Bruksela, dnia 19.10.2004

COM(2004) 686 końcowy

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Wytyczne UE w zakresie wsparcia projektowania i reformowania polityki gruntowej w krajach rozwijających się [SEC(2004) 1289]

Wytyczne UE w zakresie wsparcia projektowania i reformowania polityki gruntowej[1] w krajach rozwijających się

1. WPROWADZENIE

Grunty rolne stanowią aktywa o największym znaczeniu w wielu częściach świata, zarówno w krajach rozwiniętych jak i rozwijających się. W tych ostatnich znaczna część dochodu, zatrudnienia i przychodów z wywozu związana jest z produkcją rolną i inną działalnością związaną z wykorzystaniem gruntów. Również ubóstwo jest szczególnie wyraźne na obszarach wiejskich, a zarządzanie gruntami jest poważnym problemem dla społeczeństw chłopskich.

Z czasem zmienia się zaangażowanie donatorów w reformę gruntową i politykę gruntową. W latach 40-tych i 50-tych w Azji Wschodniej oraz w latach 60-tych i 70-tych w Ameryce Łacińskiej wspierane były reformy rolne jako sposób osłabienia radykalnych ruchów zmierzających do zmian politycznych. Polityczny charakter i złożoność takich interwencji doprowadziła wielu donatorów do wycofania się ze wspierania podziału gruntów.

Rosnący niedobór gruntów oraz niepokój związany z konfliktami związanymi z ziemią i rosnącym ubóstwem na obszarach wiejskich, szczególnie w Afryce, ponownie wysunęły na pierwszy plan kwestię gruntów. Tak rosnące zainteresowanie wiąże się z koncentracją na projektowaniu ram skutecznej polityki celem zwalczania ubóstwa oraz na promowaniu dobrego zarządzania, decentralizacji i instytucji demokratycznych na szczeblu lokalnym i krajowym. Jednocześnie, nowe doświadczenia ostatnich lat świadczą o potrzebie i możliwości projektowania różnorodnego rodzaju interwencji dopasowanych do różnych okoliczności.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, Komisja, wraz z innymi donatorami[2], opracowała niniejszy komunikat. Zajęcie się kwestiami gruntów wypływa bezpośrednio z ogólnego celu wspólnotowej polityki rozwoju w zakresie zmniejszenia ubóstwa, ponieważ zrównoważona polityka gruntowa jest zasadniczym elementem rozwoju obszarów wiejskich i bezpieczeństwa żywnościowego. Wymienione wytyczne polityki są odpowiedzią na wnioski o wsparcie dla reform polityki gruntowej ze strony krajów rozwijających się i państw znajdujących się w okresie przekształceń. Pozbawione charakteru nakazowego, mają one na celu przedstawienie wspólnych ustaleń ułatwiając współpracę UE w krajach rozwijających się i państwach znajdujących się w okresie przekształceń, gdzie donatorzy angażują się we wspieranie reform polityki gruntowej.

Niniejszy komunikat jest wynikiem intensywnej współpracy z Państwami Członkowskim w ramach Grupy Roboczej UE, która sporządziła projekt “Wytycznych UE w zakresie Polityki Gruntowej”, który jest zbiorem szczegółowych wytycznych politycznych i operacyjnych, przedłożonych ostatnio do konsultacji w ramach społeczeństwa obywatelskiego, i dokładnie odzwierciedla wyniki obu tych procesów[3]. Wytyczne operacyjne [Zob. wewnętrzny dokument roboczy Komisji SEC(2004) 1289], które przedstawiają przykład praktycznego zastosowania polityki do oceny sytuacji w kwestii gruntów na poziomie krajowym, stanowią uzupełnienie niniejszego dokumentu dotyczącego polityki.

2. DLACZEGO POLITYKA GRUNTOWA JEST WAżNA?

We wszystkich krajach, polityka gruntowa jest jednym z centralnych elementów życia gospodarczego i społecznego oraz zagadnień związanych ze środowiskiem naturalnym. Podział praw własności pomiędzy ludzi ma ogromny wpływ zarówno na sprawiedliwość jak i produktywność. Niesprawiedliwy podział gruntów, problemy z prawem własności gruntów oraz słaba administracja gruntami mogą prowadzić do poważnych naruszeń sprawiedliwości i do konfliktów. Zmiany w prawodawstwie, podziale praw własności i strukturach administracyjnych będą miały długoterminowe konsekwencje, pozytywne lub negatywne, dla rozwoju politycznego, gospodarczego i społecznego oraz zarządzania środowiskiem.

