PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 282/1

SPRAWOZDANIE SPECJALNE NR 7/2006

Inwestycje w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich: czy skutecznie rozwiązują problemy obszarów wiejskich?

wraz z odpowiedziami Komisji

(przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi Traktatu WE)

(2006/C 282/01)

SPIS TREŚCI

Glosariusz terminów i skrótów

I–VII STRESZCZENIE

1–15 WSTĘP

1–3 Wprowadzenie

4–10 Opis inwestycji w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich

4–5 Podstawy prawne

6–8 Cele

9–10 Realizacja

11–15 Zakres kontroli i podejście kontrolne

11–13 Pytania kontrolne

14–15 Podejście kontrolne

16–63 UWAGI

16–28 Pytanie kontrolne 1: Czy UE posiada jasną strategię i spójne podejście do polityki rozwoju obszarów wiejskich oraz czy są one odpowiednio określone w programach państw członkowskich?

16–18 Jasna strategia

19–28 Spójne podejście do rozwoju obszarów wiejskich

29–39 Pytanie kontrolne 2: Czy projekty otrzymujące finansowanie UE są wybierane w oparciu o kryteria, które najlepiej uwzględniają potrzeby obszarów wiejskich?

29–34 Warunki i procedury wyboru

35–39 Efekt deadweight

40–52 Pytanie kontrolne 3: Czy projekty są realizowane na obszarach wiejskich i czy mają one oddziaływanie?

40–46 Lokalizacja projektów

47–52 Rezultaty i oddziaływanie projektów objętych kontrolą na miejscu

53–63 Pytanie kontrolne 4: Czy produkty, rezultaty i oddziaływanie są odpowiednio monitorowane i oceniane?

53–63 Ogólne ramy i wdrożenie systemów monitoringu i oceny

64–69 WNIOSKI I ZALECENIA

Załącznik I — Lista projektów skontrolowanych w państwach członkowskich

Załącznik II — Definicje obszarów wiejskich — kryteria użyte do celów kontroli

Załącznik III — Przykłady rezultatów i oddziaływania skontrolowanych projektów

Odpowiedzi Komisji

GLOSARIUSZ TERMINÓW I SKRÓTÓWTERMINY Beneficjent ostateczny odbiorca płatności UE. Oddziaływanie długoterminowe skutki społeczno-ekonomiczne, zauważalne po pewnym czasie od zakończenia pomocy, które mogą oddziaływać na bezpośrednich adresatów pomocy lub pośrednich adresatów pozostających poza zasięgiem pomocy, którzy mogą być zwycięzcami lub przegranymi. NUTS nomenklatura jednostek terytorialnych do celów statystycznych — wspólna klasyfikacja UE do celów statystyki regionalnej, która dzieli każde państwo członkowskie na regiony zgodnie z ich klasyfikacją (NUTS 1, 2, 3 i LAU 1 i 2), w oparciu o krajowe jednostki administracyjne. Leader inicjatywa finansowana z funduszy strukturalnych, przeznaczona na pomoc partnerom wiejskim. Produkt to, co wyprodukowano lub osiągnięto w ramach środków przyznanych na interwencję (np. wyposażenie gospodarstwa zakupione przez rolnika, droga zbudowana we wsi). Rezultat natychmiastowe zmiany, które pojawiają się u bezpośrednich adresatów podczas lub pod koniec ich udziału w interwencji (np. lepszy dostęp do danego terenu na skutek budowy drogi, wydajniejsza produkcja w gospodarstwie). Obszar miejski obszar geograficzny, który nie posiada cech charakterystycznych obszaru wiejskiego. Istnieją różne typologie klasyfikacji obszarów jako wiejskie i miejskie, na przykład w oparciu o gęstość zaludnienia. SKRÓTY WPR wspólna polityka rolna DG AGRI Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich EFOGR Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej ESPON europejska sieć obserwacyjna planowania przestrzennego PKB produkt krajowy brutto LAU lokalna jednostka administracyjna ONW obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania OECD Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju PO program operacyjny ROW rozwój obszarów wiejskich PROW plan rozwoju obszarów wiejskich SWOT mocne strony, słabe strony, szanse, zagrożenia.

STRESZCZENIE

I. Obszary wiejskie stoją w obliczu poważnych problemów, takich jak wyludnienie oraz niedobór możliwości gospodarczych. Wkład UE w rozwój obszarów wiejskich na lata 2000–2006 wynosi ponad 60 mld euro. Około 40 % tego budżetu wykorzystuje się na inwestycje w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich. Obejmują one szeroką gamę projektów zarządzanych i realizowanych wspólnie przez Komisję i państwa członkowskie (patrz: pkt 1–10).

II. Niniejsze sprawozdanie przedstawia uwagi poczynione w trakcie przeprowadzonej przez Trybunał kontroli inwestycji w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich. Celem kontroli było uzyskanie odpowiedzi na następujące pytanie ogólne: „Do jakiego stopnia produkty działań inwestycyjnych skutecznie rozwiązują problemy obszarów wiejskich?” (patrz: pkt 3 i 11–15).

III. Elastyczność rozporządzenia w sprawie rozwoju obszarów wiejskich (ogólne cele, brak priorytetów) oraz brak jasnej strategii w programach państw członkowskich doprowadziły do sytuacji, w której nie jest jasne, na jakie cele przeznaczane są fundusze. Programy państw członkowskich dotyczą głównie sektora rolnego i nie uwzględniają w wystarczającym stopniu charakterystyki wspieranego obszaru geograficznego (patrz: pkt 16–28).

IV. Brakuje ustanowionych warunków kwalifikowalności oraz procedur wyboru, które pozwoliłyby skutecznie skoncentrować fundusze na najbardziej potrzebujących obszarach geograficznych i beneficjentach (patrz: pkt 29–34). Brak skutecznego ukierunkowania niesie ze sobą także ryzyko zwiększenia efektu deadweight, co obniża skuteczność pomocy (patrz: pkt 35–39).

V. Znaczna część wydatków jest realizowana na obszarach, które nie są w przeważającej mierze obszarami wiejskimi. W porównaniu z poprzednim okresem programowania wsparcie inwestycyjne na obszarach wiejskich znacznie zmalało (patrz: pkt 40–46).

VI. Nie zawsze dało się określić efekty projektów, jednak w sytuacji, gdy było to możliwe, okazywało się, że kluczowymi czynnikami zwiększającymi ich efektywność była synergia z innymi projektami i ich lokalizacja na obszarach wiejskich (patrz: pkt 47–52). Niedociągnięcia wykazano również we wdrażaniu systemów monitoringu i oceny (patrz: pkt 53–63).

VII. Trybunał stwierdził, że nie da się ocenić, czy inwestycje w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich są skuteczne. Cele są zbyt ogólne, brakuje także strategii realizacji tej polityki. Dwa główne cele polityki ROW nie są osiągane w sposób zrównoważony. Aby temu zaradzić, Komisja powinna współpracować z państwami członkowskimi na rzecz poprawy skuteczności tej polityki. Objaśnianie celów i opracowanie zasad skutecznego ukierunkowania pomocy stanowią istotne elementy w tym zakresie (patrz: pkt 64–69).

WSTĘP

Wprowadzenie

1. Finansowe znaczenie rozwoju obszarów wiejskich w budżecie UE jest wysokie. Wkład UE w rozwój obszarów wiejskich na lata 2000–2006 wynosi ponad 60 mld euro. W budżecie na okres programowania 2007–2013 proponuje się zwiększyć te środki do prawie 70 mld euro. Należy do tego dodać kilka miliardów euro pochodzących z „modulacji” — transferu kwot z bezpośrednich dopłat rolnych do rozwoju obszarów wiejskich (1).

2. Obszary wiejskie obejmują dużą część terytorium i ludności UE. W porównaniu z obszarami miejskimi na obszarach wiejskich PKB na mieszkańca jest średnio o jedną trzecią niższy, gęstość zaludnienia około dziesięć razy mniejsza, a zatrudnienie w sektorze rolnym około dziesięć razy większe. Obszary wiejskie są z reguły bardziej oddalone, posiadają gorszą infrastrukturę i mniej rozwinięty sektor podstawowych usług; stoją one także w obliczu poważnych problemów, takich jak wyludnienie oraz niedobór możliwości gospodarczych.

3. Niniejsze sprawozdanie specjalne przedstawia uwagi dotyczące następujących działań określonych w rozporządzeniu w sprawie rozwoju obszarów wiejskich (2): „inwestowanie w gospodarstwa rolne”, „poprawa przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów rolnych”, „wspieranie dostosowania i rozwoju obszarów wiejskich”. Obejmują one około 40 % dostępnego budżetu. W ramach tych działań można finansować szeroką gamę projektów, które na potrzeby niniejszej kontroli są nazywane inwestycjami w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich. Inne znaczące działania w ramach rozwoju obszarów wiejskich, takie jak działania rolno-środowiskowe, w zakresie ONW (obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania) i leśnictwa, których celem także jest rozwiązywanie problemów obszarów wiejskich, zostały ujęte w poprzednich sprawozdaniach (3).

Opis inwestycji w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich

Podstawy prawne

4. Przed 2000 rokiem działania inwestycyjne były częścią funduszy strukturalnych, a ich cele i warunki były określone specjalnymi rozporządzeniami. Inwestycje w gospodarstwa rolne oraz poprawa przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów rolnych miały wspierać sektor rolny w UE, podczas gdy działania wspierające dostosowanie i rozwój obszarów wiejskich miały zaradzić szczególnym problemom na tych obszarach.

5. Od roku 2000 rozwój obszarów wiejskich stał się „drugim filarem WPR” (4). Stało się tak dzięki połączeniu w jednym rozporządzeniu działań inwestycyjnych z różnymi innymi działaniami. Utrzymując cele funduszy strukturalnych, do polityki tej włączono cele WPR. Od tego momentu, po ustanowieniu kilku warunków, wszystkie działania były realizowane na terenie całej UE. Spowodowało to decentralizację polityki, dając państwom członkowskim szersze możliwości finansowania priorytetów krajowych i regionalnych.

