Unijne ramy podatkowe mają również pełnić zasadniczą rolę we wspieraniu rozwoju unii rynków kapitałowych, w szczególności dzięki usunięciu barier podatkowych dla inwestycji transgranicznych oraz zajęciu się kwestią uprzywilejowania finansowania dłużnego w stosunku do kapitałowego.

Unijne ramy podatkowe muszą być tak skonstruowane, aby przyczyniały się do wzmocnienia jednolitego rynku na rzecz odbudowy Europy, zgodnie z nową strategią przemysłową z 2020 r. i jej aktualizacją przyjętą w maju 2021 r. Powinny przyczyniać się do obniżenia kosztów przestrzegania przepisów ponoszone przez przedsiębiorstwa, ułatwiać inwestycje transgraniczne oraz zapewniać MŚP i większym przedsiębiorstwom odpowiednie warunki do rozwoju w ekologicznej i cyfrowej Europie.

W komunikacie w sprawie cyfrowej dekady Komisja określiła cele UE w zakresie transformacji cyfrowej do 2030 r. Opodatkowanie musi ułatwiać tę transformację zapewniając otoczenie, które sprzyja rozwojowi przedsiębiorstw cyfrowych. Jednocześnie ramy podatkowe muszą zostać dostosowane, aby lepiej odpowiadały realiom gospodarki cyfrowej. Wiąże się to również z transformacją cyfrową administracji podatkowej.

Unijna agenda podatkowa przyczynia się do realizacji ogólnego celu, jakim jest umożliwienie sprawiedliwego i zrównoważonego wzrostu, poprzez wspieranie szerszej polityki UE, między innymi Europejskiego Zielonego Ładu, opracowanej przez Komisję agendy cyfrowej, nowej strategii przemysłowej dla Europy i unii rynków kapitałowych. Powinna przyczyniać się również do wspierania odbudowy gospodarki sprzyjającej włączeniu społecznemu zgodnie z zasadami Europejskiego filaru praw socjalnych.

Unijne działania w odniesieniu do opodatkowania działalności gospodarczej muszą zostać włączone do kompleksowej agendy podatkowej UE. U podstaw tej agendy leży potrzeba zrównoważonej struktury dochodów podatkowych oraz systemu podatkowego opartego na zasadach sprawiedliwości, wydajności i prostoty.

W tym kontekście UE potrzebuje solidnych, skutecznych i sprawiedliwych ram podatkowych, które zaspokoją potrzeby w zakresie finansowania publicznego, wspierając jednocześnie odbudowę gospodarki oraz transformację ekologiczną i cyfrową poprzez stworzenie otoczenia przyczyniającego się do sprawiedliwego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego sprzyjającego tworzeniu miejsc pracy oraz do inwestycji.

Jednocześnie partnerzy międzynarodowi, na przykład Stany Zjednoczone, ogłosili już plany kształtowania swojej agendy podatkowej w odniesieniu do działalności gospodarczej na nadchodzące lata, wykraczając poza dyskusje międzynarodowe lub opierając się na nich. W ramach tych działań uznaje się, że dochody są niezbędne do celów finansowania inwestycji publicznych, aby zapewnić odbudowę infrastruktury lepszej jakości oraz wsparcie i utrzymanie ożywienia gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Również inne państwa, między innymi Zjednoczone Królestwo, ogłosiły środki dotyczące opodatkowania osób prawnych po pandemii COVID-19.

