[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 1.2.2006

SEC(2006) 112 końcowy

Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Słowenii na lata 2005-2008

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Kontekst

Pakt na rzecz stabilności i wzrostu, który wszedł w życie dnia 1 lipca 1998 r., opiera się na dążeniu do zapewnienia solidnych finansów państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy. W roku 2005 po raz pierwszy wprowadzono zmiany do paktu. Reforma potwierdziła przydatność paktu w zakresie utrzymywania dyscypliny budżetowej, a jednocześnie zmierzała do wzmocnienia jego skuteczności i podstaw gospodarczych oraz do zabezpieczenia stabilności finansów publicznych w perspektywie długoterminowej.

Stanowiące część paktu rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że państwa członkowskie muszą przedstawiać Radzie i Komisji programy stabilności lub konwergencji oraz ich coroczne zaktualizowane wersje (państwa członkowskie, które przyjęły jednolitą walutę przedstawiają (zaktualizowane) programy stabilności, a te, które jej jeszcze nie przyjęły, przedstawiają (zaktualizowane) programy konwergencji). Pierwszy program konwergencji Słowenii przedstawiono w maju 2004 r. Zgodnie z rozporządzeniem Rada zaopiniowała go dnia 5 lipca 2004 r. opierając się na zaleceniu Komisji i po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Zgodnie z tą samą procedurą zaktualizowane programy stabilności i konwergencji są oceniane przez Komisję i badane przez wyżej wymieniony Komitet, przy czym istnieje możliwość zbadania programów przez Radę.

W programach państwa członkowskie muszą określić cel średniookresowy dla sytuacji budżetowej oraz przedstawić środki polityczne mające służyć osiągnięciu i zachowaniu tego celu, wraz z odpowiednimi założeniami ekonomicznymi. Reforma paktu przewiduje zróżnicowanie celu średniookresowego dla poszczególnych państw członkowskich z uwagi na różnice ekonomiczne i budżetowe wewnątrz Unii, w tym różnice w zakresie ryzyka fiskalnego dla trwałości wzrostu. Reforma przewiduje również bardziej symetryczne podejście do polityki budżetowej w ciągu całego cyklu poprzez zwiększoną dyscyplinę budżetową w okresach dobrej koniunktury gospodarczej przy jednoczesnym uwzględnieniu – w przypadku odstępstwa od celu średniookresowego lub ścieżki dostosowania prowadzącej do tego celu – „poważnych reform strukturalnych”, których wpływ na długoterminową stabilność jest możliwy do zweryfikowania.

Uwzględniając prognozę służb Komisji z jesieni 2005 r., kodeks postępowania[2], powszechnie przyjętą metodologię szacowania produktu potencjalnego i sald dostosowywanych cyklicznie oraz ogólne wytyczne polityki gospodarczej zawarte w zintegrowanych wytycznych na lata 2005–2008, Komisja zbadała ostatnio przedstawioną zaktualizowaną wersję programu konwergencji Słowenii i w oparciu o poniższą ocenę przyjęła zalecenie dotyczące opinii Rady w sprawie przedmiotowego programu.

Ocena

1. Druga zaktualizowana wersja programu konwergencji Słowenii, obejmująca lata 2005-2008, przedłożona została Komisji w dniu 8 grudnia 2005 r. Zaktualizowany program zasadniczo uwzględnia wzór i wymagania w zakresie przekazywania danych dotyczące programów stabilności i konwergencji określone w nowym kodeksie postępowania[3].

2. W swojej opinii z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie poprzedniej zaktualizowanej wersji programu konwergencji, obejmującej lata 2004–2007, Rada zwróciła się do Słowenii o (i) wykorzystanie wszystkich możliwości przyspieszenia tempa zmniejszania deficytu sektora general government oraz (ii) podjęcie dalszych środków w celu poprawy długoterminowej stabilności finansów publicznych, w tym reform systemu emerytalnego i systemu opieki zdrowotnej.

3. Po okresie recesji w okresie przejściowym we wczesnych latach dziewięćdziesiątych gospodarka Słowenii w pełni odzyskała dobre tempo wzrostu PKB, które średnio osiągnęło poziom niemal 4% w ostatnim dziesięcioleciu. Udało się opanować presję inflacyjną, a wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych zbliżył się do średniej UE pod koniec 2005 r. Saldo sektora general government obniżyło się w 1997 r. i od tamtego czasu pozostaje wartością ujemną, natomiast deficyt w latach 2000-2004 wynosił średnio, wg metodyki ESA 95, 3% PKB.

