Sprawozdanie specjalne Integralność unijnego 
systemu handlu 
uprawnieniami do emisji 
i jego wdrażaniePL 2015  nr 06
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015
Print ISBN 978-92-872-2354-8 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/97055 QJ-AB-15-005-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-2348-7 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/20437 QJ-AB-15-005-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-2378-4 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/580647 QJ-AB-15-005-PL-E
© Unia Europejska, 2015
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Integralność unijnego 
systemu handlu 
uprawnieniami do emisji 
i jego wdrażanie
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2015  nr 06
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob ­
szarów działalności budżetowej lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrol­
ne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę następujące aspekty: zagrożenia dla 
wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes 
polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Obra ­
chunkowego Augustyn Kubik i która zajmuje się obszarem wydatków związanych z zarządzaniem zasobami naturalnymi 
i ich ochroną. Kontrolą kierował Kevin Cardiff, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Mary Kerri ­
gan, szef gabinetu; Gediminas Macys, attaché; Colm Friel, kierownik działu; Emese Fésűs, kierownik zespołu; Stefan den 
Engelsen, zastępca kierownika zespołu, oraz kontrolerzy: Marco Dentamaro, Andreas Dürrwanger, María Luisa Gómez ­
­Valcárcel, Laura Gores, Joanna Kokot, Loulla Puisais ­Jauvin, Frédéric Soblet i Anna Zalega.
Od lewej:  S. den Engelsen, E. Fésűs, K. Cardiff, C. Friel.
03
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów
 Glosariusz
I–VII  Streszczenie
1–8 Wstęp
1–8 Unijny system handlu uprawnieniami do emisji (ETS)
4–6 Unijny system ETS w praktyce w latach 2005–2012 (etapy I i II)
7–8 System ETS od 2013 r. (etap III)
9 –11  Zakres kontroli i podejście kontrolne
12–86  Uwagi
12– 41  Ramy prawne na rzecz ochrony integralności systemu ETS
14–24  Komisja nieustannie ulepszała regulację rynku uprawnień do emisji i jego nadzór, ale konieczne są dalsze 
postępy w tym względzie
25–28  Problemy związane z definicją uprawnień do emisji
29–41  Pewne niedociągnięcia w systemach powiązanych z rejestrem Unii, które służą do przetwarzania 
podstawowych informacji w ramach systemu ETS
42–86  Wdrażanie systemu ETS
46–63  Podczas drugiego etapu wdrażania unijnego systemu ETS systemy państw członkowskich w zakresie 
rejestracji i zgłaszania poziomów emisji nie były w wystarczającym stopniu dopracowane
64–79  Podczas drugiego etapu istniały braki w procesie wydawania wytycznych i monitorowaniu przez 
Komisję wdrażania systemu ETS przez państwa członkowskie
80–86 Wykryto pewne uchybienia we wdrażaniu systemu sankcji ETS na poziomie krajowym oraz w praktykach 
związanych z umarzaniem międzynarodowych jednostek emisji wygenerowanych w ramach projektów
04 Spis treści
87–97  Wnioski i zalecenia
 Załącznik  —  Informacje ogólne
 Odpowiedzi Komisji
05
 Wykaz skrótów
CDM : mechanizm czystego rozwoju
CER : jednostka poświadczonej redukcji emisji
CO2: dwutlenek węgla
CO2e: ekwiwalent dwutlenku węgla
DG: Dyrekcja Generalna
ERU : jednostka redukcji emisji
ETS : system handlu uprawnieniami do emisji
EUA : unijne uprawnienie do emisji
EUTL : dziennik transakcji Unii Europejskiej
IPCC : Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu
IPPC : zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola
JI: mechanizm wspólnego wdrażania
MAD : dyrektywa w sprawie nadużyć na rynku
06 Wykaz skrótów
MAR : rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku
MIFiD : dyrektywa w sprawie rynków instrumentów finansowych
UNFCCC : Ramowa konwencja ONZ w sprawie zmian klimatu
VAT : podatek od wartości dodanej
07
 Glosariusz
Centralny administrator : Zgodnie z dyrektywą w sprawie unijnego systemu ETS1 centralny administrator 
wyznaczany jest przez Komisję w celu prowadzenia niezależnego rejestru transakcji, w którym odnotowuje się 
wydanie, przeniesienie oraz anulowanie przydziałów emisji. Przeprowadza on także zautomatyzowaną kontrolę 
każdej transakcji w celu zagwarantowania, że wydawanie, przekazywanie oraz anulowanie przydziałów odbywa się 
prawidłowo. Rozporządzenie w sprawie rejestru stanowi, że centralny administrator obsługuje i prowadzi rejestr Unii2.
Czasowe wycofanie z rynku części uprawnień (tzw. back‑loading ): Aby stworzyć warunki sprzyjające wzrostowi 
popytu na uprawnienia do emisji, Komisja przyjęła krótkoterminowe rozwiązanie polegające na wstrzymaniu 
sprzedaży na aukcji 900 mln uprawnień aż do okresu 2019–20203. Czasowe wycofanie z rynku nie ma wpływu 
na całkowity wolumen uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji w ramach trzeciego etapu wdrożenia 
unijnego systemu ETS. W następstwie takiego wstrzymania zmienia się wyłącznie tzw. harmonogram sprzedaży 
na aukcji, czyli rozkład uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji w poszczególnych latach w okresie 
2013–2020. Czasowe wycofanie ze sprzedaży na aukcji części uprawnień zostało wdrożone na mocy rozporządzenia 
zmieniającego rozporządzenie w sprawie sprzedaży na aukcji w ramach systemu ETS4 przyjętego przez Komisję 
w 2014 r. po zatwierdzeniu przez unijny Komitet ds. Zmian Klimatu oraz po kontroli Parlamentu Europejskiego 
i Rady. W 2013 r. zmieniona została również dyrektywa w sprawie systemu ETS, aby umożliwić przyjęcie 
wspomnianego rozporządzenia5.
Dyrektywa i rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku (MAD/MAR) : Pierwotna dyrektywa Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji na 
rynku (nadużyć na rynku) (dyrektywa 2003/6/WE) została uchylona i zastąpiona nowymi przepisami przyjętymi 
w 2014 r. Są nimi rozporządzenie (UE) nr 596/2014 w sprawie nadużyć na rynku (MAR)6 oraz dyrektywa 2014/57/UE 
w sprawie sankcji karnych za nadużycia na rynku (MAD)7. Rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku wejdzie 
w życie w lipcu 2016 r., natomiast nowa dyrektywa8 ma zostać transponowana przez państwa członkowskie do 
prawa krajowego w ciągu dwóch lat.
1 Art. 20 dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów 
cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275 z 25.10.2003, s. 32).
2 Art. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 389/2013.
3 Komisja Europejska, DG ds. Działań w dziedzinie Klimatu: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm
4 Rozporządzenie Komisji (UE) nr 176/2014 z dnia 25 lutego 2014 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1031/2010 w szczególności w celu określenia 
wolumenów uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, które mają zostać sprzedane na aukcji w latach 2013–2020 (Dz.U. L 56 z 26.2.2014, s. 11).
5 Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1359/2013/UE z dnia 17 grudnia 2013 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu wyjaśnienia przepisów 
dotyczących harmonogramu aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. L 343 z 19.12.2013, s. 1).
6 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie 
nadużyć na rynku) oraz uchylające dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE 
i 2004/72/WE (Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 1).
7 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/57/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie sankcji karnych za nadużycia na rynku (dyrektywa 
w sprawie nadużyć na rynku) (Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 179).
8 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_en.htm
08 Glosariusz
Dyrektywa w sprawie rynków instrumentów finansowych (MiFID) : Pierwotna dyrektywa Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych (dyrektywa 
2004/39/WE) została uchylona i zastąpiona nowymi przepisami przyjętymi w 2014 r. Są nimi nowa dyrektywa 
2014/65/UE w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz rozporządzenie (UE) nr 600/2014 w sprawie rynków 
instrumentów finansowych. Nowe przepisy zaczną obowiązywać od stycznia 2017 r.9.
Emisje gazów cieplarnianych : Gazy cieplarniane to występujące w atmosferze gazy, co do których uważa 
się, że powodują globalne ocieplenie i zmianę klimatu. Głównymi gazami cieplarnianymi są dwutlenek węgla 
(CO2), metan (CH4) i podtlenek azotu (N2O). Rzadziej występującymi, ale bardzo silnymi gazami cieplarnianymi są 
wodorofluorowęglowodory (HFC), perfluorowęglowodory (PFC) oraz heksafluorek siarki (SF6)10.
Instalacja : Instalacja (w dyrektywie11 określana mianem urządzenia) oznacza stacjonarną jednostkę techniczną, 
gdzie prowadzona jest działalność skutkująca emisją gazów cieplarnianych oraz inne czynności powiązane 
technicznie z tą działalnością, które mogą mieć wpływ na emisje i zanieczyszczenie.
Krajowy administrator : Krajowy administrator to podmiot odpowiedzialny za zarządzanie, w imieniu danego 
państwa członkowskiego, zbiorem rachunków użytkowników podlegających jurysdykcji tego państwa w rejestrze 
Unii.
Mechanizm czystego rozwoju (CDM) : Mechanizm CDM obejmuje inwestycje w projekty z zakresu 
zrównoważonego rozwoju służące ograniczaniu emisji w krajach rozwijających się. W wyniku tych działań 
generowane są podlegające wymianie handlowej jednostki poświadczonej redukcji emisji (CER), które dopuszczone 
są, pod pewnymi warunkami, do wykorzystania w ramach unijnego systemu ETS.
Mechanizm odwrotnego obciążenia podatkiem od wartości dodanej (VAT) : Mechanizm ten polega na 
przeniesieniu obowiązku płatności podatku VAT z dostawcy na odbiorcę, co oznacza, że to klient – w przypadku gdy 
zostanie zidentyfikowany jako podatnik – byłby zobowiązany zapłacić VAT zamiast dostawcy. Jest prawdopodobne, 
że mechanizm odwrotnego obciążania wyeliminowałby przypadki tzw. oszustw karuzelowych związanych 
z podatkiem VAT.
Mechanizm wspólnego wdrożenia (JI) : Obok mechanizmu czystego rozwoju (CDM) jest to jeden z dwóch 
mechanizmów wdrażanych za pośrednictwem projektów, który został wprowadzony na podstawie protokołu 
z Kioto. W ramach tego mechanizmu kraje uprzemysłowione realizują wspólnie z innymi krajami rozwiniętymi 
projekty na rzecz redukcji emisji w celu wygenerowania podlegających wymianie jednostek redukcji emisji (ERU), 
które pod pewnymi warunkami mogą zostać wykorzystane w ramach systemu ETS.
Mechanizmy przewidziane w protokole z Kioto : Na mocy protokołu z Kioto (aby uzyskać więcej szczegółowych 
informacji, zob. ramka w załączniku ) ustanowiono trzy mechanizmy, które mogą zostać wykorzystane, aby 
osiągnąć cele w zakresie redukcji emisji: mechanizm handlu uprawnieniami do emisji, mechanizm czystego rozwoju 
(CDM) oraz mechanizm wspólnego wdrożenia (JI). Pierwszy z nich umożliwia krajom posiadającym niewykorzystane 
jednostki emisji sprzedaż tych jednostek krajom przekraczającym określone dla nich pułapy. Mechanizmy JI i CDM 
z kolei opierają się na projektach i generują jednostki emisji, które mogą stanowić przedmiot obrotu handlowego 
w celu kompensacji emisji.
9 Ibid.
10 Glosariusz skrótów z dziedziny zmian klimatu, Ramowa konwencja ONZ w sprawie zmian klimatu (UNFCCC).
11 Art. 3 dyrektywy 2003/87/WE.
09 Glosariusz
Operator : Każda osoba12 obsługująca lub kontrolująca instalację lub, w przypadku gdy jest to przedmiotem 
uregulowań ustawodawstwa krajowego, każda osoba posiadająca rozstrzygające uprawnienia gospodarcze 
w zakresie technicznego funkcjonowania takiej instalacji.
Posiadacz rachunku : Posiadacz rachunku13 oznacza osobę fizyczną lub prawną, która posiada rachunek w rejestrze 
Unii.
Pozagiełdowy (np. obrót) : Termin „pozagiełdowy” opisuje wszystkie transakcje na rynku finansowym, które nie 
są realizowane w ramach obrotu giełdowego ani nie są zawierane na rynku regulowanym, ale zamiast tego są 
przedmiotem prywatnych negocjacji między dwoma kontrahentami.
Rejestr Unii : Rejestr Unii to elektroniczny system, w którym udokumentowane są zmiany własnościowe uprawnień 
do emisji. Za obsługę i prowadzenie rejestru odpowiada centralny administrator14. Rejestr15 jest dostępny dla ogółu 
społeczeństwa i zawiera osobne rachunki, na których rejestruje się uprawnienia posiadane przez każdą osobę, na 
rzecz której uprawnienia zostały wydane lub przekazane. W rejestrze Unii każda osoba może być posiadaczem 
uprawnień.
Rynek kasowy : Rynek, na którym papiery wartościowe lub towary są przedmiotem transakcji z natychmiastową 
dostawą – w przeciwieństwie do rynku terminowego.
Rynek wtórny : Rynek, na którym inwestorzy nabywają papiery wartościowe lub aktywa od innych inwestorów, 
a nie bezpośrednio od emitenta.
System „limit i handel” : System ETS uznawany jest za system typu „limit i handel” ( cap and trade ). Oznacza 
to, że istnieje pewien pułap czy też limit całkowitych dopuszczalnych emisji wytwarzanych przez instalacje 
objęte tym systemem. W ramach pierwszego i drugiego etapu wdrażania systemu ETS pułapy określane były na 
szczeblu krajowym za zgodą Komisji. Na trzecim etapie pułap ustalany jest na szczeblu UE. W ramach tego pułapu 
przedsiębiorstwa przemysłowe i operatorzy statków powietrznych uzyskują uprawnienia do emisji, które mogą oni 
sprzedawać lub nabywać od siebie nawzajem w zależności od potrzeb. Transakcji kupna i sprzedaży uprawnień 
mogą dokonywać również dobrowolni uczestnicy rynku. Ograniczenie całkowitej liczby dostępnych uprawnień 
gwarantuje, że mają one wartość.
Tona ekwiwalentu dwutlenku węgla (CO2e): Tona metryczna dwutlenku węgla lub ilość jakiegokolwiek innego 
gazu cieplarnianego z równoważnym potencjałem powodowania globalnego ocieplenia16.
12 Art. 3 dyrektywy 2003/87/WE.
13 Art. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 389/2013 z dnia 2 maja 2013 r. ustanawiającego rejestr Unii zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu 
Europejskiego i Rady, decyzjami nr 280/2004/WE i nr 406/2009/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającego rozporządzenia Komisji (UE) 
nr 920/2010 i nr 1193/2011 (Dz.U. L 122 z 3.5.2013, s. 1).
14 Art. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 389/2013.
15 Art. 19 dyrektywy 2003/87/WE.
16 Załącznik II do dyrektywy 2003/87/WE.
10 Glosariusz
Transakcja : Transakcja to proces17 w rejestrze Unii obejmujący przekazanie uprawnienia do emisji lub jednostki 
Kioto z jednego rachunku na inny.
Umarzanie uprawnień : W terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku operator każdej instalacji ma obowiązek 
umorzenia uprawnień w liczbie odpowiadającej zweryfikowanej łącznej emisji z danej instalacji, jaka miała miejsce 
w poprzednim roku kalendarzowym18. W ramach unijnego systemu ETS na drugim etapie operatorzy mogą 
także, z pewnymi ograniczeniami, umarzać międzynarodowe jednostki redukcji emisji (CER i ERU) wygenerowane 
w ramach mechanizmów przewidzianych w protokole z Kioto (CDM i JI). Łącznie operator musi umorzyć taką liczbę 
jednostek EUA, CER i ERU, aby w pełni pokryć swoje zweryfikowane potrzeby emisyjne.
Uprawnienie : W ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (ETS) jedno unijne uprawnienie do 
emisji (EUA) daje prawo do emisji jednej tony ekwiwalentu dwutlenku węgla (CO2e) w danym okresie19. Unijne 
uprawnienia do emisji mogą być wykorzystywane przez operatorów w ramach systemu ETS w celu pokrycia ich 
zweryfikowanych potrzeb emisyjnych lub mogą stać się przedmiotem wymiany handlowej z innymi operatorami 
zgłaszającymi zapotrzebowanie na takie uprawnienia.
Właściwy organ : Organ lub organy wyznaczone przez państwa członkowskie w celu wdrożenia przepisów 
dyrektywy w sprawie systemu ETS.
Zharmonizowane zasady przydziału uprawnień : W ramach trzeciego etapu wdrożenia unijnego systemu 
ETS Komisja opracowała zharmonizowane zasady przydziału uprawnień20 i określiła wskaźniki emisyjności dla 
poszczególnych produktów na podstawie przeciętnego poziomu emisji gazów cieplarnianych w 10% największych 
instalacji w UE. Wskaźniki te są obliczane niezależnie od stosowanych technologii, paliwa, rozmiaru instalacji czy jej 
położenia geograficznego.
17 Art. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 389/2013.
18 Art. 12 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE.
19 Art. 3 dyrektywy 2003/87/WE.
20 Decyzja Komisji 2011/278/UE z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału 
bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 130 z 17.5.2011, s. 1).
11
 Streszczenie
I
Unijny system handlu uprawnieniami do emisji (ETS) jest 
przewodnim projektem politycznym UE na rzecz walki ze 
zmianami klimatu. To największy na świecie system typu 
„limit i handel” dotyczący emisji gazów cieplarnianych. 
Na łączny wolumen emisji gazów przez wysokoemisyjne 
sektory przemysłu został nałożony limit, nazywany także 
pułapem, który z czasem ulega ograniczeniu. Pułap 
ten ma zastosowanie do emisji pochodzących z ponad 
11 tys. energochłonnych instalacji w całej UE i obejmuje 
około połowy emisji gazów cieplarnianych. Instalacje te 
otrzymują uprawnienia do emisji lub nabywają je pod ­
czas sprzedaży na aukcji, a także mogą nimi handlować 
w zależności od potrzeb. Każde uprawnienie do emisji 
stanowi prawo do wyemitowania jednej tony ekwiwa ­
lentu dwutlenku węgla (CO2e). Co roku w przypadku każ ­
dej instalacji należy umorzyć uprawnienia odpowiadające 
wyemitowanej liczbie ton ekwiwalentu dwutlenku węgla.
II
System ETS jest często wskazywany w innych częściach 
świata jako punkt odniesienia przy opracowywaniu 
polityki w dziedzinie zmian klimatu i systemów handlu 
uprawnieniami do emisji. Ten innowacyjny system, który 
został wprowadzony w 2005 r. i był stopniowo ulep ­
szany, znajduje się obecnie na trzecim etapie wdrażania. 
Na szczeblu europejskim celem unijnego systemu ETS 
w zakresie ochrony środowiska jest nie tylko ogranicze ­
nie emisji zgodnie z wyznaczonym pułapem, lecz także 
ustanowienie ceny dwutlenku węgla i nadanie wartości 
finansowej każdej tonie zaoszczędzonego ekwiwalentu 
dwutlenku węgla. Cena ta jest ustalana na rynku hand­
 lu uprawnieniami do emisji. Stanowi to zachętę do 
stosowania w instalacjach najbardziej racjonalnych pod 
względem kosztów rozwiązań na rzecz redukcji emisji, 
a także sprzyja inwestowaniu w technologie niskoemi ­
syjne, zwłaszcza jeśli ceny uprawnień są wysokie.
III
Aby unijny system ETS mógł funkcjonować zgodnie 
z przeznaczeniem, konieczne jest zagwarantowanie jego 
integralności i należytego wdrożenia. Trybunał ocenił, 
czy unijny system handlu uprawnieniami do emisji 
jest odpowiednio zarządzany. W tym celu zbadał on, 
czy ustanowiono odpowiednie ramy prawne służące 
ochronie integralności tego systemu jako mechanizmu 
opartego na zasadach rynkowych, a także skontrolo ­
wał jego faktyczne wdrożenie. Trybunał skupił się na 
drugim etapie wdrażania systemu ETS (2008–2012), tak 
aby przedstawić wnioski użyteczne z punktu widzenia 
przyszłego kształtowania polityki w tym zakresie.
12 Streszczenie
IV
Trybunał doszedł do wniosku, że ogólnie zarządzanie 
systemem ETS przez Komisję i państwa członkowskie nie 
było odpowiednie pod każdym względem. Na zarządza ­
nie systemem negatywny wpływ miały pewne problemy 
dotyczące stabilności ram prawnych na rzecz ochrony 
jego integralności. Zarządzanie utrudniały również 
istotne uchybienia w trakcie drugiego etapu wdrażania 
systemu ETS.
V
Ramy prawne na rzecz ochrony integralności systemu 
zostały w znaczącym stopniu wzmocnione, co miało 
miejsce zwłaszcza w wyniku objęcia większej części 
rynku kasowego, na którym odbywa się obrót upraw ­
nieniami do emisji, zakresem stosowania dyrektywy 
w sprawie rynków instrumentów finansowych (MiFID) 
oraz dyrektywy i rozporządzenia w sprawie nadużyć na 
rynku (MAD/MAR) za sprawą zakwalifikowania upraw ­
nień do emisji jako instrumentów finansowych. Niemniej 
wciąż istnieje szereg problemów, które należy rozwią ­
zać, aby zagwarantować wystarczającą stabilność tych 
ram prawnych oraz zapewnić lepszą regulację i nadzór, 
a także zwiększyć zaufanie inwestorów, co zapewni efekt 
dźwigni w przypadku unijnego systemu ETS jako narzę ­
dzia służącego realizacji polityki w dziedzinie ochrony 
środowiska.
a) Nadal występują problemy w zakresie regulacji 
i nadzoru rynku uprawnień do emisji dotyczące 
uczestników rynku podlegających systemowi ETS, 
dwustronnego obrotu pozagiełdowego na rynku 
kasowym oraz mniejszych uczestników rynku.
b) Rynek uprawnień do emisji nie jest nadzorowany na 
szczeblu UE, a zakres współpracy regulacyjnej jest 
niewystarczający.
c) Definicja prawna uprawnień do emisji nie jest wy ­
starczająco jasna, brakuje także jasności co do tego, 
czy uprawnienia do emisji mogą być wykorzystywa ­
ne jako zabezpieczenie wierzytelności i jak miałyby 
być one chronione.d) W rejestrze Unii przetwarzane są podstawowe dane 
dotyczące systemu ETS. Z uwagi na duże kwoty i róż ­
norodność posiadaczy rachunków jest to narzędzie 
charakteryzujące się wysokim poziomem ryzyka. 
Bezpieczeństwo rejestru zostało co prawda znacząco 
wzmocnione w ramach drugiego etapu ETS, nadal 
istnieje jednak potrzeba dalszych działań na tym 
polu. Procedury państw członkowskich w zakresie 
kontroli otwierania rachunków w ramach systemu 
ETS, monitorowania transakcji i współpracy z orga ­
nami regulacyjnymi wykazały znaczące uchybienia, 
a Komisja nie ma możliwości odpowiedniego moni ­
torowania transakcji ze względu na ochronę danych. 
Ponadto rozwój i obsługa rejestru były utrudnione 
z powodu problemów w zakresie wewnętrznej 
koordynacji i ograniczonych zasobów w Komisji, co 
opisano w pkt 39–41.
VI
Stwierdzono istotne uchybienia we wdrażaniu przez 
państwa członkowskie i Komisję ram kontroli na dru ­
gim etapie ETS. Uchybienia te muszą zostać wyeli ­
minowane w ramach trzeciego etapu, aby uzyskać 
wystarczającą pewność, że system funkcjonuje zgodnie 
z przeznaczeniem.
a) Systemy monitorowania, zgłaszania i weryfikowania 
poziomów emisji nie zostały należycie wdrożone ani 
wystarczająco zharmonizowane. Właściwe orga ­
ny nie kontrolowały w odpowiedni sposób pracy 
weryfikatorów, a przeprowadzane przez nie kontrole 
na miejscu na poziomie instalacji miały ograniczony 
zakres.
b) W trakcie drugiego etapu stwierdzono braki w wy ­
tycznych i monitorowaniu przez Komisję procesu 
wdrażania unijnego systemu ETS przez państwa 
członkowskie. Dokonana przez Komisję ocena krajo ­
wych planów rozdziału uprawnień przedstawionych 
przez państwa członkowskie na drugim etapie nie 
była wystarczająco przejrzysta.
c) Niektóre państwa członkowskie nie przedstawiły 
wszystkich wymaganych sprawozdań dotyczących 
funkcjonowania systemu ETS, a Komisja nie publi ­
kowała rocznych sprawozdań z wdrożenia wymaga ­
nych na podstawie przepisów dyrektywy w sprawie 
systemu ETS.
13 Streszczenie
d) Fora konsultacji i koordynacji między Komisją i pań ­
stwami członkowskimi stanowiły co prawda warto ­
ściową inicjatywę, lecz ich wpływ był ograniczony 
ze względu na niski poziom uczestnictwa państw 
członkowskich.
e) Komisja miała ograniczoną rolę pod względem za ­
pewniania harmonizacji kluczowych mechanizmów 
kontroli dotyczących wdrażania systemu ETS przez 
państwa członkowskie.
f) Trybunał nie był w stanie dokonać oceny skutecz ­
ności różnorodnych systemów sankcji stosowanych 
przez państwa członkowskie z powodu braku skon ­
solidowanych danych na szczeblu państw członkow ­
skich i na szczeblu europejskim. W poszczególnych 
państwach istniały także różnice w zakresie stosowa ­
nia w praktyce specjalnych zasad umarzania mię ­
dzynarodowych jednostek emisji wygenerowanych 
w ramach projektów. Taki stan rzeczy może sprawić, 
że operatorzy nie będą mieli równych warunków 
działania.
VII
Aby zaradzić opisanym powyżej problemom dotyczącym 
ram prawnych służących ochronie integralności systemu 
i problemom w jego wdrażaniu, Trybunał przedstawia 
następujące zalecenia:
1. Komisja powinna zająć się występującymi nadal 
problemami w zakresie regulacji rynku uprawnień 
do emisji i jego nadzoru w celu dalszego zwiększenia 
integralności tego rynku (zob. szczegółowe zalecenia 
pod adresem Komisji oznaczone numerem 1 lit. a)–c), 
zamieszczone po pkt 91).
2. Należy jasno sprecyzować status prawny upraw ­
nień, tak aby zapewnić większą stabilność i zaufanie 
(zob. zalecenie 2 zamieszczone po pkt 92).
3. Systemy przetwarzania podstawowych danych w ra ­
mach systemu ETS (rejestr Unii i powiązane z nim 
procedury) wymagają dalszych usprawnień pod 
pewnymi względami. Komisja powinna rozważyć 
w szczególności, jak rozwijać i skoordynować sku ­
teczne monitorowanie transakcji transgranicznych 
na poziomie unijnym w celu zmniejszenia ryzyka 
nadużyć i oszustw, a także wskazać odpowiednie 
działania na rzecz wzmocnienia ram kontroli i pro ­
mować w całej UE najlepsze praktyki poszczegól ­
nych państw członkowskich dotyczące otwierania 
rachunków. Państwa członkowskie powinny dopil ­
nować, aby mechanizmy te zostały odpowiednio wdrożone (zob. szczegółowe zalecenia pod adresem 
Komisji i państw członkowskich oznaczone numerem 
3 lit. a)–e), zamieszczone po pkt 93).
4. Należy lepiej stosować ramy kontrolne na szczeblu 
państw członkowskich, tak aby zagwarantować, że 
podczas trzeciego etapu wdrażania systemu ETS 
uwzględnione zostaną wszystkie wykryte uchybienia 
(zob. szczegółowe zalecenia pod adresem Komisji 
i państw członkowskich oznaczone numerem 4 
lit. a)–g), zamieszczone po pkt 94).
5. Na trzecim etapie należy zapewnić lepsze wytycz ­
ne i informacje dotyczące wdrażania systemu ETS 
(zob. szczegółowe zalecenia pod adresem Komisji 
i państw członkowskich oznaczone numerem 5 
lit. a)–c), zamieszczone po pkt 96).
6. Wdrażanie sankcji nałożonych w związku z syste ­
mem ETS powinno odbywać się w sposób bardziej 
przejrzysty. Na poziomie unijnym i państw członkow ­
skich dostępne powinny być aktualne i poprawne 
informacje na temat procedur nakładania kar i ich 
wyników, a Komisja powinna lepiej monitorować 
egzekwowanie kar w całej UE, jak również spraw ­
dzać, czy kary krajowe nakładane są w sposób spójny 
(zob. szczegółowe zalecenia pod adresem Komisji 
i państw członkowskich oznaczone numerem 6 
lit. a)–c), zamieszczone po pkt 97).
14
 Wstęp
Unijny system handlu 
uprawnieniami do emisji 
(ETS)
01 
Unijny system ETS ma zasadnicze 
znaczenie jako jeden z filarów polityki 
Unii Europejskiej w zakresie walki ze 
zmianami klimatu (więcej informacji na 
temat międzynarodowych ram w za ­
kresie handlu uprawnieniami do emisji 
znajduje się w  części I załącznika ). 
Celem tej polityki jest wspieranie dzia ­
łań na rzecz ograniczenia emisji gazów 
cieplarnianych w sposób opłacalny 
i racjonalny pod względem kosztów. 
Polityka ta jest jednym z głównych ele ­
mentów unijnego pakietu klimatyczno ­
­energetycznego21, w ramach którego 
główny nacisk położono na osiągnięcie 
do 2020 r. trzech następujących celów 
(znanych pod nazwą cel 20 ­20­20):
 ­ zmniejszenie o 20% emisji gazów 
cieplarnianych w stosunku do 
poziomu z 1990 r.;
 ­ zwiększenie udziału energii uzy ­
skiwanej ze źródeł odnawialnych 
w całkowitym zużyciu energii w UE 
do 20%;
 ­ zwiększenie efektywności energe ­
tycznej UE o 20%.02 
ETS to największy na świecie system 
typu „limit i handel” (zob. ramka 1 ) 
dotyczący emisji gazów cieplarnia ­
nych. Często jest on wskazywany jako 
punkt odniesienia przy opracowywa ­
niu polityki w dziedzinie zmian klimatu 
i systemów handlu uprawnieniami 
do emisji w innych częściach świata. 
Wyznaczony w jego ramach pułap ma 
zastosowanie do emisji pochodzą ­
cych z ponad 11 tys. energochłonnych 
instalacji w całej UE22. Od 2013 r. unijny 
system ETS obejmuje około 50% emisji 
gazów cieplarnianych w UE23. Oprócz 
ograniczania całkowitego wolumenu 
emisji w następstwie wystarczająco 
wysokiej ceny dwutlenku węgla sys ­
tem ETS powinien tworzyć zachęty do 
stosowania w instalacjach najbardziej 
opłacalnych rozwiązań na rzecz reduk ­
cji emisji, a także sprzyjać inwestowa ­
niu w technologie niskoemisyjne24.21 COM(2008) 30 final z dnia 
23 stycznia 2008 r., „20 i 20 do 
2020 r. – szansa Europy na 
przeciwdziałanie zmianom 
klimatycznym”.