Cele

6. Na poziomie globalnym rozporządzenie ustanawia dwa cele. Pierwszy odnosi się do sektora rolnego i może być określony w skrócie jako poprawa konkurencyjności rolnej i zrównoważone gospodarowanie gruntami. Drugi dotyczy dostosowań strukturalnych regionów opóźnionych w rozwoju lub borykających się z innymi problemami strukturalnymi. Tabela 1 przedstawia szczegółowy opis tych celów.

Tabela 1

Cele określone w rozporządzeniu w sprawie rozwoju obszarów wiejskich w zakresie działań inwestycyjnych w ROW

OGÓLNE CELE WSZYSTKICH DZIAŁAŃ W ROW (5) Działania na rzecz rozwoju rolnictwa: — będą towarzyszyć innym instrumentom wspólnej polityki rolnej oraz je uzupełniać i mieć przez to udział w osiąganiu następujących celów: a) zwiększenia wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej; b) zapewnienia w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; c) stabilizacji rynków; d) zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw; e) zapewnienia rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów, — są zintegrowane z działaniami promującymi rozwój i dostosowanie strukturalne regionów opóźnionych w rozwoju oraz towarzyszą działaniom wspierającym gospodarcze i społeczne przekształcenie obszarów stojących w obliczu trudności strukturalnych w danych regionach, uwzględniając następujący szczególny cel: w celu wspierania harmonijnego rozwoju całej Wspólnoty, rozwija ona i prowadzi działania służące wzmocnieniu jej spójności gospodarczej i społecznej. W szczególności Wspólnota zmierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów lub wysp najmniej uprzywilejowanych, w tym stref wiejskich. SZCZEGÓŁOWE CELE DZIAŁAŃ INWESTYCYJNYCH W ROW (6) Inwestowanie w gospodarstwa rolne Poprawa przetwórstwa i wprowadzenia do obrotu produktów rolnych Artykuł 33 1. Zmniejszenie kosztów produkcji 2. Poprawa i przebazowanie produkcji 3. Poprawa jakości 4. Zachowanie i poprawa środowiska naturalnego, warunków higienicznych oraz warunków utrzymania zwierząt 5. Wspieranie zróżnicowania działalności gospodarstw rolnych 1. Zorientowanie produkcji zgodnie z przewidywalnymi trendami rynkowymi lub zachęcenie rozwinięcia nowych rynków zbytu na produkty rolne 2. Poprawa lub racjonalizacja kanałów wprowadzających do obrotu lub procedur przetwórczych 3. Poprawa przedstawienia i przygotowania produktów albo zachęcenie do lepszego wykorzystania lub zlikwidowania produktów ubocznych lub odpadów 4. Zastosowanie nowych technologii 5. Uprzywilejowanie innowacyjnych inwestycji 6. Poprawa i monitorowanie jakości 7. Poprawa i monitorowanie warunków zdrowotnych 8. Ochrona środowiska Brak szczegółowych celów

7. Rozporządzenie ustanawia również szczegółowe cele dla dwóch działań inwestycyjnych, które także zostały przedstawione w tabeli 1. Inwestycje w gospodarstwa rolne przyczyniają się do poprawy dochodów z rolnictwa oraz do poprawy warunków życia, pracy i produkcji. Inwestycje mające na celu poprawę przetwórstwa i obrotu produktami rolnymi skutkują zwiększeniem konkurencyjności i dodaniem wartości do produktów.

8. Inwestycje zmierzające do wspierania dostosowania i rozwoju obszarów wiejskich są określane numerem artykułu w rozporządzeniu, który się do nich odnosi: „artykuł 33”. Artykuł ten określa, że wsparcie zostaje udzielone na działania, które odnoszą się do działalności rolniczej i jej przekształcania, oraz do działalności wiejskiej, której nie dotyczą inne środki. W artykule tym znajduje się też lista elementów ujętych w kolejnych tiret (które w niniejszym sprawozdaniu również określone są jako działania), co do których brak szczegółowego opisu oraz szczegółowych celów. W konsekwencji w ramach tych działań można udzielić wsparcia wielu różnym projektom.

Realizacja

9. Komisja i państwa członkowskie wspólnie odpowiadają za zarządzanie i realizację działań inwestycyjnych w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich. W praktyce oznacza to, że państwa członkowskie określają w swoich programach strategię i warunki kwalifikowalności, zatwierdzają i sprawdzają projekty, wypłacają środki beneficjentom i składają Komisji sprawozdanie. Komisja jest odpowiedzialna za dopilnowanie, by programy, ich realizacja i systemy sprawozdawczości były zgodne z wymogami prawnymi.

10. Potencjalni beneficjenci (rolnicy, przedsiębiorstwa przetwarzające i wprowadzające produkty do obrotu, władze lokalne) składają wniosek do organu wdrażającego danego państwa członkowskiego. Jeżeli projekt spełnia wymagania (warunki kwalifikowalności, dostępny budżet oraz czasem kryteria rankingu i wyboru), jest on zatwierdzany i może być realizowany przez beneficjenta. Po zakończeniu projektu beneficjent zwraca się do agencji płatniczej państwa członkowskiego z wnioskiem o zwrot kosztów. Agencja płatnicza okresowo prosi Komisję o zwrot poniesionych kosztów.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Pytania kontrolne

11. Trybunał zdecydował się przeprowadzić kontrolę wykonania zadań, koncentrując się na skuteczności w zakresie okresu programowania na lata 2000–2006. Zasada skuteczności opiera się na realizacji celów oraz osiąganiu zaplanowanych rezultatów.

12. Kluczowymi elementami są planowanie, realizacja, uzyskane produkty oraz monitoring i ocena. Rysunek 1 przedstawia te elementy i związki między nimi:

13. Celem kontroli było stwierdzenie, do jakiego stopnia inwestycje w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich skutecznie rozwiązują problemy obszarów wiejskich. W oparciu o cztery kluczowe elementy przedstawione powyżej starano się odpowiedzieć na następujące pytania: a) Czy UE posiada jasną strategię i spójne podejście do polityki rozwoju obszarów wiejskich oraz czy są one odpowiednio określone w programach państw członkowskich? b) Czy projekty otrzymujące finansowanie UE są wybierane w oparciu o kryteria, które najlepiej uwzględniają potrzeby obszarów wiejskich? c) Czy projekty są realizowane na obszarach wiejskich i jakie jest ich oddziaływanie? d) Czy produkty, rezultaty i oddziaływanie są odpowiednio monitorowane i oceniane?

Podejście kontrolne

14. Kontrola została przeprowadzona między styczniem a grudniem 2005 r. i polegała na zgromadzeniu dowodów kontroli na podstawie: a) analizy podstaw prawnych, dokumentów dotyczących polityki, badań, dokumentów dotyczących programowania oraz analizy sprawozdań z monitoringu i oceny; b) badania wybranych losowo 300 projektów EFOGR z okresu programowania 2000–2006 w celu uzyskania reprezentatywnego obrazu lokalizacji inwestycji oraz problemów społeczno-gospodarczych, z jakimi boryka się dany obszar; c) dziewięciu wizyt kontrolnych w państwach członkowskich, które w grupie wybranych 300 projektów otrzymały najwięcej środków. Skontrolowało 31 projektów, koncentrując się na najistotniejszych działaniach pod względem finansowym. Lista tych projektów i danych działań została przedstawiona w załączniku I. Trzydzieści jeden projektów wybrano uznaniowo, w celu uwzględnienia projektów na obszarach wiejskich o różnym stopniu występowania cech obszaru wiejskiego. Celem było również znalezienie przykładów dobrych praktyk.

15. Między państwami członkowskimi wybranymi do kontroli na miejscu na podstawie ich rozmiaru w próbie losowej znalazły się: poza regionami Celu 1 (7): Francja (krajowy PROW), Niemcy (Dolna Saksonia), Włochy (Emilia-Romania), Niderlandy (krajowy PROW) i Hiszpania (Katalonia); wśród regionów Celu 1: Niemcy (Brandenburgia), Włochy (Kampania), Portugalia (Lizbona i Dolina Tagu) i Hiszpania (krajowy PO). Wizyty miały miejsce między czerwcem a październikiem 2005 r.

UWAGI

Pytanie kontrolne 1: Czy UE posiada jasną strategię i spójne podejście do polityki rozwoju obszarów wiejskich oraz czy są one odpowiednio określone w programach państw członkowskich?

Jasna strategia

Uwaga 1Elastyczność rozporządzenia (ogólne cele, brak priorytetów) oraz brak jasnej strategii w programach państw członkowskich doprowadziły do sytuacji, w której nie jest jasne, na jakie cele przeznaczane są fundusze.

16. Rozporządzenie w sprawie rozwoju obszarów wiejskich ma na celu, z jednej strony, pomoc w osiąganiu celów WPR oraz, z drugiej strony, przyczynienie się do spójności gospodarczej i społecznej (patrz: pkt 6). Aby te cele osiągnąć, rozporządzenie określa szereg działań. Dla kilku z nich określone są szczegółowe cele, podczas gdy dla innych takich celów brak (patrz: tabela 1). Działania te są kombinacją wsparcia na poprawę konkurencyjności rolnej, poprawę środowiska i wsparcia dla obszarów wiejskich. Rozporządzenie nie określa, jakie działanie powinno zostać wykorzystane do osiągnięcia jakiego celu, ani też w jakim stopniu cele powinny zostać osiągnięte.

17. Rozporządzenie określa działania inwestycyjne w sposób elastyczny, gdyż, aby otrzymać wsparcie, trzeba spełnić niewiele warunków. Ponadto działania mogą przyczyniać się do osiągnięcia wszystkich celów ogólnych.

