KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Usługa powszechna w łączności elektronicznej: sprawozdanie na temat wyników konsultacji społecznych i trzeciego przeglądu okresowego zakresu zgodnie z art. 15 dyrektywy 2002/22/WE

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

Cel komunikatu

W ramach drugiego przeglądu okresowego zakresu obowiązku świadczenia usługi powszechnej w dziedzinie łączności elektronicznej z września 2008 r.[1] Komisja zobowiązała się do przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami w sprawie szeregu kwestii z zakresu polityki długoterminowej. Przed przyjęciem pakietu telekomunikacyjnego w 2009 r. Komisja zapewniła Parlament Europejski, iż przeprowadzi szerokie konsultacje na ten temat.

W niniejszym dokumencie przedstawiono wyniki konsultacji na temat zasad usługi powszechnej w łączności elektronicznej, które prowadzone były od marca do maja 2010 r. Obejmuje on również trzeci przegląd okresowy zakresu usługi powszechnej zgodnie z art. 15 dyrektywy 2002/22/WE o usłudze powszechnej[2]. W dokumencie przedstawiono również uwagi na temat środków, które mają zostać podjęte przez państwa członkowskie podczas wdrażania dyrektywy o usłudze powszechnej. Dokumentowi towarzyszy również mu krótki dokument roboczy służb Komisji[3] zawierający omówienie odpowiedzi na konsultacje społeczne.

Unijne przepisy dotyczące usługi powszechnej w łączności elektronicznej pojawiły się w związku z pełną liberalizacją, jaka nastąpiła w latach 90. XX w. Obowiązek świadczenia usługi powszechnej ma w zamierzeniu funkcjonować jako siatka bezpieczeństwa socjalnego w sytuacji, gdy same mechanizmy rynkowe nie zapewniają konsumentom dostępu do podstawowych usług po przystępnych cenach, szczególnie w przypadku konsumentów mieszkających na obszarach oddalonych, konsumentów o niskich dochodach lub konsumentów niepełnosprawnych. Aby umożliwić realizację trzech celów koncepcji siatki bezpieczeństwa, tj. dostępności terytorialnej, przystępności cenowej i dostępności fizycznej, do świadczenia takich usług podstawowych może zostać zobowiązane jedno lub więcej wyznaczonych przedsiębiorstw.

W związku z powyższym państwa członkowskie muszą zapewnić wszystkim użytkownikom końcowym dostęp do łączności głosowej i transmisji danych w stałej lokalizacji, w tym również „funkcjonalny dostęp do Internetu”, przy jednoczesnym ograniczeniu do minimum zakłóceń rynku. Dyrektywa o usłudze powszechnej jest neutralna w zakresie wyboru technologii, przy pomocy której świadczone mogą być usługi.

W sytuacji gdy koszt świadczenia usługi powszechnej jest dla wyznaczonego dostawcy (wyznaczonych dostawców) niesprawiedliwym obciążeniem, należy zrekompensować mu (im) poniesione koszty netto. Rekompensata może zostać sfinansowana ze środków publicznych lub z funduszu utworzonego przez podmioty rynkowe działające w sektorze łączności elektronicznej. Obecnie w 22 państwach członkowskich przewidziano wyłącznie finansowanie sektorowe[4], w dwóch przewidziano zarówno finansowanie ze środków publicznych, jak i finansowanie sektorowe, a w trzech wybrano wyłącznie finansowanie ze środków publicznych.

Pewna liczba państw członkowskich podjęła uznaniową decyzję o rezygnacji z wyznaczenia dostawcy zobowiązanego do świadczenia usługi powszechnej lub złagodziła obowiązki w zakresie tych elementów usługi, które są już zapewniane przez rynek (np. publiczne automaty telefoniczne i książki telefoniczne).

O ile dyrektywa o usłudze powszechnej z 2002 r. ograniczała „funkcjonalny dostęp do Internetu” do zapewnienia możliwości przesyłania danych przez łącza wąskopasmowe[5], o tyle pakiet telekomunikacyjny z 2009 r. zapewnił państwom członkowskim elastyczność określania, w zależności od potrzeby, stosownej prędkości przesyłania danych na poziomie krajowym, przy czym prędkość ta może wymagać zapewnienia dostępu szerokopasmowego[6]. Dotychczas ustawodawstwo włączające dostęp szerokopasmowy do obowiązku świadczenia usługi powszechnej zostało przyjęte przez Finlandię, Hiszpanię i Maltę.

W dniu 5 lipca 2011 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję[7] podkreślającą znaczenie obowiązku świadczenia usługi powszechnej jako sieci bezpieczeństwa dla integracji społecznej.

Wyniki konsultacji społecznych

Celem konsultacji społecznych było zbadanie, czy w obecnym konwergentnym i konkurencyjnym środowisku usług łączności elektronicznej występuje potrzeba rewizji ogólnego podejścia unijnego i zasad dotyczących usługi powszechnej. Kwestią zasadniczą jest to, czy obowiązek świadczenia usługi powszechnej powinien stać się proaktywnym narzędziem w obszarze dostępu szerokopasmowego, a tym samym czy powinna mu przypaść określona rola w realizacji celu polegającego na zapewnieniu „szerokopasmowego dostępu dla wszystkich”, czy też cel ten powinien być realizowany za pomocą innych środków politycznych na poziomie unijnym i krajowym, przy jednoczesnym utrzymaniu obowiązku świadczenia usługi powszechnej jako sieci bezpieczeństwa. Inne istotne kwestie poruszane w ramach konsultacji to koncepcja usługi powszechnej, jej finansowanie oraz elastyczność wykonawcza państw członkowskich.

