UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

Przyczyny i cele wniosku

Dziesięć lat temu gospodarki państw Unii Europejskiej dotknął kryzys finansowy i gospodarczy o niespotykanej wcześniej skali. Kryzys ten nie zaczął się wprawdzie w strefie euro, ale obnażył niektóre z jej instytucjonalnych słabości. W reakcji na kryzys UE starała się wzmocnić rozwiązania w dziedzinie zarządzania gospodarczego w Unii i w strefie euro, w szczególności poprzez przyjęcie pakietów legislacyjnych określanych jako „sześciopak” (dyrektywa i pięć rozporządzeń przyjęte w 2011 r.) i „dwupak” (dwa rozporządzenia przyjęte w 2013 r.). Przepisy te pomogły zapewnić ściślejszy nadzór nad budżetami krajowymi, ustanowić solidniejsze ramy budżetowe oraz uwzględnić w większej mierze poziomy zadłużenia.

W trakcie starań o wyeliminowanie źródeł kryzysu stało się jednak jasne, że oparte na zasadach ramy budżetowe na szczeblu UE muszą zostać uzupełnione wiążącymi przepisami na poziomie krajowym, mającymi wspierać solidną politykę budżetową we wszystkich państwach członkowskich oraz funkcjonować jako mechanizm zabezpieczający przed powstawaniem nadmiernych deficytów.

W tym kontekście analizowano możliwość wykorzystania prawa Unii w celu lepszego umocowania takich przepisów krajowych. Komisja opowiadała się wówczas zdecydowanie za kontynuowaniem reform zarządzania gospodarczego w ramach metody wspólnotowej. Na szczycie w grudniu 2011 r. Rada Europejska nie osiągnęła jednak porozumienia co do podjęcia kolejnych rozważanych wówczas kroków. W związku z tym państwa członkowskie, które pragnęły wspólnie zobowiązać się do ustanowienia tego rodzaju przepisów krajowych, podjęły stosowne działania na zasadzie współpracy międzyrządowej, co doprowadziło do zawarcia Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej (TSCG, z ang. Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union), stanowiącego ważny krok na drodze do jak najszybszego włączenia przedmiotowych postanowień do traktatów unijnych.

Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej został podpisany w dniu 2 marca 2012 r. przez 25 Umawiających się Stron (wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Republiki Czeskiej i Zjednoczonego Królestwa) i wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2013 r. Głównym elementem tego traktatu jest jego tytuł III, w którym ustanowiono tzw. „pakt budżetowy”. Jego najważniejsze postanowienie dotyczy zobowiązania się państw członkowskich do zapisania w wiążących i trwałych przepisach krajowych, w miarę możliwości rangi konstytucyjnej, zasady zrównoważonego salda strukturalnego sektora instytucji rządowych i samorządowych. Zasada ta odzwierciedla wymóg stanowiący centralny element części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, a mianowicie średniookresowy cel budżetowy. Pakt budżetowy wiąże 22 Umawiające się Strony (wszystkie państwa członkowskie należące do strefy euro oraz, na zasadzie dobrowolności, Bułgarię, Danię i Rumunię). Pozostałe części TSCG mają na celu wzmocnienie koordynacji polityki gospodarczej i zarządzania gospodarczego w strefie euro.

Metoda międzyrządowa zastosowana w celu przyjęcia TSCG była zawsze traktowana przez wszystkie zainteresowane strony jako sposób na szybkie podjęcie kroków w sytuacji gdy – w okresie kulminacji kryzysu finansowego i gospodarczego – osiągnięcie postępów na łonie Rady Europejskiej było zablokowane. W związku z tym Umawiające się Strony uzgodniły podjęcie – przed upływem pięciu lat od wejścia TSCG w życie, tj. do dnia 1 stycznia 2018 r. – kroków mających na celu włączenie głównych jego postanowień do prawa Unii.

To polityczne porozumienie zostało zapisane w art. 16 TSCG, który stanowi że: „Przed upływem pięciu lat od wejścia w życie niniejszego Traktatu, na podstawie oceny doświadczeń z jego wdrażania, podjęte zostaną niezbędne kroki, zgodnie z postanowieniami Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, mające na celu włączenie treści postanowień niniejszego Traktatu do ram prawnych Unii Europejskiej”.

W dokumencie Komisji z maja 2017 r. dotyczącym pogłębienia unii gospodarczej i walutowej przywołano to porozumienie i wspomniano o możliwości włączenia paktu budżetowego do ram prawnych Unii Europejskiej w latach 2017–2019. Ponadto w wygłoszonym w 2017 r. orędziu o stanie Unii i towarzyszącym mu liście intencyjnym przewodniczący Komisji Jean-Claude Juncker zaproponował między innymi włączenie treści TSCG do prawa Unii, przy uwzględnieniu odpowiedniej elastyczności charakteryzującej pakt stabilności i wzrostu i przywoływanej przez Komisję od stycznia 2015 r.

