PL

|| KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

Bruksela, dnia 1.8.2008

KOM(2008) 505 wersja ostateczna

2008/0165 (COD)

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Zakończenie wycofywania substancji zubożających warstwę ozonową Lepsze uregulowania prawne w oparciu o 20 lat sukcesu PART 1 {COM(2008) 2366 wersja ostateczna} {COM(2008) 2367 wersja ostateczna}

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Zakończenie wycofywania substancji zubożających warstwę ozonową Lepsze uregulowania prawne w oparciu o 20 lat sukcesu

1. Wstęp

Warstwa ozonu w stratosferze chroni życie na Ziemi przed szkodliwym słonecznym promieniowaniem ultrafioletowym. Na początku lat 80-tych XX w. naukowcy zaobserwowali znaczny spadek stężenia ozonu w stratosferze nad Antarktyką, co stało się powszechnie znane jako „dziura ozonowa”. W szczytowym okresie – wiosną w późnych latach 90-tych – dziura ozonowa była największa wokół biegunów, chociaż stężenie ozonu w innych miejscach również znacząco zmalało. Wzrost promieniowania UV wywiera niekorzystny wpływ na zdrowie ludzi, np. poprzez zwiększenie zachorowań na nowotwory skóry i zaćmę, oraz na ekosystemy.

Już w 1987 r. rządy państw uzgodniły Protokół montrealski w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową, rozpoczynając tym samym wycofywanie substancji zubożających warstwę ozonową (ang. ozone-depleting substances - ODS) we wszystkich krajach będących sygnatariuszami, zgodnie z ustalonym harmonogramem. W 2007 r. strony protokołu (w tym Wspólnota Europejska) obchodziły 20-tą rocznicę jego podpisania. Uznano go wtedy za jedno z najbardziej skutecznych międzynarodowych porozumień w zakresie środowiska. Do tego czasu wszystkie 191 stron osiągnęło spadek zużycia ODS na poziomie 95 % w porównaniu z poziomami bazowymi[1]. Największy spadek (99,2 %) osiągnięto w krajach uprzemysłowionych, zaś w krajach rozwijających się był on nieco mniejszy (80 %)[2].

W najnowszym sprawozdaniu z 2007 r. Zespół ds. oceny naukowej ustanowiony na mocy protokołu montrealskiego potwierdził, że warstwa ozonowa regeneruje się powoli dzięki środkom kontrolnym wprowadzonym na mocy protokołu, chociaż następuje to 10-15 lat później, niż przewidywano w sprawozdaniu z 2002 r. Średni poziom stężenia ozonu oraz poziom stężenia ozonu w rejonie Arktyki powinien ulec regeneracji do 2050 r., zaś w rejonie Antarktyki między 2060 a 2075 r.

Według UNEP kontrole wprowadzone na mocy protokołu montrealskiego pozwolą na uniknięcie milionów śmiertelnych oraz dziesiątek milionów uleczalnych zachorowań na nowotwory skóry oraz na zaćmę na całym świecie. Ponadto kontrole przyczynią się do uniknięcia emisji gazów cieplarnianych odpowiadających ponad 100 mld ton CO2 w latach 1990-2010. Do roku 2010 emisje ODS wyniosą poniżej 5 % przewidywanej światowej emisji CO2 w porównaniu z prawie 50 % w 1990 r.[3].

W sprawozdaniu z 2007 r. Zespół ds. oceny naukowej protokołu montrealskiego ostrzegał strony, że pomimo osiągniętych sukcesów, aby dotrzymać nowo założonego harmonogramu odbudowy warstwy ozonowej, należy zachować czujność oraz uwzględnić pozostałe czynniki niepewności, dotyczące w szczególności skutków zmian klimatu. Główne pozostające wyzwania to:

– Uwalnianie ODS / gazów cieplarnianych zawartych w produktach do atmosfery – Jako że protokół koncentrował się na zakazie produkcji ODS, znaczne ilości ODS są w dalszym ciągu zgromadzone w produktach i urządzeniach (np. w piankach izolacyjnych, czynnikach chłodniczych i systemach klimatyzacji). Szacunkowe obliczenia wskazują, że do roku 2015 na całym świecie w ten sposób zgromadzonych będzie 2 mln ton potencjału niszczenia ozonu (ODP) lub 13,4 mld ton równoważnika CO2 – stąd potrzeba dalszych działań.