Struktury praw własności gruntów odzwierciedlają podział władzy w społeczeństwie. Podczas gdy dostęp do gruntów nie jest uznawany za prawo człowieka jako takie, może być uważany za środek służący uznaniu fundamentalnych praw człowieka określonych przez konwencje międzynarodowe i przedstawionych na przykładzie sprawy ludów tubylczych.

+++++ TABLE +++++

Równe prawa dla kobiet i mężczyzn do posiadania i użytkowania własności są kamieniem węgielnym społecznej i gospodarczej równości płci. Prawa kobiet wymagają wzmocnienia zarówno w formalnych jak i nieformalnych systemach własności, a prawo konstytucyjne i spadkowe, obok prawa i instytucji gruntowych oraz prawa rodzinnego i małżeńskiego, odgrywa tu ważną rolę.

Wzrost liczby ludności, zmieniające się uwarunkowania gospodarcze, zmiany środowiska, np. pustynnienie i zmiany klimatyczne mogą zwiększyć konkurencję w dostępie do gruntów. Konflikty mogą się nasilać tam, gdzie wzrasta rzadkość zasobów, gdzie przepisy prawa własności nie są wystarczająco szybko dostosowywane oraz gdzie współistnieją różne przeciwstawne przepisy. Bezprawne przenoszenie praw do ziemi przez elity polityczne oraz przymusowe wysiedlenia mieszkańców wsi może również prowadzić do konfliktów na tle gruntów. Zajęcie się sprawą konfliktowych roszczeń będzie warunkiem wstępnym jakiegokolwiek programu rejestracji gruntów, który ma wyeliminować powtarzające się zarzuty i spory. W krajach wychodzących z konfliktu, uczciwe i sprawiedliwe traktowanie kwestii prawa własności ziemi będzie często najważniejsze w odbudowie, zarówno dla zachowania pokoju jaki i zapewnienia warunków, w których możliwe będzie przywrócenie trwałego wzrostu gospodarczego.

Polityka gruntowa ma silne powiązania z polityką rolną i gospodarczą. Zapewnienie dostępu do gruntów jest warunkiem koniecznym zachęcania do inwestowania i ulepszania samych gruntów. Jednakże, kwestie gruntowe rzadko są jedynym czynnikiem ograniczającym wzrost wydajności. Radzenie sobie z ograniczeniami poziomu cen, nakładów, kredytów, aktywności rynkowej i przetwarzania może być ważniejszym priorytetem niż zajmowanie się sprawami gruntów.

Ziemię przez długi czas uważano za główne źródło dochodu władz lokalnych i państwowych. Jest to majątek, który szczególnie łatwo opodatkować, zwłaszcza na obszarach miejskich. Lokalne podatki gruntowe mogą być uzasadnione w oczach miejscowej ludności, gdy towarzyszą im skuteczniejsze i pewniejsze prawa oraz efektywne usługi publiczne.

Polityka gruntowa jest także kluczową dla trwałości środowiska naturalnego, ponieważ może stwarzać zachęty do zrównoważonego wykorzystania gruntów i zarządzania środowiskiem. Ziemia stanowi rację bytu dla szeregu usług ekologicznych, które mogą zostać wzmocnione poprzez rozsądną politykę gruntową. Retencja wody, łagodzenie skutków zanieczyszczeń, ochrona gleb i nabrzeży zależą od zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych. Dlatego też, polityka gruntowa odgrywa rolę w zapobieganiu degradacji środowiska. Jasne i chronione prawa, skuteczne zasady określające dostęp i regulujące przeznaczenie gruntów, wody i innych zasobów naturalnych to istotne środki zapewnienia długoterminowego zarządzania gruntami i zasobami.

Wobec braku polityki handlowej i rolnej mającej na celu wspieranie sektora małych gospodarstw rolnych, dominacja rolnictwa ukierunkowanego na wywóz, liberalizacja wywozu produktów rolnych oraz zaniechanie przez rządy obsługi doradczo-szkoleniowej sektora rolnego prowadzą często do ponownej koncentracji gruntów oraz wykluczenia i/lub pozbawienia gruntów w przypadku narażonych grup. Zajęcie się tym dziedzictwem przeszłości oraz promowanie zarówno sprawiedliwości jak i wydajności są zatem kwestiami kluczowymi.