4. Scenariusz makroekonomiczny zakładający, że wzrost PKB utrzyma się na poziomie ok. 4% przez cały okres objęty programem przy rosnącym popycie krajowym, wydaje się prawdopodobny. Uwarunkowania o charakterze cyklicznym będą prawdopodobnie ulegać stopniowej poprawie; przewiduje się, że ujemna luka produktowa, szacowana na 1% PKB w 2005 r., zamknie się pod koniec okresu. Założenia dotyczące wzrostu nie obejmują wpływu planu reform przyjętego w październiku 2005 r., który ma przynieść przyspieszenie tempa wzrostu średnio do ponad 5% po 2008 r. Wydaje się to nieco optymistycznym założeniem, zwłaszcza że w programie nie ma szczegółowych informacji, które wskazywałyby na to, w jaki sposób reformy strukturalne miałyby wpłynąć na (potencjalny) wzrost.

5. W 2005 r. inflacja była niestabilna, ale średnio wykazywała tendencję spadkową, obniżając się do 2,5% pod koniec roku (3,7% w 2004 r.). Rząd zachował rozważne stanowisko w kwestii kontrolowania wzrostu cen regulowanych oraz zmian podatków pośrednich. Ponadto regularne korekty podatków akcyzowych mające na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom wzrostu cen ropy pomogły ograniczyć inflację. Poza tym uczestnictwo w mechanizmie ERM II sprzyjało dezinflacji. Tolar utrzymywał się bardzo blisko parytetu centralnego wynoszącego 239,64 SIT/EUR od czasu przystąpienia Słowenii do ERM II w dniu 28 czerwca 2004 r. Wahania długoterminowych stóp procentowych mieściły się w przedziale do, a czasem nawet znacznie poniżej, 100 punktów bazowych od kwietnia 2004 r., ściśle odzwierciedlając zmiany rentowności obligacji w strefie euro. Władze odpowiedzialne za politykę monetarną dostrzegają ograniczenia w korygowaniu stosownych stóp procentowych w celu utrzymania kontroli nad inflacją w okresie przygotowań do przystąpienia do unii gospodarczej i walutowej (UGW). Oczekuje się, że w okresie objętym programem inflacja ustabilizuje się na poziomie ok. 2,5%, co wydaje się założeniem realistycznym, ale konieczne jest dalsze likwidowanie pozostałych ograniczeń strukturalnych. Przy założeniu celu, jakim jest wprowadzenie euro na początku 2007 r., w programie podkreśla się kluczowe znaczenie umiarkowanej polityki płacowej oraz stabilności finansów publicznych.

6. Jeśli chodzi o wykonanie budżetu w 2005 r., w prognozie służb Komisji z jesieni 2005 r. deficyt sektora general government w 2005 r. szacowano na 1,7% PKB, podczas gdy w poprzedniej zaktualizowanej wersji programu konwergencji zakładano docelowo 2,1% PKB. Wynik wstępny jest lepszy niż przewidywano ze względu na wcześniejsze niedoszacowanie przychodów w oparciu o nowy system podatków bezpośrednich obowiązujący od stycznia 2005 r.

7. Celem przyjętym w zaktualizowanej wersji programu jest stworzenie warunków sprzyjających pomyślnej integracji w ramach UGW przy jednoczesnym dążeniu do zbliżenia się do średnich poziomów dochodów w UE. Strategia budżetowa nastawiona jest na utrzymanie deficytu sektora general government znacznie poniżej 3% PKB i zmierza do osiągnięcia celu średniookresowego dla sytuacji budżetowej w rozumieniu Paktu na rzecz stabilności i wzrostu do roku 2008. W tym celu w programie zapowiedziano podjęcie środków w ramach reformy podatkowej, mających doprowadzić do spadku udziału przychodów wyrażonego jako procent PKB o 1,8% oraz środków po stronie wydatków, które mają doprowadzić do obniżenia wskaźnika wydatków o 2,5% PKB. Program przewiduje, że punkt ciężkości działań w ramach konsolidacji przypadnie na okres końcowy. Przewiduje się, że na początku okresu objętego programem deficyt sektora general government będzie się utrzymywał mniej więcej na poziomie 1,7% PKB, po czym będzie ulegał powolnemu zmniejszeniu, osiągając wartość 1,4% w 2007 r., a następnie 1,0% PKB w 2008 r. W nowej wersji programu termin osiągnięcia deficytu w wysokości 1,0% PKB, w porównaniu do wersji poprzedniej, został odroczony o jeden rok przy zasadniczo niezmienionym scenariuszu makroekonomicznym.

