PL

Bruksela, dnia 22.11.2007

SEK(2007) 1509

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Dokument towarzyszący

Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów

Europejski strategiczny plan w dziedzinie technologii energetycznych (plan EPSTE)

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

{COM(2007) 723 wersja ostateczna}

{SEC(2007) 1508}

{SEC(2007) 1510}

{SEC(2007) 1511}

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Streszczenie oceny skutków

Europejski strategiczny plan w dziedzinie technologii energetycznych

1. Wprowadzenie

Rada Europejska przypisała znaczenie potrzebie przekształcenia Europy w gospodarkę o bardzo zracjonalizowanym wykorzystaniu energii i niskim poziomie emisji gazów cieplarnianych. Dnia 9 marca 2007 r. Rada przyjęła politykę energetyczną dla Europy na podstawie pakietu energetycznego Komisji z dnia 10 stycznia 2007 r. Uznając potrzebę zintegrowanego podejścia do polityki w dziedzinie zmian klimatu i polityki energetycznej przyjęta polityka energetyczna stawia sobie potrójny cel, jakim jest przeciwdziałanie zmianom klimatu, ograniczanie podatności Unii na wpływ czynników zewnętrznych wynikającej z zależności od importu paliw kopalnych oraz wspieranie wzrostu gospodarczego.

W realizacji tego celu zasadniczą rolę powinny odgrywać badania i innowacje w dziedzinie technologii energetycznych. Europa musi opracować szereg niedrogich, czystych, wydajnych i niskoemisyjnych technologii energetycznych światowej klasy oraz stworzyć stabilne i przewidywalne warunki dla przemysłu – przede wszystkim małych i średnich przedsiębiorstw, tak by zagwarantować powszechne stosowanie tych technologii we wszystkich sektorach gospodarki.

W kontekście polityki energetycznej dla Europy Rada Europejska zaprosiła Komisję do przedstawienia najpóźniej w marcu 2007 r. Europejskiego strategicznego planu w dziedzinie technologii energetycznych (plan EPSTE), by ożywić innowacje w tej dziedzinie.

W celu przygotowania tego planu Komisja przeprowadziła szerokie konsultacje z zainteresowanymi podmiotami, obejmujące zarówno warsztaty, jak i kwestionariusz wypełniany za pośrednictwem Internetu. Ponadto opracowano „mapę technologii” i „mapę możliwości” w celu poddania ocenie najbardziej obiecujących technologii oraz możliwości istniejących w Europie.

Główne elementy wniosku Komisji to struktura zarządzająca służąca kierowaniu europejskich wysiłków w kierunku innowacji w dziedzinie technologii energetycznych oraz zestaw europejskich inicjatyw służących przyspieszeniu rozwoju i stosowania kluczowych technologii energetycznych.

Celem niniejszego dokumentu jest podsumowanie oceny poszczególnych opcji politycznych związanych z organizacją podstawowego systemu badań i innowacji w UE.

2. Podstawy działań na szczeblu Wspólnoty

By osiągnąć przyjęte przez Radę na 2020 r. cele dotyczące emisji gazów cieplarnianych, energii odnawialnej i racjonalizacji zużycia energii zachodzi potrzeba obniżenia kosztów istniejących niskoemisyjnych i wysoce wydajnych technologii oraz potrzeba zasadniczej zmiany w ich rozpowszechnianiu na rynku. Chcąc zrealizować ambitny cel przewidujący zmniejszenie naszych emisji gazów cieplarnianych o 60-80 % do 2050 r., potrzebujemy w dłuższej perspektywie przełomowych odkryć naukowych, które umożliwią opracowanie nowych generacji technologii.

Obecne tendencje w rozwoju europejskiego systemu energetycznego i związane z nim prognozy na przyszłość pokazują, że Europa nie jest na dobrej drodze do osiągnięcia wyznaczonych celów. Po osiągnięciu najwyższych wartości w latach osiemdziesiątych publiczny i prywatny budżet na badania charakteryzował się znacznym spadkiem. Poziom inwestycji i zakres wysiłków w dziedzinie innowacji są obecnie zupełnie niewspółmierne ze skalą wyzwań.

