Zalecenie

ZALECENIE RADY

mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego w Niderlandach

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 126 ust. 7,

uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) Zgodnie z art. 126 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) państwa członkowskie unikają nadmiernego deficytu budżetowego.

(2) Pakt stabilności i wzrostu opiera się na dążeniu do zapewnienia dobrego stanu finansów państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu gospodarczego, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy.

(3) W dniu 2 grudnia 2009 r., zgodnie z art. 126 ust. 6 TFUE, Rada podjęła decyzję, w której stwierdziła istnienie nadmiernego deficytu w Niderlandach, i wydała zalecenie służące skorygowaniu nadmiernego deficytu najpóźniej do 2013 r.[1], zgodnie z art. 126 ust. 7 TFUE oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu[2]. W celu obniżenia deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej 3 % PKB w sposób wiarygodny władzom Niderlandów zalecono, aby wdrożyły w 2010 r. środki polityki budżetowej przewidziane w budżecie na 2010 r. oraz – poprzez rozpoczęcie konsolidacji w 2011 r. – zlikwidowały do 2013 r. nadmierny deficyt. W tym celu zalecono im zapewnienie średniego rocznego wysiłku fiskalnego na poziomie ¾ % PKB w latach 2011-2013, określenie środków koniecznych do osiągnięcia korekty nadmiernego deficytu do 2013 r., o ile pozwolą na to warunki koniunkturalne, i przyspieszenie tempa zmniejszania deficytu, jeśli warunki gospodarcze lub budżetowe okażą się lepsze niż przewidywano. Rada wyznaczyła dzień 2 czerwca 2010 r. jako termin na podjęcie skutecznych działań w tym celu.

(4) W dniu 15 czerwca 2010 r. Komisja stwierdziła, że według prognozy służb Komisji z wiosny 2010 r. Niderlandy podjęły skuteczne działania zgodnie z zaleceniem Rady z dnia 2 grudnia 2009 r. w celu sprowadzenia deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej stanowiącego wartość referencyjną poziomu 3 % PKB i uznała w związku z tym, że w tym czasie nie było potrzeby podjęcia kolejnych kroków przewidzianych w ramach procedury nadmiernego deficytu.

(5) Zgodnie z art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 Rada, działając na zalecenie Komisji, może podjąć decyzję o wydaniu zmienionego zalecenia na mocy art. 126 ust. 7 TFUE w przypadku gdy podjęto skuteczne działania, lecz po przyjęciu pierwotnego zalecenia wystąpią nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia gospodarcze niosące poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych. Wystąpienie nieprzewidzianych niekorzystnych zdarzeń gospodarczych niosących poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych należy poddać ocenie w kontekście prognozy ekonomicznej stanowiącej podstawę zalecenia Rady.

(6) Zgodnie z art. 126 ust. 7 TFUE oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 Rada jest zobowiązana skierować do danego państwa członkowskiego zalecenia mające na celu likwidację nadmiernego deficytu w wyznaczonym terminie. W zaleceniu określa się termin maksymalnie sześciu miesięcy na podjęcie przez dane państwo członkowskie skutecznych działań w celu skorygowania nadmiernego deficytu. W zaleceniu dotyczącym skorygowania nadmiernego deficytu Rada wzywa również dane państwo członkowskie do osiągnięcia rocznych celów budżetowych, które – w oparciu o prognozę stanowiącą podstawę zalecenia – są spójne z minimalną roczną poprawą salda strukturalnego – tj. salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne i z pominięciem skutków działań jednorazowych i innych działań tymczasowych – o co najmniej 0,5 % PKB, rozumiane jako wartość odniesienia.

