KOMISJA EUROPEJSKA 
Bruksela, dnia 7.12.2011 
SEK(2011) 1463 wersja ostateczna 
  
DOKUMENT ROBOCZY S ŁUŻB KOMISJI 
STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW 
Towarzysz ący dokumentowi: 
ROZPORZ ĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 
ustanawiaj ące Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA II) 
{KOM(2011) 838 wersja ostateczna} 
{SEK(2011) 1462 wersja ostateczna}  
 
PL 2   PL 1. DEFINICJA PROBLEMU  
Artykuł 49 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że każde państwo europejskie, które 
szanuje warto ści, o których mowa w art ykule 2 Traktatu, i zobowi ązuje się je wspiera ć, 
może złożyć wniosek o cz łonkostwo w Unii. Powody kontynuacji procesu rozszerzenia 
UE zosta ły ponownie potwierdzone w konkluzjach Rady z dnia 14 grudnia 2010 r. 
„Rozszerzenie jest elementem umacniaj ącym pokój, demokracj ę i stabilno ść w 
Europie, s łużącym strategicznym interesom UE i pomagaj ącym UE lepiej osi ągać jej 
cele polityczne w istotnyc h dziedzinach, które s ą kluczowe dla o żywienia 
koniunktury i trwa łego wzrostu gospodarczego ”. 
UE zawar ła lub obecnie negocjuje uk łady o stowarzyszeniu z 5 krajami kandyduj ącymi1 i 
4 potencjalnymi krajami kandyduj ącymi2. Do 2014 r. przynajmniej jeden kraj 
kandydujący powinien uzyska ć członkowstwo UE, a niektóre  potencjalne kraje 
kandydujące mogą stać się krajami kandyduj ącymi. Z wyj ątkiem Islandii poziom 
rozwoju spo łeczno-gospodarczego pa ństw w procesie rozszerzenia kszta łtuje się 
generalnie znacznie poni żej unijnej średniej. Dostosowanie prawodawstwa i instytucji 
tych krajów do unijnych norm, umo żliwiające im sprostanie presji konkurencyjnej 
jednolitego rynku i podo łanie obowi ązkom cz łonkowskim, wymaga znacznych 
nakładów. Ponadto podstawowe warto ści UE takie jak stabilno ść polityczna, demokracja, 
poszanowanie praw cz łowieka oraz dobre rz ądy nadal wymagaj ą wzmocnienia. S łabe 
instytucje publiczne i zdolno ści administracyjne oraz ró żnice w poziomie rozwoju 
zasobów ludzkich maj ą negatywny wp ływ na efektywno ść i trwałość wykorzystania 
pomocy UE. 
Państwa w procesie rozszerzenia nie s ą w stanie samodzielnie ponie ść kosztów 
wszystkich reform i inwestycji, jakich wymaga przyst ąpienie do UE. Jednocze śnie w 
interesie samej UE le ży, by korzysta ły one ze skutecznego i efektywnego wsparcia w 
zakresie przygotowa ń do ewentualnego cz łonkowstwa. Poniewa ż potrzeby ka żdego z 
tych krajów i ich „droga do przyst ąpienia” znacznie si ę różnią, jednakowe podej ście do 
udzielania pomocy stosowane w ramach obowi ązującego instrumentu przedakcesyjnego 
nie stanowi optymalnego rozwi ązania. Nie uwzgl ędnia bowiem priorytetów w zakresie 
reform poszczególnych krajów. Ponadto, aby pomoc UE by ła bardziej skuteczna, musi 
mieć bardziej strategiczny charakter i by ć w większym stopniu zorientowana na wyniki. 
2. ANALIZA ZASADY POMOCNICZO ŚCI  
Polityka rozszerzenia stanowi cz ęść działań zewnętrznych i przyczynia si ę do osiągnięcia 
wspólnych celów pod wzgl ędem globalnych wyzwa ń, reakcji i przywództwa. 
                                                 
1 Chorwacja, By ła Jugosłowiańska Republika Macedon ii, Islandia, Czarnogóra i Turcja. 
2 Albania, Bo śnia i Hercegowina, Serbia i Kosowo o statusie okre ślonym rezolucj ą RB ONZ nr 
1244/99. 
 
