Sprawozdanie specjalne Fundusz Granic 
Zewnętrznych 
przyczynił się do większej 
solidarności finansowej, 
lecz konieczne jest 
znalezienie lepszych 
metod pomiaru  
wyników Funduszu 
i dalsze zwiększenie  
jego wartości dodanej UEPL 2014  nr 15
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2014
ISBN 978-92-9207-051-9
doi:10.2865/98801
© Unia Europejska, 2014
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
O zgodę na wykorzystanie lub powielenie zdjęcia 2 należy zwrócić się bezpośrednio do posiadacza praw autorskich.
Printed in Luxembourg
PL 2014  nr 15
Sprawozdanie specjalne Fundusz Granic 
Zewnętrznych 
przyczynił  się do większej 
solidarności finansowej, 
lecz konieczne jest 
znalezienie lepszych 
metod pomiaru  
wyników Funduszu 
i dalsze zwiększenie  
jego wartości dodanej UE
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)
02
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz
I–VI  Streszczenie
1–19 Wstęp
1–10 Fundusz Granic Zewnętrznych
11–13 Fundusz Granic Zewnętrznych w szerszym kontekście
14–19 Funkcje i zadania
20–24 Zakres kontroli i podejście kontrolne
25–74 Uwagi
26–29 Fundusz Granic Zewnętrznych przyczynił się do lepszego zarządzania granicami zewnętrznymi, 
lecz jego ogólny wynik nie mógł zostać zmierzony, a w niektórych państwach członkowskich 
wpływ Funduszu był ograniczony ze względu na niski poziom wykorzystania środków
26–28 Programy i projekty były ukierunkowane na realizację priorytetów Funduszu Granic Zewnętrznych,  
lecz ich ogólne wyniki nie mogły zostać zmierzone
29 Niski poziom wykorzystania środków w niektórych państwach członkowskich
30–47 Fundusz Granic Zewnętrznych przyczynił się co prawda do większej solidarności finansowej,  
lecz w innych obszarach jego wartość dodana UE była niewielka
32–34 Częściowo nieskuteczny system działania na rzecz szczególnych celów priorytetowych
35–40 Niewielkie wsparcie współpracy operacyjnej pomiędzy państwami członkowskimi
41–44 Mechanizm nadzwyczajny i mechanizm Funduszu Granic Zewnętrznych, służący wyeliminowaniu 
konkretnych uchybień w strategicznych punktach granicznych, były częściowo skuteczne
45–47 Wsparcie projektów, które i tak zostałyby sfinansowane na szczeblu krajowym, na potrzeby których 
nie dokonano odpowiedniej oceny potrzeb lub w których wystąpiły znaczne koszty niekwalifikowalne
03 Spis treści
48–65 Uchybienia strategiczne i operacyjne w programowaniu i realizacji działań finansowanych 
z Funduszu Granic Zewnętrznych na poziomie państw członkowskich i Komisji
49–51 Programy, które nie wpisują się w strategie krajowe dotyczące kontroli granic i wiz…
52–55 … nie mają wyznaczonych celów SMART ani wymiernych wskaźników
56–57 Wymogi dotyczące programowania rocznego prowadzące do nadmiernego obciążenia administracyjnego 
i trudności w realizacji programów
58–60 W niektórych państwach członkowskich procedury wyboru projektów nie gwarantowały, że potrzeby  
tych państw zostaną zaspokojone
61–65 Nieodpowiednio przeprowadzone postępowania o udzielenie zamówienia w państwach członkowskich, 
zagrażające należytemu zarządzaniu finansami
66–74 Uchybienia w monitorowaniu sprawowanym przez instytucje odpowiedzialne i poważne 
niedociągnięcia w ocenach ex post  przeprowadzanych przez Komisję i państwa członkowskie  
nie pozwalają na adekwatną ewaluację ogólnych osiągnięć Funduszu
67–70 Brak odpowiedniego monitorowania i sprawozdawczości na temat projektów w państwach członkowskich
71–74 Opóźnienia i poważne niedociągnięcia w ocenie ex post  na poziomie zarówno państw członkowskich,  
jak i Komisji
75–83 Wnioski i zalecenia
76–78 Fundusz Granic Zewnętrznych przyczynił się do lepszego zarządzania granicami zewnętrznymi,  
lecz ogólny efekt nie mógł zostać zmierzony z powodu braku celów SMART oraz ze względu na poważne 
niedociągnięcia w ocenie
79–80 Fundusz Granic Zewnętrznych przyczynił się do większej solidarności finansowej, lecz w innych obszarach 
jego wartość dodana UE była niewielka
81 Uchybienia strategiczne w programowaniu Funduszu Granic Zewnętrznych
82–83 Uchybienia w wykorzystaniu środków z Funduszu Granic Zewnętrznych
 Załącznik – Skontrolowane projekty
 Odpowiedzi Komisji
04
 Glosariusz
Cele SMART : Cele SMART (z ang. Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timely) to cele, które są zdefiniowane, 
wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie.
DG do Spraw Wewnętrznych : Dyrekcja Generalna (DG) Komisji Europejskiej odpowiedzialna za obszar polityki określany 
jako „sprawy wewnętrzne” (DG HOME).
Dorobek Schengen : jednolity zbiór przepisów, do których przestrzegania są zobowiązane państwa strefy Schengen. 
Przepisy te dotyczą kontroli na granicach lądowych, morskich i powietrznych (w portach lotniczych), wydawania wiz, 
współpracy policyjnej i ochrony danych osobowych.
Działania szczególne : Działania szczególne, którymi bezpośrednio zarządza Komisja, oparte na rocznym programie 
prac, powinny przyczyniać się do rozwoju europejskiego systemu zintegrowanego zarządzania granicami dzięki poprawie 
sytuacji w strategicznych punktach granicznych wymienionych w analizach ryzyka przeprowadzonych przez agencję 
Frontex.
Działania w sytuacjach nadzwyczajnych : projekty na rzecz państw członkowskich współfinansowane z Funduszu 
Granic Zewnętrznych, realizowane w przypadku należycie uzasadnionych sytuacji nadzwyczajnych wymagających 
pilnych działań na granicach zewnętrznych. Działaniami w sytuacjach nadzwyczajnych zarządza bezpośrednio Komisja, 
zaś wdrażają je państwa członkowskie.
Działania wspólnotowe : projekty na rzecz współpracy między państwami członkowskimi współfinansowane z Funduszu 
Granic Zewnętrznych. Zakres tematyczny projektów jest określony w rocznym programie prac Komisji i zaproszeniu do 
składania wniosków. Działaniami wspólnotowymi zarządza bezpośrednio Komisja, zaś wdrażają je państwa członkowskie.
EMSA : Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa na Morzu (EMSA) wspiera Komisję Europejską i państwa członkowskie 
w opracowywaniu i wdrażaniu przepisów UE dotyczących bezpieczeństwa morskiego, zanieczyszczeń powodowanych 
przez statki oraz ochrony mórz. Realizuje także zadania operacyjne w zakresie reagowania na zanieczyszczenia olejami, 
monitorowania statków oraz identyfikacji i śledzenia statków w systemie dalekiego zasięgu.
EU SatCen : Centrum satelitarne UE jest agencją Unii Europejskiej działającą w obszarze bezpieczeństwa i obrony,  
która wspomaga UE w podejmowaniu decyzji poprzez sporządzanie analiz obrazów satelitarnych i innych danych.
eu‑LISA : Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni 
Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości.
EUROSUR : Europejski system nadzorowania granic stanowi platformę wymiany informacji i współpracy pomiędzy 
organami kontroli granicznej państw członkowskich, a także wymiany informacji i współpracy z agencją Frontex.
Frontex : Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich 
Unii Europejskiej. Frontex koordynuje działania państw członkowskich na obszarach granicznych, gdzie występuje 
znaczna presja migracyjna, przeprowadza analizy ryzyka i wspomaga UE w zakresie szkoleń dla funkcjonariuszy straży 
granicznej.
Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego (granice zewnętrzne i wizy) : fundusz utworzony na lata 2014–2020,  
którego częścią jest Fundusz Granic Zewnętrznych.
05 Glosariusz
Katalog schengeński pt. „Kontrola na granicach zewnętrznych, powroty i readmisja” : dokument wydany przez 
Radę Unii Europejskiej, zawierający zalecenia i przykłady wzorcowych rozwiązań, mające pomóc zarówno państwom 
należącym, jak i przystępującym do strefy Schengen w poprawnym stosowaniu dorobku Schengen.
Program roczny : roczny program prac państwa członkowskiego w ramach realizacji programu wieloletniego.
Program SOLID : program ogólny „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” na lata 2007–2013, na który 
składają się cztery fundusze (Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich, Europejski Fundusz  
na rzecz Uchodźców, Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów i Fundusz Granic Zewnętrznych). W niniejszym 
sprawozdaniu termin „Fundusz” jest używany w odniesieniu do Funduszu Granic Zewnętrznych.
Strefa Schengen : obszar obejmujący 26 krajów europejskich, które zniosły kontrole paszportowe i imigracyjne  
na wspólnych granicach. Należą do niego 22 państwa członkowskie UE oraz cztery kraje członkowskie Europejskiego 
Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA).
System informacyjny Schengen (SIS II) : wielkoskalowy system informatyczny używany przez straż graniczną, a także 
policję, służby celne, organy wizowe i sądowe państw należących do strefy Schengen do wymiany takich danych, jak 
informacje na temat osób, które mogły uczestniczyć w poważnym przestępstwie lub mogą nie mieć prawa wjazdu  
lub pobytu na terytorium UE.
System zarządzania i kontroli : zbiór procedur i praktycznych zasad dotyczących wykorzystania przez dane państwo 
członkowskie funduszy programu SOLID.
Wartość dodana UE : wartość utworzona w ramach Funduszu Granic Zewnętrznych, dodatkowa w stosunku do wartości 
działań podejmowanych przez państwa członkowskie działające samodzielnie. Obejmuje ona solidarność finansową, 
polegającą na tym, że państwa członkowskie, które dla dobra UE ponoszą większe obciążenia finansowe, otrzymują 
większe dofinansowanie. Wartość dodana UE powstaje ponadto w toku działań na rzecz konkretnych priorytetów UE, 
współpracy pomiędzy państwami członkowskimi lub dzięki ukierunkowaniu na najbardziej pilne kwestie, tj. najbardziej 
zagrożone obszary przygraniczne.
Weryfikacja stosowania dorobku Schengen : Weryfikacja przeprowadzana przez Radę, polegająca na sprawdzeniu,  
czy dorobek Schengen jest właściwie stosowany. W następstwie przyjęcia rozporządzenia Rady (UE) nr 1053/2013  
z dnia 7 października 2013 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania 
dorobku Schengen wiodącą rolę w tym zakresie odgrywa Komisja.
Wizowy system informacyjny (VIS) : wielkoskalowy system informatyczny, służący państwom strefy Schengen  
do wymiany danych wizowych.
06
 Streszczenie
I
Fundusz Granic Zewnętrznych jest głównym instrumen -
tem finansowym UE wspomagającym zarządzanie grani -
cami zewnętrznymi. Na lata 2007 –2013 w ramach Fundu -
szu udostępniono 1,9 mld euro. Ogólnym celem Funduszu 
Granic Zewnętrznych jest pomoc państwom należącym 
obecnie i w przyszłości do strefy Schengen, aby umożli -
wić im zapewnienie jednolitych, skutecznych i wydajnych 
kontroli na wspólnych granicach zewnętrznych.
II
Kontrola przeprowadzona przez Trybunał koncentrowała 
się na procesach związanych z efektywnością pomocy 
z Funduszu oraz na wartości dodanej UE i realizacji celów 
programów i projektów. Kontrola objęła koncepcję, pro -
gramowanie i wykorzystanie środków, a także monitoro -
wanie i ocenę.
III
Kontrola wykazała, że Fundusz Granic Zewnętrznych 
przyczynił się do lepszego zarządzania granicami 
zewnętrznymi i większej solidarności finansowej.  
Jego wartość dodana UE w innych obszarach była jednak 
niewielka, a ogólny wynik nie mógł zostać zmierzony 
z powodu uchybień w monitorowaniu prowadzo -
nym przez instytucje odpowiedzialne oraz z uwagi na 
poważne niedociągnięcia w ocenach ex post  przeprowa -
dzonych przez Komisję i państwa członkowskie.
IV
Programy państw członkowskich nie zostały uwzględ -
nione w krajowych strategiach w dziedzinie kontroli 
granic i wiz. Nie określono też dla nich celów SMART  
ani mierzalnych wskaźników. W ramach procedur wyboru 
projektów nie zagwarantowano, że zaspokojone zostaną 
faktyczne potrzeby państw członkowskich. Niewłaściwie 
przeprowadzone postępowania o udzielenie zamówienia 
w państwach członkowskich spowodowały zagrożenie  
dla należytego zarządzania finansami.
V
Kontrola wykazała poważne uchybienia w zarządzaniu 
Funduszem w kluczowych państwach członkowskich  
(w Grecji, Hiszpanii, we Włoszech oraz, w pierwszych 
latach finansowania, na Malcie). Niski poziom wykorzy -
stania środków w niektórych państwach ograniczył sku -
teczność pomocy finansowej z Funduszu. Istnieje ryzyko, że w wyniku tych uchybień zarządzanie granicami  
nie zostanie w odpowiedni sposób wzmocnione tam, 
gdzie jest to najbardziej potrzebne.
VI
Zalecenia Trybunału koncentrują się na czterech 
obszarach:
a) Zapewnienie dostępności informacji na temat 
ogólnych wyników  
Państwa członkowskie powinny ustalić mierzalne 
wartości docelowe dla wskaźników produktu, wyniku 
i, o ile to możliwe, oddziaływania, a wskaźniki te 
powinny być rejestrowane od początku trwania pro -
gramu przy użyciu odpowiednich systemów informa -
tycznych. Komisja powinna dopilnować, by zainte -
resowane strony mogły znaleźć w jej sprawozdaniu 
z oceny aktualną i kompetentną analizę danych 
leżących u podstaw tego sprawozdania.
b) Zwiększenie unijnej wartości dodanej Funduszu  
Komisja powinna dostarczać agencji Frontex odpo -
wiednie, wyczerpujące i aktualne informacje doty -
czące wykorzystania środków z Funduszu Granic 
Zewnętrznych, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrz -
nego i dalszych instrumentów. Rejestracja w puli 
wyposażenia technicznego agencji Frontex współfi -
nansowanych aktywów, które mogą być przydatne 
do realizacji celów agencji, powinna stać się obo -
wiązkowa. Ponadto państwa członkowskie i Komisja 
powinny skoncentrować się na tworzeniu wspólnych 
ośrodków przyjmowania wniosków wizowych i in -
nych form współpracy konsularnej, a nie na renowa -
cji, adaptacji czy wyposażaniu konsulatów.
c) Włączenie Funduszu Granic Zewnętrznych  
do krajowej strategii zarządzania granicami  
Państwa członkowskie powinny opracować kom -
pleksowe krajowe strategie zarządzania granicami 
oparte na analizie ryzyka przeprowadzonej przy 
użyciu wspólnego zintegrowanego modelu analizy 
ryzyka. Opracowanie takiej strategii powinno stano -
wić warunek ex ante  otrzymania wsparcia z Fundu -
szu Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub kolejnych 
instrumentów.
d) Skuteczniejsze wykorzystanie środków z  Funduszu  
Należy wzmocnić zdolności administracyjne,  
w tym w zakresie zamówień publicznych, zwłaszcza  
w kluczowych państwach członkowskich.
07
 Wstęp
Fundusz Granic 
Zewnętrznych
01 
Fundusz Granic Zewnętrznych jest 
głównym instrumentem finansowym 
Unii Europejskiej (UE) wspomagającym 
zarządzanie granicami zewnętrznymi.  
Na lata 2007–2013 w ramach Funduszu 
udostępniono 1,9  mld  euro1. Ogólnym 
celem Funduszu Granic Zewnętrznych 
jest pomoc państwom należącym obec -
nie i w przyszłości do strefy Schengen, 
aby umożliwić im zapewnienie jednoli -
tych, skutecznych i wydajnych kontroli 
na granicach zewnętrznych państw 
członkowskich i Unii Europejskiej.
02 
W ramach obszaru Schengen kontrole na 
granicach wewnętrznych zostały zniesio -
ne z takim skutkiem, że bezpieczeństwo 
granic zewnętrznych jednego państwa 
ma wpływ na bezpieczeństwo wszyst -
kich pozostałych państw. Ze względu 
na różnice w położeniu geograficznym 
poszczególnych państw ich obowiązki 
w zakresie kontroli granic znacznie się 
różnią. Celem Funduszu Granic Zewnętrz-   
nych jest ustanowienie solidarności 
finansowej wśród państw członkowskich 
poprzez wsparcie tych państw2, dla 
których kontrola zewnętrznych granic UE 
stanowi duże obciążenie.
03 
Obecnie z finansowania z Funduszu 
Granic Zewnętrznych korzysta 28 państw 
członkowskich (zob. wykres 1 ). W Fun -
duszu uczestniczą wszystkie państwa 
członkowskie UE z wyjątkiem Zjednoczo -
nego Królestwa, Irlandii i Chorwacji3.04 
Ogólne cele Funduszu Granic Zewnętrz -
nych to pomoc w:
a) skutecznej organizacji kontroli 
granic;
b) skutecznym zarządzaniu przez 
państwa członkowskie przepływem 
osób na granicach zewnętrznych, 
zgodnie z dorobkiem Schengen, 
z uwzględnieniem zasady poszano -
wania godności;
c) jednolitym stosowaniu odpowied -
nich przepisów prawa UE;
d) poprawie działania służb konsu -
larnych państw członkowskich 
w państwach trzecich w zakresie 
napływu obywateli państw trzecich 
na terytorium państw członkowskich 
i współpracy pomiędzy państwami 
członkowskimi w tym obszarze.
05 
Fundusz Granic Zewnętrznych ma się 
przyczynić do lepszego zarządzania 
granicami zewnętrznymi poprzez ukie -
runkowanie działań na pięć priorytetów 
(wykres 2 ), które zostały zdefiniowane 
przez Komisję w wytycznych strategicz -
nych4. W ramach swoich programów 
wieloletnich państwa członkowskie są 
zobowiązane przydzielić środki z Fundu -
szu Granic Zewnętrznych na realizację 
przynajmniej trzech z nich. W ramach 
każdego z pięciu priorytetów Komisja 
zidentyfikowała pewną liczbę obszarów 
mających szczególne znaczenie dla UE 
(tzw. szczególne cele priorytetowe),  
na które państwa członkowskie mogą 
otrzymać wyższy wskaźnik współfinan -
sowania z Funduszu Granic Zewnętrz -
nych (zob. pkt 9).1 Decyzja nr 574/2007/WE 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady z dnia 23 maja 2007 r. 
ustanawiająca Fundusz Granic 
Zewnętrznych na lata 
2007–2013 jako część 
programu ogólnego 
„Solidarność i zarządzanie 
przepływami migracyjnymi” 
(Dz. U. L 144 z 6.6.2007, s. 22).
2 Na podstawie utartej praktyki 
w tym obszarze termin 
„państwa członkowskie” jest 
w niniejszym sprawozdaniu 
używany do określenia 
państw uczestniczących 
w Funduszu Granic 
Zewnętrznych, bez względu 
na to, czy są one państwami 
członkowskimi czy 
stowarzyszonymi UE.
3 Bułgaria i Rumunia 
uczestniczą od 2010 r., 
podobnie jak trzy państwa 
stowarzyszone (Norwegia, 
Islandia i Szwajcaria). 
Liechtenstein od 2012 r. płaci 
składkę na rzecz Funduszu, 
lecz zrzekł się prawa do 
uczestnictwa z powodu braku 
granic zewnętrznych 
i konsulatów.
4 Decyzja Komisji nr 2007/599/
WE z dnia 27 sierpnia 2007 r. 
w sprawie wykonania decyzji 
nr 574/2007/WE w odniesieniu 
do przyjęcia wytycznych 
strategicznych na lata 
2007–2013 (Dz.U. L 233 
z 5.9.2007, s. 3)
08 Streszczenie
 Państwa uczestniczące w Funduszu Granic Zewnętrznych
Państwa uczestniczące w Funduszu od 2007 r.
Państwa uczestniczące w Funduszu od 2010 r., które w przyszłości wejdą do strefy Schengen
Państwa uczestniczące w Funduszu od 2010 r., nienależące do strefy Schengen i niebędące państwami członkowskimi UE
Państwa płacące składkę od 2012 r., lecz nieuczestniczące w Funduszu 
Państwa nieuczestniczące w FunduszuPortugaliaHiszpaniaFrancja
WłochyLuksemburgBelgiaNiderlandy
Rumunia
Bułgaria
CyprSzwajcaria
ChorwacjaNiemcyPolska
AustriaLiechtenstein
Węgry
GrecjaRepublika Czeska
Słowacja
SłoweniaEstonia
Łotwa
Litwa
IrlandiaIslandia
Finlandia
SzwecjaNorwegia
MaltaWykres 1
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
09 Streszczenie
Priorytety w ramach Funduszu Granic Zewnętrznych i szczególne cele priorytetowe
Priorytety Szczególne cele priorytetowe
 • udoskonalenie krajowych systemów komunikacyjnych państw
 członkowskich w celu zapewnienia ich wzajemnego współdziałania
• zakup/modernizacja sprzętu interoperacyjnego przy uwzględnieniu
 wyników wspólnej, zintegrowanej oceny ryzyka
• zakup/modernizacja sprzętu wspomagającego
 działania agencji Frontex
• utworzenie lub usprawnienie działalności krajowego ośrodka koordynacji
 zapewniającego koordynację działań wszystkich organów krajowych realizujących zadania z zakresu kontroli granic zewnętrznych
• utworzenie/udoskonalenie krajowego systemu nadzoru granicy zewnętrznej;
• zakup/unowocześnienie sprzętu służącego do wykrywania, identyﬁkacji
 oraz podejmowania interwencji na granicach, o ile na szczeblu europejskim jednoznacznie ustalono, że istnieje zapotrzebowanie na taki sprzęt
• propagowanie współpracy służb konsularnych między państwami
 członkowskimi i na ich terenie w dziedzinie wiz
• projektowanie i tworzenie ograniczonych form przedstawicielstwa, procedur
 wspólnego korzystania z infrastruktury wybranego przedstawicielstwa lub  wspólnych ośrodków składania wniosków wizowych, zajmujących się
 przyjmowaniem i rozpatrywaniem wniosków wizowych
• inwestycje związane z systemem informacyjnym Schengen (SIS)
• inwestycje związane z wizowym systemem informacyjnym (VIS)
• wdrożenie na szczeblu krajowym wspólnego programu podstawowych
 szkoleń dla funkcjonariuszy straży granicznej
• poprawa jakości krajowych danych przekazywanych na potrzeby
 wspólnego, zintegrowanego modelu analizy ryzyka 
 
 
 
 
 
 
 
 Priorytet 1
Wspieranie dalszych postępów w procesie
stopniowego tworzenia wspólnego zintegrowanego 
systemu zarządzania granicami w zakresie
kontroli osób na granicach zewnętrznych oraz
nadzoru nad tymi granicami
Priorytet 2
Wspieranie opracowania i wdrożenia krajowych 
elementów europejskiego systemu nadzoru nad 
granicami zewnętrznymi oraz stałej Europejskiej
Sieci Patrolowej na południowych granicach
morskich państw członkowskich UE
Priorytet 3
Wydawanie wiz i działania w celu zaradzenia
problemowi nielegalnej imigracji poprzez 
usprawnienie działalności służb konsularnych
i innych służb państw członkowskich
w państwach trzecich
Priorytet 4
Tworzenie systemów informacyjno-komunikacyjnych
niezbędnych do wdrożenia przepisów unijnych
w dziedzinie granic zewnętrznych i wiz
Priorytet 5
Skuteczne i sprawne stosowanie właściwych unijnych 
instrumentów prawnych w dziedzinie granic
zewnętrznych i wizWykres 2
Źródło:  na podstawie decyzji Komisji 2007/599/WE.
10 Streszczenie
06 
Wydatki w podziale na priorytety 
w latach 2007–2010 przedstawiono na 
wykresie 3 . Jak wynika z planów państw 
członkowskich na lata 2011–2013, ilość 
środków przyznanych na priorytet 1  
ma wzrosnąć do 37%, środki na priorytet 2 
mają zmaleć do 36%, zaś na pozostałe 
priorytety mają pozostać niezmienione.07 
Działania finansowane z Funduszu 
Granic Zewnętrznych obejmują inwe -
stycje w infrastrukturę na przejściach 
granicznych, zakup sprzętu służącego do 
podejmowania interwencji na granicach 
(takiego jak pojazdy, łodzie i samoloty), 
inicjatywy na rzecz współpracy służb 
konsularnych, inwestycje związane 
z systemem informacyjnym Schengen 
(SIS) i wizowym systemem informacyj -
nym (VIS), szkolenie personelu, projekty 
pilotażowe i badania.Wykres 3Roczne programy wydatkowania środków z Funduszu Granic Zewnętrznych  
na lata 2007–2010 w podziale na priorytety1
Krajowe składniki europejskiego systemu
nadzoru nad granicami zewnętrznymi(Priorytet 2); 229 mln euro; 42%Stopniowe tworzenie wspólnego zintegrowanegosystemu zarządzania granicami(Priorytet 1); 160 mln euro; 29% Wydawanie wiz i działania w celu zaradzenia problemowi
nielegalnej imigracji (Priorytet 3); 20 mln euro; 4%
Systemy informatyczne w dziedzinie
granic zewnętrznych i wiz
(Priorytet 4); 104 mln euro; 19%
Skuteczne i sprawne stosowanie wspólnotowego
dorobku prawnego w dziedzinie granic
zewnętrznych i wiz (Priorytet 5); 33 mln euro; 6%
1 Ostatnie dostępne dane dotyczące wydatków końcowych pochodzą z programu rocznego na 2010 r. Ponieważ okres kwalifikowalności  
wynosił 2,5 roku, środki z tego programu rocznego mogły być wydatkowane do końca czerwca 2012 r., a następnie wydatki musiały zostać  
zweryfikowane przez państwa członkowskie i Komisję. Sprawozdania dotyczące późniejszych programów rocznych jeszcze nie zostały 
ukończone.
