[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 1.6.2010

KOM(2010)271 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie przeglądów rynku na podstawie ram regulacyjnych UE (sprawozdanie nr 3)Kolejne kroki w kierunku konsolidacji wewnętrznego rynku łączności elektronicznej {SEC(2010)659}

SPIS TREŚCI

1. Wprowadzenie 3

2. Postępy w analizach rynku 4

3. Sprawniejsze i precyzyjniejsze działania regulacyjne 4

3.1. Wytyczne Komisji dotyczące procedury określonej w art. 7 – kwestie przekrojowe 5

3.2. Inicjatywy Komisji na mocy art. 19 dyrektywy ramowej 5

4. Zmiany w otoczeniu regulacyjnym 7

4.1. Detaliczny rynek świadczenia usługi dostępu stacjonarnego i hurtowy rynek świadczenia usługi rozpoczynania połączeń 7

4.2. Rynki usług zakańczania połączeń w sieciach telefonii stacjonarnej i komórkowej 8

4.3. Hurtowe rynki dostępu szerokopasmowego 9

4.4. Łącza dzierżawione 11

4.5. Perspektywy 12

5. Podsumowanie 13

WPROWADZENIE

W ramach regulacyjnych dotyczących łączności elektronicznej, które weszły w życie w 2003 r., wprowadzono „procedurę określoną w art. 7”, czyli unijny mechanizm konsultacji mający na celu zapewnienie spójnego podejścia w zakresie regulacji w całej UE. W zmienionych ostatnio przepisach dotyczących telekomunikacji[1] potwierdzono, że procedura określona w art. 7 ma kluczowe znaczenie dla wspierania konkurencyjnego jednolitego rynku usług łączności elektronicznej. Ponadto na mocy tych przepisów przyznano Komisji dodatkowe obowiązki dotyczące nakładania i wprowadzania środków naprawczych. Celem tego działania jest zapewnienie większej pewności prawnej dla uczestników rynku, którzy dokonują transgranicznych inwestycji w branżę telekomunikacyjną.

Od 2003 r. rynki telekomunikacyjne w całej Europie stają się coraz bardziej konkurencyjne, a usługi i produkty telekomunikacyjne – coraz szerzej dostępne. Po części jest to wynik działań podejmowanych przez krajowe organy regulacyjne, takich jak np. nałożenie na operatorów o znaczącej pozycji rynkowej obowiązków dotyczących dostępu i cen, a po części jest to efekt działań Komisji, która nadzoruje prace nad projektami środków regulacyjnych prowadzone przez krajowe organy regulacyjne i zapewnia tym samym spójne podejście w zakresie regulacji w całej UE. Z całą pewnością można stwierdzić, że działania regulacyjne koncentrują się obecnie na najbardziej uporczywych problemach, a procedury regulacyjne stały się mniej skomplikowane i bardziej efektywne.

Niemniej jednak do rozwiązania pozostaje szereg kwestii. Jednolity rynek telekomunikacyjny nie stał się jeszcze rzeczywistością i dlatego konieczne jest podjęcie dalszych działań. Nie wszystkie państwa członkowskie są równie zaawansowane w pracach nad przeglądem rynku. Nie wszystkie krajowe organy regulacyjne stosują odpowiednie podejścia w zakresie regulacji, zwłaszcza jeśli chodzi o środki naprawcze podejmowane w odpowiedzi na zakłócenia konkurencji. Wynikające z powyższych czynników złożone warunki konkurencji, które różnią się od siebie w zależności od państwa członkowskiego, utrudniają nadal dalszy rozwój jednolitego rynku. Mimo iż na ogół operatorzy zasiedziali mają w dalszym ciągu znaczącą pozycję rynkową, zwłaszcza na rynkach wyższego szczebla obejmujących telefonię stacjonarną i dostęp szerokopasmowy, w całej Europie wprowadza się obecnie sieci nowej generacji. Wprowadzenie takich sieci wymaga znacznych nakładów, a skala zapotrzebowania na usługi oparte na łączach szerokopasmowych o dużej przepustowości nadal pozostaje niewiadomą. Dlatego też, aby wspierać inwestycje i innowacje, należy zagwarantować inwestorom pewność prawną i zapewnić przy tym skuteczną konkurencję.

W niniejszym komunikacie przedstawiono główne tendencje i kwestie, które pojawiły się w okresie od publikacji komunikatu Komisji w sprawie przeglądów rynku[2] w 2007 r. do końca 2009 r. Opisano również, w jaki sposób i w jakim zakresie rola nadzorcza Komisji, którą uzyskała ona na mocy art. 7 dyrektywy ramowej[3], stanowiła i nadal stanowi kluczowe narzędzie podczas prac na rzecz jednolitego rynku telekomunikacyjnego w Europie. Ponadto w komunikacie przestawiono kilka obszarów kluczowych, w przypadku których konieczne może być dostarczenie przez Komisję dodatkowych wytycznych europejskim organom regulacyjnym w celu zapewnienia spójności i przewidywalności, dzięki którym uczestnicy rynku zyskają zaufanie do dalszych inwestycji na rynku UE.

