Zgodnie z dyrektywą o przestępstwach przeciwko środowisku państwa członkowskie muszą wprowadzić sankcje karne za pewne czyny, które powodują lub mogą spowodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, jakości gleby lub jakości wody lub dla zwierząt bądź roślin. Zakres stosowania dyrektywy o przestępstwach przeciwko środowisku jest jednak ograniczony: w ramach dyrektywy za działanie przestępcze uznaje się jedynie naruszenie niektórych elementów przepisów UE, które wymieniono w załącznikach do tej dyrektywy. Działania uznane za niezgodne z prawem obejmują na przykład nielegalne zrzuty substancji niebezpiecznych do wód powierzchniowych, które powodują lub mogą spowodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała lub znaczną szkodę dla środowiska; nielegalne przemieszczanie odpadów z Unii Europejskiej, tylko jeżeli dotyczy to znacznych ilości odpadów i jest przeprowadzane z wyraźnym zamiarem osiągnięcia zysków dzięki takiemu działaniu; oraz nielegalny wywóz substancji zubożających warstwę ozonową do krajów rozwijających się; nie obejmują one jednak działań uwzględnionych w OSD.

W 2005 r. Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że Wspólnota Europejska posiada uprawnienia do przyjmowania środków w zakresie prawa karnego związanych z ochroną środowiska, jeżeli jest to konieczne, aby zapewnić skuteczną realizację jej polityki w dziedzinie środowiska. W oparciu o to orzecznictwo w dyrektywie o przestępstwach przeciwko środowisku (ang. Environmental Crime Directive, ECD) – pierwszej dyrektywie UE zawierającej przepisy dotyczące odpowiedzialności karnej – przedstawiono w 2008 r. wykaz przestępstw przeciwko środowisku, które państwa członkowskie muszą uznać za czyn zabroniony, jeżeli zostały popełnione umyślnie lub są skutkiem rażącego niedbalstwa. Oprócz obowiązujących już wcześniej kar cywilnych ukierunkowanych głównie na odszkodowania UE zharmonizowała zatem sankcje karne za naruszenie przepisów unijnych w dziedzinie ochrony środowiska.

Jeżeli chodzi o odpowiedzialność za awarie na obszarach morskich i ich konsekwencje, w OSD przypisano ją jednoznacznie koncesjobiorcom prowadzącym działalność na obszarach morskich, tj. pojedynczym osobom posiadającym zezwolenia na działalność w zakresie poszukiwania, badania lub produkcji ropy naftowej / gazu ziemnego wydawane zgodnie z dyrektywą 94/22/WE lub osobom współposiadającym takie zezwolenia. Zgodnie z przedmiotową dyrektywą koncesjobiorcy ponoszą bezwzględną odpowiedzialność za wszelkie szkody w środowisku wynikające z ich działalności. OSD nie ma jednak na celu zharmonizowania w UE przepisów dotyczących odpowiedzialności za inne formy szkód i strat, do jakich może dojść na skutek działalności na obszarach morskich, co znajduje odzwierciedlenie w niejednoznacznych wynikach odpowiednich analiz w zakresie oceny skutków przeprowadzonych podczas etapów przygotowawczych w odniesieniu do OSD.

Od 1988 r. w UE nie wystąpiła większa awaria na obszarach morskich, a 73 % wydobywanej ropy naftowej i gazu ziemnego w UE pochodzi z państw członkowskich leżących nad Morzem Północnym, których systemy w zakresie bezpieczeństwa na obszarach morskich są uznawane za funkcjonujące najlepiej na świecie. Mimo to UE wprowadziła wspólne ramy regulacyjne odnoszące się do działalności związanej ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego w następstwie katastrofy na platformie Deepwater Horizon, która miała miejsce w Zatoce Meksykańskiej w kwietniu 2010 r., w celu dalszego zaostrzenia norm bezpieczeństwa i ochrony środowiska w przypadku wszystkich działań prowadzonych na obszarach morskich UE oraz ujednolicenia tych norm. W dyrektywie 2013/30/UE (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie bezpieczeństwa działalności na obszarach morskich” lub „OSD” – ang. Offshore Safety Directive) określono elementy takich kompleksowych ogólnounijnych ram mających na celu zapobieganie poważnym awariom i ograniczanie ich konsekwencji. W ramach działań UE w następstwie wypadku na platformie Deepwater Horizon Rada ratyfikowała także protokół morski do konwencji barcelońskiej .