Źródło:  Komisja Europejska.
11 Streszczenie
08 
W ramach Funduszu Granic Zewnętrz -
nych 7,3% środków zostało przeznaczo -
nych na działania wspólnotowe, które 
służą przede wszystkim wsparciu współ -
pracy między państwami członkowskimi, 
wsparciu działań w sytuacjach nadzwy -
czajnych (jako części działań wspólnoto -
wych) oraz działań szczególnych, które 
mają na celu poprawę sytuacji w strate -
gicznych punktach granicznych.
09 
Podstawowy wkład z Funduszu Granic 
Zewnętrznych wynosi 50% całkowitych 
kosztów współfinansowanych działań 
lub 75% w przypadku działań w krajach 
objętych Funduszem Spójności lub 
na obszarach objętych szczególnymi celami priorytetowymi. W przypadku 
działań szczególnych wysokość wkładu 
wynosi 80%, a w przypadku działań 
wspólnotowych i działań w sytuacjach 
nadzwyczajnych – 90%.
10 
Tabela 1  przedstawia wysokość środków 
przydzielonych na realizację programów 
krajowych w poszczególnych państwach 
członkowskich, jak również na działania 
szczególne, działania wspólnotowe oraz 
działania w sytuacjach nadzwyczajnych. 
Na wykresie 4  przedstawiono udział 
w puli środków Funduszu Granic Ze -
wnętrznych tych państw członkowskich, 
które otrzymują z niego największe 
dofinansowanie.Wykres 4Udział państw członkowskich w puli środków przyznanych 
z Funduszu Granic Zewnętrznych
Grecja, 13%
Francja, 7%
Słowenia, 3%Finlandia, 3%Węgry, 4%Rumunia, 4%Polska, 4%
Malta, 4%Niemcy, 5%Włochy, 16%
Inne (poniżej 3%), 19%Hiszpania, 18%
Źródło:  Komisja Europejska.
12 Streszczenie Tabela 1Środki przyznane z Funduszu Granic Zewnętrznych w latach 2007–2013
Środki na lata 
2007–2013  w euroUdział w całości
Hiszpania 289 394 768 17,92 %
Włochy 250 178 433 15,49%
Grecja 207 816 755 12,87%
Francja 116 220 276 7 ,20%
Niemcy 76 099 991 4,71%
Polska 71 787 665 4,45%
Malta 70 441 716 4,36%
Rumunia159 467 068 3,68%
Węgry 59 295 401 3,67%
Finlandia 51 264 631 3,18%
Słowenia 49 532 286 3,07%
Bułgaria138 131 686 2,36%
Niderlandy 38 035 209 2,36%
Litwa231 674 480 1,96%
Cypr 30 017 404 1,86%
Estonia 27 129 191 1,68%
Portugalia 23 948 902 1,48%
Belgia 19 944 180 1,24%
Szwajcaria117 677 832 1,09%
Łotwa 16 830 844 1,04%
Czech Republic 15 853 542 0,98%
Austria 13 875 936 0,86%
Norwegia111 479 299 0,71%
Szwecja 10 887 663 0,67%
Slovakia 8 675 910 0,54%
Dania 7 874 409 0,49%
Luksemburg 598 220 0,04%
Islandia1444 240 0,03%
Ogółem 1 614 577 936 100,00%
Działania wspólnotowe / w sytuacjach 
nadzwyczajnych91 214 322
Działania szczególne 45 000 000
Specjalny program tranzytowy dla Litwy2108 000 000
Pomoc techniczna Komisji 2 794 774
Fundusz Granic Zewnętrznych ogółem 1 861 587 032
1 Bułgaria, Rumunia, Norwegia, Islandia i Szwajcaria były objęte Funduszem Granic Zewnętrznych od 2010 r.
2 Środki przyznane Litwie nie obejmują specjalnego programu tranzytowego. Program ten dotyczy opłat i innych kosztów ponoszonych 
w związku z tranzytem obywateli Federacji Rosyjskiej między Obwodem Kaliningradzkim a pozostałymi częściami Federacji. Środki przezna -
czone na program to 15 mln euro rocznie w latach 2007–2010 i 16 mln euro rocznie w latach 2011–2013.
Źródło:  Komisja Europejska.
13 Streszczenie
Fundusz Granic 
Zewnętrznych  
w szerszym kontekście
11 
Większość wydatków związanych z za -
rządzaniem granicami zewnętrznymi  
jest ponoszona na szczeblu krajowym5. 
Państwa członkowskie są odpowie -
dzialne za zarządzanie swoimi grani -
cami zewnętrznymi i stosowanie przy tym wspólnych przepisów przyjętych 
w ramach dorobku Schengen. Europej -
ska Agencja Zarządzania Współpracą 
Operacyjną na Zewnętrznych Granicach 
Państw Członkowskich Unii Europej -
skiej (Frontex) koordynuje współpracę 
pomiędzy państwami członkowskimi, 
opracowuje analizy ryzyka i zapewnia 
odpowiednie szkolenia. Fundusz Granic 
Zewnętrznych jest więc jednym z ele -
mentów systemu zarządzania granicami 
zewnętrznymi (zob. wykres 5 ).5 Kompletne i wiarygodne 
informacje dotyczące 
wydatków państw 
członkowskich na zarządzanie 
granicami zewnętrznymi  
nie są dostępne.Wykres 5Zainteresowane strony i istotne czynniki w obszarze zarządzania granicami i wiz
Działania państw członkowskich
ﬁnansowane na poziomie krajowymKONTROLA GRANIC I WIZY
Działania państw
nienależących do UE
Oceny ładu Schengen dokonane przez Radę/KomisjęCzynniki zewnętrzne:
Konﬂikty
międzynarodowe 
Katastrofy naturalne 
Kryzysy gospodarcze
Powroty
Współpraca UE
z państwami
nienależącymi do UEDziałania państw członkowskich
ﬁnansowane z Funduszu
Granic Zewnętrznych
Działania państw członkowskich
ﬁnansowane ze środków
międzynarodowych
Państwa członkowskie
zrzeszone w agencji Frontex
działające wspólnie
Inne agencje UE: EU-LISA,
EUSatCen, EMSA
Integracja Azyl
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
14 Streszczenie
12 
Fundusz Granic Zewnętrznych jest 
częścią programu ogólnego „Solidarność 
i zarządzanie przepływami migracyjny -
mi” na lata 2007–2013 (program SOLID), 
zarządzanego przez DG do Spraw 
Wewnętrznych. Program SOLID został 
opracowany w celu poprawy zarządzania 
przepływami migracyjnymi na pozio -
mie UE i podziału obciążeń finansowych 
wynikających ze zintegrowanego zarzą -
dzania wspólnymi granicami zewnętrz -
nymi i z wdrażania wspólnej polityki 
azylowej i imigracyjnej6.
13 
Czynniki zewnętrzne, takie jak niedawne 
przewroty w Afryce Północnej, a także 
kryzysy polityczne i gospodarcze w in -
nych częściach świata, doprowadziły do 
masowych ruchów migracyjnych, będą -
cych źródłem znacznej presji migracyjnej 
na granicach zewnętrznych UE. Działania 
poszukiwawczo -ratownicze nie należą 
co prawda do priorytetów Funduszu  
Granic Zewnętrznych, jednak patrole 
nadzorujące granice mogą wykorzysty -
wać sprzęt współfinansowany z Fundu -
szu do ratowania ludzi na morzu  
(i robią to).Funkcje i zadania
14 
Fundusz Granic Zewnętrznych funkcjo -
nuje głównie w trybie zarządzania dzie -
lonego7. Zgodnie z tą zasadą państwa 
członkowskie odpowiadają za realizację 
(operacyjną i finansową) finansowanych 
działań, a Komisja jest odpowiedzialna 
za ogólne wykonanie budżetu. Komi -
sja przyjmuje strategiczne wytyczne 
określające ramy programowe UE. Każde 
uczestniczące w Funduszu państwo 
członkowskie przygotowuje program 
wieloletni, stosując te strategiczne wy -
tyczne i uwzględniając własne potrzeby.
15 
Program wieloletni jest realizowany za 
pomocą programów rocznych. Zarówno 
program wieloletni, jak i programy rocz -
ne podlegają zatwierdzeniu przez Ko -
misję. Po ukończeniu realizacji każdego 
programu rocznego państwa członkow -
skie przedstawiają Komisji sprawozdania 
końcowe.
16 
Komisja jest zobowiązana dopilnować, 
aby państwa członkowskie ustanowiły 
odpowiednie systemy zarządzania i kon -
troli. Ma ona także obowiązek zapewnić 
odpowiednie informacje na temat dzia -
łań wspieranych przez Fundusz, promo -
cję tych działań i ich monitorowanie, 
a także zadbać o to, by podejmowane 
działania były spójne z innymi właściwy -
mi politykami i inicjatywami Unii  
i je uzupełniały.6 Inne elementy programu 
SOLID to Europejski Fundusz 
na rzecz Uchodźców, 
Europejski Fundusz na rzecz 
Integracji Obywateli Państw 
Trzecich i Europejski Fundusz 
Powrotów Imigrantów. 
Europejski Fundusz na rzecz 
Integracji Obywateli Państw 
Trzecich i Europejski Fundusz 
na rzecz Uchodźców stanowiły 
przedmiot sprawozdania 
specjalnego Trybunału 
Obrachunkowego nr 22/2012 
„Czy Europejski Fundusz na 
rzecz Integracji Obywateli 
Państw Trzecich i Europejski 
Fundusz na rzecz Uchodźców 
skutecznie przyczyniają się do 
integracji obywateli państw 
trzecich?” ( http://eca.europa.
eu).
7 Komisja zarządzała jak dotąd 
bezpośrednio 7,3% środków 
z Funduszu. Elementy 
Funduszu, którymi zarządza 
bezpośrednio Komisja,  
to działania wspólnotowe  
(w tym działania w sytuacjach 
nadzwyczajnych) oraz 
działania szczególne.
15 Streszczenie
17 
Realizacja działań przez państwa człon -
kowskie jest monitorowana przez Komi -
sję, która dokonuje w tym celu przeglą -
du dokumentacji dotyczącej systemów 
zarządzania i kontroli oraz sprawozdań 
z postępów prac i sprawozdań końco -
wych, a także przeprowadza kontrole 
i wizyty monitorujące.
18 
System zarządzania i kontroli na pozio -
mie państw członkowskich obejmuje8:
a) instytucję odpowiedzialną, zajmują -
cą się zarządzaniem i realizacją pro -
gramu wieloletniego. W szczególno -
ści przedkłada ona Komisji program 
wieloletni i programy roczne, wybie -
ra działania i weryfikuje kwalifiko -
walność wydatków zadeklarowanych 
przez beneficjentów końcowych9;
b) instytucję audytową, która przepro -
wadza kontrole w celu weryfikacji 
funkcjonowania systemów zarządza -
nia i kontroli10;
c) instytucję certyfikującą, która po -
świadcza, że zadeklarowane wy -
datki są zgodne z obowiązującymi 
przepisami11.
19 
Współfinansowanie na szczeblu krajo -
wym może podlegać krajowej kontroli 
i audytowi, w zależności od procedur 
administracyjnych w danym państwie 
członkowskim.8 W sprawozdaniu specjalnym 
Trybunału nr 22/2012 
wykazano, że struktura,  
na którą składają się trzy 
instytucje, powoduje 
nieproporcjonalnie duże 
obciążenie administracyjne. 
Komisja zaproponowała, aby 
w odniesieniu do funduszy 
w obszarze wymiaru 
sprawiedliwości i spraw 
wewnętrznych na lata 
2014–2020 znieść instytucję 
certyfikującą.
9 Art. 28 i 29 decyzji 
nr 574/2007/WE.
10 Art. 32 decyzji nr 574/2007/WE.
11 Art. 31 decyzji nr 574/2007/WE.
16
 Zakres kontroli  
i podejście kontrolne
20 
Kontrola miała głównie na celu oce -
nę, czy Fundusz Granic Zewnętrznych 
skutecznie przyczynił się do zarządzania 
granicami zewnętrznymi. Aby odpo -
wiedzieć na to pytanie, sformułowano 
następujące pytania szczegółowe:
a) Czy zrealizowane programy i projek -
ty skutecznie przyczyniły się do osią -
gnięcia priorytetów Funduszu Granic 
Zewnętrznych w ramach zarządzania 
granicami zewnętrznymi?
b) Czy Fundusz Granic Zewnętrznych 
zapewnił solidarność finansową 
między państwami członkowskimi, 
a finansowane z Funduszu działania 
odpowiadały jego szczególnym 
celom priorytetowym, oraz czy 
w związku z tym została wypracowa -
na wartość dodana UE?
c) Czy procedury programowania 
i wykorzystania środków z Funduszu 
Granic Zewnętrznych przyczyniły się 
do jego efektywności?
d) Czy państwa członkowskie i Komisja 
stosują odpowiednio monitoro -
wanie i ocenę, tak aby zwiększyć 
efektywność Funduszu Granic 
Zewnętrznych?
21 
W trakcie kontroli zbadano:
a) elementy Funduszu Granic Ze -
wnętrznych podlegające zarządza -
niu dzielonemu, zarządzane i wdra -
żane przez państwa członkowskie;
b) działania wspólnotowe (w tym dzia -
łania w sytuacjach nadzwyczajnych) 
i działania szczególne zarządzane 
bezpośrednio przez Komisję i wdra -
żane przez państwa członkowskie.22 
Kontrola koncentrowała się na procesach 
związanych z efektywnością Funduszu 
Granic Zewnętrznych i wartością dodaną 
UE oraz na realizacji celów projektów 
i programów. Jej celem było zbadanie 
koncepcji, programowania i wdrażania, 
a także monitorowania i oceny dzia -
łań finansowanych z Funduszu Granic 
Zewnętrznych. W ramach kontroli nie 
przeprowadzono szczegółowej analizy 
systemów zarządzania i kontroli w pań -
stwach członkowskich12 ani nie dokona -
no bezpośredniego pomiaru wpływu 
działań finansowanych z Funduszu Gra -
nic Zewnętrznych. Ocena została oparta 
na danych z monitorowania i oceny 
przekazanych przez państwa członkow -
skie i Komisję.
23 
Kontrolę przeprowadzono na podstawie:
a) przeglądu dokumentacji obejmu -
jącego sprawozdania końcowe 
z programów wieloletnich i rocznych 
(z lat 2007–2010) i sprawozdania na 
potrzeby oceny pięciu wybranych 
państw członkowskich13, sprawoz -
dania Komisji dotyczące przydziału 
zasobów, sprawozdanie śródokre -
sowe Komisji na temat osiągniętych 
wyników i projekt sprawozdania 
Komisji z oceny ex post , jak również 
dokumenty Rady i wybrane doku -
menty i analizy agencji Frontex;
b) wywiadów i informacji zebranych 
na miejscu na poziomie Komisji, 
instytucji odpowiedzialnych i bene -
ficjentów końcowych w pięciu wy -
branych państwach członkowskich. 
Wywiady przeprowadzono także 
z innymi zainteresowanymi strona -
mi, takimi jak Rada (w przypadku 
ocen Schengen14), agencja Frontex 
i Agencja Praw Podstawowych Unii 
Europejskiej;12 System zarządzania i kontroli 
funduszy programu SOLID 
został opisany 
w sprawozdaniu specjalnym 
nr 22/2012.
13 Grecja, Hiszpania, Włochy, 
Malta i Polska. Wybór państw 
członkowskich wynikał z ilości 
przyznanych im środków 
z Funduszu. Ocena ryzyka 
opierała się na informacjach 
pochodzących z kontroli 
przeprowadzonych przez 
Komisję i sprawozdań 
z monitorowania, a także  
na informacjach z agencji 
Frontex. Przy wyborze istotna 
była także potrzeba 
zachowania równowagi 
pomiędzy głównymi 
obszarami ryzyka na 
granicach zewnętrznych 
w basenie Morza 
Śródziemnego i na granicy 
wschodniej, jako że około 60% 
środków z Funduszu Granic 
Zewnętrznych jest 
przeznaczane na finansowanie 
działań na granicy 
południowej (wybrzeże Morza 
Śródziemnego i hiszpańskie 
Wyspy Kanaryjskie), a około 
25% – na granicy wschodniej. 
Na wybrane państwa 
członkowskie razem przypada 
55% wszystkich środków 
przyznanych z Funduszu.
14 Oceny Schengen polegają na 
sprawdzeniu, czy państwa 
obecnie należące do strefy 
Schengen i te, które wejdą do 
niej w przyszłości, prawidłowo 
stosują przepisy Schengen. 
Oceny te zostały 
przeprowadzone przez Radę 
w trybie procesu 
międzyrządowego. 
W następstwie przyjęcia 
rozporządzenia Rady (UE) 
nr 1053/2013 z dnia 
7 października 2013 r. 
w sprawie ustanowienia 
mechanizmu oceny 
i monitorowania w celu 
weryfikacji stosowania 
dorobku Schengen oraz 
uchylenia decyzji komitetu 
wykonawczego z dnia 
16 września 1998 r. dotyczącej 
utworzenia Stałego Komitetu 
ds. Oceny i Wprowadzania 
w Życie Dorobku Schengen 
(Dz.U. L 295 z 6.11.2013, s. 27) 
Komisja obejmie wiodącą rolę.
17 Zakres kontroli i podejście kontrolne 
c) przeprowadzonych na miejscu, 
w wybranych państwach człon -
kowskich, kontroli 31 ukończonych 
projektów, dobranych na podstawie 
próby uznaniowej (nielosowej)  
(zob. załącznik ), obejmującej pro -
gramy roczne na lata 2007–2010;
d) przeglądu dokumentacji dotyczącej 
siedmiu ukończonych projektów15, 
zarządzanych bezpośrednio przez 
Komisję, dobranych na podstawie 
próby uznaniowej (nielosowej) obej -
mującej roczne programy prac na 
lata 2007–2011 (zob. załącznik );
e) odrębnej kontroli16, która miała miej -
sce w jednym z wybranych państw 
członkowskich (w Hiszpanii) i objęła 
także Fundusz Granic Zewnętrznych.24 
Kontrola została przeprowadzona w kon -
tekście wniosków legislacyjnych Komi -
sji dotyczących okresu finansowania 
2014–2020, na mocy których w miejsce 
Funduszu Granic Zewnętrznych zostanie 
utworzony Fundusz Bezpieczeństwa 
Wewnętrznego17, zapewniający wsparcie 
finansowe w zakresie zarządzania grani -
cami zewnętrznymi i wizami. Wnioski te 
pociągną za sobą zmiany zarówno co do 
charakteru nowo utworzonego Fundu -
szu, jak i systemu zarządzania i kontroli. 
W stosownych przypadkach zostały one 
wzięte pod uwagę przy kontroli.15 Trzy projekty w obszarze 
działań w sytuacjach 
nadzwyczajnych, dwa inne 
projekty w ramach działań 
wspólnotowych, dwa projekty 
w zakresie działań 
szczególnych.
16 Kontrola Trybunału do celów 
poświadczenia wiarygodności 
za 2013 r.
17 Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 515/2014 z dnia 
16 kwietnia 2014 r. 
ustanawiające, w ramach 
Funduszu Bezpieczeństwa 
Wewnętrznego, instrument na 
rzecz wsparcia finansowego 
w zakresie granic 
zewnętrznych i wiz oraz 
uchylające decyzję 
nr 574/2007/WE (Dz.U. L 150 
z 20.5.2014, s. 143).
18
 Uwagi
25 
Trybunał przedstawia swoje główne 
ustalenia kontroli w czterech częściach. 
W części pierwszej wykazano, że Fun -
dusz Granic Zewnętrznych przyczynił 
się do lepszego zarządzania granicami, 
lecz jego ogólny wynik nie mógł zostać 
zmierzony. Druga część dotyczy wpły -
wu Funduszu Granic Zewnętrznych na 
solidarność finansową i wartość dodaną 
UE. W trzeciej części omówiono progra -
mowanie i realizację. Wreszcie, część 
czwarta dotyczy monitorowania i oceny.
Fundusz Granic Zewnętrz ‑
nych przyczynił się do 
lepszego zarządzania 
granicami zewnętrznymi, 
lecz jego ogólny wynik 
nie mógł zostać zmie ‑
rzony, a w niektórych 
państwach członkowskich 
wpływ Funduszu był ogra ‑
niczony ze względu na 
niski poziom wykorzysta ‑
nia środków
Programy i projekty były 
ukierunkowane na realiza ‑
cję priorytetów Funduszu 
Granic Zewnętrznych, lecz 
ich ogólne wyniki nie mogły 
zostać zmierzone
26 
Programy roczne i wieloletnie w pięciu 
wybranych państwach członkowskich 
ogólnie wpisywały się we wszystkie pięć 
priorytetów Funduszu Granic Zewnętrz -
nych i przyczyniły się do ich realizacji 
(wykres 2 ). Biorąc jednak pod uwagę 
uchybienia w monitorowaniu prowadzo -
nym w tych państwach i poważne niedo -
ciągnięcia w ocenie ex post  przeprowa -
dzonej zarówno na poziomie Komisji, jak 
i państw członkowskich(zob. pkt 71–73), 
dokonanie adekwatnej oceny ogólnej 
skuteczności Funduszu przez Trybunał 
nie było możliwe.27 
Większość skontrolowanych projektów 
przyczyniała się do realizacji prioryte -
tów Funduszu Granic Zewnętrznych. 
Spośród 31 projektów skontrolowanych 
na miejscu (zob. załącznik ) w pięciu wy -
branych państwach członkowskich, pięć 
przyczyniło się do realizacji priorytetów 
Funduszu Granic Zewnętrznych tylko 
częściowo (ponieważ obejmowały one 
niekwalifikowalne wydatki w ramach 
projektów18 albo nie można było okre -
ślić, na jakiej podstawie wydatki miałyby 
zostać zwrócone z Funduszu Granic 
Zewnętrznych)19. Jeden z projektów20 
przyczynił się do realizacji priorytetów 
w sposób sprzeczny z celami Funduszu 
Granic Zewnętrznych21, ponieważ nie był 
zgodny z zasadą poszanowania godności 
(zob. pkt 60).
28 
W przypadku większości projektów za -
łożone produkty zostały osiągnięte, lecz 
nie ustalono wymiernych wartości do -
celowych i wskaźników (zob. pkt 52–54), 
a w sprawozdaniach nie zostały wyka -
zane w sposób adekwatny osiągnięte 
wyniki ani zakres oddziaływania (zob. 
przykłady wskaźników produktu, wyniku 
i oddziaływania na wykresie 6 ).18 Komisja przyjęła wniosek 
dotyczący bonów 
paliwowych, choć było to 
sprzeczne z wydanymi 
wówczas wytycznymi dla 
państw członkowskich. 
Wytyczne te zostały 
zmienione z mocą wsteczną 
w 2012 r.
19 Projekty państw 
członkowskich nr 2, 9, 19, 21 
i 22 w  załączniku .
20 Projekt państw członkowskich 
nr 25 w  załączniku .
21 Art. 3 ust. 1 lit. b) decyzji 
nr 574/2007/WE.
19 Uwagi
Niski poziom wykorzystania 
środków w niektórych  
państwach członkowskich
29 
Średni wskaźnik wykonania krajowych 
programów na lata 2007–2010 w ramach 
Funduszu Granic Zewnętrznych wyniósł 
87,6%. W kilku państwach członkowskich 
wystąpiły jednak pewne problemy ( wy-
kres 7 ). Tak było zwłaszcza w przypadku 
Grecji, gdzie planowanie i realizacja nie 
powiodły się do tego stopnia, że wyko -
rzystano tylko 43% środków przyzna -
nych z Funduszu Granic Zewnętrznych22.22 Na podstawie sprawozdań 
końcowych z realizacji 
programów rocznych w Grecji.OddziaływanieWkład
Produkt
Wynik• Środki z Funduszu Granic Zewnętrznych i fundusze krajowe uruchomione w celu realizacji działania (projektu)
• To, co zostało osiągnięte bezpośrednio ze środków przyznanych na działanie. 
Na przykład: zakup statku powietrznego, urządzenia do weryﬁkacji dokumentów itp.
• Zmiana, która następuje w wyniku realizacji działania. Wynik obejmuje osiągnięte rezultaty oraz produkty.Na przykład: misje patrolow z wykorzystaniem statku powietrznego lub dokumenty skontrolowane na granicach.
