SKRÓTY

CATS : baza danych związanych z płatnościami z funduszy rolnych UE (z ang. Clearance Audit Trail System)

DKR : dobra kultura rolna zgodna z ochroną środowiska

EFRG : Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji

EFRROW : Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

Eurostat : urząd statystyczny Unii Europejskiej

JPO : system jednolitej płatności obszarowej

LSU : jednostka żywego inwentarza (z ang. livestock unit)

ONW : obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania

SMR : podstawowe wymogi w zakresie zarządzania (z ang. Statutory Management Requirements)

SPJ : system płatności jednolitych

URAA : Porozumienie w sprawie rolnictwa zawarte w ramach Rundy Urugwajskiej (z ang. Uruguay Round Agreement on Agriculture)

WPR : Wspólna Polityka Rolna

WTO : Światowa Organizacja Handlu (z siedzibą w Genewie)

GLOSARIUSZ

Agenda 2000 : W ramach tej reformy WPR oparto na dwóch głównych filarach. Są one finansowane z budżetu Wspólnoty poprzez dwa europejskie fundusze rolne. Pierwszy filar (Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG)) obejmuje działania dotyczące rynków oraz wsparcie dochodu w formie płatności bezpośrednich. W ramach drugiego filaru (Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)) współfinansowane są: działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w dziedzinie rolnośrodowiskowej, w zakresie promocji jakości żywności, wyższych standardów technicznych i dobrostanu zwierząt.

Dochód czynników produkcji rolniczej : Wskazuje wartość dodaną netto działalności rolniczej (jak również nieodłączną pozarolniczą działalność wtórną) po koszcie czynnika. Jest on obliczany poprzez odjęcie zużycia pośredniego, zużycia środków trwałych oraz podatków od wartości produkcji rolnej w cenach bazowych i dodanie wartości (innych) dopłat do produkcji. Gospodarstwa często uzyskują dochód z innych źródeł (działalność pozarolnicza, wynagrodzenie, świadczenia społeczne, dochód z własności), a zatem dochód z rolnictwa nie musi pokrywać się z faktycznym dochodem gospodarstwa rolnego.

Dochód przedsiębiorcy rolnego : Dochód z działalności rolniczej wykorzystywany do pokrycia własnych czynników produkcji (praca i/lub przedsiębiorstwo, kapitał własny i posiadane grunty). Odpowiada on dochodowi czynników produkcji pomniejszonemu o koszty związane z pożyczaniem kapitału i zatrudnianiem siły roboczej.

Porozumienie w sprawie rolnictwa zawarte w ramach WTO : Wynik negocjacji prowadzonych w latach 1986-1984 w ramach Rundy Urugwajskiej: kraje członkowskie WTO zgodziły się poprawić dostęp do rynku i ograniczyć dotacje dla rolnictwa mające negatywny wpływ na handel.

Przegląd polityki rolnej - (ang. Health Check) : Dokonany w 2008 r. przegląd reformy WPR z 2003 r. Przyjęcie przygotowanych przez Komisję wniosków dotyczących dalszego uniezależnienia pomocy bezpośredniej od produkcji i dodatkowej elastyczności SPJ, przekazywania większych środków na rozwój obszarów wiejskich, zmian w systemie interwencji, wzrostu kwot mlecznych i innych działań dotyczących poszczególnych sektorów.

Reforma z 1992 r. : Pierwsza duża reforma WPR (reforma MacSharry’ego), w ramach której obniżono ceny interwencyjne w sektorach roślin uprawnych i wołowiny. Jako rekompensatę za oczekiwaną utratę dochodu w ramach reformy wprowadzono płatności bezpośrednie dla producentów roślin uprawnych oraz za grunty, na których zaprzestano produkcji (odłogowane).

Reforma z 2003 r. : Reforma WPR (przegląd śródokresowy) miała na celu zredukowanie wsparcia cen i zrekompensowanie tego bezpośrednim wsparciem dochodu, co było kontynuacją procesu, który rozpoczął się w 1992 r. (reforma MacSharry’ego) i został potwierdzony w 1999 r. (Agenda 2000). Reforma z 2003 r. wprowadziła uniezależnienie pomocy od produkcji i zasadę wzajemnej zgodności oraz wzmocniła pomoc w zakresie rozwoju obszarów wiejskich.

Uniezależnienie płatności od wielkości produkcji : Proces oddzielania płatności pomocy bezpośredniej od faktycznej produkcji rolnej.

STRESZCZENIE

I. System płatności jednolitych (SPJ) stanowi podstawowy element reformy wspólnej polityki rolnej z 2003 r. Jego celem jest wspieranie rolników w dostosowaniu się do popytu rynkowego oraz wspieranie ich dochodów. Obecnie SPJ jest stosowany w 17 spośród 27 krajów Unii, a w 2009 r. wydatki w ramach tego systemu wyniosły ok. 28,8 mld euro.

II. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola objęła następujące główne elementy:

- beneficjentów polityki, dostęp do płatności jednolitych oraz definicję gruntów kwalifikujących się do płatności;

- przyczynianie się przez system do realizacji celów wspierania dochodów ludności rolniczej oraz utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska;

- efekty funkcjonowania poszczególnych modeli wdrażania systemu.

III. Beneficjentami SPJ są "rolnicy" prowadzący "działalność rolniczą" oraz posiadający "do swojej dyspozycji" "kwalifikujące się grunty". Jednakże nieprecyzyjne definicje tych terminów oraz sposób wdrażania związanych z nimi postanowień umożliwiły osobom lub innym podmiotom nieprowadzącym działalności rolniczej lub prowadzącym ją jedynie w marginalnym wymiarze, otrzymywanie płatności z SPJ.

IV. W 2008 r. Komisja i Rada przeprowadziły przegląd WPR, tzw. Health Check, w wyniku którego uznano, że pomoc udzielana w ramach SPJ nie powinna być przyznawana "osobom fizycznym lub prawnym, których działalność rolnicza stanowi tylko nieznaczącą część ogółu ich działalności gospodarczej lub których główna działalność gospodarcza lub przedmiot działalności nie polegają na prowadzeniu działalności rolniczej". Jednakże do tej pory żadne państwo członkowskie nie skorzystało z tego zapisu, by dokładniej określić grupę beneficjentów pomocy w ramach SPJ.

V. Dostęp do systemu SPJ dla nowych beneficjentów był niekiedy ograniczony. Ponadto kryteria kwalifikowalności gruntów nie były wystarczająco jasne, a wymóg prowadzenia działalności rolniczej przynajmniej w wymiarze minimalnym nie był czasem zachowywany.

VI. Płatności bezpośrednie, obejmujące SPJ i pomoc powiązaną z wielkością produkcji, stanowią dużą część dochodów gospodarstw. Większość tej pomocy trafia do niewielkiego grona dużych beneficjentów, podczas gdy znaczna większość beneficjentów otrzymuje jedynie drobne kwoty.

VII. Otrzymanie pomocy w ramach SPJ jest uzależnione od spełnienia wymogów wzajemnej zgodności. Trybunał zauważył jednak, że nie ma bezpośredniego powiązania między płatnościami z SPJ i kosztami ponoszonymi przez rolników w związku z koniecznością spełnienia tych wymogów. Podobnie nie jest możliwe ustalenie bezpośredniego powiązania między pomocą z SPJ a pozytywnymi społecznymi uwarunkowaniami, które wynikają z prowadzenia działalności rolniczej.

VIII. Państwom członkowskim udostępniono szereg rozwiązań ("modeli") w zakresie wdrażania SPJ. Wybór poszczególnych modeli w istotny sposób wpływał na sposób rozdziału pomocy wewnątrz państw członkowskich (wśród rolników). W efekcie obecnie SPJ stanowi słabo ukierunkowany mechanizm wspierania dochodów rolników.

IX. Większość państw członkowskich, które wprowadziły dotąd SPJ, zachowała model historyczny, w którym kwoty pomocy opierają się zasadniczo na parametrach określonych w latach 2000-2002, które nie odpowiadają już obecnie prowadzonej działalności. O ile państwa członkowskie nie ustanowiły odpowiednich restrykcji, w modelu tym mogą także występować spekulacyjne przekazywanie i kumulacja uprawnień do płatności przez beneficjentów.

X. Model regionalny charakteryzuje się bardziej wyrównanym rozdziałem pomocy. Wykazano jednak, że zwiększa on "kapitalizację" pomocy w cenach gruntów i ich dzierżawy. Taka kapitalizacja występuje we wszystkich systemach pomocy opartych na powierzchni uprawianych gruntów, ale w większym stopniu w regionalnym modelu wdrażania SPJ.

XI. Chociaż SPJ przyczynił się do realizacji celów WPR, w szczególności pomagając rolnikom w lepszym dostosowaniu się do popytu rynkowego oraz poprzez wspieranie dochodów sektora rolnego jako całości, Trybunał zwraca się do Komisji o rozważenie, czy aspektów tych nie należałoby ponownie przeanalizować w świetle sformułowanych poniżej zaleceń.

XII. Trybunał formułuje następujące zalecenia:

- należy zmienić obecne przepisy, aby zagwarantować, że pomoc z SPJ będzie kierowana do rolników prowadzących czynną działalność, w szczególności z wykluczeniem beneficjentów, którzy nie prowadzą działalności rolniczej lub prowadzą ją jedynie w nieznacznym wymiarze;

- należy precyzyjniej zdefiniować pojęcia kwalifikujących się gruntów oraz działalności rolniczej, aby nie dopuścić do przeznaczania pomocy z SPJ na grunty nierolnicze i działalność pozarolniczą, która nie przyczynia się do zwiększania wydajności rolnictwa (art. 39 Traktatu, zob. przypis 5) lub w sposób aktywny nie wpływa na utrzymanie środowiskowej wartości gruntów;

- należy zmienić sposób naliczania pomocy z SPJ, aby w większym stopniu dostosować kwoty pomocy do kosztów środowiskowych i innych uwarunkowań zewnętrznych;

- wymogi DKR powinny określać konkretne i regularne czynności, które muszą być przeprowadzane przez rolników, aby mogli oni otrzymać pomoc w pełnej wysokości. Redukcje płatności w następstwie niespełnienia wymogów wzajemnej zgodności powinny być bardziej dotkliwe;

- należy dążyć do bardziej wyrównanego rozdziału pomocy między rolników, albo dzięki większemu modulowaniu płatności, albo wprowadzając limity wysokości indywidualnych płatności, lub też uwzględniając indywidualną sytuację rolników;

- naliczania uprawnień do płatności należy dokonywać w sposób uwzględniający warunki gospodarowania występujące w różnych regionach.

WPROWADZENIE

WPROWADZENIE

1. Przed reformą z 1992 r. WPR opierała się na systemie wspierania cen w większości sektorów rolnych, działaniach interwencyjnych na rynkach rolnych oraz ochronie przed importem [1]. Wsparcie cenowe zaczęło generować niemal bezustannie nadwyżki najważniejszych produktów rolnych i równowaga rynkowa mogła zostać osiągnięta tylko przy dużym obciążeniu dla budżetu, za pomocą środków takich jak prywatne przechowywanie, dopłaty do zbytu nadwyżek, dotacje wywozowe, a nawet niszczenie produktów rolnych. Ponadto wsparcie cenowe było systematycznie krytykowane w ramach wielostronnych negocjacji handlowych.

2. W ramach reformy WPR z 1992 r. obniżono ceny interwencyjne na zboża i wołowinę oraz zobowiązano większe gospodarstwa do odłogowania części gruntów wchodzących w ich skład. Jednocześnie wprowadzono środki towarzyszące dotyczące ochrony środowiska, wcześniejsze emerytury dla rolników oraz działania związane z zalesianiem. Jako rekompensatę za oczekiwaną utratę dochodów w wyniku obniżenia cen zbóż i wołowiny, producenci otrzymali płatności bezpośrednie, które były zależne od wielkości obsianych gruntów lub liczby zwierząt. Całkowite kwoty tych płatności ograniczono, ustalając dla poszczególnych sektorów limity na poziomie regionalnym lub krajowym.

RAMKA 1

WSPARCIE DOCHODU GOSPODARSTW ROLNYCH A MIĘDZYNARODOWE ZOBOWIĄZANIA UNII EUROPEJSKIEJ

W 1994 r. Unia Europejska i kraje członkowskie Światowej Organizacji Handlu podpisały w ramach Rundy Urugwajskiej Porozumienie w sprawie rolnictwa (URAA). Porozumienie to klasyfikuje różne formy wsparcia gospodarstw rolnych w zależności od jego wpływu na zakłócenia handlu międzynarodowego. Bezpośrednie wsparcie cenowe uważa się za mechanizm powodujący wyjątkowo duże zakłócenia handlu i kraje członkowskie WTO zobowiązały się do zredukowania tej formy wsparcia. Płatności bezpośrednie niezwiązane z produkcją uznaje się za niezakłócające handlu, i z tego względu są dozwolone [2].

3. W 1999 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej w Berlinie uzgodniono dalszą reformę WPR. Wsparcie rolnictwa zorganizowano wokół dwóch głównych "filarów", finansowanych z budżetu wspólnotowego poprzez dwa fundusze. Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) kontynuuje finansowanie środków rynkowych i obejmuje wsparcie dochodu w formie płatności bezpośrednich powiązanych z wielkością produkcji. Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) współfinansuje środki rozwoju obszarów wiejskich takie jak ochrona środowiska i zrównoważone rolnictwo, promowanie wysokiej jakości żywności, poprawa standardów technicznych i dobrostanu zwierząt.

REFORMA WPR Z 2003 R. WPROWADZIŁA SYSTEM PŁATNOŚCI JEDNOLITYCH

4. Wdrażanie URAA i zmieniające się priorytety polityczne doprowadziły w 2003 r. do reformy WPR. Reforma ta miała zachęcić rolników do dostosowywania się do popytu rynkowego i promować praktyki rolne uznawane za sprzyjające ochronie środowiska.

5. Jeżeli chodzi o pierwszy filar WPR (EFRG), z którego finansowane są środki rynkowe i płatności bezpośrednie, reforma z 2003 r. obejmowała cztery główne elementy:

- Wprowadzenie systemu płatności jednolitych (SPJ). System ten zastępuje większość dotychczasowych płatności bezpośrednich. W ramach SPJ otrzymanie pomocy przestaje być uwarunkowane wytworzeniem produktów.

