GLOSARIUSZ

Białe księgi Komisji : Publikowane przez Komisję Europejską dokumenty zawierające propozycje działań Unii Europejskiej w określonych obszarach.

Duży projekt : Projekt, który obejmuje ekonomicznie nierozdzielne roboty spełniające dokładnie zdefiniowane funkcje techniczne, z jasno określonymi celami, których łączny koszt uwzględniany przy określaniu wkładu z funduszy przekracza 50 mln euro. Duże projekty są współfinansowane ze środków EFRR i podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 w sprawie funduszy strukturalnych.

Dyrekcja Generalna (DG) : Wydział Komisji Europejskiej. W przypadku tej kontroli odpowiednimi DG były Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej oraz Dyrekcja Generalna ds. Mobilności i Transportu.

Finansowanie retrospektywne : Zamiana projektów początkowo zaproponowanych do realizacji przy współfinansowaniu UE na projekty zastępcze. To projekty, które już zostały sfinansowane, a nawet czasami zakończone dzięki finansowaniu z funduszy krajowych. Takie projekty zastępują projekty początkowo objęte programem operacyjnym, ale opóźnione lub zarzucone.

Fundusze strukturalne i Fundusz Spójności :

Podstawowy instrument UE służący do realizacji polityki na rzecz określonych w Traktacie celów w dziedzinie spójności gospodarczej i społecznej. Kilka funduszy wykorzystuje się jako instrumenty finansowe mające za zadanie wspieranie spójności gospodarczej i społecznej między regionami UE. Kontrola dotyczyła w szczególności dwóch funduszy:

a) Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), którego celem jest inwestowanie w infrastrukturę, w tworzenie i utrzymanie miejsc pracy, w równoważenie lokalnych inicjatyw rozwojowych oraz w działalność małych i średnich przedsiębiorstw;

b) Funduszu Spójności (FS), którego celem jest wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej dzięki finansowaniu projektów dotyczących ochrony środowiska i transportu w państwach członkowskich, w których produkt narodowy brutto na mieszkańca jest niższy niż 90% średniej unijnej.

Infrastruktura portów morskich :

Jak określono w dokumencie roboczym Parlamentu Europejskiego zatytułowanym European Sea Port Policy (Europejska polityka w zakresie portów morskich) z lipca 1993 r. infrastruktura to wszelkie obiekty inżynierii lądowej w obszarze portu takie jak rampy, kanały, place składowe, drogi portowe lub linie kolejowe, które umożliwiają obsługę statków i przeładunek towarów.

W większości krajów koszty takiej infrastruktury zazwyczaj pokrywane są z inwestycji publicznych.

Instytucja zarządzająca : Wyznaczony przez państwo członkowskie organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym, którego zadaniem jest przedstawienie Komisji programu operacyjnego do zatwierdzenia i który odpowiada za późniejsze zarządzanie programem i jego realizację.

Komitet monitorujący : Komitet, który spotyka się raz w roku w celu przeprowadzenia oceny skuteczności i jakości realizacji programu pomocowego. Przewodniczy mu przedstawiciel państwa członkowskiego lub instytucji zarządzającej. W pracach komitetu uczestniczy przedstawiciel Komisji, który pełni funkcję doradczą.

Polityka spójności : Celem polityki spójności jest wzmacnianie gospodarczej i społecznej spójności w Unii Europejskiej przez zmniejszenie różnic w poziomie rozwoju między różnymi regionami.

Program operacyjny : Dokument przygotowywany na szczeblu centralnym lub regionalnym w państwie członkowskim, a następnie zatwierdzany przez Komisję; zawiera on spójny zestaw priorytetów obejmujących działania wieloletnie.

Projekt Funduszu Spójności : Fundusz Spójności wspiera projekty dotyczące środowiska i infrastruktury transportowej stanowiące przedmiot wspólnego zainteresowania, których łączny koszt co do zasady nie może być niższy niż 10 mln euro. Wsparcie udzielane z Funduszu Spójności ma formę współfinansowania i jest regulowane przepisami rozporządzenia (WE) nr 1164/94.

Transeuropejska sieć transportowa (TEN-T) : Program współfinansowany i zarządzany bezpośrednio przez Komisję, którego celem jest opracowanie kluczowych połączeń i szlaków, aby wyeliminować istniejące wąskie gardła dla mobilności, uzupełnić brakujące odcinki oraz dokończyć najważniejsze szlaki komunikacyjne (zwłaszcza ich odcinki transgraniczne), pokonać bariery naturalne i zwiększyć interoperacyjność głównych szlaków komunikacyjnych. Pomoc finansowa w ramach tego programu kierowana jest głównie na rzecz kolei i dróg lądowych, natomiast wsparcie na rzecz transportu morskiego ogranicza się do inicjatywy "Autostrady morskie" oraz niektórych projektów rocznych.

STRESZCZENIE

I. Od 2000 r. UE udostępniła około 6,2 mld euro w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w celu współfinansowania budowy infrastruktury portów morskich. Inwestycjami tymi kierują władze regionalne i Komisja Europejska.

II. Europejski Trybunał Obrachunkowy przeprowadził kontrolę projektów dotyczących infrastruktury transportowej portów morskich pod względem ich skuteczności przez zbadanie celów i wyników 27 projektów współfinansowanych z EFRR i Funduszu Spójności; skontrolował również sposób zarządzania przez państwa członkowskie wydatkami oraz nadzór tego procesu przez Komisję.

III. Trybunał ustalił, że:

- Tylko 11 spośród 27 projektów w sposób skuteczny wspierało realizację celów polityki transportowej. Ponadto nie ukończono niektórych robót budowlanych, niektóre z obiektów nie były użytkowane, zaś w przypadku innych wymagane są dalsze istotne nakłady, zanim będą one mogły zostać faktycznie oddane do eksploatacji.

- Żaden ze skontrolowanych regionów nie posiadał opracowanego długoterminowego planu rozwoju portu. Nie przeprowadzono również oceny potrzeb. Ponadto nie było odpowiednich projektów dotyczących finansowania, a w celu absorpcji dostępnych funduszy zastosowano metodę finansowania retrospektywnego.

- Procedury administracyjne w państwach członkowskich w zakresie takich projektów są długie i uciążliwe, co niekiedy prowadzi do opóźnień i dodatkowych kosztów.

- Niewiele uwagi poświęcono monitorowaniu wyników projektów i nadzorowi nad nimi. Komitety monitorujące oraz instytucje zarządzające skupiały się przede wszystkim na wskaźnikach wydatkowania. Opracowano głównie wskaźniki do monitorowania wydatków i budowy. Wyniki i oddziaływanie w zakresie infrastruktury nie były monitorowane i – jak ustalono – niektóre porty pozostały puste, a infrastruktura portowa niewykorzystana.

- Oceny Komisji oraz decyzje w zakresie dużych projektów i projektów finansowanych z Funduszu Spójności nie doprowadziły do działań eliminujących uchybienia wykryte w toku kontroli. Odnotowano również brak wytycznych Komisji w zakresie należytego zarządzania finansami.

- Niewiele świadczyło o tym, by Komisja interweniowała na poziomie komitetów monitorujących, aby zapewnić skuteczne wydatkowanie środków w przypadku skontrolowanych dużych projektów i projektów Funduszu Spójności, ani by zachęcała do ustanawiania i wykorzystywania wskaźników rezultatu.

IV. W celu wyeliminowania odnotowanych niedociągnięć Trybunał zaleca Komisji, aby ta:

- przypomniała państwom członkowskim o ciążącym na nich obowiązku wykorzystywania finansowania UE zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami oraz, w razie potrzeby, przygotowała odpowiednie wytyczne w tym zakresie;

- starała się podejmować takie decyzje i tak prowadzić nadzór w zakresie infrastruktury portów morskich, aby fundusze strukturalne były wykorzystywane skutecznie i zgodnie z celami określonymi w programach operacyjnych;

- uzależniła pomoc z Funduszu Spójności w nadchodzącym okresie od istnienia kompleksowej długoterminowej strategii rozwoju (opartej na ocenie potrzeb) wszystkich portów znajdujących się w danym regionie;

- skupiła się na skuteczności projektów, zachęcając instytucje zarządzające do wykorzystywania wskaźników rezultatu i oddziaływania, przeprowadzała kontrole na miejscu w zakresie skuteczności oraz wprowadziła zasadę, według której finansowanie UE powinno zależeć od wyników;

- prowadziła kontrole ex post w zakresie wykorzystania i funkcjonowania współfinansowanej infrastruktury na podstawie analizy ryzyka;

- wzmocniła procedurę oceny dużych projektów oraz projektów finansowanych z Funduszu Spójności, tak aby zwiększyć wykrywalność poważnych uchybień oraz zapewnić podejmowanie odpowiednich działań naprawczych.

