PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 113/1

OPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO

z dnia 7 stycznia 2014 r.

w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie indeksów stosowanych jako wskaźniki w instrumentach i umowach finansowych

(CON/2014/2)

2014/C 113/01

Wprowadzenie i podstawa prawna

W dniach 18 października 2013 r. i 28 października 2013 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzymał wnioski, odpowiednio, Rady i Parlamentu Europejskiego, o wydanie opinii w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie indeksów stosowanych jako wskaźniki w instrumentach i umowach finansowych (1) (zwanego dalej „projektem rozporządzenia”).

Właściwość EBC do wydania opinii wynika z art. 127 ust. 4 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jako że projekt rozporządzenia zawiera postanowienia mające wpływ na przyczynianie się przez Europejski System Banków Centralnych do należytego wykonywania polityk w odniesieniu do stabilności systemu finansowego, zgodnie z art. 127 ust. 5 Traktatu. Rada Prezesów wydała niniejszą opinię zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 17 ust. 5 Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego.

1. Cel projektu rozporządzenia

1.1. Projekt rozporządzenia wprowadza wspólne ramy regulujące indeksy publikowane, które stosuje się jako odniesienie do instrumentów i umów finansowych w Unii, takich jak umowy kredytów hipotecznych, lub które są stosowane do pomiaru wyników funduszy inwestycyjnych w celu zapewnienia ich dokładności i rzetelności a tym samym przyczynienia się do prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego, zapewniając jednocześnie wysoki poziom ochrony konsumentów i inwestorów (2).

1.2. Nowe ramy regulują cały proces wyznaczania wskaźników – od przedstawienia ofert lub innych danych wejściowych przez uczestników rynku, przez administrację i kontrolę wskaźnika aż do jego rozpowszechniania i publikacji. W szczególności celem projektu rozporządzenia jest zwiększenie rzetelności i wiarygodności wskaźników, tak aby utrudnić manipulowanie wskaźnikami przez uczestników rynku oraz zwiększyć ogólną przejrzystość procesu wyznaczania wskaźników. Projekt rozporządzenia zmierza do osiągnięcia tego celu głównie poprzez wzmocnienie kontroli nadzorczej nad jakością danych wejściowych dotyczących indeksów, które mogą być wykorzystywane jako wskaźniki (3), oraz metodologii ich przekazywania, a także poprzez wzmocnienie zarządzania podmiotami administrującymi udostępnianie wskaźników i kontroli nad tymi podmiotami. Zgodnie z proponowanymi zasadami administratorzy z siedzibą lub miejscem zamieszkania w Unii składają wnioski o udzielenie zezwolenia do swojego macierzystego właściwego organu (4). Jako że funkcja administratora ma kluczowe znaczenie dla wyznaczania wskaźników i umożliwia uznaniowe określanie sposobu przetwarzania danych wejściowych na wskaźniki, administratorzy mają obowiązek przyjmowania kodeksów postępowania i ochrony dostarczania danych przed konfliktami interesów (5). Komisja jest uprawniona do wskazywania „kluczowych wskaźników” w Unii oraz przyjmowania listy takich wskaźników na poziomie Unii (6).

1.3. Jeżeli chodzi o nadzór i egzekwowanie, projekt rozporządzenia wprowadza obowiązek wskazywania przez państwa członkowskie organu lub organów odpowiedzialnych za wykonywanie tych zadań (7) oraz powiadamiania o takim wyznaczeniu Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA). Jeżeli chodzi o kluczowe wskaźniki, które mogą mieć większe skutki transgraniczne, właściwy organ administratora ustanawia kolegium właściwych organów obejmujące ten organ, ESMA, właściwe organy podmiotów przekazujących dane oraz, w uzasadnionych przypadkach, inne właściwe organy; właściwy organ administratora ustanawia również pisemne porozumienia w ramach kolegium dotyczące m.in. wsparcia udzielanego temu organowi w ramach egzekwowania środków dotyczących obowiązkowego przekazywania danych na potrzeby kluczowych wskaźników (8). Wobec braku zgody w kolegium co do podejmowania określonych konkretnych środków (9) właściwy organ administratora może przyjąć decyzję w sprawie, o ile przedstawi pełne uzasadnienie nieuwzględnienia opinii innych członków kolegium oraz, w odpowiednich przypadkach, ESMA. Ponadto, m.in. w sytuacji, gdy albo właściwe organy nie uzgodniły pisemnych porozumień, albo istnieje spór co do środka już zastosowanego, ESMA może podjąć decyzję albo na wniosek innego członka kolegium, albo z własnej inicjatywy, w ramach procedury „wiążącej mediacji” (10). Projekt rozporządzenia ustanawia również zasady dotyczące równoważności, które będą stosowane przez ESMA w odniesieniu do wskaźników administrowanych z państw trzecich (11).

1.4. Projekt uzupełnia również niedawne propozycje Komisji, aby w nowych zasadach dotyczących nadużyć na rynku uznać manipulację wskaźnikami za nadużycie rynkowe podlegające surowym karom administracyjnym (12). Z perspektywy międzynarodowej projekt rozporządzenia deklaruje zgodność z zasadami dotyczącymi wskaźników finansowych, wydanymi w lipcu 2013 r. przez Międzynarodową Organizację Komisji Papierów Wartościowych (IOSCO) (13).

