W dokumencie roboczym służb Komisji w sprawie śródokresowego przeglądu dokładnie omówiono wszystkie aspekty zawarte w niniejszym komunikacie. Zawiera on również średnioterminowe prognozy płatności wraz z prognozą zapotrzebowania na płatności do 2020 r., z uwzględnieniem wniosków dołączonych do niniejszego przeglądu. Stwierdzono w nim, że obecny pułap płatności byłby zaledwie wystarczający: po okresie narastania bezprecedensowych zaległości w 2014 r., opóźnienia we wdrożeniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych pozostawiłyby znaczne marginesy płatności w latach 2016 i 2017, przed gwałtownym zwiększeniem potrzeb w zakresie płatności pod koniec przedmiotowego okresu.

Likwidacja luki inwestycyjnej pozostałej po kryzysie finansowym i gospodarczym, jak również wspieranie zatrudnienia, szczególnie dla ludzi młodych, pozostają kluczowymi wyzwaniami dla Unii. W oparciu o dotychczasowe doświadczenie we wdrażaniu Komisja zidentyfikowała szereg udanych programów i instrumentów i proponuje zwiększyć ich finansowanie o dodatkowe środki. Obejmuje to w szczególności Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych i program „Horyzont 2020”, instrument „Łącząc Europę”, Erasmus+, program COSME i Inicjatywę na rzecz zatrudnienia ludzi młodych.

W związku z tym proponuje się zmianę rozporządzenia w sprawie WRF, aby jeszcze bardziej zwiększyć potencjał instrumentu elastyczności i rezerwy na pomoc nadzwyczajną oraz wyeliminować szereg ograniczeń, które zmniejszają skuteczność instrumentów umożliwiających ponowne wykorzystanie marginesów dostępnych z poprzednich lat budżetowych. Ponadto proponuje się utworzenie rezerwy UE na wypadek kryzysów na finansowanie działań podejmowanych w odpowiedzi na sytuacje kryzysowe, takie jak obecny kryzys migracyjny, a także wydarzeń mających poważne skutki humanitarne i odnoszące się do bezpieczeństwa. Rezerwa byłaby pokrywana ze środków umorzonych ze wszystkich działów WRF. Nie zwiększyłoby to łącznych pułapów zobowiązań i płatności w ramach uzgodnionych wieloletnich ram finansowych.

Ponieważ wyzwania związane z migracją i bezpieczeństwem wynikają ze zmian geopolitycznych i społecznych, którymi należy zająć się w perspektywie długookresowej, budżet UE musi w dalszym ciągu rozwijać swoją zdolność do wspierania zarządzania przepływami migracyjnymi, a także ochrony i integracji uchodźców i zwalczania podstawowych przyczyn migracji. Jest to jeden z głównych celów pakietu wniosków ustawodawczych, który towarzyszy niniejszemu przeglądowi i przewiduje zapewnienie dodatkowych środków finansowych na migrację i bezpieczeństwo w ramach obecnych WRF, a także dalsze wzmocnienie elastyczności w przypadku nieprzewidzianych okoliczności.

Wieloletnie ramy finansowe (WRF) na lata 2014 – 2020 zostały uzgodnione w 2013 r. w kontekście kryzysu gospodarczego i finansowego oraz nadwyrężonych finansów publicznych w wielu państwach członkowskich. W związku z tym w WRF położono silny nacisk na inwestycje w obszarach przynoszących UE wartość dodaną, tak aby pobudzić wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy. Wieloletnie ramy finansowe wzmocniły powiązania pomiędzy budżetem UE i niezbędnymi reformami administracyjnymi i strukturalnymi w państwach członkowskich poprzez wprowadzenie konkretnych uwarunkowań. Wprowadzono podejście do budżetowania oparte w większym stopniu na wynikach, a także uproszczone mechanizmy realizacji, tak aby możliwe było szybkie uzyskanie wyników. Innowacyjne techniki i instrumenty zwiększyły zdolność budżetu UE do reagowania na nowe wyzwania i do przyciągania środków publicznych i prywatnych.

