PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 337/1

OPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO

z dnia 19 listopada 2010 r.

w sprawie projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1060/2009 w sprawie agencji ratingowych

(CON/2010/82)

2010/C 337/01

Wprowadzenie i podstawa prawna

W dniu 26 lipca 2010 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzymał wniosek Rady Unii Europejskiej o wydanie opinii w sprawie projektu rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1060/2009 w sprawie agencji ratingowych (1) (zwanego dalej „projektem rozporządzenia”).

Właściwość EBC do wydania opinii wynika z art. 127 ust. 4 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jako że projekt rozporządzenia zawiera postanowienia mające wpływ na przyczynianie się Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) do należytego wykonywania polityk w odniesieniu do stabilności systemu finansowego, zgodnie z art. 127 ust. 5 Traktatu. Rada Prezesów wydała niniejszą opinię zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 17 ust. 5 Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego.

Uwagi ogólne

1. EBC przyjmuje z zadowoleniem wprowadzane przez projekt rozporządzenia środki zmierzające do wzmocnienia ram prawnych dotyczących agencji ratingowych, w szczególności mające: a) przyznać Europejskiemu Organowi Nadzoru nad Giełdami i Papierami Wartościowymi (ESMA) szerokie uprawnienia w zakresie rejestracji agencji ratingowych i nadzoru nad tymi agencjami; oraz b) zwiększyć przejrzystość i konkurencję na rynku ratingów strukturyzowanych instrumentów finansowych. EBC z satysfakcją zauważa, że w rozporządzeniu (WE) nr 1060/2009 (2) uwzględniono wiele uwag wyrażonych uprzednio w: a) wkładzie Eurosystemu do publicznych konsultacji w sprawie projektu rozporządzenia/dyrektywy Komisji w sprawie agencji ratingowych (3); oraz b) opinii EBC CON/2009/38 z dnia 21 kwietnia 2009 r. w sprawie projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie agencji ratingowych (4).

2. Jak zauważono we wkładzie Eurosystemu z 2008 r. (5), z perspektywy zapewnienia koordynacji i równych zasad konkurencji, bardziej wskazany niż sprawowanie nadzoru w sposób rozproszony jest nadzór nad agencjami ratingowymi opierający się na koncepcji jednego nadzorcy. W tym kontekście EBC z zadowoleniem przyjmuje przyznanie ESMA szeregu zadań związanych z rejestracją agencji ratingowych i nadzorem nad tymi agencjami. EBC rozumie, że ramy prawne pozostawią krajowym organom nadzoru możliwość uznawania agencji ratingowych za zewnętrzne instytucje kontroli jakości kredytowej zgodnie z art. 81–83 dyrektywy 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (wersja przeredagowana) (6).