2. Uwagi ogólne

EBC popiera cel projektu rozporządzenia w postaci ustanowienia wspólnego zestawu zasad na poziomie Unii dotyczących procesu wyznaczania wskaźników dotyczących instrumentów finansowych (14) i umów finansowych (15) w interesie rzetelności i wiarygodności wskaźników finansowych oraz szerszej kwestii ochrony inwestorów i konsumentów. EBC uważa, że reakcja regulacyjna jest uzasadniona i proporcjonalna do nieprawidłowości stwierdzonych w procesie wyznaczania wskaźników. Przywrócenie wiarygodności wskaźników finansowych i zaufania do nich nabiera dodatkowego znaczenia w świetle niedawnych domniemanych manipulacji kluczowymi wskaźnikami międzybankowych stóp procentowych Libor i Euribor, co doprowadziło w wielu przypadkach do znacznych kar oraz zarzutów nadużyć dotyczących innych indeksów. Z punktu widzenia Eurosystemu największe znaczenie dla ochrony rzetelności i wiarygodności tych kluczowych wskaźników ma zachowanie jakości danych przekazywanych na potrzeby tych wskaźników (danych wejściowych) oraz rzetelności ich administratorów.

W odpowiedzi Eurosystemu na konsultacje publiczne Komisji w 2012 r. w sprawie regulacji indeksów (16) EBC podkreślił znaczenie systemowe wskaźnika Euribor dla stabilności finansowej i przedstawił konkretne rekomendacje co do krótkoterminowych oraz średnio- i długoterminowych środków zmierzających do zwiększenia wiarygodności i rzetelności wskaźnika Euribor i innych podobnych wskaźników. EBC wraz z krajowymi bankami centralnymi (KBC) Eurosystemu przedstawił także odpowiedzi Eurosystemu na inne podobne konsultacje dotyczące przyszłości indeksów stosowanych jako wskaźniki, zarówno na poziomie Unii, jak i na poziomie krajowym (17).

EBC pragnie również poczynić kilka uwag na przyszłość w sprawie reformy kluczowych wskaźników stóp procentowych. Choć osiągnięto postępy we wzmacnianiu procesów zarządzania oraz przywracaniu wiarygodności, potrzebne jest podejmowanie dalszych kroków. EBC zdecydowanie popiera inicjatywy rynkowe, których celem jest określenie stóp referencyjnych opartych na transakcjach, które mogłyby stanowić możliwe uzupełnienie lub substytut stopy Euribor, ułatwiając dokonywanie wyborów na rynku w sytuacji zmieniającego się system finansowego, tak aby użytkownicy mogli wybierać stopy referencyjne odpowiadające ich potrzebom. Ponadto sposób skonstruowania nowych stóp referencyjnych powinien uwzględniać solidne zasady dotyczące stóp referencyjnych przedstawione przez ESMA, Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA) i IOSCO. Dlatego też EBC zdecydowanie zachęca uczestników rynku do aktywnego udziału w procesie konstruowania stóp, tak aby stworzone stopy odpowiadały potrzebom rynku. Bardzo ważne w fazie przechodzenia na nowe stopy referencyjne jest także to, aby ramy prawne Unii były możliwe do zastosowania dla uczestników rynku. Jest to szczególnie ważne w związku z faktem, że projekt rozporządzenia ma bardzo szeroki zakres regulacji. EBC pragnie także podkreślić, że zawarte poniżej uwagi szczegółowe skupiają się przede wszystkim na wpływie regulacji na kluczowe wskaźniki stóp procentowych.

3. Uwagi szczegółowe

3.1. Zakres, wyłączenie indeksów i wskaźników udostępnianych przez banki centralne oraz definicje

3.1.1. EBC popiera szeroki zakres zastosowania projektu rozporządzenia, obejmujący wszystkie wskaźniki, które stosuje się jako odniesienie do instrumentów finansowych dopuszczonych do obrotu lub będących przedmiotem obrotu na rynku regulowanym, takie jak energetyczne, towarowe i walutowe instrumenty pochodne, jak również kontraktów finansowych i wartości funduszy inwestycyjnych (18). Jest to właściwe w związku z intensywnym i powszechnym stosowaniem wskaźników na krajowych i międzynarodowych rynkach finansowych i, co za tym idzie, ich znacznym potencjalnym niekorzystnym wpływem na inwestorów i konsumentów zainteresowanych mniej złożonymi produktami finansowymi, takimi jak kredyty hipoteczne.

3.1.2. EBC z zadowoleniem przyjmuje wyraźne wyłączenie z zakresu zastosowania projektu rozporządzenia banków centralnych będących członkami Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC), jako że banki te dysponują już systemami zapewniającymi osiągnięcie celu rozporządzenia (19). EBC sugeruje jednak rozszerzenie tego wyłączenia na wszystkie banki centralne, jako że wskaźniki i indeksy przez nie udostępniane podlegają już kontroli władz publicznych. Celem tej kontroli jest zapewnienie zgodności z zasadami, standardami i procedurami, które gwarantują dokładność, rzetelność i niezależność wskaźników i indeksów (20). Podleganie przepisom projektu rozporządzenia byłoby także powielaniem zadań banku centralnego, a także generalnie władz publicznych, skoro administratorzy będą podlegali nadzorowi właściwych organów krajowych. Nie ma zatem potrzeby obejmowania banków centralnych i ich wskaźników i indeksów zakresem regulacji projektu rozporządzenia (21), a EBC nie sprzeciwiałby się rozszerzeniu wyłączenia na wszystkie władze publiczne. Takie podejście byłoby spójne z zasadami IOSCO dotyczącymi wyznaczania wskaźników, ponieważ niedawno opublikowane sprawozdanie ich dotyczące stwierdza, że administrowanie wskaźnikami przez organy krajowe na potrzeby polityki publicznej nie należy do ich zakresu (22).