• Ostateczne, znaczące efekty działania (w perspektywie długoterminowej). Podlegają one wielu innym czynnikom(zewnętrznym). Na przykład wykorzystywanie statków powietrznych w misjach patrolowych prowadzi dowykrywania nielegalnej migracji, a weryﬁkacja dokumentów – do większej wykrywalności fałszywychdokumentów na granicach.Przykłady wskaźników produktu, wyniku i oddziaływaniaWykres 6
Źródło:  Przykłady Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie modelu Komisji, w którym rezultaty są określane jako wyniki.
20 Uwagi Wykres 7Wskaźnik wykorzystania środków z Funduszu Granic Zewnętrznych  
w latach 2007–2010
30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%Grecja
Republika Czeska
Niderlandy
Dania
Bułgaria
Węgry
Szwecja
Portugalia
Słowenia
Belgia
Rumunia
Francja
Islandia
Polska
Finlandia
Malta
Austria
Litwa
Włochy
Słowacja
Hiszpania
Łotwa
Estonia
Norwegia
Cypr
Niemcy
Średnia
Źródło:  Obliczenia dokonane przez Komisję w ramach oceny ex post  na podstawie danych dotyczących zakończonych programów lub, jeżeli  
pogramy nie zostały zakończone, na podstawie szacunków państw członkowskich. Bułgaria, Islandia, Norwegia i Rumunia dostarczyły jedynie 
dane dotyczące programów rocznych za rok 2010. Dania i Polska nie dostarczyły danych dotyczących realizacji programów z 2010 r. Dane doty -
czące stopnia realizacji programów przez Cypr i Republikę Czeską nie były ostateczne. Dania nie dostarczyła danych dotyczących stopnia wyko -
rzystania środków w ramach całościowego budżetu. Brak danych dla Szwajcarii i Luksemburga. Dane dotyczące Grecji pochodzą ze sprawozdań 
końcowych z realizacji programów rocznych.
21 Uwagi
Fundusz Granic Zewnętrz ‑
nych przyczynił się  
co prawda do większej 
solidarności finansowej, 
lecz w innych obszarach 
jego wartość dodana UE 
była niewielka
30 
Trybunał dążył do ustalenia, czy osiąg  - 
nięto cel Funduszu Granic Zewnętrznych 
polegający na zwiększeniu solidarności 
finansowej. Starał się także zgromadzić 
dowody na to, że dzięki Funduszowi 
została wypracowana większa wartość 
dodana UE, zwłaszcza poprzez działania 
na rzecz szczególnych celów prioryteto -
wych (zob. wykres 2 ), wspieranie współ -
pracy pomiędzy państwami członkow -
skimi lub ukierunkowanie na najbardziej 
palące problemy.
31 
Środki przyznane z Funduszu Granic 
Zewnętrznych w wyraźny sposób przy -
czyniły się do rozłożenia między państwa 
członkowskie obciążeń finansowych 
spowodowanych wprowadzeniem zintegrowanego zarządzania wspólnymi 
granicami zewnętrznymi UE. Państwa 
członkowskie narażone na stosunkowo 
większe obciążenia otrzymują większą po -
moc z Funduszu (zob. wykres 4 ). Trybunał 
stwierdził jednak, że w innych obszarach 
wartość dodana UE Funduszu Granic Ze -
wnętrznych była niewielka ze względu na:
a) częściowo nieskuteczny system dzia -
łania na rzecz szczególnych celów 
priorytetowych,
b) niewielkie wsparcie współpracy 
operacyjnej pomiędzy państwami 
członkowskimi,
c) źle zaplanowane mechanizmy re -
agowania na konkretne uchybienia 
w strategicznych punktach granicz -
nych i tylko częściowo skuteczne 
mechanizmy reagowania na sytuacje 
nadzwyczajne,
d) wsparcie programów i projektów, 
w przypadku których nie dokonano 
odpowiedniej ewaluacji potrzeb 
i które obejmują znaczne koszty nie -
kwalifikowalne, a które i tak byłyby 
finansowane na szczeblu krajowym.Zdjęcie 1Trzy niezatapialne statki ratownicze SAR 300, współfinanso ‑
wane z Funduszu Granic Zewnętrznych i należące do włoskiej 
straży przybrzeżnej, stacjonujące na wyspie Lampedusa
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.

22 Uwagi
Częściowo nieskuteczny  
system działania  
na rzecz szczególnych celów 
priorytetowych
32 
Komisja sporządziła wytyczne strategicz -
ne, aby zdefiniować cele priorytetowe 
i uzupełnić je o szczególne cele priory -
tetowe na potrzeby realizacji działań ze 
środków Funduszu w państwach człon -
kowskich, które przyczynią się do wy -
twarzania wartości dodanej UE. Komisja 
ustanowiła także odpowiedni system 
zachęt. Projekty nakierowane na szcze -
gólne cele priorytetowe, takie jak SIS, VIS 
(zob. ramka 1 ) czy współpraca konsularna 
i EUROSUR, kwalifikowały się do współfi -
nansowania na wyższym poziomie. Taka 
zachęta (75% zamiast standardowych 
50%) w przypadku 15 państw objętych 
Funduszem Spójności23 (na które przypada 
około 60% środków przyznanych z Fundu -
szu Granic Zewnętrznych) nie jest jednak 
skuteczna, ponieważ i tak otrzymują one 
współfinansowanie na poziomie 75%. 
Niektóre państwa członkowskie (Hiszpania 
i Malta) przyznały, że szczególne cele prio -
rytetowe nie były czynnikiem branym pod 
uwagę przy opracowywaniu programów.
33 
W dodatku trzy z 12 szczególnych celów 
priorytetowych nie zostały jasno sformu -
łowane przez Komisję24 lub nie spełniały wymogów praktycznych, co jeszcze bar -
dziej ograniczyło ich możliwy wpływ  
na wytworzenie wartości dodanej UE. Od 
programów rocznych na rok 2011 r. Komi -
sja próbowała doprowadzić  
do tego, by środki z Funduszu Granic 
Zewnętrznych były przeznaczane przede 
wszystkim na szczególne cele prioryteto -
we, lecz z powodu braku monitorowania 
nie ma dowodów na to, że zwiększyło to 
ich wykorzystanie.
34 
Z powodu braku systemu monitorowania 
dotyczącego stosowania szczególnych ce -
lów priorytetowych i ze względu na brak 
odpowiedniej, wiarygodnej oceny ex post  
na poziomie Komisji Trybunał nie mógł 
określić pełnego zakresu wsparcia prze -
znaczonego na działania charakteryzujące 
się „wysoką” wartością dodaną UE.
Niewielkie wsparcie współ ‑
pracy operacyjnej pomiędzy 
państwami członkowskimi
35 
W dwóch konkretnych obszarach, 
w których wsparcie z Funduszu Granic 
Zewnętrznych miało posłużyć poprawie 
współpracy pomiędzy państwami człon -
kowskimi (współpracy konsularnej i w za -
kresie operacji agencji Frontex), osiągnięto 
ograniczone rezultaty.23 Cztery z pięciu państw 
członkowskich, które Trybunał 
wybrał w celu 
przeprowadzenia kontroli, 
korzysta ze środków  
Funduszu Spójności.
24 Na przykład szczególny cel 
priorytetowy dotyczący 
zakupu sprzętu wymagał, aby 
potrzebę nabycia takiego 
sprzętu „jasno wykazać  
na poziomie europejskim”. 
Trybunał ustalił jednak, że  
ten wymóg nie był jasny  
dla Komisji, ani dla państw 
członkowskich.
Wkład Funduszu Granic Zewnętrznych do systemu SIS II i VIS
Mimo braku monitorowania Trybunał znalazł dowody na to, że Fundusz Granic Zewnętrznych przyczynił się  
do realizacji szczególnych celów priorytetowych w zakresie utworzenia systemów informatycznych SIS II i VIS.  
Podczas kontroli tych projektów na miejscu Trybunał stwierdził, że wsparcie z Funduszu Granic Zewnętrznych 
zostało uznane za kluczowe dla rozwoju systemów krajowych25. Opóźnienia i zmiany w systemach informatycznych 
na poziomie UE26 miały jednak poważny wpływ na skuteczność i wydajność wsparcia z Funduszu Granic Zewnętrz -
nych, ponieważ konieczne okazały się zmiany, a zakupiony sprzęt nie mógł być używany27.
25 Koszt rozwoju systemów krajowych został oceniony na 330 mln euro, z czego 95 mln euro pochodziło z Funduszu Granic Zewnętrznych.
26 Sprawozdanie specjalne Trybunału Obrachunkowego nr 3/2014 pt. „Wnioski z prac Komisji Europejskiej nad systemem informacyjnym Schengen 
drugiej generacji (SIS II)” ( http://eca.europa.eu ).
27 Na przykład patrole policyjne nie mogły używać 110 urządzeń przenośnych (50 palmtopów sfinansowanych w ramach programu rocznego z 2007 r. 
i 60 w ramach programu z 2008 r.) do łączenia się z systemem SIS II, ponieważ nie można było jeszcze zastosować przewidzianego rozwiązania 
w zakresie bezpieczeństwa, a sam system SIS II nie był gotowy. W 2014 r. organy maltańskie pracowały nad rozwiązaniem tego problemu.Ramka 1
23 Uwagi
36 
Cel Funduszu Granic Zewnętrznych  
(w ramach priorytetu 3) polegający na 
wsparciu rozwoju współpracy konsu -
larnej, a w szczególności wspólnych 
ośrodków przyjmowania wniosków wizo -
wych, został osiągnięty jedynie w ogra -
niczonym zakresie, mimo finansowania 
na poziomie 90% dostępnego w ramach 
działań wspólnotowych. Sfinansowano 
utworzenie tylko dwóch wspólnych 
ośrodków przyjmowania wniosków  
(zob. ramka 2  dotycząca jednego z nich), 
a tylko jedno państwo członkowskie 
(Francja) zaplanowało realizację projek -
tu dotyczącego poprawy współpracy 
konsularnej za pośrednictwem innych 
form współpracy (takich jak koloka -
cja czy zlecanie zadań podmiotom 
zewnętrznym). Zamiast tego państwa 
członkowskie wykorzystywały środki 
z Funduszu Granic Zewnętrznych do 
odnawiania, adaptowania i wyposażania 
swoich własnych konsulatów krajowych, 
czasem znajdujących się w tych samych 
państwach. Wydatkowanie środków 
z Funduszu w taki sposób uniemożliwiło 
wykorzystanie korzyści skali i korzyści  
ze współpracy między państwami człon -
kowskimi w celu usprawnienia procedur 
przyznawania wiz i zapobiegania oszu -
stwom wizowym.
37 
Drugi obszar współpracy, na który Fun -
dusz Granic Zewnętrznych oddziaływał jedynie w ograniczonym zakresie,  
to wsparcie działań koordynowanych 
przez agencję Frontex poprzez udostęp -
nienie agencji większej liczby aktywów . 
W wytycznych strategicznych zawarto 
szczególny cel priorytetowy dotyczący 
wzmocnienia zdolności operacyjnej 
agencji Frontex. Jednak, podobnie jak 
w przypadku innych szczególnych celów 
priorytetowych, skuteczność mechani -
zmu zachęcającego do realizacji tego 
celu była niewielka (zob. pkt 32), a osiąg  - 
nięte rezultaty nie zostały zmierzone.
38 
Trybunał sprawdził, czy aktywa, które 
były współfinansowane z Funduszu 
Granic Zewnętrznych, zostały zareje -
strowane jako sprzęt na wyposażeniu 
agencji Frontex. Ułatwiłoby to agencji 
Frontex planowanie i realizację (wspól -
nych) operacji (zob. ramka 3 ). Nawet jeśli 
duża część sprzętu współfinansowanego 
ze środków Funduszu mogłaby zostać 
wykorzystana w ramach misji agencji, 
nie ma prawnego obowiązku rejestrowa -
nia go w puli wyposażenia technicznego. 
Trybunał ustalił, że z próby obejmującej 
16 statków powietrznych i łodzi patro -
lowych tylko dwa zostały w ten sposób 
zarejestrowane. Taka praktyka ogranicza 
zdolność agencji Frontex do planowania 
i realizowania (wspólnych) operacji.
Wspólny ośrodek przyjmowania wniosków wizowych „Maison Schengen”  
w Kinszasie w Demokratycznej Republice Konga
Celem inicjatywy belgijsko -portugalskiej, finansowanej w ramach dwóch projektów zakwalifikowanych jako dzia -
łania wspólnotowe (projekty z 2007 i 2009 r., łączne dofinansowanie z Funduszu w wysokości 845 704 euro), było 
utworzenie pierwszego wspólnego ośrodka przyjmowania wniosków wizowych do państw strefy Schengen. Każde 
uczestniczące w projekcie państwo członkowskie jest odpowiedzialne za samodzielne rozpatrywanie wniosków. 
Procesy składania wniosków są jednak scentralizowane, co pozwala wielu państwom członkowskim korzystać ze 
wspólnych zasobów. Taka centralizacja umożliwia lepsze, skuteczniejsze i bardziej przychylne traktowanie wniosko -
dawców oraz przeciwdziała wykorzystywaniu luk w przepisach wizowych różnych krajów28 i oszustwom wizowym. 
Na koniec roku 2013 ośrodek reprezentował 17 państw należących do strefy Schengen.
28 Praktyka składania kolejnych wniosków wizowych do innych państw członkowskich, gdy pierwszy wniosek został odrzucony.Ramka 2
24 Uwagi
39 
Ponadto, mimo prawnego obowiązku 
Komisji i wniosków agencji, Frontex aż 
do czerwca 2013 r. nie otrzymał  
od Komisji żadnych informacji na temat 
wykorzystania środków z Funduszu  
(na przykład na zakupione aktywa),  
co spowodowało ograniczenie jego  
możliwości planowania, zdolności 
operacyjnych i kontroli mających na celu 
zapobieganie podwójnemu finansowa -
niu kosztów operacyjnych.
40 
Komisja zaproponowała, by na lata 
2014–2020 tylko dwa priorytety zawarte 
w programach krajowych objąć szcze -
gólnymi zachętami w postaci zwiększe -
nia stawki dofinansowania UE do 90% 
i zapewnienia dodatkowych środków. Działania szczególne zostają zniesione. 
Priorytety objęte zachętami to te, w od -
niesieniu do których Trybunał stwierdził 
ograniczoną wartość dodaną UE, czyli 
współpraca konsularna oraz udział Fun -
duszu w finansowaniu operacji agencji 
Frontex. Choć planowany jest większy 
udział agencji Frontex w zarządzaniu 
Funduszem, jednak pełna wymiana 
informacji pomiędzy agencją a Komi -
sją przy realizacji programów nie jest 
przewidywana ani w trybie zarządzania 
dzielonego, ani bezpośredniego. Ponad -
to nadal nie ma ogólnego obowiązku 
rejestrowania aktywów finansowanych 
z Funduszu Granic Zewnętrznych w wy -
kazie wyposażenia technicznego agencji 
Frontex.Przykład dobrej praktyki polegającej na przeznaczeniu aktywów na działania 
agencji Frontex
Dwa aktywa w próbie zbadanej przez Trybunał, zarejestrowane w puli wyposażenia technicznego agencji Frontex, 
to statki powietrzne sił zbrojnych Malty.
Malta, mimo że sama regularnie ma do czynienia z presją migracyjną, udostępniła na 90 godzin jeden ze swoich 
statków powietrznych, nabytych dzięki dofinansowaniu z Funduszu, na potrzeby wspólnej operacji agencji Frontex 
w Hiszpanii w październiku 2012 r.Ramka 3
Zdjęcie 2  
Stałopłat do patroli na morzu zakupiony przy 
współfinansowaniu ze środków Funduszu Granic 
Zewnętrznych w celu wzmocnienia zdolności Sił 
Zbrojnych Malty w zakresie kontrolowania granic
© Siły zbrojne Malty.
25 Uwagi
Mechanizm nadzwyczajny 
i mechanizm Funduszu  
Granic Zewnętrznych, 
służący wyeliminowaniu 
konkretnych uchybień 
w strategicznych punktach 
granicznych, były częściowo 
skuteczne
41 
Jednym z czynników tworzących poten -
cjalną wartość dodaną UE jest możliwość 
przeznaczania środków pochodzących 
z Funduszu Granic Zewnętrznych na 
najbardziej palące problemy występu -
jące zazwyczaj w najbardziej zagrożo -
nych obszarach granicznych lub ogólne 
sytuacje nadzwyczajne. Aby ocenić 
skuteczność mechanizmu Funduszu 
Granic Zewnętrznych w obliczu sytu -
acji nadzwyczajnych oraz skuteczność eliminacji konkretnych uchybień 
w strategicznych punktach granicznych, 
Trybunał przeanalizował odpowiednie 
strumienie finansowania z Funduszu. 
Kontrola wykazała, że działania szczegól -
ne zostały wykorzystane w celu uzyska -
nia wyższych stawek dofinansowania 
w ramach programów rocznych państw 
członkowskich. Państwom członkowskim 
i Komisji nie udało się skoordynować 
różnych części Funduszu Granic Ze -
wnętrznych, co doprowadziło do utraty 
orientacji co do tego, gdzie i z jakiego 
powodu finansowany jest jaki projekt.
42 
Ponadto Trybunał ustalił, że część 
środków na działania w sytuacjach 
nadzwyczajnych została wykorzystana 
na sytuacje nienadzwyczajne lub była 
niewłaściwie zarządzana (zob. ramka 4 ).
Częściowo skuteczny system finansowania działań nadzwyczajnych na granicach 
zewnętrznych
Przypadek 1: Pomoc w sytuacjach, które nie miały charakteru nadzwyczajnego
Działania nadzwyczajne w 2011 r. zostały w całości wykorzystane w ramach ośmiu projektów, na które przyznano 
w sumie 7,5 mln euro. Miały one na celu pomoc państwom członkowskim na ostatnim etapie prac nad systemem 
SIS II, choć ten projekt rozpoczął się w 2001 r. Ponadto w jednym przypadku państwo członkowskie pokryło już 
poniesione wydatki.
Przypadek 2: Przykład nieprawidłowości w zarządzaniu projektami związanymi z sytuacjami 
nadzwyczajnymi
Działania nadzwyczajne w 2010 r. obejmowały trzy projekty we Włoszech, na które przyznano około 4 mln euro. 
Dzięki tej kwocie kraj ten miał poradzić sobie z napływem imigrantów w następstwie arabskiej wiosny. Trybunał 
skontrolował dwa z tych projektów. Celem jednego z nich było sfinansowanie przewozu migrantów wewnątrz  
kraju29. We wniosku projektowym nie wskazano liczby migrantów, którzy mogliby z takiego przewozu skorzystać, 
co sprawiło, że ocena gospodarności wykorzystania środków była niemożliwa. Faktyczna liczba migrantów, któ -
rzy skorzystali z transportu, nie została podana. Przedłożono ją dopiero na wyraźny wniosek Komisji, nie podano 
jednak informacji o ramach czasowych wyznaczonych na przewóz ani innych szczegółów, które pozwoliłyby na 
ocenę projektu. W dodatku wykorzystano tylko połowę budżetu projektu, a w sprawozdaniu końcowym z realiza -
cji projektu nie wskazano przyczyn takiego stanu rzeczy. W przypadku innego projektu objętego kontrolą także 
stwierdzono brak celów wyrażonych ilościowo i odpowiedniej sprawozdawczości30.
29 Projekt nr 3 (Przewóz migrantów wewnątrz kraju – SHIFTS).
30 Projekt nr 2 (Zwiększenie liczby środków transportu służących do patrolowania terenów wokół przejść granicznych i w pobliżu Centrum 
Identyfikacji i Ekstradycji – RECARS) w ramach działań w sytuacjach nadzwyczajnych – zob. załącznik .Ramka 4
26 Uwagi
43 
W ramach Funduszu Granic Zewnętrz -
nych przeznaczano 10 mln euro rocznie 
na projekty dotyczące poprawy sytuacji 
w strategicznych punktach granicznych. 
Te działania szczególne nie zostały 
uwzględnione we wniosku Komisji do -
tyczącym Funduszu, lecz zostały w nim 
zamieszczone przez Radę. Procedura 
wyboru projektów była długotrwała, 
a okres realizacji (sześć miesięcy) zbyt 
krótki w przypadku projektów, które wy -
magały udzielenia zamówienia na spe -
cjalistyczny sprzęt taki jak helikoptery, co było przyczyną niskiego poziomu wy -
korzystania środków. Na przykład Grecja 
nie była w stanie zrealizować dziewięciu 
z 11 projektów zatwierdzonych w ra -
mach programów działań szczególnych 
na lata 2008–2010, mimo istniejącego 
zapotrzebowania. Trybunał wykrył, że 
w dwóch projektach w ramach działań 
szczególnych skontrolowanych szcze -
gółowo we Włoszech pewne elementy 
zostały wykorzystane poza obszarami 
granicznymi, natomiast inne nie wcho -
dziły w zakres celów Funduszu Granic 
Zewnętrznych (zob. ramka 5 ).
Działania szczególne zrealizowane poza obszarem granicznym
Trybunał zbadał jeden projekt realizowany w ramach działań szczególnych z 2009 r. i jeden z 2010 r. Oba były  
realizowane przez włoskie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, a użytkownikiem końcowym sprzętu była policja.
Działania szczególne z 2009 r.: wynajęcie na sześć miesięcy pojazdów przeznaczonych do użytkowania  
na południowych morskich granicach Włoch
Projekt zrealizowano w odpowiedzi na zaproszenie do składania ofert, w którym terytorialny zakres użytkowania 
pojazdów został określony jako „morska granica Włoch (Morze Śródziemne i Morze Sycylijskie)”. Zgodnie z wnios  - 
kiem o dotację projekt miał „zwiększyć efektywność nadzoru na terenie portów i na wybrzeżu w środkowej części 
Morza Śródziemnego”. Jednak wszystkie samochody (w liczbie 137) zostały przekazane na rzecz C.I.E. (Centrum 
Identyfikacji i Ekstradycji), którego placówki znajdują się na północy kraju, w Turynie, Mediolanie i Bolonii.  
Choć pojazdy nie były wykorzystywane do nadzoru granic zewnętrznych, Komisja mimo to zatwierdziła wydatki 
(ostateczna kwota dotacji wyniosła 950 688 euro).
Działania szczególne z 2010 r.: patrolowanie granic
W ramach projektu zaplanowano zakup pojazdów policyjnych (podane we wniosku informacje na temat liczby 
pojazdów i ich przeznaczenia są niespójne) do patrolowania granic morskich na południu Włoch, a zwłaszcza połu -
dniowo -zachodniej części wybrzeża. Pojazdy były jednak wykorzystywane w pobliżu C.I.E.31 oraz C.A.R.A. (Centrum 
ds. Azylu i Uchodźców). W ocenie sprawozdania końcowego Komisja zwróciła uwagę, że przydział 22 z 43 pojazdów 
zakupionych w ramach projektu był niezgodny z zakresem terytorialnym wskazanym w zaproszeniu do składania 
ofert, gdyż były one wykorzystywane w okolicach placówek wskazanych powyżej. Ich koszt (337 405 euro) został 
następnie uznany przez Komisję za niekwalifikowalny (ostateczna kwota dotacji w wysokości 560 259 euro z za -
twierdzonej kwoty 1 192 559 euro).
31 Centra identyfikacji i ekstradycji oraz centra ds. azylu i uchodźców są rozmieszczone na obszarach przybrzeżnych i w głębi kraju.Ramka 5
27 Uwagi
44 
Biorąc pod uwagę te wewnętrzne 
ograniczenia koncepcyjne na poziomie 
legislacyjnym oraz problemy w realiza -
cji działań, Komisja zdecydowała, aby 
w 2013 r. nie prowadzić żadnych działań 
szczególnych.
Wsparcie projektów, które 
i tak zostałyby sfinanso ‑
wane na szczeblu krajowym, 
na potrzeby których nie 
dokonano odpowiedniej 
oceny potrzeb lub w których 
wystąpiły znaczne koszty 
niekwalifikowalne
45 
Trybunał wykrył, że w dwóch spośród 
pięciu państw ze skontrolowanej próby 
(w Grecji i Hiszpanii) wiele projektów 
w chwili, kiedy zostały włączone do 
programów rocznych, było już sfinanso -
wanych lub i tak otrzymałoby dofinanso -
wanie na poziomie krajowym. Tak było 
również w przypadku jednego z trzech 
skontrolowanych projektów dotyczących 
działań w sytuacjach nadzwyczajnych. 
We wniosku stwierdzono, że państwo 
członkowskie przeznaczyło już środki 
na sfinansowanie projektu w całości. 
Zgodnie z zasadami Funduszu taka 
praktyka jest dozwolona i wpływa na 
zwiększenie wskaźnika wykorzystania 
środków z Funduszu, jednak zastąpienie 
wydatków krajowych danego państwa 
członkowskiego środkami UE stanowiło -
by zagrożenie dla wartości dodanej UE. 
