1.Wprowadzenie

Celem niniejszego komunikatu jest zaproponowanie ram politycznych służących zapobieganiu długotrwałym przymusowym wysiedleniom oraz stopniowemu zakończeniu zależności od pomocy humanitarnej w istniejących sytuacjach wysiedlenia poprzez wspieranie samodzielności wysiedleńców i umożliwienie im godnego życia i aktywnej obecności wśród społeczności przyjmujących do czasu dobrowolnego powrotu lub przesiedlenia.

Unia Europejska jako aktywny partner na arenie międzynarodowej i główny darczyńca pomocy humanitarnej i rozwojowej angażuje się w udzielanie pomocy osobom potrzebującym na całym świecie. Czyni to zarówno w sytuacjach kryzysowych, jak i w celu promowania długotrwałego, zrównoważonego rozwoju państw. Ze względu na powagę obecnego kryzysu uchodźczego i migracyjnego Komisja Europejska przedstawiła kompleksowe i całościowe podejście w Europejskim programie w zakresie migracji. Program zawiera wezwanie do strategicznej refleksji nad sposobami zmaksymalizowania wpływu unijnego wsparcia rozwojowego i humanitarnego, tak aby odpowiednio uwzględnić skalę i wielowymiarowe powody i skutki przymusowego wysiedlenia na szczeblu lokalnym.

Na całym świecie ponad 60 mln osób – uchodźców i osób wewnętrznie przesiedlonych – jest zmuszonych do przesiedlenia w wyniku konfliktu, przemocy i łamania praw człowieka. Jest to najwyższy poziom przymusowych wysiedleń od czasu II wojny światowej. Pięć postępujących w największej skali procesów wysiedlania uchodźców – z Syrii, Afganistanu, Somalii, Sudanu i Sudanu Południowego – ma charakter długotrwały, a wysiedlenie wielu Afgańczyków trwa już od ponad trzech dziesięcioleci. Problem tego długotrwałego charakteru wysiedlania dodatkowo pogarsza fakt, że w 2014 r. odnotowano najniższą liczbę dobrowolnych repatriacji uchodźców od trzech dziesięcioleci. Trzy z pięciu największych procesów wysiedlenia wewnętrznego – w Syrii, Kolumbii i Sudanie – także mają charakter długotrwały. Tylko w wyniku kryzysu w Syrii, trwającego już szósty rok, liczba uchodźców wzrosła o 4,7 mln, a liczba osób wewnętrznie przesiedlonych – o 6,5 mln, z czego UE tylko w 2015 r. przyjęła 1 mln uchodźców. Znaczący wpływ mogą mieć również zjawiska klimatyczne, takie jak tegoroczny El Niño, który według prognoz będzie najpoważniejszy od 20 lat. Skumulowane efekty narastającego konfliktu, przemocy, zmiany klimatu, katastrof ekologicznych i naturalnych mogą zmusić do ucieczki jeszcze większą liczbę osób. Informacje ogólne na temat uwarunkowań i powodów przymusowego wysiedlenia oraz ocenę bieżącej polityki, instrumentów i praktyki Komisji w zakresie zapewniania pomocy uchodźcom, osobom wewnętrznie przesiedlonym i osobom ubiegającym się o azyl w partnerskich państwach trzecich można znaleźć w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu komunikatowi.

W 2015 r. Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) określił główne czynniki, które zmuszają syryjskich uchodźców w państwach sąsiadujących do ubiegania się o azyl w Europie. Do czynników tych należą: utrata nadziei, wysokie koszty utrzymania i pogłębiające się ubóstwo oraz ograniczone możliwości zarabiania na życie lub zdobywania wykształcenia. W przypadku braku perspektyw rozwoju i możliwości korzystania z praw społecznych i gospodarczych jest bardziej prawdopodobne, że uchodźcy i osoby wewnętrznie przesiedlone opuszczą swoje regiony pochodzenia. Zjawisko powtórnego i wielokrotnego wysiedlania odzwierciedla ogólną niezdolność do sprostania określonym średnio- i długoterminowym potrzebom oraz do wyeliminowania zagrożeń, z jakimi zmagają się osoby przymusowo wysiedlone i społeczności przyjmujące oraz do zapewnienia im trwałych rozwiązań. Sam system działalności humanitarnej nie jest w stanie sprostać rosnącym potrzebom rozwojowym osób przymusowo wysiedlonych i społeczności przyjmujących. Przymusowe wysiedlenie to nie tylko wyzwanie humanitarne: oprócz nieuchronnych powiązań z szerszym zjawiskiem migracji jest to również wyzwanie polityczne, rozwojowe i gospodarcze oraz wyzwanie w zakresie praw człowieka.

