ZAWIADOMIENIE KOMISJI

Wytyczne zawierające wspólne rozumienie pojęcia „szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu” zdefiniowanej w art. 2 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu

(2021/C 118/01)

Spis treści

1. Wprowadzenie 1

2. Kontekst prawny i szerszy kontekst regulacyjny 2

3. „Szkoda” 9

4. Przegląd „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” 10

5. „Szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych” 17

6. „Szkody wyrządzone w wodach” 26

7. „Szkody dotyczące powierzchni ziemi” 43

8. Wnioski 48

ZAŁĄCZNIK 49

Wykaz orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości, o których mowa w niniejszych wytycznych 49

1. WPROWADZENIE

1. Celem dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu ( 1 ) („dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko” lub „dyrektywa”) jest ustalenie ram odpowiedzialności za środowisko w oparciu o zasadę „zanieczyszczający płaci” w celu zapobiegania i zaradzenia szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu ( 2 ) . W 2019 r. wprowadzono zmianę ( 3 ) , na mocy której zobowiązano Komisję Europejską do opracowania wytycznych zawierających wspólne rozumienie pojęcia „szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu” zdefiniowanej w art. 2 dyrektywy ( 4 ) . Wytyczne te przedstawiono w niniejszym zawiadomieniu.

2. W systemie dyrektywy pojęcie „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” ma zasadnicze znaczenie. Służy ono do określenia ogólnego celu dyrektywy ( 5 ) . W przypadku wystąpienia szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu lub gdy istnieje zagrożenie ich wystąpienia, podmioty gospodarcze są zobowiązane do zastosowania działań zapobiegawczych lub zaradczych, podobnie jak właściwe organy ( 6 ) , przy czym inne osoby są uprawnione do żądania podjęcia działań ( 7 ) . W przypadku szkód transgranicznych mających wpływ na więcej niż jedno państwo członkowskie państwa członkowskie mają obowiązek współpracy w tej kwestii ( 8 ) . Ponadto pojęcie to jest istotne dla podmiotów finansowych, które zapewniają zabezpieczenie finansowe w celu pokrycia zobowiązań wynikających z dyrektywy ( 9 ) . Pojęcie to odgrywa zatem potencjalnie istotną rolę w ochronie środowiska – pomaga określić, czy szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu zapobiega się i czy się im zaradza.

3. Niniejsze wytyczne dotyczące wspólnego rozumienia szkód wyrządzonych środowisku odnoszą się do potrzeby wskazanej w ocenie dyrektywy przeprowadzonej przez Komisję w 2016 r. („ocena”) ( 10 ) . W ocenie stwierdzono, że wdrożenie dyrektywy było utrudnione ze względu na poważny brak spójności w stosowaniu kluczowych pojęć, w szczególności pojęć związanych ze szkodami wyrządzonymi środowisku naturalnemu ( 11 ) . W związku z tym Komisja zatrudniła wykonawcę w celu przygotowania wspólnie z grupą rządowych ekspertów ds. dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko i odpowiednimi służbami Komisji dokumentu w sprawie wspólnego rozumienia opartego na badaniach i konsultacjach ( 12 ) . Chociaż ostatecznie nie powstał ani dokument Komisji, ani dokument uzgodniony z państwami członkowskimi, te wstępne prace wykorzystano do przygotowania niniejszych wytycznych.

4. W tym kontekście w wytycznych zbadano wszystkie aspekty definicji „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu”. Jest to pojęcie bogate w treść, które odnosi się do szeregu innych pojęć i koncepcji lub je obejmuje. Uwzględniono je w niniejszych wytycznych, ponieważ są one niezbędne do zrozumienia przedmiotowego pojęcia. Jeżeli chodzi o strukturę, pierwszą część wytycznych poświęcono analizie kontekstu prawnego i szerszego kontekstu regulacyjnego, w których definicja ta ma znaczenie. Następnie przeanalizowano definicję „szkody” i pełny tekst definicji „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu”, po czym szczegółowo zbadano trzy odrębne kategorie szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu zawarte w tej definicji tj. „szkód wyrządzonych gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych”, „szkód wyrządzonych w wodach” oraz „szkód dotyczących powierzchni ziemi”. Na końcu przedstawiono ogólne wnioski.

5. Ponieważ wytyczne mają zapewnić wspólne rozumienie definicji, ich treść jest analityczna i szczegółowa. Chociaż wytyczne nie są skierowane wyłącznie do określonej grupy odbiorców, przewiduje się, że będą one przydatne w szczególności dla następujących podmiotów, z których wszystkie pełnią określone w dyrektywie funkcje: państw członkowskich, właściwych organów, podmiotów gospodarczych, osób fizycznych i prawnych oraz podmiotów zapewniających zabezpieczenie finansowe. Wytyczne mają na celu możliwie najbardziej kompleksowe rozwiązanie trudności ze zrozumieniem, które już się pojawiły lub których pojawienia się w przyszłości można się spodziewać. Obejmuje to szczegółową analizę wszystkich części definicji „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu”, w której zwrócono uwagę na szczegółowe okoliczności, które można wywieść ze sformułowań oraz kontekstu prawnego i regulacyjnego, a także odniesiono się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej („TSUE” lub „Trybunał”), które może pomóc w wyjaśnieniu różnych aspektów definicji bezpośrednio lub przez analogię.

6. Za przygotowanie wytycznych wyłączną odpowiedzialność ponosi Komisja. Do dokonywania obowiązującej wykładni przepisów UE upoważniony jest jednak wyłącznie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

2. KONTEKST PRAWNY I SZERSZY KONTEKST REGULACYJNY

7. [obecnie dyrektywa 2009/147/WE w sprawie ochrony dzikiego ptactwa Dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko jest ogólnym, przekrojowym instrumentem środowiskowym, niemającym zastosowania do jednego obszaru tematycznego związanego ze środowiskiem, lecz do kilku obszarów. Uzupełnia ona zatem inne unijne instrumenty służące ochronie środowiska naturalnego. W definicji „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” wyraźnie odniesiono się do czterech z nich: dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa ( 13 ) ( 14 ) ] („dyrektywa ptasia”); dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory ( 15 ) („dyrektywa siedliskowa”); dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej ( 16 ) („ramowa dyrektywa wodna”); dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/WE z dnia 17 czerwca 2008 r. ustanawiającej ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki środowiska morskiego ( 17 ) („dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej”). Odniesienia do przepisów prawnych zawartych w tych instrumentach oraz ich zrozumienie są niezbędne do zrozumienia pojęcia „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu”.

8. Dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko opiera się na zasadzie „zanieczyszczający płaci” i jest jej wyrazem ( 18 ) . Ponadto wspólne rozumienie „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” musi opierać się, w stosownych przypadkach, na innych zasadach, na których opiera się unijna polityka ochrony środowiska, a mianowicie na zasadzie ostrożności ( 19 ) oraz na zasadach działania zapobiegawczego i naprawiania szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu w pierwszym rzędzie u źródła ( 20 ) , ponieważ zasady te są istotne dla interpretacji przedmiotowego pojęcia. Znaczenie dla dyrektywy mają również ogólne zasady prawa Unii, takie jak zasada proporcjonalności.

9. Dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko dotyczy negatywnego wpływu na środowisko wynikającego z działalności zawodowej. Działalność ta podlega wymogom prawnym określonym w innych unijnych przepisach dotyczących ochrony środowiska ( 21 ) . Wspomniane akty prawne tworzą szerszy kontekst regulacyjny, który jest istotny dla wypełniania obowiązków wynikających z dyrektywy, dotyczących szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu. Dzieje się tak dlatego, że przepisy zawarte w tych aktach prawnych zazwyczaj mają również na celu zapobieganie wielu rodzajom negatywnego wpływu na przyrodę, wodę i ziemię, które wchodzą w zakres pojęcia „szkody wyrządzone środowisku naturalnemu”, oraz ich ograniczanie.

Odpowiedzialność za szkody wyrządzone środowisku naturalnemu

10. „Szkody wyrządzone środowisku naturalnemu” należy rozumieć w odniesieniu do podmiotów, które zgodnie z dyrektywą mogą być za nie prawnie odpowiedzialne, okoliczności i warunków, w których mogą stać się odpowiedzialne, oraz rodzajów działań, do których podjęcia zobowiązuje ich ta odpowiedzialność.

11. Podmioty, które mogą ponosić odpowiedzialność prawną, określa się mianem „podmiotów gospodarczych” ( 22 ) . Odpowiadają one jedynie za „działalność zawodową” objętą zakresem dyrektywy ( 23 ) . W sprawie C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, Trybunał stwierdził, że pojęcie „działalności zawodowej” nie ogranicza się wyłącznie do działalności mającej związek z rynkiem lub działalności mającej konkurencyjny charakter, lecz obejmuje wszystkie rodzaje działalności wykonywane w ramach działalności zawodowej, w przeciwieństwie do wykonywanych w ramach działalności czysto osobistej lub domowej, a tym samym rodzaje działalności wykonywane w interesie zbiorowości na podstawie ustawowego przekazania zadań ( 24 ) . W tym konkretnym przypadku Trybunał potwierdził, że dyrektywa ma zastosowanie do podmiotu publicznego odpowiedzialnego za odwadnianie terenów podmokłych na potrzeby rolnicze.

12. Najważniejsze rodzaje działalności zawodowej ( 25 ) są opisano w załączniku III do dyrektywy. Podmioty gospodarcze prowadzące te rodzaje działalności mogą ponosić odpowiedzialność za szkody wyrządzone środowisku naturalnemu należące do wszystkich trzech kategorii określonych w dyrektywie. Ponadto odpowiedzialność podmiotów gospodarczych objętych zakresem załącznika III odpowiedzialnością na zasadzie ryzyka, tzn. nie jest to odpowiedzialność na zasadzie winy, uzależniona od ich działania lub zaniechania działania (wynikająca z działań umyślnych lub zaniedbania). Do stwierdzenia odpowiedzialności na zasadzie ryzyka wystarczy ustalenie związku przyczynowego między szkodą wyrządzoną środowisku naturalnemu a działalnością zawodową. W motywie 8 dyrektywy przedstawiono uzasadnienie objęcia zakresem jej stosowania działalności zawodowej opisanej w załączniku III. Stwierdzono, że dyrektywa powinna mieć zastosowanie do działalności zawodowej, która stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi lub środowiska, oraz że: „[n]ależy zidentyfikować tę działalność, co do zasady, poprzez odniesienie do odpowiedniego prawodawstwa [unijnego], które przewiduje wymagania regulacyjne w stosunku do niektórych rodzajów działalności lub praktyk, co do których uznano, że stanowią one potencjalne lub rzeczywiste zagrożenie dla zdrowia ludzi lub środowiska”.

13. Rodzaje działalności zawodowej wymienione w załączniku III zdefiniowano poprzez odniesienie do innych aktów prawnych Unii dotyczących środowiska, z których wiele zostało ujednoliconych, zmienionych lub zastąpionych od czasu przyjęcia dyrektywy. Te rodzaje działalności zawodowej nadal są jednak objęte zakresem dyrektywy. W dokumencie w sprawie wspólnego rozumienia zawarto informacje na temat zmian tych przepisów na przestrzeni czasu ( 26 ) . Rodzaje działalności zawodowej wymienione w załączniku III obejmują m.in. wiele rodzajów działalności przemysłowej, w tym prowadzenie większych lub obarczonych większym ryzykiem instalacji przemysłowych, takich jak fabryki chemiczne; działania związane z gospodarowaniem odpadami; niektóre rodzaje odprowadzania zanieczyszczeń do wód; pobór i gromadzenie wody; produkcja, wykorzystanie, przechowywanie, przetwarzanie, składowanie, zrzuty do środowiska naturalnego oraz transport miejscowy niektórych substancji, preparatów i produktów, jak również transport drogowy, kolejowy, śródlądowymi drogami wodnymi, transport morski lub powietrzny substancji lub towarów niebezpiecznych.

14. Jeżeli chodzi o jedną z kategorii „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu”, a mianowicie szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych, również podmioty gospodarcze prowadzące działalność zawodową inną niż wymieniona w załączniku III mogą ponosić odpowiedzialność, jeżeli zawiniły lub dopuściły się zaniedbania ( 27 )

15. Zgodnie z innymi mającymi zastosowanie unijnymi przepisami dotyczącymi środowiska podmioty gospodarcze często są zobowiązane do posiadania zezwolenia i przestrzegania jego warunków; ewentualnie mogą mieć obowiązek prowadzenia działalności zgodnie z ogólnymi wiążącymi wymogami. Nie można jednak wykluczyć, że niektóre podmioty gospodarcze będą prowadzić działalność zawodową bez wymaganego zezwolenia lub nie przestrzegając wszystkich obowiązujących przepisów. Taka sytuacja może mieć miejsce np. w przypadku osób, które prowadzą nielegalną działalność związaną z odpadami. Fakt, że te podmioty gospodarcze działają niezgodnie z prawem nie oznacza, że nie są objęte zakresem stosowania dyrektywy. Gdyby tak miało być, efekt byłby niespójny z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Dyrektywa stanowi jej wyraz zasady – i należy ją interpretować w świetle tej zasady ( 28 ) . Objęcie dyrektywą podmiotów gospodarczych działających nielegalnie uzasadniono również w sprawie C-494/01, Komisja przeciwko Irlandii, w której Trybunał stwierdził, że nieprzestrzeganie wymogów dotyczących kontroli związanych z wymogami dotyczącymi zezwoleń może mieć miejsce w odniesieniu do działalności związanej z odpadami przeprowadzanej bez żadnego zezwolenia ( 29 ) . Przez analogię można stwierdzić, że wynikające z dyrektywy wymogi dotyczące odpowiedzialności mogą mieć również zastosowanie do działalności zawodowej prowadzonej bez zezwolenia lub z naruszeniem innych wymogów regulacyjnych.

