PRZEBIEG PROCEDURY

Rozwój sytuacji gospodarczej i polityka gospodarcza w Grecji są monitorowane w ramach europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej oraz w ramach wzmocnionego nadzoru prowadzonego zgodnie z art. 2 i 3 rozporządzenia (UE) nr 472/2013( ). Wzmocnienie nadzoru w odniesieniu do Grecji( ) stanowi uznanie faktu, iż Grecja musi w dalszym ciągu wdrażać środki mające na celu zlikwidowanie źródeł lub potencjalnych źródeł problemów ekonomicznych i finansowych, a jednocześnie realizować reformy strukturalne z myślą o wspieraniu solidnego i trwałego wzrostu gospodarczego.

Wzmocniony nadzór zapewnia kompleksowe ramy na potrzeby monitorowania zarówno rozwoju sytuacji gospodarczej, jak i realizacji polityk koniecznych do zapewnienia trwałego ożywienia gospodarczego. Umożliwia on regularną ocenę najnowszych zmian sytuacji gospodarczej i finansowej w Grecji, a także monitorowanie warunków finansowania państwa i aktualizację analizy zdolności obsługi zadłużenia. Wzmocniony nadzór zapewnia też ramy dla oceny wywiązywania się przez Grecję z ogólnego zobowiązania – podjętego przez ten kraj wobec Eurogrupy w dniu 22 czerwca 2018 r. – do kontynuowania i ukończenia reform przyjętych w ramach programu Europejskiego Mechanizmu Stabilności i do zapewnienia, by osiągnięcie celów istotnych reform przyjętych w ramach programów pomocy finansowej było zabezpieczone. W tym kontekście w ramach wzmocnionego nadzoru monitoruje się realizację zobowiązań szczegółowych dotyczących ukończenia w uzgodnionych terminach, przypadających w okresie do połowy 2022 r., kluczowych reform strukturalnych rozpoczętych w ramach programu w sześciu obszarach kluczowych, do których należą: (i) polityka fiskalna i fiskalno-strukturalna, (ii) dobrobyt społeczny, (iii) stabilność finansowa, (iv) rynek pracy i rynki produktowe, (v) holding zarządzający wybranymi aktywami skarbu państwa (ang. Hellenic Corporation of Assets and Participations, HCAP) i prywatyzacja oraz (vi) modernizacja administracji publicznej( ).

Niniejszy dokument stanowi dziesiąte sprawozdanie dotyczące wzmocnionego nadzoru prowadzonego w odniesieniu do Grecji. Zostaje ono opublikowane jednocześnie ze szczegółową oceną sytuacji dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej oraz z zaleceniami krajowymi, w których oceniono program stabilności Grecji na 2021 r. w ramach europejskiego semestru. Podstawę niniejszego sprawozdania stanowią ustalenia misji, która została zorganizowana zdalnie w dniach 20-21 kwietnia 2021 r., oraz wyniki regularnego dialogu z władzami. Misja została przeprowadzona przez Komisję Europejską we współpracy z Europejskim Bankiem Centralnym ( ); Międzynarodowy Fundusz Walutowy uczestniczył w tych pracach w kontekście prowadzonego przez siebie monitorowania ex post programu, zaś Europejski Mechanizm Stabilności brał w nich udział w ramach swojego systemu wczesnego ostrzegania oraz zgodnie z protokołem ustaleń z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie stosunków roboczych między Komisją Europejską a Europejskim Mechanizmem Stabilności. W niniejszym sprawozdaniu oceniono realizację zobowiązań Grecji wobec Eurogrupy dotyczących ukończenia reform, które miały zostać zrealizowane do końca 2020 r., oraz przedstawiono informacje na temat zobowiązań do zrealizowania do połowy 2021 r. Sprawozdanie sporządzono z uwzględnieniem informacji dostępnych do dnia 27 maja 2021 r., który jest datą graniczną.

