Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady – Dalsze umacnianie praworządności w Unii. Aktualna sytuacja i możliwe kolejne działania”

(COM(2019) 163 final)

(2019/C 282/07)

Sprawozdawcy:

Jukka AHTELA

Karolina DRESZER-SMALEC

José Antonio MORENO DÍAZ

Wniosek o konsultację Komisja Europejska, 10.5.2019 Podstawa prawna Art. 62 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Sekcja odpowiedzialna Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa Data przyjęcia przez sekcję 5.6.2019 Data przyjęcia na sesji plenarnej 19.6.2019 Sesja plenarna nr 544 Wynik głosowania (za / przeciw / wstrzymało się) 190/11/12

1. Wnioski i zalecenia

1.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje komunikat Komisji i jej starania, aby wykorzystać inne instrumenty w celu umocnienia praworządności. Ważne jest, aby w jak największym stopniu wzmocnić aspekt praworządności w tych instrumentach, ponieważ wiele z nich ma różne cele, oraz aby jak najbardziej angażować społeczeństwo obywatelskie we wdrażanie tych instrumentów.

1.2. Uważa, że w komunikacie należało bardziej szczegółowo zająć się społeczeństwem obywatelskim, mediami i kwestiami politycznymi, aby umożliwić zrozumienie kontekstu i w większym stopniu zaangażować bezpośrednio zainteresowanych.

1.3. EKES uważa, że okres debaty powinien był trwać dłużej, aby umożliwić bardziej gruntowne konsultacje i udział społeczeństwa obywatelskiego w państwach członkowskich, oraz że w dłuższej perspektywie Komisja powinna zaproponować bardziej systematyczny mechanizm konsultacji z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego na temat sytuacji w zakresie praw podstawowych i poszanowania praworządności w państwach członkowskich.

1.4. Konieczne są instrumenty ochrony organizacji społeczeństwa obywatelskiego prowadzących działania monitorujące, dziennikarzy śledczych i niezależnych mediów, a propozycje ich ochrony i aktywnej roli we wczesnym ostrzeganiu muszą być istotnym elementem wniosków, które zostaną przedstawione przez Komisję pod koniec okresu debaty.

1.5. Chociaż EKES z zadowoleniem przyjmuje zwiększeniem dostępu organizacji społeczeństwa obywatelskiego do funduszy w nowych wieloletnich ramach finansowych, stwierdza, że kwota przewidziana we wniosku Komisji w zakresie praworządności i praw podstawowych oraz kwota przeznaczona na organizacje społeczeństwa obywatelskiego są niewystarczające ( 1 ) . Ponadto UE powinna rozważyć sposoby umożliwienia większego podstawowego finansowania dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego prowadzących działania monitorujące, podnoszących świadomość i prowadzących rzecznictwo oraz postępowania sądowe w zakresie praw podstawowych i praworządności we wszystkich państwach członkowskich.

1.6. EKES podtrzymuje swoje poparcie dla stworzenia mechanizmu na szczeblu UE do monitorowania poszanowania praworządności i praw podstawowych. Uważa za niezbędne stworzenie prawnie wiążącego mechanizmu europejskiego, tzn. ram aktywnie angażujących Komisję, Parlament i Radę, w których EKES odgrywałby ważną rolę w zakresie reprezentowania społeczeństwa obywatelskiego. Mechanizm ten powinien obejmować element prewencyjny umożliwiający ekspertom i przedstawicielom społeczeństwa obywatelskiego zainicjowanie wczesnego ostrzegania o konkretnych wydarzeniach oraz debaty nad propozycjami rozwiązań z udziałem wszystkich zainteresowanych stron. Taki mechanizm pomógłby również w podziale obciążeń między instytucjami i zwiększyłby współodpowiedzialność za działania UE.

1.7. Ponadto EKES proponuje uznanie i wzmocnienie istniejących platform społeczeństwa obywatelskiego oraz ustanowienie corocznego forum na szczeblu europejskim w sprawie praw podstawowych i praworządności z udziałem EKES-u. Po pierwsze, pozwoliłoby to unijnym decydentom otrzymywać odpowiednio wcześnie i bezpośrednio od zainteresowanych podmiotów, w tym organizacji lokalnych, komunikaty ostrzegawcze na temat pojawiających się problemów dotyczących wartości zapisanych w art. 2 TUE, a po drugie, ułatwiłoby wzajemne uczenie się oraz krajową i ponadnarodową współpracę między wszystkimi zainteresowanymi stronami (przedsiębiorstwami, związkami zawodowymi, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, krajowymi instytucjami praw człowieka oraz władzami publicznymi).

1.8. EKES uważa, że w obecnych okolicznościach konieczne jest zwielokrotnienie głosów płynących z istniejących platform i lokalnych organizacji. EKES jest organem o wyjątkowym charakterze, stwarzającym możliwość rzeczywistego dialogu między wszystkimi organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, w tym partnerami społecznymi, ze wszystkich państw członkowskich. W ten sposób wnosi wartość dodaną, przyczyniając się do zwiększenia różnorodności i witalności społeczeństwa obywatelskiego. Takie forum mogłoby umożliwić organizacjom społeczeństwa obywatelskiego przekazywanie wczesnych ostrzeżeń.

