KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 10.2.2016 COM(2016) 56 final 2016/0033(COD) Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniająca dyrektywę 2014/65/UE w sprawie rynków instrumentów finansowych w odniesieniu do niektórych dat (Tekst mający znaczenie dla EOG)



UZASADNIENIE 1.KONTEKST WNIOSKU 1.1. Powody przedstawienia wniosku Dyrektywę 2014/65/UE („MiFID”) i rozporządzenie (UE) nr 600/2014 („MiFIR”) przyjęto w następstwie kryzysu finansowego. W zakres MiFID i MiFIR, zwanych łącznie MiFID II, wchodzą rynki papierów wartościowych, pośrednicy inwestycyjni i systemy obrotu. Te nowe ramy prawne rozbudowują i zastępują obecne ramy MiFID. Poprzez MiFID II zwiększono liczbę instrumentów finansowych objętych przepisami dotyczącymi obrotu i zapewniono, by transakcje były przeprowadzane za pośrednictwem regulowanych platform. Wprowadzono również przepisy dotyczące transakcji wysokich częstotliwości. Zwiększono przejrzystość rynków finansowych i nadzór nad nimi – w tym nad rynkami instrumentów pochodnych – oraz uregulowano kwestię zmienności cenowej w odniesieniu do towarowych instrumentów pochodnych. Nowe ramy prawne wprowadzają lepsze warunki konkurencji dla obrotu instrumentami finansowymi i ich rozliczania. W oparciu o obecnie obowiązujące zasady zmienione przepisy MiFID zwiększają również ochronę inwestorów poprzez wprowadzenie surowych wymogów organizacyjnych oraz wymogów w zakresie prowadzenia działalności. Pakiet MiFID II składa się z dyrektywy i rozporządzenia. Państwa członkowskie muszą dokonać transpozycji dyrektywy do dnia 3 lipca 2016 r. Stosowanie MiFID i MiFIR ma rozpocząć się w dniu 3 stycznia 2017 r. Celem niniejszego projektu wniosku jest przesunięcie terminu rozpoczęcia stosowania obu instrumentów ujętych w pakiecie MiFID II ze względu na problemy z technicznym wdrażaniem, jakie napotkały Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (EUNGiPW), właściwe organy krajowe i zainteresowane strony. Wspomniane problemy są na tyle poważne, że niezbędna infrastruktura danych nie będzie gotowa w terminie ustalonym na dzień 3 stycznia 2017 r. W trakcie procesu legislacyjnego uznano niezwykle złożony charakter pakietu MiFID II oraz potrzebę przyjęcia wielu środków wykonawczych. Z tego względu przewidziano, że okres między przyjęciem a rozpoczęciem stosowania, który zazwyczaj wynosi od 18 do 24 miesięcy, będzie wynosił 30 miesięcy. Mimo tak wyjątkowo długiego okresu EUNGiPW poinformował Komisję, że problemy z technicznym wdrażaniem są na tyle poważne, że niezbędna infrastruktura danych nie będzie gotowa w terminie ustalonym na dzień 3 stycznia 2017 r. Niezmieniona data rozpoczęcia stosowania oznaczałaby w praktyce, że ani właściwe organy, ani uczestnicy rynku nie mogliby stosować nowych przepisów od dnia 3 stycznia 2017 r. Doprowadziłoby to do braku pewności prawa i potencjalnych zakłóceń rynku. W świetle tych wyjątkowych okoliczności oraz szczególnych problemów z technicznym wdrażaniem, z jakimi borykają się w tym szczególnym przypadku EUNGiPW i właściwe organy, Komisja stwierdza konieczność przesunięcia terminu rozpoczęcia stosowania obu instrumentów ujętych w MiFID II. Termin zostanie przesunięty jedynie w zakresie niezbędnym do umożliwienia zakończenia prac związanych z technicznym wdrażaniem przepisów. 