Chociaż główną przyczyną niepokoju UE jest przymusowe wysiedlenie wywołane konfliktami w sąsiedztwie, problem długotrwałego przymusowego wysiedlenia ma zasięg globalny. Z tego powodu w komunikacie dotyczącym roli działań zewnętrznych UE w zwalczaniu obecnego kryzysu uchodźczego Komisja wzywa UE i jej państwa członkowskie do większego zaangażowania długoterminowego w usuwanie pierwotnych przyczyn migracji i wysiedlenia. UE udowodniła swoje zaangażowanie w usuwanie przyczyn leżących u podstaw przymusowego wysiedlenia u źródła poprzez zintensyfikowanie swoich starań na rzecz zapobiegania nowym konfliktom, rozwiązywania już istniejących oraz zajęcia się problemem naruszania praw człowieka – wszystkich elementów stanowiących główne powody przymusowego wysiedlenia. Dlatego kluczowym aspektem tego programu jest trwające polityczne i dyplomatyczne zaangażowanie UE i jej państw członkowskich w rozwiązywanie istniejących konfliktów i promowanie poszanowania praw człowieka na całym świecie. Takim kluczowym aspektem jest także ratowanie ludzkiego życia i pomoc w zaspokajaniu najpilniejszych potrzeb humanitarnych. Poza ochroną prawną i fizyczną, żywnością i schronieniem osoby przymusowo wysiedlone potrzebują jednak również miejsc pracy i dostępu do takich usług, jak opieka zdrowotna, kształcenie i zakwaterowanie. Dorobek UE i dobre praktyki opracowane od 1999 r. w celu utworzenia wspólnego europejskiego systemu azylowego i ujednolicenia wspólnych minimalnych norm dotyczących azylu mogą stanowić dobry przykład tego, w jaki sposób państwa partnerskie mogą przyjmować duże populacje uchodźców.

Przymusowe wysiedlenie: długotrwały i złożony problem

Niniejszy komunikat dotyczy sytuacji długotrwałego przymusowego wysiedlenia w państwach partnerskich z powodu konfliktu, przemocy i naruszenia praw człowieka, niezależnie od statusu przesiedleńca zgodnie z Konwencją dotyczącą statusu uchodźców z 1951 r. Elementy nowej polityki mogą mieć również zastosowanie do przymusowych wysiedleń spowodowanych katastrofami naturalnymi i zjawiskami klimatycznymi, uznając różne rodzaje polityki, konteksty, potrzeby i rozwiązania. Ze względu na brak trwałego pokoju w wielu państwach pochodzenia, restrykcyjną politykę państwa przyjmującego i ograniczoną liczbę miejsc do przesiedlania większość przesiedleńców doświadcza sytuacji długotrwałego przymusowego wysiedlenia przez okres dłuższy niż pięć lat. Niewiele państw znalazło trwałe rozwiązania, takie jak dobrowolna repatriacja, przesiedlenie lub lokalna integracja. W 2014 r., gdy liczba nowych uchodźców wynosiła 2,9 mln, jedynie 126 800 byłych uchodźców mogło powrócić do swoich państw pochodzenia i jedynie 105 200 zostało trwale przesiedlonych. Obecnie długotrwałe wysiedlenie trwa średnio 25 lat w przypadku uchodźców i ponad 10 lat w przypadku 90 % osób wewnętrznie przesiedlonych.

W 2014 r. 86 % uchodźców na świecie żyło w regionach rozwijających się, a kraje najsłabiej rozwinięte zapewniały azyl 25 % całkowitej populacji uchodźców na świecie. Wywiera to ogromną presję nie tylko na samych przesiedleńców i przyjmujące ich państwa, rządy i społeczności, ale również na darczyńców. Wszystkie te struktury są współodpowiedzialne za działanie. Presja wywierana przez napływ i długoterminowy pobyt przesiedlanej ludności jest szczególnie dotkliwa w społecznościach, państwach i regionach podatnych na zagrożenia. Ma to daleko idące konsekwencje dla szkolnictwa publicznego, gospodarowania odpadami, cen mieszkań i nieruchomości oraz komfortu życia np. dostaw elektryczności i wody, cen żywności i płac oraz ogólnej stabilności. Wpływ omawianego zjawiska na planowanie i świadczenie usług jest szczególnie duży w miastach w związku ze wzrostem liczby przesiedleńców, którzy znaleźli schronienie w obszarach miejskich.

