Wprowadzenie

Dążenie do jednolitego rynku cyfrowego jest jednym z dziesięciu priorytetów politycznych Komisji Europejskiej. Celem strategii jednolitego rynku cyfrowego jest otworzenie możliwości cyfrowych dla ludzi i przedsiębiorstw na rynku liczącym ponad 500 mln unijnych konsumentów. Dokończenie budowy jednolitego rynku cyfrowego mogłoby przynieść gospodarce europejskiej 415 mld EUR rocznie oraz przyczynić się do stworzenia nowych miejsc pracy i transformacji służb publicznych w Europie. W ciągu 18 miesięcy od przyjęcia strategii jednolitego rynku cyfrowego Komisja Europejska przedstawiła zapowiedziane wnioski. W ramach przeglądu śródokresowego realizacji strategii Komisja zaktualizowała swoją analizę i skoncentrowała się na kolejnej serii wyzwań. Technologie cyfrowe przekształcają nasz świat i wywierają istotny wpływ na systemy podatkowe. Technologie te przyczyniają się do poprawy zarządzania tymi systemami, oferując rozwiązania służące zmniejszeniu obciążeń administracyjnych, ułatwieniu współpracy między organami podatkowymi oraz zapobieganiu uchylaniu się od opodatkowania. Przekształcają one jednak modele biznesowe w taki sposób, że aktywa niematerialne i prawne odgrywają coraz istotniejszą rolę, wywierając nacisk na europejski system podatkowy.

Jednolity rynek cyfrowy UE wymaga nowoczesnych i stabilnych ram podatkowych odnoszących się do gospodarki cyfrowej, które będą stymulować innowacje, przeciwdziałać rozdrobnieniu rynku oraz pozwolą wszystkim zaangażowanym podmiotom na włączanie się w nową dynamikę rynku na sprawiedliwych, zrównoważonych warunkach. Konieczne jest zapewnienie pewności podatkowej dla inwestycji przedsiębiorstw i zapobieżenie powstawaniu nowych luk w prawie podatkowym na jednolitym rynku.

W obszarze opodatkowania osoby odpowiedzialne za wyznaczanie kierunków polityki mają trudności ze znalezieniem rozwiązań, które zapewniłyby sprawiedliwe i skuteczne opodatkowanie, ponieważ cyfrowa transformacja gospodarcza nabiera tempa. W międzynarodowych przepisach podatkowych występują niedociągnięcia, ponieważ pierwotnie opracowano je z myślą o tradycyjnych przedsiębiorstwach niedziałających w internecie (ang. brick and mortar) i obecnie stały się one przestarzałe. Obowiązujące przepisy podatkowe nie przystają już do współczesnych realiów, w których działalność gospodarcza opiera się w dużej mierze na aktywach niematerialnych i prawnych o wartości trudnej do ustalenia oraz na danych i automatyzacji, które ułatwiają transgraniczny handel elektroniczny odbywający się bez jakiejkolwiek fizycznej obecności. Problemy te nie ograniczają się do gospodarki cyfrowej i potencjalnie mają wpływ na wszystkie przedsiębiorstwa. W rezultacie przedsiębiorstwa utrzymują obecność na terytorium pewnych państw, oferując tam usługi konsumentom i zawierając z nimi umowy, w pełni korzystając z infrastruktury i dostępnych instytucji państwa prawa, a jednocześnie do celów podatkowych nie uznaje się obecności tych przedsiębiorstw. Ta postawa „gapowicza” zaburza równe warunki działania i sprawia, że tego rodzaju przedsiębiorstwa znajdują się w korzystniejszej sytuacji niż przedsiębiorstwa tradycyjne.

W konsekwencji w dalszym ciągu nie znaleziono odpowiedniego rozwiązania, aby sprostać coraz większemu wyzwaniu, jakim jest sprawiedliwe opodatkowanie gospodarki cyfrowej, przede wszystkim ze względu na brak międzynarodowego konsensu i wielowymiarowy charakter wyzwania. Taka sytuacja jest nie do przyjęcia w coraz bardziej zglobalizowanym i połączonym cyfrowo świecie, w którym coraz więcej działalności przenosi się do przestrzeni cyfrowej. Brak reakcji będzie się wiązał z dalszym unikaniem opodatkowania, spadkiem dochodów podatkowych wpływających do budżetów publicznych, niekorzystnym wpływem na sprawiedliwość społeczną, w tym na skutek kurczenia się budżetów socjalnych, a także z zaburzeniem równych warunków działania dla przedsiębiorstw. Naraża to na szwank konkurencyjność UE, sprawiedliwe opodatkowanie i stabilność budżetów państw członkowskich. W swoim orędziu o stanie Unii w 2017 r. przewodniczący Komisji Jean-Claude Juncker podkreślił, że Komisja wzywa do zapewnienia sprawiedliwego opodatkowania gospodarki cyfrowej. W trakcie nieformalnego posiedzenia Rady do Spraw Gospodarczych i Finansowych w Tallinnie prezydencja wezwała Komisję do zbadania różnych możliwości i zaproponowania skutecznych rozwiązań, tak aby do końca roku uzgodnić dalszy kierunek działania dla UE; ten wniosek prezydencji spotkał się z poparciem wielu państw członkowskich.

