Bruksela, dnia 21.10.2005

KOM(2005) 518 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI

w sprawie wspólnej metodologii UE dotyczącej oceny kosztów administracyjnych nakładanych przez prawodawstwo{SEC(2005)1329}

KOMUNIKAT KOMISJI

w sprawie wspólnej metodologii UE dotyczącej oceny kosztów administracyjnych nakładanych przez prawodawstwo

Rada Europejska na posiedzeniu w dniach 22 i 23 marca 2005 r. zwróciła się do „Komisji i Rady o rozważenie wspólnej metodologii mierzenia obciążeń administracyjnych z zamiarem osiągnięcia porozumienia do końca 2005 r.”. Podkreśliła, iż „porozumienie powinno wykorzystać wyniki programów pilotażowych Komisji” oraz iż „inicjatywy podejmowane w kontekście poprawienia ram prawnych nie mogą same przekształcić się w obciążenia administracyjne.” (Punkt 24, konkluzje Prezydencji).

Niniejszy Komunikat przedstawia w zarysie wspólną metodologię UE i proponuje kolejne kroki w celu jej wprowadzenia. Proponowany model oparty jest na ustaleniach dokonanych w trakcie etapu pilotażowego rozpoczętego na początku kwietnia i przedstawionego w dokumencie roboczym służb w załączniku[1].

1. OBCIążENIE ADMINISTRACYJNE I POPRAWA OTOCZENIA REGULACYJNEGO

Współczesne społeczeństwo słabo funkcjonowałoby bez prawodawstwa i działającego systemu sądownictwa. Poprzez ustalanie praw i obowiązków akty prawne chronią obywateli, klientów, pracowników i przedsiębiorstwa przed nadużyciami, zaniedbaniami i nieetycznym zachowaniem. W szczególnym przypadku przedsiębiorstw stanowią one konieczny warunek sprawiedliwej konkurencji i tym samym konkurencyjności. Fakt ten stanowi rację bytu sporej części prawodawstwa UE, wprowadzonego w celu korygowania niedociągnięć rynku i zapewnienia równych szans na poziomie kontynentalnym.

Ochronę tę można często zapewnić jedynie w drodze obowiązku dostarczania informacji i składania sprawozdań dotyczących stosowania norm prawnych. Z tego też względu, obowiązków administracyjnych nie powinno się przedstawiać jedynie jako „biurokracji”, który to termin jest zazwyczaj zarezerwowany dla niepotrzebnie czasochłonnych, nadmiernie skomplikowanych czy też bezużytecznych procedur[2]. Ani też nie powinno się przedstawiać obowiązków administracyjnych UE jako zwykłego czynnika kosztów, gdyż często zastępują one 25 różnych prawodawstw krajowych i tym samym zmniejszają koszty operacyjne na poziomie Unii Europejskiej. W wielu kwestiach same europejskie stowarzyszenia gospodarcze nieprzerwanie domagają się celowej harmonizacji przepisów jako najlepszej drogi do uproszczenia. Co więcej, wymagania informacyjne takie jak badanie zgodności i certyfikacja również stanowią istotne wskazanie co do granic odpowiedzialności gospodarczej oraz działań zaradczych, co nie jest bez znaczenia w świetle tego, co czasami określa się mianem wzrastającej „kultury kompensacyjnej”. O ile więcej wolności oznacza więcej odpowiedzialności, redukowanie pewnych obowiązków prawnych mogłoby skutkować większymi kosztami sądowymi i arbitrażowymi.

Nie kwestionując potrzeby dążenie przez władze publiczne do celów polityki poprzez prawodawstwo UE, istnieje przestrzeń dla dokładniejszego rozważenia jego konstrukcji na wszystkich etapach procedury legislacyjnej i wdrażania przez Państwa Członkowskie. Reforma otoczenia regulacyjnego jest potrzebna w celu dostosowania do zmian wewnątrz jak i na zewnątrz Unii. Obowiązki administracyjne nie są w tym względzie żadnym wyjątkiem.

