Koordynacja polityki gospodarczej w 2021 r.:

przezwyciężenie COVID-19, wspieranie odbudowy i modernizacja naszej gospodarki

1.Wprowadzenie

Unia Europejska podjęła bezprecedensowe działania w celu zwalczenia pandemii COVID-19, złagodzenia skutków kryzysu i skierowania naszej gospodarki na ścieżkę silnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. W ciągu ostatniego roku UE i państwa członkowskie wykazały się zdecydowaniem i solidarnością we wprowadzaniu szeregu środków z zakresu polityki w celu zwalczania pandemii, ograniczania jej skutków gospodarczych i społecznych, utrzymania korzystnych warunków finansowania, ochrony integralności jednolitego rynku oraz przygotowania szybkiej, zrównoważonej i sprzyjającej włączeniu społecznemu odbudowy. Według prognozy gospodarczej Komisji z wiosny 2021 r. spadek aktywności gospodarczej był mniejszy, niż wcześniej oczekiwano, dzięki nadzwyczajnym środkom wsparcia mającym na celu zapewnienie płynności przedsiębiorstwom oraz ochronę dochodów i miejsc pracy obywateli UE.

Stanowiące przełom opracowanie szczepionek i wprowadzenie masowych szczepień w Europie poprawiło perspektywy od jesieni. Szczepienia w UE są na dobrej drodze do osiągnięcia celu, jakim jest zaszczepienie 70 % wszystkich dorosłych do lipca bieżącego roku . Zgodnie z prognozą gospodarczą Komisji z wiosny 2021 r. gospodarka UE osiągnie w 2021 r. poziom produkcji w ujęciu kwartalnym sprzed kryzysu, a we wszystkich państwach członkowskich nastąpi odbicie działalności gospodarczej. Po utrzymującym się w ostatnich latach trendzie spadkowym kryzys wywołany COVID-19 może doprowadzić do zwiększenia zagrożeń dla stabilności makroekonomicznej. Ścisła koordynacja i skuteczne wprowadzenie wszystkich instrumentów polityki UE będzie miało zasadnicze znaczenie dla sprostania tym zagrożeniom i uniknięcia dalszego pogłębiania się nierównowagi.

Opiewający na 750 mld EUR NextGenerationEU jest kluczowym narzędziem, za pomocą którego UE wspiera inwestycje i odbudowę, aby wyjść z obecnego kryzysu silniejszą i bardziej odporną. Uruchomienie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności („Instrument”) przyczyni się do uczynienia naszych gospodarek i społeczeństw bardziej zrównoważonymi, sprzyjającymi włączeniu społecznemu, odpornymi i lepiej przygotowanymi na zieloną i cyfrową transformację. Instrument, będący centralnym elementem NextGenerationEU, zapewni państwom członkowskim wsparcie finansowe na wielką skalę. Wyniesie ono do 672,5 mld EUR i będzie udzielane w formie dotacji i pożyczek na finansowanie reform i inwestycji.

Plan działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych określa konkretne działania mające na celu wzmocnienie wymiaru socjalnego we wszystkich obszarach polityki Unii i pomoże zapewnić odbudowę gospodarczą sprzyjającą włączeniu społecznemu . Na Szczycie Społecznym w Porto w dniach 7–8 maja 2021 r. przywódcy UE uznali Europejski filar praw socjalnych za zasadniczy element odbudowy i podkreślili w deklaracji z Porto swoją determinację do dalszego pogłębiania jego wdrażania na szczeblu unijnym i krajowym. Inicjatywa ta wzmocni dążenia Unii do cyfrowej, zielonej i sprawiedliwej transformacji oraz przyczyni się do osiągnięcia pozytywnej konwergencji społeczno-gospodarczej poprzez sprostanie wyzwaniom demograficznym i zapewnienie równych szans dla wszystkich. Trzy nowe główne cele UE, wraz z uzupełniającymi je celami cząstkowymi, które mają zostać osiągnięte do 2030 r. w dziedzinie zatrudnienia, umiejętności i włączenia społecznego, przyczynią się do postępów w kierunku silnej Europy socjalnej . Ponadto zaktualizowana tablica wskaźników społecznych pomoże monitorować postępy we wdrażaniu zasad filaru praw socjalnych w ramach koordynacji polityki w kontekście europejskiego semestru. Przywódcy UE z zadowoleniem przyjęli również wspólny wniosek europejskich partnerów społecznych dotyczący alternatywnego zestawu wskaźników służących do pomiaru postępu gospodarczego, społecznego i ekologicznego, który to zestaw ma uzupełnić PKB jako probierz dobrobytu do celów trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu.