22 Pułapy dotyczą następujących 
głównych sektorów: instalacje 
energetycznego spalania, 
instalacje do produkcji 
cementu klinkierowego 
i wapna, rafinerie olejów 
mineralnych oraz instalacje do 
produkcji surówki odlewniczej 
i stali. Do sektorów 
nieobjętych pułapami należą 
transport lądowy, rolnictwo 
i sektor usług.
23 COM(2012) 652 final z dnia 
14 listopada 2012 r., „Stan 
europejskiego rynku 
uprawnień do emisji 
dwutlenku węgla w 2012 r.”.
24 Komisja Europejska, DG ds. 
Działań w dziedzinie Klimatu, 
„Unijny system handlu 
uprawnieniami do emisji 
(EU ETS)”, opracowanie 
o charakterze informacyjnym 
dostępne pod adresem  
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_pl.pdf .
ETS jako system typu „limit i handel”
Główna idea systemu typu „limit i handel” polega na określeniu limitu dotyczącego całościowej emisji gazów 
przez wysokoemisyjne sektory przemysłu, który z czasem jest stopniowo ograniczany. W ramach tego limitu 
przedsiębiorstwa mogą nabywać i sprzedawać uprawnienia do emisji zgodnie z zapotrzebowaniem. Każde 
uprawnienie do emisji stanowi prawo do wyemitowania jednej tony ekwiwalentu dwutlenku węgla. Liczba 
uprawnień do emisji określa wielkość dozwolonej emisji gazów, co oznacza, że poziom emisji jest ograniczony. 
Uprawnienia są rozdzielane pomiędzy instalacje i można nimi swobodnie obracać na rynku25. Każdego roku 
w przypadku wszystkich instalacji istnieje obowiązek umorzenia uprawnień odpowiadających wyemitowanej 
przez nie liczbie ton ekwiwalentu dwutlenku węgla. Cena uprawnień ustalana jest na rynku.
25 COM(2010) 796 final z dnia 21 grudnia 2010 r., „Lepsze ramy prawne regulujące nadzór rynku w zakresie unijnego systemu handlu uprawnieniami 
do emisji”.Ramka 1
15 Wstęp
03 
Unijny system ETS został ustanowiony 
na mocy dyrektywy 2003/87/WE26. 
Dyrektywa ta nakłada na państwa 
członkowskie obowiązek opracowy ­
wania i wprowadzania niezbędnych 
systemów i rozwiązań administracyj ­
nych służących wdrożeniu systemu ETS 
na szczeblu krajowym. W dyrektywie 
przewidziano również szereg obo ­
wiązków po stronie Komisji, mających 
służyć zapewnieniu spójnego i skoor ­
dynowanego wdrożenia tego systemu. 
W związku z tym, że za sprawą syste ­
mu ETS doszło do utworzenia także 
rynku handlu uprawnieniami do emisji, 
państwa członkowskie i Komisja muszą 
zapewnić integralność i stabilność 
tego systemu, tak aby mógł on sku ­
tecznie przyczyniać się do realizacji ce ­
lów w dziedzinie ochrony środowiska.
Unijny system ETS 
w praktyce w latach 2005–
2012  
(etapy I i II)
04 
Funkcjonowanie unijnego systemu 
ETS zorganizowane jest na zasadzie 
okresów rozliczeniowych lub eta ­
pów: w przypadku dwóch pierwszych 
etapów (2005–2012) pułap uprawnień 
do emisji został określony na szczeblu 
krajowym w ramach sporządzonych 
przez państwa członkowskie i ocenio ­
nych przez Komisję krajowych planów 
rozdziału uprawnień do emisji gazów 
cieplarnianych.05 
Pierwszy etap (2005–2007) wdrażania 
systemu ETS stanowił trzyletni okres 
pilotażowy przygotowujący do drugie ­
go etapu (2008–2012). W jego ramach 
uprawnienia do emisji przydzielane 
były bezpłatnie. W związku z tym, że 
większość państw członkowskich nie 
posiadała jeszcze wówczas danych hi ­
storycznych dotyczących emisji gazów 
przez instalacje objęte systemem ETS, 
pułapy określone na pierwszym etapie 
oparte były na badaniach i progno ­
zach. Celem w ramach pierwszego eta ­
pu było ustanowienie funkcjonującego 
rynku, ustalenie ceny dwutlenku węgla 
oraz stworzenie infrastruktury nie ­
zbędnej na potrzeby monitorowania, 
zgłaszania i weryfikowania rzeczywi ­
stych poziomów emisji. Dane uzyskane 
w ramach pierwszego etapu pozwoliły 
uzupełnić braki informacyjne oraz po ­
mogły określić pułapy krajowe, które 
miały obowiązywać na drugim etapie.
06 
Drugi etap (2008–2012)27 zbiegł się 
w czasie z pierwszym okresem zo ­
bowiązań w ramach protokołu z Kio ­
to – pięcioletnim okresem, w którym 
państwa członkowskie UE powinny 
ograniczyć poziomy emisji zgodnie 
z celami określonymi w protokole 
z Kioto28. Na podstawie zweryfikowa ­
nych poziomów emisji zgłoszonych 
podczas pierwszego etapu wolumen 
uprawnień do emisji dopuszczony 
w drugim etapie został zmniejszo ­
ny o 6,5% w stosunku do poziomu 
z 2005 r. (tj. pierwszego roku obowią ­
zywania systemu ETS), zapewniając 
tym samym rzeczywistą redukcję 
emisji (zob. część II załącznika  w celu 
uzyskania dodatkowych informacji na 
temat kształtowania się popytu i poda ­
ży podczas drugiego etapu wdrażania 
systemu ETS).26 Dyrektywa 2003/87/WE 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady z dnia 13 października 
2003 r. ustanawiająca system 
handlu przydziałami emisji 
gazów cieplarnianych we 
Wspólnocie oraz zmieniająca 
dyrektywę Rady 96/61/WE 
(Dz.U. L 275 z 25.10.2003, s. 32).
27 Na drugim etapie do systemu 
ETS dołączyły Islandia, 
Liechtenstein oraz Norwegia, 
które są członkami 
Europejskiego Stowarzyszenia 
Wolnego Handlu należącymi 
do Europejskiego Obszaru 
Gospodarczego.
28 Unia Europejska zobowiązała 
się do łącznego ograniczenia 
emisji gazów cieplarnianych 
o 8% w okresie 2008–2012 
w stosunku do poziomu 
z 1990 r. (co przewyższa cel dla 
wszystkich krajów 
uprzemysłowionych, o którym 
jest mowa w  ramce 
w załączniku ). Cel ten jest 
wspólny dla 15 państw 
członkowskich na mocy 
prawnie wiążącego 
porozumienia, którym jest 
decyzja Rady 2002/358/WE 
z dnia 25 kwietnia 2002 r. 
dotycząca zatwierdzenia 
przez Wspólnotę Europejską 
protokołu z Kioto do Ramowej 
konwencji Narodów 
Zjednoczonych w sprawie 
zmian klimatu i wspólnej 
realizacji wynikających z niego 
zobowiązań (Dz.U. L 130 
z 15.5.2002, s. 1).
16 Wstęp
System ETS od 2013 r. 
(etap III)
07 
W ramach trzeciego etapu (2013–2020) 
zrezygnowano z systemu krajowych 
planów rozdziału uprawnień. Pułap 
poziomu emisji z instalacji podlega ­
jących systemowi ETS jest obecnie 
ustalany na szczeblu UE. W przypadku 
uprawnień, które w dalszym ciągu 
przydzielane są za darmo, obowiązują 
zharmonizowane zasady przydziału 
oparte na ambitnych unijnych pozio ­
mach referencyjnych dotyczących 
poziomu emisji. Podobnie jak miało 
to miejsce na poprzednich etapach, 
instalacje, którym nie przydzielono 
żadnych darmowych uprawnień lub 
którym przydzielono uprawnienia 
w liczbie niewystarczającej na pokrycie 
ich potrzeb emisyjnych, muszą nabyć 
dodatkowe uprawnienia na rynku lub 
obniżyć poziom emisji.
08 
Na początku trzeciego etapu ponad 
40% wszystkich uprawnień trafiło do 
sprzedaży na aukcji. Sprzedaż na aukcji 
uważana jest przez Komisję i w świetle 
teorii ekonomii za najbardziej przej ­
rzystą metodę alokacji, która ponadto 
stanowi praktyczną realizację zasady 
„zanieczyszczający płaci” (dodatkowe 
informacje na temat reformy i przy ­
szłych perspektyw rozwoju unijnego 
systemu ETS przedstawiono w  czę ‑
ści III załącznika ).
17
 Zakres kontroli 
i podejście kontrolne
09 
Określając zakres kontroli i podej ­
ście kontrolne, Trybunał skupił się 
na podstawowych zagadnieniach 
dotyczących integralności systemu 
i jego wdrażania. Kontrola nie obej ­
mowała badania ogólnej skuteczności 
systemu ETS. Celem było udzielenie 
odpowiedzi na pytanie: „Czy Komisja 
i państwa członkowskie odpowiednio 
zarządzają unijnym systemem handlu 
uprawnieniami do emisji?”. W tym celu 
przeanalizowano następujące pytania 
szczegółowe:
a) Czy istnieją odpowiednie ramy 
prawne na rzecz ochrony inte -
gralności systemu ETS?  Aby od ­
powiedzieć na to pytanie, Trybunał 
zbadał, czy przepisy dotyczące 
regulacji i nadzoru rynku mające 
zastosowanie do handlu upraw ­
nieniami do emisji są odpowied ­
nie, a także przeanalizował status 
prawny i definicję uprawnień oraz 
rejestr Unii służący do dokumen ­
towania i udostępniania danych 
w ramach systemu ETS. Ta część 
kontroli skupiła się na szeregu 
działań w tym obszarze, które 
zostały zaproponowane i opra ­
cowane przez Komisję od 2011 r., 
i objęła zmiany wprowadzone do 
30 września 2014 r. Zakres kontro ­
li nie obejmował oceny działań 
podejmowanych na poziomie 
krajowym w celu wyeliminowa ­
nia ryzyka oszustw karuzelowych 
związanych z podatkiem VAT29.
b) Czy system ETS jest prawidłowo 
wdrażany?  Aby odpowiedzieć 
na to pytanie, Trybunał zbadał 
wdrożenie systemu ETS przez pań ­
stwa członkowskie oraz Komisję 
podczas drugiego etapu. Ta część 
kontroli dotyczyła wyłącznie wdro ­
żenia systemu w odniesieniu do 
instalacji stacjonarnych30.10 
Kontrola została przeprowadzona 
zarówno w Komisji, jak i na szczeblu 
państw członkowskich. Działania kon ­
trolne na poziomie Komisji polegały 
na zbadaniu, w jaki sposób kierowała 
ona procesem wdrażania systemu 
ETS przez państwa członkowskie, 
oraz na sprawdzeniu, czy wywiązała 
się ona z ciążących na niej zobowią ­
zań wynikających z obowiązujących 
przepisów. Kontrolą objęto również 
siedem państw członkowskich. Pań ­
stwa te zostały wybrane na podstawie 
wolumenów i rodzajów emisji. W pię ­
ciu z nich (w Niemczech, we Francji, 
Włoszech, w Polsce i Zjednoczonym 
Królestwie) przeprowadzono wizyty 
w odpowiednich organach, natomiast 
w przypadku dwóch kolejnych (Gre ­
cji i Hiszpanii) pozyskano odnośną 
dokumentację. Kontrola na szczeblu 
państw członkowskich skupiła się na 
rozdzielaniu i umarzaniu uprawnień, 
systemach monitorowania, zgłaszania 
i weryfikowania emisji oraz sankcjach 
stosowanych w przypadku stwierdze ­
nia niezgodności z przepisami. Kontro ­
la nie obejmowała sprzedaży na aukcji 
prowadzonej w ramach systemu ETS, 
ponieważ pod koniec drugiego etapu 
została ona wprowadzona jedynie na 
niewielką skalę i w ograniczonej liczbie 
państw członkowskich.
11 
Dowody uzyskano ponadto w drodze 
bezpośrednich badań dokumentacji 
udostępnionej przez właściwe orga ­
ny krajowe, dotyczącej 150 instalacji 
wybranych w siedmiu państwach 
członkowskich objętych kontrolą, oraz 
w drodze analizy informacji dotyczą ­
cych instalacji i zgodności z przepisa ­
mi, uzyskanych z publicznego dzien ­
nika transakcji UE (zob.  ramka 2 ). Nie 
przeprowadzono kontroli na miejscu 
w wybranych instalacjach, ponieważ 
Trybunał nie miał prawa dostępu 
do nich.29 Więcej informacji na temat 
zagadnień związanych 
z podatkiem VAT znajduje się 
w ramce 3 .
30 Lotnictwo zostało 
uwzględnione w systemie ETS 
dopiero od 2012 r.
18
 Uwagi
Ramy prawne na rzecz 
ochrony integralności 
systemu ETS
12 
Aby zapewnić wystarczającą płynność 
na rynku uprawnień do emisji stworzo ­
nym w następstwie wdrożenia systemu 
ETS oraz aby ustanowić należycie funk ­
cjonujący mechanizm przyczyniający 
się do realizacji celów polityki w dzie ­
dzinie ochrony środowiska, rynek musi 
być bezpieczny i atrakcyjny31 zarówno 
dla nabywców niepodlegających 
systemowi ETS32, jak i dla operatorów 
(nabywców podlegających systemowi 
ETS), którzy na podstawie dyrektywy 
w sprawie systemu ETS mają obowią ­
zek uczestnictwa w tym systemie. 
W związku z tym należy rozważyć, czy 
integralność systemu ETS jest chronio ­
na wystarczająco, by zagwarantować 
stabilność i zapewnić zaufanie inwe ­
storów do tego rynku. Taka ochrona 
wymaga odpowiedniej regulacji i nad ­
zoru rynku, a także współpracy między 
organami regulacyjnymi. Ponadto 
status prawny i definicja uprawnień 
powinny być wystarczająco jasne, aby 
zapewnić stabilność rynku uprawnień 
do emisji i zaufanie do niego.13 
Kluczowym elementem służącym 
ochronie integralności systemu ETS 
jest rejestr Unii (zob. ramka 2 ), który 
umożliwia dokumentowanie i śledze ­
nie wszystkich realizowanych fizycznie 
transakcji związanych z uprawnieniami 
oraz zapewnia dostępność informacji 
o zasadniczym znaczeniu dla rynku. 
Unijny system ETS jest istotny nie tylko 
z punktu widzenia ochrony środowi ­
ska, ale również jako instrument finan ­
sowy. Szacunkowa wartość wszystkich 
uprawnień i innych jednostek obję ­
tych systemem ETS i ujętych w reje ­
strze Unii wynosi ponad 10 mld euro 
w zależności od aktualnej ceny tych 
jednostek i czasu dokonania kalkulacji. 
Integralność systemu ETS powinna 
ponadto być wystarczająco chronio ­
na przed incydentami podobnymi 
do tych, do których doszło w latach 
2008–2011 (tj. zgłoszonymi kradzieża ­
mi uprawnień, nadużyciami związany ­
mi z podatkiem VAT oraz zagrożeniami 
cybernetycznymi, takimi jak wyłudza ­
nie danych). Ważne jest zatem również, 
aby istniały skuteczne procedury w za ­
kresie kontroli otwierania rachunków 
i transakcji ujętych w rejestrze Unii.
Komisja nieustannie 
ulepszała regulację rynku 
uprawnień do emisji i jego 
nadzór, ale konieczne 
są dalsze postępy w tym 
względzie
14 
Komisja przyznała33, że wzmocnienie 
regulacji i nadzoru rynku oraz zwięk ­
szenie bezpieczeństwa rejestru było 
konieczne, aby zapobiec ponownym 
incydentom w dziedzinie bezpie ­
czeństwa (zob. także pkt 12 i 13 oraz 
ramka 2 ), do których doszło na drugim 
etapie. Komisja opracowała w związku 
z tym kompleksowy zestaw działań 
mających zniwelować te zagrożenia 
(o czym jest mowa poniżej w pkt 15 
i 16).31 Zob. na przykład 
COM(2010) 796 final.
32 Nabywcy niepodlegający 
systemowi ETS to podmioty 
uczestniczące w rynku 
uprawnień do emisji na 
zasadzie dobrowolności 
(np. przedsiębiorcy, 
inwestorzy, osoby fizyczne, 
pośrednicy finansowi itp.) 
w przeciwieństwie do 
nabywców podlegających 
systemowi ETS (czyli 
operatorów, którzy na mocy 
przepisów mają obowiązek 
uczestnictwa w tym rynku).
33 http://ec.europa.eu/clima/
policies/ets/oversight/
faq_en.htm , Ensuring the 
integrity of the European 
carbon market [Zapewnianie 
integralności europejskiego 
rynku dwutlenku węgla], 
sekcja FAQ, kwiecień 2014 r.: 
„Zasady [tj. zasady dotyczące 
rynku finansowego] mają 
także na celu zapewnienie 
bezpiecznego i wydajnego 
środowiska obrotu służącego 
zwiększeniu zaufania do rynku 
dwutlenku węgla w związku 
z serią oszustw, do których 
doszło na tym rynku kilka lat 
temu”. Zob. także 
COM(2010) 796 final, 
zwłaszcza rozdział 1 –  
Wprowadzenie.
19 Uwagi
System rejestrów krajowych i rejestr Unii
W ramach pierwszego etapu oraz przez większą część etapu drugiego państwa członkowskie prowadziły 
rejestry krajowe zawierające rachunki, za pomocą których można było przechowywać i przekazywać upraw ­
nienia do emisji oraz międzynarodowe jednostki emisji. Aby uprościć system ETS oraz umożliwić powiązanie 
go z innymi międzynarodowymi systemami handlu uprawnieniami, w 2009 r. współprawodawcy podjęli 
decyzję o scentralizowaniu rejestrów krajowych w jednym rejestrze Unii, którego prowadzenie i administrację 
powierzono Komisji Europejskiej. W latach 2008–2011 miała miejsce seria incydentów związanych z narusze ­
niem bezpieczeństwa, polegających głównie na nadużyciach finansowych związanych z podatkiem VAT oraz 
atakach cybernetycznych. Migracja rachunków i danych odbyła się w czerwcu 2012 r. Pomimo tej centralizacji 
państwa członkowskie nadal ponoszą wyłączną odpowiedzialność za otwieranie rachunków, zarządzanie nimi 
i ich aktualizację w krajowych sekcjach rejestru Unii. Centralny administrator Komisji nie uczestniczy w wyko ­
nywaniu powyższych działań. W dzienniku transakcji UE (EUTL) z kolei kontroluje się, rejestruje i zezwala na 
wszelkie transakcje zainicjowane w rejestrze Unii, dzięki czemu łatwiej jest dopilnować, by każde przekazanie 
uprawnień odbywało się zgodnie z przepisami dotyczącymi systemu ETS34. W publicznie dostępnej wersji 
EUTL stosowne dane dotyczące systemu ETS są dostępne dla wszystkich zainteresowanych. Funkcjonowanie 
rejestru unijnego (oraz wcześniejszego systemu rejestrów krajowych) regulują rozporządzenia Komisji35.
34 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/index_en.htm
35 Są to przede wszystkim: rozporządzenie Komisji (WE) nr 2216/2004 z dnia 21 grudnia 2004 r. w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego 
systemu rejestrów stosownie do dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu 
Europejskiego i Rady (Dz.U. L 386 z 29.12.2004, s. 1) oraz rozporządzenie Komisji (UE) nr 920/2010 z dnia 7 października 2010 r. w sprawie 
standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz decyzji 
nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 270 z 14.10.2010, s. 1), rozporządzenie Komisji (UE) nr 1193/2011 ustanawiające rejestr 
Unii na okres rozliczeniowy rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2013 r. oraz zmieniające rozporządzenia Komisji (WE) nr 2216/2004 i (UE) 
nr 920/2010 (ustanawiające rejestr Unii na okres do dnia 31 grudnia 2012 r.) oraz rozporządzenie Komisji (UE) nr 389/2013 ustanawiające rejestr 
Unii na czas trwania trzeciego etapu wdrażania systemu ETS.Ramka 2
20 Uwagi
15 
Potrzeba ulepszenia regulacji do ­
tyczących rynku dwutlenku węgla 
zbiegła się z procesem przeglądu ram 
prawnych w zakresie regulacji rynków 
finansowych (MiFID/MAD)36. Stanowiło 
to dla Komisji okazję, aby rozważyć re ­
gulację rynku dwutlenku węgla w kon ­
tekście całościowej regulacji rynków 
finansowych. Zgodnie z przedstawioną 
w październiku 2011 r. oceną skutków37 
towarzyszącą wnioskowi w sprawie 
przeglądu MiFID dwoma głównymi 
wariantami branymi pod uwagę przez 
Komisję były utworzenie specjalnego 
systemu na potrzeby rynku dwutlenku 
węgla lub uznanie uprawnień do emisji 
za instrumenty finansowe i włączenie 
ich w zakres ram regulacyjnych MiFID/
MAD. Odpowiedź na pytanie, które 
podejście regulacyjne byłoby najbar ­
dziej odpowiednie w przypadku rynku 
uprawnień do emisji, wykraczała poza 
zakres niniejszej kontroli. Instrumenty 
pochodne dotyczące uprawnień do 
emisji38, które według szacunków Ko ­
misji składają się na ponad 90% rynku 
emisji, są instrumentami finansowymi 
i w związku z tym zostały uregulowa ­
ne na mocy przepisów MiFID i MAD 
już na pierwszym i drugim etapie 
wdrażania unijnego systemu ETS 
(2005–2012). Obrót uprawnieniami do 
emisji na wtórnym rynku kasowym nie 
został natomiast uregulowany w ten 
sposób. W 2011 r. Komisja zapropo ­
nowała, aby rozszerzyć i dostosować 
zakres stosowania dyrektywy MiFID 
tak, aby obejmował on także trans ­
akcje na wtórnym rynku kasowym, 
których przedmiotem są uprawnienia 
do emisji, przy czym te ostatnie miały 
zostać wyraźnie zakwalifikowane jako 
instrumenty finansowe. Propozycja 
ta została przyjęta w 2014 r.39 i tym 
samym uprawnienia do emisji zostały 
objęte zakresem stosowania MAD/
MAR. Te nowe przepisy zaczną obo ­
wiązywać od stycznia 2017 r.40.16 
Kolejne istotne działania podjęte przez 
Komisję w celu zwiększenia integral ­
ności i bezpieczeństwa systemu ETS 
obejmowały:
 ­ umożliwienie państwom człon ­
kowskim stosowania mechanizmu 
odwrotnego obciążenia w celu 
rozwiązania problemu nadużyć 
związanych z podatkiem VAT (zob. 
ramka 3 );
 ­ dodatkowe środki bezpieczeństwa 
dotyczące rejestru Unii w celu 
zapobiegania potencjalnym cyber ­
przestępstwom i wielokrotnemu 
wykorzystywaniu międzynarodo ­
wych jednostek emisji;
 ­ włączenie do rozporządzeń w spra ­
wie rejestru przepisów z zakresu 
przeciwdziałania praniu pieniędzy, 
opracowanych w oparciu o odnoś­
ną dyrektywę41;
 ­ określenie zasad postępowania 
i uczestnictwa dla rynku pierwot ­
nego w rozporządzeniu w sprawie 
sprzedaży na aukcji42.
17 
Działania te przyczyniły się do istotnej 
poprawy stopnia uregulowania rynku 
uprawnień do emisji dwutlenku węgla 
i rzeczywiście – w ostatnich latach 
odnotowano znaczny spadek liczby 
zgłaszanych incydentów. Pomimo tych 
wysiłków Trybunał stwierdził jednak 
pewne uchybienia w zakresie realizacji 
tych działań, a także utrzymujące się 
problemy, które należy wziąć pod uwa ­
gę w celu zapewnienia wystarczającej 
stabilności ram prawnych. Zagadnienia 
te zostały omówione w poniższych 
punktach.36 Dyrektywy MiFID i MAD to dwa 
najważniejsze filary w zakresie 
regulacji rynków finansowych. 
Dyrektywa w sprawie rynków 
instrumentów finansowych 
(MiFID) dotyczy świadczenia usług 
inwestycyjnych w ramach instru ­
mentów finansowych, natomiast 
dyrektywa w sprawie nadużyć na 
rynku (MAD) dotyczy nadużyć na 
rynku.
37 Dokument roboczy służb Komisji 
z dnia 20 października 2011 r. pt. 
„Ocena skutków towarzysząca 
wnioskowi dotyczącemu dyrek ­
tywy Parlamentu Europejskiego 
i Rady w sprawie rynków instru ­
mentów finansowych (przekształ ­
cenie) oraz wnioskowi dotyczące ­
mu rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady w sprawie 
rynków instrumentów finanso ­
wych” (SEC(2011) 1226 final).
38 Instrument pochodny jest kon ­
traktem finansowym powiązanym 
z przyszłą wartością lub przyszłym 
statusem instrumentu bazowego, 
do którego się odnosi (np. zmianą 
poziomu stóp procentowych lub 
kursu walutowego bądź ewentu ­
alnym bankructwem dłużnika). 
(http://europa.eu/rapid/press ­re­
lease_MEMO ­12­232_en.htm?lo ­
cale=en )
39 Dyrektywa Parlamentu Europej ­
skiego i Rady 2014/65/UE z dnia 
15 maja 2014 r. w sprawie rynków 
instrumentów finansowych oraz 
zmieniająca dyrektywę 2002/92/WE 
i dyrektywę 2011/61/UE  
(Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 349).
40 Od lipca 2016 r. w przypadku roz ­
porządzenia w sprawie nadużyć 
na rynku.
41 Dyrektywa 2005/60/WE Parla ­
mentu Europejskiego i Rady z dnia 
26 października 2005 r. w sprawie 
przeciwdziałania korzystaniu 
z systemu finansowego w celu 
prania pieniędzy oraz finanso ­
wania terroryzmu (Dz.U. L 309 
z 25.11.2005, s. 15). W 2013 r. Ko ­
misja przyjęła wnioski dotyczące 
aktualizacji tej dyrektywy, a Parla ­
ment Europejski i Rada osiągnęły 
porozumienie polityczne w tej 
sprawie pod koniec 2014 r.
42 Rozporządzenie Komisji (UE) 
nr 1031/2010 z dnia 12 listopada 
2010 r. w sprawie harmonogra ­
mu, kwestii administracyjnych 
oraz pozostałych aspektów 
sprzedaży na aukcji uprawnień 
do emisji gazów cieplarnianych 
na mocy dyrektywy 2003/87/WE 
Parlamentu Europejskiego i Rady 
ustanawiającej system handlu 
przydziałami emisji gazów 
cieplarnianych we Wspólnocie 
(Dz.U. L 302 z 18.11.2010, s. 1) .
21 Uwagi
Na rynku ETS wciąż istnieje ryzyko wystąpienia nadużyć związanych z podatkiem 
VAT
W sprawozdaniu ogólnym z działalności za rok 2009 Europol oszacował, że w okresie od czerwca 2008 r. do 
grudnia 2009 r. straty wynikające z oszustw z wykorzystaniem jednostek emisji dwutlenku węgla (w następ ­
stwie oszustw karuzelowych związanych z podatkiem VAT) wyniosły ok. 5 mld euro. Rynek ETS był szczególnie 
narażony na ten rodzaj działalności przestępczej w ramach handlu transgranicznego. W odpowiedzi na te 
oszustwa przyjęto dyrektywę 2010/23/UE43, która umożliwiła państwom członkowskim wdrożenie mechani ­
zmu odwrotnego obciążenia dotyczącego podatku VAT, polegającego na przeniesieniu obowiązku uiszczenia 
podatku VAT na osobę, której przekazano uprawnienia do emisji lub inne jednostki objęte systemem ETS. 
Okres obowiązywania tego przepisu został przedłużony do grudnia 2018 r. (dyrektywa 2013/43/UE)44.
W momencie przeprowadzania kontroli prawie jedna trzecia państw członkowskich nie wdrożyła jeszcze me ­
chanizmu odwrotnego obciążenia w odniesieniu do uprawnień do emisji. Oznacza to, że ryzyko wystąpienia 
nadużyć związanych z podatkiem od wartości dodanej w przypadku uprawnień do emisji nie zostało jak dotąd 
w pełni wyeliminowane w Unii Europejskiej.
Z pięciu państw członkowskich, w których Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne, jedynie Włochy nie sto ­
sowały jeszcze mechanizmu odwrotnego obciążenia podatkiem VAT w momencie przeprowadzania kontroli. 
W grudniu 2010 r. jedyna platforma, na której odbywał się obrót uprawnieniami do emisji we Włoszech, za ­
wiesiła swoją działalność na rynku uprawnień do emisji z powodu anomalii związanych z wielkością obrotów. 
Operacje wymiany zostały definitywnie zakończone w marcu 2014 r. Dwustronny obrót uprawnieniami z wy ­
korzystaniem włoskich rachunków w rejestrze ETS jest oczywiście nadal możliwy. W trakcie kontroli właściwy 
organ i krajowy administrator rejestru wyrazili opinię, że we Włoszech istnieje istotne ryzyko wystąpienia 
oszustw karuzelowych z powodu braku mechanizmu odwrotnego obciążenia podatkiem VAT.
43 Dyrektywa Rady 2010/23/UE z dnia 16 marca 2010 r. zmieniająca dyrektywę 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości 
dodanej w zakresie fakultatywnego i tymczasowego stosowania mechanizmu odwrotnego obciążenia w związku z dostawami niektórych usług 
podatnych na oszustwa (Dz.U. L 72 z 20.3.2010, s. 1).
44 Dyrektywa Rady 2013/43/UE z dnia 22 lipca 2013 r. zmieniająca dyrektywę 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości 
dodanej, w zakresie fakultatywnego i tymczasowego stosowania mechanizmu odwrotnego obciążenia w związku z dostawami niektórych 
towarów i usług podatnych na oszustwa (Dz.U. L 201 z 26.7.2013, s. 4).Ramka 3
22 Uwagi
Pomimo zakwalifikowania 
uprawnień do emisji jako 
instrumentów finansowych 
kontrola wykazała pewne 
wciąż nierozwiązane problemy 
związane z regulacją rynku 
uprawnień do emisji i jego 
nadzorem
18 
Trybunał zbadał, w jaki sposób 
w przedstawionym przez Komisję 
w 2011 r. wniosku dotyczącym przeglą ­
du MiFID uwzględniono specyficzne 
kwestie dotyczące handlu uprawnie ­
niami do emisji. Jedną z takich kwestii 
jest obecność na rynku uprawnień 
do emisji nabywców podlegających 
systemowi ETS (handlujących zarówno 
uprawnieniami na rynku kasowym, 
jak i instrumentami pochodnymi). 
