Jeżeli chodzi o alternatywne sposoby przekazywania i doręczania dokumentów, które otwierają bezpośrednie drogi doręczania dokumentów na terytorium innych państw członkowskich, w ocenie stwierdzono, że wprawdzie wszystkie one zapewniają sprawniejsze rozwiązania wspierające transgraniczne postępowania sądowe, jednak mogą one zostać usprawnione: doręczanie drogą pocztową (art. 14) określone w rozporządzeniu jest popularnym, szybkim i stosunkowo niedrogim sposobem doręczenia dokumentu do adresata, jednak nie jest bardzo wiarygodne i charakteryzuje się wysokim odsetkiem niepowodzenia. Tak zwane doręczanie bezpośrednie określone w art. 15 rozporządzenia stanowi wiarygodne rozwiązanie, jednak dostęp do niego jest ograniczony. W tych kwestiach we wniosku zawarto ukierunkowane propozycje poprawy skuteczności istniejących metod. Ponadto w rozporządzeniu uzupełniono wykaz alternatywnych sposobów transgranicznego przekazywania i doręczania dokumentów o metodę doręczania drogą elektroniczną, co wprowadza wirtualny odpowiednik zawartego w rozporządzeniu przepisu dotyczącego doręczania drogą pocztową.

Jeżeli chodzi o tradycyjny kanał przekazywania dokumentów do innych państw członkowskich na potrzeby doręczenia w tym państwie – przekazanie za pośrednictwem tak zwanych jednostek przekazujących i przyjmujących – ocena wykazała, że w tym kanale są pewne niedociągnięcia: funkcjonuje on nadal wolniej i mniej skutecznie niż zakładano. Nowe struktury wprowadzone z pomocą nowego narzędzie UE w 2000 r. przyniosły wprawdzie widoczną poprawę pod kątem czasu niezbędnego do zakończenia wniosku – w porównaniu do nakładu pracy w ramach wcześniejszych konwencji haskich, jednak terminy proponowane w rozporządzeniu są regularnie przekraczane. Szczególnie istotny jest fakt, że nie wykorzystuje się pełnego potencjału najnowszych technologii. Język rozporządzenia został sformułowany w sposób „neutralny pod względem technologii”, jednak w praktyce nowoczesne kanały komunikacji nie są stosowane. Dzieje się tak po części ze względu na stare przyzwyczajenia, po części ze względu na przeszkody prawne, a po części ze względu na brak interoperacyjności krajowych systemów informatycznych. W ocenie skutków stwierdzono, że z pomocą niewielkich inwestycji można by osiągnąć tutaj znaczącą poprawę, opierając się na wynikach i normach prawnych UE, które już istnieją.

Wyniki sprawozdania z oceny REFIT wykorzystano w ocenie skutków dołączonej do niniejszego wniosku – posłużyły one do określenia problemu. Najważniejsze wnioski przedstawiono poniżej.

Sprawna współpraca między sądami jest również niezbędna do prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego. W 2018 r. około 3,4 mln postępowań sądowych w sprawach cywilnych i handlowych w UE ma skutki transgraniczne. W większości tych przypadków (zwłaszcza w tych przypadkach, w których co najmniej jedna ze stron przebywa w innym państwie członkowskim niż to, w którym ma miejsce postępowanie), sądy często stosują rozporządzenie w sprawie doręczania dokumentów kilkakrotnie w ciągu postępowania. Dzieje się tak, ponieważ dokumenty uzupełniające często muszą być doręczane formalnie (jak na przykład orzeczenie kończące postępowanie w sprawie), w uzupełnieniu pisma wszczynającego postępowanie. Ponadto zastosowanie rozporządzenia w sprawie doręczania dokumentów nie jest ograniczone do postępowań przed sądami cywilnymi, ponieważ jego zakres obejmuje również dokumenty pozasądowe, których doręczanie może być konieczne z związku z różnymi postępowaniami pozasądowymi (np. w sprawach spadkowych przed notariuszem, w sprawach prawa rodzinnego przed organem publicznym) lub nawet bez związku z jakimkolwiek postępowaniem sądowym.