WPROWADZENIE

PORTY MORSKIE W GOSPODARCE EUROPEJSKIEJ

1. Porty morskie są to zorganizowane obszary i obiekty przeznaczone do obsługi ruchu pasażerskiego oraz rozładunku i załadunku statków. W 2009 r. z usług ponad 1200 portów handlowych położonych na 100000 km europejskich wybrzeży skorzystało ponad 404 mln pasażerów [1]. Wolumen towarów dostarczonych do portów 27 państw członkowskich UE wyniósł około 3,9 mld ton [2]. W latach 2005/2006 w europejskim sektorze transportu wodnego pracowało około 214000 osób. Sektor ten odpowiada za wytworzenie 22 mld euro wartości dodanej od obrotu, którego wartość wynosi około 100 mld euro [3].

2. Transport morski zajmuje drugie miejsce wśród wszystkich rodzajów transportu w UE. Najpopularniejszą metodą przewożenia towarów pozostaje transport drogowy (zob. wykres 1).

3. Komisja przewiduje, że w ujęciu ogólnym transport będzie wzrastał, że transport morski UE wzrośnie z 3,8 mld ton w 2006 r. do około 5,3 mld ton w roku 2018 [4] oraz że to transport drogowy w dalszym ciągu będzie charakteryzował się najszybszym tempem wzrostu.

WYKRES 1

TOWARY PRZEWIEZIONE POSZCZEGÓLNYMI RODZAJAMI TRANSPORTU WEWNĄTRZ UE, WYRAŻONE W TONOKILOMETRACH

+++++ TIFF +++++

Źródło: "Panorama of Transport", Eurostat, 2009.

POLITYKI EUROPEJSKIE I PORTY MORSKIE

4. W białej księdze z 1992 r. [5] Komisja określiła terminale multimodalne oraz interoperacyjność jako kluczowe elementy niezbędne do poprawy zrównoważenia mobilności w Europie oraz podkreśliła znaczenie inwestycji w infrastrukturę portową. W takim kontekście Komisja stwierdziła, że na terytorium Wspólnoty istnieją porty, które pozostają w tyle za innymi pod względem inwestycji w nową infrastrukturę oraz łączność z sieciami śródlądowymi. W białej księdze z 2001 r. [6] Komisja podkreśliła znaczenie rozłożenia równowagi pomiędzy różne środki transportu. Porty jako pierwszy węzeł transportu multimodalnego, zapewniający połączenia i transport towarów oraz przewóz pasażerów na styku transportu morskiego z różnymi rodzajami transportu lądowego, mają w tym procesie kluczowe znaczenie. W 2001 r. Rada Europejska uznała, że należy dać pierwszeństwo inwestycjom związanym z transportem kolejowym, morskim i wodnym śródlądowym, tak aby zwiększyć popularność transportu intermodalnego [7].

5. W ramach polityki spójności rozporządzenie w sprawie EFRR stanowi, że istnieje możliwość inwestowania w infrastrukturę "przyczyniającą się do tworzenia i rozwijania transeuropejskich sieci w dziedzinie transportu" [8]. Ponadto rozporządzenie ustanawiające Fundusz Spójności zakłada możliwość udzielania pomocy "projektom w zakresie infrastruktury transportowej stanowiącym przedmiot wspólnego zainteresowania" [9].

6. W latach 2000–2006 z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności przeznaczono kwotę 2,8 mld euro na infrastrukturę portów morskich [10]. Z tej kwoty 85,5% zostało przyznane czterem krajom (zob. wykres 2 i załącznik I). Kolejne 3,4 mld euro zostało przeznaczone na inwestycje w porty morskie w okresie finansowania 2007–2013 [11].

WYKRES 2

FINANSOWANIE INFRASTRUKTURY PORTÓW MORSKICH Z FUNDUSZY STRUKTURALNYCH I FUNDUSZU SPÓJNOŚCI W LATACH 2000–2006 WEDŁUG KRAJÓW

+++++ TIFF +++++

ZARZĄDZANIE INWESTYCJAMI W PORTY MORSKIE Z FUNDUSZY STRUKTURALNYCH I FUNDUSZU SPÓJNOŚCI

7. Wydatki z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności podlegają zarządzaniu dzielonemu, w ramach którego podział obowiązków zarządczych w latach 2000–2006 kształtował się następująco:

a) Komisja negocjowała i zatwierdzała projekty Funduszu Spójności lub programy operacyjne zaproponowane przez instytucje zarządzające wyznaczone przez państwa członkowskie i odpowiednio przydzielała środki.

b) Zgoda Komisji była wymagana w przypadku każdego dużego projektu finansowanego z EFRR i Funduszu Spójności.

c) Instytucje zarządzające państw członkowskich odpowiadały za zarządzanie programem i jego realizację.

d) Komisja uczestniczyła w monitorowaniu i nadzorowaniu programu razem z instytucjami zarządzającymi na poziomie regionalnym. Komisja refundowała zatwierdzone wydatki oraz ponosiła ogólną odpowiedzialność za właściwe wykorzystanie funduszy.

8. W ramach Komisji Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej oraz Dyrekcja Generalna ds. Mobilności i Transportu podzieliły między siebie odpowiedzialność za inwestycje w infrastrukturę transportową. DG ds. Polityki Regionalnej odpowiada za zarządzanie finansowaniem z EFRR i Funduszu Spójności, natomiast DG ds. Mobilności i Transportu odpowiada za wnioski dotyczące polityki transportowej UE oraz ich realizację i działania następcze.

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

9. Trybunał przeprowadził kontrolę inwestycji z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w infrastrukturę transportową portów morskich [12] w celu sprawdzenia, czy projekty współfinansowane w latach 2000–2006 [13] przyniosły oczekiwane rezultaty. Trybunał zbadał:

- cele i produkty 27 projektów współfinansowanych z EFRR i Funduszu Spójności w ramach pozycji "Infrastruktura transportowa";

- sposoby zarządzania przez państwa członkowskie takimi wydatkami oraz nadzór nad procesem ze strony Komisji.

10. Kontrolę przeprowadzono w dziewięciu regionach czterech państw członkowskich, którym przydzielono najwięcej funduszy. Liczba regionów skontrolowanych w poszczególnych krajach zależała od wielkości przydzielonych funduszy. W związku z tym w Hiszpanii skontrolowano cztery regiony (Andaluzja, Asturia, Wyspy Kanaryjskie i Galicja), dwa w Grecji (Wyspy Egejskie Północne, Wyspy Egejskie Południowe), dwa we Włoszech (Sycylia i Apulia) i jeden we Francji (Górna Normandia). W przypadku każdego regionu w celu przeprowadzenia kontroli na miejscu losowo wybrano trzy projekty, które według sprawozdań przekazanych Komisji obejmowały inwestycje w infrastrukturę transportową portów morskich.

11. Próba 27 projektów obejmowała cztery duże projekty oraz trzy projekty finansowane z Funduszu Spójności wymagające decyzji Komisji. Jeśli chodzi o charakter tych projektów, trzynaście z nich dotyczyło infrastruktury przeładunkowej i kontenerowej, dziewięć dotyczyło ulepszeń w portach pasażerskich, w tym w czterech przystaniach żeglugowych, cztery dotyczyły finansowania nadbudów [14], zaś jeden dotyczył rewitalizacji przestrzeni miejskiej. Łączny koszt skontrolowanych projektów wyniósł 1,7 mld euro, zaś współfinansowanie ze strony UE osiągnęło kwotę 726 mln euro. Pełny wykaz skontrolowanych projektów wraz z krótkim ich opisem oraz informacjami na temat kosztów został przedstawiony w załączniku II.

12. Zastosowane procedury kontroli obejmowały przegląd dokumentacji, wywiady, analizę systemów zarządzania projektami oraz kontrole na miejscu produktów uzyskanych w wyniku projektów, sposobów ich wykorzystania oraz rezultatów. Zorganizowano również spotkania z Komisją Europejską, instytucjami zarządzającymi w każdym regionie, urzędami centralnymi w każdym zainteresowanym państwie, władzami portów oraz innymi beneficjentami zaangażowanymi w realizację finansowanych projektów. Kontrole na miejscu przeprowadzono w okresie od czerwca do listopada 2010 r.

UWAGI

STOSOWNOŚĆ CELÓW

W 18 SPOŚRÓD 27 SKONTROLOWANYCH PROJEKTÓW WYRAŹNIE ZDEFINIOWANO CELE SPÓJNE Z POLITYKĄ TRANSPORTOWĄ

13. Cele projektów związanych z infrastrukturą portów morskich mogą być różne. Zgodnie z ogólną zasadą ustanowioną rozporządzeniem w sprawie funduszy strukturalnych z 1999 r. działania funduszy mają być "zgodne z innymi politykami Wspólnoty, w szczególności w obszarach (...) transportu" [15].