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono informacje na temat sposobu rozwiązywania w UE problemów związanych z odpowiedzialnością za szkody spowodowane wystąpieniem awarii na obszarach morskich podczas poszukiwania, badania i wydobywania ropy naftowej i gazu ziemnego. W sprawozdaniu przeprowadzono zatem analizę sposobu, w jaki Europa radzi sobie z szeregiem dylematów społecznych w związku ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich: po pierwsze, kto ponosi odpowiedzialność za jakie rodzaje szkód i strat oraz wobec kogo; po drugie, w jaki sposób można zapewnić, aby strony odpowiedzialne miały wystarczającą zdolność finansową, by umożliwić wypłacenie należnego odszkodowania za szkody i straty, za które ponoszą odpowiedzialność; oraz po trzecie, w jaki sposób należy wypłacać odszkodowanie, aby dotarło ono szybko do uprawnionych do niego powodów, a ryzyko efektu domina w odniesieniu do całej gospodarki zostało ograniczone do minimum.

Chociaż zawsze konieczne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą, często zastosowanie ma zasada zaniedbania, co oznacza, że aby mogła zaistnieć odpowiedzialność cywilna i mogły zostać przyznane odpowiednie odszkodowania, sądy muszą najpierw orzec, że strona odpowiedzialna naruszyła obowiązku staranności. W zależności od państwa oraz rodzaju szkody i straty, do szkody z zakresu odpowiedzialności cywilnej stosuje się zasadę zaniedbania lub odpowiedzialność na zasadzie ryzyka.

Po drugie, jeżeli chodzi o szkody w środowisku spowodowane awariami na obszarach morskich, w przepisach wprowadzonych w ramach OSD uwzględniono działalność na obszarach morskich objętą stosowaniem dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko. Oznacza to, że odpowiedzialność na zasadzie ryzyka odnosi się obecnie zawsze do szkody w środowisku – tj. każdy koncesjobiorca jest od tego momentu odpowiedzialny za taką szkodę bez konieczności udowodnienia zaniedbania z jego strony, o ile zostanie stwierdzony związek przyczynowy.

Komisja sporządzi pierwsze sprawozdanie z wdrożenia OSD do dnia 19 lipca 2019 r. Ważne jest, aby Komisja powróciła do tego tematu w odpowiednim czasie, a państwa członkowskie określiły, czy stosowne jest objęcie pewnych działań prowadzących do poważnej awarii zakresem stosowania dyrektywy o przestępstwach przeciwko środowisku. W międzyczasie Komisja może zadbać o to, aby państwa członkowskie podzieliły się swoimi doświadczeniami dotyczącymi sankcji karnych i zarządzania ryzykiem w przedsiębiorstwach z wielu różnych obszarów działalności gospodarczej.

W art. 39 OSD powierzono Komisji zadanie przeanalizowania stosowności objęcia pewnych działań prowadzących do poważnej awarii zakresem stosowania dyrektywy o przestępstwach przeciwko środowisku. W tym momencie jest jednak za wcześnie, aby należycie ocenić, czy unijne środki prawa karnego są niezbędne w celu osiągnięcia skutecznych poziomów bezpieczeństwa na obszarach morskich w Unii. W celu stwierdzenia, czy pewne działania prowadzące do poważnej awarii należy objąć zakresem stosowania dyrektywy o przestępstwach przeciwko środowisku, UE musi zgromadzić doświadczenia w zakresie skuteczności OSD.

Jeżeli w przyszłości okazałoby się, że OSD w jej obecnej formie nie zapewnia w wystarczającym stopniu zamierzonego poziomu bezpieczeństwa działalności na obszarach morskich i że konieczne jest powiązanie jej celów z odpowiedzialnością karną za naruszenia w ramach działalności na obszarach morskich, taką odpowiedzialność można wprowadzić nowym przepisem w OSD poprzez zmianę tej dyrektywy. Zmianę można również wprowadzić poprzez nowy samodzielny akt prawny. Najbardziej spójnym sposobem byłaby jednak harmonizacja sankcji karnych za pośrednictwem dyrektywy o przestępstwach przeciwko środowisku. Pozwoliłoby to uniknąć wprowadzania odmiennej normy w zakresie sankcji karnych w porównaniu z normą ustaloną już w ramach dyrektywy o przestępstwach przeciwko środowisku w odniesieniu do szeregu przestępstw przeciwko środowisku. Dlatego też w art. 39 ust. 3 OSD przewidziano wprowadzenie odpowiedzialności karnej za przestępstwa w ramach OSD w drodze zmiany dyrektywy o przestępstwach przeciwko środowisku. W praktyce oznaczałoby to zmianę załącznika A do dyrektywy o przestępstwach przeciwko środowisku w celu włączenia OSD do wykazu przepisów, których naruszenie stanowi działanie niezgodne z prawem.