Niniejsze sprawozdanie może posłużyć Eurogrupie za podstawę do podjęcia decyzji w sprawie uruchomienia kolejnej transzy warunkowych (tj. uzależnionych od prowadzenia odpowiedniej polityki) środków okołozadłużeniowych o wartości 748 mln EUR. Środki te zostały uzgodnione z Eurogrupą w dniu 22 czerwca 2018 r. i obejmują transfer kwot równoważnych dochodom banków centralnych osiąganym z tytułu greckich obligacji państwowych utrzymywanych przez nie w ramach programu dotyczącego rynku papierów wartościowych i na podstawie Umowy o aktywach finansowych netto oraz odstąpienie od rosnącej marży odsetkowej z tytułu niektórych pożyczek z Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej. Czwartą transzę środków okołozadłużeniowych uzależnionych od prowadzenia odpowiedniej polityki wypłacono po posiedzeniu Eurogrupy, które odbyło się w dniu 30 listopada 2020 r., biorąc między innymi pod uwagę ocenę realizacji przez Grecję zobowiązań, z których miała się wywiązać do połowy 2020 r., zawartą w sprawozdaniu dotyczącym wzmocnionego nadzoru przyjętym przez Komisję w dniu 18 listopada 2020 r.( ), oraz uwzględniając nadzwyczajne okoliczności związane z pandemią COVID-19.

OCENA OGÓLNA

Sprawozdanie zostało sporządzone w kontekście trwającej pandemii i środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się koronawirusa, ale także w oczekiwaniu na stopniowe ponowne otwarcie gospodarki dzięki kampanii szczepień. W 2020 r. grecka gospodarka skurczyła się o 8,2 % – nieco mniej niż przewidywano, ale nadal znacznie więcej niż w przypadku UE jako całości, głównie z uwagi na znaczenie, jakie dla gospodarki ma sektor turystyki. Wzrost liczby nowych przypadków koronawirusa skłonił władze do utrzymania ograniczeń w przemieszczaniu się osób i środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się koronawirusa wprowadzonych pod koniec 2020 r. i na początku bieżącego roku, natomiast w ostatnim czasie rozpoczęto ostrożne ponowne otwieranie sektora turystyki dla turystów zagranicznych. Rząd przedstawił dodatkowe środki z zakresu polityki fiskalnej na lata 2021 i 2022, aby wesprzeć ożywienie gospodarcze i inwestycje prywatne. Oczekuje się zatem, że kurs polityki fiskalnej zachowa wspierający charakter i w dalszym ciągu będzie łagodził wpływ kryzysu na rynek pracy i sytuację społeczną. Środki ochrony zatrudnienia wspierane są przez UE w szczególności za pośrednictwem nowego instrumentu finansowego na rzecz tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE) i Europejskiego Funduszu Społecznego. Według prognozy zatrudnienie w 2021 r. ma nieznacznie wzrosnąć z uwagi na stopniowe rozpoczęcie zatrudniania pracowników w miarę ponownego otwierania gospodarki. Przewidywane rozpoczęcie realizacji reform i inwestycji przedstawionych w planie odbudowy i zwiększania odporności ma dodatkowo stymulować wzrost i starania na rzecz modernizacji gospodarki oraz ograniczenia bezrobocia, ubóstwa i wykluczenia społecznego( ).

Władze poczyniły zadowalające postępy we wdrażaniu reform w szeregu obszarów polityki, w tym reform, które pomogą zapanować nad społeczno-gospodarczymi skutkami pandemii oraz ułatwią realizację nowych inwestycji publicznych. W szczególności:

·Oczekuje się, że reforma dotycząca niewypłacalności wejdzie w życie w uzgodnionym terminie – dnia 1 czerwca – po wejściu w życie ram restrukturyzacji i upadłości przedsiębiorstw w dniu 1 marca. Kodeks stanowi ważną reformę ram prawnych dotyczących niewypłacalności, a jego wejście w życie jest wynikiem bardzo znaczącego nakładu pracy związanej z wdrażaniem, co wynika z dużego stopnia szczegółowości oraz z konieczności utworzenia platformy informatycznej połączonej z platformą, z której korzystają banki. Oczekuje się, że proces ustanawiania podmiotu na potrzeby sprzedaży i leasingu zwrotnego potrwa znacznie dłużej, niż pierwotnie zakładano, ale nie będzie wymagał zmian odnośnych przepisów prawnych i nie będzie miał wpływu na wdrażanie pozostałych aspektów ram ani na niedawno przyjęte zniesienie zawieszenia środków służących egzekwowaniu wierzytelności. Mechanizm ten może wiązać się ze znacznymi kosztami fiskalnymi w przypadku zaklasyfikowania go do sektora instytucji rządowych i samorządowych, w związku z czym wzywa się władze do wdrożenia go w sposób zapobiegający temu ryzyku.