POSTęPY W ANALIZACH RYNKU

Stan zaawansowania prac poszczególnych krajowych organów regulacyjnych nad analizami rynku wymaganymi na mocy art. 7 dyrektywy ramowej jest różny. Niektóre rozpoczęły już trzecią rundę przeglądu, inne nadal pracują nad pierwszą[4]. Komisja dokonała przeglądu ponad 1000 projektowanych środków zgłoszonych przez krajowe organy regulacyjne i przedstawiła swoje uwagi na temat 60 % wspomnianych projektów. W 4 % wszystkich przypadków krajowe organy regulacyjne wycofały projektowane środki po otrzymaniu od Komisji uzasadnionej opinii. W mniej niż 1 % wszystkich przypadków Komisja wyraziła sprzeciw wobec planowanych działań regulacyjnych[5]. Komisja w każdym przypadku wydaje opinię na temat projektowanych środków przedstawianych przez krajowe organy regulacyjne, aby zapewnić im wytyczne i zagwarantować spójne i jednocześnie odpowiednio dostosowane podejście w zakresie regulacji w całej Europie. Jak pokazuje doświadczenie, krajowe organy regulacyjne na ogół uwzględniają te wytyczne w swoich działaniach[6].

SPRAWNIEJSZE I PRECYZYJNIEJSZE DZIAłANIA REGULACYJNE

Rozwój techniki i skuteczne wprowadzenie w życie uregulowań na rynku telekomunikacji w państwach członkowskich spowodowały, że w ciągu ostatnich lat obniżyły się bariery utrudniające wejście na rynek, a operatorzy alternatywni w coraz większym stopniu ograniczają siłę rynkową operatorów o znaczącej pozycji rynkowej Aby ponownie nakierować działania i środki regulacyjne na kluczowe problemy trwale ograniczające konkurencję, konieczna była ponowna analiza zalecenia w sprawie właściwych rynków z 2003 r.[7] oraz dalsze usprawnienie procedury określonej w art. 7.

Jedną z najważniejszych kwestii przedstawionych w komunikacie w sprawie przeglądów rynku z 2007 r. był fakt, że procedura określona w art. 7 stosowana jest z dużym powodzeniem w celu zapewnienia spójnej interpretacji tego, gdzie należy wprowadzać działania regulacyjne, natomiast z mniejszym powodzeniem w celu określenia tego, jakie działania regulacyjne należy podejmować. Od tamtej pory kilka organów regulacyjnych stwierdziło jednak, że w obrębie niektórych rynków telekomunikacyjnych skuteczna konkurencja pojawiła się w pewnych rejonach geograficznych szybciej niż w innych. Ponownie podjęto więc kwestię tego, gdzie należy wprowadzać działania regulacyjne.

Środki naprawcze stosowane w poszczególnych państwach Europy nadal różnią się od siebie, nawet w sytuacjach, kiedy problemy rynkowe uzasadniające ich wprowadzenie są bardzo podobne. Taki stan rzeczy stanowi poważną przeszkodę w osiągnięciu rzeczywistego jednolitego rynku. W szczególności krajowe organy regulacyjne w dalszym ciągu stosują rozbieżne metody ustalania cen podczas regulacji rynku kluczowych produktów dostępu, które umożliwiają alternatywnym operatorom konkurowanie z dominującymi przedsiębiorstwami posiadającymi większą część infrastruktury dostępu. Komisja zaapelowała do krajowych organów regulacyjnych o stosowanie odpowiednich metod księgowania kosztów oraz o sprawdzanie rzeczywistego poziomu regulowanych cen dostępu w całej UE[8].

Wytyczne Komisji dotyczące procedury określonej w art. 7 – kwestie przekrojowe

Zróżnicowanie geograficzne

Dzięki uregulowaniu hurtowego rynku sprzedaży przepustowości dla usług szerokopasmowych konkurujące ze sobą podmioty miały możliwość dokonania inwestycji we własną infrastrukturę (LLU[9]), a to z kolei doprowadziło do większej konkurencji, zwłaszcza na gęsto zaludnionych obszarach. Przy określaniu rynku geograficznego niektóre krajowe organy regulacyjne uwzględniły regionalne zróżnicowanie, jeśli chodzi o warunki konkurencji, i dostosowały środki regulacyjne w sposób odzwierciedlający różnice między rynkami lokalnymi. Część krajowych organów regulacyjnych uwzględniła te różnice przy wprowadzaniu środków naprawczych. Aby zapewnić spójne podejście przy określaniu rzeczywistych różnic dotyczących warunków konkurencji, Komisja zaleciła krajowym organom regulacyjnym określanie oddzielnych rynków geograficznych tylko w sytuacji, kiedy warunki konkurencji na różnych obszarach geograficznych oraz granice między tymi obszarami pozostają niezmienne w czasie[10].

Rozdział funkcjonalny i obowiązki

W szeregu państw członkowskich coraz częściej podejmowane są dyskusje na temat różnych sposobów rozdziału działalności gospodarczej operatorów zasiedziałych[11]. Na mocy obowiązujących obecnie unijnych przepisów w dziedzinie telekomunikacji krajowe organy regulacyjne w wyjątkowych okolicznościach mogą wprowadzić inne środki naprawcze niż tradycyjne obowiązki związane z dostępem, jeżeli zezwoli na to Komisja. Jednym z takich środków jest rozdział funkcjonalny, w ramach którego dominujący operator sieci zobowiązany jest do organizacyjnego rozdzielenia działalności związanej z obsługą sieci od świadczenia usług. Komisja wielokrotnie podkreślała, że zobowiązania podejmowane przez operatorów o znaczącej pozycji rynkowej i aprobowane przez krajowe organy regulacyjne, jeśli ich celem jest wzmocnienie, zmiana lub zastąpienie istniejących obowiązków regulacyjnych, należy uznawać za zobowiązania bezpośrednio związane z tymi istniejącymi obowiązkami regulacyjnymi lub uzupełniające je. Z tego względu muszą one zostać poddane – przed ich przyjęciem – krajowym i unijnym konsultacjom, aby zapewnić przejrzystość całego procesu i wystarczający udział wszystkich zainteresowanych stron. Krajowe organy regulacyjne muszą również zagwarantować, by zobowiązania podejmowane w ramach rozdziału nie miały negatywnego wpływu na inwestycje dokonywane przez operatora zasiedziałego i przez nowych uczestników rynku, oraz by operatorzy alternatywni, w sytuacji gdy stosowane jest podejście oparte na zobowiązaniach, mieli co najmniej takie same możliwości dostępu jak w sytuacji, gdy stosowane jest podejście o charakterze czysto regulacyjnym.

