[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 9.11.2007 r.

SEC(2007) 1482

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

dokument uzupełniający Wniosek ROZPORZĄDZENIE RADY zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, w odniesieniu do systemu wsparcia w sektorze bawełny Streszczenie oceny skutków {COM(2007) 701 wersja ostateczna} {SEC(2007) 1481}

DEFINICJA PROBLEMU

W ocenie skutków wzięto pod uwagę potrzebę uzyskania właściwej równowagi pomiędzy przestrzeganiem postanowień protokołów uzgodnionych w chwili przystąpienia państw członkowskich produkujących bawełnę do WE a przechodzeniem na wsparcie oddzielone od produkcji, które zainicjowano w ramach reformy wspólnej polityki rolnej (WPR) w 2003 r.

W protokołach określono, że Wspólnota musi wspierać produkcję bawełny w regionach, w których jest ona istotna dla gospodarki rolnej. System wsparcia powinien pozwalać zainteresowanym producentom na uzyskiwanie godziwego dochodu i powinien obejmować pomoc dla produkcji.

Pierwszy system wsparcia w sektorze bawełny został ustanowiony wraz z przystąpieniem Grecji do WE w 1980 r., a następnie rozszerzony na Hiszpanię i Portugalię w 1986 r. System ten bazował na „opłatach wyrównawczych” przyznawanych przetwórcom, którzy płacili minimalną cenę rolnikom dostarczającym im nieodziarnioną bawełnę. Wielkość pomocy i cena minimalna zależały od różnicy pomiędzy wewnętrzną ceną docelową a ceną na rynku światowym.

System doprowadził do wielkiej ekspansji całego sektora bawełny w UE.

Główną zasadą przewodnią procesu reform WPR było odejście od wspierania cen i produkcji na rzecz oddzielonego od produkcji wspierania dochodów.

Aby w większym stopniu dostosować sektor bawełny do zreformowanej WPR, Rada przyjęła w kwietniu 2004 r. nowy system wsparcia w tym sektorze, oparty na oddzielonej od produkcji pomocy w odniesieniu do dochodów i na płatnościach specyficznych dla uprawy (obszaru), w obu przypadkach wypłacanych bezpośrednio rolnikom uprawiającym bawełnę. Wszedł on w życie w styczniu 2006 r.

W dniu 7 września 2006 r. po wysunięciu zarzutu prawnego przez Hiszpanię, Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał reformę za nieważną.

Wyrok trybunału opierał się na naruszeniu zasady proporcjonalności:

- Komisja Europejska nie przeprowadziła oceny skutków;

- w procesie oceny i podejmowania decyzji Komisja Europejska nie uwzględniła kosztów pracy członków rodziny;

- Komisja Europejska nie uwzględniła wpływu nowego systemu na przemysł odziarniania bawełny, który chociaż nie został uwzględniony w protokole, jest bezpośrednio związany z produkcją bawełny.

W ocenie skutków szczególną uwagę zwrócono na dwa ostatnie punkty.

CELE

Biorąc pod uwagę te dwa różne elementy, nowy system wsparcia w sektorze bawełny powinien stymulować rozwój tego sektora w sposób konkurencyjny, trwały i zorientowany rynkowo, przy zachowaniu zobowiązań określonych w protokole. W szczególności celem systemu powinno być:

- zapewnienie kontynuacji działalności rolnej jako elementu zrównoważonego rozwoju regionów produkujących bawełnę,

- zapewnienie zgodności wsparcia na rzecz producentów bawełny z zasadami zreformowanej WPR,

- zapewnienie zgodności wsparcia na rzecz producentów bawełny ze zobowiązaniami UE wobec WTO oraz z koniecznością ograniczenia wszelkiego niekorzystnego wpływu na kraje rozwijające się,

- zapewnienie stabilności i kontroli budżetu UE,

- zapewnienie konkurencyjności sektora bawełny i jego orientacji rynkowej,

- zmniejszenie wpływu produkcji bawełny na środowisko naturalne,

- uproszczenie zarządzania systemem wsparcia dla producentów bawełny.

OPCJE POLITYKI

Oceniono trzy opcje reprezentujące trzy różne kierunki polityki. Wszelkie alternatywy lub odmiany są zaliczane do jednej z tych grup opcji.