Zrównoważenie środowiskowe, wydajność, sprawiedliwość i stabilność makroekonomiczna pozostają zasadami przewodnimi programu gospodarczego UE. Koncepcja konkurencyjnego trwałego rozwoju i jego cztery osie, określone na początku kadencji kolegium, nadal stanowią nadrzędne priorytety długoterminowej strategii wzrostu UE zgodne z Europejskim Zielonym Ładem, a tym samym stanowią podstawę planów odbudowy i zwiększania odporności państw członkowskich. Ponadto cyfrowa transformacja naszych społeczeństw, przedsiębiorstw i gospodarek ma kluczowe znaczenie dla zwiększenia wydajności i konkurencyjności Europy na rzecz trwałej odbudowy, zgodnie z cyfrową dekadą.

Zapewnienie skutecznej koordynacji polityki w ramach europejskiego semestru ma nadal kluczowe znaczenie dla skierowania gospodarki UE na ścieżkę silniejszego wzrostu po ustaniu kryzysu. Chociaż jego tegoroczny cykl został tymczasowo dostosowany, aby uwzględnić uruchomienie Instrumentu, europejski semestr nadal umożliwia państwom członkowskim prowadzenie dyskusji na temat ich strategii politycznych, wymianę najlepszych praktyk i uzgodnienie wspólnych działań na przyszłość. Państwa członkowskie są zobowiązane do przedstawienia w swoich planach odbudowy i zwiększania odporności skutecznych działań służących zaradzeniu wszystkim wyzwaniom wskazanym w odpowiednich zaleceniach dla poszczególnych krajów, lub znacznej części tych wyzwań, w tym ich aspektów fiskalnych. W kwestiach wykraczających poza zakres stosowania Instrumentu zalecenia, które nie zostały uwzględnione, zachowują ważność i będą nadal monitorowane w ramach europejskiego semestru.

2.Sytuacja i perspektywy w zakresie gospodarki i zatrudnienia

Oczekiwane jest silne odbicie gospodarki UE. Od jesieni ubiegłego roku rygorystyczne środki powstrzymujące rozprzestrzenianie się COVID-19 doprowadziły do ponownej recesji gospodarczej w UE. W miarę stopniowego znoszenia środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się wirusa i postępowania szczepień oczekuje się, że aktywność gospodarcza w UE zwiększy się we wszystkich państwach członkowskich, a jej dynamika zacznie przyspieszać w drugiej połowie 2021 r., co będzie również odzwierciedleniem impulsu do wzrostu wynikającego z wdrożenia krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności. Tempo ożywienia gospodarczego będzie się różnić w poszczególnych państwach członkowskich i regionach. Przewiduje się, że do końca 2022 r. wszystkie państwa członkowskie UE osiągną swój poziom produkcji w ujęciu kwartalnym sprzed kryzysu.

Ogromne środki fiskalne i szeroki zestaw środków polityki pieniężnej ograniczyły straty w gospodarce i pobudzają jej ożywienie. Dzięki szybkiemu uruchomieniu ogólnej klauzuli wyjścia w ramach paktu stabilności i wzrostu oraz tymczasowych ram pomocy państwa we wszystkich państwach członkowskich możliwe było wsparcie fiskalne na dużą skalę. Szacuje się, że w 2020 r. całkowite wsparcie fiskalne udzielone przez państwa członkowskie wyniosło ponad 6½ % PKB. W rezultacie zagregowany deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w strefie euro i w UE wzrósł z rekordowo niskiego poziomu około 0,5 % PKB w 2019 r. do około 7 % w 2020 r. Ponadto EBC wdrożył szeroki zestaw środków z zakresu polityki pieniężnej służących utrzymaniu korzystnych warunków finansowania dla wszystkich sektorów gospodarki, co miało na celu wsparcie aktywności gospodarczej i zapewnienie stabilności cen w średnim okresie. Wzajemnie wzmacniające się efekty polityki fiskalnej i pieniężnej, w połączeniu ze środkami regulacyjnymi i ostrożnościowymi skierowanymi do sektora finansowego, miały kluczowe znaczenie dla złagodzenia skutków kryzysu.