1.9. Jak pokazało ostatnie orzecznictwo, zagrożenia dla praworządności stwarzają ryzyko podważenia wzajemnego zaufania, na którym opiera się UE. Niezależne sądy krajowe są bastionem zapewniającym sprawne funkcjonowanie UE, w tym jej rynku wewnętrznego.

1.10. Należy również rozważyć ekonomiczne aspekty praworządności. Wzajemne zaufanie jest wartością trudną do obliczenia w kategoriach czysto ekonomicznych, ale jasne jest, że brak zaufania związany z wpływami politycznymi w sądownictwie lub korupcją ma negatywne konsekwencje gospodarcze. Należy nadać większą wagę temu zagadnieniu, stanowiącemu obszar tematyczny, w którym potrzeba więcej danych i badań na szczeblu UE.

1.11. Kształcenie, zarówno formalne, jak i pozaformalne, ma do odegrania kluczową rolę w budowaniu demokracji i praworządności. Demokracja i praworządność powinny znaleźć się w sercu i w umyśle każdego obywatela Europy. EKES wzywa Komisję Europejską do zaproponowania ambitnej strategii komunikacyjnej, edukacyjnej i podnoszącej świadomość obywateli w zakresie praw podstawowych, praworządności i demokracji.

2. Wprowadzenie i przegląd komunikatu

2.1. Sytuacja w zakresie poszanowania praw podstawowych i praworządności jest bardzo niepokojąca w całej UE, zwłaszcza że w niektórych przypadkach konieczne było zastosowanie procedury art. 7 TUE. W związku z tym komunikat Komisji będący przedmiotem niniejszej opinii inicjuje debatę nad sposobami poprawy praworządności w UE.

2.2. W komunikacie przypomina się o znaczeniu praworządności jako jednej z podstawowych wartości Unii Europejskiej, która stanowi podstawę systemu demokratycznego i jest niezbędnym warunkiem ochrony praw podstawowych. Praworządność obejmuje m.in. zasady: legalności, która zakłada przejrzysty, odpowiedzialny, demokratyczny i pluralistyczny proces uchwalania prawa; pewności prawa; zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych; skutecznej ochrony sądowej przez niezawisłe i bezstronne sądy, skutecznej kontroli sądowej, w tym poszanowania praw podstawowych; rozdziału władz oraz równości wobec prawa.

2.3. Komisja określa trzy filary skutecznego egzekwowania praworządności w Unii: upowszechnianie praworządności – gromadzenie wiedzy i wspólna kultura praworządności; zapobieganie problemom – współpraca i wsparcie na rzecz umocnienia praworządności na szczeblu krajowym; reagowanie na problemy – egzekwowanie prawa na szczeblu unijnym w przypadku, gdy zawodzą mechanizmy krajowe. Dokładniej rzecz ujmując, Komisja podkreśla potrzebę upowszechniania standardów praworządności, odbierania sygnałów ostrzegawczych, pogłębiania wiedzy na temat danego państwa członkowskiego, poprawy wspólnej zdolności reagowania w przypadku eskalacji oraz eliminowania niedociągnięć w perspektywie długoterminowej za pomocą reform strukturalnych.

3. Uwagi ogólne

3.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje konsultacje, ponieważ uznano w nich znaczenie pojawiających się w ostatnim czasie problemów w zakresie praworządności w UE. W ostatnich latach odnotowano wzrost liczby takich problemów, co wskazuje na ryzyko wystąpienia kryzysu praworządności i demokracji na dużą skalę, zwłaszcza w niektórych państwach członkowskich. Kryzys ten należy w pełni uznać i odpowiednio na niego zareagować. Oznacza to między innymi odważne potwierdzenie wartości UE i zapewnienie solidnych instrumentów służących zapobieganiu i korygowaniu dalszego pogarszania się sytuacji w zakresie praworządności.

3.2. EKES wyraził już głębokie zaniepokojenie sytuacją w zakresie praw podstawowych i poszanowania praworządności i od 2016 r. wzywa do bardziej zdecydowanych działań ( 2 )

3.3. Należy przypomnieć, że Unia Europejska to nie tylko wspólny rynek; jest to unia oparta na wspólnych wartościach, jak określono w art. 2 Traktatu. Ponadto uznaje ona prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych UE. Wartości te, które są fundamentem Unii Europejskiej, są także podstawą integracji i częścią europejskiej tożsamości. Są kryteriami przystąpienia do UE, ale muszą być również przestrzegane przez państwa członkowskie w praktyce.

3.4. Praworządność, prawa podstawowe i demokracja są ze sobą wzajemnie powiązane w nierozłączny i trójstronny sposób. Jedynie zagwarantowanie tych trzech wartości łącznie pozwala zapobiegać nadużyciom władzy państwowej. Ochrona praw podstawowych jest filarem, który należy dalej rozwijać poprzez ratyfikację wszystkich odpowiednich instrumentów (w tym konwencji ONZ i europejskiej konwencji praw człowieka), ściślejszą współpracę między instytucjami UE oraz zwiększenie wsparcia dla organizacji działających na poziomie lokalnym i organizacji monitorujących w całej Europie.