W związku z powyższym, reforma polityki gruntowej jest istotnym aspektem polityki i reform instytucjonalnych koniecznych, aby przyznać prawa ubogim i promować sprawiedliwy i trwały rozwój. Jest to niezbędny środek zapewnienia realizacji celów sprawiedliwości społecznej i rozwoju gospodarczego. Za przygotowanie polityki gruntowej odpowiedzialne jest państwo, które jednak musi opierać się na i odnosić się do obaw wielu czynnych podmiotów niepaństwowych. Reforma polityki gruntowej ma odegrać kluczową rolę w procesie demokratyzacji, działaniach na rzecz lepszego zarządzania i decentralizacji.

3. RÓżNE RODZAJE REFORM POLITYKI GRUNTOWEJ [4]

W NAJSZERSZYM UJęCIU, reforma polityki gruntowej może dotyczyć zamierzonych zmian w podziale zasobów gruntowych lub zmian form praw własności, na podstawie których zasoby te są posiadane (reforma prawa własności gruntu), przepisów regulujących przeznaczenie gruntów oraz instytucji, które administrują i zarządzają gruntami i regulują przeznaczenie gruntów. Może to obejmować działania związane z samym podziałem praw (reforma rolna).

Podział gruntów jest główną kwestią, gdziekolwiek prawa gruntowe są wysoce spolaryzowane, a dostęp do ziemi jest bardzo nierównoprawny, grunty nie są w pełni wykorzystywane przez dużych właścicieli, bądź też w grę wchodzi naprawa krzywd wyrządzonych w przeszłości. Jednakże, sam podział gruntów nie jest wystarczający i może spowodować tymczasowy spadek wydajności, jeśli występują niewystarczające bodźce gospodarcze, wsparcie instytucjonalne oraz nieodpowiednie finansowe i techniczne środki mające pomóc nowym rolnikom w zagospodarowaniu gospodarstw i dostępie do rynków. Ponadto intensyfikacji upraw na bardzo słabych gruntach może towarzyszyć degradacja środowiska w obliczu braku odpowiedniego planowania przeznaczenia gruntów. Zatem podział gruntów powinien odbywać się w ramach trwałej polityki rolnej wspierającej rolnictwo rodzinne.

W przeszłości, rządy wprowadzały w życie reformy gruntowe poprzez wywłaszczanie wielkich właścicieli. Tego typu reforma gruntowa została skrytykowana jako trudna z politycznego punktu widzenia i powodująca konflikty. Następnie testowano “rynkowo wspieraną reformę gruntową”, na zasadzie chętnego kupującego/chętnego sprzedającego. Oba te rodzaje reform mogą wywołać eskalację cen, wygórowane żądania odszkodowań oraz pozbywanie się marginalnych gruntów przez właścicieli ziemskich, co może z kolei prowadzić do znaczących obciążeń zadłużenia dla beneficjentów czy też wysokich kosztów dla państwa.

+++++ TABLE +++++

W przypadku wywłaszczenia, wiodącą zasadą powinno być godziwe odszkodowanie odpowiadające wartości poprawy gruntu i jego produktywnego wykorzystania oraz potencjału. Środki takie jednakże nigdy nie powinny prowadzić do wysiedlenia rdzennej i miejscowej ludności z tradycyjnie przez nią zajmowanej ziemi ani ograniczać jej dostępu do żywotnych zasobów. W przypadku gdy ogromne gospodarstwa zostały utworzone nielegalnie nie powinny one kwalifikować się do odszkodowań ani zbytu na wolnym rynku. Wola polityczna, konsensus narodowy w sprawie zasadności podziału gruntów, wsparcie ze strony wiejskich organizacji społecznych i ludności miejskiej są zatem warunkami politycznymi. Silne finansowe i techniczne wsparcie ze strony donatorów jest także konieczne. Niezbędna jest również niezależna kontrola w celu zapewnienia przejrzystych i sprawiedliwych procedur i uniknięcia manipulacji politycznych.