– Wyłączone zastosowania ODS – Protokół przewiduje pewien stopień elastyczności w stosowaniu kontrolowanych ODS, np. jeżeli dla niektórych zastosowań nie istnieją jeszcze alternatywy możliwe do wprowadzenia pod względem technicznym lub ekonomicznym, np. w przypadku stosowania bromku metylu do celów kwarantanny i zastosowań przed wysyłką lub w charakterze substratów. Zespół ds. oceny naukowej ostrzegł strony, że do 2015 r. wyłączone zastosowania należy znacząco ograniczyć z obecnego poziomu wynoszącego około 20 000 ton ODP rocznie, tak aby nie doprowadzić do kilkuletniego opóźnienia w harmonogramie odnowy warstwy ozonowej.

– Nowe ODS – Nowe dowody naukowe wskazały, że ODP niektórych substancji chemicznych, niekontrolowanych obecnie na mocy protokołu, jest znacznie wyższy, a ich wprowadzanie do obrotu gwałtownie rośnie.

Zespół wyraził również poważne zaniepokojenie szybszym wzrostem produkcji wodorochlorofluorowęglowodorów (HCFC) przed ich całkowitym wycofaniem w 2040 r. w krajach rozwijających się. Jednakże strony zadziałały szybko poprzez natychmiastowe uzgodnienie w 2007 r. wprowadzenia do protokołu dostosowania dotyczącego przyspieszenia harmonogramów wycofywania HCFC w celu osiągnięcia globalnego zmniejszenia w wysokości do 1 mln ton ODP i 18 mld ton równoważnika CO2[4].

Powyższe wyzwania światowe (chociaż nie mają w pełni zastosowania do UE) stanowią tło wniosku Komisji i analizy leżącej u jego podstaw.

2. Obecna sytuacja w UE

Rozporządzenie (WE) nr 2037/2000 w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową („rozporządzenie”) jest głównym instrumentem Wspólnot Europejskich służącym wdrożeniu protokołu montrealskiego[5]. Bliskie sobie i wzajemnie umacniające się międzynarodowe i unijne ramy polityczne okazały się bardzo skuteczne, prowadząc do prawie całkowitego zaprzestania zużycia i produkcji kontrolowanych ODS.

Do chwili obecnej w WE wycofano ponad 99 % bazowego zużycia i produkcji ODS. Do 2010 r. WE całkowicie zaprzestanie użycia kontrolowanych ODS, za wyjątkiem kilkuset ton ODP rocznie, w porównaniu z poziomem bazowym wynoszącym 400 000 ton. Produkcja ODS w WE do zastosowań kontrolowanych na mocy protokołu montrealskiego i rozporządzenia ma zakończyć się w 2025 r., zaś obecnie jest ona zmniejszana, tak aby w 2010 r. wynieść około 4 000 ton ODP rocznie w porównaniu do poziomu bazowego w wysokości 700 000 ton. W związku z przyjęciem przez strony w 2007 r. przyspieszonego harmonogramu wycofywania HCFC należy dostosować rozporządzenie, przekładając datę wycofania z produkcji z 2025 r. przewidzianego obecnie w rozporządzeniu na rok 2020. Biorąc pod uwagę zbliżające się zaprzestanie stosowania pierwotnych HCFC, należy wzmocnić środki w celu zmniejszenia ryzyka nielegalnego handlu i stosowania ODS.

W 2010 r. ODS zawarte w produktach w UE mogłyby wynieść około 700 000 ton ODP (5 mld ton równoważnika CO2), chociaż obecne szacunki w tym zakresie są w znacznej mierze niepewne. Roczne emisje w okresie 2005-2015 mogłyby wynieść aż do 24 000 ton ODP rocznie lub nawet 170 mln ton równoważnika CO2. Zakaz stosowania oraz przepisy dotyczące recyklingu oraz niszczenia zawarte w rozporządzeniu, jak również, co najważniejsze, podobne przepisy zawarte w unijnej dyrektywie ramowej w sprawie odpadów i dyrektywie w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pozwoliłyby na wychwycenie większości tych emisji, mimo że uznaje się, że obecny poziom recyklingu odpadów i odzyskiwania w UE jest bardzo niski.

