PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 269/1

ZAWIADOMIENIE KOMISJI

Wytyczne dotyczące zapewnienia poszanowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej przy wdrażaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych

(2016/C 269/01)

Spis treści

1. Wprowadzenie 1

2. Treść i status prawny karty praw podstawowych 2

2.1. Treść karty 2

2.2. Status prawny i stosowanie karty 3

2.2.1. Status prawny karty 3

2.2.2. Stosowanie karty 3

3. Wdrażanie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz wdrożenie karty 3

3.1. Opracowywanie strategii interwencji w obszarze europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz sporządzanie dokumentów programowych (przygotowywanie strategicznych ram polityki, umów partnerstwa, programów itp.) 4

3.2. Ustanawianie systemów zarządzania, monitorowania i kontroli 5

3.3. Wdrażanie programów i wykonywanie konkretnych działań określonych w opisie projektu w odniesieniu do prac przeprowadzanych przy wdrażaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych 5

3.4. Stosowanie karty w kontekście polityki spójności: dlaczego karta jest istotna dla organów państwowych zarządzających europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi? 6

4. Jak oceniać zgodność z kartą – lista kontrolna dotycząca praw podstawowych 6

Załączniki

— Załącznik I – Przykłady wdrażania prawa Unii przez państwa członkowskie w kontekście europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych

— Załącznik II – Prawa podstawowe w UE poza kartą

— Załącznik III – Kluczowe pytania

1. WPROWADZENIE

Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (karta) stała się prawnie wiążąca dla UE w grudniu 2009 r. wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony i obecnie ma taką samą moc prawną jak Traktaty UE. Poszanowanie praw podstawowych zapisanych w karcie stanowi zatem zobowiązanie prawne dla instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE we wszystkich ich działaniach oraz dla państw członkowskich UE w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii.

Celem niniejszych wytycznych jest wyjaśnienie państwom członkowskim znaczenia zapewnienia poszanowania karty praw podstawowych przy wdrażaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz zapewnienie praktycznego narzędzia, „listy kontrolnej dotyczącej praw podstawowych”, aby pomóc państwom członkowskim w badaniu środków wykonawczych dotyczących tych funduszy w kontekście karty.

Wytyczne te zawierają wyjaśnienia dotyczące treści, statusu prawnego i stosowania karty w ujęciu ogólnym, jak również w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Wyjaśniono w nich także egzekwowanie postanowień karty w kontekście europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych i ewentualne konsekwencje nieprzestrzegania postanowień karty. Niniejsze wytyczne zawierają również zalecenia dla odpowiednich podmiotów dotyczące sposobu przeprowadzania oceny zgodności działań z kartą. Zidentyfikowano w nich także działania w kontekście europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, które uznaje się za działania mające na celu wykonywanie prawa Unii.

2. TREŚĆ I STATUS PRAWNY KARTY PRAW PODSTAWOWYCH

2.1. Treść karty

Karta zawiera prawa i zasady w odniesieniu do sześciu zagadnień: godności, wolności, równości, solidarności, praw obywatelskich i wymiaru sprawiedliwości, które pokrótce przedstawiono w poniższej tabeli.

Tytuł I „Godność” (art. 1–5): — godność człowieka, prawo do życia, prawo człowieka do integralności, zakaz tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, zakaz niewolnictwa i pracy przymusowej; Tytuł II „Wolności” (art. 6–19): — prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego, ochrona danych osobowych, prawo do zawarcia małżeństwa i prawo do założenia rodziny, wolność myśli, sumienia i religii, wolność wypowiedzi i informacji, wolność zgromadzania się i stowarzyszania się, wolność sztuki i nauki, prawo do nauki, wolność wyboru zawodu i prawo do podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej, prawo własności, prawo do azylu, ochrona w przypadku usunięcia z terytorium państwa, wydalenia lub ekstradycji; Tytuł III „Równość” (art. 20–26): — równość wobec prawa, niedyskryminacja, różnorodność kulturowa, religijna i językowa, równość kobiet i mężczyzn, prawa dziecka, prawa osób w podeszłym wieku, integracja osób niepełnosprawnych; Tytuł IV „Solidarność” (art. 27–38): — prawo pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa, prawo do rokowań i działań zbiorowych, prawo dostępu do pośrednictwa pracy, ochrona w przypadku nieuzasadnionego zwolnienia z pracy, należyte i sprawiedliwe warunki pracy, zakaz pracy dzieci i ochrona młodocianych w pracy, życie rodzinne i zawodowe, zabezpieczenie społeczne i pomoc społeczna, ochrona zdrowia, dostęp do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, ochrona środowiska, ochrona konsumentów; Tytuł V „Prawa obywatelskie” (art. 39–46): — prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych, prawo do dobrej administracji, prawo dostępu do dokumentów, prawo zwracania się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, prawo petycji, swoboda przemieszczania się i pobytu, opieka dyplomatyczna i konsularna; Tytuł VI „Wymiar sprawiedliwości” (art. 47–50): — prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, domniemanie niewinności i prawo do obrony, zasady legalności oraz proporcjonalności kar do czynów zabronionych pod groźbą kary, zakaz ponownego sądzenia lub karania w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary;