3.5. EKES ubolewa, że traktaty UE nie stanowią wyraźnie, że wszystkie państwa członkowskie powinny spełniać kryteria kopenhaskie ( 3 ) . Nowi i długoletni członkowie UE powinni w równym stopniu i stale przestrzegać tych kryteriów. Zauważa, że instytucje UE nie dysponują wystarczająco solidnymi i dopasowanymi narzędziami pozwalającymi chronić przed pojawiającymi się obecnie w państwach członkowskich zagrożeniami wobec praworządności, praw podstawowych i demokracji pluralistycznej.

3.6. Działania w odpowiedzi na obecne wyzwania nie są podejmowane odpowiednio wcześnie, a reakcje na szczeblu krajowym i unijnym są niewystarczająco skuteczne: istniejące instrumenty miały ograniczony wpływ na czynniki sprzyjające powstawaniu tych problemów.

3.7. Największe wyzwania występują w niektórych państwach członkowskich, w których potężne podmioty polityczne zwróciły się przeciwko niezawisłości sądów oraz przeciwko instytucjom i organizacjom, które tworzą i utrzymują pluralistyczny system demokratyczny. W komunikacie nie uwzględniono w wystarczającym stopniu tego zasadniczego aspektu, preferując perspektywę, w której instytucje – parlamenty, rządy i ministerstwa, sądy konstytucyjne, organy zawodowe – są oderwane od rywalizacji politycznej i wyborczej. Takie pasywne podejście do polityki partyjnej i wyborów uniemożliwia wyjaśnienie, dlaczego potężne podmioty zaczynają podważać praworządność i demokrację i dlaczego wydają się jednocześnie popularne i niemożliwe do powstrzymania. Polityczne, kulturowe i socjologiczne aspekty wyzwań w zakresie praworządności, które mają wpływ na demokracje, są istotnym obszarem, który dotychczas nie został uwzględniony w analizie i reakcji UE. Wyjaśnia to częściowo ograniczenia obecnego podejścia oraz narzędzi, w tym procedury przewidzianej w art. 7 ust. 1. Dzięki swojemu powiązaniu z całym społeczeństwem obywatelskim, w tym z partnerami społecznymi, EKES jest szczególnie dobrze przygotowany do zaoferowania przestrzeni dla lepszej analizy, debaty i reakcji na te polityczne, socjologiczne i kulturowe aspekty wyzwań związanych z demokracją i praworządnością.

3.8. W ostatnich latach Komisja podjęła działania zmierzające do stworzenia uzupełniających i kumulatywnych mechanizmów w celu wypełnienia luki między brakiem działań a środkami ostatecznymi. Działania te wydają się jednak niewystarczające, aby sprostać obecnemu wyzwaniu, jakim są skoordynowane działania zmierzające do przechwycenia władzy w instytucjach, w tym w sądownictwie, które – nawet jeśli nie za pośrednictwem elektoratu – cieszą się silnym poparciem organizacji partyjnych i partyjnej klienteli. Nawet utrwalone demokracje nie są wolne od zagrożenia pełzającym autorytaryzmem i erozją rządów prawa. Obawy dotyczące bezpieczeństwa są w coraz większym stopniu wykorzystywane w celu uzasadnienia kwestionowania gwarancji demokratycznych lub ich zawieszenia. Niektóre rządy utrudniają pracę szeregu głównych organizacji społeczeństwa obywatelskiego zamiast pozostawiać im przestrzeń dla prowadzenia działalności. Dlatego ważne jest, aby UE przyjęła bardziej aktywne i zapobiegawcze podejście.

3.9. EKES zgadza się z Komisją, że ostatnie tendencje populistyczne i autokratyczne wymagają działań wszystkich unijnych organów i całego społeczeństwa obywatelskiego w UE, aby zapewnić zachowanie wartości, na których opiera się UE. EKES zdecydowanie sprzeciwia się wszelkim formom demokracji nieliberalnej.

3.10. Dlatego też EKES uważa, że okres debaty powinien był trwać dłużej, aby umożliwić bardziej gruntowne konsultacje i udział organizacji społeczeństwa obywatelskiego w państwach członkowskich.

3.11. Wiele organizacji społeczeństwa obywatelskiego poinformowało EKES, że krótkie okresy konsultacji często prowadzą do braku przejrzystości i konstruktywnych konsultacji, co obniża jakość późniejszych przepisów i podważa praworządność w państwach członkowskich. Mając to na uwadze, EKES uważa, że Komisja powinna była zapewnić bardziej gruntowne konsultacje ze społeczeństwem obywatelskim, którego sprawy te bezpośrednio dotyczą.

3.12. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego, obrońcy praw człowieka, sygnaliści i dziennikarze znajdują się na pierwszej linii ognia, gdy dochodzi do pogorszenia sytuacji w obszarze praworządności, i są w bardzo trudnej sytuacji w przypadku naruszenia prawa w danym państwie członkowskim. To one monitorują sytuację i zgłaszają naruszenia, a na najniższym szczeblu mogą wysyłać wczesne ostrzeżenia. Dlatego też EKES uważa, że ich rola ma pierwszorzędne znaczenie, podobnie jak rola mediów i dziennikarstwa śledczego. W związku z tym do stabilnego rozwoju konieczne są instrumenty ochrony organizacji społeczeństwa obywatelskiego i mediów. Propozycje dotyczące ich roli muszą być istotnym elementem wniosków, które zostaną przedstawione przez Komisję po zakończeniu okresu debaty.