PL 3   PL Dalsze rozszerzenie UE stanowi z natury rzeczy wspólne zadanie , które mo że być 
realizowane jedynie na szczeblu unijnym. Jedynie pa ństwa członkowskie, dzia łając 
wspólnie, mog ą podejmowa ć decyzje co do wniosków o cz łonkowstwo z łożonych przez 
nowe kraje kandyduj ące. Pomoc przedakcesyjna udzielana z bud żetu UE ma na celu 
wsparcie krajów kandyduj ących lub potencjalnych krajów kandyduj ących w 
przygotowaniu do przysz łego członkowstwa: instrument pom ocy przedakcesyjnej 
stworzono, by da ć im możliwość sprawdzenia w praktyce, jeszcze przed przyst ąpieniem, 
jakie zobowi ązania wiążą się z członkostwem. Żaden inny instrument wielostronny ani 
dwustronny nie mo że zapewni ć tak kompleksowego zestawu narz ędzi i jedynie UE jest w 
stanie okre ślić, jakiego rodzaju pomoc je st potrzebna, by przygotowa ć te kraje do 
przejęcia unijnego dorobku prawnego. 
W ostatnich latach pa ństwa członkowskie UE ograniczy ły poziom pomocy dwustronnej 
dla krajów kandyduj ących i potencjal nych krajów kandyduj ących, przyznaj ąc, że 
skoordynowane dzia łania na szczeblu UE s ą bardziej efektywne. W ostatnich latach 
blisko po łowa całej pomocy finansowej UE na rzecz pa ństw w procesie rozszerzenia 
pochodziła z unijnego bud żetu. Wielostronne organizacje darczy ńców w du żej mierze 
wycofały swoje wsparcie, a te, które nadal go udzielaj ą, dostosowa ły swoje programu do 
priorytetów UE. 
3. CELE INICJATYWY UE 
Nowy instrument powinien nadal s łużyć realizacji ogólnego celu, jakim jest wsparcie 
krajów kandyduj ących i potencjalnych krajów kandyduj ących w przygotowaniach do 
członkowstwa w UE oraz pomoc w stopniowym dos tosowaniu ich krajowych systemów i 
gospodarek do unijnych norm i obszarów polity ki UE, zgodnie z ich szczególnymi 
potrzebami oraz przy uwzgl ędnieniu indywidualnych programów rozszerzenia.  
Pod wzgl ędem wyników i skutków, jakie maj ą zostać osiągnięte, nowy instrument 
powinien realizowa ć następujące szczegó łowe cele strategiczne : 
– wspierać reformy polityczne niezb ędne w celu spe łnienia kryteriów przyst ąpienia 
do UE; 
– wspierać rozwój gospodarczy, spo łeczny i terytorialny oraz reformy w tym 
zakresie, w celu osi ągnięcia trwałego wzrostu gospodarczego oraz inteligentnego 
rozwoju sprzyjaj ącego włączeniu spo łecznemu;  
– zwiększać zdolność krajów, b ędących beneficjentami pomocy, do przej ęcia 
obowiązków wynikaj ących z cz łonkowstwa; 
– wspierać integracj ę regionaln ą i współpracę terytorialn ą. 
Ponadto, w odniesieniu do sposobu, w ja ki instrument ten powinien dzia łać, aby 
umożliwić osiągnięcie szczegó łowych celów strategicznych, nale ży realizowa ć 
następujące cele metodologiczne  (właściwe dla danego rozporz ądzenia ): 
 
PL 4   PL – zacieśnić związek pomi ędzy pomoc ą finansow ą a programem polityki rozszerzenia, 
tak aby pomoc by ła bardziej strategicznym elementem ; 
– zwiększyć w dalszym stopniu efektywno ść i skuteczno ść pomocy, zapewniaj ąc 
bardziej konkretne i trwa łe wyniki oraz skutki ; 
– umożliwić większą elastyczno ść sposobu dzia łania instrumentu oraz przyznawania 
pomocy, zachowuj ąc przy tym odpowiedzialno ść krajów b ędących beneficjentami 
pomocy za poszczególne obszary pol ityki oraz ich rozliczalno ść w tym zakresie; 
– pozyskać więcej środków finansowych od darczy ńców lub sektora prywatnego dzi ęki 
wykorzystaniu innowacyjnych instrumentów finansowych ; 
– dążyć do uproszczenia  i ograniczenia obci ążeń administracyjnych zwi ązanych z 
zarządzaniem pomoc ą finansow ą. 
4. WARIANTY STRATEGICZNE  
W świetle wskazanego problemu oraz w celu osi ągnięcia szczegó łowych celów 
strategicznych i metodol ogicznych Komisja rozwa żyła następujące warianty przysz łego 
instrumentu pomocy przedakcesyjnej: 
Wariant 1 – bez zmian:  zachowanie obecnej struktury instrumentu i przedmiotu dzia łań.  
Wariant 2 – zmiana obowi ązującego rozporz ądzenia , przy za łożeniu nast ępujących 
rozwiązań: 
– Wariant 2.1 – ograniczenie zasi ęgu i zachowanie ustale ń wykonawczych:  
skoncentrowanie si ę na zmianach prawnych i instyt ucjonalnych koniecznych w celu 
spełnienia kryteriów przyst ąpienia, bez deklaracji znacznych środków na 
współfinansowanie inwestycji publi cznych na rzecz rozwoju spo łeczno-
gospodarczego. 
– Wariant 2.2 – zachowanie st ruktury instrumentu oraz po łożenie większego 
nacisku na inwestycje w celu zwi ększenia skutków spo łeczno-gospodarczych w 
krajach b ędących beneficjentami pomocy oraz przyspieszenia ich przygotowa ń do 
zarządzania funduszami strukturalnymi, spójno ści i rozwoju obszarów wiejskich. 
– Wariant 2.3 – zachowanie zakresu in strumentu oraz dostosowanie ustale ń 
wykonawczych , wariant obejmuj ący zarówno spe łnienie kryteriów przyst ąpienia do 
UE jak i wsparcie rozwoju spo łeczno-gospodarczego. Dodatkowy element to 
dostosowanie aspektów obecnej struktury IPA oraz sposobów wdra żania.  
Wariant 3 – opracowanie nowego instrumentu . Wariant ten nie zosta ł poddany 
szczegółowej analizie.  
 