Proces wprowadzania innowacji w dziedzinie technologii energetycznych charakteryzuje się także niedomaganiami strukturalnymi, takimi jak długie okresy poprzedzające wprowadzenie nowych technologii na rynek masowy, zablokowanie inwestycji w infrastrukturę, zróżnicowane zachęty rynkowe i wyzwania związane z połączeniem sieci. Rozpowszechnianie na rynku nowych technologii energetycznych utrudnia ponadto „towarowy” charakter energii. Nowe technologie są zasadniczo bardziej kosztowne od technologii zastępowanych. Podsumowując, na rynku nie istnieje zapotrzebowanie na technologie tego rodzaju.

Również przedsiębiorstwa prowadzące działalność poza Europą zdały sobie sprawę z możliwości wprowadzania nowych technologii na rynek i koncentrują się na wysiłkach zmierzających do rozwoju technologii niskoemisyjnych. Niepożądanym skutkiem tych działań może być uzależnienie europejskiego rynku, ograniczającego emisje dwutlenku węgla, od importowanych technologii, mimo tego, iż popyt powstaje na rynku krajowym.

Obecnie europejska baza naukowa charakteryzuje się rozproszeniem, licznymi rozbieżnymi strategiami badawczymi i możliwościami, które nie osiągają masy krytycznej. Istotą problemu jest potrzeba lepszej koordynacji indywidualnych wysiłków w zakresie innowacji celem osiągnięcia koniecznej masy krytycznej.

Ponadto Unia Europejska nie wykorzystuje obecnie pełnego potencjału innowacyjnego istniejącego na rynku wewnętrznym w celu badania synergii istniejących między państwami członkowskimi, dotyczących rozwoju i stosowania nowych technologii energetycznych. Różnorodność krajowych programów, regulacji prawnych i specyfikacji technicznych prowadzi do fragmentacji rynku i powstrzymuje sektor przemysłu przed dokonywaniem ryzykownych inwestycji w technologie.

Kluczową kwestią jest czas. Stopniowe przekształcenie systemu energetycznego zajmie dziesiątki lat. Wymaga to podjęcia natychmiastowych strategicznych działań na poziomie europejskim, aktywnego planowania i wszechstronnych ram politycznych.

3. Założenia planu EPSTE

Strategicznym celem planu EPSTE jest przyspieszenie procesu innowacji w zakresie niskoemisyjnych technologii, dostarczenie UE technologii niezbędnych do realizacji celów politycznych oraz wykorzystanie możliwości stwarzanych przez nowe rynki na świecie.

Zatem główne cele operacyjne planu EPSTE to: (i) zmiana sposobu zarządzania systemem badań i innowacji w dziedzinie technologii energetycznych poprzez włączenie i zaangażowanie wszystkich zainteresowanych podmiotów w ramach spójnych programów; (ii) strategiczne planowanie kierujące wysiłki w zakresie badań i innowacji w kierunku technologii i działań o największym potencjale umożliwiającym realizację celów europejskiej polityki energetycznej; (iii) skuteczniejsze wdrożenie i wykonanie wszystkich działań wchodzących w skład procesu innowacji i zarządzanie tymi działaniami; oraz, (iv) efektywniejsze pod względem ekonomicznym i ukierunkowane na wyniki przyznawanie i zwiększanie środków finansowych.

4. Opcje polityczne

Rozważono cztery opcje polityczne związane z organizacją podstawowego systemu badań i innowacji w UE.