3.13. W szczególności należy w ramach przyszłych WRF zwiększyć wsparcie dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza dla organizacji działających na rzecz obrony wartości, o których mowa w art. 2. Należy zapewnić organizacjom społeczeństwa obywatelskiego podstawowe finansowanie na wszystkich szczeblach – lokalnym, krajowym i europejskim – w celu wsparcia budowania zdolności i działań w obszarze podnoszenia świadomości, monitorowania i dokumentowania oraz prowadzenia rzecznictwa i postępowań sądowych. Aby zwiększyć wsparcie UE dla roli organizacji społeczeństwa obywatelskiego w Europie należy w przyszłych WRF zadbać o to, by wszystkie odpowiednie fundusze UE – w szczególności w obszarach polityki społecznej, gospodarczej i spójności – uwzględniały istotną rolę społeczeństwa obywatelskiego w opracowywaniu, wdrażaniu i monitorowaniu tych polityk. UE powinna również zwiększyć wsparcie finansowe na rzecz niezależności i pluralizmu mediów w Europie oraz uwzględnić te kwestie we wszystkich odpowiednich politykach UE, w tym w polityce konkurencji. Aby zapewnić nadanie tym kwestiom priorytetu politycznego, przyszły wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej odpowiedzialny za prawa podstawowe powinien również odpowiadać za nadzorowanie sprzyjających warunków dla społeczeństwa obywatelskiego, obrońców praw człowieka i dziennikarzy. EKES powtarza także swój apel o ustanowienie rzecznika UE ds. przestrzeni społeczeństwa obywatelskiego, któremu podmioty te mogłyby zgłaszać incydenty związane z jakimkolwiek napastowaniem lub ograniczaniem ich działalności ( 4 )

3.14. Zgodnie z mandatem EKES-u określonym w TFUE, jako przedstawiciel zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego musi być on ściśle zaangażowany w przyszłe opracowywanie inicjatyw instytucjonalnych w tej dziedzinie.

3.15. EKES ma szczególną rolę do odegrania i obowiązek reagowania, gdy działania jego członków i ogółu społeczeństwa obywatelskiego są w UE zagrożone. Mógłby i powinien odgrywać kluczową rolę w ułatwianiu wymiany między wszystkimi zainteresowanymi stronami na temat aktualnej sytuacji w zakresie praworządności w państwach członkowskich z perspektywy społeczeństwa obywatelskiego, a także mógłby przekazywać informacje (w sieci wczesnego ostrzegania) jeszcze przed pojawieniem się pierwszych oznak problemów dotyczących praw podstawowych i praworządności.

3.16. W 2016 r. EKES przyjął opinię z inicjatywy własnej wzywającą do wzmocnienia działań Unii w zakresie praw podstawowych i praworządności w państwach członkowskich, a następnie w kwietniu 2018 r. powstała specjalna grupa do zbadania sposobu zapewnienia najlepszego wkładu zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego.

3.17. Zagrożenia dla praworządności stwarzają ryzyko podważenia wzajemnego zaufania, na którym opiera się UE. Wyraźnie pokazuje to na przykład wyrok wydany niedawno przez Trybunał Sprawiedliwości, który orzekł, że sędzia krajowy może odmówić wykonania europejskiego nakazu aresztowania wydanego przez państwo członkowskie UE, jeśli w państwie tym występują systemowe naruszenia lub uogólnione braki w zakresie praworządności, mogące wpłynąć na niezawisłość sądów w tym państwie i naruszać podstawowe prawo osoby, której dotyczy nakaz, do rzetelnego procesu sądowego ( 5 )

3.18. Niezawisłe sądy krajowe są bastionem gwarantującym, że obywatele mogą liczyć na egzekwowanie praw przysługujących im na mocy prawa unijnego, przedsiębiorstwa europejskie mogą prowadzić handel transgraniczny bez obawy, że umowy nie będą egzekwowane w sposób bezstronny i niezależny, pracownicy pracujący w sąsiednim kraju mogą liczyć na egzekwowanie ich praw, a organizacje społeczeństwa obywatelskiego mogą swobodnie prowadzić działalność transgraniczną, bez opodatkowania zagranicznej pomocy solidarnościowej w sposób dyskryminujący. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego, partnerzy społeczni i rady inwestorów zagranicznych wyraziły pod adresem EKES-u zaniepokojenie pogorszeniem się sytuacji w zakresie praworządności i poważnym wpływem tego faktu na gospodarkę.

3.19. Kształcenie, zarówno formalne, jak i pozaformalne, odgrywa kluczową rolę w budowaniu kultury demokracji i praworządności. Różnorodność kultur politycznych w Europie utrudnia to zadanie. Istnieją jednak udane przykłady z przeszłości, w których wartości demokratyczne są przedmiotem nauczania, rozpowszechniania i konsolidowania. W perspektywie długoterminowej najlepszym zabezpieczeniem przed regresem demokracji i rządów prawa jest aktywne, wykształcone i zaangażowane obywatelstwo. Demokracja liberalna, zdefiniowana we wcześniejszej opinii EKES-u ( 6 ) i zasada państwa prawa powinny znajdować się w sercach i umysłach wszystkich obywateli UE, a UE powinna odgrywać wiodącą rolę w dążeniu do tego celu, na przykład poprzez zachęcanie do włączania tych zagadnień w główny nurt programów nauczania w szkołach i na wyższych uczelniach, a także poprzez promowanie wymiany akademickiej i zawodowej między obywatelami i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego działającymi w tych dziedzinach. EKES wzywa Komisję Europejską do zaproponowania ambitnej strategii komunikacyjnej, edukacyjnej i podnoszącej świadomość obywateli w zakresie praw podstawowych, praworządności i demokracji.

