We wspólnym komunikacie „Stan stosunków politycznych, gospodarczych i handlowych między UE a Turcją” Komisja Europejska i wysoki przedstawiciel zasugerowali skuteczniejsze i bardziej korzystne dla obu stron wdrażanie kluczowych obszarów uwzględnionych w oświadczeniu UE–Turcja z 2016 r., w szczególności w zakresie zarządzania migracjami, poprzez wznowienie bez dalszej zwłoki procesu powrotów z wysp greckich, począwszy od 1450 osób powracających, w przypadku których wyczerpano możliwości odwołań sądowych, a z drugiej strony poprzez zintensyfikowanie przesiedleń z Turcji do Unii Europejskiej.

Turcja w dalszym ciągu podejmuje bardzo istotne wysiłki związane z przyjmowaniem i zaspokojeniem potrzeb prawie czterech milionów uchodźców i migrantów. Turcja potwierdziła swoje zaangażowanie w realizację oświadczenia UE-Turcja z marca 2016 r. i odegrała kluczową rolę w zapewnieniu skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi wzdłuż szlaku wschodniośródziemnomorskiego. Pomimo krótkiego okresu na przełomie lutego i marca 2020 r., w którym Turcja aktywnie zachęcała migrantów do przemieszczania się w kierunku greckiej granicy lądowej, w 2020 r. oświadczenie nadal przynosiło konkretne rezultaty, przyczyniając się do zmniejszenia liczby nielegalnych i niebezpiecznych przepraw i do ratowania życia na Morzu Egejskim.

Ze względu na swoje położenie geograficzne Turcja jest ważnym krajem przyjmującym i tranzytowym dla uchodźców i migrantów. W związku z bezprecedensowym napływem osób do Turcji, głównie w następstwie konfliktów w Syrii, Iraku i Afganistanie, kraj ten przyjął około cztery mln uchodźców, co stanowi największą liczbę na świecie. Liczba ta obejmuje 3,6 mln zarejestrowanych uchodźców z Syrii oraz ponad 330 tys. zarejestrowanych uchodźców i osób ubiegających się o azyl pochodzących głównie z Afganistanu, Iraku, Iranu i Somalii . Skala tego zjawiska ma duży wpływ na społeczności przyjmujące. Przedłużająca się obecność syryjskich uchodźców w Turcji stanowi coraz większe wyzwanie dla spójności społecznej między uchodźcami, migrantami i społecznościami przyjmującymi, w szczególności w kontekście pogorszenia koniunktury gospodarczej oraz oddziaływania pandemii COVID-19 na rynek pracy.

Na posiedzeniu w grudniu 2020 r. Rada Europejska potwierdziła, że UE będzie przygotowana, by kontynuować świadczenie pomocy finansowej syryjskim uchodźcom i społecznościom ich przyjmującym w Turcji, a w oświadczeniu z marca 2021 r. członkowie Rady Europejskiej wezwali Komisję, by przedstawiła wniosek w sprawie dalszego zapewniania finansowania syryjskim uchodźcom w Turcji, a także w Jordanii, Libanie i innych częściach regionu. Wezwali również do zacieśnienia współpracy z Turcją w zakresie zarządzania migracjami.

1.2.Reakcja UE na kryzys i ustanowienie instrumentu

W 2015 r. Unia Europejska i jej państwa członkowskie postanowiły zwiększyć swoje zaangażowanie polityczne i finansowe we wspieranie wysiłków Turcji związanych z przyjmowaniem uchodźców. W odpowiedzi na wezwanie państw członkowskich UE do udostępnienia znacznej ilości dodatkowych środków na wsparcie dla uchodźców w Turcji Komisja ustanowiła Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji w drodze decyzji z dnia 24 listopada 2015 r., zmienionej w dniu 10 lutego 2016 r. i ponownie w dniach 14 marca i 24 lipca 2018 r. Instrument ten stanowi mechanizm koordynacji uruchamiania zasobów udostępnionych w ramach budżetu UE i dodatkowych wkładów od państw członkowskich włączonych do budżetu UE jako zewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel. Państwa członkowskie podjęły polityczne zobowiązanie do wpłacenia wkładów krajowych w ramach wspólnego porozumienia między państwami członkowskimi UE a Komisją Europejską, które przedstawiciele rządów państw członkowskich przyjęli w dniu 3 lutego 2016 r. i które zostało zaktualizowane przy okazji porozumienia w sprawie drugiej transzy instrumentu. Wspólne porozumienie ustanawia również warunki udzielania wsparcia. W ramach pierwszej transzy instrumentu (2016–2017) przyznano łącznie 3 mld EUR. Wspomniana kwota 3 mld EUR została udostępniona dodatkowo do kwoty 345 mln EUR przyznanej Turcji przez Komisję w odpowiedzi na syryjski kryzys uchodźczy jeszcze przed rozpoczęciem wdrażania tego instrumentu i miała charakter uzupełniający w stosunku do pomocy dwustronnej państw członkowskich. Dodatkowa kwota w wysokości 3 mld EUR została udostępniona w ramach drugiej transzy instrumentu (2018–2019), co podniosło łączną kwotę udostępnioną w ramach instrumentu do 6 mld EUR. Instrument został uruchomiony w dniu 17 lutego 2016 r., podczas pierwszego posiedzenia komitetu sterującego. Po posiedzeniu Komisja niezwłocznie przeszła do udzielania zamówień na pierwsze projekty w ramach instrumentu. Do 31 grudnia 2020 r. Komisja przyznała pełną pulę środków operacyjnych instrumentu. Z łącznej kwoty 6 mld EUR wypłacono prawie 4,1 mld EUR. Ponadto w 2020 r. poza instrumentem przydzielono 585 mln EUR na wsparcie działań humanitarnych w Turcji, w tym 100 mln EUR na kontynuację pomocy w obszarach ochrony, zdrowia i edukacji, oraz 485 mln EUR w ramach budżetu korygującego na kontynuację siatki bezpieczeństwa socjalnego w sytuacjach nadzwyczajnych (ESSN) oraz programu warunkowych transferów pieniężnych na rzecz edukacji (CCTE).

