PL    PL  
 KOMISJA  
EUROPEJSKA 
Bruksela, dnia 20.2.2015 r. 
COM(2015) 64 final 
  
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, 
EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPO ŁECZNEGO I KOMITETU 
REGIONÓW 
Ocena ko ńcowa programu C ła 2013 
 
 
2 
  
SPIS TRE ŚCI 
 
 
1. KONTEKST ........................................................................................................................... 3  
2. PROGRAM ............................................................................................................................ 3  
3. ZAŁOŻENIA OCENY .............................................................................................................. 4  
4. EUROPEJSKA WARTO ŚĆ DODANA PROGRAMU ....................................................................... 6  
5. SKUTECZNO ŚĆ PROGRAMU CŁA 2013 .................................................................................. 8  
5.1. Wzmocnienie bezpiecze ństwa i ochrony .................................................................. 9  
5.2. Ochrona interesów finansowych UE ..................................................................... 10  
5.3. Ułatwienie wymiany handlowej ............................................................................. 11  
6. CZYNNIKI WP ŁYWAJĄCE NA REALIZACJ Ę PROGRAMU ........................................................ 11  
7. ROZPOWSZECHNIANIE INFO RMACJI O PROGRAMIE (ŚWIADOMO ŚĆ, WIEDZA NA TEMAT 
PROGRAMU I JEGO REALIZACJA ) ................................................................................................ 13  
8. WYDAJNO ŚĆ...................................................................................................................... 14  
8.1. Systemy łączności i wymiany informacji. ............................................................... 14  
8.2. Działania wspólne .................................................................................................. 15  
9. WNIOSKI I ZALECENIA ........................................................................................................ 16  
9.1. Wnioski ................................................................................................................... 16  
9.2. Zalecenia ................................................................................................................ 17  
 
 
3 
  
1. KONTEKST  
Unia Celna stanowi jeden z fundamentów Unii Eu ropejskiej oraz jest istotnym elementem 
funkcjonowania rynku wewn ętrznego. Rynek wewn ętrzny może funkcjonowa ć prawidłowo 
tylko wtedy, gdy wspólne zasady s ą powszechnie stosowane na jego granicach zewn ętrznych. 
Oznacza to, że administracje celne w 28 pa ństwach cz łonkowskich Unii musz ą działać tak, 
jakby były jedną administracj ą. 
Program C ła 2013 (zwany dalej: C ła 2013) zosta ł ustanowiony decyzj ą 624/2007/WE1 jako 
wieloletni program dzia łania dla ce ł w Unii Europejskiej w celu wspierania i uzupe łniania 
działań podejmowanych przez pa ństwa członkowskie dla zapewnienia skutecznego 
funkcjonowania rynku wewn ętrznego w dziedzinie ce ł. Opiera si ę on na czterech  poprzednich 
programach: Matthaeus, C ła 2000, C ła 2002 i C ła 2007. Program mia ł przede wszystkim na 
celu wspieranie i promowanie wspó łpracy i koordynacji mi ędzy krajowymi administracjami 
celnymi pa ństw członkowskich, które by ły również głównymi beneficjentami.  
Zgodnie z art. 22 ust. 1 decyzji dotycz ącej programu, ostateczn ą ocenę przeprowadzono w 
ramach odpowiedzialno ści Komisji koncentruj ącej się na skuteczno ści i efektywno ści działań 
prowadzonych w ramach programu. Ko misja Europejska zaprojektowa ła i zleciła ocenę 
końcową programu zewn ętrznemu konsultantowi. Badanie oceniaj ące przeprowadzono w 
ramach partnerstwa na rzecz oceny, przy wsparciu grupy steruj ącej składającej się z 
odpowiednich pracowników Komisji i przedstawicieli 5 uczestnicz ących krajów. Grupa 
sterująca wspiera ła zespół oceniający na wszystkich etapach procesu oceny. Ocena rozpocz ęła 
się we wrześniu 2013 r. i zosta ła zakończona w sierpniu 2014 r.  
Niniejsze sprawozdanie opiera si ę na ustaleniach i wnio skach przedstawionych w 
sprawozdaniu z oceny zewn ętrznej. Komisja docenia ogóln ą jakość badania zewn ętrznego 
towarzysz ącego niniejszej ocenie i uznaje trudno ści metodologiczne i wysi łki podjęte w celu 
ich pokonania. Ustalenia uznano za wiarygodne, a wnioski za w łaściwe.     
Niniejsze sprawozdanie wydane przez Komisj ę Europejsk ą spełnia obowi ązek, o którym 
mowa w art. 22 ust. 3 decyzji dotycz ącej programu, przekazania informacji o wynikach tej 
końcowej oceny Parlamentowi Europejskiem u, Radzie, Europejskiemu Komitetowi 
Ekonomiczno-Spo łecznemu oraz Komitetowi Regionów. 
2. PROGRAM  
Cła 2013 trwa ł od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2013 r. Uczestnictwo w programie by ło 
otwarte dla pa ństw członkowskich, krajów kandyduj ących korzystaj ących ze strategii 
przedakcesyjnej, jak równie ż potencjalnych krajów kandyduj ących i niektórych krajów 
partnerskich obj ętych europejsk ą polityką sąsiedztwa. Oprócz 28 pa ństw członkowskich UE2 
w programie uczestniczy ły cztery inne pa ństwa: Turcja, Serbia, by ła jugosłowiańska 
republika Macedonii, Czarnogór a i Albania. Wszystkie kraje, które uczestniczy ły w 
działaniach w ramach tego programu okre ślane są jako „kraje uczestnicz ące” w ca łym 
sprawozdaniu. 
                                                 
1  Decyzja nr 624/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r. ustanawiaj ąca 
program dzia łań dla ceł we Wspólnocie (C ła 2013). 
2  Chorwacja do łączyła do Unii Europejskiej w dniu 1 lipca 2013 r. Do celów oceny programu Chorwacja 
została ujęta w kategorii pa ństw członkowskich, lecz fakt, że Chorwacja nadal by ła krajem 
kandydującym przez znaczn ą część okresu realizacji programu, zosta ł uwzględniony w analizie.   
 
4 
 Zgodnie z decyzj ą dotyczącą programu pi ęć ogólnych celów programu C ła 2013 obejmowa ło: 
1. zapewnienie, aby dzia łalność w dziedzinie ce ł spełniała potrzeby rynku 
wewnętrznego, w tym bezpiecze ństwa łańcucha dostaw i u łatwienia handlu, a tak że 
aby wspiera ła strategię na rzecz wzrostu i zatrudnienia; 
2. dążenie do wspó łdziałania i wykonywania swoich obowi ązków przez administracje 
celne państw członkowskich w sposób na tyle efektywny, jak gdyby stanowi ły one 
jednolitą administracj ę, w celu zapewnienia równowa żności wyników kontroli 
w każdym miejscu na obszarze celnym Ws pólnoty oraz wspieranie legalnej 
działalności gospodarczej; 
3. zapewnienie niezb ędnej ochrony interesów fi nansowych Wspólnoty; 
4. zwiększenie bezpiecze ństwa i ochrony; 
5. przygotowanie krajów kandyduj ących i potencjalnych krajów kandyduj ących do 
przystąpienia, w tym poprzez wymian ę doświadczeń i wiedzy z administracjami 
celnymi tych krajów. 
 