(7) W prognozie służb Komisji z jesieni 2009 r. stanowiącej podstawę zalecenia Rady z dnia 2 grudnia 2009 r. wydanego na mocy art. 126 ust. 7 TFUE przewidziano, że gospodarka Niderlandów skurczy się o 4,5 % w 2009 r., po czym w latach 2010 i 2011 nastąpi umiarkowane ożywienie gospodarcze prowadzące do wzrostu PKB wynoszącego – odpowiednio – ¼ % i 1½ % . Lata 2012 i 2013 nie były wprawdzie objęte zakresem tej prognozy, jednakże – zakładając stopniowe domknięcie znacznej ujemnej luki produktowej do roku 2015 – oczekiwano w tych latach wyższej stopy wzrostu gospodarczego niż w roku 2011. Chociaż wzrost PKB spadł w 2009 r. o 3,7 %, czyli mniej niż przewidziano w prognozie służb Komisji z jesieni 2009 r., a stymulowane eksportem ożywienie gospodarcze w 2010 r. okazało się silniejsze od przewidywanego i wyniosło 1,6 % PKB, to jednak w 2011 r. tempo wzrostu gospodarczego spadło do 1 %, a w 2012 r. gospodarka Niderlandów ponownie pogrążyła się w recesji. Już w ostatnich trzech kwartałach 2011 r. odnotowywano wysoki ujemny wzrost kwartalny, a w 2012 r. niderlandzka gospodarka skurczyła się o 1 %. W pierwszym półroczu wzrost w ujęciu kwartał do kwartału był jeszcze dodatni, chociaż bardzo niski, ale w późniejszym okresie gwałtownie spadł. Ogólnie rzecz biorąc, wzrost PKB okazał się znacznie mniejszy niż normalnie oczekiwany w przypadku fazy ożywienia w ramach cyklu koniunkturalnego, a znaczny spadek aktywności gospodarczej ma niekorzystne następstwa dla rynku pracy – wzrosła stopa bezrobocia, stopa wzrostu płac realnych przyjęła wartość ujemną, spadł popyt wewnętrzny.

(8) Prognoza służb Komisji z wiosny 2013 r. przewiduje, że realny PKB będzie dalej spadał – o 0,8% w 2013 r., ale od drugiego półrocza oczekiwany jest jego stopniowy powrót na ścieżkę wzrostu. Przewiduje się, że do ożywienia koniunktury przyczyni się rozwój sytuacji w zakresie wymiany handlowej, przy czym prognozowany popyt wewnętrzny będzie pozostawać na niskim poziomie przez kilka pierwszych miesięcy 2013 r. Popyt wewnętrzny hamuje dodatkowo niepewność dotycząca ogólnych perspektyw gospodarczych oraz wdrożenia proponowanych reform i ewentualnych dodatkowych środków konsolidacyjnych. W 2014 r. wzrośnie dynamika zarówno eksportu, jak i importu; popyt wewnętrzny powinien zacząć stopniowo rosnąć, wspomagając słabe ożywienie, a realny PKB wzrośnie o 0,9 %.

(9) Niderlandy zdecydowały się na opóźnienie korekty budżetowej do 2011 r. Podejście to zostało zatwierdzone w zaleceniu Rady z 2009 r., w którym zalecono wyraźnie wdrożenie budżetu na 2010 r. i rozpoczęcie konsolidacji dopiero w 2011 r. W odpowiedzi Niderlandy zaplanowały na lata 2011-2015 wprowadzenie wieloletniego pakietu środków, głównie po stronie wydatków. Wdrożenie tych środków postępowało do 2013 r. zasadniczo zgodnie z planem. W latach 2009 i 2010 zmiany realnego PKB okazały się korzystniejsze niż założono w prognozie służb Komisji z jesieni 2009 r., która stanowiła podstawę zalecenia w sprawie procedury nadmiernego deficytu, ale po 2011 r. wyniki gospodarcze w Niderlandach znacznie się pogorszyły. Podobnie kształtowała się w związku z tym sytuacja finansów publicznych – początkowo, do 2011 r. włącznie, cele budżetowe były realizowane z nadwyżką. W 2011 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 4,5 % PKB, po czym w 2012 r. poprawił się do poziomu -4,1 % PKB. Jeżeli chodzi o czynniki napędzające deficyt, to wahania wzrostu gospodarczego miały wpływ przede wszystkim na dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych. Wstępna poprawa sytuacji po kryzysie finansowym w połączeniu z większą od oczekiwanej aktywnością gospodarczą w 2010 r. i w pierwszych miesiącach 2011 r. przyniosły początkowo dosyć silny wzrost dochodów. W późniejszym okresie, szczególnie w drugiej połowie 2011 r. i w 2012 r., na skutek słabnącego wzrostu dochody były jednak niższe od oczekiwanych. Przewiduje się, że ta niekorzystna tendencja utrzyma się i będzie stanowić główny czynnik decydujący o słabych prognozach dotyczących deficytu. Ogólne tendencje odzwierciedlają typową dla Niderlandów wrażliwość dochodów na cykl koniunkturalny.

