I. Wprowadzenie

W dniu 29 października 2008 r. UE i Ukraina nawiązały dialog w sprawie wiz w celu zbadania warunków dla bezwizowego ruchu obywateli Ukrainy do strefy Schengen. W dniu 22 listopada 2010 r. Komisja przedstawiła Ukrainie „plan działania na rzecz liberalizacji reżimu wizowego”. Znalazł się w nim szereg precyzyjnych benchmarków, które Ukraina powinna osiągnąć w obrębie czterech „segmentów” istotnych zagadnień, zmierzając do przyjęcia ram legislacyjnych, politycznych i instytucjonalnych (etap 1) oraz ich skutecznego i trwałego wykonania (etap 2).

Komisja regularnie składała Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania w sprawie wykonania planu działania na rzecz liberalizacji reżimu wizowego. Pierwsze sprawozdanie z postępu prac związanych z wdrażaniem planu przez Ukrainę zostało przedstawione w dniu 16 września 2011 r. Komisja opublikowała drugie sprawozdanie z postępu prac w dniu 9 lutego 2012 r., a trzecie w dniu 15 listopada 2013 r. W przedmiotowym sprawozdaniu Komisja przedstawia kompleksową i skonsolidowaną ocenę postępów poczynionych przez Ukrainę w osiąganiu benchmarków pierwszego etapu związanych z tworzeniem ram legislacyjnych, politycznych i instytucjonalnych. W ocenie stwierdzono, że Ukraina osiągnęła istotne postępy w odniesieniu do wszystkich czterech segmentów planu działania, lecz do spełnienia nadal pozostało jednak kilka ważnych wymogów w zakresie bezpieczeństwa dokumentów, polityki azylowej, polityki antykorupcyjnej, przeciwdziałania dyskryminacji oraz ochrony danych.

Komisja zobowiązała się nadal ściśle współpracować z władzami ukraińskimi w celu szybkiego rozwiązania nadal aktualnych problemów wskazanych powyżej. Nadrzędnym celem Komisji jest poinformowanie Parlamentu Europejskiego i Rady, kiedy wszystkie działania wymagane w ramach pierwszego etapu zostaną wdrożone.

Niniejsze sprawozdanie Komisji jest czwartym i ostatnim sprawozdaniem dotyczącym pierwszego etapu planu działania na rzecz liberalizacji reżimu wizowego. Wyjaśniono w nim, w jaki sposób realizowano pozostałe benchmarki pierwszego etapu. Poprzedzono je spotkaniem urzędników wyższego szczebla w Kijowie w dniu 26 marca 2014 r., podczas którego władze ukraińskie przedstawiły zaktualizowane informacje na temat swoich starań zmierzających do osiągnięcia pozostałych benchmarków. Od tego czasu Ukraina dostarczyła dalszych informacji dotyczących aktów prawnych przyjętych do daty granicznej, wyznaczonej na 23 maja.

Poza benchmarkami planu działania kwestie związane z reformą systemu sądownictwa i prokuratury są monitorowane w ramach innych form współpracy, np. w ramach nieformalnego dialogu w sprawie sądownictwa zainicjowanego w lutym 2013 r., oraz przez inne organy i fora, takie jak Komitet Współpracy, Rada Współpracy i Szczyt UE–Ukraina, jak również w kontekście wdrażania programu stowarzyszeniowego. Następnie spotkanie Podkomitetu ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa zaplanowano wstępnie na początek lipca 2014 r.

II. Kontekst

Niniejsze sprawozdanie przedstawiono w czasie, w którym Ukraina znajduje się w wyjątkowej sytuacji. Decyzja o zawieszeniu przygotowań do podpisania układu o stowarzyszeniu i pogłębionej i kompleksowej umowy o wolnym handlu wywołała masowe protesty społeczności, których kumulacyjnym punktem było powołanie nowego rządu w dniu 27 lutego 2014 r. Następnie miało miejsce naruszenie ukraińskiej suwerenności i integralności terytorialnej przez rosyjskie siły zbrojne i faktyczna aneksja Krymu.

