[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 10.1.2007

SEK(2006) 1720

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Mapa drogowa na rzecz energii odnawialnej PODSUMOWANIE OCENY WPłYWU

{KOM(2006) 848 wersja ostateczna}{SEK(2006) 1719}{SEK(2007) 12}

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Mapa drogowa na rzecz energii odnawialnej – Podsumowanie oceny wpływu

WPROWADZENIE

Za pośrednictwem konkluzji Prezydencji Rada Europejska poprosiła Komisję o przedłożenie mapy drogowej na rzecz energii odnawialnej i rozważenie możliwości osiągnięcia celu udziału energii odnawialnej na poziomie 15 % w 2015 r.[1] Parlament Europejski ze swojej strony wezwał do ustanowienia obligatoryjnego celu na poziomie 25 % całkowitego zużycia energii do 2020 r. (w tym obligatoryjne cele sektorowe).[2] Niniejsza ocena wpływu ma na celu stwierdzenie, czy UE powinna przyjąć wymierne cele dotyczące udziału energii odnawialnej w 2020 r.[3]; a jeśli tak, na jakim poziomie i w jakiej formie.

Ocena opracowana została w kontekście celów europejskiej polityki energetycznej: trwałość środowiska naturalnego, bezpieczeństwa dostaw i konkurencyjności. Odnawialne źródła energii mogą potencjalnie przyczynić się do realizacji każdego z wymienionych powyżej celów. Zapewniają one niewielką emisję gazów cieplarnianych i nie przyczyniają się do zmian klimatycznych, stanowiących główny problem w zakresie ochrony środowiska. Mają one głównie charakter lokalny i wspierają dywersyfikację paliw oraz bezpieczeństwo dostaw. Mogą wspierać konkurencyjność przez wprowadzanie na rynek energii nowych innowacyjnych producentów.

Ocena wpływu obejmuje ocenę powyższych skutków, jeśli to możliwe wraz z ich kwantyfikacją. Wykorzystano w niej wyniki dwóch modeli: PRIMES i Green-X.

AKTYWNA POLITYKA W ZAKRESIE ENERGII ODNAWIALNYCH CZY NORMALNA DZIAŁALNOŚĆ?

W odniesieniu do rozwoju energii odnawialnej, UE może przyjąć podejście oparte na „normalnej działalności”[4] lub spójną politykę na rzecz rozwoju energii odnawialnej. Oczekuje się, że w warunkach normalnej działalności energia odnawialna uzyska udział na poziomie między 10,5 i 12,5 % w 2020 r., co można porównać ze scenariuszami opartymi na proaktywnej polityce, w ramach których – zgodnie ze stanowiskiem Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej – w 2020 r. energia odnawialna może uzyskać udział na poziomie 20 %.

Wykonalność

Pierwsze pytanie dotyczy możliwości uzyskania znacznie wyższego udziału. Rozważono dwa aspekty: dostępność biomasy wystarczającej dla celów energetycznych i zdolność systemu energetycznego do przyjęcia wystarczających ilości energii wiatrowej i innych rodzajów energii zmiennej.

Przykładowo, aby osiągnąć udział energii odnawialnej na poziomie 20%, koniecznych będzie maksymalnie 230 milionów ton ekwiwalentu ropy naftowej (Mtoe) bioenergii z produkcji krajowej i importu[5]. Przy konserwatywnym założeniu importu 15% wykorzystywanej biomasy udział, który będzie musiał pochodzić z UE, wyniesie maksymalnie 195 Mtoe. Opisany model wynika z założeń Komisji i uważany jest za możliwy do realizacji. Można go również porównać z szacunkami Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska, zgodnie z którymi 25 krajów UE będzie w stanie dostarczać 235 Mtoe bioenergii w 2020 r[6]. Ponieważ przedstawiona ocena opierająca się na UE-25 nie uwzględnia Rumunii i Bułgarii – krajów o niskim wewnętrznym zużyciu energii i wysokim potencjale w zakresie produkcji bioenergii – można stwierdzić, że potrzeby dotyczące biomasy nie podlegają ograniczeniom pod względem wykonalności.

Podobnie energia zmienna mogłaby przyczynić się do produkcji do 18% energii elektrycznej, co nie powinno wiązać się z problemami pod względem wykonalności: istnieje kilka wszechstronnych analiz skazujących na techniczna możliwość włączenia takiego poziomu energii zmiennej do sieci energetycznej.[7]

Warto również zauważyć, że przy określaniu potencjalnej stopy wzrostu nowych technologii i zastępowania energii konwencjonalnej energią odnawialną stosowane modele odzwierciedlają cykle inwestycyjne (często długie) w sektorze energetycznym (okres użytkowania aktywów).

