[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 9.11.2010

KOM(2010) 670 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Opinia Komisji w sprawie wniosku Czarnogóry o członkostwo w Unii Europejskiej.

{SEK(2010) 1334 wersja ostateczna}

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Opinia Komisji w sprawie wniosku Czarnogóry o członkostwo w Unii Europejskiej.

A. Wstęp

a) Wniosek o członkostwo

W dniu 15 grudnia 2008 r. Czarnogóra złożyła wniosek o członkostwo w Unii Europejskiej. W dniu 23 kwietnia 2009 r. Rada Unii Europejskiej zwróciła się do Komisji z prośbą o przedstawienie opinii w sprawie tego wniosku, zgodnie z procedurą określoną w art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej, który stanowi: „Każde państwo europejskie, które szanuje wartości, o których mowa w artykule 2, i zobowiązuje się je wspierać, może złożyć wniosek o członkostwo w Unii. O wniosku tym informuje się Parlament Europejski i parlamenty narodowe. Państwo ubiegające się o członkostwo kieruje swój wniosek do Rady, która stanowi jednomyślnie po zasięgnięciu opinii Komisji oraz po otrzymaniu zgody Parlamentu Europejskiego, udzielonej większością głosów jego członków. Brane są pod uwagę kryteria kwalifikacji uzgodnione przez Radę Europejską.”.

Artykuł 2 stanowi, że „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.”.

Są to ramy prawne, w oparciu o które Komisja przedstawia niniejszą opinię.

W czerwcu 2000 r. podczas szczytu w Feira Rada Europejska potwierdziła, że państwa regionu Bałkanów Zachodnich, które uczestniczą w procesie stabilizacji i stowarzyszenia, są „potencjalnymi kandydatami” do członkostwa w UE. Możliwość integracji tych państw z państwami UE została po raz kolejny potwierdzona podczas szczytu Rady Europy w czerwcu 2003 r. w Salonikach; Rada zatwierdziła wówczas „Agendę z Salonik dla Zachodnich Bałkanów”. Agenda ta w dalszym ciągu stanowi fundament polityki, jaką UE prowadzi wobec wspomnianego regionu.

Podczas posiedzenia w grudniu 2006 r. Rada Europejska ponownie dała wyraz zaangażowaniu UE w to, że „przyszłością Bałkanów Zachodnich jest Unia Europejska” oraz przypomniała, że „postępy każdego z państw na drodze do Unii Europejskiej zależą od indywidualnych wysiłków podejmowanych, by spełnić kryteria kopenhaskie i warunki będące podstawą procesu stabilizacji i stowarzyszenia. Zadowalające wyniki danego państwa w zakresie realizacji zobowiązań wynikających z układu o stabilizacji i stowarzyszeniu, w tym postanowień dotyczących wymiany handlowej, będą kluczowym elementem, na podstawie którego UE będzie rozpatrywać wnioski o członkostwo.”. Podczas szczytu ministerialnego przedstawicieli UE i Bałkanów Zachodnich, które odbyło się dnia 2 czerwca 2010 r. w Sarajewie, UE powtórzyła swoje jednoznaczne zobowiązanie do realizacji europejskiej drogi Bałkanów Zachodnich, podkreślając, że w przyszłości państwa zachodniobałkańskie powinny znaleźć się w Unii Europejskiej.

Zgodnie z wymogami Traktatu niniejsza ocena została przeprowadzona z uwzględnieniem warunków kwalifikujących do przystąpienia, które określiła Rada Europejska. Podczas szczytu w Kopenhadze w czerwcu 1993 r. Rada Europejska postanowiła, że:

„Będą one [kraje stowarzyszone Europy Środkowej i Wschodniej] mogły przystąpić do UE niezwłocznie z chwilą, gdy spełniwszy konieczne warunki gospodarcze i polityczne, będą w stanie przyjąć na siebie zobowiązania wynikające z członkostwa.

Członkostwo w Unii Europejskiej wymaga:

- od kraju kandydującego posiadania stabilnych instytucji gwarantujących demokrację, rządy prawa, przestrzeganie praw człowieka i ochronę mniejszości,

- istnienia sprawnej gospodarki rynkowej, jak również zdolności do sprostania konkurencji i siłom rynkowym w ramach Unii;

- [członkostwo zakłada] zdolność kraju kandydującego do przyjęcia stosownych zobowiązań, w tym realizacji celów unii politycznej, gospodarczej i walutowej”.

Istotnym punktem, który należy rozważyć z uwzględnieniem ogólnych interesów Unii i państw kandydujących, jest ponadto zdolność Unii do przyjmowania nowych członków, przy utrzymywaniu dynamicznego tempa integracji europejskiej.

W grudniu 1995 r. podczas szczytu w Madrycie Rada Europejska mówiła o potrzebie „stworzenia warunków stopniowej, harmonijnej integracji państw [ubiegających się], przede wszystkim za pośrednictwem rozwoju gospodarki rynkowej, dostosowania ich administracyjnej struktury oraz stworzenia stabilnego otoczenia gospodarczego i finansowego.”.

