DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW towarzyszący dokumentowi dotyczącemu wniosku legislacyjnego i uzupełniających środków nielegislacyjnych w zakresie wzmocnienia kontroli i egzekwowania przepisów rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów /* SWD/2013/0267 final */





DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW towarzyszący dokumentowi dotyczącemu wniosku legislacyjnego i uzupełniających środków nielegislacyjnych w zakresie wzmocnienia kontroli i egzekwowania przepisów rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów 1. Określenie problemu 1.1. Na czym dokładnie polega problem? Problemem, który należy rozwiązać, jest wysoka częstotliwość nielegalnego przemieszczania odpadów z UE do niektórych miejsc przeznaczenia z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów[1]. Inspekcje w portach morskich, na drogach i w przedsiębiorstwach wykazały, że około 25 % przesyłek zawierających odpady w UE nie spełnia wymogów rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów. Z licznych sprawozdań organizacji pozarządowych i mediów oraz analiz opublikowanych w latach 2007-2011 wynika, że duże ilości odpadów pochodzących z UE są nielegalnie wywożone do krajów rozwijających się w Afryce i Azji. Znacznie niższe koszty przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów w krajach rozwijających się są ważnym czynnikiem ekonomicznym skłaniającym do nielegalnego przemieszczania odpadów. Niższe koszty są w głównej mierze wynikiem mniej rygorystycznych wymogów środowiskowych i zdrowotnych niż w UE. Osoby zajmujące się nielegalnym handlem starają się unikać wyższych kosztów w UE poprzez nielegalne przemieszczanie odpadów do tańszych, niższej jakości zakładów w krajach rozwijających się. Składowanie lub przetwarzanie odpadów w sposób niespełniający odpowiednich norm w następstwie nielegalnego przemieszczania ma zwykle poważne konsekwencje dla środowiska i zdrowia. Nieodpowiednio unieszkodliwione lub nieprzetworzone odpady mogą powodować znaczne problemy związane ze środowiskiem i zdrowiem ludności zamieszkującej w pobliżu składowisk. Wycieki ze składowanych odpadów są szkodliwe dla gleby i strumieni wodnych oraz przyczyniają się do zanieczyszczenia powietrza ze względu na emisje np. metali ciężkich i trwałych zanieczyszczeń organicznych. Oprócz długoterminowych zagrożeń dla zdrowia obywateli i pracowników, przyczynia się to również do globalnego ocieplenia i zubożenia warstwy ozonowej. Zakres tego wpływu jest ściśle związany z właściwym lub niewłaściwym przetwarzaniem odpadów. Toksyczne właściwości substancji niebezpiecznych często mogą stanowić jeszcze większe zagrożenie ze względu na brak dodatkowych środków ochrony indywidualnej lub środków kontroli zanieczyszczeń stosowanych do utylizacji odpadów w krajach, do których nielegalnie przemieszcza się odpady. Nielegalne przemieszczanie odpadów pociąga za sobą znaczne koszty dla państw członkowskich i podmiotów gospodarczych. Obejmują one koszty likwidacji szkód po dokonaniu nielegalnego przemieszczenia i składowania oraz koszty odesłania do kraju pochodzenia. Ponadto obecny „wyciek” odpadów poprzez nielegalne przemieszczanie w celu przetworzenia w obiektach niespełniających norm w UE lub poza nią utrudnia dostęp do cennych surowców. Większe ilości odpadów przemieszczanych drogą legalną przyczyniłyby się do optymalizacji procesów odzysku i przetwarzania, poprawy technologii sortowania i poprawy jakości odpadów, a co za tym idzie, zwiększenia dostępu do surowców wysokiej jakości. Ponadto obecny brak równych warunków działania, spowodowany znacznymi różnicami w egzekwowaniu przepisów, stawia praworządne przedsiębiorstwa w niekorzystnej sytuacji finansowej. Tym samym wysoki poziom nielegalnego przemieszczania jest szkodliwy dla przedsiębiorstw zajmujących się przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów i działających zgodnie z prawem. 1.1. Kogo najbardziej dotyczy ten problem? Inspekcje i egzekwowanie przepisów rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów dotyczą przede wszystkim poniższych podmiotów: · organów państw członkowskich dokonujących inspekcji przemieszczania odpadów na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym; · podmiotów zajmujących się handlem i spedycją odpadów, które przestrzegają wymogów rozporządzenia; · podmiotów zajmujących się nielegalnym handlem i spedycją odpadów, które korzystają z luk w systemie egzekwowania przepisów i inspekcji w państwach członkowskich w celu ominięcia wymogów rozporządzenia kosztem środowiska i zdrowia; · obywateli odczuwających niekorzystne skutki zdrowotne wynikające ze składowania lub niewłaściwego przetwarzania odpadów. 