DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Streszczenie oceny skutków towarzyszący dokumentowi Komunikat Strategia UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu /* SWD/2013/0131 final */





DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Streszczenie oceny skutków towarzyszący dokumentowi Komunikat Strategia UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu 1. Zagadnienia proceduralne i konsultacje z zainteresowanymi stronami Strategia UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu jest ujęta w programie prac Komisji na rok 2013[1]. Opiera się ona na białej księdze „Adaptacja do zmian klimatu: europejskie ramy działania”[2]. Dyrekcja Generalna ds. Działań w dziedzinie Klimatu sporządziła ocenę skutków. Skorzystała przy tym z zaleceń Rady ds. Oceny Skutków. W ramach przygotowania sprawozdania przeprowadzono konsultacje z grupą sterującą ds. przystosowania się do zmiany klimatu, złożoną z przedstawicieli państw członkowskich i zainteresowanych stron, internetowe konsultacje społeczne oraz różne warsztaty zorganizowane z państwami członkowskimi i zainteresowanymi stronami. Na ogół zainteresowane strony popierały dodatkowe, wspierane przez UE działania w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, stwierdzając jednocześnie, że większość skutków zmiany klimatu musi być przedmiotem starań na poziomie lokalnym. Wszystkie zainteresowane strony uznają, że uwzględnienie przystosowania się do zmiany klimatu w kluczowych inicjatywach UE ma charakter priorytetowy, podobnie jak zapewnienie odpowiednich ram, narzędzi informacyjnych oraz funduszy UE umożliwiających skuteczne uwzględnienie kwestii związanych z przystosowaniem się na wszystkich poziomach sprawowania władzy. Niektóre państwa członkowskie były przeciwne wprowadzaniu unijnego instrumentu ustawodawczego służącego promowaniu przyjmowania krajowych strategii przystosowania się do zmiany klimatu. 2. Opis problemu, kontekst polityki i zasada pomocniczości 2.1. Kontekst Nawet gdyby dziś całkowicie powstrzymano emisje gazów cieplarnianych, wciąż występowałyby poważne zmiany klimatu. Dlatego też nie mamy wyboru i musimy radzić sobie z nieuchronnymi skutkami zmiany klimatu oraz ich gospodarczymi, środowiskowymi i społecznymi kosztami. Wczesne działania przyczynią się do zaoszczędzenia kosztów usuwania późniejszych szkód. Zarządzanie zagrożeniami wynikającymi ze zmiany klimatu oznacza połączenie wysiłków w zakresie łagodzenia zmiany klimatu z przystosowaniem się do niej, jako że efekty obecnych wysiłków w zakresie łagodzenia zmiany klimatu będą decydowały o stopniu koniecznego przystosowania w przyszłości. Jednocześnie w ramach łagodzenia zmiany klimatu należy przeciwdziałać dochodzeniu do poziomów niepożądanych skutków, których nie da się niwelować poprzez przystosowanie się. Kwestia przystosowania się do zmiany klimatu ma charakter horyzontalny, wywierając w różnym stopniu wpływ na wszystkie sektory gospodarki, systemy środowiskowe i obywateli. Ze względu na różnorodność Europy skutki zmiany klimatu oraz elementy narażone na nią różnią się w zależności od regionu oraz są w znacznym stopniu związane z uwarunkowaniami lokalnymi. 2.2. Kontekst polityki W białej księdze z 2009 r. w sprawie przystosowania się do zmiany klimatu zawarto 33 działania. Większość z nich do chwili obecnej wprowadzono. Potrzebne są dalsze wysiłki w zakresie uzupełniania luk w wiedzy oraz uwzględniania kwestii klimatu, przy czym przystosowanie się do zmiany klimatu musi być utwierdzone w kluczowych obszarach polityki UE. Do stycznia 2013 r. 15 państw członkowskich UE przyjęło politykę (strategię lub plan) przystosowania się do zmiany klimatu. Pomimo że te strategie i plany działania są niewątpliwie dobrym punktem wyjścia dla działań w zakresie przystosowania się, często nie są one wprowadzane w praktyce lub są wprowadzane jedynie częściowo. We wniosku Komisji z 2011 r. dotyczącym kolejnych wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020 uznano, że uwzględnianie kwestii klimatu jest preferowanym podejściem wieloletnich ram finansowych, przyczyniającym się w niezbędnym stopniu do rozwoju niskoemisyjnej gospodarki odpornej na zmianę klimatu[3]. 