PL ECB-P UBLIC  
 
 
OPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO 
z dnia 5 lipca 2011 r. 
w sprawie przepisów umo żliwiających przekszta łcanie oddzia łów instytucji kredytowych w banki 
krajowe 
(CON/2011/57) 
 
Wprowadzenie i podstawa prawna  
W dniu 31 maja 2011 r. Europejski  Bank Centralny (EBC) otrzyma ł wniosek Ministra Finansów 
Rzeczypospolitej Polskiej o wydanie opinii w sprawi e projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo 
bankowe oraz niektórych innych ustaw (zwanego dalej „projektem ustawy”). 
Właściwość EBC do wydania opinii wynika z art. 127 ust. 4 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu 
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz szóstego tiret art. 2 ust. 1 decyzji Rady 98/415/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Eur opejskiego Banku Centra lnego udzielanych w ładzom 
krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych
1, z uwagi na to, że projekt ustawy dotyczy zasad 
odnoszących się do instytucji finansowych w zakresie, w jakim wywieraj ą one istotny wp ływ na 
stabilność instytucji i rynków finansowych. Rada Prezesów wyda ła niniejsz ą opinię zgodnie ze zdaniem 
pierwszym art. 17 ust. 5 Regulami nu Europejskiego Banku Centralnego. 
 1.  Założenia projektu ustawy 
1.1 Projekt ustawy zmienia w szczególno ści ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe
2 oraz 
ustawę z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym3. 
1.2 Głównym celem projektu ustawy jest umo żliwienie przekszta łcenia polskiego oddzia łu instytucji 
kredytowej, która prowadzi dzia łalność w Polsce na podstawie jednolitej licencji, w spó łkę zależną 
tej instytucji kredytowej. Taka spó łka zależna z siedzib ą w Polsce b ędzie prowadzi ć działalność 
jako bank krajowy w formie spó łki akcyjnej obj ęty nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego 
(KNF). Depozyty gromadzone przez utworzony w ten sposób bank zostan ą objęte ochron ą 
Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, co – zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy – „(…) 
                                                 
1 Dz. U. L 189 z 3.7.1998, s. 42.  
2  Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665.  
3  Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 711.  
ECB-P UBLIC  
2 może być korzystne z punktu widzenia klientów oddzia łu instytucji kredytowej, w szczególno ści 
deponentów, którzy powierzyli oddzia łowi swoje środki pieni ężne”4. 
1.3 Projekt ustawy okre śla procedur ę przekszta łcenia, na któr ą składają się następujące kroki5: a) 
wystąpienie przez instytucj ę kredytow ą z wnioskiem o wydanie zezwolenia na utworzenie banku 
krajowego w formie spó łki akcyjnej na bazie istniej ącego oddzia łu; b) przeprowadzenie przez KNF 
kontroli nadzorczej w oddziale instytucji kredytowej maj ącej na celu weryfikacj ę bieżącej sytuacji 
finansowej tej instytucji; c) udzielenie przez KNF zezwolenia na utworzenia banku krajowego na 
bazie oddzia łu6; d) wniesienie tytu łem wkładu niepieni ężnego do nowoutworzonego banku 
krajowego wszystkich sk ładników maj ątkowych oddzia łu w zamian za akcje tego banku; e) 
wpisanie nowoutworzonego banku kr ajowego do rejestru przedsi ębiorców oraz jednoczesne 
wykreślenie oddzia łu instytucji kredytowej z tego rejestru. 
1.4 Wpis nowoutworzonego banku krajowego do rejestru przedsi ębiorców skutkuje: a) wst ąpieniem 
przez nowoutworzony bank krajowy we wszystkie prawa i obowi ązki instytucji kredytowej 
związane z dzia łalnością oddziału (sukcesja generalna)7; b) przej ęciem przez KNF nadzoru nad 
działalnością nowoutworzonego banku, c) obj ęciem depozytów zgromadzonych przez 
przekszta łcony oddzia ł, i przeniesionych do nowoutworzonego banku, ochron ą w ramach 
Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. 
 2. Uwagi ogólne 
Właściwy termin zasi ęgnięcia opinii EBC 
Projekt ustawy zosta ł przyjęty przez Sejm w dniu 10 czerwca 2011 r. – krótko po wyst ąpieniu 
z wnioskiem o wydanie przez EBC opinii i przed up ływem wyznaczonego na jej przyj ęcie terminu 
– uniemo żliwiając tym samym uwzgl ędnienie tej opinii przy podejmowaniu odpowiednich decyzji.  
EBC przypomina w tym miejscu, że nawet w wyj ątkowo nag łych przypadkach organy krajowe nie 
są zwolnione z obowi ązku zasięgania opinii EBC i zapewnienia wystarczaj ącego czasu na wzi ęcie 
jej treści pod uwag ę, zgodnie z art. 127 ust. 4 oraz 282 ust. 5 Traktatu. Zgodnie ze zdaniem drugim 
art. 4 decyzji 98/415/WE, opinii EBC nale ży zasięgnąć „na właściwym etapie” procesu 
legislacyjnego. Oznacza to, że należy zasięgnąć opinii EBC na takim etapie procesu legislacyjnego, 
                                                 
