UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Jednym z celów Unii Europejskiej (UE) jest wspieranie dobrobytu i zrównoważonego rozwoju w oparciu o wysoko konkurencyjną społeczną gospodarkę rynkową, zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego. Prawo każdego pracownika do warunków pracy szanujących jego zdrowie, bezpieczeństwo i godność jest zapisane w art. 31 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą 10. Europejskiego filaru praw socjalnych pracownicy mają prawo do wysokiego poziomu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy.

W swoich wytycznych politycznych przewodnicząca Ursula von der Leyen zobowiązała się do przedstawienia europejskiego planu walki z rakiem, aby pomóc państwom członkowskim w udoskonaleniu profilaktyki i leczenia chorób nowotworowych. Niniejszy wniosek stanowi realizację zobowiązania – podjętego w europejskim planie walki z rakiem, w Planie działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych oraz w strategicznych ramach UE dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy na lata 2021–2027 – do tego, aby jeszcze bardziej ograniczyć narażenie pracowników na działanie azbestu, który jest wysoce niebezpieczną substancją rakotwórczą. Wniosek, który określono jako jeden z priorytetów działania 3 „Silniejsza gospodarka, sprawiedliwość społeczna, zatrudnienie” w ramach Konferencji w sprawie przyszłości Europy , jest kluczowym rezultatem programu prac Komisji na 2022 r..

Ochrona pracowników przed narażeniem na działanie azbestu jest również jednym z kluczowych priorytetów Parlamentu Europejskiego. W rezolucji z października 2021 r. Parlament Europejski przedstawił kompleksowe podejście do zadawnionych problemów związanych z azbestem. W odpowiedzi Komisja przyjęła komunikat Działania na rzecz przyszłości wolnej od azbestu: europejskie podejście do zagrożeń dla zdrowia związanych z azbestem. Poruszono w nim w sposób całościowy zagrożenia dla zdrowia publicznego wynikające z azbestu, przedstawiając działania, jakie należy podjąć na szczeblu UE w celu rozwiązywania problemów, jakie azbest powoduje w całym swoim cyklu życia.

Nowotwory pochodzenia zawodowego są w UE główną przyczyną zgonów związanych z pracą. Są one wywoływane głównie narażeniem na działanie substancji rakotwórczych, takich jak azbest. Aż 78 % przypadków nowotworów pochodzenia zawodowego rozpoznawanych w państwach członkowskich ma związek z azbestem. Wdychanie włókien azbestowych unoszących się w powietrzu może powodować np. międzybłoniaka i raka płuc, a średni czas od narażenia do wystąpienia pierwszych objawów to 30 lat. Nowotwory mogą zatem pojawiać się u pracowników nawet dziesiątki lat po narażeniu zawodowym, również już po przejściu na emeryturę. Utrudnia to ustalanie wcześniejszych przypadków narażenia i związku przyczynowego między narażeniem w miejscu pracy a chorobami nowotworowymi. Z tego względu liczba osób cierpiących na choroby zawodowe związane z azbestem może być niedoszacowana.

Zakaz stosowania azbestu wprowadzano w UE stopniowo od 1988 r. – najpierw dotyczył krokidolitu (zwanego również azbestem niebieskim), a następnie został rozszerzony na inne materiały zawierające azbest. Od 2005 r. w UE zakazane są wszystkie postacie azbestu.

Pierwsze działanie na szczeblu UE w celu ochrony pracowników przed szczególnymi zagrożeniami związanymi z narażeniem na działanie azbestu w miejscu pracy podjęto w 1983 r., przyjmując dyrektywę Rady 83/477/EWG. Dyrektywa ta ulegała kilkukrotnie znaczącym zmianom, z których ostatnia polegała na przyjęciu tekstu jednolitego – dyrektywy 2009/148/WE (dyrektywy w sprawie azbestu w miejscu pracy). Ponadto, ponieważ azbest jest substancją rakotwórczą – w każdym przypadku, w którym jest to korzystniejsze dla zdrowia i bezpieczeństwa pracowników, stosuje się przepisy dyrektywy 2004/37/WE w sprawie ochrony pracowników przed zagrożeniem dotyczącym narażenia na działanie czynników rakotwórczych, mutagenów lub substancji reprotoksycznych podczas pracy („dyrektywa w sprawie czynników rakotwórczych, mutagenów i substancji reprotoksycznych”). Obejmuje to wymóg minimalizacji narażenia, ponieważ nie określono dotąd progu, poniżej którego narażenie na działanie azbestu nie wiązałoby się z ryzykiem zachorowania na nowotwór. W związku z tym, zgodnie z dyrektywą w sprawie czynników rakotwórczych, mutagenów i substancji reprotoksycznych, pracodawcy powinni zapewnić ograniczenie ryzyka związanego z narażeniem pracowników na działanie azbestu w miejscu pracy do minimum, a w każdym razie do poziomu możliwie najniższego z technicznego punktu widzenia.