W zidentyfikowanych przez Trybunał 
przypadkach opisanych powyżej nie 
doszło do wytworzenia wartości doda -
nej UE.46 
W trzech spośród pięciu państw ze skon -
trolowanej próby (w Grecji, Włoszech 
i Polsce) wartość dodana UE niektórych 
projektów nie mogła zostać określona 
z powodu braku adekwatnej oceny 
potrzeb, na które miał odpowiedzieć 
projekt. W dwóch państwach członkow -
skich (w Grecji i we Włoszech) wartość 
dodana UE Funduszu była ograniczona, 
ponieważ niektóre projekty polegały 
na wsparciu operacyjnym, takim jak 
dostarczenie paliwa i materiałów eksplo -
atacyjnych do istniejącego wyposażenia, 
a nie na rozwijaniu zdolności państw 
członkowskich w zakresie zarządzania 
granicami zewnętrznymi. Pokrycie takich 
kosztów z Funduszu jest co prawda do -
zwolone i może być uzasadnione w sy -
tuacjach nadzwyczajnych, jednak środki 
z Funduszu są przeznaczone przede 
wszystkim na rozwijanie zdolności w za -
kresie zarządzania granicami zewnętrz -
nymi32, np. za pośrednictwem inwestycji 
w infrastrukturę lub wyposażenie,  
a nie pokrywanie kosztów bieżących.
47 
Na dalsze ograniczenie wartości do -
danej UE Funduszu Granic Zewnętrz -
nych wpływa wysoki udział kosztów 
niekwalifikowalnych w niektórych ze 
skontrolowanych projektów, wynikający 
z wydatków niezgodnych z priorytetami 
Funduszu lub przeznaczonych na sprzęt 
wykorzystywany w nieodpowiednim 
miejscu lub w nieodpowiedni sposób. 
W większości przypadków odnotowa -
nych przez Trybunał nieprawidłowości 
te nie zostały wykryte przez istniejące 
krajowe systemy zarządzania i kontroli 
(przykłady dotyczące pkt 45–47 przed -
stawiono w  ramce 6 ).32 Zob. art. 3 i 4 decyzji 
nr 574/2007/WE i notatka 
Komisji do komitetu SOLID 
z 18 października 2010 r.
28 Uwagi
Przykłady projektów o niskiej lub nieznanej wartości dodanej UE
Finansowanie projektów już sfinansowanych
W Grecji projekt polegający na dostarczeniu policji 75 pojazdów patrolowych i pojazdów do przewozu osób został 
włączony w marcu 2011 r. do zmodyfikowanego programu rocznego Grecji za 2009 r. po tym, jak zakup pojazdów 
sfinansowano już z budżetu krajowego.
Brak oceny potrzeb i koszty niekwalifikowalne
We Włoszech Trybunał skontrolował projekt (zrealizowany w ramach programu rocznego za 2010 r.) polegający 
na dostarczeniu 355 pojazdów operacyjnych dla służb Guardia di Finanza do wykonywania zadań związanych 
z wykrywaniem i identyfikacją imigrantów na granicach morskich. Beneficjent końcowy nie był w stanie w pełni 
wykazać, w jaki sposób określono liczbę potrzebnych pojazdów lub na jakiej podstawie zostały one przydzielone 
poszczególnym jednostkom. Liczba pojazdów zakupionych w ramach projektu wzrosła przede wszystkim dlatego, 
że dostępne były dodatkowe środki. Trybunał wykrył, że samochody były wykorzystywane także do „regularnej” 
pracy policji.
Wobec braku oceny zapotrzebowania na 355 pojazdów oraz faktu, że Włochy nabyły 1084 pojazdy w ramach pro -
gramów rocznych w latach 2007 –2010, istnieje ryzyko, że środki z Funduszu Granic Zewnętrznych są wydatkowane 
na projekty nieodpowiadające jego priorytetom, a naglące potrzeby nie są zaspakajane.
W przypadku innego projektu we Włoszech, którego celem była rozbudowa oprogramowania komputerowego 
i sieci światłowodowej pomiędzy posterunkami policji w środkowych i północnych Włoszech, Trybunał otrzymał 
od włoskich władz sprzeczne informacje na temat całkowitego kosztu inwestycji oraz sposobu obliczenia kosztów 
kwalifikowalnych. W efekcie nie było możliwe określenie, w jakim zakresie 22 mln euro, zadeklarowane w programie 
rocznym z 2007 r. jako koszty kwalifikowalne (które w 50% miały być pokryte z Funduszu Granic Zewnętrznych), 
rzeczywiście przeznaczono na działania związane z Funduszem.
Podobne problemy stwierdzono na Malcie w związku z projektem z programu rocznego z 2007 r. o łącznej wartości 
około 540 000 euro. W tym przypadku państwo członkowskie nie było w stanie wykazać, dlaczego niektóre koszty 
(zwłaszcza związane z pracami budowlanymi) zostały uwzględnione w projekcie.Ramka 6
29 Uwagi
Uchybienia strategiczne 
i operacyjne w programo ‑
waniu i realizacji działań 
finansowanych z Fundu ‑
szu Granic Zewnętrznych 
na poziomie państw 
członkowskich i Komisji
48 
Trybunał ocenił procesy kluczowe dla 
efektywności Funduszu, a mianowicie 
programowanie i wybór projektów, 
i ustalił, że programy nie wpisują się 
w strategie narodowe i nie wyznaczono 
dla nich celów SMART ani wymiernych 
wskaźników. Wymagania dotyczące pro -
gramowania prowadzą do nadmiernych 
obciążeń administracyjnych. W niektó -
rych państwach członkowskich procedu -
ry wyboru projektów nie gwarantowały 
państwom członkowskim w odpowied -
ni w sposób, że ich potrzeby zostaną 
zaspokojone. W dodatku kontrola 
wykazała uchybienia w postępowaniach 
o udzielenie zamówienia, zagrażające 
zarządzaniu finansami. Zdjęcie 3Policyjny pojazd patrolowy współfinansowany z Funduszu 
Granic Zewnętrznych w Grecji
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.

30 Uwagi
Programy, które nie wpisują 
się w strategie krajowe doty ‑
czące kontroli granic i wiz…
49 
W wybranych państwach członkowskich 
Trybunał zbadał, czy program wielo -
letni i programy roczne były oparte na 
krajowej strategii w zakresie zarządzania 
granicami i kwestii wizowych oraz czy 
zostały one skoordynowane z fundu -
szami krajowymi, międzynarodowymi 
i innymi funduszami unijnymi. Zgodnie 
z trzecią wersją katalogu schengeńskie -
go pt. „Kontrola na granicach zewnętrz -
nych, powroty i readmisja” taka strategia 
powinna „jasno przydzielić zadania” 
i „obejmować ocenę środowiska pracy, 
ryzyko i zagrożenia, analizę potrzebnych 
zasobów oraz plany działania i rozwoju”. 
Istnienie takiej kompleksowej oceny sta -
nowi niezbędny warunek maksymalnej 
skuteczności i wydajności finansowania 
z Funduszu. Trybunał zbadał także, na 
podstawie weryfikacji stosowania dorob -
ku Schengen, czy taka strategia krajowa 
była oparta na wspólnym zintegrowa -
nym modelu analizy ryzyka (CIRAM)33, 
służącym do oceny różnych zagrożeń dla 
zarządzania granicami i wizami.
50 
W czterech z pięciu państw członkow -
skich z próby skontrolowanej przez 
Trybunał (z wyjątkiem Polski) kontrolerzy 
wykryli, że program wieloletni i w konse -
kwencji programy roczne nie wpisują się 
w kompleksową strategię, ponieważ taka 
strategia nie istnieje. Istniało co prawda 
wiele dokumentów strategicznych, lecz 
często dotyczyły one tylko jednej insty -
tucji. Mimo wymogu zawarcia w progra -
mach wieloletnich rozdziału dotyczą -
cego komplementarności finansowania ze źródeł krajowych i z Funduszu Granic 
Zewnętrznych Trybunał stwierdził, że 
wyjaśnienia na ten temat były niekom -
pletne lub nie przedstawiono ich wcale. 
We wszystkich pięciu państwach człon -
kowskich wspólny zintegrowany model 
analizy ryzyka jest dopiero opracowy -
wany lub nie jest w ogóle stosowany. 
Ten brak pełnego obrazu opartego na 
analizie ryzyka oznacza, że ani Komisja, 
ani państwa członkowskie nie mogą 
obiektywnie określić, czy działania finan -
sowane z Funduszu Granic Zewnętrz -
nych wpisują się w ogólną strategię 
państw członkowskich, czy są nasta -
wione na zaspokojenie rzeczywistych 
potrzeb i dlaczego środki z Funduszu 
zostały przyznane właśnie na nie.
51 
W trzech państwach członkowskich 
(w Hiszpanii, na Malcie i w Polsce) Trybu -
nał znalazł dowody na to, że dofinanso -
wanie z Funduszu Granic Zewnętrznych 
nie było w odpowiedni sposób skoordy -
nowane ze środkami z innych funduszy 
unijnych34 lub międzynarodowych35. 
Powoduje to ryzyko utraty efektywności 
i skuteczności tych funduszy, ponieważ 
środki pochodzące z każdego z nich 
mogą być wykorzystywane do finanso -
wania podobnych działań.
… nie mają wyznaczonych 
celów SMART ani wymier ‑
nych wskaźników
52 
Trybunał zbadał, czy programy roczne 
i wieloletnie oraz projekty zawierały 
cele SMART oraz odpowiednie wskaźniki 
skorelowane z wartością docelową.33 Model analizy ryzyka 
opracowany przez agencję 
Frontex i państwa 
członkowskie, 
wykorzystywany przez 
Frontex i zalecany do użytku 
państwom członkowskim.
34 Na przykład Europejski 
Fundusz Rozwoju 
Regionalnego (EFRR).
35 Na przykład wsparcie Stanów 
Zjednoczonych na rzecz 
projektów zarządzania 
granicami.
31 Uwagi
53 
Pięć państw członkowskich w próbie 
skontrolowanej przez Trybunał nie 
uwzględniło celów SMART ani wymier -
nych wskaźników w swoich programach 
wieloletnich i rocznych oraz projek -
tach. W opisach większości programów 
i projektów brakowało wartości docelo -
wych. Ponadto w Grecji cele na potrzeby 
programów rocznych w latach 2008, 
2009 i 2010 zostały wyznaczone dopiero 
po zakończeniu realizacji projektów,  
co sprawiło, że były one całkowicie nie -
przydatne. Analiza programów rocznych 
z 2012 r. wykazała poprawę pod wzglę -
dem określania wskaźników w przypad -
ku trzech państw członkowskich, lecz 
w dwóch z nich nie odnotowano w tym 
zakresie postępu.54 
Mimo że ustalenie wskaźników produktu 
i oddziaływania w obszarze zarządzania 
granicami i wiz może być trudne, Komi -
sja wykazała w swoich wytycznych, że 
jest to możliwe. Państwa członkowskie, 
wobec braku obowiązkowych wspólnych 
wskaźników, stosowały różne zestawy 
wskaźników, nie tylko w poszczególnych 
programach, lecz także przy podobnych 
działaniach, co uniemożliwiało doko -
nanie odpowiedniej oceny. Mimo że 
cele i wskaźniki w programach państw 
członkowskich nie były wysokiej jakości, 
Komisja i tak je zatwierdzała, mając  
na uwadze potrzebę wykorzystania  
środków z Funduszu (zob. ramka 7 ).
Przykłady nieprecyzyjnych i nieodpowiednich wskaźników
Jeden z projektów polegał na udzieleniu zamówienia na dwa średniej wielkości morskie statki patrolowe i został 
sfinansowany w ramach hiszpańskiego programu na 2008 r. Podobnie jak w przypadku innych projektów skontrolo -
wanych w Hiszpanii36 Trybunał wykrył w projekcie wskaźniki, które nie były odpowiednie, nie zostały zarejestrowa -
ne lub zostały ustalone przez instytucję odpowiedzialną bez konsultacji z beneficjentem końcowym.
„Oczekiwane rezultaty” projektu były bardzo nieprecyzyjne i nie obejmowały informacji co do sposobu ich pomia -
ru, np. „zwiększona skuteczność i wydajność zasobów przeznaczonych na potrzeby patrolów morskich”, „większe 
bezpieczeństwo podczas patrolów” czy „większe bezpieczeństwo granic”. Jedynym mierzalnym oczekiwanym  
rezultatem było „zmniejszenie liczby statków nielegalnie docierających do hiszpańskiego wybrzeża Europy”.  
Trudność w przypadku tego wskaźnika polega jednak na tym, że związek przyczynowy pomiędzy działaniem  
a jego wynikiem musi zostać dokładnie przeanalizowany.
36 Projekty państw członkowskich nr 7, 8, 9, 11 i 12 w  załączniku .Ramka 7
32 Uwagi
55 
Komisja zareagowała już na pewne uchy -
bienia spowodowane brakiem wspólnych 
wskaźników i zaproponowała wprowadze -
nie obowiązkowych wspólnych wskaźni -
ków na okres finansowania 2014 –2020. 
Państwa członkowskie będą miały obo -
wiązek opracować odpowiednie wskaźniki 
dla poszczególnych programów.
Wymogi dotyczące  
programowania rocznego 
prowadzące do nadmiernego 
obciążenia administracyj ‑
nego i trudności w realizacji 
programów
56 
Choć wymóg sporządzania programów 
rocznych, oprócz programów wielolet -
nich, miał się przyczynić do ściślejszego 
nadzoru programów przez instytucje 
odpowiedzialne, doprowadził on do 
nadmiernego obciążenia administra -
cyjnego zarówno na poziomie państw 
członkowskich, jak i Komisji, oraz do 
znacznych opóźnień. Fakt, że państwa 
członkowskie przedkładały pierwotnie 
programy złej jakości, w których często 
nie przestrzegano wymogów określo -
nych w podstawowych aktach prawnych, 
powodował opóźnienia w zatwierdzaniu 
programów rocznych. Czas, jaki upływał 
od przedłożenia pierwotnego programu 
rocznego do złożenia jego ostatecznej 
wersji, wynosił średnio sześć i pół mie -
siąca. W rezultacie czas na realizację pro -
jektów był często bardzo ograniczony.
57 
W programach rocznych dotyczących 
Funduszu Granic Zewnętrznych nie 
przewidziano też odpowiednich ram 
czasowych na długotrwałe postępowa -
nia o udzielenie zamówienia, niezbędne 
przy zakupie specjalistycznego sprzętu. 
W efekcie projekty nie były realizowane 
w terminie lub nie mogły być finansowa -
ne z Funduszu. W odpowiedzi na wyżej 
wspomniane trudności w okresie finan -
sowania 2014–2020 przyjmowane będą 
tylko programy wieloletnie.W niektórych państwach 
członkowskich procedury 
wyboru projektów nie gwa ‑
rantowały, że potrzeby tych 
państw zostaną zaspokojone
58 
Trybunał zbadał procedury wyboru 
projektów stosowane przez państwa 
członkowskie. Kontrolerzy stwierdzili 
poważne uchybienia w procedurach 
wyboru we Włoszech, a w pierwszych 
latach także na Malcie, co rodzi wątpli -
wości, czy wybrano najodpowiedniejsze 
projekty.
59 
We Włoszech przy podziale środków 
pomiędzy podmioty publiczne oraz 
przy późniejszym wyborze projektów 
wystąpiło kilka błędów. Ze względu na 
brak ścieżki kontroli Trybunał nie mógł 
sprawdzić, na jakiej podstawie przy -
znano środki beneficjentom końcowym 
w ramach programów rocznych na 
2007 i 2008 r. Jeśli chodzi o kolejne lata, 
powody dystrybucji środków z Funduszu 
przedstawione przez instytucję odpo -
wiedzialną były mylące albo nie zostały 
zastosowane przy faktycznej dystry -
bucji zasobów. W rezultacie nie można 
uzasadnić przydzielania coraz większych 
kwot na rzecz policji granicznej w ra -
mach Centralnej Dyrekcji ds. Imigracji 
i Policji Granicznej w Departamencie 
Bezpieczeństwa Publicznego Minister -
stwa Spraw Wewnętrznych – w której 
znajduje się siedziba instytucji odpo -
wiedzialnej – kosztem innych organów, 
takich jak straż przybrzeżna. To samo 
ministerstwo było także jedyną włoską 
instytucją, która odniosła korzyści z dzia -
łań w sytuacjach nadzwyczajnych i dzia -
łań szczególnych w latach 2007–2012, 
mimo że także inne służby (podlegające 
innym ministerstwom) są zaangażowa -
ne w zarządzanie włoskimi granicami. 
W wyniku wykluczenia lub marginalizacji 
innych instytucji pojawia się ryzyko, że 
ich potrzeby nie zostaną zaspokojone.
33 Uwagi
60 
W przypadku wyboru i późniejszego 
finansowania tymczasowego ośrodka 
detencyjnego w Grecji doszło do złama -
nia zasady poszanowania godności  
(zob. ramka 8 ).
Finansowanie ośrodka detencyjnego w Grecji
Trybunał zbadał koszty wynajmu tymczasowego ośrodka detencyjnego w miejscowości Pagani (znanego także jako 
wyspecjalizowana placówka dla migrantów o nieuregulowanym statusie w Mitylenie) na wyspie Lesbos. Projekt  
był realizowany przez instytucję odpowiedzialną (Ministerstwo Porządku Publicznego i Ochrony Obywatelskiej).
Instytucja odpowiedzialna uwzględniła projekt do realizacji w ramach dokonanej na późnym etapie modyfikacji 
programu rocznego na 2008 r. Miał on polegać na „zakwaterowaniu migrantów w hotelach i pokojach”. Faktycz -
nie jednak sfinansowany został całkowity koszt najmu ośrodka Pagani od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2010 r., 
wynoszący 267 405 euro.
Ośrodek był wielokrotnie krytykowany przez organizacje praw człowieka za panujące tam złe warunki. Ośrodek, 
który początkowo służył za magazyn towarów, został przekształcony w celu zakwaterowania 300 osób. W 2008 r. 
w placówce było przetrzymywanych 720 migrantów. Warunki zostały opisane jako „straszne” i „zagrażające zdrowiu 
zarówno personelu, jak i przetrzymywanych”37. W październiku 2009 r. po wizycie w ośrodku Biuro UNHCR wezwało 
do zamknięcia go. Od końca października 2009 r. do czerwca 2010 r. ośrodek był stopniowo likwidowany.
W chwili podjęcia decyzji o objęciu projektu dofinansowaniem niedopuszczalne warunki panujące w ośrodku były 
ogólnie znane. Greckie władze przedstawiły jednak Komisji mylący opis projektu. Komisja, po przeanalizowaniu 
sprawozdania końcowego, planuje pomniejszyć płatność końcową o ten wydatek.
37 Sprawozdanie Europejskiego Komitetu do spraw Zapobiegania Torturom oraz Nieludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu 
z wizyty w Grecji w dniach 23–29 września 2008 r., przedłożone rządowi Grecji (CPT/INF (2009) 20).Ramka 8
Nieodpowiednio przepro ‑
wadzone postępowania 
o udzielenie zamówienia 
w państwach członkowskich, 
zagrażające należytemu 
zarządzaniu finansami
61 
Trybunał skontrolował postępo  -  
wania o udzielenie zamówienia  
w 11 projektach. W ośmiu przypadkach postępowania nie były zgodne z od -
powiednimi przepisami prawnymi lub 
zostały przeprowadzone w sposób, który 
nie gwarantował gospodarnego wyko -
rzystania środków. Jedno z postępowań, 
dotyczące nabycia psów patrolujących 
w Grecji, zakończyło się niepowodze -
niem ze względu na wybór niewłaściwej 
procedury. W maju 2012 r. dostarczono 
co prawda 40 pojazdów, lecz według 
stanu na czerwiec 2014 r. wciąż nie zaku -
piono psów patrolujących.
34 Uwagi
62 
Główne uchybienie polegało na tym,  
że trzy państwa członkowskie nie uza -
sadniły w odpowiedni sposób zastoso -
wania klauzuli wyjątkowej w przypadku 
zamówień w dziedzinie obronności 
i bezpieczeństwa. Na przykład, w ramach 
programu rocznego na 2007 r., Hiszpania 
udzieliła zamówienia na dwa stałopłaty 
do przeprowadzania patroli na morzu 
i walki z nielegalną imigracją za cenę 
50 mln euro. Hiszpańskie władze zade -
klarowały, że zamówienie jest „tajne”, 
i wykorzystały procedurę negocjacyjną 
bez uprzedniej publikacji ogłoszenia 
o zamówieniu, zapraszając tylko jednego 
dostawcę. Zachowanie bezpieczeństwa 
nie wymagało użycia aż tak restrykcyj -
nych procedur. W innych państwach 
członkowskich podobne zamówienia 
publiczne były udzielane w trybie  
przetargu nieograniczonego.
63 
Inne uchybienia w ramach postępowań 
o udzielenie zamówienia polegały na 
złożeniu zamówienia ponownie u tego 
samego dostawcy, bez zapewnienia 
odpowiedniej konkurencji. Wynikały też 
z braku zdolności i wiedzy w organach 
administracji publicznej.
64 
W czterech z pięciu państw członkow -
skich (wszystkich z wyjątkiem Polski) 
weryfikacja postępowań o udzielenie 
zamówienia przez instytucję odpo -
wiedzialną była nieodpowiednia lub 
w ogóle jej nie przeprowadzono, mimo 
że środki z Funduszu w dużej części zo -
stały wydatkowane w drodze zamówień 
publicznych.65 
W rezultacie istnieje ryzyko, że środki 
na działania o dużej wartości w ramach 
niektórych programów finansowanych 
z Funduszu, takie jak zamówienia na 
statki powietrzne i łodzie, mogą być wy -
datkowane w sposób niegospodarny.
Uchybienia w monitoro ‑
waniu sprawowanym 
przez instytucje odpo ‑ 
wiedzialne i poważne  
niedociągnięcia  
w ocenach ex post   
przeprowadzanych  
przez Komisję i państwa 
członkowskie nie pozwa ‑
lają na adekwatną  
ewaluację ogólnych  
osiągnięć Funduszu
66 
Trybunał starał się ustalić, czy państwa 
członkowskie i Komisja stosują odpo -
wiednio monitorowanie i ewaluację, tak 
aby ocenić i poprawić skuteczność Fun -
duszu Granic Zewnętrznych. W ramach 
kontroli stwierdzono, że monitorowanie 
i ewaluację w dużej mierze utrudniał 
brak celów SMART i wymiernych wskaź -
ników oraz że na poziomie państw 
członkowskich brakuje odpowiedniego 
monitorowania i sprawozdawczości 
dotyczącej projektów. Odnotowano 
także opóźnienia i liczne niedociągnięcia 
w przeprowadzanych ewaluacjach.
35 Uwagi
Brak odpowiedniego monito ‑
rowania i sprawozdawczości 
na temat projektów  
w państwach członkowskich
67 
We wszystkich państwach członkow -
skich w próbie skontrolowanej przez 
Trybunał instytucja odpowiedzialna nie 
prowadziła wystarczającego lub wła -
ściwego monitorowania, które umożli -
wiłoby śledzenie postępów w realizacji 
projektów i zidentyfikowanie odstępstw 
od przyjętych celów. W istniejących sprawozdaniach z monitorowania braku -
je istotnych informacji, dotyczących  
np. osiągniętych rezultatów w odniesie -
niu do wskaźników lub wartości doce -
lowych czy znaczących zmian na etapie 
realizacji projektu. W Grecji w latach 
2007–2009 nie prowadzono monitoro -
wania realizacji projektów, ponieważ 
były one przeważnie wpisywane do pro -
gramu rocznego już po ich zakończeniu. 
Przeprowadzono co prawda kilka kon -
troli na miejscu, lecz nie przedstawiono 
list kontrolnych, z których wynikałoby, 
że zweryfikowano aspekty jakościowe 
sfinansowanych projektów.Zdjęcie 4Budka strażnicza współfinansowana ze środków Funduszu 
Granic Zewnętrznych na granicy hiszpańsko‑marokańskiej 
w El Tarajal w mieście Ceuta
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.

36 Uwagi
68 
We wszystkich pięciu państwach 
członkowskich, zarówno na poziomie 
projektów, jak i na poziomie programów 
rocznych, sprawozdania końcowe nie 
zawierały satysfakcjonujących informacji 
na temat wskaźników czy osiągniętych 
wartości docelowych. W sprawozdaniach 
końcowych trzech państw członkow -
skich odnotowano pewne niespójności 
i błędy, które miały wpływ na wiarygod -
ność danych. Hiszpania nie wymagała 
końcowych sprawozdań dotyczących 
projektów aż do chwili opracowania 
programu rocznego na 2010 r. i zaczęła 
monitorować realizację projektów do -
piero od programu rocznego na 2009 r. 
W chwili przeprowadzania kontroli (luty 
2014 r.) Grecja wciąż jeszcze nie wyma -
gała sprawozdań końcowych dotyczą -
cych projektów, co znacząco ograniczało 
dostęp do informacji na temat osiągnię -
tych rezultatów projektów. W następ -
stwie kontroli przeprowadzonej przez 
Trybunał włoska instytucja odpowie -
dzialna ogłosiła zamiar wprowadzenia 
wizyt monitorujących.
69 
Żadne z państw członkowskich w próbie 
skontrolowanej przez Trybunał w chwili 
uruchomienia Funduszu nie wprowa -
dziło odpowiedniego systemu informa -
tycznego w celu rejestracji wskaźników. 
Trzy państwa członkowskie (Hiszpania, 
Włochy i Malta) rozpoczęły co prawda 
wdrażanie systemu informatycznego 
wspierającego zarządzanie w instytu -
cji odpowiedzialnej w drugiej połowie 
okresu finansowania, lecz tylko jeden 
z nich (włoski) ma funkcję umożliwiającą 
rejestrowanie wskaźników i ich wartości. 