W odpowiedzi rządy w coraz większym stopniu wprowadzają zróżnicowane środki zapobiegające unikaniu opodatkowania i uchylaniu się od opodatkowania. Środki te okazały się skutecznym sposobem rozwiązywania konkretnych problemów, ale doprowadziły do jeszcze większej złożoności. W związku z licznymi skandalami podatkowymi, rygorystycznym egzekwowaniem zasad pomocy państwa oraz potrzebą sfinansowania wydatków publicznych po kryzysie finansowym, na początku pierwszej dekady naszego wieku nabrały tempa dyskusje na temat reformy międzynarodowych ram podatkowych dla osób prawnych, czego efektem jest projekt dotyczący erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków (BEPS), realizowany przez OECD i G20. W 2015 r. w ramach tego procesu uzyskano wstępny zestaw wyników, które wdrożono w UE, w tym za pomocą dyrektyw w sprawie przeciwdziałania unikaniu opodatkowania. Obecnie na arenie międzynarodowej toczą się dyskusje zmierzające do wypracowania globalnego rozwiązania w zakresie reformy przestarzałego międzynarodowego systemu opodatkowania osób prawnych, obejmującego działania w odniesieniu do ponownego przydziału praw do opodatkowania i minimalnego skutecznego opodatkowania. Istota tych dyskusji wpłynie na kształt przyszłej unijnej agendy podatkowej w odniesieniu do działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy zostanie osiągnięte konkretne globalne porozumienie.

Ponadto panuje obecnie zgoda, że podstawowe pojęcia rezydencji podatkowej i źródła, na których opierał się międzynarodowy system podatkowy przez ostatnie sto lat, są przestarzałe. Obecnie praktyki biznesowe regularnie wiążą się z prowadzeniem działalności w danym państwie bez utrzymywania tam fizycznej obecności i jest to sytuacja, z którą obecne przepisy nie są w stanie sobie poradzić, przy czym transformacja cyfrowa gospodarki doprowadziła również do powstania nowych możliwości manipulowania obowiązującymi zasadami dzięki systemom planowania podatkowego.

Zapewnienie skutecznego poboru dochodów podatkowych ma zasadnicze znaczenie dla finansowania wysokiej jakości usług publicznych i jest warunkiem wstępnym sprawiedliwego podziału obciążeń podatkowych między podatników. Przyczynia się ono również do stworzenia równych warunków działania dla przedsiębiorstw, co poprawia konkurencyjność UE. Co roku UE traci miliardy euro z powodu oszustw podatkowych, unikania opodatkowania i uchylania się od opodatkowania. Przepisy podatkowe poszczególnych państw członkowskich mogą również powodować uszczuplenie dochodów podatkowych innych państw członkowskich UE, na przykład w przypadku gdy należności licencyjne i płatności odsetek są wypłacane odbiorcom w jurysdykcjach o niskich stawkach podatkowych lub w jurysdykcjach w ogóle niepobierających podatków, a żadne podatki nie są płacone w UE.

