2008
SKUTECZNOŚĆ WSPARCIA UE W OBSZARZE 
WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI, UDZIELONEGO BIAŁORUSI, MOŁDAWII I UKRAINIEEUROPEJSKI 
TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
Sprawozdanie specjalne  nr 9W SPRAWOZDANIU SPECJALNYM PT. „SKUTECZNOŚĆ WSPARCIA UE 
W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI, UDZIELONEGO BIAŁORUSI, MOŁDAWII I UKRAINIE”  PODDANO ANALIZIE SKUTECZNOŚĆ POMOCY UDZIELONEJ PRZEZ UE ORAZ ZBADANO PRZYCZYNY OSIĄGNIĘCIA WYNIKÓW SŁABSZYCH NIŻ POCZĄTKOWO ZAKŁADANO. OCENIONO W NIM TAKŻE, W JAKIM STOPNIU KOMISJA WDROŻYŁA PROCEDURĘ UMOŻLIWIAJĄCĄ UWZGLĘDNIENIE  ZDOBYTYCH WCZEŚNIEJ DOŚWIADCZEŃ PRZY UDZIELANIU DALSZEJ 
POMOCY W TYM OBSZARZE. SPRAWOZDANIE ZAWIERA SZCZEGÓŁOWE 
ZALECENIA, KTÓRE MOGĄ POMÓC KOMISJI W ZWIĘKSZENIU  SKUTECZNOŚCI WSPARCIA UDZIELANEGO TYM TRZEM KRAJOM.
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ 
OBRACHUNKOWY
PL
QJ-AB-08-009-PL-C
ISBN 978-92-9207-148-6
ed812631_PL_cover_BAT.indd   1 4/03/09   10:11:04
Jak otrzymać publikacje UE
Płatne publikacje Urzędu Publikacji są dostępne w EU Bookshop http://bookshop.europa.eu.
Ze strony tej można złożyć zamówienie na publikacje w dowolnym biurze sprzedaży.Pełną listę sprzedawców naszych publikacji na całym świecie można uzyskać, wysyłając faks 
pod numer +352 2929 42758.
ed812631_PL_cover_BAT.indd   2 4/03/09   10:11:05
SKUTECZNOŚĆ WSPARCIA UE 
W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI, UDZIELONEGO BIAŁORUSI, MOŁDAWII I UKRAINIESprawozdanie specjalne  nr 9   2008
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY(przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi traktatu WE)
ed812631_PL_inside_BAT.indd   1 4/03/09   10:16:38
2
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
L – 1615 Luksemburg
Telefon : +352 4398-45410
Faks : +352 4398-46430
E-mail : euraud@eca.europa.eu
Internet : www.eca.europa.eu
Sprawozdanie specjalne  nr 9   2008
Wiele informacji o Unii Europejskiej znajduje się w portalu Europa (http://europa.eu).
Dane katalogowe znajdują się na końcu niniejszej publikacji.
Luksemburg: Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, 2009
ISBN 978-92-9207-148-6
DOI 10.2865/46676
© Wspólnoty Europejskie, 2009
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Belgium
ed812631_PL_inside_BAT.indd   2 4/03/09   10:16:40
SPIS TREŚCI
Punkty 
 WYKAZ SKRÓTÓW
I–V STRESZCZENIE
1–7 WSTĘP
8–10  ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE
11–62  UWAGI
11–52   W JAKIM STOPNIU WSPARCIE UE NA PROJEKTY W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI NA BIAŁORUSI, 
UKRAINIE I W MOŁDAWII BYŁO SKUTECZNE?
11–19 ZARZĄDZANIE GRANICAMI: ZADOWALAJĄCE OSIĄGNIĘCIA
20–27 MIGRACJA I AZYL: SŁABY POSTĘP W TRUDNYCH OKOLICZNOŚCIACH28–44 WALKA Z PRZESTĘPCZOŚCIĄ ZORGANIZOWANĄ: ZRÓŻNICOWANE REZULTATY
45–52 SĄDOWNICTWO I DOBRE RZĄDY: ZRÓŻNICOWANE REZULTATY
53–57  JAKIE SĄ GŁÓWNE PRZYCZYNY SŁABSZYCH NIŻ ZAKŁADANO WYNIKÓW?
54  OGRANICZONE REZULTATY Z REGUŁY SPOWODOWANE SPLOTEM CZYNNIKÓW MAJĄCYCH ZWIĄZEK ZE WSZYSTKIMI NAJWAŻNIEJSZYMI 
ZAINTERESOWANYMI PODMIOTAMI
55–56 NIEDOCIĄGNIĘCIA ZE STRONY KOMISJI W ZARZĄDZANIU PROJEKTAMI57 NIEDOCIĄGNIĘCIA W ZARZĄDZANIU PROJEKTAMI ZE STRONY ORGANIZACJI MIĘDZYNARODOWYCH
58–62   DO JAKIEGO STOPNIA KOMISJA WDROŻYŁA PROCEDURĘ UMOŻLIWIAJĄCĄ UWZGLĘDNIENIE ZDOBYTYCH WCZEŚNIEJ DOŚWIADCZEŃ 
PRZY UDZIELANIU DALSZEJ POMOCY W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI?
60–61 NIE WSZYSTKIE MOŻLIWOŚCI GROMADZENIA INFORMACJI SĄ WYKORZYSTYWANE62 ZDOBYTE DOŚWIADCZENIE NIE ZAWSZE ZNAJDUJE ODZWIERCIEDLENIE W NOWYCH PROJEKTACH
63–73  WNIOSKI I ZALECENIA
 ZAŁĄCZNIK I – MAPA
  ZAŁĄCZNIK II – WOLNOŚĆ, BEZPIECZEŃSTWO, SPRAWIEDLIWOŚĆ – PRZEGLĄD PROJEKTÓW (ZOBOWIĄZANIA W RAMACH 
PROGRAMÓW NA LATA 2000–2005)
 ZAŁĄCZNIK III – PRZEGLĄD SKONTROLOWANYCH UMÓW
 ZAŁĄCZNIK IV – OBSZAR DZIAŁANIA EUBAM
 ODPOWIEDZI KOMISJI
ed812631_PL_inside_BAT.indd   3 4/03/09   10:16:40
ed812631_PL_inside_BAT.indd   4 4/03/09   10:16:41
WYKAZ SKRÓTÓW
AENEAS : program pomocy finansowej i technicznej dla państw trzecich w obszarach  
migracji i azylu 
BUMAD : wielosektorowa pomoc w zwalczaniu narkotyków oraz rozwój instytucjonalny na 
Ukrainie, Białorusi i w Mołdawii
DG: dyrekcja generalna
DG JLS : Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa
ENP : europejska polityka sąsiedztwa
EUBAM : misja szkoleniowo-kontrolna Unii Europejskiej ds. stosunków granicznych  
w Mołdawii i na Ukrainie 
EuropeAid : Biuro Współpracy EuropeAid
FIU : jednostka wywiadu finansowego
TACIS : Pomoc Techniczna dla Wspólnoty Niepodległych Państw 
ed812631_PL_inside_BAT.indd   5 4/03/09   10:16:41
STRESZCZENIE
I.
W następstwie rozszerzenia w 2004 i 2007 r.  
UE stała się bezpośrednim sąsiadem Białorusi, Mołdawii i Ukrainy. Komisja udostępniła tym  krajom znaczne fundusze UE (166 mln euro  w latach 2000–2005) na poprawę ich poten-cjału w obszarach: ochrony granic; zarządzania w zakresie migracji/azylu; walki z przestęp-czością zorganizowaną oraz sądownictwa  i dobrych rządów. z uwagi na brak poszano-wania zasad demokracji i praw człowieka na  Białorusi Komisja ograniczyła pomoc dla tego kraju. UE uruchomiła różne instrumenty, z któ-rych największe znaczenie ma program TACIS, a przeważająca część pomocy została dostar-czona poprzez organizacje międzynarodowe  (zob. pkt 1–7). 
II.
Celem kontroli Trybunału było określenie sku-teczności wsparcia UE, wskazanie ewentual-nych przyczyn słabszych niż zakładano wyników oraz ustalenie, czy Komisja wdrożyła proce-durę umożliwiającą uwzględnienie zdobytych wcześniej doświadczeń przy udzielaniu dalszej pomocy w tym obszarze. W trakcie kontroli zba-dano 40 umów, o łącznej wartości 100 mln euro 
(zob. pkt 8–10 i załącznik III ).
III.
Przeważająca część skontrolowanej pomocy  
przyniosła zadowalające rezultaty, w szcze-gólności w obszarze „zarządzanie granicami”. W dużej mierze niezadowalający był postęp  w obszarze „migracja i azyl”. W obszarach  „walka z przestępczością zorganizowaną” oraz „sądownictwo i dobre rządy” osiągnięto zróż-nicowane rezultaty (zob. pkt 11–52). IV.
Słabe wyniki były z reguły wypadkową czynni-ków mających związek z Komisją, organizacjami międzynarodowymi oraz różnymi organami  w tych trzech krajach. Czynniki zewnętrzne,  takie jak ciągła niestabilność polityczna na  Ukrainie, również negatywnie wpłynęły na  rezultaty projektów. Pomimo dysponowania  bardzo kompetentnym personelem przed-stawicielstwo w Kijowie było zbyt obciążone  zadaniami, zajmując się rozwijającym się  w szybkim tempie obszarem polityki i projek-tami nie tylko na Ukrainie, ale także na Białorusi i w Mołdawii. Prawie dwa lata zabrało otwar-temu w październiku 2005 r. przedstawiciel-stwu w Mołdawii uruchomienie operacyjnego zarządzania projektami. Współistnienie szeregu instrumentów finansowych służących realizacji tych samych celów oraz brak spójności między nimi utrudniały przyjęcie podejścia jakościo-wego. Zaobserwowano również niedociągnię-cia we wspólnym zarządzaniu z organizacjami międzynarodowymi. Koordynacja wsparcia UE z innymi donatorami nie była w wystarczają-cym stopniu rozwinięta. Komisja nie w pełni  wykorzystywała też możliwości wyciągnięcia  wniosków na przyszłość, a zdobyte doświad-
czenie nie zawsze znajdowało odzwierciedlenie 
we właśnie rozpoczynanych projektach (zob.  
pkt 53–62).
V.
Na podstawie tych uwag Trybunał formułuje  
szczegółowe zalecenia, które mogą pomóc  Komisji w zwiększeniu skuteczności pomocy  udzielanej Białorusi, Mołdawii i Ukrainie  w obszarze wolności, bezpieczeństwa i spra-wiedliwości (zob. pkt 63–73).
ed812631_PL_inside_BAT.indd   6 4/03/09   10:16:41
7
WSTĘP
 1.  Jednym z podstawowych celów Unii Europejskiej (UE) jest zapewnienie swoim 
obywatelom obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości1. Cel  
ten ma istotny wymiar zewnętrzny. W następstwie rozszerzenia w 2004 i 2007 r. UE bezpośrednio sąsiaduje z Białorusią, Mołdawią i Ukrainą, dzie-ląc z tymi państwami wspólną granicę i stojąc w obliczu wspólnych wyzwań w zakresie walki z przestępczością zorganizowaną, terroryzmem i innymi niezgodnymi z prawem działaniami (zob. mapka w załączniku I ).
 2.  UE czyni szczególne starania, aby pomóc tym trzem krajom poprawić ich 
potencjał w obszarze kontroli granicznej, zarządzania w zakresie migracji/azylu, walki z przestępczością zorganizowaną oraz sądownictwa i dobrych rządów
2. W latach 2000–2005 Komisja sfinansowała 89 projektów, w któ-
rych łączny udział UE wyniósł 165,7 mln euro (zob. załącznik II ). 
 3.  Wsparcie UE jest wprowadzane głównie za pomocą programu TACIS3. Pro-
jekty są finansowane poprzez różne narzędzia: krajowe programy działań, regionalne programy działań oraz programy współpracy transgranicz-nej. Ogólnym celem utworzonego w 1991 r. programu TACIS była pomoc w przejściu do gospodarki wolnorynkowej oraz we wzmocnieniu demo-kracji i praworządności. TACIS został zakończony w 2006 r., ale płatności będą kontynuowane co najmniej do 2010 r. Od 2007 r. pomoc dla Białorusi, Mołdawii i Ukrainy jest programowana w ramach nowego Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa
4.
 4.  Oprócz programu TACIS Unia Europejska, aby wspierać te trzy kraje w obsza-
rze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, korzysta także z innych instrumentów. Są to: 
działania przygotowujące do współpracy w zakresie migracji (finan- a) 
sowane z określonej linii budżetowej);
program pomocy finansowej i technicznej dla państw trzecich w dzie- b) 
dzinie migracji i azylu (AENEAS)5; 
mechanizm szybkiego reagowania c) 6;
Europejska Inicjatywa na rzecz Demokracji i Praw Człowieka d) 7.1 Poprzednia nazwa tego obszaru 
polityki używana przez Komisję to „wymiar sprawiedliwości i sprawy 
wewnętrzne”.
2 Już w 2003 r. został opublikowany 
plan działania UE dla Ukrainy dotyczący wymiaru sprawiedliwości 
i spraw wewnętrznych (Dz.U. C 77 
z 29.3.2003 r.). W 2007 r. plan ten 
został zmodyfikowany.
3 Program pomocy technicznej dla 
Wspólnoty Niepodległych Państw. Z programu TACIS skorzystało 
12 krajów: Białoruś, Mołdawia, 
Federacja Rosyjska i Ukraina 
w Europie Wschodniej, Armenia, 
Azerbejdżan i Gruzja na Kaukazie, Kazachstan, Kirgistan, Tadżykistan, 
Turkmenistan i Uzbekistan w Azji 
Środkowej.
4 Rozporządzenie (WE) nr 1638/2006 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady z dnia 24 października 2006 r. określające przepisy 
ogólne w sprawie ustanowienia 
Europejskiego Instrumentu 
Sąsiedztwa i Partnerstwa 
(Dz.U. L 310 z 9.11.2006, s. 1).
5 Rozporządzenie (WE) nr 491/2004 
Parlamentu Europejskiego i Rady 
(Dz.U. L 80 z 18.3.2004, s. 1).
6 Rozporządzenie Rady (WE) 
nr 381/2001 (Dz.U. L 57 z 27.2.2001, s. 5).
7 Rozporządzenie Rady (WE) 
nr 2242/2004 (Dz.U. L 390 
z 31.12.2004, s. 21).
ed812631_PL_inside_BAT.indd   7 4/03/09   10:16:41
8
 5.  W następstwie dokonanej w 2003 r. decentralizacji8 przedstawicielstwo 
Komisji w Kijowie zostało obarczone ogólną odpowiedzialnością za reali-zację pomocy UE we wszystkich trzech krajach. W październiku 2005 r.  otwarto nowe przedstawicielstwo w Mołdawii, które przejęło odpowie-dzialność za realizację projektów w lecie 2007 r. Projektami nieobjętymi TACIS zarządzają zwykle centralne jednostki Komisji (EuropeAid i DG  JLS).
 6.  Przeważająca część pomocy w obszarze wolności, bezpieczeństwa i spra-
wiedliwości jest dostarczana poprzez organizacje międzynarodowe: Pro-gram Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP), Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, Międzynarodową Organizację  ds. Migracji lub Radę Europy. Na podstawie zawartych z Komisją standar-dowych umów w sprawie wkładu finansowego ww. organizacje między-narodowe odpowiadają za niektóre aspekty realizacji projektów, w tym za procedury udzielania zamówień i płatności (tzw. tryb zarządzania  wspólnego). 
 7.  Sytuacja na Białorusi była szczególna. Umowa o partnerstwie i współpracy 
między Białorusią a UE została podpisana w 1996 r., ale jej ratyfikacja  została zawieszona z powodu braku poszanowania zasad demokracji i praw człowieka przez stronę białoruską. Dlatego też w okresie objętym kontrolą pomoc dla Białorusi była ograniczona do projektów humanitarnych, trans-granicznych i współpracy regionalnej, projektów wsparcia mającego na celu zaspokojenie potrzeb ludności oraz do projektów wspierających bez-
pośrednio i pośrednio demokratyzację i siły demokratyczne (np. Wsparcie 
dla niezależnych mediów, stypendia dla młodzieży). Projekty w obszarze 
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości na Białorusi są z reguły wie-lonarodowymi projektami obejmującymi Mołdawię i Ukrainę. 8 Przekazanie zadań zarządczych 
przedstawicielstwom Komisji 
w danych krajach.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   8 4/03/09   10:16:42
9
ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE 
KONTROLNE
 8.  Celem kontroli była ocena skuteczności wsparcia UE w obszarze wolności, 
sprawiedliwości i bezpieczeństwa udzielanego Białorusi, Mołdawii i Ukra-inie. Trybunał starał się uzyskać odpowiedź na trzy pytania:
W jakim stopniu wsparcie UE na projekty w obszarze wolności, bez- a) 
pieczeństwa i sprawiedliwości na Białorusi, Ukrainie i w Mołdawii było skuteczne?
Jakie są główne ewentualne przyczyny słabszych niż zakładano  b) 
wyników?
Do jakiego stopnia Komisja wdrożyła procedurę umożliwiającą uwzględ- c) 
nienie wcześniej zdobytych doświadczeń przy udzielaniu dalszej  pomocy w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości?
 9.  Trybunał zbadał 40 umów, wybranych na podstawie osądu, w których łączny 
wkład UE wyniósł 99,3 mln euro (z ogółu 89 projektów9 o wartości 165,7 mln 
euro z lat 2000–2005), z czego 24 umowy były już zakończone, a 16 pozo-stałych było w trakcie realizacji ( załącznik III ). Większość spośród umów 
w trakcie realizacji była kontynuacją wcześniejszych projektów finansowa-nych przez UE, co pozwoliło na ocenę procesu wyciągania przez Komisję wniosków na przyszłość na podstawie zdobytych doświadczeń (główne pytanie c) powyżej). Kontrola obejmowała badanie: rezultatów projektów i porównanie ich z ustalonymi celami; czynników utrudniających osiągnię-cie celów; wniosków wyciągniętych na podstawie zdobytych doświadczeń i tego, czy wnioski te uwzględniono przy kolejnych projektach lub pro-
gramach, będących kontynuacją rozpoczętych wcześniej działań. 