W dniu 31 maja 1999 r. Rada określiła warunki uczestnictwa w procesie stabilizacji i stowarzyszenia. Obejmują one współpracę z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla Byłej Jugosławii (MTKJ) oraz współpracę regionalną. Uwarunkowania te stanowią zasadniczy element procesu stabilizacji i stowarzyszenia i zostały włączone do zawartego z Czarnogórą układu o stabilizacji i stowarzyszeniu, który wszedł w życie w maju 2010 r.

W grudniu 2006 r. Rada Europejska zgodziła się, że „strategia rozszerzenia opierająca się na zasadach konsolidacji, warunkowości i komunikacji, połączona ze zdolnością UE do przyjmowania nowych państw, stanowi podstawę odnowionego konsensusu w sprawie rozszerzenia”.

W niniejszej opinii Komisja analizuje wniosek Czarnogóry w oparciu o zdolność tego państwa do spełnienia kryteriów określonych przez Radę Europejską w Kopenhadze w 1993 r., jak również warunków uczestnictwa w procesie stabilizacji i stowarzyszenia. Analizowane są również osiągnięcia Czarnogóry w wykonywaniu jej zobowiązań wynikających z układu o stabilizacji i stowarzyszeniu, w tym przepisów dotyczących wymiany handlowej. Opinia została przygotowana zgodnie z metodami podobnymi do metod stosowanych w przypadku wcześniejszych opinii, z pewnymi dostosowaniami stanowiącymi odzwierciedlenie elementów zawartych w odnowionym konsensusie w sprawie rozszerzenia z 2006 r. Komisja odbyła szereg wizyt eksperckich w Czarnogórze, które skupiały się głównie na dziedzinach objętych kryteriami politycznymi. Takie podejście pozwoliło na dokonanie oceny potencjału administracyjnego czarnogórskich instytucji oraz sposobu wdrażania przepisów. Pomogło to również w lepszej identyfikacji wyzwań i priorytetów dotyczących przyszłych działań. Komisja przeanalizowała zarówno sytuację obecną, jak i perspektywy średnioterminowe. Dla potrzeb niniejszej opinii oraz nie przesądzając o jakiejkolwiek dacie przystąpienia, perspektywę średnioterminową zdefiniowano jako okres pięcioletni.

Szczegółową analizę, na której opiera się niniejsza opinia, zawarto w oddzielnym dokumencie („Sprawozdanie analityczne dla potrzeb opinii w sprawie wniosku Czarnogóry o członkostwo w Unii Europejskiej”[1]). Zgodnie z odnowionym konsensusem w sprawie rozszerzenia sprawozdanie analityczne zawiera wstępne szacunki wpływu, jaki przystąpienie miałoby w kilku kluczowych obszarach polityki. Komisja przedstawi bardziej szczegółowe oceny wpływu dotyczące tych dziedzin polityki na późniejszych etapach procesu poprzedzającego przystąpienie. Ponadto traktat o przystąpieniu Czarnogóry wymagałby technicznych dostosowań instytucji UE w świetle Traktatu o Unii Europejskiej.

b) Stosunki między UE a Czarnogórą

W dniu 3 czerwca 2006 r. Czarnogóra ogłosiła niepodległość, co poprzedzone było przeprowadzonym w dniu 21 maja 2006 r. referendum. W czerwcu 2006 r. UE zdecydowała o nawiązaniu kontaktów z Czarnogórą jako suwerennym państwem, zaś wszystkie państwa członkowskie UE uznały niepodległość Czarnogóry.

W październiku 2007 r. podpisany został układ o stabilizacji i stowarzyszeniu między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi a Czarnogórą[2] oraz umowa przejściowa w sprawie handlu i kwestii związanych z handlem. Umowa przejściowa weszła w życie w styczniu 2008 r., zaś układ o stabilizacji i stowarzyszeniu, po ratyfikowaniu go przez strony, w maju 2010 r. Ogólnie rzecz biorąc, Czarnogóra sprawnie wykonała zobowiązania wynikające z układu o stabilizacji i stowarzyszeniu, w tym przepisy dotyczące wymiany handlowej. W przypadkach, w których pojawiały się problemy, Czarnogóra była otwarta na możliwe rozwiązania i konstruktywnie współpracowała przy ich opracowywaniu.

W dniu 22 stycznia 2007 r. Rada zawarła z Czarnogórą partnerstwo europejskie [3].

Od lutego 2007 r. między UE a Czarnogórą odbywały się spotkania w ramach dialogu politycznego na szczeblu ministerialnym. Dialog polityczny między Komisją Europejską a Czarnogórą miał miejsce od momentu odzyskania przez nią niepodległości. Wspólny komitet, utworzony na mocy umowy przejściowej, odbył dwa spotkania od momentu wejścia w życie umowy przejściowej. Pierwsze posiedzenie Rady Stabilizacji i Stowarzyszenia odbyło się w czerwcu 2010 r. Od 2006 r. odbywają się coroczne międzyparlamentarne posiedzenia przedstawicieli Parlamentu Europejskiego i parlamentu Czarnogóry. Pierwsze posiedzenie Parlamentarnego Komitetu Stabilizacji i Stowarzyszenia odbyło się we wrześniu 2010 r.

