Streszczenie oceny skutków

Ocena skutków przeglądu unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji w odniesieniu do lotnictwa

A. Zasadność działań

Na czym polega problem i dlaczego jest to problem na szczeblu UE?

Niniejsza inicjatywa obejmuje trzy problemy. Po pierwsze zgodnie z założeniami Zielonego Ładu należy dopilnować, aby lotnictwo przyczyniało się do realizacji nowego celu redukcji emisji gazów cieplarnianych do 2030 i osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r. Po drugie EU ETS wymaga zmiany uwzględniającej odpowiednio mechanizm kompensacji i redukcji CO2 dla lotnictwa międzynarodowego ICAO („CORSIA”), spójnie z unijnym zobowiązaniem do redukcji emisji gazów cieplarnianych w całej gospodarce do 2030 r. Po trzecie należy ograniczyć przydział uprawnień do emisji dla lotnictwa, aby zwiększyć skuteczność sygnału cenowego dotyczącego emisji dwutlenku węgla i usunąć zakłócenia na rynku.

Co należy osiągnąć?

Celem jest dokonanie przeglądu ETS w odniesieniu do lotnictwa w sposób racjonalny pod względem kosztów i spójny z ambitniejszym celem w dziedzinie klimatu, przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeby sprawiedliwej transformacji i udziału wszystkich sektorów w wysiłkach UE w dziedzinie klimatu.

Na czym polega wartość dodana podjęcia działań na poziomie UE (zasada pomocniczości)?

Zmiana klimatu to problem transgraniczny. Będąc rynkiem uprawnień do emisji dwutlenku węgla, EU ETS zachęca przede wszystkim do redukcji emisji dzięki wykorzystaniu najbardziej opłacalnych rozwiązań we wszystkich rodzajach działalności i państwach, które obejmuje, powodując dzięki swojej skali zwiększenie wydajności. Wdrożenie podobnego środka na szczeblu krajowym spowodowałoby powstanie mniejszych, fragmentarycznych rynków uprawnień do emisji dwutlenku węgla, powodując ryzyko zakłócenia konkurencji i prawdopodobnie wyższe całkowite koszty ograniczenia emisji. Lotnictwo to głównie połączenia międzynarodowe, działania ponadnarodowe są zatem skuteczniejsze w ograniczeniu emisji z lotnictwa i zapewniają jednocześnie równe traktowanie dzięki prawu Unii.

B. Rozwiązania

Jakie są różne warianty działań służących osiągnięciu celów? Czy wskazano preferowany wariant? Jeżeli nie, dlaczego?

Najważniejszym elementem jest wzmocnienie istniejącego systemu ETS i zwiększenie jego ambicji zgodnie z celem redukcji emisji netto o co najmniej -55 % do 2030 r. oraz zapewnienie udziału lotnictwa w realizacji tego celu. Warianty wdrożenia CORSIA w stosownych przypadkach odbiegają od obecnego zakresu zastosowania EU ETS, który zostanie utrzymany, ograniczony lub rozszerzony. Preferowanym wariantem (C3CLEAN) jest utrzymanie obecnego zakresu EU ETS (loty wewnątrz EOG, w tym odloty do Szwajcarii i do Zjednoczonego Królestwa) oraz stosowanie metod kompensacji CORSIA do lotów, które obecnie nie są objęte EU ETS (loty do/z innych państw trzecich uczestniczących w programie), przy czym kompensowane jednostki powinny pochodzić z państw porozumienia paryskiego, które wdrażają mechanizm CORSIA i należy wykluczyć podwójne naliczanie. Wariant ten stanowi zarazem kontynuację skutecznego i udokumentowanego europejskiego instrumentu politycznego zachęcającego do redukcji emisji oraz konstruktywny międzynarodowy sygnał, że UE pragnie sukcesu programu kompensacji CORSIA i chce doprowadzić do znaczącej redukcji emisji. Warianty zwiększenia udziału sprzedaży na aukcji w przydziale uprawnień do emisji lotniczych różnią się pod względem tempa tego zwiększenia. Preferowanym wariantem jest natychmiastowa pełna sprzedaż aukcyjna uprawnień, począwszy od wejścia w życie zmiany aktu.

Jakie są opinie poszczególnych zainteresowanych stron? Jak kształtuje się poparcie dla poszczególnych wariantów?

W konsultacjach publicznych 91 % respondentów zgodziło się, że sektor lotnictwa powinien wnosić większy wkład w działania w dziedzinie klimatu. 88 % respondentów uważa, że instrumenty rynkowe mogą być skutecznym środkiem ograniczania emisji z lotnictwa zgodnie z celami w dziedzinie klimatu. 82 % respondentów konsultacji publicznych uważa, że środki rynkowe powinny zostać połączone z innymi instrumentami polityki, takimi jak wspieranie innowacyjnych technologii lotniczych, usprawnienia operacyjne, opodatkowanie oraz produkcja i stosowanie zrównoważonych paliw lotniczych. Zainteresowane strony wyraziły rozbieżne poglądy na temat wariantów wdrożenia mechanizmu CORSIA. Jeżeli chodzi o zwiększenie udziału sprzedaży aukcyjnej, zainteresowane strony wyraziły największe poparcie dla jak najszybszego wycofania się z obecnego systemu, uznając utrzymanie status quo za najmniej preferowany wariant. Przeważająca większość zainteresowanych stron uznała, że zwiększenie udziału sprzedaży aukcyjnej mogłoby zwiększyć koszty lotów, przy czym większość zgodziła się również, że środek ten przyczyniłby się do łagodzenia zmiany klimatu.

