[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 18.10.2007

SEK(2007) 1340

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Dokument uzupełniający Komunikat w sprawie europejskiej polityki portowej Podsumowanie oceny skutków {COM(2007) 616 final}{SEC(2007) 1339}

Odpowiedzialna DG : Dyrekcja Generalna ds. Transportu i Energii

Inne służby uczestniczące w ocenie: Sekretariat Generalny, Służba Prawna, Dyrekcja Generalna ds. Środowiska, Dyrekcja Generalna ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu, Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego i Usług, Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji, Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów, Dyrekcja Generalna ds. Podatków i Unii Celnej, Dyrekcja Generalna ds. Rybołówstwa i Gospodarki Morskiej, Dyrekcja Generalna ds. Handlu

Oznaczenie w ramach harmonogramu lub programu prac: 2007/TREN/004

Sekcja 1: Kwestie proceduralne i konsultacje z zainteresowanymi stronami

1.1 Kontekst i konsultacje

Komunikat w sprawie europejskiej polityki portowej wchodzi w skład programu działalności legislacyjnej i prac Komisji na 2007 r., SEC (2006) 629 wersja ostateczna i stanowi priorytetową inicjatywę w programie prac Dyrekcji Generalnej ds. Transportu i Energii, 2007/TREN/004.

Po wycofaniu wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie dostępu do rynku usług portowych COM (2004) 654, wiceprzewodniczący Barrot rozpoczął konsultacje z zainteresowanymi stronami. Dyrekcja Generalna ds. Transportu i Energii zorganizowała sześć warsztatów z zainteresowanymi stronami w sprawie zagadnień związanych z portami. Uczestnicy warsztatów zostali wybrani przez odpowiednie stowarzyszenia europejskie.

Na wszystkie warsztaty Dyrekcja Generalna ds. Transportu i Energii opracowała dokument do dyskusji. Otrzymano uwagi na piśmie od szeregu stowarzyszeń. Jednocześnie specjaliści do spraw portów z państw członkowskich spotkali się z przedstawicielami Dyrekcji Generalnej ds. Transportu i Energii.

1.2. Wstępne wnioski z konsultacji

- Struktura organizacyjna portów: ogromna różnorodność modeli zarządzania portami;

- Finansowanie portów: duża różnorodność metod finansowania portów w państwach członkowskich;

- Zbyt mała wydajność ze względu na wzrost liczby ładunków, trudności z modernizacją terminali, nieoptymalne rozmieszczenie infrastruktury portowej. Niezbędne jest zapewnienie równych reguł gry w zakresie dostępu do terenów lądowych w porcie i koniecznych usług portowych;

- Skutki zewnętrzne: niezbędna jest równowaga pomiędzy rozwojem gospodarczym a ochroną środowiska;

- Kwestie społeczne: niezbędne są lepsze szkolenia, egzekwowanie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, bardziej elastyczne modele zatrudnienia i dialog społeczny;

- Wizerunek publiczny portów: porty nie są w pełni doceniane przez społeczeństwo.

Sekcja 2: Zdefiniowanie problemu

Europejskie porty stoją przed wieloma różnymi wyzwaniami. Wzrost natężenia ruchu portowego wymaga infrastruktury portowej. Żegluga kontenerowa jest najszybciej rozwijającym się sektorem transportu morskiego. Wzrastają rozmiary statków. Rozbudowa portów nie dotrzymuje kroku potrzebom w zakresie ich przepustowości.

Pomimo decentralizacji i większej autonomii finansowej, w państwach członkowskich funkcjonują różne podejścia do finansowania portów: różne stopnie autonomii finansowej i finansowania publicznego; nieprzejrzyste zasady ustalania taryf.

Do problemów związanych z pracą należą: egzekwowanie zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, zapewnianie szkoleń na wysokim poziomie, elastyczniejsze modele zatrudnienia oraz dialog społeczny.

Porty konkurują ze sobą w łańcuchach dostaw. Wyróżnia się dwa rodzaje konkurencji: konkurencję wewnątrz portów, związaną z usługami portowymi, oraz konkurencję pomiędzy portami działającymi w tym samym segmencie rynku.

