W kwietniu 2015 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły operację pomocy makrofinansowej w wysokości 1,8 mld EUR w celu wsparcia Ukrainy. Celem było rozwiązanie kryzysu bilansu płatniczego na Ukrainie spowodowanego niestabilnością gospodarczą i polityczną, która nastąpiła po rosyjskiej aneksji Półwyspu Krymskiego w 2014 r., oraz późniejszymi konfliktami we wschodniej części kraju.

Celem niniejszej oceny ex post trzeciej operacji pomocy makrofinansowej dla Ukrainy (MFA-III) jest ocena jej adekwatności, efektywności, skuteczności, spójności i unijnej wartości dodanej. Przeanalizowano również społeczne skutki programu i jego wpływ na długookresową zdolność Ukrainy do obsługi długu. Ocena opiera się na dowodach zgromadzonych za pomocą rozmaitych ilościowych i jakościowych technik badawczych, w tym konsultacji z głównymi zainteresowanymi stronami. Stwierdzono szereg ograniczeń metodologicznych, które jednak nie mają wpływu na ogólną wiarygodność analizy w ramach oceny. Zidentyfikowane zagrożenia i ograniczenia złagodzono dzięki wykorzystaniu szerokiego wachlarza źródeł, różnych technik oceny, alternatywnych scenariuszy i wielokrotnych rund informacji zwrotnych.

Celem niniejszej oceny jest (1) przedstawienie informacji na potrzeby przyszłego wykorzystania instrumentu pomocy makrofinansowej oraz (2) zapewnienie przejrzystości i rozliczalności, zgodnie z rozporządzeniem finansowym i decyzją w sprawie pomocy makrofinansowej dla Ukrainy.

W toku oceny stwierdzono, że operacja MFA-III była bardzo odpowiednia pod względem celów, puli środków finansowych i warunków politycznych. Warunki dotyczące pomocy makrofinansowej dotyczyły głównych wyzwań związanych z reformami na Ukrainie, a mianowicie: zarządzania finansami publicznymi; sektora energetycznego; otoczenia biznesowego; zarządzania i przejrzystości; siatki bezpieczeństwa socjalnego oraz sektora finansowego. Chociaż kraj ten z powodzeniem spełnił większość uzgodnionych warunków w zakresie reform, napotkano trudności w realizacji reform w dziedzinie zwalczania korupcji oraz reform handlu i sektora finansowego, co doprowadziło do niewypłacenia trzeciej transzy pomocy makrofinansowej.

Biorąc pod uwagę poziom ambicji większości postawionych warunków, z perspektywy czasu okazało się, że liczba warunków w zakresie reform powinna była być mniejsza. Chociaż liczba warunków w ramach MFA-III odzwierciedla wyjątkową wielkość pomocy (więcej pieniędzy za więcej reform), mniejsza ich liczba mogła była pomóc władzom skoncentrować się na kluczowych priorytetach i utrzymać wysoki poziom odpowiedzialności. Zgodnie z tym wnioskami Komisja wybrała w ramach kolejnej operacji MFA-IV bardziej ukierunkowane podejście do warunków. Niemniej jednak, ogólnie rzecz biorąc, niewypłacenia trzeciej transzy MFA-III nie można wytłumaczyć przede wszystkim wielkością pakietu warunków.

Aby zapewnić efektywniejsze osiąganie wyników, jak podkreślił również zewnętrzny podmiot oceniający, struktura pakietu reform MFA-III mogłaby była lepiej uwzględnić: (i) ograniczony potencjał instytucjonalny; (ii) możliwe opóźnienia realizacji wskutek niestabilności politycznej i gospodarczej oraz (iii) istnienie partykularnych interesów, które podważyły skuteczne wdrożenie przez władze ukraińskie uzgodnionych reform. Warunki dotyczące zwalczania korupcji w ramach MFA-III zostały następnie zastosowane w ramach MFA-IV, co podkreśliło wspólną wolę UE i rządu Ukrainy, by skoncentrować wysiłki na dążeniu do stałych postępów w tej krytycznej dziedzinie reform.

MFA III skutecznie wsparła konsolidację fiskalną i pomogła Ukrainie poprawić bilans płatniczy. Skala i korzystne warunki interwencji umożliwiły oszczędności budżetowe, które były niezbędne do wdrożenia reform strukturalnych, oraz zwiększyły zaufanie do ukraińskiej gospodarki.