- Przyznanie płatności bezpośrednich w pełnej wysokości uwarunkowane jest utrzymywaniem przez rolników gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (DKR) i przestrzeganiem przez nich podstawowych wymogów w zakresie zarządzania (SMR). Zasada ta znana jest jako "zasada wzajemnej zgodności". DKR i SMR wprowadzają obowiązek lub zakaz stosowania praktyk związanych z ochroną potencjału produkcyjnego gruntów rolnych, środowiskiem, zdrowiem i dobrostanem zwierząt, zdrowotnością roślin i bezpieczeństwem żywności.

- Wprowadzenie obowiązkowego mechanizmu pomniejszającego wszystkie płatności bezpośrednie przekraczające 5000 euro w roku kalendarzowym o określoną część procentową (tzw. modulacja) [3]. Środki finansowe uzyskane dzięki modulacji są przesuwane do EFRROW.

- Mechanizm dyscypliny finansowej, mający zagwarantować, że uzgodnione kwoty przeznaczone na finansowanie I filaru WPR nie zostaną w danym roku przekroczone [4]. Mechanizm ten wprowadzono w 2007 r., ale nie został on dotąd wykorzystany.

6. SPJ ma być spójny z głównymi celami wspólnej polityki rolnej: "zwiększeniem wydajności rolnictwa" i "zapewnieniem w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie" [5]. A zatem dochody rolników, które stanowiły jedną z głównych kwestii, na których koncentrowała się WPR od czasu jej wprowadzenia, pozostały ważnym elementem tej polityki.

7. Jeżeli chodzi o kampanię 2008 r. (rok budżetowy 2009), pułapy krajowe przeznaczone na rozdział uprawnień do płatności w 17 państwach członkowskich, które wprowadziły SPJ, wyniosły dotąd łącznie 31,5 mld euro [6]. W budżecie na 2009 r. płatności w ramach SPJ stanowiły 72,1 % płatności wsparcia bezpośredniego UE i 49,8 % budżetu przeznaczonego na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich.

TABELA 1

ROCZNE PUŁAPY BUDŻETOWE DLA SYSTEMU PŁATNOŚCI JEDNOLITYCH

(1000 euro) |

Państwo członkowskie | Rok kampanii |

| 2006 | 2007 | 2008 |

Belgia | 475641 | 488660 | 502200 |

Dania | 981539 | 987356 | 993338 |

Niemcy | 5644898 | 5693330 | 5741963 |

Irlandia | 1335311 | 1337919 | 1340752 |

Grecja | 2041887 | 2069049 | 2234039 |

Hiszpania | 3529453 | 3542583 | 3600357 |

Francja | 6060555 | 6107448 | 6159613 |

Włochy | 3593132 | 3612988 | 3827342 |

Luksemburg | 36602 | 37051 | 37051 |

Malta | | 1668 | 3017 |

Niderlandy | 325103 | 730632 | 743163 |

Austria | 540440 | 643956 | 649473 |

Portugalia | 365645 | 413774 | 434232 |

Słowenia | | 50454 | 62902 |

Finlandia | 519628 | 521285 | 523362 |

Szwecja | 630000 | 714201 | 719414 |

Zjednoczone Królestwo | 3914945 | 3931186 | 3947375 |

Razem | 29994779 | 30883540 | 31519593 |

GŁÓWNE ELEMENTY SPJ I MODELE WDRAŻANIA

8. Jak już wskazano, SPJ był zasadniczym punktem reformy WPR z 2003 r. i zastępował większość dotychczasowych płatności bezpośrednich [7]. Do SPJ kwalifikują się wyłącznie rolnicy. Według definicji rolnik to osoba prowadząca działalność rolniczą. Działalność rolnicza zdefiniowana jest jako hodowla roślin, chów zwierząt i utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (DKR) [8].

9. Aby zostać objętym pomocą z SPJ, rolnik musi posiadać "uprawnienia do płatności" i dysponować kwalifikującymi się gruntami rolnymi. Każde uprawnienie do płatności zadeklarowane wraz z jednym hektarem kwalifikujących się gruntów uprawnia do otrzymania płatności z SPJ równej wartości jednostkowej zadeklarowanego uprawnienia do płatności [9]. Uprawnienia do płatności stanowią zasadniczo warunkowe prawo do otrzymania wsparcia dochodu z UE, czyli stanowią składnik majątkowy. Mogą zostać oddzielone od ziemi i być niezależnym przedmiotem wymiany handlowej.

10. Uprawnienia do płatności wydają organy krajowe. Pułapy krajowe odpowiadają wartości wszystkich dostępnych uprawnień do płatności, które rolnicy mogą aktywować wraz z kwalifikującymi się gruntami na terytorium danego państwa członkowskiego. Wartość ta jest wyższa niż kwoty rzeczywiście wypłacane, ponieważ wszystkie płatności bezpośrednie na rzecz rolników, w tym płatności SPJ, są obniżane w wyniku modulacji (np. o 5 % w 2008 r.), państwa członkowskie nie przydzieliły wszystkich dostępnych kwot, rolnicy nie wykorzystali ("aktywowali") wszystkich uprawnień do płatności (np. gdyż w danym roku uprawiali mniej hektarów niż wynosi liczba posiadanych przez nich uprawnień) lub ponieważ płatności uległy obniżeniu w wyniku sankcji administracyjnych (np. w przypadku spóźnionego złożenia wniosków o płatności). Tak więc wszystkie płatności dokonane w ramach systemu wyniosły 28,8 mld euro w roku budżetowym 2009 [10].

11. Belgia, Dania, Niemcy, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Austria, Portugalia, Szwecja i Zjednoczone Królestwo wprowadziły SPJ w 2005 r. Hiszpania, Francja, Niderlandy, Finlandia i Grecja skorzystały z okresu przejściowego i wprowadziły SPJ rok później, w 2006 r.

12. Szczególne zasady obowiązują nowe państwa członkowskie, które przystąpiły do UE w 2004 lub 2007 r. Kraje te zasadniczo mogły wprowadzić SPJ tak jak inne państwa UE, ale dotąd zrobiły to jedynie Malta i Słowenia - w 2007 r. Bułgaria, Republika Czeska, Estonia, Cypr, Łotwa, Litwa, Węgry, Rumunia, Polska i Słowacja wybrały rozwiązanie, które pozwala im odłożyć wprowadzenie SPJ do 2013 r. Do tego czasu stosują one uproszczony system pomocy obszarowej (JPO) [11]. System JPO nie został objęty zakresem kontroli będącej przedmiotem niniejszego sprawozdania.

13. W zakresie naliczania i przydzielania uprawnień do płatności państwom członkowskim udostępniono do wyboru kilka rozwiązań wdrożeniowych - tzw. "modeli": model historyczny, model regionalny (ryczałtowy) oraz modele mieszane, stanowiące połączenie dwóch pierwszych.

a) Model historyczny [12]: Każdy rolnik otrzymuje uprawnienia do płatności, które są zwykle naliczane na podstawie średniej kwoty płatności otrzymywanych w trzyletnim (2000, 2001 i 2002 r.) okresie referencyjnym (historyczna kwota referencyjna) oraz średniej liczby hektarów gruntów uprawianych w tym okresie w ramach jakiegokolwiek wcześniej obowiązującego systemu wsparcia związanego z wielkością produkcji (obszar referencyjny) [13]. Tak więc wartość jednostkowa uprawnienia do płatności jest równa kwocie referencyjnej podzielonej przez liczbę uprawnień. Ta metoda obliczeniowa prowadzi do znacznych różnic w wartości jednostkowej uprawnień do płatności, ponieważ w okresie referencyjnym poszczególne sektory rolne otrzymywały wsparcie w różnej wysokości.

b) Model regionalny (ryczałtowy) [14]: W modelu regionalnym wszystkie uprawnienia do płatności przyznawane rolnikom z danego regionu/subregionu mają taką samą wartość ("ryczałt"), a każdy rolnik otrzymuje uprawnienie do płatności za każdy kwalifikujący się hektar gruntów zadeklarowany w pierwszym roku złożenia wniosku, lub też w ostatnim roku poprzedzającym rok wprowadzenia SPJ.

c) Modele mieszane ("hybrydowe"): Modele te łączą w sobie elementy modelu historycznego i regionalnego. Rolnicy otrzymują podstawową kwotę ryczałtową za kwalifikujący się hektar plus stałą część procentową płatności, które otrzymywali w okresie referencyjnym. Modele hybrydowe mogą być statyczne lub dynamiczne, tzn. kombinacja wartości historycznych i ryczałtowych może pozostawać taka sama lub też zmieniać się w czasie i ewoluować w kierunku modelu regionalnego - ryczałtowego. Modele wybrane przez 17 państw członkowskich stosujących SPJ do celów naliczania i przyznawania uprawnień do płatności przedstawiono w załączniku I.

14. Państwa członkowskie uzyskały możliwość przesunięcia części płatności historycznych do rezerwy krajowej, która może być wykorzystywana do przyznawania płatności nowym rolnikom, którzy rozpoczęli działalność po okresie referencyjnym, rolnikom znajdującym się w szczególnej sytuacji lub rolnikom dotkniętych restrukturyzacją albo objętych programami rozwojowymi.

ZMIANY WPROWADZONE W ZWIĄZKU Z PRZEGLĄDEM WSPÓLNEJ POLITYKI ROLNEJ (TZW. "HEALTH CHECK") Z 2008 R.

15. W 2008 r. Komisja i Rada przeprowadziły przegląd WPR znany jako "Health Check". Rada przyjęła propozycje Komisji dotyczące dalszego uniezależnienia systemów wsparcia bezpośredniego, które były nadal związane z produkcją [15]. Pozostałe systemy pomocy powiązane z wielkością produkcji - w zakresie suszu paszowego, skrobi, lnu i konopi - zostaną także uniezależnione od produkcji i włączone do SPJ do 2013 r. Ponadto przegląd WPR doprowadził do dalszego uproszczenia zasad i zniesienia obowiązku ugorowania przez rolników części gruntów (obowiązkowe odłogowanie).

16. Rada upoważniła też państwa członkowskie do zrewidowania podjętej przez nie decyzji o wyborze danego modelu wdrażania SPJ. Państwa, które wybrały model historyczny, mogą albo zdecydować się zmniejszyć różnice w wartości jednostkowej uprawnień do płatności, albo zmienić model wdrażania na (pełny lub hybrydowy) model regionalny. Państwa, które wprowadziły już wcześniej hybrydowy model regionalny, mogą zdecydować o ograniczeniu historycznego komponentu wartości uprawnień do płatności i w ten sposób dostosować je w większym stopniu do wartości regionalnej. Państwa członkowskie mogą także zmienić skład regionów [16]. Ponadto państwa członkowskie otrzymały pozwolenie na wykorzystanie do 10 % swoich "pułapów krajowych" na określone szczególne cele [17].

ZAKRES I CELE KONTROLI ORAZ PODEJŚCIE KONTROLNE

17. Trybunał kontrolował już wdrożenie SPJ w 17 państwach członkowskich stosujących ten system od 2006 r. Wyniki tych kontroli przedstawiano w sprawozdaniach rocznych.

18. Trybunał zdecydował też o przeprowadzeniu uzupełniających prac kontrolnych w 2009 i 2010 r. do celów niniejszego sprawozdania. Objęły one wizyty kontrolne w Komisji Europejskiej i trzech państwach członkowskich (Francji, Zjednoczonym Królestwie i Włoszech) oraz analizę dokumentacji i przegląd opracowań i ocen.

19. Niniejsze sprawozdanie koncentruje się na następujących kwestiach:

- definicji beneficjentów polityki, dostępie do płatności jednolitych oraz definicji gruntów kwalifikujących się do płatności;

- przyczyniania się przez system do realizacji założonych celów zwiększania dochodów ludności rolniczej oraz utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska;

- efektów funkcjonowania poszczególnych modelów wdrażania systemu;

- błędów wynikających ze skomplikowanych obliczeń wymaganych do celów ustanowienia uprawnień do płatności.

UWAGI

BENEFICJENCI POLITYKI, WARUNKI DOSTĘPU DO PŁATNOŚCI JEDNOLITYCH ORAZ USTANOWIENIE NAJWAŻNIEJSZYCH ELEMENTÓW SYSTEMU

20. W wyniku kontroli stwierdzono brak precyzyjnej definicji beneficjentów SPJ, działalności oraz gruntów kwalifikujących się do płatności, jak również dużą uznaniowość w ustanawianiu i wdrażaniu przez państwa członkowskie najważniejszych elementów systemu.

DEFINICJE "GOSPODARSTWA", "DZIAŁALNOŚCI ROLNICZEJ" ORAZ "GRUNTÓW POZOSTAJĄCYCH DO DYSPOZYCJI ROLNIKA"

21. Beneficjentami SPJ są "rolnicy" prowadzący "działalność rolniczą" oraz posiadający "do swojej dyspozycji" "kwalifikujące się grunty". Jednakże brak precyzji w definicji tych terminów (rolnika, działalności rolniczej itd.) oraz sposób ich późniejszego wdrożenia umożliwiły osobom lub innym podmiotom nieprowadzącym działalności rolniczej lub prowadzącym ją jedynie w marginalnym wymiarze, otrzymywanie płatności z SPJ.

22. Przepisy prawne [18] definiują gospodarstwo jako wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Jednostka produkcyjna to jedna powierzchnia użytków rolnych (w tym obszarów upraw paszowych) lub jedno zwierzę, które w okresie referencyjnym dały prawo do płatności bezpośrednich. Działalność rolnicza oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich lub utrzymywanie gruntów w DKR.

23. Ramy prawne nie nakładają więc na beneficjentów obowiązku:

a) posiadania na własność gruntów lub jakichkolwiek innych czynników produkcji rolniczej,

b) bycia producentem rolnym ani,

c) uzyskiwania dochodów ze sprzedaży rynkowej produktów wytwarzanych w ramach prowadzonej przez siebie działalności rolniczej.

