UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

W orędziu o stanie Unii z 2021 r. przewodnicząca Komisji Ursula von der Leyen zapowiedziała europejską strategię w dziedzinie opieki, której celem jest wsparcie kobiet i mężczyzn w dostępie do jak najlepszej opieki na różnych etapach życia i w osiąganiu jak najlepszej równowagi między życiem zawodowym a prywatnym. Na inicjatywę tę składa się komunikat Komisji w sprawie europejskiej strategii w dziedzinie opieki oraz towarzyszące mu dwa wnioski dotyczące zalecenia Rady, jeden w sprawie rewizji celów barcelońskich dotyczących wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem i drugi w sprawie opieki długoterminowej.

Dostępność usług wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem jest kluczowym czynnikiem wspierającym uczestnictwo kobiet w rynku pracy. Zależność między uczestnictwem matek w rynku pracy a wskaźnikami przyjęć do placówek wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem jest szczególnie duża w przypadku kobiet, których najmłodsze dziecko nie ma jeszcze 3 lat. Z tego względu w 2002 r. Rada Europejska wyznaczyła cele barcelońskie dotyczące opieki nad dziećmi, aby zwiększyć uczestnictwo kobiet w rynku pracy dzięki lepszej dostępności wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem. Rada Europejska określiła dwa cele, tj. wskaźnik uczestnictwa wynoszący 90 % dzieci od lat 3 do wieku obowiązku szkolnego oraz wskaźnik uczestnictwa na poziomie 33 % dzieci poniżej 3. roku życia. Choć w średnim ujęciu i na poziomie UE cele barcelońskie zostały osiągnięte, niektóre państwa członkowskie pozostają daleko w tyle, przy czym różnice utrzymują się zwłaszcza w przypadku dzieci z gospodarstw domowych o niższych dochodach.

Celem niniejszego zalecenia jest zachęcenie państw członkowskich do zwiększenia uczestnictwa we wczesnej edukacji i opiece nad dzieckiem, aby ułatwić uczestnictwo kobiet w rynku pracy oraz wesprzeć rozwój społeczny i poznawczy dzieci, w szczególności dzieci znajdujących się w trudnej sytuacji lub pochodzących ze środowisk defaworyzowanych. W szczególności Komisja proponuje przeprowadzenie rewizji celów barcelońskich, aby nadać nowy impuls działaniom na rzecz dalszej konwergencji między państwami członkowskimi pod względem uczestnictwa dzieci we wczesnej edukacji i opiece nad dzieckiem, a przez to przyczynić się do zwiększenia uczestnictwa kobiet w rynku pracy i zlikwidowania luki w zatrudnieniu między kobietami a mężczyznami. W zaleceniu poruszono także dodatkowe kwestie, które są istotne dla osiągnięcia celów barcelońskich, mianowicie przystępność cenową, dostępność i jakość wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem, które mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia potrzeb rodziców i dzieci, a więc wpływają na faktyczne wykorzystanie takich usług. Zachęcono również państwa członkowskie do uwzględnienia czasu, jaki dzieci spędzają w placówkach wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem, który byłby wystarczający, aby umożliwić rodzicom znaczące zaangażowanie się w płatną pracę, a także do uwzględnienia odsetka dzieci zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, uczestniczących we wczesnej edukacji i opiece nad dzieckiem.

Pomimo tych pozytywnych tendencji luka w zatrudnieniu między kobietami a mężczyznami jest wciąż znaczna i w 2021 r. sięgała 10,8 punktów procentowych. Eurofound szacuje, że w 2018 r. straty wynikające z luki w zatrudnieniu między kobietami a mężczyznami wyniosły 320 mld EUR. Większość tej kwoty stanowią zarobki i składki na ubezpieczenia stracone dla gospodarki ze względu na brak udziału kobiet w zatrudnieniu. Luka w zatrudnieniu między kobietami a mężczyznami jest ściśle powiązana z obowiązkami opiekuńczymi. Kobiety wciąż są osobami rzeczywiście sprawującymi pieczę nad dziećmi i osobami dorosłymi wymagającymi opieki oraz ponoszą główną odpowiedzialność za obowiązki domowe. Ta nierównowaga ogranicza ich możliwości podjęcia płatnej pracy i przeznaczenia na nią czasu.