W ramach konsultacji wyrażono różnorodne opinie, w związku z czym nie wyłonił się konsensus dotyczący przyszłej roli obowiązku świadczenia usługi powszechnej w kontekście realizacji celów związanych z zapewnieniem dostępu szerokopasmowego. Jednak wiele z zainteresowanych stron, zwłaszcza rządy i krajowe organy regulacyjne, popiera istniejące zasady i opowiada się za utrzymaniem głównych elementów systemu dotyczącego obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Omówienie otrzymanych odpowiedzi przedstawiono w towarzyszącym dokumencie roboczym służb Komisji[8].

Wyzwania: usługa powszechna a dostęp szerokopasmowy

Unijne ramy regulacyjne i polityka otwartego dostępu sprzyjają rozwojowi konkurencyjnych rynków, zapewniając konsumentom większy wybór i obniżając ceny oraz zapewniając niektórym państwom unijnym miejsce w gronie światowych liderów w dziedzinie łączności szerokopasmowej. W ramach samej UE najbardziej rozpowszechniony dostęp szerokopasmowy istnieje w państwach członkowskich, w których występuje konkurencja w zakresie infrastruktury, w połączeniu ze skuteczną regulacją ex ante wspierającą konkurencję w zakresie usług w sytuacji, gdy konkurencja w zakresie infrastruktury jest niemożliwa.

Społeczno-ekonomiczne korzyści z dostępu szerokopasmowego, w tym jego znaczenie dla zwiększenia uczestnictwa w życiu społecznym i zwiększenia zatrudnienia, wskazano w Europejskiej agendzie cyfrowej[9]. Głównym celem agendy cyfrowej w zakresie „podstawowego szerokopasmowego dostępu do Internetu” jest zapewnienie takiego dostępu 100 % obywateli UE do roku 2013. W przypadku „szybkiego” i „bardzo szybkiego” Internetu zakłada się, iż do roku 2020 wszyscy obywatele UE powinni mieć dostęp do Internetu o przepustowości 30 Mb/s, a 50 % lub więcej gospodarstw domowych powinno mieć abonament na dostęp do Internetu o przepustowości powyżej 100 Mb/s. Osiągnięcie tych celów wymaga znacznych inwestycji, zarówno ze strony podmiotów prywatnych, jak i publicznych. Aby umożliwić ten proces, Komisja przyjęła we wrześniu 2010 r. „pakiet szerokopasmowy” obejmujący: i) komunikat w sprawie Internetu szerokopasmowego[10], określający ramy działania i propozycje co do sposobu realizacji przyjętych celów przez państwa członkowskie, ii) zalecenie w sprawie sieci dostępu nowej generacji[11], zawierające wytyczne regulacyjne na potrzeby promowania pewności prawa, a tym samym stymulowania inwestycji prywatnych oraz iii) wniosek w sprawie wieloletniego programu dotyczącego polityki w zakresie widma radiowego[12], mający usprawnić koordynację i zarządzanie widmem w UE, a tym samym umożliwić rozwój bezprzewodowych łączy szerokopasmowych.

Ponadto dostępne są różne instrumenty polityczne umożliwiające (współ)finansowanie rozwoju infrastruktury, w tym ze środków publicznych (np. pożyczki, dotacje dla partnerstw publiczno-prywatnych). W wytycznych w sprawie sieci szerokopasmowych[13] przedstawiono możliwości przyznawania środków publicznych na rozwój sieci szerokopasmowych zgodnie z przepisami unijnymi dotyczącymi pomocy państwa w celu zapewnienia zasięgu również na tych obszarach, gdzie nie ma to uzasadnienia komercyjnego. Również w ramach programów strukturalnych na lata 2007–2013 przeznaczono blisko 2,3 mld EUR na infrastrukturę ICT, głównie na sieci szerokopasmowe. Ponadto w perspektywach finansowych na lata 2014–2020 Komisja zaproponowała instrument „Łącząc Europę”[14] z budżetem 9,2 mld EUR, mający stymulować sprzyjające konkurencji inwestycje oraz zapewniać dotacje i wsparcie jakości kredytowej na rzecz projektów z zakresu Internetu szerokopasmowego i infrastruktury usług cyfrowych.

W agendzie cyfrowej przewidziano wiele środków w celu wspierania popytu, takich jak promowanie usług z zakresu e-zdrowia i administracji elektronicznej, ułatwienie zarządzania systemami licencjonowania z zakresu zarządzania prawami w Internecie i zwiększenie dostępności treści audiowizualnych w Internecie[15], a także inicjatywy mające zapewniać zwiększenie umiejętności korzystania z technologii cyfrowych i inicjatywy sprzyjające włączeniu społecznemu. Zdaniem Komisji wspieranie popytu na usługi szerokopasmowe spowoduje z kolei rozwój sieci szerokopasmowych, stymulując tym samym samonapędzający się mechanizm.

