[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 12.12.2005

KOM(2005) 642 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Strategia działań UE w związku z kryzysem zasobów ludzkich w sektorze opieki zdrowotnej w krajach rozwijających się

SPIS TREŚCI

1. Wstęp 3

2. Regionalny wymiar kryzysu zasobów ludzkich w sektorze opieki zdrowotnej 4

3. Analiza najważniejszych zagadnień 5

4. Obszary działania dla Europy 9

5. Finansowanie 9

6. Kolejne kroki 10

ANNEX 1 13

ANNEX 2 14

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Strategia działań UE w związku z kryzysem zasobów ludzkich w sektorze opieki zdrowotnej w krajach rozwijających się

Wstęp

W maju 2005 r. Komisja Europejska przyjęła komunikat pt. „Europejski program przeciwdziałania HIV/AIDS, malarii i gruźlicy poprzez działania zewnętrzne” - COM(2005) 179. W programie tym stwierdzono, że brak pracowników służby zdrowia w ubogich krajach jest główną przeszkodą w zwalczaniu trzech wymienionych chorób oraz stoi na drodze osiągnięcia milenijnych celów rozwoju nr 4, 5 i 6. Rada w dniu 24 maja 2005 r. zaaprobowała analizę zawartą w programie działań i zwróciła się do Komisji z wnioskiem o przedstawienie komunikatu, w którym zaproponowano by innowacyjne sposoby przeciwdziałania kryzysowi zasobów ludzkich.

Kryzys zasobów ludzkich w sektorze opieki zdrowotnej jest zjawiskiem globalnym – w 75 krajach liczba pracowników służby zdrowia jest mniejsza niż 2,5 na 1000 mieszkańców, co jest uważane za minimalną liczbę konieczną do zagwarantowania podstawowych usług zdrowotnych( 1 ). Przyczyny kryzysu zasobów ludzkich są złożone, należą do nich zarówno czynniki wewnętrzne, jak i zewnętrzne, takie jak brak wykształcenia, złe warunki pracy, brak czynników motywujących do podjęcia pracy tam, gdzie zapotrzebowanie jest największe, lepsze perspektywy na terenach miejskich, w sąsiadujących bogatszych krajach oraz w krajach przyciągających imigrantów ze względu na swoje bogate zasoby. Migracja wykwalifikowanych pracowników, a także jej wpływ na liczne aspekty rozwoju zostały poddane analizie w dwóch komunikatach Komisji Europejskiej. W pierwszym z nich( 2 ) omówiono wpływ migracji na rozwój, w drugim natomiast( 3 ) przedstawiono konkretne sposoby ograniczania negatywnych skutków migracji pracowników wykwalifikowanych oraz zwiększania potencjału zasobów ludzkich. Niniejszy komunikat dotyczący zasobów ludzkich w sektorze opieki zdrowotnej opiera się na tych konkretnych propozycjach.

Kontynentem, na którym brakuje największej liczby pracowników służby zdrowia jest Afryka. Autorzy niniejszego komunikatu oparli się na dokumencie „Strategia UE na rzecz Afryki”( 4 ), w którym zaproponowano, aby osią działań mających na celu przyspieszenie realizacji milenijnych celów rozwoju stał się człowiek. Najwięcej uwagi poświęcono sytuacji w Afryce, omówiono ją jednak w kontekście globalnego kryzysu zasobów ludzkich w sektorze opieki zdrowotnej, uwzględniając problemy pojawiające się w innych regionach. Azja, kształcąca i wysyłająca za granicę największą liczbę pracowników służby zdrowia, sama boryka się z poważnymi trudnościami z obsadą miejsc pracy w tym sektorze, które powodują ograniczenie dostępu do usług ubogich mieszkańców tego kontynentu. W regionie Morza Karaibskiego jakość świadczeń jest zagrożona ze względu na migrację pracowników służby zdrowia do Stanów Zjednoczonych.

Celem niniejszego komunikatu jest określenie spójnej i skoordynowanej strategii Unii i Komisji Europejskiej w ramach planowanej dekady działań na rzecz zasobów ludzkich, która została zaproponowana w czasie 57 sesji Światowego Zgromadzenia Zdrowia (rezolucja WHA 57.19) i rozpocznie się w 2006 r.

Regionalny wymiar kryzysu zasobów ludzkich w sektorze opieki zdrowotnej

Skalę problemu przedstawiono w sprawozdaniu Wspólnej Inicjatywy Badawczej w zakresie zasobów ludzkich (Joint Learning Initiative, JLI)( 5 ). Kryzys osiągnął największe rozmiary w Afryce, gdzie tempo realizacji milenijnych celów rozwoju jest najwolniejsze. W niektórych krajach stan zdrowia ludności pogarsza się (szacuje się, że w okresie od 1970 do 1999 r. średnia długość życia obniżyła się w 17 krajach regionu( 6 )). W sprawozdaniu JLI podkreśla się, że wskaźnik zachorowalności jest najwyższy w Afryce (25% zachorowań w skali globalnej, podczas gdy ludność Afryki stanowi 10% ludności na świecie), natomiast liczba pracowników służby zdrowia na tym kontynencie jest najniższa (0,8 pracowników na 1000 osób, podczas gdy w Europie wskaźnik ten wynosi 10,3). Ponadto 80% mieszkańców Afryki nie ma dostępu do systemu zabezpieczeń społecznych. Problemem jest nie tylko liczba pracowników służby zdrowia, istnieją również poważne obawy co do jakości i wydajności siły roboczej pracującej obecnie w tym sektorze.( 7 ).

Duża mobilność pracowników służby zdrowia, brak odpowiednich perspektyw zawodowych i systemów zabezpieczeń społecznych, ograniczona liczba czynników motywujących, szczególnie bodźców zachęcających do podjęcia pracy na terenach o największym niedoborze pracowników i na rzecz ubogich mieszkańców, a także duże zapotrzebowanie na pracowników służby zdrowia na świecie, spowodowały poważny kryzys w świadczeniu usług z zakresu opieki zdrowotnej dla ubogich mieszkańców. Jeżeli zatem globalizacja ma przyczynić się do ograniczenia ubóstwa, a jej negatywny wpływ na ubogą ludność ma zostać zminimalizowany, należy zwrócić szczególną uwagę na odpowiednie szkolenie i tworzenie przyzwoitych warunków pracy i perspektyw dla pracowników służby zdrowia( 8 ).