 10.  40 zbadanych umów było realizowanych w czterech podobszarach: 
zarządzanie granicami, a) 
migracja i azyl, b) 
walka z przestępczością zorganizowaną, c) 
sądownictwo i dobre rządy. d) 
  W okresie od listopada 2006 r. do lipca 2007 r. zespół kontrolny zbadał pro-
jekty na miejscu, a także odbył wizyty w organizacjach międzynarodo-wych oraz krajowych organach wdrażających, jak również w jednostkach monitorujących
10.9  Każdy projekt realizowany jest 
na podstawie co najmniej jednej 
umowy.
10  Komisja zawiera umowy 
z konsorcjum na prowadzenie 
regularnego monitoringu projektów.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   9 4/03/09   10:16:42
UWAGI
W JAKIM STOPNIU WSPARCIE UE NA PROJEKTY 
W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI NA BIAŁORUSI, UKRAINIE I W MOŁDAWII BYŁO SKUTECZNE?
ZARZĄDZANIE GRANICAMI: ZADOWALAJĄCE OSIĄGNIĘCIA 
 11.  Białoruś i Ukraina mają poważne problemy w zarządzaniu granicami z powodu 
łącznej długości ich granic zewnętrznych (odpowiednio około 3 000 km 
i 7 000 km) oraz braku oficjalnego wytyczenia granic, w szczególności  
z Rosją. Na granicy białorusko-rosyjskiej nie prowadzi się prawie żadnych kontroli granicznych i celnych. Taka nieszczelność granic sprzyja zarówno transgranicznej działalności kryminalnej, jak i nielegalnej migracji.
 12.  Zarządzanie granicami między Mołdawią a Ukrainą komplikuje istnienie 
samozwańczej Republiki Naddniestrza, która nie jest uznawana na arenie międzynarodowej. Oficjalna granica między Mołdawią a Ukrainą wynosi 1222 km, z czego 472 km po stronie mołdawskiej znajduje się pod kon-trolą władz naddniestrzańskich. Władze Naddniestrza kontrolują region na wschód od rzeki Dniestr i funkcjonują de facto niezależnie od reszty Mołdawii (zob. ramka 1).
HISTORIA KONFLIKTU W NADDNIESTRZURAMKA 1
Równolegle z procesem uniezależniania się Mołdawii od Związku Radzieckiego, od 1989 r. ruchy pro-
testacyjne w regionach, w których dominuje ludność inna niż mołdawska zaczęły hamować starania 
o niezależność Mołdawii. W odpowiedzi na deklarację suwerenności Mołdawii w 1990 r. proklamowano 
oddzielną Naddniestrzańską Republikę Mołdawską. Doszło do starć, których kulminacją były walki 
w 1992 r. W ich wyniku kilkaset osób straciło życie, a ponad 100 000 zostało pozbawionych dachu 
nad głową. 
Od 1995 r. Mołdawia i Naddniestrze, pod nadzorem OBWE, Rosji i Ukrainy jako mediatorów między-
narodowych, omawiają ewentualne rozwiązanie zamrożonego konfl  iktu. Dojście do władzy prezydenta 
Juszczenki na Ukrainie otworzyło możliwość dalszych postępów w rozwiązaniu tego konfl  iktu. Od 
września 2005 r. UE i USA uczestniczą w procesie negocjacyjnym w roli obserwatorów. Od marca 
2005 r. Unię Europejską reprezentuje specjalny przedstawiciel ds. Mołdawii.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   10 4/03/09   10:16:42
11
 13.  Komisja udzieliła znacznej pomocy, aby poprawić potencjał Białorusi, Mołdawii 
i Ukrainy w zakresie zarządzania granicami. Zarządzanie granicami jest z finansowego punktu widzenia najistotniejszym elementem projektów w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W tej dziedzinie przydzielono 63,2% wsparcia UE (104,7 mln euro) w ramach programów na lata 2000–2005. Trybunał zbadał 10 umów o łącznej wartości 51,8 mln euro. 
 14.  Większość zbadanych projektów przyniosła zadowalające rezultaty (zob. 
załącznik III ). Wykorzystanie nowoczesnego sprzętu oraz usprawnionej 
technologii, a także szkolenie straży granicznej zaowocowało wzmocnio-nymi kontrolami granicznymi i nadzorem granic (zob. przykłady w ramce 2). W szczególności dużym zaangażowaniem wykazał się Państwowy Komitet Straży Granicznej Republiki Białorusi, wykorzystując swoje struktury woj-skowe do ścisłego wypełnienia wszystkich postanowień umowy. Poważne problemy odnotowano jednak w zakresie zamówienia na prace związane z budową terminalu granicznego Kozłowicze II
11 (zob. ramka 3).
PRZYKŁAD REZULTATÓW ZADOWALAJĄCYCH: WYKORZYSTANIE NOWOCZESNEGO SPRZĘTU WZMACNIA KONTROLE GRANICZNERAMKA 2
W ramach projektów „Poprawa zarządzania granicami na Ukrainie” (wkład UE w wysokości 4,0 mln 
euro) oraz „Wzmocnienie zarządzania granicami na Białorusi” (wkład UE w wysokości 13,3 mln euro) 
dostarczono między innymi kamery, mikroskopy, urządzenia do weryfi  kacji dokumentów, pojazdy, 
sprzęt komputerowy oraz automatyczne centrale telefoniczne dla jednostek granicznych i oprzyrzą-
dowanie do sprawdzania on-line  np. list osób niepożądanych oraz skradzionych pojazdów. Wszystkie 
zakupione w ramach inwestycji środki trwałe, które skontrolowano znajdowały się na miejscu zgodnie z wykazem środków trwałych, były właściwie oznakowane, sprawne i wykorzystywano je zgodnie 
z przeznaczeniem. 11 Międzynarodowy terminal 
graniczny Kozłowicze (znajdujący 
się w pobliżu Brześcia na 
Białorusi) jest głównym przejściem drogowym między Białorusią 
a Polską dla samochodów 
ciężarowych (paneuropejski korytarz 
transportowy II).
ed812631_PL_inside_BAT.indd   11 4/03/09   10:16:42
12
PRZYKŁAD REZULTATÓW NIEZADOWALAJĄCYCH: ZREDUKOWANY ZAKRES PRAC 
I OPÓŹNIENIARAMKA 3
Pod koniec 2006 r., czyli pierwotnie przewidywanego terminu ukończenia prac, terminal graniczny 
Kozłowicze II (wkład UE w wysokości 14,0 mln euro) nadal przypominał ogromny plac budowy, gdzie 
większość budynków była skończona jedynie w połowie, a drogi, parkingi i chodniki miały dopiero 
powstać. Ze względu na problemy ze zwolnieniem podatkowym oraz niedoszacowanie cen na etapie 
przetargu wprowadzono do umowy uzupełnienia, które znacznie zredukowało zakres prac (np. niektóre 
budynki nie zostaną wykończone i pozostaną jedynie w stanie surowym). Aby ukończyć międzynaro-dowy terminal graniczny w takiej postaci, w jakiej został on zaplanowany i zakontraktowany, potrzeba 
znacznie więcej dodatkowych środków. 15.  Z finansowego punktu widzenia najbardziej znaczący projekt w obszarze wol-
ności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości to misja szkoleniowo-kontrolna Unii Europejskiej ds. stosunków granicznych w Mołdawii i na Ukrainie
12 
(łączny wkład UE to 19,1 mln euro). Przyczynił się on w dużym stopniu  do zwiększenia potencjału mołdawskiej i ukraińskiej straży granicznej  
i służb celnych (zob. mapa w załączniku IV ). Przykładowo dzięki tej misji 
skutecznie wdrożono i monitorowano nowy system celny między Mołda-wią a Ukrainą, co sprzyja zwalczaniu przemytu i nielegalnej działalności transgranicznej. W rezultacie wykryto rozwinięty na dużą skalę przemyt obejmujący Naddniestrze. Nielegalne uchylanie się od opodatkowania  i opłat celnych dotyczyło m.in. pojazdów, owoców i warzyw oraz mięsa drobiowego. W przypadku samego tylko mięsa drobiowego EUBAM wyce-niła straty na 43 mln euro dla budżetu ukraińskiego lub 18 mln euro  dla budżetu mołdawskiego (w okresie od października 2005 r. do maja  2006 r.).12 Misja EUBAM istnieje od dnia 
1 grudnia 2005 r. Działalność 
EUBAM opiera się na protokole 
ustaleń zawartym między Komisją Europejską a rządami Ukrainy 
i Republiki Mołdawii. Czynnikiem 
motywującym było zagrożenie 
bezpieczeństwa pochodzące z regionu 
naddniestrzańskiego, w którym zakłada się występowanie wysokiego 
poziomu przestępczej działalności 
transgranicznej. Misja EUBAM 
realizowana jest w ramach Programu 
Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju 
(UNDP). 16 państw członkowskich UE 
zapewnia wkład rzeczowy w postaci oddelegowania pracowników do 
misji (około 100 urzędników służb 
celnych i straży granicznej). EUBAM 
ma swoją centralę operacyjną 
w Odessie (Ukraina) oraz biuro terenowe w Kiszyniowie (Mołdawia) 
oraz kolejne pięć biur terenowych 
wzdłuż granicy ukraińsko-mołdawsko-
-naddniestrzańskiej, jak również biuro 
terenowe/bazę logistyczną w portach 
Odessa i Illicziwsk. 
ed812631_PL_inside_BAT.indd   12 4/03/09   10:16:43
13
 16.  EUBAM wykryła występowanie zasadniczych trudności w zakresie ścigania 
przestępstw związanych z przemytem13 (niewystarczające prawodawstwo, 
niewydajna interakcja/niejasna rola krajowej służby celnej, straży gra-
nicznej, policji podatkowej i służb specjalnych, słabe wytyczenie zielonej granicy). Większość przypadków naruszeń przepisów nie była traktowana 
jako przestępstwo, a jedynie jako wykroczenie o charakterze administra-cyjnym, niepociągające za sobą obowiązkowej konfiskaty towarów
14. 
EUBAM poinformowała również, że ze względu na korupcję w prokuratu-rze i sądownictwie przemytnicy zostają zwalniani, a przemycane towary są im zwracane.
 17.  Przez pierwsze sześć miesięcy od momentu utworzenia w listopadzie 2005 r.
misja EUBAM była finansowana w ramach mechanizmu szybkiego reago-wania
15. Mechanizm ten zastosowano, aby w sposób szybki i elastyczny 
zareagować na powstałą w 2005 r. możliwość przyspieszenia rozwiązania konfliktu naddniestrzańskiego (zob. ramka 1). Projekt zakłada, że klu-czowymi elementami pokojowego rozwiązania są usprawnione kontrole graniczne i celne oraz nadzór na całej długości granicy. Słuszność tego założenia będzie można ocenić dopiero w bardzo długiej perspektywie czasowej. 
 18.  Następnie finansowanie EUBAM odbywało się poprzez wykorzystanie szeregu 
krótkoterminowych umów finansowanych z różnych regionalnych progra-mów działań TACIS. W rezultacie umowy pracowników lub umowy o najem 
musiały być odnawiane co kilka miesięcy. Komisja nie przewidziała tak  
dużego długoterminowego projektu (prawie milion euro miesięcznie) przy 
programowaniu swoich działań w tym regionie.
 19.  Aby uzupełnić wsparcie dostarczane przez EUBAM, UE finansuje zakup  
wyposażenia granicznego w ramach projektu „Poprawa ochrony granic na 
granicy mołdawsko-ukraińskiej” (projekt BOMMOLUK, wkład UE – 9,9 mln euro). Ta dodatkowa działalność wiąże się z szeregiem wyzwań, którym trzeba będzie sprostać w przyszłości, takich jak złożone procedury prze-targowe
16, wybór najlepszego umiejscowienia sprzętu, mając na uwa-
dze długość granic i zapewnienie komplementarności z wyposażeniem  finansowanym przez innych donatorów
17. Poza tym rządy muszą zapewnić 
odpowiednie środki krajowe na koszty bieżące i utrzymanie.13 Przykładowo w przypadku, gdy 
produkty alkoholowe o dużej 
wartości były przemycane z regionu 
naddniestrzańskiego na Ukrainę.
14 Ciężar dowodu, trudności 
w zapewnieniu ścigania przypadków 
przemytu na Ukrainie, sprawozdanie 
specjalne EUBAM.
15 Mechanizm ten może być 
uruchamiany w sytuacjach, gdy 
„w zainteresowanych państwach 
beneficjentach wystąpią sytuacje 
kryzysowe lub grożące kryzysem, 
sytuacje stanowiące zagrożenie dla prawa i porządku publicznego, 
bezpieczeństwa jednostek, sytuacje 
grożące przeistoczeniem się 
w konflikt zbrojny lub destabilizacją 
danego państwa”.
16 We wcześniejszym projekcie 
dla Ukrainy sprzęt radarowy oraz 
sieć komunikacji radiowej (łączna 
wartość 5,0 mln euro) nie mogły być 
dostarczone z powodu nieudanych 
procedur przetargowych.
17 Rząd USA przyznał 28 mln 
dolarów na poprawę zwalczania 
rozprzestrzeniania broni masowego 
rażenia na granicy ukraińsko-
mołdawskiej.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   13 4/03/09   10:16:43
14
MIGRACJA I AZYL: SŁABY POSTĘP W TRUDNYCH OKOLICZNOŚCIACH
 20.  Polityka UE ma na celu pomoc krajom trzecim w staraniach o zwiększenie ich 
potencjału w zakresie zarządzania w obszarze migracji i ochrony uchodź-ców, zapobiegania i zwalczania nielegalnej imigracji, dostarczania infor-macji o legalnych kanałach migracji oraz rozwiązywania kwestii uchodźców poprzez zapewnienie lepszego dostępu do trwałych rozwiązań.
 21.  Białoruś, Mołdawia i Ukraina znajdują się na wschodniej granicy rozszerzonej 
UE. Wszystkie trzy kraje są postrzegane jako kraje tranzytowe nielegalnej migracji na dużą skalę na Zachód. Ukraina w szczególności stoi w obliczu wzrostu ruchów migracyjnych (legalnych i nielegalnych) osób przybywają-cych na jej terytorium i je przekraczających. Rocznie kraj ten przekraczają tysiące nielegalnych imigrantów, głównie przez granicę z Rosją.
 22.  Na Ukrainie chronicznie brakuje miejsc zakwaterowania, w szczególności 
dla długoterminowych nielegalnych imigrantów. Repatriacja wymaga  identyfikacji osób przez władze ukraińskie i współpracy ze strony odpo-wiednich ambasad i konsulatów, które nie zawsze są gotowe udzielić  w takich sytuacjach pomocy. Innym rozwiązaniem byłaby readmisja,  tj. przyjęcie zatrzymanych osób przez kraj, z którego nielegalnie przybyli oni na Ukrainę. Ukraina nie zawarła jednak umowy o readmisji z Rosją,  która jest podstawowym źródłem nielegalnych imigrantów na Ukrainie.
 23.  Potrzeba odpowiedniego zakwaterowania dla nielegalnych imigrantów stała 
się ostatnio bardziej nagląca, gdyż z dniem 1 stycznia 2008 r. Weszła  
w życie umowa o readmisji z Wspólnotą Europejską. W 2010 r. po dwulet-nim okresie przejściowym Ukraina będzie musiała spełnić wymóg zapew-
nienia lokum setkom lub nawet tysiącom nielegalnych imigrantów z krajów trzecich, którzy aktualnie zatrzymani są w sąsiadujących państwach UE –na Węgrzech, Słowacji i w Polsce, a którzy przedostali się nielegalnie na teren UE przez Ukrainę.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   14 4/03/09   10:16:43
15
 24.  Na projekty w podobszarze migracji i azylu przeznaczono wkład UE o łącznej 
wartości 16,8 mln euro (czyli 10,2% łącznego wsparcia) w ramach progra-mów na lata 2000–2005. Trybunał zbadał 10 umów, w których wkład UE wyniósł w sumie 13,8 mln euro.
 25.  Rezultaty projektów w tym obszarze migracji i azylu były niezadowalające 
głównie pod względem infrastruktury (zob. załącznik III ). Kluczowym  
celem UE jest pomoc w zapewnianiu nielegalnym imigrantom oraz osobom starającym się o azyl ośrodków zakwaterowania, które spełniają między-narodowe standardy humanitarne. Na Ukrainie, pomimo wsparcia UE,  osiągnięcie tego celu jest wciąż bardzo odległe:
warunki zatrzymania i zakwaterowania a) nielegalnych imigrantów  
w istniejących ośrodkach były często nie do przyjęcia. Nielegalni  imigranci na Ukrainie dotkliwie cierpią z powodu zakwaterowania  w przeludnionych lokalach o złych warunkach sanitarnych oraz złego odżywiania (zob. ramka 4). 
budowa/tworzenie b) nowych miejsc/ośrodków dla nielegalnych imigran-
tów nie postępowała zgodnie z planem (zob. ramka 5); 
nowo wybudowane tymczasowe ośrodki zakwaterowania dla osób  c) 
starających się o azyl nie były wykorzystane w pełni lub wcale (zob. ramka 6).
