Sprawozdanie specjalne Wsparcie UE dla państw 
produkujących drewno 
w ramach planu 
działania FLEGTPL 2015  nr 13
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015
Print ISBN 978-92-872-2790-4 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/937630 QJ-AB-15-011-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-2805-5 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/585771 QJ-AB-15-011-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-2756-0 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/575211 QJ-AB-15-011-PL-E
© Unia Europejska, 2015
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Wsparcie UE dla państw 
produkujących drewno 
w ramach planu 
działania FLEGT
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2015  nr 13
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob ‑
szarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki 
sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla wykonania 
zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny 
i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, której przewodniczy członek Trybu ‑
nału Karel Pinxten i która zajmuje się obszarem wydatków związanym z działaniami zewnętrznymi. Kontrolą kierował 
Karel Pinxten, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Gerard Madden, szef gabinetu; Mila Strahilova, attaché; Gérald 
Locatelli, kierownik działu; Piotr Zych, kierownik zespołu; Ruurd de Jong, starszy kontroler, oraz kontrolerzy: Laetitia Cadet 
i Peter Kovacs.
Od lewej:  G. Madden, R. de Jong, K. Pinxten, M. Strahilova, P . Zych, 
G. Locatelli.

03
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz i wykaz skrótów
I–VI  Streszczenie
1–9 Wstęp
1–3 Nielegalne pozyskiwanie drewna jest problemem na skalę światową
4–9 FLEGT jako odpowiedź UE
10–12  Zakres kontroli i podejście kontrolne
13–56  Uwagi
13–34 Wsparcie w ramach FLEGT dla państw produkujących drewno nie zostało wystraczająco dobrze 
zaprojektowane i ukierunkowane
14–18 Komisja określiła szeroki zakres potencjalnych środków
19–26 Komisja nie opracowała odpowiedniego planu prac
27–34 Komisja nie określiła jasnych priorytetów pomocy
35–56 Wsparcie UE dla państw produkujących drewno nie jest wystarczająco skuteczne
36–43 W głównych skontrolowanych projektach stwierdzono wiele trudności
44–52 Postęp we wprowadzaniu systemu zezwoleń był powolny
53–56 Procedury związane z monitorowaniem i sprawozdawczością były niezadowalające
04 Spis treści
57–59  Wnioski i zalecenia
 Załącznik I –  Realizacja programów dotyczących FLEGT, zarządzania lasami oraz związanych 
z handlem w latach 2003–2013
 Załącznik II – Wykaz skontrolowanych projektów
 Załącznik III –  Wykaz ocen projektów i systemów monitorowania zorientowanego na rezultaty 
objętych przeglądem
 Załącznik IV – Transparency International – indeks percepcji korupcji (CPI) 2007–2013
 Odpowiedzi Komisji
05
 Glosariusz  
i wykaz skrótów
AKP : grupa państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku
CSP : krajowy dokument strategiczny
DCI : Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju
DG ds. Środowiska : Dyrekcja Generalna ds. Środowiska
DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju : Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju 
wdraża wiele różnych instrumentów pomocy zewnętrznej Komisji, finansowanych ze środków EFR i z budżetu 
ogólnego.
EFI: Europejski Instytut Leśny
EFR : Europejski Fundusz Rozwoju
Kolejne edycje EFR stanowią główny instrument pomocy w zakresie współpracy na rzecz rozwoju, którą Unia 
Europejska zapewnia państwom AKP oraz krajom i terytoriom zamorskim. Umowa o partnerstwie podpisana 
w Kotonu w dniu 23 czerwca 2000 r. na okres 20 lat („umowa z Kotonu”) jest obowiązującą umową ramową 
regulującą relacje pomiędzy Unią Europejską a krajami AKP oraz krajami i terytoriami zamorskimi. W umowie 
skoncentrowano na przede wszystkim na ograniczeniu i ostatecznym wyeliminowaniu ubóstwa.
ENPI : Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa
EU‑FLEGT : egzekwowanie prawa, zarządzanie i handel w dziedzinie leśnictwa Unii Europejskiej
EUTR : rozporządzenie Unii Europejskiej dotyczące drewna
FAO : Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa
06 Glosariusz i wykaz skrótów 
GIZ : Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (Agencja Współpracy Międzynarodowej 
z Niemiec)
MŚP : małe i średnie przedsiębiorstwa
NGOs : organizacje pozarządowe
REDD+ : redukcja emisji spowodowanych wylesianiem i degradacją lasów +
Program ONZ na rzecz redukcji emisji spowodowanych wylesieniem i degradacją lasów (REDD) pozwala na 
przypisanie wartości finansowej pokładom węgla w lasach, zachęcając państwa rozwijające się do redukcji 
emisji spowodowanych wylesianiem i do inwestowania w działania niskoemisyjne mające na celu wspieranie 
zrównoważonego rozwoju. Program REDD+ wykracza poza kwestie związane z wylesieniem i degradacją lasów 
i dotyczy także ochrony lasów, zrównoważonego gospodarowania zasobami leśnymi i zwiększenia ilości węgla 
związanego w ekosystemach leśnych.
ROM : monitorowanie zorientowane na rezultaty
DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju ustanowiła system ROM w 2000 r. w celu wzmocnienia procesu 
monitorowania i oceny pomocy rozwojowej oraz zwiększenia jej przejrzystości. Jego podstawę stanowią 
krótkotrwałe i konkretnie ukierunkowane oceny przeprowadzane na miejscu przez ekspertów zewnętrznych.
SVLK : Sistem Verifikasi Legalitas Kayu (indonezyjski system zapewniania legalności drewna)
VPA : dobrowolna umowa o partnerstwie
07
I
Nielegalne pozyskiwanie drewna i handel tak pozy ‑
skanym drewnem, mimo prób zwalczania tych praktyk 
podejmowanych na skalę międzynarodową od lat 90.  
XX w., wciąż stanowią poważne problemy. Takie 
działania powodują szkody w środowisku naturalnym 
i utratę różnorodności biologicznej, mają negatywny 
wpływ na warunki życia społeczności zależnych od 
lasów, zakłócają funkcjonowanie rynków, prowadzą 
do korupcji i podważają zasadę praworządności 
i dobrego sprawowania rządów.
II
W 2013 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący 
planu działania UE na rzecz egzekwowania prawa, 
zarządzania i handlu w dziedzinie leśnictwa (FLEGT), 
mający na celu zmierzenie się z problemem nielegal ‑
nego pozyskiwania drewna i związanego z nim handlu 
w UE. Celem inicjatywy FLEGT jest ograniczenie 
nielegalnego pozyskiwania drewna w skali światowej 
poprzez wsparcie zarządzania lasami w państwach 
produkujących drewno oraz zredukowanie poziomu 
użytkowania nielegalnie pozyskanego drewna w pań ‑
stwach UE. Podstawą planu działania jest umowa 
dwustronna pomiędzy UE a państwem, z którego 
dokonywany jest wywóz drewna (dobrowolna umowa 
o partnerstwie dotycząca FLEGT), zobowiązująca 
to państwo do handlu produktami z drewna pozy ‑
skanymi jedynie w legalny sposób. W ramach takiej 
umowy państwa eksportujące drewno opracowują 
system weryfikacji jego legalności i mają prawo przy ‑
znawania zezwoleń FLEGT po spełnieniu określonych 
wymagań.
III
Trybunał zbadał, czy Komisja w odpowiedni sposób 
zarządzała wsparciem na rzecz państw produkujących 
drewno udzielanym w ramach planu działania FLEGT 
UE i mającym na celu ograniczenie nielegalnego 
pozyskiwania drewna. Trybunał uznał, że Komisja nie 
zarządzała wsparciem w sposób należyty.IV
Wsparcia w ramach FLEGT nie zaprojektowano i nie 
ukierunkowano wystraczająco dobrze. Komisja opra ‑
cowała plan działania FLEGT w sposób innowacyjny 
oraz określiła środki, jakie należy zastosować, by ten 
plan wykonać. Nie opracowała jednak odpowiedniego 
planu prac, w którym jasno określiłaby cele i etapy 
pośrednie, ani specjalnego budżetu. Określenie tych 
elementów byłoby wprawdzie trudne na samym 
początku realizacji inicjatywy, powinny jednak one 
zostać sprecyzowane w pierwszych latach obowią ‑
zywania planu. Przyznanie pomocy nie odbyło się na 
podstawie jasno określonych kryteriów, a jej oddzia ‑
ływanie zostało osłabione ze względu na dużą liczbę 
państw, które ją otrzymały. Wciąż jeszcze nie w pełni 
wdrożono rozporządzenie zakazujące przywozu 
nielegalnie wyprodukowanego drewna do państw UE. 
W planie działania FLEGT w 2003 r. wdrożenie tego 
rozporządzenia uznano za jeden ze środków, jakie 
można zastosować.
V
Wsparcie UE dla państw produkujących drewno nie 
jest wystarczająco skuteczne. Najważniejsze skon ‑
trolowane projekty, które miały na celu zwiększenie 
zdolności instytucjonalnej organów administracji 
publicznej, zakończyły się niepowodzeniem. Wiele 
realizowanych projektów doprowadziło do zwiększe ‑
nia poziomu wiedzy na temat nielegalnego pozyski ‑
wania drewna i wzmocniło organizacje społeczeństwa 
obywatelskiego, jednak często wiązały się z nimi różne 
problemy. Plan działania został przedstawiony 12 lat 
temu i, mimo dużego zainteresowania dobrowolnymi 
umowami o partnerstwie, nie wprowadzono jeszcze 
w życie żadnego systemu zezwoleń FLEGT; kolejnych 
terminów wdrożenia takiego systemu nie dochowy ‑
wano. Monitorowanie postępów jest nieodpowiednie, 
głównie ze względu na brak ram w zakresie rozli ‑
czalności, a sprawozdawczość z postępów prac jest 
niezadowalająca.
VI
W niniejszym sprawozdaniu sformułowano szereg 
zaleceń mających na celu usprawnienie zarządzania 
w zakresie inicjatywy FLEGT w przyszłości.Streszczenie
08
 Wstęp
Nielegalne pozyskiwanie 
drewna jest problemem 
na skalę światową
01 
Nielegalne pozyskiwanie drewna 
i handel tak pozyskanym drewnem, 
mimo prób zwalczania tych praktyk 
podejmowanych na skalę międzynaro ‑
dową od lat 90. XX w., wciąż stanowią 
poważne problemy. Takie działania 
powodują szkody w środowisku natu ‑
ralnym i utratę różnorodności biolo ‑
gicznej, mają negatywny wpływ na 
warunki życia społeczności zależnych 
od lasów, zakłócają funkcjonowanie 
rynków, napędzają korupcję i podwa ‑
żają zasadę praworządności i dobrego 
sprawowania rządów. W ich rezulta ‑
cie rządy pozbawione są dochodów 
pochodzących z zasobów naturalnych, 
co utrudnia zrównoważony rozwój 
w najbiedniejszych państwach świata.
02 
Nielegalne pozyskiwanie drewna 
i handel nim mają miejsce, gdy drewno 
pozyskuje się, transportuje, kupuje lub 
sprzedaje wbrew przepisom prawa 
krajowego. Czyny uznaje się zatem za 
„legalne” lub „nielegalne” w zależności 
od tego, jak definiuje je obowiązujące 
prawodawstwo krajowe.
03 
Biorąc pod uwagę niezgodny z pra ‑
wem charakter omawianych środków, 
trudno określić skalę nielegalnego 
pozyskiwania drewna. Wartość niele ‑
galnie pozyskanego drewna ocenia 
się na około 100 mld USD rocznie1, 
choć szacunki w tej kwestii znacząco 
się różnią. Powszechnie uznaje się, 
że nielegalne pozyskiwanie drewna 
jest nagminnym problemem w wielu 
państwach będących głównymi produ ‑
centami drewna, a szczególnie w tych, 
gdzie szerzy się korupcja, a dostęp do 
rynku jest łatwy.FLEGT jako odpowiedź UE
04 
W odpowiedzi na obawy2 dotyczące 
negatywnego wpływu nielegalnego 
pozyskiwania drewna i handlu tak 
pozyskanym drewnem formułowane 
na całym świecie, w 2003 r. Komisja 
przedstawiła wniosek dotyczący utwo ‑
rzenia planu działania UE na rzecz eg ‑
zekwowania prawa, zarządzania i han ‑
dlu w dziedzinie leśnictwa (FLEGT)3. 
Celem inicjatywy FLEGT jest ogranicze ‑
nie nielegalnego pozyskiwania drewna 
w skali światowej poprzez wsparcie 
zarządzania lasami w państwach pro ‑
dukujących drewno i poprzez zreduko ‑
wanie poziomu przywozu nielegalnie 
pozyskanego drewna do państw UE. 
FLEGT stanowi pakiet różnych środ ‑
ków, jakie można zastosować w celu 
rozwiązania problemu nielegalnego 
pozyskiwania drewna i handlu nim 
zarówno w przypadku podaży, jak i po ‑
pytu (zob.  ramka 1 ). Rada przychylnie 
przyjęła plan działania FLEGT jako 
pierwszy krok w kierunku rozwiązania 
w sposób skoordynowany pilnej kwe ‑
stii nielegalnego pozyskiwania drewna 
i związanego z nim handlu we współ ‑
pracy z państwami produkującymi 
i sprowadzającymi drewno, sektorem 
prywatnym oraz innymi zaintereso ‑
wanymi podmiotami4. W 2005 r. Rada 
przyjęła rozporządzenie ustanawiające 
system zezwoleń na przywóz określo ‑
nych produktów z drewna z państw, 
które podpiszą dobrowolną umowę 
o partnerstwie z UE5.1 UNEP, Interpol, Green Carbon, 
Black Trade: Illegal Logging, Tax 
Fraud and Laundering in the 
World’s Tropical Forests  
(Zielony węgiel, czarny handel: 
nielegalne pozyskiwanie 
drewna, oszustwa podatkowe 
i pranie brudnych pieniędzy 
w kontekście lasów 
tropikalnych na świecie).  
A Rapid Response Assessment  
(ocena szybkiego reagowania), 
2012 r.
2 Do podjęcia działań na 
szczeblu międzynarodowym 
przeciwko nielegalnemu 
pozyskiwaniu drewna 
przyczynił się Program działań 
grupy G8 dotyczący lasów, 
zainicjowany w maju 1998 r. 
Dyskusje na forum G8 
doprowadziły do 
zorganizowania serii 
konferencji dotyczących 
egzekwowania prawa 
i zarządzania w dziedzinie 
leśnictwa (FLEG), 
koordynowanych przez Bank 
Światowy, w Azji Wschodniej 
(Bali, 2001 r.), Afryce (Jaunde, 
2003 r.) i Europie 
(Petersburg, 2005 r.). Na 
konferencjach tych 
zgromadzili się 
przedstawiciele rządów, 
przemysłu, organizacji 
pozarządowych i badaczy 
w celu ustanowienia ram 
współpracy pomiędzy 
państwami produkującymi 
i sprowadzającymi drewno.
3 COM(2003) 251 final z dnia 
21 maja 2013 r. 
„Egzekwowanie prawa, 
zarządzanie i handel 
w dziedzinie leśnictwa 
(FLEGT) – wniosek dotyczący 
planu działania UE”.
4 Konkluzje Rady 2003/C 268/01 
(Dz.U. C 268 z 7.11.2003, s. 1).
5 Rozporządzenie Rady (WE) 
nr 2173/2005 w sprawie 
ustanowienia systemu 
zezwoleń na przywóz drewna 
do Wspólnoty Europejskiej 
FLEGT (Dz.U. L 347 
z 30.12.2005, s. 1).
09 Wstęp
05 
Podstawą planu działania FLEGT jest 
umowa dwustronna pomiędzy UE 
a państwem eksportującym drewno 
(dobrowolna umowa o partnerstwie 
FLEGT) zobowiązująca obie strony do 
handlu produktami z drewna pozy ‑
skanymi jedynie w legalny sposób. 
W ramach takiej umowy państwa 
eksportujące drewno ustanawiają 
systemy weryfikacji jego legalności. 
Państwa te kwalifikują się do otrzy ‑
mania zezwolenia FLEGT dopiero 
wtedy, gdy Komisja uzna, że spełniły 
odpowiednie wymagania. Przykład 
procedur wymaganych do uzyskania 
zezwolenia FLEGT i innych pozwoleń 
na wywóz podano w planie działania 
(zob. ramka 2 ). W praktyce większość 
krajów partnerskich zdecydowała się 
na zastosowanie przyszłych systemów 
zezwoleń nie tylko w odniesieniu do 
drewna eksportowanego do państw 
UE, ale także eksportowanego na inne 
rynki lub przeznaczonego do użytku 
wewnętrznego.Struktura planu działania FLEGT UE
„Niniejsze środki zastosowane w ramach planu działania FLEGT mają na celu zwiększenie popytu na drewno 
pochodzące z legalnego i sprawdzonego źródła: a) zachęcanie sektora prywatnego w obrębie UE do przy ‑
jęcia zasad polityki zakupów, aby zapewnić, że tylko legalnie pozyskane drewno zostanie wprowadzone do 
ich łańcucha dostaw […]; b) zachęcanie państw członkowskich do przyjęcia polityki w dziedzinie zamówień 
publicznych, która przewiduje sprawdzenie każdej dostawy drewna pod kątem legalności […]; c) zapobiega ‑
nie wprowadzeniu nielegalnie pozyskanego drewna na rynek UE poprzez egzekwowanie rozporządzenia Unii 
Europejskiej dotyczącego drewna […]; d) stosowanie środków w celu uniknięcia inwestycji, które zachęcają do 
nielegalnego pozyskiwania drewna. […]
W celu wspierania krajów rozwijających się w budowaniu potencjału w zakresie dostarczania legalnie wypro ‑
dukowanego drewna, plan działania przewiduje następujące środki: a) zapewnienie wsparcia technicznego 
i finansowego ze środków unijnych w celu usprawnienia zarządzania i budowania potencjału podmiotów rzą ‑
dowych i pozarządowych; b) wspieranie kroków podejmowanych przez państwa produkujące drewno w celu 
zwalczania jego nielegalnego pozyskiwania: zapobiegania wprowadzaniu nielegalnie pozyskanego drewna 
na rynek UE w ramach dwustronnych umów handlowych zwanych dobrowolnymi umowami o partnerstwie.
Źródło:  http://www.euflegt.efi.int/documents/10180/118682/Introduction%20to%20FLEGTRamka 1
10 Wstęp
Przykład procedur wymaganych do certyfikacji legalności drewna przewidzianych 
w ramach dobrowolnych umów o partnerstwie
Krok 1  – Państwo partnerskie FLEGT wyznacza podmiot akredytacyjny uprawnioną do mianowania organów, 
których zadaniem jest poświadczenie legalności produktów drzewnych.
Krok 2  – Państwo partnerskie FLEGT wyznacza niezależny podmiot monitorujący i ustanawia przejrzysty me ‑
chanizm rozstrzygania sporów.
Krok 3  – Komisja Europejska potwierdza, że zaproponowany system jest wiarygodny i że za jego pomocą 
określić można, czy drewno zostało pozyskane w legalny sposób.
Krok 4  – Certyfikaty wydawane są wtedy, gdy drewno zostało pozyskane legalnie, dzięki czemu organy celne 
zezwalają na legalny eksport. […]
Krok 5  – Pozwolenie na wywóz, w którym wskazano, że drewno zostało pozyskane legalnie, jest wydawane 
w porcie wspólnotowym, gdzie drewno zostaje zgłoszone do swobodnego obrotu na terytorium UE i skontro ‑
lowane przez organ celny danego państwa członkowskiego pod kątem zgodności z opisem ładunku zawartym 
w zawiadomieniu przedwysyłkowym. […]
Krok 6  – Organy celne przyjmują zgłoszenia o dopuszczeniu do swobodnego obrotu na terytorium UE tylko 
wtedy, gdy wydano niezbędne pozwolenie na wywóz danego ładunku drewna.
Źródło:  COM(2003) 251 final, s. 13.Ramka 2
06 
Komisja wraz z państwami członkow ‑
skimi UE oferuje państwom partner ‑
skim wsparcie finansowe i techniczne 
w celu poprawy zarządzania lasami 
oraz ustanowienia lub usprawnienia 
systemów weryfikacji zgodności z ich 
wymogami prawnymi. Element FLEGT 
„Wsparcie dla państw produkujących 
drewno” obejmuje:
a) wspieranie procesów reformy 
polityki, tworzenie skutecznych 
przepisów i uproszczenie procedur 
przy jednoczesnej ochronie wspól ‑
not zależnych od lasów i włączeniu 
ich do programów ochrony zaso ‑
bów leśnych;b) pomoc w opracowaniu wiarygod ‑
nych systemów monitorowania 
i identyfikowalności umożliwiają ‑
cych odróżnienie drewna pozy ‑
skiwanego legalnie od pozyski ‑
wanego nielegalnie i śledzenie 
drogi przewozu drewna z miejsca 
pozyskania, przez tartaki i porty do 
przekazania go do portów i wy ‑
syłki na rynki docelowe, a także 
zwiększenie przejrzystości infor ‑
macji w sektorze leśnictwa;
c) wspieranie szeroko pojętych re ‑
form zarządzania poprzez budo ‑
wanie potencjału, w szczególności 
sądownictwa, policji i wojska, co 
ma na celu skuteczniejsze zwalcza ‑
nie korupcji, zbieranie dowodów 
przestępstw przeciwko środowisku 
oraz wszczynanie spraw sądowych.
