Poszczególne działania określone w niniejszym planie działania zostaną przygotowane zgodnie z procedurami lepszego stanowienia prawa, w tym przy uwzględnieniu wyników konsultacji publicznych i ocen skutków. Komisja powstrzyma się od podejmowania działań regulacyjnych w sytuacji, gdy dynamika rynku może doprowadzić do powstania bardziej zintegrowanych i konkurencyjnych rynków usług finansowych, wyraża jednak gotowość zastosowania przepisów dotyczących konkurencji w celu podjęcia, w razie potrzeby, działań naprawczych. Niniejszy plan działania stanowi zatem również zaproszenie skierowane do uczestników rynku, usługodawców i konsumentów, aby przyczynili się do stworzenia pogłębionego jednolitego rynku detalicznych usług finansowych.

Wiele innowacyjnych przedsiębiorstw działa już na skalę europejską, a wykorzystanie technologii cyfrowych ułatwiłoby im dotarcie do klientów we wszystkich państwach członkowskich. Sama technologia nie wystarczy jednak, aby pokonać wszystkie przeszkody dla jednolitego rynku usług finansowych.

Dostrzegając ten impuls do zmian, Komisja przedstawiła w grudniu 2015 r. zieloną księgę w sprawie detalicznych usług finansowych w celu przeprowadzenia konsultacji na temat możliwości wiążących się ze stworzeniem bardziej zintegrowanego rynku tych usług oraz działań koniecznych do osiągnięcia tego celu. Niniejszy plan działania zawiera wnioski Komisji płynące z konsultacji; stanowi on realizację jednego ze zobowiązań określonych w planie działania na rzecz tworzenia unii rynków kapitałowych i poruszono w nim wiele kwestii podniesionych przez Parlament Europejski w jego sprawozdaniu dotyczącym zielonej księgi w sprawie detalicznych usług finansowych.

Detaliczne usługi finansowe stanowią integralną część codziennego życia mieszkańców Europy. Obejmują one rachunki bankowe, karty płatnicze, kredyty konsumenckie i hipoteczne, ubezpieczenia i produkty długoterminowego oszczędzania, które służą w szczególności przygotowaniu się do przejścia na emeryturę. Rynki tych usług pozostają rozdrobione mimo wysokiego poziomu harmonizacji, jaki osiągnięto w ostatnich latach. Zaledwie 7 % konsumentów zakupiło kiedykolwiek usługę finansową w innym państwie członkowskim UE. Ułatwienie dostępu do usług finansowych w innych państwach członkowskich poszerzyłoby ofertę. Klienci szybciej skorzystaliby z innowacji, ceny spadłyby, a jakość usług byłaby wyższa. Również osoby, które nie kupują usług finansowych za granicą, skorzystałyby na bardziej zintegrowanym rynku detalicznych usług finansowych z szerszą ofertą. Innowacyjne usługi internetowe przekształcają sposób, w jaki ludzie korzystają z usług finansowych. Usługi te mogą również sprawić, że pogłębienie integracji jednolitego rynku detalicznych usług finansowych przyniesie korzyści wszystkim Europejczykom.

W związku z tym nie powinna występować nieuzasadniona dyskryminacja klientów ze względu na miejsce zamieszkania, w szczególności jeżeli oznacza to, że klienci muszą kupić mniej atrakcyjną usługę od tego samego usługodawcy we własnym kraju. Dyrektywa w sprawie rachunków płatniczych reguluje już kwestię blokowania geograficznego w odniesieniu do rachunków płatniczych. Komisja będzie monitorować wpływ tej dyrektywy, a także praktyki blokowania geograficznego w przypadku innych usług finansowych. Jeżeli pojawią się dowody na nieuzasadnioną dyskryminację, Komisja rozważy zastosowanie odpowiednich środków, których cele powinny zostać osiągnięte bez nakładania nadmiernych obciążeń regulacyjnych na przedsiębiorstwa.

Kompleksowe ramy prawne same w sobie nie są jednak wystarczające. Należy je również skutecznie egzekwować. Komisja ściśle współpracuje z Europejskimi Urzędami Nadzoru, aby zbadać, jak można poprawić spójność i skuteczność praktyk w zakresie egzekwowania i praktyk nadzorczych w całej UE. Komisja koordynuje również pracę sieci współpracy w zakresie ochrony konsumenta, która podejmuje w szczególności wspólne działania w zakresie egzekwowania przepisów (np. w przypadku wynajmowanych samochodów, zob. poniżej). Ponadto Komisja ustanowiła FIN-NET, sieć ułatwiającą konsumentom wyegzekwowanie ich praw (bez potrzeby udawania się do sądu) dzięki stworzeniu możliwości znalezienia właściwego organu alternatywnego rozstrzygania sporów. Komisja przygotowuje kampanię, której celem jest zwiększenie świadomości w zakresie FIN-NET.