POMIMO POPRAWY SYTUACJI DZIĘKI WSPARCIU UE WARUNKI ŻYCIA NIELEGALNYCH 
IMIGRANTÓW W ISTNIEJĄCYCH OŚRODKACH ZAKWATEROWANIA SĄ NADAL NIEDOPUSZCZALNE
RAMKA 4
Projekt „Ustanowienie systemu zarządzania migracją na Zakarpaciu na Ukrainie”18 (wkład UE – 2 mln 
euro w ramach dwóch umów) w zasadzie zapewnił podstawową pomoc dla imigrantów: dystrybucję 
żywności i zestawów sanitarnych, pomoc medyczną, dystrybucję ubrań, zapewnienie miejsc nocle-
gowych i doradztwo prawne. Ponadto sfi  nansowano również pilne naprawy, prace budowlane oraz 
wszelkiego rodzaju koszty bieżące. Projekt ten jest przede wszystkim działaniem w zakresie pomocy 
humanitarnej, a nie budowania potencjału, co może sugerować jego nazwa. 
Po prawie roku działania przedstawicielstwo dokonało monitoringu projektu na miejscu (kwiecień 
2005 r.). Przedstawicielstwo stwierdziło, że warunki w ośrodkach zatrzymań w Pawczynie i Czopie (stara 
część budynku) były nieludzkie i poniżające, niespełniające minimalnych standardów ustanowionych 
przez Radę Europy, Europejski Trybunał Praw Człowieka i komitet ds. zapobiegania torturom i nie-ludzkiemu traktowaniu. Ponadto przedstawicielstwo znalazło dowody na to, że pomoc humanitarna 
dostarczana w ramach projektu nie zawsze docierała do imigrantów, do których miała być skierowana. W związku z tym władze ukraińskie podjęły działania naprawcze. 
18 Region zakarpacki graniczy z Węgrami, Polską, Rumunią oraz Słowacją i stanowi korytarz tranzytowy na Ukrainie dla migrantów 
w drodze do zachodniej Europy. 
ed812631_PL_inside_BAT.indd   15 4/03/09   10:16:43
16
RAMKA 4
W czasie przeprowadzania kontroli w listopadzie 2006 r. W Pawczynie liczba przebywających tam 
osób przekroczyła o sto liczbę dostępnych miejsc (320). Lokalni partnerzy projektu poinformowali, że 
w okresie letnim przeludnienie było jeszcze większe i sięgało 700 osób, co miało negatywny wpływ na 
panujące tam warunki higieniczne i zdrowotne.
Imigranci przepytywani przez Trybunał niechętnie udzielali szczerych odpowiedzi. Wyrażano jednak 
skargi dotyczące nieprzekazywania leków oraz praktyk rewizji dokonywanych przez zamaskowane 
osoby. Stało się również jasne, że projekt wciąż nie zaspokajał podstawowych potrzeb (np. nie zapew-
niono odpowiedniego ogrzewania, wystarczającej ilości zimnej i ciepłej wody, odpowiedniego odzienia 
i obuwia). Ponadto w obozach brakowało tłumaczy, co utrudniało komunikację między imigrantami 
a władzami. 26.  Trwałość ośrodków zatrzymań i zakwaterowania jest na Ukrainie zagro-
żona przez brak krajowych środków na koszty bieżące i utrzymanie oraz z powodu niejasnego podziału zadań między krajową służbą straży gra-nicznej a Ministerstwem Spraw Wewnętrznych. 
 27.  Trudności z rejestracją projektu, zwolnieniem z podatku, własnością grun-
tów i finansowaniem stwierdzono również przy budowie tymczasowego ośrodka zakwaterowania dla osób starających się o azyl (na 25 osób) na Białorusi
19. Sytuacja w Mołdawii była lepsza. Tymczasowy ośrodek zakwa-
terowania w Kiszyniowie, dysponujący 160 miejscami, w listopadzie 2005 r. był już w pełni operacyjny. 19 Ośrodek znajduje się w Homlu, 
blisko Ukrainy, gdzie mieszka coraz 
liczniejsza wspólnota uchodźców 
afgańskich.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   16 4/03/09   10:16:44
17
SŁABY POSTĘP W TWORZENIU NOWYCH OŚRODKÓW ZAKWATEROWANIA 
DLA NIELEGALNYCH IMIGRANTÓWRAMKA 5
Podstawowym celem projektu „Budowanie potencjału w zakresie zarządzania migracją – CBMM I na 
Ukrainie” (wkład UE – 3,8 mln euro) była renowacja i wyposażenie dwóch byłych ośrodków wojskowych 
mających służyć jako ośrodki zakwaterowania dla imigrantów na 1260 osób. Komitet sterujący projektu 
w czerwcu 2006 r. podjął decyzję o przeznaczeniu pieniędzy z projektu na renowację tylko jednego 
z tych miejsc. Do momentu przeprowadzenia kontroli (listopad 2006 r.) - czyli około trzech miesięcy 
po planowanej pierwotnie dacie zakończenia projektu (1.9.2006) nie udzielono żadnych zamówień na prace i nie wydano żadnych pieniędzy na renowację. Wciąż trwały dyskusje na temat podstawowych 
aspektów renowacji, np. jak rozwiązać sprawę ogrzewania lub kanalizacji. Komitet sterujący podjął 
także decyzję o ograniczeniu liczby miejsc do 250. Oznacza to, że w stosunku do początkowego planu 
fi nansowana przez UE liczba miejsc zmniejszyłaby się o około 1000.WALKA Z PRZESTĘPCZOŚCIĄ ZORGANIZOWANĄ: ZRÓŻNICOWANE 
REZULTATY
 28.  Zasadniczemu procesowi transformacji postkomunistycznej w krajach Europy 
Środkowo-Wschodniej towarzyszył znaczny wzrost przestępczości zorganizo-wanej, takiej jak handel ludźmi, przemyt narkotyków i pranie pieniędzy. 
 29.  Ukraina i Mołdawia są głównym źródłem handlu kobietami i dziećmi, zmuszanymi następnie do prostytucji w krajach europejskich. W ostatnich latach zaobserwo-wano również zwiększony handel mężczyznami, którzy są zmuszani np. do pracy fizycznej. Pełna skala tych praktyk pozostaje stosunkowo nieznana z powodu samego charakteru przestępczości zorganizowanej oraz dlatego, iż niewiele osób chce lub może poinformować właściwe organy o tym, co je spotkało. Sytu-ację pogarsza brak systemu ochrony świadków. W kwestii przemytu narkotyków Białoruś, Ukraina i Mołdawia są postrzegane jako szlaki przerzutowe do państw członkowskich UE. Systemy bankowe są w coraz większym stopniu wykorzysty-wane do prania pieniędzy pochodzących z poważnych przestępstw.
 30.  Walka z przestępczością zorganizowaną kosztowała 19,2 mln euro, co stanowiło 
11,6% z wszystkich środków przyznanych na obszar wolności, bezpieczeń-stwa i sprawiedliwości w ramach programów na lata 2000–2005. Trybunał zbadał 10 umów, w których łączny wkład UE wyniósł 18,6 mln euro.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   17 4/03/09   10:16:44
18
NIEPEŁNE WYKORZYSTANIE NOWO WYBUDOWANYCH OŚRODKÓW DLA OSÓB 
STARAJĄCYCH SIĘ O AZYLRAMKA 6
Na Ukrainie pod koniec 2006 r. jedynie około 65 dodatkowych osób mogło uzyskać zakwaterowanie 
w tymczasowych ośrodkach zakwaterowania w miejsce planowanych 350 (wkład UE – 1,6 mln euro na 
„Wzmocnienie systemów azylu na Ukrainie i w Mołdawii”). Głównym powodem był fakt, że ośrodek 
w Odessie był wykorzystany jedynie w połowie z powodu braku krajowych środków na koszty bie-żące oraz że 80-osobowy ośrodek w Mukaczewie był całkowicie niezamieszkały przez ponad półtora roku, czyli w zasadzie od jego otwarcia w kwietniu 2005 r. Do marnotrawstwa w Mukaczewie doszło z powodu ciągłego nierozwiązania kwestii przekazania tytułu własności budynku przez straż graniczną 
właściwej instytucji partnerskiej projektu. W tym samym czasie osoby ubiegające się o azyl pozbawione 
prywatnych środków mieszkały w namiotach i innych prowizorycznych miejscach zakwaterowania 
prowadzonych przez straż graniczną. 31.  Pomimo pewnych sukcesów ogólny postęp w walce z przestępczością zorga-
nizowaną jest wciąż niewystarczający (zob. załącznik III ). Projekty mające 
na celu zwalczanie handlu ludźmi mają słabo rozwinięte komponenty doty-czące penalizacji i ścigania przestępstw
20 (zob. pkt 34 i 35). Powszechne 
jest powielanie pomocy, gdyż wielu donatorów chce sponsorować projekty 
w tym obszarze (zob. pkt 36). W przypadku walki z narkotykami projekty posuwają się powoli w obszarach legislacji oraz wywiadu policyjnego (zob. pkt 40). Jeśli chodzi o zapobieganie praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu głównym wyzwaniem jest osiągnięcie odpowiedniego poziomu skutecznego ścigania (zob. pkt 44).
Zwalczanie handlu ludźmi
 32.  Rządy Ukrainy i Mołdawii wyraziły swoje zaangażowanie w kwestii zwalczania 
handlu ludźmi w swoich krajowych dokumentach programowych. Skon-trolowano jeden projekt na Ukrainie (wkład UE w wysokości 1,9 mln euro) 
oraz trzy projekty (wraz z centrum rehabilitacji dla ofiar handlu ludźmi) 
w Mołdawii (łączny wkład UE – 1,2 mln euro).20 Projekty w zakresie zwalczania 
handlu ludźmi zawierają trzy 
standardowe elementy: ochrona i reintegracja; penalizacja i ściganie 
oraz zwiększenie świadomości. 
Pojęcie penalizacji jest szeroko 
używane w dokumentacji projektu.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   18 4/03/09   10:16:44
19
 33.  Dzięki projektom w Mołdawii i na Ukrainie przeprowadzono szeroko zakro-
jone kampanie podnoszące świadomość społeczną (np. przedstawienia  teatralne, liczne publikacje, bezpłatne infolinie telefoniczne), a setkom ofiar handlu ludźmi udzielono pomocy humanitarnej (np. pomoc prawną, pomoc medyczną, zasiłek mieszkaniowy, pomoc w zakresie transportu,  szkolenie zawodowe, dotacje rzeczowe na uruchomienie małego biznesu). Aspekty prewencji i reintegracji były zatem właściwie uwzględnione  w projektach.
 34.  Rezultaty były mniej pozytywne w zakresie penalizacji i ścigania, w szcze-
gólności w kwestii dzielenia się informacjami między organami ścigania. Na Ukrainie osoby monitorujące TACIS odnotowały, że służba straży gra-nicznej nie współpracowała w inicjatywach wymiany informacji. Działa-nie mające na celu wyposażenie punktów odprawy granicznej w system i24/7
21 nie powiodło się, gdyż procedura przetargowa została anulowana 
ze względu na fakt, iż podmioty ukraińskie nalegały na wybór dostawcy, 
którego ceny były znacznie wyższe niż stawki rynkowe.
 35.  Uzyskanie dowodów stanowi duże wyzwanie, gdyż przestępstwo często 
popełniane jest poza terytorium Mołdawii lub Ukrainy. Organy krajowe 
obwiniają inne kraje za opieszałość w reagowaniu na wnioski o wzajemną 
pomoc. Aby pomóc ominąć takie blokady proceduralne, w ramach projek-
tów opłacono wizyty studyjne dla urzędników organów ścigania w krajach 
tranzytowych i w krajach przeznaczenia ofiar. Ponadto oficerowie policji 
wzięli udział w warsztatach technik śledczych, dokonano także przeglądu prawodawstwa dotyczącego zwalczania handlu ludźmi. Utrzymują się  uchybienia w dziedzinie wzajemnej pomocy. 
 36.  Istnieją obawy co do zapewnienia wydajności i oszczędności. Ponieważ wiele 
organizacji donatorów chciałoby finansować walkę z handlem ludźmi, pro-blemem jest uniknięcie dublowania działań oraz zapewnienie efektywnego pod względem kosztów wykorzystania zasobów. W Mołdawii na przykład niektóre działania projektowe musiały zostać zmienione, a za ośrodek  rehabilitacji w Kiszyniowie płacono niezwykle wysoki czynsz
22. Ponadto 
nie zawsze można jasno odróżnić rezultaty wsparcia UE od wsparcia innych organizacji, co utrudnia ocenę skuteczności finansowania UE. 21 Globalny policyjny system 
komunikacji INTERPOL działający 
24 godziny na dobę.
22 Kwota zabudżetowana na 
wyżywienie i zakwaterowanie była 
ponad dwa razy wyższa niż kwota 
zabudżetowana na porównywalne 
usługi w podobnym ośrodku 
w Kijowie. 
ed812631_PL_inside_BAT.indd   19 4/03/09   10:16:44
20
Walka z narkotykami
 37.  Kolejny istotny projekt w zakresie walki z przestępczością zorganizowaną to 
„Wielosektorowa pomoc w zakresie walki z narkotykami i rozwój insty-
tucjonalny na Ukrainie, w Mołdawii i na Białorusi” (BUMAD). BUMAD jest 
działaniem wieloletnim, trzyetapowym, które rozpoczęło się w 2003 r. i ma zakończyć się z końcem 2008 r. (ogólne wsparcie UE – 6,5 mln euro).
 38.  Program ten, obejmujący Ukrainę, Mołdawię i Białoruś, jest trzecim z kolei 
programem regionalnym finansowanym ze środków UE, przeznaczonym do filtrowania przemytu heroiny płynącej z Afganistanu na zachód w kierunku UE
23. Ogólnym celem jest zmniejszenie przemytu narkotyków pochodzą-
cych z tych trzech krajów lub przechodzących przez nie w kierunku państw członkowskich UE.
 39.  Większość działań przewidzianych w ramach różnych podprojektów została 
zrealizowana (np. Wsparcie prawne, kontrola portów (Ukraina), kontrola granic lądowych, działania zapobiegawcze podejmowane przez służby  
policyjne i samorządowe). Na koniec drugiego etapu (styczeń 2007 r.)  
widoczne są duże postępy w tworzeniu krajowych struktur walki z narko-
tykami, takich jak krajowe ośrodki ds. narkotyków, szkolenia z zapobiega-
nia narkomanii w odpowiednich akademiach policyjnych oraz szkolenia 
dotyczące zmniejszenia popytu na narkotyki, przeprowadzone w licznych 
organizacjach pozarządowych w tych trzech krajach. 
 40.  Słaby postęp odnotowano w zakresie legislacji i wywiadu policyjnego.  
Konieczna współpraca między służbami celnymi, strażą graniczną, policją i służbami specjalnymi, mająca na celu zapewnienie skuteczności ścigania, 
nie jest jeszcze dostatecznie rozwinięta w tych trzech krajach. Ustano-
wienie krajowych systemów wspierających ściganie handlarzy narkoty-ków wymaga nie tylko odpowiednich narzędzi analitycznych, ale również wysokiego stopnia współpracy między służbami, które nie mają zwyczaju systematycznie dzielić się danymi operacyjnymi. Kolejną komplikacją są dysproporcje w uprawnieniach śledczych. Szczególną przeszkodą na Bia-łorusi jest widoczna niechęć służb specjalnych do przyjęcia zagranicznego 
oprogramowania analitycznego. Planując ten projekt, Komisja zbyt nisko 
oszacowała czas potrzebny na zmianę myślenia operacyjnego i przezwy-
ciężenie rywalizacji między organami ścigania.23 Pierwszy program – CADAP – 
rozpoczął się w Azji Środkowej 
w 2000 r., a drugi – SCAD – na 
południowym Kaukazie w 2001 r.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   20 4/03/09   10:16:45
21
 41.  Do zakończenia BUMAD 2 (styczeń 2007 r.) skala przejmowania dostaw heroiny 
i kokainy była umiarkowana. Przy użyciu oprogramowania dostarczonego w ramach projektu na Ukrainie wykryto jedynie dwie międzynarodowe  próby przemytu heroiny. Przejęcie narkotyków w tych trzech krajach doty-czyło głównie lokalnie produkowanego maku i konopi. Jednakże ukraiń-ska służba specjalna poinformowała w lipcu 2007 r., że we współpracy  z amerykańską agencją ds. zwalczania narkotyków oraz tureckimi organami ścigania w porcie Illicziwsk skonfiskowano 174 kg heroiny. 
Projekty w zakresie zwalczania prania pieniędzy/finansowania 
terroryzmu
 42.  Ogólnym celem „Projektu zwalczania prania pieniędzy na Ukrainie” (wkład UE – 
1 mln euro) było zapobieganie wykorzystywaniu systemu finansowego do prania środków pochodzących z poważnych przestępstw oraz umożliwie-nie ukraińskim władzom współpracy w walce z praniem pieniędzy. 
 43.  Projekt pomógł Ukrainie osiągnąć istotny sukces – usunięcie w lutym 2004 r. 
z listy „krajów i terytoriów niewspółpracujących”24 i przyjęcie jej w poczet 
członków grupy Egmont25 w czerwcu 2004 r. Ponadto pod koniec projektu 
krajowy komitet ds. monitoringu finansowego działał na Ukrainie jako  
jednostka wywiadu finansowego (JWF)26. W miarę upływu lat, do 2006 r., 
liczba spraw przedłożonych przez SFCM organom ścigania znacznie wzro-
sła (18 w 2003 r.; 446 w 2006 r.). 
 44.  Ustanowienie JWF jest tylko pierwszym istotnym warunkiem zwalczania prania 
pieniędzy. Istnieje również potrzeba skutecznie funkcjonujących organów ścigania oraz wyszkolonych sędziów. Głównym problemem jest brak sku-tecznego ścigania przestępstw. Do końca 2006 r. Wydano tylko trzy wyroki w sprawie prania pieniędzy. Brak nowoczesnego systemu przejmowania i konfiskaty majątku został również uznany za poważną lukę w systemie przeciwdziałania praniu pieniędzy. Ukraina jest jednak bardziej zaawan-sowana w zwalczaniu prania pieniędzy i finansowania terroryzmu niż Moł-dawia, gdzie istnieją poważne problemy ze skutecznością istniejących  systemów (np. uchybienia w Centrum do spraw Zwalczania Przestępstw Gospodarczych i Korupcji lub niewystarczające wykorzystanie przepisów do przejmowania, zamrażania i konfiskaty majątku)
27.24 Inicjatywa w zakresie krajów 
i terytoriów niewspółpracujących 
została utworzona przez międzyrządową grupę specjalną 
ds. przeciwdziałania praniu 
pieniędzy (FATF), aby zapewnić 
stosowanie środków w zakresie 
zapobiegania praniu pieniędzy, 
wykrywania go i karania 
zgodnie z uznanymi normami międzynarodowymi.
