SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO DOTYCZĄCE DOŚWIADCZEŃ ZWIĄZANYCH ZE STOSOWANIEM DYREKTYWY RADY 2003/4/WE W SPRAWIE PUBLICZNEGO DOSTĘPU DO INFORMACJI DOTYCZĄCYCH ŚRODOWISKA /* COM/2012/0774 final */





SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO DOTYCZĄCE DOŚWIADCZEŃ ZWIĄZANYCH ZE STOSOWANIEM DYREKTYWY 2003/4/WE W SPRAWIE PUBLICZNEGO DOSTĘPU DO INFORMACJI DOTYCZĄCYCH ŚRODOWISKA I Wprowadzenie Komisja sporządziła niniejsze sprawozdanie z oceny dla Parlamentu Europejskiego i Rady zgodnie z art. 9 ust. 2 dyrektywy 2003/4/WE („dyrektywy”)[1] Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG[2]. Sprawozdanie sporządzono na podstawie doświadczenia zdobytego przez Komisję i państwa członkowskie w okresie kilku lat stosowania dyrektywy. Zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 9 ust. 1 każde państwo członkowskie przedstawiło sprawozdanie dotyczące sposobu wdrażania przez nie dyrektywy. Zgodnie z art. 9 ust. 2 w sprawozdaniu uwzględnia się postępy w dziedzinie technologii elektronicznej. Niniejszy przegląd stanowi zatem część europejskiej agendy cyfrowej[3]. Jest on również zgodny z ogólnym celem dotyczącym „pełnego wykorzystania technologii informacyjno-komunikacyjnych”, określonym w strategii „Europa 2020”[4]. Niniejsze sprawozdanie dotyczy w szczególności nowych przepisów obejmujących m. in. szersze definicje terminów i aktywniejsze rozpowszechnianie informacji. Należy je rozpatrywać również w kontekście niedawnych zmian w polityce, wynikających m. in. z komunikatu w sprawie wdrażania[5], w którym Komisja zidentyfikowała dostęp do informacji jako główny priorytet w zakresie poprawy wdrażania prawa ochrony środowiska i zobowiązała się do przeprowadzenia oceny sposobów zwiększenia skuteczności dyrektywy. II Kluczowe elementy dyrektywy Poprzednia dyrektywa Dyrektywa 90/313/EWG ma swój początek w koncepcji, zgodnie z którą najlepsze rozwiązywanie kwestii środowiskowych oraz ostateczna poprawa ochrony środowiska zależą od uczestnictwa wszystkich zainteresowanych stron na odpowiednim szczeblu. W celu zwiększenia świadomości i zaangażowania społeczeństwa w dyrektywie ustanowiono zbiór praw dostępu do informacji o środowisku i określono podstawowe warunki wykonywania tych praw. W sprawozdaniu Komisji ze stosowania poprzedniej dyrektywy[6] stwierdzono, że przyniosło ono pozytywne wyniki, lecz zidentyfikowano również pewne braki. W związku z tym Komisja podjęła decyzję o jej zastąpieniu nową dyrektywą. Zmiany wprowadzone przez dyrektywę Przepisy dyrektywy opierają się na doświadczeniu zdobytym podczas stosowania poprzednio obowiązującej dyrektywy. Ponadto w czasie sporządzania projektu dyrektywy Unia Europejska przygotowywała się do ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska („konwencji z Aarhus”)[7] EKG ONZ. W tym kontekście zapewniono zgodność dyrektywy z zasadniczo dalej idącymi postanowieniami konwencji z Aarhus o dostępie do informacji. W dyrektywie uwzględniono również rozwój sytuacji w dziedzinie technologii komunikacji elektronicznej, szczególnie w związku z formatem, w jakim mają być przedstawiane informacje. Położono również większy nacisk na aktywne rozpowszechnianie informacji i określono bardziej szczegółowe przepisy w obszarach, w których dyrektywa 90/313/EWG nadal odnosiła się do prawa krajowego. Główne zmiany są następujące: - szersza definicja „informacji dotyczących środowiska” obejmująca szerszy zakres spraw dotyczących środowiska; - szersza definicja „organów władzy publicznej” uwzględniająca osoby, które sprawują publiczne funkcje administracyjne; - bardziej szczegółowe przepisy dotyczące formy, w jakiej mają być udostępniane informacje, w tym ogólny obowiązek przedstawiania informacji w żądanym formacie oraz możliwość korzystania ze środków elektronicznych; - skrócony, wynoszący jeden miesiąc termin na udostępnienie żądanych informacji, wydłużany o kolejny miesiąc, jeżeli wymaga tego rozmiar i złożoność informacji; - ograniczenia podstaw do odmowy. Wniosek o udostępnienie informacji można odrzucić tylko wówczas, gdy ujawnienie takich informacji negatywnie wpłynie na jeden z wymienionych w dyrektywie interesów. Wyjątki podlegają interpretacji zawężającej, z uwzględnieniem społecznego interesu, któremu ma służyć ujawnienie informacji; - ograniczenia podstaw do odmowy, jeżeli wniosek odnosi się do informacji dotyczących emisji do środowiska („zasada dotycząca emisji”); - dodatkowe obowiązki nałożone na organy krajowe związane z gromadzeniem i rozpowszechnianiem informacji, wykraczające poza obowiązek ujawniania informacji; - dodatkowe obowiązki nałożone na organy krajowe związane ze wspieraniem społeczeństwa w dążeniu do uzyskania dostępu do informacji; - ulepszone procedury