Bruksela, dnia 18.5.2004

COM(2004) 376 końcowy

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

W SPRAWIE WZMOCNIENIA WSPÓŁPRACY POLICYJNEJ I CELNEJ W UNII EUROPEJSKIEJI. SPRAWOZDANIE Z OSIĄGNIĘĆ OD CZASU WEJŚCIA W ŻYCIE TRAKTATU Z AMSTERDAMUII. PROPOZYCJE ULEPSZEŃ SPIS TREŚCI

1. Wstęp 4

I SPRAWOZDANIE Z OSIĄGNIĘĆ OD CZASU WEJŚCIA W ŻYCIE TRAKTATU Z AMSTERDAMU 7

1. Obowiązki Prawne i Zobowiązania polityczne dla Współpracy Policyjnej i Celnej (TUE, Schengen, Wiedeński Plan Działania oraz Konkluzje Rady Europejskiej zgromadzonej w Tampere) 7

2. Współpraca od maja 1999 r. – osiągnięcia i ocena 9

2.1. Współpraca policyjna 9

2.1.1. Aspekty policyjne Współpracy Schengen 9

2.1.2. Europol 15

2.1.3. Operacyjna współpraca policyjna, w tym Grupa Zadaniowa Szefów Policji UE (TFPC) 20

2.1.4. Europejskie Kolegium Policyjne (CEPOL) 22

2.1.5. Inne tematy wymienione w art. 30 TUE 24

2.1.5.1. Techniki śledcze 24

2.1.5.2. Medycyna sądowa 25

2.1.6. Inne obszary współpracy policyjnej 27

2.1.6.1. Terroryzm 27

2.1.6.2. Inne obszary współpracy policyjnej 30

2.1.6.3. Artykuł 32 TUE 31

2.2. Współpraca celna 32

2.3. Programy OISIN i AGIS jako instrumenty promowania współpracy policyjnej i celnej w UE. 36

II PROPOZYCJE ULEPSZEŃ 38

1. Czynniki wpływające na współpracę policyjną i celną 38

1.1. Charakter pracy policji 38

1.2. Brak podejścia strategicznego 40

1.3. Rozprzestrzenianie instrumentów niewiążących 41

1.4. Procedury decyzyjne w trzecim filarze 41

1.5. Niewystarczające wprowadzanie w życie instrumentów prawnych przyjętych przez Radę 42

1.6. Brak badań empirycznych w zakresie współpracy policyjnej i celnej 42

1.7. Charakter współpracy policji i organów celnych 43

1.8. Bazy danych i systemy łączności w trzecim filarze 44

2. Wnioski i Zalecenia 45

2.1. Poprawa przepływu informacji 46

2.2. Poprawa współpracy transgranicznej. 47

2.3. Tworzenie wspólnej kultury, wspólnych instrumentów i metod. 50

2.4. Walka z terroryzmem 51

2.5. Współpraca celna 53

3. Uwagi końcowe 54

WSTęP

Obszar polityki wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, w tym współpracy służb policyjnych i władz celnych Państw Członkowskich, został po raz pierwszy włączony do Traktatu UE wraz z Traktatem z Maastricht z 1992 r.[1] W artykule K wymienionego Traktatu współpraca celna i policyjna wymienione zostały jako „przedmiot wspólnego zainteresowania…do realizacji celów Unii.” Lepsze możliwości współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych stworzył Traktat o Unii Europejskiej zmieniony Traktatem z Amsterdamu (zwany dalej TUE)[2], który wszedł w życie1 maja 1999 r. W wymienionym Traktacie zawarte były bardziej przejrzyste cele oraz szczegółowy opis działań, które należy podjąć w dziedzinie współpracy policyjnej i celnej. Ponadto, doprowadził on do wzmocnienia ram instytucjonalnych i dalszego rozwoju procesu decyzyjnego w tym obszarze.

Od początku szefowie państw i rządów byli zobowiązani przyspieszać proces realizacji postanowień Traktatu w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. W związku z tym, Rada Europejska zgromadzona w Cardiff w dniach 15 i 16 czerwca 1998 r. wezwała Radę i Komisję aby przedstawiła na posiedzeniu w Wiedniu w grudniu 1998 r. „Plan działania w sprawie sposobu najlepszej realizacji postanowień TUE w dziedzinie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”. Przyjęty Wiedeński Plan Działania z grudnia 1998 r.[3] zawierał znaczną liczbę środków dotyczących współpracy policyjnej i celnej. Niektóre z nich należało wdrożyć w ciągu dwóch, a inne w ciągu pięciu lat od wejścia w życie Traktatu.

Specjalne zgromadzenie Rady Europejskiej dotyczące kwestii wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych odbyło się w Tampere w październiku1999 r., zaledwie pięć miesięcy po wejściu w życie TUE. W odniesieniu do kwestii współpracy policyjnej i celnej Rada Europejska zgromadzona w Tampere zaapelowała o szereg środków oprócz tych, które zostały wymienione w Wiedeńskim Planie Działania. Program z Tampere wezwał Radę i Komisję do promowania pełnej i natychmiastowej realizacji postanowień TUE na podstawie Wiedeńskiego Planu Działania oraz środków uzgodnionych w Tampere. Zarówno Wiedeński Plan Działania jak i TUE stworzyły obowiązek wdrożenia pewnych środków w ciągu pięciu lat od wejścia w życie Traktatu, tj. do października 2004 r.

Rada Europejska zgromadzona w Tampere wyznaczyła Komisji zadanie przygotowania zestawienia wyników („scoreboard”), w celu rejestrowania postępu na drodze do osiągnięcia celów wyznaczonych w tym programie. Przy ustalaniu zestawienia wyników, jak również przy jego regularnym aktualizowaniu, Komisja skupiła się na środkach, o które zaapelowała Rada zgromadzona w Tampere. Zestawienie wyników okazało się być skutecznym instrumentem monitorowania rozwoju dziedziny wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Rada Europejska zgromadzona w Laeken w grudniu 2001 r. dokonała oceny realizacji konkluzji z Tampere w połowie okresu. Komisja przygotowuje obecnie ocenę pełnego pięcioletniego okresu od posiedzenia w Tampere. Celem niniejszego komunikatu nie jest uprzedzenie tej formalnej oceny. Ma on raczej na celu określenie tych zasadniczych środków w zakresie współpracy policyjnej i celnej, które należy utrzymać lub dodać do programu UE w ciągu najbliższych kilku lat w celu osiągnięcia koniecznego postępu.

Od czasu wejścia w życie TUE, Unia Europejska przyjęła znaczną liczbę środków mających na celu poprawę współpracy pomiędzy służbami policyjnymi i władzami celnymi Państw Członkowskich. Jednakże pod koniec 2002 r. Komisja miała coraz większą świadomość potrzeby dokonania przeglądu zasadniczych zmian w tej dziedzinie w formie komunikatu.

Po pierwsze, stało się jasne, iż wiele ze środków zawartych w Wiedeńskim Planie Działania nie było wdrażanych i że niektóre z organów ustanowionych przez Radę Europejską zgromadzoną na szczycie w Tampere, takie jak Grupa Zadaniowa Szefów Policji UE (TFPC), napotykało pewne trudności. Ponadto istniały oznaki, iż konieczna jest poprawa współpracy pomiędzy organami policyjnymi i celnymi Państw Członkowskich. Były również przykłady bardzo udanej współpracy pomiędzy pewnymi Państwami Członkowskimi w regionach wzdłuż wspólnych granic, których nie omawiano na szczeblu UE.

Ponadto, współpraca policyjna i celna to szeroki obszar, obejmujący wiele różnych i niezwykle technicznych tematów, omawianych przez rozmaite osobne grupy robocze i organy, przez co trudno jest śledzić wszystkie ważne wydarzenia. Komunikat pozwoli na jasne i kompleksowe przedstawienie stanu współpracy policyjnej i celnej w UE.

Poszerzenie Unii również zrodziło potrzebę wyjaśnienia i wyznaczenia priorytetów dla współpracy policyjnej i celnej w niedalekiej przyszłości. Integracja dziesięciu nowych Państw Członkowskich w unijne struktury współpracy policyjnej i celnej wywrze znaczny wpływ na i tak już skomplikowany proces decyzyjny.

Wreszcie postęp we współpracy policyjnej i celnej wydawał się być wolniejszy niż postęp, który udało się osiągnąć w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach karnych w UE. Komunikat mógłby dostarczyć instrumentów do lepszej oceny czynników wpływających na stopień postępu w dziedzinie współpracy policyjnej i celnej.

W świetle powyższego Komisja Europejska uznała za konieczne przedstawienie ogólnego zarysu i analizy współpracy policyjnej i celnej w UE, tak jak rozwijała się ona od czasu wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu w 1999 r. Celem tej analizy jest jasne przedstawienie środków wymaganych do tego, by współpraca była bardziej skuteczna w celu osiągnięcia jednego z głównych celów Unii, a mianowicie„… zapewnienia obywatelom wysokiego poziomu bezpieczeństwa w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości…” (artykuł 29 TUE).

Komunikat ograniczony jest do współpracy pomiędzy organami policyjnymi i celnymi Państw Członkowskich w walce z przestępczością. Nie obejmuje spraw związanych wyłącznie ze współpracą sądową, jak również pomocą administracyjną w sprawach celnych[4] oraz współpracą celną określoną w artykule 135 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)[5], choć pobieżnie porusza te kwestie w stosownych przypadkach. Ponadto, niniejszy komunikat nie odnosi się do środków prewencyjnych już przyjętych albo w toku przyjmowania, w ramach Wspólnoty, jednakże należy zdać sobie sprawę z faktu, iż Wspólnota stopniowo podjęła środki w celu zapobiegania celowym nielegalnym działaniom, odnoszącym się w szczególności do terroryzmu w dziedzinie transportu drogą powietrzną i morską. Należy również zauważyć, iż Strategia Milenijna Unii Europejskiej dotycząca Przestępczości Zorganizowanej z maja 2000 r. zawiera szereg zaleceń dotyczących współpracy policyjnej. W stosownych przypadkach środki te zostały krótko przeanalizowane w niniejszym komunikacie.[6]

Komunikat ma następującą strukturę. Część I przywołuje konkretne obowiązki prawne i zobowiązania polityczne w zakresie współpracy policyjnej i celnej określone w TUE, Konwencji z Schengen, Wiedeńskim Planie Działania oraz na szczycie Rady Europejskiej w Tampere. Przedstawia ona również streszczenie i krótką ocenę wydarzeń w głównych obszarach współpracy policyjnej i celnej oraz sugestie dotyczące poprawy współpracy w przyszłości. Część II zawiera analizę głównych czynników wpływających na współpracę policyjną i celną w UE, jak również zalecenia dotyczące środków, które, według Komisji, należy przedsięwziąć, w celu zapewnienia konkretnego postępu we współpracy w niedalekiej przyszłości.

I SPRAWOZDANIE Z OSIĄGNIĘĆ OD CZASU WEJŚCIA W ŻYCIE TRAKTATU Z AMSTERDAMU

Obowiązki Prawne i Zobowiązania polityczne dla Współpracy Policyjnej i Celnej (TUE, Schengen, Wiedeński Plan Działania oraz Konkluzje Rady Europejskiej ZGROMADZONEJ W TAMPERE)

Obowiązki prawne i zobowiązania polityczne dla współpracy policyjnej i celnej w sprawach karnych w UE można znaleźć w Traktacie o Unii Europejskiej (TUE), Konwencji wprowadzającej Układ z Schengen (dalej zwanej Konwencją z Schengen)[7], Wiedeńskim Planie Działania z 1998 r. oraz Konkluzjach Rady Europejskiej z Tampere z października 1999 r.

W artykule 29 TUE zawarte jest stwierdzenie, iż „…celem Unii jest zapewnienie obywatelom wysokiego poziomu bezpieczeństwa osobistego w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, przez wspólne działanie Państw Członkowskich w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych”. Cel ten osiągany jest przez zapobieganie i zwalczanie przestępczości zorganizowanej i innej dzięki m.in. ściślejszej współpracy policji, organów celnych oraz innych właściwych organów w Państwach Członkowskich, zarówno bezpośrednio, jak i za pośrednictwem Europejskiego Urzędu Policji (Europol).

Artykuł 30 wyjaśnia, że wspólne działanie w dziedzinie współpracy policyjnej obejmuje:

- współpracę operacyjną właściwych organów Państw Członkowskich, w tym służb policji, służb celnych oraz innych wyspecjalizowanych organów ścigania Państw Członkowskich, w zapobieganiu, wykrywaniu i ściganiu przestępstw;

- gromadzenie, przechowywanie, przetwarzanie i wymianę informacji, zwłaszcza za pośrednictwem Europolu;

- wspólne inicjatywy w dziedzinie szkolenia, wymiany oficerów łącznikowych oraz badań kryminalistycznych;

- oraz wspólną ocenę technik śledczych.

Artykuł określa również wiele ogólnych i szczegółowych obowiązków dotyczących współpracy za pośrednictwem Europolu.

Oprócz artykułów 29 i 30 TUE, istnieją również obowiązki wynikające z włączenia Konwencji z Schengen z 1990 r. do prawa UE. Konwencja z Schengen przewiduje zniesienie kontroli granicznych pomiędzy Państwami Członkowskimi, z jednoczesnym wzmocnieniem procedur kontroli na wspólnych granicach zewnętrznych. Obowiązki współpracy policyjnej zostały wprowadzone po to, by zrównoważyć wszelkie braki bezpieczeństwa spowodowane zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych. Sprawy dotyczące imigracji, wiz, azylu zostały włączone do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Tytuł IV, „pierwszy filar”), a sprawy związane ze współpracą policyjną i sądową w sprawach karnych zostały włączone do Tytułu VI TUE, („trzeci filar”).

