Zdaniem 60 % respondentów władze krajowe, regionalne i lokalne potrzebują wsparcia ze strony UE, aby poprawić sytuację Romów. Zainteresowane strony uważają, że UE powinna odgrywać większą rolę niż organy krajowe, jeżeli chodzi o monitorowanie i egzekwowanie europejskiego prawodawstwa w zakresie niedyskryminacji i walki z rasizmem oraz sprawienie, aby opracowanie i wdrożenie ambitnej polityki integracji Romów stało się warunkiem uzyskania dostępu do finansowania. Oczekuje się, że organy krajowe odegrają natomiast większą rolę w działaniach na rzecz zwalczania antycyganizmu (takich jak budowanie społeczności z udziałem ludności romskiej i nieromskiej, szkolenia w zakresie niedyskryminacji i integracji Romów dla urzędników publicznych czy włączenie historii i kultury romskiej do szkolnych programów nauczania) oraz w zwiększaniu uczestnictwa Romów (udział w życiu politycznym, krajowe fora współpracy, budowanie zdolności, udział w opracowywaniu i monitorowaniu polityki).

Odpowiedzi sugerują, że skuteczne strategie integracji Romów zarówno na szczeblu europejskim, jak i krajowym muszą być kompleksowe i muszą obejmować co najmniej najważniejsze obszary unijnych ram oraz walkę z antycyganizmem. Spośród 20 możliwych obszarów priorytetowych zdecydowanie wskazano edukację (67 % na szczeblu europejskim i 76 % na szczeblu krajowym) i zatrudnienie (49 % na szczeblu europejskim i 57 % na szczeblu krajowym) jako kwestie priorytetowe, zaś ponad jedna trzecia respondentów zarówno na szczeblu europejskim, jak i krajowym za priorytet uznała walkę z dyskryminacją i antycyganizmem oraz dostęp do zakwaterowania i opieki zdrowotnej.

Unijne ramy dotyczące krajowych strategii integracji Romów do 2020 r. są pierwszą inicjatywą unijną dotyczącą Romów, która obejmuje mechanizm działań następczych. Do jej głównych celów należy przeciwdziałanie wyłączeniu społeczno-gospodarczemu Romów oraz dyskryminacji Romów przez propagowanie równego dostępu do edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej i zakwaterowania. Zachęca się w niej państwa członkowskie do opracowywania krajowych strategii integracji Romów oraz wyznaczania krajowych punktów kontaktowych ds. integracji Romów w celu koordynowania planowania, wdrażania i monitorowania tych strategii, aby osiągnąć cele UE w zakresie integracji Romów. W odniesieniu do każdego celu w zakresie integracji Romów w unijnych ramach wymieniono szereg środków, jakie mogą podjąć państwa członkowskie. W krajach objętych procesem rozszerzenia dodano piąty cel: dostęp do aktów stanu cywilnego, a UE chce poprawić udzielanie pomocy przedakcesyjnej, zwiększyć zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego i usprawnić monitorowanie.

Skuteczność pod względem koordynacji oceniono jako pozytywną na szczeblu unijnym i ograniczoną na szczeblu krajowym. Zgodnie z ustaleniami oceny, dzięki ramom ustanowiono lub wzmocniono instrumenty i struktury zarządzania, ustanowiono współpracę między podmiotami zajmującymi się integracją Romów oraz zbudowano zdolności tych podmiotów. Ramy usprawniły w dalszym stopniu współpracę między zainteresowanymi stronami na szczeblu unijnym i krajowym, uczestnictwo nie wpływa jeszcze jednak w wystarczającym stopniu na kształtowanie polityki i tworzenie usług. Na szczeblu krajowym ramy doprowadziły do opracowania instrumentów – krajowych strategii dotyczących Romów, punktów kontaktowych ds. integracji Romów oraz platform – lecz dostosowanie krajowych strategii do celów w zakresie integracji Romów nie jest pełne. Ustalenia oceny wskazują, że ustanowienie krajowych punktów kontaktowych ds. integracji Romów poprawiło wprawdzie współpracę pomiędzy jednostkami administracji publicznej oraz między administracją publiczną a innymi zainteresowanymi stronami, niektórym z punktów kontaktowych nadal brakuje jednak powagi instytucjonalnej, zasobów i zdolności.

