ISEC (2007–2013) zastąpił program ramowy w sprawie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (AGIS), który obejmował lata 2002–2006, a jego celem było wzmocnienie unijnej współpracy transgranicznej między policją, innymi organami egzekwowania prawa oraz organami sądowymi. Całkowity budżet przydzielony do ISEC w całym tym okresie wyniósł 522 mln EUR. Celem ogólnym ISEC było zapobieganie przestępczości, w szczególności terroryzmowi, handlowi ludźmi, nielegalnemu obrotowi środkami odurzającymi, handlowi bronią, cyberprzestępczości, korupcji i oszustwom, oraz zwalczanie tych zjawisk, a także przyczynianie się do stanowienia polityk na szczeblu unijnym. Cztery cele szczegółowe programu dotyczyły czterech głównych zagadnień:

ISEC oraz CIPS objęły bardzo szeroki obszar polityki, który w latach 1993–2009 w dużym stopniu zaliczał się do tzw. unijnego filaru współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, wprowadzonego przez traktat z Maastricht. Polityki wchodzące w zakres tego filaru opierały się głównie na ramach prawnych, w których zachowano elementy współpracy międzyrządowej między państwami członkowskimi. Oznaczało to, że przed tymi programami istniało niewiele możliwości finansowania na poziomie unijnym w tym zakresie. Utworzenie programów stanowiło kluczową zmianę w unijnej polityce w tych dziedzinach.

W programie sztokholmskim, w którym przedstawiono ramy dla unijnych działań dotyczących kwestii obywatelstwa, bezpieczeństwa, azylu, imigracji, polityki wizowej na lata 2010–2014, nadano większe znaczenie opracowaniu unijnych polityk dotyczących sprawiedliwości i bezpieczeństwa. Potwierdzono potrzebę skutecznego wprowadzenia w życie unijnej strategii zwalczania terroryzmu, obejmującej cztery aspekty działań – zapobieganie, ściganie, ochronę i reakcję – oraz zaapelowano o wzmocnienie działań zapobiegawczych. Ponadto w programie wezwano do utworzenia stanowiska koordynatora UE ds. zwalczania handlu ludźmi, który mógłby przyczynić się do konsolidacji skoordynowanej polityki unijnej dotyczącej przeciwdziałania handlowi ludźmi.

Unia Europejska (UE) uznała przestępczość zorganizowaną i terroryzm za najpoważniejsze zagrożenia dla bezpieczeństwa wewnętrznego Europy. Ponadto art. 67 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wyraźnie upoważnia Unię do zapewnienia obywatelom wysokiego poziomu bezpieczeństwa poprzez zwalczanie przestępczości, w szczególności terroryzmu, handlu ludźmi oraz wykroczeń przeciwko dzieciom, nielegalnego handlu narkotykami i bronią, korupcji i oszustw za pomocą środków służących koordynacji i współpracy organów policyjnych i sądowych oraz innych właściwych organów oraz zapobieganie tym zjawiskom. Od czasu stwierdzenia naglącej potrzeby podjęcia szeregu wspólnych działań w tej kwestii rola UE w odniesieniu do tych obszarów polityki stale wzrasta. Przykładowo w konkluzjach Rady Europejskiej w Tampere z 1999 r. potwierdzono znaczenie promowania wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości poprzez zapobieganie i zwalczanie przestępczości. Nacisk położono wówczas na działania ustawodawcze ukierunkowane na stworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, podczas gdy udzielane wsparcie finansowe miało raczej charakter uzupełniający. Dzięki programowi ramowemu „Bezpieczeństwo i ochrona wolności” praca UE w tym zakresie weszła w nowy etap, w którym wdrażanie operacyjne nabrało jeszcze większego znaczenia.

Konkluzje z tych ocen oraz wdrożone doświadczenia i wnioski stanowią uzupełnienie okresowej oceny Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, ponieważ jego komponent ds. policji jest następcą ISEC oraz CIPS na lata 2014–2020. Wyniki tej okresowej oceny wraz z wynikami niniejszych ocen ex post przyczyniły się do ukształtowania przyszłych polityk w dziedzinie migracji i bezpieczeństwa, a w szczególności do przygotowania nowych instrumentów finansowania w wieloletnich ramach finansowych na okres po 2020 r.

Program ramowy „Bezpieczeństwo i ochrona wolności” na lata 2007–2013 składał się z dwóch szczegółowych programów („programy”): „Zapobieganie i walka z przestępczością” (ISEC) oraz „Zapobieganie, gotowość i zarządzanie skutkami terroryzmu i innymi rodzajami ryzyka dla bezpieczeństwa” (CIPS). Na mocy decyzji w sprawie ustanowienia ISEC oraz CIPS Komisja Europejska była zobowiązana do przedłożenia sprawozdania z oceny ex post, za okres 2007–2013, Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu i Komitetowi Regionów.

