KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 25.4.2019 COM(2019) 191 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Trzecie sprawozdanie z oceny procesu wdrażania dyrektywy w sprawie wzmocnienia ochrony portów



SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Trzecie sprawozdanie z oceny procesu wdrażania dyrektywy w sprawie wzmocnienia ochrony portów 1.Wprowadzenie Głównym celem dyrektywy 2005/65/WE w sprawie wzmocnienia ochrony portów („dyrektywa”) jest uzupełnienie środków przyjętych w 2004 r. na podstawie rozporządzenia (WE) nr 725/2004 w sprawie podniesienia ochrony statków i obiektów portowych („rozporządzenie”). Zakres zastosowania rozporządzenia ogranicza się do środków ochrony na pokładzie statków i bezpośrednich działań w płaszczyźnie statek/port. Zanim państwa członkowskie wyraziły zgodę na wprowadzenie dodatkowych zobowiązań w związku z przyjęciem dyrektywy, zobowiązały się przestrzegać przede wszystkim zobowiązań wynikających z kodeksu ISPS (Międzynarodowy kodeks dla ochrony statków i obiektów portowych). Dyrektywa uzupełnia przewidziany w rozporządzeniu mechanizm przez wprowadzenie w strefie każdego portu systemu ochrony w celu zapewnienia wysokiego i wyrównanego poziomu ochrony we wszystkich portach europejskich świadczących bezpośrednie usługi na obszarze morskim. Na 70 000 km linii brzegowej Unii Europejskiej, która jest jednym z regionów świata o największej liczbie portów, działa ponad 1 200 morskich portów handlowych. Niemal tysiąc z tych portów (zob. pkt 6.1) jest objętych zakresem stosowania dyrektywy, tj. wszystkie porty, w których znajduje się jeden obiekt portowy lub więcej takich obiektów objętych planem ochrony zatwierdzonym na mocy rozporządzenia. Celem dyrektywy jest poprawa koordynacji ochrony na obszarach portowych, których rozporządzenie nie obejmuje, oraz zapewnienie, aby poprawa ochrony w portach zmierzała w tym samym kierunku, co środki ochrony przyjęte w ramach rozporządzenia. Za wdrożenie środków ochrony dla obiektu portowego odpowiedzialny jest zasadniczo jego operator, natomiast za odpowiednie środki ochrony portu odpowiedzialny jest przede wszystkim organ ochrony portu i wszystkie służby, których zadaniem jest utrzymanie porządku publicznego oraz stosowanie środków bezpieczeństwa i ochrony na obszarze portu (zarówno w strefach ogólnodostępnych, jak i w strefach operacyjnych). Art. 19 dyrektywy stanowi, że Komisja ocenia przestrzeganie przepisów dyrektywy oraz skuteczność przyjętych środków w terminie do dnia 15 grudnia 2008 r., a następnie co pięć lat. Pierwsze sprawozdanie zostało przyjęte w dniu 20 stycznia 2009 r., drugie – w dniu 18 listopada 2013 r. Niniejsze trzecie sprawozdanie na temat stanu zaawansowania procesu wdrażania dyrektywy zawiera opis środków przyjętych w celu ułatwienia wdrażania jednolitych w całej Unii Europejskiej środków ochrony portów, postępów poczynionych w ciągu ostatniego pięcioletniego okresu odniesienia oraz dotychczas nierozwiązanych problemów, które pojawiły się w okresie wdrażania. Niniejsze sprawozdanie sporządzono na podstawie: –informacji zwrotnych uzyskanych od organów państw członkowskich odpowiedzialnych za bezpieczeństwo morskie oraz od innych zainteresowanych podmiotów; –wyników licznych inspekcji w zakresie ochrony portów przeprowadzonych przez Komisję w celu monitorowania stosowania niniejszej dyrektywy w okresie odniesienia; –stałego dialogu prowadzonego z organami krajowymi i poszczególnymi podmiotami z sektorów morskiego i portowego. W sprawozdaniu zwrócono uwagę na niektóre napotkane trudności w osiągnięciu pożądanych efektów, ale również na ogólne skutki wdrażania dyrektywy. 