odwoławcze odnoszące się do przeglądu działań lub uchybień organów władzy publicznej, w szczególności przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym na mocy przepisów prawa. III Transpozycja w państwach członkowskich Na podstawie art. 10 termin transpozycji dyrektywy do przepisów krajowych przypadał na dzień 14 lutego 2005 r. (dzień 1 stycznia 2007 r. w przypadku Bułgarii i Rumunii). W większości państw członkowskich transpozycji dokonano jednak z opóźnieniem. Komisja wszczęła zatem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a następnie postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości. Trzy sprawy – przeciwko Grecji, Hiszpanii i Niemcom[8] – zamknięto jednak po dokonaniu przez te państwa członkowskie transpozycji dyrektywy. W dwóch przypadkach Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że nie przyjmując w wyznaczonym terminie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych w celu dokonania transpozycji dyrektywy, Austria[9] i Irlandia[10] uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy tej dyrektywy. W międzyczasie wszystkie państwa członkowskie transponowały dyrektywę[11]. IV Procedura przeglądowa W ramach pierwszego etapu procedury przeglądowej na mocy art. 9 do państw członkowskich zwrócono się o przedstawienie sprawozdań na temat ich doświadczeń związanych ze stosowaniem tej dyrektywy. Zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 9 ust. 1. Komisja w dniu 19 czerwca 2007 r. przesłała państwom członkowskim dokument z wytycznymi w tej sprawie. Komisja zwróciła się do państw członkowskich o przedstawienie ogólnego opisu środków podjętych w celu wykonania dyrektywy, przekazanie sprawozdań dotyczących ich skutków, odniesienie się do poszczególnych artykułów dyrektywy i przedstawienie statystyk. Komisja odnotowała opóźnienia w przekazywaniu sprawozdań krajowych. W terminie wyznaczonym w dyrektywie (14 sierpnia 2009 r.) otrzymano mniej niż połowę sprawozdań. Po kolejnych wezwaniach do ich przekazania, w grudniu 2009 r. Komisja wszczęła 11 postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Do połowy kwietnia 2010 r. otrzymano wszystkie sprawozdania krajowe. Przetłumaczono je do końca lipca 2010 r.[12], a następnie rozpoczęto ocenę wszystkich sprawozdań. Komisja zdobyła również doświadczenie podczas wykonywania własnych zadań, szczególnie przy rozpatrywaniu skarg i monitorowaniu zgodności z przepisami. Petycje i pytania poselskie stanowiły kolejne cenne źródło informacji dotyczących sposobu wypełniania zobowiązań przez państwa członkowskie. Z kolei Europejski Trybunał Sprawiedliwości również wydał orzeczenia w sprawie szeregu przepisów. V Stosowanie dyrektywy Jest to pierwsza ocena stosowania dyrektywy. Jak wspomniano wcześniej, w większości państw członkowskich transpozycji dyrektywy dokonano z opóźnieniem. Niektóre z nich wskazały w sprawozdaniach krajowych, że z tego powodu nie były wówczas w stanie przeprowadzić pełnej oceny jej skutków. Ich doświadczeń nie można zatem uznać na tym etapie za miarodajne. Komisja pragnie jednak wyciągnąć wnioski już teraz i zidentyfikować obszary wymagające dalszej uwagi. Kilka państw członkowskich transponowało dyrektywę poprzez wiele aktów prawnych. Sytuacja ta może utrudnić obywatelom, którzy chcą skorzystać z prawa dostępu, odnalezienie mających zastosowanie przepisów. Państwa członkowskie uznawały na ogół, że dyrektywa ma pozytywny wpływ na zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego. Jeżeli chodzi o aspekty negatywne, dla wielu z nich głównym problemem było obciążenie administracyjne. Według Komisji w ujęciu ogólnym poziom transpozycji wydaje się zadowalający. Występuje jednak szereg trudności, zarówno w odniesieniu do transpozycji, jak i w praktycznym stosowaniu. Trudności te opisano poniżej. Artykuł 2 – Definicje a) „Informacje o środowisku” Definicja „informacji o środowisku” zawarta w dyrektywie obejmuje informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska lub stanu ludzkiego zdrowia lub bezpieczeństwa. Jest to taka sama definicja, jak definicja zawarta w konwencji z Aarhus. Istotna jest prawidłowa klasyfikacja, ponieważ „informacje o środowisku” podlegają szczegółowym przepisom dyrektywy, które zwykle zapewniają szersze prawa dostępu, niż ma to miejsce w przypadku ogólnych informacji administracyjnych. Komisja wykryła jedynie odosobnione przypadki nieprawidłowej, w znacznej mierze niekompletnej lub dwuznacznej transpozycji definicji „informacji o środowisku” do przepisów państw członkowskich. Obecnie prowadzi ona działania następcze w związku z tymi przypadkami, we współpracy z zainteresowanymi państwami członkowskimi. Jeżeli chodzi o stosowanie definicji, Komisja dowiedziała się, w szczególności dzięki skargom, o