W 2021 r. w badaniu aktywności ekonomicznej ludności (LFS) w UE-27 wśród kobiet w wieku 25–49 lat nienależących do zasobów pracy 27,9 % wskazało, że zajmowanie się dziećmi lub osobami dorosłymi wymagającymi opieki było głównym powodem, dla którego nie poszukiwały zatrudnienia, podczas gdy w grupie mężczyzn było to tylko 8 %. Przed pandemią, w 2019 r., odsetki te wynosiły odpowiednio 32,6 % oraz 7,6 %.Według Europejskiego Instytutu ds. Równości Kobiet i Mężczyzn (EIGE) obowiązki opiekuńcze zatrzymują 7,7 mln kobiet w Europie poza rynkiem pracy oraz zmuszają wiele kobiet do pracy wyłącznie w niepełnym wymiarze czasu pracy: 29 % kobiet pracujących w niepełnym wymiarze czasu pracy wskazuje obowiązki opiekuńcze jako główną przyczynę pracy na niepełny etat w porównaniu z zaledwie 6 % mężczyzn.

Luka opiekuńcza w kontekście płci, tj. różnica między czasem przeznaczanym na nieodpłatną pracę opiekuńczą przez kobiety i mężczyzn, wiąże się ze stereotypami płci dotyczącymi zawodów i ról kobiet i mężczyzn oraz te stereotypy umacnia. Od kobiet w większym stopniu niż od mężczyzn nadal powszechnie oczekuje się zapewniania nieodpłatnej opieki, nawet w rodzinach, w których obie strony pracują. Przed kryzysem wywołanym COVID-19 zatrudnione kobiety w UE, mające dzieci w wieku poniżej 7 lat, żyjące w związku, przeznaczały średnio 39 godzin tygodniowo na pracę niezarobkową, w porównaniu z 19 godzinami tygodniowo w przypadku pracujących mężczyzn w takiej samej sytuacji. Luka opiekuńcza w kontekście płci była jeszcze większa w przypadku kobiet mających niepewne zatrudnienie.

Z powodu zamknięcia placówek i ograniczenia usług opiekuńczych w czasie pandemii kobiety były w jeszcze większym stopniu zmuszone do zapewnienia pracy opiekuńczej. Kryzys wywołany COVID-19 pogłębił zróżnicowanie sytuacji kobiet i mężczyzn pod względem nieodpłatnej opieki, umocnił tradycyjne role płciowe i zniwelował skromne dotychczasowe postępy w zakresie równości płci. Według e-badania Eurofound dotyczącego życia, pracy i COVID-19 w okresie pandemii kobiety mające dzieci w wieku do 12 lat poświęcały średnio 62 godziny tygodniowo na opiekę nad dziećmi oraz 23 godziny na prace domowe, podczas gdy w przypadku mężczyzn w tej samej sytuacji było to odpowiednio 36 i 15 godzin. Blisko jedna trzecia tych kobiet (29 %) zgłaszała trudności w skoncentrowaniu się na pracy z powodu obowiązków opiekuńczych, w porównaniu z 11 % mężczyzn.

W Europejskim filarze praw socjalnych zapisano, że należy zapewnić i wspierać równość traktowania i szans kobiet i mężczyzn we wszystkich dziedzinach, w tym w odniesieniu do uczestnictwa w rynku pracy, warunków zatrudnienia i możliwości rozwoju kariery. Uznano w nim również prawo dzieci do dostępu do wysokiej jakości i przystępnych cenowo usług wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem, prawo dzieci do ochrony przed ubóstwem oraz prawo dzieci ze środowisk znajdujących się w niekorzystnej sytuacji życiowej do szczególnych środków służących zwiększeniu równości szans.

