Nadal konieczne są dalsze postępy i dodatkowe starania na rzecz koordynacji między państwami członkowskimi. Biorąc pod uwagę rozwój pandemii, niektóre państwa członkowskie utrzymały lub ponownie wprowadziły pewne ograniczenia swobodnego przepływu w UE. Jednostronne środki doprowadziły do znacznych zakłóceń. Chociaż w międzyczasie w znacznym stopniu zniesiono zakazy wjazdu, przedsiębiorstwa i obywatele nadal mają do czynienia z szerokim wachlarzem rozbieżnych środków, często przyjmowanych w bardzo krótkim czasie, opierających się na bardzo różnych kryteriach lub niewystarczająco skoordynowanych z innymi państwami członkowskimi. Spowodowało to wysoki poziom niepewności zarówno wśród obywateli, jak i przedsiębiorstw.

W dniu 7 sierpnia 2020 r. służby Komisji wysłały pismo administracyjne do państw członkowskich, w którym przypomniały zasady mające zastosowanie do ograniczeń i limitów dotyczących swobodnego przepływu, aby zapewnić informacje na potrzeby ewentualnych decyzji dotyczących ograniczeń swobodnego przepływu związanych z pandemią. Zgodnie z zasadą proporcjonalności wszelkie ograniczenia tego prawa muszą być konieczne i rzeczywiście odpowiadać celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób. Pismo to miało również na celu promowanie koordynacji oraz zapewnienie obywatelom i przedsiębiorstwom przejrzystości i przewidywalności.

W dniu 11 czerwca 2020 r. Komisja przyjęła komunikat do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady w sprawie trzeciej oceny stosowania tymczasowego ograniczenia dotyczącego innych niż niezbędne podróży do UE, w którym gorąco zachęciła państwa członkowskie do zakończenia procesu znoszenia ograniczeń swobodnego przepływu w UE, gdy tylko pozwoli na to sytuacja epidemiologiczna.

W dniu 13 maja 2020 r., w ramach pakietu wytycznych i zaleceń mających na celu pomoc państwom członkowskim w stopniowym znoszeniu ograniczeń swobodnego przepływu, Komisja przyjęła komunikat „Skoordynowane podejście etapowe zmierzające do przywrócenia swobody przemieszczania się i zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych” nawiązujący również do elastyczności w zakresie ponownego wprowadzania niektórych środków, jeżeli wymaga tego sytuacja epidemiologiczna.

Chociaż środki te przewidziano z myślą o ochronie zdrowia i dobrostanu obywateli, mają one poważne konsekwencje dla swobody przemieszczania się wewnątrz Unii i wywołują skutki uboczne na rynku wewnętrznym. Przywrócenie swobody przemieszczania się, przy jednoczesnej ochronie zdrowia publicznego, stanowi priorytet, niezależnie od tego, czy chodzi o pracę, powody rodzinne, czy wypoczynek. Korzystanie z prawa do swobodnego przemieszczania się, przyznanego obywatelom Unii bezpośrednio na podstawie Traktatów, powinno pozostać możliwe przy jednoczesnym ograniczeniu ponownego wprowadzania wirusa na obszary, na których został on opanowany.

Aby ograniczyć rozprzestrzenianie się pandemii COVID-19, państwa członkowskie przyjęły różne środki, z których część miała wpływ na prawo obywateli do swobodnego przemieszczania się na terytorium Unii Europejskiej. Środki te często obejmowały ograniczenia dotyczące wjazdu do innego państwa członkowskiego lub inne szczególne wymogi (takie jak odbycie kwarantanny) mające zastosowanie do podróżnych transgranicznych, w tym osób przemieszczających się w celach gospodarczych, takich jak pracownicy i przedsiębiorcy.

Zgodnie z dyrektywą 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady prawo do swobodnego przemieszczania się może zostać ograniczone w celu ochrony niektórych interesów publicznych, a mianowicie ochrony zdrowia publicznego, porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego. Ograniczenia takie muszą być stosowane zgodnie z ogólnymi zasadami prawa Unii, w szczególności z zasadami proporcjonalności i niedyskryminacji, jak również z poszanowaniem praw podstawowych. Środki powinny opierać się na względach zdrowia publicznego i dlatego nie mogą wykraczać poza to, co jest ściśle niezbędne do ochrony interesu publicznego, który uzasadniał ich przyjęcie.

