[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 22.12.2010

KOM(2010) 811 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI

w sprawie pośredniej zmiany użytkowania gruntów spowodowanej korzystaniem z biopaliw oraz biopłynów

SPRAWOZDANIE KOMISJI

w sprawie pośredniej zmiany użytkowania gruntów spowodowanej korzystaniem z biopaliw oraz biopłynów

WPROWADZENIE

Kontekst

Energia ze źródeł odnawialnych, w tym biopaliwa, jest istotnym elementem strategii UE w zakresie energii oraz zmiany klimatu. Biopaliwa są istotne, ponieważ pomagają zmierzyć się z najważniejszymi wyzwaniami polityki energetycznej w odniesieniu do transportu: wszechogarniającą zależnością sektora transportu od ropy oraz potrzebą zmniejszenia udziału tego sektora w emisji związków węgla.

Stosowanie biopaliw otwiera również inne możliwości. Wprowadzenie biopaliw może się przyczynić do wzrostu zatrudnienia na obszarach wiejskich, zarówno w UE jak i w krajach rozwijających się oraz do rozwoju technologicznego, na przykład związanego z biopaliwami drugiej generacji.

W 2009 r. w ramach dyrektywy 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych („dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii”) UE przyjęła obowiązkowe cele które należy zrealizować do 2020 r.:

- 20 % całkowity udział energii ze źródeł odnawialnych,

- 10 % udział energii ze źródeł odnawialnych w sektorze transportu.

Głównym celem wyznaczenia obowiązkowych celów jest zagwarantowanie bezpieczeństwa inwestorom i zachęcanie do ciągłego rozwijania technologii, które wytwarzają energię ze wszystkich rodzajów źródeł odnawialnych.

Jednocześnie, w ramach dyrektywy 2009/30/WE („dyrektywa w sprawie jakości paliwa”) UE przyjęła obowiązkowy cel który należy osiągnąć do 2020 r.:

- 6 % obniżenie natężenia emisji gazów cieplarnianych z paliw używanych w transporcie.

W ramach tego celu planuje się zabezpieczenie określonych ograniczeń emisji gazów cieplarnianych związanych z wszystkimi aspektami produkcji oraz użycia energii wykorzystywanej w transporcie drogowym oraz maszynach jezdnych nieporuszających się po drogach.

Przewiduje się, że biopaliwa stanowić będą istotny wkład w osiągnięcie wspomnianych celów[1]. Z tego powodu ich produkcja powinna być zrównoważona. Aby uniknąć negatywnych skutków ubocznych, obie dyrektywy (dalej zwane „dyrektywami”) obejmują najbardziej wszechstronny i zaawansowany system zrównoważonego rozwoju na świecie. Wprowadzają one pewną ilość kryteriów zrównoważonego rozwoju, które muszą być spełnione przez podmioty gospodarcze, aby biopaliwa zostały zaliczone na poczet celów legislacyjnych oraz zakwalifikowane do programów pomocowych[2]. Kryteria te mają na celu zapobieganie przekształcaniu się obszarów zasobnych w pierwiastek węgla oraz obszarów o dużej różnorodności biologicznej w obszary produkcji surowców służących do produkcji biopaliw. Ponadto nakładają one również wymóg 35 % ograniczenia emisji gazów cieplarnianych z biopaliw w porównaniu do emisji z paliw kopalnych. Wymóg ten ma charakter stopniowy, jako że w 2017 r. ograniczenie to ma wzrosnąć do 50 %, a w 2018 do 60 % dla nowych instalacji.

Kryteria zrównoważonego rozwoju[3] mogą wywrzeć większy wpływ na rynek towarowy niż na biopaliwa, w efekcie zwiększając zrównoważoną produkcję surowców rolnych. Jednakże ze względu na rosnący popyt na towary rolne istnieje ryzyko, że część zapotrzebowania na biopaliwa zostanie zaspokojona poprzez zwiększenie powierzchni upraw na całym świecie.

Dlatego też dyrektywy nakładają na Komisję zobowiązanie dotyczące przedłożenia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, do dnia 31 grudnia 2010 r., sprawozdania na temat wpływu pośredniej zmiany użytkowania gruntów na emisje gazów cieplarnianych oraz sposobów zminimalizowania tego wpływu[4]. Sprawozdaniu towarzyszy, w stosownym przypadku, wniosek sporządzony w oparciu o najlepsze dostępne dowody naukowe, obejmujący w szczególności konkretną metodologię uwzględniania emisji spowodowanych zmianami ilości pierwiastka węgla w związku z pośrednią zmianą użytkowania gruntów[5].

Chociaż pośrednia zmiana użytkowania gruntów może mieć szeroki zakres pozytywnych i negatywnych skutków (np. emisje gazów cieplarnianych, różnorodność biologiczna, kwestie społeczne itd.) sprawozdanie to skupia się na skutkach emisji gazów cieplarnianych z biopaliw, zgodnie z wymogami dyrektyw. Komisja przeanalizuje dalekosiężne skutki promowania biopaliw dla zrównoważonego rozwoju przy okazji sprawozdań przedstawianych co dwa lata Parlamentowi Europejskiemu i Radzie począwszy od 2012 r. zgodnie z dyrektywą w sprawie odnawialnych źródeł energii. Komisja uważa, że należy potraktować zagadnienie pośredniej zmiany użytkowania gruntów spowodowanej przez biopaliwa w sposób całościowy, uwzględniając i porównując trwałość w cyklu życia paliw używanych przez sektor transportu. Powyższa kwestia zostanie również uwzględniona w przyszłej ocenie skutków regulacji.

Co to jest pośrednia zmiana użytkowania gruntów?

Korzystanie z paliw kopalnych oraz zmiana użytkowania gruntów są głównymi czynnikami przyczyniającymi się do emisji gazów cieplarnianych powodowanych przez człowieka. Używanie biopaliw może spowodować ograniczenie emisji gazów cieplarnianych pod warunkiem, że poziom bezpośrednich i pośrednich emisji gazów cieplarnianych z biopaliw będzie niższy niż poziom emisji z zastępowanych przez nie paliw kopalnych.