Pomimo to niektóre kraje zintensyfikowały szkolenia pracowników służby zdrowia na potrzeby rynków zagranicznych. Indie, Filipiny, Kuba, a także w coraz większym stopniu Indonezja i Chiny reagują na globalne zapotrzebowanie międzynarodowych rynków na pracowników służby zdrowia poprzez zwiększenie ilości osób przygotowywanych do wykonywania zawodu oraz wspieranie ich wyjazdu za granicę. Polityka ta jest czasami stosowana, pomimo że w danym kraju występują niedobory a dostęp do usług dla ubogich mieszkańców jest nieadekwatny (Filipiny stosują politykę kontrolowanej migracji i są krajem, z którego pochodzi większość zarejestrowanych pielęgniarek pracujących zagranicą, pomimo że niejednokrotnie powoduje to emigrację całych zespołów pielęgniarskich, a co za tym idzie, niedobór personelu w szpitalach; nowym problemem w tym kraju jest zjawisko zmiany zawodu lekarza na zawód pielęgniarki przez osoby, które następnie podejmują lepiej płatną pracę, przede wszystkim w Stanach Zjednoczonych( 9 )).

Globalny rynek dla pracowników służby zdrowia rzeczywiście istnieje, jego funkcjonowanie jest jednak zakłócone, ponieważ kształtują go globalne nierówności w świadczeniach z zakresu opieki zdrowotnej oraz możliwości wypłacania pensji pracownikom, a nie potrzeby w zakresie opieki zdrowotnej i wskaźnik zachorowalności.

Obecny kryzys zasobów ludzkich jest dotkliwym objawem chronicznego problemu, jakim są braki w świadczeniach z zakresu opieki zdrowotnej o charakterze systemowym, które wyszły na jaw w kontekście epidemii HIV/AIDS oraz w związku z koniecznością stworzenia ambitnych programów zwalczających choroby związane z ubóstwem. Przyspieszenie realizacji milenijnych celów rozwoju, do którego zobowiązała się społeczność międzynarodowa, napotyka na poważne trudności związane z ograniczonymi możliwościami, jeśli chodzi o zasoby ludzkie. Postęp w realizacji milenijnych celów rozwoju będzie znacznie utrudniony, jeżeli inwestycje w personel w sektorze opieki zdrowotnej nie zostaną zwiększone. Zapotrzebowanie na pracowników służby zdrowia w krajach bogatych w zasoby jest nadal wysokie: JLI szacuje, że tylko w Stanach Zjednoczonych w nadchodzących latach potrzebnych będzie dodatkowo milion pracowników służby zdrowia z zagranicy i jest prawdopodobne, że potrzeby te zostaną częściowo zaspokojone dzięki migracji z uboższych krajów. Jeżeli nie zostaną podjęte intensywne wysiłki mające na celu zniwelowanie globalnych nierówności, czynniki, takie jak nieodpowiednie planowanie w zakresie zasobów ludzkich, niewystarczająca ilość nowych pracowników służby zdrowia, a także starzenie się społeczeństw w krajach rozwiniętych będą nadal napędzać rekrutację z krajów ubogich w zasoby.

Zatrzymanie błędnego koła niedostatecznych kwalifikacji, niskiej zdolności do zatrzymania pracowników w danym kraju i migracji i osiągnięcie pozytywnego trendu, polegającego na wzroście inwestycji i poprawie wydajności systemów opieki zdrowotnej wymaga szeregu spójnych działań opartych na analizie kluczowych zagadnień. Działania w odpowiedzi na kryzys zasobów ludzkich należy rozpocząć na poziomie krajowym. Kwestia ta została ujęta w Deklaracji i Programie Działania Międzynarodowej Konferencji w sprawie Ludności i Rozwoju, która odbyła się w Kairze w 1994 r.:

„W dłuższej perspektywie utrzymanie międzynarodowej migracji na rozsądnym poziomie zależy od tego, czy uda się sprawić, aby możliwość pozostania we własnym kraju stała się realną opcją dla wszystkich ludzi. W tym celu niezbędny jest zrównoważony rozwój gospodarczy oraz spójne z nim strategie w zakresie sprawiedliwości społecznej oraz rozwoju.”

Wysiłki na szczeblu krajowym należy wspierać poprzez działania regionalne, na przykład w ramach regionalnych zintegrowanych rynków w Afryce, które powstaną w następstwie porozumień o partnerstwie gospodarczym oraz poprzez działania w skali globalnej, mające na celu tworzenie wszechstronnej i spójnej międzynarodowej strategii wzmacniającej społeczny wymiar globalizacji( 10 ).

Analiza najważniejszych zagadnień

Zarządzanie siłą roboczą w sektorze opieki zdrowotnej może być analizowane z punktu widzenia wkładu (kształcenie), stałego wspierania oraz nadzorowania (utrzymywania) i zarządzania związanego z ubytkiem pracowników służby zdrowia, w tym z powodującymi emigrację czynnikami skłaniającymi do opuszczenia miejsca zamieszkania i przyciągającymi pracowników do innych krajów. W odpowiedzi na kryzys w sektorze opieki zdrowotnej należy podejmować działania spójne z ogólnym podejściem danego rządu do administracji publicznej i mając na uwadze fakt, że reforma lub zmiana w jednym sektorze administracji wpływa na inne sektory.

Lata chronicznego niedoinwestowania systemu kształcenia pracowników w sektorze służby zdrowia doprowadziły w wielu krajach do ograniczenia możliwości w tym zakresie. W pewnym stopniu jest to skutkiem niedostatecznych inwestycji publicznych w sektorze opieki zdrowotnej, których celem było ograniczenie nadmiernego wzrostu (stałych) kosztów wynagrodzeń. Jednak liczba osób przygotowanych do pracy w służbie zdrowia spadła poniżej poziomu niezbędnego do utrzymania podstawowych usług, a duża część przeszkolonych pracowników opuszcza sektor publiczny lub kraj, w którym uzyskała wykształcenie nie wnosząc praktycznie żadnego wkładu w świadczenie usług z zakresu opieki zdrowotnej. Na przykład spośród wszystkich lekarzy wykształconych w Zambii od lat 60-tych w kraju pozostało zaledwie 50 osób( 11 ).