25 Wiele krajów na świecie stworzyło 
specjalistyczne agencje rządowe 
znane jako „jednostki wywiadu 
finansowego” (JWF). Uznając 
korzyści związane z utworzeniem sieci JWF, w 1995 r. grupa jednostek 
wywiadu finansowego w pałacu 
Arenberg Egmont w Brukseli podjęła 
decyzję o utworzeniu nieformalnej 
grupy ds. rozwoju współpracy międzynarodowej. Obecnie pod 
nazwą grupy Egmont jednostki 
te spotykają się regularnie, aby 
szukać sposobów współpracy, 
w szczególności w obszarach 
wymiany informacji, szkolenia 
i dzielenia się wiedzą. Oficjalnie uznane jednostki wywiadu 
finansowego działają w około 
100 krajach.
26 JWF jest odpowiedzialna za 
zbieranie i analizę podejrzanych 
transakcji i transakcji 
przekraczających ustalony próg. 
Uprawnienia śledcze pozostają 
w gestii organów ścigania.
27 Sprawozdanie z wzajemnej 
oceny trzeciego etapu, dotyczące 
Mołdawii, wrzesień 2007 r., 
przygotowana przez MONEYVAL 
(Komitet Ekspertów ds. Oceny 
Środków Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy i Finansowaniu 
Terroryzmu, działający pod 
auspicjami Rady Europy).
ed812631_PL_inside_BAT.indd   21 4/03/09   10:16:45
22
SĄDOWNICTWO I DOBRE RZĄDY: ZRÓŻNICOWANE REZULTATY
 45.  Polityka UE wspiera reformę sądownictwa w celu zapewnienia jego niezależ-
ności, bezstronności i wydajności. Ponadto ma ona na celu wzmocnie-
nie współpracy prawnej z UE w sprawach cywilnych i karnych. W ramach tej polityki udzielane jest wsparcie dla dobrych rządów, które obejmują struktury, funkcjonowanie i działanie organów/instytucji publicznych na wszystkich szczeblach.
 46.  Projekty w podobszarze sądownictwa i dobrych rządów otrzymały wsparcie 
UE w wysokości 24,8 mln euro (15,0% łącznego wsparcia) w ramach pro-gramów na lata 2000–2005. Ten podobszar dotyczył jedynie Mołdawii  i Ukrainy. Trybunał zbadał 10 umów
28, w których wkład UE wyniósł łącznie 
14,2 mln euro. 
 47.  Rezultaty są zróżnicowane (zob. załącznik III ). Niektóre projekty przyniosły 
ogólnie zadowalające rezultaty, na przykład poprawę stosowania prawa cywilnego i handlowego w Mołdawii (wkład UE w wysokości 2,2 mln euro) 
lub lepszą współpracę międzynarodową w sprawach kryminalnych na Ukra-
inie (wkład UE w wysokości 1,5 mln euro). Rezultaty uzyskane w projekcie 
„Reforma sądów arbitrażowych i wsparcie reformy administracji sądowej” 
(wkład UE w wysokości 2,5 mln euro) były jednak mniej zadowalające,  
zwłaszcza jeśli chodzi o zapewnienie sprzętu komputerowego. W ustalo-
nym terminie nie dostarczono żadnego sprzętu. 
Zwalczanie korupcji
 48.  Rezultaty osiągnięte dotychczas w ramach projektów dotyczących zwalczania 
korupcji są bardzo umiarkowane. Korupcja jest jednym z najbardziej palą-
cych problemów w Mołdawii i na Ukrainie, zagrażającym całemu obszarowi sądownictwa i dobrych rządów. W obu tych krajach sytuacja jest pod tym względem bardzo poważna, co ma znaczący wpływ na społeczeństwo
29. 
Systemy prawne i administracyjne są bardzo ułomne (np. brak zaufania publicznego, ograniczona niezawisłość sędziów, niewystarczające płace, wysoki poziom postrzeganej korupcji)
30.28 Wraz z jedną umową, która 
ostatecznie nie została podpisana, 
zob. pkt 52 lit. c).
29 W indeksie percepcji korupcji 
z 2007 r. przygotowanym przez 
Transparency International Mołdawia zajmuje 111 pozycję, 
a Ukraina 118.
30 Zob. np. ocena rządów na Ukrainie 
wykonana w lutym 2007 r. przez 
SIGMA (Wsparcie dla Poprawy 
Jakości Rządzenia i Zarządzania), wspólną inicjatywę OECD i Unii 
Europejskiej. 
ed812631_PL_inside_BAT.indd   22 4/03/09   10:16:45
23
 49.  W 1999 i 2002 r. rząd mołdawski przyjął ambitne programy krajowe w zakresie 
zwalczania przestępczości i korupcji. Ich sukces był jednak ograniczony z powodu niewystarczających zasobów i braku wydajnego mechanizmu kontroli. W grudniu 2004 r. Parlament przyjął nową strategię antyko-rupcyjną oraz nowy plan działania na rzecz jej realizacji. W tym właśnie momencie Komisja rozpoczęła swój pierwszy projekt w zakresie zwalczania korupcji w Mołdawii.
 50.  Wkład UE stanowił relatywnie niewielkie działanie pilotażowe (250 000 euro). 
W związku z tym, ze śródokresowe rezultaty tego projektu były zadowa-lające, Komisja zdecydowała się sfinansować kolejny projekt na okres  trzech lat do 2009 r. (wkład UE w wysokości 3 mln euro
31). Postępy nowego 
projektu były wolniejsze niż planowano, a jego rezultaty po pierwszym roku były bardzo znikome. Postęp w kluczowych kwestiach
32 lub w zakre-
sie dostarczenia wyposażenia nie został osiągnięty. Projekt nabrał tempa dopiero od marca 2007 r.
 51.  Stany Zjednoczone podpisały umowę na kwotę 25 mln dolarów na rzecz wspar-
cia inicjatyw antykorupcyjnych w Mołdawii33. Również Bank Światowy  
planuje udzielenie wsparcia na działania zwalczające korupcję. Aktualnie 
głównym wyzwaniem jest koordynacja działań UE z pomocą udzielaną  
przez donatorów międzynarodowych. Powstały już równoległe struk-
tury monitoringu, co podważa koncepcję pojedynczej krajowej strategii 
antykorupcyjnej.
 52.  Liczni donatorzy są aktywni w obszarze zwalczania korupcji na Ukrainie. 
Pierwszy znaczący projekt finansowany przez UE w tym obszarze (wkład UE w wysokości 1,5 mln euro) rozpoczął się w 2006 r. W ciągu jednego  
roku w ramach trzyletniego projektu UE liczba przeprowadzonych działań 
była znacznie niższa niż początkowo przewidywano:
władze ukraińskie opracowały projekt planu działań antykorupcyjnych, a) 
nie korzystając ze specjalnego wsparcia w zakresie projektowania  oferowanego w ramach projektu UE
34. Dopiero na późniejszym eta-
pie, w czerwcu 2007 r., Ministerstwo Sprawiedliwości złożyło wniosek o ocenę projektu przez ekspertów. Eksperci skrytykowali „brak przej-rzystości w procesie przygotowania projektu” i stwierdzili, że projekt planu działań był „w dużym stopniu niezadowalający”; 31 Projekt obejmuje dwa elementy – 
jeden dotyczący zwalczania korupcji 
i drugi dotyczący zwalczania prania pieniędzy/finansowania terroryzmu. 
32 Przegląd struktury monitoringu 
w zakresie strategii i planu działania; 
zmniejszenie konfliktu kompetencji 
między głównymi organami 
śledczymi i ścigania; opracowanie analizy ryzyka w sądownictwie, 
policji, służbie podatkowej i celnej 
oraz instytucjach zajmujących się 
zdrowiem i edukacją.
33 Millennium Challenge Corporation 
(MCC) – Umowa o programie 
progowym.
34 Zob. drugie sprawozdanie 
okresowe z dnia 26 czerwca 2007 r.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   23 4/03/09   10:16:45
24
w odniesieniu do mechanizmu monitoringu przyszłej realizacji planu b) 
działania nie podjęto żadnych działań. Nie jest jasne, która insty-tucja ma odpowiadać za zwalczanie korupcji. Kwestia monitoringu  finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych nie została poruszona. Także ogólny sondaż opinii publicznej dotyczący korupcji nie został przeprowadzony, pomimo szeroko zakrojonych prac przy-gotowawczych (określenie metodyki, spotkania ekspertów);
chociaż Komisja ustaliła, iż istnieje wyraźna potrzeba promowania  c) 
zaangażowania społecznego w działania antykorupcyjne, porzuciła ona plan stworzenia programu dotacji dostępnych dla organizacji pozarzą-dowych oraz innych organizacji społeczeństwa obywatelskiego, mają-cego na celu promowanie zaangażowania społecznego w działania  antykorupcyjne. Z powodów proceduralnych nie zrealizowano także alternatywnego rozwiązania – wsparcia stworzenia ośrodka porad  prawnych i adwokackich.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   24 4/03/09   10:16:46
25
JAKIE SĄ GŁÓWNE PRZYCZYNY SŁABSZYCH NIŻ 
ZAKŁADANO WYNIKÓW?
 53.  Chociaż wiele projektów przyniosło zadowalające rezultaty, w niniejszej czę-
ści przedstawione zostaną przyczyny osiągania słabych wyników przez  pozostałe z nich.
OGRANICZONE REZULTATY Z REGUŁY SPOWODOWANE SPLOTEM CZYNNIKÓW MAJĄCYCH ZWIĄZEK ZE WSZYSTKIMI NAJWAŻNIEJSZYMI ZAINTERESOWANYMI PODMIOTAMI
 54.  Kontrola wykazała, że ograniczone osiągnięcia są zwykle spowodowane splo-
tem czynników mających związek ze wszystkimi najważniejszymi zainte-resowanymi podmiotami (tj. Komisją, władzami krajowymi, organizacjami 
międzynarodowymi). Na przykład w przypadku projektu dotyczącego dzia-
łań antykorupcyjnych na Ukrainie (zob. pkt 52):
słaba ocena potrzeb dokonana przez Komisję w trudnych okolicz- a) 
nościach oraz niewystarczająca koordynacja z innymi donatorami;  
istotne części projektu, w szczególności pomoc w przygotowywaniu 
aktów prawnych nie cieszyły się w rzeczywistości zainteresowaniem 
Ministerstwa Sprawiedliwości. Inne organizacje, zwłaszcza amerykań-
skie, również zapewniały pomoc w zakresie tworzenia aktów prawnych dotyczących zwalczania korupcji;
brak zaangażowania i współfinansowania ze strony władz krajowych b) : 
Ministerstwo Sprawiedliwości nie zapewniło odpowiedniego biura  zespołowi projektowemu, co stanowiło nie tylko naruszenie warunków umowy, ale także zaprzeczenie zobowiązania wyrażonego w osobnym oświadczeniu;
słabe zarządzanie ze strony wykonawcy, który c) miał trudności ze stwo-
rzeniem i utrzymaniem zespołu projektowego; 
czynniki zewnętrzne d) : trudna sytuacja polityczna w następstwie dekretu 
prezydenckiego z dnia 2 kwietnia 2007 r. W sprawie wcześniejszych wyborów, w połączeniu z częstymi zmianami kierownictwa Minister-stwa Sprawiedliwości, spowodowała zawieszenie działalności legisla-cyjnej dotyczącej projektów ustaw w zakresie zwalczania korupcji.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   25 4/03/09   10:16:46
26
NIEDOCIĄGNIĘCIA ZE STRONY KOMISJI W ZARZĄDZANIU 
PROJEKTAMI
 55.  Dwa czynniki utrudniły Komisji zarządzanie i zwiększyły ryzyko  
niepowodzenia:
za większość projektów odpowiadało przedstawicielstwo w Kijowie. a) 
Przedstawicielstwo to było odpowiedzialne za zarządzanie projektami nie tylko na Ukrainie, ale także na Białorusi i w Mołdawii. Pracownicy wykonujący zadania w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawie-dliwości są bardzo kompetentni, jednakże przedstawicielstwo w Kijo-wie dysponowało zbyt małą liczbą kierowników projektów, którzy  mogliby poradzić sobie z szybko rozwijającym się obszarem polityki oraz rosnącą liczbą projektów. Chociaż nowe przedstawicielstwo  w Mołdawii otwarto w październiku 2005 r., przejęło ono faktyczne zarządzanie projektami dopiero w lecie 2007 r.;
współistnienie różnych źródeł finansowania mających na celu wspiera- b) 
nie obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (zob. pkt 3 i 4). Instrument TACIS okazał się niewystarczający, aby sprostać rosnącemu zapotrzebowaniu na finansowanie projektów. Do tej samej interwencji wykorzystywane były czasem różne instrumenty, procedury i służby 
Komisji, co powodowało, że zarządzanie umowami było niewydajne 
(zob. ramka 7).
PRZYKŁAD NIEWYDAJNEGO ZARZĄDZANIA UMOWAMI 
RAMKA 7
Wsparcie III etapu współpracy transgranicznej między zachodnimi państwami Wspólnoty Niepod-
ległych Państw i UE (proces Söderköping) było sztucznie podzielone na dwie umowy realizowane 
równolegle z tym samym wykonawcą. Jedna umowa fi  nansowana jest z TACIS i zarządzana przez 
przedstawicielstwo w Kijowie, a druga fi  nansowana jest przez AENEAS i zarządzana przez centralę 
Komisji w Brukseli (EuropeAid). Zarządzająca nim poprzednio DG JLS nie jest już zaangażowana. 
Współistnienie dwóch podstaw prawnych wymagających zastosowania różnych zasad w odniesieniu do 
tego samego działania pociągało za sobą niespójność. Na przykład umowa AENEAS ustanawia mak-
symalny dopuszczalny wskaźnik współfi  nansowania na 80%, podczas gdy umowa TACIS dopuszcza 
współfi  nansowanie 90% łącznych kosztów kwalifi  kowalnych. Ponadto umowa TACIS, w przeciwień-
stwie do umowy AENEAS, podlega zewnętrznemu monitoringowi. W ten sposób zewnętrzne osoby 
monitorujące, które wskazały szereg uchybień w logice interwencji (np. brak mierzalnych wskaźników) nie mogą przekazać pełnego obrazu sytuacji. 
Sztuczny podział na dwa projekty nie sprzyja także wydajności. Obciążenie administracyjne jest 
podwójne na każdym etapie realizacji w Komisji i po stronie wykonawcy (równoległe procedury wyboru 
projektu, udzielanie zamówień, weryfi  kacja kosztów, wnioski o płatności, płatności, sprawozdawczość). 
Istnieje więc duża potrzeba koordynacji działań, aby uniknąć podwójnego fi  nansowania. 
ed812631_PL_inside_BAT.indd   26 4/03/09   10:16:46
27
 56.  Te dwa problemy strukturalne doprowadziły do uchybień w stosowanych 
przez Komisję procedurach planowania i realizacji. Nie zawsze dostatecz-nie skrupulatnie oceniano wymogi (zob. przykład w pkt 52 lit. a)) lub też decyzje o finansowaniu były podejmowane bez dokonania pogłębionej analizy mającej na celu sprawdzenie, czy spełnione zostały podstawowe warunki wstępne. Na przykład w przypadku dwóch ośrodków zakwatero-wania dla osób starających się o azyl nie wyjaśniono kwestii przeznaczenia i własności gruntów (zob. ramka 6 i pkt 27). Nadzór Komisji nad wymogami w zakresie sprawozdawczości w ramach projektu nie był wystarczająco  wnikliwy (zob. pkt 60). Podstawowym problemem jest brak wymiany infor-macji z innymi organizacjami donatorów co do planowanych przez nie  projektów, tak aby można było uniknąć powielania działań w programo-waniu, a następnie w realizacji. W odniesieniu do przedłużania projek-tów nie zawsze przedstawiano przekonującą analizę potrzeb w zakresie dodatkowego czasu oraz, w jednym przypadku, dodatkowych środków  finansowych.