Dzięki środkom wprowadzonym na szczeblu unijnym i krajowym ograniczono wpływ pandemii na rynki pracy w Europie. Wybuch pandemii zakończył sześcioletni okres wzrostu na europejskim rynku pracy – w czwartym kwartale 2019 r. zatrudnionych było 209 mln osób, a stopa bezrobocia wyniosła 6,5 %. Rok później zatrudnienie spadło o 3 mln, a stopa bezrobocia wzrosła do 7,2 %. Biorąc pod uwagę rozmiary wstrząsu, liczba utraconych miejsc pracy była ograniczona. Aby złagodzić jego skutki, państwa członkowskie wdrożyły szeroki wachlarz środków służących utrzymaniu miejsc pracy, takich jak mechanizmy zmniejszonego wymiaru czasu pracy i okresowe wprowadzenie przestoju ekonomicznego, które to środki wykorzystano do wsparcia nawet 32 mln miejsc pracy w Europie. Finansowanie unijne – między innymi tymczasowe wsparcie w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (instrument SURE) oraz inicjatywa inwestycyjna w odpowiedzi na koronawirusa – odegrało zasadniczą rolę w osiągnięciu tego celu. Do tej pory 19 państw członkowskich otrzymało w ramach SURE pożyczki o wartości ponad 90 mld EUR, które zapewniły wsparcie od 25 do 30 mln osób i od 1,5 do 2,5 mln przedsiębiorstw.

Skutki kryzysu rozłożyły się nierównomiernie w poszczególnych grupach społecznych, sektorach i regionach; najbardziej ucierpiały osoby znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji. Skutki kryzysu dotknęły w nieproporcjonalnym stopniu osoby młode, kobiety, pracowników o niskich umiejętnościach, migrantów, osoby z niepełnosprawnościami, osoby zatrudnione na czas określony lub mające inne niestandardowe formy zatrudnienia, ale także osoby samozatrudnione. Sytuację tę pogorszył fakt, że przedsiębiorstwa z sektora usług znalazły się w szczególnie ciężkim położeniu, w szczególności te działające w takich ekosystemach branżowych jak turystyka, działalność kulturalna i twórcza. Chociaż wsparcie dochodu i siatki bezpieczeństwa socjalnego zapobiegły dużemu spadkowi dochodów gospodarstw domowych, kryzys związany z COVID-19 ujawnił luki w dostępie do ochrony socjalnej i uwypuklił znaczenie wspierania większej odporności. W związku z tym większość państw członkowskich zwiększyła skalę istniejących systemów, rozszerzając zakres stosowania i tymczasowo łagodząc warunki kwalifikowalności, ale mogłyby one jeszcze bardziej wzmocnić ochronę socjalną dla wszystkich w zrównoważony sposób.

W ogólnym ujęciu zagrożenia dla prognoz wzrostu są zasadniczo zrównoważone. Poziom niepewności będzie jednak utrzymywał się na wysokim poziomie, dopóki pandemia będzie wywierać wpływ na gospodarkę unijną i światową. Pomimo postępów w kampaniach szczepień prognozy nadal obarczone są ryzykiem, które dotyczy sytuacji epidemiologicznej i gospodarczej. Rozwój pandemii może mieć różny przebieg, a efektywność i skuteczność programów szczepień może okazać się większa lub mniejsza, niż zakładano, co będzie wymagało różnych poziomów ograniczeń działalności. Wzrost gospodarczy może być również słabszy, niż się tego oczekuje, jeżeli wsparcie polityczne zostanie wycofane zbyt wcześnie. Jednocześnie zbyt późne wycofanie mogłoby spowodować wystąpienie nieuzasadnionych skutków ubocznych i opóźnić przejście na bardziej zrównoważoną i dostosowaną do przyszłych wyzwań gospodarkę. Z drugiej strony prognozy mogą niedoszacowywać skłonności gospodarstw domowych do konsumpcji, która pozostawała stłumiona przez kilka kwartałów, gdy jednocześnie rosła stopa oszczędności. Ożywienie gospodarcze poza UE może również być silniejsze, niż jest to obecnie spodziewane.