Koszty

Biorąc pod uwagę brak pełnej internalizacji kosztów zewnętrznych i korzyści, koszty większości form energii odnawialnej są wyższe niż energii konwencjonalnej. Oczekuje się, że do 2020 r. ta różnica zmniejszy się, ale nie zniknie.

Przyjmując ceny energii uzyskiwanej z ropy naftowej, której cena wynosi 48 USD za baryłkę, koszt energii odnawialnej w scenariuszu normalnej działalności byłby w 2020 r. o 13 mld EUR rocznie wyższy niż alternatyw konwencjonalnych. W przypadku 20 % udziału energii odnawialnej dodatkowy koszt wyniósłby 24 do 31 mld EUR. Jednakże wymienione kwoty dodatkowe zostałyby prawie całkowicie zrównoważone, gdyby ceny ropy naftowej były wyższe – np. wynosiłyby 78 USD za baryłkę, a emisja CO osiągnęła cenę 25 EUR/1 t CO.

Emisja gazów cieplarnianych

W ramach scenariusza normalnej działalności zastosowanie energii odnawialnej w 2020 r. zapewniłoby roczne oszczędności na poziomie 430–600 milionów ton (Mt) CO. Przy udziale energii odnawialnej na poziomie 20 % oszczędności te wyniosłyby 600–900 Mt[8].

Bezpieczeństwo zaopatrzenia w energię

Scenariusze polityki Green-X i PRIMES wykazują, że ograniczenie zużycia paliw w 2020 r. w związku ze zwiększeniem udziału energii odnawialnej wyniesie około 234–300 Mtoe rocznie[9], z czego około 200 Mtoe rocznie byłoby importowane. Można oczekiwać, że import ropy naftowej z Bliskiego Wschodu i WNP byłyby niższy o przynajmniej 50 Mtoe.

Ropa naftowa to paliwo, które wiąże się z najpoważniejszymi zagrożeniami dla bezpieczeństwa dostaw, szczególnie w transporcie. Scenariusz zakładający wyższy udział biopaliw miałby duże znaczenie dla rozwiązania najpoważniejszego problemu bezpieczeństwa dostaw UE. Bezpieczeństwo dostaw stanowi również poważne zagadnienie w ciepłownictwie, biorąc pod uwagę wysokie uzależnienie od ropy naftowej i gazu.

Zatrudnienie, PKB i możliwości eksportowe

Wyniki PRIMES i GREEN-X wprowadzono do modeli całej gospodarki. Uwzględniają one między innymi zmiany cen, które będą wynikiem promowania energii odnawialnej. Jeden z trzech zastosowanych modeli[10] wskazywał, że przy 20 % udziale energii odnawialnej w 2020 r. PKB będzie o niewiele więcej niż 0,5 % wyższy niż w warunkach normalnej działalności, a zatrudnienie wzrośnie o mniej niż 0,3 %, co odpowiada około 650 000 dodatkowym miejscom pracy. Drugi model wykazał[11], że zatrudnienie w sektorze biopaliw wzrosłoby o 144 000 miejsc pracy, a PKB zwiększyłby się o około 0,23 %. Na podstawie trzeciego modelu[12] dotyczącego energii elektrycznej przewiduje się szacunkowy spadek dobrobytu o 0,05 %.

Powyższe modele dotyczą przede wszystkim wpływu europejskiego zapotrzebowania na energię ze źródeł odnawialnych i na urządzenia kapitałowe konieczne do jej produkcji. Aktywna polityka w zakresie energii odnawialnej zapewnia również producentom europejskim możliwości eksportu technologii. Taki potencjał eksportowy jest największy w przypadku technologii innowacyjnych, ale dotyczy również technologii tradycyjnych.