W związku z tym przyjęcie unijnych środków prawa karnego podlega ocenie, czy są one „niezbędne” w celu osiągnięcia skutecznego wprowadzania w życie polityki. Z tego względu decyzję o włączeniu naruszenia przepisów OSD do zakresu prawa karnego można podjąć dopiero po przeprowadzeniu szczegółowego testu niezbędności i proporcjonalności, aby sprawdzić, czy środki prawa karnego są niezbędne do osiągnięcia określonego celu. Nie można tego uczynić, dopóki OSD w jej obecnej formie nie zostanie transponowana do prawa krajowego państw będących przedmiotem uwagi i dopóki nie zostaną zgromadzone pewne doświadczenia w zakresie jej skuteczności. Państwa członkowskie nie podjęły jeszcze decyzji w sprawie kar za naruszenie przepisów krajowych transponujących OSD; termin transpozycji OSD minął dnia 19 lipca 2015 r. i wszelkie tego rodzaju decyzje mogły zostać podjęte w jej ramach lub w ramach procesu wdrażania przepisów następującego po transpozycji. Obecnie jest zatem zbyt wcześnie, aby ocenić, czy kary, które mają zostać określone przez państwa będące przedmiotem uwagi w kontekście transpozycji OSD i jej późniejszego wdrożenia będą stanowić wystarczający środek odstraszający stosowany spójnie w całej UE, czy też unijne sankcje karne byłyby niezbędne w celu zapewnienia w pełni skutecznego bezpieczeństwa działalności na obszarach morskich.

W niektórych państwach będących przedmiotem uwagi naruszenie bezpieczeństwa na obszarach morskich jest już objęte kodeksem postępowania karnego. Na przykład prawo zarówno w Zjednoczonym Królestwie, jak i w Danii zawiera przepisy wprowadzające odpowiedzialność karną za niedopełnienie określonych obowiązków zapewnienia zgodności z przepisami. Ani definicje przestępstw, ani minimalny rodzaj i poziom sankcji nie zostały jednak zharmonizowanie w UE. Istnieją rygorystyczne prawne warunki wstępne, które należy spełnić przed podjęciem rozważań dotyczących wprowadzenia odpowiedzialności karnej za naruszenie bezpieczeństwa na obszarach morskich za pośrednictwem przepisów UE. Artykuł 83 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zapewnia podstawę prawną dla ustanowienia norm minimalnych odnoszących się do określania przestępstw oraz sankcji w danej dziedzinie polityki UE. Wyraźnie zezwala on prawodawcom UE na przyjmowanie „norm minimalnych odnoszących się do określania przestępstw oraz kar w danej dziedzinie”, jeżeli okaże się to „niezbędne w celu zapewnienia skutecznego wprowadzania w życie polityki Unii w dziedzinie, która stała się przedmiotem środków harmonizujących”.

Jak stwierdzono w art. 39 ust. 3 OSD, skłania to do rozważenia objęcia zakresem przepisów prawa karnego w ramach prawa unijnego również pewnych działań prowadzących do poważnej awarii na obszarach morskich. Chociaż odpowiedzialność karna za naruszenie bezpieczeństwa na obszarach morskich nie miałaby bezpośredniego wpływu na usuwanie powstałych szkód, wprowadza ona dodatkowy środek odstraszający oprócz odpowiedzialności cywilnej i odpowiedzialności za środowisko, co mogłoby poprawić ochronę środowiska i zgodność z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa na obszarach morskich.

W tym zakresie Norwegia wprowadziła obecnie najprawdopodobniej najbardziej kompleksowe przepisy mające na celu uwzględnienie kwestii odpowiedzialności cywilnej w odniesieniu do zanieczyszczenia na obszarach morskich. Nie tylko wprowadzono w nich odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za uszczerbek na zdrowiu, zniszczenie mienia i stratę ekonomiczną, w tym stratę czysto ekonomiczną, ale także określono wyraźnie, że „straty finansowe poniesione przez norweskich rybaków w wyniku działań związanych z wydobyciem ropy naftowej” podlegają odszkodowaniu.

c) Wobec kogo jest się odpowiedzialnym? Kto może ubiegać się o odszkodowanie?

Prawo do odszkodowania za poniesione szkody może wynikać z przepisów prawa (ogólna zasada obowiązująca w sektorze morskim) lub z postanowień umownych i zazwyczaj jest przyznawane w następstwie wystąpienia strony poszkodowanej z roszczeniem. W szczególnych przypadkach odszkodowanie może również zostać przyznane automatycznie (od strony poszkodowanej wymaga się niewielu działań), na przykład w ramach powództw zbiorowych z klauzulą „opt-out” lub jeżeli stanowią tak przepisy prawa lub postanowienia umowne.