Inicjatywy Komisji na mocy art. 19 dyrektywy ramowej

Zalecenie proceduralne

W 2008 r. Komisja przyjęła zmienione zalecenie proceduralne[12] w celu zmniejszenia obciążeń administracyjnych związanych z procesem regulacji. Aby zwiększyć pewność prawną dla krajowych organów regulacyjnych i aby zapewnić terminowe wdrażanie środków regulacyjnych, w zmienionym zaleceniu zwrócono się do krajowych organów regulacyjnych o równoczesne przekazywanie analiz rynku i notyfikowanie wprowadzenia (wycofania) środków naprawczych. Aby usprawnić procedury stosowane przez krajowe organy regulacyjne i przez Komisję, w ramach zalecenia umożliwiono krajowym organom regulacyjnym korzystanie ze skróconego formularza w przypadku notyfikacji czterech rodzajów środków[13]. Zasadniczo Komisja nie będzie opiniowała tego rodzaju notyfikacji.

Od tamtej pory Komisja otrzymuje głównie skrócone formularze notyfikacyjne dotyczące rynków, które nie figurują już w wykazie zamieszczonym w zaleceniu w sprawie właściwych rynków, oraz rynków, które według krajowych organów regulacyjnych nie wymagają już regulacji ex-ante [14]. Niemniej jednak w jednym ze wspomnianych przypadków Komisja zwróciła się do organu regulacyjnego o wydanie z odpowiednim wyprzedzeniem powiadomienia o zamiarze uchylenia nałożonego obowiązku[15]. Tylko kilka przypadków dotyczyło wyłącznie zmian szczegółów technicznych środka naprawczego[16].

Zalecenie w sprawie stawek za zakańczanie połączeń

Stawki za zakańczanie połączeń wykazują tendencję spadkową, ale nadal istnieją znaczne różnice między stawkami za zakańczanie połączeń w sieciach ruchomych[17] oraz między stawkami za zakańczanie połączeń w sieciach stacjonarnych i ruchomych. W przeprowadzonej przez Komisję ocenie notyfikacji dotyczących tych rynków stwierdzono, że źródłem tych różnic są rozbieżne podejścia w zakresie regulacji dotyczące sposobów kontroli cen, metod kalkulacji kosztów, postępowania w przypadkach środków asymetrycznych oraz wdrażania harmonogramów osiągania symetrycznych stawek. Z tego względu Komisja, w swoich pismach zawierających uwagi, konsekwentnie zachęcała krajowe organy regulacyjne do podejmowania działań na rzecz zastosowania spójnej metody księgowania kosztów i przyszłościowego, długookresowego modelu kosztów przyrostowych, aby obniżyć stawki za zakańczanie połączeń do poziomu odzwierciedlającego koszty ponoszone przez efektywnego operatora, oraz na rzecz bezzwłocznego ustanowienia harmonogramów osiągnięcia symetrycznych stawek za zakańczanie połączeń, aby zachęcać operatorów do jak najszybszego osiągnięcia efektywności.

Aby skonsolidować powyższe zasady, Komisja przyjęła zalecenie w sprawie uregulowań dotyczących stawek za zakańczanie połączeń w sieciach stacjonarnych i ruchomych[18], w którym zawarto ogólne wytyczne dotyczące tej kwestii. W zaleceniu tym przedstawiono jasne zasady kalkulacji kosztów, które krajowe organy regulacyjne powinny stosować przy ustalaniu stawek za zakańczanie połączeń. Stwierdzono również, że stawki za zakańczanie połączeń należy ustalić na poziomie efektywnych kosztów najpóźniej z dniem 31 grudnia 2012 r., przy czym krajowe organy regulacyjne dysponujące bardziej ograniczonymi zasobami mogą zastosować metody alternatywne, dążąc do osiągnięcia zalecanego celu do dnia 1 lipca 2014 r.

ZMIANY W OTOCZENIU REGULACYJNYM

Detaliczny rynek świadczenia usługi dostępu stacjonarnego i hurtowy rynek świadczenia usługi rozpoczynania połączeń

Definicja rynku

W zaleceniu w sprawie właściwych rynków nie występuje już rozróżnienie między klientami indywidualnymi a klientami instytucjonalnymi na detalicznym rynku świadczenia usługi dostępu stacjonarnego, ponieważ w większości państw członkowskich nie ma znaczących różnic między warunkami umowy w tych dwóch przypadkach. Komisja uznała jednak, że utrzymanie takiego rozróżnienia jest w niektórych krajach[19] konieczne ze względu na szczególne właściwości rynków krajowych. Jeżeli chodzi o uwzględnienie usług dostępu szerokopasmowego w przypadku detalicznego rynku usług dostępu, Komisja stwierdziła[20], że krajowe organy regulacyjne muszą wykazać, iż produkty zapewniające uwolniony dostęp szerokopasmowy i produkty zapewniające dostęp wąskopasmowy są substytutami, zwłaszcza jeśli chodzi o ich funkcję i strukturę cenową. Komisja wyraziła wątpliwości co do uwzględnienia hurtowych usług dostępu w przypadku hurtowego rynku świadczenia usługi rozpoczynania połączeń, ponieważ usługi dostępu raczej uzupełniają niż zastępują usługi rozpoczynania połączeń[21].

