KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 15.4.2019 COM(2019) 178 final KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW EMPTY Lepsze stanowienie prawa: podsumowanie dotychczasowych osiągnięć i utrzymanie dalszego zaangażowania {SWD(2019) 156 final}



1.Wprowadzenie Komisja Junckera miała na celu zajęcie się nowymi sprawami w różny od dotychczasowego sposób. Dzięki zdecydowanemu skoncentrowaniu się na dziesięciu priorytetach politycznych osiągnęła konkretne wyniki w kwestiach, które mają największe znaczenie dla Europejczyków. Jednym z tych priorytetów było wprowadzenie zmian demokratycznych. W trakcie minionego mandatu zasady lepszego stanowienia prawa znalazły się w centrum procesów kształtowania polityki, ponieważ bardziej otwarty i partycypacyjny proces opierający się na podstawach merytorycznych ma do odegrania kluczową rolę w zwiększaniu legitymacji unijnych działań. Przekształcono wewnętrzne metody pracy i procesy planowania Komisji w celu wdrożenia zasad lepszego stanowienia prawa na wszystkich etapach cyklu planowania i programowania, a także w celu realizacji uproszczonych rocznych programów prac. Wprowadzenie zasad lepszego stanowienia prawa miało swoje źródło w dążeniu do lepszego sprawowania rządów w Europie oraz do ugruntowania zrównoważonego rozwoju w procesie kształtowania unijnej polityki poprzez całościowe uwzględnianie skutków gospodarczych, społecznych i środowiskowych. Lepsze stanowienie prawa ma na celu profesjonalizację każdego aspektu procesu kształtowania polityki oraz dostosowanie go do potrzeb współczesnego świata. Nie jest to skomplikowana procedura biurokratyczna. Polega ono na stanowieniu prawa, gdy jest to konieczne do realizacji wspólnych celów, które można skutecznie osiągnąć jedynie poprzez prowadzenie wspólnych działań na szczeblu europejskim. Nie kryje się za nim program deregulacyjny. Lepsze stanowienie prawa oznacza rozważanie alternatywnych sposobów osiągania wyników, ponieważ prawodawstwo nie powinno być nigdy celem samym w sobie. Działania na szczeblu UE powinny zawsze wnosić wartość dodaną w porównaniu z tym, co można zrobić na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym. Obecna Komisja podejmowała zatem ambitne działania w obszarach, w których istniała taka potrzeba, a tam, gdzie to możliwe, ograniczała swoje działania. Jej celem było osiągnięcie lepszych wyników z myślą o obywatelach i przedsiębiorstwach. Starała się zbudować zaufanie do instytucji unijnych. Dążyła także do aktywnego zaangażowania obywateli i zainteresowanych stron w kształtowanie działań, które Unia podejmuje, powinna podejmować, powinna podejmować w inny sposób lub też których powinna zaniechać. Dzięki ustanowieniu ram w zakresie zapewniania przejrzystości, rozliczalności i podejmowania decyzji w oparciu o podstawy merytoryczne zobowiązanie Komisji do lepszego stanowienia prawa oraz wdrożenie kluczowych środków zapowiedzianych w maju 2015 r. pozwoliło osiągnąć rzeczywisty postęp w realizacji tych celów. Ramka 1. Kluczowe środki w ramach lepszego stanowienia prawa zapowiedziane w maju 2015 r.: ·zwiększenie udziału zainteresowanych stron poprzez (i) możliwość przekazania uwag w trakcie całego cyklu życia danego środka politycznego, w tym informacji na temat projektów aktów delegowanych i wykonawczych; (ii) zobowiązanie do przeprowadzania przez okres 12 tygodni konsultacji na temat wszystkich nowych wniosków i ewaluacji; oraz (iii) nowy wspólny portal internetowy, dzięki któremu wszystkie zainteresowane strony mogą uzyskać informacje na temat nowych inicjatyw oraz wyrazić swoje poglądy; ·zintegrowane wytyczne i kompleksowy zestaw instrumentów dla służb Komisji dotyczące sposobu, w jaki należy stosować zasady lepszego stanowienia prawa przez cały cykl polityki; ·odnowione zobowiązanie do oceny istniejącego prawodawstwa przed zaproponowaniem zmian (zasada „najpierw oceniaj”); ·niezależna Rada ds. Kontroli Regulacyjnej dokonująca przeglądu jakościowego wszystkich ocen skutków i głównych ewaluacji, składająca się z siedmiu członków pełniących swoje funkcje w pełnym wymiarze czasu pracy, którzy nie uczestniczą w procesie kształtowania polityki, w tym trzech członków powołanych spoza instytucji unijnych; ·nowe zobowiązanie do systematycznego badania w trakcie przeglądu istniejącego prawodawstwa możliwości jego uproszczenia i osiągnięcia większej skuteczności, bez podważania jego celu; ·platforma