SKRÓTY

B&R(&I) : badania i rozwój (i innowacje)

BPC : Kodeks najlepszych praktyk (ang. Best Practices Code)

CP : cas présumé (postępowanie skargowe albo postępowanie wszczęte z urzędu)

Ex officio (łac.) : z mocy urzędu lub stanowiska; na podstawie uprawnień związanych z zajmowanym stanowiskiem: w kwestiach dotyczących pomocy państwa określenie to jest używane w odniesieniu do postępowania wszczętego z własnej inicjatywy, tj. gdy DG ds. Konkurencji wyraża zamiar zbadania lub postanawia wszcząć postępowanie w sprawie domniemanej pomocy niezgodnej z prawem.

(G)BER : (Ogólne) rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych (ang. (General) Block Exemption Regulation)

KP : kontakty przedzgłoszeniowe

MAP : wspólnie uzgodnione planowanie (ang. Mutually agreed planning)

MŚP : małe i średnie przedsiębiorstwa

PETRA : pilotażowa eksperymentalna aplikacja rejestracji czasu (ang. Pilot Experiment Time Reporting Application)

PKB : produkt krajowy brutto

PU : procedura uproszczona

REQ : wniosek o udzielenie informacji

SAAP : plan działań w zakresie pomocy państwa (ang. State Aid Action Plan)

SANI : oprogramowanie State Aid Notification Interactive (wykorzystywane do zgłaszania pomocy państwa)

TFUE : Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

TWE : Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską

STRESZCZENIE

I. Państwa członkowskie UE mają obowiązek zgłaszać Komisji wszystkie planowane środki w zakresie pomocy państwa oraz uzyskiwać zgodę Komisji przed wdrożeniem takich środków. Kontrola pomocy państwa we wszystkich sektorach z wyjątkiem rolnictwa i rybołówstwa wchodzi w zakres obowiązków DG ds. Konkurencji działającej w ramach Komisji Europejskiej.

II. Trybunał sprawdzał, czy procedury Komisji zapewniają skuteczne sprawowanie kontroli pomocy państwa, i oceniał przede wszystkim:

i) czy system dokonywania zgłoszeń, wnoszenia skarg i wszczynania postępowań ex officio zapewnia rozpatrzenie przez Komisję wszystkich wymagających tego spraw dotyczących pomocy państwa;

ii) czy Komisja dysponuje odpowiednimi strukturami i procedurami zarządczymi, które umożliwiają skuteczne i terminowe rozpatrywanie spraw dotyczących pomocy państwa;

iii) czy Komisja monitoruje wpływ sprawowanej przez siebie kontroli pomocy państwa.

III. Ustalenia Trybunału są wynikiem kontroli przeprowadzonej w Komisji i wybranych ośmiu państwach członkowskich. Trybunał stwierdził, że:

- Komisja podejmuje starania, aby zapewnić rozpatrzenie wszystkich wymagających tego spraw dotyczących pomocy państwa, ale systemy Komisji nie gwarantują objęcia kontrolą całej pomocy państwa;

- procedury dotyczące zgłoszonej pomocy państwa są długotrwałe;

- rozpatrywanie skarg nadal trwa długo, a stosowana w tym zakresie procedura nie jest przejrzysta;

- Komisja bezzwłocznie zareagowała na kryzys finansowy;

- Komisja nie prowadzi kompleksowej oceny ex post wpływu sprawowanej przez siebie kontroli pomocy państwa.

IV. Na podstawie powyższych spostrzeżeń Trybunał zaleca, aby Komisja:

- dokonała przeglądu alokacji zasobów przeznaczonych na kontrolę pomocy państwa, aby bardziej proaktywnie pogłębiać wiedzę państw członkowskich o zasadach regulujących udzielanie pomocy państwa, intensyfikować własne działania w zakresie monitoringu oraz wszczynać własne postępowania ex officio w sposób bardziej metodyczny i ukierunkowany na wykrywanie przypadków udzielenia pomocy niezgodnie z prawem;

- zwiększyła przejrzystość własnych procedur w zakresie prowadzenia spraw poprzez częstsze informowanie zainteresowanych stron o postępach w dotyczącej ich sprawie oraz szybsze wszczynanie formalnych postępowań wyjaśniających;

- skróciła czas trwania procedur, np. poprzez ograniczenie liczby wniosków o udzielenie informacji kierowanych do państw członkowskich oraz szybkie rozpatrywanie bezzasadnych skarg;

- wdrożyła usprawniony system rejestracji czasu i sprawozdawczości zarządczej, aby zoptymalizować alokację zasobów;

- regularnie oceniała ex post wpływ kontroli pomocy państwa na przedsiębiorstwa, rynki i całą gospodarkę.

WPROWADZENIE

1. Na Komisji Europejskiej spoczywa ogólny obowiązek zapewnienia skutecznej kontroli pomocy państwa. Zadaniem DG ds. Konkurencji jest zarządzanie unijną polityką konkurencji. Z kolei DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, oraz DG ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa są właściwe w zakresie kontroli pomocy państwa w obszarze rolnictwa i rybołówstwa. Kontrolę pomocy państwa we wszystkich pozostałych sektorach gospodarki sprawuje DG ds. Konkurencji.

2. Podstawa prawna sprawowanej przez Komisję kontroli pomocy państwa zawarta jest w art. 107 i 108 TFUE (zob. pkt 3 i 8 oraz załącznik). W rozporządzeniu Rady (rozporządzenie proceduralne [1]) i rozporządzeniu Komisji (rozporządzenie wykonawcze [2]) szczegółowo określono sposób, w jaki Komisja powinna wykonywać swoje obowiązki w tym zakresie. Komisja wydaje komunikaty i wytyczne, które mają na celu dokładniejsze objaśnienie sposobu stosowania przepisów w praktyce.

3. W art. 107 ust. 1 TFUE zdefiniowano pomoc państwa w sposób następujący: "wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów […] w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi". Środek pomocy uznawany jest za pomoc państwa, jeśli spełnione są jednocześnie cztery kryteria:

obejmuje on transfer zasobów państwowych,

przynosi przedsiębiorstwom korzyść gospodarczą,

zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem wskutek wybiórczego faworyzowania niektórych beneficjentów, oraz

może wpłynąć na handel wewnątrz Unii.

Dlatego dotacje przyznawane osobom fizycznym lub środki o charakterze ogólnym, z których korzystać mogą wszystkie przedsiębiorstwa, nie są z zasady pomocą państwa. Zasady określane przez Komisję mają sprawić, żeby pomoc państwa przyznawana przez państwa członkowskie była zgodna z rynkiem wewnętrznym.

4. Pomoc państwa udzielana jest w różnoraki sposób. Najpowszechniej spotykanymi formami takiej pomocy są dotacje i zwolnienia podatkowe. Pozostałe formy pomocy obejmują pożyczki uprzywilejowane, gwarancje, odroczenia podatkowe i udziały kapitałowe. Pomoc państwa może zostać przyznana przez organy rządowe na szczeblu krajowym, federalnym, regionalnym i lokalnym, a także przez podmioty kontrolowane przez rząd.

5. W marcu 2000 r. na szczycie Rady Europejskiej w Lizbonie określono cel "mniejszej i lepiej ukierunkowanej pomocy państwa". Pomoc państwa [3] udzielana w sektorze przemysłowym i usługowym (z wyłączeniem kolei, innych środków transportu, rolnictwa i rybołówstwa) oscylowała na poziomie 0,5% PKB UE-27 aż do wystąpienia kryzysu finansowego w drugiej połowie 2008 r., a w 2009 r. wzrosła do 3,5% PKB, tj. do 410 mld euro, czyli do najwyższego poziomu od czasu rozpoczęcia przez Komisję kontroli pomocy państwa w 1990 r. (zob. rysunek 1). Pomoc państwa udzielona w sektorze finansowym w związku z kryzysem finansowym wyniosła 351,7 mld euro w 2009 r., tj. 2,98% PKB UE-27, toteż ma największy udział w zwiększeniu pomocy państwa w latach 2008–2009 [4].

RYSUNEK 1

POMOC PAŃSTWA DLA SEKTORA PRZEMYSŁU I USŁUG JAKO PROCENT PKB UE-27

+++++ TIFF +++++

Źródło: Komisja Europejska.

6. W 2005 r. Komisja przedstawiła plan działań w zakresie pomocy państwa (SAAP) [5], aby zasady jej przyznawania lepiej przyczyniały się do zrównoważonego wzrostu, konkurencyjności, spójności społecznej i regionalnej oraz ochrony środowiska. SAAP opierał się na następujących zasadach: mniejsza i lepiej ukierunkowana pomoc; ulepszone podejście ekonomiczne; skuteczniejsze procedury, lepsze wykonanie, większa przewidywalność i zwiększona przejrzystość; a także wspólna odpowiedzialność Komisji i państw członkowskich. Stopniowe wdrażanie planu odbywało się w latach 2005–2009.

7. W SAAP zwrócono szczególną uwagę na konieczność lepiej ukierunkowanego wykonania i monitoringu w odniesieniu do pomocy państwa przyznawanej przez państwa członkowskie oraz podkreślono, że spory z powództwa prywatnego przed sądami krajowymi mogłyby przyczynić się do osiągnięcia tego celu poprzez zapewnienie większej dyscypliny w dziedzinie pomocy państwa. W kwietniu 2009 r. Komisja opublikowała nowy komunikat w sprawie egzekwowania prawa dotyczącego pomocy państwa przez sądy krajowe, w którym przedstawiła szczegółowe wytyczne i dostarczyła informacje dotyczące potencjalnego wykorzystania sądów krajowych jako alternatywy oraz uzupełnienia dla procedur prowadzonych przez Komisję Europejską. Niemniej jednak wykorzystanie postępowania sądowego na szczeblu krajowym nadal nie jest powszechne [6].

8. Art. 108 TFUE (zob. załącznik) nakłada na państwa członkowskie obowiązek zgłaszania Komisji wszystkich planowanych środków pomocy państwa oraz uzyskania jej zgody przed ich wdrożeniem (z wyjątkiem środków wyłączonych przez Komisję z obowiązkowego zgłoszenia) (zob. pkt 19–25). Jedynie Komisja może uznać środek pomocy państwa za zgodny z Traktatem i ma w tej kwestii znaczne uprawnienia uznaniowe.

9. Komisja może podjąć decyzję, że dane działanie nie stanowi pomocy lub podjąć decyzję albo o zatwierdzeniu pomocy, albo o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Wszelkie decyzje muszą zostać przyjęte w terminie dwóch miesięcy od otrzymania kompletnego zgłoszenia [7]. Konkurenci i inne zainteresowane strony, którzy uważają, że dany środek jest formą pomocy państwa, mogą wnieść skargę do Komisji. Komisja może również z własnej inicjatywy podjąć decyzję o wszczęciu dochodzenia (ex officio) w sprawie niektórych rzekomo bezprawnych środków pomocy państwa.