Ponadto, w odniesieniu do definicji „wskaźnika międzybankowej stopy procentowej” (23), EBC wskazuje, że specjalne zasady określone w załączniku II obejmują wyłącznie wskaźniki oparte na stopach procentowych, według których banki mogą pożyczać sobie nawzajem środki. W ocenie EBC te zasady powinny być mniej restrykcyjne i obejmować również wskaźniki, dla których aktywem bazowym jest stopa, po której bank pożycza środki z rynku hurtowego lub na rzecz tego rynku (24). Rynek hurtowy może obejmować podmioty niebędące bankami.

3.2. Rzetelność i wiarygodność wskaźników oraz udzielanie zezwoleń i nadzór nad administratorami (25)

3.2.1. EBC z zadowoleniem przyjmuje fakt, iż dane wejściowe od podmiotów przekazujących dane muszą być danymi transakcyjnymi oraz że wykorzystywanie innych danych, które muszą być weryfikowalne, jest możliwe wyłącznie, jeżeli dostępne dane transakcyjne nie odzwierciedlają w wystarczająco dokładny i wiarygodny sposób rzeczywistości rynkowej lub gospodarczej, której miernikiem ma być dany wskaźnik (26).

3.2.2. Jednak władze ustawodawcze Unii powinny w sposób szczególny zapewnić, aby przy okazji realizacji uzasadnionych celów projektu rozporządzenia zacieśnienie wymogów regulacyjnych dotyczących administratorów (27) nie odstraszyło podmiotów wchodzących na rynek od pełnienia tak kluczowej roli ani zbytnio nie zniechęciło aktualnych administratorów do pełnienia tej funkcji, zwłaszcza obecnie w czasie przejścia na możliwe nowe stopy referencyjne (28). Takie bariery wejścia mogą prowadzić do braku optymalnego zestawu wskaźników spełniających potrzeby użytkowników.

3.2.3. Ponadto, w celu określenia progu 50 % wartości transakcji na rynku, który zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. c) projektu warunkuje stwierdzenie przez administratora istnienia rynku bazowego dla wskaźników niedotyczących transakcji, należy doprecyzować sposób uzyskania przez administratora dokładnej i niekwestionowanej oceny tego, co stanowi rynek na potrzeby takiego stwierdzenia, zważywszy że „rynek” jest pojęciem ekonomicznym pochodzącym z prawa konkurencji, które nie jest dokładniej zdefiniowane w projekcie rozporządzenia.

3.2.4. EBC wskazuje również, że zgodnie z projektem rozporządzenia administratorzy i podmioty przekazujące dane dotyczące wskaźników w Unii podlegają nadzorowi właściwych organów wskazanych przez państwa członkowskie oraz że administratorzy wskaźników podlegają obowiązkowi uzyskania zezwolenia od tych organów. EBC wyraził już pogląd (29), że – biorąc pod uwagę znaczenie systemowe wskaźnika Euribor dla rynków finansowych Unii oraz jego rolę w transmisji polityki pieniężnej – w nadzór nad procesem ustalania stopy Euribor powinny być zaangażowane Europejskie Urzędy Nadzoru. EBC uważa, że takie organy jak ESMA oraz EBA są dobrze przygotowane do pełnienia takiej roli. Dlatego też EBC z zadowoleniem przyjmuje propozycję, aby Komisja przyjmowała akty delegowane oparte na standardach technicznych przygotowanych przez ESMA w zakresie określonych zagadnień w procesie wyznaczania wskaźników, a także proponowane uprawnienie ESMA do przeprowadzania „wiążącej mediacji” w ramach koordynowania współpracy pomiędzy właściwymi organami w Unii (30) oraz jego funkcją w zakresie rejestrowania i cofania rejestracji administratorów mających siedzibę lub miejsce zamieszkania w krajach trzecich (31). Ponadto terminologia dotycząca siedziby lub miejsca zamieszkania osób prawnych i fizycznych w rozumieniu projektu rozporządzenia powinna być używana w sposób konsekwentny w całym tekście projektu (32). EBC z zadowoleniem przyjmuje również fakt, iż właściwe organy mogą delegować niektóre zadania wykonywane zgodnie z projektem rozporządzenia na rzecz ESMA, pod warunkiem wyrażenia zgody na takie delegowanie przez ten urząd (33).