Przewiduje się, iż w następnych dziesięcioleciach przyrost populacji oraz podniesienie jakości życia prowadzić będzie do wzrostu popytu na żywność, pasze, energię i włókna z ziemskich ekosystemów. Wspomniany wzrost popytu doprowadzi prawdopodobnie do zwiększonego zapotrzebowania na artykuły rolnicze na całym świecie. Odpowiedzią na zwiększone zapotrzebowanie może być zwiększenie plonów oraz ilości terenów przeznaczonych na produkcję rolną. Wzrost zużycia biopaliw w UE nakłada się na ów zwiększony popyt na artykuły rolne.

Rośliny energetyczne do produkcji biopaliw mogą być uprawiane na terenach bezpośrednio przekwalifikowanych do użytku jako grunty rolne. Emisje dwutlenku węgla spowodowane taką zmianą użytkowania gruntów należy włączyć do całościowej kalkulacji emisji gazów cieplarnianych dla danego biopaliwa w celu ustalenia, czy spełnia ono kryteria zrównoważonego rozwoju[6]. Jeżeli rośliny energetyczne są jednak uprawiane na istniejących już gruntach rolnych, może to prowadzić do wykluczenia z uprawy innych roślin, powodując konieczność zamiany kolejnych obszarów na grunty rolne. W ten sposób dodatkowe zapotrzebowanie na biopaliwa może doprowadzić pośrednio do zmiany użytkowania gruntów, z czego wywodzi się powyższy termin. Wspomniany pośredni wpływ objawia się poprzez zmianę popytu na artykuły rolne oraz ich odpowiedniki na rynkach światowych. Zmiana cen może być bodźcem do zmiany zachowania, prowadząc w efekcie do zwiększonego użytkowania gruntów, co w wielu przypadkach prowadzi do zmiany użytkowania gruntów. Wzrost cen artykułów rolnych prowadzi również do zmiany zachowania poprzez dostarczenie bodźców do intensyfikacji produkcji rolnej na istniejących gruntach rolnych..

Podstawowym impulsem do pośredniej zmiany użytkowania gruntów jest zwiększony popyt na artykuły rolne, w sytuacji gdy zarówno dostępność odpowiednich gruntów rolnych jak i potencjał intensyfikacji produkcji rolnej są ograniczone. Inne kluczowe czynniki, takie jak osiąganie maksymalnego zysku z produkcji oraz stosowanie się do obowiązującego prawodawstwa prawdopodobnie również odgrywają pewną rolę w określeniu sposobu zaspokojenia zwiększonego popytu.

Zakres ograniczeń dostępności gruntów rolnych w różnych regionach świata jest nadal przedmiotem debaty. Rysunek 1 poniżej[7] przedstawia obszary zbioru w różnych częściach świata. W porównaniu z 1981 r. udział gruntów rolnych znacząco zmniejszył się w Europie, WNP oraz północnej Ameryce, co sugeruje, iż w tych regionach występuje dostateczna ilość gruntów, które można byłoby przeznaczyć pod uprawę roślin energetycznych[8].

[pic]

Rysunek 1:Obszary zbiorów na świecie od 1961 do 2007

Ograniczona dostępność terenów ubogich w pierwiastek węgla w innych częściach świata oraz brak bardziej rygorystycznej ochrony lasów i obszarów bogatych w pierwiastek węgla to czynniki, które mogą przyczynić się do niszczącego wpływu pośredniej zmiany sposobu użytkowania gruntów. Gdyby ograniczono przekształcanie obszarów bogatych w pierwiastek węgla w grunty rolne lub gdyby więcej artykułów rolnych zostało objętych porównywalnymi dla biopaliw kryteriami zrównoważonego rozwoju, możliwe byłoby zmniejszenie pośredniej zmiany użytkowania gruntów. Przyczyna takiego stanu rzeczy tkwi w fakcie, iż pośrednia zmiana użytkowania gruntów, która wynika z korzystania z biopaliw, powoduje bezpośrednią zmianę użytkowania gruntów dla innych artykułów.

SZACOWANIE EMISJI GAZÓW CIEPLARNIANYCH WYNIKAJąCYCH Z POśREDNIEJ ZMIANY SPOSOBU UżYTKOWANIA GRUNTÓW

Szacowanie wpływu pośredniej zmiany użytkowania gruntów na emisje gazów cieplarnianych wymaga przewidywania jej przyszłych skutków. Szacunki takie charakteryzują się dużą dozą niepewności ze względu na fakt, iż rozwój sytuacji w przyszłości nie musi być związany z trendami występującymi w przeszłości. Ponadto nie można ostatecznie ocenić zakresu pośredniej zmiany użytkowania gruntów, jako że taka zmiana jest zjawiskiem, które trudno bezpośrednio obserwować lub zmierzyć. Aby oszacować zakres pośredniej zmiany użytkowania gruntów konieczne jest modelowanie tego zjawiska[9]. W celu oparcia swoich prac na najlepszych dostępnych dowodach naukowych, Komisja rozpoczęła w 2009 i 2010 r. kilka badań analitycznych oraz przegląd istniejącej literatury odnoszącej się do zagadnienia pośredniej zmiany użytkowania gruntów[10]. Komisja przeprowadziła również konsultacje wśród szerszych społeczności, w tym konsultacje wstępne w sprawie przyszłych kierunków polityki[11] oraz dodatkową konsultację po udostępnieniu ostatecznych wersji badań naukowych[12]. Zdając sobie sprawę z trudności związanych z licznymi niejasnościami pojawiającymi się we wspomnianych badaniach modelujących, w proces badania wyników i konkluzji tych prac analitycznych zaangażowano wiodących światowych ekspertów w dziedzinie techniki.

Prace analityczne przeprowadzono na podstawie nastepujących badań:

- wpływ celów UE dotyczących korzystania z biopaliw na rynki rolne oraz użytkowanie gruntów – ocena porównawcza modelowania wykonana przez Instytut Perspektywicznych Studiów Technologicznych Wspólnego Centrum Badawczego WE (IPTS ),

- badanie dotyczące wpływu mandatu UE w sprawie biopaliw na handel i środowisko naturalne, przeprowadzone przez Międzynarodowy Instytut Badawczy Polityki Żywnościowej (IFPRI),

- wpływ zmiany użytkowania gruntów na emisje gazów cieplarnianych z biopaliw oraz biopłynów, wewnętrzne badanie przeprowadzone dla DG Energia (przegląd literatury),

- pośrednia zmiana użytkowania gruntów spowodowana wzrostem popytu na biopaliwa – porównanie modeli i wyników odnośnie do marginalnej produkcji biopaliw z różnych roślin energetycznych, wykonane przez Instytut Środowiska i Zrównoważonego Rozwoju Wspólnego Centrum Badawczego WE.

