DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

Towarzyszący dokumentowi

Wniosek w sprawie środków

dotyczących wzmocnienia określonych aspektów domniemania niewinności i prawa do obecności na rozprawie w postępowaniu karnym

1. Określenie problemu

Problemy ogólne

1. Ochrona praw podstawowych podejrzanych i oskarżonych jest niewystarczająca, co wynika z niedostatecznej ochrony zasady domniemania niewinności w UE. Wydaje się, że istniejące wspólne minimalne standardy przewidziane w art. 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej („Karta”) i art. 6 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności („EKPC”) są niewystarczające, aby zapewnić ochronę tej zasady w praktyce. Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka („ETPC”) wynika, że nieustannie zdarzają się przypadki naruszenia tej zasady. Domniemanie niewinności jest nadrzędną zasadą, która uzupełnia pozostałe prawa procesowe, w tym prawa uwzględnione już w prawie Unii. Celem ogólnym jest zapewnienie prawa do rzetelnego procesu sądowego w postępowaniu karnym. Proces sądowy nie może być rzetelny bez poszanowania zasady domniemania niewinności.

2. Niewystarczająca ochrona praw podstawowych powoduje brak wystarczającego wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi co do jakości ich krajowych systemów sądowych. Utrudnia to sprawne funkcjonowanie zasady wzajemnego uznawania wyroków i współpracy wymiarów sprawiedliwości.

Problemy szczegółowe

1. Niewystarczająca ochrona przed publicznym informowaniem o winie przez organy ścigania i organy sądowe przed wydaniem wyroku skazującego. W oświadczeniach lub oficjalnych decyzjach organy odnoszą się czasami do podejrzanych lub oskarżonych jak do winnych popełnienia przestępstwa, zanim sąd wyda orzeczenie kończące postępowanie w sprawie.

2. Niewystarczająca ochrona zasady, zgodnie z którą ciężar dowodu spoczywa na oskarżeniu, zaś każdą wątpliwość dotyczącą winy należy rozstrzygać na korzyść oskarżonego, w szczególności niewystarczająca ochrona w praktyce w przypadkach, w których ciężar dowodu został przeniesiony na obronę.

3. Niewystarczająca ochrona prawa do nieobciążania siebie winą, w tym prawa do odmowy współpracy, oraz prawa do odmowy składania wyjaśnień. Systemy prawne niektórych państw członkowskich dopuszczają sytuację, w której skorzystanie z prawa do nieobciążania siebie winą i do odmowy współpracy oraz prawa do odmowy składania wyjaśnień może być wykorzystane jako dowód przeciwko podejrzanemu lub oskarżonemu; często brakuje skutecznych i odstraszających środków prawnych, gdy dochodzi do naruszenia prawa.

4. Niewystarczająca ochrona prawa do obecności na rozprawie[1] – wyrok i każde orzeczenie, które może doprowadzić do pozbawienia wolności, wymaga obecności oskarżonego. Nie wszystkie państwa członkowskie dysponują odpowiednimi środkami prawnymi, gdy dochodzi do naruszenia prawa.

Grupa osób, której dotyczy środek

Środek dotyczy potencjalnie wszystkich podejrzanych i oskarżonych w postępowaniu karnym w UE. Każdego roku w UE odbywa się około 10 mln postępowań karnych. ETPC ustalił, że od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. prawo do domniemania niewinności zostało naruszone w 10 państwach członkowskich i dotyczyło łącznie 26 spraw.

Dlaczego konieczna jest interwencja publiczna?

Obecny brak wystarczającej ochrony określonych aspektów domniemania niewinności wpływa na wzajemne zaufanie między organami sądowymi, a w konsekwencji na sprawne funkcjonowanie europejskiej przestrzeni sprawiedliwości. Zasady i mechanizmy ETPC nie zapewniły wystarczającej ochrony w praktyce, na co wskazuje orzecznictwo ETPC. Dalsze zmiany na podstawie istniejących ram prawnych są w najbliższej przyszłości mało prawdopodobne.