Środki naprawcze

Na obu powyższych rynkach operatorzy zasiedziali nadal mają około 90 % udziałów w rynku w prawie wszystkich państwach członkowskich. Komisja wyraziła wątpliwości co do skuteczności regulacji zarówno na poziomie detalicznym, jak i hurtowym,[22] oraz podkreśliła, że aby ocenić, czy konieczne jest wprowadzenie regulacji na poziomie detalicznym, krajowe organy regulacyjne powinny poddać analizie skutki środków naprawczych stosowanych na poziomie hurtowym. W większości państw członkowskich obowiązki związane ze (wstępnym) wyborem dostawcy oraz z hurtową dzierżawą łączy nakładane są na rynku usług dostępu albo na rynku usług rozpoczynania połączeń. Hurtowa dzierżawa łączy umożliwia operatorom alternatywnym dokonywanie większych inwestycji zmierzających ku pełnemu uwolnieniu pętli lokalnych oraz oferowanie pakietów usług na rynkach detalicznych. W przypadkach gdy obowiązek dotyczący hurtowej dzierżawy łączy nie został nałożony lub został wprowadzony nieprawidłowo[23], Komisja zwracała się do krajowych organów regulacyjnych[24] o jego ponowne rozważenie.

W swoich pismach zawierających uwagi Komisja koncentrowała się głównie na proponowanych środkach naprawczych dotyczących kontroli cen i metod księgowania kosztów[25]. Apelowała również do krajowych organów regulacyjnych o nakładanie lub utrzymywanie obowiązków dotyczących kontroli cen w sytuacjach, gdy regulacja na poziomie hurtowym okazywała się niewystarczająca, by zapewnić konkurencję na poziomie detalicznym[26], lub w sytuacjach, kiedy istniało ryzyko zawyżenia cen przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej[27]. W kilku przypadkach uwagi dotyczyły braku szczegółowych informacji w notyfikacjach,[28] co oznaczało brak wystarczającej przejrzystości i pewności prawnej dla uczestników rynku. Ponadto Komisja zwracała uwagę na zróżnicowanie obowiązków dotyczących przejrzystości nałożonych w ramach tego samego właściwego rynku[29] oraz na brak wprowadzenia rozdzielności księgowej[30]. W jednym przypadku Komisja przypomniała krajowemu organowi regulacyjnemu, że podjęte przez operatora zasiedziałego zobowiązania, które zastępują lub uzupełniają istniejące już środki naprawcze lub wprowadzają nowe, muszą być notyfikowane w ramach unijnej procedury konsultacji[31].

Rynki usług zakańczania połączeń w sieciach telefonii stacjonarnej i komórkowej

Definicja rynku

Krajowe organy regulacyjne nadal definiują każdego pojedynczego operatora sieci stacjonarnej i ruchomej jako odrębny właściwy rynek zakańczania połączeń. Ponadto często stwierdzają przypadki posiadania znaczącej pozycji rynkowej. W obrębie telefonii ruchomej niektóre krajowe organy regulacyjne wyodrębniły właściwe rynki zakańczania połączeń dla operatorów wirtualnych sieci łączności ruchomej (MVNOs), którzy mogą ustalić swoje warunki handlowe dotyczące zakańczania połączeń niezależnie od operatora sieci przyjmującej[32].

Środki naprawcze

Zarówno w pismach zawierających uwagi, jak i w zaleceniu w sprawie stawek za zakańczanie połączeń, Komisja zaapelowała do krajowych organów regulacyjnych o ustalanie stawek za zakańczanie połączeń na poziomie odzwierciedlającym koszty efektywnego operatora[33], sugerując tym samym utrzymanie poziomu symetrycznego[34]. W szczególności Komisja zwróciła uwagę na wykorzystanie przyszłościowego modelu[35] LRIC[36] oraz podkreśliła, że należy bezzwłocznie[37] ustanowić harmonogramy osiągania efektywnych stawek oraz notyfikować je w ramach procedury określonej w art. 7[38]. Jeśli chodzi o wysiłki zmierzające do określenia stosownych kosztów, Komisja w dalszym ciągu podkreślała znaczenie modeli LRIC opartych na bieżących kosztach efektywnego operatora wykorzystującego efektywne technologie[39]. Ponadto Komisja podkreśliła, że stosowne koszty uwzględniane do celów ustalania opłat za hurtowe usługi zakańczania połączeń to zazwyczaj koszty dodatkowe ponoszone w trakcie świadczenia usługi[40]. Krajowe organy regulacyjne coraz częściej zobowiązują się do stosowania podejścia w zakresie kalkulacji kosztów, które przedstawiono w zaleceniu Komisji w sprawie stawek za zakańczanie połączeń[41].