Jedną z możliwości jest kontynuacja obecnego procesu innowacji w dziedzinie technologii energetycznych. Podejście to okazało się dotychczas skuteczne we wspieraniu europejskiego systemu energetycznego. Szereg państw członkowskich realizuje już ambitne strategie na rzecz kolejnej generacji technologii energetycznych, wskazując na znaczenie bieżącego inwestowania w tym obszarze. Proces ten opiera się głównie na programach indywidualnych zawierających własne mechanizmy ustanawiania priorytetów, struktury zarządzania i finansowania i realizowanych na różnych poziomach: wspólnotowym, krajowym, regionalnym, przedsiębiorstw, itp. Programy te różnią się pod względem zakresu i skali przyznanych środków, co znajduje odzwierciedlenie w intensywności wysiłków skupianych na poszczególnych technologiach.

Inną możliwością jest ustanowienie nowej struktury innowacji oraz nowego procesu innowacji na poziomie UE poprzez strategiczną koordynację i strategiczne planowanie. Nowy proces dąży do bardziej skutecznego wykorzystywania zasobów – od etapu pomysłów do etapu rynkowego, jednocześnie ożywiając, podnosząc i wykorzystując w bardziej skuteczny sposób inwestycje publiczne i prywatne. Bardziej konkretnie ustanawia się zespół kierujący ds. badań i innowacji w dziedzinie energii, w skład którego wchodzą przedstawiciele państw członkowskich i który posiada mandat do przyznawania środków budżetowych. Zespół określa i nadzoruje wieloletnią strategię na rzecz wzmacniania innowacji w dziedzinie technologii energetycznych. Celem wspierania zespołu w kwestiach związanych ze strategią i wdrażaniem ustanawia się otwarte systemy zarządzania informacjami i wiedzą, w tym system śledzenia rozwoju technologicznego i mapy zasobów. Realizowane działania są okresowo monitorowane za pośrednictwem powszechnego modelu oceny.

Alternatywną opcją polityczną jest ustanowienie scentralizowanej struktury, w której gestii leży opracowanie i realizacja strategii w dziedzinie innowacji energetycznych na poziomie Wspólnoty zgodnie z celami polityki UE. Struktura ta ustanowiona jest poprzez prawodawstwo i dysponuje własną radą zarządzającą. Rada zarządzająca ustanawia i aprobuje wieloletnią strategię oraz szczegółowy plan prac zarządzany i monitorowany przez jej własną strukturę zarządzającą, i dokonuje ich przeglądu. Środki finansowe dla organizacji dostarczane są przez państwa członkowskie, Komisję Europejską i sektor przemysłu, na zasadzie indywidualnej lub w postaci stałych dotacji i są one rozdzielane przez radę zarządzającą w ramach programu prac. Zasadniczo główne różnice między niniejszą i omówioną wcześniej opcją polityczną to: (i) utworzenie specjalnej europejskiej struktury posiadającej mandat do określania wieloletniej strategii w dziedzinie innowacji oraz do zarządzania działaniami Wspólnoty i państw członkowskich; operacja ta wymaga jednak finansowania na poziomie krajowym i wspólnotowym; (ii) ramy decyzyjne opierają się na podejściu odgórnym, oraz (iii) finansowanie badań odbywa się za pośrednictwem organizacji w oparciu o zasadę konkurencyjności.

Ostatnia z rozważanych opcji politycznych opiera się na podejściu rynkowym. Podstawą tej opcji są odrębne funkcje podmiotów publicznych i prywatnych. Władze publiczne ustanawiają wiążące cele w zakresie emisji dwutlenku węgla i wdrażają wymagane instrumenty umożliwiające stworzenie na rynku odpowiedniego podłoża dla wprowadzenia technologii. Z kolei rozwój technologii jest domeną tylko i wyłącznie sił rynkowych. W praktyce na poziomie UE wprowadzony zostaje zestaw wiążących celów dotyczących emisji CO2, któremu towarzyszy sprawny mechanizm ustalania cen uprawnień do tych emisji (np. system handlu uprawnieniami do emisji). Główne różnice w porównaniu z dwoma wcześniej omówionymi opcjami to (i) brak koordynacji i planowania w zakresie innowacji technologicznych na poziomie UE, oraz (ii) fakt nieustanawiania z góry wspólnych działań operacyjnych między sektorem publicznym i prywatnym, mających na celu wzmożenie innowacji.

