[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 26.10.2010

KOM(2010) 600 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Wzmacnianie europejski ej zdolności reagowania w przypadku klęsk i katastrof: rola ochrony ludności i pomocy humanitarnej (Tekst mający znaczenie dla EOG)

SEK(2010) 1243 SEK(2010) 1242

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Wzmacnianie europejski ej zdolności reagowania w przypadku klęsk i katastrof: rola ochrony ludności i pomocy humanitarnej (Tekst mający znaczenie dla EOG)

Wprowadzenie

Reakcja państw członkowskich UE oraz instytucji Unii na liczne klęski, jakie dotknęły w tym roku zarówno kraje Unii, jak i inne części świata, była bez zarzutu. Na szczególną uwagę zasługują działania podjęte w następstwie trzęsienia ziemi na Haiti i powodzi w Pakistanie. UE zareagowała szybko, skutecznie i hojnie. Jakość jej działań pokazała obywatelom UE i państwom członkowskim wartość dodaną UE w obszarze reagowania kryzysowego.

Jednocześnie, wraz z rozmiarami i częstotliwością klęsk, rosnąć będą najprawdopodobniej również oczekiwania w stosunku do unijnej zdolności reagowania w przypadku klęsk i katastrof. Bieżące ograniczenia budżetowe także skłaniają do szukania wydajnych sposobów korzystania ze skąpych zasobów.

W takim kontekście traktat lizboński oferuje możliwość stworzenia w Unii Europejskiej silniejszej, szerzej zakrojonej, lepiej koordynowanej i skuteczniejszej zdolności reagowania w przypadku klęsk i katastrof. Zmiany wprowadzone traktatem lizbońskim dotyczą zarówno poszczególnych instrumentów reagowania w przypadku klęsk, jak i środków służących zapewnieniu spójnych działań UE w tym obszarze, skoordynowanych z działaniami ONZ.

Działania w zakresie tworzenia silniejszej, spójniejszej i lepiej zintegrowanej europejskiej zdolności reagowania w przypadku klęsk i katastrof są dwojakiego rodzaju:

- wzmocnienie poszczególnych unijnych instrumentów reagowania oraz

- zagwarantowanie jednolitości i efektu synergii między różnymi instrumentami w celu zapewnienia spójności działań międzynarodowych.

W oparciu o Konsensus europejski w sprawie pomocy humanitarnej[1] oraz komunikat w sprawie wzmocnienia zdolności Unii do reagowania w przypadku katastrof[2], a także nawiązując do sprawozdania Michela Barniera i debaty przez nie wywołanej[3], w niniejszym komunikacie skupiono się na kwestiach ochrony ludności i pomocy humanitarnej, czyli dwóch najważniejszych instrumentach, jakimi dysponuje UE na potrzeby szybkiego i skutecznego niesienia pomocy unijnej ludności bezpośrednio dotkniętej katastrofą. Traktat lizboński wprowadził nowe podstawy prawne dla obu tych instrumentów. W niniejszym komunikacie Komisja Europejska przedstawia propozycje dotyczące wdrożenia tych nowych ram prawnych i ich skuteczniejszego połączenia.

Niniejszy komunikat należy widzieć jako pierwszy element składowy większej, spójnej koncepcji wzmacniania europejskiej zdolności reagowania w przypadku klęsk i katastrof. Prace nad pozostałymi elementami dotyczącymi różnych aspektów unijnego reagowania kryzysowego wewnątrz UE i poza jej granicami są w toku.

W kontekście klęsk występujących poza granicami UE utworzenie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ) daje możliwości zwiększenia spójności między reagowaniem w przypadku klęsk a potencjalnymi elementami ogólnego reagowania kryzysowego UE dotyczącymi bezpieczeństwa i polityki. Służyłyby temu działania polityczne i dyplomatyczne w Brukseli i w terenie, przede wszystkim poprzez delegatury UE oraz, w razie potrzeby, przy ewentualnym wsparciu konsularnym. ESDZ będzie odpowiedzialna za reagowanie kryzysowe w ramach Instrumentu na rzecz Stabilności, a także za cywilne i wojskowe operacje zarządzania kryzysowego, które mogą również obejmować pomoc humanitarną i działania ratownicze. Jej działania obejmą również rolę UE jako ważnego źródła pomocy rozwojowej na rzecz wielu obszarów dotkniętych klęskami, gdzie można i należy wzmocnić powiązania między działaniami dotyczącymi pomocy humanitarnej, odbudowy i rozwoju.

Wysoki przedstawiciel do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz Komisja Europejska przedstawią wkrótce dokument w tym zakresie, oparty przede wszystkim na działaniach pomocowych związanych z trzęsieniem ziemi na Haiti na początku tego roku. W dokumencie tym znajdą się również propozycje dotyczące koordynacji działań ESDZ oraz struktur ochrony ludności i pomocy humanitarnej w zakresie reagowania kryzysowego.

Jeśli chodzi o klęski i katastrofy na terenie Unii Europejskiej, propozycje zwiększenia zdolności reagowania stanowiłyby poważny wkład w rozwój strategii bezpieczeństwa wewnętrznego UE w działaniu, której jednym ze strategicznych celów jest zwiększenie odporności Europy na tego rodzaju zdarzenia. O ochronie konsularnej traktował będzie komunikat Komisji w sprawie ochrony konsularnej.

W traktacie lizbońskim wprowadzono również klauzulę solidarności, która zobowiązuje państwa członkowskie do udzielania sobie nawzajem pomocy w przypadku klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka mającej miejsce na terenie UE[4]. W 2011 r. Komisja Europejska i wysoki przedstawiciel przedstawią wniosek dotyczący przepisów wykonawczych w sprawie klauzuli solidarności.

Dostosowanie istniejących środków do zmieniającego się świata

W 2010 r. Europę i jej najbliższych sąsiadów dotknęło wiele szczególnie poważnych katastrof, począwszy od gwałtownych burz i powodzi spowodowanych ulewnymi deszczami w zachodniej Europie, przez powodzie zalewające duże obszary w Europie Środkowej i chmurę pyłu wulkanicznego po wybuchu wulkanu Eyjafjallajökull, aż po bezprecedensowe pożary lasów w Rosji.