1.2 Problem dotyczący danych EUNGiPW poinformował Komisję, że ani on, ani właściwe organy krajowe nie będą w stanie stosować przepisów MiFID II od dnia 3 stycznia 2017 r. Powodem tego są poważne problemy związane z gromadzeniem danych niezbędnych do funkcjonowania przepisów MiFID II. W trosce o pewność prawa i w celu uniknięcia potencjalnych zakłóceń rynku należy zatem niezwłocznie zmienić datę rozpoczęcia stosowania przepisów MiFID II. Przyczyny takiego natychmiastowego działania związane są z potrzebą stworzenia nowych, rozległych sieci elektronicznego gromadzenia danych, łączących systemy obrotu, krajowe organy regulacyjne i EUNGiPW. Nowe ramy prawne zobowiązują systemy obrotu i podmioty systematycznie internalizujące transakcje do przekazywania właściwym organom danych referencyjnych dotyczących instrumentów finansowych, które opisywałyby w jednolity sposób cechy każdego instrumentu finansowego objętego zakresem MiFID II. Dodatkowe dane wykorzystywane są również do innych celów, w szczególności do obliczania różnych progów płynności i przejrzystości stosowanych w przypadku sprzedaży w systemie obrotu wszystkich instrumentów finansowych objętych zakresem MiFID, a także do sprawozdań dotyczących pozycji w towarowych instrumentach pochodnych. W celu efektywnego i zharmonizowanego gromadzenia informacji należy stworzyć nową infrastrukturę do celów gromadzenia danych. W związku z tym EUNGiPW ma obowiązek ustanowienia, wspólnie z właściwymi organami krajowymi, systemu danych referencyjnych dotyczących instrumentów finansowych (ang. Financial Instruments Reference Data System – FIRDS). FIRDS musi objąć wszystkie rodzaje instrumentów finansowych wchodzących w rozszerzony zakres MiFID II. W tym celu w ramach FIRDS musi dojść do połączenia danych pochodzących z EUNGiPW, przekazywanych przez właściwe organy krajowe oraz pochodzących z około 300 systemów obrotu w Unii Europejskiej. Zdecydowaną większość nowych systemów informatycznych stanowiących podstawę FIRDS trzeba będzie dopiero stworzyć w oparciu o nowe parametry. Komisja uznaje, że ze względu na wielkość i złożoność danych, które muszą zostać zgromadzone i przetworzone po to, by przepisy MiFID II mogły być stosowane, w szczególności w kwestiach zgłaszania transakcji, obliczania przejrzystości oraz sprawozdań dotyczących pozycji w towarowych instrumentach pochodnych, ani zainteresowane strony, takie jak platformy obrotu, ani właściwe organy krajowe i EUNGiPW nie są w stanie zapewnić gotowości i funkcjonowania niezbędnej infrastruktury do celów gromadzenia danych w terminie do dnia 3 stycznia 2017 r. W związku z tym w dniu 2 października 2015 r. EUNGiPW poinformował Komisję, że opóźnienie w technicznym wdrażaniu MiFID II jest nieuniknione. 1.3. Zakres wniosku Brak danych wpływa na wiele obszarów MiFID II. Jeżeli chodzi o regulację rynków, oczywiste jest, że bez podstawy, jaką stanowią dane referencyjne (identyfikacja instrumentu), a także bez infrastruktury dla dodatkowych danych do celów wyliczania przejrzystości i sprawozdań dotyczących pozycji, większości przepisów dotyczących tych rynków nie będzie można stosować. W szczególności: Zgłaszanie transakcji: bez danych referencyjnych trudno będzie ustalić, które instrumenty wchodzą w zakres przedmiotowych przepisów. Ponadto niedostępna będzie infrastruktura niezbędna uczestnikom rynku do przekazywania informacji właściwym organom. Ramy prawne dotyczące przejrzystości: nie można będzie ustanowić ani stosować zasad przejrzystości obrotu w odniesieniu do żadnych instrumentów finansowych (udziałowych i nieudziałowych). Ponadto nie można będzie ustanowić obliczeń i progów oceny płynności, zwolnień, odroczenia publikacji oraz, w obszarze instrumentów udziałowych, podwójnego pułapu wolumenu (który ogranicza anonimowy obrót). Towarowe instrumenty pochodne: bez sprawozdań dotyczących pozycji w towarowych instrumentach pochodnych niezwykle trudno będzie wyegzekwować limity pozycji w odniesieniu do kontraktów dla takich towarowych instrumentów pochodnych. Brak sprawozdań dotyczących pozycji ogranicza możliwość skutecznego wykrywania przypadków przekroczenia limitów pozycji.

