SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO DZIESIĄTE SPRAWOZDANIE PRZEGLĄD ŚRODKÓW OCHRONY HANDLU STOSOWANYCH PRZEZ PAŃSTWA TRZECIE PRZECIWKO UNII EUROPEJSKIEJ ZA ROK 2012 /* COM/2013/0217 final */





SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO DZIESIĄTE SPRAWOZDANIE PRZEGLĄD ŚRODKÓW OCHRONY HANDLU STOSOWANYCH PRZEZ PAŃSTWA TRZECIE PRZECIWKO UNII EUROPEJSKIEJ ZA ROK 2012 1. Wprowadzenie Eksporterzy z UE są nadal narażeni na środki ochrony handlu wprowadzane przez państwa trzecie. Środki takie są zasadniczo dozwolone zgodnie z zasadami WTO, jednak w przypadku niewłaściwego stosowania stają się one narzędziami protekcjonistycznymi. Unikanie uciekania się do protekcjonizmu było także jednym z zobowiązań podjętych na forum G20. Unia Europejska również stosuje środki ochrony handlu, dotyczą one jednak tylko niewielkiej części przywozu. Ponadto Unia, rozważając wprowadzenie środków, jest bardziej wymagająca niż inni członkowie WTO, ponieważ przed przyjęciem takich środków przeprowadza dodatkowe badania (tzw. „zobowiązania dodatkowe WTO”). Poza stosowaniem wysokich standardów w ramach prowadzonych dochodzeń rolą Komisji jest monitorowanie działań państw trzecich, które stosują środki ochrony handlu przeciwko wywozowi z UE, a także interweniowanie w przypadku nieprzestrzegania zasad WTO. W tym celu Komisja przeprowadza na przykład interwencje techniczne w ramach trwających dochodzeń. Ostateczną możliwością jest wszczęcie na forum WTO procedury rozstrzygania sporów w przypadku istotnych kwestii oraz gdy nie można znaleźć innego rozwiązania. Chociaż działalność w zakresie wywozu z UE ustabilizowała się ostatnio po gwałtownym wzroście liczby dochodzeń w latach 2008–2009, sprawy stają się coraz bardziej skomplikowane i w ostatnich latach pojawili się nowi użytkownicy instrumentów. Sytuacja ta wymagała uważnego monitorowania oraz wzmożenia działań w 2012 r. W niniejszym sprawozdaniu opisano ogólne tendencje, stwierdzone problemy i wyniki osiągnięte w 2012 r. W załączniku znajduje się również szczegółowa analiza tendencji oraz poszczególnych przypadków w państwach stosujących instrumenty ochrony handlu w największym stopniu. 2. Ogólne tendencje Pod koniec 2012 r. obowiązywało łącznie 138 środków, co oznacza stosunkowo stabilny poziom w porównaniu z ubiegłym rokiem. Liczba obowiązujących środków ustabilizowała się zatem w 2012 r. po znacznym wzroście w latach 2010–2011 ze 123 do 146 środków. Podobnie jak w poprzednich latach znaczna większość tych środków dotyczy działań antydumpingowych (94 środki), a środki ochronne nadal stanowią około jedną trzecią wszystkich środków. Należy jednak zauważyć, że nie wszystkie środki ochronne dotyczą bezpośrednio wywozu z UE. Ponieważ środki ochronne wprowadza się przeciwko wszystkim krajom pochodzenia, wszystkie z nich uwzględnia się w statystykach, nawet w przypadku braku lub niewielkiego wywozu z UE. Indie intensywnie korzystały z instrumentu w 2012 r. (zob. poniżej) i miały wtedy wyższą liczbę środków obowiązujących przeciwko UE niż Stany Zjednoczone, które były historycznym liderem; obydwa państwa miały wprowadzonych odpowiednio 21 i 18 środków. Chiny pozostają na trzecim miejscu (16 środków), zaś inni istotni użytkownicy, m.in. Brazylia i Turcja, zmniejszyły liczbę środków obowiązujących przeciwko UE (po 10 środków). W sumie wprowadzono w 2012 