W programie działań na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030 przymusowe wysiedlenie uznano za jeden z kluczowych czynników, które mogą zaprzepaścić większość postępów osiągniętych w ostatnich dekadach. Z tego powodu uchodźców i osoby wewnętrznie przesiedlone zaliczono do kategorii osób wymagających szczególnego traktowania, których nie należy pozostawić bez opieki. Pomimo korzystania z pomocy humanitarnej osoby przymusowo wysiedlone są często wykluczone z programów i działań prowadzonych przez podmioty zaangażowane w rozwój. Polityka państw przyjmujących często ogranicza uchodźcom dostęp do rynków pracy i wprowadza ograniczenia w zakresie przemieszczania się i zamieszkania w danym państwie. W ramach tej polityki zabrania się również ulepszania osiedli w sposób, który sprzyjałby trwałemu pobytowi, oraz utrudnia się lub wręcz uniemożliwia uzyskanie długoterminowego, bezpiecznego statusu prawnego. Wskutek tego rodzaju polityki przesiedlona ludność jest utrzymywana w stanie zawieszenia, a ze względu na brak długoterminowych perspektyw rozwoju ludność ta stale potrzebuje wsparcia ze strony organizacji humanitarnych. Uchodźcy i osoby wewnętrznie przesiedlone to osoby produktywne posiadające umiejętności i aktywa, które mogą przyczynić się do rozwoju gospodarki i społeczeństwa przyjmujących państw lub społeczności. W sytuacji braku możliwości rozwoju dominujący model uzależnienia od pomocy oparty na opiece i utrzymaniu podważa jednak możliwość uzyskania przez uchodźców i osoby wewnętrznie przesiedlone większej samodzielności.

Sytuacje przymusowego wysiedlenia są bardzo skomplikowane i zróżnicowane. Niektórzy uchodźcy mogą mieć początkowo większe zdolności do radzenia sobie niż ich gospodarze, np. ze względu na oszczędności lub bliskie więzi rodzinne w państwie przyjmującym. Co więcej, podczas gdy państwa przyjmujące mogą otrzymywać pomoc rozwojową UE, podatne na zagrożenia społeczności przyjmujące zwykle nie korzystają z pomocy humanitarnej. Podatna na zagrożenia może być również ludność, która pozostała w swoich społecznościach pochodzenia, podczas gdy inni byli zmuszeni do migracji. Osoby powracające dobrowolne mogą mieć względną przewagę, jeżeli chodzi o umiejętności i kapitał, jaki zgromadzili za granicą. Uchodźcy i osoby wewnętrznie przesiedlone mogą zmagać się z podobnymi wyzwaniami co osoby migrujące ze wsi do miast czy uboga ludność z większych obszarów miejskich lub wiejskich. Może to prowadzić do napięć i konfliktów między społecznościami, a te z kolei powodują masowe wysiedlenia wtórne. Szczególnie w przypadku osób wewnętrznie przesiedlonych i osób powracających nadmierne skupianie się na statusie grozi także konfliktem z humanitarną zasadą udzielania pomocy na podstawie samej potrzeby. Podejście oparte na statusie również może być niewykonalne w sytuacjach, gdy przyczyny przemieszczania się mają charakter mieszany i kumulacyjny oraz gdy podatność na zagrożenia w większym stopniu zależy od indywidualnych okoliczności niż od przynależności do konkretnej kategorii lub grupy.