W Konkluzjach Rady Spraw Zagranicznych z dnia 20 lutego i 3 marca UE potwierdziła swoje zobowiązanie do zintensyfikowania kontaktów międzyludzkich pomiędzy UE a Ukrainą, na przykład dzięki procesowi liberalizacji reżimu wizowego na uzgodnionych warunkach w ramach planu działania.

Parlament Europejski wezwał nawet do osiągnięcia natychmiastowego porozumienia w sprawie ruchu bezwizowego[1] miedzy UE a Ukrainą. Zwrócił się do Komisji o przedstawienie wniosku o włączenie Ukrainy do wykazu państw trzecich, których obywatele nie podlegają obowiązkowi wizowemu.

W pakiecie wsparcia mającym na celu stabilizację Ukrainy, który zaprezentowano w dniu 5 marca[2] przed posiedzeniem nadzwyczajnym szefów państw i rządów UE, Komisja Europejska zobowiązała się do wsparcia wysiłków Ukrainy w dążeniu do jak najszybszego przyspieszenia procesu liberalizacji reżimu wizowego zgodnie z warunkami zatwierdzonymi w ramach odnośnego planu działania. Zwracając uwagę, że postęp w tej kwestii zależy od tego, jak nowe władze będą w stanie rozwiązać najważniejsze nierozstrzygnięte kwestie, Komisja stwierdziła jednocześnie, że dołoży wszelkich starań, aby wspomóc Ukrainę w jak najszybszym rozstrzygnięciu pozostałych kwestii. Zobowiązanie to potwierdzono w niedawno zatwierdzonej europejskiej agendzie reform na rzecz Ukrainy, w której stwierdzono, że UE we współpracy z państwami członkowskimi zwiększy wysiłki mające na celu umożliwienie Ukrainie przejście do drugiego etapu planu działania i udzieli jej wszechstronnego poparcia w procesie prowadzącym do osiągnięcia celu, jakim jest ruch bezwizowy.

III. Ocena działań podjętych w ramach czterech segmentów planu działania na rzecz liberalizacji reżimu wizowego

W trzecim sprawozdaniu na koniec 2013 r. Komisja stwierdziła, że do spełnienia nadal pozostaje kilka ważnych wymogów pierwszego etapu. Podejście nowego rządu ukraińskiego polega na systematycznym rozwiązywaniu wszystkich tych problemów na szczeblu wykonawczym poprzez przyjmowanie rozporządzeń lub decyzji ministerialnych, albo na szczeblu legislacyjnym, w przypadku gdy konieczna była zmiana istniejącej ustawy lub przyjęcie nowych ustaw.

W ramach segmentu 1 w zakresie bezpieczeństwa dokumentów Komisja zwróciła się do Ukrainy o uzupełnienie ram prawnych wyraźnym odniesieniem do odcisków palców i o przyjęcie przepisów wykonawczych mających zapewnić ramy prawne do wydania w odpowiednim czasie paszportów biometrycznych.

W wyniku działań następczych będących efektem tych zaleceń rząd ukraiński opracował i przyjął wymagane przepisy wykonawcze[3] w celu przygotowania się do wydawania paszportów biometrycznych. Rząd zaproponował i ma w najbliższym czasie przyjąć plan działania na okres 2014–2017, określający obowiązki różnych organów. Rząd ukraiński kończy również prace nad wnioskiem wprowadzającym zmiany do ustawy ramowej w sprawie rejestru ludności (ustawa w sprawie jednolitego rejestru demograficznego i dowodów tożsamości), mającą na celu objęcie odcisków palców zakresem obowiązkowych danych biometrycznych.

W ramach segmentu 2 w dziedzinie zarządzania migracjami i polityką azylową Komisja zwróciła się o zmianę polityki azylowej, w szczególności o rozszerzenie definicji ochrony uzupełniającej i ochrony tymczasowej oraz o zapewnienie bezpłatnej opieki medycznej osobom ubiegającym się o azyl.