r. 20 nowych środków. To znacznie mniej niż w roku 2011 (36), który był jednak rokiem wyjątkowym, głównie ze względu na znaczną liczbę wprowadzonych środków ochronnych (22). W 2012 r. wprowadzono mniej nowych środków ochronnych (8), a liczba nowych środków antydumpingowych (12) utrzymała się na poziomie porównywalnym z rokiem poprzednim. Nie dziwi fakt, że najbardziej aktywnym podmiotem były Indie, które wprowadziły 7 nowych środków w 2012 r. (6 środków antydumpingowych i 1 środek ochronny). W 2012 r. wszczęto 37 nowych dochodzeń w porównaniu z 33 dochodzeniami w 2011 r. Należy zauważyć, że około połowę tych dochodzeń wszczęto w dwóch ostatnich miesiącach roku, co oznacza, że prace związane z monitorowaniem tych dochodzeń zostaną w większości przeprowadzone w 2013 r. Najbardziej aktywnym państwem była Indonezja (6 środków ochronnych), tuż za nią uplasowały się Chiny, Egipt i Turcja (po 4 nowe dochodzenia). Zdecydowana większość tych nowych dochodzeń dotyczyła środków ochronnych (23). 3. Utrzymujące się problemy Mimo iż interwencje Komisji pomogły rozwiązać szereg kwestii oraz doprowadziły do poprawy standardów w niektórych państwach, wiele problemów zidentyfikowanych w przeszłości jest nadal aktualnych. Komisja stosuje w ramach swoich dochodzeń wysokie standardy i oczekuje stosowania porównywalnych standardów przez państwa trzecie. Zasady WTO powinny być ściśle przestrzegane, aby unikać nadmiernych ograniczeń dostępu do rynku dla poszczególnych sektorów przemysłu UE za granicą. Główne utrzymujące się problemy są następujące: 3.1. Niewłaściwe stosowanie instrumentów Od kilku lat istniały oczywiste przesłanki świadczące o tym, że sprawy dotyczące TDI były wszczynane przez państwa trzecie w odwecie za środki wprowadzone przez UE, a nie na uzasadnionych podstawach wspieranych przez należycie udokumentowany wniosek złożony przez przemysł krajowy. Na przykład w przeszłości wprowadzano środki dotyczące wywozu z UE produktów podobnych do tych, które wcześniej objęto dochodzeniami UE, a miało to miejsce krótko po tym, jak UE wprowadziła własne środki. W tym kontekście istnieją przesłanki świadczące o tym, że w 2012 r. Chiny nadal stosowały środki ochrony handlu w odpowiedzi na wszczęte przeciwko nim dochodzenia. Według doniesień prasowych kolejny przykład takiego działania miał miejsce w 2012 r.: Chiny wszczęły połączone dochodzenie antydumpingowe i antysubsydyjne przeciwko przywozowi polikrzemu produkowanego w UE, najprawdopodobniej w odpowiedzi na wszczęcie przez UE dochodzeń w sprawie paneli fotowoltaicznych z Chin. Stany Zjednoczone napotkały identyczne problemy, kiedy wprowadziły środki dotyczące paneli fotowoltaicznych pochodzącym z Chin. Takie wykorzystanie instrumentu jest nie do przyjęcia, ponieważ nie opiera się ono na faktycznym zastosowaniu przez przemysł, który rzekomo odniósł szkodę, w celu rozwiązania problemu nieuczciwej konkurencji, lecz najprawdopodobniej ma słabą podstawę faktyczną i prawną. Komisja zajęła się tą kwestią na poziomie politycznym oraz technicznym w trakcie dochodzeń. Z powodu braku jakiejkolwiek konstruktywnej odpowiedzi na zgłaszane wątpliwości Komisja nie miała innego wyjścia niż odwołać się do rozstrzygania sporów na forum WTO. W 2012 r. Komisja zażądała ustanowienia panelu ds. chińskich środków dotyczących rentgenowskich urządzeń do prześwietlania (wprowadzonych w