Tekst karty można znaleźć pod linkiem:

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:12012P/TXT

Wyjaśnienia dotyczące karty praw podstawowych zawierają wytyczne dotyczące znaczenia postanowień karty i można je znaleźć pod linkiem:

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2007.303.01.0017.01.ENG

Aby przyczynić się do pogłębienia wiedzy o prawach podstawowych, Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA) opracowała przyjazne dla użytkownika narzędzie internetowe Charterpedia, które służy zestawianiu międzynarodowego, unijnego i krajowego prawa konstytucyjnego w dziedzinie praw podstawowych związanego z tematami, rozdziałami i artykułami karty (1).

2.2. Status prawny i stosowanie karty

2.2.1. Status prawny karty

W Traktacie z Lizbony przyznano karcie taką samą moc prawną jak Traktatom UE. Karta jest prawnie wiążąca, a poszanowanie praw podstawowych zapisanych w karcie stanowi wymóg prawny.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 karty jej postanowienia mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE, z zastrzeżeniem zasady pomocniczości, oraz do państw członkowskich w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. W związku z tym muszą one przestrzegać praw i zasad zawartych w karcie oraz popierać ich stosowanie zgodnie ze swymi odpowiednimi uprawnieniami przy przyjmowaniu i wykonywaniu przepisów. W art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w art. 51 ust. 2 karty przewidziano, że postanowienia karty nie mogą w żaden sposób rozszerzać kompetencji Unii określonych w Traktatach.

Wymóg szanowania praw określonych w karcie jest wiążący dla państw członkowskich wyłącznie wtedy, gdy działają one w zakresie stosowania prawa Unii. W odniesieniu do państw członkowskich karta stosuje się do wszystkich „emanacji państwa”. Stosuje się zatem do organów centralnych, jak również do organów regionalnych, lokalnych i innych organów publicznych w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii.

W kontekście wdrażania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych wszystkie działania państw członkowskich podejmowane w celu wykonania mających zastosowanie przepisów wchodzą w zakres stosowania prawa Unii. Karta może stosować się do beneficjentów europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, którym to beneficjentom – niezależnie od ich formy prawnej – na podstawie środka przyjętego przez państwo członkowskie powierzono odpowiedzialność za wykonywanie usług użyteczności publicznej pod kontrolą państwa i którzy w tym celu dysponują uprawnieniami wykraczającymi poza normy obowiązujące w stosunkach między jednostkami.

Mając na uwadze, że poszanowanie praw podstawowych zapisanych w karcie jest wymogiem prawnym, nie istnieje zobowiązanie prawne na mocy karty do podejmowania aktywnych środków na rzecz promowania praw zapisanych w karcie, lecz zachęca się państwa członkowskie do przyjmowania tych środków, jeżeli sobie tego życzą.

2.2.2. Stosowanie karty

Zgodnie z art. 51 ust. 1 karty jej postanowienia mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, w którym dokonano wykładni tych postanowień, pojęcie „państwa członkowskie stosują prawo Unii” nie oznacza, że państwa członkowskie automatycznie stosują prawo Unii, gdy udzielają wsparcia w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, niezależnie od tego, czym są „środek krajowy” lub „przepisy krajowe” stanowiące podstawę aktu kwestionowanego przez skarżącego lub wnioskodawcę.

W celu ustalenia, czy środek krajowy wiąże się z wykonywaniem prawa Unii, zdaniem Trybunału Sprawiedliwości „należy między innymi zbadać:

— czy omawiane uregulowanie krajowe ma na celu wykonanie przepisu prawa Unii,

— jaki jest charakter tego uregulowania,

— czy zmierza ono ku realizacji celów innych niż te objęte prawem Unii, nawet jeżeli może ono w sposób pośredni wpływać na to ostatnie,

— czy istnieją przepisy prawa Unii regulujące daną dziedzinę w sposób szczególny lub mogące mieć dla niej znaczenie”.

Powyższe rozumowanie stosowałoby się odpowiednio do każdego środka krajowego wykonującego prawo Unii, czy to środka ustawodawczego, czy innego.

Trybunał ponadto potwierdził, że w polityce spójności podobnie jak w innych obszarach pojęcie „stosowania prawa Unii” wymaga istnienia powiązania określonego stopnia, które wykracza poza bliskość odnośnych dziedzin lub pośredni wpływ jednej dziedziny na drugą.

Konsekwencje tego orzecznictwa są takie, że konieczne będzie zbadanie, czy w danym przypadku praktycznym środek krajowy ma na celu wykonanie przepisu prawa Unii.

Wdrażanie prawa UE w kontekście wdrażania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych jest wyjaśnione w sekcji 3 poniżej oraz w załączniku I.