W dniu 18 marca 2016 r. szefowie państw i rządów Unii Europejskiej oraz Turcji potwierdzili swoje zobowiązanie do realizacji wspólnego planu działania i uzgodnili dalsze działania mające na celu pogłębienie stosunków między Turcją a UE oraz rozwiązanie kryzysu migracyjnego. Turcja i Unia Europejska uznały, że potrzebne są szybkie i zdecydowane działania. Dokładniej rzecz biorąc, w oświadczeniu UE–Turcja z dnia 18 marca 2016 r. (zwanym dalej „oświadczeniem”) wezwano między innymi do wyeliminowania nieuregulowanej migracji z Turcji do UE przez zakłócenie modelu działalności przemytników oraz zaoferowanie migrantom alternatywy, która nie wiąże się z narażaniem życia, oraz do przyspieszenia procesu wdrażania instrumentu.

Na przestrzeni 2020 r. realizacja postanowień oświadczenia UE-Turcja nadal odgrywała zasadniczą rolę, stanowiąc gwarancję skutecznych działań podejmowanych wspólnie przez UE i Turcję w obliczu wyzwań związanych z migracją. Po zdarzeniach, do których doszło na granicy grecko-tureckiej w lutym 2020 r., w dniu 9 marca przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michel i przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen spotkali się z prezydentem Turcji Recepem Tayyipem Erdoganem. Uzgodnili oni, że dokonają przeglądu realizacji postanowień oświadczenia UE–Turcja z 2016 r., którego najważniejszym elementem jest instrument. Dyskusje kontynuowano do lata pod auspicjami wysokiego przedstawiciela i wiceprzewodniczącego Komisji Josepa Borrella oraz ministra spraw zagranicznych Turcji Mevluta Cavusoglu.

W 2020 r. łączna liczba osób, które przybyły z Turcji do UE, wyniosła 18 736 w porównaniu z 75 974 w 2019 r. (wzrost o 75 %). Odnotowano 13 979 osoby, które przybyły do Grecji, w porównaniu z 73 627 w 2019 r. (spadek o 81 %); 4 191 osób, które przybyły do Włoch, w porównaniu z 1 854 w 2019 r. (wzrost o 126 %); 232 osoby, które przybyły do Bułgarii, oraz 334 osoby, które przybyły łodzią bezpośrednio do kontrolowanych przez rząd obszarów Cypru, w porównaniu z odpowiednio 199 i 294 w 2019 r. Jednocześnie władze cypryjskie odnotowały wzrost liczby osób, które przybyły z Turcji przez przejścia na zielonej linii. W 2020 r. na Cypr przybyło ogółem 5 900 migrantów o nieuregulowanym statusie bezpośrednio z Turcji albo przez obszary, nad którymi rząd Republiki Cypryjskiej nie sprawuje rzeczywistej kontroli. W 2019 r. było to 7 800 osób.

Turcja w dalszym ciągu borykała się z presją migracyjną, jednak była ona znacznie mniejsza niż w 2019 r. Znaczący spadek liczby osób, które przybyły do Turcji w 2020 r., wynikał ze skutków pandemii COVID-19. Podczas gdy liczba osób, które przybyły z Turcji do Grecji w styczniu i lutym 2020 r., była o 49 % i 22 % wyższa w porównaniu z 2019 r., środki wprowadzone od marca zarówno wewnątrz Turcji, jak i na jej granicach zewnętrznych miały wyraźny wpływ na przemieszczanie się i podróże.