W tym celu, w ramach inicjatyw poprawy otoczenia regulacyjnego (z należytym poszanowaniem zalet utrzymania stabilnego zbioru prawodawstwa), Komisja domaga się regularnego przeglądu istniejących obowiązków administracyjnych na poziomie Unii Europejskiej i Państw Członkowskich oraz wzięcia pod uwagę całkowitych korzyści i kosztów podczas przygotowywania nowego prawodawstwa i upraszczania istniejącego[3]. Koszty regulacyjne, których obowiązki administracyjne są tylko jednym elementem, muszą być zanalizowane w szerokim kontekście, obejmującym koszty i korzyści regulacji – koszty ekonomiczne, społeczne oraz w zakresie ochrony środowiska. Wszyscy powinni traktować regularny przegląd oraz zintegrowaną analizę jako kluczowe składniki poprawy otoczenia regulacyjnego.

2. OKREśLANIE ILOśCIOWE OBCIążENIA ADMINISTRACYJNEGO W UE – STAN OBECNY

Traktat WE stanowi, iż Komisja powinna „wziąć odpowiednio pod uwagę potrzebę, aby jakiekolwiek obciążenie, czy to finansowe czy też administracyjne, spadające na Wspólnotę, rządy krajowe, władze lokalne, podmioty gospodarcze i obywateli, było zminimalizowane i proporcjonalne do celu, który ma zostać osiągnięty” (punkt 9 – Protokół dotyczący stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności).

W celu stosowania zasady proporcjonalności, Komisja już dokonuje oceny oddziaływania proponowanych środków pod względem obciążenia administracyjnego oraz ocenia to oddziaływanie podczas upraszczania istniejącego prawodawstwa, ale nie posiada jednego podejścia ilościowego do przeprowadzenia takiej oceny. Analiza musi opierać się na podstawowych zasadach, ale różni się ona w zależności od przypadku, szczególnie z tego powodu, iż metodologie uzyskiwania danych muszą się w każdym przypadku różnić.

Niektóre wysiłki na rzecz zminimalizowania obciążenia administracyjnego nie obejmowały określania ilościowego. W tych przypadkach skargi i sugestie ze strony grup docelowych zbiera się w drodze publicznych konsultacji; następnie grupa ekspertów wysokiego szczebla dokonuje przeglądu ram prawnych i przedstawia zalecenia dotyczące uproszczenia[4].

W swym komunikacie z dnia 16 marca 2005 r. dotyczącym poprawy otoczenia regulacyjnego w zakresie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, Komisja, podkreślając, iż określanie kosztów działań publicznych nie było z zasady „przeciwko otoczeniu regulacyjnemu”, ogłosiła swój zamiar czynienia dalszych postępów w tej kwestii i zbadania możliwości wypracowania wspólnego podejścia na poziomie UE (COM(2005)97). Dokument roboczy służb załączony do tego komunikatu przedstawił w zarysie możliwe podejście i rozpoczął etap pilotażowy będący podstawą niniejszego komunikatu[5].

Potrzebę dalszego postępu podkreślały także przy różnych okazjach Rada Europejska i Rada, jak również Prezydencja Rady[6]. Parlament Europejski, między innymi, przygotowuje sprawozdanie z własnej inicjatywy na temat minimalizacji kosztów administracyjnych nałożonych przez prawodawstwo UE.

Jeżeli chodzi o Państwa Członkowskie, coraz większa ich liczba wykazuje zainteresowanie określaniem ilościowym kosztów obciążenia administracyjnego. Istnieje wyraźna konwergencja w kierunku tak zwanego standardowego modelu kosztów (SCM). Model ten, po raz pierwszy wprowadzony w Holandii w roku 2002, został zaprojektowany jako narzędzie do mierzenia postępu programów redukcji obciążenia administracyjnego na poziomie krajowym. Składa się na niego szczegółowa ocena poszczególnych części prawodawstwa, oparta głównie na bezpośrednich wywiadach prowadzonych w przedsiębiorstwach oraz opiniach eksperckich (podejście oceny mikro). Muszą zostać zebrane dane na temat czasu i kosztów pracy potrzebne do spełnienia każdego z wymogów informacyjnych nakładanych przez akt prawny, jak również dane o liczbie jednostek, których to dotyczy.