Przyjęcie jednostronnych lub nieskoordynowanych środków może prowadzić do niespójnych i fragmentarycznych ograniczeń swobodnego przepływu, co skutkuje niepewnością wśród obywateli Unii pod względem korzystania z praw przysługujących im w UE. Wniosek nie wykracza poza to, co jest konieczne i proporcjonalne do osiągnięcia zamierzonego celu.

Na podstawie art. 52 ust. 2 TFUE Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, uchwalają dyrektywy w celu koordynacji przepisów mających na celu zapewnienie środków szczególnych dotyczących korzystania ze swobody przedsiębiorczości, przyjętych ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego. Zgodnie z art. 62 TFUE postanowienie to stosuje się odpowiednio do usług.

Na podstawie art. 292 TFUE Rada jest uprawniona do przyjmowania zaleceń. Zgodnie z tym postanowieniem Rada stanowi na wniosek Komisji we wszystkich przypadkach, gdy Traktaty przewidują przyjmowanie aktów przez Radę na wniosek Komisji.

Aby zapewnić możliwość zarządzania procesem i jego przejrzystość, we wniosku skupiono się na trzech kryteriach, a mianowicie 14-dniowym wskaźniku łącznych zgłoszonych przypadków COVID-19, wskaźniku dodatnich wyników testów oraz wskaźniku przeprowadzonych testów. Kryteria te należy następnie stosować w odniesieniu do poszczególnych obszarów, najlepiej regionów państw członkowskich. Aby zapewnić dostępność wystarczająco wiarygodnych danych, zgodnie z tymi kryteriami należy oceniać wyłącznie obszary o wskaźniku przeprowadzonych testów wynoszącym ponad 250 testów na COVID-19 na 100 000 mieszkańców.

Niniejsze zalecenie nie powinno być rozumiane jako ułatwiające przyjęcie ograniczeń swobodnego przepływu wprowadzonych w czasie pandemii lub zachęcające do ich przyjęcia. Ma ono raczej na celu zapewnienie skoordynowanego podejścia na wypadek, gdyby państwo członkowskie miało podjąć decyzję o wprowadzeniu takich ograniczeń. Decyzja o ewentualnym wprowadzeniu ograniczeń swobodnego przepływu pozostaje w gestii państw członkowskich, które muszą działać zgodnie z prawem Unii. Podobnie państwa członkowskie zachowują elastyczność co do niewprowadzania ograniczeń, nawet jeżeli kryteria i progi określone w niniejszym zaleceniu są spełnione.

Wszelkie ograniczenia swobody przemieszczania się w Unii uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego muszą być konieczne, proporcjonalne i oparte na obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriach. Muszą być odpowiednie dla zapewnienia realizacji wyznaczonego celu i nie wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.

(7)W dniu 30 stycznia 2020 r. dyrektor generalny Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) ogłosił stan zagrożenia zdrowia publicznego o międzynarodowym znaczeniu w związku z globalną pandemią nowego koronawirusa powodującego chorobę koronawirusową z 2019 r. (COVID-19). Dnia 11 marca 2020 r. WHO ogłosiło, że COVID-19 można scharakteryzować jako pandemię.

(5)Zgodnie z art. 56 ust. 1 TFUE ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii również są zakazane. Obejmuje to prawo usługodawców do przekraczania granicy w celu świadczenia usług oraz prawo usługobiorców do podróżowania do państwa usługodawcy w celu skorzystania z usługi. Osiągnięcie tych celów uzasadnia koordynację środków, których przyjęcie względem osób niebędących obywatelami danego państwa mogą rozważać państwa członkowskie ze względu na zdrowie publiczne.

(8)Aby ograniczyć rozprzestrzenianie się wirusa, państwa członkowskie przyjęły różne środki, z których część miała wpływ na prawo obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, takie jak ograniczenia dotyczące wjazdu lub wymogi dotyczące odbycia kwarantanny przez podróżnych transgranicznych.

