KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Zreformowany europejski sektor finansowy /* COM/2014/0279 final */





1. Wprowadzenie W 2008 r. wybuchł globalny kryzys finansowy, który przyniósł poważne szkody gospodarce UE i jej obywatelom. UE natychmiast objęła przewodnią rolę w zdecydowanych międzynarodowych działaniach o charakterze regulacyjnym mających stanowić odpowiedź na kryzys. Wspólnie z partnerami z grupy G-20 UE zobowiązała się przeprowadzić gruntowną reformę systemu regulacji sektora finansowego i nadzoru nad nim. Komisja objęła kontrolą środki pomocy państwa przyznane w trakcie kryzysu na rzecz tego sektora, a jednocześnie szybko podjęła działania regulacyjne mające na celu wzmocnienie systemów gwarantowania depozytów i zmianę zasad rachunkowości. Opierając się na zaleceniach powołanej przez siebie grupy wysokiego szczebla ds. nadzoru finansowego, działającej pod przewodnictwem Jacques’a de Larosière’a[1], Komisja w 2009[2] i 2010 r. nakreśliła plany ulepszenia regulacji rynków i instytucji finansowych w UE oraz nadzoru nad nimi. Komisja zapowiedziała szereg inicjatyw ustawodawczych służących stworzeniu bezpiecznego i odpowiedzialnego sektora finansowego, którego działalność sprzyja wzrostowi gospodarczemu[3]. Wzajemne powiązania między państwami członkowskimi posługującymi się wspólną walutą uzmysłowiły jednocześnie, że istnieją szczególne zagrożenia dla stabilności finansowej w strefie euro, a także w całej UE. Wzmocnienie fundamentów sektora bankowego i przywrócenie zaufania do euro wymagało pogłębienia integracji poprzez utworzenie unii bankowej z jednolitym nadzorem nad bankami oraz jednolitym mechanizmem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w państwach członkowskich należących do strefy euro, przy czym do unii tej mogą również przystąpić pozostałe państwa członkowskie[4]. W ciągu ostatnich pięciu lat Komisja przedstawiła ponad 40 wniosków ustawodawczych mających na celu przywrócenie zaufania do rynku, stabilności finansowej, a także integralności i sprawnego funkcjonowania europejskiego systemu finansowego. Znaczna liczba tych wniosków została już uchwalona i weszła w życie. Widoczne są już pierwsze pozytywne efekty reformy systemu finansowego i będą one narastać. Aby móc ocenić realizację reform oraz ich całościowy wpływ i skuteczność, konieczne będzie ich stałe monitorowanie oraz regularne przeglądy. W niniejszym komunikacie podsumowano dotychczasowe postępy w reformie systemu finansowego oraz oceniono – na ile było to w obecnej chwili możliwe – całościowy wpływ unijnego programu działań w dziedzinie regulacji sektora finansowego. Więcej informacji znajduje się w dokumencie roboczym służb Komisji pt. „Przegląd gospodarczy programu działań w dziedzinie regulacji sektora finansowego” (Economic Review of the Financial Regulation Agenda)[5]. 2. Koszt kryzysu i związana z nim potrzeba reformy regulacyjnej Instytucje finansowe i rynki finansowe odgrywają niezwykle istotną rolę w każdej rozwiniętej gospodarce. Udzielają one kredytów gospodarstwom domowym i przedsiębiorstwom. Umożliwiają one osobom fizycznym gromadzenie oszczędności i ich inwestowanie z myślą o przyszłości – oszczędności te zasilają z kolei gospodarkę. Pomagają one przedsiębiorstwom i gospodarstwom domowym w zarządzaniu ryzykiem i zabezpieczaniu się przed różnymi jego rodzajami, a także ułatwiają dokonywanie transakcji płatniczych. Poprzez wykonywanie tych ważnych funkcji prawidłowo funkcjonujący system finansowy przyczynia się do dobrobytu materialnego, stabilności i wzrostu gospodarczego. Jak ukazał niedawny kryzys, niewydolność systemu finansowego może mieć jednak poważne niekorzystne skutki dla całej gospodarki. W latach poprzedzających wybuch kryzysu doszło do ogromnego rozrostu systemu finansowego i zacieśnienia jego powiązań z innymi sektorami gospodarki poprzez długie, globalne łańcuchy należności, których ogniwa stanowili liczni pośrednicy. Sytuacja ta prowadziła do wzrostu ryzyka systemowego. Na całym świecie wzrastał udział finansowania dłużnego, a banki zaczęły w większym stopniu polegać na finansowaniu krótkoterminowym, angażując się w coraz bardziej ryzykowne operacje transformacji terminów zapadalności. Do szybkiego wzrostu sektora finansowego przyczynił się również dynamiczny rozwój innowacyjnych, ale często niezwykle złożonych produktów finansowych, które umożliwiały instytucjom finansowym ekspansję działalności, także w ramach operacji pozabilansowych. Narastającego