Rząd ukraiński podjął działania następcze w związku z tymi zaleceniami. W dniu 13 maja ukraiński parlament, Verkhovna Rada, przyjął wymagane zmiany do ustawy azylowej w zakresie stosowania ochrony uzupełniającej i tymczasowej. Parlament wprowadził i przyjął już dodatkowe zmiany mające na celu ułatwienie dostępu do zatrudnienia osobom ubiegającym się o azyl poprzez umożliwienie nieodpłatnego wydawania zezwoleń na pracę. Jeżeli chodzi o opiekę medyczną, przyjęto rozporządzenie zapewniające świadczenie opieki medycznej.

Chociaż przedmiotowe przepisy w większości już obowiązują, konieczne będzie zwiększenie wysiłków na etapie wdrażania w celu zapewnienia wydajnego systemu azylowego, zwłaszcza w odniesieniu do procedury azylowej i integracji osób posiadających status uchodźcy.

W odniesieniu do wymaganych benchmarków w ramach segmentu 3 w trzecim sprawozdaniu Komisja podkreśliła potrzebę niezwłocznego rozwiązania kwestii związanych z zapobieganiem i zwalczaniem korupcji. Należały do nich: wzmocnienie prawa zamówień publicznych; sprecyzowanie odstępstw i zasad przejrzystości; zapewnienie oświadczeń majątkowych oraz skutecznych i bezstronnych kontroli deklaracji majątkowych; uzupełnienie przepisów dotyczących korupcji w sektorze prywatnym; oraz umocnienie systemu uchylania immunitetów.

W ramach działań następczych rząd przygotował pakiet zmian, które parlament przyjął w dniu 13 maja. Zmiany te rozwiązują problemy dotyczące systemu deklaracji majątkowych poprzez: wprowadzenie zewnętrznego mechanizmu kontroli; kryminalizację wszelkich elementów przekupstwa (czynnego i biernego); dodanie przepisów dotyczących korupcji w sektorze prywatnym w odniesieniu do osób prawnych i zwiększenie wysokości kar. Ponadto wzmocniono także ochronę osób zgłaszających przypadki naruszenia. Przyjęto osobną kompleksową ustawę w sprawie zamówień publicznych, obejmującą zasady przejrzystości, udzielanie zamówień publicznych i zakres pojęcia „podmiotów zamawiających”.

Pozostała pilna kwestia – zmiana przepisów dotyczących uchylania immunitetów parlamentarzystom – związana jest z przepisami konstytucyjnymi i zostanie rozwiązana w ramach trwającego procesu reform konstytucyjnych.

Na etapie wdrażania konieczne będzie zwrócenie specjalnej uwagi na zapewnienie odpowiedniej struktury instytucjonalnej. Powinna ona obejmować prawdziwy, funkcjonujący i niezależny nadzór oraz spójne wdrażanie już obowiązujących przepisów, które są wynikiem wielu istotnych zmian, jakie zaszły na przestrzeni ostatnich lat.

W zakresie ochrony danych Komisja Europejska zwróciła się do Ukrainy o zakończenie prac nad ramami legislacyjnymi i instytucjonalnymi. W ramach działań następczych rząd ukraiński wprowadził zmiany do przepisów o ochronie danych i ustawy o rzeczniku praw obywatelskich, w szczególności uwzględnił pojęcie zgody ze strony osób, których dotyczą dane i rozszerzył uprawnienia rzecznika praw obywatelskich na sektor prywatny. Parlament przyjął te zamiany w dniu 13 maja.

Jeżeli chodzi o niespełnione wymogi w ramach sektora 4, w trzecim sprawozdaniu Komisja wezwała Ukrainę do dalszego wzmocnienia ram legislacyjnych dotyczących przeciwdziałania dyskryminacji o wszelkim podłożu, poprzez działania takie jak zapewnienie odpowiedniej ochrony prawnej przed dyskryminacją zgodnie z normami europejskimi i międzynarodowymi.