(10) Zgodnie z prognozą służb Komisji z wiosny 2013 r. oczekiwana jest dalsza poprawa deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych – do 3,6 % PKB w 2013 r. – dzięki poważnym działaniom konsolidacyjnym, głównie po stronie dochodów, obejmującym w szczególności podwyższenie stawki VAT i podatków akcyzowych; natomiast po stronie wydatków do konsolidacji przyczynią się zamrożenie płac urzędników służby cywilnej i rezygnacja z indeksacji przedziałów podatku dochodowego. Oprócz tego w 2013 r. na deficyt będą miały wpływ znaczące operacje jednorazowe[3]. Skutki sprzedaży koncesji na telefonię ruchomą 4G i nacjonalizacji SNS Reaal (obie te operacje dotyczą 2013 r.) zasadniczo równoważą się. W sumie jednak operacje jednorazowe, w szczególności wypłaty dywidend z De Nederlandsche Bank i zwrot przez Havenbedrijf Rotterdam wkładu państwa w rozbudowę portu, zmniejszą deficyt o ok. 0,2 % PKB. Określone i uzgodnione środki, które zostały umocowane w wieloletnich prognozach budżetowych, przyniosą dalsze oszczędności w 2014 r. Ponadto korzystne jednorazowe skutki związane z wpłynięciem dywidend z De Nederlandsche Bank oraz podatkiem kryzysowym od banków zmniejszą deficyt nominalny. Niemniej jednak, ponieważ dochody pozostaną ograniczone ze względu na słabe ożywienie, przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych ustabilizuje się na poziomie 3,6 % PKB w 2014 r. Prognoza służb Komisji z wiosny 2013 r. nie obejmuje dodatkowego pakietu konsolidacyjnego na 2014 r., który rząd zaproponował w marcu 2013 r., a następnie wycofał tymczasowo w odpowiedzi na porozumienie zawarte z partnerami społecznymi w kwietniu 2013 r.

(11) Perspektywy gospodarcze na rok 2014 i lata późniejsze są obarczone znacznym ryzykiem dotyczącym wdrażania środków. W przypadku środków umocowanych w umowie koalicyjnej ryzyko to wynika głównie z przewidzianych przyrostów wydajności, których uzyskanie jest zaplanowane poprzez decentralizację zadań i przekazanie ich gminom. W Niderlandach umowy koalicyjne były zwykle wprowadzane w życie bez większych zmian. W ostatnim czasie odnotowano kilka przypadków wprowadzenia istotnych zmian, które wynikały np. z nowej oceny pierwotnych planów przez partnerów koalicyjnych lub z porozumienia zawartego partnerami społecznymi. Prognoza dotycząca deficytu nominalnego w 2014 r. wskazuje w każdym razie, że zmniejszenie deficytu nominalnego poniżej 3 % PKB w 2014 r. będzie wymagało znaczących dodatkowych środków.

