SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące stosowania dyrektywy 2009/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów /* COM/2012/0635 final */





SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące stosowania dyrektywy 2009/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów SPIS TREŚCI 1........... WPROWADZENIE...................................................................................................... 2 2........... STOSOWANIE DYREKTYWY OD 2008 R............................................................... 3 3........... SKUTKI DYREKTYWY DLA KONSUMENTÓW.................................................... 7 4........... CZYNNIKI OGRANICZAJĄCE SKUTECZNOŚĆ POWÓDZTW O ZAPRZESTANIE SZKODLIWYCH PRAKTYK.................................................................................................................. 12 5........... DALSZE DZIAŁANIA................................................................................................ 15 6........... WNIOSKI................................................................................................................... 18 1. WPROWADZENIE W dyrektywie 98/27/WE z dnia 19 maja 1998 r. w sprawie nakazów zaprzestania[1] szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów wprowadzono procedurę sądową lub administracyjną umożliwiającą organizacjom konsumenckim bądź organom publicznym występowanie z powództwem o zaprzestanie przez określonego przedsiębiorcę szkodliwych praktyk, które naruszają szereg (wymienionych w załączniku do wspomnianej dyrektywy) przepisów UE dotyczących ochrony konsumentów we wszystkich państwach członkowskich. Dyrektywę 98/27/WE zmieniano kilka razy (nowe dyrektywy dostały dodane do załącznika). W celu zachowania jasności wspomnianą dyrektywę ujednolicono obecnie obowiązującą dyrektywą 2009/22/WE. 1.1. Transpozycja dyrektywy przez państwa członkowskie i jej stosowanie do 2008 r. W pierwszym sprawozdaniu stwierdzono, że główną korzyścią wynikającą z dyrektywy w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk był fakt, że wprowadziła ona procedurę umożliwiającą podmiotom występowanie z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk w celu ochrony zbiorowych interesów konsumentów w każdym państwie członkowskim. Wspomniane procedury były skuteczne w odniesieniu do szkodliwych praktyk na szczeblu krajowym, jednak miały bardziej ograniczoną skuteczność w przypadku szkodliwych praktyk o charakterze transgranicznym. Głównymi powodami małej liczby wnoszonych w innym państwie członkowskim powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk, wymienianymi zarówno przez państwa członkowskie, jak i zainteresowane strony, były koszty wystąpienia z powództwem, złożoność i czas trwania postępowania w innym państwie członkowskim. W sprawozdaniu Komisji podkreślono również, że wejście w życie rozporządzenia (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie prawa w zakresie ochrony konsumentów (rozporządzenie w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów)[2] częściowo wyjaśniało ograniczone wykorzystanie przez organy publiczne procedury nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk w odniesieniu do szkodliwych praktyk o charakterze transgranicznym, ponieważ mechanizmy wzajemnej pomocy wprowadzone we wspomnianym rozporządzeniu są mniej kosztowne. 1.2. Metodyka i cel niniejszego sprawozdania Artykuł 6 ustęp 1 dyrektywy 2009/22/WE w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów („dyrektywa”) przewiduje, że sprawozdanie w sprawie stosowania tej dyrektywy będzie przyjmowane co trzy lata. Pierwsze sprawozdanie, planowane pierwotnie na 2003 r., przyjęto w 2008 r. Aby przygotować niniejsze drugie sprawozdanie, w marcu 2011 r. Komisja wysłała do organów publicznych i organizacji konsumenckich kwestionariusze dotyczące stosowania wspomnianej dyrektywy. Komisja otrzymała 58 odpowiedzi, z których 37 zostało przysłanych przez ministerstwa lub inne organy publiczne państw członkowskich, a 21 – przez organizacje konsumenckie szczebla krajowego lub europejskiego. Ponadto Komisja zleciła przeprowadzenie zewnętrznego badania[3] mającego na celu zgromadzenie dodatkowych danych dotyczących stosowania dyrektywy i przedstawiającego przegląd jej skutków dla konsumentów w dziewięciu państwach członkowskich, mianowicie w Austrii, Bułgarii, Francji, Hiszpanii, Niderlandach, Niemczech, Portugalii, Szwecji i Zjednoczonym Królestwie. Wymienione państwa członkowskie wybrano ze względu na fakt, że poza procedurą nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk istnieją w nich systemy postępowań o odszkodowanie z powództwa zbiorowego funkcjonujące już od kilku lat. 2. STOSOWANIE DYREKTYWY OD 2008 R. 2.1. Szacunkowa liczba powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk Dostępne są jedynie ograniczone dane dotyczące liczby krajowych i transgranicznych powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk wniesionych w celu obrony zbiorowych interesów konsumentów w różnych państwach członkowskich. Przyczyną braku kompleksowych i wiarygodnych danych statystycznych jest fakt, że państwa członkowskie nie są formalnie zobowiązane do prowadzenia centralnej bazy danych na temat wytaczanych na ich terytorium powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk ani do przedstawiania Komisji sprawozdań z informacjami na wspomniany temat. Z tego względu szacowanie liczby powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk jest zadaniem trudnym i wszystkie takie szacunki należy traktować ostrożnie. Możliwe jest przedstawienie w sprawozdaniu szeregu udokumentowanych przypadków, nie oznacza to jednak, że są to jedyne faktycznie wytoczone powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk. W kwestionariuszu wysłanym do odpowiednich zainteresowanych stron respondenci zostali zapytani o liczbę powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk, jakie zgłosili od 2008 r. zarówno na szczeblu krajowym, jak i transgranicznym. Zgłoszono łącznie 5 632 powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk. Zdecydowana większość tych powództw miała charakter krajowy. Respondenci zgłosili jedynie około 70 powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk o wymiarze transgranicznym w wyznaczonym okresie. Jeżeli dokona się zestawienia wspomnianych danych w podziale na państwa członkowskie, największą liczbę powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk od 2008 r. zgłosiły następujące państwa członkowskie: Niemcy – pomimo braku scentralizowanych i kompleksowych danych statystycznych Republika Federalna Niemiec zadeklarowała, że tylko siedem niemieckich upoważnionych podmiotów wystąpiło z ponad 3 000 powództw. Może się to wiązać z faktem, że w Niemczech nadzór nad rynkami konsumenckimi podlega tradycyjnie egzekwowaniu na drodze prywatnoprawnej. Łotwa: za pośrednictwem organu ochrony konsumentów zgłoszono 956 przypadków. Zjednoczone Królestwo: urząd ds. uczciwego handlu (Office of Fair Trading) zgłosił 938 powództw. W