2.3. Jakie są konkretne problemy i wartość dodana działania na poziomie UE? Istnieje możliwość zintensyfikowania działań UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu poprzez zajęcie się następującymi kwestiami: UE może wspomóc podejmowanie świadomych decyzji o przystosowaniu się do zmiany klimatu na wszystkich poziomach poprzez zapewnienie wartości dodanej i korzyści skali w zakresie uzupełniania luk w wiedzy i dzielenia się wiedzą. UE może wspierać działania przystosowawcze na poziomie krajowym lub regionalnym, tak aby objąć całe terytorium UE. Wreszcie UE ma obowiązek włączyć przystosowanie się do zmiany klimatu do własnej polityki i własnych programów finansowych. 3. Cele – Celem ogólnym strategii UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu jest skuteczne przyczynienie się do zwiększenia odporności Europy na zmianę klimatu. Szczególne znaczenie przywiązuje się do kwestii transgranicznych i sektorów, które są ściśle zintegrowane na poziomie UE w ramach wspólnej polityki. To oznacza realizację następujących celów szczegółowych. Podejmowanie bardziej świadomych decyzji: strategia UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu powinna przyczyniać się do lepszego zrozumienia przystosowania się do zmiany klimatu, poprawy i poszerzenia wiedzy oraz większego rozpowszechniania informacji związanych z przystosowaniem się do zmiany klimatu. Cel operacyjny 1a: do roku 2020 uzupełnione zostają luki w wiedzy o znaczeniu priorytetowym zidentyfikowane w 2013 r. Cel operacyjny 1b: do roku 2020 dzięki narzędziom komunikacji decydenci, w tym państwa członkowskie, władze lokalne i przedsiębiorstwa, mają łatwiejszy dostęp do istniejących informacji dotyczących przystosowania się do zmiany klimatu. Zwiększenie odporności terytorium UE: strategia UE dotycząca przystosowania się do zmiany klimatu powinna promować działania przystosowawcze poniżej poziomu UE oraz wspierać i ułatwiać wymianę i koordynację. W ramach tych działań strategia powinna odnosić się do transgranicznych skutków zmiany klimatu oraz środków przystosowawczych. Cel operacyjny 2a: do roku 2017 wszystkie państwa członkowskie przyjmują strategie przystosowania się do zmiany klimatu, uzupełnione w odpowiednich przypadkach regionalnymi lub lokalnymi strategiami przystosowania się do zmiany klimatu. Cel operacyjny 2b: do roku 2020 miasta mające ponad 150 000 mieszkańców przyjmują strategie przystosowania się do zmiany klimatu. Zwiększenie odporności kluczowych narażonych sektorów: w ramach strategii UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu należy opracować inicjatywy dotyczące spójnego i kompleksowego uwzględnienia kwestii związanych z przystosowaniem się do zmiany klimatu w sektorach ściśle zintegrowanych na poziomie UE w ramach wspólnej polityki. Cel operacyjny 3a: do roku 2020 kwestie związane z przystosowaniem się do zmiany klimatu zostają uwzględnione w kluczowych obszarach polityki UE w spójny i kompleksowy sposób. Cel operacyjny 3b: do roku 2020 nowe duże inwestycje infrastrukturalne są odporne na zmianę klimatu. 