Hurtowe rynki dostępu szerokopasmowego

Definicja rynku

Jak podkreślono w agendzie cyfrowej[42], sprawne wprowadzenie sieci dostępowych nowej generacji jest dla Komisji jednym z działań priorytetowych. Wprowadzenie sieci dostępowych nowej generacji miało duży wpływ na definicję rynku – zarówno hurtowego rynku dostępu do infrastruktury sieci stacjonarnych, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego (dostępu do uwolnionych lokalnych pętli abonenckich, LLU), jak i hurtowego rynku usług dostępu szerokopasmowego (WBA). Było to spowodowane tym, że w przypadku sieci dostępowych nowej generacji konieczne było podjęcie decyzji o uwzględnieniu produktów dostępu opartych na różnych rodzajach infrastruktury (FttN[43], FttH[44] lub VDSL).

Komisja wielokrotnie podkreślała, że w przypadku gdy podobne usługi można dostarczać za pośrednictwem sieci z przewodów miedzianych i sieci światłowodowych, sieci te należy uznać za substytuty będące częścią tego samego właściwego rynku. Z tego względu Komisja zatwierdzała decyzje krajowych organów regulacyjnych, na mocy których produkty dostępu oparte na światłowodach uwzględniano w definicjach rynku dostępu do uwolnionych pętli abonenckich oraz hurtowego rynku usług dostępu szerokopasmowego[45]. Przypadki wykluczenia tych produktów[46] przez krajowe organy regulacyjne spowodowane były brakiem (szeroko dostępnych) światłowodowych sieci dostępowych. W takich sytuacjach Komisja zwracała się do krajowych organów regulacyjnych o monitorowanie rozwoju sytuacji na rynku, zwracając uwagę na wzrost dostępności sieci światłowodowych i na plany operatorów związane z ich wprowadzaniem[47].

Jedną z częściej występujących kwestii było uwzględnienie sieci kablowych w hurtowym rynku usług dostępu szerokopasmowego, w oparciu o bezpośrednie[48] lub pośrednie[49] ograniczenia. Komisja przyznała, że nawet w przypadku braku właściwej oferty obejmującej hurtowy dostęp do sieci kablowych, konkurencja na poziomie detalicznym ze strony przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo może stanowić pośrednie ograniczenie, ale dodała, że ograniczenie to nie powinno zwykle wpływać na zmianę definicji rynku, lecz powinno być uwzględniane w kontekście analizy dotyczącej znaczącej pozycji rynkowej[50]. W jednym przypadku, ze względu na bieżącą sytuację krajową, Komisja zaaprobowała uwzględnienie ruchomych łączy szerokopasmowych w detalicznym rynku dostępu szerokopasmowego dla budynków mieszkalnych jako bezpośredni substytut produktów dostępu xDSL i produktów dostępu szerokopasmowego przez sieci kablowe. Umożliwiło to deregulację hurtowego rynku dostępu szerokopasmowego w zakresie świadczenia usług dostępu szerokopasmowego klientom indywidualnym[51].

Środki naprawcze

Rynek dostępu do uwolnionych pętli abonenckich uznano za niekonkurencyjny i obecnie jest on regulowany we wszystkich państwach członkowskich, które dokonały stosownej notyfikacji. Hurtowy rynek usług dostępu szerokopasmowego uznano za niekonkurencyjny w prawie wszystkich państwach członkowskich z wyjątkiem Malty[52]. W Zjednoczonym Królestwie i w Portugalii rynek był podzielony geograficznie i uznano, że w niektórych częściach terytoriów krajowych panowały warunki skutecznej konkurencji.

Podobnie jak w przypadku odpowiedniego wyznaczenia rynków, najważniejsze kwestie związane ze środkami naprawczymi dotyczą wprowadzania sieci dostępowych nowej generacji. Na rynku uwolnionego dostępu do lokalnych pętli abonenckich niektóre krajowe organy regulacyjne wprowadziły obowiązki mające na celu zapewnienie dostępu do podpętli, usług pomocniczych (kolokacji) i odpowiednich urządzeń do przesyłu wstecznego w sytuacji, gdy wybrany zostanie wariant FttN[53]. Jeśli chodzi o dostęp do FttH, niektóre krajowe organy regulacyjne wprowadziły obowiązek polegający na uwolnieniu dostępu do pętli światłowodowych [54]po cenach opartych na kosztach, z uwzględnieniem premii z tytułu ryzyka[55]. Dwa krajowe organy regulacyjne zaproponowały nałożenie obowiązków dotyczących dostępu do przewodów zainstalowanych w budynkach mieszkalnych na wszystkich operatorów doprowadzających światłowody do domów klientów indywidualnych, bez względu na to, czy operatorzy ci mają znaczącą pozycję rynkową. Działanie takie określa się mianem regulacji „symetrycznej”[56]. Kolejną ważną kwestią jest propozycja, by zobowiązać operatora zasiedziałego do udostępnienia infrastruktury inżynieryjno-lądowej[57]. W niektórych państwach członkowskich zwrócono szczególną uwagę na kwestie przejrzystości[58] i migracji z sieci z przewodów miedzianych do przewodów światłowodowych[59]. W pozostałych przypadkach[60] Komisja zwróciła się do krajowych organów regulacyjnych o opracowanie środków naprawczych, które miały zawierać szczegółowy opis procesu migracji, ponieważ zarówno migracja, jak i likwidacja centrali telefonicznych, mają znaczny wpływ na działalność gospodarczą prowadzoną przez operatorów alternatywnych. W każdym przypadku różnorodność podejść stosowanych przez krajowe organy regulacyjne wskazuje na potrzebę opracowania przez Komisję dalszych wytycznych.

