1. Wprowadzenie

Integracja finansowa stanowi najważniejszy element jednolitego rynku oraz unii gospodarczej i walutowej, a także przynosi strefie euro i Unii ogółem istotne korzyści gospodarcze. Po regresie, który nastąpił w wyniku kryzysu finansowego, integracja finansowa w Unii Europejskiej ponownie nabrała tempa po 2011 r. Inwestorzy z UE zwiększyli wolumen posiadanych transgranicznych pakietów aktywów. W latach 2006–2015 inwestycje w ramach portfela kapitałowego i dłużnego wewnątrz UE wzrosły o 2 bln euro. Wskaźniki cenowe integracji finansowej świadczą o tym, że w tym okresie ogólna konwergencja niemal się podwoiła. W tym kontekście oraz ze względu na fakt, że stan gospodarki w UE się poprawia, ważne jest by wykorzystać obecną dynamikę i zrobić postępy, podejmując działania służące pogłębieniu integracji finansowej w UE.

Przewodniczący Komisji Jean-Claude Juncker w swoim orędziu o stanie Unii wygłoszonym w dniu 13 września 2017 r. podkreślił znaczenie unii rynków kapitałowych i mocniejszego rynku wewnętrznego. Rada Europejska i Parlament Europejski także wielokrotnie wzywały do ukończenia tworzenia unii rynków kapitałowych.

Jednolity rynek w sektorze usług finansowych przyczynia się do tworzenia nowych miejsc pracy, wzrostu i inwestycji we wszystkich państwach członkowskich UE poprzez skuteczniejsze kierowanie oszczędności ku jak najskuteczniejszym sposobom ich wykorzystania. Jeżeli rynki są faktycznie zintegrowane, oszczędzający i inwestorzy mogą zyskać wyższe zwroty, natomiast konsumenci i przedsiębiorstwa uzyskują lepsze warunki finansowania, oparte na pełniejszej i bardziej konkurencyjnej ofercie instrumentów finansowych. Integracja finansowa może w szczególności jeszcze bardziej poprawić skuteczność planu inwestycyjnego dla Europy w eliminowaniu luki inwestycyjnej w Unii Europejskiej, jednocześnie ułatwiając przejście na niskoemisyjną i zasobooszczędną gospodarkę.

Dalsza integracja finansowa ma również podstawowe znaczenie dla wzmocnienia unii gospodarczej i walutowej. Głębokie i płynne rynki zwiększają odporność na niekorzystne wstrząsy i w istotnym stopniu usprawniają podział ryzyka w ramach sektora prywatnego w różnych państwach, a jednocześnie ograniczają zapotrzebowanie na podział ryzyka w ramach sektora publicznego. W tym celu w sprawozdaniu pięciu przewodniczących dotyczącym dokończenia budowy europejskiej unii gospodarczej i walutowej oraz w niedawno opublikowanym dokumencie analitycznym Komisji dotyczącym pogłębienia unii gospodarczej i walutowej wezwano do dokończenia do 2019 r. budowy europejskiej unii finansowej – obejmującej zarówno unię bankową, jak i unię rynków kapitałowych – w celu zagwarantowania integralności euro oraz poprawy funkcjonowania strefy euro oraz Unii Europejskiej ogółem. Nowe możliwości, jakie stwarza rozwój technologiczny w sektorze finansowym (FinTech), powodują wzmocnienie wszystkich wspomnianych korzyści płynących z integracji. FinTech odgrywa ważną rolę w kształtowaniu przyszłości sektora finansowego Unii Europejskiej za sprawą ułatwienia dostępu do usług finansowych, poprawy wydajności operacyjnej oraz rozszerzenia możliwości wyboru. Wraz z rozwojem technologicznym pojawiają się kwestie dotyczące bezpieczeństwa cybernetycznego oraz bezpieczeństwa płatności, którymi należy się odpowiednio zająć.

W tym kontekście priorytetem dla Komisji przewodniczącego Junckera jest dokończenie budowy unii bankowej oraz wprowadzenie wszystkich pozostałych elementów unii rynków kapitałowych do 2019 r.

