1 Wprowadzenie

W ostatnich latach nastąpił znaczny wzrost popytu na usługi doręczania paczek , zarówno w skali krajowej, jak i transgranicznej. Pozbawione granic możliwości dla kupujących w internecie spowodowały wzrost transgranicznego handlu elektronicznego i utorowały drogę dynamicznemu rozwojowi usług doręczania paczek. Jak wynika z najnowszego sprawozdania Europejskiej Grupy Regulacji Rynku Usług Pocztowych (ERGP), liczba paczek w obserwowanym okresie (2018–2019) wzrosła o 9,1 % lub o ponad 500 mln sztuk . Pandemia COVID-19 dodatkowo przyspieszyła te zmiany. Klienci mieli dostęp do znacznej różnorodności produktów z zacisza swoich domów, a podmioty realizujące dostawy były w stanie kontynuować działalność pomimo ograniczeń nałożonych podczas pandemii, w szczególności w sektorze transportu i przewozu towarów. Konsumenci oczekują dziś dostępu do szerokiego wyboru usług doręczania paczek, konkurencyjnych ofert takich usług, zarówno pod względem jakości, jak i poziomu stawek, a także przejrzystości w zakresie krajowych i transgranicznych stawek opłat za usługi doręczania paczek. Ponadto konsumenci coraz częściej uznają aspekty jakościowe, takie jak elastyczne punkty dostawy i krótki czas dostawy, za istotne cechy transgranicznego doręczania paczek.

Rozporządzenie (UE) 2018/644 w sprawie transgranicznych usług doręczania paczek (zwane dalej „rozporządzeniem”) przyjęto w 2018 r. w kontekście unijnej strategii jednolitego rynku cyfrowego w odpowiedzi na obawę, że stosunkowo wysoki poziom stawek opłat mających zastosowanie do transgranicznych usług doręczania paczek oraz brak przejrzystości i nadzoru regulacyjnego nad takimi usługami i powiązanymi opłatami stanowiły przeszkodę w transgranicznym świadczeniu usług doręczania paczek oraz w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego.

Rozporządzenie opiera się na przepisach dyrektywy 97/67/WE („dyrektywa o usługach pocztowych”) i uzupełnia je w odniesieniu do transgranicznych usług doręczania paczek. Wraz z niniejszym sprawozdaniem Komisja przyjęła sprawozdanie w sprawie stosowania dyrektywy o usługach pocztowych, oparte na ocenie tej dyrektywy i określające obszary, w których konieczne może być dostosowanie ram usług pocztowych do rozwoju rynku i technologii oraz zmieniających się potrzeb użytkowników .

W rozporządzeniu ustanowiono wymogi dla operatorów, aby zgłaszali swoje stawki opłat za niektóre krajowe i transgraniczne usługi doręczania. Przewiduje ono również procedurę, w ramach której krajowe organy regulacyjne muszą określić, które opłaty za transgraniczną dostawę pojedynczych paczek są nadmiernie wysokie. Rozporządzenie nadaje również wszystkim organom regulacyjnym spójne uprawnienia w zakresie monitorowania usług doręczania paczek. Potwierdzono w nim także prawo konsumentów do informacji o opcjach dostawy transgranicznej, opłatach, jakie mają zostać poniesione przez konsumenta z tytułu transgranicznego doręczenia paczki, a także o procedurach rozpatrywania skarg stosowanych przez przedsiębiorstwa handlowe zgodnie z dyrektywą w sprawie praw konsumentów .

W art. 11 rozporządzenia zobowiązuje się Komisję do przedkładania sprawozdań ze stosowania i wdrażania rozporządzenia oraz do oceny, w szczególności, jego wkładu w poprawę transgranicznych usług doręczania paczek, w tym ich przystępności cenowej dla MŚP i osób fizycznych, oraz jego wpływu na skalę transgranicznego doręczania paczek i handel elektroniczny. Należy również przeanalizować, w jakim stopniu krajowe organy regulacyjne miały trudności ze stosowaniem rozporządzenia i jakie postępy poczyniono w ramach innych inicjatyw na rzecz zakończenia tworzenia jednolitego rynku usług doręczania paczek.