11 Wstęp
07 
W tym celu UE zapewnia finansowanie 
ze środków Europejskiego Funduszu 
Rozwoju i budżetu ogólnego. Ogółem 
przekazano około 300 mln euro 35 kra ‑
jom w ramach wsparcia związanego 
z FLEGT w latach 2003–20136 (zob. 
załącznik I ).
08 
W Komisji działania związane z planem 
działania FLEGT są prowadzone przez 
DG ds. Współpracy Międzynarodowej 
i Rozwoju oraz DG ds. Środowiska. 
DG ds. Współpracy Międzynarodowej 
i Rozwoju jest odpowiedzialna za za ‑
rządzanie finansowaniem związanym 
z FLEGT w krajach trzecich produkują ‑
cych drewno. Realizuje ona programy 
współpracy na rzecz rozwoju i nego ‑
cjuje warunki dobrowolnych umów 
o partnerstwie z państwami AKP , 
a także z Gujaną i Hondurasem. DG ds. 
Środowiska negocjuje warunki dobro ‑
wolnych umów o partnerstwie z pań ‑
stwami azjatyckimi, jest odpowiedzial ‑
na za rozporządzenie UE dotyczące 
drewna EUTR, za dialog polityczny na 
tematy dotyczące środowiska prowa ‑
dzony zarówno z państwami produku ‑
jącymi, jak i sprowadzającymi drewno 
(takimi jak Chiny, Brazylia, Rosja, Stany 
Zjednoczone, Japonia) oraz za dialog 
wielostronny. Obie dyrekcje są odpo ‑
wiedzialne za kraje Ameryki Łacińskiej.
09 
Komisja powierzyła Europejskiemu 
Instytutowi Leśnemu (EFI) i Organi ‑
zacji Narodów Zjednoczonych ds. 
Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) niektóre 
konkretne działania w celu wsparcia 
krajów partnerskich w realizacji planu 
działania FLEGT. EFI jest odpowie ‑
dzialny za instrument FLEGT, będący 
wielostronnym funduszem powierni ‑
czym ustanowionym w 2007 r., a tak ‑
że nim zarządza. Instytut zapewnia 
wsparcie dla państw (głównie poprzez 
pomoc techniczną dla rządów i in ‑
nych podmiotów zainteresowanych), przeprowadza badania i rozpowszech ‑
nia informacje dotyczące FLEGT. FAO 
realizuje program wsparcia FLEGT na 
rzecz państw AKP , którego głównym 
celem było początkowo promowanie 
procesu FLEGT w państwach AKP .6 Z wyłączeniem środków 
w ramach sektorowego 
wsparcia budżetowego. 
Środki w ramach wsparcia 
budżetowego 
wykorzystywane są na 
pokrycie wydatków 
związanych z polityką leśną, 
lecz niekoniecznie z samym 
systemem FLEGT. Nie istnieje 
żadna uznana metoda 
przyznawania pomocy 
poszczególnym obszarom.
12
 Zakres kontroli  
i podejście kontrolne
10 
Trybunał zbadał, czy Komisja w odpo ‑
wiedni sposób zarządzała wsparciem 
na rzecz państw produkujących drew ‑
no w ramach planu działania FLEGT 
UE i mającym na celu ograniczenie 
nielegalnego pozyskiwania drewna. 
W ramach kontroli skoncentrowano się 
na dwóch zasadniczych kwestiach:
a) Czy wsparcie w ramach FLEGT 
zostało odpowiednio zaprojekto ‑
wane i ukierunkowane?
b) Czy wsparcie w ramach FLEGT było 
skuteczne?
11 
Kontrola objęła wsparcie ze środków 
Europejskiego Funduszu Rozwoju 
i budżetu ogólnego przekazane przez 
Komisję na rzecz państw produkują ‑
cych drewno podczas całego okresu 
realizacji planu działania FLEGT UE, tj. 
od 2003 r. do 2014 r.
12 
Kontrolę przeprowadzono w okresie 
od sierpnia do grudnia 2014 r. Obejmo ‑
wała ona:
a) analizę dokumentów strategicz ‑
nych FLEGT i związanych z nimi 
sprawozdań dotyczących struktury 
handlu drewnem i nielegalnego 
pozyskiwania drewna;
b) badanie dotyczące przyznania 
środków na cele, projekty i na 
rzecz państw;
c) wywiady z urzędnikami Komisji 
z DG ds. Współpracy Międzyna ‑
rodowej i Rozwoju oraz DG ds. 
Środowiska, przedstawicielami EFI, 
przedstawicielami państw człon ‑
kowskich, organizacji międzynaro ‑
dowych oraz europejskich orga ‑
nizacji pozarządowych, czynnie 
działających w obszarze ochrony 
środowiska i zasobów leśnych;d) wizyty kontrolne w dwóch pań ‑
stwach beneficjentach, które są 
sygnatariuszami dobrowolnych 
umów o partnerstwie (Indonezji 
i Kamerunie), obejmujące przegląd 
postępów w procesie zawierania 
dobrowolnych umów o part ‑
nerstwie i dogłębny przegląd 
próby dziesięciu projektów (zob. 
załącznik II );
e) przegląd ustaleń dotyczących sys ‑
temu monitorowania zorientowa ‑
nego na rezultaty i ocen programu 
na podstawie próby 35 projektów 
(zob. załącznik III ).
13
 Uwagi
Wsparcie w ramach FLEGT 
dla państw produkujących 
drewno nie zostało 
wystraczająco dobrze 
zaprojektowane 
i ukierunkowane
13 
Trybunał zbadał, czy: 
a) wsparcie unijne opierało się na 
rzetelnej ocenie potrzeb, a Komisja 
poprawnie określiła potencjalne 
środki, które należy zastosować; 
b) wsparcie unijne zostało poprawnie 
rozplanowane; oraz 
c) priorytety finansowania zostały 
poprawnie ustalone.
Komisja określiła szeroki 
zakres potencjalnych 
środków
14 
W planie działania FLEGT w sposób 
innowacyjny podjęto utrzymujący się 
problem nielegalnego pozyskiwania 
drewna. Uwzględniono w nim także 
bodźce handlowe, takie jak łatwiejszy 
dostęp do unijnego rynku drewna dla 
producentów z państw partnerskich 
z pomocą rozwojową zarówno dla 
rządów, jak i społeczeństwa. Państwa 
partnerskie są zobowiązane do zapew ‑
nienia spójnego prawodawstwa doty ‑
czącego sektora leśnictwa, wprowa ‑
dzenia systemów identyfikowalności 
i zezwoleń oraz stworzenia systemów 
kontroli na różnych poziomach. Ponad ‑
to w planie działania FLEGT przewi ‑
dziano opracowanie kilku rozwiązań 
w zakresie popytu, których celem było 
wzmocnienie oddziaływania środków 
podejmowanych w państwach produ ‑
kujących drewno. Przewidziano także 
dialog polityczny na szczeblu między ‑
narodowym, mający na celu promowa ‑
nie głównych celów FLEGT.15 
Ocena wpływu planu działania UE7 ob‑
jęła analizę potencjalnych następstw 
wdrożenia systemu zezwoleń na han ‑
del drewnem w ramach umów z pań ‑
stwami produkującymi drewno8. Pod ‑
czas badania przeanalizowano główne 
przyczyny nielegalnego pozyskiwania 
drewna. Zbadano ogólne oddziały ‑
wanie gospodarcze, środowiskowe 
i społeczne oraz następstwa prawne 
i instytucjonalne zaproponowanych 
rozwiązań zarówno dla państw UE, jak 
i potencjalnych państw partnerskich. 
Badanie objęło również analizę zagro ‑
żeń, które mogą ograniczać skutecz ‑
ność potencjalnych zastosowanych 
środków9.
16 
Podczas oceny wpływu przeanalizowa ‑
no trzy główne sposoby rozwiązania 
problemu nielegalnego pozyskiwania 
drewna. Uznano, że najlepsze możliwo ‑
ści podjęcia szybkich i dostosowanych 
do danej sytuacji działań daje sposób 
dwustronny, polegający na zawieraniu 
dobrowolnych umów o partnerstwie 
z poszczególnymi krajami. Sposób wie ‑
lostronny, polegający na potencjalnym 
porozumieniu międzynarodowym, 
choć teoretycznie najbardziej skutecz ‑
ny, uznany został za nierealny. Komisja 
była mniej skłonna zaaprobować trzeci 
sposób  – jednostronny zakaz wpro ‑
wadzania nielegalnie pozyskanego 
drewna na rynek UE – niż dobrowolne 
umowy o partnerstwie oparte na po ‑
rozumieniach z państwami produkują ‑
cymi drewno. Komisja podjęła decyzję, 
aby dokładniej przyjrzeć się temu 
rozwiązaniu na późniejszym etapie.7 Ocena wpływu planu 
działania UE w zakresie 
egzekwowania prawa, 
zarządzania i handlu 
w dziedzinie leśnictwa 
(FLEGT); Komisja Europejska, 
Dyrekcja Generalna ds. 
Rozwoju (2004 r.).
8 SEC(2004) 977 z dnia 20 lipca 
2004 r. „Wniosek dotyczący 
rozporządzenia Rady 
w sprawie ustanowienia 
dobrowolnego systemu 
zezwoleń FLEGT na przywóz 
drewna do Wspólnoty 
Europejskiej”.
9 Badanie dotyczyło przede 
wszystkim zagrożeń 
związanych z możliwym 
przekierowaniem nielegalnie 
pozyskanego drewna na 
„mniej rygorystyczne” rynki, 
takie jak Chiny czy Japonia 
i wykazało ograniczoną 
potencjalną skuteczność 
planu działania FLEGT, 
szczególnie w krajach, 
w których eksportuje się 
drewno do UE na niewielką 
skalę.
14 Uwagi
10 SEC(2004) 977 z dnia 20 lipca 
2004 r.
11 Plan działania obejmuje 
kolejne kroki lub działania, 
które należy podjąć, aby 
skutecznie zrealizować 
strategię. Składa się on 
z trzech głównych elementów: 
1) konkretnych zadań; 2) ram 
czasowych; oraz 3) określenia 
przydziału środków na 
konkretne działania ( http://
www.businessdictionary.com/
definition/action‑plan.html )
12 Sprawozdanie z postępów 
realizacji planu działania 
FLEGT, EFI (2011) s. 34. Zob.: 
http://www.euflegt.efi.int/
documents/10180/23029/
FLEGT+Action+Plan+Pro ‑
gress+Report+2003‑2010/ .
13 Rozporządzenie (WE) 
nr 1905/2006 Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 
18 grudnia 2006 r. 
ustanawiające instrument 
finansowania współpracy na 
rzecz rozwoju (Dz.U. L 378 
z 27.12.2006, s. 41).  
Rozporządzenie nr 233/2014 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) z dnia 11 marca 
2014 r. ustanawiające 
Instrument Finansowania 
Współpracy na rzecz Rozwoju 
na lata 2014–2020 (Dz.U. L 77 
z 15.3.2014, s. 44).
14 Rozporządzenie (WE) nr 
1638/2006 Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 
24 października 2006 r. 
określające przepisy ogólne 
w sprawie ustanowienia 
Europejskiego Instrumentu 
Sąsiedztwa i Partnerstwa 
(Dz.U. L 310 z 9.11.2006, s. 1).
15 Kompletność 
sprawozdawczości 
z działalności dotyczącej 
FLEGT również stanowiła 
wyzwanie na etapie 
wcześniejszej oceny planu 
działania FLEGT. Według 
sprawozdania z postępów 
realizacji FLEGT za lata 
2003–2010 przygotowanego 
przez EFI, „Opisane w tym 
dokumencie działania 
i przytoczone kwoty powinny 
być traktowane jako pobieżny 
opis przedsięwzięć 
i dostępnego finansowania, 
a nie jako kompleksowe 
źródło rzetelnych informacji”.17 
Komisja zdecydowała się wdrożyć dru ‑
gie, dwustronne rozwiązanie. Komisja 
podkreśliła wyzwania wynikające z ta ‑
kiego podejścia, szczególnie w krajach 
o ograniczonym potencjale w zakresie 
zarządzania, gdzie realizacji planu 
działania musiał towarzyszyć złożony 
proces budowania potencjału i wzmac ‑
niania zdolności instytucjonalnej10.
18 
Komisja poprawnie określiła  główne 
elementy, które mogą wymagać 
wsparcia od darczyńców, aby realizacja 
dobrowolnych umów o partnerstwie 
była skuteczna. Są nimi między innymi 
reforma polityki leśnej i środowisko ‑
wej, rozwój monitorowania, systemów 
identyfikowalności i udzielania zezwo ‑
leń oraz budowanie potencjału w ob ‑
rębie różnych sektorów (zob. pkt 6).
Komisja nie opracowała 
odpowiedniego planu prac
19 
W planie działania FLEGT UE brak 
kilku kluczowych elementów, jakie 
powinien zawierać odpowiedni plan 
działania11. Nie zawarto w nim szcze ‑
gółowych celów operacyjnych z odno ‑
śnymi wskaźnikami, harmonogramu 
z jasno określonymi etapami pośred ‑
nimi oraz wyraźnych ram dotyczących 
monitorowania. Bardzo trudno jest 
zatem zmierzyć postęp w ramach 
realizacji i stopień osiągnięcia rezul ‑
tatów. W sprawozdaniu z postępów 
realizacji planu działania FLEGT za lata 
2003–2010, sporządzonym przez EFI, 
stwierdzono: „Plan działania jest czymś 
więcej niż oświadczeniem dotyczą ‑
cym polityki, lecz w przypadku braku 
etapów pośrednich i celów, nie jest on 
także strategią”12.20 
Na początku funkcjonowania plan 
działania FLEGT został uznany za 
początek długofalowego procesu. Plan 
działań, cele szczegółowe i harmono ‑
gram działań należało jednak opra ‑
cować w pierwszych latach obowią ‑
zywania planu. Dwanaście lat później 
wciąż brak określonej listy celów 
w ramach FLEGT, które powinny zostać 
zrealizowane za pomocą odpowiednio 
zdefiniowanych instrumentów finan ‑
sowania w obrębie konkretnych ram 
czasowych.
21 
Plan działania nie ma jasno określo ‑
nego i osobnego budżetu. Działania 
w zakresie współpracy na rzecz roz ‑
woju są finansowane z wielu źródeł, tj. 
z budżetu ogólnego UE i Europejskie ‑
go Funduszu Rozwoju, poprzez różne 
instrumenty, takie jak Instrument 
Finansowania Współpracy na rzecz 
Rozwoju (DCI)13, obejmujący zarówno 
dwustronne, jak i regionalne programy 
geograficzne i programy tematyczne, 
oraz Europejski Instrument Sąsiedztwa 
i Partnerstwa (ENPI)14.
22 
Komisja nie udostępniła dokładnych 
informacji na temat projektów realizo ‑
wanych w ramach FLEGT. Baza danych 
projektów dotyczących obszarów 
leśnych utworzona przez Komisję 
w celach kontrolnych nie przedstawia 
wszystkich projektów realizowanych 
w ramach FLEGT w sposób  spójny 
i kompletny. W ramach kontroli 
stwierdzono jednak, że baza ta była 
niekompletna, gdyż zawierała projekty 
błędnie sklasyfikowane jako dotyczące 
FLEGT, podczas gdy inne projekty re ‑
alizowane w ramach FLEGT nie zostały 
w niej umieszczone15. Komisja i pań ‑
stwa członkowskie nie przygotowały 
jasnej definicji „projektu realizowa ‑
nego w ramach FLEGT” i nie określiły 
sposobów rozliczania związanych 
z nim funduszy.
15 Uwagi
23 
Skuteczne zwalczanie nielegalnego 
pozyskiwania drewna i nielegalnego 
handlu tym drewnem zależało od 
połączenia różnych czynników, tj. 
zaangażowania państw partnerskich, 
ustanowienia niezbędnych zasad 
zarządzania oraz jasnego i popartego 
dowodami zaangażowania ze strony 
UE i innych głównych producentów 
i importerów na rzecz działań w imię 
wspólnego celu. Bardzo ważne było 
także to, by czynności niezbędne to 
zapewnienie prawdziwego postę ‑
pu nastąpiły równolegle. Realizacja 
celów FLEGT zależy w dużym stopniu 
również od wiodących państw produ ‑
kujących i przetwarzających drewno, 
a także nim handlujących, takich jak 
Chiny, Rosja, Indie, Korea i Japonia, 
oraz ich zaangażowania w walkę 
z nielegalnym pozyskiwaniem drewna 
i handlem nielegalnymi produktami 
z drewna. Kraje te nie uczestniczą 
w systemie zezwoleń FLEGT, a Komisja 
od lat próbuje nawiązać z nimi dialog 
polityczny. Dotychczasowe rozmowy 
doprowadziły do różnych, lecz na ogół 
ograniczonych efektów.
24 
Dopiero w 2007 r., cztery lata po 
przedstawieniu planu działania FLEGT, 
przeprowadzono badanie oceniające 
wpływ potencjalnych zastosowanych 
środków w zakresie popytu16, które 
miały zapobiec przywozowi i wpro ‑
wadzaniu nielegalnie pozyskanego 
drewna na rynek UE. Badanie dopro ‑
wadziło do złożenia wniosku dotyczą ‑
cego rozporządzenia ustanawiającego 
obowiązki podmiotów wprowadzają ‑
cych drewno na rynek UE17.25 
Rozporządzenie EUTR18 zostało osta ‑
tecznie przyjęte w 2010 r. i weszło 
w życie w 2013 r. Wcześniejsze przyję ‑
cie rozporządzenia, w początkowym 
etapie obowiązywania planu działania, 
jasno świadczyłoby o tym, że UE przej ‑
muje inicjatywę w walce z wywozem 
nielegalnie pozyskanego drewna. Fakt 
ten byłby także dodatkową zachętą 
dla państw dążących do podpisania 
dobrowolnej umowy o partnerstwie. 
W niektórych państwach członkow ‑
skich rozporządzenie UE dotyczące 
drewna wciąż nie zostało w pełni 
wdrożone19, choć minęło ponad 10 lat 
od początku obowiązywania planu 
działania FLEGT. Niesie to ze sobą ne ‑
gatywne przesłanie dla państw, które 
starają się zapewnić legalność ekspor ‑
tu swojego drewna20.
26 
Przez lata, a szczególnie po wejściu 
w życie przepisów prawa takich 
jak poprawka do ustawy Lacey Act 
w Stanach Zjednoczonych, ustawa 
zakazująca nielegalnego pozyskiwania 
drewna w Australii czy EUTR, stopnio ‑
wo weryfikowano niektóre prywatne 
systemy certyfikacji aby lepiej odpo ‑
wiadały one wymaganiom dotyczącym 
legalności. Takie systemy w dużym 
stopniu przyczyniają się do spełnienia 
wymagań w zakresie analizy należytej 
staranności21. Jednakże tylko w trzech 
dobrowolnych umowach o partner ‑
stwie (z Kamerunem, Republiką Konga 
i Republiką Środkowoafrykańską) 
przepisy stanowią, że systemy prywat ‑
ne można uznać za element procesu 
przyznawania zezwoleń w ramach 
FLEGT wraz ze wsparciem FLEGT 
w tym celu. Wobec trudności zaistnia ‑
łych od momentu rozpoczęcie planu 
działania FLEGT w zakresie tworzenia 
państwowych systemów zezwoleń 
w państwach borykających się z takimi 
ograniczeniami potencjału, Komisja 
niewystarczająco promowała synergię 
pomiędzy FLEGT a prywatnymi syste ‑
mami certyfikacji.16 Dokument roboczy służb 
Komisji – dokument towarzyszący 
wnioskowi dotyczącemu 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady ustanawiają ‑
cego obowiązki podmiotów, które 
udostępniają na rynku drewno 
i produkty z drewna: ocena 
wpływu – sprawozdanie 
dotyczące dodatkowych 
sposobów walki z nielegalnie 
pozyskiwanym drewnem.
17 Bez przepisów w ramach tego 
rozporządzenia producenci 
z krajów, które podpisały 
dobrowolną umowę o partner ‑
stwie, byliby w niekorzystnej 
sytuacji względem producentów 
z krajów, które nie podpisały takiej 
umowy. Wymagania prawne 
i związane z nimi koszty są 
zazwyczaj większe dla producen ‑
tów z krajów, które podpisały 
dobrowolną umowę 
o partnerstwie.
