Od 2005 r. (roku bazowego w odniesieniu do ograniczenia emisji na mocy dyrektywy NEC), a nawet wcześniej, dzięki przepisom unijnym i krajowym znacznie ograniczono emisje substancji zanieczyszczających powietrze w UE. Od 2000 r. produkt krajowy brutto UE wzrósł o około 30 %, natomiast emisje głównych czynników zanieczyszczenia powietrza zmniejszyły się w granicach od 10 % do 70 %, w zależności od substancji zanieczyszczającej.

W analizie przeprowadzonej do celów niniejszej prognozy w sprawie czystego powietrza nie można było jeszcze uwzględnić wpływu na zanieczyszczenie powietrza wywołanego spowolnieniem działalności gospodarczej spowodowanym pandemią COVID-19. Należy zauważyć, że w okresach obowiązywania ograniczeń w przemieszczaniu się wpływ niektórych substancji zanieczyszczających na redukcję emisji był nierównomierny oraz że całkowite emisje mogą powrócić do poprzedniego poziomu, gdy nadejdzie ożywienie gospodarcze.

Druga prognoza w sprawie czystego powietrza stanowi uzupełnienie pierwszego sprawozdania Komisji dotyczącego wdrażania dyrektywy NEC opublikowanego w czerwcu 2020 r., przedstawiając perspektywiczną ocenę prawdopodobnego rozwoju sytuacji w zakresie zanieczyszczenia powietrza i jej prawdopodobnego oddalenia od spełnienia zobowiązań dotyczących ograniczenia zanieczyszczenia powietrza na 2030 r. Ustalenia te zostaną uwzględnione w przyszłym planie działania na rzecz eliminacji zanieczyszczeń na 2021 r., który ma na celu wprowadzenie UE na ścieżkę prowadzącą do zerowego poziomu zanieczyszczeń i nietoksycznego środowiska, zgodnie z zapowiedzią zawartą w Europejskim Zielonym Ładzie. Ponadto w niniejszym wydaniu oceniono wpływ zanieczyszczenia powietrza na ekosystemy. Wraz z monitorowaniem ekosystemów wymaganym na mocy dyrektywy NEC będzie to stanowić wkład w analizę stanowiącą podstawę wdrażania strategii ochrony różnorodności biologicznej, ponieważ zanieczyszczenie powietrza jest ważnym powodem utraty tej różnorodności.

W niniejszym drugim wydaniu prognozy w sprawie czystego powietrza zawarto ocenę perspektyw w zakresie osiągnięcia celów dyrektywy NEC na 2030 r. i kolejne lata, mając na uwadze dążenie do osiągnięcia zerowego poziomu emisji zanieczyszczeń przewidziane w ramach Europejskiego Zielonego Ładu oraz cel programu „Czyste powietrze dla Europy” polegający na ograniczeniu o połowę wpływu zanieczyszczenia powietrza na zdrowie do 2030 r. w porównaniu z 2005 r. Niniejsza druga prognoza w sprawie czystego powietrza stanowi aktualizację analizy i wniosków z pierwszej prognozy opublikowanej w 2018 r., z uwzględnieniem licznych zmian wynikających z dyrektywy NEC oraz innych odpowiednich przepisów i strategii politycznych. W niniejszym wydaniu ukazano również wpływ polityki klimatycznej na osiągnięcie tych celów oraz stwierdzono, że osiągnięcie celu klimatycznego na rok 2030 przyczyni się w decydujący sposób do zmniejszenia o połowę skutków zdrowotnych zanieczyszczenia powietrza do 2030 r.

Drugi filar stanowią zobowiązania w zakresie ograniczenia krajowych poziomów emisji określone w dyrektywie w sprawie krajowych poziomów emisji (dyrektywa NEC) w odniesieniu do najważniejszych transgranicznych zanieczyszczeń powietrza: dwutlenków siarki, tlenków azotu, amoniaku, niemetanowych lotnych związków organicznych i cząstek stałych. Do 2019 r. państwa członkowskie musiały opracować krajowe programy ograniczania zanieczyszczenia powietrza (KPOZP), przedstawiając środki, które wprowadzą w celu wypełnienia swoich zobowiązań w zakresie redukcji emisji.

