SPIS TREŚCI

1........... Wprowadzenie............................................................................................................... 3

2........... Informacje ogólne........................................................................................................... 4

2.1........ Zmiany w 2011 r............................................................................................................ 4

2.2........ Rozporządzenie ramowe dotyczące pomocy makrofinansowej......................................... 5

3........... Operacje pomocy makrofinansowej w roku 2011 r......................................................... 6

3.1........ Kontekst........................................................................................................................ 6

3.2........ Poszczególne operacje w krajach będących beneficjentami w roku 2011......................... 7

3.2.1..... Bałkany Zachodnie......................................................................................................... 7

3.2.1.1.. Bośnia i Hercegowina..................................................................................................... 7

3.2.1.2.. Serbia............................................................................................................................ 7

3.2.2..... Wschodnie kraje sąsiadujące.......................................................................................... 8

3.2.2.1.. Armenia......................................................................................................................... 8

3.2.2.2.. Gruzja............................................................................................................................ 8

3.2.2.3.. Republika Mołdowy....................................................................................................... 9

3.2.2.4.. Ukraina........................................................................................................................ 10

3.2.3..... Azja Środkowa............................................................................................................ 11

3.2.3.1.. Republika Kirgiska....................................................................................................... 11

4........... Zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków pomocy makrofinansowej: oceny operacyjne, oceny PEFA i oceny ex post............................................................................................................... 12

4.1........ Oceny operacyjne........................................................................................................ 12

4.2........ Oceny rozliczalności finansowej wydatków publicznych................................................. 12

4.3........ Oceny ex post.............................................................................................................. 13

5........... Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe propozycje Komisji; sytuacja budżetowa.... 13

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2011 r.

1. Wprowadzenie

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono ogólny przegląd unijnej pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w roku 2011. Zawiera ono opis ogólnego kontekstu, w którym operacje pomocy makrofinansowej zatwierdzano i realizowano, uwzględnia informacje na temat ostatnich operacji w krajach sąsiadujących z UE, zawiera krótki przegląd dotyczący ewentualnych operacji w przyszłości i ich wpływu na budżet oraz ogólne dane statystyczne dotyczące różnych operacji pomocy makrofinansowej przeprowadzonych w ciągu minionych dziesięciu lat.

Pomoc makrofinansowa, będąca elementem systemu pomocy zewnętrznej UE, jest instrumentem przeznaczonym dla państw bliskich UE, służącym zaspokajaniu wyjątkowych potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego w formie wsparcia bilansu płatniczego. Jej celem jest wzmocnienie stabilności makroekonomicznej i finansowej w krajach kandydujących, potencjalnych krajach kandydujących oraz w państwach objętych europejską polityką sąsiedztwa, przy jednoczesnym wspieraniu realizacji odpowiednich reform strukturalnych. Pomoc makrofinansowa stanowi uzupełnienie programu dostosowań i reform prowadzonego we współpracy z MFW oraz jest uwarunkowana istnieniem takiego programu. Pomoc makrofinansowa przybiera formę pożyczek, w przypadku których Komisja pożycza niezbędne środki na rynkach kapitałowych i pożycza je dalej krajowi będącemu beneficjentem, lub w szczególnych okolicznościach ma formę dotacji, finansowanych z budżetu UE.

Rok 2011 charakteryzował się kontynuacją realizacji istniejących operacji pomocy makrofinansowej, natomiast Rada i Parlament nie zatwierdziły żadnej nowej operacji pomocy makrofinansowej. Co ważne, w lipcu 2011 r. Komisja złożyła wniosek w sprawie nowego rozporządzenia ramowego dotyczącego pomocy makrofinansowej, a w Radzie i Parlamencie rozpoczęto dyskusje. Rezultaty tych dyskusji będę miały istotne znaczenie dla przyszłości pomocy makroekonomicznej jako strategicznego instrumentu nadzwyczajnego służącego stabilizacji gospodarek państw bliskich UE. Oczekuje się, że współustawodawcy przyjmą decyzję dotyczącą rozporządzenia ramowego w drugiej połowie 2012 r. lub w 2013 r.

Sprawozdanie zawiera także część dotyczącą ocen operacyjnych, ocen rozliczalności finansowej wydatków publicznych (PEFA) oraz ocen ex-post przeprowadzanych w krajach przyjmujących pomoc makrofinansową. W roku 2011 Komisja przeprowadziła, przy wsparciu konsultantów, dwie oceny operacyjne oraz dwa badania PEFA w krajach z programami pomocy makroekonomicznej. Komisja rozpoczęła również trzy oceny ex post zakończonych operacji pomocy makroekonomicznej.

Wreszcie, sprawozdanie zawiera informacje na temat nowych wniosków o pomoc makrofinansową i ewentualnych nowych propozycji Komisji dotyczących tej pomocy, które są w przygotowaniu, w tym ich wpływu na budżet.

Niniejsze sprawozdanie przygotowano zgodnie z decyzjami Rady oraz z decyzjami wspólnymi Rady i Parlamentu dotyczącymi operacji pomocy makrofinansowej. Stanowi ono kontynuację sprawozdań przedstawianych w latach ubiegłych. Załączono do niego dokument roboczy służb Komisji: dokument (SWD(2012) 181 wersja ostateczna), który dostarcza bardziej szczegółowych informacji i analiz dotyczących uwarunkowań makroekonomicznych i realizacji poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej.