4. Warianty strategiczne Warianty strategiczne obejmują szeroki wachlarz potencjalnych narzędzi interwencji, począwszy od środków miękkich po ustawodawstwo, w tym interwencję bezpośrednią. Tabela 1: Wykaz wariantów analizowanych w kontekście niniejszego sprawozdania z oceny skutków Problem || Przyczyny || Cel szczegółowy || Cel operacyjny || Warianty Przekazywanie informacji i wytycznych || Bezpośrednia interwencja || Podejście regulacyjne Luki w zakresie wiedzy i dostępu do informacji || Nieskoordynowane działania badawcze || Podejmowanie bardziej ŚWIADOMYCH decyzji || Do 2020 r. uzupełnione zostają LUKI W WIEDZY o znaczeniu priorytetowym zidentyfikowane w 2013 r. || 1A: Opracowanie w UE wspólnej oceny odporności na zmianę klimatu || 1B: Opracowanie strategii na rzecz uzupełniania luk w wiedzy || Niepełne instrumenty rozpowszechniania wiedzy || Do 2020 r. dzięki NARZĘDZIOM KOMUNIKACJI decydenci mają dostęp do istniejących informacji dotyczących przystosowania się do zmiany klimatu || 1C: Usprawnienie platformy CLIMATE-ADAPT, poszerzając dotychczasowe funkcjonowanie; || 1D: Wspieranie wymiany między nauką i polityką w dziedzinie przystosowania się do zmiany klimatu || 1E: Zaproponowanie obowiązkowego tworzenia krajowych platform informacji o przystosowaniu się do zmiany klimatu Luki w zakresie działań przystosowawczych poniżej poziomu UE || Bariery związane z brakiem wiedzy, środków finansowych i woli politycznej Nieuwzględnienie skutków transgranicznych || Zwiększenie odporności TERYTORIUM UE || Do 2017 r. wszystkie PAŃSTWA członkowskie przyjmują strategie przystosowania się do zmiany klimatu || 2A: Wytyczne w zakresie opracowywania krajowych strategii przystosowania się do zmiany klimatu || 2B: Wykorzystanie finansowania w ramach instrumentu Life+ na wspieranie przygotowywania strategii przystosowania się do zmiany klimatu oraz na projekty sztandarowe w tym zakresie || 2C: Wniosek Komisji dotyczący przyjęcia strategii przystosowania się do zmiany klimatu. Trzy podwarianty: i/ brak wymogów prawnych; ii/ ustawodawstwo w późniejszym czasie; iii/ ustawodawstwo obecnie Do 2020 r. duże MIASTA i REGIONY przyjmują strategie przystosowania się do zmiany klimatu || 2D: Wspieranie kampanii UNISDR „Making Cities Resilient” wśród miast w UE || 2E: Uwzględnienie przystosowania się do zmiany klimatu w ramach Porozumienia Burmistrzów || Luki w zakresie przystosowania się w głównych sektorach || Niepełne lub niespójne uwzględnienie kwestii klimatu Finansowe i informacyjne bariery podejmowania inwestycji i decyzji biznesowych odpornych na zmianę klimatu || Zwiększenie odporności kluczowych NARAŻONYCH SEKTORÓW || Do 2020 r. przystosowanie się do zmiany klimatu ZOSTAJE UWZGLĘDNIONE w polityce UE w spójny i kompleksowy sposób || 3A: Wytyczne dotyczące sposobów uodparniania polityki spójności i wspólnej polityki rolnej na zmianę klimatu || 3B: lista priorytetów w zakresie uwzględniania kwestii klimatu i współdziałanie z zainteresowanymi stronami || 3C: Ustalenie nowego kalendarza przeglądu kluczowych aktów prawnych UE w ramach uwzględniania kwestii klimatu Do 2020 r. duże inwestycje infrastrukturalne są odporne na zmianę klimatu || 3D: Wytyczne dla prowadzących przedsięwzięcia w zakresie uodparniania na zmianę klimatu narażonych inwestycji || 3E: Promowanie uwzględniania kwestii przystosowania się do zmiany klimatu w odpowiednich normach infrastrukturalnych || 3F: Wniosek dotyczący obowiązkowych wymogów w zakresie odporności projektów infrastrukturalnych na zmianę klimatu 5. Analiza skutków i porównanie wariantów 5.1. Warianty ujęte w zalecanym pakiecie polityki są zapisane kursywą. 