·Władze rozszerzyły program Herkules, aby ułatwić dalszą redukcję kredytów zagrożonych. Program ten był główną przyczyną znacznego spadku wskaźnika kredytów zagrożonych do 30,2 % na koniec 2020 r. z poziomu ponad 40 % na koniec 2019 r.( ) Oczekuje się, że rozszerzenie programu umożliwi greckim bankom dalszą redukcję kredytów zagrożonych i wesprze ich starania na rzecz osiągnięcia jednocyfrowych wskaźników kredytów zagrożonych w 2022 r., zgodnie z ich niedawno zmienionymi strategiami redukcji kredytów zagrożonych przedłożonymi organowi nadzoru. Powodzenie tych ambitnych planów zależy od wielu czynników, takich jak skala powstawania nowych kredytów zagrożonych oraz warunki gospodarcze i rynkowe.

·Przewiduje się, że kompleksowa reforma zasobów ludzkich niezależnego urzędu ds. dochodów publicznych wejdzie w życie w dniu 1 czerwca. Oczekuje się, że reforma ta pomoże niezależnemu urzędowi wywiązać się ze zobowiązania szczegółowego, jakim jest zapewnienie zatrudniania w przyszłości odpowiednich pracowników.

·Władze doprowadziły do końca reformę systemu dotacji na rzecz lokalnego transportu publicznego, stanowiącą zobowiązanie szczegółowe, oraz ogólnokrajowe wdrożenie trzeciego i ostatniego filaru minimalnego dochodu gwarantowanego, również stanowiące zobowiązanie szczegółowe, umożliwiającego świadczenie usług w zakresie wsparcia społecznego oraz dostosowanych do indywidualnych potrzeb usług w zakresie zatrudnienia na rzecz beneficjentów minimalnego dochodu gwarantowanego począwszy od dnia 1 czerwca. Reforma minimalnego dochodu gwarantowanego przyniosła widoczne efekty pod względem ograniczania ubóstwa, mimo że odsetek osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym nadal należy do najwyższych w UE (30 % w 2019 r.). We wrześniu władze uchwalą wprowadzenie systemu oceny niepełnosprawności na podstawie aspektów funkcjonalnych, służącego ocenie kwalifikowalności do otrzymania świadczeń w ramach nowego próbnego programu pomocy osobistej dla osób z niepełnosprawnościami. Oznacza to, że nowy mechanizm oceny będzie stosowany bezpośrednio przy podejmowaniu decyzji o świadczeniach rzeczowych od pierwszego kwartału przyszłego roku, a nie że konieczne będzie przeprowadzenie kolejnego projektu pilotażowego dotyczącego systemu oceny aspektów funkcjonalnych;

·Władze przyjęły gruntowną zmianę ram zamówień publicznych, nowe koncepcyjne ramy dotyczące kontroli wewnętrznej w administracji publicznej oraz przepisy ustawowe w celu ustanowienia listy przygotowanych projektów strategicznych. Na początku czerwca spodziewane jest uchwalenie przepisów ustawowych dotyczących ustanowienia instrumentu służącego do przygotowywania projektów na potrzeby dużych projektów inwestycyjnych. Chociaż pełne wdrożenie tych środków wymaga dalszych działań w przyszłości, kroki te mają zasadnicze znaczenie dla pomyślnego rozpoczęcia wdrażania Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Reformy i inwestycje przewidziane w planie odbudowy i zwiększania odporności są uzupełnieniem reform monitorowanych w ramach wzmocnionego nadzoru, jednak charakteryzuje je dłuższa perspektywa czasowa i w stosownych przypadkach stanowią dalszy etap realizacji reform zapoczątkowanych w ramach wzmocnionego nadzoru.

·Władze osiągnęły cel zakładający realizację 30 % wydatków na opiekę zdrowotną w ramach zamówień centralnych, stanowiący ich zobowiązanie szczegółowe, jednocześnie podejmując kroki w celu przyspieszenia poboru zwrotów nadpłaconych kwot (clawback) i wznawiając prace nad reformą podstawowej opieki zdrowotnej;

·Zwiększono zdolność Najwyższej Rady Doboru Kadr Cywilnych i poczyniono zadowalające postępy w opracowywaniu zintegrowanego systemu zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej. Ograniczenie zatrudniania pracowników na czas określony, nad którym nadal prowadzone są prace, zostanie wprowadzone dopiero od 2022 r., ale władze zobowiązały się do wdrożenia uzgodnionej redukcji stanowisk czasowych w październiku 2021 r.