Ocenę obu programów znacznie utrudniał brak punktu odniesienia, tj. jasnego opisu sytuacji panującej przed rozpoczęciem realizacji programów, który mógłby posłużyć jako podstawa oceny ich skutków. Ponadto opóźnienie między wdrożeniem programów a ocenami ex post spowolniło proces oceny, ponieważ przedstawiciele właściwych beneficjentów oraz krajowych i unijnych organów często nie zajmowali już tych samym stanowisk, dlatego trudno było się z nimi skontaktować. Odzwierciedla to niski wskaźnik odpowiedzi w konsultacjach publicznych i ankietach online przeprowadzanych w trakcie ocen.

W kwestii wdrożenia, w przypadku obu programów, nie przyznano wszystkich dostępnych funduszy z poszczególnych zaproszeń do składania ofert publicznych, najczęściej ze względu na to, że wnioski projektowe nie spełniały kryteriów kwalifikowalności lub kryterium jakości na potrzeby dofinansowania ze środków UE. Z przydzielonego do ISEC budżetu wynoszącego 522 mln EUR przeznaczono na działania ponad 413 mln EUR, a wydano – 304 mln EUR. W okresie programowania wskaźnik całkowitej absorpcji ISEC wyniósł 74 %. W przypadku CIPS z przydzielonego budżetu, który łącznie wynosił 126,8 mln EUR, przeznaczono na działania 74,6 mln EUR i wydano 60,4 EUR. Wskaźnik całkowitej absorpcji w okresie programowania CIPS wyniósł 83 %.

Co więcej, dostępne były jedynie ograniczone dane dotyczące wyników i skutków programów. Nie było możliwości pomiaru wyników z uwagi na brak punktu odniesienia, o czym wspomniano wcześniej, jak również ze względu na brak celów ex ante i centralnego repozytorium wyników projektów realizowanych w ramach ISEC/CIPS. Odnotowano również problemy związane z monitorowaniem postępów w realizacji projektów, które utrudniały ocenę skuteczności, efektywności i unijnej wartości dodanej. Przykładowo niemożliwe było szczegółowe porównanie kosztów z uwagi na brak porównywalnych danych dotyczących projektów, szeroki zakres obszarów polityki i rodzajów działań objętych programami. Trudne było także zestawienie kosztów projektowych oraz zmierzenie zakresu, w jakim te same cele zostały spełnione przez poszczególne rodzaje projektów.

2.2 NAJWAŻNIEJSZE WYNIKI

Istotność

Uwzględniając znaczenie zasady pomocniczości w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego środki ISEC oraz CIPS nie miały na celu zastąpienia finansowania krajowego, lecz uzupełnienie go przez zapewnienie większego wsparcia dla współpracy transgranicznej. Ogólnie państwa członkowskie uznały cele ISEC za istotne dla swoich potrzeb w zakresie zapobiegania i zwalczania przestępczości. Podobnie w przypadku CIPS uznano, że program ten ma ciągłe znaczenie dla zapobiegania, gotowości i zarządzania skutkami terroryzmu i innymi rodzajami ryzyka dla bezpieczeństwa w okresie oceny. Ponadto program stanowił dobrą odpowiedź na faktyczną potrzebę współpracy i koordynacji transnarodowej w zakresie zapobiegania, gotowości i zarządzania skutkami terroryzmu i innymi rodzajami ryzyka dla bezpieczeństwa. Jest to szczególnie ważne z uwagi na potrzebę podjęcia działań na poziomie UE w tych dziedzinach oraz na brak alternatywnych krajowych źródeł finansowania w wyniku kryzysu finansowego z 2008 r., który dotknął budżety państw.

Uzasadnieniem obu programów było zapewnienie funduszy tam, gdzie zapotrzebowanie było największe, zgodnie z priorytetami nakreślonymi w programach prac Komisji i wyznaczonymi wspólnie z państwami członkowskimi. Rozwiązanie to okazało się w znacznym stopniu oparte na zapotrzebowaniu, a nie na polityce, ponieważ jego podstawą były otwarte zaproszenia do składania wniosków, oraz pozwalało zainteresowanym podmiotom ubiegać się o finansowanie na podstawie wniosków projektowych. W rezultacie charakter programów jako opartych na zapotrzebowaniu przyczynił się do bardzo nierównomiernego pod względem geograficznym procesu wdrażania, zwłaszcza w odniesieniu do lokalizacji organizacji koordynujących. Z tego powodu Komisja podjęła środki w celu zwiększenia zasięgu geograficznego, zwłaszcza poprzez organizację regionalnych dni informacyjnych w państwach członkowskich. Niemniej wdrożenie programów zależało w znacznym stopniu od aktywnej postawy przedstawicieli państw członkowskich i potencjalnych wnioskodawców. Aby umożliwić państwom członkowskim równiejszy dostęp do finansowania i zwiększyć ich uczestnictwo we wszystkich najważniejszych kwestiach priorytetowych związanych z polityką bezpieczeństwa, w Funduszu będącym instrumentem następczym – instrumencie na rzecz wsparcia finansowego współpracy policyjnej, zapobiegania i zwalczania przestępczości oraz zarządzania kryzysowego – wprowadzono zmianę w kierunku zarządzania dzielonego. W przeciwieństwie do ISEC oraz CIPS, które wdrażano wyłącznie w trybie zarządzania bezpośredniego, instrument ten jest realizowany na zasadzie kombinacji, z czego wstępnie około 60 % dostępnych funduszy jest przeznaczanych na krajowe programy w ramach zarządzania dzielonego, a 40 % – na działania Unii w ramach zarządzania bezpośredniego. Oczekuje się, że zmiana ta wpłynie pozytywnie na efektywność i skuteczność zarządzania Funduszem Bezpieczeństwa Wewnętrznego przez Komisję, a także na realizację najważniejszych polityk bezpieczeństwa przez państwa członkowskie.

