[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 18.8.2008

KOM(2008) 520 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla krajów trzecich w 2007 r.

{SEC(2008) 2381}

SPIS TREŚCI

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla krajów trzecich w 2007 r. 1

1. Wprowadzenie 3

2. PRZEGLĄD 3

2.1. Kontekst 3

2.2. Pomoc makrofinansowa w 2006 r. 4

2.2.1. Nowe decyzje 4

2.2.2. Wypłaty 4

2.3. Synteza najnowszych działań w krajach-beneficjentach 4

2.3.1. Bałkany Zachodnie 4

2.3.2. Wschodnie kraje sąsiadujące 5

2.3.3. Kraje śródziemnomorskie 6

3. Rozkład geograficzny i ocena pomocy makrofinansowej 7

3.1. Rozkład geograficzny 7

3.2. Ocena 7

3.2.1. Tadżykistan 7

3.2.2. Bośnia i Hercegowina 8

3.3. Usprawnienie zarządzania finansowego w krajach-beneficjentach: ocena operacyjna 9

1. WPROWADZENIE

Niniejsze sprawozdanie zawiera ogólny przegląd pomocy makrofinansowej WE dla krajów trzecich, w tym kontekst historyczny, podsumowanie działań podejmowanych w 2007 r., informacje na temat najnowszych operacji na Bałkanach Zachodnich, w Nowych Niepodległych Państwach oraz krajach śródziemnomorskich wraz ze statystykami dotyczącymi różnych operacji prowadzonych od 1990 r.

W sprawozdaniu uwzględniono też ostatnie trendy w działaniach związanych z makrofinansową pomocą WE oraz wyniki ocen dokonanych w 2007 r. Ich przedmiotem jest ocena skutków co do odnośnych aspektów procesu stabilizacji ekonomicznej oraz realizacji reform strukturalnych w krajach otrzymujących pomoc. Postęp w tym zakresie odzwierciedla też stopień, w jakim spełnione są właściwe kryteria polityki gospodarczej powiązane z makrofinansową pomocą WE.

Ponadto w kontekście zaleceń Trybunału Obrachunkowego, zawartych w specjalnym sprawozdaniu z marca 2002 r. w sprawie poprawy zarządzania finansowego w krajach-beneficjentach, Komisja od 2004 r. przeprowadziła przy pomocy firmy audytorskiej kilka operacyjnych ocen przepływów finansowych i kontroluje organizację pomocy makrofinansowej we wszystkich krajach-beneficjentach. Wnioski płynące z takich ocen są w odpowiedni sposób uwzględniane przy opracowywaniu kryteriów politycznych powiązanych z udzielaniem tej pomocy.

Niniejsze sprawozdanie przedkłada się zgodnie z decyzjami Rady dotyczącymi makrofinansowej pomocy Wspólnoty lub wyjątkowej pomocy finansowej dla krajów trzecich. Stanowi ono kontynuację sprawozdań prezentowanych w latach ubiegłych. Równocześnie sporządzono bardziej szczegółowe sprawozdanie (dokument roboczy służb Komisji SEC(2008)2381 ), które zawiera informacje ekonomiczne i finansowe dotyczące krajów-beneficjentów.

2. PRZEGLĄD

2.1. Kontekst

Pomoc makrofinansowa (ang. macro-financial assistance , MFA) wspiera wysiłki krajów-beneficjentów w dziedzinie reform politycznych i gospodarczych. Realizowana jest w połączeniu z programami wsparcia MFW i Banku Światowego. MFA obejmuje zbiór zasad potwierdzonych przez Radę w jej konkluzjach z dnia 8 października 2002 r. Podkreślają one wyjątkowy charakter takiej pomocy, jej komplementarność w stosunku do finansowania z ,międzynarodowych instytucji finansowych oraz makroekonomiczne warunki jej udzielenia. W ramach MFA Wspólnota w szczególności wspierała wysiłki krajów-beneficjentów w zakresie wdrażania reform gospodarczych i zmian strukturalnych. W ścisłej współpracy z MFW i Bankiem Światowym promowała ona polityki dopasowane do szczególnych potrzeb krajowych w celu stabilizacji sytuacji finansowej i utworzenia gospodarek zorientowanych rynkowo.