Chociaż Turcja potwierdziła swoje zaangażowanie w skuteczną realizację postanowień oświadczenia, w dniu 28 lutego 2020 r. turecki rząd ogłosił, że przestanie kontrolować swoje granice lądowe i morskie z Europą i otworzy przejście dla migrantów chcących się przez nie przedostać. Doprowadziło to do utworzenia nieoficjalnego obozu wzdłuż granicy lądowej z Grecją, w którym przebywało blisko 25 000 migrantów i uchodźców. Od dnia 30 marca władze tureckie zorganizowały transport migrantów i uchodźców, aby przewieźć ich z obszaru przygranicznego, i zamknęły granice z Grecją i Bułgarią dla ruchu innego niż handlowy ze względu na pandemię COVID-19. Władze tureckie poinformowały, że działają w ramach obowiązujących środków ostrożności w zakresie zdrowia publicznego i posunięcie to nie oznacza zmiany polityki Turcji polegającej na umożliwieniu migrantom o nieuregulowanym statusie opuszczania jej granic. Po zniesieniu środków ostrożności w związku z COVID-19 migranci będą mieli swobodny dostęp do granicy greckiej, ponieważ turecki rząd nie ma zamiaru uniemożliwiać wyjazdu z Turcji żadnej osobie, która wyraża taką chęć.

Kontynuowano wdrażanie przewidzianego w oświadczeniu systemu przesiedleń „jeden za jednego”. W okresie od kwietnia 2016 r. do lutego 2021 r. z Turcji do UE przesiedlono 28 621 syryjskich uchodźców. Chociaż w okresie od kwietnia do czerwca 2020 r. przesiedlenia zostały tymczasowo zawieszone z powodu kryzysu zdrowotnego związanego z COVID-19, w 2020 r. przesiedlono 2 422 osoby (w tym około połowę po wznowieniu przesiedleń, tj. w okresie od lipca do grudnia).

Od 2016 r. na podstawie oświadczenia z wysp greckich do Turcji odesłano 2 140 migrantów, natomiast w 2020 r. – zaledwie 139 migrantów. W dniu 16 marca 2020 r. z powodu pandemii COVID-19 władze tureckie zawiesiły do odwołania przewidziane w oświadczeniu operacje powrotowe. Chociaż od lipca 2020 r. wznowiono przesiedlenia z Turcji, powroty z Grecji pozostają do tej pory zawieszone. Odpowiadając na wielokrotne wnioski ze strony władz greckich i Komisji Europejskiej dotyczące wznowienia operacji powrotowych, Turcja podkreśliła, że warunki umożliwiające wznowienie tych operacji nie zostały jeszcze spełnione.

Państwa członkowskie nie rozpoczęły jeszcze programu dobrowolnego przyjmowania ze względów humanitarnych, który powinien rozpocząć się po ustaniu nielegalnych wjazdów na teren UE z Turcji, lub przynajmniej po ich znacznym i trwałym ograniczeniu.

