„Będą one [kraje stowarzyszone Europy Środkowej i Wschodniej] mogły przystąpić do UE niezwłocznie z chwilą, gdy spełniwszy konieczne warunki gospodarcze i polityczne, będą w stanie przyjąć na siebie zobowiązania wynikające z członkostwa.

W niniejszej opinii Komisja ocenia wniosek Bośni i Hercegowiny w oparciu o zdolność tego państwa do spełnienia kryteriów określonych przez Radę Europejską w Kopenhadze w 1993 r., a także w Madrycie w 1995 r., w szczególności w odniesieniu do potencjału administracyjnego tego państwa oraz warunków procesu stabilizacji i stowarzyszenia. W opinii uwzględnia się także wyniki Bośni i Hercegowiny w zakresie realizacji zobowiązań wynikających z układu o stabilizacji i stowarzyszeniu, który wszedł w życie w dniu 1 czerwca 2015 r.

Na posiedzeniu w grudniu 2006 r. Rada Europejska ponownie dała wyraz poparciu UE dla stwierdzenia, że „przyszłością Bałkanów Zachodnich jest Unia Europejska” oraz przypomniała, że „postępy każdego z państw na drodze do Unii Europejskiej zależą od indywidualnych wysiłków podejmowanych, by spełnić kryteria kopenhaskie i warunki będące podstawą procesu stabilizacji i stowarzyszenia. Zadowalające wyniki danego państwa w zakresie realizacji zobowiązań wynikających z układu o stabilizacji i stowarzyszeniu, w tym postanowień dotyczących wymiany handlowej, będą kluczowym elementem, na podstawie którego UE będzie rozpatrywać wnioski o członkostwo”.

W dniu 15 lutego 2016 r. Bośnia i Hercegowina złożyła wniosek o członkostwo w Unii Europejskiej. W dniu 20 września 2016 r. Rada Unii Europejskiej zwróciła się do Komisji o przedstawienie opinii w sprawie tego wniosku. Jest to zgodne z procedurą przewidzianą w art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którą „Każde państwo europejskie, które szanuje wartości, o których mowa w art. 2, i zobowiązuje się je wspierać, może złożyć wniosek o członkostwo w Unii. O wniosku tym informuje się Parlament Europejski i parlamenty narodowe. Państwo ubiegające się o członkostwo kieruje swój wniosek do Rady, która stanowi jednomyślnie po zasięgnięciu opinii Komisji oraz po otrzymaniu zgody Parlamentu Europejskiego, udzielonej większością głosów jego członków. Brane są pod uwagę kryteria kwalifikacji uzgodnione przez Radę Europejską”.

Wymiar parlamentarny układu o stabilizacji i stowarzyszeniu nie działa prawidłowo. Parlamentarny Komitet Stabilizacji i Stowarzyszenia został ustanowiony w listopadzie 2015 r. jako jeden z organów układu o stabilizacji i stowarzyszeniu, ale nie był w stanie uchwalić regulaminu wewnętrznego, ponieważ część delegatów z Bośni i Hercegowiny nalegała na włączenie do niego postanowień dotyczących głosowania, które były niezgodne ze standardami europejskimi dotyczącymi równego traktowania bez względu na pochodzenie etniczne. Mimo to Parlament Europejski regularnie przeprowadza debaty i przyjmuje rezolucje w sprawie aktualnej sytuacji oraz rozwoju Bośni i Hercegowiny w kontekście jej ścieżki do członkostwa w UE.

W grudniu 2014 r. Rada uzgodniła odnowione podejście do Bośni i Hercegowiny oraz zwróciła się do Wysokiej Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa/Wiceprzewodniczącej oraz komisarza do spraw polityki sąsiedztwa i negocjacji w sprawie rozszerzenia o zaangażowanie się w negocjacje z przywódcami politycznymi w celu uzyskania ich nieodwołalnego zobowiązania do podjęcia reform prowadzących do przystąpienia do UE. Po osiągnięciu porozumienia w sprawie pisemnego zobowiązania Prezydium Bośni i Hercegowiny, podpisaniu go przez przywódców 14 partii politycznych i zatwierdzeniu przez Zgromadzenie Parlamentarne, Rada zgodziła się na wejście w życie układu o stabilizacji i stowarzyszeniu. Układ wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2015 r. Wraz z wejściem w życie układu o stabilizacji i stowarzyszeniu Bośnia i Hercegowina otworzyła nowy rozdział w swoich stosunkach z UE i potwierdziła swoje zaangażowanie w przygotowania do przystąpienia do UE. Układ o stabilizacji i stowarzyszeniu określa ramy wzajemnych zobowiązań dotyczących szerokiego zakresu kwestii politycznych, handlowych i gospodarczych oraz stanowi podstawę prawną dla sformalizowanego dialogu politycznego.