10. Zgłoszenia i skargi rozpatrywane są w dwóch etapach (zob. rysunki 2 i 3). Pierwszy etap obejmuje wstępne badanie mające na celu stwierdzenie, czy zgłoszony środek jest formą pomocy państwa, a jeśli tak, to czy została zachowana zasada zgodności [8]. W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że zaistniały wątpliwości co do zgodności środka z rynkiem wewnętrznym, Komisja podejmuje decyzję o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia. W toku procedury państwo członkowskie, które zgłosiło środek, może go zmienić w celu zapewnienia zgodności.

11. Chociaż w pierwszej fazie procedura ta zasadniczo dotyczy jedynie Komisji i państwa członkowskiego, druga faza cechuje się większą przejrzystością, gdyż decyzja o wszczęciu dochodzenia jest publikowana i wszystkie zainteresowane strony (w tym beneficjenci pomocy i konkurenci) mogą przedstawić swoje uwagi.

RYSUNEK 2

UPROSZCZONY PRZEBIEG PROCEDURY DOTYCZĄCEJ ZGŁOSZONEJ POMOCY PAŃSTWA

+++++ TIFF +++++

RYSUNEK 3

UPROSZCZONY PRZEBIEG PROCEDURY SKARGOWEJ

+++++ TIFF +++++

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

12. Nadrzędnym celem była ocena tego, czy procedury Komisji zapewniają skuteczne sprawowanie kontroli pomocy państwa. Główne pytanie kontrolne zostało podzielone na trzy następujące pytania podrzędne:

a) Czy system dokonywania zgłoszeń, wnoszenia skarg i wszczynania dochodzeń ex officio zapewnia rozpatrzenie przez Komisję wszystkich wymagających tego spraw dotyczących pomocy państwa?

b) Czy Komisja dysponuje odpowiednimi strukturami i procedurami zarządczymi, które umożliwiają skuteczne i terminowe rozpatrywanie spraw dotyczących pomocy państwa?

c) Czy Komisja monitoruje wpływ sprawowanej przez siebie kontroli pomocy państwa.

13. Kontrola obejmowała organizację oraz proces decyzyjny i monitoring Komisji w latach 2008–2010, ale nie uwzględniała oceny zasadności decyzji wydanych przez Komisję. W zakres kontroli wchodziły obszary kontroli pomocy państwa, które podlegają DG ds. Konkurencji. W 2009 r. w obszarach tych udzielono 96% całej pomocy państwa (z wyłączeniem kolei) [9] z uwagi na szczególnie duży wymiar pomocy przyznanej sektorowi finansowemu.

14. Kontrola na szczeblu Komisji obejmowała:

badanie próby 50 zgłoszeń (łącznie z etapem przedzgłoszeniowym), 30 skarg, 40 spraw dotyczących monitoringu i 10 spraw dotyczących windykacji pomocy;

wywiady z osobami rozpatrującymi i prowadzącymi sprawy z 10 różnych działów DG ds. Konkurencji, z kluczowym personelem działów horyzontalnych DG ds. Konkurencji oraz Służbą Prawną Komisji i Sekretariatem Generalnym;

przegląd najważniejszych dokumentów dotyczących prowadzonych spraw;

testy analityczne.

15. Chociaż Trybunał nie kontrolował systemów na szczeblu państw członkowskich, odbył wizyty informacyjne u 44 zainteresowanych stron zarówno z sektora publicznego, jak i prywatnego w ośmiu państwach członkowskich [10]. Opinie tych podmiotów zostały wykorzystane jako dodatkowe źródło informacji tylko wtedy, gdy podzielała je większość z nich.

UWAGI

OKREŚLANIE SPRAW DOTYCZĄCYCH POMOCY PAŃSTWA WYMAGAJĄCYCH ROZPATRZENIA

16. Na mocy Traktatu państwa członkowskie zobowiązane są do zgłaszania Komisji wszystkich planowanych środków pomocy państwa. Trybunał badał, czy obecny system dokonywania zgłoszeń, wnoszenia skarg i wszczynania dochodzeń ex officio daje wystarczającą pewność, że Komisja rozpatruje wszystkie istotne sprawy dotyczące pomocy państwa. W pkt 17–33 przedstawiono ocenę tego, czy Komisja podejmuje wystarczające starania w celu sprawdzenia, czy państwa członkowskie wypełniają swoje zobowiązania wynikające z przepisów o pomocy państwa, oraz w celu uświadamiania państwom członkowskim ciążącego na nich obowiązku zgłaszania pomocy państwa.

NIEDOSTATECZNA LICZBA KONTROLI PRZEPROWADZANYCH PRZEZ KOMISJĘ W CELU UPEWNIENIA SIĘ, CZY PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE WYWIĄZUJĄ SIĘ Z OBOWIĄZKU ZGŁASZANIA POMOCY

KOMISJA NIE CZYNI PEŁNEGO UŻYTKU Z OGÓLNIE DOSTĘPNYCH INFORMACJI

17. Komisja nie ma specjalnej podstawy prawnej, na mocy której mogłaby wymagać od państw członkowskich dostarczania informacji na temat głównych organów przyznających pomoc państwa, wewnętrznej organizacji na szczeblu państw członkowskich czy stosowanych procedur zgłoszeniowych i kontrolnych w państwach członkowskich. Komisja nie ma także specjalnej podstawy prawnej, aby przeprowadzać kontrolę w sektorach lub państwach członkowskich w celu wykrycia przypadków udzielenia pomocy państwa niezgodnie z prawem. Jednakże Komisja nie wykorzystała w pełni ogólnie dostępnych informacji w celu oceny ryzyka udzielenia niezgłoszonej pomocy. Nie określiła ona zatem kategorii środków pomocy, w których przypadku prawdopodobieństwo niezgłoszenia jest szczególnie wysokie albo przez wzgląd na ryzyko nieodłączne związane z takimi środkami, albo z powodu uchybień w systemach kontroli stosowanych przez państwo członkowskie.

18. Ryzyko niezgłoszenia jest szczególnie wysokie w przypadku pomocy na ratowanie i restrukturyzację instytucji finansowych, środków o charakterze podatkowym i sprzedaży gruntu poniżej ceny rynkowej, co było już przedmiotem kilku skarg. Ryzyko wzrasta również w przypadku pomocy przyznawanej przez władze regionalne lub lokalne, które sporadycznie udzielają pomocy państwa i dlatego mają niedostateczną wiedzę na temat regulujących ją przepisów.

NIEDOSTATECZNE MONITOROWANIE ŚRODKÓW PODLEGAJĄCYCH WYŁĄCZENIOM BLOKOWYM

19. W 1998 r. Rada umożliwiła Komisji stosowanie do pomocy państwa tzw. rozporządzeń w sprawie wyłączeń blokowych [11]. Na mocy przepisów tych rozporządzeń Komisja może uznać pewne kategorie pomocy państwa za zgodne z Traktatem, jeśli spełniają one określone warunki, i zwolnić je tym samym z wymogu wcześniejszego zgłoszenia i uzyskania zgody Komisji.

20. Komisja wprowadziła wyłączenia blokowe w kilku obszarach, w tym pomocy państwa przyznawanej na rzecz szkoleń, zatrudnienia, badań i rozwoju oraz ochrony środowiska. W 2008 r. tego typu wyłączenia blokowe zostały zebrane w jednym ogólnym rozporządzeniu w sprawie wyłączeń blokowych (GBER) [12]. Zgodnie z podstawowymi zasadami określonymi w planie działań w zakresie pomocy państwa (SAAP) (zob. pkt 6) GBER istotnie rozszerzyło zakres poszczególnych rozporządzeń w sprawie wyłączeń blokowych, zarówno pod względem rodzaju pomocy, jak i pod względem maksymalnej kwoty pomocy. Od 2007 r. liczba środków podlegających wyłączeniom blokowym przewyższa liczbę zgłoszeń (zob. rysunek 4).

RYSUNEK 4

TENDENCJE W ZAKRESIE LICZBY ZGŁOSZEŃ I ŚRODKÓW PODLEGAJĄCYCH WYŁĄCZENIOM BLOKOWYM

+++++ TIFF +++++

Źródło: Komisja Europejska.

21. Komisja uznała rosnące znaczenie monitoringu ex post, coraz więcej środków nie podlega bowiem uprzedniemu zgłoszeniu [13]. Jednak czynności Komisji w zakresie monitoringu ograniczają się do kontroli dokumentacji 15 zatwierdzonych programów pomocy oraz 15 środków podlegających wyłączeniom blokowym, wybieranych na podstawie osądu własnego. Świadczy to o jedynie pozornym przestrzeganiu warunków określonych w GBER i decyzjach Komisji zatwierdzających programy pomocy [14].

22. Jeśli chodzi o monitoring przeprowadzany przez Komisję w 2008 r., w 3 na 30 zbadanych przypadków stwierdzono istotne problemy. Ponadto użyteczność takiego monitoringu okazała się ograniczona, ponieważ Komisja nie była w stanie sprawdzić poszczególnych dotacji przyznanych w ramach niektórych wybranych programów, gdyż żadne środki pomocy nie zostały jeszcze przekazane. Napotykała ona również trudności w uzyskaniu wymaganych informacji od państw członkowskich.

KOMISJA NIE MONITORUJE ZACHOWANIA ZGODNOŚCI Z KRYTERIAMIDE MINIMIS W ZAKRESIE PRZYZNAWANIA POMOCY

23. Na mocy rozporządzenia de minimis [15] wprowadzono pułap w wysokości 200000 euro; uznaje się, że pomoc nieprzekraczająca tego pułapu nie wpływa na handel między państwami członkowskimi i nie zakłóca konkurencji, a zatem nie jest uznawana za pomoc państwa. Państwa członkowskie z zadowoleniem przyjęły wprowadzenie zasad dotyczących przyznawania pomocy de minimis i stopniowo zwiększały ich wykorzystanie, co pozwoliło na szybsze wdrażanie środków pomocy.

24. Jeśli państwo członkowskie zamierza przyznać podmiotowi gospodarczemu pomoc de minimis, powiadamia ten podmiot o charakterze de minimis takiej pomocy, uzyskuje od takiego podmiotu pełne informacje na temat wszelkiej innej pomocy de minimis przyznanej w ciągu ostatnich trzech lat i dokładnie sprawdza, czy ustalony pułap nie zostanie przekroczony. Przestrzeganie pułapu można również zapewnić poprzez ustanowienie centralnego rejestru, ale jak dotąd niewiele państw go posiada.

25. Chociaż państwa członkowskie zobowiązane są rejestrować i gromadzić wszystkie informacje dotyczące stosowania rozporządzenia de minimis oraz przekazywać te informacje Komisji na jej pisemny wniosek, w praktyce Komisja nie monitoruje przestrzegania warunków przyznawania pomocy de minimis. Kilka podmiotów przyznających pomoc stwierdziło, że niezwykle trudno jest kontrolować przestrzeganie pułapu de minimis oraz że nie wiadomo, czy pułap jest powszechnie przestrzegany.