Austrii w badaniu zewnętrznym zidentyfikowano ponad 500 powództw, a rząd Malty zgłosił 267 przypadków. W odniesieniu do powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk o wymiarze transgranicznym państwa członkowskie, w których odnotowano największą liczbę powództw we wskazanym okresie, to: Niemcy: Federacja Niemieckich Organizacji Konsumenckich zadeklarowała, że wystąpiła z około 20 powództwami o zaprzestanie szkodliwych praktyk o charakterze transgranicznym. Austria: Federalna Izba Pracy zadeklarowała, że wytoczyła 8 powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk o charakterze transgranicznym. Upoważnione podmioty, jak również prawnicy (adwokaci) specjalizujący się w prawie konsumenckim skłaniają się do występowania z powództwami jedynie w przypadkach, w których pewna jest właściwość sądów austriackich. Wskaźnik powodzenia wytaczanych powództw jest zwykle wysoki. Częściowo przyczyną jest jednak fakt, że ze względu na ryzyko poniesienia kosztów związanych z postępowaniem przed sądem upoważnione podmioty występują z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk tylko wtedy, kiedy są pewne wygranej. 2.2. Sektory gospodarki, których dotyczy najwięcej powództw Mimo że powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk dotyczą bardzo szerokiego zakresu sektorów gospodarki, większość takich powództw skupia się jedynie w ograniczonej liczbie sektorów. Sektory gospodarcze, których według respondentów dotyczy najwięcej powództw, to: 1) telekomunikacja; 2) bankowość i inwestycje; 3) turystyka i podróże zorganizowane. Inne sektory wymienione przez szereg respondentów to: sprzedaż na odległość, ubezpieczenia, gospodarka energetyczna, nieżywnościowe produkty konsumenckie i przewóz osób. Kilku respondentów jako inne sektory, których dotyczą powództwa, wymieniło sektor nieruchomości i napraw domowych lub sektor udzielania pożyczek przez instytucje niebankowe (tzw. „szybkie pożyczki”). 2.3. Najczęstsze szkodliwe praktyki naruszające przepisy dotyczące ochrony konsumentów Powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk wytaczano w odniesieniu do szerokiego zakresu naruszeń przepisów prawa ochrony konsumentów. Dodatkowo niektóre państwa członkowskie rozszerzyły zakres powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk w stosunku do ograniczonego wykazu znajdującego się w załączniku do dyrektywy. Rozszerzenie to jest korzystne dla konsumentów. Należy jednak podać odpowiednie odniesienie do prawodawstwa wymienionego w załączniku do dyrektywy, aby zapewnić pewność prawa. Niemcy, Austria, Portugalia, Hiszpania, Bułgaria i Niderlandy to niektóre z państw członkowskich, w których zakres powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk jest znacznie szerszy niż ten ujęty w wykazie prawodawstwa znajdującym się w załączniku do dyrektywy. W większości przypadków z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk występowano jednak po to, aby powstrzymać stosowanie jedynie ograniczonej liczby niedozwolonych praktyk szkodliwych dla zbiorowych interesów konsumentów. Sądząc na podstawie odpowiedzi na kwestionariusz, najczęściej wytoczeniem powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk skutkowały następujące niedozwolone praktyki, które są szkodliwe dla zbiorowych interesów konsumentów (zgodnie z hierarchią ważności): 1) nieuczciwe postanowienia umowne. Jest to wyraźnie ten rodzaj praktyk, który najczęściej prowadził do wytoczenia powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk; 2) nieuczciwe praktyki handlowe i reklama wprowadzająca w błąd, w równej mierze. Inne naruszenia praw konsumentów, które w znacznie mniejszym stopniu prowadziły do wystąpienia z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk, obejmowały naruszenie przepisów dotyczących zasad udzielania gwarancji, przepisów dotyczących podawania cen lub wysyłania niezamawianych wiadomości e-mail. Niektóre państwa członkowskie (w szczególności Hiszpania) mają także grupę nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w związku ze stosowaniem dyrektywy w sprawie kredytu konsumenckiego. W niektórych państwach członkowskich, w których nakazy zaprzestania szkodliwych praktyk mają szerszy zakres, wszczęto postępowania w sprawie przerwania świadczenia kluczowych usług (takich jak dostawa energii elektrycznej). W tym wypadku nakaz zaprzestania szkodliwych praktyk może jak najbardziej obejmować przestrzeganie praw konsumentów, co wymaga od danej strony podjęcia określonych działań. Takie przypadki, jak przerwanie świadczenia usług lub dostarczania mediów w Hiszpanii, są dobrym przykładem tego rodzaju nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk zobowiązujących do podjęcia działań. 2.4. Upoważnione podmioty: otoczenie prawne w różnych państwach członkowskich Aktualny wykaz upoważnionych podmiotów[4] obejmuje łącznie 313 upoważnionych podmiotów. Liczba i charakterystyka tych podmiotów znacznie różnią się w poszczególnych państwach członkowskich. Podczas gdy kilka państw członkowskich wyznaczyło tylko jeden upoważniony podmiot (Irlandia, Litwa, Łotwa, Niderlandy, Rumunia i Szwecja), inne wyznaczyły ich ponad 70 (Niemcy i Grecja). Hiszpania, Włochy i Francja zajmują miejsce pośrednie z liczbą wyznaczonych upoważnionych podmiotów przekraczającą 15 i mniejszą niż 30. Ogólnie rzecz biorąc, gdy państwa członkowskie wyznaczają pojedynczy upoważniony podmiot, zazwyczaj jest to organ publiczny odpowiedzialny za ochronę konsumentów, zdarzają się jednak wyjątki, takie jak Niderlandy. Państwa członkowskie, które wyznaczyły kilka upoważnionych podmiotów, zazwyczaj wybierają różne organy publiczne odpowiedzialne za sprawy konsumenckie na szczeblu lokalnym, regionalnym i krajowym oraz najbardziej reprezentatywne organizacje konsumenckie. Wykaz upoważnionych podmiotów zawiera wykaz podmiotów, które są upoważnione do występowania z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk w innym państwie członkowskim, ale w wielu państwach członkowskich niektóre podmioty prawne nieuwzględnione w wykazie także mają legitymację procesową do wniesienia powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk na szczeblu krajowym. Niektóre organizacje konsumenckie krytykują zbyt duży margines swobody w podejmowaniu decyzji o tym, które podmioty prawne znajdą się w wykazie, co może prowadzić do nieuczciwych i arbitralnych decyzji. Inne twierdzą również, że organizacje konsumenckie powinny mieć legitymację procesową do wniesienia powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk we wszystkich państwach członkowskich zarówno w sprawach krajowych, jak i transgranicznych. Badanie pokazuje również, że faktyczne wykorzystanie powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk zależy od wiedzy i zdolności personelu prawnego upoważnionego do ich wnoszenia. Z doświadczenia wynika też, że nawet w tych państwach członkowskich, w których duża liczba podmiotów ma legitymację procesową do wniesienia powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk, jedynie niewielka ich część korzysta z tej możliwości. 