Całkowita pula środków finansowych przeznaczonych na program zosta ła ustalona na kwot ę 
323,8 mln EUR. 
Aby osiągnąć cele programu, przeprowadzono nast ępujące działania: 
• opracowanie, utrzymanie i eksploatacj ę systemów łączności i wymiany informacji.  
Około 80 % bud żetu programu przeznaczono na systemy informatyczne i ich wp ływ 
na inne dzia łania prowadzone w ramach programu. 
• Wspólne dzia łania, w tym seminaria, warszt aty, grupy projektowe, zespo ły sterujące, 
wizyty robocze, dzia łania szkoleniowe, dzia łania monitori ngowe, analiza 
porównawcza i inne dzia łania, które umo żliwiły urzędnikom z krajów uczestnicz ących 
współpracę w kwestiach b ędących przedmiotem wspólnego zainteresowania. 
Współpraca mi ędzy organami celnymi odby ła się w zabezpieczonej wspólnej sieci 
łączności/wspólnym systemie po łączeń (CCN/CSI), które zapewni ły interoperacyjno ść 
wszystkich krajowych systemów informacyjnych i pe łniły funkcję bezpiecznej platformy dla 
organów celnych, umo żliwiającej im wzajemn ą komunikacj ę i wymian ę informacji. Na tej 
bezpiecznej platformie dzia łało około 60 programów wymiany info rmacji i transeuropejskich 
aplikacji. Niektóre z g łównych programów informatycznych i aplikacji wspieranych przez 
program, które zosta ły przeanalizowane podczas oceny to: 
• system kontroli wywozu (ECS) i sy stem kontroli przywozu (ICS),  
• nowy skomputeryzowany system tranzytowy (NCTS),  
• system informatyczny w zakresie zint egrowanej taryfy Wspólnoty (TARIC) i 
kontyngentów taryfowych i pu łapów bazy danych (QUOTA),  
• system rejestracji i identyfikacji przedsi ębiorców (EORI) i system upowa żnionego 
przedsiębiorcy (AEO), 
• system zarz ądzania ryzykiem celnym (CRMS). 
3. ZAŁOŻENIA OCENY  
Celem oceny by ły wyniki i wp ływ programu na uni ę celną i administracje celne, które bra ły 
udział w programie. Oko ło 80 % bud żetu programu przeznaczono na systemy informatyczne i 
były one w du żej mierze odpowiedzialne za wk ład programu w realizacj ę celów polityki 
wyższego szczebla. W zwi ązku z powy ższym ocena zosta ła specjalnie opracowana, aby 
 
5 
 przyjrzeć się bliżej, w jaki sposób systemy informat yczne finansowane przez program C ła 
2013 zapewni ły wartość dodaną w zakresie wspó łpracy celnej i w ten sposób u łatwiły 
osiągnięcie celów ogólnych programu. 
Aby zrozumie ć, w jaki sposób program funkcjonowa ł w wymiarze lokalnym, zastosowano 
następujące główne kryteria i perspektywy oceny:  
1. Europejska warto ść dodana programu C ła 2013 (zob. pozycja 4); 
2. skuteczno ść – stopie ń wkładu ogólnoeuropejskiego elektronicznego środowiska 
celnego maj ącego pomóc organom celnym w lepszej  ochronie interesów finansowych 
UE, zwiększyć ich bezpiecze ństwo i ochron ę obywateli i u łatwić handel (zob. pozycja 
5); 
3. niespodziewane i niezamierzone skutki i wp ływ działań podejmowanych w ramach 
programu (zob. pozycja 6); 
4. rozpowszechnianie informacji o programie – świadomość, wiedza na temat programu i 
jego realizacji (zob. pozycja 7); 
5. skuteczno ść programu (zob. pozycja 8). 
 
Zewnętrzny konsultant zastosowa ł kombinacj ę technik, po łączenie standardowego programu 
oceny, który zosta ł już wykorzystany do śródokresowej oceny programu w 2011 r., i analizy 
wkładu (więcej informacji na ten temat mo żna znaleźć w pozycji 5).  
Komisja uwa ża, że dane, które zosta ły zgromadzone do celów oceny programu, zosta ły 
szeroko zakrojone i sprawdzone w celu uz yskania wiarygodnych informacji i oparcia 
wniosków na niepodwa żalnych dowodach, potwierdzonych przez szereg źródeł. Główne 
źródła informacji wykorzystane do oceny obejmowa ły  
• badanie źródeł wtórnych;  
• kwestionariusz s łużący zebraniu opinii krajowych ad ministracji celnych wszystkich 
krajów uczestnicz ących w programie (jedna odpowied ź dla każdego kraju, w wyniku 
czego otrzymano 33 odpowiedzi);  
• ankieta dla urz ędników celnych, dzi ęki której zebrano opinie poszczególnych 
urzędników celnych w administracjach krajowych. Ankieta skierowana by ła do 
urzędników, którzy bezpo średnio uczestniczyli w programie, jak równie ż tych, którzy 
nie uczestniczyli bezpo średnio w programie (ogólnie w wyniku ankiety otrzymano 
5 401 odpowiedzi); 
• sześć badań sytuacyjnych z pa ństw członkowskich UE przeprowadzono w celu 
przetestowania teorii zmia n w odniesieniu do programu. 
 
Istnieje kilka ogranicze ń, które nale ży wziąć pod uwag ę dokonując oceny programu C ła 2013. 
Po pierwsze, wiele dzia łań w ramach niniejszego programu by ło kontynuowanych z 
poprzedniego programu, czyli C ła 2007. W ten sposób wyniki i skutki jedynie w nielicznych 
przypadkach mog ły być jednoznacznie powi ązane z programem C ła 2013. Po drugie, ze 
względu na potrzeb ę skupienia oceny na ogran iczonej liczbie celów i pa ństw członkowskich, 
przy jednoczesnym umo żliwieniu lepszego zrozumienia skuteczno ści programu, wyniki 
badań sytuacyjnych nie mog ą zostać uogólnione w statystycznie reprezentatywny sposób. Po 
trzecie, istnia ło bardzo niewiele danych liczbowych dost ępnych dla osób oceniaj ących, w 
szczególno ści dotyczących kosztów opracowywania systemów informatycznych na szczeblu 
krajowym lub redukcji kosztów  administracyjnych, poniewa ż nie było żadnych ram 
 
6 
 monitorowania w celu śledzenia tych wska źników; w zwi ązku z tym osoby oceniaj ące 
opierały się głównie na opiniach zainteresowanyc h stron, z którymi przeprowadzono 
konsultacje (za pomoc ą ankiet, ukierunkowanych wywiadów lub bada ń sytuacyjnych). Nawet 
ci eksperci obecni na miejscu cz ęsto mogli uj ąć ilościowo korzy ści i pożytki z programu i 
stwierdzić, że takie zaistnia ły. W zwi ązku z powy ższym ocena wniosków opiera si ę głównie 
na bogatych, jako ściowych dowodach i tylko w mniejszym stopniu na danych ilo ściowych.        
W poniższych rozdzia łach podsumowano wnioski dotycz ące każdego z pi ęciu kryteriów 
oceny i perspektywy oceny.  
4. EUROPEJSKA WARTO ŚĆ DODANA PROGRAMU  
W kontek ście końcowej oceny programu C ła 2013 europejsk ą wartość dodaną rozumiano 
jako dodatkowe korzy ści wynikaj ące z dzia łania na szczeblu UE w stosunku do inicjatyw 
krajowych. Obejmuje ona nast ępujące aspekty: 
i. komplementarno ść programu z inicjatywami krajowymi; 
ii. zmniejszenie kosztów i obci ążeń administracyjnych (np. za pomoc ą wspólnych 
platform informatycznych, wytycznych, procedur; przekrojowego wdra żania 
najlepszych praktyk okre ślonych podczas dzia łań w ramach program u; zmniejszenia 
dublowania dzia łań i ich nak ładania się), a także z innej perspektywy: koszt „braku 
działań na poziomie europejskim”;  
iii. transeuropejski charakter wspó łpracy celnej najlepiej uwzgl ędniony pomi ędzy 
państwami cz łonkowskimi, a nie w ramach tych pa ństw, i warto ść sieci ludzkich 
stworzonych za po średnictwem programu; 
iv. zwiększona jednolito ść unii celnej UE („dzia łająca jako jedna administracja”) oraz 
wartość wspólnej kultury administracyjnej; 
v. trwałość wyników/wp ływu, w przypadku gdyby program mia ł zostać zakończony. 
 W ocenie stwierdzono silne argumenty przemawiaj ące za europejsk ą wartością dodaną tego 
programu, w szczególno ści w odniesieniu do jego roli we  wspieraniu wykonania unijnych 
przepisów celnych na szczeblu krajowym.  
i. Na poziomie ogólnym krajowi urz ędnicy celni stwierdzili, że systemy informatyczne 
finansowane w ramach programu by ły wysoce komplementarne w stosunku do 
inicjatyw krajowych, poniewa ż były one głównie zwi ązane z wdra żaniem unijnego 
prawodawstwa celnego. Ich zdaniem doprowadzi ło to do zmniejszenia kosztów 
administracyjnych, które nie by łyby możliwe, gdyby ka żde państwo członkowskie 
musiało opracowa ć podobne systemy na w łasną rękę. Na przyk ład scentralizowane 
bazy danych, takie jak TARIC i QUOTA dostarczy ły administracjom pa ństw 
członkowskich istotne dane, o które musia łyby inaczej wnioskowa ć w każdym 
przypadku do Komisji i przechowywa ć je na wł
asny koszt. Jednak że zainteresowane 
strony nie by ły w stanie okre ślić ilościowo, o ile dok ładnie obni żone zosta ły koszty 
administracyjne. 
ii. Pytanie odno śnie redukcji kosztów administracyjnych zosta ło również skierowane do 
organów celnych bezpo średnio w formularzu oceny. Wi ększość z nich odpowiedzia ła, 
że program przyczyni ł się do wdro żenia prawodawstwa UE w krótszym czasie i 
niższym kosztem ni ż byłoby to mo żliwe bez wsparcia z programu.  
Jak pokazano na wykresie 1 poni żej, 23 z 28 ankietowanych organów administracji 
wskazało, że program pomóg ł im „znacznie lub w pewnym stopniu” wdro żyć takie 
środki szybciej.  Ponadto 25 organów administracji stwierdzi ło, że program przyczyni ł 
 