MFA III była spójna z ogólnymi ramami polityki w zakresie stosunków UE-Ukraina. Również poziom spójności zewnętrznej z interwencjami innych międzynarodowych darczyńców był wysoki. Pomoc makrofinansowa przyczyniła się nie tylko do „podziału obciążeń” z Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW) i innymi darczyńcami pod względem finansowym, ale również do wzmocnienia reform promowanych przez MFW i Bank Światowy poprzez stosowanie warunków wiązanych i uzupełniających.

Zdolność UE do stosunkowo szybkiego uruchamiania i koordynowania znacznych zasobów finansowych była głównym uzasadnieniem interwencji, w czasie gdy potrzeby finansowe Ukrainy były nadal niezwykle wysokie. Warunkowość pomocy makrofinansowej stworzyła polityczny efekt wzmacniający, który przyczynił się do mobilizacji władz ukraińskich wokół kluczowych reform. Program wniósł również wartość dodaną poprzez zwiększenie zaufania w sektorze prywatnym.

Z analizy alternatywnej dotyczącej skutków społecznych pomocy makrofinansowej wynika, że gdyby pomoc makrofinansowa i pomoc MFW nie zostały udzielone, skutki dla sytuacji społecznej na Ukrainie byłyby poważne. Interwencja w ramach pomocy makrofinansowej miała zarówno bezpośredni, jak i pośredni pozytywny wpływ społeczny na ludność Ukrainy, wzmacniając siatkę bezpieczeństwa socjalnego i chroniąc poprzez systemy rekompensat gospodarstwa domowe o niskich dochodach przed podwyżkami cen wywołanymi przez reformy energetyczne. Ogólnie rzecz biorąc, większość wskaźników społecznych poprawiła się w omawianym okresie.

Ponadto MFA-III odegrała kluczową rolę dla stabilności długu publicznego Ukrainy za pośrednictwem różnych kanałów, w tym poprzez efekt sygnalizacyjny, który pełnił rolę katalizatora dodatkowego wsparcia finansowego i zaufania inwestorów. Program pozwolił na oszczędności budżetowe wynikające z bardzo korzystnych warunków udzielania pożyczek, co pomogło Ukrainie w złagodzeniu ścieżki dostosowania i stworzyło przestrzeń fiskalną na potrzeby reform i trwałych wydatków socjalnych.

Podsumowując, MFA-III miała kluczowe znaczenie dla wsparcia Ukrainy w rozwiązywaniu problemów z bilansem płatniczym i we wdrażaniu kluczowych reform strukturalnych w celu ustabilizowania gospodarki i poprawy stabilności jej pozycji zewnętrznej. Pomoc ta umożliwiła oszczędności budżetowe i korzyści finansowe oraz pełniła rolę katalizatora dodatkowego wsparcia finansowego i zaufania inwestorów. Pakiet warunków dotyczących pomocy makrofinansowej był w pełni dostosowany do powiązanego programu MFW i stworzył polityczny efekt wzmacniający, który przyczynił się do mobilizacji władz ukraińskich wokół kluczowych reform, zwłaszcza w obszarach nieobjętych programami innych darczyńców międzynarodowych.

Dokument roboczy służb Komisji stanowiący podstawę niniejszego sprawozdania zawiera szczegółową i kompleksową ocenę interwencji w ramach pomocy makrofinansowej. Niektóre wnioski dotyczące ewaluacji kryteriów oceny będą wymagały dalszej analizy, na potrzeby której może być przydatne porównanie krzyżowe z innymi zakończonymi operacjami pomocy makrofinansowej. Metaocena, w której kwestie te przeanalizowane będą bardziej szczegółowo, planowana jest na koniec 2021 r. Zapewni ona syntezę wyników badań oceniających operacje pomocy makrofinansowej przeprowadzonych w ciągu ostatnich dziesięciu lat i uwzględni wiarygodność i adekwatność metodyki, procesu, produktów i wyników wszystkich podjętych operacji pomocy makrofinansowej. W ramach tego działania ocenione zostaną ponadto ramy czasowe operacji pomocy makrofinansowej oraz potencjalne powiązania z wartością dodaną i widocznością operacyjną.