2.5. Powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk o wymiarze transgranicznym: konstrukcja przewidziana w dyrektywie i faktyczna sytuacja Aby właściwie ocenić stosowanie powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk w UE, należy wyjaśnić pojęcie transgranicznego postępowania przed sądem. Wydaje się, że transgraniczne powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk, tj. postępowania o zaprzestanie szkodliwych praktyk, w których występuje element transgraniczny, mogą przybierać różne formy. Dyrektywa została opracowana tak, aby pozwolić upoważnionym podmiotom państwa członkowskiego A na występowanie przeciwko podmiotom prowadzącym działalność w państwie członkowskim B, jeżeli ci ostatni, handlując z konsumentami w państwie członkowskim A, naruszali prawa konsumentów. Aby to umożliwić, upoważnionym podmiotom nadano legitymację procesową do występowania przed zagranicznymi sądami. Sąd w państwie członkowskim B, do którego wpłynął wniosek o wydanie, w stosunku do przedsiębiorcy mającego siedzibę w obrębie jurysdykcji tego sądu, nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk, rozpatruje i rozstrzyga sprawę, nie kwestionując legitymacji procesowej upoważnionego podmiotu z państwa członkowskiego A. Jednym z głównych ustaleń badania jest jednak fakt, że wskazana w dyrektywie „sprawa transgraniczna” jest jedynie jedną z dwóch możliwych form postępowania o zaprzestanie szkodliwych praktyk o wymiarze transgranicznym i że jest ona rzadko stosowana. Druga, bardziej powszechna forma „sprawy transgranicznej” występuje w przypadku tego samego scenariusza handlu z państwa członkowskiego A do państwa członkowskiego B. Przeciwnie do zamysłu autorów projektu dyrektywy upoważniony podmiot w państwie A wnosi jednak powództwo przed sąd w państwie członkowskim A. Przedsiębiorca, mimo że ma siedzibę za granicą, jest pozywany w państwie, do którego skierowana jest jego działalność handlowa. Taki sposób działania ma tę przewagę, że upoważniony podmiot może wnieść sprawę we własnej, znanej mu jurysdykcji stosującej prawo procesowe, które dany podmiot prawdopodobnie zna najlepiej. Jeżeli dodatkowo prawem właściwym jest prawo państwa członkowskiego A (zasada lex loci damni z art. 6 rozporządzenia „Rzym II”[5]) i można rozwiązać problem doręczenia dokumentów prawnych za granicę, najprostszym wariantem jest ta druga możliwość powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk. Umożliwia to również wnoszenie powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk przeciwko przedsiębiorcom w państwach trzecich. W maju 2009 r. stowarzyszenie DECO[6] we współpracy z francuskim związkiem UFC-Que Choisir i belgijskim stowarzyszeniem Test-Achats wystąpiło ze szczególnego rodzaju powództwem „transgranicznym”. „Skoordynowane działanie” dotyczyło ogólnych warunków przewozu stosowanych przez linie lotnicze (dyrektywa 93/13/EWG). Orzeczenie zostało wydane dla Belgii i na jego mocy trzy linie lotnicze zostały zobowiązane do zaprzestania stosowania szeregu postanowień umownych uznanych za nieuczciwe. Każdy krok organizacji konsumenckich był skoordynowany, obejmując także towarzyszące działania reklamowe, takie jak komunikaty prasowe. Taka forma skoordynowanego działania stanowiła szczególny rodzaj współpracy transgranicznej, chociaż formalnie nie kwalifikowała się jako transgraniczne postępowanie sądowe. 2.6. Interakcja z rozporządzeniem w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów w zakresie szkodliwych praktyk o charakterze transgranicznym W rozporządzeniu w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów ustanowiono ramy wzajemnej pomocy dla organów krajowych odpowiedzialnych za egzekwowanie prawa, które umożliwiają tym organom zwracanie się do siebie nawzajem o pomoc w prowadzeniu dochodzeń lub egzekwowaniu prawa w celu powstrzymania praktyk niezgodnych z prawodawstwem wymienionym w załączniku do rozporządzenia. Celem rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów jest ochrona zbiorowych interesów gospodarczych konsumentów, a nie rozpatrywanie indywidualnych skarg. W sprawozdaniu z roku 2008 dotyczącym dyrektywy w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk wskazano, że rozporządzenie w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów miało wpływ na wykorzystanie powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk; doświadczenie pokazało w szczególności, że od wejścia w życie wspominanego rozporządzenia większość organów publicznych decydowała się na zastosowanie przewidzianych w nim mechanizmów wspólnej pomocy przy zwalczaniu nielegalnych praktyk stosowanych przez określonego przedsiębiorcę w innym państwie członkowskim, zamiast występować z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk bezpośrednio w sądach danego państwa członkowskiego, ponieważ pierwsza możliwość mogła być dla nich mniej kosztowna. Odpowiedzi na kwestionariusz z 2011 r. potwierdzają tę tendencję, chociaż jeden z organów publicznych pewnego państwa członkowskiego podkreślił fakt, że powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk nadal stanowią dla organów publicznych skuteczne narzędzie, które może zostać użyte, gdy mechanizmy współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów nie przyniosą oczekiwanych rezultatów. Kilku respondentów podkreśliło ponadto, że wykaz prawodawstwa zawarty w załączniku do dyrektywy w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk powinien zostać ujednolicony z tym znajdującym się w załączniku do rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów. 3. SKUTKI DYREKTYWY DLA KONSUMENTÓW Odpowiedzi na kwestionariusz oraz ustalenia w ramach badania pokazują, że nakazy zaprzestania szkodliwych praktyk są skutecznym narzędziem nadzoru nad rynkami, zwłaszcza w celu zapewnienia uczciwych postanowień umownych. W tym względzie przyniosły one znaczne korzyści ogółowi konsumentów. Nakazy takie wywierają jednak skutki głownie na przyszłość, zaś narzędzie to w mniejszym stopniu nadaje się do naprawy już powstałych szkód. Trudno jest też określić skutki nakazów w kategoriach pieniężnych. Chociaż nakaz zaprzestania szkodliwych praktyk jako taki nie stanowi sposobu dochodzenia odszkodowania w związku z już powstałymi szkodami, możliwość wykorzystania takich nakazów może być wartościowa sama w sobie. Nakaz zaprzestania szkodliwych praktyk jako mechanizm zarządzania może być stosowany jako czynnik odstraszający bez konieczności zastosowania go przez sąd. Kolejnym ważnym wnioskiem jest fakt, że nakazy zaprzestania szkodliwych praktyk działają skutecznie szczególnie w przypadku uczestników rynku, którzy do pewnego stopnia przestrzegają prawa. Wobec nieustępliwych przedsiębiorców i podmiotów przestępczych, powództwa o wydanie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk nie zawsze są odpowiednim mechanizmem powstrzymania nielegalnych praktyk. Kilka osób, z którymi przeprowadzono rozmowy, twierdzi, że w takich sytuacjach w celu zapewnienia przestrzegania przepisów ochrony konsumentów konieczne mogą być sankcje karne i administracyjne, takie jak kary i nałożenie określonych ograniczeń na prowadzenie działalności gospodarczej. 