REFIT, której celem jest zapewnienie oddolnego wsparcia Komisji w realizacji powyższego zadania; oraz ·wniosek, na podstawie którego w dniu 13 kwietnia 2016 r. zawarto nowe Porozumienie międzyinstytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską w sprawie lepszego stanowienia prawa. Komisja przedstawiała komunikaty opisujące wyniki osiągnięte w ostatnich latach oraz roczne sprawozdania dotyczące zmniejszania obciążeń od 2017 r. Wykres 1. Przegląd działań na rzecz lepszego stanowienia prawa w latach 2015–2018 ·W 2018 r. ponad 70 % konsultacji publicznych przetłumaczono na wszystkie języki urzędowe. ·W przypadku ponad trzech czwartych ocen skutków towarzyszących wnioskom w sprawie zmiany prawodawstwa przestrzegano zasady „najpierw oceniaj”. Nadszedł czas, aby podsumować działanie poszczególnych instrumentów i procesów służących lepszemu stanowieniu prawa. Celem tego działania jest określenie, które elementy działają prawidłowo, a które stwarzają problemy oraz jakie wnioski należy wyciągnąć. Ogólnie rzecz biorąc, obraz jest pozytywny: lepsze stanowienie prawa wpłynęło na sposób kształtowania polityki i powinno pozostać ważnym elementem metod pracy Komisji w przyszłości. Wciąż można jeszcze jednak wiele poprawić, a Komisja określiła obszary, które należy badać w ramach szerszej debaty na temat przyszłych usprawnień. Wyniki będą zależeć od tego, czy wszystkie podmioty zaangażowane w opracowywanie i wdrażanie rozwiązań politycznych zwiększą swoje wspólne wysiłki. W ramach tego przeglądu Komisja dokonała analizy literatury fachowej, skonsultowała się ze społeczeństwem oraz zasięgnęła opinii pozostałych instytucji i organów, a także własnych departamentów, które stosują zasady lepszego stanowienia prawa w swojej codziennej pracy. Uwzględniono również wnioski „grupy zadaniowej ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności i »robić mniej, ale efektywniej«” (zwanej dalej „grupą zadaniową”) oraz przyjęte w odpowiedzi zobowiązania Komisji. Na szczególne uznanie zasługuje wkład zainteresowanych stron w przegląd, dzięki któremu uzyskano obszerne informacje zwrotne na temat obecnego funkcjonowania zasad lepszego stanowienia prawa. Szczegółowe wyniki przeglądu przedstawiono w towarzyszącym dokumencie roboczym służb Komisji. W niniejszym komunikacie w pierwszej kolejności przedstawiono ogólne wnioski, jakie można wyciągnąć, a następnie rozważono niektóre konkretne obszary lepszego stanowienia prawa, w przypadku których istnieją możliwości dalszych usprawnień. 2.Wyciągnięte wnioski ogólne Powszechnie uznaje się, że od 2015 r. poczyniono postępy w wielu aspektach. Równie powszechna jest zgoda co do tego, że lepsze stanowienie prawa powinno pozostać integralną częścią sposobu pracy Komisji i że należy podtrzymać zaangażowanie na rzecz dokonywania dalszych usprawnień w przyszłości. Abstrahując od indywidualnych obaw dotyczących konkretnych przypadków, pogląd ten jest szeroko podzielany przez wszystkie grupy zainteresowanych stron. Biorąc pod uwagę fakt, że w przeszłości poglądy były znacznie bardziej spolaryzowane, jest to ogromna zmiana, która odzwierciedla wszechstronny i zrównoważony charakter systemu lepszego stanowienia prawa wprowadzonego przez Komisję. Badani pracownicy Komisji stwierdzili, że poszczególne instrumenty i zasady lepszego stanowienia prawa są właściwe, przedstawiając jednocześnie wiele użytecznych sugestii, które zostaną uwzględnione w rozważaniach na temat sposobu, w jaki można poprawić jakość instrumentów lepszego stanowienia prawa i usprawnić ich wykorzystanie w przyszłości. Przegląd literatury fachowej wykazał również, że społeczność ekspertów z zadowoleniem przyjmuje wzmożone zaangażowanie Komisji w proces kształtowania polityki oparty na podstawach merytorycznych, wskazówki zawarte w jej wytycznych dotyczących lepszego stanowienia prawa i zestawach instrumentów służących lepszemu stanowienia prawa, wartość zasady „najpierw oceniaj” oraz znaczne zwiększenie możliwości udziału w kształtowaniu polityki UE. Ponadto przeprowadzona w 2018 r. przez OECD ocena porównawcza systemów lepszego stanowienia prawa w państwach członkowskich również wykazuje, że reformy przeprowadzone przez Komisję w 2015 r. przyniosły znaczną poprawę. Ogólnie rzecz biorąc, polityka regulacyjna Komisji jest obecnie jedną z najlepszych w OECD. Z przeglądu jasno wynika, że zasady lepszego stanowienia prawa cieszą się uznaniem oraz że istnieje