SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Pierwsze sprawozdanie z postępu prac we wdrażaniu przez Rosję wspólnych kroków na rzecz krótkoterminowych podróży obywateli Rosji i UE w ruchu bezwizowym w ramach dialogu na temat wiz między UE a Rosją /* COM/2013/0923 final */





SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Pierwsze sprawozdanie z postępu prac we wdrażaniu przez Rosję wspólnych kroków na rzecz krótkoterminowych podróży obywateli Rosji i UE w ruchu bezwizowym w ramach dialogu na temat wiz między UE a Rosją I. Kontekst Uczestnicy szczytu UE-Rosja, który miał miejsce w Petersburgu w maju 2003 r., uzgodnili, że strony rozpoczną badanie możliwości wprowadzenia w dalszej perspektywie wzajemnego ruchu bezwizowego, co określiło podstawę rozmów między Rosją a UE w sprawie ruchu bezwizowego. W konsekwencji wiosną 2007 r. zainicjowano dialog w sprawie wiz między UE a Rosją. Podobnie jak w przypadku dialogów w sprawie wiz prowadzonych z innymi państwami trzecimi oraz na podstawie wymogów rozporządzenia (WE) nr 539/2001 dialog w sprawie wiz między UE a Rosją obejmuje cztery obszary tematyczne (zabezpieczenia dokumentów, w tym za pomocą danych biometrycznych; nielegalną migrację, w tym readmisję; porządek publiczny i bezpieczeństwo; oraz stosunki zewnętrzne). Między grudniem 2007 r. a marcem 2010 r. w Moskwie odbyło się sześć spotkań ekspertów w celu zbadania stanu unijnego i rosyjskiego prawodawstwa oraz praktyki we wszystkich dziedzinach w ramach czterech obszarów tematycznych dialogu w sprawie wiz. Na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie przedmiotowych spotkań ekspertów Komisja zaproponowała Radzie, że podczas posiedzenia Stałej Rady Partnerstwa ds. sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa (JLS PPC) w maju 2010 r. obie strony powinny wyrazić zgodę na podjęcie działań na rzecz stworzenia dokumentu w sprawie „wspólnych kroków na rzecz podróży bezwizowych”, który zawierałby kryteria i wymogi techniczne dotyczące ruchu bezwizowego. Rada zatwierdziła to podejście. Na tej podstawie na posiedzeniu JLS PPC w maju 2010 r. powierzono urzędnikom wyższego szczebla zadanie przeprowadzenia rozmów na temat sposobu przejścia do fazy praktycznej. Na wniosek urzędników wyższego szczebla, którzy spotykali się kilkakrotnie w 2010 r., w listopadzie 2010 r. Stała Rada Partnerstwa UE-Rosja ds. wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oficjalnie zatwierdziła metodykę wspólnych kroków i wezwała urzędników wyższego szczebla do sporządzenia projektu tego dokumentu. Pierwszy projekt takiego wykazu przekazano Rosji w marcu 2011 r. w celu rozpoczęcia negocjacji. Proces ten trwał do końca roku i dokument „Wspólne kroki na rzecz krótkoterminowych podróży obywateli Rosji i UE w ruchu bezwizowym” został oficjalnie uzgodniony przez UE i Rosję na szczycie, który odbył się w dniu 15 grudnia 2011 r. Na szczycie rozpoczęto również realizację tych wspólnych kroków. Spotkanie inauguracyjne ekspertów z UE i Rosji odbyło się w marcu 2012 r. Podczas tego spotkania obie strony omówiły i wyjaśniły, w jaki sposób rozumieją każdy wspólny krok i środek operacyjny, jaki należy podjąć w celu dokonania pełnej oceny ich właściwej realizacji. Rosja i UE sporządziły następnie pisemne sprawozdania dotyczące stanu wdrażania wszystkich wspólnych kroków. Rosja przekazała swoje pisemne sprawozdanie w dniu 13 kwietnia 2012 r., natomiast UE uczyniła to w dniu 31 maja 2012 r. Do września 2012 r. prowadzono dalszą wymianę korespondencji i udzielano odpowiedzi na dodatkowe pytania przedstawione przez obie strony. Na podstawie wymiany korespondencji obie strony zorganizowały misje ekspertów w terenie. Między wrześniem 2012 r. a lipcem 2013 r. w Rosji (zarówno w Moskwie, jak i wielu innych regionach) miały miejsce cztery misje ekspertów UE (jedna misja na każdy obszar tematyczny). Podobnie między grudniem 2012 r. a październikiem 2013 r. rosyjscy eksperci wzięli udział w czterech misjach w UE (łącznie zorganizowano 23 wizyty w określonych państwach członkowskich). Dialog w sprawie wiz między UE a Rosją odbywa się na zasadzie pełnej wzajemności między stronami. Droga do liberalizacji systemu wizowego zależy od postępu we wdrażaniu wspólnych kroków, a w procesie tym nic nie odbywa się automatycznie. Zgodnie z postanowieniami końcowymi wspólnych kroków dopiero po zakończeniu wdrażania tego programu strony podejmą decyzję – zgodnie ze swoimi odpowiednimi procedurami wewnętrznymi – o rozpoczęciu negocjacji w sprawie umowy o zniesieniu obowiązku wizowego między UE a Rosją. Pełna realizacja umów między UE a Rosją o ułatwieniach wizowych i readmisji jest niezwykle istotna w kontekście dialogu w sprawie wiz. Ponadto, rozważając wdrożenie programu wspólnych kroków uwzględniony zostanie także rozwój sytuacji w zakresie innych kwestii i ich ocena, określonych w postanowieniach końcowych wspólnych kroków (powiązania między przepływami migracyjnymi a ochroną praw człowieka i podstawowych wolności; odsetek wniosków wizowych rozpatrzonych odmownie i odsetek faktycznych powrotów; liczba decyzji o odesłaniu; liczba odmów zezwolenia na wjazd na granicy; liczba ujęć obywateli stron nielegalnie przebywających na terytorium drugiej strony; oraz czas przekraczania granicy między UE a Rosją). Komisja regularnie składała Radzie i Parlamentowi Europejskiemu sprawozdania na temat rozwoju sytuacji w ramach dialogu w sprawie wiz. W odpowiednim czasie Komisja przedstawi również kompleksową ocenę wpływu migracji, zarządzania granicami i bezpieczeństwa na UE i na spójność regionalną przyszłego ruchu bezwizowego między UE a Rosją. Niniejszy dokument stanowi pierwsze przedstawione przez Komisję sprawozdanie z postępu prac, w którym omówiono stan realizacji programu wspólnych kroków przez Rosję oraz przedstawiono kwestie problematyczne i zalecenia. 1.1. II. Ocena wykonania wspólnych kroków w ramach każdego obszaru tematycznego Obszar tematyczny 1: bezpieczeństwo dokumentów, w tym dane biometryczne Ocena ogólna W ciągu ostatnich kilku lat Rosja poczyniła znaczne postępy w tym obszarze. Obejmują one wprowadzenie paszportów biometrycznych w 2006 r. i ich aktualizacje zgodne z normami ICAO w 2010 r. i 2013 r. Procesy wyrabiania, wydawania i personalizacji międzynarodowych paszportów biometrycznych są dość bezpieczne i zgodne ze stosownymi praktykami i normami ICAO. Skradzione lub zgubione paszporty są zgłaszane do zcentralizowanej bazy danych Interpolu, jednak dane wprowadzane są ręcznie. Dokumenty umożliwiające ustalenie tożsamości (w tym paszporty wewnętrzne – główne dowody tożsamości w Rosji (dowody osobiste)) są wystarczająco bezpieczne do ich celu, a procedury personalizacji i wydawania są zgodne z aktualnymi normami. Zapewniono programy szkoleniowe obejmujące środki antykorupcyjne, ich skuteczność ma być jednak dopiero zbadania. Należy również zauważyć, że liberalne rozporządzenie dotyczące zmiany nazwiska oraz fakt, że nie istnieje żaden centralny rejestr ewidencji ludności, mogą stwarzać możliwości do nadużyć. Szczegółowe uwagi Wprowadzenie paszportów biometrycznych zgodnych z normami ICAO na podstawie kompleksowego i bezpiecznego zarządzania tożsamością, z uwzględnieniem prac wykonanych w ramach ICAO oraz dostatecznej ochrony danych osobowych, a także zapewnienie autentyczności tych paszportów, ułatwienie poprawnego ustalania tożsamości ich posiadaczy przez właściwe organy obu stron. Po wprowadzeniu paszportów biometrycznych w 2006 r. od dnia 1 marca 2010 r. wydawano ich zaktualizowaną wersję. Jest ona zgodna z normami ICAO i obejmuje ulepszone zabezpieczenia. Od 2013 r. wydaje się trzecią generację paszportów biometrycznych, która zawiera także informacje w postaci odcisków palców. Chociaż popyt na paszporty niebiometryczne spada, nadal można je otrzymać i nie ma planów dotyczących zakończenia ich wydawania. Główne kompetencje w zakresie wyrabiania i wydawania zarówno międzynarodowych paszportów, jak i dokumentów umożliwiających ustalenie tożsamości należą do: drukarni państwowej Goznak, państwowego Urzędu Stanu Cywilnego (ZAGS) oraz jego biur regionalnych i lokalnych (odpowiedzialny za wydawanie świadectw źródłowych), Federalnej Służby Migracyjnej (FMS) oraz jej biur regionalnych i lokalnych (odpowiedzialna za wydawanie międzynarodowych paszportów i rosyjskich paszportów wewnętrznych). Aktualna generacja paszportów biometrycznych jest dobrze chroniona przed fałszowaniem i spełnia normy ICAO. Proces wydawania jest wiarygodny i dość bezpieczny, zarówno na etapie sprawdzania tożsamości wnioskodawcy, jak i na etapach drukowania i przechowywania blankietów paszportowych lub ich personalizowania. Bezpieczeństwo informacji przechowywanych do celów tego procesu reguluje ustawa federalna nr 152-FZ z dnia 27 lipca 2006 r. „w sprawie danych osobowych”. Dokumenty umożliwiające ustalenie tożsamości (tj. paszporty wewnętrzne i świadectwa źródłowe) są pod względem technicznym dobrze chronione przed fałszowaniem. Ponadto paszporty wewnętrzne nowego rodzaju (wydawane od stycznia 2008 r.) są wyposażone w dodatkowe zabezpieczenia i ich zawartość jest przeznaczona do odczytu maszynowego zgodnie z normami ICAO. Blankiety wyrabia się (na poziomie centralnym) i przechowuje w bezpieczny i skuteczny sposób. Personalizowanie i wydawanie tych dokumentów odbywa się na poziomie regionalnym, a stosowne procedury są zgodne z aktualnymi normami. Skontrolowane siedziby właściwych organów szczebla centralnego i lokalnego, zajmujących się zarówno paszportami międzynarodowymi, jak i dokumentami umożliwiającymi ustalenie tożsamości, były dobrze zabezpieczone. Stosowano administracyjne procedury bezpieczeństwa dotyczące dostępu do dokumentów i postępowania z dokumentami. Nie istnieje rejestr centralny. Świadectwa źródłowe są przetwarzane na szczeblu regionalnym; każdy region ma swój własny rejestr i elektroniczną bazę danych (przynajmniej w biurach skontrolowanych przez ekspertów UE). W przypadku jakichkolwiek wątpliwości konsultacje między regionami są prowadzone w drodze administracyjnej (za pośrednictwem oficjalnego wniosku wysyłanego pocztą). Organy rosyjskie wspomniały o planach utworzenia nowego scentralizowanego, elektronicznego rejestru ewidencji ludności, ale nie wskazały żadnej konkretnej daty. Pewnym ulepszeniem w tym względzie może być portal do kontaktowania się między różnymi agencjami federalnymi i ministerstwami (SMEV), umożliwiający elektroniczne rozpatrywanie wniosków (podobno już funkcjonuje). Przepisy w zakresie zmiany nazwiska wydają się dość liberalne i nadal stanowią problem. W praktyce obecnie nie istnieją żadne ograniczenia dotyczące obywateli, którzy chcą zmienić swoje nazwisko. Ponadto ze względu na brak scentralizowanego rejestru ewidencji ludności, zmiany nazwiska mogą być rejestrowanie jedynie na poziomie regionalnym lub na formalny wniosek w innym biurze regionalnym ZAGS, co wymaga czasu i przez to powstają możliwości nadużyć. Zadbanie o szybkie i systematyczne zgłaszanie zgubionych i skradzionych paszportów do bazy danych Interpolu Informacje na temat zgubionych i skradzionych paszportów międzynarodowych są przechowywane w scentralizowanej bazie danych FMS, a następnie zgłaszane krajowemu biuru Interpolu (przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, MSW) w celu zintegrowania ich w systemie informacji typu push-pull bazy danych Interpolu dotyczącej zgubionych i skradzionych dokumentów podróży (SLTD). Dane są codziennie wprowadzane ręcznie do bazy danych Interpolu. MSW prowadzi rozwojowy projekt w zakresie usprawnienia wymiany informacji między FMS a krajowym biurem Interpolu mający na celu automatyczne dodawanie informacji do SLTD (ma zostać zrealizowany do 2013 r.). Jak dotąd Rosja nie włączyła zgubionych i skradzionych paszportów wewnętrznych ani dokumentów umożliwiających ustalenie tożsamości do bazy danych Interpolu SLTD, ponieważ dokumentami tymi nie można posługiwać się za granicą. Możliwość uwzględnienia również takich dokumentów jest jednak rozważana przez stronę rosyjską. Prowadzenie regularnej wymiany wzorów paszportów i formularzy wizowych, informacji o sfałszowanych dokumentach oraz współpraca w zakresie bezpieczeństwa dokumentów Wzory paszportów i formularze wizowe są regularnie wymieniane drogą dyplomatyczną przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych (MSZ). FMS otrzymuje wzory dokumentów zagranicznych z MSW i przesyła je do informacji oddziałom terenowym FMS. Prowadzenie programów szkoleniowych dotyczących metod ochrony dokumentów na podstawie norm ICAO, m.in. na temat wprowadzania