Polityka gospodarcza powinna zachować swój wspierający charakter przez cały 2021 i 2022 r. W dalszej perspektywie, gdy pozwolą na to warunki ekonomiczne, polityki należy ukierunkować na minimalizowanie średnioterminowych skutków tego kryzysu. Wdrożenie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności przyczyni się do zwiększenia wzrostu potencjalnego i zatrudnienia, a tym samym do zmniejszenia zakłóceń równowagi. Na wczesnych etapach kryzysu i podczas izolacji środki wspierania polityki były w dużym stopniu ukierunkowane na zapobieganie utracie miejsc pracy i bankructwom. Pomogło to zapobiec głębokim i długotrwałym stratom dla europejskich gospodarek. W przyszłości ukierunkowane środki wsparcia powinny pomóc rentownym, ale wciąż podatnym na zagrożenia przedsiębiorstwom w dostosowaniu modeli biznesowych. Wsparcie powinno stopniowo zacząć koncentrować się na budowaniu zdolności, w tym przez silniejsze ukierunkowanie na szkolenie, rozwój umiejętności, badania naukowe i innowacje oraz wspieranie tworzenia wysokiej jakości miejsc pracy i transformacji zawodowej. Instrument będzie zatem wspierał inwestycje i reformy, które wzmocnią wzrost potencjalny i zatrudnienie w państwach członkowskich. W rezultacie relacja inwestycji publicznych do PKB w Unii osiągnie w latach 2021 i 2022 najwyższy poziom od ponad dziesięciu lat. W zaktualizowanej nowej europejskiej strategii przemysłowej określono ramy mające przyspieszyć ożywienie gospodarcze w Europie i przejście na czystszy, bardziej cyfrowy i odporniejszy model gospodarczy i przemysłowy, a także umożliwić zbudowanie silniejszego i bardziej odpornego jednolitego rynku.

Dalsze reformy i inwestycje państw członkowskich zgodnie z wytycznymi dotyczącymi polityki zatrudnienia będą miały kluczowe znaczenie dla wspierania ożywienia gospodarczego, tworzenia wysokiej jakości miejsc pracy i sprawnych zmian stanu na rynku pracy przy aktywnym zaangażowaniu partnerów społecznych. W wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia określono w szerszym ujęciu kierunki unowocześnienia instytucji rynku pracy, kształcenia i szkolenia, a także systemów ochrony socjalnej i opieki zdrowotnej, tak aby bardziej sprzyjały włączeniu społecznemu i były bardziej sprawiedliwe. Obejmują one konkretne wskazówki mające na celu łagodzenie wpływu kryzysu na zatrudnienie i sytuację społeczną oraz osiągnięcie sprawiedliwej społecznie zielonej i cyfrowej transformacji. Biorąc pod uwagę to, że wytyczne te są nadal adekwatne, Komisja proponuje przeniesienie obecnych wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia na 2021 r., podkreślając jednocześnie rolę nowych głównych celów UE i wytycznych politycznych wynikających ze Szczytu Społecznego w Porto.

Ponadto zalecenie Komisji w sprawie skutecznego aktywnego wspierania zatrudnienia w następstwie kryzysu związanego z COVID-19 (EASE) zawiera konkretne wytyczne dotyczące stopniowego przechodzenia od stosowania nadzwyczajnych środków służących utrzymaniu miejsc pracy do aktywnych polityk w zakresie rynku pracy niezbędnych do odbudowy gospodarczej sprzyjającej zatrudnieniu.