Reformy kontynuowano również w innych ważnych obszarach. Władze czynią zadowalające postępy w opracowywaniu 1. poziomu klasyfikacji funkcjonalnej na potrzeby rachunków publicznych, który powinien być gotowy w październiku 2021 r., i przygotowały plan działania dotyczący wdrożenia 2. poziomu do kwietnia 2022 r. Klasyfikacja funkcjonalna jest zasadniczym elementem kształtowania budżetu i polityki. Podjęto istotne kroki, w tym przyjęto nowe przepisy prawa pierwotnego i wtórnego, w celu uproszczenia wymogów dotyczących udzielania zezwoleń na inwestycje oraz zreformowania ram kontroli. Pomimo szerokiego sektorowego zakresu reform, w obecnym pakiecie pominięto obszary związane z udzielaniem zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w obszarze edukacji, ale władze rozwiążą te kwestie do września 2021 r. Przetarg na wdrożenie systemu informatycznego na potrzeby udzielania zezwoleń i prowadzenia kontroli, którego realizacja nastręczała trudności, został ostatecznie odblokowany i niedawno opublikowano ostateczną decyzję o udzieleniu zamówienia. Reforma katastralna przebiega zgodnie ze zmienionym planem działania, a postępy poczynione w zakresie zakończenia badań katastralnych, utworzenia urzędów katastralnych oraz sporządzenia map lasów są zadowalające. Zatwierdzenie 95 % wszystkich map zostanie osiągnięta w pierwszym kwartale 2022 r. po upływie okresu zgłaszania sprzeciwów przedłużonego ze względu na pandemię oraz w celu rozwiązania problemów administracyjnych i legislacyjnych. Holding zarządzający wybranymi aktywami skarbu państwa przygotowuje zaktualizowany plan strategiczny w następstwie wydania przez władze zaktualizowanych wytycznych ministerialnych, w których kładzie się nowy nacisk na zarządzanie aktywami w oparciu o rynek; podejmowane są także pożądane kroki w celu wzmocnienia roli holdingu jako aktywnego akcjonariusza. Poczyniono zadowalające postępy w realizacji kilku bieżących transakcji prywatyzacyjnych, w tym dotyczących Hellinikon, szeregu portów regionalnych, nieruchomości oraz podziemnego magazynu gazu ziemnego South Kavala. Postępy w realizacji pozostałych działań związanych z przyznaniem spółce Egnatia koncesji są ograniczone, a prace przebiegają z opóźnieniem. Ponadto władze wprowadziły stosowne środki mające na celu wykonanie pozostałych zaleceń Grupy Państw przeciwko Korupcji i określiły harmonogram realizacji zobowiązania szczegółowego, jednocześnie doprowadzając do końca długo oczekiwane usprawnienia w zakresie wdrażania procedury składania oświadczeń majątkowych.

Władze podejmują kroki w celu zniwelowania opóźnień spowodowanych pandemią. Po pierwsze, wbrew początkowym planom, saldo zaległości wzrosło w okresie od grudnia 2020 r. do lutego 2021 r. o 96 mln EUR, głównie z powodu niedoboru płynności w niektórych podmiotach. Władze zastosowały środki umożliwiające rozwiązanie tej sytuacji i przedstawiły zaktualizowany plan rozliczania zaległości finansowych, w którym potwierdzono wcześniej uzgodnione cele, uwzględniając jednocześnie nową kompleksową analizę czynników pozostających poza bezpośrednią kontrolą rządu. Oczekuje się, że analiza, która została uzgodniona z instytucjami europejskimi, potwierdzi wiarygodność i możliwość realizacji celów. Równocześnie władze czynią postępy we wdrażaniu środków strukturalnych w odpowiedzi na zalecenia greckiego Trybunału Obrachunkowego, które dotyczą przede wszystkim usprawnień informatycznych, ustanowienia wydajnych systemów kontroli wewnętrznej, zatrudniania pracowników oraz udoskonalenia procedur płatności, przy czym większość z nich ma zostać zrealizowana do połowy 2021 r. Po drugie, władze z powodzeniem zakończyły proces aktualizacji wyceny w odniesieniu do podatku od nieruchomości ENFIA i zgodziły się na przesunięcie terminu składania deklaracji podatkowych wyznaczonego na sierpień 2022 r. na pierwszy kwartał 2022 r., ponieważ wdrożenie reformy jeszcze w 2021 r. jest już niemożliwe. Po trzecie, wznowiono procedurę aktualizacji ustawowego wynagrodzenia minimalnego, która ma zostać zakończona do końca lipca, a długo oczekiwana ustawa o reformie kodeksu pracy została przekazana do konsultacji publicznych i ma zostać przedłożona parlamentowi w pierwszym tygodniu czerwca, dzięki czemu nastąpi znacząca modernizacja przepisów prawa pracy i zaistnieje możliwość ich kodyfikacji, co jest zobowiązaniem szczegółowym. Ponadto w odniesieniu do reform wymiaru sprawiedliwości odnotowano pewne zadowalające postępy polegające na przyjęciu kodeksu kadr wymiaru sprawiedliwości oraz prawa wtórnego dotyczącego jednostki „JustStat”, natomiast prace nad innymi ważnymi ustawami oraz utworzeniem specjalnych izb będą dalej prowadzone. Cyfryzacja wymiaru sprawiedliwości przebiega w odpowiednim tempie, ale obowiązek składania dokumentów w formie elektronicznej wprowadzony ze znacznym opóźnieniem wdraża się jedynie w sądach administracyjnych, ponieważ jego wdrożenie w sądach cywilnych i karnych jest związane z realizacją drugiego etapu tworzenia systemu zarządzania sprawami, na który przetarg – o rozszerzonym zakresie – zostanie ponownie ogłoszony w lipcu 2021 r. Instytucje europejskie zachęciły władze do wsparcia składania dokumentów w formie elektronicznej w sądach cywilnych i karnych na zasadzie dobrowolności.