Opcja pomocy związanej z produkcją (scenariusz sprzed reformy) stanowi powrót do systemu obowiązującego przed reformą z 2004 r. Przewiduje ona opłaty „wyrównawcze” dla przetwórców (podmiotów odziarniających), pod warunkiem zapłaty ceny minimalnej na rzecz hodowców bawełny za nieodziarniony surowiec.

Opcja pomocy oddzielonej zasadniczo od produkcji (scenariusz zgodny z reformą z 2004 r.) jest podobna do systemu istniejącego od 1 stycznia 2006 r.

Uprzednią opłatę wyrównawczą podzielono w stosunku 65 %–35 % na płatność oddzieloną od produkcji i płatność obszarową specyficzną dla uprawy. Obie te płatności stanowią pomoc wypłacaną bezpośrednio rolnikom uprawiającym bawełnę. Pozostały budżet przyznaje się na działania z zakresu rozwoju obszarów rolnych, takie jak restrukturyzacja przemysłu i sprzedaży w regionach objętych reformą.

Rozważono wpływ różnych poziomów płatności związanej z produkcją.

Opcja ta obejmuje również możliwość zobowiązania do zbiorów, łącznie z określeniem minimalnego standardu jakości.

Opcja pomocy w pełni oddzielonej od produkcji przewiduje całkowitą likwidację wszelkich płatności związanych z produkcją w sektorze bawełny, w tym obecnych płatności obszarowych, specyficznych dla uprawy.

Zgodnie z tą opcją część płatności wcześniej związanej z produkcją zostaje przeznaczona na działania z zakresu rozwoju obszarów wiejskich w regionach objętych reformą, w tym z zakresu restrukturyzacji przemysłu, dywersyfikacji i innowacji.

ANALIZA SKUTKÓW

Skutki ekonomiczne

Decyzja rolnika o tym, czy kontynuować uprawę bawełny, będzie podejmowana głównie z uwzględnieniem rentowności bawełny w porównaniu z alternatywnymi uprawami. Głównym wskaźnikiem rentowności wykorzystywanym w tej analizie jest marża brutto.

Przeprowadzono analizę marży brutto w przypadku różnych metod produkcji bawełny i systemów wsparcia (tj. w przypadku 3 opcji) i upraw alternatywnych, które mogą być uprawiane w odnośnych regionach.

Ponieważ marża brutto nie uwzględnia kosztów bezpłatnej pracy członków rodziny rolników, ten pierwszy etap uzupełniono o dalszą analizę skutków trzech opcji w odniesieniu do dochodu gospodarstwa rodzinnego, który stanowi wynagrodzenie za pracę rodziny.

Dostępność płatności rolno-środowiskowych może wywierać silny wpływ na decyzje rolnika dotyczące siewu. Chociaż nie stanowi to elementu systemu wsparcia w sektorze bawełny, wzięto w związku z tym pod uwagę uczestnictwo lub brak uczestnictwa rolnika w programach rolno-środowiskowych.

W przypadku opcji 2 przeprowadzono analizę wrażliwości dotyczącą wpływu różnych poziomów powiązania płatności z produkcją na produkcję bawełny, w porównaniu z poziomem 35 % ustalonym w decyzji Rady z kwietnia 2004 r.

Opcja pomocy powiązanej z produkcją (opcja 1)

- Ponieważ wsparcie jest powiązane z produkcją, uprawa bawełny jest dużo bardziej rentowna niż uprawa jakiejkolwiek alternatywnej rośliny uprawnej.

- Każde przejście z uprawy bawełny na uprawę zbóż doprowadzi do utraty dochodów o ponad 1 500 EUR na ha w Hiszpanii i 700–1 000 EUR na ha w Grecji.

- Istnieje wysokie prawdopodobieństwo przekroczenia krajowych gwarantowanych ilości i zmniejszenia pomocy na tonę, co zaszkodzi najsłabszym rolnikom i przyspieszy koncentrację wśród rolników najbardziej konkurencyjnych.

- Wysoki poziom zachęt skłaniających do uprawy bawełny zapewnia jej kontynuację w odpowiednich regionach.

- System płatności powiązanych z produkcją bawełny jest anomalią, ponieważ pomoc na rzecz konkurujących upraw jest obecnie w znacznej mierze oddzielona od produkcji.