przypadkach, w których organy krajowe niechętnie klasyfikowały pewne dokumenty odnoszące się do konkretnego sektora lub dokumenty techniczne jako „informacje o środowisku”. Trybunał Sprawiedliwości szeroko interpretuje definicję „informacji o środowisku” zawartą w art. 2 ust. 1. W wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie C-266/09, Stichting Natuur en Milieu and Others przeciwko College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, Trybunał objął tym terminem procedurę udzielania zezwolenia dotyczącego środka ochrony roślin. Ta szeroka definicja „informacji o środowisku” stanowi ważny precedens w zakresie interpretacji art. 2 ust. 1 przez państwa członkowskie. Sądy lub organy krajowe, takie jak Rzecznik Praw Obywatelskich, określiły już swoje stanowiska w sprawie definicji „informacji o środowisku” zawartej w ich odpowiednich przepisach krajowych. Wydaje się, że zgadzają się one z szeroką definicją wskazaną przez Trybunał. Komisja prowadzi działania następcze jedynie w odniesieniu do ograniczonej liczby zdecydowanie zbyt wąskich interpretacji przyjętych przez organy władzy publicznej. b) „Organ władzy publicznej” W art. 2 ust. 2 dyrektywy definiuje się organy władzy publicznej w sposób szeroki i funkcjonalny, tak jak w konwencji z Aarhus. Termin ten obejmuje organy sprawujące publiczne funkcje administracyjne, wykonujące obowiązki lub funkcje publiczne lub świadczące usługi publiczne. Znaczna większość państw członkowskich dokonała prawidłowej transpozycji tego terminu. Pojawiły się jednak pewne trudności ze stosowaniem, szczególnie z określeniem, czy pewien rodzaj organów wchodzi w zakres tej definicji. Przykłady podmiotów, które poszczególne państwa członkowskie uznały za „organy władzy publicznej”, w niektórych przypadkach w następstwie wyroków sądów krajowych, obejmują przedsiębiorstwa z sektorów energetyki cieplnej, gospodarki wodnej lub gospodarowania odpadami oraz lokalne fundacje ochrony środowiska. Na pytanie, czy dany podmiot może być zaliczony do „organów władzy publicznej”, nie można odpowiedzieć w sposób ogólny, lecz należy podjąć decyzję w każdym indywidualnym przypadku. Komisja ustaliła, że państwa członkowskie zasadniczo prawidłowo wprowadzają wżycie szeroką definicję „organów władzy publicznej” zawartą w art. 2 ust. 2. W art. 2 ust. 2 drugi akapit zezwala się państwom członkowskim na nieuwzględnianie w definicji „organów lub instytucji pełniących funkcje o charakterze sądowym lub ustawodawczym”. W wyroku z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie C-204/09, Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesverwaltungsgericht (Niemcy), Flachglas Torgau GmbH przeciwko Bundesrepublik Deutschland, Trybunał szeroko zinterpretował odstępstwo w odniesieniu do procesu legislacyjnego. Stwierdził, że ministerstwa biorące udział w procesie legislacyjnym mogą być wyłączone na czas trwania tego procesu. Artykuł 3 – Dostęp do informacji o środowisku na wniosek a) Terminy Artykuł 3 ust. 2 stanowi, że z zastrzeżeniem terminów postulowanych przez wnioskodawcę informacje o środowisku są wnioskodawcy udostępniane tak szybko, jak to możliwe lub, najpóźniej, w ciągu miesiąca po otrzymaniu wniosku. Jeżeli informacja ma zbyt duży rozmiar lub jest zbyt złożona, termin może być przedłużony o kolejny miesiąc, przy czym w takim przypadku należy podać powody przedłużenia. Terminy rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji o środowisku są różnie stosowane przez państwa członkowskie. Niektóre państwa wyznaczają krótsze terminy początkowe (5, 14, 15 lub 20 dni roboczych), co jest zgodne z dyrektywą. Zbieżne wymagania stanowiące, że wnioskodawca może określić termin i że informacji należy udzielić jak najszybciej, nie zostały wdrożone przez wszystkie państwa członkowskie. Ponadto w przypadkach, w których termin zostaje przedłużony, przepisy krajowe nie zawsze nakładają obowiązek informowania o tym wnioskodawcy i podania powodów. Sytuacja taka występowała jednak w niewielkiej liczbie przypadków, a znaczna większość państw członkowskich dokonała prawidłowej transpozycji tych wymagań. Dla niektórych z nich trudność stanowiło przedstawienie żądanych informacji we właściwym czasie, np. jeżeli informacje znajdowały się w różnych departamentach lub gdy w tym samym czasie trzeba było rozpatrzeć dużą liczbę wniosków. Konsultacje z osobami trzecimi, na które wnioski mają wpływ, również utrudniły przestrzeganie terminów. Kilka państw członkowskich pozwala na przekraczanie terminów w przypadku działania siły wyższej lub w wyjątkowych okolicznościach. Wyjątki te są szersze niż wyjątki przewidziane w dyrektywie i mogą spowodować problemy interpretacyjne. Komisja prowadzi działania następcze w takich przypadkach niezgodności. Zasadniczo