DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie urządzeń spalających paliwa gazowe /* SWD/2014/0150 final */





DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie urządzeń spalających paliwa gazowe 1. Określenie problemu Chociaż dyrektywa dotycząca urządzeń gazowych 2009/142/WE („dyrektywa”) funkcjonuje z powodzeniem, istnieje szeroki konsensus w sprawie konieczności wprowadzenia do niej pewnych poprawek. Podobnego zdania jest również większość respondentów, którzy wzięli udział w konsultacjach społecznych przeprowadzonych w latach 2011–2012. Zarówno w ramach konsultacji społecznych, jak i w ramach oceny skutków przeprowadzonej w 2012 r. duży nacisk położono na identyfikację rzeczywistych problemów, które mogą wystąpić, oraz ich przyczyn. Gruntowna analiza wszystkich dostępnych danych oraz proponowanych zmian wykazała, że nie istnieją przesłanki przemawiające za rozszerzeniem zakresu stosowania ze względów bezpieczeństwa. W odniesieniu do funkcjonowania rynku wewnętrznego nie zidentyfikowano żadnych konkretnych problemów związanych z barierami w handlu. W związku z tym rozszerzenie zakresu stosowania na nowe produkty uznano za nieuzasadnione. Obszary, w których konieczna jest poprawa, nie wymagają wprowadzania znacznych zmian. Ramy prawne pozostaną niezmienione, a skutki wprowadzonych zmian prawdopodobnie będą minimalne lub żadne. Należy jednak odnieść się do niżej opisanych kwestii. Kwestia 1: Dostosowanie dyrektywy do nowych ram prawnych (New Legislative Framework, NLF) decyzji nr 768/2008/WE Wiele ogólnych problemów zidentyfikowanych w NLF zaobserwowano również w kontekście wdrażania dyrektywy, np. różnice w jakości usług świadczonych przez jednostki notyfikowane oraz w ich praktykach w zakresie oceny i monitorowania. Doświadczenia wskazują, że ramy prawne są skomplikowane i niespójne. W sprawozdaniu z oceny skutków dotyczącym pakietu dostosowawczego do nowych ram prawnych dokonano już gruntownej analizy różnych wariantów mających na celu nadanie skuteczności decyzji NLF. Z uwagi na fakt, że wspomniane warianty oraz ich skutki są takie same w odniesieniu do dyrektywy, w sprawozdaniu z oceny skutków dyrektywy nie analizowano tych aspektów. Kwestia 2: Usunięcie ograniczenia temperatury do 105 oC z definicji dotyczącej zakresu stosowania Przedmiotowe ograniczenie wprowadzono, ponieważ w czasie przyjmowania dyrektywy zagrożenia powodowane ciśnieniem w odniesieniu do produktów, których dotyczy dyrektywa, podlegały przepisom krajowym w większości państw członkowskich. Obecnie zagrożenia te objęte są prawodawstwem harmonizacyjnym UE, co oznacza, że nie istnieje żadne ryzyko konfliktu z przepisami krajowymi, a zatem uznaje się, że wyłączenie stało się bezcelowe. Kwestia 3: Wprowadzenie brakujących definicji Obecne brzmienie sformułowania określającego zakres stosowania nie jest precyzyjne i powoduje konieczność dokonywania interpretacji. Dzieje się tak, ponieważ zakres stosowania określono poprzez podanie wykazu zastosowań produktów, ale nie podano definicji tych zastosowań. Podjęto szereg prób interpretacji zakresu stosowania, co nie zapewniło jednak zainteresowanym stronom niezbędnej pewności i stabilności prawa. Kwestia 4: Nieodpowiednia treść komunikatów dotyczących rodzajów gazu i odpowiadających im ciśnień zasilających Rodzaje gazów i odpowiadające im ciśnienia zasilające nie podlegają harmonizacji w ramach dyrektywy. W celu zapewnienia dostępności tych danych dotyczących