UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Pandemia COVID-19 rozprzestrzeniła się już na całym świecie. W jej wyniku zakażonych zostało ponad 2 mln osób, a niemal 140 000 osób, u których potwierdzono zakażenie, zmarło (wg danych WHO na dzień 17 kwietnia). Początkowe działania podejmowane w związku z pandemią koncentrują się na ratowaniu życia na całym świecie przez wprowadzanie różnych środków mających na celu powstrzymanie rozprzestrzeniania się wirusa i wzmocnienie systemów opieki zdrowotnej. Wiele z tych środków wprowadziło społeczeństwa i gospodarki w stan zawieszenia, ale nie może być kompromisu między ratowaniem życia a ratowaniem miejsc pracy. Wręcz przeciwnie, opanowanie wirusa jest niezbędnym warunkiem trwałego wzrostu, zarówno ekonomicznego, jak i społecznego.

W szybkim tempie wprowadza się także środki mające na celu ograniczenie skutków gospodarczych kryzysu. Pomimo tych środków oraz biorąc pod uwagę dodatkowo wpływ światowej recesji i poważnych napięć na rynkach finansowych, przewiduje się, że większość – o ile nie każdy – z partnerów objętych procesem rozszerzenia i polityką sąsiedztwa doświadczy w tym roku recesji. Czynnik, który wywołał ten kryzys, jest wprawdzie wspólny dla wszystkich, ale czas trwania kryzysu i jego dotkliwość mogą być różne w zależności od struktury gospodarczej poszczególnych partnerów oraz ich zdolności do podejmowania skutecznych środków zaradczych. Wraz z załamaniem się handlu i wzrostem niechęci do ryzyka prowadzącym ogólnie do odwrócenia się inwestorów od rynków wschodzących recesja stwarza gwałtowne zagrożenie dla bilansów płatniczych partnerów. W zależności od rozprzestrzeniania się wirusa, a także skutków gospodarczych wywołanej przez niego pandemii istnieje także wyraźne i bezpośrednie zagrożenie dla stabilności społecznej i bezpieczeństwa z możliwością wystąpienia skutków ubocznych w całym regionie i poza nim.

W związku z tym Komisja Europejska proponuje, by skorzystać z możliwości udzielenia pomocy makrofinansowej w celu wsparcia dziesięciu sąsiadujących partnerów w sytuacji obecnego kryzysu związanego z COVID-19.

Pomoc makrofinansowa jest jednym ze środków, jakie UE stosuje w ramach swoich działań zewnętrznych w reakcji na kryzys. W sytuacjach kryzysów w zakresie bilansu płatniczego pomoc tę stosuje się w połączeniu z porozumieniem, jakie jest zawierane z MFW i zgodnie z którym wypłata środków jest uzależniona od realizacji uzgodnionego programu reform gospodarczych. W obecnej wyjątkowej sytuacji Komisja proponuje, by zaoferować programy pomocy makrofinansowej również partnerom korzystającym z finansowania nadzwyczajnego, które zapewnia MFW, na przykład poprzez instrument szybkiego finansowania (Rapid Financing Instrument – RFI), i które może nie być uzależnione od wcześniejszych działań ani spełnienia określonych warunków. „Kryzysowa pomoc makrofinansowa” będzie zatem udzielana na krótszy okres (12 miesięcy zamiast 2 i pół roku) i będzie obejmować jedynie dwie wypłaty. Pierwsza wypłata zostanie uruchomiona najszybciej jak to możliwe po przyjęciu decyzji w sprawie pomocy makrofinansowej i po osiągnięciu odpowiedniego porozumienia w sprawie protokołu ustaleń z każdym beneficjentem. Druga wypłata zostanie uruchomiona po spełnieniu warunków, które zostaną określone w protokołach ustaleń. Podobnie jak w przypadku każdej pomocy makrofinansowej warunki określa się dla każdego partnera oddzielnie, tak by były one w pełni odpowiednie do tego, by w ramach instrumentu, jakim jest pomoc makrofinansowa, wspierać stabilność makroekonomiczną, a jednocześnie sprzyjać poprawie ogólnego zarządzania makroekonomicznego, wzmocnieniu zarządzania gospodarczego i zwiększeniu przejrzystości oraz tworzeniu lepszych warunków, które będą sprzyjać przywróceniu trwałego wzrostu. Warunki muszą być przy tym sformułowane w taki sposób, aby były możliwe do wypełnienia, biorąc pod uwagę krótszy okres pomocy oraz uwarunkowania wynikające z trwającej pandemii.

