[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 5.12.2007

SEK(2007) 1599

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Dokument towarzyszący wnioskowi dotyczącemu WNIOSKU DOTYCZĄCEGO DYREKTYWY PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa STRESZCZENIE OCENY WPŁYWU

{KOM(2007) 766 wersja ostateczna}{SEK(2007) 1598}

STRESZCZENIE

1. WPROWADZENIE

Kwestie dotyczące obronności i bezpieczeństwa były przez ponad 40 lat wykluczone z zakresu integracji europejskiej. W rezultacie rynki obronne nie stały się faktycznie częścią jednolitego rynku, lecz zostały podzielone według granic krajowych.

Od czasu zakończenia „zimnej wojny” podział ten stawał się coraz bardziej problematyczny. Z jednej strony surowe ograniczenia budżetowe, a z drugiej rosnące koszty wyposażenia wojskowego sprawiły, że krajowe rynki obronne w Europie okazują się często zbyt małe, aby produkować i dostarczać wysokiej jakości wyposażenie po rozsądnych cenach. Daleko idące reformy stały się niezbędne, jeżeli Europa myśli o utrzymaniu rentownego przemysłu obronnego i odpowiednim wyposażeniu swoich sił zbrojnych.

W tym kontekście szczególnie ważne jest utworzenie europejskiego rynku wyposażenia obronnego ( ang. EDEM – European Defence Equipment Market ). W tym celu, w swoim komunikacie „W kierunku europejskiej polityki wyposażenia obronnego” z marca 2003 r., Komisja przedstawiła propozycje działań w obszarach związanych z przemysłem i rynkiem obronnym, w szczególności w dziedzinie zamówień obronnych.

2. KWESTIE PROCEDURALNE I KONSULTACJE

Komisja zorganizowała następnie warsztaty z udziałem przedstawicieli rządów i branży przemysłowej, aby poznać ich oczekiwania w stosunku do możliwych działań Wspólnoty w tej dziedzinie. Przygotowało to grunt pod przyjęcie we wrześniu 2004 r. zielonej księgi na temat zamówień w dziedzinie obrony.

Konsultacje w sprawie zielonej księgi potwierdziły, że ramy prawne dla zamówień obronnych w Europie są niewystarczające:

1. Utrzymują się niejasności dotyczące stosowania art. 296 Traktatu WE, który pozwala państwom członkowskim odstępować od przepisów wspólnotowych w przypadku, gdy jest to konieczne dla ochrony podstawowych interesów ich bezpieczeństwa.

2. Dyrektywę w sprawie zamówień publicznych, nawet w jej zmienionej wersji (2004/18/WE), uważa się powszechnie za nieprzystającą do wielu zamówień obronnych.

W celu zaradzenia tym problemom Komisja ogłosiła w grudniu 2005 r. dwie inicjatywy: przyjęcie „komunikatu wyjaśniającego w sprawie zastosowania artykułu 296 Traktatu WE w zakresie zamówień publicznych w dziedzinie obronności”; oraz przygotowanie ewentualnej dyrektywy w sprawie zamówień obronnych.

Komunikat wyjaśniający, który zawiera wytyczne dla instytucji zamawiających w kwestii oceny możliwości wyłączania zamówień obronnych, został przyjęty w grudniu 2006 r. Równocześnie Komisja kontynuowała prace przygotowawcze nad ewentualną dyrektywą w sprawie zamówień obronnych. Zainteresowane podmioty zostały ściśle włączone w te prace poprzez Komitet Doradczy ds. Zamówień Publicznych, Europejską Agencję Obrony (EAO) oraz spotkania dwustronne. W ramach oceny skutków konsultowano się ponadto z rządami i przedstawicielami branży przemysłowej.