parametrów biometrycznych, oraz wymiana informacji o metodach i ewentualnych badaniach naukowych w tej dziedzinie prowadzonych przez strony Urzędnicy ZAGS i FMS przechodzą szkolenia wstępne, a następnie ich wiedza jest regularnie aktualizowana. Zapewniono również programy nauczania za pośrednictwem nośników elektronicznych. Departament Konsularny MSZ założył centrum szkoleniowe, które oferuje kursy dotyczące procedury wydawania paszportów biometrycznych i ich zabezpieczeń. Skuteczność programów szkoleniowych prawdopodobnie różni się w zależności od rozmiaru danego biura, jego (bardziej lub mniej) odległej lokalizacji i dostępnych zasobów ludzkich. Urzędnicy spotkani podczas misji ekspertów UE we wszystkich lokalach właściwych organów bardzo dobrze znali odpowiednie procedury, swoje obowiązki i kompetencje. Podjęcie i, w miarę potrzeby, usprawnienie środków antykorupcyjnych, w tym norm etycznych, z ukierunkowaniem na urzędników wszelkich organów publicznych zajmujących się kompleksowym i bezpiecznym zarządzaniem tożsamością Według organów rosyjskich zagadnienia dotyczące antykorupcji są objęte ogólnymi szkoleniami skierowanymi do stosownego personelu, a treść dotycząca antykorupcji jest aktualizowana po zatwierdzeniu nowych właściwych przepisów. Misja ekspertów nie mogła jednak faktycznie sprawdzić treści i jakości kursów szkoleniowych ani wymogów dotyczących programów nauczania (w szczególności w odniesieniu do ZAGS). W ramach ogólnej polityki antykorupcyjnej FMS przyjęła kodeks etyki i postępowania urzędników państwowych (rozporządzenie FMS z dnia 25 lutego 2011 r.), który jest wdrażany w odniesieniu do wszystkich jej pracowników. Niektóre przepisy kodeksu są wyraźnie zawarte w umowach o pracę zawieranych przez FMS. FMS utworzyła również kanały komunikacji z obywatelami do celów zwalczania korupcji (stronę internetową, gorącą linię itp.) i wprowadza środki zapobiegawcze. O tym, jakie znaczenie mają środki antykorupcyjne w dziedzinie zabezpieczeń dokumentów, szczególnie świadczy fakt, że nawet w przypadku sprawnego funkcjonowania systemu wydawania dokumentów, zapobiegającego fałszowaniu, korupcja może stworzyć więcej możliwości otrzymywania oryginalnych dokumentów w sposób nielegalny. Kwestie problematyczne i zalecane działania do zrealizowania w ramach obszaru tematycznego 1: Na podstawie powyższych ustaleń Komisja zidentyfikowała następujące kwestie problematyczne wymagające dalszego omówienia z władzami rosyjskimi: przepisy regulujące zmianę nazwiska w Rosji są dość liberalne i mogą stwarzać możliwości do nadużyć i łatwych zmian tożsamości. Zmiany te nie byłyby łatwe do wykrycia w szczególności przez organy z państw trzecich, w tym państw członkowskich UE; ponadto brak informacji na temat treści i wyników szkoleń oraz wymogów w zakresie programów szkoleń urzędników FMS i ZAGS, w szczególności w odniesieniu do środków antykorupcyjnych, nie pozwoliły Komisji na pełne ocenienie postępów w tym obszarze; Komisja będzie kontynuowała wymianę informacji z organami rosyjskimi w odniesieniu do dalszego opracowywania scentralizowanego rejestru ewidencji ludności, elektronicznego systemu łączącego agencje federalne i ministerstwa (SMEV) oraz automatycznego systemu wprowadzania powiadomień do bazy danych Interpolu SLTD. Obszar tematyczny 2: nielegalna migracja, w tym readmisja Ocena ogólna W ostatnich latach polityka migracyjna Rosji uległa znacznym zmianom. Nowa koncepcja polityki migracyjnej, którą przyjęto w 2012 r., jest widocznym znakiem tego procesu. Władze rosyjskie rzeczywiście rozpoczęły analizę migracji na szeroką skalę, w której uwzględniają również pozytywne skutki przepływów migracyjnych pod względem rozwoju gospodarczego. Ponadto władze rosyjskie potwierdziły, że biurokracja i nieskuteczność procedur migracyjnych są często przyczyną, dla której wielu legalnych migrantów staje się migrantami nielegalnymi, oraz uznały pilną potrzebę integracji migrantów ze społeczeństwem rosyjskim. Jeżeli chodzi o wizy i legalne kanały migracji FMS jest głównym organem zarządzającym migracją w Rosji i zapewniającym spójność. Istnieje pełny i kompleksowy system przepisów. Niektóre przepisy nadal są dość złożone (np. dotyczące kontyngentów i zezwoleń na pracę). Wprowadzono już określone zmiany do ustawy federalnej, w szczególności w kontekście wykonywania umowy o ułatwieniach wizowych między UE a Rosją: poprawa sytuacji wysoko wykwalifikowanych specjalistów, uproszczenia rejestrowania migracji i procedur wizowych oraz uproszczenie dostępu do rynku pracy (w odniesieniu do systemu kontyngentów i patentów). Przewiduje się dalsze zmiany w szczególności usprawnianie procedur legalnej migracji także w odniesieniu do innych grup migrantów. Nielegalna migracja stanowi problem, z którego właściwe organy zdają sobie sprawę. Czyni się coraz więcej starań, aby zapewnić skuteczny powrót nielegalnych migrantów, których zatrzymano na terytorium Rosji, oraz aby ogólnie wzmocnić przepisy migracyjne. Wydaje się, że właściwa współpraca z Białorusią (dzięki Związkowi Rosji i Białorusi oraz braku kontroli granicznych) oraz przepływy z państw WNP (w tym odpowiednie kontrole paszportowe) stwarzają problem. Istnieją procedury powrotu i rozwija się współpraca w zakresie powrotu z wieloma krajami pochodzenia. Umowa o readmisji między UE a Rosją funkcjonuje w satysfakcjonujący sposób. Zarówno w odniesieniu do migracji nielegalnej, jak i zarządzania granicami trudno było ocenić system gromadzenia informacji, a w szczególności analizę ryzyka, w tym na poziomie regionalnym. Zbiór określonych wskaźników (np. nielegalne przekraczanie granicy, odmowy wjazdu itp.) dotyczących nowych kanałów nielegalnej migracji, dróg i przestępczości transgranicznej mógłby zwiększyć skuteczność kontroli granicznych pod warunkiem, że zostanie udostępniony lokalnym jednostkom,. W odniesieniu do azylu istnieją struktury administracyjne i procedury, a ośrodki recepcyjne dla osób ubiegających się o azyl skontrolowane przez ekspertów UE spełniają podstawowe wymogi i aktualne normy. Można by rozważyć udzielanie obszerniejszych informacji na przejściach granicznych potencjalnym osobom ubiegającym się o azyl oraz wzmocnioną i uporządkowaną współpracę między FMS i służbami straży granicznej (służby Federalnej Służby Bezpieczeństwa (FSB)). Należy zastanowić się nad przepisami przyznającymi uchodźcom i osobom ubiegającym się o azyl dostęp do określonych praw pod warunkiem, że są oni zarejestrowani, oraz nad przepisami zbliżającymi bardziej status tymczasowego azylu (ochrony uzupełniającej) do statusu uchodźcy. Przewiduje się, że nowe prawo w sprawie azylu będzie zawierało pewne ulepszenia pod tym względem. System zarządzania granicami i procedury na przejściach granicznych mają wartość standardową, nawet jeżeli niektóre ulepszenia mogłyby przyczynić się do zwiększenia ich skuteczności. Wyposażenie przejść granicznych jest regularnie modernizowane. Służby straży granicznej są profesjonalnym organem zajmującym się zarządzaniem granicami i egzekwowaniem prawa i ma mocno ugruntowaną pozycją wśród organów. Służby straży granicznej są w zasadzie zobowiązane do współpracy z organami granicznymi sąsiadujących państw i agencją FRONTEX. Osiągnięto pewien postęp również pod względem współpracy między służbami straży granicznej a organami zarządzającymi granicami państw trzecich, w tym państw członkowskich UE. Należy obecnie pogłębiać współpracę z tymi ostatnimi i wymieniać bardziej informacje i dane o bardziej strukturalnym charakterze. Jeżeli chodzi o współpracę z innymi właściwymi organami w Rosji, służby straży granicznej powinny podjąć dodatkowe działania w celu dokładniejszego określenia zakresu współpracy, w szczególności z FMS i Federalną Administracją Celną (FCS). Gromadzenie danych odbywa się regularnie, a w odpowiednich organach istnieją jednostki analityczne (przynajmniej w służbach straży granicznej i FMS). Dane są nadal gromadzone oddzielnie przez każdy urząd, co prowadzi do rozdrobnionych statystyk. Analiza ryzyka nie jest jednak udostępniana innym służbom i jeśli nawet się ją sporządza, istnieją pewne wątpliwości co do jej kompleksowości i metody jej sporządzania. Według władz rosyjskich programy szkoleniowe dla straży granicznej, w tym te dotyczące bezpieczeństwa dokumentów, zostały dobrze opracowane. Środki antykorupcyjne wchodzą w zakres tych programów i istnieją kodeksy etyczne. Ich treść nie została jednak udostępniona ekspertom UE. Szczegółowe uwagi 2.1. Kwestie dotyczące migracji Zawarcie między Rosją a wszystkimi stosownymi państwami członkowskimi UE protokołów wykonawczych do umowy między Federacją Rosyjską a Wspólnotą Europejską z dnia 25 maja 2006 r. o readmisji, jednocześnie zapewniając skuteczne wykonywanie tej umowy Umowa o readmisji między UE a Rosją weszła w życie dnia 1 czerwca 2007 r. Jej realizacja jest regularnie monitorowana przez Komisję we współpracy z państwami członkowskimi UE (ze strony UE) i przez FMS (ze strony Rosji). Główną platformą omawiania wszelkich kwestii powstałych w trakcie realizowania umowy jest Wspólny Komitet ds. Readmisji, który dotąd zbierał się dwa razy do roku (do tej pory zorganizowano 13 posiedzeń w Moskwie i Brukseli). Funkcjonują wszystkie procedury readmisji w ramach umowy. Ogólna ocena umowy jest zadowalająca. Wszystkie kwestie techniczne są regularnie poruszane na posiedzeniach Wspólnego Komitetu ds. Readmisji. Biorąc pod uwagę dobrą współpracę, którą udało się do tej pory osiągnąć, na ostatnim posiedzeniu Wspólnego Komitetu ds. Readmisji zadecydowano ograniczyć częstotliwość posiedzeń do jednego na rok. FMS jest głównym urzędem po stronie rosyjskiej odpowiedzialnym za realizację umowy i dysponuje specjalną jednostką, która zajmuje się wszystkimi kwestiami związanym z tą umową. Służby straży granicznej są odpowiedzialne za przyspieszoną procedurę readmisji na przejściach granicznych. W celu wdrażania procedury readmisji na granicy wyznaczono delegatów służb straży granicznej. Podczas kontroli w niektórych przejściach granicznych eksperci UE zauważyli jednak, że lokalni przedstawiciele służb straży granicznej nie znali w pełni szczegółów tej procedury. Procedura podpisywania protokołów wykonawczych do umowy (między Rosją a państwami członkowskimi UE) jest prawie na ukończeniu. Protokoły zostały podpisane przez 23 państwa członkowskie. Protokół z Grecją został podpisany i powinien być ratyfikowany w niedalekiej przyszłości. Rosja poinformowała, że jest otwarta na dalsze negocjacje z Chorwacją. Na kilku posiedzeniach Wspólnego Komitetu ds. Readmisji Rosja powiadomiła, że jest gotowa do negocjacji protokołu ze Zjednoczonym Królestwem. Irlandia i Dania nie są związane umową. Skuteczne wprowadzenie w życie umowy z dnia 25 maja 2006 r. między Federacją Rosyjską a Wspólnotą Europejską o ułatwieniach w wydawaniu wiz obywatelom Federacji Rosyjskiej i Unii Europejskiej Umowa o ułatwieniach wizowych między UE a Rosją weszła w życie dnia 1 czerwca 2007 r. (równolegle z umową o readmisji). Jej realizacja jest regularnie monitorowana przez Komisję we współpracy z państwami członkowskimi UE (ze strony UE) i przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych (ze strony Rosji). Główną platformą omawiania wszelkich kwestii pojawiających się w trakcie wdrażania umowy jest Wspólny Komitet ds. Readmisji, który zbiera się regularnie na wniosek jednej ze stron, zwykle co najmniej raz w roku (do tej pory zorganizowano 9 posiedzeń w Moskwie i Brukseli). W celu zapewnienia pełnego, prawidłowego i zharmonizowanego wykonania przepisów umowy o ułatwieniach wizowych przez strony Wspólny Komitet opracował i przyjął wytyczne dotyczące wykonania umowy o ułatwieniach wizowych. Obie strony traktują posiedzenia Wspólnego Komitetu jako platformę konstruktywnej współpracy i możliwość omówienia wszelkich kwestii technicznych powstałych w kontekście stosowania umowy. Umowa jest wykonywana w sposób zadowalający. Komisja nie posiada szczegółowych statystyk dotyczących wiz wydanych przez Rosję w latach 2007–2011. Nie jest znany dokładny odsetek odmów wjazdu w odniesieniu do obywateli UE, ale zgodnie z szacunkami strony rosyjskiej stanowi on jedynie około 0,01 %–0,02 % (około 200–300 odmów rocznie). Obywatelom UE wydaje się rocznie około 1,25 mln wiz, z czego około 45 % stanowią wizy wielokrotnego wjazdu z długim okresem ważności. Przed podjęciem ostatecznej decyzji w sprawie podpisania zaktualizowanej umowy o ułatwieniach wizowych musi ona zostać oceniona w świetle ogólnych stosunków UE–Rosja. Zmiana wyżej wymienionej umowy o ułatwieniach wizowych, tak by