W dniu 31 maja 1999 r. Rada określiła szczegółowe warunki uczestnictwa Bałkanów Zachodnich w procesie stabilizacji i stowarzyszenia. Obejmują one współpracę z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla Byłej Jugosławii oraz współpracę regionalną. Warunki te zostały włączone do układu o stabilizacji i stowarzyszeniu jako ich zasadniczy element.

Układ o stabilizacji i stowarzyszeniu oraz umowa przejściowa były stosowane od 2008 r. i umożliwiły stopniową liberalizację handlu, a także wzajemny bezcłowy dostęp do rynku dla większości towarów. Od 2000 r. Bośnia i Hercegowina korzysta również z „autonomicznych środków handlowych”. W 2007 r. państwo to przystąpiło do Środkowoeuropejskiej umowy o wolnym handlu (CEFTA). Negocjacje w sprawie przystąpienia do Światowej Organizacji Handlu są na końcowym etapie. UE jest głównym partnerem handlowym Bośni i Hercegowiny; kolejnymi co do wielkości partnerami handlowymi są kraje CEFTA. Poziom integracji handlowej z UE jest wysoki. W 2017 r. 61 % przywozu tego państwa (o wartości 5,6 mld EUR) pochodziło z UE, a 12 % z krajów CEFTA. 71 % wywozu Bośni i Hercegowiny trafiło do UE, a 15 % do krajów CEFTA. Deficyt w handlu z UE wyniósł w 2017 r. 1,7 mld EUR.

UE rozmieściła w Bośni i Hercegowinie znaczne zasoby w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. W latach 2002–2011 Rada wyznaczyła międzynarodowego wysokiego przedstawiciela jako Specjalnego Przedstawiciela UE w Bośni i Hercegowinie. Wzmocniona obecność zapewniana od 2011 r. przez połączone Biuro Specjalnego Przedstawiciela UE w Bośni i Hercegowinie oraz przez delegaturę UE w Bośni i Hercegowinie umożliwia lepsze informowanie obywateli tego państwa o priorytetach UE oraz pomaga we wdrażaniu celów agendy UE w kluczowych obszarach. Od grudnia 2004 r. UE rozmieszczała w Bośni i Hercegowinie siły zbrojne działające pod auspicjami Unii Europejskiej (EUFOR) w ramach operacji wojskowej Althea, działając na podstawie mandatu wykonawczego, którego celem było zapewnienie bezpiecznych warunków w tym państwie.Umowa ramowa w sprawie udziału Bośni i Hercegowiny w operacjach zarządzania kryzysowego prowadzonych przez UE obowiązuje od września 2015 r.

UE udziela Bośni i Hercegowinie znacznej pomocy finansowej, która z czasem umożliwiła temu państwu odbudowę ze zniszczeń wojennych i odzyskanie pozycji „gospodarki zmniejszającej dystans rozwojowy”. W latach 1996–2000 Bośnia i Hercegowina korzystała z pomocy finansowej UE w ramach programów Phare i OBNOVA. W latach 2000–2007 udzielano wsparcia finansowego na podstawie rozporządzenia CARDS, dostosowanego do priorytetów procesu stabilizacji i stowarzyszenia. Od 2007 r. Bośnia i Hercegowina korzysta z pomocy UE głównie w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA). W latach 2007–2018 Bośnia i Hercegowina otrzymała od UE 1,5 mld EUR, w tym około 433 mln EUR z programów regionalnych. Od 2000 r. Europejski Bank Inwestycyjny wsparł projekty w Bośni i Hercegowinie pożyczkami w wysokości 2,4 mld EUR. Delegatura UE w Bośni i Hercegowinie jest odpowiedzialna za realizację pomocy finansowej UE w drodze zarządzania bezpośredniego, a także za zapewnienie koordynacji pomocy z państwami członkowskimi UE. Obecnie wdrażane są programy IPA I i IPA II. W 2018 r. zmieniono orientacyjny dokument strategiczny dla Bośni i Hercegowiny na lata 2014–2017, aby uwzględnić w nim kilka dodatkowych sektorów i przedłużyć okres jego obowiązywania do 2020 r. Wdrożono strategie sektorowe w zakresie środowiska, energii, transportu i rozwoju obszarów wiejskich, co umożliwiło udzielenie wsparcia z IPA na rzecz tych sektorów. Aby Bośnia i Hercegowina mogła w pełni korzystać z finansowania w ramach IPA w latach 2018–2020, powinna przede wszystkim przyjąć ogólnokrajowe strategie w dziedzinach takich jak zarządzanie finansami publicznymi i zatrudnienie.