4  Zob. uzasadnienie do projektu ustawy, s. 3.  
5 Zob. art. 48p do 48u Prawa bankowego w brzmieniu nadanym przez projekt ustawy; zob. równie ż uzasadnienie do 
projektu ustawy, s. 7-11.  
6 Zgodnie z art. 48p ust. 2 Prawa bankowego w brzmieniu nada nym przez projekt ustawy, do utworzenia przez instytucj ę 
kredytow ą banku krajowego na bazie oddzia łu tej instytucji stosuje si ę przepisy dotycz ące utworzenia banku w formie 
spółki akcyjnej, w szczególno ści art. 30a Prawa bankowego, który uzale żnia utworzenie banku od wydania przez KNF 
zezwolenia, art. 30, który okre śla kryteria oceny wniosku o wydanie zezwolen ia na utworzenie banku oraz art. 37, który 
określa podstawy odmowy wydania zezw olenia na utworzenie banku.  
7 Zob. art. 48u ust. 2 ustawy – Praw o bankowe w brzmieniu zmienionym prze z projekt ustawy. W wyniku sukcesji 
generalnej nowoutworzony bank krajowy wst ępuje we wszystkie prawa i obowi ązki instytucji kredytowej zwi ązane 
z działalnością oddziału. Na bank krajowy przechodz ą też zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zosta ły przyznane 
instytucji kredytowej w zwi ązku z utworzeniem lub dzia łalnością oddziału, o ile sprzeciwu nie z łożyły organy, które 
wydały zezwolenie lub udzieli ły koncesji.  
ECB-P UBLIC  
3 który umo żliwi EBC zapoznanie si ę z projektem i przyj ęcie opinii we wszystkich wymaganych 
wersjach j ęzykowych, jak równie ż umożliwi właściwym w ładzom krajowym uwzgl ędnienie tej 
opinii przed przyj ęciem projektowanych przepisów. Art. 3 ust. 4 decyzji 48/415/WE zobowi ązuje 
państwa członkowskie do wstrzymania procesu legislacyjnego do czasu otrzymania opinii EBC. W 
przypadku niniejszej opinii w ładze polskie nie dochowa ły obowiązku zasięgnięcia opinii EBC na 
właściwym etapie procesu legislacyjnego. 
 