Podejście UE do poprawy jakości powietrza opiera się na trzech filarach. Pierwszy filar obejmuje normy jakości powietrza atmosferycznego określone w dyrektywach dotyczących jakości powietrza w odniesieniu do ozonu w warstwie przyziemnej, cząstek stałych, tlenków azotu, niebezpiecznych metali ciężkich i szeregu innych zanieczyszczeń. W przypadku przekroczenia ustalonych wartości dopuszczalnych państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia planów ochrony powietrza określających szczegółowo środki mające na celu zapewnienie, aby okres przekroczenia był możliwie najkrótszy.

UE od dziesięcioleci pracuje nad poprawą jakości powietrza, kontrolując emisje szkodliwych substancji do atmosfery oraz wprowadzając wymogi w zakresie ochrony środowiska do sektorów transportu, przemysłu, energii, rolnictwa i sektora budowlanego. Celem jest ograniczenie zanieczyszczenia powietrza do poziomów, które minimalizują szkodliwe skutki dla zdrowia ludzi i środowiska w całej UE.

Jak wspomniano w Europejskim Zielonym Ładzie, zapewnienie nietoksycznego środowiska wymaga większych wysiłków, by zapobiec powstawaniu nowych zanieczyszczeń, jak również działań mających na celu redukcję i usunięcie istniejących zanieczyszczeń. Aby chronić obywateli i naturalne ekosystemy w Europie, UE musi lepiej monitorować zanieczyszczenie powietrza, wody, gleby oraz produktów konsumpcyjnych. Przyczyni się to również do osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju.

Przedstawiony przez Komisję w 2020 r. ambitniejszy cel klimatyczny dotyczący redukcji emisji gazów cieplarnianych o 55 % do 2030 r., który nadal jest przedmiotem negocjacji międzyinstytucjonalnych, nie stanowi części scenariusza odniesienia w analizie na potrzeby drugiej prognozy w sprawie czystego powietrza, lecz odzwierciedlono go jako scenariusz polityczny.

W listopadzie 2019 r. Komisja opublikowała wyniki oceny adekwatności dwóch unijnych dyrektyw w sprawie jakości powietrza. Stwierdzono, że chociaż normy jakości powietrza w UE odegrały zasadniczą rolę w zmniejszeniu liczby przypadków przekroczenia wartości dopuszczalnych i narażenia populacji na skutki przekroczenia tych wartości, to w niektórych przypadkach wciąż istniejąca luka w zakresie osiągania norm jakości powietrza jest zbyt duża. Stwierdzono również, że w przypadku szeregu substancji zanieczyszczających obecne normy jakości powietrza nie są tak ambitne jak zalecenia WHO, zwłaszcza w przypadku cząstek stałych (PM2,5). Następnie w Europejskim Zielonym Ładzie zapowiedziano, że Komisja skorzysta z wniosków wyciągniętych z oceny adekwatności i zaproponuje zmianę norm jakości powietrza w celu lepszego dostosowania ich do zaleceń WHO. Komisja zaproponuje również wzmocnienie przepisów dotyczących monitorowania i modelowania jakości powietrza oraz planów jego ochrony, aby pomóc samorządom terytorialnym osiągnąć lepszy stan powietrza.

W odniesieniu do jakości powietrza w ciągu ostatniej dekady poczyniono znaczne postępy, jednak nadal istnieją poważne problemy z przekraczaniem wartości dopuszczalnych jakości powietrza w UE przewidzianych w dyrektywach w sprawie jakości powietrza. W odniesieniu do 2019 r. 23 państwa członkowskie zgłosiły przekroczenie co najmniej jednej normy jakości powietrza dla co najmniej jednej substancji zanieczyszczającej w co najmniej jednej lokalizacji – obejmuje to 17 państw członkowskich, które przekroczyły unijne normy jakości powietrza w odniesieniu do NO2, 14 państw członkowskich, które przekroczyły normy w odniesieniu do cząstek stałych PM10, cztery państwa członkowskie, które przekroczyły normy w odniesieniu do cząstek stałych PM2,5 i jedno państwo członkowskie, które przekroczyło normy w odniesieniu do SO2.