Dwa Państwa Członkowskie, Holandia i Dania, dokonały oceny całego swego obowiązującego prawodawstwa, a teraz przeprowadzają systematyczną ocenę wszystkich nowych aktów prawnych. Zjednoczone Królestwo oraz Republika Czeska przygotowują się do uczynienia tego samego za pomocą własnej miary odniesienia. Przynajmniej siedem Państw Członkowskich podjęło pewne kroki w postaci badania SCM lub też planują tak uczynić w jednym czy dwu sektorach. Jedno z Państw Członkowskich, Niemcy, jest obserwatorem w nieformalnej sieci utworzonej przez użytkowników lub badaczy SCM. Tę nieformalną sieć przekształcono w międzynarodową grupę kierowniczą w Londynie dnia 19 września 2005 r.

Z drugiej strony, nie wydaje się, aby od października 2005 r., trzynaście pozostałych Państw Członkowskich prowadziło ilościowe określanie kosztów administracyjnych lub też badało takie określanie. Niektóre państwa wskazały nawet, że zamiast tego wolą skupić swe wysiłki na konkretnych środkach upraszczających.

3. WYKONALNOść WSPÓLNEJ METODOLOGII UE

Dokonywanie oceny wyników etapu pilotażowego oraz badania wysiłków na rzecz określania ilościowego na poziomie Państw Członkowskich jest w pewnym stopniu podobne do decydowania o tym, czy szklanka jest w połowie pełna czy w połowie pusta. Na przykład, nie było możliwe w pełni zająć się kilkoma punktami natury metodologicznej i były również problemy z dostępnością i dokładnością podstawowych danych.

Mówiąc najogólniej, Komisja skłania się ku optymistycznemu spojrzeniu i dochodzi do pozytywnych wniosków co do wykonalności wspólnej metodologii UE. Niemniej jednak, te pozytywne wnioski są uzależnione od kilku warunków, mianowicie takich, że (1) wszystkie instytucje UE i Państwa Członkowskie będą korzystały z tej samej definicji, tego samego podstawowego równania i arkusza sprawozdawczego przy dokonywaniu oceny kosztów administracyjnych na poziomie UE; (2) wspólna metodologia UE będzie stosowana w sposób proporcjonalny, (3) więcej Państw Członkowskich ze wszystkich części Unii będzie skorych do podjęcia współpracy oraz że (4) będzie wystarczający poziom zasobów osobowych i finansowych w ramach Komisji do dokonania oceny i szacunków.

Wspólna metodologia UE musi być stosowana w sposób proporcjonalny. Powinno się ją stosować jedynie wtedy, gdy skala obowiązków administracyjnych nałożonych przez akt prawny UE uzasadnia jej zastosowanie, a wysiłki poczynione w kierunku dokonania oceny powinny pozostać proporcjonalne do skali kosztów administracyjnych nałożonych przez prawodawstwo. Poza tym, trzeba przyjąć odpowiednią elastyczność przy wypełnianiu wspólnego arkusza sprawozdawczego.

Jeżeli chodzi o liczbę i rozmieszczenie współpracujących Państw Członkowskich, materiał zebrany w ramach programów pilotażowych wskazuje, iż nie stanowią one jeszcze wystarczającej podstawy do dokonania oceny kosztów na poziomie UE. Byłoby idealnie, gdyby większość Państw Członkowskich była skora do dostarczania danych i miała taką możliwość (trudno o bardziej konkretne wskazania w kwestii niezbędnej ilości krytycznej, gdyż będzie się ona prawdopodobnie różnić w zależności od sektora). O ile powinno się zachęcać Państwa Członkowskie do współpracy, Komisja naturalnie pozostanie odpowiedzialna za określanie kosztów swych wniosków na podstawie swej oceny dostępnych dowodów[7].