w systemie finansowym ryzyka nie dostrzegli decydenci polityczni ani też organy regulacyjne i nadzorcze na całym świecie, w związku z czym nie podjęto kroków zaradczych. Wiele rodzajów działalności wymknęło się w dużej mierze spod regulacji i nadzoru. Pomimo znacznego rozwoju działalności transgranicznej największych instytucji finansowych i postępującej globalnej integracji rynków finansowych ramy regulacyjne i nadzorcze w dalszym ciągu skupiały się głównie na perspektywie krajowej. Wybuch kryzysu finansowego odsłonił wszystkie te słabości. Kryzys, który pojawił się w 2007 r. jako problemy na amerykańskim rynku kredytów hipotecznych subprime, szybko przekształcił się w poważny globalny kryzys finansowy. W Europie kryzys finansowy doprowadził do kryzysu związanego z długiem państwowym, który miał poważne konsekwencje dla całej gospodarki. Kryzys finansowy i kryzys gospodarczy pociągnęły za sobą wysokie koszty dla unijnej gospodarki. Aby zapobiec załamaniu się systemu finansowego, w latach 2008–2012 państwa członkowskie wyłożyły ze swoich budżetów kwotę 1,5 bln euro na pomoc państwa[6]. Kryzys wywołał głęboką recesję. Gwałtownie wzrosło bezrobocie, a wiele gospodarstw domowych w UE utraciło znaczącą część dochodów, majątku i szans społecznych. 3. Cele reform i oczekiwane korzyści Celem unijnego programu działań w dziedzinie regulacji sektora finansowego było stworzenie bezpieczniejszego, bardziej przejrzystego i odpowiedzialnego systemu finansowego, który przynosiłby korzyści całej gospodarce i społeczeństwu oraz przyczyniałby się do trwałego wzrostu gospodarczego. Przeprowadzane reformy realizują te cele poprzez: odbudowę i pogłębienie jednolitego rynku usług finansowych w UE; ustanowienie unii bankowej; budowę odporniejszego i stabilniejszego systemu finansowego; zwiększenie przejrzystości i odpowiedzialności oraz ochrony konsumentów w celu zapewnienia integralności rynku i przywrócenia zaufania konsumentów; usprawnienie funkcjonowania unijnego systemu finansowego. Skala i zakres reform regulacyjnych przeprowadzonych na szczeblu UE i w skali międzynarodowej świadczy o tym, jak poważne i złożone były problemy zaburzające działanie systemu finansowego przed wybuchem kryzysu. Osiągnięcie wszystkich wymienionych wyżej celów za pomocą tylko jednej reformy nie byłoby możliwe. Ważne było także, aby podejmowane działania nie tylko naprawiały ujawnione przez kryzys nieprawidłowości, ale zapobiegały również innym potencjalnym problemom zagrażającym systemowi finansowemu. Poszczególne reformy zostały zaplanowane w taki sposób, aby się nawzajem uzupełniały i wzmacniały. Na obecnym etapie jest jeszcze za wcześnie na całościową ocenę komplementarności poszczególnych elementów programu reform, ale można już dostrzec pewne efekty synergiczne (np. reformy ram instytucjonalnych wzmacniające jednolity rynek oraz unię gospodarczą i walutową przyczyniają się zarówno do większej integracji rynków finansowych, jak i do stabilności finansowej; działania zwiększające przejrzystość sprzyjają zarówno stabilności finansowej, jak i sprawnemu funkcjonowaniu rynków). W miarę dalszego wdrażania reform synergii tych powinno pojawić się w przyszłości znacznie więcej. 3.1 Odbudowa i pogłębienie jednolitego rynku usług finansowych w UE Kryzys finansowy unaocznił, że w sytuacji, gdy rynki finansowe są ze sobą mocno zintegrowane, żadne państwo członkowskie nie jest w stanie samodzielnie regulować sektora finansowego i nadzorować ryzyk zagrażających stabilności finansowej. W obliczu kryzysu Komisja zapowiedziała więc podjęcie ogólnounijnych, spójnych działań antykryzysowych. Podejście to umożliwiło także lepszą koordynację z partnerami międzynarodowymi. Przed reformą systemu finansowego unijne prawodawstwo w dziedzinie usług finansowych było głównie oparte na zasadzie minimalnej harmonizacji, dlatego też państwa członkowskie dysponowały znaczną swobodą przy jego transpozycji do prawa krajowego. Tego typu elastyczna transpozycja prowadziła czasami do niepewności wśród uczestników rynku prowadzących działalność transgraniczną, sprzyjała arbitrażowi regulacyjnemu i odwodziła od współpracy, która przynosiłaby korzyści każdej ze stron. W związku z tym Komisja zaproponowała stworzenie jednolitego zbioru przepisów europejskich, zapewniających jednolite ramy regulacyjne dla sektora finansowego oraz ich jednolite stosowanie w całej UE. Ważnym krokiem na drodze do pogłębienia jednolitego rynku usług finansowych było powołanie Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (ESNF)[7], który obejmuje Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB), Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) oraz Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA). Urzędy te rozpoczęły działalność w dniu 1 stycznia 2011 r. i zapewniają od tej pory spójny nadzór oraz odpowiednią koordynację pomiędzy krajowymi organami nadzorczymi w UE. Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) – kolejny urząd wchodzący w skład ESNF – monitoruje ryzyko makroostrożnościowe w UE i wydaje ostrzeżenia oraz zalecenia wzywające do działań korygujących nadmierne ryzyko[8]. Program reform zaproponowany przez Komisję został uzupełniony międzysektorowym systemem sankcji mającym zapewnić proporcjonalne i terminowe egzekwowanie przepisów poprzez wprowadzenie skuteczniejszych i bardziej odstraszających sankcji. 3.2 Ustanowienie unii bankowej Kryzys odsłonił luki w integracji strefy euro i słabości struktur instytucjonalnych wspierających unię gospodarczą i walutową (UGW). Zniweczył on także postępy w integracji rynku bankowego, a powrót do rozdrobnienia zagrażał integralności wspólnej waluty i jednolitego rynku. Pomimo prowadzenia działalności w wielu państwach i angażowania się na dużą skalę w operacje transgraniczne, banki utrzymywały bliskie powiązania z państwem członkowskim, w którym miały swoją główną siedzibę, tworząc w ten sposób negatywne sprzężenie zwrotne pomiędzy bankami a krajami, które poważnie osłabiało obie te strony, a w przypadku niektórych państw członkowskich prowadziło do nadmiernie wysokich kosztów finansowania. Aby naprawić tę sytuację, konieczne było pogłębienie integracji w zakresie nadzoru nad bankami oraz mechanizmów ich restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, przynajmniej w strefie euro. Uczestnictwo w unii bankowej jest wprawdzie obowiązkowe tylko dla państw członkowskich strefy euro, ale wszystkie pozostałe państwa członkowskie UE mogą do niej przystąpić, jeśli wyrażą takie życzenie. Pierwszym filarem unii bankowej jest jednolity mechanizm nadzorczy[9], w ramach którego główne zadania dotyczące nadzoru nad bankami w strefie euro i w innych państwach członkowskich należących do unii bankowej zostają przeniesione na Europejski Bank Centralny (EBC). EBC rozpocznie w pełni wykonywanie swoich nowych obowiązków nadzorczych od listopada 2014 r. Przygotowując się do ich objęcia, EBC przeprowadza obecnie, we współpracy z EUNB, oceny jakości aktywów i testy warunków skrajnych, których wyniki będą niezwykle ważne dla odbudowy zaufania do europejskiego systemu bankowego i sprawnego wprowadzenia jednolitego mechanizmu nadzorczego. EUNB będzie nadal odgrywał ważną rolę w dalszym rozwijaniu jednolitego zbioru przepisów oraz skoordynowanego podejścia w zakresie nadzoru. Drugi filar unii bankowej – jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji[10] – ustanawia zintegrowaną i skuteczną procedurę restrukturyzacji oraz uporządkowanej likwidacji na szczeblu europejskim, mającą zastosowanie do wszystkich banków w państwach członkowskich, które podlegają jednolitemu mechanizmowi nadzorczemu. Koszty restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku będą spoczywały głównie na jego udziałowcach i wierzycielach, a dopiero w ostatniej kolejności – na jednolitym funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, finansowanym ze składek wnoszonych przez banki. Unia bankowa ma zapewnić wysokie, wspólne standardy w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w strefie euro i w pozostałych państwach członkowskich należących do unii bankowej, Poprawi ona także integrację finansową i będzie wspierać mechanizm transmisji polityki pieniężnej EBC. 3.3 Budowa odporniejszego i stabilniejszego systemu finansowego W ostatnich latach Komisja zaproponowała szereg środków wzmacniających stabilność i odporność systemu finansowego. Jeśli chodzi o działania dotyczące sektora bankowego, w 2008 r., zaledwie kilka tygodni po upadku Lehman Brothers, Komisja zaproponowała podwyższenie kwoty środków gwarantowanych w ramach systemów gwarantowania depozytów. W 2010 r. limit ten został kolejny raz podwyższony do obecnego poziomu 100 000 EUR, zharmonizowanego w całej Unii[11]. Inicjatywa ta natychmiast zwiększyła zaufanie deponentów do publicznych mechanizmów zabezpieczających i dzięki temu zapobiegła pojawieniu się paniki bankowej w UE. Nowy pakiet regulacji składający się z rozporządzenia i dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (tzw. pakiet CRD IV)[12] przyniesie podwyższenie poziomu i jakości kapitału, jaki muszą utrzymywać banki, oraz ustanawia minimalne standardy dotyczące płynności, zwiększając w ten sposób odporność banków. Oprócz tego pakiet CRD IV nakłada na banki wymóg tworzenia dodatkowych buforów kapitałowych na wypadek przyszłych okresów, w których będą występować warunki skrajne, oraz wprowadza dodatkowe wymogi kapitałowe dla banków o znaczeniu systemowym, które mają na celu zmniejszenie ryzyka systemowego w sektorze bankowym. W ramach wcześniejszych zmian dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych uwzględniono już inne istotne kwestie, jak np. politykę wynagrodzeń oraz zachowanie przez banki części ryzyka w przypadku sekurytyzacji. Dyrektywa w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków[13] ustanowi niezbędne mechanizmy i zasady, dzięki którym podatnicy nie będą już musieli ponosić kosztów związanych z bankructwem banków, a upadające unijne banki będzie można restrukturyzować i likwidować w kontrolowany sposób. Wdrożenie tej dyrektywy zmniejszy zatem ryzyko systemowe i ograniczy konieczność udzielania pomocy państwa w celu utrzymania stabilności finansowej. Reformom sektora bankowego towarzyszyły uzupełniające inicjatywy, których celem było usprawnienie funkcjonowania rynków finansowych oraz zwiększenie stabilności i odporności infrastruktur rynków finansowych. Zmieniona dyrektywa w sprawie rynków instrumentów finansowych (MiFID II)[14] zaostrzyła wymogi organizacyjne i standardy bezpieczeństwa obowiązujące wszystkie systemy obrotu w UE oraz rozszerzyła zakres obowiązywania wymogów dotyczących przejrzystości na rynki obligacji i instrumentów dłużnych. Rozporządzenie w sprawie infrastruktury rynku europejskiego (EMIR)[15] i MiFID II zwiększają przejrzystość instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym i ograniczają ryzyko kontrahenta związane z transakcjami na instrumentach pochodnych. Poprzez wprowadzenie wspólnych standardów ostrożnościowych, organizacyjnych i w zakresie zasad prowadzenia działalności rozporządzenie w sprawie centralnych depozytów papierów wartościowych (CSDR)[16] zwiększa odporność unijnych centralnych depozytów papierów wartościowych i poprawia bezpieczeństwo rozrachunku. MiFID II, EMIR i CSDR tworzą razem spójne, powszechnie obowiązujące ramy regulujące infrastruktury rynkowe o znaczeniu systemowym na poziomie UE. Aby ograniczyć potencjalne zagrożenia związane z krótką sprzedażą i swapami ryzyka kredytowego, przyjęto nowe rozporządzenie poświęcone konkretnie tym operacjom[17]. W ramach dążeń UE do zapewnienia stabilności finansowej do programu reform włączono ponadto szereg ważnych środków ograniczających ryzyko systemowe płynące spoza normalnego systemu bankowego[18]; środki te obejmują np. dyrektywę w sprawie zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi[19] i projekt rozporządzenia w sprawie funduszy rynku pieniężnego[20]. Komisja kontynuuje prace w tej dziedzinie. Stabilność wzmocniło również wprowadzenie ram regulacyjnych dla sektora ubezpieczeń (Wypłacalność II)[21], opierających się na analizie ryzyka, które podwyższą standardy w zakresie wypłacalności i zarządzania ryzykiem, zwiększając w ten sposób odporność i stabilność europejskiego sektora ubezpieczeń. W sumie środki te będą zapobiegać pojawianiu się lub narastaniu ryzyka systemowego w sektorze finansowym, zmniejszając tym samym prawdopodobieństwo wystąpienia i dotkliwość przyszłych kryzysów finansowych. Wydaje się, że zaproponowany kompleksowy pakiet środków może okazać się niewystarczający do zapewnienia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w sposób niezagrażający stabilności finansowej i niewymagający interwencji podatników tylko w przypadku nielicznych banków o znaczeniu systemowym i mających wyjątkowo gęstą sieć powiązań. Na początku 2014 r., działając w oparciu o zalecenia grupy ekspertów wysokiego szczebla pod przewodnictwem Erkki Liikanena[22], Komisja zaproponowała pakiet środków strukturalnych ukierunkowanych na te banki, obejmujących m.in. zakaz prowadzenia handlu na własny rachunek oraz rozdział działalności handlowej (tradingu) od przyjmowania depozytów i innej detalicznej działalności bankowej, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia możliwości restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji[23]. 