Na decyzje, czy dana osoba pozostanie w kraju, w którym uzyskała wykształcenie, czy podejmie pracę poza jego granicami wpływa wiele czynników( 12 ). Z analiz motywacji pracowników służby zdrowia wynika, że duża różnica w wysokości wynagrodzenia w bogatych i ubogich krajach jest zaledwie jednym z aspektów wpływających na decyzję o zmianie miejsca pracy lub emigracji. Dużą rolę odgrywają też inne czynniki, takie jak efektywność systemu opieki zdrowotnej oraz warunki pracy. Warunkiem skutecznego wkładu pracowników służby zdrowia w krajowe wysiłki mające na celu poprawę stanu zdrowia mieszkańców jest zwiększenie inwestycji w służbę zdrowia i zabezpieczenia społeczne. Konieczne są fundamentalne zmiany organizacji systemów opieki zdrowotnej, norm i standardów instytucjonalnych, zasad obsady miejsc pracy, zarządzania ukierunkowanego na wyniki, monitoringu, nadzorowania i sposobów pracy. Do pogłębienia się kryzysu może się także przyczynić polityka nieuwzględniająca problematyki płci. Efektywność siły roboczej w sektorze opieki zdrowotnej może zostać znacznie ograniczona, jeżeli nie uwzględni się potrzeb rodzin pracowników, nie zapewni bezpieczeństwa kobietom pracującym na odległych i potencjalnie niebezpiecznych terenach, nie stworzy siły roboczej odzwierciedlającej zróżnicowane w zależności od płci potrzeby klientów, oraz jeżeli wśród kształconych i przygotowywanych do pracy pracowników służby zdrowia zaburzona zostanie równowaga płci.

Dopóki międzynarodowy popyt na pracowników służby zdrowia jest wysoki, kształcenie większej liczby pracowników poprzez przekazywanie im umiejętności poszukiwanych na międzynarodowym rynku może prowadzić do dalszego zasilania zagranicznych rynków. Regulacja jako instrument ograniczający migrację prowadzi zazwyczaj do podniesienia kosztów migracji ponoszonych przez osoby prywatne, co może zostać uznane za przejaw dyskryminacji, natomiast efektywność tego rodzaju strategii jest ograniczona. Jak pokazuje przykład Ghany, która podjęła znaczne wysiłki mające na celu zatrzymanie pracowników w kraju oraz zachęcenie do powrotu tych, którzy wyjechali, największe szanse powodzenia mają programy motywujące do pozostania i powrotu poprzez poprawę perspektyw rozwoju zawodowego oraz lepsze zasady i warunki pracy. Skuteczny system zachęt musi się opierać na badaniach, analizie i konsultacjach z pracownikami służby zdrowia.

Rozwiązaniem alternatywnym do kształcenia większej liczby lekarzy, dentystów, pielęgniarek i farmaceutów jest szkolenie pracowników średniego szczebla oraz pomocniczych pracowników służby zdrowia. Pracownicy pomocniczy mogą skutecznie rozwiązywać rutynowe problemy i zredukować obciążenie bardziej wyspecjalizowanego personelu, okres szkolenia w takim przypadku jest krótszy, a jego zakres ograniczony do określonego zestawu umiejętności, co sprawia, że pracownicy ci są mniej mobilni w skali międzynarodowej. W przeszłości inwestycje w personel paramedyczny były zbyt niskie, brakowało również zrozumienia potencjalnej roli, jaką tego rodzaju pracownicy mogą odgrywać – przykładem kraju, w którym sanitariusze i asystenci medyczni byli filarem systemu świadczenia usług może być Malawi. Szkolenie i uznanie roli personelu alternatywnego, w tym zapewnienie konkretnych perspektyw rozwoju zawodowego jest niezbędne, może być jednak kontrowersyjne dla niektórych grup zawodowych. Poszerzenie funkcji sprawowanych w sektorze opieki zdrowotnej przez personel pomocniczy jest czasami uznawane za zagrożenie dla pozycji zawodowej innych pracowników. W związku z tym niezbędnym elementem politycznego procesu rozwiązywania kryzysu jest bliska współpraca z organizacjami zawodowymi i partnerami społecznymi oraz wzmocnienie zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego w poszukiwanie innowacyjnych rozwiązań.

Równie ważne jest rozwiązanie kwestii nierówności w rozmieszczeniu pracowników służby zdrowia. Warunkiem zagwarantowania dostępu do usług dla najuboższych mieszkańców jest rozlokowanie pracowników służby zdrowia w sposób odzwierciedlający rozmieszczenie ludności oraz jej potrzeby, jeśli chodzi o rodzaj usług. Kwestia planowania zasobów ludzkich powinna być rozważana w kontekście krajowych planów decentralizacji lub reformy mającej na celu przekazanie odpowiedzialności za zatrudnianie personelu na niższe szczeble administracji krajowej. Pracownicy służby zdrowia, szczególnie, jeżeli posiadają wyższe kwalifikacje, często przeprowadzają się na tereny miejskie, oferujące możliwość uzupełnienia niskich zarobków w sektorze publicznym dochodami uzyskiwanymi z pracy w sektorze prywatnym, lepszy dostęp do szkoleń oraz do szkół dla członków rodziny. Aby zachęcić pracowników do wykonywania obowiązków tam, gdzie są najbardziej potrzebni, konieczne są czynniki motywujące. Opierając się na pogłębionym zrozumieniu motywacji i potrzeb pracowników służby zdrowia, należy rozważyć czynniki motywujące niezwiązane z wynagrodzeniem, takie jak lepsze warunki mieszkaniowe, wsparcie edukacji dzieci personelu oraz dodatki za pracę na terenach odległych i charakteryzujących się niedoborem pracowników. Wiele pożytecznych wniosków można wyciągnąć z wcześniejszych doświadczeń we wdrażaniu środków mających na celu retencję pracowników, dlatego ważne jest ułatwienie wymiany informacji na ten temat na szczeblu regionalnym.