16. W sprawach C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG I) SpA i in., oraz C-534/13, Fipa Group i in. Trybunał orzekł, że przewidziany w dyrektywie mechanizm odpowiedzialności za środowisko wymaga wykazania związku przyczynowego między działalnością co najmniej jednego możliwego do zidentyfikowania podmiotu gospodarczego a szkodami wyrządzonymi środowisku naturalnemu lub bezpośrednim zagrożeniem wystąpieniem szkód ( 30 ) . Jeżeli chodzi o związek przyczynowy, Trybunał orzekł, że jeżeli przepisy państwa członkowskiego tak stanowią, do ustalenia tego związku wystarczy domniemanie oparte na wiarygodnych przesłankach ( 31 )

17. W dyrektywie nie określono, jakie zdarzenia powodują powstanie związku przyczynowego między działalnością zawodową a szkodą wyrządzoną środowisku naturalnemu lub bezpośrednim zagrożeniem wystąpieniem szkody. W kilku miejscach w tekście dyrektywy znajdują się odniesienia do „emisji, zdarzenia lub wypadku” ( 32 ) . Jednak z wyjątkiem „emisji” ( 33 ) pojęcia te nie są zdefiniowane, a jak wynika z wyroku w sprawie C-529/15, Folk ( 34 ) i w sprawie C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, dyrektywa obejmuje skutki normalnego prowadzenia działalności zawodowej wymienionej w załączniku III. W sprawie C-529/15 normalna działalność obejmowała eksploatację elektrowni wodnej; w sprawie C-297/19 – utrzymanie systemu melioracyjnego na terenie podmokłym. Nie należy zatem zakładać, że odpowiedzialność powstaje wyłącznie w wyniku jednorazowych wypadków lub incydentów; może ona również powstać w związku z normalną działalnością i dotyczyć rodzajów okoliczności opisanych w pkt 18 i 19 poniżej. Dla ułatwienia w niniejszych wytycznych spektrum możliwych zdarzeń będzie określane jako „zdarzenia szkodliwe”.

18. Charakter czynników wywołujących negatywny wpływ – które można określić mianem „szkodliwych czynników” ( 35 ) – również może być zróżnicowany ( 36 ) . Mogą mieć charakter addytywny – np. składowanie odpadów na gruntach lub zasypywanie terenów podmokłych materiałami obojętnymi, bądź skażenie środowiska, do którego uwolniono zanieczyszczenia. Mogą też mieć charakter ubytkowy lub wydobywczy – np. zakłócenie przepływu rzeki ( 37 ) lub usuwanie drzew czy wydobycie kopalin. Mogą też mieć charakter czysto destrukcyjny – np. usuwanie elementów krajobrazu lub zabijanie osobników z gatunków chronionych.

19. Negatywny wpływ może się przejawiać w sposób nagły i przypadkowy – np. gdy wybuch w fabryce chemicznej skutkuje pożarem, zniszczeniem budynków i zanieczyszczeniem gruntu i wody w wyniku uwolnienia do wody substancji toksycznych lub substancji służących do walki z pożarem. Wpływ może też być natychmiastowy – jak w przypadku utraty chronionego siedliska leśnego w wyniku szybkiego pozyskiwania drewna. Może też być stopniowy – jak w sytuacji, gdy wyciek z pękniętej rury wywołuje w środowisku narastające szkody, które zostają wykryte dopiero po pewnym czasie. Możliwa jest również sytuacja, w której negatywny wpływ jednego szkodliwego zdarzenia przejawi się na oba sposoby – jak w przypadku, gdy nagłe i przypadkowe uwolnienie dużej ilości substancji toksycznych do rzeki powoduje natychmiastową śmierć ryb, a następnie wywołuje wolniejsze i bardziej stopniowe pogarszanie się struktury chronionego siedliska wodnego lub siedliska gatunku chronionego.

20. Również informacje o wystąpieniu szkodliwych zdarzeń i wystąpieniu negatywnego wpływu mogą zostać ujawnione w różnych momentach. Jeśli zdarzenie szkodliwe jest poważnym wypadkiem, będzie o nim wiadomo od razu, ale nieznany incydent może przez jakiś czas pozostać niewykryty – na przykład pęknięcie podziemnego zbiornika zawierającego substancje niebezpieczne ( 38 )

21. W dyrektywie przewidziano trzy główne kategorie obowiązków spoczywających na podmiotach gospodarczych: — w przypadku gdy szkody wyrządzone środowisku naturalnemu jeszcze nie wystąpiły, ale istnieje bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód, podmioty gospodarcze muszą bezzwłocznie zastosować niezbędne środki zapobiegawcze (39) (40), — w przypadku wystąpienia szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu podmioty gospodarcze są zobowiązane do podjęcia „wszelki[ch] możliw[ych] krok[ów] w celu natychmiastowego skontrolowania, ograniczenia, usunięcia lub w inny sposób opanowania odpowiednich zanieczyszczeń i/lub wszelkich innych szkodliwych czynników, aby ograniczyć szkody wyrządzone środowisku naturalnemu lub zapobiec dalszym szkodom i negatywnemu wpływowi na zdrowie ludzi bądź dalszemu osłabieniu użyteczności” (41). Dla ułatwienia w niniejszych wytycznych kroki te będą określane jako „natychmiastowe opanowanie szkodliwych czynników”, — w przypadku wystąpienia szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu podmioty gospodarcze są zobowiązane do zastosowania środków zaradczych (42). Mają one określić odpowiednie środki zaradcze zgodnie z załącznikiem II do dyrektywy i przedłożyć je właściwemu organowi do zatwierdzenia (43).

22. Wyrażenia „bezzwłocznie” i „natychmiast” wskazują, że w przypadku pierwszych dwóch kategorii zobowiązań czas podjęcia działań ma kluczowe znaczenie. Ma to znaczenie dla wspólnego rozumienia pojęcia „szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu”. Wynikające z dyrektywy obowiązki podmiotu gospodarczego dotyczące zastosowania środków zapobiegawczych i natychmiastowego opanowania szkodliwych czynników istnieją równolegle do podobnych obowiązków wynikających z innych unijnych przepisów dotyczących środowiska, na przykład dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) ( 44 ) („dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych”).

24. ratione temporis do szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu, które wystąpiły po dniu 30 kwietnia 2007 r., ale które zostały spowodowane eksploatacją instalacji, która uzyskała pozwolenie wodnoprawne i została oddana do użytku przed tą datą” Dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko zawiera przepisy dotyczące jej okresu stosowania czasowego, określające granice czasowe jej stosowania poprzez odniesienie do daty 30 kwietnia 2007 r. i upływu trzydziestu lat ( 51 ) . Zakres czasowy poszczególnych części wprowadzonych w zmianach dyrektywy jest oczywiście inny – na przykład jeżeli chodzi o szkody wyrządzone w wodach morskich, dyrektywa ma zastosowanie od dnia 19 lipca 2015 r. ( 52 ) Należy zauważyć, że działalność zawodowa regulowana zezwoleniami sprzed dnia 30 kwietnia 2007 r. jest objęta odpowiedzialnością w odpowiednim zakresie, jeżeli działalność powodująca szkodę trwa po dniu 30 kwietnia 2007 r. W sprawie C-529/15, Folk, Trybunał orzekł, że dyrektywa „ma zastosowaniedo szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu, które wystąpiły po dniu 30 kwietnia 2007 r., ale które zostały spowodowane eksploatacją instalacji, która uzyskała pozwolenie wodnoprawne i została oddana do użytku przed tą datą” ( 53 )

26. innych przepisów , które nie spełniają wymogów dyrektywy; nie oznacza również prawa do zwalniania podmiotów gospodarczych z odpowiedzialności za „szkody wyrządzone środowisku naturalnemu”, wynikającej z dyrektywy. Wymogi określone w dyrektywie muszą być spełnione co najmniej pod każdym względem. Dyrektywa umożliwia państwom członkowskim utrzymanie lub przyjęcie bardziej rygorystycznych przepisów dotyczących szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu ( 59 ) . Jest to zgodne z zgodne z art. 193 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Jednak prawo do stosowania bardziej rygorystycznych przepisów nie jest równoznaczne z prawem do stosowania, które nie spełniają wymogów dyrektywy; nie oznacza również prawa do zwalniania podmiotów gospodarczych z odpowiedzialności za „szkody wyrządzone środowisku naturalnemu”, wynikającej z dyrektywy. Wymogi określone w dyrektywie muszą być spełnione co najmniej pod każdym względem.

Rola właściwych organów i odpowiednie szersze role państw członkowskich

27. Podczas gdy podmiot gospodarczy ponosi odpowiedzialność za szkody wyrządzone środowisku naturalnemu, właściwe organy ( 60 ) mają w tym zakresie obowiązki. Wspólne rozumienie pojęcia „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” wymaga zatem odniesienia się do ich roli.

28. Właściwe organy muszą ustalić podmiot gospodarczy, który spowodował szkodę wyrządzoną środowisku naturalnemu lub bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem szkody ( 61 ) . Z tego wynika, że właściwe organy muszą wiedzieć o istnieniu szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu lub o zagrożeniu ich wystąpieniem; w przeciwnym razie obowiązek ustalenia podmiotu gospodarczego nie miałby sensu.

29. Właściwe organy muszą również ocenić wagę szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu ( 62 ) . Również w tym wypadku obowiązek oceny wagi ma sens tylko wtedy, gdy organy wiedzą o istnieniu szkody lub zagrożenia.

30. Właściwe organy muszą określić środki zaradcze, jakie ma podjąć podmiot gospodarczy na podstawie załącznika II do dyrektywy ( 63 ) , z uwzględnieniem wskazanych przez podmiot gospodarczy możliwych środków zaradczych i we współpracy z danym podmiotem gospodarczym, zgodnie z wymogami. W sprawie C-379/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA i in., Trybunał potwierdził, że właściwe organy mogą modyfikować środki zaradcze, i jednocześnie wskazał, że należy zapewnić podmiotowi gospodarczemu prawo do bycia wysłuchanym ( 64 )

31. Obowiązki ustalenia odpowiedzialnego podmiotu gospodarczego, oceny wagi szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu oraz określenia środków zaradczych wymagają od właściwych organów posiadania i wykorzystania odpowiednich informacji o szkodliwym zdarzeniu, działalności zawodowej, szkodach wyrządzonych środowisku naturalnemu oraz związku przyczynowym między nimi, jak również o podmiocie gospodarczym prowadzącym daną działalność. W pkt 32–37 poniżej opisano kilka możliwych rodzajów i źródeł istotnych informacji. Należy jednak pamiętać, że nie zawsze jest dostęp do pełnych informacji, a właściwe organy mogą stanąć przed koniecznością szybkiego działania. W takich okolicznościach zasada ostrożności uzasadnia interwencję właściwych organów na podstawie uzasadnionego przekonania, że szkody wyrządzone środowisku naturalnemu wystąpiły lub wystąpią w najbliższym czasie.

32. Jak stwierdzono w pkt 23, na podstawie dyrektywy podmioty gospodarcze mają obowiązek informowania właściwych organów o szkodliwych zdarzeniach i związanych z nimi szkodach wyrządzonych środowisku naturalnemu. Stwierdzono również, że podmioty gospodarcze mogą mieć odrębne obowiązki dostarczania właściwym organom informacji o zdarzeniach szkodliwych wynikające z innych unijnych przepisów dotyczących środowiska. Nie można jednak wykluczyć, że niektóre podmioty gospodarcze nie zgłoszą takich informacji. Na przykład jest mało prawdopodobne lub mniej prawdopodobne, że zgłoszone zostaną szkodliwe zdarzenia i szkody wyrządzone środowisku naturalnemu powiązane przyczynowo z potajemną nielegalną działalnością lub nielegalnymi bądź wynikającymi z zaniedbań lub zaniechań działaniami w ramach dozwolonej działalności.

33. W motywie 15 dyrektywy wskazano, że organy publiczne powinny zapewnić właściwe wprowadzenie w życie i stosowanie systemu przewidzianego w dyrektywie, a dyrektywa zawiera przepisy, zgodnie z którymi właściwe organy mogą wymagać od podmiotu gospodarczego udzielenia większej ilości informacji i większego zaangażowania ( 65 ) . Niemniej jednak ważne jest, aby właściwe organy miały dostęp do innych źródeł informacji poza informacjami, które podmiot gospodarczy dostarcza na podstawie dyrektywy.