3.1. Zmniejszenie liczby szkodliwych praktyk naruszających przepisy dotyczące ochrony konsumentów Chociaż większość respondentów i ekspertów, z którymi przeprowadzono rozmowy, stwierdziła, że skutków nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk nie można mierzyć jedynie liczbą spraw wniesionych do sądu, jest to także ważna opcja, której można użyć, aby przekonać przedsiębiorstwa do dobrowolnego zaprzestania szkodliwych praktyk. Dla szeregu zainteresowanych stron już sama możliwość wystąpienia z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk ma odpowiedni efekt odstraszający przy negocjacjach z podmiotami, które naruszają przepisy prawa. Z drugiej strony, w niektórych przypadkach, gdy powództwo o zaprzestanie szkodliwych praktyk zakończy się powodzeniem i w jego wyniku praktyki stosowane przez danego przedsiębiorcę zostaną uznane za nielegalne, inni przedsiębiorcy powstrzymują się zwykle od stosowania podobnych praktyk, nawet jeżeli nie zostali do tego prawnie zobowiązani orzeczeniem sądu. Po uwzględnieniu wyników badania i odpowiedzi na kwestionariusz można dojść do wniosku, że dyrektywa w pewnym zakresie zwiększyła stopień przestrzegania praw ochrony konsumenta przez przedsiębiorców działających w określonych sektorach gospodarki, jednak brak wystarczających danych, aby oszacować omawiany spadek liczby szkodliwych praktyk w wielkościach procentowych. 3.2. Ograniczenie szkód dla konsumentów Ważnym wnioskiem z badania jest to, że dyrektywa przyniosła konsumentom bezpośrednie korzyści jakościowe, chociaż wyrażenie tych korzyści w kategoriach pieniężnych nie było do końca możliwe. Wynika to z faktu, że w wielu przypadkach niemożliwe jest wskazanie dokładnej liczby konsumentów, którzy potencjalnie ponoszą szkody na skutek nielegalnych praktyk. Ponadto wiele postanowień umownych, które zostały uznane za nielegalne w wyniku nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk, nie jest związanych z ceną, jaką płacą konsumenci. Aby ocenić możliwy wpływ nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk na zmniejszenie szkód dla konsumentów, należy w szczególności skupić uwagę na nieuczciwych postanowieniach umownych, które mogą mieć natychmiastowy bezpośredni wpływ na zobowiązania konsumentów z tytułu umowy. Jeżeli sąd orzeknie, że określone postanowienie umowne jest nieważne, przedsiębiorca nie może już stosować tego postanowienia w żadnych umowach. Działa to na korzyść konsumenta, szczególnie w przypadku, w którym dane postanowienie reguluje kwestie wzrostu ceny lub innych skutków finansowych, i w takiej sytuacji korzyść może być oszacowana w kategoriach pieniężnych, ponieważ wielu konsumentów będzie mieć w przyszłości mniejsze wydatki w bezpośredniej konsekwencji nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk. Przykładowo w Hiszpanii przypadki „zaokrągleń w górę” doprowadziły do zakazania nowych nielegalnych opłat w szeregu sektorów (bankowości, telekomunikacji, parkowania). Na przykład w Austrii wytoczono powództwo o zaprzestanie szkodliwych praktyk przeciw nieuczciwym postanowieniom w umowach bankowych zawieranych przez austriacki bank. W sierpniu 2009 r. bank poinformował swoich klientów w wyciągach bankowych, że z dniem 1 października opłaty za prowadzenie rachunków bieżących zostaną podwyższone zgodnie ze wzrostem wskaźnika cen konsumpcyjnych na rok 2008, co oznaczało wzrost o 3,2 %. Bank odniósł się do klauzuli dotyczącej wskaźnika w standardowych postanowieniach umownych, która pozwalała bankowi na automatyczne podniesienie opłat za stałe zobowiązania raz w roku zgodnie ze zmianami wskaźnika cen konsumpcyjnych. Wspomniany nakaz zaprzestania szkodliwych praktyk miał istotny wpływ na konsumentów, ponieważ wiosną 2011 r. większość innych banków, które stosowały podobne postanowienia, powstrzymała się od automatycznego podnoszenia opłat, co przyniosło korzyść kilku milionom klientów austriackich banków. Jest to wyraźny przykład skutecznego nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk mającego istotny wpływ na przestrzeganie prawa nie tylko w przypadku pozwanego, ale też całego sektora gospodarki. Co więcej, korzyść dla konsumentów można było łatwo ocenić w kategoriach pieniężnych. Innym przypadkiem, w którym korzyść dla konsumenta wynikającą z pomyślnego zakończenia postępowania sądowego wyrażono w formie pieniężnej, jest sprawa Foxtons w Zjednoczonym Królestwie[7] (dotycząca nieuczciwych postanowień w umowach najmu zawartych z konsumentami będącymi właścicielami nieruchomości). Ocena uczciwości odnosiła się do stosowanych przez firmę Foxtons a) postanowień dotyczących prowizji od przedłużenia najmu nieruchomości; b) prowizji od sprzedaży nieruchomości; oraz c) prowizji od zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Sąd Zjednoczonego Królestwa (High Cort) formalnie uznał niektóre postanowienia umów stosowanych przez firmę Foxtons za nieuczciwe, i wydał nakaz zaprzestania szkodliwych praktyk powstrzymujący Foxtons od stosowania tych lub podobnych postanowień oraz od umieszczania tych postanowień w przyszłych umowach. Według OFT korzyści dla konsumentów wynoszą 4,4 mln GBP, chociaż jedna z osób, z którymi przeprowadzono rozmowę, uważa, że pozytywne skutki mogą być nawet od dziesięciu do dwudziestu razy większe. 3.3. Skutki nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w przypadku konsumentów indywidualnych poszkodowanych w wyniku szkodliwych praktyk: możliwości dochodzenia roszczeń w różnych państwach członkowskich Zasadniczo procedura powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk wprowadzona dyrektywą nie przewiduje odszkodowań dla konsumentów, którzy ponieśli szkodę w wyniku niedozwolonych praktyk. Możliwości dochodzenia roszczeń przez konsumentów poszkodowanych w wyniku praktyki przedsiębiorcy, którą uznano za nielegalną w rezultacie powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk, są jednak różne w poszczególnych państwach członkowskich. Niektóre państwa członkowskie przenoszą w pewnym stopniu skutki nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk na poszkodowanych konsumentów. Kilka z państw, które udzieliły odpowiedzi w kwestionariuszach i podczas rozmów, podkreśliło znaczenie rozszerzenia skutków powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk, aby uwzględnić konsumentów indywidualnych, umożliwiając im uzyskanie odpowiedniego odszkodowania za poniesione szkody. Poniżej przedstawiono niektóre z możliwości dochodzenia roszczeń zarówno indywidualnych, jak i zbiorowych, które są dostępne dla konsumentów w różnych państwach członkowskich. a) Dochodzenie roszczeń indywidualnych W większości państw członkowskich nie ma powiązania między powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk a przyznawaniem konsumentom odszkodowań za szkody poniesione w wyniku nielegalnych praktyk. W związku z tym konsumenci, których