Niniejszy dokument odnosi się zarówno do zamówień obronnych (broń, amunicja i materiały wojenne dla sił zbrojnych), jak i newralgicznych zamówień dotyczących bezpieczeństwa (wyposażenie o cechach podobnych do wyposażenia wojskowego zamawiane dla niewojskowych sił bezpieczeństwa). Ten ostatni rodzaj wyposażenia pojawił się na późniejszym etapie dyskusji na wniosek państw członkowskich. Głównym argumentem za poszerzeniem debaty była ewolucja środowiska strategicznego, w którym nastąpiło zatarcie granic między bezpieczeństwem zewnętrznym a wewnętrznym oraz wojskowym a niewojskowym. Niemniej jednak uwaga Komisji skupia się nadal na kwestiach dotyczących obronności. W odniesieniu do bezpieczeństwa niewojskowego pytanie dotyczy „jedynie” tego, czy akty prawa wspólnotowego odnoszące się do obronności powinny mieć również zastosowanie do niektórych szczególnie newralgicznych zamówień.

3. OPIS PROBLEMU

Wiele państw członkowskich stosuje w szerokim zakresie art. 296 ust. 1 lit. b) Traktatu WE w celu wyłączenia zamówień na wyposażenie obronne z zastosowania przepisów wspólnotowych. Ten sam problem, choć w mniejszym stopniu, dotyczy zamówień newralgicznych dla bezpieczeństwa, w przypadku których państwa członkowskie stosują art. 296 ust. 1 lit. a) TWE albo art. 14 dyrektywy w sprawie zamówień publicznych w celu obejścia przepisów WE. Praktyka ta jest sprzeczna z orzecznictwem Trybunału, które stanowi, że tego typu zwolnienia powinny być ograniczone do przypadków wyjątkowych.

Przyczyna problemu leży w braku przepisów wspólnotowych odpowiadających szczególnym cechom zamówień obronnych oraz zamówień newralgicznych dla bezpieczeństwa, w szczególności ich złożoności (co wymaga elastyczności) oraz specjalnych wymogów w zakresie bezpieczeństwa dostaw i informacji. Ponieważ obowiązujące przepisy wspólnotowe zostały opracowane z myślą o zamówieniach niewojskowych i zamówieniach niemających charakteru newralgicznego, nie uwzględniają one tych aspektów w sposób wystarczający.

W rezultacie większość wyposażenia obronnego i newralgicznego dla bezpieczeństwa zamawia się w oparciu o przepisy krajowe, które różnią się miedzy sobą, jeśli chodzi o kwestie publikacji, procedur przetargowych, kryteriów kwalifikacji i udzielania zamówień, offsetu, itd. Ta mozaika regulacyjna jest główną przeszkodą na drodze do europejskiego rynku wyposażenia obronnego i stanowi furtkę do nieprzestrzegania zasad Traktatu. Brak przejrzystości oraz dyskryminacja dostawców z innych państw członkowskich prowadzi do braku otwartości rynków obronnych, co ma negatywne skutki dla wszystkich zainteresowanych podmiotów.

W przypadku newralgicznego obszaru bezpieczeństwa jest to mniej widoczne niż w przypadku obronności, głównie dlatego, że bezpieczeństwo niewojskowe jest bardziej różnorodne i dotyczy wielu różnych klientów, użytkowników oraz budżetów na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym. Jednakże problem ten (powszechność wyłączenia z podlegania przepisom wspólnotowym), jego przyczyna (szczególne cechy zamówień, do których nie są przystosowane te przepisy) oraz jego konsekwencje (brak otwartości) są jednakowe zarówno w odniesieniu do zamówień obronnych, jak i newralgicznych zamówień dotyczących bezpieczeństwa.

Szczególny problem stanowi zatem rozdźwięk między Traktatem i orzecznictwem ETS z jednej strony, a praktyką zamówień publicznych w państwach członkowskich z drugiej. Komisja, jako strażnik Traktatu, ma obowiązek działać na rzecz rozwiązania tego problemu.