Prawo w zakresie ochrony środowiska zapewnia zrównoważoną gospodarkę w portach. Poczyniono postępy w zakresie zarządzania środowiskiem, jednak ograniczenia projektów portowych związane z ochroną środowiska doprowadziły do powstania złożonych procedur.

Wartość portów często nie jest w pełni doceniana. Istnieje świadomość „twardych” korzyści, natomiast świadomość „miękkich” korzyści jest mniejsza.

Prawo UE do podjęcia działań

Artykuł 211 Traktatu WE upoważnia Komisję, jako strażnika Traktatu, do czuwania nad stosowaniem postanowień Traktatu, jak również środków przyjętych przez instytucje na jego podstawie oraz do formułowania zaleceń i wydawania opinii w sprawach będących przedmiotem Traktatu, o ile Komisja uważa to za niezbędne.

W sprawie polityki portowej Komisja opiera swoje prawo do działania na następujących tytułach Traktatu WE:

Tytuł III Traktatu WE (art. 39 i nast.) (swobodny przepływ osób, usług i kapitału).

Tytuł V Traktatu WE (art. 70 i. nast.) (wspólna polityka transportowa).

Tytuł VI Traktatu WE (art. 81 . i nast.) (m.in. wspólne reguły w dziedzinie konkurencji).

Zgodnie z zasadą pomocniczości (art. 5 Traktatu WE) następujące obszary polityki pozostawiono państwom członkowskim, partnerom społecznym i zainteresowanym stronom:

- planowanie przestrzenne;

- dialog społeczny;

- wizerunek portów.

Sekcja 3: Cele

(1) Zapewnić wystarczającą przepustowość portów, by zaradzić rosnącemu natężeniu ruchu.

(2) Działać na rzecz większej swobody dostępu dla nowych dostawców usług portowych.

(3) Działać na rzecz uczciwej konkurencji wewnątrz portów i pomiędzy portami.

(4) Działać na rzecz bardziej elastycznych modeli zatrudnienia oraz dialogu społecznego.

(5) Poprawić standardy zarządzania środowiskiem w portach i uzyskać większą równowagę pomiędzy ochroną środowiska a rozwojem gospodarczym.

Sekcja 4: Opcje polityki, ocena opcji, porównanie opcji, wybór opcji, wnios EK

NIEKTÓRE OPCJE Są ZAMIENNE, INNE MOżNA PRZYJąć łąCZNIE LUB KOLEJNO. W PRZYPADKU NIEKTÓRYCH OPCJI ISTNIEJE KONSENSUS, INNE Są KONTROWERSYJNE. NIEKTÓRE OPCJE ZOSTAłY OPRACOWANE W DWÓCH POPRZEDNICH WNIOSKACH dotyczących dyrektywy, inne potrzebują dokładniejszego zbadania. Niektóre opcje przyczyniają się do realizacji długofalowych celów polityki; inne wprowadzą krótkoterminowe ulepszenia w systemie portowym.

1. Koncesje na terminale portowe

Władze portowe mogą zdecydować się na bezpośrednią obsługę terminali lub powierzyć ich obsługę stronie trzeciej. W wielu państwach członkowskich strony trzecie obsługują terminale na podstawie koncesji na użytkowanie terenów portowych, których udziela się na czas określony. Koncesjonariusz wyłaniany jest w drodze przetargu lub według uznania.

W opcji legislacyjnej do kosztów konkurencyjnej procedury selekcji operatorów terminali należą koszty przeprowadzenia przetargu, obsługi i regulacji kontraktu, częstsze spory sądowe, nieoptymalne wykorzystanie przepustowości portów, krótszy czas amortyzacji inwestycji. Organizowanie przetargu pociąga za sobą koszty.

Do korzyści należą: szybszy przeładunek towarów, krótszy czas rozładowania i ponownego załadowania statku, krótszy czas zalegania towarów, mniejsze koszty operacyjne, przejrzyste procedury zamówień, niższe opłaty za przeładunek towarów, więcej inwestycji i pozytywne skutki gospodarcze.

Doświadczenia wynikające z wcześniejszych wniosków sugerują, by sprzeciwić się opcji legislacyjnej. Wiele z jej zalet można uzyskać dzięki miękkiemu prawu.