Mobilność pracowników służby zdrowia

Pracownicy służby zdrowia przemieszczają się z terenów wiejskich na tereny miejskie, z sektora publicznego do sektora prywatnego, a także z ubogich do zamożniejszych krajów. Do drenażu mózgów w znacznym stopniu przyczynia się migracja w obrębie krajów Południa, szczególnie w Afryce. Jednak media i kręgi polityczne najwięcej uwagi poświęcają migracji z krajów Południa do bogatszych państw, w których systemy opieki zdrowotnej rozrastają się, a społeczeństwa - starzeją.

Pojawiła się opinia, że ubogie kraje w paradoksalny sposób wspierają usługi zdrowotne w bogatych państwach. Badając migrację pracowników służby zdrowia z Ghany do Zjednoczonego Królestwa oszacowano, że zatrudniając 293 lekarzy i 1021 pielęgniarek z Ghany( 13 ) (dane dotyczą osób zarejestrowanych jako praktykujące w Zjednoczonym Królestwie w latach 2003/2004) państwo to zaoszczędziło ok. 65 milionów funtów na kosztach kształcenia lekarzy oraz 35 milionów funtów na kosztach kształcenia pielęgniarek. Do strat Ghany należy zaliczyć koszty wykształcenia, a także koszty zatrudnienia brakującego personelu w zakładach opieki zdrowotnej. Państwa Członkowskie, które są beneficjentami netto, jeśli chodzi o migrację pracowników służby zdrowia, powinny współpracować z krajami pochodzenia tych pracowników, dążąc do zniwelowania czynników wpływających na decyzję o emigracji i przyciągających personel do innych krajów oraz pomagając finansować politykę mającą na celu zwiększenie zdolności do zatrzymywania siły roboczej w danym kraju.

Mobilność pracowników służby zdrowia powinna być przedmiotem spójnych strategii krajowych oraz działań w skali międzynarodowej. W strategii dotyczącej zdrowia Nowego Partnerstwa na Rzecz Rozwoju Afryki (NEPAD) podkreślono potrzebę zagwarantowania skutecznego zarządzania zasobami ludzkimi w sektorze opieki zdrowotnej poprzez reformę krajowej polityki w dziedzinie zatrudnienia i obsadzania miejsc pracy, zwiększenie elastyczności ścieżek kariery, wdrożenie wspierających rozwój metod nadzoru, kontynuowanie kształcenia, a także budowanie strategii mających na celu motywowanie personelu i poprawę zdolności do zatrzymywania pracowników w danym kraju.

Wpływ HIV/AIDS

Epidemia HIV/AIDS pogłębiła kryzys zasobów ludzkich w sektorze opieki zdrowotnej. Ogólny stan zdrowia społeczeństw pogorszył się, zwiększając obciążenie służby zdrowia i odsłaniając słabości systemów opieki zdrowotnej. Wielu pracowników służby zdrowia jest zarażonych wirusem HIV lub w inny sposób osobiście dotkniętych konsekwencjami tej choroby. Na przykład w Suazi liczba pracowników służby zdrowia obniża się o 7% na rok (przyczyną 50% strat jest zarażenie wirusem HIV), podczas gdy z szacunkowych danych wynika, że warunkiem zwiększenia dostępu do leczenia antyretrowirusowego jest zatrudnienie 103 dodatkowych lekarzy w ciągu najbliższych pięciu lat, co oznacza podwojenie obecnej liczby lekarzy w tym kraju( 14 ). Przykład ten unaocznia jeszcze jeden problem związany z HIV/AIDS, a mianowicie potencjalną rywalizację o pracowników między usługodawcami specjalizującymi się w leczeniu HIV/AIDS a innymi usługodawcami zajmującymi się podstawową opieką zdrowotną.

Rozwój usług umożliwiających dostęp do leków antyretrowirusowych może spowodować odpływ pracowników z sektora podstawowej opieki zdrowotnej, np. poprzez zatrudnianie pracowników sektora publicznego w organizacjach pozarządowych, zajmujących się wyłącznie zwalczaniem HIV/AIDS. Stąd pojawia się ryzyko zniekształcenia systemu usług zdrowotnych poprzez zapewnianie opieki związanej z HIV/AIDS kosztem podstawowej opieki zdrowotnej. Uznając istnienie takiego ryzyka, Globalny fundusz do walki z AIDS, gruźlicą i malarią (GFATM) zobowiązał się, że oprócz tworzenia usług związanych z HIV/AIDS, gruźlicą i malarią będzie również wspierać inwestycje wzmacniające systemy opieki zdrowotnej oraz potencjał w dziedzinie klinicznych badań naukowych. Ryzykiem zniekształcenia usług należy skutecznie zarządzać na poziomie krajowym – zdecydowana polityka na poziomie krajowym powinna zagwarantować, aby dodatkowe zasoby uruchomione w celu zapobiegania HIV/AIDS i zapewniania opieki chorym uzupełniały istniejące ograniczone zasoby ludzkie, a nie stymulowały rywalizacji o nie.

Obszary działania dla Europy

Działania na poziomie europejskim są podejmowane zgodnie z zasadami przejmowania odpowiedzialności i inicjatywy przez poszczególne państwa i odgrywania przez nie wiodącej roli. Zasady te zostaną wzmocnione ze względu na zobowiązanie UE do zachowania spójności polityki rozwoju( 15 ). Zaangażowanie UE w działania w krajach, w których kryzys zasobów ludzkich jest najgłębszy będzie się opierało na zasadzie solidarności, ponieważ odpowiedzialność za rozwiązanie tego kryzysu ciąży na wszystkich. Charakter działań wspieranych przez UE powinien zależeć od potrzeb danego kraju i regionu oraz przyczyniać się do budowania politycznego partnerstwa poprzez dialog i wspólne cele.