3. Z zastrzeżeniem poniższych uwag, EBC ogólnie popiera zasady w zakresie zapewnienia przejrzystości przewidziane w proponowanym brzmieniu nowych art. 8a i 8b rozporządzenia (WE) nr 1060/2009 (7), które wymagają od emitentów strukturyzowanych instrumentów finansowych, aby informacje, które przekazują wyznaczonym przez siebie agencjom ratingowym, udostępniali także określonym innym agencjom ratingowym. Wprowadzenie takich wymogów informacyjnych ma na celu poprawę jakości i przejrzystości procesu ratingu strukturyzowanych instrumentów finansowych, może również przyczynić się do zwiększenia konkurencji między agencjami ratingowymi. Nowe wymogi są ponadto w pewnym stopniu podobne do zasad stosowanych od czerwca 2010 r. przez amerykańską Komisję Papierów Wartościowych i Giełd (SEC) (8). Zapewnienie w miarę możliwości spójności pomiędzy ramami prawnymi w UE i w Stanach Zjednoczonych jest ważnym aspektem zachowania równych zasad konkurencji. EBC pragnie jednak wskazać pewne możliwe problemy związane z wprowadzeniem w życie nowych wymogów informacyjnych. Po pierwsze, zgodnie z projektowaną regulacją, agencja ratingowa wyznaczona do wydania w danym przypadku ratingu kredytowego może być poddana zwiększonej konkurencji ze strony innych kwalifikowanych agencji ratingowych (niewyznaczonych agencji ratingowych). Łatwiejsze może być w szczególności wydawanie przez niewyznaczone agencje ratingowe niezamówionych ratingów kredytowych, ponieważ będą one miały dostęp do informacji dostarczanych wyznaczonej agencji ratingowej przez emitenta. Niewyznaczone agencje ratingowe mogą jednakże spotkać się z istotnymi przeszkodami w dostępie do rynku, związanymi z: a) prawnymi kryteriami kwalifikacyjnymi dotyczącymi dostępu do informacji emitenta; oraz b) nieformalną wiedzą posiadaną przez wyznaczoną agencję ratingową w wyniku utrzymywania długotrwałych stosunków z emitentem. Doświadczenie z zasadami zapewnienia przejrzystości wprowadzonymi przez SEC nie potwierdziło dotychczas jednoznacznie, aby wprowadzenie takich zasad miało istotny wpływ na praktyki agencji ratingowych, w szczególności na zwiększenie liczby niezamówionych ratingów kredytowych. Po drugie, możliwość uzyskania wielu ratingów kredytowych może pozwolić emitentom na wybieranie najbardziej dla nich korzystnego („rating shopping”), co może prowadzić do tego, że agencje kredytowe będą konkurować w przyznawaniu jak najkorzystniejszych ratingów, co z kolei może mieć ujemny wpływ na jakość wydawanych ratingów. Po trzecie, należy również zbadać sytuację samego emitenta, biorąc pod uwagę takie czynniki jak: a) obciążenia związane z udostępnianiem informacji niewyznaczonym agencjom ratingowym; oraz b) ochronę przed możliwym nadużywaniem informacji otrzymywanych przez niewyznaczone agencje ratingowe. EBC rozumie, że zasady zapewnienia przejrzystości określone w proponowanym brzmieniu nowych art. 8a i 8b spotkały się z szerokim poparciem w czasie prac przygotowawczych nad projektem rozporządzeniem (9). EBC proponuje zatem wprowadzenie zmian jedynie w ograniczonym zakresie (10). EBC zaleca również, aby w związku z wprowadzeniem projektu rozporządzenia rozwój sytuacji w opisanych powyżej zakresach był ściśle obserwowany przez ESMA, tak aby umożliwić Komisji przedstawienie ewentualnych zmian opierających się na zebranych doświadczeniach (11).

4. Co więcej, EBC oczekuje, że na podstawie doświadczeń zabranych przy stosowaniu zasad wprowadzonych projektem rozporządzenia Komisja podejmie prace nad dalej idącymi zasadami w zakresie zapewnienia przejrzystości w procesie wydawania ratingów kredytowych. Dla osiągnięcia pożądanego skutku zasady w zakresie zapewnienia przejrzystości powinny zachowywać równowagę pomiędzy komercyjnym interesem emitentów przekazujących agencjom ratingowym poufne informacje a potrzebami banków centralnych, organów nadzoru i innych podmiotów zainteresowanych szerszym dostępem do informacji umożliwiających niezależną ocenę wyników działalności agencji ratingowych. Wszystkie powyższe czynniki są szczególnie istotne na rynku sekurytyzacji. W tym zakresie Eurosystem zamierza w ramach swojego systemu oceny zabezpieczeń uzyskać dostęp do informacji dotyczących poszczególnych pożyczek, co pozwoli na bieżące szacowanie ryzyka dotyczącego instrumentów objętych sekurytyzacją.

