[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 11.5.2011

KOM(2011) 255 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE OCENIAJĄCE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Okresowe sprawozdanie oceniające z realizacji programu „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych”

SPIS TREŚCI

1. WSTĘP 3

1.1. PRZEDMIOT SPRAWOZDANIA 3

1.2. ZARYS 3

1.3. KONTEKST 5

1.4. SYTUACJA OBECNA 5

2. Realizacja programu 6

2.1. INICJATYWY KOMISJI (ZAMÓWIENIA) 6

2.2. DOTACJE (ZAPROSZENIE DO SKŁADANIA WNIOSKÓW) 7

2.2.1. DOTACJE NA DZIAŁANIE – ZAPROSZENIE OGÓLNE 7

2.2.2. DOTACJE NA DZIAŁANIE – ZAPROSZENIE SZCZEGÓŁOWE 8

2.2.3. DOTACJE OPERACYJNE 9

2.2.4. DOTACJE NA DZIAŁANIE – UMOWA RAMOWA O PARTNERSTWIE 9

2.2.5. DOTACJE DLA PODMIOTÓW W SYTUACJI MONOPOLU 10

3. WYNIKI OCENY 11

3.1. ADEKWATNOŚĆ 11

3.2. SKUTECZNOŚĆ 12

3.3. W jakim zakresie udało się osiągnąć cele programu? 12

3.4. EFEKTYWNOŚĆ – STOSUNEK KOSZTÓW DO WYNIKÓW 12

3.5. TRWAŁOŚĆ I SKUTKI 13

3.6. SPÓJNOŚĆ 13

3.7. EUROPEJSKA WARTOŚĆ DODANA 14

4. WNIOSKI 14

4.1. OKREŚLENIE PRIORYTETÓW 15

4.2. EUROPEJSKA WARTOŚĆ DODANA 15

4.3. UPROSZCZENIE PROCEDUR 15

4.4. PROMOCJA I WYRAZISTOŚĆ PROGRAMU 16

WSTĘP

PRZEDMIOT SPRAWOZDANIA

Dnia 12 lutego 2007 r.[1] Rada przyjęła decyzję 2007/126/WSiSW ustanawiającą na lata 2007–2013, jako część ogólnego programu w sprawie podstawowych praw i wymiaru sprawiedliwości, szczegółowy program „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych”.

Wymieniona decyzja w art. 16 lit. b) stanowi, że Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie okresowe sprawozdanie oceniające na temat uzyskanych wyników oraz aspektów jakościowych i ilościowych realizacji programu nie później niż dnia 31 marca 2011 r. Artykuł 16 lit. c) stanowi, że sprawozdanie to będzie podstawą do sporządzenia komunikatu w sprawie kontynuacji programu, który zostanie przedłożony nie później niż dnia 30 sierpnia 2012 r.

Przedmiotowe okresowe sprawozdanie oceniające zawiera zwięzłe podsumowanie dotychczas uzyskanych wyników oraz omówienie realizacji programu pod względem jakościowym i ilościowym. Ocenę przeprowadziły służby Komisji. W ramach tej oceny Komisja przeanalizowała mocne i słabe strony programu, próbując znaleźć odpowiedzi na następujące pytania:

1) W jaki sposób można poprawić wdrażanie w pozostałym okresie realizacji programu?

2) W jaki sposób można poprawić strukturę programu w kontekście przygotowania następnych tego rodzaju programów?

W ocenie zwrócono szczególną uwagę na:

a) adekwatność programu – poprzez stwierdzenie, w jakim zakresie cele programu odpowiadają potrzebom, które mają zaspokoić, oraz problemom, które mają rozwiązać;

b) skuteczność programu – poprzez stwierdzenie, w jakim stopniu cele programu zostały osiągnięte;

c) wydajność – poprzez sprawdzenie, czy odpowiednie wyniki zostały osiągnięte przy zachowaniu rozsądnego poziomu kosztów.

ZARYS

Program „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych” – dzięki wzmocnieniu współpracy sądowej w sprawach karnych na podstawie zasady wzajemnego uznawania – ma przyczynić się do utrwalenia przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii Europejskiej.

Przyświecają mu cztery następujące cele ogólne:

1. propagowanie współpracy sądowej, aby przyczynić się do utworzenia prawdziwej europejskiej przestrzeni sprawiedliwości w sprawach karnych w oparciu o zasadę wzajemnego uznawania i zaufania;

2. propagowanie, w zakresie niezbędnym do usprawnienia tej współpracy, zgodności przepisów obowiązujących w państwach członkowskich; propagowanie eliminowania istniejących barier prawnych dla właściwego funkcjonowania współpracy sądowej w celu poprawy koordynacji dochodzeń i zwiększenia zgodności istniejących systemów sądownictwa w państwach członkowskich Unii Europejskiej w celu zapewnienia odpowiednich działań następczych w stosunku do dochodzeń prowadzonych przez organy ścigania w państwach członkowskich;

3. poprawę kontaktów oraz wymiany informacji i najlepszych praktyk pomiędzy organami sądowymi i administracyjnymi a przedstawicielami zawodów prawniczych (adwokatami i przedstawicielami innych zawodów uczestniczących w pracach wymiaru sprawiedliwości) oraz propagowanie szkolenia sędziów i urzędników sądowych w celu pogłębienia wzajemnego zaufania;

4. dalsze zwiększanie wzajemnego zaufania w celu zapewnienia ochrony praw ofiar i oskarżonych.