UE zaangażuje się w rozwiązanie kryzysu zasobów ludzkich w sektorze opieki zdrowotnej w krajach rozwijających się na szczeblu krajowym, regionalnym i w skali globalnej. Działania określone w załączonym do niniejszego dokumentu dodatku 2 stanowią spójny i wszechstronny pakiet i powinny być traktowane jako całość. Fakt, iż zapotrzebowanie na zasoby ludzkie w sektorze opieki zdrowotnej jest zjawiskiem globalnym sprawia, że warunkiem przezwyciężenia kryzysu w krajach, w których sytuacja jest najtrudniejsza jest podjęcie różnorodnych działań na trzech wymienionych poziomach.

Finansowanie

Dzięki zobowiązaniu się Europy do przyspieszenia realizacji celu, jakim jest przeznaczanie 0,7% DNB na cele Oficjalnej Pomocy Rozwojowej (ODA) do 2015 r. oraz zobowiązaniu się grupy G8 do wsparcia umarzania długów na większą skalę, na cele rozwoju przeznaczyć będzie można więcej środków. Zobowiązania te stanowią największe potencjalne źródło inwestycji w zasoby ludzkie w sektorze opieki zdrowotnej. Bank Światowy i NEPAD wstępnie oszacowały o ile należy zwiększyć środki finansowe, aby przezwyciężyć kryzys: sama tylko Afryka będzie potrzebować 500 mln dolarów w 2006 r.; suma ta wzrośnie do 6 mld dolarów na rok w 2011 r. (powyższe dane opierają się na kosztach zwiększonych inwestycji krajowych w celu zmobilizowania dodatkowo jednego miliona pracowników opieki zdrowotnej w Afryce, z uwzględnieniem kosztów stworzenia czynników motywujących do pracy na obszarach wiejskich lub odległych, wprowadzenia odpowiedniej kombinacji umiejętności, efektywniejszego wykorzystania pracowników działających na rzecz społeczności lokalnych oraz kosztów szkolenia i utrzymania tej siły roboczej). Aby państwa były w stanie zobowiązać się do zwiększenia inwestycji, szczególnie jeżeli źródłem ich finansowania ma być zwiększony przepływ środków pomocowych, konieczne jest zagwarantowanie, że pomoc międzynarodowa będzie długotrwała i przewidywalna, oraz że kraje otrzymujące pomoc nie zostaną pozostawione z obciążeniami finansowymi, których nie będą w stanie spłacić.

Ogólne oraz sektorowe wsparcie budżetowe

Jednym z najważniejszych instrumentów finansowych Komisji Europejskiej na szczeblu państwowym jest wsparcie budżetowe. Mechanizmy wsparcia budżetowego umożliwiają stworzenie przestrzeni fiskalnej, która jest konieczna, aby ministrowie finansów mogli określić krajowe priorytety w zakresie finansowania. Wsparcie budżetowe jest szczególnie skuteczne w przypadku wspierania stałych kosztów, takich jak rozwój zasobów ludzkich. Wspólnota Europejska będzie nadal dostarczać znaczącej części swojej pomocy rozwojowej dla krajów w formie ogólnego i sektorowego wsparcia budżetowego, promując to podejście jako najbardziej efektywny mechanizm harmonizowania pomocy donatorów w ramach strategii ograniczania ubóstwa. Wspólnota Europejska wzmocni istniejące instrumenty pomocowe w taki sposób, aby były one w coraz większym stopniu źródłem długotrwałego i przewidywalnego wsparcia. Zdaniem Wspólnoty Europejskiej, sektorowe wsparcie budżetowe jest skutecznym instrumentem wzmacniania dialogu politycznego i harmonizowania pomocy udzielanej przez donatorów, w tym wsparcia projektów i finansowania globalnych inicjatyw dokonywanego w ramach realizowania krajowych priorytetów. Zobowiązanie UE do zwiększenia pomocy rozwojowej uzupełnią starania o to, aby pomoc była mniej niestabilna, a bardziej przewidywalna.

Wsparcie budżetowe Wspólnoty Europejskiej jest udzielane w oparciu o wskaźniki wydajności, które uzależniają uwalnianie funduszy od osiągnięcia uzgodnionych celów w tym zakresie, co stanowi czynnik motywujący do stopniowej realizacji celów określonych na szczeblu krajowym. Wskaźniki dotyczące stanu zdrowia oraz HIV/AIDS należą często do wskaźników wykorzystywanych w celu monitorowania wydajności. Wspólnota Europejska będzie nadal wspierać prace mające na celu stworzenie lepszych wskaźników wydajności systemów opieki zdrowotnej poprzez uczestnictwo w inicjatywie Health Metrics Network oraz będzie propagować konieczność uwzględnienia wskaźnika dotyczącego wzmacniania zasobów ludzkich jako miernika wydajności systemów opieki zdrowotnej i finansowania wsparcia budżetowego .

Wsparcie finansowe UE będzie udzielane zgodnie z zasadami określonymi w deklaracji paryskiej dotyczącej skuteczności pomocy( 16 ) w celu wzmocnienia krajowych strategii rozwoju i pokrewnych ram działania w państwach partnerskich.

Kolejne kroki

W ramach dialogu politycznego na szczeblu państwowym UE będzie dążyła do tego, aby problem zasobów ludzkich stał się przedmiotem działań w kontekście wszechstronnego i spójnego planowania sektorowego i krajowych strategii ograniczania ubóstwa, z uwzględnieniem skoordynowanej pomocy darczyńców, wspieranej przez wspólne działania Organizacji Narodów Zjednoczonych.

Decyzje dotyczące programowania i przydzielania środków budżetowych na działania zaproponowane w załączniku do niniejszego Komunikatu będą podejmowane zgodnie ze strukturą instrumentów określoną dla perspektywy finansowej na lata 2007-2013. Komisja Europejska będzie składać sprawozdania z realizacji instrumentów krajowych w formie przeglądów rocznych i śródokresowych w kontekście i w ramach zaproponowanego sprawozdania z postępu prac programu przeciwdziałania HIV/AIDS, malarii i gruźlicy.

