Streszczenie Nadal podejmowane są istotne starania na rzecz poprawy niezależności, uczciwości zawodowej, jakości i efektywności słowackiego systemu wymiaru sprawiedliwości, które odnotowano już w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r. W grudniu 2020 r. parlament przyjął szeroko zakrojoną reformę konstytucji i przepisów wykonawczych dotyczących systemu wymiaru sprawiedliwości, w szczególności Sądu Konstytucyjnego i Rady Sądownictwa. Ponadto władze zintensyfikowały działania mające na celu rozwiązanie problemu korupcji w sądownictwie. Opracowywana jest reforma mapy sądownictwa, w którą zaangażowana jest Rada Europy i która wywołała szereg uwag zainteresowanych stron. Ustanowiono Najwyższy Sąd Administracyjny. Nowy Prokurator Generalny i Prokurator Specjalny zostali wybrani w drodze nowej przejrzystej procedury. Reformy te odzwierciedlają działania zmierzające do usprawnienia systemu wymiaru sprawiedliwości, przy czym ważne jest, aby podczas ich realizacji uwzględniono odpowiednie normy europejskie w celu zabezpieczenia niezależności sądów. Jest to również istotne, biorąc pod uwagę, że poziom postrzeganej niezależności sądownictwa – mimo że wzrósł wśród przedsiębiorstw – jest bardzo niski wśród ogółu społeczeństwa. Słowacja znacznie zintensyfikowała starania na rzecz zwalczania korupcji, doprowadzając do szeregu śledztw w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu oraz przedstawiania zarzutów w takich sprawach. Wybrano i powołano również najważniejszych urzędników, w tym szefa nowego Urzędu Ochrony Sygnalistów, który zacznie pełnić swoje obowiązki z dniem 1 września 2021 r. Zdolność do wykrywania przestępstw korupcyjnych i prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie można w dalszym ciągu zwiększać w drodze inwestycji w specjalizację, specjalistyczną wiedzę analityczną oraz szkolenia w zakresie uczciwości zawodowej dla Narodowej Agencji ds. Przestępczości. Odnotowano niewielki postęp w zapobieganiu korupcji. Jak dotąd nie powiodło się kilka prób uregulowania kwestii lobbingu. Planowane jest jednak przygotowanie projektów ustaw dotyczących lobbingu, efektu „drzwi obrotowych”, oświadczeń o stanie majątkowym, konfliktów interesów członków parlamentu oraz udzielania zamówień publicznych lub prace nad takimi ustawami znajdują się na etapie wstępnym. Konstytucja Słowacji i prawodawstwo wtórne zapewniają ramy prawne w odniesieniu do ochrony wolności wypowiedzi, prawa dostępu do informacji publicznej, pluralizmu mediów oraz praw prasy. Oczekuje się, że w projekcie ustawy będącym obecnie przedmiotem dyskusji, którego przyjęcie zaplanowano na wrzesień 2021 r., wprowadzone zostaną ramy zapewniające przejrzystość w zakresie własności mediów. Plany rządu dotyczące zaproponowania przepisów mających na celu zapewnienie bardziej sprzyjającego środowiska dla dziennikarzy odłożono na późniejszy termin. Kwestia dystrybucji reklam państwowych pozostaje nieuregulowana. Wydano szereg wyroków skazujących osoby zaangażowane w zabójstwo dziennikarza śledczego Jána Kuciaka i jego narzeczonej w 2018 r. Wyroki uniewinniające osoby podejrzane o organizację morderstwa uchylił Sąd Najwyższy, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Szczególny Sąd Karny. Potwierdzono jeden wyrok skazujący. Nie uruchomiono programu wsparcia dla mediów informacyjnych w celu przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19. Jeżeli chodzi o mechanizmy kontroli i równowagi na Słowacji, konieczne jest ulepszenie procesu legislacyjnego przez wzmocnienie zaangażowania zainteresowanych stron i społeczeństwa obywatelskiego, jak już zauważono w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r. W ramach reformy konstytucyjnej z grudnia 2020 r. wyraźnie wyłączono kompetencje Sądu Konstytucyjnego w zakresie kontroli sądowej ustaw konstytucyjnych, w wyniku czego Sąd Konstytucyjny przeprowadził kontrolę sądową tego przepisu. Stan nadzwyczajny związany z pandemią COVID-19 trwał przez większą część 2020 r. i zakończył się w maju 2021 r. w następstwie zmiany przepisów w grudniu 2020 r., co umożliwiło jego przedłużenie. Publiczny Obrońca Praw i Krajowe Centrum Praw Człowieka aktywnie uczestniczyli w obronie praw podstawowych podczas pandemii. Rosną obawy co do finansowania niektórych organizacji pozarządowych, w szczególności ograniczeń dotyczących organizacji pozarządowych zajmujących się równouprawnieniem płci.