3. Uwagi szczegó łowe 
3.1 Zaproponowany w projekcie ustawy mechan izm pozwoli obecnym w Polsce bankowym grupom 
kapitałowym na przekszta łcanie oddzia łów w spó łki zależne. EBC rozumie, że mechanizm ten 
może być uruchamiany wy łącznie na wniosek zainteresowanej instytucji kredytowej i że nie 
stanowi on przeszkody w wyborze przez instytucj ę kredytow ą formy wykonywania w Polsce prawa 
przedsiębiorczości poprzez tworzenie i prowadzenie oddzia łów bądź spółek zależnych. Do 
podobnego projektu ustawy, umo żliwiającego podzia ł banków8, odnosi si ę opinia CON/2006/319. 
EBC podkre ślił w tej opinii, że jakkolwiek brak jest szczegó łowej wspólnotowej regulacji 
sprawowania nadzoru nad przekszta łceniami banków, dyrektywa 2006/48/WE10 formułuje – w celu 
stosowania w sposób ci ągły – szczegó łowe wymogi regulacyjne dotycz ące działalności bankowej, 
jak równie ż warunek uzyskania zgody organu na dzoru na prowadzenie takiej dzia łalności.  
3.2 Dokonuj ąc oceny wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie nowego banku na bazie 
istniejącego oddzia łu KNF stosuje standardowe kryteria oceny o charakterze ostro żnościowym11. 
Projekt ustawy przewiduje dodatkow ą przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na utworzenie 
banku, zgodnie z któr ą przekszta łcenie nie powinno powodowa ć „poważnych szkód dla gospodarki 
narodowej lub dla wa żnych interesów Pa ństwa”12. Uzasadnienie projektu ustawy wskazuje, że 
dodanie powy ższej przes łanki uzasadnione jest faktem, i ż taka sama przes łanka odmowy wydania 
przez KNF zgody nadzorczej zosta ła wprowadzona w odniesieniu do udzielenia zgody na podzia ł 
istniejącego banku13. EBC pragnie zauwa żyć, że tę dodatkow ą szeroką przesłankę można 
interpretowa ć jako ogóln ą klauzulę interesu publicznego, jako że nie odnosi si ę ona w sposób 
wyraźny do konkretnych aspektów ostro żnościowych odmowy wydania zezwolenia na utworzenie 
banku. EBC rozumie, że intencją władz polskich mog ło być wprowadzenie tego kryterium w celu 
ograniczenia zagro żeń dla stabilno ści finansowej lub – bardziej konkretnie – dla niezak łóconego 
funkcjonowania krajowego systemu gwaranto wania depozytów. Wprowadzenie takiego 
                                                 
8  Zob. art. 124c Prawa bankowego dodany przez ustaw ę z dnia 18 pa ździernika 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo 
bankowe (Dz. U. z 2006 r. Nr 190, poz. 1401).  
9  Opinie EBC s ą publikowane na stroni e internetowej EBC pod adresem www.ecb.europa.eu.  
10  Dyrektywa nr 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania 
i prowadzenia dzia łalności przez instytucje kredytow e (wersja przeredagowana) (Dz.U. L 177 z 30.6.2006, s. 1).  
11  Zob. art. 30 oraz art. 37 Prawa bankowego.  
12  Zob. art. 48s ust. 2 Prawa bankowego w brzmieniu nadanym przez projekt ustawy.  
13  Zob. uzasadnienie do projektu ustawy, s. 9. Zmiany, o których mowa, wprowadzone zosta ły do ustawy z dnia 
18 października 2006 r. o zmianie ustawy – Pr awo bankowe po wydaniu opinii CON/2006/31.  
ECB-P UBLIC  
4 dodatkowego kryterium do ustawy  – Prawo bankowe powinno uwzgl ędniać ograniczenia 
wynikające z prawa Unii. 
3.3 Rozwa żając dalsze uszczegó łowienie tej dodatkowej przes łanki, polskie organy powinny w 
szczególno ści wziąć pod uwag ę dyrektyw ę 2006/48/WE. Zgodnie z przepisami dyrektywy 
2006/48/WE wymogi pa ństw członkowskich dotycz ące uzyskania zezwolenia na prowadzenia 
działalności jako instytucja kredytowa powinny uwzgl ędniać zharmonizowane minimalne wymogi 
zawarte w art. 7-1214 tej dyrektywy, a w szczególno ści zakaz oceny wniosków o udzielenie 
zezwolenia na utworzenie instytucji kredytowej wedle kryterium „potrzeb gospodarczych rynku”. 
Ponadto polskie organy powinny wzi ąć pod uwag ę orzeczenia Trybuna łu Sprawiedliwo ści Unii 
Europejskiej odnosz ące się do prawa przedsi ębiorczości, o którym mowa w art. 49 Traktatu15. 
Trybunał wskazał m.in., że „zakres stosowania swobody przedsi ębiorczości obejmuje wszelkie 
środki, które umo żliwiają lub choćby ułatwiają dostęp do państwa członkowskiego innego ni ż 
państwo siedziby i prowadzenie dzia łalności gospodarczej w tym pa ństwie”16. Natomiast 
ograniczanie swobody przedsi ębiorczości na podstawie art. 52 ust. 1 Traktatu jest dopuszczalne 
jedynie dla osi ągnięcia słusznego celu zgodnego z Traktatem, gdy jest to uzasadnione nadrz ędnym 
względem interesu ogólnego, odpowiednie dla zapewni enia realizacji tego celu i nie wykracza poza 
to, co jest konieczne do jego osi ągnięcia17. W tym ostatnim aspekcie, w ocenie Trybuna łu, 
ograniczenia odnosz ące się ogólnie do „interesu narodowego” naruszaj ą zasadę 
proporcjonalno ści18. Trybuna ł odrzucił również możliwość uchylenia przepisów prawa wtórnego 
Unii zapewniaj ących swobod ę przedsiębiorczości przez przepisy szczegó łowe dotycz ące sektora 
usług finansowym wprowadzone na poziomie  krajowym w celu m.in. zapewnienia w łaściwego 
funkcjonowania gospodarki krajowej19. 
3.4 Maj ąc powyższe na uwadze, EBC zach ęca polskie w ładze do dalszego uszczegó łowienia kryteriów 
oceny nadzorczej wprowadzonych przez pr ojekt ustawy w odniesieniu do przekszta łceń oddziałów 
instytucji kredytowych w ich spó łki zależne, tak aby by ły one zgodne z prawem Unii. 
3.5 EBC podkre śla konieczno ść zapewnienia spe łniania przez oddzia ł zobowiązań związanych 
z obliczaniem i utrzymywaniem rezerw obowi ązkowych po przekszta łceniu w spó łkę zależną. EBC 
przywołuje równie ż uwagi poczynione w odniesieniu do projektu umo żliwiającego podzia ł 
                                                 