18. W przypadku dziewięciu skontrolowanych programów państw członkowskich Trybunał uznał, że brakowało jasnej strategii. Niektóre programy nie określają w sposób wyraźny celów, które mają osiągnąć, i w jakim stopniu dane działanie ma w tym pomóc. Inne programy ustanawiają cele, lecz realizują działania, które osiągają inne cele. Sprawia to, że decyzje w zakresie tej polityki nie są przejrzyste: nie jest jasne, ile pieniędzy wykorzystuje się na jaki cel. Ramka 1 przedstawia przykłady takiej sytuacji. Ramka 1To samo działanie, różne celeJedno z działań w hiszpańskim programie poprawy struktur rolnych na obszarach Celu 1 polega na inwestowaniu w gospodarstwa rolne. Celem określonym w programie jest zwiększenie dochodów rolnych oraz poprawa warunków życia, pracy i produkcji. Jednakże kontrola wykazała, że faktycznie osiągnięte cele różniły się w zależności od miejsca inwestycji. W obszarach rolnictwa produkcyjnego działanie to pomaga osiągnąć cel poprawy konkurencyjności rolnej. Jednakże na obszarach górskich działanie to oferuje wsparcie małym i niekonkurencyjnym gospodarstwom, mając na uwadze stabilizację ludności rolniczej. Program ten nie przyznaje określonych środków na te różne cele. Nie istnieją określone cele szczegółowe dla tych dwóch różnych celów tego działania; brak także monitorowania, ile pieniędzy wydaje się na dane cele lub w każdym z różnych rodzajów obszarów.Działanie gospodarowanie zasobami wodnymi i reparcelacja stanowi 70 % wkładu EFOGR do portugalskiego programu „Lizbona i Dolina Tagu”. Celem tego programu jest „rozwój nowoczesnego i konkurencyjnego rolnictwa jako kluczowego elementu rozwoju obszarów wiejskich”. Kontrola wykazała jednak, że działanie wspiera modernizację systemów irygacyjnych na obszarach żyznych, jak również budowę nowych systemów irygacyjnych uzupełnionych o reparcelację i infrastrukturę na obszarach o słabej strukturze rolniczej (bardzo małe działki, przestarzałe systemy irygacyjne). Działanie to ma dwa różne cele: zwiększenie konkurencyjności obszarów o wysokiej intensywności produkcji oraz pobudzenie działalności rolniczej na obszarach wiejskich zagrożonych porzuceniem działalności rolniczej. Program nie określa, w jakim stopniu działanie uwzględnia każdy z tych celów. Pojedynczy projekt mający miejsce w gęsto zaludnionym obszarze pochłonął 29 % całego wkładu EFOGR do programu.Niejasne celeZa reparcelację ogólnie uważa się ponowne rozplanowanie działek w celu poprawy struktur rolnych, a tym samym żywotności ekonomicznej gospodarstw. W ramach niderlandzkiego PROW ten element art. 33 jest najistotniejszym działaniem pod względem finansowym. Brak szczegółowego opisu w rozporządzeniu w sprawie rozwoju obszarów wiejskich umożliwia Niderlandom stosowanie przepisów tego tiret do kupowania przez państwo ziemi na cele rozwoju przyrody. Zatwierdzony PROW Komisji pokazuje, że z kwoty przeznaczonej na działanie ujęte w tym tiret 87 mln euro powinno wspierać cel zrównoważonego rolnictwa, a 16 mln euro cel dotyczący przyrody i krajobrazu. Jednakże kontrola Trybunału wykazała, że w rzeczywistości 86 % funduszy za główny cel stawiało rozwój przyrody, a jedynie 14 % zrównoważone rolnictwo. Elastyczność rozporządzenia umożliwia taką sytuację. Skutkiem tego jest polityka, w której nie wiadomo, na jaki cel zostały przeznaczone fundusze.

Spójne podejście do rozwoju obszarów wiejskich

Uwaga 2Programy państw członkowskich dotyczą głównie sektora rolnego i nie uwzględniają w stopniu wystarczającym charakterystyki wspieranego obszaru geograficznego.

19. Na poziomie państw członkowskich, w ramach ogólnych celów określonych w art. 33, 158 i 160 Traktatu, wyszczególnia się dwie potrzeby. Po pierwsze, istnieje konieczność rozwiązania problemów strukturalnych, zmniejszania różnic w dochodach między obszarami miejskimi i wiejskimi, zmniejszania bezrobocia na wsi, poprawy konkurencyjności sektora rolniczego i promowania szerszych możliwości ekonomicznych na obszarach wiejskich. Ponadto z powodu zagrożenia żywotności wielu gmin wiejskich spowodowanego niedoborem możliwości ekonomicznych istnieje potrzeba utrzymania rentowności gmin lokalnych, wspierania nowych działań i ułatwiania dostarczania usług rolniczych. Oprócz tego państwa członkowskie stoją przed wieloma różnymi wyzwaniami, takimi jak zwiększona świadomość jakości produktu, dobrostan zwierząt, kwestie ochrony środowiska.

20. W celu uwzględnienia tych szerokich potrzeb opracowano różne koncepcje terytorialnego podejścia do rozwoju obszarów wiejskich. Podejście to koncentruje się na obszarze geograficznym, w oparciu o analizę społeczno-ekonomiczną i strategię, która wyraża różne aspekty rozwoju obszarów wiejskich w wyraźnym związku z innymi interwencjami w tym obszarze. Ponadto jest to podejście zintegrowane: jest ono wielosektorowe i angażuje wszystkich partnerów i zasoby w danym obszarze. Zwiększa to maksymalnie synergię w ramach jednego programu, jak również pomiędzy różnymi programami w danej strefie.

21. Niezależne oceny dotyczące rozwoju obszarów wiejskich przygotowywane przez Komisję zalecają podejście terytorialne (8). W swoim trzecim sprawozdaniu dotyczącym spójności gospodarczej i społecznej Komisja stwierdziła, że wiele problemów obszarów wiejskich ma charakter terytorialny (9).

22. Dwie konferencje europejskie poświęcone rozwojowi obszarów wiejskich, w Cork (1996 r.) i Salzburgu (2003 r.) potwierdziły trafność podejścia terytorialnego. W Cork podkreślono, że „polityka rozwoju obszarów wiejskich musi być wielodyscyplinarna w teorii i wielosektorowa w praktyce oraz musi posiadać jasny wymiar terytorialny” (10). W Salzburgu stwierdzono, że „polityka rozwoju obszarów wiejskich musi służyć potrzebom szerszego społeczeństwa na obszarach wiejskich i przyczyniać się do spójności” (11).

23. Ponadto dostępnych jest wiele opracowań na temat terytorialnego podejścia do rozwoju obszarów wiejskich, które również zalecają to podejście. Uznane instytuty i naukowcy, w tym OECD i ESPON, w swoich opracowaniach stwierdzają, że podejście sektorowe jest mniej efektywne niż podejście terytorialne.

24. Innym podejściem jest tradycyjne, zorientowane na rolnictwo podejście „sektorowe”, koncentrujące się tylko na jednym sektorze i nieuwzględniające charakterystyki wspieranego obszaru geograficznego. Trybunał wykazał, że programy państw członkowskich stosowały w głównej mierze to właśnie podejście. Kluczowe elementy programu, takie jak szczegółowe cele, analiza SWOT, opis sytuacji i działania, są skoncentrowane na sektorze rolniczym. Programy te nie pozwoliły na efektywne ukierunkowanie geograficzne, gdyż niezbędnych elementów brakowało bądź były one niekompletne (12).

25. Komisja uznaje potrzebę pobudzenia innowacji i zróżnicowania poza tradycyjnym agrobiznesem (13). Jednakże dokonana przez Trybunał analiza wydatków na rozwój obszarów wiejskich w obecnym okresie programowania pokazała, że prawie 90 % wydatków na rozwój obszarów wiejskich jest przeznaczone na sektor rolnictwa.

26. Tak silne skoncentrowanie się na rolnictwie zagraża osiągnięciu jednego z ogólnych celów rozporządzenia — zmniejszeniu różnic terytorialnych. Odpowiednie połączenie podejścia sektorowego i terytorialnego zmniejszyłoby to ryzyko. Udany przypadek integracji podejścia sektorowego z terytorialnym został znaleziony w Kampanii (ramka 2). Pokazuje on, że możliwe jest stosowanie podejścia terytorialnego w polityce rozwoju obszarów wiejskich UE. Ramka 2Elementy częściowego podejścia terytorialnego we włoskim programie dla KampaniiProgram Kampanii zawiera następujące elementy podejścia terytorialnego: — właściwy opis i rozpoznanie terenu. Program wyróżnia dwie duże strefy mające różne problemy: obszary o intensywnym rolnictwie i „obszary wiejskie”. Obszary wiejskie są określone za pomocą różnych kryteriów, ich średnia gęstość zaludnienia wynosi 127 mieszkańców na km2 w porównaniu do 1 239 mieszkańców na km2 poza tymi strefami, a wskaźnik zatrudnienia w rolnictwie wynosi 22 %, podczas gdy na pozostałym terenie regionu wynosi on tylko 6 %, — działania stosowane zgodnie z podejściem sektorowym mają na celu wsparcie gospodarstw rolnych i rolnoprzemysłowych, które są ekonomicznie żywotne i przyznają priorytet inwestycjom w strefach szczególnie przystosowanych do wytwarzania podstawowych produktów każdego sektora oraz dodatkowy priorytet strefom górskim. Pochłaniają one 23 % wkładu EFOGR, — cztery działania w ramach art. 33 mające zaradzić brakowi podstawowych usług i promować nową działalność, stanowiące 24 % środków EFOGR, są realizowane jedynie na obszarach wiejskich, — pierwszeństwo mają projekty realizowane na obszarach wiejskich, a tym samym spełniające potrzeby tych obszarów oraz tworzące synergię z innymi inwestycjami na tym obszarze.

27. Nowe rozporządzenie w sprawie rozwoju obszarów wiejskich, które zacznie obowiązywać od 2007 r., będzie nadal pozwalało państwom członkowskim na przyjęcie podejścia w przeważającej mierze sektorowego ze szczególnym uwzględnieniem sektora rolnego. Nie istnieje żaden cel terytorialny zmierzający do bardziej zrównoważonego rozwoju poprzez zmniejszenie dysproporcji i unikanie różnic terytorialnych na poziomie UE-15, państwa członkowskiego czy regionalnym.

