1.Wprowadzenie

Unijny system finansowy opiera się na solidnych ramach regulacyjnych i nadzorczych, które w ostatnich latach poddano gruntownemu przeglądowi w celu zapewnienia bezpieczeństwa i dobrej kondycji instytucji działających w sektorze finansowym oraz stabilności systemu finansowego. Te wzmocnione ramy przewidują utworzenie unii bankowej, która jest obecnie w trakcie realizacji. Pierwsze dwa filary unii bankowej zostały pomyślnie utworzone, dzięki czemu system bankowy w uczestniczących państwach członkowskich znalazł się pod wspólną kontrolą w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego oraz jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, których podstawę stanowi jednolity zbiór przepisów dla całej Unii. W celu wsparcia spójnego i skutecznego nadzoru finansowego w całej Unii Komisja przedstawiła również wnioski ustawodawcze dotyczące zwiększenia uprawnień Europejskich Urzędów Nadzoru i usprawnienia systemu zarządzania nimi. Wnioski te mają zasadnicze znaczenie dla unii rynków kapitałowych i powinny zostać szybko przyjęte.

Istotnym elementem tych ram i dobrze funkcjonującej unii bankowej i unii rynków kapitałowych jest solidny i wiarygodny system wykrywania i zwalczania przypadków prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Mimo że w ostatnich latach obecny system został znacznie wzmocniony, konieczne są szybkie działania o charakterze ustawodawczym i nieustawodawczym, aby wyeliminować szereg stwierdzonych niedociągnięć.

Unijne ramy dotyczące przeciwdziałania praniu pieniędzy i zwalczania finansowania terroryzmu zostały znacznie wzmocnione dzięki przyjęciu czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy zgodnej z międzynarodowymi standardami. Piąta dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, która weszła w życie w lipcu 2018 r., z terminem transpozycji do dnia 10 stycznia 2020 r., przyniesie dalsze znaczne usprawnienia. Idzie ona dalej niż normy międzynarodowe i obejmuje środki mające na celu zwiększenie przejrzystości w zakresie własności rzeczywistej, wzmacnia ramy oceny państw trzecich wysokiego ryzyka, uwzględnia zagrożenia związane z anonimowymi kartami przedpłaconymi i wirtualnymi walutami oraz zawiera przepisy dotyczące współpracy między organami ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy i organami nadzoru ostrożnościowego.

Pomimo tych wzmocnionych ram prawnych kilka niedawnych przypadków prania pieniędzy w europejskich bankach dało powody do obaw, że w unijnych ramach nadzoru nadal istnieją luki. W szczególności nie ma wyraźnego powiązania między wymogami ostrożnościowymi i przepisami w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy obowiązującymi instytucje finansowe. Komisja ma również obawy związane z opóźnionymi reakcjami i niedociągnięciami ze strony organów nadzorczych w zakresie współpracy i wymiany informacji – zarówno na poziomie krajowym, między organami nadzoru ostrożnościowego i organami ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy, jak i w wymiarze transgranicznym, między organami z różnych państw członkowskich lub państw trzecich.

Chociaż przypadki te dotyczą tylko niewielkiej części systemu finansowego Unii, mają one wpływ na jego reputację – Unia musi zatem podjąć szybkie i zdecydowane działania w celu usunięcia stwierdzonych niedociągnięć oraz dalszego ograniczenia ryzyka w systemie finansowym Unii związanego z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu.

Również inne instytucje unijne podzielają wspomniane obawy. W odpowiedzi na niedawne skandale w Parlamencie Europejskim zorganizowano szereg przesłuchań, natomiast w Radzie kwestie te zostały poruszone przez ministrów finansów, ostatnio przez przewodniczącego Eurogrupy Mária Centena w piśmie z dnia 25 czerwca 2018 r. do przewodniczącego Rady Europejskiej Donalda Tuska. Kwestie te podniesiono również we francusko-niemieckiej deklaracji z Mesebergu i w planie działania, opublikowanych w dniu 19 czerwca 2018 r..

W ramach wstępnej odpowiedzi w maju 2018 r. Komisja zwróciła się do przewodniczących Europejskich Urzędów Nadzoru, przewodniczącego Komitetu ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy przy Europejskich Urzędach Nadzoru oraz przewodniczącego Rady ds. Nadzoru Europejskiego Banku Centralnego z wnioskiem o utworzenie wspólnej grupy roboczej w celu zainicjowania wspólnej debaty nad sposobami udoskonalenia obecnych ram współpracy między organami ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy i organami nadzoru ostrożnościowego.

W takich właśnie okolicznościach w niniejszym komunikacie oraz towarzyszącym mu wniosku ustawodawczym, określono niezbędne kroki w kierunku dalszego wzmocnienia nadzoru nad instytucjami finansowymi w Unii w celu zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Zdecydowane działania wszystkich zainteresowanych organów przyczynią się do dalszego wspierania integralności systemu finansowego Unii, a w szczególności unii bankowej, a także do stabilności finansowej i dalszego ograniczenia przestępstw finansowych w Unii.