24. W odniesieniu do dostępności gruntów, początkowe przepisy dotyczące SPJ zobowiązywały wnioskodawców, by posiadali do dyspozycji od przynajmniej 10 miesięcy [19] grunty kwalifikujące się do płatności, odpowiadające liczbie posiadanych przez siebie uprawnień. Przepis ten, który uznano za zbyt restrykcyjny, zastąpiono w 2008 r. wymogiem, by grunty pozostawały do dyspozycji rolnika w określonym dniu [20]. W przepisach nie zdefiniowano jednak pojęć "do dyspozycji rolnika" i "zarządzanie jednostkami produkcyjnymi". W konsekwencji zadeklarowane grunty mogą pozostawać do dyspozycji jakiejkolwiek innej osoby w przez jakąkolwiek część tego samego roku kalendarzowego z wyłączeniem jednego określonego dnia, a mimo to wnioskodawca nadal kwalifikuje się jako rolnik.

25. Niektóre państwa członkowskie próbowały skierować pomoc z SPJ do określonych kategorii rolników. Na przykład Luksemburg wymaga od wnioskodawców posiadania niezbędnych maszyn rolniczych lub sprzętu rolniczego. We Francji władze uznają, że rolnik jest osobą, która ponosi ryzyko gospodarcze działalności rolniczej, którą prowadzi na gruntach zadeklarowanych do SPJ. Jest to osoba, która podejmuje decyzje gospodarcze, tzn. nabywa czynniki produkcji (takie jak grunty, maszyny, nasiona itd.) i czerpie swoje dochody ze sprzedaży produktów wytwarzanych w gospodarstwie.

26. Za rolnika uznaje się beneficjenta, który prowadzi wymaganą działalność rolniczą, zatrudniając pracowników za wynagrodzeniem. Jednak jeżeli grunty są dzierżawione, a dzierżawca ponosi ryzyko gospodarcze prowadzenia działalności rolniczej, nie otrzymuje on płatności z SPJ, jeśli w myśl umowy dzierżawy właściciel gruntów pozostaje gospodarczym beneficjentem prowadzonej działalności. W wyniku kontroli wykryto szereg takich przypadków [21]. W takich sytuacjach wsparcie z SPJ było wypłacane właścicielom gruntów pod warunkiem utrzymywania przez dzierżawców gruntów w DKR w ich imieniu.

RAMKA 2

BENEFICJENCI SPJ, KTÓRZY NIE PONOSZĄ GOSPODARCZEGO RYZYKA PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI ROLNICZEJ

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola doprowadziła do ujawnienia przypadków, w których rolnik będący dzierżawcą otrzymał płatność za gospodarowanie na obszarach o niekorzystnych warunkach, a płatność jednolita związana z tą samą działką została wypłacona innemu beneficjentowi (właścicielowi gruntów). Takie sytuacje zdarzały się często w modelu regionalnym (hybrydowym), ponieważ w roku wprowadzenia systemu uprawnienia do płatności były przyznawane każdej osobie, która zadeklarowała grunty kwalifikujące się do płatności, niezależnie od tego, czy była ona, czy już przestała być producentem rolnym.

PŁATNOŚĆ NA RZECZ EMERYTOWANYCH ROLNIKÓW ZA SPEŁNIANIE MINIMALNYCH WYMOGÓW DKR

27. Przed wprowadzeniem SPJ, tzn. w systemach pomocy powiązanej z wielkością produkcji, przechodząc na emeryturę, rolnik tracił prawo do otrzymywania płatności bezpośrednich, ponieważ zaprzestał produkcji rolniczej. Po wprowadzeniu SPJ, rolnicy, którzy zbyli pierwotnie należące do nich gospodarstwo, mogli zatrzymać swoje uprawnienia do płatności i aktywować je na dzierżawionych gruntach, na których nie prowadzili żadnej działalności, dzięki skomplikowanym operacjom mającym na celu spełnienie ustanowionych przepisami wymogów. W takich przypadkach osoby, które przejęły to pierwsze gospodarstwo, mogły otrzymać nowe uprawnienia z rezerwy krajowej.

28. Według analizy zleconej przez Komisję [22], wprowadzenie SPJ opóźniło przechodzenie przez rolników na emeryturę, ponieważ system ten pozwala im na zatrzymywanie uprawnień do płatności i gospodarstw (które mogą składać się z dzierżawionych gruntów o niskiej wartości i minimalnych wymogach DKR). Władze krajowe nie potrafiły jednak przedstawić Trybunałowi wiarygodnych informacji na temat skali takich praktyk. Trybunał stwierdził, że w jednym państwie członkowskim (we Francji), aby uniknąć takich sytuacji, wprowadzono przepisy stanowiące, że dostęp do krajowego systemu emerytur rolniczych możliwy jest tylko wtedy, jeżeli rolnik przekaże wszystkie posiadane przez siebie uprawnienia do płatności oraz grunty, z możliwym wyjątkiem gruntów uprawianych na swoje własne potrzeby. Ogólnie istnieje jednak ryzyko, że późniejsze zaprzestawanie prowadzenia gospodarstw, do którego SPJ stanowi zachętę, wpłynie negatywnie na restrukturyzację sektora rolnego.

RAMKA 3

BENEFICJENCI SPJ, KTÓRZY ZBYLI PIERWOTNIE POSIADANE GOSPODARSTWA

We Włoszech Trybunał zidentyfikował byłych producentów zbóż i tytoniu, posiadających wysokiej wartości uprawnienia do płatności, którzy przekazali wcześniej wszystkie swoje grunty innym rolnikom i dzierżawili za niską opłatą pastwiska na terenach górskich, znajdujące się w znacznej odległości zarówno od należących do nich wcześniej gospodarstw, jak i od ich miejsca zamieszkania. W praktyce lokalni rolnicy otrzymali pozwolenie na bezpłatny wypas zwierząt na tych gruntach, co przyjęto za wystarczające, by uznać, że grunty są utrzymywane w DKR. W innym przypadku emerytowany rolnik, przekazawszy wcześniej swoje gospodarstwo członkom swojej rodziny, zadeklarował grunty będące własnością publiczną w celu aktywowania swoich uprawnień, przy czym nie był w żaden sposób uprawniony do wykorzystywania zadeklarowanej ziemi [23].

NOWI BENEFICJENCI

29. Po tym, jak wprowadzono SPJ, Trybunał stwierdził przypadki nowych beneficjentów, których działalność rolnicza stanowi jedynie nieznaczną część ogółu ich działalności gospodarczej lub których główny przedmiot działalności nie polega na prowadzeniu działalności rolniczej. Przykładem mogą być kluby rekreacyjne i sportowe, przedsiębiorstwa kolejowe, rezerwaty przyrody, lotniska i rady miejskie, ośrodki myśliwskie i sportowe, organy administracji rządowej, szkoły i kempingi.

30. Wśród tych nowych beneficjentów w ramach kontroli zidentyfikowano inwestorów, którzy zakupili uprawnienia do płatności (niekiedy o wysokiej wartości), które aktywowali na gruntach o niskiej wartości, gwarantując sobie tym samym atrakcyjne wysokie zwroty z inwestycji (zob. pkt 66 i 67).

31. Podczas przeglądu WPR, tzw. Health Check, uznano, że wsparcie dochodu rolników nie powinno być udzielane "osobom fizycznym lub prawnym, których działalność rolnicza stanowi tylko nieznaczącą część ogółu ich działalności gospodarczej lub których główna działalność gospodarcza lub przedmiot działalności nie polegają na prowadzeniu działalności rolniczej" [24]. Jednak przepis ten pozostawiał państwom członkowskim decyzję o wykluczeniu takich beneficjentów na podstawie odpowiednich przepisów prawnych. Do tej pory żadne państwo członkowskie nie skorzystało z tego rozwiązania i pomoc z SPJ jest nadal wypłacana tym beneficjentom. Żadne ze skontrolowanych państw członkowskich ani Komisja nie posiadały dokładnych informacji na temat liczby takich beneficjentów ani kwoty otrzymywanej przez nich pomocy z SPJ. Z uwagi na ustaloną wysokość pułapów krajowych, akceptacja takich nowych beneficjentów pomniejsza kwotę pomocy dostępnej dla beneficjentów będących głównymi adresatami pomocy SPJ.

PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE W BARDZO RÓŻNY SPOSÓB WPROWADZAJĄ GŁÓWNE ELEMENTY SYSTEMU SPJ

32. Szczegółowe wdrożenie szeregu głównych elementów SPJ pozostawiono państwom członkowskim. Przykładem może być dostęp do systemu nowych beneficjentów, definicja minimalnego wymiaru działalności rolniczej, która musi być prowadzona na zadeklarowanych gruntach czy warunki skorzystania z konsolidacji uprawnień do płatności.

DOSTĘP NOWYCH BENEFICJENTÓW DO SPJ ZALEŻY W GŁÓWNEJ MIERZE OD ROZWIĄZAŃ WDROŻENIOWYCH PRZYJĘTYCH PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

33. Osoby zamierzające rozpocząć działalność rolniczą nie mają w zasadzie prawa do otrzymania pomocy z SPJ, o ile nie nabędą kwalifikującego się gospodarstwa rolnego wraz z odpowiadającymi mu uprawnieniami do płatności albo nie zakupią takich uprawnień na rynku. Państwa członkowskie mogą także wykorzystywać swoje rezerwy krajowe, by przyznawać uprawnienia do płatności nowym rolnikom, którzy rozpoczynają działalność rolniczą. Jedyny warunek jest taki, że nie prowadzili oni działalności rolniczej w swoim własnym imieniu lub na swoje własne ryzyko przez pięć lat poprzedzających rozpoczęcie przez nich prowadzenia działalności rolniczej [25].

34. W wyniku kontroli stwierdzono, że niektóre państwa członkowskie wykorzystywały tę rezerwę jako instrument polityki w celu zachęcania do podejmowania działalności w sektorze rolnym, przyznając nowym rolnikom uprawnienia do płatności.

35. W innych państwach członkowskich, pomimo zapotrzebowania na uprawnienia do płatności ze strony nowych rolników, nie istnieje żadna określona polityka i nie ma środków przeznaczonych na ten cel w ramach rezerwy krajowej. Stąd też nowi rolnicy muszą nabywać uprawnienia do płatności, co może pociągać za sobą znaczne inwestycje i stanowić istotną przeszkodę dla rozpoczęcia przez nich działalności. Z upływem czasu coraz więcej nowych rolników może mieć trudności z uzyskaniem uprawnień do płatności. Tymczasem 57,5 % rolników w Unii Europejskiej ma ponad 55 lat, a jeden na trzech jest w wieku przekraczającym 65 lat [26]. Dlatego też ułatwianie podejmowania działalności nowym aktywnym rolnikom jest istotne dla dynamiki i innowacyjności sektora rolnego.

DEFINICJA KWALIFIKUJĄCYCH SIĘ GRUNTÓW I PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI ROLNICZEJ PRZYNAJMNIEJ W MINIMALNYM WYMIARZE NIE ZAWSZE BYŁY PRECYZYJNE

36. Istnieją trzy rodzaje kwalifikujących się gruntów - grunty orne, trwałe użytki zielone i uprawy trwałe [27]. Jednak szczegółowe określenie, co stanowi kwalifikującą się działkę, pozostawiono państwom członkowskim. W niektórych państwach członkowskich peryferyjne grunty i obszary leśne tradycyjnie wykorzystywane pod tymczasowy wypas są akceptowane jako kwalifikowalne, podczas gdy w innych państwach członkowskich takie grunty są wyłączone z pomocy w ramach SPJ. Takie peryferyjne grunty mogą szybko pokryć się zaroślami i lasem, a tym samym stać się nieodpowiednie do celów rolniczych.

37. Jeżeli chodzi o definicję konkretnych czynności, które rolnicy muszą wykonywać, aby utrzymać grunty w DKR, przepisy UE określają jedynie cele ogólne w zakresie erozji gleby, substancji organicznych w glebie, struktury gleby oraz wymagany minimalny poziom utrzymania. Ten ostatni warunek jest szczególnie ważny w przypadku gruntów, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych. Zdefiniowanie minimalnych standardów, które należy spełnić, pozostawiono państwom członkowskim, które dostosowują je do sytuacji w poszczególnych regionach. W rezultacie rolnicy mogą otrzymywać płatności w minimalnej wysokości bez konieczności przeprowadzania jakichkolwiek zabiegów mających na celu utrzymanie gruntów w dobrej kondycji, lub przeprowadzając te zabiegi rzadko i w minimalnym wymiarze - np. usuwanie niechcianej roślinności lub koszenie trawy raz na trzy lata lub raz na pięć lat. W przypadku gdy rolnicy nie spełniają nawet wymaganego minimum, ryzykują niewielkie pomniejszenie płatności SPJ w wyniku zastosowania zasady wzajemnej zgodności [28].

RAMKA 4

SZEROKA DEFINICJA KWALIFIKUJĄCYCH SIĘ GRUNTÓW I MINIMALNEGO WYMIARU DZIAŁALNOŚCI ROLNICZEJ

Postanowienia dotyczące DKR mają dużą wagę dla Zjednoczonego Królestwa (Szkocja), gdzie znaczną część gruntów rolnych stanowią hale, z których prawie połowa jest zadeklarowana do SPJ [29]. Większość tych gruntów leży na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Obowiązujące przepisy krajowe dotyczące obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania wymagają, by grunty te były aktywnie uprawiane. Natomiast w ramach SPJ te same grunty kwalifikują się do płatności jedynie pod warunkiem, że wnioskodawcy zobowiążą się do nieprowadzenia działań, które zmieniłyby naturalny stan gruntów, np. prac odwadniających czy orki. Trybunał stwierdził przypadki beneficjentów otrzymujących od kilkuset tysięcy do ponad miliona euro rocznie płatności z SPJ, którzy nie prowadzili na takich gruntach żadnej działalności rolniczej - grunty te obejmowały też rezerwat przyrody, w którym od lat ziemia nie znajdowała się pod uprawą. Szacuje się, że pomoc z SPJ wypłacana jest obecnie w odniesieniu do ok. 150000 hektarów takich działek.

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy

W Hiszpanii częściowo zalesione i kamieniste pastwisko uznano za kwalifikujące się do płatności, pomimo że rolnicy nie musieli spełnić żadnych szczególnych wymogów utrzymania ziemi. Wymogi dotyczące obsady zwierząt w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu utrzymania trwałych użytków zielonych były fakultatywne.

