1. WPROWADZENIE

Zdecydowana reakcja polityczna UE na pandemię COVID-19 przyczyniła się do zwiększenia odporności Unii, co widać również w obecnej bezprecedensowej sytuacji geopolitycznej i gospodarczej. Skoordynowane działania w ramach polityki na poziomie unijnym i krajowym złagodziły wpływ pandemii na gospodarki państw członkowskich i otworzyły drogę do silnej odbudowy gospodarczej. Jesienią 2021 r. gospodarka UE osiągnęła poziom produkcji sprzed pandemii, a przed inwazją Rosji na Ukrainę prognozowano, że rozpoczyna się etap długotrwałego i silnego wzrostu. Agresja Rosji na Ukrainę wytworzyła jednak nową sytuację, nasilając istniejące czynniki hamujące wzrost, które według wcześniejszych przewidywań miały stopniowo ustępować. Dalszy wzrost cen surowców, ponowne zakłócenia w dostawach i rosnąca niepewność spowalniają wzrost gospodarczy i pociągają za sobą znaczne ryzyko pogorszenia sytuacji. Wiąże się to również z dodatkowymi wyzwaniami dla gospodarek UE związanymi z bezpieczeństwem dostaw energii i uzależnieniem od paliw kopalnych z Rosji. Rosnąca presja inflacyjna, której wpływ wykracza poza ceny energii, oraz duży napływ ludności uciekającej przed wojną mają bezpośredni wpływ na społeczeństwa europejskie. Mimo to gospodarka UE wykazuje się odpornością i według prognoz w latach 2022–2023 będzie się dalej rozwijać. Wzrostowi gospodarczemu nadal sprzyjają czynniki zewnętrzne wynikające z dynamiki ponownego otwarcia, wciąż poprawiającej się sytuacji na rynku pracy i zdecydowanej reakcji politycznej na wstrząs wywołany pandemią. Działania krótkoterminowe, w tym tymczasowe wsparcie w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE), inicjatywa inwestycyjna w odpowiedzi na koronawirusa, REACT-EU lub tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, a także trwające wdrażanie NextGenerationEU, którego centralnym elementem jest Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) – bez wątpienia się opłaciły. Jednocześnie według prognoz wzrost gospodarczy jest obarczony wyjątkową niepewnością i narażony na silne ryzyko spadku.

REPowerEU to unijny plan zmniejszenia uzależnienia Europy od rosyjskich paliw kopalnych tak szybko, jak to możliwe, a nawet na długo przed 2030 r., poprzez przyspieszenie wprowadzenia Europejskiego Zielonego Ładu. Podstawą planu REPowerEU jest pakiet Komisji z 18 maja i ma on na celu przyspieszenie działań na rzecz zapewnienia bardziej przystępnej cenowo, bezpiecznej i zrównoważonej energii w obliczu pojawiających się wyzwań. Potrzeba zmniejszenia uzależnienia UE od paliw kopalnych z Rosji nigdy nie była bardziej oczywista. Powinno się to opierać na szybkim odejściu od wszystkich paliw kopalnych, a także na wzmocnieniu unijnej odporności społecznej i gospodarczej. Plan REPowerEU obejmuje konkretne środki mające na celu zmniejszenie zależności energetycznej Unii od wszystkich paliw rosyjskich oraz przyspieszenie realizacji Europejskiego Zielonego Ładu za pomocą nowych działań w oparciu o pakiet „Gotowi na 55”. Plan zakłada uruchomienie dodatkowych środków finansowych w celu jeszcze większego przyspieszenia dekarbonizacji naszej gospodarki i uzupełnienia brakujących elementów unijnej infrastruktury, w tym kluczowych połączeń transgranicznych. Plan obejmuje również środki mające na celu złagodzenie wpływu zakłóceń w dostawach energii – spowodowanych rosyjską inwazją – na przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe. Środki służące przyspieszeniu procedur wydawania pozwoleń uwolnią potencjał UE w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, czemu towarzyszyć będą działania mające na celu rozwiązanie problemu niedoboru pracowników posiadających umiejętności ekologiczne