3. WDRAŻANIE EUROPEJSKICH FUNDUSZY STRUKTURALNYCH I INWESTYCYJNYCH ORAZ WDROŻENIE KARTY

W kontekście realizacji polityki spójności postanowienia karty praw podstawowych stosują się na warunkach określonych poniżej.

Zasada niedyskryminacji została wzmocniona w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 (2) (zwanym dalej „RWP”) poprzez wprowadzenie wymogu oceny ex ante, czy istnieją rozwiązania mające na celu zapewnienie przestrzegania tej zasady.

Zgodnie z art. 7 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 państwa członkowskie i Komisja muszą zapewnić poszanowanie zasad równości mężczyzn i kobiet oraz niedyskryminacji w trakcie przygotowywania i wdrażania programów.

Jeżeli chodzi o zasadę niedyskryminacji ze względu na niepełnosprawność i zasadę integracji osób niepełnosprawnych, należy zauważyć, że UE jest stroną Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych ONZ (3). Konsekwencje prawne ratyfikacji Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych przez Unię w odniesieniu do zarządzania europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi są opisane poniżej w załączniku II.

W art. 4 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 nakłada się na Komisję i państwa członkowskie wymóg zapewnienia spójności wsparcia z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z właściwą polityką, zasadami horyzontalnymi określonymi m.in. w art. 7 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 i priorytetami Unii.

Ramy prawne mające zastosowanie do polityki spójności zostały ponadto wzmocnione w celu zapewnienia, aby państwa członkowskie dysponowały systemem rozpatrywania skarg, w tym skarg w sprawie domniemanego naruszenia karty praw podstawowych.

W kontekście europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych przepis prawa Unii powodujący stosowanie karty można znaleźć w następujących rozporządzeniach i dyrektywach UE:

1) RWP;

2) rozporządzeniach dotyczących poszczególnych funduszy;

3) rozporządzeniach delegowanych i wykonawczych Komisji przyjętych na podstawie RWP lub rozporządzeń dotyczących poszczególnych funduszy;

4) innych rozporządzeniach i dyrektywach UE, które stosują się do działań państw członkowskich mających na celu wdrażanie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Identyfikowanie krajowych środków mających na celu wykonywanie wszystkich rozporządzeń i dyrektyw UE, które mają zastosowanie do działań państw członkowskich podejmowanych przy wdrażaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, wykraczałoby poza cel niniejszych wytycznych. Krajowe organy są jednak zobowiązane do poszanowania karty również w tym kontekście.

W obszarze europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych państwa członkowskie wykonują prawo Unii przy opracowywaniu strategii interwencji w obszarze europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz sporządzaniu dokumentów programowych (1), ustanawianiu systemu zarządzania, monitorowania i kontroli (2), oraz wdrażania programów (3) na mocy zbiorów przepisów wspomnianych powyżej w pkt 1–3. Na następnych etapach państwa członkowskie powinny zatem zapewniać zgodność z kartą (4):

3.1. Opracowywanie strategii interwencji w obszarze europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz sporządzanie dokumentów programowych (przygotowywanie strategicznych ram polityki, umów partnerstwa, programów itp.)

Uznaje się, że państwa członkowskie działają w zakresie stosowania prawa Unii, gdy przyjmują lub opracowują dokumenty w wyniku obowiązków ujętych w RWP lub w którymkolwiek z aktów delegowanych lub wykonawczych do tego rozporządzenia. Obejmuje to na przykład opracowywanie umowy partnerstwa lub programów operacyjnych.

Przy opracowywaniu takich dokumentów państwa członkowskie muszą zapewnić za pomocą „listy kontrolnej dotyczącej praw podstawowych”, że treść dokumentu jest zgodna z postanowieniami karty. Treść dokumentu powinna zapewniać poszanowanie praw i zasad zawartych w karcie.

W tym kontekście najistotniejszymi prawami i zasadami są równość wobec prawa, niedyskryminacja, równość kobiet i mężczyzn, integracja osób niepełnosprawnych, prawo własności oraz ochrona środowiska.

3.2. Ustanawianie systemów zarządzania, monitorowania i kontroli

Uznaje się, że państwa członkowskie działają w zakresie stosowania prawa Unii, gdy ustanawiają struktury i procedury wymagane na mocy RWP na potrzeby zarządzania europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi oraz monitorowania i kontrolowania tych funduszy lub, jeżeli nie jest to wyraźnie wymagane, gdy ustanawiają takie struktury do celów wdrożenia RWP, przepisów dotyczących poszczególnych funduszy lub aktów delegowanych lub wykonawczych do tego rozporządzenia. Obejmuje to wyznaczanie organów i instytucji pośredniczących, ustalenia robocze sformułowane między nimi, ustanawianie komitetu monitorującego oraz przyjmowanie podręczników procedur.

Organy państw członkowskich powinny przy tym zapewnić poszanowanie praw i zasad zapisanych w karcie. W tym kontekście najważniejszymi przepisami są w szczególności art. 7, 8, 41 i 47 karty.