We Włoszech trwałe użytki zielone muszą być koszone lub musi być na nich prowadzony wypas. Wymóg ten ma także zastosowanie do zalesionych lub górskich obszarów wykorzystywanych jako pastwiska. Władze krajowe wprowadziły system współczynników zmniejszenia pomocy w celu określenia obszarów niekwalifikujących się do płatności, pozbawionych roślinności trawiastej. Jak Trybunał zauważył już w swoim sprawozdaniu rocznym za rok budżetowy 2007, współczynniki zmniejszenia pomocy zastosowano, bez doszacowania powierzchni takich obszarów.

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy

Trybunał stwierdził także, że we Włoszech beneficjentom kontynuuje się wypłacanie wsparcia, mimo że zmienił się rodzaj użytkowania gruntów, jako że zadeklarowane działki powróciły do swojego poprzedniego stanu i nie mogą już być wykorzystywane do wypasu zwierząt gospodarskich.

We Francji przepisy krajowe zobowiązują rolników do utrzymywania gruntów w DKR przez wypas zwierząt lub coroczne koszenie, ale na poziomie lokalnym mogą zostać ustalone szczegółowe wymagania w tym zakresie. Doprowadziło to do sytuacji, w której w niektórych regionach pełna płatność SPJ może być przyznana do działek, które obejmują do 30 % powierzchni niekwalifikowalnych, takich jak kamienie, zarośla i drzewa.

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy

TYMCZASOWE WYKORZYSTYWANIE GRUNTÓW DO PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI POZAROLNICZEJ

38. Kiedy wprowadzano SPJ, przepisy nie zezwalały na wypłacenie pomocy, jeżeli działki były wykorzystywane do celów prowadzenia działalności pozarolniczej. W wyniku przeprowadzenia Health Check [30] grunty te zostały uznane za kwalifikujące się do płatności, o ile prowadzenie na nich działalności rolniczej nie jest znacząco utrudnione przez intensywność, charakter, okres trwania i harmonogram działalności pozarolniczej [31]. Jednak szczegółowe zdefiniowanie takich sytuacji pozostawiono państwom członkowskim. Trybunał stwierdził przypadki, w których władze krajowe przydzieliły uprawnienia do płatności, które zostały aktywowane na działkach wykorzystywanych głównie do prowadzenia działalności rekreacyjnej.

NEGATYWNE SKUTKI KONSOLIDACJI UPRAWNIEŃ DO PŁATNOŚCI

39. Wypłata pomocy z SPJ jest powiązana z celem przeciwdziałania sytuacji zaniechania uprawy gruntów rolnych [32]. W modelu historycznym, aby otrzymać pełną teoretyczną kwotę płatności, rolnicy muszą nadal uprawiać taką samą liczbę hektarów, jaką uprawiali w okresie referencyjnym [33]. Przepisy przewidują wyjątki [34] dla rolników dotkniętych restrukturyzacją lub objętych programami rozwojowymi. Rolnicy objęci takimi działaniami mogli wymienić swoje historyczne uprawnienia do płatności na mniejszą liczbę uprawnień o wyższej wartości jednostkowej. Procedura ta jest nazywana "konsolidacją". Rolnicy potrzebują mniej ziemi, by aktywować swoje uprawnienia do płatności, a mimo to utrzymać swój historyczny poziom otrzymywanej pomocy. Przykład mogą stanowić grunty rolne, które zostały zalesione w ramach państwowego programu lub rolnicy, którzy utracili część swoich działek w wyniku reorganizacji gruntów rolnych w ramach reparcelacji.

40. Trybunał stwierdził, że konsolidacja uprawnień do płatności miała miejsce także w sytuacjach innych niż przewidziane w przepisach.

41. Jako że rolnicy, którzy skorzystali na takiej konsolidacji, potrzebują mniej gruntów, by otrzymać tę samą kwotę pomocy, pozostałe grunty mogą zostać przejęte przez innego rolnika, który może na nich aktywować swoje własne uprawnienia do płatności lub przez nowego rolnika, którzy otrzyma płatności z rezerwy krajowej. W rezultacie do tej samej powierzchni gruntów wypłaca się wyższe kwoty pomocy. Istnieje też niebezpieczeństwo, że uprawa gruntów stanowiących "nadwyżkę" zostanie zaniechana i ziemia ta nie będzie utrzymywana w DKR.

RAMKA 5

KONSOLIDACJA W SYTUACJACH INNYCH NIŻ PRZEWIDZIANE W PRZEPISACH

We Francji Trybunał stwierdził, że władze nie uwzględniały całości gruntów rolnych, które posiadali niektórzy producenci mleka, w momencie gdy w 2006 r. premia za mleko była uniezależniana od wielkości produkcji, i powiązały kwotę tej premii z o wiele mniejszą powierzchnią gruntów. W jednym przypadku rolnik, który poprzednio wykorzystywał 70 ha, otrzymał uprawnienia do płatności, które zostały powiązane z jedynie dwoma hektarami. Podobnie nie zostały wzięte pod uwagę wspólne obszary pastwisk, które beneficjenci płatności za ekstensyfikację produkcji wykorzystywali w okresie referencyjnym pod uprawy paszowe. Pozwoliło to beneficjentom skonsolidować ich uprawnienia do płatności na mniejszych obszarach w okolicznościach nieprzewidzianych w przepisach.

WYSOKI ODSETEK POMOCY Z SPJ TRAFIA DO WIĘKSZYCH GOSPODARSTW, A SYSTEM TEN W OGRANICZONYM STOPNIU SPRZYJA ROLNICTWU PRZYJAZNEMU DLA ŚRODOWISKA

POMOC Z SPJ STANOWI ISTOTNĄ CZĘŚĆ DOCHODÓW ROLNIKÓW, ALE NIE WPROWADZA SIĘ ROZRÓŻNIENIA MIĘDZY ROLNIKAMI O NISKICH I WYSOKICH DOCHODACH

42. W 2008 r. pomocą z SPJ było objętych 4,49 mln beneficjentów, a całość płatności w ramach tego systemu wyniosła 28,7 mld euro w odniesieniu do kampanii roku 2008 [35]. Jednak poziom wsparcia dochodu znacząco różni się w zależności od państwa członkowskiego i wśród rolników. Rozdział pomocy z SPJ między państwa członkowskie zależy w głównej mierze od ich wielkości i od znaczenia ich sektorów rolnych, co znajduje odzwierciedlenie w pułapach krajowych. Rozdział pomocy między poszczególnych beneficjentów zależy od modelu wdrażania wybranego przez państwo członkowskie, powierzchni gruntów rolnych uprawianych w okresie referencyjnym, poziomu dopłat w sektorze, w którym rolnicy prowadzili działalność w okresie referencyjnym oraz liczby uprawianych przez nich obecnie hektarów.

WYKRES 1

PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNIE NA GOSPODARSTWO W 2008 R.

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych o płatnościach, otrzymanych z Komisji Europejskiej.

43. Płatności bezpośrednie, obejmujące SPJ i pomoc powiązaną z wielkością produkcji, stanowią istotną część dochodów rolników [36], co wskazuje na wysoką zależność sektora rolnego jako całości od wsparcia UE. Trybunał zauważa jednak, że w UE 74,4 % rolników pracuje w niepełnym wymiarze, tzn. nie czerpią oni całości swoich dochodów z rolnictwa [37].

44. Chociaż wydaje się, że SPJ realizuje swój cel znacznego wsparcia dochodów rolników, rozdział pomocy między poszczególnych rolników pozostaje w znacznej mierze oparty na powierzchni uprawianych gruntów, a więc nadal duża część środków trafia do dużych gospodarstw, podobnie jak w poprzednim systemie. Istnieje wewnętrzna sprzeczność w koncepcji SPJ: system ten ma wspierać dochody indywidualnych rolników, ale jednocześnie rozdział pomocy w niewielkim stopniu uwzględnia sytuację, w której znajdują się poszczególni odbiorcy płatności.

ANALIZA ROZDZIAŁU POMOCY: POMOC Z SPJ TRAFIA W GŁÓWNEJ MIERZE DO NIEWIELKIEGO GRONA DUŻYCH BENEFICJENTÓW

45. Reforma WPR z 2003 r. utrzymała zasadę płatności kompensacyjnych, tzn. nowy SPJ powinien prowadzić do utrzymania w przybliżeniu takiej samej kwoty dopłat, którą rolnik otrzymywał poprzednio w ramach poprzedniego systemu płatności bezpośrednich. We wszystkich modelach duże gospodarstwa otrzymują wsparcie dochodu na wyższym poziomie [38].

46. Na szczeblu rolników modele historyczny i - do pewnego stopnia - hybrydowy zachowują istotne, specyficzne dla danego sektora, różnice występujące w historycznych poziomach wsparcia. Przeprowadzona przez Komisję analiza rozdziału uprawnień do płatności pod względem wartości w przeliczeniu na jeden hektar wykazała, że doprowadziło to do znacznych różnic między państwami członkowskimi, które wybrały model historyczny a tymi, które wprowadziły model hybrydowy [39]. Jest to szczególnie widoczne w państwach członkowskich, w których istnieją sektory, które otrzymywały wysokie wsparcie w przeliczeniu na hektar do produkcji oliwy z oliwek, bawełny lub surowca tytoniowego, pomimo że rozmiar poszczególnych gospodarstw w tych sektorach mógł być względnie niewielki. W państwach członkowskich o intensywnej produkcji zwierzęcej, takich jak Niderlandy, pomoc z SPJ w przeliczeniu na hektar także może być wysoka, w przypadkach gdy rolnicy mają niewiele ziemi w stosunku do swojej produkcji zwierzęcej, podczas gdy na obszarach, na których działalność rolnicza ma charakter ekstensywny, płatności w przeliczeniu na hektar mogą być bardzo niskie. Jedynie w Danii, Niemczech i Zjednoczonym Królestwie (Anglia) ten stan rzecz będzie stopniowo likwidowany do 2013 r., ponieważ te państwa członkowskie zdecydowały się zredukować komponent historyczny i wprowadzić jednakową wartość wszystkich uprawnień do płatności.

RAMKA 6

RÓŻNICE W JEDNOSTKOWEJ WARTOŚCI UPRAWNIEŃ DO PŁATNOŚCI W MODELU HISTORYCZNYM

Zależnie od intensywności produkcji, w sektorze oliwy z oliwek pomoc do produkcji wahała się od kilkuset do kilku tysięcy euro za hektar. W sektorze surowca tytoniowego płatności wynosiły kilka tysięcy euro za jeden hektar. W sektorze bawełny pomoc związana z wielkością produkcji, włączona do kwoty referencyjnej, wynosiła od 966 euro za hektar w Grecji do 1202 euro za hektar w Portugalii. Uprawnienia do płatności za premie zwierzęce mogą mieć wartość jednostkową w przeliczeniu na hektar do 5000 euro w przypadku produkcji intensywnej. Z drugiej strony jednostkowa wartość uprawnień do płatności na obszarach o ekstensywnej hodowli owiec i kóz może być marginalna.

47. Analiza rozdziału pomocy z SPJ między beneficjentów wskazuje na koncentrację wsparcia na niewielkiej grupie rolników. W 2009 r. (kampania roku 2008) 84 % beneficjentów otrzymało mniej niż 10000 euro, co stanowiło 25 % łącznej wartości płatności. Dla kontrastu, 0,41 % beneficjentów otrzymało ponad 100000 euro, stanowiące 12,78 % łącznej wartości płatności [40]. Sytuację tę zilustrowano w tabeli 2 i na wykresie 2.

48. W ramach przeglądu WPR Komisja rozważała wprowadzenie limitów płatności bezpośrednich dla indywidualnych beneficjentów. Rada ostatecznie zadecydowała [41] o nieznacznym zwiększeniu obowiązkowej modulacji w przypadku bardzo dużych beneficjentów i o objęciu płatności przekraczających 300000 euro dodatkową modulacją na poziomie 4 %. To dodatkowe dostosowanie, które dotyczy bardzo ograniczonej liczby beneficjentów (ok. 2500) nie ma znaczącego wpływu na całkowity rozdział pomocy.

TABELA 2

ROZDZIAŁ PŁATNOŚCI W RAMACH SYSTEMU PŁATNOŚCI JEDNOLITYCH (ROK SKŁADANIA WNIOSKÓW - 2008)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych dotyczących płatności, otrzymanych z Komisji Europejskiej (CATS).

Roczna płatność z SPJ (euro) | Liczba beneficjentów | % wszystkich beneficjentów | % kwoty otrzymanej w stosunku do łącznych płatności |

< 500 | 1395721 | 31,08 % | 1,18 % |

≥ 500 i <5000 | 1912824 | 42,60 % | 12,48 % |

≥ 5000 i <10000 | 458464 | 10,21 % | 11,43 % |

≥10000 i < 50000 | 642954 | 14,32 % | 47,67 % |

≥ 50000 i < 100000 | 62210 | 1,39 % | 14,46 % |

≥ 100000 i < 300000 | 15927 | 0,35 % | 8,30 % |

≥ 300000 i < 500000 | 1500 | 0,03 % | 1,99 % |

≥ 500000 i < 1000000 | 783 | 0,02 % | 1,81 % |

≥ 1000000 | 144 | 0,00 % | 0,68 % |

Ogółem | 4490527 | | |

WSPARCIE Z SPJ NIE ODZWIERCIEDLA ANI KOSZTÓW UTRZYMANIA GRUNTÓW, ANI POZYTYWNYCH UWARUNKOWAŃ SPOŁECZNYCH

49. Reforma z 2003 r. uwarunkowała pełną wypłatę rolnikom pomocy z SPJ wypełnieniem przez nich zobowiązań dotyczących środowiska i zrównoważonego rolnictwa (tzw. wymogów wzajemnej zgodności), wprowadzonych w wyniku tej reformy. Wzajemna zgodność stała się zatem istotnym argumentem uzasadniającym płatności na rzecz rolników. Uznaje się, że wymagania te, z których większość obowiązywała przed reformą z 2003 r. "pociągają za sobą (...) zwiększenie kosztów produkcji dla gospodarstw rolnych we Wspólnocie" [42].