Konkretnie oznacza to: zmianę ustawy o przeciwdziałaniu dyskryminacji w celu zapewnienia ochrony przed dyskryminacją także ze względu na orientację seksualną oraz wzmocnienie gwarancji proceduralnych dzięki wprowadzeniu przepisów dotyczących odwrócenia ciężaru dowodu, wyjaśnienie, że zakres ma zastosowanie także do sektora prywatnego, zapewnienie uwzględnienia wszystkich aspektów praw pracowniczych, wyjaśnienie przepisów dotyczących odpowiedniego zakwaterowania dla osób niepełnosprawnych, wyjaśnienie praw ofiar ze szczególnym uwzględnieniem mechanizmów odszkodowawczych i rozszerzenie kompetencji rzecznika praw obywatelskich na sektor prywatny.

W ramach działań następczych rząd zaproponował zmiany w ustawie o przeciwdziałaniu dyskryminacji, które parlament przyjął w dniu 20 maja, rozwiązujące zasadnicze problemy zgłoszone rzez Komisję, a także rozwiązujące kluczowe problemy: przepisy dotyczące odwrócenia ciężaru dowodu wprowadzono w ramach postępowania przed sądami, ale nie przed rzecznikiem praw obywatelskich, kompetencje rzecznika praw obywatelskich rozszerzono na sektor prywatny; wprowadzono pojęcie odpowiedniego zakwaterowania. Jeżeli chodzi o zakres, nie wprowadzono żadnego wyraźnego odniesienia dotyczącego orientacji seksualnej jako zakazanej podstawy dyskryminacji. Chociaż wprowadzono przepisy dotyczące prawa odwołania się przed sądami krajowymi, przepisy dotyczące roszczeń o odszkodowanie i indywidualnej odpowiedzialności sprawców oraz odniesienie do odpowiedzialności cywilnej, administracyjnej i karnej, pozostaje jeszcze wyjaśnienie, jakie sankcje i jaki rodzaj rekompensaty przewidują odpowiednie kodeksy i przepisy prawa wobec aktów dyskryminacji.

W odniesieniu do ochrony przed dyskryminacją ze względu na orientację seksualną rząd zwrócił się do sądu najwyższego[4] o interpretację odpowiednich przepisów w celu potwierdzenia, że dyskryminacja na tej podstawie jest zabroniona. W dniu 7 maja sąd najwyższy wydał interpretację, w której wyraźnie potwierdził, że orientacja seksualna domyślnie uważana jest za zakazaną podstawę dyskryminacji według istniejących przepisów prawa. Rząd szeroko rozpowszechnił tę opinię: opublikowano ją nie tylko na stronie internetowej parlamentu i w ukraińskim dzienniku urzędowym, ale także w jednej z ukraińskich gazet o największym nakładzie. Ponadto w świetle przyszłej reformy kodeksu pracy rząd ukraiński otwarcie zobowiązał się do wyraźnego zakazania dyskryminacji na tle orientacji seksualnej.

Chociaż poprawiono przepisy prawa związane z zapobieganiem dyskryminacji, aby stworzyć niezbędną podstawę prawną zapewniającą wdrażanie benchmarków w ramach zapobiegania dyskryminacji, na etapie wdrażania konieczne będzie udzielenie dodatkowych gwarancji prawnych w celu skutecznego i efektywnego zapewnienia ochrony przed wszelką dyskryminacją z jakiegokolwiek powodu oraz gwarancji procesowych, a także aby każde odstępstwo stosowane było zgodnie z zasadami konieczności i proporcjonalności ukraińskiego systemu prawnego.

Oprócz przepisów gwarantujących ochronę przed dyskryminacją, w swoim trzecim sprawozdaniu Komisja podkreśliła także, że będzie z uwagą śledzić również rozwój sytuacji w zakresie rozpatrywanych projektów ustaw 0711 (następnie 0945) oraz 0290. Proponuje się w nich zmiany różnych praw i ograniczenie wolności słowa poprzez zakaz „propagandy homoseksualistów”. Komisja brała przy tym pod uwagę obawy zgłoszone w opinii Komisji Weneckiej. Rząd Ukrainy zapewnił, że projekty tych ustaw wycofano z rejestru w parlamencie.

