STRESZCZENIE

I. Agencje płatnicze państw członkowskich wypłacają w imieniu Komisji około 54 mld euro rocznie na wydatki rolne. Ostatecznej akceptacji wydatków dokonuje Komisja w drodze procedury zwanej rozliczaniem rachunków. Procedura ta, która pierwotnie polegała na podjęciu jednej decyzji w sprawie rozliczenia rachunków w odniesieniu do danego roku finansowego, po reformie z 1996 r. stała się obecnie obowiązującą procedurą dwuetapową. W pierwszej kolejności rachunki agencji płatniczych są sprawdzane pod względem ich poprawności przez jednostki certyfikujące w państwach członkowskich, a następnie Komisja wydaje roczną decyzję w sprawie ich rozliczenia. Następnie Komisja sama przeprowadza procedurę kontroli zgodności rachunków w drodze kontroli mających na celu identyfikację i wyłączenie (w następnych latach) płatności niezgodnych z przepisami.

II. Kontrolerzy Trybunału zbadali oba etapy procedury, aby ustalić, czy spełniają one wyznaczone cele i czy umożliwiają Komisji oraz innym zainteresowanym stronom uzyskanie niezbędnych informacji na temat wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości płatności rolnych.

III. Procedura finansowego rozliczania rachunków, oparta na kontrolach przeprowadzanych przez niezależne jednostki certyfikujące w państwach członkowskich, dotyczy przede wszystkim wiarygodności rozliczeń agencji płatniczych. Na podstawie wyników tych prac Komisja podejmuje coroczną decyzję w sprawie finansowego rozliczenia rachunków i postanawia zaakceptować rozliczenia za dany rok budżetowy bądź odłożyć ich akceptację do momentu uzyskania wyników dalszych prac. Trybunał ustalił, że w ogólnym ujęciu procedura ta pozwala Komisji uzyskać informacje wystarczające do podjęcia rocznej decyzji finansowej. Niedawne zmiany spowodowały jednak, że zakres prac jednostek certyfikujących rozszerzył się poza kontrolę wiarygodności i objął elementy legalności i prawidłowości płatności. Jak dotąd okazuje się, że elementy te wykorzystuje się do celów uzyskania pewności w ograniczonym zakresie. Dla jednostek certyfikujących oraz dyrektorów agencji płatniczych nie zawsze było jasne, jakie są wobec nich oczekiwania, do czego przyczyniały się także coroczne zmiany obowiązujących wytycznych i wymogów.

IV. Jeśli chodzi o procedurę kontroli zgodności rachunków, która obejmuje legalność i prawidłowość płatności leżących u podstaw rozliczeń, Trybunał ustalił, że przyczyniła się ona do ochrony finansowych interesów UE dzięki wyłączeniu wydatków w wysokości ponad 5 mld euro w ciągu ostatnich 10 lat. Z analizy ostatnich decyzji o zgodności rachunków wynika, że kiedy kwota korekty finansowej mogła być obliczona albo na podstawie konkretnej korekty, albo ekstrapolacji wyników kontroli, albo na podstawie zryczałtowanej kwoty korekty, wówczas w przeważającej większości przypadków (pod względem wartości) kwoty wyłączane ustalano na podstawie ryczałtowych korekt. Problem związany z tym rodzajem korekt polega na tym, że nie stanowią one odpowiedniej podstawy do dokładnego ustalenia całkowitej kwoty nieprawidłowych płatności wynikających z uchybień wykrytych w systemach. Są one w związku z tym postrzegane bardziej jako sankcje wobec władz państw członkowskich niż jako korekty finansowe. Szerokie zastosowanie korekt ryczałtowych jest skutkiem ograniczonych zasobów kontrolnych Komisji i jej podejścia kontrolnego dostosowanego do tej sytuacji. Aby umożliwić dokładniejsze korekty księgowe, oparte na precyzyjnym określeniu strat dla Wspólnoty, Komisja musi rozważyć wykorzystywanie do obliczania wysokości korekt innych metod i źródeł informacji, zwłaszcza w przypadkach, kiedy konsekwencje finansowe uchybień systemowych są kwantyfikowalne i istotne.

V. Cała procedura rozliczania rachunków, a w szczególności kontrola zgodności rachunków, nadal trwa zbyt długo i dokonuje się jej w oderwaniu od danego roku budżetowego. Ponadto po zakończeniu procedury Komisja nie akceptuje oficjalnie, w żadnym określonym momencie, wydatków obciążających budżet w danym roku budżetowym, mimo iż taka czynność przewidziana jest w rozporządzeniu finansowym.

VI. Najnowsze zmiany zatarły różnice między celami, które należy osiągnąć w zakresie wiarygodności, a celami dotyczącymi legalności i prawidłowości. Aby zapewnić większą zgodność z ogólnym celem procedury oraz w większym stopniu spełniać potrzeby i oczekiwania różnych zainteresowanych stron, Trybunał zaleca przeprowadzenie szeroko zakrojonego przeglądu, a następnie reformy procedury rozliczania rachunków.

WPROWADZENIE

NA CZYM POLEGA ROZLICZANIE WYDATKÓW ROLNYCH?

1. W roku budżetowym 2008 wydatki rolne wyniosły około 54 mld euro, co stanowi blisko 50% płatności UE zrealizowanych w tym roku. Zarządzanie tymi wydatkami jest na ogół podzielone pomiędzy państwa członkowskie i Komisję: kwoty pomocy są wypłacane przez wyznaczone organy krajowe, tzw. agencje płatnicze (AP), które następnie otrzymują zwrot kosztów od Komisji. Ostatecznej akceptacji wydatków dokonuje Komisja w drodze procedury zwanej rozliczaniem rachunków.

2. Cel tej procedury został określony w rozporządzeniu finansowym mającym zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich [1] i jego przepisach wykonawczych [2]. Artykuł 53b ust. 4 rozporządzenia finansowego stanowi, że celem procedury jest zapewnienie wykorzystania środków finansowych zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz umożliwienie Komisji przyjęcia przez nią "ostatecznej odpowiedzialności za wykonanie budżetu". W art. 42 ust. 2 lit. c) przepisów wykonawczych, dotyczącym wykonania art. 53b, sprecyzowano powyższe zapisy: "procedura rozliczeń obejmuje […] ustalenie przez Komisję kwoty wydatków uznanych za obciążające budżet […]" [3].

ISTOTNE ZMIANY Z OSTATNICH 25 LAT

3. Przed 1996 r. Komisja podejmowała co roku jedną decyzję w sprawie rozliczenia rachunków, obejmującą zarówno wiarygodność rachunków AP, jak i legalność i prawidłowość wydatków leżących u ich podstaw.

4. Decyzja ta opierała się na wynikach poszczególnych kontroli przeprowadzanych przez Komisję, co powodowało znaczne opóźnienia w ostatecznym rozliczeniu rachunków, mimo że przepisy określają termin na jego dokonanie (14,5 miesiąca od zamknięcia roku budżetowego). W swoim sprawozdaniu specjalnym opublikowanym w 1982 r. Trybunał zwrócił uwagę na fakt, że opóźnienie w ukończeniu prac było tak znaczne, że decyzja w sprawie rozliczenia rachunków niemal straciła aktualność. Trybunał stwierdził, że żaden rok budżetowy, którego dotyczyły podjęte decyzje, nie może zostać uznany za ostatecznie rozliczony, ponieważ decyzje te nie miały charakteru ostatecznego, były niekompletne lub dyskusyjne [4].

5. W 1991 r. Komisja utworzyła grupę roboczą, której zadaniem było usunięcie trudności napotykanych coraz częściej podczas procedury rozliczania rachunków i zgłaszanych przez różne uczestniczące w procedurze strony. Grupa robocza uznała, że procedura polegająca na wydawaniu co roku jednej decyzji w sprawie rozliczenia rachunków powodowała trudności związane z tym, że należało jednocześnie zapewnić rozliczenie finansowe oraz upewnić się, że wydatki zostały zrealizowane zgodnie z przepisami wspólnotowymi. Postanowiono zatem na podstawie proponowanej reformy podzielić procedurę na dwie oddzielne decyzje:

a) roczną decyzję (zwaną dalej "decyzją finansową") dotyczącą kompletności, wiarygodności i prawdziwości (zwanej dalej "wiarygodnością") rocznych sprawozdań finansowych składanych przez akredytowane AP; do celów podjęcia tej decyzji Komisja wymaga certyfikacji tych sprawozdań, przeprowadzanej przez niezależne organy kontroli (jednostki certyfikujące, zwane dalej "JC");

b) decyzje dotyczące wydatków, które mają zostać wyłączone z finansowania wspólnotowego, ponieważ wydatki te nie zostały zrealizowane zgodnie z przepisami wspólnotowymi. Takie decyzje (zwane dalej "decyzjami o zgodności") podejmowane są z inicjatywy Komisji i nie odnoszą się już do wydatków ponoszonych w konkretnym roku budżetowym, lecz w większości przypadków obejmują wydatki z kilku lat budżetowych.

6. W wydanej w 1994 r. opinii dotyczącej tej reformy Trybunał w dalszym ciągu opowiadał się za jedną roczną decyzją i, dostrzegając problemy związane z istniejącym systemem (w szczególności znaczne opóźnienia), uznał jednocześnie, że nowy system podziału decyzji stanowi kompromis, a nie rozwiązanie problemów z rozliczaniem rachunków. W minionych latach Trybunał konsekwentnie odnotowywał w swoich sprawozdaniach rocznych, że czas potrzebny na rozliczenie całości wydatków za dany rok nie został skrócony.

RAMKA 1

OPIS OBECNIE STOSOWANEJ PROCEDURY ROZLICZANIA RACHUNKÓW

Obecnie stosowana procedura rozliczania rachunków przebiega następująco:

a) rolnicy składają wnioski do akredytowanej agencji płatniczej w państwie członkowskim;

b) AP sprawdza wnioski i wypłaca wnioskodawcom odpowiednie kwoty. Następnie AP zgłasza poniesione wydatki Komisji, która zwraca agencji odpowiednie kwoty;

c) rachunki i płatności AP są kontrolowane przez niezależny organ (JC), który składa sprawozdanie Komisji w lutym następnego roku;

d) do 30 kwietnia tego samego roku Komisja musi podjąć decyzję, czy zaakceptuje przedstawione rachunki (finansowe rozliczenie rachunków), czy też wezwie do przeprowadzenia dalszych czynności lub dostarczenia dodatkowych informacji;

e) Komisja może potem również zbadać płatności dokonane przez agencję płatniczą. Do tego celu określona dyrekcja w Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich przeprowadza kontrole wybrane na podstawie rocznej analizy ryzyka; celem tych kontroli jest sprawdzenie, czy państwa członkowskie ściśle zastosowały przepisy wspólnotowe podczas kontroli legalności i prawidłowości wydatków (kontrole zgodności);

f) w przypadku gdy kontrole zgodności ujawnią, że wydatki nie zostały zrealizowane zgodnie z przepisami wspólnotowymi lub że państwo członkowskie nie skontrolowało tych wydatków w zadowalający sposób, co spowodowało straty dla budżetu UE, Komisja może zastosować korektę, która w efekcie oznacza odmowę zwrócenia danemu państwu członkowskiemu kwoty dokonanych przez nie płatności. Każda taka korekta zaproponowana przez Komisję musi zostać notyfikowana państwu członkowskiemu, które ma prawo złożyć wniosek o przeprowadzenie procedury pojednawczej. Dopiero po zakończeniu tej procedury Komisja może włączyć korektę do decyzji o zgodności.