Rynek ten jest obecnie w dużej mierze 
rynkiem finansowym, ale jego cechą 
charakterystyczną jest uczestnictwo 
w nim nabywców podlegających syste ­
mowi ETS. Kwestia ta wymaga staran ­
nego rozważenia podczas przeglądu 
przepisów. Wniosek Komisji dotyczący 
przeglądu przewidywał zwolnienie 
uczestników rynku podlegających 
systemowi ETS z wymogu uzyskania 
zezwolenia przewidzianego w dyrek ­
tywie MiFID45. Trybunał zidentyfikował 
pewne aspekty związane ze stoso ­
waniem przepisów MiFID do rynku 
uprawnień do emisji, które budzą 
wątpliwości z punktu widzenia regula ­
cji i nadzorowania tego rynku, a które 
nie zostały jak dotąd w wystarczającej 
mierze przeanalizowane. Kwestie te 
omówiono w poniższych punktach.19 
W myśl nowych przepisów uczest ­
nicy rynku podlegający systemowi 
ETS, a także niektóre inne podmioty 
handlujące uprawnieniami do emisji46 
będą zwolnieni z obowiązku uzys­
kania zezwolenia przewidzianego 
w dyrektywie MiFID. Zwolnienie to 
dotyczyć będzie przede wszystkim 
dużych uczestników rynku podlega ­
jących systemowi ETS, którzy często 
posiadają rozbudowane, wyspecjali ­
zowane działy zajmujące się handlem, 
jeżeli będą oni zawierać transakcje na 
własny rachunek47 w ramach systemu 
ETS. Bez zezwolenia przewidzianego 
w MiFID będą mog  ły działać rów ­
nież małe podmioty handlujące na 
zasadzie dobrowolności uprawnie ­
niami do emisji na rynku kasowym 
i zawierające transakcje na włas  ny 
rachunek48. Trybunał jest zdania, że 
jeżeli takie podmioty będą nadużywać 
zwolnienia wprowadzonego na mocy 
MiFID i podejmować będą działalność 
handlową nieobjętą przyznanym im 
zwolnieniem, zagrożona może zostać 
integralność rynku. Ponadto Trybunał 
zidentyfikował kolejny czynnik ryzyka 
polegający na tym, że zwolnienie ze 
stosowania MiFID w przypadku uczest ­
ników rynku podlegających systemowi 
ETS może być nadużywane przez pod ­
mioty usiłujące nabyć instalacje w celu 
kupna i sprzedaży uprawnień na rynku 
kasowym bez licencji przewidzianej 
w MiFID. Trybunał ustalił, że Komisja 
nie przeanalizowała w wystarczającym 
stopniu, jaki wpływ na rynek upraw ­
nień do emisji mają nabywcy podlega ­
jący systemowi ETS, i nie wykazała, że 
ryzyko wynikające ze zwolnienia grup 
uczestników rynku z pewnych obo ­
wiązków jest marginalne.45 Aby świadczyć usługi 
inwestycyjne, firma 
inwestycyjna musi uzyskać 
zezwolenie od krajowego 
organu regulacyjnego.
46 Np. art. 2 ust. 1 lit. j) ppkt (i) 
dyrektywy 2014/65/UE 
dotyczący osób zawierających 
na własny rachunek transakcje 
na uprawnieniach do emisji 
lub ich instrumentach 
pochodnych.
47 I zgodnie z wymogami 
określonymi w art. 2 ust. 1 
lit. e) dyrektywy 2014/65/UE.
48 W zleconym przez Komisję 
w 2012 r. sprawozdaniu 
biegłego rewidenta 
dotyczącym oceny skutków 
MiFID mających znaczenie dla 
rynku uprawnień do emisji 
wspomniano o ewentualnych 
konsekwencjach 
prawdopodobnych zwolnień 
z zakresu stosowania MiFID 
w przypadku mniejszych 
uczestników rynku, którzy 
mogli brać udział 
w oszustwach i rzekomych 
kradzieżach uprawnień, 
a którzy nie będą mieli 
obowiązku uzyskania 
zezwolenia przewidzianego 
w MiFID, nawet jeśli 
uprawnienia do emisji 
zostałyby zakwalifikowane 
jako instrumenty finansowe.
23 Uwagi
20 
Poza zakresem stosowania zmienionej 
MiFID pozostaną ponadto dwustron ­
ne transakcje pozagiełdowe, w tym 
handel uprawnieniami do emisji, 
realizowane poza systemami obrotu 
regulowanymi na mocy MiFID. „Fi ­
zyczna” dostawa uprawnień do emisji 
będących przedmiotem transakcji 
między dwoma kontrahentami wyma ­
ga, aby obie strony posiadały rachunek 
w rejestrze Unii w ramach systemu 
ETS. Niemniej, jak opisano poniżej 
w pkt 37 i 38, transakcje z „fizyczną” 
dostawą w rejestrze Unii nie podlegają 
nadzorowi. Oznacza to, że w pewnych 
częściach rynku mogą działać podmio ­
ty, które nie będą w pełni widoczne 
dla organów regulacyjnych i innych 
właściwych organów. Zakwalifikowa ­
nie uprawnień do emisji jako instru ­
mentów finansowych podlegających 
przepisom MiFID nie likwiduje zatem 
tej luki w przepisach. Z informacji 
udzielonych przez Komisję wynika 
jednak, że nieuregulowany handel 
dwustronny na rynku kasowym, w po ­
równaniu z handlem instrumentami 
pochodnymi, stanowi niewielką część 
(ok. 1%) wtórnego rynku uprawnień do 
emisji.
21 
Komisja zaproponowała także49 zwol ­
nienie, uzależnione od ustalonego 
progu, mniejszych uczestników rynku 
z obowiązku ujawniania informacji we ­
wnętrznych na podstawie zmienionych 
przepisów w dziedzinie nadużyć na 
rynku (MAD/MAR). Podczas kontroli nie 
znaleziono dowodów świadczących, 
że Komisja w wystarczający sposób 
przeanalizowała tożsamość i zachowa ­
nie takich uczestników oraz posiada ­
ne przez nich informacje, a także ich 
potencjalny skumulowany wpływ na 
rynek uprawnień do emisji. Znacze ­
nie tej kwestii zależy od tego, w jaki 
sposób zdefiniuje się „mniejszych” 
uczestników rynku, a w czasie prze ­
prowadzania kontroli definicja taka nie 
została jeszcze sformułowana.Istnieją wątpliwości co do 
tego, czy pewne elementy 
ram nadzorczych dotyczących 
rynku uprawnień do emisji są 
odpowiednie
22 
Podobnie jak w przypadku każdego 
mechanizmu rynkowego, tak również 
w przypadku systemu ETS konieczny 
jest odpowiedni nadzór rynkowy, który 
zapewni ochronę jego integralności 
(zob. także pkt 12). W tym celu Komisja 
powinna przeprowadzić konsultacje 
z krajowymi organami regulacyjny ­
mi na temat funkcjonowania rynku 
uprawnień do emisji, a także rozważyć 
kwestię współpracy w obszarze regu ­
lacji tego rynku. Ważne jest również, 
aby mechanizmy bieżącej i skutecznej 
współpracy dotyczącej funkcjonowa ­
nia rynku dwutlenku węgla zostały 
utworzone w strukturach Komisji Euro ­
pejskiej, przede wszystkim pomiędzy 
służbami odpowiadającymi za regu ­
lację systemu ETS i rynków finanso ­
wych, czyli DG ds. Działań w dziedzinie 
Klimatu50 oraz DG ds. Rynku Wewnętrz ­
nego i Usług51.49 Dokument roboczy służb 
Komisji z dnia 20 października 
2011 r. pt. „Ocena skutków 
towarzysząca wnioskowi 
dotyczącemu rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady w sprawie 
wykorzystywania informacji 
poufnych i manipulacji na 
rynku (nadużyć na rynku) oraz 
wnioskowi dotyczącemu 
dyrektywy Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
w sprawie sankcji karnych za 
wykorzystywanie informacji 
poufnych i manipulacje na 
rynku”, SEC(2011) 1217 final.
50 Dyrekcja generalna Komisji 
odpowiedzialna za działania 
w dziedzinie klimatu.
51 Dyrekcja generalna Komisji 
odpowiedzialna za rynek 
wewnętrzny i usługi. Od 
2015 r. DG ds. Rynku 
Wewnętrznego i Usług nosi 
nazwę DG ds. Stabilności 
Finansowej, Usług 
Finansowych i Unii Rynków 
Kapitałowych.
24 Uwagi
23 
Trybunał ustalił, że mimo transgranicz ­
nego charakteru transakcji oraz obaw 
dotyczących nadużyć finansowych i in ­
nych działań przestępczych (zob. także 
pkt 13, 14 i  ramka 2 ) nie ustanowiono 
systemu nadzoru nad rynkiem upraw ­
nień do emisji na szczeblu UE. Krajowe 
finansowe organy regulacyjne mogą 
zwrócić się do krajowego lub central ­
nego administratora o przekazanie in ­
formacji z rejestru Unii na temat trans ­
akcji dotyczących uprawnień do emisji 
z zachowaniem rygorystycznych pro ­
cedur określonych w rozporządzeniu 
w sprawie rejestru. Trybunał stwierdził 
jednak, że w momencie przeprowadza ­
nia kontroli rzadko korzystano z ta ­
kiej możliwości na poziomie państw 
członkowskich. Co więcej, w rejestrze 
Unii nie dokumentuje się ceny ani 
informacji finansowych dotyczących 
transakcji. W związku z tym krajowe or ­
gany regulacyjne nie mają możliwości 
uzyskania pełnych informacji na temat 
transakcji transgranicznych, które wy ­
dają im się podejrzane, co oznacza, że 
mają ograniczony dostęp do informacji 
dotyczących transakcji, które mogłyby 
budzić wątpliwości. Komisja nie posia ­
da żadnych uprawnień nadzorczych 
w tym obszarze (zob. także pkt 37 i 38). 
Współpraca między krajowymi orga ­
nami regulacyjnymi jest zatem tym 
bardziej istotna, tak aby zagwaranto ­
wać, że obrót uprawnieniami do emisji 
podlega nadzorowi na odpowiednim 
poziomie, oraz aby zminimalizować 
ryzyko wystąpienia nadużyć.24 
Trybunał stwierdził, że nie ma proce ­
dur zharmonizowanych na szczeblu 
krajowych organów regulacyjnych, 
które dotyczyłyby ustanowienia nad ­
zoru nad rynkiem uprawnień do emisji 
na szczeblu UE. Nadal istnieją także 
wątpliwości co do ram nadzoru nad 
rynkiem uprawnień do emisji, które 
będą obowiązywać po wejściu w życie 
zmienionej dyrektywy MiFID i rozpo ­
rządzenia MAR52. Wewnątrz Komisji 
współpraca między DG ds. Działań 
w dziedzinie Klimatu i DG ds. Rynku 
Wewnętrznego i Usług zorganizowana 
jest w sposób nieformalny i odbywa 
się na zasadzie ad hoc , co nie ułatwia 
w wystarczającej mierze skoordyno ­
wanego podejścia do monitorowania 
rynku uprawnień do emisji. Istniejące 
procedury w zakresie konsultacji mię ­
dzy poszczególnymi służbami i przed ­
stawiania wniosków ustawodawczych 
nie zostały zaprojektowane z myślą 
o regulacji i monitorowaniu rynku 
uprawnień do emisji.
Problemy związane 
z definicją uprawnień 
do emisji
25 
Aby prawidłowo funkcjonować, rynek 
uprawnień do emisji potrzebuje 
wystarczającej płynności (zob. także 
pkt 12). Pod tym względem funkcjo ­
nowanie rynku uprawnień do emisji 
mogłoby zostać usprawnione, gdyby 
istniała większa pewność dotycząca 
ogólnounijnej definicji prawnej upraw ­
nień oraz gdyby uprawnienia do emisji 
były bardziej interesujące z komer ­
cyjnego punktu widzenia dla dobro ­
wolnych uczestników rynku. Można 
by to osiągnąć na przykład poprzez 
wspieranie możliwości wykorzystywa ­
nia uprawnień do emisji jako bezpiecz ­
nych i egzekwowalnych zabezpieczeń 
wierzytelności53.52 W sprawozdaniu biegłego 
rewidenta zleconym przez 
Komisję stwierdzono 
potencjalne luki w ramach 
nadzorczych dotyczących 
uprawnień do emisji, które 
będą istnieć nawet po 
przyjęciu zmienionych 
przepisów dotyczących 
rynków finansowych. 
Odpowiedzialność za nadzór 
nad rynkiem dwutlenku węgla 
będzie spoczywać po części 
na wielu różnych podmiotach. 
Utrzymujące się luki prawne 
budzą obawy, ponieważ 
wiązać się będą 
z koniecznością dalszego 
dostosowania przepisów, jeśli 
funkcjonowanie rynku 
zostanie zakłócone.
53 Zabezpieczenia wierzytelności 
są prawami stron trzecich, 
takimi jak hipoteki czy inne 
zobowiązania prawne.
25 Uwagi
54 Art. 40 ust. 1 rozporządzenia 
Komisji (UE) nr 389/2013.
55 Trybunał otrzymał dwa 
sprawozdania biegłych 
rewidentów zlecone przez 
Komisję Europejską. Jedno 
z nich dotyczy tych części 
oceny skutków MiFID, które 
mają związek z rynkiem 
uprawnień do emisji (2012), 
a drugie – wzajemnych 
zależności między rejestrem 
ETS a infrastrukturą 
potransakcyjną (2013), przy 
czym w obu sprawozdaniach 
stwierdzono zagrożenia 
podobne do tych wskazanych 
przez Trybunał.
56 Art. 21 ust. 3 rozporządzenia 
Komisji (UE) nr 1193/2011 oraz 
art. 23 ust. 3 rozporządzenia 
Komisji (UE) nr 389/2013.26 
W dyrektywie w sprawie systemu ETS 
nie zdefiniowano statusu prawnego 
uprawnień do emisji. Opis uprawnień 
jako zamiennych, niematerialnych 
i zbywalnych instrumentów znajdu ­
jący się w rozporządzeniu w sprawie 
rejestru Unii54 określa jedynie pewne 
sposoby wykorzystania uprawnień. 
Ponadto zakwalifikowanie upraw ­
nień jako instrumentów finansowych 
wyjaśnia zaledwie, w jaki sposób 
należy je traktować w świetle przepi ­
sów dotyczących usług finansowych. 
Pozostaje jednak niejasne, jakie prawa 
przysługują posiadaczom uprawnień 
do emisji. W państwach członkowskich 
objętych kontrolą status prawny i sam 
charakter uprawnień do emisji postrze ­
gane są w różny sposób. We Francji 
i Zjednoczonym Królestwie cechy 
uprawnień do emisji noszą znamiona 
prawne własności lub są w ten sposób 
traktowane. Niemniej w większości ob ­
jętych kontrolą państw członkowskich 
nie ma prawnej definicji uprawnień do 
emisji.
27 
Brak pewności co do prawnej definicji 
uprawnień na szczeblu unijnymi i na 
poziomie państw członkowskich oraz 
stosowanie odmiennych podejść ozna ­
cza, że pojawiające się problemy roz ­
wiązywane są dla każdego przypadku 
z osobna. Sytuacja ta dodatkowo 
zwiększa ryzyko występowania roz ­
bieżnych definicji prawnych i odmien ­
nego traktowania uprawnień nie tylko 
w poszczególnych państwach człon ­
kowskich (z których większość musi 
dopiero zdefiniować uprawnienia do 
emisji w swoich systemach prawnych), 
lecz także w ramach prawa krajowe ­
go danego państwa członkowskiego. 
Kwestia braku ogólnounijnej definicji 
prawnej uprawnień była już wielo ­
krotnie poruszana w sprawozdaniach 
biegłych rewidentów55 zleconych przez 
Komisję. Mimo to Komisja nie podjęła 
żadnych działań zmierzających do 
rozwiązania tego problemu. Trybunał 
uważa, że jaśniejsza definicja prawna uprawnień może przynieść korzyści dla 
funkcjonowania rynku.
28 
Ponadto nie jest obecnie jasne, 
z prawnego ani z praktycznego punktu 
widzenia, czy uprawnienia do emi ­
sji mogą być wykorzystywane jako 
zabezpieczenie wierzytelności, jak ma 
to miejsce w przypadku tradycyjnych 
instrumentów finansowych posiada ­
jących wartość handlową. Nie istnieje 
żaden wyraźny przepis regulujący reje ­
strowanie zabezpieczeń wierzytelności 
w formie uprawnień. Na podstawie 
rozporządzenia w sprawie rejestru Unii 
praktycznym rozwiązaniem umożliwia ­
jącym zarejestrowanie zabezpieczeń 
w formie uprawnień jest wyznaczenie 
„dodatkowych upoważnionych przed ­
stawicieli”56, których zgoda byłaby 
konieczna do przeprowadzenia trans ­
akcji z wykorzystaniem tych upraw ­
nień. Jednoznaczny ogólnounijny 
przepis, w którym stwierdzono by, że 
uprawnienia do emisji mogą stanowić 
podstawę zabezpieczeń wierzytelno ­
ści, a także ustanowienie mechani ­
zmu rejestracji takich zabezpieczeń, 
mogłyby zwiększyć wartość handlową 
uprawnień do emisji w oczach uczest ­
ników rynku.
26 Uwagi
Pewne niedociągnięcia 
w systemach powiązanych 
z rejestrem Unii, które 
służą do przetwarzania 
podstawowych informacji 
w ramach systemu ETS
29 
Rejestr Unii to elektroniczny system 
służący do rejestrowania uprawnień 
i ich właścicieli oraz do przetwarzania 
podstawowych danych na temat insta ­
lacji i podmiotów handlowych obję ­
tych systemem ETS (zob. także pkt 13 
i ramka 2  powyżej). Zasady dotyczące 
procedur otwierania rachunku ujęte są 
w rozporządzeniu w sprawie rejestru57, 
a ich wdrażaniem zajmują się krajowi 
administratorzy. Szczególne znaczenie 
mają procedury dotyczące otwierania 
rachunków dla dobrowolnych uczest ­
ników rynku (np. do celów handlo ­
wych lub inwestycyjnych), ponieważ 
określają one, pod jakimi warunkami 
podmioty inne niż uczestnicy rynku 
podlegający systemowi ETS mogą 
otworzyć rachunek w celu prowadze ­
nia handlu uprawnieniami do emisji. 
Z chwilą uzyskania przez uczestników 
rynku dostępu do rachunku mogą oni 
prowadzić transakcje transgraniczne.
30 
Rejestr Unii jest narzędziem o profilu 
wysokiego ryzyka, w związku z czym 
w jego ramach powinno się identyfiko ­
wać i w sposób ukierunkowany śledzić 
transakcje, a także kontrolować posia ­
daczy rachunków i salda. Aby wspierać 
integralność rynku, wszystkie państwa 
członkowskie powinny w spójny spo ­
sób wdrożyć rygorystyczne procedury 
dotyczące otwierania rachunków. Należy także prowadzić transgraniczne 
monitorowanie potencjalnie podejrza ­
nych transakcji w celu powstrzymywa ­
nia i wykrywania działań nieuczciwych 
lub przestępczych. W rozporządzeniu 
w sprawie rejestru uwzględniono prze ­
pisy dotyczące przeciwdziałania praniu 
pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, 
które określają, w jaki sposób krajowi 
administratorzy powinni współpra ­
cować z właściwymi organami w tych 
dziedzinach, zwłaszcza z jednostkami 
wywiadu finansowego i organami ści ­
gania. Biorąc pod uwagę duże ryzyko 
finansowe i zagrożenia dla bezpie ­
czeństwa, pomyślne funkcjonowanie 
rejestru wymaga stabilnych struktur 
zarządczych dysponujących wystar ­
czającymi zasobami, z odpowiednim 
rozdziałem obowiązków w zakresie IT 
i obowiązków o charakterze operacyj ­
nym w ramach struktury organizacyj ­
nej Komisji.
31 
W pracach nad systemem bezpie ­
czeństwa rejestru Unii uwzględniono 
również odnośne incydenty z prze ­
szłości (zob. pkt 13). Trybunał ustalił, 
że systemy i procesy w ramach rejestru 
zostały co prawda usprawnione, wciąż 
istnieją jednak pewne uchybienia, 
które opisano poniżej.57 Rozporządzenie Komisji (UE) 
nr 920/2010.
27 Uwagi
Procedury stosowane przy 
otwieraniu rachunków nie były 
wystarczająco solidne
32 
Po serii poważnych incydentów 
stanowiących zagrożenie dla bezpie ­
czeństwa systemu rejestrów w latach 
2008–2011 (zob. pkt 13 i  ramka 2 ) 
w 2011 r. podjęto działania na rzecz 
zwiększenia bezpieczeństwa systemu 
ETS. W tym celu znacznie wzmocniono 
zasady dotyczące otwierania rachun ­
ków i zatwierdzania upoważnionych 
przedstawicieli (tzn. kontrole zgodnie 
z zasadą „znaj swojego klienta”58). 
W rozporządzeniu w sprawie rejestru 
ustanowiono zasady otwierania oso ­
bistych rachunków posiadania w reje ­
strze Unii oraz zapewniono krajowym 
administratorom podstawę do odmo ­
wy otwarcia rachunku dla dobrowol ­
nych uczestników rynku, zwłaszcza 
jeśli wobec osoby wnioskującej toczy 
się śledztwo dotyczące udziału w oszu ­
stwie mającym związek z uprawnie ­
niami do emisji lub jednostkami Kioto, 
praniem pieniędzy, finansowaniem 
terroryzmu lub innymi poważnymi 
przestępstwami, do popełnienia któ ­
rych może zostać wykorzystany rachu ­
nek. Państwa członkowskie otrzymały 
ponadto możliwość określenia bardziej 
szczegółowych zasad na poziomie kra ­
jowym dotyczących odmowy otwarcia 
rachunków w rejestrze. Wprowadzono 
również wymóg dotyczący wymiany 
informacji między państwami człon ­
kowskimi na temat przypadków odmo ­
wy otwarcia rachunków.
33 
Mimo iż centralizacja systemu reje ­
strów miała miejsce w czerwcu 2012 r., 
kiedy to dane z rejestrów krajowych 
zostały przeniesione do nowego 
rejestru Unii zarządzanego przez 
Komisję, za prowadzenie rachunków 
(oraz dostęp osób fizycznych i pod ­
miotów prawnych do rachunków 
służących do obrotu uprawnieniami do 
emisji) w dalszym ciągu odpowiadają wyłącznie państwa członkowskie i ich 
krajowi administratorzy. Podobnie jak 
miało to miejsce przed centralizacją 
rejestrów, administratorzy krajowi nie 
mają dostępu do sekcji rejestru należą ­
cych do innych państw członkowskich.
34 
Trybunał stwierdził wiele różnic, jeśli 
chodzi o procesy, organizację we ­
wnętrzną oraz zdolności administracyj ­
ne w zakresie weryfikacji stosowania 
zasady „znaj swojego klienta” i okreś­
lania profilu ryzyka w poszczególnych 
państwach członkowskich, przy czym 
Francja i Zjednoczone Królestwo to 
przykłady państw członkowskich, 
które wyszły poza minimalne wymogi 
w tym zakresie. Oba te kraje wprowa ­
dziły złożone procedury dotyczące 
oceny ryzyka i szczegółowo weryfikują 
informacje z przeszłości.
35 
Mimo wzmocnienia od 2011 r. ram 
prawnych w zakresie otwierania ra ­
chunków Trybunał stwierdził jednak, 
że w większości objętych kontrolą 
państw członkowskich nadal występo ­
wały następujące uchybienia:
 ­ wnioski o otwarcie rachunków nie 
były rozpatrywane odmownie59, 
nawet w przypadku gdy taka od ­
mowa byłaby uzasadniona w opar ­
ciu o kryteria określone w roz ­
porządzeniu w sprawie rejestru 
(zob. pkt 32);
 ­ krajowi administratorzy i Komisja 
nie prowadzili skutecznej wy ­
miany informacji o podejrzanych 
wnioskach dotyczących otwarcia 
rachunku (np. z uwagi na brak 
podstawy prawnej nie ma stałego 
ogólnounijnego wykazu wniosków 
o otwarcie rachunku rozpatrzo ­
nych odmownie, informacje te 
udostępniane są jedynie tymcza ­
sowo, a o wnioskach, które nie 
spotkały się z oficjalną odmową, 58 Zasada „znaj swojego klienta” 
jest stosowana przez 
instytucje finansowe lub inne 
podmioty w celu zachowania 
należytej staranności wobec 
klienta (co odbywa się 
poprzez przeprowadzanie 
kontroli klientów w celu 
weryfikacji ich tożsamości oraz 
tożsamości beneficjenta 
rzeczywistego, a także w celu 
zrozumienia charakteru 
łączących ich powiązań 
biznesowych oraz 
zapewnienia ich bieżącego 
monitorowania). Stosowanie 
tej zasady jest wymagane 
w celu zachowania należytej 
staranności i zgodności 
z regulacjami finansowymi, 
takimi jak przepisy dotyczące 
przeciwdziałania praniu 
pieniędzy i finansowaniu 
terroryzmu ( http://ec.europa.
eu/internal_market/company/
docs/financial ­crime/  
130205_impact ­assessment_
en.pdf ).
59 W trakcie kontroli Trybunał 
otrzymał informacje jedynie 
o trzech takich przypadkach: 
w Niemczech (1) i we 
Francji (2), z czego dwa miały 
miejsce na etapie trzecim.
28 Uwagi
ale zostały wstrzymane z powodu 
podejrzeń krajowego administra ­
tora, nie informowano pozostałych 
państw członkowskich, jak dzieje 
się to w przypadku rozpatrzonych 
odmownie wniosków o otwarcie 
rachunku);
 ­ większość objętych kontrolą na 
miejscu państw członkowskich nie 
skorzystała z możliwości opraco ­
wania krajowych zasad dotyczą ­
cych otwierania rachunków;
 ­ procedury wewnętrzne dotyczące 
otwierania rachunków, które służą 
sprawdzeniu, czy od przyszłego 
posiadacza rachunku uzyskano 
wszystkie wymagane elementy 
wniosku, w wielu przypadkach nie 
były należycie dokumentowane 
lub nie podlegały zasadzie dwóch 
par oczu (np. w Niemczech, we 
Włoszech i w Polsce);
 ­ w czasie przeprowadzania kontroli 
oficjalna współpraca właściwych 
organów i krajowych administra ­
torów z krajowymi jednostkami 
wywiadu finansowego lub orga ­
nami ścigania była nadal na etapie 
rozwoju i jeszcze nie funkcjono ­
wała (zwłaszcza we Włoszech 
i w Polsce).
36 
Procedury dotyczące otwierania ra ­
chunków regulują dostęp do systemu 
poprzez ocenę uczciwości uczestników 
rynku. Kraje, które mniej rygorystycz ­
nie podchodzą do kontroli otwiera ­
nych rachunków, mogą być celem dzia ­
łań podejmowanych przez jednostki 
mające zamiar popełnić przestępstwo. 
Jednak w przypadku tych procedur 
w rozporządzeniu w sprawie rejestru 
Komisji nie powierzono (w ramach jej 
roli jako centralnego administratora) 
uprawnień w zakresie egzekwowania 
skoordynowanego wdrażania syste ­
mów przez państwa członkowskie.Transakcje nie są wystarczająco 
nadzorowane i monitorowane 
na szczeblu UE
37 
Wcześniejsze incydenty o charakterze 
przestępczym (zob. pkt 13 i  ramka 2 ) 
w ramach systemu ETS przyniosły 
poważne szkody finansowe państwom 
członkowskim i niektórym indywidual ­
nym uczestnikom rynku oraz w znacz ­
nym stopniu zagroziły reputacji syste ­
mu ETS i Komisji Europejskiej. Znalazło 
to także odzwierciedlenie w zastrzeże ­
niu zgłoszonym przez DG ds. Działań 
w dziedzinie Klimatu w rocznych 
sprawozdaniach z działalności za lata 
2012 i 2013 sporządzonych od mo ­
mentu centralizacji rejestru w 2012 r. 
(zob. także pkt 41). Mimo iż Komisja 
obsługuje rejestr Unii na szczeblu 
centralnym, nie dysponuje ona podsta ­
wą prawną umożliwiającą jej nadzoro ­
wanie i monitorowanie transakcji. Na 
poziomie UE nie prowadzi się moni ­
torowania potencjalnie podejrzanych 
transakcji w rejestrze Unii (zob. także 
pkt 23). Sytuacja ta może zaszkodzić 
integralności unijnego systemu ETS.
29 Uwagi
38 
Administratorzy rejestru z ramienia 
państw członkowskich mają obo ­
wiązek informować władze krajowe 
odpowiedzialne za przeciwdziałanie 
praniu pieniędzy (jednostki wywiadu 
finansowego) o podejrzeniach doty ­
czących prania brudnych pieniędzy 
lub działalności przestępczej. Trybunał 
jest zdania, że aby skutecznie prowa ­
dzić tego rodzaju działania, należy 
opracować odpowiednie procedury 
monitorowania potencjalnie podej ­
rzanych transakcji. Od czasu centrali ­
zacji rejestru Unii na szczeblu Komisji 
w 2012 r. państwa członkowskie nie 
mają już bezpośredniego dostępu 
do własnych baz danych w rejestrach 
krajowych. Państwa mają też trudności 
z analizowaniem danych dotyczących 
transakcji transgranicznych. Niektóre 
państwa członkowskie60 podejmu ­
ją współpracę na zasadzie ad hoc  
i opracowują wspólne narzędzia poza 
systemem rejestrów. Mimo iż Komisja 
zarządza scentralizowaną bazą danych, 
nie może ona w pełni wykorzystywać 
danych, którymi dysponuje, ze wzglę ­
du na kwestie związane z ochroną i po ­
ufnością danych. Trybunał uważa, że 
w sytuacji gdy państwa członkowskie 
i Komisja borykają się z ograniczeniami 
natury technicznej i restrykcjami wy ­
nikającymi z ochrony danych, ryzyko 
ponownego wystąpienia nadużyć nie 
może zostać w pełni wyeliminowane.
Problemy w zakresie 
wewnętrznej koordynacji 
i ograniczone zasoby 
utrudniały obsługę i rozwój 
rejestru Unii
39 
Jak była już o tym mowa w pkt 30, 
skuteczne wdrażanie rejestru wymaga 
starannej oceny celów i priorytetów, 
a także odpowiedniej alokacji zaso ­
bów. Należy ponadto wprowadzić 
odpowiednie rozwiązania dotyczą ­
ce rozdziału obowiązków w zakre ­
sie IT i obowiązków o charakterze operacyjnym w ramach odnośnej 
jednostki organizacyjnej Komisji.
40 
Trybunał stwierdził, że podczas dru ­
giego etapu wdrażania systemu ETS 
Komisja była czynnie zaangażowana 
w wiele ważnych działań (zob. pkt 16) 
mających na celu zwiększenie stopnia 
zaawansowania prac i wiarygodności 
systemu ETS.