3.3. Wymagania sektorowe, kluczowe wskaźniki i obowiązkowe przekazywanie danych (34)

3.3.1. Projekt zawiera wymogi regulacyjne dotyczące różnych typów wskaźników i sektorów oraz specjalne zasady dotyczące „kluczowych wskaźników” (35). EBC popiera te elementy bardziej restrykcyjnego reżimu w odniesieniu do kluczowych wskaźników. EBC z zadowoleniem przyjmuje również fakt, iż projekt rozporządzenia przewiduje obowiązkowe przekazywanie przez nadzorowane podmioty danych wejściowych na potrzeby kluczowych wskaźników (36). Jest to ważne zabezpieczenie na wypadek – czego nie można wykluczyć – załamania rynku skutkującego brakiem lub niedostępnością danych opartych na transakcjach (37). EBC obawia się jednak, że obecna definicja „kluczowego wskaźnika” (38), która wymaga, aby większość podmiotów przekazujących dane była podmiotami nadzorowanymi oraz aby wskaźnik ten był stosowany jako „odniesienie do instrumentów finansowych o wartości nominalnej wynoszącej co najmniej 500 mld EUR”, może nie stanowić wystarczającej gwarancji pojawiania się nowych kluczowych wskaźników, np. w odniesieniu do międzybankowych stóp procentowych. Proponowana definicja jest nie tylko potencjalną barierą wejścia na rynek; jej dodatkową wadą jest też trudność w ocenie spełnienia progu liczbowego. Z tego powodu EBC widzi potrzebę zachowania bardziej elastycznej definicji opartej na względach stabilności finansowej (39).

3.3.2. EBC ma poważne obawy co do proponowanego brzmienia przepisu dotyczącego progu powodującego uruchomienie uprawnienia do żądania obowiązkowego przekazania danych. W obecnym brzmieniu art. 14 przyznaje właściwemu organowi administratora określone uprawnienia, które ten może wykonywać w celu zapewnienia, aby nadzorowane podmioty w sposób nieprzerwany przekazywały dane na potrzeby wskaźnika, oraz uprawnienia do żądania od nadzorowanych podmiotów podjęcia dodatkowych działań (40) w sytuacji gdy „podmioty przekazujące dane, stanowiące co najmniej 20 % ogółu podmiotów przekazujących dane na potrzeby kluczowego wskaźnika, zaprzestały przekazywania danych lub istnieją wystarczające przesłanki, by stwierdzić, że co najmniej 20 % podmiotów przekazujących dane prawdopodobnie zaprzestanie przekazywania danych w danym roku”. Możliwa jest jednak sytuacja, w której na przestrzeni wielu lat szereg instytucji wchodzących w skład panelu zaprzestanie przekazywania danych wejściowych, ale jednocześnie w żadnym roku kalendarzowym ani żadnym innym okresie rocznym liczba podmiotów zaprzestających przekazywania danych nie osiągnie 20 % wszystkich podmiotów przekazujących dane na potrzeby wskaźników, a zatem nie zostaną uruchomione uprawnienia interwencyjne właściwego organu. Taka sytuacja może prowadzić do powolnego zaniku kluczowego wskaźnika bez możliwości odwołania się do obowiązkowego przekazywania danych. Może to mieć poważne konsekwencje, jeżeli chodzi o reprezentatywność panelu. Chociaż administrator ma obowiązek zapewnienia pozyskiwania danych wejściowych od panelu lub próby podmiotów, które są wiarygodne i reprezentatywne (41), bez uruchamiania obowiązkowego przekazywania danych, nieprawidłowości danych wejściowych dotyczących danego wskaźnika mogą mieć poważne konsekwencje dla stabilności finansowej i właściwego funkcjonowania rynków. W świetle kluczowego charakteru tych wskaźników oraz z uwagi na względy stabilności finansowej i funkcjonowania rynku EBC zdecydowanie zaleca, aby nie polegać na kryterium ilościowym, które można łatwo obejść i które może nigdy nie zostać spełnione, i zastąpić je kryteriami jakościowymi odnoszącymi się do względów stabilności finansowej. W związku z powyższym EBC zdecydowanie zaleca, aby administrator miał obowiązek dokonywania – regularnie i w każdym przypadku, gdy zmniejszy się liczba podmiotów w panelu – oceny tego, czy panel jest nadal reprezentatywny, a w szczególności czy zmniejszenie liczby podmiotów w panelu skutkuje uzyskiwaniem danych wejściowych od niewystarczająco reprezentatywnego zbioru podmiotów przekazujących dane (42). EBC odnotowuje w tym zakresie, że zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. b) projektu rozporządzenia „administrator otrzymuje dane wejściowe od wiarygodnego i reprezentatywnego panelu lub próby podmiotów przekazujących dane, aby zapewnić rzetelne i reprezentatywne przedstawianie przez uzyskany w ten sposób wskaźnik realiów rynkowych lub gospodarczych, których pomiar jest jego celem (»reprezentatywne podmioty przekazujące dane«)”. W tym względzie EBC zaleca, aby art. 14 ust. 2 wskazywał wyraźnie, że nadzorowane podmioty wybrane do obowiązkowego przekazywania danych na potrzeby kluczowych wskaźników mogły obejmować nadzorowane podmioty, które nie są instytucjami należącymi do panelu.

3.3.3. W odniesieniu do kluczowych wskaźników projekt rozporządzenia zobowiązuje także właściwe organy podmiotów przekazujących dane do „pomagania” organowi właściwemu dla administratora wskaźnika w egzekwowaniu środków określonych zgodnie z art. 14 ust. 1 lit. a) i b) (43), w tym wymogu obowiązkowego przekazywania przez nadzorowane podmioty danych na potrzeby wskaźnika. EBC rozumie, że w sytuacji gdy albo organ właściwy administratora podął decyzję w sprawie któregoś ze środków, ale w kolegium nie osiągnięto porozumienia w sprawie przyjętego środka lub środków, albo nie ma porozumienia co do pisemnych ustaleń, jakie mają być sporządzone na potrzeby egzekwowania środków przez organ właściwy administratora, sprawa może zostać przekazana na rzecz ESMA, który może podjąć decyzję w ramach procedury określonej w art. 19 rozporządzenia nr 1095/2010.