(9)Dnia 13 lutego 2020 r. Rada przyjęła konkluzje w sprawie COVID-19, w których wezwała państwa członkowskie do wspólnego działania, we współpracy z Komisją, w sposób proporcjonalny i odpowiedni, w celu rozwijania ścisłej i wzmocnionej koordynacji między państwami członkowskimi służącej zapewnieniu skuteczności wszystkich środków, w tym, w stosownych przypadkach, środków dotyczących podróżowania, przy jednoczesnym zagwarantowaniu swobodnego przemieszczania się w UE, by zapewnić optymalną ochronę zdrowia publicznego.

(10)W dniu 10 marca 2020 r. szefowie państw lub rządów Unii Europejskiej podkreślili potrzebę wspólnego europejskiego podejścia do pandemii COVID-19.

(11)W dniu 16 marca 2020 r. Komisja przyjęła wytyczne dotyczące środków zarządzania granicami w celu ochrony zdrowia i zapewnienia dostępności towarów i usług podstawowych. W dniu 17 marca 2020 r. szefowie państw lub rządów Unii Europejskiej zatwierdzili te wytyczne.

(12)W dniu 30 marca 2020 r. Komisja przyjęła wytyczne dotyczące korzystania ze swobodnego przepływu pracowników podczas epidemii COVID-19 w celu zapewnienia, aby pracownicy mobilni i osoby samozatrudnione w Unii, w szczególności osoby wykonujące zawody o krytycznym znaczeniu dla walki z pandemią, mogły dotrzeć do swojego miejsca pracy.

(13)W dniu 15 kwietnia 2020 r. przewodnicząca Komisji Europejskiej i przewodniczący Rady Europejskiej przedstawili wspólny europejski plan działania prowadzący do zniesienia środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się COVID-19, zgodnie z którym ograniczenia swobodnego przepływu należy znieść, gdy tylko sytuacja epidemiologiczna będzie w wystarczającym stopniu spójna, a zasady dotyczące ograniczenia kontaktów personalnych będą stosowane powszechnie i w sposób odpowiedzialny.

(14)Dnia 7 maja 2020 r. Komisja przyjęła wytyczne dotyczące swobodnego przepływu pracowników służby zdrowia i minimalnej harmonizacji kształcenia w związku ze środkami nadzwyczajnymi dotyczącymi COVID-19 – zalecenia dotyczące dyrektywy 2005/36/WE, aby pomóc państwom członkowskim rozwiązać problem bieżących braków personelu.

(15)W dniu 13 maja 2020 r., w ramach pakietu wytycznych i zaleceń, Komisja przyjęła komunikat „Skoordynowane podejście etapowe zmierzające do przywrócenia swobody przemieszczania się i zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych”. W komunikacie proponuje się stopniowe i skoordynowane podejście, dla którego punktem wyjścia powinno być zniesienie ograniczeń między obszarami lub państwami członkowskimi o wystarczająco podobnej sytuacji epidemiologicznej. Podejście to powinno być elastyczne i przewidywać np. możliwość ponownego wprowadzenia niektórych środków, jeżeli wymagać tego będzie sytuacja epidemiologiczna. Zgodnie z komunikatem państwa członkowskie powinny działać w oparciu o kryteria epidemiologiczne, zdolność do stosowania środków ograniczających rozprzestrzenianie się wirusa podczas całej podróży oraz względy gospodarcze i społeczne.

(16)W dniu 11 czerwca 2020 r. Komisja przyjęła komunikat do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady w sprawie trzeciej oceny stosowania tymczasowego ograniczenia dotyczącego innych niż niezbędne podróży do UE, w którym gorąco zachęciła państwa członkowskie do zakończenia procesu znoszenia ograniczeń swobodnego przepływu w UE.

(17)W dniu 16 lipca 2020 r. Komisja przyjęła wytyczne dotyczące pracowników sezonowych w UE w kontekście pandemii COVID-19, w których przedstawiła wskazówki dla organów krajowych, inspektoratów pracy i partnerów społecznych w celu zagwarantowania praw, zdrowia i bezpieczeństwa pracowników sezonowych oraz zapewnienia, aby pracownicy sezonowi byli świadomi swoich praw.

(18)Aby ułatwić niezakłócony przepływ towarów w Unii, Komisja przyjęła komunikat w sprawie wdrożenia uprzywilejowanych korytarzy w kontekście wytycznych dotyczących środków zarządzania granicami w celu ochrony zdrowia i zapewnienia dostępności towarów i usług podstawowych, wytyczne w sprawie ułatwiania operacji lotniczego transportu towarowego w trakcie epidemii COVID-19, jak również wytyczne w sprawie ochrony zdrowia, repatriacji i organizacji podróży dla marynarzy, pasażerów i innych osób znajdujących się na pokładach statków.