W art. 47 uznano prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, w tym prawo do bycia wysłuchanym. Artykuł 7 dotyczy poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. Artykuł 8 dotyczy ochrony danych osobowych, natomiast art. 41 odnosi się do obowiązku uzasadniania przez organy administracji ich decyzji.

Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu (sprawiedliwość proceduralna) musi zostać zapewnione w ramach wszystkich wdrażanych procedur, aby nadać skuteczność przepisom RWP, przepisom dotyczącym poszczególnych funduszy lub aktom delegowanym lub wykonawczym do tego rozporządzenia.

Na przykład przedmiotem sprawy C-562/12 MTÜ Liivimaa Lihaveis przeciwko Eesti-Läti programmi 2007–2013 Seirekomitee, która toczyła się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, były następujące decyzje podjęte w ramach estońsko-łotewskiego programu współpracy transgranicznej: Seirekomitee, organ złożony z przedstawicieli obu państw członkowskich, podjął ostateczne decyzje w sprawie jakościowej oceny wniosków dotyczących projektów w ramach tego programu. Komitet ten przyjął również przewodnik programowy, w którym przewidziano, że decyzje komitetu nie podlegają zaskarżeniu przed sądem krajowym. Mimo że przyjęcie przewodnika programowego nie zostało jednoznacznie wspomniane ani w mającym zastosowanie ustawodawstwie na okres programowania 2007–2013, ani w jakichkolwiek przepisach wykonawczych UE, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że przewodnik ten wyraźnie przyjęto w celu stosowania prawa Unii oraz że ma on charakter wiążący dla osób starających się o uzyskanie dofinansowania w ramach tego programu. Uznano zatem, że karta, w tym jej art. 47, ma zastosowanie w tym przypadku. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że wykluczenie w przewodniku programowym kontroli sądowej dokonywanej przez sąd krajowy decyzji w odniesieniu do odmowy udzielenia dotacji jest niezgodne z art. 47.

W odniesieniu do organizacji partnerstwa najważniejsze prawa i zasady Karty obejmują: zasady niedyskryminacji, różnorodności językowej, równości kobiet i mężczyzn, integracji osób niepełnosprawnych, natomiast w odniesieniu do na przykład do formułowania zasad członkostwa należałoby zwrócić uwagę w szczególności na prawa i zasady niedyskryminacji, różnorodności językowej oraz równości kobiet i mężczyzn.

Jeżeli chodzi o funkcje i obowiązki komitetu monitorującego w ramach ustanawiania systemu zarządzania, monitorowania i kontroli, najważniejsze prawa i zasady zawarte w karcie obejmowałyby ochronę danych osobowych, niedyskryminację, różnorodność językową, równość kobiet i mężczyzn, integrację osób niepełnosprawnych, równość wobec prawa oraz prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu.

3.3. Wdrażanie programów i wykonywanie konkretnych działań określonych w opisie projektu w odniesieniu do prac przeprowadzanych przy wdrażaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych

Wdrożenie programów wymaga podjęcia działań przez instytucję zarządzającą lub instytucje pośredniczące (5). Takie działania, jak na przykład: ogłaszanie zaproszeń do składania wniosków, wybór operacji, podpisywanie umów o udzielenie dotacji, monitorowanie wdrażania, sprawdzanie wniosków beneficjentów o płatność, przeprowadzanie weryfikacji na miejscu, nadzorowanie prac instytucji pośredniczących, wysyłanie wniosków o płatność, przygotowywanie i składanie sprawozdań, są działaniami mającymi na celu wykonywanie prawa Unii.

Obowiązki instytucji certyfikujących na mocy art. 126 RWP również wiążą się z podejmowaniem środków mających na celu wykonywanie prawa Unii. Także instytucje audytowe podejmują takie środki w trakcie opracowywania strategii audytu, przeprowadzania audytu oraz sporządzania opinii z audytu i sprawozdań z kontroli.

Ponadto jak wyjaśniono w rozdziale 2.2, Status prawny karty, karta może mieć zastosowanie do określonych beneficjentów, jeśli spełnione są warunki wspomniane w rozdziale 2.2 (państwo członkowskie przyjmuje środek, który sprawia, że beneficjenci ci, niezależnie od ich formy prawnej, są odpowiedzialni za wykonywanie usług użyteczności publicznej pod kontrolą państwa. W tym konkretnym celu dysponują uprawnieniami wykraczającymi poza normy obowiązujące w stosunkach między jednostkami) (6).

W trakcie wykonywania swoich zadań organy krajowe powinny zapewnić, aby prawa i zasady zapisane w karcie były przestrzegane. W tym kontekście najistotniejszymi prawami i zasadami zawartymi w karcie są prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, prawo do ochrony danych osobowych, prawo do równości wobec prawa i równości kobiet i mężczyzn, prawo do niedyskryminacji, prawa dziecka, integracja osób niepełnosprawnych, wysoki poziom ochrony środowiska, różnorodność językowa, bezpieczne warunki pracy, wolność wypowiedzi i informacji, wolność zgromadzania się i stowarzyszania się, prawo do nauki, wolność prowadzenia działalności gospodarczej, prawo własności, ochrona w przypadku usunięcia z terytorium państwa, wydalenia lub ekstradycji, poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego.

