−wyjaśniono, jaką pozycje zajmują różne procesy przetwarzania odpadów w energię w hierarchii postępowania z odpadami i co to oznacza w kontekście publicznego wsparcia finansowego (sekcja 2);

Najważniejszym celem niniejszego komunikatu jest dopilnowanie, aby odzyskiwanie energii z odpadów w UE przyczyniało się do realizacji celów określonych w planie działania dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym oraz przestrzegało rygorystycznie unijnej hierarchii postępowania z odpadami. W niniejszym komunikacie zbadano również, w jaki sposób można zoptymalizować procesy przetwarzania odpadów w energię, tak aby przyczyniały się one do realizacji celów określonych w strategii unii energetycznej oraz w porozumieniu paryskim. Jednocześnie celem opisanego w niniejszym komunikacie podejścia do przetwarzania odpadów w energię jest, dzięki podkreśleniu znaczenia sprawdzonej energooszczędnej technologii, zachęcanie do wdrażania innowacji oraz wkład w tworzenie wysokiej jakości miejsc pracy.

Osiągnięcie tych celów może przyczynić się do uwolnienia konkretnych możliwości gospodarczych, a także do poprawy dostaw surowców dla przemysłu, stworzenia lokalnych miejsc pracy i potwierdzenia roli Europy jako lidera w sektorze zielonych technologii, który ma sprawdzony potencjał wzrostu, również na szczeblu międzynarodowym. W UE produkcja towarów i usług związanych ze środowiskiem w przeliczeniu na jednostkę dochodu krajowego brutto wzrosła o ponad 50 % w ciągu ostatnich dziesięciu lat i wskaźnik zatrudnienia związany z tą produkcją wzrósł do ponad 4 milionów ekwiwalentów pełnego czasu pracy. Na szczeblu globalnym Bank Światowy szacuje, że w ciągu najbliższych 10 lat zostanie zainwestowanych 6 bln EUR w czyste technologie w krajach rozwijających się, z czego około 1,6 bln EUR przeznaczą na MŚP.

W planie działania podkreślono, że przejście na gospodarkę o obiegu w większym stopniu zamkniętym wymaga podjęcia działań obejmujących cały cykl życia produktów: od produkcji do tworzenia rynków dla surowców „wtórnych” (tj. pochodzących z odpadów). Gospodarowanie odpadami jest jednym z głównych obszarów, w których potrzebne są dalsze, możliwe do osiągnięcia, usprawnienia: do najważniejszych celów określonych zarówno w planie działania, jak i w pakiecie legislacyjnym dotyczącym odpadów zalicza się poprawę zapobiegania powstawaniu odpadów, ich ponownego wykorzystywania i recyklingu.

Na szczeblu krajowym publiczne wsparcie finansowe także często odgrywa kluczową rolę w rozwoju bardziej zrównoważonych rozwiązań w zakresie gospodarowania odpadami oraz w promowaniu energii odnawialnej i efektywności energetycznej. W ocenie publicznego wsparcia finansowego na rzecz procesów przetwarzania odpadów w energię szczególnie ważne jest, aby nie podważać hierarchii postępowania z odpadami poprzez nieprzychylny stosunek do metod gospodarowania odpadami, które charakteryzują się większym potencjałem w kontekście gospodarki o obiegu zamkniętym. Zostało to wyraźnie odzwierciedlone w istniejących wytycznych w sprawie pomocy państwa w zakresie ochrony środowiska i energii, w których podkreśla się, że wsparcie na rzecz przetwarzania odpadów w energię ze źródeł odnawialnych albo wsparcie na rzecz instalacji kogeneracyjnych i komunalnych instalacji ciepłowniczych wykorzystujących odpady może wnieść pozytywny wkład w ochronę środowiska, o ile nie omija ono hierarchii postępowania z odpadami. Publiczne środki finansowe nie powinny być także przeznaczane na tworzenie nadwyżki zdolności produkcyjnych w zakresie przetwarzania odpadów niepodlegających recyklingowi, na przykład w spalarniach. W związku z tym należy mieć na uwadze fakt, że oczekuje się, iż ilość odpadów zmieszanych jako surowca wykorzystywanego w procesach przetwarzania odpadów w energię zmniejszy się w wyniku realizacji zobowiązań w zakresie selektywnej zbiórki odpadów oraz ambitniejszych celów UE w zakresie recyklingu. Z powyższych względów zaleca się państwom członkowskim, aby stopniowo wycofywały wsparcie publiczne na rzecz odzyskiwania energii z odpadów zmieszanych.

