·W odniesieniu do zakresu i definicji: zakres dyrektywy, definicja instalatora dźwigu i producenta elementów bezpieczeństwa, wprowadzania do obrotu i udostępniania na rynku itp.;

Dyrektywa harmonizuje przepisy dotyczące dźwigów i elementów bezpieczeństwa do dźwigów i opiera się na zasadach „nowego podejścia”, co oznacza, że ogranicza się ona do określenia zasadniczych wymagań w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa, którym podlegają dźwigi i elementy bezpieczeństwa dostępne na rynku i które muszą one spełniać.

·zapewnienie, aby dźwigi i elementy bezpieczeństwa do dźwigów objęte zakresem dyrektywy były bezpieczne dla użytkowników i pracowników obsługi technicznej, a co za tym idzie – poprawa warunków w zakresie bezpieczeństwa i zdrowia tych grup.

·zapewnienie swobodnego przepływu dźwigów i elementów bezpieczeństwa do dźwigów w całej UE, co przyczyni się do powstania i skutecznego funkcjonowania rynku wewnętrznego tych produktów. Państwa członkowskie muszą zezwolić na wprowadzanie do obrotu na swoim terytorium dźwigów i elementów bezpieczeństwa do dźwigów, które spełniają wymogi dyrektywy;

Dyrektywa ustanawia ramy prawne dotyczące wprowadzania do obrotu dźwigów i elementów bezpieczeństwa do dźwigów oraz oddawania dźwigów do użytku.

Ocena została sporządzona w dokumencie roboczym służb Komisji, który dołączono do niniejszego sprawozdania. Ponieważ ocenę dyrektywy przeprowadzono w niecałe 3 lata od momentu, gdy transponujące ją przepisy krajowe miały wejść w życie, jej podstawy merytoryczne są stosunkowo ograniczone. Ponieważ jednak dyrektywa 2014/33/UE jest wynikiem wyłącznie dostosowania dyrektywy 95/16/WE do decyzji 768/2008/WE w sprawie nowych ram prawnych bez istotnych zmian merytorycznych, ocena dotyczyła również okresu przed wejściem w życie obowiązującej dyrektywy, tj. okresu od dnia 1 lipca 1999 r. do dnia 19 kwietnia 2014 r., objętego dyrektywą 95/16/WE.

Ogólnie rzecz biorąc, dyrektywa jest postrzegana jako jasna. Z oceny wynika jednak, że istnieje potrzeba zbadania, w jaki sposób można zwiększyć klarowność zakresu stosowania dyrektywy w odniesieniu do istotnych zmian w eksploatowanych już dźwigach, co spowodowałoby zastosowanie dyrektywy zamiast przepisów krajowych, definicji „instalatora” stosowanej w dyrektywie zamiast „producenta” dźwigu oraz pojęć „oddania do użytku” i „wprowadzenia do obrotu”. W odniesieniu do przepisów dotyczących „uprzedniej zgody” wyrażono obawy z jednej strony w odniesieniu do niezharmonizowanych kryteriów stosowanych przez państwa członkowskie do udzielania lub odmowy udzielania uprzedniej zgody, co prowadzi do rozbieżnych praktyk, a z drugiej strony w odniesieniu do możliwości powstania w całej UE różnych norm bezpieczeństwa. Zgłaszano również pewne obawy co do jasności przepisów dotyczących dostępności dźwigów dla osób niepełnosprawnych ze względu na fakt, że do całego budynku mają zastosowanie różne krajowe wymogi w zakresie dostępności, natomiast dostępność dźwigów regulowana jest dyrektywą.

Procedury notyfikacji jednostek notyfikowanych, określone w art. 28 dyrektywy, zostały wdrożone w różny sposób w poszczególnych państwach członkowskich. Preferowanym sposobem wykazania zdolności technicznej jednostek notyfikowanych jest akredytacja, a 19 państw członkowskich dokonało transpozycji tego artykułu, wprowadzając obowiązek akredytacji. Jeżeli akredytacja nie jest stosowana, jednostki notyfikowane przekazują organowi notyfikującemu wszystkie dokumenty niezbędne do weryfikacji zgodności z odpowiednimi wymogami. Różnice we wdrażaniu procedur notyfikacyjnych nie mają wpływu na stosowanie dyrektywy.

