UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Emisje gazów cieplarnianych pochodzące z działalności lotniczej znacząco rosną. Szacuje się, że przy braku dalszych działań emisje dwutlenku węgla (CO2) pochodzące z lotnictwa międzynarodowego wzrosną do 2050 r. prawie czterokrotnie w porównaniu z 2010 r. Różne badania wskazują, że same środki techniczne i operacyjne, w tym normy emisji CO2 dla statków powietrznych lub stosowanie zrównoważonych biopaliw, nie są wystarczające, by ograniczyć emisje pochodzące z lotnictwa, stąd potrzeba zastosowania środków rynkowych, które zapobiegłyby temu wzrostowi. Silny wzrost emisji gazów cieplarnianych z sektora lotniczego może przyczynić się do osłabienia unijnych i globalnych wysiłków mających na celu skuteczne zapobieżenie zmianom klimatu.

W 2008 r. UE przetarła szlaki w kwestii przeciwdziałania emisji gazów cieplarnianych z lotnictwa, włączając do unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji („EU ETS”) loty pomiędzy lotniskami w obrębie Europejskiego Obszaru Gospodarczego („loty wewnątrz EOG”) oraz loty między lotniskami na terenie EOG i lotniskami w państwach trzecich („loty poza EOG”). Miało to zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia w ramach Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego („ICAO”) porozumienia w sprawie opracowania globalnego środka rynkowego w lotnictwie międzynarodowym, który to proces rozpoczęto w 2013 r. Dzięki temu lotnictwo ma także swój udział w dążeniu do osiągnięcia unijnego celu klimatycznego w postaci zmniejszenia emisji o 20 % do 2020 r. w porównaniu z poziomami z 1990 r. Do czasu osiągnięcia porozumienia w ramach ICAO, w celu wspierania opracowania globalnego środka mającego służyć regulowaniu emisji pochodzących z międzynarodowego ruchu lotniczego w ramach ICAO, UE tymczasowo, do 2016 r., ograniczyła zakres systemu EU ETS do lotów wewnątrz EOG, oczekując na wynik działań ICAO, która ma dokonać przeglądu tego zakresu w odniesieniu do lotów poza EOG. W przypadku braku zmian dyrektywy w sprawie EU ETS przywrócone zostanie pełne stosowanie systemu EU ETS, począwszy od roku 2017.

W październiku 2014 r. Rada Europejska uzgodniła ramy polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030. Głównym elementem ram polityki do 2030 r. jest wiążący cel redukcji emisji gazów cieplarnianych w UE o co najmniej 40 % poniżej poziomów z 1990 r. do 2030 r. Aby osiągnąć ten cel w sposób racjonalny pod względem kosztów, sektory objęte unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji („EU ETS”) będą musiały zmniejszyć emisje o 43 % w porównaniu do 2005 r., natomiast sektory nieobjęte ETS będą musiały zmniejszyć emisje o 30 % w porównaniu do 2005 r. To pozwoliło UE przedstawić swoją propozycję wkładu w ramach porozumienia klimatycznego z Paryża, co oznacza zobowiązanie w ramach całej gospodarki i obejmuje także emisje z lotnictwa. UE zobowiązuje się należycie przyczyniać się do osiągnięcia celu klimatycznego w ramach porozumienia paryskiego, polegającego na utrzymaniu globalnego ocieplenia na poziomie znacznie poniżej 2 °C powyżej poziomu sprzed epoki przemysłowej i na dążeniu do ograniczenia wzrostu temperatury do 1,5 °C, a także ambitnego celu określonego przez Międzynarodową Organizację Lotnictwa Cywilnego, aby całkowite emisje netto CO2 pochodzące z lotnictwa międzynarodowego nie przekroczyły poziomu z 2020 r. („wzrost neutralny pod względem emisji dwutlenku węgla od 2020 r.”).

W październiku 2016 r. na swoim 39. zgromadzeniu ICAO uchwaliła rezolucję w sprawie globalnego środka rynkowego (GMBM), który miałby zapobiec wzrostowi emisji pochodzących z lotnictwa międzynarodowego na całym świecie od 2021 r. w ramach systemu offsetowania oraz pomóc w osiągnięciu ambitnego celu, jakim jest ustabilizowanie emisji z lotnictwa międzynarodowego na poziomie z 2020 r. W pierwszej fazie funkcjonowania globalnego środka rynkowego (2021–2026) udział w tym instrumencie byłby dobrowolny. Od początku drugiego etapu w 2027 r. globalny środek rynkowy powinny stosować wszystkie najważniejsze z punktu widzenia lotnictwa kraje. UE i jej państwa członkowskie wyraziły zamiar stosowania globalnego środka rynkowego już w trakcie fazy dobrowolnej. Podczas gdy uzgodniono ambitny cel i podstawowy charakter globalnego środka rynkowego w postaci offsetowania, pewne ważne elementy tego środka, kluczowe dla jego skuteczności i integralności środowiskowej z punktu widzenia klimatu, muszą dopiero zostać opracowane i uzgodnione w ramach ICAO, zanim środek ten zostanie wdrożony w 2021 r. Wszelkie opóźnienia w uzgadnianiu tych elementów mogą spowodować opóźnienie uruchomienia globalnego środka rynkowego. Mogłoby to również spowodować opóźnienia we wdrażaniu tego środka w prawodawstwie krajowym poszczególnych państw, co ma ogromne znaczenie, gdyż faktyczne uruchomienie globalnego środka rynkowego opiera się na działaniach krajowych i regionalnych.