Dyrektywa w sprawie azbestu w miejscu pracy chroni pracowników przed zagrożeniami dla ich zdrowia wynikającymi lub mogącymi wyniknąć z narażenia na działanie azbestu w miejscu pracy, m.in. poprzez zapobieganie takim zagrożeniom. Zgodnie z tą dyrektywą – w ramach wszystkich czynności, podczas których pracownicy są lub mogą być narażeni na działanie pyłu z azbestu lub materiałów zawierających azbest, narażenie należy ograniczyć do minimum, a w każdym razie do poziomu poniżej ustalonego wiążącego dopuszczalnego narażenia zawodowego (OEL) wynoszącego 0,1 włókna na cm³ jako średnia ważona w przeliczeniu na 8-godzinny okres odniesienia (TWA). Obejmuje to sytuacje, w których pracownicy powracają do miejsca pracy po wykonaniu takich czynności jak rozbiórka, usuwanie azbestu, naprawy i konserwacja, co do których można przewidzieć, że dopuszczalna wartość zostanie przekroczona pomimo stosowania technicznych środków zapobiegawczych ograniczających stężenie azbestu w powietrzu. W przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnej należy ustalić przyczyny, a pracodawca musi przed wznowieniem pracy podjąć odpowiednie środki zarządzania ryzykiem, aby zaradzić sytuacji. Określono również, że jeżeli niemożliwe jest przestrzeganie OEL innymi sposobami, pracodawcy muszą zapewnić pracownikom odpowiednie środki ochrony dróg oddechowych i inne środki ochrony indywidualnej. Ponadto pracodawcy podlegają ścisłym obowiązkom w zakresie ochrony, planowania i szkolenia.

Jakkolwiek wydobycie, produkcja i przetwarzanie azbestu są zakazane, w całej UE istnieje poważny problem dla zdrowia publicznego i zawodowego, ponieważ azbest nadal występuje w wielu starszych budynkach, które w nadchodzących latach prawdopodobnie będą poddawane renowacji, adaptacjom lub rozbiórce. W szczególności strategia dotycząca fali renowacji w ramach Europejskiego Zielonego Ładu ma na celu przyspieszenie tempa renowacji budynków w całej UE. Ponieważ ryzyko narażenia na działanie azbestu występuje głównie podczas prac remontowych, konserwacyjnych i rozbiórkowych, ważne jest udoskonalenie środków zapobiegawczych w celu dalszego ograniczenia narażenia pracowników na działanie azbestu.

Szacuje się, że obecnie na działanie azbestu narażonych jest 4,1–7,3 mln pracowników. Ryzyko narażenia związane jest głównie z obchodzeniem się z materiałami zawierającymi azbest oraz z rozpylaniem jego włókien podczas prac budowlanych, takich jak renowacje, konserwacja, remonty i rozbiórki. 97 % wszystkich pracowników narażonych na działanie azbestu pracuje w sektorze budowlanym, w tym w powiązanych zawodach związanych z pracami dachowymi, wodno-kanalizacyjnymi, ciesielskimi lub kładzeniem podłóg. Narażenie na działanie azbestu występuje również w innych sektorach gospodarki, np. w gospodarce odpadami (2 % wszystkich narażonych pracowników), górnictwie i wydobywaniu, pożarnictwie, drążeniu i konserwacji tuneli oraz przy pobieraniu próbek azbestu i ich analizie. Ryzyko narażenia istnieje także przy naprawie lub demontażu statków, platform wiertniczych i środków transportu, jak pociągi i samoloty z izolacją azbestową.

Aby zapewnić jak największą skuteczność środków ochrony pracowników przed narażeniem na działanie azbestu, dyrektywa w sprawie azbestu w miejscu pracy musi być stale aktualizowana na podstawie nowej wiedzy naukowej uzyskanej od czasu ostatniej znaczącej zmiany dyrektywy.