krótsze terminy rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji o środowisku wprowadzone w dyrektywie wydają się wystarczające. Obawy o dotrzymywanie terminów określonych w dyrektywie, wyrażone przez niektóre państwa członkowskie, kontrastują z jeszcze krótszymi terminami określonymi w innych państwach. Szerokie udostępnianie informacji w internecie powinno ułatwić organom władzy publicznej wykonywanie zadań związanych z udzielaniem informacji. b) Ustalenia praktyczne W art. 3 ust. 5 wymienia się niektóre ustalenia praktyczne, które państwa członkowskie muszą wprowadzić w celu wspierania społeczeństwa w dążeniu do uzyskania dostępu do informacji (np. pomoc lub tworzenie rejestrów lub wykazów). Stanowią one wyraźny sygnał dla społeczeństwa, aby skutecznie korzystało ze swoich praw wynikających z dyrektywy. Niektóre państwa członkowskie nie dokonały jednak jeszcze ich pełnego wdrożenia. W szczególności więcej uwagi należy poświęcić przepisom zawartym w lit. b), które wymagają od państw członkowskich zapewnienia publicznego dostępu do wykazów organów władzy publicznej. Najlepsza praktyka wdrażania art. 3 ust. 5 polega na wyznaczaniu urzędników ds. informacji i punktów informacyjnych, informowaniu o obowiązkach poszczególnych organów władzy publicznej, publikowaniu rejestrów dostępnych informacji o środowisku oraz tworzeniu publicznie dostępnych sieci informacyjnych i baz danych. Państwa członkowskie przedstawiają informacje wymagane na mocy art. 3 ust. 5 głównie przez internet, oraz w niektórych przypadkach w specjalnych broszurach. Taki sposób postępowania jest zgodny z wymaganiami. Artykuł 4 – Wyjątki Wykaz wyjątków zawarty w art. 4 dyrektywy jest odzwierciedleniem art. 4 ust. 3–5 konwencji z Aarhus. Częściowo zapewnia nawet lepsze prawa dostępu niż konwencja[13]. Artykuł 4 jest jednym z głównych przepisów dyrektywy. Zawiera on wyczerpujący wykaz wszystkich przypadków, w których państwa członkowskie mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku. Ujawnianie stanowi zasadę ogólną, chyba że zastosowanie ma jeden z wyjątków szczególnych. Państwa członkowskie nie mogą dodawać do wykazu kolejnych wyjątków. Nie muszą jednak transponować każdego wyjątku do prawa krajowego, zgodnie z ogólną zasadą, że państwa członkowskie mogą zapewnić szerszy dostęp, niż dostęp wymagany w dyrektywie. Na przykład niektóre państwa członkowskie nie transponowały wyjątków dotyczących wyraźnie nieuzasadnionych lub sformułowanych zbyt ogólnie wniosków, a zatem umożliwiają szerszy dostęp do informacji o środowisku. Wykonanie art. 4 nie jest jednak w pełni zadowalające we wszystkich państwach członkowskich. Obszary problemowe są następujące: Niezgodne z prawem rozszerzenie wykazu wyjątków Niektóre przepisy krajowe bezzasadnie dodają nowe podstawy do odmowy do podstaw wymienionych w dyrektywie. Jedno państwo członkowskie wyłącza z ujawnienia informacje, które raz zostały sklasyfikowane jako poufne. Inne systematycznie odrzucało pytania dotyczące konkretnych postępowań mogących obejmować informacje o środowisku, jeżeli wnioskodawca nie był stroną w tych postępowaniach. Wszystkie te sytuacje stanowią przykłady niezgodnej transpozycji lub niezgodnego stosowania dyrektywy, w związku z czym Komisja podejmuje odpowiednie działania następcze. Definicje Państwa członkowskie uważają, że niektóre terminy, chociaż występowały w poprzedniej dyrektywie, nadal sprawiają trudności interpretacyjne. Wśród przykładów wymienia się wyrażenie „wyraźnie nieuzasadniony” lub „wewnętrzne komunikowanie się”. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości udziela w tej kwestii cennych wytycznych. Sprawa C-204/09, Flachglas Torgau (zob. wyżej), dotyczy m.in. definicji „poufności działań organów władzy publicznej” zawartej w art. 4 ust. 2 lit. a)[14]. W odniesieniu do kwestii nieustalonych jeszcze w orzecznictwie jednym z rozwiązań przyjętych państwa członkowskie było dodanie kolejnych wskazówek w środkach transpozycji w celu dokładnego określenia powyższych pojęć. Transpozycja nowych przepisów W dyrektywie dodano nowe przepisy w art. 4. Akapit dotyczący zawężającej interpretacji wyjątków, porównywania interesów i „zasady dotyczącej emisji” (założenie prawne, że publiczny interes ujawnienia informacji przeważa, jeżeli wniosek dotyczy emisji do środowiska) nie był ujęty w treści poprzedniej dyrektywy (art. 4 ust. 2 akapit drugi). Ta sama sytuacja ma miejsce w przypadku ustępów dotyczących dyrektywy o ochronie danych[15] i tego, jakie informacje należy przekazać wnioskodawcy, jeżeli wniosek zostaje odrzucony na tej podstawie, że dotyczy materiału będącego w trakcie opracowywania. Częstokroć widać, że państwa członkowskie nie dokonały transpozycji tych nowych przepisów lub