Oprócz najbardziej aktualnego sprawozdania[13] WCB (Wspólnego Centrum Badawczego) uwzgledniono również pewną liczbę innych zewnętrznych sprawozdań lub artykułów uznanych za istotne w tym kontekście, z których większość powstała jako rezultat debaty na temat pośredniej zmiany sposobu użytkowania gruntów w USA. Charakter wspomnianych prac był szeroko zakrojony – obejmował kilkanaście aspektów zagadnienia, w tym: modelowanie ekonomiczne wpływu popytu na biopaliwa w UE na globalne rynki towarowe oraz spodziewaną reakcję tych rynków, porównanie dwóch głównych ekonomicznych modeli wykorzystanych na szczeblu globalnym w celu zrozumienia pośredniej zmiany użytkowania gruntów oraz, aby ułatwić dialog pomiędzy różnymi grupami modelującymi, nowe podejście w celu określenia prawdopodobnej lokalizacji obszarów nadających się do przekwalifikowania na grunty rolne w rezultacie wzrostu popytu, jak również przegląd literatury.

Dwa z wyżej wspomnianych sprawozdań zawierały odrębne badania modelujące. W pierwszym, sporządzonym przez IPTS, użyto modelu AGLINK-COSIMO. W modelowaniu tym założono, że cel dotyczący 10 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w transporcie uda się osiągnąć stosując 7 % konwencjonalnych biopaliw oraz 1,5 % zaawansowanych biopaliw, które liczone będą podwójnie. Chociaż model ten rozważa następstwa dodatkowego popytu na konwencjonalne biopaliwa potrzebne do realizacji wyznaczonego celu, nie bierze on pod uwagę skutków wzrostu popytu na zaawansowane biopaliwa i biopłyny. Brane pod uwagę udziały bioetanolu-biodiesla były identyczne z udziałami benzyny i oleju napędowego tj. kształtowały się na poziomie około 35 % i 65 %, tak więc udział biopaliwa w benzynie i oleju napędowym wynosił w każdym przypadku ok. 8,5 %. Zgodnie z końcowym wnioskiem z modelowania, dodatkowy popyt będący wynikiem polityki, w porównaniu ze scenariuszem alternatywnym na 2020 r.[14] wynosił 21 Mtoe, co spowodowałoby zwiększenie całkowitego obszaru wymaganego pod uprawy do 5,2 mln ha na całym świecie, z czego jedna czwarta znalazłaby się w UE. W modelu tym nie przedstawiono jednak obliczeń dotyczących skutków takiego przekwalifikowania terenów dla emisji gazów cieplarnianych.

W drugim badaniu, przeprowadzonym przez Międzynarodowy Instytut Badawczy Polityki Żywnościowej (IFPRI) skorzystano z modelu MIRAGE. Model ten oparty był na założeniu, że osiągnięcie założonego celu – 10 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w transporcie możliwe byłoby w ramach obecnej polityki handlowej oraz przy założeniu pełnej liberalizacji handlu poprzez zastosowanie 5,6 % konwencjonalnych biopaliw i uzupełnienie pozostałej ilości innymi środkami, na przykład z pomocą 1,5 % zaawansowanych biopaliw. Nie przeprowadzono modelowania dodatkowego zapotrzebowania na zaawansowane biopaliwa oraz biopłyny. Rezultaty modelowania pokazały iż dodatkowy popyt wynikający z realizowanej polityki w porównaniu do alternatywnego scenariusza na 2020 r.[15] wynosił 8 Mtoe, co prowadziłoby do wzrostu całkowitego zapotrzebowania na grunty rolne w wysokości od 0,8 do 1 mln ha na całym świecie, w przypadku utrzymania się obecnych tendencji i wolnego handlu. Po zamianie na emisje gazów cieplarnianych odpowiada to 18 gramom[16] dwutlenku węgla na MJ energii (dalej g/MJ). Udział bioetanolu-biodiesla wynosił odpowiednio 45 % i 55 %. W scenariuszu przewidującym 8,6 % udział konwencjonalnych biopaliw całkowite zapotrzebowanie na grunty rolne na świecie wzrosło do 2,8 mln ha, co skutkowało średnią emisją w wysokości 30 g/MJ.

Podział między bioetanolem i biodieslem okazał się bardzo istotny dla oszacowania (pośredniej) zmiany sposobu użytkowania gruntów przy użyciu modelu IFPRI MIRAGE. W kolejnym modelu IFPRI MIRAGE przeprowadzonym z użyciem scenariusza udziału 5,6 % (biopaliw konwencjonalnych) oraz zróżnicowaniem: bioetanol – 25 % a biodiesel – 75 % - średnie emisje gazów cieplarnianych wynikające z pośredniej zmiany użytkowania gruntów kształtowały się na poziomie około 45 g/MJ[17].Streszczenie wyżej omówionych wyników zamieszczono w poniższej tabeli.

Podział bioetanol/biodiesel (%) | 45/55 | 35/65 | 25/75 |

Średnie emisje wynikające ze zmiany sposobu użytkowania gruntów (g/MJ) | 18 | 31 | 45 |

Tabela 1: Wyniki analizy wrażliwości różnych podziałów bioetanolu i biodiesla na średni poziom emisji gazów cieplarnianych spowodowany (pośrednią) zmianą użytkowania gruntów

Obliczono również emisje gazów cieplarnianych, związane z poszczególnymi uprawami, wynikające z każdego dodatkowego MJ z biopaliwa. Zostały one przedstawione na rysunku 2[18].