5.2. Warianty w zakresie wspierania podejmowania bardziej świadomych decyzji Wariant 1A – opracowanie jedynie wspólnej oceny odporności na zmianę klimatu nie pozwoliłby na wykorzystanie licznych obecnie dostępnych rozwiązań i metod oraz nie byłoby adekwatne do konkretnych okoliczności. Wariant 1B – przyjęcie strategii na rzecz uzupełniania luk w wiedzy obejmuje współdziałanie z zainteresowanymi stronami w celu określenia priorytetów badań w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu na kolejne siedem lat. Dzięki temu generowany będzie większy zasób wiedzy, szczególnie w odniesieniu do istniejących potrzeb polityki wyrażanych na poziomie krajowym i sektorowym. Wariant umożliwia lepsze wykorzystanie istniejących funduszy. Wariant 1C – wspieranie interakcji między platformą CLIMATE-ADAPT a innymi bazami danych przyczynia się do skuteczniejszego podejmowania decyzji poprzez rozpowszechnianie informacji, mając w szczególności na celu lepsze zarządzanie danymi oraz integrację danych i usług. Oczekuje się większej efektywności dla użytkowników końcowych, którzy mogą korzystać z punktu kompleksowej obsługi, jako że platforma CLIMATE-ADAPT staje się centralnym punktem informacji na temat przystosowania się do zmiany klimatu w Europie. Wariant 1D – wspieranie wymiany między światem nauki a decydentami sprzyja rozpowszechnianiu wiedzy. Umożliwia bezpośrednią wymianę informacji między państwami członkowskimi, Komisją i zainteresowanymi podmiotami, co może zintensyfikować budowanie zdolności i przyczynić się do lepszego zrozumienia przystosowania się do zmiany klimatu. Wariant 1E – obowiązkowe krajowe portale dotyczące przystosowania się do zmiany klimatu miałyby jedynie ograniczone skutki w porównaniu z dotychczasowym postępowaniem. 5.3. Warianty w zakresie wspierania przystosowania się do zmiany klimatu poniżej poziomu UE W przypadku każdego państwa członkowskiego spodziewane są oszczędności wynikające z zapewnienia, w ramach wariantu 2A – wytyczne UE w zakresie polityki przystosowania się do zmiany klimatu, różnych narzędzi i źródeł informacji dotyczących wszelkich kwestii, którymi należy się zająć w ramach sporządzania strategii przystosowania się do zmiany klimatu. Działania zapobiegawcze zwiększą zdolności radzenia sobie z problemami i zmniejszą koszty potencjalnych szkód. Same wytyczne nie będą się jednak odnosić do wszystkich barier skutecznego przystosowania się do zmiany klimatu, na przykład ograniczeń finansowych państw członkowskich lub władz regionalnych w ramach opracowywania strategii przystosowywania się do zmiany klimatu. Wariant 2B – wykorzystanie instrumentu LIFE+ będzie miał bezpośredni wkład w dodatkowe działania przystosowawcze poprzez ułatwienie transferu doświadczeń między państwami członkowskimi oraz wspieranie strategii przystosowania się do zmiany klimatu. Ponadto wariant ten zapewnia również podejmowanie bardziej świadomych decyzji poprzez identyfikację i wsparcie odpowiednich międzysektorowych i transgranicznych projektów sztandarowych. Skuteczność, efektywność i spójność trzech rozwiązań w ramach wariantu 2C – wniosek Komisji dotyczący przyjęcia strategii przystosowania się do zmiany klimatu, tj. braku wymogów prawnych, wprowadzenia ustawodawstwa w późniejszym czasie oraz wprowadzenia ustawodawstwa obecnie, należy rozważać w połączeniu z realizacją wariantu 2A – wytycznych i wariantu 2B – przedstawionego powyżej. Rozwiązanie zakładające brak wymogów prawnych jest kontynuacją podejścia przedstawionego w białej księdze z 2009 r. Przewiduje się, że wzrost skuteczności tego rozwiązania będzie niewielki. Wprowadzenie ustawodawstwa w późniejszym czasie umożliwi państwom członkowskim wykorzystanie, w ramach sporządzania strategii przystosowania się do zmiany klimatu, wytycznych i finansowania w ramach LIFE+, zapewniając jednocześnie polityczny impuls do działań przystosowawczych, w szczególności w celu przyspieszenia procesu w państwach członkowskich, które obecnie podejmują działania przystosowawcze. Istnieje ryzyko, że w przypadku państw członkowskich, które nie są