prawa zostały naruszone, muszą egzekwować swoje prawa poprzez wystąpienie z powództwem do sądu powszechnego indywidualnie lub zbiorowo w tych państwach członkowskich, w których istnieją mechanizmy dochodzenia roszczeń zbiorowych. Co więcej, w wielu państwach członkowskich sądy, które rozpatrują takie roszczenia odszkodowawcze wniesione przez konsumentów, nie są związane wcześniejszym orzeczeniem w sprawie powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk. Konsumenci dochodzący odszkodowania muszą udowodnić wystąpienie szkodliwych praktyk i szkody oraz związek przyczynowy między tymi dwoma zdarzeniami. W niektórych państwach członkowskich sytuacja wygląda jednak inaczej. Na przykład według bułgarskiej Komisji Ochrony Konsumentów konsumenci, którzy występują z roszczeniem o odszkodowanie, mogą powołać się na wykonalne orzeczenie sądu w sprawie powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk, będąc zobowiązanym do udowodnienia jedynie wartości poniesionych szkód. W Luksemburgu konsument może wykorzystać orzeczenie sądowe w sprawie nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk, aby wystąpić do sędziego pokoju (juge de paix) o przyznanie odszkodowania. W Irlandii sąd może zażądać od przedsiębiorcy zapłacenia odszkodowania konsumentowi, który poniósł stratę w skutek działań przedsiębiorcy. Na Malcie w związku z postępowaniami administracyjnymi może zostać wydany nakaz zwrotu jakichkolwiek pieniędzy lub majątku przekazanego przez konsumenta. W innych państwach członkowskich konsumenci poszkodowani z powodu nielegalnej praktyki mogą uzyskać odszkodowanie w ramach wykonania orzeczenia sądowego, a sąd może określić, jakie odszkodowanie należy przyznać konsumentom poszkodowanym przez nielegalną praktykę, na przykład nakazując przedsiębiorcy zwrócenie nienależnie zapłaconych kwot. W Niderlandach sąd przyjął, że bezprawność działania przedsiębiorstwa ustalono również w odniesieniu do powoda indywidualnego w zakresie, w jakim należał on do grupy wskazanej w oświadczeniu. Oznacza to, że wyrok o bezprawności działania wydany w ramach postępowania zbiorowego można uznać za punkt wyjścia do podejmowania później dalszych działań. Procedura powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk pomaga zatem indywidualnemu powodowi ustalić bezprawność działania pozwanego. b) Dochodzenie roszczeń zbiorowych Oprócz zwykłych, wspomnianych w poprzednim punkcie skutków pomyślnego przeprowadzenia powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk, w niektórych państwach członkowskich, w których istnieją systemy dochodzenia roszczeń zbiorowych, takie skuteczne przeprowadzenie powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk może mieć pewien wpływ na powództwo zbiorowe wszczynane przez poszkodowanych konsumentów w celu dochodzenia odszkodowania za szkodę wynikającą z nielegalnej praktyki. W Hiszpanii możliwe jest dołączenie do powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk wezwania do zwrotu kwot otrzymanych od konsumentów w wyniku bezprawnej praktyki. W takim przypadku w orzeczeniu uznającym praktykę za nielegalną zostanie także ustalone odszkodowanie, które musi wypłacić przedsiębiorca. Jeżeli poszkodowani konsumenci zostaną zidentyfikowani, sąd określi, jaką kwotę należy wypłacić każdemu z nich. Istnieją jednak pewne przeszkody proceduralne utrudniające w praktyce połączenie powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk i wniosku o odszkodowanie. W Niderlandach strony działające w imieniu konsumentów, którzy ponieśli szkody, mogą ubiegać się o wyrok deklaratywny stwierdzający, że strona, która spowodowała szkodę, zastosowała daną szkodliwą praktykę. Taki wyrok deklaratywny uważa się za zachętę dla stron do zawarcia ugody i nadania ugodzie wiążącego charakteru poprzez zastosowanie niderlandzkiej ustawy o powództwach grupowych (Wcam[8]). Na podstawie przepisów ustawy o ugodach zbiorowych w zakresie szkód masowych z 2005 r. sąd apelacyjny w Amsterdamie może w przypadku szkód masowych doprowadzić do ugody między podmiotem reprezentującym interesy zbiorowe a osobą lub osobami, które spowodowały szkody, wiążącej dla wszystkich członków grupy. Punkt wyjścia stanowi porozumienie, którego celem jest wynagrodzenie szkód zbiorowych. Strony, które osiągnęły porozumienie, składają do sądu w Amsterdamie wspólny wniosek o uznanie porozumienia za wiążące. Kluczowy w przypadku Wcam jest fakt, że gdy sąd uzna porozumienie za wiążące, cała grupa poszkodowanych jest związana ugodą. Istnieje jednak możliwość skorzystania z klauzuli opt out. Jednym z ograniczeń tego systemu jest to, że działa on jedynie w przypadku osiągnięcia przez strony porozumienia, a nawet orzeczenie, w którym ustalono bezprawność działania, nie zawsze jest wystarczające, aby zagwarantować zawarcie ugody. W Bułgarii roszczenie o odszkodowanie dla poszkodowanych stron można wnieść w tym samym czasie, w którym wnosi się powództwo o zaprzestanie szkodliwych praktyk. Sąd wyznacza termin, do którego poszkodowane strony mogą zadeklarować swoje uczestnictwo w postępowaniu. Po wydaniu orzeczenia sąd może postanowić, że poszkodowanym stronom należy wypłacić odszkodowanie. Wyrok sądu jest wiążący dla strony, która dopuściła się szkodliwej praktyki, powodów i wszystkich osób, które poniosły szkody wskutek tej samej szkodliwej praktyki i nie zadeklarowały wniesienia indywidualnego roszczenia. Powództwo o zaprzestanie szkodliwych praktyk poprzedza powództwo o odszkodowanie. Jeżeli powództwo o zaprzestanie szkodliwych praktyk zakończy się pomyślnie, grupa konsumentów może wnieść powództwo o odszkodowanie. W przypadku tego (nowego) powództwa sądowego konsumenci nie będą musieli udowadniać naruszenia prawa (nielegalnej praktyki lub nieuczciwego postanowienia); będą musieli jedynie przedstawić dowody w odniesieniu do wartości poniesionych szkód. Chociaż powództwo reprezentatywne można rozpatrywać w ramach tego samego postępowania co powództwo o zaprzestanie szkodliwych praktyk lub w oddzielnych postępowaniach, sądy często rozdzielają te dwa powództwa na oddzielne postępowania. W Szwecji centralną funkcję w zbiorowym egzekwowaniu praw konsumenta pełni także rzecznik praw konsumentów, który może występować z grupowym powództwem o odszkodowanie w imieniu dużej liczby konsumentów w przypadku postępowań o zaprzestanie szkodliwych praktyk. Z tej możliwości skorzystano jednak jedynie w niewielkiej liczbie przypadków. 4. CZYNNIKI OGRANICZAJĄCE SKUTECZNOŚĆ POWÓDZTW O ZAPRZESTANIE SZKODLIWYCH PRAKTYK Czynniki, które uniemożliwiają skuteczność powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk, można sklasyfikować według następujących grup: ryzyko finansowe, długość postępowań, złożoność postępowań, ograniczony skutek prawny orzeczeń i egzekwowanie orzeczeń. 