3.4. Stosowanie karty w kontekście polityki spójności: dlaczego karta jest istotna dla organów państwowych zarządzających europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi?

Naruszenie prawa podstawowego zapisanego w karcie podlega kontroli sądowej ze strony sądów państw członkowskich i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Do przepisów prawa UE i przepisów prawa krajowego opartych na prawie UE należy stosować wykładnię zgodną z obowiązkami wynikającymi z karty, aby nadawać skuteczność prawom zagwarantowanym na jej mocy. Jeśli sąd krajowy ma wątpliwości co do zastosowania karty lub prawidłowej wykładni jej przepisów, może – a w przypadku krajowego sądu najwyższej instancji musi – zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Odpowiedź Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej umożliwia sądowi krajowemu wydanie orzeczenia w danej sprawie. Sądy krajowe regularnie korzystają z tej procedury. Przyczynia się ona do rozwoju orzecznictwa związanego z kartą i umacnia rolę sądów krajowych w jego przestrzeganiu.

Komisja jako strażniczka Traktatów ma uprawnienia do podejmowania starań, których celem jest doprowadzenie do zaprzestania naruszenia postanowień karty. Może wszczynać postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko państwom członkowskim w związku z niezgodnością z kartą.

Ponieważ karta ma zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii, Komisja nie może wszcząć postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do niezgodności prawa krajowego z kartą, jeżeli dane prawo krajowe nie służy wykonaniu prawa Unii. W przypadkach, w których karta nie ma zastosowania, prawa podstawowe nadal są gwarantowane na poziomie krajowym na mocy konstytucji lub tradycji konstytucyjnych państw członkowskich oraz konwencji międzynarodowych, które państwa te ratyfikowały, a poszanowanie tych instrumentów gwarantują sądy krajowe.

Ponadto w kontekście europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 zawiera wymóg, aby operacje wspierane z tych funduszy były zgodne z mającymi zastosowanie przepisami prawa unijnego i krajowego odnoszącymi się do jego stosowania. Jeżeli państwo członkowskie nie przestrzega prawidłowo postanowień karty przy podejmowaniu działań lub środków mających na celu wykonywanie prawa UE, może to stanowić nieprawidłowość ze strony podmiotu gospodarczego (art. 2 ust. 36 RWP). Dlatego w celu zapewnienia, aby fundusze UE były wykorzystywane zgodnie z kartą, Komisja w stosownych przypadkach skorzysta ze środków, którymi dysponuje, w przypadkach, w których ma to zastosowanie, w tym zastosuje wstrzymanie biegu terminów płatności, zawieszenie płatności oraz korekty finansowe, jak również może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE.

Obowiązek organów krajowych polegający na zapewnieniu poszanowania i ochrony praw podstawowych jest szczególnie istotny w odniesieniu do skarg dotyczących możliwego naruszenia postanowień karty, które państwa członkowskie mogą otrzymywać. Z kwestią monitorowania stosowania i wdrażania karty w państwach członkowskich wiąże się obowiązek nałożony na państwa członkowskie w wyniku art. 74 ust. 3 RWP, który dotyczy zapewnienia skutecznych rozwiązań w zakresie badania skarg dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych wnoszonych przez osoby prawne lub fizyczne. Skargi dotyczące funduszy strukturalnych i inwestycyjnych mogą być również składane bezpośrednio do Komisji.

4. JAK OCENIAĆ ZGODNOŚĆ Z KARTĄ – LISTA KONTROLNA DOTYCZĄCA PRAW PODSTAWOWYCH

Zachęca się organy krajowe odpowiedzialne za wdrażanie funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, aby uważnie oceniały, czy działania i środki (zaplanowane lub już przez nie przyjęte) wchodzą w zakres stosowania prawa Unii oraz czy mogą one mieć jakikolwiek wpływ na prawa podstawowe zawarte w karcie.

Jako praktyczne narzędzie pomocne w dokonywaniu tej oceny proponuje się poniższą listę kontrolną, przy czym korzystanie z niej nie jest obowiązkowe.

I. SPRAWDZENIE – czy przewidziane działanie krajowe lub przewidziany środek krajowy jest środkiem mającym na celu wykonywanie prawa Unii, a zatem wchodzi w zakres stosowania karty?

Uwaga: sprawdzenie to nie jest konieczne w przypadku działań i dokumentów określonych w niniejszych wytycznych jako wykonujące prawo Unii.

a) Należy sprawdzić, czy w prawie Unii innym niż karta istnieje zobowiązanie mające zastosowanie do działania lub środka krajowego.

b) Jeżeli w prawie Unii istnieje takie zobowiązanie, należy sprawdzić, czy celem działania lub środka krajowego jest jego wykonanie.