14. Trybunał w ramach kontroli ocenił, czy cele wybranych projektów związanych z infrastrukturą transportową były zgodne z przedstawionymi celami polityki transportowej oraz celami programów operacyjnych, w ramach których były one finansowane, tak aby zapewnić zgodność takiego finansowania UE z zatwierdzonymi celami.

15. Trybunał ustalił (zob. wykres 3 i ramka 1), że spośród 27 skontrolowanych projektów transportowych:

a) osiemnaście było zdecydowanie zgodnych z celami transportowymi;

b) cele siedmiu projektów nie były związane z polityką transportową, ale były zgodne z innymi obszarami wspieranymi z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (takimi jak turystyka czy rewitalizacja obszarów miejskich);

c) cele dwóch projektów nie były zgodne ani z polityką transportową, ani z opisem w programie operacyjnym, w ramach którego były one finansowane.

WYKRES 3

OCENA CELÓW PROJEKTÓW NA TLE CELÓW PROGRAMÓW OPERACYJNYCH

+++++ TIFF +++++

RAMKA 1

PRZYKŁADY ODNOTOWANYCH CELÓW

a) Odnotowano cele polityki transportowej w przypadku projektów związanych ze zwiększeniem zdolności portów do obsługi ruchu towarowego i pasażerskiego, takich jak budowa nadbrzeży, mol, grobli, terminali, pogłębianie kanałów dostępowych, bagrowanie oraz roboty ziemne. Odnotowano również inne cele polityki regionalnej w przypadku np. projektów dotyczących portów pasażerskich, których celem była poprawa komunikacji pomiędzy Wyspami Egejskimi Południowymi i Północnymi a Grecją kontynentalną, tak aby ograniczyć odizolowanie wysp, regres demograficzny i marginalizację gospodarczą.

b) Projekty, których cele były spójne z politykami innymi niż polityka transportowa, dotyczyły adaptacji przestrzeni dla pieszych pomiędzy portem a miastem Aviles (Asturia, Hiszpania), budynku targu rybnego w obrębie portu w mieście A Coruña (Galicja, Hiszpania), rozbudowy nadbrzeża w celu przyciągnięcia do portu Ermoupoli na wyspie Sýros (Wyspy Egejskie Południowe, Grecja) większych statków wycieczkowych, budynku policji portowej w Kadyksie (Andaluzja, Hiszpania) i trzech przystani żeglugowych: w Vieste w Apulii, w Ragusie na Sycylii (Włochy) i w Chipionie w Andaluzji (Hiszpania).

c) Projekt, którego cele niezgodne były z opisem zamieszczonym w programie operacyjnym, w ramach którego był finansowany, obejmował budowę przystani żeglugowej w Mitylenie (Wyspy Egejskie Północne, Grecja), chociaż w programie operacyjnym przewidziano realizację inwestycji, których celem będzie przyciągnięcie źródeł dochodu innych niż turystyka. Odnotowano też projekt Funduszu Spójności w Campamento (Andaluzja, Hiszpania), w którym zmieniono cel na budowę suchego doku na potrzeby budowy jednostek specjalnych, chociaż cel ten nie był zgodny z wytycznymi w zakresie transeuropejskich sieci transportowych (zob. pkt 33).

SKUTECZNOŚĆ PROJEKTÓW

NIE WSZYSTKIE PROJEKTY BYŁY WYKORZYSTYWANE, ZAŚ NIEKTÓRE DUŻE PROJEKTY NIE ZOSTAŁY ZAKOŃCZONE ZGODNIE Z PLANEM

16. Trybunał podczas kontroli ocenił, czy budowa infrastruktury została zakończona w terminie i czy była ona użytkowana. Trybunał ustalił, że spośród 27 projektów:

a) 11 zostało zakończonych terminowo, w przypadku 12 odnotowano opóźnienia w budowie wynoszące średnio 26 miesięcy, a w pozostałych czterech przypadkach, na które przypadało 70,8% kwoty objętej kontrolą, projekty nie zostały ukończone. W momencie kontroli roboty budowlane były w trakcie realizacji z powodu opóźnień i problemów technicznych w Gijon (Asturia, Hiszpania), Punta de Langosteira (Galicja, Hiszpania) i Brindisi (Apulia, Włochy) oraz ze względu na potrzebę dodatkowego bagrowania oraz robót ziemnych w Karlovasi (Wyspy Egejskie Północne). Projekt w Gijon, który otrzymał współfinansowanie w wysokości 248 mln euro, został zgłoszony do Trybunału jako projekt zakończony w styczniu 2011 r. Projekt w Punta de Langosteira, który otrzymał 258 mln euro z Funduszu Spójności, w połowie 2011 r. nie był jeszcze zakończony.

b) Większa część powstałej infrastruktury była użytkowana (zob. wykres 4): spośród 23 zakończonych projektów, 19 było wykorzystywanych od połowy 2010 r. Trzy projekty nie były wykorzystywane (projekt w Auguście we Włoszech oraz w Campamento i Arinaga w Hiszpanii), a jeden był tylko częściowo wykorzystywany (w Bari we Włoszech). Cztery wyżej wymienione projekty otrzymały 25,7 mln euro w ramach finansowania z EFRR, czyli 36,6% ich całkowitego kosztu.

WYKRES 4

CZY PROJEKTY BYŁY WYKORZYSTYWANE?

+++++ TIFF +++++

RAMKA 2

PRZYKŁADY PROJEKTÓW, KTÓRE NIE BYŁY WYKORZYSTYWANE

1. W projekcie w Campamento w latach 2001–2004 przewidziano przebudowę nieużytkowanej części portu w terminal kontenerowy, tak aby sprostać rosnącemu zapotrzebowaniu na transport kontenerowy i stworzyć nowe miejsca pracy. Ponieważ nowo wybudowany basen portowy był zbyt mały dla coraz większych nowoczesnych kontenerowców, połączenia z głębią lądu były nieodpowiednie, a w pobliżu znajdowały się inne terminale kontenerowe, w trakcie realizacji projektu zdecydowano o zmianie przeznaczenia na suchy dok do budowy jednostek specjalnych. Dok wykorzystano tylko raz do budowy pływającego terminala skroplonego gazu ziemnego. Obecnie nie ma przed nim dalszych perspektyw wykorzystania (współfinansowanie z budżetu UE osiągnęło poziom 16,6 mln euro).

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

2. W latach 2003–2006 współfinansowano drugą fazę budowy portu handlowego w Augusta (pierwsza faza rozpoczęła się w 1980 r.). Budowę infrastruktury zakończono w roku 2006, jednak port w dalszym ciągu nie jest użytkowany, ponieważ nie pojawił się planowany ruch kontenerów i statków typu ro-ro (współfinansowanie w wysokości 3,8 mln euro). Trzecia faza rozbudowy portu została zaplanowana na niedaleką przyszłość. Celem tej fazy jest ukończenie robót budowlanych w obrębie nadbrzeży pod nowy terminal kontenerowy oraz zapewnienie komunikacji z siecią kolejową.

TYLKO 11 SPOŚRÓD 23 UKOŃCZONYCH PROJEKTÓW OKAZAŁO SIĘ SKUTECZNYCH POD WZGLĘDEM REALIZACJI CELÓW POLITYKI TRANSPORTOWEJ

17. Projekty uznano za skuteczne w sytuacji, gdy udało się osiągnąć ich cele ustalone na etapie początkowym, w tym poszczególne cele pośrednie. Pod względem skuteczności Trybunał następująco ocenił 23 ukończone projekty związane z infrastrukturą transportową:

a) 11 projektów uznano za skutecznie realizujące założenia polityki transportowej (18,1% skontrolowanych funduszy UE): "Port 2000" w Hawrze, żurawie ruchome w Rouen, obwodnica dla samochodów ciężarowych w Tremestrieri, dwa doki w San Juan de Nieva w Aviles, molo w Myrinas, roboty związane z rozbudową portu w Tinos, część projektu rozbudowy portu wewnętrznego w Bari; roboty związane z rozbudową portu w Thira; budowa portu w Ferrol; falochron oraz renowacja terminala w porcie w Las Palmas;

b) cztery projekty (5,6% skontrolowanych funduszy UE) nie były skuteczne: trzy puste porty w Campamento, Arinaga i Augusta oraz inwestycja kolejowa w Hawrze, która nie doprowadziła do zakładanego zwiększenia transportu kolejowego kontenerów (zob. ramka 4);

c) osiem projektów nie było spójnych z celami polityki transportowej (5,5% skontrolowanych funduszy UE): cztery projekty budowy przystani żeglugowych [16], rozbudowa nadbrzeża mająca przyciągnąć większe statki wycieczkowe do Sýros, budynek policji portowej w Kadyksie, targ rybny w A Coruña oraz projekt remontu drogi w Aviles (chociaż uznano, że projekty te nie realizowały skutecznie celów polityki transportowej, to jednak część projektów przyniosła korzyści jakościowe i ilościowe dla społeczności lokalnych);

18. Ponadto wiele z inwestycji ucierpiało z powodu niewystarczających połączeń z głębią lądu ("Port 2000" w Hawrze) lub z powodu braku takich połączeń (Bari, Brindisi, Langosteira i Ferrol). Chociaż projekty "Port 2000", Bari i Ferrol zostały uznane za skuteczne, to pięć wymienionych projektów, które pochłonęły 47,7% skontrolowanych kwot współfinansowania, będzie prawdopodobnie wymagało dodatkowych znacznych inwestycji, aby uzyskać połączenia z głębią lądu i osiągnąć pełną operacyjność.