Oprócz tych prawnych obowiązków istnieją inne ważne dokumenty, zawierające zobowiązania na najwyższym szczeblu politycznym do osiągnięcia konkretnego postępu w zakresie współpracy policyjnej: Plan działania w celu zwalczania przestępczości zorganizowanej z 1997 r.[8], Wiedeński Plan Działania z grudnia1998 r. oraz Konkluzje Rady Europejskiej zgromadzonej w Tampere z października 1999 r. Niedawno Komisja wydała dokument „Zapobieganie i kontrola przestępczości zorganizowanej: strategia Unii Europejskiej na początek nowego tysiąclecia.”[9]

Po wejściu w życie Traktatu z Amsterdamu, Rada Europejska zgromadzona w Tampere dodała szereg istotnych środków, które należy zastosować w dziedzinie współpracy policyjnej. Do głównych należało ustanowienie operacyjnej grupy zadaniowej europejskich szefów policji, która m.in. miałaby przyczynić się do planowania działań operacyjnych; wezwanie umożliwiające Europolowi uczestnictwo w grupach śledczych oraz wzywające Państwa Członkowskie do rozpoczęcia działań śledczych oraz utworzenie Europejskiego Kolegium Policyjnego, które miałoby szkolić wysokich funkcjonariuszy policji. Konkluzje z Tampere wyraźnie stwierdzają, iż Wiedeński Plan Działań nadal obowiązuje.

Fakt, iż podczas dwóch posiedzeń Rady Europejskiej doszło do porozumienia w tak ważnych kwestiach tuż przed i bezpośrednio po wprowadzeniu TUE, wyraźnie wskazuje na zaangażowanie na rzecz osiągnięcia konkretnego i szybkiego postępu w dziedzinie współpracy policyjnej i celnej na najwyższym politycznym poziomie w Unii.

Oprócz środków, o których mowa w TUE, Wiedeńskim Planie Działania oraz konkluzjach z Tampere, pozostałe wydarzenia dały bodziec polityczny do postępu w wielu dziedzinach. Tak więc, po zakłóceniach porządku publicznego podczas Rady Europejskiej zgromadzonej w Nicei i Goeteborgu w 2001 r., współpraca w zakresie utrzymania porządku publicznego została wzmocniona. Podobnie w następstwie wydarzeń z 11 września 2001 r. uzgodniono wiele środków, które miały zwiększyć współpracę w walce w terroryzmem.

Współpraca policyjna w Unii poszerza i uzupełnia już istniejącą udaną współpracę dwustronną pomiędzy Państwami Członkowskimi. Niedawnym wydarzeniem w dziedzinie współpracy dwustronnej jest sformalizowanie i zintensyfikowanie współpracy pomiędzy Państwami Członkowskimi posiadającymi wspólną granicę poprzez wspólne komisariaty policji lub wspólne ośrodki współpracy policyjnej i celnej. Powiązania pomiędzy dwustronnymi wydarzeniami a współpracą policyjną dokonuje Wiedeński Plan Działania, który szczególnie wzywa do dalszego rozwijania takiej współpracy w całej Unii.

Współpraca od maja 1999 r. – osiągnięcia i ocena

Współpraca policyjna

Aspekty policyjne Współpracy Schengen

Jak stwierdzono w rozdziale 2, Traktat z Amsterdamu z 1997 r. włączył Konwencję wykonawczą do Układu z Schengen z 1990 r. w ramy Unii Europejskiej.

Celem Schengen było „zniesienie kontroli na wspólnej granicy w odniesieniu do przepływu osób.”[10] Współpraca policyjna była postrzegana jako jeden ze „środków dodatkowych w celu ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.”[11]

Konwencja z Schengen zawiera szereg obowiązków dla Państw Członkowskich[12] w zakresie współpracy policyjnej na wspólnych granicach wewnętrznych, na granicach zewnętrznych obszaru Schengen (lądowych, międzynarodowych portach lotniczych, morskich) oraz na obszarze Schengen ogółem w celu przeciwdziałania wszelkim brakom bezpieczeństwa spowodowanym przez zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych. Wiedeński Plan Działania z 1997 r. oraz Konkluzje Rady zgromadzonej w Tampere w 1999 r.[13] zapewniły podstawy normatywne i w mniejszym stopniu operacyjne dla obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Znaczenie „Schengen” w tym kontekście jest fundamentalne, jako że jest ono zasadniczą częścią tego obszaru, zapewniającą wolność przemieszczania się wraz ze środkami minimum równoważącymi braki bezpieczeństwa oraz gwarancjami, iż wymiar sprawiedliwości jest w stanie sprostać skutkom zwiększonej mobilności. Konwencja z Schengen stwarza legislacyjne ramy aby znieść kontrole na granicach wewnętrznych, wprowadzić kontrole na granicach zewnętrznych na podstawie wspólnych norm oraz wynikające z tego przepisy obowiązujące i upoważniające w celu przyspieszenia współpracy organów ścigania.

Poniższe obowiązki stworzone Konwencją z Schengen to najważniejsze obowiązki dotyczące współpracy policyjnej.

Artykuł 39 zakłada, że Państwa Członkowskie „zobowiązują się zapewnić”, że ich organy policyjne udzielają sobie pomocy w celu zapobiegania i wykrywania przestępstw. Wnioski o pomoc muszą być wymieniane za pośrednictwem „centralnych organów odpowiedzialnych za współpracę policyjną”, chyba że pilność sprawy uzasadnia wymianę wniosków bezpośrednio pomiędzy właściwymi organami policyjnymi. Istnieją jednak zagrożenia, ponieważ kompetencje policji w różnych Państwach Członkowskich znacznie się różnią, jak również z tego powodu, iż artykuł 39 ust. 2 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen przewiduje, iż informacje pisemne mogą być wykorzystywane jako dowód w postępowaniach karnych w Państwie Członkowskim zwracającym się z wnioskiem tylko wtedy, gdy właściwe organy sądowe Państwa Członkowskiego, do którego zwrócono się z wnioskiem, wyrażą na to zgodę.

Artykuł ten, wraz z artykułem 46 (patrz poniżej) stanowił podstawę dużej liczby umów dwustronnych pomiędzy państwami Schengen. Najbardziej kompleksowe umowy to te, które doprowadziły do ustanowienia struktur stałej współpracy i wymiany informacji w formie wspólnych komisariatów policji oraz ośrodków współpracy policyjnej i celnej przy granicach wewnętrznych. Przykłady to Ośrodek Współpracy Policyjnej i Celnej w Kehl/Offenburg (Niemcy/Francja)[14], w Tournai (Belgia/Francja)[15]; Ventimiglia i Modane[16] (Francja/Włochy), Canfranc-Somport-Urdos, Le Perthus-La Junquera, Melles Pont du Roy-Les et Biriatou-Irún (Francja/Hiszpania)[17], Tuy/Valença do Minho, Caya/Elvas, Vilar Formoso/Fuentes de Oñoro, Vila Real de Santo Antonio/Ayamonte (Hiszpania/Portugalia).[18]

Opracowano ważne trójstronne formy współpracy policyjnej pomiędzy Holandią, Belgią i Niemcami w obszarze wokół Maastricht, Aachen i Eupen. Zawarta została umowa pomiędzy Francją a Luksemburgiem[19], która nie ma jeszcze mocy obowiązującej. Bliska sformalizowania jest struktura współpracy czterostronnej pomiędzy Luksemburgiem, Francją, Belgią i Niemcami. Takie ośrodki współpracy okazały się skuteczne w zajęciu się kwestią „braków bezpieczeństwa” w regionach przygranicznych wynikających ze zniesienia kontroli granicznych oraz faktem, iż interwencja organów ścigania musi zakończyć się na granicach wewnętrznych. Współpraca obejmuje ułatwianie wymiany informacji, wspólne działania i kontrole oraz planowanie działań skoordynowanych. Należy zauważyć, że takie formy współpracy uważane są za przydatne zarówno przez zainteresowane służby Państw Członkowskich jak i ludność na obszarach, gdzie zostały ustanowione.

Wiedeński Plan Działania wzywa do rozszerzenia tego typu współpracy transgranicznej. Komisja doszła do wniosku, że zastosowanie tego modelu na szerszą skalę w całej Unii przyczyniłoby się znacznie do zwalczania przestępczości oraz do poprawy wzajemnego zaufania i współpracy pomiędzy organami ścigania z różnych Państw Członkowskich. Przydatne byłoby ustalenie przykładów takiej współpracy jako modelu do zastosowania przez te Państwa Członkowskie, które jeszcze tego nie zrobiły. Projekt zalecenia Rady w sprawie wspólnych komisariatów i ośrodków współpracy policyjnej i celnej[20] przygotowany przez Belgię w czasie jej prezydencji może stanowić doskonałą podstawę. Komisja wykorzysta program AGIS do dalszej promocji dotyczącej tworzenia takich modeli współpracy.

Artykuł 44 Konwencji z Schengen zawiera krótkoterminowy obowiązek oraz długoterminowe zobowiązanie poprawy łączności, szczególnie w obszarach przygranicznych. Nie ma jednak wystarczającej ilości informacji, które umożliwiłyby ustalenie, w jakim zakresie faktycznie zostało to wykonane. Łączność, którą należy ustanowić nie jest ograniczona do łączności telefonicznej i faksowej, ale obejmuje również przekaz danych i łączność komputerową. Opcje, które należy zbadać w perspektywie długoterminowej koncentrują się na poprawie łączności radiowej.

Utrudnienia w łączności radiowej wynikają głównie z technicznego zróżnicowania dwóch głównych norm łączności TETRA i TETRAPOL. Aby rozwiązać ten problem, w wielu wyżej wspomnianych umowach dwustronnych przewiduje się wymianę sprzętu radiowego pomiędzy komisariatami policji w regionach przygranicznych. W celu propagowania współdziałania, Komitet, o którym mowa w art. 36, 15 grudnia 2002 r., poparł wnioski z seminarium, które odbyło się w Helsinkach w dniach 20 i 21 września 1999 r.[21], które proponowały współdziałanie pomiędzy TETRA a TETRAPOL. W tym kontekście, Komisja z zadowoleniem przyjęła kwestionariusz ustalony podczas prezydencji Grecji w pierwszej połowie 2003 r., w celu uzyskania wyraźniejszego spojrzenia na wydarzenia w zakresie zamówień, montażu, obsługi i współdziałania cyfrowych systemów bezprzewodowych[22].

Bezpośrednia łączność radiowa jest szczególnie wymagana w przypadku działań transgranicznych. We wszystkich innych przypadkach, wymiana informacji na podstawie art. 39 lub 46, a coraz częściej za pośrednictwem bezpośrednich przekazów (radiowych) ze wspólnych komisariatów policji lub ośrodków współpracy policyjnej i celnej zwykle wystarczy, by zaspokoić potrzeby łączności. Ponieważ nie ma dostępnych danych na temat działań transgranicznych, nie można stwierdzić, czy rzeczywiste potrzeby łącznościowe pozostają bez odzewu. Oprócz współdziałających systemów łączności do skutecznej łączności równie potrzebna jest wymiana numerów telefonów i tabel częstotliwości oraz znajomość języka drugiego Państwa Członkowskiego. Komisja zatem gorąco popiera kursy językowe dla policji jako jedną z kluczowych kwestii, dzięki którym transgraniczna współpraca policyjna może działać.

Policja na obszarach przygranicznych mogłaby również rozważyć wykorzystanie telefonów GSM/GPRS do kontaktu z policją po drugiej stronie granicy, gdy potrzebny jest kontakt bezpośredni. Choć może się to wydawać oczywiste, wśród niektórych organów policyjnych napotyka to na opór, ze względu na zagrożenie dla poufności i uzależnienie od dostawców handlowych. Jednakże, jak dowiodły służby policyjne w niektórych Państwach Członkowskich, problemy takie można rozwiązać poprzez zastosowanie kodowania.

Przepisy art. 45 przewidują, że Państwa Członkowskie „zobowiązują się do przyjęcia niezbędnych środków” dla zapewnienia, iż cudzoziemcy wypełniają i podpisują formularze meldunkowe z wynajmowanych miejsc zakwaterowania, potwierdzając swą tożsamość przez okazanie ważnego dowodu tożsamości, oraz że przedmiotowe formularze są przechowywane lub przekazywane właściwym władzom. Omawiane informacje mogą być ważne dla organów ścigania, jak pokazały wcześniejsze sukcesy w walce z terroryzmem.

Jednakże obecnie nie wiadomo, w jaki sposób Państwa Członkowskie wypełniają to zobowiązanie i w jaki sposób informacje te wykorzystywane są w praktyce w zakresie ochrony porządku publicznego. Zatem wydaje się, iż konieczne jest przedyskutowanie tej kwestii w Radzie.

Dane, które podlegają wymianie należy chronić zgodnie z przepisami art. 129, jak również zgodnie z przepisami art. 126 i 127 Konwencji z Schengen, z których wynika, inter alia , że zalecenie nr R(87)15 z dnia 17 września 1987 r. Komitetu Ministrów Rady Europy, regulujące wykorzystanie danych osobowych w sektorze policji, należy uważać za obowiązkowe. Zobowiązanie, które warto tutaj wymienić ze względu na jego przydatność operacyjną dla współpracy transgranicznej to zobowiązanie do dokonywania przeglądu tzw. „Informatora o transgranicznej współpracy policyjnej” co pół roku. Zobowiązanie to wynika z decyzji Komitetu Wykonawczego Państw Schengen z dnia 16 grudnia 1998 r.[23] Ważność tego informatora polega na tym, że podaje on praktyczne szczegółowe informacje na temat tego, jak prowadzić współpracę pomiędzy służbami policyjnymi przez granice wewnętrzne. Informator zawiera takie dane jak adresy kontaktowe i numery telefonów oraz ograniczenia i obowiązki transgranicznej współpracy policyjnej. Państwa Członkowskie zobowiązały się włączyć informator do zarządzeń krajowych i aktualizować go. Należy zatem zaaprobować inicjatywę prezydencji Grecji w 2003 r. mającą na celu uaktualnienie informatora i przedłożenie poprawionej wersji przez prezydencję Włoch.

Oprócz wyżej wymienionych zobowiązań Konwencja z Schengen stworzyła następujące instrumenty współpracy lub upoważniające przepisy, które ułatwiają realizację jej celów.