18 Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 995/2010 z dnia 20 października 
2010 r. ustanawiające obowiązki 
podmiotów wprowadzających do 
obrotu drewno i produkty 
z drewna (Dz.U. L 295 
z 12.11.2010 r., s. 23). Przeciwdziała 
ono handlowi nielegalnie 
pozyskanym drewnem 
i produktami z drewna poprzez 
trzy kluczowe inicjatywy, 
dotyczących: 1) zakazu wprowa ‑
dzania na rynek UE nielegalnie 
pozyskanego drewna i produktów 
pochodzących z takiego drewna; 
2) zobligowania przedsiębiorstw 
handlowych wprowadzających na 
rynek UE produkty z drewna do 
przeprowadzenia analizy 
należytej staranności ; oraz 
3) zobligowania wspomnianych 
przedsiębiorstw do przechowy ‑
wania informacji o swoich 
dostawcach i klientach.
19 Cztery państwa członkowskie 
(Grecja, Hiszpania, Węgry 
i Rumunia) nie spełniły zobowią ‑
zań dotyczących wdrożenia 
rozporządzenia UE dotyczącego 
drewna. http://ec.europa.eu/
environment/forests/pdf/
EUTR%20implementation%20
scoreboard.pdf
20 Zgodnie z ust. 2 art. 20 rozporzą ‑
dzenia UE dotyczącego drewna 
Komisja w 2015 r. przedstawi 
Parlamentowi Europejskiemu 
i Radzie sprawozdanie na temat 
jego zastosowania.
21 Rozporządzenie wykonawcze 
Komisji (UE) nr 607/2012 z dnia 
6 lipca 2012 r. w sprawie 
szczegółowych przepisów 
dotyczących systemu zasad 
16 Uwagi
Komisja nie określiła jasnych 
priorytetów pomocy
27 
W następstwie przyjęcia planu dzia ‑
łania FLEGT państwa członkowskie 
i Komisja sporządziły listę krajów, 
z którymi w pierwszej kolejności miały 
zostać przeprowadzone nieformalne 
rozmowy na temat ich potencjalnego 
zainteresowania programem FLEGT22 
Lista obejmowała następujące kraje: 
Kamerun, Gabon, Republika Konga, 
Ghana, Rosja, Brazylia, Papua‑Nowa 
Gwinea, Indonezja oraz Malezja. W tym 
samym czasie państwa członkowskie 
i Komisja doszły do wniosku, że UE 
powinna być otwarta na negocjacje 
handlowe z wszystkimi krajami, które 
wyrażą zainteresowanie programem.
28 
Niemal wszystkie kraje, które wykaza ‑
ły zainteresowanie planem działania 
FLEGT, miały możliwość uczestniczenia 
w związanym z nim procesie23, w tym 
kilka krajów Azji i Ameryki Łacińskiej. 
Przeprowadzona przez Komisję ocena 
wpływu tych krajów wykazała, że w ich 
przypadku potencjalne oddziaływanie 
dobrowolnych umów o partnerstwie 
byłby ograniczone ze względu na nie ‑
wielki zakres wymiany handlowej z UE.
29 
Komisja nie przydzieliła swoich zaso ‑
bów, ani ludzkich, ani finansowych, 
zgodnie z kryteriami, których zasto ‑
sowanie najprawdopodobniej dałoby 
najlepsze wyniki. Takie kryteria, jak 
zakres nielegalnego pozyskiwania 
drewna, znaczenie handlu z UE, zaan ‑
gażowanie i potencjał wspomnianych 
państw i ich potrzeby rozwojowe nie 
zostały kompleksowo wzięte pod 
uwagę w celu określenia priorytetów 
w zakresie wykorzystania zasobów.30 
W rezultacie ograniczone wsparcie 
finansowe i techniczne zostało podzie ‑
lone na wiele krajów24, z których kilka 
nie odgrywało istotnej roli w walce 
z nielegalnym pozyskiwaniem drewna 
lub też w ich przypadku prawdopodo ‑
bieństwo osiągnięcia takiego poziomu 
zarządzania, by móc uczestniczyć 
w systemie zezwoleń w perspektywie 
krótkoterminowej lub średniotermi ‑
nowej, było niewielkie (zob. ramka 3 ). 
Zakres wsparcia i oddziaływanie, jakie 
można było osiągnąć, zostały zatem 
rozproszone.
31 
Komisja wraz z rządami państw part ‑
nerskich określiła główne wymagania 
dotyczące działających systemów ze ‑
zwoleń w tych państwach, jakie muszą 
zostać spełnione w trakcie przygoto ‑
wań i podczas negocjacji w zakresie 
dobrowolnych umów o partnerstwie. 
Oceny objęły przegląd polityki leśnej 
i ram prawnych, konsultacje z odpo ‑
wiednimi ministerstwami i innymi pod ‑
miotami zainteresowanymi oraz anali ‑
zę kluczowych aspektów dobrowolnej 
umowy o partnerstwie. Wymagania 
ujęto w załącznikach do dobrowolnych 
umów o partnerstwie. Załączniki za ‑
wierały także listę obszarów, w obrębie 
których wsparcie jest potrzebne25, oraz 
planowanych działań26.
32 
Dobrowolne umowy o partnerstwie 
nie opisują, w jaki sposób należy roz ‑
dzielić obowiązki w zakresie finanso ‑
wania pomiędzy rząd, Komisję i innych 
darczyńców27.należytej staranności oraz 
częstotliwości i charakteru 
kontroli organizacji monitorują ‑
cych, przewidzianych w rozporzą ‑
dzeniu Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 995/2010 ustanawia ‑
jącym obowiązki podmiotów 
wprowadzających do obrotu 
drewno i produkty z drewna 
(Dz.U. L 177 z 7.7.2012, s. 16).
22 Protokół z posiedzenia ad hoc  
w sprawie koordynacji działań 
darczyńców FLEGT z dnia 
26.2.2004 r.
23 Obecnie 26 krajów uczestniczy 
w procesie zawierania dobrowol ‑
nych umów o partnerstwie, 
znajdując się na różnych etapach 
jego realizacji.
24 Jak wynika ze sprawozdania 
z postępów z lat 2003–2010 
wydanego przez EFI, „zapotrzebo ‑
wanie na wsparcie w ramach 
dobrowolnych umów o partner ‑
stwie już przekracza możliwości 
reagowania na nie, a niektóre 
państwa członkowskie chcą 
współpracować także z państwa ‑
mi sąsiadującymi (z Białorusią, 
Rosją i Ukrainą) lub regionami 
(Bałkanami Zachodnimi), gdyż 
prowadzą z nimi wymianę 
handlową na większą skalę niż 
z tropikalnymi krajami rozwijają ‑
cymi się. Zob. sprawozdanie 
z postępów planu działania FLEGT 
z lat 2003–2010; EFI (2011), s. 36
25 Przykładowo dobrowolna umowa 
o partnerstwie pomiędzy UE 
a Kamerunem obejmuje 
następujące obszary: a) 
budowanie potencjału; b) 
komunikacja; c) promowanie 
produktów w ramach FLEGT na 
rynku unijnym; d) monitorowanie 
krajowego rynku drewna; e) 
uprzemysłowienie; f) monitoro ‑
wanie oddziaływania umowy; g) 
partycypacyjne monitorowanie 
wdrażania systemu zapewnienia 
legalności; h) modernizacja 
systemu identyfikowalności 
drewna; i) wzmocnienie 
krajowego systemu kontroli; j) 
system zapewniania legalności; 
k) system wydawania zezwoleń 
FLEGT, l) zorganizowanie 
niezależnej kontroli; m) reformy 
ram prawnych; n) poszukiwanie 
dodatkowych środków 
finansowych.
26 Na przykład zorganizowanie 
krajowego rynku drewna lub 
utworzenie systemu identyfiko ‑
walności drewna.
27 W dobrowolnych umowach 
o partnerstwie z krajami AKP 
wspomniano jedynie o potrzebie 
poszukiwania zasobów w ramach 
17 Uwagi
33 
Projekty realizowane wraz z rządami 
państw będących stronami w do ‑
browolnej umowie o partnerstwie 
uwzględniają potrzeby określone 
w tych umowach, takie jak opraco ‑
wanie systemów identyfikowalności 
drewna, systemów zezwoleń oraz po ‑
wołanie funkcji niezależnego kontrole ‑
ra. Nie uwzględniono jednak wyraźnie 
celu polegającego na usprawnieniu 
egzekwowania prawa przez organy 
krajowe, gdyż tylko kilka projektów 
skoncentrowało się na tej ważnej kwe ‑
stii. Niski poziom egzekwowania prawa 
ma istotny wpływ na zakres nielegal ‑
nej działalności związanej z pozyskiwa ‑
niem drewna, gdyż prawdopodobień ‑
stwo wykrycia i ścigania przestępstw 
przeciwko środowisku jest niewielkie, 
zaś okoliczności zachęcające do tej 
nielegalnej działalności dość liczne. 
Państwa będące stronami dobrowol ‑
nej umowy o partnerstwie mają w tej 
kwestii duże potrzeby, na co wskazują 
na przykład ich rankingi dotyczące 
indeksu percepcji korupcji publiko ‑
wane przez organizację Transparency 
International (zob. załącznik IV ). Mimo 
że w niektórych państwach będących 
stronami dobrowolnej umowy o part ‑
nerstwie można zaobserwować pozy ‑
tywne tendencje, większość z nich to kraje o najwyższym wskaźniku korupcji 
na świecie.
34 
Wsparcie dotyczące procesu zawiera ‑
nia dobrowolnych umów o partner ‑
stwie nie było regularnie włączane 
do strategii w zakresie współpracy 
na rzecz rozwoju z krajami partner ‑
skimi. Zarządzanie lasami, uznane za 
część sektora głównego w pięciu28 
z 1229 państw będących stronami 
dobrowolnych umów o partnerstwie, 
zostało uwzględnione w dokumen ‑
tach dotyczących strategii krajowych 
na okres programowania 2007–2013. 
W związku z tym, że nielegalne po ‑
zyskiwanie drewna dotyczy kwestii 
wielosektorowych (zarządzanie, han ‑
del, rolnictwo), zagadnienia związane 
z FLEGT mogłyby być realizowane 
w ramach wielu sektorów głównych 
we wszystkich państwach będących 
stronami dobrowolnej umowy o part ‑
nerstwie. W ramach strategii współpra ‑
cy na rzecz rozwoju nie przewiduje się 
jednak takiej możliwości ani nie wska ‑
zuje na potrzebę włączenia kwestii 
związanych z FLEGT do odpowiednich 
sektorów głównych.Europejskiego Funduszu 
Rozwoju i innych mechani ‑
zmów. W dobrowolnej umowie 
o partnerstwie z Indonezją 
wspomniano o potrzebie 
poszukiwania zasobów 
w kontekście działań UE 
w zakresie programowania.
28 Kamerun, Honduras, 
Indonezja, Malezja i Republika 
Konga.
29 Kontrolerzy przeprowadzili 
przegląd w 12 państwach, 
które podpisały dobrowolną 
umowę o partnerstwie lub 
prowadzą negocjacje w tej 
sprawie oraz otrzymały 
wsparcie w ramach FLEGT.
Liberia i Republika Środkowoafrykańska
Liberia i Republika Środkowoafrykańska, będące sygnatariuszami dobrowolnej umowy o partnerstwie, 
otrzymały znaczące wsparcie finansowe na przygotowanie i realizację swoich dobrowolnych umów o partner ‑
stwie30. Kraje te eksportują do UE ograniczone ilości produktów z drewna i zmagają się z wieloma wyzwaniami 
dotyczącymi zarządzania, które stanowią dla nich przeszkodę w przygotowaniu w najbliższej przyszłości funk ‑
cjonującego systemu zezwoleń. Wybrzeże Kości Słoniowej z kolei eksportuje do UE znacznie większą liczbę 
produktów z drewna niż te kraje31, a mimo to nie otrzymało żadnej pomocy finansowej w celu przygotowania 
się do zawarcia dobrowolnej umowy o partnerstwie.
30 Wartość produktów z drewna przywożonych do UE z Liberii i Republiki Środkowoafrykańskiej szacuje się na odpowiednio około 5 i 18 mln euro 
rocznie, podczas gdy wsparcie finansowe ogółem dla tych krajów wynosi odpowiednio 11,9 i 6,8 mln euro.
31 O wartości ok. 166 mln euro rocznie.Ramka 3
18 Uwagi
Wsparcie UE dla państw 
produkujących drewno 
nie jest wystarczająco 
skuteczne
35 
Trybunał zbadał, czy: 
a) produkty w ramach realizacji 
projektów uzyskano zgodnie 
z planem; 
b) postęp w zakresie wdrażania syste ‑
mów zezwoleń był zadowalający; 
c) Komisja odpowiednio monitoro ‑
wała wdrażanie planu działania 
i prowadziła sprawozdawczość na 
ten temat.
W głównych 
skontrolowanych projektach 
stwierdzono wiele trudności
36 
Projekty mające na celu wzmocnie ‑
nie zdolności administracyjnej nsty ‑
tucjonalnej organów administracji 
publicznej okazały się nieskuteczne. 
Program FLEGT natomiast doprowadził 
do wzmocnienia organizacji społe ‑
czeństwa obywatelskiego, zwiększając 
tym samym przejrzystość w sektorze 
leśnym. Najważniejsze pod względem 
finansowym projekty realizowane 
w Kamerunie i Indonezji nie przyniosły 
oczekiwanych rezultatów. Niepowo ‑
dzenie projektu w Kamerunie dopro ‑
wadziło do wstrzymania trwającego 
postępu, zaś nieudana realizacja pro ‑
jektu w Indonezji spowodowała zmia ‑
nę przeznaczenia środków unijnych.37 
Główny projekt realizowany w Ka ‑
merunie w ramach dobrowolnych 
umów o partnerstwie, którego celem 
było stworzenie systemu identyfiko ‑
walności drewna32, nie powiódł się, 
gdyż system opracowany w ramach 
projektu był nieoperacyjny, co ozna ‑
cza, że rezultaty projektu nie zostaną 
wykorzystane. Projekt był realizowany 
od 2010 r. do 2013 r., a koszty z nim 
związane wynosiły 2,27 mln euro. 
Niepowodzenie projektu wynikało 
z różnych czynników, od niepoprawnej 
oceny potrzeb po poważne niedocią ‑
gnięcia w realizacji projektu. Nieodpo ‑
wiednia ocena potrzeb była związana 
z brakiem skutecznej koordynacji 
Komisji z podmiotami zainteresowany ‑
mi, w szczególności z Ministerstwem 
Leśnictwa i Zwierząt. Ponadto Komisja 
nie podjęła terminowych działań na ‑
prawczych w związku z nieodpowied ‑
nią realizacją zadań przez wykonawcę. 
Niepowodzenia związane z systemem 
identyfikowalności drewna to jeden 
z głównych czynników przyczynia ‑
jących się do opóźnienia realizacji 
dobrowolnej umowy o partnerstwie 
w Kamerunie. Prace nad nowym 
systemem prowadzone są aktualnie 
w ramach osobnego projektu finan ‑
sowanego ze środków  Deutsche 
Gesellschaft für Internationale 
Zusammenarbeit.32 Projekt: Wprowadzenie 
systemu identyfikowalności 
drewna w Kamerunie .
19 Uwagi
38 
Głównym osiągnięciem w ramach 
inicjatywy FLEGT w Kamerunie jest 
zaangażowanie społeczeństwa obywa ‑
telskiego w zarządzanie lasami. Przed 
podpisaniem dobrowolnej umowy 
o partnerstwie organizacje społe ‑
czeństwa obywatelskiego nie były 
uznawane przez rząd za pełnopraw ‑
nych partnerów, którzy mogą wyrazić 
swoje obawy na tematy związane 
z zarządzaniem zasobami leśnymi. 
Lokalne i międzynarodowe organizacje 
pozarządowe, mimo częstego na ‑
pięcia w kontaktach z odpowiednimi 
ministerstwami33, zostały uznane za 
podmioty zainteresowane, które mają 
udział w kształtowaniu polityki leśnej 
kraju na różnych poziomach. Wpływa 
to pozytywnie na przejrzystość i roz ‑
liczalność w całym sektorze. Realizo ‑
wane projekty wprawdzie zazwyczaj 
wzmacniały pozycję społeczeństwa 
obywatelskiego, jednak dwa z czterech 
skontrolowanych projektów realizowa ‑
nych przez organizacje pozarządowe 
nie przyniosły oczekiwanych rezul ‑
tatów, głównie ze względu na zbyt 
ambitne cele.
39 
Celem najważniejszego pod kątem 
finansowym projektu związanego 
z FLEGT w Indonezji34 było usprawnie ‑
nie egzekwowania prawa i zarządzania 
lasami poprzez zwiększenie rozliczl ‑
ności i przejrzystości, ograniczenie 
handlu nielegalnie pozyskanym drew ‑
nem dzięki zaangażowaniu sektorów 
handlu i przemysłu oraz wspieranie 
koordynacji działań w ramach FLEGT. 
Większości planowanych wyników 
nie osiągnięto ze względu na zbyt 
ambitną i nierealistyczną koncepcję 
projektu, trudności podczas realizacji 
oraz niewystarczające monitorowanie. 
W ramach projektu nie zrealizowano 
żadnych konkretnych produktów, sam 
projekt został przedwcześnie zakoń ‑
czony, a część przeznaczonego nań 
finansowania trzeba było odzyskać. 
Ze względu na brak porozumienia 
z Komisją w sprawie obsługi projektu, rząd Indonezji zdecydował się wdrażać 
dobrowolną umowę o partnerstwie 
bez dalszego wsparcia bezpośrednie ‑
go Komisji.
40 
Krajowy dokument strategiczny 
Komisji Europejskiej dla Indonezji na 
lata 2002–2006 obejmował wprawdzie 
kwestię gospodarowania zasobami 
naturalnymi, szczególnie lasami jako 
jednym z sektorów głównych w zakre ‑
sie pomocy na rzecz rozwoju, jednak 
nie powtórzyło się to już w latach 
2007–2013. Poza projektem dotyczą ‑
cym wsparcia inicjatywy FLEGT w Indo ‑
nezji w 2004 r, w tym okresie dla rządu 
Indonezji nie zaplanowano dalszej 
pomocy na rzecz rozwoju w sektorze 
leśnym.
41 
Pomoc UE dla Indonezji, wynosząca 
10 mln euro na rzecz 11 projektów, od 
2004 r. jest przekazywana wyłącznie 
organizacjom pozarządowym. Dofi ‑
nansowywane projekty miały głównie 
na celu wspieranie zaangażowania 
podmiotów lokalnych (społeczeństwa 
obywatelskiego lub innych podmio ‑
tów niepaństwowych, w tym sektora 
prywatnego) w różne zagadnienia 
dotyczące dobrowolnej umowy o part ‑
nerstwie (w tym w reformę polityki), 
usprawnianie zarządzania lasami oraz 
wdrażanie systemów identyfikowal ‑
ności i niezależnego monitorowania 
drewna. Takie podejście prowadziło 
wprawdzie do zaangażowania zain ‑
teresowanych organizacji, jednak ze 
względu na zakres wyzwań, jakim 
należało podołać, niezbędne były 
bardziej skoordynowane działania. 
Jednym z tych wyzwań jest pomoc na 
rzecz wielu małych i średnich przed ‑
siębiorstw (MŚP) w przygotowaniu do 
pełnego przyjęcia systemu zezwoleń 
FLEGT. Zadanie to jednak znacznie 
przewyższa możliwości projektowe 
Komisji.33 Przykładowo Ministerstwo 
Leśnictwa i Zwierząt nie 
podjęło działań w związku ze 
sprawozdaniami dotyczącymi 
przypadków nielegalnego 
pozyskiwania, 
przygotowanymi przez 
wspólnoty lokalne. (Projekt: 
Obserwacja zewnętrzna 
i wspólnotowa lasów w ramach 
realizacji dobrowolnej umowy 
o partnerstwie w ramach FLEGT 
w Kamerunie ).
34 Projekt dotyczący wsparcia 
inicjatywy FLEGT w ramach 
porozumienia WE‑Indonezja.
20 Uwagi
42 
Cztery skontrolowane w Indonezji 
projekty organizacji pozarządowych 
dotyczyły usprawnienia niezależnego 
systemu krajowego w zakresie monito ‑
rowania, wsparcia MŚP i usprawnienia 
przygotowań oraz wdrożenia dobrowol ‑
nej umowy o partnerstwie. W przypad ‑
ku jednego projektu osiągnięto zamie ‑
rzone cele zgodnie z harmonogramem 
i w ramach budżetu35. Dwa projekty są 
wciąż realizowane. Jeden z nich praw ‑
dopodobnie przyniesie planowane 
rezultaty36. Realizacja drugiego projek ‑
tu37 była znacznie opóźniona, a jego 
zakres został poważnie ograniczony 
ze względu na uchybienia w koncep ‑
cji projektu i wycofanie się partnera 
współfinansującego.
43 
Główne zidentyfikowane przez Trybu ‑
nał czynniki mające wpływ na osią ‑
gnięcie celów projektu w tych dwóch 
krajach zostały także wymienione 
przez oceniających Komisji w sprawoz ‑
daniach dotyczących monitorowania 
zorientowanego na rezultaty i ocenach 
projektów związanych z FLEGT w innych 
państwach będących stronami w dobro ‑
wolnej umowie o partnerstwie. Czynniki 
te stanowią: niewystarczająca ocena 
zagrożeń i ograniczeń dotyczących 
projektu, nieodpowiednia koncepcja, 
nieodpowiednie zarządzanie projektem 
i monitorowanie go oraz nieporozumie ‑
nia między partnerami projektu w kwe ‑
stii koordynacji.