Jeżeli UE podejmie działania ustawodawcze, dostępny będzie szeroki wachlarz mechanizmów UE w zakresie dochodzenia roszczeń zgodnie z Traktatem, które zapewnią przestrzeganie przez państwa członkowskie prawa do domniemania niewinności zawartego w prawodawstwie UE. Wydaje się jednak, że zmiany w ustawodawstwie niektórych państw członkowskich są konieczne do pełnego poszanowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.

2. Analiza zasady pomocniczości

Zwiększenie wzajemnego zaufania między organami sądowymi: właśnie ze względu na znaczenie domniemania niewinności dla sprawnego funkcjonowania europejskiej przestrzeni sprawiedliwości w sprawach karnych Rada Europejska wezwała w programie sztokholmskim[2] Komisję, aby zajęła się tą kwestią.

Przepływ osób: osoby uczestniczące w postępowaniu karnym poza swoim krajem pochodzenia powinny mieć pewność, że są chronione powszechnym europejskim prawem do domniemania niewinności. Prawo takie jest zawarte w Karcie UE; na Kartę można się jednak powoływać wyłącznie w pojedynczych przypadkach, jeżeli dana sprawa jest związana ze stosowaniem prawa UE przez państwo członkowskie.

Ograniczenia ETPC: ETPC nie jest w stanie samodzielnie zapewnić odpowiedniej ochrony. Niektóre aspekty domniemania niewinności nie zostały ostatnio lub kompleksowo przeanalizowane przez ETPC (np. konkretne skutki naruszenia prawa i środki prawne, gdy do niego doszło). Procedura dochodzenia roszczeń przed ETPC nie jest zadowalająca, ponieważ stosuje się ją wyłącznie ex post po wyczerpaniu wszystkich środków prawnych przewidzianych prawem wewnętrznym, a korzystanie z tej procedury jest utrudnione ze względu na dużą liczbę spraw oczekujących na rozpoznanie.

3. Cele inicjatywy UE

Do celów ogólnych należą:

1) zagwarantowanie wysokiego poziomu ochrony procesowych praw podstawowych w postępowaniu karnym;

2) zwiększenie wzajemnego zaufania i w związku z tym poprawa współpracy wymiarów sprawiedliwości.

Cele szczegółowe mają zagwarantować, że:

1) podejrzani lub oskarżeni są objęci zasadą domniemania niewinności w toku całego postępowania karnego do czasu udowodnienia im winy zgodnie z prawem oraz że są traktowani w taki sposób przez organy sądowe państw członkowskich;

2) organy zajmujące się współpracą wymiarów sprawiedliwości i uczestniczące w wykonywaniu sankcji karnej, środka dochodzeniowego lub europejskiego nakazu aresztowania wydanego w innym państwie członkowskim mają pewność, że dane orzeczenie zostało wydane w państwie członkowskim pochodzenia z pełnym poszanowaniem zasady domniemania niewinności.

Cele operacyjne mają zagwarantować, że:

1) organy sądowe nie będą się odnosić do żadnego podejrzanego ani oskarżonego jako do winnego przed wydaniem prawomocnego wyroku;

2) ciężar dowodu w sprawie winy podejrzanego lub oskarżonego spoczywa na oskarżeniu, zaś każdą wątpliwość rozstrzyga się na korzyść tej osoby;

3) prawo do nieobciążania siebie winą, w tym prawo do odmowy współpracy, oraz prawo do odmowy składania wyjaśnień są odpowiednio chronione na każdym etapie postępowania;

4) wyrok zapada w obecności oskarżonego, z wyjątkiem przypadków szczególnych („orzeczenia in absentia”).