II. SPRAWDZENIE – czy istnieje możliwe naruszenie praw podstawowych?

1. Których praw podstawowych dotyczy działanie lub środek? (Badanie przewidzianego działania lub środka w kontekście praw podstawowych zawartych w karcie, jak również „kluczowe pytania o wpływ” w załączniku III dają pierwszą wskazówkę co do tego, których praw podstawowych będzie dotyczyło działanie lub środek)

2. Czy przedmiotowe prawa stanowią prawa absolutne? (Na przykład zakaz tortur oraz zakaz niewolnictwa lub poddaństwa).

W przypadku stwierdzenia, że badane działanie lub środek ogranicza prawa absolutne, należy działanie lub środek odrzucić już na tym etapie, ponieważ prawa absolutne nie mogą być ograniczane i dalsza analiza na podstawie pkt 3–6 nie jest konieczna.

3. Jaki jest wpływ przedmiotowego przewidzianego działania lub środka na prawa podstawowe? Celem tego etapu jest zidentyfikowanie w odniesieniu do wszystkich zainteresowanych stron wszelkiego wpływu pozytywnego (promowanie praw podstawowych) lub negatywnego (ograniczenie praw podstawowych).

4. Czy przewidziane działanie lub przewidziany środek ma zarówno korzystny, jak i niekorzystny wpływ w zależności od praw podstawowych, których dotyczy (np. niekorzystny wpływ na wolność słowa i korzystny wpływ na prawo własności intelektualnej)?

Jeżeli analiza wykaże, że przewidziane działanie lub środek nie miałyby istotnego wpływu na prawa podstawowe lub tylko pozytywny wpływ na prawa podstawowe, wówczas nie ma potrzeby przeprowadzania dalszej analizy na podstawie pkt 5 i 6. W przypadku zidentyfikowania niekorzystnego wpływu należy rozważyć następujące kwestie:

5. Czy ograniczenie/niekorzystny wpływ na prawa podstawowe byłyby przewidziane prawem w przejrzysty i przewidywalny sposób?

6. Czy jakiekolwiek takie ograniczenie/niekorzystny wpływ: — rzeczywiście odpowiada celom interesu ogólnego Unii lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób (Na tym etapie należy określić, jaki to cel interesu ogólnego lub potrzeba ochrony praw i wolności innych osób)? — są konieczne do osiągnięcia pożądanego celu? (Na tym etapie należy zbadać, czy środek jest odpowiedni i skuteczny w odniesieniu do realizacji zamierzonego celu bez wykraczania poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia. Dlaczego nie jest dostępny środek równie skuteczny, ale mniej inwazyjny? — będzie proporcjonalne względem zamierzonego celu? — zachowa istotę danego prawa podstawowego?

Jeżeli na wszystkie te pytania można odpowiedzieć twierdząco, wówczas ograniczenie przedmiotowego prawa podstawowego można uznać za uzasadnione.

Aby zilustrować stosowanie tej listy kontrolnej, poniżej przedstawiono konkretny przykład korzystania z niej w oparciu o fakty sprawy C-401/11 Blanka Soukupová przeciwko Ministerstvo zemědělství oraz o ocenę Trybunału Sprawiedliwości zawartą w jego wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r.

Dane państwo członkowskie ustanowiło system wsparcia rolników w przejściu na wcześniejszą emeryturę współfinansowany z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Pojęcie „wieku emerytalnego” uprawniającego do udziału w systemie zostało zdefiniowane w prawie krajowym. W przepisach krajowych określono wiek emerytalny, który różnił się w zależności od płci wnioskodawcy oraz w przypadku kobiet od liczby wychowanych dzieci.

Korzystając z listy kontrolnej w tej sprawie, należy poddać analizie następujące pytania:

1. Których praw podstawowych dotyczy działanie lub środek? System wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę wpływa na zasadę równego traktowania i zasadę niedyskryminacji zawarte w art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 23 karty.

2. Czy przedmiotowe prawa stanowią prawa absolutne? Nie, prawa zawarte w art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 23 karty nie są prawami absolutnymi.

3. Jaki jest wpływ przedmiotowego przewidzianego działania lub środka na prawa podstawowe? Celem tego etapu jest zidentyfikowanie w odniesieniu do wszystkich zainteresowanych stron wszelkiego wpływu pozytywnego (promowanie praw podstawowych) lub negatywnego (ograniczenie praw podstawowych). Ze względu na fakt, że „normalny wiek emerytalny” jest określany odmiennie w zależności od płci wnoszącego o objęcie programem wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę w rolnictwie, a w przypadku wnioskodawców płci żeńskiej – w zależności od liczby wychowanych przez osobę zainteresowaną dzieci, system wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę negatywnie wpływa na zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet oraz stawia rolników płci żeńskiej w szczególnie niekorzystnej pozycji względem rolników płci męskiej.