2. Informacje ogólne

2.1. Zmiany w 2011 r.

Światowy kryzys gospodarczy i finansowy lat 2008-2009, który głęboko dotknął wschodzące gospodarki krajów sąsiadujących z Unią Europejską, spowodował gwałtowny wzrost liczby wniosków o wsparcie finansowe UE, w tym w postaci pomocy makroekonomicznej. Pod koniec 2009 r. Rada Unii Europejskiej podjęła decyzje w sprawie czterech takich programów dla Bośni i Hercegowiny, Serbii, Armenii i Gruzji, natomiast uprzednio zatwierdzoną pomoc makroekonomiczną na rzecz Kosowa* przedłużono w 2009 r. o jeden rok. W 2010 r. ustawodawcy unijni podjęli decyzje w sprawie dwóch kolejnych programów, na rzecz Ukrainy i Republiki Mołdowy; tym razem podjęto wspólne decyzje Rady i Parlamentu w następstwie wejścia w życie traktatu lizbońskiego. Operacje dotyczące Gruzji i Kosowa zakończono w roku 2010. W 2011 r. i na początku 2012 r. Komisja zakończyła realizację programów dla Serbii, Armenii i Mołdawii oraz kontynuowała przygotowania do realizacji programów dla Bośni i Hercegowiny oraz dla Ukrainy.

Ogólna sytuacja gospodarcza w 2010 r. i, w pewnym stopniu, w pierwszej połowie 2011 r. znacznie się poprawiła, co przyczyniło się nieco do rozładowania trudnej sytuacji w bilansie płatniczym państw kwalifikujących się do pomocy makrofinansowej. Dlatego też w 2011 r. Komisja przyjęła jedynie dwa nowe wnioski, mianowicie wniosek dotyczący Gruzji w styczniu 2011 r. oraz wniosek dotyczący Republiki Kirgiskiej w grudniu 2011 r. Od tego czasu wnioski te są rozpatrywane przez Parlament i Radę. Proces decyzyjny opóźnia się jednak z powodu różnicy poglądów między współustawodawcami co do odpowiedniej procedury prawnej, w ramach której należy przeprowadzić konsultacje z komitetem państw członkowskich w odniesieniu do protokołu ustaleń dotyczącego programu pomocy makrofinansowej.

W drugiej połowie 2011 r. wskutek kryzysu zadłużeniowego warunki na światowych rynkach finansowych stały się znacznie trudniejsze. Ponadto arabska wiosna oraz związane z nią wstrząsy polityczne i gospodarcze w arabskich śródziemnomorskich państwach partnerskich[1] spowodowały nasiloną presję na budżety i zewnętrzną sytuację finansową w tych gospodarkach. Oczekuje się, że omawiane zmiany doprowadzą do zwiększonego zapotrzebowania na pomoc makrofinansową w 2012 r. Pierwszym tego przykładem jest wznowiony wniosek złożony przez rząd egipski w lutym 2012 r. dotyczący uruchomienia operacji pomocy makrofinansowej w kwocie 500 mln EUR. Komisja jest w trakcie oceny, w porozumieniu z MFW, pozostających do zaspokojenia potrzeb Egiptu w zakresie finansowania zewnętrznego w związku z ewentualnym przyjęciem wniosku o udzielenie temu państwu pomocy makrofinansowej.

2.2. Rozporządzenie ramowe dotyczące pomocy makrofinansowej

Już w 2003 r. Parlament Europejski za jedną z głównych wad pomocy makrofinansowej uznał długi proces podejmowania decyzji – decyzji, które w odniesieniu do konkretnych operacji pomocy makrofinansowej podejmowała w poszczególnych przypadkach Rada, po przeprowadzeniu konsultacji z Parlamentem. Parlament podkreślił także konieczność przejrzystej podstawy prawnej dla instrumentu pomocy makrofinansowej jako całości. Od momentu wejścia w życie traktatu lizbońskiego dnia 1 grudnia 2009 r., decyzje ustawodawcze dotyczące poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej podejmowane są przez Parlament i Radę w ramach zwykłej procedury ustawodawczej (procedura współdecyzji), co może prowadzić do dość długiego procesu decyzyjnego. Wskutek tego nasiliły się żądania udoskonalenia procedury podejmowania decyzji dotyczących pomocy makrofinansowej. Kryzys finansowy i zadłużeniowy uwidocznił, że skuteczne radzenie sobie z nadzwyczajnymi sytuacjami makroekonomicznymi i finansowymi wymaga instrumentu reagowania na kryzys, którego można użyć szybko i sprawnie.

W reakcji na te zmiany Komisja, dnia 4 lipca 2011 r., przyjęła wniosek dotyczący rozporządzenia ramowego.[2] Główne cele wniosku są następujące: (i) zwiększenie skuteczności pomocy makrofinansowej poprzez szybszy i bardziej efektywny proces decyzyjny; (ii) dostosowanie procesu decyzyjnego do procesu decyzyjnego dotyczącego innych instrumentów, głównie związanych ze stosunkami zewnętrznymi; (iii) sformalizowanie przepisów regulujących przedmiotowy instrument i wprowadzenie współodpowiedzialności Parlamentu Europejskiego za te przepisy; oraz (iv) uaktualnienie i uproszczenie niektórych przepisów.

