Streszczenie oceny skutków

Ocena skutków dotycząca zmiany rozporządzenia w sprawie wspólnego wysiłku redukcyjnego

A. Zasadność działań

Na czym polega problem i dlaczego jest to problem na szczeblu UE?

W rozporządzeniu w sprawie wspólnego wysiłku redukcyjnego (rozporządzenie ESR) określono krajowe cele w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych dla sektorów, które aktualnie nie są objęte unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji, takich jak budownictwo, transport drogowy, rolnictwo i gospodarka odpadami. Biorąc pod uwagę zwiększenie poziomu ambicji nowego celu dla całej gospodarki UE polegającego na redukcji emisji gazów cieplarnianych netto o co najmniej 55 % do 2030 r. w porównaniu z poziomem z 1990 r., obecne cele określone w rozporządzeniu ESR nie przyczynią się jednak w wystarczającym stopniu do osiągnięcia bardziej ambitnego ogólnego celu UE. Po drugie, możliwe rozszerzenie systemu handlu uprawnieniami do emisji oraz ewentualna zmiana zakresu rozporządzenia w sprawie użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa uzasadniają rozważenie zakresu samego rozporządzenia ESR jako części ogólnej struktury polityki klimatycznej. Po trzecie, podstawą rozporządzenia ESR jest sprawiedliwość, solidarność i racjonalność pod względem kosztów – cechy te należy zachować podczas przeglądu.

Co należy osiągnąć?

Ogólnym celem tej inicjatywy jest przyczynienie się do osiągnięcia do 2030 r. redukcji emisji gazów cieplarnianych netto o co najmniej 55 % w porównaniu z poziomem z 1990 r., aby osiągnąć w sposób stopniowy i zrównoważony neutralność klimatyczną (tj. neutralność pod względem emisji gazów cieplarnianych netto) do 2050 r. Można wyróżnić trzy cele szczegółowe przeglądu rozporządzenia ESR: po pierwsze, spójne określenie zakresu i wspólnego poziomu ambicji rozporządzenia ESR w ramach pakietu „Gotowi na 55”, a szczególnie rozważenie ewentualnego nowego, rozszerzonego systemu handlu uprawnieniami do emisji, obejmującego takie sektory jak budownictwo i transport drogowy; po drugie, zapewnienie, aby podział dodatkowych wysiłków między państwa członkowskie odbywał się w sposób konsekwentny, sprawiedliwy i równy; po trzecie, propagowanie opłacalnych kosztowo rozwiązań w zakresie redukcji emisji w sektorach objętych wspólnym wysiłkiem redukcyjnym za pomocą korekt wartości docelowych i elastyczności.

Na czym polega wartość dodana podjęcia działań na poziomie UE (zasada pomocniczości)?

Zmiana klimatu stanowi problem o wymiarze transgranicznym, w przypadku którego działania koordynowane na poziomie UE skutecznie uzupełniają i wzmacniają działania podejmowane na szczeblu krajowym i lokalnym. Skoordynowane działania pozwalają określić ambicje dla całej UE przy jednoczesnym uznaniu zasady pomocniczości i różnic pod względem zdolności działania państw członkowskich– ponieważ rozporządzenie ESR dotyczy przede wszystkim państw członkowskich – a jednocześnie umożliwiają większą oszczędność kosztów dzięki odpowiedniej elastyczności w obrębie państw członkowskich i pomiędzy nimi oraz w odniesieniu do innych przepisów sektorowych (system handlu uprawnieniami do emisji, rozporządzenie w sprawie użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa).

B. Rozwiązania

Jakie są różne warianty działań służących osiągnięciu celów? Czy wskazano preferowany wariant? Jeżeli nie, to dlaczego?