[pic]

Rysunek 2: Emisje gazów cieplarnianych związane z (pośrednią) zmianą użytkowania gruntów, dla różnych upraw roślin energetycznych oraz różnych scenariuszy handlu nimi (IFPRI 2010)

Jak można zauważyć, wyniki z modeli znacznie różnią się od siebie w zależności od rodzajów upraw roślin energetycznych i założeń dotyczących handlu nimi [19].

Ze względu na fakt, że model AGLINK COSIMO nie posiada modułu przekwalifikowania gruntów, postanowiono stworzyć metodologię alokacji przekwalifikowanych gruntów oraz kalkulacji wynikających z takiego przekwalifikowania emisje gazów cieplarnianych. Metodologia alokacji przestrzennej (SAM) opierająca się o bazy danych GIS, została stworzona przez Wspólne Centrum Badawcze. W ramach tego modelu, decyzja w sprawie lokalizacji przekształcanego gruntu podejmowana jest w oparciu o informacje na temat predyspozycji danego obszaru oraz jego odległości od istniejących obszarów uprawnych. Została ona do tej pory użyta jedynie w związku z popytem na grunty rolne wynikającym z modelowania AGLINK COSIMO oraz IFPRI MIRAGE. Za pomocą SAM obliczono, że dla tych zbiorów danych emisje gazów cieplarnianych wyniosłyby odpowiednio 1092 Mt ekwiwalentu dwutlenku węgla oraz 201 Mt ekwiwalentu dwutlenku węgla, co przekłada się na średnie emisje spowodowane (pośrednią) zmianą sposobu użytkowania gruntów na poziomie 64 g/MJ dla AGLINK COSIMO oraz 34-41 g/MJ dla scenariusza podstawowego IFPRI MIRAGE Z SAM można korzystać używając danych dotyczących obszarów lądowych z jakiegokolwiek innego modelu, unikając w ten sposób zakłóceń powodujących zmiany w ocenie emisji gazów cieplarnianych wynikające z zastosowania rożnych modeli[20].

W przypadku poszczególnych upraw, różne modele dają różne rezultaty dla tej samej uprawy. Literatura tematu zawiera przeważnie tabele dotyczące istotnych dla USA upraw roślin energetycznych, tj. głównie kukurydzy oraz, w pewnym stopniu, soi. Streszczenie wyników dla wyżej wspomnianych dwóch upraw roślin energetycznych zamieszczono w poniższej tabeli.

Zmiana sposobu użytkowania gruntów w g/MJ[21] | Etanol z kukurydzy | Biodiesel z soi |

Searchinger et.al. (2008) | 156 | 165-270 |

CARB (2009) | 45 | 63 |

EPA (2010) | 47 | 54 |

Hertel et.al. (2010) | 40 | - |

Tyner et.al (2010) | 21 | - |

IFPRI MIRAGE (2010) | 54 | 75 |

Tabela 2: Streszczenie wartości emisji spowodowanych zmianą sposobu użytkowania gruntów dla poszczególnych upraw roślin energetycznych (przegląd literatury)

Rezultaty przedstawione powyżej są wynikiem zastosowania różnych modeli opartych na różnorodnych założeniach. Jak wynika z powyższej tabeli, wyniki znacznie się od siebie różnią, wskazując na braki i niejasności związane z modelowaniem (pośredniej) zmiany użytkowania gruntów – np. wartości dla bioetanolu z kukurydzy wahają się między 21 a 156 g/MJ.

Pochodzenie geograficzne upraw energetycznych może również być istotną zmienną w szacowaniu (pośredniej) zmiany użytkowania gruntów spowodowanej przed dane biopaliwo. Jednak zmienna ta nie została uwzględniona w dotychczasowym modelowaniu tego procesu ze względu na fakt, że nie jest to prawdopodobnie możliwe przy użyciu dostępnych obecnie modeli.

W trakcie badania porównawczego modeli przeprowadzonego przez Wspólne Centrum Badawcze Komisji skontaktowano się z głównymi zespołami modelującymi, które były odpowiedzialne za modelowanie (pośredniej) zmiany sposobu użytkowania gruntów. Zorganizowano dwa spotkania ekspertów w celu uzgodnienia sposobu przeprowadzenia takiego porównania, przedyskutowania rezultatów badań oraz ustalenia zakresu w jakim należy poprawić dane podstawowe. Oszacowana w ramach modeli (pośrednia) zmiana użytkowania gruntów mieściła się w zakresie od 223 do 743 kha na Mtoe etanolu użytego w UE oraz w zakresie od 242 do 1928 kha na Mtoe biodiesla użytego w UE. Dla porównania, zgodnie ze scenariuszami AGLINK-COSIMO (przeprowadzonymi przez OECD w ramach badania porównawczego modeli) dla brazylijskiej trzciny cukrowej oraz etanolu z USA emisje kształtują się na poziomie 134 i 574 kha na Mtoe. Szacowane wyniki ze scenariuszy IFPRI MIRAGE wynoszą ok. 100 kha na Mtoe. We wspomnianych pracach badano przyczyny różnic na danych obszarach lądowych. Głównymi czynnikami wpływającymi na wyniki były: część zbiorów zachowana w formie produktów ubocznych, zmniejszenie konsumpcji żywności i pasz[22], wzrost plonów oraz skutki przeniesienia upraw. Badanie porównawcze modelowania wykazało ponadto, że obecne modele nie oddają pewnej liczby czynników, które, jeśli uwzględnione, zwiększyłyby wpływ szacowanej zmiany użytkowania gruntów. Do wspomnianych czynników należą emisje spowodowane przekwalifikowaniem torfowisk[23]. Niezależnie od (pośredniej) zmiany użytkowania gruntów omawianej w niniejszym sprawozdaniu, modele nie obejmują przynajmniej dwóch dodatkowych źródeł wzrostu emisji: emisji wywołanych intensyfikacją upraw ze względu na wzrost cen oraz dodatkowych emisji z upraw na obszarach marginalnych, a nie na istniejących polach uprawnych.