Istniejące prawodawstwo wymaga, aby Komisja oceniła wyniki 39. sesji zgromadzenia ICAO, i w tym świetle dokonała przeglądu zakresu EU ETS w odniesieniu do lotów do i z EOG. W przypadku braku zmian istniejącego prawodawstwa stosowany będzie znowu pierwotny zakres EU ETS (tj. z uwzględnieniem lotów spoza EOG). W świetle porozumienia w sprawie globalnego środka rynkowego w ramach ICAO, wsparcia UE na rzecz jego realizacji i terminowego uruchomienia oraz planowanego wdrożenia tego środka przez UE od 2021 r., konieczne wydaje się dokonanie przeglądu przepisów dotyczących EU ETS.

W celu zapewnienia bodźca do dalszej międzynarodowej dyskusji na temat istniejących przepisów i zarządzania niezbędnego do wprowadzenia w życie globalnego środka rynkowego, proponuje się, aby po roku 2016 EU ETS nadal miał ograniczony zakres stosowania (tj. do lotów między lotniskami znajdującymi się na obszarze EOG, jak określono w rozporządzeniu nr 421/2014). Gdy będą dokładniej znane charakter i treść aktów prawnych przyjętych przez ICAO w celu wdrożenia globalnego środka rynkowego, a także zamiary naszych partnerów międzynarodowych, jeśli chodzi o realizację tego środka, przeprowadzone zostaną dalsza ocena i przegląd EU ETS dla okresu po roku 2020. W tych ramach uwzględnione będą również należycie spójność ze zobowiązaniem dotyczącym całej gospodarki podjętym przez UE w ramach porozumienia paryskiego i z uzgodnionym przez nią celem zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych o 40 % do 2030 r. w porównaniu z poziomami z roku 1990.

W celu zapewnienia pewności prawnej w odniesieniu do zgodności z systemem EU ETS w 2017 r. ważne jest, aby niniejszy wniosek został uzgodniony przez Parlament Europejski i Radę jak najszybciej, najlepiej przed końcem 2017 r.

•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki

Niniejszy wniosek zasadniczo stanowi kontynuację podejścia zawartego w przepisach obowiązujących w sektorach ETS ustanowionych w dyrektywie w sprawie EU ETS, przy uwzględnieniu najnowszych i dalszych zmian w ICAO, a w szczególności osiągniętego porozumienia w sprawie globalnego środka rynkowego. Rada Europejska wyraźnie wezwała do kontynuacji obecnej struktury polityki dotyczącej systemu EU ETS oraz wydała wytyczne dotyczące konkretnych zagadnień, które należy rozpatrzyć w odniesieniu do okresu 2021–2030. Zgodnie z otrzymanymi wytycznymi Komisja Europejska zaproponowała w lipcu 2015 r. wniosek ustawodawczy mający na celu przegląd unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji w odniesieniu do instalacji stacjonarnych na okres po roku 2020. We wniosku nie uwzględniono kwestii dotyczących objęcia lotnictwa systemem EU ETS, ponieważ uznano, że uczynienie tego jest niewłaściwe przed 39. zgromadzeniem ICAO w październiku 2016 r. Obecnie, zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej, niniejszy wniosek dotyczący emisji pochodzących z lotnictwa stanowi kontynuację strategii wobec emisji pochodzących z lotów wewnątrzunijnych w ramach EU ETS. Niniejszy wniosek jest uzupełnieniem szerszego przeglądu systemu EU ETS, zaproponowanego przez Komisję w lipcu 2015 r., i jest obecnie objęty procedurą współdecyzji.

•Spójność z innymi politykami Unii

Wniosek przewiduje realizację części ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 jako kluczowego elementu w kontekście budowania stabilnej unii energetycznej, której przyświeca przyszłościowa polityka w dziedzinie klimatu. Przedłożono już uzupełniające wnioski ustawodawcze, by pomóc w osiągnięciu różnych celów uzgodnionych przez Radę Europejską. Wnioski te powinny ułatwić osiągnięcie celów w zakresie klimatu w sektorach objętych i nieobjętych ETS. Ponadto strategia Komisji w dziedzinie lotnictwa oraz strategia w sprawie mobilności niskoemisyjnej dotyczy działań zmierzających do dalszego zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w sektorze transportu, jako część szerszych starań na rzecz dekarbonizacji podejmowanych i planowanych przez UE, w tym w odniesieniu do roku 2030.

2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ

•Podstawa prawna

Artykuły 191–193 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) potwierdzają i precyzują kompetencje UE w dziedzinie zmiany klimatu. Podstawę prawną niniejszego wniosku stanowi art. 192 TFUE.

•Pomocniczość (w przypadku kompetencji niewyłącznych)

Dyrektywa w sprawie EU ETS jest obowiązującym instrumentem polityki UE, który dotyczy również okresu po roku 2020. Zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, cele wniosku zmieniającego niniejszy instrument mogą zostać osiągnięte jedynie przez wniosek Komisji na poziomie UE.