RAMKA 3

PRZYKŁADY SKUTECZNYCH PROJEKTÓW OBJĘTYCH KONTROLĄ

+++++ TIFF +++++

1. W Tremestrieri wykorzystano 10,5 mln euro w celu dofinansowania budowy dwóch ramp i obwodnicy w celu skrócenia odległości i czasu potrzebnego na dojazd do statków ciężarówkom z Sycylii do Włoch kontynentalnych. Liczba ciężarówek przejeżdżających przez centrum Mesyny zmniejszyła się o 98%. Również liczba wypadków z udziałem samochodów ciężarowych spadła o 50%. Nie tylko spadła liczba wypadków śmiertelnych na drogach, ale również znacząco zmniejszył się poziom zanieczyszczenia centrum miasta.

2. Projekt "Port 2000" w Hawrze polegał na budowie czterech ramp, grobli i nadbrzeży oraz na wykonaniu prac związanych z pogłębianiem i poszerzeniem kanału dostępowego, a także na rozbudowie połączeń lądowych na obszarze portu i przeprowadzeniu prac związanych z ochroną środowiska. Współfinansowanie z EFRR wyniosło 38,1 mln euro. Po realizacji projektu wzrósł wolumen towarów (o 117% w latach 1999–2006), zwiększyła się liczba obsługiwanych kontenerów (o 162% w latach 1999–2010) oraz poprawiło się bezpieczeństwo w nowych terminalach, gdzie odnotowano mniejszą liczbę kradzieży i wypadków.

+++++ TIFF +++++

3. W porcie Aviles/San Juan de Nieva w latach 2002–2005 wybudowano dwa doki (współfinansowanie UE na poziomie 6,5 mln euro). Wolumen towarów przesłanych przez ten port wzrósł czterokrotnie od zakończenia projektu (z 244191 ton w 2001 r. do 1366911 ton w 2006 r.).

Doki w porcie w Aviles

© Autoridad Portuaria de Avilés

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

4. Projekt zainicjowany przy współfinansowaniu w wysokości 4,9 mln euro w latach 2005–2009, realizowany na wyspie Tinos, jednej z Wysp Egejskich Południowych, która jest popularnym celem pielgrzymek. Dzięki projektowi zwiększyła się zdolność cumowania statków, co pozwoliło ograniczyć ryzyko wypadków. Ponadto ruch portowy utrzymano poza centrum miasta, co przyczyniło się do zmniejszenia natężenia ruchu w mieście i pomogło rozwiązać problem brakujących miejsc parkingowych dla odwiedzających.

+++++ TIFF +++++

RAMKA 4

PRZYKŁAD NIESKUTECZNEGO PROJEKTU

W Hawrze w latach 2007–2008 realizowano projekt kolejowy współfinansowany w kwocie 8,4 mln euro. Celem projektu była modernizacja i unowocześnienie części sieci kolejowej, tak aby poprawić organizację transportu drogowego kontenerów napływających do nowego portu. Ze względów związanych z założeniami projektowymi, nieskuteczną obsługą ruchu kontenerowego w obrębie terminali oraz opóźnieniami w budowie doszło do utraty kontraktów, co spowodowało, iż nie udało się osiągnąć planowanego oddziaływania projektu. Zwiększony ruch kontenerowy związany z budową nowego portu został przejęty przez transport drogowy.

+++++ TIFF +++++

ZARZĄDZANIE PROJEKTAMI I PROGRAMAMI

BUDOWA INFRASTRUKTURY BEZ OCENY DŁUGOTERMINOWYCH POTRZEB ROZWOJOWYCH PORTU

19. Projekty związane z budową infrastruktury portów morskich na dużą skalę wymagają odpowiedniego planowania i jak najlepszej realizacji, co można osiągnąć przez planowanie takich przedsięwzięć z uwzględnieniem priorytetów rozwoju portów regionalnych i lokalnych. W tym celu instytucje zarządzające powinny mieć ogólną wiedzę na temat długoterminowych potrzeb i wymagań rozwojowych przedstawionych w odpowiednich planach rozwoju portu. Taki plan powinien zawierać oszacowanie spodziewanej liczby pasażerów oraz wolumenu towarów, ocenę dostępu w głąb lądu oraz ocenę wszelkich kwestii środowiskowych, jak również analizę prawdopodobnych kosztów i korzyści. Wobec powyższego Trybunał w ramach kontroli ocenił, czy istniały plany długoterminowej strategii rozwoju portu i czy były one wykorzystywane na poziomie regionalnym w celu nadawania odpowiednich priorytetów inwestycjom w infrastrukturę portów morskich. Trybunał ustalił, że w żadnym z regionów nie opracowano planu długoterminowej strategii rozwoju portu do wykorzystania przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych. Tylko w jednym z dziewięciu skontrolowanych regionów (Grecja – Wyspy Egejskie Południowe) wykorzystano badania oceniające potrzeby różnych wysp, tak aby w momencie podejmowania decyzji projektowych wesprzeć długoterminowy proces rozbudowy infrastruktury portów morskich. W ramce 5 objaśniono sytuację we wszystkich skontrolowanych regionach.

RAMKA 5

W ŻADNYM ZE SKONTROLOWANYCH REGIONÓW NIE BYŁO DŁUGOTERMINOWYCH PLANÓW STRATEGICZNYCH ROZWOJU PORTU

Obowiązujące od stycznia 2006 r. w Grecji przepisy nakładały na 12 głównych portów (portów o znaczeniu międzynarodowym) obowiązek opracowania długoterminowych strategicznych planów rozwoju. Przedtem w regionie Wysp Egejskich Południowych wykorzystywano badania, których celem było kierowanie finansowania na konkretne potrzeby projektowe różnych wysp. W innym skontrolowanym regionie w Grecji (region Wysp Egejskich Północnych) międzyresortowa komisja indywidualnie badała wnioski dotyczące rozbudowy portów.

W Hiszpanii instytucja pośrednicząca [17] oceniła wszystkie zaproponowane inwestycje w infrastrukturę portów morskich przez zbadanie wieloletnich planów działalności portów "o znaczeniu krajowym" oraz ich pięcioletnich planów rozwojowych.

We Włoszech na początku okresu obejmującego lata 2000–2006 nie było ani krajowej, ani regionalnej strategii inwestycji w porty morskie. W grudniu 2002 r. przyjęto "Ogólny plan w zakresie transportu i logistyki", który w dalszym ciągu obowiązuje i dotąd nie opracowano kolejnych planów. W roku 2003 doszło do spotkania grupy roboczej, którego celem było zsynchronizowanie inwestycji na poziomach krajowym i regionalnym.

We Francji decyzje dotyczące współfinansowania inwestycji w infrastrukturę portów morskich były podejmowane przez ministra transportu. W 2010 r. zaproponowano Schéma National Infrastructures de Transport (Krajowy plan infrastruktury transportowej) w celu opracowania alternatywy dla transportu drogowego, jednocześnie powiązując takie inwestycje z ich wpływem na globalne ocieplenie. Jednak w momencie kontroli plan ten nie był jeszcze przyjęty.

BRAK ODPOWIEDNICH PROJEKTÓW I OPÓŹNIENIA W REALIZACJI

20. W trakcie kontroli oceniono również metody wyboru projektów i odnotowano, że procedury w tym zakresie różniły się w poszczególnych skontrolowanych regionach. Ogłaszano tradycyjne zaproszenia do składania wniosków (Grecja), dokonywano wyboru projektów na poziomie krajowym (Hiszpania), organizowano debaty krajowe na temat projektów, wobec których decyzje podejmowano na szczeblu regionalnym (Francja), a także dokonywano wyboru projektów wyłącznie na poziomie regionalnym (Włochy).

21. W celu osiągnięcia najlepszych wyników instytucje zarządzające powinny być w stanie wybierać spośród projektów konkurujących ze sobą o te same środki, jednak w większości przypadków, ze względu na brak odpowiednich projektów, nie przeprowadzano konkursów o dofinansowanie. Często sam fakt uzyskania przez projekt wszystkich wymaganych zezwoleń [18] wystarczał do otrzymania finansowania.