2.2. Pomoc makrofinansowa w 2006 r.

W okresie 2000–2007 zatwierdzono dziewiętnaście decyzji obejmujących całkowitą kwotę 1085 mln EUR. Kraje bałkańskie (Była Jugosłowiańska Republika Macedonii, Bośnia i Hercegowina, Serbia i Czarnogóra, w tym Kosowo, oraz Albania) były beneficjentami trzynastu decyzji Rady o przyznaniu pomocy. Czyni to kraje bałkańskie głównymi beneficjentami MFA przy całkowitej kwocie pomocy wynoszącej maksymalnie 783 mln EUR z 1085 mln EUR.

2.2.1. Nowe decyzje

W 2007 r. Rada przyjęła dwie decyzje.

W dniu 16 kwietnia Rada postanowiła (2007/259/WE) udzielić Mołdawii pomocy makrofinansowej w wysokości do 45 mln EUR w formie dotacji.

W dniu 10 grudnia Rada postanowiła (2007/860/WE) udzielić Libanowi pomocy makrofinansowej w wysokości do 80 mln EUR (50 mln EUR w formie pożyczek i 30 mln EUR w formie dotacji).

2.2.2. Wypłaty

W przypadku Mołdawii wypłaty w ramach pomocy makrofinansowej wyniosły 20 mln EUR.

2.3. Synteza najnowszych działań w krajach-beneficjentach

2.3.1. Bałkany Zachodnie

W dniu 30 listopada 2006 r. Rada, zgodnie z wnioskiem Komisji, przyjęła decyzję o udzieleniu pomocy makrofinansowej (MFA) Kosowu (UNCS 1244/1999) w formie wsparcia budżetowego (dotacje w wysokości do 50 mln). Jednak sytuacja budżetowa okazała się inna niż początkowo przewidywano. Do podpisania protokołu ustaleń i umowy w sprawie przyznania dotacji między Komisją i władzami Kosowa reprezentowanymi przez UNMIK (Misję Tymczasowej Administracji Organizacji Narodów Zjednoczonych w Kosowie) doszło w grudniu 2007 r., tak więc jeśli warunki zostaną spełnione, MFA będzie mogła zostać wypłacona w latach 2008–2009, jak uzgodniono, w dwóch transzach w wysokości odpowiednio 30 mln EUR i 20 mln EUR. We wrześniu 2007 r. władze opracowały zmienioną wersję MTEF[1] na okres 2008–2010. Wypłaty są zależne od istnienia luki finansowej, która nie wystąpiła w 2007 r., a także kilku warunków szczegółowych związanych z ramami polityki fiskalnej i gospodarczej, zarządzaniem finansami publicznymi oraz ich kontrolą prywatyzacją i likwidacją przedsiębiorstw państwowych, jak również danymi statystycznymi.

Według ostatnich danych statystycznych MFW i Banku Centralnego Kosowa, wzrost PKB w 2007 r. wyniósł około 3,5 % wobec 1 % wzrostu, jaki władze zakładały w ramach planowania budżetowego na 2007 r. Sytuacja ta częściowo wynika z opóźnień w określaniu statusu, które prowadzą do niewielkiego negatywnego wpływu na popyt krajowy związanego z zakończeniem UNMIK. Konsumpcja prywatna miała pozytywny wpływ na wzrost. W porównaniu z poprzednimi latami wzrost wydaje się bardziej solidny, pozostaje jednak niewielki w porównaniu z innymi krajami regionu.

Inflacja wzrosła, a jej średnia stopa roczna wyniosła 4,5 % w 2007 r. Szybki wzrost CPI[2] został spowodowany zwiększeniem cen żywności, których udział w koszyku CPI wynosi 42,5 %.

Eksport wzrósł w drugiej połowie 2007 r. Jednak baza eksportowa jest nadal bardzo słaba, dlatego deficyt handlowy w 2007 r. dalej zwiększał się do około 60 % PKB. W odniesieniu do 2007 r. deficyt na rachunku bieżącym (w tym pomoc zagraniczna) jest spodziewany na poziomie 24 % PKB. Kosowo nie przyjmuje obecnie żadnych zobowiązań z tytułu obsługi zadłużenia państwowego.