28. Jedynie inicjatywa „Leader”, która została ujęta w nowym rozporządzeniu, prezentuje podejście terytorialne, chociaż również niektóre działania posiadają pewne elementy tego podejścia z uwagi na ich wielosektorowy charakter. Dostępne fundusze są jednak ograniczone (minimalny wkład krajowy na rzecz wspólnotowych programów ROW w przypadku inicjatywy „Leader” wynosi 5 % dla UE i 2,5 % dla nowych państw członkowskich, a dla działań wielosektorowych 10 %). Bardziej ambitne propozycje Komisji zostały okrojone (z 15 % do 10 % na działania wielosektorowe) lub odrzucone (w przypadku inicjatywy Leader — rezerwa 3 % z budżetu ROW). Pokazuje to, że w praktyce niechętnie przechodzi się od podejścia sektorowego do podejścia terytorialnego.

Pytanie kontrolne 2: Czy projekty otrzymujące finansowanie UE są wybierane w oparciu o kryteria, które najlepiej uwzględniają potrzeby obszarów wiejskich?

Warunki i procedury wyboru

Uwaga 3Brakuje ustanowionych warunków kwalifikowalności oraz procedur wyboru, które skutecznie pozwoliłyby skoncentrować fundusze na najbardziej potrzebujących obszarach geograficznych i beneficjentach.

29. Zarówno skonsolidowany Traktat, jak i rozporządzenie w sprawie rozwoju obszarów wiejskich stosują termin „obszary wiejskie”. Artykuł 33 jest zatytułowany „Wspieranie dostosowania i rozwoju obszarów wiejskich”. Rozporządzenie nie podaje jednak definicji ani nie wymaga od państw członkowskich określenia warunków, które muszą spełnić obszary wiejskie (np. w ich planach rozwoju obszarów wiejskich). Trybunał stwierdził, że trzy ze skontrolowanych programów państw członkowskich nie zawierały definicji obszarów wiejskich, pięć z nich zawierało definicję, która nie była stosowana, a tylko jeden program (Kampania) faktycznie stosował swoją definicję obszarów wiejskich.

30. Rozporządzenie nie wymaga także od państw członkowskich dostosowania działań do potrzeb obszarów wiejskich w ich programach. Można temu zaradzić, identyfikując obszary o największych potrzebach, a następnie przyznając fundusze obszarom wiejskim według stopnia zapotrzebowania (budżety szczegółowe, zróżnicowane stawki pomocy, ograniczenie działań do pewnych obszarów itp.).

31. Państwa członkowskie z reguły nie ujęły tego w swoich programach. Prawie wszystkie działania są stosowane na całym terytorium objętym programem, bez uwzględnienia zróżnicowanego stopnia potrzeb obszarów wiejskich.

32. Nawet jeżeli projekt spełnia warunki, niektóre projekty lepiej uwzględniają potrzeby obszarów wiejskich niż inne. Przykładowo, jeżeli jeden projekt inwestycyjny stworzy więcej miejsc pracy na obszarach wiejskich niż inny projekt, zakładając, że wszystkie inne kwestie są podobne, pierwszy projekt należy uznać za bardziej trafny. Ponadto dostępność funduszy jest ograniczona. Z uwagi na skuteczność fundusze powinny być przydzielane według potrzeb.

33. Kontrola Trybunału wykazała, że państwa członkowskie z reguły nie stosują skutecznych procedur wyboru tych projektów, które najlepiej uwzględniają potrzeby obszarów wiejskich. Niektóre państwa członkowskie zatwierdzają projekty zgodnie z zasadą „kto pierwszy, ten lepszy”. W innych przypadkach państwa członkowskie ustanowiły procedury rankingowe, które nie były stosowane lub częściowo były oparte na nieistotnych kryteriach. Tylko w 1 z 9 zbadanych programów stosowano skuteczne procedury. Przykład znajduje się w ramce 3. Ramka 3Przykłady nieskutecznego stosowania rankingu i wyboru projektówPoniższe przykłady pokazują kryteria, które nie są istotne w rozwiązywaniu potrzeb obszarów wiejskich: — W Katalonii w zakresie działania „przetwarzanie i wprowadzanie do obrotu” przyznaje się punkty wnioskowanym projektom w zależności od okresu, który upłynął od momentu otrzymania dotacji przez beneficjenta. Kryterium to ma na celu udzielenie pomocy większej liczbie beneficjentów, a nie wybranie projektów, które najlepiej uwzględniają potrzeby obszarów wiejskich. We Francji w tym samym działaniu żadne z kryteriów wyboru nie odnosi się do miejsca inwestycji. — W Dolnej Saksonii tylko jedno z pięciu kryteriów stosowanych do wyboru wsi w programie regionalnym na „odnowę wsi” obejmuje cechy wiejskie miejscowości. Jednym z tych kryteriów jest sytuacja finansowa gminy: musi ona mieć wystarczającą zdolność finansową, aby móc przeprowadzić działania szybko i skutecznie. Ukierunkowuje to dane działanie raczej do gmin na obszarach miejskich niż wiejskich, gdyż te ostatnie są zwykle finansowo słabsze.

34. Kontrola wykazała także, że istnieje ryzyko, że lepiej poinformowani, lepiej zorganizowani i bogatsi beneficjenci mają łatwiejszy dostęp do funduszy UE. W zakresie działań inwestycyjnych projekty otrzymujące finansowanie są składane przez osoby prywatne i gminy, które muszą współfinansować część inwestycji. Znaleziono przykłady, gdzie pomoc koncentrowała się na ekonomicznie silniejszych beneficjentach i obszarach, a nie na obszarach mających więcej cech obszarów wiejskich. Ramki 3 i 4 pokazują przypadki, gdzie różnice regionalne zwiększyły się, zamiast zmniejszyć. Ramka 4Koncentracja pomocy na silniejszych beneficjentach prywatnych i publicznychW Emilii-Romanii wspiera się jedynie te gospodarstwa rolne, które osiągają minimalny dochód w przeliczeniu na roczną jednostkę pracy około 10 000 euro na obszarach ONW i około 15 000 euro na obszarach innych niż ONW. 50 % gospodarstw osiąga dochód niższy niż 5 000 euro. Z reguły są to małe gospodarstwa. 12 % największych gospodarstw regionu (ponad 20 ha) otrzymało 41 % dotacji.Artykuł 33, tiret „gospodarka zasobami wodnymi wsi” stanowi najważniejsze działanie pod względem finansowym w hiszpańskim programie poprawy struktur rolnych w regionach Celu 1. Większość funduszy na to działanie (76 %) wykorzystuje się na modernizację istniejących systemów irygacyjnych. Obszary nawadniane pokrywają około 12 % całej powierzchni regionów Celu 1; są one gęściej zaludnione i bardziej konkurencyjne niż obszary nienawadniane. Ludzie osiedlają się na takich terenach, gdyż tereny nawadniane są średnio sześć razy bardziej produktywne niż tereny nienawadniane. Powoduje to, że większość funduszy koncentruje się na 12 % powierzchni obszarów będących w najbardziej uprzywilejowanej sytuacji. Jedynie niewielka część pomocy (około 20 %) trafia do obszarów określonych jako wyludnione (<38,5 mieszk./km2).

Efekt deadweight

Uwaga 4Brak skutecznego ukierunkowania prowadzi także do ryzyka zwiększonego efektu deadweight, co zmniejsza skuteczność pomocy.

35. Efekt deadweight zachodzi, gdy inwestycja miałaby miejsce również bez udzielonej pomocy. W takich przypadkach efekty takie, jak wzrost gospodarczy firm lub stworzone miejsca pracy, i tak zostałyby osiągnięte. Wsparcie inwestycyjne jest najbardziej skuteczne, gdy w przypadku jego braku inwestycja nie byłaby prowadzona, a zamierzone efekty nie zostałyby osiągnięte. Jednakże do pewnego stopnia efekt deadweight można uważać za nieunikniony, gdyż beneficjenci muszą być gotowi do podejmowania projektów inwestycyjnych.

36. Komisja przyznaje, że efekt deadweight istnieje (14). Zostało to również potwierdzone w trakcie kontroli Trybunału, a niektóre przykłady przedstawiono w ramce 5. O wysokim poziomie efektu deadweight informują także niezależne oceny. Ramka 5Przykłady efektu deadweightZłożono wizytę dwóm rolnikom, którzy otrzymali pomoc na projekty w ramach inwestycji w gospodarstwa rolne w Emilii-Romanii. Obydwaj rolnicy stwierdzili, że gdyby nie otrzymali pomocy publicznej, i tak dokonaliby inwestycji. Ponadto obaj rolnicy posiadali wystarczające zasoby finansowe i zdecydowali się przeprowadzić dodatkowe inwestycje (bez współfinansowania UE) w jednym przypadku o wartości 5 razy większej niż projekt, który otrzymał wsparcie, w drugim przypadku dodatkowa inwestycja kosztowała połowę kwoty, na którą opiewał wsparty projekt.W Katalonii do 2005 r. kryteria pierwszeństwa nie były stosowane w przypadku działania „poprawa przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów rolnych”, a wsparcie otrzymały wszystkie kwalifikowalne projekty. Ponieważ fundusze nie były wystarczające, aby czynić to zgodnie ze wskaźnikiem współfinansowania publicznego przewidzianego w PROW, wskaźnik ten znacznie zmniejszono, średnio do 15 %. Zwiększyło to prawdopodobieństwo efektu deadweight — beneficjenci musieli sami finansować 85 % inwestycji. W przypadku dwóch z trzech odwiedzonych przedsiębiorstw sprawozdanie finansowe za lata po ukończeniu projektu współfinansowanego przez UE pokazało, że przedsiębiorstwa te dokonały dodatkowych inwestycji na kwoty przekraczające inwestycje współfinansowane przez UE.

37. Aby zmniejszyć ryzyko efektu deadweight, potrzebne jest lepsze ukierunkowanie pomocy. Ponadto Komisja nie poświęciła wystarczająco dużo uwagi kwestii określenia czynników, które mogą zapobiec temu efektowi. Przykładowo, efekt deadweight był większy, jeżeli inwestycji dokonywały większe przedsiębiorstwa, ale mniejszy w przypadku inwestycji przyjaznych dla środowiska. Czynniki te mogłyby zatem być uwzględnione przy ukierunkowywaniu pomocy.