Pierwszy z nich dotyczy nadzoru nad osobą podejrzaną (art. 40), a drugi przypadku, w którym osoba zostanie złapana na popełnianiu przestępstwa i unika aresztowania poprzez przekroczenie granic międzynarodowych (tzw. „pościg”, art. 41 do 43). Jako że zezwolenie na prowadzenie czynności poza krajową jurysdykcją należy do wyjątków, w zestawie przepisów zawarte są zabezpieczenia i ograniczenia prawne, przez co stosowanie ich przez policję jest bardzo niewygodne. Choć nie ma żadnych dokładnych danych liczbowych, istnieją pewne oznaki, iż instrumenty te nie są wykorzystywane na dużą skalę.

Ograniczenia te można złagodzić za pomocą umów dwustronnych, jednakże nie ma informacji na temat zwiększonego wykorzystania działań transgranicznych w tym kontekście. Na poziomie UE podjęto szereg inicjatyw, mających ułatwić zastosowanie przepisów zawartych w tych artykułach. Tak więc w październiku 2000 r. Rada przyjęła decyzję mającą na celu uproszczenie procedury zmieniającej odniesienia między innymi do „funkcjonariuszy” i „władz” w art. 40 i 41 Konwencji z Schengen.[24] Przyjęto również decyzję Rady dotyczącą rozszerzenia zakresu art. 40 poprzez umożliwienie nadzoru w przypadku większej liczby przestępstw oraz rozszerzenia na osoby, które mogłyby doprowadzić do podejrzanego.[25] W drugiej połowie 2001 r. Rada w czasie prezydencji Belgii zwołała grupę ekspertów w celu wydania konkretnych zaleceń dotyczących tego, w jaki sposób rozszerzyć możliwość pościgów transgranicznych drogą powietrzną, kolejową (pociągi międzynarodowe) oraz wodną. Zalecenia te nie były przedmiotem dalszej dyskusji w Radzie.

Zdaniem Komisji ustanowienie obszaru bezpieczeństwa wymaga wyeliminowania przeszkód we współpracy które są spowodowane przez rodzaj lub środki transgranicznego przemieszczania się. Policja powinna być w stanie wykorzystywać pościgi transgraniczne dla większej liczby typów przestępstw i posiadać, w przypadkach gdy właściwe władze miejscowe Państw Członkowskich, w których odbywa się pościg nie są w stanie podjąć szybkiego działania, środki umożliwiające skuteczną interwencję w celu ustalenia tożsamości ściganej osoby oraz przekazanie osoby wyżej wspomnianym właściwym władzom miejscowym. Zalecane jest więc kontynuowanie pracy wspomnianej grupy ekspertów w celu dalszego zbadania warunków i kompetencji dla działań transgranicznych. Komisja jest zdania, że skuteczność i możliwość wykorzystania tego instrumentu zwiększyłaby się, gdyby Państwa Członkowskie zastosowały jednolity zbiór przepisów i warunków.

Artykuł 46 Konwencji z Schengen daje organom policyjnym prawo do wymiany informacji, „które mogą mieć znaczenie dla udzielenia pomocy” w zapobieganiu przestępstwom przeciwko porządkowi publicznemu i bezpieczeństwu publicznemu lub zagrożeniom dla nich w innym Państwie Członkowskim z własnej inicjatywy i „bez wezwania”. Nie ma żadnych porównywalnych danych, które pozwoliłyby stwierdzić stopień wdrożenia tego artykułu, ani to, czy policja podejmuje działania na podstawie informacji wymienianych zgodnie z tym artykułem. Tak samo jest w przypadku zastosowania i wykorzystania innych artykułów, o których mowa w tym punkcie.

Skutecznym środkiem uzyskiwania i wymiany informacji jest oddelegowanie oficerów łącznikowych, o których mowa w art. 47. Konkretna procedura, umożliwiająca wykorzystanie usług takich oficerów pracujących na posterunkach w państwach trzecich została zmieniona decyzją Rady z dnia 27 lutego 2003 r. z inicjatywy prezydencji Danii .[26] Zakres, w jakim decyzja wykorzystywana jest w praktyce nie jest jasny. Komisja proponuje zatem, by Rada przeanalizowała tę kwestię.

Przepisy artykułów obejmujących System Informacyjny Schengen (SIS) tworzą obowiązek „utworzenia i utrzymania wspólnego systemu informacyjnego” opisującego działania, które należy podjąć po dokonaniu pozytywnej identyfikacji na podstawie art. 95 – 100 oraz zalecającego procedurę ochrony danych. Przepisy tych artykułów dają możliwość wprowadzenia i wyszukania pewnych danych zgodnie z opisem zawartym w art. 95 – 100. Punktami łączności pomiędzy Państwami Członkowskimi, wprowadzającymi dane SIS a funkcjonariuszami organów ścigania, którzy dokonują identyfikacji poszukiwanej osoby lub przedmiotu, są biura SIRENE w każdym Państwie Członkowskim. W większości Państw Członkowskich SIRENE pełni również rolę „organu centralnego”, o którym mowa w art. 39 i 46 (patrz powyżej).

W 1999 r. z systemu SIS korzystało dziesięć Państw Członkowskich. Do marca 2001 r. liczba ta zwiększyła się do 15, po tym jak pięć krajów nordyckich dołączyło do SIS. Dnia 29 maja 2000 r. Rada przyjęła wniosek Wielkiej Brytanii o uczestnictwo w niektórych aspektach Schengen, inter alia we współpracy policyjnej, walce z narkotykami i SIS. Podobną decyzję podjęto w dniu 28 lutego 2002 r. w stosunku do Irlandii. W toku są przygotowania do przyłączenia Wielkiej Brytanii do SIS przed końcem 2004 r. Oczekuje się, że w jej ślady pójdzie Irlandia. W rezultacie całkowita liczba użytkowników SIS wzrośnie do 17.

Obecnie SIS ma tylko osiemnaście miejsc, a w przyszłości trzeba będzie do niego włączyć dziesięć nowych Państw Członkowskich. Komisji powierzono zatem zadanie opracowania SIS drugiej generacji. Ze względu na inicjatywy prawodawcze podjęte podczas prezydencji Hiszpanii w pierwszej połowie 2002 r. w sprawie dodania nowych funkcji do SIS[27] oraz Konkluzje Rady w sprawie SIS II[28], nowy SIS będzie miał znacznie większą liczbę użytkowników (nie tylko Państwa Członkowskie, ale również Eurojust i Europol) oraz nowe funkcjonalności (np. wyszukiwanie na podstawie niekompletnych danych, powiązanie wpisów o osobach) oraz więcej kategorii danych (np. biometrię, samoloty i kontenery). Biorąc pod uwagę ogromny pozytywny wpływ na działanie i znaczenie SIS w zwalczaniu przestępczości, należy wspierać szybkie wprowadzenie nowych funkcjonalności, w miarę możliwości w obecnym SIS.

W lipcu 2003 r. Komisja przedłożyła wniosek, by organy Państw Członkowskich rejestrujące numery rejestracyjne pojazdów uzyskały dostęp do SIS w celu zapobiegania rejestracji skradzionych pojazdów.[29] Procedury współdziałania SIS-SIRENE zostały zebrane w podręczniku, który należy regularnie aktualizować w celu zapewnienia skutecznej realizacji zobowiązań organizacyjnych oraz nowych zobowiązań prawnych. Nigdy tego nie robiono dotychczas. W pierwszej połowie 2003 r. prezydencja Grecji podjęła inicjatywę przyjęcia formalnej procedury regularnej aktualizacji podręcznika. Zaproponowała, aby odpowiedzialność za to zadanie przejęła Komisja. Szybkie przyjęcie tej procedury jest konieczne.[30]

SIS jest ważnym osiągnięciem w dziedzinie współpracy policyjnej w Unii. Do marca 2003 r. zarejestrowano ponad 11 mln wpisów o osobach lub przedmiotach poszukiwanych. Co roku do krajowych SIRENE zgłaszanych jest ponad 35000 pozytywnych identyfikacji osób lub przedmiotów. Udaje się to głównie dzięki centralnej roli, jaką SIS odgrywa w koncepcji zniesienia kontroli granicznych, dokonywania kontroli na granicach zewnętrznych, jego integracji z normalnymi działaniami policji krajowej i kontrolami granicznymi oraz intensywnym dalszym działaniom na poziomie grup roboczych Rady pod każdą prezydencją Rady UE.

SIS spełnił duże oczekiwania społeczności organów ścigania i ma teraz za cel ambitne poszerzenie (SIS II) z większą liczbą funkcjonalności. Bardziej zaawansowane funkcjonalności będą znaczyć, że SIS mógłby się stopniowo przekształcić w narzędzie, które można wykorzystać do innych celów, do lepszego odzwierciedlenia rzeczywistości wspólnych odpowiedzialności za wspólny obszar bezpieczeństwa. Przykładem takiej bardziej zaawansowanej funkcjonalności jest możliwość przechowywania danych biometrycznych. Zasadniczą korzyścią takiego przeobrażenia będzie możliwość dokonywania bardziej dokładnych wyszukiwań w celu uniknięcia problemów dzisiejszych wyszukiwań alfanumerycznych, które, w miarę powiększania się bazy danych, stałyby się mniej precyzyjne. Nie znaczy to, jak potwierdzili ministrowie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych na posiedzeniu w dniach 5 i 6 czerwca 2003 roku, że należy poprawić istotę systemu jako prostego i szybkiego systemu wyszukiwania fraz. Tak czy inaczej, taki możliwy rozwój nie powinien wpłynąć na obecny SIS, ale raczej na przyszły SIS II.

Europol

Artykuły 29 i 30 TUE oraz konkluzje ze szczytu w Tampere podkreślają rolę Europolu we współpracy organów ścigania w Unii Europejskiej oraz zawierają szereg konkretnych środków, które należy podjąć w ciągu pięciu lat po wejściu w życie TUE. Wcześniej Wiedeński Plan Działania wymienił szereg środków, które należy podjąć w stosunku do Europolu.

Formalnie większość tematów dotyczących Europolu, o których mowa w TUE i programie Tampere została poruszona w decyzjach Rady. Wprowadzonych zostało również wiele środków, o których mowa w Wiedeńskim Planie Działania.

Pierwsze działanie podjęto w 2000 r., w drodze przyjęcia przez Radę protokołu rozszerzenia kompetencji Europolu w zakresie prania brudnych pieniędzy. W chwili oddawania niniejszego komunikatu do druku, protokół wciąż nie został ratyfikowany przez dziewięć Państw Członkowskich[31].

W grudniu 2001 r., uznając, że międzynarodowa przestępczość zorganizowana nie ogranicza się do obszarów, dla których właściwym jest Europol, Rada podjęła decyzję o rozszerzeniu mandatu Europolu na wszystkie formy przestępczości, o których mowa w Załączniku do Konwencji o Europolu[32]. Rozszerzenie to, które ułatwi Europolowi bardziej skuteczną organizację pracy, weszło w życie 1 stycznia 2002 r.

W listopadzie 2002 r. Rada przyjęła protokół zmieniający Konwencję o Europolu ze szczegółowymi artykułami dotyczącymi udziału Europolu we wspólnych zespołach dochodzeniowo-śledczych Państw Członkowskich oraz dającymi Europolowi możliwość żądania od właściwych władz Państw Członkowskich rozpoczęcia lub koordynacji dochodzeń w sprawach karnych w szczególnych przypadkach. Protokół jest obecnie na etapie ratyfikowania przez Państwa Członkowskie.[33]

Nowy protokół został przyjęty przez Radę w listopadzie 2003 r. Porusza on pewną liczbę problemów zapobiegających rozszerzeniu zdolności operacyjnych Europolu. Umożliwia bezpośrednie kontakty pomiędzy Europolem a właściwymi wydziałami policji Państw Członkowskich oraz dostęp tych ostatnich do Systemu Informacji Europolu.

Zmiany dotyczące Europolu w ciągu ostatnich kilku lat nie były ograniczone do środków wymaganych przez TUE, Wiedeński Plan Działania oraz decyzje ze szczytu w Tampere. Już w ciągu pierwszego roku działania Europolu okazało się, że organizacja ta nie działa jeszcze tak skutecznie jak powinna.

Jednym z kluczowych problemów jest niechęć Państw Członkowskich do przekazywania informacji i danych Europolowi, co wpływa na możliwości Europolu zapewniania potrzebnej wartości dodanej w zakresie analizowania przestępstw na poziomie UE. Skutkiem tego Państwa Członkowskie często uważają, iż Europol nie spełnia oczekiwań klientów, ich organów ścigania i nie mają motywacji do dostarczania większej ilości informacji. Innym powodem jest brak systemu informacji, który w chwili oddawania tego komunikatu do druku nadal był na etapie opracowywania (patrz poniżej).

W 2002 r. zarząd Europolu rozpoczął zatem proces oceny w celu określenia głównych czynników utrudniających skuteczną współpracę z Europolem. Następnie Szefowie Krajowych Jednostek Europolu (HENU) opracowali długą listę trudności i ewentualnych rozwiązań. Jednym z głównych wniosków HENU było stwierdzenie, że Konwencję o Europolu należy nieco dostosować i uelastycznić. Inne ważne wnioski HENU dotyczą potrzeby usunięcia różnych przeszkód w przekazywaniu informacji, będących często natury prawnej, w Państwach Członkowskich. Proponuje się realizację tych wniosków, zawartych w wewnętrznym „dokumencie macierzystym” z lata 2002 r., w ciągu 12 miesięcy.

Szczegółowe rozważania w pierwszej połowie 2002 r. doprowadziły do opracowania protokołu dokonującego przeglądu Konwencji. Protokół obejmował nie tylko obszary analizy, dostępu do danych i ochrony danych, ale również demokratyczną kontrolę nad Europolem. Dnia 19 grudnia 2002 r. Rada doszła do politycznego porozumienia w tej sprawie.[34] Ponadto, wiosną 2003 r. trzecia runda wzajemnych ocen rozpoczęła analizę wymiany informacji i danych wywiadu odpowiednio pomiędzy Państwami Członkowskimi i Europolem oraz pomiędzy Państwami Członkowskimi. Ocena ta powinna doprowadzić do istotnych zaleceń w sprawie dalszej poprawy tego aspektu współpracy.