41 
Trybunał uważa jednak, że struktu ­
ra organizacyjna i dostępne zasoby 
w służbach Komisji nie ułatwiały 
w wystarczającym stopniu zarządzania 
rejestrem ani jego rozwoju. Trybunał 
ustalił, że obowiązki w zakresie IT 
i obowiązki o charakterze operacyjnym 
nie zostały odpowiednio zdefiniowa ­
ne i rozdzielone w poszczególnych 
działach DG ds. Działań w dziedzinie 
Klimatu odpowiedzialnych za wdraża ­
nie systemu ETS. Opisy funkcji pracow ­
ników zespołu zajmującego się reje ­
strem w DG ds. Działań w dziedzinie 
Klimatu były ogólnikowe, a ich zakresy 
nakładały się na siebie. Służba Audytu 
Wewnętrznego Komisji wydała już 
stosowne zalecenia pokontrolne w tej 
dziedzinie61. Mimo iż w momencie 
przeprowadzania kontroli wdrażano 
plan działania stanowiący odpowiedź 
na te zalecenia, konieczne są dalsze 
postępy, tak aby zwiększyć skutecz ­
ność zarządzania rejestrem i zapewnić 
jego lepszy rozwój. W tym kontekście 
Trybunał zwraca również uwagę na 
zastrzeżenia zgłoszone przez DG ds. 
Działań w dziedzinie Klimatu w jej 
rocznych sprawozdaniach z działalno ­
ści za lata 2012 i 2013 w odniesieniu do 
zagrożeń bezpieczeństwa w rejestrze 
Unii62.60 Według Komisji w czasie 
przeprowadzania kontroli 
dotyczyło to ok. dziesięciu 
państw członkowskich.
61 Ustalenia Trybunału 
pokrywają się z wewnętrznym 
sprawozdaniem Komisji. 
Więcej informacji można 
znaleźć w rocznym 
sprawozdaniu z działalności 
DG ds. Działań w dziedzinie 
Klimatu za rok 2013, rozdział 
2.3 – Oceny wyników kontroli 
i działania następcze 
wynikające z zaleceń 
pokontrolnych.
62 Roczne sprawozdanie 
z działalności DG ds. Działań 
w dziedzinie Klimatu za rok 
2013, Streszczenie: 
„Zastrzeżenie, poczynione ze 
względu na dobre imię 
Komisji, dotyczyło 
utrzymującego się 
poważnego uchybienia 
w zakresie bezpieczeństwa 
w rejestrze Unii dotyczącym 
systemu handlu 
uprawnieniami do emisji (ETS) 
i zostało uwzględnione 
w rocznych sprawozdaniach 
z działalności za lata 2010, 2011 
i 2012, a także powtórzono je 
w sprawozdaniu rocznym za 
rok 2013. Nie można uzyskać 
uzasadnionej pewności, że 
obecne środki 
bezpieczeństwa zapobiegną 
z powodzeniem atakom 
w przyszłości. Uzyskanie takiej 
gwarancji bezpieczeństwa 
stanowi warunek uchylenia 
przedmiotowego 
zastrzeżenia”.
30 Uwagi
Wdrażanie systemu ETS
42 
Wdrażanie systemu ETS rozpoczęło się 
w 2005 r., ale pierwszy faktyczny okres 
zobowiązań w ramach protokołu z Kio ­
to obejmował lata 2008–2012 (etap 
drugi ETS). Wdrożenie systemu ETS 
przez państwa członkowskie powinno 
obejmować rozdzielenie uprawnień 
między instalacje, realizację przez 
państwa członkowskie krajowych 
planów rozdziału uprawnień i wdro ­
żenie odpowiednich przepisów oraz 
procedur monitorowania, zgłaszania 
i weryfikowania emisji, w tym – w sto ­
sownych przypadkach – akredytację 
lub uznanie weryfikatorów.
43 
Roczny cykl weryfikacji zgodności 
systemu ETS w państwach członkow ­
skich podczas drugiego etapu opisano 
w ramce 4 . W tych ramach kluczo ­
wym mechanizmem kontroli jest 
zatwierdzanie planów monitorowania, 
ponieważ poprawność ujętych w nich 
danych i parametrów ma zasadnicze 
znaczenie dla wiarygodności zgłasza ­
nych poziomów emisji. W dyrektywie 
w sprawie systemu ETS oraz w wy ­
tycznych dotyczących monitorowania 
i sprawozdawczości wydanych przez 
Komisję na potrzeby drugiego etapu63 
opisano, co powinny zawierać zezwo ­
lenia na emisję, plany monitorowania, 
sprawozdania na temat wielkości emi ­
sji oraz – w pewnej mierze – sprawo­
zdania z weryfikacji, wskazano także 
terminy przedkładania tych dokumen ­
tów. Nie określono jednak, z jakich me ­
chanizmów kontrolnych powinny ko ­
rzystać właściwe organy w odniesieniu 
do wymienionych dokumentów. Na 
potrzeby trzeciego etapu zmieniono 
ramy kontroli i wprowadzono dodat ­
kowe obowiązki w zakresie weryfikacji 
i akredytacji weryfikatorów64.44 
W dyrektywie określono rolę Komisji 
Europejskiej, która polega na doko ­
nywaniu oceny krajowych planów 
rozdziału uprawnień do emisji, wyda ­
waniu wytycznych dla państw człon ­
kowskich, koordynowaniu wymiany 
informacji między właściwymi orga ­
nami oraz monitorowaniu – w pewnej 
mierze – wdrożenia systemu przez 
państwa członkowskie.
45 
W celu wyegzekwowania prawidłowe ­
go umarzania uprawnień należy wdro ­
żyć stosowne systemy skutecznych 
i proporcjonalnych sankcji, które będą 
miały efekt odstraszający. W dyrekty ­
wie przewidziano karę w wysokości 
100 euro za tonę CO2e, w przypadku 
gdy operator nie umorzył wystarczają ­
cej liczby uprawnień odpowiadających 
poziomowi emisji w danym roku65. 
Państwa członkowskie zobowiązano 
także do wprowadzenia krajowych 
przepisów karnych mających zastoso ­
wanie do innych rodzajów naruszeń 
zasad systemu ETS.63 W dniu 18 lipca 2007 r. Komisja 
przyjęła decyzję 2007/589/WE 
ustanawiającą wytyczne 
dotyczące monitorowania 
i sprawozdawczości w zakresie 
emisji gazów cieplarnianych 
zgodnie z dyrektywą 
w sprawie systemu ETS, które 
miały zastosowanie i zostały 
zaktualizowane podczas 
drugiego etapu wdrażania 
unijnego systemu ETS 
(2008–2012) (Dz.U. L 229 
z 31.8.2007, s. 1).
64 Rozporządzenie Komisji (UE) 
nr 600/2012 z dnia 21 czerwca 
2012 r. w sprawie weryfikacji 
raportów na temat wielkości 
emisji gazów cieplarnianych 
i raportów dotyczących 
tonokilometrów oraz 
akredytacji weryfikatorów 
zgodnie z dyrektywą 
2003/87/WE Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
(Dz.U. L 181 z 12.7.2012, s. 1).
65 Art. 16 dyrektywy 2003/87/WE.
31 Uwagi
Całościowy obraz cyklu weryfikacji zgodności systemu ETS podczas drugiego etapu
Właściwy organ : państwa członkowskie wyznaczają jeden lub kilka organów (np. organy regionalne), które są 
odpowiedzialne za wdrażanie dyrektywy w sprawie systemu ETS.
Zezwolenie na emisję i plan monitorowania : zgodnie z dyrektywą w sprawie systemu ETS oraz wytycznymi 
dotyczącymi monitorowania i sprawozdawczości wydanymi przez Komisję właściwy organ wydaje zezwolenia 
na emisję gazów cieplarnianych dla instalacji operatorów. Zezwolenia te obejmują plan monitorowania zawie ­
rający specyfikację techniczną instalacji i opisujący sposób jej monitorowania (np. z wykorzystaniem obliczeń 
lub pomiarów) i prowadzenia sprawozdawczości.
Roczne sprawozdania na temat wielkości emisji i sprawozdanie z weryfikacji : na podstawie monitorowa ­
nia prowadzonego przez cały rok operatorzy przygotowują roczne sprawozdanie na temat wielkości emisji, 
które podlega weryfikacji przez zatrudnionego przez nich niezależnego weryfikatora. Po sprawdzeniu spra ­
wozdania weryfikator przedstawia sprawozdanie z weryfikacji obejmujące opinię. Dokumenty te wysyłane 
są do właściwego organu w terminie do 31 marca następnego roku. Weryfikator sporządza również bardziej 
szczegółowe wewnętrzne sprawozdanie z weryfikacji, które może zostać przesłane do operatora lub właści ­
wego organu.
Umarzanie uprawnień : w oparciu o dane przedstawione w zweryfikowanych rocznych sprawozdaniach na 
temat wielkości emisji dokonywane jest umorzenie stosownej liczby uprawnień na rachunku operatora w reje ­
strze w terminie do 30 kwietnia następnego roku.
Źródło:  Analiza Europejskiego Trybunału Obrachunkowego sporządzona na podstawie przepisów oraz wytycznych dotyczących monitorowa ­
nia i sprawozdawczości.Ramka 4
Kontrola na miejscuEgzekwowanie, 
nakładanie 
sankcji
Przekazanie sprawozdań
w celu ich sprawdzenia
i umorzenia uprawnieńZatwierdzanie i kontrola 
planu monitorowaniaWydawanie zezwoleń
i ich przegląd
Roczny raport na temat 
wielkości emisji
WeryﬁkatorSprawozdanie z weryﬁkacjiWdrażanie planu 
monitorowania (przez cały rok)Operator Właściwy organ
32 Uwagi
Podczas drugiego etapu 
wdrażania unijnego systemu 
ETS systemy państw 
członkowskich w zakresie 
rejestracji i zgłaszania 
poziomów emisji nie były 
w wystarczającym stopniu 
dopracowane
46 
Systemy państw członkowskich wyko ­
rzystywane do rejestracji i zgłaszania 
poziomów emisji obejmowały:
 ο procedury mające zapewnić wła ­
ściwe monitorowanie poziomów 
emisji w instalacjach;
 ο procedury mające zapewnić 
właściwą weryfikację sprawozdań 
dotyczących poziomów emisji 
w instalacjach; ο procedury mające zapewnić wyso ­
ką jakość pracy weryfikatorów;
 ο inspekcje instalacji przeprowadza ­
ne przez właściwe organy;
 ο sprawozdawczość w zakresie wdra ­
żania systemu ETS.
47 
W związku z tym, że system ETS został 
ustanowiony na mocy dyrektywy 
i podlega przepisom Traktatu znajdują ­
cym się w części poświęconej środo ­
wisku, ten obszar polityki pozostaje 
zasadniczo w kompetencji państw 
członkowskich. Dlatego też mogą one 
wdrażać ten system na różne sposoby, 
co zostało przedstawione w  ramce 5 .
Różnorodność modeli wdrażania systemu ETS w państwach członkowskich
W Grecji system ETS jest wdrażany na szczeblu centralnym. Właściwym organem w jego przypadku jest Urząd 
Handlu Uprawnieniami podlegający Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska działającej w ramach Ministerstwa 
Środowiska, Energii i Zmian Klimatu. Urząd ten jest odpowiedzialny za większość elementów rocznego cyklu 
weryfikacji zgodności systemu ETS, a ponadto wydaje on zezwolenia na emisję, zatwierdza plany monito ­
rowania, gromadzi zweryfikowane roczne sprawozdania na temat wielkości emisji i przekazuje krajowemu 
administratorowi rejestru zweryfikowane dane na temat emisji. Jest on również odpowiedzialny za nakładanie 
kar i sankcji.
Włochy także stosują podejście scentralizowane. Za wdrażanie unijnego systemu ETS odpowiedzialny jest Ko ­
mitet wspierany przez Sekretariat Techniczny w Ministerstwie Środowiska w Rzymie. Podczas drugiego etapu 
Komitet był odpowiedzialny za zatwierdzanie zezwoleń w ramach systemu ETS i planów monitorowania, cykl 
sprawozdawczy i uznawanie weryfikatorów.
W Hiszpanii wdrażanie systemu ETS odbywa się w sposób w dużej mierze zdecentralizowany. Odpowiednie 
organy wspólnot autonomicznych zatwierdzają zezwolenia i plany monitorowania, a także monitorują cykl 
sprawozdawczy. Centralny właściwy organ podlegający Ministerstwu Środowiska odpowiedzialny jest nato ­
miast za całościową koordynację wdrażania systemu ETS w Hiszpanii oraz wspieranie harmonizacji poprzez 
wydawanie wytycznych i powołanie specjalnego komitetu koordynacyjnego.
W Niemczech, Francji i Polsce wydawanie zezwoleń na emisje i zatwierdzanie oraz sprawdzanie planów mo ­
nitorowania leży zwykle w kompetencjach organów regionalnych lub lokalnych, podczas gdy krajowy właści ­
wy organ odgrywa co do zasady przewodnią rolę w cyklu sprawozdawczym w zakresie emisji i całościowym 
koordynowaniu wdrażania systemu ETS.Ramka 5
33 Uwagi
Uchybienia i opóźnienia 
w procedurach zatwierdzania 
planów monitorowania
48 
Zatwierdzanie planów monitorowa ­
nia instalacji ma kluczowe znaczenie 
w procesie udzielania instalacjom 
zezwoleń na emisje oraz w celu za ­
pewnienia w przyszłości wiarygodnej 
sprawozdawczości dotyczącej wielko ­
ści emisji.49 
Trybunał stwierdził, że procedury do ­
tyczące zatwierdzania planów monito ­
rowania w większości skontrolowanych 
państw członkowskich zawierały uchy ­
bienia, co przedstawiono w  ramce 6 .
Uchybienia w procedurach dotyczących zatwierdzania planów monitorowania
We Francji nie ma zharmonizowanej metodyki na szczeblu krajowym, która umożliwiałaby analizę, kontrolę 
i zatwierdzanie planów monitorowania. Nawet w obrębie jednego regionu mogą występować różne po ­
dejścia, w zależności od kontrolera (inspektora ochrony środowiska). Podczas kontroli w Polsce ustalono, że 
kontrole planów monitorowania przeprowadzane przez organy lokalne ograniczają się do przeglądu doku ­
mentacji dotyczącej podstawowych elementów tych planów. Nie przeprowadza się natomiast żadnych innych 
szczegółowych kontroli instalacji w celu zweryfikowania wiarygodności przedstawionych danych i sprawdze ­
nia, czy plany monitorowania precyzyjnie odzwierciedlają sytuację w przypadku danej instalacji.
Trybunał ustalił, że w Niemczech podczas drugiego etapu wdrażania systemu ETS istniały różnice co do spo ­
sobu, w jaki poszczególne kraje związkowe stosowały przepisy dotyczące definiowania instalacji. W praktyce 
instalacja w jednym kraju związkowym mogła otrzymać jedno zezwolenie obejmujące cały zakład ze wszyst ­
kimi jego obiektami, podczas gdy w innym kraju związkowym zakład mógł zostać podzielony na kilka osob ­
nych instalacji wymagających osobnych zezwoleń. Rozmiar instalacji, określony w zezwoleniu, mógł z kolei 
mieć wpływ na to, czy instalacja przekroczy próg umożliwiający uczestnictwo w systemie ETS czy też nie. Co 
więcej, w pierwszej połowie drugiego etapu kraje związkowe stosowały odmienne podejścia do zatwierdza ­
nia planów monitorowania (lub „koncepcji”, jak nazywane są one w Niemczech), przy czym niektóre z nich 
zatwierdzały cały plan monitorowania od początku drugiego etapu, a inne zatwierdzały wyłącznie odstęp ­
stwa od wytycznych dotyczących monitorowania. Wyrokiem Federalnego Sądu Administracyjnego66 nakaza ­
no później harmonizację praktyk w zakresie zatwierdzania, podkreślając, że zatwierdzanie przez odpowiednie 
organy kompleksowego planu monitorowania dotyczącego całego drugiego etapu ma duże znaczenie, ponie ­
waż ogranicza ryzyko błędów w sprawozdawczości dotyczącej emisji.
W Hiszpanii, Włoszech i Grecji po przyjęciu w lipcu 2007 r. wytycznych dotyczących monitorowania i sprawo­
zdawczości w drugim etapie wystąpiły nawet dwuletnie opóźnienia w procesie sporządzania i zatwierdzania 
planów monitorowania. Zdaniem właściwych organów ramy czasowe były zbyt krótkie, aby transponować 
nowe zasady do krajowych wytycznych lub przepisów i uwzględnić nowy plan monitorowania w zezwoleniu 
na emisje przed rozpoczęciem okresu sprawozdawczego. W niektórych przypadkach plany monitorowania 
zostały oficjalnie zatwierdzone dopiero w 2010 r.
66 Bundesverwaltungsgericht 7 C 10.09 z 18.2.2010.Ramka 6
34 Uwagi
Sprawozdawczość dotycząca 
ustaleń weryfikatorów nie 
zapewniała jasnego obrazu 
sytuacji, a właściwe organy 
podejmowały działania 
następcze w ograniczonym 
zakresie
50 
W dyrektywie w sprawie systemu ETS 
państwom członkowskim powierzono 
ogólną odpowiedzialność za dopilno ­
wanie, aby emisje były monitorowane 
na szczeblu instalacji oraz weryfiko ­
wane zgodnie z zasadami określonymi 
w tej dyrektywie oraz wytycznymi 
opracowanymi przez Komisję67. Głów ­
ne kroki związane z monitorowaniem, 
sprawozdawczością i weryfikacją 
w ramach rocznego cyklu weryfikacji 
zgodności systemu ETS przedstawiono 
w ramce 4  powyżej. W drugim etapie 
opierały się one na wspomnianych 
wytycznych i przepisach. W tym kon ­
tekście sprawdzanie zweryfikowanych 
rocznych sprawozdań na temat wielko ­
ści emisji przekazanych przez operato ­
rów jest centralnym elementem kon ­
troli na szczeblu właściwego organu. 
Na podstawie analizy dokumentacji 
dotyczącej 150 instalacji w siedmiu 
wybranych państwach członkowskich 
Trybunał stwierdził wiele różnic w po ­
dejściach stosowanych w odniesieniu 
do organizacji takich kontroli i w po ­
ziomie ich skuteczności.
51 
Podczas drugiego etapu wdrażania 
systemu ETS nie było żadnego stan ­
dardowego szablonu, który określałby 
obowiązkową zawartość sprawozdania 
z weryfikacji. Z tego względu oraz 
z uwagi na brak bardziej konkretnych 
wytycznych dotyczących charakteru 
i zawartości takiego sprawozdania 
wypracowano wiele różnych formatów 
i podejść, które nie zawsze zapewniały 
jasny obraz ustaleń i wniosków.52 
Trybunał stwierdził, że udostępnione 
przez właściwy organ dowody doty ­
czące należytego przeprowadzenia 
weryfikacji były czasami niewystarcza ­
jące lub niejasne68. W sprawozdaniach 
znajdowały się na przykład tylko skró ­
towe opisy niektórych ustaleń z we ­
ryfikacji oraz brakowało opisu działań 
następczych podjętych w wyniku usta ­
leń z poprzedniego roku lub wyników 
działań naprawczych. W większości 
wybranych państw członkowskich nie 
można było uzyskać dowodów świad ­
czących o podjęciu przez właściwy 
organ działań w następstwie ustaleń 
sformułowanych wielokrotnie we 
wcześniejszych sprawozdaniach. Takie 
powtarzające się ustalenia dotyczyły 
na przykład niestosowania wymaga ­
nego poziomu szczegółowości przy 
obliczaniu poziomów emisji, braku 
kalibracji urządzeń pomiarowych lub 
wagowych w wymaganych odstę ­
pach czasu lub niekorzystania z usług 
laboratorium posiadającego stosowną 
akredytację. W większości państw 
członkowskich Trybunał stwierdził 
przypadki, gdy ustalenia weryfikato ­
rów były powtarzane co roku, lecz nie 
towarzyszyły im odpowiednie infor ­
macje dotyczące powodów, kontekstu 
czy działań następczych. Jednocześnie 
w większości państw członkowskich 
Trybunał stwierdził również wiele 
przypadków, w których weryfikatorzy 
nie zgłaszali zupełnie żadnych nie ­
prawidłowości pomimo złożoności 
i rozmiaru poszczególnych instalacji 
lub stosunkowo niewielkiego doświad ­
czenia w zakresie monitorowania 
i sprawozdawczości w ramach systemu 
ETS. Więcej szczegółów na temat tych 
ustaleń przedstawiono w  ramce 7 .67 Decyzja 2007/589/WE.
68 Trybunał ustalił także, że 
żadne z wybranych państw 
członkowskich nie skorzystało 
z przewidzianej w wytycznych 
możliwości przeprowadzenia 
przez właściwy organ oceny 
pracy weryfikatorów poprzez 
zażądanie wewnętrznych 
sprawozdań z weryfikacji i ich 
przegląd. Kwestia ta została 
bardziej szczegółowo 
omówiona w pkt 53–57.
35 Uwagi Ramka 7Przykłady braku spójności w sprawozdawczości dotyczącej ustaleń z weryfikacji
W Niemczech stosuje się w wysokim stopniu zautomatyzowany i znormalizowany elektroniczny system 
składania zweryfikowanych rocznych sprawozdań na temat wielkości emisji. System ten zapewnia jasny obraz 
w zakresie wyników działań weryfikacyjnych i faktycznej opinii weryfikatora na temat danych dotyczących 
emisji, ale nie dostarcza szczegółowych informacji na temat zastosowanej metodyki i zakresu prac weryfika ­
torów. Ponadto formularze w sekcji dla weryfikatorów nie zawierały osobnego pola, w którym weryfikatorzy 
byliby zobowiązani wyszczególnić zalecenia dotyczące usprawnień lub podać informacje na temat konkret ­
nych działań następczych wynikających z zeszłorocznych ustaleń i uwag.
We Francji weryfikatorzy przekazują właściwemu organowi poświadczenia wiarygodności dotyczące roczne ­
go sprawozdania na temat wielkości emisji. W poświadczeniach tych weryfikatorzy zamieszczają swoje ko ­
mentarze i zwracają uwagę na kwestie związane z niezgodnością z przepisami. Podczas kontroli stwierdzono 
jednak, że niektórzy weryfikatorzy nigdy nie zgłaszali żadnych nieprawidłowości w swoich poświadczeniach, 
nawet jeśli wewnętrzne sprawozdania z weryfikacji zawierały takie ustalenia, oraz że treść poświadczeń wiary ­
godności była różna w zależności od weryfikatora.
Włoskie ustawodawstwo przewiduje stosowanie przez weryfikatorów specjalnych szablonów sprawozdań, 
dzięki czemu udało się uzyskać wysoki poziom standaryzacji w cyklu sprawozdawczości. Trybunał zauważył 
jednak, że w większości przypadków weryfikatorzy nie zgłaszali żadnych nieprawidłowości. Widać tu wyraźny 
kontrast w porównaniu na przykład ze Zjednoczonym Królestwem, gdzie w większości przypadków weryfika ­
torzy zgłaszali nieprawidłowości.
W jednym przypadku we Włoszech weryfikator przez pierwsze trzy lata zgłaszał wiele nieprawidłowości. 
W dokumentacji nie było wzmianki na temat tego, w jaki sposób i czy w ogóle wykryte problemy zostały 
rozwiązane lub czy właściwy organ podjął interwencję. Tymczasem w roku sprawozdawczym 2011 operator 
zawarł umowę z nowym weryfikatorem, który nie zgłosił żadnych nieprawidłowości za ten rok.
W Polsce właściwy organ wykorzystuje elektroniczną bazę danych służącą do kontroli krzyżowej zgłaszanych 
poziomów emisji, ale nie podejmuje działań następczych w wyniku nieprawidłowości, jeśli takowe zostały 
zgłoszone w opiniach weryfikatorów.
36 Uwagi
69 Europejska Współpraca 
w Dziedzinie Akredytacji jest  
stowarzyszeniem krajowych 
organów akredytacyjnych 
w Europie, które zostały 
oficjalnie uznane przez rządy 
krajowe za jednostki 
uprawnione do 
przeprowadzania oceny 
i weryfikacji – w oparciu 
o normy międzynarodowe – 
organizacji, które świadczą 
usługi związane z oceną, takie 
jak certyfikacja, weryfikacja, 
inspekcja, testowanie 
i kalibracja (znane także jako 
usługi związane z oceną 
zgodności) ( http://www.
european ­accreditation.org/
about­ us).
70 Decyzja Komisji 2007/589/WE, 
sekcja 10.4.2 lit. d), zob. także 
ramka 4 .
71 Więcej informacji na ten temat 
znajduje się w  ramce 4 .Jakość pracy weryfikatorów 
nie była kontrolowana 
w wystarczającym stopniu
53 
W dyrektywie w sprawie systemu ETS 
oraz związanych z nią wytycznych 
dotyczących monitorowania i sprawo­
zdawczości w drugim etapie nie prze ­
widziano jednoznacznych wymogów 
w zakresie akredytacji niezależnych we ­
ryfikatorów lub kontroli jakości wykony ­
wanej przez nich pracy. W dyrektywie 
określono jedynie minimalne wymaga ­
nia w zakresie kompetencji weryfikato ­
rów, a w wytycznych dotyczących moni ­
torowania i sprawozdawczości zawarto 
definicje „weryfikatora” i „akredytacji” 
oraz zwrócono się do państw człon ­
kowskich o uwzględnienie stosownych 
wskazówek wydanych przez Europejską 
Współpracę w Dziedzinie Akredytacji69. 
W wytycznych dotyczących monitoro ­
wania i sprawozdawczości przewidziano 
także możliwość oceny wewnętrznego 
sprawozdania z weryfikacji przez właści ­
we organy lub organy akredytacyjne70. 
Państwa członkowskie dysponowały 
znaczną swobodą działania w tych dzie ­
dzinach, co nie sprzyjało skutecznemu 
wdrażaniu wytycznych. Operatorzy nie 
musieli zatem spełniać takich samych 
wymogów na terenie całej UE, a poziom 
pewności uzyskany na podstawie dzia ­
łań weryfikacyjnych był ograniczony.
54 
Wszystkie objęte kontrolą państwa 
członkowskie stosowały pewną formę 
akredytacji lub uznawania weryfika ­
torów, co miało na celu stworzenie 
zaplecza zatwierdzonych weryfikato ­
rów, z usług których mogliby korzystać 
operatorzy. We Włoszech weryfikatorzy 
uznawani byli przez właściwy organ kra ­
jowy. Sporządził on wykaz 23 uznanych 
weryfikatorów na potrzeby systemu ETS 
we Włoszech, ale nie przeprowadzał 
okresowych ocen jakości ich pracy ani 
jej nie nadzorował. W trzecim etapie 
zrezygnowano z tego modelu. W po ­
zostałych skontrolowanych państwach członkowskich akredytacją lub uzna ­
waniem weryfikatorów zajmował się 
istniejący już organ akredytacji.
55 
Trybunał ustalił, że aby uzyskać pewność 
co do wiarygodności rocznych sprawo­
zdań na temat wielkości emisji, właściwe 
organy w wybranych państwach człon ­
kowskich opierały się w ogromnej mierze 
na wynikach pracy weryfikatorów. Mimo 
to żaden właściwy organ w państwach 
członkowskich nie przeprowadzał 
specjalnych kontroli jakości i zawartości 
sprawozdań z weryfikacji oraz towa ­
rzyszących im dokumentów, ponieważ 
zakładano, że leży to w kompetencji 
organów akredytacyjnych. Podobnie 
żadne z wybranych do kontroli państw 
członkowskich nie skorzystało z przewi ­
dzianej w wytycznych możliwości zażą ­
dania wglądu do sporządzonych przez 
weryfikatorów wewnętrznych sprawo­
zdań z weryfikacji71 i wykorzystania ich 
do przeprowadzenia oceny ich pracy.
56 
Ponadto w trzech z pięciu odwiedzo ­
nych państw członkowskich (w Niem ­
czech, Polsce i Zjednoczonym Króle ­
stwie), w których weryfikatorzy byli 
akredytowani przez niezależny organ, 
brakowało koordynacji lub regularnej 
wymiany informacji między właściwymi 
organami i organami akredytacyjnymi 
na temat kompletności i jakości spra ­
wozdań z weryfikacji oraz poziomu 
pewności, jaki można na ich podstawie 
uzyskać. Trybunał zauważa, że właściwe 
organy jako jedyne miały bezpośredni 
i pełny dostęp do przedkładanych im 
zweryfikowanych rocznych sprawozdań 
na temat wielkości emisji. Zdaniem Try ­
bunału nieprawidłowości przedstawio ­
ne powyżej wynikały po części z braku 
przepisów dotyczących akredytacji 
i kontroli (jakości) w ramach systemu 
ETS oraz z braku obowiązku dokonywa ­
nia przez właściwe organy przeglądu 
pracy weryfikatorów podczas drugiego 
etapu wdrażania systemu ETS.
37 Uwagi
72 Zintegrowane zapobieganie 
zanieczyszczeniom i ich 
kontrola – IPPC (do 2013 r.) 
opierały się na dyrektywie 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady 2008/1/WE z dnia 
15 stycznia 2008 r. dotyczącej 
zintegrowanego zapobiegania 
zanieczyszczeniom i ich 
kontroli (Dz.U. L 24 z 29.1.2008, 
s. 8), zastąpionej dyrektywą 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady 2010/75/UE z dnia 
24 listopada 2010 r. w sprawie 
emisji przemysłowych 
(Dz.U L 334 z 17.12.2010, s. 17).
73 W Zjednoczonym Królestwie 
procentowy wskaźnik kontroli 
instalacji spadł z poziomu ok. 
5% na początku drugiego 
etapu w 2008 r. do ok. 1% pod 
koniec drugiego etapu 
w 2012 r.57 
W żadnym państwie członkowskim 
nie obowiązywała ponadto polityka 
rotacji mająca służyć wzmocnieniu 
niezależności i bezstronności weryfika ­
torów. We Francji i w Polsce Trybunał 
stwierdził przypadki, gdy weryfikato ­
rzy brali udział nie tylko w weryfikacji 
sprawo  zdań na temat wielkości emisji, 
ale także w opracowywaniu planu 
monitorowania dla tej samej instalacji 
lub w innych powiązanych z tym czyn ­
nościach (takich jak inspekcje instalacji 
zlecone przez właściwy organ), co mo ­
gło prowadzić do konfliktu interesów.
Przeprowadzane na miejscu 
kontrole instalacji miały bardzo 
ograniczony charakter
58 
Dyrektywa w sprawie systemu ETS 
oraz wytyczne dotyczące monitorowa ­
nia i sprawozdawczości nie określają, 
jakie kontrole instalacji powinny zostać 
przeprowadzone przez właściwy 
organ. Nie przewidziano zwłaszcza 
wymogu kontroli instalacji na miejscu 
przez właściwy organ w celu dokona ­
nia oceny wdrożenia planu monitoro ­
wania lub wiarygodności zweryfikowa ­
nych sprawozdań na temat wielkości 
emisji.