8. Na podstawie obliczeń służb Komisji wykonanych zgodnie ze wspólnie przyjętą metodologią, a także zgodnie z informacjami zawartymi w programie przewiduje się, saldo strukturalne, tzn. z uwzględnieniem dostosowań cyklicznych oraz bez środków jednorazowych i innych środków tymczasowych, wzrośnie o 0,2 punktu procentowego PKB w okresie objętym programem. Deficyt strukturalny wynosił 1¼% PKB w 2005 r. Po niewielkim wzroście i osiągnięciu poziom 1½% PKB w 2006 r. zakłada się, że w przyszłości deficyt będzie stopniowo ulegał zmniejszeniu. Celem średniookresowym dla sytuacji budżetowej w rozumieniu Paktu na rzecz stabilności i wzrostu wyznaczonym w nowym programie jest osiągnięcie do 2008 r. deficytu strukturalnego w wysokości 1,0% PKB. Ponieważ cel średniookresowy przyjęty w programie jest bardziej ambitny, niż wymaga tego minimalna pośrednia wartość odniesienia (szacowana jako deficyt wynoszący prawie 2% PKB), jego osiągnięcie powinno stworzyć margines bezpieczeństwa chroniący przed ryzykiem wystąpienia nadmiernego deficytu. Wyznaczony w programie cel średniookresowy jest na właściwym poziomie, ponieważ mieści się on w zakresie określonym dla strefy euro i dla państw członkowskich grupy ERM II w Pakcie na rzecz stabilności i wzrostu oraz w kodeksie postępowania, a także odpowiednio uwzględnia wskaźnik zadłużenia i długoterminowy średni wzrost produktu potencjalnego.

9. Ryzyko związane z celami budżetowymi jest ogólnie zrównoważone. W ostatnich latach Słowenia osiągała wyniki budżetowe, które były lepsze od przyjętych założeń, czemu sprzyjał m.in. skuteczny mechanizm budżetowy polegający na ograniczaniu wydatków sektora general government w odpowiedzi na niespodziewany niedobór przychodów. Ponadto wzrost może być wyższy niż przewidywano, gdyby reformy strukturalne zostały wprowadzone w odpowiednim czasie. Jednak przy braku jasnych harmonogramów ograniczania wydatków budżetowych dla zrównoważenia spadku przychodów wynikającego z reformy podatkowej, zwłaszcza w świetle ostatniej decyzji o ponownym wprowadzeniu indeksacji emerytur w stosunku do płac, osiągnięcie tych celów może okazać się trudne. W szczególności duży udział wydatków obowiązkowych (ponad 80% łącznych wydatków) wynika ze sztywnych ram prawnych, których uelastycznienie nadal jeszcze wymaga porozumienia politycznego.

10. Z uwagi na tę ocenę ryzyka wydaje się, że nakreślony w programie kurs polityki budżetowej daje wystarczający margines bezpieczeństwa chroniący przed przekroczeniem progu deficytu wynoszącego 3% PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych w okresie objętym programem. Wydaje się także, że strategia jest odpowiednia, aby zapewnić osiągnięcie w 2008 r., zgodnie z planem, celu średniookresowego określonego w programie. Jednak tempo działań dostosowawczych zmierzających do osiągnięcia celu średniookresowego przyjętego w programie nie jest w pełni zgodne z paktem, który określa „pośrednią wartość odniesienia” w rocznej poprawie salda strukturalnego na poziomie 0,5% PKB dla strefy euro oraz państw członkowskich grupy ERM-II oraz stanowi, że w okresach dobrej koniunktury dostosowanie to powinno być większe. O ile uwarunkowania o charakterze cyklicznym ulegają systematycznie poprawie w okresie objętym programem, planuje się, że saldo strukturalne ulegnie poprawie tylko o 0,25% PKB.