4. Warianty strategiczne

Rozważono cztery warianty:

1) wariant 1: utrzymanie stanu obecnego – brak działań na poziomie UE;

2) wariant 2: wariant nieustawodawczy: sporządzanie wytycznych i przeprowadzanie szkolenia w zakresie dobrych praktyk, wymiana najlepszych praktyk i usprawnione monitorowanie;

3) wariant 3: dwa warianty ustawodawcze:

a) wariant 3a – dyrektywa ustanawiająca normy minimalne potwierdzające dorobek ETPC w odniesieniu do każdego z problemów szczegółowych oraz ustanawiająca odpowiednie skuteczne środki prawne, jeżeli dojdzie do naruszenia prawa;

b) wariant 3b – dyrektywa: podobnie jak w ramach wariantu 3a, ale ustanawiająca normy minimalne zapewniające wyższy poziom ochrony niż poziom zapewniony na mocy dorobku ETPC (z wyjątkiem nieinformowania publicznie o winie przez organy sądowe, w którym to przypadku rozszerzenie zasady ETPC nie jest możliwe) poprzez ograniczenie lub nawet wyłączenie możliwości stosowania wyjątków od zasad ogólnych.

5. Ocena skutków

5.1. Skuteczność w osiąganiu celu strategicznego

1) Wariant 1: poziom ochrony pozostałby niezmieniony, brak poprawy w odniesieniu do wzajemnego zaufania.

2) Wariant 2: niewielka zachęta dla państw członkowskich do rozwiązania problemów z uwagi na brak przepisów prawnych.

3) Warianty 3a i 3b:

a) zwiększone wzajemne zaufanie dzięki wspólnym minimalnym standardom; mniej opóźnień we współpracy wymiarów sprawiedliwości, ograniczone koszty związane z opóźnieniami, umorzonymi postępowaniami, ponownie rozpoznawanymi sprawami i apelacjami; w przypadku wariantu 3b wzajemne zaufanie zostałoby jeszcze bardziej wzmocnione;

b) wariant ustawodawczy jest do wyegzekwowania w przeciwieństwie do wariantu o charakterze nieustawodawczym lub wariantu polegającego na utrzymaniu stanu obecnego;

c) podejrzani lub oskarżeni korzystają ze standardów minimalnych w odniesieniu do domniemania niewinności oraz mogliby skorzystać z odpowiednich środków prawnych; w przypadku wariantu 3b podejrzani lub oskarżeni korzystają z wyższych standardów minimalnych;

d) skuteczny mechanizm dochodzenia roszczeń od państw członkowskich w przypadku naruszenia prawa;

e) mniejsza liczba pomyłek sądowych, co poprawia nie tylko ogólne postrzeganie wymiaru sprawiedliwości przez podejrzanych i oskarżonych, pokrzywdzonych, organy sądowe, adwokatów i przez ogół społeczeństwa, ale również ogranicza koszty wynikające z niewystarczającej ochrony tego prawa ponoszone przez państwa członkowskie (koszt wewnętrznych postępowań odwoławczych).

5.2. Skutki społeczne i prawa podstawowe

1) Wariant 1: brak poprawy.

2) Wariant 2: możliwe, że z uwagi na brak metody egzekwowania nastąpi jedynie poprawa, która będzie zmienna dla poszczególnych państw członkowskich.

3) Warianty 3a i 3b:

a) zwiększona ochrona praw podstawowych podejrzanych lub oskarżonych dzięki doprecyzowaniu art. 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej;

b) stopniowa zmiana nastawienia prokuratury i organów sadowych do poszanowania prawa do domniemania niewinności;

c) możliwe nieprzestrzeganie zasad proporcjonalności i pomocniczości w przypadku wdrożenia wszystkich aspektów wariantów 3a i 3b;

d) ryzyko skodyfikowania orzecznictwa ETPC, które stale się rozwija, za pomocą wiążącego unijnego instrumentu ustawodawczego. Jeżeli orzecznictwo rozwinie się w kierunku wzmocnionej ochrony, wiążąca dyrektywa ustalająca obecny poziom ochrony stałaby się nieaktualna;

e) w przypadku wariantu 3b możliwy jest niepożądany wpływ na wymiar sprawiedliwości, ponieważ prawa osób zostałyby wzmocnione w stopniu, który mógłby okazać się szkodliwy dla skuteczności dochodzenia i ścigania.

5.3. Wpływ na system prawny państw członkowskich

1) Wariant 1: rozbieżności między systemami państw członkowskich utrzymałyby się, ponieważ systemy te ewoluują według ściśle określonych krajowych założeń.