W ramach obecnych WRF dokonano szczególnej alokacji w wysokości 3,2 mld EUR (jednocześnie kwota w takiej samej wysokości została przekazana ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego) na stworzenie specjalnej inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych (YEI). Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych stanowi wsparcie ukierunkowane na młodych bezrobotnych żyjących w regionach, w których stopa bezrobocia wśród młodzieży przekracza 25 %. W ramach tej inicjatywy doszło do znacznych opóźnień w ustanawianiu programów, wyznaczaniu organów i składaniu wniosków o płatność. Teraz jednak, gdy struktury w ramach inicjatywy faktycznie istnieją, pierwsze oceny wskazują na znacznie większe szanse znalezienia zatrudnienia lub kontynuowania studiów w późniejszym terminie dla młodych ludzi, którzy otrzymali wsparcie z Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych. Do chwili obecnej z inicjatywy tej skorzystało ponad 1,3 mln młodych ludzi, co wykracza poza wstępne szacunki.

Ze względu na ich potencjalny wpływ na zatrudnienie i wzrost gospodarczy konieczne są natychmiastowe działania w celu przyspieszenia wdrożenia EFSI. Komisja wezwała państwa członkowskie do zakończenia procesu wyznaczania instytucji zarządzających i instytucji certyfikujących, przedłożenia wniosków w sprawie dużych projektów i wdrażania działań na rzecz osiągnięcia postępów w spełnianiu uwarunkowań ex ante w celu przyspieszenia realizacji projektów. Będzie ona w dalszym ciągu oferować wsparcie techniczne dla państw członkowskich mających problemy z wdrażaniem.

Utworzenie tych nowatorskich struktur wymaga czasu i zasobów w fazie początkowej, tak aby zapewnić warunki konieczne do skutecznego wydatkowania. Zarówno te okoliczności, jak i późne przyjęcie aktów prawnych oraz wprowadzenie ogólnej reguły umorzenia „n+3”, która znacznie złagodziła dyscyplinę regulacyjną w odniesieniu do tempa wdrażania, przyczyniły się do opóźnień w przygotowywaniu programów operacyjnych. Ponadto państwa członkowskie skoncentrowały swoje wysiłki na maksymalnej realizacji programów na lata 2007 – 2013 w celu uniknięcia potencjalnej straty alokacji.

Nowe ramy prawne dotyczące wdrażania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI) uzgodnione na lata 2014 – 2020 wprowadziły szereg przepisów mających na celu zwiększenie efektywności funduszy oraz ich europejskiej wartości dodanej. W szczególności umożliwiają one koncentrację zasobów na cele krajowe, które zgodnie z zaleceniami dla poszczególnych krajów stanowią przełożenie najważniejszych celów strategii „Europa 2020”. Ustanawiają one ramy oceny wyników w oparciu o wymierne wskaźniki i cele związane z uwolnieniem rezerwy na wykonanie oraz wprowadzają również uwarunkowania ex ante i tworzą ściślejsze powiązania z unijnym zarządzaniem gospodarczym. W związku z tym EFSI będą wspierać reformy strukturalne zgodnie z priorytetami ustalonymi na poziomie UE.

Absorpcję zaległości ułatwia wolniejsze niż przewidywano uruchomienie nowej generacji programów finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, co powoduje powstanie dużych marginesów, które były dostępne w ramach pułapów płatności w 2016 r., a tym bardziej w 2017 r. Tymczasowo umożliwia to zaspokojenie nowych potrzeb bez wymagania wniesienia dodatkowych wkładów z budżetów krajowych, jednak istnieje prawdopodobieństwo, że doprowadzi to do znacznej presji na płatności pod koniec okresu WRF, gdy nowe programy będą w pełni operacyjne.

Niewystarczający poziom środków na płatności w budżecie na 2014 r. zbiegł się z wysokimi skumulowanymi potrzebami w zakresie płatności wynikającymi z cyklu realizacji programów spójności z poprzednich WRF. Doprowadziło to do powstania bardzo znacznych zaległości dotyczących nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec roku (24,7 mld EUR na koniec 2014 r.). Uruchomienie instrumentów szczególnych przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie WRF umożliwiło uruchomienie dodatkowych środków na płatności w 2014 r. Oczekuje się, że zaległości płatnicze zostaną wyeliminowane do końca 2016 r.

W perspektywie długoterminowej UE powinna nadal dokładać większych starań na rzecz wyeliminowania podstawowych przyczyn nielegalnej migracji i przymusowych wysiedleń oraz zapewniać społecznościom przyjmującym i odpowiednim instytucjom możliwość budowania zdolności. Będzie to wymagało ponownego zweryfikowania skali i charakteru tradycyjnych modeli współpracy na rzecz rozwoju. Należy dużo większą wagę przykładać do prywatnych inwestorów poszukujących nowych możliwości inwestowania na rynkach wschodzących. Dlatego Komisja przedstawia ambitny plan inwestycji zewnętrznych, który pozwoliłby wyeliminować pierwotne przyczyny migracji i wspierałby partnerów w radzeniu sobie z jej konsekwencjami, przyczyniając się jednocześnie do osiągnięcia innych celów związanych z rozwojem.