Jeśli chodzi o hurtowy rynek usług dostępu szerokopasmowego, niektóre krajowe organy regulacyjne nie wprowadziły w odniesieniu do niektórych sieci lub funkcji żadnych środków naprawczych, bądź wprowadziły je w ograniczonym zakresie, w porównaniu z obowiązkami nałożonymi na rynku uwolnionego dostępu do lokalnych pętli abonenckich[61]. W tym przypadku Komisja podkreśliła konieczność monitorowania rynku w celu ustalenia, czy środki naprawcze nałożone na rynku uwolnionego dostępu do lokalnych pętli abonenckich są wystarczające, by stworzyć warunki skutecznej konkurencji na poziomie detalicznym. Jeżeli środki te okazałyby się niewystarczające, oznaczałoby to konieczność wprowadzenia odpowiednich środków naprawczych na hurtowym rynku usług dostępu szerokopasmowego.

Analiza metod stosowanych w celu określenia ponoszonych kosztów wykazała, że podejścia przyjmowane przez poszczególne krajowe organy regulacyjne niepotrzebnie się od siebie różnią. Niezbędne jest zatem, by w całej Europie przyjęto spójniejsze podejście w zakresie uregulowań dotyczących metod księgowania kluczowych danych.

Łącza dzierżawione

Definicja rynku

Dobrze funkcjonujące rynki łączy dzierżawionych są istotne z punktu widzenia konkurencji i wprowadzania sieci dostępowych nowej generacji. Precyzyjne wyznaczenie odcinków i segmentów zakończeń łączy dzierżawionych w dużym stopniu zależy od topologii danej sieci krajowej. Niektóre krajowe organy regulacyjne podzieliły hurtowy rynek segmentów zakończeń łączy dzierżawionych według szerokości pasma[62]. Z kolei inne krajowe organy regulacyjne zidentyfikowały znaczne różnice geograficzne w zakresie warunków konkurencji i zaproponowały określenie odrębnych rynków geograficznych[63]. Jeden krajowy organ regulacyjny[64] podzielił rynek segmentów zakończeń łączy dzierżawionych zgodnie z ich przeznaczeniem oraz zaproponował deregulację rynku łączy dzierżawionych zapewniających połączenie ze stacjami bazowymi operatorów sieci ruchomych. Komisja zgodziła się, że uwzględnienie w definicji rynku oferowanych hurtowo łączy dzierżawionych wykorzystujących alternatywne interfejsy, takie jak produkty oparte na technologii Ethernet, które są funkcjonalnym odpowiednikiem tradycyjnych interfejsów pod względem przepustowości i możliwości podłączenia do łączy dzierżawionych, jest neutralne od strony technologicznej[65].

Środki naprawcze

Wszystkie krajowe organy regulacyjne, które notyfikowały rynek segmentów zakończeń łączy dzierżawionych, stwierdziły, że zasiedziały operator sieci stacjonarnej ma znaczącą pozycję rynkową[66]. Komisja podkreśliła, że zakres proponowanych obowiązków należy ograniczyć do rozwiązania problemu braku konkurencji na przedmiotowym rynku[67]. Obowiązków w zakresie regulacji nie należy utrzymywać przez zbyt długi okres, jeżeli istnieje możliwość, że warunki konkurencji ulegną poprawie w perspektywie krótko- lub średnioterminowej[68]. Jeśli chodzi o obowiązki dotyczące kontroli cen, Komisja zaleciła raczej bezpośrednią interwencję regulacyjną niż samoregulację operatora zasiedziałego[69]. Jeśli chodzi o rynki uznane za konkurencyjne, Komisja podkreśliła, że obowiązki regulacyjne należy znieść dopiero po upływie wystarczająco długiego okresu przejściowego, tak aby operatorzy byli w stanie rozwiązać najbardziej uporczywe problemy dotyczące ich sieci[70].

Perspektywy

Na mocy zmienionych przepisów UE w dziedzinie telekomunikacji przyznano Komisji dodatkowe obowiązki dotyczące środków naprawczych nakładanych i wprowadzanych przez krajowe organy regulacyjne. Mając na celu zapewnienie spójnego stosowania unijnych ram regulacyjnych, Komisja będzie ściśle współpracować z nowo utworzonym Organem Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC), aby rozwijać jednolity rynek usług łączności elektronicznej, z korzyścią dla konsumentów i przedsiębiorstw.

Procedura określona w art. 7 umożliwiła Komisji identyfikację obszarów, w obrębie których wskazane są precyzyjniejsze działania regulacyjne , obszarów, w obrębie których powstają nowe formy regulacji , a także obszarów, w przypadku których możliwe jest uchylenie środków regulacyjnych . W tym kontekście stosowanie procedury określonej w art. 7 zapewnia Komisji kluczowe informacje, które wykorzystuje ona później w trakcie regularnych przeglądów zalecenia w sprawie właściwych rynków. W wyniku stosowania procedury określonej w art. 7 stwierdzono jednak również, że krajowe organy regulacyjne w dalszym ciągu przyjmują rozbieżne podejścia w przypadku podobnych problemów związanych z konkurencją. Taki stan rzeczy stanowi przeszkodę w osiągnięciu rzeczywistego jednolitego rynku. Jako przykłady można wymienić nakładanie i wprowadzanie obowiązków dotyczących hurtowej dzierżawy łączy, postępowanie w przypadku produktów dostępu światłowodowego na hurtowych rynkach dostępu szerokopasmowego oraz stosowanie metod kalkulacji kosztów przy ustalaniu stawek za dostęp i połączenia. Zastosowanie procedury określonej w art. 7 ujawniło również, że podejścia w zakresie regulacji zmieniają się w oparciu o zobowiązania dotyczące rozdziału działalności podejmowane przez operatorów zasiedziałych na rynkach, na których tradycyjne zobowiązania uznano za niewystarczające do rozwiązania uporczywych nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku. To z kolei oznacza, że krajowe organy regulacyjne potrzebują dalszych wytycznych dotyczących zasad wprowadzania regulacji, aby uniknąć sytuacji, w której w całej UE stosowane są różne podejścia, bowiem taki rozwój wypadków utrudniłby dalszą integrację rynków w wymiarze transgranicznym. Komisja kończy obecnie prace nad zaleceniem w sprawie regulowanego dostępu do sieci dostępowych nowej generacji (NGA), które opiera się na wytycznych przygotowanych przez Komisję w ramach krajowych przeglądów rynków dostępu szerokopasmowego. Konieczne może okazać się również opracowanie przez Komisję – we współpracy z BEREC – dalszych wytycznych w sprawie spójnego wdrożenia zobowiązań i środków naprawczych związanych z rozdziałem.