4. Czy przewidziane działanie lub przewidziany środek ma zarówno korzystny, jak i niekorzystny wpływ w zależności od praw podstawowych, których dotyczy? Przewidziane działanie ma wyłącznie niekorzystny wpływ na przedmiotowe prawo, zwłaszcza w przypadku kobiet, które wychowały więcej dzieci. Kobietom, które wychowały więcej dzieci, przysługuje obiektywnie krótszy termin na złożenie wniosku o przystąpienie do programu wspierającego wcześniejsze zakończenie prowadzenia działalności rolniczej niż termin przysługujący mężczyznom lub kobietom, które wychowały mniej dzieci.

5. Czy ograniczenie/niekorzystny wpływ na prawa podstawowe byłyby przewidziane prawem w przejrzysty i przewidywalny sposób? Tak, pojęcie „normalnego wieku emerytalnego” zostało zdefiniowane w prawie krajowym.

6. Czy jakiekolwiek takie ograniczenie/niekorzystny wpływ: — rzeczywiście odpowiada celom interesu ogólnego Unii lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób? Nie, odmienne traktowanie nie odpowiada celom interesu ogólnego Unii ani potrzebom ochrony praw i wolności innych osób. — są konieczne do osiągnięcia pożądanego celu? (Na tym etapie należy zbadać, czy środek jest odpowiedni i skuteczny w odniesieniu do realizacji zamierzonego celu bez wykraczania poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia. Dlaczego nie jest dostępny środek równie skuteczny, ale mniej inwazyjny? Nie, środek ten nie jest konieczny do osiągnięcia pożądanego celu, jakim jest zachęcenie takich rolników, niezależnie od ich płci i liczby wychowanych dzieci, do wcześniejszego ostatecznego zakończenia ich działalności rolnej w celu zapewnienia lepszej rentowności gospodarstw rolnych. Tacy rolnicy, zarówno mężczyźni, jak i kobiety, mogą ubiegać się o tego rodzaju wsparcie, pod warunkiem że ostatecznie zaprzestali prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej, prowadziwszy gospodarstwo rolne przez 10 lat poprzedzających jego przekazanie, i mają nie mniej niż 55 lat, ale nie osiągnęli jeszcze normalnego wieku emerytalnego w momencie przekazywania gospodarstwa. Pożądany cel można byłoby również osiągnąć bez dokonywania rozróżnienia ze względu na płeć lub liczbę wychowanych dzieci. Ponieważ na te pytania nie można odpowiedzieć twierdząco, ograniczenia przedmiotowego prawa podstawowego (równego traktowania) nie można uznać za uzasadnione, a tym samym stanowi ono naruszenie art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 23 karty.

(1) https://infoportal.fra.europa.eu/InfoPortal/infobaseFrontEndCountryHome.do?btnCountryLinkHome_1

(2) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).

(3) Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych (przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne ONZ rezolucją 61/106 z dnia 13 grudnia 2006 r.; weszła w życie dnia 3 maja 2008 r. po złożeniu 20. dokumentu ratyfikacyjnego) – https://www.un.org/development/desa/disabilities/conference-of-states-parties-to-the-convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities-2.html.

(4) Przykłady działań państw członkowskich, które uznaje się za mające na celu wykonywanie prawa Unii, podane są w kontekście ram prawnych dla okresu programowania 2014–2020. Od 2009 r. stosowane muszą być jednak postanowienia karty, między innymi w kontekście wdrażania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na warunkach wspomnianych w niniejszych wytycznych.

(5) Na przykład lokalne grupy działania, o których mowa w art. 34 ust. 1 i art. 125 RWP, pełnią funkcję instytucji pośredniczących.

(6) Listę kontrolną zawartą w rozdziale 4 niniejszych wytycznych można wykorzystywać na potrzeby oceny, czy określone działanie tych beneficjentów jest działaniem mającym na celu wykonywanie prawa Unii.