3.4. Współpraca nadzorcza

W odniesieniu do każdego z kluczowych wskaźników projekt rozporządzenia przewiduje ustanowienie kolegium właściwych organów (44). EBC ma wątpliwości co do wykonalności takiej procedury w przypadku kluczowych wskaźników finansowych, w szczególności w sytuacjach nadzwyczajnych takich jak załamanie rynku. Ponadto takie ustalenia nie powinny wpływać na zadania EBC w zakresie nadzoru bankowego wykonywane na podstawie rozporządzenia powierzającego EBC szczególne zadania w odniesieniu do nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi (45). Rozporządzenie to powierza EBC zadania w zakresie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, ale nie zadania dotyczące nadzoru nad prowadzeniem działalności przez te instytucje (46). Dlatego też EBC rozumie, że właściwe organy krajowe są nadal odpowiedzialne za nadzór nad wskaźnikami. Jednak aby usunąć wszelkie możliwe wątpliwości co do faktu, że odpowiedzialność za nadzór nad gospodarką finansową instytucji, które podlegają nadzorowi w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, spoczywa nadal na właściwych organach krajowych, rozporządzenie powinno stwierdzać, że właściwy organ wyznaczany przez państwo członkowskie musi być właściwym organem krajowym.

3.5. Przejrzystość i ochrona konsumentów

3.5.1. EBC zauważa, że zgodnie z art. 16 ust. 1 projektu rozporządzenia administrator ma obowiązek publikowania danych wejściowych zastosowanych do wyznaczenia wskaźnika bezzwłocznie po publikacji wskaźnika, z wyjątkiem sytuacji, w których taka publikacja miałaby poważne niekorzystne skutki dla podmiotów przekazujących dane wejściowe lub niekorzystny wpływ na wiarygodność lub rzetelność wskaźnika, w którym to przypadku publikacja może zostać opóźniona o okres, który znacznie ograniczy te niekorzystne skutki. EBC rozumie również, że postanowienia projektu rozporządzenia, które nie zezwalają właściwemu organowi, jego pracownikom oraz pracownikom zatrudnionym na czas określony na ujawnianie „informacji objętych tajemnicą służbową” innym osobom nie mają zastosowania do administratora wskaźnika, a co za tym idzie nie uniemożliwiają administratorowi publikowania danych wejściowych nawet w sytuacji, w której zawierają one informacje określone w art. 16 projektu rozporządzenia. Jest jednak wątpliwe, czy dane te stanowią dodatkową wartość dla użytkowników. Projekt rozporządzenia powinien natomiast gwarantować użytkownikom pewność co do wiarygodności danych poprzez ich właściwy nadzór, archiwizację i audyt. Ponadto, jeżeli chodzi o wskaźniki oparte na transakcjach, mogą powstać sytuacje, w których dane wejściowe przeznaczone do publikacji obejmują wrażliwe informacje handlowe lub informacje objęte tajemnicą gospodarczą, na przykład jeżeli dane wejściowe obejmują dane o wolumenie transakcji. Dlatego też administrator nie powinien być zobowiązany do publikowania tych danych, nawet z opóźnieniem, chyba że odpowiedni podmiot przekazujący dane wyraził uprzednio zgodę; wystarczające byłoby zobowiązanie administratora do przechowywania danych przez określony czas, w którym właściwy organ może mieć na żądanie do takich danych dostęp (47). Byłoby to mniej uciążliwe dla podmiotów przekazujących dane oraz umożliwiłoby właściwemu organowi administratora uzyskanie dostępu do danych w celu wykonywania nadzoru nad ich dokładnością i tym, czy są one wystarczające.

3.5.2. Przepisy dotyczące przejrzystości zobowiązują administratora wskaźnika do publikowania procedury postępowania na wypadek zasadniczych zmian wskaźnika lub zaprzestania jego udostępniania. Podobnie nadzorowane podmioty i użytkownicy są także zobowiązani do publikowania rzetelnych planów określających działania, jakie podjęliby w takich sytuacjach (48). Jednak ani te przepisy, ani przepisy przejściowe (49) nie wprowadzają wymogu sporządzania planów awaryjnych na wypadek wystąpienia nagłego zakłócenia wskaźnika. EBC zaleca zatem, aby projekt rozporządzenia wprowadzał wymóg opracowywania przez administratora wskaźnika własnych procedur awaryjnych, które byłyby w pełni przejrzyste dla końcowych użytkowników indeksów. EBC sugeruje, aby postanowienia takie uwzględniać w kodeksach postępowania administratora wskaźnika jako dodatkowy wymóg w pkt 1 sekcji D załącznika I do projektu rozporządzenia (50).