(19)W związku ze spadkiem liczby przypadków COVID-19 w całej Unii w czerwcu i lipcu 2020 r. wiele państw członkowskich zniosło ograniczenia swobodnego przepływu nałożone podczas pierwszej fali zakażeń.

(20)Ponieważ w sierpniu 2020 r. liczba przypadków COVID-19 zaczęła wzrastać w znacznej części Unii, niektóre państwa członkowskie zaczęły ponownie wprowadzać ograniczenia swobodnego przepływu.

(21)Ograniczenia swobodnego przepływu osób w Unii wprowadzone w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się COVID-19 powinny być oparte na szczególnych i ograniczonych względach interesu publicznego, a mianowicie ochronie zdrowia publicznego. Powinny być stosowane zgodnie z ogólnymi zasadami prawa Unii, w szczególności z zasadami proporcjonalności i niedyskryminacji. Niniejsze zalecenie ma na celu ułatwienie stosowania tych zasad w sposób skoordynowany, w wyjątkowej sytuacji spowodowanej pandemią COVID-19. Dlatego też mechanizmy ustanowione w niniejszym zaleceniu należy ściśle ograniczyć pod względem zakresu i pod względem czasowym do ograniczeń przyjętych w odpowiedzi na tę pandemię.

(22)Jednostronne środki w tej dziedzinie mogą potencjalnie powodować znaczne zakłócenia, ponieważ przedsiębiorstwa i obywatele stoją w obliczu szerokiego wachlarza rozbieżnych i szybko zmieniających się środków. Jest to szczególnie szkodliwe w sytuacji, w której gospodarka europejska odczuwa już dotkliwie skutki pandemii.

(23)Niniejsze zalecenie ma na celu zapewnienie większej koordynacji między państwami członkowskimi rozważającymi przyjęcie środków ograniczających swobodny przepływ ze względu na zdrowie publiczne. Skoordynowane podejście państw członkowskich jest konieczne, aby zmniejszyć wpływ ograniczeń na obywateli i gospodarkę Unii, zwiększyć przejrzystość i przewidywalność, a jednocześnie zapewnić wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego.

(24)Skoordynowane podejście państw członkowskich wymaga wspólnych starań w następujących kluczowych obszarach: w zakresie stosowania wspólnych kryteriów i progów przy podejmowaniu decyzji o wprowadzeniu ograniczeń swobodnego przepływu; w zakresie mapowania ryzyka przenoszenia COVID-19 przy użyciu uzgodnionego kodowania barwnego oraz w zakresie skoordynowanego podejścia do ewentualnych środków, jakie można odpowiednio stosować wobec osób przemieszczających się między obszarami, w zależności od poziomu ryzyka przenoszenia zakażenia na tych obszarach.

(25)Po sześciu miesiącach kryzysu dostępnych jest więcej informacji na temat najskuteczniejszych środków, jakie należy stosować, w oparciu o regularną wymianę informacji między państwami członkowskimi a Komisją. Kryteria i progi przedstawione w niniejszym zaleceniu opierają się na danych udostępnionych przez państwa członkowskie.

(26)W związku ze zmieniającą się sytuacją epidemiologiczną Komisja, wspierana przez Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób, powinna regularnie oceniać kryteria, potrzeby w zakresie danych i progi określone w niniejszym zaleceniu, w tym rozważyć możliwość uwzględnienia innych kryteriów, takich jak wskaźnik hospitalizacji lub wskaźnik obłożenia oddziałów intensywnej terapii.

(27)Państwa członkowskie powinny stosować skoordynowany zestaw wskaźników i skoordynowaną metodykę w odniesieniu do epidemiologicznej klasyfikacji obszarów i regionów. Aby ograniczenia nie wykraczały poza to, co jest ściśle niezbędne, państwa członkowskie powinny w jak największym stopniu dążyć do zawężenia stosowanych ograniczeń, w sposób niedyskryminujący, do osób podróżujących z określonych szczególnie dotkniętych obszarów lub regionów, a nie z całego terytorium państwa członkowskiego.