W Planie działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych wyznaczono jako główny cel zwiększenie do 2030 r. ogólnego wskaźnika zatrudnienia do co najmniej 78 % ludności (w wieku 20–64 lata), co zostało pozytywnie przyjęte przez przywódców UE na szczycie w Porto w maju 2021 r. oraz przez Radę Europejską w czerwcu 2021 r. Aby osiągnąć ten nadrzędny cel, Europa musi dążyć do zmniejszenia przynajmniej o połowę luki w zatrudnieniu między kobietami a mężczyznami w stosunku do poziomu z 2019 r. oraz do zwiększenia dostępu do wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem, przyczyniając się w ten sposób do lepszego godzenia życia zawodowego i prywatnego oraz wspierając większe uczestnictwo kobiet w rynku pracy.

W dyrektywie w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym z 2019 r. określono minimalne standardy dotyczące urlopu ze względów rodzinnych, wprowadzając (i) prawo do płatnego urlopu ojcowskiego i urlopu opiekuńczego oraz wzmacniając niezbywalne, opłacane urlopy rodzicielskie, a także przyznając (ii) prawo do występowania o elastyczne uregulowania dotyczące czasu pracy dla pracowników mających obowiązki opiekuńcze, aby zachęcać do równego podziału obowiązków opiekuńczych między kobietami i mężczyznami. Zapewnienie wysokiej jakości, dostępnej i przystępnej cenowo wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem uzupełnia uregulowania dotyczące czasu pracy, dając możliwość zachowania równowagi między życiem zawodowym a prywatnym, i jest niezbędne do umożliwienia rodzicom, w szczególności matkom, uczestnictwa w rynku pracy.

Wsparcie sektora publicznego dla sektora wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem to inwestycja społeczna, która przynosi wielorakie korzyści poszczególnym osobom, społeczeństwu i całej gospodarce. Promuje uczestnictwo kobiet w rynku pracy, zachęca je do pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, przyczynia się do lepszego rozwoju dzieci, wzmacnia włączenie społeczne i sprawiedliwość społeczną oraz pomaga przerwać międzypokoleniowy cykl ubóstwa. W kontekście niedoboru pracowników i utrzymujących się luk w zatrudnieniu zwiększenie uczestnictwa kobiet w rynku pracy, w tym przez poprawę dostępu do wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem, stanowi istotną szansę dla zrównoważonego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Inwestowanie we wczesną edukację i opiekę nad dzieckiem niesie też znaczny potencjał tworzenia miejsc pracy. Niedawne badanie Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) pokazuje, że inwestycje we wczesną edukację i opiekę nad dzieckiem na poziomie 1,1 % PKB oraz w opiekę długoterminową na poziomie 1,8 % PKB rocznie pozwoliłyby stworzyć 26,7 mln miejsc pracy w Europie do 2035 r..

Takie inwestycje mogą też generować dodatkowe przychody z tytułu podatków i zabezpieczenia społecznego. Ogółem, przychody z podatków i zabezpieczenia społecznego związane z wyższymi zarobkami i poziomem zatrudnienia wzrosłyby, ograniczając łączne wymagane finansowanie środków z zakresu polityki na rzecz opieki z 3 % PKB (przed opodatkowaniem) do netto 2 % PKB (po opodatkowaniu). MOP szacuje, że stopa odzyskiwania przez państwa członkowskie nakładów inwestycyjnych w sektorze opiekuńczym wynosi średnio 55 %, w zależności szczególnie od kwoty potrzebnych inwestycji, popytu na pracę w danym państwie członkowskim oraz poziomu opodatkowania. Państwa członkowskie mogą poprawić stabilność fiskalną inwestycji we wczesną edukację i opiekę nad dzieckiem, oceniając wpływ na finanse publiczne oraz zapewniając opłacalność ekonomiczną, w tym przez efektywne planowanie mechanizmów finansowania, które są spójne z ogólną stabilnością finansów publicznych.

