SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY

w sprawie klauzuli wyjątkowej (art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego)

STRESZCZENIE

W trakcie dyskusji na temat rocznego dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur pracowników UE w 2010 r. Rada stwierdziła, że ostatnie kryzysy finansowy i gospodarczy doprowadziły do poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej oraz społecznej w UE, i zwróciła się do Komisji o przedłożenie właściwych wniosków na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego.

W wyroku wydanym dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie C-40/10, Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że klauzula wyjątkowa pozwala na uwzględnienie konsekwencji pogorszenia się sytuacji gospodarczej i społecznej, która jest zarazem poważna i nagła, jeżeli zgodnie ze „zwykłą metodą” wysokość wynagrodzeń urzędników nie mogłaby zostać dostosowana wystarczająco szybko. Trybunał wyjaśnił, że procedura przewidziana w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego stanowi jedyną możliwość uwzględnienia kryzysu gospodarczego przy dostosowaniu wysokości wynagrodzeń i odstąpienia w konsekwencji od stosowania kryteriów określonych w art. 3 ust. 2 tego załącznika.

Na podstawie metody ocenia się dokładnie, w oparciu o zasadę paralelizmu, sytuację gospodarczą i społeczną na terytorium Unii Europejskiej, która znajduje odzwierciedlenie w decyzjach państw członkowskich w sprawie wynagrodzeń krajowych urzędników służby cywilnej. Ustawodawca starannie dobrał kryteria, które należy uwzględnić przy dostosowywaniu wynagrodzeń i emerytur; kryteria te można stosować zarówno w czasie poprawy, jak i w czasie pogorszenia koniunktury gospodarczej.

Klauzula wyjątkowa nie jest klauzulą opartą na cyklu gospodarczym: należy ją zatem stosować w przypadku wystąpienia skrajnych zmian w UE i jedynie wtedy, gdy nie można ich zmierzyć przy użyciu metody. Nie należy jej stosować w każdej sytuacji, w której UE znajduje się w spadkowej fazie cyklu gospodarczego.

Komisja zastosowała 15 wskaźników w celu oceny, czy w 2011 r. konieczne jest zastosowanie klauzuli wyjątkowej. Zgodnie z Europejskimi Prognozami Gospodarczymi opublikowanymi przez DG ECFIN dnia 13 maja 2011 r., wskaźniki te pokazują, że ożywienie gospodarcze w UE wciąż postępuje.

Zgodnie z wnioskiem zawartym w sprawozdaniu nie nastąpiło poważne i nagłe pogorszenie się sytuacji gospodarczej oraz społecznej w UE w okresie referencyjnym od dnia 1 lipca 2010 r. do połowy maja 2011 r., a zatem nie należy przedkładać wniosku na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego.

Jednak w dniu 29 czerwca 2011 r. Komisja przyjęła do wiadomości projekt wniosku w sprawie nowej metody, w tym możliwych zmian mechanizmu klauzuli wyjątkowej, aby umożliwić jej automatyczne zastosowanie w szczególnych okolicznościach w przyszłości.

Wprowadzenie

W trakcie dyskusji na temat rocznego dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur urzędników i innych pracowników UE w 2010 r. Rada wydała następujące oświadczenie:

„Rada zwraca uwagę, że ostatnie kryzysy finansowy i gospodarczy, które miały miejsce na obszarze UE, których skutkiem były znaczne korekty fiskalne, i które zwiększyły niepewność zatrudnienia w kilku państwach członkowskich, doprowadziły do poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej oraz społecznej w UE. W tym kontekście Rada zwraca się do Komisji, zgodnie z art. 241 TFUE, o przedstawienie właściwych wniosków na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego oraz w świetle obiektywnych danych przedłożonych przez Komisję, z zachowaniem odpowiedniego terminu, tak aby Parlament Europejski i Rada mogły rozpatrzyć i przyjąć te wnioski przed końcem 2011 r.”

Zgodnie z art. 241 TFUE Rada, zwykłą większością głosów, może zwrócić się do Komisji o przeprowadzenie badań, które Rada uznaje za pożądane dla osiągnięcie wspólnych celów, oraz o przedłożenie Radzie wszelkich właściwych wniosków. Jeżeli Komisja nie przedłoży wniosku, musi poinformować Radę o swoich powodach.

Niniejsze sprawozdanie jest zgodne z wnioskiem Rady i art. 241 TFUE. Dotyczy ono okresu od daty wejścia w życie ostatniego rocznego dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur (dnia 1 lipca 2010 r.) do momentu udostępnienia najnowszych danych na potrzeby niniejszego sprawozdania (połowy maja 2011 r.).

Kontekst prawny

Zgodnie z art. 65 regulaminu pracowniczego „… Rada corocznie dokonuje przeglądu wysokości wynagrodzeń urzędników oraz innych pracowników Unii. Przeglądu tego dokonuje we wrześniu na podstawie wspólnego sprawozdania Komisji sporządzonego w oparciu o wspólny współczynnik określony przez Urząd Statystyczny Wspólnot Europejskich w porozumieniu z krajowymi urzędami statystycznymi Państw Członkowskich; współczynnik odzwierciedla sytuację na dzień 1 lipca w każdym z państw Unii.

W trakcie tego przeglądu Rada analizuje, czy w ramach polityki gospodarczej oraz społecznej Wspólnot wysokość wynagrodzeń powinna zostać dostosowana. W szczególności uwzględnia się wszelkie podwyżki wynagrodzeń w służbach publicznych oraz potrzeby pozyskania personelu.”

Zgodnie z art. 65a regulaminu pracowniczego zasady stosowania art. 64 oraz 65 są określone w załączniku XI.

Przepisy art. 3 ust. 1 i 2 załącznika XI regulaminu pracowniczego stanowią, że:

„1. Rada, stanowiąc na wniosek Komisji, podejmuje na podstawie art. 65 ust. 3 Regulaminu pracowniczego, w oparciu o kryteria określone w przepisach sekcji 1, decyzję dotyczącą dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur przed końcem każdego roku ze skutkiem od dnia 1 lipca.