Aby to osiągnąć, Unia Europejska musi w pierwszej kolejności działać na rzecz wzmocnienia i zintegrowania ram nadzoru. Silny i coraz bardziej zintegrowany nadzór finansowy będzie odgrywał ważną rolę w zapewnianiu korzyści i stawianiu czoła wyzwaniom związanym z dalszą integracją rynków finansowych UE, rozwojem technologii finansowej oraz rolą sektora finansowego we wspieraniu zrównoważonego rozwoju gospodarczego. W przeglądzie śródokresowym unii rynków kapitałowych Komisja przedstawiła w związku z tym wnioski dotyczące wzmocnienia nadzoru jako pierwszego nowego priorytetu służącego przyspieszeniu integracji rynków. We wnioskach ustawodawczych towarzyszących niniejszemu komunikatowi określono kolejne działania, jakie Unia Europejska musi obecnie szybko podjąć, aby wzmocnić ramy nadzoru.

2. Bardziej zintegrowany nadzór służący wspieraniu unii rynków kapitałowych oraz integracji finansowej

Postęp integracji finansowej będzie wymagać bardziej zintegrowanego Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego ze względu na dwa czynniki.

-Po pierwsze łatwiej jest prowadzić działania finansowe w różnych państwach, jeżeli działania te są uregulowane i nadzorowane w sposób spójny we wszystkich państwach członkowskich. Dostawcy produktów finansowych korzystają z równych warunków działania w obrębie jednolitego rynku, a dostawcy usług mogą rozszerzać swoje oferty produktowe i czerpać korzyści z efektu skali. Użytkownicy produktów i usług finansowych – konsumenci, jak również przedsiębiorstwa – mogą korzystać z większych możliwości wyboru, nie obawiając się o ochronę konsumentów lub integralność rynku.

-Po drugie integracja finansowa – przy wszystkich płynących z niej korzyściach – zwiększa również zakres efektu domina między państwami członkowskimi w przypadku niekorzystnych zdarzeń, jak miało to miejsce podczas kryzysu finansowego. Nieodpowiedni nadzór w jednym państwie członkowskim może być zatem źródłem ryzyka dla uczestników rynku finansowego i konsumentów w pozostałych państwach członkowskich. Zachodzi ponadto ryzyko, że uczestnicy rynku będą aktywnie wykorzystywać takie różnice w nadzorze w celu zwiększenia własnych krótkoterminowych zysków.

Wraz z utworzeniem w latach 2010–2011 Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego unijne ramy nadzoru zostały w istotnym stopniu wzmocnione w reakcji na kryzys finansowy. Europejski System Nadzoru Finansowego obejmuje zarówno nadzór mikroostrożnościowy koordynowany przez trzy Europejskie Urzędy Nadzoru, jak i nadzór makroostrożnościowy koordynowany przez Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego. W listopadzie 2014 r. zaczął funkcjonować Jednolity Mechanizm Nadzorczy, który odpowiada obecnie za nadzór nad dużymi bankami i bankami o znaczeniu systemowym w państwach należących do unii bankowej. Restrukturyzację banków w ramach unii bankowej powierzono innemu nowemu organowi europejskiemu, a mianowicie Jednolitej Radzie ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji. W okresie dziesięciu lat od wybuchu najpoważniejszego w powojennej historii kryzysu finansowego poczyniono znaczne postępy. Budowa Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego nie została jednak jeszcze dokończona, a z uwagi na nowe wyzwania związane z trwającym wciąż procesem integracji zarówno w obrębie UE, jak i na skalę światową, konieczne jest dalsze jego wzmacnianie. Szczególnie decyzja Zjednoczonego Królestwa o opuszczeniu UE przemawia za bardziej zintegrowanym nadzorem w UE-27 oraz dokonaniem ponownej oceny relacji nadzorczych z państwami trzecimi w celu zapewnienia właściwego zarządzania wszystkimi rodzajami ryzyka sektora finansowego.