W tym samym roku miały również miejsce dwie spośród największych klęsk żywiołowych ostatnich lat: trzęsienie ziemi na Haiti i powodzie w Pakistanie, które spowodowały śmierć wielu osób i ogromne zniszczenia. Inne katastrofy to wybuch na platformie wiertniczej Deepwater Horizon w Zatoce Meksykańskiej, którego skutkiem był najpoważniejszy w historii wyciek ropy, i dotkliwe susze w krajach Sahelu.

Rok 2010 nie jest statystycznym wyjątkiem. Na całym świecie nastąpił pięciokrotny wzrost liczby klęsk odnotowanych w ciągu jednego roku – z 78 w 1975 r. do prawie 400. Średnie roczne straty są równe około jednej czwartej procenta światowego PKB. W ciągu ostatnich 20 lat klęski odnotowane w samej tylko Europie[5] spowodowały śmierć prawie 90 000 osób, w różny sposób dotknęły ponad 29 mln osób i przyniosły straty ekonomiczne w wysokości 211 mld EUR.

Tendencja ta w dużym stopniu wynika ze zmiany klimatu, wzrostu liczby ludności i rosnącej urbanizacji, a także innych czynników, takich jak nasilenie działalności przemysłowej i degradacja środowiska. Poważnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa europejskich obywateli jest też w dalszym ciągu terroryzm. Ze względu na te czynniki częstotliwość i rozmiary klęsk będą się prawdopodobnie w dalszym ciągu nasilać. W odpowiedzi na tę zmieniającą się rzeczywistość UE zdecydowanie powinna zwiększyć swoją zdolność reagowania w przypadku klęsk i katastrof.

Skuteczne wdrożenie rozsądnych strategii zarządzania kryzysowego oznacza mniej ofiar śmiertelnych i mniejsze zniszczenia. Aby zaradzić rosnącym i coraz bardziej widocznym zagrożeniom, konieczne jest wzmocnienie strategii lokalnych, krajowych i europejskich. Należy znaleźć i wprowadzić w życie sposoby poprawy istniejącego systemu, aby w przyszłości móc lepiej reagować w przypadku poważnych klęsk.

Najważniejszym obowiązkiem każdego państwa jest zapewnienie obywatelom bezpieczeństwa. Odpowiedzialność za zapobieganie klęskom żywiołowym, przygotowanie na nie i reagowanie w przypadku ich zaistnienia leży przede wszystkim w rękach rządów poszczególnych państw. Jednak w przypadku poważnych klęsk, kiedy możliwości krajowe zostaną wyczerpane, wspólne działania europejskie są skuteczniejsze niż kroki podejmowane przez pojedyncze państwa członkowskie. Istnieje możliwość wykorzystania dodatkowych środków. Poprzez maksymalne wykorzystanie komplementarnego charakteru krajowych zdolności reagowania wspólne działania mogą okazać się bardziej gospodarne. Współpraca w ramach UE to wyraźna deklaracja solidarności między państwami członkowskimi oraz z państwami trzecimi. Bliższe kontakty na poziomie UE mogą również wzmocnić ogólne działania w zakresie reagowania i koordynacji prowadzone przez Organizację Narodów Zjednoczonych (ONZ).

Obywatele europejscy zdają sobie sprawę ze znaczenia współpracy. Około 90 % z nich oczekuje, że w przypadku klęski żywiołowej UE pomoże ich krajowi[6]. Podobny odsetek popiera działania humanitarne UE poza Unią Europejską[7].

UE dysponuje wieloma instrumentami reagowania na wypadek klęsk. W przypadku klęsk na terenie UE przekazywanie pomocy rzeczowej z państw członkowskich ułatwia i koordynuje Mechanizm Ochrony Ludności[8]. W ramach mechanizmu koordynuje się również przekazywanie pomocy rzeczowej w przypadku klęsk poza granicami UE[9].

UE (Komisja i państwa członkowskie) jest największym źródłem pomocy dla krajów rozwijających się. Środki przekazywane są organizacjom partnerskim (głównie agencjom ONZ, ruchowi Czerwonego Krzyża i Czerwonego Półksiężyca oraz pozarządowym organizacjom humanitarnym), które zajmują się większością działań pomocowych na miejscu na rzecz potrzebujących.

Przedsięwzięto również środki ułatwiające rozmieszczenie zasobów wojskowych, w przypadkach gdy są one konieczną częścią ogólnych działań UE w ramach reagowania kryzysowego[10].

W przypadku trzęsienia ziemi na Haiti reakcja UE była szybka i skuteczna. Jednak zarówno na przykładzie tej, jak i innych klęsk widać, że wciąż jeszcze trzeba poprawić kwestię efektywności i skuteczności (szybkości podejmowania działań i ich odpowiedniości), spójności (koordynacji operacyjnej i politycznej) oraz eksponowania roli unijnego reagowania w przypadku klęsk i katastrof. Wszelka poprawa reagowania UE w przypadku klęsk mających miejsce poza UE w zakresie ochrony ludności zależy jednak od silnych i skutecznych zdolności państw członkowskich w tym obszarze. Punktem wyjścia do zwiększania zdolności UE w zakresie reagowania kryzysowego jest więc zapewnienie lepszych zdolności reagowania wewnątrz UE.

W niniejszym komunikacie przedstawiono zatem strategię, której celem jest połączenie specjalistycznej wiedzy i zasobów, dostępnych na poziomie lokalnym, krajowym i unijnym, w ramach silniejszego unijnego systemu reagowania na wypadek klęsk. Strategia ta koncentruje się na pomocy w pierwszej fazie kryzysu . Elementy z zakresu bezpieczeństwa i polityki reagowania kryzysowego, reagowanie kryzysowe w ramach Instrumentu na rzecz Stabilności oraz pomoc średnio- i długoterminowa, a także ich lepsza koordynacja z niesieniem pomocy w sytuacjach kryzysowych będą przedmiotem osobnych wniosków.