7 
 się do „znacznego lub pewnym stopniu” wdro żenia niezb ędnych środków po niższych 
kosztach . 
Wykres 1: W jakim stopniu C ła 2013 zmniejszy ły obciążenia administracyjne dla 
administracji krajowych 
 
Źródło: Kwestionariusz skierowany do administracji celnych pa ństw członkowskich UE (n = 28, żaden z respondentów nie 
odpowiedzia ł „wcale”) 
    
iii. Wspólne dzia łania umo żliwiły bezpośrednią współpracę między funkcjonariuszami 
pochodzącymi z ró żnych krajów. W ocenie stwierdzono, że wspiera ły one równie ż 
zaufanie i tym samym zach ęcały do wymiany informacji i wdra żania wspólnych 
systemów informatycznych i innych procesów. W ten sposób w wyniku oceny 
stwierdzono, że utworzone sieci odegra ły ważną rolę w osiągnięciu celu programu, 
aby „dzia łały jak jedna administracja”.  
Większość wprowadzonej harmonizacji poprzez tran seuropejskie i scentralizowane 
systemy informatyczne mog ła zostać osiągnięta jedynie pod warunkiem, że organy 
celne podzieli ły się informacjami z innymi pa ństwami cz łonkowskimi i/lub uzna ły 
ważność przeprowadzanych przez nie operacji. Na przyk ład informacje zwi ązane z 
ryzykiem przes łane poprzez system kontroli przywozu by łyby mało użyteczne, chyba 
że organ przyjmuj ący uznałby za wiarygodn ą analizę, która do tego doprowadzi ła. 
Podobnie, uznanie statusu upowa żnionego przedsi ębiorcy przyznanego w innym 
państwie członkowskim opiera si ę na okoliczno ści, że dany organ wydaj ący stosuje 
wytyczne wspólnotowe w sposób spójny.   W ocenie stwierdzono, że wymagany poziom zaufania mi ędzy organami pa ństw 
członkowskich, aby takie systemy by ły skuteczne, nie mo że być traktowany jako 
oczywisty ze wzgl ędu na ró żnorodność kultur administracyjnych i metod pracy. 
Przeciwnie, zaufanie to nale ży pozyska ć, a program odgrywa ł zasadnicz ą rolę w jego 
budowaniu. By ło to częściowo osi ągnięte za pomoc ą tradycyjnego pozyskiwania 
nowych kontaktów, które pozwoli ły urzędnikom celnym rozwija ć osobiste kontakty i 
wzajemną współpracę na zasadzie nieformalnej. Mo że nawet wa żniejszy jest fakt, że 
zaufanie zosta
ło równie ż zbudowane poprzez regular ne posiedzenia i mo żliwość 
poznania metod pracy innych urz ędników. 
iv. Ocena wykaza ła, że nadal istnieje znaczna rozbie żność w realizacji procedur celnych 
dotyczących przywozu w ca łej UE. Jednym ze wska źników, który jest przydatny przy 
ilociowym uj ęciu tej rozbie żności jest czas potrzebny na przywóz towarów. W 
sprawozdaniu „Doing Business” Banku Światowego3, czas na przywóz standardowego 
kontenera towarów mo że wahać się od 5 dni do 19 dni w 28 pa ństwach cz łonkowskich 
                                                 
3  Doing Business 2013 – profil regionaln y Unii Europejskiej (UE) – Mi ędzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju / 
Bank Światowy; sprawozdanie dost ępne na stronie internetowej http://www.doingbusiness.org   
 
8 
 Unii.   
O ile jednak wspomniana rozbie żność nadal utrzymuje si ę, oceniający stwierdzili, że 
została znacznie ograniczona w okresie programowania. Jest to wa żny element 
rozwoju, bior ąc pod uwag ę fakt, że okres realizacji programu C ła 2013 jest 
przejściowym etapem poprzedzaj ącym ostateczne wprowadzenie scentralizowanej 
odprawy celnej. W zwi ązku z tym, że celem unijnego kodeksu celnego jest 
ustanowienie scentralizowanej odprawy celnej do 1 pa ździernika 2020 r.4, dotychczas 
osiągnięte postępy w ramach programu C ła 2013 s ą cennym wk ładem w 
przygotowanie podstaw dla tego ambitnego przedsi ęwzięcia.  
Bez forum wspó łpracy i wymiany do świadczeń, lub programu wyda tków, takiego jak 
Cła 2013, b ędącego w stanie finansowa ć wspólne systemy IT, w wyniku oceny 
stwierdzono, że było bardzo ma ło prawdopodobne, że państwa członkowskie 
dostosowa łyby swoje procedury i przepis y celne, tak aby funkcjonowa ły one w 
podobny sposób, a ostatecznie jako jedna administracja celna. Mi ędzy innymi 
wprowadzanie w życie tego prawodawstwa bez pr ogramu finansowania wspólnych 
systemów informatycznych lub wymian ę wiedzy wymaga łoby znacznie wy ższych 
kosztów. Wynika łoby to z faktu, i ż w wyniku braku wspólnych systemów 
informatycznych oraz specyfik acji technicznych, konieczne by łoby stworzenie 28 
różnych wersji ka żdego konkretnego systemu.  
v. Jeśli chodzi o trwa łość wyników w przypadku braku dals zego finansowania, w ocenie 
stwierdzono, że dla państw członkowskich trudno ść będzie stanowi ła kontynuacja 
wykorzystywania systemów informatycznych w uj ęciu dłuższym niż średniookresowe 
ze względu na znaczne koszty bie żące i koszty utrzyman ia, jakich wymagaj ą systemy 
informatyczne i funkcj ę zasadniczego zarz ądzania jak ą obecnie spe łnia Komisja 
Europejska. Podczas gdy administracje celne uwa żały, że osiągnięte do tej pory 
wyniki b ędą długotrwałe, narzędzia opracowane w ram ach programu, takie jak 
systemy informatyczne i modu ły szkoleniowe sta łyby się stopniowo przestarza łe bez 
okresowego odnawiania. Podobnie, bez sta łego oddzia ływania, sieci stworzone 
poprzez nieprzerwane uczestnictwo we wspólnych dzia łaniach zacz ęłyby się zmieniać, 
a ich wyniki stopniowo zosta łyby utracone. Rotacja pers onelu i administracyjne 
reorganizacje mog łyby mieć podobny wp ływ na sieci zbudowane przez lata realizacji 
programu. Podczas gdy osi ągnięte postępy nadal b ędą zatem widoczne w przysz łości, 
ich uzale żnienie od wsparcia przez Komisj ę w przysz łości nie powinno by ć 
lekceważone.  
5. SKUTECZNO ŚĆ PROGRAMU CŁA 2013   
W celu oceny skuteczno ści programu w odniesieniu do osi ągnięcia celów ogólnych, w ocenie 
zastosowano podej ście metodyczne zwane analiz ą wkładu. To analityczne podej ście nadaje 
się szczególnie do badania zgodno ści programu lub polityki, które przyczyni ły się do 
osiągnięcia pewnych rezultatów i skutków. Aby uzyska ć wyważoną ocenę, która by łaby 
zarówno wystarczaj ąco szeroka, jak równie ż umożliwiała dogłębne zbadanie tego 
zagadnienia, w analizie wk ładu skupiono si ę na wyborze  
• celów politycznych: z pi ęciu głównych celów wspomnianych w decyzji 
ustanawiaj ącej Cła 2013, wybrano poni ższe trzy: (1) ochrona interesów finansowych 
                                                 