UE podjęła już istotne kroki w kierunku stworzenia konkurencyjnego i bezpiecznego unijnego rynku detalicznych usług finansowych. Kroki te obejmują zapewnienie ogólnounijnego prawa dostępu do podstawowego rachunku bankowego, ułatwienie transgranicznej dystrybucji ubezpieczeń i kredytów hipotecznych, ochronę praw konsumentów w umowach dotyczących kredytów konsumenckich oraz ulepszenie przepisów dotyczących ochrony konsumentów w przypadku inwestycji w papiery wartościowe, kredytów hipotecznych i ubezpieczeń. Wiele tych środków prawnych jest jednak nadal stosunkowo nowych, w związku z czym nie osiągnęły one jeszcze swojego pełnego wpływu. Sektor usług finansowych podlega również ogólnym przepisom UE dotyczącym ochrony konsumentów, które zapewniają stały wysoki poziom ochrony konsumentów we wszystkich sektorach, w szczególności w przypadku braku przepisów sektorowych. Wiele tych przepisów jest obecnie przedmiotem oceny w ramach realizowanego przez Komisję programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT).

Kolejna kwestia związana z ubezpieczeniami pojazdów dotyczy możliwości przenoszenia zniżek za bezszkodowy przebieg ubezpieczenia. Posiadacze polis ubezpieczeniowych są uprawnieni do otrzymania oświadczenia sporządzonego przez ich zakład ubezpieczeń o roszczeniach odszkodowawczych osób trzecich lub braku takich roszczeń za ostatnie pięć lat. Dobrzy kierowcy mogą przedstawić takie oświadczenie nowemu ubezpieczycielowi w celu uzyskania zniżki, która może sięgać nawet 50–60 % pełnej składki („system bonus-malus” lub „zniżka za bezszkodowy przebieg ubezpieczenia”). W niektórych przypadkach oświadczenia takie nie są jednak brane pod uwagę przez innych ubezpieczycieli, w szczególności przy zmianie na ubezpieczyciela w innym państwie członkowskim. Uznawanie oświadczeń o przebiegu ubezpieczenia również zostanie poddane przeglądowi, po przeprowadzeniu oceny w ramach REFIT w odniesieniu do dyrektywy w sprawie ubezpieczenia pojazdów.

Ofiary wypadków drogowych są obecnie uprawnione do otrzymania odszkodowania za szkody na osobie lub szkody materialne również w przypadku, gdy pojazd, który spowodował wypadek, nie jest ubezpieczony lub gdy sprawca zbiegnie z miejsca wypadku, bez względu na miejsce w UE, gdzie zdarzył się wypadek. Nie istnieje jednak żaden zharmonizowany mechanizm odszkodowawczy w sytuacji o charakterze transgranicznym, jeżeli ubezpieczyciel jest niewypłacalny. Komisja przeanalizuje, po przeprowadzeniu oceny w ramach REFIT w odniesieniu do dyrektywy w sprawie ubezpieczenia pojazdów, jaki jest najlepszy sposób zapewnienia, aby ofiary wypadków otrzymały odszkodowanie w przypadku niewypłacalności ubezpieczycieli.

Komisja przeanalizuje dalsze działania, które mają ułatwić konsumentom przejście na korzystniejsze detaliczne usługi finansowe, w oparciu o to, co już udało się osiągnąć za pomocą dyrektywy w sprawie rachunków płatniczych.

Nawet jeżeli mają prawo do dokonania zmiany, konsumenci nadal często nie wybierają korzystniejszego produktu. Może to być spowodowane nie tylko kwestiami behawioralnymi, ale także brakiem obiektywnych i rzetelnych informacji o dostępnych produktach finansowych. Porównywarki internetowe, takie jak te przewidziane w dyrektywie w sprawie rachunków płatniczych, mogą odegrać istotną rolę w ułatwieniu konsumentom uzyskania bezstronnych informacji i porównania kosztów. Aby polepszyć jakość porównywarek internetowych, kierowana przez Komisję grupa ds. narzędzi porównawczych, w której skład wchodzi wiele zainteresowanych stron, opracowała „Kluczowe zasady dotyczące narzędzi porównawczych”. Dokument ten będzie stanowił podstawę dalszych prac w tej kwestii.