Ramka 1: Unijna struktura podatkowa do 2050 r. Konieczne będzie zmodernizowanie systemów podatkowych, aby lepiej odzwierciedlały trwające oraz przyszłe zmiany gospodarcze i społeczne. Podstawę budżetów państw członkowskich stanowią przeważnie podatki od pracy, w tym składki na ubezpieczenie społeczne, które stanowią ponad 50 % łącznych dochodów podatkowych w UE-27. Podatek VAT stanowi ponad 15 % łącznych dochodów podatkowych, natomiast inne podstawy opodatkowania, takie jak podatki na ochronę środowiska (~6 %), podatki od nieruchomości (~5 %) lub podatki od osób prawnych (~7 %), mają w nich stosunkowo niewielki udział . Chociaż przez ostatnie dwie dekady ogólna struktura dochodów podatkowych w UE utrzymywała się na stosunkowo stabilnym poziomie , megatrendy, takie jak zmiana klimatu i transformacja cyfrowa rynku pracy, prawdopodobnie będą miały wpływ na przyszłą strukturę podatkową w państwach członkowskich UE. Starzenie się społeczeństwa i wzrost liczby nietypowych form zatrudnienia mogą ograniczyć zdolność opodatkowania pracy do generowania takich samych dochodów jak obecnie. W kontekście zielonej księgi w sprawie starzenia się oraz sprawozdania na temat starzenia się społeczeństwa z 2021 r. będzie to wymagało ponownego przemyślenia sposobu opodatkowania pracy oraz skutków dla innych podstaw opodatkowania, biorąc pod uwagę potrzebę zrównoważonych dochodów i sprawiedliwości międzypokoleniowej, a także przyczynienia się do zrównoważoności systemów ochrony socjalnej. Tradycyjnie wysokie obciążenie podatkowe pracy w UE – również w porównaniu z innymi rozwiniętymi gospodarkami – będzie musiało zostać jeszcze bardziej zmniejszone z myślą o wspieraniu konkurencyjności, zatrudnienia i tworzeniu miejsc pracy po kryzysie . Jednocześnie stawki podatku konsumpcyjnego są już na historycznie wysokim poziomie, ponieważ w latach po kryzysie finansowym podniesiono stawki VAT. Priorytetem powinno być ograniczenie nieefektywnego korzystania z obniżonych stawek VAT i zwolnień, które często nie spełniają zakładanego dla nich celu polityki. Wciąż rośnie znaczenie tzw. „podatków behawioralnych”, takich jak podatki na ochronę środowiska i ochronę zdrowia, dla polityk podatkowych UE. Dobrze zaprojektowane podatki na ochronę środowiska ułatwiają wspieranie transformacji ekologicznej, wysyłając właściwe sygnały cenowe, a także zapewniając wdrożenie zasady „zanieczyszczający płaci”. Generują one także dochody, które mogłyby zrekompensować niektóre spośród koniecznych obniżek opodatkowania pracy. Podobnie podatki na ochronę zdrowia, np. od tytoniu lub alkoholu, mogą przyczynić się do poprawy zdrowia publicznego i ratowania życia, ograniczając jednocześnie obciążenie publicznych systemów opieki zdrowotnej. Co więcej, nieulegająca dezaktualizacji struktura podatkowa będzie wymagała sprawiedliwego i skutecznego opodatkowania dochodów kapitałowych zarówno osób fizycznych, jak i prawnych. Jednocześnie niezbędne będą uproszczenie i inne środki mające na celu zmniejszenie złożoności administracyjnej. Ponadto pobierane okresowo podatki od majątku mogą stanowić stosunkowo skuteczny sposób zwiększania dochodów podatkowych. Wyzwania dystrybucyjne i administracyjne związane z wyceną nieruchomości muszą jednak zostać właściwie uregulowane. Na podstawie tych rozważań Komisja podejmie szerszą refleksję, która w 2022 r. powinna zakończyć się sympozjum podatkowym na temat unijnej struktury podatkowej do 2050 r. W ramach tej refleksji uwzględnione zostaną określone powyżej zasady, a także skutki dystrybucyjne ewentualnych zmian w strukturze podatkowej, w tym ich wpływ na gospodarstwa domowe o niskich dochodach.

Zasady przedstawione w niniejszej sekcji powinny mieć również zastosowanie do systemu zasobów własnych służących finansowaniu budżetu UE. Zgodnie z mandatem otrzymanym od Rady Europejskiej i zobowiązaniami podjętymi w porozumieniu międzyinstytucjonalnym towarzyszącym nowym wieloletnim ramom finansowym Komisja przedstawi także wnioski dotyczące nowych zasobów własnych, które przyczynią się do spłat w ramach Next Generation EU. Po przedstawieniu w lipcu 2021 r. wstępnego zestawu wniosków, w którym znajdą się wnioski dotyczące mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2, opłaty cyfrowej oraz rewizji unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, Komisja zaproponuje dodatkowe nowe zasoby własne, które mogłyby obejmować podatek od transakcji finansowych oraz zasoby własne związane z sektorem przedsiębiorstw.