4. Uwagi na temat istniejących narzędzi

4.1. EKES zauważa niedostatki w ramach obecnych narzędzi, którymi dysponują instytucje UE, by chronić wartości określone w art. 2. Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego są zwykle nadmiernie zawężone, przez co nie pozwalają na zapobieganie skoordynowanym atakom na praworządność ani podejmowanie działań naprawczych w tym zakresie. Po drugie, niezwykle trudne okazało się pobudzenie woli politycznej wystarczającej do uruchomienia procedury przewidzianej w art. 7 TUE.

4.2. Jeśli chodzi o komunikat Komisji Europejskiej z 2014 r. pt. „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności” ( 7 ) , to zastosowanie tych ram jest wprawdzie łatwiejsze niż uruchomienie art. 7, jednak ich skuteczność pozostaje wątpliwa w przypadku rządów odmawiających współpracy. Ponadto progi wymagane do ich uruchomienia są zbyt wysokie, co powoduje zbyt późne ich zastosowanie. EKES zaleca poprawę ram w zakresie praworządności, w tym poprzez określenie jaśniejszych wzorców odniesienia, wskaźników i terminów, aby lepiej oceniać reakcję zainteresowanych władz i podejmowane przez UE środki wspomagające.

4.3. Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i orzeczenia w trybie prejudycjalnym

4.3.1. W ciągu ostatnich kilku lat Komisja wszczęła kilka postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczących praworządności jako wartości UE ( 8 ) . Postępowanie to powinno być stosowane zawsze, gdy jest to możliwe, ale nie może być jedynym narzędziem, ponieważ nie wszystkie naruszenia dotyczą prawa Unii. Jednak niektórzy eksperci opowiadają się za możliwością wszczynania tego postępowania na podstawie art. 258 TFUE bezpośrednio z powodu naruszenia art. 2 TUE ( 9 ) , co jest rozwiązaniem do rozważenia.

4.3.2. Użytecznym narzędziem może być również orzeczenie w trybie prejudycjalnym. Istnieją jednak różne przeszkody utrudniające sądom krajowym kierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości, a ponadto często jest to długa procedura.

4.4. Europejski semestr

4.4.1. Głównym celem europejskiego semestru jest stworzenie ram koordynacji polityk gospodarczych w całej UE, ale obejmuje on również walkę z korupcją, skuteczne systemy wymiaru sprawiedliwości oraz reformę administracji publicznej, których to obszarów mogą dotyczyć zalecenia dla poszczególnych krajów ( 10 ) . Jednak nie zawsze zalecenia skutkują podjęciem skutecznych działań następczych.

4.4.2. Europejski semestr był krytykowany za niewystarczającą liczbę partnerów społecznych, zarówno na szczeblu UE, jak i krajowym ( 11 ) , a państwa członkowskie wdrażają obecnie w wystarczającym stopniu jedynie 20 % zaleceń dla poszczególnych krajów ( 12 )

4.4.3. Europejski semestr jest głównie narzędziem polityki gospodarczej i społecznej, ukierunkowującym i wspierającym reformy w państwach członkowskich. Jednak jego rola w monitorowaniu i propagowaniu kwestii związanych z praworządnością mogłaby zostać wzmocniona poprzez bardziej widoczne uwzględnianie wskaźników praworządności, w tym w odniesieniu do kwestii takich jak pewność prawa i dostęp do środków odwoławczych dla przedsiębiorstw i pracowników. Należy również zwiększyć zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego i zapewnić lepsze działania następcze w celu poprawy przestrzegania przepisów.

4.5. Tablica wyników wymiaru sprawiedliwości

4.5.1. Tablica wyników wymiaru sprawiedliwości UE zawiera informacje na temat wymiaru sprawiedliwości we wszystkich państwach członkowskich i może skutkować zaleceniami dla poszczególnych krajów w europejskim semestrze. Opiera się na badaniach przeprowadzonych wśród obywateli i przedsiębiorstw w celu oceny niezawisłości systemu wymiaru sprawiedliwości ( 13 ) . EKES zaleca objęcie tym badaniem również organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

4.6. Mechanizm współpracy i weryfikacji

4.6.1. Mechanizm współpracy i weryfikacji ( 14 ) został stworzony jako środek przejściowy mający pomóc Rumunii i Bułgarii, po ich przystąpieniu do UE, w wyeliminowaniu szeregu niedociągnięć w dziedzinie reformy sądownictwa, zwalczania korupcji i (w przypadku Bułgarii) przestępczości zorganizowanej. W ramach tego mechanizmu ustanowiono zestaw kryteriów służących Komisji do oceny postępów i sporządzania rocznych sprawozdań z postępów.

4.6.2. Mechanizm ten okazał się skutecznym narzędziem. Jednak ostatnie sprawozdanie na temat Rumunii wykazało zahamowanie postępów, podczas gdy oczekiwano, że cele zostaną osiągnięte bardzo szybko. Rodzi to obawy, czy wymóg dokonywania postępów jest wystarczająco rygorystyczny, a także pytanie, czy nie należałoby kontynuować mechanizmu współpracy i weryfikacji do czasu utrwalenia zmian.