34. Jednym z możliwych źródeł informacji o szkodliwych zdarzeniach i szkodach wyrządzonych środowisku naturalnemu są żądania podjęcia działań składane przez osoby fizyczne lub prawne uprawnione do występowania z takimi żądaniami ( 66 ) . Żądania podjęcia działań należy składać „wraz z towarzyszącymi istotnymi informacjami i danymi potwierdzającymi uwagi przedstawione w związku z danymi szkodami wyrządzonymi środowisku naturalnemu” ( 67 )

35. Innym możliwym źródłem istotnych informacji są rezultaty działań w zakresie nadzoru regulacyjnego prowadzonych na podstawie innych obowiązujących unijnych przepisów dotyczących środowiska. Przykładem mogą być rutynowe kontrole zakładów przemysłowych prowadzone na podstawie dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych ( 68 ) . Chociaż w kontekście odpowiedzialności nie wszystkie szkodliwe zdarzenia będą zbieżne z naruszaniem przepisów przez podmiot gospodarczy, naruszanie przepisów zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia szkodliwych zdarzeń. Jest tak dlatego, że wymogi regulacyjne, o których mowa, mają na celu kontrolowanie możliwego lub faktycznego ryzyka dla zdrowia ludzi i środowiska związanego z daną działalnością zawodową. W związku z tym przestrzeganie ich powinno w praktyce zmniejszyć prawdopodobieństwo wystąpienia szkodliwych zdarzeń. Z tego samego powodu nieprzestrzeganie, w tym poważne lekceważenie, tych wymogów zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia szkodliwych zdarzeń. Przy założeniu, że funkcjonują sprawne mechanizmy wymiany informacji, monitorowanie zgodności z wymogami regulacyjnymi powinno zatem pomóc właściwym organom określonym zgodnie z dyrektywą w uzyskaniu informacji o szkodach wyrządzonych środowisku naturalnemu lub o bezpośrednim zagrożeniu wystąpieniem szkody, ustaleniu podmiotu gospodarczego i określeniu szkodliwego zdarzenia. Monitorowanie może również pomóc właściwym organom w ocenie szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu, dostarczając na przykład informacji o charakterze emisji zanieczyszczeń.

36. Jak wynika z kolejnych sekcji niniejszych wytycznych, ocena wagi szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu wymaga zazwyczaj informacji na temat stanu środowiska, do którego uwolniono zanieczyszczenia. Niektóre informacje o stanie środowiska naturalnego będą bezpośrednio związane ze szkodliwym zdarzeniem – na przykład dane dotyczące śmiertelności ryb w rzece, na którą niedawna emisja zanieczyszczeń wywarła negatywny wpływ. Jednak inne istotne informacje o stanie środowiska będą obejmować dane i informacje zebrane w innych celach – na przykład w celu określenia ogólnego stanu ochrony gatunków chronionych lub stanu chronionego obszaru przyrodniczego, takiego jak obszar Natura 2000. Wiele istotnych informacji o stanie środowiska będzie pochodziło z monitorowania stanu środowiska prowadzonego przez administracje krajowe. Szczególnie istotne będą informacje zebrane i zestawione na podstawie czterech dyrektyw wymienionych w pkt 7 powyżej. Mogą one być uzupełnione innymi istotnymi informacjami o stwierdzonej wartości naukowej – na przykład organizacja pozarządowa (NGO) zajmująca się środowiskiem może dostarczyć obszernych informacji w ramach nauki obywatelskiej ( 69 )

37. Informacje naukowe i techniczne dotyczące przedmiotu szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu mają bardzo zbliżone znaczenie do informacji o stanie środowiska naturalnego – na przykład wiedza naukowa na temat cyklu życiowego gatunków chronionych, które ucierpiały w wyniku szkody, lub na temat ryzyka dla zdrowia ludzi wynikającego z narażenia na niektóre zanieczyszczenia.

38. nie jest powodem, aby właściwe organy uchylały się od obowiązków związanych z zapewnieniem oceny szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu i zapobiegania im, z natychmiastowym opanowaniem szkodliwych czynników lub naprawieniem szkód zgodnie z dyrektywą (i odwrotnie: dążenie do odpowiedzialności za środowisko nie jest powodem do lekceważenia roli sankcji) Jak zauważono powyżej, wystąpienie szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu lub bezpośredniego zagrożenia ich wystąpieniem często, choć nie zawsze, zbiega się z naruszeniem innych unijnych przepisów dotyczących środowiska. Takie naruszenia mogą wymagać podjęcia lub uzasadniać podjęcie przez organy państw członkowskich odrębnych działań w celu osiągnięcia rezultatów wymaganych na podstawie innych przepisów unijnych (na przykład zapewnienia ochrony obszarów przyrodniczych na podstawie dyrektywy ptasiej i dyrektywy siedliskowej) oraz w celu zastosowania sankcji, które są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Te same okoliczności faktyczne mogą zatem zarówno powodować odpowiedzialność za środowisko, jak i stanowić podstawę do nałożenia sankcji, a w praktyce ocena szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu przeprowadzona na podstawie dyrektywy może odbywać się równolegle z oceną dotyczącą naruszeń przeprowadzaną do innych celów. Na przykład postępowanie, które państwa członkowskie są zobowiązane uznać za przestępstwo na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/99/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne („dyrektywa w sprawie przestępstw przeciwko środowisku”) ( 70 ) , obejmują niektóre (choć nie wszystkie) rodzaje postępowania, które często prowadzą do powstania odpowiedzialności za środowisko ( 71 ) . W tym kontekście na potrzeby oceny wagi szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu właściwe organy mogą korzystać z tych samych źródeł informacji co organy odpowiedzialne za nakładanie sankcji. Należy jednak podkreślić, że wynikające z dyrektywy wymogi dotyczące odpowiedzialności stosuje się niezależnie od nakładania sankcji. W tym kontekście fakt, że władze mogą podejmować kroki w celu nałożenia sankcji administracyjnych lub karnychpowodem, aby właściwe organy uchylały się od obowiązków związanych z zapewnieniem oceny szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu i zapobiegania im, z natychmiastowym opanowaniem szkodliwych czynników lub naprawieniem szkód zgodnie z dyrektywą (i odwrotnie: dążenie do odpowiedzialności za środowisko nie jest powodem do lekceważenia roli sankcji) ( 72 )

39. Pojawia się szereg dalszych kwestii w sytuacjach, w których odpowiedzialność wynikająca z dyrektywy zbiega się z naruszaniem przepisów wynikających z innych odpowiednich unijnych przepisów dotyczących środowiska, w szczególności przepisów, o których mowa w samej dyrektywie. Po pierwsze, jeżeli szkodliwe czynniki nie są kontrolowane zgodnie z dyrektywą lub innymi przepisami, zasada skuteczności będzie wymagać od państw członkowskich i ich organów podjęcia działań w celu zapewnienia przestrzegania odpowiednich przepisów dyrektywy i innego prawodawstwa, które są naruszane. Po drugie, w dyrektywie nie przewidziano jednoznacznie wtórnej odpowiedzialności organów publicznych dotyczącej zastosowania środków zapobiegawczych, środków służących natychmiastowemu opanowaniu szkodliwych czynników i środków zaradczych, ale również nie przewidziano jednoznacznie, że można zrezygnować z tych wszystkich środków, jeżeli podmiot gospodarczy nie zastosuje ich lub jeżeli podmiot gospodarczy może uzasadnić, że nie będzie musiał ponosić ich kosztów ( 73 ) . Rozróżnienie, jakie dyrektywa wprowadza między środkami a ich kosztami, wskazuje, że środki te należy zastosować niezależnie od tego, czy podmiot gospodarczy może lub powinien ponieść ich koszty ( 74 ) . Po trzecie, w orzecznictwie wskazano, w jaki sposób państwo członkowskie może być zobowiązane do podjęcia dalszych kroków, jeżeli nie osiągnięto wymaganego rezultatu pomimo podjęcia przez organy działań przeciwko podmiotowi gospodarczemu. W sprawie C-104/15, Komisja/Rumunia, która dotyczyła dyrektywy w sprawie odpadów wydobywczych ( 75 ) , Trybunał stwierdził, że państwo członkowskie pozostaje odpowiedzialne za brak kontroli emisji toksycznych pyłów z obiektu unieszkodliwiania odpadów górniczych, pomimo faktu, że nałożyło sankcje na podmiot gospodarczy ( 76 ) i że podmiot gospodarczy stał się niewypłacalny ( 77 )

3. „SZKODA”

40. Definicja „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” obejmuje pojęcie „szkody”, które zdefiniowano odrębnie. Pojęcie „szkody” nie jest niezależne (w tym sensie, że zobowiązania wynikające z dyrektywy nie mają zastosowania na poziomie ogólności w nim zawartym). Jeśli chodzi o stosowanie dyrektywy do konkretnych sytuacji, należy się oprzeć na bardziej precyzyjnych sformułowaniach zawartych w definicji „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu”. Bez względu na to zastrzeżenie, definicja „szkody” jest istotna nie tylko dlatego, że jest osadzona w definicji „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu”, ale ponieważ obejmuje cztery podstawowe pojęcia, które doprecyzowano w bardziej szczegółowej definicji. W niniejszych wytycznych odniesiono się zatem do „szkody” przed odniesieniem się do innych elementów definicji „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu”. Ramka 1: Definicja „szkody”

W art. 2 pkt 2 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko stwierdzono, że „szkoda” oznacza „mierzalną negatywną zmianę w zasobach naturalnych lub mierzalne osłabienie użyteczności zasobów naturalnych, które może ujawnić się bezpośrednio lub pośrednio”.

41. Cztery podstawowe pojęcia zawarte w definicji „szkody” to: — zakres przedmiotowy tego, czego szkoda dotyczy, tj. zasoby naturalne i użyteczność zasobów naturalnych, — pojęcie negatywnego wpływu, tj. negatywne zmiany i osłabienie, — zakres tego negatywnego wpływu, tj. wpływ mierzalny, — sposób ujawnienia tego negatywnego wpływu, tj. pośrednio lub bezpośrednio.

Zakres przedmiotowy zasobów naturalnych i użyteczności zasobów naturalnych

Ramka 2: Definicje „zasobów naturalnych” i „użyteczności zasobów naturalnych”

W art. 2 pkt 12 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko określono, że „zasoby naturalne” oznaczają „gatunki chronione i siedliska przyrodnicze, wodę i ląd”. W art. 2 pkt 13 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko określono, że „użyteczność” i „użyteczność zasobów naturalnych” oznaczają „funkcje spełniane przez zasoby naturalne na rzecz innych zasobów naturalnych bądź obywateli”.

42. Jeśli chodzi o zakres przedmiotowy, w definicji „szkody” odniesiono się do dwóch pojęć, które same w sobie są również wyraźnie zdefiniowane w dyrektywie, a mianowicie „zasobów naturalnych” i „użyteczności zasobów naturalnych”. „Zasoby naturalne” oznaczają trzy różne kategorie zasobów: gatunki chronione i siedliska przyrodnicze; wodę; i powierzchnię ziemi. Jednocześnie w definicji „użyteczności zasobów naturalnych” podkreślono wzajemne zależności między tymi różnymi kategoriami poprzez odniesienie do funkcji, jakie pełnią one względem siebie. Poniżej przedstawiono kilka niewyczerpujących przykładów: bagno słone (rodzaj siedliska przyrodniczego) może chronić grunty przybrzeżne; wody powierzchniowe (kategoria wody) mogą służyć gatunkowi chronionemu dzikiego ptactwa; gleba może odfiltrowywać zanieczyszczenia, które inaczej dotarłyby do wód podziemnych (kategoria wody). Definicja „użyteczności zasobów naturalnych” odnosi się również do funkcji zasobów naturalnych na rzecz ludności. Jako niewyczerpujący przykład można podać, że niektóre siedliska przyrodnicze, takie jak torfowiska, służą jako istotne magazyny dwutlenku węgla; niektóre wody są źródłem wody pitnej, a w innych żyją ryby odławiane w połowach rekreacyjnych; grunty zaś są niezbędne do produkcji żywności i zamieszkiwania.

Negatywny wpływ

43. Jeśli chodzi o negatywny wpływ, definicja „szkody” odnosi się, po pierwsze, do „negatywnej zmiany” w zasobach naturalnych, a po drugie, do „osłabienia” użyteczności zasobów naturalnych. Definicja „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” jest bardziej precyzyjna, ale warto pamiętać o trzech ogólnych kwestiach: — zarówno „negatywna zmiana”, jak i „osłabienie” oznaczają negatywny wpływ, — negatywny wpływ dotyczy zarówno stanu zasobów naturalnych, jak i korzystnych funkcji spełnianych przez te zasoby zarówno na rzecz innych zasobów naturalnych, jak i ludności. Negatywny wpływ obejmuje zatem nie tylko negatywny wpływ na właściwości zasobu naturalnego, ale również negatywny wpływ na współzależności i dynamiczne stosunki w ramach zasobów naturalnych i użyteczności oraz pomiędzy nimi, tj. funkcje, jakie zasoby naturalne spełniają dla siebie nawzajem oraz na rzecz społeczeństwa, — pojęcia zmiany i osłabienia wskazują na różnice między sytuacją „przed” i sytuacją „po” wystąpieniu szkodliwego zdarzenia.

Mierzalny

44. Aby definicja „szkody” miała zastosowanie, negatywne zmiany i osłabienie muszą być „mierzalne”. Mierzalność oznacza, że musi istnieć możliwość kwantyfikacji lub oszacowania szkody oraz możliwość konkretnego porównania sytuacji przed szkodliwym zdarzeniem i po szkodliwym zdarzeniu.