Służby Komisji powinny wyjaśnić, w jakim zakresie istniejące prawodawstwo, orzecznictwo ETS oraz komunikaty Komisji stosują się do koncesji portowych.

2. Praca w portach

Praktyka przeładunku różni się w poszczególnych krajach UE. Kwestią pozostającą w polu zainteresowania są konsorcja portowe, podmioty zaopatrujące operatorów terminali w personel.

W opcji legislacyjnej głównymi kosztami likwidacji obowiązkowych konsorcjów portowych lub wprowadzenia w nich zmian są wypłaty odpraw, utrata dochodów przez zwalnianych pracowników, koszty przeniesienia siły roboczej do indywidualnych pracodawców, wykorzystanie mniej wykwalifikowanej siły roboczej oraz zmniejszenie się siły związków zawodowych. Sprzeciw wobec wniosku może doprowadzić do strajku. W przypadku większej liczby pracowników stałych mogą wzrosnąć koszty pracy.

Najważniejsze korzyści: większa produktywność pracy, stałość zatrudnienia, większa elastyczność wykorzystania siły roboczej, większa korelacja pomiędzy godzinami, za które otrzymywane jest wynagrodzenie, a rzeczywiście przepracowanymi godzinami, krótszy czas przestojów.

Doświadczenia wynikające z wcześniejszych wniosków sugerują, by sprzeciwić się opcji legislacyjnej. Wiele z jej zalet można uzyskać dzięki opcji miękkiego prawa, na przykład przeanalizowaniu zgodności wykorzystania pracowników konsorcjum z Traktatem.

Z konsultacji wyniknął dialog społeczny. Może on pomóc zwiększyć produktywność, sprawić, że porty staną się atrakcyjniejsze dla klientów, przyczynić się do rozwoju transportu morskiego oraz powstania większej liczby lepszych miejsc pracy.

Nie istnieją konkretne przepisy wspólnotowe w sprawie szkoleń dla pracowników portów. Szkolenia mają pierwszorzędne znaczenie dla bezpieczeństwa i sprawności eksploatacji portów. Z tego względu można uwzględnić opcję legislacyjną.

Istnieją ogólne przepisy wspólnotowe w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników. Pełne przestrzeganie tych przepisów jest niezwykle istotne i powinno być monitorowane.

Służby Komisji zamierzają zachęcać do powołania europejskiego komitetu dialogu społecznego w portach, zaproponować wzajemnie uznawane ramy szkoleń pracowników portowych oraz ściśle monitorować stosowanie wspólnotowych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w portach.

3. TECHNICZNE USłUGI MORSKIE

Do technicznych usług morskich należą: holowanie, pilotaż i cumowanie.

3.1 Pilotaż

Wpływ ewentualnych działań UE na operacje pilotażu jest zbyt mały, by uzasadnić jego ocenę: bardzo niewiele spółek handlowych oferuje usługi pilotażu, pilotaż prawdopodobnie pozostanie ściśle uregulowany, a większość portów, kierując się bezpieczeństwem, nie zmieni istniejących ustaleń.

Doświadczenia wynikające z wcześniejszych wniosków sugerują, by sprzeciwić się opcji legislacyjnej. Pod uwagę może zostać wzięta opcja miękkiego prawa, polegająca na interpretacji zastosowania zasad Traktatu w tym sektorze.

3.2 Holowanie

Opcja legislacyjna, czyli dyrektywa, może wpłynąć na koszty przeprowadzania przetargów, a także na strukturę rynku poprzez ograniczenie liczby przedsiębiorstw. Wejście nowych podmiotów doprowadziłoby do utraty korzyści skali. Duże przedsiębiorstwa holownicze mogłyby skorzystać na opcji legislacyjnej i poszerzyć swoją działalność kosztem mniejszych podmiotów, co doprowadziłoby do powstania kosztów społecznych.

Wśród korzyści można by wymienić: niższe ceny, innowacyjność i poprawę jakości usług.