Oprócz informacji pochodzących od Państw Członkowskich UE, Europol zależy również od informacji znajdujących się poza UE, w celu uzyskania lepszej podstawy informacyjnej do wykonywania swoich zadań. Udało się osiągnąć znaczny postęp we współpracy Europolu z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi na podstawie listy ustalonej decyzją Rady z 27 marca 2000 r.[35] Przedmiotowe umowy o współpracy są niezbędnym elementem pracy Europolu, ponieważ stanowią formalny wymóg umożliwiający Europolowi wymianę danych osobowych z odpowiednimi państwami trzecimi i organami.

Jak dotąd Europol podpisał umowy o współpracy, w tym z możliwością wymiany danych osobowych, z pewną liczbą państw przystępujących, Islandią, Norwegią i Interpolem. Podpisał również umowy z Komisją Europejską oraz Europejskim Bankiem Centralnym. Europol obecnie negocjuje umowę z Eurojust i umowę administracyjną z Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Do końca 2003 r. Europol zawrze umowy ze wszystkimi państwami przystępującymi i kandydującymi.

Wydarzenia z 11 września 2001 r. przyczyniły się do przyspieszenia zawarcia umów ze Stanami Zjednoczonymi. Dnia 6 grudnia 2001 r. Europol podpisał umowę o współpracy strategicznej ze Stanami Zjednoczonymi, a w grudniu 2002 r. umowę obejmującą wymianę danych osobowych. Zawarcie tej ostatniej to pozytywne wydarzenie, biorąc pod uwagę różnice w prawodawstwie dotyczącym ochrony danych w Stanach Zjednoczonych i Unii Europejskiej.

Kluczowym warunkiem skutecznego funkcjonowania Europolu jest istnienie Systemu Informacyjnego Europolu (EIS). Przez kilka ostatnich lat Europol pracował nad bardzo zaawansowanym systemem, który umożliwiłby zdecentralizowane przechowywanie i odzyskiwanie informacji o przestępczości zorganizowanej, będących w posiadaniu Państw Członkowskich i Europolu. Jednakże do tej pory nie udało się uruchomić systemu ze względu na jego złożoność (wolne tłumaczenie tekstu na 11 języków). Komisja uważa za niezbędne dla działania Europolu, by jak najszybciej udostępniona została uproszczona wersja EIS. Bardziej zaawansowaną wersję należałoby wprowadzić w późniejszym etapie.

Zarząd Europolu był również przedmiotem ciągłego przeglądu. Stopniowo stało się jasne, iż regulamin pracowniczy Europolu nie miał zastosowania lub brakowało mu szczegółowych przepisów dotyczących Dyrekcji Europolu. Regulamin więc poprawiono tak, aby objął przepisy dotyczące procedur selekcji, zwolnienia i procedury dyscyplinarne dla dyrektora i wicedyrektorów Europolu.[36]

Inną ważną kwestią jest demokratyczna kontrola nad Europolem. W szczególności Parlament Europejski regularnie krytykował kontrolę nad Europolem jako niezadowalającą. W celu przedstawienia jasnego poglądu na tę kwestię, Komisja Europejska przedłożyła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie komunikat w sprawie Kontroli Demokratycznej nad Europolem w dniu 26 lutego 2002 r.[37] Dokonano w nim opisu i oceny wielu typów kontroli sprawowanej nad Europolem (Konwencji o Europolu, zasad ochrony danych, funkcji nadzorczych zarządu). Wniosek był taki, że ze względu na fakt, iż Europol ma ograniczone kompetencje w porównaniu z krajowymi służbami policyjnymi Państw Członkowskich, nie można powiedzieć, iż w jego przypadku brakuje kontroli demokratycznej.

Komisja uznała jednakże, iż kontrola sprawowana przez piętnaście poszczególnych parlamentów krajowych oraz ograniczona rola, jaką powierzono Parlamentowi Europejskiemu doprowadziła do podziału demokratycznej kontroli nad Europolem. Wydała zatem określone zalecenia dotyczące poprawy sytuacji. Głównym zaleceniem było utworzenie wspólnego Komitetu przedstawicieli z różnych parlamentów krajowych oraz Parlamentu Europejskiego, który powinien uważnie śledzić rozwój wydarzeń dotyczących Europolu oraz wymieniać informacje z Europolem.

W ciągu ostatnich czterech lat Europolowi udało się dużo osiągnąć. Punkty dotyczące Europolu z Traktatu oraz Konkluzji z Tampere zostały zrealizowane, jednakże nadal jest kilka kwestii z Wiedeńskiego Planu Działania, które należy zrealizować, lub których nie przeanalizowano jeszcze w szczegółach. W niektórych przypadkach może jednak zaistnieć konieczność zbadania, czy zalecenia sformułowane w 1998 r. są nadal istotne.

Wśród środków, które należy przedsięwziąć w ciągu dwóch lat po wejściu w życie TUE, Wiedeński Plan Działania apeluje o przeanalizowanie dostępu Europolu do danych SIS. Kwestia ta poddawana jest od pewnego czasu dyskusjom. Zasadniczo Rada wyraziła zgodę na to, by Europol miał częściowy dostęp do SIS, w szczególności do danych przechowywanych zgodnie z art. 95, 99 i 100 Konwencji z Schengen. W tym celu Rada podejmie wkrótce decyzję w sprawie wprowadzenia zmian do Konwencji o SIS, wprowadzając nowy art. 101a, który stworzy podstawę prawną dla dostępu Europolu do SIS.

Niemniej jednak na skutek ograniczeń technicznych istnieje ryzyko, że dostęp Europolu będzie możliwy dopiero po wdrożeniu SIS II, czyli nie wcześniej niż w 2006 r. Komisja uważa, że okres ten jest zbyt długi i proponuje rozważenie praktycznych alternatywnych rozwiązań, przykładowo, zapewnienie Europolowi dostępu tylko do odczytu za pośrednictwem krajowych SIS. Należy jednak uznać, iż takie porozumienie wymagałoby odpowiedniej zmiany Konwencji z Schengen.

Wezwanie do stworzenia bazy danych dochodzeń w toku zostało omówione w Europolu z jednostkami krajowymi Europolu, jednakże nie podjęto jeszcze dalszych działań. Biorąc pod uwagę techniczną i prawną złożoność takiego projektu, oczekiwanie, że projekt taki powstanie w niedalekiej przyszłości byłoby nierealistyczne.

Jeżeli chodzi o środki, które należy przedsięwziąć w ciągu pięciu lat, opisane w Wiedeńskim Planie Działania, analizy wymagają następujące kwestie:

W dziedzinie poprawy statystyk w zakresie przestępczości transgranicznej nie poczyniono żadnych postępów. Nie ma żadnych ustalonych kryteriów w odniesieniu do statystyk dla całej UE. Wynika to z braku wspólnych definicji naruszeń, co uniemożliwia porównanie statystyk krajowych. Dyskusje na temat rozszerzenia mandatu Europolu wykazały, że trudno byłoby porozumieć się w kwestii wspólnych definicji niektórych przestępstw.

Nie przedyskutowano jeszcze całkowicie kwestii, czy i w jaki sposób Europol mógłby uzyskać dostęp do Systemu Informacji Celnej (CIS). Konwencja o CIS, w art. 7 III, zasadniczo umożliwiłaby Europolowi dostęp. Aby jednak tak się stało, potrzebny jest dodatkowy protokół. Komisja jest zdania, iż należy jak najszybciej rozwiązać tę ważną kwestię.

Jeśli chodzi o prace badawcze i dokumentacyjne w dziedzinie przestępczości transgranicznej, jednym konkretnym działaniem było ustanowienie Centrum Zarządzania Wiedzą w Europolu, dostarczającego informacji o istnieniu specjalnej wiedzy fachowej w dziedzinie egzekwowania prawa w Unii, na przykład na wyższych uczelniach, ale również o bardziej operacyjnych kwestiach, takich jak wyposażenie techniczne. Ponadto, Europol współpracuje z Państwami Członkowskimi oraz Komisją w celu uaktualnienia corocznego raportu sytuacyjnego na temat przestępczości zorganizowanej w UE, z dokumentu opisowego w kierunku oceny zagrożeń. Jego celem jest przekształcenie raportu na temat przestępczości zorganizowanej w niezbędny instrument planowania w walce UE z przestępczością zorganizowaną. Komisja proponuje omówienie z Europolem kwestii, czy podjęte do tej pory środki to te, które zostały przewidziane w Wiedeńskim Planie Działania, oraz tego, jakie ewentualne dodatkowe działania należy podjąć.

Jeżeli chodzi o wezwanie do szczegółowego omówienia i zastosowania strategii informacyjnej, w celu podania do wiadomości publicznej pracy i uprawnień Europolu, w ciągu ostatnich dwóch lat oczywiste stało się, że ważniejszą sprawą jest zwiększanie świadomości wśród społeczności organów ścigania Państw Członkowskich niż wśród ogółu społeczeństwa. Zatem strategie informacyjne Europolu i Państw Członkowskich koncentrują się na opracowaniu programu uświadamiającego dla organów ścigania. Zostanie on wdrożony w latach 2003 i 2004 przy współfinansowaniu z programu AGIS UE.

Komisja jest zdania, iż skuteczny długofalowy program edukacyjny jest niezbędnym elementem poprawy wzajemnego zrozumienia i współpracy pomiędzy Europolem a organami ścigania Państwa Członkowskich. Komisję cieszy fakt, że program AGIS może zapewnić tymczasowe wsparcie dla uruchomienia programu. Niemniej jednak długoterminowe finansowanie musi zostać zagwarantowane przez Europol i Państwa Członkowskie.

W pierwszej połowie 2002 r. Rada przeanalizowała możliwość uproszczonej procedury dla przyszłych zmian do Konwencji o Europolu. Środek taki uznano za konieczny, ponieważ obecne procedury wymagają ratyfikacji wszelkich poprawek do Konwencji przez wszystkie Państwa Członkowskie. Do teraz nie udało się zakończyć dyskusji. Zdaniem Komisji niezwykle istotne jest uproszczenie procedury dla przyszłych zmian do Konwencji o Europolu, szczególnie w świetle poszerzenia. Jedyną wykonalną opcją jest zastąpienie Konwencji decyzją Rady zgodnie z artykułem 34 ust. 2 lit. c. Komisja jest przygotowana na to, by złożyć wniosek o taki projekt decyzji Rady.

Europol działa w pełni już od czterech lat. W tym okresie jego potencjał jako niezbędnego narzędzia w zwalczaniu przez UE poważnej międzynarodowej przestępczości stał się nawet bardziej przejrzysty. Wszystkie konkretne środki, o które zaapelował TUE oraz postanowienia ze szczytu w Tampere zostały przyjęte przez Radę w formie decyzji lub aktów, z których niektóre wymagają ratyfikacji przez Państwa Członkowskie. Pełna ratyfikacja i wdrożenie tych środków umożliwi Europolowi bardziej skuteczne funkcjonowanie.

Jeżeli chodzi o przyszłość Europolu, w perspektywie krótkoterminowej wymagany jest okres konsolidacji, w którym ratyfikowane i wdrażane będą wszystkie akty prawne dotyczące Europolu, kontynuowany będzie program uświadamiający, ustalana będzie prosta wersja EIS i realizowany będzie raport szefów krajowych jednostek Europolu.

Po tej konsolidacji, Europolowi należałoby nadać pewne uprawnienia dochodzeniowe. Dyskusje na temat tak ważnego wydarzenia musiałyby uwzględnić ewentualne skutki dla kontroli sądowej i parlamentarnej nad Europolem.

Operacyjna współpraca policyjna, w tym Grupa Zadaniowa Szefów Policji UE (TFPC)

Wiedeński Plan Działania apeluje o dalszy rozwój i rozszerzenie współpracy operacyjnej pomiędzy organami ścigania w Unii w ciągu dwóch lat po wejściu w życie TUE. Proponuje on wykorzystanie jako wzoru wspólnych akcji przeprowadzanych przez organy celne Państw Członkowskich.

Konkluzję 44 ze szczytu Rady Europejskiej w Tampere można uznać za pierwszą konkretną próbę rozwoju i rozszerzenia takiej współpracy. Apeluje ona o ustanowienie „Operacyjnej Grupy Zadaniowej Europejskich Szefów Policji w celu wymiany, we współpracy z Europolem, doświadczeń, najlepszych praktyk oraz informacji o bieżących tendencjach w przestępczości transgranicznej oraz przyczynienia się do planowania działań operacyjnych.”

Od czasu pierwszego spotkania w kwietniu 2000 r. Grupa Zadaniowa Szefów Policji UE (TFPC) spotkała się osiem razy, raz w ciągu danej prezydencji Rady. Duża część spotkań poświęcona była próbom ustalenia dokładnych zadań, które Grupa powinna zrealizować. Podczas spotkania w Kopenhadze w lipcu 2002 r. TFPC ustaliła następujące główne funkcje:

- Promowanie skoordynowanego podejścia skoncentrowanego na przestępczości transgranicznej w UE, opartego, między innymi, na analizach przestępczości zorganizowanej przeprowadzanych przez Europol.

- Przyjmowanie inicjatyw, planowanie i rozpoczynanie działań, w których udział biorą dwa lub więcej Państwa Członkowskie, skierowanych głownie na sektory priorytetowe w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej.

- Pełnienie roli forum wymiany informacji oraz dyskusji na temat tendencji w przestępczości oraz definiowania strategii zwalczania przestępczości.

- Wydawanie Radzie zaleceń dotyczących polityki w odniesieniu do policji (pojęcie ogólne) oraz zapewnianie ich realizacji i dalszych działań.

- Przyczynianie się do osiągania wysokiego standardu europejskich systemów policyjnych w zakresie rządów prawa i zasad demokratycznych.

Na spotkaniu w Kopenhadze w 2002 r. dokonano również ustaleń w zakresie metodologii przygotowania, wdrożenia i kontynuacji wspólnych działań. Od tej chwili „kraj przewodzący” będzie proponował wspólne działania na podstawie analiz strategicznych przygotowanych przez Europol; inne zainteresowane kraje mogą dołączyć do grupy operacyjnej; Europol zapewni wsparcie analityczne; sprawozdania z postępu prac i sprawozdania końcowe należy składać TFPC. Nadal nie do końca wiadomo jednak, kto jest odpowiedzialny za przygotowanie, planowanie, monitorowanie i ocenę wspólnych działań operacyjnych.