2. Kwota dostosowania wysokości wynagrodzeń stanowi iloczyn Brukselskiego Współczynnika Międzynarodowego i wskaźnika szczególnego. Dostosowania dokonuje się w stawkach netto oraz może być ono wyrażone jako jednolity ogólny odsetek.”

Przepis art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego (klauzuli wyjątkowej) stanowi że:

„W przypadku poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej oraz społecznej we Wspólnocie, stwierdzonego na podstawie danych przedłożonych przez Komisję, Komisja przedstawia właściwe wnioski, w odniesieniu do których Rada stanowi zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 336 Traktatu funkcjonowaniu Unii Europejskiej.”

Związek między art. 3 załącznika XI a klauzulą wyjątkową został przeanalizowany przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku wydanym w sprawie C-40/10 Komisja przeciwko Radzie. Trybunał podkreślił, że klauzula wyjątkowa „…pozwala w nadzwyczajnej sytuacji odstąpić czasowo od stosowania metody przewidzianej w art. 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, bez wprowadzania do niej zmian lub jej uchylenia na przyszłość” (ust. 74, podkreślenie dodano).

Ponadto Trybunał wyjaśnił, że „…jak to zostało stwierdzone przez Komisję w jej sprawozdaniu z dnia 27 czerwca 1994 r. w sprawie stosowania klauzuli wyjątkowej [SEC(94) 1027 wersja ostateczna, pkt II.3, s. 5 i 6], klauzula ta pozwala na uwzględnienie konsekwencji pogorszenia się sytuacji gospodarczej i społecznej, która jest zarazem poważna i nagła, jeżeli zgodnie ze „zwykłą metodą” wysokość wynagrodzeń urzędników nie mogłaby zostać dostosowana wystarczająco szybko ” (ust. 75, podkreślenie dodano).

Trybunał Sprawiedliwości doprecyzował, że: „ …procedura przewidziana w jego art. 10 [załącznika XI do regulaminu pracowniczego] stanowi jedyną możliwość uwzględnienia kryzysu gospodarczego przy dostosowaniu wysokości wynagrodzeń i odstąpienia w konsekwencji od zastosowania kryteriów określonych w art. 3 ust. 2 wspomnianego załącznika” (ust. 77, podkreślenie dodano).

Wniosku tego nie podważa fakt, że stosowanie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego zależy od wystąpienia przez Komisję z właściwym wnioskiem. W szczególności z art. 17 ust. 2 TFUE wynika, że takie rozwiązanie jest zgodne z równowagą instytucyjną przewidzianą przez traktaty, które przyznają Komisji w ramach procedury legislacyjnej monopol w zakresie występowania z wnioskami dotyczącymi aktów ustawodawczych” (ust. 78).

Cele i podstawowe zasady metody

Komisja uznaje za stosowne podsumowanie zasad stanowiących podstawę metody dostosowywania wysokości wynagrodzeń i emerytur, które wyjaśniono już w sprawozdaniu Komisji w sprawie załącznika XI do regulaminu pracowniczego (COM(2008) 443).

Przepisy dotyczące obecnej metody dostosowywania wysokości wynagrodzeń i emerytur mają zastosowanie od dnia 1 lipca 2004 r. do 31 grudnia 2012 r. i są one określone w art. 64, 65 i 65a regulaminu pracowniczego i w załączniku XI do regulaminu pracowniczego.

Główne cele metody są następujące:

- automatyczne dostosowywanie wynagrodzenia służące uniknięciu sytuacji, w której wszystkie instytucje i agencje wspólnotowe są zablokowane corocznymi negocjacjami i ewentualnymi strajkami pracowników;

- przejrzyste, efektywne i stosunkowo proste zasady dostosowywania wynagrodzeń urzędników i innych pracowników wszystkich instytucji UE.

W celu zapewnienia odpowiedniego działania metody ustalono następujące zasady:

- równość siły nabywczej wśród unijnych urzędników służby cywilnej w różnych miejscach pracy;

- paralelizm z urzędnikami krajowymi pod względem zmian siły nabywczej.

Dwa aspekty metody należy zbadać dokładniej:

- zasadę paralelizmu;

- opóźnienie czasowe.

Zasada paralelizmu

Zgodnie z art. 1 ust. 4 załącznika XI, (globalny) wskaźnik szczególny oblicza się w celu przedstawienia średniej zmiany w wynagrodzeniach netto krajowych urzędników administracji centralnej w ujęciu realnym, tj. po uwzględnieniu inflacji w kraju, w którym pracują. Następnie, jak określono w art. 3 ust. 2 załącznika XI, mierzona jest inflacja na bazie cen konsumpcyjnych w Brukseli, która jest miejscem odniesienia, gdzie pracuje większość urzędników UE, przy pomocy Brukselskiego Współczynnika Międzynarodowego (BII). Wreszcie BII jest mnożony przez globalny wskaźnik szczególny w celu wyliczenia wysokości nominalnego rocznego dostosowania podstawowych uposażeń urzędników UE, które może mieć wartość dodatnią lub ujemną.

Zatem zmianę siły nabywczej urzędników UE determinuje w pełni globalny wskaźnik szczególny, który zapewnia ekwiwalencję ze zmianami siły nabywczej urzędników krajowych. Jest to zasada paralelizmu.

Opóźnienie czasowe będące nieodłącznym elementem metody

Zgodnie z art. 1 ust. 2 i 4 załącznika XI do regulaminu pracowniczego Brukselski Współczynnik Międzynarodowy ma uwzględniać zmiany cen konsumpcyjnych w okresie od czerwca poprzedniego roku do czerwca bieżącego roku, a Eurostat ma obliczać wskaźniki szczególne odzwierciedlające zmiany realnego wynagrodzenia urzędników administracji centralnej, w przypadku państw ujętych w próbie, w okresie od 1 lipca poprzedniego roku do 1 lipca bieżącego roku. Na mocy art. 3 ust. 1 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, Rada, działając na wniosek Komisji, musi podjąć decyzję dotyczącą dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur przed końcem każdego roku ze skutkiem od 1 lipca. Dlatego też roczne dostosowanie ma zastosowanie z maksymalnym opóźnieniem wynoszącym jeden rok. Istnieje jeszcze jedno opóźnienie wynoszące nie więcej niż sześć miesięcy do czasu przyjęcia rozporządzenia w sprawie dostosowania wynagrodzeń, które należy przyjąć do dnia 31 grudnia i które ma zastosowanie z mocą wsteczną.