jeszcze bardziej uprościć wymogi wizowe dotyczące podróży krótkoterminowych Tekst zaktualizowanej umowy o ułatwieniach wizowych został wyjaśniony i będzie zawierał między innymi wzajemne zniesienie obowiązku wizowego dla członków cywilnych załóg samolotów i jego tymczasowe zastosowanie od chwili podpisania. Położy to kres obecnej niezrównoważonej sytuacji, w której wszystkie państwa członkowskie UE zwalniają z obowiązku wizowego rosyjskie cywilne załogi samolotów, natomiast Rosja nadal utrzymuje obowiązek wizowy dla tych państw członkowskich, z którymi nie zawarła dwustronnych umów o zniesieniu obowiązku wizowego dla tej kategorii osób (BE, CZ, EE, EL, FI, IE, LV, LX, PT, SI, SK). Jedna kwestia pozostaje otwarta: zniesienie obowiązku wizowego dla posiadaczy służbowych paszportów biometrycznych, o co wnioskuje strona rosyjska. Strona UE nadal bada zabezpieczenia, które mają towarzyszyć temu zniesieniu obowiązku wizowego. Prace mające na celu ułatwienie, dalsze uproszczenie i przejrzyste stosowanie przepisów każdej ze stron o rejestracji obywateli legalnie przebywających na terytorium drugiej strony i przepisów zawierających wykaz tych obywateli oraz o wydawaniu zezwoleń uprawniających do legalnego przebywania/pobytu i wykonywania pracy, dzięki czemu skróceniu ulegną w praktyce procedury administracyjne i zmniejszą się obciążenia dla obywateli; oraz regularna wymiana informacji o polityce wizowej każdej ze stron Rosja ma kompleksowy system przepisów w zakresie legalnej migracji, które określono w szeregu ustaw federalnych i ich zmianach. FMS jest głównym organem odpowiedzialnym za ich wykonanie. Wprowadzono wiele zmian w odniesieniu do umieszczania w wykazie (rejestrowania) cudzoziemców, które jest obowiązkowe w każdym miejscu ich pobytu w Rosji. Obecnie każdy cudzoziemiec (niezależnie od długości jego pobytu) musi spełnić ten obowiązek w czasie siedmiu dni roboczych w regionalnym biurze FMS (wcześniej były to trzy dni robocze). Okres ten może zostać przedłużony na podstawie dwustronnych umów, jak na przykład w przypadku Francji (10 dni) lub Kazachstanu (30 dni). Ponadto obywatele państw trzecich przebywający jako wysoko wykwalifikowani specjaliści (zob. poniżej) i członkowie ich rodzin mają prawo do pobytu w Rosji do 90 lub 30 dni (w zależności od okoliczności) bez rejestrowania migracji. Strona przyjmująca (wyraźnie określona w przepisach prawa) powinna przeprowadzić procedury rejestrowania migracji w FMS. W odniesieniu do turystów zadanie to powinny wypełniać hotele lub osoba zapraszająca ich do Rosji. Obywatel państwa trzeciego nie ma obowiązku nawiązywać, przynajmniej bezpośrednio, szczególnego kontaktu z FMS. Dokumenty niezbędne do rejestracji (w tym kopie paszportu i karty migracyjnej) może dostarczyć strona przyjmująca bezpośrednio lub pocztą. Poza tym obywatele państw trzecich nie ponoszą już odpowiedzialności za niedopełnienie obowiązku rejestrowania migracji i sankcje mają zastosowanie jedynie do strony przyjmującej (wcześniej odpowiedzialność spoczywała także na obywatelu państwa trzeciego). Procedury rejestracji mają zastosowanie do obywateli państw trzecich, którzy legalnie przebywają w Rosji przez dłuższy czas (praca, studia itp.). Do tej procedury również wprowadzono pewne ulepszenia, w szczególności w odniesieniu do sposobów składania wniosków. W związku z tym, pomimo że procedura ma charakter deklaratywny, często trudno uzyskać dokumenty potwierdzające wymagane od wnioskodawcy (np. dowód własności nieruchomości lub oświadczenie właściciela). Biorąc pod uwagę, że dostęp do szeregu praw socjalnych dla migrantów zależy od ważnej rejestracji, procedura ta mogła de facto stworzyć przeszkodę w odniesieniu do dostępu do tych praw. Dwoma głównymi rodzajami zezwoleń na legalny pobyt wydawanymi obywatelom państw trzecich są zezwolenie na pobyt czasowy i zezwolenie na pobyt stały. Obywatel państwa trzeciego, który chce otrzymać zezwolenie na pobyt czasowy w Rosji, musi złożyć wniosek w odpowiednim oddziale terenowym FMS lub odpowiedniej misji dyplomatycznej lub urzędzie konsularnym Rosji w państwie pobytu. Jeżeli wniosek zostanie przyjęty, wydana zostaje wiza na wjazd do Rosji ważna przez cztery miesiące. Wniosek można złożyć osobiście lub w formie elektronicznej razem z wymaganymi dokumentami potwierdzającymi, w tym zaświadczeniem potwierdzającym, że nie jest się nosicielem wirusa HIV lub że nie jest się uzależnionym od narkotyków. Organy rosyjskie mają sześć miesięcy na rozpatrzenie wniosku. Powody odmowy są jasno określone w przepisach prawa. Wydaje się, że obywatele państwa trzeciego przebywający w Rosji, którzy posiadają zezwolenie na pobyt czasowy, mogą pracować jedynie w tym regionie i na takim stanowisku, na jakie mają pozwolenie w zezwoleniu na pracę (wydawanym zwykle na rok). Ponadto jeżeli zezwolenie na pracę ogranicza się do jedynie jednego regionu, ich podróże służbowe po Rosji nie mogą trwać dłużej niż 10 dni. Zasady te wydają się dość restrykcyjne. Zezwolenie na pobyt czasowy zachowuje ważność przez trzy lata i może zostać przedłużone na wniosek obywatela państwa trzeciego po dostarczeniu tego samego zestawu dokumentów (w tym dotyczących wirusa HIV i uzależnienia od narkotyków), jeżeli obywatel państwa trzeciego wyjechał z Rosji, a następnie do niej wrócił. Jeżeli obywatel państwa trzeciego przebywał w Rosji nieprzerwanie przez okres trzech lat, może on ubiegać się również o zezwolenie na pobyt stały (zob. poniżej). Status uprzywilejowany w ustawodawstwie dotyczącym migracji pracowników w Rosji mają wysoko wykwalifikowani specjaliści. Aby przyciągnąć wysoko wykwalifikowanych specjalistów na rosyjski rynek pracy, władze rosyjskie ułatwiły ich zatrudnianie i uprościły przepisy dotyczące pobytu. Wysoko wykwalifikowani specjaliści są zwolnieni z kontyngentu i podobnie jak członkowie ich rodzin uprawnieni do otrzymywania wiz wielokrotnego wjazdu ważnych przez okres obowiązywania ich umów o pracę (do trzech lat) i do wielokrotnego przedłużania zezwoleń na pobyt za każdym razem na okres do trzech lat. Ponadto jeżeli wykonują pracę w co najmniej dwóch regionach, wydane zezwolenie jest ważne również w tych regionach. W przypadku zmiany pracodawcy mają 30 dni roboczych na znalezienie nowego pracodawcy. Wysoko wykwalifikowani specjaliści są również uprawnieni do złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt stały z pominięciem procedury zezwolenia na pobyt czasowy i przysługuje im oraz członkom ich rodzin szeroki zakres praw społeczno-gospodarczych. Zezwolenie na pobyt stały może zostać wydane obywatelowi państwa trzeciego, który mieszkał w danym państwie na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy przez co najmniej rok. Zezwolenie na pobyt wydaje się na okres do pięciu lat i można je przedłużać nieograniczoną ilość razy. Obywatel państwa trzeciego musi złożyć wniosek w odpowiednim oddziale terenowym FMS co najmniej sześć miesięcy przed wygaśnięciem zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku należy dołączyć obszerny zestaw dokumentów podobnych do dokumentów wymaganych w celu uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy. Podstawy odmowy wydania zezwolenia na pobyt stały są podobne do tych, co w przypadku odmowy zezwolenia na pobyt czasowy. Status prawny cudzoziemca posiadającego zezwolenie na pobyt stały jest bardzo podobny do statusu, jaki ma obywatel Rosji, w tym jest on zwolniony z obowiązków kontyngentu i posiadania zezwolenia na pracę. Cudzoziemcy mogą wykonywać pracę jedynie na podstawie zezwolenia na pracę, chyba że są objęci jednym z wyjątków wymienionych w ustawie federalnej nr 115-FZ z 2001 r. W celu uzyskania zezwolenia na pracę obywatel państwa trzeciego musi wystąpić z wnioskiem do departamentu terytorialnego FMS w miejscu pobytu i złożyć formularz zgłoszeniowy i wymagane dokumenty potwierdzające. Zezwolenie na pracę jest wydawane w ciągu 10 dni roboczych od otrzymaniu wniosku. Jeżeli zezwolenie na pracę ma zostać przyznane w ciągu 30 dni, obywatel państwa trzeciego musi przedłożyć dokumentację medyczną (w tym potwierdzenie, że nie jest nosicielem wirusa HIV, nie jest uzależniony od narkotyków i nie jest nosicielem żadnych poważnych chorób zakaźnych), pod groźbą rozwiązania umowy o pracę. Badania medyczne mogą zostać wykonane jedynie w wyznaczonych miejscach (ich liczba jest ograniczona), co czasem stwarza trudności praktyczne. Liczba zezwoleń na pracę, które można rocznie wydać obywatelom państw trzecich, jest ograniczona do kontyngentu ustanowionego przez Ministerstwo Pracy i Ochrony Socjalnej we współpracy z Ministerstwem Spraw Zagranicznych i innymi instytucjami. Cały ten proces jest dość złożony, czasochłonny i nieelastyczny Kontyngenty określa się w odniesieniu do każdego regionu z wyprzedzeniem na nadchodzący rok na podstawie prognoz zebranych od pracodawców. Takie sposób podejścia może powodować problemy i opóźnienia, a jego skuteczność jest wątpliwa. Wydaje się, że władze rosyjskie zdają sobie z tego sprawę, ponieważ rozważają zmianę przepisów dotyczących kontyngentów. Równolegle z systemem kontyngentów i zezwoleń na pracę istnieje system „patentowy”, który jest zarezerwowany dla cudzoziemców przyjeżdżających do Rosji w ramach systemu bezwizowego, w szczególności z państw WNP (z wyjątkiem Turkmenistanu). Patent wydaje się w ciągu 10 dni roboczych na wniosek obywatela Rosji (przyjmującego). Patent zezwala na wykonywanie pracy na potrzeby osobiste, krajowe lub inne podobne danej osoby na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej (w odniesieniu do opiekunek, pomocy domowej itp.). Patent może zostać wydany na okres od jednego miesiąca do trzech miesięcy i przedłużony na okres do jednego roku. Po tym okresie może zostać wydany nowy patent. Liczba wydawanych patentów jest nieograniczona. Początkowo Rosja nie miała żadnej polityki integracyjnej w odniesieniu do migrantów. Ostatnio po dużym napływie obywateli państw trzecich (w szczególności z państw WNP) opracowanie takiej polityki stało się jednak potrzebą, uwzględnioną również w koncepcji polityki migracyjnej (zob. poniżej). Niektóre środki są już realizowane, w tym nauczanie języka rosyjskiego, historii i tradycji kulturowych, kursy przedwyjazdowe organizowane w krajach pochodzenia dla potencjalnych pracowników migrujących do Rosji, szkolenia zawodowe i wykłady na temat rosyjskich przepisów migracyjnych i języka. W Tadżykistanie i Kirgistanie wdrożono dwa projekty pilotażowe w tym zakresie. Poza tym FMS podobno ustanowiła specjalną jednostkę zajmującą się integracją. Nadal nie w pełni funkcjonuje kompleksowa strategia integracji. Wszystkie procedury związane z wizą regulują rozporządzenia rządu, które również są zgodne z przepisami umowy o ułatwieniach wizowych między UE a Rosją W celu otrzymania każdego rodzaju wizy cudzoziemiec powinien wystąpić do misji dyplomatycznej lub urzędu konsularnego Rosji i złożyć niezbędne (wyraźnie określone i raczej standardowe) dokumenty, w tym zaproszenie. W przypadku wiz długoterminowych niezbędne mogą być pewne dodatkowe dokumenty. Na tej podstawie wiza zostanie wydana zgodnie z celem wizyty. Ministerstwo Spraw Zagranicznych może odmówić wydania wizy z powodów określonych w przepisach prawa. Nie ma żadnego obowiązku uzasadniania takiej odmowy. Niezgodność deklarowanego celu wjazdu z celem faktycznym uznaje się za naruszenie warunków wjazdu lub warunków pobytu i podlega karze (grzywnie, wydaleniu lub zakazowi ponownego wjazdu). Posiadacze wizy są zobowiązani do opuszczenia terytorium Rosji po wygaśnięciu dozwolonego okresu pobytu określonego w wizie. Całkowity okres pobytu cudzoziemca w Rosji na podstawie krótkoterminowej wizy wielokrotnego wjazdu (biznesowej) nie może przekraczać 90 dni w każdym 180 dniowym okresie. Wizy długoterminowe wydaje się szczególnie na okres o długości równej okresowi celu pobytu w Rosji. Polityka wizowa Rosji polega w dużej mierze na szczegółowych umowach dwustronnych. Rosja zwarła ponad sto umów dotyczących krótkoterminowych podróży bezwizowych (w szczególności z Izraelem i Turcją) lub ułatwień wizowych (np. z UE lub Stanami Zjednoczonymi). Ponadto systemy bezwizowe mają zastosowanie do prawie wszystkich państw WNP (oprócz Turkmenistanu). Zgodnie z informacjami dostarczonymi przez stronę rosyjską kolejne umowy dotyczące podróży bezwizowych mogą zostać podpisane z Japonią, Koreą Południową i Indiami. Wymiana informacji − również w ramach dialogu między Rosją a UE na temat migracji − o ramach prawnych oraz strukturach administracyjnych, w tym o ich kompetencjach i metodach pracy, oraz o infrastrukturze (w tym ośrodkach zatrzymań) służącej skutecznemu ogólnemu zarządzaniu migracjami, w szczególności skutecznemu opracowywaniu metod wykrywania i wydalania nielegalnych imigrantów w głębi terytorium stron; a także wymiana informacji o bieżących przepływach migracyjnych, danych statystycznych i analiza ryzyka związanego z nielegalną migracją oraz ścisła współpraca w zwalczaniu przestępczości związanej z nielegalną migracją i rozwiązywanie ewentualnych problemów Nowa koncepcja polityki migracyjnej (Koncepcja) na lata 2012–2025 została opracowana przez FMS i przyjęta przez prezydenta Federacji Rosyjskiej w czerwcu 2012 r. Jest to główny dokument dotyczący polityki migracyjnej w Rosji. Koncepcja ma na celu promowanie migracji do Rosji niektórych grup obywateli państw trzecich, w szczególności wysoko wykwalifikowanych specjalistów i dużych inwestorów, studentów, rodaków i wykwalifikowanych pracowników (w szczególności z państw WNP) zgodnie z potrzebami rynku. W tym względzie w dokumencie zdefiniowano środki promowania migracji, takie jak tworzenie warunków dla łączenia rodzin, stopniowe upraszczanie procedur wjazdu i pobytu w celach biznesowych, przyjazdy w celu pracy (ulepszenie systemu kontyngentów) i w celach edukacyjnych/naukowych, procedury w odniesieniu do rejestrowania pobytu i opieki zdrowotnej, rozwój migracji cyrkulacyjnej itp. Koncepcja koncentruje się w szczególności na pozytywnych skutkach migracji legalnej, które zaprezentowano jako konieczną reakcję na niż demograficzny. Przepisy wykonawcze są opracowywane na szczeblu federalnym. Jednocześnie w Koncepcji położono nacisk na przestrzeganie przepisów migracyjnych przez obywateli państw trzecich w Rosji i na ograniczanie nielegalnej migracji. Większość kompetencji związanych z migracją w Rosji leży w gestii FMS. Od 2012 r. FMS bezpośrednio podlega rządowi rosyjskiemu, a jej szef został niedawno podniesiony do rangi ministra federalnego. FMS jest wiodącym federalnym organem wykonawczym posiadającym biura regionalne, struktury międzyregionalne i punkty kontaktowe zlokalizowane za granicą. FMS jest odpowiedzialna za opracowywanie i realizację federalnej polityki migracyjnej oraz zarządzanie działaniami dotyczącymi zarówno migracji legalnej, jak i nielegalnej. Kolejnym podmiotem zaangażowanym w zarządzanie migracją są służby straży granicznej, które ponoszą odpowiedzialność za odprawy graniczne i ochronę granicy. W kontrolowaniu migracji i zarządzaniu migracją uczestniczą również inne ministerstwa i organy stosownie do ich kompetencji (Ministerstwo Edukacji i Nauki, Ministerstwo Pracy i Ochrony Socjalnej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych itd.). Według władz rosyjskich, chociaż FMS nie prowadzi kontroli na obszarze przygranicznym, współpracuje ona ze służbami straży granicznej na podstawie rocznego planu współpracy i planów regionalnych. Pomimo tej informacji eksperci UE podczas swojej misji nie mogli potwierdzić współpracy operacyjnej FMS ze służbami straży granicznej. FMS nie jest obecna przy służbach straży granicznej, nawet jeżeli utworzono kanały komunikacyjne między służbami straży granicznej a regionalnymi oddziałami FMS. Międzynarodowa współpraca Rosji w sprawach migracji polega głównie na kontaktach między FMS a organami migracyjnymi państw WNP na podstawie umowy z 1992 r., która obejmuje wymianę urzędników łącznikowych. Działania polegają głównie na walce z nielegalną migracją. Środki operacyjno-zapobiegawcze i specjalne operacje prowadzone przeciwko nielegalnej migracji i handlowi ludźmi są podobno realizowane również w ramach Organizacji Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym oraz ze strony rosyjskiej przez FMS, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, FSB i Rosfinmonitoring. Dalsza współpraca odbywa się w obszarze readmisji na podstawie umów dwustronnych. Oprócz UE Rosja zawarła takie umowy między innymi z Danią, Islandią, Norwegią, Szwajcarią, Chinami, Turcją, Ukrainą, Armenią, Kazachstanem, Kirgistanem, Uzbekistanem, Mołdawią, Białorusią i Wietnamem. Negocjacje w sprawie readmisji są prowadzone między innymi z Azerbejdżanem, Turkmenistanem, Tadżykistanem, Indiami, Białorusią, Czarnogórą, Macedonią oraz Bośnią i Hercegowiną. Strona rosyjska uznała, że wszystkie obowiązujące umowy funkcjonują w sposób zadowalający. Dialog między Rosją a UE na temat migracji rozpoczęto w 2011 r. i w jego ramach odbył się szereg sesji poświęconych zarówno migracji nielegalnej, jak i legalnej. W szczególności dwie sesje na temat migracji nielegalnej i jedną na temat migracji legalnej zorganizowano w Bratysławie, Kaliningradzie i Budapeszcie (w obszarze migracji legalnej obie strony wymieniły się danymi statystycznymi dotyczącymi niedoborów pracowników, kontyngentów i wiz oraz najlepszymi praktykami w zakresie polityki integracyjnej, a w odniesieniu do migracji nielegalnej wymieniły się danymi statystycznymi dotyczącymi powrotów). Dialog na temat migracji stanowi użyteczną platformę służącą dyskusji i wymianie najlepszych praktyk w odniesieniu do polityki migracyjnej. Związek Rosji i Białorusi oraz brak kontroli granicznych między tymi państwami wymaga wzmocnionych kontaktów i współpracy między właściwymi organami. Oba państwa nie mają wspólnej polityki wizowej, dlatego wjazd do Rosji nie oznacza zezwolenia na wjazd do Białorusi i odwrotnie. Rosyjskie służby straży granicznej i FMS podobno współpracują z białoruskimi organami ds. migracji na ich obszarze przygranicznym. W związku z tym nie wydaje się, aby istniały jakiekolwiek konkretne narzędzia (bazy danych, wymiana informacji) w odniesieniu do tej współpracy (poza wzajemnym uznawaniem kart migracyjnych). FMS posiada dość obszerne i szczegółowe dane statystyczne dotyczące wjazdów i pobytów migrantów legalnych w Rosji (w szczególności dzięki utworzeniu bazy danych zawierającej informacje na temat wjazdu/wyjazdu). Niektóre najbardziej znaczące dane wskazują, że rocznie do Rosji wjeżdża 13–14 mln obywateli państw trzecich. Większość (70 %) pochodzi głównie z państw WNP, a jedynie 10 % z UE. Mniej niż 5 % tych, którzy wjechali, przyjechało w celu pobytu długoterminowego. FMS zna strukturę nielegalnych przepływów migracyjnych do Rosji, ale bardziej szczegółowe dane statystyczne nie zostały faktycznie udostępnione. Zgodnie z dostępnymi informacjami nielegalni migranci (oszacowani na około 4 mln osób) pochodzą głównie z państw WNP (80 %) i w większości są pierwotnie legalnymi migrantami, którzy następnie pozostają na terytorium Rosji po upływie ważności ich zezwolenia na pobyt. Wydaje się, że FMS i służby straży granicznej nie mają żadnych wspólnych statystyk dotyczących migracji nielegalnej i każdy z tych urzędów gromadzi własne dane (FMS gromadzi dane dotyczące sytuacji wewnątrz kraju, a służby straży granicznej dotyczące zatrzymań na granicy). Nie pomaga to w uzyskaniu kompleksowej wiedzy na temat nielegalnych przepływów migracyjnych w Rosji. W związku z tym żaden z tych dwóch organów nie opracowuje kompleksowej i systematycznej oceny ryzyka lub przynajmniej ocena taka nie została udostępniona ekspertom UE w czasie ich misji. Zgodnie z informacją udzieloną przez FMS przepisy dotyczące nielegalnej migracji, które wyraźnie określono w przepisach prawa, zostały ocenione, a ich celem jest zaostrzenie sankcji za organizowanie nielegalnej migracji. Odpowiedzialność przewoźników za przywożenie podróżnych bez koniecznego zezwolenia na wjazd do Rosji określono w Kodeksie przestępstw administracyjnych. FMS współpracuje również z przewoźnikami kolejowymi, udostępniając im bazę danych osobowych w celu wykrycia osób znajdujących na liście zakazu ponownego wjazdu. FMS jako urząd odpowiedzialny za wykrywanie nielegalnych migrantów na terytorium Rosji, ale niebędący organem ścigania, prowadzi kontrole we współpracy z policją i innymi organami w razie potrzeby. FMS wyraźnie skupia się na kontrolach w miejscach pracy. Regularne kontrole wymagają wcześniejszego planowania (z rocznym wyprzedzeniem) i publikacji. Niezapowiedziane kontrole wymagają zezwolenia prokuratora. FMS we współpracy ze służbami straży granicznej utworzyła bazę danych zawierającą informacje na temat wjazdu/wyjazdu. Gromadzone są w niej dane dotyczące wjazdu, wyjazdu i pobytu obywatela państwa trzeciego w Rosji. Opracowywany jest również inny system jako projekt pilotażowy ukierunkowany na elektroniczne wypełnianie kart migracyjnych, które muszą zostać przedłożone przez każdego obywatela państwa trzeciego wjeżdżającego do Rosji (oprócz obywateli Białorusi). System ten funkcjonuje już na lotniskach moskiewskich i w przyszłości powinien zostać rozszerzony na wszystkie przejścia graniczne (nie wskazano jednak żadnych konkretnych dat). Na osobę zatrzymaną podczas nielegalnego pobytu w Rosji może zostać nałożona grzywna administracyjna lub w odniesieniu do niej może zostać wydany nakaz wydalenia. Ponadto na daną osobę może zostać nałożony zakaz ponownego wjazdu, który w przypadku osób, które wielokrotnie naruszały przepisy migracyjne, może mieć nieograniczony okres obowiązywania. Informacje dotyczące osób objętych zakazem wjazdu są wprowadzane do szczególnej bazy danych. Jeżeli dana osoba została zatrzymana po raz pierwszy, wydaje się, że w większości przypadków jedyną karą jest grzywna administracyjna (bez nakazu wydalenia). Taka kara stawia jednak tę osobę w dwuznacznym położeniu, jeżeli chodzi o jej status w Rosji. Od zatrzymanych osób pobiera się również odciski palców, a ich dane są przechowywane w bazie danych. Obowiązują dwa rodzaje procedur powrotu: wydalenie i deportacja. Ramy prawne i procedurę w przypadku obu regulują ustawa federalna nr 115-FZ i rozporządzenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Wydalenie administracyjne może być dobrowolne lub przymusowe i decyduje o nim sąd. Przeprowadza je Federalna Służba Komorników Sądowych lub policja. Deportacja dotyczy cudzoziemców, którzy nie opuścili terytorium Rosji, jak to było wymagane w przepisach migracyjnych (np. ze względu na zakończenie lub anulowanie zezwolenia lub ważności wizy, odrzucenie wniosku o udzielenie azylu itp.). Decyzję dotyczącą deportacji podejmuje kierownik jednostki terytorialnej FMS lub szef FMS. Zainteresowana osoba ma prawo do złożenia odwołania od obu rodzajów decyzji w ciągu dziesięciu dni. W odniesieniu do faktycznego powrotu dana osoba będzie podlegała readmisji, jeżeli Rosja posiada procedurę readmisji w ramach umowy z krajem pochodzenia tej osoby. Istnieją dwa rodzaje ośrodków detencyjnych: dla osób podlegających wydaleniu lub deportacji lub dla osób, których powrót do kraju pochodzenia jest objęty umową o readmisji. Powroty objęte umową o readmisji są zarządzane przez FMS. Wydaleniami i deportacjami zarządza Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, ale od 2014 r. będzie nimi zarządzała również FMS. Osoby mogą zostać zatrzymane na podstawie orzeczenia sądu, od którego można się odwołać w ciągu 10 dni. Kodeks przestępstw administracyjnych nie określa maksymalnego okresu zatrzymania. Niektóre ośrodki dla migrantów oczekujących na readmisję zbudowano przy wsparciu projektu unijnego AENEAS, co było możliwe w następstwie zawarcia umowy o readmisji między UE a Rosją. Stwierdzono, że ośrodki dla nielegalnych migrantów oczekujących na readmisję, które zostały skontrolowane przez ekspertów UE (region Moskwy, Rostowa nad Donem i Pskowa), spełniają ogólne normy UE. 2.2 Kwestie związane z azylem · Stworzenie jasnych i przejrzystych procedur azylowych łatwo dostępnych dla osób ubiegających się o azyl · Zapewnienie właściwego statusu, łącznie z prawami i obowiązkami, osobom uznanym za potrzebujące ochrony międzynarodowej zgodnie ze zobowiązaniami stron na mocy prawa międzynarodowego, w tym na mocy Konwencji z 1951 r. dotyczącej statusu uchodźców i Protokołu z 1967 roku dotyczącego statusu uchodźców Rosja przystąpiła zarówno do Konwencji z 1951 r. dotyczącej statusu uchodźców, jak i do Protokołu z 1967 r. w 1993 r., kiedy to przyjęto również pierwszą ustawę w sprawie uchodźców. Ustawa ta obejmuje także tak zwany azyl czasowy (ochronę uzupełniającą). Od tego czasu przepisy uległy znacznym zmianom. Ponadto opracowuje się całkowicie nową ustawę w sprawie uchodźców, która powinna rozwiązać wiele nierozstrzygniętych kwestii. Zasadniczo wszelkie wnioski o udzielenie azylu należy składać na przejściu granicznym przy wjeździe do Rosji. W praktyce zainteresowana osoba może również wystąpić z takim wnioskiem po wjechaniu na terytorium Rosji, niezależnie od tego czy wjechała legalnie, czy nielegalnie. Wnioski o