Skuteczność postępów w osiągnięciu celów w zakresie integracji Romów ocenia się ogólnie jako ograniczoną, przy czym istnieją znaczne różnice między poszczególnymi obszarami i państwami . Ocenia się, że edukacja jest obszarem, w którym poczyniono największe postępy (poprawa w zakresie wczesnego kończenia nauki, wczesnej edukacji i obowiązku szkolnego, ale pogorszenie pod względem segregacji). Stan zdrowia Romów postrzegany przez nich samych uległ poprawie, opieka zdrowotna jest jednak nadal ograniczona. Nie zaobserwowano żadnych postępów w zakresie dostępu do zatrudnienia, a odsetek młodych Romów, którzy nie pracują, nie kształcą się ani nie szkolą (młodzież NEET), nawet wzrósł. Sytuacja mieszkaniowa wciąż jest trudna. Pewne postępy odnotowano w odniesieniu do celu ogólnego, jakim jest walka z ubóstwem. Antycyganizm i przestępstwa z nienawiści wciąż budzą poważne obawy pomimo dowodów na to, że Romowie nieco rzadziej doświadczają dyskryminacji w dostępie do usług w niektórych obszarach.

Ocena obejmowała pięć podstawowych kryteriów (adekwatność, spójność, skuteczność, efektywność i unijną wartość dodaną) oraz trzy dodatkowe kryteria (równość, koordynację, trwałość). Dodatkowe kryteria poddano przeglądowi poniżej w odniesieniu do podstawowych kryteriów oceny, z którymi są one najbardziej powiązane (równość w kontekście adekwatności, koordynacja w kontekście skuteczności oraz trwałość w kontekście unijnej wartości dodanej).

W analizie unijnej wartości dodanej poszukuje się zmian wywołanych przez ramy, wychodzących ponad to, czego można było racjonalnie oczekiwać w przypadku zainteresowanych stron działających samodzielnie lub w przypadku braku jakichkolwiek działań. Unijną wartość dodaną oceniono pozytywnie. W ocenie zauważa się, że działania na szczeblu unijnym zapewniły wartość dodaną w stosunku do krajowych strategii politycznych dotyczących Romów i ich wdrażania w wymiarze politycznym, regulacyjnym i finansowym.

W ocenie stwierdzono, że nie udało się ostatecznie określić ilościowo i ocenić kosztów i korzyści ani przypisać ich do ram. Chociaż koszty są krótkoterminowe większość potencjalnych korzyści ma charakter długoterminowy i nie może zostać zrealizowana do 2020 r. W perspektywie długoterminowej postępy poczynione w dziedzinie edukacji, zatrudnienia, zakwaterowania i opieki zdrowotnej nie tylko zmniejszyłyby ubóstwo wśród Romów, ale także przyniosłyby korzyści finansowe, takie jak wkład do budżetu państwa lub wpływ na korzystanie z dóbr i usług publicznych (zmniejszenie wykorzystania świadczeń społecznych). Integracja Romów mogłaby mieć pozytywny wpływ na rynek pracy (zwiększona skuteczność dzięki zmniejszeniu niedoborów siły roboczej i umiejętności) i gospodarkę, w tym PKB.