Bezpośrednio lub pośrednio

45. Definicja „szkody” dopuszcza również możliwość, że negatywne zmiany lub osłabienie mogą wystąpić zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio. „Bezpośrednio lub pośrednio” dotyczy związku przyczynowego między szkodliwym zdarzeniem z jednej strony, a konkretnym negatywnym wpływem z drugiej strony. Czasami związek przyczynowy będzie bezpośredni, jak w sytuacji, gdy przeprowadzone przez podmiot gospodarczy wylesianie niszczy chronione leśne siedlisko przyrodnicze. Czasami zaś związek ten będzie pośredni, jak w sytuacji, gdy zrzuty substancji biogennych do jednolitej części wód prowadzą do pogorszenia stanu odległego chronionego siedliska wodnego. Jeżeli chodzi o łańcuch przyczynowo-skutkowy, użyteczny jest model źródło – droga – receptor. Szkodliwe czynniki związane z działalnością zawodową (tj. źródło) mogą przedostawać się przez powietrze, wodę lub powierzchnię ziemi (tj. drogę) zanim wpłyną na określony zasób naturalny (tj. receptor). W sprawie C-129/16, Túrkevei Tejtermelő Kft., Trybunał zauważył, że o ile samo zanieczyszczenie powietrza nie stanowi szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu, o tyle zasoby naturalne mogą doznać szkody w wyniku zanieczyszczenia powietrza ( 78 ) . Szkodliwe zdarzenie może być oddzielone od wywoływanego przez nie negatywnego wpływu pod względem czasu (np. zasoby naturalne są obiektem opóźnionej reakcji), pod względem przestrzeni (np. negatywny wpływ na zasoby naturalne zachodzi daleko od miejsca, w którym wystąpiło zdarzenie szkodliwe) lub pod względem zasobów naturalnych, których dotyczy (np. działanie polegające na wprowadzenie do gruntu toksycznej substancji powoduje śmierć gatunku chronionego). Fakt, że negatywny wpływ może przyjąć formę pośrednią, jest również związany z funkcjami, jakie zasoby naturalne pełnią względem siebie.

4. PRZEGLĄD „SZKÓD WYRZĄDZONYCH ŚRODOWISKU NATURALNEMU”

46. Definicja „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” obejmuje i doprecyzowuje definicję „szkód”. Po pierwsze, jeżeli chodzi o zakres przedmiotowy i geograficzny, w definicji podzielono i zaszeregowano trzy kategorie „zasobów naturalnych”, które występują w definicji „szkody”, tj. na gatunki chronione i siedliska przyrodnicze; wodę; i powierzchnię ziemi. Ponadto w definicji uwzględniono pewne detale dotyczące dwóch pierwszych kategorii zasobów naturalnych, które pomagają określić geograficzny zakres zobowiązań wynikających z dyrektywy. Po drugie, w ramach każdej z kategorii zasobów naturalnych odnośny negatywny wpływ opisano bardziej szczegółowo poprzez odniesienie do pewnych pojęć (które w niniejszych wytycznych określa się „pojęciami odniesienia”). Po trzecie, uwzględniono pojęcie wagi w celu dalszego określenia zakresu negatywnego wpływu, którym należy się zająć. Czwartą kwestią, na którą należy zwrócić uwagę, jest to, że definicja szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu nie wyklucza możliwości, że danym momencie wystąpią jednocześnie wszystkie trzy podkategorie szkód wyrządzonych w zasobach naturalnych. Ramka 3: Definicja „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu”

Art. 2 pkt 1 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko (79) stanowi, że „szkody wyrządzone środowisku naturalnemu” oznaczają: „a) szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych, które stanowią dowolną szkodę mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony takich siedlisk lub gatunków. Waga takiego wpływu ma być oceniona w odniesieniu do warunków początkowych, z uwzględnieniem kryteriów określonych w załączniku I; Szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych nie obejmują uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu wynikającego z działania podmiotu gospodarczego, który został wyraźnie upoważniony przez odpowiednie władze zgodnie z przepisami wykonawczymi do art. 6 ust. 3 i 4 lub art. 16 dyrektywy 92/43/EWG lub art. 9 dyrektywy 79/409/EWG lub, w przypadku siedlisk i gatunków nieobjętych prawem wspólnotowym, zgodnie z równoważnymi przepisami prawa krajowego w sprawie ochrony przyrody; b) szkody wyrządzone w wodach, które stanowią dowolną szkodę mającą znaczący negatywny wpływ na: (i) stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy lub potencjał ekologiczny, określony w dyrektywie 2000/60/WE, danych wód, z wyjątkiem negatywnego wpływu, do którego odnosi się art. 4 ust. 7 wspomnianej dyrektywy; lub (ii) stan środowiska danych wód morskich, określony w dyrektywie 2008/56/WE, w zakresie, w jakim dane aspekty stanu środowiska morskiego nie są już uwzględnione w ramach dyrektywy 2000/60/WE (80); c) szkody dotyczące powierzchni ziemi, które stanowią dowolne zanieczyszczenie ziemi stwarzające znaczące ryzyko dla zdrowia ludzi, mające negatywny wpływ wynikający z bezpośredniego i pośredniego wprowadzania na ląd lub pod ziemię preparatów, organizmów i drobnoustrojów”.

Zakres przedmiotowy i geograficzny poszczególnych zasobów naturalnych

47. Ze względu na stopień podziału zakresu przedmiotowego, wspólne rozumienie „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” wymaga dokładnej analizy poszczególnych kategorii zasobów naturalnych. Obejmuje to zakres geograficzny poszczególnych kategorii zasobów. Uwagi na temat zakresu przedmiotowego i geograficznego przedstawiono w kolejnych sekcjach niniejszych wytycznych.

Pojęcia odniesienia na potrzeby określenia negatywnego wpływu

48. W przypadku wszystkich trzech kategorii zasobów naturalnych, definicja „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” wykorzystuje pojęcie odniesienia w celu określenia, czy negatywny wpływ jest istotny. W przypadku gatunków chronionych i siedlisk przyrodniczych pojęciem odniesienia jest właściwy stan ochrony tych gatunków i siedlisk. W przypadku wody jest to stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy, bądź potencjał ekologiczny wód określony w ramowej dyrektywie wodnej oraz stan środowiska wód morskich określony w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej, które to pojęcia mają różne wymiary. W przypadku powierzchni ziemi są to zagrożenia dla zdrowia ludzi. Celem tych pojęć odniesienia jest dostarczenie parametrów i kryteriów, na podstawie których można zbadać istotność negatywnego wpływu. Pojęcia są źródłem elementów, według których należy mierzyć negatywny wpływ. W sekcjach niniejszych wytycznych poświęconych poszczególnym kategoriom szkód wyrządzonych w zasobach naturalnych przeanalizowano te pojęcia bardziej szczegółowo.

Ocena wagi

49. Pojęcia odniesienia służą do uściślenia rodzajów negatywnego wpływu uwzględnionych w dyrektywie. Definicja „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” zawiera dalsze uściślenia: słowa „znaczący” lub „znaczące” występują w przypadku każdej kategorii zasobów naturalnych, a dyrektywa wymaga stosowania środków zapobiegawczych, natychmiastowego opanowania szkodliwych czynników lub stosowania środków zaradczych tylko wtedy, gdy negatywny wpływ oceniono jako znaczący w stosunku do wspomnianych pojęć odniesienia.

50. sui generis . Wśród unijnych instrumentów prawa ochrony środowiska nie tylko dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko obejmuje wymóg dokonania oceny wagi. Wymóg taki zwarto również na przykład w dyrektywie siedliskowej ( 81 ) i stanowi on główny element dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko ( 82 ) („dyrektywa w sprawie oceny oddziaływania na środowisko”). Ocena wagi na podstawie dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko ma jednak charakter

51. W kontekście dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko, wspólne rozumienie oceny wagi może zyskać dzięki uwzględnieniu następujących kwestii: — okoliczności, w których pojawia się potrzeba oceny wagi, — cele oceny wagi, — odpowiedzialność prawna, jeśli chodzi o przeprowadzanie oceny, — kontekst lub konteksty, w których ma być przeprowadzona ocena, — przedmiot oceny, — przeprowadzenie oceny, — określenie wagi.

Okoliczności

52. Jak wskazano w sekcji 2 niniejszych wytycznych, szkodliwe zdarzenia, szkodliwe czynniki, odnośna działalność zawodowa, zachowanie podmiotu gospodarczego i charakter związku przyczynowego mogą być bardzo zróżnicowane. Musi istnieć możliwość dostosowania oceny wagi do wszystkich tych zmiennych. Na przykład, z jednorazowym wypadkiem będzie się wiązał inny zestaw wyzwań niż ze stałą działalnością, taką jak ta, o której mowa w sprawie C-529/15, Folk.

Cele

53. Ocena wagi negatywnego wpływu nie jest celem samym w sobie. Służy ona określeniu, czy negatywny wpływ wymaga: — zastosowania środków zapobiegawczych, — natychmiastowego opanowania szkodliwych czynników, lub — zastosowania środków zaradczych.

54. Te trzy cele można rozróżnić i, w zależności od okoliczności, niektóre z nich mogą być istotne, a inne nie. Na przykład w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem szkody jedynym celem oceny będzie zapobieżenie wystąpieniu szkodliwego zdarzenia. W sytuacjach, w których szkodliwe zdarzenie już wystąpiło, natychmiastowe opanowanie szkodliwych czynników może, ale nie musi być konieczne. Na przykład takie natychmiastowe opanowanie może nie być już możliwe, jeżeli szkodliwe czynniki już wywołały negatywny wpływ i przestały oddziaływać. Wszystkie trzy cele mogą oczywiście stać się po kolei istotne, np. w sytuacji, gdy bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem szkody staje się faktycznym szkodliwym zdarzeniem, które wymaga natychmiastowego opanowania szkodliwych czynników, jak również zastosowania dalszych środków zaradczych. Ocena wagi będzie zatem musiała być dostosowana do celów, które są istotne w konkretnych okolicznościach.

55. Cele dotyczące zapobiegania i natychmiastowego opanowania szkodliwych czynników odnoszą się do potencjalnych lub faktycznych szkodliwych czynników. Cele te odzwierciedlają zawarte w Traktacie zasady działania zapobiegawczego i naprawiania szkód w pierwszym rzędzie u źródła. Jak stwierdzono powyżej, moment podjęcia tych działań ma kluczowe znaczenie.

56. Cel dotyczący określenia potrzeby zastosowania środków zaradczych jest ściśle związany ze szczególnymi wymaganiami dyrektywy dotyczącymi środków zaradczych, które opisano szczegółowo w załączniku II. W przypadku szkód wyrządzonych gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych oraz szkód wyrządzonych w wodach środki zaradcze mają na celu odtworzenie warunków początkowych środowiska (zob. ramka 4 poniżej) za pomocą podstawowych, uzupełniających i kompensacyjnych środków zaradczych, przy czym zdefiniowano wszystkie te pojęcia. Jak można zauważyć, wymogi te koncentrują się na środowisku, które doznało negatywnego wpływu, a nie na szkodliwych czynnikach – chociaż nie można wykluczyć dalszego opanowania szkodliwych czynników, jak wskazano w sprawie Folk ( 83 ) . W przypadku szkód dotyczących powierzchni ziemi środki zaradcze mają na celu dalsze opanowanie szkodliwych czynników, jeżeli czynniki te nadal stwarzają znaczące ryzyko dla zdrowia ludzi, nawet po spełnieniu drugiego z wyżej wymienionych celów. Ramka 4: Definicja „warunków początkowych”

Art. 2 ust. 14 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko naturalne stanowi, że „warunki początkowe”„oznaczają, w okresie występowania szkody wyrządzonej zasobom naturalnym i ich użyteczności, takie warunki, oszacowane na podstawie wszelkich dostępnych informacji, które by zaistniały, gdyby szkody nie wystąpiły”.

Obowiązki zainteresowanych stron

57. Jak wskazano w pkt 29, właściwe organy są odpowiedzialne za ocenę wagi. Motyw 24 dyrektywy stanowi: „Właściwe władze powinny odpowiadać za szczególne zadania wymagające pewnej dozy dowolności, a mianowicie zadania związane z oceną powagi szkód i wyborem środków zaradczych, które należy podjąć”.

58. Należy jednak pamiętać, że podmioty gospodarcze są zobowiązane do bezzwłocznego zapobiegania szkodliwym zdarzeniom oraz do natychmiastowego opanowywania szkodliwych czynników. Obowiązki te oznaczają, że podmioty gospodarcze muszą niezależnie rozpoznawać szkodliwe czynniki związane ze swoją działalnością zawodową i aktywnie na nie reagować. Ponadto, z odpowiednich przepisów dyrektywy wynika, że ocena wagi powinna odbywać się w kontekście dynamicznej relacji między podmiotem gospodarczym a właściwymi organami, przy czym od tego pierwszego wymaga się aktywnego dostarczania informacji i przestrzegania wskazówek właściwych organów ( 84 ) . Mogą one polegać na żądaniu od podmiotu gospodarczego, aby dokonał własnej oceny i przedstawił wszelkie niezbędne informacje i dane ( 85 ) . Ta dynamiczna relacja jest szczególnie istotna w przypadku, gdy negatywny wpływ już wystąpił i należy zastosować środki zaradcze.