że transpozycja nie była prawidłowa. Na przykład niektóre państwa członkowskie nie mają szczegółowego przepisu stanowiącego, że podstawy do odmowy należy interpretować zawężająco ani nie przewidują wyraźnie porównywania odnośnych interesów. Trybunał Sprawiedliwości udzielił już cennych wytycznych na temat interpretacji art. 4 ust. 2 akapit drugi. Sprawa C-266/09, Stichting Natuur en Milieu (zob. wyżej), dotyczy równowagi między prawem publicznego dostępu do informacji o środowisku a poufnym traktowaniem informacji handlowych i przemysłowych. Trybunał potwierdził, że, jak wskazuje sformułowanie zawarte w akapicie drugim, interesy muszą być porównywane w każdym przypadku, a ochrona informacji handlowych lub przemysłowych jest ograniczona, jeżeli chodzi o informacje dotyczące emisji do środowiska (stosowanie „zasady dotyczącej emisji”). Sprawa C-71/10, Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Supreme Court of the United Kingdom, Office of Communications przeciwko The Information Commissioner, również dotyczy porównywania publicznego interesu ujawnienia informacji z interesami chronionymi na mocy art. 4 ust. 2. Sprawa dotyczyła więcej niż jednego chronionego interesu, ale żaden z nich sam w sobie nie był wystarczający, aby przeważał nad publicznym interesem ujawnienia informacji. Dnia 28 lipca 2011 r. Trybunał orzekł, że podczas porównywania publicznego interesu ujawnienia informacji z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia interesy chronione na podstawie art. 4 ust. 2 należy rozpatrywać łącznie. Związek z innymi przepisami UE Kolejny problem stanowi związek między art. 4 a przepisami dotyczącymi dostępu do informacji w przepisach UE odnoszących się do konkretnego sektora. Zgodnie z zasadą ogólną akt odnoszący się do konkretnego sektora jako lex specialis ma pierwszeństwo w stosunku do przepisów dotyczących ogólnego dostępu zawartych w dyrektywie. Wiele aktów odnoszących się do konkretnego sektora zawiera jednak przepisy dotyczące ich związku z dyrektywą, które pozwalają na ogólny dostęp do informacji zgodnie z dyrektywą[16] albo uściślają zakres stosowania dyrektywy w ramach swojego zakresu stosowania[17].Potwierdzenie, który instrument prawny ma zastosowanie w konkretnym przypadku, może być jednak trudne. Istnieją już pewne przykłady orzecznictwa związane z tym zagadnieniem. W wyroku z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie C-552/07, Commune de Sausheim przeciwko Pierre Azelvandre[18], Trybunał stwierdził, że państwo członkowskie nie może powoływać się na wyłączenie ustanowione w art. 4 ust.2, w tym „bezpieczeństwo publiczne”, w celu odmowy dostępu do informacji, które na podstawie dyrektywy w sprawie GMO[19] powinny być dostępne publicznie. Wymagania dotyczące przejrzystości wynikające z dyrektywy w sprawie GMO mają zatem pierwszeństwo w stosunku do wyjątku, którego celem jest ochrona porządku publicznego lub innych interesów na mocy dyrektywy. W wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C-524/09, Ville de Lyon przeciwko Caisse des depots et consignations, Trybunał rozpatrzył w szczególności kwestię, czy dane dotyczące handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych należy uznać za „informacje dotyczące emisji do środowiska” w rozumieniu art. 4, w którym to przypadku nie można się powoływać na „poufność informacji handlowych lub przemysłowych”. Trybunał ustalił jednak, że udzielenie takich informacji podlega szczegółowym przepisom dotyczących poufności zawartym w systemie handlu uprawnieniami do emisji[20]. Odnośnie do formy i treści odmowy (art. 4 ust. 5) jedno państwo członkowskie nadal przewiduje stosowanie dorozumianej odmowy, która opiera się na założeniu, że organ krajowy odmawia udostępnienia, jeżeli nie udostępnia przedmiotowych informacji ani nie wydaje pisemnej odmowy przez upływem terminu. Taka dorozumiana odmowa jest jednak sprzeczna z dyrektywą, która w każdym indywidualnym przypadku wymaga wyraźnej odpowiedzi z podaniem powodów[21]. Najlepsza praktyka wśród państw członkowskich odnośnie do formy odmowy polega na obowiązku udzielenia pisemnej odpowiedzi w każdym przypadku, nawet jeżeli wniosek nie był złożony na piśmie, co stanowi wymóg jeszcze surowszy niż wymóg zawarty w dyrektywie. Komisja będzie nadal współdziałać z państwami członkowskimi w celu zapewnienia prawidłowej transpozycji dyrektywy. Wzywa się państwa członkowskie do dostarczenia dalszych wytycznych organom krajowym w celu uniknięcia wszelkiego dwuznacznego lub arbitralnego stosowania wyłączeń. Artykuł 5 – Opłaty Celem art. 5 jest zapobieganie powstawaniu przeszkód finansowych w korzystaniu z praw do informacji przysługujących na podstawie dyrektywy. Ustęp 1 stanowi, że dostęp do publicznych rejestrów lub