Ustawodawca uznał, że metoda może funkcjonować z takim opóźnieniem, a urzędnicy i inni pracownicy UE są w stanie ponosić skutki rocznej inflacji. Dlatego też w art. 65 określa się tylko jeden roczny termin dostosowania wynagrodzeń. Istnieje jednak możliwość tymczasowego dostosowania wynagrodzeń, przewidziana w art. 4-8 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, jeżeli nastąpiła znaczna zmiana kosztów utrzymania między czerwcem a grudniem.

KLAUZULA WYJąTKOWA

Ustawodawca przyjął jednak klauzulę wyjątkową. Klauzula ta określa szereg warunków, które muszą być spełnione przed podjęciem jakichkolwiek działań:

- pogorszenie musi być poważne i nagłe, musi dotyczyć sytuacji gospodarczej i społecznej na poziomie Unii oraz należy je oceniać w świetle obiektywnych danych przekazanych przez Komisję;

- pogorszenie musi być na tyle znaczące, aby nie można go było we właściwy sposób ująć przy użyciu metody ze względu na jego wyjątkowy charakter w ujęciu czasu i rozmiarów.

Klauzula wyjątkowa stanowi, że jeżeli są obiektywne powody jej zastosowania, Komisja ma obowiązek przedstawić właściwe wnioski, w odniesieniu do których Parlament Europejski i Rada podejmują decyzje zgodnie z art. 336 TFUE.

Warunki zastosowania klauzuli wyjątkowej

Należy dokładnie przeanalizować brzmienie klauzuli wyjątkowej, ponieważ, aby uruchomić tę klauzulę, spełnione muszą być wszystkie warunki określone w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego.

„Pogorszenie” jest pojęciem używanym do opisania gorszej sytuacji gospodarczej i społecznej. To, czy wystąpiło „poważne” pogorszenie się sytuacji gospodarczej oraz społecznej, należy rozstrzygnąć w kontekście skali i czasu trwania zidentyfikowanych skutków gospodarczych i społecznych. To, czy miało miejsce „nagłe” pogorszenie się sytuacji gospodarczej oraz społecznej, należy rozpatrzyć z odniesieniu do szybkości i przewidywalności skutków gospodarczych i społecznych. W tym kontekście szczególnie ważne jest odróżnienie normalnych wahań cyklu gospodarczego od zmian spowodowanych zdarzeniami zewnętrznymi.

To, czy spełnione są powyższe warunki należy ocenić przy pomocy różnych obiektywnych wskaźników, opisujących zagadnienia gospodarcze i społeczne. Wskaźniki te powinny być zgodne z poniższą listą stosownych i powszechnie przyjętych zasad[1].

- Wskaźnik powinien uchwycić istotę problemu oraz mieć jasną i akceptowaną interpretację normatywną.

- Wskaźnik powinien mieć solidne podstawy i być uzasadniony statystycznie.

- Wskaźnik powinien być aktualny i powinna istnieć możliwość wprowadzania w nim zmian.

- Wskaźniki powinny się skupiać na UE jako całości, a nie na poszczególnych państwach członkowskich.

- Wskaźniki powinny być wzajemnie zgodne.

- Zestaw wskaźników powinien być jak najbardziej przejrzysty i dostępny dla obywateli UE.

- Gdy to możliwe, należy wykorzystywać istniejące już zestawy wskaźników.

Biorąc pod uwagę powyższe zasady, właściwe jest zastosowanie następujących 15 wskaźników:

- Koniunktura gospodarza: wzrost PKB, popyt krajowy, zapasy, eksport netto, spożycie prywatne, spożycie publiczne, inwestycje ogółem oraz inflacja (HICP) w UE;

- Finanse publiczne: saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz dług publiczny w UE;

- Rynek pracy: zatrudnienie ogółem, stopa bezrobocia oraz koszty związane z zatrudnieniem w UE;

- Wskaźniki nastrojów: wskaźnik nastrojów gospodarczych oraz oczekiwania dotyczące zatrudnienia w UE.

Aby ocenić, czy kryteria określone w klauzuli wyjątkowej są w obecnej sytuacji spełnione, należy przeprowadzić analizę sytuacji gospodarczej i społecznej w odniesieniu do okresu od lipca 2010 r. do połowy maja 2011 r. (w zależności od dostępności istotnych danych lub prognoz), skoro w ramach rocznego dostosowania wynagrodzeń z 2010 r. ujęto już okres do dnia 1 lipca 2010. Jest to zgodne z definicją „nagłego” pogorszenia, o którym mowa w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego. Opisuje się jednak dłuższy okres, aby w stosownych przypadkach przedstawić całościowy ogląd sytuacji.

Utrzymanie zasady paralelizmu

Dzięki metodzie, poprzez zasadę paralelizmu, można gruntownie przeanalizować panującą sytuację gospodarczą i społeczną na obszarze UE, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach państw członkowskich dotyczących uposażeń krajowych urzędników służby cywilnej. Ustawodawca starannie dobrał kryteria, które należy stosować przy dostosowywaniu wysokości wynagrodzeń i emerytur; kryteria te mogą być stosowane zarówno w czasie poprawy, jak i pogorszenia się koniunktury gospodarczej.

Metoda dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur obowiązuje od prawie czterdziestu lat. W trakcie tego długiego czasu gospodarka UE doświadczała okresów szybkiego wzrostu oraz okresów spowolnienia gospodarczego.

Zasada paralelizmu w odniesieniu do zmian siły nabywczej urzędników krajowych, która jest wpisana w regulaminie pracowniczym od 1962 r., musi zostać utrzymana również w okresie spowolnienia gospodarczego w Unii Europejskiej. Jest to całkowicie zgodne z art. 65, w którym stwierdza się, że podczas przeglądu rocznego szczególną uwagę należy zwrócić na podwyżki wynagrodzeń w służbach publicznych.

Jednak w przypadku wystąpienia nagłego i poważnego pogorszenia, którego nie można odpowiednio uwzględnić według metody, ze względu na jego wyjątkowy charakter w kontekście czasu lub skali, należy zastosować klauzulę wyjątkową.