(12) Zgodnie z zaktualizowaną prognozą służb Komisji z wiosny 2013 r. spodziewana jest poprawa salda strukturalnego średnio o ok. 0,7 % PKB rocznie w okresie dostosowań (2010-2013), ale w 2014 r. przewiduje się jego pogorszenie o ok. 0,3 punktu procentowego. Zgodnie z prognozą z wiosny 2013 r. średni wysiłek fiskalny w latach 2011-2013 będzie zatem zbliżony do wymaganego poziomu ¾ % PKB. Po uwzględnieniu znacznej korekty w dół wzrostu produktu potencjalnego od czasu wydania zalecenia z 2009 r. w sprawie procedury nadmiernego deficytu oraz wpływu zmian struktury wzrostu gospodarczego na dochody, średni roczny wysiłek strukturalny (1,1 % PKB) znacznie przewyższa zalecany średni roczny wysiłek fiskalny (¾ % PKB) w latach 2011-2013, który jest wymagany w zaleceniu Rady z 2009 r. w sprawie procedury nadmiernego deficytu. W związku z tym można uznać, że Niderlandy podjęły skuteczne działania zgodnie z zaleceniem Rady. W okresie od 2011 do 2013 r. łączny wysiłek fiskalny wynosi zgodnie z podejściem oddolnym 4 % PKB, tj. ok. 1,3 % PKB rocznie, i przypada niemal w równym stopniu na środki po stronie dochodów i wydatków. Ta oddolna ocena środków na rzecz konsolidacji budżetowej podjętych w latach 2010-2013 potwierdza zatem wniosek, że Niderlandy podjęły skuteczne działania.

(13) Rozwój sytuacji pod względem długu w Niderlandach był niekorzystny. W 2008 r. głównym czynnikiem pogarszającym wskaźnik zadłużenia były zakrojone na szeroką skalę działania rządu wspomagające niderlandzkie banki – stosunek zadłużenia publicznego do produktu krajowego brutto wzrósł do 58,5 % z 45,3 % w 2007 r. W okresie od 2008 r. do 2012 r. wskaźnik długu stale rósł, osiągając poziom 71,2 % w 2012 r. Zgodnie z prognozą służb Komisji z wiosny 2013 r. wskaźnik długu ma dalej rosnąć – wyniesie 74,6 % PKB w 2013 r. i 75,8 % PKB w 2014 r. Wynika to głównie z utrzymywania się deficytów nominalnych i jednoczesnego niskiego wzrostu nominalnego PKB, podczas gdy operacje EFSF i EMS związane z długiem publicznym zwiększają wskaźnik zadłużenia tylko w stosunkowo niewielkim stopniu. Niewielki wzrost przewidywanego wskaźnika zadłużenia brutto za 2013 r. obejmuje operacje zwiększające zadłużenie, odpowiadające ok. 1 % PKB, które są związane z nacjonalizacją SNS Reaal na początku 2013 r. (dodatkowo do środków pogłębiających deficyt wynoszących ok. 0,6 % PKB)

(14) Zgodnie z zasadami paktu stabilności i wzrostu, uwzględniając wszystkie te czynniki, a w szczególności znaczne pogorszenie sytuacji budżetowej wynikające z ogólnej sytuacji gospodarczej słabszej niż przyjęta jako podstawa pierwotnego zalecenia Rady wydanego na mocy art. 126 ust. 7 TFUE, wyznaczenie roku 2014 jako nowego terminu korekty nadmiernego deficytu w Niderlandach wydaje się uzasadnione.

(15) W obliczu wysokiej niepewności co do zmian sytuacji gospodarczej i budżetowej cel budżetowy zalecany na ostatni rok okresu, w którym nastąpić ma korekta nadmiernego deficytu, należy określić na poziomie wyraźnie poniżej wartości referencyjnej, aby zagwarantować skuteczne i trwałe dokonanie korekty w wymaganym terminie.