Podstawą proponowanej strategii ma być utworzenie europejskiego potencjału reagowania kryzysowego, opartego na zasobach państw członkowskich, oraz założenie Europejskiego Centrum Reagowania Kryzysowego. Przygotowywane są również wnioski w obszarze ochrony ludności i pomocy humanitarnej.

Główne zasady

Działaniom w obszarze europejskich zdolności reagowania w przypadku klęsk i katastrof powinny przyświecać następujące zasady:

- UE powinna być w stanie reagować skutecznie i w duchu solidarności w przypadku klęsk żywiołowych wewnątrz Unii i poza jej granicami ;

- UE powinna być w stanie zareagować na wszystkie rodzaje klęsk (tj. klęski żywiołowe i katastrofy spowodowane przez człowieka niezwiązane z konfliktami zbrojnymi), które przekraczają krajowe możliwości reagowania kryzysowego i wymagają pomocy UE;

- w pełni spójne podejście do klęsk i katastrof mających miejsce poza granicami UE będzie wymagało połączenia różnych strategii działania , jakie mogłyby zostać wykorzystane (w zależności od charakteru kryzysu): ochrony ludności, pomocy humanitarnej, reagowania kryzysowego w ramach Instrumentu na rzecz Stabilności, najważniejszych instrumentów geograficznych pomocy zewnętrznej (z wykorzystaniem elastycznych procedur w sytuacjach kryzysowych i nadzwyczajnych), cywilnych i wojskowych operacji zarządzania kryzysowego w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). Celem powinno być określenie i wykorzystanie najodpowiedniejszych zasobów w przypadku każdej klęski i katastrofy. Należy wykorzystać istniejące funkcje, upoważnienia i zdolności oraz zagwarantować rozwiązanie najważniejszych problemów w zakresie luk i punktów przeciążenia;

- w przypadku zaspokajania potrzeb humanitarnych spowodowanych klęskami mającymi miejsce poza granicami UE pomoc Unii musi być zgodna z międzynarodowymi zasadami niesienia pomocy humanitarnej (humanitaryzm, obiektywizm, bezstronność i niezależność)[11] oraz wytycznymi. Lepsza koordynacja w ramach UE pomoże wzmocnić rolę ONZ jako głównego koordynatora reagowania kryzysowego w państwach trzecich;

- podejście łączące reagowanie kryzysowe z działaniami zapobiegawczymi i przygotowawczymi to najlepsza odpowiedź na rosnące zagrożenie klęskami. Niniejszy komunikat dotyczy przede wszystkim reagowania kryzysowego, jednak zapobieganie klęskom i przygotowanie na nie są podstawą strategii UE dotyczącej zarządzania klęskami żywiołowymi i katastrofami[12]. Działaniom mającym na celu poprawę reagowania kryzysowego będą towarzyszyć poważne środki zapobiegawcze i przygotowawcze. Oznacza to między innymi maksymalne wykorzystanie efektu synergii między zmniejszaniem ryzyka wystąpienia klęsk i katastrof oraz przystosowaniem do zmian klimatu, tak aby, na przykład, wsparcie finansowe działań zapobiegawczych, pomocowych i rekonstrukcyjnych zwiększyło odporność na przyszłe klęski;

- większa gospodarność działań oznacza szukanie skuteczniejszych sposobów przekazywania pomocy. Można to osiągnąć poprzez lepsze łączenie zasobów, aby ograniczyć koszty i uniknąć powielania wysiłków. W odpowiednich przypadkach państwa członkowskie powinny starać się korzystać ze wspólnych zasobów. Nowe inicjatywy (np. wspólny transport) powinny zmierzać do tego, aby ostateczne korzyści pod względem przyrostu wydajności przewyższały ewentualne koszty i nie podważały krajowej odpowiedzialności za zapobieganie klęskom, przygotowanie do nich i reagowanie. UE powinna także unikać tworzenia nowych struktur i dodatkowych poziomów biurokracji.

Bardziej skuteczne i wydajne europejskie reagowanie w przypadku klęsk i katastrof

Utworzenie europejskiego potencjału reagowania kryzysowego w oparciu o wcześniej zdeklarowane zasoby państw członkowskich i wcześniej ustalone plany awaryjne

Działania UE w zakresie ochrony ludności opierają się obecnie na ofertach pomocy ad hoc państw członkowskich. Taki system sprawia, że planowanie operacji kryzysowych jest bardzo trudne oraz uniemożliwia dostęp do właściwej i wystarczającej pomocy we wszystkich przypadkach. UE musi odejść od koordynacji ad hoc na rzecz systemu, w którym wczesne planowanie umożliwia natychmiastową dostępność najważniejszych zasobów.

W celu poprawy planowania operacji ochrony ludności UE Komisja proponuje:

- opracowanie scenariuszy postępowania w przypadku najważniejszych rodzajów klęsk i katastrof [13] wewnątrz UE i poza jej granicami;

- określenie i zlokalizowanie najważniejszych istniejących zasobów, które mogłyby zostać udostępnione przez państwa członkowskie na wypadek działań kryzysowych UE w wyżej wspomnianych scenariuszach;

- opracowanie planów awaryjnych dotyczących wykorzystania tych zasobów (w tym transportu) oraz ich aktualizowanie na podstawie doświadczeń zgromadzonych podczas kolejnych kryzysów i operacji;

- określenie i zapewnienie powiązań między pomocą rzeczową i pomocą świadczoną ze środków humanitarnych UE.

Zlokalizowanie potencjału dostępnego do wykorzystania podczas unijnych operacji ochrony ludności w oparciu o wcześniej określone scenariusze postępowania w przypadku klęski znacznie zwiększyłoby zdolności reagowania kryzysowego UE. Pozwoliłoby to Komisji i państwom członkowskim maksymalnie wykorzystać fakt uzupełniania się i łączenia określonych zasobów. Takie działania zapewniłyby także większą gospodarność.