Stwierdzono pewne opóźnienie pomiędzy określeniem priorytetów w ramach programów prac Komisji a ich faktycznym wdrożeniem w związku z faktem, że w programach odzwierciedlono priorytety wyznaczone w poprzednich latach, co oznaczało, że między wyznaczeniem priorytetów a ich realizacją minął rok. Niekiedy prowadziło to do zmniejszenia adekwatności programów.

Skuteczność

Ogólnie rzecz biorąc, ustalenia z oceny sugerują, że ISEC przyczynił się w pewnym stopniu do wszystkich przewidzianych w nim celów, a dofinansowane projekty osiągnęły zakładane wyniki. W związku z powyższym można argumentować, że program przyczynił się do zapobiegania przestępczości oraz, w rezultacie, do większego bezpieczeństwa obywateli Unii, choć trudno ustalić bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Najważniejszymi rezultatami stwierdzonymi w związku z projektami ISEC była poprawa w zakresie tworzenia sieci kontaktów, lepsza wymiana informacji i najlepszych praktyk, a także wyższy poziom wiedzy i umiejętności praktyków. Projekty ISEC były szczególnie skuteczne w przyczynianiu się do rozwoju współpracy transnarodowej między państwami członkowskimi i organami egzekwowania prawa oraz do lepszej wymiany informacji, zwłaszcza w zakresie nauk sądowych, narkotyków, danych dotyczących przelotu pasażera, cyberprzestępczości oraz handlu ludźmi.

W przypadku CIPS ocena wykazała, że zasadniczo zrealizowano cele ogólne i większość celów szczegółowych programu, co miało pozytywny wpływ na obszar polityki dotyczący ochrony infrastruktury krytycznej. Ważnym elementem szeregu projektów CIPS było skoncentrowanie uwagi na współzależnościach i zapobieganiu „efektom kaskadowym” w przypadku zakłócenia i zniszczenia infrastruktur krytycznych w czasie ataków terrorystycznych lub innych zagrożeń dla bezpieczeństwa. Możliwe jest usprawnienie ogólnounijnej współpracy i współpracy na rzecz ochrony infrastruktur krytycznych.

W ocenie stwierdzono, że utworzenie centralnego repozytorium zawierającego szczegółowe dane dotyczące poszczególnych projektów umożliwiłoby opracowanie systemu monitorowania w celu gromadzenia i analizowania danych dotyczących postępów finansowych oraz wyników projektów. Zapewnienie właściwego budżetu na pomoc techniczną mogłoby zwiększyć techniczną wiedzę fachową w całym cyklu życia projektów oraz usprawnić upowszechnianie wyników.

Efektywność

W przypadku zasobów finansowych wyniki oceny pokazują, że zdecydowana większość zainteresowanych podmiotów, które zapytano o opinię, uważała, że zapewnione dofinansowanie ze środków UE było wystarczające dla wszystkich działań zrealizowanych w ramach ISEC i CIPS. Utworzenie sieci uznano za dobre wykorzystanie środków pieniężnych. W kwestii poziomów dofinansowania ze środków UE oceny wykazały, że zasadniczo środki UE były wystarczające do zrealizowania planowanych działań. Jedynie niewielka liczba zainteresowanych podmiotów zwróciła uwagę na potrzebę dodatkowego dofinansowania oraz na niedoszacowanie niektórych kosztów, m.in. kosztów personelu. W kwestii zaangażowanych zasobów ludzkich z oceny wynika, że uznano je za wystarczające na potrzeby dość niskiej liczby projektów w całym okresie programowania.

Brak wzajemnej weryfikacji wyników projektów i centralnego repozytorium postrzegano jako czynniki wpływające na obniżenie ogólnej efektywności programów. Aspekty te nie zostały jeszcze wprowadzone w życie w ramach Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, ale mogą zostać uwzględnione w kolejnych wieloletnich ramach finansowych.

Pomimo zmian wprowadzonych przez Komisję w procesach wdrożenia, niektóre zainteresowane podmioty uważały, że obciążenie administracyjne było duże. Zainteresowane podmioty wskazały również na potrzebę uproszczenia sprawozdawczości.

Spójność