Aby osiągnąć wymienione wyżej cele, w programie przewidziano cztery rodzaje działań:

- działania szczegółowe prowadzone z inicjatywy Komisji, które są przedmiotem zamówień publicznych i obejmują przede wszystkim prace naukowe i prace badawcze, a także przygotowanie i zrealizowanie szczegółowych projektów informatycznych służących ułatwieniu wymiany i rozpowszechniania informacji,

- dotacje ( dotacje na działania ) przeznaczone na szczegółowe projekty międzynarodowe mające znaczenie dla całej Unii Europejskiej, przedstawione przez partnerów reprezentujących co najmniej dwa państwa członkowskie lub co najmniej jedno państwo członkowskie i jeden kraj kandydujący lub przystępujący do UE, bądź na projekty krajowe realizowane na określonych warunkach wewnątrz państw członkowskich,

- dotacje ( dotacje operacyjne ) przeznaczone na wsparcie działalności organizacji pozarządowych lub innych podmiotów realizujących cele o znaczeniu ogólnoeuropejskim w obszarze wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych,

- dotacja operacyjna przeznaczona na współfinansowanie wydatków związanych ze stałym programem prac Europejskiej Sieci Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości, odpowiedzialnej za kształcenie sędziów i prokuratorów.

Całkowity budżet przeznaczony na wydatki operacyjne w ramach programu „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych” na lata 2007–2013 wynosi 196,85 mln EUR. Kwota ta odpowiada wysokości rocznego budżetu przyjętego na lata 2007–2011 oraz kwotom przewidzianym w programowaniu finansowym na lata 2012 i 2013.

Największa część wsparcia finansowego przyznawana jest na dotacje na działanie i dotacje ogólne. W okresie 5 lat odsetek środków przeznaczonych na dotacje wahał się w przedziale od 75 % do 95 %. Zachowany został zatem minimalny poziom 65 % środków, które muszą zostać przeznaczone na dotacje zgodnie z aktem podstawowym.

KONTEKST

Program „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych” jest kontynuacją programu ramowego dotyczącego współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (AGIS[2]) na lata 2003–2007, przyjętego przez Radę Europejską dnia 22 lipca 2002 r.

W 2005 r. Komisja zaproponowała stworzenie nowego programu ramowego[3] zatytułowanego „Prawa podstawowe i sprawiedliwość”, dla którego wyznaczono cztery cele szczegółowe, miedzy innymi propagowanie współpracy sądowej jako czynnika przyczyniającego się do stworzenia prawdziwej przestrzeni sprawiedliwości w sprawach karnych. Miała to być naturalna kontynuacja programu haskiego (z listopada 2004 r.), w którym podkreślono między innymi, że utworzenie Europy obywateli wymaga także wdrożenia europejskiej przestrzeni sprawiedliwości, która opiera się na zasadzie wzajemnego uznawania i w której granice między państwami nie stanowią już przeszkody dla prowadzenia postępowań sądowych i wykonywania orzeczeń. Program „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych” miał również umożliwić wdrożenie systemu informatycznego służącego do wymiany informacji na temat rejestrów karnych. Budżet przewidziany na program „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych” stanowił największą część (36 %) budżetu programu ramowego.

SYTUACJA OBECNA

Program ramowy przyjęty w 2007 r. został przygotowany zgodnie z postanowieniami obowiązujących wówczas traktatów, przy czym został opracowany w taki sposób, aby możliwe było płynne przejście do nowej struktury instytucjonalnej ustanowionej wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego w dniu 1 grudnia 2009 r. Podstawa prawna programu szczegółowego „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych” obejmuje zatem art. 12 dotyczący komplementarności, w którym mowa jest w ust. 1 o dążeniu do synergii i komplementarności z innymi instrumentami Unii, w tym działaniami prowadzonymi w ramach programu szczegółowego „Wymiar sprawiedliwości w sprawach cywilnych” oraz programów ogólnych w sprawie bezpieczeństwa i ochrony wolności oraz solidarności i zarządzania przepływami migracyjnymi.

- W latach 2007–2010 opublikowano 14 zaproszeń do składania wniosków w ramach programu, z czego 11 zakończono decyzją o przyznaniu środków, po której doszło do podpisania umów. Mowa tu o zaproszeniach z roku 2007, 2008 i 2009[4]. W przypadku 2010 r. procedura zaproszeń do składania wniosków nie jest jeszcze zakończona i nie została uwzględniona w niniejszym sprawozdaniu.

REALIZACJA PROGRAMU

INICJATYWY KOMISJI (ZAMÓWIENIA)

Roczny program prac zawiera opis działań podejmowanych z inicjatywy Komisji, wymagających sfinansowania z rocznego budżetu. Obejmuje on różne tematy, takie jak prace naukowe, prace badawcze, utworzenie wspólnego zinformatyzowanego systemu wymiany informacji na temat rejestrów karnych, konferencje i spotkania ekspertów, działania z zakresu analizy, monitorowania i oceny.