W ramach działania przygotowawczego w związku z siłami szybkiego reagowania UE przetestowano różne metody zwiększenia dostępności najważniejszych zasobów. Obejmowały one dyżury szpitali polowych, prowizoryczne schronienia, sprzęt pompujący o dużej wydajności, sprzęt do oczyszczania wody i inne zasoby, jakimi dysponuje większość państw członkowskich. W oparciu o te wstępne doświadczenia Komisja proponuje:

- utworzenie europejskiego potencjału reagowania kryzysowego, mającego postać puli określonych wcześniej zasobów do wykorzystania w operacjach ochrony ludności, pochodzących z państw uczestniczących w Mechanizmie Ochrony Ludności i dobrowolnie udostępnianych na potrzeby operacji kryzysowych UE zarówno wewnątrz UE, jak i poza jej granicami.

Państwa członkowskie, które zgodziły się na ujęcie swoich zasobów w tej puli, powinny udostępniać je na potrzeby operacji UE na wezwanie, chyba że potrzebują ich w związku z sytuacją kryzysową w kraju. Zasoby te nadal podlegają poszczególnym krajom i pozostają pod ich kontrolą. Pula zasobów powinna być na tyle duża, aby zapewnić każdorazową dostępność najważniejszych elementów zdolności reagowania. Zgłaszanie zasobów do puli będzie nadal dobrowolne. Gdy zasoby nie będą wykorzystywane do operacji UE, będą one w pełni dostępne do wykorzystania krajowego. Państwa członkowskie mogą również łączyć swoje zasoby i wnosić do puli moduły wielonarodowe[14]. Takie porozumienia powinny być otwarte dla państw trzecich, szczególnie członków EOG i krajów kandydujących do UE.

W przypadku poważnej klęski lub katastrofy oraz w odpowiedzi na prośbę o pomoc Komisja bezzwłocznie przedstawi plan reagowania kryzysowego w oparciu o potrzeby na miejscu oraz wcześniej przygotowane scenariusze. Następnie wezwie ona do uruchomienia odpowiednich modułów.

Uruchomionymi modułami będą zarządzać na miejscu odpowiednie państwa członkowskie. Koordynację na miejscu między różnymi modułami UE oraz, w koniecznych przypadkach, ich integrację z systemem klastrów ONZ zapewnią eksperci UE (z Komisji i państw członkowskich) wyznaczeni przez Centrum Reagowania Kryzysowego.

Jako że większość państw członkowskich posiada już moduły ochrony ludności na potrzeby krajowe, nie przewiduje się znacznych dodatkowych kosztów związanych z ich przygotowaniem i utrzymaniem w gotowości. Wręcz przeciwnie – opracowanie wspólnego systemu reagowania kryzysowego może przynieść przyrost wydajności i poprawić ogólną gospodarność operacji UE w zakresie reagowania kryzysowego.

Aby zwiększyć interoperacyjność omawianych zasobów, wskazane będzie organizowanie regularnych szkoleń i ćwiczeń na poziomie UE. Wymagania dotyczące interoperacyjności zostaną opracowane w dalszej kolejności.

Uruchamianie takich zasobów „na wezwanie” byłoby podstawą każdej operacji UE w zakresie ochrony ludności. Byłyby one uzupełniane dodatkowymi ofertami państw członkowskich przekazywanymi w ten sam sposób, w jaki organizuje się obecnie pomoc w zakresie ochrony ludności. W przypadku klęsk poza granicami UE zasoby „na wezwanie” oraz pomoc humanitarna UE uzupełniałyby się, a w odpowiednich przypadkach dodatkowo wykorzystywano by cywilne i wojskowe środki zarządzania kryzysowego UE w ramach uzgodnionych ram prawnych.

Jako kolejny krok Komisja proponuje:

- określenie, przy okazji opracowywania planów awaryjnych, ewentualnych luk w zdolnościach reagowania kryzysowego państw członkowskich w zakresie ochrony ludności, które można by zlikwidować dzięki dodatkowym zasobom finansowanym przez UE.

Wspólne rozwiązywanie problemów i korzystanie z zasobów może prowadzić do znacznego przyrostu wydajności. Najwyraźniej widać to w przypadku zasobów potrzebnych do koordynacji, oceny i logistyki horyzontalnej (np. nadzorujący statek powietrzny do celów oceny).

Może to mieć również znaczenie w przypadku niektórych zasobów o dużej wartości. Komisja wraz z państwami członkowskimi przeprowadziła udane projekty pilotażowe oceniające możliwość wsparcia UE na rzecz przekazywania różnego rodzaju sprzętu reagowania kryzysowego. Projekty te koncentrowały się na zasobach powietrznych na potrzeby gaszenia pożarów lasów oraz na zespołach wsparcia i pomocy technicznej (ang. Technical Assistance and Support Teams , TAST), ale możliwe jest objęcie nimi również innych rodzajów zasobów, takich jak poszukiwania i ratownictwo morskie lub specjalistyczne urządzenia medyczne.

Aby zapewnić komplementarność działań i wykorzystać ewentualny efekt synergii między zarządzaniem działaniami kryzysowymi a zarządzaniem cywilnymi i wojskowymi operacjami zarządzania kryzysowego, konieczne będą pewne uzgodnienia dotyczące działalności ESDZ i wykorzystywania europejskiego potencjału reagowania kryzysowego.

Wcześniejsze rozlokowanie zasobów

Efektywne niesienie pomocy wymaga, aby zasoby były rozlokowane jak najbliżej strefy klęski oraz aby w jak największym stopniu korzystano ze środków lokalnych i regionalnych. Dlatego właśnie największe międzynarodowe organizacje humanitarne (np. Światowy Program Żywnościowy oraz Międzynarodowa Federacja Stowarzyszeń Czerwonego Krzyża i Czerwonego Półksiężyca), przy znacznym wsparciu finansowym UE, rozwijają i zwiększają swoje zdolności w zakresie wcześniejszego rozlokowywania zasobów. Na terenie UE państwa członkowskie także lokują krajowe zasoby reagowania kryzysowego w strategicznych miejscach. Z ostatnich doświadczeń wynika, że takie podejście znacząco przyśpiesza działania operacyjne w zakresie reagowania kryzysowego. Ogólnoświatowa sieć regionalnych punktów składowych/węzłów przeładunkowych znacznie ułatwiłaby szybką mobilizację pomocy.