W odniesieniu do systemów monitorowania i sprawozdawczości efektywność oceniono jako ograniczoną. Instrumenty monitorowania rozwijały się stopniowo. W zaleceniu Rady z 2013 r. wprowadzono obowiązek przedstawiania kompleksowych sprawozdań przez państwa członkowskie, chociaż dopiero od 2016 r.. Sprawozdawczość ta, zgodnie z zobowiązaniami państw członkowskich, skupia się przede wszystkim na środkach integracji, a nie na wskaźnikach wyników i rezultatów, które pozwoliłyby na zmierzenie ogólnej efektywności interwencji. Z oceny wynika, że zapewnione przez Komisję internetowe narzędzie do prowadzenia sprawozdawczości na szczeblu krajowym i europejskim jest pozytywnym krokiem w kierunku doskonalenia polityki i przejrzystości, ale wciąż wykazuje pewne braki, które należy uzupełnić (zob. sekcja 4.5). Niezależne monitorowanie zapewniono dzięki badaniom finansowanym przez Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA) i Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA), co umożliwiło monitorowanie postępów w miarę upływu czasu. Od 2017 r. Komisja prowadzi pilotażowy projekt monitorowania procesu wdrażania krajowych strategii integracji Romów przez skoordynowane koalicje społeczeństwa obywatelskiego .

W ocenie stwierdzono, że na szczeblu krajowym ramy przyczyniły się do włączenia kwestii integracji Romów do instrumentów prawnych, politycznych i finansowych w bardziej ograniczonym zakresie. Większość krajowych strategii integracji Romów nie jest dobrze powiązana z polityką publiczną. Główną przeszkodą jest ograniczony wpływ krajowych punktów kontaktowych ds. integracji Romów na proces opracowywania, wdrażania i podejmowania decyzji w ramach głównych strategii politycznych.

Ocena pokazuje, że na szczeblu unijnym poczyniono postępy w uruchamianiu instrumentów politycznych, finansowych i prawnych na rzecz integracji Romów. Dotyczy to w szczególności strategii „Europa 2020” (za pośrednictwem synergii między celami strategii „Europa 2020” a celami w zakresie integracji Romów i zaleceniami dla poszczególnych krajów dotyczącymi Romów) oraz europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (fundusze ESI 2014–2020: priorytet inwestycyjny dotyczący Romów oraz warunki wstępne). Ponadto stworzono powiązanie między strategią „Europa 2020” a funduszami ESI: państwa członkowskie, które otrzymały indywidualne zalecenia dotyczące Romów, miały włączyć do swojej polityki priorytet inwestycyjny dotyczący Romów oraz wykorzystać fundusze ESI do reformy politycznej sprzyjającej integracji. To z kolei wywołało zastosowanie tematycznych warunków wstępnych dotyczących Romów i kryteriów ich spełnienia, ściśle powiązanych z celami określonymi w ramach.

Podjęto już pewne wysiłki w celu naprawienia tego niedociągnięcia: antycyganizm jest monitorowany na mocy dyrektywy w sprawie równości rasowej i decyzji ramowej Rady w sprawie zwalczania rasizmu i ksenofobii; monitorowanie nawoływania do nienawiści w internecie obejmuje przejawy antycyganizmu a w związane z tym działania zaangażowano organizacje pozarządowe działające na rzecz Romów; walka z dyskryminacją i antycyganizmem była priorytetowo traktowana w zaproszeniach do składania wniosków w ramach programu „Prawa, równość i obywatelstwo”, projektu monitorowania przez społeczeństwo obywatelskie wdrażania strategii integracji Romów „Roma Civil Monitor”, w dyskusjach z udziałem zainteresowanych stron takich jak platforma europejska na rzecz integracji Romów lub grupa wysokiego szczebla ds. walki z rasizmem i ksenofobią oraz w ramach prac badawczych Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej .

W związku z tym w odniesieniu do rozporządzeń dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych po 2020 r. Komisja zaproponowała wzmocnienie powiązania między krajowymi strategiami integracji Romów a finansowaniem UE, utrzymując cel szczegółowy w zakresie integracji społeczno-gospodarczej społeczności marginalizowanych, takich jak Romowie, i zezwalając na wykorzystanie funduszy tylko wtedy, gdy są one powiązane ze wzmocnionymi tematycznymi warunkami podstawowymi, które obejmują wymogi dotyczące krajowych strategii integracji Romów , takimi jak:

Z oceny wynika, że w przypadku braku unijnych ram kwestiom dotyczącym Romów poświęcono by mniej uwagi w programie politycznym UE. W niektórych państwach krajowe strategie integracji Romów przestałyby istnieć; w innych zostałyby osłabione, co jeszcze bardziej zmniejszyłoby zaangażowanie polityczne na rzecz integracji Romów. Zakończenie obowiązywania ram skutkowałoby zmniejszeniem zakresu i szczegółowości monitorowania i sprawozdawczości. Niektóre bieżące polityki krajowe i ukierunkowane struktury zostałyby zakończone lub straciłyby na znaczeniu i stały się bardziej symboliczne. Zgodnie z oceną, potrzeba więcej czasu, aby skonsolidować struktury robocze, zapewnić trwałość i długoterminowy wpływ polityki. Istotne jest, aby krajowe strategie integracji Romów realizowane w oparciu o wspólne ramy nadal były kontynuowane i ulepszane. Z oceny wynika, że chociaż w początkowej fazie osiągnięto pewne wymierne, aczkolwiek niewystarczające rezultaty, cały proces musi teraz zostać wzmocniony i lepiej ukierunkowany, z naciskiem na zwiększenie zaangażowania politycznego, wprowadzenie konkretnych wymiernych celów i rygorystycznego monitorowania, a także skuteczniejsze wdrażanie wspierane przez wystarczające finansowanie i systemy partycypacyjnego sprawowania rządów.

Samorządy terytorialne często nie dysponują wystarczającymi zasobami i wiedzą fachową, jeśli chodzi o zwalczanie dyskryminacji i propagowanie włączenia społecznego. Środki unijne powinny być w większym stopniu wykorzystywane do budowania zdolności lokalnych oraz promowania rozwoju, wdrażania i monitorowania strategii lokalnych. Angażowanie społeczności romskich w skierowane do nich inicjatywy i budowanie ich zdolności do objęcia przywództwa w takich projektach zwiększa skuteczność i efektywność środków unijnych na rzecz integracji Romów oraz przyczynia się do wzmocnienia pozycji osób określanych zwykle mianem „grupy docelowej” .

Należy wzmocnić krajowe punkty kontaktowe ds. integracji Romów pod względem ich mandatu, zdolności instytucjonalnej, zasobów ludzkich i budżetu. Muszą one stać się skutecznymi rzecznikami włączenia problematyki integracji Romów do głównego nurtu polityki we wszystkich istotnych obszarach polityki oraz muszą angażować kluczowe podmioty na szczeblu krajowym. W tym celu należy w ich ramach:

Aby zapewnić wzmocnienie pozycji Romów i ich uczestnictwo, należy zachęcać do wprowadzania specjalnych środków mających na celu zwiększenie widoczności Romów w procesie politycznym. Obejmują one:

W ocenie wskazano, że walka z dyskryminacją i antycyganizmem powinna stanowić oddzielny obszar priorytetowy ram, w którym obok czterech celów w zakresie integracji Romów należy wyznaczyć jeden konkretny cel w zakresie niedyskryminacji. Jednocześnie powinien on również pozostać przekrojowym priorytetem z celami szczegółowymi w każdym z wspomnianych czterech obszarów polityki. Wyraźniejszy nacisk na walkę z antycyganizmem i dyskryminacją powinien uzupełniać, a nie zastępować podejście integracyjne. Mogłoby to zarówno wzmocnić egzekwowanie przepisów antydyskryminacyjnych i przepisów dotyczących przestępstw z nienawiści, jak i zwiększyć skuteczność polityki w zakresie włączenia społecznego.