Z dniem 19 grudnia 2009 r. obowiązuje wobec obywateli Czarnogóry liberalizacja reżimu wizowego na mocy decyzji Rady, po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego. Ma ona zastosowanie do posiadaczy paszportów biometrycznych, którzy podróżują do strefy Schengen. Uzasadnieniem decyzji były znaczne postępy w obszarze sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa; spełnione zostały również konkretne warunki zawarte w harmonogramie działań na rzecz liberalizacji reżimu wizowego. Od stycznia 2008 r. między Unią Europejską a Czarnogórą obowiązuje umowa o readmisji.

W październiku 2005 r. Czarnogóra podpisała Traktat o Wspólnocie Energetycznej, stając się dzięki temu pełnym członkiem Wspólnoty Energetycznej w Europie Południowo–Wschodniej. W czerwcu 2006 r. Czarnogóra podpisała porozumienie dotyczące utworzenia Wspólnego Europejskiego Obszaru Lotniczego.

Od 2006 r. Czarnogóra bierze czynny udział w gospodarczym i budżetowym nadzorze UE i realizuje ustalenia dotyczące sprawozdawczości, które odnoszą się do potencjalnych państw kandydujących.

W czerwcu 2008 r. rząd Czarnogóry przyjął program krajowy na rzez integracji z Unią Europejską na lata 2008-2012. Dokument ten stanowi program przyjęcia dorobku prawnego, określa priorytety krótko- i średnioterminowe.

Unia Europejska jest najważniejszym partnerem handlowym Czarnogóry. W 2009 r. ponad 40 % towarów importowanych pochodziło z UE, zaś 48 % eksportu skierowane było do państw UE.

Od 1998 r. Czarnogóra otrzymuje pomoc finansową z UE . W okresie od 1998 r. do 2010 r. UE przekazała Czarnogórze łącznie ponad 408,5 mln EUR. W okresie od 1998 do 2006 r. Czarnogóra skorzystała ze wsparcia udzielonego jej w ramach wspólnotowego programu pomocy na rzecz odbudowy, rozwoju i stabilizacji (CARDS); wsparcie to opiewało na kwotę 277,2 mln EUR. W 2007 r. program CARDS zastąpiono programem o nazwie „Instrument Pomocy Przedakcesyjnej”, w ramach którego Czarnogóra otrzymała w okresie od 2007 do 2010 r. wsparcie w kwocie 131,3 mln EUR. Celem Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej jest wsparcie procesu reform w Czarnogórze w kontekście integracji europejskiej, przy czym główny nacisk kładzie się na wprowadzenie dorobku UE, poprawę warunków społeczno-gospodarczych, a także ochronę środowiska naturalnego i zrównoważony rozwój. Z wsparcia finansowego korzysta również społeczeństwo obywatelskie.

Układ o stabilizacji i stowarzyszeniu przewiduje uczestnictwo Czarnogóry w programach UE. Czarnogóra aktywnie uczestniczy w trzech programach UE w ramach perspektywy finansowej na lata 2007-2013: w 7. programie ramowym w zakresie badań i rozwoju technologicznego, w programie na rzecz przedsiębiorczości i innowacji oraz w programie „Kultura”. Środki w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej są wykorzystywane w celu pokrycia części kosztów udziału we wspomnianych trzech programach.

B. Kryteria członkostwa

KRYTERIA POLITYCZNE

Niniejsza ocena dokonana została w oparciu o kryteria kopenhaskie dotyczące stabilności instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, prawa człowieka oraz poszanowanie mniejszości i ich ochronę, a także w oparciu o uwarunkowania związane z procesem stabilizacji i stowarzyszenia.

Czarnogóra jest demokracją parlamentarną, funkcjonującą w oparciu o ramy konstytucyjne i legislacyjne, które w znacznej mierze zgodne są z europejskimi zasadami i normami. W 2006 r. Czarnogóra sprawnie przeprowadziła referendum dotyczące niepodległości państwa, zgodnie z zaleceniami UE oraz w oparciu o zasady przyjęte w drodze politycznego porozumienia. Porozumienie partii politycznych w sprawie budowania państwowości jest coraz silniejsze. Istnieje ponadto porozumienie polityczne odnośnie do kwestii członkowstwa w Unii Europejskiej. W kraju istnieje wprawdzie obszerna prawna i instytucjonalna baza, jednak odnotowuje się niedociągnięcia w funkcjonowaniu instytucji demokratycznych, utrzymują się także pewne braki we wdrażaniu ustawodawstwa. Ogólna zdolność parlamentu zapewniająca stosowną kontrolę rządu jest nadal ograniczona. Rozdział władz nie jest w pełni przestrzegany w przypadku sądownictwa. Administracja publiczna jest w dalszym ciągu słaba i pozostaje pod dużym wpływem politycznym.

