KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 16.12.2021 COM(2021) 809 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Ocena końcowa rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 250/2014 z dnia 26 lutego 2014 r. ustanawiającego program na rzecz wspierania działalności w dziedzinie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej (program Herkules III) i uchylającego decyzję nr 804/2004/WE {SWD(2021) 386 final}



1.Wprowadzenie Nadużycia finansowe i powiązana z nimi nielegalna działalność, taka jak korupcja, pranie pieniędzy i nielegalny handel, mogą stanowić poważny problem dla Unii Europejskiej (UE) i państw członkowskich oraz zagrażać finansom zarówno unijnym, jak i krajowym. Jest to kwestią tym bardziej naglącą w momencie, gdy – częściowo w odpowiedzi na pandemię – łączne wydatki UE osiągają bezprecedensową wysokość około 1,8 bln EUR w ramach wieloletniego budżetu UE na lata 2021–2027. Wydajne i należyte wykorzystywanie budżetu UE, w tym w państwach członkowskich, ma kluczowe znaczenie dla utrzymania zaufania społeczeństwa (i podatników) oraz zwiększania siły i wartości dodanej integracji europejskiej. Z drugiej strony wysoka częstość występowania nadużyć finansowych może zahamować wzrost gospodarczy i osłabić szerszą odbudowę gospodarczą. Wzmocnienie wspólnej obrony przed nadużyciami finansowymi, w wymiarze zarówno wewnętrznym, jak i zewnętrznym, stanowi zatem integralny element wzmacniania odporności UE. Art. 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przewiduje wspólne zobowiązanie państw członkowskich i UE do ochrony interesów finansowych UE. Na szczeblu UE w dziedzinie zwalczania nadużyć finansowych zaszły ostatnio większe zmiany: nowa Prokuratura Europejska (EPPO) rozpoczęła działalność w czerwcu 2021 r., a dzięki niedawnej zmianie rozporządzenia w sprawie OLAF-u wzmocniono skuteczność dochodzeń administracyjnych prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Unijne ramy prawa karnego materialnego zostały również wzmocnione dyrektywą w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii. Panuje powszechne przekonanie, że równolegle UE powinna również wspierać państwa członkowskie w ich działaniach na rzecz ochrony jej interesów finansowych. W końcu większość przypadków nadużyć finansowych i nieprawidłowości jest wykrywana, badana w ramach dochodzeń i ścigana na szczeblu krajowym. W ostatnim okresie budżetowym UE obejmującym lata 2014–2020 program Herkules III był specjalnym instrumentem UE służącym zapewnieniu takiego wsparcia. Program, zarządzany przez OLAF w ramach Komisji, został ustanowiony rozporządzeniem (UE) nr 250/2014 (zwanym dalej „rozporządzeniem”). Ogólnym celem programu była ochrona interesów finansowych UE, a tym samym wzmocnienie konkurencyjności gospodarki i ochrona pieniędzy podatników. Cel szczegółowy przewidywał zapobieganie nadużyciom finansowym, korupcji i wszelkiej innej nielegalnej działalności naruszającej interesy finansowe UE oraz ich zwalczanie. Działania na rzecz ochrony interesów finansowych objęły całą stronę wydatków budżetu UE. Po stronie dochodów działania koncentrowały się na tradycyjnych zasobach własnych. W art. 13 ust. 2 lit. b) rozporządzenia upoważniono Komisję do przeprowadzenia oceny programu. W towarzyszącym dokumencie roboczym służb Komisji zawarto szczegółowe ustalenia z oceny programu Herkules III i przedstawiono szereg zaleceń opartych na tej analizie. 