Uregulowania mikrostrukturalne: ze względu na swój charakter wiele wymogów w odniesieniu do handlu algorytmicznego/transakcji wysokich częstotliwości dotyczy danych. W szczególności najważniejsze przepisy dotyczące wielkości minimalnej, o jaką może zmieniać się cena (tick-size regime), i wymagania dotyczące obowiązków i systemów animatora rynku są również dostosowane do warunków rynku płynnego określonego w ramach przepisów o przejrzystości. Brak danych nie wpłynie bezpośrednio na zasady dotyczące ochrony inwestorów i prowadzenia działalności ani na niektóre powiązane wymogi organizacyjne w ramach MiFID II. Ważnym wyjątkiem od tego stwierdzenia są zasady dotyczące jak najlepszej realizacji zleceń, w przypadku których zakres ujawnienia jest określany poprzez odniesienie do warunków rynku płynnego i innych pojęć związanych z przejrzystością. Jeżeli chodzi o inne przepisy w zakresie ochrony inwestorów – poza kwestiami definicji instrumentów finansowych lub zakresu stosowania przepisów – wewnętrzne powiązania danych w zasadzie nie istnieją, ponieważ przepisy te dotyczą bezpośrednio dystrybucji, a nie handlu. Uznaje się zatem, że inne podejście polegałoby na przesunięciu daty rozpoczęcia stosowania jedynie dla części przepisów bezpośrednio dotyczącej gromadzenia danych. Po dokładnym zbadaniu tej możliwości wydaje się jednak, że przesunięcie terminu dla całego pakietu, w tym dla przepisów o ochronie inwestorów, jest lepszym rozwiązaniem niż etapowe podejście wprowadzające kilka terminów: pozwala ono uniknąć ryzyka pomyłek i niepotrzebnych kosztów, jakie ponosiłyby zainteresowane strony w wyniku wdrażania etapowego. Budowanie wielu rodzajów infrastruktury jednocześnie – a nie etapami – byłoby bardziej racjonalne pod względem kosztów. Przykładowo można wówczas uniknąć sytuacji, w których firmy inwestycyjne zaangażowane w realizację zleceń muszą etapowo ustanawiać wymogi organizacyjne/zasady prowadzenia działalności, co byłoby skomplikowane i kosztowne; nie powoduje konieczności oddzielenia obszarów, które można wdrożyć od razu, od obszarów, w przypadku których jest to niemożliwe; pozwala to uniknąć ryzyka powstania niezamierzonych skutków, których być może nie przewidziano lub nie rozważono w dostatecznym stopniu; oraz nie powoduje konieczności określenia przepisów przejściowych, które z kolei mogłyby doprowadzić do kolejnych trudności i wykorzystania zasobów, które EUNGiPW, właściwe organy krajowe i zainteresowane strony mogłyby przeznaczyć na budowanie stałych ram. Na podstawie powyższych rozważań stwierdza się zatem, że przesunięcie terminu rozpoczęcia stosowania wszystkich przepisów MiFID II jest niezbędne i uzasadnione. 1.4. Przesunięcie terminu Przesunięcie terminu o rok powinno dać EUNGiPW, właściwym organom krajowym i operatorom wystarczającą i rozsądną ilość czasu na stworzenie infrastruktury do celów gromadzenia danych, sprawozdawczości i obliczania progów przejrzystości. Proces wdrażania obejmuje pięć etapów: 1) wymogi dotyczące prowadzenia działalności (w tym przypadku są to niezbędne regulacyjne standardy techniczne/wykonawcze standardy techniczne), 2) specyfikacje, 3) opracowanie, 4) testowanie i 5) zastosowanie. Według własnych szacunków EUNGiPW powinien zakończyć te etapy w odniesieniu do danych referencyjnych, obliczania przejrzystości i systemów sprawozdawczości dotyczącej pozycji do stycznia 2018 r. Za podstawę tych szacunków przyjęto założenie, że do połowy 2016 r. osiągnięta zostanie wystarczająca pewność prawa w odniesieniu do ostatecznych wymogów w ramach odpowiednich regulacyjnych standardów technicznych. Na