Wybory w Czarnogórze przeprowadzono zasadniczo zgodnie z międzynarodowymi normami obowiązującymi w odniesieniu do wyborów demokratycznych. Ostatnie wybory parlamentarne, przeprowadzone w marcu 2009 r., zostały ocenione przez OBWE oraz ODIHR jako wybory, podczas których przestrzegano większości norm międzynarodowych, jednak należy usunąć utrzymujące się niedociągnięcia. Przede wszystkim wybory nie zostały w pełni ujednolicone z konstytucją.

W minionych latach Czarnogóra wzmocniła prawne i instytucjonalne ramy w obszarze rządów prawa . Niedostateczne jest jednak ich wdrożenie. Najpoważniejsze obawy dotyczą upolitycznienia sądownictwa i niedociągnięć w dziedzinie funkcjonowania instytucji egzekwujących prawo, przede wszystkim w dziedzinie zwalczania przestępczości zorganizowanej i korupcji.

Realizowane są reformy w systemie sądownictwa. Do osiągnięć zaliczyć można ustanowienie nowych instytucji takich jak rady sędziów i prokuratorów oraz środki przyjęte na rzecz poprawy niezawisłości i efektywności sądów. Pozostają jednak poważne obawy odnośnie do roli parlamentu w mianowaniu rad sędziów i prokuratorów oraz prokuratorów krajowych. Obawy dotyczą również skuteczności i odpowiedzialności sądownictwa.

Czarnogóra w dużym zakresie ustanowiła prawne i instytucjonalne ramy niezbędne dla zwalczania korupcji. Niemniej jednak korupcja pozostaje zjawiskiem powszechnym w wielu dziedzinach, stanowiąc szczególnie poważny problem. Ustawodawstwo antykorupcyjnie nie zostało wdrożone w sposób spójny. Ponadto istotne braki wykazują ramy prawne w zakresie zapobiegania konfliktowi interesów oraz finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych. Organom nadzoru brak pełni władz prawnych oraz potencjału, które zapewniałyby egzekwowanie ustaw w zakresie zapobiegania konfliktowi interesów oraz kontrolę finansowania partii politycznych oraz kampanii wyborczych. Istnieją także obawy dotyczące nadzoru zamówień publicznych, prywatyzacji, planowania przestrzennego i udzielania zezwoleń na budowę. Nie ma spójnej kontroli wewnętrznej w celu monitorowania korupcji oraz zapewnienia odpowiedzialności organów państwowych i poszanowania rządów prawa w ich obrębie. Ma to miejsce szczególnie w obszarach takich jak administracja podatkowa i cła, policja i sądownictwo oraz administracja szczebla lokalnego. Słaba pozostaje koordynacja potencjału umożliwiającego prowadzenie dochodzeń oraz egzekwowanie prawa. Dla osiągnięcia znaczącej poprawy w dziedzinie zwalczania korupcji niezbędna jest silna wola polityczna. Niewielkie są w dalszym ciągu osiągnięcia w obszarze prowadzenia dochodzeń w sprawach dotyczących korupcji na wszystkich poziomach, ścigania takich przypadków oraz ostatecznego skazywania winnych.

Ramy prawne opracowane przez Czarnogórę w zakresie walki z przestępczością są zasadniczo odpowiednie, zwiększono również potencjał w tym obszarze. Przestępczość zorganizowana pozostaje jednak poważnym problemem. Głównymi kwestiami budzącymi niepokój jest pranie pieniędzy i przemyt narkotyków. Słaby jest potencjał w zakresie egzekwowania prawa i koordynacja w tym zakresie, osiągnięcia we wdrażaniu są ograniczone. Aktywny potencjał umożliwiający prowadzenie dochodzeń pozostaje nadal na niedostatecznym poziomie. Niezadowalająca jest ocena zagrożeń i gromadzenie danych i ich przetwarzanie przez kryminalną służbę wywiadowczą. Należy zagwarantować prokuratorom możliwość pełnego wdrażania nowego kodeksu postępowania karnego. Konieczne jest dalsze wzmacnianie współpracy na poziomie międzynarodowym, w tym z krajami sąsiadującymi.

W Czarnogórze w znacznym stopniu istnieją prawne i polityczne ramy regulujące kwestię praw człowieka i poszanowania mniejszości oraz ich ochrony; w dużym zakresie odpowiadają one standardom europejskim oraz międzynarodowym. Ramy instytucjonalne są w znacznej mierze odpowiednie. Istnieją jednak pewne luki we wdrażaniu ustawodawstwa oraz braki związane z wykonaniem istniejących strategii i planów działania. Należy zwiększyć świadomość, jaką organy administracji, policji i sądownictwa mają w zakresie standardów obowiązujących w tej dziedzinie oraz wzmocnić ich wyczulenie na te zagadnienia.