W wytycznych Komisji nie wyjaśniono, 
jakie korzyści dają takie systemy infor -
matyczne, a okazje do podzielenia się 
przykładami najlepszych praktyk zostały 
zaprzepaszczone.
70 
Sprawozdawczość państw członkow -
skich na temat działań wspólnoto -
wych i działań szczególnych cechuje 
podobny brak informacji dotyczących osiągniętych rezultatów. Często nie 
zawiera ona nawet najbardziej podsta -
wowych danych.
Opóźnienia i poważne niedo ‑
ciągnięcia w ocenach  ex post  
na poziomie zarówno państw 
członkowskich, jak i Komisji
71 
Komisja, we współpracy z państwami 
członkowskimi, odpowiada za ocenę 
Funduszu pod względem jego przy -
datności, skuteczności i oddziaływania 
działań z niego finansowanych. Pierw -
sza z dwóch ocen przeprowadzonych 
ex post , obejmująca lata 2007–2010, 
miała zostać dostarczona przez Komisję 
Parlamentowi Europejskiemu i innym 
instytucjom do dnia 31 grudnia 2012 r.
72 
Trybunał przeanalizował wkład państw 
członkowskich ze skontrolowanej próby 
w tę ocenę i wykrył szereg pominięć, 
błędów i nieścisłości we wszystkich 
pięciu krajowych sprawozdaniach 
z oceny. Oznacza to, że wiarygodność 
sprawozdania z całościowej oceny 
ex post  jest mocno ograniczona. Jednym 
z powodów dostarczenia przez pań -
stwa członkowskie ograniczonej ilości 
informacji w ujęciu ilościowym był fakt, 
że dopiero w 2011 r. Komisja określiła, 
jaki rodzaj danych należy przedstawić 
w sprawozdaniu. Do tego czasu wszyst -
kie działania, które należało uwzględnić 
w ocenie, już się rozpoczęły, a większość 
także się zakończyła. W konsekwencji 
państwa członkowskie nie były w stanie 
odpowiednio dostosować wskaźników 
i zebrać wymaganych danych. Doprowa -
dziło to do ogólnego obniżenia jakości 
informacji ilościowych przedstawionych 
w ocenie, a także do nieskuteczności 
i dodatkowego nakładu pracy polegają -
cego na zestawianiu danych wstecz.
37 Uwagi
73 
Podczas analizy sprawozdania z oceny 
ex post  przeprowadzonej przez Komisję 
Trybunał odnalazł podsumowania wielu 
informacji zarówno jakościowych, jak 
i ilościowych, zgromadzonych w pań -
stwach członkowskich. Dane te są jednak 
przedstawione w sposób opisowy i nie 
towarzyszy im analiza ich znaczenia.  
Na przykład dane zostały przedstawione 
bez wskazania odpowiedniego punktu 
odniesienia lub wartości referencyjnej, 
albo w postaci, która nie pozwala  
wyciągnąć dodatkowych wniosków  
(np. „liczba nabytych lub zaktualizowa -
nych systemów”). Ponadto ocena nie 
odnosi się do działań wspólnotowych, 
działań w sytuacjach nadzwyczajnych 
ani działań szczególnych, co dodatkowo 
negatywnie wpływa jej wartość. W re -
zultacie oceny ex post  nie można uznać 
za użyteczne ani wiarygodne źródło in -
formacji na potrzeby oceny skuteczności 
Funduszu Granic Zewnętrznych.74 
Mimo przedłużenia ostatecznego termi -
nu tylko osiem z 28 państw członkow -
skich przekazało swoje sprawozdania 
Komisji na czas. Taka sytuacja spowo -
dowała ograniczenie czasu, jaki Komisja 
i usługodawca zewnętrzny mogli prze -
znaczyć na przetworzenie danych. Opóź -
nienia miały także miejsce na poziomie 
Komisji. W chwili zakończenia prac 
kontrolnych Trybunału (marzec 2014 r.) 
i ponad rok po terminie składania do -
kumentów przez państwa członkowskie 
Komisja nie przyjęła jeszcze sprawozda -
nia, co ogranicza dostępność informacji 
na temat Funduszu Granic Zewnętrznych 
dla zainteresowanych stron.
38
 Wnioski  
i zalecenia
75 
Kontrola wykazała, że Fundusz Granic 
Zewnętrznych przyczynił się do lepszego 
zarządzania granicami zewnętrznymi 
i większej solidarności finansowej. Jed -
nakże w innych obszarach wartość doda -
na UE wypracowana w ramach Funduszu 
była niewielka, ogólny wynik nie mógł 
zostać zmierzony z powodu uchybień 
w monitorowaniu prowadzonym przez 
instytucje odpowiedzialne, a ponadto 
wystąpiły poważne niedociągnięcia 
w ocenach ex post  przeprowadzanych 
przez Komisję i państwa członkowskie. 
Największe znaczenie ma jednak fakt, że 
w ramach kontroli stwierdzono poważne 
uchybienia w zarządzaniu Funduszem 
w kluczowych państwach członkow -
skich, tj. w Grecji, Hiszpanii, we Włoszech 
oraz, w pierwszych latach finansowania, 
na Malcie. Istnieje ryzyko, że w wyniku 
tych uchybień zarządzanie granicami nie 
zostanie w odpowiedni sposób wzmoc -
nione tam, gdzie jest to najbardziej 
potrzebne.
Fundusz Granic Zewnętrz ‑
nych przyczynił się do lep ‑
szego zarządzania granicami 
zewnętrznymi, lecz ogólny 
efekt nie mógł zostać zmie ‑
rzony z powodu braku celów 
SMART oraz ze względu na 
poważne niedociągnięcia 
w ocenie
76 
Trybunał stwierdził, że nie jest w stanie 
ocenić, w jakim stopniu finansowanie 
z Funduszu przyczyniło się do osiąg nięcia 
wyznaczonych priorytetów. W progra -
mach państw członkowskich brakowało 
celów SMART i wymiernych wskaźników, 
co w obliczu braku wspólnych wskaźni -
ków uniemożliwiło Komisji dokonanie 
właściwej oceny. Mimo że cele i wskaź -
niki nie były najwyższej jakości, Komisja 
zatwierdzała programy państw człon -
kowskich, mając na uwadze potrzebę 
wykorzystania środków z Funduszu  
(zob. pkt 53 i 54).77 
Instytucje odpowiedzialne nie monitoro -
wały osiąganych rezultatów lub robiły to 
w niewystarczającym zakresie. Moni -
torowanie i sprawozdania końcowe nie 
zapewniły odpowiednich informacji na 
temat skuteczności wykorzystania środ -
ków lub informacje takie były niewiary -
godne. Żadne z państw członkowskich 
w próbie skontrolowanej przez Trybunał 
nie dysponowało odpowiednim syste -
mem informatycznym do gromadzenia 
danych z monitorowania od początku 
realizacji programu. Taki system opraco -
wywano tylko we Włoszech z zamiarem 
wykorzystania go w przyszłości (zob. 
pkt 72). Wkłady państw członkowskich 
do oceny ex post  i sprawozdanie Komisji 
zostały przekazane z opóźnieniem i mia -
ły wiele niedociągnięć (zob. pkt 73).
78 
Komisja zaproponowała wprowadzenie 
obowiązkowych wspólnych wskaźników 
na okres finansowania 2014 -2020. Pań -
stwa członkowskie będą miały obowią -
zek opracować odpowiednie wskaźniki 
dla poszczególnych programów.
Zalecenie 1
Komisja powinna:
— zadbać o to, by wszystkie stosowa -
ne wskaźniki były odpowiednie, 
wymierne i, o ile to możliwe, skorelo -
wane z wartością docelową;
— zadbać o to, by dane leżące u pod -
staw wskaźników były gromadzone 
od początku realizacji projektu i by 
opracowano odpowiednie systemy 
informatyczne, jeśli jeszcze tego nie 
dokonano;
39 Wnioski i zalecenia 
— zapewnić państwom członkowskim 
wyraźne wytyczne, które zagwa -
rantują jednoznaczne rozumienie 
obowiązkowych wskaźników, tak aby 
było możliwe agregowanie danych 
na potrzeby monitorowania i oceny;
— dostarczyć na czas sprawozdanie 
z oceny i przedstawić zaintereso -
wanym stronom analizę danych 
leżących u jego podstaw.
Zalecenie 2
Państwa członkowskie powinny:
— zapewnić odpowiednią wiedzę 
fachową w swoich organach admi -
nistracji, tak aby właściwie określać 
i stosować cele SMART i wymierne 
wskaźniki;
— ustalić wartości docelowe dla wskaź -
ników produktu, wyniku i, o ile to 
możliwe, oddziaływania;
— gromadzić dane dotyczące faktycz -
nej wartości wskaźników od począt -
ku trwania programu przy użyciu 
odpowiednich systemów informa -
tycznych i zadbać o to, by informacje 
te były wiarygodne;
— korzystać z wcześniejszych doświad -
czeń przy wdrażaniu podobnych 
systemów informatycznych w obsza -
rze funduszy strukturalnych.Fundusz Granic Zewnętrz ‑
nych przyczynił się do więk ‑
szej solidarności finansowej, 
lecz w innych obszarach  
jego wartość dodana UE  
była niewielka
79 
Trybunał ustalił, że Fundusz Granic 
Zewnętrznych przyczynił się do rozło -
żenia między państwa członkowskie 
obciążeń finansowych wynikających ze 
zintegrowanego zarządzania wspólnymi 
granicami zewnętrznymi, lecz w innych 
obszarach wartość dodana UE działań fi -
nansowanych z Funduszu była niewielka:
a) w obszarze współpracy konsularnej;
b) w obszarze wsparcia operacji agencji 
Frontex;
c) w obszarze działań w sytu -
acjach nadzwyczajnych i działań 
szczególnych;
d) ze względu na finansowanie działań, 
które zostały lub zostałyby sfinanso -
wane ze środków krajowych.
Całkowity potencjał Funduszu nie został 
wykorzystany z powodu uchybień w kon -
cepcji systemu zachęt.
80 
Komisja zaproponowała, by na lata 
2014–2020 szczególnymi zachętami objąć 
współpracę konsularną i środki z Fundu -
szu przeznaczone na operacje agencji 
Frontex. Choć planuje się większy udział 
agencji Frontex w zarządzaniu Fundu -
szem, jednak pełna wymiana informacji 
pomiędzy agencją a Komisją przy reali -
zacji programów nie jest przewidywana 
ani w trybie zarządzania dzielonego, 
ani bezpośredniego. Ponadto nadal nie 
ma ogólnego obowiązku rejestrowania 
aktywów finansowanych z Funduszu 
Granic Zewnętrznych lub Funduszu 
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, które 
byłyby użyteczne w działaniach agencji 
Frontex, w puli wyposażenia techniczne -
go agencji.
40 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 3
W celu wsparcia współpracy konsularnej:
— państwa członkowskie i Komisja 
powinny skoncentrować się  
w większym stopniu na tworzeniu 
wspólnych ośrodków przyjmowania 
wniosków wizowych i innych  
formach współpracy konsularnej  
niż na renowacji, adaptacji  
czy wyposażania konsulatów.
Zalecenie 4
W celu wsparcia pracy agencji Frontex:
— ustawodawca powinien rozważyć 
obowiązek rejestrowania odpowied -
nich aktywów współfinansowanych 
ze środków Funduszu Bezpieczeń -
stwa Wewnętrznego w puli wyposa -
żenia technicznego agencji;
— Komisja powinna dostarczać agencji 
odpowiednie, wyczerpujące i aktu -
alne informacje dotyczące wykorzy -
stania środków z Funduszu Granic 
Zewnętrznych lub Funduszu Bezpie -
czeństwa Wewnętrznego w pań -
stwach członkowskich w postaci 
programów, rocznych sprawozdań 
z realizacji i ocen, a także informacje 
dotyczące programów i projek -
tów zarządzanych bezpośrednio. 
Informacje te powinny uwzględniać 
możliwość „wsparcia operacyjnego” 
przewidzianego w nowych ramach 
na lata 2014 -2020. Należy też wpro -
wadzić solidny system zapobiegania 
podwójnemu finansowaniu.Uchybienia strategiczne 
w programowaniu Funduszu 
Granic Zewnętrznych
81 
Kontrola wykazała, że cztery z pięciu 
państw członkowskich nie uwzględniają 
Funduszu Granic Zewnętrznych jako ele -
mentu w całościowej krajowej strategii 
w obszarze zarządzania granicami i wi -
zami. We wszystkich państwach człon -
kowskich z próby skontrolowanej przez 
Trybunał wspólny zintegrowany model 
analizy ryzyka jest dopiero opracowywa -
ny lub w ogóle nie jest stosowany.
Zalecenie 5
Programy krajowe dotyczące Funduszu 
Granic Zewnętrznych powinny opierać 
się na całościowej strategii zarządzania 
granicami, przy czym państwa człon -
kowskie powinny opracowywać tę 
strategię na podstawie analizy ryzyka 
przeprowadzonej przy użyciu wspól -
nego zintegrowanego modelu analizy 
ryzyka.
Zalecenie 6
Ustawodawca powinien uznać stoso -
wanie się do zaleceń katalogu schen -
geńskiego w zakresie strategii i analizy 
ryzyka za warunek ex ante  otrzymywania 
dalszej pomocy finansowej z Funduszu 
Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
41 Wnioski i zalecenia 
Uchybienia w wykorzystaniu 
środków z Funduszu Granic 
Zewnętrznych
82 
W trzech państwach członkowskich 
korzystających w największym stopniu 
z dofinansowania (w Grecji, Hiszpanii 
i we Włoszech) Trybunał stwierdził po -
wtarzające się uchybienia w planowaniu 
wydatków z Funduszu, realizacji działań 
oraz monitorowaniu i ocenie, co wpłynę -
ło na skuteczność Funduszu.
83 
W państwach członkowskich ze skontro -
lowanej próby (poza Polską) Trybunał 
wykrył niewłaściwie przeprowadzone 
postępowania o udzielenie zamówienia, 
które stanowiły zagrożenie dla należyte -
go zarządzania finansami Funduszu.Zalecenie 7
Należy wzmocnić zdolności administra -
cyjne, na przykład poprzez szkolenia 
w konkretnym obszarze organizowane 
przez Komisję lub poprzez dzielenie się 
najlepszymi praktykami przez państwa 
członkowskie.
Zalecenie 8
Państwa członkowskie powinny wzmoc -
nić zdolności administracyjne dotyczące 
udzielania zamówień i dokonywać zamó -
wień na aktywa ze środków Funduszu 
Granic Zewnętrznych lub Funduszu 
Bezpieczeństwa Wewnętrznego z zacho -
waniem jak najbardziej przejrzystych 
procedur.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył  
Milan Martin Cvikl, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 24 czerwca 2014 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

42
 Załącznik ZałącznikSkontrolowane projekty
Beneficjent  
końcowyNazwa  
projektuProgram 
rocznyCałkowite 
wydatki końcowe 
z Funduszu Granic 
Zewnętrznych 
w euro1
Malta
1 Policja maltańska – wydział 
ds. imigracjiWzmocnienie zdolności wydziału policji ds. imigracji w zakresie nadzorowania 
i patrolowania granic
Celem tego projektu było wzmocnienie zdolności operacyjnych i nadzorczych 
wydziału policji ds. imigracji, zwłaszcza w zakresie zwalczania zjawiska 
nielegalnej imigracji, poprzez dostarczenie niezbędnego wyposażenia.2007 491 567
2 VISET Malta plc Dostosowanie morskich terminali pasażerskich do wymogów dorobku Schengen 
(VISET)
Celem projektu było dostosowanie hali odpraw pasażerów w porcie w Valetcie 
do wymogów dorobku Schengen, zgodnie z najlepszymi praktykami.2007 540 234
3 Ministerstwo Spraw 
ZagranicznychStworzenie placówki wysokiego ryzyka przetwarzającej dużą liczbę wniosków 
i przygotowanie jej do odczytu informacji biometrycznych
Celem tego projektu było całkowite odnowienie niedawno nabytych budynków 
w Moskwie, w których mieści się nowy wydział konsularny. Projekt remontu 
budynku miał także uwzględnić niezbędne zabezpieczenia i umożliwić 
przygotowanie się do ewentualnego odczytu informacji biometrycznych.2007 285 335
4 Siły zbrojne Malty Zamówienie przybrzeżnych statków patrolowych na użytek sił zbrojnych Malty
Projekt zakładał dostarczenie siłom zbrojnym Malty zastępczych przybrzeżnych 
statków patrolowych w celu wzmocnienia obecności na morzu i zwiększenia 
możliwości szybkiej interwencji.2008 7 200  000
5 Policja maltańska Migracja z systemu SIS1 do SIS II oraz z SIReNE1 do SIReNE2
Ogólnym celem projektu było zakończenie ostatniego etapu integracji krajowych 
systemów policyjnych z  systemem informacyjnym Schengen II.2008 2 037 810
6 Siły zbrojne Malty Wzmocnienie zdolności sił zbrojnych Malty w zakresie kontroli granic – 
zamówienie stałopłatu do patroli na morzu
Celem projektu było wzmocnienie zdolności w zakresie kontroli granic poprzez 
zamówienie stałopłatu do patroli na morzu.2009 7 269 636
1 Dane dla Grecji zostały podane i sprawdzone przez instytucję odpowiedzialną, lecz nie zostały jeszcze zatwierdzone przez Komisję.
43 Załącznik ZałącznikBeneficjent  
końcowyNazwa  
projektuProgram 
rocznyCałkowite 
wydatki końcowe 
z Funduszu Granic 
Zewnętrznych 
w euro1
Hiszpania
7 Ministerstwo Spraw 
Wewnętrznych: Dyrekcja 
Generalna ds. Infrastruktury 
i Materiałów na potrzeby 
Bezpieczeństwa (DGIMS)Wsparcie techniczne systemu informacyjnego Schengen
Wyspecjalizowane wsparcie techniczne na rzecz systemu informacyjnego 
Schengen służące jego poprawie, doskonaleniu i ewolucji.2010 129 129
8 Ministerstwo Spraw 
Wewnętrznych: Policja, część 
Dyrekcji Generalnej ds. Policji 
i Gwardii Cywilnej (Guardia 
Civil)Nabycie wyposażenia operacyjnego do kontroli granic zewnętrznych
Celem tego działania było dostarczenie na przejścia graniczne 
najnowocześniejszego wyposażenia (takiego jak sprzęt do kontroli dokumentów 
czy lampy UV) w celu poprawy jakości i skuteczności kontroli granicznych.2007 274 885
9 Ministerstwo Spraw 
Wewnętrznych: Dyrekcja 
Generalna ds. Infrastruktury 
i Materiałów na potrzeby 
Bezpieczeństwa (DGIMS)Nabycie dwóch morskich statków patrolowych średniej wielkości (20 m)
Nabycie tych statków miało na celu wzmocnienie zdolności Służby Morskiej 
Gwardii Cywilnej (Guardia Civil) w zakresie nadzoru i interwencji na morzu, 
co umożliwi skuteczne wykonywanie zadań, zwłaszcza walkę z nielegalną 
imigracją, poprzez szybkie działania na wodach terytorialnych. Statki patrolowe 
miały być wykorzystywane na wybrzeżu śródziemnomorskim. 2008 2 143 680
10 Ministerstwo Spraw 
Wewnętrznych: Dyrekcja 
Generalna ds. Infrastruktury 
i Materiałów na potrzeby 
Bezpieczeństwa (DGIMS)Utworzenie i remont budek strażniczych na przejściu granicznym w El Tarajal 
w mieście Ceuta
Wsparcie pracy funkcjonariuszy policji poprzez budowę i remont wyposażenia 
wykorzystywanego w trakcie kontroli osób wjeżdżających na terytorium kraju 
lub je opuszczających.2010 36 426
11 Ministerstwo Spraw 
Wewnętrznych: Dyrekcja 
Generalna ds. Infrastruktury 
i Materiałów na potrzeby 
Bezpieczeństwa (DGIMS)Prace remontowe, modernizacyjne i rekonstrukcyjne na terenie granicznym 
pomiędzy Hiszpanią a Marokiem (Ceuta i Melilla)
Projekt polegał na udzieleniu wsparcia finansowego na zakup kamer telewizji 
przemysłowej (CCTV), urządzeń do odprowadzania wody z granicy, bramek 
obrotowych zamontowanych w Ceucie, a także obserwacyjnej wieży strażniczej 
w Melilli.2010 164 386
12 Ministerstwo Spraw 
Wewnętrznych: Dyrekcja 
Generalna Policji i Gwardii 
Cywilnej (Guardia Civil) Modernizacja dwóch statków powietrznych do patroli na morzu i walki 
z nielegalną imigracją na zamówienie Służby Powietrznej Gwardii Cywilnej 
(Guardia Civil) (zakupione w ramach programu rocznego na 2007 r.)
Zakup tych dwóch statków powietrznych był współfinansowany ze środków 
Funduszu Granic Zewnętrznych w ramach programu rocznego na 2007 r. 
Wartość zamówienia wynosiła 50 mln euro. Ten zakup został także objęty 
przeprowadzoną przez Trybunał kontrolą dotyczącą późniejszego projektu 
modernizacji statków powietrznych.
Zgodnie z programem rocznym na 2010 r. „statki powietrzne, po wielu 
godzinach działań nadzorczych, muszą zostać poddane modernizacji, aby 
możliwe było dalsze prowadzenie takich działań. Modernizacja obejmie 
modernizacyjne prace konstrukcyjne i zakup podstawowych części zamiennych”.2010 6 398 873
13 Dyrekcja Generalna ds. 
Usług, Ministerstwo Spraw 
ZagranicznychRemont i  adaptacja konsulatów
Projekt dotyczy adaptacji, rozbudowy, przeniesienia siedziby i nowego wystroju 
konsulatów, tak aby zapewnić ich właściwe wyposażenie, bezpieczeństwo 
pracowników oraz wydajność procesu składania wniosków wizowych.2010 835 695
1 Dane dla Grecji zostały podane i sprawdzone przez instytucję odpowiedzialną, lecz nie zostały jeszcze zatwierdzone przez Komisję.
44 Załącznik ZałącznikBeneficjent  
końcowyNazwa  
projektuProgram 
rocznyCałkowite 
wydatki końcowe 
z Funduszu Granic 
Zewnętrznych 
w euro1
Polska
14 Ministerstwo Spraw 
ZagranicznychWyposażenie urzędów konsularnych w urządzenia oraz oprogramowanie  
do pobierania danych biometrycznych
Celem projektu było wyposażenie urzędów konsularnych w urządzenia 
i oprogramowanie do pobierania danych biometrycznych (np. czytniki do 
pobierania odbitek linii papilarnych). Projekt był finansowany w ramach  
dwóch programów rocznych.2007 i  2008 389 604
15 Polska Straż Graniczna Podnoszenie kwalifikacji służb realizujących zadania związane z ochroną granicy 
z wykorzystaniem statków powietrznych
Zapewnienie specjalistycznych szkoleń pilotom i mechanikom Straży Granicznej 
z zakresu prowadzenia konkretnych rodzajów statków powietrznych (śmigłowce 
Sokół i Kania oraz samolot Skytruck), w tym szkolenia w goglach noktowizyjnych 
i szkolenia dla instruktorów. Projekt był finansowany w ramach trzech 
programów rocznych.2007 –10 803 034
16 Polska Straż Graniczna Dostarczenie Straży Granicznej wyspecjalizowanych środków transportu
Projekt polegał na nabyciu pojazdów dla służby Straży Granicznej i został 
sfinansowany w ramach dwóch programów rocznych.2008 i  2009 3 571 588
17 Województwo podkarpackie Odbudowa budynku do kontroli szczegółowej przy wjeździe do kraju na 
drogowym przejściu granicznym Medyka‑Szegine
Powiększenie budynku do kontroli pojazdów na przejściu granicznym 
Medyka‑Szegine na granicy z Ukrainą, zwiększenie ilości stanowisk do kontroli 
pojazdów z jednego do czterech i dostarczenie nowych urządzeń  
do przeprowadzania kontroli.2009 645 113
18 Polska Straż Graniczna Rozbudowa i obsługa techniczna platformy teleinformacyjnej Straży Granicznej 
w celu wdrożenia systemów SIS II i VIS
Projekt obejmował cztery podprojekty:
1)  rozbudowa i obsługa techniczna systemu do powielania i zwielokrotniania 
danych – faza 1;
2) modernizacja i obsługa techniczna systemu rejestrowania rozmów;
3)  modernizacja i obsługa techniczna urządzeń i platformy teleinformatycznej 
zgodnie z wymogami sytemu wsparcia;
4)  nabycie komputerowych stacji roboczych do obsługi centralnej bazy danych 
Straży Granicznej.2010 1 078 749
1 Dane dla Grecji zostały podane i sprawdzone przez instytucję odpowiedzialną, lecz nie zostały jeszcze zatwierdzone przez Komisję.