NIEDOCIĄGNIĘCIA W ZARZĄDZANIU PROJEKTAMI ZE STRONY ORGANIZACJI MIĘDZYNARODOWYCH
 57.  W przypadku większości umów Komisja wybierała opcję dotacji przyznawa-
nych bezpośrednio organizacjom międzynarodowym, biorąc pod uwagę 
ich szczególne kompetencje w obszarze wolności, bezpieczeństwa i spra-
wiedliwości oraz obecność geograficzną w tych krajach. W konsekwencji 
organizacje międzynarodowe są odpowiedzialne za bieżącą realizację  
projektu (tzw. Wspólne zarządzanie, zob. pkt 6), chociaż to ostatecznie Komisja ponosi ogólną odpowiedzialność za należyte zarządzanie. Chociaż zasadniczo organizacje międzynarodowe osiągnęły zadowalające wyniki, to w odniesieniu do omawianej formy zarządzania stwierdzono następu-
jące niedociągnięcia:
po podpisaniu umowy organizacje międzynarodowe często napoty- a) 
kały problemy przy powoływaniu do pracy zespołu projektowego, co opóźniało rozpoczęcie realizacji projektu o kilka miesięcy;
w innych przypadkach opóźnienia były spowodowane przewlekłymi b) 
procedurami udzielania zamówień. Umowy z organizacjami międzyna-rodowymi zwykle stanowią, że udzielanie zamówień na towary, roboty i usługi jest realizowane przez te organizacje zgodnie z ich własnymi zasadami i procedurami. W jednym przypadku umowa stanowiła, że procedury stosowane przez organizację międzynarodową nie powinny być mniej rygorystyczne niż zasady UE. Ta klauzula spowodowała  konieczność przeprowadzenia przewlekłej procedury wyjaśniającej, utrudniając sprawną realizację procedury przetargowej;
ed812631_PL_inside_BAT.indd   27 4/03/09   10:16:46
28
w przypadku jednej z organizacji międzynarodowych, która zajmowała c) 
się kilkoma umowami, długie procedury administracyjne powodowały 
opóźnienia płatności dla lokalnych dostawców;
możliwość prowadzenia szczegółowych kontroli wydatków w pro- d) 
jektach realizowanych przez organizację międzynarodową nie jest  
określona wystarczająco jasno. W jednym przypadku klauzula doty-
cząca weryfikacji, będąca częścią ramowej umowy finansowo-admi-
nistracyjnej z ONZ (FAFA), została rozbieżnie zinterpretowana przez Komisję i jej partnerów, co utrudniło kontrole i terminowe zamknięcie 
umowy; 
w przypadku niektórych projektów, którymi zarządzały organizacje  e) 
międzynarodowe w Mołdawii, nie udało się wyeksponować roli UE.  Beneficjenci nie zawsze są świadomi, że projekty otrzymały finanso-wanie z UE. Projekty są zatem postrzegane jako projekty zarządza-jących nimi organizacji międzynarodowych. Jest to spowodowane  ich bezpośrednią rolą w zakresie realizacji oraz faktem, że strony  internetowe projektu są najczęściej umieszczane na ich witrynach  
internetowych.
DO JAKIEGO STOPNIA KOMISJA WDROŻYŁA 
PROCEDURĘ UMOŻLIWIAJĄCĄ UWZGLĘDNIENIE ZDOBYTYCH WCZEŚNIEJ DOŚWIADCZEŃ PRZY UDZIELANIU DALSZEJ POMOCY W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI?
 58.  Wyciąganie przez Komisję wniosków na przyszłość na podstawie zdobytych 
wcześniej doświadczeń jest szczególnie istotne w obszarze wolności,  
bezpieczeństwa i sprawiedliwości, gdyż trwałych zmian można tu ocze-
kiwać jedynie przy zastosowaniu długofalowego, stopniowego podejścia. Nowy projekt musi być oparty na osiągnięciach i doświadczeniu zdobytym przy okazji wcześniejszych projektów. Należy także unikać powielania  błędów. Szereg przykładów pokazuje, że istotnie wykorzystano zdobyte 
doświadczenia: na przykład w nowym projekcie „Zwiększenie niezależno-
ści, przejrzystości i wydajności systemu sądownictwa w Mołdawii” (wkład 
UE – 3 mln euro) Komisja skupiła się na węższym spektrum powiązanych 
wzajemnie celów projektu, unikając tym samym rozproszenia odnotowa-nego we wcześniejszym projekcie. 
ed812631_PL_inside_BAT.indd   28 4/03/09   10:16:46
29
 59.  Zgodnie z postulowanym tu podejściem stopniowym Komisja finansowała 
projekty sekwencyjnie, np. trzy kolejne projekty w obszarze walki z nar-
kotykami. Fiszki projektowe przygotowywane przez Komisję w ramach  nowych programów zwykle zawierają część „zdobyte doświadczenia”,  
w których wpisywane są informacje pochodzące z okresowych sprawozdań, 
oceny i monitoringu.
NIE WSZYSTKIE MOŻLIWOŚCI GROMADZENIA INFORMACJI SĄ WYKORZYSTYWANE
 60.  W niektórych przypadkach części dokumentów projektowych dotyczące 
zdobytych doświadczeń były słabej jakości. Komisja nie wykorzystała  w wystarczającym stopniu możliwości gromadzenia informacji do celów wykorzystania zdobytych doświadczeń, ponieważ sprawozdania okresowe były spóźnione lub słabej jakości, lub też planowane oceny nie zostały 
przeprowadzone. Niedociągnięcia te wskazują na brak nadzoru ze strony 
Komisji nad realizacją przez wykonawców odpowiednich postanowień  
umownych. 
 61.  Pozytywnym jest fakt, że Komisja zawarła umowę z zewnętrznymi konsultan-
tami na monitorowanie projektów, obejmującą wizyty na miejscu oraz  rozmowy z różnymi podmiotami. Zewnętrzne osoby monitorujące z zasady spisują się dobrze i często w efekcie ich uwag w bieżącym zarządzaniu wprowadza się działania naprawcze. Trybunał odnotowuje jednak dwa  uchybienia:
niektóre projekty nie zostały objęte zewnętrznym monitoringiem,  a) 
w szczególności projekty obejmujące zamówienia na prace lub dostawy 
oraz zarządzane z Brukseli projekty niepodlegające TACIS35. Zarzą-
dzanie na odległość już samo w sobie utrudnia ścisłą kontrolę. Brak monitoringu dodatkowo pogorszył tę sytuację. Wynikający z tego brak aktualnych informacji doprowadził w jednym przypadku do sytuacji, w 
której Komisja wstecznie zgodziła się na znaczną zmianę w budżecie, 
a także na wydłużenie umowy miesiąc po wygaśnięciu pierwotnej  
umowy na dotację;
w wyniku monitorowania postępów niektórym z kontrolowanych pro- b) 
jektów przyznano zbyt wysoką łączną punktację. 35 Z zasady projekty o wartości 
poniżej 1 mln euro także nie zostały 
uwzględnione.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   29 4/03/09   10:16:47
30
ZDOBYTE DOŚWIADCZENIE NIE ZAWSZE ZNAJDUJE 
ODZWIERCIEDLENIE W NOWYCH PROJEKTACH
 62.  W niektórych przypadkach doświadczenia zdobyte przy realizacji wcześniej-
szych projektów w niewystarczającym stopniu znajdowały odzwierciedle-
nie w nowych projektach. Miało to miejsce w szczególności w sytuacji, gdy 
zarządzanie projektem przechodziło z jednej jednostki Komisji do drugiej. 
W rezultacie nowe projekty napotykały czasem takie same problemy jak projekty z poprzednich programów, powielano błędy lub nie było ciągłości 
między etapami projektu (zob. ramka 8):
ZDOBYTE DOŚWIADCZENIA W NIEWYSTARCZAJĄCYM STOPNIU WYKORZYSTANE W NOWYCH PROJEKTACHRAMKA 8
W projekcie „Ustanowienie systemu zarządzania w zakresie migracji na Zakarpaciu” (Ukraina) szczególne a) 
doświadczenia z pierwszego projektu nie były czynnikiem decydującym w podjętym przez Komisję procesie 
oceny propozycji drugiego projektu. Chociaż propozycja krótko wyjaśniała, w jaki sposób działanie to 
miało opierać się na rezultatach poprzedniego działania, Komisja oceniła ją jakby chodziło o zupełnie nowe 
działanie. Nie oceniono, czy w dokumentach dotyczących planowania uwzględniono obszary ryzyka, które 
pojawiły się w poprzednim projekcie. Na przykład rola, postępowanie, a także problemy budżetowe służby 
straży granicznej w zakresie prowadzenia ośrodków nie były uwzględnione. Kwestia tego, w jaki sposób 
projekt mógłby skuteczniej wzmocnić potencjał, powinna być rozważona bardziej szczegółowo;
projekt „Budowanie potencjału w zakresie zarządzania migracją CBMM II” (Ukraina) został przygotowany b) 
bez odpowiedniego uwzględnienia doświadczeń z poprzednich projektów. Chociaż pojawiły się istotne 
problemy z realizacją w pierwszym projekcie, Komisja podpisała umowę na dotację na kontynuację pro-
jektu na wczesnym etapie. Powtarzanie prawie tego samego projektu, w którym doświadczono poważnych problemów z realizacją, nie było logicznym posunięciem, w szczególności w przypadku tak napiętego 
harmonogramu jego ukończenia;
przy projekcie terminalu granicznego Kozłowicze II (zob. ramka 3) wystąpiły trudności z uzyskaniem ofert c) 
przetargowych nieprzekraczających przewidzianych w budżecie środków, a także z uzyskaniem zwolnienia 
z podatku VAT. Te dwa problemy zostały podkreślone w sprawozdaniu specjalnym Trybunału Obra-
chunkowego, opublikowanym w listopadzie 2001 r.
36, dotyczącym programu współpracy transgranicznej 
TACIS.
36 Sprawozdanie specjalne nr 11/2001 dotyczące programu współpracy transgranicznej TACIS wraz z odpowiedziami Komisji 
(Dz.U. C 329 z 23.11.2001 r.).
ed812631_PL_inside_BAT.indd   30 4/03/09   10:16:47
31
WNIOSKI I ZALECENIA
W JAKIM STOPNIU WSPARCIE UE NA PROJEKTY 
W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI NA BIAŁORUSI, W MOŁDAWII I NA UKRAINIE BYŁO SKUTECZNE?
 63.  Większość projektów skontrolowanych na Białorusi37, w Mołdawii i na Ukra-
inie przyniosła zadowalające rezultaty (zob. załącznik III ). Ich zakres był 
jednak ograniczony w porównaniu ze skalą problemów, z którymi musiały się one zmierzyć. W różnym stopniu powiodła się też ich realizacja, nawet 
jeżeli chodzi o poszczególne elementy tego samego projektu. Ogólny  
postęp był wolniejszy niż zakładała Komisja, a większość projektów została przedłużona o kilka miesięcy lub w niektórych przypadkach nawet o ponad rok.
 64.  Najlepsze wyniki osiągnięto w obszarze „zarządzanie granicami”. Wsparcie 
UE znacznie wzmocniło potencjał w zakresie zarządzania granicami na  
Białorusi, w Mołdawii i na Ukrainie. Jednakże droga do osiągnięcia dłu-
goterminowego celu – nowoczesnego systemu zarządzania granicami  
zbliżonego do europejskich dobrych praktyk – jest wciąż daleka. Główną kwestią jest przełożenie początkowego sukcesu na trwałą poprawę ope-
racyjną (zob. pkt 11–19).
 65.  Europejski sztandarowy projekt w obszarze pomocy granicznej, EUBAM, 
osiągnął dobre wyniki. Pokojowe rozwiązanie konfliktu naddniestrzań-skiego jest jednak zadaniem długofalowym, wymagającym działań poli-tycznych wykraczających poza kontrole graniczne i celne oraz nadzór nad granicami (zob. ramka 1). 
 66.  Niezadowalający był postęp w obszarze „migracja i azyl”, zwłaszcza pod 
względem infrastruktury. Postępy w zapewnianiu nielegalnym imigrantom 
oraz osobom starającym się o azyl odpowiedniego zakwaterowania, które 
spełniałoby międzynarodowe standardy humanitarne, były szczególnie  
powolne na Ukrainie. Podział zadań na poziomie krajowym pozostaje nie-
jasny, a rząd przyznał niewystarczające fundusze na infrastrukturę i koszty bieżące (zob. pkt 20–27).
 67.  Zróżnicowane rezultaty osiągnięto w obszarze „walka z przestępczością zor-
ganizowaną”. Pomimo kilku sukcesów, osiągnięcia projektów pozostają 
niewystarczające w zakresie zagwarantowania skutecznego ścigania oraz poprawy współpracy między służbami celnymi, strażą graniczną, policją i służbami specjalnymi w tej kwestii (zob. pkt 28–44).37 Z uwagi na brak poszanowania 
demokracji i praw człowieka, pomoc 
dla Białorusi została ograniczona 
do projektów w zakresie pomocy 
humanitarnej, współpracy transgranicznej i współpracy 
regionalnej (zob. pkt 7).
ed812631_PL_inside_BAT.indd   31 4/03/09   10:16:47
32
 68.  W obszarze sądownictwa i dobrych rządów rezultaty również są zróżnicowane. 
Pomimo reform demokratycznych i poprawy spowodowanej wsparciem UE, Mołdawię i Ukrainę wciąż w dużym stopniu nęka problem korupcji (zob. przypis 31 i 32). Trybunał uważa, że aby osiągnąć znaczne zmniejszenie poziomu korupcji, niezbędna jest gruntowna długofalowa zmiana woli  politycznej, mentalności, zachowania i podejścia (zob. pkt 45–52). 
ZALECENIE
Komisja powinna:
mając na celu osiągnięcie trwałej poprawy operacyjnej w zarzą-a) 
dzaniu granicami, zwrócić się o poradę do Europejskiej Agencji  ds. Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach (FRONTEX); w odniesieniu do dalszego wsparcia na wyposażenie  
granic zapewnić komplementarność z wyposażeniem dostarczanym 
przez innych donatorów; 
przed uruchomieniem dalszych funduszy na ośrodki dla nielegal-b) 
nych imigrantów i osób starających się o azyl, upewnić się, czy rząd 
kraju beneficjenta zobowiązał się do pokrycia przynajmniej kosztów 
bieżących, zapewniając tym samym trwałość projektu;
w walce z przestępczością zorganizowaną skoncentrować działania c) 
projektowe na kwestii skutecznego ścigania (uwzględniając nowo-czesny system przejmowania i konfiskaty majątku) oraz zachęcać  do bardziej systematycznej wymiany informacji między organami ścigania;
kontynuować badanie możliwości promowania większego zaangażo-d) 
wania społecznego w zwalczaniu korupcji poprzez wspieranie orga-nizacji społeczeństwa obywatelskiego oraz ośrodków doradztwa.
JAKIE SĄ GŁÓWNE PRZYCZYNY SŁABSZYCH NIŻ 
ZAKŁADANO WYNIKÓW?
 69.  Chociaż to Komisja jest ostatecznie odpowiedzialna za realizację projektów, 
kontrola wykazała, że stwierdzone przypadki ograniczonych osiągnięć  można z reguły przypisać działaniom lub zaniechaniom ze strony wszyst-kich głównych zainteresowanych podmiotów: Komisji, władz krajowych w krajach beneficjentach oraz wykonawców, którymi w tym obszarze są często organizacje międzynarodowe. Czynniki zewnętrzne, takie jak nie-stabilność polityczna, również wpłynęły negatywnie na rezultaty projek-tów (zob. pkt 54).
ed812631_PL_inside_BAT.indd   32 4/03/09   10:16:47
33
 70.  Komisja nie zapewniła przedstawicielstwu w Kijowie wystarczająco licznego per-
sonelu, zdolnego do realizacji szybko rozwijającej się i wymagającej dużego nakładu pracy polityki w tym obszarze w trzech omawianych tu krajach. Rozpo-częcie operacyjnego zarządzania projektami przez przedstawicielstwo w Mołdawii zajęło prawie dwa lata (od jego ustanowienia w 2005 r.). Współistnienie szeregu instrumentów finansowych UE służących realizacji tych samych celów oraz brak spójności między nimi utrudniało przyjęcie podejścia jakościowego. Ponadto Komisja nie podjęła rygorystycznych działań, gdy okazało się, że jakość pomocy UE jest obniżona z powodu niedociągnięć w zarządzaniu projektami przez wyko-nawców finansowanych z dotacji działań (zob. pkt 55–57).
 71.  Rządy krajów beneficjentów oraz Komisja nie koordynowały w wystarczającym stop-niu działań UE z ogromnym wsparciem udzielanym przez innych donatorów. Nieskoordynowany napływ funduszy z różnych źródeł powoduje niepotrzebne dublowanie działań i niespójność podejścia, zmniejsza też motywację do utrzy-mywania kosztów na niskim poziomie (zob. pkt 36, 51 oraz pkt 54 lit. a)).
 72.  W krajach beneficjentach brak zaangażowania na poziomie projektu był szczególnie widoczny w podobszarach migracji/azylu oraz sądownictwa/dobrych rządów. Komisja nie doszacowała również stopnia, w jakim zewnętrzne czynniki, takie jak niestabilność polityczna, brak ciągłości struktur rządowych oraz, potencjalnie, brak perspektywy przystąpienia do UE, mogły uniemożliwić osiągnięcie celów projektów. Czynniki te leżą poza obszarem bezpośredniej odpowiedzialności Komisji, ale nie zostały odpowiednio i realistycznie ocenione w przeprowadzonej przez nią ocenie ryzyka (zob. pkt 54 lit. b) i d)). 
ZALECENIE  
Komisja powinna:
wzmocnić swój personel w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawie- a) 
dliwości w przedstawicielstwach w Mołdawii i na Ukrainie oraz zapewnić 
poziom kompetencji pozwalający na realizację elementów związanych z udzielaniem zamówień i pracami;
starać się wykorzystywać nowy instrument EPS jako pojedyncze i elastyczne b) 
narzędzie wsparcia tego sektora; 
sprawować bardziej wnikliwą kontrolę nad organizacjami międzynarodo- c) 
wymi działającymi w roli wykonawców w zakresie procedur zarządzania projektem, takich jak nabór personelu, zamówienia, płatności, sprawoz-
dawczość, kontrola wydatków i wymóg eksponowania roli UE;
podjąć odpowiednie działania wspierające, aby zachęcić kraje beneficjen- d) 
tów do ustanowienia i prowadzenia skutecznej koordynacji donatorów;
wspierać projekty, w których rzeczywisty interes krajów beneficjentów jest e) 
oczywisty i potwierdzony, poprzez m.in. krajowe finansowanie; jednocze-śnie bardziej realistycznie podchodzić do wyznaczania celów i uwzględniać dłuższe okresy realizacji indywidualnych projektów. 
ed812631_PL_inside_BAT.indd   33 4/03/09   10:16:48
34
DO JAKIEGO STOPNIA KOMISJA WDROŻYŁA 
PROCEDURĘ UMOŻLIWIAJĄCĄ UWZGLĘDNIENIE ZDOBYTYCH WCZEŚNIEJ DOŚWIADCZEŃ PRZY UDZIELANIU DALSZEJ POMOCY W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI?