Od początku swojego urzędowania obecna Komisja Europejska podejmuje działania, aby zapewnić przestrzeganie zasady, zgodnie z którą wszystkie przedsiębiorstwa prowadzące działalność w UE powinny płacić podatki tam, gdzie wypracowują zyski i wytwarzają wartość. Przestrzeganie tej zasady jest niezbędne do zapewnienia sprawiedliwego i skutecznego systemu podatkowego na jednolitym rynku, a wprowadzić można ją tylko za pomocą wspólnych i skoordynowanych działań. Rozbieżne podejścia krajowe w ramach UE mogą doprowadzić do rozdrobnienia jednolitego rynku, wzrostu niepewności podatkowej, zaburzenia równych warunków działania i powstania nowych luk umożliwiających nadużycia podatkowe. Jak już wskazano w sprawozdaniu Komisji z maja 2014 r., należy przeprowadzić reformę międzynarodowych ram podatkowych, tak aby skutecznie ujmowały wartość wytworzoną przez nowe modele biznesowe – niestety, uzgodnienie rozwiązań na szczeblu międzynarodowym okazywało się dotychczas trudne, co wyraźnie wynika ze sprawozdania OECD z października 2015 r. Nadszedł czas na podjęcie działań. Komisja stawia sobie za cele ambitny unijny plan działania w tym zakresie i wspólne unijne podejście, aby zapewnić skuteczne opodatkowanie gospodarki cyfrowej w sposób zapewniający sprawiedliwość i wspierający wzrost gospodarczy.

Wspomniany nowy plan działania przyczyni się do utrwalenia dużych postępów, jakie poczyniono już w udoskonalaniu ram opodatkowania osób prawnych w ostatnich latach, zarówno na szczeblu unijnym, jak i na szczeblu międzynarodowym. W ramach UE państwa członkowskie uzgodniły szereg nowych ambitnych przepisów, aby przeciwdziałać agresywnemu planowaniu podatkowemu i zwiększyć przejrzystość podatkową, oraz uspójniły swoje międzynarodowe stanowisko w sprawie dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych poprzez strategię zewnętrzną na rzecz efektywnego opodatkowania. W obszarze kontroli pomocy państwa Komisja przeprowadziła ogólne badanie dotyczące praktyk państw członkowskich w zakresie interpretacji indywidualnych prawa podatkowego; obecnie analizuje ona interpretacje indywidualne i programy, w ramach których niektórym przedsiębiorstwom przyznaje się preferencyjne traktowanie podatkowe. W kilku przypadkach Komisja nakazała odzyskanie pomocy. W obszarze podatku od wartości dodanej (VAT) Komisja również stawia czoło wyzwaniom, jakie niesie ze sobą gospodarka cyfrowa, przedstawiając wniosek w sprawie handlu elektronicznego. Postępują negocjacje w sprawie wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych (CCCTB), która to inicjatywa została ponownie przedstawiona przez Komisję w 2016 r. Gdy taka wspólna skonsolidowana podstawa opodatkowania osób prawnych zostanie uzgodniona, zapewni ona konkurencyjne, sprawiedliwe i skuteczne ramy opodatkowania przedsiębiorstw na jednolitym rynku.

Stopień cyfryzacji przedsiębiorstw jest teraz wyższy niż kiedykolwiek przedtem

Funkcjonujemy w pozbawionym granic i zglobalizowanym świecie. Rosnącej konsumpcji towarzyszy wzrost wymiany handlowej i obrotów handlowych. Wymiana handlowa nabiera jednocześnie coraz bardziej międzynarodowego charakteru. Wzrost gospodarki cyfrowej prowadzi do rewolucji w życiu codziennym i w modelach biznesowych, co wpływa nie tylko na tradycyjne modele gospodarcze, polityczne, sprawowania rządów, egzekwowania prawa oraz na modele biznesowe, lecz również na administracje podatkowe i celne.