Jeśli środki te okażą się niedostateczne, by zaradzić problemom związanym z migracją i bezpieczeństwem, konieczne będzie udostępnienie dodatkowych zasobów. Mogą one być finansowane z wnioskowanej nowej rezerwy UE na wypadek kryzysów, zasilanej w postaci środków pochodzących z ponownego wykorzystania umorzonych zobowiązań.

2,55 mld EUR to kwota konieczna do finansowania skutków budżetowych funkcjonowania Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz wzmocnienia Europolu w latach 2018 – 2020, jak również wniosków Komisji dotyczących Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu, przeglądu dublińskiego wspólnego systemu azylowego, wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych na terenie Unii i systemu wjazdów/wyjazdów, który ma służyć rejestrowaniu danych dotyczących wjazdów i wyjazdów oraz danych dotyczących odmowy wjazdu w przypadku obywateli państw trzecich przekraczających granice zewnętrzne państw członkowskich Unii Europejskiej.

Biorąc pod uwagę uzyskane wyniki, Komisja przedstawia wniosek legislacyjny o przedłużenie okresu EFIS do 2020 r. równolegle z komunikatem dotyczącym śródokresowego przeglądu/rewizji WRF. Niniejszy wniosek przewiduje przesunięcie z instrumentów finansowych „Łącząc Europę” do EFIS w kwocie 500 mln EUR, przesunięcie z instrumentów finansowych „Łącząc Europę” do dotacji z instrumentu „Łącząc Europę” w wysokości 1 146 mln EUR, które to środki zostaną połączone z finansowaniem z EFSI lub z innych instrumentów finansowych przeznaczonych na efektywność energetyczną, a także wykorzystanie 150 mln EUR z nieprzydzielonego marginesu. Powinno to zapewnić maksymalne oddziaływanie środków unijnych, wyeliminowanie nakładania się i zmaksymalizowanie synergii między różnymi dotacjami i instrumentami finansowymi, jak również w odniesieniu do inwestorów prywatnych. Ogólnie rzecz biorąc udostępnione zostanie 1,4 mld EUR dodatkowych środków finansowych przeznaczonych na dotacje transportowe w ramach instrumentu „Łącząc Europę” na finansowanie priorytetowych sieci transgranicznej infrastruktury transportowej w UE.

W przeciwieństwie do opóźnień w programach polityki spójności, programy na rzecz konkurencyjności objęte zarządzaniem bezpośrednim w ramach działu 1A WRF („Inteligentny wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu”), takie jak „Horyzont 2020”, „Łącząc Europę” i COSME, są bardzo silnie rozpowszechnione, a w wyniku zaproszeń do składania wniosków zgłaszanych jest wiele kwalifikowalnych projektów, których wartość często w znacznym stopniu przekracza środki dostępne w budżecie. Ma to również miejsce w przypadku programu Erasmus +, który charakteryzuje się wysoką europejską wartością dodaną w odniesieniu do działań związanych z mobilnością transnarodową, przyczyniając się do rozwoju umiejętności, większej zatrudnialności studentów i mniejszego prawdopodobieństwa bezrobocia.

Równolegle do przeglądu śródokresowego Komisja przedkłada wniosek dotyczący nowego Europejskiego funduszu na rzecz zrównoważonego rozwoju (EFSD), który powinien stanowić filar inwestycyjny planu inwestycji zewnętrznych i który będzie scalał istniejące instrumenty łączone i nową gwarancję EFSD na rzecz zrównoważonego rozwoju.

Proponuje się uruchomienie środków w wysokości 750 mln EUR na potrzeby procesu tworzenia ram partnerstwa oraz 250 mln EUR na Europejski fundusz na rzecz zrównoważonego rozwoju.