W przeciwieństwie do telefonii w starej UE-15 ponad dekadę temu, rynek Internetu szerokopasmowego w UE-27 nie jest jeszcze rynkiem dojrzałym, a raczej rynkiem, który cechuje innowacja i dynamiczna ewolucja. Zmiany w zakresie technologii, konkurencji i regulacji, np. malejący koszt technologii bezprzewodowych i dywidenda cyfrowa, mogą znacznie zwiększyć zasięg Internetu szerokopasmowego.

O ile stacjonarne sieci szerokopasmowe są dostępne dla średnio 95,1 % populacji UE, o tyle w przypadku obszarów wiejskich wskaźnik ten wynosi jedynie 82,8 % dla całej UE oraz 60 % i mniej dla wiejskich obszarów Bułgarii, Słowacji, Polski, Rumunii i Cypru (zob. pkt 4.1). Koszt wprowadzenia lub modernizacji infrastruktury szerokopasmowej na obszarach o niedostatecznym zasięgu sieci jest znaczny. Zgodnie z analizą zleconą przez Komisję[16] ogólnounijny koszt netto zapewnienia dostępności (zasięgu) i przystępności cenowej (dotowanych taryf socjalnych) łącza szerokopasmowego o przepustowości 2 Mb/s[17] w ramach obowiązku świadczenia usługi powszechnej szacowany jest na ok. 13,6 mld EUR w okresie pięcioletnim.

Zgodnie z analizą całkowita kwota przekłada się na ok. 2,7 mld EUR rocznie, co stanowi ok. 0,69 % obrotu całego unijnego sektora telekomunikacyjnego[18]. Ten odsetek różni się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich, osiągając wyższy poziom w krajach o rzadkim zaludnieniu, trudnym ukształtowaniu terenu lub słabiej rozwiniętej infrastrukturze. Współczynnik kosztów byłby najwyższy w Rumunii (4,6 %), a najniższy w Luksemburgu (0,08 %). W wartościach bezwzględnych średni koszt dla UE w przeliczeniu na jedno gospodarstwo domowe wynosiłby ok. 14,40 EUR rocznie, sięgając 30 EUR w Rumunii. Dla porównania, aktualny koszt roczny w przeliczeniu na jedno gospodarstwo domowe w siedmiu państwach członkowskich, które utworzyły fundusze na rzecz obowiązku świadczenia usługi powszechnej, wynosi od 0,05 EUR do 4,19 EUR[19].

W ramach pakietu telekomunikacyjnego z 2009 r. uznano zwiększoną różnorodność w UE-27, zapewniając państwom członkowskim możliwość elastycznego określania szybkości przesyłania danych w ramach obowiązku świadczenia usługi powszechnej, w zależności od warunków krajowych, oraz możliwość finansowania powiązanych kosztów netto z funduszy publicznych i/lub z funduszu, który będzie finansowany przez sektor.

Jest jednak jasne, że gdyby obowiązek świadczenia usługi powszechnej miał być rozszerzony na dostęp szerokopasmowy w całej UE, potrzeba finansowania sektorowego i „subsydiowania skrośnego” wśród poszczególnych grup konsumentów w danym kraju znacznie by się zwiększyła, a obciążenia dla branży i skutki w zakresie cen ponoszonych przez konsumentów byłyby najpoważniejsze w tych państwach członkowskich, w których dostęp szerokopasmowy jest słabo rozpowszechniony i które charakteryzują się niskim poziomem dochodu. Ponadto przedwczesne nałożenie wymogu zapewnienia dostępu szerokopasmowego na poziomie unijnym lub krajowym obarczone jest ryzykiem spowodowania zakłóceń na rynku i zahamowania prywatnych inwestycji w dziedzinie łączy szerokopasmowych. Choć można oczekiwać, że spółki telekomunikacyjne będą inwestowały w zyskowne nowe sieci, to powstaje pytanie, czy szeroko rozumiany obowiązek świadczenia usługi powszechnej, nakładający znaczne obciążenia na sektor wyłącznie w interesie włączenia społecznego, byłoby rozwiązaniem właściwym i stabilnym w sytuacji, gdy inne podmioty prywatne i publiczne oraz społeczeństwo jako całość czerpałyby korzyści z szerokiej dostępności łączy szerokopasmowych.

T RZECI PRZEGLąD OKRESOWY ZAKRESU USłUGI POWSZECHNEJ NA POZIOMIE UNIJNYM

Dyrektywa o usłudze powszechnej zobowiązuje Komisję do przeglądu zakresu usługi powszechnej co trzy lata, z uwzględnieniem zmian społecznych, ekonomicznych i technologicznych, biorąc pod uwagę, między innymi, mobilność i szybkość przesyłania danych. W załączniku V do dyrektywy o usłudze powszechnej określono pewne elementy, które Komisja powinna wziąć pod uwagę w celu podjęcia decyzji, czy określone usługi należy zaliczyć do zakresu obowiązku świadczenia usługi powszechnej, a mianowicie:

1. Czy konkretne usługi są dostępne dla większości konsumentów i czy brak dostępności lub niekorzystanie z nich przez mniejszość konsumentów skutkuje społecznym wykluczeniem?

2. Czy dostępność i korzystanie z określonych usług obdarza wszystkich konsumentów ogólnymi korzyściami netto, takimi, że uzasadniają one publiczną interwencję w sytuacji, gdy określone usługi nie są świadczone na rzecz ogółu w normalnych warunkach komercyjnych?