W celu usprawnienia łatwego dostępu organizacji humanitarnych do zasobów w przypadku kryzysów zewnętrznych Komisja:

- przeanalizuje doświadczenia zdobyte w ramach współpracy UE z największymi organizacjami humanitarnymi – przede wszystkim Światowym Programem Żywnościowym i Czerwonym Krzyżem – i opracuje metody dalszego rozwijania tego podejścia,

- będzie dążyć, w możliwych przypadkach, do wykorzystania stosowanych już przez państwa członkowskie systemów wczesnego rozlokowywania zasobów w państwach trzecich.

Lepsza ocena potrzeb

Sporządzane na czas i dokładne oceny potrzeb mają zasadnicze znaczenie dla podejmowania właściwych decyzji w sprawie reagowania kryzysowego. W przypadku kryzysów poza granicami UE ważną rolę w zakresie przekazywania informacji i doradztwa na temat działań UE pełnią eksperci terenowi Dyrekcji Generalnej ECHO i jednostki UE odpowiedzialne za ochronę ludności. Służą oni również pomocą ONZ w jej działaniach dotyczących oceny i koordynacji. Należy zadbać o silniejsze powiązanie między ocenami potrzeb humanitarnych we wczesnych fazach niesienia pomocy a późniejszymi działaniami w zakresie odbudowy i rozwoju, takimi jak ocena potrzeb po klęsce lub katastrofie (ang. Post-Disaster Needs Assessments , PDNA).

Komisja będzie:

- wspierać działania ONZ na rzecz opracowywania wspólnych, międzysektorowych i porównywalnych ocen potrzeb,

- wysyłać ekspertów UE jako łączników z systemem ONZ,

- zwiększać zdolności jednostek UE sporządzających oceny, aby mogły one pracować na większych obszarach i, w razie potrzeby, wypełniać luki w systemie ONZ,

- dbać o to, aby w ocenie potrzeb po klęsce lub katastrofie odpowiedni udział mieli eksperci UE zaangażowani w oceny potrzeb związane z pomocą humanitarną i realizację działań humanitarnych .

Wspólna, skuteczniejsza i bardziej gospodarna logistyka

Obecnie współistnieją różne krajowe i unijne rozwiązania dla węzłów logistycznych w strefach katastrof w państwach trzecich. Różne struktury oznaczają, że każdy podmiot musi zaplanować i uruchomić swoje własne wsparcie na miejscu. Zdarza się, że takie krajowe centra wsparcia nie komunikują się skutecznie między sobą. Jest to nieskuteczne z operacyjnego punktu widzenia, niegospodarne i zmniejsza widoczność działań UE.

Działania horyzontalne, takie jak logistyka, mogą być skuteczniej prowadzone na poziomie UE. Komisja wraz z państwami członkowskimi utworzyła wyspecjalizowane jednostki (zespoły wsparcia i pomocy technicznej, TAST), które działają jak ruchome węzły wsparcia logistycznego. Komisja proponuje:

- częściej wykorzystywać zespoły wsparcia i pomocy technicznej, szczególnie w sytuacjach gdy przestała działać infrastruktura lokalna, oraz wypracować stosunki umowne w celu zapewnienia ich gwarantowanej dostępności,

- zastanowić się wraz z ESDZ, jak wspomniane zespoły mogą lepiej wspierać delegatury UE, władze konsularne i inne podmioty unijne i międzynarodowe podczas poważnych kryzysów poza granicami UE,

- rozważyć przekształcenie tych uzgodnień w unijne centrum koordynacji w terenie, które mogłoby stanowić część systemu ONZ.

Skoordynowany i gospodarny transport

UE ma obecnie możliwość współfinansowania transportu pomocy rzeczowej. Należy zwiększyć zdolności UE w tym obszarze, aby zapewnić usunięcie punktów przeciążenia w zakresie transportu. Konieczne jest poprawienie dostarczania pomocy do krajów dotkniętych katastrofą, w tym logistyki i lokalnych dostaw do miejsc, w których jest ona najbardziej potrzebna.

Komisja proponuje:

- uprościć i wzmocnić istniejące uzgodnienia w zakresie łączenia i współfinansowania zasobów transportowych,

- nawiązać kontakt z sektorem prywatnym w celu otwarcia możliwości korzystania z komercyjnych usług transportowych i logistycznych w sytuacjach kryzysowych,

- w pełni stosować uzgodnione ramy wykorzystania wojskowych lub czarterowanych przez wojsko zasobów transportowych państw członkowskich oraz narzędzi koordynacji EPBiO dla wsparcia unijnego reagowania w przypadku klęsk i katastrof,

- kontynuować swoje wsparcie dla rozwoju zdolności organizacji humanitarnych i ONZ w zakresie strategicznego i taktycznego transportu drogą powietrzną/transportu.

Wykorzystanie zasobów wojskowych państw członkowskich i wsparcia WPBiO w reagowaniu UE w przypadku klęsk i katastrof

Zdolności cywilne i wojskowe wypracowane w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE mogą być przydatne na potrzeby wsparcia ochrony ludności i pomocy humanitarnej, szczególnie w przypadku poważnych klęsk żywiołowych.