Nadzór rynku jest podstawowym narzędziem egzekwowania przepisów i opiera się na środkach służących sprawdzeniu, czy produkty są zgodne z odpowiednimi zasadniczymi wymaganiami w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa oraz czy produkty niezgodne z wymogami są odpowiednio doprowadzane do zgodności z wymogami lub wycofywane z obrotu/odzyskiwane. W dyrektywie 95/16/WE nie ustanowiono żadnych szczególnych procedur. Ramy nadzoru rynku zostały ustanowione rozporządzeniem (WE) nr 765/2008, a dyrektywa 2014/33/UE zawiera szczegółowe przepisy dotyczące nadzoru rynku w oparciu o te ramy. Ocena wykazała, że nadzór rynku został wdrożony w różnych państwach członkowskich w różny sposób pod względem strategii, zakresu monitorowania oraz częstotliwości i rodzajów kontroli.

We wszystkich państwach członkowskich dokonano transpozycji i wdrożenia procedur oceny zgodności, które mają być stosowane przez producentów elementów bezpieczeństwa i instalatorów dźwigów, określonych w art. 15 i 16 dyrektywy. Niektóre zainteresowane strony zgłosiły, że instalatorzy byli czasami proszeni o przedstawienie dodatkowych dowodów potwierdzających zgodność z wymogami, oprócz świadectw badania typu WE. Takie kwestie związane z wdrażaniem zostały rozwiązane, ponieważ nowa dyrektywa 2014/33/UE zmieniła treść świadectw badania typu.

Dwadzieścia państw członkowskich transponowało bezpośrednio pkt 2.2 akapit trzeci załącznika do dyrektywy dotyczącego zasadniczych wymagań w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa, przyznając państwom członkowskim, w szczególnych przypadkach, możliwość udzielenia „uprzedniej zgody” – w szczególności w odniesieniu do istniejących budynków – na przyjęcie odpowiednich środków pozwalających uniknąć ryzyka zgniecenia innych niż zapewnienie wolnej przestrzeni lub schronienia poza pozycjami ekstremalnymi kabiny dźwigowej. W czterech państwach członkowskich „uprzednia zgoda” może być stosowana tylko wtedy, gdy dźwig ma zostać zainstalowany w „istniejącym budynku”, gdzie istnieją ograniczenia strukturalne. W praktyce postanowienia dotyczące zgody są wdrażane w różny sposób w poszczególnych państwach członkowskich. Biorąc pod uwagę różne rozwiązania projektowe w oparciu o różne technologie, procedura „uprzedniej zgody” pozwala instalatorom stosować alternatywne środki w celu uniknięcia ryzyka zgniecenia. Różnice w kryteriach stosowanych przez państwa członkowskie utrudniają jednak instalatorom znalezienie informacji na temat krajowych praktyk wykonawczych. Wpływ takich praktyk na funkcjonowanie dyrektywy omówiono w pkt 4.2 poniżej.

Dwadzieścia państw członkowskich włączyło do swoich krajowych przepisów transponujących dyrektywę przepisy dotyczące dostępności dźwigów dla osób niepełnosprawnych dokładnie w takim zakresie, w jakim znajdują się one w dyrektywie. Pozostałe osiem państw członkowskich włączyło przepisy dotyczące dostępności dźwigów głównie do krajowych przepisów budowlanych. Większość państw członkowskich wprowadziła dodatkowe lub bardziej szczegółowe przepisy regulujące dostępność budynków w krajowych przepisach budowlanych. Kwestia ta wchodzi w zakres kompetencji krajowych.

Definicja „instalatora” przewidziana w dyrektywie została transponowana przez 26 państw członkowskich; Estońskie przepisy początkowo zawierały inną definicję, odnoszącą się do instalatora jako „producenta”. Użycie terminu „producent”, a nie „instalator”, nie miało wpływu na stosowanie dyrektywy. Ponadto ustawodawstwo estońskie transponujące dyrektywę 2014/33/UE odnosi się obecnie również do pojęcia „producent”.

Jeśli chodzi o wdrożenie, stwierdzono pewne niewielkie rozbieżności w poszczególnych państwach członkowskich w odniesieniu do stosowanych definicji, sposobu, w jaki wprowadzano dwukierunkowy przepływ informacji między instalatorem a osobą odpowiedzialną za prace w budynku, przepisów dotyczących dostępności dźwigów dla osób niepełnosprawnych, możliwości wydania uprzedniej zgody, aby zapobiec ryzyku zgniecenia, oceny zgodności i certyfikatów badania typu WE oraz praktyk w zakresie nadzoru rynku.