Na spotkaniu w kwietniu 2002 r. TFPC uzgodniła utworzenie „Komitetu Sterującego” w celu zapewnienia ciągłości pracy poprzez należycie przygotowane spotkania, monitorowanie realizacji zaleceń oraz określanie i proponowanie tematów pod dyskusję. Komitet Sterujący składa się z obecnych, ustępujących i przyszłych prezydencji Rady, Europolu, Komisji oraz Sekretariatu Generalnego Rady. Na spotkaniu TFPC w Rzymie w 2003 r. ustalono, iż należy wzmocnić rolę Komitetu Sterującego, na przykład poprzez częstsze spotkania lub otwieranie posiedzeń dla przedstawicieli Oddziału Stosunków Międzynarodowych policji Państw Członkowskich. Kolejne spotkanie Komitetu Sterującego odbędzie się 30 stycznia 2004 r.

TFPC podjęła znaczną liczbę inicjatyw dla działań, np. w sprawie ochrony euro, nielegalnej imigracji, handlu ludźmi, przestępstw drogowych i wykorzystywania dzieci. Istnieje jednak ogólna zgoda, że jak dotąd wysiłki nie przyniosły operacyjnej wartości dodanej na poziomie UE (choć decyzje podjęte na ostatnim spotkaniu TFPC, w dniach 19 i 20 maja 2003 r., w sprawie przyszłych działań zwalczających nielegalną imigrację oraz handel ludźmi i narkotykami są zachęcające).

Ten brak skuteczności można wytłumaczyć kilkoma czynnikami. Czołowi funkcjonariusze policji Państw Członkowskich zwykle muszą zajmować się dużą liczbą spraw, począwszy od spraw czysto administracyjnych, po bardzo polityczne, tak więc kwestie europejskie są tylko jednym z wielu priorytetów.

Ponadto, istnieją znaczne różnice w kompetencjach przedstawicieli policji Państw Członkowskich w TFPC. W niektórych przypadkach jest jeden krajowy szef policji, który jest w stanie podejmować decyzje dotyczące zaangażowania środków, podczas gdy w innych Państwach Członkowskich główny delegat policji TFPC jest przedstawicielem zdecentralizowanej krajowej służby policyjnej. W krajach o federalnym systemie reprezentacji, przedstawicielstwo jest dosyć skomplikowane. Jest wreszcie problem ciągłości pomiędzy posiedzeniami plenarnymi TFPC, choć sytuacja uległa poprawie wraz z utworzeniem wspomnianego wcześniej Komitetu Sterującego.

Na problemy TFPC nałożyły się słabości organizacyjne. Fakt, iż zwykle odbywa się tylko jedno spotkanie TFPC w ciągu jednej prezydencji Rady, prowadzi do przeładowania porządków dnia, z czego z kolei wynika fakt, że niewiele kwestii poddawanych jest należytej dyskusji; w wyniku dostarczania dokumentów z opóźnieniem delegacje nie mogą działać właściwie. Należy podkreślić, że funkcjonowania TFPC nie ułatwia fakt, iż działa ona poza strukturami Rady.

Niemniej jednak, nie należy umniejszać ważności spotkań TFPC w poprawianiu kontaktów dwu- i wielostronnych pomiędzy czołowymi funkcjonariuszami policji w Państwach Członkowskich, jako że są to jedyne spotkania, w czasie których dochodzi do jednoczesnego spotkania wszystkich funkcjonariuszy.

Jako czołowi funkcjonariusze policji w Unii, członkowie TFPC odgrywają ważną podwójną rolę: z racji swojej bliskości do ministrów, mogą wywierać wpływ na decyzje polityczne dotyczące spraw policji, mając jednocześnie właściwość do podejmowania decyzji na temat wykorzystania środków policyjnych. Jeżeli chodzi o przyszłość Grupy Zadaniowej, Komisja jest zdania, iż należy poważnie rozważyć jej integrację w formalne struktury Rady. Umożliwiłoby to Grupie Zadaniowej uczestnictwo w procesie decyzyjnym dotyczącym wszystkich ważnych spraw z zakresu współpracy policyjnej w UE. Dopóki integracja ta nie zostanie zrealizowana, Grupa Zadaniowa powinna koncentrować się na przygotowaniu, zaplanowaniu i podejmowaniu dalszych działań w zakresie wspólnych czynności policyjnych na obszarach priorytetowych.

Na ostatnim spotkaniu TFPC w marcu 2004 r., omówiony został dokument poruszający kwestię przyszłości Grupy Zadaniowej w świetle propozycji zawartej w Projekcie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy.

Europejskie Kolegium Policyjne (CEPOL)

Rada Europejska zgromadzona w Tampere zaapelowała o utworzenie Europejskiego Kolegium Policyjnego w celu wyszkolenia wysokiej rangi funkcjonariuszy organów ścigania, począwszy od stworzenia sieci istniejących krajowych instytutów szkolenia. W dniu 22 grudnia 2000 r., Rada przyjęła decyzję, na podstawie której powstało Europejskie Kolegium Policyjne[38], zwane CEPOL od nazwy skróconej w języku francuskim.

W artykule 6 ust. 1 decyzji Rady z dnia 22 grudnia 2000 r. zawarte jest stwierdzenie, iż „celem CEPOL jest udzielanie pomocy w szkoleniu wyższych funkcjonariuszy policji Państw Członkowskich” oraz “wspieranie i rozwijanie wspólnego podejścia do głównych problemów stojących przed Państwami Członkowskimi w walce z przestępczością, w zapobieganiu przestępstwom oraz utrzymaniu prawa i porządku oraz bezpieczeństwa publicznego, w szczególności w wymiarze transgranicznym tych problemów.”

Głównym celem i zadaniami CEPOL jest podnoszenie poziomu wiedzy o krajowych systemach i strukturach policyjnych w innych Państwach Członkowskich, o Europolu oraz o transgranicznej współpracy policyjnej w obrębie Unii Europejskiej; umacnianie wiedzy o międzynarodowych instrumentach, w szczególności o tych, które istnieją na poziomie Unii Europejskiej w dziedzinie współpracy na rzecz zwalczania przestępstw; zapewnienie właściwego szkolenia w odniesieniu do standardów demokracji, ze szczególnym uwzględnieniem prawa do obrony oraz zachęcanie do współpracy z innymi policyjnymi instytucjami szkoleniowymi.

Aby osiągnąć swe cele CEPOL może podjąć szereg działań, głównie zapewnić szkolenie, w oparciu o powszechne standardy, dla wyższych rangą funkcjonariuszy policji; uczestniczyć w przygotowaniu zharmonizowanych programów oraz pomagać przy ustalaniu odpowiednich zaawansowanych programów szkoleniowych; zapewniać szkolenia specjalistyczne; opracowywać i zapewniać szkolenia dla instruktorów; rozpowszechniać najlepszą praktykę oraz wyniki badań; rozwijać i zapewniać szkolenia, których celem jest przygotowanie sił policyjnych Unii Europejskiej do udziału w zarządzaniu sytuacjami kryzysowymi bez udziału sił wojskowych oraz szkolenia dla władz policyjnych z krajów ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej, jak również ułatwiać odpowiednie wymiany i delegacje służbowe funkcjonariuszy policji w zakresie szkoleń. CEPOL może współpracować z krajowymi instytucjami szkoleniowymi policji państw niebędących członkami Unii Europejskiej. W szczególności, udostępnia on swoją infrastrukturę wyższym rangą funkcjonariuszom policji z państw ubiegających się o członkostwo oraz Islandii i Norwegii; rozważy również możliwość przyjmowania urzędników z instytucji europejskich i innych organów Unii Europejskiej.

Zgodnie z decyzją Rady ustanawiającą CEPOL, do końca 2003 r. CEPOL przedłoży Radzie sprawozdanie ze swych działań i przyszłych planów. Jako że decyzja Rady z dnia 22 grudnia 2000 r. nie nadała tej instytucji ani osobowości prawnej ani budżetu, miała ona trudne początki. W ciągu swego pierwszego roku istnienia nie miała ani budżetu, ani sekretariatu; co więcej, po podjęciu decyzji o tymczasowym umieszczeniu jej sekretariatu w Kopenhadze, nadal miała trudności administracyjne, ponieważ nie można było udostępnić jej żadnego personelu.

I właśnie te trudne początki należy wziąć pod uwagę przy ocenie pracy CEPOLu. Udało się mu osiągnąć znaczny postęp. Od 2001 r. CEPOL oferuje coraz większą liczbę kursów: od 10 w 2001 r. do 38 w 2003 r., obejmując coraz szersze spektrum przedmiotów, od zwalczania terroryzmu, przez porządek publiczny, a skończywszy na kontroli granicznej. CEPOL opracował również własną stronę internetową, a co więcej, Europejską Sieć Kształcenia Policyjnego (EPLN), która jest nowatorskim instrumentem, oferującym wirtualne szkolenie policyjne przez internet. Komisja wspiera rozwój EPLN poprzez programy OISIN i AGIS.

Rada Europejska, zgromadzona w Brukseli 13 grudnia 2003 r., uzgodniła miejsca siedzib wielu agencji europejskich, w tym CEPOLu (Wielka Brytania). W miarę jak niniejszy komunikat wkracza w ostatni etap przyjęcia, toczą się dyskusje nad dwiema inicjatywami związanymi z CEPOLem: irlandzką, proponującą zmianę decyzji Rady z 22 grudnia 2000 r., w celu nadania CEPOLowi osobowości prawnej[39], oraz inicjatywą brytyjską, ustanawiającą siedzibę CEPOLu w Bramshill.[40]

Przyjęcie tych dwóch inicjatyw powinno pomóc CEPOLowi rozwiązać dwie niecierpiące zwłoki kwestie w krótkim czasie. Jednakże oczywistym jest, iż zmiany te wprowadzone do pierwotnej decyzji Rady, ustanawiającej CEPOL, to tylko rozwiązania częściowe jego problemów oraz że powinna się odbyć szersza debata na temat przyszłej struktury CEPOLu.

Oprócz konkretnych problemów wynikających z braku osobowości prawnej CEPOLu oraz kwestii stałej siedziby jego sekretariatu, w działaniach tej instytucji ujawniły się pewne problemy strukturalne. Problemy te były głównie związane z możliwościami odpowiedniej organizacji kursów przez poszczególne szkoły i/lub możliwościami ograniczonego uczestnictwa spowodowanego niewystarczającą znajomością języków obcych wśród potencjalnych beneficjentów. Niektóre państwa kandydujące miały również problemy finansowe, które ograniczyły ich uczestnictwo w działaniach CEPOLu.

Podsumowane powyżej problemy strukturalne są przedmiotem ciągłych rozważań i dyskusji w ramach CEPOLu. Uznano potrzebę zapewnienia lepszego wyszkolenia językowego funkcjonariuszom policji w UE i kwestia ta zostanie rozwiązana, przynajmniej częściowo, przez EPLN. Niemniej jednak, jest ona nadal jedną z przeszkód w lepszej współpracy w szkoleniu policji i powinna być priorytetem w tej dziedzinie.

Fakt, iż różne szkoły policyjne w UE mają różne podejścia do szkoleń nie powinien sam w sobie stanowić problemu. Jednakże wspólna metodologia oraz wspólne standardy jakości są potrzebne w celu zagwarantowania pewnego minimalnego poziomu szkoleń policyjnych w UE, przynajmniej w dziedzinach wspólnego interesu i dla funkcjonariuszy bezpośrednio w nie zaangażowanych.

Jeżeli chodzi o przyszłość, CEPOL powinien koncentrować się na wypracowaniu wspólnych programów i metod nauczania w obszarach priorytetowych współpracy policyjnej, które byłyby później stosowane w sposób jednolity we wszystkich krajowych szkołach policyjnych. Aby należycie wypełnić swoją rolę, CEPOL powinien posiadać osobowość prawną, odpowiednio obsadzony sekretariat oraz finansowanie z budżetu UE.

Inne tematy wymienione w art. 30 TUE

Techniki śledcze

W zwalczaniu przestępczości policja pełni podwójną rolę: z jednej strony gromadzi informacje w celu wykrywania przestępstw i zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego, a z drugiej strony, prowadzi śledztwa w sprawie przestępstw, zapewniając wsparcie władzom sądowniczym w ich działaniach. Do realizacji tych zadań policja wykorzystuje różne techniki śledcze.

Artykuł 30 ust. 1 lit. d) TUE przewiduje, że w skład wspólnych działań w dziedzinie współpracy policyjnej powinna wchodzić „wspólna ocena poszczególnych technik śledczych dotyczących wykrywania poważnych form przestępczości zorganizowanej.” Wiedeński Plan Działania apeluje o dokonanie takiej oceny w ciągu dwóch lat po wejściu w życie TUE. Jednakże, choć w ramach Europolu zostały wypracowane wspólne wytyczne, na przykład w zakresie wykorzystania informatorów lub dostaw kontrolowanych, są to wyłącznie wytyczne i niekoniecznie są stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Do teraz nie ma ogólnie ustalonej interpretacji artykułu 30 ust. 1 lit. d) TUE na szczeblu UE.

Artykuł 30 ust. 1 lit. a) TUE dokonuje wyraźnego rozróżnienia pomiędzy „ zapobieganiem, wykrywaniem a ściganiem przestępstw”. Zdawałoby się to potwierdzać, że wykrywanie różni się od ścigania. Można by zatem stwierdzić, że „poszczególne techniki śledcze”, o których mowa w art. 30 ust. 1 lit. d) są technikami stosowanymi przez organy ścigania do znajdowania śladów, które mogą doprowadzić do stwierdzenia istnienia działalności przestępczej, takimi jak analiza ryzyka, ustalanie profilu przestępcy i monitorowanie przekazywania pieniędzy. Techniki takie dowiodły swojej skuteczności w wykrywaniu poważnych przestępstw powiązanych z handlem narkotykami i praniem brudnych pieniędzy.[41] Komisja jest zatem zdania, że rzeczywiście przydatne byłoby dokonanie ogólnej oceny tych technik przez ekspertów, w celu stwierdzenia, które z nich można stosować jako „dobre” lub „najlepsze” praktyki w danych sytuacjach.