W związku z tym przy planowaniu interwencji faktyczna podatność na zagrożenia powinna mieć pierwszeństwo względem statusu prawnego, z pełnym poszanowaniem prawa międzynarodowego i przepisów dotyczących praw człowieka. Konieczne jest zaspokojenie szczególnych potrzeb związanych z ochroną osób przymusowo wysiedlonych, uwzględniając ich płeć, wiek i niepełnosprawność, ale także poglądy polityczne, pochodzenie etniczne, język, przynależność kastową, religię lub orientację seksualną. Zastosowanie podejścia uniwersalnego jest zatem niewykonalne. UE jest zobowiązana do zapewnienia ram polityki na rzecz skuteczniejszej, kontekstowej i godnej reakcji globalnej na zjawisko przymusowego wysiedlenia. Zamierza to osiągnąć poprzez zbliżenie swoich podejść do kwestii politycznych, kwestii związanych z zapobieganiem konfliktom, rozwojem, prawami człowieka i pomocą humanitarną oraz poprzez operacyjne wzmocnienie wynikłej więzi.

Tworzenie ram polityki ukierunkowanej na rozwój w celu rozwiązania problemu długotrwałego przymusowego wysiedlenia

Należy wprowadzić nowe, spójne i oparte na współpracy ramy polityki. Strategie polityczne, zorientowane na prawa człowieka, kwestie humanitarne i rozwojowe muszą się wzajemnie uzupełniać, aby stworzyć scenariusz korzystny dla obu stron, tj. dla przesiedleńców i społeczności przyjmujących. Te nowe ramy polityki będą opierały się na mocnych stronach kompleksowego podejścia UE i podejścia UE do kwestii odporności. Ramy te wykorzystają zdolności produkcyjne uchodźców i osób wewnętrznie przesiedlonych, zapewniając im pomoc w uzyskaniu dostępu do kształcenia, zakwaterowania, gruntów, zasobów produkcyjnych, źródeł utrzymania i usług oraz wspierając interakcje między nimi a społecznościami przyjmującymi.

Ściślejsza współpraca między podmiotami podejmującymi działania na rzecz rozwoju a podmiotami prowadzącymi działalność humanitarną – oraz bliższe powiązania finansowe na poziomie programowania, wymiana i ocena informacji, a także ustalanie celów – mogą umożliwić opracowanie skuteczniejszych i trwalszych strategii na rzecz ochrony oraz samodzielności. Skorzystają na tym zarówno przesiedleńcy, jak i podatne na zagrożenia społeczności przyjmujące. Nowe, zorientowane na rozwój podejście do zjawiska przymusowego wysiedlenia nie będzie się wiązało z dodatkowymi kosztami. Przeciwnie, w perspektywie średnio- i długoterminowej podejście to zwiększy wydajność i poprawi wyniki darczyńców i beneficjentów poprzez zmniejszenie zależności od pomocy humanitarnej i zmaksymalizowanie skuteczności inwestycji na rzecz rozwoju.

Rola rządu państwa przyjmującego ma kluczowe znaczenie, ponieważ odpowiada on za ramy prawne i polityczne służące do spełniania potrzeb uchodźców, osób wewnętrznie przesiedlonych i społeczności przyjmujących. Rządy ustalają parametry dla interwencji rozwojowych oraz określają czas i miejsce interwencji humanitarnych. Wiele państw przyjmujących często nie jest w stanie sprostać tym wyzwaniom samodzielnie. Wymagane są znaczne inwestycje ze strony społeczności międzynarodowej, zwłaszcza na szczeblu lokalnym, w celu zapewnienia pozytywnych wyników w perspektywie długoterminowej i realnego podziału obciążenia. W ramach takich inwestycji należy unikać dyskryminowania różnych kategorii osób przymusowo wysiedlonych oraz należy promować sprawiedliwe i równe traktowanie poprzez usuwanie barier utrudniających uczestnictwo w rynkach pracy, ułatwianie dostępu do usług społecznych, ulepszanie osiedli i uzyskiwanie długoterminowego, bezpiecznego statusu prawnego.

W niniejszym komunikacie określa się nowe, ukierunkowane na rozwój ramy polityki na rzecz rozwiązania problemu przymusowych wysiedleń w postaci szeregu zaleceń. Założeniem komunikatu jest połączenie różnych narzędzi i działań w celu zapewnienia UE skutecznego, wielopodmiotowego podejścia do rozwiązywania problemu przymusowych wysiedleń w ramach pełnego cyklu. Ponadto niniejszy komunikat stanowi apel o wsparcie tego nowego podejścia, wystosowany do partnerów wykonawczych Unii: agencji ONZ, organizacji międzynarodowych, organizacji pozarządowych, organizacji społeczeństwa obywatelskiego, sektora prywatnego i innych podmiotów niepaństwowych zarówno w UE, jak i w państwach partnerskich.