Ponadto w motywie 25 dyrektywy o usłudze powszechnej stwierdza się, że warunkiem włączenia danych usług do zakresu obowiązku świadczenia usługi powszechnej jest ich uprzednia dostępność dla istotnej większości populacji. Zgodnie z poprzednimi przeglądami z lat 2005/2006 i 2008[20], kryteria te nie zostały spełnione w kontekście łączności ruchomej lub dostępu szerokopasmowego, i w związku z tym zakres nie został zmieniony.

Dostęp szerokopasmowy

Na koniec roku 2010 stacjonarne sieci szerokopasmowe (DSL) były dostępne średnio dla ok. 95 % populacji UE[21].

Rys. 1. Dostępność stacjonarnych sieci szerokopasmowych w UE jako % populacji, 2010 r.

[pic]

Źródło: IDATE, 2010

Na początku 2011 r. w UE było ok. 133 mln stacjonarnych i 36 mln ruchomych szerokopasmowych linii abonenckich, co pokazuje, że sieci ruchome przyczyniają się obecnie w znacznym stopniu do rosnącego rozpowszechnienia Internetu szerokopasmowego.

Dostęp do Internetu posiada obecnie 70 % unijnych gospodarstw domowych, a 61 % posiada dostęp do przewodowych lub bezprzewodowych łączy szerokopasmowych[22]. Poziom korzystania z Internetu szerokopasmowego różni się jednak istotnie w poszczególnych państwach członkowskich. Odsetek gospodarstw domowych posiadających dostęp do łączy szerokopasmowych waha się między 23 % w Rumunii i 26 % w Bułgarii a 80 % w Niderlandach i Danii oraz 83 % w Szwecji.

Rys. 2. Penetracja domowego Internetu szerokopasmowego, % unijnych gospodarstw domowych, 2010 r.[23]

[pic]

W związku z powyższym osiągnięto już próg wykorzystania Internetu szerokopasmowego przez (zwykłą) większość konsumentów unijnych na poziomie gospodarstw domowych, choć nie jest to jeszcze „istotna większość populacji”, o której mowa w motywie 25 dyrektywy o usłudze powszechnej. Co ważniejsze, ze względu na znaczne różnice dotyczące rozpowszechnienia w skali krajowej oraz fakt, że poziom rozpowszechnienia w 5 państwach członkowskich jest niższy niż 50 %, kosztem świadczenia usługi powszechnej w zakresie dostępu szerokopasmowego w skali całej UE obarczeni byliby w stopniu nieproporcjonalnym operatorzy telekomunikacyjni – i ostatecznie konsumenci – z tych państw członkowskich. Z kolei jak wynika z wyników badań[24] obejmujących gospodarstwa domowe składające się z osób w wieku 75 lat lub więcej, 12 państw członkowskich nie osiągnęło poziomu 50 %. Koszt zapewnienia powszechnego dostępu do łączy szerokopasmowych byłby szczególnie wysoki w krajach o rzadkim zaludnieniu, trudnym ukształtowaniu terenu lub słabiej rozwiniętej infrastrukturze. Jak wskazano powyżej, średni koszt w przeliczeniu na jedno gospodarstwo domowe w przypadku Rumunii może być ponad dwukrotnie wyższy od średniej unijnej. Z tego względu włączenie dostępu szerokopasmowego do zakresu obowiązku świadczenia usługi powszechnej na poziomie unijnym na obecnym etapie nie spełniałoby drugiego kryterium określonego w dyrektywie o usłudze powszechnej, tj. nie zapewniłoby ogólnej korzyści netto wszystkim konsumentom europejskim.

Sieci łączności ruchomej

Sieci łączności ruchomej obejmują swoim zasięgiem 95 % populacji unijnej, zgodnie z krajowymi licencjami dla operatorów sieci ruchomych[25]. W październiku 2010 r. ogólny poziom penetracji sieci ruchomych osiągnął wysokość 124,2 %.

Rys. 3. Abonenci sieci łączności ruchomej i wskaźnik penetracji na poziomie unijnym, lata 2004–2010

[pic]

Źródło: Tablica wyników agendy cyfrowej za rok 2011 – wskaźniki dla rynku łączności elektronicznej

89 % unijnych gospodarstw domowych posiada abonament w telefonicznej sieci łączności ruchomej, a 71 % – w telefonicznej sieci stacjonarnej, co oznacza, iż 98 % wszystkich unijnych gospodarstw domowych posiada obecnie dostęp do sieci telefonicznej.

Rys. 4. Dostęp do sieci telefonicznej w domu, % unijnych gospodarstw domowych, lata 1999–2011

[pic]

Źródło: Badania gospodarstw domowych pod kątem łączności elektronicznej, lipiec 2011 r.

Jeżeli chodzi o przystępność cenową, średnia miesięczna cena podstawowego koszyka usług sieci ruchomej (przedpłaconych i abonamentowych) w UE wyniosła w 2010 r. 9,07 EUR, co oznacza spadek o ok. 30 % w stosunku do roku 2006[26].

Od czasu ostatniego przeglądu zauważyć można wzrost rozpowszechnienia i spadek cen usług sieci łączności ruchomej. Taki rozwój sytuacji potwierdzają wyniki analizy przedstawione w poprzednich przeglądach, zgodnie z którymi konkurencja na rynku usług łączności ruchomej zapewnia konsumentom powszechny dostęp do tego rodzaju usług za przystępną cenę, dzięki czemu nie występuje ryzyko wykluczenia społecznego. Tym samym nie są spełnione kryteria włączenia sieci łączności ruchomej do zakresu usługi powszechnej na poziomie unijnym. Nie wyklucza to wykorzystania technologii bezprzewodowej do świadczenia usług łączności w stałej lokalizacji w ramach obowiązku świadczenia usługi powszechnej.