PODSUMOWANIE

Procedura określona w art. 7, która gwarantuje, że unijne przepisy w dziedzinie telekomunikacji są precyzyjne i spójne, pozostaje kluczowym narzędziem do wspierania jednolitego rynku usług łączności elektronicznej. Uwzględnienie zasady przejrzystości w mechanizmie konsultacji określonym w art. 7 umożliwiło przekazanie krajowym organom regulacyjnym bardzo przydatnych wytycznych. Organy notyfikujące na ogół uwzględniały uwagi Komisji w możliwie największym stopniu, zaś pozostałe krajowe organy regulacyjne wykorzystywały te uwagi jako wytyczne dla swoich strategii regulacyjnych. Miało to miejsce zwłaszcza w przypadku określania rynków produktów i rynków geograficznych oraz w przypadku oceny warunków konkurencji na właściwych rynkach. Ponadto w ramach zmienionego zalecenia w sprawie właściwych rynków oraz nowego zalecenia proceduralnego usprawniono procedurę regulacji i skoncentrowano działania krajowych organów regulacyjnych i Komisji na tych rynkach, na których nadal utrzymują się najbardziej uporczywe problemy. Aby zapewnić większą spójność stosowanych środków naprawczych, Komisja przyjęła zalecenie w sprawie uregulowań dotyczących stawek za zakańczanie połączeń w sieciach stacjonarnych i ruchomych w UE oraz kończy właśnie prace nad zaleceniem w sprawie regulowanego dostępu do sieci dostępowych nowej generacji (NGA). Ponadto na mocy przepisów zapisanych w pakiecie reform sektora telekomunikacji Komisji i BEREC przypisano dodatkowe obowiązki obejmujące nakładanie i wprowadzanie środków naprawczych. Zmiana ta powinna jeszcze bardziej ułatwić rozwój jednolitego rynku łączności elektronicznej.

[1] Zmienione unijne przepisy w dziedzinie telekomunikacji przyjęto w dniu 25 listopada 2009 r., a termin ich transpozycji upływa w dniu 25 maja 2011 r. (Zob. Dz.U. L 337 z 18.12.2009 r., s. 37).

[2] COM(2007) 401 z 11.7.2007.

[3] Dyrektywa 2002/21/WE, Dz.U. L 108 z 24.4.2002.

[4] Przegląd tej kwestii znajduje się w załącznikach II, III i IV dokumentu roboczego (SWD).

[5] W prawie 3 % przypadków Komisja rozpoczęła procedurę dodatkowej oceny (Faza II).

[6] Przegląd stosowania procedury określonej w art. 7 znajduje się w załączniku I.

[7] Zalecenie Komisji 2003/311/WE (Dz.U. L 114 z 8.5.2003).

[8] LT/2009/0990, SI/2009/1010, SE/2009/1018, DK/2009/1023.

[9] Uwalnianie lokalnych pętli abonenckich (ang. Local Loop Unbundling , LLU)

[10] UK/2007/0733, PT/2008/0851, ES/2008/0805, FI/2009/0900.

[11] UK, SE, SL, IT, PL, PT.

[12] Zalecenie Komisji 2008/850/WE (Dz.U. L 301 z 12.11.2008).

[13] Środki te to i) decyzje dotyczące deregulacji rynków, które nie figurują już wykazie zamieszczonym w rozporządzeniu 2003/311/WE; ii) decyzje o niepodejmowaniu regulacji rynków uwzględnionych w zaleceniu, ale nadal utrzymujących warunki skutecznej konkurencji; iii) zmiany szczegółów technicznych uprzednio wprowadzonego środka naprawczego; oraz iv) objęcie istniejącymi środkami innego uczestnika rynku będącego w podobnej sytuacji.

[14] Np. ES/2008/0817, PL/2008/0831, CZ/2008/0840, NL/2008/0849, CZ/2008/0857, CZ/2009/0872, SI/2009/0893, SK/2009/0954, SE/2009/0968, PL/2009/0971, FI/2009/0985, IT/2009/0998, IT/2009/0999, SK//2009/1008, DK/2009/1024.

[15] IT/2009/0999.

[16] Np. IT/2008/0842, BE/2009/0882, UK/2009/0901, IE/2009/0928, PT/2009/0956, RO/2009/1003, PT/2009/1011, PT/2009/1012, FR/2009/1028.

[17] BG/2009/866 oraz MTR Benchmark Snapshot, ERG (09) 23_final_090604.