5. Główne wyniki oceny opcji politycznych

Opcje polityczne zostały ocenione pod kątem trzech kryteriów: przewodnictwo, wdrażanie i zasoby. Główne wyniki oceny skutków można streścić następująco:

· Przewodnictwo: opcja ustanowienia scentralizowanej struktury jest odpowiednia do sprostania potrzebom przyspieszenia tempa innowacji. Jednak w celu zapewnienia skuteczności tego modelu konieczny jest transfer kompetencji z państw członkowskich, co stwarza pewne obawy w odniesieniu do zasady pomocniczości. Opcja strategicznej koordynacji zapewnia wysoki poziom przewodnictwa poprzez ustanowienie jednych ram w zakresie innowacji, lecz pozostawienie podejmowania decyzji w gestii państw członkowskich. Wreszcie w ramach podejścia rynkowego przewodnictwo spoczywa w rękach rynku, narażając na szwank równowagę między krótkofalową wizją rynkową a długofalowymi celami Europy w zakresie zrównoważonego rozwoju.

· Wdrażanie: najważniejszym atutem strategicznej koordynacji jest ustanowienie jednych ram wdrażania działań, wzmocnionych strukturą zarządzającą, dotyczących szerokiego zakresu technologii energetycznych. Ułatwia to systematyczne wykorzystywanie instrumentów służących wspólnemu programowaniu i wykonaniu. Chociaż skuteczność wdrożenia scentralizowanej struktury jest zapewniona dzięki zinstytucjonalizowanym ramom wspieranym przez organizację posiadającą własny budżet i struktury zarządzające, niesie ona ze sobą ryzyko biurokratyzacji i, co więcej, ryzyko samoprzekształcenia w dodatkowe ogniwo organizacyjne niewywierające istotnego wpływu na innowacje. Wreszcie podejście rynkowe wiąże się z ryzykiem, że osiągnięcie celów polityki mogłoby również być możliwe przy wykorzystaniu technologii spoza Europy.

· Zasoby: dzięki strategicznej koordynacji ułatwienie systematycznego wykorzystywania określonych instrumentów, takich jak Wspólne Inicjatywy Technologiczne, jest katalizatorem ożywienia publicznych i prywatnych inwestycji, przy jednoczesnym zagwarantowaniu, że zasoby finansowe są przyznawane i wykorzystywane w sposób bardziej skoncentrowany i ukierunkowany na wyniki. Zinstytucjonalizowany budżet w scentralizowanej strukturze gwarantuje minimalny poziom stabilności i bezpieczeństwa finansowego w celu wspierania wyważonego zestawu technologii w krótko- i długoterminowej perspektywie. Niemniej jednak środki finansowe potrzebne strukturze w celu wykonania planu prac mogą być ograniczone w związku z konkurowaniem o zasoby z realizowanymi programami. Wreszcie podejście rynkowe zapewnia skuteczne wykorzystanie zasobów i niezbędną mobilizację funduszy z prywatnych inwestycji, kładąc mniejszy nacisk na zasoby publiczne. Należy jednak zauważyć, że inwestycje w zasoby ludzkie i badania podstawowe, w tym wszystkie wynikające z nich pozytywne skutki zewnętrzne, mogą nie okazać się optymalne.

6. Zalecenie

Z oceny skutków czterech opcji politycznych wynika, że opcją preferowaną jest model strategicznej koordynacji, gdyż łączy on najlepsze elementy dotyczące przewodnictwa, wdrażania i zasobów. Strategiczna koordynacja wydaje się najlepszą opcją do przekształcenia się we wzmocniony system badań i innowacji w dziedzinie energii, który przyspieszyłby rozwój technologiczny.

--------------------------------------------------