Komisja będzie w dalszym ciągu monitorować szczególne potrzeby osób niepełnosprawnych, w tym konkretne kwestie związane z usługami sieci łączności ruchomej[27], i przedstawi swoje ustalenia w kolejnym przeglądzie.

Dalsze działania

Ze względu na znaczne kwoty konieczne do zapewnienia dostępu do łączy szerokopasmowych w ramach obowiązku świadczenia usługi powszechnej oraz ze względu na potencjalne skutki dla branży i konsumentów państwa członkowskie muszą uważnie przeanalizować, czy warunki krajowe uzasadniają rozszerzenie zakresu obowiązku świadczenia usługi powszechnej na dostęp szerokopasmowy, uwzględniając ryzyko wykluczenia społecznego oraz potencjalnego zakłócenia konkurencji i nieuzasadnionych obciążeń dla sektora.

Ze względu na ryzyko wystąpienia różnic w sposobach wdrażania dyrektywy o usłudze powszechnej i ze względu na potencjalne skutki finansowe dla branży Komisja wyraża przekonanie, że konieczne są dodatkowe wytyczne w celu zapewnienia zgodności sposobów wdrażania dyrektywy z jednolicie stosowanymi zasadami, przy jednoczesnym uwzględnieniu różnych etapów rozwoju rynków w państwach członkowskich. Tego rodzaju wytyczne umożliwią zmniejszenie ryzyka wystąpienia wykluczenia społecznego, a jednocześnie pozwolą na uniknięcie nieproporcjonalnego obciążenia sektora.

Wytyczne takie stanowiłyby odpowiedź na wnioski o wyjaśnienia, jakie wpłynęły od zainteresowanych stron w trakcie konsultacji, a także na skierowane do Komisji przez Parlament Europejski wezwanie do „wydania wytycznych dotyczących najlepszego sposobu wdrożenia i egzekwowania zmienionej dyrektywy o usłudze powszechnej, aby uniknąć zakłóceń na rynku, a jednocześnie umożliwić państwom członkowskim przyjęcie przepisów, które najlepiej odpowiadają sytuacji w ich krajach”[28].

Komisja jest zdania, iż konsekwentna realizacja obowiązku świadczenia usługi powszechnej wymaga przyjęcia spójnego podejścia w kwestii kryteriów dotyczących definiowania „funkcjonalnego dostępu do Internetu” szerokopasmowego, mechanizmów wyznaczania, finansowania oraz środków mających wpływ na niepełnosprawnych użytkowników końcowych. Komisja zamierza prowadzić dalsze rozmowy na temat tych kwestii z państwami członkowskimi, Parlamentem Europejskim i innymi zainteresowanymi stronami.

- Zakres usługi powszechnej w odniesieniu do „funkcjonalnego dostępu do Internetu” szerokopasmowego[29] .

W sytuacji gdy państwa członkowskie zdecydują się na uwzględnienie szerokopasmowego połączenia z siecią pozwalającego na „funkcjonalny dostęp do Internetu” na poziomie krajowym, zestaw spójnych kryteriów, odzwierciedlających kryteria zmiany zakresu obowiązku świadczenia usługi powszechnej na poziomie unijnym[30], mógłby ułatwić zachowanie konsekwencji i minimalizację zakłócenia rynku, jednocześnie spełniając cel polegający na przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu.

Przykładowo, państwa członkowskie mogłyby zostać wezwane do przeprowadzenia wcześniejszej oceny skutków takiej decyzji, która mogłaby obejmować ocenę ogólnego rozpowszechnienia Internetu szerokopasmowego na poziomie krajowym, mierzonego odsetkiem krajowych gospodarstw domowych posiadających dostęp szerokopasmowy oraz odsetkiem gospodarstw domowych dysponujących łączem szerokopasmowym o przepustowości równej lub większej niż przewidziana przepustowość minimalna.

W nawiązaniu do zapisu w motywie 25 dyrektywy o usłudze powszechnej, zgodnie z którym usługi objęte zakresem obowiązku świadczenia usługi powszechnej powinny być dostępne dla „istotnej większości populacji”, można byłoby zastosować określone progi w celu ustalenia, czy osiągnięta została wymagana masa krytyczna rozpowszechnienia Internetu szerokopasmowego. W opinii Komisji, na tym etapie państwa członkowskie mogłyby zostać poproszone o rozważenie możliwości włączenia do zakresu usługi powszechnej łączy szerokopasmowych w sytuacji, gdy dana szybkość przesyłania danych jest dostępna na poziomie krajowym (i) dla co najmniej połowy wszystkich gospodarstw domowych oraz (ii) dla co najmniej 80 % wszystkich gospodarstw domowych posiadających dostęp szerokopasmowy[31].