2.Program Herkules III Program Herkules III jest programem celowym, głównym programem UE mającym na celu ochronę jej interesów finansowych. Podczas przygotowań do ostatniego budżetu wieloletniego nieprawidłowości i przypadki podejrzeń popełnienia nadużycia finansowego wykryte podczas wykonywania budżetu i zgłoszone przez państwa członkowskie na podstawie art. 325 TFUE wykazały, że szkodliwy wpływ finansowy w ciągu tych lat utrzymywał się na poziomie wymagającym od UE dalszego egzekwowania obowiązku ochrony budżetu UE poprzez program taki jak Herkules. Aby osiągnąć ten cel, budżet programu Herkules III wynosił 104,9 mln EUR w latach 2014–2020. Beneficjentami kwalifikującymi się do programu były krajowe lub regionalne administracje państw członkowskich, jak również instytuty badawcze i placówki oświatowe oraz podmioty nienastawione na zysk utworzone i działające w państwie członkowskim od co najmniej jednego roku. Program był realizowany w oparciu o cykle roczne, w ramach których wykonywano programy prac przyjęte przez Komisję. Program Herkules III zapewniał wsparcie finansowe na: I.pomoc techniczną (co najmniej 70 % budżetu programu) – na działania, takie jak zakup sprzętu technicznego i narzędzi informatycznych, wspieranie współpracy transgranicznej i wspólnych działań, wymianę personelu oraz tworzenie i udostępnianie baz danych dla państw członkowskich i OLAF-u; II.szkolenia (maksymalnie 25 % budżetu programu) – na środki, takie jak konferencje i seminaria, aby umożliwić transgraniczną wymianę doświadczeń i najlepszych praktyk, szkolenia z zakresu informatyki śledczej oraz rozwijanie działalności badawczej na wysokim poziomie, w tym prowadzenie analiz; oraz III.wszelkie inne działania objęte zakresem programu (nie więcej niż 5 % budżetu). Program zapewniał wsparcie finansowe w formie dotacji, zamówień publicznych i zwrotu kosztów poniesionych przez uczestników działań. Istotną zmianą w programie Herkules III w stosunku do programu Herkules II było zwiększenie stopy współfinansowania w ramach pomocy technicznej z 50 % (Herkules II) do 80 % (Herkules III) kosztów kwalifikowalnych pomocy technicznej. W listopadzie 2021 r. OLAF zarejestrował 280 zakończonych projektów spośród 336 wniosków (83,3 %). Aby projekt mógł zostać uznany za zakończony, należy przedłożyć sprawozdania techniczne i finansowe, płatność końcowa musi zostać dokonana. 3.Ocena końcowa Zgodnie z art. 13 rozporządzenia i w ramach wdrażanego przez Komisję programu lepszego stanowienia prawa program oceniono na podstawie następujących pięciu kryteriów: ·istotność wszystkich celów programu; ·wewnętrzna i zewnętrzna spójność programu z innymi obszarami działaniami UE;

·skuteczność osiągania celów i przewidywanych wyników, w tym zrównoważoność; ·wydajne wykorzystywanie zasobów oraz ·europejska wartość dodana programu. Okres objęty oceną to siedmioletni okres programowania programu Herkules III, tj. od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Metodyka oceny Przy przeprowadzaniu oceny końcowej Komisja opierała się przede wszystkim na badaniu przygotowanym przez zewnętrznego wykonawcę. Komisja opierała się również na ocenie skutków przeprowadzonej przy okazji wniosku ustawodawczego dotyczącego programu, swojej ocenie śródokresowej, rocznych programach prac dotyczących programu Herkules III oraz rocznych przeglądach realizacji programu, przygotowywanych przez Komisję i dołączanych do rocznych sprawozdań Komisji o ochronie interesów finansowych Unii. W celu wsparcia procesu oceny ustanowiono w ramach odpowiednich departamentów Komisji międzyresortową grupę sterującą. Grupa dokonała przeglądu planu działania, specyfikacji