W latach 2007–2010 Komisja sfinansowała w szczególności następujące działania:

- Stworzenie europejskiego portalu e-sprawiedliwość, kampanie informacyjne na temat portalu oraz studia wykonalności dotyczące informatyzacji europejskiego wymiaru sprawiedliwości.

- Ustanowienie (w ramach Forum ds. Wymiaru Sprawiedliwości) nagrody „Kryształowa Waga Temidy”. Nagroda ta jest przyznawana wspólnie przez Komisję Europejską i Radę Europy, aby wyłonić i wyeksponować innowacyjne i skuteczne praktyki w zakresie organizacji pracy sądownictwa lub wdrażania procedur sądowych.

- Zorganizowanie i regularne przygotowanie spotkań Forum ds. Wymiaru Sprawiedliwości[5], utworzonego w 2008 r. jako mechanizm umożliwiający konsultacje z zainteresowanymi stronami na temat polityki i praktyk UE w zakresie wymiaru sprawiedliwości, a służący propagowaniu najlepszych rozwiązań i budowaniu wzajemnego zaufania i zrozumienia wśród przedstawicieli zawodów prawniczych w Unii Europejskiej.

- Poprzedzone badaniami stworzenie narzędzi informatycznych zmierzające do połączenia poszczególnych rejestrów karnych na poziomie europejskim oraz do wymiany informacji na temat wcześniejszych wyroków skazujących między organami sądowymi, w tym także wsparcie w dostosowaniu oprogramowania stosowanego w państwach członkowskich, w rozbudowie oprogramowania zapewniającego łączność (wspólny punkt odniesienia), a także wewnętrzne wsparcie dla Komisji. Dotyczy to również wszystkich działań przygotowujących do wdrożenia systemu ECRIS w 2012 r.

Inne badania i seminaria dotyczące tematów bieżących z zakresu prawa karnego były przedmiotem zamówień w latach 2007–2010.

Ogółem podpisano 64 umowy na łączną kwotę 8,3 mln EUR przy zaplanowanym budżecie w wysokości 13,8 mln EUR, co oznacza, że stopa wykorzystania przewidzianych środków wyniosła 60 %.

DOTACJE (ZAPROSZENIE DO SKŁADANIA WNIOSKÓW)

DOTACJE NA DZIAŁANIE – ZAPROSZENIE OGÓLNE

W latach 2008–2010 zawierano umowy o udzieleniu dotacji na średnio 31 projektów rocznie, łącznie na 94 projekty w ciągu trzech lat.

Łączna stopa wykorzystania budżetu osiągnęła w okresie wspomnianych trzech lat poziom 81,42 %, co jest wskaźnikiem dość zadowalającym, zważywszy, że jest to program stosunkowo nowy i dotyczy on dziedziny, w której państwa członkowskie wykazywały dotąd daleko posuniętą ostrożność. Średnia roczna wysokość przyznanych kwot wahała się w przedziale od 170 000 EUR do 260 000 EUR. Wartość jednej trzeciej sfinansowanych projektów była niższa od 100 000 EUR.

Czas trwania działań wynosił średnio 18–24 miesięcy. 85 % projektów z 2008 r. zostało już zakończonych, zaś termin realizacji pozostałych upływa w 2011 r. Za 2009 r. odsetek ten wynosi 55 %.

- W PODZIALE NA PRIORYTETY

Poniższa tabela przedstawia podział środków według priorytetów. Pokazuje ona wyraźne skoncentrowanie środków finansowych – na poziomie 63 % – na priorytecie dotyczącym współpracy i wymiany dobrych praktyk. Niemniej jednak nie odzwierciedla to w pełni stanu faktycznego, ponieważ w przypadku szkolenia pracowników wymiaru sprawiedliwości powinno się uwzględnić również kwoty przyznane na Europejską Sieć Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości (o której mowa poniżej), na którą co roku przekazuje się środki w wysokości 800 000 EUR, przez co udział finansowania przeznaczonego na szkolenie pracowników wymiaru sprawiedliwości w łącznych kosztach programu wynosi 23 %.

- Głównymi beneficjentami finansowanych projektów (83 % łącznej kwoty) są ministerstwa sprawiedliwości państw członkowskich i uniwersyteckie jednostki badawcze.

Organizacje pozarządowe pozyskują jednak średnio 30 % wszystkich środków finansowych przyznanych w ramach zaproszeń do składania projektów działań i wniosków o udzielenie dotacji operacyjnej.

- PODZIAŁ GEOGRAFICZNY

- W przeanalizowanym okresie przedstawiono łącznie 160 projektów, z czego zaakceptowano 94, a więc odsetek takich projektów jest stosunkowo niski (60 %).

- Sześć państw członkowskich nie przedstawiło żadnego projektu. Mowa tu o Cyprze, Danii, Irlandii, Litwie, Słowacji i Szwecji. Szczegółowa ocena powinna pozwolić na stwierdzenie, jakie są powody takiego braku zainteresowania.

- Mimo kilku prób cztery państwa członkowskie nie uzyskały finansowania na żaden z projektów (Finlandia, Grecja, Luksemburg i Polska).

Sześć państw członkowskich wykazało szczególną aktywność, składając 64 % wszystkich wniosków, przy czym finansowanie uzyskało 68 % spośród tych projektów. Są to następujące kraje (w kolejności malejącej): Hiszpania, Zjednoczone Królestwo, Włochy, Niemcy, Belgia i Niderlandy.