Postęp we wprowadzaniu 
systemu zezwoleń był 
powolny
44 
Dwadzieścia sześć krajów uczestniczy 
aktualnie w procesie zawierania dobro ‑
wolnych umów o partnerstwie. Dzie ‑
więć z nich prowadzi negocjacje umów, 
zaś sześć państw umowy już podpisało 
(Indonezja, Kamerun, Ghana, Republika Kongo, Liberia i Republika Środkowo ‑
afrykańska). Poziom zaawansowania 
prac nad wprowadzeniem systemu 
zezwoleń wśród tych sygnatariuszy nie 
jest jednakowy ze względu na różne 
czynniki, takie jak zróżnicowany poten ‑
cjał instytucjonalny czy poziom zaanga ‑
żowania w proces wdrażania.
45 
Indonezja, gdzie negocjacje w sprawie 
dobrowolnej umowy o partnerstwie 
rozpoczęły się w marcu 2007 r., a sama 
umowa weszła w życie w maju 2014 r., 
poczyniła znaczne postępy w regu ‑
lowaniu nierozstrzygniętych kwestii 
i prawdopodobnie w bliskiej przyszłości 
wprowadzi system zezwoleń FLEGT. 
Obowiązuje tam już krajowy system 
zapewniania legalności drewna i udzie ‑
lania zezwoleń, obowiązkowy w przy ‑
padku wszelkiego wywozu. W następ ‑
stwie oceny wspólnej przeprowadzonej 
w 2013 r. i w 2014 r. trwają obecnie 
prace nad rozwiązaniem pozostałych 
kwestii. Główne wyzwania, przed jakimi 
stoi Indonezja, to: 1) zapewnienie nie ‑
zbędnego systemu zarządzania w kraju 
o tak dużym rozmiarze i zróżnicowaniu 
i 2) zagwarantowanie, by liczne indone ‑
zyjskie MŚP całkowicie zgodnie z wymo ‑
gami regulacyjnymi.
46 
Kamerun wyraził chęć podpisania do ‑
browolnej umowy o partnerstwie z UE 
w 2004 r. Uważa się wprawdzie, że pra ‑
wo w zakresie leśnictwa w Kamerunie 
jest dobrze rozwinięte, jest ono jednak 
bardzo złożone, a jego egzekwowanie 
stanowi duże wyzwanie. Negocjacje 
dotyczące dobrowolnej umowy o part ‑
nerstwie trwały cztery lata, od 2006 
do 2010 r. Ze względu na długi proces 
ratyfikacyjny umowa ostatecznie we ‑
szła w życie 1 grudnia 2010 r. Zgodnie 
z harmonogramem stanowiącym część 
umowy pilotażowy system identyfiko ‑
walności drewna miał być przetestowa ‑
ny w 2013 r., a zezwolenia FLEGT miały 
być wydane w 2015 r. Wciąż jednak 35 Projekt: Wzmocnienie udziału 
organizacji społeczeństwa 
obywatelskiego oraz małych 
i średnich przedsiębiorstw 
produkujących drewno 
w przygotowaniu 
dobrowolnej umowy 
o partnerstwie i wdrażaniu 
indonezyjskiego systemu 
zapewnienia legalności 
drewna.
36 Projekt: Promowanie 
i wdrażanie systemu 
zapewnienia legalności 
drewna (zezwolenie FLEGT) 
jako kluczowy etap na drodze 
do zrównoważonej produkcji 
i zużycia w obrębie 
indonezyjskiego przemysłu 
przetwarzania drewna.
37 Projekt: Wzmacnianie roli 
państwowych 
i niepaństwowych podmiotów 
w przygotowaniu lub realizacji 
dobrowolnej umowy 
o partnerstwie w ramach 
FLEGT oraz związanych z nią 
negocjacjach.
21 Uwagi
osiągnięcie głównego celu dobrowolnej 
umowy o partnerstwie, czyli opracowa ‑
nie systemu zezwoleń na handel drew ‑
nem, stanowi odległą perspektywę, 
głównie ze względu na niepowodzenie 
realizacji projektu dotyczącego opra ‑
cowania systemu identyfikowalności 
drewna. Istnieje zatem wiele przeszkód, 
które należy pokonać, aby móc w pełni 
wprowadzić system zezwoleń FLEGT.
47 
Ghana, która jako pierwsza podpisała 
dobrowolną umowę o partnerstwie 
w 2009 r., pierwotnie planowała, że 
wywóz pierwszych produktów posia ‑
dających zezwolenie FLEGT nastąpi 
do końca 2011 r. System identyfiko ‑
walności drewna jest już operacyjny, 
lecz konieczne jest przetestowanie 
procedur związanych z zezwoleniami. 
Ghana obecnie dąży do wprowadzenia 
systemów zezwoleń do końca 2015 r.
48 
W Republice Konga, która w maju 
2010 r. ratyfikowała dobrowolną umo ‑
wę o partnerstwie, wciąż trwają prace 
nad strategią leśną i nowymi przepisa ‑
mi w zakresie leśnictwa. Ze względu na 
szereg czynników, związanych głównie 
z zarządzaniem, postęp prac jest jed ‑
nak powolny.
49 
W marcu 2009 r. Liberia i UE rozpoczę ‑
ły rozmowy w sprawie dobrowolnej 
umowy o partnerstwie, którą podpi ‑
sały w lipcu 2011 r. Nielegalne pozy ‑
skiwanie drewna oraz nadużywanie 
zezwoleń na pozyskiwanie drewna 
na użytek prywatny38wciąż stanowią 
jednak poważny problem. Główne 
wyzwanie, któremu należy sprostać, 
stanowi niewielka zdolność admini ‑
stracyjna służb zarządzających lasami.50 
Dobrowolną umowę o partnerstwie 
z Republiką Środkowoeuropejską 
podpisano w listopadzie 2011 r., lecz 
wszystkie działania rządowe zostały 
wstrzymane ze względu na wojnę 
domową. Duży obszar kraju znajduje 
się poza kontrolą służb zarządzających 
lasami, co wstrzymuje wdrażanie do ‑
browolnej umowy o partnerstwie.
51 
W pozostałych dziewięciu krajach 
trwają negocjacje dotyczące dobro ‑
wolnych umów o partnerstwie. Należą ‑
ca do nich Malezja, ważny producent 
tropikalnego drewna, jako pierwsza 
rozpoczęła negocjacje w 2006 r. 
Wieloletnie intensywne negocjacje 
nie doprowadziły jednak do przezwy ‑
ciężenia trudności w zakresie realizacji 
umowy w całym państwie, a szczegól ‑
nie w stanie Sarawak. Wobec braku 
obowiązującej dobrowolnej umowy 
o partnerstwie Malezja w szerokim za ‑
kresie korzysta z publicznych i prywat ‑
nych systemów certyfikacji.
52 
Komisji udało się co prawda nagłośnić 
kwestię nielegalnego pozyskiwania 
drewna i utrzymać duże zaintereso ‑
wanie tym tematem, jednak postęp 
w zakresie wprowadzania systemów 
zezwoleń jest powolny. Istnieje ry ‑
zyko „zmęczenia inicjatywą FLEGT” 
ze względu na frustrację państw 
związaną z brakiem postępu, a także 
zagrożenie, że dla swoich produktów 
znajdą mniej rygorystyczne rynki. 
W większości państw brak zdolności 
instytucjonalnej organów administracji 
publicznej, rozpowszechniona korup ‑
cja oraz słabe egzekwowanie prawa 
są głównymi wyzwaniami w procesie 
wdrażania umów.38 Zob. http://www.
illegal‑logging.info/regions/
liberia .
22 Uwagi
Procedury związane 
z monitorowaniem 
i sprawozdawczością były 
niezadowalające
53 
Komisja nie przedstawiała regularnych 
sprawozdań z postępu realizacji planu 
działania FLEGT. Zgodnie z art. 9 roz ‑
porządzenia w sprawie FLEGT wyma ‑
gane jest przedłożenie Radzie sprawo ‑
zdania w ciągu dwóch lat po wejściu 
w życie pierwszej dobrowolnej umowy 
o partnerstwie, nie sporządzono jed ‑
nak żadnego takiego sprawo  zdania. 
Sprawozdania zawierające informacje 
na temat działań realizowanych w róż ‑
nych obszarach dobrowolnych umów 
o partnerstwie były dostępne tylko 
w przypadku niektórych krajów part ‑
nerskich, lecz nie odzwierciedlały one 
postępów w realizacji umów w odnie ‑
sieniu do ustalonych etapów pośred ‑
nich. W sprawozdaniach nie podano 
także informacji na temat osiągnięć 
i napotkanych trudności ani sposobów 
ich przezwyciężenia.
54 
Problem stanowił także brak odpo ‑
wiednich ram i solidnej bazy danych 
(zob. pkt 22), która ułatwiłaby rozliczal ‑
ność. Ocena postępu była utrudniona 
ze względu na brak określenia celów 
i etapów pośrednich. Jak zauważono 
w sprawozdaniu z postępów realiza ‑
cji planu działania FLEGT EFI za lata 
2003–2010 jest ona tym trudniejsza, że 
plan ma raczej charakter polityczny, 
nie jest zaś tradycyjnym programem 
pomocy39.55 
Dopiero pod koniec 2014 r. Komisja 
przedstawiła znormalizowane ramy 
monitorowania postępu, dzięki którym 
możliwe będzie zmierzenie wyników 
osiągniętych na kluczowych  etapach 
realizacji dobrowolnych umów 
o partnerstwie. Dotychczas ramy te 
służyły Komisji do celów zarządzania 
wewnętrznego. System został wpro ‑
wadzony niedawno, i dlatego jest za 
wcześnie, by oceniać jego funkcjono ‑
wanie w praktyce.
56 
Pod koniec 2014 r. Komisja przepro ‑
wadziła ocenę zewnętrzną planu 
działania FLEGT, a sprawozdanie z niej 
ma być gotowe w październiku 2015 r. 
Ocenę tę przeprowadzono 12 lat po 
przedłożeniu Komisji planu działania, 
czyli z dużym opóźnieniem, ze wzglę ‑
du na trudności i istotne zmiany w tym 
okresie, które powinny były zostać 
wcześniej zidentyfikowane i przeana ‑
lizowane w celu oceny ich oddzia ‑
ływania na istniejący plan działania. 
Przykładowe trudności i zmiany to:
a) rosnące znaczenie głównych 
gospodarek azjatyckich na rynku 
handlu drewnem;
b) rosnące znaczenie nielegalne ‑
go przekształcania powierzchni 
leśnych w tereny służące do innych 
celów, takich jak rolnictwo;
c) możliwości osiągnięcia większej 
synergii z działaniami na rzecz 
przeciwdziałania zmianie klimatu 
REDD+;
d) zmieniające się trendy w zakresie 
wywozu drewna do UE;
e) możliwość szerszego wyko ‑
rzystania systemów prywatnej 
certyfikacji.39 Sprawozdanie z postępów 
realizacji planu działania 
w ramach FLEGT za lata 
2003–2010, EFI (2011), s. 34.
23
 Wnioski  
i zalecenia
57 
Trybunał stwierdza, że Komisja nie za ‑
rządzała wystarczająco dobrze wspar ‑
ciem w ramach planu działania FLEGT 
UE.
58 
Wsparcie w ramach FLEGT nie zostało 
wystraczająco dobrze zaprojektowane 
i ukierunkowane:
a) Wsparcie UE w ramach inicjatywy 
FLEGT opierało się na rzetelnej 
ocenie problemu nielegalnego 
pozyskiwania drewna, jego przy ‑
czyn i potencjalnych środków, które 
należy zastosować, w następstwie 
czego Komisja w sposób innowa ‑
cyjny zaprojektowała plan działania 
FLEGT.
b) Komisja nie sporządziła jednak od ‑
powiedniego planu prac, w którym 
cele, etapy pośrednie oraz specjalny 
budżet byłyby jasno określone. 
Określenie tych elementów byłoby 
wprawdzie trudne na samym po ‑
czątku realizacji inicjatywy, powinny 
jednak one zostać sprecyzowane 
w pierwszych latach obowiązywa ‑
nia planu.
c) Późne przyjęcie i powolne wdraża ‑
nie rozporządzenia UE dotyczącego 
drewna działały zniechęcająco na 
państwa będące stronami dobro ‑
wolnych umów o partnerstwie 
w trakcie przygotowań do ewentu ‑
alnego przystąpienia do systemu 
zezwoleń FLEGT.
d) Brak systemu zezwoleń FLEGT do ‑
prowadził do korzystania na szeroką 
skalę z usług jednostek certyfikacji 
prywatnej, które znacząco przyczy ‑
niają się do spełnienia wymagań 
w zakresie analizy należytej staran ‑
ności w ramach rozporządzenia UE 
dotyczącego drewna. Komisja nie 
zbadała jednak w wystarczającym 
stopniu możliwej synergii pomię ‑
dzy inicjatywą FLEGT a systemami 
prywatnymi.e) Komisja nie ustaliła jasnych prio ‑
rytetów finansowania w obrębie 
wsparcia na rzecz państw produku ‑
jących drewno.
Zalecenie 1  
Plan prac
Komisja powinna opracować plan prac 
dotyczący różnych elementów planu 
działania FLEGT na lata 2016 –2020, okre ‑
ślając w nim jasne i szczegółowe cele, 
priorytety, terminy i budżet unijnego 
wsparcia dla państw produkujących 
drewno. Cele powinny uwzględniać 
zdolności instytucjonalne danych 
państw i ich szczególne ograniczenia.
Zalecenie 2  
Wdrożenie rozporządzenia 
UE dotyczącego drewna
Komisja powinna nalegać na jak naj ‑
szybsze ścisłe wdrożenie rozporządze ‑
nia dotyczącego drewna przez państwa 
członkowskie.
Zalecenie 3  
Prywatne systemy 
certyfikacji
Komisja powinna określić zakres, 
w jakim wyniki prac wykonanych przez 
uznane jednostki certyfikacji prywatnej 
mogą zostać lepiej wykorzystane.
Zalecenie 4  
Przydział zasobów
Zasoby należy przydzielać tak, by 
w sposób możliwie najskuteczniejszy 
przyczyniły się one do rozwiązania 
problemu nielegalnego pozyskiwania 
drewna i związanego z nim handlu. 
W przypadkach, w których spełnie ‑
nie wymogów dobrowolnej umowy 
24 Wnioski i zalecenia 
o partnerstwie nie jest całkowicie moż ‑
liwe, Komisja powinna zaproponować 
rozwiązania wspierające zarządzanie 
lasami, bez konieczności przystąpienia 
do dobrowolnej umowy o partnerstwie.
59 
Wsparcie UE dla państw produkują ‑
cych drewno nie było wystarczająco 
skuteczne
a) Wzmocniło ono zaangażowanie 
społeczeństwa obywatelskiego i do ‑
prowadziło do zwiększenia wiedzy 
na temat problemu nielegalnego 
pozyskiwania drewna w państwach 
partnerskich, lecz projekty mające 
na celu wzmocnienie potencjału or ‑
ganów administracji publicznej nie 
przyniosły oczekiwanych wyników.
b) System zezwoleń FLEGT, będący 
podstawą planu działania, nie funk ‑
cjonuje jeszcze w żadnym państwie 
partnerskim. Plan działania został 
przedstawiony 12 lat temu i mimo 
dużego zainteresowania dobrowol ‑
nymi umowami o partnerstwie, do 
tej pory nie wprowadzono w życie 
żadnego systemu zezwoleń FLEGT; 
kolejnych terminów jego wdrożenia 
nie dochowywano.c) Komisja nie monitorowała odpo ‑
wiednio i nie przedstawiała odpo ‑
wiednich sprawozdań z postępu 
realizacji planu działania FLEGT. 
Ocena dokonana pod koniec 2014 r. 
została przeprowadzona z dużym 
opóźnieniem.
Zalecenie 5  
Sprawozdawczość
Komisja powinna co dwa lata spo ‑
rządzać sprawozdanie z postępów 
w realizacji planu działania FLEGT. 
Powinno ono zawierać ocenę realizacji 
dobrowolnych umów o partnerstwie, 
ustalone terminy, informacje na temat 
napotkanych trudności i środków 
zastosowanych lub zaplanowanych 
w związku z tymi trudnościami.
Zalecenie 6  
Oceny
Komisja powinna wykorzystać aktual ‑
ną ocenę do sprawdzenia, w jaki spo ‑
sób można zmienić obecne podejście 
w celu osiągnięcia bardziej wymier ‑
nych rezultatów.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel 
PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 8 września 2015 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

25
 Załączniki
Realizacja programów dotyczących FLEGT, zarządzania lasami oraz związanych 
z handlem w latach 2003–2013
(w mln EUR)
Region/krajDobrowolna umowa o partnerstwie Tryb zarządzania
Razem podpisana 
(rok)kraj zainte -
resowany1negocjacje 
w toku3wdrażanie 
przez państwa 
członkowskie zarządzanie 
wspólne 
z organizacjami 
międzynarodo -
wymi inne (wdrażanie 
przez państwa 
partnerskie, 
organizacje 
pozarządowe, 
przedsiębior -
stwa publiczne 
i prywatne) 
Afryka Subsaharyjska 74,89
Projekty obejmujące 
wiele krajów2 14,92 14,92
Kamerun 2010 13,66 13,66
Liberia 2011 8,00 3,90 11,90
Ghana 2009 3,00 3,00
Burkina Faso 7, 8 0 0,20 8,00
Republika Konga 2010 7, 5 6 7, 5 6
Republika 
Środkowoafrykańska2011 6,80 6,80
Dem. Rep. Konga X 3,00 2,18 5,18
Uganda 2,75 2,75
Madagaskar 0,68 0,68
Gabon  X 0,20 0,20
Sudan 0,19 0,19
Malawi 0,05 0,05
Ameryka Łacińska 90,21
Projekty obejmujące 
wiele krajów2 3,93 3,93
Honduras   X 20,40 21,73 42,13
Brazylia 10,79 12,74 23,53
Nikaragua 2,00 6,06 8,06
Kolumbia X 8,05 8,05
Peru  X 4,03 4,03
Gujana X 0,45 0,45
Chile 0,04 0,04Załącznik I
26 Załączniki Załącznik I(w mln EUR)
Region/krajDobrowolna umowa o partnerstwie Tryb zarządzania
Razem podpisana 
(rok)kraj zainte -
resowany1negocjacje 
w toku3wdrażanie 
przez państwa 
członkowskie zarządzanie 
wspólne 
z organizacjami 
międzynarodo -
wymi inne (wdrażanie 
przez państwa 
partnerskie, 
organizacje 
pozarządowe, 
przedsiębior -
stwa publiczne 
i prywatne) 
Azja i Pacyfik 43,37
Projekty obejmujące 
wiele krajów2 10,60 1,91 12,51
Indonezja 2011 21,95 21,95
Chiny 3,84 3,84
Filipiny  X 1,92 1,92
Afganistan 1,88 1,88
Tajlandia 0,61 0,61
Mjanma/Birma  X 0,45 0,45
Wyspy Salomona X 0,18 0,18
Malezja X
Wietnam X 0,03 0,03
Kraje sąsiadujące 25,04
Projekty obejmujące 
wiele krajów2 15,00 15,00
Maroko 5,63 5,63
Kosowo 2,70 0,41 3,11
Czarnogóra 0,75 0,75
Liban 0,33 0,33
Albania 0,10 0,10
Gruzja 0,09 0,09
Białoruś 0,03 0,03
Dwa regiony lub więcej regionów 63,65
Projekty obejmujące 
wiele krajów2 39,60 24,05 63,65
RAZEM 33,10 86,79 177, 28 297,17
1  Sześć krajów wyraziło zainteresowanie (Boliwia, Kambodża, Ekwador, Gwatemala, Papua Nowa Gwinea oraz Sierra Leone), lecz na razie brak 
zobowiązań finansowych w związku z nimi.
2  Projekty obejmujące wiele krajów dotyczą ( w odniesieniu do Azji i Pacyfiku ) porozumień z Europejskim Instytutem Leśnym na łączną kwotę 
106 mln euro (FLEGT Azja) oraz ( w odniesieniu do krajów sąsiadujących ) porozumień z Bankiem Światowym na łączną kwotę 15 mln euro 
(FLEGT). W przypadku projektów realizowanych w wielu krajach obejmujących więcej niż dwa regiony  główne programy uwzględniają 
porozumienia z EFI na kwotę 12 mln euro i porozumienia z FAO na kwotę 20 mln euro (FLEGT AKP:  10 mln euro i FLEGT UE FAO: 10 mln euro.
3  W przypadku trzech kolejnych krajów – Wybrzeża Kości Słoniowej, Laosu i Tajlandii – negocjacje są w toku, lecz wciąż brak zobowiązań finan ‑
sowych w związku z nimi.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych przekazanych przez Dyrekcję Generalną ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju.