Odmienna interpretacja prowadziłaby do niespójnych rezultatów: pomimo że metoda może odpowiednio uchwycić zmiany gospodarcze i społeczne w UE poprzez ich wpływ na wynagrodzenia krajowych urzędników służby cywilnej, ustawodawca musiałby przyjmować środki wyjątkowe w odniesieniu do rocznego dostosowania wynagrodzeń i emerytur urzędników służby cywilnej UE. Taka interpretacja nie byłaby zgodna z polityką gospodarczą i społeczną Unii Europejskiej, o której mowa w art. 65 regulaminu pracowniczego.

To samo dotyczy opóźnienia czasowego wpisanego w tę metodę. Okres referencyjny z definicji wiąże się z maksymalnym opóźnieniem jednego roku w dostosowaniu wynagrodzeń (mimo to w praktyce opóźnienie często jest krótsze). Chociaż ustawodawca uznał, że metoda może działać z takim opóźnieniem czasowym, klauzula wyjątkowa w wyraźny sposób umożliwia skrócenie opóźnienia, gdyby państwa członkowskie zdecydowały się na skrajne środki służące dostosowaniu uposażeń urzędników krajowych, które należy zastosować w odniesieniu do urzędników służby cywilnej UE bez czekania na kolejne roczne dostosowanie.

Dlatego też, w razie konieczności, we właściwych wnioskach należy wskazywać wyjątkowe zmiany, które nie zostały odpowiednio uchwycone przy zastosowaniu metody. Wnioski te nie powinny wykraczać poza przepisy wykonawcze określone w załączniku XI do regulaminu pracowniczego: nie ma obiektywnej przesłanki, aby stosować kryteria inne niż zmiana siły nabywczej urzędników służby cywilnej państw członkowskich, ponieważ to podważałoby funkcjonowanie metody i nakładałoby na pracowników UE dodatkowe środki, które nie były wcześniej stosowane w odniesieniu do pracowników w państwach członkowskich.

Wreszcie klauzula wyjątkowa nie jest klauzulą opartą na cyklu gospodarczym. Jak wyjaśniono powyżej, ustawodawca precyzyjnie dobrał kryteria gospodarcze i społeczne, które należy uwzględniać przy dostosowaniach wynagrodzeń i emerytur; kryteria te mogą być stosowane w okresie wzrostu gospodarczego oraz w czasie spowolnienia gospodarczego. Metoda może być stosowana, gdy wynagrodzenia w państwach członkowskich wzrastają lub gdy się zmniejszają, a wzrost lub spadek siły nabywczej krajowych urzędników służby cywilnej znajdzie bezpośrednie odzwierciedlenie w wynagrodzeniach i emeryturach urzędników służby cywilnej UE. Klauzula wyjątkowa ma być zatem stosowana w przypadku wystąpienia skrajnych zmian w UE i jedynie wtedy, gdy nie można ich zmierzyć przy użyciu metody. Klauzuli nie należy stosować w każdej sytuacji, kiedy UE znajduje się spadkowej fazie cyklu gospodarczego.

Sytuacja gospodarcza i społeczna w UE

Podobnie jak większość zdarzeń kryzysowych związanych z napięciami ostatni kryzys był poprzedzony stosunkowo długim okresem szybkiego wzrostu liczby udzielonych kredytów,, niskiej premii za ryzyko, rosnących cen aktywów oraz przede wszystkim narastającej bańki w sektorze nieruchomości. Nieoszacowanie przez niektóre banki wartości swoich funduszy inwestycyjnych już latem 2007 r. potwierdziło podejrzenie, że może dojść do kryzysu finansowego ze względu na duże zaangażowania banków w amerykańskie kredyty hipoteczne typu subprime , na kilka miesięcy przed tym, jak kryzys wybuchł na dobre w 2008 r.

Władze publiczne wciąż postrzegały rozpoczynający się kryzys jako problem z płynnością, a zapaść systemową uznawano za nieprawdopodobną, do czasu aż wydarzenia z września 2008 r. zmusiły je do energicznego działania w celu szybkiego przywrócenia spokoju na rynkach finansowych.

W międzyczasie właściwe działania w zakresie polityki makroekonomicznej przyczyniły się do ograniczenia czasu trwania kryzysu i stworzyły warunki do ożywienia gospodarczego[2].

Aby ustalić, czy wybrany okres referencyjny (od dnia 1 lipca 2010 r. do połowy maja 2011 r.) jest najwłaściwszy do oceny, czy należy zastosować klauzulę wyjątkową, należy pokrótce zbadać rozwój sytuacji przed tym okresem.

Poprzedni okres

Roczne dostosowania w 2009 r. i 2010 r.

W okresie od lipca 2008 r. do lipca 2009 r. globalny wskaźnik szczególny wykazał wzrost siły nabywczej krajowych urzędników administracji centralnej o 2,7 % (zob. tabela 1). Wzrost ten w połączeniu z Brukselskim Współczynnikiem Międzynarodowym (BII) (0,9 %) dał sumaryczną wartość dostosowania wynoszącą 3,7 % w odniesieniu do okresu od lipca 2009 r. do lipca 2010 r., ze względu na opóźnienie czasowe wpisane w metodę (zob. tabela 2). Zgodnie z zasadą paralelizmu wzrost siły nabywczej urzędników europejskich w okresie od lipca 2009 r. do lipca 2010 r. jest równy wzrostowi siły nabywczej urzędników krajowych w poprzedzającym okresie jednorocznym (2,7 %).

[pic]

W okresie od lipca 2009 r. do lipca 2010 r. sześć z ośmiu państw członkowskich uwzględnionych w próbie zwiększyło wynagrodzenia nominalne (zob. tabela 3). Średnio wzrost ten odpowiadały mnie więcej zamrożeniu wynagrodzeń nominalnych (-0,6 % w tym korekta francuska; -0,3 % w rzeczywistości[3]). Skutkowało to spadkiem siły nabywczej urzędników krajowych (-2,2 %), głównie na skutek inflacji (1,7 %). Zgodnie z zasadą paralelizmu zostało to automatycznie odzwierciedlone w przeglądzie z 2010 r., gdy wynagrodzenia urzędników europejskich zostały również zamrożone[4] (zob. tabela 4).