[18] Zalecenie Komisji 2009/396/WE (Dz.U. L 124 ).

[19] AT, BG, FR, IT, NL, UK.

[20] IT/2009/0890, DE/2009/0897, BG/2009/0911, SE/2009/0965, RO/2009/1001.

[21] DK/2005/0141, NL/2008/0822.

[22] CZ/2006/0356, EE/2007/0637-638, DE/2006/0402, SK/2007/0676, SK/2007/0696 oraz AT/2007/0579-580, NL/2008/0821, BG/2009/0911, LV/2009/0960, MT/2009/0979, LV/2009/0994.

[23] Np. DK, EE, DE, HU, LV, SK, AT, CZ.

[24] EE/2007/0637-638, HU/2007/0662-663, SK/2007/0740, LV/2009/0960, LV/2009/0994, RO/2009/1001-1002, DE/2009/1006

[25] Np. ES/2008/0815, LU/2006/0526-527, BE/2007/0640, DE/2006/0402, IE/2007/0632, AT/2006/0543, CZ/2006/0351, SK/2007/0740, UK/2009/0898, DE/2009/1006.

[26] EE/2007/0637-638, SK/2007/0696. .

[27] ES/2008/0815, CZ/2008/0755.

[28] LV/2007/0565-566, GI/2007/0710-711, EE/2007/0637-638, IE/2007/0632, PL/2006/0380, GI/2007/0716, LV/2009/0994.

[29] ES/2008/0815.

[30] DE/2006/0402, LV/2007/0565-566, SK/2007/0696, LV/2009/0994.

[31] IT/2009/0890.

[32] ES/2007/0706, DE/2008/0813, DK/2009/1014.

[33] FR/2007/0669, FI/2008/0778, IT/2008/0779, PL/2008/0794, DK/2009/1014, GI/2009/0976-0977. .

[34] ES/2007/0598, PT/2007/0707, DK/2008/0785, GI/2009/0976, PL/2009/0996.

[35] BG/2009/0866, DK/2009/0914, CZ/2009/0959. SE/2009/1018.

[36] Długookresowe koszty przyrostowe.

[37] IE/2008/0746, CZ/2009/0959.

[38] DE/2008/0813.

[39] UK/2006/0498, EL/2008/0786, IT/2008/0802, PL/2009/0991.

[40] EL/2008/0786, IT/2008/0802, SE/2009/0941, DK/2009/1014.

[41] FR/2008/812, IT/2008/0802 (organ regulacyjny zobowiązał się do przyjęcia modelu kalkulacji kosztów zgodnego z zaleceniem do końca 2010 r.), BG/2009/0865, BG/2009/0866, RO/2009/0878, AT/2009/0910.

[42] W dniu 19 maja 2010 r. Komisja przyjęła Europejską agendę cyfrową, będącą częścią strategii Europa 2020 (COM(2010) 2020).

[43] Światłowody doprowadzane do węzła/punktu na ulicy.

[44] Światłowody doprowadzane do domu/budynku.

[45] Np. EE/2009/0942, FI/2008/0839, FR/2008/0780, IE/2009/0875, NL/2008/827, PT/20080850 (rynek LLU); BE/2007/0736 i BE/2009/0950, EE/2009/0943, FI/2009/0900, FR/2008/0781, NL/2008/0827, PT/2008/0851 (rynek WBA). .

[46] Np. CY/2009/0869, CZ/2009/0933 uchylony przez krajowy organ regulacyjny, DK/2008/0860, EL/2009/0934, SK/2009/0929 uchylony przez krajowy organ regulacyjny (rynek LLU); CY/2009/0870, CZ/2008/0797, EL/2009/0935 (rynek WBA).

[47] Np. AT/2009/0970, CY/2009/0870, CZ/2008/0797, EL/2009/0935.

[48] MT/2008/0803.

[49] Więcej informacji znajduje się w rozdziale 5.1 załącznika III do dokumentu roboczego.

[50] Np. . UK/2007/0733, DK/2008/0862.

[51] AT/2009/0970.

[52] MT/2008/0803.

[53] Np. DE/2007/0646, BE/2008/0801, SI/2009/0957.

[54] NL/2009/0868, SI/2009/0957.

[55] NL/2008/0826, SI/2009/0957.

[56] ES/2008/0820, FR/2009/993.

[57] Np. FR/2008/0780, EE/2009/0942, ES/2008/0804, PT/2008/0851, IT/2009/0891.

[58] Np. FR, ES, EL.

[59] Np. BE, ES, NL, DK, EE.

[60] Np. FI/2008/0839, IT/2009/0988.

[61] Np. NL/2008/0827.

[62] LT/2006/0430, EL/2006/0422, UK/2008/0747, UK/2008/0787, NL/2008/0823, AT/2008/0836.

[63] UK/2008/0787, AT/2008/0836.

[64] IT/2009/0999.

[65] Np. EE/2007/0643, DE/2007/0677.

[66] W jednym przypadku krajowy organ regulacyjny nie stwierdził znaczącej pozycji rynkowej w odniesieniu do ściślej zdefiniowanego rynku segmentów zakończeń łączy dzierżawionych o bardzo dużej przepustowości (UK/2008/0787). W innym przypadku krajowy organ regulacyjny stwierdził znaczącą pozycję rynkową tylko na rynku łączy dzierżawionych o niskiej przepustowości (LT/2006/0430).

[67] NL/2008/0823-0825.

[68] UK/2008/0859.

[69] EE/2007/0643.

[70] IT/2009/0999-1000.