Podczas gdy krajowe zobowiązania w zakresie redukcji emisji na mocy dyrektywy NEC zaczęły obowiązywać w 2020 r., w sprawozdaniu Komisji dotyczącym wdrożenia dyrektywy NEC wykazano, że prawie wszystkie państwa członkowskie muszą jak najszybciej w znacznym stopniu ograniczyć emisje przynajmniej niektórych zanieczyszczeń, aby wypełnić swoje zobowiązania. Dotyczy to zwłaszcza amoniaku. Dowodzi tego również analiza rozbieżności między ostatnio zgłoszonymi poziomami emisji (dotyczącymi roku 2018) a poziomem emisji dopuszczalnym na mocy dyrektywy NEC w okresie 2020–2029, w której wykazano, że wiele państw członkowskich musi ograniczyć swoje emisje nawet o 10 % w okresie krótszym niż 2 lata. W przypadku cząstek stałych PM2,5 oraz NOx odpowiednio sześć i pięć państw członkowskich będzie musiało zredukować poziomy emisji o co najmniej 30 %.

Pomimo tego ogólnego spadku emisji zanieczyszczeń powietrza, w większości państw członkowskich jakość życia w niektórych punktach o kluczowym oddziaływaniu na środowisko jest nadal obniżona, ponieważ normy jakości powietrza pozostają niespełnione. Sytuacja jest szczególnie poważna na obszarach miejskich, gdzie mieszka większość Europejczyków. Zbyt wielu obywateli UE jest nadal narażonych na stężenia niektórych zanieczyszczeń powietrza przekraczające wartości dopuszczalne lub docelowe określone w dyrektywach w sprawie jakości powietrza, a jeszcze więcej jest narażonych na poziomy przekraczające wartości zalecane w wytycznych Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) w sprawie jakości powietrza. W 2018 r. około 4 % populacji miejskiej w UE-28 było narażone na działanie cząstek stałych PM2,5 na poziomach przekraczających unijną roczną wartość dopuszczalną, podczas gdy ponad 70 % było narażone na stężenia przekraczające wartości określone w wytycznych WHO w sprawie jakości powietrza.

Zobowiązanie do ograniczenia emisji SO2 do 2030 r. zostałoby wypełnione przez wszystkie państwa członkowskie oprócz jednego, jeżeli wszystkie obowiązujące przepisy zostałyby w pełni wdrożone. Środki zapowiedziane w KPOZP ułatwiłyby osiągnięcie tego celu. W przypadku NOx, PM2,5 oraz niemetanowych lotnych związków organicznych dwa państwa członkowskie nie wypełniłyby swoich zobowiązań nawet przy zastosowaniu środków zapowiedzianych w swoich KPOZP i w związku z tym musiałyby wprowadzić dalsze środki. Amoniak, w którego przypadku istniejące prawodawstwo nie wystarczyłoby do wypełnienia zobowiązań do ograniczenia emisji w 2030 r. w 22 państwach członkowskich, stanowiłby poważny problem. Mimo że państwa członkowskie w swoich KPOZP zapowiedziały, że wprowadzą dodatkowe środki mające na celu ograniczenie emisji amoniaku, to i tak byłyby one niewystarczające w przypadku 15 państw członkowskich, aby ich zobowiązania w zakresie emisji amoniaku w 2030 r. zostały wypełnione.

Ogólnie rzecz biorąc, państwa członkowskie muszą jak najszybciej w pełnym zakresie wdrożyć wszystkie istniejące przepisy i zapowiedziane środki. W przypadku 15 państw członkowskich, dla których zobowiązanie dotyczące amoniaku będzie stanowiło problem, nawet jeśli państwa te wprowadzą środki przewidziane w krajowych programach ograniczania zanieczyszczenia powietrza, należy pilnie opracować dalsze środki. Jest to również wymagane na mocy dyrektywy w sprawie krajowych poziomów emisji, jeżeli przewiduje się, że państwo członkowskie nie wypełni jednego ze swoich zobowiązań w zakresie redukcji emisji.