Sytuację budżetową Kosowa cechuje wysoki stopień niestabilności i nieprzewidywalności. Realizację budżetu na 2007 r. charakteryzowały: bilans otwarcia w postaci salda gotówkowego w wysokości około 200 mln EUR przejętego z 2006 r., wyjątkowe dochody o jednorazowym charakterze z licencji dla drugiego operatora telefonii komórkowej w wysokości 75 mln EUR, większa skuteczność pozyskiwania wpływów oraz ciągle niedostateczna polityka w zakresie wydatków, szczególnie w odniesieniu do nakładów inwestycyjnych. Szacuje się, że nadwyżka budżetowa w 2007 r. wyniesie 150 mln EUR, jednak sytuacja budżetowa Kosowa pozostaje niepewna. Może okazać się, iż nadwyżka ma charakter tymczasowy i maskuje słabszą strukturalną sytuację budżetową. Połowa nadwyżki powstała na skutek zastosowania środka jednorazowego (patrz wyżej) i podlega znaczącym zagrożeniom budżetowym związanym między innymi z określaniem statusu Kosowa, nierozwiązaną kwestią praw własności, zagadnieniami środowiskowymi, niestabilną sytuacją energetyczną i ewentualnymi zobowiązaniami wynikającymi z procesu prywatyzacji. Ponadto potrzeby Kosowa w dziedzinie rozwoju są nadal ogromne.

2.3.2. Wschodnie kraje sąsiadujące

W 2007 r. Komisja wdrożyła dwa programy pomocy makrofinansowej dla krajów tego regionu.

W odniesieniu do programu na rzecz Gruzji, obejmującego kwotę 33,5 mln EUR w formie dotacji i przyjętego w styczniu 2006 r., Komisja rozpoczęła przegląd warunków wypłaty trzeciej i ostatniej transzy (do wypłaty pierwszej i drugiej transzy opiewających w sumie na kwotę 23 mln EUR doszło w 2006 r.). Przeglądu nie zakończono i nie dokonano płatności, ponieważ nie został spełniony jeden ze szczegółowych warunków wypłaty transzy: wbrew przewidywaniom parlament nie przyjął ustawy dotyczącej organizacji audytu zewnętrznego.

Komisja rozpoczęła realizację nowej pomocy makrofinansowej dla Mołdawii. Decyzję w tej sprawie podjęła Rada w dniu 16 kwietnia 2007 r. Nowa kwota MFA to 45 mln EUR w formie dotacji. Powiązana jest ona z mołdawskim instrumentem promującym ograniczanie ubóstwa i wzrost (Poverty Reduction and Growth Facility – PRGF) wspieranym przez IMF. Pierwsza transza pomocy w wysokości 20 mln EUR została wypłacona w października 2007 r. Wypłaty pozostałych dwóch transz należy spodziewać się w 2008 r.

Program ten został opracowany tak, aby udzielić Mołdawii pomocy w realizacji jej programu gospodarczego i przyczynić się do zaspokojenia potrzeb tego kraju w zakresie finansowania zewnętrznego związanych ze wstrząsami zewnętrznymi, na które narażona jest mołdawska gospodarka (przede wszystkim wzrost cen gazu ziemnego importowanego z Rosji oraz ograniczenia nałożone na wywóz win mołdawskich i kilku produktów rolnych). Pomoc makrofinansowa Wspólnoty uzupełnia finansowanie międzynarodowych instytucji finansowych, a także środki przekazywane przez donatorów w ramach stosunków dwustronnych i wsparcie budżetowe, jakiego UE udziela w oparciu o Program Bezpieczeństwa Żywności oraz Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa (EISP).

2.3.3. Kraje śródziemnomorskie

W dniu 10 grudnia 2007 r. Rada zatwierdziła program pomocy makrofinansowej na rzecz Libanu. Program ten ma na celu wspieranie krajowych wysiłków Libanu w zakresie powojennej odbudowy oraz starań o trwałe ożywienie gospodarcze. W ten sposób redukuje on ograniczenia finansowe w odniesieniu do realizacji rządowego programu gospodarczego. Na mocy przedmiotowej decyzji przyznano pakiet w wysokości 80 mln EUR, w skład którego wchodzi dotacja (30 mln EUR) i pożyczka (50 mln EUR).

W grudniu 2007 r. Komisja i rząd Libanu postanowiły, że środki pomocowe zostaną wypłacone na późniejszym etapie w dwóch transzach, każda w wysokości 40 mln EUR.

3. ROZKłAD GEOGRAFICZNY I OCENA POMOCY MAKROFINANSOWEJ

3.1. Rozkład geograficzny

Pomoc makrofinansowa WE jest ukierunkowana na wspieranie stabilizacji makroekonomicznej krajów-beneficjentów oraz łagodzenie ich problemów z bilansem płatniczym i budżetem. Odgrywa też ona bardzo pożyteczną rolę w promowaniu reform strukturalnych. Najwyższe kwoty MFA przyznano i wypłacono w latach, które nastąpiły bezpośrednio po przemianach, jakie miały miejsce w krajach Europy Środkowo-Wschodniej.