Dyrektywa została jednolicie transponowana we wszystkich państwach członkowskich. Nie ma dowodów na istnienie żadnych trudności z transpozycją, z wyjątkiem jednej kwestii wskazanej w badaniu oceniającym w odniesieniu do transpozycji przepisu dotyczącego „uprzedniej zgody”, ustanowionego w pkt 2.2 akapit trzeci załącznika do dyrektywy dotyczącego zasadniczych wymagań w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa. Kwestia ta została omówiona bardziej szczegółowo w pkt 4.2 poniżej.

·W odniesieniu do nadzoru rynku: Przepisy zgodne z decyzją 768/2008/WE NLF, w tym w zakresie nadzoru rynku unijnego i kontroli dźwigów lub elementów bezpieczeństwa do dźwigów wprowadzanych na rynek Unii, procedury postępowania z dźwigami i elementami bezpieczeństwa do dźwigów stwarzającymi zagrożenie na poziomie krajowym, unijna procedura ochronna itp.

·W odniesieniu do procedur oceny zgodności: przepisy dotyczące procedur powiadamiania jednostek notyfikowanych, kryteriów stosowanych do jednostek notyfikowanych i procedur oceny zgodności;

4.2. Skuteczność

Stały wzrost wartości handlu wewnątrz UE i poza nią jest wyraźnym wskaźnikiem, że dyrektywa skutecznie przyczyniła się do powstania dobrze funkcjonującego rynku wewnętrznego dźwigów i elementów bezpieczeństwa dzięki harmonizacji odpowiednich przepisów krajowych. Skuteczność dyrektywy dodatkowo zwiększa pewność prawa i przejrzystość, jaką zapewnia. Dane dotyczące wypadków związanych z dźwigami w UE są fragmentaryczne i nie zawierają szczegółowych informacji. W związku z tym mogą one dostarczyć jedynie wybranych, niepotwierdzonych informacji na temat zmieniającej się w czasie liczby i tendencji pod względem wypadków. Ogólnie rzecz biorąc, na podstawie mniejszej liczby wypadków z udziałem personelu obsługi technicznej w stosunku do liczby eksploatowanych dźwigów można wywnioskować, że dyrektywa zdołała przyczynić się do zwiększenia ich bezpieczeństwa. Jeśli chodzi o użytkowników, z danych zawartych w dostępnych sprawozdaniach krajowych wynika, że skutki dyrektywy w żadnym wypadku nie są niekorzystne, a dyrektywa mogła nawet w niewielkim stopniu przyczynić się do poprawy poziomu bezpieczeństwa dźwigów.

W wyniku oceny stwierdzono również, że procedury oceny zgodności okazały się odpowiednie, aby zapewnić użytkownikom i pracownikom obsługi technicznej najwyższy poziom bezpieczeństwa i higieny pracy. Zostało to w dużej mierze uznane przez zainteresowane strony oraz powiązane z kontrolą prowadzoną przez jednostki notyfikowane na dalszych etapach łańcucha dostaw.

W zmienionym „Przewodniku stosowania dyrektywy 2014/33/UE w sprawie dźwigów” (zwanym dalej „Przewodnikiem dotyczącym dźwigów”) doprecyzowano m.in. definicję „instalatora”, „wprowadzenia do obrotu” i „oddania do użytku” dźwigów, przepis dotyczący dwukierunkowego przepływu informacji, o którym mowa w art. 6 ust. 1, oraz procedury notyfikacyjne jednostek notyfikowanych, omówione powyżej w pkt 3. Strony zainteresowane zgodnie uznają Przewodnik za bardzo jasny. Wyjaśnienia dotyczące zharmonizowanego stosowania unijnych przepisów dotyczących harmonizacji produktów, takich jak dyrektywa 2014/33/UE, zawarto także w „Niebieskim przewodniku”.

W ocenie zwrócono jednak uwagę na pewne czynniki, które ograniczają skuteczność dyrektywy. Jeśli chodzi o procedurę udzielania „uprzedniej zgody”, państwa członkowskie przyjęły rozbieżne praktyki krajowe, utrudniając tym samym instalatorom znajdowanie informacji na temat krajowych procedur zatwierdzania i stosowanych kryteriów. Dyrektywa pozostawia instalatorom dźwigów „pole do manewru” w zakresie ryzyka zgniecenia, przy czym problemem jest brak przejrzystości i pewności przy udzielaniu uprzedniej zgody przez organy państw członkowskich. W ocenie stwierdzono, że pomimo faktu, że „uprzednia zgoda” jest zgodna z nowym podejściem, „Przewodnik dotyczący dźwigów” nie zawiera obecnie wystarczająco szczegółowych wytycznych dotyczących tej procedury.