Inwestycje realizowane za pośrednictwem innych unijnych mechanizmów finansowych, takich jak Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS), także mają do odegrania ważną rolę polegającą na zachęcaniu prywatnych inwestorów do finansowania najlepszych i najbardziej „obiegowych” rozwiązań w zakresie gospodarowania odpadami w formie pożyczek, gwarancji, udziałów kapitałowych oraz innych mechanizmów obciążonych ryzykiem. Oprócz tego dostępne unijne wsparcie finansowe na rzecz badań i innowacji w dziedzinie technologii przetwarzania odpadów w energię (np. Horyzont 2020, ale też środki polityki spójności) przyczynia się do zapewnienia trwałego przywództwa UE oraz wprowadzenia na rynek zaawansowanych technologii energooszczędnych.

Na szczeblu UE przejście na bardziej zrównoważone systemy gospodarowania odpadami jest współfinansowanie głównie ze środków polityki spójności. W przypadku tych środków konieczne jest spełnienie warunków wstępnych, aby zapewnić, że nowe inwestycje w ramach sektora odpadów są zgodne z planami gospodarowania odpadami, które państwa członkowskie opracowały w celu przygotowania się do realizacji swoich celów w zakresie ponownego wykorzystywania i recyklingu odpadów. Jak określono w planie działania dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym, oznacza to, że inwestycje w zakłady przetwarzania odpadów resztkowych, na przykład w zwiększenie zdolności produkcyjnych spalarni, powinny być zatwierdzane wyłącznie w ograniczonych i odpowiednio uzasadnionych przypadkach, w których nie występuje ryzyko nadwyżki zdolności produkcyjnych i cele hierarchii postępowania z odpadami są w pełni przestrzegane.

W uzasadnionych przypadkach transgraniczne przemieszczanie odpadów mogłoby przyczynić się do optymalizacji wykorzystania możliwości, które są już dostępne w wielu państwach członkowskich. Wywożenie odpadów niepodlegających recyklingowi do innego państwa członkowskiego w celu odzysku energii niekoniecznie musi być postrzegane jako sprzeczne z tak zwaną zasadą bliskości geograficznej (oznaczającą konieczność skorzystania z najbliższego obiektu), która leży u podstaw unijnych przepisów dotyczących odpadów.. Jednak zanim zdecydują się na taki wybór właściwe organy w państwach członkowskich powinny przeprowadzić analizę cyklu życia, aby zapewnić, że ogólny wpływ na środowisko, w tym związany z transportem odpadów, nie niweluje korzyści, które chce się osiągnąć.

W przypadku gdy tworzenie nowych mocy produkcyjnych do celów przetwarzania odpadów resztkowych wydaje się uzasadnione w oparciu o ocenę wszystkich wyżej wymienionych czynników, państwa członkowskie powinny zwrócić szczególną uwagę na stosowanie najnowocześniejszych technologii energooszczędnych oraz na wielkość i lokalizację zakładu (na przykład aby uniknąć przyszłej nadwyżki zdolności produkcyjnych oraz aby w miarę możliwości zapewnić wspólne dostawy energii elektrycznej oraz cieplnej lub chłodniczej do lokalnych mieszkańców i zakładów przemysłowych). Ponadto istotne jest zapewnienie pełnej zgodności z wymogami dla spalarni i współspalarni, określonymi w prawodawstwie UE, a w szczególności w dyrektywie 2010/75/WE w sprawie emisji przemysłowych.

Państwa członkowskie posiadające duże dedykowane zdolności spalania

Wyniki badania przeprowadzonego na zlecenie Europejskiej Agencji Środowiska pokazują, że w UE jako całości obecnie nie występuje nadwyżka zdolności spalania. Niemniej jednak dane statystyczne wskazują, że niektóre państwa członkowskie wykazują nadmierną zależność od spalania odpadów komunalnych. Taki stan rzeczy można częściowo wyjaśnić wysokim popytem na energię cieplną dostarczaną za pośrednictwem lokalnej sieci ciepłowniczej, większą efektywnością procesów wytwarzania energii z odpadów oraz wysokim poziomem akceptacji społecznej. Takie wysokie wskaźniki spalania mogą jednak utrudniać osiągnięcie ambitniejszych celów dotyczących recyklingu. Aby rozwiązać ten problem, na szczeblu krajowym można przedsięwziąć szereg środków; w niektórych państwach członkowskich przedsięwzięto już odpowiednie środki, w szczególności:

−wprowadzono lub podwyższono podatki od spalania, zwłaszcza w odniesieniu do procesów o niskim poziomie odzysku energii, zapewniając jednocześnie, że są one połączone z wyższymi podatkami od składowania;

−stopniowo wycofano systemy wsparcia na rzecz spalania odpadów oraz, w stosownych przypadkach, przesunięto środki na wsparcie procesów plasujących się wyżej w hierarchii postępowania z odpadami; oraz

−wprowadzono moratorium na budowę nowych zakładów oraz likwidację starszych i mniej wydajnych instalacji.

4. Optymalizacja wkładu procesów przetwarzania odpadów w źródła energii w realizację klimatyczno-energetycznych celów UE w ramach gospodarki o obiegu zamkniętym

Jak wynika z badania Komisji, w 2014 r. około 1,5 % całkowitego zużycia energii końcowej w UE pokryto z odzysku energii z odpadów poprzez spalanie, współspalanie w piecach cementowych i rozkład beztlenowy (tj. około 676 PJ/rok). Podczas gdy ten odsetek nie powinien znacznie wzrosnąć w przyszłości, ponieważ więcej odpadów jest kierowanych do recyklingu, poprawa efektywności energetycznej procesów przetwarzania odpadów w źródła energii oraz promowanie tych procesów, które łączą w sobie odzyskiwanie materiałów i energii, może przyczynić się do obniżenia emisyjności w kluczowych sektorach takich jak sektor ciepłowniczy i chłodniczy lub sektor transportu oraz do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w sektorze odpadów. Przykładowo przekierowanie jednej tony odpadów ulegających biodegradacji ze składowiska do zakładu, w którym odbywa się rozkład beztlenowy, w celu wyprodukowania biogazu i nawozów może zapobiec powstaniu nawet 2 ton emisji ekwiwalentu CO2.

Planowany rozwój w odniesieniu do surowców wykorzystywanych w procesach przetwarzania odpadów w źródła energii

Odpady zmieszane nadal stanowią znaczną część odpadów wykorzystywanych w procesach przetwarzania odpadów w energię, głównie w procesie spalania (52 %). Istniejące wymagania prawne oraz propozycje gospodarowania odpadami w ramach gospodarki o obiegu zamkniętym mają zmienić tę sytuację. Oczekuje się, że przepisy dotyczące selektywnej zbiórki oraz podwyższenia wskaźników recyklingu drewna, papieru, tworzyw sztucznych i odpadów ulegających biodegradacji ograniczą ilość odpadów potencjalnie dostępnych do celów przetwarzania odpadów w źródła energii, na przykład poprzez spalanie i współspalanie. Lublana jest przykładem miasta, któremu udało się szybko wprowadzić zmiany i skutecznie osiągnąć wyższe poziomy selektywnej zbiórki: od 2011 r. Lublana inwestowała w modernizację infrastruktury gospodarowania odpadami, co doprowadziło do osiągnięcia wskaźnika selektywnej zbiórki na poziomie 60 % całkowitej ilości wytworzonych odpadów komunalnych.

W przypadku odpadów ulegających biodegradacji wdrożenie wymogów określonych w dyrektywie w sprawie składowania odpadów w połączeniu z proponowanymi nowymi przepisami mającymi zapewnić selektywną zbiórkę bioodpadów powinno doprowadzić do zwiększenia produkcji biogazu z odpadów do celów wykorzystania w procesie kogeneracji, wprowadzenia do sieci dystrybucji gazu i wykorzystania w paliwach transportowych, a także nawozów z odpadów w procesie rozkładu beztlenowego. Zaproponowane zmiany w rozporządzeniu w sprawie nawozów, które obecnie są omawiane w Parlamencie i Radzie, powinny wesprzeć ten kierunek rozwoju poprzez otwarcie jednolitego rynku nawozów z odpadów. Potencjał odpadów ulegających biodegradacji w połączeniu z rozkładem beztlenowym odbywającym się w wytwórni biogazu widać na przykładzie Mediolanu. Od 2014 r. zbiórka odpadów spożywczych i organicznych osiągnęła w tym mieście poziom prawie 100 %, co daje średnią roczną w wysokości 120 000 ton odpadów ulegających biodegradacji rocznie. Miejska wytwórnia biogazu wykorzystująca swoją pełną moc wytwórczą (12,8 MW) powinna produkować około 35 880 MWh energii elektrycznej w ciągu roku, co wystarcza na zaopatrzenie w energię elektryczną 24 000 osób i wyprodukowanie 14 400 ton nawozu.