38. Istnieje związek pomiędzy żywotnością przedsiębiorstwa i trwałością inwestycji z jednej strony a efektem deadweight, z drugiej strony. Trybunał uważa jednak, że Komisja zbytnio skoncentrowała się na trwałości, zbyt łatwo akceptując równocześnie wysokie ryzyko efektu deadweight.

39. Przykładem tego są inwestycje w gospodarstwa rolne w belgijskim regionie Flandrii, gdzie prawie połowa gospodarstw rolnych jest wykluczona na podstawie warunku żywotności ekonomicznej. Warunek ten został wprowadzony poprzez wymóg posiadania dochodu w wysokości co najmniej 21 577 euro na jednego pełnoetatowego pracownika. Oceniający program stwierdzili, że wykluczało to gospodarstwa, które potrzebowały wsparcia i co do których ryzyko efektu deadweight było niższe.

Pytanie kontrolne 3: Czy projekty są realizowane na obszarach wiejskich i czy mają one oddziaływanie?

Lokalizacja projektów

Uwaga 5Znaczna część wydatków jest realizowana na obszarach, które nie są w przeważającej mierze obszarami wiejskimi, co negatywnie wpływa na poziom kwot dostępnych dla tych obszarów.

40. Komisja posiada niewiele informacji dotyczących umiejscowienia rezultatów i oddziaływania inwestycji w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich (patrz: pkt 61). Trybunał dobrał reprezentatywną próbę 300 projektów EFOGR i sklasyfikował ich lokalizację w kategoriach wiejskich cech obszarów. Dokonał tego za pomocą czterech z najlepszych dostępnych niezależnych kryteriów, co do których istnieją dane pozwalające sklasyfikować wszystkie obszary terytorium UE jako miejskie i wiejskie. Wykorzystano następujące kryteria (dalsze szczegóły znajdują się w załączniku II): a) czy obszar został sklasyfikowany jako wiejski w poprzednim okresie programowania (1994–1999). W tym okresie działania art. 33 poza obszarami Celu 1 były realizowane jedynie w pewnych obszarach nazywanych „Cel 5b”, które musiały spełnić pewne kryteria obszarów wiejskich i musiały zostać zatwierdzone przez Komisję; b) klasyfikacja obszaru NUTS 3 w typologii ESPON opracowanej w ramach programu ESPON, który jest zarządzany wspólnie przez Komisję i państwa członkowskie; c) odpowiednie cechy obszarów wiejskich obszaru NUTS 3 zgodnie z krajowymi definicjami dostępnymi do celów statystycznych; d) klasyfikacja obszaru NUTS 3 w typologii OECD, która jest oparta na gęstości zaludnienia i która jest ogólnie stosowana w analizach międzynarodowych od 1994 r.

41. Tabela 2 przedstawia wyniki analizy klasyfikacji 300 inwestycji dla każdego kryterium. Pokazuje ona, że w przypadku regionów nieobjętych Celem 1, w zależności od zastosowanej typologii, między 29 % (OECD) a 55 % (poprzednia klasyfikacja Celu 5b) wydatków przypada na obszary niebędące obszarami wiejskimi. W przypadku regionów Celu 1 między 9 % (OECD) a 22 % (definicja krajowa) wsparcia na rozwój obszarów wiejskich jest kierowane do obszarów niebędących obszarami wiejskimi.

Tabela 2

Lokalizacja inwestycji w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich na reprezentatywnej próbie 300 projektów EFOGR

Populacja próby Były Cel 5b Typologia ESPON Krajowa definicja Typologia OECD Nie Tak Miejski Średni Wiejski Miejski Średni Wiejski Miejski Średni Wiejski Regiony nieobjęte Celem 1 55 % 45 % 47 % 29 % 25 % 44 % 7 % 49 % 29 % 38 % 33 % Regiony Celu 1 N/D N/D 21 % 53 % 26 % 22 % 2 % 76 % 9 % 43 % 48 %

42. W porównaniu z poprzednim okresem programowania (1994–1999) wsparcie inwestycji na obszarach wiejskich (były Cel 5b) spadło o 50 % w liczbach bezwzględnych (około 1 500 mln euro) oraz o 70 % w liczbach względnych (15). Stało się tak pomimo znacznego wzrostu w budżecie przeznaczonym na rozwój obszarów wiejskich. Dowodzi to, iż brak ustalenia priorytetów dla obszarów wiejskich, na które pozwala rozporządzenie, negatywnie wpłynął na poziom funduszy dostępnych na te obszary.

43. We wszystkich 300 projektach analizowano także gęstość zaludnienia. W przypadku każdej populacji próby średnia gęstość zaludnienia na obszarze inwestycji jest pokazana w poniższej tabeli (LAU 2 — „najniższy” poziom administracyjny, taki jak gminy, NUTS 3 — większy obszar administracyjny, taki jak powiat). We wszystkich rodzajach skontrolowanych działań zarówno obszary LAU 2, jak i NUTS 3 mają średnio większą gęstość zaludnienia niż średnia europejska wynosząca 120 osób na kilometr kwadratowy. Dane dla regionów Celu 1 powinny być porównane ze średnią gęstością zaludnienia dla obszarów Celu 1, która wynosi 81 mieszkańców/km2.

Tabela 3

Średnia gęstość zaludnienia na obszarach inwestycji w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich na reprezentatywnej próbie 300 projektów EFOGR

Populacja próby Gęstość zaludnienia w miejscu inwestycji (mieszk./km2) LAU 2 NUTS 3 Regiony niebjęte Celem 1 259 242 Regiony Celu 1 237 246

44. Istotność niniejszej analizy wynika z zależności między gęstością zaludnienia a sytuacją gospodarczą. Im wyższa gęstość zaludnienia, tym wyższy jest PKB na mieszkańca. Dane z tabeli 3 oznaczają, że inwestycje w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich mają z reguły miejsce w obszarach LAU 2 i NUTS 3, które charakteryzują się wyższym PKB na mieszkańca niż średnia UE.

45. Charakterystyczną cechą klasyfikacji ESPON jest to, że obszary określone w typologii jako miejskie mają najwyższy PKB, tj. są to obszary bogatsze. Wyniki próby pokazują więc, że znaczna część wydatków na działania objęte kontrolą (47 % na regiony nieobjęte Celem 1, 21 % na regiony Celu 1) jest realizowana na obszarach o wyższym PKB, co jest niezgodne z celem zmniejszania różnic terytorialnych (patrz: pkt 6).

46. Szczególnie warte odnotowania są wnioski dla regionów Celu 1, które są z reguły uboższymi obszarami UE. Średnia gęstość zaludnienia w miejscu inwestycji jest bardzo podobna dla regionów Celu 1 i regionów nieobjętych Celem 1 (patrz: tabela 3). Wskazuje to, iż inwestycje są skoncentrowane w najbogatszych częściach regionów Celu 1.

Rezultaty i oddziaływanie projektów objętych kontrolą na miejscu

Uwaga 6Nie zawsze dało się określić efekty projektów, jednak w sytuacji, gdy było to możliwe, kluczowymi czynnikami zwiększającymi ich efektywność była synergia z innymi projektami i ich lokalizacja na obszarach wiejskich.

47. Jako część analizy 31 projektów skontrolowanych podczas wizyt w państwach członkowskich starano się odpowiedzieć na pytanie, jakie były rezultaty projektu i jakie były kluczowe zmienne, które miały na nie wpływ. Zdjęcia na następnej stronie przedstawiają cztery skontrolowane projekty. Załącznik III przedstawia bardziej szczegółowy opis tych projektów, do których odnoszą się kolejne punkty. Rezultaty przedstawione poniżej nie mogą być ekstrapolowane, gdyż próba została dobrana uznaniowo i starała się również zawrzeć przykłady dobrych praktyk.

Punkt 1: Efekty (rezultaty i oddziaływanie) nie zawsze mogą być zidentyfikowane

48. W przypadku 10 skontrolowanych projektów ich rezultaty i oddziaływanie były jasne. W przypadku kolejnych 15 projektów (16) znaleziono dowody na niektóre, acz nie wszystkie zamierzone efekty. W przypadku pozostałych 6 projektów (17) efekty te były niewielkie lub nie istniały wcale. Informacje te nie są z reguły gromadzone przez państwa członkowskie, które twierdzą czasem, że zadanie to spoczywa na oceniających.

Punkt 2: Projekty są bardziej skuteczne, kiedy zachodzi synergia

49. W przypadku 20 skontrolowanych projektów stwierdzono efekty synergii. Oznacza to, że projekty nie były realizowane odrębnie, ale były połączone z innymi. Powodem z reguły było to, że projekty były częścią szerszej koncepcji, takiej jak strategia rozwoju lokalnego (np. w przypadku rozwoju wsi lub turystyki). W przypadku pozostałych 11 projektów (18) nie można było stwierdzić efektów synergii. Trybunał stwierdził, że indywidualne projekty, które nie były w żaden sposób połączone z innymi projektami, miały mniejsze oddziaływanie i były mniej skuteczne.

50. Państwa członkowskie nie zawsze wymagały, aby projekty stanowiły część szerszej koncepcji lub planu rozwoju lokalnego. W tych przypadkach, w szczególności w zakresie działań w ramach art. 33, skuteczne ukierunkowanie zwiększyłoby skuteczność pomocy.

Punkt 3: Lokalizacja i oddziaływanie na obszarach wiejskich

51. We wszystkich skontrolowanych projektach główne efekty pojawiły się blisko miejsca inwestycji. Jedynie siedem projektów (19) odnotowało oddziaływanie również na większym obszarze.

52. W 19 skontrolowanych projektach rezultaty i oddziaływanie pozytywnie przyczyniły się do rozwoju obszarów wiejskich. Jednak w pozostałych 12 projektach Trybunał nie doszukał się takiego pozytywnego wkładu: w 6 przypadkach nie znaleziono wcale bądź znaleziono niewiele efektów (patrz: pkt 48), a kolejne 6 projektów (20) było zlokalizowanych w miastach lub obszarach innych niż wiejskie. Zmniejsza to znacznie oddziaływanie na rozwój obszarów wiejskich i w konsekwencji nie rozwiązuje to skutecznie problemów tych obszarów.

