1.Wprowadzenie

Zgodnie z zapowiedzią Komisji z dnia 16 września 2011 r., zawartą w komunikacie w sprawie wzmocnienia zarządzania strefą Schengen i popartą przez Radę w dniu 8 marca 2012 r., Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania półroczne z funkcjonowania strefy Schengen. Niniejsze siódme sprawozdanie obejmuje okres od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r. Przedstawia się je tuż przed rocznicą podpisania układu z Schengen, do którego doszło w dniu 14 czerwca 1985 r.

2.Obraz sytuacji

2.1.Przepływy migracyjne na granicach zewnętrznych strefy Schengen

Okres sprawozdawczy charakteryzował się ciągłą migracją do Europy przez Morze Śródziemne, znaczną liczbą tragedii oraz coraz większym zagrożeniem ze strony zradykalizowanych osób, w tym zagranicznych bojowników terrorystycznych powracających do Europy, co uwidoczniły ataki terrorystyczne we Francji i w Danii oraz udaremniony atak w Belgii.

Liczba wykrytych w ciągu roku przypadków nielegalnego przekroczenia granicy wzrosła znacząco w 2014 r. i była najwyższa od czasu rozpoczęcia w 2007 r. zbierania danych w ramach FRAN (Sieci Analiz Ryzyka Fronteksu). W zeszłym roku odnotowano prawie 284 000 przypadków, co stanowi liczbę dwukrotnie wyższą niż w szczytowym 2011 r. (liczba przypadków wykrytych w 2013 r. wyniosła ok. 107 000). Równie istotny jest fakt, że liczba wykrytych przypadków w pierwszych pięciu miesiącach okresu sprawozdawczego (od listopada 2014 r. do marca 2015 r., tj. w miesiącach, za które dostępne były skonsolidowane dane) była ponad trzy razy wyższa niż w tym samym okresie rok temu, dochodząc do ponad 111 000 przypadków.

W 2014 r. zdecydowanie największą liczbę zatrzymań ponownie zgłosiły Włochy, zaś na kolejnym miejscu znajdowały się Grecja i Węgry. Podobnie jak w 2013 r., osoby wykryte w 2014 r. najczęściej posiadały obywatelstwo syryjskie i erytrejskie. Głównymi szlakami, z których korzystano w 2014 r., były: środkowa część Morza Śródziemnego (prawie czterokrotny wzrost w porównaniu z 2013 r.; 60 % ogółu wykrytych przypadków), wschodnia część Morza Śródziemnego (dwukrotny wzrost w porównaniu z tym samym okresem w 2013 r., choć nadal poniżej rekordowych danych z lat 2010-2011) oraz Bałkany Zachodnie (ponad dwukrotny wzrost w porównaniu z 2013 r.). Zarówno dla środkowego obszaru Morza Śródziemnego, jak i dla Bałkanów Zachodnich liczba zatrzymań w 2014 r. była najwyższa od początku gromadzenia danych przez FRAN w 2007 r.

W odniesieniu do pierwszych pięciu miesięcy okresu sprawozdawczego, najczęściej wykorzystywanym szlakiem były Bałkany Zachodnie (ponad 55 000 wykrytych przypadków), a na kolejnych miejscach znalazły się szlaki przez środkowy i wschodni obszar Morza Śródziemnego (odpowiednio 26 000 i 21 000 wykrytych przypadków). Na tych trzech szlakach łącznie wykryto prawie 93 % wszystkich przypadków.

W tym kontekście odnotowano znaczny wzrost liczby nielegalnych imigrantów z Kosowa, ze szczytowym poziomem w styczniu i lutym 2015 r., przez co szlak przez Bałkany Zachodnie znalazł się na pierwszym miejscu pod względem liczby przypadków nielegalnego przekroczenia granicy w okresie od listopada 2014 r. do lutego 2015 r. W celu zaradzenia sytuacji na granicy serbsko-węgierskiej, Frontex udzielił Węgrom wsparcia w postaci rozmieszczenia sprzętu i zaproszenia funkcjonariuszy w kontekście wspólnych operacji. Niemcy wysłały funkcjonariuszy w celu wspierania serbskiej straży granicznej i razem z Austrią i Węgrami podjęły szereg wspólnych inicjatyw, np. patroli w pociągach. Komisja zainicjowała intensywny dialog między Serbią a Kosowem4, w szczególności za pośrednictwem serbsko-kosowskiej grupy roboczej do spraw nielegalnej migracji. Otworzyło to drogę do współpracy między obiema stronami i pozwoliło uzyskać od nich zobowiązanie do wzmocnienia środków mających na celu zapobieganie i zwalczanie nielegalnej migracji z Kosowa4. Serbskie władze zobowiązały się do wzmocnienia kontroli granicznych na granicy serbsko-węgierskiej i do ścigania sieci przemytu ludzi w Wojwodinie, podczas gdy Kosowo4 zobowiązało się do wzmocnienia współpracy policyjnej z Serbią oraz wymiany informacji z Serbią i UE. Z dostępnych danych wynika, że te środki przyczyniły się do odwrócenia tendencji: liczba zatrzymań nielegalnych imigrantów pochodzących z Kosowa4 na granicy serbsko-węgierskiej spadła z prawie 12 000 w lutym do mniej niż 400 w marcu. Podobnie liczba zatrzymań na szlaku przez Bałkany Zachodnie spadła z prawie 15 000 w lutym do ponad 5 000 w marcu. Niemniej jednak konieczne są stałe wysiłki, by umocnić tę tendencję.