27 Załączniki
Wykaz skontrolowanych projektów
Kraj Tytuł projektu Wkład UE (w euro) Okres realizacji
KamerunMise en place d’un Observateur Indépendant au contrôle forestier et au suivi des 
infractions forestières au Cameroun  
(Wprowadzenie niezależnego obserwatora do mechanizmu kontroli i monitoro ‑
wania naruszeń przepisów w zakresie działalności leśnej w Kamerunie)2 480 070 31.12.2009 r. – 30.12.2013 r.
Mise en place d’un système de traçabilité du bois au Cameroun  
(Wprowadzenie systemu identyfikowalności drewna w Kamerunie)2 496 763 15.2.2010 r. – 14.12.2012 r.
Mise en place d’un Audit Indépendant du Système FLEGT au Cameroun  
(Wprowadzenie niezależnego audytu do systemu FLEGT w Kamerunie)1 164 600 4.5.2012  r. – 3.5.2014  r.
Promotion de la production et de l’exportation légales des bois issus des forêts 
communautaires  
(Promowanie legalnej produkcji i legalnego eksportu drewna pochodzącego 
z lasów wspólnotowych)987 139 1.2.2011  r. – 31.1.2012  r.
Observation externe et communautaire des forêts dans la mise en œuvre de 
l’APV‑FLEGT au Cameroun (Obserwacja zewnętrzna i wspólnotowa lasów w ra ‑
mach realizacji dobrowolnej umowy o partnerstwie FLEGT w Kamerunie)113 836 19.1.2012 r. – 18.7.2013 r.
IndonezjaEC ‑Indonesia FLEGT Support Project  
(Projekt dotyczący wsparcia inicjatywy FLEGT w ramach porozumienia 
WE‑Indonezja)11 276 872 1.3.2006  r.– 28.11.2011  r.
Collaborative land use planning and sustainable institutional arrangement for 
strengthening land tenure, forest and community rights in Indonesia  
(Zagospodarowanie gruntów i trwałe porozumienia instytucjonalne oparte 
na współpracy, wzmacniające strukturę rolnictwa oraz prawa wspólnotowe 
i leśne w Indonezji)1 796 619 1.3.2010 r. – 28.2.2014 r.
Strengthening state and non‑state actors in the preparation, negotiation and/
or implementation of FLEGT‑VPA  
(Wzmacnianie roli państwowych i niepaństwowych podmiotów w przygoto ‑
waniu lub realizacji dobrowolnej umowy o partnerstwie w ramach FLEGT oraz 
związanych z nią negocjacjach)1 189 228 10.1.2011 r. – 31.12.2015 r.
Strengthening Indonesia’s Independent Forestry Monitoring Network to 
ensure a credible timber legality verification system and effective VPA 
implementation  
(Wzmacnianie niezależnej sieci monitorowania lasów w Indonezji w celu za ‑
pewnienia wiarygodnego systemu weryfikacji legalności drewna i skutecznej 
realizacji dobrowolnych umów o  partnerstwie)188 946 1.5.2011 r. – 30.4.2013 r.
Promoting the implementation of timber legality assurance (FLEGT licence) 
as a key step to sustainable production and consumption in Indonesia’s 
wood‑processing industry  
(Promowanie i wdrażanie systemu zapewnienia legalności drewna (zezwole ‑
nie FLEGT) jako kluczowy etap w osiągnięciu zrównoważonej produkcji i stop ‑
nia zużycia w obrębie indonezyjskiego przemysłu przetwarzania drewna)1 091 463 30.1.2013 r. – 28.2.2014 r.Załącznik II
28 Załączniki
Wykaz ocen projektów i systemów monitorowania zorientowanego na rezultaty 
objętych przeglądem
Oceny
Tytuł projektuWkład UE 
(w euro)KrajRodzaj i data 
przeprowadze -
nia ocenyGłówne ustalenia sprawozdania
1Regional Support Programme for the 
EU FLEGT Action Plan in Asia  
(Program wsparcia regionalnego 
w ramach planu działanie FLEGT UE 
w Azji)5 800  000
Centralagrudzień 2010 r.  
śródokresowa οNieodpowiednia koncepcja projektu: cele, 
działania, oczekiwane rezultaty i etapy 
pośrednie nie zostały wystarczająco 
sprecyzowane.
 οBrak konkretnego systemu monitorowania 
wykonania zadań skutkujący słabą wydaj ‑
nością i ograniczoną rozliczalnością.
2VERIFOR – Institutional Options for 
Verifying Legality in the Forest Sectort  
(VERIFOR – program określający 
opcje instytucjonalne niezbędne do 
sprawdzenia legalności w sektorze 
leśnictwa)1 902 171listopad 2009  r. 
końcowa οBrak możliwości adaptacji projektu w celu 
dostosowania jego ram logicznych do dy ‑
namiki niektórych regionów w Azji i Afryce, 
ograniczający jego skuteczność.
3Timber Trade Action Plan (TTAP) – 
a TFT (Tropical Forest Fund) project  
(Plan działania w zakresie handlu 
drewnem (TTAP) – projekt w ramach 
stowarzyszenia Tropical Forest Trust)3 389 796maj 2012 r.  
końcowa (I etap) 
i śródokresowa (II 
etap) οBardzo pozytywny ogólny wynik wykona ‑
nia zadań.
4Ensuring a seat at the table: suppor ‑
ting NGO coalitions to participate in 
FLEGT VPA processes with the aim 
of improving forest governance and 
strengthening local and indigenous 
peoples’ rights  
(Zapewnienie możliwości uczest ‑
nictwa – wsparcie udziału koalicji 
organizacji pozarządowych w  pro ‑
cesach zawierania dobrowolnych 
umów o partnerstwie FLEGT w celu 
poprawy zarządzania lasami i wzmoc ‑
nienia praw społeczności lokalnej 
i autochtonicznej)960 000czerwiec 2012 r.  
końcowa οBardzo pozytywny ogólny wynik wykona ‑
nia zadań.
5Forest Governance Learning Group 
(FGLG) – enabling practical, just and 
sustainable forest use  
(Grupa ds. szkolenia w zakresie 
zarządzania lasami – praktyczne, 
sprawiedliwe i trwałe wykorzystanie 
zasobów leśnych)1 866 365styczeń 2014 r.  
końcowa οBrak systematycznej oceny potrzeb i do ‑
statecznie szczegółowych ram logicznych 
projektu, a także odpowiednio określonych 
wskaźników na poziomie krajowym.
 οDziałania wspierane w ramach projektu nie 
były wystarczające do osiągnięcia zamie ‑
rzonego poziomu usprawnień w zakresie 
zarządzania.Załącznik III
29 Załączniki
Tytuł projektuWkład UE 
(w euro)KrajRodzaj i data 
przeprowadze -
nia ocenyGłówne ustalenia sprawozdania
6Mise en place d’un système de traçabi ‑
lité du bois au Cameroun  
(Wprowadzenie systemu identyfiko ‑
walności drewna w Kamerunie)2 496 763
Kamerunmaj 2013 r.  
końcowa οNieodpowiednia koncepcja projektu: brak 
właściwego uwzględnienia zagrożeń 
i ograniczeń krajowych.
 οNiewystarczająca koordynacja wśród 
podmiotów zainteresowanych.
 οNieskuteczne monitorowanie i zarządzanie 
projektem.
 οBrak oczekiwanych produktów.
7Promotion de la production et de 
l’exportation légales des bois issus des 
forêts communautaires  
(Promowanie legalnej produkcji i le ‑
galnego eksportu drewna pochodzą ‑
cego z lasów wspólnotowych)987 139grudzień 2012 r.  
śródokresowa οNieodpowiednia ocena i brak prognoz 
dotyczących ograniczeń.
 οKoncepcja projektu mało realistyczna.
8Strengthening African Forest Gover ‑
nance – through high‑level national 
‘illegal logging’ meetings and  
mid‑level awareness raising and 
training  
(Usprawnianie zarządzania lasami 
w Afryce poprzez organizowanie kra ‑
jowych spotkań wysokiego szczebla 
na temat nielegalnego pozyskiwania 
drewna oraz zwiększanie poziomu 
wiedzy świadomości i szkolenia na 
średnim szczeblu)1 890 608maj 2013 r.  
śródokresowa οBrak odpowiednich ram logicznych z obiek ‑
tywnie weryfikowalnymi wskaźnikami.
 οUchybienia w monitorowaniu projektu: 
brak regularnych spotkań komitetu 
sterującego.
 οProblemy związane z koordynacją prowa ‑
dzące do braku powiązań między różnymi 
produktami projektów.
9EC ‑Indonesia FLEGT Support Project  
(Projekt dotyczący wsparcia inicja ‑
tywy FLEGT w ramach porozumienia 
WE‑Indonezja)11 276 872 Indonezjawrzesień 2010 r.  
końcowa οKoncepcja projektu nieodpowiednia 
i nierealistyczna.
 οNieskuteczne monitorowanie projektu 
i nadzór nad nim.
 οWiększość produktów nie została osiągnię ‑
ta zgodnie z planem.
10Observation Indépendante de 
l’application de la Loi Forestière et de 
la Gouvernance (OI‑FLEG) en appui aux 
APV FLEGT dans le Bassin du Congo  
(Niezależne monitorowanie i  wdro ‑
żenie programu egzekwowania 
prawa i zarządzania lasami (OI‑FLEG) 
na podstawie dobrowolnej umowy 
o partnerstwie FLEGT w Kotlinie 
Konga)1 598 497 Republika Konga marzec 2012 r.  
śródokresowa οCzęściowe uchybienia w  ramach logicznych, 
szczególnie w zakresie określania obiek ‑
tywnie weryfikowalnych wskaźników
 οUchybienia w monitorowaniu projektu: 
brak regularnych spotkań komitetu 
sterującegoZałącznik III
30 Załączniki
Sprawozdania dotyczące monitorowania zorientowanego na rezultaty
Tytuł projektuWkład 
UE do 
projektu 
(w euro)KrajTermin przeprowa -
dzenia monitoro -
wania zorientowa -
nego na rezultatyGłówne ustalenia sprawozdania
11Forest Peoples Programme: A Strong Seat at the 
Table: Effective Participation of Forest‑Depen ‑
dent Communities and Civil Society Organisa ‑
tions in FLEGT (Program społeczności leśnych: 
gwarancja uczestnictwa – efektywny udział 
wspólnot zależnych od lasów i organizacji spo ‑
łeczeństwa obywatelskiego w procesie FLEGT)778 271
Kamerunmarzec 2013 r. οNieodpowiednio opracowane ramy logiczne utrud ‑
niające ocenę osiągniętych produktów.
 οBrak właściwego zaangażowania partnerów 
w opracowywanie koncepcji projektu.
 οOgraniczona koordynacja z innymi projektami 
dotyczącymi FLEGT i podmiotami krajowymi.
 οOgraniczone działania na rzecz monitorowania.
12Promotion de la production et de l’exportation 
légales des bois issus des forêts communautaires  
(Promowanie legalnej produkcji i  legalnego 
eksportu drewna pochodzącego z lasów 
wspólnotowych)987 139 marzec 2013 r. οNieprecyzyjne ramy logiczne z niewystarczająco 
określonymi celami i wskaźnikami.
 οNiewystarczająca analiza zagrożeń.
 οNieprecyzyjne monitorowanie działań.
 οOpóźnienia w  realizacji.
 οBrak elastycznej/rentownej strategii wyjścia
13Strengthening African Forest Governance – 
through high‑level national ‘Illegal logging’ 
meetings and mid‑level awareness raising 
and training (Usprawnianie zarządzania 
lasami w Afryce poprzez organizowanie 
krajowych spotkań wysokiego szczebla na 
temat nielegalnego pozyskiwania drewna oraz 
zwiększanie poziomu wiedzy i szkolenia na 
średnim szczeblu)1 890 608 czerwiec 2013 r. οNieprecyzyjne ramy logiczne oraz nieodpowiednio 
określone cele, produkty i wskaźniki.
 οNiewystarczająca koordynacja wśród podmiotów 
zainteresowanych.
 οZła jakość produktów i niepewna trwałość.
14Capacity building in the Congo Basin and 
implementation of Independent Monitoring 
of Forest Law Enforcement and Governance 
(IM‑FLEG) in the Republic of Congo  
(Budowanie potencjału w Kotlinie Konga 
oraz  niezależne monitorowanie i  realizacja 
programu egzekwowania prawa i zarządza ‑
nia lasami (IM‑FLEG) w Republice Konga)1 636  366
Republi ‑
ka Kongakwiecień 2009 r. οWskaźniki nie zawsze były kwantyfikowalne.
 οProjekt zależny od finansowania zewnętrznego, nie 
generuje dochodu we własnym zakresie.
 οMało prawdopodobne, aby ta struktura instytucjo ‑
nalna przetrwała bez interwencji z zewnątrz.
15Observation Indépendante de l’application 
de la Loi Forestière et de la Gouvernance 
(OI‑FLEG) en appui aux APV FLEGT dans le 
Bassin du Congo  (Niezależne monitorowanie 
i realizacja programu egzekwowania prawa 
i zarządzania lasami (OI‑FLEG) na podstawie 
dobrowolnej umowy o partnerstwie FLEGT 
w Kotlinie Konga)1 438 647 grudzień 2012 r. οNieprecyzyjne wskaźniki, trudne to zmierzenia.
 οBrak zaplanowanych spotkań komitetu sterującego.
 οTrwałość zależna od kontynuacji finansowania ze 
strony darczyńców.
16Vulgarisation de l’APV/FLEGT pour une 
appropriation et participation des populations 
locales dont les populations autochtones dans 
sa mise en œuvre (Rozpowszechnianie dobro ‑
wolnych umów o partnerstwie FLEGT w celu 
wzbudzenia odpowiedzialności i wzmocnie ‑
nia udziału ludności lokalnej i autochtonicz ‑
nej w  ich realizacji)180 000 grudzień 2012 r. οNieprecyzyjne ramy logiczne, niektóre wskaźniki 
nie są mierzalne.
 οBrak odpowiedniego zaangażowania zainteresowa ‑
nych podmiotów w opracowywanie koncepcji projektu.
 οBrak zaplanowanych spotkań komitetu sterującego.
 οProblemy dotyczące trwałości: proces zawierania 
dobrowolnej umowy o partnerstwie wciąż trwa, 
niedostateczny poziom szkolenia technicznego 
partnerów i innych podmiotów zainteresowanych.Załącznik III
31 Załączniki
Tytuł projektuWkład 
UE do 
projektu 
(w euro)KrajTermin przeprowa -
dzenia monitoro -
wania zorientowa -
nego na rezultatyGłówne ustalenia sprawozdania
17Governance Initiative for Rights & Accounta ‑
bility in  
Forest Management (GIRAF)  
(Inicjatywa na rzecz praw i rozliczalności 
w zakresie zarządzania lasami (GIRAF))865 767
Ghanalipiec 2011 r. οNieprecyzyjne ramy logiczne.
 οNiejasne zagrożenia i założenia.
 οNiewystarczająca koordynacja pomiędzy 
partnerami.
 οBrak polityki wsparcia.
 οNieskuteczna realizacja niektórych działań.
 οTrwałość nie stanowi integralnego elementu 
koncepcji projektu.
18Supporting the integration of legal and 
legitimate domestic timber markets  
into Voluntary Partnership Agreements  
(Wsparcie na rzecz połączenia legal ‑
nych i uprawnionych krajowych rynków 
drewna w ramach dobrowolnych umów 
o partnerstwie)1 999 265 czerwiec 2013 r. οNie zawsze mierzalne wskaźniki, monitorowanie 
i wyniki pomiarów trudne do określenia.
19Pioneering a  new way to conserve rainforest: 
from illegal logging to good governance  
(Wprowadzanie nowych sposobów ochrony 
lasów deszczowych – od nielegalnego pozy ‑
skiwania drewna do dobrego zarządzania)2 560 516
Indonezjalistopad 2011  r. οNiewystarczająco dopracowane wskaźniki.
 οPodmioty wdrażające nie doceniły złożoności 
i liczby zaangażowanych podmiotów.
 οNiewystarczające włączenie do lokalnych struktur 
instytucjonalnych.
20Improving governance of forest resources and 
reducing illegal logging and associated trade 
with full civil society participation in SE Asia  
(Usprawnianie zarządzania zasobami leśnymi 
oraz ograniczanie nielegalnego pozyskiwania 
drewna i związanego z nim handlu przy peł ‑
nym udziale społeczeństwa obywatelskiego 
w południowo‑wschodniej Azji)1 645 901 wrzesień 2007 r.  οWskaźniki powinny być bardziej realistyczne.
21Collaborative land use planning and sustaina ‑
ble institutional arrangement for streng ‑
thening land tenure, forest and community 
rights in Indonesia  
(Zagospodarowanie gruntów i porozumienia 
instytucjonalne dotyczące zrównoważonego 
rozwoju oparte na współpracy, wzmacniające 
strukturę rolnictwa oraz prawa wspólnotowe 
i leśne w Indonezji)1 796 619 listopad 2012  r. οBrak wymaganych szczegółowych danych w za ‑
kresie wskaźników.
 οUchybienia w sprawozdaniach dotyczących 
postępu prac.
 οBrak rzetelnej strategii wyjścia.
22Strengthening state and non‑state actors in 
the preparation, negotiation and/or imple ‑
mentation of FLEGT‑VPA  
(Wzmacnianie roli państwowych i niepań ‑
stwowych podmiotów w przygotowaniu lub 
realizacji dobrowolnej umowy o partnerstwie 
w ramach FLEGT oraz związanych z nią 
negocjacjach)1 189 228 grudzień 2013 r. οNieodpowiednie wskaźniki.
 οNiewystarczająca koordynacja – brak spotkań 
komitetu sterującego, ograniczona współpraca 
między partnerami.
 οOpóźnienia w  realizacji.Załącznik III
32 Załączniki
Tytuł projektuWkład 
UE do 
projektu 
(w euro)KrajTermin przeprowa -
dzenia monitoro -
wania zorientowa -
nego na rezultatyGłówne ustalenia sprawozdania
23Strengthening Forest Management in 
Post‑Conflict Liberia  
(Wzmacnianie zarządzania lasami w Liberii 
po konflikcie)1 616  448
Liberiaczerwiec 2012 r. οBrak jasności i realizmu w ramach logicznych.
 οBrak narzędzi monitorowania i oceny koncepcji 
projektu.
 οWielu beneficjentów nie jest zaangażowanych 
w proces opracowywania koncepcji projektu.
 οProblemy komunikacyjne pomiędzy delegaturą 
Unii a partnerem wykonawczym.
 οBrak strategii trwałości.
24Civil Society Independent Monitoring of 
Forest Law Enforcement and Governance 
(CSIMFLEG) in Liberia (Niezależny system 
monitorowania egzekwowania prawa 
i zarządzania lasami przez społeczeństwo 
obywatelskie (CSIMFLEG) w Liberii)150 000 maj 2013 r. οUchybienia w ramach logicznych – niewłaściwie 
zdefiniowane wskaźniki, nierealistyczne ramy 
czasowe.
 οBrak zaangażowania niezamożnych beneficjen ‑
tów i sektora prywatnego w opracowywanie 
koncepcji projektu
 οNiewystarczające monitorowanie, brak komitetu 
sterującego projektem, w  którym uczestniczyłyby 
wszystkie podmioty zainteresowane.
 οBrak strategii wycofania w planie prac.
 οNieodpowiednie ramy polityki.
25Improving forest governance through civil 
society monitoring  
(Usprawnianie zarządzania lasami 
poprzez monitorowanie społeczeństwa 
obywatelskiego)129 852 maj 2013 r. οBrak jasności ram logicznych, wskaźniki nie 
spałniają kryteriów SMART.
 οBrak udziału biednego społeczeństwa wiejskiego 
i sektora prywatnego w procesie opracowywania 
koncepcji projektu.
 οWiele produktów osiągnięto po przekroczeniu 
terminu, część z nich nie została osiągnięta.
 οProblemy komunikacyjne pomiędzy delegaturą 
Unii a partnerem wykonawczym.
