UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Ukraina rozwija silne partnerstwo z Unią Europejską od 2014 r., wykraczające poza zwykłą współpracę dwustronną, aby ewoluować w kierunku stopniowego stowarzyszenia politycznego i integracji gospodarczej. Układ o stowarzyszeniu UE-Ukraina, który wszedł w życie 1 września 2017 r. i obejmuje pogłębioną i kompleksową strefę wolnego handlu, jest głównym narzędziem w procesie zbliżania Ukrainy i UE. Oprócz wspierania głębszych więzi politycznych, silniejszych powiązań gospodarczych i poszanowania wspólnych wartości układ zapewnił solidne ramy dla realizacji ambitnego programu reform koncentrującego się na walce z korupcją, niezależnym systemie sądownictwa, praworządności i lepszym klimacie biznesowym. UE niezmiennie popiera te reformy, które mają kluczowe znaczenie dla przyciągania inwestycji, zwiększania wydajności i podnoszenia poziomu życia w perspektywie średnioterminowej. Jeśli chodzi o inne instrumenty wsparcia, w latach 2014–2021 UE zapewniła Ukrainie wsparcie za pośrednictwem pięciu kolejnych operacji pomocy makrofinansowej na łączną kwotę 5 mld EUR w formie pożyczek.

Niezależnie od strategicznego długoterminowego kierunku politycznego i zaangażowania we wdrażanie reform Ukraina nadal stoi jednak w obliczu poważnych wyzwań. Od wybuchu pandemii COVID-19 ponad 3,8 mln zakażeń doprowadziło do prawie 100 000 zgonów. Powrót do wzrostu gospodarczego w 2021 r. był powolny, napędzany głównie przez sektor handlu detalicznego i sektor budowlany, a perspektywy są obarczone znacznym ryzykiem. Inflacja przyspieszyła i osiągnęła poziom 10 % na koniec 2021 r. Rosnące napięcia geopolityczne na granicy z Rosją mają znaczne skutki uboczne, jeśli chodzi o zaufanie, w szczególności inwestorów zagranicznych. Od połowy listopada 2021 r. waluta krajowa straciła 9 % swojej wartości w stosunku do dolara, pomimo interwencji Narodowego Banku Ukrainy na kwotę około 1,6 mld USD w tym samym okresie. Doprowadziło to do obniżenia stanu oficjalnych rezerw o 5,5 %.

W tym kontekście stopy zwrotu z euroobligacji rządu ukraińskiego wzrosły do poziomu zaporowego w połowie stycznia 2022 r. Nie jest już zatem możliwe uzyskanie w sektorze prywatnym finansowania luki w bilansie płatniczym Ukrainy na warunkach, które państwo to byłoby w stanie obsługiwać. W oparciu o najnowsze prognozy Międzynarodowego Funduszu Walutowego zawarte w pierwszym przeglądzie programu, zakończonym 8 listopada i zatwierdzonym 22 listopada 2021 r., brak dostępu do rynków kapitałowych oznaczałby zwiększenie luki w finansowaniu tego kraju o równowartość co najmniej 2,5 mld USD w 2022 r. Eskalacja napięć geopolitycznych ma ponadto negatywny wpływ na i tak już niepewną stabilność gospodarczą i finansową Ukrainy. Utrzymujące się zagrożenia bezpieczeństwa już spowodowały znaczny odpływ kapitału. Negatywny wpływ na przyszłe inwestycje – obszar, w którym Ukraina już teraz pozostaje w tyle za podobnymi krajami w regionie – jeszcze bardziej ogranicza jej odporność na wstrząsy gospodarcze i polityczne. Ponadto liczne zagrożenia, w obliczu których staje obecnie Ukraina, wywierają dużą presję na instytucje państwowe, aby chroniły swoich obywateli, co stwarza znaczne dodatkowe ryzyko dla ogólnej stabilności kraju i szeroko pojętego społeczeństwa.

W kontekście utraty dostępu do międzynarodowych rynków kapitałowych z powodu zwiększonej niepewności geopolitycznej i jej wpływu na sytuację gospodarczą na Ukrainie Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wniosek w sprawie udzielenia nowej pomocy makrofinansowej w wysokości 1,2 mld EUR w formie pożyczek w celu wsparcia stabilności na Ukrainie.

