KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 27.5.2015 COM(2015) 221 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY SPRAWOZDANIE NA TEMAT OSIĄGNIĘCIA CELÓW

PROGRAMU HERKULES II



1.Kontekst Niniejsze sprawozdanie zawiera główne wyniki programu Herkules II 2007–2013 przyjętego w 2007 r. w celu wspierania działalności w dziedzinie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej. Sprawozdanie opiera się na niezależnej ocenie zleconej przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) Komisji Europejskiej i przeprowadzonej w okresie od marca do grudnia 2014 r. przez zewnętrznego wykonawcę,. Prace nad oceną wspierała i nadzorowała grupa sterująca składająca się z urzędników OLAF i Sekretariatu Generalnego Komisji. Celem pierwszego programu Herkules, ustanowionego na mocy decyzji nr 804/2004/WE, była ochrona interesów finansowych UE polegająca na wspieraniu przeciwdziałania nieprawidłowościom, nadużyciom finansowym i korupcji mającym wpływ na budżet UE. W 2007 r. program został zastąpiony programem Herkules II w wyniku przyjęcia decyzji nr 878/2007/WE zmieniającej decyzję nr 804/2004/WE. W 2014 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły rozporządzenie (UE) nr 250/2014 w sprawie programu Herkules III na lata 2014–2020. 2. Program Ogólnym celem programu Herkules II było ustanowienie wspólnotowego programu działania w celu wspierania działalności mającej na celu wzmocnienie działania UE w dziedzinie zapobiegania nadużyciom finansowym mającym wpływ na interesy finansowe Unii oraz zwalczania tego typu nadużyć, w tym zwalczania przemytu i podrabiania papierosów. W szczególności pogram koncentruje się na osiągnięciu poniższych celów. Są to: a)„zacieśnianie współpracy w wielu dziedzinach na szczeblu ponadnarodowym między organami państw członkowskich, Komisją a OLAF-em; b)tworzenie sieci z udziałem państw członkowskich oraz krajów przystępujących i kandydujących – zgodnie z protokołem ustaleń – ułatwiających wymianę informacji, doświadczeń i najlepszych praktyk przy jednoczesnym poszanowaniu odrębnych tradycji każdego z państw członkowskich; c)zapewnienie wsparcia technicznego i operacyjnego organom ścigania w państwach członkowskich w walce przeciwko przestępczości transgranicznej, ze szczególnym uwzględnieniem wsparcia dla organów celnych; d)zapewnienie równowagi geograficznej bez wystawiania na ryzyko skuteczności operacyjnej poprzez włączenie, jeżeli jest to możliwe, wszystkich państw członkowskich oraz krajów przystępujących i kandydujących – zgodnie z protokołem ustaleń – do działań finansowanych w ramach programu; e)zwielokrotnienie i wzmocnienie środków w najbardziej krytycznych obszarach, w szczególności takich jak przemyt papierosów i ich podrabianie”. Rodzaje działalności Program obejmował wsparcie finansowe na rzecz trzech rodzajów działalności: pomocy technicznej dla organów krajowych; szkoleń, seminariów i konferencji; oraz wsparcia IT. Pomoc techniczna Pomoc techniczna stanowiła ten rodzaj działalności, na którą przeznaczono największy budżet i w ramach której podpisano najwięcej umów o udzielenie dotacji. Działania obejmowały wsparcie finansowe na zakup sprzętu wykorzystywanego przez krajowe i regionalne organy administracyjne w toku dochodzeń w celu ochrony interesów finansowych UE. Projekty pomocy technicznej dzieliły się na dwie grupy: „wsparcie dochodzeń” w celu ogólnego zwalczania nadużyć finansowych i korupcji; oraz

„papierosy”; celem projektów w tej grupie było zwiększenie zdolności beneficjentów do zwalczania przemytu i podrabiania papierosów. Finansowaniem w ramach programu objęto między innymi zakup skanerów rentgenowskich stosowanych na zewnętrznych granicach Unii w celu wykrywania przemycanych i podrabianych papierosów w pojazdach lub kontenerach, a także zakup i szkolenie psów tropiących. W latach 2010 i 2011 duńskie organy celne otrzymały dotacje w wysokości 335 000 EUR na zakup skanerów rentgenowskich wykorzystywanych na przejściach granicznych w celu zwiększenia liczby i jakości kontroli celnych w Danii poprzez zakup ośmiu skanerów rentgenowskich służących do wykrywania nielegalnego przemieszczania wyrobów tytoniowych i prawdopodobnie innych elementów składowych wykorzystywanych do nielegalnej produkcji tytoniu. W ciągu pierwszych dziewięciu miesięcy urządzenia wykorzystano do wykonania niemal 30 000 skanów. Wykonane skany umożliwiły ujawnienie 400 przypadków przemytu, co skutkowało wykryciem 9 000 kartonów przemycanych papierosów oraz konfiskatą narkotyków, alkoholu i broni. Szkolenia, seminaria i konferencje Ten rodzaj działalności podzielono na dwie części: działalność w zakresie konferencji, seminariów i szkoleń, służąca na przykład rozpowszechnianiu najlepszych praktyk w obszarze zwalczania nadużyć finansowych oraz przemytu i podrabiania papierosów, podnoszeniu poziomu świadomości i poprawieniu prewencji. Wsparcia finansowego udzielono również na specjalistyczne szkolenia w zakresie informatyki śledczej kierowane do funkcjonariuszy celnych i policjantów; oraz „szkolenia prawnicze” obejmujące szczególne analizy prawnoporównawcze potrzebne do sporządzenia dokumentów z zakresu polityki i wniosków ustawodawczych. Wsparcie IT Ze środków programu sfinansowano dokonany przez Komisję zakup (dostępu do) baz danych dla beneficjentów z państw członkowskich, np. organów celnych lub policji, z przeznaczeniem do wykorzystania w toku prowadzonych przez nie dochodzeń. Przedmiotowe bazy danych zawierają informacje dotyczące przedsiębiorstw i własności przedsiębiorstw, dane handlowe, dane dotyczące ruchu statków i dane zawarte w manifestach towarów. W ramach programu wsparciem objęto także rozwój określonych narzędzi IT do automatycznej analizy dużych ilości danych handlowych, której wyniki mogą być wykorzystywane do analiz ryzyka i pomagają organom celnym w państwach członkowskich w ukierunkowaniu ich działań na obszary ryzyka. Budżet Budżet (środki na zobowiązania) przeznaczony na wieloletnie ramy finansowe (WRF) 2007–2013 wynosił 98 525 000 EUR, tj. około 14,3 mln EUR rocznie. Na rysunku 1 przedstawiono podział ze względu na rodzaj działalności. Wykres 1: Środki budżetowe z podziałem na rodzaje działalności (w latach 2007–2013) Zgodnie z rozporządzeniem finansowym finansowanie w ramach programu Herkules II mogło przyjąć dwie formy: dotacji, udzielanych w następstwie zaproszenia do składania wniosków; oraz zamówień publicznych, udzielanych w następstwie zaproszenia do składania ofert. Dotacje na pomoc techniczną mogły pokryć do 50 % kosztów kwalifikowalnych, na działania szkoleniowe – do 80 %, a na szkolenia prawnicze – do 90 %. Beneficjentami były następujące podmioty: a)krajowe i regionalne organy administracyjne państw członkowskich lub krajów przystępujących (pomoc techniczna została ograniczona do tej kategorii); b)instytuty badawcze i oświatowe (podmioty te nie mogły ubiegać się o dotacje na pomoc techniczną, jednak mogły składać wnioski dotyczące działalności w zakresie szkoleń, seminariów, konferencji, badań i wsparcia IT); oraz c)organizacje niedochodowe.

Każda osoba prawna, która spełniała mające zastosowanie wymogi prawne, mogła uczestniczyć w postępowaniach o udzielenie zamówienia i ubiegać się o zamówienie w ramach programu. W ramach zamówień publicznych dokonano zakupu (dostępu do) baz danych, specjalistycznych szkoleń i rozwoju określonych narzędzi IT. Pod pewnymi warunkami w ramach programu istniała także możliwość pokrycia kosztów udziału w szkoleniach przedstawicieli określonych państw spoza UE. Z przydziału budżetu oraz liczby dotacji i zamówień wynika, że 52,8 % środków finansowych przydzielono w formie dotacji, a 47,1 % przeznaczono na zamówienia.

Tabela 1: Przegląd liczby dotacji i zamówień z podziałem na rodzaje działalności i lata Rok Pomoc techniczna Szkolenia Szkolenia prawnicze Wsparcie IT Ogółem Dotacje ogółem Dotacje Dotacje Wartość procentowa Ogółem Dotacje Wartość procentowa Dotacje Wartość procentowa 2007 r. 29 10 10 20 9 9 48 19 67 2008 r. 31 9 17 26 9 13 49 30 79 2009 r. 27 12 18 30 10 7 49 25 74 2010 r. 27 16 10 26 9 11 52 21 73 2011 r. 28 9 22 31 9 13 46 35 81 2012 r. 42 15 9 24 9 16 66 25 91 2013 r. 32 17 10 27 10 6 59 16 75 Ogółem 216 88 96 184 65 75 369 171 540 W marcu 2014 r., czyli w momencie przystąpienia do oceny, wiele działań, w odniesieniu do których zawarto umowy o udzielenie dotacji lub na które udzielono zamówienia, nadal znajdowało się w trakcie realizacji, w związku z czym nie istniała możliwość zgromadzenia informacji na temat osiągniętych wyników. Zwrócono się jednak do beneficjentów i wykonawców o wyrażenie opinii na temat wydajności realizacji programu. Realizacja Program realizowano na podstawie rocznych decyzji Komisji w sprawie finansowania zatwierdzających roczny budżet i program prac. Decyzje te zawierały orientacyjny przegląd priorytetów w zakresie działań w danym roku oraz budżet dostępny na każdy rodzaj działalności. Roczne przeglądy zawierały informacje dotyczące realizacji rocznych programów prac. 3. Cele i metodyka oceny oraz źródła danych na potrzeby oceny Cele Niezależna ocena dotyczyła głównie skuteczności programu, tj. kwestii, w jakim stopniu osiągnięto cele programu. Drugim celem była ocena wydajności realizacji na podstawie: oszczędności: czy zasoby na osiągnięcie celów zostały udostępnione beneficjentom w odpowiednim czasie, były wystarczające pod względem ilości i adekwatne pod względem jakości? użyteczności: w jakim stopniu podjęte działanie odpowiadały potrzebom oraz rozwiązywały problemy i kwestie, które to potrzeby, problemy i kwestie określono w czasie przyjęcia programu? Czy wystąpiły jakiekolwiek skutki uboczne? spójności: w jakim stopniu zmaksymalizowano/zminimalizowano pozytywny/negatywny efekt mnożnikowy uzyskany w powiązanych obszarach polityki, takich jak programy Customs i Fiscalis? akceptowalności: w jakim stopniu zainteresowane strony zaakceptowały program i uznały go za przydatny? Trzecim celem była ocena europejskiej wartości dodanej programu („dodatkowości”) oraz trwałości jego wyników. Ocena wyraźnie nie obejmowała przydatności programu, ponieważ przydatność programu została uwzględniona w ocenie skutków towarzyszącej wnioskowi Komisji w sprawie programu Herkules III (2014–2020). Ocena obejmowała wszystkie działania realizowane w ramach programu w okresie programowania 2007–2013. Ocena dotyczyła w szczególności pomocy technicznej, której wyniki uznano za kluczowe dla ogólnego powodzenia programu. Metodyka