50. Utrzymywanie gruntów w DKR leży w interesie publicznym, ponieważ potencjał produkcyjny gruntów zostaje zachowany oraz z uwagi na inne pozytywne skutki, które mogą płynąć z systematycznego utrzymywania gruntów, jak np. ochrona wody przed zanieczyszczeniem, zapobieganie pożarom czy zachowanie cech krajobrazu i siedlisk.

WYKRES 2

ROZDZIAŁ WSPARCIA DOCHODU W RAMACH SPJ W 2008 R. (EURO/ROK)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych o płatnościach, otrzymanych z Komisji Europejskiej.

51. Nie ma bezpośredniego powiązania między płatnościami z SPJ i kosztami ponoszonymi przez rolników w celu spełnienia obowiązkowych standardów wzajemnej zgodności dotyczących praktyk rolniczych; koszty takie nie zostały także skwantyfikowane. Możliwe zatem, że gospodarstwa na obszarach pozwalających na wysoką wydajność otrzymują pomoc w dużej wysokości, nie spełniając ściśle wymogów DKR, podczas gdy gospodarstwo położone na terenie pozwalającym na uzyskanie niskiej wydajności, o wysokich wymogach DKR, otrzymuje jedynie niewielką pomoc.

52. Niespełnienie wymogów wzajemnej zgodności prowadzi zasadniczo jedynie do zmniejszenia pełnej kwoty płatności z SPJ i innych dopłat otrzymywanych przez niewywiązującego się rolnika. Trybunał zauważył, że w praktyce takie ograniczenie pomocy jest zazwyczaj nieznaczne i rzadko stosowane (choćby z tego powodu, że często pozostaje niewykryte, jako że liczba rolników kontrolowanych w ciągu roku w zakresie spełnienia wymogów wzajemnej zgodności jest bardzo mała) [43].

53. Nie jest także obecnie możliwe bezpośrednie powiązanie pomocy z SPJ z pozytywnymi skutkami społecznymi płynącymi z działalności rolniczej, tj. przysług, które beneficjenci SPJ wyświadczają ogółowi społeczeństwa, przestrzegając wymogów środowiskowych przy prowadzeniu działalności i utrzymując grunty rolne w DKR.

EFEKTY ZAŁOŻEŃ KONCEPCYJNYCH I PRZYJĘTYCH PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE POLITYK WDRAŻANIA SYSTEMU

RÓŻNORODNOŚĆ MODELI, WARIANTÓW I POLITYK WDRAŻANIA SYSTEMU W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

54. Jak już wspomniano, państwom członkowskim pozostawiono do wyboru liczne opcje wdrażania systemu, przy czym każdy model wymaga skomplikowanych obliczeń indywidualnych uprawnień do płatności.

55. Większość państw członkowskich UE-17 wybrała model historyczny. Tylko Malta i Słowenia zdecydowały się na bezpośrednie przejście na regionalny model ryczałtowy. W Danii, Niemczech i w jednym regionie Zjednoczonego Królestwa (Anglia), po okresie przejściowym dla rolników na dostosowanie się do nowych warunków, wprowadzenie dynamicznego modelu hybrydowego doprowadzi do przejścia na pełny model regionalny, w którym rolnicy w tym samym regionie będą posiadać uprawnienia do płatności o tej samej wartości w odniesieniu do hektara.

56. W odniesieniu do poszczególnych sektorów państwa członkowskie mogły wybrać częściowe albo pełne uniezależnienie pomocy od wielkości produkcji. Mogły też wprowadzić nowe szczególne rodzaje pomocy, powiązane z produkcją wysokojakościową, w określonych sektorach rolnych [44].

57. W rezultacie dostępności szerokiej gamy opcji, każde z 17 państw członkowskich wdrożyło system na swój sposób. Obecnie stosowanych jest 20 różnych modeli i wariantów [45]. Ta sytuacja nie pozwoliła na uzyskanie pełnych efektów zamierzonego uproszczenia systemu wsparcia dochodu, zwłaszcza w państwach członkowskich, w których część płatności bezpośrednich pozostaje powiązana z wielkością produkcji. Nowe warianty udostępnione państwom członkowskim w wyniku przeglądu WPR, w ramach których państwa te mogły przybliżać się do systemu ryczałtowego, nie zmieniły zasadniczo tej sytuacji.

58. Szeroki wachlarz wariantów wdrażania systemu ma istotne znaczenie dla rozdziału SPJ między rolników w różnych państwach członkowskich. Rozdział ten zmienia się w dużej mierze w zależności od przyjętego modelu. Oznacza to, że obecnie SPJ stanowi słabo ukierunkowany mechanizm wsparcia dochodu.

WRAZ Z UPŁYWEM CZASU MODEL HISTORYCZNY ODDZIELONO OD PRODUKCJI...

POMOC Z SPJ NIE ZALEŻY OD AKTUALNIE PROWADZONEJ DZIAŁALNOŚCI

59. W modelu historycznym poziom pomocy z SPJ zależy od tego, czy prowadzona przez rolnika działalność była objęta płatnościami bezpośrednimi w okresie referencyjnym (zasadniczo lata 2000, 2001 i 2002). Podobnie w modelu hybrydowym historyczny komponent wartości uprawnienia do płatności nadal odzwierciedla poziom pomocy dla danego sektora, otrzymywanej przez każdego rolnika. Jak już wspomniano, w kontekście ograniczania cen interwencyjnych stosowano przede wszystkim tzw. "kompensację". Istnieje jednak zaledwie nikły związek między historycznymi poziomami wsparcia a obecnym popytem rynkowym, potencjałem rolniczym uprawianych gruntów, strukturą gospodarstw i kryteriami środowiskowymi.

60. Rolnicy, którzy nie otrzymali uprawnień do płatności, ponieważ w okresie referencyjnym prowadzona przez nich działalność nie kwalifikowała się do bezpośrednich dopłat do produkcji, nie otrzymują pomocy z SPJ, nawet jeśli w międzyczasie zmienili rodzaj produkcji. Aby uzyskać taką pomoc, muszą oni nabyć uprawnienia do płatności na rynku.

61. Może doprowadzić to do sytuacji, w której dwaj rolnicy, obecnie prowadzący ten sam rodzaj upraw na gruntach o tej samej powierzchni w tym samym regionie, są traktowani w zupełnie inny sposób, zależnie od tego, co produkowali w okresie referencyjnym i od tego, czy w rezultacie otrzymali uprawnienia do płatności.

62. W wyniku przeglądu WPR Rada uznała, że wraz z upływem czasu coraz trudniej jest uzasadnić istotne indywidualne różnice w poziomach wsparcia, będące jedynie konsekwencją prowadzonej w przeszłości działalności. W tym kontekście Komisja zamierzała wprowadzić system bardziej ryczałtowy, tzn. zmniejszający różnice w indywidualnych uprawnieniach do płatności. Żadne państwo członkowskie nie zdecydowało się dotąd jednak na zastosowanie żadnego spośród wariantów udostępnionych im w ramach reform wprowadzonych dzięki przeglądowi WPR ani na zrewidowanie wybranego przez siebie modelu.

W MODELU HISTORYCZNYM HANDEL UPRAWNIENIAMI UMOŻLIWIŁ SPEKULACYJNE [46]PRZEKAZYWANIE I KUMULACJĘ UPRAWNIEŃ DO PŁATNOŚCI

63. Wraz z wprowadzeniem SPJ uprawnienie do płatności oddzielono od gruntów: uprawnieniami można handlować niezależnie od przekazywania własności gruntów, w odniesieniu do których zostały ustanowione; można je aktywować na jakichkolwiek kwalifikujących się gruntach i niezależnie od rodzaju prowadzonej na nich działalności rolniczej. Doprowadziło to do powstania rynków uprawnień do płatności, którymi handluje się zarówno w regionach, gdzie zostały one ustanowione, jak również poza nimi.

64. Rynek uprawnień do płatności uważano za sposób na zwiększenie wydajności systemu wsparcia. Ekonomiczne uzasadnienie tego założenia było następujące: po przyznaniu im uprawnień do płatności, rolnicy będą mogli zwiększyć kwotę otrzymywanej pomocy, jedynie nabywając dodatkowe uprawnienia do płatności od ich dotychczasowych posiadaczy, czy to wraz z gruntami, czy bez nich. Oczekuje się, że w otwartym i przejrzyście funkcjonującym rynku uprawnienia do płatności trafią do tych rolników, którzy są skłonni zapłacić za nie najwięcej, co zwiększy wydajność alokacji udzielanego wsparcia.

65. Przepisy UE przewidują szereg wariantów przekazywania uprawnień do płatności [47]. Niektóre państwa członkowskie ograniczyły handel uprawnieniami do płatności bez gruntów, wprowadzając możliwość aktywacji tych uprawnień tylko w regionach, w których zostały one ustanowione (Francja, Zjednoczone Królestwo (Anglia)) lub stosując "retencję" w odniesieniu do przekazywania niektórych uprawnień wraz z gruntami lub bez nich (np. Francja). W tym drugim przypadku wartość każdego przekazywanego uprawnienia do płatności jest pomniejszana o określoną wartość procentową. Inne państwa członkowskie nie ograniczyły przekazywania płatności (Zjednoczone Królestwo (Szkocja)), a niektóre nawet zniosły stosowanie "retencji", aby promować handel uprawnieniami [48]. To drugie rozwiązanie umotywowane było obawami, że rolnicy pragnący sprzedać uprawnienia do płatności wstrzymują się ze sprzedażą, ponieważ retencje znacznie pomniejszyłyby wartość przyszłych płatności, a co za tym idzie, cenę zbytu każdego uprawnienia do płatności.

66. Trybunał stwierdził, że nieuregulowanie kwestii przekazywania uprawnień i zróżnicowany potencjał rolniczy gruntów ma negatywne skutki: możliwość dzierżawy peryferyjnych gruntów o niskich kosztach utraconych korzyści i w odniesieniu do których beneficjenci nie muszą spełniać ściśle wymogów DKR, pomogła utorować drogę spekulacyjnym zakupom i kumulacji uprawnień do płatności bez gruntów, dokonywanym przez inwestorów, którzy aktywują te płatności na działkach niewymagających prowadzenia "prawdziwej" działalności rolniczej.

67. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola potwierdziła przypadki inwestorów, którzy nabyli uprawnienia do płatności o wysokiej wartości, ustanowione w żyznych regionach i sektorach wysokoprodukcyjnych, ale które inwestorzy aktywowali na gruntach w obszarach peryferyjnych o małej wartości rynkowej, odległych od ich własnego gospodarstwa lub miejsca zamieszkania i niewymagających prowadzenia żadnej działalności rolniczej lub wymagających jej prowadzenia w minimalnym wymiarze. Jak podkreślono wcześniej, doprowadziło to już do powstania kategorii beneficjentów spełniających minimalne wymogi DKR, ale uzyskujących znaczne gwarantowane dochody.

RAMKA 7

PRZYKŁADY INWESTYCYJNYCH ZAKUPÓW UPRAWNIEŃ

W swoim sprawozdaniu rocznym za rok budżetowy 2008 Trybunał zgłosił przypadki wnioskodawców w Zjednoczonym Królestwie (Szkocja), którzy zakupili uprawnienia do płatności o wysokiej wartości i dzierżawili po bardzo niskich stawkach duże połacie gruntów niewymagające utrzymania lub wymagające utrzymania jedynie w minimalnym wymiarze. W 2007 i 2008 r. 40 % uprawnień do płatności przekazanych bez gruntów zostało aktywowanych na halach. Prawie wszystkie dodatkowe grunty, które zostały zadeklarowane do SPJ w Szkocji od 2007 r. (ok. 58000 ha), stanowiły hale (ok. 50000 ha), chociaż pogłowie owiec w Szkocji spada od wielu lat.

We Włoszech, gdzie zgodnie z wymogami DKR grunty powinny być koszone lub powinien być na nich prowadzony wypas, Trybunał stwierdził przypadki beneficjentów, którzy nabyli uprawnienia do płatności i dzierżawili pastwiska na peryferyjnych obszarach. Na przykład, jeden beneficjent nabył uprawnienia do płatności bez gruntów w 2008 r. po cenie niemal nominalnej - za ok. 197000 euro. Po modulacji te uprawnienia do płatności dają mu przy obecnych warunkach do 2013 r. łączne wsparcie dochodu w wysokości ok. 1088000 euro. Beneficjent ten aktywował prawie wszystkie uprawnienia na 45 ha dzierżawionych pastwisk niskiej jakości, zlokalizowanych 400 km od swojego stałego miejsca zamieszkania. Cena rocznej dzierżawy tej ziemi wynosiła 7650 euro. Beneficjent nie prowadzi na tych gruntach żadnej działalności rolniczej, a wypas prowadzi, nieodpłatnie, lokalny rolnik, dzięki czemu beneficjent spełnia wymogi DKR.

68. Przepisy UE dały państwom członkowskim możliwość przyjęcia odpowiednich zasad w celu zapobiegania spekulacyjnemu przekazywaniu uprawnień, prowadzącemu do kumulacji przez beneficjentów uprawnień do płatności bez odpowiadających podstaw rolniczych [49]. Wprowadzenie takich zasad jest jednak fakultatywne.

NIESKUTECZNE MECHANIZMY KOREKTY W ODNIESIENIU DO NIEOCZEKIWANYCH ZYSKÓW

69. W modelach historycznym i regionalnym (hybrydowym) rolnicy, którzy zaprzestali prowadzenia działalności lub ją ograniczyli po upływie okresu referencyjnego, mogli zostać objęci "klauzulą nieoczekiwanego zysku" [50]. Klauzula ta przewidywała redukcję ich uprawnień opartych na działalności prowadzonej przez nich w okresie referencyjnym o wartość do 90 %. Kwoty wynikające z tej redukcji są przekazywane do rezerwy krajowej. Klauzula nieoczekiwanego zysku miała jednak tylko zastosowanie do przypadków, które miały miejsce do dnia 15 maja 2004 r.

70. Belgia, Francja, Dania, Włochy, Luksemburg, Grecja i Szwecja zdecydowały się zastosować tę klauzulę, chociaż jedynie w stosunku do rolników w niektórych sektorach. W pozostałych państwach członkowskich rolnikom pozwolono na zatrzymanie całości historycznych uprawnień.