4  Art. 6 ust. 1, art. 16 i art. 179 rozporz ądzenia (UE) nr 952/2013 ustanawiaj ącego unijny kodeks celny i decyzja 
wykonawcza Komisji z dnia 29 kwietnia 2014 r. ustanawiaj ąca program prac zwi ązanych z unijnym kodeksem 
celnym (2014/255/UE)  
 
9 
 UE; (2) wzmocnienie bezpiecze ństwa i ochrony; (3) u łatwienie wymiany handlowej;  
  
• procesy celne: przywozu towarów i zwi ązanych z nimi procesów celnych; 
• kraje: wybrano sze ść państw członkowskich spo śród dwudziestu o śmiu. Kryteriami 
wyboru by ły wielkość i rodzaj obrotu celnego, zastosowa ne rodzaje kontroli celnych, 
udział w programie i zró żnicowanie geograficzne. Prób ą objęto Chorwacj ę, Republik ę 
Czeską, Francję, Niemcy, W ęgry i Niderlandy.  
Poniżej przedstawiono g łówne ustalenia i wnioski oceny odnosz ące się do wkładu programu 
w realizacj ę trzech wybranych celów polityki.     
5.1. Wzmocnienie bezpiecze ństwa i ochrony  
Postępy poczynione w ramach tego programu w kierunku realizacji tego celu s ą najbardziej 
widoczne i mog ą być uważane za istotny krok w kierunku ewentualnej harmonizacji 
procesów zarz ądzania ryzykiem w dziedzinie ce ł, jak okre ślono w unijnym kodeksie celnym5. 
Ponadto od poprzedniej oceny nast ąpiło szereg kluczowych zmian. Odnosi ły się one w du żym 
stopniu do bezpiecze ństwa i ochrony i wynika ły z inicjatyw podj ętych w celu realizacji 
poprawki wspólnotowego kodeksu celnego w zakresie bezpiecze ństwa i ochrony6, którego 
pełny zakres przepisów wszed ł w życie dopiero w 2011 r.  
System kontroli importu by ł w pełni wprowadzony w 2011 r., wymagaj ąc od podmiotów 
gospodarczych dostarczenia dodatkowych informacji na temat ochrony przed 
wprowadzeniem towarów na obszar Unii Europejskiej oraz u łatwiając wymian ę takich 
informacji mi ędzy organami administracji pa ństw członkowskich i Komisji Europejskiej. 
Dane dostarczane przez podmioty gospodarcze na tym etapie s ą wykorzystywane w procesie 
zarządzania ryzykiem, a tym samym rozszerzaj ą analizę ryzyka, któr ą administracje krajowe 
wykonują w miejscu, w którym przywo żone są towary, jak równie ż w kolejnych miejscach 
przeznaczenia. Na przyk ład urzędnicy celni, z którymi przeprowadzono wywiady dotycz ące 
studiów przypadku wskazali, że program u łatwił wymianę informacji z innymi pa ństwami 
członkowskimi, umo żliwiając im reagowanie na zagro żenia szybciej i skuteczniej. W 
szczególno ści wymiana informacji za po średnictwem systemu kontroli przywozu przyczyni ła 
się do wymiany przez organy krajowe informacji dotycz ącej uprzedniego przywozu ,w 
przypadku gdy towary na przyk ład zmienia ły miejsce przeznaczenia. W opinii urz ędników 
celnych pomog ło to ułatwić handel, poniewa ż podmioty gospodarcze nie musia ły 
przekazywa ć informacji dwukrotnie, a jednocze śnie zapewniony by ł ten sam poziom ochrony 
i bezpiecze ństwa.  
System zarz ądzania ryzykiem celnym równie ż stał się w pełni operacyjny w trakcie trwania 
programu. System ten ustala minimaln e standardy dla analizy ryzyka poprzez 
instytucjonalizacj ę wymiany formularzy informuj ących między państwami cz łonkowskimi 
oraz uwzgl ędnienie przez wszystkie pa ństwa członkowskie wspólnych obszarów kontroli 
priorytetowej oraz wspólnych profili ry zyka w ich krajowych procesach zarz ądzania 
ryzykiem. Dla przyk ładu, niektórzy respondenci obj ęci studium przypadku wyrazili uznanie 
dla faktu, że system zapewni ł minimalny poziom analizy ryzyka oraz stymulowa ł wymianę 
                                                 
5  Unijny kodeks celny wszed ł w życie z dniem 30 pa ździernika 2013 r. i uchyli ł on rozporz ądzenie (WE) 
nr 450/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2008 r. ustanawiaj ące Wspólnotowy Kodeks 
Celny. Istotne przepisy b ędą miały zastosowanie od dnia 1 maja 2016 r.   
6  Poprawka w zakresie bezpiecze ństwa i ochrony obj ęła cztery zasadnicze zmia ny do Kodeksu Celnego 
ustanowionego rozporz ądzeniem Komisji (WE) nr 1875/2006, rozporz ądzeniem Komisji (WE) nr 312/2009, 
rozporządzeniem Komisji (WE) nr 414/2009 oraz rozporz ądzeniem Komisji (UE) nr 430/2010. 
 