Z oceny wynika również, że należy zachęcać państwa członkowskie do wdrażania większej liczby środków służących walce z dyskryminacją i antycyganizmem, np. zgodnie z oceną krajowe strategie integracji Romów powinny obejmować ukierunkowane środki mające na celu zapobieganie i przeciwdziałanie przestępstwom motywowanym nienawiścią, nawoływaniu do nienawiści i stygmatyzacji spowodowanej antycyganizmem (takie jak uaktualnianie programów nauczania, budowanie społeczności międzyetnicznych, szkolenia uwrażliwiające pracodawców, władze oświatowe, służbę zdrowia i organy ds. zakwaterowania, a także policję, prokuratorów i sędziów). Konieczne jest podejmowanie systematycznych wysiłków uniemożliwiających wspieranie praktyk dyskryminacyjnych ze środków UE. Wzajemne uczenie się i współpraca między organami publicznymi, społeczeństwem obywatelskim, mediami i organami ds. równości powinny obejmować monitorowanie antycyganizmu i walkę z nim. Krajowe punkty kontaktowe ds. integracji Romów powinny angażować organy ds. równości przy opracowywaniu planów działania w zakresie zwalczania antycyganizmu, rasizmu i dyskryminacji w ramach krajowych strategii integracji Romów.

Chociaż kluczowym czynnikiem decydującym o uruchomieniu unijnych ram była mobilność wewnątrzunijna po rozszerzeniu, ramy i większość krajowych strategii integracji Romów nie uwzględniają potrzeb Romów przemieszczających się w UE, Romów będących obywatelami państw trzecich lub bezpaństwowej populacji pochodzenia romskiego. Zaspokojenie tych potrzeb wymagałoby zastosowania wyraźnych środków i praktyk opartych na prawach człowieka.

Ocena wskazuje, że krajowe strategie integracji Romów powinny lepiej odzwierciedlać potrzeby określonych grup i różnorodność warunków w populacji Romów. Krajowe strategie integracji Romów powinny obejmować wyraźne cele szczegółowe i wskaźniki służące zaspokojeniu szczególnych potrzeb najsłabszych grup z każdego z najważniejszych obszarów. W strategiach tych należy określić grupę docelową wśród społeczności romskiej, do której skierowane są środki integracji, z uwzględnieniem dyrektywy o prawach obywateli.

4.5. Ustanawianie celów, gromadzenie danych, monitorowanie i sprawozdawczość, aby umożliwić doskonalenie polityki

Z oceny wynika, że uzupełnienie omówionych czterech obszarów priorytetowych położeniem nacisku na walkę z dyskryminacją i antycyganizmem jako zarówno przekrojowym wymogiem, jak i oddzielnym obszarem, oraz na określenie zestawu indywidualnie dostosowywanych celów ogólnych w zakresie integracji Romów wraz z towarzyszącymi im celami szczegółowymi i wskaźnikami poprawiłoby skuteczność i adekwatność ram. Cele dla poszczególnych państw można by wybrać ze szczegółowego wykazu opcjonalnych celów szczegółowych i wskaźników dla każdego obszaru (zróżnicowane cele szczegółowe we wspólnych ramach). Rządy powinny aktualizować swoje cele ogólne i priorytety na podstawie danych zgodnie z sytuacją krajową. Posiadanie elastycznego, a mimo to znormalizowanego, zestawu celów ogólnych i szczegółowych może pomóc w lepszym uwzględnianiu różnorodności populacji romskiej. Elastyczne ramy wskaźników umożliwiłyby krajowym strategiom integracji Romów dostosowanie wspólnego zestawu celów szczegółowych do priorytetów krajowych oraz poprawę jakości tych strategii na kilka sposobów:

·należy sprecyzować i zdezagregować cele ogólne krajowych strategii integracji Romów, w tym dostosowane na szczeblu krajowym cele szczegółowe dla podsektorów;

·cele ogólne powinny określać konkretne, określone ilościowo i określone w czasie cele szczegółowe w każdym obszarze, wyszczególnione zgodnie z sytuacją w danym państwie;

·cele szczegółowe należy ustalać w ujęciu bezwzględnym, aby odzwierciedlić poprawę sytuacji Romów, oraz w ujęciu względnym w stosunku do ogółu ludności w celu zmniejszenia różnic;

·cele szczegółowe powinny uwzględniać różnice w traktowaniu kobiet i mężczyzn oraz potrzeby konkretnych grup;

·w krajowych strategiach integracji Romów należy określić sprawozdawczość w zakresie odpowiednich celów szczegółowych oraz zwrócić uwagę na wzajemne powiązania między celami szczegółowymi w najważniejszych obszarach.