odpowiedzi na środki UE nałożone w odniesieniu do tego samego produktu). Jak wyjaśniono poniżej, Komisji udało się wygrać ten spór prawny i należy mieć nadzieję, że w przyszłości Chiny zmienią swoje praktyki. Dopóki tak się nie stanie, Komisja będzie nadal podejmować zdecydowane interwencje, w tym w razie konieczności na forum WTO. 3.2. Stosowanie środków ochronnych Liczba wprowadzonych środków ochronnych znacznie się zmniejszyła w 2012 r. Oczywiście, jest to korzystna zmiana, niemniej wysoka liczba nowo wszczynanych dochodzeń w zakresie środków ochronnych jest nadal niepokojąca. Pozytywne jest to, że w wielu przypadkach udało się uniknąć wprowadzenia środków ochronnych, również w następstwie interwencji Komisji. Jednak nawet w tych przypadkach sytuacja jest nadal problematyczna, ponieważ w dalszym ciągu zbyt często wszczyna się dochodzenia w oparciu o słabe podstawy, a prowadzenie tych dochodzeń, pomimo braku środków, wywiera negatywny wpływ na przepływy handlowe, ponieważ powoduje niepewność na rynku. W związku z tym Komisja w dalszym ciągu opowiada się za bardziej restrykcyjnym podejściem przy rozważaniu wszczęcia dochodzeń w sprawie środków ochronnych. W 2012 r. niektóre państwa stosowały środki ochronne w znacznym stopniu. Chodzi w szczególności o Indonezję (6 nowych dochodzeń w 2012 r., 3 w 2011 r. i 5 w 2010 r.), Egipt (4 nowe dochodzenia w 2012 r.) oraz Euroazjatycką Unię Celną utworzoną przez Rosję, Białoruś i Kazachstan (3 nowe dochodzenia w 2012 r.). Te ostatnie dochodzenia potencjalnie mogłyby mieć najistotniejszy wpływ na państwa członkowskie UE, zwłaszcza z uwagi na znaczenie rynków i bliskość geograficzną, której efekty są również widoczne w przepływach handlowych. Dochodzenia wszczęte przez Indonezję i Egipt mają mniejsze znaczenie pod względem gospodarczym, lecz również wymagają uważnego monitorowania, ponieważ wskazują na niepokojącą tendencję w stosowaniu środków ochronnych. 3.3. Brak przejrzystości Główną obawę stanowi nadal brak przejrzystości, zarówno na etapie wszczynania dochodzeń, jak i ujawniania ich wyników. Jest to bez wątpienia kwestia zasadnicza, ponieważ pozbawia ona strony przysługujących im praw do obrony i rodzi wątpliwości dotyczące tego, czy przepisy były faktycznie stosowane we właściwy sposób. Komisja nieustannie interweniuje w poszczególnych przypadkach, aby poprawić sytuację, oraz, jeżeli jest to możliwe, stosuje dwustronne techniczne kanały komunikacji, ustanowione z niektórymi państwami w celu osiągnięcia większej przejrzystości. 4. Główne osiągnięcia W ostatnich latach Komisja musiała niekiedy uciekać się do procedury rozstrzygania na forum WTO w celu rozwiązania niektórych ważnych problemów systemowych. Procedury panelu wymagają znacznych zasobów, są bardzo czasochłonne, a na wyniki można czekać nawet kilka lat. W tym kontekście w ostatnich latach osiągnięto pewne istotne, pozytywne rezultaty. Długi spór ze Stanami Zjednoczonymi doprowadził do zakazu stosowania praktyki „zerowania” (zob. sprawozdanie z ubiegłego roku), a dzięki rozstrzygnięciu nieco nowszego sporu z Chinami możliwe było rozwiązanie kwestii niedopuszczalnych praktyk odwetu. Rozstrzygnięcie wspomnianych sporów ma bezpośredni wpływ na istniejące sprawy lub środki, ale prawdopodobnie może również przynieść korzyści w przyszłości, ponieważ podejmowane problemy miały charakter systemowy. Poza