UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

1.1 Kontekst

W dniu 7 kwietnia 2011 r. Komitet Ministrów przyjął Konwencję Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (konwencja nr 210) (dalej zwaną Konwencją). W dniu 11 maja 2011 r. Konwencję otwarto do podpisu. Zgodnie z art. 75 Konwencja jest otwarta do podpisania i zatwierdzenia przez państwa członkowskie Rady Europy, państwa niebędące jej członkami, które uczestniczyły w jej opracowaniu, oraz Unię Europejską, a także otwarta do zatwierdzenia przez inne państwa niebędące jej członkami na warunkach określonych w art. 76. Konwencja została wynegocjowana podczas sześciu posiedzeń specjalnego komitetu ad hoc między grudniem 2009 r. a grudniem 2010 r. Unia Europejska wraz z państwami członkowskimi uczestniczyła w tych posiedzeniach jako obserwator. W dniu 1 sierpnia 2014 r. Konwencja weszła w życie w następstwie jej dziesiątej ratyfikacji przez państwo członkowskie Rady Europy. Do dnia 1 lutego 2016 r. Konwencję ratyfikowało 12 państw członkowskich UE, a 25 państw członkowskich ją podpisało.

Zgodnie z decyzją Rady (XXX) z [….] r. Konwencję podpisano w imieniu Unii Europejskiej, z zastrzeżeniem jej zawarcia w późniejszym terminie.

Przemoc wobec kobiet jest pogwałceniem praw człowieka i stanowi skrajną formę dyskryminacji, zakorzenioną w nierówności płci i przyczyniającą się do jej utrzymania i wzmocnienia. Równość kobiet i mężczyzn należy do podstawowych wartości i celów Unii Europejskiej, uznanych w traktatach (art. 2 i 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), art. 8 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)) oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 23). Karta uznaje także prawo do godności ludzkiej, prawo do życia i prawo do integralności osoby oraz zakazuje nieludzkiego lub poniżającego traktowania, jak również wszelkich form niewolnictwa i pracy przymusowej (art. 1-5 Karty). Ochrona kobiet przed przemocą jest również obowiązkiem na mocy konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, której UE jest stroną, wraz z państwami członkowskimi. Komitet ONZ monitorujący wykonanie tej konwencji zalecił, aby UE ratyfikowała konwencję Rady Europy, czyniąc w ten sposób krok w kierunku walki z przemocą wobec kobiet i dziewcząt niepełnosprawnych.

Ogólnie rzecz biorąc, UE jest silnie zaangażowana w zwalczanie przemocy nie tylko na jej własnym terytorium, lecz również w ramach jej inicjatyw międzynarodowych.

UE zajęła stanowcze stanowisko w sprawie konieczności eliminowania przemocy wobec kobiet i finansuje konkretne kampanie i projekty oddolne prowadzone w celu walki z tym zjawiskiem. Obowiązujące przepisy w dziedzinie ochrony ofiar przestępstw, seksualnego wykorzystywania i niegodziwego traktowania dzieci w celach seksualnych, azylu oraz migracji uwzględniają szczególne potrzeby ofiary przemocy uwarunkowanej płcią.

Mimo wysiłków zarówno na szczeblu krajowym, jak i na szczeblu UE, stopień przemocy wobec kobiet jest wciąż poważnym problemem. Według opublikowanego w 2014 r. badania przeprowadzonego przez Agencję Praw Podstawowych jedna trzecia kobiet w UE w wieku powyżej 15 lat doświadczyła przemocy fizycznej lub seksualnej, co dwudziesta kobieta została zgwałcona, 75 % kobiet pracujących w wykwalifikowanych zawodach lub na wysokich stanowiskach kierowniczych padło ofiarą molestowania seksualnego, a co dziesiąta kobieta doświadczyła nękania lub molestowania seksualnego przy użyciu nowych technologii.

Przemoc na tle płciowym ma wpływ nie tylko na zdrowie i samopoczucie kobiet, ale także na ich udział w rynku pracy, wpływając negatywnie na niezależność ekonomiczną kobiet i na gospodarkę jako całość. Europejski Instytut ds. Równości Kobiet i Mężczyzn szacuje, że przemoc na tle płciowym wobec kobiet rocznie generuje w UE koszty w wysokości ok. 226 mld euro.