2.Wnioski z pierwszego i drugiego sprawozdania W pierwszym sprawozdaniu podkreślono, że mimo iż dyrektywa została przyjęta w pierwszym czytaniu przy szerokim poparciu ze strony Parlamentu Europejskiego i jednomyślnie przez Radę, większość zainteresowanych państw członkowskich transponowała ją ze znacznym opóźnieniem, co doprowadziło do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Dwa z tych postępowań zakończyły się wydaniem wyroków stwierdzających uchybienie. Po zakończeniu tego okresu oceny przepisy dyrektywy zostały ostatecznie włączone do przepisów krajowych w zdecydowanej większości państw członkowskich. Niestety, stosowanie ich w praktyce na poziomie samych portów napotyka jednak jeszcze na trudności natury organizacyjnej i funkcjonalnej, ponieważ administracje szczebla miejscowego nie posiadają jeszcze wszystkich środków niezbędnych do stosowania dyrektywy w praktyce. Napotykane trudności wiążą się przede wszystkim z wyznaczaniem granic portów na potrzeby ochrony. W drugim sprawozdaniu wykazano znaczne postępy, lecz środki niezbędne do osiągnięcia pełnego stosowania wszystkich przepisów dyrektywy w dalszym ciągu wymagają poprawy w większości państw członkowskich. Zwiększył się poziom ochrony w europejskich portach. Połączone efekty wdrożenia rozporządzenia i stosowania dyrektywy umożliwiły stworzenie wiarygodnych ram, by zapobiec zagrożeniom dla bezpieczeństwa portów i uzyskać odpowiednią ochronę działalności morskiej i portowej. Wdrożenie środków ochrony często wymagało zweryfikowania sposobu organizacji portów, na przykład transportu i magazynowania towarów, kontroli dostępu do poszczególnych części portu lub wyznaczenia stref ograniczonego dostępu. Środki te okazały się bardzo istotne dla poprawy skuteczności działalności portowej w wysoce konkurencyjnym środowisku.

3.Środki towarzyszące i monitorowanie wdrażania od zakończenia poprzedniego okresu oceny Zgodnie z zasadą pomocniczości w dyrektywie przewiduje się, że państwa członkowskie same ustalają granice każdego portu, i pozostawia w ich gestii decyzję o stosowaniu przepisów w odniesieniu do stref sąsiadujących. Ponadto państwa członkowskie mają czuwać nad prawidłowym dokonaniem oceny stanu ochrony i opracowaniem planów ochrony portu. Tymczasem w 2014 r. znaczna liczba portów w dalszym ciągu nie była w stanie wypełnić obowiązków określonych w dyrektywie. W związku z tym przez cały okres 2014–2018 Komisja nadal angażowała się w zapewnianie skuteczniejszego wdrażania dyrektywy. Działania podjęte przez Komisję polegały zarówno na wspieraniu państw członkowskich, jak i na przyjęciu solidnego programu działań monitorujących prowadzonych za pośrednictwem licznych inspekcji. Wdrażanie dyrektywy 2005/65/WE monitorowano w latach 2014–2018 za pośrednictwem: 17 inspekcji dotyczących administracji krajowych; 41 inspekcji dotyczących portów. Działania te dotyczyły głównie następujących zagadnień: –utrzymania systemu przedstawiania regularnych sprawozdań z realizacji i wdrażania planów działania przez państwa członkowskie, aby zapewnić praktyczne wdrożenie dyrektywy; –przeprowadzenia wyżej wymienionych 58 inspekcji w celu monitorowania wdrażania dyrektywy zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 324/2008 zmienionym rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2016/462; gromadzenia i rozpowszechniania najlepszych praktyk w ramach Komitetu MARSEC. 4.Monitorowanie wdrażania dyrektywy 4.1.Monitorowanie planów działania w celu dokończenia praktycznego wdrożenia dyrektywy Od 2009 r. Komisja dysponuje systemem umożliwiającym regularne odbieranie od państw członkowskich informacji na temat stanu wdrażania dyrektywy. Nawiązano intensywny dialog z organami państw członkowskich w celu regularnego uzyskiwania wiarygodnych informacji na temat stanu realizacji ocen i przyjmowania planów ochrony portów. Ponadto roczne sprawozdania państw członkowskich z monitorowania przedkładane Komisji stanowią podstawę monitorowania przez służby Komisji stanu realizacji ocen stanu ochrony i przyjmowania planów ochrony portu. 