3.4 Zwiększenie przejrzystości i odpowiedzialności oraz ochrony konsumentów w celu zapewnienia integralności rynku i przywrócenia zaufania konsumentów Integralność rynku wymaga zaufania do systemu finansowego, a zaufanie to zależy od przejrzystego przepływu rzetelnych informacji, etycznego i odpowiedzialnego zachowania pośredników finansowych oraz sprawiedliwego i niedyskryminacyjnego traktowania klientów. Kryzys ujawnił poważne niedociągnięcia w tej dziedzinie oraz powszechny brak integralności rynku, co unaoczniają także niedawne skandale i nadużycia takie jak manipulacje referencyjnymi stopami procentowymi (LIBOR i EURIBOR). Trudno jest oszacować skalę powstałych w ten sposób szkód gospodarczych, ale są one na pewno bardzo duże i nie da się ich zrekompensować nawet rekordowo wysokimi, miliardowymi grzywnami, które musiały zapłacić banki winne tych naruszeń. Koszty w postaci utraconego zaufania do systemu finansowego nie mają wymiernego charakteru, ale są bez wątpienia znaczące. W związku z tym Komisja zaproponowała pakiet środków służących zwiększeniu przejrzystości rynków finansowych. Program reform ma na celu odbudowę zaufania do systemu finansowego i znaczne zwiększenie integralności rynku. Na reformach tych skorzystają wszyscy korzystający z usług finansowych, w szczególności klienci i inwestorzy. W drodze zmiany rozporządzenia w sprawie nadużyć na rynku oraz dyrektywy w sprawie sankcji karnych za nadużycia na rynku[24] wprowadzone zostaną bardziej rygorystyczne przepisy, dzięki którym będzie można skuteczniej zapobiegać nadużyciom na rynku, wykrywać je i karać za nie. Wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia w sprawie wskaźników finansowych ma na celu zwiększenie odporności i wiarygodności wskaźników oraz zapobieganie ich manipulacjom[25]. W celu zapewnienia konsumentom i inwestorom detalicznym sprawnego, szybkiego i niedyskryminacyjnego dostępu do usług finansowych przyjęto lub zaproponowano szereg wzajemnie uzupełniających się reform. Organy nadzorcze i regulacyjne będą czuwać nad tym, aby podmioty świadczące usługi finansowe nie narażały na szwank interesów klientów poprzez wykorzystywanie asymetrii informacji. Wspomniane reformy obejmują m.in. ustanowienie ogólnounijnych standardów dotyczących odpowiedzialnego udzielania kredytów hipotecznych[26]; ulepszenie zasad dotyczących ujawniania informacji i podwyższenie standardów w zakresie doradztwa finansowego i dystrybucji produktów finansowych[27]; zwiększenie ochrony aktywów inwestorów detalicznych[28]; zwiększenie przejrzystości i porównywalności opłat za prowadzenie rachunku bankowego, wprowadzenie łatwej i szybkiej procedury przeniesienia rachunku bankowego oraz powszechnego dostępu do podstawowego rachunku bankowego[29]. Środki te zwiększą zaufanie konsumentów do rynków i produktów finansowych. Rozporządzenia w sprawie agencji ratingowych[30] zwiększą niezależność i uczciwość procesu wystawiania ratingów oraz poprawią ogólną jakość ratingów. Uzupełniające reformy w dziedzinie badań ustawowych sprawozdań finansowych poprawią ich jakość w UE, a w połączeniu z reformami międzynarodowych standardów rachunkowości obowiązujących w UE przyczynią się do odbudowy zaufania inwestorów do systemu finansowego[31]. 3.5 Usprawnienie funkcjonowania unijnego systemu finansowego Poprzez likwidację problemów powodujących niewydolność rynku i uzupełnienie luk regulacyjnych program reform sektora finansowego ma na celu usprawnienie działania systemu finansowego. W wyniku wielu różnych inicjatyw udoskonalono wymogi w zakresie ujawniania informacji i sprawozdawczości, zwiększając w ten sposób przejrzystość i ograniczając panującą w systemie asymetrię informacji, z korzyścią dla wszystkich uczestników rynku, organów nadzoru i konsumentów. Ustanowienie unii bankowej i jednolitego zbioru przepisów przyczynia się do sprawnego działania rynku poprzez zrównanie warunków konkurencji i ułatwienie działalności transgranicznej. Na analogicznej zasadzie ograniczenie ukrytych dotacji dla banków mających znaczenie systemowe i proponowane ograniczenia zakresu działalności dużych, złożonych i wzajemnie powiązanych banków (tzn. ich reforma strukturalna) pomogą zmniejszyć zakłócenia konkurencji, skorygować wynikającą z tych problemów nieprawidłową wycenę ryzyka, a w efekcie ulepszyć funkcjonowanie rynku i alokację kapitału. Zreformowane ramy ostrożnościowe dla banków i nowe, oparte na analizie ryzyka wymogi kapitałowe dla ubezpieczycieli (Wypłacalność II) oraz ulepszone standardy w zakresie