I.System wymiaru sprawiedliwości

System sądownictwa Republiki Słowackiej składa się z 54 sądów rejonowych, 8 sądów okręgowych, Szczególnego Sądu Karnego, Sądu Najwyższego, Najwyższego Sądu Administracyjnego i Sądu Konstytucyjnego . Sądy okręgowe pełnią funkcję sądów apelacyjnych w sprawach cywilnych, gospodarczych i karnych, a jednocześnie orzekają jako sądy pierwszej instancji w sprawach administracyjnych. Szczególny Sąd Karny jest właściwy do orzekania w poważnych sprawach karnych określonych w odpowiednim przepisie kodeksu postępowania karnego . Rada Sądownictwa odgrywa główną rolę w samozarządzaniu sądownictwem oraz w mianowaniu, zawieszaniu i odwoływaniu sędziów, a także w utrzymywaniu etyki sędziowskiej. Połowę jej członków (9 z 18) stanowią sędziowie wybrani przez innych sędziów. Niektórzy z pozostałych członków Rady Sądownictwa zostali powołani przez Prezydenta Słowacji, parlament i rząd . Prokuratura Słowacji jest niezależnym organem państwowym znajdującym się pod zwierzchnictwem Prokuratora Generalnego . Słowacja uczestniczy w pracach Prokuratury Europejskiej. Słowacka Izba Adwokacka jest niezależnym samorządem zawodowym .

Niezależność i niezawisłość

Postrzegany poziom niezależności sądownictwa wzrósł wśród przedsiębiorstw, ale pozostaje bardzo niski wśród ogółu społeczeństwa. 30 % przedsiębiorstw postrzega poziom niezależności sądów jako „dość dobry lub bardzo dobry”, co stanowi znaczną poprawę w porównaniu z 2020 r. (15 %). Z drugiej strony postrzeganie niezależności sądów i niezawisłości sędziów przez ogół społeczeństwa nie uległo poprawie, przy czym 28 % postrzega poziom niezależności sądów jako „dość dobry lub bardzo dobry”, a 65 % jako „dość zły lub bardzo zły”, zgodnie z długoterminową tendencją, o której wspomniano już w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r. Najczęściej wymieniane powody postrzeganego braku niezależności mają prawie w równym stopniu związek z ingerencją lub presją ze strony rządu i polityków oraz naciskami ze strony interesów gospodarczych lub innych szczególnych interesów.

Władze podjęły działania, aby odnieść się do zarzutów korupcji i nadużywania stanowisk w sądownictwie. W następstwie głośnych operacji policyjnych opisanych w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r., rozpoczęto kolejne operacje. Obecnie w ramach zintensyfikowanych działań organów publicznych zmierzających do ograniczenia korupcji w systemie wymiaru sprawiedliwości wobec 20 sędziów i innych przedstawicieli systemu wymiaru sprawiedliwości i organów ścigania wszczęto postępowania karne w sprawie poważnych zarzutów korupcji i nadużycia stanowiska. Skazano jednego sędziego. W wyniku ścigania karnego kilku sędziów podało się do dymisji lub zostało tymczasowo zawieszonych w pełnieniu obowiązków. W kontekście europejskiego semestru zgłoszono również potrzebę dalszego rozwiązywania konkretnych problemów dotyczących ogólnej uczciwości zawodowej w systemie wymiaru sprawiedliwości, a Słowacja otrzymała w tym celu zalecenia dla poszczególnych krajów.