Wniosek dotyczący mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 będzie stanowić część przyszłego pakietu „Gotowi na osiągnięcie celu 55 proc.”. Jego celem będzie ograniczenie ryzyka ucieczki emisji gazów cieplarnianych dzięki zapewnieniu, aby cena importowanych towarów dokładniej odzwierciedlała wielkość emisji związanych z odnośną produkcją, w przypadku gdy państwa trzecie nie realizują podobnie ambitnej polityki klimatycznej. Przyczyni się on również do osiągnięcia celów klimatycznych dzięki zachęcaniu producentów z państw trzecich i importerów z UE do stosowania technologii niskoemisyjnych. Mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 będzie w pełni zgodny z zobowiązaniami w ramach WTO i innymi zobowiązaniami międzynarodowymi.

Przedsiębiorstwa cyfrowe płacą zazwyczaj niższe podatki niż inne przedsiębiorstwa i te płacone przez nie podatki nie zawsze przynoszą korzyści krajom, w których przedsiębiorstwa te prowadzą działalność. Opłata cyfrowa zapewni sprawiedliwy wkład sektora cyfrowego w finansowanie odbudowy w UE i na rzecz ogółu społeczeństwa. Zostanie ona zaplanowana w taki sposób, aby była niezależna od zbliżającego się globalnego porozumienia w sprawie międzynarodowej reformy podatku od osób prawnych i aby była zgodna z zobowiązaniami w ramach WTO i innymi zobowiązaniami międzynarodowymi. Opłata ta będzie zgodna z kluczowym celem polityki, jakim jest wspieranie i przyspieszanie transformacji cyfrowej. Po ustanowieniu tej opłaty będzie ona obowiązywała równolegle z wdrażaniem porozumienia OECD w sprawie podziału części podstawy opodatkowania największych przedsiębiorstw wielonarodowych po jego ratyfikacji i transpozycji do prawa Unii.

1.3 Co to oznacza dla opodatkowania działalności gospodarczej w UE?

Opodatkowanie działalności gospodarczej powinno zapewnić sprawiedliwy podział obciążeń podatkowych między przedsiębiorstwa oraz sprawiedliwy podział przychodów podlegających opodatkowaniu między różne jurysdykcje. W ujęciu ogólnym system powinien być prosty, aby ograniczyć koszty przestrzegania przepisów, oraz powinien ułatwiać inwestycje i wzrost, a tym samym wzmacniać jednolity rynek. Pomimo postępów w usuwaniu barier dla jednolitego rynku w innych dziedzinach przedsiębiorstwa prowadzące działalność gospodarczą w UE nadal muszą zmagać się z nawet 27 różnymi krajowymi systemami podatkowymi. Ta mozaika krajowych przepisów podatkowych generuje niepotrzebne koszty przestrzegania przepisów dla przedsiębiorstw, co zniechęca do inwestycji transgranicznych na jednolitym rynku. Dotyczy to zarówno dużych przedsiębiorstw, jak i MŚP, przedsiębiorstw typu start-up oraz innych przedsiębiorstw pragnących rozwijać się, rozszerzać działalność i prowadzić handel transgraniczny, w którym to przypadku koszty są proporcjonalnie większe . Co więcej, prowadzi to do powstawania luk w prawie i zawiłości, które mogą stwarzać nowe możliwości agresywnego planowania podatkowego, a zarazem zakłóca równe warunki działania. Szkodzi to inwestycjom i wzrostowi, a także konkurencyjności UE w porównaniu z innymi partnerami międzynarodowymi. Wybory polityczne w obszarze opodatkowania działalności gospodarczej mają również wpływ na stopień, w jakim system podatkowy wspiera inwestycje. Ponadto system podatkowy powinien służyć minimalizowaniu niezamierzonych zakłóceń decyzji biznesowych, na przykład w kierunku finansowania dłużnego zamiast kapitałowego, wspierając w ten sposób zrównoważone i długoterminowe finansowanie przedsiębiorstw oraz przywrócenie udziału finansowania kapitałowego przedsiębiorstw, których zadłużenie narosło do niebezpiecznie wysokiego poziomu, w tym w wyniku kryzysu związanego z COVID-19.