Spójna odpowiedź na poziomie europejskim, opierająca się na specjalistycznej wiedzy Państw Członkowskich i Komisji i na ich wspólnych działaniach oraz odzwierciedlająca kierunki wyznaczone w ramach nowej polityki rozwoju, umożliwi zagwarantowanie silnej i wiodącej roli Europy w międzynarodowej reakcji na kierowane przez poszczególne państwa działania w zakresie niedoboru zasobów ludzkich w sektorze opieki zdrowotnej.

SKRÓTY

AIDS Zespół Nabytego Upośledzenia Odporności

ART terapia antyretrowirusowa

AU Unia Afrykańska

KE Komisja Europejska

EDCTP Partnerstwo pomiędzy Europą a krajami rozwijającymi się w zakresie badań klinicznych (European and Developing Countries Clinical Trials Partnership)

EPA Porozumienia o Partnerstwie Gospodarczym

UE Unia Europejska

GAVI Globalny sojusz na rzecz szczepień i odporności (Global Alliance on Vaccines and Immunisation)

GFATM Globalny fundusz do walki z AIDS, gruźlicą i malarią

DNB dochód narodowy brutto

HIV wirus nabytego zespołu upośledzenia odporności

HR zasoby ludzkie

HRH zasoby ludzkie w sektorze opieki zdrowotnej

MOP Międzynarodowa Organizacja Pracy

JLI Wspólna Inicjatywa Badawcza (Joint Larning Initiative)

INCO Międzynarodowy Program Współpracy (International Cooperation Programme)

MCR milenijne cele rozwoju

NEPAD Nowe Partnerstwo na Rzecz Rozwoju Afryki (New Partnership for Africa’s Development)

NGO organizacja pozarządowa

ODA Oficjalna Pomoc Rozwojowa

TB gruźlica

ONZ Organizacja Narodów Zjednoczonych

WHA Światowe Zgromadzenie Zdrowia

WHO Światowa Organizacja Zdrowia

ANNEX 1

References

1. Joint Learning Initiative Strategy Report: Human Resources for Health, Overcoming the Crisis: Harvard University Press, September 2005.

2. COM (2002) 703, 3 December 2002. Integrating migration issues in the European Union’s relations with third countries

3. COM (2005) 390, 1 September 2005. Migration and Development: Some concrete orientations.

4. COM (2005) 489, 12 October 2005. EU Strategy for Africa: Towards a Euro-African pact to accelerate Africa’s development..

5. The Joint Learning Initiative Africa Working Group: “The Challenge of HRH in Africa; March 2004.

6. Sanders D, Dovlo D, Meeus W, Lehmann U: “Public Health in Africa” in Robert Beaglehole (Editor) “Global Public Health: A New Era”. Oxford University Press 2003. (Chapter 8, Page 135-155).

7. Hongoro C, McPake B. How to bridge the gap in human resources for health: Lancet 2004; 364: 1451-56.

8. UN, September 2005: UN Summit outcome document.

9. Joint Learning Initiative. Human resources for health: overcoming the crisis. Harvard University Press,2004http://globalhealthtrust.org/report/Human_Resources_for_Health.pdf

10. COM (2004) 383, May 2004: The social dimension of globalisation – the EU’s policy contribution on extending the benefits to all.

11. Human Resources for Health: Overcoming the Crisis: Report from a consultation in Oslo: 24-25 February 2005.

12. The International Migration of Health Workers: A Human Rights Analysis: Bueno de Mequita J, Gordon M; Medact, February 2005

13. The ‘Skills Drain’ of Health Professionals from the Developing World: a Framework for Policy Formulation. Mensah K, Mackintosh M, Henry L. Medact, British Medical Association, Save the Children UK; February 2005.

14. Wim Van Damme Institute of Tropical Medicine, Antwerp - presentation on the impact of workforce constraints on scaling up of ART

15. COM (2005) 134, April 2005. Policy coherence for development: Accelerating progress towards attaining the Millennium Development Goals.

16. Paris Declaration on Aid Effectiveness, Ownership, Harmonisation, Alignment, Results and Mutual Accountability. High Level Forum, Paris, 28 Feb-2 March 2005.

ANNEX 2

1. Strengthening EU Support at the Country Level

At the country level, the EU will support the implementation of national human resource strategies, within the context of poverty reduction strategies and national health sector policies. Specific actions will include:

- Including human resource issues in Poverty Reduction Strategies and Health Policy discussions . The EU will raise the issue of human resources in health as a barrier to progress on MDGs 4, 5 and 6 in policy dialogue on poverty reduction, to promote broader policy dialogue on the issue and the response by ministries of Finance, Planning, Establishment, Employment, Education and Research. Proposed actions to address the crisis in the health sector need to be considered alongside efforts to reform and strengthen public administration and should also be reflected in country dialogue on human resource planning within the context of national health planning. Related issues of productive employment, decent work and social protection and their role for human resources for health, health worker mobility and poverty reduction will also be addressed in these strategies and discussions. An EU lead agency, either a Member State or the Commission Delegation, will be identified in each affected country to champion the human resource issue in national policy dialogue, working in support of national efforts to harmonise donor support behind national priorities.

- Country level mapping of human resources for health, strengthened human resource policy and planning and agreement on national targets for human resource strengthening. The EU will support national efforts to evaluate human resource capacity, including assessing training capacity and identifying health worker maintenance and retention issues. This information will be used to inform national planning and will be supported by regional analysis to determine complementary regional action, such as inter-country sharing of training resources. Support will be provided for country efforts to strengthen HR planning, based upon globally agreed best practice and drawing upon private sector skills and expertise, where appropriate. Dialogue with professional organisations and medical and nursing trade unions and research institutions will be critical to the success of this process, in order to build consensus on the need to develop and support a workforce which can and is willing to remain in post to serve national health needs. Dialogue will include a focus on the development of incentives through increased training, improved working conditions and clearer career prospects. The role of civil society in this dialogue will be important, to ensure civil society voice informs discussions on improving health and health care and strengthening social security coverage. As part of discussions on monitoring progress towards the MDGs, EU support will promote discussion and research on potential indicators of health system performance and human resource capacity as a metric of progress.