Przyjęto kompleksową reformę sądownictwa polegającą na zmianie konstytucji i przepisów wykonawczych. Wynika to z zapowiedzi rządu o przeprowadzeniu reformy mającej na celu zwiększenie poziomu wiary społeczeństwa w praworządność, jak wyjaśniono w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r. W grudniu 2020 r. przyjęto zmianę konstytucji i przepisów wykonawczych, w ramach której w szczególności ustanowiono Najwyższy Sąd Administracyjny, wprowadzono zmiany w sposobie wybierania i powoływania sędziów Sądu Konstytucyjnego oraz zmieniono szereg przepisów dotyczących Rady Sądownictwa. Zainteresowane strony zauważyły, że reforma odzwierciedla starania zmierzające do usprawnienia systemu wymiaru sprawiedliwości oraz wzmocnienia jego niezależności, chociaż niektóre elementy reformy spotkały się ze sprzeciwem (zob. poniżej).

Mimo że niektóre elementy reformy dotyczące Rady Sądownictwa przyjęto z zadowoleniem, pojawiły się obawy co do systemu odwoływania jej członków. W ramach reformy konstytucyjnej wprowadzono zmiany w sposobie powoływania członków Rady Sądownictwa, rozszerzono uprawnienia Rady oraz zmieniono przepis dotyczący odwoływania jej członków. W ramach reformy wprowadzono zasadę, zgodnie z którą sędziowie zasiadający w Radzie byliby wybierani w kilku okręgach wyborczych. Zdaniem rządu celem tej zmiany jest zwiększenie legitymacji Rady poprzez zapewnienie bardziej zróżnicowanej reprezentacji sędziów. Cel ten jest zgodny z zaleceniami Rady Europy. W ramach reformy rozszerzono również uprawnienia Rady Sądownictwa. Reforma wyraźnie przewiduje, że członkowie Rady Sądownictwa, w tym jej przewodniczący i wiceprzewodniczący, mogą być w każdym czasie odwołani przez organ, który ich powołał. Zgodnie z uzasadnieniem oznacza to, że taki wniosek o odwołanie nie musi opierać się na prawnie przewidzianych kryteriach, lecz może być podyktowany brakiem zaufania. Zainteresowane strony wyraziły obawy, że ten aspekt reformy może negatywnie wpływać na niezależność Rady Sądownictwa. Obawy te znalazły również odzwierciedlenie w opinii Biura Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE) z dnia 9 grudnia 2020 r.Odwołany członek może zakwestionować przed Sądem Konstytucyjnym decyzję o swoim odwołaniu, składając skargę konstytucyjną. Ważne jest, aby Rada Sądownictwa podlegała wystarczającym gwarancjom w zakresie jej niezależności od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej, w tym w odniesieniu do sposobu odwoływania jej członków.

W celu zagwarantowania pewności wprowadzono wiek emerytalny sędziów. W następstwie zmian w konstytucji sędziowie przechodzą w stan spoczynku po osiągnięciu wieku 67 lat. W ramach zmiany zwiększono pewność prawa i stabilność dla sędziów, ponieważ w drodze reformy zniesiono uprawnienie dyskrecjonalne Rady Sądownictwa do składania wniosku o przeniesienie w stan spoczynku sędziego, który ukończył 65 lat.

