UWAGI TRYBUNAŁU

WSTĘP

6.1. W niniejszym rozdziale przedstawiono ustalenia Trybunału dotyczące poddziału WRF 1b „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna”. W 2017 r. po raz pierwszy płatności podlegające kontroli przeprowadzanej przez Trybunał są związane z zamknięciem okresu programowania 2007–2013 i realizacją okresu programowania 2014–2020 w nowych ramach kontroli i pewności.

6.2. W ramce 6.1 przedstawiono przegląd głównych działań i wydatków w ramach tego działu w 2017 r. Więcej informacji na temat populacji objętej kontrolą w 2017 r. przedstawiono w pkt 6.16–6.19.

Ramka 6.1 – Poddział 1b WRF – „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” – Struktura wydatków w 2017 r. Płatności za rok ogółem 35,7 - zaliczki ( 68 ) -9,0 + rozliczenie zaliczek ( 68 ) ( 69 ) 0,5 + doroczne decyzje w sprawie zamknięcia w okresie programowania 2014–2020 ( 70 ) 2,5 - płatności na okres WRF 2014–2020 -20,8 - płatności okresowe na rzecz programów operacyjnych, które nie zostały zamknięte, w okresie programowania 2007–2013 -0,9 Skontrolowana populacja ogółem (71) 8,0 Źródło: Skonsolidowane sprawozdanie roczne Unii Europejskiej za rok budżetowy 2017, informacje przekazane przez Komisję na temat zamknięcia i dane z systemów Komisji.

UWAGI TRYBUNAŁU

Krótka charakterystyka działu „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna”

Cele polityki i instrumenty finansowania

6.3. Wydatki w poddziale 1b WRF „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” mają na celu zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju między różnymi państwami członkowskimi i regionami oraz wzmocnienie konkurencyjności wszystkich regionów (1). Cele te są osiągane za pośrednictwem następujących funduszy/instrumentów:

— Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), który ma na celu korygowanie podstawowych dysproporcji regionalnych poprzez wsparcie finansowe udzielane na budowę infrastruktury i efektywne inwestycje ukierunkowane na tworzenie miejsc pracy, przede wszystkim w sektorze przedsiębiorstw,

— Fundusz Spójności, który w celu wspierania zrównoważonego rozwoju służy finansowaniu projektów dotyczących ochrony środowiska i transportu w państwach członkowskich, w których produkt narodowy brutto na mieszkańca jest niższy niż 90 % średniej unijnej (2),

— Europejski Fundusz Społeczny, mający na celu poprawę możliwości zatrudnienia i pracy, wspieranie wysokiego poziomu zatrudnienia oraz tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy; obejmujący działania w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych (3), która realizowana jest głównie w regionach o wysokim poziomie bezrobocia wśród młodych ludzi,

— inne pomniejsze instrumenty/fundusze, takie jak Europejski Instrument Sąsiedztwa (wsparcie na rzecz współpracy transgranicznej i realizacja inicjatyw politycznych mających na celu zacieśnienie współpracy między UE a jej sąsiadami) czy Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD – wsparcie materialne na rzecz najbardziej potrzebujących, pomagające im wydźwignąć się z ubóstwa).

Realizacja

6.4. Na początku każdego okresu programowania państwa członkowskie co do zasady przedkładają wieloletnie programy operacyjne (PO) na cały czas trwania WRF (4). Po zatwierdzeniu PO przez Komisję odpowiedzialność za jego wdrożenie jest dzielona między Komisję (5) a państwa członkowskie. Beneficjenci otrzymują zwrot kosztów za pośrednictwem organów państw członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w programach operacyjnych. Koszty poniesione i wypłacone w ramach kwalifikowalnych operacji są współfinansowane z budżetu UE.

Ramy kontroli i pewności

Okres programowania 2014–2020 (coroczne zatwierdzanie zestawienia wydatków)

6.5. Ważnym elementem nowych ram kontroli i pewności na okres programowania 2014–2020 (6) jest to, że w odniesieniu do każdego PO (lub grupy PO) organy odpowiedzialne za realizację programu w państwach członkowskich (7) muszą przedłożyć roczny pakiet dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności (8) obejmujący wydatki poświadczone Komisji w danym roku obrachunkowym (9). Stosując ten pakiet, organy potwierdzają kompletność, rzetelność i prawdziwość zestawień wydatków, a także skuteczność systemów zarządzania i kontroli wewnętrznych w odniesieniu do danego PO (lub grupy PO) oraz legalność i prawidłowość poświadczonych wydatków.