aktywne w kwestii przystosowania się, bodziec polityczny może być zbyt słaby, aby podjęły one obecnie działania przystosowawcze. Połączenie wniosku ustawodawczego w obecnym momencie z przyjęciem wytycznych i dostępnością finansowania w ramach instrumentu LIFE+ może zwiększyć prawdopodobieństwo, że wszystkie państwa członkowskie sporządzą strategie przystosowania się do zmiany klimatu do 2017 r. Jednak niektóre państwa członkowskie wyraziły sprzeciw wobec stosowania instrumentu prawnego, twierdząc, że podejście ustawodawcze byłoby przedwczesne, biorąc pod uwagę, iż wiele z nich opracowuje już programy prac i wprowadza działania krajowe. Uznaje się, że wariant 2D – wspieranie kampanii UNISDR na rzecz odporności miast, jest mniej skuteczny pod względem promowania działań przystosowawczych we wszystkich miastach UE niż wariant 2E – uwzględnianie przystosowania się do zmiany klimatu w ramach Porozumienia Burmistrzów. Ten drugi wariant przyczyni się do zwiększenia odporności na poziomie lokalnym, dążąc do efektów synergii z celami w zakresie łagodzenia zmiany klimatu. Skuteczność inicjatywy Porozumienia Burmistrzów stwierdzono już w przypadku zobowiązań w zakresie zmniejszania emisji gazów cieplarnianych. 5.4. Warianty w zakresie wspierania przystosowania się w kluczowych sektorach Wariant 3A – wytyczne dotyczące sposobów uodparniania WPR i polityki spójności na zmianę klimatu ułatwi uwzględnienie kwestii związanych z przystosowaniem się do zmiany klimatu w programach i projektach operacyjnych i dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z wnioskami Komisji dotyczącymi kolejnych wieloletnich ram finansowych. Wariant ten zwiększy odporność kluczowych narażonych sektorów, takich jak rolnictwo, leśnictwo, energetyka, transport i budownictwo. Aby podejście to osiągnęło pełną skuteczność, musi ono być uzupełnione dodatkowymi działaniami ze strony instytucji zarządzających na poziomie regionalnym i lokalnym oraz ze strony Komisji służącymi zwiększeniu budowania zdolności. Wariant 3B – lista priorytetów w zakresie uwzględniania kwestii klimatu i współdziałanie z zainteresowanymi stronami pomaga wskazać obszary i sektory, w których należy bardziej uwzględnić kwestie klimatu, na przykład opiekę zdrowotną, energetykę, transport, ubezpieczenia, infrastrukturę, rybołówstwo, handel, turystykę, edukację i politykę społeczną. Zwiększone współdziałanie z sektorem finansowym i sektorem ubezpieczeń przyczyni się do większej świadomości w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu i ułatwi przekazywanie informacji związanych z tą kwestią. Nowy kalendarz przeglądu niektórych kluczowych aktów prawnych UE, przewidziany w wariancie 3C, może być trudny do zrealizowania ze względu na jego polityczny charakter. Ponadto, jak pokazały zmiany w polityce wodnej UE, działania dobrowolne mogą uprzedzać potrzebę przeglądu ustawodawstwa na wcześniejszym etapie. – Wariant 3D – wytyczne dla prowadzących przedsięwzięcia i wariant 3E – uwzględnienie kwestii przystosowania się do zmiany klimatu w normach projektowych są ważnymi pierwszymi krokami w kierunku zwiększenia odporności kluczowych inwestycji infrastrukturalnych. Uwzględnienie zmiany klimatu w normach CEN-CENELEC przyniesie realne skutki, jedynie jeżeli normy zostaną ostatecznie zmienione w sposób odzwierciedlający potencjalne skutki zmiany klimatu. Będzie to wymagało czasu i dalszego współdziałania z zainteresowanymi stronami z danych sektorów. Niepewność związana z modelowaniem klimatu i potencjalny brak danych / informacji na temat skutków zmiany klimatu w przypadku konkretnych lokalizacji przedsięwzięć powodują, że wariant 3E – podejście obowiązkowe jest trudny do zastosowania w praktyce. 