Zmieniono system odpowiedzialności karnej sędziów. W październiku 2020 r. przyjęto zmiany w kodeksie karnym, a następnie zmianę postanowienia konstytucyjnego dotyczącego immunitetu sędziów. Zgodnie z założeniami reform sędziowie nie mogą być pociągani do odpowiedzialności za opinię wyrażoną przy wydawaniu orzeczenia, chyba że orzeczenie sędziego można zakwalifikować jako przestępstwo. W związku z tym do kodeksu karnego wprowadzono nowy typ przestępstwa – „nadużycie prawa”. Zgodnie z tym przepisem sędziowie mogą być ścigani za wszelkie arbitralne orzeczenia powodujące szkodę lub przynoszące korzyść osobie trzeciej. Przewiduje się, że przepis ten można stosować wyłącznie w przypadku jawnie arbitralnych i błędnych orzeczeń. Postępowania w sprawach karnych prowadzi Prokurator Specjalny i Szczególny Sąd Karny. Sędzia oskarżony o takie przestępstwo ma prawo złożyć wniosek do Rady Sądownictwa o wyrażenie sprzeciwu wobec kontynuowania ścigania karnego, co w razie uwzględnienia wniosku jest równoznaczne z zakończeniem postępowania. Ścigany sędzia może zostać tymczasowo zawieszony wyłącznie na podstawie orzeczenia sądu dyscyplinarnego. Chociaż zgodnie z normami europejskimi pociągnięcie sędziów do odpowiedzialności za wydawane przez nich orzeczenia może mieć miejsce w wyjątkowych przypadkach umyślnego działania lub rażącego niedbalstwa, w każdym systemie regulującym odpowiedzialność sędziów należy w sposób jasny i precyzyjny zapewnić niezbędne gwarancje w celu uniknięcia ryzyka wykorzystywania go jako instrumentu wywierania nacisku na działalność sądowniczą lub systemu do politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych. Ważne jest, aby podczas stosowania tych nowych przepisów w praktyce wspomniane zabezpieczenia były należycie przestrzegane zgodnie z normami europejskimi. Niektóre zainteresowane strony wyraziły obawy w odniesieniu do zmiany konstytucji dotyczącej immunitetu sędziów, zauważając, że jej szeroka i niejasna treść może pociągać za sobą potencjalne ryzyko nadużycia.

W ramach ostatniej reformy konstytucyjnej zmieniono system przenoszenia sędziów bez ich zgody. W ostatniej reformie konstytucyjnej przewidziano, że sędziów można przenosić bez ich zgody w przypadku zmiany mapy sądownictwa, jeśli takie przeniesienie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sądownictwa. Zgodnie z normami europejskimi w wyjątkowych przypadkach możliwe jest przeniesienie sędziów bez ich zgody, pod warunkiem że wprowadzono wystarczające zabezpieczenia. Zabezpieczenia te obejmują wymóg, zgodnie z którym sędziego nie można przenieść do sądu niższej instancji oraz ma on możliwość zwrócenia się o kontrolę sądową. Istotne będzie, aby w ustawie wykonawczej przewidziano wystarczające zabezpieczenia, z uwzględnieniem norm europejskich.