14  Zob. art. 6 dyrektywy 2006/48/WE.  
15  Zob. w szczególno ści wyrok z 13 grudnia 2005 r. w sprawie C-411/03 Sevic, Zb. Orz. s. I-10805, wyrok z 13 maja 
2003 r. w sprawie C-463/00 Komisja przeciwko Hisz panii, Zb. Orz. s. I-4581, wyrok z 13 wrze śnia 2007 r. w sprawie C-
260/04 Komisja przeciwko W łochom, Zb. Orz. s. I-7083, wyrok z 22 marca 2007 r. w sprawie C-383/05 Raffaele Talotta 
przeciwko Belgii, Zb. Orz. s. I-2555, wyrok z 11 grudnia 2007 r. w sprawie C-438/05 International Transport Workers’ 
Federation i inni przeciwko Viking Li ne i inni, Zb. Orz. s. I-10779.  
16  Zob. wyrok z 13 grudnia 2005 r. w sprawie C- 411/03 Sevic, Zb. Orz. s. I-10805, pkt 18.  
17  Zob. wyrok z 11 grudnia 2007 r. w sprawie C-438/05 Internat ional Transport Workers’ Federation i inni przeciwko 
Viking Line i inni, Zb. Orz. s. I-10779, pkt 75.  
18  Zob. wyrok z 11 listopada 2010 r. w sprawie C-543/08 Komisja przeciwko Portugalii (dotychczas nieopublikowany 
w Zbiorze), pkt 6 oraz 91 (sprawa dotyczy ła ogranicze ń swobody świadczenia us ług i swobody przedsi ębiorczości, zob. 
pkt. 98 do 99).  
19  Zob. wyrok z 12 marca 1996 r. w sprawie C-441/93 Panagis Pa fitis i inni przeciwko Trape za Kentrikis Ellados, Zb. Orz. 
s. I-01347, pkt 12 oraz pkt 46-52.  
ECB-P UBLIC  
5 banków, w szczególno ści uwagi odnosz ące się do zapewnienia zgodno ści polskiego systemu 
rezerw obowi ązkowych z wymogami Eurosystemu20. 
 Niniejsza opinia zostanie opublikowana na stronie internetowej EBC.   Frankfurt nad Menem, dnia 5 lipca 2011 r. 
 
[podpis] 
 
Prezes EBC 
Jean-Claude TRICHET 
                                                 
20  Zob. pkt 2.1 opinii CON/2007/34.