W przeglądzie literatury omawiano między innymi różne braki i wątpliwości związane z modelowaniem, które w znacznej mierze opiera się na zasadach ekonomicznych powodujących, że podejmowanie decyzji np. odnośnie do zmiany użytkowania gruntów ogranicza się do problemu optymalizacji kosztów. Wiadomo jednak, że w rzeczywistości wpływ na to, jaka zmiana użytkowania gruntów ma miejsce oraz gdzie ona zachodzi, ma kilkanaście niezwiązanych z gospodarką czynników. Kilka z tych czynników zależy od decyzji politycznych (użytkowanie gruntów i polityka rolna, prawa do ziemi itd.) inne związane są z cechami instytucjonalnymi (bliskość infrastruktury i rynków zbytu, prawodawstwo dotyczące użytkowania gruntów). Z tego powodu nieuniknione są pewne ograniczenia pojęciowe. Chociaż ceny wpływają na decyzje dotyczące uprawianych roślin, nie są one jedynym czynnikiem decydującym o wyborze obszaru pod uprawy[24].

Pomimo wspomnianych ograniczeń pojęciowych, można uznać że najlepszą dostępną metodologią szacowania (pośredniej) zmiany użytkowania gruntów jest korzystanie z modeli ekonomicznych, które zakładają, że decyzje podejmowane są w oparciu o ceny względne[25]. W ramach modelowania ekonomicznego pozostanie jednak zawsze pewien zakres nierozwiązanych kwestii, wpływających w znacznym stopniu na wyniki. Modelowanie zależne jest od założeń, przede wszystkim związanych z: postępowaniem z produktami ubocznymi[26], istniejącymi zbiorami[27], zbiorami marginalnymi[28], konsumpcją żywności i pasz[29], klasyfikacją gruntów[30], elastycznościami[31], wartościami pierwiastka węgla[32], typem przekwalifikowanego gruntu[33], modelowaniem pastwisk[34] oraz przyczynami wylesiania[35]. Zrozumienie tych kwestii w ostatnim czasie znacząco się rozwinęło, jednak istnieją nadal pewne wątpliwości i braki.

W przeglądzie literatury wykazano ponadto, iż obecne modele nie są w stanie oddać szeregu czynników, w tym przekwalifikowania lasów na torfowiskach, które prowadzić może do znacznego zwiększenia emisji dwutlenku węgla. Jednak większość takich czynników, w przypadku ich uwzględnienia, zmniejszyłaby szacowany wpływ zmiany użytkowania gruntów. Należą do nich: przypisanie wszystkich emisji zwiększaniu obszarów uprawnych, podczas gdy wylesianie może być jednocześnie powodowane pozyskiwaniem drewna i zwiększaniem obszarów uprawnych; poprawa współczynnika produktywności w odpowiedzi na wzrastający popyt na biopaliwa[36], zmiany strukturalne[37]; oraz zawartość białka w różnych paszach i produktach ubocznych, na co rzadko zwraca się uwagę[38]. Ponadto skutki stosowania wiążących kryteriów zrównoważonego rozwoju dla biopaliw, określonych w dyrektywach (które w modelach przedstawia się jako nie posiadające żadnego wpływu) nie zostały uwzględnione. Wreszcie, w przeglądzie literatury zauważa się, że w celu porównania skutków emisji gazów cieplarnianych w ramach omawianej polityki istotne jest porównanie sumy bezpośrednich emisji z biopaliw i emisji pochodzących z nieoszacowanej pośredniej zmiany użytkowania gruntów ze zmniejszeniem wydobycia paliw kopalnych na skutek korzystania z biopaliw.

MIęDZYNARODOWE DZIAłANIA REGULACYJNE W ZAKRESIE POśREDNIEJ ZMIANY UżYTKOWANIA GRUNTÓW

W Stanach Zjednoczonych korzystanie z biopaliw wspierane jest na poziomie federalnym. Ustalono również różne cele dla różnych typów biopaliw: obowiązuje minimalny, 20 % poziom redukcji emisji gazów cieplarnianych, wyższy w przypadku biopaliw drugiej generacji (odpowiednio 50 % lub 60 %). Redukcje emisji gazów cieplarnianych były ustalane dla różnych typów biopaliw za pomocą oceny cyklu życiowego w celu określenia, czy spełniają one odpowiednie wymagania progowe (dany typ biopaliwa spełnia wymagania progowe lub ich nie spełnia; podmioty gospodarcze nie mają możliwości przedstawienia dowodów faktycznych emisji). Analiza ta obejmuje emisje spowodowane (pośrednią) zmianą użytkowania gruntów określoną za pomocą modelowania, wprowadzając rozróżnienie pomiędzy zmianą użytkowania gruntów na poziomie krajowym i międzynarodowym. Przeszłe przydziały emisji stosuje do 2022 r. dla istniejących instalacji.

W Stanach Zjednoczonych Kalifornia wdrożyła na poziomie stanu normę dotyczącą paliw o niskiej zawartości węgla[39]. Poznanie cykli życiowych emisji gazów cieplarnianych dla wszystkich paliw w zakresie istniejącego prawodawstwa jest konieczne dla jego stosowania. Czynniki emisji gazów cieplarnianych opracowano dla różnych paliw oraz emisji spowodowanych przez (pośrednią) zmianę użytkowania gruntów.

Pewna liczba krajów wdrożyła działania mające na celu zapobieganie zwiększaniu obszarów uprawnych kosztem obszarów zasobnych w pierwiastek węgla. Jednym z przykładów takiego działania jest Brazylia, będąca producentem biopaliw z największym doświadczeniem historycznym, która wdrożyła system agroekologicznych stref dla trzciny cukrowej w celu odpowiedniego zarządzania zwiększaniem się terenów upraw roślin energetycznych oraz jednoczesnej poprawy warunków ochrony obszarów wrażliwych. Obecnie, zgodnie z kryteriami środowiskowymi, wspomniane środki uzupełnia się o system podziału na strefy obejmujący działania w regionie Amazonii. Argentyna, główny eksporter biopliw do UE, wprowadziła moratorium na wycinkę lasów naturalnych do czasu sporządzenia przez każdą argentyńską prowincję inwentarza gruntów oraz planu zarządzania nimi, jak również podjęcia zobowiązania do przeprowadzenia badań wpływu na środowisko przed zatwierdzeniem jakiejkolwiek wycinki lasów. Prowincje argentyńskie rozpoczęły wcielanie w życie polityki podziału na strefy, określając tereny na których ekspansja rolnicza jest zakazana ze względu na czynniki środowiskowe oraz obszary, gdzie ekspansja rolnicza jest dozwolona. Norwegia i Indonezja podpisały szczegółowy list intencyjny w sprawie współpracy dotyczącej redukowania emisji gazów cieplarnianych spowodowanych wylesianiem i degradacją lasów, w ramach której Norwegia zobowiązała się dostarczyć fundusze przeznaczone na poprawę zdolności Indonezji w tym zakresie, włączając w to zawieszenie wszystkich nowych koncesji na konwersję torfowisk i lasu naturalnego.