Oprócz inwestowania we wczesną edukację i opiekę nad dzieckiem wiele państw członkowskich wprowadziło ustawowe prawo do wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem, zaś inne nałożyły obowiązek uczęszczania do takich placówek, zwłaszcza w ostatnim roku przed szkołą podstawową. Wprowadzenie takiego ustawowego prawa oznacza, że organy publiczne muszą zagwarantować miejsce każdemu dziecku, którego rodzice o to wystąpią (w grupie wiekowej objętej tym ustawowym prawem); natomiast w państwach, w których wczesna edukacja i opieka nad dzieckiem jest obowiązkowa, organy publiczne muszą zapewnić wystarczającą liczbę miejsc przedszkolnych dla wszystkich dzieci w grupie wiekowej objętej tym obowiązkiem prawnym. W większości państw członkowskich takie ustawowe prawo już obowiązuje, ale przedział wiekowy objęty tym uprawnieniem jest bardzo różny. W Europie istnieją znaczne różnice, jeżeli chodzi o wiek, kiedy dziecko ma zagwarantowane miejsce w placówce wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem. Tylko siedem państw członkowskich UE wprowadziło ustawowe prawo do miejsca w placówce wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem dla dzieci od najmłodszej grupy wiekowej (6-18 miesięcy). Często jest to okres następujący zaraz po urlopie na opiekę nad dzieckiem, ponieważ optymalnie nie powinno być przerwy między końcem odpowiednio opłacanego urlopu ze względów rodzinnych a ustawowym prawem do miejsca w placówce wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem. Dzieciom w wieku od 3 lat przysługuje takie ustawowe prawo w 13 państwach członkowskich, a niektóre państwa członkowskie zobowiązały się do wprowadzenia go w ramach krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności.

Istnieją dowody na to, że zapewnienie dobrej jakości wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem odgrywa zasadniczą rolę w poprawie rozwoju poznawczego, społecznego i edukacyjnego dzieci od najmłodszych lat. To z kolei często przekłada się na lepsze wyniki w nauce i większe szanse na zatrudnienie na dalszych etapach życia. Uczestnictwo w wysokiej jakości wczesnej edukacji i opiece nad dzieckiem przynosi korzyści wszystkim dzieciom, zwłaszcza dzieciom znajdującym się w niekorzystnej sytuacji. Jest to narzędzie niezbędne do walki z nierównościami, do zaradzenia sytuacjom upośledzenia społecznego dzieci oraz do promowania równych szans. Kwestie te poruszono w szczególności w zaleceniu Rady w sprawie wysokiej jakości systemów wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem z 2019 r. oraz w gwarancji dla dzieci. Korzyści nie ograniczają się jednak tylko do dzieci. Na poziomie indywidualnym uczestnictwo we wczesnej edukacji i opiece nad dzieckiem wiąże się z wyższym poziomem wykształcenia, wyższymi zarobkami, większą integracją społeczną i lepszym stanem zdrowia. Wiele jest też korzyści na poziomie społeczeństwa, od niższych nakładów na opiekę socjalną i niższych wskaźników przestępczości, po wyższe dochody podatkowe i większą spójność społeczną.

Ponadto proponowane zalecenie dotyczy warunków pracy w sektorze wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem. Pracownicy tego sektora, wśród których wiele jest kobiet, często zmagają się z trudnymi warunkami pracy i ograniczonymi możliwościami dalszej kariery. Do poprawy warunków pracy niezbędne są zwiększony dialog społeczny, adekwatne zarobki oraz możliwości podnoszenia i zmiany kwalifikacji. Wspieranie sprawiedliwych warunków pracy dla kadry wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem powinno pomóc przyciągnąć i utrzymać pracowników – zarówno mężczyzn, jak i kobiety – a jednocześnie może przyczynić się do zaradzenia problemowi segregacji płciowej w tym sektorze i występującym w wielu państwach niedoborom pracowników. Jest to także ważny element zapewnienia dobrej jakości opieki. UE wspiera państwa członkowskie w inwestycjach i reformach w dziedzinie wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem za pośrednictwem różnych instrumentów finansowania, w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus i Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Wsparcie to jest szczególnie istotne dla wyeliminowania nierówności terytorialnych między państwami członkowskimi i wewnątrz tych państw. UE zapewnia też bezpośrednią pomoc techniczną w realizacji reform za pomocą Instrumentu Wsparcia Technicznego. W ramach europejskiego semestru Komisja monitoruje wdrażanie strategii wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem i ocenia postępy w osiąganiu celów barcelońskich i będzie kontynuować te prace w przyszłości.