w celu pokrycia ryzyka kredytowego wygenerowanego przez mikrokredyty można znacznie ograniczyć. Nie wydaje się w związku z tym, aby istniejące wymogi kapitałowe były niekorzystne dla działalności związanej z mikrokredytami, ponieważ poziom funduszy własnych może być o wiele niższy niż 6 % kwoty kredytu.

Ogólne zwiększenie wymogów kapitałowych i poprawa jakości kapitału są elementem obecnie negocjowanych przyszłych wymogów ostrożnościowych „CRD IV/CRR”(dyrektywa i rozporządzenie w sprawie wymogów kapitałowych), które od 2013 r. zastąpią dyrektywę 2006/48/WE. Wspomniane nowe przepisy, które transponują pakiet Bazylea III do europejskiego prawodawstwa bankowego, mają na celu wzmocnienie unijnego sektora bankowego i stabilności finansowej. MŚP wyraziły jednak obawy odnośnie do wpływu tych nowych przepisów[6] na warunki udzielania kredytów, biorąc pod uwagę ograniczoną dostępność źródeł finansowania alternatywnych w stosunku do źródeł bankowych. Z tego powodu we wniosku w sprawie CRD IV/CRR uwzględniono przepis (art. 485 rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych) wymagający dokonania przez Komisję Europejską przeglądu wymogów kapitałowych w odniesieniu do ekspozycji związanych z MŚP po upływie trzech lat od wejścia w życie CRD IV/CRR. Tymczasem w lipcu 2011 r. Komisja Europejska upoważniła Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) do przeprowadzenia analizy właściwego charakteru istniejących wag ryzyka mających zastosowanie do kredytów udzielanych MŚP[7] i do oceny skutków (i) możliwego zmniejszenia tych wag ryzyka oraz (ii) możliwego zwiększenia z 1 mln EUR do 5 mln EUR progu, poniżej którego te wagi ryzyka mogą być stosowane w odniesieniu do ekspozycji związanych z MŚP.

W swoim sprawozdaniu ukończonym w październiku 2012 r. EUNB ostrzega przed wszelkimi trwałymi zmianami wag ryzyka lub progu ryzyka w przypadku braku wystarczających dowodów uzasadniających odejście od umowy z Bazylei. EUNB sugeruje jednak alternatywne środki w celu złagodzenia warunków udzielania kredytów dla MŚP, takie jak (i) wprowadzenie tymczasowego wyłączenia z wymogu stosowania bufora zabezpieczającego, (ii) zmniejszenie wymogów kapitałowych w okresach trudności gospodarczych lub (iii) wprowadzenie tymczasowej zniżki stosowanej do wymogów kapitałowych bez zmiany samych wag ryzyka. Nie przesądzając o wynikach procesu negocjacji nad wnioskiem w sprawie CRD IV/CRR, jakiekolwiek sugerowane środki przyniosłyby również korzyść podmiotom udzielającym mikrokredytów, ponieważ mikrokredyt traktowany jest w podobny sposób jak kredyt dla MŚP.

3.2.3. Większość mikrokredytów można wyłączyć z limitu dużych ekspozycji mającego na celu ograniczenie ryzyka koncentracji

Biorąc pod uwagę niewielkie kwoty mikrokredytów, teoretycznie nie istnieje kredyt, którego kwota przekraczałaby 25 % regulacyjnych funduszy własnych podmiotów udzielających mikrokredytów będących bankami (limit służący ograniczeniu ryzyka koncentracji). Jeżeli jednak na mikrokredyty gwarancji udziela ten sam kontrahent, taki jak rząd państwa lub organ samorządowy, część kredytu objętą zabezpieczeniem można by traktować jako udzieloną poręczycielowi, a nie kredytobiorcy, co może prowadzić do przekroczenia limitu wynoszącego 25 %. Ekspozycję względem poręczyciela publicznego można jednak wyłączyć ze stosowania limitu dużych ekspozycji.

3.2.4. Zawarte w dyrektywie wymogi dotyczące zarządzania ryzykiem wspierają podmioty udzielające mikrokredytów będące bankami w ograniczeniu ryzyka

W dyrektywie 2006/48/WE wymaga się od podmiotów udzielających mikrokredytów będących bankami wprowadzenia w życie kompleksowego procesu zarządzania ryzykiem w celu identyfikacji, oceny, monitorowania i kontroli wszystkich czynników ryzyka. Takie wymogi wspierają podmioty udzielające mikrokredytów w poprawie ich wewnętrznych ram kontroli i w opracowaniu skutecznych umiejętności i strategii w zakresie zarządzania ryzykiem, które z kolei mogą przyczynić się do poprawy ich wiarygodności i rentowności przy jednoczesnej poprawie stabilności finansowej sektora mikrokredytów. Opracowanie skutecznych wewnętrznych ram kontroli umożliwia także podmiotom udzielającym mikrokredytów będącym bankami mniejsze narażenie na ryzyko kredytowe, na pranie pieniędzy i na oszustwa ze strony własnych pracowników.