11. W programie zawarte jest odwołanie do czasowego odstępstwa ze względu na „poważne reformy strukturalne” w rozumieniu zaktualizowanego Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz nowego kodeksu postępowania. Odstępstwo od pośredniej wartości odniesienia określonej w pakcie w zakresie tempa dostosowania strukturalnego uzasadnione jest dodatkowym wysiłkiem fiskalnym podejmowanym w celu rozwiązania problemu niedoboru przychodów wynikającego z reformy podatkowej oraz w kontekście ujemnej luki produktowej, która ma się zamknąć dopiero pod koniec okresu objętego programem. Jednak nie przedstawiono odpowiednio szczegółowych informacji dotyczących reform strukturalnych, z którymi związane jest odstępstwo czasowe. Ponadto w programie nie zawarto analizy kosztów i korzyści ani też dowodów na pozytywny wpływ na długookresową stabilność finansów publicznych Dlatego też czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia celu średniookresowego określonego w programie nie jest zgodne ze zaktualizowanym Paktem na rzecz stabilności i wzrostu.

12. Zadłużenie publiczne brutto jest stosunkowo niskie i takie pozostanie w okresie objętym programem. Według szacunków zadłużenie spadło w 2005 r. do 29,3% PKB. Program przewiduje lekkie zwiększenie wskaźnika zadłużenia w najbliższych dwóch latach, które sięgnie 29,8% PKB w 2007 r. Zgodnie z przewidywaniami do 2008 r. zadłużenie ma spaść do 29,4% ze względu na spodziewaną korzystną korektę przepływów kapitału.

13. Wydaje się, że jeśli chodzi o równowagę finansów publicznych, zagrożenie w przypadku Słowenii jest wysokie ze względu na przewidywane koszty dla budżetu związane ze zjawiskiem starzenia się społeczeństwa. Stosunkowo niski wskaźnik zadłużenia będzie przyczyniał się do ograniczania wpływu skutków starzenia się społeczeństwa na budżet.. Jednak Słowenia i tak stanie w obliczu bardzo dużego wzrostu wydatków publicznych. Mimo że reforma emerytalna z 1999 r. znacznie złagodziła przyszły wzrost wydatków, jej skutki częściowo równoważy nowa zasada indeksacji, tzn. przejście z częściowej do pełnej indeksacji w stosunku do płac. Dalsze zmiany w systemach emerytalnych, tak jak ujęte zostało to w programie, okażą się na pewnym etapie konieczne, by ograniczyć przyszły wzrost wydatków publicznych oraz zmniejszyć ryzyko dla równowagi długoterminowej. Jeżeli nie zostaną podjęte dalsze środki w celu zmniejszenia presji wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa, długoterminowa równowaga finansów publicznych będzie zagrożona. W tym względzie kluczowe jest staranne planowanie oraz podjęcie właściwych środków w odpowiednim czasie.

14. Środki przewidziane w dziedzinie finansów publicznych są zasadniczo zgodne z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej zawartymi w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008. Jednakże długoterminowa równowaga finansów publicznych nie została wyraźnie uznana za priorytet polityczny. Pozostaje niejasność co do charakteru środków, co nie pozwala na ocenę możliwości realizacji strategii w dłuższej perspektywie.

15. Krajowy program reform Słowenii, przedłożony 28 października 2005 r. w związku z aktualizacją strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia, jako kluczowy priorytet określa przyjęcie euro w 2007 r. Zaktualizowany program konwergencji ukierunkowany na stworzenie warunków pomyślnej integracji w UGW, m.in. poprzez poprawę jakości finansów publicznych, jest ściśle powiązany z obszernym wykazem środków politycznych zawartym w krajowym programie reform. Jednak ponieważ pewna liczba środków pozostaje w dużej mierze bliżej nieokreślona, skutki budżetowe działań przewidzianych w krajowym programie reform nie zostały ujęte w przewidywaniach budżetowych zawartych w programie konwergencji.

Zaktualizowana wersja programu ma na celu ograniczenie inflacji do poziomu zbliżonego do średniej UE, przewidując jednocześnie ścieżkę stopniowego dostosowania fiskalnego. W świetle powyższej oceny byłoby wskazane, aby Słowenia:

i) dokonała szybszego postępu na drodze do realizacji celu średniookresowego przyjętego w programie, w szczególności poprzez bliższe określenie i wdrożenie środków służących zmniejszeniu, zgodnie z planem, wskaźnika wydatków, jak również skoncentrowanie działań dostosowawczych w okresie początkowym;

ii) podjęła dalsze środki w celu poprawy długoterminowej stabilności finansów publicznych, zwłaszcza w odniesieniu do systemu emerytalnego.

Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Słowenii na lata 2005-2008

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[4], w szczególności jego art. 9 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

16. Po okresie recesji w okresie przejściowym we wczesnych latach dziewięćdziesiątych gospodarka Słowenii w pełni odzyskała dobre tempo wzrostu PKB, które średnio osiągnęło poziom niemal 4% w ostatnim dziesięcioleciu. Udało się opanować presję inflacyjną, a wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych zbliżył się do średniej UE pod koniec 2005 r. Saldo sektora general government obniżyło się w 1997 r. i od tamtego czasu pozostaje wartością ujemną, natomiast deficyt w latach 2000-2004 wynosił średnio, wg metodyki ESA 95, 3% PKB.

17. W swojej opinii z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie poprzedniej zaktualizowanej wersji programu konwergencji, obejmującej lata 2004 – 2008, Rada zwróciła się do Słowenii o (i) wykorzystanie wszystkich możliwości przyspieszenia tempa zmniejszania deficytu sektora general government oraz (ii) podjęcie dalszych środków w celu poprawy długoterminowej stabilności finansów publicznych, w tym reform systemu emerytalnego i systemu opieki zdrowotnej.

18. Jeśli chodzi o wykonanie budżetu w 2005 r., w prognozie służb Komisji z jesieni 2005 r. deficyt sektora general government w 2005 r. szacowano na 1,7% PKB, podczas gdy w poprzedniej zaktualizowanej wersji programu konwergencji zakładano docelowo 2,1% PKB. Wynik wstępny jest lepszy niż przewidywano ze względu na wcześniejsze niedoszacowanie przychodów w oparciu o nowy system podatków bezpośrednich obowiązujący od stycznia 2005 r.

19. Dnia [14 lutego 2006 r.] Rada zbadała zaktualizowany program konwergencji Słowenii obejmujący lata 2005–2008. Program zasadniczo uwzględnia wzór i wymagania w zakresie przekazywania danych dotyczące programów stabilności i konwergencji określone w nowym kodeksie postępowania[5].

20. Scenariusz makroekonomiczny, na którym opiera się program, przewiduje stały wzrost realnego PKB na poziomie około 4% po 2005 r. W świetle dostępnych obecnie informacji scenariusz ten wydaje się oparty na wiarygodnych założeniach dotyczących wzrostu. Uwarunkowania o charakterze cyklicznym będą prawdopodobnie ulegać stopniowej poprawie; przewiduje się, że ujemna luka produktowa, szacowana na 1% PKB w 2005 r., zamknie się pod koniec okresu. Przedstawione w programie przewidywania dotyczące inflacji również wydają się realistyczne. Jeśli chodzi o „poważne reformy strukturalne” w rozumieniu Paktu na rzecz stabilności i wzrostu, w programie przedstawiono kompleksowe reformy społeczno-gospodarcze realizowane od 2005 r., których celem jest zwiększenie konkurencyjności przemysłu słoweńskiego. Oczekuje się, że spowodują one zwiększenie tempa wzrostu PKB począwszy od 2008 r. średnio do ponad 5% rocznie. Analiza dodatkowa zawarta w programie nie jest wystarczająco szczegółowa, a oczekiwany wpływ na wzrost wydaje się bardzo optymistyczny.

21. Celem przyjętym w zaktualizowanej wersji programu jest stworzenie warunków sprzyjających pomyślnej integracji w ramach UGW, przy jednoczesnym dążeniu do zbliżenia się do średnich poziomów dochodów w UE. Strategia budżetowa nastawiona jest na utrzymanie deficytu sektora general government znacznie poniżej 3% PKB i zmierza do osiągnięcia celu średniookresowego dla sytuacji budżetowej w rozumieniu Paktu na rzecz stabilności i wzrostu do roku 2008. W tym celu w programie zapowiedziano podjęcie środków w ramach reformy podatkowej, mających doprowadzić do spadku udziału przychodów wyrażonego jako procent PKB o 1,8% oraz środków po stronie wydatków, które mają doprowadzić do obniżenia wskaźnika wydatków o 2,5% PKB. Program przewiduje, że punkt ciężkości działań w ramach konsolidacji przypadnie na okres końcowy. Zgodnie z przewidywaniami na początku okresu objętego programem deficyt sektora general government będzie się utrzymywał mniej więcej na poziomie 1,7% PKB, po czym będzie ulegał powolnemu zmniejszeniu, osiągając wartość 1,4% w 2007 r., a następnie 1,0% PKB w 2008 r. W nowej wersji programu termin osiągnięcia deficytu w wysokości 1,0% PKB, w porównaniu do wersji poprzedniej, został odroczony o jeden rok przy zasadniczo niezmienionym scenariuszu makroekonomicznym.