Na przestrzeni lat zwiększyła się liczba krajów, którym Wspólnota udzielała takiego wsparcia, ponieważ coraz więcej państw sąsiadujących z UE napotykało trudności związane z bilansem płatniczym i angażowało się w realizację programów reform gospodarczych. Doprowadziło to do zmian w geograficznym rozkładzie pomocy w porównaniu z latami początkowymi, kiedy to większość beneficjentów stanowiły kraje Europy Środkowo-Wschodniej. Od 2000 r. MFA była udzielana wyłącznie Bałkanom Zachodnim (83 % decyzji w latach 2000–2006) oraz Nowym Niepodległym Państwom. W 2007 r. trend ten uległ zmianie, o czym świadczy decyzja Rady o udzieleniu pomocy Libanowi.

3.2. Ocena

Zgodnie z rozporządzeniem finansowym Komisja wdrożyła program mający na celu dokonanie oceny skutków MFA we wszystkich krajach-beneficjentach. Pod nadzorem „komitetu sterującego” analizy dokonali konsultanci zewnętrzni wybrani w przetargu otwartym. Od 2004 r. przeprowadzono w sumie 5 ocen. Dwie oceny dotyczące Tadżykistanu oraz Bośni i Hercegowiny ukończono w 2007 r. Główne wnioski są następujące:

3.2.1. Tadżykistan

W ramach oceny pomoc makrofinansową (MFA) udzieloną Tadżykistanowi przez Komisję Europejską (KE) potraktowano jako szczególną część wszystkich środków MFA przyznanych wcześniej Armenii i Gruzji. Na MFA składała się pożyczka w wysokości 60 mln EUR i dotacja w wysokości 35 mln EUR. Środki wypłacono w pięciu kolejnych transzach (każda w wysokości 7 mln EUR) w okresie 2001–2004.

Wpływ netto środków MFA na stabilizację makroekonomiczną wydaje się raczej ograniczony. MFA spowodowała niewielką poprawę w zakresie wzrostu gospodarczego i inflacji w latach 2001–2006. Wyniki modeli ilościowych sugerują, że w tym okresie MFA przyczyniła się do skumulowanego wzrostu PKB na poziomie około 1,5 punktu procentowego. Poprzez zmniejszenie kosztów obsługi zadłużenia zagranicznego umożliwiła ona przesunięcie wydatków budżetowych na potrzeby krajowe.

Wpływ MFA na długookresową stabilność zewnętrzną jest pozytywny, ale niewielki. Obszary, w których stosunkowo łatwo było stwierdzić bezpośrednie oddziaływanie MFA, wydają się odgrywać dość niewielką rolę w perspektywie długookresowej. Odnosi się to zarówno do elementu redukcji długu i nieco wyższego PKB wynikającego z MFA. W długim okresie bardziej istotne wydają się inne kwestie związane z lepszą polityką gospodarczą.

Chociaż spełniono strukturalne warunki związane z udzieleniem MFA, to skutki pozostają dość ograniczone. Najbardziej oczywisty i najsilniejszy wpływ na reformy strukturalne zaobserwowano w przypadku dwóch szczegółowych warunków WE, które miały znaczne konsekwencje w kontekście wdrażania reform związanych z zarządzaniem finansami publicznymi.

3.2.2. Bośnia i Hercegowina

Ocena objęła pomoc makrofinansową (MFA) udzieloną Bośni i Hercegowinie (BiH) w okresie od listopada 2002 r. do lutego 2006 r. Na MFA złożyła się pożyczka w wysokości do 20 mln EUR i dotacja w wysokości do 40 mln EUR. MFA zbiegła się z promesą kredytową MFW, która obowiązywała od sierpnia 2002 r. do lutego 2004 r. MFA była wyraźnie powiązana z przedmiotową promesą kredytową.

MFA w różny sposób wpłynęła na średnio- i długookresową stabilność zewnętrzną. Podstawowy sposób to stabilizacja makroekonomiczna oraz oddziaływanie na wzrost gospodarczy. Inny to tworzenie instytucji, do czego przyczyniły się warunki strukturalne MFA.