KOMISJA NIE PODEJMUJE SYSTEMATYCZNIE DZIAŁAŃ W CELU WYKRYCIA NIEZGŁOSZONYCH ŚRODKÓW POMOCY

26. Wykrywanie środków pomocy państwa, które powinny być zgłoszone przez państwa członkowskie, ale nie zostały, opiera się w dużej mierze na skargach i postępowaniach ex officio (zob. pkt 9). Komisja dopiero niedawno rozpoczęła rejestrację postępowań ex officio niezależnie od skarg. Liczba postępowań ex officio (35 w 2009 r. i 18 w 2010 r.) jest znacznie niższa niż liczba skarg (ok. 400 w 2009 r.).

27. Chociaż niektóre potencjalne przypadki udzielenia pomocy państwa zostały wychwycone za pomocą przeglądu prasy, co doprowadziło do wszczęcia postępowań ex officio, nie stało się zwyczajową praktyką. W istocie ograniczone monitorowanie przez Komisję programów pomocy i środków w zakresie wyłączeń blokowych (zob. pkt 19–22) jest jedynym przejawem metodycznego działania ex officio podejmowanego obecnie w obszarze pomocy państwa. Sama Komisja uznała, że poleganie na skargach i postępowaniach sądowych na szczeblu krajowym nie wystarcza, by zapewnić pełne wywiązywanie się państw członkowskich z ciążącego na nich obowiązku zgłaszania pomocy państwa oraz że uzupełnieniem wszelkich dalszych działań mających na celu zmniejszenie liczby zgłoszeń powinny być inne mechanizmy kontroli.

28. Złożoność koncepcji pomocy państwa sprawia, że państwa członkowskie mają trudności w określeniu tego, czy dany środek jest formą pomocy państwa i czy należy go zgłosić Komisji. Szczególnie trudno jest stwierdzić, czy niektóre ze stosowanych środków podatkowych stanowią pomoc państwa. To tłumaczy, dlaczego około 5% zgłoszeń jest dokonywanych wyłącznie w celu uzyskania pewności prawnej [16]. Ponieważ Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dość szeroko interpretuje koncepcję pomocy państwa, Komisja stwierdza, że może jedynie w niewielu przypadkach uznać, że dany środek nie stanowi pomocy państwa.

29. Jeżeli Komisja zadecyduje w następstwie wniesienia skargi lub wszczęcia postępowania ex officio, że dany środek jest formą pomocy zgodną ze wspólnym rynkiem, brak zgłoszenia (lub spóźnione zgłoszenie) nie ma żadnych konsekwencji dla państwa członkowskiego lub beneficjentów. Natomiast jeśli Komisja stwierdzi, że przyznana pomoc jest niezgodna ze wspólnym rynkiem, beneficjenci zobowiązani są zwrócić środki wraz z odsetkami, a sama pomoc traktowana jest jako pożyczka (zob. pkt 68).

30. Komisja nie sprawdza, czy środki pomocy, w przypadku których zgłoszenie zostało wycofane, ale które na pierwszy rzut oka wydają się pomocą państwa, zostały zaniechane, czy wdrożone bez zgody Komisji. Gdyby nastąpiło wdrożenie bez zgody Komisji, dany środek byłby pomocą państwa przyznaną bezprawnie, a zatem Komisja mogłaby wszcząć postępowanie ex officio. To samo dotyczy zgłoszonych środków pomocy, wobec których Komisja wydała negatywną decyzję.

KOMISJA NIEWYSTARCZAJĄCO AKTYWNIE POGŁĘBIA WIEDZĘ PAŃSTW CZŁONKOWSKICH NA TEMAT OBOWIĄZKU ZGŁASZANIA POMOCY PAŃSTWA

UTWORZONA PRZEZ KOMISJĘ SIEĆ KRAJOWYCH PUNKTÓW KONTAKTOWYCH NIE ODNIOSŁA DUŻEGO SUKCESU

31. W 2006 r. DG ds. Konkurencji postanowiła utworzyć w ramach Komisji krajowe punkty kontaktowe. Wybrani urzędnicy (po jednym na każdy kraj) są pierwszym "punktem kontaktowym" w DG ds. Konkurencji. Ich zadanie ogranicza się do udzielania państwom członkowskim nieformalnych i niewiążących informacji praktycznych poza kontekstem toczących się spraw. Niemniej jednak większość władz przyznających pomoc w państwach członkowskich nigdy nie kontaktowała się ze swoim punktem kontaktowym dlatego, że albo nie wiedziała o jego istnieniu, albo nie odczuwała takiej potrzeby.

WIĘKSZOŚĆ ZAINTERESOWANYCH STRON CHCIAŁABY, ABY KOMISJA ODGRYWAŁA BARDZIEJ PROAKTYWNĄ ROLĘ

32. Zainteresowane strony w siedmiu z ośmiu odwiedzonych państw członkowskich stwierdziły, że byłyby zadowolone z bardziej proaktywnej roli Komisji w jednym lub kilku z następujących obszarów, co powinno zostać uwzględnione przez Komisję:

zwiększanie wiedzy potencjalnych podmiotów przyznających pomoc na temat obowiązku zgłoszenia pomocy;

upowszechnianie najlepszych praktyk dotyczących skutecznych środków pomocy, które są zgodne z unijnymi regułami konkurencji;

opracowanie dokładniejszych wytycznych dotyczących informacji, które należy dostarczyć w przypadku różnych rodzajów zgłoszeń, aby umożliwić Komisji podjęcie decyzji o kompletności zgłoszenia; standaryzacja formularza zgłoszeniowego w elektronicznym systemie SANI jedynie częściowo rozwiązała ten problem;

zamieszczenie odrębnej, regularnie aktualizowanej sekcji najczęściej zadawanych pytań (FAQ) na poświęconej konkurencji stronie internetowej Komisji Europejskiej;

utworzenie punktu informacyjnego, zawierającego informacje dotyczące interpretacji wytycznych.

WEDŁUG NIEKTÓRYCH ZAINTERESOWANYCH STRON WYTYCZNE KOMISJI SĄ ZBYT SKOMPLIKOWANE

33. Wytyczne Komisji zasadniczo spotykają się z pozytywnym odbiorem zainteresowanych stron. Choć takie wytyczne zwiększają przewidywalność decyzji Komisji w zakresie pomocy państwa, niektóre zainteresowane strony uważają je za zbyt skomplikowane, nie dość jednoznaczne i otwarte na zbyt szeroką interpretację, co prowadzi do braku pewności prawnej.

ROZPATRYWANIE SPRAW

34. Rozporządzenie proceduralne, Kodeks najlepszych praktyk (zob. ramka 1) i wewnętrzny podręcznik procedur DG ds. Konkurencji zawierają zasady regulujące postępowanie ze zgłoszeniami, skargami i windykacją pomocy. Trybunał zbadał, czy Komisja dysponuje odpowiednimi strukturami i procedurami zarządczymi, które umożliwiają skuteczne i terminowe rozpatrywanie spraw dotyczących pomocy państwa.

RAMKA 1

CHARAKTERYSTYKA KODEKSU NAJLEPSZYCH PRAKTYK PRZYJĘTEGO W 2009 R.

W sprawach, które mają istotne nowe aspekty, są złożone pod względem technicznym, pilne lub mają charakter wrażliwy, Komisja proponuje zgłaszającemu państwu członkowskiemu wspólne uzgodnienie planowania.

Komisja dokłada starań w celu pogrupowania wniosków o udzielenie informacji na etapie badania wstępnego. Zasadniczo przekazywany jest tylko jeden kompletny wniosek o udzielenie informacji, zazwyczaj w terminie od 4 do 6 tygodni, licząc od dnia zgłoszenia.

Decyzja o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia publikowana jest w terminie dwóch miesięcy.

Terminy przewidziane na przedstawienie uwag przez państwa członkowskie i zainteresowane strony są surowiej egzekwowane.

Komisja dokłada wszelkich starań w celu rozpatrzenia skargi w orientacyjnym terminie dwunastu miesięcy od jej otrzymania.

Państwa członkowskie oraz skarżący są na bieżąco informowani o decyzjach – czy to odnośnie do zamknięcia, czy też innego rozpatrzenia skargi.

PRACĘ KOMISJI UTRUDNIA BRAK WIAROGODNYCH INFORMACJI ZARZĄDCZYCH ORAZ PROBLEMY ORGANIZACYJNE

STOSOWANE PRZEZ DG DS. KONKURENCJI PROCEDURY W ZAKRESIE KONTROLI POMOCY PAŃSTWA SĄ ZASADNICZO PRZEJRZYSTE I NALEŻYCIE PRZESTRZEGANE

35. Podręcznik procedur dostępny w intranecie DG ds. Konkurencji jest głównym dokumentem referencyjnym w zakresie procedur stosowanych podczas rozpatrywania spraw. Jest on regularnie aktualizowany, a personel powiadamiany jest o każdej aktualizacji pocztą elektroniczną. W podręczniku omówiono większość podstawowych czynności, podając wyraźne wytyczne i standardowe szablony. Podręcznik jest zasadniczo należycie respektowany przez urzędników prowadzących sprawy, a nieliczne wyjątki dotyczą przestrzegania terminów proceduralnych (zob. pkt 48) oraz zamieszczania dokumentów w ISIS (zob. pkt 41).

ŹRÓDŁEM PROBLEMÓW JEST LICZBA I ZŁOŻONOŚĆ SPRAW ORAZ SYSTEM USTALANIA PRIORYTETÓW

36. Sprawy z zakresu pomocy państwa wymagają ostrożnej i szczegółowej analizy wniosków o udzielenie pomocy, które mogą mieć dość złożony charakter i istotne znaczenie gospodarcze. W niektórych przypadkach mogą one dotyczyć bardzo skomplikowanych kwestii, np. dużych projektów aeronautycznych, restrukturyzacji banku itp. Zwykle każdy urzędnik jest prowadzącym dla siedmiu spraw, a także pełni funkcję asystenta w rozpatrywaniu kolejnych siedmiu spraw. W związku z tym ograniczone są zasoby na wykonywanie innych działań, np. wszczynanie postępowań ex officio, monitoring, inicjatywy na rzecz intensyfikacji wymiany najlepszych praktyk między państwami członkowskimi itp.

37. Jednym z celów reorganizacji DG ds. Konkurencji w 2007 r. było zwiększenie zdolności DG w zakresie efektywności wykorzystania własnych zasobów poprzez elastyczniejsze alokowanie zasobów ludzkich między wydziałami i dyrekcjami, aby umożliwić włączenie do zespołu zajmującego się daną sprawą osoby prowadzącej lub asystenta z innego wydziału. Jednak oprócz początkowej fazy kryzysu finansowego czas poświęcony przez prowadzących na sprawy podlegające innym wydziałom ogranicza się do kilku procent ich całkowitego czasu pracy.