22. Przewiduje się, że w okresie objętym programem saldo strukturalne (tj. saldo dostosowane cyklicznie bez środków jednorazowych i innych środków tymczasowych), obliczone zgodnie z powszechnie przyjętą metodologią, ulegnie poprawie o około 0,25% PKB. Celem średniookresowym dla sytuacji budżetowej określonym w programie jest osiągnięcie do 2008 r. deficytu strukturalnego w wysokości 1% PKB. Ponieważ cel średniookresowy jest bardziej ambitny, niż wymaga tego minimalna pośrednia wartość odniesienia (szacowana jako deficyt wynoszący niemal 2% PKB), jego osiągnięcie powinno stworzyć margines bezpieczeństwa chroniący przed ryzykiem wystąpienia nadmiernego deficytu. Wyznaczony w programie cel średniookresowy jest na właściwym poziomie, ponieważ mieści się on w zakresie określonym dla strefy euro i dla państw członkowskich grupy ERM II w Pakcie na rzecz stabilności i wzrostu oraz kodeksie postępowania, a także odpowiednio uwzględnia wskaźnik zadłużenia i długoterminowy średni wzrost produktu potencjalnego.

23. Ryzyko związane z przewidywaniami budżetowymi zawartymi w programie wydaje się zasadniczo zrównoważone. Z drugiej jednak strony, w ostatnich latach Słowenia osiągała wyniki budżetowe, które były lepsze od przyjętych założeń, czemu sprzyjał m.in. skuteczny mechanizm budżetowy polegający na ograniczaniu wydatków sektora general government w odpowiedzi na niespodziewany niedobór przychodów. Ponadto wzrost może być wyższy niż przewidywano, gdyby reformy strukturalne zostały zrealizowane w odpowiednim czasie. Jednak przy braku jasnych harmonogramów ograniczania wydatków budżetowych dla zrównoważenia spadku przychodów wynikającego z reformy podatkowej, zwłaszcza w świetle ostatniej decyzji o ponownym wprowadzeniu indeksacji emerytur w stosunku do płac, osiągnięcie tych celów może okazać się trudne. W szczególności duży udział wydatków obowiązkowych (ponad 80% łącznych wydatków) wynika ze sztywnych ram prawnych, których uelastycznienie nadal jeszcze wymaga porozumienia politycznego.

24. W związku z taką oceną ryzyka wydaje się, że nakreślony w programie kurs polityki budżetowej zapewnia dostateczny margines bezpieczeństwa chroniący przed naruszeniem progu deficytu wynoszącego 3% PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych w okresie objętym programem. Wydaje się także, że kurs ten jest odpowiedni, aby zapewnić osiągnięcie w 2008 r., zgodnie z planem, celu średniookresowego określonego w programie. Jednak tempo działań dostosowawczych zmierzających do osiągnięcia przyjętego w programie celu średnioterminowego nie jest w pełni zgodne z Paktem na rzecz stabilności i wzrostu, który stanowi, że dla strefy euro i dla państw członkowskich grupy ERM II roczna poprawa salda strukturalnego powinna wynieść 0,5 % PKB (pośrednia wartości odniesienia) oraz że dostosowanie powinno być większe w okresach dobrej koniunktury gospodarczej, i może być mniejsze w okresach gorszej koniunktury. O ile uwarunkowania o charakterze cyklicznym ulegają systematycznie poprawie w okresie objętym programem, planuje się, że saldo strukturalne ulegnie poprawie tylko o ¼% PKB.

25. Zgodnie z Paktem na rzecz stabilności i wzrostu przy definiowaniu ścieżki dostosowania prowadzącej do celu przyjętego w programie lub w przypadku dopuszczenia czasowego odstępstwa od celu średniookresowego należy brać pod uwagę „poważne reformy strukturalne”, których wpływ na długoterminową stabilność finansów publicznych jest możliwy do zweryfikowania. Średnioterminowa strategia budżetowa nakreślona w programie uwzględnia czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia celu średniookresowego przewidzianego w programie. W szczególności, między rokiem 2005 a 2007, kiedy wspomniane reformy gospodarcze miałyby być stopniowo wdrażane, dostosowania są niewielkie lub całkowicie ich brakuje. Nie przedstawiono jednak odpowiednio szczegółowych informacji dotyczących reform strukturalnych, z którymi związane jest odstępstwo czasowe. Ponadto w programie nie zawarto analizy kosztów i korzyści ani też dowodów na pozytywny wpływ na długookresową stabilność finansów publicznych Dlatego też czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowania prowadzącej do celu średniookresowego określonego w programie nie jest zgodne ze zaktualizowanym Paktem na rzecz stabilności i wzrostu.