Komisja jest również zdania, że dobrym pomysłem byłoby nieograniczanie czynności oceny do technik śledczych wykorzystywanych do wykrywania przestępstw, ale rozszerzenie jej również na te, które są szczególnie ważne z punktu widzenia ścigania poważnych przestępstw. Przykładami takich technik są techniki wykorzystywane w zbieraniu i przetwarzaniu informacji (np. zarządzanie informatorami, nadzór, dostawy kontrolowane, działania tajne, przeszukiwania i zatrzymania), zgodnie z definicjami zawartymi w Konwencji o pomocy wzajemnej i współpracy pomiędzy administracjami celnymi[42] oraz Konwencji o wzajemnej pomocy prawnej w sprawach karnych.[43] Inne przykłady pochodzą z dziedziny medycyny sądowej, np. zarządzanie miejscami popełnienia przestępstw.

Projekt Traktatu Konstytucyjnego zaproponowany przez Konwencję o przyszłości Europy nieznacznie modyfikuje brzmienie art. 30 ust. 1 lit. d). Nie mówi on o „wspólnej ocenie” technik śledczych, ale o możliwości ustawy ramowej ustanawiającej „środki dotyczące …… wspólnych technik śledczych w zakresie wykrywania poważnych form przestępczości zorganizowanej”.

W przekonaniu Komisji obecnie celem powinno być uzyskanie zgody Rady w sprawie wykorzystania, w całej Unii, sprawdzonych technik wykrywania poważnych form przestępczości. Komisja jest jednak zdania, iż środków takich nie należy ograniczać do wykrywania przestępstw, ale powinny one również obejmować ich zapobieganie i wykrywanie.

Wreszcie Komisja uważa, że przydatne byłoby krótkie odniesienie się do ważności profili DNA w wyjaśnianiu przestępstw. W ciągu kilku ostatnich lat niektóre Państwa Członkowskie osiągnęły zaskakujące sukcesy w szybszym wyjaśnianiu przestępstw, czy też w ogóle w wyjaśnianiu przestępstw przy pomocy tworzonych krajowych baz danych DNA. Możliwości Unii w zakresie lepszego i bardziej skutecznego wyjaśniania przestępstw uległyby znacznemu wzmocnieniu, gdyby we wszystkich Państwach Członkowskich utworzono takie bazy danych. Należy zadbać o to, by prawodawstwo krajowe i unijne w zakresie ochrony danych było w pełni szanowane. Możliwości rozwiązywania spraw karnych Unii byłyby jeszcze większe, gdyby organy ścigania Państw Członkowskich były w stanie porównywać profile DNA.

Medycyna sądowa

Medycyna sądowa odnosi się do badania miejsc popełnienia przestępstw, odzyskiwania dowodów rzeczowych, analiz laboratoryjnych, interpretacji wyników i przedstawiania wniosków do celów wywiadowczych i śledczych, lub jako dowodów w sądzie. Poszczególne dziedziny medycyny sądowej obejmują przykładowo toksykologię, serologię i profilowanie DNA, dowody śladowe (np. włókna, pozostałości szkła, farby, pocisków), analizy broni i balistyczne, analizę grafologiczną i analizę dokumentów, odciski palców, ślady i odciski (np. ślady narzędzi, odciski podeszew), analizę audio, wideo i komputerową, śledztwa w zakresie wypadków, śledztwa na miejscu popełnienia przestępstwa i diagnostyka kryminalistyczna.

Ostatecznym celem tych czynności jest przyczynienie się do procesu dochodzenia prawdy w sprawach karnych. Istnieje zatem konieczność, by dochodzenia kryminalistyczne były dochodzeniami o bardzo wysokiej jakości, przeprowadzanymi przez niezależne, bezstronne i uczciwe osoby.

W Europie laboratoria kryminalistyczne wykonują co roku rutynowo tysiące dochodzeń przeprowadzanych w związku z pojedynczymi dochodzeniami karnymi w różnych dziedzinach medycyny sądowej. Oprócz tych rutynowych dochodzeń, praca laboratorium obejmuje również inne czynności, takie jak badania i rozwój, bądź kształcenie i szkolenia.

Większość laboratoriów kryminalistycznych należy do organizacji policyjnych lub do sektora publicznego, ściśle współpracującego z organami ścigania.

Od początku lat 90-tych czołowe europejskie laboratoria kryminalistyczne wymieniają wiedzę w ramach Europejskiej Sieci Laboratoriów Kryminalistycznych (ENFSI). Obecnie ENFSI ma 49 laboratoriów z 33 krajów członkowskich. Konstytucja ENFSI stanowi, że celem jej jest „gwarantowanie, iż jakość rozwoju i dostępności medycyny sądowej w całej Europie przoduje w świecie” . ENFSI osiąga swój cel poprzez spotkania oraz prace 15 Roboczych Grup Eksperckich zajmujących się wszystkimi aspektami różnych dziedzin medycyny sądowej.

W ciągu ostatnich kilku lat laboratoria kryminalistyczne Państw Członkowskich Unii Europejskiej znacznie rozszerzyły – w ramach ENFSI – współpracę pomiędzy sobą, jak również współpracę z laboratoriami kryminalistycznymi innych państw europejskich.

W większości państw, w tym w Państwach Członkowskich UE, do laboratoriów kryminalistycznych stosuje się bardzo niewiele formalnych wymogów dotyczących norm jakości. Jest to sytuacja zgoła odmienna od sytuacji panującej w sektorze artykułów spożywczych i napojów, kontroli wyrobów mięsnych, dopuszczania nowych lekarstw, wody pitnej, itp. We wszystkich tych obszarach istnieją formalne organy odpowiedzialne za weryfikację norm jakości, tak aby wyniki badań laboratoryjnych były poza wszelkimi wątpliwościami i można było je przyjmować jako podstawę do zwykle daleko idących decyzji.

Pierwszym niezbędnym krokiem do poprawy poziomu jakości laboratoriów kryminalistycznych w UE jest żądanie konkretnych wymagań jakościowych. Od lat 80-tych ogólnie akceptowanym sposobem poprawy jakości danego laboratorium jest żądanie ogólnie uznanej normy jako podstawy systemu zapewnienia jakości. Normy takie istnieją od wielu lat i obejmują wszystkie techniczne i organizacyjne aspekty potrzebne do zapewnienia pewnego minimalnego poziomu jakości. Normy zalecane dla laboratoriów kryminalistycznych obejmują NEN-EN-ISO/IEC 17025, normę, która nie jest normą typową dla laboratoriów kryminalistycznych oraz ILAC-G19:2002, która wyjaśnia normę 17025 w odniesieniu do laboratoriów kryminalistycznych. Podejście takie jest bardziej racjonalne i skuteczne niż ścisła harmonizacja metod.

Wprowadzenie systemu zapewnienia jakości jest kosztowne i czasochłonne. Rozsądnym posunięciem byłoby zatem zapewnienie laboratoriom odpowiedniej ilości czasu na spełnienie tych norm. Równolegle do procesu wdrażania (akredytowanego) systemu zapewnienia jakości przez laboratoria kryminalistyczne, należy zachęcać policję i władze sądowe do tego, by współpracowały wyłącznie z „akredytowanymi” laboratoriami.

Jak dotąd tylko 6 laboratoriów będących członkami ENFSI (wszystkie z Państw Członkowskich UE) posiada formalnie uznany system zapewnienia jakości oparty na wyżej wymienionych normach. Pierwszym koniecznym krokiem w podnoszeniu jakości laboratoriów kryminalistycznych w całej Unii jest zatem przyjęcie przez wszystkie laboratoria kryminalistyczne systemu zapewnienia jakości opartego na tych dwóch normach oraz uznanie go przez krajowy organ akredytacyjny (zakładając, że ten krajowy organ jest częścią międzynarodowego obwodu akredytacyjnego i certyfikacyjnego).

ENFSI stała się pożytecznym organem współpracy dla medycyny sądowej w Unii. Z racji tego, że ENFSI ma również członków niebędących częścią Unii Europejskiej, UE nie może wykorzystywać ENFSI jako oficjalnego organu reprezentującego jej interesy w dziedzinie medycyny sądowej. Zalecałoby się zatem członkom ENFSI z Unii Europejskiej, by stanowili formalną podgrupę w ramach ENFSI, z którą Unia Europejska mogłaby się formalnie porozumiewać.

Na poziomie UE istnieją tylko dwa instrumenty dotyczące medycyny sądowej: rezolucja Rady z 9 czerwca 1997 r. w sprawie wymiany wyników analiz DNA[44] oraz uchwała Rady z 25 czerwca 2001 r. w tej samej sprawie. [45] Oba te instrumenty nie mają mocy obowiązującej. Kilka projektów współfinansowanych w ramach programu OISIN ma na celu ustalenie wspólnych norm jakości dla laboratoriów kryminalistycznych. Wyniki tych analiz mogłyby być przydatne na poziomie UE. Komisja proponuje zebranie tych wyników i przedstawienie ich Grupie Roboczej ds. Współpracy Policyjnej Rady do przedyskutowania i dalszej pracy.

Inne obszary współpracy policyjnej

Terroryzm

Potrzeba zwalczania terroryzmu wymieniona jest ogólnie w art. 29 TUE. Terroryzm jest szczególną formą poważnego przestępstwa. Niniejszy komunikat nie ma celu rozwiązania zjawiska pojedynczych przestępstw. Jednakże od czasu wydarzeń z 11 września 2001 r. oraz 11 marca 2004 r. walka z terroryzmem międzynarodowym zyskała najwięcej uwagi politycznej, a Unia podjęła szereg inicjatyw, w tym pewne inicjatywy w dziedzinie współpracy policyjnej, w celu zwiększenia skuteczności organów ścigania Państw Członkowskich w walce z terroryzmem. Komunikat w sprawie współpracy policyjnej nie byłby zatem kompletny bez krótkiej analizy współpracy w tym konkretnym obszarze.

Działania antyterrorystyczne krajów są oparte głównie na współpracy służb wywiadowczych, służb policyjnych i władz sądowniczych. Państwa Członkowskie, które od zawsze stały przed zagrożeniami terroryzmu wewnętrznego utworzyły służby wywiadowcze w ramach policji, które stoją na czele walki z terroryzmem. W krajach tych służby wywiadowcze w ramach policji zwykle zajmują się groźbami terrorystycznymi, podczas gdy tradycyjne służby wywiadowcze kierują uwagę bardziej na zewnętrzne zagrożenia dla bezpieczeństwa krajowego. W Państwach Członkowskich, które nie miały w przeszłości do czynienia z terroryzmem krajowym, odpowiedzialność za zbieranie, analizę i rozszerzanie informacji wywiadu w walce z terroryzmem spoczywa na służbach bezpieczeństwa i wywiadu.

W Unii można zatem wyróżnić dwie różne koncepcje współpracy, które w znacznej mierze określają możliwości struktur instytucjonalnych w zakresie zarządzania współpracą i skutecznego zwalczania terroryzmu: jedną pomiędzy służbami policji, a drugą pomiędzy służbami bezpieczeństwa/wywiadu. Służby wywiadowcze Państw Członkowskich współpracują w walce z terroryzmem od dłuższego czasu w ramach tzw. „Klubu Berneńskiego”, w którym uczestniczą również inne państwa europejskie. Współpraca ta oparta jest na wzajemnym zaufaniu i elastyczności. Po 11 września 2001 r. służby wywiadowcze Państw Członkowskich, po konkluzjach Rady Europejskiej z 21 września 2001 r., zwiększyły wzajemną koordynację w ramach „Grupy antyterrorystycznej” (CTG) Klubu Berneńskiego, która jednoczy ekspertów służb wywiadowczych w dziedzinie zwalczania terroryzmu. Służby policyjne nie uczestniczą w tej grupie.

Instytucjonalna współpraca antyterrorystyczna w Unii w ramach trzeciego filaru koordynowana jest w Grupie Roboczej Rady ds. Terroryzmu (TWG). Niektóre delegacje TWG reprezentują „służby wywiadowcze policji”, inne służby bezpieczeństwa/wywiadu, a jeszcze inne obydwie grupy. Ten niejednolity skład delegacji jest jednym z czynników utrudniających współpracę, ze względu na brak zaufania pomiędzy poszczególnymi służbami. Członkiem tej grupy jest również Europol.

Jeżeli chodzi o rolę Europolu w polityce antyterrorystycznej UE, policja i służby wywiadowcze Państw Członkowskich często nadal uważają, iż Europolowi brakuje możliwości odgrywania roli wiodącej na tym polu, oraz że jego system wymiany informacji jest zbyt sztywny. Służby wywiadowcze w szczególności wykazują niechęć w kwestii przyjęcia Europolu jako partnera. Zapewnianie przez Państwa Członkowskie wszystkich informacji operacyjnych i wywiadowczych dla Europolu jest jednym ze środków wskazanych przez Komisję w jej wkładzie do posiedzenia Rady Europejskiej poświęconego poprawie współpracy antyterrorystycznej w UE[46], które odbyło się w dniu 19 marca 2004 r. w odpowiedzi na ataki terrorystyczne, do których doszło tydzień wcześniej w Madrycie.

Po tym stwierdzeniu trzeba jednak uznać, iż współpraca w Unii w zakresie zwalczania terroryzmu uległa poprawie po 11 września. Dnia 20 września 2001 r. odbyło się specjalne spotkanie Rady Ministrów Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. Na spotkaniu tym przyjęto długą listę ważnych środków mających na celu zwiększenie skuteczności Unii w rozwiązywaniu tego problemu, ukierunkowanych na poprawę współpracy sądowniczej, policyjnej, zwalczanie finansowania terroryzmu, kontrole graniczne, bezpieczeństwo lotnicze i morskie oraz współpracę ze Stanami Zjednoczonymi (która doprowadziła do umów pomiędzy Europolem a policją amerykańską w zakresie wymiany danych osobowych lub oficerów łącznikowych).