[pic]

Państwa członkowskie uwzględnione w próbie wprowadzały w okresie 2007-2010 dostosowania wynagrodzeń, w przypadku których nie można w uzasadniony sposób uznać, że mogły one prowadzić do nadmiernych skutków, przy uwzględnieniu opóźnienia czasowego wbudowanego w tę metodę: dostosowania te doprowadziły co najwyżej do spadku siły nabywczej o 2,2 % w okresie od lipca 2009 r. do lipca 2010 r. Jednocześnie inne państwa członkowskie, w szczególności nowe państwa członkowskie, obniżyły płace (zob. tabela 5). Ogólnie rzecz ujmując, wskaźnik szczególny dla 27 państw członkowskich wyniósłby - 2,0 %, co skutkowałoby jeszcze większą wartością dostosowania w odniesieniu do wynagrodzeń w UE. Zgodnie z szacunkami Eurostatu z marca 2011 r. prognozuje się dalszy spadek o 1,3 % za okres od lipca 2010 r. do lipca 2011 r.

Jeżeli obniżki wynagrodzeń byłyby wprowadzone przez wiele państw członkowskich, stanowiących znaczną część PKB UE, a zatem z definicji uwzględnionych w globalnym wskaźniku szczególnym, Komisja przedłożyłaby właściwe wnioski w celu zaproponowania zmniejszenia siły nabywczej urzędników UE.

[pic]

Jednakże efektu opóźnienia czasowego, który wystąpił w tym okresie, nie uznano za nadmierny. Amplitudę efektu opóźnienia czasowego można oszacować poprzez określenie różnicy między zmianą siły nabywczej urzędników krajowych a zmianą siły nabywczej urzędników UE w danym roku. Różnica ta wynosiła -4,0 % w okresie od lipca 2008 r. do lipca 2009 r.: oznacza to, że zmiana siły nabywczej urzędników krajowych była o 4,0 punkty większa niż zmiana siły nabywczej urzędników UE. W istocie siła nabywcza urzędników krajowych wzrosła w tym okresie o 2,7 %, podczas gdy siła nabywcza urzędników UE zmniejszyła się o 1,3 %. W okresie od lipca 2009 r. do lipca 2010 r. miejsce miała sytuacja zgoła odwrotna, różnica wyniosła 4,9 %, ponieważ zgodnie z zasadą paralelizmu urzędnicy UE odnotowali wzrost siły nabywczej, który uzyskali urzędnicy krajowi w okresie poprzednim (zob. tabela 6).

[pic]

Zastosowanie metody w 2009 r. doprowadziło do rocznego dostosowania wynoszącego 3,7 % w przypadku urzędników UE, co Rada uznała za niewłaściwe w tym czasie. Wzrost ten jednak wynikał z zasady paralelizmu (ponieważ uposażenia w krajowych służbach cywilnych uprzednio wzrosły), a efekt opóźnienia czasowego, choć zauważalny, pozostawał w rozsądnych granicach i raczej nie mógł zakłócać prawidłowego funkcjonowania metody. Dlatego nie było potrzeby, aby w 2009 r. zastosować klauzulę wyjątkową.

Odejście od zasady paralelizmu

W celu stosowania zasady paralelizmu określonej w ramach metody dostosowywania wysokości wynagrodzeń urzędników UE, monitoruje się zmiany wynagrodzeń urzędników krajowych, a średnia zmiana ich siły nabywczej jest wykorzystywana do określania zmian siły nabywczej wynagrodzeń urzędników UE. Jednak roczne dostosowanie obliczone w odniesieniu do danego 12-miesięcznego okresu zostaje uwzględnione w celu dostosowania wynagrodzeń urzędników służby cywilnej UE w roku następnym. Dlatego też siła nabywcza urzędników UE odzwierciedla średnią siłą nabywczą urzędników krajowych z państw członkowskich uwzględnionych w próbie reprezentatywnej, przy uwzględnieniu systemowego opóźnienia czasowego wpisanego w metodę (zob. rysunek 1, tabela 7 i tabela 8).

[pic]

[pic]

[pic]

Jednak, jak już podkreślała Komisja w 2008 r.[5], zasada paralelizmu została częściowo zniesiona, potencjalnie kosztem urzędników UE, z dwóch powodów. Pomimo że zmiany krajowych składek na zabezpieczenie społeczne miały wpływ na ich wynagrodzenia poprzez wskaźnik szczególny, składki na zabezpieczenie społeczne płacone przez urzędników UE podlegają niezależnie okresowym korektom. „Składka tymczasowa”, która jest dodatkowym potrąceniem od wynagrodzeń urzędników UE, wprowadza kolejny element podwójnego naliczania. Aby dokonać właściwego porównania między siłą nabywczą urzędników krajowych i urzędników UE, powinno się uwzględnić te pozycje (zob. rysunek 2, tabela 9 i tabela 10).

[pic]

[pic]

[pic]

W konsekwencji skumulowana siła nabywcza[6] urzędników krajowych zmniejszyła się o 1,8 % między 2004 r. a 2010 r., natomiast skumulowana siła nabywcza urzędników UE spadła w tym samym okresie o 4,3 %.

Zasadę paralelizmu należy zachować w ramach cyklów gospodarczych. Wynika to z założenia, że państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w odniesieniu do swoich urzędników służby cywilnej, co ma bezpośredni wpływ na wynagrodzenia urzędników UE. Pomimo tej zasady, od 2004 r. wynagrodzenia urzędników UE znacznie oddaliły się od wynagrodzeń urzędników krajowych, na niekorzyść służby cywilnej UE.

