1.Wprowadzenie

Pakt amsterdamski, przyjęty przez państwa członkowskie Unii Europejskiej (UE) w maju 2016 r., został przygotowany w ścisłej współpracy z Komisją. W ramach paktu ustanowiono agendę miejską dla UE, która stanowi historyczny krok na drodze do ściślejszego stowarzyszania się miast na rzecz rozwoju polityk unijnych i krajowych. Stwarza ona dla miast okazję do wystąpienia z konkretnymi działaniami na rzecz lepszych uregulowań prawnych, lepszego finansowania i szerszej wiedzy na temat polityk unijnych i krajowych. Jest to innowacyjna metoda pracy wcielająca w życie wielopoziomowe sprawowanie rządów, przy czym agendą wspólnie kierują wszyscy zaangażowani partnerzy – dobrowolnie, na zasadach integracyjnych i na równych warunkach. Zidentyfikowano dwanaście problemów o szczególnym znaczeniu dla rozwoju obszarów miejskich, które będą rozwiązywane w zintegrowany sposób. W czerwcu 2016 r. Rada Unii Europejskiej potwierdziła znaczenie agendy miejskiej dla UE i wezwała Komisję i państwa członkowskie UE do pełnego zaangażowania się w jej wdrożenie.

W konkluzjach Rady w sprawie celów i priorytetów UE i jej państw członkowskich, które przyjęto na 3. konferencję ONZ poświęconą mieszkalnictwu i zrównoważonemu rozwojowi obszarów miejskich (Habitat III), przedstawiono szereg ważnych dla rozwoju obszarów miejskich aspektów. Zawierają one wezwanie do wprowadzenia zintegrowanego i ukierunkowanego na konkretne tereny podejścia połączonego z długoterminową wizją, które jest konieczne, aby promować dobrze zarządzane, sprzyjające włączeniu społecznemu oraz bezpieczne, odporne, zasobooszczędne i zrównoważone pod względem ekologicznym, jak również dobrze prosperujące miasta, niezależnie od ich wielkości. Agenda miejska dla UE jest z tym w pełni zgodna.

Miasta stanowią ważna siłę napędową wzrostu gospodarczego w UE. To właśnie w miastach mieszka najwięcej obywateli, to w nich generowana jest największa część produktu krajowego brutto, w nich wdrażana jest znaczna część polityk i prawodawstwa UE i w nich wydawana jest znaczna część funduszy UE. Ponadto miasta są podmiotami zaangażowanymi w otwarte innowacje, umożliwiającymi wielopoziomowe, wielowymiarowe i wielosektorowe współdziałanie między różnymi zainteresowanymi stronami zaangażowanymi we współtworzenie, współprojektowanie i wspólne wdrażanie zintegrowanych i innowacyjnych rozwiązań.

Miasta stanowią również miejsca, w których można wykorzystać możliwości wynikające z kontekstu miejskiego (np. przejście na gospodarkę niskoemisyjną, gospodarka o obiegu zamkniętym, czysta ekologicznie mobilność, oferta kulturalna, itd.). Jednocześnie wiele problemów ma istotny wpływ na miasta i to właśnie w nich są one rozwiązywane w najlepszy sposób. Problemy te mogą wiązać się z problemami ogólnoświatowymi (np. bezrobocie, migracja, skutki klęsk żywiołowych zaostrzone przez zmianę klimatu, niedobór wody, zrównoważona produkcja i konsumpcja lub utrata różnorodności biologicznej, szara strefa (gospodarki), itd.), ale mogą też wynikać z problemów lokalnych, ściśle powiązanych z jakością życia ich mieszkańców (np. jakością powietrza, przestrzenią wypoczynkową, ruchem drogowym i poziomami hałasu, zanieczyszczeniem wody, itd.). W białej księdze w sprawie przyszłości Europy podkreślono, że „wielu Europejczyków uważa Unię albo za zbyt odległą, albo za nadmiernie ingerującą w ich życie codzienne” . Ponieważ w miastach szczebel sprawowania rządów jest jednym z najbliższych dla obywateli, współpraca z nimi może do nich Unię Europejską przybliżyć. W związku z tym UE i miasta razem z państwami członkowskimi, regionami i zainteresowanymi stronami powinny współpracować w skoordynowany sposób, aby dostosować założenia polityki do potrzeb mieszkańców i w ten sposób zapewnić dostrzegalną poprawę życia codziennego obywateli.