Ocenę przeprowadzono z zastosowaniem metody („analiza wkładu”) opracowanej przez wykonawcę, która polega na gromadzeniu informacji na temat programu, jego realizacji i osiągnięć w celu wysunięcia hipotez dotyczących związków przyczynowych między działaniami, których realizację umożliwiło wsparcie finansowe w ramach programu, z jednej strony, a ich rezultatami i efektami z drugiej strony. Następnie hipotezy te zbadano przy wykorzystaniu nowych danych zgromadzonych za pomocą ankiet, wywiadów i studiów przypadków. Wyniki uwzględniono w „teorii zmiany” opisującej sposób, w jaki poprzez generowanie rezultatów i efektów działania finansowane w ramach programu Herkules ostatecznie przyczyniają się do wywarcia wpływu długoterminowego. Umożliwiło to określenie i wyjaśnienie produktywnych mechanizmów programu oraz czynników kontekstowych mających na niego wpływ. Heterogeniczny charakter działań finansowanych w ramach programu oraz wyników uzyskanych w ramach tych działań wymagał przyjęcia kompleksowego podejścia w analizie zakresu, w jakim cele programu zostały osiągnięte. Metodyka przyjęta przez wykonawcę umożliwiła dokonanie oceny wyników ilościowych (rezultatów) oraz wyników w dłuższej perspektywie poprzez porównanie ich z wrażeniami i opiniami ekspertów i zainteresowanych stron zgromadzonymi podczas wywiadów i w ramach ankiet. Wywiady i ankiety obejmowały pytania i stwierdzenia związane z wynikami programu (skutecznością) oraz jakością jego realizacji (wydajnością). Wskaźnik odpowiedzi był zadowalający, a respondenci byli reprezentatywni dla beneficjentów programu pod względem zasięgu geograficznego, rodzaju działalności i instrumentu finansowania. Wywiady przeprowadzono z wystarczającą liczbą zainteresowanych stron ze wszystkich sektorów działalności oraz w całym okresie realizacji programu. Dzięki wywiadom i ankietom potwierdzono wstępne ustalenia i uściślono wyniki programu. Ze względu na niewielką skalę programu przeprowadzenie pełnej analizy kosztów i korzyści nie było uzasadnione, ponieważ koszty takiej analizy byłyby niewspółmierne do budżetu programu. Chociaż ograniczona skala programu utrudnia ocenę ogólnego wpływu na ochronę interesów finansowych Unii, to jednak metodyka przyjęta przez wykonawcę zapewnia wystarczające podstawy dla założenia, że wyniki oceny zewnętrznej są ważne, reprezentatywne i wiarygodne. Źródła danych Podmiotowi przeprowadzającemu ocenę zewnętrzną przekazano informacje administracyjne i finansowe pochodzące z baz danych Komisji dotyczące liczby, kwot i rozkładu geograficznego dotacji i zamówień, w tym egzemplarze sprawozdań końcowych przedstawionych przez beneficjentów dotacji. Sprawozdania te zawierają informacje na temat osiągniętych rezultatów, które przyczyniły się do ochrony interesów finansowych Komisji, takich jak liczba i wartość konfiskat przeprowadzonych dzięki zastosowaniu skanerów rentgenowskich, straty w budżecie krajowym i unijnym, których uniknięto, oraz wyniki konferencji i sesji szkoleniowych w ocenie ich uczestników. Podmiotowi oceniającemu dostarczono również sprawozdanie z oceny śródokresowej programu z 2010 r. oraz główne wyniki i zalecenia sformułowane w ramach kontroli Trybunału Obrachunkowego z 2005 r. i 2010 r. dotyczące zarządzania programami finansowymi przez Komisję (OLAF). Podmiot oceniający zebrał dane z internetowych ankiet wypełnionych przez beneficjentów i uczestników, 38 wywiadów z zainteresowanymi stronami oraz 20 studiów przypadku. Na potrzeby przeprowadzenia ankiety wśród beneficjentów rozesłano kwestionariusz do ponad 100 organizacji, w tym NGO, organów sądowych, organów celnych, policji i instytutów oświatowych, które uzyskały dotację lub zamówienia na organizację wydarzenia (np. konferencji, seminarium lub kursu szkoleniowego). Wskaźnik odpowiedzi był stosunkowo wysoki (65 %, czyli 68 respondentów), jednak większość odpowiedzi pochodziła od organizacji, które niedawno otrzymały wsparcie finansowe w ramach programu. Niewiele odpowiedzi uzyskano od organizacji, które ze wsparcia skorzystały tylko w pierwszych latach programu (2007–2010), a w odniesieniu do wydarzeń, które odbyły się w tym okresie, trudno było odnaleźć ich beneficjentów i uczestników oraz przeprowadzić z nimi wywiady. Kwestionariusz do celów ankiety wśród uczestników przesłano 1 464 osobom fizycznym, które uczestniczyły w konferencji, seminarium lub kursie szkoleniowym, które to wydarzenia objęto wsparciem w ramach programu. Po przesłaniu trzech przypomnień wskaźnik odpowiedzi wynosił 39 % (574 respondentów), przy czym 90 % odpowiedzi dotyczyło wydarzeń, które miały miejsce w roku 2013 lub 2014, a 23 % (131) odpowiedzi dotyczyło sesji szkoleniowych z zakresu informatyki śledczej. Wykonawca przeprowadził szczególne badanie ankietowe wśród użytkowników baz danych, jednak wskaźnik odpowiedzi był zbyt niski, aby możliwe było wyciągnięcie jakichkolwiek ważnych i wiarygodnych wniosków. Użytkowników w państwach członkowskich, których liczba jest ograniczona, już dwukrotnie proszono o przedstawienie swoich opinii na temat przydatności baz danych w wykonywanej przez nich pracy. Ustalenia podmiotu oceniającego dotyczące użytkowania baz danych opierają się wyłącznie na studiach przypadków. 