Liczba projektów przedłożonych oraz takich, na które przyznano finansowanie, była we wspomnianym trzyletnim okresie stosunkowo niezmienna.

DOTACJE NA DZIAŁANIE – ZAPROSZENIE SZCZEGÓŁOWE

W latach 2008–2010 program wspierał realizację projektów szczegółowych związanych z połączeniem krajowych rejestrów karnych w Unii Europejskiej. Dotacje na projekty związane ze szczegółowym zaproszeniem dotyczącym portalu e-sprawiedliwość, opublikowanym w 2010 r., nie będą oceniane, ponieważ rozpoczęły się dopiero w 2011 r.

Poprawa mechanizmów przekazywania informacji sądowych dotyczących wyroków skazujących w Unii Europejskiej zakłada wymianę tych informacji między państwami członkowskimi w możliwie krótkich terminach. Cel ten ma zostać osiągnięty przede wszystkim dzięki utworzeniu zinformatyzowanego systemu przechowywania informacji. W latach 2008–2010 budżet przeznaczony na współfinansowanie działań szczegółowych w tej dziedzinie osiągnął poziom 32 mln EUR, a jego celem było udoskonalenie krajowych rejestrów karnych w sposób umożliwiający wymianę informacji z rejestrami karnymi innych państw członkowskich drogą elektroniczną.

Projekty w ramach priorytetu „Połączenie krajowych rejestrów karnych” mogą być składane wyłącznie przez władze krajowe wyznaczone zgodnie z art. 1 decyzji Rady 2005/876/WSiSW z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie wymiany informacji pochodzących z rejestru karnego[6].

W latach 2007–2009 nie wykorzystano 22 % środków przeznaczonych na rejestry karne, co w omawianym trzyletnim okresie daje kwotę 7 mln EUR, z których nie skorzystał wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych. Niektóre państwa członkowskie nie przedstawiły żadnego projektu w tej dziedzinie (mowa tu o Belgii, Bułgarii i Danii), natomiast aż 52 % środków przyznano pięciu państwom: Austrii, Litwie, Rumunii, Zjednoczonemu Królestwu i Węgrom .

W 2010 r. priorytet ten dołączono do zaproszenia ogólnego, a zatem nie jest on już przedmiotem zaproszenia szczegółowego.

DOTACJE OPERACYJNE

W odróżnieniu od dotacji na działanie, za pomocą których współfinansowane są działania wspierające realizację jednego z celów polityki Unii Europejskiej, dotacje operacyjne mają na celu współfinansowanie funkcjonowania podmiotów lub sieci realizujących cel o znaczeniu ogólnoeuropejskim bądź jeden z celów polityki Unii Europejskiej. Opiera się to na założeniu, że Komisja będzie finansować tworzenie europejskich sieci zajmujących się propagowaniem polityki Unii Europejskiej.

Dotacja operacyjna jest przyznawana jako wsparcie na rzecz istnienia i funkcjonowania podmiotu w okresie odpowiadającym jego rokowi obrotowemu w zamian za określone działania zaproponowane przez ten podmiot w jego rocznym programie prac.

- Doświadczenia zgromadzone w latach 2007–2010 pokazują, że ten rodzaj finansowania spotkał się z umiarkowanym zainteresowaniem odbiorców docelowych. Pomimo trzech zaproszeń do składania projektów europejskich udało się sfinansować działalność zaledwie 18 organizacji i zaciągnąć zobowiązania na 51 % przewidzianych środków.

- Stwierdzono przy tym, że często po kolejne dotacje zgłaszają się i otrzymują je te same organizacje, natomiast liczba nowych beneficjentów jest stosunkowo niewielka. Pod tym względem cel dotyczący tworzenia organizacji nie został jak dotąd osiągnięty.

- Niskie wskaźniki udziału i pomyślnej realizacji wynikają z trudności związanych z wykazaniem rzeczywistego wymiaru europejskiego przez organizacje uczestniczące w programie.

DOTACJE NA DZIAŁANIE – UMOWA RAMOWA O PARTNERSTWIE

Aby wprowadzić w życie niektóre priorytetowe obszary programu „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych”, w 2007 r. służby Komisji postanowiły wykorzystać umowy ramowe o partnerstwie zawarte z najważniejszymi podmiotami sektora szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości – zainteresowanymi regularną współpracą z Komisją w określonych dziedzinach – w celu stworzenia ram długookresowej współpracy. Partnerstwa te oznaczają, że między Komisją a jej partnerami istnieje wspólnota interesów i celów oraz że w sposób regularny i stały prowadzone są ściśle określone i uzgodnione działania w ramach sieci obejmującej pewną liczbę beneficjentów.

W wyniku procedury zaproszenia do składania projektów umowy ramowe o partnerstwie podpisano z Akademią Prawa Europejskiego (ERA), Europejską Siecią Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości (EJTN) i Europejskim Instytutem Administracji Publicznej (EIPA). Umowy te obowiązują do lipca 2011 r.

W latach 2007–2009 przewidziano przekazanie, tytułem umów ramowych o partnerstwie, maksymalnej kwoty 8,9 mln EUR. W rzeczywistości całkowita kwota zaciągniętych zobowiązań nie przekroczyła 2 mln EUR.