Zgodnie z zasadą pomocniczości unijne działania w obszarze opodatkowania działalności gospodarczej powinny obejmować analizę wyzwań o wyraźnym wymiarze transgranicznym. Oznacza to usunięcie barier utrudniających sprawne funkcjonowanie jednolitego rynku i inwestycje transgraniczne, powstałych na skutek różnic między krajowymi systemami podatkowymi.

Postępy na poziomie UE należałoby uzupełnić wsparciem działań krajowych w obszarach, w których państwa członkowskie mogą najlepiej ocenić potrzeby swojej gospodarki i swojego społeczeństwa. Obejmuje to ustanowienie poziomu stawki podatku od osób prawnych powyżej minimalnych poziomów, które mają zostać uzgodnione na szczeblu międzynarodowym (zob. sekcja 2), co w UE pozostanie w gestii państw, jak również środków krajowych służących poprawie funkcjonowania administracji podatkowej oraz ułatwieniu przestrzegania przepisów podatkowych. W stosownych przypadkach może to obejmować bardziej ukierunkowane środki, takie jak dobrze zaprojektowane i efektywne bodźce podatkowe, służące wspieraniu szerzej zakrojonych celów polityki. W tych obszarach UE może również odgrywać rolę w kształtowaniu programu i wymianie informacji, a także zapewniać wsparcie finansowe dla krajowych reform i inwestycji. Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF), który leży u podstaw unijnego programu ożywienia, oraz Instrument Wsparcia Technicznego mogą zapewnić niezbędne finansowanie na potrzeby modernizacji i transformacji cyfrowej administracji podatkowych, a jednocześnie mogą zapewnić wsparcie dla ważnych reform polityki podatkowej.

W ostatnich latach UE poczyniła istotne kroki naprzód – na przykład przyjęła dyrektywy w sprawie przeciwdziałania unikaniu opodatkowania (ATAD) i dyrektywę w sprawie współpracy administracyjnej (DAC) oraz rozpoczęła ich wdrażanie. W ramach Grupy ds. Kodeksu Postępowania (opodatkowanie działalności gospodarczej) państwa członkowskie kontynuują wzajemną ocenę swoich systemów podatkowych, aby zapewnić przestrzeganie zasad uczciwej konkurencji podatkowej. Ponadto Parlament Europejski prowadzi aktywne działania w całym obszarze opodatkowania, a w szczególności w obszarze opodatkowania działalności gospodarczej. Ponadto w lipcu 2020 r. Komisja przyjęła ambitny plan działania z myślą o uczynieniu opodatkowania sprawiedliwszym, prostszym i lepiej dostosowanym do nowoczesnych technologii oraz komunikat w sprawie dobrego zarządzania w kwestiach podatkowych w UE i poza jej granicami, który ma posłużyć dalszemu wzmocnieniu promowania przez UE przejrzystości i sprawiedliwego opodatkowania zarówno na poziomie europejskim, jak i światowym.

W niniejszym komunikacie określono dalsze środki w dziedzinie opodatkowania działalności gospodarczej, zarówno w perspektywie krótko-, jak i długoterminowej. Komisja podejmie szybkie działania w celu wdrożenia przyszłego globalnego porozumienia w sprawie ponownego przydziału praw do opodatkowania i minimalnego skutecznego opodatkowania (zob. sekcja 2). W ciągu najbliższych dwóch lat podejmie również działania w celu stawienia czoła najpilniejszym wyzwaniom (zob. sekcja 3). Ponadto w komunikacie przedstawiono plan stworzenia całościowych unijnych ram podatku od działalności gospodarczej, które będą odpowiednie na nadchodzące dziesięciolecia (zob. sekcja 4).