Rozwiązanie legislacyjne może doprowadzić do obniżki cen, ale może również obciążyć istniejące i nowe podmioty dodatkowymi kosztami. Dzięki opcji interpretacyjnego miękkiego prawa można uzyskać podobne korzyści.

3.3 Cumowanie

W opcji legislacyjnej koszty przetargów prawdopodobnie byłyby niewielkie. Wejście dodatkowych podmiotów zmniejszyłoby intensywność pracy, zwiększając czas przestojów i wpływając na pogorszenie się jakości i bezpieczeństwa usług. Konkurencję stanowiłaby obsługa własna.

Główną zaletą zwiększonej konkurencji są niższe ceny.

Opcja legislacyjna wydaje się niepożądana; dzięki opcji interpretacyjnego miękkiego prawa można uzyskać podobne korzyści.

3.4. Wniosek

Służby Komisji powinny wyjaśnić, w jakim zakresie istniejące prawodawstwo, orzecznictwo ETS oraz komunikaty Komisji stosują się do technicznych usług morskich.

4. Kwestie ochrony środowiska

Porty mogą znajdować się na obszarach chronionych na mocy przepisów prawa ochrony środowiska; wymaga to lepszego planowania w procesie budowy portów. Jeżeli nie zostanie to uwzględnione, projekty mogą ulec opóźnieniu lub odwołaniu.

Koszty spełniania standardów ochrony środowiska zależą od stopnia ich przestrzegania i od wielkości portu. Duży port może wymagać budżetu sięgającego miliona euro rocznie. Certyfikacja prowadzi do lepszej ochrony środowiska i w średnim/długim okresie przynosi oszczędności przewyższające koszt certyfikacji.

Niektóre strony zainteresowane dowodziły niepewności prawnej prawodawstwa w zakresie ochrony środowiska i jego transpozycji do ustawodawstwa krajowego. Wytyczne do ich interpretacji mogą pomóc w poprawie zarządzania środowiskiem.

Takie rozwiązanie oparte o miękkie prawo stanowi najlepszy wybór, który pozwoli osiągnąć postępy pod względem standardów ochrony środowiska oraz zaoferować władzom portowym pomoc w interpretacji prawa.

Służby Komisji zalecają wydanie wytycznych do stosowania wspólnotowego prawodawstwa ochrony środowiska w zakresie rozwoju portów.

5. Planowanie przestrzenne

Przepływy transportowe przez terytorium UE mogą wydawać się nieracjonalne. Ładunki często są przewożone do użytkowników końcowych drogami lądowymi z odległych portów, chociaż w ich pobliżu są inne porty.

Należy obliczyć koszty związane z preferowanymi obecnie trasami morskimi ze Środkowego Wschodu do portów Europy Północnej oraz, jako alternatywny przykład, do portów śródziemnomorskich, znajdujących się bliżej ostatecznego miejsca przeznaczenia towarów. Można opracować alternatywne scenariusze, w których koszty transportu, koszty zewnętrzne i koszty związane z czasem przewozu będą niższe niż obecnie. Wymagałoby to poszerzonej oceny skutków podczas rozbudowy większych portów. Niewydolność połączeń z siecią transportową wewnątrz kraju wymagałaby znacznych inwestycji w infrastrukturę.

Służby Komisji zalecają na tym etapie opcję „niepodejmowania żadnych działań” oraz pozostawienie tej sprawy organom krajowym i regionalnym.

W ramach przeglądu śródokresowego TEN-T w 2010 r. ocenione zostaną połączenia pomiędzy portami a lądem i ich wpływ na natężenie ruchu.

6. Autonomia finansowa, przejrzystość i taryfy

6.1. Autonomia finansowa i taryfy

Służby Komisji zalecają na tym etapie opcję „niepodejmowania żadnych działań” oraz pozostawienie tej sprawy właściwym organom krajowym, obstają jednak przy potrzebie dokładniejszego wyjaśniania składu taryf portowych, a także większej przejrzystości w zakresie ich związku z kosztami.

6.2. Przejrzystość

Liczba portów, na które opcja legislacyjna miałaby wpływ, gdyby dyrektywa 2006/111 została rozszerzona na porty o obrotach ≥ 20 mln EUR, lecz < 40 mln EUR wyniosłaby 42, a dla portów o obrotach < 20 mln EUR – 260. Dyrektywa obowiązuje już dla portów o obrotach ≥ 40 mln EUR, zatem nie wywarłoby to na nie żadnego wpływu.