2) Wariant 2: ograniczony; nie można przewidzieć żadnych reform ustawodawczych, ponieważ ich podjęcie będzie leżało w gestii ustawodawcy krajowego.

3) Warianty 3a i 3b: szereg państw członkowskich musiałoby wprowadzić zmiany w swoich przepisach w zależności od problemu szczegółowego.

5.4. Skutki finansowe i gospodarcze[3]

1) Wariant 1: brak bezpośredniego obciążenia finansowego, ale też brak ograniczenia obecnych kosztów postępowań przed ETPC i apelacji krajowych, postępowań w przypadku ponownego rozpoznania sprawy, brak również rekompensaty finansowej z tytułu naruszenia prawa podejrzanego do domniemania niewinności.

2) Wariant 2: szacuje się, że koszty warsztatów, szkoleń i wymiany najlepszych praktyk wyniosą poniżej 8 mln EUR rocznie dla każdego z aspektów domniemania niewinności, z wyjątkiem sporządzania wytycznych (koszt jednorazowy wynoszący 47 520 EUR). W przypadku jednoczesnego wdrożenia wszystkich czterech aspektów koszty całkowite zostałyby ograniczone ze względu na wysoki poziom synergii.

3) Wariant 3a: w perspektywie długoterminowej oszacowane poniżej skutki finansowe powinny stopniowo ulegać zmniejszeniu w miarę poprawy przestrzegania prawa, ograniczając tym samym stosowanie środków prawnych. Istnieje możliwość, że pojawią się koszty szkoleń dla obrońców, funkcjonariuszy policji i urzędników sądowych. Poniższe szacunkowe koszty są przedstawione w ujęciu rocznym dla wszystkich państw członkowskich łącznie:

a) Nieinformowanie publicznie o winie – koszty dodatkowego środka prawnego (ponowne rozpoznanie sprawy) dla wszystkich państw członkowskich oprócz AT, FI, LT, PL i SE wynoszą: 240 000 EUR. Brak znacznych kosztów w przypadku innych szczególnych środków prawnych (wyłączenie sędziego, prawo do odszkodowania);

b) ciężar dowodu spoczywa na oskarżeniu/każdą wątpliwość dotyczącą winy należy rozstrzygać na korzyść oskarżonego – koszty dodatkowego środka prawnego (ponowne rozpoznanie sprawy) dla wszystkich państw członkowskich oprócz AT, FR i UK wynoszą: 92 000–920 000 EUR;

c) prawo do nieobciążania siebie winą, w tym prawo do odmowy współpracy, oraz prawo do odmowy składania wyjaśnień – jeżeli środkiem prawnym jest ponowne rozpoznanie sprawy (obecnie możliwe jedynie w AT, FI, FR, HU): 98 000–980 000 EUR; jeżeli środek prawny dotyczy niedopuszczalności w sądzie dowodu uzyskanego wskutek naruszenia tego prawa, koszty wiązałyby się ze wzmożoną działalnością prokuratury w BE, BG, CY, EE, ES, HR, IE, LT, LV, NL, PL, SE (szacuje się, że koszty wyniosłyby 7 500–75 000 EUR);

d) prawo do obecności na rozprawie – koszty dodatkowego środka prawnego (ponowne rozpoznanie sprawy) dla BE, BG, HU i LV wynoszą: 523 000 EUR.

4) Wariant 3b:

a) nieinformowanie publicznie o winie – podobnie jak w przypadku wariantu 3a;

b) ciężar dowodu spoczywa na oskarżeniu/każdą wątpliwość dotyczącą winy należy rozstrzygać na korzyść oskarżonego: wzmożenie działalności prokuratury w tych państwach członkowskich, w których ciężar dowodu można obecnie przenieść (ponieważ przypadki te zostałyby ograniczone w ramach wariantu 3b w BE, HR, FR, HU, IE, PT, ES, SE i UK). Szacuje się, że w ramach prawdopodobnego scenariusza koszty wyniosą 2,9 mln EUR;