- Support and financing national human resource plans. Human resources represent a long term cost for health systems and effective planning can only take place if there is a reasonable guarantee of long term sustainable financing. The EU will support efforts to increase the volume, duration and predictability of international development assistance. Increased financing through budget support mechanisms is the most effective way to support incentives schemes, decent work opportunities and social protection, retention measures and training and capacity building based upon a comprehensive national human resources for health planning exercise. The EU will support research to identify innovative and effective ways of increasing human resource capacity for health, including evaluations of middle-level technicians, auxiliary and community workforces. Auxiliary staff such as community health workers, in Gambia, South Africa, Tanzania, Zambia, Madagascar and Ghana, have been shown to be cost-effective agents for delivering some basic community health services[1]. The potential of information technology to improve communication between service levels, support distant working and learning and to improve the quality and efficiency of the work environment will also be explored.

2. Strengthening EU Support at the Regional Level

The regional level response to the human resource crisis will differ from region to region. Efforts to define priority regional actions in Africa, Asia and Latin America/Caribbean, are currently underway. The EU will support the mapping, analysis and the technical and political dialogue on human resources necessary for effective advocacy and action. The Oslo meeting on human resources proposed that global and regional action should be coordinated by ‘Platforms for Action’, which should be informed by Global, and Regional Observatories. The Platforms for Action are, primarily, political platforms for advocacy of the issue and for coordination. The ‘observatory’ functions relate to the technical support and analysis necessary to inform decision-making and policy development. A process to develop regional responses to the human resource crisis has already been initiated. A Regional Platform on Human Resource for Health in Africa[2] has been established and an Asian Action Learning Network on Human Resources[3] initiated. The need for Regional Platforms in other regions will be explored. The EU will continue to support this process.

In support of African Regional Action, the EU will back AU/NEPAD leadership and coordination of regional action and will work, within the context of a coordinated Africa Regional Plan, with the Regional Economic Communities in support of the sub-regional responses to the issue, as appropriate.

AFRICA

EU support on human resources for health in Africa is set within the context of the overarching EU Strategy for Africa[4].

Support to AU/NEPAD.

- Support for AU/NEPAD leadership of the African Regional Platform . The global response to the human resource crisis should be informed by a strong African voice, which requires AU/NEPAD leadership. The EC, as part of its strategic support to the AU, will support strengthened AU/NEPAD political leadership and capacity for coordination of the proposed Region Platform on Human Resources. The Africa Regional Platform will be based upon strengthening cooperation between existing regional bodies, with each identifying its comparative advantage in relation to regional action on human resources, working in support of a coordinated Regional Action Plan. The Brazzaville meeting recommended that financing of individual agencies in support of regional action should be based upon an agreed regional work plan to harmonise the regional response.

- Support for a Regional Observatory on Human Resources . The EU will support development of a Regional Observatory for Africa, which will be formed under WHO technical leadership, which will collect, collate, analyse and advocate policy, based on national HR information. The Observatory will be a repository of regional best practice and will produce guidance on HR management to inform national policy. Work should include defining benchmarks for human resource capacity and comparing country performance. The capacity and mandate for this work already rests with WHO and this capacity will be strengthened, with EU support, in order to engage other stakeholders in the process, including supporting greater private sector and civil society involvement.

- Roll-out of Regional Policy Guidelines on Human Resource Planning . The EU will support the roll-out of regional policy guidance on HR planning, to inform national plans of action.

- Identifying opportunities for regional training. The EU will support a mapping of regional resources to back up national action on human resources, which will include addressing the issue of training health workers in the 11 African countries which do not have a medical school. The potential for bilateral agreements within Africa to strengthen training capacity will be explored. Options to support shared regional training resources will be considered.

- Identifying opportunities to strengthen research capacity. Research is critical to addressing the human resource crisis. The EC will continue to support research capacity building: supporting clinical research through works such as that of the European and Developing Countries Clinical Trials Partnership (EDCTP) programme in sub-Saharan Africa; and research on incentives through the International Cooperation (INCO) programme. EU support will include assessing the potential for Regional ‘Networks of Excellence’ and Health Research sites with links to institutions in Europe, and will assess the potential value of this model of support. Innovative approaches to addressing the crisis, for example, through more effective use of information technology and initiatives such as telemedicine or access to major international scientific databases, will also be explored. Engaging local communities in research activities and strengthening the synergy between research and health care activities at local and regional levels will be encouraged.

- Funding for Inter-Ministerial Conference on Human Resources for Health in Africa . The EC will support a conference to bring together the key Ministries with an interest in or influence on health worker training, recruitment and retention, in order to support the development of a broad political consensus on the actions needed at country level to address the crisis.

Support to Regional Economic Communities

- Within the context of the overarching Regional Action Plan on Human Resources, the EU will discuss with the Regional Economic Communities how to address the human resource crisis through measures linked to the process of regional economic integration and the Economic Partnership Agreements. Related issues of economic migration and South-South migration should also be discussed. The aim will be to strengthen and manage the regional market in human resources to mitigate the adverse impact of brain drain, and turn brain drain into ‘brain gain’ through regional agreements on skill sharing and development, recognising the need for policy coherence for development.

OTHER REGIONS

In other regions, such as Asia, where the human resource issues are different due to relatively greater capacity to train and retain health workers, different initiatives will be needed. The Asia Learning Network on Human Resources for Health - a Joint Learning Initiative working group -has identified a number of critical issues for regional action. Despite policies in some countries in the region which are actively promoting health worker export to meet international demand, internal distributional issues exist, and service provision for the poorest remains a significant challenge in many countries. The inequity in distribution of human resources is a critical issue, with health worker shortages in remote or hard-to-reach areas. This is an issue that should primarily be addressed through improved human resource management at the national level. EU engagement on human resources in these cases will build upon existing EU engagement in national health sector policy dialogue, or through memoranda of understanding which seek to balance policies supporting out-migration with policies which address national needs.