22. W swoim wcześniejszym sprawozdaniu [19] Trybunał zalecił, aby Komisja kładła większy nacisk na skuteczne wydatkowanie środków z funduszy strukturalnych niż na maksymalną absorpcję takich funduszy. Jednak z powodu braku odpowiednich projektów oraz opóźnień w trwających projektach, udzielano finansowania retrospektywnego (tj. przydzielano środki projektom zastępczym), tak aby uniknąć możliwej utraty finansowania z UE.

RAMKA 6

FINANSOWANIE RETROSPEKTYWNE W SKONTROLOWANYCH REGIONACH WE WŁOSZECH

W przypadku sycylijskiego programu operacyjnego, w ramach odpowiedniego działania dodano 18 zastępczych projektów transportowych (z puli 30 projektów), których całkowita wartość wynosi blisko 50 mln euro. W ten sposób zmieniono przeznaczenie prawie 2,8 mld euro, czyli jednej trzeciej łącznych środków dostępnych w ramach sycylijskiego programu operacyjnego na lata 2000–2006 (8,4 mld euro).

W przypadku Apulii do działania dodano 89 zastępczych projektów transportowych, w wyniku czego łączna liczba projektów objętych działaniem wynosi 109. Łączna wartość projektów zastępczych wyniosła prawie 217 mln euro, co odpowiada 58% całkowitych wydatków w ramach tego działania (372 mln euro). W ten sposób zmieniono przeznaczenie 265 mln euro, czyli połowy łącznych środków (525 mln euro) dostępnych w ramach osi 6 (Sieci). Całkowita wartość projektów zastępczych w ramach całego programu operacyjnego osiągnęła poziom prawie 1200 mln euro, co odpowiada 23% łącznej wartości programu operacyjnego (5200 mln euro).

23. W celu uzyskania finansowania retrospektywnego z funduszy strukturalnych projekty muszą spełniać kryteria wyboru ustanowione dla projektów, w odniesieniu do których wstępnie złożono wnioski. Jednak w przypadku dwóch spośród trzech projektów zastępczych [20], które skontrolowano we Włoszech, nie udało się osiągnąć celów. Wynikiem projektu w Augusta jest niezagospodarowany port (zobacz przykład 2, ramka 2), zaś w przypadku projektu w Bari nie udało się stworzyć połączenia z krajową siecią kolejową, co spowodowało trudności w osiągnięciu zasadniczego celu projektu tj. utworzeniu węzła multimodalnego.

24. Odnotowano istotne opóźnienia w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę głównie z powodu oczekiwania na wiele niezbędnych zezwoleń i koncesji. Na przykład w regionie Wysp Egejskich Północnych (Grecja) jeden z projektów rozpoczął się już w roku 1984, gdy uzyskano zezwolenia od służb archeologicznych na projekt budowy portu, którego realizacja rozpoczęła się w 2006 r. Na Sycylii (Włochy) procedura realizacji jednego z projektów rozpoczęła się w 1991 r., a zakończyła w 2008 r. i uwarunkowana była uzyskaniem 33 zezwoleń i koncesji od organów środowiskowych, państwowych, regionalnych, technicznych oraz od Komisji.

25. Taka sytuacja czasami prowadziła do wzrostu kosztów dodatkowych związanych z ponownym przywróceniem infrastruktury do stanu funkcjonalnego. Na przykład budowa przystani żeglugowej w Vieste (Włochy) rozpoczęła się w roku 2000 i uzyskała współfinansowanie w wysokości 3,6 mln euro. Jednak opóźnienia były tak znaczne, że aby port mógł sprawnie funkcjonować, konieczne były znaczne inwestycje modernizacyjne, dostosowujące istniejącą infrastrukturę i rozwiązania koncepcyjne do aktualnych norm i potrzeb użytkowników (około 1,5 mln euro).

INSTYTUCJE ZARZĄDZAJĄCE W RAMACH NADZORU NIE KONCENTROWAŁY SIĘ NA SKUTECZNOŚCI I PO ZAKOŃCZENIU ROBÓT BUDOWLANYCH ZAPRZESTAWAŁY MONITOROWANIA PROJEKTÓW

26. Państwa członkowskie muszą podjąć działania i współpracować z Komisją w celu dopilnowania, aby środki były wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami [21]. W tym celu instytucje zarządzające muszą monitorować programy, tak aby zapewnić zgodność z polityką UE, dokonywać corocznej oceny głównych wyników z roku poprzedniego przez uczestnictwo w "komitetach monitorujących", a także muszą wykorzystywać odpowiednie wskaźniki, aby śledzić postępy programów i projektów. Takie komitety monitorujące powinny zapewnić skuteczność i wysoką jakość realizacji wsparcia [22]. Ponadto Komisja musiała przedstawić wytyczne w zakresie ustanowienia odpowiednich systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia należytego zarządzania finansami funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

27. W miarę możliwości wskaźniki na poziomie programu powinny ukazywać skwantyfikowane cele oraz stopień rzeczywistej realizacji, wyniki i – najszybciej, jak to możliwe – oddziaływanie na odpowiednim poziomie (priorytetu lub działania) [23]. Na poziomie projektu dobre wskaźniki powinny umożliwić odpowiedni nadzór nad postępem robót oraz związanymi z nimi wydatkami, a także nad osiąganiem rezultatów oraz wpływem ilościowych i jakościowych udoskonaleń w wykorzystywaniu infrastruktury.

28. Trybunał ustalił, że:

a) Komitety monitorujące ograniczały się do omawiania ogólnej strategii i bardziej koncentrowały się na ewolucji wydatków, a nie na analizie rezultatów poszczególnych projektów.

b) Instytucje zarządzające ściśle monitorowały wydatkowanie i postęp budowy, jednak nie monitorowały późniejszego wykorzystania infrastruktury, gdyż nie wchodziło to w zakres ich obowiązków. Ponieważ jednak Komisja uważa, że należy to do obowiązków władz krajowych/regionalnych [24], żaden organ nie monitoruje wykorzystania i funkcjonowania infrastruktury po jej sfinansowaniu i wybudowaniu, dopuszczając do sytuacji, że nie zgłasza się przypadków niewykorzystywanej lub nieskutecznej infrastruktury.

c) Wybrane przez instytucje zarządzające wskaźniki na poziomie programowym zazwyczaj dotyczyły oczekiwanego zatrudnienia, szczególnie w fazie budowy, oraz pewnych bardzo ogólnych produktów, takich jak "10 unowocześnionych portów". Dane przedstawiane w sprawozdaniach niekiedy nie zostały uzyskane na podstawie danych zgromadzonych na poziomie projektowym, ale na podstawie ogólnych regionalnych danych statystycznych niezwiązanych ze współfinansowanymi projektami.

d) Wskaźniki na poziomie projektowym dotyczyły produktów, a nie rezultatów, i często były zbyt ogólnikowe, by mogły mieć znaczenie lub zawierały jedynie wymiary fizyczne (np. liczba m² "unowocześnionego obszaru portu"). Ponadto nie monitorowano tych wskaźników w trakcie realizacji projektu. Dobre zdefiniowanie wskaźników w skontrolowanej próbie było rzadkością. Jednak przykład dobrej praktyki w tym zakresie opisano w ramce 7.

e) Instytucje zarządzające nie otrzymały wskazówek na temat należytego zarządzania finansami. Dodatkowo aspekt związany z należytym zarządzaniem finansami w ramach programów i projektów skontrolowanych przez Trybunał nie był przedmiotem kontroli DG ds. Polityki Regionalnej.

PROCEDURA ZATWIERDZANIA DUŻYCH PROJEKTÓW JEST POWOLNA

29. W przypadku głównych projektów finansowanych z EFRR i Funduszu Spójności wymagana jest zgoda Komisji na współfinansowanie, wydawana w formie specjalnej decyzji Komisji. W tym celu w rozporządzeniu przewidziano procedurę oraz terminy podjęcia decyzji (w ciągu dwóch miesięcy od otrzymania wniosku [25]). Skontrolowana próba obejmowała cztery duże projekty i trzy projekty finansowane z Funduszu Spójności. Trybunał ustalił, że:

a) W ogóle nie przestrzegano terminu oceny wniosków (w przypadku siedmiu projektów potrzebne było średnio 19 miesięcy, aby przyjąć decyzję wstępną; w przypadku dwóch potrzebne były trzy lata [26]).

b) Nie przedstawiono żadnych uwag na temat nieskuteczności skontrolowanych projektów oraz braku połączeń z lądem w przypadku projektów w Bari i Ferrol, a także na temat niezgodności z warunkami finansowania w przypadku projektu dotyczącego "suchego doku do budowy jednostek specjalnych" w Campamento (zob. pkt 33).

30. Ponadto we wcześniejszych sprawozdaniach Trybunał zalecił, aby Komisja ulepszyła proces oceny możliwego i faktycznego oddziaływania projektu przez zdefiniowanie odpowiednich skwantyfikowanych wskaźników przed jego zatwierdzeniem [27].