zarządzania ryzykiem skłonią instytucje finansowe do lepszej internalizacji ryzyka związanego z ich działalnością oraz do starań na rzecz skuteczniejszego, skorygowanego o ryzyko ustalania cen. Przepisy dotyczące dostępu zawarte w MiFID, EMIR i CSDR zmniejszą bariery w dostępie do infrastruktury rynków finansowych i pobudzą konkurencję wśród podmiotów działających na wszystkich ogniwach łańcucha obrotu papierami wartościowymi. Na podobnej zasadzie zmienione rozporządzenie w sprawie agencji ratingowych oraz reformy w dziedzinie badań ustawowych sprawozdań finansowych ułatwiają wejście na rynek oraz zwiększają widoczność nowych podmiotów. Program działań w dziedzinie regulacji sektora finansowego dobrze wyważa potrzebę wzmocnienia stabilności finansowej i konieczność zapewnienia stałego napływu dostatecznej ilości środków finansowych do gospodarki realnej. Wprowadzane reformy poświęcają szczególną uwagę małym i średnim przedsiębiorstwom (MŚP), ze względu na szczególne trudności MŚP w pozyskiwaniu zewnętrznego finansowania oraz na ich ważną rolę w tworzeniu miejsc pracy i generowaniu trwałego wzrostu gospodarczego. Podczas ostatnich trzech lat w unijnych ramach regulujących sektor finansowy wprowadzono znaczące dostosowania pod kątem potrzeb MŚP[32]. Wprowadzono różnorodne środki mające zmniejszyć napotykane przez MŚP problemy z pozyskiwaniem finansowania, w tym: ułatwiono im dostęp do rynków kapitałowych w celu pozyskiwania kapitału bezpośrednio na tych rynkach[33], wprowadzono udogodnienia dla banków zachęcające je do udzielania kredytów MŚP[34] oraz ustanowiono nowe regulacje[35] dotyczące funduszy inwestycyjnych. 4. Koszty reform Reforma systemu finansowego pociąga za sobą koszty gospodarcze dla pośredników finansowych, ponieważ wiąże się z kosztami przestrzegania przepisów i wymaga dostosowania zasad prowadzenia działalności. Koszty te zostały oszacowane w ocenach skutków towarzyszących inicjatywom ustawodawczym i są omówione szczegółowo w dokumencie roboczym służb Komisji uzupełniającym niniejszy komunikat. Znaczną część tych kosztów stanowią koszty dostosowań w okresie przejściowym. Ogólnie rzecz biorąc, przewiduje się, że koszty te zostaną z nadwyżką skompensowane przez korzyści w postaci większej stabilności i integralności systemu finansowego. Koszty dla pośredników finansowych są nieuniknione i fakt ten świadczy, w pewnym stopniu, o skuteczności reform. I tak na przykład zmniejszenie ukrytych dotacji dla pewnych dużych, złożonych i wzajemnie powiązanych banków zwiększy ich koszty pozyskiwania finansowania, ale jednocześnie ograniczy koszty ponoszone przez podatników. Na podobnej zasadzie reformy skłaniają do zmiany wyceny ryzyka, która stanowi źródło kosztów, ale nakłady te są kompensowane przez korzyści w postaci zapobiegania podejmowaniu nadmiernego ryzyka w wyniku niedoszacowania ryzyka na rynku. W związku z tym koszty dla pośredników finansowych są często kompensowane przez szersze korzyści dla gospodarki i społeczeństwa. Okres przejściowy prowadzący do uzyskania stabilniejszego systemu finansowego wiąże się ze szczególnymi wyzwaniami dotyczącymi jego potencjalnego wpływu na gospodarkę realną. Reform regulacyjnych nie można jednak obciążać winą za obecne trudności doświadczane przez poszczególne rynki i całą gospodarkę (ich przyczyną jest raczej brak wcześniejszych reform). Trudności te wynikają zasadniczo z problemów, które narosły przed kryzysem, oraz ich skutków, w tym utraty zaufania do rynku, związanej z tym ograniczonej płynności, słabych bilansów bankowych, wysokiego zadłużenia sektora prywatnego i publicznego, niskich stóp procentowych, recesji i słabych perspektyw wzrostu gospodarczego. Aby ograniczyć do minimum koszty i ewentualne zakłócenia w okresie przejściowym, przewidziano okresy stopniowego wprowadzania nowych zasad[36]. Ponadto w sytuacji, gdy przewidziano wystąpienie znacznych niekorzystnych skutków, przepisy zostały skorygowane (np. środki dotyczące produktów ubezpieczeniowych z długoterminowymi gwarancjami w ramach Wypłacalności II[37]) lub też przyznano wyłączenia z przepisów, z zastrzeżeniem określonych warunków (np. przewidziane w EMIR wyłączenia na rzecz funduszy emerytalnych i przedsiębiorstw niefinansowych). W przypadkach, gdy trudno jest precyzyjnie ocenić skutki nowych przepisów, wprowadzono okresy obserwacji (np. w odniesieniu do wskaźnika dźwigni i regulacji dotyczących płynności banków). Oprócz tego wszystkie reformy podlegają regularnemu monitorowaniu i przeglądom, aby zapewnić osiągnięcie zamierzonych celów i zapobiec wystąpieniu niepożądanych skutków, w tym takich, które wynikają ze wzajemnego oddziaływania poszczególnych reform. 