- Procedura nawiązania partnerstw nie przynosi wartości dodanej w porównaniu z ogólnymi zaproszeniami do składania wniosków. Nie ułatwiła też ustanowienia sieci kluczowych partnerów, z którymi Komisja mogłaby utrzymywać regularne, stałe kontakty w celu skutecznego wdrożenia szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości. W chwili obecnej szkolenie to jest samo w sobie przedmiotem oceny, która ma pomóc ustalić, jakie instrumenty i zasady finansowania będą najwłaściwsze.

DOTACJE DLA PODMIOTÓW W SYTUACJI MONOPOLU

W świetle doświadczeń zebranych w ramach programu wymiany sędziów i prokuratorów w roku 2004, 2005 (projekt pilotażowy) i 2006 (działanie przygotowawcze) oraz w ramach współpracy z Europejską Siecią Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości (EJTN), która do tamtego czasu odpowiadała za organizację kontaktów i spotkań jednostek zajmujących się szkoleniem sędziów Rada postanowiła wpisać EJTN do aktu podstawowego programu „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych”. Zgodnie z art. 4 lit. d) dotacja operacyjna może zostać przyznana na współfinansowanie wydatków związanych ze stałym programem prac Europejskiej Sieci Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości.

EJTN jest międzynarodowym stowarzyszeniem nienastawionym na zysk utworzonym zgodnie z prawem belgijskim w 2000 r., zrzeszającym większość europejskich szkół zajmujących się kształceniem sędziów i prokuratorów. Obecnie do EJTN należą organy odpowiedzialne za szkolenie kadr wymiaru sprawiedliwości w 27 państwach członkowskich.

Dotacja jest przyznawana w odpowiedzi na stosowny wniosek złożony przez EJTN i po sprawdzeniu, czy organizacja ta nie spełnia kryteriów wykluczenia i czy jej wniosek jest zgodny z celem szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości, realizowanym przez program „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych”. Udzielenie dotacji zostaje formalnie potwierdzone przez podpisanie umowy o udzieleniu dotacji.

Programy wymiany mają dwojaki charakter – wymiana sędziów ma na celu pogłębienie wzajemnej znajomości praktyk sądowych oraz stworzenie poczucia przynależności do wspólnej przestrzeni w zakresie sądownictwa.

W latach 2007–2010 EJTN otrzymała kwotę 7 152 071,31 EUR, przy czym w budżecie na ten cel przewidziano pułap w wysokości 9,5 mln EUR, a zatem przyznane środki stanowiły 75 % tej kwoty. Od 2007 r. 667 sędziów i prokuratorów skorzystało z programu wymiany w wymiarze krótko- i długoterminowym.

WYNIKI OCENY

ADEKWATNOŚĆ

W jakim zakresie cele programu odpowiadają potrzebom, które należy zaspokoić, oraz problemom, które należy rozwiązać?

Na podstawie przeglądu śródokresowego stwierdzono, że program przyczynił się do utworzenia i wzmocnienia europejskiej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości poprzez wsparcie praktycznej współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych opartej na zasadzie wzajemnego uznawania.

Sfinansowane działania sprzyjają systematycznej wymianie informacji za pomocą środków elektronicznych, usprawniają transgraniczne szkolenie pracowników wymiaru sprawiedliwości specjalizujących się w sprawach karnych, ułatwiają wymianę dobrych praktyk między państwami członkowskimi oraz propagują wspieranie ofiar przestępstw.

Liczba wniosków o finansowanie działań stale rośnie, co jest dowodem na coraz szersze zainteresowanie programem, który bez wątpienia nie osiągnął jeszcze optymalnych rozmiarów. Niektóre kraje są bowiem reprezentowane w niedostatecznym stopniu bądź wcale, a zatem możliwe są w tym zakresie istotne ulepszenia. Na zrealizowanie czekają nadal działania promujące program, a także wdrożenie narzędzi, które pozwolą poprawić jakość wniosków. W kwietniu 2010 r. zorganizowano dzień informacyjny, w którym udział wzięło około 100 uczestników.

Po trzech latach od uruchomienia programu stwierdzono, że dotacje operacyjne i umowy o partnerstwie nie spotkały się z oczekiwanym zainteresowaniem, co stawia pod znakiem zapytania ich adekwatność i zgodność z zamierzonymi celami.

W przypadku dotacji operacyjnych wynika to z faktu, że – w odróżnieniu od dotacji na działanie, która ma na celu dofinansowanie konkretnego działania o określonym czasie trwania i określonym budżecie, niezależnie od innych obszarów działalności podmiotu składającego wniosek – dotacja operacyjna służy sfinansowaniu kosztów działalności tego podmiotu. Z finansowego punktu widzenia do celów monitorowania i kontroli dwóch rodzajów współfinansowanych operacji (programu prac oraz pojedynczych działań) niezbędne jest, aby podmiot ten posiadał również odpowiednie narzędzia z zakresu zarządzania i rachunkowości, które umożliwią mu administrowanie przyznanymi środkami w sposób wiarygodny i możliwy do skontrolowania. Koszty poniesione przez beneficjenta w ramach realizacji poszczególnych działań będą musiały być bowiem księgowane zgodnie z ich przeznaczeniem – albo w ramach budżetu operacyjnego, albo w ramach budżetu konkretnego działania.