Planowana nadzwyczajna pomoc makrofinansowa, zaproponowana w celu zapewnienia szybkiego wsparcia w sytuacji poważnego kryzysu i wzmocnienia odporności kraju, obejmie okres 12 miesięcy i zostanie przekazana w dwóch wypłatach. Uruchomienie pierwszej transzy, z zastrzeżeniem spełnienia wstępnego warunku politycznego i zadowalającej realizacji programu MFW, nastąpiłoby wkrótce po zatwierdzeniu niniejszego wniosku, po wejściu w życie protokołu ustaleń w sprawie konkretnych środków polityki strukturalnej, uzgodnionego przez Komisję Europejską w imieniu UE i Ukrainy. Wypłata drugiej transzy wiązałaby się z ciągłym zadowalającym wdrażaniem zarówno programu MFW, jak i środków z zakresu polityki uzgodnionych w protokole ustaleń. Protokół ustaleń stanowiący podstawę tej nadzwyczajnej operacji pomocy makrofinansowej prawdopodobnie skupi się na ograniczonej liczbie wykonalnych, krótkoterminowych środków z zakresu polityki w najpilniejszych obszarach priorytetowych, takich jak wzmocnienie odporności i stabilności gospodarczej, sprawowanie rządów i praworządność oraz energia. Późniejsza, długoterminowa pomoc makrofinansowa mogłaby wykraczać poza bezpośrednią reakcję na kryzys i koncentrować się na szerszym zestawie priorytetów reform. Oczekuje się, że realizacja proponowanej operacji będzie przebiegać równolegle ze wsparciem w ramach operacji budżetowych finansowanym z Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej (ISWMR). Zapowiedziana dodatkowa alokacja w wysokości 120 mln EUR w ramach dotacji z ISWMR będzie istotna dla dalszego wzmocnienia wysiłków na rzecz budowania państwowości i odporności Ukrainy. Ponadto UE będzie ściśle współpracować z Ukrainą w celu podjęcia działań następczych w związku z jej wnioskiem o kolejną, regularną operację pomocy makrofinansowej, gdy sytuacja się ustabilizuje.

Zgodnie z dokumentem roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu wnioskowi Komisja uważa – opierając się również na ocenie sytuacji politycznej dokonanej przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych – że spełniono polityczne i ekonomiczne warunki wstępne proponowanej operacji pomocy makrofinansowej.

•Kontekst ogólny

Ryzyko wynikające z obecnych napięć geopolitycznych i obawy dotyczące bezpieczeństwa na granicy z Rosją stale rosną od połowy listopada. Osłabiły one znacznie zaufanie inwestorów, o czym świadczy stały odpływ kapitału i uszczuplenie oficjalnych rezerw walutowych. Osłabienie hrywny pomimo ciągłych interwencji Narodowego Banku Ukrainy wspierających walutę krajową oraz faktyczna utrata dostępu rządu do rynków kapitałowych znacznie zwiększają ryzyko dla perspektyw makroekonomicznych Ukrainy. Po mniej surowej niż przewidywano recesji, która wyniosła tylko 4 % w 2020 r., w pierwszym kwartale 2021 r. produkt krajowy brutto zmniejszył się o 2,2 % w ujęciu rok do roku. Wzrost w drugim kwartale o 5,7 % w ujęciu rok do roku jest rozczarowujący, biorąc pod uwagę wielkość wcześniejszego spadku. W trzecim kwartale nastąpiło spowolnienie wzrostu do 2,7 %. Okoliczności, które powodują słabość wzrostu, wynikają zarówno z trwającej trudnej sytuacji pandemicznej (wzrost liczby przypadków COVID-19 i stosunkowo niski wskaźnik wyszczepienia wynoszący 33 % na koniec stycznia 2022 r.), wpływu eskalacji napięć na zaufanie, jak i ograniczających czynników strukturalnych, w tym chronicznie niskiej stopy inwestycji. W kontekście istotnych przeszkód strukturalnych dla inwestycji priorytetami przyszłych starań w zakresie polityki pozostają wciąż powszechna korupcja i niedokończona reforma zarządzania gęstą siecią przedsiębiorstw państwowych.

Biorąc pod uwagę rosnącą podaż pieniądza i przyspieszającą inflację, Narodowy Bank Ukrainy zwiększył swoją podstawową stopę procentową o 400 punktów bazowych do 10 % w okresie od czerwca 2021 r. do stycznia 2022 r. Po znacznej dezinflacji w pierwszej połowie 2020 r. inflacja ponownie zaczęła rosnąć w listopadzie 2020 r. Średni wzrost cen towarów konsumpcyjnych osiągnął 11 % we wrześniu 2021 r., a następnie spadł do 10 % w grudniu. Inflacja cen towarów nadal przyspiesza, a w grudniu 2021 r. stopa inflacji wyniosła spektakularne 62,2 %. Chociaż Narodowy Bank Ukrainy uważa, że osiągnięto najwyższy poziom inflacji, w 2022 r. należy spodziewać się dalszego zaostrzania polityki pieniężnej, w szczególności w celu ograniczenia inflacji do poziomu docelowego od 4 % do 6 %. W obecnym kontekście stopniowego globalnego zaostrzania warunków finansowania, oraz jako rynek wschodzący, Ukraina jest również narażona na dodatkową niestabilność wynikającą z ponownej oceny ryzyka globalnego.