59. Ocena wagi może mieć miejsce w sytuacjach, w których uczestniczą inne zainteresowane strony niż właściwy organ i podmiot gospodarczy. W przypadku ważnego żądania podjęcia działań właściwy organ musi w szczególności wypełnić szereg obowiązków prawnych ( 86 )

60. W przypadku gdy szkody wyrządzone środowisku naturalnemu dotyczą lub mogą dotyczyć kilku państw członkowskich, zainteresowane państwa członkowskie mają obowiązek współpracy, która jest istotna dla oceny wagi ( 87 )

Kontekst

61. Elementy, które należy poddać ocenie, określa się na podstawie kategorii odnośnych zasobów naturalnych oraz odpowiadających im pojęć odniesienia. Na przykład szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych będą wymagały uwzględnienia zupełnie innych elementów niż szkody dotyczące powierzchni ziemi. Te konkretne elementy omówiono bardziej szczegółowo w kolejnych sekcjach niniejszych wytycznych.

Przedmiot oceny

62. Przedmiot oceny będzie musiał być zróżnicowany w zależności od odpowiednich okoliczności, celów i kontekstu.

63. Z definicji „szkody” wynika, że negatywny wpływ obejmuje zmiany i osłabienie, które muszą być mierzalne, a z definicji „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” wynika, że te zmiany i osłabienie muszą odnosić się do pojęcia odniesienia.

64. przed wystąpieniem szkodliwego zdarzenia ze stanem po wystąpieniu zdarzenia (w przypadku bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem szkody, jeśli chodzi o stan po wystąpieniu zdarzenia porównanie to będzie miało oczywiście charakter hipotetyczny, ponieważ bezpośrednie zagrożenie nie urzeczywistniło się jeszcze w postaci szkody). Porównanie to obejmuje dwie odrębne formy kwantyfikacji lub szacowania, z których jedna skupia się na sytuacji przed, a druga na sytuacji po wystąpieniu zdarzenia szkodliwego Mierzenie polega na porównaniu stanu zasobów naturalnych i ich użytecznościwystąpieniem szkodliwego zdarzenia ze stanemwystąpieniu zdarzenia (w przypadku bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem szkody, jeśli chodzi o stanwystąpieniu zdarzenia porównanie to będzie miało oczywiście charakter hipotetyczny, ponieważ bezpośrednie zagrożenie nie urzeczywistniło się jeszcze w postaci szkody). Porównanie to obejmujeodrębne formy kwantyfikacji lub szacowania, z których jedna skupia się na sytuacji przed, a druga na sytuacji po wystąpieniu zdarzenia szkodliwego ( 88 ) . Należy podkreślić, że chociaż ocena ma znaczenie zarówno dla działań zapobiegawczych, jak i zaradczych, należy do niej różnie podchodzić w zależności od tego, czy czas podjęcia działania ma kluczowe znaczenie. W przypadkach, w których czas podjęcia działania ma kluczowe znaczenie, ocenę należy przeprowadzić na podstawie szybkiego osądu w oparciu o istniejące informacje, które są natychmiast dostępne i często mają charakter ogólny. Argumenty za stosowaniem takiego zróżnicowanego podejścia można znaleźć w sprawie C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA i in. ( 89 )

65. turloughs Jeżeli chodzi o mierzenie sytuacji pierwotnej, istotne jest pojęcie warunków początkowych (zob. ramka 4 powyżej). Chociaż warunki początkowe mogą być stałe, zazwyczaj zmieniają się z upływem czasu. Na przykład warunki te mogą być przedmiotem regularnych lub przewidywalnych wahań (jak w przypadku równiny zalewowej lub jeziora okresowego, takiego jak np. jeziora zimowe (irlandzkie jeziora zimowe – ( 90 ) ), albo obszar siedliska lub populacja danego gatunku mogły już wcześniej rosnąć lub maleć.

66. Jeśli chodzi o zmianę lub osłabienie, mierzenie opiera się na różnicy między stanem zasobów naturalnych lub użyteczności po wystąpieniu zdarzenia szkodliwego a warunkami początkowymi. Sytuacja po wystąpieniu szkody musi być zatem również znana.

67. Różnica między warunkami początkowymi a sytuacją po wystąpieniu szkodliwego zdarzenia może być niestabilna, np. szkodliwe czynniki mogą nadal wywoływać negatywny wpływ, a skala tego negatywnego wpływu może rosnąć. Z opisu celu natychmiastowego opanowania szkodliwych czynników można wywnioskować, że ocena wagi będzie również musiała dotyczyć szkodliwych czynników wywołujących negatywny wpływ.

Przeprowadzenie oceny

68. W zależności od tego, które cele są istotne w zaistniałych okolicznościach, ocena wagi zmian w zasobach naturalnych może obejmować różne etapy i uwzględniać różne rodzaje informacji ( 91 )

69. W przypadku gdy bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem szkody wymaga zastosowania środków zapobiegawczych, podmiot gospodarczy – oraz, w razie potrzeby, właściwy organ – będą musiały rozpoznać potencjalne szkodliwe czynniki związane z działalnością zawodową oraz niezwłocznie dopilnować, aby nie wywierały one znaczącego negatywnego wpływu na odpowiednie zasoby naturalne ani nie osłabiały użyteczności zasobów naturalnych.

70. Również jeżeli szkodliwe czynniki wymagają natychmiastowego opanowania, podmiot gospodarczy – oraz, w razie potrzeby, właściwe organy – będą musiały rozpoznać szkodliwe czynniki związane z działalnością zawodową i zapewnić przeprowadzenie szybkich interwencji w celu opanowania tych czynników, tak aby przerwać łańcuch przyczynowy prowadzący do negatywnego wpływu na dane zasoby naturalne lub osłabienia użyteczności zasobów naturalnych.

71. W przypadku celów dotyczących środków zapobiegawczych i natychmiastowego opanowania szkodliwych czynników konieczność szybkiego przeprowadzenia oceny oznacza, że należy polegać na łatwo dostępnych informacjach i wyciągać wnioski na ich podstawie. Ogólne informacje na temat charakteru szkodliwych czynników i narażenia zasobów naturalnych na ich negatywny wpływ będą często miały kluczowe znaczenie, ponieważ może nie być czasu na czekanie na pojawienie się informacji szczegółowych dotyczących danego miejsca. W takich okolicznościach konieczne jest zastosowanie zasady ostrożności ( 92 )

72. Jeżeli konieczne są środki zaradcze, właściwa jest bardziej dogłębna ocena, która nie powinna wymagać aż tak szybkiego działania. Należy ją jednak przeprowadzić w odpowiednim momencie, ponieważ czas ma znaczenie również w przypadku środków zaradczych opisanych w załączniku II ( 93 )

73. W szczególności gdy sprawa dotyczy środków zaradczych, nie można wykluczyć, że – jak wskazano w pkt 20 – między wystąpieniem szkodliwego zdarzenia a pierwszą możliwością przeprowadzenia oceny jego wagi upłynie pewien czas. Z zastrzeżeniem przepisów dyrektywy dotyczących zakresu czasowego (jak wspomniano w pkt 24 powyżej), opóźnienie nie jest jednak powodem do wstrzymania się od przeprowadzenia oceny, w szczególności w przypadku, gdy szkodliwe zdarzenie wywarło trwały negatywny wpływ.

74. ex post ) mająca na celu skorygowanie zarówno uchybienia regulacyjnego (takiego jak nieprzeprowadzenie wcześniej wymaganej oceny oddziaływania na środowisko), jak i oceny wagi zmian w zasobach naturalnych na podstawie dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko, musi być zgodna z wymogami tej ostatniej. Okoliczności powodujące ewentualną odpowiedzialność wynikającą z dyrektywy mogą również wymagać oceny w celu usunięcia uchybienia regulacyjnego dotyczącego innego instrumentu środowiskowego, takiego jak dyrektywa w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub dyrektywa siedliskowa ( 94 ) . Oceny wagi na podstawie dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko nie należy jednak mylić z formami oceny wymaganymi w celu usunięcia uchybienia regulacyjnego, ani nie powinna ona od nich zależeć. Każda wspólna procedura (taka jak ocena oddziaływania na środowisko) mająca na celu skorygowanie zarówno uchybienia regulacyjnego (takiego jak nieprzeprowadzenie wcześniej wymaganej oceny oddziaływania na środowisko), jak i oceny wagi zmian w zasobach naturalnych na podstawie dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko, musi być zgodna z wymogami tej ostatniej.

Określenie wagi

75. Wagę należy określić w świetle celów, które wymagają realizacji. Uwzględniając definicję „warunków początkowych”, szkoda musi zostać określona w odniesieniu do konkretnego fizycznego obszaru powierzchni ziemi bądź wód lub (w przypadku gatunków chronionych) konkretnych populacji, na które szkoda wywarła negatywny wpływ lub które są zagrożone negatywnym wpływem, z uwzględnieniem wszelkich uprzednio istniejących nieodłącznych cech lub czynników dynamicznych, które mogły wpływać na przedmiotowe zasoby naturalne niezależnie od szkodliwego zdarzenia.

76. Jeżeli chodzi o przymiotnik „znaczący”, w sprawie C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, Trybunał stwierdził: „Z użycia przymiotnika »znaczący« w art. 2 pkt 1 lit. a) akapit pierwszy dyrektywy 2004/35 wynika, że jedynie szkody o określonej wadze, kwalifikowane jako »poważne szkody» w załączniku I do tej dyrektywy, mogą być uznane za szkody wyrządzone chronionym gatunkom i siedliskom przyrodniczym, co oznacza w każdym konkretnym przypadku konieczność dokonania oceny znaczenia skutków danej szkody” ( 95 ) . Sprawa ta wskazuje, że to, co jest „znaczące”, jest ostatecznie kwestią prawa Unii. W odniesieniu do „szkód wyrządzonych gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych” załącznik I do dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko stanowi, że „[p]oważne negatywne zmiany w stosunku warunków początkowych powinny być określane za pomocą mierzalnych danych”. Fragment wyroku w sprawie C-297/19 zacytowany powyżej wskazuje zatem również, że w przypadku tej kategorii szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu określenie wagi jest kwestią przeprowadzenia obiektywnej, technicznej oceny na podstawie mierzalnych danych. Można stąd wywnioskować, że zgodnie z przedmiotową dyrektywą to samo dotyczy pozostałych kategorii szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu.

77. Z powyższego można wywnioskować także, że w celu ocenienia i określenia wagi nie można wykluczyć stosowania dyrektywy na podstawie arbitralnych, subiektywnych opinii na temat tego, co ma wagę, lub na podstawie względów społeczno-gospodarczych, które mają zewnętrzny charakter w stosunku do dyrektywy. W stosownych przypadkach można wykorzystać jednak szereg wyjątków, zwolnień ( 96 ) i mechanizmów obrony ( 97 ) przewidzianych w dyrektywie na potrzeby uwzględnienia względów społeczno-gospodarczych lub ocen proporcjonalności wynikających z dyrektywy ( 98 )

78. Waga wpływu niekoniecznie zależy od jego występowania na dużą skalę. W sprawie C-392/96, Komisja/Irlandia, Trybunał zauważył w odniesieniu do dyrektywy w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, że „nawet przedsięwzięcie na małą skalę może oddziaływać znacząco na środowisko naturalne, jeżeli jest ono zlokalizowane w miejscu, w którym czynniki środowiskowe określone w art. 3 dyrektywy, takie jak fauna i flora, gleba, woda, klimat lub dziedzictwo kulturowe są podatne na najmniejszą zmianę”. Podobne rozumowanie można uznać za mające zastosowanie w kontekście dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko.

79. Jeżeli chodzi o cel polegający na zapewnieniu środków zapobiegawczych, waga będzie wiązać się z unikaniem szkodliwych czynników wywierających negatywny wpływ na określone obszary lub populacje. Dotyczy to również celu polegającego na zapewnieniu natychmiastowego opanowania szkodliwych czynników. Negatywnym wpływem będzie wpływ, o którym mowa w pkt 82 i 83 poniżej. Określając wagę, należy wykazać, czy szkodliwe czynniki mogą potencjalnie spowodować część lub całość wspomnianego negatywnego wpływu.