7. Najnowsze zmiany dotyczące procedury rozliczania rachunków wprowadzono w 2007 r. w postaci zmienionych przepisów [5]. Zmiany te dotyczą zagadnień związanych z legalnością i prawidłowością rozliczeń, a także polegają na wprowadzeniu dodatkowych informacji, które Komisja otrzymuje w kontekście finansowego rozliczania rachunków. W szczególności JC musi obecnie certyfikować nie tylko rachunki, lecz również funkcjonowanie systemu kontroli wewnętrznej AP; musi także przedstawiać w swoich sprawozdaniach certyfikacyjnych opinię na temat nowo wprowadzonego poświadczenia wiarygodności (PW) wydawanego przez kierownika agencji płatniczej. Ponadto JC musi sprawdzać i zatwierdzać statystyki kontroli przekazywane Komisji przez państwa członkowskie oraz oceniać pewną liczbę kontroli na miejscu przeprowadzonych przez AP u beneficjentów.

ZAKRES I CELE KONTROLI

8. Podejście kontrolne Trybunału zdeterminował fakt, że obecnie stosowana procedura rozliczania rachunków składa się z dwóch odrębnych etapów. Zakres i cele kontroli zostały ustalone z uwzględnieniem specyfiki każdego z tych etapów, a procedury jako całości. Niniejsze sprawozdanie jest zatem podzielone na trzy części.

FINANSOWE ROZLICZANIE RACHUNKÓW

9. Kontrolerzy ocenili zakres prac JC oraz jakość różnych elementów pozwalających uzyskać pewność (zob. ramka 2), przedstawianych przez organy krajowe, jak również sposób wykorzystania tych elementów. W tym kontekście kontrolerzy starali się uzyskać odpowiedźi na następujące pytania:

a) Czy Komisja posiada informacje wystarczające do podjęcia rocznej decyzji w sprawie finansowego rozliczenia rachunków, co musi uczynić do 30 kwietnia każdego roku?

b) Czy procedura finansowego rozliczania rachunków, na którą składają się różne części, obejmuje elementy pozwalające uzyskać pewność co do legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń?

10. Prace kontrolne na miejscu przeprowadzono na poziomie Komisji oraz w wybranych agencjach płatniczych z dziesięciu państw członkowskich: w Danii, Niemczech, Grecji, Hiszpanii, Francji, we Włoszech, w Niderlandach, Polsce, Portugalii i Zjednoczonym Królestwie [6]. Wizyty kontrolne w tych państwach członkowskich odbyły się w okresie od listopada 2008 r. do maja 2009 r.

11. Każda z tych kontroli dotyczyła planowania, badania i sprawozdań sporządzanych przez JC oraz odpowiedniej dokumentacji. W zakres prac kontrolnych wchodziły rozmowy z urzędnikami, badania metodyki kontroli oraz dokumentów roboczych JC, a także badania wybranych transakcji. Ponadto kontrolą objęto podstawy przygotowania PW podpisywanego przez kierownika agencji płatniczej.

12. W badaniu uwzględniono lata budżetowe 2007 i 2008 oraz wzięto pod uwagę zastosowanie zmian, które Komisja wprowadziła do swoich wytycznych w ciągu 2008 r. Zmiany wprowadzone od 2009 r. nie zostały objęte kontrolą.

KONTROLA ZGODNOŚCI RACHUNKÓW

13. Ta część kontroli została zaplanowana w celu ustalenia, w jaki sposób Komisja podejmuje decyzje o zgodności oraz w celu określenia stopnia, w jakim decyzje te pozwalają wyłączyć nieprawidłowe płatności z finansowania wspólnotowego. W związku z tym kontrolerzy szukali odpowiedzi na następujące pytania:

a) Czy procedura zgodności rachunków pozwala uwzględnić wystarczający zakres wydatków?

b) Czy korekty zawarte w decyzjach o zgodności odpowiednio rekompensują straty finansowe dla budżetu spowodowane nieprawidłowymi płatnościami?

c) Czy decyzje o zgodności są podejmowane terminowo?

14. Kontrola objęła zasadniczo decyzje o zgodności nr 1–29, które podejmowano od 1999 r. do końca 2008 r. Jednakże tam, gdzie uznano to za konieczne, Trybunał koncentrował się na ostatnich decyzjach o zgodności. Dowody uzyskano na podstawie kontroli dokumentacji i wywiadów prowadzonych w Komisji.

PROCEDURA ROZLICZANIA RACHUNKÓW JAKO CAŁOŚĆ

15. Po przeprowadzeniu szczegółowego badania każdego z etapów procedury rozliczania rachunków kontrolerzy przystąpili do oceny zakresu i rezultatów procedury jako całości w celu ustalenia, czy spełnia ona swoją rolę określoną w rozporządzeniu finansowym. W związku z tym starano się uzyskać odpowiedzi na następujące pytania:

a) Czy stosowana obecnie procedura rozliczania rachunków umożliwia akceptację wydatków obciążających budżet, a zatem czy umożliwia ona rozliczanie rachunków przedstawianych władzom budżetowym?

b) Czy stosowana obecnie procedura rozliczania rachunków przyczynia się do ochrony finansowych interesów Wspólnoty?

CZĘŚĆ I – FINANSOWE ROZLICZANIE RACHUNKÓW

WPROWADZENIE

16. Artykuł 30 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 stanowi, że podejmowana przez Komisję "decyzja w sprawie rozliczenia rachunków dotyczy kompletności, dokładności i prawdziwości przedłożonych rocznych sprawozdań finansowych". Decyzja ta opiera się w dużym stopniu na poświadczeniach z kontroli i sprawozdaniach wydanych przez JC oraz na poświadczeniach wiarygodności przedstawianych przez kierowników AP. Do celów tej decyzji Komisja wydała wytyczne, do których stosować się muszą zarówno JC, jak i kierownicy agencji płatniczych.

RAMKA 2

CHRONOLOGIA NAJNOWSZYCH ZMIAN W ZAKRESIE FINANSOWEGO ROZLICZANIA RACHUNKÓW

Szczegółowe przepisy wykonawcze mające zastosowanie od roku budżetowego 2007:

zobowiązują JC do umieszczania w certyfikatach nie tylko informacji o tym, że sprawozdania finansowe agencji płatniczych są prawdziwe, kompletne i wiarygodne, lecz także do potwierdzenia, że "procedury kontroli wewnętrznej funkcjonują w sposób zadowalający";

zmieniają wzór sprawozdania, który mają stosować JC, włączając do niego szczegółowe sekcje dotyczące i) sprawdzania i zatwierdzania statystyk kontroli związanych z IACS, rozwojem obszarów wiejskich oraz kontrolami ex post [7]; ii) przestrzegania pułapów finansowych w przypadku działań podlegających limitom ilościowym oraz iii) systemu płatności jednolitych;

wymagają, aby wraz ze sprawozdaniami rocznymi, w odniesieniu zarówno do EFRG, jak i EFRROW, składano PW podpisane przez osoby odpowiedzialne za akredytowane agencje płatnicze (zwykle jest to kierownik AP), dotyczące wiarygodności rozliczeń AP oraz stosowanego systemu i niezbędne do uzyskania wystarczającej pewności co do legalności i prawidłowości transakcji. JC są również zobowiązane do wydawania opinii na temat tych PW.

Ponadto od roku 2008 wprowadzono nowe istotne zasady dodatkowe:

Zasady te:

określają minimalną liczbę badań, które JC muszą przeprowadzić w odniesieniu do dłużników;

rozszerzają obowiązek sprawdzania i zatwierdzania przez JC statystyk kontroli przekazywanych przez AP oraz wymóg oceny jakości kontroli na miejscu;

wymagają, aby wraz z PW przedstawiano krótki wykaz dokumentów i przeprowadzonych prac, stanowiących podstawę tego PW; dodatkowo należy przedstawić analizę statystyk kontroli. Według tych zasad JC muszą również oceniać, czy informacje uzupełniające wykorzystane do sporządzenia PW stanowią wystarczającą podstawę i uzasadnienie tego PW oraz czy są one zgodne z informacjami uzyskanymi przez JC podczas prowadzenia kontroli.

17. Sprawozdania finansowe wraz z poświadczeniami wiarygodności i poświadczeniami z kontroli państwa członkowskie muszą składać do 1 lutego roku następującego po upływie danego roku budżetowego [8]. Do 30 kwietnia Komisja musi wydać oficjalną decyzję, w której akceptuje ("rozlicza") roczne sprawozdania agencji płatniczych lub odkłada tę akceptację na późniejszą datę (wyłącza rachunki z rozliczenia). Decyzja zostaje podjęta po zbadaniu zestawu dokumentów przedstawionych przez państwa członkowskie i, w razie potrzeby, po wymianie dodatkowych informacji.

18. Uwagi odnoszące się do finansowego rozliczania rachunków zostały przedstawione poniżej w dwóch sekcjach, które dotyczą, odpowiednio, certyfikacji wiarygodności rozliczeń (pkt 19–24) i dodatkowych prac w zakresie legalności i prawidłowości transakcji, wymaganych od JC od 2007 r. (pkt 25–52).

UWAGI

UZYSKANIE PEWNOŚCI CO DO WIARYGODNOŚCI ROZLICZEŃ AGENCJI PŁATNICZYCH

19. Jak opisano powyżej, podejmowana przez Komisję roczna decyzja w sprawie finansowego rozliczenia rachunków obejmuje wiarygodność rozliczeń, tj. ich kompletność, poprawność oraz prawdziwość i jest w znacznej mierze oparta na wydanych przez JC certyfikatach i sprawozdaniach dotyczących tych rozliczeń.

20. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola próby JC miała na celu zbadanie, w jakim stopniu ich praca pozwala Komisji uzyskać wystarczającą pewność konieczną do podjęcia decyzji, a także sprawdzenie, czy decyzja ta właściwie odzwierciedla stwierdzone uchybienia. Poniżej znajduje się podsumowanie głównych niedociągnięć stwierdzonych przez Trybunał.

WYKORZYSTANIE WYNIKÓW PRAC JEDNOSTKI AUDYTU WEWNĘTRZNEGO

21. W ramach kontroli ustalono, że niektóre JC w szerokim zakresie korzystały z wyników prac jednostek audytu wewnętrznego agencji płatniczych, nie weryfikując tych prac w dostatecznym stopniu, zgodnie z wymogami określonymi w międzynarodowych standardach kontroli. Jednostki certyfikujące wykorzystywały częściowo wyniki prac przeprowadzonych wcześniej przez jednostki audytu wewnętrznego AP (Niemcy, Hiszpania) albo zwracały się do tych jednostek o przeprowadzenie części kontroli w ich imieniu (Dania, Portugalia, Zjednoczone Królestwo) [9].

NIEWYSTARCZAJĄCE BADANIA BEZPOŚREDNIE WYDATKÓW (TJ. SPRAWDZANIE POSZCZEGÓLNYCH PŁATNOŚCI)

22. Wśród przypadków nieprzestrzegania wymogów Komisji [10] w zakresie badań bezpośrednich – kluczowego elementu procedur kontroli – znalazły się: niewłaściwa dokumentacja, mająca wykazać, że JC przeliczyły ponownie minimalną wymaganą liczbę płatności (ES, IT); niewystarczająca weryfikacja uprawnień w ramach systemu płatności jednolitych (SPJ) [11] oraz wynikających z nich płatności (DK, DE, ES, IT, UK); uchybienia w dokumentach roboczych przygotowanych przez JC na poparcie swoich wniosków z kontroli (DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

ZBYT MAŁO BADAŃ TABEL NALEŻNOŚCI

23. Sprawozdania, które muszą przedstawiać agencje płatnicze, zawierają tabele z wykazami przypadków nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub z problemów związanych z zasadą współzależności; zwrot za te płatności i wpłata do budżetu wspólnotowego nie zostały jeszcze zrealizowane ("tabele należności"). Wiarygodność tych danych ma duże znaczenie, ponieważ wywierają one bezpośredni wpływ finansowy na kwoty, które mają zostać odzyskane w wyniku zastosowania mechanizmu odzyskiwania środków przewidzianego w procedurze rozliczenia rachunków [12]. JC mają zatem obowiązek badania tych tabel pod względem ich poprawności i kompletności.