1.2 Cel i treść Konwencji

Jak określono w rozdziale I Konwencji, tworzy ona ogólne ramy prawne w celu ochrony kobiet i dziewcząt przed wszelkimi formami przemocy oraz zapobiegania, ścigania i eliminowania przemocy wobec nich, w tym przemocy domowej. Dotyczy ona szerokiej gamy działań, począwszy od gromadzenia danych i podnoszenia świadomości, aż po środki prawne dotyczące kryminalizacji różnych form przemocy wobec kobiet. Obejmuje ona środki mające na celu ochronę ofiar przemocy i ich wsparcie, a także porusza kwestię przemocy uwarunkowanej płcią w kontekście azylu i migracji, jak również wymiar transgraniczny. Konwencja ustanawia specjalny mechanizm monitorowania w celu zapewnienia skutecznego wdrożenia jej postanowień przez Strony.

W Konwencji zdefiniowano kluczowe terminy stosowane w całym tekście. Rozszerzono w niej definicję kobiet, tak by obejmowała dziewczęta w wieku poniżej 18 lat. Strony są zobowiązane do potępienia wszelkich form dyskryminacji poprzez zapewnienie, aby zasada równości kobiet i mężczyzn była stosowana w ich porządkach prawnych. Wyjaśniono, że możliwe jest prowadzenie akcji afirmatywnej. Zgodnie ze charakterem Konwencji jako instrumentu na rzecz praw człowieka, zobowiązuje ona wszystkie Strony do zadbania o to, by podmioty publiczne nie angażowały się w żadne akty przemocy oraz do zapewnienia należytej staranności w zapobieganiu, ściganiu, karaniu oraz przyznawaniu zadośćuczynienia za akty przemocy popełniane przez podmioty niepubliczne. Konwencję stosuje się w czasie pokoju i w trakcie konfliktów zbrojnych. Konwencja ustanawia wiążące zobowiązania wyłącznie w odniesieniu do kobiet, jednak zachęca się do stosowania jej do wszystkich ofiar przemocy domowej, tj. również do mężczyzn i chłopców.

Rozdział II uzupełnia podejście obecne w najnowszych instrumentach Rady Europy –„zapobieganie, ochrona, ściganie” – obowiązkiem wprowadzenia zintegrowanej polityki i stosowania całościowego podejścia do zjawiska przemocy, ponieważ środki prawne stosowane w kontekście zapobiegania, ochrony i ścigania same w sobie nie wystarczą do wyeliminowania przemocy wobec kobiet. Przekłada się to na zobowiązanie do stawiania praw ofiar na pierwszym miejscu oraz zapewnienie skutecznej współpracy pomiędzy wszystkimi właściwymi organami, tj. między instytucjami, agencjami i organizacjami na wszystkich szczeblach, tj. na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym. Organizacje pozarządowe i społeczeństwo obywatelskie muszą być uznawane za ważnych partnerów i Strony muszą je zachęcać do działania i wspierać. Strony muszą przeznaczać odpowiednie zasoby finansowe i ludzkie na potrzeby wdrażania zintegrowanej polityki, środków i programów zwalczania i zapobiegania przemocy, w tym odpowiednie finansowanie podmiotów pozarządowych. Ponadto w Konwencji uznaje się zasadniczą rolę systematycznego i odpowiedniego gromadzenia danych do celów opracowywania skutecznych strategii i monitorowania działań podejmowanych z wykorzystaniem mechanizmu nadzorującego na podstawie rzetelnych i porównywalnych danych.

Główny przepis dotyczy powołania i, w razie konieczności, utworzenia jednego lub więcej organów odpowiedzialnych za koordynację, wdrażanie, monitorowanie i ocenę polityki i środków, w tym koordynację gromadzenia, analizy i rozpowszechniania danych.

W rozdziale III określono wspólne zobowiązania Stron w zakresie zapobiegania. Zgodnie z ogólnym kierunkiem Konwencji, Strony są zobowiązane do stosowania podejścia wielowymiarowego, obejmującego podnoszenie świadomości, uwzględnianie kwestii równości płci i przemocy w formalnym kształceniu na wszystkich poziomach z wykorzystaniem odpowiednich materiałów dydaktycznych i programów nauczania, a także szersze promowanie niestosowania przemocy i równouprawnienia w ramach nieformalnego kształcenia, sportu, kultury, rozrywki i mediów. Strony muszą zapewnić właściwe szkolenia dla specjalistów zajmujących się ofiarami i sprawcami. Konieczne jest również wprowadzenie środków w celu zapewnienia wsparcia i programów terapeutycznych dla sprawców. Należy zachęcać media i sektor technologii informacyjnych do udziału w opracowywaniu materiałów i dobrowolnych norm.