45 Załącznik ZałącznikBeneficjent  
końcowyNazwa  
projektuProgram 
rocznyCałkowite 
wydatki końcowe 
z Funduszu Granic 
Zewnętrznych 
w euro1
Włochy
19 Ministerstwo Spraw 
Wewnętrznych (Polizia  
di Stato)Wzmocnienie infrastruktury sieci przesyłowej i rozszerzenie procedur SIA i VISA, 
tak by mogły z nich korzystać urzędy migracyjne i oddziały straży granicznej 
działające w środkowych i północnych regionach Włoch
Celem działania było zaplanowanie, dostarczenie i wykonanie systemu 
telekomunikacyjnego w ramach rozbudowy sieci światłowodowej o dodatkowe 
około 2600 km, co było niezbędne, by połączyć oddziały straży granicznej 
i komendy policji, a także wzmocnienie i rozszerzenie systemu wymiany 
informacji w celu zapobiegania nielegalnej imigracji (SIA) w środkowych 
i północnych Włoszech.2007 11 023 303
20 Oddziały kapitanatu 
portowego (straż 
przybrzeżna)Nabycie 4 statków patrolowych działania pełnomorskiego
Działanie to jest kontynuacją projektu z programu rocznego na 2007 r. Oba projekty 
obejmują zakup czterech niewywrotnych niezatapialnych statków SAR 300.
Cztery statki patrolują wody terytorialne wokół Sycylii i Sardynii.2008 3 866 000
21 Ministerstwo Spraw 
Wewnętrznych (Polizia  
di Stato)Nabycie talonów na paliwo w ramach wsparcia dodatkowych działań na rzecz 
zapobiegania i kontroli, ściśle związanych z obecną nadzwyczajną sytuacją 
migracyjną w południowych Włoszech
Nabycie talonów na paliwo (olej napędowy i benzynę) do samochodów straży 
granicznej. Zakupione paliwo umożliwia straży granicznej dodatkowe patrole 
za pomocą pojazdów w odpowiedzi na napływ migrantów z Afryki Północnej 
(wiosna arabska / zmiana reżimu w takich krajach jak Libia i Tunezja).2009 572 312
22 Guardia di Finanza (policja 
podatkowa i finansowa) Nabycie pojazdów operacyjnych
Celem projektu było dostarczenie pojazdów silnikowych dla Guardia di Finanza 
w celu wykonywania zadań związanych z wykrywaniem i identyfikowaniem 
imigrantów na wybrzeżach morskich w kontekście walki z nielegalną imigracją. 
Zakupiono 355 pojazdów.2010 3 612 768
23 Ministerstwo Spraw 
Wewnętrznych (Polizia  
di Stato) Nabycie stałopłatu na potrzeby straży granicznej
Zakup drugiego statku powietrznego (pierwszy został zakupiony w ramach 
programu rocznego na rok 2009) dla straży granicznej w celu umożliwienia 
jej koordynacji działań operacyjnych, zwłaszcza związanych z zarządzaniem 
sytuacjami kryzysowymi, które mogą wystąpić niespodziewanie w różnych 
miejscach na terytorium kraju.2010 3 377 748
1 Dane dla Grecji zostały podane i sprawdzone przez instytucję odpowiedzialną, lecz nie zostały jeszcze zatwierdzone przez Komisję.
46 Załącznik ZałącznikBeneficjent  
końcowyNazwa  
projektuProgram 
rocznyCałkowite 
wydatki końcowe 
z Funduszu Granic 
Zewnętrznych 
w euro1
Grecja
24 Ministerstwo Ochrony 
Porządku Publicznego 
i Obywateli / policja greckaWprowadzenie wspólnych standardów szkoleniowych personelu policji greckiej
Celem projektu było włączenie wspólnych standardów szkoleniowych  
agencji Frontex do systemu szkoleń greckiej policji w ramach przeszkolenia  
448 uczestników na trzech poziomach kursu. Wspólne standardy przewidują 
podstawowe i okresowe szkolenia funkcjonariuszy policji i straży granicznej 
zaangażowanych w zarządzanie przepływami migracyjnymi.2007 600  079
25 Ministerstwo Ochrony 
Porządku Publicznego 
i ObywateliKoszty wynajmu tymczasowego ośrodka detencyjnego na wyspie Lesbos
Projekt dotyczył kosztu wynajmu tymczasowego ośrodka detencyjnego 
w Pagani koło Mityleny na wyspie Lesbos.2008 200 554
26 Ministerstwo Ochrony 
Porządku Publicznego 
i Obywateli / policja greckaNabycie patrolowych pojazdów pasażerskich
Celem tego projektu było nabycie 75 pojazdów (na które składały się pojazdy 
patrolowe w barwach policyjnych i nieoznakowane pojazdy pasażerskie) 
przeznaczonych do patrolowania dróg położonych blisko granicy w celu kontroli 
i ochrony granic zewnętrznych przed nielegalnym napływem imigrantów.2009 1 115 807
27 Ministerstwo Ochrony 
Porządku Publicznego 
i Obywateli / policja greckaNabycie policyjnych pojazdów patrolowych z napędem na cztery koła (typu jeep)
W ramach projektu udzielono zamówienia na łącznie 69 policyjnych pojazdów 
patrolowych. Pojazdy te będą używane do patrolowania niedostępnych, 
górskich regionów przygranicznych w celu zapobiegania napływowi imigrantów 
o nieuregulowanym statusie na terytorium Grecji.2009 1 275 989
28 Ministerstwo Spraw 
ZagranicznychWsparcie instalacji wizowego systemu informacyjnego VIS
Celem działania było współfinansowanie wdrożenia systemów 
teleinformatycznych N‑VIS i NET‑VIS, co obejmowało koszty zaprojektowania, 
realizacji i uruchomienia systemu oraz przeszkolenia personelu. Jest to część 
wieloletniego działania zmierzającego do instalacji europejskiego wizowego 
systemu informacyjnego (VIS) w konsulatach w Grecji.2009 2 984 335
29 Ministerstwo Ochrony 
Porządku Publicznego 
i Obywateli Budowa i modernizacja infrastruktury granicznej dla służb policyjnych 
sprawujących kontrolę na zewnętrznych granicach lądowych z Albanią i Turcją
Celem tego działania była poprawa stanu infrastruktury granicznej  
na granicach grecko‑albańskiej i grecko‑tureckiej poprzez budowę dwóch 
nowych posterunków w  Delvinaki i  Feres.2010 2 117 706
30 Ministerstwo Ochrony 
Porządku Publicznego 
i Obywateli / policja greckaNabycie policyjnych psów patrolowych i pojazdów do ich transportu
Celem projektu było dostarczenie 40 psów policyjnych i pojazdów do ich 
transportu. Miały one być wykorzystywane do wykrywania migrantów 
o nieuregulowanym statusie próbujących przekroczyć zewnętrzną granicę 
lądową. Planowano zakup samochodów osobowo‑towarowych (kombi) 
z napędem na cztery koła, które mogą poruszać się po nierównym terenie 
przygranicznym.2010 880 268
31 Ministerstwo Ochrony 
Porządku Publicznego 
i Obywateli / policja greckaWsparcie kosztów operacyjnych związanych z wdrożeniem zintegrowanego 
systemu zarządzania granicami na grecko‑tureckiej granicy lądowej 
oraz dofinansowanie ośrodków wstępnego przyjmowania imigrantów 
o nieuregulowanym statusie i ośrodków detencyjnych w regionie Ewros
Koszty operacyjne służb policji greckiej, w tym koszty utrzymania pojazdów 
patrolowych lub statków i innego wyposażenia, koszty paliwa i części 
zamiennych do pojazdów lub statków wykorzystywanych do działań związanych 
z kontrolą granic. Także klisze fotograficzne, druk zdjęć, lampy fluorescencyjne, 
opony, kocioł.2010 706 011
1 Dane dla Grecji zostały podane i sprawdzone przez instytucję odpowiedzialną, lecz nie zostały jeszcze zatwierdzone przez Komisję.
47 Załącznik ZałącznikDziałania w sytuacjach nadzwyczajnych, działania wspólnotowe i działania 
szczególne
Beneficjent  
końcowyNazwa  
projektuRoczny 
program 
pracKońcowe wydatki 
z Funduszu Granic 
Zewnętrznych 
w euro
Działania w  sytuacjach nadzwyczajnych
1 Policja Wielkiego Księstwa 
Luksemburga, LuksemburgModernizacja luksemburskiego systemu krajowego LU NS.SIS II – od fazy 
budowy do produkcji na pełną skalę na poziomie ICD 3.0
Udzielenie zamówienia na sprzęt komputerowy i licencje na podstawowe 
oprogramowanie w celu aktualizacji systemu w jednostce rezerwowej,  
tak by osiągnęła ona pełną zdolność operacyjną. Aktualizacja jest konieczna  
do osiągnięcia etapów pośrednich na drodze do uruchomienia systemu SIS II.2011 575 857
2 Ministerstwo Spraw 
Wewnętrznych, Centralna 
Dyrekcja ds. Imigracji i Policji 
Granicznej, Departament 
Bezpieczeństwa Publicznego, 
WłochyZwiększenie liczby środków transportu służących do patrolowania terenów 
wokół przejść granicznych i w pobliżu Centrum Identyfikacji i Ekstradycji 
(RECARS)
Projekt polegał na zakupie 40 pojazdów policyjnych w celu zwiększenia liczby 
środków transportu należących do oddziałów straży granicznej na morzu 
i urzędów migracyjnych. Celem działania było zwiększenie zdolności służb 
policji w zakresie nadzoru w południowych Włoszech i na terytorium całego 
kraju, zwłaszcza w bliskim sąsiedztwie Centrum Identyfikacji i Ekstradycji  
na południu kraju.2010 1 367 856
3 Ministerstwo Spraw 
Wewnętrznych, Centralna 
Dyrekcja ds. Imigracji i Policji 
Granicznej, Departament 
Bezpieczeństwa Publicznego, 
WłochyPrzewóz migrantów wewnątrz kraju (SHIFTS)
Działanie polegało na organizowaniu przewozu migrantów z Lampedusy 
drogą powietrzną, lądową lub morską, tak aby mogli zostać zidentyfikowani 
i otrzymać odpowiednią pomoc dla migrantów w kilku różnych, należycie 
wyposażonych miejscach.2010 1 665 247
Działania wspólnotowe
4 Belgijska Federalna Służba 
Publiczna ds. Zagranicznych, 
Handlu Zagranicznego 
i Współpracy na rzecz 
Rozwoju, BelgiaOśrodek przyjmowania wniosków wizowych do strefy Schengen w Kinszasie
Celem projektu było utworzenie pierwszego wspólnego ośrodka przyjmowania 
wniosków wizowych do strefy Schengen. Każde z uczestniczących w projekcie 
państw członkowskich jest odpowiedzialne za samodzielne rozpatrywanie 
wniosków, jednak procesy składania wniosków są scentralizowane, co 
pozwala wielu państwom członkowskim korzystać ze wspólnych zasobów 
w Demokratycznej Republice Konga. Partnerem Belgii w tym projekcie była 
Portugalia (Ministerio Dos Negocios Estrangeiros).2007 395 349
5 Belgijska Federalna Służba 
Publiczna ds. Zagranicznych, 
ds. Handlu Zagranicznego 
i Współpracy na rzecz 
Rozwoju, BelgiaMaison Schengen w  Kinszasie
Kontynuacja projektu „Ośrodek przyjmowania wniosków wizowych do strefy 
Schengen w Kinszasie” z 2007 r., który nie mógł zostać w pełni zrealizowany 
w ramach rocznego programu prac na 2007 r. z powodu opóźnień. Na koniec 
2013 r. ośrodek reprezentował 17 państw należących do strefy Schengen.2009 450 356
48 Załącznik ZałącznikBeneficjent  
końcowyNazwa  
projektuRoczny 
program 
pracKońcowe wydatki 
z Funduszu Granic 
Zewnętrznych 
w euro
Działania szczególne
6 Włoskie Ministerstwo 
Spraw Wewnętrznych, 
Departament Bezpieczeństwa 
Publicznego – Centralna 
Dyrekcja ds. Imigracji i Policji 
Granicznej, WłochyWynajęcie na sześć miesięcy pojazdów przeznaczonych do użytkowania  
na południowych morskich granicach Włoch (CAR2)
Projekt przewidywał wynajęcie 137 dobrze wyposażonych pojazdów, które 
miały wzmocnić stan środków transportu na wyposażeniu oddziałów policji 
przy granicy morskiej, w celu poprawienia zdolności nadzorczych policji na 
południu Włoch. Zwiększenie liczby pojazdów, które mogą patrolować linię 
brzegową, umożliwi ujęcie migrantów próbujących nielegalnie przekroczyć 
granicę.2009 950 688
7 Włoskie Ministerstwo 
Spraw Wewnętrznych, 
Departament Bezpieczeństwa 
Publicznego – Centralna 
Dyrekcja ds. Imigracji i Policji 
Granicznej, WłochyPatrolowanie granicy
Plan zakładał kupno 80 pojazdów policyjnych, które miały wzmocnić stan 
środków transportu znajdujących się na wyposażeniu oddziałów policji 
przy granicy morskiej, w celu poprawy zdolności nadzorczych policji 
w południowych Włoszech, zwłaszcza na wybrzeżu południowo‑zachodnim, 
gdzie wystąpiła szczególna sytuacja. Ostatecznie zamówienia udzielono  
na 43 pojazdy.2010 560 259
49
III
Oprócz kwestii wzmocnienia solidarności finansowej 
dowodem na to, że Fundusz ma prawdziwą europejską 
wartość dodaną, jest udzielone państwom członkow -
skim zasadnicze wsparcie finansowe na wdrażanie 
projektów o najwyższym priorytecie, takich jak SIS II, 
VIS i EUROSUR.
Niemniej jednak początkowe problemy z ustaleniem 
wskaźników w programach krajowych i uchybienia 
w ocenie śródokresowej utrudniły oddanie właści -
wego obrazu osiągnięć Funduszu.
IV
Nie było obowiązku włączania programowania Fundu -
szu do krajowej strategii w dziedzinie kontroli granic 
i wiz.
Beneficjenci Funduszu to prawie wyłącznie organy 
krajowe posiadające wyłączną kompetencję w tym 
obszarze; z tego względu wybór beneficjentów  
Funduszu był zazwyczaj prosty.
Niektóre państwa członkowskie muszą jednak uspraw -
nić swoje postępowania o udzielenie zamówienia, aby 
w pełni przestrzegać zasady należytego zarządzania 
finansami.
V
W przypadku Hiszpanii i Grecji niektóre aspekty 
zarządzania Funduszem można zakwalifikować jako 
poważne uchybienia, zwłaszcza jeżeli chodzi o niski 
poziom wykorzystania środków w Grecji, jednak 
dotyczyło to tylko pierwszych lat wdrażania Funduszu 
i wynikało przede wszystkim z opóźnień w przyjęciu 
podstawy prawnej określającej potencjał Fundu -
szu oraz długotrwałych postępowań o udzielenie 
zamówienia.
W przypadku Malty i Włoch nowość, jaką stanowił Fun -
dusz, i brak doświadczenia instytucji odpowiedzial -
nych w znacznej mierze wyjaśnia kwestie stwierdzone 
prze Trybunał.Streszczenie
I
Zgodnie z motywem 4 decyzji ustanawiającej Fundusz 
Granic Zewnętrznych Fundusz został stworzony jako 
„[wspólnotowy mechanizm] solidarności finansowej 
[mający] na celu wsparcie tych państw członkowskich, 
które w interesie Wspólnoty ponoszą długotrwałe 
i dotkliwe obciążenia finansowe”.
Mając na uwadze jasne argumenty leżące u podstaw 
ustanowienia Funduszu, ocena unijnej wartości doda -
nej, jaką wnosi Fundusz, powinna dotyczyć w pierw -
szej kolejności potencjału Funduszu, jeżeli chodzi 
o zwiększenie zdolności państw członkowskich, 
zwłaszcza tych, które ponoszą dotkliwsze obciążenia 
niż inne, do wypełniania swoich ról i obowiązków 
związanych z zapewnieniem jednolitych, skutecz -
nych i wydajnych kontroli na granicach zewnętrznych 
państw członkowskich Unii Europejskiej i stosowania 
dorobku Schengen.
Zważywszy, że strefa Schengen stanowi sama w sobie 
wartość dodaną UE, Fundusz Granic Zewnętrznych 
wpisuje się w podstawową logikę zarządzania strefą 
Schengen, zgodnie z którą obowiązek ochrony 
zewnętrznych granic UE spoczywa na poszczególnych 
państwach członkowskich. Zatem wzmocnienie zdol -
ności tych państw członkowskich poprzez inwestycje 
środków z Funduszu przeznaczone na ich działania 
związane z kontrolą granic wydaje się najlepszym 
sposobem na zapewnienie skutecznego zarządzania 
granicami zewnętrznymi UE, zwłaszcza w warunkach 
szczególnej presji migracyjnej.
W trakcie procesu decyzyjnego dotyczącego ustano -
wienia Funduszu prawodawca celowo postanowił  
nie uwzględniać zasady dodatkowości w art. 8 decyzji 
ustanawiającej Fundusz Granic Zewnętrznych, w któ -
rym wymieniono zasady pomocy, chociaż zasada ta 
została uwzględniona w pierwotnie zaproponowanym 
tekście Komisji. Zatem, w przeciwieństwie do fundu -
szy strukturalnych, zasada dodatkowości nie została 
uwzględniona w koncepcji funkcjonowania Funduszu, 
który miał podlegać zasadom komplementarności, 
spójności i zgodności.Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 50
VI d)
Komisja zgadza się, że w niektórych państwach człon -
kowskich należy usprawnić postępowania o udzielanie 
zamówień publicznych i wzięła już tę kwestię pod 
uwagę.
Wstęp
11
Jeżeli chodzi o duże państwa członkowskie, Komisja 
zgadza się, że większość wydatków można finanso -
wać ze środków krajowych, lecz stwierdzenie to jest 
zdecydowanie mniej adekwatne w przypadku małych 
państw członkowskich otrzymujących dość wysoki 
przydział środków z Funduszu, który ma istotny efekt 
mnożnikowy w odniesieniu do zdolności inwestycyj -
nych państw członkowskich w tym obszarze.
Fundusz jest kluczowym narzędziem stanowiącym 
konkretny wyraz solidarności finansowej między  
państwami członkowskimi w kwestii zarządzania  
granicami zewnętrznymi strefy Schengen.
Uwagi
26
Komisja przyznaje, że nawet jeżeli dostępne są 
częściowe informacje pochodzące z różnych źródeł 
(sprawozdania końcowe, ocena ex post ) i można je 
wykorzystać do pomiaru niektórych wyników Fundu -
szu, ogólnego wyniku Funduszu nie można jeszcze 
zmierzyć. Będzie to można zrobić w ramach końcowej 
oceny ex post . Uchybienia w monitorowaniu i ocenie 
w kilku państwach członkowskich dotyczyły pierw -
szych programów rocznych, a zwłaszcza braku wskaź -
ników SMART. Wynikało to z nowości, jaką stanowił 
Fundusz, i braku doświadczenia instytucji odpowie -
dzialnych. Od 2012 r. sytuacja uległa poprawie.VI a)
Komisja uważa, że zalecenie dotyczące wskaźników 
zostało uwzględnione w podstawie prawnej Funduszu 
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w postaci obowiązko -
wych wskaźników na lata 2014 –2020.
Jeżeli chodzi o drugą kwestię, Komisja akceptuje zale -
cenie i jest przekonana, że zostanie ono uwzględnione 
w końcowym sprawozdaniu z oceny.
VI b)
Komisja akceptuje pierwszą część zalecenia (infor -
mowanie agencji Frontex o wykorzystaniu środków 
z Funduszu) i uważa, że zostało ono uwzględnione 
w podstawie prawnej Funduszu Bezpieczeństwa 
Wewnętrznego na lata 2014–2020.
Komisja zgadza się jednak tylko częściowo z uwagą, 
że aktywa współfinansowane z Funduszu powinny 
być systematycznie rejestrowane w puli wyposażenia 
agencji. Kwestie rejestracji i udostępniania agencji 
wyposażenia regulują rozporządzenia dotyczące 
agencji, nie uwzględniono ich natomiast w podsta -
wie prawnej Funduszu. Komisja zamierza promować 
wspólne ośrodki przyjmowania wniosków wizowych 
i inne formy współpracy konsularnej w uzupełnieniu 
do renowacji, adaptacji lub wyposażania konsulatów.
Przedmioty zakupione w ramach specjalnych działań 
Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego (granice 
i wizy), które będą również odpowiadać potrzebom 
agencji Frontex, będą obowiązkowo rejestrowane 
w puli wyposażenia agencji.
VI c)
Komisja nie zgadza się z zaleceniem, aby uzależnić 
wsparcie z Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego 
od opracowania strategii krajowej. Warunkowość 
w odniesieniu do dorobku Schengen została uwzględ -
niona w podstawie prawnej Funduszu Bezpieczeń -
stwa Wewnętrznego w odniesieniu do wsparcia 
operacyjnego.
Odpowiedzi Komisji 51
30
Fundusz Granic Zewnętrznych wpisuje się w podsta -
wową logikę zarządzania strefą Schengen, zgodnie 
z którą obowiązek ochrony granic zewnętrznych UE 
spoczywa na poszczególnych państwach członkow -
skich. Zatem wzmocnienie zdolności tych państw 
członkowskich poprzez inwestycje środków z Fundu -
szu przeznaczone na działania związane z kontrolą 
granic wydaje się najlepszym sposobem na zapew -
nienie skutecznego zarządzania granicami zewnętrz -
nymi UE, zwłaszcza w warunkach szczególnej presji 
migracyjnej.
Chociaż w ramach Funduszu wspierano również two -
rzenie dodatkowych zdolności poprzez współpracę 
państw członkowskich, ten aspekt był traktowany  
jako element poboczny.
31 a)
Zobacz odpowiedź do pkt 32–34. Państwa członkow -
skie, nawet te, które nie musiały zwiększać wskaźni -
ków współfinansowania (państwa objęte Funduszem 
Spójności), szeroko wykorzystywały w swoich progra -
mach priorytety szczegółowe.
31 c)
Mechanizm reagowania na sytuacje nadzwyczajne 
Funduszu Granic Zewnętrznych w ramach działań 
wspólnotowych okazał się ogólnie skuteczny, zwa -
żywszy na sytuacje i okoliczności, w których podejmo -
wano interwencje nadzwyczajne. Odpowiednie środki 
uruchamiano w odpowiedzi na niektóre poważne 
sytuacje nadzwyczajne i skutecznie wspierano pro -
jekty w państwach członkowskich, w których występo -
wała szczególna presja, takich jak Włochy i Grecja,  
co przyczyniło się do poprawy sytuacji w terenie.
Komisja zgadza się jednak z uwagami Trybunału doty -
czącymi struktury działań szczególnych Funduszu.27
Z pięciu projektów wskazanych przez Trybunał trzy 
(projekty 9, 21 i 22) są w pełni zgodne z priorytetami 
Funduszu, a finansowanie uzyskują tylko wydatki 
kwalifikowalne. Zwłaszcza zakup łodzi patrolowych 
(projekt 9) przez władze hiszpańskie na potrzeby 
nadzorowania zewnętrznych granic morskich kwa -
lifikował się w pełni do finansowania z Funduszu, 
ponieważ dotyczył zewnętrznych granic morskich. 
Fakt, że nie został zrealizowany na odcinku morskich 
granic zewnętrznych, który jest najbardziej obciążony 
ryzykiem, nie ma wpływu na jego kwalifikowalność 
i wiąże się z zarządzaniem środkami nadzoru przez 
władze hiszpańskie w obrębie floty.
Komisja zdaje sobie sprawę z problemów związanych 
z projektem wymienionym w pkt 60. Koszty niekwalifi -
kowalne zostaną potrącone z kwoty kwalifikowalnych 
wydatków podczas zamykania programu rocznego.
28
Państwa członkowskie osiągnęły wyraźne postępy 
w stosowaniu wskaźników od czasu programów 
rocznych z 2011 r. Początkowe problemy wiązały się 
z brakiem doświadczenia i trudnościami państw człon -
kowskich z wyznaczeniem wymiernych wskaźników  
na etapie programowania pomimo wskazówek dostar -
czonych przez Komisję.
29
Ogólny wskaźnik wykorzystania środków Funduszu 
jest zadowalający, pomimo że Fundusz był nowo -
ścią. Jeżeli chodzi o Grecję, dość niski wskaźnik 
wykonania pierwszych programów rocznych wynika 
z ograniczonych zdolności administracyjnych i dłu -
gotrwałych postępowań o udzielenie zamówienia, 
jednak od tego czasu, z pomocą Komisji, udało się 
między innymi zwiększyć wskaźnik absorpcji funduszy 
unijnych i oczekuje się, że wysiłki te przyniosą pozy -
tywne wyniki na płaszczyźnie wykonania programów, 
począwszy od 2011 r.
Odpowiedzi Komisji 52
34
Zgodnie z odpowiedzią do pkt 32 Komisja monitoruje, 
w jakim zakresie stosuje się priorytety szczegółowe, 
dokonując przeglądu konkretnych działań finansowa -
nych w ramach tych priorytetów. Jest to część ogól -
nej pracy Komisji podejmowanej w odniesieniu do 
pakietów zamykających w ramach każdego programu 
rocznego, a także część ogólnego monitorowania pro -
gramów krajowych przez Komisję (włącznie z wizytami 
monitorującymi).
Ramka 1
Zgodnie z odpowiedzią do pkt 33 i 34 w ramach 
monitorowania programów rocznych realizowanych 
przez państwa członkowskie Komisja monitorowała 
przestrzeganie priorytetów szczegółowych na etapie 
analizy projektów programów, w czasie ich realizacji 
i na etapie ich zamykania.