Ocenia się, że obecne emisje nowych ODS w UE wynoszą mniej niż 300 ton ODP rocznie, chociaż stale rosną. Za wyjątkiem kilku przypadków w UE zaprzestano używania ODS do zastosowań krytycznych i nieodzownych, natomiast wyłączone zastosowania bromku metylu do celów kwarantanny i zastosowań przed wysyłką powinny utrzymać się na stałym poziomie wynoszącym mniej niż 300 ton ODP rocznie.

Wydatki administracyjne wszystkich stron zaangażowanych we wdrożenie rozporządzenia spadły znacząco wraz z ciągłym zmniejszaniem się liczby decyzji o wyłączeniu, spowodowanym stałym tworzeniem i wprowadzaniem do obrotu alternatyw osiągalnych z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia. Badanie przeprowadzone wśród zainteresowanych stron służące poparciu niniejszego wniosku potwierdziło ogólne zadowolenie ze skuteczności i wydajności obowiązujących ram prawnych, mimo że ogólnie uznano je za złożone.

3. Dążenie do lepszych uregulowań prawnych

Zaangażowanie instytucji europejskich w tworzenie lepszych uregulowań prawnych, jak również 20-letnie doświadczenie UE w chronieniu warstwy ozonowej stanowią dobrą okazję do dokonania przeglądu rozporządzenia w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową[6].

Głównymi celami przeglądu są: 1) uproszczenie i przekształcenie rozporządzenia (WE) nr 2037/2000 przy jednoczesnym zmniejszeniu niepotrzebnych obciążeń administracyjnych, zgodnie ze zobowiązaniem Komisji dotyczącym lepszych uregulowań prawnych; 2) zapewnienie przestrzegania protokołu montrealskiego dostosowanego w 2007 r.; oraz 3) zadbanie o to, żeby podjęte zostały opisane wyżej przyszłe wyzwania w celu zapewnienia szybkiej odbudowy warstwy ozonowej i uniknięcia niekorzystnych skutków dla zdrowia ludzi i ekosystemów.

W tym kontekście, podczas przeglądu rozporządzenia i powiązanej z nim oceny skutków[7], na poziomie światowym i unijnym omówiono i oceniono szereg obszarów, w których można dokonać poprawy. W wyniku powyższego Komisja proponuje uproszczenie, usprawnienie i ulepszenie rozporządzenia w celu ochrony warstwy ozonowej, podejmując równocześnie szereg równoległych środków, także na poziomie międzynarodowym.

3.1. Przegląd obecnego prawodawstwa

W przeglądzie zidentyfikowano wiele możliwości uproszczenia tekstu rozporządzenia[8]. Niektóre z głównych zmian mających na celu uproszczenie polegały na usunięciu nieaktualnych przepisów i powiązanych procedur dotyczących nieodzownych i krytycznych zastosowań ODS oraz w możliwych przypadkach usprawnienie sprawozdawczości, poświęcając należytą uwagę zobowiązaniom UE wynikającym z protokołu.

Przegląd służył również uzgodnieniu rozporządzenia z niedawną decyzją XIX/6 dotyczącą przyspieszenia wycofywania HCFC, przyjętą przez strony protokołu w 2007 r. Data wycofania HCFC z produkcji zostanie więc przeniesiona na początek 2020 r. Komisja proponuje również dokonanie określonych zmian w celu ułatwienia złożonego zadania, jakim jest egzekwowanie przepisów, zwłaszcza przez organy celne, tak aby zapobiec nielegalnemu handlowi i stosowaniu ODS w UE. Środki te obejmują wprowadzenie określonych wymogów dotyczących etykietowania oraz zlikwidowanie rzadko stosowanych wyłączeń, które nakładają znaczące koszty administracyjne na małą liczbę podmiotów, przynosząc szybko zanikające korzyści.

Aby umożliwić UE sprostanie pozostającym wyzwaniom niezbędne było pewne wzmocnienie prawodawstwa; było to co prawda związane z ograniczonymi kosztami, ale często prowadziło do dalszego uproszczenia administracyjnego.