38. Od grudnia 2009 r. nowe sprawy dotyczące pomocy państwa podzielone są na dwie priorytetowe kategorie na podstawie dwóch głównych kryteriów: precedensowego znaczenia i pierwszeństwa w egzekwowaniu:

sprawy o priorytecie 1 są sprawami uznawanymi za istotne dla zapewnienia skutecznej kontroli pomocy państwa;

sprawy o priorytecie 2 są wszystkimi sprawami, które nie mają priorytetu 1;

39. Chociaż na sprawy o priorytecie 1 przeznaczanych jest więcej zasobów i poświęcane jest im więcej uwagi, nie zawsze rozwiązywane są one szybko, gdyż często w grupie tej znajdują się najbardziej złożone sprawy. Ponieważ prowadzący sprawy pracują nad kilkoma sprawami jednocześnie i muszą przestrzegać określonych przepisami terminów dla wszystkich zgłoszeń, czasami muszą odłożyć sprawy o priorytecie 1, aby zająć się zgłoszeniem o niższym priorytecie. Prowadzący sprawy uważają, że potrzebują dokładniejszych wytycznych dotyczących czasu pracy przeznaczanego na sprawy o priorytecie 2, które stanowią większość rozpatrywanych spraw [17].

40. Aby zapewnić optymalną alokację zasobów, członkowie kierownictwa potrzebują rzetelnych informacji na temat dostępnych zasobów i nakładu pracy w całej organizacji. Dlatego w 2009 r. DG ds. Konkurencji wprowadziła pilotażowy projekt rejestracji czasu o nazwie PETRA. Narzędzie to pozwala prowadzącym sprawy na podział swojego czasu pracy na różne podlegające im sprawy. Udział w projekcie jest dobrowolny i cząstkowy, a to oznacza, że obecnie sprawozdania oparte na projekcie PETRA mają charakter jedynie orientacyjny i DG ds. Konkurencji nadal nie ma żadnego narzędzia ukazującego cały obraz.

SYSTEMY INFORMATYCZNE WYKORZYSTYWANE DO PROWADZENIA SPRAW ZASADNICZO SPEŁNIAJĄ WYMAGANIA UŻYTKOWNIKÓW

41. Do zarządzania wszystkimi sprawami dotyczącymi pomocy państwa oraz do ich monitorowania wykorzystywany jest system ISIS. Jest to użyteczne narzędzie do przechowywania informacji niezbędnych do wydania decyzji oraz monitorowania terminów i planowania pracy. System może generować różnego rodzaju sprawozdania, dotyczące na przykład zaległych spraw, statystyk dotyczących czasu rozpatrywania spraw itp. Ma on jednak i słabe strony:

Do listopada 2010 r. postępowanie wyjaśniające wszczęte w związku z jednym zgłoszeniem lub skargą było często dzielone na kilka procedur (zob. rysunki 2 i 3), z których każda oznaczana była innym numerem identyfikacyjnym, co uniemożliwiało określenie całkowitego czasu rozpatrywania zgłoszenia lub skargi.

Procedury stosowane w związku ze sprawą nie zawsze były wyraźnie oznaczane w ISIS, wskutek czego uzyskanie wyraźnego obrazu danej sprawy było czasochłonne i trudne.

Ponadto w przypadku 30% spraw zbadanych przez Trybunał nie zamieszczono w ISIS lub nie zarejestrowano terminowo niektórych dokumentów, np. protokołów posiedzeń, e-maili, rejestrów rozmów telefonicznych lub telekonferencji.

NOWE PROCEDURY ZARZĄDZANIA ZGŁOSZENIAMI NIE ROZWIĄZAŁY PROBLEMU NIETERMINOWOŚCI I UCIĄŻLIWOŚCI DZIAŁAŃ

42. W 2009 r. Komisja opublikowała pakiet uproszczeń obejmujący procedurę uproszczoną [18] (zob. pkt 59 i 60) oraz Kodeks najlepszych praktyk (BPC) dotyczących przebiegu postępowania w zakresie kontroli pomocy państwa (zob. pkt 34 oraz ramka 1). Głównym celem BPC było udostępnienie wytycznych do codziennej realizacji procedur w zakresie pomocy państwa; co pozwoli przyczynić się do lepszej współpracy i wzajemnego zrozumienia między Komisją, organami państw członkowskich oraz środowiskiem prawniczym i biznesowym.

43. Zgodnie z BPC Komisja zachęca również państwa członkowskie do podejmowania możliwie najwcześniej kontaktów przedzgłoszeniowych poza procedurą uproszczoną. Kontakty przedzgłoszeniowe mają na celu poprawę jakości zgłoszeń dzięki wyjaśnieniu pozostałych wątpliwości lub dostarczeniu informacji potrzebnych Komisji do podjęcia decyzji. Mimo iż niektóre podmioty przyznające pomoc kwestionują użyteczność kontaktów przedzgłoszeniowych, ich liczba istotnie wzrosła w latach 2009–2010 (zob. rysunek 5).

BADANIE WSTĘPNE W PRZYPADKU WIELU ZGŁOSZEŃ TRWA DŁUGO

44. Informacje dostarczane przez państwa członkowskie w zgłoszeniu powinny być dostatecznie wyczerpujące, by umożliwić Komisji podjęcie decyzji bez konieczności zasięgania dalszych informacji. Jeżeli zgłoszenie jest niekompletne, DG ds. Konkurencji przesyła wniosek o udzielenie dodatkowych informacji i prosi państwo członkowskie o udzielenie odpowiedzi w terminie 20 dni roboczych. Państwo członkowskie może zwrócić się o przedłużenie tego terminu.

RYSUNEK 5

TENDENCJE W ZAKRESIE LICZBY KONTAKTÓW PRZEDZGŁOSZENIOWYCH I ZGŁOSZEŃ

+++++ TIFF +++++

Źródło: Komisja Europejska.

45. Średni czas wymagany na podjęcie decyzji wydłużył się w latach 2005–2008 [19]. W latach 2007–2008 wydanie decyzji w przypadku 40% zgłoszeń trwało co najmniej sześć miesięcy. Odsetek takich spraw znacznie obniżył się w 2009 r., częściowo dlatego, że w czasie kryzysu finansowego sprawy były rozpatrywane niezwykle szybko z uwagi na ich pilny charakter.

46. Czas trwania badania wstępnego zależy głównie od trzech czynników:

liczby wniosków o udzielenie informacji (REQ) wystosowanych przez Komisję do państwa członkowskiego;

czasu niezbędnego do udzielenia przez państwo członkowskie odpowiedzi na REQ;

czasu potrzebnego Komisji na wydanie decyzji lub przesłanie kolejnego REQ (maksymalnie dwa miesiące).

W przypadku jednej trzeciej zgłoszeń objętych próbą Komisja przesyła co najmniej dwa wnioski o udzielenie informacji

47. Zgodnie z podręcznikiem procedur zespół rozpatrujący sprawę powinien dokładać starań w celu pogrupowania wniosków o udzielenie informacji na etapie badania wstępnego. Zasadniczo powinien być przekazywany tylko jeden kompletny wniosek o udzielenie informacji, zazwyczaj w terminie od 4 do 6 tygodni, licząc od dnia zgłoszenia. Kolejne wezwanie można wystosować jedynie w wyjątkowych, należycie uzasadnionych okolicznościach. Jednak w 28% spraw objętych próbą, w których Komisja formalnie zwróciła się o udzielenie dalszych informacji, wystosowane zostały co najmniej trzy wnioski.

Wnioski o udzielenie informacji często wysyłane są tuż przed upływem terminu określonego przepisami

48. Wnioski o udzielenie informacji przesyłane były przez Komisję zwykle 50 dni po dacie zgłoszenia lub ostatniego dostarczenia informacji przez państwo członkowskie. Ponieważ wiele wniosków wymaga przetłumaczenia, a prowadzący sprawę stara się pogodzić terminy kilku spraw jednocześnie, niektóre wnioski wysyłane są tuż przed wygaśnięciem dwumiesięcznego terminu. W 4 z 43 zgłoszonych spraw, które zostały zbadane, przekroczony został przepisowy dwumiesięczny termin przewidziany na przesłanie przez Komisję wniosku o udzielenie informacji lub wydanie decyzji (albo o zatwierdzeniu pomocy, albo o wszczęciu formalnego dochodzenia).

Państwa członkowskie często nie udzielają odpowiedzi w terminie wyznaczonym przez Komisję

49. Ogromna liczba, złożoność oraz szczegółowość pytań przesyłanych przez Komisję sprawiają, że udzielenie na nie odpowiedzi w ciągu 20 dni roboczych staje się dla państwa członkowskiego wyzwaniem. Jeszcze większe opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na pytania Komisji może być powodowane przez strukturę administracyjną państwa członkowskiego. Na przykład w państwach o zdecentralizowanej administracji przekazanie odpowiedzi wymaga przebycia kilku szczebli administracji.

50. Na podstawie zbadanej próby zgłoszeń Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie potrzebują średnio 33 dni roboczych na dostarczenie wymaganych informacji. W 40% zgłoszonych spraw w tej próbie państwom członkowskim nie udało się dostarczyć wymaganych informacji w terminie – ani w ciągu 20 dni roboczych, ani zgodnie ze zrewidowanym harmonogramem uzgodnionym z Komisją.

FORMALNA PROCEDURA DOCHODZENIA JEST RÓWNIEŻ ZBYT DŁUGA

51. Komisja zobowiązana jest wszcząć formalną procedurę dochodzenia, jeżeli występują trudności lub wątpliwości związane ze stwierdzeniem zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym lub trudności o charakterze proceduralnym podczas uzyskiwania niezbędnych informacji. W przypadku ponad połowy spraw zgłoszonych w latach 2005–2008 wydanie decyzji o wszczęciu formalnej procedury trwało ponad sześć miesięcy [20].

52. W miarę możliwości Komisja powinna starać się podjąć decyzję w zakresie zgłoszonych spraw w terminie 18 miesięcy od wszczęcia formalnej procedury dochodzenia [21]. Liczba spraw, w których przekroczony został zalecany termin 18 miesięcy, wynosi 38% (9/24) dla formalnych procedur dochodzenia wszczętych w 2005 r., 13% (4/31) w 2006 r., 33% (9/27) w 2007 r. i 18% (3/17) w 2008 r. Biorąc przy tym pod uwagę badanie wstępne, całkowity czas od zgłoszenia do wydania przez Komisję decyzji w tych sprawach przekracza dwa lata.

53. Zainteresowane strony we wszystkich odwiedzonych państwach członkowskich stwierdziły, że procedury rozpatrywania spraw trwają zbyt długo. Najbardziej problematyczne są indywidualne projekty pomocowe, zwłaszcza te, które Komisja poddaje dogłębnej ocenie ekonomicznej (zob. pkt 55 i 56). Może to wywoływać negatywne skutki w państwach członkowskich w postaci opóźnień w przyjmowaniu przepisów krajowych lub ryzyka utraty potencjalnych inwestorów. Często następują zmiany składu tworzonych przez Komisję zespołów, które rozpatrują sprawy, co może prowadzić do dalszych opóźnień.