Bośnia i Hercegowina stopniowo rozszerzała swój udział w programach UE, które były częściowo współfinansowane z funduszy IPA. Bośnia i Hercegowina uczestniczy obecnie w programach COSME, Kreatywna Europa, „Cła 2020”, Europa dla Obywateli, Erasmus+, Fiscalis 2020, inicjatywie „Horyzont 2020” oraz w Trzecim programie działań Unii w dziedzinie zdrowia. Bośnia i Hercegowina uczestniczy również w programie INTERREG.

B.Kryteria członkostwa

1. Kryteria polityczne

Niniejszej oceny dokonano w oparciu o kryteria kopenhaskie dotyczące stabilności instytucji gwarantujących demokrację, praworządności, praw człowieka oraz poszanowania praw mniejszości i ich ochrony, jak również o warunki związane z procesem stabilizacji i stowarzyszenia.

W latach 1992–1995 Bośnię i Hercegowinę spustoszyła wojna; kraj ten musiał podnieść się ze strat materialnych i ludzkich. Od tego czasu Bośnia i Hercegowina odbudowała swoje instytucje i infrastrukturę gospodarczą i przygotowała się do wejścia na ścieżkę prowadzącą do członkostwa w UE. Bośnia i Hercegowina dąży z determinacją do celu, jakim jest członkostwo w Unii Europejskiej. Dążenia te znajdują potwierdzenie w szeregu decyzji jej Prezydium. Kraj ten koncentruje swoje wysiłki legislacyjne w coraz większym stopniu na uchwalaniu reform przygotowujących do przystąpienia do UE.

Jak stanowi konstytucja Bośni i Hercegowiny, będąca integralną częścią (załącznik IV) Ogólnej umowy ramowej na rzecz pokoju z Dayton/Paryża podpisanej w 1995 r., państwo to jest demokracją parlamentarną, w której władza wykonawcza jest sprawowana przez Prezydium i Radę Ministrów, a władza ustawodawcza należy do Zgromadzenia Parlamentarnego. Konstytucja gwarantuje podstawowe zasady państwa demokratycznego, w tym praworządność, wolne wybory i ochronę praw człowieka.

Konstytucja określa wewnętrzną strukturę kraju jako państwo składające się z dwóch członów – Federacji Bośni i Hercegowiny (składającej się z 10 kantonów) oraz Republiki Serbskiej, a także dystryktu Brczko. Preambuła do konstytucji wymienia „Bośniaków, Chorwatów i Serbów jako narody konstytutywne (wraz z innymi narodami) oraz obywateli Bośni i Hercegowiny” jako osoby decydujące o konstytucji. Kraj ten boryka się z pewnymi problemami strukturalnymi, które wynikają ze skomplikowanej struktury instytucjonalnej obejmującej procedury powiązane z kryteriami etnicznymi, co wpływa niekorzystnie na jej funkcjonalność.

Konstytucja wymienia kompetencje przysługujące państwu i powierza wszystkie pozostałe kompetencje członom tego państwa. Kompetencje na szczeblu państwowym obejmują również uprawnienia, które były stopniowo przenoszone na państwo lub przejmowane przez państwo na podstawie umów o przeniesieniu, dorozumianych uprawnień i załączników do porozumień pokojowych, co zostało określone w konstytucji i potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny. Częste spory dotyczące podziału kompetencji między państwem a jego członami utrudniają ich skuteczne wykonywanie, a w konsekwencji także dostosowanie ustawodawstwa do dorobku prawnego UE i jego wdrożenie w wielu rozdziałach. Aby zapobiec takim systemowym sporom i zapewnić skuteczne wdrażanie dorobku prawnego UE, Bośnia i Hercegowina musi zagwarantować pewność prawa co do podziału kompetencji między poszczególnymi poziomami władzy rządowej. Na szczeblu państwa nie istnieje procedura pozwalająca zapobiegać naruszeniom prawa UE przez inne poziomy władzy rządowej i naprawiać te naruszenia, a Bośnia i Hercegowina będzie odpowiadać za takie naruszenia jako całość.