Zdjęcie 1 Projekt nr 15, budowa wieży widokowej w Brandenburgii. Zdjęcie 2 Projekt nr 11, zakup działki rolnej przez państwo w Niderlandach.





Zdjęcie 3 Projekt nr 19, renowacja centrum Kirchwahlingen w Dolnej Saksonii. Zdjęcie 4 Projekt nr 22, modernizacja starych betonowych akweduktów poprzez system podziemnych rur i pomp w Hiszpanii.

Pytanie kontrolne 4: Czy produkty, rezultaty i oddziaływanie są odpowiednio monitorowane i oceniane?

Ogólne ramy i wdrożenie systemów monitoringu i oceny

Uwaga 7Wdrożenie przez Komisję i państwa członkowskie systemów monitoringu i oceny nie zapewnia odpowiedniej i rzetelnej informacji dotyczącej produktów, rezultatów i oddziaływania inwestycji w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich.

53. Struktura systemów monitoringu i oceny jest określona w podstawach prawnych — przewidują one na przykład ujęcie w PROW celów operacyjnych i oczekiwanego oddziaływania, jeżeli to możliwe, określonych ilościowo, na potrzeby monitorowania i oszacowania do celów oceny.

54. W zakresie monitoringu podstawy prawne wymagają od państw członkowskich corocznego przedkładania Komisji sprawozdań okresowych, przedstawiających postęp w działaniach w stosunku do ich celów. W tym celu w jak najszerszym zakresie należy korzystać ze wspólnych wskaźników określonych w wytycznych Komisji. Na podstawie wspólnych wskaźników przekazanych przez państwa członkowskie Komisja okresowo przygotowuje sprawozdanie podsumowujące.

55. Prowadzone są trzy rodzaje oceny: ex ante (na etapie planowania programu), śródokresowa (nie później niż dnia 31 grudnia 2003 r., a w razie konieczności aktualizacja dwa lata później) i ex post (do dnia 31 grudnia 2008 r.) Komisja zleciła również oceniającym przygotowanie sprawozdań podsumowujących dotyczących informacji zawartych w ocenach ex post państw członkowskich za poprzedni okres programowania (które były dostępne w 2003 r.) oraz ocenach średniookresowych obecnego okresu.

56. Biorąc pod uwagę, że Komisja podjęła działania w celu wyeliminowania niektórych istniejących niedociągnięć w drodze zmian proponowanych na nowy okres programowania, Trybunał uważa, że ogólne ramy systemów monitoringu i oceny są z zasady odpowiednie.

57. Trybunał przeprowadził analizę wdrażania przez Komisję i państwa członkowskie systemu monitoringu i oceny. Trybunał stwierdził, że ani Komisja, ani państwa członkowskie nie monitorowały ani nie oceniały w odpowiedni sposób produktów, rezultatów i oddziaływania inwestycji w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich. Oznacza to, że nie dysponują one odpowiednimi informacjami, aby móc skutecznie zarządzać działaniami inwestycyjnymi.

58. Stwierdzono następujące niedociągnięcia: a) cele na poziomie projektu i działania, wskaźniki i cele ogólne zostały nieodpowiednio zdefiniowane w programach państw członkowskich; b) nawet jeżeli wskaźniki zostały odpowiednie określone, kilka państw członkowskich nie zebrało ani nie przedstawiło danych dotyczących rezultatów projektu, chociaż było to możliwe; c) tam, gdzie dane zostały przedstawione, w wielu przypadkach wskaźniki produktu, rezultatów i oddziaływania nie były wiarygodne. Osiągnięcia UE zostały zawyżone z powodu włączenia krajowego współfinansowania oraz podwójnego przedstawienia rezultatów. Ponadto dane były oparte na oczekiwanych liczbach lub szacunkach i z reguły nie były skonfrontowane z rzeczywistością przez krajowe administracje; d) Komisja prosiła, aby dane były oparte na zobowiązaniach, a nie na płatnościach, dlatego też brak jest bezpośredniego powiązania z zapłaconymi kwotami, a w konsekwencji sprawozdawczości finansowej. Oznacza to także, że dane te nie odpowiadają rzeczywistości oraz że produkty i rezultaty są przedstawiane zbyt wcześnie lub są zawyżone (np. w przypadku anulowania projektów); e) w zakresie art. 33, z powodu różnorodności rodzajów projektów Komisja nie sporządziła odpowiednich wspólnych wskaźników produktu. Przedstawiane dane nie odpowiadają rzeczywistemu finansowaniu.

59. Niedociągnięcia te w konsekwencji mają wpływ na roczne sprawozdania okresowe państw członkowskich, w których przedstawiane są odnośne dane. Wspólne wskaźniki wynikające z tych sprawozdań stanowią podstawę sprawozdania podsumowującego dotyczącego danych z monitoringu rozwoju obszarów wiejskich UE sporządzanego przez Komisję na wniosek Rady ds. Rolnictwa. Ostatnie sprawozdanie dotyczące lat 2001–2003, przygotowane w maju 2005 r., koncentruje się na realizacji finansowej i dostarcza niewielu danych z monitoringu produktów i rezultatów. Sprawozdanie nie jest kompletne, gdyż niedostępne były dane dotyczące regionów Celu 1. Nie można go porównać z rokiem 2000, gdyż Komisja w 2001 r. zmieniła wskaźniki i tylko częściowo dostępne są zaktualizowane dane za rok 2000.

60. Niedociągnięcia (patrz: pkt 58) również mają wpływ na sprawozdania z oceny. Dodatkowym problemem dotyczącym ocen jest ograniczona przydatność „wspólnych pytań oceniających”. Jest to zestaw pytań oceniających, kryteriów i wskaźników opracowanych przez Komisję i wymaganych podstawami prawnymi. W trakcie kontroli Trybunału stwierdzono, że na większą część pytań oceniający nie odpowiedzieli, gdyż większość pytań, kryteriów i wskaźników nie ma związku z tematem, a jeżeli ma, dane nie są przedstawione lub nie mogą być określone ilościowo.

61. Monitoring i ocena dostarczają jedynie ograniczonych informacji na temat miejsca realizacji produktów, rezultatów i oddziaływania. Informacje te są potrzebne do analizy mającej na celu ustalenie, czy rozwiązywane są problemy tych obszarów wiejskich, gdzie potrzeby są największe. Jest to logiczne uzupełnienie ukierunkowania i umożliwia zmierzenie skuteczności wsparcia.

62. Przez wiele lat podejście Komisji do należytego zarządzania finansami odbywało się w ramach procedur zarządzania kosztami działań. Dostarcza to, na poziomie ogólnym, wskaźników dotyczących produktów i oddziaływania w rozwoju obszarów wiejskich. Wskaźniki te jednak nie zapewniają żadnego wglądu w to, co zostało sfinansowane i co zostało osiągnięte. Wskaźniki produktu opisują zakładane działania Komisji, a jedynym istotnym wskaźnikiem oddziaływania w działaniach inwestycyjnych są wydatki na rozwój obszarów wiejskich jako udział w całości wydatków EFOGR.

63. Sposób, w jaki wdrażany jest system monitoringu i oceny, doprowadził do sytuacji, w której sprawozdania nie przedstawiają rzetelnego obrazu produktów, rezultatów i oddziaływania inwestycji w rozwoju obszarów wiejskich. Nie jest jasne, co zostało sfinansowane (produkty), co osiągnięto (rezultaty, oddziaływanie) ani jak przyczyniło się to do rozwiązania problemów obszarów wiejskich.

WNIOSKI I ZALECENIA

64. Trybunał stwierdził, że brakowało kluczowych informacji, aby móc odpowiedzieć na pytanie, czy działania inwestycyjne w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich skutecznie rozwiązują problemy obszarów wiejskich. Dlatego też nie można było ocenić, jakie fundusze przyczyniły się do osiągnięcia jakich celów. Niedostępność tych informacji wynika częściowo z rozporządzenia w sprawie rozwoju obszarów wiejskich, które zakłada wiele różnych działań mających na celu ogólne cele. Ponadto programy państw członkowskich nie przedstawiły jasnych strategii rozwiązania problemów obszarów wiejskich (patrz: pkt 16–18). — W następnym okresie programowania Komisja powinna dopilnować, by w momencie przyjęcia programów rozwoju obszarów wiejskich państwa członkowskie określiły jasne strategie odnoszące się do szczegółowych celów i umożliwiające ocenę relacji koszt/efektywność inwestycji.

65. Programy państw członkowskich realizujące działania rozwoju obszarów wiejskich w dużym stopniu koncentrują wsparcie na sektorze rolnym i w ten sposób zbliżają się do jednego z celów ogólnych rozporządzenia: przyczyniania się do osiągnięcia celów WPR. Tak silne skoncentrowanie się na rolnictwie zagraża osiągnięciu innego ogólnego celu rozporządzenia: przyczyniania się do ekonomicznej i społecznej spójności obszarów wiejskich, której najlepiej służy podejście terytorialne, stosowane przy innych funduszach strukturalnych (patrz: pkt 19–26). — Przy opracowywaniu założeń na okres programowania 2007–2013 należy poświęcić odpowiednio dużo uwagi równowadze między dwoma podstawowymi celami rozporządzenia: celami odnoszącymi się do WPR i celami zmierzającymi do zmniejszania różnic terytorialnych.

66. Rozporządzenie nie podaje definicji obszarów wiejskich, nie określa też warunków, które powinny one spełniać. Państwa członkowskie nie muszą wyszczególniać obszarów wiejskich w swoich programach rozwoju obszarów wiejskich. Brakuje skutecznych warunków oraz procedur wyboru, które pozwoliłyby skoncentrować fundusze na najbardziej potrzebujących obszarach geograficznych i beneficjentach (patrz: pkt 29–34). — Komisja powinna dopilnować, aby — z uwagi na skuteczność — programy państw członkowskich przewidywały sposób rozdziału środków zgodny ze swoimi potrzebami. Takie ustanowienie priorytetów można by ułatwić poprzez jaśniejsze wskazanie najbardziej potrzebujących obszarów i beneficjentów.