NIEDOSTATECZNE WYKORZYSTANIE WSPÓLNIE UZGODNIONEGO PLANOWANIA

54. We wrześniu 2009 r. w ramach kodeksu najlepszych praktyk wprowadzone zostało wspólnie uzgodnione planowanie (MAP). Państwa członkowskie i Komisja mogą wspólnie uzgodnić priorytetowe traktowanie danej sprawy, rodzaj informacji dostarczanych przez państwo członkowskie, prawdopodobną formę i czas trwania analizy sprawy przez Komisję. W zamian za podjęte przez państwo członkowskie wysiłki zmierzające do dostarczenia wszystkich niezbędnych informacji na czas Komisja dokłada starań, by dotrzymać ustalonego wspólnie harmonogramu dochodzenia w danej sprawie. W żadnej ze spraw zbadanych podczas kontroli nie stwierdzono wykorzystania MAP.

NOWE ULEPSZONE PODEJŚCIE EKONOMICZNE JEST NIE DOŚĆ ZROZUMIAŁE DLA ZAINTERESOWANYCH STRON

55. Nowa struktura określona w 2005 r. w SAAP (zob. pkt 6) opiera się na "systemie trójstrumieniowym", który obejmuje wyłączenie blokowe, ocenę standardową i szczegółową. Zasadniczo środki pomocy państwa zgłaszane Komisji powinny być oceniane z zastosowaniem oceny standardowej. Szczegółowa ocena ma zastosowanie do niewielkiej liczby szczególnych przypadków (np. niektóre duże projekty inwestycyjne).

56. Taka ocena szczegółowa może obejmować precyzyjną analizę ekonomiczną [22], której celem jest dostarczenie Komisji rzetelnej analizy potencjalnego wpływu pomocy państwa na gospodarkę. Podstawą takiej analizy jest "test bilansujący". "Ocena zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem polega głównie na równoważeniu, z jednej strony, jej negatywnego wpływu […] i, z drugiej strony, jej pozytywnego oddziaływania w formie przyczyniania się do realizacji jasno określonych celów leżących we wspólnym interesie" [23].

57. Takie nowe ustalenia wywołały jednak obawy wśród zainteresowanych stron, które wyraziły rozbieżne opinie na temat skuteczności ulepszonego podejścia ekonomicznego Komisji. Niektórzy uważali, że takie podejście jedynie wydłuża procedurę zatwierdzania i prowadzi do większej niepewności, a z kolei inni stwierdzali, iż jest to dobry sposób sprawdzenia rzeczywistego wpływu proponowanego środka i byli rozczarowani, że Komisja nie przeprowadza takiej oceny częściej.

58. W 2009 r. Komisja przeprowadziła konsultacje społeczne w odniesieniu do tej kwestii i opublikowała ich wyniki na początku 2011 r. Jednakże nie odniosła się jeszcze do wyrażanych w ramach tych konsultacji obaw dotyczących ulepszonego podejścia ekonomicznego. Prawidłowe działanie systemu pomocy państwa wymaga wysokiego stopnia wzajemnego zrozumienia Komisji i zainteresowanych stron w państwach członkowskich.

PROCEDURA UPROSZCZONA WPROWADZONA W 2009 R. JEST ZBYT RZADKO WYKORZYSTYWANA

59. Procedura uproszczona (PU) została wprowadzona "do badania w trybie przyspieszonym niektórych rodzajów środków wsparcia udzielanego przez państwo, w przypadku których Komisja jest zobowiązana jedynie do sprawdzenia, czy dany środek jest zgodny z obowiązującymi przepisami i praktykami, nie korzystając przy tym ze swojej swobody decyzyjnej". Może ona okazać się użyteczną inicjatywą, ale trudno jest ocenić jej efektywność, skoro dotychczas była tak rzadko stosowana.

60. W 2010 r. PU została zastosowana w 21 sprawach. Jest to mniej niż 4% ogólnej liczby otrzymanych zgłoszeń. Powodów jej rzadkiego stosowania można dopatrywać się w następujących czynnikach:

Komisja zastrzega sobie prawo powrotu do zwykłej procedury, jeśli zastosowanie znajduje jedno z zabezpieczeń/wyłączeń przewidzianych w zawiadomieniu Komisji w sprawie procedury uproszczonej;

państwa członkowskie niechętnie stosują PU, ponieważ, w przeciwieństwie do zwykłych zgłoszeń, podsumowanie zgłoszenia publikowane jest na stronie internetowej Komisji, co umożliwia zainteresowanym stronom przedstawianie uwag;

surowe warunki stosowania PU;

PU stosowana jest tylko w przypadku prostych zgłoszeń, które i tak są zwykle zatwierdzane w ciągu sześciu miesięcy w ramach zwykłej procedury;

PU musi zostać poprzedzona obowiązkowymi kontaktami przedzgłoszeniowymi (KP).

ROZPATRYWANIE SKARG NADAL TRWA DŁUGO, A STOSOWANA W TYM ZAKRESIE PROCEDURA NIE JEST PRZEJRZYSTA

61. Konkurenci i inne zainteresowane strony, którzy uważają, że dany środek jest formą pomocy państwa, mogą wnieść skargę do Komisji. Formularz skargi dostępny jest na stronie internetowej Komisji i można go wypełnić on-line lub przesłać pocztą, co relatywnie ułatwia wniesienie skargi. Skargi, które nie wchodzą w zakres uprawnień DG ds. Konkurencji, są albo oddalane po krótkiej analizie, albo przekazywane innej DG, np. DG ds. Podatków i Unii Celnej. Niektórych skarg otrzymywanych i rozpatrywanych przez DG ds. Konkurencji nie składa się z powodu obaw związanych z potencjalnym zakłóceniem konkurencji, ale np. z powodu obaw związanych z ochroną środowiska.

62. Zarówno liczba otrzymywanych skarg, jak i liczba skarg rozpatrywanych stopniowo wzrastała w latach 2006–2010 (zob. rysunek 6). Rozstrzygnięcie połowy z nich trwało dłużej niż rok [24], niemal jednej czwartej – ponad dwa lata, a kilku – nawet ponad pięć lat. Zaległości są szczególnie duże w dziedzinie transportu. Nierozpatrzone sprawy zostały przejęte przez DG ds. Konkurencji od DG ds. Energii i Transportu na początku 2010 r. po reorganizacji zakresu odpowiedzialności komisarzy.

63. W przypadku rozpatrywania skarg nie obowiązują żadne prawnie wiążące terminy, gdy tymczasem w przypadku zgłoszeń należy ściśle przestrzegać wyznaczonych terminów. Niemniej art. 10 rozporządzenia proceduralnego nakłada na Komisję obowiązek "bezzwłocznego" badania skarg.

64. Sprawy, które nie są priorytetowe, często rozpatrywane są dopiero gdy właściwy w tym zakresie prowadzący nie ma do wykonania pilniejszych prac. W konsekwencji zarówno wstępna, jak i formalna procedura dochodzenia może trwać dosyć długo. W dziesięciu przypadkach [25] na 30 skarg zbadanych przez Trybunał nie podjęto żadnej decyzji lub nie zamknięto sprawy w ciągu dwóch lat. W kilku sprawach nie podjęto żadnych działań przez ponad rok. Połowa ze wszystkich spraw CP nie zostaje rozstrzygnięta w terminie jednego roku [26], a większość formalnych procedur dochodzenia również trwa dłużej niż rok. Chociaż skarżącym przysługuje prawo wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o zaniechanie działania (art. 265 TFUE), rzadko korzystają oni z tej możliwości.

RYSUNEK 6

WZRASTAJĄCA LICZBA SKARG

+++++ TIFF +++++

Źródło: Komisja Europejska.

65. W sześciu przypadkach z badanej przez Trybunał próby 30 skarg Komisja nie przekazała państwu członkowskiemu skargi wraz z wnioskiem o udzielenie informacji w ciągu dwóch miesięcy. W 11 przypadkach państwo członkowskie lub skarżący nie byli informowani o postępach w sprawie przez ponad rok. W sześciu przypadkach państwo członkowskie lub skarżący nie zostali poinformowani o zamknięciu sprawy, co powoduje niepewność prawną, gdyż państwa członkowskie nie wiedzą, czy nadal mogą przyznawać daną formę pomocy.

66. Późne wszczynanie lub niewszczynanie formalnej procedury dochodzenia również zmniejsza przejrzystość tej procedury, gdyż osoby trzecie są informowane o sprawie i mogą skorzystać z możliwości przedstawienia uwag dopiero po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym decyzji o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia (2–6 miesięcy po wydaniu decyzji). Publikacja jest często opóźniona przez wzgląd na wymóg przetłumaczenia decyzji na wszystkie języki urzędowe UE oraz konieczność przedstawienia niepoufnej wersji decyzji.

67. Komisja stara się zamykać bezzasadne sprawy skargowe bez podejmowania oficjalnej decyzji w ramach kolegium. Jeżeli Komisja uważa, że środki dowodowe świadczące o udzieleniu pomocy niezgodnie z prawem są niewystarczające, wystosowuje do skarżącego odpowiednie pismo. Skarżący może na tej podstawie podjąć decyzję o niekontynuowaniu skargi, która zostanie w tej sytuacji uznana za wycofaną. Takie pismo wysłano w terminie 12 miesięcy od wniesienia skargi jedynie w przypadku mniej niż połowy spraw.

WYKONYWANIE DECYZJI O WINDYKACJI

68. "Zwrot niezgodnej z prawem pomocy państwa nie jest postrzegany jako kara, lecz jako środek służący przywróceniu sytuacji, która miała miejsce przed udzieleniem pomocy niezgodnej z prawem" [27]. Cel ten osiągnięty zostaje po spłaceniu kwoty pomocy (wraz z odsetkami) przez beneficjenta, który uzyskał dzięki niej przewagę nad konkurentami na rynku. Państwo członkowskie zobowiązane jest podjąć wszelkie niezbędne działania w celu odzyskania pomocy od beneficjenta zgodnie z procedurami krajowymi.

69. Skuteczne wykonanie decyzji o windykacji ma zasadnicze znaczenie dla wiarygodności polityki realizowanej przez Komisję w obszarze pomocy państwa i uznane zostało za priorytet w planie działań w zakresie pomocy państwa (SAAP) (zob. pkt 6).

OD 2005 R. KOMISJA ZMNIEJSZYŁA O POŁOWĘ LICZBĘ NIEZAKOŃCZONYCH SPRAW DOTYCZĄCYCH WINDYKACJI POMOCY

70. Od 2003 r. decyzjami o windykacji zajmuje się wyspecjalizowany zespół. Komisji udało się zmniejszyć liczbę niezakończonych spraw dotyczących windykacji z wysokiej liczby 94 pod koniec 2005 r. do 41 pod koniec 2010 r. (zob. rysunek 7).

71. W latach 2008–2010 liczba niezakończonych spraw dotyczących windykacji pomocy również stopniowo się zmniejszała, choć w nieco wolniejszym tempie. Wynika to z "tymczasowego zamknięcia" 13 spraw dotyczących windykacji [28].

RYSUNEK 7

TENDENCJE W ZAKRESIE LICZBY TOCZĄCYCH SIĘ SPRAW DOTYCZĄCYCH WINDYKACJI POMOCY

+++++ TIFF +++++

Źródło: Komisja Europejska.