10 
 informacji dotycz ących ryzyka pomi ędzy państwami cz łonkowskimi za po średnictwem 
formularzy informuj ących o zagro żeniu. Urz ędnicy uznali, że mieli oni wi ększy dost ęp do 
odpowiednich informacji w zakresie ryzyka i by li w stanie lepiej ostrzec inne kraje o 
potencjalnym ryzyku. W zwi ązku z tym, poprzez podniesienie poprzeczki dla kontroli ryzyka 
i zwiększenie ich spójno ści, systemy finansowane w ramach programu równie ż pozwoliły 
zwiększyć zaufanie, u łatwiając państwom cz łonkowskim stwierdzenie wiarygodno ści analizy 
ryzyka przeprowadzonej przez i nnych, a co za tym idzie bard ziej skuteczne ukierunkowanie 
kontroli.  
Systemy podmiotów gospodarczych by ły uwzględnione w tym okresie, zwi ększając zdolność 
organów celnych do przekazania inform acji na temat poszczególnych podmiotów 
gospodarczych i zwi ększając ilość informacji na temat przedsi ębiorstw handlowych 
dostępnych dla analizy ryzyka. Na przyk ład badania sytuacyjne wykaza ły, że system 
rejestracji i identyfikacji przedsi ębiorców znacznie u łatwił organowi celnemu uwzgl ędnienie 
historii podmiotu gospodarczego przy prowadzeni u analiz ryzyka, w tym jego ewidencji w 
innych pa ństwach cz łonkowskich. System upowa żnionego przedsi ębiorcy pozwoli ł organom 
celnym skoncentrowa ć się na bardziej ryzykownych przedsi ębiorstwach, zwi ększając 
prawdopodobie ństwo, że kontrole, które obowi ązkowo s ą przeprowadzane jedynie w 
odniesieniu do niewielkiego ods etka dostaw towarów pozwol ą wykryć towary niebezpieczne.  
5.2. Ochrona interesów finansowych UE 
Prawidłowe obliczanie taryf i zwalczanie nadu żyć finansowych maj ą kluczowe znaczenie dla 
ochrony interesów finansowych UE.  
System informatyczny dla zintegrowanej ta ryfy celnej Wspólnoty (TARIC) i kontyngenty 
taryfowe i bazy danych pu łapów (QUOTA) s ą jedynymi oficjalnymi źródłami 
umozliwiaj ącymi zapewnienie powi ązanych z taryf ą informacji organom krajowym, a w 
ocenie stwierdzono, że są one aktualne, wiarygodne i przyjazne dla u żytkownika. Ponad dwie 
trzecie administracji wskaza ło, że wnioski przyczyni ły się „w znacznym stopniu” do realizacji 
celów szczegó łowych systemów informacyjnych, a mianowicie pomocy dla przedsi ębiorców i 
władz w celu uzyskania w łaściwej klasyfikacji i stawki celnej przywo żonych towarów (19 z 
27 organów administracji). 
Potencjalny wk ład innych systemów informatycznych w ochron ę interesów finansowych UE 
odnosi się bardziej do unikni ęcia i wykrycia nadu żyć finansowych, a zatem jest nieco mniej 
bezpośredni i trudniejszy do okre ślenia. Na przyk ład nowy skompute ryzowany system 
tranzytowy (NCTS) zosta ł ogólnie uznany za system, kt óry w znacznym stopniu ograniczy ł 
nadużycia finansowe poprzez tworzenie łatwej do sprawdzenia ewidencji ka żdej operacji 
tranzytowej oraz zmniejszenie mo żliwości odstąpienia od procedur standardowych.  
Ponadto zwi ększona skuteczno ść systemów zarz ądzania ryzykiem przyczyni ła się nie tylko 
do zwiększenia kontroli towarów niebezpiecznych, lecz tak że do skutecznego ustalania i 
poboru nale żności celnych. Ma to bezpo średni i pozytywny wp ływ na ochron ę interesów 
finansowych UE. Na przyk ład niektórzy respondenci bada ń sytuacyjnych uznali ten system za 
szczególnie istotny z uwagi na rol ę ich kraju jako kraju tranzytowego. Wyja śnili oni, że 
system umo żliwił urzędom celnym elektroniczn ą rejestracj ę i wymian ę informacji z urz ędami 
celnymi w innych pa ństwach cz łonkowskich, tym samym przyczyniaj ąc się do zwiększenia 
wiarygodno ści informacji i znacznego przyspieszenia procedury tranzytowej. Umo żliwia im 
to lepsze monitorowanie przep ływu towarów, a zatem identyfikacj ę wszelkich przypadków 
nadużyć finansowych lub braku zap łaty ceł. 
 
11 
 5.3. Ułatwienie wymiany handlowej 
W dziedzinie ce ł cel ten jest realizowany g łównie w sposób bierny ze wzgl ędu na fakt, że 
udoskonalone systemy zarz ądzania ryzykiem, takie jak te wymienione powy żej, są wdrażane 
z możliwie najmniej negatywnymi skutkami dla handlu. Ca łkowicie elektroniczne 
środowisko, które obowi ązuje obecnie do obs ługi zgłoszeń celnych, upowszechnienia i 
znacząco szerszego wykorzy stania systemu upowa żnionego przedsi ębiorcy, pozwoli ło Unii 
Celnej sta ć się bardziej bezpieczn ą, a jednocze śnie przeprowadza ć mniej ręcznych kontroli, 
które spowalniaj ą przepływ handlu. Podobnie nowy skomputeryzowany system tranzytowy 
przyczyni ł się do rezygnacji z papierowych zg łoszeń tranzytowych. Przyspieszy ło to 
procedurę tranzytu i zmniejszy ło ilość czasu, w którym gwarancje musz ą być wycofywane 
podmiotom gospodarczym i w zwi ązku z tym u łatwiło to handel, przy jednoczesnym 
stworzeniu ewidencji elektronicznych, które ograniczy ły ewentualno ść wystąpienia błędów i 
nadużyć. 
Zawarcie porozumie ń o wzajemnym uznaniu z krajami trzecimi, wraz z posiedzeniami 
finansowanymi w ramach programu, przyspieszy ło rozwój systemu upowa żnionego 
przedsiębiorcy i w zwi ązku z tym przyczyni ło się również do realizacji tego celu. Maj ąc 
powyższe na uwadze, nale ży również zaznaczy ć, że w ocenie podmiotów gospodarczych, 
poza zauwa żalnym pozytywnym wp ływem na procedury celne, wzmocnienie systemu nie 
przyniosło nieograniczonych korzy ści. Poniewa ż ocena Unii Celnej stwierdzi ła, że „chocia ż 
większość zainteresowanych podmiotów gospodarczych, które posiadaj ą status 
upoważnionego przedsi ębiorcy docenia dodatkowe us ługi [łatwiejszy dost ęp do uproszcze ń 
procedur celnych, priorytetowe traktowanie,  mniejsza liczba kontroli  fizycznych i kontroli 
dokumentacji dla tych podmiotów, które posiadaj ą status upowa żnionego 
przedsiębiorcy],odnotowane korzy ści postrzegane s ą w praktyce jako ograniczone”7.  
6. CZYNNIKI WP ŁYWAJĄCE NA REALIZACJ Ę PROGRAMU  
Dane zgromadzone w ramach oceny wskazuj ą, że program nie wywar ł negatywnych 
niezamierzonych skutków na którekolwiek z za interesowanych podmiotów. Wynika to przede 
wszystkim z faktu, że beneficjenci programu zostali jasno okre śleni i decyzje zosta ły podjęte 
zwyczajnie w drodze konsensusu. Jednak że oceniaj ący wskazali na kilka czynników 
mogących mie ć znaczenie, poza kontrol ą programu, które mia ły wpływ na sposób, w jaki 
program by ł realizowany: 
• koszty poniesione przez orga ny administracji krajowej : Podczas gdy specyfikacje 
transeuropejskich systemów informatycznych by ły finansowane przez program, 
rzeczywiste koszty wdro żenia ponosi ły przez pa ństwa cz łonkowskie. W 
szczególno ści koszty wdro żenia wynika ły z konieczno ści zapewnienia zgodno ści 
systemów krajowych ze specyfikacjami UE. Respondenci bada ń sytuacyjnych 
wskazali, że koszty te by ły często znaczące i cięcia budżetowe na szczeblu krajowym 
doprowadzi ły do obaw zwi ązanych ze zdolno ścią organów administracji do 
wprowadzania zmian w tych systemów w uzgodnionych terminach. To rozró żnienie 
między kosztami wynika z samej decyzji8, w której okre ślono, które koszty powinny 
zostać poniesione przez Uni ę Europejsk ą a które przez kraje uczestnicz ące.  
                                                 
7  Ocena przeprowadzona przez PwC dla DG TAXUD:  „S tudium oceny stanu Un ii Celnej”, s. 10. 
8  Art 17 decyzji nr 624/2007/WE Parlamentu Europejs kiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r. ustanawiaj ącej program 
działań dla ceł we Wspólnocie (C ła 2013). 
 