Jeżeli chodzi o współpracę policyjną, udało się osiągnąć znaczny postęp w uzgadnianiu konkretnych środków w celu poprawy stosunków pomiędzy służbami policyjnymi, Europolem a służbami wywiadowczymi Państw Członkowskich. W tym kontekście ważne jest podkreślenie znaczenia utworzenia grupy ekspertów antyterrorystycznych („Antyterrorystyczna Grupa Zadaniowa”) w Europolu; utworzenie wielonarodowych grup do zbierania i wymiany informacji o terrorystach; spotkania szefów jednostek antyterrorystycznych oraz służb wywiadowczych policji, wzmacnianie kontroli na granicach zewnętrznych oraz wymogów bezpieczeństwa w portach lotniczych i samolotach; opracowywanie profili terrorystów. Ponadto, Grupa Zadaniowa Szefów Policji UE uzgodniła ulepszenia w przetwarzaniu informacji oraz we współpracy pomiędzy jednostkami interwencyjnymi.

W dziedzinie współpracy sądowej i policyjnej Rada przyjęła w dniu 13 czerwca 2002 r. decyzję ramową w sprawie zwalczania terroryzmu[47], której celem jest przybliżenie definicji naruszeń terrorystycznych we wszystkich Państwach Członkowskich oraz ustanowienie wspólnego progu dla kar i sankcji. Innym nowym instrumentem jest europejski nakaz aresztowania[48], którego celem jest ułatwienie ekstradycji pomiędzy Państwami Członkowskimi, poprzez zastąpienie istniejących instrumentów. Obejmuje on m.in. wykroczenia i przestępstwa popełniane przez terrorystów. Ponadto, w lutym 2002 r. utworzono Eurojust[49], jednocząc prokuratorów i sędziów lub oficerów organów ścigania o takich samych uprawnieniach. Dnia 28 listopada 2002 r. Rada przyjęła decyzję[50] ustanawiającą mechanizm do oceny systemów prawnych i ich zastosowania na szczeblu krajowym w zwalczaniu terroryzmu. W dniu 19 grudnia 2002 r. przyjęto decyzję Rady w sprawie wdrożenia konkretnych środków dla współpracy policyjnej i sądowej w celu zwalczania terroryzmu.[51]

Niemniej jednak, po atakach w Madrycie stało się jasne, że terroryzm nadal stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa UE. Jak podkreśla odpowiedź Komisji na Strategię Bezpieczeństwa Europejskiego w odniesieniu do zwalczania terroryzmu[52], „terroryzm stanowi wyzwanie dla kluczowych celów UE w zakresie propagowania swobodnego przepływu osób, towarów, usług oraz kapitału i unaocznia nierozerwalny związek pomiędzy bezpieczeństwem wewnętrznym i zewnętrznym”. Zatem skuteczna koordynacja jest niezbędna dla skuteczniejszego zwalczania terroryzmu w UE.

Wobec powyższego, niezbędna jest poprawa koordynacji pomiędzy służbami zaangażowanymi w walkę z terroryzmem w ramach struktur Rady. Pierwszym krokiem byłoby zawarcie we wszystkich delegacjach TWG obu rodzajów służb wywiadowczych (policyjnych i niepolicyjnych) oraz umocnienie roli Europolu w polityce antyterrorystycznej UE. Następnie koniecznym byłoby zbliżenie CTG Klubu Berneńskiego oraz TWG i COTER. Europol należałoby przekształcić w prawdziwy ośrodek wywiadu, wraz ze stworzeniem wspólnych baz danych na temat terroryzmu, w tym osób, wydarzeń, wskazań i działań, który w pełni spełniałby wymogi ochrony danych Konwencji o Europolu. Niedawno udało się osiągnąć znaczny postęp, jako że Europol może pomagać wielonarodowym grupom ad hoc w zbieraniu i wymianie informacji na temat terroryzmu i w konsekwencji uzyska połączenie do sieci biur łącznikowych, gdy tylko spełni wymogi bezpieczeństwa oraz postanowienia Konwencji o Europolu. Zalecenie Rady w zakresie utworzenia wielonarodowych grup do zbierania informacji na temat terrorystów[53] należałoby zmienić w prawnie obowiązujący instrument.

Jak wspomniano w wyżej wymienionym dokumencie Komisji w sprawie zwalczania terroryzmu, istnieją dobre argumenty przemawiające za poprawą koordynacji działań antyterrorystycznych w ramach instytucji UE (za dobrym przykładem kompendium UE oceny zagrożeń sporządzonego przez TWG i COTER, lub wspólnych spotkań tych dwóch stron roboczych) oraz wzmocnieniem roli Grupy Roboczej ds. Terroryzmu w przygotowaniu procesu kształtowania polityki UE. Nie trzeba już wspominać o tym, iż wszystkie środki przewidziane w tym rozdziale powinny w pełni respektować istniejące prawodawstwo w zakresie ochrony danych osobowych.

Inne obszary współpracy policyjnej

Porządek publiczny i spotkania wysokiego szczebla

Po burzliwych demonstracjach podczas szczytów Rady Europejskiej w Nicei i Goeteborgu, a szczególnie po szczycie grupy G-8 w Genui w lipcu 2001 r. pojawiło się coraz więcej wątpliwości dotyczących możliwości zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa przez siły policyjne, przy jednoczesnym poszanowaniu podstawowych praw. W dniu 13 lipca 2001 r. doszło do spotkania specjalnej Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w celu rozwiązania tej kwestii. Uzgodniono szereg środków mających zapobiegać gwałtownym zamieszkom podczas spotkań wysokiego szczebla, w tym zwiększoną współpracę w dziedzinie policji, wymiany informacji, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa do ochrony danych osobowych, przekraczania granic, współpracy sądowniczej i organizacji.

Jednocześnie Rada podkreśliła potrzebę zagwarantowania obywatelom możliwości korzystania ze swych praw do swobodnego wyrażania opinii i praw do zgromadzeń pokojowych, w warunkach, w których nie istnieje zagrożenie dla ich bezpieczeństwa, bezpieczeństwa innych oraz ich własności. Zaleciła konstruktywny dialog pomiędzy organizatorami demonstracji publicznych oraz władz kraju gospodarza, oraz bliskie kontakty międzynarodowe w celu zapewnienia, iż legalne demonstracje nie są wykorzystywane przez grupy demonstrantów.

Grupa Zadaniowa Szefów Policji UE zasugerowała utworzenie przez Radę grupy ekspertów, którym powierzono napisanie wspólnego podręcznika do wykorzystania przez policję i władze podczas przygotowywania spotkań wysokiego szczebla. W wyniku pracy tej grupy opracowano podręcznik.

Rada przyjęła również szereg instrumentów mających na celu poprawę współpracy policyjnej w innych dziedzinach. Niektóre z nich są prawnie wiążące, tak jak np. decyzja Rady z 25 kwietnia 2002 r. dotycząca bezpieczeństwa w połączeniu z meczami piłki nożnej o wymiarze międzynarodowym[54], decyzja Rady z 13 czerwca 2002 r., na mocy której powstała sieć krajowych punktów kontaktowych w odniesieniu do osób odpowiedzialnych za ludobójstwo, zbrodnie wojenne oraz zbrodnie przeciw ludzkości[55] oraz decyzja Rady z 28 listopada 2002 r., na mocy której powstała sieć do ochrony osób publicznych.[56]

Jednakże znaczna część dokumentów przyjętych ma charakter niewiążący. Rozprzestrzenienie instrumentów niewiążących jest jednym z czynników wpływających na współpracę policyjną w UE, która zostanie przeanalizowana bardziej szczegółowo w następnym rozdziale.

Artykuł 32 TUE

Artykuł ten przewiduje, iż „Rada ustala warunki i granice, w jakich właściwe organy, o których mowa w art. 30 i 31, mogą podejmować działania na terytorium innego Państwa Członkowskiego, w powiązaniu i za zgodą organów tego państwa”. Wiedeński Plan Działania wymienia ten artykuł jako obszar, w którym należałoby zrealizować postęp w ciągu dwóch lat po wejściu w życie TUE, „biorąc pod uwagę dorobek Schengen.” Podkreśla on, iż utworzenie zbiorowych ram dla tego typu działania jest jednym z priorytetów dla współpracy policyjnej, dodając, że ramy te powinny być elastyczne.

Do teraz przepisy art. 32 nie były wykorzystywane jako podstawa prawna dla projektów czy inicjatyw prawodawczych. Jednakże w duchu tego artykułu przyjęto decyzje, przykładowo Konwencję o wzajemnej pomocy prawnej w sprawach karnych z 2000 r. oraz decyzję ramową w sprawie wspólnych zespołów dochodzeniowo-śledczych z 2002 r.[57] Obie określają nowe warunki i ograniczenia, zgodnie z którymi policja może działać na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Dodatkowymi przykładami są inicjatywy podejmowane w celu rozszerzenia wykorzystania i zakresu rt.. 40-43 Konwencji z Schengen (nadzór transgraniczny i pościg). Również szereg umów dwustronnych zawartych w kontekście Schengen rozszerza kompetencje urzędników na działanie na terytorium innego Państwa Członkowskiego.

Ze względu na jego potencjalne znaczenie dla policyjnej współpracy operacyjnej i na to, że Wiedeński Plan Działania wymienia go jako kluczowy priorytet, Komisja uważa, iż niezbędne jest omówienie w Radzie możliwych sposobów realizacji postanowień tego artykułu.

Konkretnymi przykładami konieczności ustalenia jasnych warunków działań służb Państw Członkowskich na terytorium innego Państwa Członkowskiego są dyskusje dotyczące lepszej współpracy pomiędzy jednostkami interwencyjnymi policji, jak również pomiędzy jednostkami interwencyjnymi ochrony nuklearnej, biologicznej, chemicznej i radiologicznej. Sytuacje kryzysowe w przyszłości mogą wymagać, by służby te z jednego Państwa Członkowskiego działały i prawdopodobnie używały siły na terytorium innego Państwa Członkowskiego.

Potrzeba taka istnieje również z punktu widzenia poprawy współpracy transgranicznej w regionach Państw Członkowskich, posiadających wspólne granice (patrz również współpraca Schengen). Dyskusje te mogłyby przewidywać możliwość wspólnego modelu współpracy transgranicznej, w oparciu o pozytywne doświadczenia zdobyte przez niektóre Państwa Członkowskie, jak również istniejące dwustronne umowy o współpracy policji.

W tym kontekście należy tu wymienić wynegocjowane niedawno dwustronne porozumienie o współpracy policyjnej pomiędzy Austrią a Niemcami, jako że stanowi ono istotny krok naprzód w porównaniu z dotychczasowymi. Oprócz innych postanowień, porozumienie to przewiduje możliwość podporządkowania urzędników krajowych władzom innego Państwa Członkowskiego, w celu stosowania pewnych środków przymusu na terytorium innego Państwa Członkowskiego, w celu przekazywania i dopasowania profili DNA, dla uproszczenia i rozszerzenia nadzoru transgranicznego i pościgu, oraz w celu umożliwienia nadzoru również dla ochrony osób i mienia. Zdaniem Komisji jest to obiecujący przykład tego, w jaki sposób powinna się rozwijać współpraca policyjna UE.

Współpraca celna

Wraz ze współpracą policyjną do części międzyrządowej Traktatu z Maastricht o Unii Europejskiej w 1992 r. wprowadzono współpracę celną. Artykuł 29 TUE przewiduje ściślejszą współpracę policji, organów celnych i innych właściwych organów w Państwach Członkowskich. Choć Konkluzje ze szczytu w Tampere nie odnoszą się wyraźnie do współpracy celnej, szereg aspektów dotyczy konkretnie kwestii właściwości celnej. Władze celne Państw Członkowskich odgrywają ważną rolę w zwalczaniu poważnej przestępczości międzynarodowej. Przykładami może być walka z nielegalnym handlem narkotykami, bronią, pociskami, materiałami wybuchowymi, kradzieżą dóbr kultury, ochrona mienia narodowego o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej (art. 30 TWE), odpadami niebezpiecznymi i toksycznymi, materiałem jądrowym, bądź materiałami lub sprzętem przeznaczonym do produkcji broni jądrowej, biologicznej i/lub chemicznej.

W przeciwieństwie do współpracy policyjnej, we współpracy celnej ważny jest element pierwszego filaru, co odzwierciedla włączenie artykułu 135 do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Odnosząc się do współpracy celnej w Unii Europejskiej, ważne jest zatem, aby wziąć pod uwagę zróżnicowane odpowiedzialności władz celnych w poszczególnych filarach.

Bardziej konkretne cele w odniesieniu do współpracy celnej zostały określone w Wiedeńskim Planie Działania. Wśród środków, które należy przedsięwziąć jest ratyfikacja Konwencji o wzajemnej pomocy i współpracy pomiędzy Państwami Członkowskimi (Neapol II)[58] oraz Konwencja w sprawie wykorzystania technologii informatycznej dla potrzeb celnych (CIS)[59]. Choć udało się osiągnąć postęp w sprawie obu konwencji, niektóre Państwa Członkowskie muszą nadal dopełnić procedur ratyfikacyjnych.

Spośród tych Państw Członkowskich, które ratyfikowały Konwencje (obecnie 13 ratyfikowało Konwencję CIS, a 10 Neapol II), żadne nie stosuje obecnie specjalnych form współpracy przewidzianych w Konwencji „Neapol II”, ani nie dostarcza danych do bazy CIS w ramach trzeciego filaru, pomimo że państwa, które dokonały ratyfikacji mogłyby tymczasowo stosować te Konwencje. Jest zatem zbyt wcześnie, by oceniać, czy stosowanie tych Konwencji poprawia wzajemną pomoc i współpracę pomiędzy organami ścigania Państw Członkowskich.

Organa celne przyczyniają się do zwalczania nielegalnego handlu na wiele sposobów. Jednym z nich jest wspólne korzystanie z informacji i wywiadu. To właśnie na tym obszarze Konwencja CIS i baza danych trzeciego filaru ułatwią wymianę i rozprzestrzenianie informacji w celu zapobiegania i wykrywania pogwałceń praw krajowych oraz składanie wniosków o podjęcie działań. Komisja (OLAF), z pomocą Państw Członkowskich, poczyniła znaczne postępy w rozwoju technicznym bazy, która funkcjonuje w pełni od 24 marca 2003 r.