- W przypadku tej opcji nie bierze się pod uwagę problemu nadmiernych mocy produkcyjnych w przemyśle odziarniania bawełny i opóźnia się restrukturyzację. W latach 2003–2005, w czasie obowiązywania poprzedniego, podobnego systemu, stopień wykorzystania mocy produkcyjnych w Hiszpanii wyniósł 41 %, natomiast w Grecji – 70 %.

Opcja pomocy głównie oddzielonej od produkcji (opcja 2)

- W 2006 r. obszar upraw w Hiszpanii zmniejszył się do poziomu sprzed przystąpienia do UE, natomiast plony uległy obniżeniu o około jedną trzecią. W Grecji obszar upraw bawełny pozostał stabilny i plony uległy obniżeniu jedynie o jedną piątą.

- W warunkach dostępności programów rolno-środowiskowych uprawa bawełny pozostaje najbardziej rentowną uprawą.

- W Hiszpanii, nawet gdy nie są dokonywane płatności rolno-środowiskowe, bawełna jest bardziej rentowna niż jej alternatywy. Zjawisko to zostanie wzmocnione przez usunięcie resztkowych płatności powiązanych z wielkością produkcji w odniesieniu do upraw alternatywnych.

- W Grecji istnieją większe możliwości redukcji obszarów uprawy bawełny i zastąpienia ich obszarami upraw kukurydzy, a w pewnym stopniu również pszenicy.

- W obu krajach obszary upraw bawełny nie powinny zmniejszyć się znacznie poniżej poziomów w chwili przystąpienia do UE.

- Rolnicy uprawiający bawełnę mogą wybierać uprawy alternatywne, bez utraty praw do płatności oddzielonych od produkcji.

- Analiza wrażliwości sugeruje, że nie jest konieczne zwiększenie płatności powiązanych z wielkością produkcji do 40 % w celu utrzymania produkcji bawełny na racjonalnym poziomie. Może dojść do gwałtownego spadku, gdyby zmniejszono je do 30 % lub 25 %.

- Być może będzie możliwe uzyskanie wyższej jakości w przypadku połączenia zobowiązania do zbioru plonów – zamiast obecnego warunku otwarcia torebki – ze standardem minimalnej jakości.

- Wpływ na przemysł odziarniania bawełny w obu krajach będzie wymagać znacznej restrukturyzacji i konsolidacji. W 2006 r. w Hiszpanii wykorzystanie mocy produkcyjnych odziarniania obniżyło się do 17 %, natomiast w Grecji obniżył się do 56 %. Część przemysłu odziarniania bawełny zakończy działalność, natomiast jego pozostała część będzie zmuszona do zwiększenia wskaźnika wykorzystania mocy produkcyjnych, aby poprawić rentowność.

- Dodatkowe fundusze na rozwój obszarów wiejskich mogą wesprzeć adaptację i dywersyfikację regionów upraw bawełny.

Opcja pomocy w pełni oddzielonej od produkcji (opcja 3)

- W Grecji produkcja bawełny zostałaby prawdopodobnie ograniczona do produkcji ekstensywnej zgodnej z programami rolno-środowiskowymi, a więc przyjaznej dla środowiska.

- W Hiszpanii, ponieważ produkcja bawełny przestałaby się opłacać, prawdopodobnie zupełnie by ustała.

- Zastąpienie bawełny pszenicą wiązałoby się z korzystnym wpływem na środowisko w porównaniu z bawełną; przejście na kukurydzę nie wiązałoby się z istotnymi korzyściami dla środowiska, jednak spowodowałoby zwiększenie zapotrzebowania na wodę.

- Większość zakładów odziarniających będzie musiała zostać zamknięta.

- Chociaż pełne oddzielenie pomocy w sektorze bawełny od produkcji jest zgodne z procesem reform WPR, nie zapewnia kontynuacji produkcji bawełny w regionach zainteresowania. Bez pomocy specyficznej dotyczącej bawełny opcja ta nie zapewnia utrzymania zgodności z protokołami.

Skutki dla środowiska naturalnego

Produkcja bawełny jest związana z szeregiem niekorzystnych oddziaływań na środowisko naturalne.