Modelowanie w ramach niniejszej prognozy w sprawie czystego powietrza pozwoliło na określenie najbardziej opłacalnych środków kontroli zanieczyszczenia powietrza, które umożliwiłyby wszystkim państwom członkowskim wypełnienie ich zobowiązań wynikających z dyrektywy NEC, nawet bez uwzględnienia możliwych synergii ze środkami w dziedzinie klimatu. W odniesieniu do SO2, PM2,5 i NOx zobowiązania dotyczą głównie działań w ramach procesów przemysłowych i spalania przemysłowego. Aby ograniczyć poziom emisji NMLZO, zdecydowana większość opłacalnych środków dotyczyłaby emisji pochodzących ze spalania biomasy na potrzeby ogrzewania gospodarstw domowych oraz, w mniejszym stopniu, ze stosowania rozpuszczalników. Wszystkie środki, których wprowadzenie przyczyniłoby się do redukcji poziomu emisji amoniaku w najbardziej opłacalny sposób, odnoszą się do rolnictwa i są w dużym stopniu związane z praktykami w zakresie żywienia zwierząt, gospodarowania obornikiem i stosowania nawozów.

4.Perspektywy osiągnięcia celów długoterminowych

W odniesieniu do celu, jakim jest zredukowanie o połowę skutków zdrowotnych zanieczyszczenia powietrza do 2030 r. w porównaniu z 2005 r., w pierwszej prognozie w sprawie czystego powietrza stwierdzono, że skutki te (wyrażone jako liczba przedwczesnych zgonów spowodowanych zanieczyszczeniem powietrza) zostałyby faktycznie zredukowane o ponad 50 % do 2030 r., gdyby państwa członkowskie wdrożyły wszystkie przepisy przyjęte w latach 2014–2017 w celu ograniczenia emisji zanieczyszczeń powietrza; w analizie tej uwzględniono również skutki środków umożliwiających jednoczesne rozwiązanie problemu wielu substancji zanieczyszczających. Pierwsza prognoza w sprawie czystego powietrza była jednak mniej pozytywna w odniesieniu do skutków dla ekosystemów, ponieważ żaden z nowych środków wprowadzonych w latach 2014–2017 nie dotyczył emisji amoniaku z rolnictwa, będących głównym źródłem zanieczyszczenia powietrza wpływającym na ekosystemy.

W metodyce zastosowanej w drugiej prognozie w sprawie czystego powietrza uwzględniono zmiany w polityce i przepisach, które miały miejsce od 2018 r. (w zakresie polityki klimatycznej UE i polityki w zakresie dodatkowej kontroli zanieczyszczeń) oraz informacje (takie jak usprawniona inwentaryzacja emisji oraz lepsze zrozumienie skutków zdrowotnych emisji i ich wartości ekonomicznej), których nie uwzględniono w pierwszej prognozie w sprawie czystego powietrza. W związku z tym nie jest możliwe dokonanie bezpośredniego porównania wyników obu sprawozdań dotyczących tych prognoz. Nadal jednak warto ocenić najnowsze wyniki w zakresie realizacji celów programu „czyste powietrze dla Europy” i wyciągać wnioski z postępów, które zostały poczynione na tej podstawie.

4.1.Stężenie tła zanieczyszczeń

Gdyby państwa członkowskie wdrożyły wszystkie obowiązujące przepisy sektorowe regulujące zanieczyszczenie powietrza i środki niezbędne do osiągnięcia celów klimatyczno-energetycznych na 2030 r. uzgodnionych w grudniu 2018 r., ograniczono by poziomy emisji substancji zanieczyszczających w stopniu wystarczającym, aby spełnić wymogi dyrektywy NEC na szczeblu UE w 2030 r. w odniesieniu do wszystkich substancji zanieczyszczających z wyjątkiem amoniaku. Ponadto w żadnej ze stref zarządzania jakością powietrza nie zostałby przekroczony poziom 25 mikrogramów/m3 cząstek stałych PM2,5 w stężeniu tła; w 2019 r. istniało 14 takich stref w czterech państwach członkowskich.