26. Szacuje się, że w 2005 r. wskaźnik długu publicznego brutto osiągnie 29,0% PKB, znacznie poniżej wartości odniesienia określonej Traktatem, która wynosi 60%. Program przewiduje lekkie zwiększenie wskaźnika zadłużenia w najbliższych dwóch latach, które sięgnie 29,8% PKB w 2007 r. Zgodnie z przewidywaniami do 2008 r. zadłużenie ma spaść do 29,4% PKB.

27. Wydaje się, że jeśli chodzi o stabilność finansów publicznych, zagrożenie w przypadku Słowenii jest wysokie ze względu na przewidywane koszty budżetowe związane ze starzeniem się społeczeństwa[6]. Stosunkowo niski wskaźnik zadłużenia przyczyni się do ograniczania wpływu na budżet związanego ze skutkami starzenia się społeczeństwa. Jednak Słowenia i tak stanie w obliczu bardzo dużego wzrostu wydatków publicznych. Mimo że reforma emerytalna z 1999 r. znacznie złagodziła przyszły wzrost wydatków, jej skutki częściowo równoważy nowa zasada indeksacji, tzn. przejście z częściowej do pełnej indeksacji w stosunku do płac. Dalsze zmiany w systemach emerytalnych, tak jak ujęte zostało to w programie, okażą się na pewnym etapie konieczne, by ograniczyć przyszły wzrost wydatków publicznych i ograniczyć ryzyko dla równowagi długoterminowej. Jeżeli nie zostaną podjęte dalsze środki w celu zmniejszenia presji wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa, długoterminowa równowaga finansów publicznych będzie zagrożona. W tym względzie kluczowe jest staranne planowanie oraz podjęcie właściwych środków w odpowiednim czasie.

28. Środki przewidziane w dziedzinie finansów publicznych są zasadniczo zgodne z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej, zawartymi w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008. Jednakże długoterminowa równowaga finansów publicznych nie została wyraźnie uznana za priorytet polityczny. Pozostaje niejasność co do charakteru środków, co nie pozwala na ocenę możliwości realizacji strategii w dłuższej perspektywie.

29. Krajowy program reform Słowenii, przedłożony 28 października 2005 r. w związku ze zaktualizowaną strategią lizbońską na rzecz wzrostu i zatrudnienia, jako kluczowy priorytet określa przyjęcie euro w 2007 r. Zaktualizowany program konwergencji ukierunkowany na stworzenie kierunków pomyślnej integracji w UGW, m.in. poprzez poprawę jakości finansów publicznych, jest ściśle powiązany z obszernym wykazem środków politycznych zawartym na krajowym programie reform. Jednak ponieważ pewna liczba środków pozostaje w dużej mierze bliżej nieokreślona, skutki budżetowe działań przewidzianych w krajowym programie reform nie zostały ujęte w przewidywaniach budżetowych zawartych w programie konwergencji.

W świetle powyższej oceny Rada stwierdza, że program zmierza do ograniczenia inflacji do poziomu zbliżonego do średniej UE, przewidując jednocześnie ścieżkę stopniowego dostosowania fiskalnego. Rada uważa, że byłoby wskazane, aby Słowenia:

i) dokonała szybszego postępu na drodze do realizacji celu średniookresowego przyjętego w programie, w szczególności poprzez bliższe określenie i wdrożenie środków służących zmniejszeniu, zgodnie z planem, wskaźnika wydatków, jak również skoncentrowanie działań dostosowawczych w okresie początkowym;

ii) podjęła dalsze środki w celu poprawy długoterminowej stabilności finansów publicznych, zwłaszcza w odniesieniu do systemu emerytalnego.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Realny PKB (% zmiana) | PK grudzień 2005 r. | 4,2 | 3,9 | 4,0 | 4,0 | 3,8 |

KOM listopad 2005 r. | 4,2 | 3,8 | 4,0 | 4,2 | n.d. |

PK styczeń 2005 r. | 4,0 | 3,8 | 3,9 | 4,0 | n.d. |

Inflacja HICP (%) | PK grudzień 2005 r. | 3,6 | 2,5 | 2,5 | 2,4 | 2,4 |

KOM listopad 2005 r. | 3,6 | 2,6 | 2,5 | 2,5 | n.d. |

PK styczeń 2005 r. | 3.6 | 3.0 | 2.7 | 2.6 | n.d. |

Luka produktowa (% potencjalnego PKB) | PK grudzień 2005 r. 1 | -1,4 | -1,2 | -0,7 | -0,3 | 0,0 |