Prawodawstwo dotyczące współpracy sądowej ma realny wpływ na codzienne życie obywateli UE, zarówno osób prywatnych, jak i podmiotów gospodarczych. Jest stosowane w postępowaniach sądowych mających skutki transgraniczne, gdy prawidłowe funkcjonowanie współpracy sądowej jest niezbędne do zapewnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości i do rzetelnego procesu sądowego (np. niedokonanie należytego doręczenia dokumentu wszczynającego postępowanie jest najczęściej wykorzystywanym uzasadnieniem odmowy uznania i wykonania orzeczeń). Skuteczność ram międzynarodowej pomocy prawnej ma bezpośredni wpływ na postrzeganie stanu sądownictwa i praworządności w państwach członkowskich przez obywateli uczestniczących w takich sporach transgranicznych.

Oprócz opisanych wcześniej działań Komisja przeprowadziła szeroko zakrojone konsultacje z zainteresowanymi stronami. Konsultacje publiczne prowadzone od dnia 8 grudnia 2017 r. do dnia 2 marca 2018 r. dotyczyły zarówno rozporządzenia (WE) nr 1393/2007, jak i rozporządzenia (WE) nr 1206/2001. Otrzymano w sumie 131 odpowiedzi (największą liczbę z Polski, a w dalszej kolejności – z Niemiec, Węgier i Grecji). Europejska Sieć Sądowa poświęciła dwa swoje spotkania na przedyskutowanie praktycznych problemów i potencjalnych ulepszeń rozporządzenia w sprawie doręczania dokumentów i rozporządzenia w sprawie przeprowadzania dowodów. W dniu 4 maja 2018 r. przeprowadzono spotkanie z ekspertami rządowymi państw członkowskich. W dniu 16 kwietnia 2018 r. zorganizowano warsztaty dla wybranych zainteresowanych stron, które są szczególnie zainteresowane problematyką transgranicznych postępowań sądowych. Wyniki tej oceny były generalnie pozytywne.

W rozporządzeniu ustanawia się wspólny zbiór procedur dla wszystkich państw członkowskich, co jest niezbędne do zagwarantowania skutecznego doręczania dokumentów w postępowaniach transgranicznych. Tym samym rozporządzenie przyczynia się do zagwarantowania pewności prawa w kontekście procedur, jako że wszystkie państwa członkowskie podejmują te same kroki, są zobowiązane tymi samym terminami oraz stosują te same formularze. Rozporządzenie umożliwia również zgromadzenie wszystkich informacji dostępnych w państwach członkowskich i udostępnienie w sposób scentralizowany w portalu „e-Sprawiedliwość”. Pomogło to w koordynacji między państwami członkowskimi. Ogólnie rzecz biorąc, rozporządzenie znacznie przyczyniło się do przyspieszenia postępowań transgranicznych i do osiągnięcia znaczących efektów pod względem skuteczności i efektywności.

Wniosek jest zgodny z zasadą proporcjonalności, ponieważ jest ściśle ograniczony do działań niezbędnych do osiągnięcia założonych celów. Nie koliduje on z poszczególnymi systemami krajowymi w zakresie doręczania dokumentów w ramach różnych systemów prawnych. Rozporządzenie jest wprawdzie określane jako rozporządzenie „w sprawie doręczania dokumentów”, jednak w rzeczywistości podstawowym celem jego przepisów jest ustanowienie jednolitych dróg przekazywania dokumentów z jednego państwa członkowskiego do innego na potrzeby doręczania dokumentów w takim innym państwie członkowskim.

Podstawę prawną stanowi art. 81 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (współpraca sądowa w sprawach cywilnych mających skutki transgraniczne). Na podstawie ustępu 2 lit. b) i d) tego artykułu UE zyskuje prawo do przyjmowania środków ukierunkowanych na zapewnienie transgranicznego doręczania dokumentów sądowych i pozasądowych, zwłaszcza gdy są one niezbędne do należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego.