C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu

Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów?

Zachęty cenowe mają zasadnicze znaczenie przy zachęcaniu do redukcji emisji i wdrażania zasady „zanieczyszczający płaci”. Zachęty w ramach EU ETS mają pod tym względem pozytywne wyniki i są skuteczniejsze niż zachęty niż zachęt wynikających z kompensacji CORSIA. W związku z tym preferowany wariant w większym stopniu przyczynia się do osiągnięcia unijnego celu redukcji emisji, przy jednoczesnym utrzymaniu redukcji emisji na poziomie krajowym.

Jakie są koszty wdrożenia preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów?

Zwiększenie udziału sprzedaży aukcyjnej zwiększy koszty emisji dla przewoźników lotniczych. Jako że zdolność do przenoszenia kosztów w lotnictwie jest stosunkowo wysoka, spowoduje to wzrost cen biletów. Ocenia się, że wzrost ten będzie miał minimalny wpływ na konsumentów.

Jakie są skutki dla MŚP i konkurencyjności?

Zakłócenia konkurencji występują, jeżeli rozwiązania strategiczne nie są jednakowo stosowane w odniesieniu do wszystkich tras i jeżeli nie są w jednakowym stopniu egzekwowane. Podstawą sukcesu EU ETS było jak do tej pory właśnie jego egzekwowanie. Preferowany wariant spowoduje jednakowe zastosowanie EU ETS do wszystkich przewoźników lotniczych obsługujących tę samą trasę, dzięki czemu nie spowoduje bezpośrednich zakłóceń konkurencji. Istnieje ryzyko, że przewoźnicy lotniczy, wykonujący większy odsetek lotów na trasach o wyższych kosztach emisji dwutlenku węgla, odczują to dotkliwiej niż przewoźnicy lotniczy wykonujący loty na trasach o niższych kosztach emisji dwutlenku węgla. Wpływ tego czynnika dla branży ocenia się jednak jako minimalny. Wybrany preferowany wariant nie ma znaczącego wpływu na MŚP.

Czy przewiduje się znaczące skutki dla budżetów i administracji krajowych?

W ramach istniejącego ETS większość dochodów ze sprzedaży aukcyjnej przypada państwom członkowskim, w związku z czym wpływ na budżety krajowe jest pozytywny. Preferowane warianty w największym stopniu przyczyniają się do generowania dochodów w UE. Do jakiego stopnia będzie to mieć miejsce w przypadku dodatkowych dochodów pochodzących ze zwiększenia sprzedaży aukcyjnej zależy od stopnia włączenia dochodów do zasobów własnych UE.

Jeżeli chodzi o obecny zasięg EU ETS, nie ma dodatkowych skutków administracyjnych dla administracji krajowych. Skutki wdrożenia mechanizmu CORSIA można ograniczyć dzięki wykorzystaniu tej samej infrastruktury.

Czy wystąpią inne znaczące skutki?

Preferowany wariant jednocześnie podtrzyma ambicje krajowe do redukcji emisji oraz będzie stanowić konstruktywny międzynarodowy sygnał, że UE pragnie sukcesu globalnego programu kompensacji i chce doprowadzić do znaczącej redukcji emisji. Jest to spójne z naszymi ambitnymi celami klimatycznymi i intencją wspierania wielostronnych działań w dziedzinie klimatu zarówno za pośrednictwem porozumienia paryskiego, jak i innych narzędzi ONZ. Aby mechanizm CORSIA funkcjonował i był skuteczny, potrzeba zaangażowania wszystkich strategicznych partnerów i podjęcia przez nich wdrażania na poziomie krajowym. UE będzie nadal wspierać wysiłki – w stosunkach wielostronnych na forum ICAO i dwustronnych z partnerami strategicznymi – aby zachęcić do uczestnictwa i wdrażania na poziomie krajowym, jak również dążyć do osiągnięcia przez CORSIA co najmniej początkowego poziomu ambicji i jego dalszego podnoszenia oraz unikać wszelkiego regresu przy okazji pierwszego przeglądu zaplanowanego na 2022 r.

Proporcjonalność?

Główne warianty strategiczne są proporcjonalne do tego, co konieczne do osiągnięcia celu redukcji emisji o co najmniej -55 %. Pozwolą one zrealizować go w możliwie opłacalny sposób.

D. Działania następcze

Kiedy nastąpi przegląd przyjętej polityki?