4.1. Ryzyko finansowe związane z postępowaniem Jako jedną z głównych przeszkód w bardziej powszechnym stosowaniu powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk wskazuje się koszty postępowań. Mimo że opłaty sądowe są zasadniczo niskie a ceny za usługi prawnicze nie są przesadnie wygórowane w żadnym z państw, to koszty pozostają podstawowym czynnikiem zniechęcającym, głównie z powodu zasady „przegrany płaci”. W celu ograniczenia ryzyka pokrywania opłat i kosztów strony przeciwnej do sądu wnosi się zatem tylko sprawy, w przypadku których istnieje pewność wygranej. Upoważnione podmioty, które dysponują większymi środkami finansowymi, sporadycznie decydują się jednak na wniesienie sprawy do sądów, akceptując ryzyko przegranej, jeżeli stawką jest kwestia zasady. Nawet wygranie sprawy nie zapobiegnie jednak ponoszeniu przez upoważnione podmioty ryzyka finansowego: zainteresowane strony również wspominają o ryzyku w związku z kosztami postępowań, które nie są zwracane, nawet jeżeli powód wygrywa sprawę, ze względu na niezdolność pozwanego do pokrycia kosztów. Ponadto w niektórych państwach członkowskich, takich jak Austria, strona występująca z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk jest zobowiązana do wypłacenia odszkodowania, jeżeli orzeczenie wydane w postępowaniu incydentalnym zostanie później uchylone w postępowaniu głównym. Ryzyko finansowe związane z powództwami o zaprzestanie szkodliwych praktyk jest mniejsze w niektórych państwach członkowskich, w których organizacje broniące zbiorowych interesów zwalniane są od opłat sądowych i mogą nawet ubiegać się o dotację w ramach ogólnego systemu pomocy prawnej. Ma to miejsce na przykład w Hiszpanii i jest rozważane również w Niderlandach. W Hiszpanii takie prawo do pomocy prawnej obejmuje opłaty dla prawników i notariuszy, publikację ogłoszeń, dekretów, kopii, certyfikatów itp. Nawet jednak w tych państwach członkowskich, w których organizacje konsumenckie korzystają z systemów pomocy prawnej, jednym z głównych problemów napotykanych przez te organizacje jest opłata za ogłoszenia w środkach masowego przekazu. Ogłoszenia takie są wymagane, gdy organizacje konsumenckie występują nie tylko z powództwem o zaprzestanie szkodliwych praktyk, ale także ze zbiorowymi roszczeniami o odszkodowanie. Koszt tych ogłoszeń nie jest zwracany. W Bułgarii organizacje konsumenckie nie otrzymują żadnych dotacji na powództwa sądowe, jednak organizacjom tym przyznaje się finansowanie według powództw, jakie wniosły na rzecz konsumentów w poprzednim roku. Jednym z kryteriów stosowanych w celu przydziału dotacji państwowej przyznawanej organizacjom konsumenckim jest liczba powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk, z jakimi wystąpiono do sądu w poprzednim roku. Co więcej, w Bułgarii obowiązują dodatkowe kryteria określone w Kodeksie postępowania cywilnego w odniesieniu do dopuszczalności roszczeń, zgodnie z którymi „upoważnione podmioty” muszą udowodnić, że są zdolne do pokrycia opłat związanych z prowadzeniem sprawy, włączając w to koszty. 4.2. Długość postępowań Drugą przeszkodą jest długość postępowań. W poszczególnych państwach członkowskich różną długość postępowania uznaje się akceptowalną. Warto zauważyć, że długość postępowań nie ma związku z samym mechanizmem powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk, lecz raczej z nieodłączną powolnością postępowań sądu krajowego. W Szwecji istnieje specjalny sąd, tzw. „sąd handlowy”, który zajmuje się głównie powództwami o zaprzestanie szkodliwych praktyk mającymi na celu ochronę zbiorowych interesów konsumentów, co gwarantuje stosunkowo szybkie postępowanie w takich przypadkach. Średnia długość postępowań przed sądem handlowym wynosi jednak nadal około 11-12 miesięcy. W innych państwach członkowskich długość całego postępowania obejmującego trzy rozprawy sądowe może w pewnych złożonych sprawach przekroczyć nawet 5 lat. Kolejną przeszkodą związaną z długością postępowań jest moment, w którym możliwe jest zażądanie wykonania wyroku. Przykładowo w Hiszpanii, mimo że jako ogólną zasadę prawo przewiduje tymczasowe wykonanie każdego wyroku i nie ma żadnych zasad szczególnych dotyczących powództw zbiorowych, które byłyby sprzeczne z tą zasadą ogólną, sądy w wyroku zwykle nie zezwalają na jego wykonanie ze względu na tymczasowy charakter tych orzeczeń, zatem upoważnione podmioty są zobowiązane czekać aż do orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. W Bułgarii zgodnie z przepisami nowego Kodeksu postępowania cywilnego, który wszedł w życie w 2008 r., orzeczenia sądu w sprawie powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk w przypadku wniesienia odwołania mogą zostać wykonane tylko po wydaniu orzeczenia przez sąd trzeciej instancji. 4.3. Złożoność postępowania Większość zainteresowanych stron i ekspertów uważa, że innym istotnym czynnikiem zniechęcającym do bardziej powszechnego stosowania powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk jest faktyczna lub postrzegana złożoność postępowania. Sytuacja ta ulega pogorszeniu w sprawach transgranicznych z powodu braku wiedzy na temat przepisów materialnych i proceduralnych w innych państwach członkowskich. W związku z tym jednym z problemów w sprawach transgranicznych wymienionym przez zainteresowane strony i ekspertów jest trudność w stosowaniu przepisów prawa prywatnego międzynarodowego, w szczególności tych dotyczących jurysdykcji (rozporządzenie 44/2001 w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych, „Bruksela I”[9]) i prawa właściwego (rozporządzenie 864/2007 dotyczące prawa właściwego dla zobowiązań pozaumownych, „Rzym II”[10]). Z oświadczeń stron zainteresowanych trudno zrozumieć, czy wynika to z braku wiedzy, braku doświadczenia czy ze słabości prawa. Harmonizacja przepisów prawa prywatnego międzynarodowego na szczeblu Unii niewątpliwie zwiększyła pewność prawa w porównaniu z sytuacją sprzed kilku lat, gdy każde państwo członkowskie stosowało własne przepisy. Pomimo harmonizacji tych przepisów nadal mogą jednak utrzymywać się wątpliwości dotyczące ich interpretacji w oczekiwaniu na dalsze wytyczne ze strony ETS w zakresie ich stosowania, szczególnie jeżeli chodzi o rozporządzenie dotyczące prawa właściwego dla zobowiązań pozaumownych „Rzym II”, które obowiązuje w Unii dopiero od niedawna. Złożoność powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk w sprawach transgranicznych zwiększają inne problemy o bardziej praktycznym charakterze, takie jak: bariery językowe, a także trudności z uzyskaniem dostępu do danych przedsiębiorstwa za granicą. Jednym z problemów jest zidentyfikowanie zagranicznego przedsiębiorcy i znalezienie jego adresu. W związku z tym wysłanie pisma z pouczeniem lub wniesienie powództwa staje się trudniejsze. Nawet jeżeli zidentyfikuje się przedsiębiorcę, to doręczenie pism do przedsiębiorstw zagranicznych może zająć dużo czasu i może się nie powieść, szczególnie gdy przedsiębiorcy podają tylko skrytki pocztowe lub fałszywe adresy[11]. 