WYKONANIE WIELU DECYZJI O WINDYKACJI TRWA ZBYT DŁUGO

72. Niewiele decyzji Komisji dotyczących windykacji jest wykonywanych w określonym przez Komisję terminie czterech miesięcy. Większość takich decyzji jest przekazywana Trybunałowi Sprawiedliwości albo przez państwo członkowskie lub beneficjenta (skarga o unieważnienie), albo przez Komisję (skarga o niezachowanie zgodności z decyzją Komisji). Od 2005 r. Komisja wniosła skargi przeciwko kilku państwom członkowskim, które nie wykonały decyzji o windykacji. Od 2009 r. Komisja wszczęła już sześć postępowań o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego [29] przeciwko tym państwom, które nie podjęły niezbędnych działań w celu wykonania orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości, i wniosła do Trybunału o nałożenie grzywny lub kary.

73. Niektóre zadawnione sprawy o windykację toczą się już 10, a nawet 20 lat z powodu długich procedur zarówno przed sądami krajowymi (państwo członkowskie przeciwko beneficjentowi), jak i przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Komisja przeciwko państwu członkowskiemu). Średni czas trwania 41 spraw dotyczących windykacji wynosił w lipcu 2010 r. prawie pięć lat. Czternaście z nich toczy się już powyżej 10 lat. Kilka innych tymczasowo zamkniętych spraw również zostało wszczętych ponad 10 lat temu. W latach 2008–2010 Komisja osiągnęła swój cel, by zamknąć lub wnieść do sądu sprawy dotyczące windykacji w terminie dwóch lat, jedynie w odniesieniu do połowy spraw. W trakcie tego okresu odnotowano jednak ogólną tendencję zwyżkową (z 28% w pierwszej połowie 2008 r. do 57% w drugiej połowie 2010 r.).

74. Kolejnym powodem długotrwałości postępowań są trudności związane z identyfikacją wszystkich beneficjentów programów pomocy oraz dokładnej kwoty pomocy podlegającej windykacji. Komisja nie ma prawnego obowiązku określać dokładnej kwoty pomocy, która ma zostać zwrócona, ale zwykle przedstawia państwom członkowskim metodę obliczania kwot podlegających windykacji. Niektóre państwa członkowskie uważają, że Komisja powinna bardziej pomagać przy wyliczaniu takiej kwoty.

NATYCHMIASTOWA REAKCJA KOMISJI NA KRYZYS FINANSOWY

SZYBKA PROCEDURA ZATWIERDZANIA

75. Pilne sprawy związane z kryzysem rozpatrywane były o wiele szybciej niż sprawy zwykłe: rzadziej wymieniane były oficjalne pisma z państwami członkowskimi, a częściej odbywała się nieformalna wymiana informacji w rozmowach telefonicznych i pocztą elektroniczną. Aby przyspieszyć procedurę, wiele państw członkowskich zgodziło się również otrzymywać korespondencję i decyzje w języku angielskim (zwolnienie z obowiązku tłumaczenia na języki urzędowe), a beneficjentów bardziej angażowano w całą procedurę. Niektóre ze spraw rozpatrzone zostały w ciągu kilku dni.

76. Początkowo służby DG ds. Konkurencji wykonywały tę dodatkową pracę w ramach nadgodzin, ale w 2009 r. udało się podwoić liczbę osób prowadzących sprawy dotyczące pomocy udzielanej w sektorze finansowym dzięki utworzeniu grupy zadaniowej ds. kryzysu finansowego.

KOMISJA PRZEDSTAWIŁA SPECJALNE WYTYCZNE DOTYCZĄCE ŚRODKÓW POMOCY ZWIĄZANYCH Z KRYZYSEM

77. Uwzględniając pilny charakter sytuacji, Komisja szybko przyjęła szereg specjalnych wytycznych dotyczących udzielania pomocy państwa w sektorze finansowym [30] i uzupełniła nimi dotychczasowe wytyczne dotyczące ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw [31]. Choć wytyczne zostały z zadowoleniem przyjęte przez państwa członkowskie, pojawiły się również głosy krytyki dotyczące możliwości swobodnej interpretacji niektórych warunków.

78. Dzięki szybkiej reakcji i pragmatycznemu podejściu Komisji udało się zapobiec upadłości dużych instytucji finansowych mających siedzibę w UE. System tymczasowego zatwierdzania pomocy na okres sześciu miesięcy pozwolił udzielać pomocy szybko i zgodnie z prawem, a także zachować możliwość przeprowadzenia dokładniejszej analizy sprawy w późniejszym terminie.

KOMISJA STARAŁA SIĘ ZAGWARANTOWAĆ RÓWNE SZANSE

79. Aby nie dopuścić do wykorzystania pomocy przez instytucje finansowe w celu wzmocnienia ich pozycji rynkowej ze szkodą dla konkurentów, Komisja musiała zapoznać się z warunkami, na których pomoc była udzielana bankom. Efektem tego było w niektórych przypadkach zbycie części aktywów lub zaniechanie pewnych praktyk (np. przywództwa cenowego). Państwa członkowskie i beneficjenci pomocy mają obowiązek przedstawiać okresowe (najczęściej kwartalne lub półroczne) sprawozdania z wykorzystania pomocy.

80. Grupa zadaniowa ds. kryzysu finansowego DG ds. Konkurencji dokładnie sprawdza wykonanie decyzji wydanych w najważniejszych sprawach dotyczących ratowania i restrukturyzacji zagrożonych instytucji finansowych. W niektórych z tych spraw stwierdzono opieszałe lub niewłaściwe spełnianie warunków lub danych zobowiązań; tego typu odstępstwa były zgłaszane danemu państwu członkowskiemu, a podejmowane w związku z nimi działania były monitorowane przez służby DG ds. Konkurencji.

WYKORZYSTANIE TYMCZASOWYCH RAM PRAWNYCH UŁATWIAJĄCYCH PRZYZNAWANIE POMOCY GOSPODARCE REALNEJ BYŁO OGRANICZONE

81. W ramach europejskiego planu naprawy gospodarczej Komisja przyjęła w dniu 19 stycznia 2009 r. tymczasowe ramy prawne (TRP) [32] (zob. ramka 2), aby zapewnić państwom członkowskim dodatkowe możliwości radzenia sobie ze skutkami mniejszej dostępności kredytów w gospodarce realnej oraz zagwarantować przedsiębiorstwom niezakłócony dostęp do środków finansowych. Z wyjątkiem możliwości przyznawania pomocy ograniczonej do kwoty 500000 euro – uznawanej za pomoc zgodną ze wspólnym rynkiem [33], która została z zadowoleniem przyjęta przez większość państw członkowskich – oraz pomocy w formie gwarancji, wykorzystanie TRP było niewielkie.

82. Z większości możliwości przewidzianych w TRP korzystało niewiele państw członkowskich, a poza tym w 2009 r. państwa członkowskie przyznały jedynie 2,7% z całości pomocy zatwierdzonej w programach TRP. Jedną z przyczyn był zbyt krótki czas trwania TRP (niespełna dwa lata, do końca grudnia 2010 r.), który uniemożliwiał państwom członkowskim przygotowanie, zatwierdzenie i wdrożenie środków pomocy w ramach TRP.

83. W dniu 1 grudnia 2010 r. Komisja przedłużyła okres obowiązywania TRP do dnia 31 grudnia 2011 r., ale nałożyła jednocześnie surowsze warunki i zapowiedziała stopniowe wycofywanie środków tymczasowych. Od dnia 1 stycznia 2011 r. każdy bank ubiegający się o pomoc państwa (w formie kapitału lub aktywów o obniżonej wartości) zobowiązany jest przedstawić Komisji plan restrukturyzacji.

RAMKA 2

TYMCZASOWE RAMY PRAWNE

Zgodnie z zapowiedzią w europejskim planie naprawy gospodarczej Komisja wprowadziła szereg środków tymczasowych, aby pomóc państwom członkowskim przezwyciężyć wyjątkowe trudności napotykane przez przedsiębiorstwa w uzyskaniu dostępu do środków finansowych. Na mocy TRP państwa członkowskie mogą udzielać, pod pewnymi warunkami i do końca 2010 r.:

a) dotacji pieniężnych ograniczonych do kwoty 500000 euro na jedno przedsiębiorstwo na okres trzech lat;

b) gwarancji państwowych na pożyczki na preferencyjnych warunkach;

c) dotowanych kredytów, w szczególności na wytwarzanie produktów ekologicznych;

d) środków pomocy w celu zapewnienia kapitału podwyższonego ryzyka do 2,5 mln euro na MŚP rocznie.

MONITOROWANIE PRZEZ KOMISJĘ

84. Każdego roku Komisja publikuje tabelę wyników w dziedzinie pomocy państwa, w której ocenia postępy w osiąganiu celów z Lizbony, tj. mniejszej i lepiej ukierunkowanej pomocy państwa, a także ocenia wpływ sprawowanej przez siebie kontroli pomocy państwa na zasadzie ad hoc. W pkt 85–95 przedstawiono ocenę tego, czy dane gromadzone przez Komisję są wiarygodne i wyczerpujące oraz czy przeprowadzana przez Komisję ocena wpływu kontroli pomocy państwa jest wystarczająca.

DOSTARCZANE PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE DANE DOTYCZĄCE POMOCY PAŃSTWA SĄ NIEKOMPLETNE I NIE DOŚĆ WIARYGODNE

POZYSKIWANIE OD PAŃSTW CZŁONKOWSKICH DANYCH DOTYCZĄCYCH POMOCY PAŃSTWA JEST PROBLEMATYCZNE

85. W pierwszym kwartale każdego roku Komisja przesyła państwom członkowskim formularz, który należy uzupełnić danymi liczbowymi ukazującymi rzeczywiste wydatki na pomoc państwa w odniesieniu do każdego z wyszczególnionych środków przyznanych w roku poprzedzającym rok bieżący. Dane otrzymane od państw członkowskich różnią się pod względem jakości, toteż zespół przygotowujący tabelę wyników (zob. pkt 90) poświęca dużo czasu na sprawdzanie i uzupełnianie brakujących kwot. Większość zainteresowanych stron uważa, że obecny sposób przygotowywania tabeli wyników pochłania zbyt dużo zasobów.

86. Niektóre podmioty informowały o problemach związanych z pozyskaniem danych od regionalnych i lokalnych władz, gdyż w większości państw członkowskich organ koordynujący pomoc państwa w krajowym lub federalnym ministerstwie nie sprawuje żadnej kontroli ani nadzoru nad władzami regionalnymi lub lokalnymi. W związku z tym istnieje prawdopodobieństwo, że dane dotyczące pomocy państwa dostarczane przez państwa członkowskie i wykorzystywane przez Komisję są niekompletne, ale przygotowywana przez Komisję tabela wyników w dziedzinie pomocy państwa nie zawiera żadnych zastrzeżeń w tym zakresie.