tej podstawie w projekcie wniosku proponuje się zatem przesunięcie terminu rozpoczęcia stosowania w całości przedmiotowych ram prawnych o jeden rok, na dzień 3 stycznia 2018 r. Przesunięcie terminu rozpoczęcia stosowania przez państwa członkowskie środków transpozycji dyrektywy 2014/65/UE nie powinno mieć wpływu na przyjmowanie aktów delegowanych i standardów technicznych sporządzonych na podstawie dyrektywy 2014/65/UE. Komisja powinna przyjąć przedmiotowe środki zgodnie z przewidzianą procedurą, aby umożliwić podmiotom branżowym stworzenie i dostosowanie wewnętrznych systemów w celu zapewnienia zgodności z nowymi wymogami do czasu rozpoczęcia stosowania dyrektywy 2014/65/UE. 2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ •Podstawa prawna Podstawą prawną wniosku jest art. 53 ust. 1 TFUE. Wniosek jest uzupełnieniem wniosku dotyczącego przesunięcia terminu rozpoczęcia stosowania MiFIR. •Pomocniczość Zgodnie z zasadą pomocniczości działanie na szczeblu UE można podjąć tylko wtedy, gdy cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte przez państwa członkowskie działające indywidualnie. Interwencja UE jest konieczna, aby poprawić funkcjonowanie rynku wewnętrznego i uniknąć zakłócenia konkurencji w obszarze rynków papierów wartościowych. W tym zakresie zmieniane przepisy są przyjmowane w pełnej zgodności z zasadą pomocniczości, a wszelkie zmiany tych przepisów muszą być dokonywane w drodze wniosku Komisji. •Proporcjonalność Działanie na poziomie UE jest niezbędne do osiągnięcia celu, jakim jest prawidłowe wdrożenie infrastruktury gromadzenia danych ustanowionej w MiFID II. Proponowana zmiana terminu – zarówno pod względem zakresu, jak i długości – jest niezbędna, aby umożliwić wszystkim zaangażowanym stronom skuteczne i zorganizowane planowanie i wdrażanie. Niniejszy wniosek zapewni zatem osiągniecie przez MiFID II swojego pierwotnego celu, jakim jest uzyskanie w pełni funkcjonującego wewnętrznego rynku usług w zakresie papierów wartościowych, cechującego się wysokim poziomem przejrzystości i ochrony inwestorów. 3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW Niniejszemu wnioskowi nie towarzyszy oddzielna ocena skutków, gdyż przeprowadzono już ocenę skutków w odniesieniu do MiFID II. Niniejszy wniosek nie zmienia istoty MiFID II i nie nakłada nowych obowiązków na firmy inwestycyjne, systemy obrotu ani na żadnych innych operatorów objętych zakresem MiFID II. Jedynym celem wniosku jest zmiana – z wyjątkowych przyczyn w szczególności związanych z niezwykle złożonym charakterem pakietu i niezbędnych narzędzi gromadzenia danych – polegająca na przesunięciu daty rozpoczęcia stosowania MiFID II o 1 rok w celu zapewnienia pewności prawa i przygotowania niezbędnej infrastruktury gromadzenia danych umożliwiającej skuteczne stosowanie i egzekwowanie nowych przepisów przez EUNGiPW i właściwe organy krajowe. 4.WPŁYW NA BUDŻET

Wniosek nie ma wpływu na budżet Komisji. 2016/0033 (COD) Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniająca dyrektywę 2014/65/UE w sprawie rynków instrumentów finansowych w odniesieniu do niektórych dat (Tekst mający znaczenie dla EOG) PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 53 ust. 1, uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym, uwzględniając opinię Europejskiego Banku Centralnego, uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, a także mając na uwadze, co następuje: (1)Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 600/2014 oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/65/UE zawierają najważniejsze przepisy finansowe przyjęte