bezpieczeństwa i działania w art. 2 ust. 2 wprowadza się wymaganie, zgodnie z którym państwa członkowskie muszą powiadamiać o rodzajach używanego gazu i odpowiadających im ciśnieniach zasilających na ich terytoriach. Informacje przekazywane obecnie na temat warunków zasilania gazem są niewystarczające. Z uwagi na fakt, że w dyrektywnie nie określono, które parametry należy przekazywać, ani nie zharmonizowano formatu powiadomień, konieczne jest określenie tych parametrów i zdefiniowanie wspólnego formularza w celu zapewnienia adekwatności i porównywalności informacji. Zapewniłoby to również odpowiednie odniesienie się w ramach dyrektywy do wzrostu wykorzystania biogazu. Kwestia 5: Wyjaśnienie związku między dyrektywą a prawodawstwem UE dotyczącym efektywności energetycznej Zasadnicze wymaganie 3.5. dotyczące „racjonalnego zużycia energii” jest bardzo ogólne, natomiast wymagania w ramach dyrektywy w sprawie ekoprojektu i towarzyszących jej środków wykonawczych są bardzo szczegółowe. Również terminologia stosowana w dyrektywie jest przestarzała i musi zostać dostosowana do nowoczesnej terminologii stosowanej w ostatnio przyjętych przepisach UE dotyczących efektywności energetycznej. Z uwagi na fakt, że przepisy UE dotyczące efektywności energetycznej szybko się zmieniają i że na podstawie dyrektywy w sprawie ekoprojektu wprowadzone zostaną nowe środki wykonawcze mające zastosowanie do coraz większego zakresu urządzeń gazowych, konieczne jest wyjaśnienie kwestii stosowania zasadniczego wymagania 3.5. w przypadkach, w których istnieją bardziej szczegółowe przepisy. Kwestia 6: Przejrzystość przepisów dyrektywy Nie stwierdzono żadnych innych problemów związanych z przepisami dyrektywy. Okazało się również, że w zasadniczych wymaganiach właściwie uwzględniono zagrożenia związane z gazem, jakie mogą stwarzać urządzenia i osprzęt. Istnieją pewne ogólniejsze obawy związane z bezpieczeństwem, w szczególności dotyczące przypadków zatrucia CO, które jest główną przyczyną zgonów związanych z urządzeniami gazowymi. Wydaje się, że jest to związane z kwestiami wykraczającymi poza zakres stosowania dyrektywy, takimi jak wadliwa instalacja, brak konserwacji oraz nieprawidłowe korzystanie z urządzeń. Obecnie w dyrektywnie nie określa się ogólnych zasad projektowania, które muszą być stosowane w celu zapewnienia bezpieczeństwa urządzeń i osprzętu. Chociaż uznaje się, że zasady te uwzględniono w obecnych zasadniczych wymaganiach, lepiej byłoby określić je w akcie prawnym w celu uniknięcia sytuacji, w których nieodpowiedzialne podmioty np. stosowałyby jedynie ostrzeżenia zamiast projektowania produktów z założenia bezpiecznych. Wprowadzenie zasad uwzględniających kwestie bezpieczeństwa ułatwiłoby również nadzór rynku. Konieczność interwencji publicznej Działanie UE w przedmiotowym zakresie opiera się na art. 114 TFUE. Aspekty, o których mowa w tym kontekście, są już uregulowane w dyrektywie. Przepisy te nie przyczyniają się jednak do skutecznego rozwiązania zidentyfikowanych problemów. Wyniki przeprowadzonej analizy i wnioski wynikające z przeanalizowanych wariantów wskazują, że kwestie te pozostaną nierozwiązane, jeżeli dyrektywa nie zostanie zmieniona. 