Należy przy tym dążyć do zapewnienia synergii z innymi programami, które wspierają podobne działania („Wymiar sprawiedliwości w sprawach cywilnych”, „Zapobieganie i walka z przestępczością”, Dafne).

SKUTECZNOŚĆ

W jakim zakresie udało się osiągnąć cele programu?

W analizowanym okresie stosunek projektów sfinansowanych do przewidzianego budżetu był niezadowalający. Niemniej tendencja ta uległa odwróceniu w 2010 r., gdy liczba wniosków o finansowanie działań podwoiła się w porównaniu z 2009 r. Niska skuteczność programu wynika z wielu czynników:

nieznajomości programu, uznawanego za niedostateczny udziału pomocy oraz wymogu wniesienia zbyt dużego wkładu własnego, nadmiernie złożonej realizacji, niepewności prawnej związanej z programem oraz powolnego zarządzania nim.

Ostatnie pozytywne zmiany w zakresie liczby wniosków o finansowanie są z pewnością skutkiem skierowanej do przedsiębiorstw kampanii informacyjnej przeprowadzonej przez Komisję w latach 2009–2010 i mającej na celu rozpowszechnienie wiedzy na temat programu w państwach członkowskich.

Poprawa ta może również wynikać z lepszych warunków finansowania (wysokość zaliczki wzrosła z 70 % do 80 %, a wymagany wkład własny obniżono z 30 % do 20 %, a nawet do 10 % w szczególnym przypadku, jakim było zaproszenie do składania wniosków dotyczące portalu e-sprawiedliwość w 2010 r.).

Wprowadzenie nowego elektronicznego systemu rejestracji i oceny wniosków online (PRIAMOS) znacznie ułatwiło dostęp do programu i przyspieszyło procedurę oceny.

EFEKTYWNOŚĆ – STOSUNEK KOSZTÓW DO WYNIKÓW

Czy zamierzone wyniki zostały osiągnięte przy zachowaniu rozsądnego poziomu kosztów?

W analizowanym okresie ukończono 11 zaproszeń do składania projektów i przyznano 155 dotacji, co oznacza średnio 14 dotacji na jedno zaproszenie do składania projektów. Taki poziom skuteczności jest niewielki w porównaniu z innymi programami o porównywalnym zakresie. Na przykład w ramach programu Dafne sfinansowano w 2009 r. 43 projekty po opublikowaniu tylko jednego zaproszenia, obejmującego dwa lata budżetowe.

Okres upływający od chwili podjęcia decyzji o przyznaniu dotacji przez urzędnika zatwierdzającego do wejścia w życie umowy jest długi (średnio 5–6 miesięcy), jeśli porównać go z innymi programami.

Średnia wartość pojedynczych dotacji w analizowanym okresie wynosiła 380 000 EUR w przypadku dotacji na działania oraz 128 000 EUR w przypadku dotacji operacyjnych. W przyszłości ta stosunkowo niska średnia powinna wzrosnąć ze względu na coraz większy udział finansowania przeznaczonego na kosztowne projekty informatyczne służące poprawie wymiany informacji między państwami członkowskimi.

TRWAŁOŚĆ I SKUTKI

Jakie są długofalowe skutki programu i czy mają one charakter trwały?

Program „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych” jest programem nowym i trudno oszacować jego długofalowe skutki. Pozwolił on jednak wdrożyć i usprawnić działania niektórych ważnych podmiotów działających w obszarze europejskiego wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. W szczególności dotyczy to Europejskiej Sieci Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości. Program ten pozwolił również państwom członkowskim sfinansować część kosztów związanych z połączeniem rejestrów karnych i innych rejestrów sądowych, co sprzyja długoterminowej współpracy. Uruchomienie portalu e-sprawiedliwość oraz stałe aktualizowanie jego zawartości sprzyja powstawaniu europejskiej przestrzeni wymiaru sprawiedliwości i ją wzbogaca.

Cele, wykonawcy i rodzaje działań finansowanych przez program „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych” są bardzo podobne jak w przypadku programu „Wymiar sprawiedliwości w sprawach cywilnych”[7], co może prowadzić do pokrywania się zakresów niektórych działań, niepotrzebnej konkurencji między tymi programami oraz wiązać się z ryzykiem nierównego traktowania. Wyeliminowanie trzeciego filaru z pewnością przyczyni się do zwiększenia czytelności programu. Oddzielanie programów w zakresie wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych i w sprawach karnych w ramach odrębnych podstaw prawnych nie będzie już konieczne.

Oczekiwanym skutkiem jest szersza współpraca sądowa między poszczególnymi uczestnikami programu. Do osiągnięcia tego celu przyczyniają się projekty, które sprzyjają nawiązaniu partnerstwa między co najmniej dwoma państwami członkowskimi. Nawiązywanie partnerstw powinno być wzmacniane przez aktywne działania Komisji, takie jak poprawa wyglądu strony internetowej, jej szybsze aktualizowanie oraz regularne publikowanie najświeższych informacji na temat programu.

SPÓJNOŚĆ

W jakim zakresie finansowane projekty umożliwiają Komisji osiągnięcie celów polityki w zakresie wymiaru sprawiedliwości?