Jako obrońcy wspólnego interesu organy publiczne wnoszą przeciwko stronom odpowiedzialnym roszczenia z tytułu szkody w środowisku. W przypadku szkody i straty z zakresu odpowiedzialności cywilnej każda osoba prawna lub fizyczna, która poniosła szkodę lub stratę w wyniku działalności na obszarach morskich, ma prawo do wniesienia roszczenia, ponieważ równe traktowanie w świetle prawa jest główną zasadą obowiązującą w państwach będących przedmiotem uwagi.

Istnieją jednak uzasadnione wątpliwości dotyczące kwestii, czy i w jakim stopniu sprawcy ponoszą odpowiedzialność wobec powodów z innych państw, którzy ponieśli szkodę wskutek działalności sprawców. Poniżej przedstawiono trzy niezależne kwestie, które należy rozpatrzyć:

1. Jurysdykcja: który sąd lub które sądy powinny rozpatrywać sprawę?

2. Wybór prawa właściwego: jakie prawo powinien zastosować ten sąd?

3. Orzeczenia wydane za granicą: czy orzeczenie zostanie uznane lub wykonane w innym państwie?

Do tych kwestii odnoszą się dwa obowiązujące w UE rozporządzenia. Jeżeli chodzi o kwestię jurysdykcji, w rozporządzeniu Bruksela I ofiarom awarii na obszarach morskich przyznano prawo do wytaczania powództwa przeciwko pozwanym mającym miejsce zamieszkania w Unii w państwie, w którym mieści się siedziba pozwanego, państwie, w którym wydarzyła się awaria albo w państwie, w którym poniesiono straty. Przepisy te obowiązują również w Norwegii i na Islandii na podstawie konwencji lugańskiej z 2007 r..

Oznacza to na przykład, że osoba (fizyczna lub prawna) w Niderlandach, która poniosła szkodę w wyniku awarii na obszarach morskich, która wydarzyła się na wodach Zjednoczonego Królestwa i została spowodowana przez przedsiębiorstwo włoskie, może dochodzić odszkodowania w sądach w Niderlandach, w Zjednoczonym Królestwie albo we Włoszech, w zależności od tego, w którym państwie w jej opinii będzie najwłaściwiej traktowana i uzyska najodpowiedniejszy wynik.

Jeżeli chodzi o kwestie drugą i trzecią, dotyczące wyboru prawa właściwego i orzeczeń zagranicznych, zgodnie z rozporządzeniem Rzym II odpowiedzialność pozaumowna wynikająca z awarii na obszarach morskich jest regulowana przepisami państwa, w którym doszło do szkody, niezależnie od tego, gdzie wydarzyła się awaria. Jeżeli szkody, z tytułu których wniesiono roszczenie, są szkodami w środowisku naturalnym lub szkodą na osobie lub w mieniu będącą następstwem takiej szkody, ofiary mogą również podjąć decyzję o stosowaniu prawa państwa, w którym wydarzyła się awaria. Należy zauważyć, że prawo właściwe może być prawem państwa członkowskiego lub państwa trzeciego spoza UE.

Oznacza to na przykład, że norweski powód, który odniósł szkodę wskutek wycieku ropy naftowej spowodowanego przez awarię na obszarach morskich w Niderlandach, może podjąć decyzję o dochodzeniu odszkodowania na podstawie przepisów norweskich albo niderlandzkich, w zależności od tego, które byłyby dla niego najkorzystniejsze.

Ocena skuteczności systemów odpowiedzialności i stosowności rozszerzenia zakresu przepisów dotyczących odpowiedzialności

Jak przedstawiono powyżej i szczegółowo opisano w dokumencie roboczym służb Komisji dotyczącym odpowiedzialności, odpowiedzialność za uszczerbek na zdrowiu i zniszczenie mienia obowiązuje już w państwach będących przedmiotem uwagi, a odpowiedzialność za środowisko została zharmonizowana przepisami unijnymi. Państwa będące przedmiotem uwagi podchodzą jednak do odpowiedzialności cywilnej za awarie na obszarach morskich w różny sposób i mogą ją w różnym stopniu ograniczać. Na przykład, podczas gdy przepisy prawa obowiązujące na Cyprze i w Zjednoczonym Królestwie na ogół nakładają większe ograniczenia na odpowiedzialność poprzez wymaganie dowodu zaniedbania lub wykazania bezpośredniego związku poniesionej straty ekonomicznej, przepisy prawa innych państw będących przedmiotem uwagi, takich jak Dania, Francja, Islandia, Niderlandy i Norwegia, są korzystniejsze dla powodów.