 73.  Komisja nie w pełni wykorzystała możliwości wyciągnięcia wniosków na przy-
szłość, a zdobyte doświadczenie nie zawsze znajdowało odzwierciedlenie we właśnie rozpoczynanych projektach, co w niektórych przypadkach  prowadziło do powielania starych błędów (zob. pkt 60–62). 
ZALECENIE
Przygotowując nowe projekty, Komisja powinna uwzględniać w sposób 
bardziej systematyczny doświadczenia wcześniejszych projektów. Czę-
ści dokumentów przygotowawczych dotyczące zdobytych doświadczeń 
powinny być lepiej rozwinięte. Powinny one także stać się standar-dowym elementem wniosków o dotację składanych przez organizacje międzynarodowe.
  Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy 
w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 19 listopada 2008 r.
                           W imieniu Trybunału Obrachunkowego
            Vítor Manuel da Silva Caldeira
           Prezes
ed812631_PL_inside_BAT.indd   34 4/03/09   10:16:48
35
ZAŁĄCZNIK I
Źródło: Komisja Europejska.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   35 4/03/09   10:16:49
36
ZAŁĄCZNIK II
WOLNOŚĆ, BEZPIECZEŃSTWO, SPRAWIEDLIWOŚĆ – PRZEGLĄD PROJEKTÓW 
(ZOBOWIĄZANIA W RAMACH PROGRAMÓW NA LATA 2000-2005)
Białoruś Mołdawia Ukraina Wielonarodowy Ogółem
Liczba 
projektóww mln euroLiczba 
projektóww mln euroLiczba 
projektóww mln euroLiczba 
projektóww mln euroLiczba 
projektóww % w mln euro w %
Zarządzanie granicami 
(wraz z kwestiami celnymi)3 27 300 000 5 2 773 635 16 42 019 884 21 32 593 501 45 50,6 104 687 020 63,2
Migracja i azyl 2 940 700 1 794 700 5 8 628 764 9 6 472 354 17 19,1 16 836 518 10,2
Walka z przestępczością 
zorganizowaną (terroryzm, narkotyki, pranie pieniędzy, handel ludźmi) 1 1 200 000 4 4 207 408 2 6 892 000 4 6 898 012 11 12,3 19 197 420 11,6
Sądownictwo i dobre 
rządy(wraz ze zwalczaniem korupcji)4 6 244 015 7 16 175 935 4 2 382 483 15 16,9 24 802 433 14,9
Inne 1 172 000 1 1,1 172 000 0,1
Ogółem 6 29 440 700 14 14 019 758 31 73 888 583 38 48 346 350 89 100,0 165 695 391 100,0
Źródło : Komisja Europejska.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   36 4/03/09   10:16:50
37
ZAŁĄCZNIK III
PRZEGLĄD SKONTROLOWANYCH UMÓW
Nr Nazwa umowy Wkład UE KrajStatus
(lipiec 2007)1Wykonawca / Źródło 
fi nansowaniaOgólna ocena rezultatów 2
ZARZĄDZANIE GRANICAMI
1Misja szkoleniowo-kontrolna UE 
ds. stosunków granicznych w Mołdawii i na Ukrainie EUBAM I4 000 000,00 UA, MDzakończony 
21.5.2006UNDP / Mechanizm 
szybkiego reagowania 
(MSR)
Zadowalające2Misja szkoleniowo-kontrolna UE 
ds. stosunków granicznych w Mołdawii i na Ukrainie EUBAM II4 000 000,00 UA, MDzakończony 
31.10.2006UNDP / RAP (regionalny 
program działań) 2004
3Misja szkoleniowo-kontrolna UE 
ds. stosunków granicznych w Mołdawii i na Ukrainie EUBAM III2 200 000,00 UA, MDzakończony 
31.1.2007UNDP / RAP 2003
4Misja szkoleniowo-kontrolna UE 
ds. stosunków granicznych w Mołdawii i na Ukrainie EUBAM IV8 885 000,00 UA, MDw trakcie 
realizacji od 
1.2.2007UNDP / RAP 2006
5Wzmocnienie zarządzania granicami na 
Białorusi – BOMBEL I4 500 000,00 BLzakończony 
31.12.2006UNDP / RAP 2001
Zadowalające
6Wzmocnienie zarządzania granicami na 
Białorusi – BOMBEL II8 800 000,00 BLw trakcie 
realizacji od 
1.9.2006UNDP / RAP 2003
7 Terminal graniczny Kozłowicze II – roboty 14 000 000,00 BLw trakcie 
realizacji od 
30.12.2004Umowa na roboty / 
Program współpracy 
transgranicznej (CBC) 
2000; CBC 2002Niezadowalające
8Poprawa zarządzania granicami, Ukraina 
Lot 1,22 223 738,00 UAzakończony 
17.7.2005 Umowa na dostawę / 
TACIS NAP (krajowy 
program działań) 2001 Zadowalające
9Poprawa zarządzania granicami, Ukraina 
Lot 51 770 555,00 UAzakończony 
17.7.2005
10Reforma i modernizacja systemu celnego 
na Ukrainie1 372 500,00 UAzakończony 
15.1.2005
Umowa na usługi / NAP 
2001 (Programy małych 
projektów)Zadowalające, choć w komponencie 
«Nowy skomputeryzowany system 
tranzytowy» wyniki słabsze niż zakładano
MIGRACJA i AZYL
11Ustanowienie systemu zarządzania 
w zakresie migracji na Zakarpaciu1 278 186,41 UAzakończony 
31.12.2006Umowa o dotację / Linia 
budżetowa B7-667                  Niezadowalające w zakresie 
budowania potencjału (działanie 
pomocy humanitarnej)12Wzmocnienie potencjału w obszarze 
ochrony i traktowania uchodźców i osób starających się o azyl na Zakarpaciu699 942,43 UAw trakcie 
realizacji od 
1.1.2007  Umowa o dotację / 
AENEAS
13Budowanie potencjału w zakresie 
zarządzania migracją – CBMM I3 781 505,00 UAw trakcie 
realizacji od 
1.3.2005 Międzynarodowa 
Organizacja ds. Migracji 
(IOM) / TACIS NAP 2003Niezadowalające w zakresie 
podstawowej działalności (ośrodki 
zakwaterowania dla imigrantów); 
działania naprawcze uruchomione po 
wizycie kontrolnej 14Budowanie potencjału w zakresie 
zarządzania migracją (Etap II) – CBMM II2 767 000,00 UAw trakcie 
realizacji od 
22.7.2006
15Wzmocnienie systemów azylu na Ukrainie 
i w Mołdawii1 635 000,00 UA, MDzakończony 
31.12.2006
UNHCR / TACIS RAP 2002Niezadowalające w zakresie 
podstawowej działalności (tymczasowe 
ośrodki zakwaterowania) w przypadku 
Ukrainy i Białorusi, zadowalające 
w przypadku Mołdawii16Wzmocnienie krajowego systemu azylu 
na Białorusi365 000,00 BLzakończony 
31.12.2006
1 Ostatnia wizyta na miejscu odbyła się w lipcu 2007 r.
2 Niezadowalające: oznacza, że istotne elementy określonych celów nie zostały osiągnięte (zakończone umowy) lub osiągnięte postę py pozostają dalekie od oczekiwań (umowy 
w trakcie realizacji).
ed812631_PL_inside_BAT.indd   37 4/03/09   10:16:50
38
Nr Nazwa umowy Wkład UE KrajStatus
(lipiec 2007) Wykonawca / Źródło 
fi nansowaniaOgólna ocena rezultatów
17Proces współpracy transgranicznej 
(proces Söderköping) – Sekretariat147 479,00BL, UA, 
MDzakończony 
3.5.2004UNHCR / ATA
Zadowalające, choć wystąpiły 
opóźnienia. Należy przygotować 
strategię wyjścia.18Proces współpracy transgranicznej 
(proces Söderköping) – Söderköping I762 488,00BL, UA, 
MDzakończony 
28.2.2006Szwedzkie biuro ds. 
migracji / Linia budżetowa 
B7-667
19Proces współpracy transgranicznej 
(proces Söderköping) – Söderköping II a1 307 898,00BL, UA, 
MDw trakcie 
realizacji od 
1.3.2006UNHCR (podwykonawcy 
IOM & Szwedzkie biuro ds. 
migracji) / AENEAS
20Proces współpracy transgranicznej 
(proces Söderköping) – Söderköping II b1 026 000,00BL, UA, 
MDw trakcie 
realizacji od 
1.3.2006UNHCR (podwykonawcy 
IOM & Szwedzkie biuro ds. 
migracji) / RAP 2004
WALKA z PRZESTĘPCZOŚCIĄ ZORGANIZOWANĄ
21Wielosektorowa pomoc w zwalczaniu 
narkotyków oraz rozwój instytucjonalny na Ukrainie, w Mołdawii i na Białorusi – BUMAD 12 000 000,00BL, UA, 
MDzakończony 
30.4.2005UNDP / RAP 2001
Zadowalające w zakresie 
ustanawiania nowych struktur walki 
z narkotykami,  niezadowalające 
w zakresie legislacji i wywiadu 
policyjnego22Wielosektorowa pomoc w zwalczaniu 
narkotyków oraz rozwój instytucjonalny na Ukrainie, w Mołdawii i na Białorusi – BUMAD 22 500 000,00BL, UA, 
MDzakończony 
21.1.2007UNDP / RAP 2002 
23Wielosektorowa pomoc w zwalczaniu 
narkotyków oraz rozwój instytucjonalny na Ukrainie, w Mołdawii i na Białorusi – BUMAD 32 000 000,00BL, UA, 
MDw trakcie 
realizacji od 
1.1.2007UNDP / RAP 2004
24 Zwalczanie handlu kobietami w Mołdawii 599 408,00 MDzakończony 
23.6.2004Międzynarodowa 
Organizacja ds. Migracji / 
RAP 2000Zadowalające, jednak obawy co do 
zasady wydajności (nakładanie się 
pomocy udzielanej przez różnych 
donatorów)25 Zwalczanie handlu ludźmi w Mołdawii 300 000,00 MDzakończony 
18.12.2006Międzynarodowa 
Organizacja ds. Migracji / 
TACIS RAP 2002
26Ośrodek rehabilitacji Międzynarodowej 
Organizacji ds. Migracji dla ofi  ar handlu 
ludźmi w Kiszyniowie w Mołdawii: powrót do zdrowia, rehabilitacja i reintegracja poprzez kompleksową opiekę308 000,00 MDzakończony 
3.3.2006Międzynarodowa 
Organizacja ds. Migracji / 
TACIS RAP 2002Zadowalające, j ednak obawy co do 
zasady oszczędności (wysoki czynsz)
27 Zwalczanie handlu ludźmi na Ukrainie 1 892 000,00 UAzakończony 
18.6.2006Międzynarodowa 
Organizacja ds. Migracji / 
TACIS RAP 2002Zadowalające  w zakresie ochrony/
reintegracji i podnoszenia 
świadomości.  Niezadowalające 
w zakresie ścigania i karania 
przestępstw
28Projekt zwalczania prania pieniędzy, 
fi nansowania terroryzmu i korupcji 
w Mołdawii3 000 000,00 MDw trakcie 
realizacji od 
2.8.2006Rada Europy / NAP 2005Niezadowalający początek; ale 
poprawa w komponencie zwalczania 
korupcji
29Projekt zwalczania prania pieniędzy na 
Ukrainie – MOLI-UA-1974 502,00 UAzakończony 
1.7.2005Rada Europy / RAP 1999
Zadowalające
30Kontynuacja projektu zwalczania prania 
pieniędzy i fi  nansowania terroryzmu na 
Ukrainie – MOLI-UA-25 000 000,00 UAw trakcie 
realizacji od 
1.5.2006Rada Europy / NAP 2005ZAŁĄCZNIK III
1 Ostatnia wizyta na miejscu odbyła się w lipcu 2007 r.
2 Niezadowalające: oznacza, że istotne elementy określonych celów nie zostały osiągnięte (zakończone umowy) lub osiągnięte postę py pozostają dalekie od oczekiwań (umowy 
w trakcie realizacji).
ed812631_PL_inside_BAT.indd   38 4/03/09   10:16:51
39
Nr Nazwa umowy Wkład UE KrajStatus
(lipiec 2007)1Wykonawca / Źródło 
fi nansowaniaOgólna ocena rezultatów 2
SĄDOWNICTWO i DOBRE RZĄDY
31Projekt NIS w zakresie sądownictwa 
cywilnego i handlowego, Mołdawia2 194 015,00 MDzakończony 
29.7.2005GTZ / NAP 2001
Zadowalające
32Wsparcie krajowej strategii zwalczania 
korupcji w Mołdawii (PACO Moldova)250 000,00 MDzakończony 
14.1.2006Rada Europy / NAP 2003
33Wspólny program Komisji Europejskiej 
i Rady Europy dla Mołdawii: wsparcie kontynuacji reform demokratycznych 2004 – 2006800 000,00 MDzakończony 
15.12.2006Rada Europy / NAP 2003Zadowalające, ale brak skutecznego 
przygotowania 
34Zwiększenie niezależności, przejrzystości 
i wydajności systemu sądownictwa w Mołdawii 3 000 000,00 MDw trakcie 
realizacji od 
1.10.2006Rada Europy / NAP 2005Zadowalające, ale brak 
wykorzystania zdobytych 
wcześniej doświadczeń
35Reforma sądów arbitrażowych i wsparcie 
dla administracji sądowej2 476 000,00 UAzakończony 
31.12.2005UNDP / NAP 2000 Niezadowalające
36Międzynarodowa współpraca w zakresie 
spraw kryminalnych na Ukrainie (UPIC)1 500 000,00 UAw trakcie 
realizacji od 
1.12.2005Rada Europy / NAP 2004
Zadowalające
37Ukraina – Wybór sędziów i procedura 
mianowania, szkolenie, odpowiedzialność dyscyplinarna, zarządzanie sprawami i alternatywne metody rozwiązywania sporów2 000 000,00 UAw trakcie 
realizacji od 
31.5.2006Rada Europy / NAP 2003
38Wsparcie dobrych rządów: projekt 
zwalczania korupcji na Ukrainie (UPAC)1 500 000,00 UAw trakcie 
realizacji od 
9.6.2006Rada Europy / NAP 2004 Niezadowalające
39Międzynarodowa współpraca w sprawach 
kryminalnych ze strony ukraińskich organów ścigania, z pomocą Interpolu989 788,00 UAw trakcie 
realizacji od 
15.1.2007INTERPOL / NAP 2004Niezadowalający początek; bardziej 
zadowalające rezultaty od czerwca 
2007 r.
40Ośrodek porad prawnych i adwokackich 
w zakresie zwalczania korupcji na Ukrainie (ALAC)500 000,00 UA projekt przy                                           NAP 2004Niezadowalające, działanie 
anulowane
Łączny wkład UE 99 306 004,84ZAŁĄCZNIK III
1 Ostatnia wizyta na miejscu odbyła się w lipcu 2007 r.
2 Niezadowalające: oznacza, że istotne elementy określonych celów nie zostały osiągnięte (zakończone umowy) lub osiągnięte postę py pozostają dalekie od oczekiwań (umowy 
w trakcie realizacji).
ed812631_PL_inside_BAT.indd   39 4/03/09   10:16:52
40
ZAŁĄCZNIK IV
Źródło: Komisja Europejska.EUBAM ma centralę w Odessie, 
a także sześć biur terenowych na granicy mołdawsko-ukraiń-skiej oraz w porcie w Odessie. Ma również do swojej dyspo-zycji czterech doradców do spraw analizy ryzyka, działają-cych w Kiszyniowie i Kijowie.Obszar działania EUBAM
ed812631_PL_inside_BAT.indd   40 4/03/09   10:16:53
41
ODPOWIEDZI KOMISJI 
STRESZCZENIE
I. 
Komisja udzielała pomocy w trudnym kontek-
ście politycznym i instytucjonalnym,  charak-
teryzującym się działającą na wzór sowiecki  administracją, wymagającą szeroko zakrojo-nych reform.
Z uwagi na brak poszanowania zasad demokra-
cji, praw człowieka i praworządności na Biało-rusi Komisja ograniczyła pomoc dla tego kraju do 5 mln euro rocznie w latach 2007–2010.  W kolejnych konkluzjach Rada oświadczała, że celem pomocy UE dla Białorusi będzie wspar-cie potrzeb ludności i procesu demokratyzacji, przede wszystkim poprzez projekty współpracy humanitarnej, transgranicznej i regionalnej oraz 
projekty wspierające bezpośrednio i pośrednio 
demokratyzację i siły demokratyczne.
III. 
Komisja z zadowoleniem odnotowuje pozy-
tywną ocenę Trybunału dotyczącą projektów  
w obszarze zarządzania granicami, na które  
przyznano prawie dwie trzecie zaplanowanych 
środków finansowych. W obszarach migracji  i azylu trudności sprawiały takie elementy pro-
jektu, jak zamówienia na pracę lub dostawy,  zwłaszcza na Ukrainie, natomiast w przypadku elementów związanych z budowaniem poten-cjału uzyskano zadowalające rezultaty.
IV. 
Brak stabilności politycznej w regionie przy-czynił się do zahamowania postępu. Mimo  wszystko w przypadku niektórych projektów  odnotowano pewne osiągnięcia.
Jeżeli chodzi o koordynację wsparcia z innymi 
darczyńcami, niewątpliwie wiodącą rolę  odgrywa delegatura na Ukrainie. Zakres koor-dynacji zależy w dużej mierze od gotowości  poszczególnych stron do zaangażowania się  w taki proces (niektórzy darczyńcy, zwłaszcza spoza UE, wykazują się mniejszą gotowością  w tej dziedzinie).
ed812631_PL_inside_BAT.indd   41 4/03/09   10:16:54
42
Komisja zobowiązała się do systematycznego  
podejmowania i wzmacniania wysiłków mają-cych na celu koordynację działań darczyńców w poszczególnych krajach, była również orga-nizatorem regionalnej konferencji dotyczącej koordynacji darczyńców w styczniu 2008 r.,  która rozpoczęła ten proces.