4.2.Inspekcje prowadzone przez Komisję w celu monitorowania wdrażania dyrektywy Podczas inspekcji Komisja przeprowadziła procedury mające na celu monitorowanie wdrażania dyrektywy zostały przeprowadzone przez Komisję podczas inspekcji zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 324/2008, z późniejszymi zmianami. Inspekcje przeprowadzone zarówno na poziomie administracji krajowych, jak i bezpośrednio w wybranych portach pozwalają stwierdzić, że o ile ogólne ramy prawne wdrażania dyrektywy są prawidłowo stosowane, o tyle istnieje szereg powtarzających się wspólnych problemów z prawidłowym wdrażaniem na poziomie portów państw członkowskich, które to problemy opisano poniżej. Nadal występuje rozbieżność pomiędzy celami w zakresie poprawy koordynacji ochrony portów wyznaczonymi dla organów lokalnych, operatorów portów i publicznych organów egzekwowania prawa a ciągle jeszcze niedoskonałymi wynikami, które zostały faktycznie zgłoszone, mimo że w ostatnich latach nastąpiła znaczna poprawa. Pomimo wsparcia ze strony Komisji, które obejmowało zorganizowanie dwóch seminariów we wrześniu 2006 r. i w październiku 2010 r. oraz powierzenie Wspólnemu Centrum Badawczemu (JRC Ispra) przeprowadzenie badania aspektów technicznych ochrony portów (TAPS II), wyznaczenie granic portu do celów ochrony jest dla niektórych państw członkowskich nadal kwestią problematyczną. W TAPS II podano jasne wytyczne dotyczące sposobu stosowania definicji granic ochrony portu, która stanowi podstawę określenia zakresu środków przewidzianych w planach ochrony portu określonych w załączniku II do niniejszej dyrektywy. Inna istotna problematyczna kwestia dotyczy przeglądu ocen stanu ochrony portów oraz planów ochrony portów. Zgodnie z art. 10 dyrektywy państwa członkowskie zapewniają poddawanie przeglądowi, odpowiednio, oceny stanu ochrony portów i planów ochrony portów. Przegląd dokonywany jest co najmniej raz na pięć lat. Inspekcje wykazały, że jeszcze nie wszystkie państwa członkowskie regularnie dokonują takiego przeglądu co najmniej raz na pięć lat. W wyniku zmian lub opóźnień dotyczących obiektów portowych nie dokonano przeglądu ocen stanu ochrony portów i planów ochrony portów, a w kilku przypadkach nie dotrzymano pięcioletniego terminu. Ponadto inspekcje Komisji w portach państw członkowskich ujawniły trudności napotykane przez niektóre porty we wdrożeniu procesu dokonywania przeglądu ocen stanu ochrony portu oraz planów ochrony portu co pięć lat. Trudności te obejmują w szczególności dużą liczbę organów i podmiotów zaangażowanych w przegląd oraz proces zatwierdzania, który musi zostać zaplanowany z dużym wyprzedzeniem przed upływem kolejnych pięciu lat od dnia przyjęcia dyrektywy.

Ponadto niektóre państwa członkowskie nadal nie zapewniły odpowiedniego nadzoru nad planami ochrony portów i ich wdrożeniem zgodnie z art. 13 ust. 1 poprzez regularny system monitorowania i inspekcji wraz z inspekcjami wymaganymi w obiektach portowych każdego portu, jak określono w art. 9 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 725/2004. Inne niedociągnięcia dotyczą uwzględniania wszystkich wymogów przy sporządzaniu oceny stanu ochrony portu lub rozbieżności między ocenami stanu ochrony portu a planami ochrony portów. 4.3.Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Zmniejszenie liczby wszczętych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest również wskaźnikiem znacznej poprawy w zakresie wdrażania dyrektywy. Jak wspomniano w drugim sprawozdaniu, w latach 2009–2013 wszczęto pięć postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego; trzy przypadki dotyczyły opóźnień we wdrażaniu dyrektywy na szczeblu państw członkowskich, a dwa pozostałe były związane z niewłaściwym wdrażaniem dyrektywy, które ujawniono w trakcie inspekcji. W latach 2014–2018 wszczęto tylko jedno postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z niewłaściwym wdrożeniem dyrektywy. W dniu 6 kwietnia 2017 r. Europejski Trybunał Sprawiedliwości wydał wyrok w sprawie C-58/16. W przypadku szeregu portów niemiecki kraj związkowy Nadrenia Północna-Westfalia nie określił granic, nie zatwierdził ocen stanu ochrony portów i planów ochrony portów oraz nie ustanowił oficerów ochrony portu. Na początku 2018 r. Niemcy potwierdziły, że wszystkie porty w Nadrenii Północnej-Westfalii przestrzegają już przepisów dyrektywy oraz że Niemcy zastosowały się do wyroku Trybunału. 