5. Wnioski Wszystkie te reformy, które Komisja zaproponowała celem wdrożenia kompleksowego programu działań w dziedzinie regulacji sektora finansowego uzgodnionego przez G-20 i które przedstawiła w swoich komunikatach z 2009, 2010 i 2012 r., służą zlikwidowaniu luk regulacyjnych i niewydolności rynku ujawnionych przez kryzys. Zaproponowane przez Komisję reformy umożliwiają organom nadzoru nadzór nad rynkami, które dotychczas były poza zakresem ich kompetencji, oraz zapewniają wszystkim uczestnikom rynku przejrzystość w odniesieniu do obszarów działalności, które uprzednio były znane jedynie nielicznym. Zaproponowane przez Komisję reformy ustanawiają ambitne nowe standardy mające na celu ograniczenie podejmowania nadmiernego ryzyka i zwiększenie odporności instytucji finansowych. W przypadku urzeczywistnienia się ryzyka, związane z tym obciążenia zostały przeniesione z podatników na tych, którzy osiągają zyski z działalności obarczonej danym ryzykiem. Zaproponowane przez Komisję reformy sprawią, że rynki finansowe będą lepiej funkcjonować w interesie konsumentów oraz małych i średnich przedsiębiorstw, a także całej gospodarki. Zaproponowane przez Komisję reformy nakładają na wszystkie podmioty, w tym menadżerów, właścicieli i organy publiczne, obowiązek dopilnowania, by instytucje finansowe i uczestnicy rynku przestrzegali najwyższych standardów w odniesieniu do odpowiedzialności i integralności. Podsumowując, zaproponowane przez Komisję reformy ograniczą prawdopodobieństwo wystąpienia w przyszłości podobnych sytuacji kryzysowych oraz ich ewentualne skutki. Już dziś można zaobserwować zmiany i ulepszenia w przypadku kluczowych aspektów systemu finansowego. W miarę dalszego wdrażania reform należy się spodziewać kontynuacji tego procesu. Należy jednak starannie monitorować rozwój sytuacji, gdyż wraz ze zmianami zachodzącymi w gospodarce zmieniają się zagrożenia dla systemu finansowego oraz jego słabe punkty. Komisja zachowa czujność i aktywne podejście, zabezpieczając realizację pełnego programu reform i reagując na nowe zagrożenia i niedoskonałości, o ile będą się wyłaniać. Reformy niosą za sobą pewne koszty, ale wiele z nich ma charakter przejściowy. Analizy ekonomiczne oraz doświadczenia z przeszłości pokazują, że łączne oczekiwane korzyści płynące z programu działań w dziedzinie regulacji sektora finansowego, po jego pełnym wdrożeniu, prawdopodobnie przewyższą zakładane koszty. Przewidziane okresy obserwacji oraz stopniowego wprowadzania nowych zasad pozwolą ograniczyć koszty w okresie przejściowym. W krótkim okresie czasu osiągnięto już bardzo wiele, ale proces reform nie został jeszcze zakończony. Niektóre ważne reformy muszą jeszcze zostać przyjęte przez współprawodawców (np. reforma strukturalna banków, środki dotyczące równoległego systemu bankowego oraz wskaźników finansowych). Komisja zwraca się do Rady i Parlamentu Europejskiego o nadanie odpowiednim wnioskom priorytetowego charakteru. W niektórych nieuwzględnionych jeszcze obszarach prowadzone są dopiero prace przygotowawcze. Na szczeblu unijnym i międzynarodowym prowadzone są w szczególności prace nad ramami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji podmiotów niebędących bankami oraz dotyczące problemów związanych z równoległym systemem bankowym. Po uzgodnieniu większości reform punkt ciężkości prowadzonych działań przesuwa się na kwestie skutecznego wdrożenia i spójnego stosowania nowych ram regulacyjnych. Aby móc ocenić realizację reform oraz ich całościowy wpływ i skuteczność, konieczne będzie ich stałe monitorowanie oraz regularne przeglądy. Pierwszy krok w tym procesie stanowi dokument „Przegląd gospodarczy programu działań w dziedzinie regulacji sektora finansowego” (Economic Review of the Financial Regulation Agenda). Przy finalizowaniu wdrażania reform istotnym wyzwaniem pozostaje zapewnienie konwergencji w zakresie regulacji i nadzoru między wszystkimi głównymi centrami finansowymi na całym świecie. Komisja będzie w dalszym ciągu wspierać skoordynowane w skali międzynarodowej podejście w obszarze regulacji sektora finansowego i oczekuje od swoich partnerów skutecznego wywiązania się z podjętych przez nich zobowiązań. W przyszłości uwaga polityczna musi w coraz większym stopniu skupiać się na kwestiach