Należy jednak zauważyć, że pomimo różnic między państwami będącymi przedmiotem uwagi trudno jednoznacznie wskazać, że którekolwiek z nich charakteryzuje się mniejszą skutecznością w rozpatrywaniu ewentualnych roszczeń wynikających z awarii na obszarach morskich.

Przynajmniej w niektórych systemach krajowych sytuacja może również ulegać zmianie: kilka państw członkowskich wskazało w kontaktach z Komisją (w tym podczas posiedzeń unijnej grupy organów ds. wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego ze złóż podmorskich, EUOAG), że może poddać ponownej ocenie swoje obowiązujące systemy odpowiedzialności w zakresie awarii na obszarach morskich równolegle z wprowadzaniem obowiązku ustanowienia procedur odszkodowawczych na podstawie art. 4 ust. 3 OSD. Chociaż w dyrektywie nie określono wyraźnego wymogu wprowadzania zmian w odniesieniu do odpowiedzialności cywilnej, odpowiedzialność i odszkodowanie są kwestami ściśle ze sobą związanymi, a zmiany w jednej kwestii mogą wymagać wprowadzenia zmian w drugiej. Obowiązek wynikający z art. 4 ust. 3 OSD może zatem doprowadzić do rozszerzenia zakresu przepisów dotyczących odpowiedzialności w niektórych państwach będących przedmiotem uwagi.

Rozszerzenie zakresu przepisów dotyczących odpowiedzialności na poziomie UE może obejmować zastosowanie odpowiedzialności na zasadzie ryzyka do większej liczby kategorii szkód i strat z zakresu odpowiedzialności cywilnej w państwach będących przedmiotem uwagi lub umożliwienie otrzymania odszkodowania za większą liczbę rodzajów strat ekonomicznych – dotyczy to w szczególności tych rodzajów strat ekonomicznych, jakie mogą ponieść podmioty w sektorze rybołówstwa i lokalne gospodarki obszarów przybrzeżnych (takich jak nadmorskie ośrodki turystyczne). W przypadku gdy poziom wieloznaczności we właściwych tekstach prawnych sprawia, że niektóre roszczenia z tytułu straty ekonomicznej są niepewne, przepisy można wyjaśnić, podając szczegółowe odniesienia do rodzajów strat, jakie mogą być spowodowane awariami na obszarach morskich, lub stron, które mogą zostać nimi dotknięte. Ponadto, chociaż obowiązujące przepisy prawa wydają się zapewniać kompleksowo dostęp do wymiaru sprawiedliwości w kontekście transgranicznym, rozszerzenie zakresu przepisów dotyczących odpowiedzialności może wiązać się ze zwiększeniem możliwości dochodzenia roszczeń przez powodów ubiegających się o odszkodowanie z tytułu szkody spowodowanej awarią na obszarach morskich, poprzez wprowadzenie możliwości zastosowania w odniesieniu do awarii na obszarach morskich powództw zbiorowych z klauzulą „opt-out”.

Można stwierdzić, że obarczanie przedsiębiorstw odpowiedzialnością za wszystkie szkody i straty spowodowane awariami na obszarach morskich ułatwia ofiarom dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Motywuje to przedsiębiorstwa do podejmowania odpowiednich środków ostrożności i opracowywania bezpieczniejszych sposobów prowadzenia działalności. Pomaga również w zapewnieniu, aby działania na obszarach morskich były prowadzone tylko wtedy, gdy płynące z nich korzyści przewyższają powiązane ryzyko.

Ograniczanie odpowiedzialności stanowi jednak praktyczną konieczność. W szczególności proces sądowy dotyczący roszczeń z tytułu wycieku ropy naftowej może mieć złożony charakter i należy zachować równowagę między potrzebą wypłacania odpowiedniego odszkodowania ofiarom a zapobieganiem wypłacaniu odszkodowania z tytułu nieuzasadnionych roszczeń. W gospodarce straty ekonomiczne są ze sobą często powiązane sekwencyjne, zatem właściwie określone parametry w zakresie odpowiedzialności są niezbędne, aby zapobiec ponoszeniu nadmiernej odpowiedzialności – znanej także jako problem ustanowienia precedensu – na rzecz pożądanego wyłączenia bardziej pośrednich roszczeń spekulacyjnych. Tradycje prawne determinują sposób, w jaki wymiary sprawiedliwości państw członkowskich dokonują rozróżnienia między uzasadnionymi roszczeniami a zwykłym ryzykiem, na jakie narażone są podmioty uczestniczące w działalności gospodarczej.

Wnioski i zalecenia