Ocena sytuacji gospodarczej i społecznej UE w okresie referencyjnym

Ożywienie gospodarcze w UE postępuje

Recesja zakończyła się jesienią 2009 r., ustępując miejsca ożywieniu wzmocnionemu silnym wzrostem w drugim kwartale 2010 r., a wzrost gospodarczy wyniósł 1 % (kwartał do kwartału w strefie euro), głównie w skutek napędzanego eksportem ożywienia w przemyśle. Wraz ze zmniejszeniem tempa wzrostu w trzecim i czwartym kwartale (0,3 %) ożywienie w UE spowolniło w drugiej połowie 2010 r., ponieważ w gospodarce światowej nastąpiło krótkotrwałe pogorszenie sytuacji, a niekorzystne warunki pogodowe w Europie miały negatywny wpływ na wzrost inwestycji w czwartym kwartale 2010 r. Ogólnie w odniesieniu do całego 2010 r. PKB wzrósł o 1,8 % zarówno w strefie euro, jak i w całej UE. Wiosenna prognoza DG ECFIN potwierdza utrzymujące się ożywienie w gospodarce UE[7]. Oczekuje się, że wzrost gospodarczy w Europie pozostanie na poziomie około 1,7 % (strefa euro) i 1,8 % (UE) w 2011 r. i 2012 r. (zob. rysunek 3).

[pic]Wskaźnik nastrojów gospodarczych (ESI)[8], po zanotowaniu w marcu 2009 r. najniższej wartości (66,9) od 1990 r., przekroczył w kwietniu 2010 r. wartość średnią za lata 1990–2010 (wynoszącą 100, zgodnie z definicją). Od tego czasu wskaźnik ten stale wzrastał do poziomu 107,4 w marcu 2011 r., jednak w kwietniu i maju 2011 r. nieco się zmniejszył (zob. rysunek 4). Ten znaczący wzrost obserwowany od marca 2009 r. wynika przede wszystkim z nastrojów w przemyśle[9].

[pic]Utrzymujące się ożywienie gospodarcze było napędzane eksportem, który wzrósł o 4,4 % (w ujęciu kwartał do kwartału) w drugim kwartale 2010 r., a następnie nieco spowolnił do 2,2 % i 1,8 %, odpowiednio w trzecim i czwartym kwartale. Głównym czynnikiem wzrostu PKB w drugiej połowie 2010 r. był eksport netto, natomiast inwestycje nie podążały za eksportem napędzającym wzrost. W pierwszej połowie 2010 r. zapasy miały negatywny wpływ na wzrost PKB, natomiast w ostatnim kwartale 2010 r. spożycie prywatne wykazało pewne obiecujące oznaki (zob. rysunek 5).

Sytuacja finansów publicznych w UE drastycznie się pogorszyła w ostatnich latach. Łączny deficyt budżetowy sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrósł z poziomu poniżej 1 % PKB w 2007 r. do prawie 7 % PKB w 2009 r. Doprowadziło to do silnego wzrostu wskaźnika zadłużenia w odniesieniu do UE. Jednakże pogorszenie sytuacji fiskalnej nie wynika tylko z czynników cyklicznych, ale znacznie wyprzedza drastyczne pogorszenie koniunktury gospodarczej w latach 2008-09. W 2010 r. sytuacja budżetowa nie ulegnie dalszemu pogorszeniu, a może się nawet nieco poprawić w wyniku wyższego niż oczekiwany wzrostu gospodarczego oraz wraz ze stopniowym wygasaniem bodźca fiskalnego służącego podtrzymaniu wzrostu.

[pic]

Rozpoczynają się dostosowania finansów publicznych

Reakcja UE na spowolnienie była szybka i zdecydowana. Oprócz interwencji w celu stabilizowania, ożywiania i reformowania sektora bankowego, uruchomiono Europejski plan naprawy gospodarczej (EERP) w grudniu 2008 r. Celem EERP było przywrócenie zaufania i pobudzenie popytu poprzez skoordynowane zwiększenie siły nabywczej w gospodarce oraz strategiczne inwestycje i działania na rzecz przedsiębiorstw i rynku pracy. Te kosztowne inwestycje miały znaczący wpływ na finanse publiczne: wskaźnik zadłużenia w przypadku czterech największych europejskich gospodarek przekroczył 75 %, znacznie powyżej progu przewidzianego w pakcie stabilności i wzrostu. W ujęciu całościowym dług publiczny osiągnął w UE poziom 80,2 % PKB i oczekuje się, że trend rosnący utrzyma się w okresie objętym prognozą (2011-2012), osiągając poziom 83,3 % PKB w 2012 r. (zob. rysunek 6).

[pic]

W tym kontekście rządy zaczęły już zmierzać w kierunku dostosowań fiskalnych i reform strukturalnych w finansach publicznych; ponad połowa państw członkowskich jest gotowa na osiągnięcie w 2010 r. niższego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych niż 2009 r.; prognozuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w UE zmniejszy się z 6,4 % PKB w 2010 r. do 4,7 % w 2011 r. i 3,8 % w 2012 r. Utrzymujący się wysoki poziom zadłużenia może w istocie osłabić ożywienie gospodarcze, głównie poprzez trzy elementy: wyższe oszczędności gospodarstw domowych, finansowanie deficytu poprzez podatki o skutkach zniekształcających oraz wzrost premii za ryzyko rządowych papierów dłużnych. Również zwiększenie wiarygodności może rekompensować negatywne skutki konsolidacji, która ma skutki regresywne. Główny problem polega na tym, aby uniknąć ponownych zaburzeń na rynkach długu państwowego, jakie miały miejsce na początku 2010 r.

Ogólnie rzecz ujmując, ożywienie gospodarcze w UE wydaje się rozprzestrzeniać, środki służące dostosowaniu finansów publicznych są wdrażane, a inflacja pozostaje na ogół ograniczona[10].

Inflacja pozostaje stłumiona

Mimo że wskaźniki zadłużenia są na wysokim poziomie, inflacja pozostaje stłumiona: oczekuje się, że średni poziom inflacji HICP w UE wyniesie w 2010 r. 2,1 %, w roku 2011 r. wzrośnie do 3,0 %, by w 2012 r. spaść do 2,0 % (zob. rysunek 7).

[pic]

W tym kontekście nie przewiduje się, że w najbliższej przyszłości może wystąpić spirala inflacyjna. Jednakże obawy, że nastąpić mogą zaburzenia dostaw ropy, wynikające z rozwoju sytuacji na Bliskim Wschodzie i w północnej Afryce wywierają presję na ceny towarów.