Sektor bankowy czerpie już korzyści ze spójnego nadzoru sprawowanego przez Jednolity Mechanizm Nadzorczy w ramach unii bankowej, w której uczestniczy 19 państw członkowskich. Zakres geograficzny nadzoru sprawowanego przez Jednolity Mechanizm Nadzorczy będzie się rozszerzał w miarę dołączania do unii bankowej nowych państw członkowskich. Ważne jest jednak, aby Jednolity Mechanizm Nadzorczy funkcjonował z zachowaniem spójnych ram nadzoru dla szerszej Unii Europejskiej. Zapewni to równe warunki działania państwom członkowskim, zarówno należącym do unii bankowej, jak i nienależącym do niej, a także pomoże w przyszłości w sprawnym wejściu do unii bankowej państw członkowskich, które obecnie do niej nie należą. Z tego względu należy podkreślić rolę, jaką w propagowaniu konwergencji praktyk nadzorczych w unijnym sektorze bankowym odgrywa Europejski Urząd Nadzoru Bankowego.

Z zastrzeżeniem kilku wyjątków unijne rynki kapitałowe są nadzorowane na szczeblu krajowym. W sprawozdaniu pięciu przewodniczących utworzenie jednolitego europejskiego organu nadzoru rynków kapitałowych uznano za cel długoterminowy, natomiast w dokumencie analitycznym dotyczącym pogłębienia unii gospodarczej i walutowej ogłoszono, iż pierwsze kroki w kierunku realizacji tego celu należy podjąć w kontekście tego przeglądu Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego. Ponieważ unia rynków kapitałowych przyniesie dalszą integrację finansową, niezwykle ważne jest wzmocnienie potencjału Europejskich Urzędów Nadzoru w celu zapewnienia spójnego nadzoru oraz spójnego egzekwowania jednolitego zbioru przepisów. Będzie to działało na korzyść prawidłowego funkcjonowania rynków kapitałowych poprzez ograniczanie przeszkód dla inwestycjach transgranicznych, uproszczenie otoczenia biznesowego oraz ograniczenie kosztów przestrzegania przepisów wynikających z rozbieżności we wdrażaniu przepisów, które to koszty są ponoszone przez przedsiębiorstwa działające w wymiarze transgranicznym. Z perspektywy inwestora spójny nadzór oraz jednolite egzekwowanie przepisów przyczynia się do wzmocnienia ochrony inwestorów oraz budowania zaufania w rynki kapitałowe.

Ponadto bezpośredni nadzór sprawowany przez Europejski Organ Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych może znacząco przyczynić się do zapewnienia spójnego nadzoru i stanowi pierwszy konkretny krok w kierunku utworzenia jednolitego europejskiego organu nadzoru rynków kapitałowych. W tym kontekście Parlament Europejski również podkreślił, że ramy prawne i nadzorcze powinny odgrywać podstawową rolę w unikaniu nadmiernego podejmowania ryzyka i niestabilności na rynkach finansowych i podkreślił, że silna unia rynków kapitałowych wymaga silnego ogólnounijnego i krajowego nadzoru.

Unijne rynki ubezpieczeń i emerytur umożliwiają obywatelom Unii łagodzenie ryzyka, planowanie emerytury oraz odkładanie oszczędności na emeryturę, jednak mają również potencjał w zakresie pobudzenia inwestycji transgranicznych w ramach unii rynków kapitałowych. Chociaż na tym etapie wydaje się, że zgodnie z wprowadzonymi niedawno ramami Wypłacalność II nadzór na szczeblu krajowym powinien pozostać w gestii Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych, należy zapewnić dalszą konwergencję praktyk nadzorczych oraz zintensyfikować działania w tym zakresie, aby rozwiązać problemy dotyczące rozbieżności w stosowaniu przepisów przez krajowe organy nadzoru.

Ponieważ UE dąży do dalszej integracji rynków finansowych, jeszcze większego znaczenia nabierze nadzór makroostrożnościowy, tj. monitorowanie ryzyka zagrażającego stabilności systemu finansowego ogółem. Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego, ze względu na szerokie grono jej członków, w tym banków centralnych państw członkowskich, organy nadzoru oraz instytucje europejskie, musi w przyszłości odgrywać jeszcze bardziej zdecydowaną rolę, w czym pomoże udoskonalona struktura zarządzania służąca zapewnieniu sprawniejszych procedur.

Co istotne, działania na rzecz wzmocnienia ram nadzoru muszą mieć zastosowanie do rynków finansowych we wszystkich państwach członkowskich, tak aby wszystkie państwa członkowskie mogły czerpać korzyści z bardziej zintegrowanych rynków finansowych przy jednoczesnym utrzymaniu równych warunków działania w całej Unii Europejskiej.