Ilość wody : prawie cały obszar upraw bawełny w UE jest sztucznie nawadniany. Bawełnę uprawia się w obszarach, w których woda jest zasobem limitowanym.

Jakość wody : wysokie zużycie środków ochrony roślin, środków chwastobójczych, inhibitorów wzrostu roślin i defoliantów, nasilone, gdy jest związane z monokulturą.

Gleba : wysokie zużycie zasobu, nawadnianie i monokultura powodują pogorszenie jej jakości.

Różnorodność biologiczna i siedliska : wysokie zużycie zasobu i monokultura wywierają niekorzystny wpływ na różnorodność biologiczną, dostępność siedlisk i stabilność biologiczną.

Znaczenie tych zagrożeń jest zmienne w zależności od techniki produkcji rolnej, intensywności upraw bawełny i wrażliwości swoistej miejsca uprawy.

Porównanie z alternatywnymi uprawami pokazuje, że chociaż przejście na zboża ozime, słoneczniki lub nawadniane uprawy paszowe powinno być korzystne dla środowiska naturalnego, kukurydza i warzywa nie wiązałyby się z jakąkolwiek poprawą.

Opcja pomocy powiązanej z produkcją (opcja 1)

- Ponieważ wsparcie cenowe zachęca do intensyfikacji produkcji, wpływ środowiskowy tej opcji jest szczególnie istotny.

- Za największy problem uznano zanieczyszczenie wody, ponieważ bawełna jest przede wszystkim uprawiana w strefach zaklasyfikowanych jako strefy zagrożenia w dyrektywie w sprawie azotanów.

- Zasady współzależności nie można egzekwować w przypadku holdingów uprawiających wyłącznie bawełnę.

- Rolno-środowiskowe programy mogą się teraz okazać bardziej atrakcyjne dla rolników uprawiających bawełnę w niektórych regionach.

Opcja pomocy głównie oddzielonej od produkcji (opcja 2)

- W Grecji wolne tempo reakcji na zmianę systemu doprowadziło do niewielkiego zwiększenia obszaru upraw bawełny.

- W Hiszpanii obszar upraw bawełny i wielkość plonów zwiększyły się, przy niższym wykorzystaniu zasobów. Większy udział w programach rolno-środowiskowych.

- Płatności powiązane z produkcją i oddzielone od niej podlegają zasadzie współzależności.

Opcja pomocy w pełni oddzielonej od produkcji (opcja 3)

- W Grecji uprawa bawełny byłaby prawdopodobnie ograniczona do produkcji ekstensywnej zgodnie z programami rolno-środowiskowymi.

- W Hiszpanii produkcja bawełny prawdopodobnie całkowicie by ustała.

- Zastąpienie bawełny pszenicą przyniosłoby korzyści środowiskowe, natomiast jej zastąpienie kukurydzą nie byłoby z nimi związane.

Przemysł odziarniania bawełny

Przemysł odziarniania bawełny nie wiąże się w sposób szczególny z problemami środowiskowymi.

Skutki społeczne

W Grecji żyje 79 700 rolników uprawiających bawełnę, a w Hiszpanii około 9 500.

Ponieważ uprawa bawełny jest względnie pracochłonna, przejście na inne uprawy oznaczałoby zapotrzebowanie na mniejszą liczbę godzin pracy na hektar. Pod tym względem, największe skutki miałaby opcja 3.

W latach 2005/06 przemysł odziarniania bawełny zatrudniał około 3 200 osób w Grecji i 1 350 w Hiszpanii; od jednej trzeciej do jednej czwartej tych miejsc pracy ma charakter sezonowy.

Ze względu na nadmierne moce produkcyjne utrata pewnej liczby miejsc pracy jest nieunikniona w przypadku wszystkich opcji. Mimo że będzie ona umiarkowana w przypadku opcji 2, zgodnie z opcją 3 utrata miejsc pracy w Hiszpanii będzie całkowita, natomiast w Grecji zostanie utraconych 2 600 stanowisk.

Skutki na poziomie stosunków międzynarodowych

Produkcja z UE stanowi jedynie 2 % całkowitego zużycia produkcji światowej. W przypadku UE handel bawełną jest całkowicie wolny: nie obowiązują cła importowe ani ograniczenia ilościowe i nie są dokonywane refundacje eksportowe. UE jest importerem netto bawełny.