Problemy miejskie narastają nie tylko w UE, lecz również na szczeblu globalnym, na którym UE i jej państwa członkowskie odegrały nadrzędną rolę przy opracowywaniu Nowej agendy miejskiej. Odzwierciedlono i wzmocniono w niej zasady oraz główne postulaty zawarte w pakcie amsterdamskim. Nowa agenda miejska zapewnia relacje między urbanizacją a zrównoważonym rozwojem przynoszące wzajemne korzyści i będzie nadawać kierunek polityce rozwoju obszarów miejskich i ich finansowania przez następnych 20 lat. Agenda miejska dla UE przyczynia się do współpracy zewnętrznej na rzecz zrównoważonych miast na całym świecie i prowadzi do wzmocnienia możliwości inkluzywnego, bezpiecznego, odpornego i zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich, którego ramy stanowi nowy europejski konsensus w sprawie rozwoju i przygotowywany dokument roboczy służb Komisji dotyczący miast i władz lokalnych w państwach trzecich. Rada Unii Europejskiej uznała, że agenda miejska dla UE stanowi kluczowy mechanizm realizacji Nowej agendy miejskiej w Unii Europejskiej .

Agenda miejska dla UE stanowi również ważny impuls w odniesieniu do szeregu pozostałych porozumień międzynarodowych. Dotyczy to szczególnie celu zrównoważonego rozwoju nr 11 zawartego w agendzie na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030, który wzywa do tego, by „stworzyć inkluzywne, bezpieczne, odporne i zrównoważone miasta i osiedla”, ale także pozostałych celów odnoszących się do miast. Zapewnia również wsparcie dla porozumienia klimatycznego z Paryża, które stanowi pierwsze w historii, powszechne, prawnie wiążące światowe porozumienie w dziedzinie klimatu, w którym uznano kluczową rolę miast w redukcji emisji, jak również dla ram z Sendai dotyczących ograniczania ryzyka klęsk żywiołowych . Ponadto posłużyła jako inspiracja do opracowania niedawno przyjętej agendy miejskiej Unii dla Śródziemnomorza.

Celem niniejszego sprawozdania jest opisanie początkowego etapu wdrażania agendy miejskiej dla UE i jego wstępnych rezultatów do października 2017 r. Pierwszą część poświęcono wdrażaniu i zwrócono w niej uwagę na najważniejsze cechy metody pracy. Drugą część poświęcono rezultatom i przedstawiono w niej wpływ, jaki do tej pory agenda miejska dla UE wywarła na kształtowanie polityki, jak również kilka wstępnych propozycji odnoszących się do lepszego stanowienia prawa, lepszego finansowania i szerszej wiedzy w związku z pierwszymi projektami planów działania.

2.Wdrażanie

Agenda miejska dla UE stanowi program parasolowy w odniesieniu do wszystkich inicjatyw w zakresie polityki miejskiej. W związku z tym powinny ją wdrażać wszystkie właściwe podmioty na wszystkich szczeblach.

Partnerstwa (grupy ekspertów z Komisji, państw członkowskich, miast i zainteresowanych stron) odgrywają kluczową rolę. W ramach tych partnerstw wszystkie szczeble zarządzania są zaangażowane w każdy etap i pracują na równych zasadach, wspólnie ponosząc tym samym odpowiedzialność za rezultaty i współpracując na bieżąco: instytucje UE i organy doradcze, ministerstwa państw członkowskich, władze regionalne, władze miejskie, a także zainteresowane strony. Po roku gromadzenia doświadczeń członkowie uznają, że metoda pracy przynosi bardzo pozytywne rezultaty, ponieważ promuje odpowiedzialność i przyczynia się do poprawy treści produktów.

W pakcie amsterdamskim określono dwanaście priorytetowych obszarów tematycznych. Wybrano je uwzględniając priorytety strategii „Europa 2020” na rzecz zatrudnienia i inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu: włączenie społeczne migrantów i uchodźców; ubóstwo na obszarach miejskich; budownictwo mieszkaniowe; jakość powietrza; gospodarka o obiegu zamkniętym; miejsca pracy i umiejętności w gospodarce lokalnej; przystosowanie się do zmiany klimatu (w tym rozwiązania w zakresie zielonej infrastruktury); transformacja energetyki; zrównoważone wykorzystanie gruntów i rozwiązania oparte na przyrodzie; mobilność w miastach; przejście na systemy cyfrowe; oraz innowacyjne i odpowiedzialne zamówienia publiczne. Wymienione priorytetowe obszary tematyczne są realizowane z uwzględnieniem szeregu zagadnień przekrojowych odzwierciedlających niektóre istotne polityki UE, w szczególności wymiar terytorialny: potrzeba dobrej współpracy między miastami i obszarami wiejskimi; znaczenie małych i średnich miast; wartość dodana właściwego miejskiego planowania przestrzennego, która może pozytywnie wpływać na niekontrolowane rozrastanie się miast oraz działalność w centrach miast; powiązania z wymiarem międzynarodowym, w szczególności z Nową agendą miejską i celami zrównoważonego rozwoju; ogólna zasada dotycząca uwzględniania aspektu płci itp.