W rozdziale IV ustanawia się ogólne zasady dotyczące charakteru informacji, wsparcia i ochrony oferowanych ofiarom przemocy, jak również świadkom. Zawiera on wykaz obszarów, w których Strony muszą ustanowić określone środki. Obejmują one wsparcie ogólne, takie jak doradztwo prawne i psychologiczne, ja również usługi specjalistyczne, w tym schroniska, bezpłatne i całodobowe telefony zaufania, specjalistyczne badania lekarskie i sądowe dla ofiar przemocy seksualnej oraz uwzględnianie potrzeb dzieci występujących w roli świadków. Należy również wprowadzić środki mające na celu zachęcanie osób będących świadkami aktów przemocy lub osób mających uzasadnione podstawy, by podejrzewać, że tego typu akt może zostać popełniony bądź że można spodziewać się kolejnych aktów przemocy, do zgłaszania takich aktów, a także przepisy dotyczące warunków, na jakich zgłaszanie aktów przemocy lub spodziewanych aktów przemocy przez specjalistów nie narusza ich ogólnego obowiązku zachowania poufności.

W rozdziale V dotyczącym prawa materialnego określono te formy przemocy, które wymagają zastosowania instrumentów prawa karnego, i nałożono na Strony wymóg uwzględnienia określonych przestępstw w swoich systemach prawa karnego. Obejmują one przemoc psychiczną z zastosowaniem gróźb lub przymusu, nękanie, przemoc fizyczną, przemoc seksualną i gwałt, wymuszone małżeństwo, okaleczanie narządów płciowych kobiet, przymusową aborcję lub sterylizację oraz molestowanie seksualne. Strony muszą podjąć działania uniemożliwiające uzasadnianie wszelkich tego rodzaju przestępstw „honorem”. Konwencja zobowiązuje Strony do kryminalizacji pomocnictwa w popełnieniu tych przestępstw, usiłowania ich popełnienia, a także podżegania osób trzecich do ich popełnienia oraz do ustanowienia odpowiednich i odstraszających sankcji. Przy ustalaniu sankcji możliwe jest branie pod uwagę prawomocnych wyroków wydanych przez inną Stronę. W krajowych porządkach prawnych należy określić pewne okoliczności obciążające, zgodnie z Konwencją. Ponadto Konwencja zobowiązuje Strony do zapewnienia ofiarom przestępstw określonych w Konwencji odpowiednich środków prawa cywilnego i odszkodowania i zadośćuczynienia od sprawcy, jak również odpowiedniego odszkodowania od państwa. Podczas postępowania sądowego w przedmiocie opieki, prawa widzenia i bezpieczeństwa dzieci bierze się pod uwagę przypadki użycia przemocy. W kwestiach proceduralnych Konwencja zobowiązuje Strony do ustanowienia jurysdykcji w odniesieniu do przestępstw popełnionych na ich terytorium, przez jednego z ich obywateli lub osobę zamieszkującą na ich terytorium. Zobowiązuje ona również Strony do starań o ustanowienie jurysdykcji w sprawach przestępstw popełnionych przeciwko ich obywatelowi lub przeciwko osobie zamieszkującej na ich terytorium. Ponadto strony nie są uprawnione do ustanawiania obowiązkowych alternatywnych sposobów rozstrzygania sporów.

Rozdział VI dotyczy prawa proceduralnego oraz środków ochrony podczas postępowania przygotowawczego i postępowania sądowego. Strony muszą zapewnić, aby organy ścigania udzielały ofiarom niezwłocznej ochrony, obejmującej gromadzenie dowodów, i przeprowadzały ocenę ryzyka śmierci i powagi sytuacji. Szczególną uwagę należy zwrócić na dostęp sprawców do broni palnej. Porządki prawne muszą przewidywać możliwość przyjęcia nakazów doraźnych oraz zakazów lub nakazów ochronnych bez nadmiernego ciężaru finansowego lub administracyjnego dla ofiary. Zasadniczo, ściganie najpoważniejszych przestępstw nie może być uzależnione od złożenia powiadomienia o popełnieniu przestępstwa lub skargi złożonych przez ofiarę. W tym rozdziale Konwencji zamieszczono katalog otwarty rozwiązań niezbędnych, by chronić prawa i interesy ofiar, w tym ich potrzeby jako świadków, na wszystkich etapach postępowania przygotowawczego i postępowania sądowego. Obejmuje to na przykład środki ochrony ofiar przed zastraszaniem i ponowną wiktymizacją, jak najszybsze poinformowanie ich w razie zwolnienia lub ucieczki sprawcy, lub zadbanie, w miarę możliwości, o unikanie kontaktu między ofiarą a sprawcą. Szczególną uwagę należy zwrócić na specjalne potrzeby dzieci występujących jako ofiary i świadkowie. Strony muszą zapewnić prawo do pomocy prawnej. Ponadto przedawnienie należy interpretować w taki sposób, aby w przypadku najpoważniejszych przestępstw umożliwić skuteczne wszczęcie ścigania po osiągnięciu przez ofiarę pełnoletniości.