 οBrak strategii wyjścia.Załącznik III
33 Załączniki
Transparency International  – indeks percepcji korupcji (CPI) w latach 2007–2013
Kraj2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
CPI
wynik miejsce 
w ran -
kingu wynik miejsce 
w ran -
kingu wynik miejsce 
w ran -
kingu wynik miejsce 
w ran -
kingu wynik miejsce 
w ran -
kingu wynik miejsce 
w ran -
kingu wynik miejsce 
w ran -
kingu 
Kamerun 2,4 138 2,3 141 2,2 146 2,2 146 2,5 134 2,6 144 2,5 144
Liberia 2,1 150 2,4 138 3,1 97 3,3 87 3,2 91 4,1 75 3,8 83
Ghana 3,7 69 3,9 67 3,9 69 4,1 62 3,9 69 4,5 64 4,6 63
Republika Konga 2,1 150 1,9 158 1,9 162 2,1 154 2,2 154 2,6 144 2,2 154
Republika Środko ‑
woafrykańska2,0 162 2,0 151 2,0 158 2,1 154 2,2 154 2,6 144 2,5 144
Demokratyczna 
Republika Konga1,9 168 1,7 171 1,9 162 2,0 164 2 168 2,1 160 2,2 154
Gabon 3,3 84 3,1 96 2,9 106 2,8 110 3 100 3,5 102 3,4 106
Honduras 2,5 131 2,6 126 2,5 130 2,4 134 2,6 129 2,8 133 2,6 140
Gujana 2,6 123 2,6 126 2,6 126 2,7 116 2,5 134 2,8 133 2,7 136
Indonezja 2,3 143 2,6 126 2,8 111 2,8 110 3 100 3,2 118 3,2 114
Malezja 5,1 43 5,1 47 4,5 56 4,4 56 4,3 60 4,9 54 5,0 50
Wietnam 2,6 123 2,7 121 2,7 120 2,7 116 2,9 112 3,1 123 3,1 116
Indeks percepcji korupcji (CPI) jest wyznacznikiem percepcji poziomu korupcji w sektorze publicznym, ocenianego w skali od 0 (wysoki poziom 
korupcji) do 10 (brak korupcji). Ranking z 2013 r obejmuje ocenę 177 krajów.Załącznik IV
34
poprawy wydajności, skuteczności i oszczędności. 
Podstawą będzie dla niej sprawozdanie specjalne 
Trybunału, a także bieżąca ocena planu działania 
FLEGT, w ramach której udało się zbadać szeroką gamę 
programów, projektów i środków. Komisja podkreśla 
również, że FLEGT jest wspólnym przedsięwzięciem 
Komisji, państw członkowskich i krajów partnerskich. 
Fakt ten należy uwzględnić między innymi podczas 
przeprowadzania oceny podziału zasobów. Nie należy 
oczekiwać, że same zasoby Komisji wystarczą, by 
rozwiązać wszystkie kwestie związane z zarządzaniem 
lasami i egzekwowaniem prawa.
IV
Komisja nie zgadza się z częścią uwagi Trybunału.
Innowacyjny charakter planu działania FLEGT, róż ‑
norodność środków współpracy w zakresie polityki, 
regulacji i rozwoju, a także mnogość podmiotów i part ‑
nerów trudno ująć w jednym planie prac uwzględniają ‑
cym jasno etapy pośrednie, terminy i specjalny budżet. 
Wiele środków w ramach FLEGT, takich jak dobrowolne 
umowy o partnerstwie lub projekty, ma jednak własny 
szczegółowy plan wdrażania.
Przyznanie wsparcia odbyło się na podstawie jasno 
określonych kryteriów, mimo że zastosowanie jednego 
zestawu kryteriów do wszystkich interwencji nie było 
możliwe ze względu na brak ujednoliconego specjal ‑
nego budżetu i instrumentu finansowania.
Komisja nie podziela opinii Trybunału na temat 
późnego przyjęcia rozporządzenia UE dotyczącego 
drewna. W planie działania nie uwzględniono rozpo ‑
rządzenia UE dotyczącego drewna; plan ten odnosi 
się tylko do zbadania możliwości kontrolowania przy 
pomocy prawodawstwa przywozu do UE drewna 
pozyskanego w nielegalny sposób. Wniosek dotyczący 
rozporządzenia przedstawiono dopiero po podjęciu 
szeroko zakrojonych działań, w ramach których zba ‑
dano środki służące rozwiązaniu przy wykorzystaniu 
istniejącego prawodawstwa problemu nielegalnego 
pozyskiwania drewna. Rozporządzenie zostało przy ‑
jęte i weszło w życie w dniu 20 października 2010 r., 
a zaczęło mieć zastosowanie w marcu 2013 r. Gdy 
rozporządzenie UE dotyczące drewna zaczęło mieć 
zastosowanie, Komisja podjęła działania mające na 
celu pełne wdrożenie jego przepisów.Streszczenie
I
Powszechnie uznaje się przywództwo UE w zakresie 
działań mających na celu zmierzenie się z problemem 
nielegalnego pozyskiwania drewna w skali światowej. 
W celu wdrożenia środków związanych z FLEGT Unia 
Europejska wraz 28 państwami członkowskimi podjęła 
współpracę z ponad 40 państwami z całego świata 
produkującymi drewno i kilkoma sprowadzającymi 
drewno.
II
Należy podkreślić, że komunikat w sprawie FLEGT 
stanowił odpowiedź na zdecydowany apel o podjęcie 
wspólnych działań przez Komisję, państwa członkow ‑
skie i państwa produkujące drewno. Plan działania 
FLEGT stanowi ramy polityki, które okazały się sku ‑
teczne pod względem skierowania uwagi politycznej 
na problem nielegalnego pozyskiwania drewna, środki 
regulacyjne i środki w zakresie polityki oraz wsparcie 
zarządzania przez UE, państwa członkowskie i szereg 
krajów partnerskich. Należy wziąć pod uwagę fakt, że 
FLEGT nie jest finansowanym programem współpracy 
z osobnym mechanizmem finansowania.
W ramach planu działania FLEGT określono proces 
i pakiet środków w odniesieniu do różnych elementów 
i oparto się głównie na środkach regulacyjnych i środ ‑
kach w zakresie polityki uzupełnionych o tradycyjne 
wsparcie współpracy na rzecz rozwoju, aby umożliwić 
osiągnięcie celów tego planu.
III
Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem Trybunału, 
że wsparcie na rzecz państw produkujących drewno 
udzielane w ramach planu działania FLEGT UE nie było 
zarządzane w sposób należyty. Komisja dokładała 
wszelkich starań, aby jak najlepiej zarządzać wsparciem 
w ramach FLEGT udzielanym na rzecz państw produ ‑
kujących drewno, uwzględniając wyzwania związane 
z ograniczeniem nielegalnego pozyskiwania drewna 
w skali światowej, złożoność promowania dobrego 
zarządzania lasami i egzekwowania prawa w zróżnico ‑
wanych krajach rozwijających się, a także innowacyjny 
charakter FLEGT. Komisja podejmie starania w celu Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 35
Ramka 1
W planie działania nie uwzględniono rozporządzenia 
UE dotyczącego drewna, a jedynie zobowiązanie do 
przeanalizowania sposobów i możliwości kontrolowa ‑
nia przy pomocy prawodawstwa przywozu nielegal ‑
nego drewna do UE.
Ramka 2
Ramka 2 odzwierciedla początkowe podejście UE 
i państw członkowskich do kwestii dobrowolnych 
umów o partnerstwie; koncepcja ta była przedmiotem 
szczegółowych dyskusji między Komisją a państwami 
członkowskimi w latach 2004–2005 i uległa znacznym 
zmianom. Doprowadziło to do przygotowania pod 
koniec 2005 r. dyrektyw Rady w sprawie negocjacji 
dotyczących dobrowolnych umów o partnerstwie.
Każda dobrowolna umowa o partnerstwie podlegała 
dalszym zmianom w wyniku negocjacji z krajami part ‑
nerskimi, odzwierciedlając określony kontekst i aspira ‑
cje danego kraju.
Chociaż dobrowolna umowa o partnerstwie z Indonezją 
jest zasadniczo podobna do umowy opisanej w planie 
działania, inne państwa będące stronami dobrowolnych 
umów o partnerstwie wybrały model, w przypadku 
którego to głównie do administracji publicznej należy 
weryfikacja zgodności z prawem, a nie do niezależnych 
organów akredytowanych przez państwo.
06
Ponieważ FLEGT jest wspólnym przedsięwzięciem 
Komisji i państw członkowskich, wsparcia Komisji 
nie należy oceniać w oderwaniu od wsparcia państw 
członkowskich UE. Koordynację wsparcia Komisji 
i państw członkowskich zapewniono poprzez grupę ad 
hoc ds. FLEGT oraz – na poziomie krajowym – poprzez 
wspólne komitety odpowiedzialne za wdrażanie i dele ‑
gatury Unii.
08
Istotne jest uwzględnienie zróżnicowania podmiotów 
zaangażowanych we wdrażanie FLEGT. Działania zwią ‑
zane z FLEGT są realizowane przez Komisję, państwa 
członkowskie i kraje partnerskie.
Państwa członkowskie odgrywają główną rolę we 
wdrażaniu rozporządzenia UE dotyczącego drewna 
i rozporządzenia w sprawie FLEGT za pośrednictwem 
ich właściwych organów, w drodze polityki w zakresie V
Komisja pragnie podkreślić następujące kwestie. Po 
pierwsze, aby opracować operacyjny system zapew ‑
niania legalności i zezwoleń FLEGT, konieczne jest wiele 
więcej niż tylko skuteczne projekty. Po drugie, chociaż 
od przyjęcia planu działania FLEGT minęło 12 lat, od 
momentu zawarcia sześciu wdrażanych dobrowolnych 
umów o partnerstwie upłynęło 1,5–4,5 roku; jest to 
stosunkowo krótki okres na wprowadzenie przewi ‑
dzianych w dobrowolnych umowach o partnerstwie 
ambitnych systemów i reform w zakresie zarządzania, 
szczególnie jeżeli uwzględni się wyzwania związane ze 
środowiskiem zarządzania wielu krajów partnerskich. 
Jak stwierdzono w pkt 45 sprawozdania Trybunału, 
w Indonezji i Ghanie ustanowiono systemy zezwoleń, 
które rozciągnięto na całe państwo. Oba systemy pod ‑
dano ocenie i są one udoskonalane w oparciu o ustale ‑
nia i zalecenia zawarte w tych ocenach. W dobrowolnej 
umowie o partnerstwie określono wysokie standardy 
w zakresie systemów zapewniania legalności, które 
należy spełnić, zanim możliwe będzie uruchomienie 
systemu zezwoleń FLEGT.
Wprowadzenie
02
W wielu przypadkach sektor leśnictwa jest regulowany 
przez złożony i zróżnicowany zbiór przepisów ustawo ‑
wych i wykonawczych, często sprzecznych wewnętrz ‑
nie i mających luki, co przyczynia się do niepewności 
prawa w odniesieniu do przemysłu leśnego i ludzi, 
których egzystencja zależy od lasów. W celu ustalenia, 
jakie działania są legalne lub nielegalne, konieczne jest 
przeprowadzenie gruntownego przeglądu istnieją ‑
cego prawodawstwa.
04
Najważniejszymi osiągnięciami, które zasługują na 
uznanie, są zaprojektowanie i opracowanie dwóch 
rozporządzeń (rozporządzenia w sprawie FLEGT 
i rozporządzenia UE dotyczącego drewna) oraz umów 
handlowych (dobrowolnych umów o partnerstwie). 
Wymagały one poświęcenia znacznej ilości czasu 
i dużej części zasobów Komisji w latach 2004–2010.
Odpowiedzi Komisji 36
projektów i instrumentów mających na celu wspieranie 
państw produkujących drewno.
21
Plany działania Komisji często nie mają wyraźnie okre ‑
ślonych budżetów (zob. różne plany działania Komisji 
Europejskiej, np. europejski plan działań na rzecz admi ‑
nistracji elektronicznej, plan działania UE dotyczący 
praw człowieka i demokracji).
Jeżeli chodzi o współpracę na rzecz rozwoju, Komisja 
wdrożyła elementy przewidziane w sekcji 4.1 planu 
działania: nie planowano skonsolidowanego budżetu, 
a Komisja dążyła do włączenia FLEGT do zróżnicowa ‑
nych instrumentów geograficznych i tematycznych. 
Komisja opracowuje „inicjatywę przewodnią FLEGT” 
w ramach programu globalnych dóbr publicznych 
i wyzwań o skali światowej Instrumentu Finansowania 
Współpracy na rzecz Rozwoju w celu poprawy spójno ‑
ści, komplementarności i koordynacji różnych projek ‑
tów Komisji Europejskiej mających na celu wsparcie 
państw produkujących drewno.
22
Zidentyfikowanie wszystkich projektów dotyczących 
lasów lub projektów związanych z FLEGT stanowiło 
wyzwanie, ponieważ działania UE w ramach FLEGT są 
finansowane za pośrednictwem wielu instrumentów, 
a czasami są włączane do programów obejmujących 
inne sektory niż leśnictwo (np. handel, zrównoważona 
konsumpcja i produkcja itp.). Oznacza to, że nie istnieje 
unikalny „znacznik” FLEGT umożliwiający proste 
przeszukanie systemu informacyjnego Komisji. Komisja 
podjęła jednak próbę opracowania bazy danych 
mającej na celu zgromadzenie finansowanych przez 
UE w latach 2000–2012 projektów związanych z lasami; 
bazę tę udostępniono Trybunałowi, sygnalizując, że nie 
została ona jeszcze ukończona i wymaga dopracowa ‑
nia. Komisja uaktualniła bazę danych w celu włącze ‑
nia do niej umów podpisanych po 2012 r. W ramach 
przeprowadzanej obecnie oceny planu działania FLEGT 
rozpoczęto nowe działanie polegające na skompilowa ‑
niu wszystkich projektów FLEGT finansowanych przez 
Komisję i państwa członkowskie.
23
Rosja i Chiny wywożą do UE znaczne ilości produktów 
z drewna i zdecydowały się nie zawierać dobrowol ‑
nej umowy o partnerstwie z UE. W przypadku tych 
państw Komisja Europejska opowiedziała się zatem zamówień publicznych, polityki dotyczącej finanso ‑
wania i inwestycji oraz poprzez wsparcie dla państw 
produkujących drewno.
Należy również podkreślić, że działania związane 
z FLEGT są także realizowane przez państwa produ ‑
kujące drewno, sektor prywatny i społeczeństwo 
obywatelskie.
Uwagi
17
Komisja wprowadziła dwustronne rozwiązanie, ale 
również rozwiązanie polegające na „zakazie”, które 
doprowadziło do przyjęcia rozporządzenia Unii 
Europejskiej dotyczącego drewna. Komisja stale 
angażowała się we współpracę z partnerami mię ‑
dzynarodowymi w celu promowania wielostronnych 
działań służących rozwiązaniu problemu nielegalnego 
pozyskiwania drewna.
19
Komisja uznaje, że plan działania FLEGT stanowi 
ramy polityki, w których określono ogólne podejście, 
ogólne cele oraz wskazano pakiet możliwych środ ‑
ków regulacyjnych i środków w zakresie polityki oraz 
innych działań podejmowanych przez UE, państwa 
członkowskie i różne zainteresowane strony. Został on 
przygotowany jako odpowiedz UE na program działań 
dotyczący lasów i nielegalnego pozyskiwania drewna 
przyjęty przez grupę G8 w 1998 r.
20
Komisja uznaje potrzebę opracowania bardziej szcze ‑
gółowych celów, etapów pośrednich i wspólnego 
harmonogramu działań, a także konieczność bardziej 
systematycznego monitorowania wdrażania planu 
działania FLEGT. Zalecenia sformułowane w bieżącej 
ocenie z pewnością pomogą w tych działaniach. Brak 
bardziej szczegółowego planu odzwierciedla jednak 
trudności w ustaleniu szczegółowych celów, zadań 
i harmonogramu w odniesieniu do polityki, która 
łączy szerokie spektrum politycznych, regulacyjnych 
i finansowych/technicznych środków pomocy z szere ‑
giem państw i podmiotów. Komisja pragnie podkreślić 
fakt, że opracowano szczegółowe plany wdrożenia dla 
różnych elementów planu działania – sytuacja taka 
ma miejsce na przykład w odniesieniu do wszystkich 
dobrowolnych umów o partnerstwie oraz wszystkich 
Odpowiedzi Komisji 37
nakładu prac przygotowawczych. Liczba państw 
zaangażowanych w proces zawierania dobrowolnych 
umów o partnerstwie pokazała, że na wczesnych eta ‑
pach FLEGT nie brakowało zachęt do zaangażowania 
się w dobrowolne umowy o partnerstwie.
Jeżeli chodzi o stan prac nad wdrażaniem rozporzą ‑
dzenia UE dotyczącego drewna, należy zauważyć, 
że rozporządzenie jest wykonalne dopiero od marca 
2013 r. – jest ono zatem nadal stosunkowo nowe. Prze ‑
ważająca większość państw członkowskich (24 z 28) 
wprowadziła środki mające na celu wdrożenie rozpo ‑
rządzenia UE dotyczącego drewna i przeprowadza 
kontrole podmiotów gospodarczych zgodnie z wymo ‑
gami tego rozporządzenia. Gdy rozporządzenie UE 
dotyczące drewna zaczęło mieć zastosowanie, Komisja 
przygotowała odpowiednie środki. Możliwe środki 
zostały określone i wymienione w strategii zapew ‑
nienia zgodności wraz z jasnym harmonogramem 
i podziałem zasobów. W wyniku podjętych środków 
szereg państw członkowskich przyspieszyło proces 
wdrażania i zgłosiło pełną zgodność.
Komisja uznaje kluczowe znaczenie skutecznego 
wdrożenia rozporządzenia UE dotyczącego drewna 
przez wszystkie państwa członkowskie i będzie nadal 
wykonywać swoje zadania, aby osiągnąć ten cel.
26
Jak przewidziano w planie działania FLEGT, Komisja 
zbadała środki służące osiągnięciu synergii z istnieją ‑
cymi publicznymi lub prywatnymi systemami certy ‑
fikacji i nadal angażuje się w działania w tym zakresie 
wraz z krajami partnerskimi dobrowolnych umów 
o partnerstwie i systemami certyfikacji (np. wytyczne 
Komisji Europejskiej dotyczące negocjacji w zakresie 
dobrowolnych umów o partnerstwie zostały zainspi ‑
rowane funkcjonowaniem tych systemów i celowo 
zawierały możliwość zastosowania systemów opartych 
na podmiotach – zgodnie z zapisem w dobrowolnej 
umowie o partnerstwie z Indonezją; przeprowadzono 
szereg badań, opracowano szczegółowe wytyczne, 
a podczas tygodnia FLEGT w 2015 r. odbyło się posie ‑
dzenie poświęcone tej kwestii). W wielu projektach 
finansowanych przez UE i państwa członkowskie 
promowano prywatną certyfikację w krajach rozwi ‑
jających się. W Indonezji z połączenia planu działa ‑
nia w zakresie handlu drewnem (TTAP) – głównego 
działania finansowanego przez UE – z dobrowolnymi 
certyfikacjami (w szczególności certyfikatami Forest 
Stewardship Council – FSC i Lembaga Ekolabel Indone ‑
sia – LEI) powstały system i standardy SVLK.za rozpoczęciem dialogów dwustronnych w sprawie 
nielegalnego pozyskiwania drewna.
Indie, Korea i Japonia są głównymi rynkami konsu ‑
menckimi, a Komisja prowadzi z nimi dialog dwu ‑
stronny w kwestii środowiska obejmujący handel 
drewnem.
Komisja nie podziela opinii, że rozmowy dwustronne 
z wiodącymi państwami produkującymi i przetwarza ‑
jącymi drewno, a także nim handlującymi prowadziły 
na ogół do ograniczonych efektów. Powszechnie 
uważa się, że plan działania FLEGT UE zainspirował 
inne wiodące państwa do przyjęcia środków w zakresie 
popytu (ustawa zakazująca nielegalnego pozyskiwania 
drewna w Australii, poprawka do ustawy Lacey Act 
w Stanach Zjednoczonych, prawodawstwo szwajcar ‑
skie, Japonia).
24
W planie działania zawarto zobowiązanie do prze ‑
prowadzenia analizy sposobów zastosowania dal ‑
szych środków oraz ich wpływu, w tym w razie braku 
wielostronnego postępu możliwości kontrolowania 
przy pomocy prawodawstwa przywozu nielegalnego 
drewna. Komisja musiała ocenić wartość dodaną i moż ‑
liwy wpływ tych sposobów oraz zapewnić wystar ‑
czające poparcie przez zainteresowane strony wszel ‑
kich dalszych regulacji. Na początku realizacji planu 
działania jedynie organizacje pozarządowe zgłaszały 
potrzebę wprowadzenia dalszego prawodawstwa. 
Sektor prywatny koncentrował się na środkach dobro ‑
wolnych, takich jak certyfikacja, kodeksy postępowania 
itp. Dopiero gdy okazało się, że środki te są niewystar ‑
czające, sektor prywatny zaczął popierać wprowadze ‑
nie dalszego prawodawstwa, a ostatecznie wzywać do 
jego wprowadzenia (zob. petycja sektora prywatnego 
do Komisji z 2006 r.). W związku z tym, jak określono 
w pkt 24, dopiero w 2007 r. Komisja uznała, że istnieje 
wystarczające poparcie, aby można było rozpocząć 
badanie.
25
Przyjęcie rozporządzenia UE dotyczącego drewna 
wyraźnie zasygnalizowało silne zaangażowanie UE 
w uzupełnienie zbioru już wdrożonych środków oraz 
w zwalczanie nielegalnego pozyskiwania drewna na 
własnym terenie. Komisja rozpoczęła przygotowanie 
wniosku ustawodawczego już w 2007 r., a przedłożyła 
go w 2008 r. Nałożenie nowych obowiązków na szereg 
sektorów gospodarki wymaga od Komisji znacznego 
Odpowiedzi Komisji 38
rocznie) i 75% światowego wywozu drewna tropikal ‑
nego. Chiny, które są przede wszystkim państwem 
przetwarzającym drewno, obowiązuje specjalny 
mechanizm współpracy dwustronnej z UE w ramach 
FLEGT.