KOM listopad 2005 r.5 | -1,2 | -0,9 | -0,5 | 0,2 | n.d. |

PK styczeń 2005 r.1 | -1,2 | -1,2 | -1,3 | -1,3 | n.d. |

Saldo sektora general government (% PKB) | PK grudzień 2005 r. | -2.1 | -1.7 | -1.7 | -1.4 | -1.0 |

KOM listopad 2005 r. | -2,1 | -1,7 | -1,9 | -1,6 | n.d. |

PK styczeń 2005 r. | -2,1 | -2,1 | -1,8 | -1,1 | n.d. |

Saldo pierwotne (% PKB) | PK grudzień 2005 r. | -0,5 | -0,2 | -0,3 | -0,1 | 0,2 |

KOM listopad 2005 r. | -0,2 | -0,1 | -0,4 | -0,2 | n.d. |

PK styczeń 2005 r. | -0,3 | -0,4 | -0,2 | 0,4 | n.d. |

Saldo dostosowane cyklicznie (% PKB) | PK grudzień 2005 r. 1 | -1,4 | -1,2 | -1,4 | -1,3 | -1,0 |

KOM listopad 2005 r. | -1,5 | -1,5 | -1,7 | -1,7 | n.d. |

PK styczeń 2005 r.1 | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Saldo strukturalne2 (% PKB) | PK grudzień 2005 r. 3 | -1,4 | -1,2 | -1,4 | -1,3 | -1,0 |

KOM listopad 2005 r.4 | -1,5 | -1,5 | -1,7 | -1,7 | n.d. |

PK styczeń 2005 r. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Dług publiczny brutto (% PKB) | PK grudzień 2005 r. | 29,5 | 29,0 | 29,6 | 29,8 | 29,4 |

KOM listopad 2005 r. | 29,8 | 29,3 | 29,5 | 29,2 | n.d. |

PK styczeń 2005 r. | 30,2 | 30,7 | 30,9 | 29,7 | n.d. |

Uwagi: 1 Obliczenia służb Komisji oparte na informacjach zawartych w programie. 2 Saldo dostosowane cyklicznie (jak w poprzednich wierszach) bez środków jednorazowych i innych środków tymczasowych. 3 W programie nie uwzględniono żadnych środków jednorazowych ani innych środków tymczasowych. 4 Prognozy służb Komisji nie uwzględniają środków jednorazowych ani innych środków tymczasowych. 5 W oparciu o szacunkowy potencjalny wzrost w wysokości odpowiednio 3,7%, 3,5%, 3,5% i 3,5% w latach 2004-2007. Źródło: Program konwergencji (PK), prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2005 r. (KOM), obliczenia służb Komisji. |

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Wszystkie dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na następującej stronie internetowej:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Opinia Komitetu Ekonomiczno-Finansowego w sprawie „Szczegółowych zasad wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz wytycznych dotyczących formy i treści programów stabilności i konwergencji”, zatwierdzona przez Radę Ecofin dnia 11 października 2005 r.

[3] W programie brakuje niektórych danych obowiązkowych i opcjonalnych, których podania wymaga nowy kodeks postępowania W szczególności brakuje danych dotyczących wzrostu wydajności pracy. Nie przedstawiono też niektórych danych opcjonalnych dotyczących zmian na rynku pracy, zmian sald poszczególnych sektorów oraz zmian w zadłużeniu sektora general government . Nie ma tabeli wydatków sektora general government z podziałem na funkcje.

[4] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Dokumenty przywołane w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[5] W programie brakuje niektórych danych obowiązkowych i opcjonalnych, których ujawnienie wymagane jest przez nowy kodeks postępowania W szczególności brakuje danych dotyczących wzrostu wydajności pracy. Nie przedstawiono też niektórych danych opcjonalnych dotyczących zmian na rynku pracy, zmian sald poszczególnych sektorów oraz zmian w zadłużeniu sektora general government . Nie ma tabeli wydatków sektora general government z podziałem na funkcje.

[6] Szczegółowe informacje dotyczące długoterminowej stabilności zamieszczono w ocenie merytorycznej programu sporządzonej przez służby Komisji dostępnej na stronie:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.