Wykorzystywanie zasobów wojskowych na potrzeby niesienia pomocy w państwach trzecich w ramach reagowania w przypadku klęsk żywiołowych przebiega zgodnie z tzw. wytycznymi z Oslo[15]. Wytyczne te zostały uzgodnione na poziomie ONZ i zaakceptowane przez UE w Konsensusie europejskim w sprawie pomocy humanitarnej[16]. Wytyczne z Oslo stanowią, że zasoby wojskowe powinno się wykorzystywać w ostateczności, kiedy nie ma żadnej innej dostępnej możliwości niesienia pomocy cywilnej w celu zaspokojenia pilnych potrzeb humanitarnych w wymaganym czasie.

W niektórych państwach członkowskich funkcjonują krajowe systemy wykorzystywania transportu wojskowego lub innych zasobów wojskowych w celu wsparcia operacji ochrony ludności prowadzonych poza UE. Takie zasoby wojskowe, wykorzystywane za pośrednictwem organów państw członkowskich odpowiedzialnych za operacje ochrony ludności, mogą stanowić wkład do ogółu działań na rzecz niesienia pomocy rzeczowej, które UE prowadzi obecnie przy pomocy centrum monitorowania i informacji (MIC) Mechanizmu Ochrony Ludności. Jak wynika z doświadczeń zebranych podczas trzęsienia ziemi i tsunami na Oceanie Indyjskim w grudniu 2004 r. oraz w trakcie niedawnych powodzi w Pakistanie w 2010 r., zasoby wojskowe mogą pomóc w wypełnieniu poważnych braków w zakresie transportu, wsparcia logistycznego, inżynierii i wsparcia medycznego.

UE opracowała ramy wojskowego wsparcia dla reagowania UE w przypadku klęsk i katastrof, obejmujące wykorzystanie wojskowych lub czarterowanych przez wojsko zasobów transportowych państw członkowskich oraz narzędzi koordynacji w ramach EPBiO[17]. Opracowano standardowe procedury operacyjne, które z dobrym skutkiem zastosowano podczas poważnych sytuacji kryzysowych, takich jak działania pomocowe w Pakistanie w 2010 r., gdzie Komisja ułatwiła (poprzez MIC) organizację lotów z pomocą oferowanych za pośrednictwem komórki Sztabu Wojskowego UE ds. planowania przemieszczeń. Były to działania uzupełniające różne loty cywilne organizowane i współfinansowane w ramach mechanizmu.

Szczegółowe propozycje dotyczące usprawnienia mechanizmów wykorzystania zasobów wojskowych i cywilnych w ramach WPBiO w kontekście reagowania UE w przypadku klęsk i katastrof, przede wszystkim traktujące o poprawie spójności i wykorzystaniu efektu synergii z unijnymi operacjami humanitarnymi i operacjami ochrony ludności, zostaną przedstawione oddzielnie przez wysokiego przedstawiciela i Komisję Europejską.

Istnieje potrzeba utworzenia:

- Europejskiego Centrum Reagowania Kryzysowego, które będzie pełnić funkcję operacyjnego łącznika Komisji w działaniach pomocowych w sytuacjach kryzysowych z wykorzystaniem narzędzi koordynacyjnych WPBiO w celu powiązania potrzeb humanitarnych na miejscu z zasobami przekazywanymi przez państwa członkowskie w ramach zarządzania kryzysowego.

Większa spójność działań pomocowych

Utworzenie Centrum Reagowania Kryzysowego

Ochrona ludności i pomoc humanitarna to główne instrumenty operacyjne natychmiastowego reagowania UE w przypadku klęsk i katastrof. Instrumenty te zostały połączone w ramach jednej struktury Komisji – Dyrekcji Generalnej ECHO – co umożliwia stworzenie silnego Centrum Reagowania Kryzysowego, które może korzystać z informacji i specjalistycznej wiedzy zgromadzonej w obu tych obszarach oraz odgrywać rolę skutecznego łącznika na poziomie europejskim między organami państw członkowskich odpowiedzialnymi za ochronę ludności i pomoc humanitarną.

Centra kryzysowe ECHO oraz MIC zostaną połączone, tak aby powstało prawdziwe centrum reagowania, działające 24 godziny na dobę i odpowiedzialne za koordynację cywilnych operacji reagowania UE w przypadku klęsk i katastrof. Będzie to wymagało jakościowej zmiany polegającej na przejściu od wymiany informacji i reagowania na sytuacje kryzysowe do bardziej proaktywnych działań w zakresie planowania, monitorowania, przygotowywania, koordynacji operacyjnej i wsparcia logistycznego. W tym celu centrum wypracuje zintegrowany potencjał monitorowania, korzystając, między innymi, z usług europejskiego programu obserwacji Ziemi (GMES). Centrum zapewni ciągłą wymianę informacji z organami odpowiedzialnymi za ochronę ludności i pomoc humanitarną na temat potrzeb w zakresie pomocy i ofert złożonych przez państwa członkowskie i inne podmioty. Dzięki temu państwa członkowskie będą mogły podejmować świadome decyzje w sprawie finansowania i przekazywania dodatkowej pomocy. Centrum opracuje także scenariusze postępowania na wypadek najważniejszych rodzajów klęsk i katastrof wewnątrz UE i poza jej granicami.

W przypadku zdarzeń mających miejsce poza granicami UE Centrum Reagowania Kryzysowego będzie odpowiadać za zbieranie informacji na temat wszystkich dostępnych środków europejskiej pomocy rzeczowej i zapewnianie ich spójności w kontaktach z systemem koordynacji ONZ i państwem dotkniętym klęską.

Wzmocnione Centrum Reagowania Kryzysowego będzie również odpowiedzialne za koordynację działań z innymi podmiotami UE[18]. Będzie to obejmowało dzielenie się informacjami i analizami z departamentami geograficznymi ESDZ (w tym, w odpowiednich przypadkach, z Centrum Sytuacyjnym) i delegaturami UE. W przypadkach planowanego wykorzystania cywilnych lub wojskowych zasobów UE w ramach unijnego reagowania kryzysowego będzie to również obejmowało współpracę ze strukturami ESDZ odpowiedzialnymi za zarządzanie kryzysowe. Centrum będzie także punktem kontaktowym dla odpowiednich elementów ESDZ, między innymi w zakresie misji WPZiB lub EPBiO rozmieszczonych w państwach trzecich. Centrum będzie także zaangażowane w rozwiązania dotyczące oceny sytuacji, opracowywane w ramach strategii bezpieczeństwa wewnętrznego, i w ten sposób przyczyni się do podniesienia odporności Europy na klęski.