Jeżeli chodzi o dostępność dźwigów dla osób niepełnosprawnych, przepisy w tym zakresie zostały wdrożone w różny sposób w całej UE. Wymogi dostępności dotyczące dźwigów są jednak zharmonizowane w ramach dyrektywy, a dostępność budynków wchodzi w zakres kompetencji państw członkowskich. Chociaż większość zainteresowanych stron nie postrzega krajowych przepisów dotyczących dostępności jako uciążliwych lub utrudniających funkcjonowanie rynku wewnętrznego, w „Przewodniku dotyczącym dźwigów” warto byłoby doprecyzować kwestię podziału kompetencji.

W zakresie nadzoru rynku w poszczególnych państwach członkowskich stwierdzono różnice pod względem strategii, zakresu działań monitorujących, częstotliwości i rodzajów kontroli oraz poziomu kar, co negatywnie wpływa na ogólną skuteczność dyrektywy. Zebrane dowody wskazują jednak na to, że poziom niezgodności dźwigów i ich elementów bezpieczeństwa wprowadzanych do obrotu jest w rzeczywistości bardzo niski. To pozytywne ustalenie odnosi się do silnej i pozytywnej roli jednostek notyfikowanych w procesie oceny zgodności, działających jako „ostateczni weryfikatorzy” zgodności produktów z dyrektywą. Ponadto dyrektywa 2014/33/UE dostosowana do nowych ram prawnych znacznie poprawiła sytuację w zakresie nadzoru rynku dla dźwigów z uwagi na wprowadzenie o wiele bardziej kompleksowych przepisów w tym zakresie.

Opracowanie zharmonizowanych norm ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia skutecznego stosowania dyrektywy. W rzeczywistości są one w dużej mierze wykorzystywane jako najbardziej powszechny sposób wykazania zgodności z zasadniczymi wymaganiami w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa. Dzięki domniemaniu zgodności normy zharmonizowane umożliwiają producentom i instalatorom uniknięcie dodatkowych kosztów związanych z badaniem zgodności rozwiązań alternatywnych wobec rozwiązań przewidzianych w normach. Przede wszystkim z tego powodu dobrowolnie harmonizowane normy są faktycznie postrzegane przez podmioty gospodarcze jako wiążące. Dotyczy to w szczególności MŚP, które nie dysponują wystarczającymi zasobami, aby badać rozwiązania techniczne alternatywne w stosunku do norm. Kolejnym problemem jest czasami długa procedura, którą musi przeprowadzić CEN w celu opracowania zharmonizowanych norm; świadczy to o tym, że normy mogą czasami nie być w stanie dotrzymać kroku postępom technologicznym. Również małe i średnie przedsiębiorstwa mogą być potencjalnie poszkodowane ze względu na sposób, w jaki opracowywane są normy, który nie jest wystarczająco przejrzysty i sprzyjający włączeniu. Podczas gdy Komisja zobowiązała się do zaangażowania jak najszerszej grupy zainteresowanych stron w działania normalizacyjne, kwestia reprezentacji MŚP w procesie opracowywania norm EN zależy od wewnętrznej organizacji właściwych europejskich organizacji normalizacyjnych, które są niezależnymi podmiotami prywatnymi.

4.3. Wydajność

Nie ma jasnego obrazu ogólnego wpływu dyrektywy na koszty ponoszone przez przedsiębiorców, ponieważ nie udało się odtworzyć scenariusza wyjściowego ani wskazać innych punktów porównawczych. Ponadto za okres sprzed wejścia w życie dyrektywy dostępne jest bardzo niewiele danych. Zainteresowane strony, z którymi przeprowadzono konsultacje w ramach oceny, nie przedstawiły ilościowego oszacowania skutków dyrektywy i nie były w stanie ustalić bezpośredniego związku przyczynowego między rozpoczęciem stosowania dyrektywy a wzrostem sprzedaży. Analiza opiera się zatem na informacjach jakościowych.