2. Reforma ram międzynarodowego podatku od osób prawnych

2.1 Trwające globalne dyskusje

Na podstawie mandatu udzielonego przez grupę G-20 w otwartych ramach OECD postępują prace nad rozwiązaniem obejmującym globalny konsensus, mającym na celu zreformowanie ram międzynarodowego podatku od osób prawnych. Nacisk w dyskusjach położono na dwóch szeroko zakrojonych kierunkach działań: filarze 1 (częściowy ponowny przydział praw do opodatkowania) i filarze 2 (minimalne skuteczne opodatkowanie zysków przedsiębiorstw wielonarodowych). Oba filary służą rozwiązaniu różnych, ale powiązanych ze sobą kwestii związanych z postępującą globalizacją i transformacją cyfrową gospodarki.

UE konsekwentnie wspierała ambitne reformy na szczeblu międzynarodowym i obecnie w globalnych dyskusjach można również opierać się na pozytywnym zaangażowaniu nowej administracji Stanów Zjednoczonych. Wycofanie poprzedniej propozycji dotyczącej „bezpiecznej przystani” oraz przedstawienie konkretnych i konstruktywnych propozycji dotyczących filaru 1 stanowi ważny krok i stwarza obiecujące możliwości dokonania rzeczywistego postępu w kierunku globalnego porozumienia w sprawie podziału części podstawy opodatkowania przedsiębiorstw wielonarodowych. Niedawne zapowiedzi administracji Stanów Zjednoczonych dotyczące jej zamiarów w odniesieniu do reformy krajowego podatku od osób prawnych stanowią ambitny cel pośredni i ważny krok w kierunku porozumienia w sprawie filaru 2, które położy kres równaniu w dół. Ministrowie finansów w obrębie grupy G-20 potwierdzili ostatnio swoje zobowiązanie do osiągnięcia do połowy 2021 r. globalnego i opartego na konsensusie rozwiązania .

Filar 1 ma na celu dostosowanie międzynarodowych przepisów dotyczących opodatkowania zysków przedsiębiorstw, tak aby odzwierciedlały one zmieniający się charakter modeli biznesowych, w tym zdolność przedsiębiorstw do prowadzenia działalności gospodarczej bez konieczności fizycznej obecności. W jego ramach jurysdykcjom rynkowym zostanie przyznane prawo do opodatkowania części zysków niektórych przedsiębiorstw niebędących rezydentami poprzez przewidzenie możliwości ponownego podziału części tych globalnych zysków między jurysdykcje, w których grupa ma klientów lub użytkowników, przy zastosowaniu uzgodnionej formuły. W dyskusjach na temat filaru 1 początkowo koncentrowano się przede wszystkim na przedsiębiorstwach prowadzących działalność gospodarczą w sektorze cyfrowym. Proponowane rozwiązanie można jednak obecnie uprościć, obejmując nim mniejszą liczbę przedsiębiorstw wielonarodowych, a jednocześnie poszerzając je o największe i najbardziej dochodowe przedsiębiorstwa wielonarodowe, niezależnie od sektora ich działalności.

Filar 2 posłuży do ograniczenia nadmiernej konkurencji podatkowej dzięki zapewnieniu, aby przedsiębiorstwa wielonarodowe podlegały każdego roku określonemu minimalnemu poziomowi opodatkowania od wszystkich zysków. Globalizacja gospodarek oraz intensyfikacja wykorzystania wartości niematerialnych i prawnych w globalnych łańcuchach wartości umożliwiły niektórym przedsiębiorstwom wielonarodowym przenoszenie zysków do jurysdykcji o niskich stawkach podatkowych. Filar 2 umożliwi jurysdykcjom uzupełnienie kwoty podatku płaconego przez duże przedsiębiorstwa wielonarodowe do minimalnego efektywnego poziomu, pozostawiając poszczególnym państwom swobodę decydowania o funkcjach ich własnych systemów podatkowych. Takie minimalne skuteczne opodatkowanie zysków przedsiębiorstw ograniczy możliwości unikania opodatkowania.