Skorzystano z możliwości porównania technicz-
nej specyfiki projektów, aby zdobyte doświad-czenia uwzględnić podczas opracowywania  kolejnych działań.
Delegatura KE w Mołdawii przejęła obecnie całą 
odpowiedzialność za zarządzanie programami od delegatury w Kijowie.
V. 
Komisja wyraża uznanie dla pracy wykonanej  przez Trybunał i jego wkładu w zwiększenie  skuteczności projektów.
ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE 
KONTROLNE
13.  
Komisja z zadowoleniem przyjmuje pozytywną 
ocenę, jaką w toku kontroli wydał Trybunał dla najistotniejszego z finansowego punktu widze-nia elementu projektów.
Ramka 3 – Przykład rezultatów 
niezadowalających – ograniczony zakres pracy i opóźnieniaPomimo wspomnianych trudności Komisja  podjęła wiele działań w celu doprowadzenia  do zakończenia projektu. Postęp prac pod-legał ścisłemu i ciągłemu monitorowaniu do  czasu ich zakończenia. Zamówienie na prace  zostało zrealizowane przy pełnym wykorzysta-niu środków WE. W marcu 2008 r. białoruski  
Urząd Celny podpisał tymczasowe świadectwo 
przejęcia zamówienia na budowę terminala  
granicznego Kozłowicze II finansowanego ze  
środków WE. Białoruski Urząd Celny podjął  decyzję o zrealizowaniu z własnych środków  
krajowych elementów infrastruktury wyłączo-nych po negocjacjach (tzn. parkingów i niektó-
rych obiektów magazynowych). Obecnie trwają odpowiednie prace. W rezultacie nowy terminal graniczny ma być gotowy na początku 2009 r. Prace zostały tak zaplanowane, aby umożliwić funkcjonowanie starego terminala granicznego w okresie budowy nowego, a w przyszłości stary terminal ma być wykorzystywany jako część  całego kompleksu w Kozłowiczach.
17.  
Mechanizm szybkiego reagowania pozwala  na mobilizację i szybkie uruchomienie okre-ślonych środków finansowych, umożliwiając  szybkie podjęcie działania w celu przywró-cenia lub zabezpieczenia normalnych warun-ków realizacji przyjętych zasad polityki dla  
zagwarantowania ich skuteczności. Artykuł 2  
rozporządzenia Rady (WE) nr 381/2001 jasno  
wskazuje, że w ramach mechanizmu szybkiego reagowania można finansować działania, które w zwykłych warunkach są klasyfikowane jako  regularne programy pomocy. Zasadniczym  
celem mechanizmu szybkiego reagowania  
było umożliwienie Wspólnocie błyskawicznego 
reagowania na sytuacje kryzysowe, a w rezulta-
cie wspieranie polityki zewnętrznej Wspólnot 
Europejskich. Mechanizm szybkiego reagowa-
nia utorował drogę do wykorzystania regular-nych programów w celu osiągnięcia ogólnych celów interwencji. Jak wspomniano w zakresie działania EUBAM, od początku zakładano, że  
konkretnych rezultatów można spodziewać się dopiero w perspektywie średnio- lub długo-
terminowej. To założenie jest w pełni zgodne 
z intencją rozporządzenia Rady tworzącego  mechanizm szybkiego reagowania.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   42 4/03/09   10:16:54
43
18.  
Program TACIS okazał się zbyt mało elastyczny, by umożliwić szybką mobilizację większych środ-ków na dłuższy okres wprowadzania w życie.  Możliwość wdrożenia takiego projektu pojawiła się w czerwcu 2005 r., kiedy prezydenci Moł-dawii i Ukrainy podpisali wspólny list do Rady i Komisji z prośbą o pomoc. Komisja uznała, że konieczna jest szybka reakcja. Jednak z powodu ówczesnej niestabilności politycznej w regio-nie („pomarańczowa rewolucja” na Ukrainie) nie można było uniknąć zawarcia krótkotermino-wych umów na wykorzystanie dostępnych środ-ków. Jednocześnie przedłużono mandat misji (do końca 2009 r.). Wprowadzono czynnik prze-widywalności wraz ze stworzeniem Europej-skiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa  (ENPI) w ramach regionalnego wschodniego  programu indykatywnego na lata 2007–2010.  Przewiduje się coroczny przydział środków na rzecz EUBAM do końca 2009 r.
19.  
Projekty BOMMOLUK opierają się na sprawozda-
niu EUBAM dotyczącym analizy potrzeb i zale-
ceń, które zawiera analizę problemów i potrzeb 
krajowych służb granicznych na granicy moł-
dawsko-ukraińskiej. Wyraźną korzyść przynosi 
uwzględnienie doświadczeń zdobytych podczas przetargów ogłaszanych w związku z poprzed-nimi projektami. W kwestii innych darczyńców zapewniono komplementarność z finansowa-
niem udzielonym przez Stany Zjednoczone na pomoc w walce z terroryzmem. Przed ogłosze-
niem przetargu na dostawę wyposażenia bene-
ficjenci muszą zagwarantować, że są w stanie zapewnić obsługę sprzętu oraz pokryć koszty bieżącej eksploatacji i konserwacji. EUBAM  szczegółowo analizuje zdolności służb partnera do wypełnienia swoich zobowiązań.25.  
a)  Na wniosek ukraińskiego rządu Komisja zdecy-dowała się udzielić wsparcia rządowi ukraiń-skiemu. Ten ostatni wykazał się w 2004 r. dużym zaangażowaniem w kwestię poprawy warunków dla nielegalnych imigrantów i zgodził się na  udzielenie wsparcia finansowego Krajowemu  Komitetowi ds. Grup Narodowych i Migracji  w celu utworzenia dwóch ośrodków zatrzymań dla imigrantów, które spełniałyby normy Euro-pejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz zalece-nia Europejskiego Komitetu ds. Zapobiegania Torturom oraz Nieludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu (CPT).
Ramka 4 – Pomimo pomocy ze strony UE 
warunki życia nielegalnych imigrantów 
w istniejących ośrodkach zakwaterowania 
są wciąż niedopuszczalneZ powodu bardzo złych warunków panujących w tymczasowych ośrodkach zatrzymań w Paw-czynie i Czopie, w ramach projektu ostatecznie 
skupiono się na świadczeniu pomocy humani-
tarnej kosztem budowania potencjału.
Po wizycie delegacji KE przeprowadzono  
poważne rozmowy z przedstawicielami kra-
jowej służby granicznej, która natychmiast  zainicjowała działania naprawcze. Po wizycie  Trybunału Komisja zaleciła, aby rząd Ukrainy  zamknął ośrodek w Pawczynie z powodu niskich 
norm przestrzegania praw człowieka. W tym  samym czasie Rada Ministrów podjęła decyzję 
o zamknięciu ośrodka w Pawczynie, jak tylko  
będą dostępne inne obiekty.
Ramka 5 – Słaby postęp w tworzeniu 
nowych ośrodków zakwaterowania dla nielegalnych imigrantówZanotowano opóźnienia w renowacji wybranych ośrodków zatrzymań dla imigrantów w Żurawcu (obwód wołyński) i Rozsudiwie (obwód czerni-howski) z powodu niestabilności politycznej  („pomarańczowa rewolucja”), zmian we wła-ściwym ministerstwie w latach 2004–2005 oraz braku przekazania środków w ramach podję-tego zobowiązania.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   43 4/03/09   10:16:54
44
Decyzja o zmniejszeniu liczby miejsc zakwate-
rowania z 1260 do 250 została oparta na prak-tyce europejskiej, ponieważ uznano, że większa liczba miejsc ujemnie wpłynie na działanie  ośrodka. W 2007 r. zanotowano znaczny postęp w pracach renowacyjnych. W tym samym czasie oba ośrodki zatrzymań rozpoczęły funkcjono-wanie zgodnie z europejskimi praktykami.
Ramka 6 – Niepełne wykorzystanie nowo 
wybudowanych ośrodków dla osób starających się o azylPod koniec 2006 r. tymczasowy ośrodek zakwa-terowania w Odessie był w stanie udostępnić 250 miejsc osobom starającym się azyl dzięki projektowi „Wzmocnienie systemów azylu na  Ukrainie i w Mołdawii”. Co prawda w momen-cie kontroli wykorzystywana była tylko  
połowa miejsc w tym ośrodku zakwaterowania 
z powodu braku finansowania krajowego. Ośro-dek w Mukaczewie stał się operacyjny w listo-padzie 2007 r., po tym, jak Komisji udało się  przekonać rząd Ukrainy do przekazania tytułu 
własności gruntu i budynku przez krajową  
służbę straży granicznej na rzecz Państwowego 
Komitetu ds. Grup Narodowych i Religii oraz do 
udostępnienia państwowych środków na jego 
funkcjonowanie.
26.  
Komisja zwraca uwagę na aspekty finansowe  podczas swoich spotkań z rządem ukraińskim. Podział zadań pomiędzy krajową służbą straży granicznej a Ministerstwem Spraw Wewnętrz-nych jest jasny i regulowany przepisami prawa: odpowiedzialność krajowej służby straży gra-nicznej kończy się po upływie 10 dni (zatrzy-manie krótkoterminowe), następnie nielegalni imigranci powinni być przekazani Ministerstwu Spraw Wewnętrznych. Ponieważ jednak mini-sterstwo jeszcze do niedawna nie prowadziło żadnego ośrodka zatrzymań, przepisy nie były stosowane, a służby straży granicznej przetrzy-mywały imigrantów do 6 miesięcy, czyli przez maksymalny okres dozwolony na podstawie  przepisów obowiązujących na Ukrainie.27.  
Projekt wzmocnienia krajowego systemu azylu na Białorusi napotkał na problemy administra-cyjno-prawne, które zostały rozwiązane przez delegaturę KE za pośrednictwem kontaktów  z administracją krajową. Tymczasowy ośrodek zakwaterowania dla osób ubiegających się  o azyl, znajdujący się w obwodzie Gomel na  Białorusi, został oficjalnie otwarty 16 stycznia 2008 r. i już działa oraz jest wykorzystywany.
34.  
Podejmując próbę usprawnienia wymiany infor-macji między ukraińskimi organami ścigania,  Komisja – we współpracy z Interpolem – badała możliwości wyposażenia krajowej służby straży granicznej na Ukrainie w system i24/7. Jednak z przyczyn związanych z suwerennością pań-
stwa jest to niewykonalne.
35.  
Ukraina jeszcze nie ratyfikowała Konwencji  Rady Europy dotyczącej ochrony danych oso-
bowych, co jest warunkiem przekazywania  
takich danych. Komisja nalega, aby Ukraina  
ratyfikowała Konwencję, ponieważ pozwoli to 
na wzajemną współpracę organów ścigania.  
Brak ratyfikacji Konwencji dotyczącej ochrony 
danych osobowych jest także powodem, dla  którego nie podpisano jeszcze strategicznej  umowy z Europolem.
36.  
Już w 2000 r. Komisja prowadziła aktywne dzia-łania w regionie w obszarze zwalczania han-dlu ludźmi. W związku z zaangażowaniem się  innych darczyńców w tę walkę Komisja wstrzy-mała planowanie takich projektów w ramach  dwustronnego programu TACIS. Ostatni projekt był prowadzony na Białorusi w ramach krajo-wego planu działania na 2005 r.
40.  
Proces legislacyjny – przynajmniej na Ukrainie – 
był utrudniony z powodu częstych zmian w rzą-
dzie po „pomarańczowej rewolucji”. Ogólnie  rzecz biorąc, procesy legislacyjne w regionie  
przebiegają powoli.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   44 4/03/09   10:16:55
45
41.  
W czasie wizyty przedstawicieli Trybunału skala przejmowania dostaw narkotyków była rze-czywiście umiarkowana. Jednak od tego czasu nastąpiła znaczna poprawa. W 2007 r. Ukraina przejęła łącznie 415 kg heroiny i 19 kg kokainy, a w ciągu pierwszych pięciu miesięcy 2008  r.214 kg heroiny i 41 kg kokainy. W Mołdawii  w lutym 2008 r. przejęto 200 kg heroiny. Projekt KE rzeczywiście przyczynił się do zwiększenia liczby przejęć narkotyków dzięki działaniom  mającym na celu budowanie potencjału.
47.  
Projekt „Reforma sądów arbitrażowych i wspar-cie reformy administracji sądowej” przyniósł  konkretne rezultaty, ponieważ był pierwszym projektem w dziedzinie pomocy dla sądow-
nictwa na Ukrainie o takim zakresie i na taką  
skalę, przy tym był wdrażany w kontekście  instytucjonalnym nadal charakteryzującym się działającą na wzór sowiecki administracją. Nie-które istotne zmiany operacyjne zasugerowane 
w ramach projektu zostały wprowadzone przez 
krajową administrację sądową.
Zapewnienie przejrzystości zakupów wszystkich 
sprzętów przyczyniło się w niektórych przypad-
kach do anulowania przetargu, co w rezultacie spowodowało opóźnienia.
50.  
Kolejny projekt rozpoczęto w sierpniu 2006 r., przy czym powolny start był spowodowany rezy-
gnacją doradcy ds. zwalczania korupcji wkrótce 
po konferencji, na której ogłoszono uruchomie-nie projektu, w związku z czym konieczne było rozpoczęcie poszukiwań nowego pracownika.52.  
Kryzys polityczny w latach 2006–2007 negatyw-nie wpłynął na tempo reform oraz działań zwią-zanych z przyjęciem nowej ustawy o zwalczaniu korupcji oraz planu działania w sprawie zwal-czania korupcji. Działania związane z projektem ponownie nabrały tempa pod koniec 2007 r.,  kiedy w wyniku przyspieszonych wyborów par-lamentarnych władzę przejęły proprezydenckie siły polityczne. Plan roboczy projektu został  poddany przeglądowi na spotkaniu grupy ste-rującej w dniu 29 listopada 2007 r., zatwier-dzono również listę działań priorytetowych na okres od grudnia 2007 r. do marca 2008 r. Część działań związanych z przygotowaniem i przy-jęciem ustawy o zwalczaniu korupcji zostało  przesuniętych na lata 2008 i 2009.
a)  
Plan działania w sprawie zwalczania korupcji  (ACAP) uruchomiono przy wsparciu udzielonym w ramach projektu. Następnie jednak Minister-stwo Sprawiedliwości podjęło decyzję o samo-
dzielnym opracowaniu planu. Jako środek  
następczy mający na celu wsparcie wdrożenia 
ACAP, projekt zakładał pomoc w opracowaniu 
„pakietu antykorupcyjnego”. Ocena ekspertów 
przygotowana przez Radę Europy koncentro-
wała się na pakiecie antykorupcyjnym zawie-rającym projekty trzech ustaw. Ekspertyza  przewodniczącego Grupy Państw przeciwko  Korupcji (GRECO) wskazuje na wysoką jakość  
poprawionych projektów ustaw.
Eksperci mieli dostęp do ACAP dopiero na  
krótko przed jego przyjęciem. Nie było więc  możliwości zasugerowania zmian w doku-mencie. Co więcej, projekty ustaw miały być  przyjęte w tym samym czasie, co plan działa-nia w celu stworzenia podstaw prawnych do  walki z korupcją na Ukrainie. Uruchomienie  
projektu i przystąpienie Ukrainy do GRECO  
posłużyło jako katalizator do przyjęcia planu  
działania. Mimo wszystko powstało wrażenie, 
że przy przyjmowaniu planu działania celem  
rządu było „terminowe przekazanie sprawoz-dania” na temat podjętych działań, a nie stwo-
rzenie dobrze zaplanowanego, wyczerpującego 
i łatwego do wdrożenia dokumentu.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   45 4/03/09   10:16:55
46
b)  
ACAP został przyjęty dopiero w sierpniu 2007 r.,dlatego w momencie przeprowadzania kontroli nie można było podjąć żadnych działań zwią-zanych z monitorowaniem ACAP.
Wsparcie dla projektu jest obecnie udzielane za 
pośrednictwem międzyinstytucjonalnej grupy roboczej w sprawie zwalczania korupcji, na któ-rej członka powołano przedstawiciela zespołu projektowego. Jednym z celów grupy jest moni-torowanie wdrożenia ACAP. Problem finanso-wania partii politycznych był po raz pierwszy podnoszony na posiedzeniu grupy sterującej  6 marca 2007 r., ale został zbagatelizowany  przez Ministerstwo Sprawiedliwości.
W kwestii sondażu opinii publicznej dotyczą-
cego korupcji władze na Ukrainie wysłały jed-
noczesne wnioski do kilku międzynarodowych darczyńców bez zapewnienia niezbędnej koor-dynacji i rozpowszechniania informacji.
54.  
a), b), c)  
Głównym problemem rzeczywiście była trudna 
sytuacja polityczna utrzymująca się od kwiet-
nia 2007 r. do końca roku. Punkt widzenia Try-
bunału w sprawie oceny potrzeb w obszarze  sprawiedliwości/sądownictwa/walki z korupcją na Ukrainie jest w głównej mierze rezultatem niezwykle trudnego i specyficznego kontek-
stu cechującego się wysokim stopniem frag-mentaryzacji i „rozmycia” odpowiedzialności  
różnych podmiotów wykonawczych, a także  
brakiem jakiejkolwiek koordynacji pomiędzy  sektorami.