24. Ustalono, że w większości państw członkowskich objętych kontrolą badania takie były niewystarczające pod względem zarówno kompletności, jak i poprawności. Główne ustalenia dotyczyły faktu, że JC nie sprawdziły, czy do tabel wprowadzano terminowo przypadki wykrytych nieprawidłowości oraz czy korekty i odpisy księgowane przez agencje płatnicze były wystarczająco uzasadnione.

NIEWYSTARCZAJĄCE DOWODY NA POPARCIE POŚWIADCZENIA WIARYGODNOŚCI W ZAKRESIE LEGALNOŚCI I PRAWIDŁOWOŚCI TRANSAKCJI LEŻĄCYCH U PODSTAW ROZLICZEŃ

25. Jak wspomniano powyżej, Komisja znacznie rozszerzyła zakres obowiązków JC, wymagając od nich nie tylko sprawdzania wiarygodności rozliczeń, lecz również uwzględnienia niektórych aspektów legalności i prawidłowości. JC muszą teraz poświadczać zadowalające funkcjonowanie procedur kontroli wewnętrznej, sprawdzać i zatwierdzać statystyki kontroli oraz oceniać jakość kontroli na miejscu.

26. Jednakże obecna procedura nie wymaga od JC sprawdzania kwalifikowalności transakcji na poziomie beneficjenta końcowego i dlatego JC nie włączają takiej weryfikacji do swoich badań bezpośrednich.

BRAK IDENTYFIKACJI KLUCZOWYCH I DODATKOWYCH MECHANIZMÓW KONTROLNYCH ORAZ OGRANICZONE BADANIA SYSTEMÓW POD WZGLĘDEM ICH NIEZAWODNOŚCI

27. Jednym z najważniejszych nowych elementów wprowadzonych zmienionymi przepisami jest wymóg, aby JC oświadczały, czy uzyskały wystarczającą pewność, że "[...] procedury kontroli wewnętrznej działały w sposób zadowalający" [13].

28. Jedna z JC nie zidentyfikowała kluczowych i dodatkowych mechanizmów kontrolnych, które powinny funkcjonować w kontrolowanych agencjach płatniczych (ES), mimo że Komisja przedstawiła wykaz takich mechanizmów dotyczący niektórych programów [14]. W innych jednostkach (DK, EL, IT, PT) identyfikacja ta nie była kompletna.

29. W przypadkach JC, które zidentyfikowały kluczowe i dodatkowe mechanizmy kontrolne, kontrolerzy Trybunału ustalili, że przeprowadzone badania w dużej mierze polegały jedynie na sprawdzeniu, czy mechanizmy te istnieją, a nie na weryfikacji ich rzeczywistego działania i skuteczności, tj. sprawdzeniu, czy funkcjonują one skutecznie i czy wyniki ich działania odpowiadają rzeczywistości (DK, DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

30. Ponadto w większości wypadków, gdy agencje płatnicze w sposób zgodny z przepisami przekazały realizację szczegółowych zadań podmiotom zewnętrznym ("podmiotom delegowanym"), kontrolerzy Trybunału ustalili, że JC ograniczyły zakres swojej kontroli do dokumentacji dostępnej w centrali agencji płatniczej (DK, EL, IT, NL, PT) lub nie zidentyfikowały i nie skontrolowały niektórych z tych podmiotów (DE, FR).

OGRANICZENIA W ZATWIERDZANIU STATYSTYK KONTROLI

31. Znaczne rozszerzenie roli JC w zakresie kontroli legalności i prawidłowości polega na tym, że od roku budżetowego 2007 mają one obowiązek sprawdzania i zatwierdzania statystyk kontroli, które państwa członkowskie muszą corocznie przekazywać Komisji. Statystyki te zawierają wyniki przeprowadzonych przez AP kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu, przedstawione w formie tabeli. We wrześniu 2008 r. Komisja opublikowała zmienione wytyczne dotyczące zatwierdzania, które mają przeprowadzać JC.

32. W tych zmienionych wytycznych nie określono w pełni zakresu tego zadania kontrolnego, a w szczególności elementów statystyk, których próbę powinny dobrać i zweryfikować JC. Jak stwierdzili kontrolerzy Trybunału, ten brak precyzji przyczynił się do dużego zróżnicowania zakresu i dokładności prac prowadzonych przez JC, ponieważ niektóre z nich zdecydowały się badać tylko część statystyk zawartych w tabelach.

33. W większości skontrolowanych JC poziom szczegółowości badań określony przez Komisję nie został osiągnięty. W szczególności:

a) nie przeprowadzono pełnego uzgodnienia statystyk kontroli przekazanych Komisji z bazami danych będącymi ich podstawą (DE, EL, ES (2007), FR i IT);

b) niektóre agencje płatnicze nie miały kompletnych baz danych na potwierdzenie swoich statystyk kontroli dotyczących niektórych programów w ramach IACS i rozwoju obszarów wiejskich (DE, EL, FR); ponadto w niektórych przypadkach (DK, DE, FR) w wyniku uzgodnienia przekazanych statystyk z bazami danych ujawniono rozbieżności, które nie zostały odpowiednio przeanalizowane przez JC;

c) niektóre JC nie zebrały również w badanej próbie minimalnej wymaganej liczby protokołów z kontroli na miejscu w celu sprawdzenia baz danych stanowiących podstawę statystyk kontroli (DE, NL) lub sprawdziły te bazy danych tylko częściowo (DE, EL, FR, IT).

34. Wymienione wyżej niedociągnięcia wraz z negatywnymi opiniami wydanymi przez niektóre jednostki certyfikujące (DK, UK) na temat wiarygodności co najmniej części tych statystyk, znacznie ograniczają możliwość ich wykorzystania do celów uzyskania pewności przez Komisję. Dodatkowo możliwość tę ograniczają metody doboru próby stosowane przez agencje płatnicze przy wyborze wniosków do kontroli na miejscu. Metody te uniemożliwiają statystyczną ekstrapolację o określonym poziomie pewności, co z kolei ogranicza możliwości wykorzystania uzyskiwanych wskaźników błędu.

NIEWYSTARCZAJĄCA WERYFIKACJA KONTROLI NA MIEJSCU

35. W ramach obowiązku badania skutecznego funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej oraz sprawdzania i zatwierdzania statystyk kontroli jednostki certyfikujące muszą badać próby kontroli na miejscu. Zgodnie z wytycznymi JC powinny badać co najmniej 10 kontroli na badaną populację, ponownie przeprowadzając kontrole albo towarzysząc kontrolerom na miejscu celem oceny adekwatności takich kontroli. Tylko jedna z JC objętych kontrolą (PL) spełniła ten wymóg Komisji. Żadna z pozostałych JC nie zbadała wymaganej minimalnej liczby kontroli, a w niektórych przypadkach przeprowadzone prace były nieodpowiednie (EL, FR, IT). Jednostki certyfikujące usprawiedliwiały te niedociągnięcia późnym wprowadzeniem odpowiedniej wytycznej Komisji i podkreślały trudności nieodłącznie związane z takim zadaniem kontrolnym, mianowicie jego koszty, terminy i konieczność posiadania wiedzy technicznej.

36. Ponadto objęte kontrolą JC skoncentrowały się na "klasycznych" kontrolach na miejscu i nie uwzględniły kontroli prowadzonych za pomocą teledetekcji, mimo że te ostatnie stanowią duży odsetek łącznej liczby kontroli (DE, EL, FR, PL, UK).

37. Zdecydowana większość kontrolowanych jednostek certyfikujących, z wyjątkiem JC z Danii i Włoch, wybrała kontrolę polegającą na towarzyszeniu kontrolerom na miejscu, zamiast dobrać próbę zrealizowanych wcześniej kontroli i przeprowadzić je ponownie. Takie podejście jest zgodne z wytycznymi Komisji, ale jego wadą jest wyeliminowanie "efektu zaskoczenia", ponieważ kontrolerzy prowadzący kontrole na miejscu wiedzą, że zostaną poddani ocenie i dlatego ich praca może nie być reprezentatywna dla badanej populacji. Ponowne przeprowadzenie [15] wcześniejszej kontroli pozwala lepiej ocenić kontrole na miejscu zrealizowane w okresie objętym weryfikacją.

38. Powyższe ustalenia dotyczące oceny kontroli na miejscu przez JC także wpływają na możliwości wykorzystania statystyk kontroli przekazywanych Komisji przez agencje płatnicze, ponieważ statystyki te są oparte przede wszystkim na wynikach takich kontroli. Konstatacja ta znalazła odzwierciedlenie w propozycjach przedstawionych przez Komisję państwom członkowskim (zob. odpowiedź Komisji do pkt 67). Przewiduje się w nich wprowadzenie nowych warunków, po spełnieniu których Komisja byłaby gotowa zmniejszyć liczbę korekt finansowych do poziomu błędu ustalonego przez dane państwo członkowskie i zgłoszonego w jego statystykach kontroli.

POŚWIADCZENIE WIARYGODNOŚCI WYDAWANE PRZEZ KIEROWNIKA AGENCJI PŁATNICZEJ – KROK NAPRZÓD, LECZ NA RAZIE BEZ WYSTARCZAJĄCYCH PODSTAW

39. Począwszy od 2007 r., kierownik każdej agencji płatniczej musi przekazywać Komisji PW [16], w którym określa, czy sprawozdanie finansowe przedstawia w sposób prawdziwy, kompletny i poprawny wydatki oraz dochody za dany rok budżetowy i czy agencja posiada system pozwalający uzyskać wystarczającą pewność co do legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń.

40. Ponadto od 2008 r. kierownicy agencji płatniczych mają obowiązek ujawniać, na jakiej podstawie sporządzono PW, przedstawiając listę wykorzystanych dokumentów oraz podsumowanie przeprowadzonych prac. PW musi częściowo opierać się na analizie statystyk kontroli.

41. Trybunał postrzega wprowadzenie PW jako krok naprzód w dążeniu do zwiększenia rozliczalności i odpowiedzialności za właściwe zarządzanie wydatkami na rolnictwo. Jednakże korzystając z poświadczenia do celów uzyskania pewności, Komisja musi polegać na metodyce zastosowanej w celu sporządzenia tego poświadczenia.

42. W roku budżetowym 2008 uchybienia stwierdzone przez Trybunał w zakresie sporządzania PW ograniczyły poziom pewności, jaki Komisja mogła dzięki nim uzyskać. Ograniczenia te wymieniono poniżej.

43. Chociaż zmiana wytycznej nr 4 [17] w 2008 r. została przedyskutowana po raz pierwszy na posiedzeniu Komitetu ds. Funduszy Rolniczych w lipcu 2008 r., to kierownikom agencji płatniczych przedstawiono ją dopiero na posiedzeniu w grudniu 2008 r. po zakończeniu roku budżetowego i na niespełna dwa miesiące przed upływem terminu składania sprawozdań finansowych. Wytyczna ta została zatem wydana zbyt późno, aby można ją było właściwie uwzględnić w odniesieniu do roku budżetowego 2008. Co ważniejsze, wytyczna była również niewystarczająco precyzyjna, jeśli chodzi o określenie, które statystyki kontrolne są uważane za najistotniejsze i jaki rodzaj analizy należy przeprowadzić.

44. Jeżeli chodzi o kwestie formalne, Trybunał odnotował, że do większości zbadanych PW nie załączono podsumowania przeprowadzonych prac wymaganego na poparcie poświadczeń (EL, PT) ani ilościowych analiz statystyk kontroli (DK, DE, EL, FR, NL, PT).

45. Trybunał ustalił, że przygotowując większość PW, korzystano wprawdzie z kilku elementów systemu kontroli wewnętrznej, lecz nie stosowano modelu pewności uwzględniającego w systematyczny sposób wszystkie kluczowe mechanizmy kontrolne i kryteria akredytacji. Gdyby taki model został zastosowany przez kierowników AP, ich poświadczenia miałyby solidniejsze podstawy.