Komisja dokłada starań, aby przyjęte wnioski były zgodne z priorytetami przedstawionymi w rocznym programie prac. Niemniej związek każdego projektu lub zamówienia z priorytetem, w ramach którego otrzymał on wsparcie finansowe, nie został jeszcze usystematyzowany. Monitorowanie tej zgodności wymaga udoskonalenia, tak aby możliwe było między innymi lepsze definiowanie priorytetów przyszłych rocznych programów prac, a także lepsza ocena przeznaczonych na nie nakładów finansowych. W tym kontekście system zgłoszeń i oceny online (PRIAMOS) mógłby być lepiej wykorzystywany jako narzędzie statystyczne, gdyż pozwala on oszacować zasięg uzyskanej reakcji w rozbiciu na poszczególne priorytety.

EUROPEJSKA WARTOŚĆ DODANA

W jakim zakresie omawiany program i finansowane projekty zapewniają wartość dodaną w porównaniu ze skutkami działań prowadzonych w tej dziedzinie przez państwa członkowskie w skali krajowej?

Potrzeba działań na skalę europejską w obszarze wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych nie była wcale oczywista, gdy przygotowywano akt podstawowy, ale obecnie jest ona coraz wyraźniej widoczna. Liczba organizacji uczestniczących w programie rośnie, przy czym stały jest udział organizacji pozarządowych. W konkretnym obszarze wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych pojęcie europejskiej wartości dodanej jest wciąż niedostatecznie sprecyzowane, a odpowiedni poziom ingerencji ze strony Unii Europejskiej – trudny do określenia. Obydwa te pojęcia wymagają szerzej zakrojonej debaty między różnymi zainteresowanymi stronami.

Europejska wartość dodana jest jednym z kryteriów akceptacji wniosku, ale interpretacja tego pojęcia nie jest jeszcze zharmonizowana między poszczególnymi programami DG ds. Sprawiedliwości. Na przykład w ramach programów Dafne[8], „Prawa podstawowe”[9] oraz „Wymiar sprawiedliwości w sprawach cywilnych” do uzyskania dotacji operacyjnej wymagane jest udowodnienie aktywności w znacznej liczbie państw członkowskich, co nie jest wymagane w przypadku programu „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych”.

Znaczenie europejskiej wartości dodanej w ramach oceny spełnienia kryteriów udzielenia dotacji jest niewielkie (15 % wagi wszystkich kryteriów) i mogłoby zostać zwiększone.

Jedno z kryteriów kwalifikowalności wyraźnie przewiduje, że wniosek musi zostać złożony co najmniej przez dwa państwa członkowskie lub co najmniej przez jedno państwo członkowskie i jedno inne państwo będące albo krajem przystępującym do UE, albo krajem kandydującym. Celem tego wymogu jest propagowanie partnerstw, współpracy transgranicznej i wymiany dobrych praktyk. Prawie 80 % przyznanych środków przeznaczone jest na projekty międzynarodowe. Pod pewnymi warunkami akceptowane są również projekty o charakterze krajowym, ale co do zasady wszystkie projekty muszą mieć wymiar europejski.

WNIOSKI

Od czasu utworzenia w 2007 r. program „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych” pozwolił zapewnić wsparcie dla 155 projektów i 64 umów. W ocenie programu stwierdzono, że należy kontynuować tę formę finansowania, pod warunkiem że wspierane działania będą odpowiadać na realne i konkretne problemy oraz że będą one wspomagać i uzupełniać środki krajowe wdrożone w tej dziedzinie.

Wskazano też jednak na kilka słabych punktów, które wymagają naprawienia, aby działania europejskie zaczęły przynosić jeszcze lepsze wyniki.

Osobna realizacja programów dotyczących wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych i w sprawach karnych oraz innych programów oznacza, że nie korzystają one w pełni z prawdziwej synergii i mogą niepotrzebnie nakładać się na siebie.

W nawiązaniu do celu dotyczącego propagowania współpracy sądowej w programie zebrano środki wspierania współpracy w zakresie prawa cywilnego i karnego, mające na celu zapewnienie lepszej koordynacji pomiędzy tymi dziedzinami prawa, zwłaszcza w następstwie wejścia w życie, w grudniu 2009 r., traktatu lizbońskiego, który zniósł strukturę opartą na filarach. Warto byłoby również rozważyć zbliżenie z innymi programami DG ds. Sprawiedliwości, zwłaszcza z programami Dafne i „Prawa podstawowe”.

Nie udało się wykazać, że omawiany program jest najodpowiedniejszym narzędziem wspierania projektów obejmujących zakup sprzętu potrzebnego do połączenia krajowych rejestrów karnych. Ze względu na wysoki koszt takich projektów i ich charakter krajowy stosowniejszym źródłem finansowania w tym przypadku byłyby fundusze strukturalne.

Na podstawie uwag zawartych w niniejszym sprawozdaniu można zatem sformułować poniższe zalecenia.

OKREŚLENIE PRIORYTETÓW

Usprawnione zostanie monitorowanie priorytetów dzięki szerszemu wykorzystaniu systemu rejestracji i oceny kandydatów online (PRIAMOS), który umożliwia klasyfikację projektów według priorytetów, a przez to pozwala określić konkretne potrzeby w terenie. Tego rodzaju dane statystyczne będą mogły zostać wykorzystane jako narzędzie pomagające w określeniu priorytetów na kolejne lata.