6. Dyskusja Przystosowanie się do zmiany klimatu wymaga wkładu ze strony programów badawczo-rozwojowych i konieczne jest to już teraz, tak aby radzić sobie z obecnymi skutkami zmiany klimatu, jak również aby planować i podejmować decyzje krótko- i średnioterminowe. Dodatkowe wysiłki na rzecz promowania koordynacji w zakresie generowania i rozpowszechniania wiedzy (warianty 1B i 1D) w znacznym stopniu zwiększą efektywność wykorzystania funduszy UE dostępnych na badania w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu. Dzięki temu szybciej zostaną uzupełnione luki w wiedzy oraz łatwiejsze będzie podejmowanie decyzji. Poprzez wdrożenie wariantu 1C platforma CLIMATE-ADAPT stanie się głównym źródłem informacji na temat przystosowania się do zmiany klimatu w Europie. Decyzje dotyczące przystosowania się do zmiany klimatu będą solidniejsze i będą miały pozytywny wpływ na odporność systemów gospodarczych, społecznych i środowiskowych. Zapewnienie narzędzi wsparcia służących opracowywaniu strategii przystosowania się do zmiany klimatu we wszystkich państwach członkowskich oznacza, że dostępne są najbardziej podstawowe narzędzia potrzebne do zwiększenia odporności Europy, że prowadzi się minimalną ocenę zagrożeń i elementów narażonych, oraz że planuje się działania przystosowawcze w odniesieniu do całego terytorium UE. Kwestie związane z akceptowalnością mogą utrudnić wprowadzenie wniosku ustawodawczego w chwili obecnej. Natomiast połączenie wytycznych (wariant 2A) oraz możliwości finansowania w ramach instrumentu LIFE+ (wariant 2B) może zapewnić niezbędne wsparcie dla państw członkowskich chętnych do działania w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, w szczególności tych państw, które już rozpoczęły opracowywanie swoich ram działania w tym względzie. Faza przeglądu strategii przystosowania się do zmiany klimatu pomoże podjąć decyzję, czy należy zastosować instrument ustawodawczy w celu ułatwienia przestrzegania ogólnych celów strategii UE dotyczącej przystosowania się do zmiany klimatu. UE będzie również wspierać lokalne i regionalne działania oraz będzie ułatwiać transfer doświadczeń oraz wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań poprzez transgraniczne i międzysektorowe projekty demonstracyjne, w szczególności w najbardziej narażonych obszarach i sektorach. Podkreśla się również kluczowe zadania miast w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, a UE będzie się przyczyniać do promowania i ułatwiania przystosowania się na poziomie lokalnym (wariant 2D). Do roku 2020 wszystkie odpowiednie obszary polityki UE, które będą poddane przeglądowi, będą uwzględniały kwestie przystosowania się do zmiany klimatu, a Komisja będzie współdziałać z głównymi zainteresowanymi stronami w celu dopilnowania, aby nawet bez przeprowadzania przeglądu uwzględniać kwestie przystosowania się do zmiany klimatu (wariant 3B). Ponadto w ramach funduszy UE promowane będą inwestycje odporne na zmiany klimatu, w szczególności w dziedzinie rolnictwa, energetyki, transportu i infrastruktury budowlanej (warianty 3D i 3E), przyczyniając się do tworzenia zrównoważonej i odpornej gospodarki UE (wariant 3A). Dalsze współdziałanie z sektorem ubezpieczeń i sektorem finansowym będzie prowadzić do bardziej efektywnego funkcjonowania rynku, zwiększając możliwości przystosowawcze przedsiębiorstw UE. 7. Monitorowanie i ocena W ramach przewidzianego na 2018 r. przeglądu strategii UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu przeprowadzona zostanie ocena, czy potrzebne będą dodatkowe działania w celu osiągnięcia celów strategii. [1] COM(2012) 629 final Vol. 2/2. [2] COM(2009) 147 final. [3] http://ec.europa.eu/budget/reform/commission-proposals-for-the-multiannual-financial-framework-2014-2020/index_en.htm .