4. Kluczowe ustalenia oceny zewnętrznej Skuteczność Skuteczność programu Herkules II oceniono dla każdego z pięciu celów określonych w podstawie prawnej programu (zob. powyżej). Dzięki programowi zacieśniono współpracę w wielu dziedzinach na szczeblu ponadnarodowym. Z ankiet i wywiadów z zainteresowanymi stronami wynika, że głównymi czynnikami wspierającymi osiągnięcie tego celu były szkolenia na temat zwalczania nadużyć finansowych oraz szkolenia, seminaria i konferencje dotyczące w szczególności zagadnień prawnych. W niektórych przypadkach pomoc techniczna również stanowiła istotny wkład [np. w przypadku transgranicznego rozwoju systemów automatycznego rozpoznawania tablic rejestracyjnych (system ANPR)], jednak korzystano z niej głównie w poszczególnych państwach członkowskich, nie zaś między podmiotami w co najmniej dwóch państwach członkowskich. Ponadto w ramach programu wśród beneficjentów i uczestników skutecznie zwiększono zrozumienie unijnych i krajowych mechanizmów ochrony interesów finansowych Unii. Z ustaleń wynika, że dzięki temu państwa członkowskie stały się bardziej świadome korzyści płynących z zacieśniania współpracy. Z ustaleń wynika, że w ramach programu skutecznie utworzono i wzmocniono sieci podmiotów zaangażowanych w ochronę interesów finansowych Unii. Między organami państw członkowskich, Komisją a Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych zostały ustanowione zarówno formalne, jak i (głównie) nieformalne sieci. Sieci te między innymi ułatwiały wymianę informacji między organami krajowymi, zapewniały lepszy dostęp do informacji oraz poprawę zdolności do reagowania na nadużycia finansowe. Ponadto program przyczynił się do usprawnienia współpracy między praktykami a środowiskiem akademickim w państwach członkowskich. Wśród różnych rodzajów działalności szkolenia z zakresu zwalczania nadużyć finansowych były najskuteczniejszym sposobem tworzenia sieci. Skuteczność programu można by zwiększyć, zapewniając bardziej osobisty kontakt między administratorami – na przykład w ramach wymiany pracowników. W wyniku programu ułatwiono wymianę informacji, doświadczeń i najlepszych praktyk. Niektórzy respondenci i rozmówcy potwierdzili, że dotyczyło to głównie uczestników szkoleń, seminariów lub konferencji z zakresu zwalczania nadużyć finansowych, w szczególności w trakcie tych wydarzeń, ale także po powrocie uczestników do ich zwykłego środowiska pracy. Z oceny wynika, że program przyniósł oczekiwane wyniki dzięki zapewnieniu wsparcia na pomoc techniczną, w szczególności dzięki zwiększeniu zdolności operacyjnej i dochodzeniowej beneficjentów do zwalczania działań szkodzących interesom finansowym Unii. Z dowodów uzyskanych z ankiet, wywiadów z zainteresowanymi stronami i studiów przypadków wynika, że, ogólnie rzecz ujmując, bez współfinansowania ze środków UE najprawdopodobniej nie zakupiono by przedmiotowego sprzętu. W ramach pomocy technicznej odnotowano wiele przykładów wyposażenia organów ścigania w wysokiej jakości sprzęt, dzięki któremu usprawniono gromadzenie dowodów korupcji, nadużyć finansowych i przemytu w państwach członkowskich. Co więcej, pomoc techniczna przyczyniła się do zwiększenia elastyczności i zdolności dochodzeniowej beneficjentów. Zasadniczo z ustaleń wynika, że beneficjenci uważali dostęp do baz danych za przydatny w ich pracy. O ile w ramach programu skutecznie ułatwiono dostęp do danych i baz danych w niektórych państwach członkowskich, to jednak w innych państwach członkowskich wkład programu był ograniczony. Komisja zarządzała dostępem do baz danych udzielanym krajowym punktom kontaktowym, które zapewniały dalsze rozpowszechnianie dostępu na poziomie krajowym. Z ustaleń wynika, że rozpowszechniając dostęp jedynie za pośrednictwem krajowych punktów kontaktowych, nie zagwarantowano, aby z takiego dostępu skorzystały wszystkie właściwe organy w państwach członkowskich. W ogólnym rozrachunku dostęp zapewniał wsparcie dla organów krajowych w prowadzonych przez nie dochodzeniach, które w przeciwnym razie byłyby mniej skuteczne, oraz spowodował osiągnięcie korzyści skali przez beneficjentów. W ramach programu wsparto rozwój narzędzi IT na potrzeby analizy dużych ilości danych. Jednym z nich jest system „Contraffic” dostarczający służbom celnym informacji na temat statusu i przemieszczania kontenerów za pomocą komunikatów CSM, czyli Container Status Message z wykorzystaniem otwartego