w następstwie kryzysu finansowego w odniesieniu do rynków papierów wartościowych, pośredników inwestycyjnych i systemów obrotu. Te nowe ramy prawne rozbudowują i zastępują dyrektywę 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. (2)W rozporządzeniu (UE) nr 600/2014 i dyrektywie 2014/65/UE określono wymogi dotyczące zezwoleń dla firm inwestycyjnych, rynków regulowanych i dostawców usług w zakresie udostępniania informacji, oraz wymogi dotyczące ich działalności. W aktach tych zharmonizowano system limitów pozycji w towarowych instrumentach pochodnych w celu poprawy przejrzystości, wspierania prawidłowej wyceny i zapobiegania nadużyciom na rynku. Wprowadzono również zasady dotyczące transakcji wysokich częstotliwości i ulepszono nadzór nad rynkami finansowymi poprzez harmonizację kar administracyjnych. W oparciu o obecnie obowiązujące zasady nowe ramy prawne zwiększają również ochronę inwestorów poprzez wprowadzenie surowych wymogów organizacyjnych oraz wymogów w zakresie prowadzenia działalności. Państwa członkowskie muszą dokonać transpozycji dyrektywy 2014/65/UE do dnia 3 lipca 2016 r. (3)W nowych ramach prawnych wprowadzonych rozporządzeniem (UE) nr 600/2014 i dyrektywą 2014/65/UE określono, że systemy obrotu i podmioty systematycznie internalizujące transakcje mają obowiązek przekazywać właściwym organom dane referencyjne dotyczące instrumentów finansowych, które opisują w jednolity sposób cechy każdego instrumentu finansowego objętego zakresem dyrektywy. Dane te są również wykorzystywane do innych celów, na przykład do obliczania progów przejrzystości i płynności oraz sprawozdań dotyczących pozycji w towarowych instrumentach pochodnych. (4)W celu efektywnego i zharmonizowanego gromadzenia informacji tworzona jest nowa infrastruktura do celów gromadzenia danych. W związku z tym Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych („EUNGiPW”) ma obowiązek ustanowienia, wspólnie z właściwymi organami krajowymi, systemu danych referencyjnych dotyczących instrumentów finansowych (ang. Financial Instruments Reference Data System – FIRDS). Obejmie on różne instrumenty finansowe wchodzące w zakres rozporządzenia (UE) nr 600/2014 i połączy dane pochodzące z EUNGiPW, przekazywane przez właściwe organy krajowe i pochodzące z systemów obrotu w Unii Europejskiej. Zdecydowaną większość nowych systemów informatycznych stanowiących podstawę FIRDS trzeba będzie dopiero stworzyć w oparciu o nowe parametry. (5)Zgodnie z art. 93 dyrektywy 2014/65/UE państwa członkowskie zobowiązane są stosować środki transponujące tę dyrektywę od dnia 3 stycznia 2017 r. Jednak ze względu na wielkość i złożoność danych, które muszą zostać zgromadzone i przetworzone po to, by nowe ramy prawne mogły być stosowane, w szczególności w kwestiach zgłaszania transakcji, obliczania przejrzystości oraz sprawozdań dotyczących pozycji w towarowych instrumentach pochodnych, zainteresowane strony, takie jak platformy obrotu, EUNGiPW i właściwe organy krajowe nie są w stanie zapewnić gotowości i funkcjonowania niezbędnej infrastruktury do celów gromadzenia danych w wyznaczonym terminie. (6)Brak infrastruktury do celów gromadzenia danych wywołuje skutki w odniesieniu do całego zakresu rozporządzenia (UE) nr 600/2014 i dyrektywy 2014/65/UE. Bez danych nie można będzie precyzyjnie rozróżnić instrumentów finansowych wchodzących w zakres nowych ram prawnych. Ponadto nie będzie możliwe dostosowanie zasad przejrzystości przedtransakcyjnej i potransakcyjnej, aby ustalić, które instrumenty są płynne oraz kiedy należy przyznać zwolnienie lub odroczenie publikacji.