c) prawo do nieobciążania siebie winą, prawo do odmowy współpracy i prawo do odmowy składania wyjaśnień: wzmożona działalność prokuratury w tych państwach członkowskich, w których prawo to nie jest prawem absolutnym (system ten zostałby zniesiony w ramach wariantu 3b w BE, CY, UK, FI, FR, IE, LV, NL i SE). Szacuje się, że w ramach prawdopodobnego scenariusza koszty wyniosą 27 mln EUR;

d) prawo do obecności na rozprawie: koszty wiązałyby się z zapewnieniem dodatkowych zasobów policji mających dopilnować osobistego stawiennictwa oskarżonego na rozprawie (obecnie sprawę rozpatruje się pod jego nieobecność zgodnie z istniejącymi przepisami) we wszystkich państwach członkowskich z wyjątkiem CY, IE i DE. Oszczędności obejmowałyby koszty wszystkich możliwych przypadków ponownego rozpoznania sprawy (jeżeli wszystkie osoby byłyby obecne na rozprawie, nie istniałaby konieczność, by funkcjonował dodatkowy środek prawny w przypadku rozpraw in absentia). Szacuje się, że koszt całkowity wyniesie 5,5–22 mln EUR.

6. Porównanie wariantów/Wariant preferowany

Wariant preferowany stanowi połączenie elementów wariantów 2, 3a i 3b. W ramach tego wariantu przestrzega się w pełni zasad pomocniczości i proporcjonalności, proponując odmienny poziom interwencji UE dla każdego aspektu domniemania niewinności, w zależności od kilku czynników. Są to: (i) wpływ na sprawne funkcjonowanie instrumentów wzajemnego uznawania: należy zwrócić szczególną uwagę na te aspekty, które tworzą konkretne i wymierne prawa dla obywateli, zamiast na ogólne zasady prawa karnego procesowego; (ii) bardziej zdecydowana interwencja UE jest wymagana w odniesieniu do aspektów, które nie są odpowiednio chronione przepisami krajowymi i w przypadku których problemy wykraczają poza praktyczne stosowanie tych praw; oraz (iii) bardziej zdecydowana interwencja UE jest wymagana w odniesieniu do aspektów, w przypadku których orzecznictwo ETPC nie zapewnia wystarczająco wysokiego standardu we wspólnym obszarze wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych.

1) Nieinformowanie publicznie o winie – wariant 3a, ale bez żadnego specjalnego środka prawnego, pod warunkiem że stan prawny w państwach członkowskich jest możliwy do zaakceptowania oraz że aspekt ten jest w mniejszym stopniu związany z funkcjonowaniem europejskiej przestrzeni sprawiedliwości.

2) Ciężar dowodu oraz każdą wątpliwość dotyczącą winy należy rozstrzygać na korzyść oskarżonego – wariant 3a, ale bez żadnego specjalnego środka prawnego, pod warunkiem że prawo to jest już wystarczająco chronione w ustawodawstwie państw członkowskich.

3) Prawo do nieobciążania siebie winą, prawo do odmowy współpracy i prawo do odmowy składania wyjaśnień – połączenie wariantów 3a i 3b:

– określenie ogólnych zasad wynikających z orzecznictwa ETPC i ustanowienie specjalnego środka prawnego na wypadek naruszenia prawa – niedopuszczalność dowodu (wariant 3a);

– dopuszczenie wyjątków od stosowania prawa do odmowy współpracy zgodnie z orzecznictwem ETPC (wariant 3a);

– zakaz wyciągania negatywnych wniosków z faktu skorzystania z tych praw (wariant 3b).

4) Prawo do obecności na rozprawie – wariant 3a, w tym ustanowienie specjalnego środka prawnego (ponowne rozpoznanie sprawy).

5) Aspekt horyzontalny: wdrożenie byłoby wspierane za pomocą środków horyzontalnych w zakresie monitorowania, oceny i szkoleń (elementy wariantu 2).