zaspokojenia potrzeb Europy w zakresie finansowania długoterminowego oraz rozwijania bardziej zdywersyfikowanego systemu finansowego z większym udziałem bezpośredniego finansowania na rynkach kapitałowych oraz większym zaangażowaniem inwestorów instytucjonalnych i alternatywnych źródeł finansowania. Zgodnie z przedstawionym w marcu 2014 r. komunikatem w sprawie finansowania długoterminowego gospodarki europejskiej, rozwiązanie tych kwestii stanowi jeden z warunków wzmocnienia konkurencyjności europejskiego przemysłu i całej europejskiej gospodarki[38]. [1] Raport grupy wysokiego szczebla ds. nadzoru finansowego w UE z dnia 25 lutego 2009 r. [2] Komunikat Komisji „Realizacja europejskiego planu naprawy”, COM(2009) 114 final. [3] Komunikat Komisji „Regulacja usług finansowych dla zapewnienia zrównoważonego wzrostu”, COM(2010) 301 final. [4] Komunikat „Plan działania na rzecz unii bankowej”, COM(2012) 510 final. Komunikat „Plan działania na rzecz pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej – Otwarcie debaty europejskiej”, COM(2012) 777 final/2. [5] Przegląd ten dotyczy wyłącznie działań w dziedzinie regulacji sektora finansowego i nie obejmuje innych ważnych reform, które w odpowiedzi na kryzys wprowadzono w innych dziedzinach. [6] Zob. przygotowaną przez Komisję Europejską tabelę wyników w dziedzinie pomocy państwa za rok 2013. [7] Zob. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1092/2010, 1093/2010, 1094/2010 i 1095/2010 z dnia 24 listopada 2010 r., Dz.U. L 331 z 15.12.2010, oraz rozporządzenie Rady (UE) nr 1096/2010 z dnia 17 listopada 2010 r., Dz.U. L 331 z 15.12.2010. [8] ESNF jest przedmiotem odrębnego przeglądu. [9] Rozporządzenie Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi. [10] COM(2013) 520. [11] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/14/WE z dnia 11 marca 2009 r. zmieniająca dyrektywę 94/19/WE w sprawie systemów gwarancji depozytów w odniesieniu do poziomu gwarancji oraz terminu wypłaty. [12] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012. [13] COM(2012) 280. [14] COM(2011) 656, COM(2011) 652. [15] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, kontrahentów centralnych i repozytoriów transakcji. [16] COM(2012) 73. [17] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 236/2012 z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie krótkiej sprzedaży i wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego. [18] Zob. komunikat „Równoległy system bankowy – przeciwdziałanie nowym źródłom ryzyka w sektorze bankowym”, COM(2013) 614. [19] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/61/UE z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi i zmiany dyrektyw 2003/41/WE i 2009/65/WE oraz rozporządzeń (WE) nr 1060/2009 i (UE) nr 1095/2010. [20] COM(2013) 615. [21] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/138/WE z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Wypłacalność II). [22] Sprawozdanie grupy ekspertów wysokiego szczebla w sprawie reformy struktury unijnego sektora bankowego z października 2012 r. [23] COM(2014) 43. [24] COM(2011) 651 i COM(2011) 654. [25] COM(2013) 641. [26] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/17/UE z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie konsumenckich umów o kredyt związanych z nieruchomościami mieszkalnymi i zmieniająca dyrektywy 2008/48/WE i 2013/36/UE oraz rozporządzenie (UE) nr 1093/2010. [27] Na przykład COM(2012) 352. [28] Na przykład COM(2012) 350. [29] COM(2013) 266. [30] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 462/2013 z dnia 21 maja 2013 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1060/2009 w sprawie agencji ratingowych. [31] COM(2011) 779 i COM(2011) 778. [32] Komunikat „Plan działania na rzecz ułatwienia dostępu do finansowania dla MŚP”, COM(2011) 870 final. [33] Proponowany art. 35 MiFID. [34] Artykuł 501 rozporządzenia (UE) nr 575/2013 (pakiet CRD IV). [35] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 345/2013 z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie europejskich funduszy venture capital i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 346/2013 z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie europejskich funduszy na rzecz przedsiębiorczości społecznej. Zob. także COM(2013) 462. [36] Np. w odniesieniu do wymogów kapitałowych i wymogów dotyczących płynności w pakiecie CRD IV. [37] Zmienionej dyrektywą Omnibus II. COM(2011) 8 final. [38] COM(2014) 168 final.