Na podstawie dostępnych danych jakościowych wydaje się, że ogólnie rzecz biorąc dyrektywa równoważy koszty i korzyści dla wszystkich kategorii zainteresowanych stron. Ponadto nie ma dowodów na to, że koszty przestrzegania przepisów wynikające z dyrektywy wzrosły w porównaniu z okresem sprzed 1999 r. W każdym razie dzięki harmonizacji różnych systemów krajowych dyrektywa upraszcza wymogi administracyjne i wymogi dotyczące zgodności w odniesieniu do sprzedaży dźwigów i elementów bezpieczeństwa za granicą. W związku z tym wydaje się, że nie ma możliwości dalszego uproszczenia. Należy jednak zauważyć, że korzyści wynikające z łatwego dostępu do rynku wewnętrznego nie wydają się równomiernie rozłożone – większe przedsiębiorstwa korzystają z harmonizacji w większym stopniu niż MŚP ze względu na swoje ukierunkowanie na eksport wewnątrz UE. Dotyczy to zarówno podmiotów gospodarczych będących MŚP, jak i MŚP będących jednostkami notyfikowanymi.

Na koniec dostępne dane statystyczne wskazują na zmniejszenie w ostatnich latach liczby związanych z dźwigami wypadków personelu obsługi technicznej, co mogłoby sugerować większe bezpieczeństwo dźwigów. Niestety dostępne statystyki wypadków nie pozwalają na ustalenie bezpośredniego związku przyczynowego między dyrektywą a wzrostem bezpieczeństwa dźwigów, ponieważ nie ma w nich możliwości rozróżnienia starych dźwigów będących już w eksploatacji od urządzeń wprowadzanych na rynek na podstawie dyrektywy. Co więcej, w statystykach brak zwykle informacji o przyczynach wypadków.

4.4. Spójność

Ogólnie rzecz biorąc, dyrektywa jest spójna z innymi przepisami UE i nie stwierdzono w tym zakresie żadnych problemów. Nie znaleziono dowodów niespójności dyrektywy z innymi przepisami UE dotyczącymi dźwigów, ze szczególnym uwzględnieniem dyrektywy 2006/42/WE w sprawie maszyn, rozporządzenia (UE) 2016/424 w sprawie urządzeń kolei linowych i rozporządzenia (UE) nr 305/2011 w sprawie wyrobów budowlanych. Wzajemne relacje między tymi dyrektywami nie zawsze są jednak całkowicie jasne.

Nie wykryto poważnych sprzeczności pomiędzy dyrektywą a krajowymi przepisami budowlanymi. Jeśli chodzi o wewnętrzną spójność dyrektywy, wymogi stawiane instalatorom dźwigów i producentom elementów bezpieczeństwa można uznać za ogólnie jasne i nie zidentyfikowano żadnych przepisów o pokrywającym się zakresie.

4.5. Unijna wartość dodana

Podejście ogólnounijne pozostaje najbardziej odpowiednie i ma większe szanse na osiągnięcie celów wyznaczonych w dyrektywie niż działania podejmowane na poziomie krajowym. W rzeczywistości dyrektywa zmniejszyła rozdrobnienie regulacyjne między państwami członkowskimi, dostosowując przepisy krajowe dotyczące sektora dźwigów, co przyniosło korzyści zarówno dla funkcjonowania rynku wewnętrznego, jak i pozytywnie wpłynęło na bezpieczeństwo dźwigów. Zdecydowana większość zainteresowanych stron uznaje europejską wartość dodaną dyrektywy, w szczególności w zakresie zwiększonego swobodnego przepływu dźwigów i ich elementów bezpieczeństwa oraz ich większego bezpieczeństwa.

5. Wnioski i plany na przyszłość

Wynik oceny jest pozytywny. Zebrane dowody potwierdzają, że dyrektywa funkcjonuje prawidłowo i że zasadniczo jej cele są realizowane. Dyrektywę uznaje się również za skuteczny sposób ustanowienia ogólnounijnych zharmonizowanych ram dla dźwigów i ich elementów bezpieczeństwa. Nie stwierdzono braku wydajności ani możliwości uproszczenia wymagających zmian legislacyjnych. Dyrektywa jest również uznawana za spójną i adekwatną oraz wyraźnie wnosi wartość dodaną na poziomie UE.

Poczyniono jednak kilka ustaleń mających wpływ na funkcjonowanie dyrektywy. W tym kontekście rozróżnia się z jednej strony aspekty związane z wdrażaniem dyrektywy, a tym samym wymagające poprawy jej wdrożenia, a z drugiej strony czynniki, które wymagałyby zmiany zakresu jej stosowania lub wymogów dotyczących produktów w drodze procesu legislacyjnego.