59 
Trybunał ustalił, że – z wyjątkiem 
Zjednoczonego Królestwa  – właściwe 
organy w skontrolowanych państwach 
członkowskich nie przeprowadzały 
kontroli na miejscu w kontekście sys ­
temu ETS. Organy rządowe przepro ­
wadzały często inne rodzaje wizyt na 
terenie instalacji, na przykład w kon ­
tekście wydawania zezwoleń w ra ­
mach IPPC72 lub w kontekście kontroli 
przestrzegania przepisów dotyczą ­
cych odpadów i ochrony środowiska. 
Wizyty takie miały wyższy priorytet 
(np. w Niemczech, Francji i Polsce), ale 
nie dotyczyły bezpośrednio kwestii związanych z systemem ETS. W Niem ­
czech i Hiszpanii Trybunał stwierdził 
kilka przypadków, w których właściwy 
organ regionalny towarzyszył weryfi ­
katorom podczas kontroli na miejscu 
na zasadzie ad hoc .
60 
W żadnym z wybranych państw 
członkowskich nie można było uzyskać 
scentralizowanych danych statystycz ­
nych dotyczących kontroli realizowa ­
nych w ramach systemu ETS. Wyjątek 
stanowiło Zjednoczone Królestwo, 
gdzie liczba wizyt na miejscu stopnio ­
wo spadała73 wraz ze zbliżaniem się do 
końca drugiego etapu.
Uchybienia 
w sprawozdawczości dotyczącej 
wdrażania systemu ETS przez 
państwa członkowskie
61 
Zgodnie z art. 21 dyrektywy w spra ­
wie systemu ETS państwa członkow ­
skie mają obowiązek przedstawiania 
rocznych sprawozdań. Sprawozdania 
te, które dotyczą istotnych aspektów 
stosowania odnośnej dyrektywy, 
powinny zostać przedłożone Komisji. 
Trybunał uważa, że oprócz tej obo ­
wiązkowej sprawozdawczości w cyklu 
rocznym państwa członkowskie po ­
winny informować ogół społeczeństwa 
o wdrażaniu systemu ETS na poziomie 
krajowym i jego wynikach.
62 
Trybunał ustalił, że Włochy nie spo ­
rządziły ani nie przedłożyły Komisji 
sprawozdań za lata 2010, 2011 i 2012 
wymaganych na mocy art. 21 oraz że 
Francja sporządziła sprawozdanie za 
2012 r. dopiero po tym, jak z takim 
wnioskiem wystąpił Trybunał.
38 Uwagi
63 
Jeśli chodzi o inne rodzaje sprawo­
zdawczości mające na celu zapewnie ­
nie ogółowi społeczeństwa informacji 
na temat wdrażania systemu ETS na 
poziomie krajowym, Niemcy i Hiszpania 
sporządzały szczegółowe sprawozdania 
roczne dotyczące systemu ETS, zawiera ­
jące analizy tendencji i poszczególnych 
sektorów w kontekście emisji i zgod ­
ności. Grecja, Francja i Włochy z kolei 
tylko w niewielkim stopniu informowały 
publicznie na temat wdrażania systemu 
ETS i jego wyników na poziomie kra ­
jowym. Zjednoczone Królestwo spo ­
rządzało roczne sprawozdania krajowe 
dotyczące systemu ETS tylko do 2010 r.
Podczas drugiego etapu ist -
niały braki w procesie wyda -
wania wytycznych i moni -
torowaniu przez Komisję 
wdrażania systemu ETS przez 
państwa członkowskie
64 
Podczas drugiego etapu obowiązki 
Komisji74 obejmowały ocenę stoso ­
wanych przez państwa członkowskie 
zasad rozdzielania uprawnień określo ­
nych w krajowych planach rozdziału 
uprawnień, wydawanie wytycznych 
dla państw członkowskich i monitoro ­
wanie realizacji polityki. Powierzenie 
tych zadań Komisji ma na celu przede 
wszystkim zagwarantowanie, że system 
ETS będzie funkcjonował należycie na 
szczeblu ogólnoeuropejskim, nie będzie 
dochodzić do zakłóceń konkurencji, 
a inne kwestie wynikające z braku 
harmonizacji nie wpłyną negatywnie 
na skuteczne funkcjonowanie systemu 
ETS jako narzędzia opartego na zasa ­
dach rynkowych, służącego do redukcji 
emisji w sposób najbardziej racjonal ­
ny pod względem kosztów. Zaufanie 
zainteresowanych stron do właściwego 
funkcjonowania systemu ETS mogłoby 
się zwiększyć za sprawą regularnych, 
szczegółowych i istotnych informacji na 
temat całościowego wdrażania i funk ­
cjonowania tego systemu, zwłaszcza w przypadku gdy jest on wdrażany 
w zdecentralizowany sposób.
Przeprowadzana przez Komisję 
ocena krajowych planów 
rozdziału uprawnień do emisji 
w ramach drugiego etapu nie 
była przejrzysta
65 
Na potrzeby pierwszego i drugiego 
etapu wdrażania systemu ETS państwa 
członkowskie opracowały krajowe plany 
rozdziału uprawnień do emisji, w któ ­
rych określono całkowitą liczbę upraw ­
nień, jaką zamierzały one rozdzielić 
między operatorów. Opracowane w tym 
celu przez Komisję specjalne wytyczne75 
zawierały opisy głównych kryteriów, 
które mają wpływ na tendencje w za ­
kresie emisji, takich jak wzrost PKB 
i intensywność emisji dwutlenku węgla, 
oraz sposoby dokonania oceny poten ­
cjału państw członkowskich w zakresie 
redukcji emisji. Na podstawie tego 
potencjału oraz poziomu emisji w od ­
powiednim roku bazowym można było 
obliczyć orientacyjny pułap emisji.
66 
Po zatwierdzeniu pierwszej partii 
krajowych planów rozdziału uprawnień 
do emisji w drugim etapie Komisja 
wydała w 2006 r. komunikat76, w którym 
wyjaśniła, że jako podstawę określe ­
nia wartości w zakresie intensywności 
emisji i wzrostu gospodarczego po ­
trzebnych do obliczenia pułapów emisji 
zastosowała metodykę przedstawioną 
w sprawozdaniu „Europejskie trendy 
w energetyce i transporcie do 2030 r. – 
aktualizacja za 2005 r.”77. Wyniki przed ­
stawione w tym sprawozdaniu zostały 
uzyskane przy wykorzystaniu modelu 
PRIMES78 opracowanego przez Politech ­
nikę w Atenach. Państwa członkowskie 
nie zostały jednak poinformowane 
o tej metodzie oceny z odpowiednim 
wyprzedzeniem (np. w wytycznych do 
krajowych planów rozdziału uprawnień).74 Art. 9, 14, 19, 20, 21 i 30 
dyrektywy w sprawie 
systemu ETS.
75 COM(2005) 703 final z dnia 
22 grudnia 2005 r.
76 COM(2006) 725 final z dnia 
29 listopada 2006 r.
77 Dokument przygotowany 
przez służby Komisji w DG ds. 
Energii i Transportu w oparciu 
o model PRIMES.
78 Dokument „Europejskie 
trendy w energetyce 
i transporcie do 2030 r. – 
aktualizacja za 2005 r.” został 
przygotowany dla Komisji 
przez grecki Instytut 
Komunikacji i Systemów 
Komputerowych Państwowej 
Politechniki w Atenach 
(ICCS ­NTUA). PRIMES jest 
modelem ogólnego 
przeznaczenia stworzonym do 
prognozowania, tworzenia 
scenariuszy i analiz wpływu 
różnych polityk. W modelu 
uwzględnia się technologie 
związane z popytem i podażą 
energii oraz technologie 
służące zmniejszaniu 
zanieczyszczenia. System ten 
uwzględnia kwestie związane 
z gospodarką rynkową, 
strukturą przemysłu, polityką 
dotyczącą energii i ochrony 
środowiska oraz 
regulowaniem tej polityki, 
które uważa się za kwestie 
wpływające na zachowania 
rynkowe podmiotów 
związanych z systemem 
energetycznym ( https://
ec.europa.eu/energy/sites/
ener/files/documents/
trends_to_2030_
update_2005.pdf ).
39 Uwagi
67 
Trybunał ustalił, że Komisja nie działa ­
ła w sposób przejrzysty, podejmując 
decyzję o zastosowaniu modelu PRIMES 
jako podstawy obliczania pułapów 
w drugim etapie oraz przyjmując rok 
2005 jako rok bazowy dla tych obliczeń, 
ponieważ państwa członkowskie zdą ­
żyły już rozpocząć prace nad krajowymi 
planami rozdziału uprawnień do emisji 
na podstawie dostępnych wytycznych 
w tym zakresie, które nie zawierały 
żadnej wzmianki o modelu PRIMES. 
Sytuacja ta doprowadziła do znacznego 
spadku efektywności działań państw 
członkowskich, ponieważ musiały one 
na nowo sporządzić krajowe plany 
rozdziału uprawnień z wykorzystaniem 
nowych kryteriów. Skutkiem był także 
brak przejrzystości podczas przygo ­
towywania i oceny krajowych planów 
dotyczących drugiego etapu.
68 
Ponadto w celu zbadania, czy krajowe 
plany rozdziału uprawnień dotyczą ­
ce drugiego etapu zostały poddane 
ocenie w sposób spójny, rzetelny 
i szczegółowy, Trybunał zwrócił się do 
Komisji o przedstawienie wewnętrznej 
dokumentacji i dokumentów roboczych 
związanych z oceną przedmiotowych 
planów.
69 
W związku z tym, że termin przecho ­
wywania tych dokumentów upłynął, 
służby Komisji mogły przedstawić 
jedynie wzór stosowanych przez nie list 
kontrolnych, a także wypełnione listy 
kontrolne dotyczące dwóch państw 
członkowskich. Uzyskanie list kontrol ­
nych dotyczących pozostałych państw 
członkowskich nie było możliwe. Z uwa ­
gi na brak dokumentacji Trybunał nie 
był w stanie stwierdzić, czy dokonana 
przez Komisję ocena krajowych planów 
rozdziału uprawnień była w równym 
stopniu szczegółowa i kompletna 
w przypadku wszystkich państw człon ­
kowskich objętych kontrolą.Komisja nie publikowała 
rocznych sprawozdań 
z wdrożenia wymaganych na 
mocy dyrektywy w sprawie 
systemu ETS
70 
Art. 21 dyrektywy w sprawie systemu 
ETS nakłada na państwa członkowskie 
obowiązek przedstawienia Komisji 
rocznych sprawozdań ze stosowania 
dyrektywy (zob. także pkt 61 i 62). Na 
podstawie sprawozdań przedstawia ­
nych co roku przez państwa członkow ­
skie Komisja powinna opublikować 
skonsolidowane sprawozdanie rocz ­
ne dotyczące wdrażania dyrektywy 
w sprawie systemu ETS w terminie 
trzech miesięcy od otrzymania spra ­
wozdań od państw członkowskich. Aby 
móc opublikować takie sprawozdanie, 
Komisja powinna monitorować termi ­
nowe składanie przez państwa człon ­
kowskie sprawozdań, które służą jako 
podstawa sprawozdania skonsolido ­
wanego, a także powinna opracować 
metody konsolidowania i wykorzy ­
stywania informacji zawartych w tych 
sprawozdaniach.
71 
Trybunał stwierdził, że Komisja nie 
publikowała rocznych sprawozdań 
z wdrożenia podczas drugiego etapu 
ETS. Oznacza to, że na tym etapie Ko ­
misja nie dysponowała szczegółowymi 
informacjami na temat stanu wdro ­
żenia systemu ETS w poszczególnych 
państwach członkowskich.
40 Uwagi
72 
Trybunał ustalił ponadto, że służby Ko ­
misji nie monitorowały odpowiednio 
terminowości składania i kompletności 
rocznych sprawozdań ze stosowania 
dyrektywy przez państwa członkow ­
skie ani nie przechowywały otrzy ­
manych danych w skonsolidowanej 
formie. Komisja nie wykorzystywała 
w sposób systematyczny tego źródła 
informacji na temat wdrożenia syste ­
mu ETS.
Monitorowanie przez Komisję 
wdrażania systemu ETS przez 
państwa członkowskie miało 
ograniczony charakter
73 
Zharmonizowane wdrażanie przez 
państwa członkowskie systemu handlu 
uprawnieniami do emisji jest absolut ­
nie konieczne w celu lepszego spożyt ­
kowania korzyści płynących z obrotu 
uprawnieniami oraz uniknięcia zakłó ­
ceń na rynku wewnętrznym79. System 
ETS jest w dużej mierze finansowany 
i wdrażany przez państwa człon ­
kowskie działające z zachowaniem 
swobody przewidzianej w odnośnej 
dyrektywie, a Trybunał przyznaje, że 
Komisja dysponuje jedynie ograniczo ­
nymi narzędziami, by wyegzekwować 
harmonizację w tym zakresie. Niemniej 
w odniesieniu do drugiego etapu 
wdrażania systemu ETS dyrektywa 
przewidywała szereg obowiązków po 
stronie Komisji w zakresie wydawania 
wytycznych oraz monitorowania wdra ­
żania. Aby stwierdzić, w których obsza ­
rach wymagana jest większa harmoni ­
zacja, Komisja powinna odpowiednio 
monitorować wdrażanie systemu przez 
państwa członkowskie.74 
Trybunał ustalił, że w tych obszarach, 
w których Komisja aktywnie podejmo ­
wała działania na rzecz harmonizacji, 
na przykład poprzez przyjmowanie 
wytycznych80, udało się w pewnym 
stopniu uzyskać konkretne rezultaty. 
Z kolei w przypadkach gdy Komisja nie 
przyjęła szczegółowych wytycznych, 
główne aspekty procesu wdrożenia nie 
były zharmonizowane  – na przykład 
otwieranie rachunków (zob. pkt 32–
36), analiza transakcji (zob. pkt 37–38), 
weryfikacja i akredytacja (zob. pkt 50–
57), ramy kontrolne i systemy kar 
i sankcji (zob. pkt 80–85).
75 
Konsekwencją różnorodnych podejść 
do wdrażania przyjętych przez pań ­
stwa członkowskie jest to, że operato ­
rzy i inni uczestnicy rynku w poszcze ­
gólnych państwach członkowskich 
mogą mieć do czynienia z odmiennymi 
wymogami i przepisami (dotyczącymi 
na przykład statusu prawnego upraw ­
nień do emisji, stosowania sankcji czy 
systemu monitorowania i weryfikowa ­
nia), poza wymogami i zasadami wy ­
raźnie określonymi w unijnym prawie 
lub wytycznych.79 Motyw 8 dyrektywy 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady 2009/29/WE z dnia 
23 kwietnia 2009 r. 
zmieniającej dyrektywę 
2003/87/WE w celu 
usprawnienia i rozszerzenia 
wspólnotowego systemu 
handlu uprawnieniami do 
emisji gazów cieplarnianych 
(Dz.U. L 140 z 5.6.2009, s. 63).
80 Np. wytyczne dotyczące 
monitorowania 
i sprawozdawczości na 
potrzeby pierwszego 
i drugiego etapu.
41 Uwagi
76 
Jednym ze sposobów, jak uzyskać 
szczegółowe informacje na temat po ­
ziomu harmonizacji w poszczególnych 
państwach członkowskich oraz wyeg ­
zekwować wdrożenie zharmonizowa ­
nych praktyk, jest przeprowadzanie 
kontroli na miejscu. Trybunał potwier ­
dza, że Komisja nie ma wyraźnych 
uprawnień do dokonywania inspekcji 
na szczeblu państw członkowskich, 
ale ustalił, że nie ma także dowodów 
na to, by Komisja należycie monitoro ­
wała i oceniała ryzyko (np. zakłócenia 
konkurencji) lub potencjalny wpływ 
rozbieżnych praktyk wdrożeniowych 
na skuteczne funkcjonowanie i inte ­
gralność systemu ETS. Mimo iż proble ­
my związane z brakiem harmonizacji 
mogą być traktowane jako konsekwen ­
cja wdrażania systemu ETS na podsta ­
wie przepisów dyrektywy, Trybunał 
jest zdania, że monitorowanie przez 
Komisję poziomu harmonizacji procesu 
wdrażania w państwach członkowskich 
na drugim etapie ETS miało jedynie 
ograniczony charakter.
Organizowana przez Komisję 
wymiana informacji między 
właściwymi organami państw 
członkowskich na temat 
wdrażania systemu ETS była 
utrudniona z uwagi na niski 
poziom uczestnictwa
77 
Dyrektywa w sprawie systemu ETS 
stanowi, że Komisja organizuje po ­
między właściwymi organami państw 
członkowskich wymianę informacji 
dotyczących kwestii związanych z roz ­
działem przydziałów, wykorzystywa ­
niem ERU81 i CER w systemie wspólno ­
towym, funkcjonowaniem rejestrów, 
monitorowaniem, sprawozdawczością, 
weryfikowaniem oraz przestrzeganiem 
przepisów tej dyrektywy.78 
W 2009 r. ustanowiono Forum Zgod ­
ności pełniące rolę platformy wymiany 
informacji między właściwymi orga ­
nami państw członkowskich na temat 
wdrażania systemu ETS. Cele Forum 
Zgodności to: zapewnienie należytego 
funkcjonowania procesów w ramach 
łańcucha weryfikacji zgodności ETS, 
pomaganie państwom członkowskim 
we wdrażaniu wymogów zgodności 
i procesów w ramach systemu ETS, 
a także wspieranie ścisłej i skutecz ­
nej współpracy między właściwymi 
organami w państwach członkowskich. 
Forum Zgodności stanowiło jeden 
z głównych mechanizmów, za pomocą 
których Komisja dążyła do zapewnie ­
nia skutecznej wymiany informacji na 
temat systemu ETS, niezbędnej w celu 
ułatwienia wymiany najlepszych prak ­
tyk i usprawnienia zarządzania w ra ­
mach systemu ETS.
79 
Podczas drugiego etapu wdrażania 
systemu ETS w ramach Forum Zgod ­
ności działały cztery grupy zadaniowe. 
Informacje dyskutowane i opracowy ­
wane w ramach Forum Zgodności były 
przekazywane wszystkim właściwym 
organom za pomocą specjalnego 
systemu internetowego. Na podsta ­
wie protokołów spotkań grup zada ­
niowych i wywiadów z właściwymi 
organami Trybunał ustalił, że pomimo 
dużego znaczenia Forum Zgodności 
uczestnictwo państw członkowskich 
w jego pracach było niewielkie (śred ­
nio w jednej sesji brało udział mniej niż 
sześć właściwych organów). W posie ­
dzeniach grup zadaniowych regularnie 
uczestniczyła jedynie bardzo ogra ­
niczona liczba właściwych organów 
(średnio też mniej niż sześć). Tym 
samym, mimo iż wymiana informacji 
między właściwymi organami stanowi 
zasadniczy element przyczyniający 
się do realizacji celów systemu ETS, 
możliwości w tym zakresie były bardzo 
ograniczone.81 ERU to jednostki redukcji 
emisji pochodzące 
z realizowanych w ramach 
mechanizmu wspólnego 
wdrażania (JI) projektów 
mających na celu redukcję 
emisji. CER są z kolei 
jednostkami poświadczonej 
redukcji emisji generowanymi 
w projektach realizowanych 
w ramach mechanizmu 
czystego rozwoju (CDM).
42 Uwagi
Wykryto pewne uchybienia 
we wdrażaniu systemu 
sankcji ETS na poziomie 
krajowym oraz w praktykach 
związanych z umarzaniem 
międzynarodowych 
jednostek emisji 
wygenerowanych w ramach 
projektów
80 
Zgodnie z dyrektywą w sprawie 
systemu ETS państwa członkowskie 
są odpowiedzialne za ustanowienie 
i wdrażanie przepisów krajowych do ­
tyczących kar stosowanych w przypad ­
ku naruszeń przepisów dotyczących 
systemu ETS. W dyrektywie przewi ­
dziano również specjalną ogólnounijną 
karę za nadmierne emisje, nie naru ­
szając przy tym kompetencji państw 
członkowskich w zakresie możliwości 
ustanowienia dodatkowych sankcji. 
Kara ta wynosi 100 euro za każdą 
tonę ekwiwalentu dwutlenku węgla, 
w odniesieniu do której operator 
nie dokonał umorzenia uprawnień. 
W związku z tym, że kwota tej kary 
w znacznej mierze przekracza rynkową 
cenę uprawnień, stanowi ona skutecz ­
ną zachętę do tego, aby w instalacjach 
przestrzegano określonych dla nich 
pułapów i umarzano wystarczającą 
liczbę uprawnień. Trybunał zauważa, 
że jeśli chodzi o ogólnounijny obowią ­
zek umarzania przez instalacje upraw ­
nień w liczbie odpowiadającej ich 
zweryfikowanej łącznej emisji w termi ­
nie do końca kwietnia każdego roku, 
w ramach systemu ETS obowiązek ten 
jest przestrzegany w bardzo wysokim 
stopniu (w 99% przypadków, jak wyni ­
ka z dostępnych publicznie informacji 
z dziennika transakcji EUTL). Komisja 
nie może egzekwować kar – jest to 
uprawnienie państw członkowskich.Duża różnorodność krajowych 
przepisów dotyczących kar 
w poszczególnych państwach 
członkowskich może sprawić, 
że operatorzy nie będą mieli 
równych warunków działania
81 
Trybunał ustalił, że państwa członkow ­
skie określiły w przepisach krajowych 
różne rodzaje potencjalnych naruszeń, 
które pociągały za sobą sankcje w po ­
staci kar lub innych środków (np. wyco ­
fania lub tymczasowego zawieszenia 
zezwolenia) dodatkowych w stosunku 
do kary 100  euro/tonę przewidzia ­
nej w dyrektywie. W  tabeli  poniżej 
przedstawiono niewyczerpującą listę 
krajowych naruszeń i związanych 
z nimi kar w niektórych państwach 
członkowskich objętych kontrolą.
82 
Rodzaje naruszeń, które mogą skutko ­
wać karą, a także odpowiadające im 
kary finansowe lub sankcje bardzo się 
różnią w poszczególnych państwach 
członkowskich. Trybunał uważa, że te 
niezharmonizowane praktyki mogą 
mieć negatywny wpływ na zapew ­
nienie uczestnikom rynku równych 
warunków działania.
43 Uwagi
Niepełny wykaz naruszeń określonych na poziomie krajowym i związanych z nimi 
kar w niektórych państwach członkowskich objętych kontrolą
Państwo  
członkowskieRodzaje naruszeń
(niepełny wykaz)Kary finansowe w EUR 
(GBP w przypadku Zjednoczonego 
Królestwa) min.–maks.Kara więzienia 
(w miesiącach)
min.–maks.
NiemcyProwadzenie działalności bez zezwolenia
5–50  000 nie dotyczy Niedopełnienie obowiązku powiadomienia o zmianach w instalacji
Inne (5)
HiszpaniaProwadzenie działalności bez zezwolenia
50 001–2  000  000 nie dotyczyNiedopełnienie obowiązku powiadomienia o wszelkich zmianach charak -
teru, sposobu funkcjonowania lub rozmiaru instalacji, które miałyby zna -
czący wpływ na poziom emisji lub wymagałyby zmian w monitorowaniu
Niedopełnienie obowiązku przedstawienia rocznego sprawozdania na 
temat zweryfikowanej wielkości emisji 
Celowe zatajenie lub fałszowanie informacji we wniosku o przyznanie 
uprawnień
Odmowa weryfikatorowi dostępu do instalacji
Niedopełnienie obowiązku powiadomienia o zmianach danych osobo -
wych lub miejsca zamieszkania operatora10 001–50  000 nie dotyczy
FrancjaProwadzenie działalności bez zezwolenia 0–150  000 0–24
Naruszenie obowiązków z zakresu monitorowania i sprawozdawczości0–75  000 0–6Niedopełnienie obowiązku powiadomienia o zmianach w instalacji
Włochy (2010)Prowadzenie działalności bez zezwolenia 25 000–250  000
nie dotyczy Niedopełnienie obowiązku zgłaszania danych historycznych 2 500–25  000
Niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zamknięcia instalacji 1 000–100  000
Zjednoczone 
KrólestwoProwadzenie działalności bez zezwolenia
0W postępowa -
niu uproszczonym 
5 000 i na podstawie 
aktu oskarżenia0–24Naruszenie obowiązków z zakresu monitorowania i sprawozdawczości
Niedopełnienie obowiązku powiadomienia o zmianach w instalacji
Różne inne wykroczenia, w tym wykorzystywanie informacji fałszywych 
lub wprowadzających w  błądTabela
Źródło:  Informacje uzyskane ze sporządzonych na podstawie art. 21 sprawozdań państw członkowskich dotyczących drugiego etapu wdrażania 
unijnego systemu ETS.
44 Uwagi
Brakowało skonsolidowanych 
informacji na temat 
egzekwowania kar przez 
państwa członkowskie
83 
W większości objętych kontrolą 
państw członkowskich, z wyjątkiem 
Niemiec i Zjednoczonego Królestwa, 
brakowało aktualnych informacji na 
temat stanu wdrożenia lub rezultatów 
kar ogólnounijnych i dodatkowych 
kar krajowych. Dane na temat liczby 
procedur wszczętych i pomyślnie 
zakończonych (tzn. takich, gdzie 
w następstwie nałożonej kary uiszczo ­
no płatność) podczas drugiego etapu 
były niekompletne. Trybunał zauważył, 
że skuteczne egzekwowanie przez 
państwa członkowskie kar w ramach 
systemu ETS było często utrudnione 
ze względu na ograniczenia o cha ­
rakterze prawno ­administracyjnym 
na poziomie krajowym. Właściwe 
organy albo nie miały uprawnień, aby 
samodzielnie nakładać sankcje (np. 
we Włoszech), albo musiały czekać 
na wynik długotrwałych postępowań 
i odwołań w sądach (np. w Niemczech). 
Mogło to zniechęcać właściwe organy 
do wszczynania nowych procedur. 
Ponadto brak kompleksowej sprawo­
zdawczości na temat egzekwowania 
kar nie przyczynia się do wzmocnienia 
odstraszającej funkcji takiego systemu.
84 
Trybunał ustalił również, że Komi ­
sja – w celu monitorowania wdrażania 
systemu ETS – nie dysponuje wykazem 
krajowych kar dotyczących konkretnie 
tego systemu ani nie gromadzi danych 
statystycznych dotyczących nakłada ­
nia tych kar w poszczególnych pań ­
stwach członkowskich UE.85 
Ogólnie, z uwagi na brak skonsolido ­
wanych informacji na szczeblu państw 
członkowskich i na szczeblu europej ­
skim, Trybunał nie był w stanie ocenić 
stopnia realizacji procedur nakładania 
kar przez państwa członkowskie.
Szczegółowe kwestie dotyczące 
umarzania międzynarodowych 
jednostek emisji 
wygenerowanych w ramach 
projektów
86 
Procentowe limity dotyczące wyko ­
rzystania lub umarzania międzyna ­
rodowych jednostek pochodzących 
z projektów realizowanych w ramach 
mechanizmu wspólnego wdrażania 
(JI – ERU) i mechanizmu czystego 
rozwoju (CDM – CER) (aby uzyskać 
więcej informacji, zob. część I załącz ‑
nika ) różniły się w poszczególnych 
państwach członkowskich, ale zostały 
ustalone w krajowych planach roz ­
działu uprawnień dla drugiego etapu. 
W sytuacji gdy właściwy organ zezwoli 
indywidualnym operatorom instalacji 
na przekroczenie limitu dotyczącego 
umarzania międzynarodowych jed ­
nostek emisji, może to spowodować 
naruszenie zasady równych warunków 
działania dla operatorów. W przypadku 
dziewięciu (6%)82 ze 150 instalacji skon ­
trolowanych przez Trybunał doszło 
do przekroczenia krajowych limitów 
procentowych dotyczących umarza ­
nia międzynarodowych jednostek 
emisji wygenerowanych w ramach 
projektów. Więcej informacji na temat 
tych przypadków przedstawiono 
w ramce 8 .82 Francja (pięć przypadków), 
Grecja (trzy przypadki) oraz 
Zjednoczone Królestwo 
(jeden przypadek). 
Z finansowego punktu 
widzenia dla operatorów 
korzystniejsze było umarzanie 
jednostek emisji 
podlegających protokołowi 
z Kioto zamiast unijnych 
uprawnień do emisji (EUA), 
zwłaszcza pod koniec 
drugiego etapu, kiedy były 
one znacznie tańsze niż EUA. 
Na trzecim etapie 
wykorzystywanie tych 
jednostek w celu zapewnienia 
zgodności z wymogami 
systemu ETS zostało 
ograniczone. Dlatego też ich 
wykorzystanie przez 
operatorów wzrosło 
w postępie geometrycznym 
pod koniec drugiego 
etapu – zob. wykres 
w załączniku .
45 Uwagi Ramka 8Nadmierne umarzanie międzynarodowych jednostek emisji
W ramach drugiego etapu limit dotyczący umarzania międzynarodowych jednostek emisji pochodzących 
z projektów został wyrażony procentowo jako odsetek łącznej liczby uprawnień do emisji przydzielonych 
danej instalacji.
We Francji w dzienniku transakcji UE nie uwzględniono zwiększonej alokacji uprawnień wynikającej ze zwięk ­
szonej produkcji w pięciu z 20 skontrolowanych instalacji w latach 2008–2010. Większy przydział uprawnień 
spowodował, że zwiększyła się również całkowita kwota międzynarodowych jednostek emisji, które można 
było umorzyć. Operator wykorzystał tę możliwość i umorzył większą liczbę takich jednostek. Jednak w związ ­
ku z tym, że państwo członkowskie nie powiadomiło Komisji o zwiększeniu produkcji i wynikających z tego 
faktu zmianach w przydziałach z krajowej rezerwy dla nowych instalacji, obliczenia Trybunału dokonane na 
podstawie danych z dziennika transakcji UE wykazały, że odsetek umorzonych jednostek międzynarodowych 
przekroczył 13,5%, co stanowiło górny limit we Francji.
W Zjednoczonym Królestwie Trybunał stwierdził jeden przypadek, w którym przekroczono limit dotyczący 
umarzania międzynarodowych jednostek wygenerowanych w ramach projektów. Kiedy operator zamknął 
jedną ze swoich instalacji (dla której dokonano już przydziału uprawnień), uzyskał on od władz pozwolenie 
na zachowanie wszystkich przydzielonych uprawnień i przeniesienie ich wraz z odpowiadającym im limitem 
jednostek emisji pochodzących z projektów (tj. 8%) do jednej z innych należących do niego instalacji. Trybu ­
nał obliczył, że instalacja, na rzecz której przeniesiono w ten sposób uprawnienia, umorzyła więcej jednostek 
pochodzących z projektów niż pozwalałby na to limit 8%. Trybunał ustalił, że operator przeniósł jedynie 
część zdolności produkcyjnej zamkniętej instalacji do funkcjonującej instalacji. W związku z tym, że operator 
otrzymał pozwolenie na umorzenie jednostek emisji pochodzących z projektów na pokrycie całkowitej liczby 
przydzielonych mu uprawnień, limit został przekroczony. Zdaniem Trybunału praktyka ta może skutkować 
różnym traktowaniem operatorów działających w tym samym sektorze.