Główne założenia wniosku są następujące: (i) decyzje o przyznaniu pomocy makrofinansowej byłyby podejmowane przez Komisję w drodze aktu wykonawczego, pod nadzorem komitetu państw członkowskich; (ii) kryteria z Genval, które określono w szeregu konkluzji Rady i również poparto na mocy rezolucji Parlamentu Europejskiego z 2002 r., mają zostać potwierdzone w rozporządzeniu i tym samym staną się prawnie wiążące; (iii) niektóre z tych kryteriów zostaną zaktualizowane i objaśnione, w szczególności kryteria dotyczące progu operacji pomocy makrofinansowej w odniesieniu do pozostającej do zaspokojenia luki finansowej, kwalifikowalności geograficznej (celem formalnego uznania istnienia europejskiej polityki sąsiedztwa w kontekście pomocy makrofinansowej) oraz wyboru między dotacjami a pożyczkami w operacjach pomocy makrofinansowej.

Przeprowadzono dyskusje w Radzie i Parlamencie. Rada sporządziła swoje pierwsze wnioski w grudniu 2011 r. (w ramach tak zwanego „podejścia ogólnego”). Parlament zlecił wykonanie badania dotyczącego skuteczności pomocy makrofinansowej, a na początku 2012 r. w ramach Komisji Handlu Międzynarodowego przedyskutowano sprawozdanie dotyczące wniosku Komisji. Oczekuje się, że decyzja dotycząca wniosku zostanie podjęta w drugiej połowie 2012 r. lub w 2013 r.

3. Operacje pomocy makrofinansowej w roku 2011

3.1. Kontekst

W 2011 r. zakończono operację pomocy makrofinansowej dla Serbii przyjętą w 2009 r. W lipcu 2011 r. władzom serbskim wypłacono pierwszą transzę pomocy – pożyczkę w wysokości 100 mln EUR, zamykając tę operację pomocy makrofinansowej, jako że anulowano drugą transzę w tej samej kwocie z powodu mniejszych potrzeb Serbii w zakresie finansowania zewnętrznego i decyzji Serbii o niewykorzystywaniu w całości wypłat przewidzianych w programie MFW. Jeżeli chodzi o pomoc makrofinansową dla Armenii, w lutym 2011 r. podpisano protokół ustaleń, a w lipcu 2011 r. przekazano pierwszą transze – dotację w wysokości 14 mln EUR i pożyczkę w wysokości 26 mln EUR. W grudniu uzgodniono wypłatę drugiej transzy – dotacji w wysokości 21 mln EUR i pożyczki w wysokości 39 mln EUR. Dotację skutecznie wypłacono dnia 27 grudnia 2011 r., natomiast pożyczkę wypłacono dnia 9 lutego 2012 r.

Jeżeli chodzi o pomoc makrofinansową dla Mołdawii, Komisja wypuściła drugą transzę (dotację w wysokości 20 mln EUR) we wrześniu 2011 r. Wypuszczenie trzeciej transzy nie mogło mieć miejsca przed końcem 2011 r., jak pierwotnie przewidywano, ponieważ nie spełniono kilku warunków. Transzę tę ostatecznie wypłacono na początku kwietnia 2012 r. Realizacja pomocy makrofinansowej dla Ukrainy, zatwierdzonej w 2010 r., która łącznie ze środkami finansowymi udostępnionymi w ramach poprzedniej operacji zatwierdzonej w 2002 r. wynosiła 610 mln EUR w formie pożyczek, była jeszcze bardziej opóźniona z powodu braku porozumienia z władzami ukraińskimi w sprawie niektórych warunków protokołu ustaleń. Pierwsza transza pomocy makrofinansowej dla Bośni i Hercegowiny, zatwierdzonej w 2009 r. (do wysokości 100 mln EUR w formie pożyczek) nie została wypłacona w 2011 r. z powodu niedopełnienia jednego z warunków przekazania pierwszej transzy.

W 2011 r. Komisja przedstawiła współustawodawcom dwa wnioski formalne dotyczące nowych operacji pomocy makrofinansowej: wniosek dotyczący rozszerzenia pomocy makrofinansowej dla Gruzji o 23 mln EUR w formie dotacji i 23 mln EUR w formie pożyczek, przyjęty dnia 13 stycznia 2011 r.; oraz wniosek dotyczący rozszerzenia wyjątkowej pomocy makrofinansowej dla Republiki Kirgiskiej o 15 mln EUR w formie dotacji i 15 mln EUR w formie pożyczek, przyjęty dnia 20 grudnia 2011 r. Od tego czasu wnioski te są rozpatrywane przez Parlament Europejski i Radę. Jednak decyzja współustawodawców dotycząca pomocy makrofinansowej dla Gruzji opóźnia się ze względu na wyżej wspomnianą kontrowersyjną kwestię prawną.

3.2. Poszczególne operacje w krajach będących beneficjentami w roku 2011

3.2.1. Bałkany Zachodnie

3.2.1.1. Bośnia i Hercegowina

Operacja pomocy makrofinansowej dla Bośni i Hercegowiny do wysokości 100 mln EUR, w formie pożyczek, została zatwierdzona przez Radę UE w 2009 r. (decyzja Rady 2009/891/WE z dnia 30 listopada 2009 r.). Stosowny protokół ustaleń i umowa pożyczki zostały podpisane w listopadzie 2010 r., natomiast – po części wskutek przedłużającego się procesu tworzenia rządu po wyborach powszechnych w październiku 2010 r. – prezydencja bośniacka ratyfikowała umowę pożyczki dopiero w sierpniu 2011 r. W roku 2011 nie wypłacono żadnych środków pomocy makrofinansowej, jako że nie zostały spełnione wszystkie warunki związane z pierwszą transzą, uzgodnione w protokole ustaleń. Ponadto promesa kredytowa MFW w rzeczywistości nie była uruchamiana od października 2010 r. Mimo to osiągnięto pewne postępy w zakresie wypełniania warunków polityki pomocy makrofinansowej w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi. Gdy tylko program MFW zostanie uruchomiony ponownie i spełnione zostaną wszystkie warunki określone w protokole ustaleń, wypłata pomocy makrofinansowej może zostać zrealizowana.