istotnych warunków zamówienia zewnętrznego oraz sprawozdania wstępnego i sprawozdania końcowego. Zakres oceny końcowej obejmuje wszystkie środki finansowane w ramach programu Herkules III, jak również prace przygotowawcze i wykonawcze realizowane przez zainteresowane strony w ramach tych środków. Ponadto oceną objęto wnioski o udzielenie dotacji złożone przez potencjalnych beneficjentów, które zostały odrzucone. Badanie zewnętrzne opierało się głównie na źródłach danych pierwotnych dostarczonych w odpowiedzi na pytania zawarte w ocenie zgromadzone w drodze (i) rozmów z urzędnikami służby cywilnej na poziomie unijnym i krajowym oraz beneficjentami środków finansowanych w ramach programu oraz (ii) ankiet internetowych obejmujących beneficjentów, wnioskodawców, których wnioski nie zostały pomyślnie rozpatrzone, uczestników wydarzeń finansowanych w ramach programu, jak również użytkowników usług zakupionych w ramach programu. Badanie to obejmowało 16 studiów przypadków w ośmiu państwach członkowskich. W ramach badania wykorzystano również dane wtórne, takie jak dostępne publicznie źródła (np. roczne programy prac dla programu Herkules III), złożone wnioski o udzielenie dotacji, a także zamówienia i sprawozdania końcowe przedłożone przez beneficjentów. 4.Główne ustalenia oceny końcowej Ogólnie rzecz biorąc, na podstawie zebranych dowodów w ocenie stwierdzono, że cele ogólne, szczegółowe i operacyjne programu Herkules III zostały z powodzeniem osiągnięte. Podzielając opinie wielu beneficjentów, w ocenie stwierdzono również, że konieczne jest utrzymanie programu finansowania wspierającego ich w pracy na rzecz ochrony interesów finansowych UE, który przyczynia się również do ochrony krajowych interesów finansowych. Beneficjenci uznali, że uzyskane wyniki i ogólne rezultaty programu w znacznym stopniu przewyższyły wymagane inwestycje w czas, wysiłek i koszty uczestnictwa. Uczestnicy stwierdzili również, że uznanie i reputacja związane z ich udziałem w programie stanowią cenny atut. 4.1.Istotność Program był postrzegany jako wysoce istotny, jeśli chodzi o rozwiązywanie głównych problemów, z jakimi borykają się zainteresowane strony w zakresie ochrony interesów finansowych UE, co potwierdziła znaczna większość (80 %) wnioskodawców, którzy udzielili odpowiedzi na pytania zawarte w ankiecie. Uznały one program za istotny, ponieważ stanowił on uzupełnienie prac prowadzonych na poziomie państw członkowskich. Wyniki oceny potwierdziły, że czynniki stanowiące podstawę przedstawienia wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia (2011 r.) ustanawiającego program Herkules III oraz ustalenia oceny śródokresowej (2018 r.) są nadal aktualne, w szczególności nadużycia szkodzące interesom finansowym Unii Europejskiej. Dowody z rozmów z zainteresowanymi stronami i 16 studiów przypadków wykazały, że chociaż większość państw członkowskich posiada własne krajowe strategie zwalczania nadużyć finansowych, program zapewniał dodatkowe wsparcie, które można było szybko pozyskać, dzięki czemu organy krajowe mogły szybciej osiągać cele krajowe. W wywiadach z przedstawicielami instytucji Unii potwierdzono to ustalenie i dodatkowo stwierdzono, że wsparcie to było jeszcze bardziej istotne w przypadkach, w których państwa członkowskie dokonały ostatnio cięć w dostępnych środkach finansowych dla agencji krajowych. W trakcie oceny zainteresowane strony przedstawiły sugestie dotyczące dalszego ulepszania programu. Uznały, że Komisja mogłaby bardziej skoncentrować się na nadużyciach związanych z wydatkami i lepiej reagować na pojawiające się zagrożenia, takie jak fałszowanie żywności, niewłaściwe wykorzystanie bezzałogowych statków powietrznych i cyberprzestępczość. Niektóre zainteresowane strony podkreśliły, że aby wsparcie nadal było istotne w kolejnych latach, ważne jest ciągłe dostosowywanie głównych założeń programu do stale zmieniającej się sytuacji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, w szczególności do nowych zagrożeń i nowych technologii. 