12 
 • Złożoność i rozbie żność krajowych infrastruktur informatycznych: Z łożoność 
krajowych infrastruktur informatycznych or az brak integracji na poziomie krajowym 
transeuropejskich systemów zosta ły również wspomniane przez wielu respondentów 
jako istotna przeszkoda w skutecznym wdra żaniu systemów informatycznych. 
„Mozaiki” systemów informatycznych doprowadzi ły do dostosowania i modernizacji 
systemów jako skomplikowanego i kos ztownego zadania w niektórych pa ństwach 
członkowskich. Nale ży jednak zauwa żyć, że to nie umniejsza znaczenia uznanych 
korzyści wynikaj ących z wdro żenia tych systemów. Dowody z bada ń sytuacyjnych 
wskazują, że po pełnej integracji systemów informatycznych z krajow ą infrastruktur ą, 
wprowadzi ły one znaczn ą poprawę procesów celnych w poszczególnych krajach. W 
związku z tym, czynnik ten dzia łał na program zarówno ograniczaj ąco, jak i 
aktywująco, w zale żności od kontekstu krajowego oraz dost ępności zasobów.  
• Kontekst historyczny i geograficzny:  Wyniki analiz przypadków pokaza ły, że istniały 
istotne ró żnice dotycz ące charakteru i skali wk ład programu w realizacj ę ogólnych 
celów, w zale żności od kontekstów historycznych i geograficznych poszczególnych 
państw członkowskich. Kraje uczestnicz ące można podzieli ć na dwie szerokie 
kategorie: (1) te, które mia ły względnie niski obrót celny, a zatem mniej 
zaawansowan ą infrastruktur ę IT oraz (2) te, które mia ły znacząco wysoki obrót celny, 
a zatem bardziej zaawansowan ą infrastruktur ę IT. Ze wzgl ędu na te ró żnice 
historyczne i geograficzne, pierwsza grupa krajów by ła o wiele bardziej 
entuzjastycznie nastawiona do korzy ści systemów IT finans owanych przez program 
niż druga grupa krajów, gdy ż w ten sposób mog ła ona stosowa ć i wymienia ć 
doświadczenia z krajami, w których obrót celny by ł wyższy. 
• Przejrzysto ść prawodawstwa UE: Nast ąpiły znaczne opó źnienia we wdra żaniu 
systemu kontroli przywozu, w szczególno ści te, które zosta ły zgłoszone jako 
konsekwencja braku przejrzysto ści wymogów prawnych dotycz ących tego systemu 
(np. pod wzgl ędem treści i harmonogramu sk ładania przywozowych deklaracji 
skróconych). Uznano, że prawodawcy nie docenili pr aktycznych konsekwencji i 
złożoności wdrażania systemu. Ponadto dowody wskaza ły, że prawodawstwo UE w 
odniesieniu do klasyfikacji to warów uznano za bardzo z łożone, co wp łynęło na 
przejrzysto ść i przyjazno ść użytkowania systemów takich  jak TARIC i europejski 
system wi ążącej informacji taryfowej. 
• Legalne kana ły wymiany informacji: Istnia ła ogólna zgoda co do tego, że systemy IT 
finansowane przez program przyczyni ły się do zacie śnienia wspó łpracy mi ędzy 
administracjami celnymi. Kilku respondentów stwierdzi ło jednak, że wymiana 
informacji dotycz ących ryzyka by ła czasami ograniczana przez fakt, że 
ustawodawstwo krajowe zapobiega ło wymianie informacji szczególnie chronionych 
przez urz ędy celne z innymi pa ństwami cz łonkowskimi, na przyk ład z powodu 
trwających dochodze ń karnych, uniemo żliwiając w ten sposób pe łne wykorzystanie 
potencjału systemów informatycznych.  
• Zarządzanie wspólnymi dzia łaniami: Pomimo szeroko chwalonej u żyteczności 
wspólnych dzia łań, kwestionariusz i rozmowy ujawni ły pewne zastrze żenia w 
odniesieniu do sposobu, w jaki zarz ądzano wspólnymi dzia łaniami. Na przyk ład 
niektórzy koordynatorzy stwierdzili, że nastąpiło nasilenie wspólnych dzia łań w 
ostatnich latach i niektórz y uznali za trudne przechow ywanie na miejscu przegl ądu 
wszystkich powi ązanych wspólnych dzia łań oraz okre ślenie, w których dzia łaniach 
powinni bra ć udział ich urz ędnicy. W celu rozwi ązania tej kwestii niektóre 
 
13 
 administracje zaproponowa ły zastosowanie środków na miejscu, aby okre ślić 
użyteczność grup roboczych zanim zostan ą ustanowione i b ędą okresowo podlega ć 
przeglądowi. 
• Znajomość języków obcych przez urz ędników celnych: Kilku respondentów wskaza ło 
na znajomo ść języków obcych przez krajowych urz ędników celnych jako potencjaln ą 
przeszkod ę dla skutecznej realizacji programu. Na przyk ład niektórzy respondenci 
studiów przypadku wspomnieli, że różny poziom umiej ętności językowych 
krajowych urz ędników celnych niekiedy utrudnia ł skuteczne prowadzenie rozmów 
podczas posiedze ń. 
7. ROZPOWSZECHNIANIE INFORMACJI O PROGRAMIE (ŚWIADOMO ŚĆ, WIEDZA NA TEMAT 
PROGRAMU I JEGO REALIZACJA ) 
W ocenie zwrócono uwag ę na rozpowszechnianie i świadomość informacji zwi ązanych z 
programem w celu oceny stopnia, w jakim program by ł skutecznie promowany, a jego wyniki 
wykorzystane przez urz ędników z krajów uczestnicz ących. Nale ży jednak zauwa żyć, że nie 
istnieje bezpo średni zwi ązek przyczynowy mi ędzy świadomością na temat programu a jego 
ogólną skuteczno ścią. Na przyk ład funkcjonariusze celni mog ą wykorzystywa ć wyniki 
programu, takie jak systemy informatyczne lub wytyczne nie zawsze wiedz ąc, że były one 
finansowane z programu.  
Zgodnie z ustaleniami z oceny program C ła 2013 by ł stosunkowo dobrze znany w śród 
urzędników celnych: 52 % ankietowanych urz ędników wiedzia ło o programie9. Z osób, które 
jednak by ły świadome na temat programu, wi ększość opisała swoją wiedzę jako „bardzo 
podstawow ą” lub „podstawow ą” (77 %). Sugeruje to, że nadal istnieje mo żliwość poprawy w 
odniesieniu do wyja śnienia, w jaki sposób program mie ści się w ramach administracji 
krajowych, jak i w jaki sposób urz ędnicy celni mog ą z niego skorzysta ć. 
Badanie wykaza ło również, że 94 % uczestników dzia łań w ramach programu10 podzieliło się 
swoimi do świadczeniami ze wspó łpracownikami w obr ębie ich administracji w pewien 
sposób i w pewnej formie. Świadomość i zrozumienie multiplikatorów (takich jak krajowi 
koordynatorzy lub urz ędnicy celni, którzy wzi ęli udział we wspólnych dzia łaniach) okaza ły 
się mieć kluczowe znaczenie dla upowszechniania  wyników programu i zapewnienia, by 
odpowiedni urz ędnicy uczestniczyli we wspólnych dzia łaniach, podczas gdy inni urz ędnicy 
mogą korzystać z programu bez konieczno ści posiadania o nim znacznej wiedzy. Niektórzy 
respondenci w przypadku bada ń sytuacyjnych wspomnieli znaczenie wymiany informacji o 
programie z odpowiednimi osobami w administracji, raczej ni ż z możliwie jak najwi ększą 
liczbą osób, tak aby z kolei one mog ły podjąć decyzję w sprawie najlepszego sposobu 
wdrożenia i wykorzystania wyników programu. 
Istniał wysoki poziom porozumienia co do tego, że wyniki programu (tj. systemy 
informatyczne i wyniki dzia łań wspólnych) mia ły pozytywny wp ływ na funkcjonowanie 
krajowych procesów celnych. Wp ływ był najbardziej oczywisty w obszarze zarz ądzania 
ryzykiem, w którym du ża liczba organów administracji, a tak że poszczególni respondenci 
podkreślili znaczenie wk ładu programu. Systemy informatyczne by ły postrzegane g łównie 
jako korzystne dla u łatwienia szybkiej i systematycznej wymiany informacji mi ędzy 
                                                 
7 Uwaga: w sumie 4 861 odpowiedzi na to pytanie w ankiecie by ło skierowanych do urz ędników 
celnych.  
10  Uwaga: w sumie 2 552 odpowiedzi na to pytanie w ankiecie by ło skierowanych do urz ędników 
celnych. 
 