31. Wskaźniki wykorzystane przy nadzorze dużych projektów finansowanych z EFRR i Funduszu Spójności dotyczyły również produktu (konstrukcji). Nie obejmowały one rezultatów i mierzalnych celów do oceny wpływu finansowania.

RAMKA 7

PRZYKŁAD DOBREJ PRAKTYKI W ZAKRESIE DEFINIOWANIA WSKAŹNIKÓW

Przykładem najlepszej praktyki, który zasługuje na wyróżnienie, jest część dużego projektu "Port 2000" w Hawrze (Górna Normandia, Francja), w którym zdefiniowano szereg wskaźników fizycznych, wskaźników rezultatu, wskaźników oddziaływania i wskaźników multimodalnych. Poza szczegółową oceną aspektów środowiskowych oraz sondażem zadowolenia użytkowników, lokalnych mieszkańców i odwiedzających wskaźniki te były regularnie monitorowane przez właściwy organ, który reprezentował beneficjenta, miejscowy oddział urzędu statystycznego oraz regionalny organ państwowy.

ROLA KOMISJI W KOMITETACH MONITORUJĄCYCH

32. Według przepisów Komisja powinna była dokonywać rocznej oceny podstawowych wyników z poprzedniego roku w ramach "komitetów monitorujących", choć tylko w roli doradczej [28].

33. Trybunał ustalił, że jest niewiele dowodów na to, by Komisja starała się wpłynąć na to, by spotkania komitetu monitorującego skupiały się na skuteczniejszym wydatkowaniu. Na przykład projekt dotyczący portu w Gela (Sycylia) został zarzucony, a odpowiednie fundusze zostały wykorzystane w celu kontynuacji budowy autostrad Palermo–Mesyna i Katania–Gela. Takie wykorzystanie środków nie było zgodne z celem działania, jakim jest zastąpienie transportu drogowego innymi formami transportu. W przypadku projektu w porcie w Campamento (zob. ramka 2) Komisja dopuściła do zmiany jego celu z terminala kontenerowego na suchy dok na potrzeby budowy jednostek specjalnych. Jako że obowiązujące zasady dotyczące tego rodzaju portów ograniczają finansowanie z Funduszu Spójności do elementów infrastrukturalnych zwiększających wydajność transportu intermodalnego, zmieniony cel projektu nie jest zgodny z wytycznymi TEN-T (warunek, który musi spełnić projekt w ramach polityki spójności).

34. Ponadto nie ma dowodów na to, że Komisja interweniowała lub zgłaszała sprzeciw wobec realizacji skontrolowanych dużych projektów oraz projektów finansowanych z Funduszu Spójności, wówczas gdy ich rezultaty nie były zgodne z celami, na które udzielono współfinansowania. W przypadku np. projektu portu wewnętrznego w Bari nie osiągnięto celów związanych z intermodalnością. Budynki pozostały puste, ponieważ nowa linia kolejowa nie była skomunikowana z krajową siecią kolejową. Firma zarządzająca krajową siecią kolejową nie udzieliła bowiem beneficjentowi zgody na wykorzystanie swojej infrastruktury.

WNIOSKI I ZALECENIA

35. Trybunał ustalił, że zaledwie 11 spośród 27 skontrolowanych projektów inwestycji w infrastrukturę portów morskich finansowanych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2000–2006 osiągnęło zamierzone rezultaty. Ponadto cele jednej trzeciej skontrolowanych projektów nie były związane z transportem. Poza nieskutecznymi projektami Trybunał ustalił również, że niektóre projekty nie były użytkowane, a duże projekty, o wartości odpowiadającej 70,8% całkowitej skontrolowanej kwoty, nie były ukończone w momencie kontroli. Jedenaście projektów zostało zrealizowanych terminowo, jednak w przypadku 12 innych projektów odnotowano opóźnienia średnio o 26 miesięcy. Ponadto pięć innych projektów odpowiadających niemal połowie skontrolowanej kwoty będzie wymagało dodatkowych istotnych inwestycji, zanim będzie można skutecznie je wykorzystać.

36. W trakcie kontroli wykazano również, że w żadnym ze skontrolowanych regionów nie opracowano długoterminowych planów rozwoju portu ani oceny potrzeb w celu uzasadnienia wyboru projektów inwestycji w infrastrukturę portów morskich. Ponadto stwierdzono brak odpowiednich projektów, które mogłyby konkurować o przydzielone środki. W niektórych regionach w sposób retrospektywny finansowano projekty zastępcze, tak aby zaabsorbować dostępne przydzielone środki. Jednak w przypadku dwóch spośród trzech projektów zastępczych w próbie nie udało się osiągnąć ich założeń. Ustalono również, że krajowe procedury administracyjne związane z uzyskiwaniem pozwoleń budowlanych i innych zezwoleń często były czasochłonne i uciążliwe.

ZALECENIE 1

Komisja powinna:

a) Przypomnieć państwom członkowskim o ich obowiązku wykorzystywania finansowania UE zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami. W tym celu powinna przygotować odpowiednie wytyczne oraz upowszechniać najlepsze praktyki zaobserwowane w państwach członkowskich.

b) Podejmować takie decyzje i tak prowadzić nadzór w zakresie infrastruktury portów morskich, aby fundusze strukturalne były wykorzystywane skutecznie i zgodnie z celami określonymi w programach operacyjnych.

c) Uzależnić pomoc udzielaną w ramach polityki spójności na rozwój infrastruktury portów morskich w nadchodzącym okresie od istnienia kompleksowej długoterminowej strategii rozwoju (na podstawie oceny potrzeb) wszystkich portów znajdujących się w danym regionie.

37. Nie poświęcono wystarczającej uwagi monitorowaniu i nadzorowi rezultatów projektów:

a) Komitety monitorujące skupiły uwagę na terminowym wykorzystywaniu środków oraz ogólnych strategiach interwencji, podczas gdy instytucje zarządzające, monitorując projekty, skupiały się przede wszystkim na tempie wydatkowania środków. Wskaźniki zostały tak zdefiniowane, aby można było za ich pomocą monitorować wydatkowanie i budowę. Wyniki i oddziaływanie współfinansowanej infrastruktury nie były monitorowane i stwierdzono, że niektóre porty są puste, a infrastruktura portowa niewykorzystana.

b) Istniało niewiele dowodów, że Komisja zapewniła odpowiedni poziom nadzoru w zakresie skontrolowanych dużych projektów i projektów Funduszu Spójności; że interweniowała na poziomie komitetów monitorujących, tak aby zapewnić skuteczne wydatkowanie środków; ani że zachęcała do ustanawiania i wykorzystywania wskaźników rezultatu.

ZALECENIE 2

Komisja powinna:

a) Bardziej skupić się na skuteczności współfinansowanych projektów przez:

zachęcanie instytucji zarządzających do systematycznego wykorzystywania wskaźników rezultatu i oddziaływania,

prowadzenie kontroli na miejscu, podczas których kontrolerzy będą zwracać uwagę również na kwestie skuteczności oraz

wprowadzenie zasady przyznawania finansowania UE pod warunkiem uzyskania zaplanowanych rezultatów.

b) Przeprowadzać kontrole ex post wykorzystania współfinansowanej infrastruktury w próbie wybranej na podstawie analizy ryzyka, tak aby środek ciężkości takich kontroli przesunął się z kontroli wydatkowania na kontrole osiąganych rezultatów i oddziaływania.

38. W trakcie kontroli ustalono również, że oceny Komisji oraz decyzje w zakresie dużych projektów i projektów Funduszu Spójności nie doprowadziły do działań mających na celu eliminację uchybień wykrytych w toku kontroli.

ZALECENIE 3

Komisja powinna udoskonalić procedurę oceny dużych projektów i projektów Funduszu Spójności, tak by poprawić wykrywalność poważnych uchybień i zapewnić podejmowanie odpowiednich działań zaradczych.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Harald NOACK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 15 lutego 2012 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Źródło: Dane Eurostatu na temat liczby pasażerów w transporcie morskim. Zob. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/transport/data/database

[2] Źródło: Energy, transport and environment indicators (Wskaźniki dotyczące energii, transportu i środowiska naturalnego), Eurostat, luty 2011.

[3] Źródło: European Business: Facts and Figures (Działalność gospodarcza w Europie – fakty i liczby), Eurostat, październik 2009.

[4] COM(2009) 8 wersja ostateczna z dnia 21 stycznia 2009 r.: "Strategiczne cele i zalecenia w zakresie polityki transportu morskiego UE do 2018 r.", pkt 6.

[5] COM(1992) 494 wersja ostateczna z dnia 2 grudnia 1992 r.: The future development of the common transport policy (Przyszły rozwój wspólnej polityki transportowej), pkt V.1.

[6] COM(2001) 370 wersja ostateczna z dnia 12 września 2001 r.: European transport policy for 2010: time to decide (Europejska polityka transportowa do 2010 r.: czas na decyzje).