oprogramowania. Co roku do systemu Contraffic, który przyczynił się do zwiększenia zdolności organów celnych do wykrywania nadużyć finansowych, wpływa ponad 15 000 zapytań o dane od ponad 300 funkcjonariuszy celnych. Ponadto system Contraffic umożliwił automatyczną analizę ponad 2 mln deklaracji przywozowych składanych na podstawie jednolitych dokumentów administracyjnych (SAD) przez przewoźników morskich mającą na celu wykrycie błędnej deklaracji państwa pochodzenia w ramach programu pilotażowego realizowanego przez 12 państw członkowskich. Inne narzędzie wspomagające IT – narzędzie automatycznego monitorowania (AMT) – generuje automatyczne powiadomienia o nietypowych wartościach w danych handlowych i może być wykorzystywane do monitorowania przepływów handlowych mających znaczenie dla analiz wywiadowczych i ukierunkowanych kontroli przeprowadzanych przez organy celne państw członkowskich. Narzędzie AMT przyczyniło się do poprawy zdolności organów do wykrywania zbyt niskiej wyceny przywożonych towarów oraz do zwiększenia wydajności pracy tych organów, uwalniając zasoby ludzkie i czas na potrzeby innych prac dochodzeniowych. Oczekuje się jednak, że wykorzystanie pełnego potencjału narzędzia AMT będzie możliwe dopiero po dokonaniu usprawnień mających na celu ograniczenie liczby powiadomień „fałszywie pozytywnych”, które zaczęto wprowadzać dopiero w ramach programu Herkules III i które będą kontynuowane w latach 2015–2016. Narzędzie AMT wykorzystano we wspólnej operacji celnej przeprowadzonej przez OLAF i państwa członkowskie, która dotyczyła zbyt niskiej wyceny przywożonych towarów prowadzącej każdego roku do ogromnych strat w budżecie UE i w budżetach państw członkowskich. W ramach operacji uniknięto straty 80 000 mln EUR w cłach. Zastosowanie szacunkowych uczciwych cen, stanowiących element rezultatów projektu AMT, miało kluczowe znaczenie w fazie planowania i w fazie operacyjnej tej operacji. W ciągu jednego miesiąca OLAF i uczestniczące organy celne wykryły ponad 1 500 kontenerów zawierających towary, których zadeklarowana wartość celna została znacznie zaniżona. Zaniżoną wartość osiągano, wykorzystując fałszywe opisy towarów, fałszywe masy i ilości oraz towary podrobione. Ponadto organy określiły szereg „brakujących” przedsiębiorstw handlowych i nieistniejących importerów, co stało się podstawą do wszczęcia szeregu dochodzeń karnych i administracyjnych w kilku państwach. Finansowanie działań w zakresie pomocy technicznej, szkoleń i wsparcia IT przeznaczano na wspieranie zwalczania przemytu i podrabiania papierosów. Wyraźniejsze ukierunkowanie programu na ten obszar (w porównaniu z poprzednim programem) w wyniku zawarcia porozumień z przedsiębiorstwami tytoniowymi doprowadziło do intensyfikacji takich działań. Dowodem tego jest wiele działań zapewniających finansowanie na zakup sprzętu technicznego oraz potwierdzające opinie beneficjentów: 75 % ankietowanych przyznało, że program przyniósł w tej dziedzinie pozytywne wyniki.

Wyniki osiągnięte w ramach przedmiotowych trzech rodzajów działań wzajemnie się uzupełniają, w związku z czym nie można ocenić, czy określony rodzaj działania był bardziej skuteczny od pozostałych pod względem jego wkładu w efekty i skutki programu. Na przykład pomoc techniczna okazała się bardzo skutecznym sposobem zapewnienia większego wsparcia technicznego i operacyjnego dla organów ścigania i organów celnych oraz usprawnienia dochodzeń, monitorowania i prac wywiadowczych. Wkład, jaki pomoc techniczna wniosła w zacieśnianie współpracy w wielu dziedzinach na szczeblu ponadnarodowym między organami państw członkowskich a Komisją, był ograniczony, jednak nie był to jej główny cel. Szkolenia, seminaria i konferencje spowodowały zacieśnienie współpracy na szczeblu ponadnarodowym między organami państw członkowskich oraz wzmocnienie sieci i intensyfikację wymiany informacji, jednak okazały się mniej skuteczne, jeżeli chodzi o harmonizację poziomów umiejętności, wyposażenia i gotowości państw członkowskich w zakresie wykrywania przemycanych i podrabianych produktów. Wsparcie IT w zakresie pomocy technicznej spowodowało usprawnienie dochodzeń, monitorowania i prac wywiadowczych. Ograniczenie rozkładu geograficznego beneficjentów do państw członkowskich było spowodowane brakiem protokołów ustaleń w sprawie udziału krajowych i regionalnych organów państw spoza UE. (Uczestnicy z wielu państw spoza UE brali jednak udział w wydarzeniach, takich jak sesje szkoleniowe z zakresu informatyki śledczej). Zasadniczo działania były realizowane równomiernie we wszystkich państwach członkowskich, przy czym odnotowano jednak określone wyraźne różnice: o ile Belgia, Francja i Niemcy otrzymały większość finansowania i realizowały większość projektów (dotacji i zamówień) w zakresie wszystkich rodzajów działalności, to jednak dotacje na pomoc techniczną otrzymywali beneficjenci ze wszystkich państw członkowskich, przy czym głównymi beneficjentami, jeżeli chodzi o wartość pieniężną, były: Hiszpania, Polska i Węgry, a następnie