UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Niniejsza inicjatywa jest częścią pakietu „sprawiedliwego opodatkowania na rzecz stworzenia jednolitego unijnego obszaru podatku od wartości dodanej (VAT)” ogłoszonego w liście intencyjnym przewodniczącego Jeana-Claude’a Junckera towarzyszącym orędziu o stanie Unii w 2017 r. Pakiet ten obejmuje dwa wnioski mające na celu wprowadzenie zmian w dyrektywie VAT – dotyczący docelowego systemu VAT dla handlu transgranicznego oraz przyjęty razem z nim wniosek dotyczący małych przedsiębiorstw – jak również wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie zwalczania oszustw w dziedzinie VAT.

VAT jest najdłużej stosowanym podatkiem konsumpcyjnym w Europie. W 1967 r. podjęto zobowiązanie, zgodnie z którym miał zostać ustanowiony docelowy system VAT funkcjonujący w obrębie Wspólnoty Europejskiej w taki sam sposób, jakby miało to miejsce w jednym państwie, bez uzgadniania szczególnych zasad dotyczących stawek VAT poza stosowaniem stawki podstawowej. Państwa członkowskie miały możliwość stosowania nieograniczonej liczby obniżonych i podwyższonych stawek podatku VAT, bez narzuconych dolnych czy górnych limitów.

Zniesienie granic fiskalnych między państwami członkowskimi do końca 1992 r. sprawiło, że niezbędne było ponowne rozważenie sposobu opodatkowania handlu towarami we Wspólnocie Europejskiej. Celem było opodatkowanie towarów w państwie pochodzenia, tak aby w pełni odzwierciedlić koncepcję prawdziwego rynku wewnętrznego. Ponieważ nie było odpowiednich warunków politycznych i technicznych do wprowadzenia takiego systemu, przyjęto przepisy przejściowe dotyczące VAT.

W mechanizmie przejściowym niezbędne było zastosowanie zasad dotyczących stawek VAT pozwalających uniknąć zakłóceń w transakcjach transgranicznych i transgranicznej wymianie handlowej po zniesieniu granic fiskalnych. W październiku 1992 r. Rada uzgodniła przepisy ograniczające swobodę uznania państw członkowskich w zakresie ustalania stawek VAT. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do stosowania stawki podstawowej VAT wynoszącej co najmniej 15 % i mogły odtąd stosować jedną lub dwie stawki obniżone, nie niższe niż 5 %, w odniesieniu do niektórych określonych towarów i usług (załącznik III do dyrektywy VAT). Państwa członkowskie zostały upoważnione, w drodze odstępstwa, do dalszego stosowania niższych stawek, w tym stawki zerowej, oraz do stosowania obniżonej stawki w odniesieniu do wszelkich towarów i usług nieuwzględnionych w wykazie, jeżeli takie stawki obowiązywały już w dniu 1 stycznia 1991 r.

Celem tych odstępstw było umożliwienie, w okresie przejściowym, stopniowego dostosowania krajowych przepisów w określonych dziedzinach do wspólnych zasad, jako że do pełnego ustanowienia docelowego systemu VAT opartego na zasadzie opodatkowania w miejscu pochodzenia niezbędna była harmonizacja przepisów. W związku z tym odstępstwa te miały wygasnąć w momencie, gdy uregulowania przejściowe w zakresie opodatkowania handlu między państwami członkowskimi zostaną zastąpione takim docelowym systemem VAT.

W lipcu 2003 r. Komisja zaproponowała uproszczenie przepisów dotyczących obniżonych stawek podatku VAT w drodze zniesienia wszystkich obniżonych stawek stosowanych w odniesieniu do towarów i usług poza zakresem załącznika III, lecz Rada nie mogła osiągnąć porozumienia co do takiego częściowego zniesienia odstępstw, zatem do dnia dzisiejszego wszystkie odstępstwa pozostają w mocy.

Uchylenie lub wygaśnięcie odstępstw byłoby uzasadnione, gdyby docelowy system podatku VAT był oparty na zasadzie opodatkowania w państwie członkowskim pochodzenia, która wymaga zbliżenia stawek VAT.

W 2012 r., ze względu na brak znaczących postępów w dziedzinie konwergencji, Komisja, za zgodą Rady i Parlamentu Europejskiego, postanowiła jednak zrezygnować z dążenia do systemu opartego na zasadzie opodatkowania w miejscu pochodzenia na rzecz docelowego systemu VAT opartego na zasadzie opodatkowania w miejscu przeznaczenia.

Tymczasem ewoluowała również kwestia wskazania miejsca opodatkowania usług, którym od 2010 r. stał się kraj przeznaczenia. Decyzję podjęto w 2008 r., gdy Rada przyjęła wniosek w celu zapobieżenia zakłóceniom konkurencji między państwami członkowskimi stosującymi różne stawki VAT. W związku z tym dzisiaj usługi są niemal w całości opodatkowane zgodnie z zasadą miejsca przeznaczenia. Opodatkowanie usług oparte na zasadzie miejsca przeznaczenia wdrożono ostatecznie w 2015 r. Od tego czasu wszystkie usługi telekomunikacyjne, nadawcze i elektroniczne świadczone przez przedsiębiorstwa na rzecz konsumentów są opodatkowane w miejscu zamieszkania usługobiorcy, a nie w miejscu siedziby usługodawcy.