1.2. Dlaczego konieczna jest interwencja publiczna? Wymogi dotyczące inspekcji i egzekwowania przepisów są sformułowane w rozporządzeniu w sprawie przemieszczania odpadów w sposób ogólny (art. 50). Rozporządzenie nie zawiera szczegółowych przepisów dotyczących sposobu przeprowadzania inspekcji. W rezultacie istnieją duże różnice między państwami członkowskimi. Niektóre państwa opracowały dokładne i dobrze funkcjonujące systemy inspekcji przemieszczeń odpadów w portach lub w obiektach producentów odpadów lub podmiotów zbierających, zaś inne mają znaczne problemy z egzekwowaniem przepisów i nie posiadają odpowiednich struktur i zasobów pozwalających na kontrolę strumieni odpadów oraz przeprowadzanie inspekcji. W wyniku tej sytuacji eksporterzy nielegalnych odpadów przemieszczają odpady przez państwa członkowskie, w których przeprowadza się najmniej kontroli. Jeżeli w jednym państwie członkowskim wzrasta poziom egzekwowania przepisów, eksporterzy nielegalnych odpadów zaczynają wykorzystywać inne państwo członkowskie przy dokonywaniu wywozu. Nielegalnemu przemieszczaniu odpadów można skutecznie zapobiec tylko wówczas, gdy we wszystkich państwach członkowskich prowadzone będą wystarczające kontrole. 2. Analiza zasady pomocniczości 2.1. Podstawa traktatowa UE ma prawo działać na podstawie art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Obowiązujące prawodawstwo UE, w tym art. 50 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów, zawiera pewne przepisy dotyczące egzekwowania w celu zapewnienia skutecznych systemów inspekcji w państwach członkowskich. Jednak egzekwowanie przepisów rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów jest nierówne, a z UE w dalszym ciągu wywożone są różne rodzaje nielegalnych odpadów. Poważnym problemem wydaje się być fakt, że w rozporządzeniu w sprawie przemieszczania odpadów brakuje obecnie szczegółowych kryteriów odnoszących się do planowania inspekcji, ciężaru dowodowego, inspekcji na wcześniejszych etapach i szkoleń. 2.2. Test niezbędności Przemieszczanie odpadów jest z natury operacją międzynarodową i wymaga wdrożenia i egzekwowania przepisów w ten sam sposób przez wszystkie państwa członkowskie, tak aby zapewnić równe szanse i ograniczyć nielegalne przemieszczanie odpadów stanowiące przeszkodę dla handlu wewnątrz UE i międzynarodowego oraz zagrożenie dla zdrowia ludzi i środowiska. W związku z tym działanie Unii wydaje się konieczne. W obecnie obowiązującym prawodawstwie (art. 50 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów) wymogi dotyczące inspekcji nie są szczegółowe, co doprowadziło do niewłaściwego i nierównomiernego wdrażania i egzekwowania przepisów w całej UE. W związku z tym nie można obecnie osiągnąć celów politycznych rozporządzenia. Państwa członkowskie są bardzo zainteresowane skutecznym egzekwowaniem przepisów rozporządzenia w innych państwach członkowskich. Odpady wysyłane do państw trzecich często są początkowo przemieszczane w obrębie UE. Tym samym słabe egzekwowanie przepisów w niektórych państwach członkowskich powoduje, że organy inspekcyjne w innych państwach członkowskich mają więcej pracy. Ponadto niektóre przedsiębiorstwa mogą próbować omijać państwa członkowskie, w których właściwie wdrożono przepisy rozporządzenia, transportując odpady do państw członkowskich, w których przepisów nie przestrzega się tak rygorystycznie, co utrudnia ich wykrycie. W celu rozwiązania tych problemów niezbędne jest działanie na szczeblu UE, ponieważ Unia jako całość musi ograniczyć oddziaływanie swoich odpadów w państwach trzecich, ale jej działanie jest ograniczone ze względu na najsłabsze ogniwo w łańcuchu kontroli. W związku z tym jednolite procedury inspekcji wydają się w UE konieczne. 