29
Komisja uznaje potrzebę przydzielania zasobów tam, 
gdzie istnieje największe prawdopodobieństwo, że 
przyniosą one najlepsze rezultaty, i nadal będzie dokła ‑
dać wszelkich starań, aby osiągnąć ten cel.
Zasoby ludzkie przydzielono do kluczowych środków 
w zakresie FLEGT, mianowicie dobrowolnych umów 
o partnerstwie, wsparcia współpracy na rzecz rozwoju 
i rozporządzenia UE dotyczącego drewna. Najwięk ‑
szą część zasobów ludzkich przydzielono do państw 
będących stronami dobrowolnych umów o partner ‑
stwie i do Chin. Komisja przyznaje, że dobrowolne 
umowy o partnerstwie prawdopodobnie pochłonęły 
nadmierną część zasobów ludzkich przydzielonych na 
potrzeby FLEGT – możliwe, że kosztem innych środków 
FLEGT.
W odniesieniu do zasobów finansowych brak cen ‑
tralnego finansowania FLEGT – a zatem konieczność 
ubiegania się o możliwość finansowania w ramach 
istniejących instrumentów geograficznych i tematycz ‑
nych – uniemożliwia stosowanie jednolitego zestawu 
kryteriów w celu przydzielania zasobów. Przydzielanie 
finansowania geograficznego stanowi wynik dialogu 
miedzy Komisją a danym krajem partnerskim. Ponadto 
nie należy oceniać ukierunkowania wsparcia UE w ode ‑
rwaniu od wsparcia państwa członkowskiego.
Większość wsparcia UE związanego z FLEGT przezna ‑
czono dla państw: 1) o wysokim wskaźniku występo ‑
wania nielegalnego pozyskiwania drewna; 2) silnie 
zaangażowanych w zwalczanie tego problemu, 
traktując priorytetowo państwa zaangażowane w pro ‑
cesy dotyczące dobrowolnej umowy o partnerstwie; 
3) dużych potrzebach w zakresie rozwoju i potencjału; 
4) o dużej powierzchni zalesienia lub wysokim stop ‑
niu wylesiania; lub 5) w których sektor leśnictwa ma 
znaczny wkład w PKB i wywóz.
Ogólnie największa część wsparcia UE jest ukierun ‑
kowana na państwa będące stronami dobrowolnych 
umów o partnerstwie i niektóre państwa strate ‑
giczne, które wyraziły zainteresowanie FLEGT, jak np. 
Kolumbia, Filipiny i Peru. Ma to również zastosowanie 
w przypadku globalnych projektów/instrumentów Cztery spośród sześciu państw będących stronami 
zawartych dobrowolnych umów o partnerstwie prze ‑
widują uznawanie prywatnych systemów certyfikacji 
jako część ich systemów zezwoleń (Kamerun, Repu ‑
blika Konga, Liberia i Republika Środkowoafrykańska), 
a Komisja wspiera prace, aby uznawanie takie stało się 
operacyjne. Ponadto system indonezyjski jest syste ‑
mem opartym na podmiotach, w którym pozostawia 
się znaczną swobodę w zakresie uznawania różnych 
istniejących systemów stosowanych przez podmioty. 
Decyzja dotycząca tego, czy należy uwzględnić sys ‑
temy prywatne w umowie, nie należy do Komisji, a do 
krajów partnerskich. Ghana jest jedynym państwem, 
które zawarło dobrowolną umowę o partnerstwie 
i które z różnych powodów nie zdecydowało się na 
takie włączenie.
Należałoby również uznać ograniczenia prywatnych 
systemów certyfikacji, które obejmują podmioty indy ‑
widualne i niewielkie obszary, podczas gdy systemy 
zezwoleń FLEGT obejmują całe terytorium państwa.
28
W planie działania FLEGT określono cztery kluczowe 
regiony i państwa, które uznano za najbardziej nara ‑
żone na nielegalne pozyskiwanie drewna i wylesianie: 
Afrykę Środkową, Rosję, lasy tropikalne Ameryki Połu ‑
dniowej i Azję Południowo‑Wschodnią. Od początku 
Komisja i państwa członkowskie traktowały w sposób 
priorytetowy państwa tych regionów charakteryzujące 
się dużym przemysłem leśnym, znacznym wywozem 
drewna i połączeniami handlowymi z UE, dużymi pro ‑
blemami związanymi z nielegalnym pozyskiwaniem 
drewna uznanymi przez organy i dużym zainteresowa ‑
niem systemem zezwoleń FLEGT. Negocjacje w spra ‑
wie dobrowolnej umowy o partnerstwie otwierano 
dopiero wtedy, gdy dokładne wewnątrzkrajowe 
informacje i konsultacje z zainteresowanymi stronami 
potwierdziły zainteresowanie państwa oraz gdy rząd 
skierował oficjalny wniosek do Komisji. Obecnie 15 
państw uczestniczy w negocjacjach lub wdrażaniu 
dobrowolnej umowy o partnerstwie. Szereg innych 
państw wykazało zainteresowanie i skorzystało 
z pewnych ograniczonych działań. W niezależnym 
sprawozdaniu bazowym w zakresie FLEGT na temat 
monitorowania rynku wskazano, że w ramach procesu 
dotyczącego dobrowolnej umowy o partnerstwie osią ‑
gnięto bardzo szeroki zasięg pod względem dostaw 
drewna tropikalnego zarówno na rynek światowy, jak 
i do UE. Piętnaście państw będących stronami dobro ‑
wolnych umów o partnerstwie odpowiada za 80% 
przywozu drewna tropikalnego do UE (2,45 mld EUR 
Odpowiedzi Komisji 39
wszystkich rynków wywozu do swojego systemu 
zezwoleń FLEGT. W ten sposób dobrowolna umowa 
o partnerstwie może mieć znaczący wpływ mimo 
ograniczonych ilości wywozu do UE. Liberia ustanowiła 
operacyjny system identyfikowalności drewna (Liber ‑
for) i czyni stałe postępy w rozwoju systemu zezwoleń. 
Powyższe argumenty oraz poważne ograniczenia 
potencjału, z jakimi mierzy się to państwo, uzasadniają 
przydzielenie przez KE znacznych zasobów w celu 
wsparcia wspomnianego procesu.
Na terenie Republiki Środkowoafrykańskiej również 
znajdują się duże obszary leśne, które są poważnie 
zagrożone nielegalnym pozyskiwaniem drewna. Sek ‑
tor leśnictwa stanowi w Republice Środkowoafrykań ‑
skiej drugie źródło zatrudnienia i drugie źródło wkładu 
do PKB państwa, jest więc kluczowy dla jego rozwoju. 
W następstwie kryzysu politycznego i humanitarnego, 
jaki dotknął państwo na początku 2013 r., istotną 
sprawą stało się wzmocnienie omawianego sektora. 
Proces i systemy związane z dobrowolną umową 
o partnerstwie zapewniają ramy do zapoczątkowania 
reform i wsparcia sektora w uzyskaniu wiarygodności 
na potrzeby wywozu. Jeżeli państwo się ustabili ‑
zuje, rozwój operacyjnego systemu zezwoleń może 
nastąpić stosunkowo szybko, zważywszy, że przemysł 
związany z wywozem jest skoncentrowany w ramach 
kilku dużych podmiotów, z których każdy dysponuje 
systemem identyfikowalności drewna. Komisja uważa, 
że poważne ograniczenia w zakresie potencjału i zaso ‑
bów, z którymi mierzy się państwo, stanowią uzasad ‑
nienie dla 6,7 mln EUR wsparcia zaoferowanego na 
rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej.
Wybrzeże Kości Słoniowej podjęło decyzję o podjęciu 
negocjacji w sprawie dobrowolnej umowy o partner ‑
stwie w grudniu 2012 r. Wojna domowa, która miała 
wpływ na państwo we wcześniejszych latach, w dużym 
stopniu uniemożliwiła udzielenie wsparcia związanego 
z FLEGT poza godnym uwagi wyjątkiem obejmującym 
pomoc techniczną i finansową udzieloną w ramach 
programu FLEGT FAO i instrumentu FLEGT UE w celu 
przygotowania państwa do negocjacji. Negocjacje są 
w toku, a na ich potrzeby zapewniono odpowiednie 
wsparcie w postaci zasobów finansowych i ludzkich 
w ramach programu FLEGT FAO, instrumentu FLEGT 
UE, pomocy technicznej udzielonej Ministerstwu 
Leśnictwa przez Agencję Współpracy Międzynarodo ‑
wej (GIZ), podmiotu ułatwiającego wdrażanie FLEGT 
finansowanego przez Departament Rozwoju Mię ‑
dzynarodowego (DFID) oraz szerszego wsparcia na 
rzecz sektora leśnictwa udzielonego przez Francuską 
Agencję Rozwoju.angażujących wiele państw. Poza państwami będą ‑
cymi stronami dobrowolnych umów o partnerstwie, 
znaczną część zasobów finansowych otrzymały 
państwa, które mają strategiczne znaczenie dla walki 
z nielegalnym pozyskiwaniem drewna, jak Brazylia, 
Chiny i państwa wschodniego sąsiedztwa, a zasoby 
wsparto dialogiem politycznym z tymi państwami. 
Znaczne kwoty przydzielone na rzecz Maroka i Hon ‑
durasu wynikają z faktu, że państwa te wybrały sektor 
leśnictwa jako sektor o głównym znaczeniu.
Spośród państw wskazanych powyżej stosunkowo niż ‑
sze kwoty otrzymują państwa o średnich dochodach, 
które stopniowo „awansują” ze współpracy na rzecz 
rozwoju (np. Gabon, Tajlandia, Wietnam).
Tam, gdzie było to możliwe, Komisja pomyślnie uru ‑
chomiła inne fundusze w celu zapewnienia wsparcia 
innym państwom, które mają strategiczne znaczenie 
w walce z nielegalnym pozyskiwaniem drewna, np. 
w ramach instrumentu sąsiedztwa.
30
Komisja podzieliła zasoby między stosunkowo dużą 
liczbę państw. Częściowo wiąże się to z dużą liczbą 
państw, w których występuje nielegalne pozyskiwanie 
drewna i które wyraziły zainteresowanie FLEGT/dobro ‑
wolnymi umowami o partnerstwie, czyli środkiem 
ogólnego zainteresowania w ramach inicjatywy FLEGT. 
Komisja bada sposoby rozwiązania tego problemu 
w przyszłości i znalezienia równowagi między – cza ‑
sem sprzecznymi  – celami zakładającymi osiągnięcie 
dużego pokrycia, które odpowiadałoby interesom 
państw, a skutecznym zarządzaniem ograniczonymi 
zasobami.
Ramka 3
Na terenie Liberii znajduje się większość pozostałych 
lasów pierwotnych Afryki Zachodniej, które są poważ ‑
nie zagrożone nielegalnym pozyskiwaniem drewna. 
Nielegalne pozyskiwanie drewna napędzało wojnę 
domową, stąd reforma w zakresie zarządzania lasami 
znalazła się wśród najpilniejszych kwestii w programie 
prac rządu Liberii. Pomimo bardzo ograniczonych 
zasobów rząd Liberii wykazał się dużym zaangażo ‑
waniem w rozwiązanie tych problemów. Liberia jest 
jednym z sześciu państw, które są w trakcie wdrażania 
dobrowolnej umowy o partnerstwie, i podjęła decyzję 
o uznaniu FLEGT za kwestię priorytetową w ramach 
krajowego wieloletniego programu indykatyw ‑
nego. Ponadto Liberia zdecydowała się na włączenie 
Odpowiedzi Komisji 40
można oczekiwać, że wsparcie w ramach FLEGT KE 
zapewni zaspokojenie wszystkich potrzeb w tym 
zakresie oraz że po kilku latach wdrażania będzie miało 
wpływ na wskaźnik postrzegania korupcji.
34
W miarę możliwości Komisja dąży do zintegrowania 
wsparcia w ramach FLEGT z programami krajowymi. 
Wspomniane działanie wiąże się jednak nierozerwalnie 
z wyzwaniami:
– większość programów krajowych na lata 2007–
2013 uzgodniono jeszcze przed rozpoczęciem 
negocjacji w sprawie dobrowolnych umów o part ‑
nerstwie, a tym bardziej przed zawarciem takich 
umów. Pomimo to w programach krajowych 
na lata 2007–2013 większości państw, które są 
w trakcie wdrażania dobrowolnej umowy o part ‑
nerstwie, ujęto wsparcie w ramach FLEGT: sytuacja 
taka dotyczy z pewnością Indonezji, Kamerunu, 
Liberii i Konga;
– sektor leśnictwa i FLEGT muszą konkurować 
z innymi priorytetowymi sektorami i pilnymi 
potrzebami;
– nie jest łatwo ocenić przyszłe potrzeby w momen ‑
cie rozpoczęcia negocjacji w sprawie dobrowol ‑
nej umowy o partnerstwie. W trakcie negocjacji 
potrzeby w zakresie wsparcia są zasadniczo 
odpowiednio uwzględnione w instrumentach 
globalnych (EFI, FAO).
W przypadku kilku państw państwa członkowskie 
przewidziały wsparcie w ramach FLEGT/leśnictwa, jak 
w przypadku Zjednoczonego Królestwa za pośrednic ‑
twem Departamentu Rozwoju Międzynarodowego 
(Ghana, Indonezja, Liberia, Gujana) lub jak w przy ‑
padku Niemiec za pośrednictwem Agencji Współpracy 
Międzynarodowej (Kamerun, Laos, Wybrzeże Kości 
Słoniowej).
W większości wieloletnich programów indykatywnych 
na lata 2014–2020 w państwach będących stronami 
dobrowolnej umowy o partnerstwie uwzględniono 
FLEGT w ramach jednego z głównych sektorów.
Komisja przyznaje jednak, że wsparcie w ramach FLEGT 
można uwzględnić w sposób bardziej systematyczny 
w wieloletnim programie indykatywnym państw będą ‑
cych stronami dobrowolnej umowy o partnerstwie.32
Dobrowolna umowa o partnerstwie jest umową 
handlową, nie umową finansową. Ponieważ pomoc 
rozwojowa podlega różnym instrumentom prawnym, 
Komisja celowo unikała wyszczególniania w dobro ‑
wolnych umowach o partnerstwie kwot i zobowiązań 
finansowych, które wyraźnie odnoszą się do istnie ‑
jących instrumentów pomocy – i standardowych 
procedur programowania, którym podlegają – w celu 
udzielania pomocy rozwojowej.
33
W ramach dobrowolnych umów o partnerstwie i pro ‑
jektach wsparcia pomaga się w egzekwowaniu prawa 
w dziedzinie leśnictwa poprzez wyjaśnianie i promo ‑
wanie spójności przepisów w dziedzinie leśnictwa, 
pogłębianie wiedzy zainteresowanych stron z zakresu 
mających zastosowanie przepisów (zapobiegając tym 
samym przypadkom ich naruszania), wzmacnianie 
systemów i potencjału w celu zapewnienia identyfiko ‑
walności drewna i kontroli podmiotów wzdłuż łańcu ‑
chów dostaw (i wykrywanie tym samym przypadków 
naruszania prawa), promowanie uczestnictwa zaintere ‑
sowanych stron i zapewnianie przestrzeni politycznej, 
w której możliwe jest omawianie kwestii zarządzania 
oraz kwestii egzekwowania prawa, ograniczanie 
możliwości korupcji, ustanowienie systemu niezależnej 
kontroli, umożliwianie nadzoru zewnętrznego nad 
egzekwowaniem prawa, promowanie publicznego 
ujawniania informacji i niezależnego monitorowania 
lasu w celu wykrycia naruszeń oraz osiągnięcia więk ‑
szej przejrzystości w sektorze itp.
W wielu krajach partnerskich ministerstwo leśnictwa 
lub odpowiadające mu ministerstwo jest upoważnione 
do zapewniania egzekwowania prawa w dziedzinie 
leśnictwa. Wiele projektów wsparcia FLEGT ma na celu 
wzmocnienie i wyposażenie tych instytucji. W kilku 
państwach, takich jak Indonezja i Kamerun, od dłuż ‑
szego czasu istnieje wsparcie dla sektora leśnictwa 
finansowane przez państwa członkowskie.
Większe wsparcie dla organów ścigania takich jak poli ‑
cja najprawdopodobniej wykracza poza cele możliwe 
do osiągnięcia w ramach FLEGT. W kilku państwach 
kwestię tę rozwiązano dzięki objęciu większym wspar ‑
ciem zarządzania w ramach wieloletniego programu 
indykatywnego lub wykorzystaniu wsparcia ze strony 
państw członkowskich.
Chociaż przewiduje się, że wsparcie w ramach FLEGT 
przyczyni się do lepszego egzekwowania prawa, nie 
Odpowiedzi Komisji 41
39
Projekt ten podlegał standardowemu monitorowaniu 
zorientowanemu na rezultaty i procedurom oceny 
śródokresowej; był również bardzo ściśle monitoro ‑
wany przez delegaturę Unii poprzez regularne wizyty 
na miejscu w różnych miejscach projektu i bardzo czę ‑
ste spotkania z wszystkimi zainteresowanymi podmio ‑
tami. Komisja zauważa również, że w ocenie końcowej 
projektu uznano, iż w ramach projektu osiągnięto 
jednak określone rezultaty.
40
Komisja pragnie wyjaśnić, że projekt wsparcia 
w ramach FLEGT wdrażano w latach 2006–2009, 
a zasoby na rzecz sektora leśnictwa przydzielono rzą ‑
dowi Indonezji w 2012 r. (w ramach projektu „Wsparcie 
na rzecz reagowania Indonezji na zmianę klimatu” 
realizowanego przez Ministerstwo Leśnictwa). Ponadto 
Indonezja do dziś odnosi korzyści ze znacznego 
wsparcia udzielonego w ramach FLEGT UE i FLEGT FAO. 
Należy także zwrócić uwagę na fakt, że przez cały oma ‑
wiany okres Zjednoczone Królestwo stale dokonywało 
istotnych inwestycji związanych z FLEGT.
41
Po 2004 r. pomocy dla rządu Indonezji w sektorze 
leśnictwa udzielano w ramach kilku projektów (np. 
projekt dotyczący zarządzania w przypadku pożarów 
lasów w Sumatrze Południowej, projekt dotyczący 
wsparcia inicjatywy FLEGT, wsparcie na rzecz reagowa ‑
nia Indonezji na zmianę klimatu); również w tym przy ‑
padku należy uwzględnić wsparcie udzielone przez EFI 
oraz w mniejszym stopniu w ramach FLEGT FAO.
Należy pamiętać, że wsparcia dla FLEGT w Indonezji 
udzielają Komisja i państwa członkowskie. Komisja 
uważa, że tego rodzaju połączone wsparcie odpo ‑
wiada na potrzeby i jest skierowane do różnych grup 
zainteresowanych podmiotów w sposób uzupełniający36
Komisja nie zgadza się, że wszystkie projekty mające 
na celu wzmocnienie zdolności organów administra ‑
cji publicznej okazały się nieskuteczne. Dobrowolna 
umowa o partnerstwie ma na celu odniesienie się do 
bardziej ogólnych wyzwań. Jej wdrażanie zależy od 
działań wielu podmiotów, a nie tylko ministerstwa 
leśnictwa. Niespójnym podejściem jest też łączenie 
postępu w zakresie dobrowolnej umowy o partner ‑
stwie z jednym konkretnym projektem, gdy większość 
zasobów od darczyńców na rzecz dobrowolnej umowy 
o partnerstwie pochodzi z wielostronnego funduszu, 
który przyniósł istotne rezultaty.
Komisja uznaje problemy związane z projektem 
Kamerunu, jednak pragnie podkreślić, że opóźnienia 
we wdrażaniu dobrowolnej umowy o partnerstwie 
wynikały również z innych czynników.
W Indonezji ukierunkowanie na współpracę z UE prze ‑
sunęło się stopniowo w stronę społeczeństwa obywa ‑
telskiego i sektora prywatnego, podczas gdy począt ‑
kowo głównym beneficjentem było Ministerstwo 
Leśnictwa. Proces ten rozpoczął się na długo przed 
wdrożeniem przez Ministerstwo Leśnictwa projektu 
wsparcia w ramach FLEGT i opierał się na potrzebie 
wdrożenia dobrowolnej umowy o partnerstwie oraz 
dążeniu do zapewnienia komplementarności ze wspar ‑
ciem ze strony Zjednoczonego Królestwa.