Podczas gdy reformy rynkowe wykluczają część ryzyka i trudności związanych z przymusowym nabywaniem i podziałem, dostępność gruntów na sprzedaż i ograniczenie funduszy w znacznym stopniu ograniczają szybkość takich reform i ich oddziaływanie na osoby ubogie. W sytuacji, gdy znacznej nierówności nie można skorygować w ramach mechanizmów rynkowych, reformy rolne prowadzone przez rząd pozostają nadal konieczne. Można również zbadać inne środki oddziaływanie na podział praw – opodatkowanie gruntów, negocjowanie długoterminowych umów dzierżawy z osobami nieposiadającymi ziemi, regulowanie rynków sprzedaży ziemi z przyznaniem pierwszeństwa miejscowym rolnikom, dotowany kredyt na zakup gruntów przeznaczony dla osób ubogich to alternatywne sposoby zniechęcenia do akumulacji jałowych gruntów w rękach nielicznych i sprzyjania dostępowi do nich rolnikom posiadającym małe gospodarstwa.

Wewnętrzny dokument roboczy Komisji SEC(2004) 1289 przedstawia zbiór zasad, które mogą pomóc w zapewnieniu trwałości procesów reformy polityki gruntowej.

4. ELEMENTY PODEJśCIA UE DO WSPIERANIA WPROWADZANIA W żYCIE POLITYKI GRUNTOWEJ

4.1. Zabezpieczenie praw do gruntów i pochodnych zasobów

Aby sprzyjać sprawiedliwości i wspierać wydajność produkcji rolnej, polityka musi poprawić dostęp do gruntów i zabezpieczyć prawa z nimi związane. Prawa są zabezpieczone, jeśli nie są bez powodu kwestionowane i jeśli, w przypadku zakwestionowania, mogą być potwierdzone przez organy wymiaru sprawiedliwości lub arbitrażowe (czy to zwyczajowe, czy rządowe czy też oba ich rodzaje). Zabezpieczenie praw do gruntów jest zatem w dużej mierze kwestią posiadania skutecznych instytucji i egzekwowania przepisów dotyczących zarządzania prawami do gruntów, a nie jedynie kwestią natury formalno-prawnej w odniesieniu do samych praw.

Nieformalne systemy praw własności są zwykle dynamiczne i podlegają ewolucji, ale mogą (chociaż nie zawsze) być wydajne i dostosowywać się, w pewnych granicach, do zmieniających się warunków gospodarczych i technologicznych. Zwyczajowe i nieformalne systemy praw własności nie powinny być uznawane za ograniczenia utrudniające intensyfikację rolnictwa.

4.2. Wykorzystywanie istniejących praw i praktyk

Reforma polityki gruntowej ma na celu zmianę praktyk w zakresie przeznaczenia gruntów, ale ponieważ diagnoza, nie opiera się na odpowiednich badaniach, polityka rozmija się z wyznaczonymi celami. Dogłębna analiza jakościowa lokalnych praktyk i przepisów dotyczących gruntów, problemów związanych z brakiem zabezpieczenia praw, rodzaju konfliktów i sposobów przenoszenia praw jest konieczna dla zrozumienia natury napotkanych problemów i sposobów radzenia sobie z nimi.

4.3. Nadawanie tytułów prawnych może być rozwiązaniem, ale nie musi

Rejestrację gruntów lub nadawanie tytułów prawnych uznano za środki konieczne w celu osiągnięcia zabezpieczenia praw, zwiększonej wydajności i dostępu do kredytu, jednak doświadczenie pokazuje, że tytuły własności mogą okazać się niekonieczne lub niewystarczające dla osiągnięcia tych celów. Po pierwsze, prawa do gruntów są wynikiem uznania ich zarówno przez władze jak i społeczność miejscową. Nieformalne prawa do gruntów mogą być zabezpieczone, jeśli są uznawane lokalnie i nie są kwestionowane.

Po drugie, inwestycje w grunty zależą od korzystnego kontekstu gospodarczego, a zatem zmiany jedynie w zakresie praw własności mogą nie stanowić żadnej różnicy. Ponadto, programy nadawania tytułów prawnych do gruntów w kontekście makroekonomicznym, który osłabia rentowność drobnych posiadaczy, mogą wywoływać wyprzedaż gruntów, powodując utratę ziemi na szeroką skalę, akumulację i koncentrację gruntów w rękach nielicznych oraz narastające ubóstwo i nierówności.