3. Cele inicjatywy UE Główne cele wdrożenia proponowanych wymogów prawnych dotyczących inspekcji przemieszczania odpadów są następujące: Cel ogólny: Ochrona środowiska i zdrowia poprzez ograniczenie nielegalnego przemieszczania odpadów. Cele szczegółowe: Poprawa wdrażania i egzekwowania przepisów rozporządzenia UE w sprawie przemieszczania odpadów, co pomoże w realizacji zadania Komisji określonego w art. 17 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej; ograniczenie kosztów państw członkowskich dotyczących likwidacji szkód i odesłania do kraju pochodzenia; zwiększenie dostępu do surowców oraz przyczynienie się do bardziej efektywnego gospodarowania zasobami; zagwarantowanie podmiotom zajmującym się odpadami równych szans w całej UE. Cele operacyjne: Wzmocnienie i poprawa skuteczności inspekcji przemieszczania odpadów; harmonizacja kryteriów stosowanych w różnych państwach członkowskich podczas dokonywania inspekcji. 4. Warianty strategiczne Przeanalizowane warianty strategiczne zostały poddane konsultacji z zainteresowanymi stronami i zgłoszono do nich wiele uwag. Ich zakres waha się od ewentualnych zmian przepisów UE po środki o charakterze nieustawodawczym. Środki te nie wykluczają się wzajemnie i mogą zostać połączone w celu wzmocnienia egzekwowania przepisów rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów. Cztery główne warianty strategiczne zostały określone i ocenione z uwzględnieniem ich skutków gospodarczych, społecznych i środowiskowych: Wariant 1 — brak działań na szczeblu UE Wariant 2 — szczególne wymogi i kryteria w zakresie inspekcji przemieszczania odpadów wprowadzone do prawodawstwa UE poprzez zmianę art. 50 rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów w celu wyeliminowania konkretnych luk w egzekwowaniu przepisów zidentyfikowanych w ocenie skutków: braku planowania inspekcji i ocen ryzyka; niewystarczających przepisów w zakresie ciężaru dowodowego; braku inspekcji na wcześniejszych etapach w celu wykrycia nielegalnego wywozu; oraz braku szkoleń dla inspektorów. Wariant 3 — wytyczne w zakresie inspekcji przemieszczania odpadów na poziomie UE dotyczące czterech określonych obszarów, w których potrzeba ustanowienia wytycznych została zidentyfikowana w ocenie skutków: ułatwienia inspekcji przemieszczanych odpadów przez organy celne; zapewnienia stosowania Europejskiego Mechanizmu Stabilności w zakładach przetwarzania i recyklingu w krajach trzecich; zwiększania możliwości śledzenia odpadów za pomocą środków technicznych; oraz współpracy, koordynacji i monitorowania. Wariant 4 — połączenie wymogów prawnych UE i wytycznych. 5. Ocena skutków Wariant 1 — brak działań na szczeblu UE Wariant niepodejmowania żadnych działań nie pociąga za sobą zmian i pozostawia państwom członkowskim swobodę w zakresie prowadzenia inspekcji przemieszczania odpadów w wybrany przez nie sposób w celu dostosowania do sytuacji krajowej. Z drugiej jednak strony wariant ten nie rozwiązuje żadnego z problemów określonych w sprawozdaniu. Brak dokładnych ogólnounijnych przepisów w zakresie inspekcji umożliwia różne interpretacje i niejednolite wdrażanie w państwach członkowskich. Obecny brak skuteczności oraz niedociągnięcia inspekcji przemieszczania odpadów w wielu państwach członkowskich mogą doprowadzić do wzrostu nielegalnego przemieszczania odpadów. Problemy związane z poważnymi, negatywnymi skutkami dla środowiska i zdrowia ludzkiego, wysokimi kosztami dla państw członkowskich (likwidacja szkód związanych z nielegalnym przemieszczeniem odpadów) i przemysłu (brak równych warunków) pozostałyby nierozwiązane. Dostęp do surowców nie poprawiłby się, a z zasobów korzystano by w dalszym ciągu w nieefektywny sposób. Wariant ten mógłby również doprowadzić do przeniesienia miejsc pracy poza UE. Wariant 2 — szczególne wymogi i kryteria w zakresie inspekcji przemieszczania odpadów w prawodawstwie UE Państwa członkowskie, w których systemy inspekcji przemieszczania odpadów są już skuteczne, poniosą niewielkie koszty. Ich koszty byłyby niższe, gdyby w pozostałych państwach członkowskich prowadzone były właściwe inspekcje, ponieważ nielegalnie przemieszczane odpady często są wywożone przez inne państwo niż to, z którego pochodzą. Dzięki temu presja wywierana na tradycyjne punkty wyjścia nielegalnie przemieszczanych odpadów z UE byłaby mniejsza. Państwa członkowskie nieposiadające właściwych zasobów w zakresie inspekcji i infrastruktury musiałyby zatrudnić nowych inspektorów oraz pozyskać zasoby niezbędne do przestrzegania nowych wymogów prawnych. W ocenie skutków oszacowano, że łączny roczny koszt zwiększenia zasobów w zakresie inspekcji i infrastruktury w całej UE wyniesie 4 000 000 EUR. Koszty zostałyby przeniesione nie na