Po pierwsze, we wniosku promuje się elektroniczne doręczanie dokumentów, obowiązujące na podstawie rozporządzenia, przyczyniając się tym samym do umacniania podstawowego prawa do skutecznego środka prawnego (art. 47 karty: prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu). W ten sposób uznaje się różnorodność potrzeb i skutecznych sposobów doręczania: stronom pozostawiono by swobodę w zaakceptowaniu możliwości stosowania elektronicznej korespondencji w postępowaniach transgranicznych. Oczekuje się, że ta uzupełniająca metoda doręczania, wraz z proponowanym rozwiązaniem polegającym na domyślnym stosowaniu „zasady cyfrowej”, zwiększy dostęp do wymiaru sprawiedliwości pomoże w przyspieszeniu postępowań. Ponadto ograniczy ona koszty doręczania, a także prawdopodobieństwo, że dokumenty w ogóle nie zostaną doręczone w przypadku zastosowania nieskutecznej metody doręczenia.

We wniosku ustanawia się ramy współpracy sądowej dostosowane do strategii jednolitego rynku cyfrowego. Pomoże on w zwiększeniu tempa i skuteczności postępowań transgranicznych, ograniczając czas poświęcany na przesyłanie dokumentów między jednostkami oraz poprzez ograniczenie zakresu, w jakim zainteresowani polegają na dokumentach papierowych. Zapewniłby on bezpieczną komunikację elektroniczną i wymianę dokumentów między użytkownikami zdecentralizowanego systemu informatycznego i pozwoliłby na automatyczne rejestrowanie wszystkich etapów procedury. Dysponowałby on również zabezpieczeniami, dzięki którym z systemu mogliby korzystać jedynie uprawnieni użytkownicy o zweryfikowanej tożsamości.

W scenariuszu odniesienia rozporządzenie nie zdołało w pełni osiągnąć celu polegającego na zwiększeniu dostępu do wymiaru sprawiedliwości, a tym samym ochronie praw stron. Można by oczekiwać, że w ramach pakietu i dzięki wprowadzeniu zmian do przepisów rozporządzenia dotyczących wymogu przekazywania, w każdym wypadku, informacji o prawie do odmowy za pośrednictwem standardowego formularza zawartego w załączniku II, przedłużeniu terminu na wykonanie prawa do odmowy oraz uściśleniu roli sądu pochodzenia w przeprowadzaniu oceny odmowy, wzrosłaby przewidywalność postępowania (art. 8 rozporządzenia). Ponadto do ograniczenia niepewności prawnej przyczynia się wariant powiązany z analizą należytej staranności, którą sądy powinny przeprowadzić przed wydaniem wyroku zaocznego w myśl art. 19 rozporządzenia.

Po drugie, wniosek miałby również pozytywny wpływ na zasadę niedyskryminacji (art. 18 TFUE). Przyczyniłoby się do równego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jako że państwa członkowskie będą zobowiązane do zapewnienia obcokrajowcom skutecznego dostępu do narzędzi dostępnych na ich terytorium na potrzeby ustalania adresu. Gwarantowałoby to faktyczne doręczenie dokumentu do adresata. Ponadto, pakiet obejmowałby standardowe zasady prawne dotyczące możliwości stosowania metod fikcyjnych i alternatywnych pochodzących z przepisów krajowych, nie zaś z rozporządzenia, w sytuacji gdy adresat ma miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim. Celem tych zasad jest wyeliminowanie występujących obecnie w scenariuszu odniesienia niejasności oraz rozdrobnienia w kontekście praw stron w państwach członkowskich. I wreszcie, w pakiecie określone zostałyby jednolite terminy pozwalające na uchylanie wyroków zaocznych. Przepisy te przyczyniłyby się do zapewnienia równej ochrony praw procesowych, niezależnie od państwa członkowskiego.

Po trzecie, oczekuje się, że proponowane zmiany na rzecz stosowania komunikacji elektronicznej będą mieć wpływ na ochronę danych osobowych (art. 8 karty). Państwa członkowskie same określałyby i kontrolowałyby techniczne wdrożenie infrastruktury elektronicznej oraz jej funkcjonowanie, mimo tego, że infrastruktura jest częściowo rozbudowana i sfinansowana na szczeblu UE. Infrastruktura powinna opierać się na zdecentralizowanej architekturze. Wymogi w zakresie ochrony danych miałyby zatem zastosowanie – w odniesieniu do różnych procedur – wyłącznie na szczeblu krajowym.