4.6.3. Znaczenie mechanizmu współpracy i weryfikacji dla rozwiązywania problemów dotyczących praworządności w innych państwach członkowskich wymaga dokładniejszej oceny. Niezależnie od różnego stopnia zaangażowania ze strony partii rządzących w obu krajach, istnienie tego instrumentu pozwala na zorganizowany i ciągły dialog między Komisją Europejską a państwem objętym mechanizmem.

4.7. Służba Komisji ds. Wspierania Reform Strukturalnych

4.7.1. Służba ds. Wspierania Reform Strukturalnych zapewnia bezpośrednie wsparcie władzom krajowym (metody przeglądu, szkolenia, analizy, porady ekspertów) i obejmuje zarządzanie i administrację publiczną, w tym przejrzystość i walkę z korupcją, ale zasadniczo jest narzędziem makroekonomicznym. Niewiele projektów było zasadniczo związanych z praworządnością ( 15 )

4.7.2. EKES zaleca szersze stosowanie specjalnych zadań przy wydawaniu zaleceń dla poszczególnych krajów w sprawie praworządności oraz zapewnienie zaangażowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego w programy reform.

4.8. Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne i fundusze wspierające politykę w zakresie sprawiedliwości i bezpieczeństwa

4.8.1. Jednym z najskuteczniejszych sposobów egzekwowania przez UE poszanowania praworządności jest zapewnienie finansowania. W dniu 17 stycznia 2019 r. Parlament Europejski zagłosował za mechanizmem (nazwanym instrumentem na rzecz wartości europejskich), który służy zwiększeniu finansowania unijnego programu „Prawa i Wartości”. Zaproponowany przez Komisję fundusz „Sprawiedliwość, Prawa i Wartości”nie zaspokaja w pełni tego zapotrzebowania.

4.8.2. Chociaż EKES z zadowoleniem przyjmuje zapewnienie w nowych wieloletnich ramach finansowych środków związanych ze zwiększeniem dostępu organizacji społeczeństwa obywatelskiego do funduszy, stwierdza, że kwoty przeznaczone na praworządność i prawa podstawowe oraz dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego są niewystarczające ( 16 )

4.9. Nowy mechanizm zapewniający ochronę budżetu Unii, gdy uogólnione braki w zakresie praworządności w państwach członkowskich wpływają lub mogą wpłynąć na budżet

4.9.1. EKES z zadowoleniem przyjął wniosek i zalecił ściślejsze zaangażowanie EKES-u ( 17 ) . Ponadto zalecił wprowadzenie we wniosku zmian pozwalających uwzględnić szersze pojęcie praworządności, które obejmuje ochronę praw podstawowych i gwarantuje ochronę demokracji pluralistycznej.

4.9.2. EKES zaleca jednak zachowanie szczególnej ostrożności w tym przypadku, tak aby nie skutkowało to konsekwencjami dla beneficjentów końcowych. Należy pamiętać o zapewnieniu specjalnych środków wsparcia dla niezależnych organizacji, które znajdują się w niezwykle delikatnej sytuacji w swoim państwie członkowskim.

4.10. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i Prokuratura Europejska

4.10.1. Korupcja jest jednym z wyzwań dotyczących praworządności, dlatego UE musi dopilnować, aby jej fundusze nie były nadużywane i nie sprzyjały korupcji.

4.10.3. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego, obrońcy praw człowieka, sygnaliści i dziennikarze odgrywają ważną rolę w ujawnianiu nadużyć, dlatego też EKES ponownie podkreśla znaczenie zorganizowanego dialogu ze społeczeństwem obywatelskim oraz zwiększonego wsparcia finansowego i politycznego dla tych podmiotów.

4.11. Proces przystąpienia do UE i polityka sąsiedztwa

4.11.1. W 2011 r. UE wprowadziła nowe podejście do funduszy Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa mające skłonić kraje partnerskie, by zobowiązały się do poszanowania wartości UE i przeprowadzenia reform politycznych ( 22 )

4.11.2. Wymóg spełnienia warunków politycznych jest pozytywnym elementem Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa, dobrze spełniającym swoją funkcję w odniesieniu do krajów zainteresowanych reformami.

4.11.3. UE musi zdecydowanie kontynuować stosowanie tego wymogu w polityce sąsiedztwa i w procesie przystąpienia do UE. Aby zachować wiarygodność, musi stosować te same kryteria w obrębie swoich granic. Dla każdego kraju pragnącego przystąpić do Unii Europejskiej zasadnicze znaczenie ma zdecydowane zobowiązanie do przestrzegania europejskich wartości. Kandydaci do członkostwa muszą spełniać kryteria kopenhaskie ( 23 ) . Ważne jest, aby UE ściśle egzekwowała te wymagania. Umocnienie praworządności to nie tylko kwestia instytucjonalna, potrzebna jest do tego transformacja społeczna.