potrzeba ich stałego stosowania oraz dalszego udoskonalania. Argumenty przemawiające za stosowaniem zasad lepszego stanowienia prawa są obecnie jeszcze silniejsze niż w przeszłości. W świecie opanowanym przez dezinformację, w którym połączenie fałszywych informacji, bańki informacyjnej w mediach społecznościowych i jawnej propagandy prowadzi do podważenia debaty demokratycznej i autorytetów naukowych, kształtowanie polityki w oparciu o podstawy merytoryczne nie jest ani wyłącznie priorytetem przeszłości, ani też normalną współczesną praktyką zawodową. Pozostaje ono kluczowym imperatywem na przyszłość. Narzędzia służące lepszemu stanowieniu prawa są stosowane w stale zmieniającym się świecie, w którym wyzwania polityczne i priorytety wciąż ewoluują. Potrzeba osiągnięcia unijnych celów w zakresie klimatu oraz celów zrównoważonego rozwoju ONZ jest coraz pilniejsza. Jednocześnie mamy do czynienia z coraz szybszym tempem przemian technologicznych. W tym coraz bardziej skomplikowanym świecie niezwykle ważne jest, aby dobrze rozumieć skutki obejmujące wiele sektorów, a także być w stanie identyfikować możliwości synergii i wdrażać odpowiednie rozwiązania na wszystkich etapach pełnego cyklu kształtowania polityki, od ewaluacji po wdrażanie. Duże znaczenie mają regulacje, które wspierają i jednocześnie wykorzystują innowacje, z korzyścią dla środowiska, gospodarki i obywateli UE. Istotne jest także rozwijanie cyfrowego wymiaru prawodawstwa. Są to niektóre ze zmian, które będą stanowić wyzwania dla procesu kształtowania polityki oraz opierania wniosków Komisji na dowodach merytorycznych pochodzących z ewaluacji i ocen skutków. Zasady lepszego stanowienia prawa powinny stanowić integralną część kultury instytucjonalnej każdego organu publicznego wykonującego zadania podobne do tych, które powierzono Komisji Europejskiej. Ustalenia dokonane w ramach przeglądu, w szczególności wywiady z pracownikami, wyraźnie wskazują na to, że w ostatnich latach w Komisji zachodzą takie zmiany kultury instytucjonalnej. Zmiany te nie mają jednak jeszcze nieodwracalnego charakteru. Aby zapewnić osiągnięcie tego ostatecznego etapu, Komisja Europejska będzie musiała jeszcze przez pewien czas podkreślać – zarówno wewnętrznie, jak i zewnętrznie – znaczenie lepszego stanowienia prawa. Instrumenty i procedury służące lepszemu stanowieniu prawa mają na celu wspieranie procesu podejmowania decyzji politycznych, a nie jego zastępowanie. Ich kluczowym zadaniem jest zapewnienie najlepszych możliwych podstaw do podejmowania we właściwym czasie prawidłowych decyzji politycznych. Osiągnięcie tego celu w praktyce może być czasami trudne ze względu na stale pojawiające się nowe i pilne potrzeby polityczne oraz długi czas wdrażania procesów lepszego stanowienia prawa. W praktyce konieczne okazuje się zatem wprowadzenie pewnych dostosowań procedur lepszego stanowienia prawa i wyjątków od tych procedur. Realistycznie rzecz biorąc, taka konieczność będzie pojawiać się również w przyszłości. Komisja stara się ograniczać do minimum wyjątki od ogólnych przepisów dotyczących wymogów przeprowadzenia ewaluacji, konsultacji publicznych i oceny skutków, a kiedy takie wyjątki są wprowadzane – uzasadnia je publicznie w sposób jasny i przejrzysty. Dokłada także wszelkich starań, aby stosować zasady lepszego stanowienia prawa, na ile jest to możliwe w danych okolicznościach. Przegląd pokazuje, że starania te były generalnie podejmowane w odpowiednim zakresie, choć nie zawsze. W miarę możliwości należy poświęcić większą uwagę planowaniu, a także lepszemu informowaniu o aspektach inicjatyw dotyczących lepszego stanowienia prawa. Praktyki w zakresie lepszego stanowienia prawa wiążą się z kosztami. Wymagają one inwestycji w postaci zasobów pieniężnych i ludzkich oraz zwiększają czas potrzebny na przygotowanie inicjatywy do przyjęcia, biorąc pod uwagę formalne wymogi procesu kształtowania polityki. Inwestycja ta zwraca się w postaci uzyskanych korzyści, m.in. przyczynia się do szybszego i bardziej świadomego podejmowania decyzji przez współprawodawców w sprawie wniosków Komisji. Koszty muszą jednak pozostać proporcjonalne. Wyniki przeglądu wskazują, w jaki sposób można usprawnić procesy lepszego stanowienia prawa, bez podważania ich celów. Należy w większym stopniu doceniać i wykorzystywać doświadczenie i wiedzę fachową pracowników Komisji oraz Rady ds. Kontroli Regulacyjnej, a także dzielić się nimi.