W odniesieniu do innych usług finansowych podobne prawa nie istnieją w prawie Unii. W związku z tym zmiana dostawcy może być trudna, co wynika często ze skomplikowanych warunków umownych nakładających wysokie opłaty za zmianę dostawcy i rezygnację z jego usług lub ograniczających możliwości przekazania dostawcy wypowiedzenia umowy przez konsumentów. Czasami konsumenci nie mogą nawet wybrać innego produktu oferowanego przez tego samego dostawcę.

Aby ułatwić zmianę rachunków płatniczych, UE wprowadziła dyrektywą w sprawie rachunków płatniczych prawo konsumentów do przeniesienia rachunku płatniczego, które musi nastąpić w ciągu 14 dni, przy czym to dostawcy zajmują się wszystkimi aspektami operacyjnymi. Ponadto konsumenci muszą mieć dostęp do co najmniej jednej strony internetowej z porównaniem opłat za rachunki płatnicze na szczeblu krajowym.

Konsumenci rzadko zmieniają swoich dostawców usług finansowych – dzieje się tak ze względu na wygodę (uniknięcie formalności administracyjnych), kwestie związane z zaufaniem lub brak świadomości istnienia lepszych ofert. Stanowi to barierę utrudniającą wejście na rynek nowych podmiotów i barierę w rozwoju rynków transgranicznych, co prowadzi do mniejszego wyboru i gorszych ofert dla wszystkich konsumentów.

W ostatnich latach rynek kredytów konsumenckich szybko się rozwijał, również w wymiarze transgranicznym, w tym dzięki oferowaniu kredytów przez internet oraz działalności platform pożyczek społecznościowych. Przepisy unijne (w szczególności dyrektywę w sprawie kredytów konsumenckich) opracowano z myślą o bardziej tradycyjnych formach udzielania kredytów i mogą one nie zawsze odpowiednio uwzględniać nowe formy działalności, a zwłaszcza transgraniczne udzielanie kredytów przez internet. Brak zharmonizowanych na poziomie UE wymogów dotyczących udzielania zezwoleń i wymogów nadzorczych (jakie istnieją w odniesieniu do wielu innych usług finansowych) również może utrudniać rozwój rynku kredytów konsumenckich, gdyż prowadzi do niepewności wśród konsumentów i kredytodawców odnośnie do tego, jakie wymogi mają zastosowanie i który organ nadzoru monitoruje działalność w zakresie udzielania kredytów konsumenckich (o ile w ogóle jest monitorowana), niezależnie od tego, czy jest ona prowadzona w skali krajowej czy transgranicznej.

Większa dostępność kredytów konsumenckich oraz łatwiejszy dostęp do nich stwarza wprawdzie szanse biznesowe i prowadzi do obniżenia kosztów dla kredytobiorców, po obu stronach rośnie jednak zarazem ryzyko braku odpowiedzialności mogącego prowadzić do nadmiernego zadłużenia. Ryzyko to należy ograniczyć.

Oceny wiarygodności kredytowej przewidziane zarówno w dyrektywie w sprawie kredytów hipotecznych, jak i dyrektywie w sprawie kredytów konsumenckich mają na celu zapobieżenie nieodpowiedzialnemu udzielaniu kredytów i takiemuż ich zaciąganiu. Nadmierny poziom zadłużenia jest jednak nadal poważnym problemem w UE. Według Eurostatu (badanie warunków życia ludności, SILC) średnio około 10 % europejskich gospodarstw domowych jest nadmiernie zadłużonych, przy czym w dużej mierze wynika to z zaciągania kredytów. Gospodarstwa domowe o niskich dochodach są szczególnie narażone w przypadku wstrząsów gospodarczych, gdy są zadłużone, ponieważ niższe dochody lub wyższe stopy procentowe mogą szybko doprowadzić do niemożliwego do spłacenia zadłużenia i trudnej sytuacji finansowej.

W badaniu Komisji z 2013 r. potwierdzono skuteczność – jeśli chodzi o zmniejszanie obciążenia zadłużeniem i rozwiązywanie problemu nadmiernego zadłużenia – doradztwa dotyczącego zadłużenia w połączeniu z edukacją finansową. Obecnie w UE doradztwo dotyczące zadłużenia jest świadczone na wiele różnych sposobów. Doradztwo takie jest bardzo słabo rozwinięte w niektórych państwach i regionach i w niektórych przypadkach jego skuteczność może być niska ze względu na ograniczoną wiedzę na temat tego, w jaki sposób należy udzielać takich porad, lub ze względu na ograniczoną świadomość istnienia takiego doradztwa wśród konsumentów.