2. Analiza zasady pomocniczości Właściwe i skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego wymaga wprowadzenia wspólnych reguł dotyczących urządzeń gazowych w odniesieniu do zagrożeń zdrowia i bezpieczeństwa wynikających ze stosowania gazu oraz w związku z ich efektywnością energetyczną. W celu uniknięcia działań podejmowanych na poziomie krajowym, które mogłyby stanowić przeszkody w swobodnym przepływie urządzeń, wszelkie zmiany zakresu stosowania, procedur lub wymagań należy przeprowadzić na poziomie UE. Przyczyni się to również do poprawy przejrzystości prawa, zmniejszenia kosztów ponoszonych przez producentów oraz zapewnienia wspólnych europejskich ram dotyczących wprowadzania na rynek urządzeń i osprzętu. Zasada pomocniczości ma zastosowanie również w przypadku nowych przepisów wprowadzanych w ramach zmian dotyczących dostosowania do decyzji NLF. Dotychczasowe doświadczenia wskazują, że środki podejmowane na poziomie krajowym prowadzą do odmiennych podejść wewnątrz UE, co podważa cele rynku wewnętrznego. Skoordynowane działanie na poziomie UE może również przyczynić się do znacznie lepszego osiągnięcia wyznaczonych celów, a w szczególności do zwiększenia skuteczności nadzoru rynku. 3. Cele Cele przedmiotowej inicjatywy przedstawiono w tabeli 1. Tabela 1: Ogólne, szczegółowe oraz operacyjne cele polityki OGÓLNE || SZCZEGÓŁOWE || OPERACYJNE Lepsza ochrona zdrowia i bezpieczeństwa użytkowników urządzeń gazowych i osprzętu oraz zapewnienie właściwego działania urządzeń i osprzętu || Zapewnienie dostępności odpowiednich danych związanych z bezpieczeństwem i działaniem zgodnie z warunkami ramowymi || Określenie treści informacji, jakie należy przekazywać na temat rodzajów gazu i odpowiadających im ciśnień zasilających stosowanych w państwach członkowskich Zapewnienie przejrzystości wymagań || Wyjaśnienie przepisów Zapewnienie równych warunków działania dla podmiotów gospodarczych działających w przedmiotowym sektorze || Zapewnienie przejrzystości prawnej w odniesieniu do stosowania bardziej szczegółowych przepisów UE || Wprowadzenie nowego ogólnego artykułu dotyczącego bardziej szczegółowych przepisów UE Wyjaśnienie zasadniczego wymagania 3.5. dotyczącego racjonalnego zużycia energii Uproszczenie europejskiego środowiska regulacyjnego w dziedzinie urządzeń gazowych i osprzętu || Zapewnienie aktualności przepisów || Usunięcie przestarzałego wyłączenia dotyczącego urządzeń, w których temperatura wody przekracza 105 oC Zapewnienie przejrzystości zakresu stosowania || Wyjaśnienie zakresu stosowania poprzez przedstawienie charakterystycznych dla sektora definicji 4. Warianty strategiczne Rozważono trzy alternatywne warianty strategiczne: a) „utrzymanie stanu obecnego” jako wariant odniesienia; b) wariant „miękkiego prawa” (tj. alternatywę o charakterze nieustawodawczym polegającą na wydaniu interpretacji); oraz c) wariant „środka prawnego” (tj. zmianę aktu prawnego). Analizę skutków wariantów strategicznych przeprowadzono odrębnie w odniesieniu do poszczególnych obszarów, w przypadku których stwierdzono konieczność poprawy. Najpierw wszystkie warianty strategiczne dotyczące każdego problemu poddano odrębnej analizie jakościowej. Następnie przeprowadzono gruntowną analizę skutków społecznych i gospodarczych wszystkich wariantów. 