4.4. Ograniczone skutki orzeczeń W wielu państwach członkowskich orzeczenie jest wiążące jedynie w odniesieniu do danej sprawy i zaangażowanych stron. W niektórych państwach członkowskich zasada ta jest stosowana w sposób mniej rygorystyczny, szczególnie w odniesieniu do nieważności nieuczciwych postanowień umownych. Francja stanowi najlepszy przykład rygorystycznego stosowania tej zasady, ponieważ unieważnienie nieuczciwych klauzul dotyczy tylko przyszłych umów przedsiębiorcy, tym samym czyniąc powództwa w sprawie nieuczciwych postanowień umownych bezcelowymi w przypadku, gdy przedsiębiorca nie proponuje już konsumentom spornego postanowienia umownego. W Hiszpanii, jeżeli klauzulę uzna się za nieuczciwą, w konsekwencji stanie się ona nieważna ze skutkami ex tunc, co wiąże się z przywróceniem status quo ante i obowiązkiem zwrócenia poszkodowanym konsumentom kwot nienależnie zapłaconych w wyniku stosowania nieuczciwej klauzuli. Ponadto w niektórych przypadkach sądy orzekły, że skutki nieważności powinno się rozszerzyć na inne przedsiębiorstwa stosujące to samo postanowienie umowne. Inny problem stanowi fakt, iż zakres powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk nie jest ogólnoeuropejski, co oznacza, że nieuczciwy przedsiębiorca może przenosić się z jednego państwa członkowskiego do kolejnego, powtarzając te same działania. Pewna zainteresowana strona wspomniała również o tym, że w wielu jurysdykcjach nie można wydawać nakazów przeciwko osobom fizycznym. W Zjednoczonym Królestwie OFT może wnieść powództwo w sprawie reklam wprowadzających w błąd przeciwko „każdej osobie” zaangażowanej w rozpowszechnianie reklam (np. dyrektorów spółek i dyrektorów wykonawczych). 4.5. Wykonywanie orzeczeń Trudności, na które zwrócono uwagę w poprzednich częściach, odnosiły się głównie do etapu deklaratywnego postępowań w sprawie nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk.. Można więc przypuszczać, że gdy przeszkody zostaną usunięte, a upoważnione podmioty uzyskają korzystne orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, dana sprawa zostanie rozwiązana. Niekoniecznie jest to jednak zgodne z prawdą, gdyż w wielu przypadkach wydanie korzystnego orzeczenia nie oznacza, że jest ono faktycznie wykonywane, a szkodliwa praktyka zostanie przerwana. Wiele zainteresowanych stron podkreśliło trudności z zapewnieniem wykonania wydanych orzeczeń, szczególnie w przypadkach, w których sprzedawca lub usługodawca ignoruje orzeczenie niezależnie od egzekwowanych kar. Doświadczenie pokazało, że szkodliwe praktyki można zwalczyć skutecznie tylko wtedy, gdy przedsiębiorcy spodziewają się sankcji, które są wystarczająco odstraszające i faktycznie egzekwowane. Jeśli sankcja nie jest wystarczająco odstręczająca, wielu przedsiębiorców świadomie godzi się na koszty postępowań sądowych, które są niskie w porównaniu z osiąganymi zyskami. Sankcje nakładane za nieprzestrzeganie orzeczeń w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk różnią się między poszczególnymi państwami członkowskimi, ale powszechnie uważa się je za niewystarczająco odstraszające. W Niderlandach możliwe jest nałożenie obowiązku płatności kwoty ryczałtowej w przypadku nieprzestrzegania orzeczenia sądu. Gdy wystąpi taka sytuacja i nałożona zostanie płatność kwoty ryczałtowej, suma ta przekazywana jest drugiej stronie. W Szwecji nakazy zaprzestania szkodliwych praktyk wydaje się pod karą grzywny w przypadku nieprzestrzegania nakazu. W Bułgarii nakłada się karę finansową w wysokości od 5 000 do 23 000 BGN[12] na każdą osobę, która nie przestrzega nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk. W Hiszpanii obowiązuje dzienna kara za nieprzestrzeganie orzeczenia sądu wynosząca od 600 do 60 000 EUR za każdy dzień zwłoki. Teoretycznie w Hiszpanii każdej osobie, która stale odmawia zastosowania się do orzeczenia sądu, mogą grozić sankcje karne, ale jak wynika z dostępnych informacji, nigdy nie miało to miejsca w przypadku nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk. 5. DALSZE DZIAŁANIA 5.1. Wprowadzenie Pomimo swoich ograniczeń powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk są uważane przez zdecydowaną większość zainteresowanych stron i ekspertów za użyteczne narzędzie o dużym potencjale, jeżeli zostaną usunięte zidentyfikowane braki. W rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 2 lutego 2012 r. „W stronę spójnego europejskiego podejścia do zbiorowego dochodzenia roszczeń” Parlament Europejski jest zdania, że „dochodzenie nakazów również odgrywa istotną rolę w zagwarantowaniu praw przysługujących obywatelom i przedsiębiorstwom na mocy prawa UE oraz uważa, że mechanizmy wprowadzone na mocy rozporządzenia (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów oraz dyrektywy 2009/22/WE w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów można znacząco poprawić, żeby wzmocnić współpracę i skuteczność dochodzenia nakazów w sprawach transgranicznych”. Zainteresowane strony zasugerowały następujące środki mające na celu poprawę skuteczności powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk: a) Środki nielegislacyjne Istnieją środki, które mogą zwiększyć stosowanie i skuteczność powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk bez zmiany ram prawnych zarówno na poziomie europejskim, jak i krajowym. Jednym z takich możliwych środków jest organizowanie dla upoważnionych podmiotów kampanii informacyjnych i szkoleń w zakresie stosowania powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk, jako że wiele z tych podmiotów nie ma wystarczającej wiedzy, aby z nich korzystać. Podobnie niektóre zainteresowane strony sugerują wprowadzenie mechanizmów (takich jak strony internetowe) w celu popularyzacji powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk w całej Europie. Taka strona internetowa mogłaby również zawierać informacje o zakresie powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk oraz o przepisach proceduralnych w różnych państwach członkowskich, przetłumaczone na wszystkie języki urzędowe UE. b) Możliwe zmiany ram prawnych Większość zainteresowanych stron uważa, że dyrektywa jest prostym, dobrze przygotowanym aktem prawnym. Okazuje się jednak, że poziom stosowania i skuteczności powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk jest różny w poszczególnych państwach członkowskich w większym stopniu, niż byłoby to pożądane. Dyrektywa zawiera szereg podstawowych przepisów, ale pozostawia państwom członkowskim znaczną swobodę w kwestii określenia cech powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk, w tym przepisów proceduralnych oraz ich zakresu i skutków. Różny poziom skuteczności powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk w poszczególnych państwach członkowskich wynika w dużej mierze z różnic w sposobie, w jaki państwa członkowskie transponowały dyrektywę do prawa wewnętrznego, oraz z różnic w ich prawie procesowym i materialnym. Kilku respondentów, w tym niektóre organy publiczne państw członkowskich, opowiada się za większym stopniem harmonizacji (w odniesieniu do terminów wnoszenia powództwa, terminu wydania orzeczenia sądowego oraz kosztów) procedur powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk w różnych państwach członkowskich, przynajmniej w sprawach transgranicznych. W