Również Parlament Europejski wielokrotnie domagał się włączenia treści TSCG do traktatów, argumentując, że aby zarządzanie prawdziwą unią gospodarczą i walutową (UGW) było rzeczywiście usankcjonowane i demokratyczne, musi mieścić się w ramach instytucjonalnych Unii.

Pakt budżetowy został wprawdzie przyjęty jako rozwiązanie pośrednie w okresie głębokiego kryzysu, ale jego podstawowe założenie nic nie straciło na aktualności – w dalszym ciągu w interesie UE i strefy euro leży wspieranie odpowiedzialnej polityki mającej na celu unikanie nadmiernych deficytów budżetowych. Niniejszy wniosek stanowi element szerszego zbioru ambitnych inicjatyw służących reformie UGW, przedłożonego przez Komisję w dniu 6 grudnia 2017 r. W uznaniu szczególnej wagi paktu budżetowego dla ukończenia budowy unii gospodarczej i walutowej niniejszy wniosek stanowi odpowiedź na wolę Umawiających się Stron TSCG, wezwania Parlamentu Europejskiego do włączenia postanowień tego paktu do ram prawnych Unii oraz wezwanie do jedności, skuteczności i demokratycznej rozliczalności zawarte w orędziu o stanie Unii wygłoszonym przez przewodniczącego Junckera we wrześniu 2017 r.

Proponowana dyrektywa wzmacnia odpowiedzialność budżetową i średniookresową orientację polityki budżetowej w państwach członkowskich, a poprzez to służy osiągnięciu – wraz z obowiązującymi postanowieniami paktu stabilności i wzrostu – fundamentalnego celu paktu budżetowego, tj. rozsądnych poziomów zadłużenia publicznego. Obniżenie wysokich w dalszym ciągu poziomów zadłużenia publicznego będzie oczywiście wymagało czasu. Nadal konieczne jest zatem osiąganie dalszych postępów, zarówno w perspektywie krótko-, jak i długoterminowej.

Osiągnięcie postępu na drodze do rozsądnych poziomów zadłużenia wymaga, by przy podejmowaniu corocznych decyzji w sprawie budżetu uwzględniano stałą orientację polityki budżetowej mającą na celu osiągnięcie i utrzymanie średniookresowego celu budżetowego. Ścieżka budżetowa musi być ustalana w postaci strategii politycznych pozostających pod kontrolą rządu i z uwzględnieniem warunków gospodarczych. Częste zmiany tej ścieżki osłabiają jednak wiarygodność i skuteczność każdej strategii zmniejszenia zadłużenia. Nie udało się dotychczas w pełni urzeczywistnić takiej stałej średniookresowej orientacji polityki budżetowej, po części ze względu na wyjątkowe warunki gospodarcze istniejące w chwili wejścia w życie paktu budżetowego. Wraz z normalizacją warunków gospodarczych nadszedł czas na wzmocnienie tej średniookresowej orientacji i nadanie jej operacyjnego charakteru, tak by wszystkie państwa członkowskie skutecznie zbliżały się do wyznaczonych celów.

Jak stwierdzono w dokumencie dotyczącym pogłębienia unii gospodarczej i walutowej, UGW i proces jej ukończenia muszą pozostać otwarte dla wszystkich państw członkowskich. To, co planuje się dla strefy euro, powinno być również planowane z myślą o tych państwach członkowskich (i wspólnie z nimi), których przystąpienia do strefy euro można oczekiwać w dającej się przewidzieć przyszłości. Jest to zasadniczy warunek właściwego funkcjonowania jednej waluty. W związku z tym proponowana dyrektywa powinna mieć zastosowanie zarówno do państw członkowskich, których walutą jest euro, jak i do pozostałych państw członkowskich wyrażających wolę udziału.

Z punktu widzenia UGW zdecydowanie najbardziej merytorycznym postanowieniem TSCG jest art. 3 (stanowiący część paktu budżetowego), gdyż służy on uwzględnieniu potrzeby utrzymania solidnych i stabilnych finansów publicznych oraz zapobieżeniu nadmiernym deficytom publicznym i nadmiernemu zadłużeniu publicznemu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 każda Umawiająca się Strona zobowiązuje się zapewnić zrównoważone lub wykazujące nadwyżkę saldo swojego sektora instytucji rządowych i samorządowych, przy czym dolny pułap deficytu strukturalnego wynosi 0,5 % PKB i może wynosić 1,0 % PKB w przypadku tych państw członkowskich, których poziom zadłużenia pozostaje wyraźnie poniżej 60 % PKB i przy niskim ryzyku utraty długookresowej stabilności finansów publicznych. Ta zasada zrównoważonego salda strukturalnego sektora instytucji rządowych i samorządowych musi być uzupełniona o mechanizm korygujący uruchamiany automatycznie w przypadku stwierdzenia znacznego odchylenia. Art. 3 ust. 2 zobowiązuje Umawiające się Strony do włączenia tych zasad do ich krajowego porządku prawnego. Pozostałe postanowienia TSCG bądź to wymagałyby wprowadzenia zmian w Traktatach, bądź to zostały już włączone do prawa Unii (w szczególności poprzez przepisy „dwupaku” w odniesieniu do strefy euro), bądź też z różnych powodów nie nadają się do takiego włączenia (np. niektóre z nich powielają istniejące przepisy unijne). W związku z powyższym elementy, które proponuje się włączyć do ram prawnych Unii, zawarte są głównie w art. 3 TSCG.