Po trzecie, mimo że tytuły prawne były swego czasu uznane za niezbędne jako zabezpieczenie dostępu do oficjalnych źródeł kredytu, w praktyce banki, w obliczu braku funkcjonującego rynku, w większości krajów niechętnie pożyczały pieniądze na obszarach wiejskich. Ponadto, programy rejestracji gruntów są wiarygodne jedynie, jeśli rejestr jest regularnie uaktualniany. Pociąga to za sobą znaczne koszty, które muszą być pokryte albo przez władze albo przez użytkowników gruntów.

Szersze spojrzenie na systemy katastralne i metody nadawania tytułów własności jest zatem konieczne do sporządzenia wiarygodnej i odpowiedniej ewidencji wiejskich, rodzinnych czy indywidualnych praw do gruntów oraz do rejestrowania obszernych zbiorów praw po niskim koszcie. Innowacyjne systemy wprowadzają nowe rozwiązania i rozważyć należy alternatywne warianty (np. oficjalne uznanie pisemnych umów sporządzanych w kontekście lokalnym).

4.4. Potrzeba ustanowienia trwałych systemów administracji gruntami

Administracja gruntami ma realizować szereg różnych funkcji [zob. wewnętrzny dokument roboczy Komisji SEC(2004) 1289], które mogą być wypełniane na różnych poziomach przez szereg różnych organów. Dlatego też, projekt systemu administracji gruntami jest kwestią kluczową – zbyt często, scentralizowana administracja gruntami jest przeciążona, niewydajna, kosztowna oraz niedostępna dla rolników. Wydaje się oczywiste, że pewien stopień subsydiarności pomaga w realizacji skutecznego zarządzania gruntami i zasobami naturalnymi, ponieważ na poziomie lokalnym można dotrzeć do bardziej odpowiedniej i szczegółowej wiedzy dotyczącej praw gruntowych. Kluczem do delegowania uprawnień jest zapewnienie, iż wybrany system zawiera właściwe mechanizmy kontroli, bilansowania, jest przejrzysty i zakłada nadzór ze strony organów wyższego szczebla, mając na uwadze ryzyko wystąpienia korupcji i protekcji na poziomie lokalnej administracji gruntami.

Celem systemu administracji gruntami powinno być skuteczne zabezpieczenie praw do gruntów i zasobów naturalnych, będących w posiadaniu ludności wiejskiej i promowanie trwałego zarządzania gruntami. Kluczowe aspekty, które należy uwzględnić w administracji gruntami, obejmują usunięcie sprzeczności pomiędzy normami; wprowadzenie prostych i dostępnych procedur, z jasnymi zasadami radzenia sobie z problemami, w obliczu których stają rolnicy; promowanie skutecznych i dostępnych systemów arbitrażowych; zlikwidowanie niewydolności administracji gruntami i zapewnienie przejrzystości jej działania; utrzymanie ogólnie dostępnego publicznego rejestru roszczeń dotyczących gruntów; zapewnienie skutecznego rozpowszechnienia roszczeń dotyczących gruntów, poprzedzającego ich rejestrację i konwersję w tytuł prawny; unikanie sytuacji korupcyjnych, mogących powstać przy okazji trudnych i skomplikowanych procedur; oraz zapewnienie procedur odwoławczych.

Zakładając, że nowe technologie (np. GPS i GIS) postrzega się jako narzędzia do wspierania systemów zorientowanych na użytkownika, mogą one polepszyć jakość i skuteczność systemów informacji o gruntach i zmniejszyć ich koszty. Podobnie, połączenie uczestnictwa gminy/wsi w sporządzaniu kartografii gruntów z tradycyjnymi systemami administrowania gruntami może w znacznym stopniu obniżyć koszty, zapewniając użyteczne narzędzie w planowaniu przeznaczenia gruntów i rozwiązywaniu lokalnych sporów.

4.5. Rola rynku gruntów dzierżawionych w poprawie wydajności i dostępu

Transakcje gruntowe przenoszą prawa do gruntów między użytkownikami. Jednakże, rynki sprzedaży gruntów mogą być niedostępne dla osób z ograniczona zdolnością nabywczą i podlegają zakłóceniom w wyniku niedoskonałości informacyjnych oraz braku usług finansowych skierowanych do obszarów wiejskich. Na skutek tego, na rynku sprzedaży gruntów może powstać zwiększona nieefektywność i nierówność w wyniku spekulacji, nabywania gruntów wiejskich przez przedsiębiorców z obszarów miejskich lub zewnętrznych oraz wyprzedaży gruntów przez osoby ubogie.