Konstytucja zawiera postanowienia bazujące na kryteriach pochodzenia etnicznego i miejsca zamieszkania, które są niezgodne z europejską konwencją praw człowieka. Dotyczą one mianowania, składu i procedur decyzyjnych w przypadku głowy państwa oraz organów wykonawczych i ustawodawczych – niektóre prawa wyborcze są zastrzeżone dla obywateli przynależących do „narodów konstytutywnych”, tzn. Bośniaków, Chorwatów i Serbów. Konieczne są zatem poważne, stopniowe reformy, aby zapewnić wszystkim obywatelom możliwość skutecznego korzystania z przysługujących im praw politycznych, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Sejdić-Finci.

W przypadku kilku organów administracyjnych ich skład i procedury decyzyjne opierają się na kryteriach etnicznych, co może zagrozić wdrażaniu dorobku prawnego UE. Prawa weta uzależnione od pochodzenia etnicznego mogą również wpłynąć na pracę Parlamentu i zgromadzeń ustawodawczych członów państwa.

Trybunał Konstytucyjny interpretuje konstytucję i jest ostateczną instancją w sporach kompetencyjnych między różnymi poziomami władzy rządowej. Spośród dziewięciu sędziów trzech to sędziowie międzynarodowi. Niektóre z decyzji Trybunału Konstytucyjnego nie zostały jeszcze wykonane. Należy zwiększyć profesjonalizm i niezależność sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Proces ten należy rozpocząć od ulepszenia kryteriów kwalifikowalności i procedur mianowania. Należy zająć się kwestią międzynarodowych sędziów zasiadających w Trybunale Konstytucyjnym. Aby móc rozstrzygać spory kompetencyjne, trybunał musi być w stanie odgrywać proaktywną i niezależną rolę. Wszystkie organy muszą uznać legitymację trybunału, jeżeli jego orzeczenia mają być systematycznie wykonywane.

W załączniku X do Ogólnej umowy ramowej na rzecz pokoju w Bośni i Hercegowinie ustanowiono Biuro Wysokiego Przedstawiciela Międzynarodowego jako ostateczną instancję w sprawach dotyczących interpretacji cywilnych aspektów wdrażania porozumienia pokojowego. Od tego czasu Biuro Wysokiego Przedstawiciela otrzymało szerokie uprawnienia pozwalające mu wydawać dekrety legislacyjne i odwoływać urzędników publicznych (zwane „uprawnieniami bońskimi”), które to uprawnienia wykorzystało ostatni raz w 2011 r. Tak daleko posunięty nadzór międzynarodowy zasadniczo nie daje się pogodzić z suwerennością Bośni i Hercegowiny, a zatem również z jej członkostwem w UE. Od 2008 r. toczy się procedura mająca na celu zamknięcie Biura Wysokiego Przedstawiciela. Jej wynik zależy od szeregu okoliczności.

Parlament i inne zgromadzenia ustawodawcze uchwalają ustawy oraz sprawują demokratyczną kontrolę i nadzór nad władzą wykonawczą. Prawo kandydowania w wyborach do Izby Narodów jest ograniczone ze względu na pochodzenie etniczne i miejsce zamieszkania, co stanowi naruszenie standardów europejskich. Możliwość wetowania na podstawie „ważnego interesu narodowego” i głosowanie przez człony państwa utrudniają również sprawne funkcjonowanie parlamentów, co może opóźniać przyjmowanie aktów prawnych. Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) działające w ramach Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) oraz Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja Wenecka) działająca w ramach Rady Europy przedstawiły zalecenia mające na celu poprawę ram wyborczych i zapewnienie przeprowadzania wyborów zgodnie ze standardami europejskimi, w tym w zakresie przejrzystości finansowania partii politycznych. Jeżeli chodzi o wybory samorządowe, obywatele Mostaru są pozbawieni od 2008 r. możliwości wyboru rady gminy z powodu braku ram prawnych.