80. nie zostaną wprowadzone ani nie będą wymagane, podstawą jego decyzji powinien być fakt, że z naukowego punktu widzenia brak jest racjonalnych wątpliwości co do braku mierzalnego negatywnego wpływu na zasób naturalny Dyrektywa podlega wykładni zgodnie z metodami wykładni stosowanymi przez Trybunał i w świetle odpowiednich zasad prawnych, takich jak zasada ostrożności ( 99 ) (zob. również pkt 8 powyżej). Zgodnie z zasadą ostrożności pewność naukowa, że powstanie mierzalny negatywny wpływ, nie jest wymagana. Wystarczy uzasadnione przekonanie. Ponadto, jeżeli podmiot gospodarczy lub właściwy organ podejmie decyzję, że środki zapobiegawcze lub natychmiastowe opanowanie szkodliwych czynnikówzostaną wprowadzone ani nie będą wymagane, podstawą jego decyzji powinien być fakt, że z naukowego punktu widzenia brak jest racjonalnych wątpliwości co do braku mierzalnego negatywnego wpływu na zasób naturalny ( 100 )

81. W przypadku określenia wagi do celów środków zapobiegawczych i natychmiastowego opanowania szkodliwych czynników pojawia się pytanie, jakie środki zapobiegawcze i jaki sposób opanowania szkodliwych czynników będą konieczne i odpowiednie. Środki i sposób opanowania powinny być ukierunkowane na zatrzymanie lub przerwanie jakiegokolwiek łańcucha związków przyczynowych wynikających ze szkodliwych czynników, które mogłyby doprowadzić – lub już doprowadziły – do negatywnego wpływu na zasób naturalny z rodzaju wymienionego w pkt 82 i 83 poniżej. Ze sprawy Folk wynika, że istniejące zezwolenie w odniesieniu do szkodliwych czynników niekoniecznie zwolni podmiot gospodarczy z obowiązku interwencji. W zakresie, w jakim w dyrektywie dopuszczono możliwość powołania się na istniejące zezwolenie, muszą zostać spełnione odpowiednie warunki. Ponadto sam w sobie brak spełnienia odpowiedniego wymogu uzyskania zezwolenia lub innych stosownych wymogów regulacyjnych prawdopodobnie będzie istotną przesłanką o konieczności zastosowania środków zapobiegawczych i środków służących opanowaniu szkodliwych czynników zgodnie z dyrektywą w sprawie odpowiedzialności za środowisko. Wynika to z faktu, że niespełnienie wymogów prawdopodobnie wykaże, że odnośne szkodliwe czynniki nie zostały objęte kontrolą w takim stopniu, jaki zapewniłoby spełnienie wymogów regulacyjnych i w związku z tym mają większy potencjał wywarcia negatywnego wpływu, który jest objęty zakresem dyrektywy.

82. Jeżeli chodzi o cel polegający na zidentyfikowaniu konieczności wprowadzenia środków zaradczych, przepisy załącznika II dotyczące szkód wyrządzonych gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych oraz szkód wyrządzonych w wodach wskazują sposób, w jaki należy określić wagę i dokonać ustaleń dotyczących osłabienia użyteczności w przypadku tych zasobów naturalnych. W kontekście stosownych pojęć odniesienia oraz pojęcia osłabienia użyteczności należy uwzględnić wszystkie poniższe czynniki: mierzalną trwałą utratę obszaru, części obszaru, populacji lub części populacji ( 101 ) ; mierzalne pogorszenie stanu danego obszaru, części obszaru bądź warunków życia populacji lub części populacji, które jednak są możliwe do odtworzenia ( 102 ) ; mierzalną utratę użyteczności zapewnianej przez obszary lub populacje, które zostały poddane negatywnemu wpływowi ( 103 ) ; oraz mierzalny odstęp czasu, który pojawiłby się, zanim warunki początkowe zostałyby odtworzone, jeżeli ich odtworzenie jest możliwe ( 104 ) . Negatywny wpływ na zasoby będzie znaczący, jeżeli nastąpi mierzalna utrata lub mierzalne pogorszenie w przypadku obszaru lub populacji. Jeżeli chodzi o powiązaną użyteczność, musi wystąpić mierzalna utrata użyteczności zapewnianej przez te zasoby naturalne.

83. Jeżeli chodzi o szkody dotyczące powierzchni ziemi, przepisy załącznika II wskazują, że należy uwzględnić co najmniej następujące elementy: występowanie, typ i stężenie odnośnych zanieczyszczeń, ryzyko przez nie stwarzane i możliwość rozprzestrzeniania się; charakterystykę i użyteczność gleby; obecne przeznaczenie i przyszłe zatwierdzone przeznaczenie zanieczyszczonego gruntu. Ryzyko dla zdrowia ludzi będzie znaczące, jeżeli w określonym środowisku lokalnym dojdzie do mierzalnej zmiany poziomu bezpośredniego lub pośredniego szkodliwego narażenia ludzi na zanieczyszczenia, które przyczynowo można powiązać z działalnością zawodową, o której mowa w załączniku III. Pośrednie narażenie może powstać w przypadku gdy zanieczyszczony grunt zapewnia użyteczność w stosunku do innych zasobów naturalnych, na przykład jeżeli filtruje zanieczyszczenia, które mogą dostać się do wody, lub jeśli dojdzie do rozprzestrzenienia się zanieczyszczeń za pośrednictwem gleby, powietrza lub wody.

Kombinacje różnych kategorii szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu

84. Fakt, że definicja „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” zawiera trzy odmienne podkategorie szkód wyrządzonych w zasobach naturalnych, nie oznacza, że negatywny wpływ musi obejmować wszystkie kategorie, aby powstała odpowiedzialność. Odpowiedzialność może powstać w przypadku, gdy występuje wyłącznie jedna kategoria szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu. Tym samym, jeżeli szkody wyrządzone środowisku naturalnemu należą do więcej niż jednej kategorii, należy uwzględnić wszystkie przedmiotowe kategorie. Dyrektywa nie daje możliwości ograniczenia jej stosowania do niektórych z nich.

5. „SZKODY WYRZĄDZONE GATUNKOM CHRONIONYM I W SIEDLISKACH PRZYRODNICZYCH”

85. Definicja terminu „szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych” jest ściśle związana z przepisami dyrektywy ptasiej i dyrektywy siedliskowej. Dyrektywy te są łącznie określane w niniejszych wytycznych jako „dyrektywy dotyczące ochrony przyrody”. W szczególności w dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko i w dyrektywach dotyczących ochrony przyrody występuje kilka wspólnych pojęć. Jak wskazano w motywie 5 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko, w przypadku gdy dane pojęcie pochodzi z innego odpowiedniego prawodawstwa Unii, należy używać tej samej definicji po to, aby posługiwać się wspólnymi kryteriami i propagować jednolite ich stosowanie. Jednocześnie należy uwzględnić szereg różnic między zakresami dyrektyw dotyczących ochrony przyrody, z jednej strony, a zakresem dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko, z drugiej strony.

86. W niniejszych wytycznych zwraca się uwagę w szczególności na następujące aspekty: — zakres przedmiotowy i geograficzny danych gatunków chronionych i siedlisk przyrodniczych, — pojęcie odniesienia na potrzeby określenia negatywnego wpływu, tj. właściwy stan ochrony, — ocenę wagi, — wyłączenia.

Zakres przedmiotowy i geograficzny gatunków chronionych i siedlisk przyrodniczych

Ramka 5: Definicja terminu „chronione gatunki i siedliska przyrodnicze”

Art. 2 pkt 3 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko stanowi, że „chronione gatunki i siedliska przyrodnicze” oznaczają: „a) gatunki wymienione w art. 4 ust. 2 dyrektywy 79/409/EWG lub w załączniku I do niej, bądź w załącznikach II i IV do dyrektywy 92/43/EWG; b) siedliska gatunków wymienionych w art. 4 ust. 2 dyrektywy 79/409/EWG lub w załączniku I do niej, bądź w załączniku II do dyrektywy 92/43/EWG, oraz siedliska przyrodnicze wymienione w załączniku I do dyrektywy 92/43/EWG oraz stanowisk rozrodczych lub legowisk gatunków wymienionych w załączniku IV do dyrektywy 92/43/EWG; oraz c) w przypadku gdy państwo członkowskie tak zdecyduje, siedlisko lub gatunki niewymienione we wspomnianych załącznikach, które Państwo Członkowskie wyznacza do celów równoważnych tym ustanowionym we wspomnianych dwóch dyrektywach”.

87. nie występuje idealna zbieżność między gatunkami objętymi zakresem dyrektyw dotyczących ochrony przyrody, z jednej strony, a dyrektywą w sprawie odpowiedzialności za środowisko, z drugiej strony. „Gatunki chronione” obejmują po pierwsze określone gatunki chronione na podstawie dyrektyw dotyczących ochrony przyrody, a po drugie wszystkie dodatkowe gatunki, które państwo członkowskie postanowi uwzględnić do celów odpowiedzialności. Co do drugiej kategorii gatunków państwom członkowskim przysługuje swoboda uznania na podstawie możliwości przewidzianej w art. 2 pkt 3 lit. c) dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko. Ponad połowa państw członkowskich skorzystała z tej możliwości ( 105 ) . Jeżeli chodzi o pierwszą kategorię gatunków,występuje idealna zbieżność między gatunkami objętymi zakresem dyrektyw dotyczących ochrony przyrody, z jednej strony, a dyrektywą w sprawie odpowiedzialności za środowisko, z drugiej strony.

88. podzbiór europejskiej awifauny nie ma zastosowania do gatunków ptactwa, których nie wymieniono w załączniku I do dyrektywy ptasiej i które nie są regularnie występującymi gatunkami wędrownymi, chyba że zostały dodane przez państwo członkowskie. Jeżeli chodzi o gatunki ptactwa, gatunkami objętymi zakresem definicji podanej w ramce 5 powyżej są gatunki, o których mowa w art. 4 ust. 2 dyrektywy ptasiej lub które są wymienione w załączniku I do tej dyrektywy. Art. 4 ust. 2 dyrektywy ptasiej odnosi się do regularnie występujących gatunków wędrownych, a w załączniku I do tej dyrektywy wymieniono niektóre inne gatunki ptactwa. Wspólnie stanowią oneeuropejskiej awifauny ( 106 ) . Definicja „gatunków chronionych”ma zastosowania do gatunków ptactwa, których nie wymieniono w załączniku I do dyrektywy ptasiej i które nie są regularnie występującymi gatunkami wędrownymi, chyba że zostały dodane przez państwo członkowskie.

89. nie obejmuje bezpośrednio niektórych gatunków wymienionych jedynie w załączniku V do dyrektywy siedliskowej Jeżeli chodzi o gatunki inne niż gatunki ptactwa, zakres definicji obejmuje gatunki zwierząt i roślin wymienione w załączniku II i IV do dyrektywy siedliskowej. Definicjaobejmuje bezpośrednio niektórych gatunków wymienionychw załączniku V do dyrektywy siedliskowej ( 107 ) , chyba że państwa członkowskie specjalnie je dodadzą lub stanowią one gatunki typowe dla siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I do dyrektywy siedliskowej ( 108 ) . Należy zauważyć jednak, że w załączniku V uwzględniono gatunki ryb, które mogą należeć do kategorii „szkód wyrządzonych w wodach” (zob. sekcja 6 poniżej).

90. Siedliska wymienione w załączniku I do dyrektywy siedliskowej będą występować w szczególności na obszarach Natura 2000 określonych dla tych siedlisk. Zastosowanie dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko nie ogranicza się jednak do siedlisk, o których mowa w załączniku I, znajdujących się na obszarach Natura 2000. Na mocy art. 17 dyrektywy siedliskowej państwa członkowskie przekazują „mapy rozmieszczenia” siedlisk, o których mowa w załączniku I, obejmujące ich całe terytorium ( 109 ) . Nie należy ich jednak traktować jako jedynych informacji o występowaniu siedlisk, o których mowa w załączniku I. Należy zauważyć, że siedliska przyrodnicze składają się z różnych elementów, w tym gatunków typowych, które opisano w podręczniku dotyczącym siedlisk ( 110 )

91. Siedliska regularnie występujących gatunków ptactwa wędrownego i gatunków ptactwa wymienionych w załączniku I do dyrektywy ptasiej będą obejmować w szczególności gatunki żyjące na obszarach specjalnej ochrony (OSO), sklasyfikowane na podstawie art. 4 dyrektywy ptasiej. Chociaż obszary specjalnej ochrony prawdopodobnie będą obejmować najistotniejsze siedliska, brzmienie dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko nie ogranicza jednak stosowania terminu szkód wyrządzonych w siedliskach do siedlisk gatunków ptactwa w obrębie obszarów specjalnej ochrony. Państwa członkowskie przekazują Komisji mapy rozmieszczenia terenów rozrodu (10 km x 10 km) wszystkich gatunków lęgowych wymienionych w załączniku I (w tym osiadłych) i innych wędrownych gatunków lęgowych, z powodu których stosowana jest klasyfikacja obszaru specjalnej ochrony ( 111 )

92. Siedliska gatunków wymienionych w załączniku II do dyrektywy siedliskowej będą występować w szczególności na obszarach Natura 2000 określonych dla tych gatunków. Zastosowanie dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko nie ogranicza się jednak do siedlisk przyrodniczych znajdujących się na obszarach Natura 2000. Na mocy art. 17 dyrektywy siedliskowej państwa członkowskie przekazują Komisji „mapy rozmieszczenia” gatunków, o których mowa w załączniku II, obejmujące ich całe terytorium ( 112 )

93. wyłącznie w odniesieniu do gatunków wymienionych w załączniku IV). Jeżeli chodzi o tereny rozrodu i odpoczynku gatunków wymienionych w załączniku IV do dyrektywy siedliskowej, Komisja opracowała wytyczne, które mogą być pomocne przy określaniu tych terenów ( 113 ) . Państwa członkowskie nie są jednak zobowiązane na mocy dyrektyw dotyczących ochrony przyrody do zgłaszania Komisji ich lokalizacji (w odniesieniu do gatunków wymienionych w załączniku IV).