3. Strengthened EU Support at the Global Level

An important first step in mobilising a global response to the human resource crisis is acknowledgement of the scale of the problem and the collective responsibility to support an international response. Europe should show leadership in acknowledging and better documenting European recruitment of health workers from resource-poor countries at the same time as strengthening Europe’s internal training capacity. Greater effort to promote decent work an conditions, to invest in social protection and to distribute the benefits of globalisation more evenly are needed at the global level in order to decrease global pressure for health worker migration. EU specific actions could include:

- An EU Statement of Commitment to Global Action and a Code of Conduct for Ethical Recruitment. The EU should respond visibly to the global call for action, and express a strong commitment of support. This will be achieved through the development of a ‘Statement of Commitment’ which will be delivered in response to the global call for action to be launched in 2006. The EC will convene a consensus workshop with Member States to draft and adopt an EU common position. As part of this dialogue, the EU will assess the value and feasibility of EU support for a global Code of Conduct on Ethical Recruitment. There are already examples within Europe of Member States who have developed voluntary agreements to minimise active international recruitment of health workers One of these is the United Kingdom voluntary code to reduce active recruitment from third countries, recently strengthened to govern private sector recruitment, as an attempt to increase its impact. A European approach, if considered to add value, would be applied by Ministries of Health in Member States and would regulate recruitment, preventing active recruitment from those countries which indicate that they wish to better control out migration. European leadership is needed to help build international commitment for more ethical recruitment practices in relation to the global market in human resources for health.

- Support for a Global Coordination of Action. The EU will support international action to address the crisis in human resources and argue for a process based upon networking between existing global agencies, in support of an agreed global work plan. Global action would include: developing capacity to map and analyse the global market in human resources for health and to document national strategies for HR management; providing guidance to recruiting countries for building capacity for greater self sufficiency in human resources; developing research capacity on health worker motivation and incentives. It is anticipated that many of the global actions can be undertaken by existing organisations working in collaboration, and through a clearer definition of organisational roles and responsibilities.

- Mobilising global funding instruments in support of HR Capacity Building. The EU will continue to be active in support of and on the boards of global funding instruments and will work to ensure that these funding mechanisms strengthen national health sector capacity . Funds such as the Global Fund for HIV/AIDS, TB and malaria and GAVI are already committed to channels funds in ways which help build general system capacity at the same time as accelerating action on priority diseases. The EU will continue to use its influence and voice to support these efforts.

- Better EU health workforce planning. The European Union will face increasing internal shortages of health professionals over coming years, as set out in the Commission Communication on the follow-up to the high level reflection process on patient mobility and healthcare developments in the European Union[5]. A concerted European strategy covering issues such as monitoring, training, recruitment, and working conditions of health professionals could ensure that the Union as a whole will be able to meet its objectives of providing high quality healthcare without exacerbating the human resource crisis in developing countries. The Commission has invited the Member States to consider this issue, in collaboration with the health professions, in particular through the High Level Group on health services and medical care. Facilitating internal mobility within the Union can go some way toward ensuring that health professionals are available where they are most needed, but such an approach will need to ensure overall numbers and specialisations of health professionals are adequate, and therefore requires careful and detailed planning and response.

- Promoting circular migration . The Commission Communication on Migration and Development commits the EU to explore issues such as transferability of pension rights and protecting residence rights in the EU of diaspora members who participate in temporary return programmes. Facilitating discussion on circular migration in relation to health will be taken forward as part of an EC/EU working group on human resources that will be established to further develop coordinated European action on human resources for health.

- ‘Networks of Excellence’ in support of health worker training and capacity building. The idea of linking institutions in resource-poor countries to centres of academic, professional or technical excellence in Europe and strengthening North-South and South-South links to build networks which support development of health skills and expertise and research capacity will be explored. Networks of Excellence would attract and help retain highly qualified health professionals and researchers at the national or regional level. Such networks would be an opportunity to address more complex health situations, for example in post conflict countries, where capacity to provide physical care and trauma management for victims of mines, remnants of war or armed violence is needed, but often not available. Synergies between capacity building for research and training of staff for health delivery and care should also be fully explored. As part of the EC Programme for Action (COM (2005) 179) the EDCTP (the EU pilot initiative on clinical trails currently implemented in Africa) should play an integrating role by positively contributing to national and regional human resources plans for clinical research.

- International Volunteers . The EU will consider support to volunteer schemes which are demand-driven, and focus on capacity building and skills transfer . Volunteers are a potential short-term solution to the human resource crisis. However, whilst they may make an effective contribution in support of capacity building and, to a limited extent, in terms of direct service delivery, they do not represent a long-term solution to the HR crisis. They can therefore be no substitute for an EU policy focussed on supporting specific capacity building and skill transfer work.

- Working with the health worker diaspora. The Commission Communication on Migration and Development indicates that Member States will be invited to intensify their dialogue with diaspora organisations, and that the EU could support countries of origin in establishing instruments through which those interested in supporting their home country could register on a voluntary basis. In addition, opportunities to build supportive alliances between these organisations and their home countries, with the possibility of seed financing allocated on a competitive basis, will be explored.

- Strengthen the Social Dimension of Globalisation and promote Decent Work as a global goal for all. The EU will contribute to strengthening the Social Dimension of Globalisation with a view to ensuring maximum benefits for all, including through cooperation with the ILO as well as national, regional and local actors, social partners and civil society organisations. It will also help encourage employment and decent work as a key tool for preventing and eradication poverty. The EU will promote productive employment, equitable economic growth and decent work for all, and for workers in the health sector, in particular as a global goal, thus contributing to improving living and working standards and addressing push and pull factors leading to out-migration of health workers. In this context, the EU should promote increased cooperation between state and non-state actors (NGOs, private sector, trade unions, etc.) to ensure greater effectiveness in service delivery.

[1] Lehmann U, Friedman I, Sanders D. Review of the utilisation and effectiveness of community-based health workers in Africa. A Joint Learning Initiative Paper 4-1. Human Resources for Health Development 2003.

[2] Regional Consultative Meeting on Taking the HRH Agenda Forward at Country Level: 18-20 July 2005, Brazzaville, Congo. Meeting Conclusions.

[3] Workshop on Asian Action Learning Network on Human Resources for Health; 3-5 August, Bangkok, Thailand.

[4] COM (2005) 12 October 2005. EU Strategy for Africa: Towards a Euro-African pact to accelerate Africa’s development.

[5] COM (2004) 301, 20 April 2004. Follow-up to the high level reflection process on patient mobility and healthcare developments in the European Union.