71. We Włoszech i Francji Trybunał stwierdził przypadki rolników, którzy przekazali wszystkie swoje uprawnienia do premii tytoniowej po 15 maja 2004 r. i w konsekwencji otrzymali uprawnienia do płatności o wysokiej wartości, ustanowione na podstawie prowadzonej wcześniej produkcji tytoniu, a władze nie miały prawa "odzyskać" nawet części tych kwot.

72. Inny tego typu przypadek ujawnił Trybunał w swoim sprawozdaniu rocznym za rok 2006 [51]: "Uprawnienia do płatności z rezerwy krajowej mogą być przyznawane rolnikom, którzy poczynili inwestycje w potencjał produkcyjny lub nabyli grunty. W Zjednoczonym Królestwie 10 % wzrost dochodów uważano za wystarczający dowód dokonania inwestycji. Paradoksalnie, zwiększając liczbę zwierząt ubitych w 2002 r. (redukcja stad), rolnicy mogli spełnić kryterium inwestycyjne. W rezultacie nastąpił powszechny wzrost zainteresowania premiami zwierzęcymi". W efekcie rolnicy, którzy ubili wszystkie zwierzęta w gospodarstwie przed końcem okresu referencyjnego, mogli zachować wszystkie historyczne kwoty referencyjne w okresie obowiązywania SPJ.

73. W 2009 r. Rada przyjęła wniosek Komisji, by zmienić zasady dotyczące nieoczekiwanych zysków i dać państwom członkowskim możliwość odzyskania do 100 % kwot referencyjnych od nieoczekiwanych zysków, które mogą stać się udziałem rolników w sektorach, w których udzielane nadal wsparcie związane z wielkością produkcji zostanie włączone do SPJ do 2012 r. [52] Takie rozwiązania są jednak fakultatywne i nie prowadzą do korekty zaistniałych przypadków, w których klauzula nie została zastosowana.

... ALE MODEL REGIONALNY MA NEGATYWNE SKUTKI

CHOCIAŻ REGIONALIZACJA PROWADZI DO BARDZIEJ WYRÓWNANEGO ROZDZIAŁU POMOCY, NADAL JEST KORZYSTNIEJSZA DLA WIĘKSZYCH GOSPODARSTW

74. Model regionalny jest związany z jednolitą wartością jednostkową uprawnień do płatności w danym regionie, niezależnie od rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej przed wprowadzeniem SPJ. W dynamicznej wersji hybrydowej, za pomocą której model regionalny jest stopniowo wprowadzany i która jest obecnie stosowana w Danii, Niemczech i Zjednoczonym Królestwie (Anglia), komponent historyczny jest stopniowo ograniczany i poddawany redystrybucji obejmującej wszystkie uprawnienia do płatności w regionie. Już w swoim sprawozdaniu rocznym za rok 2006 Trybunał zauważył, że "w zakresie pomocy bezpośredniej nastąpi znaczny efekt redystrybucji - przesunięcie środków od osób rzeczywiście prowadzących działalność rolniczą na rzecz właścicieli gruntów, w przypadku których wartość uprawnień do płatności wzrośnie czterokrotnie w Danii i Niemczech, a dziesięciokrotnie w Anglii" [53]. Ma to zastosowanie w szczególności do nowych beneficjentów, którzy nie otrzymywali płatności bezpośrednich w poprzednim systemie związanym z wielkością produkcji.

75. Niezależnie od tego szczególnego efektu redystrybucji, uprawnienia do płatności w modelu regionalnym lub hybrydowym są przyznawane w pierwszym roku ściśle na podstawie liczby hektarów, a więc większe gospodarstwa pozostają głównymi beneficjentami pomocy. W konsekwencji rolnicy gospodarujący na mniejszych połaciach gruntów, np. prowadzący intensywną hodowlę bydła, otrzymują wsparcie dochodu na poziomie niższym od historycznego poziomu płatności związanych z wielkością produkcji. Ponadto według Komisji, sektory, które obecnie borykają się z trudnościami gospodarczymi, takie jak sektor produkcji mleka, poniosłyby straty w zakresie kwoty otrzymywanej pomocy, jeżeli państwa członkowskie, w których się znajdują, zmierzałyby w kierunku regionalizacji, ponieważ rolnicy w tych sektorach gospodarują średnio na mniejszych obszarach ziemi, niż rolnicy w innych sektorach [54].

REGIONALIZACJA I MOŻLIWA KAPITALIZACJA WSPARCIA W CENACH GRUNTÓW

76. W modelach regionalnych (i hybrydowych) liczba uprawnień do płatności jest bardzo zbliżona do całkowitej liczby hektarów kwalifikujących się gruntów rolnych [55]. Ta sytuacja wywarła znaczny wpływ na ceny gruntów, ponieważ skłoniła rolników posiadających więcej uprawnień do płatności niż ziemi do dzierżawy gruntów w celu aktywowania jak największej części posiadanych uprawnień. Zwiększa to ogólny popyt na dzierżawione grunty i prowadzi do wyższych cen dzierżawy.

77. O ile w poprzednich systemach pomocy powiązanych z powierzchnią gruntów odnotowywano "kapitalizację" pomocy w cenach gruntów, szereg niezależnie od siebie przeprowadzonych analiz wskazał, że wprowadzenie SPJ nie ograniczyło tego zjawiska, a w niektórych przypadkach nawet je spotęgowało, zwłaszcza w państwach członkowskich, które wybrały model regionalny oraz tam, gdzie w dzierżawie znajduje się dużo gruntów rolnych. Zmniejsza to wydajność wypłacanej pomocy, ponieważ rolnicy muszą płacić za grunty rolne więcej niż przed reformą. Wpływ SPJ na ceny dzierżawionych gruntów uważa się za silniejszy niż na ceny ich sprzedaży, a "kapitalizacja" ta zależy od odsetka gruntów dostępnych do dzierżawy. Trybunał upatruje w tej sytuacji ryzyko, że objęcie regionalizacją innych państw członkowskich, przewidziane w ramach przeglądu WPR, może znacznie obniżyć rentowność gospodarstw [56].

DOSTOSOWANIE DO PODZIAŁU REGIONALNEGO I REWIZJA JEDNOSTKOWEJ WARTOŚCI UPRAWNIEŃ SĄ FAKULTATYWNE

78. Gdy wprowadzano SPJ, państwa członkowskie, które preferowały regionalną metodę wdrażania systemu, musiały określić granice regionów na podstawie obiektywnych kryteriów. Uzasadniały swoje decyzje strukturą administracyjną [57], potencjałem rolniczym wytyczanych regionów [58] lub szczególnymi modelami produkcji [59].

79. W wyniku przeglądu WPR Rada przyjęła wniosek Komisji, co pozwoliło państwom członkowskim stosującym model historyczny na zbliżenie do siebie jednostkowej wartości uprawnień do płatności lub na przejście na (pełny lub hybrydowy) model regionalny. Państwa członkowskie, które opowiedziały się za modelem regionalnym, mogą zmienić podjętą decyzję, zmodyfikować granice regionów i zmniejszyć różnice w wartości jednostkowej uprawnień między poszczególnymi regionami. Decyzje te muszą być podejmowane "na podstawie celów określonych w art. 33 Traktatu" (obecnie art. 39) oraz na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów takich jak potencjał rolniczy i względy środowiskowe. Rozwiązania te mają dać państwom członkowskim większą elastyczność, jeżeli chodzi o ukierunkowanie wsparcia bezpośredniego. Do tej pory żadne z państw członkowskich nie zdecydowało się na zmianę przyjętego modelu.

WPROWADZENIE SPJ WYMAGAŁO SKOMPLIKOWANYCH OBLICZEŃ I DOPROWADZIŁO DO POWSTANIA BŁĘDÓW

80. W wyniku przeprowadzonej przez Trybunał kontroli ustalono, że na ogół władze krajowe obliczały wartość uprawnień do płatności zgodnie z przepisami UE. Odnotowano jednak błędy wynikające z nieprawidłowych historycznych danych referencyjnych lub ich braku, nieaktualizowania tych danych w przypadku zmian w gospodarstwach lub statusie lub z wadliwego przetwarzania wniosków o przyznanie uprawnień do płatności z rezerwy krajowej. Do tej pory takie błędy nie zostały całkowicie skorygowane.

81. W swoich sprawozdaniach rocznych za lata 2006, 2007 i 2008 Trybunał zgłaszał niedociągnięcia w naliczaniu uprawnień do płatności oraz w stosowaniu zasad prowadzenia rezerw krajowych [60].

82. Trybunał przeanalizował prowadzony przez Komisję monitoring błędów, które wystąpiły podczas wdrażania SPJ. W czasie przeprowadzania kontroli procedury w tym zakresie były w toku, a przyjęto i opublikowano jedynie jedną decyzję w sprawie zgodności rachunków [61].

83. Trybunał zauważa, że Rada zdecydowała [62], że wszystkie uprawnienia do płatności przydzielone rolnikom przed dniem 1 stycznia 2009 r. uznaje się za zgodne z prawem i prawidłowe od dnia 1 stycznia 2010 r., o ile nie zostały one przydzielone na podstawie wniosku zawierającego informacje niezgodne ze stanem faktycznym. Chociaż daje to rolnikom pewność prawną, oznacza, że korekty finansowe przyjęte w drodze procedury rozliczania zgodności rachunków nie będą stosowane do płatności sprzed 2009 r. [63]. W wyniku tej decyzji błędnie przyznane uprawnienia do płatności zostaną "zalegalizowane" i ostatecznie zatwierdzone, co oznacza, że w przyszłych latach na ich podstawie będą dokonywane roczne płatności.

WNIOSKI I ZALECENIA

84. SPJ przyczynił się do realizacji dwóch głównych celów wspólnej polityki rolnej: pomocy rolnikom w lepszym dostosowaniu się do popytu rynkowego oraz wspierania dochodów sektora rolnego jako całości. Jednak ogólny wniosek płynący z niniejszego sprawozdania jest następujący: wdrażanie systemu objęło szereg dyskusyjnych elementów, odnoszących się do definicji beneficjentów polityki, rodzaju kwalifikujących się gruntów i rodzajów działalności, oddziaływania systemu na środowisko, rozdziału pomocy między państwa członkowskie i wewnątrz tych państw oraz efektów funkcjonowania modeli historycznego i regionalnego. Trybunał zwraca się zatem do Komisji o rozważenie, czy aspektów tych nie należałoby ponownie przeanalizować w świetle sformułowanych poniżej zaleceń.

BENEFICJENCI, KWALIFIKUJĄCE SIĘ GRUNTY I RODZAJE DZIAŁALNOŚCI ROLNICZEJ

85. Sformułowano, a następnie zastosowano definicję beneficjentów systemu w sposób umożliwiający osobom lub innym podmiotom nieprowadzącym działalności rolniczej lub prowadzącym ją jedynie w marginalnym wymiarze na otrzymywanie płatności z SPJ.

86. Trybunał przedstawiał już tę sytuację w swoich sprawozdaniach rocznych i zostało to wzięte pod uwagę podczas przeglądu WPR przeprowadzonego w 2008 r. Prawodawca pozwolił wtedy państwom członkowskim na wykluczenie takich beneficjentów z pomocy SPJ. Jednak do czasu przeprowadzania kontroli żadne państwo członkowskie nie skorzystało z tej opcji i opisana sytuacja nadal ma miejsce.

87. W przypadkach gdy państwa członkowskie nie wprowadziły skutecznych restrykcji, całkowite oddzielenie uprawnień do płatności od gruntów, w odniesieniu do których zostały ustanowione, stanowiło zachętę do inwestowania dla podmiotów, których nie interesuje działalność rolnicza, ale które uzyskują gwarantowane zwroty z inwestycji dzięki SPJ.

88. Dostęp nowych rolników do sektora rolnego jest często utrudniony w związku z obecnymi warunkami otrzymania uprawnień do płatności.

89. Określenie, co stanowi grunt kwalifikujący się do pomocy z SPJ i co stanowi kwalifikującą się działalność rolniczą, jest ogólnikowe, co nie przyczynia się do skoncentrowania tej pomocy na rodzajach działalności i gruntach, które "zwiększają wydajność rolnictwa".

ZALECENIE 1

Należy zmienić obecne przepisy i zasady wykonawcze, aby zagwarantować, że pomoc z SPJ będzie kierowana do rolników prowadzących czynną działalność, z wykluczeniem beneficjentów, którzy nie prowadzą działalności rolniczej lub prowadzą ją jedynie w nieznacznym wymiarze.

ZALECENIE 2

Należy precyzyjniej zdefiniować pojęcia kwalifikujących się gruntów oraz działalności rolniczej, aby nie dopuścić do przeznaczania pomocy z SPJ na grunty nierolnicze i działalność pozarolniczą, które nie przyczyniają się do zwiększania produktywności rolnej [64] lub w sposób aktywny nie wpływają na utrzymanie środowiskowej wartości gruntów.

ODDZIAŁYWANIE NA ŚRODOWISKO

90. Wraz z wprowadzeniem zasad wzajemnej zgodności, równolegle do SPJ, wypłatę pomocy w pełnej wysokości uzależniono od spełnienia kryteriów związanych ze środowiskiem i dobrymi praktykami rolniczymi. Wzajemna zgodność stała się więc podstawowym elementem uzasadniającym wypłatę pomocy z SPJ. Płatności z SPJ są jednak tylko pośrednio powiązane z wymogami środowiskowymi.

91. Po pierwsze, Trybunał zauważył, że nie ma bezpośredniego powiązania między płatnościami z SPJ i kosztami ponoszonymi przez rolników w związku z utrzymywaniem gruntów w DKR lub koniecznością spełnienia podstawowych wymogów w zakresie zarządzania (SMR). Pomoc z SPJ nie odzwierciedla także wartości pozytywnych społecznych uwarunkowań, które wynikają z prowadzenia działalności rolniczej.

92. Po drugie, często utrzymywanie gruntów w DKR nie wymaga żadnych zabiegów lub jedynie sporadycznych działań.

ZALECENIE 3

Należy zmienić sposób naliczania pomocy z SPJ, aby w większym stopniu odzwierciedlić koszty środowiskowe i inne uwarunkowania zewnętrzne.