Ponadto w przeglądzie ponownie potwierdzono, że aby zapewnić powodzenie procesu lepszego stanowienia prawa, musi on stanowić wspólny wysiłek. Ponieważ instrumenty i procesy wdrażane przez Komisję stają się coraz doskonalsze, dalsze postępy w tym zakresie są w coraz większym stopniu uzależnione od usprawnień, które Komisja może ułatwić, lecz których sama nie może zapewnić. Przykładowo przegląd pokazał wyraźnie, że jakość ewaluacji zależy od osiągniętego między współprawodawcami i państwami członkowskimi porozumienia co do tego, kiedy najlepiej przeprowadzać ewaluację, z jakich wskaźników i ram korzystać przy pomiarze wyników oraz jak skutecznie gromadzić niezbędne informacje z monitorowania. Przydatność i istotność ocen skutków zależy również od tego, czy oceniane są także skutki istotnych zmian wniosków Komisji. Współprawodawcy zobowiązali się mianowicie do przeprowadzania takich ocen, jeżeli uznają to za stosowne i konieczne. Korzyści płynące ze starań na rzecz upraszczania wniosków Komisji zależą od tego, czy współprawodawcy nie usuną odnośnych przepisów w toku procesu legislacyjnego, oraz od decyzji wdrożeniowych państw członkowskich. Zasięg konsultacji publicznych zależy od aktywnego udziału innych instytucji oraz władz na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym. Potrzebne są dalsze wspólne wysiłki we wszystkich tych dziedzinach. 3.Kwestie szczególne i uwagi na przyszłość 3.1.Rozpoczęcie procesu kształtowania polityki Głównym celem obecnej Komisji jest zwiększenie zaangażowania Europejczyków i społeczeństwa obywatelskiego w proces kształtowania polityki. Wiele zainwestowano, aby zapewnić dostęp do odpowiednich instrumentów i umożliwić zainteresowanym stronom wnoszenie wkładu w trakcie całego cyklu polityki. Komisja wprowadziła wymóg prowadzenia konsultacji publicznych w odniesieniu do wszystkich ocen skutków i ewaluacji oraz znacznie zwiększyła liczbę konsultacji publicznych tłumaczonych na wszystkie języki UE. Nowy portal „Wyraź swoją opinię!” zapewnia obecnie zainteresowanym stronom pojedynczy internetowy punkt dostępu do informacji, w którym mogą się one zapoznać z działaniami w zakresie kształtowania polityki prowadzonymi przez Komisję oraz przekazać swoje uwagi, opinie i inne informacje. Wydaje się, że środki te zwiększyły zaangażowanie zainteresowanych stron. Liczba odwiedzin portalu wynosi obecnie ponad 800 000 rocznie. Średnia liczba odpowiedzi udzielanych w ramach konsultacji publicznych oraz przekazywanych informacji zwrotnych pozostaje bardzo zróżnicowana, utrzymuje się jednak tendencja wzrostowa. Niektóre konsultacje przeprowadzane po dniu 1 stycznia 2015 r. cieszyły się bardzo dużym zainteresowaniem społecznym. Ramka 2. Mechanizm informacji zwrotnej w sprawie projektów aktów delegowanych: przykład W dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii (UE) 2018/2001 wzmocniono kryteria zrównoważonego rozwoju dotyczące bioenergii poprzez różne przepisy, w tym odnoszące się do wpływu, jaki produkcja biopaliw może wywierać ze względu na pośrednią zmianę użytkowania gruntów. Komisję uprawniono do przyjęcia aktu delegowanego określającego szczegółowe kryteria identyfikacji biopaliw o wysokim i niskim ryzyku spowodowania pośredniej zmiany użytkowania gruntów. Po szeregu spotkań z zainteresowanymi stronami, ekspertami i państwami trzecimi przygotowano ostateczny projekt aktu delegowanego i opublikowano go na czterotygodniowy okres przewidziany na przekazanie informacji zwrotnych. W następstwie tego intensywnego procesu konsultacyjnego i dużej ilości informacji zwrotnych Komisja postanowiła zmienić szereg istotnych parametrów w akcie delegowanym. Zmiany dotyczyły głównie kryteriów w zakresie certyfikacji biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy o niskim ryzyku spowodowania pośredniej zmiany użytkowania gruntów, a ich celem było wyeliminowanie potencjalnych luk i zapobieganie nadużywaniu tych przepisów. W ocenie porównawczej OECD system zaangażowania zainteresowanych stron Komisji uplasował się w 2018 r. na pierwszym miejscu. Odpowiedzi na konsultacje publiczne przeprowadzone przez Komisję wykazały, że konsultacje i przejrzystość to dwa obszary, w których poczyniono największe postępy od 2015 r. Jednocześnie wskazano również przejrzystość i konsultacje jako dwa obszary, które najbardziej wymagają poprawy w przyszłości. Powszechnie uznaje się, że system jest zaawansowany, ale związane z nim możliwości nie są w pełni wykorzystywane. Konsultacje publiczne wykazały, że poziom wiedzy na temat możliwości uczestnictwa w procesie kształtowania polityki Komisji jest wciąż stosunkowo niski. Wzywa się również do większej przejrzystości w odniesieniu do prezentowania przez Komisję wyników konsultacji publicznych i próśb o przedstawienie informacji zwrotnych oraz sposobu wykorzystania tych wyników; wezwanie to znajduje również poparcie w literaturze fachowej, która była przedmiotem analizy. Grupa zadaniowa zwróciła również uwagę na wyzwanie, jakim jest uzyskanie opinii władz lokalnych i regionalnych z całej Unii. Od tego czas Komitet Regionów utworzył pilotażową sieć centrów regionalnych ds. oceny wdrażania polityki UE (RegHub), której celem jest ocena wdrażania przepisów UE w praktyce. Komisja zacieśni współpracę z Komitetem Regionów, Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, przedstawicielstwami