5. Ocena skutków Rodzaje skutków, jakie uznano za najistotniejsze w związku ze zmianą, przedstawiono w tabeli 2. Tabela 2: Najistotniejsze rodzaje skutków zmiany dyrektywy Wstępne badanie znaczenia skutków Rodzaj skutków || Znaczenie skutków Skutki gospodarcze Funkcjonowanie rynku wewnętrznego i konkurencji || Istotne Konkurencyjność, przepływ handlu i inwestycji || Prawdopodobnie istotne Koszty operacyjne i prowadzenie działalności gospodarczej/MŚP || Istotne Obciążenia administracyjne dla przedsiębiorstw || Istotne Organy publiczne || Istotne Badania naukowe i innowacje || Prawdopodobnie istotne Konsumenci i gospodarstwa domowe || Istotne Państwa trzecie i stosunki międzynarodowe || Prawdopodobnie istotne Skutki społeczne Zatrudnienie i rynki pracy || Prawdopodobnie istotne Normy i prawa związane z jakością zatrudnienia || Prawdopodobnie istotne Zdrowie i bezpieczeństwo publiczne || Istotne Z uwagi na fakt, że nie można uzasadnić zmiany zakresu stosowania, ramy prawne dyrektywy pozostaną niezmienione. W rezultacie podmioty gospodarcze, których dotyczą zmiany, oraz inne zainteresowane strony, również pozostaną takie same jak obecnie, gdyż sugerowane zmiany stanową raczej działanie mające na celu poprawę czytelności i przejrzystości zakresu stosowania, zasadniczych wymagań oraz innych przepisów. Brak określonych konkretnych problemów, które należy rozwiązać, oznacza, że proponowane zmiany nie mają znaczących skutków gospodarczych, społecznych ani środowiskowych, poza nieznacznymi skutkami w postaci wyjaśnień, które znacznie ułatwią stosowanie dyrektywy. W związku z tym niemożliwe jest pozyskanie danych ilościowych dotyczących jakichkolwiek konkretnych skutków. W związku z tym kwestię oczekiwanych marginalnych korzyści rozwiązano w sposób proporcjonalny, przeprowadzając ocenę jakościową umożliwiającą wybór preferowanego wariantu. Przykładowo, możliwe jest dokonanie oceny, czy proponowane zmiany są korzystne w odniesieniu do bezpieczeństwa oraz czy skutki danego wariantu zapewniają trwałe rozwiązanie zidentyfikowanego problemu. W miarę możliwości oceniono, czy wdrożenie proponowanych zmian pociąga za sobą koszty dla producentów i organów. Należy jednak zauważyć, że monetyzacja efektów nie była możliwa, ponieważ proponowane zmiany w praktyce nie zmieniają ram prawnych. Skutki społeczne mają formę korzyści dla zdrowia i bezpieczeństwa osób instalujących urządzenia gazowe oraz użytkowników tych urządzeń. Większa przejrzystość prawna i dostępność danych istotnych dla zapewnienia bezpiecznych i efektywnych energetycznie produktów mogą jednak mieć również pewne pozytywne skutki w zakresie zatrudnienia i realizacji takich celów takich jak cel strategii „Europa 2020” dotyczący zwiększenia efektywności energetycznej o 20 %. Streszczenie wyników dotyczących głównych skutków oraz ich zakresu przedstawiono poniżej w tabeli 3. Tabela 3: Najistotniejsze skutki zmiany dyrektywy Skutki preferowanych podwariantów || Kwestia 2 || Kwestia 3 || Kwestia 4 || Kwestia 5 || Kwestia 6 Skutki społeczne || Brak skutków poza zapewnieniem bezpieczeństwa produktów, w których temperatura wody przekracza 105 oC || Niewielkie zmniejszenie liczby produktów niezgodnych z wymaganiami || Poprawa bezpieczeństwa użytkowników i instalatorów || Przyczynienie się do realizacji celu strategii „Europa 2020”, zmniejszenie liczby produktów niezgodnych z wymaganiami || Poprawa bezpieczeństwa użytkowników, zmniejszenie liczby produktów niezgodnych z wymaganiami Skutki gospodarcze || Wpływ na konkurencyjność || Brak || Bardziej przejrzysty zakres stosowania ułatwiający interpretację || Oszczędności wynikające z przejrzystości technicznej i prawnej || Oszczędności wynikające z przejrzystości technicznej i prawnej || Bardziej przejrzysta sytuacja prawna, łatwiejszy nadzór rynku Wpływ na zdolności innowacyjne || Brak || Brak || Większa gotowość