3.2.5. W dyrektywie 2006/48/WE wymaga się od będących bankami podmiotów udzielających mikrokredytów zgodności z wymogami ostrożnościowymi w celu ograniczenia ryzyka płynności

Po stronie aktywów podmiotom udzielającym mikrokredytów będącym bankami może brakować bufora w postaci nieobciążonych, wysokiej jakości płynnych aktywów umożliwiających im oparcie się trudnościom z płynnością, biorąc pod uwagę fakt, że mikrokredyty często są niepłynne i że trudno jest zamienić je na instrumenty płynne (poprzez emisję obligacji zabezpieczonych lub sekurytyzację). Po stronie zobowiązań instytucje przyjmujące depozyty mogą stanąć w obliczu ryzyka odpływu depozytów, zwłaszcza jeżeli nie mają dostępu do stabilnych źródeł płynności w innych instytucjach bankowych bądź instytucjach publicznych lub międzynarodowych.

W dyrektywie 2006/48/WE wymaga się, aby instytucje bankowe, włącznie z podmiotami udzielającymi mikrokredytów, posiadały należyte strategie, politykę i procesy zarządzania płynnością, mające na celu codzienne identyfikowanie, ocenianie, monitorowanie i kontrolowanie ryzyka płynności oraz plany awaryjne w celu radzenia sobie z trudnościami z płynnością.

3.2.6. Dyrektywa 2006/48/WE może wiązać się z dużymi obciążeniami administracyjnymi, które mogą zmniejszać atrakcyjność mikrokredytów jako przedmiotu działalności bankowej, wzmacniając jednocześnie zaufanie inwestorów finansowych do podmiotów udzielających mikrokredytów

Stosowanie wymogów ostrożnościowych określonych w dyrektywie 2006/48/WE może być nieproporcjonalnie kosztowne zarówno dla organów nadzoru, jak i podmiotów udzielających mikrokredytów będących bankami, zwłaszcza jeżeli podmioty te nie stanowią poważnego ryzyka dla ogólnego systemu bankowego i płatniczego. Stosując jako miarę odsetek całkowitych aktywów, im mniejsze są podmioty udzielające mikrokredytów będące bankami, tym wyższe mogą być koszty wynikające ze stosowania wymogów ostrożnościowych. Sytuacja ta może spowodować zmniejszenie rentowności udzielania mikrokredytów i jego atrakcyjności jako działalności bankowej. Niektóre wymogi ostrożnościowe, zwłaszcza te związane ze sprawozdawczością ostrożnościową, procesem oceny ryzyka i adekwatnością kapitałową, mogą jednak być proporcjonalne do mniejszych rozmiarów i mniejszej złożoności tych instytucji, co pomaga w złagodzeniu obciążeń administracyjnych.

Chociaż działalność instytucji udzielających mikrokredytów nie ma znaczących skutków systemowych pod względem stabilności finansowej, bankructwo którejkolwiek z nich może wpłynąć na wiarygodność innych podmiotów udzielających mikrokredytów będących bankami. W związku z tym zmniejszone prawdopodobieństwo bankructwa przedsiębiorstw w wyniku stosowania dyrektywy należy przyjąć pozytywnie. Ponadto wymogi ostrożnościowe w odniesieniu do działalności bankowej mogą wzmocnić zaufanie inwestorów finansowych do podmiotów udzielających mikrokredytów jako bezpiecznego miejsca lokowania funduszy inwestorów. Zaufanie to może pomóc instytucjom udzielającym mikrokredytów w przyciągnięciu większego finansowania długoterminowego, co umożliwiłoby im osiągnięcie bardziej znaczącej skali i zapewnienie ich klientom szerszego zakresu usług.

4. Wnioski

Komisja Europejska uznaje konieczność wspierania udzielania mikrokredytów i rozwoju podmiotów udzielających mikrokredytów. Należy przypomnieć, że Komisja Europejska jest bardzo aktywna w tym obszarze, zwłaszcza poprzez inicjatywy JEREMIE i JASMINE oraz europejski instrument mikrofinansowy Progress uruchomiony w 2010 r., tak aby zwiększyć dostępność mikrokredytów celem złagodzenia skutków bezrobocia wśród młodzieży i wspierania jej w rozpoczynaniu lub rozwijaniu własnej działalności gospodarczej.