Przejrzystość publicznych przepływów finansowych oraz systemu kształtowania się cen we wspólnotowym sektorze portowym jest niezbędna dla zapewnienia równych reguł gry w portach i pomiędzy portami. Uznawana jest za kluczowy element stosowania postanowień dotyczących pomocy państwa. Przejrzystość systemu księgowości oznacza przejrzystość opłat portowych.

Służby Komisji zalecają wybranie opcji legislacyjnej w celu zapewnienia równych reguł gry dla portów.

Jeżeli chodzi o finansowanie publiczne, konieczne są równe reguły gry pomiędzy portami. Komisja zdecyduje się również na opcję miękkiego prawa i przyjmie wytyczne w sprawie pomocy państwa dla portów.

7. Wizerunek portów

Porty często mają niewystarczająco dobry wizerunek publiczny.

Kwestię promowania wizerunku portów europejskich należy pozostawić przede wszystkim samym portom, regionom i państwom członkowskim. Służby Komisji zbadają współpracę, w szczególności w aspektach dotyczących środowiska i bezpieczeństwa.

SEKCJA 5: PODSUMOWANIE CELÓW I ICH WPłYWU, ZACHOWANE OPCJE ORAZ WARTOść DODANA DLA UE

5.1. Tabela zbiorcza

Cele i ich skutki | Opcja 1 | Opcja 2 | Opcja 3 |

Opis opcji | Niepodejmowanie żadnych działań | Opcja legislacyjna | Miękkie prawo |

Wpływ na cele nowej polityki dostępu do rynku |

Koncesje | - | + | ++ |

Praca w portach | - | 0 | ++ |

Techniczne usługi morskie | - | + | + |

Skutki gospodarcze |

Kwestie ochrony środowiska | -- | + | ++ |

Planowanie przestrzenne | 0 | n/d | + |

Przejrzystość i autonomia finansowa oraz taryfy | -- | ++ | ++ |

Wpływ na inne istotne polityki wspólnotowe |

Środowisko naturalne | - | + | ++ |

Polityka społeczna | - | + | ++ |

++ = Istotny pozytywny wpływ

+ = Umiarkowanie pozytywny wpływ

0 = Wpływ nie jest ani pozytywny, ani negatywny/brak zmian obecnej sytuacji/wpływ obecnie niejasny

− = Umiarkowanie negatywny wpływ

−− = Istotny negatywny wpływ

n/d = Nie dotyczy

5.2. Zalecane opcje

1. Interpretacja istniejącego prawodawstwa, orzecznictwa i komunikatów odnośnie do ich zastosowania do koncesji portowych i technicznych usług morskich.

2. Zachęcić do dialogu społecznego w sprawie portów. Zaproponować wzajemnie uznawane ramy szkoleń dla pracowników portów. Monitorować zasady bezpieczeństwa i higieny pracy w portach.

3. Rozszerzyć dyrektywę 2006/111 na wszystkie porty.

4. Wytyczne w sprawie interpretacji prawodawstwa w zakresie ochrony środowiska.

5. Ocenić połączenia portów z lądem i ich wpływ na natężenie ruchu.

6. Zbadać problem promocji wizerunku portów.

5.3. Wartość dodana dla U E

W niniejszym komunikacie proponuje się zintegrowane podejście do wyzwań stojących przed portami UE.

SEKCJA 6: MONITOROWANIE I OCENA

Komunikat wskazuje działania na szczeblu unijnym mające na celu opracowanie spójnego zestawu środków dla różnych obszarów polityki. Pojedyncze rozwiązanie nie uwzględni wszystkich problemów związanych z portami. Rozwiązaniem będzie połączenie różnych środków.

SEKCJA 7: MONITOROWANIE I OCENA

Komunikat w sprawie europejskiej polityki portowej określi działania, które podejmie Komisja w latach 2008–2009 w różnych dziedzinach polityki związanej z portami.[pic][pic][pic]