Projekt został zaplanowany i opracowany  
przy udziale jego przyszłych beneficjentów  (m.in. Ministerstwa Sprawiedliwości). Lokalne poczucie odpowiedzialności zostało więc  zapewnione od początku projektu i potwier-dzone przez obecny rząd, utworzony po wybo-rach w 2007 r.Regularne inicjatywy w obszarze koordynacji  
darczyńców były opracowywane przez zespół projektowy w celu dzielenia się informacjami, zapewnienie spójności różnych interwencji  i uniknięcia nakładania się pomocy. Początkowe trudności związane z zatrudnieniem zostały  przezwyciężone, a kwestia powierzchni biu-rowej została rozwiązana wraz z powołaniem  nowego rządu.
Należy podkreślić, że kraj będący beneficjentem 
pomocy nie ma obowiązku współfinan-sowania.
55.  
a)  Delegatura KE w Mołdawii przejęła obecnie całą 
odpowiedzialność za zarządzanie programem 
od delegatury w Kijowie. Komisja przyznaje  
rację Trybunałowi, że problemem jest zapew-nienie obsady kadrowej w odpowiedniej liczbie i o odpowiednich kwalifikacjach.
b)  
Choć mieszana struktura funduszu spowo-
dowała pewne komplikacje pod względem  
administracyjnym, nie przeszkodziła projek-
towi Söderköping w osiągnięciu zadowala-
jących wyników, co zostało docenione przez  Trybunał.
Ramka 7 – Przykład niespójnego 
i niewydajnego zarządzania umowamiPodział III etapu procesu Söderköping na  
program AENEAS i program TACIS był spowo-
dowany tym, że żaden z programów nie miał  wystarczających środków na sfinansowanie  projektu, który stał się szczególnie ważny po  rozszerzeniu UE w 2004 r. dla promowania  współpracy transgranicznej w obszarze azylu, migracji i zarządzania granicami oraz dla unik-
nięcia wrażenia, że UE buduje nową „żelazną  
kurtynę” wzdłuż swoich nowych granic.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   46 4/03/09   10:16:55
47
56.  
To prawda, że podczas wdrożenia partnerzy  Komisji nie poświęcili wystarczającej uwagi  kwestii przeznaczenia i własności gruntów.  Jednak Komisja podjęła działania naprawcze  natychmiast po otrzymaniu informacji o tych  problemach.
Działania darczyńców były często koordyno-
wane, zarówno przed programowaniem, jak  i w jego trakcie oraz po jego zakończeniu.  Koordynacja przybrała formę zinstytucjona-lizowaną po podpisaniu deklaracji paryskiej.  W tym samym czasie odbyły się wspólne misje programowe.
57.  
Pomimo nielicznych przypadków niedociągnięć 
organizacje międzynarodowe zwykle mają  
odpowiedni poziom know-how  w dziedzinie  
m.in. udostępniania wiedzy specjalistycznej,  zarządzania finansowaniem zagranicznym i sku-
tecznego zaopatrzenia na trudnych obszarach. 
W kontekście FAFA poprawie ulegnie również 
definicja metod weryfikacji, ponieważ opra-
cowany zostanie wspólny zakres działania.  
Widoczność polepszy się dzięki wydaniu „Pod-
ręcznika dotyczącego widoczności i komunika-
cji działań zewnętrznych UE” (kwiecień 2008 r.), który obecnie ma również zastosowanie do  organizacji międzynarodowych.
d)  
W tym konkretnym przypadku podjęto decyzję o przeprowadzeniu weryfikacji niektórych pro-jektów Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP) oraz do kontynuacji działań  na bazie dokonanych obserwacji.
60.  
Komisja ściśle przestrzega procedury przeka-zywania sprawozdań, która pozwala na powią-zanie sprawozdawczości z płatnością na rzecz wykonawców. Niekiedy ciągłość działania  wymaga uruchomienia nowych zamówień bez zakończenia pełnej procedury sprawozdaw-czosci, co nieuchronnie prowadzi do sytuacji, w których nie wykorzystuje się wszystkich moż-liwości gromadzenia informacji.61.  
a)  Od momentu przeprowadzenia kontroli przez Trybunał Komisja poszerzyła zakres obowią-zywania monitorowania zorientowanego na  wyniki (ang. results-oriented monitoring,  ROM).
b)  
Dwustronicowe sprawozdanie dotyczące  monitorowania zorientowanego na wyniki,  uzupełnione szczegółowym przedstawie-niem kontekstu i wniosków, zawiera nie tylko ocenę pięciu głównych kryteriów monitoringu, takich jak właściwość, wydajność, efektywność, oddziaływanie i trwałość, ale także łącznie 21 podkryteriów, które należy przeanalizować,  ocenić za pomocą systemu punktacji oraz udo-
stępnić do celów statystycznych i do dalszych 
porównań. Baza danych MONIS (system moni-toringu informacji) umożliwia przeprowadzenie szczegółowej i strategicznej, a przy tym łatwej do sporządzenia i wykorzystania, analizy staty-
stycznej przez wszystkich kierowników zaanga-
żowanych w nadzór nad projektem, wdrożenie 
oraz monitoring projektu.
Ramka 8 – Zdobyte doświadczenia 
w niewystarczającym stopniu wykorzystane w nowych projektacha)  Projekt kontynuacji był najlepszym wnio-
skiem, który wpłynął po zaproszeniu do skła-dania wniosków w ramach programu AENEAS  
2005. Spełnia on faktyczne potrzeby ośrodków 
zatrzymań w regionie karpackim.
b)  
W kwestii harmonogramu realizacji kontynu-acji projektu, projekt CBMM II został podpi-sany w celu wsparcia pozytywnego rezultatu  negocjacji pomiędzy KE a Ukrainą, dotyczących umowy o readmisji. Uwzględniono doświadcze-nia zdobyte przy realizacji projektu CBMM I,  zwłaszcza w odniesieniu do głównego celu tym-czasowych obiektów zakwaterowania oraz kwe-stii wcześniejszego wyjaśnienia przeznaczenia/własności gruntu z jednostką odpowiedzialną, a także dodatkowych środków potrzebnych  ośrodkowi zatrzymań imigrantów na Wołyniu  i udostępnionych na II etapie projektu.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   47 4/03/09   10:16:56
48
WNIOSKI I ZALECENIA
63.  
Komisja z zadowoleniem przyjmuje do wiado-mości ogólnie pozytywną ocenę Trybunału doty-czącą skontrolowanych projektów. Ich zakres  był w naturalny sposób ograniczony w celu  uniknięcia „rozmycia” działań i zmniejszenia  ryzyka niskiej skuteczności, biorąc pod uwagę skalę problemów do rozwiązania w krajach  będących w okresie transformacji. W przypadku elementu projektów dotyczącego budowania  potencjału osiągnięto ogółem satysfakcjonu-jące rezultaty, natomiast w przypadku elemen-tów, takich jak prace lub dostawy, udało się  osiągnąć wolniejszy postęp z powodu zastoso-wania procedur przetargowych koniecznych do zagwarantowania odpowiedniej logistyki przez administrację kraju będącego beneficjentem.
64.  
Główny problem trwałości poprawy jest roz-
wiązywany dwustopniowo. Z jednej strony pro-jekty w obszarze zarządzanie granicami są silnie ukierunkowane na wzmocnienie technicznego i instytucjonalnego potencjału beneficjen-
tów. Z drugiej strony oceny i zalecenia EUBAM 
zostały w Mołdawii i na Ukrainie wdrożone na 
szczeblu krajowym przy dodatkowym wsparciu 
ze strony WE w celu zapewnienia odpowiedniej 
trwałości w perspektywie długoterminowej.
65.  
Pokojowe rozwiązanie konfliktu naddniestrzań-skiego jest faktycznie dokonywane głównie na poziomie politycznym.
67.  
Z przyczyn związanych z suwerennością kraju, w tym z bezpieczeństwem, ostateczną odpo-wiedzialność za osiągnięcia w obszarze ścigania i poprawy współpracy pomiędzy poszczegól-nymi służbami w tej dziedzinie ponoszą władze krajowe.68. 
Komisja uważa, że w obszarze walki z korup-cją następuje stopniowy postęp. Działająca  w ramach Rady Europy Grupa Państw Prze-ciwko Korupcji (GRECO), której członkiem  Ukraina została w 2006 r., przyjęła sprawoz-danie ekspertów w marcu 2007 r. (opubliko-wane w październiku 2007 r.). Ukraina powinna ustosunkować się do sprawozdania GRECO naj-później jesienią 2008 r. Celem wspomnianego planu działania w sprawie zwalczania korupcji jest przedstawienie licznych zaleceń przekaza-nych przez GRECO. Kwestie, jakimi należy się  zająć, obejmują:
ustanowienie specjalnej jednostki zajmują-
• 
cej się przestępstwami korupcji,uchylanie nieuzasadnionych immunite-
• 
tów i zaostrzenie procedur przyznawania  
immunitetów,
zwiększenie przejrzystości zamówień  • 
publicznych,
karanie przestępstw związanych z korup-• 
cją, z których większość nie jest ścigana  
karnie.
Zalecenie
a)  Co do zasady rozporządzenie w sprawie agencji FRONTEX daje tej agencji mandat do prowa-dzenia działań mających na celu usprawnienie współpracy pomiędzy państwami członkow-skimi a krajami trzecimi. Jednakże Komisja zga-dza się na to, aby zwracać się do niej o pomoc. Komplementarność sprzętu służb granicznych była i w dalszym ciągu będzie zapewniona przy współpracy z innymi darczyńcami.
b)  
Komisja zgadza się z zaleceniem Trybunału  
i pragnie podkreślić, że w kontekście pro-
gramu pomocy związanego z readmisją (2007) 
takie zobowiązanie zostało już potwier-dzone przez ukraińskie Ministerstwo Spraw  
Wewnętrznych.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   48 4/03/09   10:16:56
49
c)  
Komisja zgadza się z zaleceniem Trybunału.  Zalecenie jest realizowane w ramach wspól-nego projektu KE i Rady Europy „Współpraca  Międzynarodowa w Sprawach Karnych na Ukra-inie” (UPIC), który realizowany jest od 2006 r.
d)  
Komisja bada i będzie nadal badać możliwości promowania zaangażowania podmiotów nie-państwowych w politykę zwalczania korupcji.
69.  
Głównym problemem był trudny kontekst  polityczny od kwietnia 2007 r. do końca roku. Pomimo tego uzyskano potwierdzenie przeję-cia odpowiedzialności na poziomie lokalnym. 
Początkowe problemy kadrowe zostały rozwią-
zane dzięki zatrudnieniu w pełnym wymiarze  
godzin pracownika Rady Europy, który przejął bezpośredni nadzór/kierownictwo nad spra-wami związanymi z projektem.
70.  
Delegatura KE w Mołdawii przejęła obecnie  
wszystkie obowiązki związane z zarządza-
niem programem od delegatury w Kijowie, co 
powinno rozwiązać problemy kadrowe.
W kwestii współistnienia licznych instrumen-
tów finansowych UE służących realizacji tych  samych celów, wykorzystanie dwóch instru-mentów finansowych do wsparcia projektu  Söderköping było w tamtym czasie odpowied-nim rozwiązaniem dla skali problemu.
71.  
Komisja zobowiązała się do systematycznego  podejmowania i umacniania wysiłków mają-cych na celu koordynację działań darczyńców na Ukrainie, była również organizatorem regio-
nalnej konferencji dotyczącej koordynacji dar-
czyńców w styczniu 2008 r., która rozpoczęła  
ten proces.Dodatkowo analizowane są możliwości tworze-
nia wspólnego programu, przy czym zrealizo-wano już jedną misja programową na Ukrainie przy udziale Szwedzkiej Agencji ds. Rozwoju  Międzynarodowego (SISA).
72.  
Komisja zwraca uwagę na istotną rolę czynni-ków zewnętrznych.
Zalecenie
Komisja powinna:
a)  
Zapewnienie obsady kadrowej w odpowied-niej liczbie i o odpowiednich kwalifikacjach  stanowi wyzwanie. Jednakże delegatura KE  w Mołdawii przejęła obecnie całą odpowie-
dzialność za zarządzanie programem od dele-
gatury w Kijowie. Oprócz tego w delegaturze na Ukrainie z dniem 1 września 2008 r. Wdro-żono wewnętrzną reorganizację personelu  operacyjnego w celu redystrybucji obciążenia 
pracą, zwłaszcza w obszarze sprawiedliwości, 
wolności i bezpieczeństwa.
b)  
Choć ENPI jest instrumentem bardziej elastycz-
nym, niż jego poprzednik, nadal konieczny jest podział pracy pomiędzy instrumentami finan-sowania według związanych z nimi korzyści  i specyfiki każdego z nich. Na przykład pro-
gramy ENPI na Ukrainie i w Mołdawii skupiają się raczej na dużych programach pomocy sek-
torowej, a nie na małych projektach. Jest to  
zgodne z potrzebą poprawy kierunków zainte-resowań i strategicznych rezultatów finansowa-nia poprzez ENPI. Jednakże inne instrumenty, takie jak program tematyczny w obszarze azylu i migracji, mają możliwość zmobilizowania  mniejszej puli środków znacznie szybciej i ela-
styczniej niż programy reform sektorowych na 
dużą skalę.
ed812631_PL_inside_BAT.indd   49 4/03/09   10:16:56
50
c)  
Standardowa umowa dotycząca wkładu  odzwierciedla wymogi rozporządzenia finan-sowego i zawiera szczegółowe wymagania  dotyczące obowiązków dla organizacji między-narodowych w kwestii zauważalności, informa-cji o ustaleniach dotyczących kontraktów oraz zamówień, przyznawania dotacji, przestrze-gania kryteriów wyłączenia i odpowiedniego  upubliczniania informacji po otrzymaniu finan-sowania z WE oraz zamówień udzielonych przez organizację.
d)  
Komisja współpracuje z rządami partnerskimi, państwami członkowskimi i innymi darczyń-cami w celu promowania i wspierania krajo-wych mechanizmów koordynacji darczyńców, 
i będzie kontynuowała swoje działania w tym 
kierunku.
e)  
Komisja zgadza się, że kraj beneficjent powi-
nien jasno wyrazić swoje interesy, i pragnie  
podkreślić, że interesy te są wyrażane w umo-
wach o partnerstwie i współpracy oraz planach 
działania ENP. Są one dodatkowo brane pod  uwagę na etapie identyfikacji projektu w krajo-
wym dokumencie strategicznym oraz krajowych programach indykatywnych zgodnie z planami działania EPS. Krajowy udział jest przewidziany w zależności od charakteru projektu.
W ramach regularnego monitorowania zorien-
towanego na wyniki szczególna uwaga zosta-
nie następnie poświęcona zdefiniowaniu celów zgodnych z politycznym i instytucjonalnym  potencjałem krajów beneficjentów. Jeżeli cho-dzi o długość okresów wdrożenia, jest ona okre-ślona przy uwzględnieniu możliwości absorpcji przez kraje beneficjentów, mierzonej jako czas 
potrzebny na wdrożenie reform sektorowych.73.  
ZalecenieKomisja podziela tę wątpliwość i pragnie pod-kreślić, że na etapie przygotowywania pro-jektu uwzględniła odpowiednie informacje  pochodzące ze zdobytych doświadczeń. Fiszka identyfikacyjna projektu jest wykorzystywana przez Grupę ds. Zapewnienia Jakości do celów kontroli, której wyniki zostają uwzględnione  w fiszce działania, będącej elementem decyzji o finansowaniu i zawieracej część poświęconą zdobytym doświadczeniom (część 2.2).
ed812631_PL_inside_BAT.indd   50 4/03/09   10:16:56
Europejski Trybunał Obrachunkowy
Sprawozdanie specjalne nr 9/2008
Skuteczność wsparcia UE w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, udzielonego Białorusi, Mołdawii i Ukrainie
Luksemburg: Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich2009 – 43 str. – 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-148-6DOI 10.2865/46676
ed812631_PL_inside_BAT.indd   51 4/03/09   10:16:57
ed812631_PL_inside_BAT.indd   52 4/03/09   10:16:57
Jak otrzymać publikacje UE
Płatne publikacje Urzędu Publikacji są dostępne w EU Bookshop http://bookshop.europa.eu.
Ze strony tej można złożyć zamówienie na publikacje w dowolnym biurze sprzedaży.Pełną listę sprzedawców naszych publikacji na całym świecie można uzyskać, wysyłając faks 
pod numer +352 2929 42758.
ed812631_PL_cover_BAT.indd   2 4/03/09   10:11:05
2008
SKUTECZNOŚĆ WSPARCIA UE W OBSZARZE 
WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI, UDZIELONEGO BIAŁORUSI, MOŁDAWII I UKRAINIEEUROPEJSKI 
TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
Sprawozdanie specjalne  nr 9W SPRAWOZDANIU SPECJALNYM PT. „SKUTECZNOŚĆ WSPARCIA UE 
W OBSZARZE WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA I SPRAWIEDLIWOŚCI, UDZIELONEGO BIAŁORUSI, MOŁDAWII I UKRAINIE”  PODDANO ANALIZIE SKUTECZNOŚĆ POMOCY UDZIELONEJ PRZEZ UE ORAZ ZBADANO PRZYCZYNY OSIĄGNIĘCIA WYNIKÓW SŁABSZYCH NIŻ POCZĄTKOWO ZAKŁADANO. OCENIONO W NIM TAKŻE, W JAKIM STOPNIU KOMISJA WDROŻYŁA PROCEDURĘ UMOŻLIWIAJĄCĄ UWZGLĘDNIENIE  ZDOBYTYCH WCZEŚNIEJ DOŚWIADCZEŃ PRZY UDZIELANIU DALSZEJ 
POMOCY W TYM OBSZARZE. SPRAWOZDANIE ZAWIERA SZCZEGÓŁOWE 
ZALECENIA, KTÓRE MOGĄ POMÓC KOMISJI W ZWIĘKSZENIU  SKUTECZNOŚCI WSPARCIA UDZIELANEGO TYM TRZEM KRAJOM.
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ 
OBRACHUNKOWY
PL
QJ-AB-08-009-PL-C
ISBN 978-92-9207-148-6
ed812631_PL_cover_BAT.indd   1 4/03/09   10:11:04