Trzeciofilarowy CIS ma być dalej rozszerzany poprzez dodanie identyfikującej bazy danych rejestru celnego (FIDE). Będzie ona źródłem cennych informacji dla władz celnych na temat osób fizycznych bądź prawnych, które dopuściły się, bądź w sprawie których prowadzone jest śledztwo na okoliczność dopuszczenia się poważnych naruszeń ustawodawstwa celnego. Konieczne zmiany Protokołu do Konwencji o CIS zostały przyjęte przez Radę w dniu 8 maja 2003 r.[60]. Komisja (OLAF) przeznaczyła środki na rozwój FIDE i rozpoczęła analizę wykonalności w 2003 r. Rozwój techniczny rozpocznie się w ciągu roku 2004, a więc niedługo ten cenny dodatek do trzeciofilarowego CIS będzie działał.

Konwencja „Neapol II” została podpisana w dniu 18 grudnia 1997 r. Celem tej Konwencji jest poprawa skuteczności współpracy celnej i organów ścigania w Unii Europejskiej, poprzez zapobieganie i wykrywanie pogwałceń krajowych przepisów celnych oraz ściganie i karanie pogwałceń przepisów celnych wspólnotowych i krajowych. Konwencja przewiduje konkretne formy współpracy, takie jak pościg, nadzór transgraniczny, dostawy kontrolowane, dochodzenie tajne i wspólne specjalne ekipy śledcze. Te specjalne środki uznano za konieczne po utworzeniu jednolitego rynku i zniesieniu rutynowych kontroli celnych na wewnętrznych granicach Unii Europejskiej.

Choć tekst Konwencji odnosi się konkretnie do „administracji celnych”, są one określone w artykule 4 ust. 7 jako administracje celne Państw Członkowskich, jak również inne władze mające właściwość do realizacji postanowień Konwencji. Konwencja przewiduje zatem współpracę organów ścigania, które mają odpowiednie uprawnienia do podjęcia działań w odniesieniu do naruszeń celnych zgodnie z definicją w artykule 4 ust. 1 i 2.

W celu udzielania pomocy przy praktycznym zastosowaniu Konwencji, w 2002 r. Grupa Robocza ds. Współpracy Celnej (CCWG) Rady przygotowała podręcznik. Podręcznik ten pomoże praktykom, zapewniając wyjaśnienia postanowień w ramach Konwencji i sposobu ich zastosowania.

Państwa Członkowskie zainicjowały również pewne działania dwustronne. Jak wyjaśniano w rozdziale 2.1.1, zgodnie z art. 39 Konwencji z Schengen utworzono wspólne ośrodki celne/żandarmerii/policji. Te wspólne ośrodki zostały utworzone w celu propagowania bliższej współpracy i wymiany informacji na granicy pomiędzy odpowiednimi agencjami w związku z przestępczością transgraniczną, przemytem i nielegalną imigracją. Ośrodki te odgrywają kluczową rolę w poprawie współpracy i rozwoju wspólnej wiedzy i zrozumienia pomiędzy zainteresowanymi agencjami.

Co roku Państwa Członkowskie przeprowadzają przynajmniej cztery wspólne operacje nadzoru, często przy wsparciu OISIN, a od 2003 r., programu AGIS. W ciągu ostatnich kilku lat miały one na celu rozwiązanie problemu przemytu narkotyków twardych, papierosów, alkoholu oraz transferu nielegalnej gotówki, celem zwalczania działalności grup przestępczych.

Działania te są niezwykle cenne, wywierają nacisk na organizacje przestępcze, dają dobre wyniki, jeśli chodzi o zatrzymania i zwiększenie działań wywiadowczych, propagując jednocześnie rolę władz celnych w ochronie społeczeństwa i przyczynianiu się do obszaru wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa. Poprawiają również roboczy związek pomiędzy władzami celnymi, nie tylko za sprawą wspólnej pracy, ale również przez dalszą poprawę specjalnych form współpracy, profilowanie ryzyka, ocenę zagrożeń, wybór celów i wymianę informacji. Sprawozdania z tych działań zawierają również zalecenia dla ulepszeń. Wydaje się jednak, iż podczas planowania działań, wcześniejsze zalecenia nie zawsze były brane pod uwagę.

W ciągu ostatnich kilku lat, zwracano szczególną uwagę na zaangażowanie krajów przystępujących i kandydujących, w celu udzielania tym krajom pomocy w przyszłym wstąpieniu do UE. Europol zaangażowany był w kilka działań, zapewniając miejsce i sprzęt na spotkania i ośrodki kontroli operacyjnej, jak również pomoc przy analizie wyników. Ponadto Komisja (OLAF) zapewnia cenne wsparcie techniczne dla działań za pośrednictwem infrastruktury AFIS (System Informacji Antykorupcyjnych) w celu zapewnienia poufnej wymiany informacji, w tym faktyczne wsparcie dla jednostki koordynacji operacyjnej (OCU). Niedawne opracowanie wirtualnego zastosowania OCU przez Komisję będzie dalszą pomocą w tych działaniach poprzez redukcję kosztów i zapewnienie udziału w działaniach wszystkich krajów w OCU bez potrzeby fizycznej obecności. Udział Europolu okazał się być pożyteczny i powinien być nadal rozwijany w przyszłości, szczególnie w odniesieniu do analizy przestępstw. Pomoc Europolu w planowaniu i przygotowywaniu działań jest również innym obszarem, który należy rozwijać, jako że może on zapewnić lepsze wyznaczanie celów i zapewnić wzięcie pod uwagę bieżących tendencji i zagrożeń.

Od momentu wejścia w życie TUE, władze celne Państw Członkowskich podejmują działania w celu poprawy współpracy między sobą. Ustanowiły one sieć operacyjnych punktów kontaktowych w celu dalszego rozwoju wymiany informacji i wzajemnej pomocy. Współpraca ta będzie nadal pogłębiana po ratyfikacji Konwencji CIS i Neapol II i pełnym ich wdrożeniu we wszystkich Państwach Członkowskich. Wspólne działania nadal dają dobre wyniki, choć istnieje potrzeba zapewnienia, że wcześniejsze zalecenia zostaną wzięte pod uwagę. Pożądanym zjawiskiem byłoby zaangażowanie się innych organów ścigania i Europolu w przyszłe działania celem propagowania bliższej współpracy.

W lipcu 2003 r. Komisja przedłożyła Parlamentowi i Radzie komunikat w sprawie roli władz celnych w zarządzaniu granicami zewnętrznymi.[61] Komunikat ten obejmuje działania celne zarówno w pierwszym, jak i w trzecim filarze. Sugeruje on racjonalizację pracy zaangażowanej w kontrole na granicach zewnętrznych poprzez skoncentrowanie się na kontrolach priorytetowych, ustanowienie wspólnego podejścia do zarządzania ryzykiem, propagowanie współpracy i szybką wymianę informacji pomiędzy wszystkimi służbami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo, bądź ewentualne działania w związku z dostępnością sprzętu i potrzebą równych poziomów kontroli wzdłuż zewnętrznych granic UE. Rada ECOFIN z dnia 4 listopada 2003 r. wezwała Państwa Członkowskie i Komisję do pracy nad zintegrowanym zarządzaniem granicami zewnętrznymi w celu zapewnienia skoordynowanego podejścia pomiędzy służbami odpowiedzialnymi za kontrolę towarów.

W ramach Rady, CCWG opracowała program multiprezydencji (18 miesięczny) dla współpracy celnej w trzecim filarze. W odniesieniu do tego programu w dniu 2 października 2003 r. Rada przyjęła rezolucję wzywającą do przyjęcia strategii w zakresie współpracy celnej.[62] Rada uznała w niej, iż zintegrowane podejście do zwalczania przestępczości, w tym wkład w zwalczanie terroryzmu, w ramach obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości powinien obejmować, oprócz współpracy celnej, bliską i skuteczną współpracę wielostronną pomiędzy władzami celnymi i innymi organami ścigania, jak również innymi organami i instytucjami europejskimi, takimi jak Europol, Eurojust i Komisja (OLAF).

Strategia i powiązany z nią plan działania zostały uzgodnione przez CCWG w grudniu 2003 r., a ich wdrażanie rozpocznie się podczas prezydencji Irlandii w Radzie. Instrumenty te zapewniają ramy udoskonalonej współpracy pomiędzy władzami celnymi na następne kilka lat. Strategia ta zawiera szereg środków zaproponowanych przez Komisję, które mają zwiększać skuteczność współpracy celnej UE, przykładowo poprzez utworzenie stałej jednostki koordynacji operacyjnej (OCU), posiadanie wspólnych oficerów łącznikowych, ustanowienie oceny zagrożeń w całej UE i wspólnych profili ryzyka, wspólnych szkoleń oraz szkoleń wraz z policją w stosownych przypadkach i ewentualne działanie w odniesieniu do dostępności sprzętu i potrzebę jednakowego stopnia kontroli na granicy zewnętrznej UE. Wszystkie Państwa Członkowskie powinny niezwłocznie i w pełni ratyfikować Konwencję „Neapol II”.

Ważne jest, by w ww. obszarach utrzymywane były bliskie stosunki, a we współpracy celnej w pierwszym filarze podejmowane były odpowiednie działania.

Programy OISIN i AGIS jako instrumenty promowania współpracy policyjnej i celnej w UE.

W dniu 20 grudnia 1996 r. Rada przyjęła wspólne działanie ustanawiające powszechny program wymiany i szkolenia oraz współpracy pomiędzy organami ścigania (Program OISIN[63]). Drugi etap programu, OISIN II, został ustalony na lata 2001-2002 decyzją Rady z dnia 28 czerwca 2001 r.[64].

Program OISIN II został zastąpiony, wraz z innymi programami, którymi zarządza Komisja zgodnie z Tytułem VI[65], przez program AGIS, ustanowiony decyzją Rady z dnia 22 lipca 2002 r.[66], celem promowania współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych oraz celem wspierania wysiłków praktyków na rzecz rozwijania polityki europejskiej na tym obszarze. W latach 1999-2002 Komisja wspierała 192 projekty w zakresie współpracy policyjnej i celnej za pośrednictwem programów OISIN i OISIN II.[67]

Przykładami udanych projektów są działania Viking i TRACK, których celem jest, odpowiednio, wykrywanie przesyłek narkotyków i kradzieży pojazdów, jak również kilka projektów, których celem jest ustanowienie wspólnych norm jakości w dziedzinie zarządzania miejscami popełnienia przestępstw dla specjalistów medycyny sądowej. Programy OISIN okazały się być cennym narzędziem w promowaniu konkretnej współpracy policyjnej i celnej w UE oraz również w krajach przystępujących i kandydujących. Za każde zainwestowane euro, programy wygenerowały średnio prawie 2 euro w kategoriach współpracy organów ścigania Państw Członkowskich oraz krajów przystępujących i kandydujących.

W odniesieniu do programu AGIS, podczas pierwszego wezwania do składania wniosków na początku 2003 r., otrzymano 216 wniosków, z czego 99 dotyczyło projektów współpracy policyjnej i celnej. Ogółem Komisja zaproponowała współfinansowanie dla 148 projektów w tym roku, z czego 77 dotyczy współpracy policyjnej i celnej.

Ważne jest, by projekty współfinansowane przez AGIS przyczyniały się do rozwiązywania obiektywnych problemów w obszarach priorytetowych współpracy policyjnej i celnej. Państwa Członkowskie i Komisja powinny współpracować ściślej w celu osiągnięcia większej skuteczności finansowania AGIS w tym zakresie. Komisja proponuje zatem, by od 2004 r. program AGIS koncentrował się, jeżeli chodzi o współpracę pomiędzy służbami policyjnymi i celnymi, na obszarach priorytetowych określonych w niniejszym komunikacie. Większa koordynacja na poziomie Państw Członkowskich byłaby pożądana, by wnioski dotyczące projektów policji i organów celnych koncentrowały się bardziej na priorytetach odzwierciedlonych w programie pracy AGIS. Komisja sprawdzi również, w jakim stopniu możliwe jest dalsze uproszczenie procedur wnioskowania, jak również przyspieszenie płatności.

Wreszcie, Komisja sporządzi katalog sprawozdań z projektów współfinansowanych przez programy OISIN i OISIN II na przestrzeni lat. Umożliwi to lepszy pogląd na obszary, w których współpraca policyjna jest mniej lub bardziej zaawansowana, jak również na obszary dalszej współpracy.

II PROPOZYCJE ULEPSZEŃ

Czynniki wpływające na współpracę policyjną i celną

Charakter pracy policji

Wdrażanie prawa i utrzymywanie porządku publicznego i bezpieczeństwa przez policję leżą u podstaw tego, co stanowi o państwie suwerennym, a mianowicie monopolu na korzystanie z siły, czyli prawo do aresztowania, przesłuchania i zatrzymania osób oraz użycie broni. Z perspektywy krajowej zrozumiałe jest zatem, iż państwa niechętnie biorą udział w międzynarodowych porozumieniach, które naruszają suwerenność narodową. Taka niechęć ze strony władz krajowych obecna jest w szczególności w odniesieniu do ustaleń umożliwiających policji innych państw lub przedstawicielom międzynarodowego organu pełnienie funkcji policyjnych na terytorium danego państwa, nawet jeżeli, obiektywnego punktu widzenia, ich obecność jest potrzebna do bardziej skutecznego zwalczania przestępczości.

Oprócz wymienionych powyżej można określić trzy inne czynniki hamujące międzynarodową współpracę policyjną: wrodzoną niechęć do dzielenia się informacjami, współistnienie w Państwach Członkowskich różnych organów policyjnych oraz fakt, iż dalszy rozwój współpracy policyjnej jest ściśle powiązany z poprawą współpracy sądowej w sprawach karnych.

Zbieranie i przetwarzanie informacji jest niezbędne w pracy policji, w szczególności w celu zapobiegania, wykrywania i prowadzenia dochodzeń w sprawie przestępstw. Powodzenie dochodzeń i późniejszego ścigania przestępstw zależy od jakości zebranych informacji, ich analizy, a w szczególności ich ochrony przed przeciekiem do nieuprawnionych osób lub organizacji. Wyjaśnia to wrodzoną niechęć dzielenia się informacjami, w szczególności ze służbami lub osobami, z którymi nie łączy wzajemne zaufanie.

Niechęć taka jest widoczna nie tylko w kontaktach międzynarodowych, ale również pomiędzy różnymi siłami policyjnymi w państwach (a czasami nawet w ram