5. Zalecenia

5.1. Od 2016 r. EKES popiera koncepcję stworzenia na szczeblu UE mechanizmu monitorowania poszanowania praworządności i praw podstawowych ( 24 )

5.2. Uważa za niezbędne stworzenie prawnie wiążącego mechanizmu europejskiego, tzn. ram aktywnie angażujących Komisję, Parlament i Radę, w których EKES odgrywałby ważną rolę w zakresie reprezentowania społeczeństwa obywatelskiego. Ten mechanizm uzupełni istniejące narzędzia ( 25 ) i powinien obejmować element prewencyjny, aby umożliwić zainteresowanym stronom (przedsiębiorstwom, związkom zawodowym, organizacjom społeczeństwa obywatelskiego, krajowym instytucjom ochrony praw człowieka oraz władzom publicznym) i ekspertom identyfikację niedociągnięć w miarę ich pojawiania się na szczeblu krajowym oraz omówienie ich usunięcia na wczesnym etapie. Pomógłby on również w podziale obciążeń między instytucjami i zwiększyłby współodpowiedzialność za działania UE w tej dziedzinie.

5.3. Rola EKES-u w tej dziedzinie powinna być postrzegana w kontekście jego wyjątkowego składu i pośredniczenia między UE a szczeblem krajowym. Jako główny przedstawiciel społeczeństwa obywatelskiego obejmuje on organizacje silnie zaangażowane na rzecz praworządności i praw podstawowych, a także partnerów społecznych i inne kluczowe podmioty gospodarcze i społeczne mające powiązania krajowe i unijne. W związku z tym mógłby wnieść wyraźną wartość dodaną jako źródło zebranych na szczeblu lokalnym unikalnych danych i spostrzeżeń (bez powielania tych dostępnych z innych źródeł) dotyczących propagowania, zapobiegania i reagowania.

5.4. Pierwszym krokiem w tym zakresie było rozpoczęcie przez EKES misji informacyjnych w celu zebrania informacji na temat sposobu postrzegania problemów przez społeczeństwa obywatelskie w poszczególnych państwach członkowskich. EKES ma zamiar odwiedzić wszystkie 28 państw członkowskich ( 26 ) , a jesienią opublikuje sprawozdanie na temat swoich ustaleń z pierwszych pięciu wizyt krajowych. Wizyty te nie obejmują mechanizmu monitorowania, niemniej spełniają ważną rolę w pozyskiwaniu opinii krajowych organizacji społeczeństwa obywatelskiego. W związku z tym jako dalszy środek EKES proponuje uznanie i wzmocnienie istniejących platform społeczeństwa obywatelskiego i lokalnych organizacji. W obecnych okolicznościach konieczne jest zwielokrotnienie płynących z nich głosów.

5.5. Ponadto należy ustanowić na szczeblu europejskim coroczne forum zainteresowanych stron na temat praw podstawowych i praworządności z udziałem EKES-u aby, po pierwsze, umożliwić decydentom unijnym otrzymywanie odpowiednio wcześnie i bezpośrednio od lokalnych organizacji komunikatów ostrzegawczych na temat pojawiających się wyzwań dotyczących wartości zapisanych w art. 2 TUE, a po drugie, ułatwić wzajemne uczenie się, budowanie zaufania i współpracę między krajowymi zainteresowanymi stronami, takimi jak przedsiębiorstwa, związki zawodowe, organizacje społeczeństwa obywatelskiego, krajowe instytucje ochrony praw człowieka i władze publiczne. Format i zasady działania tego forum zainteresowanych stron powinny być inspirowane istniejącymi modelami Europejskiego Forum Migracji oraz europejskiej platformy na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym. EKES zapewniłby obsługę sekretariacką forum i byłby gospodarzem posiedzeń organizowanych wspólnie z Komisją Europejską.

5.6. EKES uważa, że w obecnych okolicznościach konieczne jest zwielokrotnienie głosów, które może umożliwić organizacjom społeczeństwa obywatelskiego przekazywanie wczesnych ostrzeżeń. W przeciwieństwie do corocznego seminarium w sprawie praw podstawowych, które obejmuje ograniczoną liczbę kluczowych zainteresowanych stron, forum EKES-u ma mieć otwarty charakter, sprzyjający debacie publicznej. Mandat Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej jest niestety ograniczony przez art. 51 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej do interwencji w przypadku niektórych naruszeń art. 2 TUE. W jej forum biorą udział głównie organizacje zajmujące się prawami człowieka, podczas gdy EKES obejmuje organizacje spoza dziedziny praw człowieka, w tym partnerów społecznych, i ma doświadczenie w kontaktach z organizacjami na szczeblu europejskim, krajowym i lokalnym w wielu różnych kwestiach. W ten sposób EKES wnosi wartość dodaną, przyczyniając się do zwiększenia różnorodności i witalności społeczeństwa obywatelskiego oraz włącza ważne podmioty gospodarcze.

5.7. Należy rozważyć ekonomiczne aspekty praworządności. Wzajemne zaufanie jest wartością trudną do obliczenia w kategoriach czysto ekonomicznych, ale jasne jest, że brak zaufania związany z wpływami politycznymi w sądownictwie lub korupcją ma negatywne konsekwencje gospodarcze. EKES wzywa Komisję Europejską, by położyła większy nacisk na konsekwencje upadku praworządności dla wszystkich zainteresowanych stron, w tym sektora przedsiębiorstw i by zebrała więcej danych i analiz na ten temat. Niepewność prawa, nieprzejrzyste stanowienie prawa, nieuczciwa konkurencja, dyskryminacyjny dostęp do rynków publicznych oraz brak rzeczywistego dostępu do środków odwoławczych to przykłady konsekwencji upadku praworządności dla sektora przedsiębiorstw, które powinny być lepiej uwzględniane w analizie i reagowaniu UE, w tym w ramach europejskiego semestru.