Różnorodność biologiczna

Głównym zagrożeniem dla różnorodności biologicznej są zmiany klimatyczne. W związku z tym, pozytywny wpływ energii odnawialnej na emisję gazów cieplarnianych w znacznym stopniu pozytywnie wspiera różnorodność biologiczną. Należy wziąć również pod uwagę wpływ produkcji energii na bioróżnorodność lokalną. Na przykład, w przypadku energii wiatru i biopaliw należy eliminować procesy produkcyjne o istotnym negatywnym wpływie na różnorodność biologiczną: tzn. poprzez unikanie umieszczania turbin wiatrowych w punktach, przez które muszą przelatywać ptaki migrujące lub poprzez nie prowadzenie wyrębu lasów tropikalnych dla celów produkcji oleju palmowego do wytwarzania biodiesla. Aby wyeliminować takie procesy produkcyjne, Komisja pracuje nad wytycznymi dotyczącymi uwzględniania wpływu na środowisko w rozwoju energetyki wiatrowej i proponuje wprowadzenie schematu różnicowania systemów wsparcia w ramach zmiany dyrektywy w sprawie biopaliw.

Uwzględniając te działania, można stwierdzić, że wpływ znacznie większego udziału energii odnawialnej na różnorodność biologiczną byłyby w zasadzie pozytywny, nawet przed uwzględnieniem negatywnego wpływu energii konwencjonalnej. W rzeczywistości konwencjonalna produkcja energii ma znaczny wpływ na bioróżnorodność (przykładem mogą być wycieki ropy naftowej). W ramach polityki promocji energii odnawialnej wpływ ten zostałby ograniczony, ponieważ wysoki udział energii odnawialnej oznacza mniejsze wykorzystanie energii konwencjonalnej.

Jakość powietrza

Zastąpienie produkcji energii elektrycznej z paliw kopalnych energią odnawialną ma generalnie pozytywny wpływ na jakość powietrza, szczególnie jeśli zastępowanym paliwem jest węgiel. Zastąpienie konwencjonalnych paliw transportowych biopaliwami ma minimalny wpływ na jakość powietrza ze względu na skuteczne mechanizmy kontroli zanieczyszczeń generowanych przez transport drogowy.

Zastąpienie ogrzewania konwencjonalnego ogrzewaniem w oparciu o biomasę może mieć ujemny wpływ na jakość powietrza w przypadku zastosowania urządzeń o niskiej jakości. Aby uniknąć takiej sytuacji, należy dołożyć wszelkich starań, aby zapewnić dostępność działań wspierających wyłącznie dla urządzeń o wysokiej jakości.

Aspekty międzynarodowe

Europejski popyt na biomasę, w szczególności biopaliwa, może przyczynić się do poprawy stosunków handlowych z partnerami handlowymi Unii Europejskiej, w szczególności z krajami rozwijającymi się, wśród których wiele wykazuje potencjał w zakresie produkcji i eksportu biomasy i biopaliw po konkurencyjnych cenach. Odnawialne źródła energii mogą zapewnić istotne szanse na stworzenie miejsc pracy i rozwój obszarów wiejskich w krajach rozwijających się. W związku z tym zdecydowaną politykę UE w zakresie energii odnawialnej można uznać za ważne narzędzie polityki w stosunku do krajów rozwijających się.

Dążenie do zapewnienia udziału na poziomie innym niż 20 %

Korzystając z jednego z badanych scenariuszy, przeprowadzono analizę wrażliwości, która miała porównać wpływ osiągnięcia udziału na poziomie 20 % w 2020 r. z osiągnięciem udziału na poziomie 16, 18 lub 22 %.

W przypadku ustalenia udziału energii odnawialnej na poziomie poniżej 20 % szacowane obniżki kosztów (właściwe dla scenariusza „20 %”) w przybliżeniu odpowiadają ograniczeniu korzyści. Na przykład, wariant „16 %” wiązałby się z obniżeniem wykorzystania energii odnawialnej o 20 %; obniżeniem o 19 % CO2: obniżeniem o 24 % importu paliw kopalnych; oraz kosztami inwestycyjnymi niższymi o 23 %.

Dla odróżnienia, w przypadku ustalenia udziału energii odnawialnej na poziomie powyżej 20 % – w wariancie „22 %” – koszty wzrosną bardziej niż korzyści. Wyższe o 10 % zastosowanie energii odnawialnej wiązałoby się z porównywalnym wzrostem oszczędności emisji CO i importu paliw kopalnych (odpowiednio o 7 i 12 %), ale koszty inwestycyjne zwiększyłyby się o 26 %.

Stanowi to uzasadnienie dla przekonania, że rozsądne jest nie dążenie do osiągnięcia udziału powyżej 20 %.

Wniosek

W oparciu o powyższą analizę i zależnie od wagi politycznej każdego z wymienionych czynników, uzasadnione byłyby, aby UE doszła do wniosku, że warto zastosować aktywne podejście do energii odnawialnej z ambitnymi celami na 2020 r.