[7] COM(2001) 264 wersja ostateczna z dnia 15 maja 2001 r.: A European Union Strategy for Sustainable Development (Strategia Unii Europejskiej na rzecz zrównoważonego rozwoju); Wnioski prezydencji (szczyt Rady Europejskiej w Göteborgu w dniach 15 i 16 czerwca 2001 r.), SN 200/1/01 wer. 1.

[8] Artykuł 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1783/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz.U. L 213 z 13.8.1999, s. 1).

[9] Art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1164/94 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającego Fundusz Spójności oraz Załącznik do Załącznika II do niego (Dz.U. L 130 z 25.5.1994, s. 1).

[10] Ponadto w latach 2000–2013 wydano dotąd 275 mln euro ze środków unijnych na infrastrukturę portów morskich poprzez bezpośrednio zarządzany program transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T).

[11] Odsetek środków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności przydzielonych w ramach działania "porty i śródlądowe drogi wodne" kształtował się na poziomie 5% w obu okresach programowania 2000–2006 i 2007–2013.

[12] W tym zakresie Europejski Trybunał Obrachunkowy sporządził już sprawozdanie na temat finansowania infrastruktury transportowej (zob. sprawozdanie specjalne nr 1/93, Dz.U. C 69 z 11.3.1993, s. 1). Ponadto w zakresie pomocy regionalnej, między innymi, w sprawozdaniu specjalnym nr 1/95 (Dz.U. C 59 z 8.3.1995, s. 1) dokonano oceny instrumentów finansowych w zakresie spójności; w sprawozdaniu specjalnym nr 7/2003 (Dz.U. C 174 z 23.7.2003, s. 1) Trybunał zbadał realizację programowania pomocy w okresie 2000–2006; w sprawozdaniu specjalnym nr 1/2007 (Dz.U. C 124 z 5.6.2007, s. 1) Trybunał ocenił realizację procedur śródokresowych w zakresie funduszy strukturalnych na lata 2000–2006.

[13] Trybunał wybrał ten okres, aby móc ocenić rezultaty zakończonych inwestycji w infrastrukturę portów morskich.

[14] Nadbudowy to aktywa trwałe (np. hangary, magazyny, budynki biurowe) wzniesione w obrębie infrastruktury, a także wyposażenie stałe i ruchome (np. żurawie) wykorzystywane w porcie.

[15] Art. 2 ust. 5 i art. 12 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161 z 26.6.1999, s. 1).

[16] Ragusa, Vieste, Chipiona i Mitylena.

[17] Puertos del Estado, Ministerstwo Infrastruktury.

[18] Zezwolenia na użytkowanie gruntów, pozwolenia środowiskowe i pozwolenia od służb archeologicznych itp.

[19] Pkt X lit. d) sprawozdania specjalnego nr 7/2003.

[20] Projekty w portach Bari (Apulia) i Tremestrieri Etneo oraz Augusta (Sycylia).

[21] Art. 8 ust. 4, art. 34 ust. 1 i art. 38 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999.

[22] Art. 36 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999.

[23] Art. 36 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999.

[24] Zob. odpowiedź Komisji na podobne ustalenia dotyczące niewykorzystanej infrastruktury współfinansowanej ze środków unijnych (drugi akapit w ramce 7, sprawozdanie specjalne nr 9/2010 "Czy fundusze w ramach działań strukturalnych przeznaczone na dostawy wody do użytku domowego są wydatkowane w sposób optymalny?").

[25] Art. 26 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 – 3 miesiące w przypadku potrzeby przeprowadzenia konsultacji z EBI.

[26] Taki termin obejmował naturalnie czas potrzebny regionowi na udzielenie odpowiedzi na pytania Komisji.

[27] Zob. pkt 4.25 sprawozdania specjalnego nr 1/95 oraz pkt 42 sprawozdania specjalnego nr 7/2003.

[28] Ocena śródokresowa jest kolejną możliwością skontrolowania rezultatów wstępnych, ich znaczenia, osiągnięcia celów, monitorowania i realizacji, a zatem możliwością wpływania na zwiększenie skuteczności projektów (musi być przeprowadzona przez niezależnego rzeczoznawcę w ramach odpowiedzialności instytucji zarządzającej we współpracy z Komisją). Jak wyjaśniono w sprawozdaniu specjalnym nr 1/2007 w wielu przypadkach było za wcześnie na ocenę skuteczności i pomiaru oddziaływania, z uwagi na opóźnione lub wolne rozpoczynanie programów (zobacz pkt 20 i ramka 4 sprawozdania specjalnego nr 1/2007).

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

PRZEGLĄD ŚRODKÓW PRZYDZIELONYCH Z FUNDUSZY STRUKTURALNYCH I FUNDUSZU SPÓJNOŚCI NA INFRASTRUKTURĘ TRANSPORTOWĄ PORTÓW MORSKICH W LATACH 2000–2006 W PODZIALE NA PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

Źródło: Komisja Europejska, DG ds. Polityki Regionalnej.

Państwo członkowskie | Kwota współfinansowania (w EUR) | % całej inwestycji |

Niemcy | 45510773 | 1,61 |

Estonia | 10406063 | 0,37 |

Grecja | 358949324 | 12,74 |

Hiszpania | 1468837862 | 52,12 |

Francja | 246157336 | 8,73 |

Włochy | 339411748 | 12,04 |

Łotwa | 3540075 | 0,13 |

Litwa | 2847117 | 0,10 |

Malta | 1269683 | 0,05 |

Niderlandy | 4892440 | 0,17 |

Polska | 28487500 | 1,01 |

Portugalia | 180258177 | 6,40 |

Zjednoczone Królestwo | 58923315 | 2,09 |

Współpraca transgraniczna UE | 55426574 | 1,97 |

Współpraca międzyregionalna UE | 13359052 | 0,47 |

OGÓŁEM | 2818277039 | 100,00 |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

PRZEGLĄD WYBRANYCH PROJEKTÓW WEDŁUG REGIONU

Region/Kraj | Tytuł projektu | Treść i cel projektu | Rodzaj projektu (C/P/S/U [1]) | Łączny koszt (w EUR) | Finansowanie UE (w EUR) |

HISZPANIA

Andaluzja | 1.Infrastruktura portowa w Campamento, San Roque | Roboty w zakresie infrastruktury portowej (wał, trzy nabrzeża, bagrowanie, terminal) dla terminalu kontenerowego; następnie cel ten został zmieniony na budowę suchego doku do celów specjalnych. | C | 37688436 | 16582912 |

2.Przystań jachtowa w Chipionie | Roboty (przywrócenie pontonów, bagrowanie i rozbudowa kapitanatu) w celu zwiększenia o 77 (łącznie 377 miejsc) liczby miejsc do cumowania na przystani, aby przyciągnąć większą liczbę turystów i skrócić czas oczekiwania na cumowanie dla łodzi turystycznych. | P | 3918801 | 2155341 |

3.Nowy budynek służb utrzymania oraz policji portowej w Kadyksie | Budowa obiektu z przeznaczeniem na warsztaty, magazyn, szatnie, biura oraz centrum kontroli dla pracowników policji portowej. | S | 1439075 | 719538 |

Asturia | 4.Rozbudowa portu w Gijon | Roboty w zakresie infrastruktury portowej (nowy basen, falochron i terminal dla suchych i ciekłych ładunków masowych) w celu zapewnienia przepustowości koniecznej, aby sprostać rosnącemu przepływowi suchych ładunków masowych, produktów ropopochodnych i gazu ziemnego oraz w celu zwiększenia zatrudnienia. | C | 450000000 | 247500000 |

5.Renowacja południowego i zachodniego doku San Juan de Nieva/Aviles (faza I) | Budowa dwóch doków w celu przyciągnięcia przez port statków o większym zanurzeniu. | C | 13109074 | 6554522 |

6.Aviles – Modernizacja alei Conde Guadalhorce oraz naprawa fasad wokół strefy pieszej | Rewitalizacja zniszczonego obszaru portu, przekształcenie go w nowo wybrukowaną aleję o dł. 1 km i łącznej powierzchni 25350 m2 z ławkami, koszami na śmieci, oświetleniem i miejscami do cumowania jachtów. | U | 2437342 | 1218671 |

Wyspy Kanaryjskie | 7.Port Arinaga, faza 1 nabrzeże Aguimes (faza A) | Budowa doku i wybrukowanie esplanady jako części budowy portu przemysłowego, aby odciążyć port w Las Palmas (w poprzednim okresie wydano dalsze 298000 euro ze środków UE). | C | 23480152 | 11750152 |

8.Południowy wał w porcie Las Palmas | Budowa w porcie Las Palmas falochronu mającego za zadanie nie dopuszczać fal wyższych niż 5 m na obszar portowy. | C | 13857520 | 6928760 |