4. CELE

Celem ogólnym Komisji jest ustanowienie otwartego i konkurencyjnego europejskiego rynku wyposażenia obronnego. W idealnym przypadku rynek taki pozwalałby dostawcom, mającym siedzibę w jednym państwie członkowskim, świadczyć usługi bez ograniczeń klientom z sektora publicznego we wszystkich państwach członkowskich. W zakresie zamówień publicznych wymaga to prawidłowo funkcjonujących ram regulacyjnych na poziomie UE w odniesieniu do udzielania zamówień w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa.

Celem operacyjnym Komisji jest ograniczenie do sytuacji wyjątkowych korzystania ze zwolnień przewidzianych w art. 296 TWE oraz w art. 14 dyrektywy w sprawie zamówień publicznych, zgodnie z orzecznictwem ETS. Większość zamówień w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności, w tym zamówienia na broń, amunicję i materiały wojenne, powinno być zatem udzielanych w oparciu o przepisy prawa wspólnotowego w celu wzmocnienia równego traktowania, przejrzystości i niedyskryminacji. Jednocześnie należy zapewnić ochronę interesów bezpieczeństwa państw członkowskich.

5. WARIANTY DZIAłAń

Istnieją trzy możliwości osiągnięcia tego celu: niepodejmowanie żadnych działań, zaproponowanie środka o charakterze pozalegislacyjnym albo zaproponowanie środka legislacyjnego.

W przypadku braku dalszych działań jedynymi instrumentami polityki w dziedzinie zamówień obronnych pozostaną obecna dyrektywa w sprawie zamówień publicznych , kodeks postępowania administrowany przez EAO oraz komunikat wyjaśniający w sprawie zastosowania artykułu 296 TWE .

Środki o charakterze pozalegislacyjnym mogłyby obejmować komunikat wyjaśniający zastosowanie art. 14 dyrektywy dotyczącej zamówień publicznych w dziedzinie bezpieczeństwa , bardziej aktywną politykę w kwestii naruszeń przepisów oraz szkolenia dla krajowych instytucji zamawiających i pracowników Komisji w zakresie oceny ewentualnych zwolnień.

Możliwe środki legislacyjne obejmują rozporządzenie , dyrektywę sektorową mającą zastosowanie do wszystkich zamówień udzielanych przez instytucje zamawiające prowadzące działalność w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa, oraz dyrektywę wprowadzającą do prawa WE nowe zasady, dopasowane do specyfiki zamówień obronnych oraz zamówień newralgicznych dla bezpieczeństwa, poprzez zmianę dyrektywy dotyczącej zamówień publicznych lub w drodze odrębnej dyrektywy .

Opcje odrzucone oraz opcje pozostawione do dalszej analizy

Środki o charakterze pozalegislacyjnym są użyteczne, lecz jest mało prawdopodobne, aby wystarczyły same do ograniczenia stosowania zwolnień. Można to osiągnąć jedynie w przypadku, gdy prawo UE w zakresie zamówień publicznych zawierać będzie przepisy uwzględniające specyfikę zamówień obronnych oraz zamówień newralgicznych dla bezpieczeństwa. Ponieważ takie przepisy nie istnieją w chwili obecnej, należy je wprowadzić za pomocą środka legislacyjnego.

Do dalszej analizy pozostawiono więc dwie opcje:

1. Niepodejmowanie działań;

2. Zastosowanie środka legislacyjnego w celu wprowadzenia do prawa WE nowych przepisów dopasowanych do specyfiki zamówień obronnych oraz zamówień newralgicznych dla bezpieczeństwa. Wydaje się, że do tego celu lepiej niż rozporządzenie nadaje się dyrektywa ze względu na jej większą elastyczność.

W przypadku wariantu 2 mamy do czynienia z dalszymi podwariantami na trzech poziomach:

- Rodzaj instrumentu prawnego. Dyrektywa sektorowa została odrzucona jako niezgodna z zasadą lepszego stanowienia prawa. Pozostałe warianty to zatem zmiana dyrektywy oraz odrębna dyrektywa .