wykazów oraz sprawdzanie informacji na miejscu nie podlega opłacie. Ustanowienie całkowicie wolnego od opłat dostępu do informacji na miejscu wciąż stanowi wyzwanie dla szeregu państw członkowskich. W ust. 2 dodaje się, że opłaty za dostarczenie informacji o środowisku nie mogą przekroczyć uzasadnionej kwoty. Zasadniczo tak właśnie jest. W ust. 3 wzywa się państwa członkowskie do przedstawienia informacji na temat wszelkich opłat, w tym informacji na temat okoliczności, w których opłaty mogą być pobierane lub uchylane. Informacje takie są na ogół dostępne w państwach członkowskich. Dostęp do jasnych zasad dotyczących pobieranych opłat mógłby być jednak dodatkowo ulepszony w celu zapewnienia większej przejrzystości. Jest to szczególnie ważne w przypadkach, w których państwa członkowskie zdecydowały się na udostępnienie zasad wyłącznie na poziomie lokalnym. W takim wypadku należy zwiększyć dostępność za pomocą innych środków, takich jak specjalne strony internetowe, w celu stworzenia systemu informacji dotyczących opłat cechującego się łatwym dostępem i właściwą strukturą. Kilka państw członkowskich przyjęło przepisy wyraźnie określające naliczane koszty. Takie rozwiązanie gwarantuje pewność prawa, a jednocześnie gwarantuje szeroką dostępność. Artykuł 6 – Dostęp do wymiaru sprawiedliwości Prawo do skutecznego środka prawnego zapewnia art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej („Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii”) i art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej („Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule [...]”). W art. 6 dyrektywy prawo do skutecznego środka prawnego stosuje się w odniesieniu do informacji o środowisku. W artykule tym przewidziano dwa poziomy odwołania: kontrolę administracyjną oraz procedurę odwoławczą przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym na mocy przepisów prawa. Poza pojedynczymi wyjątkami państwa członkowskie prawidłowo transponowały art. 6. Równolegle do oceny transpozycji dyrektywy przez państwa członkowskie Komisja wszczęła również niewielką liczbę postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, głównie w celu zapewnienia transpozycji wymagań dotyczących „sprawnie przeprowadzonej” i „podlegającej niewielkiej opłacie” procedury odwoławczej. W niektórych państwach członkowskich istnieją jednak pewne braki w stosowaniu art. 6. Jeżeli przepisy zawarte w dyrektywie mają być skuteczne, należy je stosować do wszystkich poziomów odwołania. Na przykład organy administracyjne uprawnione do zajmowania się odwołaniami w pierwszej lub drugiej instancji muszą być od siebie niezależne i muszą być w stanie wydawać decyzje zgodne z dyrektywą. Część państw członkowskich utworzyła specjalny sąd wyłącznie do celów odwołań w pierwszej instancji. Ta dobra praktyka nie może jednak prowadzić do nieskuteczności drugiego poziomu odwołania w postaci kosztownych i przedłużających się postępowań. Gwarancje procesowe obejmujące wszystkie instancje są istotne w celu zapewnienia pełnego dostępu do sprawiedliwości i uniknięcia istnienia tylko jednej skutecznej instancji odwoławczej, podczas gdy na późniejszych etapach postępowanie pozostawałoby kosztowne i toczyłoby się wolno. Organy nadzorujące niewłaściwe administrowanie, takie jak Rzecznik Praw Obywatelskich, również odgrywają istotną rolę w zapewnianiu skutecznych środków prawnych. Należy je jednak postrzegać jako uzupełniające wobec skutecznego systemu odwoławczego. Komisja, współdziałając z państwami członkowskimi, zajmuje się wspomnianymi brakami we wdrażaniu dyrektywy. Braki te wymagają dalszych działań na poziomie państw członkowskich monitorowanych przez Komisję. Artykuł 7 – Rozpowszechnianie informacji o środowisku Artykuł 7 przewiduje aktywne i systematyczne rozpowszechnianie informacji o środowisku w społeczeństwie, w szczególności z wykorzystaniem komunikacji teleinformatycznej lub technologii elektronicznej. W art. 7 ust. 2 wskazuje się, jaki rodzaj informacji ma być udostępniany (np. teksty aktów prawnych, polityki, plany i programy, raporty i badania, dane lub podsumowania danych pochodzących z monitoringu działalności, która wpływa lub może wpłynąć na środowisko). Technologia elektroniczna jest kluczowym czynnikiem, jeżeli chodzi o realizację celów (art. 1) i wdrażanie przepisów dyrektywy. Dyrektywa nie określa, z jakich rodzajów technologii elektronicznej należy korzystać. Wybrane środki muszą być jednak łatwo dostępne i nie mogą stwarzać kolejnych przeszkód w udzielaniu informacji. W art. 7 umożliwia się również państwom członkowskim dostosowanie się do zmian w dziedzinie technologii. Dobre wykorzystanie technologii może także przyczynić się do zmniejszenia kosztów i obciążenia administracyjnego