Komisja Europejska przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wniosek w sprawie udzielenia dziesięciu partnerom pomocy makrofinansowej w łącznej kwocie 3 mld EUR. Pomoc miałaby formę pożyczek średnioterminowych.

Proponowana unijna pomoc makrofinansowa ma ułatwić partnerom zaspokojenie części ich pilnych potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego wynikających z obecnie wdrażanych programów MFW, co zmniejszy zagrożenia dla gospodarki w kategoriach bilansu płatniczego, jakie kryzys związany z COVID-19 stwarza w perspektywie krótkookresowej. Proponowana pomoc wspierałaby działania na rzecz stabilizacji zewnętrznej i tym samym zapewniłaby władzom przestrzeń polityczną do wdrożenia środków w celu przeciwdziałania skutkom gospodarczym kryzysu związanego z COVID-19, a jednocześnie zachęcałaby do realizacji reform, które miałyby na celu poprawę zarządzania makroekonomicznego, zarządzania gospodarczego i przejrzystości oraz zapewnienie warunków sprzyjających przywróceniu trwałego wzrostu gospodarczego.

Proponowana pomoc makrofinansowa jest zgodna z celami unijnej strategii rozszerzenia i polityki sąsiedztwa. Byłaby ona sygnałem dla partnerów w regionie, że w czasie obecnego bezprecedensowego kryzysu Unia Europejska jest gotowa ich wspierać. W tym kontekście Komisja uważa, że polityczne i gospodarcze warunki przeprowadzenia operacji pomocy makrofinansowej w proponowanej wysokości i o proponowanym charakterze są spełnione.

Proponowana pomoc makrofinansowa obejmuje Republikę Albanii, Bośnię i Hercegowinę, Gruzję, Jordańskie Królestwo Haszymidzkie, Kosowo, Republikę Mołdawii, Czarnogórę, Republikę Macedonii Północnej, Republikę Tunezyjską i Ukrainę. Sytuacja jednak wciąż się zmienia, a kryzys związany z COVID-19 staje się coraz większym wyzwaniem również w innych krajach. Pomoc makrofinansowa pozostaje dostępna również dla innych kwalifikujących się krajów, które w przyszłości mogą napotkać trudności w zakresie bilansu płatniczego. Komisja zainicjuje także dyskusję na temat zakresu instrumentu, jakim jest pomoc makrofinansowa, oraz współzależności między nim a innymi dziedzinami polityki zewnętrznej UE.

Kwota pomocy makrofinansowej opiera się na wstępnej ocenie szacunkowej pozostających do zaspokojenia potrzeb partnerów w zakresie finansowania zewnętrznego oraz uwzględnia zdolność partnerów do finansowania się z własnych zasobów, w szczególności z rezerw walutowych, którymi dysponują, a także zasoby zapewniane przez MFW i Bank Światowy. Przy ustalaniu kwoty pomocy bierze się również pod uwagę potrzebę zapewnienia sprawiedliwego podziału obciążeń między UE a innymi darczyńcami, a także wcześniej uruchomione środki w ramach innych unijnych instrumentów finansowania zewnętrznego oraz wartość dodaną ogólnego zaangażowania Unii.

Partnerzy objęci procesem rozszerzenia

Albania jest szczególnie narażone na skutki gospodarcze pandemii ze względu na bliskie stosunki gospodarcze z niektórymi państwami członkowskimi UE silnie dotkniętymi kryzysem, znaczenie turystyki oraz duże potrzeby w zakresie refinansowania. Sytuację pogarszają jeszcze ograniczone możliwości sektora zdrowia oraz szkody spowodowane trzęsieniem ziemi w listopadzie 2019 r., których usuwanie już pochłonęło dostępną ograniczoną przestrzeń fiskalną. Mimo to rząd szybko wprowadził środki wsparcia polityki o równowartości 2 % PKB z przeznaczeniem dla przedsiębiorstw i gospodarstw domowych dotkniętych skutkami obecnej sytuacji oraz dla sektora opieki zdrowotnej. Według znowelizowanego budżetu w 2020 r. deficyt budżetowy ma wynieść 4 % PKB, a dług publiczny może wzrosnąć do ponad 69 % PKB, choć założenia te wydają się optymistyczne. Prognozy instytucji międzynarodowych wskazują, że realny PKB zmniejszy się w bieżącym roku o ok. 5 %. Oprócz deficytu budżetowego rząd musi refinansować spłatę długu zagranicznego w wysokości 545 mln EUR (3,8 % PKB). Aby zaspokoić część tych potrzeb, pierwotnie planowano wyemitowanie euroobligacji o wartości 500–600 mln EUR, ale w obecnych warunkach perspektywa emisji na rynku obligacji na tak dużą kwotę wydaje się niepewna. Po uwzględnieniu wsparcia w ramach RFI z MFW, pożyczek z Banku Światowego i dotacji w ramach unijnego Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) luka w finansowaniu może wynieść 2,5 % PKB, czyli ok. 350 mln EUR. W tej sytuacji uzasadniona jest pomoc makrofinansowa w wysokości 180 mln EUR.