94. Tak jak w przypadku gatunków państwa członkowskie mogą uwzględnić siedliska przyrodnicze wyznaczone do równoważnych celów na poziomie krajowym, które są dodatkowe w stosunku do tych związanych z dyrektywami dotyczącymi ochrony przyrody ( 114 )

95. Jeżeli chodzi o zakres geograficzny, niektóre gatunki chronione, na przykład walenie, i niektóre siedliska przyrodnicze, na przykład rafy, występują na obszarze morskim. Dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko ma do nich zastosowanie w odniesieniu do: wód wewnętrznych i mórz terytorialnych; wyłącznych stref ekonomicznych lub innych obszarów, na których państwa członkowskie wykonują równoważne suwerenne prawa; oraz w przypadku gatunków i siedlisk występujących na dnie morskim lub od niego zależnych, na przykład żółwi morskich, szelfu kontynentalnego ( 115 )

Pojęcie odniesienia na potrzeby określenia negatywnego wpływu

96. Pojęcie odniesienia na potrzeby określenia negatywnego wpływu na gatunki chronione i siedliska przyrodnicze „właściwy stan ochrony” zostało wyraźnie zdefiniowane zarówno w dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko, jak i dyrektywie siedliskowej ( 116 ) i definicje te są podobne. Ramka 6: Definicja terminu „właściwy stan ochrony” określona w dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko

Art. 2 pkt 4 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko stanowi, że „stan ochrony” oznacza: „a) w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych, sumę czynników wpływających na siedlisko przyrodnicze i jego typowe gatunki, mogących mieć negatywny wpływ na jego naturalne rozmieszczenie, strukturę i funkcje w długofalowej perspektywie, jak również długoterminowe przetrwanie jego typowych gatunków w ramach, w odpowiednim przypadku, europejskiego terytorium państw członkowskich, do których Traktat ma zastosowanie, lub terytorium państwa członkowskiego bądź naturalnego zasięgu tego siedliska. Stan ochrony siedliska przyrodniczego zostanie uznany za »korzystny«, gdy: — jego naturalny zasięg i obszary mieszczące się w obrębie tego zasięgu są stałe lub się powiększają, — szczególna struktura i funkcje konieczne do jego długotrwałego zachowania istnieją i prawdopodobnie będą istnieć w dającej się przewidzieć przyszłości, oraz — stan ochrony jego typowych gatunków jest właściwy, w rozumieniu przepisów lit. b); b) w odniesieniu do gatunku, suma czynników, które mogą negatywnie wpływać na rozmieszczenie i liczebność populacji danych gatunków w długofalowej perspektywie w ramach, w odpowiednim przypadku, europejskiego terytorium Państw Członkowskich, do których Traktat ma zastosowanie, lub terytorium Państwa Członkowskiego bądź naturalnego zasięgu tego gatunku. Stan ochrony gatunku zostanie uznany za »korzystny«, jeśli: — dane o dynamice liczebności populacji rozpatrywanego gatunku wskazują, że gatunek ten sam utrzymuje się w skali długoterminowej jako trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych, — naturalny zasięg gatunków nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości, oraz — istnieje i prawdopodobnie będzie istnieć siedlisko wystarczająco duże, aby utrzymać swoje populacje przez dłuższy czas”.

97. Odniesienie do „sumy” czynników w definicji przedstawionej w ramce 6 wskazuje, że różne indywidualne czynniki przyczyniają się do wspomnianych ogólnych wyników w zakresie stanu ochrony. Czynniki mogą być pozytywne lub negatywne i wywoływać swoje skutki bezpośrednio lub pośrednio. Szkodliwe zdarzenia, które są powodem szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu, będą zaliczane do sumy czynników, ale nie będą jej stanowić.

98. Definicja „stanu ochrony” odnosi się do szeregu parametrów uwzględnianych przy opisywaniu wyników stanu ochrony w odniesieniu do sumy czynników. W przypadku siedlisk przyrodniczych parametry te obejmują naturalne rozmieszczenie, strukturę i funkcje w długofalowej perspektywie, jak również długoterminowe przetrwanie gatunków typowych dla siedliska w ramach, w odpowiednim przypadku, europejskiego terytorium państw członkowskich, do których Traktat ma zastosowanie, lub terytorium państwa członkowskiego bądź naturalnego zasięgu tego siedliska. W odniesieniu do gatunku parametry obejmują rozmieszczenie i liczebność populacji danych gatunków w długofalowej perspektywie w ramach, w odpowiednim przypadku, europejskiego terytorium państw członkowskich, do których Traktat ma zastosowanie, lub terytorium państwa członkowskiego bądź naturalnego zasięgu tego gatunku. Odniesienia geograficzne do różnych skali omówiono bardziej szczegółowo w pkt 118 poniżej w odniesieniu do oceny wagi.

99. Wyżej wymienione parametry są dalej kwalifikowane w dokładnych opisach tego, co stanowi „właściwy” stan ochrony. Na przykład w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych kwalifikacja odpowiadająca parametrowi naturalnego rozmieszczenia w długofalowej perspektywie brzmi następująco: „jego naturalny zasięg i obszary mieszczące się w obrębie tego zasięgu są stałe lub się powiększają”.

100. Czynniki indywidualne – takie jak szkodliwe zdarzenia, które powodują szkody wyrządzone środowisku naturalnemu – mogą odnosić się do jednego lub większej liczby tych parametrów i kwalifikacji. Czynnik indywidualny nie musi koniecznie wpływać na wszystkie parametry i kwalifikacje jednocześnie. Chociaż szkodliwe zdarzenie może stanowić czynnik indywidualny, nie można jednak wykluczyć, że niektóre przejawy negatywnego wpływu, jakie ono wywołuje, powstaną w połączeniu z innymi czynnikami. Na przykład szkodliwe zdarzenie może polegać na zatruciu osobników należących do populacji gatunku chronionego w kontekście, w którym populacja ta już cierpi z powodu innych negatywnych czynników, które następnie działają w połączeniu z negatywnym wpływem trucizny.

101. W kontekście dyrektyw dotyczących ochrony przyrody służby Komisji opracowały dokumentację wyjaśniającą pojęcia takie jak „naturalny zasięg” ( 117 )

Ocena znaczącego negatywnego wpływu

Okoliczności

102. Jak wynika z pkt 14 powyżej, dla celów szkód wyrządzonych gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych istotne jest szersze grono podmiotów gospodarczych i szerszy zakres działalności zawodowej niż dla celów szkód wyrządzonych w wodach i szkód dotyczących powierzchni ziemi. Ocena wagi negatywnego wpływu odnosi się zatem do potencjalnie szerszego zakresu przyczyn, osób odpowiedzialnych i szkodliwych czynników.

Kontekst

103. Jak wynika z tekstu w ramce 3, pojęcie wagi jest wyrażone w kategoriach szkody mającej „znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony” gatunków chronionych i siedlisk przyrodniczych.

104. Jak można wywnioskować z pkt 98–101 powyżej, negatywny wpływ może być znaczący, jeżeli szkodliwe zdarzenie wpływa tylko na jeden lub kilka parametrów i kwalifikacji wymienionych w definicji „właściwego stanu ochrony”. Na przykład zabicie rzadkiego ptaka drapieżnego w wyniku nielegalnego użycia trucizny w ramach działań związanych z gospodarowaniem gruntami może mieć negatywny wpływ na dynamikę populacji tego ptaka i jego zasięg bez ograniczania dostępnego siedliska (chociaż obecność trucizn oczywiście obniża użyteczność zasobów naturalnych, które siedlisko zapewnia temu gatunkowi ptaków).

105. Stan ochrony chronionych gatunków i siedlisk przyrodniczych jest kwestią faktów i nie jest stały i niezmienny. Dyrektywy dotyczące ochrony przyrody mają na celu albo utrzymanie właściwego stanu ochrony, jeżeli został on już osiągnięty, albo osiągnięcie właściwego stanu ochrony, jeżeli obecny stan jest niewłaściwy. Poprzez odniesienie do osiągnięcia lub utrzymania właściwego stanu ochrony tekst definicji uwzględnia obie możliwości. Zatem w przypadku gdy stan ochrony jest już właściwy, negatywny wpływ może zagrozić utrzymaniu pozytywnego statusu quo , natomiast w przypadku gdy stan ochrony jest niewłaściwy, negatywny wpływ może jeszcze bardziej pogorszyć lub zagrozić koniecznej poprawie obecnego negatywnego status quo . Oznacza to, że negatywny wpływ na gatunki chronione lub siedlisko przyrodnicze będące w niewłaściwym stanie ochrony nie mogą być traktowane jako niemieszczące się w zakresie szkód wyrządzonych gatunkowi chronionemu lub siedlisku przyrodniczemu tylko z tego powodu, że ten gatunek lub siedlisko są już w złym stanie. Zamiast tego należy uwzględnić zdolność gatunków lub siedlisk do osiągnięcia właściwego stanu ochrony oraz wszelkie pogorszenie tej zdolności. Jak zauważono w pkt 118 poniżej, ocena wagi negatywnego wpływu musi być istotna na poziomie lokalnym.

106. W praktyce wiele gatunków chronionych i siedlisk przyrodniczych objętych zakresem dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko oraz dyrektyw dotyczących ochrony przyrody znajduje się w niewłaściwym stanie ochrony ( 118 )

107. Jeżeli gatunek lub siedlisko wymienione w dyrektywach dotyczących ochrony przyrody cechuje niewłaściwy stan ochrony, dyrektywy dotyczące ochrony przyrody wymagają zastosowania środków w celu przywrócenia go do właściwego stanu ochrony ( 119 ) . W tym kontekście należy wziąć pod uwagę negatywny wpływ na środki służące przywróceniu warunków początkowych, które zastosowano w celu osiągnięcia właściwego stanu ochrony. Środki te mogą na przykład przyjąć formę środków odtwarzania siedlisk lub programów ponownego wprowadzania gatunków. Przykładem może być uwzględnienie, w odniesieniu do szkodliwego zdarzenia powodującego śmiertelność ryb, wszelkich środków czynnej ochrony właściwych dla danego miejsca, mających na celu poprawę stanu ochrony danego gatunku ryb. Będzie to związane z aspektem dynamiki populacji. Należy również rozważyć negatywny wpływ na potencjał odtworzenia. Na przykład na obszarze poddanym negatywnemu wpływowi może występować gatunek w stanie, który nie jest właściwy, ale z potencjałem odtworzenia odzwierciedlającym jego aktualną obecność. Negatywny wpływ, który negatywnie oddziałuje na obecność gatunków, może również ograniczyć potencjał odtworzenia.

Przeprowadzenie oceny

108. Definicja wymaga, aby wagę oceniano „w odniesieniu do warunków początkowych, z uwzględnieniem kryteriów określonych w załączniku I”. Ramka 7: Tekst kryteriów określonych w załączniku I do dyrektywy

„Waga szkody, która ma negatywny wpływ na osiągnięcie bądź zachowanie korzystnego stanu ochrony siedlisk lub gatunków, musi być oceniona poprzez odniesienie do stanu ochrony w momencie wystąpienia szkody, ich użyteczności związanej z walorami rekreacyjnymi, które oferują oraz zdolności do naturalnej regeneracji. Poważne negatywne zmiany w stosunku warunków początkowych powinny być określane za pomocą mierzalnych danych, takich jak: — liczba osobników, ich zagęszczenie, obszar, jaki zamieszkują, — rola poszczególnych osobników lub obszaru w odniesieniu do ochrony gatunków lub siedlisk, rzadkość występowania gatunku lub siedliska (oceniona na szczeblu lokalnym, regionalnym lub wyższym poziomie włącznie z poziomem wspólnotowym), — zdolność gatunków do rozmnażania (według dynamiki specyficznej dla danego gatunku lub populacji), ich żywotność lub zdolność siedliska do naturalnej regeneracji (według dynamiki specyficznej dla charakterystycznych gatunków lub ich populacji), — zdolność gatunków lub siedliska, po wystąpieniu szkody, do regeneracji w krótkim okresie czasu bez żadnej interwencji, z wyjątkiem wzmożonych środków ochronnych, i uzyskania takich warunków, które prowadzą, wyłącznie za sprawą dynamiki gatunków bądź siedliska, do osiągnięcia warunków uznawanych za co najmniej równoważne z warunkami wzorcowymi. Szkody, których negatywny wpływ na zdrowie ludzi został dowiedziony, muszą być klasyfikowane jako poważne. Następujące szkody nie muszą być klasyfikowane jako poważne: — negatywne zmiany, mniejsze od naturalnych wahań uznawanych za normalne dla danego gatunku lub siedliska, — negatywne zmiany spowodowane naturalnymi przyczynami lub wynikające z interwencji spowodowanej normalnym zarządzaniem siedliskiem, określonym w kartotekach siedliska lub dokumentach założeniowych bądź uprzednio prowadzonej przez właścicieli lub podmioty gospodarcze, — szkody wyrządzone gatunkom lub siedliskom, w odniesieniu do których ustalono, że zregenerują się on w krótkim okresie czasu bez żadnej interwencji, osiągając warunki początkowe lub warunki, które prowadzą, wyłącznie za sprawą dynamiki gatunków lub siedliska, do osiągnięcia warunków uznawanych za co najmniej równoważne z warunkami początkowymi”.

109. Warunki początkowe odnoszą się do konkretnego obszaru lub konkretnych populacji gatunku objętych negatywnym wpływem. W celu rozwiązania tych problemów należy wykorzystać najlepsze dostępne informacje.