Uwagi szczegółowe

Zwiększona przejrzystość procesu przyznawania ratingów

5. Projekt rozporządzenia wymaga, aby wyznaczone agencje ratingowe dostarczały swoim konkurentom wykaz strukturyzowanych instrumentów finansowych, których ratingi w danej chwili opracowują, wraz z linkiem do strony internetowej, na której emitent przechowuje informacje wykorzystywane przy opracowywaniu ratingów kredytowych. Niewyznaczone agencje ratingowe mogą uzyskiwać dostęp do tych informacji, jeżeli: a) w momencie zażądania dostępu posiadają odpowiednie systemy i strukturę organizacyjną zapewniające ochronę poufności takich informacji; oraz b) po uzyskaniu dostępu do informacji wydadzą coroczne ratingi dla co najmniej 10 % strukturyzowanych instrumentów finansowych, w odniesieniu do których zażądały informacji (12). EBC zaleca, aby projekt rozporządzenia określał w bardziej dokładny sposób, po pierwsze, metodę weryfikacji przez ESMA przestrzegania tych kryteriów, po drugie – metodę obliczeniową stosowaną przy weryfikacji przestrzegania drugiego kryterium (13), oraz po trzecie – sytuacje, w których nieprzestrzeganie drugiego kryterium może prowadzić do nałożenia sankcji (14).

6. Ponadto EBC wyraża następujące zalecenia w związku z kwestiami wymienionymi w punkcie 3. Po pierwsze, agencje ratingowe powinny mieć obowiązek przekazywania ESMA co sześć miesięcy danych dotyczących liczby ratingów kredytowych wydanych przez nie w danym okresie, w podziale uwzględniającym: a) ratingi kredytowe zamówione przez jednostkę poddaną ratingowi albo powiązaną z nią osobę trzecią; oraz b) niezamówione ratingi kredytowe, łącznie z danymi wskazującymi, w jakiej części takie niezamawiane ratingi kredytowe były wyższe, równe i niższe od odpowiednich ratingów kredytowych przyznanych przez wyznaczoną w danym przypadku agencję ratingową. Powyższe informacje powinny być uwzględniane w okresowych informacjach przekazywanych ESMA przez agencje kredytowe (15). Po drugie, powinno się powierzyć ESMA zadanie monitorowania wprowadzenia w życie projektowanych nowych art. 8a i 8b, co umożliwi określenie: a) wpływu tych przepisów na liczbę i jakość wydawanych ratingów kredytowych, w tym niezamówionych ratingów kredytowych; b) ewentualnej potrzeby zmiany kryteriów kwalifikowania niewyznaczonych agencji ratingowych, tak aby nie powstawały nadmierne przeszkody w dostępie do rynku; c) obciążeń nakładanych na emitentów; oraz d) ewentualnej potrzeby ochrony emitentów przed nadużywaniem informacji udostępnianych przez nich niewyznaczonym agencjom ratingowym. Sprawozdanie przedstawione przez ESMA powinno być podstawą dla dokonania przez Komisję przeglądu stosowania projektowanych art. 8a i 8b w określonym terminie po ich wejściu w życie.

Dostarczanie informacji ESMA i Eurosystemowi

7. EBC zauważa, że agencje ratingowe będą miały obowiązek przekazywania danych dotyczących wyników historycznych do centralnego repozytorium utworzonego przez ESMA (16). EBC zaleca, aby dane te miały format porównywalny z unijnymi ramami statystycznymi i były z nimi spójne. W miarę możliwości przy podziale strukturalnym i przechowywaniu danych należy stosować wspólne identyfikatory i standardy (np. przez stosowanie standardowych informacji referencyjnych takich jak kody ISIN).

8. Co więcej, jak podkreślono we wkładzie Eurosystemu z 2008 r., nowe regulacje dotyczące agencji ratingowych powinny umożliwiać odpowiedni poziom współpracy pomiędzy organami nadzoru a Eurosystemem. Eurosystem jest żywo zainteresowany problematyką ratingów kredytowych, która jest związana z jego rolą w zakresie stabilności systemu finansowego. Ponadto już obecnie funkcjonuje obejmujący cały Eurosystem system monitorowania agencji ratingowych w związku z operacjami polityki pieniężnej (17). EBC z zadowoleniem przyjmuje zatem ustalenia w sprawie wymiany informacji zawarte w projektowanym nowym art. 27 rozporządzenia (WE) nr 1060/2009. EBC zaleca jednak, aby przepis ten wprost zapewniał dostęp ESBC i EBC oraz określonych organów państw członkowskich do informacji istotnych dla wykonywania ich określonych prawem zadań.

