Streszczenie oceny skutków (maks. 2 strony)

Ocena skutków towarzysząca wytycznym w sprawie stosowania prawa konkurencji UE do rokowań zbiorowych dotyczących warunków pracy osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników

A. Zasadność działań

Na czym polega problem i dlaczego jest to problem na szczeblu UE?

Z punktu widzenia unijnego prawa konkurencji uznaje się, że pracownicy są włączeni do przedsiębiorstwa, z którym pozostają w stosunku pracy. W związku z tym art. 101 Traktatu nie ma zastosowania do nich, lecz wyłącznie do zatrudniającego ich przedsiębiorstwa. Osoby pracujące na własny rachunek są zasadniczo uznawane za „przedsiębiorstwa” prowadzące działalność na rynku jako podmioty gospodarcze niezależne od swoich zleceniodawców. W związku z tym wchodzą one w zakres art. 101 TFUE. Binarne rozróżnienie między pracownikami a osobami pracującymi na własny rachunek, na którym opiera się stosowanie reguł konkurencji, oznacza, że osoby pracujące na własny rachunek mogą naruszać unijne reguły konkurencji, jeżeli negocjują zbiorowo warunki pracy. Ten problem braku pewności prawa dotyka w szczególności niektóre osoby pracujące na własny rachunek samodzielnie, tj. osoby niezatrudniające pracowników, które, żeby zarobić na życie, wykonują pracę osobiście (dalej „osoby pracujące na własny rachunek niezatrudniające pracowników”). Bardzo trudno jest im wpływać na swoje warunki pracy. Biorąc pod uwagę powyższe, głównym problemem, który ma rozwiązać obecna inicjatywa, jest brak pewności prawa co do stosowania unijnego prawa konkurencji do układów zbiorowych dotyczących warunków pracy niektórych osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników, które mogą mieć niewielki wpływ na swoje warunki pracy.

Co należy osiągnąć?

Ogólnym celem inicjatywy jest zagwarantowanie, by unijne prawo konkurencji nie stało na przeszkodzie negocjacjom i układom zbiorowym w sprawie warunków pracy osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników mających niewielki wpływ na swoje warunki pracy. Aby osiągnąć ten cel, inicjatywa ta (i) określi osoby pracujące na własny rachunek niezatrudniające pracowników mające niewielki wpływ na swoje warunki pracy, którym nie należy utrudniać zbiorowego negocjowania i uzgadniania warunków pracy oraz (ii) zapewni jasność co do stosowania unijnego prawa konkurencji w odniesieniu do układów zbiorowych dotyczących warunków pracy osób pracujących na własny rachunek.

Na czym polega wartość dodana podjęcia działań na poziomie UE (pomocniczość)?

Zasada pomocniczości nie ma zastosowania, ponieważ Komisja posiada wyłączne kompetencje w tej dziedzinie. Działanie UE jest niezbędne, aby wyeliminować problem niepewności związanej ze stosowaniem unijnych reguł konkurencji do układów zbiorowych dotyczących warunków pracy osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników. W przypadku braku interwencji ze strony UE sytuacja braku pewności prawa, ryzyka naruszenia prawa i związanego z nimi efektu mrożącego utrzyma się.

B. Rozwiązania

Jakie są różne warianty działań służących osiągnięciu celów? Czy wskazano preferowany wariant?

W kontekście celów inicjatywy oraz marginesu swobody Komisji w zakresie realizacji tych celów oceniono początkowo dwa warianty strategiczne: wariant 1 wyłącza z zakresu art. 101 Traktatu negocjacje/układy zbiorowe prowadzone lub zawierane przez osoby pracujące na własny rachunek niezatrudniające pracowników, które nie mają siły przetargowej, ponieważ nie są one wystarczająco niezależne od kontrahenta. Są one zatem w sytuacji porównywalnej do sytuacji pracowników. Kategoriami uznawanymi za porównywalne z kategorią pracowników są: (i) ekonomicznie zależne osoby pracujące na własny rachunek niezatrudniające pracowników, (ii) osoby pracujące na własny rachunek niezatrudniające pracowników, które wykonują takie same lub podobne zadania jak pracownicy oraz (iii) osoby pracujące na własny rachunek niezatrudniające pracowników, które świadczą pracę za pośrednictwem cyfrowych platform pracy; wariant 2 wyłącza z zakresu stosowania art. 101 Traktatu również układy zbiorowe zawierane przez osoby w sytuacji porównywalnej do sytuacji pracowników. Zapewnia on ponadto, że Komisja nie będzie podejmować działań, korzystając ze swoich uprawnień w zakresie ustalania priorytetów, przeciwko układom zbiorowym innych indywidualnych osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników, które znajdują się w niezrównoważonej pozycji negocjacyjnej (nawet jeśli nie jest ona porównywalna z pozycją pracowników). Zakłada się, że nierównowaga w sile przetargowej występuje w sytuacji, gdy osoby pracujące na własny rachunek niezatrudniające pracowników: (i) przeprowadzają transakcje z kontrahentami mającymi pewną siłę ekonomiczną lub (ii) mają prawo do rokowań zbiorowych na mocy przepisów krajowych lub unijnych. Z porównania dwóch wariantów strategicznych wynika, że preferowanym wariantem strategicznym jest wariant 2.

Jakie są opinie poszczególnych zainteresowanych stron? Jak kształtuje się poparcie dla poszczególnych wariantów?

Ogólnie rzecz biorąc, zainteresowane strony z UE postrzegają tę inicjatywę jako zjawisko pozytywne. Większość zainteresowanych stron (w tym obywatele UE, związki zawodowe i platformy cyfrowe) opowiedziała się za jak najszerszym wariantem.