W niniejszym sprawozdaniu opisano główne dotychczasowe osiągnięcia i wyzwania w zakresie stosowania i wdrażania rozporządzenia, a w szczególności wskazano, że wszystkie krajowe organy regulacyjne zdobyły znaczną wiedzę na temat operatorów świadczących usługi doręczania paczek, którzy działają na rynku usług doręczania paczek, w tym na temat nowych modeli biznesowych.

2. Metoda i zakres

Niniejsze sprawozdanie obejmuje pierwsze dwa lata stosowania rozporządzenia. Opiera się ono na informacjach uzyskanych od Europejskiej Grupy Regulacji Rynku Usług Pocztowych . Stawki opłat wykorzystane w sprawozdaniu były przekazywane przez krajowe organy regulacyjne co roku w latach 2019–2021. Komisja przeprowadziła również ukierunkowane konsultacje skierowane do operatorów realizujących dostawy, konsumentów, sprzedawców detalicznych i partnerów społecznych w ramach Europejskiego Komitetu Dialogu Społecznego ds. usług pocztowych.

W rozporządzeniu zobowiązuje się krajowe organy regulacyjne do gromadzenia szczegółowych informacji, w tym stawek opłat, od operatorów świadczących usługi doręczania paczek. Stawki objęte zakresem rozporządzenia to podane do wiadomości publicznej stawki krajowe i wewnątrzunijne stawki transgraniczne dla 15 powszechnie stosowanych usług doręczania paczek, określonych w załączniku do rozporządzenia. Stawki te dotyczą wyłącznie pojedynczych paczek, bez żadnych zniżek. Mają one zatem zastosowanie przede wszystkim do usług doręczania paczek nabywanych przez konsumentów indywidualnych lub bardzo małe sklepy internetowe, które nie negocjowały stawek opłat z operatorami. Więksi nadawcy, w szczególności sklepy internetowe lub platformy handlu elektronicznego, korzystają zasadniczo z negocjowanych stawek zniżkowych, przede wszystkim ze względu na duże ilości przesyłek, ale również dlatego, że nadawcy podejmują pewne działania w zakresie wstępnego sortowania i transportu. W związku z tym stawki opłat podane do wiadomości publicznej mają zastosowanie jedynie do bardzo niewielkiej części całego rynku usług doręczania paczek i mogą dotyczyć zaledwie 6 % całkowitego wolumenu paczek .

Mimo to indywidualni nadawcy pojedynczych paczek są szczególnie wrażliwi na stawki opłat, które powinny pozostać dla nich przystępne. Potwierdzili to konsumenci, którzy wzięli udział w ukierunkowanych konsultacjach. Bardzo małe sklepy internetowe, które prawdopodobnie częściej korzystają z usług doręczania pojedynczych paczek według opublikowanych stawek opłat, często poszukują najtańszych opcji doręczania podczas rozwijania swojej działalności w zakresie handlu elektronicznego. Mogą one zatem odnieść korzyści ze zwiększonej przejrzystości stawek opłat. Przejrzyste stawki opłat dla pojedynczych paczek służą również jako punkt odniesienia dla większych sklepów internetowych w negocjacjach dotyczących obniżonych stawek prowadzonych z operatorami świadczącymi usługi doręczania.

3 Przegląd rynku usług doręczania paczek w UE

Rynek transgranicznych usług doręczania paczek jest otwarty na konkurencję od lat 90. ubiegłego wieku, przy czym różni operatorzy oferują różne usługi i ceny w zależności od wagi, rozmiaru i miejsca przeznaczenia, a także czynników wartości dodanej, takich jak możliwość śledzenia przesyłki lub opcje dotyczące czasu przewozu.

Rynek usług doręczania paczek można zasadniczo podzielić na trzy podrynki: „między przedsiębiorstwami” (B2B), „między przedsiębiorstwami a konsumentami” (B2C) oraz „między konsumentami a innymi podmiotami” (C2X). Wśród tych segmentów segment C2X stanowi jedynie niewielką część rynku: szacuje się na przykład, że segment C2X, obejmujący paczki wysyłane po cenach z cennika za pojedynczą sztukę, stanowi mniej niż 7 % całego rynku usług doręczania paczek w Niemczech i mniej niż 3 % w Niderlandach .