Propozycje zmian

Szczegółowe propozycje zmiany brzmienia projektu rozporządzenia wraz z uzasadnieniem zostały zawarte w załączniku.

Sporządzono we Frankfurcie nad Menem dnia 19 listopada 2010 r. Jean-Claude TRICHET Prezes EBC

(1) KOM(2010) 289 wersja ostateczna.

(2) Dz.U. L 302 z 17.11.2009, s. 1.

(3) Publikacja z września 2008 r. (zwana dalej „wkładem Eurosystemu z 2008 r.”), dostępna na stronie internetowej EBC pod adresem http://www.ecb.europa.eu

(4) Dz.U. C 115 z 20.5.2009, s. 1.

(5) Strona 4.

(6) Dz.U. L 177 z 30.6.2006, s. 1.

(7) Zob. art. 1 ust. 4 projektu rozporządzenia.

(8) Zob. nowelizację zasady 17g-5 części 240 ustawy o papierach wartościowych i giełdach z 1934 r. (Rule 17g-5 of Part 240 of the Securities Exchange Act 1934), komunikat SEC nr 34-61050 (23 listopada 2009 r.), Rejestr Federalny (Federal Register) t. 74, nr 232, s. 63832 (4 grudnia 2009 r.) (zwanej dalej „zmienioną zasadą SEC 240.17g-5”); nowelizacja dostępna na stronie internetowej SEC pod adresem http://www.sec.gov Zmienioną zasadę SEC 240.17g-5 stosuje się do emitentów ze Stanów Zjednoczonych od dnia 2 czerwca 2010 r., a do emitentów spoza Stanów Zjednoczonych wyznaczających agencje ratingowe ze Stanów Zjednoczonych od dnia 2 grudnia 2010 r.; zob. także zarządzenie SEC z dnia 19 maja 2010 r. przyznające tymczasowe warunkowe zwolnienie z wymogów zasady 17g-5 ustawy o papierach wartościowych i giełdach z 1934 r. dla statystycznych organizacji ratingowych uznanych na poziomie krajowym wraz z prośbą o uwagi („Order of 19 May 2010 granting temporary conditional exemption for nationally recognized statistical rating organizations from the requirements of rule 17g-5 under the Securities Exchange Act of 1934 and request for comment”) (komunikat nr 34-62120), dostępne na stronie internetowej SEC.

(9) Por. obecne brzmienie projektu rozporządzenia z brzmieniem kompromisowej propozycji Prezydencji z dnia 7 października 2010 r., 2010/0160 (COD), s. 17.

(10) Zob. dalsze uwagi w punkcie 5.

(11) Zob. dalsze uwagi w punkcie 6.

(12) Zob. projektowany nowy art. 8a ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1060/2009.

(13) Por. obecne brzmienie z punktem (a)(3)(iii)(B)(1) zmienionej zasady SEC 240.17g-5.

(14) Zob. projektowane nowe brzmienie art. 24 ust. 1 i art. 36a ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1060/2009, łącznie z projektowanym punktem I lit. w) załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 1060/2009.

(15) Zob. projektowany nowy art. 11 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1060/2009, łącznie z częścią II sekcji E załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 1060/2009.

(16) Zob. projektowany nowy art. 11 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1060/2009.

(17) Zob. wkład Eurosystemu z 2008 r., s. 5 i rozdział 6.3 („Ramowe zasady oceny kredytowej w Eurosystemie”) załącznika I do wytycznych EBC/2000/7 z dnia 31 sierpnia 2000 r. w sprawie instrumentów i procedur polityki pieniężnej Eurosystemu, Dz.U. L 310 z 11.12.2000, s. 1.