Cyfryzacja działa jako siła napędowa i katalizator handlu transgranicznego. Ta zmiana modeli biznesowych oznacza, że obecnie przedsiębiorstwa prowadzą działalność w zupełnie odmienny sposób niż wtedy, gdy opracowywano międzynarodowe przepisy podatkowe i celne – na przykład sprzedaż towarów i usług nie wymaga już fizycznej obecności przedsiębiorstwa na rynku, co może utrudniać określenie podstawy opodatkowania w państwie danego rynku lub pochodzenia towarów na potrzeby ceł. Za pomocą jednego kliknięcia na komputerze każdy może złożyć zamówienie na towary lub usługi z całego świata. Przekłada się to na nowy zasięg rynku, powszechny spadek cen i nowe możliwości. Taka sytuacja stanowi wyzwanie dla dotychczasowych modeli biznesowych, podczas gdy platformy internetowe skuteczniej reagują na popyt. Co istotne, skutkuje to nie tylko wzrostem handlu, lecz również jego rozdrobnieniem i pojawianiem się nowych podmiotów, które nie zawsze znają obowiązki podatkowe i celne lub też są w stanie zorganizować strukturę swojego przedsiębiorstwa w taki sposób, aby obejść te obowiązki.

Cyfryzacja zmienia charakter wymiany handlowej, zacierając granicę między towarami a usługami, przekształcając produkty w ich cyfrowe odpowiedniki takie jak e-booki lub wykorzystując minimalne ilości materiałów, jak w przypadku drukowania przestrzennego. W świetle postępującej cyfryzacji gospodarki konieczne będzie dostosowanie obecnych metod prowadzenia działalności do tej nowej rzeczywistości i pojawiających się nowych modeli biznesowych. Głównymi cechami nowych modeli biznesowych są m.in. zdolność do zdalnego prowadzenia działalności, zmienna pozycja rynkowa (np. gwałtowne zyskiwanie i tracenie udziału w rynku), tendencja do tworzenia monopoli lub oligopoli, czy też efekty sieciowe.

Cyfryzacja gospodarki światowej zachodzi w szybkim tempie i na dużą skalę; przenika ona niemalże wszystkie dziedziny życia społeczeństwa. Już teraz blisko jedna trzecia wzrostu produkcji przemysłowej ogółem w Europie jest skutkiem zastosowania technologii cyfrowych. W 2006 r. w czołówce 20 przedsiębiorstw znalazło się zaledwie jedno przedsiębiorstwo technologiczne, a jego udział w kapitalizacji rynkowej wynosił jedynie 7 %. W 2017 r. spośród 20 przedsiębiorstw znajdujących się w czołówce pod względem kapitalizacji rynkowej 9 stanowiły przedsiębiorstwa technologiczne i przypadało na nie 54 % kapitalizacji rynkowej wszystkich 20 przedsiębiorstw. W latach 2008–2016 przychody 5 największych przedsiębiorstw prowadzących elektroniczny handel detaliczny rosły średnio o 32 % rocznie. W tym samym okresie przychody w całym unijnym sektorze detalicznym rosły średnio o 1 % rocznie. Nowa generacja technologii informacyjnych, takich jak internet rzeczy, sztuczna inteligencja, robotyka i wirtualna rzeczywistość, szybko przyniesie nowe postępy. Rozwiązania cyfrowe są wykorzystywane w coraz większym stopniu i otwierają nowe możliwości dla osób fizycznych, przedsiębiorstw, inwestorów i administracji publicznych. Przedsiębiorstwa unijne muszą koniecznie wykorzystać te możliwości, aby pozostać konkurencyjnymi, przy czym konieczne jest również, aby unijne przedsiębiorstwa typu start-up mogły się szybko rozwijać, w pełni wykorzystując chmurę obliczeniową, rozwiązania z zakresu technologii dużych zbiorów danych, robotykę i szybką sieć szerokopasmową. Wyzwaniem stojącym przed Europą jest szybkie wykorzystanie tych wszystkich możliwości cyfrowych w celu utrzymania konkurencyjności Europy, przy jednoczesnym zapewnieniu sprawiedliwego opodatkowania.