W ramach partnerstw analizuje się wyzwania i wąskie gardła, aby zalecić ukierunkowane, konkretne i możliwe do zrealizowania działania w formie planu działania, który zostanie zakończony w ciągu dwóch lat po rozpoczęciu funkcjonowania tych partnerstw. Wnioski partnerstw przyjęte w drodze konsensusu obejmują poprawę uregulowań prawnych, finansowania i wiedzy, ale ich zakres może rozszerzyć się również na polityki, zarządzanie i praktyki. W podejściu tym uwzględniono różnorodność miast i szerszy kontekst terytorialny, tak aby przyczyniało się ono do osiągnięcia celu Unii w zakresie spójności terytorialnej.

Wszystkie dwanaście partnerstw ustanowiono w trzech etapach między majem 2016 r. a czerwcem 2017 r. (cztery partnerstwa w ramach prezydencji holenderskiej, cztery w ramach prezydencji słowackiej i cztery w ramach prezydencji maltańskiej). Uczestniczące państwa członkowskie i miasta zostały zaproponowane przez państwa członkowskie, Komitet Regionów, Eurocities, Radę Gmin i Regionów Europy oraz w ramach programu URBACT, a ich wyboru dokonała grupa dyrektorów generalnych do spraw miejskich. Duża liczba miast i partnerów wyraziła zainteresowanie uczestnictwem w partnerstwach (w sumie otrzymano 250 wniosków). Zasięg partnerstw jest bardzo szeroki: 22 państwa członkowskie, 84 miasta, 13 dyrekcji generalnych Komisji, dwa stowarzyszenia miast (Eurocities i Rada Gmin i Regionów Europy), EBI (w 8 partnerstwach) oraz szereg zainteresowanych stron, takich jak stowarzyszenia, organizacje pozarządowe, organy badawcze i edukacyjne oraz przedstawicielstwa handlowe (np. Europejska Federacja Krajowych Stowarzyszeń Pracujących z Bezdomnymi, Polis – sieć europejskich miast i regionów współpracujących w zakresie transportu lokalnego, Housing Europe). Warto również podkreślić, że skład partnerstw jest zrównoważony, obejmując większość zaangażowanych państw członkowskich, miasta niezależnie od ich wielkości, zlokalizowane w różnych częściach UE, będące na różnych poziomach rozwoju gospodarczego i społecznego, a także niektóre regionalne sieci miejskie i regiony.

Aby zapewnić partnerstwom operatywność, ich wielkość ograniczono do 15–20 członków. Kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zatem to, aby pracować w sposób całkowicie przejrzysty i pozwolić dojść do głosu również podmiotom nieposiadającym członkostwa. Dokonano tego za pośrednictwem interaktywnej strony internetowej o nazwie „Futurium” umożliwiającej wszystkim zainteresowanym stronom otrzymywanie informacji i przekazywanie informacji zwrotnych (np. na temat pierwszego planu działania zaproponowanego przez partnerstwa) oraz za pośrednictwem cyklu warsztatów, a także konferencji „Forum Miast” na wysokim poziomie organizowanej przez Komisję co dwa lata.

W ramach agendy miejskiej dla UE wymagane jest, aby kwestie były rozwiązywane w sposób zintegrowany. Priorytetowe obszary tematyczne wymagają wkładu i współpracy ze strony ekspertów z różnych dziedzin polityki. Na przykład poprawa jakości powietrza ma równie istotne znaczenie w przypadku rozwiązywania problemów związanych z transportem, energią, zrównoważonym zarządzaniem zasobami naturalnymi, rozwiązaniami opartymi na przyrodzie, zdrowiem, zarządzaniem, budownictwem mieszkaniowym, infrastrukturą, działalnością gospodarczą, budownictwem, modelami finansowymi, a także z badaniami naukowymi i innowacjami.

Zgodnie z tym podejściem eksperci z kilku dyrekcji generalnych Komisji Europejskiej uczestniczą w pracy partnerstw, co zapewnia, że w szczególności obejmują one wiele polityk i instrumentów UE mających znaczenie dla miast oraz współpracują w celu uniknięcia powielania, zapewnienia komplementarności i korzystania z synergii. Aby wzmocnić kompleksowe podejście w ramach zagadnień dotyczących obszarów miejskich i spójnych wniosków do sprostania tym wyzwaniom, partnerstwa wzajemnie koordynują również swoją pracę.

3.Pierwsze wyniki

3.1.Wpływ na kształtowanie polityki