W ramach Globalnego Partnerstwa na rzecz Bioenergii[40], w którym uczestniczą: Komisja i siedem państw członkowskich UE, jak również Argentyna, Brazylia, USA i inne kraje produkujące biopaliwa, prowadzone są prace nad opracowaniem zestawu odpowiednich, praktycznych, naukowych i dobrowolnych kryteriów oraz wskaźników dotyczących stabilności bioenergii. Wspomniane kryteria i wskaźniki służą jako wskazówki dla wszelkich analiz dotyczących bioenergii na poziomie krajowym, jak również mają na celu informowanie decydentów oraz ułatwianie zrównoważonego rozwoju bioenergii w taki sposób, by był on zgodny z wielostronnymi zobowiązaniami handlowymi. W ramach Partnerstwa poczyniono już postępy w tym zakresie, chociaż kwestia pośredniej zmiany użytkowania gruntów jest jednym z zagadnień poddanych dalszej dyskusji.

STRESZCZENIE ODPOWIEDZI UZYSKANYCH W RAMACH KONSULTACJI

W ramach pierwszego etapu działań przeciwdziałających pośredniej zmianie użytkowania gruntów Komisja Europejska przeprowadziła w lipcu 2009 r. wstępne konsultacje w sprawie ośmiu potencjalnych kierunków polityki w odpowiedzi na pośrednią zmianę użytkowania gruntów.

Otrzymano w sumie 71 komentarzy[41]. Większość przedstawicieli przemysłu, stowarzyszeń rolników oraz państw zamorskich wspierało stanowisko polegające na niepodejmowaniu żadnych działań w tym zakresie, lub wspierało działania obejmujące przeciwdziałanie pośredniej zmianie użytkowania gruntów w ramach szerszej polityki – poprzez międzynarodowe akcje na rzecz ochrony obszarów zasobnych w pierwiastek węgla i/lub rozszerzenie kryteriów zrównoważonego rozwoju na wszystkie artykuły rolne. Większość NGO oraz przedstawicieli przemysłu sektorów innych niż biopaliwa wsparło włączenie emisji spowodowanych pośrednią zmianą użytkowania gruntów do istniejących szacunków emisji gazów cieplarnianych dla biopaliw. Państwa członkowskie prezentowały różne opinie na ten temat.

Po publikacji stosownych prac analitycznych w lipcu 2010 r., Komisja rozpoczęła drugą turę społecznych konsultacji. Miały one na celu stwierdzenie, czy wspomniane prace analityczne dostarczyły odpowiednich podstaw do określenia znaczenia pośredniej zmiany użytkowania gruntów, czy istnieje konieczność podjęcia działań w tym zakresie oraz, jeżeli taka konieczność zachodzi, jakie działania należałoby przedsięwziąć. W ramach konsultacji przedstawiono również wykaz potencjalnych kierunków polityki.

Otrzymano w sumie 145 komentarzy[42]. Większość respondentów podzieliła się na dwie grupy. Respondenci ze stowarzyszeń rolników oraz państw zamorskich uważali, że prace analityczne nie dostarczyły dobrej podstawy do określenia istotności zagadnienia pośredniej zmiany użytkowania gruntów. Zdaniem tych respondentów nie należy podejmować żadnych dodatkowych działań związanych z polityką w dziedzinie biopaliw, chociaż wielu z nich wspierało działania w zakresie międzynarodowych porozumień mających na celu ochronę obszarów zasobnych w pierwiastek węgla. Z drugiej strony większość NGO i kilku przedstawicieli przemysłu z sektorów innych niż sektor biopaliw było zdania, że dalsze działania są konieczne, oraz domagało się włączenia emisji spowodowanych pośrednią zmianą użytkowania gruntów do istniejących szacunków emisji gazów cieplarnianych dla biopaliw. Inna grupa respondentów była zdania, że działania takie mogą być potrzebne, preferowała przy tym jednak różnorodność stosowanych środków. Państwa członkowskie prezentowały rozbieżne stanowiska w tej kwestii.

Po konsultacjach społecznych, w imieniu Komisji WCB zorganizowało w listopadzie konsultacje eksperckie, gromadząc w ich ramach uznanych naukowców i specjalistów w tej dziedzinie. Konsultacje te miały na celu przedyskutowanie głównych nieścisłości związanych z szacowaniem pośredniej zmiany użytkowania gruntów[43].

WSTęPNE WNIOSKI ORAZ DALSZE DZIAłANIA

Energia ze źródeł odnawialnych, w tym z biopaliw jest istotnym elementem strategii UE w zakresie energii i przeciwdziałania zmianie klimatu. W tym kontekście stabilny i przewidywalny klimat inwestycyjny stworzony przez dyrektywę w sprawie odnawialnych źródeł energii, ustanawiającą surowe kryteria zrównoważonego rozwoju dla biopaliw i biopłynów, w tym kryteria dotyczące ich wyników w zakresie zmniejszania emisji gazów cieplarnianych, powinien zostać zachowany; istotne jest również przestrzeganie ambitnych celów dotyczących redukcji natężenia emisji gazów cieplarnianych w transporcie, zawartych w dyrektywie w sprawie jakości paliwa.

Jeżeli chodzi o pośrednią zmianę użytkowania gruntów, Komisja uważa, że możliwe jest wyciągnięcie kilku wniosków na podstawie przeprowadzonych do tej pory prac. Komisja uznaje, iż w przyszłości należy zająć się szeregiem braków i wątpliwości związanych z modelowaniem, koniecznym dla oszacowania skutków pośredniej zmiany użytkowania gruntów, co może znacznie wpłynąć na wyniki prac analitycznych przeprowadzonych do tej pory. Dlatego też Komisja będzie kontynuować prace w tej dziedzinie, aby zapewnić podejmowanie decyzji dotyczących omawianej polityki w oparciu o najbardziej wiarygodne badania naukowe oraz aby sprostać w przyszłości swoim zobowiązaniom w zakresie sprawozdawczości.