Nie proponuje się żadnych nowych, nadrzędnych struktur. Opracowywaniu specjalistycznych węzłów/platform towarzyszyć będą uzgodnienia robocze zapewniające systematyczną wymianę informacji.

Komisja zobowiązuje się:

- połączyć centra kryzysowe ochrony ludności oraz DG ECHO w celu utworzenia prawdziwego Europejskiego Centrum Reagowania Kryzysowego, czynnego 24 godziny na dobę 7 dni w tygodniu, które będzie ściśle współpracować z innymi odpowiednimi służbami, w tym odpowiedzialnymi za wewnętrzną strategię bezpieczeństwa,

- z czasem przekształcić Centrum Reagowania Kryzysowego w platformę oferującą wsparcie innym służbom zajmującym się poważnymi klęskami i katastrofami,

- wypracować robocze uzgodnienia z ESDZ (siedzibą główną i delegaturami UE). Można tego dokonać między innymi w drodze regularnych spotkań, tymczasowej wymiany oficerów łącznikowych, wspólnych działań i szkoleń.

Większa koordynacja

W przypadku klęsk w państwach trzecich UE zdecydowanie wspiera centralną rolę koordynacyjną ONZ, szczególnie Biura ONZ ds. Koordynacji Spraw Humanitarnych. Większa koordynacja ze strony UE wspomoże działania ONZ, zapewniając spójny wkład UE do działań pomocowych ONZ.

Komisja zobowiązuje się:

- zwiększyć wsparcie UE dla koordynacji pomocy humanitarnej przez ONZ w krajach otrzymujących pomoc (system klastrów i koordynator humanitarny ONZ), między innymi poprzez ewentualne wysłanie oficera łącznikowego UE ds. humanitarnych i ewentualne oddelegowanie personelu UE na potrzeby lokalnego systemu koordynacji ONZ,

- wykorzystywać Centrum Reagowania Kryzysowego w celu usprawnienia przepływu informacji między UE i ONZ dotyczących wszystkich działań pomocowych UE w sytuacjach kryzysowych,

- poprawić sprawozdawczość w ramach systemu monitorowania finansowego ONZ w zakresie całkowitej pomocy UE przekazanej w następstwie każdej klęski i katastrofy.

Włączenie kwestii pomocy humanitarnej i ochrony ludności w zakres obowiązków jednego komisarza umożliwia przeprowadzanie wspólnych analiz i wspólnego gromadzenia informacji, łatwiejsze przekazywanie informacji do klastrowego systemu koordynacji oraz lepszą koordynację działań UE na miejscu. W celu dalszego zwiększenia spójności europejskich działań pomocowych w sytuacjach kryzysowych Komisja zobowiązuje się:

- zaproponować utworzenie „centralnych punktów humanitarnych” w państwach członkowskich, dostępnych przez cały czas do celów wymiany informacji. Punkty te będą połączone z krajowymi punktami kontaktowymi w ramach unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, aby zapewnić wspólne podejście,

- opracować internetowe narzędzie informacyjne (oparte na obecnym, 14-punktowym systemie pomocy humanitarnej oraz systemie pomocy w ramach ochrony ludności CECIS[19]). Narzędzie to umożliwi komunikację w czasie rzeczywistym w zakresie pomocy humanitarnej i pomocy rzeczowej UE (27 państw członkowskich i Komisja),

- zachęcać państwa członkowskie do przedstawiania na czas sprawozdań w sprawie przekazanej pomocy humanitarnej.

Większa widoczność działań pomocowych

Widoczność działań UE nie jest celem sama w sobie. Niemniej jednak obywatele UE mają prawo do rzetelnych i kompletnych informacji na temat reagowania UE w przypadku klęsk i katastrof. UE jest obecnie największym darczyńcą pomocy humanitarnej, a jej działania uznaje się za skuteczne pod względem operacyjnym, jednak nie zawsze widoczne dla jej obywateli, korzystających z pomocy krajów rozwijających się i partnerów międzynarodowych. Osłabia to w znacznym stopniu wiarygodność i pozycję negocjacyjną UE na arenie międzynarodowej w dzisiejszym zglobalizowanym świecie. W obszarze komunikacji także konieczne jest wcześniejsze planowanie. Instytucje UE i państwa członkowskie powinny opracować strategię komunikacyjną, która poprawiłaby widoczność działań pomocowych UE.

Ważne jest również, aby fakt finansowania działań przez UE został odzwierciedlony i uwidoczniony na miejscu (chyba że obecność symboli UE utrudniłaby dostarczenie pomocy), jak również w Internecie.

Komisja zobowiązuje się:

- podawać całkowitą wartość pomocy kryzysowej świadczonej przez UE (finansowej i rzeczowej) zamiast oddzielnych danych dla UE i państw członkowskich, jednocześnie w pełni odzwierciedlając powiązaną pomoc dwustronną,

- zapewniać stosowanie symboli UE i oznaczeń krajowych w każdym przypadku świadczenia pomocy/wysyłania personelu UE i państw członkowskich w ramach reagowania w przypadku klęsk i katastrof,

- rozważyć, w jaki sposób organizacje partnerskie mogą zapewnić odpowiednią widoczność działań UE w przypadku pomocy przez nią finansowanej (np. przez wykorzystanie logo UE lub podwójnego logo na artykułach dostarczanych w ramach pomocy),

- ściślej monitorować przestrzeganie obecnych warunków finansowania,

- rozważyć odpowiednie oznaczenie zwiększonej zdolności UE w obszarze reagowania kryzysowego.