Natomiast rynki gruntów dzierżawionych mogą być bardziej efektywne i uczciwe. Rynki dzierżawy, przy uwzględnieniu odpowiednich gwarancji bezpieczeństwa dla stron transakcji, zapewniają elastyczny sposób zwiększenia lub zmniejszenia przez użytkowników swoich zasobów gruntowych zgodnie ze zmieniającymi się potrzebami. Ustalenia dzierżawne mogą również stanowić skuteczny sposób radzenia sobie ze zwiększonym ryzykiem lub niedoborem gotówki. Procedury uprawomocniania przez władze lokalne pisemnych umów zawartych przez rolników mogą pomóc w zabezpieczeniu umów dzierżawy gruntów, czego podjęto się w Bangladeszu.

Jednakże, rozwiązania te pozostaję ograniczone w przypadku wysokiej asymetrii pomiędzy właścicielami i dzierżawcami. Dlatego też, wyjaśnianie zasad (np. poziom opłat, czas trwania umów), ułatwienie dostępu do kredytu oraz zapewnienie doradztwa dla osób ubogich przyczyniają się do pobudzania powstawania efektywnych rynków gruntów dzierżawionych.

5. ROLA DONATORÓW UE

W przeszłości wielu donatorów, w tym Państwa Członkowskie WE i UE, niechętnie podejmowało działania w wysoce wrażliwej z politycznego punktu widzenia dziedzinie reform polityki gruntowej. Wsparcie ze strony donatorów często ograniczało się do wspierania nadawania tytułów własności i systemów informacji o gruntach oraz do działań niepowodujących konfliktów, a uznawanych za techniczne, neutralne i uniwersalne. Ta neutralność jest tylko pozorna, a postawa taka często prowadzi do rozwiązań niedopasowanych do miejscowych realiów i wykluczających osoby ubogie.

Podczas gdy reforma polityki gruntowej jest długim i skomplikowanym procesem, wymagającym rozległej debaty politycznej w danym kraju, donatorzy mogą wnieść znaczący wkład poprzez wypełnianie z rozwagą swojej roli. Mogą oni ułatwić publiczną debatę, wesprzeć procesy, nie narzucając ich tempa, oraz zaproponować finansowanie kosztownych części przygotowań i wprowadzania reform w zakresie polityki gruntowej, w tym w szczególności finansowanie zakupu ziemi do podziału, bez przejmowania obowiązków władz. Mogą oni wspomagać badania, rozwój instytucji i zdolności w odniesieniu do różnych zaangażowanych podmiotów (samorząd terytorialny/administracja centralna, organizacje rolników, itp.) oraz monitorowanie i ocenę.

+++++ TABLE +++++

Rosnące znaczenie reform polityki gruntowej i kwestii gruntów, w ogóle, dla rozwoju obszarów wiejskich i walki z ubóstwem stanowią silne podstawy dla zwiększonego zaangażowania i koordynacji między Państwami Członkowskimi i WE. Biorąc pod uwagę doświadczenia Europy i znaczne nakłady finansowe na politykę gruntową, zarządzanie gruntami, wspieranie rolnictwa rodzinnego i regulację rynków gruntów, UE odgrywa bardzo ważną rolę w międzynarodowych debatach i polityce na rzecz rozwoju w zakresie prawa własności gruntów i przepisów związanych z gruntami. Taka rola wymaga zrównoważonego podejścia uznającego, że rynek nie jest jedynym sposobem osiągnięcia celów społecznych.

WE posiada przewagę komparatywną dzięki zapoczątkowywaniu i wspieraniu tworzenia elastycznych konsorcjów donatorów pochodzących z Państw Członkowskich UE, celem zajęcia się kwestiami związanymi z gruntami w krajach partnerskich. Ogólnie ujmując, opcje do rozważenia obejmują:

- zapoczątkowanie wspólnego podejścia do polityki gruntowej i reformy praw własności, zachęcanie do dzielenia się doświadczeniami między WE i Państwami Członkowskimi i wspieranie większej koordynacji i wspólnego zrozumienie kwestii gruntów;

- opowiadanie się za bardziej zrównoważonym podejściem do reform polityki gruntowej ze strony instytucji wielostronnych i za silniejszą integracją kwestii praw własności gruntów z procesami rozwoju narodowego (Proces Strategii Redukcji Ubóstwa (PRSP’s), narodowe strategie rozwoju, strategie rozwoju obszarów wiejskich, itd.);