Główne warianty niniejszej oceny skutków dotyczą potencjalnych zmian w zakresie rozporządzenia ESR: owariant 1: utrzymanie obowiązującego zakresu sektorowego rozporządzenia ESR równolegle do rozszerzenia systemu handlu emisjami, przy czym istnieją dwa warianty szczegółowe: 1.1. znaczący wzrost poziomu ambicji w rozporządzeniu ESR oraz 1.2. ograniczony wzrost poziomu ambicji w rozporządzeniu ESR; owariant 2: utrzymanie w zakresie rozporządzenia ESR wyłącznie sektorów nieobjętych systemem handlu uprawnieniami do emisji, w szczególności ograniczenie zakresu, z wyjątkiem budownictwa i transportu, w dwóch wariantach: 2.1. podniesienie wartości docelowych w pozostałych sektorach objętych rozporządzeniem ESR do poziomu opłacalnego według prognoz; 2.2. utrzymanie obecnych wartości docelowych określonych w rozporządzeniu ESR; owariant 3: wygaszenie rozporządzenia ESR i zastąpienie go innymi instrumentami polityki. Oprócz wariantów dotyczących zakresu w ramach oceny przeanalizowano również, czy przewidziane w rozporządzeniu ESR mechanizmy elastyczności są odpowiednie, aby w sposób opłacalny zrealizować ambitne cele klimatyczne. Biorąc pod uwagę istotną rolę pomocniczości w wielu unijnych politykach mających zastosowanie w sektorach objętych rozporządzeniem ESR, zwiększenie poziomu ambicji w jego zakresie zgodnie z ogólnymi ambitnymi celami klimatycznymi przy jednoczesnym utrzymaniu obecnego zakresu ESR jest postrzegane jako preferowany wariant zapewniający odpowiedzialność państw członkowskich i właściwe zachęty do wdrażania przez nie zarówno polityki krajowej, jak i polityki UE w ambitny sposób przy zapewnieniu państwom członkowskim elastyczności w celu uwzględnienia ich okoliczności krajowych.

Jakie są opinie poszczególnych zainteresowanych stron? Jak kształtuje się poparcie dla poszczególnych wariantów?

Pod względem poziomu ambicji zdecydowana większość zainteresowanych stron, które odpowiedziały na pytania w ramach konsultacji publicznych, zgodziła się, że państwa członkowskie powinny zwiększyć starania i dążyć do osiągnięcia bardziej ambitnych wartości docelowych. Jeśli chodzi o zakres, 60 % respondentów opowiedziało się za tym, aby sektory objęte w przyszłości rozszerzonym systemem handlu uprawnieniami do emisji również pozostały objęte rozporządzeniem ESR, natomiast 26 % respondentów było temu przeciwnych. W przypadku wprowadzenia rozszerzonego systemu handlu uprawnieniami do emisji wielu respondentów podkreśliło potrzebę wprowadzenia okresu próbnego przed podjęciem decyzji dotyczącej ewentualnej zmiany zakresu rozporządzenia ESR. Dnia 1 czerwca 2021 r. wiceprzewodniczący wykonawczy Frans Timmermans i komisarz Nicolas Schmit zorganizowali wysłuchanie z udziałem partnerów społecznych w celu omówienia gospodarczego i społecznego wymiaru pakietu „Gotowi na 55”. Partnerzy społeczni poparli cel redukcji emisji o 55 % i przedstawili swoje poglądy na temat różnych propozycji zawartych w pakiecie.

C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu

Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów?

W preferowanym wariancie przewidziano ramy polityki zapewniające wysoki poziom integralności środowiskowej, sprawiedliwości i solidarności przy podziale starań oraz zapewniające odpowiednią elastyczność, aby w sposób opłacalny osiągnąć wartości docelowe.

Jakie są koszty wdrożenia preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów?