PL 5   PL 5. OCENA SKUTKÓW  
Skutki gospodarcze  poszczególnych wariantów zosta ły ocenione pod k ątem 
prawdopodobie ństwa i) opó źnienienia lub przyspieszenia procesu rozszerzenia, a zatem 
pozytywnego gospodarczego wp ływu poszerzenia rynku wewn ętrznego; ii) utrzymania 
lub obniżenia kosztów ponoszonych przez UE i pa ństwa członkowskie pod wzgl ędem 
środków bezpiecze ństwa i ryzyka, kontroli granicz nych i nielegalnej migracji; iii) 
ograniczenia lub poprawy mo żliwości głębszej integracji gos podarczej, np. dzi ęki lepszej 
integracji z sieciami transeuropejski mi; iv) pozytywnego lub negatywnego wp ływu na 
zaufanie darczy ńców i inwestorów w krajach b ędących beneficjentami pomocy. 
Skutki spo łeczne  poszczególnych wariantów oceniono pod k ątem ich prawdopodobnego 
wpływu na ubóstwo i wy łączenie spo łeczne w krajach w procesie rozszerzenia w 
powiązaniu z post ępami w przygotowaniach do przyst ąpienia, tworzeniem warunków do 
osiągania lepszych wyników gospodarczych i środkami politycznymi, które stanowi łyby 
odpowied ź na wymienione kwestie. Rozwa żono równie ż ewentualne skutki w postaci 
ryzyka, polegaj ącego na zagro żeniu praw w obszarze sprawiedliwo ści i praworz ądności 
w krajach b ędących beneficjentami pomocy w wyniku opó źnień, oraz ryzyka dla 
przystąpienia. 
Wpływ na środowisko  poszczególnych wariantów oceniono pod k ątem 
prawdopodobie ństwa wyst ąpienia – w przypadku opó źnienia lub zagro żenia procesu 
rozszerzenia – wzrostu kosztów ochrony środowiska z powodu wykorzystywania 
niższych norm środowiskowych w celu uzyskania przewagi konkurencyjnej przez 
państwa będące beneficjentami pomocy lub z powodu opó źnień w realizacji kosztownych 
inwestycji koniecznych w celu dostosowa ń do unijnego prawodawstwa w zakresie 
ochrony środowiska. 
Oceniono, że ograniczenie zakresu instrumentu oraz zachowanie ustale ń wykonawczych 
(wariant 2.1 ) ma więcej negatywnych skutków ni ż wariant podstawowy (bez zmian) w 
kontekście zmniejszania rozbie żności w rozwoju gospodarczym pomi ędzy krajami 
będącymi beneficjentami pomocy a UE oraz że opóźniłoby ono proces rozszerzenia i 
związane z nim korzy ści gospodarcze. Z drugiej jednak strony wariant ten wydaje si ę być 
efektywny pod wzgl ędem realizacji reform polit ycznych wymaganych w celu 
przystąpienia do UE. Oczekiwano, że w porównaniu z przedstawionym wariantem oraz 
wariantem „bez zmian” wi ęcej pozytywnych skutków zapewni łyby dwa pozosta łe 
warianty, tzn. wariant 2.2  (zachowanie struktury instrumentu oraz po łożenie większego 
nacisku na inwestycje) lub wariant 2.3  (zachowanie zakresu instrumentu oraz 
dostosowanie ustale ń wykonawczych), zak ładając jednak, że dałyby one ró żne wyniki w 
odniesieniu do poszczególnych aspektów. Oceniono, że poprawa sposobów udzielania 
pomocy przewidziana w wariancie 2.3, zwi ększająca ukierunkowanie dzia łań 
pomocowych, ich spójno ść, efektywno ść, skuteczno ść, przełożenie i skutki, oraz 
zwiększony nacisk na reform ę administracji publicznej wspieraj ącej bardziej trwa łe 
wyniki, przynios łyby generalnie wi ęcej pozytywnych skutków ni ż w przypadku 
zwiększenia nak ładów na rozwój spo łeczno-gospodarczy przewidzianego w wariancie 
2.2.  
 