3.5.3. Nadzorowane podmioty takie jak instytucje kredytowe są zobowiązane do dokonywania oceny tego, czy powiązanie umowy finansowej, która ma zostać zawarty z klientem, z danym wskaźnikiem będzie odpowiadało potrzebom tego klienta. W ramach zapewniania tej odpowiedniości podmiot ma obowiązek uzyskania niezbędnych informacji dotyczących tego wskaźnika, w tym opublikowanego przez administratora oświadczenia dotyczącego wskaźnika (51). EBC zaleca, aby władze ustawodawcze Unii doprecyzowały sposób odzwierciedlenia tego obowiązku we wniosku Komisji dotyczącym umów o kredyt związanych z nieruchomościami mieszkalnymi (52), jako że w projekcie rozporządzenia definicja umowy finansowej obejmuje kredyty hipoteczne.

3.6. Stosowanie wskaźników udostępnianych przez administratorów z państw trzecich (53)

3.6.1. EBC zauważa, że zgodnie z proponowanymi zasadami dotyczącymi równoważności, zawartymi w art. 20, wskaźniki udostępniane przez administratorów z siedzibą w państwie trzecim, przed stosowaniem przez nadzorowane podmioty w Unii, muszą spełnić określone warunki, w tym przyjęcie przez Komisję decyzji uznającej ich ramy prawne i praktyki nadzorcze za równoważne wymogom zawartym w projekcie rozporządzenia. EBC zauważa również, że wydaje się, iż takie wskaźniki nie są objęte przepisami przejściowymi zawartymi w art. 39, jako że przepisy te wydają się odnosić tylko do istniejących wskaźników, których administrator musi wystąpić o zezwolenie do właściwego organu państwa członkowskiego miejsca siedziby administratora, tj. administratorów mających siedzibę lub miejsce zamieszkania w Unii.

3.6.2. EBC ma obawy co do wykonalności proponowanych zasad w zakresie równoważności, w szczególności gdyby miały one zostać wprowadzone jednocześnie z innymi przepisami projektu rozporządzenia. Wiele ważnych produktów inwestycyjnych w Unii, w szczególności na instrumentach pochodnych i funduszach inwestycyjnych, jest powiązanych ze wskaźnikami z państw trzecich. Chociaż IOSCO opublikowało zasady dotyczące wyznaczania wskaźników i zachęca kraje do wdrożenia tych zasad (54), jest to nadal kwestia krajowa, w związku z czym nie ma pewności, czy wszystkie kraje będące członkami IOSCO wdrożą te zasady w drodze przepisów prawnych. Jako że pozytywna decyzja Komisji w przedmiocie równoważności wydana na podstawie projektu rozporządzenia musi wskazywać, że ramy prawne państwa trzeciego zapewniają wiążący charakter oraz efektywny nadzór i egzekwowanie wymogów rozporządzenia, w tym wymogów w zakresie zarządzania i kontroli dotyczących administratorów (55), wiele państw trzecich, w tym państwa grupy G20, może mieć trudności ze spełnieniem warunków w zakresie równoważności, na przykład jeżeli ich administrator i podmioty przekazujące dane nie podlegają wymogom nadzorczym (56). W związku z powyższym konieczne byłoby wycofanie szerokiej gamy produktów, które są powiązane z takimi wskaźnikami administrowanymi w państwach trzecich, a potencjalne konsekwencje takiego działania dla stabilności finansowej mogą być poważne.

3.6.3. Ponadto EBC zauważa, że proponowane zasady w zakresie równoważności nie wyjaśniają w jasny sposób, jakie konsekwencje dla umów obecnie powiązanych z takimi wskaźnikami mogłoby mieć nieprzejście przez te wskaźniki testu równoważności, ponieważ przepisy przejściowe zawarte w art. 39 wydają się mieć zastosowanie wyłącznie do wskaźników unijnych.

3.6.4. Z tych powodów EBC zachęca władze ustawodawcze Unii, aby – zamiast pozostawiać stosowanie wskaźników z państw trzecich w stanie zawieszenia – rozważyły wprowadzenie co najmniej dłuższego okresu wdrożenia zasad w zakresie równoważności, na podstawie których niektóre powszechnie stosowane wskaźniki administrowane w państwach trzecich, w szczególności państwach grupy G20, mogłyby być nadal stosowane w Unii do końca dłuższego, trzyletniego okresu przejściowego. W odniesieniu do takich wskaźników administrator z państwa trzeciego miałby obowiązek wykazania zgodności z zasadami IOSCO w kontekście krajowych ram prawnych. W związku z tym wskaźnik byłby tymczasowo wyjęty spod wymogów w zakresie równoważności zawartych w art. 20 projektu rozporządzenia. Ważne jest jednak znalezienie równowagi pomiędzy względami stabilności finansowej w Unii a bardziej uniwersalnymi względami zachowania równych warunków konkurencji pomiędzy wszystkimi administratorami kluczowych wskaźników powszechnie stosowanych w Unii. Osiągnięcie takiej równowagi wymaga zdaniem EBC zaangażowania ESMA do przeprowadzania w imieniu Komisji okresowej oceny celowości odraczania wdrożenia zasad w zakresie równoważności dotyczących administratorów wskaźników z państw trzecich (57).