W celu zajęcia się problemem ilości „zgromadzonych” ODS Komisja proponuje zaostrzenie przepisu rozporządzenia dotyczącego odzyskiwania i niszczenia ODS zawartych w produktach i urządzeniach, co przyniesie korzyści dla środowiska wynoszące do 14 000 ton ODP (112 mln ton równoważnika CO2).

Aby uniknąć rozszerzenia się rynków, które musiałyby zostać następnie uregulowane, Komisja proponuje wymienienie nowych ODS w rozporządzeniu oraz wprowadzenie wymogu zgłaszania przez producentów i importerów ilości będących przedmiotem handlu. Ponadto Komisja proponuje obniżenie istniejącego limitu dla użycia bromku metylu do celów kwarantanny i zastosowań przed wysyłką z 600 ton ODP do obecnego poziomu wynoszącego 200 ton i zakończenie wycofywania do 2015 r. Jednocześnie wprowadzony zostanie obowiązek stosowania dostępnych technologii wychwytywania, również w celu ochrony zdrowia pracowników.

3.2. Dalsze działania

Oprócz omówionych wyżej zmian Komisja podejmie dalsze działania w celu całkowitego wycofania ODS, także na poziomie międzynarodowym.

Działania skoncentrują się przede wszystkim na poprawie wdrażania i egzekwowania ram politycznych w zakresie odpadów, w szczególności dyrektywy w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE) oraz na odzyskiwaniu ODS ze strumienia odpadów związanych z budownictwem i rozbiórką. Działania te skoncentrują się również na określeniu stosownych zachęt w celu znacznego zwiększenia ilości ODS zawartych w produktach i urządzeniach, poddawanych procesowi odzyskiwania i recyklingu lub zniszczenia na terenie UE[9]. Działania będą prowadzone w bliskiej współpracy z państwami członkowskimi i zainteresowanymi stronami w dziedzinie substancji zubożających warstwę ozonową, gospodarowania odpadami (szczególnie odpadami pochodzącymi z budownictwa i rozbiórki) oraz zmian klimatu. Środki te mogłyby przynieść dalsze korzyści dla środowiska wynoszące do 80 000 ton ODP lub 640 mln ton równoważnika CO2.

Równocześnie Komisja będzie współpracowała z państwami członkowskimi i innymi stronami protokołu na poziomie międzynarodowym, w tym w ramach spotkań dwustronnych, aby nadal dążyć do ograniczenia stosowania i emisji ODS, jak również będzie zachęcała wszystkie strony do pełnego zastosowania zmian do protokołu. Do priorytetów należeć będzie upewnienie się, że wycofanie HCFC na całym świecie doprowadzi do wprowadzenia alternatyw przyjaznych dla klimatu, zajęcie się problemem „zgromadzonych” ODS w krajach rozwijających się, ograniczenie stosowania bromku metylu do celów kwarantanny i zastosowań przed wysyłką oraz adekwatne monitorowanie światowych kontroli nowych ODS i, we właściwych przypadkach, ich wzmocnienie. Komisja będzie również nadal promować transfer wiedzy i technologii poprzez ukierunkowane warsztaty i działania w zakresie upowszechniania wiedzy.

4. Spodziewany wpływ

Pakiet doprowadzi do powstania znacznie uproszczonego tekstu prawnego, gwarantując równocześnie utrwalenie i konsolidację dotychczasowego postępu w wycofywaniu ODS. Budując na dotychczasowych sukcesach i możliwościach uproszczenia, w okresie 2010-2020 koszty administracyjne zostaną łącznie ograniczone o prawie 3 mln EUR, z czego 2 mln EUR zaoszczędzi przemysł, 0,7 mln EUR władze państw członkowskich, a resztę Komisja Europejska. Łączny dodatkowy bezpośredni wpływ ekonomiczny w okresie 2010-2020 utrzyma się na poziomie poniżej 13 mln EUR, głównie w związku ze środkami mającymi na celu zmniejszenie stosowania bromku metylu do celów kwarantanny i zastosowań przed wysyłką[10]. Uproszczenie będzie szczególnie korzystne dla MŚP, które mają mniejszy dostęp do wiedzy specjalistycznej niezbędnej do wdrożenia rozporządzenia.