Komisja przyznaje, że pośrednia zmiana użytkowania gruntów może mieć wpływ na redukcje emisji gazów cieplarnianych związanych z biopaliwami, co może spowodować zmniejszenie ich wkładu w realizację celów omawianej polityki pod pewnymi warunkami i wobec braku interwencji. Komisja uznaje zatem, że w przypadku gdy podjęcie środków jest konieczne, działania w zakresie pośredniej zmiany użytkowania gruntów powinny być przeprowadzane przy użyciu zasady ostrożnego zarządzania zasobami.

Komisja kończy obecnie ocenę skutków regulacji, która będzie się koncentrować na ocenie następujących wariantów polityki:

1) niepodjęcie żadnych działań w najbliższym okresie, kontynuacja obserwacji,

2) podniesienie progu redukcji emisji gazów cieplarnianych dla biopaliw,

3) wprowadzenie dodatkowych wymogów w zakresie zrównoważonego rozwoju dla niektórych kategorii biopaliw,

4) przypisanie pewnej ilości emisji gazów cieplarnianych biopaliwom, odzwierciedlając w ten sposób szacowany wpływ pośredniej zmiany użytkowania gruntów.

Komisja przedstawi ocenę skutków regulacji, w stosownych przypadkach wraz z wnioskiem ustawodawczym zmieniającym dyrektywę w sprawie odnawialnych źródeł energii oraz dyrektywę w sprawie jakości paliw najpóźniej do lipca 2011 r.

[1] Zgodnie z ostatnio przedłożonymi krajowymi planami działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych szacuje się, że biopaliwa będą odpowiadać za ok. 9 % całkowitego zużycia energii przez sektor transportu w 2020 r.

[2] Kryteria zrównoważonego rozwoju odnoszą się również do „biopłynów” używanych do produkcji elektryczności oraz ogrzewania i chłodzenia.

[3] W czerwcu 2010 r. Komisja przyjęła dwa komunikaty mające na celu uproszczenie stosowania kryteriów zrównoważonego rozwoju zawartych w dyrektywach, w tym np. przez uznanie dobrowolnych systemów.

[4] Wymogi zawarte w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii odnoszą się również do biopłynów. Dlatego, w stosownych przypadkach, odniesienia do biopaliw w niniejszym sprawozdaniu stosują się również do biopłynów.

[5] Artykuł 7d ust. 6 dyrektywy 2009/30/WE oraz art. 19 ust. 6 dyrektywy 2009/28/WE.

[6] Istnieją również ograniczenia związane z szczególnymi terenami, których przekwalifikowanie nie jest dozwolone, patrz art. 17 dyrektywy 2009/28/WE i art. 7b dyrektywy 2009/30/WE.

[7] Dane statystyczne FAO. Należy zwrócić uwagę na istotną różnicę pomiędzy „obszarem zbioru” a „gruntami uprawnymi”. Podwojenie zbioru na danym obszarze podwoi wielkość „obszaru zbioru” natomiast nie będzie mieć wpływu na wielkość gruntów uprawnych.

[8] Jednakże jeżeli są to grunty o niskiej wydajności rolnej, które zostały niedawno porzucone, wówczas można oczekiwać, że przyszła produkcja będzie wykazywać zbiory poniżej średniej, co doprowadzi do wzmożonego zapotrzebowania na grunty rolne lub do zwiększenia użycia nawozów. Ponadto, jeżeli wspomniany obszar jest w trakcie zalesiania, jego powtórne przekształcenie na grunty rolne może zaowocować zwiększeniem emisji dwutlenku węgla.

[9] Modele nie rozróżniają pośredniej i bezpośredniej zmiany sposobu użytkowania gruntów.

[10] http://ec.europa.eu/energy/renewables/studies/land_use_change_en.htm

[11] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm

[12] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm

[13] „Biopaliwa: nowa metodologia w celu oszacowania emisji gazów cieplarnianych spowodowanych globalną zmianą sposobu użytkowania gruntów” ("Biofuels a new methodology to estimate GHG emissions from global land-use change"), http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/download/EU_report_24483_Final.pdf

[14] Punkt odniesienia alternatywnego scenariusza zakłada bardzo niski poziom upowszechnienia biopaliw ze względu na usunięcie głównych strategicznych zachęt.

[15] Punkt odniesienia alternatywnego scenariusza zakłada, że poziom rozpowszechnienia biopaliw z 2008 r. zostanie utrzymany.

[16] Emisje spowodowane zmianą sposobu użytkowania gruntów rozłożone są na 20 lat.

[17] Zob. slajd 34 prezentacji Davida Laborde, przedstawiciela IFPRI na drugim spotkaniu konsultacyjnym (dnia 26 października 2010 r.), dostępny na stronie: http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/doc/public_consultation_iluc/global_trade_environmental_impact_study_eu_biofuels_mandate.pdf

[18] Wartości marginalne oblicza się, dodając, dla każdej z upraw osobno, 0,1 % całkowitej konsumpcji biopaliw w UE do konsumpcji w 2020 r. Marginalny wzrost daje niespodziewane wyniki ze względu na wysoką zależność od szczególnych skutków marginalnych w strefie agroekonomicznej ostatniej marginalnej jednostki biopaliwa. Skutkuje to w przypadku etanolu z buraka cukrowego zmianą emisji gazów cieplarnianych z 16 g/MJ do 65g/MJ w wyniku zmiany scenariusza ze status quo na scenariusz wolnego handlu bez ceł na przywóz bioetanolu. Spowodowane jest to faktem, że kiedy używa się buraka cukrowego do produkcji bioetanolu, konieczny jest dodatkowy przywóz cukru (nie buraka cukrowego) z obszarów (Afryka lub Południowo-Wschodnia Azja) o wysokiej zawartości węgla.