ZAŁĄCZNIK II Prawa podstawowe w UE poza Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej Karta jest spójna z europejską konwencją praw człowieka przyjętą w ramach Rady Europy. W przypadku gdy karta zawiera prawa wynikające z tej konwencji, znaczenie i zakres tych praw są takie same (art. 52 ust. 3 karty) (1). Jeżeli chodzi o integrację osób niepełnosprawnych (art. 26 karty) w grudniu 2010 r. UE ratyfikowała Konwencję Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych. W związku z tym Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych stanowi „integralną część porządku prawnego Unii Europejskiej” (2). Ponadto umowy międzynarodowe zawierane przez Unię Europejską mają pierwszeństwo przed instrumentami prawa wtórnego. Dlatego też instrumenty te należy interpretować w sposób zgodny z Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych (3). Ponieważ zarówno UE, jak i jej państwa członkowskie stanowią odrębne umawiające się strony, z których każda posiada kompetencje w obszarach objętych Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych, Konwencja stanowi umowę „mieszaną” w kontekście UE. Wszystkie postanowienia Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, które wchodzą w zakres kompetencji UE, są wiążące dla instytucji UE. Ponadto zgodnie z prawem Unii państwa członkowskie są zobowiązane do wdrożenia konwencji w takim zakresie, w jakim jej postanowienia wchodzą w zakres kompetencji UE. Wdrożenie konwencji w obszarach niewchodzących w zakres kompetencji UE należy wyłącznie do państw członkowskich. Mimo odmiennych kompetencji Unia i jej państwa członkowskie są zobowiązane do lojalnej współpracy przy wypełnianiu obowiązków określonych w takich „mieszanych” umowach. W deklaracji złożonej przy ratyfikacji UE przedstawiła ONZ wykaz aktów Unii, które „ilustrują zakres kompetencji Wspólnoty, zgodnie z Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską […]”. Deklaracja zawiera wyraźne odniesienie do rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (4). Aby wspierać państwa członkowskie w wypełnianiu obowiązków spoczywających na nich na mocy Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, służby Komisji Europejskiej opracowały dwa zestawy wytycznych (5) oraz zestaw narzędzi poświęconych deinstytucjonalizacji (6). Jeżeli chodzi o zakaz wszelkiej dyskryminacji w szczególności ze względu na rasę, kolor skóry i pochodzenie etniczne lub społeczne (art. 21 karty), Komisja wydała wytyczne w sprawie desegregacji mieszkaniowej i oświatowej społeczności zmarginalizowanych (7). Jeżeli chodzi o ochronę środowiska i podstawowe prawa procesowe, Wspólnota podpisała, a następnie zatwierdziła decyzją Rady 2005/370/WE (8), Konwencję EKG ONZ o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (konwencja z Aarhus). W związku z tym postanowienia tej konwencji stanowią integralną część porządku prawnego Unii Europejskiej (9). Ponadto mają one pierwszeństwo przed prawem wtórnym UE, w związku z czym prawo to należy interpretować w sposób zgodny z konwencją z Aarhus (10). Ponadto istnieje możliwość zastosowania mechanizmu określonego w art. 7 TUE, jeżeli zaistnieje ryzyko poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości Unii, o których jest mowa w art. 2 TUE i które obejmują poszanowanie praw człowieka oraz równość wobec prawa. Skutkiem tej procedury może być zawieszenie w określonych prawach wynikające z zastosowania Traktatów wobec państwa członkowskiego dopuszczającego się naruszenia. Ponadto należy mieć na względzie, że ogólne zasady prawa Unii ustanowione w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stanowią dodatkowe źródło praw podstawowych w prawie pierwotnym Unii. Zgodnie z art. 6 TUE i orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej mają one w dalszym ciągu znaczenie w systemie prawnym UE, obok karty, dla ochrony praw podstawowych. Ogólne zasady mają zastosowanie obok postanowień karty zawsze, ilekroć działania państwa członkowskiego wchodzą w zakres prawa Unii. Na przykład art. 41 karty obejmujący prawo do dobrej administracji nie jest skierowany do państw członkowskich, lecz wyłącznie do Unii. Jeżeli jednak działania państwa członkowskiego wchodzą w zakres prawa Unii, ogólna zasada dobrej administracji nadal może mieć zastosowanie. (1) Biuro Prasowe Europejskiego Trybunału Praw Człowieka opracowało tematyczne informacje na temat orzecznictwa Trybunału i rozpatrywanych spraw. Wspomniane informacje są bardzo pomocne w razie wątpliwości co do interpretacji niektórych praw podstawowych. Są one dostępne pod adresem: http://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=press/factsheets&c=#n1347890855564_pointer Zob. w szczególności najnowsze informacje dotyczące środowiska i EKPC obejmujące przegląd kwestii związanych między innymi z zakłóceniami (zapachy, hałas i zanieczyszczające opary), które w niektórych przypadkach stanowiły naruszenie art. 8 EKPC dotyczącego prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, które zawarto w art. 7 karty (brzmienie art. 8 EKPC i art. 7 karty jest podobne): http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Environment_ENG.pdf (2) Zob. na przykład wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawach połączonych C-335/11 i C-337/11 HK Danmark, pkt 30. (3) Zob. na przykład wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawach połączonych C-335/11 i C-337/11HK Danmark, pkt 29. (4) Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 25. (5) Ogólnoeuropejskie wytyczne dotyczące przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki świadczonej na poziomie lokalnych społeczności, http://www.deinstitutionalisationguide.eu/wp-content/uploads/2016/04/Common-European-Guidelines_Polish-version.pdf; oraz Wytyczne tematyczne dotyczące przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki lokalnej (deinstytucjonalizacji) (Thematic guidance note on Transition from Institutional to Community-based Care (Deinstitutionalisation)), http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_deinstitutionalistion.pdf. (6) Wykorzystanie funduszy Unii Europejskiej w celu przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki świadczonej na poziomie lokalnych społeczności – zestaw narzędzi, http://www.deinstitutionalisationguide.eu/wp-content/uploads/2016/04/Toolkit-07-17-2014-update-WEB.pdf. (7) http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/thematic_guidance_fiche_segregation_en.pdf (8) Dz.U. L 124 z 17.5.2005, s. 1. (9) Sprawa C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie, Zb.Orz. 2011, s. I-01255, pkt 30. (10) Zob. przypis 3.