każdym przypadku właściwe byłoby, aby te przepisy, które są szczególnie przydatne dla poprawy skuteczności powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk stosowanych w niektórych państwach członkowskich, zostały wprowadzone również w pozostałych. Zainteresowane strony zaproponowały szereg możliwych środków, które zapewniłyby częstsze stosowanie i większą skuteczność powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk. Zaproponowano wprowadzenie na szczeblu europejskim niektórych środków już istniejących w pewnych państwach członkowskich. Najważniejsze z nich to: 1. rozszerzenie zakresu stosowania dyrektywy na wszystkie przepisy dotyczące ochrony konsumentów. Szereg zainteresowanych stron popiera rozszerzenie zakresu powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk poza wykaz znajdujący się w załączniku do dyrektywy, tak jak zrobiły to już niektóre państwa członkowskie. Na przykład coraz częściej prawa dotyczące ochrony prywatności i danych osobowych są postrzegane jako „prawa konsumenckie”; 2. rozszerzenie skutków orzeczeń. Większość zainteresowanych stron jest zdania, że konsumenci powinni bezpośrednio korzystać z orzeczenia pozytywnie rozstrzygającego ich sprawę, zamiast wszczynać nowe postępowanie w celu dochodzenia swoich praw. Do dyrektywy należy wprowadzić przejrzyste przepisy dotyczące możliwości i sposobu przyznania konsumentom odszkodowania. Ponadto bieg przedawnienia roszczeń konsumentów poszkodowanych z powodu naruszenia prawa musi być zawieszony na czas powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk. Kiedy postanowienie umowne zostaje uznane za niezgodne z prawem, skutek takiego orzeczenia powinien być rozszerzony na wszelkie obecne i przyszłe podobne umowy (jak to ma już miejsce w niektórych państwach członkowskich); 3. procedury przyspieszone dla decyzji tymczasowych. Niektóre z zainteresowanych stron poparły przepis wymagający obowiązkowego zastosowania trybu przyspieszonego dla wszelkich powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk, a nie tylko „w odpowiednich przypadkach”, jak stanowi art. 2 dyrektywy. Ponieważ jednak w różnych przepisach krajowych nie obowiązuje takie samo rozumienie znaczenia „trybu przyspieszonego”, dyrektywa powinna zawierać pewne wymogi dotyczące trybu przyspieszonego, np. odnoszące się do terminów wydawania orzeczeń sądowych w sprawie nakazu zaprzestania szkodliwych praktyk; 4. prawo do informacji. Kilka zainteresowanych stron wskazało, że upoważnione podmioty powinny mieć prawo dostępu do nazw i adresów siedziby przedsiębiorstw zaangażowanych w bezprawne praktyki. Przedsiębiorstwa powinny być zobowiązane do udostępniania stosowanych przez nie standardowych umów, jak ma to miejsce w Hiszpanii, gdzie standardowe postanowienia umowne muszą być zawarte w „Registro de Condiciones Generales de la Contratación”. Większość zainteresowanych stron uważa również, że orzeczenia powinny być publikowane w celu poinformowania konsumentów i odstraszenia przedsiębiorców. Taka praktyka obowiązuje już w niektórych państwach członkowskich; 5. finansowanie. Większość zainteresowanych stron uważa, że zasada „przegrany płaci” powinna mieć nadal zastosowanie w przypadku powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk. Niektóre ze stron przyznały jednak, że zasada ta powinna być stosowana w sposób elastyczny, który jest korzystny dla upoważnionych podmiotów, jak ma to miejsce w niektórych państwach członkowskich; 6. wykonywanie orzeczeń powinno być skuteczniejsze. Aby to osiągnąć, zdaniem niektórych zainteresowanych stron państwa członkowskie powinny być zobligowane do nakładania odstraszających sankcji za nieprzestrzeganie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk, aby zapewnić nieopłacalność nieuczciwych praktyk handlowych dla przedsiębiorców. Ponadto niektóre zainteresowane strony, w tym organy publiczne z pewnych państw członkowskich, oświadczyły, że oprócz możliwych ulepszeń powództw o zaprzestanie szkodliwych praktyk należy wdrożyć mechanizm dochodzenia roszczeń zbiorowych przez konsumentów na szczeblu europejskim. 6. WNIOSKI W oparciu o powyższe ustalenia wnioski Komisji w odniesieniu do stosowania dyrektywy są następujące. Pomimo swoich ograniczeń powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk stanowią użyteczne narzędzie ochrony zbiorowych interesów konsumentów. Upoważnione podmioty stopniowo stają się świadome możliwości, jakie oferuje im dyrektywa, i nabywają doświadczenia w jej stosowaniu. Między państwami członkowskimi istnieją jednak poważne różnice w poziomie stosowania i skuteczności dyrektywy. W każdym razie nawet w tych państwach członkowskich, w których powództwa o zaprzestanie szkodliwych praktyk uważane są za dość skuteczne i są w powszechnym użyciu, ich potencjał nie jest w pełni wykorzystywany z powodu licznych niedociągnięć, jakie zidentyfikowano w niniejszym sprawozdaniu. Do najważniejszych należą: wysokie koszty związane z postępowaniem, długość postępowania, złożoność procedur, stosunkowo ograniczone skutki orzeczeń w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk i trudności z wykonywaniem tych orzeczeń. Te trudności są jeszcze bardziej powszechne w przypadku nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w wymiarze transgranicznym. Komisja odnotowuje problemy poruszone przez zainteresowane strony i ich sugestie dotyczące rozwiązania tych problemów. Komisja będzie kontynuować monitorowanie stosowania dyrektywy w państwach członkowskich. Będzie też nadal zastanawiać się, jakie są najlepsze sposoby rozwiązania, wraz z państwami członkowskimi, problemów zidentyfikowanych w niniejszym sprawozdaniu, oraz jak poprawić sytuację w obrębie istniejących ram prawnych. Komisja uważa, że nie ma wystarczająco ważnych powodów, by proponować poprawki do dyrektywy na tym etapie, i dokona przeglądu sytuacji podczas przygotowywania kolejnego sprawozdania z jej stosowania. [1] Tekst dyrektywy (Dz.U. L 110 z 1.5.2009, s. 30–36) można znaleźć pod adresem: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32009L0022:PL:NOT. [2] (Dz.U. 364 z 9.12.2004, s. 1–11). [3] Badanie dotyczące stosowania dyrektywy 2009/22/WE w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów przeprowadzone przez IBF International Consulting. [4] Dz.U. C 97 z 31.3.2012. [5] Rozporządzenie (WE) nr 864/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lipca 2007 r. dotyczące prawa właściwego dla zobowiązań pozaumownych („Rzym II”), Dz.U. L 199 z 31.7.2007, s. 40–49. [6] Associação Portuguesa para a Defesa do Consumidor. [7] http://www.oft.gov.uk/OFTwork/consumer-enforcement/consumer-enforcement-completed/foxtons [8] Wet collectieve afwikkeling massaschade. [9] Dz.U. L 12 z 16.1.2001, s. 1–23. [10] Dz.U. L 199 z 31.7.2007, s. 40–49. [11] Rozporządzenia (WE) nr 1393/2007 i nr 1206/2001 zwiększyły szybkość i pewność prawa odnośnie do transgranicznego doręczania dokumentów i przeprowadzania dowodów. [12] Od 2 556 do 11 759 EUR zgodnie z kursem walutowym z dnia 21 czerwca 2012 r.