[19] Przeprowadzane są dodatkowe modelowe scenariusze w ramach modelu IFPRI-MIRAGE w celu zagwarantowania odpowiedniego ujęcia najbardziej aktualnych szacunków odnośnie do popytu w 2020 r. w państwach członkowskich. Przeprowadzana jest również analiza wrażliwości mająca na celu dostarczenie lepszej charakterystyki rozkładu prawdopodobieństwa związanego z wartościami emisji wywołanych pośrednią zmianą użytkowania gruntów dla poszczególnych upraw.

[20] Wspólne Centrum Badawcze rozszerzy stosowanie metodologii alokacji przestrzennej (SAM) na scenariusze zakładające wyższy popyt niż scenariusz podstawowy IFPRI-MIRAGE (5,6 %) Rozważona zostanie również możliwość stosowania tej metodologii w celu obliczenia wartości emisji dla poszczególnych upraw.

[21] Wyniki przedstawiono w 20 letnim okresie.

[22] W ramach porównywanych modeli ekonomicznych szacuje się, że część roślin energetycznych przeznaczonych do produkcji biopaliw pochodzi ze zmniejszonej konsumpcji żywności i pasz, co może znacznie zmniejszyć spodziewane emisje wywołane (pośrednią) zmianą użytkowania gruntów.

[23] Modele nie biorą odpowiednio pod uwagę emisji wywołanych utlenianiem torfu następującym w wyniku procesu osuszania wymaganego w procesie produkcji oleju palmowego, co może powodować niedoszacowanie emisji o rząd wielkości.

[24] Nawet w przypadku znacznych, dodatkowych inwestycji w gromadzenie danych oraz ich analizę, wydaje się, że istnieją ograniczenia odnośnie do poprawy ilościowych danych szacunkowych dotyczących roli danego czynnika wpływającego na zmianę użytkowania gruntów.

[25] Ostatnio pojawiło się nowe, alternatywne podejście, które korzysta raczej z metodologii „przyczynowo-opisowej”, w ramach której decydujące wyniki, w tym dane statystyczne i historyczne opierają się na wiedzy ekspertów i zainteresowanych stron (E4tech2010)

[26] W ramach produkcji surowców do biopaliw wytwarzane są znaczne ilości produktów ubocznych. Większość modeli bierze to obecnie pod uwagę, chociaż w różnym zakresie, co znacznie wpływa na ich końcowe wyniki. Produkty uboczne często zastępują produkty używane do produkcji pasz, w ten sposób uwalniając grunty rolne, które musiałyby zostać wykorzystane do produkcji takich pasz.

[27] Zakłada się, że zwiększenie plonów postępuje w tempie historycznym; jednak prognozy takie charakteryzują się dużą dozą niepewności,

[28] Nie ma wielu dowodów empirycznych dotyczących zmian w zakresie zbiorów marginalnych.

[29] Modele ekonomiczne zakładają, że popyt jest funkcją ceny oraz przedstawiają różne założenia co do sposobu, w jaki popyt na biopaliwa wpłynie na rynki towarowe żywności i pasz.

[30] Dostępność gruntów oraz ich klasyfikacja wnosi istotny wkład do modelowania zmiany użytkowania gruntów, chociaż liczby i terminologia nie są jednolite w różnych zestawach danych.

[31] Elastyczności są zazwyczaj szacowane na podstawie danych z krajów rozwiniętych, podczas gdy modele sugerują, że pośrednia zmiana użytkowania gruntów ma zazwyczaj miejsce w krajach rozwijających się.

[32] Wartości pierwiastka węgla przypisane różnym rodzajom roślinności oraz gleb różnią się znacznie w zależności od badania, oraz odgrywają istotną rolę w określaniu wpływu pośredniej zmiany użytkowania gruntów

[33] Typ gruntu przekwalifikowanego na grunt rolny ma ogromne znaczenie, ponieważ zawartość pierwiastka węgla jest różna w poszczególnych typach gruntów. Ze względu na zbyt ukierunkowaną rozdzielczość przestrzenną, różnice regionalne mogą zostać utracone w skupiskach geograficznych.

[34] Pastwiska dla zwierząt pokrywają duże obszary i stanowią potencjalne grunty pod uprawę. Występują jednak duże różnice między poszczególnymi modelami w zakresie modelowania pastwisk oraz ich powiązań z rynkami pasz oraz gruntami rolnymi. Założenia te mają ogromny wpływ na wyniki końcowe, ponieważ pastwiska pokrywają znaczną część powłoki ziemskiej oraz mają stosunkowo niski udział pierwiastka węgla.

[35] Przyczyny wylesiania są złożone, mają na nie wpływ władze lokalne, prawa użytkowania gruntów i polityka gospodarcza. Z tego powodu nie jest możliwe dokładne odzwierciedlenie rzeczywistych działań w modelach, w których podejmowanie decyzji w tym zakresie opiera się wyłącznie na racjonalnych, gospodarczych przesłankach.

[36] Wzrastająca produkcja jest funkcją złożonego zestawu zmiennych, w tym zwiększonych nakładów inwestycyjnych oraz badań wynikających z polityki w zakresie biopaliw. Uchwycenie tego wpływu w modelach jest jednak utrudnione.

[37] Zmiany strukturalne są trudne do przewidzenia w modelach, ponieważ elastyczności opierają się na danych historycznych. Zgodnie z modelami znaczny wzrost użytkowania gruntów , np. w WNP jest mało prawdopodobny, chociaż taka zmiana strukturalna mogłaby mieć miejsce zarówno w scenariuszu odniesienia jak i w scenariuszu polityki.

[38] W ten sposób obszar zachowany od upraw ze względu na korzystanie z produktów ubocznych nie jest odpowiednio oszacowany. Na przykład, w UE mączka sojowa, która w 97 % pochodzi z przywozu, jest głównym źródłem białka. Istnieją zatem znaczne możliwości w zakresie stosowania substytutów produktów.

[39] http://www.arb.ca.gov/fuels/lcfs/lcfs.htm

[40] http://www.globalbioenergy.org/

[41] Wszystkie odpowiedzi dostępne są na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm

[42] Wszystkie odpowiedzi znajdują się na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm

[43] Wszystkie uwagi dostępne są na stronie internetowej: http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/