Państwom członkowskim można zalecić określenie, w ramach podejmowanej decyzji, szczegółowych celów społeczno-ekonomicznych i pożądanych wyników. Działanie to mogłoby obejmować ocenę:

- spodziewanej dostępności rynkowej dostępu szerokopasmowego bez interwencji publicznej;

- nierównych szans społecznych i ekonomicznych osób nieposiadających dostępu szerokopasmowego, w tym niepełnosprawnych użytkowników końcowych;

- kosztu interwencji publicznej w ramach obowiązku świadczenia usługi publicznej oraz zestawienia takiego kosztu z innymi możliwymi podejściami;

- korzyści z interwencji publicznej oraz jej skutków w zakresie konkurencji, zakłóceń rynku i szerszych celów politycznych.

Dzięki temu interwencja miałaby miejsce wyłącznie w przypadku, gdy ogólne korzyści przeważają nad ogólnymi kosztami.

- Wspólne podejścia w kwestii wyznaczania przedsiębiorstw

Znalezienie najodpowiedniejszego mechanizmu wyznaczania dostawców usługi powszechnej może umożliwić zmniejszenie zakłóceń na rynku i poprawić skuteczność. Wymogi w zakresie zasięgu terytorialnego ustalone na początku procesu wyznaczania dostawców mogą spowodować nieuzasadnione ograniczenie liczby kwalifikujących się przedsiębiorstw. Z kolei mechanizm wyznaczania pozwalający państwom członkowskim na uwzględnienie wszystkich technicznych wariantów świadczenia usługi powszechnej może zapewnić najbardziej opłacalny wynik.

Zbyt długi lub nieograniczony czasowo okres, na jaki wyznacza się dostawcę, może wykluczyć a priori innych operatorów[32]. Przykładowo, przejrzystość i niedyskryminację można promować poprzez wprowadzenie ograniczeń czasowych okresu, na jaki wyznacza się dostawcę w kontekście obowiązku świadczenia usługi powszechnej (jak np. w Grecji i Polsce). Szczegółowa ocena potencjalnych wariantów (w tym wszelkich dostępnych technologii) i ich skutków ułatwi określenie najskuteczniejszych sposobów świadczenia usługi powszechnej, co może spowodować częstsze wyznaczanie operatorów alternatywnych (jak np. w Estonii) lub wyznaczenie więcej niż jednego przedsiębiorstwa (jak np. w Republice Czeskiej i Francji). Aby uniknąć dyskryminacji, operator mógłby być wyznaczany na czas nie dłuższy niż to konieczne do odzyskania kosztów inwestycji, i nieprzekraczający okresu maksymalnego (np. 10 lat).

- Zgodne podejścia w kwestii obliczania kosztu netto świadczenia usługi powszechnej

Podejście organów krajowych w kwestii obliczania kosztu netto świadczenia usługi powszechnej ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia opłacalności i równych szans operatorom w całej UE. Wyższą skuteczność mogłoby zapewnić ustalenie podejścia metodologicznego w kwestii obliczania kosztu netto świadczenia usługi powszechnej jeszcze przed procesem wyznaczenia dostawcy oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych w tej sprawie. Przeprowadzenie szczegółowej kalkulacji kosztu netto dla poszczególnych wyznaczonych przedsiębiorstw zwiększyłoby również przejrzystość i dokładność. Konkretne elementy, które należy uwzględnić przy ocenie niematerialnych korzyści wynikających ze świadczenia usługi powszechnej określił Trybunał Sprawiedliwości. Należy je określić zgodnie z kalkulacją stosowaną w ramach ocen biznesowych, z uwzględnieniem np.: powszechności, efektu cyklu życia, korzyści marketingowych/komercyjnych/reklamowych, wizerunku marki, lojalności i rozpoznawalności/reputacji firmy, korzyści ze świadczenia innych usług na zasadach komercyjnych, dostępu do danych abonentów oraz korzyści informacyjnych, technicznych i komercyjnych wynikających z rozszerzenia sieci. Istotne jest również wyjaśnienie zasad, jakie mają być stosowane przez organy krajowe przy ocenie, czy obowiązek świadczenia usługi powszechnej stanowi niesprawiedliwe obciążenie[33] dla operatora. W tym kontekście krajowe organy regulacyjne powinny zbadać wszystkie istotne cechy charakterystyczne poszczególnych wyznaczonych przedsiębiorstw, w tym techniczne i gospodarcze cechy sprzętu wykorzystywanego przez nie do świadczenia usługi powszechnej, ich sytuację gospodarczą i finansową oraz ich udział w rynku[34].

- Finansowanie

Wszystkie mechanizmy sektorowego finansowania usługi powszechnej muszą być przejrzyste, obiektywne, proporcjonalne i niedyskryminacyjne oraz powinny dążyć do minimalizacji zakłóceń konkurencji i popytu konsumpcyjnego[35].

Wykorzystanie dochodów z ogólnego opodatkowania do finansowania świadczenia usługi powszechnej można uznać za źródło mniejszych zakłóceń niż w przypadku finansowania sektorowego, ponieważ odzwierciedla ono bardziej precyzyjnie ogólny charakter wynikających w dalszej perspektywie korzyści społecznych i ekonomicznych oraz zdolność płatniczą konsumentów. Finlandia, Szwecja i Republika Czeska przewidują pokrycie takich kosztów wyłącznie ze środków publicznych, natomiast Malta i Portugalia zezwalają na połączenie finansowania publicznego i sektorowego.

Ze względu na potencjalnie wyższy koszt świadczenia usługi powszechnej w przypadku jego rozszerzenia na łącza szerokopasmowe państwa członkowskie mogą rozważyć możliwość odpowiedniego połączenia środków publicznych i sektorowych w celu sfinansowania świadczenia usługi powszechnej, jak ma to obecnie miejsce w przypadku niektórych państw[36].