Brak stabilności makroekonomicznej i finansowej w krajach sąsiadujących z Unią, pogłębiony przez niedawne kryzysy i konflikty na poziomie regionalnym, doprowadził do coraz większego zapotrzebowania na unijną pomoc makrofinansową w ostatnich latach. Zobowiązania wynikające z pomocy makrofinansowej wzrosły z 1,5 mld EUR w latach 2000 – 2008 do 4,6 mld EUR od 2009 r.. Jednakże skala możliwych operacji związanych z pomocą makrofinansową ogranicza się do ok. 500 mln EUR rocznie w związku z mechanizmem dokonywania wpłat na rzecz Funduszu Gwarancyjnego dla działań zewnętrznych zgodnie z obecnymi WRF.

Utrzymuje się brak stabilności geopolitycznej i gospodarczej w regionie, dlatego prawdopodobnie w nadchodzących latach zapotrzebowanie na pomoc makrofinansową UE pozostanie na historycznie wysokim poziomie. Proponuje się zatem zwiększenie zdolności udzielania pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej z obecnych 0,5 mld EUR do 2 mld EUR rocznie przez zwiększenie finansowania Funduszu Gwarancyjnego dla działań zewnętrznych o 270 mln EUR w latach budżetowych 2019 i 2020.

Ponadto w wyniku zewnętrznego śródokresowego przeglądu zewnętrznych działań EBI objętych gwarancją Funduszu Gwarancyjnego dla działań zewnętrznych (upoważnienie EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich) stwierdzono, że upoważnienie to należy zwiększyć do 30 mld EUR w celu poprawy jego zdolności udzielania pożyczek. Równocześnie EBI zaproponował nową inicjatywę dotyczącą „odporności” służącą szybkiemu uruchomieniu dodatkowego finansowania. Ma ono wspierać zrównoważony wzrost gospodarczy, kluczową infrastrukturę oraz spójność społeczną w krajach południowego sąsiedztwa i Bałkanów Zachodnich.

W związku z powyższym Komisja proponuje zwiększenie upoważnienia EBI do udzielania pożyczek na rzecz państw trzecich o 5,3 mld EUR, tak by wyniosło ono łącznie 32,3 mld EUR. W tym celu należy zwiększyć Fundusz gwarancyjny o 115 mln EUR w latach 2018 – 2020.

Bardziej szczegółowy przegląd i analiza

Wieloletnie ramy finansowe na lata 2014 – 2020 charakteryzują się także licznymi jakościowymi innowacjami, które zostały szeroko omówione w dokumencie roboczym służb Komisji, zwłaszcza bardziej systematyczne stosowanie instrumentów finansowych jako sposobu najbardziej optymalnego wykorzystania niewielkich zasobów w sposób ukierunkowany i w sektorach, w których „przyciąganie” prywatnych inwestycji jest szczególnie wskazane. Jest to szczególnie istotne w kontekście planu inwestycyjnego i EFIS. W dokumencie roboczym służb Komisji przedstawiono również postępy w wypełnieniu politycznego zobowiązania do przeznaczania co najmniej 20 % budżetu UE na działania w dziedzinie klimatu, co już przyniosło znaczące rezultaty w wyniku zachęcania wszystkich zaangażowanych podmiotów na szczeblu UE, państw członkowskich i na szczeblu regionalnym do uwzględnienia kwestii zmiany klimatu w procesie podejmowania decyzji i planowania, chociaż potrzebne są dalsze starania, aby upewnić się, że do 2020 r. można utrzymać globalny cel, jakim są wydatki związane z klimatem na poziomie 20 %. W ramach śródokresowych przeglądów programów WRF ocenione zostaną postępy w kierunku osiągnięcia celu UE, jakim jest 20 % pułap wydatków. Ponadto wzmocnienie programów działu 1A powinno przyczynić się m.in. do osiągnięcia celu założonego w programie „Horyzont 2020”, tj. wpływu na środowisko na poziomie 35 %. Co więcej, wniosek o przedłużenie EFIS 2 określa minimalny cel dla projektów związanych z klimatem.

Wreszcie w dokumencie roboczym służb Komisji opisano, w jaki sposób europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne są wykorzystywane w celu wsparcia należytego zarządzania gospodarczego i realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów.

3.Bardziej elastyczny budżet i jego lepsze ukierunkowanie, by móc zrealizować priorytety i poradzić sobie z nowymi wyzwaniami

Ocena realizacji WRF w połowie okresu i prac prowadzonych równolegle w ramach strategii na rzecz budżetu zorientowanego na rezultaty skłania Komisję do zaproponowania dalszych ulepszeń, tak by w budżecie nacisk położony był na priorytety polityczne i nowe wyzwania; poprawa wydajności i elastyczność w zakresie mobilizowania i dostarczania środków, by reagować na zmieniające się potrzeby; oraz wykazanie wyników przez doskonalenie systemów sprawozdawczości na temat osiągniętych wyników i rozliczalności.