Cyfryzacja wpływa na wszystkie obszary działalności gospodarczej, lecz w różnym stopniu. Wyzwaniem dla polityki podatkowej jest różnorodność modeli biznesowych, pobudzana przez wykorzystywanie technologii i ogromnych ilości danych. Konsumenci są w stanie nabywać towary i usługi z dowolnego miejsca na świecie przez internet zamiast w lokalnym sklepie. Nowe pokolenia konsumentów wolą natychmiastowy dostęp od prawa własności. Platformy cyfrowe typu „asset light” łączą oferty wolnych mocy ze zgłaszanym popytem oraz ułatwiają masowe przeprowadzanie transakcji w ramach gospodarki dzielenia się; prognozy wskazują, że w kolejnym dziesięcioleciu wolumen tego rodzaju transakcji będzie rósł o 35 % rocznie. Obecnie duża część wartości przedsiębiorstw przypada na aktywa niematerialne i prawne, informacje i dane. Nie istnieje jeden wyznacznik nowych sposobów prowadzenia działalności w przestrzeni cyfrowej; poszczególne przedsiębiorstwa stosują często kombinację różnych modeli. Ze względu na tą różnorodność konieczne jest określenie zakresów poszczególnych rodzajów działalności cyfrowej i usług cyfrowych, które mają zostać objęte potencjalnym rozwiązaniem. Poniżej przedstawiono niewyczerpujący wykaz nowych sposobów prowadzenia działalności w gospodarce cyfrowej, w przypadku których trudno jest ustalić miejsce i przedmiot opodatkowania. Te nowe modele wymagają nowych działań w ramach polityki podatkowej.

Przykłady nowych sposobów prowadzenia działalności gospodarczej ·Model sprzedawcy detalicznego online – na platformie internetowej sprzedaje się towary lub łączy się kupujących i sprzedających w zamian za opłatę od transakcji, opłatę za publikację oferty lub prowizję. Przykładowe przedsiębiorstwa to: Amazon, Zalando, Alibaba. ·Model mediów społecznościowych – głównym źródłem przychodów dla właścicieli tego rodzaju serwisów są reklamy – serwisy dostarczają konsumentom spersonalizowane wiadomości marketingowe. Przykładowe przedsiębiorstwa to: Facebook, Xing, Qzone. ·Model abonamentowy – platforma pobiera abonament za stały dostęp do usług cyfrowych (np. muzyki lub treści wideo). Przykładowe przedsiębiorstwa to: Netflix, Spotify, iQiyi. ·Model platformy wspólnego użytkowania – platformy cyfrowe łączą oferty wolnych mocy ze zgłaszanym popytem, regulują dostęp do usług za pomocą mechanizmów, w których „walutę” stanowi reputacja użytkownika, oraz umożliwiają użytkownikom dzielenie się „dostępem” do dóbr, bez nabywania prawa własności. Platforma pobiera stałą albo zmienną opłatę od każdej transakcji. Przykładowe przedsiębiorstwa to: Airbnb, Blablacar, Didi Chuxing.

UE potrzebuje nowoczesnych ram opodatkowania, aby wykorzystywać możliwości cyfrowe, zapewniając jednocześnie sprawiedliwe opodatkowanie. Równe warunki działania stanowią warunek wstępny, który musi być spełniony, aby wszystkie przedsiębiorstwa mogły wprowadzać innowacje, rozwijać się i rosnąć, przyczyniając się do wzrostu wydajności, zatrudnienia i dobrobytu. Poziom cyfryzacji różni się jednak w poszczególnych sektorach, zwłaszcza między obszarami zaawansowanej technologii a obszarami bardziej tradycyjnymi oraz między poszczególnymi państwami członkowskimi i regionami. Istnieją również duże dysproporcje pomiędzy dużymi przedsiębiorstwami a MŚP. Krajowe cyfrowe modele biznesowe podlegają średniej efektywnej stawce podatkowej wynoszącej jedynie 8,5 %, tj. o ponad połowę niższej niż w przypadku tradycyjnych modeli biznesowych (zob. wykres poniżej). Jest to spowodowane głównie specyfiką cyfrowych modeli biznesowych, które opierają się w dużej mierze na aktywach niematerialnych i prawnych oraz korzystają z zachęt podatkowych. Przedsiębiorstwa cyfrowe działające w skali transgranicznej ponoszą równie niskie obciążenia podatkowe; co więcej, ich obciążenie podatkowe może spaść praktycznie do zera, gdy stosują agresywne transgraniczne planowanie podatkowe.

Źródło: Digital Tax Index, 2017 r., PWC i ZEW.