46. Jednym ze skutków braku takiego modelu pewności jest przypadek, w którym PW częściowo opierało się na "cząstkowych poświadczeniach" wydawanych przez kierowników różnych działów agencji płatniczej, a te cząstkowe poświadczenia z kolei okazały się oparte głównie na osądzie tych kierowników działów i nie były poparte żadnymi dowodami (np. listą kontrolną), które wykazałyby, na jakiej podstawie zostały sporządzone (EL, ES). W jednym z państw członkowskich (ES) nie wydano cząstkowych PW w odniesieniu do kluczowych funkcji, takich jak dokonywanie płatności.

47. Jeśli chodzi o analizę statystyk kontroli, a zwłaszcza wskaźników błędu, mimo że kierownicy AP regularnie wymieniali ją w wykazie dokumentów towarzyszącym PW, to w czasie kontroli Trybunału w państwach członkowskich ustalono, że analiza taka nie istniała (EL, ES, NL, PL), była nieodpowiednia (DE, FR, IT) lub niekompletna (PT, UK).

48. Ponadto przeprowadzone przez Trybunał częściowe przeliczenie poziomów błędu wykazało, że w niektórych przypadkach poziom ten mógł przekroczyć 2%, czyli określany przez Komisję próg, powyżej którego należy rozważyć opatrzenie PW zastrzeżeniem (EL, ES-Extremadura, IT, PT). Kierownicy agencji płatniczych z tych państw członkowskich nie przedstawili takiej analizy.

49. Wreszcie, badania statystyk kontroli przeprowadzone przez Trybunał lub same jednostki certyfikujące ujawniły niedociągnięcia w odnoszących się do tych statystyk tabelach trzech agencji płatniczych, co stawia pod znakiem zapytania wiarygodność tych statystyk (DK, EL, UK).

OGRANICZONA WARTOŚĆ DODANA OPINII JEDNOSTEK CERTYFIKUJĄCYCH NA TEMAT POŚWIADCZENIA WIARYGODNOŚCI

50. Od roku budżetowego 2007 jednostki certyfikujące mają również obowiązek wydawania oddzielnej opinii o tym, czy PW jest zgodne z wymogami określonymi w przepisach. Wskazówki dotyczące tego zadania Komisja podała w wytycznej nr 7, która wymaga m.in., aby JC sprawdzały, czy informacje uzupełniające przekazane wraz z PW są odpowiednie.

51. Nawet w wypadkach gdy JC opracowały specjalne programy prac w zakresie oceny PW, w rzeczywistości nie przeprowadzono żadnych dodatkowych kontroli na poparcie wydanej opinii oprócz tych prac, które wykonano w związku z certyfikacją sprawozdań rocznych. Sporządzona w ten sposób opinia JC na temat PW ma ograniczoną wartość dodaną, ponieważ oprócz porównania między certyfikatem kontroli a poświadczeniem wiarygodności zawiera niewiele informacji (DK, DE, EL, ES, IT, UK). W jednym przypadku (FR) opinia JC nie była zgodna ze wzorcem podanym w wytycznej nr 7, a w szczególności nie zawierała żadnej wzmianki o ocenie podstaw przygotowania PW.

52. Trybunał odnotował również, że ograniczenia utrudniające wykorzystanie statystyk kontroli, opisane w niniejszym sprawozdaniu (zob. pkt 47–49), nie zostały wymienione przez jednostki certyfikujące w ich opiniach na temat PW.

CZĘŚĆ II – KONTROLA ZGODNOŚCI RACHUNKÓW

WPROWADZENIE

53. Kontrola zgodności w obecnej formie została wprowadzona w ramach reformy, która weszła w życie w 1996 r. W odniesieniu do tego etapu procedury art. 31 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 stanowi, że "Komisja decyduje o kwotach podlegających wyłączeniu z finansowania Wspólnoty, jeżeli stwierdzi, że wydatki [...] nie zostały dokonane zgodnie z zasadami wspólnotowymi [...]".

54. Od 1999 r. do końca 2008 r. Komisja podjęła 29 decyzji o zgodności i za ich pomocą wyłączyła z finansowania wspólnotowego łącznie 5582 mln euro. Wykres 1 przedstawia wyłączone kwoty w poszczególnych latach kalendarzowych w tym okresie [18].

WYKRES 1

KWOTY WYŁĄCZONE W KOLEJNYCH LATACH KALENDARZOWYCH

+++++ TIFF +++++

UWAGI

KONTROLE ZGODNOŚCI PROWADZONE PRZEZ KOMISJĘ NIE UWZGLĘDNIAJĄ W NALEŻYTY SPOSÓB WYDATKÓW I RYZYKA

55. Komisja co roku ustala, jakie działania i które państwa członkowskie będą objęte kontrolą zgodności, opierając się na rocznej analizie ryzyka obejmującej różne wydatki rolne.

56. Aby przeprowadzić analizę ryzyka dotyczącą konkretnego roku (N), Komisja dzieli wydatki rolne za rok N-2 na osobne "obszary kontroli" [19]. W centralnej analizie ryzyka za rok 2008 Komisja wyodrębniła 83 obszary kontroli, które określa się jako podlegające podobnemu systemowi zarządzania i kontroli. W związku z tym, że wydatki sprawdzane w ramach tych pól kontroli realizowane są przez różne agencje płatnicze, wspomniane pola kontroli przypisane są do zainteresowanych agencji płatniczych i stanowią tzw. pary złożone z obszaru kontroli i AP (zwane dalej "obszarami kontroli"). Do celów centralnej analizy ryzyka za 2008 r. Komisja wyznaczyła 1807 obszarów kontroli, które charakteryzują różne czynniki ryzyka. Wśród uwzględnionych czynników ryzyka jest znaczenie danego obszaru kontroli pod względem finansowym oraz inne czynniki, takie jak jakość systemów kontroli mających zastosowanie do danego obszaru lub cechy agencji płatniczej. Zestawiając te czynniki ryzyka, Komisja określa narażenie na ryzyko w każdym obszarze kontroli i kwantyfikuje je za pomocą jednej wartości liczbowej (tzw. wieloczynnikowego wskaźnika ryzyka). Obszary kontroli zostają uszeregowane w kolejności malejącej według wartości ich ryzyka złożonego. Na podstawie tej listy Komisja ustala następnie swoje priorytety kontrolne. Fakt, że znaczenie finansowe odgrywa główną rolę w kwantyfikacji narażenia na ryzyko, świadczy o tym, że obszar kontroli obejmujący większe wydatki prawdopodobnie zajmie wysokie miejsce na liście priorytetów i zostanie skontrolowany.

57. Procedura ta skutkuje tym, że kontroli zgodności poddawana jest ograniczona liczba działań i agencji płatniczych, które Komisja określiła jako priorytetowe. Zakres kontroli zgodności przeprowadzonych przez Komisję w latach 2006, 2007 i 2008 przedstawiono w tabeli 1.

58. Jak wynika z tabeli, kontrole zgodności obejmowały tylko część wydatków rolnych: 44% w 2006 r., 25% w 2007 r. i 47% w 2008 r. Fakt, że w ciągu tych trzech lat suma odsetków wydatków objętych kontrolą przekracza 100%, nie oznacza, że w tym okresie uwzględnione zostały wszystkie obszary kontroli. Przyczyną jest to, że w badanym okresie niektóre obszary kontroli zostały uwzględnione więcej niż jednokrotnie.

TABELA 1

ZAKRES WYDATKÓW OBJĘTYCH KONTROLAMI ZGODNOŚCI

Źródło: Tabela uzupełniająca informacje opublikowane na s. 92 rocznego sprawozdania z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za 2008 r.

| % skontrolowanych wydatków |

Obszary polityki [1001] | Główne programy | 2006 | 2007 | 2008 |

Interwencje na rynkach rolnych | Refundacje wywozowe, owoce i warzywa, mleko, przechowywanie publiczne, wino | 48 % | 32 % | 47 % [1002] |

Pomoc bezpośrednia | System płatności jednolitych, SAPS, premie powiązane | 50 % | 24 % | 47 % |

Rozwój obszarów wiejskich | Działania rolnośrodowiskowe, obszary górskie, modernizacja gospodarstw, dywersyfikacja | 16 % | 20 % | 45 % |

| WARTOŚĆ ŚREDNIA | 44 % | 25 % | 47 % |

59. Możliwości Komisji w zakresie wyłączania wydatków niezgodnych z zasadami wspólnotowymi za pomocą kontroli zgodności ogranicza również tzw. zasada 24 miesięcy, którą zawarto w rozporządzeniu [20]. Zasada ta stanowi, że "odmowa finansowania nie może dotyczyć wydatków (…) dokonanych więcej niż dwadzieścia cztery miesiące przed pisemnym zawiadomieniem zainteresowanego państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli". Celem tego przepisu jest zagwarantowanie państwom członkowskim pewnego stopnia pewności prawnej. W praktyce oznacza to, że w przypadku powiadomienia państwa członkowskiego o ustaleniach kontroli w dniu 15 października 2005 r. Komisja może wyłączyć tylko płatności dokonane od 15 października 2003 r. Jeżeli w ramach tej samej kontroli ujawnione zostaną tego samego rodzaju nieprawidłowe płatności dokonane przed 15 października 2003 r., "zasada 24 miesięcy" nie pozwala ich wyłączyć.

60. Chociaż zagwarantowanie pewności prawnej jest uzasadnionym celem, a pełny zakres kontroli w danym okresie jest nierealistyczny, obecny zakres kontroli przeprowadzanych przez Komisję w połączeniu z "zasadą 24 miesięcy" prowadzi do sytuacji, kiedy w przypadku niektórych obszarów wydatków, jeśli w ogóle zostaną skontrolowane, nie ma możliwości wprowadzenia korekt. Sytuację tę najlepiej ilustruje przykład podany w ramce 3.

RAMKA 3

NIEPRAWIDŁOWE PŁATNOŚCI NIEOBJĘTE KONTROLĄ ZGODNOŚCI

Trybunał zbadał korektę włączoną do decyzji o zgodności nr 22 z dnia 27 lipca 2006 r. (2006/554/WE). Korekta wynosiła około 77,1 mln euro i miała związek m.in. z ryzykiem wypłacenia pomocy na rzecz działek na mokradłach we Francji, niekwalifikujących się do pomocy bezpośredniej. Kwotę korekty ustalono na podstawie wydatków poczynionych w okresie 24 miesięcy przed powiadomieniem Francji w październiku 2001 r. Mimo że płatności na ten sam rodzaj działek, dokonane przed październikiem 1999 r., Komisja również uznała za nieprawidłowe, to płatności tych nie można było włączyć do korekty ze względu na obowiązującą "zasadę 24 miesięcy". W tym przypadku, który stanowi kolejny przykład poważnych opóźnień charakterystycznych dla systemu, Trybunał oszacował, że płatności, których nie można było objąć korektą, wynosiły około 100 mln euro.

61. Do dokładnego wyliczenia całkowitej kwoty, której Komisja może nie mieć możliwości wyłączyć z finansowania ze względu na zastosowanie tej zasady, potrzebne są szczegółowe i wyczerpujące informacje, których Komisja nie posiada. Z analizy Trybunału wynika, że obszary kontroli, których dotyczy to ograniczenie, są – każdy z osobna – pod względem finansowym stosunkowo niewielkie, ale z powodu ich liczebności całkowita odpowiadająca im kwota jest nie bez znaczenia. W związku z tym Trybunał stwierdza również, że ujęcie znacznej liczby obszarów kontroli w sporządzonej przez Komisję centralnej analizie ryzyka (1807 w 2008 r.) uniemożliwia ich pełne skontrolowanie w rozsądnym terminie.