Motywy włączenia tych elementów TSCG do unijnych ram prawnych dotyczących polityki budżetowej państw członkowskich są wielorakie. Zapewniłoby ono – w porównaniu z obecnym systemem opartym na metodzie międzyrządowej – uproszczenie przepisów oraz skuteczniejsze i bardziej systematyczne monitorowanie wdrożenia i egzekwowania reguł fiskalnych na szczeblu unijnym i krajowym w ramach ogólnych ram zarządzania gospodarczego w UE. Proponowane rozwiązanie ogranicza zarazem potencjalne ryzyko związane z powielaniem działań oraz podejmowaniem działań stojących ze sobą w sprzeczności, które towarzyszy współistnieniu rozwiązań wynikających z metody międzyrządowej i mechanizmów przewidzianych w prawie Unii. Skonsolidowane i podlegające prawu Unii ramy prawne ułatwiałyby również spójną i skoordynowaną ewolucję unijnych i krajowych reguł fiskalnych w obrębie szerzej zakrojonego procesu pogłębienia UGW. Przede wszystkim zaś, jak wskazano w sprawozdaniu pięciu przewodniczących poświęconym dokończeniu budowy europejskiej unii gospodarczej i walutowej, włączenie do ram prawnych Unii wszystkich instrumentów opartych na metodzie międzyrządowej stworzonych w trakcie kryzysu nadałoby im większą demokratyczną legitymację i zapewniło większą rozliczalność w całej Unii.

Podstawę proponowanej dyrektywy stanowi przekonanie, że skuteczne egzekwowanie unijnych ram prawnych dotyczących polityki budżetowej państw członkowskich jest niemożliwe w przypadku, gdy stosowane jest wyłącznie podejście odgórne. Szczególny, zdecentralizowany charakter realizacji polityki budżetowej w UE oraz ogólna potrzeba zapewnienia poczucia krajowej odpowiedzialności za reguły fiskalne czynią nieodzownym, by cele ram koordynacji budżetowej w UGW były również odzwierciedlone w ramach budżetowych państw członkowskich. W dyrektywie Rady 2011/85/UE określono już wprawdzie minimalny zbiór wymogów dla krajowych ram budżetowych, ale w TSCG Umawiające się Strony wzmocniły fundamenty odpowiedzialnej polityki budżetowej poprzez ustanowienie obowiązku zapisania zasad dotyczących zrównoważonego budżetu w postaci „wiążących i trwałych przepisów krajowych, w miarę możliwości rangi konstytucyjnej, lub w inny sposób gwarantujących pełne poszanowanie i przestrzeganie tych zasad w całym toku krajowych procedur budżetowych”.

W tym samym duchu w niniejszym wniosku zawarto wymóg ustanowienia przez państwa członkowskie ram złożonych z wiążących i trwałych numerycznych reguł fiskalnych, które – przy zachowaniu przez nie spójności z regułami fiskalnymi określonymi w ramach unijnych, mogą uwzględniać elementy specyficzne dla poszczególnych państw członkowskich. Ramy te powinny umacniać prowadzenie przez nie odpowiedzialnej polityki budżetowej i wspierać przestrzeganie zobowiązań dotyczących polityki budżetowej wynikających z Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Powinny one zapewnić sprowadzenie zadłużenia publicznego do rozsądnych poziomów (a konkretnie do wartości odniesienia określonej w protokole nr 12 w sprawie procedury nadmiernego deficytu dołączonym do Traktatów), w szczególności poprzez zapewnienie silnego umocowania dla celu średniookresowego w postaci salda strukturalnego, którym krajowe organy władzy budżetowej byłyby związane przy corocznym podejmowaniu decyzji w sprawie budżetu. To podejście oparte na dążeniu do osiągnięcia ustalonego celu odzwierciedla wspólny nadrzędny cel – zapewnienie stabilności finansów publicznych – który przyświeca zarówno krajowym mechanizmom i zasadom budżetowym, jak i unijnym ramom prawnym dotyczącym polityki budżetowej państw członkowskich. Określenie średniookresowej orientacji polityki budżetowej ma na celu zapewnienie mocniejszego fundamentu dla solidnej polityki budżetowej, gdyż większość środków tej polityki niesie za sobą konsekwencje dla budżetu w zakresie znacznie wykraczającym poza dany roczny cykl budżetowy. Z tych samych powodów wdrażanie istotnych reform strukturalnych mających pozytywny i dający się zweryfikować wpływ na długoterminową stabilność finansów publicznych powinno być należycie uwzględnione w średniookresowej perspektywie budżetowej.