do dokonywania inwestycji w innowację produktową, łatwiejszy dostęp do rynku || Łatwiejsza innowacja produktowa || Brak Wpływ na konkurencyjność międzynarodową || Brak || Brak || Brak || Bardziej wyrafinowane wzornictwo przyczyniające się do poprawy konkurencyjności międzynarodowej || Brak Wpływ na MŚP || Brak || Brak || Brak || Brak || Brak 6. Porównanie wariantów Na podstawie wyników gruntownej oceny wariantów przeprowadzono analizę porównawczą w celu określenia, które warianty przyniosą korzyści netto. Następnie wyniki tej analizy zestawiono w jednej tabeli porównawczej w celu zobrazowania skutków i dokonania wyboru preferowanych wariantów (tabela 4). Kryteria zastosowane do oceny wariantów obejmowały skuteczność, efektywność i spójność danego wariantu. Tabela 4: Porównanie wariantów strategicznych || Skuteczność || Efektywność Korzyści pod względem kosztów || Spójność (czy dany wariant przyczynia się do wprowadzenia lepszych regulacji i wdrażania Aktu o jednolitym rynku) Zakres stosowania – zakres produktów a) Utrzymanie stanu obecnego || 0 || 0 || 0 || 0 b) Prawo miękkie || 0 Brak realizacji celu szczegółowego, ponieważ ograniczenie temperatury do 105 oC w dalszym ciągu umożliwia unikanie stosowania dyrektywy || - Koszty z tytułu pozostających potrzeb w zakresie interpretacji || 0 Nie stwierdzono || 0 Brak zmian, brak wkładu c) Środek prawny || ++ Pełna realizacja celów szczegółowych; poprawa w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa; przejrzysta sytuacja prawna || 0 Brak wpływu, ale teoretycznie bardziej wyrównane warunki działania dla producentów || + Przejrzystość prawna zmniejszająca obciążenia administracyjne, a zatem koszty || ++ Wariant wnoszący optymalny wkład; przejrzysta sytuacja prawna Terminologia i definicje charakterystyczne dla sektora a) 0 || 0 || 0 || 0 b) + Częściowa realizacja celów szczegółowych, ale brak przejrzystości prawnej; nowe potrzeby w zakresie interpretacji, które pojawią się w przypadku innowacyjnych produktów || - Koszty z tytułu pozostających potrzeb w zakresie interpretacji dokonywanej indywidualnie dla każdego przypadku || + Niewielkie zmniejszenie liczby produktów niezgodnych z wymaganiami || + Niewielki wkład c) ++ Pełna realizacja celów szczegółowych spowodowana wyjaśnieniem zakresu stosowania i zasadniczych wymagań; przejrzysta sytuacja prawna || 0 Brak konkretnych kosztów; wyjaśnienie ułatwiające wdrażanie, co skutkuje oszczędnościami || ++ Przejrzystość prawna zmniejszająca obciążenia administracyjne; zmniejszenie liczby produktów niezgodnych z wymaganiami, a zatem poprawa bezpieczeństwa || ++ Wariant wnoszący optymalny wkład; zapewniona przejrzysta sytuacja prawna Komunikaty dotyczące rodzajów gazu i odpowiadających im ciśnień zasilających a) 0 || 0 || 0 || 0 b) - Brak realizacji celów szczegółowych, ponieważ wytyczne mogą skutkować poleganiem na danych związanych z bezpieczeństwem bez przeprowadzania kontroli krzyżowych, co oznacza możliwość wprowadzania na rynek niebezpiecznych projektów; brak gwarancji jakości danych || - Koszty związane z częstą potrzebą aktualizowania wytycznych; koszty wynikające z trudności w uzyskaniu odpowiednich danych || - Brak gwarancji zmniejszenia liczby produktów niezgodnych z wymaganiami; możliwość błędnego zasugerowania zainteresowanym stronom, że mogą polegać na przedstawionych danych || - Brak wkładu c) ++ Pełna realizacja celów szczegółowych; dostępność odpowiednich informacji związanych