Podejście minimalistyczne wymagałoby od współpracujących Państw Członkowskich przedstawienia, w sposób znormalizowany, danych na temat kosztów pracy, czasu i liczby podmiotów, na które będzie miał wpływ (proponowany) akt prawny UE oraz jego transpozycji do prawodawstwa krajowego. Państwa Członkowskie nie musiałyby koniecznie stosować wspólnej metodologii UE w celu dokonania oceny wyłącznie swego krajowego prawodawstwa. Niemniej jednak, współistnienie bardzo różnych od siebie metodologii na poziomie krajowym i unijnym zwiększałoby znacząco całkowite koszty oceny dla Państw Członkowskich poprzez nakładania się tych kosztów i inne straty na efektywności[8]. Konwergencja pomiędzy metodologiami krajowymi i unijną zapewniłaby ponadto łatwą interoperacyjność pomiędzy bazami danych oraz generowałaby znaczniejsze efekty skali w zakresie gromadzenia danych.

Wspólna metodologia UE zyskałaby na wyjaśnieniu kilku kwestii technicznych wyszczególnionych w dokumencie roboczym służb w załączniku (sekcja 4.1). Niemniej jednak, wysiłków na rzecz optymalizacji nie powinno się traktować jako koniecznego warunku wprowadzenia wspólnej metodologii. Rozpoczęcie procesu uczenia się przez działanie pomogłoby nawet w rozwiązaniu tych kwestii.

4. WARTOść DODANA WSPÓLNEJ METODOLOGII UE

Na podstawie wyników etapu pilotażowego oraz badania wysiłków na rzecz określania ilościowego na poziomie Państw Członkowskich, jak również pomimo faktu, iż pozostała do wykonania znaczna ilość pracy w zakresie optymalizacji, szczególnie na poziomie Państw Członkowskich, Komisja konkluduje, iż:

(1) szczegółowe określanie ilościowe oparte na kosztach pomaga w dokonaniu oceny aktów prawnych z punktu widzenia tych, których one dotyczą, oraz przy uwzględnieniu skutków danego środka w zakresie rozmieszczenia;

(2) szczegółowe określanie ilościowe oparte na kosztach służy przejrzystości otoczenia regulacyjnego (wartościowanie kosztów pomaga uczynić alternatywne wybory bardziej przejrzystymi, pod warunkiem że korzyści, w tym także korzyści długofalowe, zostaną również zbadane);

(3) szczegółowe określanie ilościowe oparte na kosztach często stanowi adekwatny wskaźnik, w szczególności w przypadku położenia nacisku na dążenia do uproszczenia oraz monitorowania postępów w redukcji obciążeń administracyjnych pod warunkiem, że dane liczbowe zestawi się w odpowiedniej perspektywie i uwydatni się odpowiednio ograniczenia metodologiczne;

(4) określanie ilościowe ułatwia komunikację (udzielanie informacji na temat wysiłków w zakresie uproszczenia jest bardziej skuteczne, gdy podaje się wyniki określone ilościowo; dotyczy to w szczególności Unii, ponieważ tytuły wielu środków unijnych, mających charakter techniczny, często niewiele mówią szerokiej opinii publicznej);

(5) wspólna metodologia UE ułatwia porównanie wyników i identyfikację najlepszych praktyk;

(6) wspólna metodologia UE zapewnia łatwe podliczenie danych krajowych w świetle oceny poszczególnych aktów prawnych i/lub kumulatywnego obciążenia na poziomie sektorowym.

Z powyższych względów, występuje wartość dodana netto, pod warunkiem że wprowadzenie wspólnej metodologii UE nie odbędzie się kosztem analizy innych oddziaływań.