C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu

Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów?

Bezpośrednią korzyścią preferowanego wariantu jest zwiększenie pewności prawa dla osób samozatrudnionych i ich kontrahentów oraz dla państw członkowskich. Oczekuje się również, że wariant ten pozwoli pośrednio na: (i) zwiększenie do 2030 r. liczby osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników, które byłyby objęte układami zbiorowymi, (ii) podniesienie średniej stawki wynagrodzenia osób korzystających z takich układów zbiorowych oraz (iii) zmniejszenie liczby osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników i członków ich rodzin zagrożonych ubóstwem.

Jakie są koszty wdrożenia preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów?

Przewiduje się, że częstsze stosowanie układów zbiorowych może z kolei prowadzić do wyższego wynagrodzenia dla osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników, a ostatecznie do wzrostu cen usług końcowych. Przeniesienie na konsumentów zależy jednak od szeregu czynników, takich jak wpływ na koszty zmienne świadczonych usług i strukturę rynku. Oczekuje się, że wpłynie to również na zyski przedsiębiorstw, które opierają się na osobach pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników, chociaż wpływ ten będzie złagodzony przez przerzucenie na konsumentów i ewentualnie przez zwiększenie wydajności osób samozatrudnionych, które korzystają z wyższego wynagrodzenia.

Jakie są skutki dla MŚP i konkurencyjności?

Preferowany wariant pomógłby wyrównać warunki działania pod względem konkurencyjności dzięki zniwelowaniu nierównowagi między przedsiębiorstwami opartymi na modelu osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników a przedsiębiorstwami opartymi na modelu zatrudnienia. Na usługach świadczonych przez osoby pracujące na własny rachunek niezatrudniające pracowników polegają jednak zazwyczaj w większym stopniu MŚP niż inne przedsiębiorstwa w gospodarce poza internetem, w związku z czym wzrost kosztów może mieć większy wpływ na ich sytuację niż sytuację większych przedsiębiorstw. Preferowany wariant odnosi się jednak do ryzyka nieproporcjonalnego obciążenia MŚP i pozwala go uniknąć. Dzięki ustanowieniu lepszych płac i lepszych warunków pracy wydajność osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników może wzrosnąć, przyczyniając się do ogólnego wzrostu wydajności przedsiębiorstw. Nie oczekuje się istotnego wpływu na rynek wewnętrzny i konkurencyjność. Ewentualność wpływu preferowanego wariantu na konkurencyjność międzynarodową jest znikoma. Wzrost kosztów „pracy” dla osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników w UE mógłby wprawdzie prowadzić do zwiększenia atrakcyjności niektórych rodzajów działalności poza UE, miałoby to jednak znaczenie jedynie w przypadku działalności prowadzonej w pełni w internecie, co już ma miejsce w formie relokacji pracy do państw spoza UE.

Czy przewiduje się znaczące skutki dla budżetów i administracji krajowych?

Zwiększone wynagrodzenie osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników, pracujących na rzecz klientów profesjonalnych może również mieć pozytywny wpływ na budżet państwa w postaci mniejszych wydatków na wsparcie dochodu minimalnego i świadczenia pracownicze oraz większych dochodów podatkowych. Jest natomiast bardziej prawdopodobne, że wyjaśnienie faktu, iż prawo konkurencji nie będzie utrudniało układów zbiorowych zawieranych przez jasno określone grupy osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników, wyeliminuje koszty egzekwowania zasad konkurencji. Koszty administracyjne związane z rokowaniami zbiorowymi ponoszone przez przedsiębiorstwa i osoby pracujące na własny rachunek niezatrudniające pracowników również będą prawdopodobnie ograniczone.

Czy wystąpią inne znaczące skutki?

Oczekuje się, że preferowany wariant – oprócz bezpośredniego wpływu, jakim będzie usunięcie efektu mrożącego w odniesieniu do osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników i ich kontrahentów – przyniesie głównie skutki pośrednie. Na poziomie gospodarczym preferowany wariant – mimo wzrostu kosztów pracy, który może wynikać z zawarcia układów zbiorowych przez osoby pracujące na własny rachunek niezatrudniające pracowników – miałby w ujęciu ogólnym ograniczony wpływ na zatrudnienie i tworzenie miejsc pracy (pośredni wpływ gospodarczy). Ze społecznego punktu widzenia preferowany wariant może zachęcić państwa członkowskie do nawiązania bardziej integracyjnego dialogu społecznego.

Proporcjonalność

Preferowany wariant byłby proporcjonalny przez objęcie „osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników” zdefiniowanych jako osoby, które: (i) nie są zatrudnione na podstawie umowy o pracę ani nie pozostają w stosunku pracy, (ii) nie zatrudniają pracowników oraz (iii) w celu świadczenia danych usług wykonują pracę głównie osobiście i samodzielnie. Obejmowałby on ponadto jedynie negocjacje/układy zbiorowe (i) między osobami pracującymi na własny rachunek niezatrudniającymi pracowników (lub ich przedstawicielami) a platformami internetowymi/klientami profesjonalnymi (lub ich przedstawicielami), za pośrednictwem których lub na rzecz których usługa była świadczona, (ii) ograniczające się do poprawy warunków pracy osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników, w tym ich wynagrodzenia. Nie uwzględniałby on jednak negocjacji/układów zbiorowych dotyczących cen ani warunków stosowanych wobec konsumenta końcowego.

D. Działania następcze

Kiedy nastąpi przegląd przyjętej polityki?