KOREKTY KOMISJI NIE SĄ OPARTE NA PRECYZYJNYM WYLICZENIU STRAT FINANSOWYCH PONIESIONYCH PRZEZ WSPÓLNOTĘ

62. Rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 określa ogólne zasady, według których należy określać kwoty korekt w ramach procedury kontroli zgodności, i stanowi, że "Komisja dokonuje oszacowania kwot podlegających wyłączeniu z uwzględnieniem w szczególności stwierdzonego stopnia niezgodności. Komisja uwzględnia naturę i wagę naruszenia oraz stratę finansową poniesioną przez Wspólnotę" [21]. Przepisy te dają Komisji prawo wyboru metod zastosowanych w celu ustalenia kwoty korekt finansowych. Metody służące do obliczania korekt w ramach procedury kontroli zgodności Komisja przedstawiła szczegółowo w dokumencie roboczym [22].

63. Dokument roboczy Komisji stanowi, że przy obliczaniu korygowanych kwot ryczałty należy stosować wtedy, gdy nie jest możliwe zastosowanie jednej z dwóch innych metod (zob. ramka 4). Trybunał zbadał zatem charakter korekt stosowanych w przypadkach, w których dokument roboczy Komisji dopuszcza wykorzystanie korekt ryczałtowych lub uwzględnianie konkretnych przypadków (inne metody) w celu ustalenia wysokości korekt [23]. Badanie objęło sześć decyzji o zgodności podjętych w okresie objętym kontrolą (2007–2008) [24].

RAMKA 4

STOSOWANE PRZEZ KOMISJĘ METODY OBLICZANIA KOREKT FINANSOWYCH

Komisja wymienia trzy metody obliczeniowe:

a) Jeżeli błąd ujawniony w ramach kontroli jest spowodowany konkretnym przypadkiem (lub kilkoma przypadkami), korekta jest równa wartości błędnych transakcji.

b) Jeżeli błędy zostają ujawnione w ramach badania reprezentatywnej próby transakcji, korekta jest ustalana na podstawie ekstrapolacji wyników tego badania.

c) Jeżeli wykorzystanie żadnej z powyższych metod nie jest możliwe, do kwoty wydatków narażonych na ryzyko stosuje się korekty ryczałtowe.

Wysokość zastosowanej korekty ryczałtowej (2%, 5%, 10%, 25% lub więcej) zależy od powagi wykrytych uchybień i tego, czy są one związane z kluczowymi czy też dodatkowymi mechanizmami kontrolnymi oraz od tego, czy się powtarzają [25].

Zastosowanie korekty ryczałtowej 2% | Kluczowe mechanizmy kontrolne są zadowalające, ale jeden lub dwa mechanizmy dodatkowe nie funkcjonowały. |

Zastosowanie korekty ryczałtowej 5% | Nie wszystkie kluczowe mechanizmy kontrolne są stosowane zgodnie z rozporządzeniem pod względem ich liczby, częstości stosowania oraz stopnia dokładności kontroli. Ryzyko strat dla funduszu jest zatem znaczne. |

Zastosowanie korekty ryczałtowej 10% | Nie stosuje się jednego lub większej liczby kluczowych mechanizmów kontrolnych lub stosuje się je tak niewłaściwie lub rzadko, że są one całkowicie nieskuteczne w ustalaniu kwalifikowalności wniosków lub zapobieganiu nieprawidłowościom. Istnieje zatem wysokie ryzyko rozległych strat dla funduszu. |

Zastosowanie korekty ryczałtowej 25% | Jeżeli system kontroli nie istnieje lub jest niesprawny i uzyskano dowody powszechnie występujących nieprawidłowości oraz zaniedbań w przeciwdziałaniu nieprawidłowym praktykom lub nadużyciom Istnieje ryzyko wyjątkowo poważnych strat dla funduszu. |

Zastosowanie wyższych korekt ryczałtowych | Uchybienia są tak poważne, że oznaczają całkowity brak zgodności z przepisami wspólnotowymi, w związku z czym wszystkie płatności są nieprawidłowe. |

64. Jak widać na wykresie 2, w przypadku każdej zbadanej decyzji o zgodności (2007 i 2008) znaczna większość korekt (pod względem wartości) to korekty ryczałtowe, których w związku z tym nie można uznać za stosowane wyjątkowo. Ogólnie, jeżeli wziąć pod uwagę sześć przeanalizowanych decyzji o zgodności, 92% korekt (pod względem wartości) to korekty ryczałtowe.

WYKRES 2

WYKORZYSTANIE KOREKT RYCZAŁTOWYCH W PORÓWNANIU Z INNYMI METODAMI

+++++ TIFF +++++

65. Metoda ta jest najczęściej stosowana głównie z tego powodu, że najważniejszym elementem prowadzonych przez Komisję kontroli zgodności jest ocena systemów działających w państwach członkowskich. Takie podejście nie uwzględnia jednak w wystarczającym stopniu konieczności ustalenia z większą dokładnością finansowych konsekwencji uchybień stwierdzonych w systemach. W przypadkach, kiedy konsekwencje te są kwantyfikowalne i istotne, co sprawia, że potencjalne korekty są duże, należy przeprowadzić w odpowiednim zakresie tzw. badania bezpośrednie, czyli szczegółowe analizy wypłaconej pomocy, łącznie ze sprawdzeniem kwalifikowalności płatności na poziomie beneficjenta (na miejscu); umożliwiłoby to poprawną kwantyfikację kwot podlegających korekcie (np. poprzez ekstrapolację statystycznie reprezentatywnej próby). W swoim podręczniku operacyjnym Komisja bierze pod uwagę to ograniczenie i wyjaśnia je, stwierdzając, że w procedurze rozliczania rachunków kontroler ma obowiązek nie tylko oceniać uchybienia w systemie (czyli przeprowadzać badania skuteczności), lecz także uwzględniać finansowe konsekwencje tych uchybień (czyli prowadzić badania bezpośrednie). W praktyce jest to jednak niemożliwe, ponieważ, jak stwierdza Komisja, przeprowadzenie odpowiedniej ilości badań bezpośrednich wymagałoby większych zasobów, które nie są dostępne.

66. Problem z metodą korekt ryczałtowych polega na tym, że chociaż uchybienia w systemach świadczą o istnieniu ryzyka nieprawidłowych płatności, to nie stanowią dowodu, że płatności takie rzeczywiście zrealizowano, a tym bardziej, że ich łączna kwota jest równa zastosowanej korekcie ryczałtowej. Korekty ryczałtowe nie stanowią zatem odpowiedniej podstawy potrzebnej do dokładnego określenia wysokości nieprawidłowych płatności wynikających z uchybień wykrytych w systemach [26]. W podręczniku operacyjnym Komisji dotyczącym kontroli zgodności przyznano, ze podejście systemowe zwykle uniemożliwia dokładne określenie kwoty płatności niezgodnych z przepisami, ponieważ zazwyczaj nie zachodzi wyraźna zależność między uchybieniami wykrytymi w systemach a błędami w płatnościach [27]. Sytuację tę ilustruje przykład w ramce 5.

RAMKA 5

ZAKRES BADAŃ PROWADZONYCH PRZEZ KOMISJĘ

W swojej decyzji o zgodności nr 28 Komisja wyłączyła z finansowania wspólnotowego kwotę 55 mln GBP (68 mln euro), związaną z płatnościami dokonanymi przez brytyjską agencję płatniczą w latach budżetowych 2004 i 2005. Na kwotę tę złożyła się korekta ryczałtowa w wysokości 5% zastosowana w związku z uchybieniami w systemach, wykrytymi przez kontrolerów Komisji, a polegającymi na nieodpowiedniej jakości kontroli na miejscu, prowadzonych przy użyciu systemu teledetekcji (niewłaściwy harmonogram wizyt monitorujących na miejscu i błędne określenie obszaru kwalifikującego się do płatności).

Chociaż Komisja sprawdziła szereg działek pod względem ich wielkości i kwalifikowalności, nie zbadała reprezentatywnej próby indywidualnych płatności , mimo że pozwoliłoby jej to ustalić dokładną kwotę strat dla budżetu UE.

Nie stosując takiej metody, nie można ustalić, czy korekta ryczałtowa była odpowiednia, zbyt niska, czy zawyżona.

67. Ustalenie Trybunału potwierdził Parlament Europejski w swojej rezolucji w sprawie udzielenia absolutorium za rok budżetowy 2007, w której ubolewa nad niedociągnięciami w systemie rozliczania rachunków, w tym nad faktem, że nie można ustalić wyraźnego związku między odzyskanymi kwotami a rzeczywistą kwotą nieprawidłowych płatności [28]. Już w 2003 r. Parlament Europejski w swojej rezolucji w sprawie reformy procedury rozliczania rachunków odnotował, że około 90% wszystkich korekt pod względem wartości to korekty ryczałtowe, a nie korekty wyliczone na podstawie konkretnych przypadków. Parlament zwrócił się również do Komisji o zaproponowanie działań mających na celu ograniczenie korzystania z korekt ryczałtowych do końca 2004 r. [29] Działań takich do tej pory nie zaproponowano.

DECYZJE O ZGODNOŚCI SĄ PODEJMOWANE ZBYT PÓŹNO

68. Trybunał zwracał kilkakrotnie uwagę na znaczne opóźnienia w procedurze rozliczania rachunków jeszcze przed jej reformą w 1996 r. Dlatego też w swojej opinii nr 5/94 dotyczącej reformy rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej Trybunał stwierdził, że w celu uniknięcia niedopuszczalnych opóźnień konieczne jest określenie dokładnych terminów dla wszystkich etapów procedury rozliczania rachunków. Wniosek ten nie został ostatecznie przyjęty w zmienionej wersji rozporządzenia.

69. Jednakże Komisja wyznaczyła orientacyjny wewnętrzny termin zakończenia procedury kontroli zgodności rachunków. Celem Komisji jest sfinalizowanie całej procedury w ciągu 450 dni od przeprowadzenia kontroli (bez procedury pojednawczej) lub 645 dni w wypadku gdy państwo członkowskie składa wniosek o procedurę pojednawczą. Różne etapy procedury przedstawiono w ramce 6.

RAMKA 6

ORIENTACYJNY WEWNĘTRZNY TERMINARZ PROCEDURY KONTROLI ZGODNOŚCI RACHUNKÓW

Źródło: Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, Komisja Europejska, The clearance of accounts procedure (Procedura rozliczania rachunków) (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_en.pdf).

Etap A | Kontrola w państwie członkowskim | |

Etap B | Sprawozdanie zawierające ustalenia kontroli | A + 60 dni |

Etap C | Powiadomienie państwa członkowskiego o ustaleniach | B + 30 dni |

Etap D | Odpowiedź państwa członkowskiego | C + 60 dni |

Etap E | Tłumaczenie i analiza odpowiedzi | D + 90 dni |

Etap F | Dwustronne spotkanie w celu omówienia kwestii spornych | E + 45 dni |

Etap G | Pismo zawierające wnioski ze spotkania dwustronnego | F + 15 dni |

Etap H | Odpowiedź państwa członkowskiego na wnioski tłumaczenie odpowiedzi i jej analiza - Komisja | G + 105 dni |

Etap I | Projekt wniosków końcowych | H + 45 dni |

Liczba dni od przeprowadzenia kontroli (bez procedury pojednawczej) | 450 dni |

Etap J | Państwo członkowskie wnioskuje o procedurę pojednawczą | I + 30 dni |

Etap K | Sprawozdanie organu pojednawczego | J + 120 dni |

Etap L | Projekt ostatecznego stanowiska Komisji | K + 45 dni |

Liczba dni od przeprowadzenia kontroli (z procedurą pojednawczą) | 645 dni |

Proponowana częstość podejmowania decyzji o zgodności | 2-3 razy w roku |

70. Na podstawie sześciu decyzji o zgodności podjętych w 2007 i 2008 r. Trybunał zbadał, ile czasu zajmuje w rzeczywistości osiągnięcie etapu projektu wniosków końcowych (etap I – bez procedury pojednawczej) lub projektu ostatecznego stanowiska (etap L – z procedurą pojednawczą). Wyniki tego badania podsumowano na wykresie 3.