ZALECENIE 4

Wymogi DKR powinny określać konkretne i regularne czynności, które muszą być przeprowadzane przez rolników, aby mogli oni otrzymać pomoc w pełnej wysokości. Redukcje płatności w następstwie niespełnienia wymogów wzajemnej zgodności powinny być bardziej dotkliwe.

ROZDZIAŁ POMOCY Z SPJ

93. Ustalenie kwot pomocy SPJ dla poszczególnych rolników nadal jest dokonywane na podstawie a) liczby uprawianych hektarów i b) w modelu historycznym, na kwotach wypłacanych w przeszłości (w latach referencyjnych 2000-2002). W konsekwencji pomoc tę nadal otrzymują głównie większe gospodarstwa.

94. Cechą charakterystyczną rozdziału pomocy z SPJ jest to, że większa jej część trafia do niewielkiego grona dużych beneficjentów, podczas gdy znaczna większość beneficjentów otrzymuje jedynie drobne kwoty. Mechanizm modulacji, ograniczający kwoty wypłacane największym rolnikom, obejmuje bardzo niewielką liczbę odbiorców pomocy. Nie przyczynia się on także do korygowania obecnego sposobu rozdziału pomocy, jako że jego głównym celem jest przesunięcie środków z płatności bezpośrednich na filar WPR związany z rozwojem obszarów wiejskich.

ZALECENIE 5

Należy dążyć do bardziej wyrównanego rozdziału pomocy między rolników, albo dzięki większemu modulowaniu płatności, albo wprowadzając limity wysokości indywidualnych płatności, lub też uwzględniając indywidualną sytuację gospodarstw.

EFEKTY FUNKCJONOWANIA POSZCZEGÓLNYCH MODELI WDRAŻANIA

95. Obecnie w UE stosuje się około 20 różnych wariantów SPJ. Ta sytuacja wyjaśnia w dużej mierze spore rozbieżności w poziomach pomocy w przeliczeniu na hektar między państwami członkowskimi, jak również różnice w sposobie rozdziału pomocy w ramach tego samego państwa członkowskiego.

96. Wdrażane są dwa główne modele. Z jednej strony, wraz z upływem czasu model historyczny oddalił się od obecnych warunków produkcji.

97. Z drugiej strony, model regionalny jest związany z jednolitą wartością jednostkową uprawnień do płatności w danym regionie. Jednak przejście na stosowanie tego drugiego modelu może w niektórych regionach mieć negatywny wpływ na niektóre sektory produkcji rolnej i może doprowadzić do wzrostu rynkowych cen gruntów rolnych i cen dzierżawy, co obniżyłoby skuteczność pomocy.

ZALECENIE 6

Naliczania uprawnień do płatności należy dokonywać w sposób uwzględniający warunki gospodarowania występujące w różnych regionach. Jednak dokonując takich zmian, należy zadbać o ograniczenie ich niepożądanych skutków, takich jak wzrost cen dzierżawy i cen gruntów.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Olavi ALA-NISSILÄ, członek Trybunału Obrachunkowego w Luksemburgu, na posiedzeniu w dniu 6 kwietnia 2011 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] W niektórych sektorach rolnych wprowadzono płatności bezpośrednie w celu zwiększenia dochodów producentów rolnych. Jako przykład może służyć rozporządzenie Rady nr 136/66/EWG z dnia 22 września 1966 r. w sprawie ustanowienia wspólnej organizacji rynku olejów i tłuszczów, które wprowadziło dopłaty do produkcji oliwy z oliwek i oliwek stołowych (Dz.U. 172 z 30.9.1966, s. 3025/66). W sektorze bawełny producenci otrzymywali wsparcie pośrednio, dzięki pomocy udzielanej podmiotom zajmującym sie odziarnianiem.

[2] Porozumienie w sprawie rolnictwa (Dz.U. L 336 z 23.12.1994, s. 22) dopuszcza publiczne wsparcie gospodarstw rolnych pod pewnymi warunkami. Według załącznika 2 do tego porozumienia, dopuszczalność płatności w ramach wsparcia dochodu należy ustalać na podstawie kryteriów takich jak poziom dochodów, posiadanie statusu producenta lub właściciela gruntów, wykorzystanie czynników produkcji lub poziom produkcji w okresie referencyjnym. Kwota takich płatności w którymkolwiek roku nie może być związana z rodzajem lub wielkością produkcji (w tym liczbą zwierząt) po okresie referencyjnym ani z cenami wytwarzanych produktów. Płatności nie mogą być także być uzależnione od czynników produkcji wykorzystanych w którymkolwiek roku po okresie referencyjnym, a rolników nie można zobowiązywać do produkcji jako warunku otrzymania wsparcia.

[3] Płatności bezpośrednie zmniejszono o 3 % w 2005 r., o 4 % w 2006 r. i 5 % począwszy od roku 2007. Od roku 2009 roczne obniżki w ramach modulacji będą dalej pomniejszane: z 7 % w 2009 r. do 10 % w roku 2012. Reforma wynikająca z Agendy 2000 wprowadziła już mechanizm dobrowolnej modulacji, pozwalający państwom członkowskim na modulację do 20 % całkowitej kwoty płatności bezpośrednich. Jedynie Zjednoczone Królestwo, Francja, Niemcy i Hiszpania zdecydowały się na zastosowanie tego mechanizmu. Na podstawie reformy WPR z 2003 r. państwa członkowskie mogą stosować taką dobrowolną modulację oprócz modulacji obowiązkowej. Obecnie ma to miejsce w przypadku Zjednoczonego Królestwa i Portugalii.

[4] Art. 12 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 209 z 11.8.2005, s. 1).

[5] Art. 39 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Traktatu z Lizbony):"1.Celami wspólnej polityki rolnej są:a)zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej;b)zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie;c)stabilizacja rynków;d)zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw;e)zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.2. Przy ustalaniu wspólnej polityki rolnej i specjalnych środków służących jej realizacji uwzględnia się:a)szczególny charakter gospodarki rolnej, wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz z różnic strukturalnych i przyrodniczych między poszczególnymi regionami rolniczymi;b)potrzebę stopniowego wprowadzania odpowiednich środków dostosowawczych;c)fakt, że w Państwach Członkowskich rolnictwo jest sektorem ściśle powiązanym z całą gospodarką."

[6] Art. 41 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i załącznik VIII do tego rozporządzenia (do 31.12.2008 r.) (Dz. U. L 270 z 21.10.2003, s. 1) oraz załącznik VIII do rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (od 1.1.2009 r.) (Dz. U. L 30 z 31.1.2009, s. 16). Kwoty w załączniku VIII są obliczane przy założeniu, że wszystkie płatności bezpośrednie są całkowicie niezależne od wielkości produkcji. Jeżeli państwo członkowskie wybrało opcję jedynie częściowego uniezależnienia płatności od produkcji, pułap w ramach SPJ jest obniżany, a pułap środków dostępnych na płatności związane z wielkością produkcji odpowiednio rośnie (zob. np. załącznik III do rozporządzenia Komisji (WE) nr 674/2008 (Dz. U. L 89 z 17.7.2008, s. 5) zmieniającego załącznik VIII do rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i ustanawiającego pułapy budżetowe dla częściowego lub fakultatywnego wdrożenia systemu płatności jednolitych).

[7] Szczegółowe informacje na temat systemów wsparcia włączonych do SPJ znajdują się w załączniku VI do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.

[8] Zob. art. 1 i art. 2 lit. a) i c) rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.

[9] Wyjątek stanowią jedynie niektórzy producenci wołowiny, mleka oraz hodowcy owiec i kóz niedysponujący gruntami. Ci producenci otrzymują wsparcie dochodu pod warunkiem, że utrzymują minimalny poziom swojej historycznej produkcji zwierzęcej. Rolnicy zajmujący się produkcją roślin uprawnych otrzymali specjalne uprawnienia do płatności na wypełnienie swoich zobowiązań w zakresie odłogowania.

[10] Szczegółowe informacje na temat dokonanych w ramach SPJ płatności na rzecz wsparcia dochodu rolników, zob. załącznik II.

[11] Art. 122 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

[12] Art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.

[13] W sektorze oliwy z oliwek obowiązywały szczególne przepisy: okres referencyjny obejmował lata gospodarcze 1999/2000, 2000/01, 2001/02 and 2002/03.

[14] Art. 58 i 59 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.

[15] Państwom członkowskim, które od 2005 r. jedynie częściowo wprowadziły SPJ, pozwolono jednak utrzymać związane z wielkością produkcji premie za krowy mamki oraz premie za owce i kozy.

[16] Art. 45-48 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

[17] Art. 68 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Bardziej szczegółowe informacje na ten temat przedstawiono w załączniku I.

[18] Art. 2 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 795/2004 (Dz.U. L 141 z 30.4.2004, s. 1).

[19] Art. 44 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.

[20] Art. 1 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 146/2008 (Dz.U. L 46 z 21.2.2008, s. 1). Z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych działki takie pozostają w dyspozycji rolnika w dniu określonym przez państwo członkowskie, który nie przypada później niż ustalony przez to państwo członkowskie termin zmiany wniosku o płatność jednolitą.

[21] Trybunał zwrócił już uwagę na tę praktykę w swoim sprawozdaniu rocznym za rok budżetowy 2006, pkt 5.21.

[22] Swinnen, J., Ciaian, P. i Kancs, D.: Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the common agricultural policy, Bruksela 2008, s. 149-150. Dowody uzyskane na podstawie szeregu analiz krajowych (np. z Belgii, Finlandii, Irlandii, Szwecji, Zjednoczonego Królestwa) wskazują, że SPJ może wpływać na niepodejmowanie decyzji o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa. W Zjednoczonym Królestwie wielu rolników najprawdopodobniej odłożyło decyzję o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa do 2012 r., ponieważ wiedzą oni, że SPJ będzie funkcjonował przynajmniej do tego czasu. W analizie sugeruje się także, że ten efekt działania SPJ łączy się z niedoskonałym systemem handlu uprawnieniami.

[23] Zob. sprawozdanie roczne za rok budżetowy 2009, pkt 3.21.

[24] Art. 28 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

[25] Art. 41 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i art. 2 lit. l) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, s. 1).

[26] Eurostat pocketbooks - Agricultural statistics - Main results 2007-2008 (publikacja Eurostat - Statystyki rolne - Główne wyniki 2007) - (wydanie z 2009 r.).

[27] Art. 2 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

[28] Trybunał zwrócił już wcześniej uwagę na fakt, że system sankcji za nieprzestrzeganie zasady wzajemnej zgodności jest niewydolny zarówno pod względem koncepcji, jak i stosowania - zob. sprawozdanie specjalne nr 8/2008: "Czy zasada współzależności jest skuteczna?" http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions/specialreports

[29] W 2008 r. ok. 2375 mln ha z 4557 mln ha gruntów rolnych zadeklarowanych do SPJ stanowiły hale. Te grunty, które według informacji statystycznych pokrywają ok. 4,027 mln ha, można znaleźć w górach, na obszarach górzystych, torfowiskach i wrzosowiskach. Hale są w większości porośnięte wrzosami i orlicami i są stosunkowo bezproduktywne. Rolnicy tradycyjni wykorzystują je zazwyczaj jedynie pod ekstensywny wypas owiec.

[30] Art. 34 ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

[31] Art. 9 rozporządzenia (WE) nr 1120/2009.

[32] Zob. motywy 2 i 3 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.

[33] Zasadniczo: średnia liczba hektarów, na których były prowadzone uprawy objęte dopłatami lub obszary upraw paszowych udostępnione przez cały rok zwierzętom, za które otrzymywano premie.

[34] Art. 42 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003. Przepis ten dotyczy także płatności bezpośrednich, które są nadal (częściowo) związane z wielkością produkcji i które zostaną włączone do SPJ do 2012 r.

[35] Szczegółowe informacje na temat dokonanych w ramach SPJ płatności, zob. załącznik II.

[36] Według Eurostatu, między 2005 a 2008 r. w krajach UE-15 płatności bezpośrednie stanowiły 30 % dochodów czynników produkcji i między 52 a 56 % dochodu przedsiębiorców. Dochód czynników produkcji rolniczej wskazuje wartość dodaną netto po koszcie czynnika i jest obliczany poprzez odjęcie od wartości produkcji rolnej w cenach bazowych [= cena producenta + dopłaty związane z produktem - podatki związane z produktem] zużycia pośredniego, zużycia środków trwałych oraz podatków i dodanie wartości innych dopłat do produkcji. Dochód z działalności rolniczej stanowił część dochodu z działalności rolniczej, który jest wykorzystywany do pokrycia własnych czynników produkcji (praca i/lub przedsiębiorstwo, kapitał własny i posiadane grunty).

[37] Według danych Eurostatu, w 2007 r. udział rolników pracujących w rolnictwie w niepełnym wymiarze wahał się od 33 % dla Belgii do 90 % dla Malty.

[38] I tak, w modelu historycznym gospodarstwa, które otrzymywały poprzednio wysokie płatności bezpośrednie, nadal otrzymują wysokie wsparcie dochodu, pod warunkiem że uprawiają podobną liczbę hektarów. W modelach hybrydowym i regionalnym uprawnienia do płatności zostały przyznane w pierwszym roku ściśle na podstawie liczby hektarów. Chociaż doprowadziło to do pewnych efektów redystrybucji pomocy między rolnikami w różnych sektorach (np. utraty części wsparcia dochodu w przypadku wysokoprodukcyjnych gospodarstw produkujących mleko i zwiększenia wsparcia dochodu w przypadku gospodarstw prowadzących ekstensywną hodowlę bydła i owiec), bliski związek między uprawnieniami a wielkością gruntów rolnych znów doprowadził do przyznawania wysokich płatności większym gospodarstwom.

[39] Komisja przeanalizowała rozdział uprawnień do płatności w kontekście przeglądu WPR z 2008 r. Zob. załącznik I, rys. 3 Health Check – Impact Assessment Note No 1 z dnia 20.5.2008 r., dokument D (2008) AH/15325CAP.

[40] Szczegółowe informacje, zob. załącznik III.

[41] Art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

[42] Motyw 24 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.

[43] Sprawozdanie specjalne nr 8/2008: "Czy zasada współzależności jest skuteczna?".

[44] Art. 69 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.

[45] Zob. załącznik I.