37
Projekt stanowił przedmiot trzech wizyt mających na 
celu monitorowanie zorientowane na rezultaty i trzech 
ocen zewnętrznych, co wskazuje na szczególną uwagę, 
jaką poświęciła mu Komisja. Komisja wymieniła z bene ‑
ficjentami wszystkie roczne sprawozdania z projektu; 
podpisane zostały też dwa załączniki do umowy, 
w których dokonano zmian ram czasowych i zakresu 
projektu, co wskazuje na starania, jakich dokładano 
w celu rozwiązania niedociągnięć związanych z projek ‑
tem. Należy również zauważyć, że projekt wdrażano 
w warunkach decentralizacji, co oznacza, że benefi ‑
cjenci umowy byli wybierani i nadzorowani przez rząd 
Kamerunu, co z kolei podaje w wątpliwość założenie, iż 
koordynacja ze strony Komisji była nieskuteczna.
W sprawozdaniu z oceny końcowej stwierdzono, że 
chociaż projekt charakteryzował się pewnymi nie ‑
dociągnięciami, w jego ramach udało się ustanowić 
podstawy do stosowania identyfikowalności drewna 
i wyciągnięto istotne wnioski.
Odpowiedzi Komisji 42
49
W Liberii położono kres nadużywaniu zezwoleń na 
pozyskiwanie drewna na użytek prywatny dzięki 
sprawozdaniom organizacji społeczeństwa obywa ‑
telskiego aktywnym w procesie dotyczącym dobro ‑
wolnej umowy o partnerstwie. Umowa ta zapewniła 
forum do dyskusji na temat wspomnianej kwestii. UE 
odegrała aktywną rolę w procesie monitorowania tej 
kwestii i zapewniła rządowi Liberii wsparcie w zakresie 
dochodzenia. Od tego czasu zezwolenia podlegają 
moratorium, a przy wsparciu UE przygotowano projekt 
nowych przepisów dotyczących zezwoleń na pozyski ‑
wanie drewna na użytek prywatny. Liberia czyni stałe 
postępy we wdrażaniu systemu zapewniania legalno ‑
ści drewna, a państwowy system identyfikowalności 
drewna jest już operacyjny.
51
Komisja pragnie wyjaśnić, że Malezja jest państwem 
federalnym, a odpowiedzialność za zarządzanie lasami 
została zdecentralizowana na poziomie państwa. O ile 
Półwysep Malajski i Sabah zaangażowały się w pro ‑
ces dotyczący dobrowolnej umowy o partnerstwie 
poprzez opracowanie podstaw prawnych i systemu 
zapewniania legalności drewna, o tyle Sarawak odrzu ‑
cił jakąkolwiek możliwość uczestnictwa w dobrowolnej 
umowie o partnerstwie. Jest to wewnętrzny problem 
polityczny Malezji.
52
Wdrażanie tych ambitnych i złożonych umów w niektó ‑
rych krajach partnerskich – w szczególności tam, gdzie 
potencjał nie jest duży, a zarządzanie jest słabo rozwi ‑
nięte – okazało się działaniem bardziej wymagającym 
i stanowiącym większe wyzwanie, niż oczekiwano.
53
Przydatne jest wprowadzenie rozróżnienia między 
sprawozdawczością na temat wdrażania rozporządze ‑
nia w sprawie FLEGT a sprawozdawczością na temat 
planu działania FLEGT, która ma szerszy zakres.
Komisja uważa, że pożądana jest bardziej systema ‑
tyczna sprawozdawczość z postępów w zakresie planu 
działania FLEGT. Komisja przedstawiała jednak regu ‑
larne sprawozdania w ramach różnych mechanizmów, 
ponieważ państwa członkowskie przedstawiały okre ‑
sowo sprawozdania ze swoich działań Grupie Roboczej 
Rady ds. Leśnictwa (przynajmniej kilka razy w roku) 
podczas regularnych posiedzeń ad hoc  w sprawie Przez ostatnie lata udzielano coraz większego wsparcia 
na rzecz sektora prywatnego oraz MŚP za pośrednic ‑
twem partnerstw między organizacjami pozarządo ‑
wymi a stowarzyszeniami przemysłu celulozowo‑pa ‑
pierniczego sfinansowanych w ramach programów EU 
ACTIVE i SWITCH. UE sfinansowała również plan działa ‑
nia w zakresie handlu drewnem – globalną inicjatywę, 
w ramach której podjęto istotne działania w Indonezji 
i która jest ukierunkowana wyłącznie na potencjał 
sektora prywatnego, w tym na określonych drobnych 
producentów rolnych. Wsparcia na rzecz MŚP udzie ‑
lono w ramach wspieranych przez Zjednoczone Kró ‑
lestwo programów MFP2 i MFP3, a obecnie poszukuje 
się rozwiązań na poziomie krajowym w odniesieniu do 
powiązanych problemów, uzyskiwania SVLK, w tym 
poprawy regulacji i znacznego wsparcia budżetowego 
ze strony rządu i samorządów terytorialnych.
Przewiduje się dalsze wsparcie dla MŚP w ramach 
niektórych bieżących inicjatyw (nowy etap programu 
FLEGT FAO i element regionalnego FLEGT UE w Azji).
43
Czynniki wywierające wpływ na wyniki osiągane 
w ramach projektu wskazane przez Trybunał mają 
bardzo szeroki zakres i obejmują większość typowych 
wyzwań, jakie mają wpływ na projekty współpracy na 
rzecz rozwoju.
Projekty FLEGT są szczególnie narażone na wyżej 
wspomniane trudności ze względu na złożony cha ‑
rakter podejmowania drażliwych kwestii związanych 
z zarządzaniem zasobami naturalnymi, trudne warunki, 
w których te projekty są prowadzone, oraz techniczną 
i polityczną złożoność procesu dotyczącego dobrowol ‑
nych umów o partnerstwie w ramach FLEGT. Proces 
FLEGT wymaga zmobilizowania przez delegatury Unii 
znacznych zasobów ludzkich.
46
Wdrożenie dobrowolnej umowy o partnerstwie 
w Kamerunie stanowiło większe wyzwanie, niż przy ‑
puszczano, i nie spełnia oczekiwań UE.
Opracowano zakres zadań nowego systemu (SIGIF), 
a jego rozwój jest obecnie finansowany z niemieckich 
funduszy, podczas gdy UE przewidziała zasoby na 
wsparcie wprowadzenia nowego systemu poprzez 
działania takie jak szkolenia.
Odpowiedzi Komisji 43
FLEGT, w komitecie FLEGT, a niedawno także w grupie 
eksperckiej ds. FLEGT i rozporządzenia UE dotyczą  cego 
drewna. FLEGT omawiano także podczas posiedzenia 
Grupy Roboczej ds. Współpracy Rozwojowej, w 133. 
komitecie, w Grupie Roboczej ds. Unii Celnej. Ponadto 
w omawianym okresie kolejni komisarze przedstawiali 
sprawozdania podczas posiedzeń Rady ds. Rolnictwa. 
Komisarze DG ds. Rozwoju przedstawiali też okresowo 
w Parlamencie Europejskim sprawozdania na temat 
postępów i wyzwań, a kilka z tych posiedzeń poświę ‑
cono w dużym stopniu dyskusjom i sprawozdawczości.
W przypadku wszystkich procedur negocjacji doty ‑
czących dobrowolnych umów o partnerstwie zorga ‑
nizowano posiedzenia zainteresowanych podmiotów 
i zapewniono informacje zwrotne, a państwa będące 
stronami dobrowolnej umowy o partnerstwie publi ‑
kują roczne sprawozdania z postępu prac.
Jeżeli chodzi o obowiązki przewidziane w art. 9 rozpo ‑
rządzenia w sprawie FLEGT dotyczące składania spra ‑
wozdań z wdrażania systemu zezwoleń FLEGT, Komisja 
postanowiła nie przygotowywać sprawozdania dopóki 
nie zostaną udzielone zezwolenia FLEGT, ponieważ 
obowiązek sprawozdawczości przewidziany w roz ‑
porządzeniu w sprawie FLEGT dotyczy bezpośrednio 
rejestru otrzymanych zezwoleń FLEGT oraz problemów 
napotkanych w ramach tych systemów.
Sprawozdanie z postępu prac w kwestii wdrażania 
planu działania FLEGT przygotowano w 2011 r. na 
podstawie informacji od państw członkowskich. 
Wspomniane sprawozdanie udostępniono państwom 
członkowskim i z nimi omówiono. Bieżąca ocena 
zapewni możliwość przedstawienia sprawozdania 
Radzie i Parlamentowi.
54
Należy wprowadzić rozróżnienie między pojęciem 
bazy danych projektu, ramami monitorowania dobro ‑
wolnych umów o partnerstwie i mającymi szerszy 
zakres ramami monitorowania planu działania FLEGT.
(Zob. także odpowiedź do pkt 22.)
Komisja pragnie również wyjaśnić, że sprawozdanie 
z postępów za lata 2003–2010 nie jest sprawozdaniem 
EFI, ale sprawozdaniem z postępu prac w realizacji 
planu działania FLEGT wymaganym przez Komisję.56
Przed rozpoczęciem oceny planu działania FLEGT 
Komisja poddawała regularnej ocenie postępy czy ‑
nione w ramach różnych elementów oraz napotykane 
trudności, w tym w sprawozdaniu z postępu prac 
z 2011 r. Ocena planu działania FLEGT będzie pomocna 
w odniesieniu się do nowych kwestii związanych ze 
zmianami w kontekście globalnym, jak wskazano 
w punkcie 56, oraz w kształtowaniu przyszłych dążeń 
UE w tym zakresie. Komisja podjęła aktywne starania, 
aby w procesie wdrażania planu działania uwzględ ‑
niono nowe zmiany. Niektóre z już zrealizowanych 
odpowiedzi przedstawiono poniżej. Komisja przyznaje 
jednak, że należy opracować bardziej wyczerpujące 
odpowiedzi w oparciu o omawianą ocenę.
56 a) 
Dotychczas podjęto następujące działania mające na 
celu uwzględnienie rosnącego znaczenia Azji w handlu 
drewnem:
– protokół ustaleń z Chinami w celu ustanowienia 
mechanizmu współpracy dwustronnej w ramach 
FLEGT;
– rozpoczęcie negocjacji w sprawie dobrowolnej 
umowy o partnerstwie z państwami będącymi 
głównymi przetwórcami drewna, takimi jak Wiet ‑
nam i Tajlandia;
– rozszerzenie faz przygotowywania dobrowolnej 
umowy o partnerstwie z odpowiednimi pań ‑
stwami produkującymi drewno w regionie (Laos, 
a ostatnio także Mjanma/Birma).
56 b) 
Dotychczas podjęto następujące działania mające na 
celu rozwiązanie problemu rosnącego wpływu niele ‑
galnego przekształcania:
– zwiększona czujność w zakresie nielegalnego 
przekształcania lasów i poszukiwanie skutecznego 
rozwiązania tego problemu w kontekście dobro ‑
wolnych umów o partnerstwie;
– nota przygotowana dla delegatur UE;
– zwiększona czujność w zarządzaniu terenami le ‑
śnymi w programach DG ds. Współpracy Między ‑
narodowej i Rozwoju.
Odpowiedzi Komisji 44
niej sprawozdanie specjalne Trybunału, a także bieżąca 
ocena planu działania FLEGT, w ramach której udało się 
zbadać szeroką gamę programów, projektów i środków.
58
Komisja nie zgadza się z częścią uwag Trybunału.
58 b) 
Innowacyjny charakter planu działania FLEGT, różno ‑
rodność środków współpracy w zakresie polityki, 
regulacji i rozwoju, a także mnogość podmiotów i part ‑
nerów trudno ująć w jednym planie prac uwzględniają ‑
cym jasno etapy pośrednie, terminy i specjalny budżet. 
Wiele środków w ramach FLEGT, takich jak dobrowolne 
umowy o partnerstwie lub projekty, ma jednak własny 
szczegółowy plan wdrażania.
58 c) 
Komisja nie podziela opinii Trybunału na temat 
późnego przyjęcia rozporządzenia UE dotyczącego 
drewna. W planie działania nie uwzględniono rozpo ‑
rządzenia UE dotyczącego drewna; plan ten odnosi 
się tylko do zbadania możliwości kontrolowania przy 
pomocy prawodawstwa przywozu do UE drewna 
pozyskanego w nielegalny sposób. Wniosek dotyczący 
rozporządzenia przedstawiono dopiero po podjęciu 
szeroko zakrojonych działań, w ramach których zba ‑
dano środki służące rozwiązaniu przy wykorzystaniu 
istniejącego prawodawstwa problemu nielegalnego 
pozyskiwania drewna. Rozporządzenie zostało przy ‑
jęte i weszło w życie w dniu 20 października 2010 r., 
a zaczęło mieć zastosowanie w marcu 2013 r. Gdy 
rozporządzenie UE dotyczące drewna zaczęło mieć 
zastosowanie, Komisja podjęła działania mające na 
celu pełne wdrożenie jego przepisów.
58 d) 
Jak przewidziano w planie działań FLEGT, Komisja zbadała 
środki służące osiągnięciu synergii z istniejącymi prywat ‑
nymi lub publicznymi systemami certyfikacji i podejmuje 
coraz bardziej intensywne starania w tym zakresie.
58 e) 
Przyznanie wsparcia odbyło się na podstawie jasno 
określonych kryteriów, mimo że zastosowanie jednego 
zestawu kryteriów do wszystkich interwencji nie było 
możliwe ze względu na różne podstawy prawne instru ‑
mentów finansowania. Pod względem wsparcia na 56 c) 
Dotychczas podjęto następujące działania mające na 
celu wspieranie synergii z REDD+:
– Komisja promuje synergię między FLEGT a REDD, 
w szczególności w ramach instrumentu REDD UE 
i z pomocą grupy roboczej FLEGT‑REDD+;
– programy działań w ramach FLEGT i REDD+ są ze 
sobą ściśle powiązane i funkcjonują na zasadach 
wzajemnego wsparcia w kilku państwach, w tym 
w Gujanie czy Liberii.
56 d) 
Dotychczas podjęto następujące działania mające 
na celu uwzględnienie zmieniających się trendów 
w zakresie wywozu drewna do UE:
– regularne monitorowanie za pośrednictwem 
badań dotyczących handlu drewnem i systemu 
niezależnego monitorowania rynku;
– rozporządzenie UE dotyczące drewna i mecha ‑
nizm współpracy dwustronnej z Chinami.
56 e) 
Dotychczas podjęto następujące działania:
–  działania w celu promowania synergii z prywatnymi 
systemami certyfikacji.
(Zob. odpowiedź do pkt 26.)
Wnioski i zalecenia
57
Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniem Trybunału, 
że wsparcie na rzecz państw produkujących drewno 
udzielane w ramach planu działania FLEGT UE nie było 
zarządzane w sposób należyty. Komisja dokładała 
wszelkich starań, aby jak najlepiej zarządzać wsparciem 
w ramach FLEGT udzielanym na rzecz państw produkują ‑
cych drewno, uwzględniając wyzwania związane z ogra ‑
niczeniem nielegalnego pozyskiwania drewna w skali 
światowej, złożoność promowania dobrego zarządzania 
lasami i egzekwowania prawa w zróżnicowanych krajach 
rozwijających się, a także innowacyjny charakter FLEGT. 
Komisja podejmie starania w celu dalszej poprawy wydaj ‑
ności, skuteczności i oszczędności. Podstawą będzie dla 
Odpowiedzi Komisji 45
Zalecenie 4
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Podział zasobów na poszczególne państwa będzie 
także zależał od dostępności funduszy.
W 2014 r. Komisja zaakceptowała decyzję w sprawie 
finansowania dotyczącą nowej inicjatywy z FAO, w której 
oferuje się państwom pakiety wsparcia w celu wzmoc ‑
nienia zarządzania lasami w wybranych państwach, 
które mają strategiczne znaczenie dla zwalczania niele ‑
galnego pozyskiwania drewna, ale nie zdecydowały się 
na zawarcie dobrowolnej umowy o partnerstwie.
59 b) 
Sześć dobrowolnych umów o partnerstwie weszło 
w życie odpowiednio pod koniec 2009 r., 2011 r., 2012 r., 
2013 r. i 2014 r. Biorąc pod uwagę, jak ambitne zmiany 
wiążą się z powyższymi umowami, a także uwzględniając 
złożoność przedsięwzięć i wyzwania związane z zarzą ‑
dzaniem w krajach partnerskich, jest zrozumiałe, że pełne 
wdrożenie tych umów wymaga czasu i trwałego zaan ‑
gażowania. Komisja uważa, że skala wyzwań związanych 
z wdrożeniem została oszacowana zbyt nisko.
59 c) 
Zob. odpowiedź Komisji do pkt 53.
Komisja przedstawiała państwom członkowskim 
i innym zainteresowanym podmiotom regularne 
sprawozdania z postępu prac w zakresie planu działa ‑
nia FLEGT. Sporządzano sprawozdania roczne doty ‑
czące wdrażania dobrowolnych umów o partnerstwie. 
Pierwsze sprawozdanie z postępu prac sporządzono 
w 2010 r. Ocenę rozpoczęto na początku 2014 r. na 
podstawie konsultacji zainicjowanych w 2013 r.
Zalecenie 5
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zalecenie 6
Komisja przyjmuje to zalecenie. Bieżąca ocena planu 
działania FLEGT wykazuje, że Komisja była świadoma 
konieczności przeprowadzenia oceny obecnego 
podejścia i zaplanowała przedmiotową ocenę już 
w 2013 r. Komisja przygotuje projekt dokumentu robo ‑
czego służb Komisji w oparciu o wyniki przedmiotowej 
oceny.rzecz państw produkujących drewno Komisja wyraźnie 
przyznała priorytet państwom będącym stronami 
dobrowolnej umowy o partnerstwie.
Zalecenie 1
Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.
W odniesieniu do budżetu będzie to możliwe jedynie 
dla programów tematycznych.
Zalecenie 2
Komisja nie może przyjąć tego zalecenia w postaci, 
w jakiej zostało sformułowane.
O ile Komisja w pełni zgadza się z koniecznością ści ‑
słego wdrożenia rozporządzenia UE dotyczącego 
drewna przez wszystkie państwa członkowskie, o tyle 
pragnie podkreślić, że  – jak wskazano w odpowiedzi 
w pkt 25 – odjęła już stosowne środki w celu promowa ‑
nia skutecznego wdrażania tego rozporządzania i będzie 
dalej to czynić zgodnie ze swoją strategią zapewnienia 
zgodności. W wyniku podjętych środków szereg państw 
członkowskich przyspieszyło proces wdrażania i zgło ‑
siło pełną zgodność. Przeważająca większość państw 
członkowskich (24 z 28) wprowadziła środki mające na 
celu wdrożenie rozporządzenia UE dotyczącego drewna 
i przeprowadza kontrole podmiotów gospodarczych 
zgodnie z wymogami tego rozporządzenia. Komisja 
wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobo ‑
wiązaniom państwa członkowskiego przeciwko trzem 
z państw członkowskich nieprzestrzegających przepisów 
i prowadzi dochodzenie w sprawie czwartego państwa.
Komisja przypomina ponadto, że wdrożenie rozpo ‑
rządzenia UE dotyczącego drewna jest przede wszyst ‑
kim obowiązkiem państw członkowskich i że termin 
składania przez państwa członkowskie sprawozdań 
z pierwszych dwóch lat stosowania tego rozporzą ‑
dzenia minął dnia 30 kwietnia 2015 r. Zgodnie z art. 20 
rozporządzenia UE dotyczącego drewna Komisja złoży 
sprawozdanie do Rady i Parlamentu do dnia 3 grudnia 
2015 r. w sprawie przeglądu funkcjonowania i skutecz ‑
ności przedmiotowego rozporządzenia.
Zalecenie 3
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Jak wyjaśniono w odpowiedzi Komisji w pkt 26, w prze ‑
szłości poczyniono już kroki w celu promowania tych 
synergii.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Nielegalne pozyskiwanie drewna i  handel tak pozyskanym 
drewnem mają miejsce w większości krajów posiadających 
zasoby leśne. Powodują one szkody w środowisku i utratę 
różnorodności biologicznej, a także mają negatywne skutki 
gospodarcze i społeczne. Celem planu działania UE na rzecz 
egzekwowania prawa, zarządzania i  handlu w  dziedzinie 
leśnictwa (FLEGT) jest ograniczenie nielegalnego pozyskiwania 
drewna w  skali światowej poprzez wsparcie zarządzania lasami 
w państwach produkujących drewno i zmniejszenia przywozu 
nielegalnie pozyskanego drewna do państw UE. W niniejszym 
sprawozdaniu Trybunał uznał, że wsparciem Komisji na rzecz 
państw produkujących drewno, udzielonym w ramach planu 
działania FLEGT, nie zarządzano w sposób należyty. Plan 
działania FLEGT został wprawdzie opracowany w sposób 
innowacyjny, Komisja nie sporządziła jednak odpowiedniego 
planu prac, w którym cele, etapy pośrednie oraz specjalny 
budżet byłyby jasno określone. Komisja nie określiła też 
jasnych priorytetów w zakresie pomocy, a procedury związane 
z monitorowaniem i sprawozdawczością były niezadowalające. 
Główne skontrolowane projekty zakończyły się 
niepowodzeniem, a  przewidzianych systemów zezwoleń FLEGT 
nie wprowadzono jeszcze w pełni w życie w żadnym z krajów 
partnerskich.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y