6.6. Głównym elementem pakietu dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności jest roczne sprawozdanie z kontroli opracowywane przez instytucję audytową. W sprawozdaniu tym przedstawiany jest poziom błędu resztowego (10) dla danego PO (lub grupy PO). Instytucja audytowa wydaje opinię pokontrolną na temat prawidłowości wydatków (11). Opinię bez zastrzeżeń wydaje się jedynie w przypadku, gdy poziom błędu resztowego jest niższy niż określony w rozporządzeniu poziom istotności wynoszący 2 % (12). Aby określić ten poziom, instytucja audytowa uwzględnia wszelkie nieprawidłowości wykryte podczas badania reprezentatywnej próby operacji, którą co do zasady uzyskuje przy zastosowaniu statystycznych metod doboru próby (13). Poziom błędu resztowego odzwierciedla ponadto wszelkie korekty finansowe zastosowane i ujęte w sprawozdaniu w celu zrekompensowania nieprawidłowości.

6.7. Komisja może zatwierdzić zestawienia wydatków, które stanowią część pakietu dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności, i rozliczyć pozostający do spłaty wkład UE (14), wyłącznie jeżeli jest w stanie stwierdzić – po uwzględnieniu opinii pokontrolnej instytucji audytowej – że zestawienia te są kompletne, rzetelne i prawdziwe (15). Przed zatwierdzeniem zestawień wydatków Komisja przeprowadza głównie kontrole administracyjne dotyczące kompletności i rzetelności informacji przedstawionych w otrzymanych pakietach dokumentów. Oznacza to, że Komisja może zatwierdzić zestawienia wydatków, nawet jeżeli poziom błędu resztowego jest wyższy niż próg istotności, a zatem instytucja audytowa wydaje opinię z zastrzeżeniem lub opinię negatywną na temat prawidłowości. Niemniej jednak w tej sytuacji Komisja może również przerwać wypłatę salda (która obejmuje zwolnienie 10 % zatrzymanych płatności (16)) i nałożyć niezbędne korekty finansowe.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

6.8. Po zatwierdzeniu zestawień Komisja może również przeprowadzić kontrole prawidłowości, aby zbadać prace instytucji audytowej. Jeżeli w toku tych kontroli wykryte zostaną nieprawidłowości lub poważne niedociągnięcia, Komisja może nałożyć kolejne korekty finansowe (netto) (17). W razie potrzeby zakres kontroli może również obejmować wydatki ujęte w poprzednich zestawieniach z uwzględnieniem wykrytych zagrożeń w przepisowym okresie przechowywania dokumentów na wypadek konieczności ich udostępnienia (18). 6.8. Przed zatwierdzeniem zestawień Komisja przeprowadza kontrole dotyczące kompletności, dokładności i prawdziwości w oparciu o informacje przedstawione w pakietach dokumentów dotyczących poświadczenia wiarygodności. Następnie Komisja przeprowadza również ocenę informacji, w tym opinii pokontrolnych, zawartych w pakietach dokumentów dotyczących poświadczenia wiarygodności w odniesieniu do legalności i prawidłowości oraz funkcjonowania systemów w celu zatwierdzenia poziomów błędu ujętych w sprawozdaniach i jako podstawę dla oceny ryzyka dokonywanej przez nią na potrzeby kontroli prawidłowości.

6.9. W następstwie przeprowadzenia kontroli prawidłowości Komisja (DG REGIO i DG EMPL) zatwierdza poziomy błędu resztowego i formułuje wnioski na ich temat, a następnie publikuje wyniki w rocznych sprawozdaniach z działalności za kolejny rok. W rocznych sprawozdaniach z działalności za 2016 r. DG REGIO i DG EMPL oświadczyły, że do końca 2017 r. (19) zakończą tę procedurę w odniesieniu do zestawień za rok 2015/2016 oraz że opublikują powiązane wyniki w rocznych sprawozdań z działalności za 2017 r. 6.9. Co do zasady DG REGIO i DG EMPL rzeczywiście mają zatwierdzić i ostatecznie określić poziomy błędu resztowego, a następnie przedstawić wyniki w swoich kolejnych rocznych sprawozdaniach z działalności. Nie stanowi to jednak obowiązku prawnego i – jak wspomniano w jednolitej strategii kontroli dyrekcji generalnych – kontrole prawidłowości można nadal przeprowadzać po określeniu poziomu błędu resztowego. Kontrole mogą w rezultacie prowadzić w stosownych przypadkach do dalszej oceny poziomów błędu resztowego i zastosowania dodatkowych korekt finansowych, w tym po upływie roku następującego po otrzymaniu pakietów dokumentów dotyczących poświadczenia wiarygodności.