71. Analiza pokazuje, że czas potrzebny na zastosowanie korekt zarówno z procedurą pojednawczą, jak i bez niej, na ogół znacznie przekraczał orientacyjny wewnętrzny termin wyznaczony przez Komisję. W wielu przypadkach wynikało to z konieczności przeprowadzenia przez Komisję dodatkowych kontroli w państwach członkowskich w celu lepszego określenia zakresu i powagi niedociągnięć wykrytych w systemach kontroli tych państw.

WYKRES 3

CZAS POTRZEBNY NA REALIZACJĘ PROCEDURY KONTROLI ZGODNOŚC

+++++ TIFF +++++

72. Procedura naturalnie wydłuża się, jeżeli państwa członkowskie wnioskują o procedurę pojednawczą. W 2003 r. Parlament Europejski w swojej rezolucji w sprawie reformy procedury wyraził ubolewanie, że procedura pojednawcza nie skutkuje zmniejszeniem liczby spraw wnoszonych do Trybunału Sprawiedliwości. Parlament uważa, że w praktyce procedura pojednawcza nie ma na celu uzgodnienia stanowisk, lecz służy państwom członkowskim jako dodatkowa możliwość odwołania się, a także jako narzędzie kontroli pracy Komisji oraz jako bodziec dla Komisji, aby dobrze wykonywała swoje zadania. Parlament wyraża wątpliwość, aby stanowiło to wystarczające uzasadnienie dalszego stosowania procedury pojednawczej w dłuższej perspektywie. Zwraca się także do Komisji, aby wraz z organem pojednawczym zbadała sposoby przefiltrowania, a co za tym idzie, ograniczenia liczby przypadków zgłaszanych do organu pojednawczego [30].

73. Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwierdził, że procedura rozliczania rachunków trwa zbyt długo (2–5 lat). Do końca 2008 r. nie ukończono jeszcze żadnej z procedur rozliczania rachunków, które rozpoczęły się po 2001 r.

CZĘŚĆ III – PROCEDURA ROZLICZANIA RACHUNKÓW JAKO CAŁOŚĆ

WPROWADZENIE

74. W części I i II niniejszego sprawozdania zbadano oddzielnie dwa etapy obecnie stosowanej procedury rozliczania rachunków. Niniejsza część jest poświęcona kwestii, czy procedury te, rozpatrywane jako całość, spełniają swoją funkcję rozliczania rachunków.

UWAGI

ZGODNOŚĆ OBECNEJ PROCEDURY ROZLICZANIA RACHUNKÓW Z ROZPORZĄDZENIEM FINANSOWYM

75. Jak wspomniano we wprowadzeniu do niniejszego sprawozdania, ogólnym celem procedury rozliczania rachunków jest umożliwienie Komisji przyjęcia ostatecznej odpowiedzialności za wykonanie budżetu w sytuacji, gdy wydatki rolne są realizowane przez państwa członkowskie w ramach "zarządzania dzielonego". W związku z tym na Komisji spoczywa obowiązek akceptacji tej części wydatków, która została zrealizowana zgodnie z obowiązującymi zasadami i obciąża budżet UE, a także obowiązek wyłączenia z finansowania wspólnotowego tej części wydatków, która nie jest zgodna z zasadami. Zostało to szczegółowo opisane w art. 53b rozporządzenia finansowego i w art. 42 przepisów wykonawczych do tego rozporządzenia.

76. Procedura rozliczania rachunków prowadzi zatem do ustalenia kwoty wydatków uznanych za obciążające budżet. Oznacza to pozytywne i ostateczne uznanie ze strony Komisji wydatków obciążających budżet w danym roku budżetowym; akt ten ma na celu powiadomienie władz budżetowych i przyjęcie przez Komisję ostatecznej odpowiedzialności.

77. Dwa obecnie stosowane etapy procedury rozliczania rachunków obejmują tylko roczną decyzję finansową w sprawie wiarygodności rozliczeń (decyzję finansową). W wynikających z tych procedur decyzjach o zgodności określone kwoty zostają wyłączone z finansowania. Jednakże żadna oficjalna ostateczna decyzja nie określa kwoty wydatków uznanej za obciążającą budżet za dany rok budżetowy. Ze względu na brak takiej decyzji dotyczącej legalności i prawidłowości wydatki za dany rok nie mogą być uznane za w pełni rozliczone.

78. Nie można też uznać, że decyzje o zgodności całkowicie rekompensują ograniczenia związane z roczną decyzją finansową. Powody są następujące:

a) Komisja podejmuje decyzje o zgodności (zwykle trzy rocznie) na zasadzie ad hoc, po ukończeniu kontroli lub serii kontroli. Decyzje te nie odnoszą się do danego roku budżetowego, lecz dotyczą różnych lat budżetowych. Na przykład decyzja o zgodności nr 29, podjęta w 2008 r., zawierała korekty, które odnosiły się do lat budżetowych między 2001 a 2007 r.

b) Moment, w którym mogą być podejmowane decyzje o zgodności podlega ograniczeniom czasowym. W praktyce oznacza to, że w ramach kontroli zgodności trwających pod koniec 2008 r. można było wprowadzić korekty sięgające 2002 r. W związku z tym rok budżetowy 2001 można uznać za zamknięty z końcem 2008 r. O takim stanie rzeczy jednak, po pierwsze, nie powiadamia się żadnej z zainteresowanych stron ani drogą formalną w formie decyzji Komisji, ani nawet w informacji dodatkowej dołączonej do sprawozdania finansowego; po drugie, stan ten osiągnięty zostaje długo po podjęciu odpowiedniej decyzji finansowej.

79. Trybunał wielokrotnie poruszał te kwestie w swoich sprawozdaniach rocznych, gdzie wskazywał na ograniczenia nieodłącznie związane z systemem rozliczania rachunków, takie jak retroaktywny i wieloletni charakter kontroli zgodności rachunków [31]. W 2007 r. Trybunał stwierdził, że "decyzje o zgodności nie odnosiły się do płatności dokonanych na rzecz beneficjentów końcowych w roku, w którym podejmowano te decyzje – zwykle dotyczyły wydatków realizowanych przez szereg lat i były podejmowane po kilku latach od ich dokonania. Pod koniec 2006 r. sprawdzenie zgodności rozliczeń nie zostało zakończone dla żadnego roku po roku 1998" [32]; pod koniec 2008 r. natomiast – dla żadnego roku po roku 2001.

80. Parlament Europejski podniósł tę kwestię w swojej rezolucji w sprawie procedury rozliczania rachunków za rok budżetowy 2003, w której zwraca się do Komisji o powiadamianie organu udzielającego absolutorium o finalizacji danego roku budżetowego oraz o przedstawianie korekt finansowych dla tego roku – według państw członkowskich i według sektorów – w następnym rocznym sprawozdaniu finansowym dotyczącym EFOGR [33]. Do czasu przeprowadzania przedmiotowej kontroli nie przystąpiono do realizacji tego wniosku. Komisja jednakże zobowiązała się do przedstawienia dodatkowych informacji w rocznym sprawozdaniu za rok 2009, które będzie opublikowane w 2010 r.

81. Trybunał uważa, że obecna procedura rozliczania rachunków nie przewiduje oficjalnego, ostatecznego uznania wydatków obciążających budżet za dany rok budżetowy ani w formie specjalnej decyzji określającej ostatecznie przyjętą kwotę, ani w formie konkretnych informacji zawartych w sprawozdaniu finansowym. Stanowisko to Trybunał przedstawiał już wielokrotnie w swoich sprawozdaniach rocznych skierowanych do organu udzielającego absolutorium. W związku z powyższym procedura ta nie zapewnia koniecznej klarowności w kwestii kwot uznanych za obciążające budżet w danym roku budżetowym, mimo iż wymaga tego rozporządzenie finansowe (zob. pkt 2).

82. W związku z tym Trybunał przypomina, że w swojej opinii z 1994 r. w sprawie reformy podtrzymał swoje poparcie dla zasady jednorazowej rocznej decyzji w sprawie rozliczenia Sekcji Gwarancji EFOGR, przewidzianej w pierwszej wersji rozporządzenia (EWG) nr 729/70. W opinii tej Trybunał uznał także, że w tym kontekście propozycja Komisji wydaje się rozwiązaniem kompromisowym, ponieważ uwzględnia uchybienia stwierdzone w procedurze rozliczania rachunków, lecz nie prowadzi do całkowitego ich wyeliminowania.

SKUTKI OBECNEJ SYTUACJI

SKUTKI DLA SPRAWOZDANIA FINANSOWEGO

83. Sprawozdanie finansowe jest przedstawiane Parlamentowi Europejskiemu i Radzie po podjęciu rocznej decyzji w sprawie finansowego rozliczenia rachunków, lecz przed podjęciem decyzji o zgodności. Dlatego też sprawozdanie finansowe nie uwzględnia jeszcze wyłączenia z finansowania wspólnotowego wydatków zrealizowanych niezgodnie z zasadami.

84. W związku z tym Trybunał wielokrotnie stwierdzał w swoich sprawozdaniach rocznych, że "informacja dodatkowa do sprawozdania finansowego zawiera co prawda informacje o tym, że niektóre transakcje zostaną prawdopodobnie skorygowane w późniejszym terminie przez departamenty Komisji lub państwa członkowskie, jednak nadal nie podaje się w niej kwot i obszarów wydatków, które mogą podlegać dalszej weryfikacji i rozliczeniu rachunków" [34]. Dla przykładu w 2008 r. w informacjach dodatkowych do sprawozdania finansowego podano, że Komisja podjęła decyzję o odzyskaniu od państw członkowskich 859 mln euro [35] (w drodze decyzji o zgodności). Kwota ta odnosi się do wydatków zaksięgowanych we wcześniejszych latach, lecz nie wyszczególniono, które to są lata, ani jakich działań i państw członkowskich dotyczą te wydatki.

85. Komisja starała się zaradzić temu brakowi pewności, podając w informacjach dodatkowych do sprawozdania szacunkowe kwoty, które jej zdaniem mogą zostać wyłączone z finansowania w przyszłych latach; szacunki te Komisja opiera na średniej wszystkich kwot wyłączonych z finansowania w poprzednich latach. Chociaż oszacowania takie stanowią informacje dodatkowe dla użytkownika sprawozdania finansowego, to nie można ich uznać za wiarygodny wskaźnik przyszłych korekt ani pod względem wartości ani pod względem obszaru wydatków, którego będą dotyczyć te korekty. Jeżeli znów wziąć za przykład rok 2008, sprawozdanie finansowe zawiera informację dodatkową, w której podano, że Komisja spodziewa się odzyskania w drodze przyszłych decyzji o zgodności, około 1,7 mld euro związanych z wydatkami poniesionymi w latach 2001–2008 [36].

SKUTKI DLA PROCEDURY UDZIELANIA ABSOLUTORIUM Z WYKONANIA BUDŻETU

86. Absolutorium jest to decyzja podejmowana przez upoważnioną instytucję, czyli Parlament Europejski, zwalniająca organ wykonawczy, czyli Komisję, ze wszelkiej odpowiedzialności w zakresie zarządzania budżetem, a tym samym jednoznaczna z zamknięciem budżetu.

87. Decyzja o udzieleniu absolutorium stanowi kulminację procedury, która rozpoczyna się w roku następującym po wykonaniu budżetu i zazwyczaj kończy się do 15 maja kolejnego roku. Po sporządzeniu zalecenia przez Radę, Parlament bada sprawozdanie finansowe, o którym mowa w art. 275 traktatu WE (art. 318 TFUE), sprawozdanie roczne oraz odpowiednie sprawozdania specjalne Trybunału Obrachunkowego i wydawane przez Trybunał poświadczenie wiarygodności, o którym mowa w art. 248 traktatu WE (art. 287 TFUE).