W 2011 r., w następstwie niewielkiego (0,7 %) wzrostu w 2010 r., tempo wzrostu gospodarczego nieco przyśpieszyło do szacowanego poziomu 1,6 %, wskutek rosnącej wartości wywozu i nieznacznie wzrastającego popytu krajowego. W 2011 r. miała miejsce dalsza konsolidacja fiskalna pomimo utrzymującej się słabej kondycji finansów publicznych. Ponownie pogłębiał się brak równowagi w zakresie płatności zewnętrznych, a deficyt obrotów bieżących osiągnął poziom 8,7 % PKB.

3.2.1.2. Serbia

Serbii udostępniono instrument pożyczkowy pomocy makrofinansowej do wysokości 200 mln EUR na mocy decyzji Rady 2009/892/WE, mając na uwadze niekorzystne skutki kryzysu światowego. Celem tej pomocy było uzupełnienie środków z międzynarodowych instytucji finansowych w ramach pomocy rządowi w radzeniu sobie z luką w zakresie finansowania zewnętrznego. W świetle stopniowego ożywienia gospodarczego Serbii, mniejszych potrzeb w zakresie finansowania zagranicznego oraz zmniejszenia o połowę pomocy MFW, Komisja Europejska podjęła decyzję o wypłacie tylko połowy dostępnej kwoty pomocy makrofinansowej, tj. 100 mln EUR. Środki przekazano dnia 12 lipca 2011 r., zamykając tę operację pomocy makrofinansowej. Wypełnienie warunków pomocy makrofinansowej sprzyjało usprawnieniu zarządzania finansami publicznymi, w szczególności poprzez ustanowienie ilościowych przepisów fiskalnych oraz nowych przepisów dotyczących publicznej wewnętrznej kontroli finansowej.

W 2011 r. utrzymywało się ożywienie gospodarcze, a wzrost PKB, napędzany gwałtownym wzrostem wartości inwestycji, osiągnął poziom 1,6 %. Jednak pod koniec roku trudna sytuacja w gospodarce światowej zaczęła wywierać negatywny wpływ na wzrost gospodarczy. Wobec zmniejszającego się tempa wzrostu wartości wywozu, deficyt obrotów bieżących wzrósł do około 9,5 % PKB. Ponadto deficyt budżetowy zbliżył się do 5 % PKB, przekraczając początkowo zakładany poziom, w dużej mierze z powodu niedoboru dochodów.

3.2.2. Wschodnie kraje sąsiadujące

3.2.2.1. Armenia

W drugiej połowie 2010 r. Komisja i władze armeńskie uzgodniły warunki programu pomocy makrofinansowej w kwocie 100 mln EUR (35 mln EUR w formie dotacji i 65 mln EUR w formie pożyczek), co do którego decyzję podjęto już w listopadzie 2009 r. Protokół ustaleń oraz umowy dotyczące pożyczki i dotacji zostały podpisane w lutym 2011 r. i ratyfikowane przez władze armeńskie w maju 2011 r. Pierwszą transzę, w kwocie 40 mln EUR, wypłacono w czerwcu 2011 r., natomiast wypłata drugiej transzy, w kwocie 60 mln EUR, miała miejsce w grudniu 2011 r. w przypadku dotacji i w lutym 2012 r. w przypadku pożyczki.

W 2011 r. w gospodarce armeńskiej utrzymywało się ożywienie; realny PKB wzrósł o 4,6 %, wskutek wzrostu przepływów pieniężnych i wywozu. Natomiast zmniejszył się przypływ inwestycji. Pomimo zmniejszenia deficytu obrotów bieżących z 14,7 % PKB w 2010 r. do 10,9 % PKB w 2011 r. duża część potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego musiała zostać zaspokojona przez partnerów zewnętrznych. W 2011 r. Armenia zaczęła wdrażać swój nowy, trzyletni (2011-2013) program stabilizacji gospodarczej, wspierany między innymi przez MFW w ramach instrumentu rozszerzonego wsparcia finansowego (EFF) oraz preferencyjnego instrumentu rozszerzonego wsparcia kredytowego (ECF) na łączną kwotę 278 mln EUR. W grudniu 2011 r. Rada Wykonawcza MFW ukończyła, w ramach programu, trzeci przegląd wyników gospodarczych Armenii, co umożliwiło władzom zaciągnięcie dodatkowej kwoty 36,2 mln SDR (około 42 mln EUR). Wypełnienie warunków pomocy makrofinansowej sprzyjało realizacji reform w dziedzinie długu publicznego, emerytur, administracji podatkowej i celnej, zarządzania finansami publicznymi i polityki podatkowej.

3.2.2.2. Gruzja

Kompleksowy pakiet unijny w wysokości do 500 mln EUR mający na celu wspieranie odbudowy gospodarki Gruzji, zadeklarowany w październiku 2008 r. podczas międzynarodowej konferencji darczyńców w Brukseli, w następstwie konfliktu z Rosją w sierpniu 2008 r., obejmował dwie możliwe operacje pomocy makrofinansowej, każdą w kwocie 46 mln EUR. Pierwsza operacja została z powodzeniem zrealizowana w latach 2009-2010. Na potrzeby drugiej operacji Komisja przyjęła w dniu 13 stycznia 2011 r. wniosek dotyczący udzielenia Gruzji dalszej pomocy makrofinansowej.