Komisji w państwach członkowskich, organami krajowymi i innymi stowarzyszeniami przedstawicielskimi w celu podniesienia ogólnej świadomości na temat możliwości przyczynienia się do procesu kształtowania polityki prowadzonego przez Komisję. W szczególności Komisja zastanowi się nad możliwościami zachęcenia większej liczby osób do rejestrowania się na portalu internetowym „Wyraź swoją opinię!”, aby otrzymywać powiadomienia mailowe o rozpoczęciu inicjatyw i konsultacji. Przyznaje ona również, że udział w konsultacjach wymaga od zainteresowanych stron przeznaczenia na ten cel znacznych zasobów. Im wyższa będzie jakość kwestionariuszy konsultacji i im precyzyjniej wyjaśniony zostanie sposób wykorzystania ich wyników, tym więcej zainteresowanych stron uzna, że ich wkład ma znaczenie i będzie gotowych ponownie uczestniczyć w konsultacjach. Pozwoli to uzyskać odpowiedzi, które będą jeszcze bardziej przydatne i będą uzasadniać nakłady ponoszone przez Komisję na konsultacje o wysokiej jakości. Kluczowe znaczenie dla dalszej poprawy mechanizmów konsultacji publicznych Komisji mają staranniej przygotowane strategie konsultacji, w ramach których wykorzystuje się wiele różnych instrumentów, a informacja o możliwości uczestnictwa dociera do szerszego grona zainteresowanych stron, a także udoskonalenie dokumentów konsultacyjnych i reagowanie w bardziej satysfakcjonujący sposób na uwagi zainteresowanych stron. Należy się zastanowić, w jaki sposób podnieść i monitorować jakość konsultacji publicznych i sprawozdań z tych konsultacji. W celu zapewnienia, by wymogi dotyczące konsultacji pozostawały proporcjonalne do celów, może zaistnieć potrzeba ponownego rozważenia wartości dodanej, jaką wnoszą niektóre z obecnych wymogów. 3.2.Lepsze narzędzia – lepsza polityka Oceny skutków, ewaluacje, instrumenty wsparcia (w tym wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa i zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa) oraz niezależna kontrola jakości prowadzona przez Radę ds. Kontroli Regulacyjnej stanowią główne narzędzia, dzięki którym dowody merytoryczne i wkład zainteresowanych stron przekształcają się w obiektywną analizę wspierającą proces podejmowania decyzji politycznych. Większość odpowiedzi na konsultacje publiczne i uwag otrzymanych od pracowników Komisji zawierała poparcie dla takiego kształtowania polityki w oparciu o podstawy merytoryczne; wypowiadano się w nich też zasadniczo pozytywnie o postępach Komisji w doskonaleniu jej instrumentów. W sprawozdaniach rocznych Rady ds. Kontroli Regulacyjnej dokumentuje się te postępy. Współprawodawcy, Europejski Trybunał Obrachunkowy i inne instytucje Unii, a także OECD wyrażają zasadniczo pozytywne opinie w tej kwestii; pozytywny obraz sytuacji wyłania się również z wielu niezależnych badań. Większość tych opinii wskazuje też jednak pewne niedociągnięcia i obszary, które można udoskonalić. Oceny skutków Oceny skutków służą głównie jako źródło informacji przydatnych Komisji przy podejmowaniu decyzji politycznych. Uzasadniają one konieczność podjęcia działania przez Unię, określają wartość wnoszoną przez takie działanie oraz przedstawiają informacje o tym, kogo i w jaki sposób dotkną skutki działania, zapewniając całościowe ujęcie skutków gospodarczych, społecznych i środowiskowych. Oceny skutków są obecnie systematycznie omawiane w ramach obrad Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczących wniosków Komisji. Lepsze zrozumienie dowodów merytorycznych i skutków leżących u podstaw wyborów politycznych ułatwia procedurę ustawodawczą. Oceny skutków są również ważnym narzędziem komunikacji służącym legitymizacji unijnych działań, ponieważ objaśniają one treść wniosków Komisji oraz sposób, w jaki Komisja oceniła wagę dowodów merytorycznych leżących u podstaw dokonanych wyborów. Nie każdej inicjatywie musi jednak towarzyszyć ocena skutków. Czasami nie byłoby to zasadne, a w niektórych przypadkach jest zwyczajnie niemożliwe. W latach 2015–2018 8,5 % wniosków Komisji zapowiedzianych w programach prac Komisji nie poparto oceną skutków, której przeprowadzenia można było oczekiwać. Odsetek ten jest wyższy niż byłoby to pożądane, należy jednak uwzględnić dany kontekst polityczny i pilną potrzebę szybkiego reagowania na zmiany sytuacji, takie jak te w dziedzinie migracji i bezpieczeństwa. Zawsze będą zdarzały się sytuacje uzasadniające wyjątki, ale Komisja dostrzega konieczność jak najszybszego powiadamiania o takich sytuacjach i wyjaśniania ich przyczyn. W takich przypadkach zapewni, aby w dokumentach roboczych służb Komisji towarzyszących jej wnioskom lub w odpowiednio rozszerzonych uzasadnieniach przedstawiano regularnie dostępne informacje i możliwie jak najszersze analizy wariantów alternatywnych. W przypadkach, w których nie planuje się przeprowadzenia oceny skutków, społeczeństwo jest informowane za pomocą planów działania. Ważne jest zatem, aby podnosić świadomość w zakresie planów działania i zapewniać ich szybką publikację. Drugim kluczowym zagadnieniem jest dogłębność analizy oceny skutków oraz czytelność sprawozdań. Zainteresowane strony pragną, aby oceny skutków były bardziej przyjazne dla użytkownika, a jednocześnie przedstawiały bardziej szczegółową analizę różnych rodzajów skutków. Powyższe dwa rozbieżne imperatywy muszą być starannie wyważone. Można jednak wyciągnąć dwa ogólne wnioski.