Prawa człowieka są w Czarnogórze w dużym stopniu przestrzegane. Istnieją jednak kwestie problematyczne związane ze skutecznością polityki antydyskryminacyjnej, wolnością słowa i stosunkami ze społeczeństwem obywatelskim. Zdecydowanej poprawie uległy ramy prawne w obszarze walki z dyskryminacją. Jednak w praktyce w dalszym ciągu dyskryminowani są – również przez władze państwowe – Romowie, Aszkali i Egipcjanie, osoby niepełnosprawne, lesbijki, geje, biseksualiści i osoby transgenderowe (LGBT). Istnieje potrzeba wzmocnienia mechanizmów wykonawczych w związku z zapobieganiem przypadkom dyskryminacji, ich monitorowaniem, sankcjonowaniem i ściganiem. Należy wdrożyć w pełni ustawę przeciwdziałającą dyskryminacji uchwaloną w lipcu 2010 r. Równość płci nie jest w praktyce w pełni zagwarantowana. Jeżeli chodzi o wolność mediów, do kwestii budzących niepokój należy zastraszanie dziennikarzy i nieproporcjonalnie wysokie kary za zniesławienie. Ustawodawstwo obowiązujące w przypadkach zniesławienia oraz sposób postępowania w tym zakresie muszą być w pełni dostosowane do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Należy utrzymać niezależność organów regulujących kwestie mediów. Jeżeli chodzi o stosunki ze społeczeństwem obywatelskim, istniejący dialog nie jest w pełni zadowalający. W niektórych przypadkach najbardziej krytyczne organizacje pozarządowe zostały poddane presji politycznej i administracyjnej. Kwestiami problematycznymi są również: przemoc domowa, złe traktowanie w więzieniach oraz warunki poniżej obowiązujących standardów.

Poszanowanie mniejszości i ich ochrona są w dużym stopniu zapewnione. Niemniej jednak należy usprawnić współpracę między rządem a radami mniejszości, a także przedstawicielami osób należących do mniejszości w służbach użyteczności publicznej, organach państwowych oraz lokalnych organach samorządowych. Niezadowalający jest dostęp Romów, Aszkali i Egipcjan do praw ekonomicznych i socjalnych, przede wszystkim w dziedzinie edukacji i zatrudnienia. Jeżeli chodzi o wysiedleńców z Chorwacji, Bośni i Hercegowiny oraz Kosowa[4], których liczbę szacuje się na około 17 000 osób, ustawa o cudzoziemcach z 2009 r. pozwala im na uzyskanie statusu rezydenta. Dzięki zmniejszeniu podatków administracyjnych w lipcu 2010 r. mają oni lepsze możliwości dostępu do uzyskania tego statusu. W lipcu 2010 r. władze Czarnogóry przyjęły również środki przejściowe pozwalające na dostęp wysiedleńców do praw socjalnych i ekonomicznych w okresie poprzedzającym uzyskanie statusu rezydenta. Jednak w praktyce plan działań dotyczący wysiedleńców jest nieprawidłowo wdrażany. Liczba osób, które uzyskały status rezydenta, jest w dalszym ciągu niska, zwłaszcza ze względu na trudności związane z koniecznością złożenia wszystkich wymaganych dokumentów. Przepisy gwarantujące dostęp do praw ekonomicznych i społecznych powinny zostać ujednolicone z ustawą o cudzoziemcach. Kwestią bardzo problematyczną są warunki życia w obozie w miejscowości Konik, który daje schronienie przede wszystkim Romom, Aszkali i Egipcjanom wysiedlonym z Kosowa.

Czarnogóra w dużej mierze zadowalająco spełnia warunki związane z procesem stabilizacji i stowarzyszenia . Zadowalająca jest współpraca z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla byłej Jugosławii. Kraj jest poważnie zaangażowany we współpracę regionalną i odgrywa w regionie konstruktywną rolę. Bierze aktywny udział w inicjatywach regionalnych. Stosunki dwustronne ze wszystkimi sąsiadami są, ogólnie rzecz biorąc, dobre i pogłębiają się. Stosunki z Serbią po rozwiązaniu federacji są ogólnie dobre, jednak pozostaje kilka otwartych kwestii. Nie została zamknięta kwestia wytyczenia granic z państwami sąsiadującymi. W oparciu o polityczne porozumienie, jakie osiągnięto do tej pory, Czarnogóra powinna doprowadzić wraz z Chorwacją do wspólnego złożenia w Międzynarodowym Trybunale Sprawiedliwości sprawy półwyspu Prevlaka. Czarnogóra jest stroną statutu rzymskiego. Państwo ratyfikowało jednak dwustronne porozumienie ze Stanami Zjednoczonymi w sprawie niewydawania osób dotyczące Międzynarodowego Trybunału Karnego, które jest niezgodne ze stosownymi wspólnymi stanowiskami oraz zasadami przewodnimi UE. Czarnogóra powinna zbliżyć swoje stanowisko do stanowiska UE.

KRYTERIA GOSPODARCZE

Niniejsza ocena dokonywana jest w oparciu o kryteria kopenhaskie odnoszące się do sprawnej gospodarki rynkowej , jak również zdolności do sprostania konkurencji i siłom rynkowym w obrębie Unii.