udzielenie azylu rozpatrują oddziały terenowe FMS. W tym kontekście należy zauważyć, że FMS nie jest obecna na przejściach granicznych. Sytuacja ta wymaga ścisłej współpracy między służbami straży granicznej a FMS oraz odpowiedniego szkolenia straży granicznej w zakresie ochrony międzynarodowej. Informacje dotyczące odpowiednich procedur powinny być dostępne również na przejściach granicznych. Podczas wizyt ekspertów UE na przejściach granicznych niewiele informacji na temat ochrony międzynarodowej i procedur było dostępnych dla potencjalnych osób ubiegających się o azyl. Służby straży granicznej podkreślały, że standardowe szkolenie funkcjonariuszy straży granicznej obejmuje również ochronę międzynarodową. FMS powiadomiła również, że organizuje określone szkolenia na ten temat dla służby straży granicznej. W praktyce współpraca między służbami straży granicznej a FMS wydaje się oparta na zasadzie ad hoc. Może to prowadzić w niektórych sytuacjach do odmowy wjazdu osobie ubiegającej się o azyl na przejściu granicznym. Faktycznie jednym z celów nowego projektu ustawy w sprawie azylu jest poprawa procedur granicznych. Gdy wniosek zostanie złożony, w ciągu pięciu dni należy sprawdzić jego dopuszczalność. W tym okresie nie wydaje się jednak wnioskodawcy żadnych dokumentów, co może prowadzić do ryzyka odesłania w niektórych przypadkach. Według FMS dopuszczalność odrzuca się jedynie w przypadkach, w których wnioskodawca podlega postępowaniu karnemu; w takich sytuacjach wniosek o udzielenie azylu będzie mógł zostać rozpatrzony dopiero po zakończeniu tego postępowania. Podobno jedynie 1–2 % przypadków uznaje się za niedopuszczalne. Decyzję o niedopuszczalności można zakwestionować w sądzie. Jeżeli dany przypadek zostanie zgłoszony jako dopuszczalny zostaje przeprowadzony szczegółowy przegląd wniosku przez urzędników oddziału terenowego FMS, którzy przesłuchują wnioskodawców (wnioskodawcy muszą też uzupełnić specjalny kwestionariusz). Zwykle zapewnia się nieodpłatne tłumaczenie ustne, ale w przypadkach języków mniej popularnych mogą wystąpić pewne problemy. Oceniając wnioski o udzielenie azylu, FMS korzysta z różnych źródeł, w tym swoich własnych oraz tych Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Podobno informacje gromadzi się również na wnioski regularnie kierowane do Biura UNHCR oraz do organizacji pozarządowych specjalizujących się w prawach człowieka. Nie wydaje się jednak, aby FMS miała konkretny i uporządkowany system informacji o krajach pochodzenia, który mógłby przyczynić się do bardziej usystematyzowanego podejścia przy dokonywaniu oceny każdego przypadku. Decyzję w sprawie wniosku należy wydać w ciągu trzech miesięcy (okres ten może zostać przedłużony o dodatkowe trzy miesiące). Od wszelkich odmów udzielenia azylu można odwołać się w sądzie w ciągu miesiąca. Odwołanie zawiesza procedurę powrotu. Nie istnieje żadna wyznaczona komisja odwoławcza ani sąd wyspecjalizowany w sprawach dotyczących azylu. Odwołania rozpatruje się w ramach zwykłego systemu sądownictwa. FMS oświadczyła, że organizuje regularne szkolenia dla sędziów w zakresie ochrony międzynarodowej. Mimo to nie było możliwości sprawdzenia skuteczności tego szkolenia ani odsetka wniosków rozpatrzonych pozytywnie, ponieważ właściwe organy odmówiły spotkania się z ekspertami UE. Zgodnie ze źródłami pozarządowymi liczba decyzji sądowych unieważniających decyzje administracyjne w przypadku takich odwołań jest bliska zeru. Osoba, której wniosek odrzucono, jest zobowiązana opuścić terytorium Rosji w ciągu trzech dni od otrzymania powiadomienia o decyzji. Status uchodźcy przyznaje się na czas nieokreślony. Jest to efekt zmiany wprowadzonej w 2013 r.; wcześniej status ten przyznawano na trzy lata i odnawiano po złożeniu kolejnego wniosku i dokonaniu kolejnej oceny. Ustawodawstwo rosyjskie chroni osoby posiadające status uchodźcy przed odesłaniem. Osobom posiadającym status uchodźcy wydaje się biometryczne dowody tożsamości (od lipca 2013 r.). Przysługują im te same prawa społeczno-gospodarcze, co obywatelom Rosji (w tym prawo do swobody przemieszczania się, pracy, edukacji i opieki zdrowotnej). W praktyce możliwość korzystania z tych praw zależy jednak w dużej mierze od tego, czy dana osoba ma ważny meldunek pod jakimś adresem na terenie Rosji, co dla niektórych osób (zwłaszcza przebywających poza ośrodkami recepcyjnymi) może stanowić problem. Dostęp do praw może być jeszcze bardziej skomplikowany w przypadku osób uznanych za beneficjentów tzw. azylu czasowego (formy ochrony uzupełniającej), ponieważ ich status jest mniej uprzywilejowany niż status uchodźcy (ich prawa są takie same jak prawa osób ubiegających się o azyl, a swój status otrzymują na rok). W nowym projekcie ustawy w sprawie ochrony międzynarodowej status uchodźcy i status beneficjenta azylu czasowego zostają zrównane, co przyjmuje się z zadowoleniem. Jeżeli chodzi o warunki przyjmowania w odniesieniu do osób ubiegających się o azyl, FMS prowadzi szereg ośrodków recepcyjnych dla osób ubiegających się o azyl, w których mogą one – ale nie muszą – przybywać. Poza tymi ośrodkami, jeżeli osoby ubiegające się o azyl nie chcą w nich mieszkać, nie udziela się im żadnego innego wsparcia, takiego jak kieszonkowe czy kupony na żywność. W trakcie procedury osoby ubiegające się o azyl są chronione przed odesłaniem. Przysługuje im prawo do pracy oraz mają dostęp do opieki zdrowotnej i edukacji. Dostęp do tych praw zależy jednak od meldunku, którego uzyskanie może być trudne dla osób niemieszkających w ośrodku recepcyjnym. Jeżeli chodzi o dane statystyczne, odsetek uznawalności w odniesieniu do osób ubiegających się o azyl wydaje się stosunkowo niski. W latach 2006–2011 spośród około 13 000 wnioskodawców jedynie 7 % (9 % w 2011 r.) otrzymało status uchodźcy. 40 % wnioskodawców uzyskało jednak azyl czasowy. Wnioskodawcy pochodzili głównie z Afganistanu, Gruzji, a w ostatnich latach z Syrii. · Ścisła współpraca, w ramach dialogu między Rosją a UE na temat migracji, w kwestiach dotyczących azylu Dnia 14 grudnia 2011 r. w ramach dialogu między UE a Rosją na temat migracji odbyła się w Moskwie rozszerzona sesja tematyczna dotycząca ochrony międzynarodowej. W trakcie sesji strony wymieniły się informacjami, danymi statystycznymi i doświadczeniami w zakresie wszystkich aspektów przyznawania azylu, w tym prawa międzynarodowego i krajowego, oraz omówiły możliwości dalszego rozwoju współpracy między Rosją a UE w tym obszarze. Kolejne sesje specjalistyczne w ramach dialogu na temat migracji poświęcone ochronie międzynarodowej zostaną zorganizowane w grudniu 2013 r. w Sztokholmie i w 2014 r. Co więcej w ramach Inicjatywy Celowej Procesu Praskiego i jej projektu pilotażowego oraz w ramach projektu inicjatywy jakości Biura UNHCR dla Europy Wschodniej, przy czym oba projekty są wspierane przez Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) i finansowane przez UE – przetłumaczono na język rosyjski szereg modułów szkoleniowych EASO (włączenie, informacje o krajach pochodzenia, techniki przeprowadzania przesłuchań oraz sporządzanie i podejmowanie decyzji). Zaproszono Rosję do udziału w obu projektach. · Wymiana informacji o odpowiednich strukturach administracyjnych każdej ze stron, które są właściwe do rozpatrywania spraw o azyl, łącznie z informacjami o ośrodkach dla azylantów, oraz rozwiązywanie ewentualnych problemów FMS jest organem odpowiedzialnym za przyjmowanie i rozpatrywanie wniosków o ochronę międzynarodową. Zgodnie z informacjami dostarczonymi przez stronę rosyjską oddziały terenowe FMS mają osobne departamenty ds. uchodźców zajmujące się osobami ubiegającymi się o azyl, dla których kilka razy w roku eksperci z FMS i Biura UNHCR przeprowadzają szkolenia ad hoc. FMS regularnie współpracuje z Biurem UNHCR w dziedzinie azylu. Wiele NGO jest aktywnych w tym obszarze i również pracują razem z FMS i Biurem UNHCR. Eksperci UE skontrolowali dwa ośrodki recepcyjne dla osób ubiegających się o azyl w Ocher i Wysznij Wołoczok i ocenili je pozytywnie, chociaż są one położone na dość odległych obszarach. Żaden z nich nie funkcjonował w pełni. W obu skontrolowanych ośrodkach recepcyjnych znajdował się „punkt medyczny”, gdzie dyżurowały co najmniej dwie wyszkolone pielęgniarki. W jednym ośrodku wśród personelu był również psycholog. W skład personelu ośrodków nie wchodzili jednak tłumacze. W razie potrzeby można wynająć osobę trzecią do tłumaczenia ustnego. Wydaje się, że personel ośrodków nie przechodzi żadnych szczególnych szkoleń w zakresie zaspakajania konkretnych potrzeb osób ubiegających się o azyl lub uchodźców lub w szczególności osób wymagających szczególnej troski. Władze obu ośrodków stwierdziły, że wolą stosować podejście indywidualne, w którym każdy mieszkaniec otrzymuje opiekę i uwagę, jakiej potrzebuje. · Opracowanie kompleksowej wymiany informacji o stosowanych przez każdą ze stron politykach integracji i adaptacji osób, którym przyznano status uchodźcy i osób korzystających z ochrony międzynarodowej oraz rozwiązywanie ewentualnych problemów. Wydaje się, że nie istnieje żadna specjalna polityka dotycząca kwestii integracji ze społeczeństwem rosyjskim i adaptacji osób korzystających z ochrony międzynarodowej. W praktyce istnieją jednak pewne inicjatywy podobne do inicjatyw proponowanych innym migrantom. Większość tych inicjatyw skierowana jest do uchodźców, którzy zdecydowali się na pobyt w jednym z prowadzonych przez państwo ośrodków recepcyjnych. Nie istnieją żadne specjalne programy integracyjne ani programy wsparcia skierowane do osób mieszkających poza ośrodkami. Pewien poziom integracji zapewniają prawa zagwarantowane uchodźcom, w tym prawo do edukacji, lub możliwość uzyskania obywatelstwa rosyjskiego. Uchodźcy formalnie mają również prawo do „zaproszenia” członków swoich rodzin. Członkowie rodzin muszą jednak przejść tę samą procedurę uznawania. 2.3 Kwestie dotyczące zarządzania granicami · Optymalizacja właściwego mechanizmu służącego ściślejszej współpracy i intensywniejszym kontaktom oraz wymianie informacji między służbami granicznymi Rosji i państw członkowskich UE, zwłaszcza na przejściach granicznych, oraz skuteczne wykonywanie porozumienia roboczego między Europejską Agencją Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (FRONTEX) a Służbą Graniczną Federalnej Służby Bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej Służby straży granicznej nawiązały współpracę z agencją FRONTEX w 2006 r., kiedy podpisano porozumienie robocze. Od tego czasu uzgodniono szereg planów działania w odniesieniu do stopniowego rozwoju współpracy, a ostatni taki plan – plan działania na lata 2013–2015 – przyjęto w październiku 2013 r. Współpraca ta obejmuje cały wachlarz działań prowadzonych przez FRONTEX, ze szczególnym uwzględnieniem działań operacyjnych i analizy ryzyka. Poczyniono pewne zdecydowane kroki. Jeżeli chodzi o obszar wymiany informacji i działań analitycznych nadal jednak konieczna jest poprawa nie tylko w odniesieniu do uzgodnionej, określonej i regularnej wymiany danych statystycznych, ale również w obszarze wspólnej analizy, co mogłoby przyczynić się do lepszego zrozumienia sytuacji pod względem nielegalnej migracji w regionie. Współpraca między służbami straży granicznej a organami kontroli granicznej państw członkowskich UE graniczących z Rosją została podjęta na szczeblach centralnym, regionalnym i lokalnym i jest zadowalająca. Współpraca ta obejmuje również rozmieszczenie delegatów służb granicznych na potrzeby codziennych bezpośrednich kontaktów. Ponadto obie strony wymieniają się najlepszymi praktykami i uczestniczą we wspólnych szkoleniach. Mimo to nadal ograniczona jest wymiana informacji, w szczególności dotyczących naruszeń granicy lądowej, fałszywych dokumentów wykrywanych na przejściach granicznych i kolejek na przejściach granicznych. · Podjęcie kroków niezbędnych do rozwijania współpracy między Federalną Agencją Zagospodarowania Granic Państwowych Federacji Rosyjskiej (Rosgranica) a Europejską Agencją Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (FRONTEX) Rosgranica uczestniczy w szeregu wielostronnych międzynarodowych forów na rzecz współpracy. Urząd rozwinął również współpracę (w ramach swoich kompetencji) z sąsiadującymi państwami członkowskimi UE, a protokoły o współpracy w tym zakresie podpisano z organami łotewskimi i estońskimi. W czasie misji ekspertów Rosgranica ponowiła swoją propozycję z 2010 r. dotyczącą opracowania i podpisania wspólnego memorandum/porozumienia z FRONTEXEM w sprawie współpracy przy usprawnianiu działań na przejściach