Efekty wtórne w odniesieniu do inflacji związane ze wzrostem cen towarów mogą wystąpić, jeżeli podmioty ustalające ceny i pracownicy pobierający pensje nie będą skłonni przyjąć na siebie całkowitego wzrostu kosztów. Gdy podmioty ustalające ceny przeniosą część tych kosztów na koszty produkcji, a pracownicy zażądają wyższych wynagrodzeń (aby zrekompensować sobie wyższe rachunki za energię), może się rozpocząć spirala zarobkowo-cenowa. W ten sposób może się utrwalić początkowy szok związany z ceną towarów. Ponadto mechanizm ten może prowadzić do równoległego wzrostu oczekiwać inflacyjnych, mających wpływ na strategie cenowe przedsiębiorstw i na negocjacje płacowe.

Jednakże obecnie nie obserwujemy żadnych oznak efektów wtórnych w gospodarce europejskiej, a Europejski Bank Centralny, który monitoruje sytuację, jest gotów zacieśnić politykę pieniężną celem utrzymania inflacji blisko założonego celu. W istocie w tym momencie oczekiwania inflacyjne są zbliżone do tego celu, a ustalenia płacowe i ceny poza rynkami żywności i energii nie stanowią problemu. Nie obserwuje się oznak nadmiernych roszczeń płacowych w ostatnich negocjacjach płacowych na obszarze UE.

Prawdopodobieństwo wystąpienia efektów wtórnych w nadchodzących miesiącach nie jest bardzo wysokie. Sytuacja, w jakiej znajdzie się gospodarka UE w najbliższej przyszłości, bardzo różni się od sytuacji panującej w czasie szoku na rynku ropy w latach 1970-tych, gdy wystarczył tylko jeden rok, aby pierwotny szok cen energii został przeniesiony na inflację podstawową. Polityka pieniężna jest obecnie bardziej wiarygodna, pracownicy wykazują większą elastyczność na rynku pracy, a wśród sprzedawców towarów i usług panuje większa konkurencja. Obecne spowolnienie gospodarki europejskiej pomoże również utrzymać inflację pod kontrolą.

Sytuacja na rynku pracy zaczęła się stabilizować

Liczba miejsc pracy przestała spadać w drugim kwartale 2010 r. Po osiągnięciu wartości szczytowej na poziomie 9,6 % stopa bezrobocia w UE, zgodnie z prognozami, ma nieco zmaleć w 2011 r., do 9,5 %, i znaczniej w 2012 r., osiągając poziom 9,1 % (zob. rysunek 8).

[pic]

W szczególności rynek pracy w strefie euro okazał się wyjątkowo odporny w czasie recesji w porównaniu z doświadczeniami z przeszłości, zwłaszcza że dzięki środkom polityki podjętym w czasie kryzysu udało się utrzymać zatrudnienie pracowników starszych i kobiet. Oczekiwania dotyczące zatrudnienia podążały trendem rosnącym od początku 2010 r., szczególnie w sektorze produkcji, ale również w sektorze usługach, w przypadku którego długoterminowa wartość średnia (LTA) może wkrótce zostać przekroczona (zob. rysunek 9).

[pic]Jednakże obserwuje się, że różne państwa odmiennie reagują na bezrobocie, ze względu na różne sytuacje i struktury krajowych rynków pracy. W niektórych państwach sytuacja była szczególnie dotkliwa, przy czym w dziewięciu państwach członkowskich stopy bezrobocia przekroczyły 10 %.

Koszty związane z zatrudnieniem w sektorze publicznym w porównaniu z gospodarką ogółem

Komisja uważa również, że pożyteczne może być porównanie sytuacji pracowników sektora publicznego z całą gospodarką UE. W tym celu można przeanalizować koszty związane z zatrudnieniem, które są miarą całkowitych kosztów pracy wszystkich pracowników, określonych jako wynagrodzenia brutto, w tym nadgodziny i premie, oraz świadczenia rzeczowe i opłacane przez pracodawcę składki na zabezpieczenie społeczne[11], w sektorze publicznym (sektorze instytucji rządowych i samorządowych[12]) oraz w gospodarce ogółem. Należy zauważyć, że dane dotyczące gospodarki ogółem obejmują dane dotyczące sektora publicznego. Waga sektora publicznego w gospodarce ogółem jest rzędu 22 %.

Ogólnie można zauważyć, że koszty związane z zatrudnieniem w sektorze prywatnym są wysoce skorelowane z cyklami gospodarczymi: koszty związane z zatrudnieniem w gospodarce ogółem wzrosły o 5,3 % w 2007 r. i 4,3 % w 2008 r., jednak spadły o 0,2 % w 2009 r. w samym środku zaburzeń finansowych, podczas gdy PKB spadł o 4,2 % (zob. rysunek 11).

Jednak, mimo że koszty związane z zatrudnieniem w służbie publicznej niekoniecznie muszą podążać za cyklami gospodarczymi, roczne tempo wzrostu kosztów związanych z zatrudnieniem w sektorze publicznym spadło w 2010 r. z 3,7 % do 1,2 %. Zgodnie z prognozami DG ECFIN oczekuje się, że trend ten utrzyma się w roku 2011 (0,6 %) i w roku 2012 (1,3 %), podczas gdy koszty związane z zatrudnieniem w gospodarce ogółem wzrosną, zgodnie z przewidywaniami, o 2,4 % w 2011 r. i o 3,2 % w 2012 r. (zob. rysunek 10).

Ponadto, jako że ożywienie gospodarcze rozpoczęło się w 2010 r. skumulowany wzrost kosztów związanych z zatrudnieniem w gospodarce ogółem począwszy od 2004 r. już wkrótce przekroczy skumulowany wzrost kosztów związanych z zatrudnieniem w sektorze publicznym odnotowany w tym samym okresie (zob. rysunek 11): w okresie od 2004 r. do 2010 r. koszty związane z wynagrodzeniem w UE wzrosły w ujęciu nominalnym o 28 % w sektorze publicznym w porównaniu ze wzrostem o 25 % w sektorze prywatnym, co wiąże się głównie ze spowolnieniem gospodarczym. Zgodnie z prognozami DG ECFIN do 2012 r. możliwy jest wzrost do 31 % w sektorze publicznym wobec 32 % w sektorze prywatnym (w porównaniu z 2004 r.).