5.Specyficzne kwestie wynikające z przeprowadzonych ocen 5.1.Krytyczna wielkość portów podlegających wymogom w zakresie praktycznego wdrażania dyrektywy Z rozmów z zainteresowanymi stronami wynika, że zgodnie z ich oceną dyrektywa jest zasadniczo odpowiednio opracowana w odniesieniu do dużych portów, w których prowadzona jest intensywna działalność handlowa, ale jej wdrożenie jest trudniejsze w przypadku małych portów. Należy przypomnieć, że dyrektywa ma zastosowanie do każdego portu znajdującego się na obszarze państwa członkowskiego, w którym znajduje się jeden obiekt portowy lub więcej takich obiektów objętych zatwierdzonym planem ochrony obiektu portowego zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 725/2004 (art. 2 ust. 2) oraz że państwa członkowskie zapewniają ścisłą koordynację środków ochrony portu wprowadzonych dyrektywą ze środkami przyjętymi w zastosowaniu rozporządzenia (art. 4 i 7). W dyrektywie przewiduje się, że państwa członkowskie same ustalają granice każdego portu, i pozostawia w ich gestii decyzję o stosowaniu przepisów dyrektywy w odniesieniu do stref sąsiadujących, jeśli mają one wpływ na bezpieczeństwo danego portu. Co za tym idzie, aby zapewnić wyważone wdrażanie koniecznych środków zgodnie z zasadą proporcjonalności, współustawodawcy skorzystali z możliwości przewidzianej w art. 2 ust. 4, że w przypadku gdy granice obiektu portowego, w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 725/2004, zostały określone w taki sposób, że obejmują cały port, odpowiednie przepisy rozporządzenia mają pierwszeństwo przed przepisami dyrektywy. Przepis ten był powszechnie wykorzystywany przez państwa członkowskie w portach, które posiadają tylko jeden obiekt portowy, zgodnie z rozporządzeniem. Z oceny stanu ochrony portu wynika, że granice portu bardzo często (choć nie zawsze) określane były jako stykające się z granicami obiektu portowego. W związku z tym spośród 1 087 portów posiadających jeden obiekt portowy lub kilka takich obiektów stanowiących przedmiot planu ochrony zatwierdzonego na mocy rozporządzenia, 405 portów zostało uznanych za podlegające przepisom art. 2 ust. 4 dyrektywy, tj. 37,2 % portów Unii Europejskiej. Sytuację taką obserwowano w szczególności w państwach członkowskich posiadających małe porty rozsiane wzdłuż wybrzeży lub na wyspach. 5.2.Świadomość zagrożenia i uwrażliwienie podmiotów Praca wykonana w ramach ocen stanu ochrony umożliwia ustalenie, jakie mienie i jaka infrastruktura wymagają ochrony przed zagrożeniami i ryzykiem zamierzonych aktów bezprawnych wymierzonych w działalność portową. Kolejny etap polega na opracowaniu i wdrożeniu odpowiednich środków, które przeciwdziałałyby zagrożeniom na każdym z trzech poziomów określonego ryzyka (normalnym, podwyższonym, wyjątkowym), w postaci szczegółowych procedur i zastosowania wyposażenia technicznego dostosowanych do potrzeb portów i umożliwiających działanie w sposób najlepiej odpowiadający potencjalnej podatności infrastruktury na zagrożenia. Dyrektywa daje możliwość ustanowienia komitetów ochrony portu, którym zostanie powierzone zadanie udzielania praktycznych porad (motyw 9). W państwach członkowskich, które ustanowiły ten rodzaj struktury, komitety na ogół składają się z lokalnych przedstawicieli organów odpowiedzialnych za ochronę portów (policji, straży przybrzeżnej, służb morskich, służb celnych itd.) oraz w większości przypadków z operatorów prywatnych prowadzących działalność w porcie. Struktura ta stanowi odpowiednie forum do niezbędnej wymiany informacji i rozpowszechniania wiedzy na temat zagrożeń, przez co przyczynia się do uwrażliwienia wszystkich zainteresowanych stron. Większe uwrażliwienie na kwestię ochrony portów stanowi część ogólnej polityki ochrony, którą należy upowszechniać wśród całego personelu obsługującego porty (tj. pracowników przedsiębiorstw portowych oraz przedsiębiorstw zewnętrznych uczestniczących w działalności portu) i wśród różnych użytkowników portu. Działania uwrażliwiające są atutami pozwalającymi zapewnić skuteczne rozpowszechnienie i właściwą edukację w zakresie przestrzegania środków ochrony. Ważne jest, by środki ochrony były postrzegane jako środki sprzyjające realizacji i rozwojowi działalności gospodarczej portu. 5.3.Inspekcje i monitorowanie planów ochrony portów