ze zdrowiem, bezpieczeństwem i działaniem; przejrzysta sytuacja prawna || ++ Oszczędności kosztów dzięki dostępności wiarygodnych danych; zmniejszenie obciążeń administracyjnych; środki do weryfikacji zgodności produktów ułatwiające dostęp do rynku || ++ Zmniejszenie liczby produktów niezgodnych z wymaganiami; przejrzystość prawna i techniczna powodująca obniżenie kosztów; ułatwienie innowacji produktowej || ++ Wariant wnoszący optymalny wkład; zapewniona przejrzysta sytuacja prawna Racjonalne zużycie energii a) 0 || 0 || 0 || 0 b) + Częściowa realizacja celów szczegółowych; większa przejrzystość dotycząca bardziej szczegółowych przepisów, ale utrzymujące się trudności w określaniu, które rozporządzenie należy zastosować || - Koszty związane z opracowaniem wytycznych; koszty ponoszone przez producentów z tytułu obciążeń administracyjnych w celu określenia przepisów mających zastosowanie || + Wytyczne mogłyby ułatwić określenie przepisów; niewielkie zmniejszenie liczby produktów niezgodnych z wymaganiami || 0 Niewielki wkład; utrzymanie nieprzejrzystej sytuacji prawnej c) ++ Pełna realizacja celów szczegółowych spowodowana osiągnięciem spójności prawodawstwa UE; zapewnienie przejrzystości prawnej || + Zmniejszenie obciążeń administracyjnych; ułatwienie określania przepisów; uniknięcie pokrywających się wymagań skutkujące oszczędnościami || ++ Zmniejszenie liczby produktów niezgodnych z wymaganiami; przejrzysta sytuacja prawna ułatwiająca rozwój nowych produktów || ++ Wariant wnoszący optymalny wkład; wkład na rzecz realizacji celu strategii „Europa 2020” dotyczącego zwiększenia efektywności energetycznej; większa spójność prawodawstwa UE Wymagania a) 0 || 0 || 0 || 0 b) 0 Jedynie marginalny wpływ, ponieważ nie zidentyfikowano niedociągnięć w ramach obecnych wymagań || - Niewielkie koszty związane z opracowaniem wytycznych || + Niewielkie zmniejszenie liczby produktów niezgodnych z wymaganiami || + Niewielki wkład c) ++ Pełna realizacja celów szczegółowych; zapewnienie przejrzystości wymagań prawnych || + Brak konkretnych kosztów poza oszczędnością kosztów w zakresie nadzoru rynku || + Lepsza czytelność wymagań powodująca zmniejszenie obciążeń administracyjnych; ułatwienie nadzoru rynku || + Niewielki wkład 7. Monitorowanie i ocena Monitorowanie i ocena skuteczności prawodawstwa zostaną przeprowadzone w oparciu o informacje zwrotne otrzymane za pomocą różnych mechanizmów współpracy, takich jak grupa robocza ds. urządzeń gazowych i grupa współpracy administracyjnej ds. dyrektywy w sprawie urządzeń gazowych. W szczególności grupa ADCO ds. dyrektywy w sprawie urządzeń gazowych omówi krajowe programy nadzoru rynku oraz wyniki ich realizacji, liczbę wykrytych produktów niezgodnych z wymaganiami, rodzaje niezgodności itp. Państwa członkowskie będą zaproszone do korzystania ze wspólnotowego systemu szybkiego informowania, bazy danych ICSMS oraz procedury notyfikacyjnej w ramach klauzuli ochronnej. Dodatkowe informacje zwrotne będą uzyskiwane w ramach mechanizmów współpracy zapewnionych na mocy rozporządzenia NLF 765/2008. Różne wskaźniki oparte na informacjach przedstawionych przez organy zostaną zastosowane do monitorowania zmniejszania liczby produktów niezgodnych z wymaganiami. Zgodnie z polityką „inteligentnych regulacji” Komisja oceni skuteczność rozporządzenia w sprawie urządzeń gazowych w okresie od pięciu do maksymalnie dziesięciu lat od daty rozpoczęcia stosowania tego rozporządzenia.