Jeżeli chodzi o kontynuację wdrażania zaleceń Rady Europy/ECRI dotyczących ochrony mniejszości, w maju 1998 r. Ukraina zatwierdziła konwencję ramową o ochronie mniejszości narodowych, a w styczniu 2006 r. Europejską kartę języków regionalnych lub mniejszościowych. W 2012 r. przyjęto ustawę w sprawie zasad państwowej polityki językowej, która nadal obowiązuje. W swojej opinii (nr 651/2011) Komisja Wenecka oceniła, że ustawa przewiduje właściwą ochronę języków regionalnych i mniejszości. Wszelkie zmiany w prawie powinny być zgodne ze zobowiązaniami międzynarodowymi, ze szczególnym uwzględnieniem zobowiązań Rady Europy.

IV. Ocena ogólna i następny etap

Zgodnie z ustaloną praktyką Komisja prowadziła bieżącą ocenę i regularnie przedkładała sprawozdania – we wrześniu 2011 r., w lutym 2012 r. i w listopadzie 2013 r. – w sprawie osiągania przez Ukrainę benchmarków planu działania na rzecz liberalizacji reżimu wizowego. Dokonała tego na podstawie informacji i tekstów aktów legislacyjnych dostarczonych przez Ukrainę oraz ocen przeprowadzonych w terenie przez pracowników Komisji i Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, którym towarzyszyli eksperci z państw członkowskich.

Poza tym intensywnie przebiegającym procesem sprawozdawczym dotyczącym planu działania Komisja w dalszym ciągu monitorowała postępy poczynione przez Ukrainę w odpowiednich obszarach w ramach Wspólnego Komitetu UE i Ukrainy ds. Ułatwień Wizowych, Komitetu UE i Ukrainy ds. Readmisji oraz Wspólnego Podkomitetu UE i Ukrainy nr 3. Uważa się, że w każdym z tych komitetów stan dialogu i współpracy między UE a Ukrainą jest zaawansowany. Niektóre z tych kwestii monitoruje się także w ramach innych dialogów, jak na przykład w ramach Komitetu Współpracy, Rady Współpracy, a także w kontekście wdrażania programu stowarzyszeniowego.

Pakiet dodatkowych reform legislacyjnych przedstawiony w zarysie w niniejszym czwartym sprawozdaniu odzwierciedla znaczne wysiłki podjęte przez nowy rząd na Ukrainie. Komisja przyznaje, że treść i zakres tych reform jest satysfakcjonujący, biorąc pod uwagę sytuację w kraju i problemy wewnętrzne i zewnętrzne, z którymi ma on obecnie do czynienia. Podsumowując, Komisja jest zdania, że Ukraina osiągnęła benchmarki w ramach pierwszego etapu planu działania na rzecz liberalizacji reżimu wizowego i że można rozpocząć ocenę benchmarków w ramach drugiego etapu.

Komisja będzie nadal koordynowała i monitorowała ramy legislacyjne i polityczne na kolejnych etapach dialogu UE-Ukraina w celu przeprowadzenia oceny, czy konieczne przepisy wykonawcze w ramach czterech segmentów planu działania są skutecznie przyjmowane i wdrażane. Ponadto Komisja zwróci szczególną uwagę na to, czy Ukraina przyzna odpowiednie i konieczne zasoby finansowe i ludzkie oraz zapewni szkolenia na potrzeby wdrażania odpowiednich aktów legislacyjnych i odnośnych przepisów wykonawczych.

W trakcie drugiego etapu planu działania Komisja będzie także prowadziła stałą ocenę ewentualnych skutków w zakresie migracji i bezpieczeństwa wynikających z przyszłej liberalizacji reżimu wizowego dla obywateli Ukrainy podróżujących do UE. Z uwagi na obecną wyjątkową sytuację na Ukrainie Komisja jest zdania, że dokonanie oceny w chwili obecnej miałoby niewielką wartość.

[1] Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie przyszłej polityki wizowej UE (2014/2586(RSP)).

[2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-159_en.htm.

[3] Rezolucje Rady Ministrów dotyczące opisu technicznego i procedury.

[4] Najwyższy sąd specjalizujący się w sprawach cywilnych i karnych.