- Zakres zastosowania. Zakres zastosowania można określić za pomocą wykazu lub ogólnej definicji; mógłby on wyłączać jednoznacznie niektóre zamówienia lub zawierać po prostu odniesienie do zwolnień, które dopuszcza Traktat; mógłby on także zawierać nowe progi lub zachować progi określone w obowiązującej dyrektywie w sprawie zamówień publicznych.

- Treść. Istnieją różne możliwości w odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw, bezpieczeństwa informacji, offsetu i procedur udzielania zamówień.

6. OCENA SKUTKÓW

Wybór wariantów

Wariant 1. Bez podejmowania dalszych działań na poziomie UE zamówienia obronne oraz zamówienia newralgiczne dla bezpieczeństwa będą nadal powszechnie zwalniane ze stosowania przepisów prawa wspólnotowego. Komunikat wyjaśniający może ograniczyć stosowanie art. 296 TWE w przypadku zamówień na wyposażenie niewojskowe, ale będzie miał zapewne znikomy wpływ na zamówienia dotyczące wyposażenia wojskowego oraz prawdopodobnie w ogóle nie wpłynie na zamówienia dotyczące wyposażenia newralgicznego dla bezpieczeństwa. Kodeks postępowania EAO może w najlepszym przypadku ograniczyć negatywne skutki zwolnień przewidzianych w art. 296 TWE, ale nie ich nadużywanie. W rezultacie rynek wyposażenia wojskowego oraz wyposażenia newralgicznego dla bezpieczeństwa nie zyskałby pod względem większej przejrzystość i otwartości. Nadal odczuwane byłyby negatywne skutki w zakresie kosztów, efektywności i konkurencyjności.

Wariant 2. Przed przeprowadzeniem oceny skutków ewentualnej dyrektywy należy podjąć decyzje co do jej kluczowych cech.

(a) Odrębna dyrektywa czy zmiana dyrektywy

Wybór instrumentu jest głównie kwestią techniki legislacyjnej i został dokonany w oparciu o cztery kryteria: poprawę dorobku prawnego Wspólnoty, zgodność z zasadami lepszego stanowienia prawa, pewność prawną oraz czytelność zasad.

Odrębna dyrektywa byłaby instrumentem bardziej czytelnym, przejrzystym, przyjaznym dla użytkownika, a tym samym łatwiejszym do stosowania przez instytucje zamawiające. Ponadto ułatwiłaby ona zachowanie dorobku prawnego Wspólnoty (tzn. przepisów obecnej dyrektywy w sprawie zamówień publicznych) oraz zapewniłaby większą elastyczność, jeśli chodzi o opracowanie przepisów dostosowanych do potrzeb. I wreszcie, co jest również istotne, zdecydowana większość państw członkowskich opowiada się za przyjęciem odrębnej dyrektywy.

(b) Zakres zastosowania

Zakres zastosowania należy wyznaczyć z uwzględnieniem głównego celu, tzn. ograniczenia korzystania ze zwolnień do sytuacji wyjątkowych. W rezultacie potencjalny zakres zastosowania nowych zasad powinien być możliwie najszerszy. Jednocześnie przestrzegać należy wynikających z Traktatu praw państw członkowskich do niestosowania przepisów wspólnotowych z istotnych względów bezpieczeństwa. W oparciu o powyższe kryteria najlepszymi wariantami są:

- określenie zakresu zastosowania raczej za pomocą definicji ogólnej niż wykazu;

- ograniczenie liczby wyłączeń jednoznacznie określonych i zawarcie raczej odniesienia do odstępstw wymienionych w Traktacie;

- zachowanie obecnych progów obowiązujących na poziomie WE.