Jeśli chodzi o odpady z tłuszczów jadalnych i olejów, istnieją możliwości poprawy skuteczności systemów zbierania i przetwarzania wykorzystywanych w procesie wytwarzania produktów takich jak biodiesel czy uwodornione oleje roślinne (HVO). Powstające w ten sposób paliwo z odpadów można wykorzystywać bezpośrednio w transporcie, w tym HVO w transporcie lotniczym.

Jeśli chodzi o odpady z tworzyw sztucznych, dane branżowe pokazują, że unieszkodliwianie odpadów i odzyskiwanie energii pozostają najpopularniejszymi metodami przetwarzania odpadów oraz że, podczas gdy w ciągu ostatnich dziesięciu lat składowanie stało się mniej popularne, na znaczeniu zyskało spalanie, tworząc duże rozbieżności między państwami członkowskimi, które wiążą się z różnym stanem wdrożenia istniejącego prawodawstwa UE. Potwierdza to potrzebę podjęcia pilnych i konkretnych kroków w celu zwiększenia przydatności tworzyw sztucznych do ponownego użycia i ich zdolności do recyklingu oraz zachęcania do wdrażania innowacyjnych rozwiązań w tej dziedzinie. Celem przyszłej strategii UE na rzecz tworzyw sztucznych w gospodarce o obiegu zamkniętym ma być poprawa opłacalności, jakości oraz recyklingu i ponownego wykorzystania tworzyw sztucznych poprzez uwzględnienie całego łańcucha wartości. W jej ramach zostaną także rozważone niektóre nowe zmiany w zakresie metod przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych, takich jak rerafinacja, oraz innowacyjne projektowanie tworzyw sztucznych, tak aby w przyszłości można było uniknąć powstawania większej ilości odpadów z tworzyw sztucznych albo przejść z odzysku energii na recykling, zmniejszając tym samym ogólny wpływ emisji gazów cieplarnianych..

Wyniki badania przeprowadzonego przez Komisję wskazują, że odpady drzewne są powszechnie wykorzystywane jako surowiec w procesach spalania. Jak podkreślono w planie działania dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami należy zachęcać, w odpowiednich przypadkach, do kaskadowego wykorzystywania odnawialnych źródeł energii takich jak drewno, w ramach kilku cykli ponownego wykorzystywania i recyklingu. W tym kontekście należy przypomnieć, że w ramach pakietu legislacyjnego dotyczącego odpadów Komisja zaproponowała między innymi ambitniejszy obowiązkowy ogólnounijny cel w zakresie recyklingu odpadów z drewnianych materiałów opakowaniowych. Jeśli nie można tych materiałów wykorzystać ponownie lub poddać recyklingowi, wskazane jest ich wykorzystanie jako źródła energii zamiast paliw kopalnych i uniknięcie składowania drewna.

Wykorzystywanie najbardziej energooszczędnych technik przetwarzania odpadów w źródła energii

W przypadku wyboru procesów przetwarzania odpadów w źródła energii należy zapewnić, aby wykorzystywane były najbardziej efektywne technologie: pozwoli to zmaksymalizować ich wkład w realizację celów UE w zakresie klimatu i energii. W swoim badaniu Komisja oszacowała, że jeśli sprawdzone techniki i środki pomocnicze są wdrażane prawidłowo, ilość energii odzyskanej z odpadów może wzrosnąć o 29 % do poziomu 872 PJ/rok, przy zastosowaniu dokładnie takiej samej ilości odpadów jako surowca. Świadczy to o tym, że istnieją możliwości poprawy efektywności energetycznej. Zgodnie z wynikami badania Komisji do najlepszych sprawdzonych technik służących zwiększeniu efektywności energetycznej w odniesieniu do czterech procesów produkcji energii z odpadów zalicza się takie techniki, jak:

−współspalanie w instalacjach energetycznego spalania: gazyfikacja stałego paliwa z odpadów (SRF) oraz współspalanie pozostałego gazu syntezowego w obiekcie energetycznego spalania w celu zastąpienia paliw kopalnych w produkcji energii elektrycznej i ciepła;

−współspalanie w instalacjach do produkcji cementu i wapna: przekształcanie ciepła odpadowego w energię elektryczną w piecach cementowych;