Najbardziej namacalne korzyści pakietu są związane ze środkami politycznymi dotyczącymi zastosowań do celów kwarantanny i przed wysyłką oraz odzysku i niszczenia „zgromadzonych” ODS. Mogłyby one przynieść zysk netto w postaci 16 000 ton ODP w okresie 2010-2020 lub 112 milionów ton równoważnika CO2[11].

5. Wnioski

Rozporządzenie okazało się bardzo skuteczne, gwarantując UE czołową pozycję w dziedzinie ochrony warstwy ozonowej. Zaproponowane opcje polityczne opierają się na mocnych stronach obowiązującego rozporządzenia i odzwierciedlają głębokie zaangażowanie w prostsze i lepsze uregulowania prawne oparte na rzetelnej analizie. Nowe zaproponowane rozporządzenie zapewni zgodność UE z protokołem montrealskim oraz pozwoli na uniknięcie niepotrzebnych kosztów administracyjnych. Równocześnie UE uzyska lepsze możliwości odgrywania wiodącej roli w sprostaniu pozostałym wyzwaniom na poziomie światowym, takim jak nielegalny handel, odpowiadając tym samym na wątpliwości przedsiębiorców i organizacji pozarządowych działających w dobrej wierze.

[1] W art. 1 protokołu montrealskiego „zużycie” określa się jako produkcję plus importy pomniejszone o eksport substancji kontrolowanych

[2] Skuteczny spadek w krajach rozwijających się był możliwy dzięki funduszowi wielostronnemu, w ramach którego do tej pory przekazano ok. 2,4 mld USD dla projektów związanych z transferem technologii oraz powiązanych projektów budowania potencjału. Harmonogramy krajów rozwijających się mają zazwyczaj kilkuletnie opóźnienie w porównaniu z krajami uprzemysłowionymi.

[3] Tak duży wpływ na zmiany klimatu wynika z bardzo wysokiego współczynnika ocieplenia globalnego (GWP) substancji zubożających warstwę ozonową (niektóre z nich są ponad 14 000 razy silniejsze od CO2).

[4] Por. decyzja XIX/6 podjęta na 19-tym spotkaniu stron protokołu w 2007 r. w Montrealu, dotycząca przyspieszenia wycofywania HCFC. Należy zauważyć, że potencjalne ograniczenie gazów cieplarnianych zależy od ograniczenia emisji z obecnych alternatyw (np. czynników chłodzących) o stosunkowo wysokim współczynniku ocieplenia globalnego (jak HFC) i/lub od wprowadzenia alternatyw o niskim współczynniku ocieplenia globalnego. Te rozważania związane ze zmianami klimatu zostały uwzględnione w decyzjach podjętych w tej kwestii przez strony.

[5] Rozporządzenie wprowadza również zmiany do poprzednich rozporządzeń, które obowiązywały przez prawie dwadzieścia lat.

[6] Przegląd ujęty jest w programie działalności legislacyjnej i prac Komisji na 2008 r. pod nagłówkiem „Uproszczenie”.

[7] Zob. SEC(2008) xxx i SEC(2008) xxx.

[8] Opcja niewprowadzania zmian do rozporządzenia lub nawet wycofania go została należycie rozważona, ale odrzucono ją między innymi dlatego, że takie działanie spowodowałoby naruszenie przez WE protokołu montrealskiego i nie zezwoliłoby na osiągnięcie celu uproszczenia.

[9] Np. normy związane z systemami rekompensat lub odbioru, finansowanie niszczenia w funduszy regionalnych itp.

[10] Koszty te byłyby znacznie niższe przy uwzględnieniu prawdopodobnej decyzji o wyrejestrowaniu bromku metylu ze względów zdrowotnych.

[11] W W przełożeniu na współczynnik ocieplenia globalnego odpowiada to około 2 % emisji gazów cieplarnianych w 1990 r. Dla celów porównawczych: zmniejszenie odpowiada 1/10 zmniejszenia niezbędnego do osiągnięcia celu wyznaczonego w ramach pakietu klimatyczno-energetycznego na 2020 r., przewidującego obniżenie emisji gazów cieplarnianych o 20 %.