W kontekście proponowanego pakietu środków dotyczących polityki dużą rolę odgrywają następujące czynniki zewnętrzne dotyczące ochrony danych osobowych:

–ogólne rozporządzenie o ochronie danych, stosowane od maja 2018 r., które powinno podnosić świadomość i zachęcać do działań zapewniających bezpieczeństwo i integralność baz danych oraz szybkie reagowanie na naruszenia prywatności w sądownictwie; oraz

–utrzymujące się zagrożenia dla cyberbezpieczeństwa w sektorze publicznym. Spodziewane jest wzmożenie prób ataków na publiczną infrastrukturę informatyczną, co będzie miało wpływ na sądownictwo w państwach członkowskich; skutki tych ataków mogą być tym poważniejsze, że stale rośnie stopień wzajemnych powiązań systemów informatycznych (na szczeblu krajowym i unijnym).

Plany wdrożenia i monitorowanie, ocena i sprawozdania

Zgodnie z pkt 22 i 23 porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., w którym te trzy instytucje potwierdziły, że ewaluacja obowiązującego prawodawstwa i polityk powinna służyć jako podstawa dla oceny skutków różnych opcji dalszego działania, rozporządzenie zostanie poddane ocenie, a Komisja przedłoży Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu sprawozdanie najpóźniej w ciągu pięciu lat od dnia rozpoczęcia jego stosowania. Ewaluacja będzie zawierać ocenę rzeczywistych skutków rozporządzenia bazującą na wskaźnikach i szczegółową analizę, w jakim stopniu rozporządzenie można uznać za odpowiednie, skuteczne, efektywne, zapewniające wystarczającą wartość dodaną UE i spójne z innymi obszarami polityki unijnej. Wykorzystane w niej zostaną wnioski z dotychczasowych doświadczeń, aby zidentyfikować ewentualne luki i problemy lub możliwości osiągnięcia jeszcze lepszych skutków rozporządzenia. Państwa członkowskie będą przekazywać Komisji informacje niezbędne do przygotowania sprawozdania.

4.WPŁYW NA BUDŻET

Wniosek nie będzie miał negatywnego wpływu na budżet UE. Wniosek nie będzie pociągać za sobą znacznych kosztów dla administracji krajowych – przyniesie oszczędności. Oczekuje się, że krajowe organy publiczne odniosą korzyści w postaci niższych kosztów usług pocztowych, oszczędności czasu dzięki usprawnionym postępowaniom sądowym oraz zmniejszonym obciążeniom administracyjnym i kosztom pracy.

Największe koszty, jakie poniosą państwa członkowskie, będą związane z wdrażaniem komunikacji elektronicznej jako obowiązkowej dla jednostek przekazujących i przyjmujących. Jednak w ocenie skutków załączonej do niniejszego wniosku wykazano, że bezpośrednie korzyści, jakich oczekuje się w wyniku przejścia z komunikacji papierowej na komunikację cyfrową, będą znacznie przewyższać poniesione koszty.

Możliwości finansowania ze środków UE w ramach obecnych programów finansowych oferują głównie program „Wymiar sprawiedliwości” i instrument „Łącząc Europę”. Program „Wymiar sprawiedliwości” (jego budżet na 2018 r. wynosi 45,95 mln EUR) wspiera zdolności państw członkowskich w zakresie wykonywania orzeczeń i środków ochrony prawnej w wymiarze sprawiedliwości w sprawach cywilnych; na tych aspektach – które są istotne dla obecnej inicjatywy – skupiają się również przyszłe priorytety tego programu w zakresie finansowania. Instrument „Łącząc Europę” ma znacznie większy budżet (130,33 mln EUR w 2018 r.) i oferuje wsparcie finansowe projektów informatycznych ułatwiających kontakty transgraniczne między administracjami publicznymi, przedsiębiorstwami i obywatelami. Instrument ten jest już powszechnie wykorzystywany na potrzeby finansowania prac nad digitalizacją i narzędziami elektronicznymi w wymiarze sprawiedliwości w sprawach cywilnych, w tym finansowania europejskiego portalu „e-Sprawiedliwość” oraz wprowadzania dokumentów publicznych do krajowych systemów administracji elektronicznej i systemu integracji rejestrów przedsiębiorstw (BRIS). Pakiet wniosków dotyczących priorytetu transformacji cyfrowej w ramach wieloletnich ram finansowych (WRF), przedstawiony w dniu 2 maja 2018 r., przewiduje środki w wysokości 3 mld EUR na komponent cyfrowy instrumentu „Łącząc Europę” z przeznaczeniem na finansowanie infrastruktury połączeń cyfrowych.