granicznych, zwłaszcza w oparciu o wymianę najlepszych praktyk. Od tego czasu Rosgranica uczestniczyła w szeregu zdarzeń organizowanych przez FRONTEX, w szczególności dotyczących obszaru badań i rozwoju związanych z przyszłymi automatycznymi systemami kontroli granicy. · Rozmieszczenie odpowiedniego personelu, odpowiednich zasobów, sprzętu technicznego i infrastruktury na odpowiednich odcinkach granicy państwowej oraz skuteczne stosowanie procedur kontroli granicznej i wzorcowych rozwiązań w tym zakresie na przejściach granicznych, tak by zapewnić bezpieczne warunki przekraczania granic między UE a Federacją Rosyjską, jednocześnie zwalczając przestępczość transgraniczną; poprawa skuteczności kontroli osób przekraczających granicę oraz sprawienie, by przekraczanie granicy było mniej uciążliwe, a czas oczekiwania krótszy. Eksperci UE zajmujący się obszarem tematycznym 2 skontrolowali w ramach swojej misji wiele przejść granicznych na różnych częściach granicy rosyjskiej, tj. na granicy z Kazachstanem (Karaozek–Kotjajewka), Ukrainą (Matwiejew Kurgan, Kujbyszew, Krasnodon, Biełgorod, Naumowka, Niechotiejewka i Troibortnoie), Białorusią (ze względu na brak kontroli granicznych nie ma tam żadnych przejść granicznych), Łotwą (Terehova–Buraczki i Zilupe–Sebez) i Estonią (Narwa–Iwangorod i Kuniczina–Gora), oraz różne lotniska (Moskwa-Domodiedowo, Moskwa-Szeremietiewo, Moskwa-Wnukowo, Rostów nad Donem i Astrachań) i porty morskie (Sankt Petersburg i Astrachań). Rosgranica jest rosyjskim urzędem odpowiedzialnym za zakup sprzętu i rozwój infrastruktury na potrzeby przejść granicznych. Urząd jest właścicielem podstawowego wyposażenia i infrastruktury istniejących 372 międzynarodowych i 259 lokalnych przejść granicznych wzdłuż całej granicy rosyjskiej. Jest również odpowiedzialny za rozwój tych istniejących przejść granicznych. Na zagospodarowanie i infrastrukturę przejść granicznych w Rosji zarządzanych przez Rosgranicę przeznaczono specjalny program finansowy. Na razie priorytetami tych ulepszeń są: obszar Soczi, granice morskie i międzynarodowe połączenia kolejowe. Zaleca się, aby granica między UE a Rosją należała do tych priorytetów. Ulepszenia i zmiany infrastruktury na każdym przejściu granicznym uzgadniają rady koordynacyjne powołane specjalnie w tym celu. W skład rad wchodzą główne podmioty działające na każdym przejściu granicznym: Rosgranica, służby straży granicznej i FCS. Wiele działań wyraźnie ukierunkowano na udoskonalanie istniejących przejść granicznych. Niektóre ze skontrolowanych przejść granicznych powstały całkiem niedawno. Jednocześnie stare (nadal funkcjonujące) przejścia graniczne w skontrolowanych miejscach były bardzo przestarzałe – w rzeczywistości eksperci UE nie uzyskali do nich dostępu. Niektóre z nowych przejść granicznych były już przystosowane do przeprowadzania wspólnych odpraw granicznych (np. na granicy z Ukrainą i Kazachstanem). Podjęto również starania mające na celu ograniczenie czasu oczekiwania na najczęściej uczęszczanych przejściach granicznych (w szczególności z UE). Rosgranica bardzo dobrze zdaje sobie sprawę z tego problemu. Niektóre terminale (np. na przejściach granicznych z Łotwą) wybudowano w celu przyspieszenia kontroli ciężarówek, a w przypadku szeregu innych projektów celem jest zwiększenie przepustowości przejść granicznych między Rosją a państwami członkowskimi UE. Wdrażane są również pewne środki ułatwiające, takie jak strony internetowe połączone z kamerami internetowymi, które przekazują informacje w czasie rzeczywistym o sytuacji na przejściach granicznych. W tym obszarze można przewidzieć pewne uproszczenia proceduralne, w szczególności dotyczące bieżącego ścisłego podziału zadań między FCS (kontrolującą jedynie towary) a służbami straży granicznej (kontrolującymi jedynie osoby) i bardzo formalnego podejścia do tych procedur przez każdy z powyższych organów. Dnia 12 września 2013 r. rosyjska FCS zakwalifikowała przesyłki towarów pochodzące z jednego z państw członkowskich UE do najwyższego profilu ryzyka, co doprowadziło do 100-procentowych fizycznych kontroli ciężarówek załadowanych w tym państwie członkowskim. Długotrwałe kontrole obejmowały całkowity rozładunek pojazdu, co jest bardzo kosztownym i uciążliwym procesem. Nie uprzedzono o tym ani Komisji, ani tego państwa członkowskiego. Praktyka ta znacznie zwiększyła czas oczekiwania na odnośnych przejściach granicznych. Praktykę na tych przejściach granicznych przywrócono do trybu normalnego. Sytuacja będzie nadal szczegółowo monitorowana. Ustawodawstwo i praktyki w odniesieniu do odpraw granicznych spełniają obowiązujące normy. Procedury są dość ujednolicone w całym kraju. Głównym problemem wydaje się podejście do odpraw granicznych osób. Wydaje się, że odprawy te polegają przede wszystkim na sprawdzaniu tożsamości danej osoby. Praktycznie nie przykłada się wagi do celu wizyty, chociaż w ustawie w pełni zezwala się straży granicznej na przesłuchanie podróżnych i odmowę wjazdu w przypadku wystąpienia wątpliwości co do dobrej wiary podróżnego. Nie stosuje się żadnego profilowania podróżnych podczas odprawy osób nawet w dużych portach lotniczych, gdzie kabiny strażników zostały zaprojektowane w taki sposób, że nawet nie ma możliwości wizualnej kontroli podróżnych, zanim staną przed funkcjonariuszem straży granicznej. Wyposażenie przejść granicznych jest raczej standardowe. Funkcjonariusze kontroli pierwszej linii mają do dyspozycji czytnik paszportów, komputer z dostępem przynajmniej do bazy danych osób objętych zakazem wjazdu i osób poszukiwanych oraz podstawowy zestaw narzędzi do sprawdzania autentyczności dokumentów. Można uznać, że jest to wystarczające. Ekspertom UE nie zaprezentowano kontroli dokumentów drugiej linii, poza portem lotniczym Moskwa-Szeremietiewo oraz portem morskim w Sankt Petersburgu. Zaprezentowane kontrole drugiej linii były zadowalającej jakości. W odniesieniu do innych miejsc należy założyć, że kontrole drugiej linii tam nie istnieją. Sytuację tą zdaje się potwierdzać praktyka, zgodnie z którą kontrole drugiej linii na przejściach granicznych z państwami członkowskimi UE przeprowadza straż graniczna UE. Powyższe w połączeniu z faktem, że nie istnieje żadna baza danych z przerobionymi dokumentami ani żadne inne informacje o takich dokumentach nie są dostępne na przejściach granicznych, może ograniczać skuteczność kontroli granicznych. W niektórych portach lotniczych przeprowadzono przygotowania do automatycznych odpraw granicznych (tzw. ABC) i zainstalowano już określoną liczbę bramek (ale jeszcze ich nie uruchomiono). Odprawy graniczne w pociągach lub na statkach przeprowadza się z użyciem sprzętu mobilnego gwarantującego tę samą kontrolę jakości, co na stacjonarnych przejściach granicznych. Przejścia graniczne były wyposażone również w sprzęt do kontroli towarów (rentgeny, czujniki itp.), ale ekspertom UE odmówiono przeprowadzenia dokładnej oceny tego sprzętu. Oczywiście w następstwie unii celnej przejścia graniczne na granicy z Kazachstanem mają służyć jedynie kontroli osób. Ze względu na Związek Rosji z Białorusią i brak kontroli granicznych nie istnieją żadne przejścia graniczne na granicy z Białorusią. Wymaga to wzmocnionej współpracy między organami, która w rzeczywistości była niezauważalna w trakcie misji UE. Kolejną szczególną cechą jest możliwość wjazdu obywateli WNP do Rosji na podstawie samych tylko paszportów wewnętrznych (dowodów tożsamości). Wydaje się, że kwestia ta została już rozwiązana dzięki najnowszym wymaganiom w odniesieniu do obywateli WNP, zgodnie z którymi przy wjeździe do Rosji muszą oni posiadać paszport międzynarodowy, a które mają wejść w życie w 2015 r. Poza bardzo wyjątkowymi sytuacjami wiz nie wydaje się na granicy. Mimo to straż graniczna jest uprawniona do przedłużenia wizy na okres do trzech dni przy wyjeździe z Rosji – ma to zwykle miejsce w przypadkach, w których dana osoba przebywała w Rosji do trzech dni dłużej niż pozwalała na to ważność jej wizy. W odniesieniu do ochrony lądowej i morskiej granicy poinformowano ekspertów UE, że wprowadzono odpowiednie zasoby i sprzęt. Władze rosyjskie odmówiły jednak udzielenia bardziej szczegółowych informacji. W związku z tym niemożliwe jest wyciągnięcie jakichkolwiek wniosków na ten temat. · Wymiana informacji o strukturach administracyjnych obu stron zajmujących się kwestiami granic, prowadzenie współpracy między służbami granicznymi, organami ścigania i innymi właściwymi organami oraz rozwiązywanie ewentualnych problemów. Służby straży granicznej są organem odpowiedzialnym za ochronę wszystkich lądowych i morskich granic zewnętrznych Rosji oraz za kontrole graniczne na wszystkich przejściach granicznych. Działalność tego urzędu jest prowadzona na szczeblu federalnym, regionalnym i lokalnym/przejścia granicznego. Od 2003 r. służby straży granicznej są integralną częścią FSB, ale mają swój własny budżet. Kolejnym urzędem uczestniczącym w zarządzaniu granicami jest Rosgranica, która odpowiada za zakupy sprzętu i jego przydział na rzecz przejść granicznych. Na każdym przejściu granicznym są również obecni funkcjonariusze celni, którzy kontrolują towary. Organy, które były celem misji, potwierdziły, że współpraca operacyjna między rosyjskimi organami ścigania, tj. służbami straży granicznej, FMS, policją/Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i FCS funkcjonuje prawidłowo. Podobno istnieją umowy międzyinstytucjonalne i odbywają się posiedzenia na szczeblu centralnym, regionalnym i lokalnym. Eksperci UE nie mogli sprawdzić tej oceny, ponieważ nie udostępniono im żadnej pisemnej umowy o współpracy ani protokołu. Ścisły podział zadań między służbami straży granicznej a FCS i przestrzegana praktyka nie potwierdzają faktycznie współpracy między tymi dwoma organami. · Opracowanie systemu gromadzenia i analizy danych umożliwiającego przeprowadzanie regularnych ocen ryzyka odnoszących się do zarządzania granicami Służby straży granicznej (i FMS) dysponują wyspecjalizowanymi jednostkami i personelem, których zadaniem jest gromadzenie na szczeblu centralnym i regionalnym kompleksowych informacji, statystyk i analizy ryzyka związanych z ochroną granic. Pewne wątpliwości wzbudziło przekazywanie zgromadzonych informacji w obrębie służb straży granicznej (od dowództwa do przejść granicznych i odwrotnie). Ponadto należy poprawić wymianę informacji między jednostkami analitycznymi różnych organów ścigania. Obecnie każdy z tych organów opracowuje własne statystyki według własnych potrzeb i wskaźników – skutkiem tego jest na przykład brak zharmonizowanych statystyk dotyczących migracji nielegalnej. Oprócz tego urząd statystyczny (Rosstat) nie ma kompetencji w zakresie gromadzenia statystyk dotyczących nielegalnej migracji. Służby straży granicznej i FMS opracowują różne bazy danych, które zaspakajają główne potrzeby. Można byłoby jednak ulepszyć również połączenia określonych baz danych, ponieważ niektóre z nich są dostępne jedynie za pośrednictwem właściwych regionalnych oddziałów danych instytucji lub na oficjalny wniosek administracyjny (np. system wjazdu/wyjazdu zarządzany przez FMS). Ponadto niemożliwa była ocena jakości i metody przeprowadzanej analizy ryzyka. Ekspertom UE nie udostępniono żadnych przykładowych analiz ryzyka, które podobno są regularnie opracowywane w odniesieniu do każdego miesiąca, kwartału i roku. Istnieje współpraca z sąsiadującymi państwami członkowskimi UE w zakresie gromadzenia i analizowania danych. Wymianę informacji w ramach porozumienia roboczego między służbami straży granicznej a agencją FRONTEX opisano poniżej. Rosja dąży do gromadzenia danych dotyczących pasażerów przyjeżdżających na jej terytorium, wyjeżdżających z niego i przejeżdżających przez nie jakimkolwiek środkiem transportu (powietrznym, morskim lub lądowym). Od dnia 1 grudnia 2013 r. stopniowo wdraża się przepisy prawa, w którym zobowiązuje się przewoźników do udostępniania danych pasażera przekazywanych przed podróżą. Celem tego środka wydaje się raczej bezpieczeństwo, a nie nielegalna migracja. Strona rosyjska potwierdziła, że zakres tych przepisów prawa jest ograniczony do danych pasażera przekazywanych przed podróżą. Zmieniono odnośne przepisy prawa. Przewidywane gromadzenie danych w zakresie przelotów cały czas wzbudza duże zaniepokojenie w UE. Sytuacja ta będzie ściśle monitorowana. · Dążenie do opracowania zestawu środków służących zapobieganiu fałszowania dokumentów i zwalczaniu go oraz wykorzystywanie tych środków na przejściach granicznych m.in. przez szkolenie personelu organów ścigania, służb granicznych