5.8. Szczególną kwestią jest potrzeba silniejszego wsparcia organizacji społeczeństwa obywatelskiego (finansowanie podstawowe dla organizacji monitorujących): istotne jest, aby UE rozważyła sposoby wspierania organizacji społeczeństwa obywatelskiego, dziennikarzy śledczych i mediów monitorujących sytuację i zgłaszających pojawiające się problemy dotyczące art. 2 TUE. EKES uważa, że instrument finansowania zapewniający wsparcie organizacjom społeczeństwa obywatelskiego propagującym w państwach członkowskich wartości zapisane w art. 2 jest niezbędny do zapewnienia oddolnego wsparcia ogółu obywateli dla tych wartości. W tym zakresie odwołuje się do swojej opinii dotyczącej wniosków w sprawie nowego funduszu „Sprawiedliwość, Prawa i Wartości” ( 27 ) i wzywa Radę i Parlament Europejski do znacznego zwiększenia zasobów przeznaczonych na ten fundusz w ramach decyzji w sprawie wieloletnich ram finansowych po 2020 r.

Bruksela, dnia 19 czerwca 2019 r. Luca JAHIER Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

(1) Dz.U. C 367 z 10.10.2018, s. 88.

(2) Dz.U. C 34 z 2.2.2017, s. 8.

(3) Ustanowionych podczas szczytu Rady Europejskiej w Kopenhadze w 1993 r.

(4) Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 9.

(5) Europejski Trybunał Sprawiedliwości, wyrok Trybunału (wielka izba) – sprawa C-216/18 PPU, 25 lipca 2018 r.

(6) SOC/605 – Odporna demokracja dzięki silnemu i zróżnicowanemu społeczeństwu obywatelskiemu (Dz.U. C 228 z 5.7.2019, s. 24).

(7) Komisja Europejska, komunikat „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności”, 11 marca 2014 r.

(8) Komisja Europejska, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1957_pl.htm, 3 kwietnia 2019 r.

(9) Michel Waelbroeck i Peter Oliver, Enforcing the Rule of Law in the EU: What can be done about Hungary and Poland? [Egzekwowanie praworządności w UE: Co można zrobić z Węgrami i Polską?], 9 lutego 2018 r.

(10) Komisja Europejska, komunikat: Dalsze umacnianie praworządności w Unii – Aktualna sytuacja i możliwe kolejne działania, 3 kwietnia 2019 r.

(11) Europejska Konfederacja Związków Zawodowych (ETUC), Komunikat prasowy ETUC: „Pakiet zimowy europejskiego semestru”, 27 lutego 2019 r.

(12) Business Europe, Newsletter N°2019-13: A renewed role for the European Semester, 11 kwietnia 2019 r.

(13) Komisja Europejska, Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2019 r., 2019, s. 63: pkt 3.3.3 „Podsumowanie dotyczące niezawisłości sądów”.

(14) https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/effective-justice/rule-law/assistance-bulgaria-and-romania-under-cvm_pl

(15) Z przykładów podanych przez tę służbę tylko 6 projektów dotyczy konkretnie praworządności: przedstawienie niezależnej analizy bułgarskiej prokuratury; zreformowanie systemu orzekania o niepełnosprawności w Republice Czeskiej, Grecji i Polsce; zwiększenie skuteczności systemu sądowego w Chorwacji; poprawa koordynacji audytów wewnętrznych w Rumunii; poprawa postępowania z przypadkami informowania o nieprawidłowościach we Włoszech; oraz pomoc w integracji młodych migrantów i uchodźców w Austrii.

(16) Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 178.

(17) Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 173.

(18) Prokuratura Europejska, strona internetowa dotycząca polityki.

(19) Europejski Trybunał Obrachunkowy, Sprawozdanie specjalne nr 1/2019 Zwalczanie nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE – konieczne jest podjęcie działań.

(20) Komisja Europejska, komunikat: Strategia Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych – wzmożenie działań w celu ochrony budżetu UE, 29 kwietnia 2019 r.

(21) Projekt Raportowania Zorganizowanej Przestępczości i Korupcji, EC Adopts New Anti-Fraud Strategy [KE przyjmuje nową strategię zwalczania nadużyć finansowych], 1 maja 2019 r.

(22) Momin Badarna, The ENP and its Political Conditionality Instrument: is it ineffective?, Young European Federalists [EPS i jej instrument warunkowości politycznej: czy jest nieskuteczny?, Młodzi europejscy federaliści], 15 września 2018 r.

(23) Komisja Europejska, Komunikat w sprawie polityki rozszerzenia UE w 2018 r., 17 kwietnia 2018 r.

(24) Dz.U. C 34 z 2.2.2017, s. 8.

(25) Jak zaproponował Parlament Europejski w rezolucji z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie sytuacji praw podstawowych w UE (2012), P7_TA(2014)1773, sprawozdawca: Louis Michel, 22 listopada, pkt 9.

(26) 27 państw członkowskich po opuszczeniu UE przez Zjednoczone Królestwo.

(27) Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 178, dotycząca COM(2018) 383 final i COM(2018) 384.