Belgia, Niemcy, Litwa, Niderlandy, Portugalia, Rumunia i Finlandia. Wszystkie te państwa członkowskie posiadają ruchliwe porty wejścia do Unii lub zewnętrzne granice lądowe UE na wschodzie. Polska, Węgry i Rumunia otrzymały większość dotacji na szkolenia, seminaria i konferencje. Belgia otrzymała znaczne środki finansowe przeznaczone na konferencje, ponieważ na jej terenie ma siedzibę jeden z wykonawców, który organizował konferencje i seminaria w innych państwach członkowskich i państwach spoza UE. Uniwersytety i NGO we Włoszech i Niemczech z powodzeniem uzyskały finansowanie na mniejsze konferencje i kursy szkoleniowe poświęcone zagadnieniom prawnym. Uczestnicy tych wydarzeń pochodzili jednak z wielu państw członkowskich i państw trzecich. Wykres 2: Zagregowane środki na zobowiązania (2007–2013) na potrzeby wszystkich rodzajów działalności (pomoc techniczna, szkolenia, szkolenia prawnicze i wsparcie IT) z podziałem na państwa członkowskie



Wydajność Oceną objęto wydajność realizacji programu i stwierdzono, głównie na podstawie wywiadów i ankiet, że istnieją wystarczające podstawy, aby stwierdzić, że w ramach programu osiągnięto jego zamierzone skutki przy racjonalnych kosztach. Chociaż nie można stwierdzić, czy skutkiem programu był ogólny przyrost wydajności w państwach członkowskich, z ankiet i wywiadów z zainteresowanymi stronami wynika, że Komisja (OLAF) zarządzała programem w sposób wydajny pod względem udostępniania zasobów beneficjentom w odpowiednim czasie, wystarczającej ilości i jakości zasobów. Można byłoby jednak osiągnąć dalszy przyrost wydajności, gdyby państwa członkowskie wymieniały się najlepszymi praktykami w zakresie zakupu i zamawiania sprzętu. Roczny budżet programu wahał się między 13,7 mln EUR a 15 mln EUR, przy czym w każdym roku finansowaniem obejmowano 67–91 działań. Na dotację lub zamówienie przypadało zatem średnio mniej niż 190 000 EUR. W każdym przypadku koszty transakcji ponoszone przez beneficjenta i Komisję powinny być proporcjonalne do przyznanej kwoty. W ankiecie wśród beneficjentów 90 % respondentów zgodziło się albo zdecydowanie zgodziło się ze stwierdzeniem, że pożądane wyniki osiągnięto, ponosząc racjonalne koszty. Na podstawie informacji zawartych w trzech sprawozdaniach rocznych z realizacji programu, danych ze sprawozdań końcowych dotyczących pomocy technicznej przeanalizowanych w oparciu o studia przypadków oraz stwierdzeń z wywiadów z zainteresowanymi stronami udało się otrzymać przybliżoną szacunkową wartość wpływu finansowego wynikającego z przeprowadzonych konfiskat i unikniętych strat z zastosowaniem sprzętu technicznego i usług zakupionych w ramach programu. Stanowi to kwotę ponad 270 mln EUR, co odpowiada trzykrotnej wartości całkowitego kosztu programu (98 mln EUR). Można zatem stwierdzić, że wydaje się, iż w ramach programu osiągnięto jego oczekiwane skutki przy zachowaniu racjonalnych kosztów. Nie można jednak stwierdzić, czy skutkiem programu był znaczny przyrost wydajności działań podejmowanych przez organy ścigania państw członkowskich w celu wzmocnienia ochrony interesów finansowych Unii. Dowody świadczą o wydajnym zarządzaniu projektem pod względem udostępniania zasobów beneficjentom w odpowiednim czasie, w wystarczającej ilości i o odpowiedniej jakości. Z różnych doświadczeń nadal wynika jednak, że państwa członkowskie mogą zyskać dodatkowe korzyści, wymieniając się uwagami dotyczącymi rodzaju wykorzystywanego sprzętu i sposobu jego zamawiania. Wyniki oceny wskazują na znaczenie dodatkowych wymogów dotyczących monitorowania wprowadzonych po śródokresowej ocenie programu w 2010 r. i audycie wewnętrznym w 2008 r., w szczególności jeżeli chodzi o wymogi sprawozdawcze dotyczące dotacji na pomoc techniczną. Z odpowiedzi na pytania zawarte w ankietach i z wywiadów z zainteresowanymi stronami wynika, że sprzęt techniczny zakupiony w ramach programu skutecznie chroni interesy finansowe Unii. Zasadniczo w odniesieniu do poszczególnych rodzajów działalności zainteresowane strony przyznają, że wyników osiągniętych dzięki zastosowaniu takiego sprzętu nie osiągnięto by lub ich zakres byłby mniejszy, gdyby zastosowano środki udostępniane przez krajowe lub regionalne organy lub przez krajowych lub regionalnych partnerów. Chociaż ustalenie to dotyczy wszystkich trzech rodzajów działalności, to jednak uznaje się, że szkolenia, seminaria i konferencje walnie przyczyniły się do ułatwienia współpracy międzynarodowej i ustanowienia sieci, które w przeciwnym razie nie zostałyby stworzone. Narzędzia opracowane i zapewnione dzięki wsparciu IT i pomocy technicznej wnoszą bardziej bezpośrednią wartość do dochodzeń prowadzonych przez krajowe organy celne i organy ścigania i jako takie przyczyniają się do ochrony interesów finansowych Unii. Beneficjenci z zadowoleniem przyjęli fakt, że w 2012 r. zarządzanie programem w ramach OLAF zostało scentralizowane w jednej jednostce. Zasadniczo beneficjenci są zadowoleni z procedur w ramach zaproszeń do składania wniosków (81 % respondentów oceniło je