Po pierwsze, oceny pomocniczości przedstawione w ocenach skutków są często raczej ogólne, nadmiernie legalistyczne i formalistyczne. Brak jest też powiązania między tą oceną pomocniczości a oceną proporcjonalności poszczególnych wariantów strategicznych. Komisja zaakceptowała już zalecenia grupy zadaniowej dotyczące rozwiązania tej kwestii, zobowiązując się w szczególności do włączenia do ocen skutków, uzasadnień i wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa wspólnej „tabeli oceny” służącej ocenie pomocniczości i proporcjonalności, zgodnie z propozycją grupy zadaniowej. Po drugie, rozważając odpowiedni poziom analizy, należy uwzględnić skalę oczekiwanych skutków oraz ograniczenia wynikające z niepełnej dostępności danych, a także z terminów i zasobów, uwzględniając przy tym znaczenie zachowania wyważonego charakteru i kompleksowości procesu oceny skutków. Ewaluacje (oceny) Ewaluacja jest jednym z kluczowych filarów lepszego stanowienia prawa. Umożliwia sprawdzenie, czy europejskie prawodawstwo i programy finansowania przynoszą oczekiwane rezultaty oraz pozostają aktualne i odpowiednie do realizacji zamierzonych celów. Dzięki niej możliwe jest wykrycie problemów i ich przyczyn, które następnie uwzględnia się w ocenach skutków i ostatecznie we wnioskach, które mogą dzięki temu przynieść lepsze wyniki. Zapewnia ona również dostęp do dowodów merytorycznych, które są niezbędne w celu uproszczenia prawodawstwa i wyeliminowania zbędnych kosztów, bez uszczerbku dla celów politycznych. W 2015 r. Komisja wprowadziła wspólne podejście do wszystkich ewaluacji i zobowiązała się do systematycznej oceny prawodawstwa przed zaproponowaniem zmiany. Do końca 2018 r. Komisja opracowała 259 ewaluacji. Obecnie ewaluacja towarzyszy około trzem czwartym ocen skutków dotyczących zmian ustawodawczych. W związku z tym można stwierdzić, że zasada „najpierw oceniaj” działa prawidłowo. Z przeglądu wynika jednak również, że istnieje potrzeba poprawy jakości ewaluacji (zwłaszcza jeśli chodzi o ich koncepcję i obiektywność), a ich harmonogram nie zawsze jest odpowiedni oraz że istnieje pole do ich usprawnienia w praktyce. Utrzymują się jednak poważne przeszkody praktyczne i polityczne, które należy usunąć, aby móc osiągnąć ten cel. Po pierwsze, Parlament Europejski, Rada i Komisja nie przyjęły jeszcze spójnego podejścia do oceny prawodawstwa pomimo zobowiązań, które podjęły w Porozumieniu międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa. W wielu przypadkach Komisja nie posiada dostatecznych informacji na temat funkcjonowania prawodawstwa Unii w państwach członkowskich, ponieważ z aktów prawnych przyjętych ostatecznie przez współprawodawców usunięto proponowane środki umożliwiające gromadzenie danych niezbędnych do odpowiedniej ewaluacji. Uzyskanie danych dotyczących wyników i skutków praktycznego stosowania prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich nadal stanowi wyzwanie. W innych przypadkach współprawodawcy wprowadzają dodatkowe wymogi dotyczące szeregu innych przeglądów albo wyznaczają terminy na dokonanie oceny prawodawstwa, które przypadają zbyt wcześnie, aby można było zgromadzić wystarczające doświadczenia związane ze stosowaniem przepisów w praktyce. Europejski Trybunał Obrachunkowy przyznał niedawno, że takie niedociągnięcia istotnie występują. Rozwiązanie tego problemu wymaga większego stopnia współpracy między Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją niż proponuje Rada w swoich niedawnych konkluzjach. W celu poprawy jakości ewaluacji Komisja będzie zwracać szczególną uwagę na włączanie do swoich przyszłych wniosków przepisów dotyczących monitorowania i sprawozdawczości, a w szczególności będzie zdecydowanie naciskać na pozostawienie tych przepisów w prawodawstwie dotyczącym przyszłych wieloletnich ram finansowych. Po drugie, zasada „najpierw oceniaj” jest wprawdzie stosowana, ale przeprowadzone ewaluacje nie zawsze są dobrze wykorzystywane. W ocenach skutków sporządzanych przez Komisję można by lepiej wykorzystywać ewaluacje na potrzeby określenia problemu; Parlament Europejski i Rada zasadniczo nie uwzględniają ewaluacji w swoich pracach. Ewaluacje i oceny skutków powinny być lepiej ze sobą powiązane, tak aby wyniki jednej były efektywniej wykorzystywane w ramach drugiej. Zwiększy to wykorzystanie ewaluacji przez decydentów, co z kolei wzmocni zachęty do opracowywania przydatnych ewaluacji o wysokiej jakości. Jakość ewaluacji w dużym stopniu zależy od ich pierwotnej koncepcji, od tego, czy dostępne są dobrej jakości informacje na temat funkcjonowania prawodawstwa, od adekwatności pytań zadawanych w odniesieniu do faktycznego kształtowania polityki, a także od zakresu analizy. Jeśli zakres ten jest zbyt wąski, mogą zostać pominięte ważne czynniki. Ewaluacje powinny zawsze uwzględniać całe właściwe prawodawstwo, w tym akty delegowane i wykonawcze, a także wdrażanie prawa Unii w państwach członkowskich, ponieważ również ten aspekt może być źródłem problemów. Zgodnie z zaleceniami grupy zadaniowej należy rozważyć, w jaki sposób lepiej współpracować z podmiotami, które są bezpośrednio zaangażowane w stosowanie przepisów Unii na szczeblu lokalnym i regionalnym, aby uzyskać od nich wiedzę fachową z pierwszej ręki. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej Radę ds. Kontroli Regulacyjnej („radę”) powołano w 2015 r. i zastąpiła ona dawną Radę ds. Ocen Skutków. W porównaniu ze swoją poprzedniczką nowa rada dysponuje znacznie większą niezależnością i większymi możliwościami, ponieważ w jej skład wchodzi siedmiu członków pełniących swoje funkcje w pełnym wymiarze czasu pracy, którzy nie mogą pełnić jakichkolwiek obowiązków w zakresie kształtowania polityki, przy czym troje z nich powołuje się spoza Komisji. Kluczowe zadania rady rozszerzono o analizę jakości głównych ewaluacji, a nie tylko ocen skutków, jak miało to miejsce w przeszłości. Poprzez krytyczny i rygorystyczny nadzór nad jakością ocen skutków oraz poprzez wspieranie niezbędnych usprawnień rada odgrywa kluczową rolę w zapewnianiu obiektywności i wiarygodności bazy dowodowej, na której opierają się decyzje polityczne Komisji. W bardzo nielicznych przypadkach, kiedy to Komisja podjęła decyzję polityczną o przyjęciu inicjatywy pomimo braku pozytywnej opinii rady potwierdzającej adekwatność oceny skutków, wyjaśniła publicznie przyczyny tej decyzji. Komisja często dostosowywała swoje wnioski, aby odzwierciedlały one mniej solidną bazę dowodową, proponując na przykład wprowadzenie mniej inwazyjnych środków w odpowiedzi na zastrzeżenia rady dotyczące proporcjonalności preferowanego wariantu w niektórych ocenach skutków. Z własnych sprawozdań rady wynika, że jej kontrola pozytywnie wpływa na jakość ocen skutków i ewaluacji. Odpowiedzi na konsultacje publiczne również potwierdziły korzyści, jakie zapewnia rada. Pracownicy Komisji wskazali, że udzielanie odpowiedzi na pytania rady stanowi dobre przygotowanie do dalszych negocjacji legislacyjnych, podczas których konieczne jest wyjaśnianie wyborów politycznych Komisji. W pełni uznaje się pozytywny wkład Rady ds. Kontroli Regulacyjnej w podnoszenie jakości wniosków ustawodawczych, choć niektóre zainteresowane strony wolałyby, aby miała ona inną strukturę. W ramach przeglądu podkreślono jednocześnie potrzebę zwiększenia świadomości społecznej na temat rady oraz lepszego wykorzystania jej wiedzy fachowej i doświadczenia w strukturach Komisji, aby lepiej wspierać ogólny proces doskonalenia ocen skutków i ewaluacji. 3.3.Zapewnianie, by obowiązujący zbiór aktów prawnych pozostawał adekwatny do zamierzonych celów Prawodawstwo powinno pozostać adekwatne do zamierzonych celów i przynosić rezultaty oczekiwane przez unijnych prawodawców oraz społeczeństwo. Obecna Komisja koncentrowała się na wyeliminowaniu zbędnych kosztów, nie narażając przy tym nigdy na szwank swoich ambitnych celów politycznych. Zwracała szczególną uwagę na stopniowe zapewnianie, aby prawodawstwo było dostosowane do ery cyfrowej. Uproszczenie przepisów i usunięcie zbędnych obciążeń przyczynia się też do poprawy wdrażania i egzekwowania prawa, a w ostatecznym rozrachunku pozwala uzyskiwać lepsze wyniki. Dotyczy to w szczególności małych i średnich przedsiębiorstw. W tym celu Komisja stopniowo włączała program REFIT do głównego nurtu polityki, wspierała go przez powołanie grupy ekspertów wysokiego szczebla (platformy REFIT), której zadaniem jest proponowanie środków mających na celu ograniczenie istniejących obciążeń bez uszczerbku dla celów polityki, a także udzielała obszerniejszych informacji na temat osiągniętych wyników. W latach 2015–2018 Komisja przedstawiła 150 środków upraszczających przepisy Unii. Platforma REFIT wspierała te wysiłki. Platforma rozpatrzyła 684 uwagi zainteresowanych stron i przyjęła 89 opinii, na które Komisja udzieliła odpowiedzi m.in. w kontekście jej rocznych programów prac. Komisja corocznie przedstawia przejrzyste sprawozdania dotyczące wyników tych wysiłków, także w formie tablicy wyników, która jest obecnie dostępna online w formie przyjaźniejszej dla użytkownika. Poniższa ramka zawiera kilka przykładów ilustrujących tę kwestię. Ramka 3. Przykłady uproszczeń regulacyjnych, które weszły w życie w 2018 r. Podatek od wartości dodanej (VAT) dotyczący transgranicznego elektronicznego handlu konsumenckiego. Przepisy te, pierwotnie zaproponowane w 2016 r., ustanawiają punkt kompleksowej obsługi, za pośrednictwem którego przedsiębiorcy sprzedający towary swoim klientom przez internet mogą wywiązać się ze swoich zobowiązań dotyczących podatku VAT, korzystając z przyjaznego użytkownikowi portalu internetowego. Sprzedawcy internetowi nie będą już musieli rejestrować się do celów podatku VAT w każdym państwie członkowskim, w którym sprzedają towary. W momencie przedstawiania wniosku Komisja oszacowała, że punkt kompleksowej obsługi przyniesie przedsiębiorstwom oszczędności w łącznej wysokości 2,3 mld EUR oraz zwiększy dochody państw członkowskich z tytułu podatku VAT o 7 mld