PL 6   PL 6. PORÓWNANIE WARIANTÓW  
W poniższej tabeli porównano poszczególne warianty strategiczne pod k ątem ich wp ływu 
na czynniki wywo łujące problem, któremu mia łyby zaradzi ć: 
Skutki negatywne lub bardzo 
negatywne: - lub -- 
Bez wpływu: 0 
Skutki pozytywne lub bardzo 
pozytywne: + lub ++ 
 
Wpływ na czynnik wywo łujący 
problem  Wariant 1 
(bez zmian)  Wariant 2.1 
(ograniczony 
zasięg) Wariant 2.2 
(nacisk na 
inwestycje)  Wariant 2.3 
(dostosowanie 
ustaleń 
wykonawczych)  
Efektywno ść - - - ++ 
Skuteczno ść 0 + + ++ 
Spójność - - - ++ 
Ograniczenie ró żnic rozwojowych  + - ++ + 
Wzmocnienie instytucji  + ++ 0 ++ 
Usunięcie problemu niejednorodno ści 0 0 + ++ 
Pomoc staje si ę bardziej:      
strategiczna i zorientowana na wyniki 0 + + + 
elastyczna i dopasowana do 
indywidualnych potrzeb0 0 0 + 
uproszczona, skuteczna, efektywna 0 0 0 + 
Podsumowuj ąc, preferowany jest zatem wariant 2.3  przewiduj ący zachowanie zakresu 
instrumentu i dostosowanie ustale ń wykonawczych, poniewa ż łączy on korzy ści (i 
skutki) wynikaj ące z obecnego zakresu pomocy przed akcesyjnej (pomoc ukierunkowana 
na przystąpienie z uwzgl ędnieniem skutków dla rozwoju spo łeczno-gospodarczego), przy 
jednoczesnej poprawie sposobu wdra żania instrumentu, w celu u czynienia go bardziej 
strategicznym, zorientowanym na wyniki , elastycznym i lepiej dopasowanym do 
indywidualnych potrzeb.  
 
PL 7   PL 7. MONITOROWANIE I OCENA  
W porównaniu z obecn ą sytuacją w ramach wybranego wariantu udoskonalone zostan ą 
ustalenia dotycz ące monitorowania i oceny. Zaproponowane zmiany wp łyną korzystnie 
na aspekty takie jak ukierunkow anie na wyniki oraz spójno ść ze strategi ą „Europa 2020”. 
W zmianach tych przewidziano – zgodnie z postulatami przedstawionymi w ramach 
przeglądu budżetu – okre ślenie konkretnych, wymiernych, osi ągalnych celów jak 
również odpowiednich wska źników. Podstawowe makrowska źniki to:  
– postępy w zakresie spe łnienia kryteriów odniesienia (otwarte/zamkni ęte rozdzia ły 
negocjacji) lub wdro żenia układów o stowarzyszeniu , odzwierciedlone m.in. w 
pozytywnych sprawozdaniach z post ępu prac oraz opartych na badaniach wska źnikach 
przygotowanych przez renom owane organizacje mi ędzynarodowe w obszarach takich 
jak skuteczno ść rządu, stabilno ść polityczna, brak przemocy i rz ądy prawa; 
– rozwój spo łeczno-gospodarczy , mierzony przy u życiu wska źników wp ływu takich 
jak wska źnik rozwoju spo łecznego UNDP stanowi ący ogólny miernik dobrobytu, 
stopa bezrobocia, nap ływ bezpo średnich inwestycji zagranicznych, wymiana 
handlowa; 
– współpraca i integracja regionalna , określone opartymi na badaniach wska źnikami 
postrzegania poziomu (tj. tendencji w zakresie) bezpiecze ństwa i stabilno ści; 
wzajemnych oddzia ływań politycznych, gospodarczych i kulturalnych, jak równie ż 
miernikami odzwierciedlaj ącymi stan integracji sieci transeuropejskich.