Europejski semestr i RRF stanowią solidne ramy zapewniające skuteczną koordynację działań politycznych i pozwalające sprostać obecnym wyzwaniom. Cztery wymiary konkurencyjnej zrównoważoności UE – zrównoważenie środowiskowe, wydajność, sprawiedliwość i stabilność makroekonomiczna – będą nadal wyznaczać kierunek działań w ramach polityki na szczeblu europejskim i krajowym. Zalecenia dla poszczególnych krajów przyjęte w kontekście europejskiego semestru zawierają wytyczne pozwalające państwom członkowskim odpowiednio reagować na dotychczasowe i nowe wyzwania oraz wnosić wkład w realizację wspólnych najważniejszych celów politycznych. W tym roku obejmują one również wytyczne w sprawie nowych rozdziałów planów odbudowy i zwiększania odporności (RRP) dotyczących REPowerEU, aby zmniejszyć zależność od paliw kopalnych za pomocą reform i inwestycji zgodnie z priorytetami REPowerEU. RRF będzie nadal podstawą programów reform i inwestycji państw członkowskich w nadchodzących latach i jest głównym narzędziem służącym do przyspieszenia dwojakiej transformacji – zielonej i cyfrowej – oraz wzmocnienia odporności państw członkowskich, w tym w drodze realizacji krajowych i transgranicznych działań w ramach REPowerEU. Za pomocą środków RRF wspiera się również projekty dotyczące wielu krajów i wzmacnia współpracę między państwami członkowskimi. Uzupełnieniem tych działań są fundusze polityki spójności i inne programy, które ułatwiają realizację kluczowych priorytetów Unii w zakresie inwestycji na poziomie krajowym i regionalnym, tak aby żaden region i żaden człowiek nie pozostał w tyle. Również cykl europejskiego semestru w 2022 r. jest źródłem aktualnych i spójnych informacji na temat postępów w osiąganiu celów zrównoważonego rozwoju (SDG) we wszystkich państwach członkowskich. Chociaż na poziomie Unii odnotowano w ostatnich latach postępy w realizacji prawie wszystkich SDG, jest jeszcze wiele do zrobienia, również w kontekście skutków pandemii COVID-19 oraz obecnej sytuacji geopolitycznej i gospodarczej.

2. PERSPEKTYWY W ZAKRESIE GOSPODARKI I ZATRUDNIENIA

Po okresie lekkiego spowolnienia pod koniec 2021 r. gospodarka UE wkroczyła w 2022 r. z perspektywą energicznego rozwoju w tym roku i w roku następnym. Po dynamicznym ożywieniu aktywności gospodarczej, które rozpoczęło się wiosną ubiegłego roku i trwało nieprzerwanie do wczesnej jesieni, tempo wzrostu w UE spadło pod wpływem nasilających się czynników negatywnych. Nawrót pandemii jesienią ubiegłego roku i szybkie rozprzestrzenianie się nowego wariantu omikron doprowadziły do ponownego obciążenia systemów opieki zdrowotnej i spowodowały przywrócenie ograniczeń, choć na ogół o łagodniejszym lub bardziej ukierunkowanym charakterze niż w poprzednich falach. Utrzymujące się wąskie gardła w logistyce i zaopatrzeniu, w tym niedobory półprzewodników, niektórych surowców i metali, odbiły się na produkcji, podobnie jak wzrost cen energii i niedobory siły roboczej w wielu krajach UE. Presja inflacyjna zaczęła ograniczać siłę nabywczą gospodarstw domowych. Ponieważ jednak spodziewano się unormowania sytuacji w zakresie dostaw i ograniczenia presji inflacyjnej, wydawało się, że aktywność gospodarcza ponownie nabierze tempa. Stała poprawa na rynku pracy, znaczne nagromadzenie oszczędności gospodarstw domowych, wciąż korzystne warunki finansowania oraz wprowadzenie RRF miały stanowić podstawę długotrwałej i solidnej fazy ekspansji gospodarczej.

Rosyjska inwazja na Ukrainę negatywnie wpłynęła na oczekiwania gospodarcze na świecie. Niekorzystny wpływ na perspektywy gospodarcze jest odczuwalny w wielu wymiarach. Obejmuje on obniżenie zaufania, ograniczenie handlu, trudniejsze warunki finansowania, a w szczególności wzrost cen towarów, co z kolei powoduje ponowne zakłócenia w łańcuchach dostaw i dodatkowe obciążenie dla światowej logistyki. Poza tymi skutkami bezpośrednimi inwazja Rosji na Ukrainę doprowadziła do rozpadu relacji z Rosją, w tym w zakresie stosunków handlowych i finansowych, którego skalę trudno jest w tym momencie w pełni ocenić. Jednocześnie drastyczne środki zastosowane w niektórych częściach Chin w celu powstrzymania pandemii mogą, jeśli będą dłużej utrzymywane, zwiększyć skalę istniejących wąskich gardeł. Nowe otoczenie geopolityczne wymaga działań zmierzających do uzyskania przez UE otwartej strategicznej autonomii i zmniejszenia uzależnienia Unii od energii oraz innych strategicznych produktów i technologii.