W związku z przywróceniem wzrostu gospodarczego i wyższymi dochodami podatkowymi szacuje się, że deficyt publiczny w 2021 r. wyniesie 3,1 % produktu krajowego brutto, czyli o 200 punktów bazowych mniej niż pierwotnie planowany deficyt. Dochody publiczne wzrosły w 2021 r. o 24 %, czyli o 2,8 punktu procentowego więcej niż planowano, natomiast wydatki wzrosły o 11 %, czyli o 1,5 punktu procentowego poniżej wielkości docelowej. Uwzględniając te wartości, osiągnięto dobre wyniki w zakresie finansów publicznych w zeszłym roku. Obecnie planuje się, że deficyt budżetowy na 2022 r. wyniesie 3,5 % produktu krajowego brutto, ale faktyczna jego wielkość jest bardzo niepewna, może się okazać dramatycznie gorsza i będzie zależeć zwłaszcza od rozwoju międzynarodowej sytuacji geopolitycznej.

Po przywróceniu wzrostu gospodarczego znaczna nadwyżka na rachunku obrotów bieżących w 2020 r., odzwierciedlająca ograniczenie popytu, przekształciła się w deficyt w 2021 r. Po nadwyżce w wysokości 5,3 mld USD w 2020 r. na rachunku obrotów bieżących odnotowano deficyt w wysokości 830 mln USD, czyli 0,5 % produktu krajowego brutto, w okresie styczeń-sierpień 2021 r. W tym samym okresie eksport i import towarów wzrosły odpowiednio o 36 % i 30 % w ujęciu rok do roku, co spowodowało deficyt w handlu towarami na poziomie 3 mld USD. Przy wzroście eksportu i importu odpowiednio o 12 % i 21 % saldo wymiany usług wykazało nadwyżkę w wysokości 2,3 mld USD. Dochody pierwotne przekształciły się w znaczny deficyt w wysokości 3 mld USD w porównaniu z nadwyżką na poziomie 3,2 mld USD w okresie styczeń-sierpień 2020 r., mimo że przekazy pieniężne wzrosły o 18 % do 8,9 mld USD. W pierwszej połowie 2021 r. wartość bezpośrednich inwestycji zagranicznych również znacznie się poprawiła, w szczególności dzięki reinwestycji zysków.

Poziom oficjalnych rezerw walutowych okazał się stabilny podczas pandemii w 2020 r., a nawet osiągnął rekordowo wysoki poziom 31,6 mld USD w sierpniu 2021 r. (z uwzględnieniem dodatkowego przydziału specjalnych praw ciągnienia przez MFW na równowartość 2,73 mld USD). Pomimo niewielkiego spadku we wrześniu 2021 r. rezerwy nadal rosły i utrzymywały się na poziomie blisko 31 mld USD w grudniu ubiegłego roku, czyli poziomie o 6 % wyższym niż rok wcześniej. Przewiduje się jednak, że oficjalne rezerwy spadły w związku z niedawnym osłabieniem zaufania inwestorów i podjętymi w odpowiedzi interwencjami banku centralnego na rynku walutowym o wartości ponad 700 mln USD na początku 2022 r..

•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki

Wcześniejsza decyzja nr 701/2020/UE w sprawie udzielenia pomocy makrofinansowej Ukrainie (w ramach pakietu pomocy makrofinansowej na rzecz krajów objętych procesem rozszerzenia i polityką sąsiedztwa w kontekście pandemii COVID-19) w wysokości 1,2 mld EUR w formie pożyczek została przyjęta przez Parlament Europejski i Radę w dniu 25 maja 2020 r. Pomoc ta została wypłacona w całości w latach 2020-2021.

•Spójność z innymi politykami Unii

Proponowana pomoc makrofinansowa jest zgodna z celami europejskiej polityki sąsiedztwa. Przyczynia się ona do wspierania celów Unii Europejskiej dotyczących stabilności gospodarczej i rozwoju na Ukrainie, a w szerszym kontekście – budowania odporności w krajach wschodniego sąsiedztwa. Poprzez udzielenie władzom wsparcia w działaniach na rzecz stworzenia stabilnych ram makroekonomicznych i realizacji ambitnego programu reform strukturalnych proponowana operacja zwiększa wartość dodaną ogólnego zaangażowania UE na Ukrainie i przyczynia się do zwiększenia skuteczności innych form pomocy finansowej UE dla Ukrainy, w tym operacji wsparcia budżetowego i dotacji dostępnych w ramach instrumentów finansowania zewnętrznego przewidzianych w aktualnych wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027. Proponowana nadzwyczajna pomoc makrofinansowa stanowi część pakietu UE, obejmującego również element dotacji w postaci dodatkowego wykorzystania 120 mln EUR w ramach Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej – „Globalny wymiar Europy” (ISWMR – „Globalny wymiar Europy”), i stanowi integralną część ogólnego międzynarodowego wsparcia dla Ukrainy. Pomoc makrofinansowa będzie nadal uzupełniać pomoc udzielaną przez innych darczyńców wielostronnych i dwustronnych.