5.ELEMENTY FAKULTATYWNE

•Plany wdrożenia i monitorowanie, ocena i sprawozdania

Wprowadzony zostanie rzetelny system monitorowania stosowania rozporządzenia, obejmujący kompleksowy zestaw wskaźników jakościowych i ilościowych, oraz jasne i metodyczne procedury w zakresie sprawozdawczości i monitorowania. Jest to ważne dla zapewnienia skutecznego wprowadzenia zmian w państwach członkowskich oraz sprawdzenia, czy rozporządzenie jest skuteczne w osiąganiu zamierzonych celów.

•Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku

Artykuł 1

W artykule tym częściowo zmieniono strukturę obecnego brzmienia i wprowadzono rozróżnienie w odniesieniu do określenia zakresu zastosowania między dokumentami sądowymi i pozasądowymi. Utrzymano obecny język przepisu regulującego kwestie dokumentów pozasądowych. Jednak w odniesieniu do dokumentów sądowych we wniosku wyjaśniono, że rozporządzenie ma zastosowanie we wszystkich przypadkach, gdy miejsce zamieszkania adresata znajduje się w innym państwie członkowskim. Stanowiąc tak, rozporządzenie zmierza do położenia kresu złej praktyce, polegającej na tym, że pozwanemu znajdującemu się w innym państwie członkowskim doręcza się pismo na terytorium państwa członkowskiego pochodzenia, za pośrednictwem fikcyjnych lub alternatywnych metod doręczania dokumentów dopuszczonych przez prawo procesowe państwa członkowskiego pochodzenia, niezależnie od tego, że informacja odnośnie do zagranicznego adresu pozwanego jest do dyspozycji sądu lub organu sądowego, przed którym toczy się postępowanie. Nowe brzmienie artykułu w odniesieniu do zakresu nie pozwoli sądowi na wyłączenie takich sytuacji z zakresu stosowania rozporządzenia poprzez zwykłe zakwalifikowanie doręczenia dokumentów jako „krajowe”.

Ten podwyższony standard, dzięki któremu zakresem rozporządzenia obowiązkowo objęte są – w sytuacji gdy miejsce zamieszkania adresata znajduje się w innym państwie członkowskim –wszystkie instancje doręczania dokumentów, ma zastosowanie jedynie do doręczania dokumentów wszczynających postępowanie. „Doręczenie pisma procesowego”, doręczenie adresatowi dokumentu, w którym jest on informowany o wszczęciu zagranicznego postępowania, ma wyjątkowe znaczenie w kontekście ochrony prawa do obrony, dlatego należy je wzmocnić odpowiednimi zabezpieczeniami. Jeżeli chodzi o dalsze przypadki doręczania dokumentów sądowych w toku postępowania sądowego, dodatkowa ochrona jest mniej istotna. Jest tak, ponieważ w odniesieniu do tych dokumentów zastosowanie może mieć nowy art. 7a. Ponadto, w przepisach krajowych można zachować przepisy, które zobowiązują adresata do ustanowienia przedstawiciela na potrzeby doręczania mu dokumentów na terytorium państwa członkowskiego pochodzenia.

W ust. 2 wyraźnie zapisano, że art. 3c rozporządzenia ma zastosowanie również w sytuacji, w której nie jest znany adres odbiorcy.

W ust. 3 tego artykułu powtórzono brzmienie motywu 8 obowiązującego obecnie rozporządzenia, wprowadzając tym samym pewność prawa w związku z prawnym charakterem tego przepisu.