Z uwagi na brak wiarygodnych danych wstępnie przedstawia się dostępne dane. Wariant preferowany miałby wpływ na wszystkie państwa członkowskie, chociaż w różnym stopniu. W ramach najbardziej prawdopodobnego scenariusza koszty wariantu preferowanego byłyby następujące:

– brak kosztów (z wyjątkiem kosztów szkoleń, oceny i monitorowania) w odniesieniu do pierwszych dwóch aspektów domniemania niewinności;

– zakaz wyciągania wniosków z odmowy do składania wyjaśnień: 27 mln EUR rocznie w przypadku 9 państw członkowskich łącznie;

– w odniesieniu do niedopuszczalności dowodu uzyskanego na skutek naruszenia prawa do odmowy współpracy szacunkowy koszt wynosi minimalnie 7 500 EUR i maksymalnie 75 000 EUR rocznie w przypadku 12 państw członkowskich łącznie;

– w odniesieniu do prawa do obecności na rozprawie szacunkowy koszt wynosi 523 000 EUR rocznie w przypadku 4 państw członkowskich łącznie;

– przewiduje się dodatkową kwotę szacowaną na 1,3 mln EUR rocznie, wynikającą z obowiązków w zakresie systemu monitorowania i obowiązków sprawozdawczych, które mają wypełniać państwa członkowskie.

Koszty całkowite w przeliczeniu na państwo członkowskie są następujące (minimum/maksimum[4]): AT 305 164, BE 1 847 230/1 851 762, BG 126 521/126 985, HR 127 099/128 386, CY 266 173/267 655, CZ 158 698, EE 56 703/56 983, FI 640 664, FR 8 783 153, DE 6 630 288, EL 190 790, HU 231 851, IE 590 601/592 155, IT 480 388, LV 281 997, LT 93 657/94 047, LU 207 765/208 203, MT 82 850, NL 6 590 604/6 599 749, PL 373 953/382 782, PT 226 718, RO 144 338, SK 961 808, SI 133 248, ES 643 779/668 089, SE 1 589 620/1 591 443, UK 9 664 550/9 678 626.

7. Monitorowanie i ocena

Wariant preferowany stworzy jedynie porównywalnie mniejszą liczbę obowiązków dla państw członkowskich (które do pewnego stopnia odzwierciedlają istniejące zobowiązania na mocy EKPC oraz obowiązki konstytucyjne lub prawne w wielu państwach członkowskich); szacuje się, że termin osiemnastu miesięcy stanowiłby wystarczający okres na wprowadzenie koniecznych zmian w krajowych przepisach i praktyce.

Dyrektywa będzie stanowić, że państwa członkowskie powinny składać sprawozdania ze skutecznego wdrożenia środków ustawodawczych lub środków o charakterze nieustawodawczym. Należy zachęcać państwa członkowskie do gromadzenia odpowiednich danych w celu wsparcia tego procesu z uwagi na obecny brak wiarygodnych danych.

Komisja przewidziała przeprowadzenie szczegółowego badania empirycznego ze szczególnym uwzględnieniem gromadzenia danych po 3–5 latach stosowania instrumentu[5], aby uzyskać szczegółowe informacje ilościowe i jakościowe na temat skuteczności wniosku. Wszystkie zgromadzone dane umożliwiłyby Komisji dokładniejszą ocenę faktycznej zgodności w państwach członkowskich niż dotychczas dostępne środki.

[1] Oprócz określonych, dobrze zdefiniowanych wyjątków („orzeczenia in absentia”).

[2] Dz.U. C 115 z 4.5.2010, s. 1.

[3] W odniesieniu do wariantów 3a i 3b należałoby uwzględnić dodatkowy szacunkowy koszt 1,3 mln EUR rocznie wynikający z systemu monitorowania wdrażanego w państwach członkowskich z celu wypełnienia obowiązków sprawozdawczych i gromadzenia odpowiednich danych.

[4] Nie wszystkie państwa członkowskie zostały ujęte w kosztach minimalnych/maksymalnych, ponieważ niektóre środki nie dotyczą państw członkowskich, w których one już funkcjonują.

[5] Dz.U. C 291 z 4.12.2009, s. 1.