W sumie wpływ kryzysu na sektor publiczny był przesunięty w czasie i był mniej dotkliwy niż to miało miejsce w sektorze prywatnym. Jednak urzędnicy służby cywilnej będą nadal odczuwać konsekwencje kryzysu przez dłuższy czas, zarówno w państwach członkowskich, jak i w instytucjach UE, ze względu na potrzebę znacznych oszczędności fiskalnych w nadchodzących latach.

[pic]

[pic]

[pic]

Wnioski

Klauzuli wyjątkowej nie należy stosować w czasie każdego spowolnienia gospodarczego. Ustawodawca starannie dobrał kryteria gospodarcze i społeczne, które trzeba uwzględnić w przypadku dostosowań wynagrodzeń i emerytur; kryteria te można stosować zarówno w czasie poprawy, jak i w czasie pogorszenia koniunktury gospodarczej. Metodę można stosować, gdy wynagrodzenia w państwach członkowskich wzrastają lub maleją, a wzrost lub spadek siły nabywczej krajowych urzędników służby cywilnej znajduje bezpośrednie odzwierciedlenie w wynagrodzeniach i emeryturach urzędników służby cywilnej UE. Dlatego klauzulę wyjątkową należy stosować w przypadku wystąpienia skrajnych zmian w UE i jedynie wtedy, gdy nie można ich zmierzyć przy użyciu metody. Nie należy jej stosować w każdej sytuacji, kiedy UE znajduje się w spadkowej fazie cyklu gospodarczego.

Z powyższych rozważań i analizy wynika, że nie nastąpiło poważne i nagłe pogorszenie się sytuacji gospodarczej i społecznej w UE w okresie referencyjnym od dnia 1 lipca 2010 r. do połowy maja 2011 r. Ponadto nie stwierdzono żadnego zdarzenia, które nie zostało lub nie mogło zostać uwzględnione przy użyciu metody. Dlatego też Komisja uważa, że nie należy przedkładać wniosku na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego.

Jednak w dniu 29 czerwca 2011 r. Komisja przyjęła do wiadomości projekt wniosku w sprawie nowej metody, w tym możliwych zmian mechanizmu klauzuli wyjątkowej, aby umożliwić jej automatyczne zastosowanie w szczególnych okolicznościach w przyszłości.

[1] Większość z nich to zasady uzgodnione w ramach otwartej metody koordynacji (OMK) w zakresie włączenia społecznego i ochrony socjalnej. OMK jest stosowana przez państwa członkowskie w ramach określania, wdrażania i oceniania prowadzonej przez nie polityki społecznej oraz zacieśniania współpracy między nimi. Będąc narzędziem zarządzania opartym na wspólnych celach i wskaźnikach, metoda ta stanowi uzupełnienie legislacyjnych i finansowych instrumentów polityki społecznej. Stanowi ona element wdrażania procesu koordynacji polityki społecznej, w szczególności w kontekście strategii lizbońskiej (a obecnie strategii „Europa 2020”).

[2] Źródło : Kryzys gospodarczy w Europie: Przyczyny, konsekwencje i reakcje , lipiec 2009 r., DG ECFIN.

[3] Skutki błędu w danych francuskich dotyczących dostosowania w 2009 r. zostały uwzględnione w dostosowaniu w 2010 r., ponieważ korekta dostosowania z 2009 r. nie była możliwa ze względu na konieczność przestrzegania wyroku w sprawie C-40/10.

[4] Nieznaczny wzrost płac podstawowych o 0,1 %, który po uwzględnieniu wzrostu stawki składek emerytalnych oraz „składki tymczasowej” spowodował w rezultacie obniżkę wynagrodzeń netto.

[5] Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie załącznika XI do regulaminu pracowniczego, COM(2008) 443 wersja ostateczna, 10.7.2008.

[6] Oblicza się ją poprzez połączenie zmian siły nabywczej w ujęciu rok-do-roku od 2004 r. do 2010 r.

[7] W kolejnych sekcjach dane za rok 2011 i rok 2012 pochodzą z prognozy DG ECFIN z wiosny 2011 r.

[8] Sondaże wśród przedsiębiorstw i konsumentów zwierają comiesięczne opinie i opisy oczekiwań dotyczących różnych aspektów aktywności gospodarczej w różnych sektorach gospodarki: przemyśle, usługach, budownictwie i handlu detalicznym, jak również w sektorze konsumentów. W przypadku każdego z tych pięciu badanych sektorów, opracowuje się „wskaźniki nastrojów” odzwierciedlające ogólne postrzeganie i oczekiwania na poziomie poszczególnych sektorów na podstawie jednowymiarowego współczynnika. Aby obserwować ogólną koniunkturę gospodarczą, od 1985 r. oblicza się bardziej ogólny wskaźnik nastrojów gospodarczych (ESI), będący sumą ważoną tych pięciu wskaźników.

[9] Źródło : Wyniki sondażu wśród przedsiębiorstw i konsumentów , maj 2011 r., DG ECFIN.

[10] Źródło : Europejska Prognoza Gospodarcza — wiosna 2011 r. , DG ECFIN.

[11] W konsekwencji odzwierciedlają one zmiany w poziomie zatrudnienia i zmiany w zakresie polityki socjalnej, jak również w zakresie poziomu płac.

[12] W całej niniejszej sekcji sektor publiczny oznacza sektor instytucji rządowych i samorządowych. Sektor instytucji rządowych i samorządowych obejmuje wszystkie jednostki instytucjonalne będące pozostałymi producentami nierynkowymi, których produkcja jest przeznaczona do spożycia indywidualnego i spożycia ogólnospołecznego oraz jest finansowana głównie poprzez płatności obowiązkowe dokonywane przez jednostki należące do innych sektorów, lub wszystkie jednostki instytucjonalne zajmujące się głównie redystrybucją dochodu i majątku narodowego. Jednostki instytucjonalne obejmują podmioty sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz niektóre instytucje niekomercyjne i niezależne fundusze emerytalne. Sektor instytucji rządowych i samorządowych jest podzielony na cztery podsektory: instytucje rządowe na szczeblu centralnym, instytucje rządowe i samorządowe na szczeblu regionalnym, instytucje samorządowe na szczeblu lokalnym oraz fundusze zabezpieczenia społecznego.