- aktywne zachęcanie do koordynacji i współpracy ze strony innych donatorów, szczególnie w obrębie organizacji NZ (FAO, IFAD i UNDP), we wspieraniu procesów reform krajowych, przez wykorzystanie przewagi komparatywnej każdej z agencji, określonej wiedzy fachowej i obecność w danym kraju;

- rozwijanie inicjatyw na rzecz badań stosowanych i rozwoju, dotyczących powiązań pomiędzy gospodarką gruntami, równouprawnieniem, rozwojem społecznym, rozwojem obszarów rolnych i ubóstwem oraz pomiędzy prawami własności gruntów a środowiskiem naturalnym, a także w zakresie niezależnego monitorowania/oceny reform polityki gruntowej.

W szczególności, Państwa Członkowskie WE i UE mogą zdecydowanie poprawić wpływ reform polityki gruntowej poprzez wspólne wspieranie procesów reform krajowych, poprzez:

- wspieranie debaty i dzielenie się doświadczeniem na temat kwestii gruntów i polityki gruntowej, w odniesieniu do polityki gospodarczej, szczególnie na poziomie regionalnym;

- przyczynianie się do uczynienia z projektu polityki i reform gruntowych procesu prawdziwie partycypacyjnego, poprzez zachęcanie władz do stymulowania zaangażowania w debacie społeczeństwa obywatelskiego, grup mniejszościowych, ludów tubylczych i społeczności lokalnych oraz wspieranie ich uczestnictwa i udostępnianie im wniosków wynikających z międzynarodowej wiedzy i doświadczenia;

- wspieranie projektu i wdrażania podejścia sektorowego w celu wprowadzenia w życie wspólnej polityki gruntowej i reform prawa własności gruntów, które należycie uwzględniają rozwój instytucjonalny oraz kwestie trwałości i wpływ związany z powtarzającymi się kosztami;

- wspieranie reformy gruntowej i podziału gruntów , w szczególności tam, gdzie utrzymują się znaczne nierówności społeczne. Może to wymagać, jeżeli pozwalają na to warunki, przejrzystego finansowania systemów nabywania gruntów przez państwo, beneficjentów lub, w ich imieniu, przez inne agencje, w zależności od tego co jest najodpowiedniejsze w warunkach lokalnych.

- wspieranie rozwoju zdolności w zakresie administracji gruntami na wszystkich szczeblach, włączając społeczności lokalne;

- wspieranie monitorowania i oceny wpływu reform i zachęcanie do właściwego rozpowszechniania wyników badań oraz do dyskusji o nich, tak aby polityka gruntowa stała się procesem dynamicznym.

6. WNIOSKI

W niniejszym komunikacie, Komisja przedstawia nowe ramy odniesienia dla wspierania reformy polityki gruntowej w krajach rozwijających się. Oczekuje się, że ułatwią one wspieranie reform krajowych i poprawią koordynację i współpracę z Państwami Członkowskimi i innymi donatorami.

Komisja przyjmuje niniejszy komunikat i przekazuje go do zatwierdzenia Radzie i Parlamentowi. Ponadto, Komisja zaznacza, że załączone wytyczne operacyjne [zob. wewnętrzny dokument roboczy Komisji SEC(2004) 1289] stanowią praktyczne narzędzie dla Komisji i Państw Członkowskich w projektowaniu i wdrażaniu programów wspierania reform polityki gruntowej w krajach rozwijających się i państwach znajdujących się w okresie przekształceń.

[1] W celu uzyskania informacji na temat kluczowych pojęć zob. wewnętrzny dokument roboczy Komisji SEC(2004) 1289

[2] Wymieniona polityka wykorzystuje w znacznym stopniu pracę innych donatorów, w szczególności BŚ, FAO, IFAD i agencji PC UE.

[3] Chociaż ten dokument skupia się głównie na gruntach rolnych, kwestie gruntów są również ważne w obszarach miejskich/okołomiejskich.

[4] Procesy reform znacznie różnią się w zależności od kraju ich realizacji i nie łatwo o uogólnienia. Wewnętrzny dokument roboczy Komisji SEC(2004) 1289 przedstawia orientacyjną listę komponentów i przegląd problemów dominujących w różnych regionach geograficznych.