W Czarnogórze osiągnięto powszechne porozumienie wewnętrzne odnośnie do podstawowych założeń polityki gospodarczej; kraj ten odnotował również osiągnięcia we wdrażaniu reform gospodarczych. Stabilność makroekonomiczna osiągnęła poziom uznawany za wystarczający, aby pozwolić podmiotom gospodarczym na podejmowanie decyzji w klimacie przewidywalności. Dzięki temu wysokie są stopy wzrostu gospodarczego, które w latach poprzedzających kryzys gospodarczy osiągnęły wartości średnio powyżej 5 %. Na umiarkowanym poziomie utrzymywano deficyt budżetowy oraz dług publiczny. W 2009 r. ograniczono bezrobocie do poziomu poniżej 12 % i zmodernizowano ustawodawstwo regulujące kwestie zatrudnienia. W wyniku prywatyzacji, a także zniesienia kontroli cen, reżimu walutowego i handlowego, mechanizmy rynkowe mogą na siebie w coraz większym stopniu swobodnie oddziaływać. Zachętą dla inwestycji zagranicznych była poprawa otoczenia biznesu. W toku jest proces restrukturyzacji strategicznych przedsiębiorstw i sektorów. Dług państwowy osiągnął poziom najniższy w historii; jest on najczęściej wynikiem klauzul prywatyzacyjnych lub wsparcia udzielonego zagrożonym przedsiębiorstwom. Gospodarka Czarnogóry jest w dalszym ciągu gospodarką otwartą, zaś poziom integracji handlowej i inwestycyjnej z UE oraz państwami regionu Bałkanów Zachodnich jest wysoki.

Jednak po latach dużego napływu kapitału wspierającego szybki wzrost gospodarczy, kryzys światowy ujawnił znaczne wewnętrzne i zewnętrzne zaburzenia równowagi bilansowej, narażając państwo na skutki kryzysu i zagrażając jego stabilności makroekonomicznej. Kryzys ujawnił również słabe punkty w zakresie regulacji sektora bankowego i nadzoru nad tym sektorem, a także konieczności dokonania zasadniczej rekapitalizacji banków. Ze względu na brak przestrzeni fiskalnej, rząd mógłby przede wszystkim reagować, udostępniając gwarancje firmom znajdującym się w trudnej sytuacji, w przypadku których istnieje zagrożenie, że będą one przyczyną rosnącego długu publicznego. Utrzymujące się bezrobocie oraz zatrudnienie nieformalne wskazują na słabe strony systemu edukacji i kształcenia zawodowego, a także na pewną sztywność rynku pracy. Państwo cały czas dysponuje niewystarczającą infrastrukturą energetyczną i transportową. Małe przedsiębiorstwa narażone są przede wszystkim na niewystarczające i drogie finansowanie. Utrzymujące się niedociągnięcia w zakresie praworządności negatywnie odbijają się na otoczeniu biznesu. Dużym wyzwaniem pozostaje nieformalny sektor w gospodarce.

ZDOLNOść PRZYJęCIA ZOBOWIąZAń WYNIKAJąCYCH Z CZłONKOSTWA

Zdolność Czarnogóry do przyjęcia na siebie zobowiązań wynikających z członkowstwa oceniono zgodnie z poniższymi wskaźnikami:

- zobowiązaniami określonymi w układzie o stabilizacji i stowarzyszeniu;

- postępami osiągniętymi na drodze do przyjmowania, wdrażania i egzekwowania dorobku UE.

Ogólnie rzecz biorąc, Czarnogóra sprawnie wykonała zobowiązania wynikające z układu o stabilizacji i stowarzyszeniu. W niektórych obszarach istnieją jednak pewne luki (pomoc państwa, ruch tranzytowy).

W 2008 r. Czarnogóra przyjęła krajową strategię rozwoju i integracji, która stanowi obszerny i ambitny plan prowadzący do zbliżenia jej krajowego ustawodawstwa do dorobku UE. Osiągnięto istotne postępy w przyjmowaniu ustawodawstwa zbliżonego do dorobku UE, zwłaszcza w niektórych obszarach rynku wewnętrznego, przepisów dotyczących handlu, ceł oraz opodatkowania. Państwo jednak stoi w obliczu znacznych wyzwań związanych z wdrożeniem i egzekwowaniem prawodawstwa. Potencjał administracyjny i sądowy jest, ogólnie rzecz biorąc, ograniczony, niezbędne będzie zatem podejmowanie stałych wysiłków na rzez jego wzmocnienia, tak aby w perspektywie średnioterminowej możliwe było przyjęcie zobowiązań wynikających z członkowstwa.

Jeżeli Czarnogóra będzie kontynuować swoje wysiłki, powinna w perspektywie średnioterminowej dysponować potencjałem umożliwiającym jej spełnienie wymogów wynikających z dorobku w następujących dziedzinach:

- - opodatkowania

- - polityki przedsiębiorstw i przemysłu

- - nauki i badań

- - edukacji i kultury

- - unii celnej

- - stosunków zewnętrznych

- - polityki zagranicznej, polityki bezpieczeństwa i obronnej

- - przepisów finansowych i budżetowych

Czarnogóra będzie musiała podjąć dodatkowe wysiłki na rzecz zbliżenia się do dorobku oraz jego skutecznego wdrożenia w perspektywie średnioterminowej w następujących dziedzinach:

- - swobodnego przepływu pracowników

- - swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług

- - swobodnego przepływu kapitału

- - zamówień publicznych

- - prawa spółek

- - polityki konkurencji

- - usług finansowych

- - społeczeństwa informacyjnego i środków masowego przekazu

- - polityki transportu

- - energii

- - polityki gospodarczej i pieniężnej

- - sieci transeuropejskich

- - ochrony konsumenta i ochrony zdrowia

W dziedzinach wymienionych powyżej niezbędne jest dalsze dostosowanie ram prawnych i instytucjonalnych, a w szczególności wzmocnienie potencjału administracyjnego i wykonawczego.