2.Dlaczego konieczne są działania na szczeblu UE

UE ma solidne ramy prawne w zakresie zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu oraz zwalczania tych zjawisk. Ramy te stanowią transpozycję międzynarodowych standardów Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy, a także przewidują dodatkowe środki ochronne w celu zapewnienia bezpiecznego i dobrze funkcjonującego systemu finansowego UE. Podstawą ram w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy jest to, że instytucje finansowe oraz inne podmioty są zobowiązane do wprowadzenia wewnętrznych systemów, mających na celu identyfikację i ocenę towarzyszącego działalności tych instytucji ryzyka związanego z praniem pieniędzy oraz zarządzanie tym ryzykiem. Ramy nadzorcze w zakresie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu zawarte są w jednym instrumencie – dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, która ma również zastosowanie do szeregu podmiotów spoza sektora usług finansowych. Nadzór nad przestrzeganiem przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy jest zgodny z podejściem krajowym, opartym na nadzorze ze strony państwa przyjmującego, przy minimalnej harmonizacji kompetencji nadzorczych oraz bez harmonizacji uprawnień organów nadzoru.

Zadanie ograniczenia ryzyka prania pieniędzy w instytucjach finansowych jest zadaniem odrębnym od zadania organów nadzoru ostrożnościowego, polegającego na zapewnieniu bezpieczeństwa i solidności instytucji finansowych oraz stabilności całego systemu finansowego, ale zadania te są ze sobą ściśle powiązane. Zadanie to jest realizowane w oparciu o unijne ramy ostrożnościowe dla instytucji finansowych, które składają się z szeregu instrumentów prawnych obowiązujących w różnych sektorach usług finansowych. Uprawnienia w zakresie nadzoru ostrożnościowego są w znacznym stopniu zharmonizowane, a obowiązki w tym zakresie są zasadniczo powierzane urzędowi kraju pochodzenia. W przypadku banków, od czasu ustanowienia Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, uprawnienia nadzorcze w państwach członkowskich uczestniczących w unii bankowej są dzielone między Europejski Bank Centralny i właściwe organy krajowe.

Obecne ramy prawne obejmują różne organy w różnych jurysdykcjach, a także różne zadania, uprawnienia i obowiązki w zakresie nadzoru. Aby organy te były skuteczne, muszą ze sobą ściśle współpracować. Piąta dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy usunie przeszkody na drodze do współpracy między organami ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy i organami nadzoru ostrożnościowego, w tym z Europejskim Bankiem Centralnym . Konieczne są jednak dalsze kroki w celu zapewnienia skutecznej współpracy w zakresie nadzoru, w szczególności w przypadkach, gdy instytucje finansowe działają na poziomie transgranicznym.

a)Nadzór nad przestrzeganiem dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy

Dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy opiera się na minimalnej harmonizacji. Zawiera nadrzędne zasady oraz szczegółowe wytyczne dla organów nadzoru. Daje to państwom członkowskim swobodę co do sposobów jej wdrażania i prowadzi do zróżnicowania krajowych praktyk nadzorczych. Nie ma obecnie żadnego obowiązkowego mechanizmu ani szczegółowych wytycznych, mających na celu zapewnienie bieżącej i uporządkowanej współpracy między organami ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy i organami nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi, które prowadzą działalność transgraniczną, i istnieje pewien margines swobody co do tego, jakie informacje są udostępniane i kiedy. Zakres uprawnień organów ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy nie został szczegółowo określony. Ponadto koordynacja z państwami trzecimi pozostaje fragmentaryczna.

b)Uwzględnienie aspektów przeciwdziałania praniu pieniędzy przez organy nadzoru ostrożnościowego, w tym przez Europejski Bank Centralny w ramach jego funkcji nadzorczej

Istnieją wyraźne powiązania między przeciwdziałaniem praniu pieniędzy a nadzorem ostrożnościowym. Nierozwiązanie problemu ryzyka związanego z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu może mieć szkodliwy wpływ na stabilność finansową poszczególnych instytucji, integralność rynku wewnętrznego oraz stabilność finansową. W związku z tym zgodnie z przepisami ostrożnościowymi organy nadzoru nad instytucjami finansowymi muszą w ramach swojej działalności uwzględniać aspekty związane z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy.

W praktyce jednak organy nadzoru podlegają różnie transponowanym przepisom krajowym, ponieważ wymogi ostrożnościowe określone w prawodawstwie nie zostały uzupełnione zharmonizowanymi wytycznymi. Ponadto pomimo wyraźnego upoważnienia do cofania zezwoleń w przypadku poważnych naruszeń przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy, zawartych zarówno w ramach ostrożnościowych, jak i w ramach dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy, nie ma wystarczającej jasności co do warunków cofania zezwoleń. Współpraca między organami nadzoru ostrożnościowego i organami nadzoru ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy zależy w dużej mierze od dobrej woli właściwych organów.

W unii bankowej Europejski Bank Centralny nie odpowiada za zapewnianie zgodności z zasadami określonymi w dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. Europejski Bank Centralny, w ramach swojej funkcji nadzorczej, ma jednak za zadanie sprawować bezpośredni nadzór nad istotnymi instytucjami, w związku z czym stoi on przed wyżej wymienionymi wyzwaniami. Dodatkowe wyzwania wynikają ze spoczywającego na nim obowiązku stosowania – w odniesieniu do aspektów ostrożnościowych istotnych dla przeciwdziałania praniu pieniędzy – przepisów krajowych transponujących dyrektywy UE we wszystkich państwach członkowskich uczestniczących w Jednolitym Mechanizmie Nadzorczym i powoływania się na te przepisy. Rozbieżne krajowe środki transpozycji w unii bankowej prowadzą do istotnych różnic, jeśli chodzi o informacje, jakie może uzyskać Europejski Bank Centralny, możliwości zwrócenia się do krajowych jednostek analityki finansowej lub organów ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy, a także dostępne narzędzia nadzorcze, w zależności od kraju pochodzenia danego banku.