[46] Słowo "spekulacyjne" oznacza tu "przekazywanie uprawnień do płatności i ich kumulację bez odpowiadających podstaw rolniczych" (motyw 28 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i motyw 30 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003).

[47] Art. 46 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i art. 43 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

[48] Od 2005 r. Włochy stosowały "retencje" w wysokości do 50 % wartości uprawnień do płatności sprzedawanych bez gruntów (dozwolone na podstawie art. 9 rozporządzenia (WE) nr 795/2004). W 2007 r. restrykcje te zniesiono. W konsekwencji wartość uprawnień do płatności przekazywanych bez gruntów wzrosła z 1,3 mln euro w 2006 r. do 65,2 mln euro w roku 2009.

[49] Zob. motyw 30 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i motyw 28 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

[50] Art. 42 ust. 9 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i art. 10 rozporządzenia (WE) nr 795/2004.

[51] Sprawozdanie roczne za rok budżetowy 2006, pkt 5.33 i 5.34.

[52] Art. 41 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 1250/2009 (Dz.U. L 338 z 19.12.2009, s. 1).

[53] Sprawozdanie roczne za rok budżetowy 2006, pkt 5.28.

[54] Komisja Europejska: CAP Health Check – Impact Assessment - Impact of a change towards flatter rates of direct payments (Przegląd WPR - Ocena wpływu - Wpływ zmiany płatności bezpośrednich na bardziej ryczałtowe). Grudzień 2007.

[55] Wynika to z faktu, że modele regionalny i hybrydowy włączyły do SPJ niemal wszystkie kwalifikowalne grunty, podczas gdy w modelu historycznym jedynie grunty uprawiane w ramach systemu pomocy związanej z wielkością produkcji oraz obszary upraw paszowych zostały objęte uprawnieniami do płatności.

[56] Swinnen, J., Ciaian, P., Kancs, D.: Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the common agricultural policy, Bruksela 2008, ss. 141-145; Salhofer, K., Röder, N., Kilian, S., Henter, S. i Zirnbauer, M.: Märkte für Zahlungsansprüche. Endbericht zum Forschungsauftrag 05HS041 des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Bonn 2009; von Witzke, H., Noleppa, S. i Kennedy, P. L., Effects of the EU common agricultural policy and U.S. farm policy on agricultural land markets,Waszyngton D.C.2007.

[57] Niemcy, Zjednoczone Królestwo.

[58] W Szwecji i Finlandii regiony były wyznaczane na podstawie uzysków referencyjnych. W Zjednoczonym Królestwie (Anglia) decyzja o przyjęciu regionalnej metody wdrażania systemu była w głównej mierze umotywowana krajowymi strategiami zrównoważonego rolnictwa. Poziomy pomocy w Anglii były jednak zróżnicowane: inne dla obszarów o szczególnie niekorzystnych warunkach gospodarowania (np. wrzosowiska), a inne dla zwykłych gruntów, co pośrednio prowadzi do uwzględnienia potencjału rolniczego gruntów.

[59] Zjednoczone Królestwo (Irlandia Północna). W Danii wybrano wdrażanie regionalne, obejmujące początkowo minimalną redystrybucję wśród odbiorców pomocy.

[60] We Francji władze przyjęły szereg niekwalifikujących się programów, w ramach których rolnicy otrzymali uprawnienia do płatności, uznawały jako inwestycje sprzęt objęty krótkoterminową dzierżawą i nie stosowały systematycznie obowiązkowych przepisów w stosunku do nowych rolników, którzy rozpoczęli gospodarowanie w okresie referencyjnym. Nienależne przyznawanie uprawnień do płatności miało miejsce od 2006 r. w formie rocznych płatności sięgających ok. 60 mln euro (sprawozdanie roczne za rok budżetowy 2007, pkt 5.21-5.25)We Włoszech nieprawidłowe przyznawanie uprawnień do nowych drzew oliwnych zasadzonych po ustalonym terminie i nieobjętych programem, szafowanie przypadkami wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych i przyznawanie uprawnień do niekwalifikujących się gruntów nie zostało skorygowane do czasu przeprowadzenia kontroli (sprawozdanie roczne za rok budżetowy 2007, pkt 5.14).W Zjednoczonym Królestwie (Anglia) pod koniec 2009 r. władze nadal pracowały nad korektą uprawnień do płatności błędnie przyznanych w roku 2005 (sprawozdanie roczne za rok budżetowy 2006).

[61] Decyzja Komisji nr 2009/721/WE z dnia 24 września 2009 r. wyłączająca z finansowania wspólnotowego niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 257 z 24.9.2009, s. 28).

[62] Art. 137 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

[63] Zob. art. 137 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

[64] Zob. przypis 5.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

WDROŻENIE MODELI PŁATNOŚCI JEDNOLITYCH, PRZYSZŁA INTEGRACJA WSPARCIA POWIĄZANEGO Z WIELKOŚCIĄ PRODUKCJI I WSPARCIA SPECJALNEGO

Państwo członkowskie | Rozpoczęcie | Region | Model | Sektory nadal objęte pomocą uzależnioną od wielkości produkcji | Rok uniezależnienia | Fakultatywne wdrożenie określonych rodzajów gospodarowania i produkcji wysokojakościowej w latach 2005 - 2009 (Art. 69 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003) | Fakultatywne wdrożenie wsparcia specjalnego po 2009 r. (Art. 68 rozporządzenia (WE) nr 73/2009) |

Belgia | 2005 | Flandria + Bruksela | historyczny | Orzechy i nasiona (niektóre gatunki) Premia ubojowa - cielęta 100% Rośliny wysokobiałkowe Premia za krowy mamki 100% | 2010 2012 2012 - | | Produkcja wysokojakościowa |

2005 | Wallonia | historyczny | Orzechy i nasiona (niektóre gatunki) Rośliny wysokobiałkowe Premia za krowy mamki 100% | 2010 2012 - | | Premia za użytki zielone (hodowla) |

Dania | 2005 | jeden region | dynamiczny hybrydowy, przejście do niemal pełnego modelu regionalnego | Rośliny wysokobiałkowe Specjalna premia za byki 75% Premia za owce i kozy 50% Skrobia ziemniaczana | 2010 2012 2012 2012 | | Działania rolno-środowiskowe |

Niemcy | 2005 | Kraje związkowe (w tym Berlin w Brandenburgii, Brema w Dolnej Saksonii i Hamburg w Szlezwik-Holsztynie) | dynamiczny hybrydowy, przejście do pełnego modelu regionalnego | Płatność na uprawę chmielu 25% Tytoń 60% Rośliny wysokobiałkowe | 2009 2009 2012 | | Premia za użytki zielone (sektor mleczarski) |

Irlandia | 2005 | - | historyczny | Rośliny wysokobiałkowe Orzechy | 2012 | | Program "Grassland sheep scheme", związany z hodowlą owiec na użytkach zielonych, Program "Grassland dairy programme", dotyczący chowu bydła na użytkach zielonych, Program utrzymania rolnictwa w Burren |

Grecja | 2006 | - | historyczny | Nasiona Rośliny wysokobiałkowe Ryż Orzechy Owoce i warzywa: inne niż uprawy roczne Owoce i warzywa: przetwórstwo owoców cytrusowych 60% Owoce i warzywa: pomidory 30% Bawełna 35% | 2010 2010 2010 2010 2010 2013 2011 - | Tytoń, oliwa z oliwek, cukier, rośliny uprawne, sektor bydła, owce i kozy | Oliwa z oliwek, pszenica durum, cukier, sektor wołowiny (jałówki i krowy mamki), owce i kozy, sektor mleczarski, nowe uprawnienia na ONW, ubezpieczenie upraw |

Hiszpania | 2006 | - | historyczny | Premia za kozy i owce 50% Tytoń 60% Oliwa z oliwek Owoce i warzywa: przetwórstwo owoców cytrusowych Owoce i warzywa: pomidory Nasiona 100% Rośliny uprawne 25% Premia ubojowa -cielęta 100% Premia za ubój zwierząt dorosłych 40% Rośliny wysokobiałkowe Ryż Orzechy Skrobia ziemniaczana Premia za krowy mamki 100% Regiony peryferyjne 100% Bawełna 35% | 2010 2010 2010 2010 2011 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 - - - | Tytoń, bawełna, cukier, sektor bydła, sektor mleczarski | Tytoń, warzywa, owce i kozy, płodozmian, sektor mleka (jakość i ONW) |

Francja | 2006 | - | historyczny | Płatność na uprawę chmielu 25% Tytoń 60% Premia za owce i kozy 50% Premia za krowy mamki 100% Premia ubojowa - cielęta 100% Premia za ubój zwierząt dorosłych Owoce i warzywa: pomidory Rośliny uprawne 25% Premia z tytułu roślin wysokobiałkowych Ryż Nasiona (niektóre gatunki) 100% Orzechy Skrobia ziemniaczana Regiony peryferyjne 100% 98% odpowiednich pułapów krajowych na sady produkujące śliwki, brzoskwinie i gruszki przeznaczone do przetwórstwa 75% odpowiednich pułapów krajowych na sady produkujące śliwki, brzoskwinie i gruszki przeznaczone do przetwórstwa | 2010 2010 2010 25 % w 2010 2010 2010 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 - do końca 2010 od 2011 do końca 2012 | | Rośliny wysokobiałkowe, pszenica durum, rolnictwo ekologiczne, płodozmian, cielęta, owce i kozy, producenci mleka na obszarach górskich, ubezpieczenie upraw, fundusze powiernicze na wypadek chorób |

Włochy | 2005 | - | historyczny | Tytoń Owoce i warzywa: pomidory 50% Owoce i warzywa: śliwki, brzoskwinie i gruszki przeznaczone do przetwórstwa 100% Owoce i warzywa: śliwki,75% Nasiona Rośliny wysokobiałkowe Ryż Orzechy | 2010 2011 25 % w 2011 25 % w 2011 2012 2012 2012 2012 | Cukier, sektor roślin uprawnych, sektor bydła, owce i kozy | Sektor wołowiny i cielęciny, baranina i kozina, oliwa z oliwek, produkty mleczarskie, tytoń, cukier, produkty kwiatowe, płodozmian, ubezpieczenie upraw |

Luksemburg | 2005 | jeden region | statyczny hybrydowy | Rośliny wysokobiałkowe Orzechy | 2010 2010 | | |

Malta | 2007 | jeden region | regional model | Brak | Brak | | |

Niderlandy | 2006 | - | historyczny | Rośliny wysokobiałkowe i orzechy Premia ubojowa - cielęta 100% Premia za ubój zwierząt dorosłych 100% Len 100% Skrobia ziemniaczana | 2010 2010 2010 2012 2012 | | Dobrostan zwierząt, ubezpieczenie upraw, owce i kozy, dodatek na transport wodny |

Austria | 2005 | - | historyczny | Premia ubojowa - cielęta 100% Premia za ubój zwierząt dorosłych 40% Premia na uprawę chmielu 25% Rośliny wysokobiałkowe Orzechy Skrobia ziemniaczana Premia za krowy mamki 100% | 2010 2010 2010 2010 2011 2012 - | | Premia za krowy mleczne |

Portugalia | 2005 | - | historyczny | Tytoń Owoce i warzywa: pomidory Rośliny wysokobiałkowe Orzechy Nasiona 100% Premia za krowy mamki 100% Premia ubojowa - cielęta 100% Premia za ubój zwierząt dorosłych 40% Premia za kozy i owce 50% Regiony peryferyjne 100% Bawełna 35% | 2010 2011 2012 2012 2012 - - - - - - | Rośliny uprawne, ryż, sektory bydła i owiec, oliwa z oliwek, cukier | Systemy ekstensywnej hodowli gatunków autochtonicznych, jakość (uprawy i zwierzęta), sektory mleka i owiec, działania rolno-środowiskowe |

Słowenia | 2007 | jeden region | model regionalny | Premia za kozy i owce 50% Płatnośc na uprawę chmielu 25% Rośliny wysokobiałkowe Orzechy Premia za byki 75% | 2010 2010 2012 2012 2012 | Sektor bydła | Ekstensywna hodowla krów, płatności związane z sektorem mleczarskim, hodowla zwierząt na trwałych użytkach zielonych |

Finlandia | 2006 | trzy regiony (na podstawie plonu referencyjnego) | dynamiczny hybrydowy, przejście do pełnego modelu regionalnego | Premia za byki 75% Rośliny wysokobiałkowe Skrobia ziemniaczana Nasiona (tymotka) 100% Premia za owce i kozy 50% | 2010 2011 2012 2012 - | Rośliny uprawne, sektor bydła | Produkcja roślin wysokobiałkowych i nasion oleistych, skrobia ziemniaczana, jagnięcina, produkcja wołowiny i cielęciny, premia za krowy mleczne |

Szwecja | 2005 | pięć regionów (na podstawie plonu referencyjnego) | statyczny hybrydowy model regionalny | Rośliny wysokobiałkowe Skrobia ziemniaczana Premia za byki 74,55% | 2010 2012 2012 | Działania jakościowe i marketingowe | Działania jakościowe i marketingowe |

Zjednoczone Królestwo | 2005 | Angila – obszary standardowe | dynamiczny hybrydowy, przejście do pełnego modelu regionalnego | Rośliny wysokobiałkowe Orzechy | 2012 2012 | | |

2005 | Anglia - wrzosowiska |

2005 | Anglia - obszary o szczególnie niekorzystnych warunkach gospodarowania (z wyjątkiem wrzosowisk) |

2005 | Szkocja | historyczny | Rośliny wysokobiałkowe Orzechy | 2010 2010 | Sektor bydła | |

2005 | Walia | historyczny | Rośliny wysokobiałkowe Orzechy | 2010 2010 | | |

2005 | Irlandia Północna | statyczny hybrydowy model regionalny | Rośliny wysokobiałkowe Orzechy | 2010 2010 |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

PŁATNOŚCI W RAMACH SYSTEMU PŁATNOŚCI JEDNOLITYCH (KAMPANIE 2006-2008 - LATA BUDŻETOWE 2007-2009) (MLN EURO )

Pozycja budżetu 05 03 01 01 System płatności jednolitych - rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 Tytuł III |

Rok kampanii | 2006 | 2007 | 2008 |

Rok budżetowy | 2007 | 2008 | 2009 | Razem | 2008 | 2009 | Ra