W Bośni i Hercegowinie już nastąpiło spowolnienie gospodarcze, a wybuch pandemii COVID-19 gwałtownie pogorszył tę sytuację; wpłynęło to szczególnie negatywnie na transport i turystykę, ale także na przekazy emigrantów, które odpowiadają ok. 5 % PKB i stanowią istotną niezbędną pomoc, zwłaszcza dla gospodarstw domowych o niższych dochodach. W najnowszych prognozach na 2020 r. przewiduje się spadek aktywności gospodarczej o ok. 10 %, czemu ma towarzyszyć gwałtowny wzrost bezrobocia. Pomimo dosyć dobrych nominalnych sald budżetowych, zdolność tego kraju do stworzenia w krótkim czasie niezbędnej przestrzeni fiskalnej jest bardzo ograniczona. Władze Bośni i Hercegowiny już zwróciły się do MFW o finansowanie nadzwyczajne w wysokości do 330 mln EUR (niemal 2 % PKB). Spowolnienie gospodarcze doprowadzi do znacznego spadku dochodów i gwałtownego wzrostu transferów, czego skutkiem będzie silny wzrost potrzeb w zakresie finansowania. Obecne szacunki wskazują na utrzymującą się w 2020 r. lukę w finansowaniu w wysokości ok. 500 mln EUR (2,8 % PKB), po uwzględnieniu wkładów MFW (do maksymalnej wysokości 330 mln EUR, co stanowi niemal 2 % PKB) i Banku Światowego (ok. 20 mln EUR, co odpowiada 0,1 % PKB). Ze względu na słaby rating kredytowy Bośni i Hercegowiny dostęp tego kraju do międzynarodowych rynków finansowych jest bardzo ograniczony, natomiast krajowe rynki finansowe są zbyt płytkie, aby można było zaspokoić te pozostałe potrzeby w zakresie finansowania. W tej sytuacji uzasadniona jest pomoc makrofinansowa w wysokości 250 mln EUR.

Wybuch pandemii COVID-19 i związany z nim przestój mają dramatyczne skutki dla gospodarki Kosowa z uwagi na zakłócenie wymiany handlowej i przepływów finansowych. Przekazy emigrantów, które stanowią ponad 10 % PKB, finansują znaczną część spożycia prywatnego, podczas gdy eksport usług do diaspory (głównie turystyka) łagodzi bardzo duży deficyt w obrocie towarowym (ponad 40 % PKB). Kolejnym czynnikiem wpływającym na trudną sytuację gospodarki Kosowa jest słaby sektor prywatny, zdominowany przez mikroprzedsiębiorstwa o ograniczonych buforach płynnościowych. W tej sytuacji przewiduje się, że w 2020 r. realny PKB zmniejszy się o ok. 5 %. Pomimo dosyć dobrych nominalnych sald budżetowych w 2019 r. przestrzeń fiskalna jest bardzo ograniczona. Kosowo nie ma dostępu do międzynarodowych rynków finansowych (ze względu na brak ratingu kredytowego), a niemal dwie trzecie całkowitego zadłużenia Kosowa jest w posiadaniu wąskiej bazy inwestorów, do których należy m.in. kosowski fundusz na rzecz bezpieczeństwa emerytalnego oraz bank centralny, na które przypada odpowiednio ok. 38 % i 23 % łącznej kwoty zadłużenia. Nagły spadek dochodów publicznych w połączeniu z dużymi płatnościami podstawowymi i wprowadzeniem środków reagowania kryzysowego stwarzają gwałtowne ryzyko utraty płynności. MFW szacuje, że spadek dochodów rządowych w okresie od kwietnia do czerwca wyniesie 50–60 % w skali rok do roku. Rząd tymczasowy zatwierdził natomiast pakiet nadzwyczajny na kwotę 180 mln EUR. Saldo depozytów sektora publicznego w banku centralnym, które już spadło poniżej ustawowego poziomu 4,5 % PKB, ma w 2020 r. jeszcze bardziej się obniżyć i osiągnąć poziom 2,5 % PKB. Kosowo wystąpiło o nadzwyczajne wsparcie płynnościowe i dnia 10 kwietnia Zarząd MFW zatwierdził takie wsparcie w wysokości 51,6 mln EUR w ramach RFI. Według obecnych prognoz do pokrycia pozostają potrzeby w zakresie finansowania szacowane na ok. 210 mln EUR. W tej sytuacji uzasadniona jest pomoc makrofinansowa w wysokości 100 mln EUR.