Pomimo znacznych postępów poczynionych w dziedzinie przepisów dotyczących niewypłacalności, zakłócenia postępowań sądowych związane z pandemią nadal utrudniały realizację innych reform w sektorze finansowym w pierwszym kwartale 2021 r., ale procesy te są stopniowo wznawiane. Odnosi się to w szczególności do rozpatrywania zaległych spraw dotyczących niewypłacalności gospodarstw domowych. Chociaż wdrażany jest szczegółowy plan działania mający na celu przyspieszenie rozpatrywania spraw, nadrobienie wszystkich zaległości prawdopodobnie opóźni się i nastąpi po upływie terminu wyznaczonego na koniec 2021 r. Poziome zawieszenie postępowania egzekucyjnego, w tym aukcji, które obowiązywało od listopada 2020 r. i którego potencjalny wpływ na redukcję kredytów zagrożonych uznano za niekorzystny, zostało zniesione na początku kwietnia 2021 r., co umożliwiło stopniowe wznowienie wszystkich działań służących egzekwowaniu wierzytelności. Większość aukcji zostanie przełożona na okres po zakończeniu lata, w związku z czym całkowita liczba aukcji, które mają zostać przeprowadzone w 2021 r., zmniejszy się do poziomów sprzed pandemii. Władze przygotowują również dalsze kroki, aby ułatwić przestrzeganie przyjętych w grudniu 2020 r. środków mających na celu usprawnienie przeprowadzania aukcji, i potwierdziły, że zmieniony kodeks postępowania cywilnego, którego wprowadzenie m.in. zakończy reformę aukcji, zostanie przyjęty w lipcu 2021 r. i wejdzie w życie przed rozpoczęciem kolejnego roku sądowego po okresie letnim. Pandemia nadal utrudnia osiągnięcie postępów w rozliczaniu wykorzystanych gwarancji państwowych, ale przewiduje się, że środki, które zostały już wprowadzone, pozwolą na przyspieszenie tego procesu w drugim kwartale roku.

Ogólnie w niniejszym sprawozdaniu stwierdzono, że – pomimo trudnych okoliczności spowodowanych pandemią – Grecja podjęła działania niezbędne w celu zrealizowania w terminie podjętych przez nią zobowiązań szczegółowych. Władze przeprowadziły szereg istotnych reform, w tym w obszarach, które będą miały zasadnicze znaczenie dla zwalczania długotrwałych następstw obecnego kryzysu gospodarczego oraz dla zwiększenia zdolności administracji publicznej do skutecznej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności. Instytucje europejskie z zadowoleniem przyjmują głębokie i konstruktywne zaangażowanie we wszystkich obszarach i zachęcają władze do utrzymania tempa, a w razie potrzeby – do wzmocnienia starań na rzecz zniwelowania opóźnień częściowo spowodowanych przez pandemię, w tym w szczególności odniesieniu do reform sektora finansowego.