rozwiązaniem kwestii systemowych Komisja interweniowała także niemal regularnie w dochodzeniach, w przypadku których chodziło wyraźnie o interes sektorów przemysłu UE. Doprowadziło to do szeregu sukcesów w wielu indywidualnych sprawach. Systematyczne interwencje, jak również regularne dwustronne kontakty z państwami trzecimi, mające na celu promowanie wysokich standardów w dochodzeniach w zakresie ochrony handlu również bez wątpienia wywarły pozytywny wpływ, którego zmierzenie nastręcza jednak duże trudności. Komisja otrzymywała także regularnie pozytywne informacje zwrotne z sektorów przemysłu dotyczące udzielonych im wskazówek i pomocy, nawet jeśli nie zawsze udało się uniknąć wprowadzenia środków. Poniżej znajduje się wykaz niektórych pozytywnych wyników osiągniętych w 2012 r. Chiny – sprawozdanie panelu w sprawie środków dotyczących rentgenowskich urządzeń do prześwietlania Komisja postanowiła zakwestionować chińskie cła antydumpingowe nałożone na przywóz rentgenowskich urządzeń do prześwietlania osób (zakres środków wynosił od 33,5 % do 71,8 %), ponieważ uznała, że środki te nie miały gwarancji prawnych oraz że wprowadzono je w odwecie za sprawę wszczętą przez UE w odniesieniu do systemów do prześwietlania ładunku pochodzących z Chin. Panel WTO, utworzony na początku 2012 r., wydał w listopadzie 2012 r. sprawozdanie okresowe, w którym przedstawił ustalenia dotyczące zarzutów UE. Sprawozdanie okresowe potwierdzono w sprawozdaniu końcowym upowszechnionym w lutym 2013 r. Sprawozdanie to jest zdecydowanym sukcesem UE, ponieważ potwierdzono w nim, że Chiny faktycznie działały niezgodnie z szeregiem postanowień Porozumienia antydumpingowego WTO. Rację przyznano UE szczególnie w odniesieniu do zarzutów związanych z badaniem szkody przez Chiny, które uznano za nieobiektywne, a ponadto panel pozytywnie rozpatrzył większość zarzutów proceduralnych wysuniętych przez UE, obejmujących złamanie zasad przejrzystości ze względu na nieujawnienie informacji w publicznych dokumentach, w ostatecznym stwierdzeniu oraz w komunikacie publicznym. Ustalenia panelu mają znaczenie systemowe, ponieważ dotyczą powtarzających się cech dochodzeń prowadzonych przez Chiny. Uzyskany wynik jest zatem zdecydowanie korzystny dla UE i powinien mieć pozytywny wpływ również w przyszłości. Brazylia (przywóz wina) – zakończenie dochodzenia bez wprowadzenia środków W marcu 2012 r. Brazylia wszczęła dochodzenie w sprawie środków ochronnych dotyczących przywozu wina. Sprawa miała znaczenie gospodarcze, ponieważ potencjalnie dotyczyła wywozu na kwotę przekraczającą 85 mln EUR (z Hiszpanii, Portugalii, Włoch i Francji), a rynek brazylijski nadal się rozwija. Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy sprawy Komisja zidentyfikowała istotne niedociągnięcia dotyczące w szczególności definicji przemysłu krajowego, szkody oraz aspektów przyczynowo-skutkowych. Komisja przedstawiła obszerne opinie na ten temat oraz uczestniczyła w otwartym posiedzeniu, które odbyło w się w Brazylii w czerwcu 2012 r. Dochodzenie ostatecznie zamknięto bez wprowadzania środków w październiku 2012 r., a do tego pozytywnego wyniku przyczyniły się zdecydowane interwencje Komisji, bardzo dobra koordynacja z zainteresowanymi państwami członkowskimi, działania sektora, jak również bardzo aktywni w tej sprawie importerzy z Brazylii. Rosja–Białoruś–Kazachstan – zakończenie dochodzenia bez wprowadzenia środków Dnia 1 lutego 2012 r. rozpoczęła swoją działalność Euroazjatycka Komisja Gospodarcza (EKG) będąca prawnym następcą komisji Unii Celnej, a wszystkie dochodzenia prowadzone przez krajowe organy Rosji, Białorusi i Kazachstanu ostatecznie przekazano EKG w dniu 6 lipca 2012 r. Nowy organ prowadził bardzo aktywne działania, wszczynając nowe sprawy, a Komisja wielokrotnie interweniowała w celu podkreślenia zidentyfikowanych niedociągnięć prawnych. W tym kontekście dochodzenie w zakresie środków ochronnych dotyczących elektrod grafitowych wszczęte przez Rosję dnia 31 sierpnia 2011 r., a następnie przekazane EKG, zamknięto dnia 30 sierpnia 2012 r. bez wprowadzania jakichkolwiek środków ochronnych. Komisja aktywnie interweniowała w tej sprawie, w której wywóz UE wynosił około 25 mln EUR rocznie. Izrael – uniknięcie wprowadzenia środków W ostatnich latach Izrael stał się stosunkowo znaczącym użytkownikiem środków antydumpingowych przeciwko UE (8 dochodzeń wszczętych od 2009 r.). Stwierdzono wiele niespójności z zasadami WTO, w tym bardzo ważnych i podstawowych. Biorąc pod uwagę systemowy charakter stwierdzonych problemów, Komisja interweniowała we wszystkich tych przypadkach. W 2011 r. dwa dochodzenia zakończono bez wprowadzania środków, a w 2012 r. ponownie udało się uniknąć wprowadzenia środków w dwóch przypadkach (wywóz wynoszący około 20 mln EUR rocznie), mimo że organy prowadzące dochodzenie proponowały wprowadzenie środków w jednym z tych przypadków (w odniesieniu do robotów kuchennych). Ciągle konieczne jest jednak ścisłe monitorowanie, ponieważ nadal prowadzone są dochodzenia i niestety wciąż pojawiają się te same problemy (np. nieuzasadnione skargi bez klauzuli poufności). 5. Podsumowanie Komisja stosuje w ramach swoich dochodzeń wysokie standardy i tego samego oczekuje od państw trzecich. W tym kontekście systematyczne interwencje są konieczne, aby przypominać państwom trzecim o ich zobowiązaniach w ramach WTO. Pomimo ustabilizowania się liczby obowiązujących środków w 2012 r. po znacznym ich wzroście w latach ubiegłych w ostatnim kwartale roku wszczęto znaczną liczbę nowych dochodzeń. Badane sprawy stają się coraz bardziej skomplikowane i ostatnio pojawili się stosunkowo nowi użytkownicy. W tym kontekście Komisja intensywnie monitorowała przypadki państw trzecich i interweniowała niemalże we wszystkich sprawach, w których zagrożony był wywóz z UE. Ponadto dołożono starań oraz przeznaczono znaczne zasoby w celu rozwiązania problemów na drodze procedury rozstrzygania sporów WTO. Oczekuje się, że przychylne sprawozdania panelu będą miały pozytywny wpływ również na przyszłe sprawy. Prowadzone działania przyniosły szereg pozytywnych zmian i w 2012 r. osiągnięto znaczące wyniki: w niektórych przypadkach udało się uniknąć wprowadzenia środków lub ograniczyć ich negatywny wpływ, a ponadto rozwiązano bardzo ważne problemy systemowe. W tym roku ponownie współpraca z państwami członkowskimi UE, europejskimi stowarzyszeniami producentów oraz zainteresowanymi stronami układała się bardzo dobrze. Delegatury UE udzieliły również intensywnego wsparcia w zakresie rynku eksportowego, co zyskało pozytywne uznanie ze strony sektorów przemysłu UE i państw członkowskich. Po raz kolejny skoordynowane wspólne działania znacznie zwiększyły szanse odniesienia sukcesu.