związanego z ujawnieniem informacji w odpowiedzi na wniosek, które były przedmiotem obaw wyrażonych przez kilka państw członkowskich. Państwa członkowskie wdrożyły art. 7 na różne sposoby. Większość oferuje portale elektroniczne lub strony internetowe w celu udostępnienia niektórych kategorii informacji wymienionych w art. 7 ust. 2 na różnych poziomach administracji. Znalezienie informacji on-line o sposobach wdrażania poszczególnych dyrektyw dotyczących środowiska do przepisów krajowych oraz sposobach spełniania wymogów tych dyrektyw przez władze może jednak być trudne. Ogólnie rzecz biorąc, konieczne są dalsze postępy w dziedzinie organizacji aktywnego rozpowszechniania w celu umożliwienia łatwiejszego i skuteczniejszego korzystania z informacji. Dyrektywę można uznać za najobszerniejszy pojedynczy akt prawny UE dotyczący aktywnego rozpowszechniania informacji o środowisku. Również inne akty prawne, takie jak dyrektywy INSPIRE[22] i ISP[23] oraz inicjatywy takie jak SEIS[24], zapewniają jednak szeroki dostęp elektroniczny do określonych informacji będących w posiadaniu organów publicznych. Razem tworzą one ramy udostępniania informacji o środowisku, w tym danych uzyskanych w wyniku działań monitorujących. Ten szerszy kontekst, który nieustannie się zmienia, wpływa na wdrażanie art. 7. Pożądany jest wysoki poziom koordynacji w celu zapewnienia ogólnej spójności między wszelkimi właściwymi instrumentami i inicjatywami. Artykuł 8 – Jakość informacji o środowisku W art. 8 określa się normy jakości dla zestawianych informacji o środowisku. Państwa członkowskie powinny w miarę swoich uprawnień dążyć do zapewnienia aktualności, dokładności i porównywalności danych. Informacje o środowisku powinny umożliwiać użytkownikom znaczący udział w opracowywaniu i realizacji polityki ochrony środowiska oraz ocenę skuteczności polityki. Jakość danych okazała się celem trudnym do zrealizowania, ponieważ w dużej mierze zależy ona od zasobów, możliwości i technologii. Ponadto często nie istnieje standardowa metoda zapewniania i pomiaru jakości danych oraz osiągania porównywalności informacji o środowisku. Jakość jest również istotna w odniesieniu do innych dyrektyw dotyczących środowiska, ponieważ wymagane działanie rozpoczyna się często w wyniku monitorowania stanu środowiska lub innych informacji dotyczących wdrażania. Niezależnie od powyższego oraz mimo postępów dokonanych w różnych dziedzinach, problemy dotyczące jakości zgłaszano w różnych obszarach polityki ochrony środowiska[25]. VI Wnioski i dalsze działania Komisja uważa, że stosowanie dyrektywy przyczyniło się do znacznej poprawy dostępu do informacji o środowisku na wniosek. W związku z pojedynczymi przypadkami uchybień w określonych państwach członkowskich Komisja prowadzi działania następcze. Komisja oczekuje, że z biegiem czasu nowe przepisy będą w pełni włączone do porządków prawnych państw członkowskich i należycie stosowane przez ich organy. Pojawienie się społeczeństwa informacyjnego, w którym coraz większy nacisk kładzie się na szeroki dostęp, powoduje konieczność zmiany podejścia dotychczas zdominowanego potrzebą pozyskiwania informacji na żądanie na podejście, w którym najważniejsze jest aktywne i szerokie rozpowszechnianie informacji z wykorzystaniem najnowszych technologii. Dyrektywa pozostawia państwom członkowskim elastyczność w kwestii wyboru odpowiednich środków aktywnego rozpowszechniania informacji o środowisku i dostosowania się do zmian w komunikacji teleinformatycznej i technologii elektronicznej. Niektóre państwa członkowskie utworzyły przyjazne dla użytkownika strony internetowe, które np. pozwalają obywatelom sprawdzić na mapie, jaki jest poziom oczyszczania ścieków w ich miejscowości. W tym kontekście Komisja wzywa wszystkie państwa członkowskie do jak najszerszego korzystania z przepisów dotyczących aktywnego rozpowszechniania. Zgodnie z komunikatem w sprawie wdrażania i późniejszymi konkluzjami przyjętymi przez Radę w dniu 11 czerwca 2012 r. i zgodnie z proponowanym 7. programem działań na rzecz środowiska[26] Komisja będzie starać się pomóc państwom członkowskim w ulepszaniu struktury informacji pod kątem aktywnego rozpowszechniania[27]. Komisja przeprowadzi również oddzielne badania w celu dokonania bardziej szczegółowego przeglądu obecnych praktyk w zakresie aktywnego rozpowszechniania i wyzwań związanych z jakością informacji o środowisku. W zależności od wyniku badań i od dalszego rozwoju sytuacji w zakresie technologii informacyjnej Komisja zdecyduje, czy w przyszłości może być konieczne wprowadzenie w dyrektywie jakichkolwiek dalszych zmian. [1] Dz.U. L 41 z 14.2.2003, s. 26. [2] Dyrektywa Rady 90/313/EWG w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku z dnia 7 