Wartość OEL obowiązująca obecnie zgodnie z dyrektywą w sprawie azbestu w miejscu pracy – wynosząca 0,1 włókna na cm³ – została ustalona w 2003 r. na podstawie dostępnej wówczas wiedzy naukowej i technicznej. Dyrektywa przewiduje minimalne wymagania, które powinny być ponownie analizowane na podstawie nabytego doświadczenia oraz rozwoju technologii w tej dziedzinie. W związku z najnowszymi osiągnięciami naukowymi i technologicznymi istnieje możliwość poprawy ochrony pracowników narażonych na działanie azbestu, a tym samym dalszego zmniejszenia prawdopodobieństwa zachorowania przez nich na choroby azbestozależne. Ponadto cztery państwa członkowskie wprowadziły już w swoim ustawodawstwie krajowym bardziej rygorystyczne poziomy OEL.

Proponowana zmiana dyrektywy w sprawie azbestu w miejscu pracy zwiększy skuteczność przewidzianego w niej OEL dzięki jego aktualizacji na podstawie najnowszych dostępnych dowodów naukowych. Proponowana zmiana jest poparta najnowszą szczegółową oceną dyrektywy (w ramach dokonanej w 2017 r. oceny ex post dyrektyw UE w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy [BHP]) oraz najnowszą oceną wdrażania dyrektyw UE w sprawie BHP, obejmującą lata 2013–2017. W ramach ostatniej szczegółowej oceny dyrektywy w sprawie azbestu w miejscu pracy stwierdzono, że jest ona nadal wysoce adekwatna i że w celu zwiększenia jej skuteczności w świetle postępu naukowego należy rozważyć obniżenie określonego w niej OEL.

Komisja zwróciła się do Komitetu ds. Oceny Ryzyka (RAC) Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) o ocenę adekwatności naukowej obecnie obowiązującego OEL dotyczącego azbestu na potrzeby sporządzenia wniosku w sprawie zmiany dyrektywy w sprawie azbestu w miejscu pracy. RAC przyjął opinię naukową w czerwcu 2021 r.. Potwierdzono w niej, że nie istnieje bezpieczny poziom narażenia na działanie azbestu, co oznacza, że każde narażenie może ostatecznie prowadzić do choroby. W związku z tym ustalono zależność między poziomami narażenia a powiązanym ryzykiem, wyrażającą łącznie nadmiarowe ryzyko śmiertelności na raka płuc i międzybłoniaka jako funkcję stężenia włókien w powietrzu. Ponadto trójstronny Komitet Doradczy ds. Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia w Miejscu Pracy (ACSH) jednogłośnie zgodził się co do potrzeby obniżenia obecnego OEL.

Ograniczenie narażenia na działanie azbestu w miejscu pracy poprzez obniżenie OEL w całej UE skutecznie pomoże zapobiegać zachorowaniom i zgonom na nowotwory. Oznacza to w konsekwencji poprawę ochrony pracowników europejskich poprzez zwiększenie długości, jakości i wydajności ich życia zawodowego oraz zapewnienie w całej UE podobnego minimalnego poziomu ochrony. Zapewni to także przedsiębiorstwom równe warunki działania – podmioty, które nie wprowadzą odpowiednich środków, nie będą w stanie uzyskać przewagi konkurencyjnej nad tymi, które je zastosują.

Jeżeli środki nie zostaną wprowadzone, ze względu na opóźnione występowanie skutków (zdrowotnych) nieskutecznej profilaktyki, można się spodziewać, że przedsiębiorstwa będą w przyszłości ponosić wyższe koszty i odczują spadek wydajności z powodu absencji i utraty wiedzy fachowej. Dla państw członkowskich oznaczałoby to wzrost kosztów zabezpieczenia społecznego (np. ze względu na wyższe koszty leczenia i świadczeń z tytułu niezdolności do pracy) oraz utratę dochodów podatkowych.

Zmiana OEL przewidzianego w dyrektywie w sprawie azbestu w miejscu pracy doprowadzi do większej harmonizacji wartości dopuszczalnych w całej UE, co zapewni przedsiębiorstwom równe warunki działania. Przedsiębiorstwa zamierzające prowadzić działalność w wielu państwach członkowskich odniosą dalsze korzyści z uproszczenia obowiązujących wartości dopuszczalnych. Może to przynieść oszczędności, ponieważ będzie można wprowadzić wspólne rozwiązania w różnych zakładach, zamiast opracowywać osobne rozwiązania dla poszczególnych zakładów w celu spełnienia różnych wymogów w zakresie OEL.