Wszystko to spowodowało, że w swoim planie działania w sprawie VAT z 2016 r. Komisja zaproponowała zastąpienie obecnie obowiązujących przepisów przejściowych w zakresie opodatkowania handlu między państwami członkowskimi regulacjami docelowymi opartymi na zasadzie opodatkowania w państwie członkowskim przeznaczenia w celu stworzenia solidnego jednolitego europejskiego obszaru VAT. Jednocześnie Komisja ogłosiła, że opodatkowanie w miejscu przeznaczenia pozwoli państwom członkowskim na większą elastyczność w określaniu stawek VAT i że wszystkie aktualnie obowiązujące obniżone stawki stosowane zgodnie z prawem w państwach członkowskich, w tym odstępstwa, powinny zostać utrzymane i mogą być dostępne dla wszystkich państw członkowskich, co zapewni równe traktowanie. Wniosek ustawodawczy w odniesieniu do stawek VAT został ujęty w programie prac Komisji na rok 2017.

W swoich konkluzjach Rada odnotowała kierunek działania określony przez Komisję w planie działania w sprawie VAT w odniesieniu do systemu stawek VAT oraz jej zamiar przedstawienia w 2017 r. wniosku ustawodawczego przewidującego reformę w celu przyznania państwom członkowskim większej swobody w ustalaniu stawek. Rada z zadowoleniem przyjęła fakt, że Komisja zamierza przedstawić wniosek zmierzający do zwiększonej elastyczności, aby państwa członkowskie mogły korzystać z obniżonych i zerowych stawek istniejących w innych państwach członkowskich. Należy jednak podkreślić, że nadal konieczny jest odpowiedni stopień harmonizacji w UE, a przyjęte rozwiązanie należy starannie wyważyć, tak aby uniknąć zakłócenia konkurencji, wzrostu kosztów prowadzenia działalności gospodarczej oraz negatywnego wpływu na funkcjonowanie jednolitego rynku.

W dniu 4 października 2017 r. Komisja przyjęła pierwszy wniosek wprowadzający stały system opodatkowania handlu między państwami członkowskimi i nakreśliła, w komunikacie dotyczącym działań następczych w odniesieniu do planu działania w sprawie VAT, szczegółowy harmonogram wprowadzania tego systemu. W komunikacie tym Komisja potwierdziła, że przedstawi projekt reformy stawek VAT zgodny z docelowymi regulacjami opartymi na zasadzie miejsca przeznaczenia, które stopniowo zastąpią obecne przepisy przejściowe. Gdy towary i usługi są opodatkowane w państwie członkowskim przeznaczenia, usługodawcy nie czerpią istotnych korzyści z posiadania siedziby w państwie członkowskim o niższych stawkach VAT, stąd zróżnicowanie stawek VAT nie zakłóca już funkcjonowania jednolitego rynku, pod warunkiem, że towarzyszą mu środki zabezpieczające służące wyeliminowaniu potencjalnego ryzyka, takiego jak erozja dochodów, zakłócenie konkurencji, złożoność i brak pewności prawa.

Zgodnie z planem działania w sprawie VAT i biorąc pod uwagę upoważnienie od Rady, proponuje się zmiany w dyrektywie VAT. Ich wprowadzenie powinno się zbiec z wejściem w życie docelowego systemu VAT, co pozwoli uniknąć sytuacji, w której wygaśnięcie odstępstw uniemożliwiłoby państwom członkowskim utrzymanie około 250 obowiązujących obniżonych stawek i zwolnień z prawem do odliczenia VAT zapłaconego na poprzednim etapie.

W docelowym systemie VAT wszystkie państwa członkowskie podlegałyby tym samym ograniczeniom i miałyby równą swobodę w ustalaniu stawek podatku VAT. Ujednolicone, mniej restrykcyjne zasady umożliwiłyby wszystkim państwom członkowskim stosowanie dodatkowej stawki obniżonej, w wysokości od pięciu do zera procent, oprócz dopuszczonych obecnie dwóch stawek obniżonych w wysokości co najmniej pięć procent i zwolnienia z prawem do odliczenia VAT zapłaconego na poprzednim etapie. Zamiast przedłużania i tak już długiego wykazu towarów i usług, do których można stosować stawki obniżone, załącznik III zostałby zastąpiony wykazem negatywnym towarów i usług, do których nie można stosować stawek obniżonych.

Te mniej restrykcyjne nowe przepisy umożliwią szersze stosowanie zasady neutralności podatkowej, co w dzisiejszym przejściowym systemie VAT utrudniają przepisy załącznika III oraz tymczasowe odstępstwa, które mają ograniczony zakres. Zgodnie z nowymi zharmonizowanymi przepisami państwa członkowskie byłyby również zobowiązane do zagwarantowania, że stawki obniżone przynoszą korzyść odbiorcy końcowemu oraz że ustalenie tych stawek zmierza do osiągnięcia celu leżącego w interesie ogólnym. Ponadto państwa członkowskie musiałyby zagwarantować, że średnia ważona stawek podatku VAT od transakcji, z tytułu których nie można odliczyć VAT, zawsze będzie przekraczała 12 %.

Zanim nowe ujednolicone przepisy wejdą w życie, Komisja zobowiązuje się, zgodnie z art. 100 dyrektywy VAT, dokonać przeglądu załącznika III w celu uwzględnienia szczególnych wniosków państw członkowskich. Przegląd zostałby przeprowadzony w ramach Komitetu ds. VAT, a następnie zostałby przedstawiony przez Komisję odpowiedni wniosek ustawodawczy w celu dostosowania załącznika III.