czerwca 1990 r., Dz.U. L 158 z 23.6.1990, s. 56. Dyrektywa uchylona przez dyrektywę ze skutkiem od dnia 14 lutego 2005 r. [3] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 26 sierpnia 2010 r. „Europejska agenda cyfrowa”, COM(2010) 245 final/2. [4] Komunikat Komisji z dnia 3 marca 2010 r. „Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”, COM(2010) 2020, s. 9. [5] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 7 marca 2012 r. „Lepsze wykorzystanie potencjału środków ochrony środowiska UE: budowania zaufania poprzez większą wiedzę i lepszą zdolność reakcji”, COM(2012) 95 final. [6] Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczące doświadczeń związanych ze stosowaniem dyrektywy Rady 90/313/EWG z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku, COM(2000) 400 final. [7] Wspólnota Europejska podpisała konwencję z Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. i ratyfikowała ją dnia 17 lutego 2005 r. Konwencja weszła w życie dnia 30 października 2001 r. [8] Odpowiednio sprawy C-85/06, C-53/06 i C-44/07. [9] Wyrok z dnia 5 lipca 2007 r. w sprawie C-340/06, Zb.Orz. 2007, s. I-96. [10] Wyrok z dnia 3 maja 2007 r. w sprawie C-391/06, Zb.Orz. 2007, s. I-65. [11] Wykaz środków transpozycji przekazanych Komisji przez państwa członkowskie jest dostępna pod adresem: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72004L0003:PL:NOT. [12] Sprawozdania państw członkowskich i ich tłumaczenia opublikowano stronach internetowych EUROPA pod adresem: http://ec.europa.eu/environment/aarhus/reports_ms.htm. [13] Na przykład dyrektywa wyraźnie wymienia szerszy zakres wyjątków, na które nie można się powoływać, jeżeli wniosek dotyczy emisji do środowiska („zasada dotycząca emisji”). [14] Trybunał stwierdził, że warunek poufności działań organów władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 2 lit. a) dyrektywy „można uznać za spełniony, w przypadku gdy w prawie krajowym danego państwa członkowskiego istnieje przepis przewidujący w sposób ogólny, że poufność obrad organów władzy publicznej stanowi powód odmowy dostępu do informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu tych organów”, o ile pojęcie „obrad” jest wyraźnie zdefiniowane. [15] Dyrektywa 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych; Dz.U. L 281 z 23.11.1995, s. 31. [16] Art. 2 dyrektywy INSPIRE (zob. odniesienie niżej) w stanowi na przykład, że dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla dyrektywy 2003/4/WE. [17] Art. 22 Dyrektywy SEVESO III odnosi się na przykład do art. 4 dyrektywy (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/18/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi, zmieniająca, a następnie uchylająca dyrektywę Rady 96/82/WE, Dz.U. L 197 z 24.7.2012, s. 1). [18] Zb.Orz. 2009, s. I-987. [19] Dyrektywa Rady 2001/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie, Dz.U. L 106 z 17.4.2001, s. 1. [20] Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE, zmieniona dyrektywą 2004/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. oraz rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2216/2004 z dnia 21 grudnia 2004 r. w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów stosownie do dyrektywy 2003/87 oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Art. 17 dyrektywy 2003/87/WE przewiduje dostęp do informacji zgodnie z dyrektywą 2003/4/WE. [21] W wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie C-186/04, Housieaux, Trybunał orzekł już w związku z poprzednią dyrektywą, że dorozumiana odmowa jest sprzeczna z prawem (Zb.Orz. 2005, s. I-3299). Milcząca odmowa może jedynie stanowić narzędzie w celu umożliwienia skutecznej ochrony prawnej oraz środek dyscyplinowania organów władzy publicznej. [22] Dyrektywa 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. ustanawiająca infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE), Dz.U. L 108 z 25.4.2007, s. 1. [23] Dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Dz.U. L 345 z 31.12.2003, s. 90. [24] Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 1 lutego 2008 r. „Wprowadzenie wspólnego systemu informacji o środowisku (SEIS)”, COM(2008) 46 final. [25] Na przykład w przeglądzie Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (europejski PRTR) Komisja podkreśliła brak porównywalności informacji przedstawionych przez państwa członkowskie z powodu różnych metod stosowanych do generowania danych oraz braku spójności informacji. [26] COM(2012)710 final [27] Komunikat odnosi się do ram wdrażania i ram informowania, których celem byłoby dostarczanie w bardziej spójny sposób informacji on-line dotyczących wyników wdrażania poszczególnych dyrektyw – przyjętych planów, wydanych zezwoleń, uzyskanych danych z monitoringu itd.