Głosowanie w sprawie wniosku odbyło się na posiedzeniu plenarnym Parlamentu Europejskiego w dniu 10 maja 2011 r., na którym przyjęto rezolucję ustawodawczą z pewnymi poprawkami, które przede wszystkim miały na celu uwzględnienie wejścia w życie w marcu 2011 r. nowego rozporządzenia dotyczącego procedury komitetowej[3]. Od momentu przyjęcia przez Parlament Europejski stanowiska dyskusje międzyinstytucjonalne między Radą i Parlamentem nie zakończyły się powodzeniem. Podczas gdy Parlament opowiada się za zastosowaniem procedury doradczej w odniesieniu do komitetu państw członkowskich w sprawie protokołu ustaleń, co pierwotnie proponowała Komisja, Rada twierdzi, że zgodnie z zasadami należy zastosować procedurę sprawdzającą.

Realny PKB wzrósł o 6,3 % w 2010 r. i o 7 % w 2011 r., jednak oczekuje się, że w 2012 r. nieco zwolni z powodu trudnej sytuacji w gospodarce światowej. Promesa kredytowa MFW była ważna od września 2008 r. do czerwca 2011 r. Przyczyniła się ona do konsolidacji fiskalnej, postępów w zakresie reform strukturalnych oraz powrotu na ścieżkę wzrostu. Począwszy od lipca 2010 r. władze traktowały promesę jako środek zapobiegawczy i nie wystąpiły o wypłatę ostatnich transz. Pomimo poprawy mającej miejsce od 2009 r. sytuacja w bilansie płatniczym Gruzji pozostaje niepewna, przy czym deficyt obrotów bieżących utrzymuje się na wysokim poziomie (odpowiadającym 11,7 % PKB w 2011 r.), napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych pozostaje znacznie poniżej poziomów sprzed konfliktu w 2008 r., a na lata 2013-2014 przewiduje się wystąpienie znaczących zobowiązań z tytułu obsługi zadłużenia zagranicznego. W marcu 2012 r. władze uzgodniły z MFW nowy dwuletni program, który będzie miał charakter zapobiegawczy. Mimo że obecność programu wypłat MFW jest warunkiem uruchomienia unijnej operacji pomocy makrofinansowej, istnieje prawdopodobieństwo, że środki finansowe MFW mogą zostać wykorzystane w czasie trwania programu, z uwagi na trudną międzynarodową sytuację finansową.

3.2.2.3. Republika Mołdowy

Dnia 20 października 2010 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły decyzję dotyczącą udzielenia Republice Mołdowy pomocy makrofinansowej w kwocie 90 mln EUR, w formie dotacji, która miała być wypłacona w trzech transzach w 2010 r. i 2011 r. (decyzja nr 938/2010/UE). Pomoc rozszerzono w kontekście programu gospodarczego wspieranego w ramach trzyletniego programu finansowego obejmującego instrument rozszerzonego wsparcia finansowego i instrument rozszerzonego wsparcia kredytowego zatwierdzonego przez Radę Wykonawczą MFW w styczniu 2010 r. W następstwie porozumienia dotyczącego protokołu ustaleń Komisja wypłaciła pierwszą transzę w wysokości 40 mln EUR już w grudniu 2010 r. Drugą transzę w wysokości 20 mln EUR wypłacono we wrześniu 2011 r., po dokonaniu przez Komisję w czerwcu oceny zgodności z warunkami. Płatność trzeciej transzy pomocy makrofinansowej nie mogła być zrealizowana do końca 2011 r., jak początkowo planowano, ponieważ uznano, że postępy w spełnianiu warunków wypłaty trzeciej transzy są niewystarczające. Jednak po osiągnięciu przez władze mołdawskie dodatkowych postępów we wdrażaniu reform, w ramach nowej oceny dokonanej przez Komisję w lutym 2012 r. stwierdzono, że zgodność z warunkami osiągnęła zadawalający poziom, co umożliwiło Komisji wypłatę w kwietniu 2012 r. trzeciej i ostatniej transzy pomocy makrofinansowej w wysokości 30 mln EUR.

W gospodarce nastąpiło ożywienie po poważnym pogorszeniu koniunktury gospodarczej w 2009 r.; w 2010 r. i 2011 r. nastąpiło silne odbicie gospodarki. Jednak pogorszenie się zewnętrznego otoczenia gospodarczego doprowadziło do spowolnienia aktywności gospodarczej w czwartym kwartale 2011 r.; spowolnienie to będzie trwało również w 2012 r. Program MFW przebiegał zgodnie z planem, a wsparcie międzynarodowych darczyńców, obejmujące unijną pomoc makrofinansową, było istotnym czynnikiem utrzymania makroekonomicznej stabilności i wspierania rządowego programu reform. Mołdawia podjęła się przeprowadzenia ambitnej konsolidacji fiskalnej poprzez zmniejszenie deficytu budżetowego z 6,3 % PKB w 2009 r. do 2,4 % PKB w 2011 r., a ma być on jeszcze zmniejszony do poziomu 0,9 % PKB w 2012 r., głównie poprzez ograniczenie wydatków publicznych. Wypełnienie warunków pomocy makroekonomicznej sprzyjało przeprowadzaniu reform w dziedzinie sporządzania i realizacji budżetu, optymalizowania finansów publicznych i zarządzania długiem publicznym, stabilności finansowej i reformy sektora finansowego, zamówień publicznych i ustawodawstwa dotyczącego banku centralnego.