(7)W przypadku braku danych systemy obrotu i firmy inwestycyjne nie będą mogły informować właściwych organów o przeprowadzonych transakcjach. Bez sprawozdań dotyczących pozycji w towarowych instrumentach pochodnych trudno będzie wyegzekwować limity pozycji w odniesieniu do takich kontraktów. Brak sprawozdań dotyczących pozycji ogranicza możliwość skutecznego wykrywania przypadków przekroczenia limitów pozycji. Wiele wymogów w odniesieniu do handlu algorytmicznego jest również związanych z danymi. (8)Brak infrastruktury do celów gromadzenia danych utrudni również firmom inwestycyjnym stosowanie zasad jak najlepszej realizacji zleceń. Systemy obrotu i podmioty systematycznie internalizujące transakcje nie będą mogły publikować danych dotyczących jakości realizacji transakcji w tych systemach. Firmy inwestycyjne nie otrzymają ważnych danych dotyczących realizacji zleceń, które pomagają im określić najlepszy sposób realizacji zlecenia od danego klienta. (9)W trosce o pewność prawa i w celu uniknięcia potencjalnych zakłóceń rynku konieczne i uzasadnione jest podjęcie pilnych działań w celu odroczenia rozpoczęcia stosowania całości ram prawnych, w tym wszystkich aktów delegowanych i wykonawczych. (10)Proces wdrażania w odniesieniu do infrastruktury danych obejmuje pięć etapów: wymogi dotyczące prowadzenia działalności, specyfikacje, opracowanie, testowanie i zastosowanie. Według szacunków EUNGiPW etapy te powinny zostać zakończone do stycznia 2018 r., pod warunkiem że nie później niż do czerwca 2016 r. osiągnięta zostanie pewność prawa w odniesieniu do ostatecznych wymogów w ramach odpowiednich regulacyjnych standardów technicznych. (11)W świetle wyjątkowych okoliczności i w celu umożliwienia EUNGiPW, właściwym organom centralnym i zainteresowanym stronom zakończenia operacyjnego wdrażania należy odroczyć datę, do której państwa członkowskie muszą rozpocząć stosowanie środków transponujących dyrektywę 2014/65/UE, oraz datę, od której uchylenie dyrektywy 2004/39/WE staje się skuteczne, o 12 miesięcy, czyli do dnia 3 stycznia 2018 r. Należy odpowiednio odroczyć sprawozdania i przeglądy. (12)Należy zatem odpowiednio zmienić dyrektywę 2014/65/UE, PRZYJMUJĄ NINIEJSZĄ DYREKTYWĘ: Artykuł 1 W dyrektywie 2014/65/UE wprowadza się następujące zmiany: 1)w art. 90 wprowadza się następujące zmiany: a)w ust. 1 datę „3 marca 2019 r.” zastępuje się datą „3 marca 2020 r.”; b)w ust. 2 wprowadza się następujące zmiany: (i)datę „3 września 2018 r.” zastępuje się datą „3 września 2019 r.”; (ii)datę „3 września 2020 r.” zastępuje się datą „3 września 2021 r.”; c)w ust. 4 datę „1 stycznia 2018 r.” zastępuje się datą „1 stycznia 2019 r.”; 2)w art. 93 ust. 1 akapit drugi datę „3 stycznia 2017 r.” zastępuje się datą „3 stycznia 2018 r.”, a datę „3 września 2018 r.” zastępuje się datą „3 września 2019 r.”; 3)w art. 94 datę „3 stycznia 2017 r.” zastępuje się datą „3 stycznia 2018 r.”; 4)w art. 95 ust. 1 datę „3 lipca 2020 r.” zastępuje się datą „3 stycznia 2021 r.”, a datę „3 stycznia 2017 r.” zastępuje się datą „3 stycznia 2018 r.”. Artykuł 2 Niniejsza dyrektywa wchodzi w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.