Oczekuje się, że liczba stref, dla których obliczone poziomy stężenia tła pyłu PM2,5 będą zgodne z obowiązującymi wytycznymi WHO w wysokości 10 µg/m³, wzrośnie z 41 % wszystkich stref w 2015 r. do 90 % w 2030 r., ponownie przy założeniu pełnego wdrożenia wszystkich obowiązujących przepisów. Gdyby wprowadzono wszystkie wykonalne pod względem technicznym środki redukcji zanieczyszczenia powietrza, odsetek ten wzrósłby do 98 %. Najbardziej ambitny scenariusz pod względem zarówno polityki dotyczącej zanieczyszczenia powietrza jak i polityki klimatycznej (obejmujący zmiany stylu życia w celu złagodzenia zmiany klimatu oraz wprowadzenie wszystkich technicznie wykonalnych środków w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza) doprowadziłby do obniżenia w 2050 r. stężenia tła we wszystkich strefach poniżej obecnej wartości określonej w wytycznych WHO.

Tendencję tę można również zaobserwować w zmieniającym się stopniu narażenia populacji UE na zanieczyszczenie powietrza. Odsetek populacji UE mieszkający na obszarach o stężeniu tła PM2,5 poniżej wartości 10 µg/m³ określonej w wytycznych WHO wzrósłby w latach 2015–2030 ponad dwukrotnie, gdyby wdrożyć wszystkie przyjęte przepisy dotyczące czystego powietrza i klimatu (wykres 2). W 2030 r. 12 % populacji UE będzie jednak nadal narażone na poziomy drobnych cząstek stałych przekraczające wartości określone w wytycznych WHO. Przy prowadzeniu najbardziej ambitnej polityki dotyczącej czystego powietrza (zakładającej wdrożenie wszystkich wykonalnych pod względem technicznym środków łagodzących) odsetek ten zostałby zmniejszony do 4 %. Ten pozostały odsetek wynika z zanieczyszczenia powietrza pochodzącego spoza UE (kraje sąsiadujące i żegluga międzynarodowa) oraz występującego naturalnie. Opisane pozytywne tendencje dotyczą jednak tylko stężenia tła i nie obejmują potencjalnych punktów zanieczyszczeń o kluczowym oddziaływaniu na środowisko, w tym tych, w których zanieczyszczenie przekracza wartości zalecane przez WHO, nadal wymagających rozwiązań.

Wykres 2: Dystrybucja narażenia populacji na cząstki stałe PM2,5 w przypadku kluczowych scenariuszy, UE-27 (Źródło: IIASA)

Uwaga: MTFR oznacza „maksymalne wykonalne pod względem technicznym środki redukcji zanieczyszczenia powietrza”.

4.2.Skutki dla zdrowia

Przewiduje się, że liczba przedwczesnych zgonów spowodowanych przez narażenie na cząstki stałe PM2,5 zmniejszy się o około 55 % w latach 2005–2030, jeśli wszystkie strategie polityczne uzgodnione już przez państwa członkowskie zostaną wdrożone w pełnym zakresie; sugerowałoby to spadek szacowanej liczby tych przedwczesnych zgonów w latach 2020–2030 o 28 %. Środki zapowiedziane w KPOZP przyspieszyłyby ten spadek w latach 2020–2030, przyczyniając się do osiągnięcia ograniczenia o 31 %. Gdyby wprowadzono maksymalne środki ograniczenia zanieczyszczenia powietrza, liczba przedwczesnych zgonów zmniejszyłaby się w latach 2020–2030 o 44 %. Wciąż jednak w UE dochodziłoby do ponad 130 000 przedwczesnych zgonów rocznie spowodowanych tylko zanieczyszczeniem cząstkami stałymi PM2,5.

Rozważając tę kwestię z perspektywy lat życia straconych z powodu zanieczyszczenia cząstkami stałymi PM2,5, ogólny obraz pozostaje niezmieniony (zob. wykres 3). Oprócz istotnych dodatkowych korzyści płynących ze środków w dziedzinie klimatu oczekuje się również znacznych korzyści wynikających z dodatkowych środków na rzecz czystego powietrza.