3.2.2.4. Ukraina

W lipcu 2010 r. unijni współustawodawcy przyjęli decyzję o przekazaniu Ukrainie 500 mln EUR pomocy makrofinansowej (decyzja 388/2010/UE z dnia 7 lipca 2010 r.). Dzięki temu, łącznie z kwotą 110 mln EUR pozostającą do dyspozycji na mocy decyzji dotyczącej pomocy makrofinansowej z 2002 r. (decyzji Rady 2002/639/WE z dnia 12 lipca 2002 r.), ewentualna operacja pomocy makrofinansowej może wynieść do 610 mln EUR. Jednak nie zakończono jeszcze negocjacji dotyczących warunków politycznych związanych z wypłatą tej pomocy, obejmujących środki w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi, administracji podatkowej i celnej, reformy sektora energetyki i regulacji sektora finansowego. Mimo postępów w zakresie uzgadniania wersji protokołu ustaleń, która byłaby do przyjęcia dla obu stron, nie udało się osiągnąć porozumienia w zakresie kilku kluczowych kwestii, w tym kompetencji Ukraińskiej Izby Rachunkowej (najwyższego organu kontroli w tym państwie). Wobec braku podpisanego protokołu ustaleń i umowy pożyczki nie dokonano żadnych wypłat w 2011 r.

W 2011 r. na Ukrainie utrzymywało się ożywienie gospodarcze, przy stosunkowo silnym wzroście gospodarczym i inflacji będącej w dużej mierze pod kontrolą. Jednak od połowy 2011 r. trendy w bilansie płatniczym wyraźnie się pogorszyły, co zobligowało Narodowy Bank Ukrainy do wydatkowania, w okresie między sierpniem a grudniem, 6,2 mld USD ze swoich rezerw w celu obrony kursu walutowego. Program MFW o wartości 15 mld USD nie przebiegał zgodnie z planem w 2011 r. z powodu sporów w kwestii budżetu i braku postępów ważnych reform strukturalnych uzgodnionych w ramach promesy kredytowej, w tym w kwestii dostosowania taryf gazowych i grzewczych. Opóźnienia w dostosowaniu taryf energetycznych stwarzają również znaczne ryzyko w kontekście perspektyw fiskalnych. Jako że w 2011 r. nie dokonano żadnych wypłat oficjalnej zewnętrznej pomocy finansowej, a banki zmniejszyły ekspozycję na ryzyko, dostęp do międzynarodowych rynków kapitałowych stał się trudniejszy. Jednocześnie powolne były postępy w zakresie reform strukturalnych. Pomimo że podjęto działania w dobrym kierunku, w postaci ustaw w sprawie zamówień publicznych i w sprawie gazu przyjętych w 2010 r. oraz ustawodawstwa dotyczącego emerytur przyjętego w 2011 r., to ich wdrażanie było w niektórych przypadkach słabe lub, w przypadku zamówień publicznych, ustawa została później osłabiona wskutek wprowadzonych do niej zmian. Szczególnie rozczarowała realizacja reformy zarządzania finansami publicznymi, a ukraińskie otoczenie gospodarcze pozostawało słabe, na co wskazuje odnotowany w 2011 r. znaczny spadek Ukrainy w rankingu przedstawionym przez Bank Światowy w sprawozdaniu „Doing Business” oraz w indeksie korupcji prowadzonym przez Transparency International[4].

3.2.3. Azja Środkowa

3.2.3.1. Republika Kirgiska

Dnia 20 grudnia 2011 r. Komisja przedłożyła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wniosek dotyczący wyjątkowej pomocy makrofinansowej dla Republiki Kirgiskiej. W 2010 r. Republika Kirgiska doświadczyła gwałtownego spowolnienia wzrostu gospodarczego oraz pogorszenia pozycji zewnętrznej z powodu wstrząsów zewnętrznych oraz wewnętrznych konfliktów politycznych i etnicznych, co doprowadziło do powstania dużej luki w zakresie finansowania zewnętrznego. Na międzynarodowej konferencji darczyńców w lipcu 2010 r. UE zadeklarowała wsparcie na rzecz odnowy po zakończeniu konfliktu etnicznego. W czerwcu 2011 r. MFW uzgodnił z władzami kirgiskimi trzyletni program, który będzie wspierany w ramach instrumentu rozszerzonego wsparcia kredytowego. Jednak pozycja zewnętrzna pozostała niepewna, a MFW i Komisja potwierdziły istnienie dużej, pozostającej do zaspokojenia luki w zakresie finansowania zewnętrznego na lata 2011-2013. Ponadto wyjątkowa operacja pomocy makrofinansowej, tj. poza normalnym zakresem geograficznym pomocy makrofinansowej, była uzasadniona siłą prodemokratycznych dążeń do przeprowadzenia reform politycznych i gospodarczych w tym państwie oraz jego pozycją w regionie mającym gospodarcze i polityczne znaczenie dla UE. Wniosek jest omawiany przez Parlament i Radę w ramach procedury współdecyzji.

W 2011 r. nastąpiło ożywienie wzrostu gospodarczego do poziomu 5,7 % po gwałtownym spowolnieniu w 2009 r. i 2010 r., a deficyt bilansu płatniczego obniżył się do prognozowanego poziomu 3,1 % PKB, czemu sprzyjały silny wzrosty wartości przepływów pieniężnych i wysoka cena eksportowanego złota. Natomiast trudna sytuacja w gospodarce światowej zaczynała wywierać negatywny wpływ na wartość przepływów pieniężnych i wywóz w ostatnich miesiącach 2011 r. Inflację (liczoną rok do roku) obniżono z poziomu ponad 20 % do 5,7 % pod koniec 2011 r. Rządowi udało się osiągnąć cele fiskalne na rok 2011. Władze kirgiskie zrealizowały również wszystkie cele instrumentu rozszerzonego wsparcia kredytowego MFW uzgodnione na koniec 2011 r.

4. Zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków pomocy makrofinansowej: oceny operacyjne, oceny PEFA i oceny ex post

4.1. Oceny operacyjne

Zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu finansowym UE, aby przeprowadzać kontrole przed wypłatą środków na rzecz krajów będących beneficjentami, Komisja z pomocą konsultantów zewnętrznych dokonuje ocen operacyjnych w celu uzyskania wystarczającej pewności co do funkcjonowania procedur administracyjnych i obiegów finansowych w krajach otrzymujących pomoc.

Oceny operacyjne skupiają się na systemach zarządzania finansami publicznymi, w szczególności na procedurach i organizacji ministerstw finansów oraz banków centralnych, a ściśle biorąc, na prowadzeniu kont, na które wpływają fundusze UE. Ponadto zwraca się szczególną uwagę na sposób działania zewnętrznych instytucji audytu, ich niezależność, programy prac i skuteczność przeprowadzanych przez nie kontroli. W najnowszych ocenach operacyjnych podjęto również analizę procedur obowiązujących w organach ds. zamówień publicznych.

W 2011 r. Komisja zakończyła ocenę operacyjną w Gruzji. Główne wnioski wynikające z tej oceny operacyjnej przedstawiono w towarzyszącym dokumencie roboczym służb Komisji (SWD(2012) 181 wersja ostateczna).

4.2. Oceny rozliczalności finansowej wydatków publicznych

Komisja dąży do uzyskania komplementarności z innymi narzędziami diagnostycznymi w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi w krajach korzystających ze wsparcia darczyńców. W tym kontekście szczególnie przydatną strukturą jest program rozliczalności finansowej wydatków publicznych (PEFA), utworzony w roku 2001 jako partnerstwo wielu darczyńców obejmujące między innymi Komisję Europejską, Bank Światowy i MFW.

W ostatnich latach zakończono badania rozliczalności finansowej wydatków publicznych w przypadku następujących krajów otrzymujących pomoc makrofinansową lub do niej potencjalnie uprawnionych: Armenia (2008 r.), Białoruś (2009 r.), Gruzja (2008 r.), Kosowo (2009 r.), Republika Kirgiska (2009 r.), Republika Mołdowy (2008 r.), Maroko (2009 r.) i Serbia (2010 r.). Komisja wspólnie z Bankiem Światowym przeprowadziła badania PEFA w Gruzji i Maroku oraz wniosła bezpośredni wkład w kilka innych badań.

W roku 2011 Komisja wniosła wkład w ocenę PEFA dotyczącą Ukrainy, w ramach współpracy z Bankiem Światowym (który był agencją wiodącą), oraz przeprowadziła, również we współpracy z Bankiem Światowym (tym razem jako agencja wiodąca) ocenę PEFA w odniesieniu do Mołdawii.

Ustalenia wynikające z wymienionych badań PEFA będą stanowić uzupełnienie najnowszych operacyjnych ocen procedur finansowych w wymienionych dwóch państwach. Będą przydatne w procesie wspierania realizacji prowadzonych aktualnie operacji pomocy makrofinansowej, zwłaszcza w zakresie monitorowania warunków dotyczących zarządzania finansami publicznymi.

4.3. Oceny ex post

Aby ocenić wpływ pomocy makrofinansowej i spełnić wymogi rozporządzenia finansowego, Komisja przeprowadza oceny ex post programów tej pomocy. Wnioski wynikające z omawianych ocen są brane pod uwagę przy doskonaleniu zarządzania pomocą makrofinansową w praktyce. Główne cele ocen ex post są następujące: analizowanie skutków ekonomicznych pomocy makrofinansowej w odniesieniu do gospodarki kraju otrzymującego pomoc i, w szczególności, w odniesieniu do trwałości pozycji zewnętrznej tego kraju; oraz ocena wartości dodanej interwencji UE.

W 2011 r. uruchomiono dwie nowe oceny ex post celem przeprowadzenia oceny zakończonych ostatnio operacji pomocy makrofinansowej dla Libanu i Gruzji. Na początku 2012 r. wszczęto ocenę ex post w odniesieniu do pomocy makrofinansowej dla Kosowa.

5. Wnioski o przyznanie pomocy oraz przyszłe propozycje Komisji; sytuacja budżetowa

Większość operacji pomocy makrofinansowej realizowanych w 2011 r. została ukończona w 2011 r. lub na początku 2012 r. (dotyczy to Serbii, Armenii, Republiki Mołdowy). Oczekuje się, że dwa pozostałe programy (operacje na rzecz Ukrainy oraz Bośni i Hercegowiny) zostaną wdrożone w 2012 r. i 2013 r., pod warunkiem odpowiednich postępów w realizacji warunków politycznych. Oczekuje się, że nowy program dla Gruzji, wciąż będący przedmiotem rozważań współustawodawców, zostanie zatwierdzony w połowie 2012 r. Podobnie proponowana pomoc makrofinansowa dla Republiki Kirgiskiej może zostać zatwierdzona w drugiej połowie 2012 r.