5. ZARYS WSPÓLNEJ METODOLOGII UE DLA OCENY KOSZTÓW ADMINISTRACYJNYCH NAłOżONYCH PRZEZ PRAWODAWSTWO

Wspólna metodologia nie oznacza braku elastyczności na poziomie unijnym lub krajowym. Metodologia składa się z kilku bloków konstrukcyjnych. Aby mieć wspólną metodologię UE, niektóre z tych bloków musza być używane przez wszystkich, użycie innych może być dobrowolne. Instytucje UE i Państwa Członkowskie powinny mieć swobodę we wprowadzaniu szczegółowych elementów do swojej metodologii w celu dokonania oceny obciążenia administracyjnego nałożonego przez prawodawstwo, pod warunkiem, że wynikające dane (1) można łatwo porównać oraz (2) można je łatwo i w sposób wiarygodny podliczyć w świetle oceny kumulatywnych obciążeń. Dotyczy to w szczególności metod gromadzenia danych. Zarys przedstawiony w dokumencie roboczym służb w załączniku jeszcze bardziej rozwija kwestię innych dobrowolnych czy też elastycznych elementów, które trzeba zachować.

Niemniej jednak, jak już wspomniano, Komisja uważa, że nie może być wspólnej metodologii UE bez następujących trzech bloków konstrukcyjnych: wspólnej definicji, wspólnego podstawowego równania oraz wspólnego arkusza sprawozdawczego. Etap pilotażowy wstępnie potwierdził, iż definicja, podstawowe równanie i arkusz sprawozdawczy przedstawione w dokumencie roboczym służb w załączniku są wystarczająco dobre.

Dokonanie oceny kosztów administracyjnych netto w wersji proponowanej przez Komisję (nowe koszty nałożone przez akt prawny minus koszty zredukowane przez ten sam akt prawny, czy to na poziomie UE czy też Państw Członkowskich) jawi się jako preferowane z kilku powodów. Ocena taka pokazuje jasno rozmiar wysiłków na rzecz uproszczenia i eliminuje wrażenie, iż obowiązek unijny oznacza „nowe” koszty. Co więcej, jest ona zgodna z wytycznymi Komisji w zakresie oceny oddziaływania i krajowymi podręcznikami w zakresie oceny oddziaływania otoczenia regulacyjnego (RIA), jak również jest zgodna z pierwszą zasadą przewodnią OECD dotyczącą jakości i działania otoczenia regulacyjnego. Wreszcie, podejście oparte na kosztach netto stanowi oczywistą zaletę dla tych Państw Członkowskich, które oceniają obciążenie administracyjne systematycznie. Po pierwsze, przy liczbach netto nie ma potrzeby przechodzenia przez kosztowną okresową ocenę całego obowiązującego prawodawstwa. Po drugie, skonsolidowane dane można uzyskać w dowolnym momencie, co oznacza, że można monitorować postęp w sposób ciągły (nie ma potrzeby czekać na ogólne podsumowanie, aby dowiedzieć się, jak rozwijało się obciążenie administracyjne od początkowej miary odniesienia).

Ponieważ proponowany model unijny z dużej części opiera się na standardowym modelu kosztów, koszty dostosowania dla użytkowników i badaczy byłyby minimalne.

Powinno być możliwe dodanie innych wspólnych elementów w celu uproszczenia i wzmocnienia procesu porównywania i dodawania danych. Wymaga to dalszego badania z Radą i Państwami Członkowskimi.