Pomyślne uruchomienie systemów VIS i SIS II we 
wszystkich państwach członkowskich jest dowodem 
na zasadniczą rolę Funduszu w realizacji tych dwóch 
dużych projektów informatycznych. Pomimo że opra -
cowanie i uruchomienie obydwu systemów stanowiło 
duże wyzwanie, elastyczność, jaką oferuje Fundusz 
(zwłaszcza w ramach aktualizacji) umożliwiła sprawne 
finansowanie systemów SIS II i VIS.
36
Inicjatywy państw członkowskich były ograniczone, 
a państwa członkowskie wolały finansować w ramach 
rocznych programów remonty i modernizacje wła -
snych sekcji wizowych w celu dostosowania się do 
wymogów wspólnotowego kodeksu wizowego i roz -
porządzenia w sprawie VIS, co również jest istotne dla 
zapewnienia odpowiedniego zarządzania granicami 
zewnętrznymi.31 d)
W pierwszych latach wdrażania Funduszu niektóre 
projekty, które były finansowane ze środków Fundu -
szu, byłyby i tak finansowane na szczeblu krajowym. 
Mając na uwadze, że była to pierwsza edycja Funduszu 
w tym obszarze, taka sytuacja była praktycznie nie 
do uniknięcia, aby nie utracić środków przyznanych 
w pierwszych latach. Kwalifikowalność kosztów jest 
oceniana w momencie zamknięcia (nie na etapie 
programowania) zgodnie z zasadami zarządzania 
dzielonego. Ponadto Komisja przeprowadza audyty, 
w następstwie których wprowadzane są korekty  
finansowe, jeżeli zajdzie taka potrzeba.
32
Przyjęte przez Komisję strategiczne wytyczne dla 
Funduszu stanowią ramy, które gwarantują, że progra -
mowanie i wdrażanie Funduszu odbywa się zgodnie 
z polityką unijną w odpowiednich obszarach i skupia 
się wokół jego pięciu priorytetów.
Nawet jeżeli priorytety szczegółowe nie stanowiły 
dodatkowej zachęty finansowej dla państw objętych 
Funduszem Spójności, takich jak Malta i Hiszpania, 
państwa członkowskie w dużej mierze uwzględniały 
priorytety szczegółowe w swoich programach: ich 
wartość w programach wyniosła blisko 720 mln euro, 
co stanowi 45% całkowitej kwoty środków przyzna -
nych z Funduszu w latach 2007–2013 wszystkim  
państwom członkowskim.
33
Niektóre elementy/wymogi w ramach priorytetów 
szczegółowych mogą być dowolnie interpretowane; 
jednakże w przypadku większości priorytetów szcze -
gółowych (9 z 12) wymogi były jasne i umożliwiały 
państwom członkowskim skuteczne uwzględnianie 
priorytetów w procesie programowania.
Jeżeli chodzi o ukierunkowanie programowania Fun -
duszu na kilka kluczowych priorytetów strategicznych 
(VIS, SIS II, EUROSUR, współpraca konsularna, nowo -
czesne wyposażenie), pomyślne uruchomienie VIS, 
SIS II i EUROSUR we wszystkich państwach członkow -
skich jest efektem wkładu Funduszu, chociaż wciąż 
należy przeanalizować odpowiednie sprawozdania 
w tym względzie.
Odpowiedzi Komisji 53
Wyjaśnia to, dlaczego prawodawcy nie uwzględnili 
tego warunku w decyzji ustanawiającej Funduszu 
Granic Zewnętrznych. W Funduszu Bezpieczeństwa 
Wewnętrznego (granice i wizy) na lata 2014–2020  
obowiązek rejestracji wyposażenia w puli agencji 
Frontex został wprowadzony tylko w odniesieniu 
do wyposażenia, które zakupiono z środków prze -
znaczonych na określony cel i które jest niezbędne 
do wspólnych działań agencji, co stanowi najlepszy 
sposób osiągnięcia równowagi między nakładaniem 
obowiązków na państwa członkowskie a zapewnia -
niem agencji Frontex odpowiedniego wyposażenia  
do wspólnych działań.
39
Zgodnie z art. 53 ust. 3 decyzji ustanawiającej Fundusz 
Granic Zewnętrznych, Komisja przekazuje agencji 
wszystkie zatwierdzone  sprawozdania końcowe 
z realizacji programów rocznych. Informacja została 
przekazana agencji z pewnym opóźnieniem, zważyw -
szy, że większość programów rocznych dotyczących 
lat 2007–2010 została zamknięta w latach 2012–2013.
Nie ograniczało to jednak możliwości planowania 
i zdolności operacyjnych agencji Frontex, ponieważ 
roczny plan operacyjny agencji opiera się na informa -
cjach uzyskanych od państw członkowskich pod -
czas corocznych rozmów dwustronnych, a w kwestii 
dostępności aktywów technicznych agencja opiera się 
na informacjach z puli wyposażenia technicznego.
40
Aby zwiększyć wysiłki w zakresie wymiany informacji 
z agencją, w 2014 r. Komisja utworzyła elektroniczną 
platformę CIRCABC mającą na celu organizowanie 
i przekazywanie niezbędnych informacji oraz stwo -
rzenie stałego repozytorium dokumentów Funduszu, 
z którego mogą łatwo korzystać różne działy/jednostki 
agencji Frontex.
Platforma zapewni pełną dostępność sprawozdań koń -
cowych Funduszu i innych odpowiednich informacji 
na temat finansowania zapewnianego przez Fundusz, 
przede wszystkim bieżących rocznych programów 
Funduszu, projektów finansowanych w ramach szcze -
gólnych i wspólnotowych działań Funduszu.Przeanalizowano powody ograniczonego wpływu 
Funduszu na projekty rozwoju współpracy konsularnej 
i wyciągnięto wnioski na następny okres programowa -
nia. Zwłaszcza zakres współpracy konsularnej został 
rozszerzony o inne formy współpracy konsularnej niż 
wspólne ośrodki przyjmowania wniosków wizowych 
zgodnie ze wspólnotowym kodeksem wizowym 
(kolokacja, reprezentacja, zlecanie zadań podmiotom 
zewnętrznym), dające więcej możliwości państwom 
członkowskim. Obecnie są one uwzględnione w pod -
stawie prawnej Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrz -
nego (granice i wizy – działania szczególne) na lata 
2014–2020.
37
Fundusz Granic Zewnętrznych nie został stworzony 
z myślą o bezpośrednim wspieraniu działań koordy -
nowanych przez agencję Frontex , lecz o wspieraniu 
wysiłków państw członkowskich związanych z zarzą -
dzaniem granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej, 
zwłaszcza tych, które są najbardziej narażone na 
presję migracyjną. Wspólne działania są finansowane 
z budżetu agencji Frontex. Komisja zaproponowała 
jednak priorytet szczegółowy 3(1) w celu zwiększenia 
zdolności państw członkowskich do uczestniczenia we 
współpracy operacyjnej koordynowanej przez agencję 
Frontex i do wspierania tej współpracy. W programach 
rocznych państw członkowskich w latach 2007–2013 
przeznaczono na ten cel blisko 30 mln euro (prawie 
2% całkowitej puli środków Funduszu).
38
Agencja Frontex nie wykorzystywałaby regularnie 
wszystkich elementów wyposażenia zakupionych 
przez państwa członkowskie ze środków Funduszu do 
swoich wspólnych działań. Ponadto rejestracja sprzętu 
w puli wyposażenia agencji Frontex i oddawanie go 
do użytku agencji jest regulowane przepisami ustana -
wiającymi agencję Frontex, w związku z czym kwestie 
dostępności wyposażenia technicznego można roz -
wiązać tylko w kontekście rozporządzenia w sprawie 
agencji Frontex.
Odpowiedzi Komisji 54
42
Nawet jeżeli ramy prawne działań w nadzwyczajnych 
sytuacjach w ramach działań wspólnotowych nie 
są idealne, finansowanie działań na podstawie tego 
mechanizmu zawsze było uzasadnione i odpowiadało 
nadzwyczajnej/kryzysowej sytuacji. Wnioski wyciąg-  
nięte z lat 2007–2013 wykorzystano w Funduszu  
Bezpieczeństwa Wewnętrznego na lata 2014–2020.
Brak niektórych informacji we wniosku o dotację nie 
oznacza automatycznie, że zarządzanie było niewła -
ściwe. Należy to ocenić w świetle nieprzewidywalnych 
warunków, w których zarządzano tymi działaniami, co 
odróżnia je od normalnego działania wspólnotowego, 
zwłaszcza jeżeli chodzi o szczegółowe informacje 
ex ante , które należy dostarczyć na temat oczekiwa -
nych wyników finansowanego działania.
Ramka 4, Przypadek 1
Finansowanie ostatnich etapów opracowania systemu 
SIS II w niektórych krajach stanowiło sytuację nadzwy -
czajną, ponieważ nieprzeprowadzenie testów SIS II 
zaplanowanych na drugą połowę 2011 r. lub opóźnie -
nia w takich testach doprowadziłyby do opóźnienia 
całego projektu.
Podobnie wsparcie finansowe tych państw członkow -
skich, których gotowość do przeprowadzenia testów 
w 2011 r. zależała od tegoż wsparcia, stanowiło działa -
nie w sytuacji nadzwyczajnej w rozumieniu art. 7 ust. 1 
lit. c) podstawy prawnej Funduszu.
Z tego powodu Komisja podjęła w 2011 r. wyraźne 
starania, aby ograniczyć ryzyko opóźnienia państw 
członkowskich w przystąpieniu do SIS II zgodnie z har -
monogramem z powodu braku zasobów finansowych 
potrzebnych do zakończenia etapu opracowywania 
i testowania krajowych komponentów systemu SIS II. 
Komisja wezwała władze krajowe do nadania więk -
szego priorytetu systemowi SIS II w ramach aktualnych 
krajowych przydziałów środków z Funduszu. Ogłosiła 
również zaproszenie do wyrażenia zainteresowania 
działaniami nadzwyczajnymi w ramach działań wspól -
notowych Funduszu, w wyniku którego osiem państw 
członkowskich najbardziej potrzebujących dodatko -
wych zasobów (państwa otrzymujące bardzo niskie 
przydziały środków z Funduszu lub państwa, które 
wykorzystały środki z Funduszu na inne kluczowe 
priorytety w obszarze granic zewnętrznych) otrzymało 
dodatkową kwotę 7,5 mln euro.Oprócz udostępniania dokumentów Funduszu Komisja 
zaproponowała również przekazywanie większej 
ilości ukierunkowanych informacji, zwłaszcza arkuszy 
dotyczących poszczególnych państw z informacjami 
na temat programów rocznych każdego państwa 
członkowskiego w latach 2007–2013. Dodatkowo, 
w stosownych przypadkach istnieje również możli -
wość udostępnienia niektórych arkuszy tematycznych 
(np. na temat szkoleń, systemu EUROSUR).
Komisja będzie przekazywać agencji informacje na 
temat środków, które mają być finansowane w ramach 
zarządzania dzielonego i scentralizowanego. Aby 
wymiana informacji była skuteczna, agencja Frontex 
powinna także przekazywać Komisji informacje zgro -
madzone podczas corocznych rozmów dwustronnych 
i innych rozmów z państwami członkowskimi. Komisja 
wnioskowała o to przy licznych okazjach.
41
W trakcie negocjacji podstawy prawnej uwzględniono 
działania szczególne, które nie znalazły się w począt -
kowym wniosku Komisji. Doświadczenie pokazało, że 
ramy prawne wdrażania działań szczególnych miały 
liczne wady, które utrudniały sprawne wykonanie tych 
działań: bardzo nieefektywny proces prowadzący do 
określenia obszarów geograficznych objętych działa -
niami szczególnymi (z problemem szybko zmieniają -
cego się ryzyka, którego nie można od razu uwzględ -
nić) i bardzo krótki okres wdrażania.
Komisja może zatem zgodzić się, że działania szcze -
gólne nie zostały dobrze opracowane od początku.
W obliczu wysokiej presji migracyjnej niektóre pań -
stwa członkowskie wykorzystały w pełni możliwość 
stosowania działań wspólnotowych do sfinansowania 
działań w sytuacjach nadzwyczajnych oraz możliwość 
aktualizacji programów rocznych w celu rozwiązania 
palących problemów. Z punktu widzenia europejskiej 
wartości dodanej trudno te praktyki krytykować, jako 
że finansowane działania były realizowane z korzy -
ścią dla całej strefy Schengen na odcinkach granic 
zewnętrznych, na których występowało zagrożenie dla 
poziomu bezpieczeństwa w kontekście wysokiej presji 
migracyjnej. Należy podkreślić, że państwa członkow -
skie pośrednio narażone na kryzys migracyjny również 
wspierały przydział dodatkowych środków w ramach 
finansowania działań w nadzwyczajnych sytuacjach 
w celu udzielenia pomocy państwom członkowskim 
położonym na granicach zewnętrznych UE takim jak 
Włochy lub Grecja.
Odpowiedzi Komisji 55
Ramka 5, Działania szczególne z 2009 r.
Chociaż w zaproszeniu do składania ofert dotyczących 
działań szczególnych z 2009 r. ograniczono zakres 
terytorialny do morskiej granicy Włoch, w czasie 
realizacji projektu beneficjent zwrócił się z formalnym 
wnioskiem o geograficzne rozszerzenie projektu na 
obszary pośrednio dotknięte nadzwyczajną presją 
migracyjną będącą skutkiem arabskiej wiosny, tj. na 
obszary centrów identyfikacji i ekstradycji, do których 
przewożono migrantów. Projekt obejmował okres 
od marca do sierpnia 2011 r., w czasie którego fala 
migracji z Tunezji w wyniku rewolucji tunezyjskiej 
i libijskiej osiągnął szczyt. We wniosku o zmianę wła -
dze włoskie powołały się w szczególności na potrzebę 
rozładowania obciążenia na południowych obszarach 
(około 40 000 migrantów dotarło do włoskiej granicy ) 
przez przewiezienie migrantów do innych ośrodków 
zakwaterowania na obszarze Włoch oraz zapewnienia 
odpowiedniego bezpieczeństwa wokół tych ośrod -
ków przy użyciu większej liczby pojazdów. W kontek -
ście masowych przyjazdów na obszarze wskazanym 
w zaproszeniu przeniesienie migrantów do miejsc, 
w których można było ich odpowiednio skontrolować, 
miało kluczowe znaczenie dla odciążenia infrastruk -
tury znajdującej się na obszarach kwalifikowalnych. 
Z tego względu rozszerzenie zatwierdzone przez 
Komisję pozostawało zgodne z celami Funduszu i nie 
odbiegało od obszaru geograficznego określonego 
w zaproszeniu do składania ofert, ponieważ sytuacja 
na tych obszarach zależała od działania na innych 
obszarach. W konsekwencji, po ocenie końcowego 
zestawienia wydatków, Komisja uznała za kwalifiko -
walne koszty związane z obszarami poza południową 
granicą morską i zaakceptowała je.
Ramka 5, Działania szczególne z 2010 r.
W przypadku tego projektu finansowanie samo -
chodów używanych poza obszarami określonymi 
w sprawozdaniu agencji Frontex dotyczącym analizy 
ryzyka było nieuzasadnione. W konsekwencji Komisja 
odrzuciła koszty samochodów używanych poza kwali -
fikowalnymi obszarami.Ramka 4, Przypadek 2
Celem projektu było „zapewnienie przewozu drogą 
powietrzną, lądową i morską migrantów przybyłych 
do wybrzeży południowej części Włoch latem 2011 r.”. 
W czasie, gdy przedkładano projekt SHIFTS, konse -
kwencje krytycznej sytuacji w krajach takich jak Libia 
były wciąż nieprzewidywalne, co nie pozwalało mieć 
jasnej wizji dalszego rozwoju wypadków oraz dokład -
nej liczby imigrantów i osób ubiegających się o azyl, 
których można było spodziewać się we Włoszech. 
Dodatkowo nie można było przewidzieć, jak wiele 
dodatkowych miejsc będzie dostępnych w obiektach 
przyjmujących migrantów w głębi kraju, gdzie pojawią 
się migranci i jak wielu ich będzie. Osiągnięcie postę -
pów w tego typu działaniu nadzwyczajnym można 
mierzyć tylko ex post  ze względu na trudność wyzna -
czenia wskaźników w kontekście nieprzewidywalnych 
zdarzeń i trudnego środowiska operacyjnego. Inne 
skontrolowane projekty dotyczyły zakupu pojazdów 
do celów patrolowych. Przewóz migrantów stanowił 
cel drugorzędny. Komisja uważa zatem, że inaczej niż 
w przypadku projektu SHIFTS, liczba przewożonych 
migrantów nie stanowiła istotnego wskaźnika do 
oceny działania.
43
Wyciągnięto wnioski z problemów powstałych pod -
czas wdrażania szczególnych działań, a mechanizm 
ten nie będzie istniał w ramach Funduszu Bezpieczeń -
stwa Wewnętrznego na lata 2014–2020.
Niektóre działania w latach 2008–2010 były realizo -
wane poza obszarami granicznymi wyszczególnio -
nymi w zaproszeniach do składania ofert. Jednakże 
w pierwszym przypadku wniosek o odstępstwo 
pochodził od samego beneficjenta, a Komisja zaakcep -
towała go, ponieważ odstępstwo było bezpośrednio 
powiązane ze środkami służącymi zaradzeniu sytuacji 
w odpowiednich obszarach granicznych (zob. wyja -
śnienie poniżej dotyczące ramki 5). W drugim przy -
padku, jak stwierdził Trybunał (ramka 5 akapit trzeci), 
Komisja podjęła niezbędne środki w celu odzyskania 
kosztów samochodów, które zostały wykorzystane 
poza obszarami granicznymi kwalifikującymi się  
na podstawie przedmiotowego zaproszenia.
Odpowiedzi Komisji 56
Biorąc pod uwagę te warunki, Komisja uważa, że 
unijna wartość dodana Funduszu powstaje również 
w wyniku udzielenia pomocy państwom człon -
kowskim, które znalazły się w kryzysowej sytuacji 
w związku z większą presją migracyjną.
47
Niewykrycie niekwalifikowalnych wydatków przez 
kierownictwo krajowe i systemy kontroli nie oznacza 
koniecznie, że wydatki takie zostały sfinansowane ze 
środków Funduszu. Tam, gdzie Komisja wykrywa nie -
prawidłowości w zarządzaniu na szczeblu krajowym 
i w systemach kontroli, można zastosować korekty 
finansowe.
Ramka 6, Brak oceny potrzeb i koszty 
niekwalifikowalne
Zakup 355 pojazdów był w pełni uzasadniony dużym 
napływem migrantów, którzy próbowali przedostać 
się na terytorium Włoch po arabskiej wiośnie w 2011 r. 
(62 692 zidentyfikowane osoby w porównaniu z 9573 
osobami w 2009 r. i 4406 osobami w 2010 r.). Samo -
chody były potrzebne nie tylko do monitorowania 
linii brzegowej, lecz również do zapobiegania ruchom 
wtórnym z regionów nadbrzeżnych do regionów 
w głębi kraju i przeprowadzania wszystkich misji 
związanych z przewozem zatrzymanych obywateli 
państw trzecich do ośrodków zatrzymania, sądów itp. 
Oczywiście misje te wiązały się z użyciem pojazdów, 
które nie ograniczało się ściśle do granic zewnętrz -
nych, lecz było w pełni uzasadnione nadzwyczajnymi 
warunkami: zatrzymanie nielegalnych migrantów, 
którzy dopiero przekroczyli granice zewnętrzne, nie 
jest kwestią normalnego egzekwowania prawa, lecz 
zarządzania granicami i migracją.
Mając na uwadze całkowicie nieprzewidywalny 
charakter arabskiej wiosny, władze włoskie nie mogły 
przeprowadzić oceny zapotrzebowania na odpowied -
nią liczbę samochodów niezbędnych do stawienia 
czoła nagłemu napływowi nielegalnych imigrantów 
w 2011 r.45
Jeżeli chodzi o programy roczne z 2007 i 2008 r., 
należy podkreślić, że w związku z późnym przyjęciem 
podstawy prawnej Funduszu, a tym samym późnym 
przyjęciem jego programów wieloletnich i programów 
rocznych na 2007 i 2008 r., wiele państw członkow -
skich zostało zmuszonych do włączenia do pierw -
szych programów rocznych działań, które już zostały 
zatwierdzone. W przypadku poważnych niedostatków 
w realizacji programów Komisja i państwa członkow -
skie zostałyby skrytykowane za niewykorzystanie 
szansy oferowanej przez Fundusz, co naruszyłoby 
reputację funduszu i postawiło pod znakiem zapytania 
jego uruchomienie. Dodatkowo gdyby państwa człon -
kowskie czekały z wszczęciem postępowań o udzie -
lenie zamówień publicznych wymaganych do zakupu 
sprzętu, fundusze dostępne w ramach programów 
rocznych z 2007 i 2008 r. przepadłyby, tak jak to miało 
miejsce w większości przypadków w Grecji.
46
Władze krajowe zazwyczaj wydają swoje środki na 
odpowiednie projekty w tym bardzo wrażliwym 
obszarze, które mają w związku z tym europejską war -
tość dodaną, ponieważ tego rodzaju inwestycje służą 
interesom państw członkowskich należących do strefy 
Schengen.
Charakter kosztów finansowanych ze środków Fundu -
szu niekoniecznie ogranicza wartość dodaną powiąza -
nych projektów. Działania finansowane w Grecji i we 
Włoszech nie polegały na finansowaniu kosztów, które 
normalnie zostałyby poniesione w sytuacji pozakryzy -
sowej/nienadzwyczajnej, lecz na pomocy w rozwijaniu 
zdolności w zakresie monitorowania.
W pierwszych latach działania w ramach Funduszu 
koncentrowały się na długoterminowym celu budo -
wania zdolności w państwie członkowskim (lata 
2007–2010). Później konieczne okazały się dostosowa -
nie do presji powstałej w nadzwyczajnych warunkach 
wynikającym z niepokojów w południowej części 
regionu śródziemnomorskiego i skuteczna reakcja 
przez umocnienie operacyjnego wymiaru Funduszu. 
Komisja podjęła zatem decyzję o udzieleniu wsparcia 
na niektóre projekty mające na celu poprawę zdolno -
ści w zakresie nadzoru w powiązaniu z nadzwyczajną 
sytuacją we Włoszech i w Grecji.
Odpowiedzi Komisji 57
51
DG HOME regularnie konsultowała z innymi departa -
mentami Komisji treść programów rocznych, ogra -
niczając w ten sposób ryzyko podjęcia podobnych 
działań. Komisja nie ma informacji o  jakimkolwiek 
przypadku podwójnego finansowania tego samego 
projektu ze środków dwóch instrumentów finanso -
wych UE.
53
Podczas przygotowywania pierwszych programów 
rocznych większość instytucji odpowiedzialnych nie 
miała doświadczenia w zarządzaniu funduszami unij -
nymi. Zadania instytucji odpowiedzialnych polegające 
na żądaniu od beneficjentów zobowiązania się do 
osiągnięcia wymiernych celów okazało się trudne do 
realizacji w dziedzinie działalności, w której rozli -
czalność może nie być tak rozwinięta jak w innych 
obszarach ze względu na kwestie związane z ochroną/
bezpieczeństwem publicznym.
54
Chociaż w kontaktach z państwami członkowskimi 
Komisja naciskała na konieczność posiadania wymier -
nych wskaźników (przynajmniej wskaźników wejścio -
wych), nie blokowała przyjęcia pierwszych progra -
mów rocznych z powodu braku takich wskaźników 
w odniesieniu do niektórych działań, ponieważ byłoby 
to nieproporcjonalne, a w każdym razie nie doprowa -
dziłoby do istotnej poprawy wskaźników w pierwszych 
programach rocznych (w latach 2007 i 2008), które były 
przyjmowane razem. Niemniej jednak, w toku przyj -
mowania programów rocznych odnotowano postępy 
w obszarze wskaźników wprowadzanych przez państwa 
członkowskie od 2012 r. Na przykład pierwsze programy 
roczne Hiszpanii zawierały naprawdę niewiele wskaź -
ników ilościowych, natomiast w programach rocznych 
z 2012 i 2013 r. wiele wskaźników wyniku i wpływu 
ujęto liczbowo i przedstawiono wymierne cele.
55
W następnym okresie programowania państwa człon -
kowskie będą musiały obowiązkowo złożyć spra -
wozdania w odniesieniu do wspólnych wskaźników. 
Dodatkowo wskaźniki odnoszące się do konkretnych 
programów zostaną zdefiniowane zgodnie ze specy -
fiką programów krajowych. Zarządzanie sprawozdaw -
czością na temat wskaźników będzie się odbywać  
za pomocą systemu informatycznego opracowanego 
przez Komisję.48
Ze względu na ograniczenia czasowe związane 
z przyjęciem programów niektóre z nich nie zawierały 
wskaźników SMART. Opracowanie strategii krajo -
wych nie było obowiązkiem prawnym nałożonym na 
państwa członkowskie przez Fundusz, warunkującym 
uzyskanie wsparcia z Funduszu. W przypadku jed -
nego państwa członkowskiego wybór beneficjentów 
mógłby zostać lepiej udokumentowany, lecz nie 
miało to wpływu na skuteczność Funduszu. Komisja 
ma świadomość ryzyka związanego z zamówieniami 
publicznymi i stosuje korekty finansowe tam, gdzie  
to konieczne.