46
 Wnioski i zalecenia
87 
Unijny system ETS stanowi fundament 
unijnej polityki w dziedzinie klimatu 
i często jest on wskazywany w innych 
częściach świata jako punkt odnie ­
sienia przy opracowywaniu polityki 
w dziedzinie zmian klimatu i systemów 
handlu uprawnieniami do emisji. Ten 
innowacyjny system, który został 
wprowadzony w 2005 r. i był stopnio ­
wo ulepszany, znajduje się obecnie na 
trzecim etapie wdrażania. Na szczeblu 
europejskim celem systemu ETS, który 
działa na zasadach rynkowych, jest 
nie tylko ograniczenie emisji zgodnie 
z wyznaczonym pułapem, lecz także 
stworzenie mechanizmu ustalania 
ceny dwutlenku węgla. Wyższa cena 
stanowi większą zachętę do inwesto ­
wania w technologie niskoemisyjne83. 
Aby system ETS mógł funkcjonować 
zgodnie z przeznaczeniem, koniecz ­
ne jest także zagwarantowanie jego 
integralności i należytego wdroże ­
nia. Incydenty, jakie miały miejsce 
w przeszłości, w tym rzekome kra ­
dzieże uprawnień i oszustwa karu ­
zelowe związane z podatkiem VAT, 
potwierdzają konieczność zachowania 
czujności.
88 
Podczas kontroli oceniono, czy unijny 
system ETS był odpowiednio zarządza ­
ny. W tym celu zbadano, czy ramowe 
zasady opracowane w celu ochrony 
integralności systemu ETS są wystar ­
czająco solidne, aby umożliwić jego 
należyte funkcjonowanie, oraz czy sys ­
tem był prawidłowo wdrażany podczas 
drugiego etapu.
89 
Trybunał doszedł do wniosku, że ogól ­
nie zarządzanie systemem ETS przez 
Komisję i państwa członkowskie nie 
było odpowiednie pod każdym wzglę ­
dem. Na zarządzanie systemem nega ­
tywny wpływ miały pewne problemy 
dotyczące stabilności ram prawnych 
na rzecz ochrony jego integralności. Zarządzanie utrudniały również istotne 
uchybienia w trakcie drugiego etapu 
wdrażania systemu ETS.
90 
Mimo iż ramy prawne na rzecz ochrony 
integralności rynku zostały w znacz ­
nym stopniu wzmocnione (pkt 14–17), 
zwłaszcza w wyniku objęcia więk ­
szości transakcji dotyczących upraw ­
nień zawieranych na rynku kasowym 
zakresem stosowania dyrektyw MiFID 
i MAD, wciąż istnieje szereg proble ­
mów, które należy rozwiązać, tak aby 
zapewnić wystarczającą stabilność 
tych ram oraz zwiększyć zaufanie 
inwestorów, co zapewni efekt dźwigni 
w przypadku systemu ETS jako narzę ­
dzia służącego do realizacji polityki 
w dziedzinie ochrony środowiska.
91 
Trybunał ustalił, że pomimo zakwa ­
lifikowania uprawnień do emisji jako 
instrumentów finansowych nadal wy ­
stępują problemy w zakresie regulacji 
i nadzoru rynku uprawnień do emisji 
dotyczące uczestników rynku podlega ­
jących systemowi ETS, dwustronnego 
obrotu pozagiełdowego na rynku 
kasowym oraz mniejszych uczestni ­
ków rynku (pkt 18–21). Choć rejestr 
Unii został w 2012 r. scentralizowany, 
na szczeblu UE brakuje nadzoru nad 
rynkiem uprawnień do emisji, a proce ­
dury w zakresie współpracy pomiędzy 
krajowymi organami regulacyjnymi 
w zakresie finansów i Komisją nie są 
wystarczająco jasne (pkt 22–24). Istnie ­
je zatem ryzyko, że zakłócenia lub ano ­
malie rynkowe mogące wywoływać 
poważne skutki nie będą odpowiednio 
zarządzane.83 Komisja Europejska, DG ds. 
Działań w dziedzinie Klimatu, 
„Unijny system handlu 
uprawnieniami do emisji 
(EU ETS)”, opracowanie 
o charakterze informacyjnym 
dostępne pod adresem  
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_pl.pdf .
47 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 1
Komisja powinna zająć się nadal wy ­
stępującymi problemami w zakresie 
regulacji rynku uprawnień do emisji 
i jego nadzoru, tak aby zwiększyć 
integralność tego rynku. W tym celu 
Komisja powinna:
a) w kontekście przyszłych zmian 
dyrektywy MiFID i rozporządzenia 
MAR przeanalizować potencjalne 
ryzyko związane z przewidzia ­
nymi w przepisach zwolnieniami 
dotyczącymi uczestników rynku 
podlegających systemowi ETS 
i mniejszych uczestników rynku 
uprawnień do emisji i ustalić, czy 
konieczne jest podjęcie działań 
zmierzających do wyeliminowania 
tego ryzyka;
b) dopilnować, aby rynek uprawnień 
do emisji został objęty odpowied ­
nim nadzorem na szczeblu UE, 
mając na względzie zmieniające się 
przepisy dotyczące rynków finan ­
sowych (np. MiFID i MAR);
c) wzmocnić mechanizmy współpra ­
cy regulacyjnej w celu zapewnie ­
nia lepszego nadzoru nad rynkiem.
92 
Trybunał uważa, że jaśniejsza definicja 
prawna uprawnień mogłaby przynieść 
korzyści dla funkcjonowania rynku ETS 
(pkt 1–27). Aby zapewnić płynność 
rynku uprawnień do emisji, koniecz ­
ne jest zaufanie, zwłaszcza ze strony 
przedsiębiorców inwestycyjnych, 
którzy nie mają obowiązku dalszego 
uczestnictwa w tym rynku. Do lepsze ­
go funkcjonowania rynku mogłaby 
przyczynić się również większa jasność 
co do tego, czy uprawnienia do emisji 
mogą być wykorzystywane jako zabez ­
pieczenie wierzytelności i jak miałyby 
być one chronione (pkt 28).Zalecenie 2
Należy doprecyzować status prawny 
uprawnień, tak aby zapewnić większą 
stabilność i zaufanie.
W tym kontekście Komisja powin ­
na przeanalizować korzyści płynące 
z traktowania uprawnień do emisji 
jako praw własności na terenie całej UE 
oraz rozważyć, w jaki sposób stworzyć 
mechanizm błyskawicznej rejestracji 
zabezpieczeń wierzytelności.
93 
Rejestr Unii to główne narzędzie 
służące do przetwarzania podstawo ­
wych informacji dotyczących systemu 
ETS, które jednocześnie przyczynia się 
do integralności rynku ETS. Z uwagi 
na duże kwoty i różnorodność posia ­
daczy rachunków rejestr charaktery ­
zuje się wysokim poziomem ryzyka 
(pkt 29–31). Aby zabezpieczyć rynek na 
szczeblu UE, a także mając na uwadze 
incydenty zagrażające bezpieczeń ­
stwu, jakie miały miejsce w przeszło ­
ści, konieczne jest zharmonizowane 
podejście do procedur zarządzania 
ryzykiem. Podczas drugiego etapu 
wdrażania systemu ETS nastąpiła 
znaczna poprawa w zakresie bezpie ­
czeństwa rejestru (pkt 32). Niemniej 
w większości skontrolowanych państw 
członkowskich procedury dotyczące 
kontrolowania otwierania rachunków 
w ramach systemu ETS, monitorowania 
transakcji oraz współpracy z organami 
regulacyjnymi nie są wystarczająco 
solidne (pkt 33–38). W związku z tym, 
że Komisja nie jest uprawniona do mo ­
nitorowania transakcji ze względu na 
ochronę danych, taki stan rzeczy ozna ­
cza poważną lukę w nadzorze. Rozwój 
i obsługa rejestru przez Komisję stano ­
wiły skomplikowane zadania, których 
realizacja była utrudniona z powodu 
problemów w zakresie wewnętrznej 
koordynacji i ograniczonych zasobów 
(pkt 39–41).
48 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 3
Systemy przetwarzania podstawowych 
danych w ramach systemu ETS (rejestr 
Unii i powiązane z nim procedury) 
wymagają dalszych usprawnień pod 
pewnymi względami.
W tym celu Komisja powinna:
a) rozważyć, w jaki sposób można 
rozwijać i koordynować monitoro ­
wanie transakcji transgranicznych 
na szczeblu UE w celu zmniejszenia 
ryzyka nadużyć i oszustw;
b) wskazać odpowiednie działania na 
rzecz wzmocnienia ram kontroli 
i promować w całej UE najlepsze 
praktyki poszczególnych państw 
członkowskich dotyczące otwie ­
rania rachunków, tak aby ograni ­
czyć ryzyko dla bezpieczeństwa 
i integralności systemu i zapewnić, 
że mechanizmy kontroli zostaną 
wdrożone na terenie całej UE;
c) zapewnić odpowiedni rozdział 
obowiązków w zakresie IT i obo ­
wiązków o charakterze operacyj ­
nym w odpowiednich służbach 
Komisji i zagwarantować należyte 
funkcjonowanie systemu rejestrów.
Państwa członkowskie powinny:
d) wdrożyć mechanizmy kontroli, 
o których mowa w zaleceniu 3 
lit. b);
e) usprawnić współpracę między 
organami odpowiedzialnymi za 
rejestr Unii a innymi właściwymi 
organami, zwłaszcza jednostkami 
wywiadu finansowego i organami 
ścigania.94 
Trybunał stwierdził, że na drugim eta ­
pie wdrażania systemu ETS wystąpiły 
poważne uchybienia. Państwa człon ­
kowskie zdecydowały się na różne 
podejścia przy wdrażaniu dyrektywy 
w sprawie systemu ETS (pkt 47). Uchy ­
bienia stwierdzono również w procesie 
wdrażania przez państwa członkow ­
skie ram kontroli. Systemy monitoro ­
wania, zgłaszania i weryfikowania po ­
ziomów emisji nie zostały dostatecznie 
zharmonizowane ani należycie wdro ­
żone (pkt 48–60). Właściwe organy nie 
kontrolowały w wystarczającej mierze 
pracy weryfikatorów, a przeprowadza ­
ne przez nie kontrole na miejscu na 
poziomie instalacji miały ograniczony 
zakres. Niektóre państwa członkowskie 
nie przedstawiły również wszystkich 
wymaganych sprawozdań dotyczących 
działania systemu ETS (pkt 61–63).
49 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 4
Stwierdzone w ramach kontroli Trybu ­
nału uchybienia w procesie wdrażania 
przez państwa członkowskie ram kon ­
troli na drugim etapie powinny zostać 
wyeliminowane w trakcie wdrażania 
zmodyfikowanych ram na potrzeby 
trzeciego etapu.
Komisja powinna:
a) zastanowić się, czy konieczne są 
dalsze zmiany w ramach monitoro ­
wania i sprawozdawczości, tak aby 
zapewnić lepsze monitorowanie, 
zgłaszanie i weryfikację poziomów 
emisji;
b) zobowiązać właściwe organy do 
lepszego egzekwowania kar w celu 
uzyskania pewności co do jakości 
ram kontroli.
Państwa członkowskie powinny:
c) wdrożyć spójne i skuteczne ramy 
kontroli (obejmujące także inspek ­
cje) dotyczące monitorowania, 
zgłaszania i weryfikowania pozio ­
mów emisji;
d) zapewnić lepszą koordynację 
i wymianę informacji między 
właściwymi organami i organami 
akredytacyjnymi w celu podniesie ­
nia jakości procesu weryfikacji;
e) terminowo przedkładać Komisji 
sprawozdania roczne przewidziane 
w dyrektywie;
f) regularnie publikować sprawozda ­
nia dotyczące wdrażania systemu 
ETS i wyników osiąganych w jego 
ramach w celu zwiększenia przej ­
rzystości dla operatorów i uczest ­
ników rynku.95 
Trybunał ustalił, że w trakcie drugie ­
go etapu wystąpiły braki w wytycz ­
nych i monitorowaniu przez Komisję 
procesu wdrażania systemu ETS przez 
państwa członkowskie. Zdaniem 
Trybunału Komisja nie działała w spo ­
sób przejrzysty, podejmując decyzję 
o zastosowaniu modelu PRIMES jako 
podstawy do obliczenia pułapów 
w drugim etapie oraz przyjmując rok 
2005 jako rok bazowy dla tych obli ­
czeń. Doprowadziło to do znacznego 
spadku efektywności działań państw 
członkowskich oraz do braku przej ­
rzystości podczas przygotowywania 
i oceny krajowych planów rozdziału 
uprawnień dotyczących drugiego 
etapu (pkt 65–67). Z uwagi na brak 
wewnętrznych dokumentów Komi ­
sji dotyczących oceny tych planów 
Trybunał nie był w stanie stwierdzić, 
czy dokonana przez Komisję ocena 
była w równym stopniu szczegółowa 
i kompletna w przypadku wszystkich 
państw członkowskich objętych kon ­
trolą (zob. pkt 68 i 69).
50 Wnioski i zalecenia
96 
Unijny system ETS to mechanizm opar ­
ty na zasadach rynkowych, w związku 
z czym konieczne jest regularne przed ­
stawianie szczegółowych i istotnych 
informacji na temat jego wdrażania 
i funkcjonowania. Wiele informacji na 
ten temat jest wprawdzie powszechnie 
dostępnych, Komisja nie publikowa ­
ła jednak jednego bardzo ważnego 
dokumentu, a mianowicie rocznego 
sprawozdania w sprawie wdrożenia, 
wymaganego na podstawie przepisów 
dyrektywy (zob. pkt 71 i 72). Zasadni ­
cze znaczenie mają także koordynacja 
i wymiana informacji między państwa ­
mi członkowskimi. Rola Komisji pod 
względem zapewniania harmonizacji 
kluczowych mechanizmów kontroli 
dotyczących wdrażania systemu ETS 
przez państwa członkowskie była ogra ­
niczona (pkt 73–76). Ustanowiono co 
prawda rozliczne fora i grupy robocze 
ułatwiające wymianę informacji, co 
stanowiło istotne wsparcie dla państw 
członkowskich. Ich wpływ był jed ­
nak w pewnej mierze ograniczony ze 
względu na stosunkowo niski poziom 
uczestnictwa państw członkowskich 
w ich pracach (pkt 77–79).
Zalecenie 5
Na trzecim etapie należy zapewnić 
lepsze wytyczne i informacje dotyczą ­
ce wdrażania systemu ETS. W tym celu 
Komisja powinna:
a) usprawnić monitorowanie wdraża ­
nia systemu przez państwa człon ­
kowskie w celu zidentyfikowania 
obszarów, w których harmonizacja 
jest absolutnie konieczna;
b) regularnie publikować wymagane 
sprawozdania dotyczące wdraża ­
nia systemu ETS, a w szczególności 
uwzględnić w nich kwestie związa ­
ne z brakiem harmonizacji i wyni ­
kającymi z tego zagrożeniami.Państwa członkowskie powinny:
c) dopilnować, aby przedstawiciele 
właściwych organów regularnie 
brali udział w spotkaniach i uczest ­
niczyli w wymianie informacji, 
doświadczeń i wiedzy z zakresu 
wdrażania systemu ETS.
97 
Jeśli chodzi o ogólnounijny obowiązek 
umarzania co roku przez instalacje 
wymaganej liczby uprawnień, w ra ­
mach systemu ETS obowiązek ten 
jest przestrzegany w bardzo wysokim 
stopniu. Mimo to Trybunał zauważył, 
że państwa członkowskie przyjęły 
różnorodne przepisy mające zastoso ­
wanie do innych rodzajów naruszeń, 
co potencjalnie ogranicza możliwość 
zapewnienia operatorom równych wa ­
runków działania (pkt 81 i 82). Z powo ­
du braku skonsolidowanych informacji 
na szczeblu państw członkowskich 
i na szczeblu europejskim Trybunał 
nie był w stanie ocenić skuteczności 
systemów sankcji stosowanych przez 
państwa członkowskie. Skuteczne 
egzekwowanie kar przez państwa 
członkowskie było czasem utrudnione 
ze względu na ograniczenia o cha ­
rakterze prawno ­administracyjnym 
na poziomie krajowym (pkt 83–85). 
Ponadto istniały także różnice w zakre ­
sie stosowania w praktyce specjalnych 
zasad umarzania międzynarodowych 
jednostek emisji wygenerowanych 
w ramach projektów (pkt 86). Taki stan 
rzeczy może sprawić, że operatorzy 
nie będą mieli równych warunków 
działania.
51 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 6
Wdrażanie sankcji nałożonych w związ ­
ku z systemem ETS powinno odbywać 
się w sposób bardziej przejrzysty. Na 
poziomie unijnym i państw członkow ­
skich dostępne powinny być aktual ­
ne i poprawne informacje na temat 
procedur nakładania kar i ich wyników, 
a Komisja powinna lepiej monitoro ­
wać egzekwowanie kar w całej UE, jak 
również sprawdzać, czy kary krajowe 
nakładane są w sposób spójny.
Komisja powinna:
a) dopilnować, by państwa człon ­
kowskie gromadziły aktualne 
informacje na temat nakładania 
wszelkiego rodzaju kar (zarówno 
ogólnounijnych, jak i krajowych), 
a także przedstawiać odpowiednie 
propozycje i zapewniać wytyczne 
na rzecz zwiększenia przejrzystości 
działania odnośnych organów.Państwa członkowskie powinny:
b) w spójny sposób nakładać kary 
ustalone na poziomie krajowym, 
jak również kary przewidziane 
w dyrektywie;
c) przechowywać aktualne i dokład ­
ne dane na temat nałożonych kar.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Augu ­
styn KUBIK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksembur ­
gu w dniu 15 kwietnia 2015 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego,
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

52
 Załącznik
Informacje ogólne
CZĘŚĆ I – Międzynarodowe ramy handlu uprawnieniami do emisji
1. W środowisku naukowym istnieje powszechna zgoda co do tego, że gazy cieplarniane wytwarzane w wyniku 
działalności człowieka i uwalniane do atmosfery mają bezpośredni wpływ na efekt cieplarniany, powodując 
globalne ocieplenie i negatywnie wpływając na klimat. W ramach tego konsensusu uważa się także, że jeśli 
średnia temperatura na świecie wzrośnie o 2°C w stosunku do temperatury w czasach przedindustrialnych, 
istnieje dużo wyższe ryzyko, że wystąpią niebezpieczne, a możliwe że nawet katastroficzne zmiany w środo ­
wisku globalnym. W związku z tym wspólnota międzynarodowa zaleca, by ocieplenie nie wyniosło więcej niż 
2°C, w czym pomóc ma ograniczenie emisji gazów cieplarnianych1.
2. Unia Europejska poprzez swoje działania na rzecz walki ze zmianami klimatu została międzynarodowym 
liderem w tej kwestii. Zobowiązała się ona do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych zgodnie z przyjętym 
w 1997 r. protokołem z Kioto (zob. ramka ) dołączonym do Ramowej konwencji ONZ w sprawie zmian klimatu 
(UNFCCC) z 1992 r., w którym określono ogólne ramy międzyrządowych działań na rzecz sprostania wyzwa ­
niom związanym ze zmianami klimatu.Załącznik
Ramka – Protokół z Kioto
Protokół z Kioto  został przyjęty w Kioto w Japonii w dniu 11 grudnia 1997 r. i wszedł w życie w dniu 16 lutego 
2005 r. Protokół ten został podpisany przez 188 państw i jedną regionalną organizację integracji gospodarczej 
(Unię Europejską). Spośród wszystkich sygnatariuszy UNFCCC jedynie Stany Zjednoczone nie ratyfikowały pro ­
tokołu. W protokole określono prawnie wiążący cel dla 37 uprzemysłowionych państw oraz Unii Europejskiej, 
którym jest redukcja emisji gazów cieplarnianych średnio o 5% w porównaniu z poziomami z 1990 r. w ciągu 
pięcioletniego okresu obejmującego lata 2008–2012. Protokół z Kioto przewidział trzy oparte na zasadach ryn ­
kowych mechanizmy pomagające w realizacji tego celu: system handlu uprawnieniami do emisji, mechanizm 
czystego rozwoju (CDM) i mechanizm wspólnego wdrażania (JI).
3. Długoterminowy plan działania Komisji dotyczący emisji gazów cieplarnianych zakłada ich zmniejszenie 
o 80% do 2050 r.2. W dniu 23 października 2014 r. Rada uzgodniła ramy polityki klimatyczno ­energetycznej 
do 2030 r. oraz wyraziła poparcie dla wiążącego celu UE dotyczącego zmniejszenia emisji gazów cieplarnia ­
nych w UE do 2030 r. co najmniej o 40% w stosunku do poziomu z 1990 r.3. Unijny system ETS będzie nadal 
odgrywać centralną rolę w osiąganiu tych celów.
1 Zob. Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu (IPCC) powołany przez Program Narodów Zjednoczonych ds. Ochrony Środowiska i Światową 
Organizację Meteorologiczną w 1988 r. ( www.ipcc.ch ).
2 COM(2011) 112 final z dnia 8 marca 2011, „Plan działania prowadzący do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r.”.
3 Rada Europejska (23 i 24 października 2014 r.), Konkluzje dotyczące ram polityki klimatyczno ­energetycznej do 2030 r., SN 79/14.
53 Załącznik
CZĘŚĆ II – Podaż i popyt w ramach unijnego systemu ETS podczas drugiego etapu jego 
wdrażania (2008–2012)
4. Kryzys gospodarczy, który rozpoczął się mniej więcej w 2008 r., spowodował bardzo mocne ograniczenie 
działalności przemysłowej i związanych z nią emisji4. Popyt na uprawnienia do emisji w trakcie drugiego etapu 
wdrażania systemu ETS był w związku z tym niższy niż się spodziewano, co przełożyło się na powstanie nadwy ­
żek uprawnień na rynku (zob. wykres ) i wpłynęło na cenę uprawnień, która spadła z poziomu ok. 22 euro do 
poziomu 5 euro w okresie między początkiem drugiego etapu w 2008 r. a jego zakończeniem w 2012 r.Załącznik
Nadwyżka na etapie IIZweryﬁkowany poziom
emisji na etapie II
Umorzone jednostki Kioto na etapie IIUprawnienia przeznaczone do sprzedaży
na aukcji w ramach etapu IISwobodnie rozdzielane uprawnienia na etapie IIPodaż1 000 jednostek emisji – kt ekwiwalentu CO2
PopytPowstała 
nadwyżka 442 2831 047 9451 779 687
9 709 851 9 999 310Wykres – Podaż, popyt i nadwyżka uprawnień na drugim etapie wdrażania unijnego 
systemu ETS (2008–2012)
Źródło:  Analiza Trybunału na podstawie informacji z bazy danych EOG ETS Dataviewer (czerwiec 2014 r.) dotyczących instalacji stacjonarnych.
4 Związek między kryzysem gospodarczym a spadkiem poziomu emisji został potwierdzony przez Komisję („Stan europejskiego rynku uprawnień 
do emisji dwutlenku węgla w 2012 r.”, COM(2012) 652 final), a także w licznych innych źródłach (np. w sprawozdaniu Banku Światowego 
pt. „Przegląd inicjatyw w zakresie ustalania cen uprawnień do emisji” z 2013 r.).
54 Załącznik
CZĘŚĆ III – Debata na temat reform w celu zmniejszenia liczby nadwyżkowych upraw -
nień oraz na temat przyszłych perspektyw
5. Nadal trwają debaty na temat kolejnych zmian w unijnym systemie ETS i jego reformy strukturalnej, której 
rozpoczęcie planuje się na 2020 r. W trakcie drugiego etapu system był zbyt mało elastyczny, aby zare ­
agować na zmieniającą się sytuację gospodarczą, mniejszy popyt na uprawnienia i ich rosnącą nadwyżkę. 
Komisja uznała to za element osłabiający skuteczność systemu. Zdaniem Komisji wyższa cena rynkowa 
uprawnień stanowiłaby większą zachętę do inwestowania w technologie niskoemisyjne5. Dążąc do złagodze ­
nia skutków nadwyżki uprawnień ETS (która na początku trzeciego etapu wyniosła według obliczeń Komisji 
ok. 2 mld uprawnień6) (zob. również wykres ) oraz do wzmocnienia sygnału cenowego dotyczącego emisji 
dwutlenku węgla, w 2012 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący czasowego wycofania ze sprzedaży na 
aukcji części uprawnień do emisji (tzw. back‑loading ) podczas trzeciego etapu. Sprzedaż na aukcji 900 mln 
uprawnień została wstrzymana aż do okresu 2019–2020. Czasowe wycofanie ze sprzedaży nie oznacza 
zmniejszenia całkowitej liczby dostępnych uprawnień, a jedynie zmianę ich dystrybucji w tym okresie. Ten 
wniosek ustawodawczy został przyjęty przez Parlament i Radę w 2013 r.
6. Komisja doszła do wniosku, że aby rozwiązać problem nadwyżki uprawnień i zwiększyć wpływ systemu na 
ochronę środowiska, potrzebne jest trwałe rozwiązanie w celu zniwelowania nierównowagi między podażą 
i popytem. W związku z tym w styczniu 2014 r. Komisja zaproponowała – wraz z wnioskiem dotyczącym pa ­
kietu klimatyczno ­energetycznego do 2030 r.7 – podjęcie działań na rzecz strukturalnej reformy systemu ETS, 
która miałaby polegać na wprowadzeniu od 2021 r. rezerwy zapewniającej stabilność rynku w celu rozwią ­
zania problemu nadwyżki uprawnień oraz zwiększenia odporności systemu na poważne wstrząsy poprzez 
automatyczne dostosowywanie podaży uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji. Wniosek usta ­
wodawczy jest obecnie rozpatrywany przez Radę i Parlament Europejski.
5 Komisja Europejska, DG ds. Działań w dziedzinie Klimatu, „Unijny system handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS)”, opracowanie o charakterze 
informacyjnym dostępne pod adresem http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_pl.pdf .
6 Komisja Europejska, DG ds. Działań w dziedzinie Klimatu ( http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm ).
7 COM(2014) 15 final z dnia 22 stycznia 2014, „Ramy polityczne na okres 2020 ­2030 dotyczące klimatu i energii”.Załącznik
55
V
W stosownych przypadkach należy zająć się nadal wystę ­
pującymi istotnymi problemami w zakresie regulacji 
rynku uprawnień do emisji i jego nadzoru, tak aby zwięk ­
szyć integralność tego rynku. W celu zapewnienia, aby 
działanie UE było konieczne i skuteczne, Komisja ocenia 
skutki swojej polityki i wniosków na każdym etapie, od 
wniosku przez wdrażanie do przeglądu. Ocena niedawno 
przyjętych przepisów dotyczących regulacji rynku 
uprawnień do emisji i jego nadzoru, które to przepisy 
są obecnie wdrażane, może odbywać się w kontekście 
sprawozdań, które Komisja ma przedłożyć Parlamentowi 
Europejskiemu i Radzie w 2019 r. na mocy art. 90 MiFID II1 
i art. 38 rozporządzenia w sprawie nadużyć na rynku2.
V a)
Komisja i współprawodawcy dokładnie przeanalizowali 
potencjalne ryzyko w zakresie regulacji i nadzoru rynku 
uprawnień do emisji dotyczące uczestników rynku pod ­
legających systemowi ETS, dwustronnego obrotu poza ­
giełdowego na rynku kasowym oraz mniejszych uczest ­
ników rynku w trakcie procesu przyjmowania dyrektywy 
MiFID II (zwanej dalej „MiFID”), która w związku z tym 
zawiera wyważony system wyłączeń. Wyłączenia, 
o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) i j) oraz art. 3 ust. 1 
lit. e) MiFID, są objęte warunkami i nadzorem regulacyj ­
nym i niekoniecznie są specyficzne dla uprawnień do 
emisji, lecz mają również zastosowanie do pochodnych 
instrumentów towarowych. Przyczyny wyłączeń wyni ­
kają z oceny celu wymagania zezwolenia na mocy MiFID 
(głównie służącego ochronie klientów firm inwestycyj ­
nych w transakcjach transgranicznych), jak również ich 
proporcjonalności w odniesieniu do kosztów uzyskania 
takiego zezwolenia w porównaniu z jego korzyściami dla 
osób objętych wyłączeniem.
1 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/65/UE z dnia 
15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych 
oraz zmieniająca dyrektywę 2002/92/WE i dyrektywę 2011/61/UE 
(Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 349).
2 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 
nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku 
(rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylające 
dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 
i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE 
(Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 1).Streszczenie
II
Unijny system handlu uprawnieniami do emisji jest pod ­
stawą unijnej polityki przeciwdziałania zmianie klimatu. 
W ramach tego systemu ustanowiono cenę dwutlenku 
węgla i emisje z instalacji objętych tym systemem 
zmniejszają się zgodnie z planami: do 2012 r. zmalały 
o 19% w porównaniu z poziomem z 1990 r.
System ETS zapewnia niezbędne redukcje emisji przy 
niskich kosztach. Żaden inny środek z zakresu polityki, 
czy to opodatkowanie, czy rozporządzenie, nie gwaran ­
tuje tego efektu tak, jak robi to handel uprawnieniami do 
emisji.
Powodzenie unijnego systemu ETS zainspirowało innych 
na całym świecie, a Komisja będzie nadal promowała ten 
system jako środek z zakresu polityki.
III
Podczas gdy Trybunał skoncentrował kontrolę na drugim 
etapie systemu ETS (lata 2008–2012), wprowadzono 
już wiele usprawnień na potrzeby trzeciego etapu (lata 
2013–2020), które w szczególności odnoszą się do uwag 
zgłoszonych przez Trybunał. Takie uwagi docenia się 
zatem jako dalsze wsparcie powiązanych rozwiązań 
wprowadzonych już na potrzeby trzeciego etapu oraz 
jako kwestie do rozważenia w innych przypadkach.
IV
Komisja odnotowuje wniosek Trybunału.
Komisja podkreśla, że na drugim etapie na zarządzanie 
systemem ETS negatywny wpływ miały problemy doty ­
czące stabilności ram prawnych na rzecz ochrony jego 
integralności. Fakt występowania uchybień w trakcie 
wdrażania drugiego etapu ETS jest jedną z ważnych 
przyczyn starannego rozważenia nowych zmian i ulep ­
szeń wprowadzanych obecnie na trzecim etapie.Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 56
VI c)
Komisja zdaje sobie sprawę z tego, że na drugim etapie 
wystąpiła pewna niekompletność pod względem skła ­
dania sprawozdań zgodnie z art. 21. W odniesieniu do 
trzeciego etapu wymogi wdrażane są obecnie bardziej 
rygorystycznie na podstawie decyzji wykonawczej Komisji 
2014/166/UE.
VI d)
Komisja nadal koordynuje częstą wymianę informacji 
z i między państwami członkowskimi w postaci posiedzeń 
o wysokiej frekwencji wraz z publikowaniem protokołów 
i konsultacjami.