i celnych. Wszystkie skontrolowane przejścia graniczne były wyposażone w podstawowy sprzęt do wykrywania dokumentów przerobionych. Personel jest szkolony w zakresie użytkowania tego sprzętu w drodze szkoleń, seminariów i warsztatów. Wszyscy funkcjonariusze straży granicznej zajmujący się kontrolą pierwszej linii przechodzą szkolenia w zakresie zabezpieczeń dokumentów w jednym z ośrodków szkoleniowych służb straży granicznej. Ponadto co pięć lat uczestniczą w kursach podnoszących ich kwalifikacje. Kierownicy przejść granicznych odpowiadają za szkolenia uzupełniające na miejscu. Co roku personel przejść granicznych musi zdać egzamin. Kursy utrwalające odbywają się zwykle na zasadzie ad hoc. Podejrzane dokumenty poddaje się kontrolom drugiej linii (jeżeli takie istnieją na odnośnym przejściu granicznym – zob. również powyżej w odniesieniu do uwag dotyczących odpraw dokumentów drugiej linii), podczas których są one sprawdzane bardziej szczegółowo. Funkcjonariusze przeprowadzający kontrole drugiej linii nie przechodzą żadnych szczególnych szkoleń, ale rekrutuje się ich spośród personelu z większym doświadczeniem. Na przejściach granicznych nie istnieje żadna baza danych z dokumentami przerobionymi, ani nie ma dostępu do żadnych szczególnych materiałów przedstawiających przykłady takich dokumentów. Najpowszechniejszymi materiałami dostępnymi na przejściach granicznych są przykłady międzynarodowych dokumentów podróży z opisem ich najważniejszych zabezpieczeń. Nowości dotyczące dokumentów przerobionych są doraźnie rozpowszechniane (np. na początku zmiany). · Prowadzenie programów szkoleniowych i wprowadzanie w życie środków antykorupcyjnych, w tym norm etycznych, szczególnie ukierunkowanych na urzędników struktur zajmujących się granicami państwowymi oraz rozwiązywanie ewentualnych problemów. Eksperci UE złożyli wizytę w akademii służb straży granicznej i w jednej z instytucji zajmujących się szkoleniem funkcjonariuszy. System szkoleniowy dla funkcjonariuszy został pozytywnie oceniony i, jak określono, jest on zgodny z procesem bolońskim. Podejście teoretyczne i badania naukowe stanowią integralne części szkolenia. Podstawowy program nauczania dla wszystkich funkcjonariuszy obejmuje środki antykorupcyjne i etykę. Instytut organizuje również kursy uaktualniające dla funkcjonariuszy służb straży granicznej. Co pięć lat każdy funkcjonariusz musi obowiązkowo odbyć taki kurs, który trwa miesiąc lub dwa. Członkom misji nie przedstawiono jednak programów szkoleniowych dla straży granicznej i chorążych. Podobno środki antykorupcyjne oraz normy etyczne wchodzą w zakres podstawowego szkolenia funkcjonariuszy służb straży granicznej. Ekspertom UE powiedziano, że ani FMS, ani służby straży granicznej nie prowadzą kursów uzupełniających w zakresie zwalczania korupcji. Ekspertom UE nie pozwolono zapoznać się z kodeksem antykorupcyjnym służb straży granicznej. Wyjaśniono, że na przejściach granicznych są dostępne różne rodzaje wewnętrznych i zewnętrznych kontroli, w tym kwestionariusze kierowane do podróżnych, gorące linie i kamery w celu wykrywania prób korupcyjnych i zapobiegania im. Kwestie problematyczne i działania wymagające kontynuacji w ramach obszaru tematycznego 2 Na podstawie powyższych ustaleń Komisja zidentyfikowała następujące kwestie problematyczne wymagające dalszego omówienia z władzami rosyjskimi: · warunki pobytu na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy lub zezwolenia na pracę, w szczególności w odniesieniu do długości podróży służbowych, procedur rejestracji pobytu, systemu kontyngentów, procedur przedłużania i powiązanych z nimi badań stanu zdrowia wydają się niepotrzebnie skomplikowane; · nie została w pełni wdrożona kompleksowa strategia integracyjna, w tym w odniesieniu do osób objętych międzynarodową ochroną, co ogranicza możliwość skutecznego zarządzania legalnymi przepływami migracyjnymi; · decyzje dotyczące przyznawania statusu międzynarodowej ochrony nie wydają się oparte na spójnym systemie informacji o krajach pochodzenia, który mógłby stanowić solidną podstawę dla organów w odniesieniu do faktycznej sytuacji w krajach pochodzenia wnioskodawców. Może to wpłynąć na spójność tych decyzji; · brak odpraw granicznych między Rosją a Białorusią umożliwia swobodne przemieszczanie się między tymi dwoma państwami (w tym ewentualne wtórne przepływy osób przebywających nielegalnie). Aby w skuteczny sposób zapobiec możliwym nadużyciom, należy wprowadzić konkretną i strukturalną współpracę między FMS / służbami straży granicznej a właściwymi organami na Białorusi; · skuteczne zarządzanie migracją wymaga dobrej współpracy między organami kontrolującymi granicę (tj. służbami straży granicznej) a organami zajmującymi się sytuacją wewnętrzną kraju (FMS), np. przez ewentualne wzajemne połączenia baz danych, obecność FMS na określonych przejściach granicznych i rozpowszechnianie informacji na temat procedur azylowych. Gwarantuje to nie tylko dobrą ogólną orientację w sytuacji (np. statystyki dotyczące zatrzymań migrantów nielegalnych zarówno wewnątrz kraju, jak i na granicy), ale również odpowiedni dostęp do międzynarodowych mechanizmów ochrony na granicy; · w niektórych przypadkach w odniesieniu do zatrzymanych osób, które nielegalnie przebywają w Rosji, nie wydaje się nakazu wydalenia, ale karze jedynie grzywną administracyjną. Może to tworzyć swego rodzaju zawieszenie prawne, w którym dana osoba nie ma prawa do przebywania w Rosji, ale nie ma też obowiązku opuszczenia jej; · wiele przejść granicznych na granicy z UE nie funkcjonuje wystarczająco wydajnie, aby skutecznie radzić sobie z przepływem osób, przez co czas oczekiwania jest długi. Co więcej infrastruktura niektórych przejść granicznych na granicy z państwami WNP jest przestarzała. Można temu zaradzić zarówno przez rozbudowę odnośnych przejść granicznych, jak i poprawę procedur odpraw na przejściach granicznych przez różne organy. W tym kontekście należy również zauważyć, że w podczas odpraw osób na przejściach granicznych organy praktycznie nie stosują żadnego profilowania ani analizy ryzyka – ich stosowanie mogłoby przyczynić się do dalszej poprawy skuteczności tych odpraw. Zaleca się podjęcie następujących działań mających na celu dalsze usprawnienie wdrażania stosownych wspólnych kroków: · pełne uruchomienie przyspieszonej procedury na podstawie umowy o readmisji między UE a Rosją poprzez informowanie funkcjonariuszy straży granicznej o ich obowiązkach w tym kontekście i szkolenie ich w tym zakresie; · przyjęcie nowego projektu ustawy w sprawie azylu, który będzie obejmował procedurę na granicy, zbliżenie praw dla osób objętych ochroną uzupełniającą do praw dla uchodźców, dostęp do praw niezależny od meldunku, wydawanie odpowiednich dokumentów osobom ubiegającym się o azyl również na okres przeprowadzania procedury dopuszczalności; · biorąc pod uwagę znaczącą liczbę osób pochodzenia rosyjskiego ubiegających się o azyl w UE, zorganizowanie kampanii informacyjnej w najbardziej odnośnych regionach dotyczącej praw i obowiązków osób objętych ochroną międzynarodową lub ubiegających się o nią w UE; · ulepszenie wymiany właściwych, zharmonizowanych, opartych na wskaźnikach i standardowych informacji statystycznych oraz wspólnej analizy z FRONTEXEM w ramach porozumienia roboczego zawartego przez służby straży granicznej; · wprowadzenie kontroli dokumentów drugiej linii co najmniej na najczęściej uczęszczanych przejściach granicznych oraz zaopatrzenie przejść granicznych w odpowiednie materiały dotyczące ewentualnych technik podrabiania, dzięki czemu będą one lepiej wyposażone do celów wykrywania sfałszowanych dokumentów. Biorąc pod uwagę brak wystarczających informacji, Komisja nie mogła w pełni ocenić postępu w odniesieniu do następujących kwestii właściwych dla obszaru tematycznego 2: · strategii ochrony lądowej i morskiej granicy (sprzęt, techniki itp.); · treści szkoleniowej i kodeksu etycznego staży granicznej; · skuteczności sądowego systemu odwołań w odniesieniu do azylu (statystyki, szkolenia itp.); · ewentualnych sprawozdań z analizy ryzyka dotyczących nielegalnej migracji i zarządzania granicami; · treści międzyinstytucjonalnych umów między służbami straży granicznej a innymi organami ścigania w sprawie współpracy przy zarządzaniu granicami. Obszar tematyczny 3: porządek publiczny, bezpieczeństwo i współpraca sądowa Ocena ogólna Dzięki swojej rozwiniętej w pełni strukturze administracyjnej i możliwościom organów ścigania Rosja działała aktywnie w ciągu ostatnich lat w zakresie zwalczania międzynarodowej przestępczości, terroryzmu i korupcji. Jednak na skutek dużej liczby urzędów sytuacja jest niekorzystna pod względem potencjalnego nakładania się kompetencji. Wzajemne połączenie odpowiednich baz danych mogłoby pomóc w kontaktach między poszczególnymi organami. Ponadto mimo otwartości Rosji na współpracę międzynarodową i utworzenia w tym celu różnych kanałów w tych obszarach, w praktyce proces jest bardzo scentralizowany i odbywa się za pośrednictwem siedzib głównych przedmiotowych organów. To skutkuje dużymi opóźnieniami w rozpatrywaniu wniosków państw trzecich. Współpraca ta mogłaby być dalej poszerzana dzięki zawarciu umowy operacyjnej z Europolem. Reformę policji, wdrażaną na przestrzeni kilku lat należy dalej rozwijać, ponieważ część jej pierwotnych celów najwyraźniej nie została osiągnięta. Rosja opracowała kompleksowy system przeciwdziałania praniu pieniędzy/finansowaniu terroryzmu (AML/CFT). Braki zidentyfikowane przez Grupę Specjalną ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF) uwzględnia się w przyszłych zmianach przepisów. Władze rosyjskie rozwijają również globalną strategię antynarkotykową, mającą na celu zahamowanie zarówno podaży jak i popytu. W odniesieniu do handlu ludźmi, Rosja sama przyznaje, że dane, którymi dysponuje, nie oddają skali problemu. Chociaż podejmuje się działania służące do zwalczania przestępczych aspektów handlu ludźmi, brakuje przejrzystych ram dla wszechstronnego zajmowania się ofiarami (w tym zapewnienia im miejsc schronienia). Rosja posiada również kompleksową strategię zwalczania terroryzmu, zgodną z międzynarodową praktyką, z wyraźnym ukierunkowaniem na zagrożenie płynące z regionu Północnego Kaukazu. Niewiele jednak zrobiono w tych obszarach w celu przygotowania analizy ryzyka powiązanej z ustanowieniem unii celnej (z Kazachstanem i Białorusią) i ewentualnego ruchu bezwizowego z UE. Rosja podjęła w ostatnim czasie wiele działań strategicznych i ustawodawczych wymierzonych przeciwko korupcji. Ratyfikowała ostatnio wszystkie główne konwencje międzynarodowe, w tym konwencje ONZ, OECD i Rady Europy (RE) i w związku z tym podlega ich mechanizmom monitorowania. Rosja wydaje się otwarta na wdrażanie zaleceń sformułowanych w trakcie tych działań monitorujących. Niewątpliwie jednak istnieje w tej kwestii szereg powodów do zaniepokojenia, w tym w odniesieniu do współpracy ze społeczeństwem obywatelskim, niezależności sądownictwa i udzielania zamówień publicznych. W odniesieniu do współpracy sądowej Rosja ratyfikowała dwie konwencje haskie dotyczące uprowadzenia dziecka i ochrony dzieci. Wdrożenie pierwszej konwencji (z ewentualnymi nieznacznymi poprawkami) jest w przygotowaniu, chociaż kwestia akceptacji przystąpienia Rosji przez wszystkie państwa członkowskie UE w imieniu UE nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Druga konwencja weszła w życie niedawno i chociaż wyznaczono już organ centralny, w dalszym ciągu trwa przygotowywanie przepisów wykonawczych. Jeżeli chodzi o sprawy karne, Rosja jest stroną głównych konwencji Rady Europy, zapewniających podstawę dla efektywnej współpracy. Współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych jest jednak (podobnie jak w przypadku obszaru egzekwowania prawa) niesłychanie scentralizowana, co opóźnia udzielanie odpowiedzi na różne wnioski. Ponadto część państw członkowskich UE napotyka problemy związane ze swoimi wnioskami, jeżeli odpowiedzi nie są udzielane w ciągu sześciu miesięcy lub wnioski te w ogóle pozostają bez odpowiedzi. Jeżeli chodzi o ochronę danych, Rosja ratyfikowała konwencję RE z 1981 r. i jest ona wdrażana w drodze ustaw federalnych i innych aktów wykonawczych. Ratyfikacja protokołu dodatkowego jest jednak nadal w toku, a Komisja uważa, że wyznaczony organ kontrolny (Roskomnadzor) nie jest niezależny. Szczegółowe uwagi 3.1 Zwalczanie międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, terroryzmu i korupcji · Przestrzeganie odpowiednich międzynarodowych norm zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, zwłaszcza