4.2.Skuteczność W ocenie stwierdzono, że program był skuteczny w zakresie zapewniania pomocy technicznej i szkoleń, przyczyniając się do osiągnięcia wyznaczonych celów. Zainteresowane strony podkreśliły na przykład, że finansowane działania pozwoliły zminimalizować ryzyko w kluczowych obszarach przemytu i podrabiania papierosów, usprawnić zapobieganie nadużyciom finansowym i prowadzenie dochodzeń w ich sprawie, ułatwić koordynację działań w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, wymianę informacji, wiedzy, doświadczeń i najlepszych praktyk, jak również rozwój działalności badawczej na wysokim poziomie, wzmocnić współpracę między praktykami a przedstawicielami środowiska akademickiego oraz zwiększyć świadomość sędziów i prawników praktyków w dziedzinie prawa karnego poprzez konferencje. Wśród różnych zainteresowanych stron panowała powszechna jednomyślność w odniesieniu do tego, że środki pomocy technicznej (takie jak finansowanie zakupu skanerów do wykrywania przemycanych towarów lub finansowanie szkoleń w zakresie kryminalistyki cyfrowej) stanowią wsparcie dla organów ścigania w państwach członkowskich w ich działaniach na rzecz zwalczania nielegalnej działalności transgranicznej. Zakup nowoczesnego sprzętu przyniósł również szereg pozytywnych skutków, które nie należą do podstawowych celów programu, ale mimo to zapewniają korzyści krajowym organom ścigania. Przykładowo sprzęt zakupiony do przeprowadzania kontroli granicznych okazał się przydatny w wykrywaniu niedozwolonych środków odurzających lub nielegalnej broni. Sprzęt ten okazał się również przydatny przy zajmowaniu nielegalnych substancji lub artefaktów, które nie zagrażają w głównej mierze interesom finansowym UE, ale stanowią bardziej ogólne zagrożenie dla bezpieczeństwa państw członkowskich. Pozyskanie nowoczesnego sprzętu technicznego przyczyniło się również do poprawy warunków pracy celników i policjantów w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa, gdyż pozwoliło zmniejszyć ryzyko narażenia na promieniowanie. Ponadto nowoczesny sprzęt do komunikacji i nadzoru był pomocny w monitorowaniu działalności przestępczej, a jednocześnie pozwalał jego użytkownikom pozostać niewykrytym. W ocenie wykazano, że środki finansowane w ramach programu są trwałe, tj. przyniosły skutki, które utrzymują się po zakończeniu programu. Trwałość pomocy technicznej zależy od charakteru i kosztów zakupionego sprzętu. Dopóki sprzęt jest wykorzystywany do zwalczania nadużyć finansowych, może mieć długotrwałe skutki. Szkolenia i konferencje również przyniosły pewne trwałe skutki, w szczególności gdy uczestnicy dzielili się wiedzą i doświadczeniami w swoich miejscach pracy po zakończeniu danego wydarzenia. W ocenie wskazano również aspekty, które mogą ograniczać skuteczność programu. Brak zasobów w administracjach państw członkowskich i wynikająca z tego niezdolność do sprostania wymogom administracyjnym programu może prowadzić do mniejszej liczby wniosków. Kluczem do rozwiązania tego problemu mogłoby być udostępnienie wnioskodawcom więcej wytycznych.