9.Wybrukowanie pirsu Gran Canaria w porcie Las Palmas | Roboty w zakresie infrastruktury portowej w celu wymiany nawierzchni 150000 m2 oraz instalacja wież oświetleniowych, kanalizacji ściekowej, torów kolejowych dla dźwigów, sieci elektrycznych oraz podziemnych sieci telekomunikacyjnych w istniejącym terminalu), tak aby umożliwić obsługę większej ilości kontenerów. | C+S | 10158820 | 5079410 |

Galicja | 10.Prace w zewnętrznym porcie w Punta de Langosteira | Rozbudowa obecnego portu przez budowę nowego basenu, falochronu i terminala dla suchych i ciekłych ładunków masowych wraz z dostępem drogowym do pobliskiego obszaru przemysłowego, tak aby wyprowadzić najbardziej niebezpieczny ruch portowy z miasta i rozwiązać problem negatywnego wpływu portu na miasto oraz utworzyć miejsca pracy. | C | 575182943 | 257539720 |

11.Nowy targ rybny i magazyny eksportowe w porcie A Coruña | Budowa nowego obiektu do celów hurtowego handlu rybami (w tym miejsca wyładunku ryb, hale handlowe, pomieszczenia do obróbki ryb oraz pomieszczenia do przygotowywania do transportu, urządzenie do produkcji lodu, kawiarnia, pomieszczenia dla administracji, policji portowej i inne biura, sale konferencyjne, bank, pomieszczenia techniczne), tak aby zwiększyć wydajność handlu, obsługi i wysyłki produktów rybnych. | S | 18708024 | 9319121 |

12.Rozbudowa portu w Ferrol | Budowa terminala kontenerowego i terminala dla towarów suchych masowych, falochronu, nabrzeża, platformy i drogowego dostępu do niej oraz trzech miejsc do cumowania (w następnej fazie wydane zostanie dalsze 25189895 euro ze środków UE). | C | 138925795 | 39554238 |

FRANCJA

Górna Normandia | 13.Port do szybkiej obsługi dużych kontenerowców w Hawrze (Port 2000) faza I | Roboty w zakresie infrastruktury portowej (budowa czterech miejsc terminalowych oraz mola ochronnego, poszerzenie kanału dostępu, bagrowanie, prace w zakresie ochrony środowiska oraz połączenie lądowe z obszarem portowym) w celu przyjmowania największych kontenerowców z zachowaniem optymalnej wydajności i bezpieczeństwa oraz w celu zwiększenia transportu śródlądowego kontenerów drogą kolejową i wodną, co jest zgodne z dążeniem do rozwoju multimodalności (jest to część większego projektu o wartości ok. 1,5 mld euro). | C | 152399384 | 38099846 |

14.Ukończenie połączenia kolejowego z Portem 2000 w Hawrze | Część prac lądowych (modernizacja linii kolejowej do terminali i dostęp do linii kolejowej do Paryża) w celu poprawy transportu kolejowego kontenerów, które wpłyną do nowego portu. | C | 39700999 | 8400000 |

15.Modernizacja wyposażenia – zakup nowego wyposażenia (1. transza) w porcie Rouen | Zakup dwóch dźwigów mobilnych w celu zwiększenia wydajności i bezpieczeństwa w porcie Rouen. | S | 3300000 | 990000 |

GRECJA

Wyspy Egejskie Południowe | 16.Dok dla statków wycieczkowych w porce Sýros | Budowa nabrzeża o wymiarach 73,50 m na 9,80 m w celu rozbudowy istniejącej platformy w porcie Ermoupoli, aby wesprzeć modernizację portu i ułatwić rozwój turystyki przez zwiększenie liczby odwiedzających wyspę. | P | 1660894 | 1458714 |

17.Prace budowlane w zakresie modernizacji portu w Tinos | Roboty w zakresie infrastruktury portowej (rozbudowa istniejących nabrzeży, poszerzenie platform i utworzenie miejsc do cumowania) w celu modernizacji basenu i poprawy usług w porcie Tinos. | P | 4894210 | 4019793 |

18.Prace budowlane w porcie Thira’s Athinios | Roboty w zakresie infrastruktury portowej (modernizacja istniejącej platformy, nowy pirs, poprawa dostępu do portu oraz budowa parkingu) w celu modernizacji portu Athinios na Santorini przez wzrost liczby miejsc do cumowania w celu ułatwienia rozwoju turystyki i zwiększenia liczby odwiedzających wyspę. | P | 3734650 | 2377096 |

Wyspy Egejskie Północne | 19.Integracja portu Karlovasi | Roboty w zakresie infrastruktury portowej (wykopy, bagrowanie, budowa drogi i parkingów) w celu zwiększenia liczby statków mogących zacumować z 1 do 3 oraz ich ładowności, a także w celu zapewnienia bezpieczeństwa cumowania w porcie (w poprzedniej fazie wydano dalsze 512121 euro ze środków UE). | P | 9467000 | 6190805 |

20.Port Myrinas | Budowa mola o dł. 310 m. w celu ochrony cumujących statków przed północno-zachodnimi wiatrami (w poprzedniej fazie wydano dalsze 1203226 euro ze środków UE). | P | 11000000 | 9632600 |

21.Przystań w Mitylenie, infrastruktura i budynki | Roboty (kilka budynków, w tym teatr na wolnym powietrzu, wieża kontrolna, kolejna warstwa betonu, ogrodzenie, systemy sieciowe) w celu ukończenia przystani o 222 miejscach do cumowania oraz w celu zwiększenia dobrobytu obywateli przez przyciągnięcie turystów o wysokich dochodach (w poprzedniej fazie wydano dalsze 5300000 euro ze środków UE). | P | 6646195 | 5943850 |

WŁOCHY

Puglia | 22.Ukończenie portu turystycznego Vieste | Roboty budowlane (rozbudowa nabrzeża, bagrowanie, kilka budynków, droga, systemy sieciowe) w przystani na 447 jachtów w celu modernizacji infrastruktury służącej odpowiednim obszarom turystyki (w poprzednim okresie wydano dalsze 497705 euro ze środków UE). | P | 9834534 | 2532711 |

23.Ukończenie portu wewnętrznego Bari Lamasinata – faza II | Budowa trzech magazynów oraz budynku administracyjnego, a także dróg, parkingów, systemów kolejowych oraz sieci i obiektów użytkowych jako części większego obszaru portowego w celu zintegrowanego rozwoju intermodalnej sieci regionalnej. Ma to pomóc w przywróceniu modalnej równowagi na rzecz transportu kolejowego i morskiego (część wkładu UE wynoszącego 30675263 euro na cały duży projekt). | C | 27355200 | 7984001 |

24.Wzmocnienie połączenia kolejowego oraz usług kolejowych na zewnętrznym obszarze portu Brindisi | Roboty w zakresie infrastruktury kolejowej (renowacja torów kolejowych, wzmocnienie podłoża, reaktywacja starych linii i połączenia z obszarem portowym) mające na celu rozwój zintegrowanego systemu logistyki i dystrybucji na rzecz połączenia między osiami północ-południe w ramach regionu oraz międzynarodowymi korytarzami nr 8 i nr 10. Projekt stanowi część wkładu UE w wysokości 36720480 euro na cały program lokalny. | C | 36720480 | 4497285 |

Sycylia | 25.Mesyna – Tremestrieri – Budowa dwóch przystani oraz ich połączenie z autostradą | Budowa dwóch miejsc do cumowania o dł. 150 m i wewnętrznego basenu o powierzchni 12000 m2 uzyskanego w drodze bagrowania; wewnętrzny plac zagospodarowany na parking, usługi i tunel w celu ograniczenia ruchu drogowego (w szczególności ciężarówek), korków i zanieczyszczenia w centrum Mesyny. | C | 23291458 | 10481156 |

26.Port handlowy w Augusta | Roboty w zakresie infrastruktury portowej (nabrzeża, miejsca do cumowania ro-ro, budynki, chodniki, barierki, systemy sieciowe) w celu przekształcenia portu handlowego w ważny pod względem logistycznym i ekonomicznym alternatywny port dla ruchu przekraczającego Cieśninę Mesyńską i przyciągnięcie przewozu kontenerowego oraz przewozu towarów masowych (jest to część większego projektu o wartości ok. 130 mln euro na ukończenie infrastruktury). | C | 15493707 | 3839328 |

27.Port Marina di Ragusa – Ragusa | Budowa nowej przystani na 723 jachty (dwa wały, kilka budynków, pontony, droga dojazdowa, parkingi, systemy sieciowe) w celu zwiększenia ruchu turystycznego w prowincji Ragusa, pobudzenia wzrostu w wydatkach turystów oraz zmniejszenia bezrobocia. | P | 69667972 | 15414641 |

OGÓŁEM | | | 1704072665 | 726755212 |

[1]

- C: Infrastruktura ruchu przeładunkowego i kontenerowego

- P: Infrastruktura ruchu pasażerskiego

- S: Nadbudowy

- U: Projekt wspierający rozwój obszarów miejskich

--------------------------------------------------