14 
 państwami cz łonkowskimi. Dzia łania wspólne u łatwiły wymian ę doświadczeń, wiedzy i 
najlepszych praktyk oraz wspólnego zrozumienia i wdra żania prawodawstwa UE oraz 
pogłębionej dyskusji na skomplikowane tematy.  
Oprócz konkretnych wyników, takich jak wytyczne i programy szkoleniowe, wspólne 
działania były przede wszystkim docenione za ich wk ład w ustanowienie kontaktów 
osobistych i sieci pomi ędzy urzędnikami pa ństw członkowskich, pomagaj ąc im w ten sposób 
w szybszym nawi ązaniu kontaktu z ich odpowiednikami i w bardziej skutecznej wspó łpracy.  
8. WYDAJNO ŚĆ 
Zgodnie z decyzj ą 624/2007/WE, koperta finansowa przeznaczona na sze ść lat trwania 
programu zosta ła ustalona na kwot ę 323,8 mln EUR. Z analizy zobowi ązań budżetowych 
wynika jednak, że realny koszt programu by ł o około 15 % ni ższy, w wysoko ści około 272 
mln EUR. Poza tym systemy informatyczne kosztowa ły 225 mln EUR a pozosta łe 47 mln 
EUR przeznaczono na wspólne dzia łania. 
8.1. Systemy łączności i wymiany informacji. 
Wydatki przypisane do systemów informatycznych mo żna następnie podzieli ć pod wzgl ędem 
kosztów rozwoju nowych systemów (w tym istotnych modernizacji), obs ługi i konserwacji, 
wspólnej sieci łączności/wspólnego interfejsu systemu oraz jako ści i metodologii11. Wykres 2 
poniżej pokazuje, że o ile wydatki na ka żdy z tych aspektów s ą różne, ogólne wydatki ros ły w 
sposób spójny przez ko lejne lata od przyj ęcia programu. Nale ży również wspomnie ć, że 
koszty rozwoju osi ągnęły najwyższy poziom w 2010 r. (mi ędzy innymi w okresie 
poprzedzaj ącym pełne wprowadzenie systemu kontroli przywozu), natomiast koszty wsparcia 
były najwyższe w ci ągu dwóch ostatnich la t programu (kiedy wi ększość systemów 
wynikających z poprawki w zakresie bezpiecze ństwa i ochrony zosta ła już wdrożona). 
Wykres 2: Przydzia ł środków bud żetowych na systemy IT na lata 2008–2013 
 
Źródło: Dane DG TAXUD  
                                                 
11  Jakość i metodologia odnosz ą się do zapewniania jako ści przez wykonawców zewn ętrznych. 
 
15 
 8.2. Działania wspólne 
Wspólne dzia łania, które stanowi ły około 20 % bud żetu programu, uzupe łniły systemy 
informatyczne i mia ły zasadnicze znaczenie dla skuteczno ści i efektywno ści programu, jak 
przedstawiono powy żej.  
W okresie sze ściu lat trwania programu oko ło 7 500 dzia łań zorganizowano w 8 rodzajach 
wspólnych dzia łań, które zgromadzi ły 40 000 urz ędników12 (zob. wykres 3). 
Wykres 3: Udzia ł we wspólnych dzia łaniach 
Wspólne 
działanie Uczestnic
y Działani
a Posiedzeni
a Uczestnicy 
w podziale 
na 
działania Uczestnicy 
w podziale 
na 
posiedzeni
a Koszt 
jednego 
posiedzenia 
Analiza 
porównawcza  330 10 40 33 8 6 512 EUR 
Monitorowanie  512 8 150 64 3 2 795 EUR 
Seminaria  2 570 38 75 68 34 42 696 EUR 
Szkolenie w 
zakresie 
technologii 
informacyjnyc
h 2 875 8 346 359 8 6 933 EUR 
Warsztaty  3 651 62 134 59 27 25 118 EUR 
Wizyty robocze  5 223 nd. 5 211 nd. 1 1 031 EUR 
Grupy 
sterujące: 10 567  7 275 1 510 38 26 711 EUR 
Grupy 
zadaniowe  14 259  182 1 309 78 11 9 505 EUR 
Ogółem 39 987 315 7 540 310 
(średnio
) 16 
(średnio) 15 163 EU
R 
(średnio) 
Źródło: Dane DG TAXUD  
Znaczna wi ększość wydatków z bud żetu programu zwi ązanych z kosztami podró ży, 
zakwaterowaniem i pobytem uczestników w celu spotkania w Brukseli l ub w innym miejscu. 
Średni koszt na jednego uczestnika wynosi 900 EUR. Spo śród ośmiu rodzajów wspólnego 
działania, koszt na uczestnika dla sze ściu z nich ró żnił się o mniej ni ż 15 % od tej średniej. 
Tymi dwoma warto ściami nietypowymi by ły grupy steruj ące przy średnim koszcie 695 EUR 
na uczestnika i warsztatach przy średnim koszcie 1 246 EUR na uczestnika. Ró żnice w 
kosztach mog ą być wyjaśnione przez charakter przedmiotowych wspólnych dzia łań. 
Posiedzenia grup steruj ących zazwyczaj mia ły miejsce w Brukseli i trwa ły przez 1–2 dni i 
regularnie gromadzi ły tych samych funkcjonariuszy. Warsztaty by ły jednorazowymi 
zjawiskami, zazwyczaj maj ącymi miejsce w okre ślonym miejscu i orga nizowanymi przez 
administracj ę celną danego kraju, na któr ych czynniki inne ni ż koszty oraz łatwość dostępu 
                                                 
12  Nale ży zauważyć, że jeden funkcjonariusz b ędzie mógł wziąć udział w szeregu spotka ń na okres 
trwania programu, tym samym nie odnosi si ę to do pojedynczych  uczestników.    
 
16 
 zostały równie ż rozpatrzone, a dzia łania, aby zapewni ć tworzenie sieci kontaktów w śród 
uczestników mia ły wyższy priorytet.   
Wspólne dzia łania wyposa żyły administracj ę w elastyczny zestaw narz ędzi do spotkania 
funkcjonariuszy. Na przyk ład, w niektórych przypadkach, posiedzenia prowadz ą do 
konkretnych rezultatów, takich jak zestaw wytycznych dotycz ących eksploatacji danego 
systemu informatycznego lub wspólnych prog ramów szkoleniowych. W innych przypadkach 
bezpośrednie wyniki by ły mniej namacalne i obejmowa ły na przyk ład urzędników z jednego 
państwa członkowskiego ucz ących się, w jaki sposób ich odpowiednik w innym kraju zaj ął 
się określonym rodzajem procesu lub problemu.  
Trudno by łoby wyobrazi ć sobie tworzenie wzajemnie akceptowanego wspólnego systemu 
informatycznego, je żeli na przyk ład rozwój nast ąpił raczej w sposób odgórny, a nie pod 
auspicjami ustanowionej grupy roboczej w celu zebrania urz ędników. W ramach takiej grupy 
roboczej urz ędnicy mogli wspó łpracować w celu zapewnienia, że ich odpowiednie obawy i 
pomysły zostały wzięte pod uwag ę i że produkt ko ńcowy móg ł mieścić się w ramach 
istniejących instytucji krajowych. Grupa ds. El ektronicznej Administracji Celnej, chocia ż nie 
była ukierunkowana wyra źnie na rzecz opracowania pojedynczego produktu lub systemu 
informatycznego, zas ługuje na szczególn ą wzmiank ę w celu upewnienia si ę, że opinie 
wszystkich administracji zosta ły wzięte pod uwag ę przy jej planowaniu oraz że wspólnie 
omawiane by ły kwestie zwi ązane z wdra żaniem i że znaleziono wzajemne rozwi ązania. Ta 
grupa robocza przyczyni ła się także do utworzenia mniejszych o środków na rzecz rozwoju 
nowych projektów IT. 
Respondenci z bada ń sytuacyjnych wielokrotnie podkre ślali, że bez tych wspólnych dzia łań 
oraz faktu, że umożliwiły one bezpo średni osobisty kontakt i dyskusj ę pomiędzy 
przedstawicielami krajowych administracji celnych, ró żne problemy i w ątpliwości byłyby 
bardzo trudne do rozwi ązania i przezwyci ężenia.  
9. WNIOSKI I ZALECENIA  
9.1. Wnioski 
Komisja przyj ęła wnioski sformu łowane przez konsultanta zewn ętrznego, cho ć z pewnymi 
zastrzeżeniami dotycz ącymi braku danych ilo ściowych na poparcie tych wniosków oraz 
niezmierzonego i ogólnego charakteru  wniosków na temat skuteczno ści i efektywno ści 
projektu. Prace prowadzone przez zespó ł oceniający były oceniane zgodnie ze standardami 
oceny Komisji13. Opinie i wnioski sformu łowano bezpo średnio na podstawie ustale ń opartych 
na zgromadzonych informacjach. W celu zapewnienia stabilno ści ustaleń, ocena wykorzysta ła 
szereg metod gromadzenia danych, w tym ankiety, rozmowy, analiz ę dostępnych informacji 
(w tym wyników istniej ących analiz i monitorowania danyc h) oraz studia przypadku, chocia ż 
dane z monitoringu by ły bardzo ograniczone ze wzgl ędu na niewystarczaj ące mechanizmy 
monitorowania. Ta kombinacja metod zasadniczo zosta ła uznana za w łaściwą przez Komisj ę i 
zainteresowane strony. G łówne wnioski z oceny przygotowane przez konsultanta 
zewnętrznego, z którym Komisja si ę zgadza zosta ły podsumowane poni żej.         
W ocenie stwierdzono, że mimo i ż należy uwzględnić wiele czynników w funkcjonowaniu 
Unii Celnej, program C ła 2013 znacz ąco przyczyni ł się do zwiększenia bezpiecze ństwa i 
ochrony, ochrony interesów finansowych UE oraz u łatwienia handlu.  
                                                 