4.3.Wydajność Ogólnie rzecz biorąc, z oceny wynika, że program jest wydajny pod względem zarówno szkoleń, jak i pomocy technicznej. Porównując koszty i korzyści programu, większość zainteresowanych stron była zdania, że korzyści przewyższają koszty (92 % odpowiedzi na pytania zawarte w ankiecie dla wnioskodawców). Niektórzy wnioskodawcy sugerowali zmniejszenie nakładu pracy związanej z procesem składania wniosków i sprawozdań, na przykład poprzez ograniczenie zbędnych elementów w formularzu wniosku lub zmniejszenie ilości wymaganych informacji. Zasugerowali oni również, że przydatne byłoby zapewnienie dalszych wytycznych i wsparcia w celu lepszego zrozumienia kryteriów wyboru i najlepszych praktyk. Pomogłoby to uniknąć często popełnianych błędów i skrócić czas potrzebny na przygotowanie wniosków. 4.4.Spójność Z oceny wynika, że wewnętrzna i zewnętrzna spójność programu była zadowalająca. W szczególności jeśli chodzi o spójność wewnętrzną, w badaniu przeprowadzonym przez konsultanta nie stwierdzono żadnych nakładających się na siebie działań finansowanych w ramach programu Herkules III. Niektóre działania finansowane w ramach filaru dotyczącego pomocy technicznej i szkoleń mogą wydawać się podobne, ale skierowane są do różnych odbiorców i mają różne cele. Na przykład szkolenia w ramach filaru pomocy technicznej koncentrowały się na przekazywaniu informacji na temat wykorzystania zakupionego wyposażenia technicznego, podczas gdy szkolenia w ramach filaru szkoleniowego były ukierunkowane na zwiększanie świadomości i wymianę najlepszych praktyk. W związku z tym działania kwalifikujące się do finansowania w ramach programu silnie się uzupełniały. Komisja wykorzystała swoje wewnętrzne procesy konsultacji w celu zapewnienia zewnętrznej spójności między programem a innymi programami wydatków Komisji, w szczególności na etapie przygotowywania rocznych programów prac i wyboru wniosków o udzielenie dotacji. Komisja zapobiegła nakładaniu się działań w ramach programu Herkules III i programu Fiscalis 2020, programu „Cła 2020” oraz programu „Sprawiedliwość” dzięki zapewnieniu realizacji odrębnych celów tych programów zgodnie z odpowiednimi przepisami. Uniknięto potencjalnego nakładania się wszelkich pozostałych działań poprzez szczegółowe określenie w każdym rocznym programie prac, w tym w zakresie celów rocznych, rodzaju działań, uczestników i beneficjentów, aby zapobiec powielaniu działań. W ocenie wskazano również wysoki stopień komplementarności między programem a systemem informacji w celu zwalczania nadużyć finansowych. Przewidując to ustalenie, Komisja postanowiła włączyć system informacji w celu zwalczania nadużyć finansowych do Programu UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, następcy programu Herkules III na kolejny okres budżetowy 2021–2027. Ponadto program zapewnia państwom członkowskim swobodę w zakresie ukierunkowywania ich wniosków w obszarach podkreślonych w licznych planach działania przyjętych przez UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, spraw wewnętrznych i ceł. Pozwala to tworzyć dodatkowe synergie i wspierać spójność z innymi obszarami działań UE. 4.5.Europejska wartość dodana W ocenie wykazano europejską wartość dodaną programu. Zainteresowane strony niemal jednogłośnie uznały, że działania podjęte w ramach programu miały znaczną wartość dodaną w porównaniu z tym, co można było osiągnąć na poziomie krajowym i regionalnym bez realizacji programu. W szczególności respondenci uznali, że program zapewnia dodatkową wartość w dwóch obszarach. Po pierwsze stanowił on siłę napędową i sprawczą przeciwdziałania nadużyciom finansowym w finansach UE i ograniczania ryzyka ich wystąpienia. Dotyczyło to w szczególności środków pomocy technicznej, w przypadku których, według beneficjentów, limity ustalone w ramach budżetów krajowych nie pozwoliłyby im na dokonanie znacznych inwestycji w zakup sprzętu technicznego. W tym kontekście kilku beneficjentów i wnioskodawców, których wnioski nie zostały pomyślnie rozpatrzone, wspomniało, że bycie kojarzonym z programem zapewnia wyższy stopień legitymizacji ich działań na poziomie krajowym. Po drugie respondenci postrzegali program jako czynnik ułatwiający współpracę między państwami członkowskimi poprzez konferencje, szkolenia i narzędzia związane z bazami danych. O wiele trudniej byłoby nawiązać taką współpracę transgraniczną na poziomie krajowym. 