88. Obecnie stosowana procedura rozliczania rachunków wpływa na główne podmioty procedury udzielania absolutorium, czyli Parlament Europejski i Radę, w następujący sposób: Parlament Europejski i Rada otrzymują do analizy sprawozdania finansowe zawierające niekompletne informacje i zwalniają Komisję z odpowiedzialności za zarządzanie budżetem, mimo że wydatki z tego budżetu nie mają charakteru ostatecznego i zostaną zmienione lub skorygowane w drodze podejmowanych przez Komisję decyzji o zgodności. Parlament Europejski wypowiedział się już w przeszłości na temat tej sytuacji (zob. pkt 80). Do kwestii tej odniosła się również Rada, która w swoim zaleceniu dotyczącym udzielenia Komisji absolutorium za rok budżetowy 2004 "wzywa Komisję do odrębnego wskazania w oświadczeniu dyrektora generalnego wydatków zweryfikowanych i wydatków podlegających dalszym sprawdzeniom" [37].

ROLA PROCEDURY ROZLICZANIA RACHUNKÓW W OCHRONIE FINANSOWYCH INTERESÓW WSPÓLNOTY

89. Chociaż wyłączanie nieprawidłowych płatności chroni budżet UE przed wydatkami, którymi nie powinien być obciążony, sama Komisja zwraca uwagę na to, że kontrola zgodności rachunków nie jest mechanizmem przeznaczonym do uzyskiwania "zwrotów" nieprawidłowych płatności od beneficjentów, lecz, jak podkreśla Komisja, korekty "są istotnym narzędziem zachęcania państw członkowskich do usprawnienia stosowanych przez nie systemów zarządzania i kontroli" [38]. Niemniej jednak w rocznym sprawozdaniu finansowym Komisji Europejskiej za rok 2008, w pozycji "odzyskanie nienależnych płatności" podano kwotę 859 mln euro.

90. W tym kontekście Trybunał zwraca także uwagę, że podjęte decyzje o zgodności bez wątpienia chronią w pewnym stopniu finansowe interesy UE. Jednakże fakt, że korekty finansowe są wyłączane z kolejnych kwot zwracanych państwom członkowskim ma następujące konsekwencje:

a) korektami finansowymi nie są obciążani rolnicy ani przedsiębiorcy, którzy otrzymali nieprawidłowe płatności, lecz w głównej mierze krajowi podatnicy;

b) w większości przypadków korekty nie mają bezpośredniego oddziaływania prewencyjnego lub zniechęcającego dla beneficjentów, którzy otrzymali płatności niezgodne z przepisami, ponieważ zastosowanych wyłączeń nie można odnieść do indywidualnych przypadków i niemożliwe jest uzyskanie powiązanych z nimi odpowiednich zwrotów.

91. Trybunał odnotował, że w zdecydowanej większości (pod względem wartości) korekty mają charakter ryczałtowy (zob. pkt 64) i dlatego nie powodują wyłączenia określonych kwot wydatków (zrealizowanych niezgodnie z przepisami), lecz raczej stanowią sankcje dla państw członkowskich wynikające z uchybień w ich kontrolach i procedurach. Mechanizm, w ramach którego określane są kwoty podlegające wyłączeniu, przewiduje odliczenie tych kwot od przyszłych płatności dokonywanych przez Komisję na rzecz państw członkowskich. Z wyżej wymienionych powodów decyzje w sprawie rozliczenia rachunków są postrzegane jako sankcje dla organów administracji w państwach członkowskich, a nie jako korekty płatności niezgodnych z przepisami.

WNIOSKI I ZALECENIA

WNIOSKI

FINANSOWE ROZLICZANIE RACHUNKÓW

92. Roczna procedura rozliczania rachunków początkowo obejmowała wiarygodność rozliczeń, lecz niedawno została poszerzona o pewne aspekty legalności i prawidłowości transakcji.

93. Jeśli chodzi o wiarygodność rozliczeń, Trybunał ustalił, że standard badań prowadzonych przez jednostki certyfikujące jest bardzo różny, co w niektórych przypadkach negatywnie wpływa na podstawy certyfikacji (zob. pkt 21–24). Pomimo wykrytych uchybień Trybunał uznał, że ich wpływ nie zmieniłby decyzji Komisji dotyczącej rachunków przedmiotowych agencji płatniczych (tj. decyzji o ich rozliczeniu bądź o nierozliczeniu). Trybunał stwierdził zatem, że pod względem wiarygodności rozliczeń procedura rozliczania rachunków pozwala Komisji uzyskać wystarczającą pewność i dostateczne informacje umożliwiające podjęcie decyzji w sprawie finansowego rozliczenia rachunków.

94. Jeśli chodzi o nowe elementy służące uzyskaniu pewności, związane z legalnością i prawidłowością transakcji i wymagane obecnie od kierowników JC i AP, Trybunał stwierdził, z powodów wymienionych w pkt 25–52, że możliwości ich wykorzystania są na razie ograniczone. W szczególności badanie procedur kontroli wewnętrznej było zróżnicowane w poszczególnych kontrolowanych jednostkach certyfikujących, a przeprowadzone prace były na ogół niewystarczające, aby służyć jako podstawa oświadczenia, że procedury kontroli wewnętrznej w agencji płatniczej funkcjonowały w sposób zadowalający. Również PW wydawane przez kierowników AP nie mogą pozwolić na uzyskanie pewności co do legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń, chyba że istniałaby wystarczająca pewność, że statystyki kontroli są wiarygodne – na razie jednak takiej pewności nie ma. Nie jest jak dotąd jasne, jaką wartość dodaną mają opinie wydawane przez jednostki certyfikujące na temat tych PW.

KONTROLA ZGODNOŚCI RACHUNKÓW

95. Od 1999 r. do końca 2008 r. Komisja odzyskała od państw członkowskich 5582 mln euro w drodze decyzji o zgodności. Jednakże znaczące niedociągnięcia nadal wpływają na przebieg procedury kontroli zgodności rachunków oraz negatywnie oddziałują na realizację jej celu, jakim jest wyłączenie nieprawidłowych płatności z finansowania wspólnotowego.

96. Zasoby, jakimi dysponuje Komisja na potrzeby kontroli zgodności, powodują, że zakres kontrolowanych wydatków rolnych jest ograniczony, co w połączeniu ze stosowaniem "zasady 24 miesięcy" skutkuje tym, że pomimo zidentyfikowania nieprawidłowych płatności nie można ich wyłączyć z finansowania wspólnotowego.

97. Jak zauważył wcześniej Trybunał, kontrola systemów prowadzona przez Komisję nie wyklucza stosowania właściwych metod doboru próby w celu określenia finansowego oddziaływania nieprawidłowych wydatków. Taka właściwa metoda powinna obejmować badanie legalności i prawidłowości płatności na poziomie beneficjentów końcowych. Fakt, że Komisja dostosowała swoje podejście kontrolne do dostępnych zasobów, skutkuje niedostateczną ilością badań bezpośrednich oraz, w konsekwencji, upowszechnieniem korekt ryczałtowych. Korekty te uniemożliwiają ustalenie wyraźnego związku między kwotami odzyskanymi od państw członkowskich w drodze decyzji o zgodności a kwotami nieprawidłowych płatności, których rekompensatę powinny stanowić korekty.

98. Parlament Europejski w swojej rezolucji w sprawie reformy procedury rozliczania rachunków zwrócił uwagę na to, że reformę procedury rozliczania rachunków w 1996 r. wprowadzono po to, aby przezwyciężyć problem znacznych opóźnień w procesie wydawania decyzji w sprawie rozliczenia rachunków. Jednakże czas, jaki zajmuje wydanie decyzji o zgodności i zakończenie procedury jest nadal uważany za zbyt długi. Na skutek długotrwałości procedury kontroli zgodności pod koniec 2008 r. nie ukończono jeszcze żadnej z procedur rozliczania rachunków, które rozpoczęły się po 2001 r.

PROCEDURA ROZLICZANIA RACHUNKÓW JAKO CAŁOŚĆ

99. W ramach reformy procedury rozliczania rachunków z 1996 r. wprowadzono dwuetapową procedurę, zgodnie z którą Komisja podejmuje tylko jedną roczną decyzję finansową, a decyzje o zgodności obejmują kilka lat i nie są już powiązane z konkretnymi latami budżetowymi.

100. Poprzez procedurę rozliczania rachunków Komisja nie podejmuje oficjalnej, ostatecznej decyzji, na mocy której określałaby kwotę wydatków uznanych za obciążające budżet w danym roku budżetowym tak, jak przewiduje rozporządzenie finansowe. Ze względu na brak takiej decyzji dotyczącej legalności i prawidłowości, wydatki za dany rok nie mogą być uznane za w pełni rozliczone w momencie udzielania absolutorium z wykonania budżetu.

101. Sprawozdanie finansowe jest przedstawiane Parlamentowi i Radzie po podjęciu decyzji w sprawie finansowego rozliczenia rachunków, lecz przed wyłączeniem nieprawidłowych wydatków. Parlament, udzielając Komisji absolutorium, uwalnia ją od odpowiedzialności za wykonanie budżetu. W ten sposób wydaje opinię na temat informacji dotyczących operacji, za które Komisja jeszcze nie przyjęła odpowiedzialności i które prawdopodobnie zostaną zmienione na późniejszym etapie.

102. Nakładanie korekt, które są w większości (pod względem wartości) ryczałtowe, w drodze podejmowanych przez Komisję decyzji o zgodności, stwarza ryzyko, że państwa członkowskie mogą nie uznać wyłączeń za uzasadnione i niekwestionowane. W związku z tym, mimo iż reforma z 1996 r. zakładała podejście prewencyjne oraz działania oparte na mechanizmach naprawczych, zamiast systemu nakładania kar, korekty finansowe można postrzegać jako sankcje [39] podlegające negocjacji, a nie jako odzyskiwanie nieprawidłowych płatności.

103. Decyzje o zgodności nie są bezpośrednio związane z nieprawidłowymi płatnościami dokonanymi na rzecz beneficjentów i dlatego nie wyłączają bezpośrednio tych nieprawidłowych wydatków z finansowania wspólnotowego. W rzeczywistości koszt korekt finansowych zawartych w tych decyzjach ponoszą państwa członkowskie, a nie beneficjenci nieprawidłowo wypłaconych kwot pomocy.