Całkowite koszty realizacji preferowanego wariantu ocenia się w ramach ogólnej analizy ekonomicznej zwiększenia poziomu ambicji w zakresie redukcji emisji o co najmniej 55 %. Zgodnie z prognozami dla całej gospodarki, które łączą zarówno środki regulacyjne, jak i wprowadzenie rozszerzonego systemu handlu uprawnieniami do emisji, w ciągu następnej dekady koszty systemu energetycznego wzrosną o 0,3–0,6 % PKB (najwyższa wartość uwzględnia wpływ ustalania opłat za emisję gazów cieplarnianych) w porównaniu ze scenariuszem referencyjnym. Takie koszty obejmują zarówno koszty dodatkowych inwestycji po stronie podaży i popytu, jak i oszczędności paliwowe. Skutki makroekonomiczne są ograniczone i mogą być pozytywne w zależności na przykład od tego, w jaki sposób dochody z ustalania opłat za emisję gazów cieplarnianych są ponownie wprowadzane do gospodarki.

Jakie są skutki dla MŚP i konkurencyjności?

Rozporządzenie ESR dotyczy przede wszystkim państw członkowskich jako podmiotów instytucjonalnych, a zatem bezpośrednio wpływa na ich krajowe administracje. Jeśli chodzi o przedsiębiorstwa w ogóle, a w szczególności małe i średnie przedsiębiorstwa, MŚP ani inne przedsiębiorstwa objęte rozporządzeniem ESR nie mają żadnych bezpośrednich obowiązków sprawozdawczych, czego nie zmieniłby żaden z wariantów strategicznych. Wiele MŚP prowadzi jednak działalność w sektorach objętych rozporządzeniem ESR, np. w sektorze transportu, energetyki i rolnictwa. Zasadniczo oczekuje się, że we wszystkich sektorach gospodarki nastąpi wzrost poziomu ambicji w zakresie emisji gazów cieplarnianych, co przyczyni się do modernizacji gospodarki, ale również spowoduje pogorszenie się sytuacji w niektórych sektorach, na przykład związanych z wydobyciem i dystrybucją paliw kopalnych.

Czy przewiduje się znaczące skutki dla budżetów i administracji krajowych?

Praktyczne skutki dla państw członkowskich wynikające z wdrożenia krajowych polityk i środków w sektorach objętych rozporządzeniem ESR zależą od środków wybranych w poszczególnych krajach i przedstawionych w zaktualizowanych krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu oraz ocenionych przez Komisję Europejską zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zarządzania unią energetyczną.

Czy wystąpią inne znaczące skutki?

Dzięki rozporządzeniu ESR organy krajowe podejmą dodatkowe działania w celu redukcji emisji gazów cieplarnianych w takich sektorach jak budownictwo, transport drogowy, przemysł drobny i rolnictwo. Transformacja często będzie się wiązała z większym zapotrzebowaniem na inwestycje, które zwiększą wydajność lub obniżą koszty operacyjne. Skutki będą się zatem wiązały z wyzwaniami dotyczącymi inwestycji oraz sposobami radzenia sobie z nimi, np. w gospodarstwach domowych o niskich dochodach. W ramach rozporządzenia ESR przy określaniu celów do problemu tego odniesiono się, określając wartości docelowe w sposób zróżnicowany, w dużej mierze na podstawie PKB na mieszkańca, zamiast podejścia opartego wyłącznie na oszczędności kosztowej, co miałoby stosunkowo większe skutki w państwach członkowskich o niskich dochodach.

Proporcjonalność

Osiągnięcie wyższego poziomu redukcji emisji gazów cieplarnianych będzie wymagało dodatkowych działań zarówno na poziomie UE, jak i państw członkowskich. Rozporządzenie ESR stanowi narzędzie, które w sposób elastyczny i odpowiedni służy zachęceniu państw członkowskich UE do podejmowania działań i którego stosowanie jest zgodne z innymi przepisami UE. Proponowane działanie jest proporcjonalne, tak aby umożliwiło osiągnięcie celów klimatycznych, do realizacji których zobowiązała się UE.

D. Działania następcze

Kiedy nastąpi przegląd przyjętej polityki?