(c) Treść

- Nowe przepisy muszą mieć na celu wdrożenie na rynkach obronnych zasad dotyczących jednolitego rynku. Z drugiej strony muszą one również oferować wystarczające zabezpieczenia i elastyczność, aby zapewnić ochronę interesów państw członkowskich w zakresie bezpieczeństwa. W oparciu o te kryteria najlepszymi wariantami są:

- w odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw – zezwolenie instytucjom zamawiającym na (1) żądanie od dostawców dowodów potwierdzających możliwość wypełnienia obowiązków dotyczących wywozu, transferu i tranzytu; (2) stosowanie bezpieczeństwa dostaw jako kryterium kwalifikacji przy ocenie zdolności technicznych dostawców, jak również żądanie od dostawców zobowiązania do wypełnienia w przyszłości obowiązków związanych z bezpieczeństwem dostaw.

- w odniesieniu do bezpieczeństwa informacji – zezwolenie instytucjom zamawiającym na (1) nieujawnianie informacji poufnych w trakcie procedury przetargowej; (2) stosowanie kryterium zdolności do zapewnienia bezpieczeństwa informacji jako kryterium kwalifikacji przy ocenie zdolności technicznych dostawców.

- w odniesieniu do offsetu – pominięcie tego rozwiązania. Zastosowanie offsetu stoi w otwartej sprzeczności z Traktatem, ponieważ ze względu na swój charakter wiąże się on zazwyczaj z dyskryminacją. W rezultacie przepisy wspólnotowe w zakresie zamówień publicznych nie mogą ani dopuszczać ani regulować offsetu. Z drugiej strony zakazanie offsetu wprost w dyrektywie mogłoby stworzyć wrażenie, że jest on automatycznie dopuszczalny w przypadku zamówień obronnych wyłączonych na mocy art. 296 TWE. Nie jest to jednak prawdą. Wskazane wydaje się zatem pozostawienie państwom członkowskim możliwości stosowania wymagań offsetowych zgodnych z prawem UE.

- Dopuszczenie procedury negocjacyjnej z uprzednim ogłoszeniem jako procedury podstawowej, ale ograniczenie jej zastosowania do ściśle niezbędnych przypadków.

Skutki wynikające z wybranych wariantów

- Skutki prawne . Dyrektywa powinna istotnie poprawić niejednolite obecnie ramy regulacyjne w zakresie zamówień obronnych. Poprawiłaby ona również znacząco przejrzystość przepisów. Zamawiający byliby w stanie ocenić, które przepisy mają zastosowanie, i w razie potrzeby uzasadnić swoją decyzję. Zwiększyłoby to pewność prawną dla wszystkich stron.

- Koszty administracyjne . Ewentualne skutki negatywne byłyby niewielkie zarówno w przypadku sektora obronnego, jak i zamawiających. W średnim i długim okresie większa przejrzystość pozwoliłaby z pewnością obniżyć koszty administracyjne przedsiębiorstw, w szczególności w przypadku MŚP.

- Skutki gospodarcze . Zależą one istotnie od akceptacji dyrektywy przez zamawiających. Poziom tej akceptacji zmieniałby się z pewnością z upływem czasu. Początkowo dyrektywa wpłynęłaby głównie na zamówienia realizowane „od ręki” oraz zamówienia na wyposażenie mniej zaawansowane technicznie. Większa otwartość rynków powinna poprawić szanse przedsiębiorstw na zdobycie zamówień transgranicznych, pozwalając tym samym najbardziej konkurencyjnym przedsiębiorstwom europejskim na uzyskanie korzyści skali. Zmniejszenie kosztów jednostkowych sprawi, że ich produkty staną się wówczas bardziej konkurencyjne na rynku światowym. Z drugiej strony instytucje zamawiające uzyskają lepszy stosunek jakości do ceny.