4. Inne aspekty międzynarodowe

W odpowiedzi Eurosystemu z września 2012 r. na konsultacje Komisji w sprawie regulacji indeksów (58) EBC podkreślił, jaką wagę w tym obszarze ma zapewnienie właściwej koordynacji inicjatyw legislacyjnych na poziomie krajowym i unijnym z inicjatywami międzynarodowymi. W tym kontekście EBC zauważa, że oficjalna sektorowa grupa sterująca (Official Sector Steering Group) Rady Stabilności Finansowej, do której należy EBC, rozważa obecnie wraz z uczestnikami rynku przyszłość wskaźników finansowych w sektorze bankowym.

Propozycje zmian w projekcie rozporządzenia wraz z ich uzasadnieniem zostały zawarte w załączniku.

Sporządzono we Frankfurcie nad Menem dnia 7 stycznia 2014 r. Mario DRAGHI Prezes EBC

(1) COM(2013) 641 final.

(2) Zob. art. 1 projektu rozporządzenia. Zakres projektu rozporządzenia jest szeroki i obejmuje szereg indeksów stosowanych jako wskaźniki, w tym wszystkie wskaźniki, które stosuje się jako odniesienie do instrumentów finansowych dopuszczonych do obrotu lub będących przedmiotem obrotu na rynku regulowanym, takie jak energetyczne, towarowe i walutowe instrument pochodne.

(3) Zob. art. 7 i 8 projektu rozporządzenia.

(4) Zob. art. 22 projektu rozporządzenia. A zatem, jak wskazuje art. 19, nadzorowane podmioty mogą stosować wskaźniki objęte projektem rozporządzenia wyłącznie, jeżeli wskaźnik jest udostępniany przez administratora, który uzyskał zezwolenie zgodnie z art. 23, lub administratora zarejestrowanego zgodnie z art. 21.

(5) Na przykład w sytuacji, gdy członkami administratora lub panelu prowadzonego przez administratora są uczestnicy rynku, którzy udostępniają dane wejściowe do indeksu.

(6) Zob. art. 13 projektu rozporządzenia. W odniesieniu do kluczowych wskaźników administratorzy mają obowiązek przedkładania odpowiedniemu właściwemu organowi kodeksu postępowania do zatwierdzenia.

(7) Zob. art. 29 projektu rozporządzenia. Uprawnienia nadzorcze i dochodzeniowe właściwych organów są określone w art. 30, a sankcje administracyjne w art. 31.

(8) Zob. art. 34 ust. 1 i 6 projektu rozporządzenia. Odpowiednim środkiem dotyczącym obowiązkowego przekazywania danych jest art. 14 ust. 1 lit. a) i b).

(9) Środki te dotyczą obowiązkowego przekazywania danych (art. 14), udzielania zezwoleń administratorom (art. 23 i 24) oraz środków i sankcji administracyjnych (art. 31).

(10) Zgodnie z art. 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1095/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/77/WE (Dz.U. L 331 z 15.12.2010, s. 84).

(11) Zob. tytuł V projektu rozporządzenia. Administratorzy wskaźników z państw trzecich mają obowiązek zawiadamiania o wskaźnikach ESMA, a Komisja zatwierdza zasady regulacyjne państwa trzeciego jako równoważne zasadom obowiązującym w Unii przed ich stosowaniem przez nadzorowane podmioty w Unii.

(12) Zob. zmieniony wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wykorzystywania informacji poufnych i manipulacji na rynku (nadużyć na rynku), COM(2012) 421 final, oraz zmieniony wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie sankcji karnych za wykorzystywanie informacji poufnych i manipulacje na rynku, COM(2012) 420 final.

(13) Zob. także ostateczne sprawozdanie IOSCO dotyczące zasad w zakresie wskaźników finansowych z dnia 17 lipca 2013 r., dostępne na stronie internetowej IOSCO pod adresem www.iosco.org.

(14) Zob. art. 3 ust. 1 pkt 13 projektu rozporządzenia.

(15) Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 15 projektu rozporządzenia są to umowy kredytowe i umowy kredytowe związane z nieruchomościami mieszkalnymi w rozumieniu odpowiednich dyrektyw Unii.

(16) Zob. dokument „Euro pean Commission’s public consultation on the regulation of indices – Eurosystem’s response”, listopad 2012 r., s. 2–3, dostępny pod adresem www.ecb.europa.eu.

(17) Zob. dokumenty „Eurosystem response to the EBA and ESMA’s public consultation on the principles for benchmark-setting processes in the EU” oraz „Eurosystem’s response to IOSCO’s consultation report on financial benchmarks”, obydwa opublikowane w lutym 2013 r.

(18) Fundusze rynku pieniężnego mogą także stosować indeksy jako odniesienie do ceny instrumentów finansowych, które nabywają lub zbywają. Zob. wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie funduszy rynku pieniężnego, COM(2013) 615 final, który zobowiązuje fundusze rynku pieniężnego do wyceny aktywów według wartości rynkowej, a gdyby ta nie była możliwa – do wyceny według modelu, która jest metodą typu porównawczego (zob. w szczególności motyw 41 i art. 2 ust. 10 projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie funduszy rynku pieniężnego). Fundusze rynku pieniężnego mają zwykle strukturę zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi lub przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe, w związku z czym są już objęte definicją podmiotów nadzorowanych (zob. art. 3 ust. 1 pkt 14 lit. e) i f) projektu rozporządzenia).

(19) Zob. art. 2 ust. 2 lit. a) i motyw 16 projektu rozporządzenia.

(20) Zob. zmiany nr 1–3.