pozytywnie albo bardzo pozytywnie). O ile zdaniem beneficjentów spełnienie wymogów sprawozdawczych było stosunkowo łatwe (78 % respondentów udzieliło odpowiedzi „zgadzam się” albo „zdecydowanie zgadzam się”), z dowodów wynika, że należało dołożyć większych starań, aby je polepszyć. Komisja mogłaby w większym stopniu monitorować wyniki i skutki finansowanych działań, gdyby wymagała od beneficjentów przedstawiania odpowiednich rodzajów danych w końcowym sprawozdaniu technicznym. Beneficjenci i uczestnicy są zadowoleni z tego, że w ramach programu można realizować ich potrzeby na poziomie państwa członkowskiego. W ankiecie wśród beneficjentów znaczna większość spośród 68 respondentów (86 %) zgodziła się albo zdecydowanie zgodziła się, że wyniki projektu, w którym uczestniczyli, odnosiły się do potrzeb i problemów występujących w ich państwie. W szczególności oceniono, że projekty szkoleń z zakresu zwalczania nadużyć finansowych w bardzo dużym stopniu odpowiadają potrzebom państw: 94 % respondentów zgodziło się albo zdecydowanie zgodziło się z opinią, że projekty te spełniały ich potrzeby i rozwiązywały ich problemy. Przedmiot działań wykracza poza potrzeby państw członkowskich, ponieważ działania te stanowiły wkład w ochronę interesów finansowych Unii. Cele programu zostały osiągnięte, a więc ocenia się, że program przyczynił się do zapobiegania stratom w budżecie Unii. W ramach programu niemożliwe było jednak zaspokojenie wszystkich potrzeb organów celnych państw członkowskich w zakresie sprzętu technicznego w celu wzmocnienia ich zdolności operacyjnej.

Europejska wartość dodana i trwałość wyników Wszystkie źródła potwierdzają, że w ramach programu osiągnięto wartość dodaną na poziomie Unii. Zasadniczo w odniesieniu do poszczególnych rodzajów działalności zainteresowane strony przyznają, że ich własne cele nie mogłyby zostać osiągnięte lub zostałyby osiągnięte w mniejszym zakresie w przypadku korzystania z krajowych lub regionalnych środków. Wartość dodana ma różny charakter w zależności od poszczególnych rodzajów działalności: szkolenia i konferencje odgrywają szczególnie istotną rolę, jeżeli chodzi o ułatwienie współpracy międzynarodowej i tworzenie sieci, natomiast narzędzia IT i pomoc techniczna wnoszą bardziej bezpośrednią wartość w przypadku dochodzeń prowadzonych przez krajowe organy celne i organy ścigania. Beneficjenci potwierdzili przydatność programu, w szczególności dla organów celnych, oraz podkreślili, że korzyści znacznie przewyższają koszty uczestnictwa. Ponadto wyraźnie wyrazili zamiar dalszego korzystania z zakupionego sprzętu technicznego. Komisja zapewniła trwałość wyników, umożliwiając współfinansowanie kosztów eksploatacji w ramach dotacji. W zamian za to beneficjenci zobowiązali się do przedstawienia końcowego sprawozdania z realizacji po upływie roku od daty zakończenia projektu w celu wykazania jego skuteczności i trwałości jego wyników. Jeżeli chodzi o szkolenia, seminaria i konferencje, uczestnicy zasadniczo mają pewność, że zdobyte doświadczenie i wnioski można wykorzystać w praktyce, a zatem trwałość została osiągnięta również pod tym względem. Dotyczyło to w szczególności uczestników szkoleń z zakresu informatyki śledczej. Komplementarność Komplementarność w wystarczającym stopniu zapewniono na etapie przygotowań i realizacji programu. Zainteresowane strony zasadniczo przyznały, że program wyróżniał się wśród innych programów (DG ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych i DG ds. Podatków i Unii Celnej), jeżeli chodzi o podejście do ochrony interesów finansowych Unii. W szczególności podkreślono, że pomoc techniczna stanowi element, którego nie oferuje się w ramach innych inicjatyw UE, mimo że synergie z innymi inicjatywami UE mogłyby mieć pozytywny wpływ na działania związane z pomocą techniczną. Dotyczy to przykładowo wykorzystania systemów ANPR, których wyniki można by polepszyć, gdyby korzystano z informacji pochodzących z istniejących systemów finansowanych ze środków UE, takich jak europejski system informacji o pojazdach i prawach jazdy (sieć EUCARIS), europejski rejestr przedsiębiorców transportu drogowego (ERRU) oraz sieć praw jazdy (Réseau Permis de Conduire – RESPER), które utworzono w ramach szeregu unijnych inicjatyw. Chociaż podjęto działania służące koordynacji planowania różnych unijnych programów, na przykład w obszarze służb celnych, to jednak wiele można by jeszcze zrobić, aby zacieśnić współpracę między służbami Komisji i korzystać z synergii między programami oraz unikać pokrywania się zakresów programów i inicjatyw UE. 5. Czynniki kontekstowe wpływające na wyniki programu Czynniki kontekstowe, które wywarły wpływ na wyniki programu, obejmują szereg kwestii, choć są trudne do określenia pod względem ilościowym: w przypadku dotacji na pomoc techniczną, wkład krajowych i regionalnych organów administracyjnych musiał wynosić co najmniej 50 %. Od początku kryzysu finansowego w 2008 r. wskutek ograniczeń budżetowych zdolność finansowa wnioskodawców i beneficjentów