VI e)
Komisja uważa, że w dalszym ciągu odgrywa ważną rolę 
pod względem zapewniania harmonizacji kluczowych 
mechanizmów kontroli dotyczących wdrażania systemu 
ETS poprzez ramy prawne oraz pomocnicze wytyczne 
i szablony, a także za pośrednictwem odpowiednich kon ­
ferencji, spotkań i konsultacji.
VI f)
Przegląd systemów sankcji stosowanych przez państwa 
członkowskie w ramach ETS realizowany jest w ramach 
podjętego przez Komisję przeglądu zgodności państw 
członkowskich z wymogami systemu ETS oraz na mocy 
decyzji wykonawczej Komisji 2014/166/UE uaktualniającej 
system zobowiązujący państwa członkowskie do składania 
Komisji rocznych sprawozdań na mocy art. 21 z wdrażania 
dyrektywy w sprawie systemu ETS.
Na trzecim etapie każdy operator może korzystać z mię ­
dzynarodowych jednostek emisji pochodzących z pro ­
jektów aż do pewnego limitu, określonego na podstawie 
przepisów ustanowionych w rozporządzeniu Komisji (UE) 
nr 1123/2013.
VII 1.
Komisja częściowo przyjmuje zalecenia i zgadza się, że 
w stosownych przypadkach należy zająć się wszelkimi 
nadal występującymi istotnymi problemami w zakresie 
regulacji rynku uprawnień do emisji i jego nadzoru, tak aby 
zwiększyć integralność tego rynku.
VII 2.
Komisja przyjmuje zalecenie i przeanalizuje korzyści wyni ­
kające z wyjaśnienia statusu prawnego uprawnień.V b)
Ramy nadzoru ustanowione prawodawstwem UE doty ­
czącym rynków finansowych, które to ramy są również 
stosowane we wszystkich pochodnych instrumentach 
towarowych będących przedmiotem obrotu w UE 
(np. sprawozdania dotyczące pozycji na mocy MiFID, 
daleko idące mechanizmy współpracy określone w rozpo ­
rządzeniu w sprawie nadużyć na rynku), mają zastosowa ­
nie do rynku uprawnień do emisji.
Mechanizmy współpracy regulacyjnej wejdą w życie 
w 2017 r. i od tego momentu staną się skuteczne.
V c)
Analiza unijnego rynku dwutlenku węgla ogólnie poka ­
zuje, że rynek ten rozrósł się i dojrzał, pomimo tego, że 
status prawny uprawnień nie jest określony na poziomie 
UE oraz że nie przewidziano wyraźnie, że uprawnienia do 
emisji mogą być wykorzystywane jako zabezpieczenie 
wierzytelności ani jak miałyby być one chronione.
V d)
W oparciu o postępy poczynione na drugim etapie Komisja 
zapewni ciągłe doskonalenie wymagane do utrzymania 
bezpieczeństwa rejestru Unii na najwyższym standardzie.
W prawodawstwie nie przewidziano obowiązku monito ­
rowania przez Komisję transakcji w rejestrze Unii. Można 
poprawić nadzór na poziomie UE nad europejskim 
rynkiem dwutlenku węgla, aby wykrywać nadużycia 
i oszustwa, ale ten problem ma szerszy zakres niż rejestr, 
w którym rejestrowane są informacje tylko o fizycznym 
przesunięciu jednostek dwutlenku węgla, a nie o finanso ­
wym aspekcie transakcji.
VI a)
Rozporządzenia Komisji zostały przyjęte w celu osiągnięcia 
jeszcze większej poprawy pod względem skuteczności, 
efektywności i harmonizacji monitorowania i sprawozdaw ­
czości oraz weryfikacji i akredytacji na trzecim etapie ETS.
VI b)
Decyzja wykonawcza Komisji 2014/166/UE i związana z nią 
nota objaśniająca spowodowały ponowne uruchomienie 
systemu zobowiązującego państwa członkowskie do 
składania Komisji rocznych sprawozdań na mocy art. 21 
z wdrażania dyrektywy w sprawie systemu ETS. Spra ­
wozdania te są publicznie dostępne za pośrednictwem 
systemu ReportNet Europejskiej Agencji Środowiska.
Odpowiedzi Komisji 57
możliwości stosowania mechanizmu odwrotnego obciąże ­
nia. Kilka rejestrów krajowych było celem ataków infor ­
matycznych; bezpieczeństwo systemu rejestru poprawiło 
się wskutek centralizacji operacji w jednym rejestrze Unii. 
Ponadto wzmocniono regulację rynku dwutlenku węgla 
i nadzór nad nim.
15
Komisja zwraca uwagę, że Trybunał wyraźnie stwierdził, 
iż pytanie, które podejście regulacyjne byłoby najbardziej 
odpowiednie w przypadku rynku uprawnień do emisji, 
wykraczało poza zakres niniejszej kontroli.
Komisja uważa, że pozostałe kwestie, które trzeba rozwa ­
żyć pod kątem dalszych działań regulacyjnych, powinny 
być zbadane z uwzględnieniem ram regulacyjnych doty ­
czących uprawnień do emisji, kiedy staną się one instru ­
mentami finansowymi w 2017 r.
16 – Odpowiedź na tiret pierwsze
Na wniosek Komisji Rada przyjęła dyrektywę Rady 
2010/23/UE3, w której przewidziano (w art. 199a zmienionej 
dyrektywy 2006/112/WE) możliwość stosowania mechani ­
zmu odwrotnego obciążenia do przeniesienia uprawnień 
do emisji. Okres stosowania tej dyrektywy przedłużono do 
dnia 31 grudnia 2018 r.4.
16 – Odpowiedź na tiret trzecie
Rozporządzenie (UE) nr 389/2013 (rozporządzenie w spra ­
wie rejestru) nie zawiera bezpośredniego odniesienia do 
istotnych przepisów dyrektywy w sprawie przeciwdzia ­
łania praniu pieniędzy, ale zapewnia doraźny system dla 
administratorów krajowych rejestru, oparty na ujednoli ­
conym zbiorze kontroli zgodnie z zasadą „znaj swojego 
klienta” oraz innych odpowiednich wymogach, który to 
system ustanawia zatem zharmonizowane zasady w tej 
dziedzinie bezpośrednio stosowane na poziomie UE.
3 Dyrektywa Rady 2010/23/UE z dnia 16 marca 2010 r. zmieniająca 
dyrektywę 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku 
od wartości dodanej w zakresie fakultatywnego i tymczasowego 
stosowania mechanizmu odwrotnego obciążenia w związku 
z dostawami niektórych usług podatnych na oszustwa (Dz.U. L 72 
z 20.3.2010, s. 1)).
4 Na mocy dyrektywy Rady 2013/43/UE z dnia 22 lipca 2013 r. 
(Dz.U. L 201 z 26.7.2013, s. 4).VII 3.
Komisja przyjmuje odpowiednie zalecenia. Od 2012 r. 
bezpieczeństwo systemu rejestru znacznie poprawiono, 
a Komisja będzie dążyć do dalszego ulepszenia systemu 
w odniesieniu do aspektów wskazanych przez Trybunał.
VII 4.
Komisja przyjmuje odpowiednie zalecenia. Konkretne role 
i obowiązki wszystkich stron uczestniczących w systemie 
ETS są wyjaśnione w wyniku rozporządzeń Komisji w spra ­
wie akredytacji i weryfikacji oraz monitorowania i sprawoz ­
dawczości, które przyjęto na potrzeby trzeciego etapu.
VII 5.
Komisja przyjmuje odpowiednie zalecenia i zgadza się, 
że wytyczne i informacje dotyczące wdrażania systemu 
ETS na drugim etapie mogły być lepsze. Uważa ona, że 
sytuacja w tym zakresie została należycie poprawiona na 
potrzeby trzeciego etapu.
VII 6.
Komisja uważa system sankcji w ramach ETS za skuteczny. 
Kara w wysokości 100 EUR za tonę wyemitowanego 
CO2, w odniesieniu do której nie dokonano umorzenia 
uprawnień do dnia 30 kwietnia, ma silny efekt odstrasza ­
jący. Świadczy o tym zwłaszcza bardzo wysoki poziom 
zgodności.
Państwa członkowskie powinny dążyć do przejrzystości 
pod względem sankcji, które mają zastosowanie na pozio ­
mie krajowym, a także powinny publikować informacje 
o operatorach, którzy naruszyli obowiązek umorzenia 
uprawnień.
Komisja przyjmuje odpowiednie zalecenia i przywiązuje 
wagę do przejrzystości między właściwymi organami 
państw członkowskich w celu utrzymania bardzo wyso ­
kiego poziomu zgodności.
Wstęp
Ramka 2 – System rejestrów krajowych 
i rejestr Unii
Unijny system handlu uprawnieniami do emisji (ETS) 
napotkał różne zagrożenia, którym zaradziły konkretne 
działania. Problem oszustw karuzelowych związanych 
z podatkiem VAT na rynku dwutlenku węgla rozwią ­
zano poprzez zapewnienie państwom członkowskim 
Odpowiedzi Komisji 58
Biorąc pod uwagę zasadę proporcjonalności, Komisja 
uważa, że w stosunku do celów zezwolenia na mocy MiFID, 
jego odpowiednich kosztów w porównaniu z korzyściami 
płynącymi ze zwolnień oraz związanego z nim obciążenia 
regulacyjnego, zwolnienia dla nabywców podlegających 
systemowi ETS stanowią najmniej uciążliwe środki służące 
osiągnięciu pożądanego rezultatu.
Ponadto podmioty objęte zwolnieniem nadal wcho ­
dziłyby w zakres stosowania rozporządzenia w sprawie 
nadużyć na rynku.
20
Jeżeli chodzi o instrumenty pochodne będące przedmio ­
tem obrotu poza rynkiem regulowanym, w EMIR nakłada 
się obowiązki na niektórych uczestników rynku, którzy 
zajmują się obrotem instrumentami pochodnymi, a więc 
jako takie byłyby one regulowane6.
Szereg badań wskazuje na to, że udział wolumenu kon ­
traktów pozagiełdowych na rynku kasowym, które nie 
zostały rozliczone, wynosił w 2010 r. około 1%. Analiza 
dostępnych danych dotyczących nowszych zmian na 
rynku potwierdza wniosek, że odsetek ten prawdopo ­
dobnie jest obecnie jeszcze niższy7.
Ponadto dwustronne transakcje pozagiełdowe nadal 
będą objęte zakresem stosowania rozporządzenia 
w sprawie nadużyć na rynku, które wyraźnie stanowi, że 
rozporządzenie to „stosuje się do wszelkich transakcji, 
zleceń lub zachowań dotyczących wszelkich instrumen ­
tów finansowych, o których mowa w [art. 2] ust. 1 i 2, 
niezależnie od tego, czy takie transakcje, zlecenia lub 
zachowania mają miejsce w systemie obrotu”.
5 Pełna nazwa: rozporządzenie w sprawie instrumentów pochod ­
nych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, 
kontrahentów centralnych i repozytoriów transakcji (rozporządze ­
nie (UE) nr 648/2012).
6 Prawie wszystkie odpowiedzi udzielone w ramach konsultacji 
przeprowadzonych przez Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów War ­
tościowych (ESMA) na temat powiązanych projektów progów wiążących 
się z obowiązkiem rozliczania, które miałyby być stosowane, wskazują 
na to, że progi te należy podnieść, gdyż ze względu na brak wzajemnych 
powiązań między przedsiębiorstwami niefinansowymi stanowią one dla 
systemu finansowego znikome ryzyko o charakterze systemowym. To 
samo można powiedzieć o przedsiębiorstwach niefinansowych, jeżeli 
chodzi o ich udział w dwustronnych transakcjach pozagiełdowych na 
rynku kasowym, których przedmiotem są uprawnienia do emisji.
7 Obliczenia Komisji na podstawie danych Bloomberg New Energy 
Finance dotyczących całkowitej wielkości rynku unijnych uprawnień 
do emisji i jego podziału na aukcje, wymiany i obrót pozagiełdowy, 
w połączeniu z szacunkami London Energy Brokers Association (LEBA) 
dotyczącymi odsetka pozagiełdowych transakcji unijnymi upraw ­
nieniami do emisji, które były przedmiotem kontraktów na rynku 
kasowym w 2010 r., oraz z danymi LEBA za lata 2010–2014 dotyczący ­
mi odsetka transakcji pozagiełdowych, które nie zostały rozliczone.Ramka 3 – Odpowiedź na akapit drugi
Komisarze właściwi do spraw odpowiednio ETS i VAT 
wysłali w czerwcu 2011 r. wspólne pismo do wszystkich 
państw członkowskich, które jeszcze nie stosują mecha ­
nizmu odwrotnego obciążenia, prosząc je, aby wprowa ­
dziły stosowne przepisy krajowe. To pokazuje, że proble ­
mem zajęto się na najwyższym możliwym szczeblu.
Ramka 3 – Odpowiedź na akapit trzeci
W ustawodawstwie Włoch przewidziano mechanizm 
odwrotnego obciążenia w odniesieniu do uprawnień do 
emisji od dnia 1 stycznia 2015 r.
18
Nabywcy podlegający systemowi ETS muszą uczestni ­
czyć w rynku dwutlenku węgla, jeżeli ich emisje prze ­
kraczają ich przydział bezpłatnych uprawnień. Mogą oni 
kupić uprawnienia za pośrednictwem banków lub firm 
inwestycyjnych, które podlegają zasadom określonym 
w MiFID. Dyrektywa MiFID (stosowana w związku z roz ­
porządzeniem w sprawie nadużyć na rynku i rozporzą ­
dzeniem w sprawie infrastruktury rynku europejskiego 
(EMIR)5) ma na celu poprawę stabilności i integralności 
rynku, w tym zmniejszenie ryzyka systemowego przy 
jednoczesnym uwzględnieniu opłacalności i proporcjo ­
nalności prawodawstwa UE.
19
Zwolnienia obejmują podmioty „niefinansowe”, które 
handlują uprawnieniami. Jest to podobne do zwolnień 
przewidzianych w innych przepisach dotyczących ryn ­
ków finansowych, np. zwolnienia z obowiązku rozlicza ­
nia w odniesieniu do kontrahentów niefinansowych 
na mocy EMIR lub zwolnienia mające zastosowanie 
do pochodnych instrumentów towarowych. Nie są to 
zwolnienia generalne – są one zależne od warunków 
lub nadzoru ze strony właściwych organów krajowych, 
a także na poziomie UE. W niektórych przypadkach zwol ­
nienia mają zakres krajowy i nie mają żadnych skutków 
transgranicznych.
Nawet w przypadku gdy podmioty są objęte zwolnie ­
niem na mocy MiFID, wiele z nich nadal będzie jednak 
podlegać obowiązkom na mocy rozporządzenia w spra ­
wie nadużyć na rynku w odniesieniu do wykorzystywa ­
nia informacji wewnętrznych i manipulacji na rynku.
Wniosek Komisji został zatwierdzony przez współprawo ­
dawców, którzy wyraźnie zaakceptowali i potwierdzili to 
podejście, a nawet poszerzyli zakres zwolnień.
Odpowiedzi Komisji 59
Jeżeli chodzi o rozporządzenie w sprawie nadużyć na 
rynku, właściwe organy sprawują swoje funkcje i wykonują 
obowiązki wynikające z tego rozporządzenia we współ ­
pracy z innymi organami lub podmiotami rynkowymi. 
Właściwe organy określone w rozporządzeniu w sprawie 
nadużyć na rynku są zobowiązane do współpracy z ESMA, 
w tym w zakresie wymiany niezbędnych informacji, oraz 
z właściwymi organami państw członkowskich UE.
Jeżeli chodzi o rejestr Unii i uprawnienia Komisji, krajowe 
finansowe organy regulacyjne mogą uzyskać informacje na 
temat transakcji w rejestrze Unii od właściwego krajowego 
administratora lub od Komisji jako centralnego admini ­
stratora (który może dostarczać dane dotyczące kilku lub 
wszystkich państw członkowskich), zgodnie z art. 110 ust. 2 
rozporządzenia (UE) nr 389/2013. Warto również zauwa ­
żyć, że 30–40% kontraktów terminowych typu future na 
uprawnienia do emisji nie jest utrzymywanych do upływu 
terminu zapadalności, a zatem nie są one fizycznie rozli ­
czone i dlatego nie są widoczne w rejestrze Unii.
24
Komisja zwraca uwagę, że nadzór nad rynkiem uprawnień 
do emisji należy do krajowych organów regulacyjnych. 
Zintegrowane procedury między krajowymi organami 
regulacyjnymi w zakresie organizowania nadzoru na 
poziomie UE nad rynkiem uprawnień do emisji są określ­
one w zmienionej dyrektywie MiFID i w rozporządzeniu 
w sprawie nadużyć na rynku, w których to aktach prawnych 
ustanowiono szczegółowe zasady dotyczące współpracy 
transgranicznej między właściwymi organami krajowymi 
oraz między nimi a ESMA i organami na poziomie unijnym, 
jak również z państwami trzecimi na całym świecie.
Ponadto szeroko zakrojony nadzór, sprawozdawczość 
w zakresie danych oraz ramy nadzoru (na poziomie kra ­
jowym i unijnym) zostaną wdrożone na mocy zmienionej 
MiFID/MiFIR9 i rozporządzenia/dyrektywy w sprawie 
nadużyć na rynku, mających zastosowanie do uprawnień 
do emisji odpowiednio od stycznia 2017 r. i lipca 2016 r.
Częstotliwość i struktura istniejących formalnych i niefor ­
malnych kontaktów między służbami Komisji są wystar ­
czające dla ogólnych zadań regulacyjnych i proporcjo ­
nalne do nich.
8 Rozporządzenie (UE) nr 1227/2011.
9 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 
nr 600/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów 
finansowych oraz zmieniające rozporządzenie (EU) nr 648/2012.21
W październiku 2013 r. Komisja zwróciła się do ESMA 
z prośbą o radę w odniesieniu do treści aktów delegowa ­
nych wymaganych na mocy niektórych przepisów rozpo ­
rządzenia w sprawie nadużyć na rynku, w tym w zakresie 
wysokości progów emisji wyrażonych w ekwiwalencie 
dwutlenku węgla oraz nominalnej mocy cieplnej.
Większość respondentów uczestniczących w powiąza ­
nych konsultacjach ESMA argumentowała, że szczegó ­
łowych informacji na temat podmiotu, które nie są już 
publikowane na mocy innych przepisów, w szczególno ­
ści rozporządzenia w sprawie integralności i przejrzysto ­
ści hurtowego rynku energii (REMIT)8, jest mało bądź też 
nie ma ich wcale.
Każdy potencjalny skumulowany skutek dla rynku upraw ­
nień do emisji miałby jedynie znaczenie w takim stopniu, 
że znaczna część mniejszych uczestników rynku skoordy ­
nowałaby swoje działania, co byłoby nie tylko kwestią prze ­
ciwdziałania praktykom monopolistycznym podlegającą 
nadzorowi antymonopolowemu, lecz także trudniej byłoby 
im utrzymać działalność ze względu na ich dużą liczbę.
22
Komisja zgadza się, że można byłoby podjąć dalsze 
działania w odniesieniu do mechanizmów współpracy 
regulacyjnej w ramach nadzorczych dotyczących rynku 
uprawnień do emisji. Istniejące przepisy dotyczące tych 
mechanizmów wejdą jednak w życie w 2017 r. i dopiero 
od tego momentu staną się skuteczne. W związku z tym 
wszelkie przyszłe działania należy skoncentrować na 
możliwości wzmocnienia – w najbardziej opłacalny i pro ­
porcjonalny sposób – istniejących systemów wszędzie 
tam, gdzie jest to potrzebne, na podstawie jasnej oceny 
wielkości wszelkiego pozostałego ryzyka dla systemu 
ETS lub europejskiego rynku dwutlenku węgla.
23
Ramy nadzoru ustanowione prawodawstwem UE dotyczą ­
cym rynków finansowych są również stosowane w odniesie ­
niu do wszystkich pochodnych instrumentów towarowych 
będących przedmiotem obrotu w UE (np. sprawozdania 
dotyczące pozycji na mocy MiFID, daleko idące mechanizmy 
współpracy określone w rozporządzeniu w sprawie nadużyć 
na rynku). Przegląd nie dostarczył elementów przemawia ­
jących za stanowiskiem, że ramy te nie są odpowiednie 
dla rynku uprawnień do emisji w stosunku do umów na 
pochodny instrument towarowy w ujęciu ogólnym.
Odpowiedzi Komisji 60
Prawa do posiadania, przekazywania, umarzania i anulo ­
wania uprawnień są w pełni zagwarantowane w dyrek ­
tywie 2003/87/WE, a także w pełni wspierane w rejestrze 
Unii, w którym można z nich korzystać.
27
W związku z powyższym Komisja uważa, że interesy 
prawne są należycie chronione, zaś uprawnienia można 
kwestionować w sprawach cywilnych w sądach krajo ­
wych. Komisja będzie jednak dążyła do przeanalizowania 
potencjalnych korzyści płynących z dalszego wyjaśnienia 
statusu prawnego uprawnień w prawie UE dla funkcjono ­
wania systemu ETS oraz europejskiego rynku dwutlenku 
węgla.
28
Komisja rozważy prawną i techniczną wykonalność uła ­
twienia rejestrowania zabezpieczeń wierzytelności w for ­
mie uprawnień w świetle celów systemu ETS w zakresie 
polityki publicznej.
30
Komisja uważa, że poprawki wprowadzone do rejestru 
Unii pozwoliły usunąć wcześniejsze uchybienia ziden ­
tyfikowane w ramach zdecentralizowanego systemu 
rejestrów krajowych wdrożonego podczas drugiego 
etapu. Dodatkowe działania podjęto później również na 
trzecim etapie wdrażania systemu ETS, po rewizji dyrek ­
tywy w sprawie systemu ETS w 2009 r. Od uruchomienia 
rejestru Unii w 2012 r. nie zgłoszono żadnego incydentu, 
a dane przechowywane w rejestrze Unii lub dzienniku 
transakcji UE są przekazywane krajowym organom ści ­
gania w trakcie formalnych dochodzeń lub postępowań 
sądowych.
Komisja zgadza się, że nadzór nad rynkiem emisji dwu ­
tlenku węgla można poprawić. Rejestr Unii nie zawiera 
informacji finansowych, a zatem dane zawarte w tym 
rejestrze miałyby ograniczone zastosowanie dla nadzoru 
nad transakcjami finansowymi.
Ponadto zgodnie z właściwym prawem pierwotnym 
i rozporządzeniem (UE) nr 389/2013 Komisja nie ma pod ­
stawy prawnej do przeprowadzania analizy zgromadzo ­
nych w rejestrze Unii danych państw członkowskich.
Komisja aktywnie wspierała państwa członkowskie 
w nawiązywaniu współpracy z jednostkami analityki 
finansowej.25
Unijny rynek dwutlenku węgla rozrósł się i dojrzał, pomimo 
tego, że status prawny uprawnień nie jest określony na 
poziomie UE. Czynniki wpływające na płynność mają cha ­
rakter w dużej mierze raczej gospodarczy niż prawny10.
Komisja uważa, że dyrektywa 2003/87/WE i jej przepisy 
wykonawcze, w szczególności art. 40 rozporządzenia 
(UE) nr 389/201311, jak również zmieniające się ramy regu ­
lacji unijnych rynków finansowych12 stanowią niezbędną 
podstawę prawną dla przejrzystego i płynnego unijnego 
rynku dwutlenku węgla przy jednoczesnym zapewnieniu 
jego stabilności i integralności.
26
Zgodnie z art. 345 TFUE na mocy prawa Unii prawo 
rzeczowe należy do prerogatyw państw członkowskich. 
Tym bardziej obowiązuje to w odniesieniu do nakazu 
utworzenia praw własności na poziomie UE w odniesie ­
niu do grupy aktywów, w przypadku której nie istnieją 
wcześniejsze prawa własności w państwach członkow ­
skich, jak stwierdził Trybunał.
Istnienie określonego systemu prawa rzeczowego dla 
aktywów przeznaczonych do obrotu jest raczej wyjąt ­
kiem niż zasadą dla przeważającej większości aktywów 
będących przedmiotem transakcji, w tym instrumentów 
finansowych. Nie oznacza to jednak, że zwykłe zasady 
krajowego prawa zobowiązań i prawa rzeczowego nie ­
koniecznie będą miały zastosowanie do transakcji doty ­
czących takich aktywów13. W dyrektywie 2003/87/WE i jej 
przepisach wykonawczych uregulowane są wszystkie 
istotne cechy prawne związane z wykonywaniem praw 
do uprawnień do emisji.
10 Komisja zaproponowała już utworzenie rezerwy stabilności 
rynkowej (COM(2014) 20) w celu rozwiązania problemu nadwyżki 
uprawnień i zwiększenia odporności systemu na poważne wstrząsy 
poprzez dostosowanie podaży uprawnień, które mają zostać sprze ­
dane na aukcji; Parlament Europejski i Rada omawiają ten wniosek.
11 Każdy może być posiadaczem uprawnień, lecz tytuł do nich 
można sprawdzić w rejestrze Unii, ponieważ zapis w rejestrze 
stanowi wystarczające potwierdzenie prima facie  prawa własności 
uprawnienia.
12 Od 2017 r. uprawnienia do emisji będą miały status 
instrumentów finansowych w UE i podlegały ramom regulacji 
unijnych rynków finansowych.
13 Na przykład nie ma określonego systemu prawnego dla 
pieniędzy znajdujących się na rachunku bankowym. Posiadacz 
rachunku nie jest zatem właścicielem pieniędzy znajdujących się 
na jego rachunku, a jedynie ma roszczenie prawne do nich, co 
jednak nie uniemożliwiło rozwoju rynków finansowych w oparciu 
o pieniądze nie tylko w UE, ale i na całym świecie.
Odpowiedzi Komisji 61
37
Nadzór nad europejskim rynkiem dwutlenku węgla na 
szczeblu UE można jeszcze bardziej poprawić, w tym 
poprzez wykorzystanie odpowiednich danych z reje ­
stru Unii. Rejestr Unii zawiera jednak informacje tylko 
o fizycznym przesunięciu jednostek dwutlenku węgla, 
a nie o finansowym aspekcie transakcji, co nie wystarczy 
do wykrywania nadużyć i oszustw.
38
Przed migracją danych do rejestru Unii analiza transakcji 
transgranicznych była niemożliwa, ponieważ krajowe 
rejestry były obsługiwane przez poszczególne państwa 
członkowskie i nie były skonsolidowane.
W obecnych ramach prawnych Komisja udostępnia 
aplikację umożliwiającą dostęp do rejestru Unii, ale nie 
odgrywa roli w aktywnym nadzorowaniu transakcji 
w rejestrze Unii poprzez badanie danych przechowywa ­
nych w imieniu państw członkowskich.
41
Komisja uważa, że jej struktura organizacyjna jest odpo ­
wiednia. Podział ról między właściciela prowadzącego 
działalność gospodarczą / odpowiedzialnego za poli ­
tykę a dostawcę usług informatycznych jest wdrażany 
od 2014 r. zgodnie ze stosowną metodyką zarządzania 
projektami, a zasoby i umiejętności zostały w dalszym 
stopniu zoptymalizowane, aby zapewnić odpowiednią 
organizację wewnętrzną.
W wyniku wdrożenia planu działania po audycie infor ­
matycznym przeprowadzonym przez Służbę Audytu 
Wewnętrznego Komisji usunięto zidentyfikowane 
uchybienia i zwiększona zostanie skuteczność rozwoju 
rejestru i zarządzania nim.
50
W ramce 4 w sprawozdaniu Trybunału wymieniono 
główne aspekty istotne dla monitorowania, sprawo­
zdawczości i weryfikacji. Chociaż w normalnych okolicz ­
nościach można byłoby oczekiwać pewnej formy kontroli 
zweryfikowanych rocznych sprawozdań na temat 
wielkości emisji przez właściwe organy, to w dyrektywie 
2003/87/WE i środkach wykonawczych nie sformuło ­
wano wyraźnie takiego wymogu. Pełne powielanie 
weryfikacji przynosiłoby skutek przeciwny do zamierzo ­
nego, również pod względem dodatkowych kosztów.31
Komisja uważa, że systemy rejestru z czasem ciągle udo ­
skonalano oraz że wiele problemów wymienionych przez 
Trybunał rozwiązano na trzecim etapie.
32
W odniesieniu do kontroli i praktyk zgodnie z zasadą 
„znaj swojego klienta” rozporządzenie (UE) nr 389/2013 
zawiera wyczerpujący wykaz warunków i dokumentów 
na potrzeby otwarcia rachunku przez uczestników speł ­
niających wymogi. W wymogach dotyczących rachun ­
ków dobrowolnych uczestników określono jednak tylko 
minimalne warunki otwarcia rachunku.
34
Wymogi określone w rozporządzeniu (UE) nr 389/2013 
w odniesieniu do uczestników dobrowolnych dają pań ­
stwom członkowskim możliwość stosowania odpowied ­
nich praktyk w zakresie oceny ryzyka.
35 – Odpowiedź na tiret drugie
Rozporządzenie (UE) nr 389/2013 zawiera wykaz infor ­
macji na temat podejrzanych wniosków o otwarcie 
rachunku, które to dane są wymieniane między krajo ­
wymi administratorami. Utworzenie stałego ogólno ­
unijnego wykazu odmów otwarcia rachunku wzbudza 
wątpliwości co do ram prawnych w zakresie ochrony 
danych osobowych.
36
Na mocy dyrektywy 2003/87/WE i rozporządzenia 
Komisji (UE) nr 389/2013 zarządzanie rachunkami rejestru 
użytkowników powierza się państwom członkowskim 
zgodnie z zasadą pomocniczości. Rolą Komisji jako 
centralnego administratora jest obsługa i prowadzenie 
rejestru Unii. Komisja koordynuje wdrażanie stosownych 
przepisów prawnych poprzez organizowanie wymiany 
informacji i najlepszych praktyk dotyczących kontroli 
zgodnie z zasadą „znaj swojego klienta”, zwłaszcza 
w ramach grupy roboczej administratorów rejestru, ze 
szczególnym naciskiem na metody i narzędzia, które 
można wdrożyć w obrębie istniejących ram prawnych.
Odpowiedzi Komisji 62
organów akredytacyjnych, jak również organów właści ­
wych do uzyskania dostępu na potrzeby przeprowadze ­
nia oceny wewnętrznego sprawozdania z weryfikacji. 
Potrzeba zapewnienia znacznie lepszej harmonizacji 
w dziedzinie weryfikacji i akredytacji w ramach systemu 
ETS stanowi jednak główny powód przyjęcia rozporzą ­
dzenia (UE) nr 600/2012 dotyczącego akredytacji i weryfi ­
kacji dla celów trzeciego etapu wdrażania systemu ETS.
56
Role poszczególnych podmiotów w systemie ETS 
opierają się na ich kompetencjach. Weryfikatorzy (a nie 
organy regulacyjne) są głównymi właściwymi organami 
do spraw weryfikacji. Krajowe organy akredytacyjne 
(a nie organy regulacyjne) są właściwymi i uprawnio ­
nymi organami do spraw akredytowania weryfikatorów. 
Wyznaczone właściwe organy (a nie weryfikatorzy ani 
krajowe organy akredytacyjne) są właściwymi i upraw ­
nionymi organami do spraw ogólnego wdrażania ETS. 