- Aspekty międzynarodowe . Wprowadzenie przepisów wspólnotowych dotyczących zamówień publicznych w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa newralgicznego nie zmieniłoby sytuacji w zakresie handlu bronią z krajami trzecimi. Byłby on nadal objęty zasadami WTO, a konkretnie Porozumienia w sprawie zamówień rządowych (GPA). Zamawiający mogliby nadal zapraszać do składania ofert wyłącznie przedsiębiorstwa z UE lub również spoza UE.

7. MONITOROWANIE I OCENA

Komisja będzie w dalszym ciągu obliczać w ujęciu rocznym główne wskaźniki ekonomiczne pozwalające na ocenę stopnia przejrzystości i konkurencji na rynkach obronnych. Będzie ona również kontynuować dialog polityczny z państwami członkowskimi. Pierwsza ocena skutków dyrektywy w zakresie kosztów administracyjnych powinna mieć miejsce po upływie pięciu lat od jej przyjęcia. Analiza skutków ekonomicznych powinna zostać przeprowadzona dopiero w dłuższej perspektywie.

8. WNIOSEK

Wprowadzenie do prawa UE dotyczącego zamówień publicznych przepisów dostosowanych do specyfiki zamówień obronnych oraz zamówień newralgicznych dla bezpieczeństwa wydaje się niezbędne, aby zgodnie z orzecznictwem ETS ograniczyć do sytuacji wyjątkowych korzystanie z wyłączeń przewidzianych w art. 296 TWE oraz art. 14 dyrektywy w sprawie zamówień publicznych. Instrumentem prawnym, który wydaje się najlepiej odpowiadać temu celowi, jest odrębna dyrektywa.

Przyjęcie dyrektywy w sprawie zamówień obronnych i newralgicznych dla bezpieczeństwa jest logicznym następstwem komunikatu wyjaśniającego z grudnia 2006 r., w którym przedstawiono warunki zastosowania art. 296 TWE w dziedzinie zamówień obronnych. Stanowi ona jednocześnie naturalne uzupełnienie kodeksu postępowania EAO, który ma na celu zwiększenie przejrzystości w przypadku zamówień obronnych spełniających kryteria zastosowania art. 296 TWE.

Biorąc pod uwagę wielość czynników kształtujących rynki obronne, trudno jest wyrazić w liczbach spodziewane skutki ekonomiczne takiej dyrektywy. Zasadniczo posiada ona jednak potencjał pozwalający na zmianę istniejącego stanu rzeczy. Objęcie wspólnym rynkiem broni, amunicji i materiałów wojennych, jak również wyposażenia newralgicznego dla bezpieczeństwa, jest samo w sobie silnym sygnałem politycznym, świadczącym o gotowości UE do zbudowania europejskiego rynku wyposażenia obronnego. Poprzez koordynację krajowych procedur dyrektywa dokona uproszczenia obecnej mozaiki regulacyjnej. Ułatwi ona państwom członkowskim stosowanie przepisów WE, ale także utrudni im uzasadnienie przypadków ewentualnych zwolnień. To z kolei zmniejszy ich liczbę, a tym samym zwiększy przejrzystość, niedyskryminację i otwartość ryków obronnych w UE.

Aby uczynić nowe przepisy jak najbardziej skutecznymi, Komisja powinna zaplanować szereg środków towarzyszących. Specjalne kursy szkoleniowe dla pracowników Komisji oraz przyznanie dodatkowych funduszy na aktywne monitorowanie rynków obronnych i bezpieczeństwa wydają się szczególnie ważne. Komisja powinna również rozwijać istniejące inicjatywy w powiązanych obszarach, a mianowicie w zakresie bezpieczeństwa dostaw i normalizacji, oraz planować nowe działania, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa informacji i offsetu.

Opracowanie przepisów wspólnotowych dotyczących zamówień na wyposażenie obronne i newralgiczne jest jedynie pierwszym, chociaż istotnym, krokiem na drodze do utworzenia europejskiego rynku wyposażenia obronnego (i wyposażenia dotyczącego bezpieczeństwa).