skuteczne wypełnianie odpowiednich zaleceń Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF) Rosja opracowała obszerny system AML/CFT od czasu przyjęcia swojej pierwszej ustawy w 2001 r. Główną podstawę prawną w tym obszarze stanowi ustawa federalna nr 115-FZ. Niektóre przepisy kodeksu karnego i kodeksu wykroczeń administracyjnych także mają zastosowanie w tym kontekście. Ramy prawne ulegały zmianom kilkakrotnie, głównie ze względu na konieczność ujednolicenia ich z normami międzynarodowymi. Głównym organem w tym obszarze jest Federalna Służba ds. Monitoringu Finansowego (Rosfinmonitoring), która pełni rolę rosyjskiej jednostki analityki finansowej (FIU). W maju 2012 r. znalazła się ona pod bezpośrednim zwierzchnictwem Prezydenta. Rosfinmonitoring jest profesjonalnym, dobrze wyposażonym i posiadającym wystarczające zasoby kadrowe urzędem (w swojej siedzibie głównej i oddziałach regionalnych). Rosfinmonitoring stoi na czele krajowego mechanizmu koordynacji w zakresie zwalczania prania pieniędzy i uczestniczy w krajowym mechanizmie zwalczania terroryzmu. Ponadto w czerwcu 2013 r. urzędowi zlecono przygotowanie krajowej strategii dotyczącej AML i w dniu 5 lipca 2013 r. przedstawił on plan działania zwiększający przejrzystość i zapobiegający niewłaściwemu wykorzystaniu przedsiębiorstw i innych podmiotów prawnych. W 2014 r. Rosfinmonitoring po raz pierwszy przedstawi także ocenę zagrożenia krajowego w obszarze AML/CFT. Rosfinmonitoring prowadzi również międzynarodowy ośrodek szkoleniowy i metodyczny, w którym co roku odbywa szkolenie 3 000 osób. Dostępne są także kursy internetowe do celów samokształcenia. Dochodzenie w sprawach AML zgłaszanych przez Rosfinmonitoring prowadzi kilka organów ścigania, natomiast dochodzenie w sprawach CFT prowadzi FSB w oparciu o sprawozdanie przygotowane przez Rosfinmonitoring. Rosfinmonitoring aktywnie współpracuje na arenie międzynarodowej, w szczególności pełniąc funkcję sekretariatu Grupy Eurazjatyckiej (EAG) i obejmując przewodnictwo w FATF w lipcu 2013 r. W 2011 r. odbyło się 1 200 wymian informacji z zagranicznymi jednostkami analityki finansowej. W ciągu ostatnich lat międzynarodowe podmioty (FATF i RE/Moneyval) dokonały dokładnej oceny rosyjskiego systemu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. W odpowiedzi na zalecenia sformułowane przez FATF w jej najnowszym sprawozdaniu, które opublikowano w 2012 r., zgłoszono do Dumy Państwowej projekt ustawy zawierający szereg zmian w krajowych przepisach. Po wejściu w życie projektu ustawy główną kwestię pozostającą do rozstrzygnięcie powinna stanowić odpowiedzialność karna podmiotów prawnych, której rosyjskie prawo nadal nie uwzględnia. Misja uznała znaczący postęp za zgodny z ocenami innych podmiotów międzynarodowych. Zgodnie z opinią ekspertów UE rosyjskie ramy instytucjonalne i prawne są zgodne w dużej części z międzynarodowymi normami. Statystyki dotyczące działalności przedstawione w trakcie misji UE uwzględniono w „drugim pisemnym sprawozdaniu z postępu trzeciej rundy”(„Second Third Round Written Progress Report”) przedłożonym komitetowi Moneyval. W odniesieniu do finansowania terroryzmu władze rosyjskie odnotowują coraz silniejsze wzajemne powiązania między terroryzmem a przestępczością zorganizowaną, a także fakt, że dochody z wymuszeń, kradzieży i rozbojów wykorzystuje się do celów finansowania działań terrorystycznych. Władze są w pełni świadome ryzyk występujących w tym obszarze. Wydaje się, że współpraca między Rosfinmonitoring i FSB jest dobrze zorganizowana i funkcjonuje we właściwy sposób. · Dalsze ulepszanie wymiany informacji oraz współpracy między odpowiednimi agencjami obu stron w celu skutecznego zwalczania handlu nielegalnymi środkami odurzającymi (narkotykami), substancjami psychotropowymi i ich prekursorami oraz skuteczne wprowadzanie w życie porozumienia roboczego między Europejskim Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii a odpowiednimi agencjami w Federacji Rosyjskiej. Strategię dotyczącą krajowej polityki antynarkotykowej opracowaną przez rosyjski Federalny Urząd Kontroli Narkotyków (FDCS) przyjęto w 2010 r. i obowiązuje ona do 2020 r. Główne punkty strategii obejmują: ograniczenie popytu, ograniczenie podaży i międzynarodową współpracę. Głównym urzędem odpowiedzialnym za zwalczanie przestępczości związanej ze środkami odurzającymi, w tym za wdrożenie strategii, jest FDCS. W 2007 r. ustanowiono centralny komitet ds. walki z narkotykami wraz z komitetami regionalnymi w całej Rosji w celu koordynowania pracy i działań w tej dziedzinie. Komitetem kieruje FDCS i podobno ma powiązania z innymi organami ścigania. Jeżeli chodzi o ograniczanie popytu, szczególną wagę przykłada się do młodzieży, która jeszcze nie nadużywa środków odurzających. Oferuje się leczenie i rehabilitację, prowadzi się też współpracę ze szkołami, z rodzicami i NGO. Prowadzone są inwestycje mające na celu tworzenie ośrodków leczniczych, chociaż obecnie nie odpowiadają one istniejącym potrzebom (np. brakuje miejsc do leczenie osób z HIV). Programy lecznicze wydają się uwzględniać szczegółowo tylko jedną chorobę na program, co uniemożliwia całościowe i kompleksowe leczenie chorych osób. Działania w zakresie podaży prowadzone są przez wiele organów ścigania. Główną pozycję zajmuje FDCS. Dochodzenia może jednak prowadzić policja, FDCS, FSB i Komitet Śledczy (w zależności od okoliczności i faktów danej sprawy). Liczba organów ścigania (w tym FCS zajmująca się odprawami granicznymi), a także ich kompetencje wymagają wyjaśnienia i wyraźniejszego podziału. Ta sytuacja wpływa także na efektywność współpracy międzynarodowej. Ponadto za wspólny problem uznaje się kwestię środków zastępczych, a w szczególności wolne tempo umieszczania nowych kombinacji środków odurzających na wykazie zakazanych substancji. Statystyki dotyczące kwestii środków odurzających tworzone są na podstawie danych odbieranych z regionów, a komitet krajowy odpowiada za całościowe wdrożenie i sprawozdania dla Prezydenta. Nie istnieją jednak analizy dotyczące potencjalnego ryzyka przemytu środków odurzających jako konsekwencji ustanowienia unii celnej z Kazachstanem i Białorusią, a także ewentualnego ruchu bezwizowego z UE. Głównymi partnerami współpracy międzynarodowej są państwa Azji Środkowej. Innymi ważnymi partnerami są Pakistan, Afganistan, USA i państwa członkowskie UE (w tym na podstawie umów międzynarodowych). Rosja działa również aktywnie na forach międzynarodowych i regionalnych, takich jak grupa Pompidou lub Rada Państw Morza Bałtyckiego (RPMB). Współpraca jest w dużej mierze scentralizowana i wymaga kontaktów między siedzibami głównymi w przypadku każdego wniosku o współpracę. Skutkuje to dużymi opóźnieniami w uzyskaniu odpowiedzi. Chociaż władze rosyjskie wskazały niektóre mechanizmy współpracy bezpośredniej w tym obszarze, należy wspierać bieżące praktyki. Współpraca między FDCS a Europejskim Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii odbywa się na podstawie protokołu ustaleń podpisanego w dniu 26 października 2007 r. W tym kontekście Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii stworzyły wraz z FDCS stabilny i trwały kanał komunikacji umożliwiający im wymianę informacji dotyczących różnych tematów będących przedmiotem obopólnego zainteresowania. FDCS i Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii wymieniło między sobą także zaproszenia na posiedzenia techniczne i posiedzenia ekspertów. Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii otrzymuje regularnie wnioski o udzielenie informacji na temat krajowych i unijnych przepisów związanych ze środkami odurzającymi. Podczas szczytu w czerwcu 2013 r. podpisana została umowa między UE a Rosją w sprawie kontroli prekursorów narkotyków. Umowa powinna wejść w życie po ukończeniu procedur ratyfikacyjnych przez obie strony. · Wymiana informacji o strategiach i przepisach prawa każdej ze stron, mających na celu zwalczanie handlu ludźmi oraz ochronę ofiar tego procederu, zgodnie z zobowiązaniami stron na mocy konwencji ONZ przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej i protokołem do niej w sprawie handlu ludźmi, a także rozwiązywanie ewentualnych problemów Kary za handel ludźmi określono w Rosji po raz pierwszy na mocy ustawy federalnej nr 162-FZ z 2003 r. zmieniającej rosyjski kodeks karny. Rosja ratyfikowała także konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej i uzupełniający ją protokół o handlu ludźmi w 2004 r. Rosja jest krajem pochodzenia, tranzytu i przeznaczenia handlu ludźmi. Głównymi celami jest wykorzystywanie seksualne i praca przymusowa. Chociaż z oficjalnych (raczej podstawowych) statystyk wynika, że przestępstwa związane z handlem ludźmi stanowią tylko 0,1 % wszystkich przestępstw, nawet władze same przyznają, że prawdziwy odsetek jest znacznie wyższy (ok. 8 %). Głównymi regionami pochodzenia ofiar są państwa Azji Środkowej i Południowego Kaukazu. Nie udostępniono żadnych szczegółowych statystyk dotyczących handlu ludźmi. Organem, na którym spoczywa główna odpowiedzialność za dochodzenia w sprawach handlu ludźmi, jest ministerstwo spraw wewnętrznych, w którym funkcjonuje wydzielony departament zajmujący się tymi kwestiami. FSB zajmuje się przestępstwami obejmującymi krajowe zagrożenie i działania organizowane na dużą skalę powiązane z nielegalną imigracją. Z drugiej strony Komitet Śledczy prowadzi dochodzenia w sprawach dotyczących osób nieletnich lub urzędników. Chociaż do kompetencji FMS nie należy prowadzenie dochodzeń w tych sprawach, organ ten odpowiada jednak za sytuację każdego nielegalnego migranta i przynajmniej będzie współpracował z ofiarami handlu ludźmi. Podobnie jak w innych obszarach, nakładające się kompetencje mogą wciąż powodować problemy w tej dziedzinie. Rząd nie posiada organu zajmującego się monitorowaniem działalności zwalczającej handel ludźmi i przeprowadzaniem okresowych ocen ustalających wyniki tej działalności. Ministerstwo spraw wewnętrznych wydało plan działania dotyczący jego reformy, która obejmowała utworzenie międzyagencyjnej komisji ds. zwalczania handlu ludźmi, w skład której wchodzą przedstawiciele prokuratury generalnej, ministerstwa spraw zagranicznych, FMS, FSB, Komitetu Śledczego i innych organów. Rosja nie posiada oddzielnego planu działania przeciwko handlowi ludźmi, odnoszącego się do tego zjawiska w sposób spójny. Do problemu handlu ludźmi nadal podchodzi się jak do przestępstwa, tj. zwalczając sieci organizujące ten handel. Z tej perspektywy niepotrzebne są żadne szczególne uwagi z wyjątkiem kwestii nakładania się opisanych powyżej kompetencji. Mimo to nie istnieją żadne szczegółowe przepisy prawa dotyczące ochrony ofiar handlu ludźmi, a jedynymi obowiązującymi przepisami wydają się przepisy w zakresie programu ochrony ofiar i świadków przestępstw. Należy ulepszyć to podejście, uwzględniając szczególną sytuację ofiar handlu ludźmi, które mogą nie być objęte ogólnymi programami. Schroniska dla ofiar są zazwyczaj prowadzone przez NGO lub organizacje międzynarodowe, np. Międzynarodową Organizację ds. Migracji (IOM), Czerwony Krzyż lub kościoły. Część finansowania/wsparcia zapewnia państwo (FMS) lub gminy na zasadzie ad hoc. IOM odgrywa ważną rolę w pomaganiu ofiarom, a współpraca z takimi podmiotami jak ministerstwo spraw wewnętrznych i FMS ma charakter ustalony. IOM zapewnia także schronisko w Petersburgu i prowadzi regionalne programy w Republice Karelii i innych regionach. Schronisko w regionie Moskwy, w którym miała miejsce wizyta, zorganizowane przez kościół, przyjęło kilka wietnamskich ofiar handlu ludźmi oczekujących na powrót. Mieli oni możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb, w tym dostęp do opieki zdrowotnej. Jednak ośrodek ten z pewnością zorganizowano w sposób bardzo prowizoryczny. Należy dążyć do rozwiązań o większym stopniu uporządkowania. Z dostępnych informacji wynika, że nie zostały zorganizowane żadne ogólnokrajowe kampanie mające na celu poszerzenie wiedzy na temat handlu ludźmi w Rosji. W 2012 r. ministerstwo spraw wewnętrznych opublikowało i rozpowszechniło broszurę informacyjną ostrzegającą o zagrożeniach związanych z sytuacją, w której można stać się ofiarą handlu ludźmi. W niektórych częściach państwa ministerstwo spraw wewnętrznych podjęło wspólne działania z władzami samorządowymi w zakresie rozpowszechnienia broszur w miejscach publicznych takich jak ośrodki edukacyjne. Ministerstwo spraw wewnętrznych przeprowadziło w 2012 r. regularne szkolenia, których zadaniem było przekazanie urzędnikom m