Dalsze ukierunkowanie budżetu na priorytety polityczne i nowe wyzwania

Jak wskazano w poprzednim rozdziale, zastosowanie przesunięcia środków oraz marginesów i instrumentów szczególnych, a także uruchomienie dodatkowego finansowania ze strony państw członkowskich za pośrednictwem Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji i funduszy powierniczych umożliwiło przeznaczenie znacznych dodatkowych środków na reagowanie na nowe wyzwania.

W celu wzmocnienia lub kontynuowania programów, w przypadku których zaobserwowano wysoki popyt i skuteczną absorpcję funduszy w ramach priorytetu, jakim jest zatrudnienie i wzrost gospodarczy, oraz w celu utrzymania zdecydowanej europejskiej reakcji na nowe wyzwania związane z migracją i bezpieczeństwem w nadchodzących latach Komisja wnosi o uruchomienie dalszych środków i udostępnienie dodatkowej kwoty w wysokości 6,3 mld EUR na pozostały okres WRF.

Wraz z projektem budżetu na rok 2017, w którym zaproponowano uruchomienie 1,8 mld EUR z nieprzydzielonych marginesów i instrumentów szczególnych, głównie w celu zarządzania migracją i proponowanego przeznaczenia dodatkowych 4,6 mld EUR wynikających z technicznego dostosowania krajowych kopert finansowych na realizację polityki spójności na lata 2017 – 2020 w celu kontynuacji wysiłków zmierzających do walki z bezrobociem wśród ludzi młodych, wysiłków sprzyjających integracji uchodźców oraz wspieraniu inwestycji za pomocą instrumentów finansowych i w połączeniu z EFIS, wnioski stanowią pakiet finansowy w wysokości 12,8 mld EUR.

Ponadto proponuje się zwiększenie środków za pomocą przesunięć środków z istniejących programów, na przykład na poszerzenie zakresu pomocy udzielanej w ramach unijnego Instrumentu na rzecz Przyczyniania Się do Stabilności i Pokoju.

Poprawa elastyczności i sprawności budżetu w zakresie uruchamiania i dostarczania środków

Inicjatywy zaproponowane w niniejszym przeglądzie śródokresowym wykorzystują marginesy budżetowe przewidziane w WRF. Zdolność budżetu do reagowania na nieprzewidziane wydarzenia do końca okresu obowiązywania WRF byłaby w rezultacie odpowiednio bardziej ograniczona. Zważywszy na szczególnie wysoki poziom niestabilności w krajach sąsiadujących z Unią i związane z tym zagrożenia hybrydowe Komisja wnioskuje o zmianę rozporządzenia w sprawie WRF oraz – w drodze wniosku dotyczącego uproszczenia przepisów finansowych – rozporządzenia finansowego, tak aby dopuścić większą elastyczność budżetu w razie nieprzewidzianych okoliczności. Wnioskowane środki zakładają przede wszystkim podwojenie wielkości instrumentu elastyczności i rezerwy na pomoc nadzwyczajną, wyeliminowanie ograniczeń w korzystaniu z łącznego marginesu na zobowiązania i łącznego marginesu na płatności, tak aby umożliwić pełne korzystanie z bieżących pułapów WRF, nową rezerwę Unii Europejskiej na wypadek kryzysów, utworzenie „rezerwy elastyczności” na rzecz zewnętrznych instrumentów oraz utworzenie funduszy powierniczych także na rzecz polityk wewnętrznych, co powinno ułatwić wdrożenie elastycznych rozwiązań w celu pozyskania środków od państw członkowskich, na przykład w dziedzinie cyfrowej.

By dotrzymać zobowiązań podjętych przez Unię i w razie konieczności umożliwić szybkie działanie, należy zabezpieczyć dostateczne środki na płatności w całym okresie obowiązywania WRF. Z obecnych średniookresowych prognoz dotyczących płatności wynika, że faktyczny ogólny pułap płatności powinien być wystarczający, by zaspokoić potrzeby w zakresie płatności wynikające z obecnych WRF oraz inicjatyw zaproponowanych w przeglądzie śródokresowym – pod warunkiem, że udostępnione płatności dotyczące instrumentów szczególnych wykraczają poza pułapy WRF.

Prostsze przepisy i większe zorientowanie na wyniki