Koordynacja pomiędzy różnymi podmiotami jest istotna 
dla wspierania skutecznego wdrażania całego systemu 
ETS, ale musi ona być proporcjonalna do kompetencji 
oraz należy przy tym unikać nieefektywnego i przyno ­
szącego skutek przeciwny do zamierzonego powielania 
działań i generowania dodatkowych kosztów.
57
Komisja uważa, że zgłoszona sytuacja, w której wery ­
fikatorzy zaangażowani są zarówno w weryfikację, jak 
i w opracowywanie planów monitorowania dla tej samej 
instalacji, jest konfliktem interesów. Rozporządzenie (UE) 
nr 600/2012 (rozporządzenie w sprawie weryfikacji i akre ­
dytacji na potrzeby trzeciego etapu) jest w tym temacie 
jednoznaczne, a kwestia ta stanowi główny problem, 
który krajowe organy akredytacyjne powinny rozważyć 
i rozwiązać.
58
W dyrektywie 2003/87/WE i środkach wykonawczych nie 
przewidziano wymogu przeprowadzania przez wła ­
ściwe organy kontroli na miejscu. Podejście to pozwala 
zachować elastyczność na potrzeby proporcjonalnego 
i skutecznego egzekwowania przepisów przez właściwy 
organ, w tym w odniesieniu do miejsca i czasu przepro ­
wadzania najwydajniejszych kontroli, unikania powie ­
lania roli weryfikatora oraz zdolności łączenia obowiąz ­
ków w zakresie egzekwowania z innymi obowiązkami 
regulacyjnymi.51
Na potrzeby trzeciego etapu przewidziano obecnie 
określoną obowiązkową zawartość i standardowy 
szablon sprawozdania z weryfikacji w ramach systemu 
ETS. W przepisach na poziomie europejskim dla celów 
drugiego etapu wdrażania systemu ETS nie przewidziano 
standardowego szablonu.
52
Komisja przyznaje, że na drugim etapie nie było działań 
następczych w odniesieniu do ustaleń weryfikatora. 
Obecnie na trzecim etapie operatorzy są zobowiązani 
do przedkładania raportów dotyczących udoskonaleń 
do zatwierdzenia przez właściwy organ w odniesieniu 
do wszystkich niezgodności i zaleceń zgłoszonych przez 
weryfikatora. Komisja opublikowała również wytyczne 
dla weryfikatorów dotyczące sposobu postępowania 
w przypadku powtarzających się ustaleń.
Ramka 7
W opublikowanym właśnie przez Komisję szablonie 
sprawozdania z weryfikacji określono obowiązkowe 
minimum w odniesieniu do uwzględnienia szablonów 
sprawozdania z weryfikacji państwa członkowskiego na 
potrzeby trzeciego etapu i zamieszczono w nim szcze ­
gółowy przepis nakazujący weryfikatorowi odnotowanie 
zaleceń.
W odniesieniu do trzeciego etapu wprowadzono dodat ­
kowe obowiązki związane z akredytacją i weryfikacją 
oraz nałożono na krajowe organy akredytacyjne obowią ­
zek prowadzenia ciągłego nadzoru nad weryfikatorami. 
Jednym z głównych celów tego ciągłego nadzoru jest 
sprawdzanie kompetencji weryfikatorów na zasadzie 
stałej, przy czym zwraca się w szczególności uwagę na 
takie niespójności, jak to, że dany weryfikator nigdy nie 
zgłasza niezgodności ani zaleceń, lub na niespójność 
wewnętrznej dokumentacji weryfikacji z wydanym spra ­
wozdaniem z weryfikacji.
53
Wytyczne dotyczące monitorowania i sprawozdawczo ­
ści w drugim etapie zawierały na potrzeby tego etapu 
szczegółowe definicje dotyczące zarówno wymaganego 
„weryfikatora” (sekcja 2 ust. 5 lit. m) załącznika I do 
decyzji Komisji 2007/589/WE), jak i „akredytacji” (sekcja 2 
ust. 5 lit. k) załącznika I do decyzji Komisji 2007/589/WE), 
a w dalszej kolejności odesłanie do odpowiednich 
wytycznych Europejskiej Współpracy w Dziedzinie Akre ­
dytacji. Wytyczne zawierały również przepisy dotyczące 
Odpowiedzi Komisji 63
W szczególności wszystkie publicznie dostępne decyzje 
Komisji dotyczące krajowych planów rozdziału upraw ­
nień państw członkowskich mają taką samą strukturę 
i zawierają w motywach obszerne uzasadnienie powo ­
dów przemawiających za zatwierdzeniem lub odrzuce ­
niem tych planów. W odniesieniu do każdego aspektu, 
który Komisja powinna była zbadać zgodnie z załącz ­
nikiem III do dyrektywy, szczegółowo określono, czy 
wymogi prawne zostały spełnione, czy nie. Tym samym 
wykazano w nich, że Komisja przeprowadziła ocenę 
w sposób przewidziany w dyrektywie 2003/87/WE, jed ­
nakowo odnośnie do wszystkich państw członkowskich.
Wspólna odpowiedź na pkt 71 i 72
Komisja zdaje sobie sprawę z tego, że sprawozdawczość 
na mocy art. 21 dotycząca wdrażania ETS nie zawsze była 
kompletna na drugim etapie. W odniesieniu do trzeciego 
etapu wymogi wdrażane są obecnie bardziej rygory ­
stycznie na podstawie decyzji wykonawczej Komisji 
2014/166/UE, tak więc w przyszłości warunek publikacji 
kompletnego rocznego sprawozdania z wdrożenia powi ­
nien być spełniony.
74
Komisja jeszcze bardziej zharmonizowała wdrażanie ETS 
na trzecim etapie (dlatego w 2009 r. przyjęto zmieniony 
system ETS) i nadal rozważa możliwość wprowadzenia 
dalszych ulepszeń w przyszłości.
76
W ramach prawnych pozostawiono przeprowadzanie 
kontroli państwom członkowskim w obrębie ich ogól ­
nego podejścia do egzekwowania przepisów, a w odnie ­
sieniu do zasady pomocniczości Komisja nie ma żadnej 
określonej roli do odegrania.64
Komisja zgadza się, że regularne przekazywanie istot ­
nych informacji na temat ogólnego wdrażania i funkcjo ­
nowania systemu ETS ma korzystny wpływ na zaufanie 
zainteresowanych podmiotów do systemu. Sprawozdaw ­
czość przewidziana w dyrektywie 2003/87/WE, w szcze ­
gólności zgodnie z jej art. 10 i 21, zaspokoi tę potrzebę.
67
W kontekście oceny krajowych planów rozdziału upraw ­
nień państw członkowskich model PRIMES uznano, jako 
powszechnie stosowane narzędzie analityczne, za naj ­
lepsze dostępne narzędzie referencyjne. W szczególności 
model ten był znany państwom członkowskim, uważany 
za wiarygodny i wykorzystywany przez niektóre państwa 
członkowskie w trakcie przygotowywania krajowych 
planów rozdziału uprawnień.
Komisja przyznaje, że wytyczne wydane w grudniu 
2005 r. nie zawierały polecenia, żeby korzystać z danych 
dotyczących emisji za 2005 r. Państwa członkowskie 
miały jednak dostęp do zweryfikowanych emisji za 
2005 r. od wiosny 2006 r., a zatem na długo przed termi ­
nem przedłożenia krajowych planów rozdziału upraw ­
nień i na długo przed faktycznym złożeniem większości 
krajowych planów. Biorąc pod uwagę cel systemu ETS, 
Komisja musiała ocenić krajowe plany rozdziału upraw ­
nień w oparciu o najnowsze dane dotyczące emisji, co 
dodatkowo podkreślił Komitet ds. Zmian Klimatu.
69
Komisja przyznaje, że nie mogła przedłożyć Trybunałowi 
wypełnionych list kontrolnych dotyczących wszystkich 
państw członkowskich. Administracyjny okres prze ­
chowywania takich dokumentów upłynął. Trybunałowi 
przekazano jednak pewne inne dokumenty, takie jak: 
korespondencja z państwami członkowskimi, prezenta ­
cje i arkusze informacyjne.
Niemniej jednak Komisja uważa, że nie ma powodów, 
by sądzić, że ocena krajowych planów rozdziału upraw ­
nień w żadnym razie nie była równie szczegółowa ani 
kompletna.
Odpowiedzi Komisji 64
82
Komisja zwraca uwagę, że zróżnicowanie rodzajów kra ­
jowych naruszeń i kar można w całości uzasadnić, biorąc 
pod uwagę krajowe warunki i procesy administracyjne, 
tym bardziej że współprawodawcy postanowili zali ­
czyć ustanawianie kar na mocy art. 16 ust. 1 dyrektywy 
2003/87/WE do kompetencji krajowych zgodnie z zasadą 
pomocniczości.
83
Przegląd systemów sankcji państw członkowskich 
w ramach ETS realizowany jest w ramach podjętego 
przez Komisję przeglądu zgodności państw członkow ­
skich z wymogami systemu ETS oraz na mocy decyzji 
wykonawczej Komisji 2014/166/UE uaktualniającej sys ­
tem zobowiązujący państwa członkowskie do składania 
Komisji rocznych sprawozdań na mocy art. 21 z wdraża ­
nia dyrektywy w sprawie systemu ETS.
84
Komisja naprawdę dąży do prowadzenia wykazu krajo ­
wych kar dotyczących konkretnie systemu ETS i groma ­
dzenia danych statystycznych dotyczących nakładania 
tych kar. Już przyjęła bardziej systematyczne podejście 
do monitorowania systemu sankcji, poprawiając kiero ­
wane do państw członkowskich pytania o kary w kontek ­
ście sprawozdania składanego zgodnie z art. 21 dyrek ­
tywy 2003/87/WE.
Organy państw członkowskich odpowiadają za egzekwo ­
wanie przepisów dotyczących ETS, ale Komisja uważnie 
monitoruje wdrażanie dyrektywy w sprawie systemu 
ETS w państwach członkowskich. Kiedy na drugim etapie 
istniały wątpliwości odnośnie do legalności stosowania 
kar, Komisja zawsze je śledziła i w stosownych przypad ­
kach regularnie kontaktowała się z państwami człon ­
kowskimi. Na przykład Komisja regularnie przypominała, 
że państwa członkowskie nie mogą obniżać grzywien 
w wysokości 100 EUR nakładanych w przypadku nieumo ­
rzenia uprawnień14.
14 Tę wykładnię art. 16 w międzyczasie potwierdził Trybunał 
Sprawiedliwości.77
Komisja w dalszym ciągu organizuje szeroko zakrojoną 
wymianę informacji z właściwymi organami państw 
członkowskich ds. ETS, na przykład poprzez regularne 
obrady Komitetu ds. Zmian Klimatu i jego trzeciej grupy 
roboczej zajmującej się handlem uprawnieniami do 
emisji, techniczne grupy robocze ad hoc , fora, takie jak 
Forum Akredytacji i Weryfikacji oraz Forum Zgodności 
i powiązane z nim grupy zadaniowe, a także właściwe 
grupy, takie jak grupa robocza administratorów rejestru. 
Protokoły są zazwyczaj udostępniane drogą elektro ­
niczną, co jest pomocne osobom, które nie mogą uczest ­
niczyć w posiedzeniach osobiście.
79
Komisja uznaje ważną dodatkową rolę, jaką Forum 
Zgodności ETS oraz jego grupy zadaniowe odgrywają 
w dziedzinie harmonijnego wdrażania ETS oraz wymiany 
informacji na temat najlepszych praktyk między właści ­
wymi organami państw członkowskich. Mimo że udział 
organów krajowych był czasami ograniczony, informacje 
omówione i opracowane przez Forum Zgodności były 
udostępniane za pomocą narzędzia internetowego 
wszystkim właściwym organom.
80
Wysoki poziom zgodności jest najlepszym wskaźnikiem 
odstraszającego wpływu systemu sankcji w ramach ETS, 
zwłaszcza zawartego w dyrektywie przepisu o karze na 
poziomie unijnym mającego zastosowanie w przypadku 
nieumorzenia uprawnień.
Oprócz tej zharmonizowanej na poziomie UE sankcji 
państwa członkowskie określają i stosują w oparciu 
o właściwe ustawodawstwo krajowe kary za określone 
naruszenia, takie jak niezłożenie w terminie sprawozda ­
nia na temat wielkości emisji.
Odpowiedzi Komisji 65
w tym kontekście jednym z sektorów objętych ścisłym 
monitorowaniem przez państwa członkowskie.
89
Komisja odnotowuje wniosek Trybunału.
Komisja podkreśla, że na drugim etapie na zarządzanie 
systemem ETS negatywny wpływ miały problemy doty ­
czące stabilności ram prawnych na rzecz ochrony jego 
integralności. Fakt występowania uchybień w trakcie 
wdrażania drugiego etapu ETS jest jedną z ważnych 
przyczyn starannego rozważenia nowych zmian i ulep ­
szeń wprowadzanych obecnie na trzecim etapie.
91
W odniesieniu do ustaleń Trybunału, zgodnie z którymi 
nadal występują problemy w zakresie regulacji i nadzoru 
rynku uprawnień do emisji, dotyczące uczestników rynku 
podlegających systemowi ETS, dwustronnego obrotu 
pozagiełdowego na rynku kasowym oraz mniejszych 
uczestników rynku, Komisja i współprawodawcy dokład ­
nie przeanalizowali potencjalne ryzyko podczas procesu 
przyjmowania MiFID, która to dyrektywa w związku z tym 
zawiera wyważony system wyłączeń. Ramy nadzoru usta ­
nowione prawodawstwem UE dotyczącym rynków finan ­
sowych, które to ramy są również stosowane w odniesieniu 
do wszystkich pochodnych instrumentów towarowych 
będących przedmiotem obrotu w UE (np. sprawozdania 
dotyczące pozycji na mocy MiFID, daleko idące mechani ­
zmy współpracy określone w rozporządzeniu w sprawie 
nadużyć na rynku), mają zastosowanie do rynku uprawnień 
do emisji. Mechanizmy współpracy regulacyjnej wejdą 
w życie w 2017 r. i od tego momentu staną się skuteczne.
Zalecenie 1
Komisja powinna zająć się nadal występującymi istot ­
nymi problemami w zakresie regulacji rynku uprawnień 
do emisji i jego nadzoru, tak aby zwiększyć integralność 
tego rynku. W celu zapewnienia, aby działanie UE było 
konieczne i skuteczne, Komisja ocenia skutki swojej 
polityki i wniosków na każdym etapie, od wniosku po 
wdrożenie i przegląd.
Ocena niedawno przyjętych przepisów dotyczących 
regulacji rynku uprawnień do emisji i jego nadzoru, które 
to przepisy są obecnie wdrażane, może odbywać się 
w kontekście sprawozdań przedkładanych przez Komisję 
Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w 2019 r. na mocy 
art. 90 MiFID II i art. 38 rozporządzenia w sprawie nad ­
użyć na rynku.86
W ramach trzeciego etapu wdrażania systemu ETS 
operatorzy nie mogą już dłużej bezpośrednio wyko ­
rzystywać międzynarodowych jednostek emisji w celu 
spełnienia swoich obowiązków wynikających z ETS. 
Operatorzy muszą najpierw wymienić swoje międzyna ­
rodowe jednostki na uprawnienia, które mogą następnie 
wykorzystać w celu uzyskania zgodności z przepisami.
Liczba międzynarodowych jednostek emisji, które opera ­
tor może wymienić, jest ograniczona. Zasady określania 
indywidualnych uprawnień do jednostek emisji na daną 
instalację lub danego operatora statków powietrznych 
określone są w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1123/2013. 
Operatorzy otrzymują uprawnienie na lata 2008–2020, 
dlatego w ich uprawnieniu na trzeci etap uwzględnia się 
korzyści uzyskane przez nich na drugim etapie.
Ramka 8 – Odpowiedź na akapit drugi
W ramach trzeciego etapu wdrażania systemu ETS 
podobne problemy nie powinny już się pojawiać. Zob. 
odpowiedź Komisji na pkt 86.
Ramka 8 – Odpowiedź na akapit trzeci
W ramach trzeciego etapu wdrażania systemu ETS 
podobne problemy nie powinny już się pojawiać. Zob. 
odpowiedź Komisji na pkt 86.
Wnioski i zalecenia
87
W chwili wprowadzenia systemu ETS nie istniały żadne 
praktyczne doświadczenia na szczeblu krajowym ani 
unijnym. W związku z tym Komisja i państwa człon ­
kowskie zastosowały podejście oparte na uczeniu się 
poprzez działanie, które prowadziło do ciągłej poprawy 
tego systemu zarówno pod względem jego projektu, jak 
i wdrażania.
Jeżeli chodzi o oszustwa karuzelowe związane z syste ­
mem ETS i podatkiem VAT, aby przeciwdziałać oszustwom 
związanym z VAT Komisja ustanowiła podstawę prawną 
dla Eurofisc, sieci szybkiej wymiany informacji na temat 
transakcji, w przypadku których doszło do oszustwa zwią ­
zanego z VAT. W tym kontekście państwa członkowskie 
zwracają uwagę również na nowe tendencje w dziedzinie 
oszustw i przekazują innym wczesne sygnały ostrze ­
gawcze, w przypadku gdy pojawiają się nowe oszustwa. 
Handel uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla jest 
Odpowiedzi Komisji 66
Zalecenie 2
Komisja przyjmuje zalecenie 2. Przeanalizuje ona korzyści 
wynikające z wyjaśnienia statusu prawnego uprawnień, 
a także rozważy, czy i w jaki sposób stworzyć mechanizm 
błyskawicznej rejestracji zabezpieczeń wierzytelności.
Unijny rynek dwutlenku węgla rozrósł się i dojrzał, 
pomimo tego, że status prawny uprawnień nie jest okreś­
lony na poziomie UE. Czynniki wpływające na płynność 
mają charakter w dużej mierze raczej gospodarczy niż 
prawny.
W związku z tym Komisja zaproponowała już utworze ­
nie rezerwy stabilności rynkowej (COM(2014) 20) w celu 
rozwiązania problemu nadwyżki uprawnień i zwiększe ­
nia odporności systemu na poważne wstrząsy poprzez 
dostosowanie podaży uprawnień, które mają zostać 
sprzedane na aukcji. Parlament Europejski i Rada oma ­
wiają ten wniosek.
Komisja uważa, że dyrektywa 2003/87/WE i rozporządze ­
nie (UE) nr 389/2013, jak również zmieniające się ramy 
regulacji unijnych rynków finansowych stanowią nie ­
zbędną podstawę prawną dla przejrzystego i płynnego 
unijnego rynku dwutlenku węgla przy jednoczesnym 
zapewnieniu jego stabilności i integralności.
93
Podczas trzeciego etapu wdrażania systemu ETS 
nastąpiła znaczna poprawa w zakresie bezpieczeństwa 
rejestru. Poza egzekwowaniem wymogów regulacyjnych 
związanych z otwieraniem rachunków Komisja promuje 
aktywną współpracę i wymianę najlepszych praktyk mię ­
dzy państwami członkowskimi. Od 2012 r. ciągłe ulep ­
szanie rejestru Unii zgodnie z odpowiednią metodyką 
projektu wymagało dostosowania na poziomie Komisji.Zalecenie 1 a)
Komisja przyjmuje zalecenie 1 lit. a). Komisja i współpra ­
wodawcy dokładnie przeanalizowali potencjalne ryzyko 
podczas procesu przyjmowania zmienionej dyrektywy 
MiFID, która w związku z tym zawiera wyważony system 
wyłączeń. Wyłączenia te będą podlegały przeglądowi 
w 2019 r. na mocy stosownego prawodawstwa.
Wyłączenia, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) i j) oraz 
art. 3 ust. 1 lit. e) MiFID, są objęte warunkami i nadzo ­
rem regulacyjnym i niekoniecznie są specyficzne dla 
uprawnień do emisji, lecz mają również zastosowanie 
do pochodnych instrumentów towarowych. Przyczyny 
wyłączeń wynikają z oceny celu wymagania zezwolenia 
na mocy MiFID (głównie służącego ochronie klientów 
firm inwestycyjnych w transakcjach transgranicznych), 
jak również ich proporcjonalności w odniesieniu do kosz ­
tów uzyskania takiego zezwolenia w porównaniu z jego 
korzyściami dla osób objętych wyłączeniem.
Zalecenie 1 b)
Komisja przyjmuje zalecenie 1 lit. b), gdyż uwzględnia 
zbiór prawodawstwa UE dotyczącego rynków finanso ­
wych, które zostało przyjęte i obecnie jest wdrażane.
Zalecenie 1 c)
Komisja częściowo przyjmuje zalecenie 1 lit. c). Istnieją 
mechanizmy współpracy, które Komisja uważa za odpo ­
wiednie dla obecnego stanu rynku uprawnień do emisji. 
Służby Komisji uczestniczą w radzie / stałych komite ­
tach Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów 
Wartościowych (ESMA) oraz w grupach roboczych, gdy 
omawiane są sprawy polityczne, a także utrzymują 
kontakt z Agencją ds. Współpracy Organów Regulacji 
Energetyki (ACER). Współpraca w obrębie Komisji jest 
jednak dodatkowo wzmacniana na etapie wdrażania 
zmienionych przepisów. Odnośnie do innych organów 
regulacyjnych i organów nadzoru (w tym agencji) oraz 
w świetle przyszłych zmian na rynku Komisja rozważy 
możliwości promowania inicjatyw na rzecz dalszego 
wzmocnienia współpracy regulacyjnej poza już wprowa ­
dzonymi mechanizmami.
Odpowiedzi Komisji 67
Zalecenie 4
Konkretne role i obowiązki wszystkich stron uczestniczą ­
cych w systemie ETS są wyjaśnione w wyniku rozpo ­
rządzeń Komisji w sprawie akredytacji i weryfikacji oraz 
monitorowania i sprawozdawczości, które przyjęto na 
potrzeby trzeciego etapu.
Zalecenie 4 a)
Komisja przyjmuje zalecenie 4 lit. a).
Zalecenie 4 b)
Komisja przyjmuje zalecenie 4 lit. b). Ramy egzekwowa ­
nia określone są dyrektywą 2003/87/WE oraz środkami 
wykonawczymi. Podejście to pozwala zachować ela ­
styczność na potrzeby proporcjonalnego i skutecznego 
egzekwowania przepisów przez właściwy organ, w tym 
w odniesieniu do miejsca i czasu przeprowadzania naj ­
wydajniejszych kontroli, unikania powielania roli wery ­
fikatora oraz zdolności łączenia obowiązków w zakresie 
egzekwowania z innymi obowiązkami regulacyjnymi.
Zalecenie 4 c)–f)
Zalecenia te są skierowane do państw członkowskich.
95
Komisja przedstawiła kompleksowe wytyczne podczas 
przygotowywania i realizacji krajowych planów roz ­
działu uprawnień dotyczących drugiego etapu. Komisja 
przyznaje, że wytyczne te nie zawierały polecenia, żeby 
korzystać z danych dotyczących emisji za 2005 r., co 
jednak nie wpłynęło na jakość oceny Komisji.
Na trzecim etapie poprawiono wytyczne Komisji i moni ­
torowanie wdrażania ETS przez państwa członkowskie. 
Decyzja wykonawcza Komisji 2014/166/UE i związana 
z nią nota objaśniająca spowodowały ponowne urucho ­
mienie systemu zobowiązującego państwa członkowskie 
do składania Komisji rocznych sprawozdań na mocy 
art. 21 z wdrażania dyrektywy 2003/87/WE. Sprawozda ­
nia te są publicznie dostępne za pośrednictwem systemu 
ReportNet Europejskiej Agencji Środowiska.Zalecenie 3 a)
Komisja przyjmuje zalecenie 3 lit. a). Rejestr Unii nie 
zawiera wszystkich istotnych danych na potrzeby wykry ­
wania nadużyć i oszustw. Na mocy MiFID/MiFIR oraz 
rozporządzenia/dyrektywy w sprawie nadużyć na rynku 
przewidziane jest już jednak gromadzenie znacznych 
ilości danych w odniesieniu do finansowej sfery transak ­
cji związanych z uprawnieniami, co nastąpi po pełnym 
wdrożeniu tych aktów prawnych w 2017 r.
Zalecenie 3 b)
Komisja przyjmuje zalecenie 3 lit. b).
Zalecenie 3 c)
Komisja przyjmuje zalecenie 3 lit. c). W odniesieniu do 
struktury Komisja uważa, że zostało ono już wdrożone. 
Po przeprowadzeniu audytu informatycznego przez 
Służbę Audytu Wewnętrznego Komisja doprecyzowała 
funkcje pracowników i zoptymalizowała strukturę. Komi ­
sja jest zobowiązana zapewnić dobre funkcjonowanie 
systemu rejestru.
Zalecenie 3 d)–e)
Zalecenia te są skierowane do państw członkowskich.
94
Rozporządzenia Komisji przyjęte przed rozpoczęciem 
trzeciego etapu przyczyniły się do poprawy skutecz ­
ności, efektywności i harmonizacji wdrażania ETS na 
trzecim etapie. Rozporządzenia te rozwiązują problem 
uchybień opisanych przez Trybunał. Ulepszenia mają 
związek z monitorowaniem i sprawozdawczością oraz 
weryfikacją i akredytacją; mają one na celu potwierdze ­
nie ról i obowiązków wszystkich stron, w tym właściwych 
organów, operatorów, weryfikatorów, krajowych orga ­
nów akredytacyjnych i państw członkowskich.
Odpowiedzi Komisji 68
97
Przegląd systemów sankcji państw członkowskich 
w ramach ETS realizowany jest w ramach podjętego 
przez Komisję przeglądu zgodności państw członkow ­
skich z wymogami systemu ETS oraz na mocy decyzji 
wykonawczej Komisji 2014/166/UE uaktualniającej sys ­
tem zobowiązujący państwa członkowskie do składania 
Komisji zgodnie z art. 21 rocznych sprawozdań z wdraża ­
nia dyrektywy 2003/87/WE.
Zalecenie 6
Komisja uważa system sankcji w ramach ETS za sku ­
teczny. Kara w wysokości 100 EUR za tonę wyemito ­
wanego CO2, w odniesieniu do której nie dokonano 
umorzenia uprawnień do dnia 30 kwietnia, ma silny efekt 
odstraszający. Świadczy o tym w szczególności fakt, że 
każdego roku około 99% emisji jest faktycznie objęte 
wymaganą liczbą uprawnień, a zatem kary stosuje się 
jedynie do 1% zgłoszonych emisji.
Państwa członkowskie powinny dążyć do przejrzysto ­
ści pod względem sankcji, które mają zastosowanie na 
poziomie krajowym za naruszenia inne niż naruszenie 
obowiązku umorzenia uprawnień, a także powinny 
publikować informacje o operatorach, którzy naruszyli 
obowiązek umorzenia uprawnień. Trzeba jednak zwrócić 
uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2003/87/  WE 
państwa członkowskie zachowują prawo do określa ­
nia kar oraz że zróżnicowania w poziomach kar mogą 
być dobrze uzasadnione, biorąc pod uwagę kontekst 
w danym państwie członkowskim.
Komisja przywiązuje wagę do przejrzystości między 
właściwymi organami państw członkowskich w celu 
utrzymania bardzo wysokiego poziomu zgodności.96
Komisja zdaje sobie sprawę z tego, że prowadzona zgod ­
nie z art. 21 dotycząca wdrażania ETS sprawozdawczość 
nie zawsze była kompletna na drugim etapie. W odnie ­
sieniu do trzeciego etapu wymogi wdrażane są obecnie 
bardziej rygorystycznie na podstawie decyzji wykonaw ­
czej Komisji 2014/166/UE, tak więc w przyszłości waru ­
nek publikacji kompletnego rocznego sprawozdania 
z wdrażania powinien być spełniony.
Komisja w dalszym ciągu organizuje szeroko zakrojoną 
wymianę informacji z właściwymi organami państw 
członkowskich ds. ETS, na przykład poprzez regularne 
obrady Komitetu ds. Zmian Klimatu i jego trzeciej grupy 
roboczej zajmującej się handlem uprawnieniami do 
emisji, techniczne grupy robocze ad hoc , fora, takie jak 
Forum Akredytacji i Weryfikacji oraz Forum Zgodności 
i powiązane z nim grupy zadaniowe, a także właściwe 
grupy, takie jak grupa robocza administratorów rejestru, 
jak również poprzez powiązane narzędzia wymiany 
dokumentów.
Zalecenie 5 a)
Komisja przyjmuje zalecenie 5 lit. a).
Harmonizacja ETS jest istotna na trzecim etapie, a Komi ­
sja na trzecim etapie bardziej rygorystycznie monitoruje 
wdrażanie ETS przez państwa członkowskie.
Zalecenie 5 b)
Komisja przyjmuje zalecenie 5 lit. b) w odniesieniu do 
regularnego publikowania sprawozdania dotyczącego 
wdrażania systemu ETS.
Zalecenie 5 c)
Zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich.
Odpowiedzi Komisji 69
Zalecenie 6 a)
Komisja przyjmuje zalecenie 6 lit. a). Szczegółowo prze ­
analizuje ona informacje otrzymane w wyniku przeglądu 
zgodności państw członkowskich z wymogami systemu 
ETS i w sprawozdaniach rocznych złożonych przez pań ­
stwa członkowskie na mocy art. 21 dyrektywy w sprawie 
systemu ETS oraz w stosownych przypadkach podejmie 
działania.
Zalecenie 6 b)–c)
Zalecenia te są skierowane do państw członkowskich.

JAK  OTRZ YMAĆ PUBLIK ACJE UE
Publik acje bezpła tne:
  jeden egzemplar z: 
w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu)
  kilka egzemplar zy (lub map y, plak aty): 
w przedsta wicielst wach Unii Europejsk iej (http://ec .europa.eu/r epresen t_pl .htm) 
w delega turach Unii Europejsk iej w krajach poza UE (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_pl .htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_pl .htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpła tny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpła tnie , większ ość połącz eń również jest bezpła tna (niekt órzy oper atorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opła ty).
Publik acje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu)
Unijny system ETS stanowi fundament polityki UE 
w dziedzinie klimatu i często jest on wskazywany w innych 
częściach świata jako przykład do naśladowania przy 
opracowywaniu polityki w  dziedzinie zmian klimatu. 
Trybunał stwierdził poważne uchybienia na drugim etapie 
wdrażania systemu ETS (lata 2008–2012) oraz problemy 
dotyczące stabilności ram prawnych na rzecz ochrony 
integralności rynku. Odnotowano konieczność 
wprowadzenia usprawnień w  zakresie regulacji i  nadzoru 
rynku, statusu prawnego uprawnień oraz systemów 
przetwarzania podstawowych danych w  ramach systemu 
ETS. Państwa członkowskie powinny ponadto ulepszyć 
proces wdrażania ram kontroli oraz nakładania sankcji. 
Trybunał formułuje szereg zaleceń mających doprowadzić 
do poprawy integralności systemu ETS i usprawnienia 
procesu jego wdrażania.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y