Chociaż inwazja Rosji na Ukrainę zwiększyła ogólną niepewność, z prognoz gospodarczych wynika, że w latach 2022 i 2023 gospodarka UE będzie się dalej rozwijała, co świadczy o jej odporności. Odzwierciedla to bezpieczną sytuację wyjściową przed wybuchem wojny oraz kluczowe wsparcie uzyskane dzięki pełnemu wykorzystaniu RRF. Zgodnie z Europejską prognozą gospodarczą z wiosny 2022 r. wzrost realnego PKB w UE ma ulec spowolnieniu z szacowanych 5,4 % w 2021 r. do 2,7 % w 2022 r. i 2,3 % w 2023 r. Przewiduje się, że wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 15–74 lat wzrośnie z 72,5 % w 2021 r. do 73,5 % w 2022 r. i 74,2 % w 2023 r. Inflacja ma być wyższa i utrzyma się na wysokim poziomie przez dłuższy czas niż zakładano w poprzedniej prognozie ze względu na wywołany wojną wzrost cen towarów i rozszerzającą się presję cenową. Szacuje się, że w 2022 r. wyniesie 6,8 %, a w 2023 r. – 3,2 %. Nowa prognoza wzrostu jest znacznie mniej optymistyczna, niż przewidywano przed inwazją Rosji na Ukrainę, ze względu na ryzyko pogorszenia perspektyw gospodarczych w kontekście agresji Rosji, bezprecedensowych podwyżek cen energii i ciągłych zakłóceń w łańcuchach dostaw. Jednocześnie bezprecedensowy charakter i rozmiar nowych wstrząsów sprawiają, że wszystkie prognozy obarczone są znaczną niepewnością.

Gorsze perspektywy wzrostu i nasilająca się presja cenowa stwarzają pytania co do kierunku polityki. Przez znaczną część ostatnich dwóch lat połączenie akomodacyjnej polityki pieniężnej i silnego wsparcia fiskalnego pozwalało państwom członkowskim UE stabilizować gospodarkę w sytuacji pandemii. Wstrząsy wywołane przez wojnę obciążają przede wszystkim podażową stronę gospodarki, hamując wzrost produkcji i podnosząc inflację do poziomu niespotykanego od czasu wprowadzenia jednej waluty. Celem prowadzonej polityki fiskalnej jest łagodzenie skutków wzrostu cen energii, w szczególności dla gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji, pamiętając o możliwym wpływie tych środków na inflację, ich zgodności z długoterminowym celem zmniejszenia ogólnej zależności od paliw kopalnych i zmiany źródeł paliw kopalnych przywożonych dotychczas z Rosji, a także o potrzebie zachowania ostrożności w celu utrzymania stabilności fiskalnej.

3. POWIĄZANIE EUROPEJSKIEGO SEMESTRU, RRF I REPOWEREU – KLUCZOWE CELE ZALECEŃ DLA POSZCZEGÓLNYCH KRAJÓW NA 2022 R.

RRF jest głównym narzędziem realizacji priorytetów polityki UE w ramach europejskiego semestru oraz, w połączeniu z REPowerEU, radzenia sobie z nowymi wyzwaniami. Instrument i przewidziany w nim solidny system monitorowania oparty na wynikach zapewniają ważne wsparcie finansowe na potrzeby realizacji kluczowych reform i inwestycji, w wyniku czego powstaje impuls fiskalny i reformatorski finansowany przez Unię. Rok po wprowadzeniu instrumentu osiągnięto znaczne postępy, które skutkują powstawaniem pozytywnych efektów mnożnikowych w całej UE, a jednocześnie zwiększają konwergencję, w szczególności w strefie euro. Realizacja ambitnych planów RRP ma kluczowe znaczenie dla wspierania dwojakiej transformacji i zwiększenia odporności państw członkowskich. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie RRF krajowe RRP obejmują wszystkie lub znaczny podzbiór odpowiednich zaleceń dla poszczególnych krajów. Europejski semestr i RRF będą zatem nadal ściśle ze sobą powiązane, aby zapewnić komplementarność priorytetów politycznych, których realizacji mają służyć, poprzez unikanie powielania działań i minimalizowanie obciążeń administracyjnych. Inwazja Rosji na Ukrainę zmieniła kontekst geopolityczny i gospodarczy. W Deklaracji wersalskiej wezwano do podjęcia dalszych zdecydowanych działań na rzecz budowania europejskiej suwerenności poprzez ograniczanie zależności strategicznych UE, zwiększanie bezpieczeństwa dostaw, w szczególności surowców krytycznych, oraz stopniowe uniezależnianie się od rosyjskich paliw kopalnych. RRF będzie odgrywał główną rolę w uruchamianiu dostępnych zasobów i kierowaniu nimi na poziomie europejskim, aby osiągnąć te cele, również zgodnie z założeniami REPowerEU.