Szlak przechodzący przez środkowy obszar Morza Śródziemnego był drugim najczęściej wybieranym szlakiem w okresie od listopada 2014 r. do marca 2015 r. W okresie sprawozdawczym zjawisko „statku widmo” (przypadki Carolyn Assens, Blue Sky M i Ezadeen, których załogi opuściły statki z nielegalnymi imigrantami, pozwalając im swobodnie dryfować) ponownie pokazało, że przemytnicy szybko zmieniają metody działania, bez poszanowania dla życia ludzkiego. Ważnym wydarzeniem w odniesieniu do tego szlaku było uruchomienie wspólnej operacji Fronteksu „Tryton” w środkowej części Morza Śródziemnego; operację rozpoczęto się w dniu 1 listopada 2014 r., w momencie gdy Włochy postanowiły wycofać się z operacji „Mare Nostrum”, wdrożonej przez ich marynarkę wojenną. Podczas operacji wystąpiły 392 incydenty związane z nielegalną migracją, w tym 334 przypadki poszukiwań i ratownictwa (SAR). Wykryto 49 871 osób, w tym 43 057 w wyniku działań poszukiwawczo-ratunkowych. Aresztowano 132 przemytników ludzi. Podczas gdy wspólna operacja dowiodła determinacji wszystkich zaangażowanych stron w celu powstrzymania dalszej tragedii na Morzu Śródziemnym, oczywiste jest, że operacja ochrony granic „Tryton” lub inne pojedyncze operacje nie mogą rozwiązać problemu. Uzupełniają one środki wykraczające poza zakres dorobku Schengen (polityka migracyjna UE i sytuacja w krajach pochodzenia i tranzytu) i wysiłki podejmowane przez państwa członkowskie w zarządzaniu granicami. Aby zmierzyć się z tymi wyzwaniami, w następstwie tragedii, która miała miejsce w dniu 18 kwietnia na Morzu Śródziemnym, na wspólnym posiedzeniu Rady do Spraw Zagranicznych i Rady do Spraw Wewnętrznych uzgodniono 10-punktowy plan działania w sprawie migracji. Odpowiednie środki zostały dopracowane w wydanym przez Radę Europejską w dniu 23 kwietnia oświadczeniu zawierającym zobowiązanie do wzmocnienia obecności UE na morzu poprzez potrojenie środków finansowych przeznaczonych na wspólne operacje „Tryton” i „Posejdon”, zastosowania nowych metod mających na celu zwalczanie przemytników, podjęcia wraz z państwami trzecimi odpowiednich działań oraz wzmocnienia wewnątrzunijnej solidarności i odpowiedzialności. Wskazówki te są obecnie wdrażane w oparciu o plan działania opracowany w tym celu. W czerwcu Rada i Komisja przedstawią Radzie Europejskiej sprawozdanie dotyczące ich realizacji. W europejskim programie w obszarze migracji, przyjętym przez Komisję w dniu 13 maja, zebrano różne działania, których realizacja pomoże stawić czoła wyzwaniom.

Znaczny wzrost liczby wykrytych przypadków na szlaku przechodzącym przez wschodni obszar Morza Śródziemnego spowodował, że szlak ten okazał się być najczęściej wybieranym w marcu (ponad 2,5 raza więcej przypadków w porównaniu z lutym). Można to częściowo przypisać zmianom sezonowym, lecz zjawisko to odzwierciedla również coraz większą popularność tej trasy.

Komisja w dalszym ciągu monitorowała sytuację w państwach członkowskich, w których występują znaczące przepływy migracyjne na granicy UE (zwłaszcza we Włoszech, na Węgrzech i w Bułgarii), również w odniesieniu do poprawy ich systemów azylowych oraz w celu zajęcia się wtórnymi przepływami i zapewnienia wdrożenia rozporządzenia Eurodac, w szczególności w odniesieniu do pobierania odcisków palców. W europejskim programie w obszarze migracji podkreślono konieczność skrupulatnego przestrzegania zasad dotyczących pobierania odcisków palców od migrantów na granicy. Państwa członkowskie znajdujące się pod szczególną presją skorzystają z systemu „Hotspot” zapewniającego wsparcie operacyjne w terenie.