6. KOLEJNE KROKI

W wymiarze krótkoterminowym, Komisja:

(1) zamierza uwzględnić metodologiczne bloki konstrukcyjne wstępnie uzasadnione w ramach etapu pilotażowego (tzn. wspólną definicję, podstawowe równanie i arkusz sprawozdawczy), w wytycznych Komisji dotyczących oceny oddziaływania, z zastrzeżeniem, że ich rzeczywiste wdrożenie i używanie będzie podlegało

(a) zasadzie proporcjonalnej analizy, gdzie Komisja zachowa odpowiedzialność za szacowanie kosztów swych wniosków;

(b) dostępności wystarczających, wiarygodnych i reprezentatywnych danych, kompatybilnych ze wspólną metodologią UE. W tym kontekście wzywa się Państwa Członkowskie do przedstawienia tego rodzaju danych, stosownie do przypadku;

(c) dostępności odpowiedniego poziomu zasobów osobowych i finansowych

(2) zaprasza Państwa Członkowskie, spotykające się z Radą, do osiągnięcia porozumienia z Komisją w kwestii wspólnej metodologii, czerpiąc z wyników etapu pilotażowego Komisji;

W wymiarze długoterminowym, Komisja proponuje:

(3) zbadanie, z pomocą grupy ekspertów wysokiego szczebla zajmujących się poprawą otoczenia regulacyjnego, jak rozwiązać nierozstrzygnięte kwestie metodologiczne;

(4) sporządzenie projektu unijnego podręcznika operacyjnego, w drodze konsultacji z Państwami Członkowskimi;

(5) ustalenie, w drodze badania, czy wspólna metodologia UE może być sensownie wykorzystana do oceny kumulatywnego obciążenia na poziomie sektorowym;

(6) otwarcie negocjacji międzyinstytucjonalnych w celu włączenia przyszłej wspólnej metodologii UE do Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa.

[1] Dokument roboczy służb, Opracowywanie wspólnej metodologii UE dla oceny kosztów administracyjnych nałożonych przez prawodawstwo UE – Sprawozdanie z etapu pilotażowego (kwiecień – wrzesień 2005) , SEC(2005)1329.

[2] Przykłady takie jak obowiązek publikowania sprawozdań rocznych czy też obowiązek poddania samochodu corocznym badaniom technicznym pokazują jasno, jak niezbędne mogą być obowiązki administracyjne.

[3] COM(2005)24.

[4] Zobacz na przykład pracę na temat kumulatywnego obciążenia prawnego nałożonego na sektor motoryzacyjny (http://europa.eu.int/comm/enterprise/automotive/pagesbackground/competitiveness/cars21.htm).

[5] „Minimalizacja kosztów administracyjnych nałożonych przez prawodawstwo”, SEC(2005)175.

[6] W szczególności, obciążenie administracyjne figuruje na ważnym miejscu we Wspólnym oświadczeniu „Wspieranie reformy otoczenia regulacyjnego w Europie” podpisanym dnia 7 grudnia 2004 r. przez sześć Państw Członkowskich kolejno obejmujących prezydencję Rady w okresie od 2004 do 2006 r. (Irlandia, Holandia, Luksemburg, Zjednoczone Królestwo, Finlandia i Austria).

[7] Inne rozwiązanie stworzyłoby istotne trudności, szczególnie dla ocen ex-ante, gdzie Państwa Członkowskie mogą nie pojmować w ten sam sposób wniosku, mogły nie zdecydować o tym, jak określić procedury administracyjne lub mogą nie posiadać żadnych danych i nie można od nich oczekiwać, że przedstawią szacunki terminowo wraz z uwzględnieniem zmian wprowadzanych do wniosku na etapie jego opracowywania.

[8] Współistnienie – niezgodnych – metodologii na poziomie unijnym i krajowym zwiększa koszty oceny z następujących powodów. Państwa Członkowskie korzystające z innej definicji lub innej metody określania ilościowego nie mają bezpośredniego dostępu do danych wymaganych dla oceny na poziomie UE, co obliguje je do organizowania własnego zbioru danych. Dzielenie tej samej definicji i tego samego podejścia do określania ilościowego oznacza, że nowi członkowie mogą oceniać obciążenie administracyjne w swoim kraju korzystając z istniejących danych w podobnych krajach.