87. Choć wiele państw członkowskich spóźnia się z dostarczeniem danych, tylko jedna procedura uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego została wszczęta jak dotąd za niedotrzymanie terminu [34]. Jednym z głównych problemów jest to, że centralna jednostka koordynująca pomoc państwa (jeśli w ogóle została powołana) nie posiada efektywnego scentralizowanego systemu, który umożliwiałby bezpośrednie przekazanie danych wymaganych przez Komisję, a musi pozyskiwać je od dużej liczby organów przyznających pomoc.

KILKA RODZAJÓW POMOCY NIE JEST UWZGLĘDNIANYCH W DANYCH STATYSTYCZNYCH DOTYCZĄCYCH POMOCY PAŃSTWA

88. Tabela wyników stanowi przegląd pomocy państwa zdefiniowanej w art. 107 ust. 1 TFUE, przyznanej przez państwa członkowskie w roku objętym badaniem (zob. pkt 3 i 4). Definicja ta jest węższa niż definicja stosowana przez większość państw członkowskich w sprawozdaniach krajowych.

89. Pomoc dla sektora kolejowego jest wyłączona, mimo że coraz więcej krajowych rynków kolejowych otwieranych jest na konkurencję. Ponieważ jeden z najważniejszych sektorów otrzymujących pomoc został wyłączony, danych dotyczących pomocy państwa, które są gromadzone i publikowane przez Komisję, nie można uznać za kompletne. W opublikowanej jesienią 2010 r. tabeli wyników w dziedzinie pomocy państwa po raz pierwszy wspomniano, iż państwa członkowskie zgłosiły, że pomoc dla sektora transportu kolejowego w 2009 r. wyniosła 33,1 mld euro, tj. 0,3% PKB UE-27, ale nie uwzględniono całkowitej pomocy dla sektora transportu kolejowego z uwagi na brak porównywalnych danych [35].

METODA OBLICZANIA NIEKTÓRYCH RODZAJÓW POMOCY JEST DYSKUSYJNA

90. Po otrzymaniu formularzy wypełnionych przez państwa członkowskie zespół przygotowujący tabelę wyników w DG ds. Konkurencji przeprowadza serię kontroli w celu wykrycia potencjalnych anomalii, łącznie z porównaniem danych dostarczonych przez państwa członkowskie z kwotami ujętymi w zatwierdzonym budżecie i z kwotami z lat ubiegłych.

91. Państwa członkowskie napotykają jednak trudności związane z dostarczeniem Komisji wiarygodnego preliminarza budżetowego w zgłoszeniu SANI. W wielu przypadkach nie wiadomo, czy dany środek okaże się dobrym rozwiązaniem. Niektóre podmioty przyznające pomoc systematycznie podają przewidywane wydatki tylko na pierwszy rok zamiast budżetu na cały okres, czego wymaga Komisja.

92. Metoda wykorzystywana przez Komisję do obliczania wartości niektórych rodzajów pomocy, zwłaszcza pomocy dla sektora finansowego, jest dość arbitralna. W przypadku środków podatkowych państwa członkowskie często przedstawiają preliminarz budżetowy, gdyż niemożliwe jest wyliczenie rzeczywistej kwoty z powodu złożoności ram prawnych i dużej liczby beneficjentów.

NIEKTÓRE ZMIANY W DEFINICJI POMOCY PAŃSTWA UTRUDNIAJĄ PORÓWNANIE DANYCH STATYSTYCZNYCH Z RÓŻNYCH LAT

93. Porównanie danych z różnych lat staje się coraz trudniejsze w wyniku zmian prawa i sposobu przedstawiania danych liczbowych. Na przykład rosnące znaczenie pomocy de minimis i podwyższanie jej pułapu [36] źle wpłynęło na doskonalenie danych dotyczących pomocy państwa dostarczanych przez państwa członkowskie, co jeszcze bardziej utrudniło porównywanie danych z kolejnych lat.

LICZBA OCENEX ANTE JEST NIEWIELKA, A KOMISJA NIE PRZEPROWADZA OCEN EX POST

94. Wytyczne Komisji wymagają przeprowadzenia oceny wpływu ex ante w przypadku najważniejszych inicjatyw Komisji oraz inicjatyw, które będą miały najbardziej dalekosiężne skutki. Na koniec 2010 r. na etapie planowania było kilka takich ocen, a sfinalizowane zostały dwie [37].

95. W ramach przeprowadzanej w 2007 r. reorganizacji DG ds. Konkurencji została utworzona jednostka oceniająca, która nie wykonała jednak żadnej znaczącej pracy w obszarze pomocy państwa, toteż rozwiązano ją rok później. W 2010 r. DG ds. Konkurencji przystąpiła do realizacji projektu na rzecz wprowadzenia funkcji "oceny ex post" w celu oceny rzeczywistego wpływu polityki prowadzonej przez tę dyrekcję na właściwych rynkach i wyciągnięcia wniosków ze zdobytych doświadczeń. Jednak do końca 2010 r. funkcja oceny ex post nie była jeszcze aktywna.

WNIOSKI I ZALECENIA

KOMISJA NIE MA WYSTARCZAJĄCEJ PEWNOŚCI, ŻE ROZPATRUJE WSZYSTKIE WYMAGAJĄCE TEGO SPRAWY DOTYCZĄCE POMOCY PAŃSTWA

96. Systemy większości państw członkowskich nie dają wystarczającej pewności, że wymóg zgłaszania pomocy państwa jest spełniany. Mimo iż Komisja podjęła pewne działania w celu wzmocnienia współpracy z państwami członkowskimi w odniesieniu do ciążącego na nich obowiązku dokonania zgłoszenia, okazały się one niewystarczające. Choć okazyjnie prowadzone są postępowania ex officio, Komisja nie podejmuje dostatecznych starań w celu wykrycia przypadków, które powinny były zostać zgłoszone, i opiera się głównie na skargach wnoszonych przez osoby trzecie. Prawnie nie może ona dokonywać systematycznego przeglądu procedur państw członkowskich, aby zapewnić ich niezawodność, a prowadzony przez nią monitoring jest dość ograniczony. W konsekwencji istnieje ryzyko niewykrycia przypadków udzielenia pomocy państwa.

ZALECENIE 1

Komisja powinna dokonać przeglądu sposobu alokacji i wykorzystania zasobów przeznaczonych na zarządzanie pomocą państwa w celu:

a) przyjęcia bardziej proaktywnego podejścia w swoich relacjach z państwami członkowskimi oraz podejmowania większych starań na rzecz pogłębiania wiedzy o zasadach udzielania pomocy państwa poprzez upowszechnianie najlepszych praktyk i częstsze udzielanie praktycznych wskazówek;

b) intensyfikacji czynności podejmowanych przez nią w ramach monitoringu, zarówno pod względem wielkości prób, jak i zakresu;

c) wszczynania własnych postępowań ex officio w sposób bardziej metodyczny i ukierunkowany, aby wykrywać przypadki udzielenia pomocy niezgodnie z prawem.

PROCEDURY STOSOWANE W OBSZARZE POMOCY PAŃSTWA, ZWŁASZCZA W PRZYPADKU SKARG, NADAL SĄ DŁUGOTRWAŁE I MAŁO PRZEJRZYSTE

97. Chociaż wiele czynności operacyjnych podczas rozpatrywania spraw jest dobrze wykonywanych, a sprawy związane z kryzysem finansowym były rozpatrywane bezzwłocznie, procedura zatwierdzania wielu zgłoszonych środków pomocy państwa nadal jest długotrwała. Szczególnie problematyczne jest rozpatrywanie skarg. Połączenie rosnącej liczby skarg, przewlekłości procedur i nadawania wielu skargom niskiego priorytetu prowadzi do coraz większych zaległości.

98. Długi czas trwania procedur dochodzenia oraz nieprzekazywanie zainteresowanym stronom informacji o postępach w sprawie w toku trwania procedury prowadzą do niepewności prawnej.

ZALECENIE 2

a) W celu zwiększenia przejrzystości i przyspieszenia procesu decyzyjnego Komisja powinna podjąć wiążące zobowiązanie do zamykania wstępnego postępowania albo wydaniem decyzji, albo wszczęciem procedury formalnego postępowania wyjaśniającego w terminie jednego roku od daty otrzymania pierwszego zgłoszenia.

b) Komisja powinna minimalizować liczbę wniosków o udzielenie informacji przesyłanych państwom członkowskim oraz ograniczać je do tych, które są naprawdę niezbędne do wydania decyzji.

c) Aby zapewnić wszystkim zainteresowanym stronom większą pewność prawną, Komisja powinna szybko rozpatrywać bezzasadne skargi.

d) Komisja powinna okresowo informować skarżącego, państwo członkowskie i beneficjenta o postępach (lub braku postępów) w każdej sprawie oraz o wyniku dochodzenia.

e) Komisja powinna wyciągnąć wnioski ze sposobu rozpatrywania spraw w czasie kryzysu finansowego i zastanowić się, czy może dzięki nim poprawić swoje zwykłe metody pracy.

f) Komisja powinna wdrożyć usprawniony system rejestracji czasu i sprawozdawczości zarządczej, aby skutecznie monitorować czas poświęcany na każdą sprawę i nakład pracy każdego z prowadzących sprawę w celu optymalizacji wykorzystania zasobów.

KOMISJA NIE PROWADZI KOMPLEKSOWEJ OCENY EX POST WPŁYWU SPRAWOWANEJ PRZEZ SIEBIE KONTROLI POMOCY PAŃSTWA

99. Podejmowane przez Komisję próby monitorowania kontroli pomocy państwa utrudniane są przez nierzetelne dane. W głównym narzędziu sprawozdawczym Komisji (tabela wyników w dziedzinie pomocy państwa) stwierdzono kilka niedociągnięć: niekompletność, niewystarczająca wiarygodność i porównywalność danych oraz opóźnienia w udostępnianiu danych.

100. Ponadto, z wyjątkiem kilku analiz ad hoc, Komisja nie oceniała jeszcze ex post wpływu swojej kontroli pomocy państwa dla europejskiej gospodarki.

ZALECENIE 3

a) Komisja powinna poprawić efektywność i niezawodność swojego procesu gromadzenia danych.

b) Komisja powinna regularnie oceniać ex post wpływ kontroli pomocy państwa na przedsiębiorstwa, rynki i całą gospodarkę.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył Igors LUDBORŽS, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 25 października 2011 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (obecnie art. 108 TFUE) (Dz.U. L 83 z 27.3.1999, s. 1).

[2] Rozporządzenie Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz.U. L 140 z 30.4.2004, s. 1).

[3] Określona w art. 107 ust. 1 TFUE; zob. również pkt 88 i 89, w których określono rodzaje pomocy wyłączone ze statystyki Komisji.

[4] Źródło: COM(2010) 701 wersja ostateczna z dnia 1 grudnia 2010 r. Tabela wyników w dziedzinie pomocy państwa. Sprawozdanie na temat pomocy państwa przyznanej przez państwa członkowskie UE. Aktualizacja z jesieni 2010 r.