EUROPEJSKA WARTOŚĆ DODANA

Przeprowadzone badanie wykazało, że istnieje coraz więcej projektów zapewniających europejską wartość dodaną w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Kryterium to jest jednak jednym z najtrudniejszych do spełnienia dla organizacji uczestniczących w programie. Jego interpretacja nie jest zharmonizowana w ramach samej DG ds. Sprawiedliwości, a jego waga w porównaniu z innymi kryteriami udzielenia dotacji jest niewielka (15 %).

Komisja zamierza stworzyć warunki do debaty, która pozwoli lepiej zdefiniować to kryterium, a także określić odpowiedni zakres interwencji w porównaniu z krajowymi narzędziami finansowania. Warto byłoby rozważyć zwiększenie ciężaru kryterium dotyczącego europejskiej wartości dodanej w procedurze wyboru wniosków.

UPROSZCZENIE PROCEDUR

W celu zwiększenia skuteczności programu przy zachowaniu obecnego stanu zatrudnienia Komisja zamierza zharmonizować i uprościć obowiązujące wytyczne (coroczna aktualizacja praktycznego przewodnika dla wnioskodawców), formularze wniosku o udzielenie dotacji oraz kryteriów oceny wniosków.

Wstępne harmonogramy zaproszeń do składania wniosków powinny być publikowane z odpowiednim wyprzedzeniem, a Komisja powinna dopilnować, aby dotrzymano wszystkich zaplanowanych terminów.

Podmioty wnioskujące o udzielenie dotacji powinny również z odpowiednim wyprzedzeniem otrzymywać jasne informacje na temat obowiązujących procedur, tak aby wyznaczony termin umożliwiał im przygotowanie wniosku.

W celu zwiększenia liczby wniosków finansowanych w ramach jednego zaproszenia do składania projektów działań Komisja będzie starała się publikować tylko jedno takie zaproszenie co dwa lata.

Planuje się zrezygnować z korzystania z dotacji operacyjnych, które okazały się nieskuteczne.

Pragnąc zapewnić ekonomię skali, Komisja będzie starała się kierować wsparcie finansowe na większe projekty.

Ze względu na konieczność harmonizacji z innymi programami DG ds. Sprawiedliwości oraz zapewnienia skutecznego zarządzania preferowane będzie zlecanie niektórych zadań wykonawcom zewnętrznym (np. oceny spełnienia kryteriów udzielenia dotacji).

PROMOCJA I WYRAZISTOŚĆ PROGRAMU

Należy poprawić stronę internetową programu, aby zapewnić jego większą wyrazistość, na przykład poprzez wysyłanie komunikatów potencjalnym partnerom programu (dawnym beneficjentom, członkom komitetu ds. programu, członkom działających sieci itp.). Miałoby to służyć lepszemu rozpowszechnieniu informacji na temat osiągniętych rezultatów, pozyskiwaniu nowych wniosków oraz stworzeniu listy organizacji, które mogłyby stać się partnerami w ramach projektów.

Potrzebne będą odpowiednie działania (np. sesje informacyjne, najczęściej zadawane pytania itp.) skierowane do państw członkowskich, które uczestniczą w programie w niewystarczającym stopniu (CY, DK, IR, LT, SK, S, EE, FI, GR, LU i PL), tak aby zwiększyć ich wiedzę na temat programu oraz pomóc im poprawić jakość wniosków.

Pragnąc sprzyjać tworzeniu i wzmacnianiu społeczeństwa obywatelskiego w wymiarze prawa karnego, Komisja skoncentruje swe działania informacyjne na organizacjach pozarządowych, których poziom uczestnictwa w programie jest uważany za niedostateczny.

Planowane jest zbliżenie programu z innymi programami DG ds. Sprawiedliwości w celu zapewnienia większej masy krytycznej, a zarazem większej wyrazistości.

Wypróbowane zostaną inne rodzaje współpracy, w formie partnerstwa lub wspólnego zarządzania, z organizacjami o ugruntowanej pozycji w omawianej dziedzinie, takimi jak Rada Europy, OECD itp.

[1] Dz.U. L 58 z 24.2.2007, s. 13.

[2] Decyzja Rady 2002/630/WSiSW (Dz.U. L 203 z 1.8.2002, s. 5).

[3] COM(2005)122 komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego z 6.4.2005.

[4] Umowa o udzieleniu dotacji jest podpisywana w roku następującym po opublikowaniu zaproszenia do składania wniosków. Daty podane w niniejszym sprawozdaniu odnoszą się do terminów zawarcia umów o udzieleniu dotacji operacyjnej i dotacji na działania.

[5] Komunikat Komisji (COM(2008) 38 wersja ostateczna z dnia 4.2.2008 r.) w sprawie stworzenia forum dla omawiania strategii i praktyk UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości.

[6] Dz.U. L 322 z 9.12.2005, s. 33.

[7] Decyzja 1149/2007/WE z 25.9.2007, Dz.U. L 257, s. 16.

[8] Decyzja 779/2007 z 20.6.2007.

[9] Decyzja 2007/252/WSiSW z 19.4.2007.