ZALECENIA

104. Trybunał zaleca, aby procedura rozliczania rachunków jako całość została poddana przeglądowi dotyczącemu w szczególności następujących kwestii:

a) Cele wyznaczane na różnych etapach procedury rozliczania rachunków oraz cele procedury jako całości, jak również role i obowiązki różnych zainteresowanych stron, należy wyraźniej zdefiniować w odpowiednich przepisach, a nie zmieniać wielokrotnie za pomocą wytycznych. Pomogłoby to "ustabilizować" zakres obowiązków jednostek certyfikujących.

b) Ważnym elementem przeglądu zalecanego w lit. a) powyżej powinno być wyznaczenie terminów ukończenia poszczególnych etapów procedury, a w szczególności terminu, w którym Komisja powinna podjąć ostateczną decyzję dotyczącą danego roku budżetowego.

c) Pod koniec procedury kontroli zgodności Komisja powinna akceptować kwotę wydatków obciążających budżet za dany rok budżetowy oraz powiadamiać o tym fakcie władze budżetowe.

d) W celu ulepszenia obecnego aspektu informacyjnego sprawozdania finansowego, należy wykazywać w nim kwoty, które mogą zostać poddane weryfikacji, w podziale na państwa członkowskie, obszary budżetu oraz lata budżetowe, których dotyczą.

e) Należy zająć się kwestiami od dawna krytykowanymi i nadal aktualnymi, pomimo wprowadzonych reform: m.in. zbyt dużymi opóźnieniami w finalizacji procedury, faktem, że procedura przebiega w oderwaniu od rocznego sprawozdania finansowego (zob. lit. c) i d) powyżej), oraz nadużywaniem korekt ryczałtowych. Jeśli chodzi o to ostatnie, Komisja powinna rozważyć szersze wykorzystanie statystycznie reprezentatywnych prób w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień systemowych. Podejście takie stanowiłoby bezsprzecznie najwłaściwszy sposób określenia uzasadnionego i proporcjonalnego związku między finansowym wpływem błędów na rozliczenia a korektami nakładanymi przez Komisję. Komisja powinna zatem zbadać różne sposoby osiągnięcia tego celu, biorąc pod uwagę koszty i korzyści stosowania takich mechanizmów kontrolnych.

f) Uprawnienia Komisji do nakładania na państwa członkowskie sankcji z powodu uchybień w zakresie kontroli, obecnie realizowane w drodze decyzji o zgodności, powinny zostać oddzielone od procedury rozliczania rachunków, która ma z założenia inny charakter.

g) Trybunał uważa też, że jeśli chodzi o wiarygodność rozliczeń, procedura rozliczania rachunków powinna zostać rozszerzona o stały nadzór prac jednostek certyfikacyjnych ze strony Komisji, polegający zwłaszcza na prowadzeniu szczegółowych kontroli w tych jednostkach.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I której przewodniczył Michel CRETIN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 21 lipca 2010 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1).

[2] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 357 z 31.12.2002, s. 1).

[3] Nawiązuje do tego rozporządzenie Rady (WE) nr 1290/2005 w motywie 24 preambuły: "Ważne jest, aby Komisja, odpowiedzialna za właściwe stosowanie prawodawstwa wspólnotowego zgodnie z art. 211 Traktatu, podejmowała decyzje w kwestii zgodności wydatków dokonanych przez Państwa Członkowskie z ustawodawstwem wspólnotowym" (Dz.U. L 209 z 11.8.2005, s. 1).

[4] Special Report No 25/82 concerning clearance of the accounts of the EAGGF Guarantee section (Sprawozdanie specjalne nr 25/82 dotyczące rozliczenia rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR) (Dz.U. C 313 z 29.11.1982).

[5] Rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej oraz rozporządzenie wykonawcze Komisji (WE) nr 885/2006 (Dz.U. L 171 z 23.6.2006, s. 90) ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW.

[6] W państwach, w których akredytowanych agencji płatniczych jest więcej, tylko jedna z nich została skontrolowana wraz z właściwą jednostką certyfikującą. Tak było w przypadku Niemiec (Sachsen-Anhalt), Hiszpanii (Extremadura), Francji (AUP), Włoch (AGEA), Polski (ARiMR) i Zjednoczonego Królestwa (RPA).

[7] Rozporządzenie Rady (WE) nr 485/2008 z dnia 26 maja 2008 r. w sprawie kontroli przez państwa członkowskie transakcji stanowiących część systemu finansowania przez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (Dz.U. L 143 z 3.6.2008, s. 1).

[8] W przypadku EFRG i EFRROW rok budżetowy trwa od 16 października do 15 października następnego roku.

[9] Wykorzystanie jednostki audytu wewnętrznego było szczególnie znaczące w przypadku Danii: jednostka certyfikująca przeprowadziła badania bezpośrednie jedynie w zakresie wydatków i weryfikacji bezpieczeństwa systemów informatycznych. We wszystkich innych dziedzinach, łącznie z oceną systemu kontroli wewnętrznej, kontrolą rozliczeń należności i zatwierdzaniem statystyk kontroli, JC opierała się na pracach i ustaleniach jednostki audytu wewnętrznego. Ponadto jednostka audytu wewnętrznego brała udział w procedurze wyboru jednostki certyfikującej, która została ostatecznie zatrudniona bezpośrednio przez agencję płatniczą na wniosek jednostki audytu wewnętrznego.

[10] Wytyczna Komisji nr 3 ("Strategia audytu") zawiera główne wymagania w zakresie prac jednostek certyfikujących, w tym informacje o metodyce doboru próby i najważniejszych kwestiach, które powinny zostać uwzględnione w badaniu.

[11] Jak stanowi art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 – "rolnik otrzymuje uprawnienie do płatności na hektar, które jest obliczane poprzez podzielenie kwoty referencyjnej przez średnią liczbę wszystkich hektarów z trzech lat, które w okresie referencyjnym stanowiły podstawę do prawa do płatności bezpośrednich [...]" (Dz.U. L 270 z 21.10.2003, s. 1).

[12] Tzw. "zasada pół na pół", według której Komisja ustanawia mechanizm wspólnego ponoszenia strat spowodowanych nieodzyskaniem długów w rozsądnym terminie, jest określona w art. 32 i 33 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 (Dz.U. L 209 z 11.8.2005, s. 1).

[13] Art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz.U. L 171 z 23.6.2006, s. 90).

[14] Kluczowe mechanizmy kontrolne to kontrole fizyczne i administracyjne, które są konieczne do weryfikacji zasadniczych elementów, w szczególności istnienia przedmiotu wniosku, jego ilości oraz spełniania wymagań jakościowych łącznie z przestrzeganiem terminów, spełniania wymogów dotyczących zbiorów, okresów przetrzymania itp. Mechanizmy te obejmują kontrole na miejscu i kontrole krzyżowe z niezależnymi źródłami informacji, takimi jak ewidencje gruntów. Dodatkowe mechanizmy kontrolne to działania administracyjne niezbędne do poprawnego przetwarzania wniosków, takie jak kontrola przestrzegania terminów składania wniosków, identyfikacja wniosków, w których powtarza się ten sam przedmiot, analiza ryzyka, zastosowanie sankcji oraz właściwy nadzór procedur.

[15] Powtórne przeprowadzenie kontroli nie oznacza, że JC musiałaby sama podejmować się tego zadania. Taka kontrola musiałaby zostać przeprowadzona przy zaangażowaniu również odpowiednich departamentów AP i z wykorzystaniem sprzętu pozostającego do jej dyspozycji.

[16] Wymóg składania poświadczeń wiarygodności określa art. 8 ust. 1 lit. c) ppkt iii) rozporządzenia (WE) nr 1290/2005.

[17] Wytyczna nr 4 w sprawie poświadczenia wiarygodności rachunków, które ma zostać złożone przez prezesa agencji płatniczej na mocy art. 8 ust. 1 lit. c) ppkt iii) rozporządzenia (WE) nr 1290/2005.

[18] Kwoty te odnoszą się jednak do wcześniejszych lat budżetowych.

[19] Centralna analiza ryzyka za rok 2008 (N) opiera się na wydatkach poczynionych w roku budżetowym 2006 (N-2).

[1001] Obszary polityki odpowiadają różnym poziomom budżetowania zadaniowego (ABB, ang. Activity Based Budgeting) stosowanego przez Dyrekcję Generalną ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich.

[1002] Podana wartość procentowa różni się od tej opublikowanej w rocznym sprawozdaniu z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za 2008 r. (54%). Różnica wynika z faktu, że Trybunał, zestawiając ze sobą kwoty skontrolowane i wypłacone w obu przypadkach, wziął pod uwagę wartości brutto, podczas gdy Komisja porównała wartości brutto w przypadku kwot skontrolowanych z wartością netto w przypadku kwot wypłaconych.

[20] Art. 31 ust. 4 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1290/2005.

[21] Art. 31 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005.

[22] Guidelines for the calculation of financial consequences when preparing the decision regarding the clearance of the accounts of EAGGF Guarantee (Wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowywania decyzji w sprawie rozliczenia rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR) (dokument VI/5330/97 z 23.12.1997).

[23] Badanie objęło korekty, do których odnosi się załącznik II do dokumentu VI/5330/97, dopuszczający obliczanie korekt na podstawie ryczałtów lub innymi metodami.

[24] Decyzje Komisji z dnia 18 kwietnia 2007 r. (2007/243/WE), z dnia 3 października 2007 r. (2007/647/WE), z dnia 20 grudnia 2007 r. (2008/68/WE), z dnia 19 kwietnia 2008 r. (2008/321/WE), z dnia 8 lipca 2008 r. (2008/582/WE) i z dnia 8 grudnia 2008 r. (2008/960/WE).

[25] Definicję kluczowych i dodatkowych mechanizmów kontrolnych podano w przypisie 14.

[26] Sytuacji tej nie zmienia fakt, że metoda ta została zaakceptowana przez Trybunał Sprawiedliwości jako zgodna z przepisami prawa. W rzeczywistości Trybunał Sprawiedliwości nie zakwestionował na razie metody korekt ryczałtowych jako takiej, lecz tylko zbadał, czy jej wykorzystanie jest zgodne z przepisami.

[27] Zob. pkt 28.2.1 podręcznika operacyjnego Komisji dotyczącego kontroli zgodności.

[28] Zob. pkt 82 i 83 rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 23 kwietnia 2009 r. sprawie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej za rok budżetowy 2007, sekcja III – Komisja (P6_TA(2009)0289): "82.ubolewa, że w 2007 r. Trybunał Obrachunkowy stwierdził ponownie te same ograniczenia nieodłączne z systemem rozliczania rachunków zostały ponownie wskazane przez ETO w 2007, takie jak retroaktywny i wieloletni charakter rozliczania zgodności rachunków oraz brak wyraźnego związku pomiędzy odzyskanymi tą drogą kwotami a rzeczywistymi kwotami nieprawidłowych płatnośc (zob. pkt 5.47 rocznego sprawozdania za 2007 r.);83.mając na uwadze, że od kilku lat Trybunał Obrachunkowy wyraża się bardzo krytycznie na temat tego samego problemu, uważa, że Komisja powinna zaproponować środki pozwalające na zmianę systemu w taki sposób, aby można było ustalić wiarygodny związek między odzyskanymi środkami a kwotami nieprawidłowych płatności oraz zapewnić w miarę możliwości, aby beneficjenci końcowi, a nie podatnicy, pokryli koszty korekt finansowych i aby wobec państw członkowskich, które nie wywiązują się ze swoich zobowiązań, zastosowano korekty ryczałtowe".

[29] Zob. pkt 19 rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie reformy procedury rozliczania rachunków (Dz.U. C 39 E z 13.2.2004, s. 51).

[30] Zob. pkt 10–12 rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie reformy procedury rozliczania rachunków.

[31] Zob. pkt 5.58 sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2008 (Dz.U. C 269 z 10.11.2009 r.) i pkt 5.47 sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2007 (Dz.U. C 286 z 10.11.2008).

[32] Zob. pkt 5.63 lit. a) sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2006 (Dz.U. C 273 z 15.11.2007).

[33] Zob. pkt 8 rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie reformy procedury rozliczania rachunków.

[34] Zob. pkt 1.28 sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2007.

[35] Zob. pkt 6.4.1.1 informacji dodatkowych do sprawozdania finansowego w rocznym sprawozdaniu finansowym Wspólnot Europejskich za rok budżetowy 2008.

[36] Zob. pkt 5.3 informacji dodatkowych do sprawozdania finansowego w rocznym sprawozdaniu finansowym Wspólnot Europejskich za rok budżetowy 2008.

[37] Zob. rozdział 4 pkt 4 zalecenia Rady w sprawie udzielenia Komisji absolutorium z wykonania budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich za rok budżetowy 2004.

[38] Zob. pkt 6.2.1 informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego w rocznym sprawozdaniu finansowym Wspólnot Europejskich za rok budżetowy 2008.

[39] Za takim ich postrzeganiem przemawia dodatkowo fakt, że "powtarzające się" uchybienia zidentyfikowane przez Komisję powodują zastosowanie wyższych korekt ryczałtowych.

--------------------------------------------------