JAK NALEŻY PROMOWAĆ ENERGIĘ ODNAWIALNĄ?

Jeśli UE ma realizować cel obejmujący wysoki udział energii odnawialnej w 2020 r., należy zastanowić się na sposobami jego realizacji.

Dostępne narzędzia

Przydatne mogą okazać się środki nieregulacyjne, takie jak umowy dobrowolne, informacje dla konsumentów oraz badania naukowe i rozwój technologiczny. Nie można jednak oczekiwać, by środki te same w sobie doprowadziły do uzyskania znacznie wyższego udziału energii odnawialnej w 2020 r.

Podejmuje się starania w celu internalizacji kosztów zewnętrznych, ale postępy są niewielkie i niewystarczające do osiągnięcia celów Wspólnoty w zakresie energii odnawialnej.

Wyznaczanie celów było tradycyjnie skuteczne jako narzędzie w unijnej polityce w zakresie energii odnawialnej. W szczególności, cele legislacyjne, które Wspólnota przyjęła dla energii odnawialnej w produkcji energii[13] i transporcie[14], stworzyły kontekst dla znacznego wzrostu obu sektorów. Jeśli UE ma podjąć poważne starania dla osiągnięcia znacznie wyższego udziału energii odnawialnej, nieodzowne wydaje się dalsze stosowanie podejścia opartego na celach.

Cele sektorowe, czy jeden cel w zakresie energii odnawialnej?

Obecny system celów sektorowych można zastąpić systemem z jednym celem w zakresie energii odnawialnej dla każdego państwa członkowskiego, co miałoby zaletę w postaci zapewnienia elastyczności rynku przy wyborze sposobu osiągnięcia tego celu. W zasadzie można oczekiwać, że koszty takiego działania zostałaby ograniczone do minimum. Wydaje się, że jest to właściwe podejście, które powinno być realizowane w przyszłej polityce.

Jedną z głównych funkcji celów jest jednak ustanowienie ram zapewniających inwestorowi pewność. Ważne jest również unikanie ryzyka koncentracji rynku na inwestycjach w najtańsze technologie, co spowodowałoby opóźnienie, ze względu na ich wyższe koszty, rozwoju bardziej obiecujących i wydajnych technologii . Ograniczenie technologii mogłoby oznaczać nie osiągnięcie celów w zakresie bezpieczeństwa dostaw i ograniczenia emisji.

Ryzyko to jest szczególnie wyraźne w odniesieniu do biopaliw, które stanowią jedyny dostępny sposób rozwiązania zagadnień w zakresie bezpieczeństwa dostaw (co ma kluczowe znaczenie) i emisji w sektorze transportowym.

Analiza sugeruje, że bardziej zrównoważony rozwój technologii wynikający z celów sektorowych dla biopaliw zapewniłyby bardziej długoterminowe korzyści ekonomiczne i środowiskowe. Zaleca się zatem przyjęcie minimalnych celów dotyczących wykorzystania biopaliw w 2020 r.

Różne struktury energii odnawialnej

W celu zbadania potencjalnego rozwoju każdego sektora energetycznego opracowano trzy scenariusze, zakładające ogólny udział energii odnawialnej na poziomie 20 % w 2020 r., przy różnej strukturze poszczególnych sektorów:

1. PRIMES – scenariusz „wysokiego udziału energii odnawialnej i wydajności”, w ramach którego energia odnawialna będzie podstawą produkcji 43 % energii elektrycznej, 15 % zużycia benzyny i oleju napędowego w transporcie i 16 % w odniesieniu do ogrzewania i chłodzenia.

2. Green-X – scenariusz „najniższych kosztów”, rozpoczynający się od najtańszej technologii, zapewniający wyższy udział energii odnawialnej w produkcji energii elektrycznej niż scenariusz PRIMES i niższy udział (12 %) w transporcie.

3. Green-X – scenariusz „zrównoważony”, w ramach którego potencjał energii odnawialnej wykorzystywany jest w porównywalnym stopniu w różnych sektorach i technologiach, co zapewnia wyższy niż w innych scenariuszach udział energii odnawialnej w ogrzewaniu i chłodzeniu (21 %); niższy udział w produkcji energii elektrycznej (34 %); i pośredni udział w transporcie (14 %).

Biorąc pod uwagę powyższe scenariusze, cel na poziomie 14 % w szczególności w odniesieniu do biopaliw mógłby być uznany za optymalny. Podczas gdy taki wzrost byłby osiągalny, należy zastosować bardziej ostrożne podejście przy ustalaniu wiążących celów minimalnych.