Podsumowanie

Strategia przedstawiona w niniejszym komunikacie stanowi pierwszy krok na drodze do zwiększenia zdolności UE w zakresie reagowania kryzysowego. Przyczyni się ona do zwiększenia wpływu udziału UE w niesieniu pomocy ofiarom klęsk i katastrof wewnątrz UE i na całym świecie. W 2011 r. przedstawione zostaną wnioski ustawodawcze w celu wdrożenia najważniejszych przedstawionych tu propozycji.

[1] Konsensus europejski w sprawie pomocy humanitarnej, grudzień 2007 r.

[2] Komunikat Komisji z dnia 5 marca 2008 r. w sprawie wzmocnienia zdolności Unii do reagowania w przypadku katastrof, COM(2008) 130 wersja ostateczna.

[3] Sprawozdanie Michela Barniera „Europejskie siły ochrony ludności: EuropeAid”. http://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/president/pdf/rapport_barnier_en.pdf.

[4] Artykuł 222 TFUE.

[5] Ośrodek Badań nad Epidemiologią Klęsk Żywiołowych (ang. Centre for Research on the Epidemiology of Disasters , CRED). CRED następująco definiuje klęskę żywiołową: „Jest to sytuacja lub zdarzenie, które przekracza lokalne zdolności reagowania i które wymaga zwrócenia się o pomoc zewnętrzną do władz krajowych lub podmiotów międzynarodowych”, www.cred.be. Niniejszy komunikat dotyczy przede wszystkim klęsk żywiołowych, które wiążą się z koniecznością pomocy międzynarodowej.

[6] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_328_en.pdf .

[7] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_343_en.pdf .

[8] W 2002 r., pierwszym roku swego funkcjonowania, mechanizm został uruchomiony trzy razy. W roku 2009 skorzystano z niego 27 razy. Mniej więcej połowa przypadków dotyczy klęsk na obszarze UE.

[9] We wszystkich przypadkach do uruchomienia mechanizmu konieczny jest wniosek kraju lub krajów dotkniętych klęską. W przypadku państw trzecich niezwłocznie przeprowadzane są konsultacje z wysokim przedstawicielem do spraw zagranicznych (zgodnie ze wspólną deklaracją Rady i Komisji w sprawie wykorzystywania wspólnotowego mechanizmu ochrony ludności w zarządzaniu kryzysowym (dok. 10639/03)), służące wyjaśnieniu, czy uruchomienie mechanizmu będzie wchodziło w zakres zarządzania kryzysowego WPZiB.

[10] Dokumenty opracowane w Radzie w latach 2003–2006 obejmują „Ogólne ramy wykorzystania wojskowych lub czarterowanych przez wojsko zasobów transportowych państw członkowskich oraz narzędzi koordynacji EPBiO dla wsparcia reakcji UE na klęski żywiołowe” oraz „Wsparcie wojskowe w ramach reagowania UE na katastrofy – określenie i koordynacja dostępnych środków i zdolności” (zob. dokumenty 10639/03, 6644/4/04, 8976/06, 9462/3 REV3 i 14540/06 + COR1).

[11] Konsensus europejski w sprawie pomocy humanitarnej http://ec.europa.eu/echo/files/policies/consensus/consensus_en.pdf.

[12] W 2009 r. Komisja przyjęła komunikat: „Wspólnotowe podejście do zapobiegania klęskom żywiołowym oraz katastrofom spowodowanym przez człowieka” (COM(2009) 82 wersja ostateczna) oraz Strategię UE na rzecz wspierania działań zmniejszających ryzyko związane z klęskami żywiołowymi w krajach rozwijających się (COM(2009) 84 wersja ostateczna). Wkrótce zostanie również przyjęty plan wdrożenia strategii UE na rzecz zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi. Trwają prace nad obejmującym całą UE przeglądem zagrożeń, a Komisja bada mechanizmy służące przeprowadzaniu regularnych przeglądów polityk państw członkowskich w zakresie działań zapobiegawczych i przygotowawczych. Na zapobieganie klęskom dostępne są znaczne środki UE, jednak ich wykorzystanie jest, jak dotąd, niewielkie. Środki są również dostępne w ramach obszarów tematycznych „przestrzeń kosmiczna” i „bezpieczeństwo” siódmego programu ramowego. Trwają prace nad rozszerzeniem wsparcia UE, tak aby obejmowało również projekty zapobiegania klęskom w państwach trzecich, określanie i wymianę najlepszych praktyk oraz badanie możliwości innowacyjnego finansowania. Działania te należy połączyć z wysiłkami UE na rzecz przystosowania się do zmian klimatu. Wdrożenie i dalszy rozwój Funduszu Solidarności UE również może przyczynić się do lepszego zarządzania klęskami przez UE.

[13] W tym ataki chemiczne, biologiczne, radiologiczne i jądrowe oraz transgraniczne ataki terrorystyczne.

[14] Przy wsparciu Komisji Estonia, Litwa i Łotwa opracowały wspólny moduł sprzętu pompującego o wysokiej wydajności (zwany „Balt Flood Combat”), który z powodzeniem wykorzystano podczas powodzi w Polsce i Republice Mołdowy.

[15] Wytyczne na temat wykorzystania zasobów obrony wojskowej i cywilnej przy udzielaniu pomocy w przypadku klęsk – wytyczne z Oslo (ponownie wydane przez Biuro Koordynacji Spraw Humanitarnych ONZ OCHA w listopadzie 2006 r.).

[16] Zob. przede wszystkim pkt 61.

[17] Zob. odniesienia do różnych dokumentów w przypisie 11 powyżej.

[18] Komisja będzie nadal wykorzystywać i rozwijać system ARGUS (zob. COM(2005) 662) i związane z nim procedury na wypadek sytuacji kryzysowych obejmujących wielorakie zagrożenia i różne sektory oraz na potrzeby koordynacji w ramach wszystkich służb Komisji.

[19] Wspólny system łączności i informacji dla sytuacji kryzysowych – bezpieczny system łączący Komisję oraz organy odpowiedzialne za ochronę ludności, uczestniczące w unijnym Mechanizmie Ochrony Ludności.