Mogą one również określić limity wkładu operatorów telekomunikacyjnych wnoszonego do sektorowego funduszu kompensacyjnego.

Limity takie mogą przyjąć dwojaką formę. Po pierwsze, jak stwierdza się w art. 13 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej, państwa członkowskie mogą zrezygnować z wkładów od przedsiębiorstw, których krajowy obrót jest niższy od wyznaczonego limitu (próg de minimis ). Część państw członkowskich korzysta z tego przepisu. Wspólny próg de minimis mógłby zostać zastosowany przez odniesienie do przychodów zainteresowanych operatorów. Mógłby on zostać ustalony jako określona kwota pieniężna (np. 5 mln EUR) lub odsetek krajowego obrotu sektora jako całości.

Po drugie, dla zachowania zasady proporcjonalności, o której wyraźnie mowa w art. 13 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej i art. 6 ust. 1 dyrektywy 2002/77/WE, wiele państw członkowskich uznało za właściwe wprowadzenie progu dla wkładu indywidualnych operatorów. Można określić maksymalny wspólny limit wkładu indywidualnych operatorów, przy czym pozostała część kosztu netto byłaby finansowana ze środków publicznych. Limit taki może zostać wyrażony jako odsetek krajowego rocznego obrotu operatorów z tytułu sieci i usług łączności elektronicznej. Odsetek taki mógłby się mieścić w określonym przedziale (np. 0,40–0,65 % rocznego obrotu) w celu odzwierciedlenia spodziewanego kosztu świadczenia usługi powszechnej, w tym usług związanych z dostępem szerokopasmowym, przez wydajnego operatora, przy czym nie może on przekroczyć faktycznego kosztu świadczenia usługi powszechnej w danym kraju. Część państw członkowskich wprowadziła już w swoim ustawodawstwie krajowym maksymalny próg dla indywidualnego wkładu w oparciu o przychody brutto lub netto.

- Środki dotyczące niepełnosprawnych użytkowników końcowych

W związku z tym, iż w dyrektywie o usłudze powszechnej uzupełniono przepisy dotyczące niepełnosprawnych użytkowników końcowych, można również zachęcić państwa członkowskie do należytego uwzględnienia potrzeb takich użytkowników w ramach kształtowania krajowego systemu w zakresie obowiązku świadczenia usługi powszechnej, zgodnie z zasadą zapewniania równoważności dostępu.

Wnioski

Komisja nie dostrzega obecnie potrzeby zmiany podstawowej koncepcji i zasad usługi powszechnej jako instrumentu przeciwdziałającego wykluczeniu społecznemu. Na obecnym etapie włączenie sieci łączności ruchomej lub wprowadzenie wymogu zapewnienia dostępu szerokopasmowego o określonej przepustowości na poziomie unijnym nie byłoby zasadne.

Pakiet telekomunikacyjny z 2009 r. zapewnia państwom członkowskim, zgodnie z zasadą pomocniczości, możliwość elastycznego definiowania odpowiedniej przepustowości łączy zapewniających „funkcjonalny dostęp do Internetu”, z należytym uwzględnieniem warunków krajowych. Podstawowy dostęp szerokopasmowy może zatem stanowić część obowiązku świadczenia usługi powszechnej na poziomie krajowym w uzasadnionych przypadkach, szczególnie w sytuacji, gdy siły rynkowe oraz inne narzędzia polityczne i instrumenty finansowania nie zapewniły powszechnego dostępu szerokopasmowego. W celu zminimalizowania zakłóceń rynku w ramach zapewniania dostępu szerokopasmowego państwa członkowskie powinny w pełnym zakresie uwzględnić narzędzia interwencji publicznej inne niż obowiązek świadczenia usługi powszechnej. Państwa członkowskie mają zatem możliwość, choć nie obowiązek, włączenia dostępu szerokopasmowego do krajowego zakresu obowiązku świadczenia usługi powszechnej.

Istnieje jednak ryzyko, iż zróżnicowane podejścia krajowe dotyczące świadczenia usługi powszechnej w dziedzinie dostępu szerokopasmowego mogłyby zakłócić działanie rynków i nałożyć nieuzasadnione obciążenia na sektor.

Komisja uważa, że należy przyjąć wspólne podejście w kwestii stosowania odpowiednich przepisów dyrektywy o usłudze powszechnej w kontekście dostępu szerokopasmowego. Zapewni to większą skuteczność ustaleń w sprawie obowiązku świadczenia usługi powszechnej i wzmocni przewidywalność regulacyjną dla sektora, dzięki czemu inwestycje i konkurencja na jednolitym rynku cyfrowym będą sprzyjać innowacjom, powiększeniu wyboru dla konsumentów oraz przystępności cenowej. Komisja podejmie rozmowy na tematy poruszone w niniejszym komunikacie z państwami członkowskimi, Parlamentem Europejskim i innymi zainteresowanymi stronami.

W pierwszym kwartale 2012 Komisja przedstawi również, w oparciu o przegląd różnych wariantów, wnioski mające zapewnić użytkownikom niepełnosprawnym do 2015 r. pełną dostępność stron internetowych sektora publicznego i stron internetowych udostępniających obywatelom podstawowe usługi.