Zgodnie z zapowiedzią zawartą w rocznej analizie zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2022 r., w tegorocznym pakiecie wiosennym ponownie zawarto sprawozdania krajowe i zalecenia dla poszczególnych krajów. Sprawozdania krajowe dają obraz istniejących i nowych wyzwań w ramach czterech wymiarów konkurencyjnej zrównoważoności, a także odporności poszczególnych państw członkowskich na te wyzwania, co znajduje również odzwierciedlenie w tabelach wskaźników odporności opracowanych przez Komisję. Sprawozdania krajowe zawierają podsumowanie wdrażania wcześniejszych zaleceń dla poszczególnych krajów oraz środków zawartych w planach odbudowy i zwiększania odporności, które będą w dużej mierze ukierunkowywać programy reform i inwestycji państw członkowskich do 2026 r. W sprawozdaniach wskazano najważniejsze dotychczas nierozwiązane lub nowe wyzwania, których w wystarczającym stopniu nie uwzględniono w zobowiązaniach podjętych w ramach RRP i które stanowią punkt wyjścia dla tegorocznych zaleceń dla poszczególnych krajów. Ta „analiza luk” i związane z nią zalecenia uwzględniają w szczególności potrzebę zmniejszenia naszej zależności energetycznej po inwazji Rosji na Ukrainę, zgodnie z priorytetami REPowerEU, oraz zajęcia się związanymi z tym skutkami społeczno-gospodarczymi.

Biorąc pod uwagę całościowy charakter RRP, nowe ukierunkowane zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczą ograniczonej liczby dodatkowych wyzwań związanych z reformami i inwestycjami. Państwa członkowskie powinny skupić się przede wszystkim na terminowym realizowaniu RRP. W związku z tym Komisja zwraca się do Rady o wystosowanie do wszystkich państw członkowskich z zatwierdzonymi RRP: zalecenia w sprawie polityki fiskalnej, w stosownych przypadkach obejmującego reformy fiskalno-strukturalne; zalecenia w sprawie realizacji RRP i programów polityki spójności; zalecenia w sprawie polityki energetycznej zgodnie z celami REPowerEU; w stosownych przypadkach dodatkowego zalecenia w sprawie dotychczas nierozwiązanych lub nowych wyzwań o charakterze strukturalnym, opierając się na analizie luk. Zakres zaleceń jest większy w przypadku państw członkowskich, które nie mają zatwierdzonych RRP.

RRF jest potężnym narzędziem do osiągnięcia celów REPowerEU. RRF posiada już mechanizm monitorowania i sprawozdawczości, w ramach którego państwa członkowskie mogłyby również informować o postępach w osiąganiu celów REPowerEU, z zachowaniem pełnej synergii z realizacją istniejących i aktualizowanych krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu oraz z europejskim semestrem. Państwa członkowskie zdecydowanie zachęca się do wprowadzania dodatkowych inwestycji i reform oraz wzmacniania istniejących środków w celu zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego UE i zmniejszenia zależności od rosyjskich paliw kopalnych. W tym celu państwa członkowskie proszone są o przedstawienie propozycji specjalnego rozdziału dotyczącego REPowerEU w swoich RRP, zgodnie z odpowiednimi wytycznymi wydanymi 18 maja. W tym kontekście szczególnie istotne dla reform i inwestycji zawartych w rozdziałach dotyczących REPowerEU będą nowo wydane zalecenia dla poszczególnych krajów z 2022 r. dotyczące energii. Oceniając ten dodatkowy rozdział i wszelkie inne zmiany wprowadzone w celu uwzględnienia nowych zaleceń dla poszczególnych krajów, Komisja weźmie pod uwagę wszystkie informacje analityczne na temat państwa członkowskiego dostępne w kontekście europejskiego semestru oraz uwzględni działania już zawarte w RRP, a także w programach polityki spójności na lata 2021–2027.