COVID-19 Pandemia COVID-19 nadal przynosi poważne skutki w Turcji. Po wystąpieniu kryzysu w Turcji w marcu 2020 r. Komisja skontaktowała się z władzami tureckimi, aby zapytać, czy konieczne jest jakiekolwiek specjalne wsparcie dla ich reakcji na kryzys. Władze tureckie potwierdziły swój zamiar kontynuowania projektów w ramach instrumentu oraz regularnej dwustronnej pomocy w ramach IPA zgodnie z pierwotnym harmonogramem. Komisja, w ścisłym porozumieniu z władzami tureckimi, wyraziła zgodę na uruchomienie oszczędności z instrumentu na cele związane z COVID-19 w formie dopłat uzupełniających do istniejących projektów, a nie do nowych projektów. Komisja skontaktowała się również z partnerami wykonawczymi instrumentu, aby uzyskać ich ocenę skutków pandemii COVID-19 dla projektów realizowanych w ramach instrumentu. W wyniku tych konsultacji okres realizacji projektów w ramach środka szczególnego z 2016 r. o wartości 1,6 mld EUR przedłużono do czerwca 2023 r., co powinno umożliwić osiągniecie wyznaczonych celów wszystkich projektów objętych tym środkiem. Do końca 2020 r. przekierowano około 65 mln EUR na działania w zakresie opieki zdrowotnej oraz środki wsparcia społeczno-gospodarczego mające na celu złagodzenie skutków pandemii COVID-19 w ramach Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji (z całkowitej kwoty 105 mln EUR na działania dotyczące COVID-19 w ramach instrumentów finansowych UE). Działania obejmowały uruchomienie rezerwy na nieprzewidziane wydatki w wysokości 4,7 mln EUR z projektu SIHHAT I w celu wyposażenia ośrodków opieki zdrowotnej dla migrantów w sprzęt ochronny i środki dezynfekujące. Ponadto w ramach komponentu humanitarnego instrumentu przesunięto ponad 50 mln EUR na realizację działań humanitarnych w odpowiedzi na pandemię COVID-19 poprzez szereg projektów. W szczególności zarówno ESSN, jak i CCTE zapewniły swoim beneficjentom wsparcie gotówkowe w formie dopłat uzupełniających. W ramach ESSN w czerwcu i lipcu 2020 r. przekazano dwie dopłaty uzupełniające w wysokości 500 lir tureckich (TL) każda dla ponad 1,7 mln indywidualnych uchodźców (810 000 gospodarstw domowych), na łączną kwotę ponad 47 mln EUR. W dniu 30 listopada 2020 r. w ramach projektu edukacyjnego realizowanego w związku z CCTE wszystkim kwalifikującym się beneficjentom tego programu, niezależnie od wieku i poziomu edukacji, przekazano dopłatę uzupełniającą w wysokości 85 TL w formie jednorazowej płatności. Z dopłaty tej skorzystało łącznie 535 000 dzieci. Ponadto zapewniono również pomoc pieniężną dla 20 000 gospodarstw domowych niebędących beneficjentami ESSN w ramach ogólnokrajowej operacji realizowanej przez UNHCR wraz z Dyrekcją Generalną ds. Zarządzania Migracją (DGMM), przy wkładzie w wysokości 8 mln EUR pochodzącym z funduszy humanitarnych spoza instrumentu. W ramach funduszu powierniczego Unii Europejskiej w odpowiedzi na kryzys w Syrii pomoc w związku z pandemią COVID-19 koncentrowała się na zapewnieniu środków ochrony indywidualnej, zdalnym uczeniu się i nauce na odległość, pośrednictwu pracy oraz wsparciu psychologicznym.

2.Funkcjonowanie instrumentu

Omawiany instrument to mechanizm koordynacji, który umożliwia sprawne, skuteczne i wydajne świadczenie pomocy UE na rzecz uchodźców w Turcji. Zapewnia on optymalne wykorzystanie istniejących unijnych instrumentów finansowych w formie pomocy humanitarnej lub rozwojowej w celu zaspokojenia w kompleksowy i skoordynowany sposób potrzeb uchodźców i społeczności przyjmujących.

Komitet sterujący instrumentem przedstawia wytyczne strategiczne w sprawie priorytetów, rodzajów wspieranych działań, przydzielanych kwot i uruchamianych instrumentów finansowania, a także, w stosownych przypadkach, w sprawie warunków dotyczących wdrażania zobowiązań Turcji w ramach wspólnego planu działania UE–Turcja z dnia 29 listopada 2015 r. (zwanego dalej „wspólnym planem działania”). W 2020 r. – piątym roku wdrażania instrumentu – odbyło się jedno posiedzenie komitetu sterującego w dniu 5 listopada 2020 r. Ze względu na pandemię COVID-19 posiedzenie to odbyło się w formie wirtualnej.

Główne zasady leżące u podstaw wdrażania instrumentu to szybkość, wydajność i skuteczność przy jednoczesnym zapewnieniu należytego zarządzania finansami. Istotne znaczenie mają również stabilność interwencji podejmowanych w ramach instrumentu i współodpowiedzialność władz tureckich. Priorytetowe obszary wsparcia określa się w oparciu o kompleksową i niezależną ocenę potrzeb, ze szczególnym uwzględnieniem grup szczególnie wrażliwych. Ocenę tę zaktualizowano w 2018 r.

W ramach instrumentu koordynuje się środki finansowe pochodzące z następujących instrumentów finansowania zewnętrznego: pomoc humanitarna, Europejski Instrument Sąsiedztwa, Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) oraz Instrument na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju. Środki finansowane z budżetu Unii wdrażane są zgodnie z mającymi do niego zastosowanie zasadami finansowymi oraz uregulowaniami dotyczącymi zarówno zarządzania bezpośredniego, jak i pośredniego.

Wrażanie środków pomocy jest uzależnione od ścisłego przestrzegania przez Turcję zobowiązań określonych we wspólnym planie działania i w oświadczeniu.

3.Zdolności finansowe, czas realizacji i charakter finansowania

Instrument obejmuje łączny budżet w kwocie 6 mld EUR uruchamiany w dwóch transzach. Projekty w ramach pierwszej transzy będą realizowane najpóźniej do połowy 2021 r., a w ramach drugiej transzy najpóźniej do połowy 2025 r. (większość projektów zostanie zakończona wcześniej). Na koniec 2020 r. wszystkie fundusze operacyjne zostały rozdysponowane i zakontraktowane w ramach obu transz.