[5] COM(2005) 107 wersja ostateczna z dnia 7 czerwca 2005 r. Plan działań w zakresie pomocy państwa – Gorzej i lepiej ukierunkowana pomoc państwa: mapa drogowa reformy pomocy państwa na lata 2005–2009 (dokument konsultacyjny).

[6] Kilka zainteresowanych stron poinformowało o trudnościach w egzekwowaniu przepisów dotyczących pomocy państwa na drodze prywatnoprawnej, konkurentom trudno jest bowiem zebrać informacje o pomocy przyznanej rzekomo niezgodnie z prawem; taki sposób rozpatrywania spraw jest także droższy niż wniesienie skargi do Komisji.

[7] Zob. art. 4 ust. 5 rozporządzenia proceduralnego. Zgłoszenie zostaje uznane za kompletne, jeżeli w terminie dwóch miesięcy od jego otrzymania lub od otrzymania wszelkich dodatkowych informacji, o jakie się zwrócono, Komisja nie zażąda żadnych dalszych informacji. Jeżeli Komisja zwróci się o dalsze informacje (przesyłając wniosek o udzielenie informacji), z chwilą dostarczenia wymaganych informacji przez państwo członkowskie rozpoczyna się nowy dwumiesięczny okres.

[8] Art. 4 ust. 2–4 rozporządzenia proceduralnego.

[9] COM(2010) 701 wersja ostateczna.

[10] Dania, Niemcy, Francja, Włochy, Cypr, Węgry, Słowenia i Zjednoczone Królestwo.

[11] Rozporządzenie Rady (WE) nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczące stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa (Dz.U. L 142 z 14.5.1998, s. 1).

[12] Rozporządzenie Rady (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz.U. L 214 z 9.8.2008, s. 3).

[13] Zob. Komisja Europejska, Sprawozdanie dotyczące polityki konkurencji za rok 2009 (http://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/2009/pl.pdf).

[14] Dla porównania, w 2009 r. prawie 1000 środków podlegających wyłączeniom blokowym zostało zgłoszonych Komisji ex post, a ponad 200 programów zostało zgłoszonych ex ante.

[15] Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz.U. L 379 z 28.12.2006, s. 5).

[16] Jeśli państwo członkowskie podejrzewa, że planowany środek nie jest formą pomocy państwa, ale nie jest o tym w pełni przekonane, zwraca się do Komisji o rozstrzygnięcie.

[17] Według danych dotyczących pomocy państwa posiadanych przez DG ds. Konkurencji sprawy o priorytecie 1 stanowiły mniej niż 6% nowych spraw dotyczących pomocy państwa rozpatrywanych w II kwartale 2010 r., a 82% stanowiły sprawy o priorytecie 2.

[18] Zawiadomienie Komisji w sprawie uproszczonej procedury rozpatrywania niektórych rodzajów pomocy państwa (Dz.U. C 136 z 16.6.2009, s. 3).

[19] Źródło: DG ds. Konkurencji, Wskaźniki w dziedzinie pomocy państwa, sekcja IV.10.b. Wskaźniki terminowości DG ds. Konkurencji określają czas od otwarcia do zamknięcia spraw zakończonych wydaniem decyzji według roku otwarcia i w związku z tym ukazują nadmiernie pochlebny obraz ostatnich lat, gdyż nie uwzględniają spraw, w których nadal nie wydano decyzji, czyli spraw wymagających w istocie długotrwałego postępowania.

[20] Dane dotyczące lat 2008 i 2009 są niepełne, gdyż kilka spraw jest nadal nierozstrzygniętych.

[21] Art. 7 ust. 6 rozporządzenia proceduralnego.

[22] W dokumencie roboczym służb Komisji z dnia 6 maja 2009 r. pt. "Wspólne zasady ekonomicznej oceny zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem na mocy art. 87 ust. 3 Traktatu WE" objaśniono metodykę stosowaną przez Komisję podczas oceny spraw podlegających precyzyjnej analizie ekonomicznej (http://ec.europa.eu/competition/state_aid/reform/reform.html).

[23] Pkt 9 Wspólnych zasad ekonomicznej oceny zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem na mocy art. 87 ust. 3 Traktatu WE.

[24] W porównaniu ze 192 na dzień 1.1.2008, 233 na dzień 1.1.2009 oraz 270 na dzień 30.10.2010, co pokazuje ustawiczny wzrost.

[25] Liczba ta może jeszcze się zwiększyć, gdyż niektóre sprawy nadal są w toku.

[26] Źródło: Wskaźniki Komisji w dziedzinie pomocy państwa. Przedstawione dane w istocie nie oddają dokładnie czasu potrzebnego na analizę skargi, gdyż niektóre sprawy CP są zamykane albo w drodze przekazania sprawy do innej DG, albo w wyniku wszczęcia formalnej procedury dochodzenia. W obu przypadkach zamknięcie sprawy CP nie oznacza końca procedury z punktu widzenia skarżącego.

[27] COM(2010) 282 wersja ostateczna z dnia 3 czerwca 2010 r. Sprawozdanie Komisji: Sprawozdanie dotyczące polityki konkurencji za rok 2009, SEC(2010) 666.

[28] Od lipca 2008 r. Komisja tymczasowo zamknęła sprawy dotyczące windykacji pomocy, w zakresie których państwo członkowskie przyjęło wszystkie niezbędne środki dostępne w jego krajowym systemie, ale windykacja nie może być uznana za w pełni zrealizowaną. Sprawy zamknięte tymczasowo mogą zostać ponownie otwarte, w szczególności w przypadku uchylenia orzeczenia, na podstawie którego dokonano tymczasowego zamknięcia.

[29] Niektóre postępowania obejmują więcej niż jedną sprawę sądową.

[30] Komunikaty Komisji:

- "Zastosowanie zasad pomocy państwa do środków podjętych w odniesieniu do instytucji finansowych w kontekście obecnego, globalnego kryzysu finansowego" (dz.U. C 270 z 25.10.2008, s. 8);

- "Dokapitalizowanie instytucji finansowych w związku z obecnym kryzysem finansowym: ograniczenie pomocy do niezbędnego minimum oraz mechanizmy zabezpieczające przed nadmiernym zakłóceniem konkurencji" (dz.U. C 10 z 15.1.2009, s. 2);

- "Postępowanie z aktywami o obniżonej wartości we wspólnotowym sektorze bankowym" (dz.U. C 72 z 26.3.2009, s. 1);

- "Przywrócenie rentowności i ocena środków restrukturyzacyjnych stosowanych w sektorze finansowym w dobie kryzysu zgodnie z regułami pomocy państwa" (dz.U. C 195 z 19.8.2009, s. 9).

[31] Komunikat Komisji: "Wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw" (Dz.U. C 244 z 1.10.2004, s. 2).

[32] Tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego (Dz.U. C 83 z 7.4.2009, s. 1); z późniejszymi zmianami (Dz.U. C 261 z 31.10.2009, s. 2 i Dz.U. C 303 z 15.12.2009, s. 6).

[33] Nie jest ona uwzględniana w danych statystycznych, gdyż pomoc de minimis nie jest uznawana za pomoc zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE.

[34] Określone w rozporządzeniu wykonawczym nr 794/2004.

[35] COM(2010) 701 wersja ostateczna.

[36] Pułap pomocy de minimis został pierwotnie ustalony na 100000 euro w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis (Dz.U. L 10 z 13.1.2001, s. 30), a następnie został on zwiększony w 2007 r. do 200000 euro (na mocy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006, zob. wyżej). Pomoc de minimis nie jest uznawana za pomoc państwa, toteż większość państw członkowskich nie zbiera żadnych danych o jej przyznawaniu.

[37] Dokument roboczy służb Komisji "Impact assessment accompanying the Communication from the Commission on the application of State aid rules to public service broadcasting" (Ocena wpływu dołączona do komunikatu Komisji w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej), SEC(2009) 893; oraz streszczenie SEC(2009) 892.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK

NAJWAŻNIEJSZE PRZEPISY REGULUJĄCE SPRAWOWANIE PRZEZ KOMISJĘ KONTROLI POMOCY PAŃSTWA

ART. 107 TFUE (DAWNY ART. 87 TWE)

1. Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.

2. Zgodna z rynkiem wewnętrznym jest:

a) pomoc o charakterze socjalnym przyznawana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem że jest przyznawana bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów;

b) pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi;

c) pomoc przyznawana gospodarce niektórych regionów Republiki Federalnej Niemiec dotkniętych podziałem Niemiec, w zakresie, w jakim jest niezbędna do skompensowania niekorzystnych skutków gospodarczych spowodowanych tym podziałem. Pięć lat po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć decyzję uchylającą niniejszą literę.

3. Za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana:

a) pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia, jak również regionów, o których mowa w artykule 349, z uwzględnieniem ich sytuacji strukturalnej, gospodarczej i społecznej;

b) pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego;

c) pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem;

d) pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w Unii w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem;

e) inne kategorie pomocy, jakie Rada może określić decyzją, stanowiąc na wniosek Komisji.

ART. 108 TFUE (DAWNY ART. 88 TWE)

1. Komisja we współpracy z Państwami Członkowskimi stale bada systemy pomocy istniejące w tych Państwach. Proponuje im ona stosowne środki konieczne ze względu na stopniowy rozwój lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

2. Jeśli Komisja stwierdzi, po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, że pomoc przyznana przez Państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, lub że pomoc ta jest nadużywana, decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane Państwo w terminie, który ona określa.

Jeśli dane Państwo nie zastosuje się do tej decyzji w wyznaczonym terminie, Komisja lub każde inne zainteresowane Państwo może, na zasadzie odstępstwa od postanowień artykułów 258 i 259, wnieść sprawę bezpośrednio do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Na wniosek Państwa Członkowskiego Rada, stanowiąc jednomyślnie, może zdecydować, że pomoc, którą to Państwo przyznaje lub zamierza przyznać, jest uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, na zasadzie odstępstwa od postanowień art. 107 lub rozporządzeń przewidzianych w artykule 109, jeśli wyjątkowe okoliczności uzasadniają taką decyzję. Jeśli w odniesieniu do danej pomocy Komisja wszczęła procedurę przewidzianą w pierwszym akapicie niniejszego ustępu, wystąpienie zainteresowanego Państwa z wnioskiem skierowanym do Rady powoduje zawieszenie tej procedury do czasu zajęcia stanowiska przez Radę.

Jednakże jeśli Rada nie zajmie stanowiska w terminie trzech miesięcy od wystąpienia z wnioskiem, Komisja wydaje decyzję w sprawie.

3. Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Jeśli uznaje ona, że plan nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, wszczyna bezzwłocznie procedurę przewidzianą w ustępie 2. Dane Państwo Członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej.

4. Komisja może przyjąć rozporządzenia dotyczące kategorii pomocy państwa, w odniesieniu do których Rada postanowiła, zgodnie z artykułem 109, że mogą one zostać zwolnione z procedury przewidzianej w ustępie 3 niniejszego artykułu.

--------------------------------------------------