uległa znacznemu zmniejszeniu, co doprowadziło do wycofania niektórych wniosków, a nawet niektórych dotacji, które już przyznano. Problemowi temu zaradzono w nowym rozporządzeniu ustanawiającym program Herkules III, w którym przewidziano finansowanie na poziomie do 80 % kosztów kwalifikowalnych (a w wyjątkowych i należycie uzasadnionych przypadkach do 90 %); znaczną część budżetu na działania finansowane w formie dotacji stanowił VAT (do 25 % w zależności od mającej zastosowanie stawki), jednak w ramach rozporządzeń finansowych wykluczono kwalifikowalność VAT w ramach programu. Dlatego też w praktyce dotacje pokrywały mniejszy odsetek kosztów (mniej niż 40 % w przypadku pomocy technicznej), a brakującą część musiał pokryć beneficjent; z analizy wniosków złożonych w odpowiedzi na zaproszenie do składania wniosków wynika, że wnioskodawcy często doświadczali trudności ze spełnieniem wymogów administracyjnych i prawnych ze względu na bariery językowe lub brak znajomości procedur składania wniosków lub realizacji dotacji; niedobór środków na płatności pod koniec okresu obowiązywania programu spowodował znaczne opóźnienia w końcowej wypłacie dotacji przyznanych w ostatnich dwóch latach. 6. Wnioski i przyszły kierunek działania We wnioskach z oceny zewnętrznej stwierdzono, że w ramach programu „zrealizowano wyznaczone cele programu, a zatem [...] osiągnięto jego zamierzony skutek”. W ocenie stwierdzono także, że wyniki otrzymane w ramach omawianych trzech rodzajów działalności były trwałe i wzajemnie się uzupełniały, realizacja przebiegała w sposób wydajny, a pożądane skutki osiągnięto, ponosząc racjonalne koszty. Wskazano jednak określone obszary wymagające poprawy. Zostały one wymienione poniżej wraz z działaniami, które zostaną podjęte w tym celu: 1)wpływ programu można zwiększyć poprzez zapewnienie bardziej osobistego kontaktu między administratorami, na przykład w ramach wymiany pracowników. Koszty związane z wymianą pracowników kwalifikują się już do finansowania na podstawie specyfikacji szkoleń, a ponadto z powodzeniem przeprowadzono już wymianę na przykład między Włochami a Bułgarią w roku 2010. Komisja będzie zachęcać do wymiany pracowników krajowych i regionalnych organów administracyjnych różnego szczebla między sąsiadującymi państwami członkowskimi i promować tego rodzaju wymianę w celu zacieśniania współpracy w zakresie operacji i dochodzeń transgranicznych. Aby zwiększyć oszczędność kosztową i jakość szkoleń finansowanych w ramach programu, Komisja zbada inne możliwości w zakresie szkoleń i wymiany pracowników, takie jak ściślejsza współpraca w ramach istniejących europejskich sieci krajowych instytutów kryminalistycznych i organizacji zajmujących się szkoleniem kadr wymiaru sprawiedliwości; 2)rozpowszechnianie dostępu za pośrednictwem krajowych punktów kontaktowych nie zagwarantuje korzystania z takiego dostępu przez wszystkie odpowiednie organy w państwach członkowskich. Z ustaleń dokonanych w ramach oceny wynika, że to samo dotyczy państw członkowskich, przy czym niektóre państwa członkowskie prawdopodobnie w większym stopniu korzystają z danych niż inne. W ramach programu wsparto dostęp do danych dzięki zakupowi (dostępu do) baz danych i zarządzaniu prawami dostępu przyznawanymi pracownikom organów ścigania państw członkowskich. W związku z ograniczonymi prawami dostępu krajowe punkty kontaktowe muszą ustalić priorytety w czasie przyznawania dostępu krajowym i regionalnym organom administracyjnym. W ustaleniach dotyczących korzystania z baz danych podkreśla się ich przydatność, jednak zwraca się także uwagę na trudność w ustaleniu ich wkładu w ochronę interesów finansowych Unii. Komisja przeprowadzi dokładny przegląd aktualnych wymogów w zakresie informowania użytkowników oraz ocenę źródeł informacji dostępnych na rynku w celu lepszego dopasowania tych wymogów do dostępnych źródeł informacji. Skutkiem tego powinno być najbardziej opłacalne wykorzystanie baz danych, w szczególności do celów związanych z ochroną interesów finansowych Unii; 3)z różnych doświadczeń związanych z wydajnością zarządzania projektami wynika, że potencjalnie istnieje możliwość uzyskania korzyści płynących z wymiany doświadczeń między państwami członkowskimi w zakresie rodzaju wykorzystywanego sprzętu i sposobu jego zamawiania. Działaniami realizowanymi w ramach programu zarządzają beneficjenci dotacji, zatem współfinansowanie ze środków krajowych powinno ich zachęcać do jak najwydajniejszego zarządzania. Komisja dokonuje wyboru wniosków na podstawie oszczędności kosztowej i w kilku przypadkach wezwała wnioskodawców do przeprowadzenia przeglądu kosztów w związku z najlepszymi praktykami i cenami w innych państwach członkowskich, w szczególności w przypadku drogiego sprzętu, takiego jak skanery rentgenowskie lub systemy ANPR. Komisja będzie dalej zachęcać do wymiany najlepszych praktyk, w szczególności w kontekście projektów transgranicznych obejmujących działania kilku państw członkowskich mające na celu ochronę interesów finansowych Unii;