(21) W tym kontekście należy zauważyć, że projekt sprawozdania Komisji Gospodarczej i Monetarnej Parlamentu Europejskiego z dnia 15 listopada 2013 r. proponuje objęcie KBC zakresem projektu rozporządzenia (zob. poprawkę 20 projektu sprawozdania). Projekt sprawozdania przyznaje jednak, że (motyw 20) „outsourcing obliczania, w przypadku braku swobody stosowania wzoru, nie oznacza, że obliczający jest administratorem dla celów niniejszego rozporządzenia”. Projekt sprawozdania nie był jeszcze głosowany przez Komisję. Projekt jest dostępny na stronie internetowej Parlamentu pod adresem www.europarl.europa.eu.

(22) Końcowe sprawozdanie IOSCO w sprawie zasad dotyczących wskaźników finansowych, zob. przypis 13.

(23) Zob. art. 3 ust. 1 pkt 19 oraz załącznik II do projektu rozporządzenia.

(24) Zob. zmianę nr 5. Zobacz także Biuletyn Miesięczny EBC z października 2013 r., s. 69, rozdział dotyczący referencyjnych stóp procentowych dostępny na stronie internetowej EBC pod adresem www.ecb.europa.eu.

(25) Zob. tytuły II i V projektu rozporządzenia.

(26) Zob. art. 7 ust. 1 lit. a) projektu rozporządzenia.

(27) Zob. rozdział 1 tytułu II projektu rozporządzenia.

(28) Zob. pkt 3.3.2, w którym wskazano problemy dotyczące wykonalności progów obowiązkowego przekazywania danych.

(29) Zob. dokument „European Commission’s public consultation on the regulation of indices – Eurosystem’s response”, listopad 2012 r., s. 3.

(30) Zgodnie z art. 34 projektu rozporządzenia w związku z art. 19 rozporządzenia (UE) nr 1095/2010.

(31) Zob. art. 20 i 21 projektu rozporządzenia.

(32) Zob. zmianę nr 9 odnoszącą się do art. 20 ust. 1, w którym używa się terminu „administrator z siedzibą w państwie trzecim”.

(33) Zob. art. 26 ust. 2 projektu rozporządzenia.

(34) Zob. tytuł III projektu rozporządzenia.

(35) Zob. art. 3 ust. 1 pkt 21 (definicja) oraz art. 13 projektu rozporządzenia. W szczególności administrator kluczowego wskaźnika ma obowiązek zawiadamiania właściwego organu krajowego o swoim kodeksie postępowania i poddania go weryfikacji pod kątem zgodności z rozporządzeniem.

(36) Zob. art. 14 projektu rozporządzenia.

(37) Zob. odpowiedź Eurosystemu na konsultacje publiczne wskazaną w przypisie 17.

(38) Zob. art. 3 ust. 1 pkt 21 projektu rozporządzenia.

(39) Zob. zmianę nr 6.

(40) Zob. art. 14 ust. 1 lit. a)–c) projektu rozporządzenia.

(41) Zob. art. 7 ust. 1 lit. b) w zw. z sekcją C załącznika I do projektu rozporządzenia.

(42) Zob. zmianę nr 6.

(43) Przepis ten przyznaje właściwemu organowi administratora uprawnienie do a) wymagania od nadzorowanych podmiotów przekazywania administratorowi danych wejściowych zgodnie z metodą, kodeksem postępowania i innymi zasadami; b) określenia formy, w jakiej mają zostać przekazane dane wejściowe, i terminu ich przekazania. Wymóg udzielania pomocy jest ustanowiony w art. 14 ust. 3.

(44) Zob. art. 34 ust. 1 i 2 projektu rozporządzenia.

(45) Rozporządzenie Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. L 287 z 29.10.2013, s. 63). Zob. także rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1022/2013 z dnia 22 października 2013 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego) w odniesieniu do powierzenia Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególnych zadań zgodnie z rozporządzeniem Rady (UE) nr 1024/2013 (Dz.U. L 287 z 29.10.2013, s. 5).

(46) Zob. art. 4 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1024/2013.

(47) Zob. art. 16 projektu rozporządzenia i zmianę nr 7.

(48) Zob. art. 17 i art. 39 projektu rozporządzenia.

(49) Art. 39 projektu rozporządzenia.

(50) Zob. zmiany nr 8 i 18.

(51) Zob. art. 18 ust. 1 projektu rozporządzenia.

(52) Zob. wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie umów o kredyt związanych z nieruchomościami mieszkalnymi, COM(2011) 142 final.

(53) Zob. art. 20 i 21.

(54) Zob. przypis 13, zob. także najnowszy komunikat IOSCO z listopada 2013 r.

(55) Zob. art. 20 ust. 2 lit. b) w zw. z art. 5 projektu rozporządzenia.

(56) Na przykład dlatego, że administrator jest stowarzyszeniem rynku nieregulowanego. Z sygnałów z rynku EBC rozumie, że tylko niektóre jurysdykcje spoza Unii mają zamiar regulować cokolwiek poza głównymi wskaźnikami stóp procentowych oraz niektórymi wskaźnikami walutowymi i towarowymi.

(57) Zob. zmianę nr 16.

(58) Zob. dokument „European Commission’s public consultation on the regulation of indices – Eurosystem’s response”, listopad 2012 r., s. 8.