Działanie 7 Komisja zbada sposoby ułatwienia transgranicznego dostępu do kredytów, przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony konsumentów. W tym kontekście Komisja przeanalizuje również możliwości skuteczniejszego rozwiązania problemu nadmiernego zadłużenia konsumentów związanego z zaciąganiem kredytów.

3.Przeszkody prawne i regulacyjne dla przedsiębiorstw

Przedsiębiorstwa, które odpowiedziały na pytania zawarte w zielonej księdze, podkreślały, że nie mają uzasadnienia biznesowego dla świadczenia usług za granicą w związku z brakiem popytu w połączeniu z niepewnością regulacyjną, tj. ryzykiem (i kosztami) związanym z koniecznością przestrzegania przepisów krajowych innego państwa członkowskiego, które mogą wykraczać poza wymogi prawne UE. Konieczne jest zatem podjęcie działań po stronie popytu w celu określenia, a następnie zniesienia niektórych krajowych ograniczeń regulacyjnych dla usługodawców.

Jedną z możliwości zmniejszenia niepewności wynikającej z różnic między systemami krajowymi jest opracowanie oddzielnych systemów regulacji europejskich dla konkretnych produktów w uzupełnieniu istniejących systemów krajowych. Istotne w tym kontekście są na przykład prace Komisji służące opracowaniu prostego, skutecznego i konkurencyjnego unijnego produktu w zakresie emerytur indywidualnych (PEPP) – produktu finansowego, który można „zabrać” ze sobą w przypadku przeprowadzki do innego państwa członkowskiego UE. Ten produkt w zakresie emerytur indywidualnych ma służyć stworzeniu prawdziwie jednolitego rynku produktów tego typu, ułatwiając sprzedaż transgraniczną (przez ubezpieczycieli lub podmioty zarządzające aktywami) i oferując oszczędzającym na emeryturę możliwość przenoszenia oszczędności za granicę. Jednocześnie produkt ten będzie stanowić wzór dla krajowych produktów emerytalnych trzeciego filaru w tych państwach członkowskich, w których rynek tych produktów jest niedostatecznie rozwinięty. Produkt ten powinien zatem przyczynić się do zwiększenia łącznego poziomu świadczeń emerytalnych oraz umożliwić skierowanie dodatkowych oszczędności na cele inwestycyjne.

3.1.Krajowe ograniczenia regulacyjne

Różnice między krajowymi systemami prawnymi, a także tendencja do dodawania przepisów krajowych do przepisów UE przy wdrażaniu prawa Unii, mogą zakłócić konkurencję ze szkodą dla nowych podmiotów, które napotykają wysokie koszty przestrzegania przepisów. Prawo Unii ma na celu osiągnięcie równowagi między zapewnieniem swobody świadczenia usług finansowych oraz stworzeniem wystarczających zabezpieczeń dla konsumentów i stabilności rynku. Pozwala to – w połączeniu z przepisami dotyczącymi kompetencji organów nadzoru w kraju pochodzenia i kraju przyjmującym oraz dotyczącymi prawa mającego zastosowanie – na udzielanie odpowiednich zezwoleń, tj. przyznawanie prawa do świadczenia określonych usług finansowych w innych państwach członkowskich. W przepisach unijnych przewidziano pewien zakres elastyczności dla państw członkowskich, aby mogły one dostosować omawiane ramy do specyfiki swoich rynków. Na przykład niektóre przepisy dotyczące ochrony konsumentów podlegają jurysdykcji państw członkowskich. Odpowiedzi na pytania zawarte w zielonej księdze pozwalają jednak przypuszczać, że różnice między państwami członkowskimi są tak duże, że utrudniają właściwe funkcjonowanie jednolitego rynku.

Istnieje jednak konieczność uzyskania bardziej szczegółowych informacji na temat poszczególnych przepisów i praktyk, które mogą stanowić nieuzasadnione bariery dla przedsiębiorstw pragnących świadczyć swoje usługi za granicą i które mogą nie być uzasadnione krajowymi względami dotyczącymi ochrony konsumentów. Razem z grupą ekspertów z państw członkowskich, którzy sporządzają wykaz takich barier i wymieniają dobre praktyki, rozpoczęto już działania zmierzające do usunięcia barier utrudniających swobodny przepływ kapitału. Wyniki tych prac zostaną opublikowane w sprawozdaniu, w którym zostanie również nakreślony pierwszy plan działań, do których podjęcia najpóźniej do 2019 r. będą zachęcane państwa członkowskie. Bariery transgraniczne w obszarze dystrybucji funduszy inwestycyjnych były niedawno przedmiotem konsultacji – Komisja przedstawi podsumowanie ich wyników oraz swoją opinię jeszcze w 2017 r. W dalszym ciągu wyraźnie niedostateczne są jednak posiadane informacje na temat krajowych przepisów w zakresie ochrony konsumentów i zasad prowadzenia działalności przez usługodawców.