Czarnogóra jest szczególnie narażona na skutki gospodarcze pandemii w związku z bardzo silnym uzależnieniem od sektora turystyki, jak również dużymi potrzebami w zakresie finansowania zewnętrznego. Czarnogóra stoi w obliczu głębokiej recesji w 2020 r. – instytucje międzynarodowe prognozują spadek aktywności gospodarczej w ujęciu realnym o 9 %. Turystyka, jeden z najbardziej dotkniętych sektorów, odpowiada za ponad 20 % PKB, stanowiąc jedno z głównych źródeł dewiz, dochodów budżetowych oraz miejsc pracy. Środki, które podjęto w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się koronawirusa, sprawiły, że turystyka i podróże znalazły się w stanie zawieszenia i nastąpiło to w czasie, kiedy miał rozpocząć się główny sezon. Pomimo ograniczonej przestrzeni fiskalnej rząd szybko wprowadził środki wsparcia polityki o równowartości ok. 2 % PKB, aby pomóc złagodzić konsekwencje gospodarcze pandemii. Środki te obejmują w szczególności odroczenia płatności podatków i składek na ubezpieczenia społeczne, moratorium na spłatę pożyczek oraz regulowanie opłat czynszowych za najem nieruchomości będących własnością skarbu państwa, a także dotacje dla przedsiębiorstw i pracowników. Według wstępnych szacunków Ministerstwa Finansów deficyt budżetowy wzrośnie do ponad 7 % PKB, a dług publiczny zwiększy się o dodatkowe 2,6 punktu procentowego (p.p.) do 82 % PKB w 2020 r., co stanowi najwyższy poziom w regionie. Luka w finansowaniu po uwzględnieniu pożyczek z MFW i Banku Światowego oraz dotacji unijnych może wynieść ok. 120 mln EUR. W tej sytuacji uzasadniona jest pomoc makrofinansowa w wysokości 60 mln EUR.

W gospodarce Macedonii Północnej występują poważne zakłócenia, ponieważ rozszerzone środki mające służyć ograniczaniu kontaktów personalnych mają poważny wpływ na produkcję i zatrudnienie, a przy tym doszło do znacznego ograniczenia działalności w zakresie handlu zewnętrznego. Obecne prognozy wskazują na spadek realnego PKB o ok. 4 % w 2020 r. Rząd podjął w odpowiednim czasie śmiałe działania w celu wsparcia płynności MŚP i zatrudnienia w kwietniu i w maju w sektorach najbardziej dotkniętych skutkami kryzysu. Przestrzeń fiskalna na działania łagodzące skutki społeczno-gospodarcze kryzysu jest jednak ograniczona. W najlepszym przypadku rząd spodziewa się spadku dochodów w 2020 r. na poziomie 20 % w porównaniu z pierwotnym budżetem oraz planuje realokację wydatków bez podnoszenia pułapu. W stosunku do PKB za 2019 r. oznaczałoby to deficyt na poziomie ok. 8 %. Przewiduje się znaczny spadek prywatnych transferów z zagranicy, w tym przekazów emigrantów, a także zmniejszenie napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych, co spowoduje obniżenie poziomu rezerw. Ponadto w latach 2020–2021 rząd oraz przedsiębiorstwa publiczne muszą zmierzyć się ze szczególnie dużymi potrzebami w zakresie refinansowania wewnętrznego i zewnętrznego na łączną kwotę 1,65 mld EUR (ok. 7,3 % PKB za 2019 r. w każdym roku w ciągu tych dwóch lat). Obejmuje to wykup euroobligacji o wartości 500 mln EUR wyemitowanych w 2014 r., części euroobligacji z 2015 r. i gwarancji opartych na polityce udzielonych przez Bank Światowy w 2013 r., jak również spłaty dużych zagranicznych pożyczek komercyjnych publicznego przedsiębiorstwa dróg państwowych, które odpowiada za główną infrastrukturę transportu drogowego. Rząd zwrócił się do MFW o pomoc w ramach RFI, która wynosi 177 mln EUR, oraz wystąpił o pożyczkę do Banku Światowego. Według obecnych szacunków po uwzględnieniu finansowania z MFW, Banku Światowego i dotacji UE pozostanie luka w finansowaniu w wysokości ok. 330 mln EUR. W tej sytuacji uzasadniona jest pomoc makrofinansowa w wysokości 160 mln EUR.

Wschodnie sąsiedztwo