67. Komisja posiada niewiele informacji dotyczących umiejscowienia rezultatów i oddziaływania inwestycji w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich. Trybunał stwierdził, że znaczna część wydatków jest realizowana na obszarach, które nie są w głównej mierze wiejskie oraz że w porównaniu z poprzednim okresem programowania wsparcie inwestycyjne na obszary wiejskie znacznie się zmniejszyło (patrz: pkt 40–46). — Zatwierdzając programy rozwoju obszarów wiejskich Komisja powinna dopilnować, by państwa członkowskie w sposób wyraźny uzasadniały, w których obszarach najbardziej potrzebne są inwestycje.

68. W zakresie rezultatów i oddziaływania projektów objętych kontrolą na miejscu stwierdzono, że ustalenie efektów jest trudne, jednak do czynników, które pozytywnie wpłynęły na skuteczność, należała synergia z innymi projektami i lokalizacja na obszarach wiejskich (patrz: pkt 47–53). — Komisja powinna zachęcić państwa członkowskie do analizy kluczowych czynników wpływających na powodzenie projektów inwestycyjnych i rozpowszechniać przypadki dobrych praktyk.

69. System monitoringu i oceny nie dostarcza Komisji i państwom członkowskim dostatecznych i wiarygodnych informacji dotyczących produktów, rezultatów i oddziaływania (patrz: pkt 53–63). — Komisja powinna usprawnić zbieranie danych i sprawozdawczość, aby mieć pełniejsze informacje na temat skuteczności inwestycji.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 28 czerwca 2006 r. W imieniu Trybunału Obrachunkowego Hubert WEBER Prezes

(1) Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, art. 10 (Dz.U. L 270 z 21.10.2003, str. 1).

(2) Rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U. L 160 z 26.6.1999, str. 80).

(3) Sprawozdanie specjalne nr 3/2005 (Dz.U. C 279 z 11.11.2005), sprawozdanie specjalne nr 4/2003 (Dz.U. C 151 z 27.6.2003), sprawozdanie specjalne nr 9/2004 (Dz.U. C 67 z 18.3.2005).

(4) Pierwszy filar WPR obejmuje wsparcie udzielane rolnikom w formie płatności bezpośrednich.

(5) Artykuł 1 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999.

(6) Artykuły 4, 25 i 33 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999.

(7) Regiony NUTS 2 opóźnione w rozwoju. Oznacza to, że PKB na mieszkańca jest niższy niż 75 % średniej Wspólnoty.

(8) Ocena ex post Celu 5b programów na lata 1994–1999, sierpień 2003 r.; sprawozdanie podsumowujące dotyczące ocen śródokresowych w latach 2000–2006, luty 2006.

(9) Nowe partnerstwo dla spójności, trzecie sprawozdanie dotyczące spójności gospodarczej i społecznej, luty 2004 r., str. 29.

(10) Wnioski konferencji europejskiej poświęconej rozwojowi obszarów wiejskich w Cork, 7–9 listopada 1996 r.

(11) Wnioski konferencji europejskiej poświęconej rozwojowi obszarów wiejskich w Salzburgu, 12–14 listopada 2003 r.

(12) Przykładowo, jeżeli jest przedstawiona diagnoza problemów różnych części danego terytorium, dzieje się to na poziomie ogólnym, bez określenia problemów konkretnych obszarów wiejskich. Ponadto opis problemów/potrzeb nie jest używany do przystosowania działań ROW do potrzeb różnych obszarów.

(13) Biuletyn Komisji „Rozwój obszarów wiejskich środkiem tworzenia miejsc pracy i wzrostu”, 2005 r.

(14) DG AGRI — Zestawienie — Nowe perspektywy w rozwoju obszarów wiejskich UE, str. 7.

(15) Źródło: Przeprowadzona przez Trybunał analiza danych księgowych Komisji.

(16) Projekty 1–5, 7–9, 16, 18, 19, 22, 23, 30, 31 (patrz: załącznik I).

(17) Projekty 12, 15, 17, 20, 26 i 27 (patrz: załącznik I).

(18) Projekty 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 12, 17, 20 i 31 (patrz: załącznik I).

(19) Projekty 5, 6, 7, 8, 9, 10 i 11 (patrz: załącznik I).

(20) Projekty 7, 8, 11, 18, 24 i 25 (patrz: załącznik I).

ZAŁĄCZNIK I LISTA PROJEKTÓW SKONTROLOWANYCH W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH Nr ref. Państwo członkowskie i program Rozporządzenie (WE) nr 1257/1999 Krótki opis projektu Inwestowanie w gospodarstwa rolne Poprawa przetwarzania i wprowadzenia do obrotu produktów rolnych Działania w ramach art. 33 Reparcelacja Modernizacja i rozwój wsi oraz ochrona i zachowanie dziedzictwa wiejskiego Gospodarowanie zasobami wodnymi wsi Rozwój i poprawa infrastruktury związanej z rozwojem rolnictwa 1 Włochy — Emilia Romania × Zakup maszyn rolniczych w celu redukcji kosztów 2 Włochy — Emilia Romania × Budowa budynków gospodarczych do przechowywania maszyn w celu redukcji kosztów 3 Hiszpania — krajowy PO × Wsparcie inwestycji (dotacja, dotacja na spłatę pożyczki i odsetek) w małym gospodarstwie rodzinnym posiadającym około 15 krów 4 Hiszpania — krajowy PO × Wsparcie inwestycji (dotacja i dotacja na spłatę odsetek) w relatywnie dużej spółdzielni mleczarskiej (186 krów, kwota mleczna 1,2 mln kg) 5 Francja — krajowy PROW × Inwestycje w celu poprawy kontroli jakości w spółdzielni produkującej wino 6 Francja — krajowy PROW × Inwestycje w celu poprawy i kontroli warunków sanitarnych w rzeźni 7 Hiszpania — Katalonia × Poprawa warunków sanitarnych i oszczędność energii poprzez dostosowanie procesu produkcyjnego w prywatnej firmie 8 Hiszpania — Katalonia × Budowa nowej fabryki i poprawa warunków sanitarnych poprzez dostosowanie procesu produkcyjnego w prywatnej firmie 9 Hiszpania — Katalonia × Budowa nowej fabryki i poprawa warunków sanitarnych poprzez dostosowanie procesu produkcyjnego w grupie producentów 10 Niderlandy — krajowy PROW × Zakup od rolnika 28,6 ha użytków rolnych w obszarze rezerwatu naturalnego 11 Niderlandy — krajowy PROW × Zakup 125,6 ha ziemi w obszarze rezerwatu naturalnego, używanej głównie jako użytek rolny od gminy Zaanstad 12 Włochy — Kampania × Renowacja istniejącego budynku na odosobnionej farmie, z założeniem, że będzie on używany na wynajem noclegów 13 Włochy — Kampania × Renowacja otwartej przestrzeni (ulica i plac) w gminie z przeznaczeniem na miejsce spotkań 14 Niemcy — Brandenburgia × Remont zamku w celu stworzenia muzeum 15 Niemcy — Brandenburgia × Budowa stalowej wieży o wys. 31,5 m dającej panoramiczny widok na jezioro i otaczające je tereny 16 Niemcy — Brandenburgia × Przebudowa dwóch mostów i modernizacja odcinka drogi wiejskiej o dł. 1,1 km 17 Niemcy — Dolna Saksonia × Przeróbka tradycyjnego starego budynku na miejsce spotkań i odpoczynku 18 Niemcy — Dolna Saksonia × Odrestaurowanie ogrodzenia i dachu starego domu wiejskiego 19 Niemcy — Dolna Saksonia × Budowa parkingu, położenie nowej nawierzchni drogowej, stworzenie placu do zawracania dla ciężarówek z towarem rolniczym, naprawa typowego ogrodzenia i postawienie ławek 20 Hiszpania — Katalonia × Remont sali konferencyjnej w gminie wiejskiej 21 Niemcy — Brandenburgia × Poprawa wałów ochronnych nad rzeką Odrą i dostarczenie wody z rzeki do nawadniania 22 Hiszpania — krajowy PROW × Poprawa i modernizacja systemu irygacyjnego dla przedsiębiorstwa irygacyjnego 23 Hiszpania — krajowy PROW × Poprawa terenu dla przedsiębiorstwa irygacyjnego w projekcie zintegrowanym (irygacja, osuszanie, drogi itp.) 24 Hiszpania — krajowy PROW × Nawadnianie terenu rolnego przylegającego do miasta Castellón de la Plana 25 Hiszpania — krajowy PROW × Nawadnianie użytków rolnych koło miasta Sagunto 26 Portugalia — Lizbona i dolina Tagu × Budowa nowego systemu irygacyjnego na terenie dwóch wsi w gminie wiejskiej Tomar 27 Portugalia — Lizbona i dolina Tagu × Budowa nowego systemu irygacyjnego na terenie oddalonym 25 km od Lizbony 28 Włochy — Kampania × Remont istniejących dróg wiejskich, poprawa dojazdu do pobliskich farm, poprawa komunikacji między różnymi częściami gminy i dostępu do głównych dróg 29 Włochy — Kampania × Remont istniejących dróg wiejskich, poprawa dojazdu do pobliskich farm, poprawa komunikacji między różnymi częściami gminy i dostępu do głównych dróg 30 Niemcy — Dolna Saksonia × Stworzenie nowej drogi wiejskiej o długości 410 m. 31 Niemcy — Dolna Saksonia × Modernizacja odcinka drogi wiejskiej o dł. 1,4 km