Obecnie rozważane operacje pomocy makrofinansowej na lata 2012-2013 obejmują ewentualny program dla Kosowa. Po wygaśnięciu w 2010 r. poprzedniego programu nowa operacja byłaby zgodna z warunkową obietnicą złożoną przez UE podczas konferencji darczyńców w sprawie Kosowa w czerwcu 2008 r., dotyczącą kwoty do wysokości 100 mln EUR.

Ponadto można oczekiwać nowej operacji dla Armenii. Stanowiłaby ona uzupełnienie niedawno zakończonego programu oraz mogłaby pomóc temu państwu w pokryciu pozostającej do zaspokojenia luki w zakresie finansowania zewnętrznego przewidzianej na rok 2013, dopełniając środki udostępnione przez MFW w ramach istniejącego programu finansowego obejmującego instrument rozszerzonego wsparcia kredytowego / instrument rozszerzonego wsparcia finansowego.

Mając na uwadze krótkoterminowe potrzeby finansowe w niektórych południowych krajach sąsiadujących będących w trakcie przemian politycznych, nie jest zaskoczeniem, że w lutym 2012 r. UE otrzymała wniosek Egiptu o udzielenie pomocy makrofinansowej. Wniosek opiewa na kwotę 500 mln EUR, z czego mała część może być wypłacona w formie dotacji, uwzględniając stosunkowo niski dochód Egiptu w przeliczeniu na mieszkańca. Pomoc makrofinansowa stanowiłaby uzupełnienie środków, które mają być udostępnione przez MFW i innych darczyńców w celu wsparcia poprawy sytuacji w bilansie płatniczym Egiptu w okresie trudnych przemian politycznych. Komisja jest w trakcie oceny, w porozumieniu z MFW, pozostających do zaspokojenia potrzeb Egiptu w zakresie finansowania zewnętrznego w związku z ewentualnym przyjęciem wniosku o udzielenie temu krajowi pomocy makrofinansowej.

Perspektywa uruchomienia instrumentu pomocy makrofinansowej dla niektórych krajów śródziemnomorskich została wyraźnie potwierdzona we wspólnym komunikacie Komisji oraz Wysokiego Przedstawiciela UE do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa „Partnerstwo na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu z południowym regionem Morza Śródziemnego” przyjętym dnia 8 marca 2011 r.

W tabeli 1 poniżej przedstawiono przegląd zobowiązań i płatności w ramach pomocy makrofinansowej w formie dotacji w 2011 r. i w 2012 r. (dane orientacyjne). Prognoza na rok 2012 ma zdecydowanie wstępny charakter i będzie uzależniona od szeregu czynników, na które Komisja nie ma wpływu. Rozważane dotacje na 2012 r. są w zasadzie zgodne z pułapami budżetowymi na rok 2012, przy uwzględnieniu, że niektóre z planowanych operacji będą zobowiązaniem finansowym w 2013 r. Jeżeli chodzi o pożyczki, na koniec 2011 r. całkowita pozostała do zapłaty kwota pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej wynosiła 569,8 mln EUR. Kwota ta jest objęta Funduszem Gwarancyjnym dla działań zewnętrznych[5], który jest utrzymywany na poziomie 9 % kwoty pozostałej do zapłaty. Fundusz obejmuje nie tylko pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej, ale również pożyczki Euratomu i pożyczki EBI dla państw trzecich; fundusz jest finansowany z budżetu UE. W przypadku pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej Fundusz Gwarancyjny obejmuje kwotę około 51 mln EUR na koniec 2011 r.

Tabela 1: Zobowiązania i płatności w ramach pomocy makrofinansowej w latach 2011-2012, w EUR

Tabela 2: Zatwierdzone kwoty pomocy makrofinansowej w poszczególnych latach w okresie 2002-2011, w mln EUR

Wykres 2a: Zatwierdzone kwoty pomocy makrofinansowej w poszczególnych latach w okresie 2002-2011, w mln EUR

Wykres 2b: Zatwierdzone kwoty pomocy makrofinansowej w latach 2002-2011, według regionów

Tabela 3: Kwoty pomocy makrofinansowej wypłacone w poszczególnych latach w okresie 2002-2011, w mln EUR

Wykres 3a: Kwoty pomocy makrofinansowej wypłacone w poszczególnych latach w okresie 2002-2011, w mln EUR

Wykres 3b: Kwoty pomocy makrofinansowej wypłacone w okresie 2002-2011, według regionów

* Użycie tej nazwy pozostaje bez uszczerbku dla stanowisk w sprawie statusu i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244 oraz opinią MTS na temat deklaracji niepodległości Kosowa

[1] Informacje ogólne dotyczące ostatnich zmian gospodarczych w południowych krajach sąsiadujących znajdują się również w dokumencie „Gospodarki krajów sąsiadujących z UE: radzenie sobie z nowymi wyzwaniami”, Occasional Papers nr 86 / listopad 2011 r., DG ECFIN, Komisja Europejska

[2] Wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego ogólne przepisy dotyczące pomocy makrofinansowej dla państw trzecich - COM(2011) 865 wersja ostateczna, 4.7.2011.

[3] Rozporządzenie (WE) nr 182/2011 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 2011 r.

[4] Niewystarczające postępy w zakresie zarządzania finansami publicznymi oraz niepewność związana ze strukturą makroekonomiczną (w tym opóźnienia programu MFW) spowodowały, że Komisja Europejska opóźniła wypłatę związaną z operacjami wsparcia budżetowego pod koniec 2011 r.

[5] Więcej informacji znajduje się w sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie gwarancji pokrytych przez budżet ogólny (wydawanym co pół roku).