Zgromadzenia ustawodawcze na poziomach państwa i jego członów często wykorzystują tryb pilny do uchwalania ustawodawstwa związanego z dorobkiem prawnym UE, co niekorzystnie wpływa na jakość dostosowania przepisów. Często nie zapewnia się kompleksowych ocen skutków proponowanych ustaw; należy również zaostrzyć nadzór władzy ustawodawczej nad organami władzy wykonawczej, w tym monitorowanie wdrażania prawa. Zgromadzenia ustawodawcze nie współpracują ze sobą wystarczająco, a ich zdolność do oceny ustawodawstwa pod kątem dorobku prawnego UE jest słaba; należy dokonać znaczących postępów w tym zakresie, w razie konieczności poprzez połączenie zasobów w skali całego państwa.

W Bośni i Hercegowinie istnieje skomplikowany system władzy wykonawczej, który zasadniczo działa prawidłowo. Skomplikowana struktura instytucjonalna powoduje poważne problemy z koordynacją i harmonizacją stanowisk politycznych Bośni i Hercegowiny, zwłaszcza jeżeli chodzi o dostosowania do dorobku prawnego UE i wdrażanie ustaw związanych z tym dorobkiem. Ponieważ kompetencje potrzebne do wdrażania dorobku prawnego UE znajdują się w rękach 14 organów władzy wykonawczej rozsianych po całym państwie, sprostanie obowiązkom związanym z członkostwem w UE będzie wymagać od Bośni i Hercegowiny albo podjęcia dużego wysiłku i znacznego wzmocnienia potencjału państwa na wszystkich poziomach, albo połączenia zasobów i zdolności. Dotyczy to w szczególności szczebla kantonów, na którym brakuje dostatecznych zdolności, aby wywiązać się z zobowiązań wynikających z członkostwa w UE. Rządy podjęły pewne kroki w celu zapewnienia koordynacji w sprawach związanych z integracją z UE, w tym poprzez ustanowienie mechanizmu koordynacji w kwestiach unijnych, który nie jest jeszcze w pełni operacyjny. Potencjał rządów w zakresie planowania i koordynacji polityki na wszystkich szczeblach władzy rządowej jest nadal niewystarczający.

Należy podjąć zdecydowane wysiłki w celu zapewnienia zgodności ustawodawstwa z zasadami reformy administracji publicznej, a także jej skutecznego wdrożenia. Władze na wszystkich szczeblach muszą zapewnić wsparcie polityczne jednostce koordynującej reformę administracji publicznej oraz przeznaczyć odpowiednie środki finansowe na reformę administracji publicznej. Aby stworzyć profesjonalną służbę cywilną, należy dostosować przepisy, tak aby rekrutacji, awansów i zwolnień dokonywano na podstawie kryteriów merytorycznych; wdrażanie tych przepisów w praktyce nie powinno podlegać naciskom politycznym. Nie zharmonizowano ram regulacyjnych i metod związanych z opracowywaniem polityki na szczeblu centralnym i sektorowym, a także jej monitorowaniem i budżetowaniem na wszystkich szczeblach; harmonizacja ta jest konieczna, aby zapewnić w całym państwie skuteczne podejście do kształtowania polityki. Ustawodawstwo i procedury dotyczące podpisu elektronicznego nie są zharmonizowane i nie zapewniono jeszcze interoperacyjności systemów podpisu elektronicznego w całym państwie; jest to wymagane do skutecznego świadczenia usług.

Z biegiem czasu przeprowadzono ważne reformy w obszarze sądownictwa; na szczególną wzmiankę zasługuje ustanowienie Trybunału Bośni i Hercegowiny oraz wspólnego organu samoregulacyjnego sądownictwa – Wysokiej Rady Sędziów i Prokuratorów. Wymiar sprawiedliwości jest podzielony na cztery systemy, z których każdy ma własną jurysdykcję i wewnętrzne struktury instytucjonalne. Ramy konstytucyjne i ustawodawcze są niekompletne i nie gwarantują w odpowiednim stopniu niezależności, autonomii, rozliczalności i skuteczności wymiaru sprawiedliwości. Aby wzmocnić gwarancje niezależności sądów i autonomii organów ścigania, w tym względem wszelkich form upolitycznienia i nacisków, Wysoka Rada Sędziów i Prokuratorów i system sądowy na szczeblu państwa powinny uzyskać wyraźnie określony status konstytucyjny.