(16) Przedłużenie o rok terminu korekty nadmiernego deficytu oznaczałoby konieczność osiągnięcia pośrednich wartości docelowych deficytu nominalnego w wysokości 3,6 % PKB w 2013 r. i 2,8 % PKB w 2014 r. Poprawa strukturalnego salda budżetowego wynikająca z tych celów wynosi 0,6 % PKB w 2013 r. i 0,7 % PKB w 2014 r. W sumie, aby osiągnąć wskazane powyżej cele strukturalne, władze Niderlandów będą musiały zapewnić w 2013 r. realizację przewidzianych wysiłków strukturalnych, a w 2014 r. przyjąć dodatkowe środki konsolidacyjne odpowiadające co najmniej 1 % PKB, obok środków już przewidzianych w scenariuszu odniesienia. Cele te uwzględniają potrzebę zrekompensowania niekorzystnego wpływu na finanse publiczne wynikającego z efektów drugiej rundy konsolidacji budżetowej poprzez jej oddziaływanie na wzrost PKB.

(17) W przygotowanym przez Komisję Europejską sprawozdaniu dotyczącym stabilności budżetowej za rok 2012 stwierdza się, że w krótkim okresie Niderlandom nie zagrażają napięcia budżetowe. Zagrożenie stabilności finansów publicznych tego państwa w perspektywie od średniookresowej do długookresowej jest średnie. Wdrożona w 2013 r. reforma systemu emerytalnego stanowi wprawdzie ważny postęp, ale aby zapewnić w pełni długoterminową stabilność finansów publicznych wymagane jest podjęcie dodatkowych działań, w szczególności związanych z ograniczeniem wydatków na opiekę długoterminową.

(18) Niderlandy spełniają warunki przesunięcia terminu skorygowania nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych określone w art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu,

PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:

(1) Niderlandy powinny zlikwidować obecny nadmierny deficyt najpóźniej do roku 2014.

(2) Niderlandy powinny osiągnąć cel w zakresie deficytu nominalnego wynoszący 3,6 % PKB w 2013 r. i 2,8 % PKB w 2014 r., co odpowiada poprawie salda strukturalnego wynoszącej, odpowiednio, o ok. 0,6 % PKB i 0,7 % PKB, na podstawie zaktualizowanej prognozy służb Komisji z wiosny 2013 r.

(3) Niderlandy powinny wdrożyć środki wieloletnie, które zostały już przyjęte z budżetem na 2013 r., i być gotowe do uzupełnienia tych środków, gdyby ich efekty okazały się słabsze od obecnie oczekiwanych, oraz powinny wdrożyć dodatkowe środki wystarczające do osiągnięcia korekty nadmiernego deficytu w 2014 r. Rada wyznacza termin [1 października] na podjęcie przez Niderlandy skutecznych działań oraz, zgodnie z art. 3 ust. 4a rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97, na przedstawienie szczegółowego sprawozdania na temat planowanej strategii konsolidacji budżetowej, która ma służyć osiągnięciu wyznaczonych celów.

Ponadto, aby zapewnić powodzenie strategii konsolidacji budżetowej, ważne będzie jej wsparcie poprzez kompleksowe reformy strukturalne, zgodnie z zaleceniami Rady skierowanymi do Niderlandów w kontekście europejskiego semestru, a w szczególności zaleceniami związanymi z funkcją zapobiegawczą procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej.

Niniejsze zalecenie skierowane jest do Królestwa Niderlandów.

Sporządzono w Brukseli dnia […] r.

W imieniu Rady

Przewodniczący

[1] Wszystkie dokumenty związane z procedurą nadmiernego deficytu dotyczącą Niderlandów dostępne są na następującej stronie internetowej: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/netherlands_en.htm .

[2] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 6.

[3] Niniejsza interpretacja dotycząca zaklasyfikowania tych operacji nie wpływa na formalną ocenę Eurostatu.