13 http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/docs/standards_c_2002_5267_final_en.pdf   
 
17 
 Wyłączne kompetencje UE w dziedzinie ce ł oznaczaj ą, że prawodawstwo celne wynika ze 
szczebla europejskiego i wzywa do harmonizacji polityk i procedur celnych. Ocena zebranych 
informacji zwrotnych od zainteresowanych stron wyja śniła zasadnicz ą w niej rol ę programu 
Cła 2013. Innymi s łowy, prawid łowe stosowanie unijnych staw ek celnych oraz bardziej 
ogólnie, prawodawstwa celnego, nie by łoby możliwe bez programu, a zestawienie dzia łań 
przyczyni ło się do tego.  
Transeuropejskie systemy umo żliwiły podział obciążeń między Unią Europejsk ą a państwami 
uczestnicz ącymi. Dalsza harmonizacja ce ł IT mogłaby ograniczy ć powielanie wysi łków, a co 
za tym idzie, zwi ększyć efektywno ść pod wzgl ędem kosztów w przysz łości, jednak w 
perspektywie krótkoterminowej istnieje  znaczne pole do poprawy interoperacyjno ści między 
istniejącymi systemami krajowymi i tymi finansowanymi w ramach programu. Ponadto 
zwiększona skuteczno ść systemów zarz ądzania ryzykiem przyczyni ła się nie tylko do 
zwiększenia kontroli towarów niebezpiecznych, lecz tak że do skutecznego ustalania i poboru 
należności celnych. Mia ło to bezpo średni i pozytywny wp ływ na ochron ę interesów 
finansowych UE. Ca łkowicie elektroniczne środowisko, które obowi ązuje obecnie do obs ługi 
zgłoszeń celnych, pozwoli ło Unii Celnej sta ć się bardziej bezpieczniejsz ą a jednocze śnie 
przeprowadza ć  mniej ręcznych kontroli, które spowalniaj ą przepływy handlowe. 
Oprócz systemów informatycznych, sieci wspó łpracy wspieranej poprzez wspólne dzia łania 
uznano równie ż za zasadnicze z wielu powodów, w tym zapewnienia spójnego stosowania 
prawodawstwa celnego, rozpowszechniania najleps zych praktyk oraz budowania zaufania do 
organów administracji w celu dzia łania tak, jakby stanowi ły one jedn ą administracj ę.  
9.2. Zalecenia  
Na podstawie zebranych dowodów oceniaj ący przedstawili szereg zalece ń w celu poprawy 
działań programu. Streszczone  na wykresie 4 poni żej zalecenia zosta ły zaakceptowane przez 
Komisję. Komisja podejmie ukierunkowane dzia łania, aby uwzgl ędnić zalecenia i opracowa ć 
plan dzia łań dotyczący ich wdro żenia i dzia łań następczych, uwzgl ędniając ich charakter, 
wpływ na program oraz mo żliwe ramy czasowe ich realizacji (np. w trakcie trwania programu 
lub w nadchodz ącym cyklu legislacyjnym). Ustaleni a operacyjne, takie jak udoskonalenia 
systemów i aplikacji IT lub szersze rozp owszechnianie wyników programu, zostan ą 
bezpośrednio wzi ęte pod uwag ę w trakcie obowi ązywania obecnego programu C ła 2020. Inne 
odnoszące się do umocnienia integracji unijnej i kr ajowych systemów informatycznych b ędą 
podstawą do dalszych dyskusji na temat zasi ęgu i struktury edycji programu po 2020 r.  
Wykres 4: Zalecenia 
Nr Zalecenie Główne podmioty 
odpowiedzialne 
1 Opracowanie konkretnych i wymiernych celów, które mog ą 
zostać osiągnięte w trakcie trwania programu. Powinny one 
obejmowa ć przepisy unijnego kodeksu celnego (które powinny 
zostać wdrożone w trakcie trwania programu C ła 2020) w 
uzupełnieniu istniej ących celów szczegó łowych programu. Komisja Europejska 
2 Opracowanie kompleksowych ram monitorowania w celu 
śledzenia dzia łania i okre ślenia kwestii problematycznych w 
odpowiednim czasie. Komisja Europejska 
w ścisłej współpracy 
ze wszystkimi 
krajami 
uczestnicz ącymi 
 
18 
 Nr Zalecenie Główne podmioty 
odpowiedzialne 
3 Usprawnienie wymiany dokumentów i platform 
wykorzystywanych do u łatwiania komunikacji mi ędzy Komisj ą a 
państwami cz łonkowskimi. Komisja Europejska 
4 Podjęcie aktywnych dzia łań na rzecz osi ągnięcia polityki maj ącej 
na celu scentralizowan ą odprawę celną. Ze strony Komisji mo że 
to obejmowa ć określenie ról i zakresu odpowiedzialno ści dla 
zaangażowanych stron oraz wysi łków w celu ustalenia 
prawdopodobnych kosztów i korzy ści dla państw członkowskich, 
Komisji Europejskiej i przedsi ębiorstw handlowych. Komisja Europejska 
w porozumieniu z 
państwami 
członkowskimi i 
ewentualnie z 
innymi podmiotami 
5 Zapewnienie żeby wspólne dzia łania były elastyczne i mia ły 
zdolność adaptacji, jak równie ż były lepiej ukierunkowane i 
odpowiedzialne. Komisja Europejska 
6 Opracowanie bardziej systematycznego mechanizmu okresowego 
przeglądu długofalowych wspólnych dzia łań. Komisja Europejska 
7 Przekazywanie wi ększej ilości informacji do administracji 
krajowych na temat wyników wspólnych dzia łań. Komisja Europejska 
we współpracy z 
właścicielami 
wspólnych dzia łań 
8 Rozwiązanie kwestii techni cznych i problemów u żytkowników 
systemów informatycznych, które hamuj ą ich wkład do 
kluczowych procesów celnych. Komisja Europejska 
9 Wspieranie integracji UE i kraj owych systemów informatycznych Komisja Europejska 
we współpracy z 
państwami 
członkowskimi 
10 Wykorzystanie potencjal nego przyrostu wydajno ści w celu dalszej 
harmonizacji i integracji syst emów informatycznych. Nale ży 
jeszcze dog łębnie przeanalizowa ć różne koszty i korzy ści 
scentralizowanych systemów informatycznych na szczeblu 
unijnym i krajowym. Komisja Europejska