Działanie 8 Komisja przeanalizuje krajowe przepisy w zakresie ochrony konsumentów oraz zasad prowadzenia działalności przez usługodawców, aby ocenić, czy stwarzają one nieuzasadnione bariery dla działalności transgranicznej.

3.2.Ułatwianie oferowania i zaciągania kredytów transgranicznych

Zgodnie z prawem Unii jednym z najważniejszych wymogów dotyczących udzielania kredytu konsumenckiego jest ocena zdolności kredytowej, która chroni zarówno kredytobiorcę, jak kredytodawcę. Ocena zdolności kredytowej stanowi również skuteczny środek zapobiegawczy przeciw nadmiernemu zadłużeniu. Kredytodawcy napotykają jednak trudności w ocenie zdolności kredytowej kredytobiorców z innych państw członkowskich ze względu na słabą dostępność i porównywalność potrzebnych danych w innych państwach.

Informacje otrzymane od krajowych organów ochrony konsumentów i przy okazji wnoszonych skarg pokazują, że tego rodzaju oceny w obszarze kredytów konsumenckich są przeprowadzane na bardzo różne sposoby w poszczególnych państwach członkowskich. Ustandaryzowana i ujednolicona ocena zdolności kredytowej ułatwiłaby udzielanie kredytów transgranicznych, co mogłoby doprowadzić do obniżenia ich kosztów oraz do poszerzenia oferty dla konsumentów. Ponadto zapobiegałoby to sytuacji, w której konsumenci podatni na stosowne zagrożenia wpadają w pułapkę zadłużenia, oraz zapewniłoby, aby konsumenci zaciągający kredyty w innych państwach członkowskich byli objęci ochroną w takim samym stopniu, jak gdyby zaciągali kredyt we własnym kraju.

Przy ocenie wniosku kredytowego kredytodawcy polegają zwykle na różnych wewnętrznych i zewnętrznych źródłach danych, w tym na danych z rejestrów kredytów. Kredytodawcy, którzy odpowiedzieli na pytania zawarte w zielonej księdze, podkreślali, że nie są w stanie oferować usług transgranicznych, ponieważ nie mają dostępu do potrzebnych im danych znajdujących się w innych państwach członkowskich. W rezultacie przeprowadzenie oceny zdolności kredytowej kredytobiorców jest trudniejsze. Ustandaryzowanie danych kredytowych mogłoby ułatwić udzielanie ogólnoeuropejskich kredytów przez internet. Postępy w dziedzinie technologii finansowej (FinTech) i dużych zbiorów danych doprowadziły do stosowania alternatywnych danych i źródeł danych, które należy starannie ocenić pod kątem zgodności z unijnymi przepisami w zakresie ochrony danych osobowych i w świetle ich znaczenia dla ustalenia ratingu kredytowego kredytobiorcy lub ceny usług finansowych.

Wydajne systemy sprawozdawczości kredytowej mogą zapewniać kredytodawcom dostęp do informacji uzupełniających dane otrzymane od samych kredytobiorców, umożliwiając im podejmowanie dobrze uzasadnionych decyzji kredytowych (szczególnie jeżeli są one oparte na ustandaryzowanych ocenach zdolności kredytowej, jak wspomniano powyżej), których rezultatem będzie większa dostępność kredytów dla kredytobiorców mających zdolność kredytową. Zarówno dyrektywa w sprawie kredytów hipotecznych, jak i dyrektywa w sprawie kredytów konsumenckich gwarantują już kredytodawcom równy dostęp do rejestrów kredytowych w innych państwach członkowskich. Dostępne w ten sposób informacje są jednak zróżnicowane: w niektórych państwach członkowskich rejestry kredytowe zawierają jedynie informacje na temat zaległości w płatnościach (sprawozdawczość negatywna), w innych zawierają one również informacje na temat regularności płatności (sprawozdawczość pozytywna). Ponadto dane kredytowe są zwykle wymieniane jedynie na zasadzie wzajemności. W rezultacie rejestry kredytowe nie są interoperacyjne, znaczenie dostępnych danych dla ocen zdolności kredytowej jest niejasne, a informacje nie są powszechnie wykorzystywane w wymiarze transgranicznym.