Potencjał wzrostu rynku usług doręczania paczek jest ściśle związany ze wzrostem internetowego rynku detalicznego. Całkowita internetowa sprzedaż detaliczna w Europie osiągnęła w 2019 r. wartość 424 mld EUR, przy wzroście o 15 % rocznie od 2014 r. Dostawa zagraniczna stanowi prawie 24 % całkowitej sprzedaży przez internet w Europie . W rezultacie europejski rynek usług doręczania paczek znacznie wzrósł w ciągu ostatnich dwóch lat i przekroczył 70 mld EUR obrotów w 2019 r. Technologia identyfikacji i śledzenia przesyłek pocztowych i paczek oraz bezpieczniejsza i bardziej niezawodna usługa doręczania poprawiły się i cieszą się większym zaufaniem konsumentów.

Kryzys związany z COVID-19 znacznie zwiększył dynamikę już i tak rosnącego handlu elektronicznego, a co za tym idzie – usług doręczania paczek. W skali globalnej średni wzrost liczby doręczanych paczek w drugim kwartale 2020 r., w okresie obostrzeń związanych z COVID-19, wyniósł 43 % . Tendencja ta utrzymywała się przez resztę roku .

W pierwszym krótkoterminowym przeglądzie rozporządzenia w sprawie blokowania geograficznego , przyjętym w dniu 30 listopada 2020 r., stwierdzono, że niektóre sklepy internetowe nadal niechętnie oferują opcje transgranicznego doręczania paczek. Mimo że w rozporządzeniu w sprawie blokowania geograficznego nie nałożono na handlowców obowiązku oferowania transgranicznej dostawy, jeżeli nie jest to przewidziane w umowie, proces zakupu może być utrudniony na końcowych etapach, ponieważ konsumenci są dopiero wtedy informowani, że handlowiec nie oferuje dostawy do państwa pochodzenia konsumenta. Badanie typu Tajemniczy Klient, o którym mowa w rozporządzeniu w sprawie blokowania geograficznego, dotyczące różnych aspektów zakupów przez internet (nie tylko transgranicznych usług doręczania paczek), wykazało, że tylko jedna na trzy próby zakupów transgranicznych zakończyła się sukcesem.

Problemy te mogą powodować frustrację wśród konsumentów, którzy chcieliby, aby produkty oferowane w internecie były dostępne na całym jednolitym rynku UE. Jednocześnie handlowcy prowadzący działalność w internecie nadal napotykają przeszkody administracyjne (takie jak wymogi dotyczące rejestracji jako podatnik VAT) i nie mają pewności co do wymogów z zakresu ochrony konsumentów mających zastosowanie do sprzedaży transgranicznej . Kwestie te mogą odwodzić sklepy internetowe od bardziej aktywnego zaangażowania w sprzedaż transgraniczną.

Do operatorów świadczących usługi doręczania paczek działających na rynku należą krajowi operatorzy pocztowi, międzynarodowi operatorzy ekspresowi i logistyczni, operatorzy obecni głównie na rynku krajowym oraz brokerzy paczek (tj. pośrednicy między klientami a operatorami, którzy agregują zapotrzebowanie klientów na usługi doręczania paczek). Podczas gdy w swoich państwach operatorzy pocztowi świadczący krajowe usługi powszechne mają zazwyczaj bardzo wysokie udziały w rynku przesyłek listowych , w latach 2015–2019 mieli oni jedynie średni udział w rynku paczek wynoszący około 33 % pod względem wolumenu i 27 % pod względem przychodów . Najważniejszymi podmiotami w poszczególnych segmentach rynku są międzynarodowi operatorzy ekspresowi i logistyczni; nastąpiło również wejście międzynarodowych internetowych platform detalicznych na rynek usług doręczania paczek w niektórych państwach członkowskich (Austria, Francja, Niemcy, Włochy i Hiszpania). Oprócz historycznych operatorów o zasięgu krajowym coraz większa liczba podmiotów działających w tym sektorze posiada zatem wielonarodową/międzynarodową strukturę logistyczną.