Obecnie trwają prace nad projektem reformy mapy sądownictwa. W związku z zaleceniami zawartymi w sprawozdaniu Europejskiej Komisji na rzecz Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości (CEPEJ) dotyczącymi m.in. refleksji nad wzmocnieniem specjalizacji sędziów oraz zmianą mapy sądownictwa, w szczególności nad zmniejszeniem liczby sądów rejonowych, Ministerstwo Sprawiedliwości zorganizowało grupy robocze, w skład których weszli m.in. sędziowie, w celu przygotowania projektu reformy mapy sądownictwa. Celem reformy jest zwiększenie zaufania społecznego do wymiaru sprawiedliwości oraz poprawa jego efektywności i jakości. Projekt mapy opiera się na potrzebie zapewnienia wystarczającej liczby sądów w celu umożliwienia większej specjalizacji sędziów w każdym sądzie, poszanowania tożsamości kulturowej i regionalnej oraz dostępności wymiaru sprawiedliwości. Na podstawie danych dotyczących obciążenia pracą obecnych sądów, a także infrastruktury i dostępności sądów w projekcie reformy zaproponowano zmniejszenie liczby sądów rejonowych i okręgowych odpowiednio z 54 do 30 i z 8 do 3. Sędziowie, pracownicy wymiaru sprawiedliwości i sprawy ze zlikwidowanych sądów zostaną przeniesione do pozostałych sądów. W okresie od września do grudnia 2020 r. projekt reformy został przedstawiony sędziom i innym zainteresowanym stronom; dyskusje kontynuowano w styczniu i lutym 2021 r. Ministerstwo Sprawiedliwości przeprowadza obecnie ocenę uwag zgłoszonych w ramach konsultacji publicznych, które trwały od połowy grudnia 2020 r. do początku marca 2021 r. Projekt reformy wywołał krytykę ze strony kilku zainteresowanych stron, które zgłosiły m.in. brak udziału podczas procesu opracowywania i wyraziły obawy dotyczące dostępności sądów. W wyniku krytyki Ministerstwo Sprawiedliwości podjęło decyzję o kontynuowaniu konsultacji z sędziami do września 2021 r., po czym przeredagowany wniosek w sprawie reformy mapy sądownictwa zostanie ponownie poddany procedurze konsultacji publicznych. Ponieważ reforma będzie wiązała się z przeniesieniem sędziów, należy zauważyć, że zgodnie z normami europejskimi sędziowie, którzy w ramach reformy zostaliby przeniesieni bez ich zgody, powinni korzystać z gwarancji proceduralnej w celu zapewnienia, aby ich niezawisłość nie była zagrożona (zob. powyżej). W wyniku przeglądu projektu reformy przeprowadzonego przez CEPEJ stwierdzono, że zastosowana metodyka jest zgodna z wytycznymi i sprawozdaniem oceniającym CEPEJ, oraz podkreślono oparte na dowodach podejście przyjęte przez władze słowackie. Wydano również dalsze zalecenia, takie jak rozważenie odroczenia wdrożenia reformy.

Ustanowiono Najwyższy Sąd Administracyjny i przewiduje się utworzenie sądów administracyjnych. Oczekuje się, że nowy system sądów administracyjnych będzie składał się z trzech sądów administracyjnych – których utworzenie zaproponowano w projekcie reformy mapy sądownictwa – oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który ustanowiono na mocy ostatniej reformy konstytucyjnej i zacznie on funkcjonować w sierpniu 2021 r. W maju 2020 r. powołano prezesa Najwyższego Sądu Administracyjnego, a procedura wyboru sędziów jest w toku. Wyboru sędziów Sądu dokona Rada Sądownictwa. W projekcie reformy mapy sądownictwa (zob. powyżej) przewidziano utworzenie trzech odrębnych sądów administracyjnych. Przewiduje się, że prezesi tych nowych sądów administracyjnych zostaną wyłonieni przez komitet składający się z pięciu członków, których powinien wybrać Minister Sprawiedliwości, w tym dwóch spośród kandydatów zgłoszonych przez Radę Sądownictwa. W zakresie wyboru sędziów do sądów administracyjnych zaproponowano, aby Minister Sprawiedliwości określał, które stanowiska zostaną obsadzone w ramach przeniesienia sędziów, a które w drodze procedury wyboru. Przy tworzeniu wspomnianych sądów i mającego do nich zastosowania systemu istotne będzie uwzględnienie norm europejskich.

Prokurator Generalny i Prokurator Specjalny zostali wybrani w drodze nowej procedury. We wrześniu 2020 r. parlament przyjął ustawę, którą wprowadzono szereg zmian w procesie wyboru Prokuratora Generalnego i Prokuratora Specjalnego. W ustawie rozszerzono listę osób uprawnionych do zgłaszania kandydatów na stanowisko Prokuratora Generalnego, ponadto umożliwiono osobom niebędącym prokuratorami kandydowanie na to stanowisko oraz wprowadzono wymóg, zgodnie z którym kandydaci zarówno na Prokuratora Generalnego, jak i Prokuratora Specjalnego biorą udział w wysłuchaniu publicznym w parlamencie. Nowe przepisy zastosowano w grudniu 2020 r. i lutym 2021 r. podczas wyborów kandydatów na Prokuratora Generalnego i Prokuratora Specjalnego. Media uważnie śledziły obie procedury wyboru, a zainteresowane strony zwróciły uwagę na wzrost przejrzystości procesu.

Jakość