Czarnogóra będzie musiała podjąć znaczne i trwałe wysiłki na rzecz zbliżenia się do dorobku UE oraz jego skutecznego wdrożenia w perspektywie średnioterminowej w następujących dziedzinach:

- - swobodnego przepływu towarów

- - prawa własności intelektualnej

- - rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich

- - bezpieczeństwa żywności, polityki weterynaryjnej i fitosanitarnej

- - rybołówstwa

- - statystyki

- - polityki społecznej i zatrudnienia

- - polityki regionalnej i koordynacji instrumentów strukturalnych

- - sądownictwa i praw podstawowych

- - sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa

- - kontroli finansowej

W obszarach wymienionych powyżej niezbędne jest dalsze dostosowanie ram prawnych i instytucjonalnych, a w szczególności wzmocnienie potencjału administracyjnego i wykonawczego.

Jeżeli chodzi o środowisko naturalne, niezbędne będą dalsze, skoordynowane wysiłki o dużym natężeniu w celu zbliżenia do dorobku UE i jego skutecznego wdrożenia. Wysiłki te powinny objąć znaczące inwestycje i wzmocnienie potencjału administracyjnego w celu egzekwowania prawodawstwa, co w perspektywie średnioterminowej pozwoli na osiągnięcie zgodności odnośnie do najważniejszych kwestii, w tym zmian klimatu. Osiągnięcie pełnej zgodności z dorobkiem możliwe będzie dopiero w perspektywie długoterminowej; będzie się ono wiązać z koniecznością dokonywania inwestycji w większym zakresie.

C. WNIOSKI I ZALECENIA

Czarnogóra osiągnęła postępy na drodze do wypełnienia kryteriów związanych ze stabilnością instytucji gwarantujących demokrację, rządy prawa, prawa człowieka oraz poszanowanie mniejszości i ich ochronę, określonych przez Radę Europejską w Kopenhadze w 1993 r., jak również uwarunkowań związanych z procesem stabilizacji i stowarzyszenia. Niemniej jednak konieczne jest podjęcie dalszych starań.

Jeżeli chodzi o kryteria gospodarcze, Czarnogóra osiągnęła pewien stopień stabilizacji makroekonomicznej. Jednak aby móc poszczycić się sprawną gospodarką rynkową, o której mówiła Rada Europejska w Kopenhadze w 1993 r., Czarnogóra musi rozwiązać kwestię wewnętrznych i zewnętrznych zaburzeń równowagi bilansowej, a także istniejących słabych punktów, przede wszystkim w obrębie sektora finansowego oraz funkcjonowania rynku pracy, jak również wzmocnić rządy prawa. Aby móc sprostać presji konkurencyjnej i siłom rynkowym w ramach Unii w perspektywie średnioterminowej, Czarnogóra powinna wzmocnić istniejącą infrastrukturę i zadbać o kapitał ludzki oraz kontynuować realizację reform strukturalnych.

Ogólnie rzecz biorąc, osiągnięcia Czarnogóry w wykonywaniu jej zobowiązań wynikających z układu o stabilizacji i stowarzyszeniu są pozytywne.

W perspektywie średnioterminowej Czarnogóra byłaby w stanie podjąć zobowiązania wynikające z członkostwa, przede wszystkim w obszarze dorobku prawnego, pod warunkiem kontynuacji procesu zbliżenia oraz dalszego podejmowania znacznych i stałych wysiłków będących gwarancją wdrożenia prawodawstwa i jego egzekwowania. Szczególną uwagę należy poświęcić dziedzinom swobodnego przepływu towarów, prawa własności intelektualnej, rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, bezpieczeństwa żywności, polityki weterynaryjnej i fitosanitarnej, rybołówstwa, statystyki, polityki socjalnej i zatrudnienia, polityki regionalnej i koordynacji instrumentów strukturalnych, sądownictwa i praw podstawowych, sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa oraz kontroli finansowej. Osiągnięcie pełnej zgodności z dorobkiem w obszarze środowiska naturalnego możliwe będzie dopiero w perspektywie długoterminowej; będzie się ono wiązać z koniecznością dokonywania większych inwestycji; należy przyspieszyć podejmowanie wysiłków w tej dziedzinie.

Przystąpienie Czarnogóry miałoby ograniczony wpływ ogólny na politykę w poszczególnych obszarach Unii Europejskiej i nie wpłynęłoby na zdolność Unii do utrzymania swojego własnego rozwoju i jego pogłębiania.