Cały zespół warunków strukturalnych wpłynął na trwały charakter reform poprzez usprawnienie funkcjonowania instytucji krajowych, przyśpieszenie prywatyzacji i stworzenie systemu skarbowego, a także efektywnej administracji celnej i podatkowej. Reformy w dziedzinie polityki i administracji celnej i podatkowej przyczyniły się do kolejnych nieodwracalnych reform, takich jak wprowadzenie podatku od wartości dodanej (VAT) w 2006 r. Strukturalne komponenty MFA zwiększyły stabilność gospodarczą kraju oraz potencjał wzrostu w krótkim i średnim okresie

Zarówno w przypadku Bośni i Hercegowiny, jak i Tadżykistanu decyzja Komisji o przekazaniu funduszy zwiększyła zaufanie do gospodarek tych krajów, a tym samym przyczyniła się do poprawy otoczenia biznesowego.

Przeprowadzanie oceny Serbii-Czarnogóry i Albanii nadal trwa, a sprawozdania końcowe powinny zostać udostępnione w trzecim kwartale 2008 r.

3.3. Usprawnienie zarządzania finansowego w krajach-beneficjentach: ocena operacyjna

W uzupełnieniu siedmiu poprzednich ocen operacyjnych ukończonych w latach 2004–2006 w krajach korzystających z pomocy makrofinansowej (Albania, Armenia, Serbia-Czarnogóra, Bośnia-Hercegowina, Gruzja i Kosowo) w 2007 r. przeprowadzono dwie nowe oceny operacyjne w Mołdawii i Libanie. Program prac opracowywany jest we współpracy z firmą konsultingową Deloitte i obejmuje informacje zawarte w sprawozdaniach udostępnionych przez innych donatorów, a przede wszystkim analizy PEFA. Wysłano też misje sprawdzające (Albania, Armenia, Tadżykistan i Gruzja) w celu dokonania oceny usprawnień, jakie wprowadzono w administracjach krajowych po pierwszych misjach.

Analizy koncentrowały się z jednej strony na kwestii niezależności banków centralnych i funkcjonowaniu ich departamentów księgowych. Z drugiej strony badano proces budżetowy, działanie departamentu skarbowego, audytu wewnętrznego, zasoby ludzkie, a także działanie departamentu informatycznego w ministerstwach finansów. Dokonano też inspekcji zewnętrznych instytucji audytowych i oceny ich skuteczności w zakresie kontroli.

Wnioski z oceny operacyjnej przekazywane są władzom krajowym, które mają możność zgłoszenia uwag do analizy zawartej w sprawozdaniu.

W odniesieniu do wszystkich krajów na podstawie analiz konsultanta stwierdzono, że „istnieją efektywne ramy dla właściwego zarządzania finansowego”. Konsultant wskazał jednak na konieczność wprowadzenia kilku usprawnień. Najpoważniejsze słabe punkty wykryto w ministerstwach finansów. Był to między innymi brak scentralizowanego rachunku ministerstwa finansów, a także odpowiednich systemów księgowych i procedur pisemnych. Konieczne okazywało się też usprawnienie procedur przetargowych. We wszystkich ministerstwach należało zwiększyć możliwości w zakresie kontroli wewnętrznej poprzez rekrutację wykwalifikowanych audytorów i organizację specjalnych sesji szkoleniowych. W niektórych przypadkach departamenty zajmujące się prognozami makroekonomicznymi okazywały się niezdolne do wypełniania swojej roli, zaś niezależność zewnętrznych instytucji audytowych uznano za niewystarczającą.

W celu usprawnienia procesu zarządzania finansami publicznymi w krajach-beneficjentach władzom krajowym przekazano zalecenia dotyczące skorygowania słabych stron. Niektóre z tych zaleceń uznano za działania priorytetowe, które muszą zostać podjęte przed dokonaniem wypłaty. Tak było w przypadku wzmocnienia departamentu kontroli wewnętrznej w ministerstwie finansów czy przyjęcia instrukcji zawierających minimalne wymogi dotyczące podziału obowiązków w odniesieniu do funkcji księgowania, autoryzowania i dokonywania płatności.

Cztery lata po rozpoczęciu ocen operacyjnych i mimo opóźnień we wprowadzania niektórych żądanych zmian Komisja odnotowała rzeczywiste usprawnienia na wszystkich szczeblach zarządzania finansami publicznymi w krajach-beneficjentach.

[pic]

[pic]

[pic][pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[1] Średnioterminowa perspektywa finansowa.

[2] Wskaźnik cen komsumpcyjnych.