Opcja pomocy powiązanej z produkcją (opcja 1) : powrót do opłat wyrównawczych byłby niezgodny ze stanowiskiem negocjacyjnym UE w ramach „rundy dauhańskiej” i byłby uważany za negatywny.

Opcja pomocy oddzielonej zasadniczo od produkcji (opcja 2) : reforma z 2004 r. doprowadziła do zmniejszenia zakłócających handel oddziaływań dotacji UE przyznawanych na bawełnę i uznaje się ją za zasadniczo pozytywną.

Opcja pomocy w pełni oddzielonej od produkcji (opcja 3) : system pomocy w pełni oddzielonej od produkcji byłby zgodny ze stanowiskiem negocjacyjnym UE w ramach „rundy dauhańskiej” i byłby uważany za bardzo pozytywny.

Wpływ na budżet UE

Wszystkie trzy opcje są neutralne budżetowo w porównaniu z aktualnymi wydatkami, które wynoszą około 800 mln EUR.

Opcja pomocy powiązanej z produkcją (opcja 1)

Ponieważ opcja ta opiera się na opłacie wyrównawczej, zależnej od zmian cen światowych, należy oczekiwać znacznej zmienności wydatków Wspólnoty, a także poniesienia dodatkowych kosztów kontroli.

Opcja pomocy oddzielonej zasadniczo od produkcji (opcja 2)

Wydatki są dużo stabilniejsze, ponieważ oddzielona od produkcji część pomocy ma charakter stały. Płatność obszarowa powiązana z produkcją jest ograniczona do maksymalnego gwarantowanego obszaru, w związku z czym może podlegać tylko zmianom w dół.

Opcja pomocy w pełni oddzielonej od produkcji (opcja 3)

Ponieważ pomoc oddzielona od produkcji ma stałą wysokość, opcja ta jest najbardziej stabilna i przewidywalna z punktu widzenia wydatków UE.

Wpływ na koszty administracyjne i upraszczanie

Opcja pomocy powiązanej z produkcją (opcja 1)

Ponieważ opcja ta musiałaby współistnieć ze zreformowanym systemem WPR (płatność w znacznej mierze oddzielona od produkcji), byłaby skomplikowana i uciążliwa dla jej beneficjentów i administracji publicznej. Wymaga oddzielnych systemów informacji, kontroli i monitorowania. Istniałyby wysokie koszty dostosowania dla administracji Komisji, organów krajowych i regionalnych oraz dla przedsiębiorstw, które dokonały adaptacji do nowego systemu.

Opcja pomocy oddzielonej zasadniczo od produkcji (opcja 2)

Ta opcja jest prostsza z administracyjnego punktu widzenia. Ponieważ jest podobna do systemu istniejącego po reformie, koszty dostosowania będą niewielkie. Wszystkie dopłaty bezpośrednie będą podlegać wspólnym zasadom wsparcia bezpośredniego, w szczególności zasadom jednolitych płatności na gospodarstwo.

Opcja pomocy w pełni oddzielonej od produkcji (opcja 3)

Zarządzanie tą opcją jest łatwiejsze. Brak jakichkolwiek płatności specyficznych dla uprawy prowadzi do zmniejszenia zarówno kosztów, jak i zagrożeń w odniesieniu do kontroli. Produkcja bawełny będzie podlegać wspólnym zasadom płatności jednolitych na gospodarstwo.

Zarządzanie i uczestnictwo

Żadna z trzech opcji nie wywiera istotnie innego od pozostałych wpływu na zarządzanie i uczestnictwo, chociaż opcje 2 i 3 zapewniają przedsiębiorcy rolnemu większą autonomię.

WNIOSEK

Porównanie różnych skutków trzech opcji wskazuje na to, że opcja 2 (opcja pomocy głównie oddzielonej od produkcji) najlepiej odpowiada różnym celom reformy. Spełnia wymagania protokołów i jest zgodna z kierunkiem procesu reformy WPR. Chociaż byłoby możliwe zwiększenie poziomu płatności powiązanych z produkcją, obciążenie administracyjne niweluje jego niewielkie, potencjalne zalety. Za pożądane uważa się pewne modyfikacje aktualnego systemu, w szczególności w celu zapewnienia jakości.