4. WYJŚCIE POZA RRP – PRZEGLĄD ZIDENTYFIKOWANYCH WSPÓLNYCH WYZWAŃ

Chociaż państwa członkowskie powinny dalej realizować swoje RRP, nadal istnieje szereg dotychczas nierozwiązanych wyzwań i pojawiły się nowe – w tym w wyniku inwazji na Ukrainę – co wpływa na cztery wymiary konkurencyjnej zrównoważoności. Państwa członkowskie stoją zatem przed wyzwaniami zarówno wspólnymi, jak i specyficznymi dla poszczególnych krajów, i wyzwania te wymagają podjęcia działań w ramach polityki, co wskazano w zaleceniach dla poszczególnych krajów.

4.1. Energia i zrównoważenie środowiskowe

Przyspieszenie dekarbonizacji zmniejszy naszą zależność od paliw kopalnych, pomagając jednocześnie w osiągnięciu celów klimatycznych na 2030 r., określonych w europejskim prawie o klimacie. Inwazja na Ukrainę obnażyła zależność UE od przywozu paliw kopalnych. Wzmacnia to przesłanki związane ze środowiskiem, gospodarką i bezpieczeństwem przemawiające za zwiększeniem udziału energii ze źródeł odnawialnych i zmniejszeniem zużycia energii. Według najnowszych danych udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto wyniósł w UE 22 %, czyli o dwa punkty procentowe powyżej unijnej wartości docelowej na 2020 r., ale teraz konieczne są dalsze działania. W pakiecie „Gotowi na 55” z lipca 2021 r. Komisja zaproponowała zwiększenie docelowego udziału odnawialnych źródeł energii w ogólnym koszyku energetycznym UE na 2030 r. z co najmniej 32 % do co najmniej 40 % oraz zwiększenie celu w zakresie efektywności energetycznej, tak aby do 2030 r. zmniejszyć zużycie energii o 9 % w porównaniu z prognozami bazowymi. Biorąc pod uwagę pilną potrzebę zmniejszenia zależności UE od rosyjskich paliw kopalnych, w ramach planu REPowerEU Komisja zaproponowała zmiany legislacyjne służące zwiększeniu docelowego udziału odnawialnych źródeł energii na 2030 r. do co najmniej 45 % oraz celu w zakresie efektywności energetycznej na 2030 r. do co najmniej -13 %.

Zmniejszenie zużycia energii i zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii wymaga uruchomienia większych inwestycji publicznych i prywatnych. Wcześniejsze szacunki dotyczące dodatkowych potrzeb inwestycyjnych w zakresie zielonej transformacji, zgodnie z którymi potrzeby te wyniosą 520 mld EUR rocznie, prawdopodobnie tylko w minimalnym stopniu odpowiadają faktycznym potrzebom, ponieważ w wyniku inwazji Rosji na Ukrainę zaistniała konieczność skoncentrowania wydatków na wczesnym etapie transformacji energetycznej. Inwestycje publiczne i prywatne w energię powinny koncentrować się na zmniejszeniu zużycia energii zgodnie z zasadą „efektywność energetyczna przede wszystkim”, wspieraniu gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem energetycznym, umożliwieniu konsumentom aktywnego udziału w transformacji energetycznej, zwiększeniu udziału energii ze źródeł odnawialnych oraz promowaniu mobilność zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju i dekarbonizacji przemysłu, podczas gdy bezpośrednie i pośrednie dotacje na rzecz energii z paliw kopalnych powinny zostać jak najszybciej zniesione. Kluczowe znaczenie dla przyspieszenia zielonej transformacji będą miały inwestycje w badania naukowe i innowacje. Dywersyfikacja źródeł dostaw energii, ze szczególnym naciskiem na czystą energię, oraz zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego będzie wymagało również inwestycji w infrastrukturę energetyczną, w tym w kontekście transgranicznym. Do zwiększenia bezpieczeństwa dostaw przyczyni się w szczególności rozbudowa transgranicznych połączeń wzajemnych, ponieważ umożliwiają one państwom członkowskim dostęp do dodatkowych i bardziej zróżnicowanych źródeł energii oraz zwiększają elastyczność i odporność ich rynków energetycznych. Aby sfinansować te inwestycje, państwa członkowskie muszą uruchomić wszystkie dostępne źródła finansowania publicznego i prywatnego, w tym przeznaczyć na ten cel większą część dochodów z systemu handlu emisjami. Do dywersyfikacji dostaw energii i zwiększenia bezpieczeństwa dostaw przyczynić się mogą nowa infrastruktura i inwestycje sieciowe związane z gazem. Zaleca się, aby były w miarę możliwości dostosowane do przyszłych wyzwań, tak by przez zmianę ich przeznaczenia do celów wykorzystania paliw zrównoważonych można było zapewnić im długoterminowy zrównoważony charakter.