Ocena wpływu wyjaśnia dlaczego, w oparciu o konserwatywne założenia związane z dostępnością proekologicznych biopaliw oraz technologiami produkcji silników samochodów i biopaliw, rozsądnym celem w odniesieniu do biopaliw na 2020 r. byłoby około 31 Mtoe zużycia paliwa transportowego.

W oparciu o powyższą analizę i zależnie od wagi politycznej każdego z wymienionych czynników, zaleca się połączenie ogólnego celu dotyczącego udziału energii odnawialnej na poziomie 20 % w 2020 r. z celem sektorowym dla biopaliw na poziomie 10 %.

[1] Konkluzje prezydencji 7775/06 z dnia 24 marca 2006 r.

[2] Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 14 grudnia 2006 r.

[3] Uwaga: zgodnie z wynikami modeli zastosowanymi w niniejszej ocenie wpływu, 20% udział energii odnawialnej w 2020 r. (do czego wezwał Parlament) jest zgodny z 15% udziałem w 2015 r. (sugerowanym przez Komisję Europejską).

[4] Należy zauważyć, że przedstawiony scenariusz „normalnej działalności” nie jest scenariuszem bazowym, gdyż przewiduje o około 13 % więcej oszczędności energii niż można się spodziewać ze scenariusza bazowego, a zatem odzwierciedla środki określone w Planie działania na rzecz racjonalizacji zużycia energii COM(2006) 545.

[5] Większości regionów świata ma większy w porównaniu do Europy potencjał produkcji biomasy w stosunku do ich spodziwanego popytu na energię, a zatem posiada zdolnosci produkcyjne biomasy przeznaczonej do wywozu. Przywóz biomasy prawdopodobnie w znaczny sposób przyczyni się do wzrostu udziału energii odnawialnych w UE w 2020 r.

[6] Europejska Agencja Ochrony Środowiska (2006), „Ile bioenergii może wytwarzać Europa bez szkody dla środowiska naturalnego?” (ang. „How much bioenergy can Europe produce without harming the environment?”), raport EEA nr 7/2006.

[7] Dokument z konferencji Europejskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej (GWPC): „Projekt i funkcjonowanie systemów elektroenergetycznych o dużym udziale mocy uzyskanej z energii wiatru, pierwsze wyniki współpracy z Międzynarodową Agencją Energii (IEA)” (ang. „Design and operation of Power Systems with Large Amounts of Wind Power, first results of IEA collaboration”). Patrz strona internetowa dotycząca porozumienia wykonawczego w sprawie energii wiatru: http://www.ieawind.org/AnnexXXV/Task25_Publications.html.

[8] Wyliczenie emisji obejmuje CO2, ale nie uwzględnia emisji innych gazów cieplarnianych objętych Protokołem z Kioto, w tym metanu (CH4) i tlenku azotu (N2O), co oznacza zawyżenie korzyści w zakresie gazów cieplarnianych wynikających z biomasy, ponieważ proces produkcyjny (uwzględniony w analizie cyklu życia) prowadzi do emisji CH4, jak również N2O. Wyliczenie emisji uwzględnia również niezależnie bezpośrednią emisję, ale nie emisję w całym cyklu życia. Takie zagadnienia metodologiczne mają szczególne znaczenie w przypadku biopaliw i są w pełni uwzględnione w ocenie wpływu zmiany dyrektywy w sprawie biopaliw. [ref.]

[9] Wartość ze scenariusza „wysokiego udziału energii odnawialnej i wydajności” w modelu PRIMES wynosi 234 Mtoe, podczas gdy scenariusz Green-X daje zakres 250-300 Mtoe.

[10] Model ASTRA zastosowano do oceny wpływu osiągnięcia 20% udziału energii odnawialnej we wszystkich trzech sektorach energetycznych na zatrudnienie i PKB.

[11] Stworzono model input-output (I/O) z zastosowaniem danych ze modelu Komisji rynku rolnego ESIM, aby oszacować wypływ na PKB i zatrudnienie zastosowania biopaliw na poziomie 14 %.

[12] Modele PACE-E3 i POLES wykorzystano do oszacowania wpływu na PKB udziału energii odnawialnej na poziomie 35 % w produkcji energii elektrycznej.

[13] Dyrektywa 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 września 2001 r. w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych, (Dz.U. L 283 z 27.10.2001, str. 33).

[14] Dyrektywa 2003/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych, Dz.U. L 123 z 17.5.2003, str. 42.