Komisja będzie również nadal oceniać – we współpracy z Europejskim Urzędem Wsparcia w dziedzinie Azylu i odnośnymi państwami członkowskimi – ewentualną potrzebę stosowania mechanizmu wczesnego ostrzegania, gotowości i zarządzania kryzysowego na podstawie art. 33 rozporządzenia Dublin III. Komisja kontynuowała również współpracę z Cyprem, aby zapewnić odpowiednią zdolność do przyjmowania w celu zarządzania ewentualnymi znaczącymi przepływami na wypadek sytuacji awaryjnej oraz aby ogólnie udoskonalić system azylowy Cypru. Grecja wdrażała krajowy plan działania w dziedzinie azylu i migracji w celu wyeliminowania niedociągnięć systemowych w dziedzinie azylu. Ten plan działania wygasł w grudniu 2014 r. Należy zauważyć, że wspomniane państwa członkowskie poczyniły znaczne wysiłki na rzecz ustabilizowania i poprawy sytuacji, wciąż jednak konieczne są dalsze postępy.

Komisja ściśle współpracowała z państwami członkowskimi i Europejskim Urzędem Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) w celu ułatwienia transpozycji przekształconej dyrektywy w sprawie procedur azylowych, która doprecyzowała i wzmocniła przepisy dotyczące zagwarantowania skutecznego dostępu do procedury azylowej, w tym również w sprawie wniosków składanych na granicach zewnętrznych. EASO zorganizowało szereg szkoleń na temat procedury azylowej, a we współpracy z Fronteksem i Agencją Praw Podstawowych Unii Europejskiej opracowywany jest nowy moduł szkoleniowy skierowany również do funkcjonariuszy straży granicznej. W okresie sprawozdawczym EASO kontynuowano działania mające na celu umożliwienie gromadzenia dokładnych i wiarygodnych danych dotyczących wniosków o azyl, włącznie z wnioskami złożonymi na granicach zewnętrznych.

W 2014 r. około 14 000 obywateli ukraińskich złożyło wnioski o azyl w państwach należących lub kandydujących do strefy Schengen. Chociaż jest to prawie czternastokrotny wzrost w stosunku do około 1 000 osób ubiegających się o azyl w całym 2013 r., to ogólna liczba nadal pozostaje na stosunkowo niskim poziomie. Ukraińcy ubiegający się o azyl w państwach należących lub kandydujących do strefy Schengen stanowili około 2 % wszystkich wnioskodawców w 2014 r. Praktycznie wszyscy wnioskodawcy z Ukrainy przybyli legalnie na podstawie krótko- lub długoterminowych wiz, a na granicy złożono bardzo niewiele wniosków o azyl. Sytuacja na Ukrainie i jej skutki dla przepływów migracyjnych i azylowych powinny nadal być odpowiednio monitorowane, tak aby UE i strefa Schengen były w stanie reagować na dalszy rozwój w najbardziej efektywny sposób.

Eliminowanie zagrożeń dla bezpieczeństwa stwarzanych przez zagranicznych bojowników terrorystycznych

W odniesieniu do problemu zagranicznych bojowników terrorystycznych powracających z Syrii do UE i ich wykrywania na granicach zewnętrznych (kwestię tę uwzględniono również w europejskiej agendzie bezpieczeństwa, przyjętej przez Komisję w dniu 28 kwietnia 2015 r.), na mocy obecnych ram prawnych możliwe jest przeprowadzanie systematycznych kontroli osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii poprzez kwerendy w odpowiednich bazach danych na podstawie oceny ryzyka. Komisja kontynuowała współpracę z państwami członkowskimi aby, z jednej strony, zagwarantować, że istniejące instrumenty, w szczególności kodeks graniczny Schengen oraz system informacyjny Schengen (zob. szczegóły w sekcji 4.1) mogą zostać w pełni wykorzystane do reagowania na zagrożenie ze strony zagranicznych bojowników terrorystycznych, a z drugiej strony w kwestii wspólnych wskaźników ryzyka umożliwiających lepsze ukierunkowanie kontroli osób.

Na nieformalnym posiedzeniu z dnia 12 lutego 2015 r. członkowie Rady Europejskiej jasno wskazali kolejne kroki do podjęcia w celu w dalszego rozwijania narzędzi do wykrywania i zakłócania podróży związanych z terroryzmem, w szczególności podróży zagranicznych bojowników terrorystycznych. W tym kontekście Komisja dostosowała Praktyczny podręcznik dla straży granicznej (podręcznik Schengen) w odniesieniu do minimalnych i szczegółowych kontroli, ogólnych zasad mających zastosowanie do osób, którym przysługuje unijne prawo do swobodnego przemieszczania się oraz zasad dotyczących kontroli na granicach lądowych i powietrznych.

2.2. Sytuacja wewnątrz strefy Schengen