W tym kontekście ani Komisja Europejska, ani szereg krajowych organów publicznych nie uważają, aby wymogi ostrożnościowe określone w dyrektywie 2006/48/WE stanowiły przeszkodę w rozwoju działalności związanej z mikrokredytami. Jak odnotowano wcześniej w niniejszym sprawozdaniu, wspomniane wymogi ostrożnościowe nie wydają się aż tak niekorzystne dla mikrokredytów w UE, jak można było się spodziewać, co wyklucza konieczność dostosowywania ich do szczególnych cech działalności związanej z mikrokredytami. Ponadto sektor mikrokredytów obejmuje bardzo różne podmioty, które nie podlegają podobnym przepisom i zasadom, a państwa członkowskie traktują mikrokredyty w różnorodny sposób, w zależności od ram polityki i obowiązujących przepisów. Biorąc pod uwagę tę zróżnicowaną sytuację w połączeniu z brakiem spójnej i powszechnie stosowanej definicji mikrokredytu, jakiekolwiek działania mające na celu zmianę ram ostrożnościowych i regulacyjnych wymagałyby uprzedniego starannego rozważenia w celu zapewnienia skutecznego wspierania działalności związanej z mikrokredytami.

Można również argumentować, że żadna reforma wymogów ostrożnościowych nie jest konieczna, jeżeli uznaje się, że rozwój mikrokredytów wynika w znacznym stopniu z czynników niezwiązanych z wymogami ostrożnościowymi. Nie oznacza to, że nadzór ostrożnościowy nie ma wpływu na rozwój takiej działalności, lecz że czynniki związane z wymogami ostrożnościowymi nie odgrywają kluczowej roli w rozwoju mikrokredytów, co sprawia, że jakiekolwiek reformy tych wymogów nie są konieczne. Przedmiotem reform może natomiast być szereg dziedzin znajdujących się poza sferą nadzoru ostrożnościowego. Na przykład sposobem na wspieranie udzielania mikrokredytów może być stworzenie ogólnego otoczenia bardziej sprzyjającego instytucjom specjalizującym się w mikrokredytach poprzez ułatwianie im dostępu do zasobów finansowych. Rozwój ten można promować poprzez szersze udzielanie gwarancji kredytowych, zachęcanie banków i podmiotów niebędących bankami do bliższej współpracy lub sprzyjanie większej przejrzystości finansowej.

Zgodnie z tym podejściem opracowanie kodeksów postępowania (do dobrowolnego stosowania), takich jak te opublikowane przez sam sektor mikrokredytów w ostatnich latach lub niedawno przez Komisję Europejską[8], może pomóc przestrzegającym ich podmiotom udzielającym mikrokredytów w uzyskaniu większego stopnia uznania i wiarygodności. Przegląd ramowych warunków ochrony konsumentów w odniesieniu do mikrokredytów, które wykraczają poza zakres przepisów dyrektywy 2006/48/WE, i wszelkie właściwe ulepszenia mogą także mieć pozytywny wpływ na działalność związaną z mikrokredytami.

Ponadto zwrócenie większej uwagi na ramy instytucjonalne związane z samozatrudnieniem i mikroprzedsiębiorstwami może również zwiększyć ich szanse powodzenia i poprawić rentowność mikrokredytów. Można również wzmocnić środki mające na celu uproszczenie systemów prawnych i administracyjnych lub usprawnienie przechodzenia z bezrobocia lub stanu zależności od opieki społecznej do samozatrudnienia.

[1] Dyrektywa 2009/111/WE z dnia 16 września 2009 r. zmieniająca dyrektywy 2006/48/WE, 2006/49/WE i 2007/64/WE w odniesieniu do banków powiązanych z centralnymi instytucjami, niektórych pozycji funduszy własnych, dużych ekspozycji, uzgodnień w zakresie nadzoru oraz zarządzania w sytuacji kryzysowej.

[2] Dyrektywa 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe.

[3] Komisja Europejska odnosi się do tej kwoty w unijnych programach związanych z mikrokredytami.

[4] Faktycznie wszelkie ekspozycje związane z małymi i średnimi przedsiębiorstwami, w tym z tytułu mikrokredytów, są obciążone tą samą wagą ryzyka bez względu na wielkość, rodzaj (instrument kredytowy lub instrument płynności, kredyt osobisty itp.) i profil ryzyka kontrahenta.

[5] Portfel mikrokredytów powinien być obciążony mniejszym ryzykiem niż średnie ryzyko ważone składających się na niego mikrokredytów, jeżeli istnieje znaczna liczba kredytów i ich ryzyko kredytowe nie pogarsza się i nie polepsza jednocześnie.

[6] W szczególności wprowadzenie tzw. bufora zabezpieczającego (2,5 % aktywów ważonych ryzykiem w uzupełnieniu obecnego wymogu dotyczącego kapitału własnego na poziomie 8 %), który zostanie stopniowo wprowadzony pomiędzy 2016 r. a 2019 r.

[7] We wniosku w sprawie CRD IV/CRR wagi ryzyka pozostają niezmienione.

[8] W październiku 2011 r. Komisja Europejska wydała kompleksowy „Europejski kodeks dobrego postępowania w zakresie udzielania mikrokredytów” opracowany we współpracy z podmiotami udzielajacymi mikrokredytów i bankami (oraz ich krajowymi i europejskimi organizacjami branżowymi), organami regulacyjnymi, środowiskiem akademickim oraz agencjami ratingowymi.