Z oceny wynika, że należy wzmocnić systemy gromadzenia danych, monitorowania i sprawozdawczości. Brak wiarygodnych danych zdezagregowanych ze względu na pochodzenie etniczne oraz brak mechanizmów przejrzystości i rozliczalności to najważniejsze wyzwania, które sprawiają, że proces monitorowania jest trudny i niewiarygodny. Dodatkowo utrudnia to zmierzenie postępów. System monitorowania i sprawozdawczości w odniesieniu do krajowych strategii integracji Romów powinien dostarczać informacji na szczeblu politycznym i programowym, informacji na temat wyraźnie ukierunkowanych działań i działań na rzecz propagowania bardziej integracyjnych strategii głównego nurtu polityki. Należy poprawić dostępność i dezagregację danych, aby zapewnić odpowiednie dane do celów monitorowania wdrażania, osiągnięć i efektywności. Należy rozwijać gromadzenie i analizę danych oraz sprawozdawczość w tym zakresie do celów śledzenia postępów przy wsparciu ze strony FRA oraz z wykorzystaniem pomocy technicznej dla organów krajowych, aby ułatwić doskonalenie polityki w oparciu o dowody. Dane jakościowe powinny być wykorzystywane do umieszczania wskaźników ilościowych w szerszym kontekście i lepszego zrozumienia określonych czynników przyczyniających się do sukcesu lub niepowodzenia poszczególnych interwencji.

Lepsza sprawozdawczość krajowa koordynowana przez krajowe punkty kontaktowe ds. integracji Romów oraz zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego w monitorowanie mogą przyczynić się do usystematyzowania wiedzy i udokumentowania zebranych doświadczeń, co może wzmocnić wzajemne uczenie się i transfer polityki.

4.6. Zwiększenie ambicji w zakresie postępów na etapie przedakcesyjnym

W ocenie uwzględniono również kraje ubiegające się o członkostwo, a wyniki oceny wskazują na znaczenie ambitnych celów w zakresie integracji Romów na etapie przedakcesyjnym. W związku z tym w procesie rozszerzenia uwzględniono działania wspierające równy dostęp do edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej i mieszkalnictwa. Wszystkie państwa objęte procesem rozszerzenia przyjęły krajowe strategie integracji Romów, wyznaczyły krajowe punkty kontaktowe ds. Romów i wdrożyły system rocznych sprawozdań podobny do systemu istniejącego w państwach członkowskich. Osiągnięto wprawdzie postępy, wiele pozostaje jeszcze jednak do zrobienia w zakresie opisanych powyżej wyzwań.

5. Podsumowanie

Romowie są od wieków wykluczeni i dyskryminowani. Rozwiązanie tego problemu wymaga długoterminowych zobowiązań i kompleksowego podejścia. Zmiany strukturalne wymagają czasu, a ich faktyczny wpływ może być widoczny dopiero w kolejnym pokoleniu.

Ocena unijnych ram dotyczących krajowych strategii integracji Romów do roku 2020 pokazuje, że ramy te zapoczątkowały proces, który – mimo wielu ograniczeń i ogromnej skali tego zadania – przyniósł pozytywne rezultaty oraz pierwsze zmiany tendencji. Ocena ta wskazuje jednak również, że można podjąć dalsze działania, aby zbliżyć się do osiągnięcia celów.



Załącznik 1

Tabela 1. Podsumowanie oceny w podziale na kryteria oceny