5.Wnioski i zalecenia W ocenie stwierdzono, że program jest nadal istotny. Jest on spójny, skuteczny, wydajny i zapewnia europejską wartość dodaną. W ocenie wskazano jednak również szereg obecnych i możliwych do przewidzenia wyzwań, którym musi sprostać program będący następcą programu Herkules III, tj. Program UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. Podobnie jak Herkules III Program UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych należy również stale dostosowywać do nowych zmian w sytuacji dotyczącej zwalczania nadużyć finansowych, takich jak rozwój technologiczny i rosnąca złożoność działalności przestępczej, w szczególności przestępczości transgranicznej. Dotyczy to w równym stopniu nadużyć finansowych zarówno po stronie wydatków, jak i po stronie dochodów budżetowych, w przypadku których próby unikania płacenia podatków i ceł stanowią poważny problem w walce z nadużyciami finansowymi. Przygotowując nowe programy prac w ramach Programu UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, Komisja powinna nadal konsultować się z państwami członkowskimi, aby zapewnić maksymalną istotność oferowanego wsparcia. Korzyści płynące z realizacji programu wyraźnie przewyższyły koszty poniesione przez beneficjentów. Różnice w zdolnościach administracyjnych administracji państw członkowskich stanowią jednak wyzwanie, któremu można sprostać poprzez zapewnienie wnioskodawcom więcej wytycznych oraz, w miarę możliwości, poprzez uproszczenie procedur. Program okazał się spójny wewnętrznie i zewnętrznie, przy czym ważne jest utrzymanie wewnętrznych procedur konsultacji i koordynacji, aby uniknąć nakładania się działań. Na przykład w pierwszej decyzji wykonawczej Komisji w ramach Programu UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych wyraźnie odniesionego się już do potencjalnego pokrywania się działań podejmowanych w ramach tego programu oraz nowo ustanowionego instrumentu wsparcia finansowego na rzecz sprzętu do kontroli celnej. Program wykazał wyraźną europejską wartość dodaną. Jednak pomimo dobrej bazy dowodowej, jaką dysponował konsultant zewnętrzny, wyzwaniem pozostaje ocena skutków programu, zwłaszcza w ujęciu ilościowym, zgodnie z ramami monitorowania i oceny mającymi zastosowanie do programu Herkules III. W ramach nowego budżetu wieloletniego Komisja opracowuje przekrojowe ramy oceny i monitorowania mające zastosowanie do wszystkich programów wydatków. Ponadto w ramach Programu UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych można by ulepszyć obecne ramy poprzez opracowanie odpowiedniej liczby wskaźników właściwych dla kwalifikujących się projektów. Przydatne byłoby również utworzenie scentralizowanej bazy danych dotyczących realizowanych projektów. Uprościłoby to zestawianie i przechowywanie danych dotyczących wdrażania Programu UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych oraz ułatwiłoby późniejszy etap oceny. 6.Dalsze działania Pozytywny jest także fakt, że wnioski i zalecenia przedstawione w niniejszym sprawozdaniu oraz, bardziej szczegółowo, w towarzyszącym mu dokumencie roboczym służb Komisji, są już w znacznym stopniu odzwierciedlone w Programie UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. W tym sensie ocena ta stanowi dobre wsparcie dla obecnej praktyki Komisji. Program UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych ma dwa główne cele. Pierwszym jest ochrona interesów finansowych UE. Drugim jest wspieranie wzajemnej pomocy między organami państw członkowskich oraz współpracy między nimi a Komisją w celu zapewnienia prawidłowego stosowania przepisów prawa celnego i rolnego. W uzupełnieniu tych celów przedmiotowa ocena wykazała, że ochrona interesów finansowych UE ma często pozytywne skutki uboczne – dla walki z narkotykami, zwalczania szarej strefy i prania pieniędzy, bezpieczeństwa publicznego, a nawet środowiska i zdrowia funkcjonariuszy przeprowadzających kontrole. Nowy program łączy działania poprzedniego programu Herkules III z finansowaniem systemu informacji w celu zwalczania nadużyć finansowych i systemu zarządzania nieprawidłowościami. Oczekuje się, że to połączenie działań operacyjnych stworzy synergie i pozwoli na lepsze strategiczne dopasowanie tych wcześniej odrębnych aspektów prac.