przedsiębiorstwa prowadzące legalną działalność lub konsumentów, ale na podmioty dokonujące nielegalnego wywozu, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Podmioty gospodarcze nie poniosą dodatkowych kosztów, z wyjątkiem podmiotów podejrzanych o nielegalne przemieszczanie, na których w szczególnych przypadkach ciążyć będzie ciężar dowodowy. Koszty te mogą być pokrywane z potencjalnych dochodów z grzywien lub kar nałożonych na podmioty prowadzące nielegalną działalność, a także mogłyby zostać zrównoważone oszczędnościami powstałymi dzięki uniknięciu kosztów likwidacji szkód i odesłania do kraju pochodzenia. Wariant 3 — wytyczne w zakresie inspekcji przemieszczania odpadów na poziomie UE Jest mało prawdopodobne, aby same wytyczne przyczyniły się do usprawnienia inspekcji przemieszczania odpadów we wszystkich państwach członkowskich. Na szczeblu UE istnieje już wiele wytycznych dotyczących przemieszczania odpadów i inspekcji, ale ich niewiążący charakter stanowi dużą przeszkodę dla osiągnięcia celu, jakim jest lepsze egzekwowanie przepisów rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów. Jeżeli niektóre państwa członkowskie nie zastosują wytycznych, eksporterzy nielegalnych odpadów będą przemieszczać odpady przez państwa członkowskie, w których przeprowadza się najmniej kontroli. Wariant 4 — połączenie wymogów prawnych UE i wytycznych Wariant ten przyniesie takie same koszty i korzyści, jak połączenie wariantów 2 i 3. Oznacza to, że dodatkowe koszty, oszczędności kosztów i korzyści gospodarcze płynące z obowiązującego prawodawstwa będą takie same, jak w przypadku opcji 2, a ponadto poniesione zostaną niewielkie dodatkowe koszty związane z wytycznymi, przewidzianymi w wariancie 3. Biorąc pod uwagę koszty i korzyści związane z wariantami 2 i 3, można je uznać za wzmacniające się wzajemnie. 6. Porównanie wariantów Pierwszym kryterium jest określenie, czy wariant rozwiązuje problemy zidentyfikowane w ocenie skutków. Drugim kryterium jest ocena kosztów netto, tj. szacunkowej różnicy między kosztami i korzyściami gospodarczymi. Przy zastosowaniu tych kryteriów wariant 4 (połączenie wymogów prawnych UE i wytycznych) jest jedyną opcją, która rozwiązuje wszystkie problemy określone w ocenie skutków, zaś jej koszty netto są najniższe. Wariant ten ma również najbardziej pozytywne skutki gospodarcze, społeczne i środowiskowe. 7. Monitorowanie i ocena Skuteczność proponowanych środków pozwalających rozwiązać problem nielegalnego przemieszczania odpadów powinna być monitorowana i oceniana w następujący sposób: 1) Zapewnienie odpowiedniej infrastruktury, zasobów i systemów egzekwowania przepisów. Proponowane planowanie inspekcji zostanie uznane za skuteczne, jeżeli ustanowione zostaną odpowiednia infrastruktura i zasoby, dobrze funkcjonujące systemy egzekwowania przepisów oraz lepsze inspekcje przemieszczania odpadów w państwach członkowskich. 2) Ograniczenie nielegalnego przemieszczania odpadów. Skuteczność proponowanych środków może być mierzona za pomocą statystyk wykazujących spadek nielegalnego przemieszczania odpadów. 3) Monitorowanie przez Komisję. W ramach monitorowania przekazanych przez państwa członkowskie informacji dotyczących wdrożenia rozporządzenia, Komisja mogłaby dokonać oceny skutków środków ustawodawczych dotyczących inspekcji i nielegalnego przemieszczania oraz uwzględnić je w odpowiednim zakresie przy opracowywaniu trzyletniego sprawozdania ze stosowania rozporządzenia. 4) Projekty na miejscu. Kolejnym narzędziem pomiaru może być ocena konkretnych przypadków niezgodności wykrytych w wyniku inspekcji pod kątem uzyskanych oszczędności, tj. uniknięcia konieczności odesłania do kraju pochodzenia, likwidacji szkód itp., jak również pod kątem poprawy stanu środowiska na miejscu, tj. w obecnych miejscach przeznaczenia nielegalnie przemieszczanych odpadów. W praktyce można to realizować poprzez projekty we współpracy z krajami rozwijającymi się. 5) Szacunki oparte na wyższych współczynnikach recyklingu. Poziom recyklingu odpadów jest monitorowany w UE na mocy prawodawstwa unijnego i krajowego. Zwiększenie współczynników recyklingu mogłoby świadczyć o skuteczności proponowanych wymogów, jako że odpady byłyby poddane recyklingowi, a nie nielegalnemu przemieszczaniu i składowaniu. [1] Rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przemieszczania odpadów, Dz.U. L 190 z 12.7.2006, s. 1.