110. Uwzględniając specyficzny dla danego obszaru lub populacji charakter oceny, warunki początkowe powinny odnosić się do parametrów i kwalifikacji wymienionych powyżej. W przypadku siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I do dyrektywy siedliskowej będzie to na przykład oznaczało przyjrzenie się siedliskom występującym na danym terenie, ich strukturze i funkcjonowaniu oraz typowym dla nich gatunkom. Może to być np. mozaika różnych siedlisk przyrodniczych – lub siedlisko może funkcjonować w powiązaniu z jednolitą częścią wód (np. słone bagno funkcjonuje w zależności od ruchów pływowych w wodach przybrzeżnych). W przypadku obszarów Natura 2000 standardowy formularz danych może być ważnym źródłem informacji ( 120 )

111. Przy określaniu tej specyfiki może pojawić się szereg możliwych wyzwań praktycznych: określenie najlepszych informacji dostępnych w danych okolicznościach oraz zapewnienie wiarygodności informacji.

112. ex post może być bardzo trudne. Może to być szczególnie widoczne w okolicznościach zilustrowanych w sprawach C-529/15, Folk, i C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, tj. działalność zawodowa mogła przez dłuższy czas wywoływać negatywny wpływ w sposób skumulowany, ograniczając sposób, w jaki siedlisko funkcjonowałoby w sposób naturalny lub ograniczając obecność gatunków chronionych. Dokładne określenie ilościowe tego, co zostało ograniczone lub utracone, nie jest jednak wymagane, ponieważ definicja odnosi się do „szacunków”. Można również powołać się na sprawę C-374/98 Komisja/Francja W przypadku gdy szkoda już wystąpiła, sama szkoda może utrudniać oszacowanie warunków początkowych. Jeżeli siedlisko zostało uszkodzone lub zniszczone, lub gatunki zostały z niego wyparte, ustalenie warunków początkowych za pomocą informacji zebranychmoże być bardzo trudne. Może to być szczególnie widoczne w okolicznościach zilustrowanych w sprawach C-529/15, Folk, i C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, tj. działalność zawodowa mogła przez dłuższy czas wywoływać negatywny wpływ w sposób skumulowany, ograniczając sposób, w jaki siedlisko funkcjonowałoby w sposób naturalny lub ograniczając obecność gatunków chronionych. Dokładne określenie ilościowe tego, co zostało ograniczone lub utracone, nie jest jednak wymagane, ponieważ definicja odnosi się do „szacunków”. Można również powołać się na sprawę C-374/98 Komisja/Francja ( 121 ) , w której Trybunał wskazał, że nie należy czerpać korzyści z niespełnienia wymogów dyrektywy ptasiej. W kontekście dyrektywy podmiot gospodarczy, który poprzez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie niszczy lub uszkadza podstawę, na której mogą być gromadzone dane (np. poprzez zasypanie chronionego terenu podmokłego w celu osiągnięcia zysku ekonomicznego), nie powinien czerpać z tego korzyści w przeciwieństwie do podmiotu, który działa zgodnie z prawem.

113. Istotna jest również sprawa C-157/89, Komisja/Włochy, w przypadku której Trybunał rozważał koncepcję najlepszych dostępnych informacji w związku z dyrektywą ptasią, potwierdzając rolę autorytatywnej literatury naukowej o charakterze ogólnym w kontekście, w którym bardziej szczegółowa literatura jest niedostępna ( 122 )

114. Nawet jeżeli obszar uległ poważnemu zniszczeniu, informacje na temat warunków początkowych można uzyskać za pomocą istniejących danych z obserwacji Ziemi. Ponadto, w przypadku gdy informacje są ograniczone, właściwe może być ustanowienie warunków początkowych poprzez wykorzystanie danych z podobnych miejsc, niedotkniętych szkodliwym zdarzeniem (tj. „miejsc odniesienia”) lub poprzez wykorzystanie modeli ( 123 )

115. Komisja opublikowała tabelę w Excelu zatytułowaną „Warunki początkowe dotyczące różnorodności biologicznej” ( 124 ) . Odnosi się ona do bardzo szerokiego zakresu źródeł informacji na poziomie Unii i na poziomie wszystkich państw członkowskich, w tym do informacji dotyczących poszczególnych obszarów, takich jak „standardowe formularze danych” dla wszystkich obszarów Natura 2000, a także przedstawia podejścia metodyczne na poziomie Unii i na poziomie krajowym mające pomóc w określeniu warunków początkowych gatunków chronionych i siedlisk przyrodniczych ( 125 )

116. jakość informacji wykorzystanych do ustalenia warunków początkowych oraz wnioski wyciągnięte z wykorzystanych informacji. Należy zachować ostrożność wobec wiarygodności i ważności informacji, jak również wyciągniętych na ich podstawie wniosków, w szczególności jeżeli podmiot gospodarczy zaprzecza, że wystąpił lub wystąpi negatywny wpływ. W tym kontekście można odnieść się do sprawy C-209/02 Komisja/Austria, w której Trybunał stwierdził, że właściwe organy nie wyciągnęły prawidłowych wniosków z naukowej oceny prawdopodobnych skutków projektu realizowanego na obszarze Natura 2000 Pojęcie najlepszych dostępnych informacji obejmuje równieżinformacji wykorzystanych do ustalenia warunków początkowych oraz wnioski wyciągnięte z wykorzystanych informacji. Należy zachować ostrożność wobec wiarygodności i ważności informacji, jak również wyciągniętych na ich podstawie wniosków, w szczególności jeżeli podmiot gospodarczy zaprzecza, że wystąpił lub wystąpi negatywny wpływ. W tym kontekście można odnieść się do sprawy C-209/02 Komisja/Austria, w której Trybunał stwierdził, że właściwe organy nie wyciągnęły prawidłowych wniosków z naukowej oceny prawdopodobnych skutków projektu realizowanego na obszarze Natura 2000 ( 126 )

117. Jeżeli chodzi o sytuację po wystąpieniu szkodliwego zdarzenia, pierwsze zdanie pierwszego akapitu załącznika I pomaga umieścić warunki początkowe w kontekście, odnosząc się do stanu ochrony, użyteczności związanej z walorami rekreacyjnymi, które oferują obszary i zdolności do naturalnej regeneracji. Stanowią one ogólne kryteria kontekstowe, tj. to, co ogólnie wiadomo o gatunkach chronionych lub siedliskach przyrodniczych narażonych na negatywny wpływ szkodliwego zdarzenia (pomocna ma być wspomniana wyżej tabela Excel zatytułowana „Warunki początkowe dotyczące różnorodności biologicznej”). Ustalenie tego kontekstu na różnych poziomach jest możliwe dzięki zawartym w definicji „stanu ochrony” odniesieniom do europejskiego terytorium państw członkowskich, do których Traktat ma zastosowanie, terytorium państwa członkowskiego i naturalnego zasięgu. Na przykład rzadkie endemiczne i ograniczone geograficznie siedlisko będzie przedstawiało inny obraz niż siedlisko, które jest szeroko rozpowszechnione zarówno w obrębie państw członkowskich, jak i pomiędzy nimi.

118. Drugie zdanie pierwszego akapitu załącznika I odnosi się do określania negatywnych zmian poprzez odniesienie do mierzalnych danych z podaniem przykładów. Zdanie to służy podkreśleniu, że negatywny wpływ dotyczy mierzalnych negatywnych zmian i osłabienia. Dane odnoszą się zarówno do konkretnych obszarów i populacji poddanych negatywnemu wpływowi, jak i do gatunków i typów siedlisk, których to dotyczy w sposób bardziej ogólny. Oznacza to rolę zarówno informacji specyficznych dla danego miejsca i populacji, jak i informacji o bardziej ogólnym charakterze (takich jak te, które można znaleźć na przykład w literaturze naukowej): — tiret pierwsze odnosi się do „liczby osobników, ich zagęszczenia, obszaru, jaki zamieszkują”. W przypadku gatunków chronionych może to obejmować zarówno liczbę zabitych osobników, jak i liczbę osobników, które doznały szkody lub innego rodzaju uszczerbku. W przypadku siedlisk obszar, którego to dotyczy, może obejmować siedliska gatunków chronionych, stanowiska rozrodcze i legowiska oraz siedliska wymienione w załączniku I do dyrektywy siedliskowej i może odnosić się do utraty siedlisk, pogorszenia stanu siedlisk i osłabienia użyteczności tych siedlisk; — tiret drugie ma charakter porównawczy i ma na celu odniesienie okazów i obszarów poddanych negatywnemu wpływowi do szerszej ochrony danych gatunków i siedlisk. Odniesienie do oceny na poziomie lokalnym, regionalnym i wyższym współgra z odniesieniem do terytoriów europejskich i państw członkowskich oraz naturalnego zasięgu w definicji „stanu ochrony”. Ocena i określenie wagi muszą być istotne na poziomie lokalnym. Odniesienia do poziomów krajowego i europejskiego zapewniają dodatkową orientację, umożliwiającą umieszczenie okazów i siedlisk w różnych kontekstach geograficznych. Nie oznacza to konieczności wykazania negatywnego wpływu na poziomie krajowym i europejskim; — tiret trzecie dotyczy zdolności do odtworzenia dotkniętych gatunków i siedlisk. Oczywiście zdolności te mogą być różne. Niektóre siedliska mają cechy abiotyczne, które nie podlegają regeneracji. Przykładem jest chodnik wapienny, który pojawił się w sprawie C-258/11, Sweetman (127), i który, w ramach oceny przeprowadzonej na mocy dyrektywy siedliskowej, uznano za zagrożony trwałym zniszczeniem. Taka sytuacja trwałej utraty mogłaby się pojawić w odniesieniu do dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko; — tiret czwarte koncentruje się na czynniku czasu i jest ściśle związane z tiret trzecim. Odniesienia do „krótkiego okresu” oraz do braku interwencji dopuszczają możliwość, że gatunek lub siedlisko mogą szybko i samoistnie powrócić do normalnego stanu. Należy jednak podkreślić, że odnosi się to do warunków początkowych. Należy zatem wziąć pod uwagę specyfikę obszaru i populacji poddanych negatywnemu wpływowi. Nie można na przykład wykluczyć, że w wyniku czynników lokalnych regeneracja będzie trwała dłużej niż w innych miejscach. Nie zdefiniowano terminu „krótki okres”, ale wyrażenie to oznacza, że gatunek lub siedlisko muszą być przynajmniej zdolne do szybkiej regeneracji. Gatunki o długich cyklach reprodukcyjnych i siedliska, które tworzą się powoli, nie będą miały takiej zdolności.

119. Jak już wcześniej zauważono, proces oceny nie jest celem samym w sobie, lecz służy określeniu potrzeby zastosowania środków zapobiegawczych, natychmiastowego opanowania szkodliwych czynników i środków zaradczych, w zależności od przypadku. Krytyczny charakter czasowy pierwszego i drugiego celu musi być odzwierciedlony w procesie oceny. Tekst definicji „szkody wyrządzonej gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych” odnosi się do oceny „z uwzględnieniem” kryteriów określonych w załączniku I. Powinno to umożliwić skupienie się na tych aspektach załącznika I, które są niezbędne do szybkiego określenia potrzeby zastosowania środków zapobiegawczych lub natychmiastowego opanowania szkodliwych czynników. Do celów środków zaradczych prawdopodobnie właściwe będzie przeprowadzenie bardziej dogłębnej oceny.

Określenie wagi

120. Do celów środków zapobiegawczych i środków służących opanowaniu szkodliwych czynników wagę wpływu należy ustalić, jeżeli w wyniku oceny trzeba (lub powinno się) przyjąć, że bez zastosowania takich środków wystąpią negatywne zmiany i osłabienie z rodzaju, o którym mowa w pkt 121 i 122 poniżej.

121. Z zastrzeżeniem kryteriów nieistotności wymienionych w pkt 124 i 125 poniżej, do celów środków zaradczych dotyczących siedlisk przyrodniczych, negatywne zmiany będą znaczące i wystąpi osłabienie, jeżeli – w przypadku obszaru siedliska przyrodniczego, którego takie zmiany dotyczą – będą skutkować jednym lub kilkoma z następujących zjawisk: — mierzalną trwałą lub przejściową utratą obszaru zajmowanego przez siedlisko, — mierzalnym pogorszeniem w odniesieniu do struktury lub funkcjonowania siedliska, — mierzalnym trwałym lub przejściowym zmniejszeniem zasięgu siedliska, — mierzalną trwałą lub tymczasową utratą typowych gatunków lub zmniejszeniem ich zasięgu lub dostępnych siedlisk, — mierzalnym trwałym lub przejściowym osłabieniem użyteczności zasobów naturalnych związanych z obszarem, strukturą i funkcjami siedliska przyrodniczego i jego typowych gatunków, — mierzalnym odstępem czasu między czasem wystąpienia negatywnego wpływu a czasem odtworzenia warunków początkowych w zakresie obszaru, struktury, funkcji i typowych gatunków.

122. Z zastrzeżeniem kryteriów nieistotności wymienionych w pkt 124 i 125 poniżej, do celów środków zaradczych dotyczących gatunków chronionych, negatywne zmiany będą znaczące i wystąpi osłabienie, jeżeli – w przypadku populacji, której takie zmiany dotyczą – będą skutkować jednym lub kilkoma z następujących zjawisk: — mierzalną trwałą lub przejściową utratą populacji (w tym utratą okazu lub okazów) lub pogorszeniem stanu zdrowia populacji, które wpływa na dynamikę populacji na obszarze, na którym występuje negatywny wpływ.