Komisja jest zdania, że negocjacje w sprawie przystąpienia Czarnogóry do Unii Europejskiej powinny zostać rozpoczęte wtedy, gdy państwo to osiągnie niezbędny poziom zgodności z kryteriami przystąpienia oraz w szczególności z politycznymi kryteriami kopenhaskimi, które wymagają stabilnych instytucji gwarantujących przede wszystkim rządy prawa. W związku z powyższym Czarnogóra powinna przede wszystkim spełnić następujące cele, będące głównymi priorytetami:

Ulepszyć ramy prawne w zakresie wyborów zgodnie z zaleceniami OBWE oraz ODIHR, a także Komisji Weneckiej; wzmocnić prawodawczą i nadzorczą rolę parlamentu.

Dopełnić zasadnicze etapy w reformie administracji publicznej, w tym wprowadzić zmiany w ustawie o ogólnym postępowaniu administracyjnym oraz w ustawie o urzędnikach służby cywilnej oraz pracownikach administracji państwowej oraz wzmocnić Organ Zarządzania Zasobami Ludzkimi i Instytucję Kontroli Państwowej, dążąc do zwiększania profesjonalizmu administracji publicznej i jej apolityczności, a także do wzmocnienia przejrzystego i opartego na osiągnięciach podejścia do kwestii mianowania i awansowania pracowników.

Wzmocnić rządy prawa, w szczególności poprzez apolityczne, oparte na osiągnięciach mianowanie członków rad sędziów i prokuratorów oraz poprzez wzmacnianie niezależności, autonomii, skuteczności i odpowiedzialności sędziów i prokuratorów.

Poprawić ramy prawne służące przeciwdziałaniu korupcji oraz wdrożyć rządową strategię i plan działania na rzecz zwalczania korupcji; dokonać konkretnych osiągnięć w zakresie aktywnego prowadzenia dochodzeń w sprawach korupcyjnych na wszystkich poziomach, ścigania takich przypadków oraz ostatecznego skazywania winnych.

Wzmocnić walkę z przestępczością zorganizowaną w oparciu o ocenę zagrożeń i aktywne prowadzenie dochodzeń, pogłębić współpracę z partnerami regionalnymi oraz partnerami z UE, zadbać o efektywne przetwarzanie danych wywiadowczych i zwiększenie potencjału i koordynacji w zakresie egzekwowania prawa. Odnotować solidne osiągnięcia w tym obszarze.

Poprawić sytuację w obszarze wolności mediów, zwłaszcza w drodze zbliżania do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach o zniesławienie, a także w drodze pogłębienia współpracy ze społeczeństwem obywatelskim.

Wdrożyć ramy prawne i polityczne dotyczące walki z dyskryminacją, zgodne ze standardami europejskimi i międzynarodowymi; zagwarantować status prawny wysiedleńcom, przede wszystkim Romom, Aszkali oraz Egipcjanom i zadbać o poszanowanie ich praw. Obejmie to przyjęcie i wdrożenie stałej strategii na rzecz zamknięcia obozu w miejscowości Konik.

Zachęca się Czarnogórę do kontynuowania jej konstruktywnego zaangażowania we współpracę regionalną oraz do pogłębiania dwustronnych kontaktów z państwami sąsiadującymi. Należy podjąć dwustronne kwestie, które nie zostały jeszcze rozwiązane. W dalszym ciągu należy sprawnie realizować układ o stabilizacji i stowarzyszeniu; w związku z tym konieczne jest określenie – z należytą uwagą – luk w dziedzinach takich jak pomoc państwa i ruch tranzytowy. Ponadto zachęca się Czarnogórę do dalszego zwiększania ogólnego potencjału administracyjnego. Szczególnego zaangażowania wymaga się w kontekście skuteczności i bezstronności administracji państwowej w wyjątkowo wrażliwych obszarach, takich jak ochrona środowiska naturalnego. Należy w odpowiedni sposób ścigać przypadki użycia siły przeciwko dziennikarzom i aktywistom organizacji pozarządowych oraz przypadki zastraszania takich osób. Należy rozwiązać kwestię przemocy domowej, złego traktowania w więzieniach oraz warunków w więzieniach, które są poniżej standardów.

W świetle osiągniętych dotychczas postępów Komisja zaleca Radzie nadanie Czarnogórze statusu państwa kandydującego.

Komisja będzie monitorować postępy w obszarze niezbędnych reform w obrębie instytucjonalnych ram układu o stabilizacji i stowarzyszeniu i w dalszym ciągu będzie udzielać wsparcia finansowego w oparciu o Instrument Pomocy Przedakcesyjnej. W ramach tzw. pakietu rozszerzenia 2011 Komisja przedstawi sprawozdanie z postępów poczynionych przez Czarnogórę. Sprawozdanie to skoncentruje się przede wszystkim na kluczowych priorytetach, które muszą zostać zrealizowane w kontekście rozpoczęcia negocjacji w sprawie przystąpienia.

[1] SEC(2010) 1334 z 9.11.2010.

[2] Dz.U. L 108 z 29.4.2010, s. 1.

[3] Dz.U. L 20 z 27.1.2007, s. 16.

[4] Zgodnie z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244/1999.