Oczekuje się, że znaczenie dostępu szerokopasmowego dla obywateli europejskich będzie coraz większe. Choć włączenie go do zakresu usługi powszechnej na poziomie unijnym w obecnym momencie byłoby przedwczesne, Komisja będzie w dalszym ciągu monitorować zmiany na rynku dostępu szerokopasmowego, w tym także ich kontekst społeczny. Komisja uwzględni te zmiany w ramach kolejnego przeglądu zakresu usługi powszechnej.

[1] COM(2008) 572.

[2] Dz.U. L 108 z 24.4.2002, s. 51.

[3] SEC(2011) 1398.

[4] W przypadku Łotwy utworzenie funduszu sektorowego zostało odroczone do dnia 1 czerwca 2013 r., a do tego czasu rekompensaty wypłacane są ze środków publicznych.

[5] Motyw 8 dyrektywy w sprawie usługi powszechnej.

[6] Motyw 5 dyrektywy o prawach obywateli , Dz.U. L 337 z 18.12.2009, p. 11.

[7] Rezolucja (P7_TA(2011)0306): http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2011-0306&language=PL.

[8] Materiały publikowane są na stronie http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult.

[9] COM(2010) 245.

[10] COM(2010) 472.

[11] Dz.U. L 251 z 25.9.2010, s. 35.

[12] COM(2010) 471.

[13] Dz.U. C 235 z 30.9.2009, s. 7. W ramach tego instrumentu do końca października 2011 r. zatwierdzono pomoc na projekty wspierające konkurencję w zakresie Internetu szerokopasmowego w kwocie blisko 3,5 mld EUR.

[14] COM(2011) 500.

[15] Zob. również zielona księga w sprawie utworów audiowizualnych: COM(2011) 427.

[16] Impact of EU Policy options for revision of the universal service provision (Wpływ wariantów polityki unijnej na zmianę sposobu świadczenia usługi powszechnej), Van Dijk Management Consultants i in., październik 2010: http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/ext_studies/index_en.htm.

[17] Dotyczy połączenia technologii przewodowych i bezprzewodowych.

[18] Oszacowanie oparte jest na rocznym obrocie branży telekomunikacyjnej wynoszącym 394 mld EUR. W przypadku faktycznego obrotu UE-27 w roku 2009 (332 mld EUR), udokumentowanego w tablicy wyników agendy cyfrowej za rok 2011, roczny koszt netto wyniósłby ok. 0,81 % przychodów sektora telekomunikacyjnego w 2009 r.

[19] Całkowity koszt spełnienia obowiązku świadczenia usługi powszechnej w tych państwach członkowskich mieści się w przedziale od 0,5 mln do 70 mln EUR.

[20] COM(2005) 203; COM(2006) 163; zob. również przyp. 1.

[21] Ze względu na szeroki zasięg sieci DSL obszar, który jest nią pokryty, można w przybliżeniu uznać za wskaźnik zastępczy dla monitoringu dostępności stacjonarnych łączy szerokopasmowych. Łączność szerokopasmową mogą jednak zapewniać również inne technologie stacjonarne.

[22] Dane dotyczące penetracji Internetu szerokopasmowego na poziomie gospodarstw domowych, oparte na badaniu wykorzystania ICT przez gospodarstwa domowe przeprowadzonym przez Eurostat, obejmują gospodarstwa domowe składające się z przynajmniej jednego członka w przedziale wiekowym 16–74 lat (http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/scoreboard/library/index_en.htm).

[23] Dane dla Zjednoczonego Królestwa za rok 2010 nie są dostępne; w roku 2009 wskaźnik dla Zjednoczonego Królestwa wyniósł 69,5 %.

[24] Specjalny Eurobarometr 362: http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/scoreboard/docs/pillar/studies/eb_ecomm/final_reports/reporteb751sp362infsoecommunications_en_final.pdf.

[25] COM(2005) 203.

[26] Report on Telecoms Price Developments from 1998 to 2010 (Raport na temat zmian cen usług telekomunikacyjnych w latach 1998–2010), Teligen, Strategy Analytics Ltd, grudzień 2010 r.

[27] www.eaccessibility-monitoring.eu; aktualny projekt pilotażowy Reach112, realizowany przez KE, dotyczący dostępnych alternatyw dla tradycyjnej telefonii głosowej (www.reach112.eu).

[28] Zob. przyp. 7.

[29] Zob. dokument interpretacyjny (COCOM10-31) przedstawiony przez służby Komisji Komitetowi ds. Łączności.

[30] Artykuł 15, załącznik V i motyw 25 dyrektywy o usłudze powszechnej.

[31] Zgodnie z wynikami przeprowadzonego badania (przyp. 16) średnio ponad 80 % unijnych abonentów stacjonarnych sieci szerokopasmowych dysponuje obecnie dostępem szerokopasmowym o przepustowości powyżej 2 Mb/s.

[32] C-154/09 Komisja przeciwko Portugalii .

[33] Zgodnie z art. 12 dyrektywy o usłudze powszechnej.

[34] C-222/08 Komisja przeciwko Belgii , C-389/08 Base NV i in. przeciwko Ministerraad .

[35] Zob. art. 13 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej i art. 6 ust. 1 dyrektywy 2002/77/WE.

[36] W każdym przypadku finansowanie usługi powszechnej powinno być zgodne z przepisami dotyczącymi pomocy państwa.