EUR. Jednolity portal cyfrowy zapewniający dostęp do informacji, procedur, usług wsparcia i rozwiązywania problemów. Przepisy te, pierwotnie zaproponowane w 2017 r., wprowadziły pojedynczy portal cyfrowy, którego celem było zapewnienie obywatelom i przedsiębiorstwom w UE scentralizowanego dostępu do informacji, których potrzebują, aby korzystać z praw przysługujących im w UE. Portal obejmuje szereg sieci i usług na szczeblu krajowym i unijnym. Oferuje on przyjazny dla użytkownika interfejs dostępny we wszystkich językach urzędowych UE. W momencie przedstawiania wniosku Komisja oszacowała, że jednolity portal cyfrowy mógłby zmniejszyć o 60 % liczbę 1,5 mln godzin, które osoby planujące wyjazd zagraniczny poświęcają obecnie na wyszukiwanie informacji w internecie, zaś przedsiębiorstwa mogłyby zaoszczędzić rocznie 11–55 mld EUR. Współpraca w zakresie ochrony konsumentów: Przepisy te, pierwotnie zaproponowane w 2016 r., modernizują mechanizmy współpracy w celu ograniczenia szkód wyrządzanych konsumentom na skutek naruszeń transgranicznych. Zapewniają one szybszą ochronę konsumentów, oszczędzając jednocześnie czas i zasoby państw członkowskich oraz przedsiębiorstw. Dzięki dodatkowym uprawnieniom do współpracy organy mogą działać szybciej i oszczędniej, aby wspólnie walczyć z szeroko rozpowszechnionym problemem naruszeń online. Przedsiębiorstwa prowadzące działalność we wszystkich lub w znacznej większości państw członkowskich będą mogły negocjować zobowiązania na poziomie UE, co sprawi, że rozwiązywanie kwestii dotyczących ochrony konsumentów stanie się prostsze, szybsze i tańsze. Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne. Rozporządzenie, pierwotnie zaproponowane w 2016 r., wprowadza konkretne przepisy upraszczające, które mają na celu ułatwienie korzystania z funduszy przez beneficjentów i organy oraz uelastycznienie zasad finansowych. W momencie przedstawiania wniosku Komisja oszacowała, że uproszczenia te obniżyłyby koszty wdrażania przepisów UE, a także zmniejszyłyby liczbę błędów, przyczyniając się do optymalizacji skutków wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020. Z przeglądu wynika, że wysiłki Komisji na rzecz uproszczenia i ograniczenia zbędnych obciążeń są doceniane i przyniosły rezultaty. Na krytykę zasługują natomiast działania komunikacyjne w tym zakresie. W powszechnej opinii wysiłki Komisji nie uchodzą za wystarczające. Istnieje zatem potrzeba rozważenia, dlaczego upraszczanie jest często skomplikowane, a ograniczanie obciążeń samo generuje obciążenia. Ważne jest, aby nie kładziono zbyt dużego nacisku na ilościowe określanie kosztów i korzyści, wykraczające poza racjonalny zakres. Celem jest uproszczenie, a nie kwantyfikacja sama w sobie. Choć użyteczna, kwantyfikacja często nie jest w pełni możliwa ze względu na jakościowy charakter niektórych skutków albo dostępność i odporność danych. Szczególne trudności nastręcza ilościowe określenie korzyści w przypadkach, w których właściwsze byłoby często zastosowanie metod jakościowych. Komisja wciąż nie jest przekonana, że stosowanie zorientowanych na cele podejść, o których wprowadzenie zwróciły się Rada i w szczególności niektóre państwa członkowskie, byłoby szczególnie pomocne do celów ograniczania obciążeń. W 2017 r. Komisja uzasadniła szczegółowo swoje stanowisko i uzasadnienie to w żaden sposób się nie zmieniło. Podejścia zorientowane na cele zazwyczaj nie uwzględniają faktu, że nakładanie pewnych kosztów w dążeniu do osiągnięcia ważnych celów społecznych jest uzasadnione i konieczne. Komisja woli skoncentrować się na kosztach, które nie są konieczne do osiągnięcia celów prawodawstwa, opierając się na podstawach merytorycznych i angażując zainteresowane strony. Takie podejście jest bardziej przejrzyste, mniej arbitralne i jest mało prawdopodobne, aby wywołało skutki deregulacyjne, utrudniając osiągnięcie pożądanych celów polityki. Komisja będzie nadal rozważać, w jaki sposób najlepiej identyfikować potencjał wprowadzenia uproszczeń i przełożyć go na cele REFIT lub w jaki sposób sprawić, aby przyjmowanie środków upraszczających było łatwiejsze i bardziej widoczne. Korzystne byłoby również usprawnienie procesu wykrywania nadmiernych kosztów w toku ewaluacji. W sprawozdaniu grupy zadaniowej zwrócono uwagę na łączne skutki przepisów (w tym aktów delegowanych i aktów wykonawczych). Ocena takich skutków może wymagać poprawy. Program REFIT mógłby prawdopodobnie – za pomocą platformy REFIT – odgrywać większą rolę w określaniu i rozwiązywaniu problemu gęstości legislacyjnej. Wyniki przeglądu wykazują istnienie poparcia dla platformy REFIT. Sama platforma jest zadowolona z wkładu wnoszonego w realizację programu REFIT i uważa, że jej działalność należy kontynuować w obecnej formie. Większość zainteresowanych stron pragnie, aby platforma była bardziej produktywna i zbierała większą liczbę pomysłów dotyczących uproszczeń oraz aby pomysły te szybciej przekładały się na konkretne zmiany. Komisja zgadza się z tymi celami.