ZAŁĄCZNIK II DEFINICJE OBSZARÓW WIEJSKICH — KRYTERIA UŻYTE DO CELÓW KONTROLI 1. Obszary dawnego Celu 5b Rozporządzenie (EWG) nr 2052/88 (1) zostało uchylone z dniem wejścia w życie rozporządzenia w sprawie rozwoju obszarów wiejskich — dnia 1 stycznia 2000 r. To pierwsze rozporządzenie w art. 1 ust. 5 przedstawia następującą definicję Celu 5b — promowanie rozwoju obszarów wiejskich. Następnie art. 11 stanowi, że obszary kwalifikowalne do Celu 5b są wybierane (…) z uwzględnieniem w szczególności stopnia ich wiejskiego charakteru, liczby osób zatrudnionych w rolnictwie, poziomu rozwoju gospodarczego i rolnego, stopnia ich peryferyjności oraz podatności na zmiany w sektorze rolnym, w szczególności w kontekście reformy wspólnej polityki rolnej. Na okres programowania 1994–1999 Komisja zatwierdziła 83 strefy spełniające te kryteria. Obszar, do którego odnoszą się programy Celu 5b, objął 26 % powierzchni UE i 9 % jej ludności. 2. Typologia ESPON Końcowe sprawozdanie z projektu ESPON 1.1.2 „Stosunki miejsko-wiejskie w Europie” koncentruje się na tym, czy podział miejsko-wiejski jest właściwy, w jaki sposób powinien być on przeprowadzany i jakie powinny być jego kryteria oraz czy może on być wykorzystany przy tworzeniu polityki. W sprawozdaniu znajduje się typologia regionów w Europie według charakterystyki miejsko-wiejskiej. Typologia ESPON jest oparta na dwóch głównych wymiarach: wpływie cech miejskich i wpływie działalności człowieka. Wpływ miejski jest określony według gęstości zaludnienia i statusu głównego centrum miejskiego każdego z obszarów NUTS 3. Intensywność działalności człowieka została określona na podstawie udziału procentowego różnych form pokrycia terenu zgodnie z klasyfikacją głównych typów pokrycia terenu według CORINE. Główne klasy to powierzchnie sztuczne, użytki rolne oraz pozostałe typy pokrycia terenu. Do celów kontroli pierwsza klasa (typ 1 „wysoki wpływ cech miejskich, silny wpływ działalności człowieka”) jest uważana za miejską, klasy 2–5 za średnie, a klasa 6 za wiejską. 3. Definicje krajowe Różnice w kryteriach stosowanych przez państwa członkowskie są tak duże, że niemożliwe jest porównanie różnych zdefiniowanych typologii. Jednakże w ramach projektu 1.1.2 ESPON zharmonizował krajowe klasyfikacje w drodze zdefiniowania trzech klas w zależności od średniej krajowej. Wynikiem tego jest typologia względnego charakteru wiejskiego według definicji krajowych w trzech klasach: niski charakter wiejski (wskaźnik poniżej 90 średniej krajowej), średni charakter wiejski (wskaźnik między 90 a 110) i wysoki charakter wiejski (wskaźnik powyżej 110). 4. OECD Klasyfikacja OECD dzieli się na trzy klasy, gdzie obszary NUTS 3 są oznaczone jako miejskie, jeżeli poniżej 15 % ich ludności zamieszkuje obszary LAU 2 o gęstości zaludnienia poniżej 150 mieszk./km2. Obszar NUTS 3 jest względnie wiejski, jeżeli 15–50 % jego ludności zamieszkuje obszary LAU 2 o gęstości zaludnienia poniżej 150 mieszk./km2, a wiejski, jeżeli udział ten przekracza 50 %. (1) Rozporządzenie (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie zadań funduszy strukturalnych (Dz.U. L 185 z 15.7.1988, str. 9).

ZAŁĄCZNIK III PRZYKŁADY REZULTATÓW I ODDZIAŁYWANIA SKONTROLOWANYCH PROJEKTÓW Punkt 1 — Nie zawsze da się zidentyfikować efekty W Brandenburgii w ramach działania z art. 33 „odbudowa i rozwój obszarów wiejskich oraz ochrona i zachowanie dziedzictwa wsi” wybudowano stalową wieżę widokową o wys. 31,5 m, dającą panoramiczny widok na jezioro Senftenberger i otaczające je tereny (patrz także: zdjęcie 1). Wieża stanowi dodatkową atrakcję w tym obszarze, ale według kontrolerów nie jest to niezbędny projekt. Gdyby jej nie wybudowano, liczba turystów prawdopodobnie byłaby taka sama. Nie ma dowodów, iż projekt ten, kosztujący około 380 000 euro, skutecznie rozwija obszar wiejski. Władze parku dostarczyły statystyki przedstawiające liczbę zwiedzających, którzy skorzystali z noclegu, i tych przyjeżdżających na 1 dzień. Budowa wieży nie miała wyraźnego wpływu na te dane, a wszelkie tendencje mogą być także wynikiem innych czynników. Dlatego też rezultaty i oddziaływanie istnienia wieży są bardzo trudne do określenia i zmierzenia ilościowo, jest także zbyt wcześnie, by ocenić efekty projektu w średniej i dalekiej perspektywie czasowej. Punkt 2 — Projekty są bardziej skuteczne, gdy zachodzi synergia Przykład 1: Synergia z innymi instrumentami i celami, część szerszej strategii Projekt dotyczył zakupu ziemi rolnej przez państwo w ramach działania art. 33 w zakresie reparcelacji w Niderlandach (patrz także: zdjęcie 2). W tym przypadku chodziło o działki kupowane w latach sześćdziesiątych przez gminę w celach budowlanych, a obecnie (ze współfinansowaniem UE) kupowane przez państwo w celach rozwoju przyrody, a nie w celach urbanizacyjnych. Inne projekty współfinansowane przez UE były również realizowane w tym obszarze, co spowodowało osiągnięcie w tym samym czasie dwóch głównych celów PROW: rozwoju przyrody i zrównoważonego rozwoju rolnictwa. Ponadto obszar realizacji projektu oferował możliwości rekreacji wodnej, a współfinansowana przez UE ścieżka rowerowa między zakupionymi działkami a miastem Zaanstad była w trakcie realizacji. Projekt wpisał się również w szerszą strategię krajowych i okręgowych planów oraz szczegółowych planów zagospodarowania. Jest to w szczególności istotne dla celów przyrody, na przykład dla ochrony gatunków, która wymaga szerszej pomocy niż na poziomie indywidualnego projektu. Przykład 2: Synergia z innymi instrumentami i celami, część szerszej strategii W ramach działania z art. 33 „odbudowa i rozwój obszarów wiejskich oraz ochrona i zachowanie dziedzictwa wsi”, zmodernizowano centrum Kirchwahlingen (Niemcy) (patrz także: zdjęcie 3). Modernizacja objęła stworzenie parkingu dla osób przyjeżdżających do kościoła i dla innych przyjezdnych, położenie nowej nawierzchni drogowej, aby pomóc w odprowadzeniu wód deszczowych i zapobiec zalewaniu, stworzenie placu do zawracania dla ciężarówek z towarem rolniczym, naprawę typowego ogrodzenia oraz postawienie ławek. Efektem tych zmian był wzrost wartości wsi, która otworzyła się na wydarzenia kulturalne i turystykę; zachęciło to nawet ludzi do ponownego osiedlania się. Ujęcie tego projektu w szerszym planie odnowy wsi sprawiło, iż wielu lokalnych mieszkańców miało swój udział w procedurze planowania i ustalania priorytetów oraz że wybrano najwłaściwsze projekty dla tej wsi. Projektowi temu towarzyszyły dwa inne projekty publiczne ściśle z nim powiązane oraz jeden projekt prywatny, które również zostały ujęty w planie odnowy wsi. Ponadto projekt ten stanowił część szerszej koncepcji 15 (łącznie) planów odnowy wsi trzech lokalnych związków gmin (Samtgemeinde). Wieś, o której mowa, znajduje się na obszarze wiejskim, gdzie problemem jest wyludnienie i względnie słaba infrastruktura. Wieś ta traciła swoją tożsamość. Powyższe fakty wzmocniły oddziaływanie tego projektu. Punkt 3 — Lokalizacja na obszarach innych niż wiejskie Na inwestycje w jednym ze skontrolowanych projektów w zakresie nawadniania w Hiszpanii przeznaczono 9,9 mln euro, gdzie współfinansowanie przez EFOGR wyniosło 2,4 mln euro. Projekt ten dotyczył nawodnienia obszaru rolnego przylegającego do Castellón de la Plana. W obszarze tym nie ma małych wiosek, a rolnicy odnoszący korzyści z tego projektu mieszkają w Castellón. Przez środek nawadnianego obszaru rolniczego przebiega autostrada prowadząca z miasta do portu w Castellón, odległego o około 5 km. Pomiędzy obszarem rolniczym a Morzem Śródziemnym znajduje się głównie obszar zabudowany. Castellón de la Plana zamieszkuje około 147 000 ludzi, a gęstość zaludnienia wynosi 1 346 mieszk./km2. Miasto jest jednym z hiszpańskim centrów produkcji owoców cytrusowych, gdyż obszar ten jest żyzny. Jest to istotne centrum handlowe, gdzie główna działalność opiera się na dużym przemyśle petrochemicznym, produkcji płytek ceramicznych i rybołówstwie. Castellón de la Plana jest jednym z 29 miast Hiszpanii, które skorzystały ze współfinansowanej przez UE inicjatywy wspólnotowej URBAN I. Inicjatywa wspólnotowa URBAN I jest instrumentem polityki spójności prowadzonej przez UE, przeznaczonym na regenerację znajdujących się w kryzysie obszarów miejskich i sąsiadujących z nimi terenów. Projekt zakłada modernizację systemu irygacyjnego na obszarze 895 ha, poprzez wymianę istniejących akweduktów betonowych na system pomp i podziemnych tuneli (patrz: także zdjęcie 4). Główne rezultaty to znaczna redukcja zużycia wody zwiększająca wydajność rolnictwa w tym obszarze, zwiększenie ilości i poprawa jakości produktów, a tym samym zachowanie istniejącej działalności rolniczej w niepełnym wymiarze godzin (consolidar la agricultura a tiempo parcial). Rezultaty projektu pomagają zwiększyć konkurencyjność rolnictwa i poprawić ochronę środowiska (oszczędność wody). Jednakże rezultaty te powstają na obszarze, który znajduje się w najbardziej konkurencyjnej i najlepiej usytuowanej części obszarów Celu 1 w Hiszpanii. Castellón de la Plana oraz obszary rolne przylegające do miasta nie mają problemów typowych dla obszarów wiejskich (wyludnienie, wysoki poziom zatrudnienia w rolnictwie itp.). Na podstawie obiektywnych kryteriów obszary te nie mogą być uznane za wiejskie. Finansowanie takich projektów nie przyczynia się ani nie promuje dostosowania i rozwoju obszarów wiejskich.