49
Obowiązki/wymogi opisane przez Trybunał nie 
widnieją w podstawie prawnej Funduszu. Trzecia 
wersja katalogu schengeńskiego nie jest wiążącym 
instrumentem, z którego wynikałby dla państw człon -
kowskich obowiązek posiadania krajowej strategii 
zarządzania granicami zewnętrznymi warunkujący 
uzyskanie wsparcia z Funduszu Granic Zewnętrznych.
50
Za przygotowanie programów wieloletnich i progra -
mów rocznych odpowiadają państwa członkowskie. 
Programy wieloletnie zawierały trzy części (sytuacja 
w państwie członkowskim, analiza wymogów i strate -
gia osiągnięcia celów), które w większości przypadków 
pozwalały Komisji zrozumieć sytuację, wymogi i stra -
tegię państw członkowskich, nawet jeżeli ich jakość 
różniła się w zależności od kraju. Należy podkreślić, że 
agencja Frontex opracowała model CIRAM w poprzed -
nich latach, a zatem nie był on dostępny w czasie przy -
gotowywania programów wieloletnich. Dodatkowo, 
mając na uwadze, że sytuacja dotycząca zarządzania 
granicami może ulec zmianie w czasie ze względu na 
zmieniające się kanały nielegalnej migracji, podejście 
należy dostosowywać do rzeczywistości, co wyjaśnia 
aktualizacje programów wieloletnich i programów 
rocznych, kiedy w trakcie okresu programowania poja -
wiły się nowe potrzeby, a priorytety uległy zmianie. 
Przyjmując programy roczne, Komisja zawsze spraw -
dzała komplementarność z innymi departamentami 
zarządzającymi funduszami unijnymi i nigdy  
nie stwierdziła problemów w tym obszarze.
Odpowiedzi Komisji 58
Jeżeli chodzi o udział w szczególnych działaniach 
i środkach o charakterze nadzwyczajnym, każdy odpo -
wiedni organ publiczny mógł wnioskować o finan -
sowanie bezpośrednio, bez angażowania instytucji 
odpowiedzialnej. Zatem braku udziału w tych instru -
mentach innych włoskich organów publicznych niż 
ten, który był instytucjonalnie powiązany z instytucją 
odpowiedzialną, nie należy postrzegać jako wyłą -
czenia lub marginalizacji, lecz jako znak czołowej roli 
instytucjonalnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych 
w zarządzaniu granicami zewnętrznymi (we współ -
pracy z innymi podmiotami publicznymi, takimi jak 
Marina Militare, Guardia di Finanza, Capitaneria di 
Porto, Ministerstwo Spraw Zagranicznych).
60
Po dokonanej przez Komisję ocenie odpowiedniego 
sprawozdania końcowego z realizacji tego konkret -
nego projektu, uznano, że narusza on podstawowe 
zasady Funduszu. Zatem odpowiednie koszty zostaną 
potrącone z płatności salda końcowego z tytułu 
odpowiedniego programu rocznego finansowanego 
ze środków Funduszu.
Na obydwu etapach zaangażowania Komisji we 
wdrażanie Funduszu, to jest na etapie przyjmowania 
programów krajowych i ich ostatecznego zamyka -
nia, Komisja zwraca szczególną uwagę na zgodność 
projektów wdrażanych przez państwa członkowskie 
w ramach Funduszu z prawem unijnym, w tym  
na poszanowanie praw podstawowych.
61
Zakup psów patrolujących był początkowo elementem 
tego samego postępowania o udzielenie zamówie -
nia co zakup pojazdów patrolowych. Kiedy Grecja 
stwierdziła, że obydwa komponenty (psy i pojazdy) 
nie mogą być zamówione razem, postanowiła zakupić 
pojazdy, przekładając zakup psów.
62
Istnieje możliwość wykorzystania klauzuli wyjątko -
wej dotyczącej zamówień w dziedzinie obronności 
i bezpieczeństwa, jeżeli spełnione zostaną warunki 
stosowania tej możliwości przewidziane w ramach 
prawnych regulujących zamówienia publiczne.56
Programy roczne w latach 2007–2013 stanowiły 
nadmierne obciążenie administracyjne dla państw 
członkowskich i Komisji. Niemniej jednak był to świa -
domy wybór Komisji, ponieważ po pierwsze pozwa -
lał na szybką reakcję na zmieniającą się sytuację na 
granicach zewnętrznych, a po drugie umożliwił lepszą 
kontrolę kwalifikowalności działań, zważywszy na 
ryzyko związane z tym, że Funduszu stanowił nowość, 
a instytucjom odpowiedzialnym brakowało odpowied -
niego doświadczenia.
57
Doświadczenie zdobyte przez państwa członkow -
skie w okresie programowania 2007–2013 pozwoliło 
wprowadzić w latach 2014–2020 ramy zarządzania 
programami wieloletnimi. Jak wskazał Trybunał, 
ułatwi to przeprowadzanie przetargów na nowocze -
sną i dużą bazę wyposażenia, które mogą być bardzo 
długotrwałe.
58
Mając na uwadze szczególny charakter beneficjen -
tów Funduszu (organy publiczne odpowiedzialne za 
zarządzanie granicami i wydawanie wiz) i ich dość 
ograniczoną liczbę w każdym państwie członkowskim, 
w wielu państwach członkowskich należało scentra -
lizować wybór odpowiednich projektów. Jednakże 
jednocześnie wybór ten było często dokonywany lub 
zatwierdzany przy udziale wysokiego szczebla poli -
tycznego gwarantującego wykorzystanie przydziału 
środków z Funduszu na najwłaściwsze priorytety 
i potrzeby państw członkowskich.
59
Środki z funduszu są rozdzielane między różne pod -
mioty publiczne, które odpowiadają za zarządzanie 
granicami zewnętrznymi.
Odpowiedzi Komisji 59
65
W przypadku niedostatecznej weryfikacji postępowań 
o udzielenie zamówienia lub zastosowania nieodpo -
wiednich procedur przetargowych może występo -
wać ryzyko wyboru mniej korzystnej oferty. Z tego 
powodu Komisja zwraca szczególną uwagę na tę 
kwestię i w razie potrzeby stosuje korekty finansowe.
66
Jeżeli chodzi o brak wskaźników SMART, Komisja przy -
znaje, że pomimo wskazówek dla państw członkow -
skich, uzyskanie wiarygodnych wskaźników wyniku 
i oddziaływania było naprawdę trudne ze względów 
przedstawionych w pkt 53 i 54. Wyjaśnia to również, 
dlaczego nie można było naprawdę wykorzystać spra -
wozdań państw członkowskich na temat wskaźników 
wykorzystanych w pierwszych programach rocznych 
do oceny okresu 2007–2010 i dlaczego ocena musiała 
zostać przeprowadzona na podstawie ankiety ad hoc  
przesłanej państwom członkowskim na potrzeby 
oceny.
67
Instytucje odpowiedzialne nie zawsze dostatecz -
nie wywiązywały się z obowiązku monitorowania. 
Komisja zauważyła jednak, że od 2010 r. sytuacja 
uległa poprawie w większości państw członkowskich. 
Problem łagodzi jednak fakt, że większość beneficjen -
tów Funduszu Granic Zewnętrznych to duże podmioty 
publiczne, które muszą podlegać kontrolom mini -
sterstw finansów, aby uzyskać płatność ze skarbu pań -
stwa/ministerstwa finansów (kontrola dostarczonego 
wyposażenia, zgodność z zamówieniem itp.).
68
Większość państw członkowskich przeprowadza 
wizyty monitorujące (na miejscu), nawet jeżeli sytu -
acja nie przedstawia się tak samo we wszystkich 
państwach członkowskich. We Włoszech kontrole 
na miejscu, chociaż przeprowadzane ex post , objęły 
50% całkowitej kwoty środków przyznanych w latach 
2007–2012. W Hiszpanii wizyty monitorujące są  
przeprowadzane regularnie od 2010 r.Komisja regularnie przesyłała państwom członkow -
skim jasne komunikaty o potrzebie spełniania wymo -
gów wynikających z odpowiednich ram prawnych 
i właściwego udokumentowania powodów zastoso -
wania przez beneficjentów procedury negocjacyjnej 
w miejsce procedury otwartej lub ograniczonej. Komi -
sja stosuje również korekty w odniesieniu do poszcze -
gólnych projektów lub, w stosownych przypadkach, 
ryczałtowe korekty finansowe, jeżeli przy okazji zamy -
kania programów rocznych stwierdzi nieprawidłowe 
postępowania o udzielenie zamówienia albo brak lub 
niedostateczne udokumentowanie zasadności wyboru 
procedur, co może świadczyć o systemowej nieprawi -
dłowości w systemie zarządzania i kontroli. Korekty 
finansowe są obliczane według tych samych zasad 
co w przypadku funduszy strukturalnych. Dodatkowo 
strategia kontroli ex post  będzie uzupełniać starania 
podejmowane w celu ograniczenia ryzyka błędów 
rezydualnych w deklarowanych wydatkach, które  
nie zostały wykryte w czasie zamykania programów.
63
Komisja regularnie kontroluje ten aspekt na etapie 
zamykania programów i szczegółowych kontroli 
ex  post . Korekty finansowe stosuje się w przypadku 
wykrycia nieprawidłowości w postępowaniach 
o udzielenie zamówienia.
64
Komisja regularnie zwraca uwagę instytucji odpo -
wiedzialnych na konieczność sprawdzenia legalności 
postępowań o udzielenie zamówień, w przypadku 
których wydatki zostały zgłoszone do Funduszu. Takie 
kontrole wchodzą w zakres kontroli zarządzania prze -
prowadzanych przez instytucję odpowiedzialną. Insty -
tucja odpowiedzialna ma coraz większą świadomość, 
jak ważne jest, aby przy wyborze mniej przejrzystych 
procedur beneficjenci dostarczyli dobrze udokumen -
towane uzasadnienia i dokumenty potwierdzające. 
Dotyczy to również dokumentów potwierdzających 
dołączanych do wniosków o zwrot poniesionych kosz -
tów. Ponadto instytucja audytowa sprawdza w ramach 
działań kontrolnych, czy prawidłowo przeprowadzono 
postępowania o udzielenie zamówienia.
Odpowiedzi Komisji 60
73
Sprawozdania z oceny (które uległy poprawie 
w następstwie uwag Trybunału przedstawionych 
podczas kontroli) zawierają dane ilościowe, które dają 
interesujący obraz aktywów zakupionych lub opraco -
wanych dzięki środkom z Funduszu. Komisja przyznaje 
jednak, że z powodu braku czasu i niedostatecznych 
informacji, występowały trudności z uzyskaniem 
sprawozdań wykraczających poza opisową analizę 
osiągnięć państw członkowskich w ramach Funduszu 
w ciągu pierwszych czterech lat jego wdrażania. Dla -
tego też komisja uważa, że ogólne wyniki Funduszu 
można było zmierzyć jedynie częściowo.
Ocena ex post , która zostanie przeprowadzona 
w 2015 r., będzie obejmować szczegółowy rozdział 
poświęcony działaniom szczególnym i wspólnotowym 
z uwzględnieniem wyników z lat 2007–2010.
74
Opóźnienia w przekazaniu sprawozdań wystąpiły na 
szczeblu państw członkowskich. Komisja musiała prze -
prowadzić dodatkowe weryfikacje i wysłać państwom 
członkowskim wnioski o wyjaśnienia, co spowodowało 
dodatkowe opóźnienia. Sprawozdanie zostało opubli -
kowane na stronie internetowej Komisji w maju 2014 r.69
Utworzenie systemu informatycznego w celu rejestra -
cji wskaźników nie było obowiązkiem wynikającym 
z aktu podstawowego Funduszu ani dotyczących go 
przepisów wykonawczych. Komisja zachęca jednak 
państwa członkowskie do opracowania skomputery -
zowanego systemu w celu rejestracji danych dotyczą -
cych projektów w czasie wizyt monitorujących i pro -
paguje wymianę najlepszych praktyk w tym obszarze. 
Na przykład podczas posiedzenia komitetu SOLID 
w dniu 11 maja 2012 r. jedno z państw członkowskich 
zaprezentowało innym państwom członkowskim) 
przykład najlepszych praktyk w tym obszarze (elektro -
niczne zarządzanie funduszem).
70
Chociaż w niektórych przypadkach sprawozdania 
przekazane przez niektóre państwa członkowskie 
zawierały ograniczone informacje, zwłaszcza jeżeli 
chodzi o dane liczbowe na temat wyników i produk -
tów wyjściowych w ramach projektu, satysfakcjonu -
jące informacje udało się uzyskać w wyniku kontaktów 
z beneficjentem. Aby rozwiązać problem, zmodyfiko -
wano formularze wniosków i sprawozdań końcowych 
w odniesieniu do działań wspólnotowych i szczegól -
nych Funduszu.
72
Wyciągnięto wnioski z procesu oceny skontrolo -
wanego przez Trybunał. Podstawowy wniosek jest 
taki, że należy preferować zaangażowanie podmiotu 
zewnętrznego, który będzie odpowiadać za cały 
proces oceny. Ocena ex post  za lata 2011–2013 zosta -
nie zatem przeprowadzona w ramach nieco innego 
procesu. Dodatkowo działania objęte zarządzaniem 
bezpośrednim, które nie zostały całkowicie uwzględ -
nione w ocenie, zostaną włączone w następną ocenę 
ex post .
Brak wspólnych wskaźników, które państwa człon -
kowskie powinny uwzględnić w sprawozdaniach od 
początku, przełożył się na obowiązkowe zdefiniowa -
nie wskaźników w momencie przeglądu śródokreso -
wego. Państwa członkowskie musiały zebrać dane 
na temat wskaźników od beneficjentów, co wyjaśnia 
opóźnienia. W przypadku kolejnych ocen Funduszu 
Bezpieczeństwa Wewnętrznego wykorzystane zostaną 
wspólne wskaźniki i wskaźniki dotyczące poszcze -
gólnych programów, co ułatwi ocenę i zapewni jej 
większą skuteczność.
Odpowiedzi Komisji 61
Niektóre programy wieloletnie i pierwsze programy 
roczne istotnie zostały zatwierdzone bez solidnych 
wskaźników SMART. Ewentualne nieprzyjęcie progra -
mów tylko z tego powodu byłoby niezwykle szkodliwe 
dla zainteresowanych państw członkowskich i repu -
tacji Funduszu (oraz Unii Europejskiej) oraz zostałoby 
uznane za czysto biurokratyczne i sztywne podejście.
77
Słowenia opracowała zintegrowane narzędzie umożli -
wiające zarządzanie Funduszem i gromadzenie danych 
od początku. Inne państwa robiły podobnie, chociaż 
nie było prawnego obowiązku utworzenia takiego 
systemu. W niektórych państwach członkowskich sys  - 
temy już istnieją.
Biorąc pod uwagę treść oceny ex post , większość 
kwestii dostrzeżonych przez Trybunał poprawiono 
w ostatecznej wersji.
Zalecenie 1
Komisja uważa, że zalecenie to zostało już uwzględ -
nione w podstawach prawnych nowych funduszy. Pań -
stwa członkowskie otrzymają dodatkowe wskazówki.
Zalecenie 2
Zalecenie jest skierowane do państw członkowskich, 
a Komisja je popiera.
79
Komisja przyznaje, że koncepcja ram prawnych fun -
duszu nie została dobrze przygotowana, jeżeli chodzi 
o działania szczególne. Komisja przyznaje również, że 
chociaż Fundusz daje szanse na finansowanie współ -
pracy konsularnej w ramach działań wspólnotowych, 
wyniki w tym obszarze były ograniczone. Chociaż 
inicjatywa w sprawie takich działań leży głównie 
po stronie państw członkowskich, uwzględniono to 
podczas opracowywania koncepcji nowego Funduszu 
Bezpieczeństwa Wewnętrznego w celu zapewnienia 
dodatkowej zachęty do tworzenia mechanizmów 
współpracy konsularnej.Wnioski i zalecenia
75
Wartość dodana Funduszu jest powiązana z solidar -
nością finansową obejmującą państwa członkowskie 
stawiające czoła zdecydowanie odmiennej sytuacji na 
granicach zewnętrznych. W ten sposób Fundusz przy -
czynił się do powstania faktycznej solidarności między 
państwami najbardziej narażonymi na presję migra -
cyjną na granicach a państwami mniej narażonymi. 
Dzięki mechanizmowi przydziału pula środków została 
skierowana do krajów najbardziej narażonych (przede 
wszystkim do państw południowych – z regionu 
śródziemnomorskiego). Dodatkowo o europejskiej 
wartości dodanej świadczy również fakt, że najważ -
niejsze projekty dotyczące strefy Schengen uzyskały 
pomyślne wsparcie z Funduszu (VIS, SIS II i EUROSUR). 
Jeżeli chodzi o uchybienia stwierdzone przez Trybu -
nał, wynikały one głównie z niedostatecznej zdolności 
administracyjnej w pierwszych latach wdrażania Fun -
duszu w przypadku jednego państwa członkowskiego 
oraz z braku doświadczenia instytucji odpowiedzialnej 
i beneficjentów w zarządzaniu funduszami unijnymi 
w przypadku pozostałych państw członkowskich, nie 
zaś z systemowych i trwałych niedociągnięć. Mają 
one również związek z opóźnionym uruchomieniem 
Funduszu ze względu na późniejsze przyjęcie pod -
stawy prawnej. W opinii Komisji sytuacji Włoch i Malty 
nie można określić mianem „poważnych uchybień” 
w zarządzaniu Funduszem.
76
Wsparciem Funduszu objęte zostały priorytety Fun -
duszu, tj. systemy SIS II, VIS i EUROSUR. Brak wskaź -
ników SMART w przypadku niektórych programów, 
wynikający z braku doświadczenia instytucji odpowie -
dzialnych za zarządzanie funduszami, nie stanowił dla 
państw członkowskich przeszkody w wykorzystaniu 
Funduszu do wsparcia priorytetów Funduszu. Udało 
się to osiągnąć dzięki ścisłej kontroli programów 
rocznych przez Komisję i odpowiednim wskazówkom 
(zwłaszcza od 2010 r.) umożliwiającym skierowanie 
zasobów programów na priorytety Funduszu.
Odpowiedzi Komisji 62
z systemem VIS, który stanowi ważny priorytet. Bez 
względu na usprawnienie współpracy konsularnej 
państwa członkowskie powinny rozbudować system 
VIS na całym świecie zgodnie z harmonogramem 
rozbudowy.
Zalecenie 4
Tiret pierwsze: chociaż niniejsze zalecenie jest w dużej 
mierze skierowane do prawodawcy, Komisja nie akcep -
tuje go. Fundusz został stworzony przede wszystkim 
jako mechanizm podziału obciążeń wspierający zdol -
ności państw członkowskich jako najskuteczniejszy 
sposób wypełniania ich ról i obowiązków związanych 
z kontrolą granic zewnętrznych UE. W Funduszu Bez -
pieczeństwa Wewnętrznego wyposażenie odpowia -
dające potrzebom agencji Frontex w zakresie prowa -
dzonych przez nią operacji, które zostanie zakupione 
w ramach komponentu finansowego o szczególnym 
przeznaczeniu (działania szczególne), będzie musiało 
być wprowadzone do puli wyposażenia technicznego 
agencji Frontex.
Tiret drugie: Komisja akceptuje to zalecenie. Podjęto 
już działania zmierzającego do nadania praktycznego 
wymiaru takiej współpracy i wymianie informacji.
Zalecenie 5
Zalecenie jest skierowane do państw członkowskich. 
Podstawa prawna Funduszu ani żaden inny akt prawny 
nie przewidywały obowiązku opracowania całościowej 
strategii dotyczącej granic zewnętrznych w celu przy -
gotowania wieloletniego programu Funduszu.
Zalecenie 6
Komisja nie akceptuje tego zalecenia. Komisja chcia -
łaby jednak zaznaczyć, że Fundusz Bezpieczeństwa 
Wewnętrznego (granice i wizy) uwzględnia warunko -
wość, a finansowanie wsparcia operacyjnego będzie 
zależało od zgodności z dorobkiem Schengen.
Zalecenie 7
Komisja akceptuje to zalecenie bez uszczerbku dla 
odpowiednich ról Komisji i państw członkowskich 
w zarządzaniu dzielonym.
Zalecenie 8
Zalecenie jest skierowane do państw członkowskich. 
Komisja je popiera.80
Agencja Frontex będzie ściśle współpracować przy 
wdrażaniu nowego Funduszu Bezpieczeństwa 
Wewnętrznego. Zgodnie z podstawą prawną kon -
sultacje z agencją będą obejmować projekty progra -
mów krajowych państw członkowskich (art. 9 ust. 4 
rozporządzenia w sprawie Funduszu Bezpieczeństwa 
Wewnętrznego – granice) i działania służące zapo -
bieganiu uchybieniom wykrytym w kontekście oceny 
Schengen (art. 12). Wkład agencji Frontex będzie 
również istotny dla śródokresowego przeglądu przy -
działu środków (art. 8), a agencja będzie odgrywać 
kluczową rolę w przydziale szczególnych działań, 
zwłaszcza w przypadku wyposażenia udostępnianego 
do wspólnych operacji. Ponieważ prace nad progra -
mami krajowymi na lata 2014–2020 już się rozpoczęły, 
agencja już włączyła się w ten proces. Wprowadzono 
już elektroniczną platformę wymiany informacji w celu 
ułatwienia wymiany dokumentów między Komisją 
a agencją Frontex.
Rejestracja w puli wyposażenia agencji Frontex i udo -
stępnianie wyposażenia na potrzeby operacji agencji 
regulują rozporządzenia dotyczące agencji Frontex, 
a nie Fundusz. Agencja Frontex nie będzie regularnie 
wykorzystywała wszystkich elementów wyposażenia 
zakupionych przez państwa członkowskie ze środków 
Funduszu do swoich wspólnych działań. W Funduszu 
Bezpieczeństwa Wewnętrznego wyposażenie odpowia -
dające potrzebom agencji Frontex w zakresie prowadzo -
nych przez nią operacji zostanie zakupione w ramach 
działań szczególnych i zostanie wprowadzone do puli 
wyposażenia technicznego agencji Frontex.
Jeżeli chodzi o wyposażenie agencji, zob. zalecenie 4.
Zalecenie 3
Komisja częściowo zgadza się tym zaleceniem. Komisja 
będzie propagować tworzenie wspólnych ośrodków 
przyjmowania wniosków i inne formy współpracy 
konsularnej oprócz renowacji, adaptacji i wyposażenia 
konsulatów. Niekiedy renowacja lub wyposażenie kon -
sulatów, które przetwarzają setki wiz dziennie, może 
mieć większy sens niż finansowanie działania dotyczą -
cego współpracy konsularnej, która dotyczy kilkuset 
wniosków rocznie. Renowacja i wyposażenie dużych 
placówek konsularnych, tak aby mogły przetwarzać 
wnioski w bardziej przyjaznych dla petentów warun -
kach i szybciej dzięki nowoczesnemu wyposażeniu 
(informatycznemu) jest równie ważne co wspieranie 
projektów współpracy konsularnej. Ponadto „wypo -
sażenie” obejmuje również wyposażenie powiązane 
JAK  OTRZ YMAĆ PUBLIK ACJE UE
Publik acje bezpła tne:
•  jeden egzemplar z: 
w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu )
•  kilka egzemplar zy (lub map y, plak aty): 
w przedsta wicielst wach Unii Europejsk iej (http://ec .europa.eu/r epresen t_pl .htm) 
w (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_pl .htm)
kontaktując http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_pl .htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 
(*) Informacje są udzielane nieodpła tnie , większ ość połącz eń również jest bezpła tna (niekt órzy operat orzy, hotele lub telefony  publiczne mogą 
naliczać opła ty).
Publik acje płatne:
• w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu )
Płatne subsk rypcje:
•  u dystrybut orów Urzędu Publik acji Unii Europejsk iej  
(http://publica tions .europa.eu/others/agen ts/inde x_pl .htm)
QJ-AB-14-015-PL-C  ISSN 1831-0923 Celem Funduszu Granic Zewnętrznych  
jest pomoc państwom członkowskim UE, 
aby umożliwić im zapewnienie jednolitych, 
skutecznych i wydajnych kontroli  
na wspólnych granicach zewnętrznych.
Kontrola przeprowadzona przez Trybunał 
dotyczyła efektywności Funduszu  
i realizacji jego celów.
Trybunał stwierdził, że Fundusz przyczynił 
się do zwiększenia solidarności finansowej 
poprzez kierowanie środków przede 
wszystkim do tych państw członkowskich, 
które ponoszą większe obciążenia finansowe.
W innych obszarach wartość dodana UE 
Funduszu była jednak niewielka, a jego 
ogólny wynik nie mógł zostać zmierzony 
z powodu uchybień w monitorowaniu 
i w ocenach ex post . Ponadto w wyniku 
kontroli stwierdzono poważne uchybienia 
w zarządzaniu Funduszem w kluczowych 
państwach członkowskich, co może oznaczać, 
że zarządzanie granicami nie zostanie 
w odpowiedni sposób wzmocnione tam,  
gdzie jest to najbardziej potrzebne.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y