Okres programowania 2007–2013 (zamknięcie programów operacyjnych)

6.10. Kontrole przewidziane przed zamknięciem programów operacyjnych w okresie programowania 2007–2013 są porównywalne do kontroli związanych z zatwierdzeniem rocznego pakietu dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności w okresie programowania 2014–2020. Główną różnicę w tym zakresie stanowią ramy czasowe. Gdy instytucja audytowa wydaje opinię na temat prawidłowości wydatków zadeklarowanych w całym okresie programowania, oblicza poziom błędu resztowego. W tym celu uwzględnia roczne poziomy błędu ujęte w sprawozdaniach i wszystkie korekty finansowe nałożone w ciągu okresu programowania. W tegorocznym sprawozdaniu rocznym Trybunał po raz pierwszy podejmuje kwestię wdrożenia tych działań (20).

Ryzyko wystąpienia nieprawidłowości

6.11. W związku ze zmianami w ramach kontroli i pewności Trybunał ocenia ryzyko wystąpienia nieprawidłowości na poziomie każdej operacji (zob. pkt 6.12) i na poziomie systemów opracowanych tak, aby ustalić wiarygodny poziom błędu resztowego (zob. pkt 6.13–6.15).

6.12. W wydatkach w dziale „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” występuje wysoki poziom ryzyka nieodłącznego. Beneficjenci mogą bowiem deklarować koszty, które nie są kwalifikowalne w świetle przepisów unijnych ani krajowych, lub wsparcie może zostać przyznane na rzecz beneficjentów lub operacji, które nie spełniają warunków kwalifikowalności określonych w PO.

6.13. Nowe ramy kontroli i pewności mają na celu zapewnienie, by poziom błędu resztowego dotyczący wydatków podlegających zwrotowi z budżetu UE pozostawał poniżej progu istotności (2 %). Powiązane główne zagrożenia dotyczą zarówno instytucji audytowych, jak i Komisji. 6.13. Ramy kontroli i pewności na lata 2014–2020 mają na celu zapewnienie, by poziom błędu resztowego dotyczący wydatków podlegających zwrotowi z budżetu UE pozostawał poniżej poziomu istotności (2 %) w odniesieniu do każdego programu operacyjnego.

6.14. Instytucje audytowe mogą zaniżać poziom błędu resztowego dla danego PO (lub grupy PO). Może do tego dochodzić, ponieważ za podstawę prac kontrolnych przyjmują one niereprezentatywną próbę operacji, nie stosują się do międzynarodowych standardów kontroli lub nie wykrywają błędów. Mogą również niepoprawnie obliczyć poziom błędu resztowego lub zaproponować korekty, które nie są adekwatne do wykrytych błędów.

6.15. Jeżeli w ramach kontroli prawidłowości Komisja nie wykryła jednego lub większej liczby tego rodzaju problemów, mogła rozliczyć salda, mimo że rzeczywiste poziomy błędu resztowego przekroczyły próg istotności wynoszący 2 %, a tym samym były nieprawidłowe. 6.15. Jeżeli w wyniku kontroli prawidłowości Komisja stwierdzi, że poziom błędu resztowego – po uwzględnieniu wszystkich zaksięgowanych korekt finansowych – jest wyższy niż poziom istotności wynoszący 2 %, może uruchomić niezbędną procedurę korekt finansowych, w tym wprowadzić korekty finansowe netto w przypadku utrzymujących się poważnych niedociągnięć.

UWAGI TRYBUNAŁU

Zakres kontroli i podejście kontrolne

6.16. Biorąc pod uwagę zmiany w ramach kontroli i pewności (zob. pkt 6.5–6.9), w tym roku Trybunał zmodyfikował podejście kontrolne do tego obszaru wydatków. Celem Trybunału było wniesienie wkładu w całościowe poświadczenie wiarygodności, tak jak przedstawiono w załączniku 1.1 , oraz przeprowadzenie oceny nowych ram kontroli i pewności, a także zakresu, w jakim można na nich polegać. Było to powiązane z ewentualnym szerszym wykorzystaniem tych ram w przyszłości oraz wskazaniem w tym kontekście obszarów, w których konieczne są dalsze usprawnienia.

6.17. W 2017 r. Trybunał zbadał zatem poświadczone wydatki przedstawione w pakietach dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności w okresie programowania 2014–2020, a w odniesieniu do okresu programowania 2007–2013 wydatki leżące u podstaw końcowych sprawozdań z kontroli sporządzonych przez instytucje audytowe. W przeszłości Trybunał dobierał próbę złożoną z okresowych i końcowych płatności – lub rozliczeń – na rzecz programów operacyjnych z budżetu UE.

6.18. Obecny rok jest pierwszym, w którym organy państw członkowskich odpowiedzialne za program przedłożyły pakiety dokumentów obejmujące wydatki z okresu programowania 2014–2020, a Komisja zastosowała swoje procedury badania i zatwierdzania wydatków oraz formułowania wniosków na temat zgłoszonych poziomów błędu. Do marca 2017 r. Komisja otrzymała 50 pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności obejmujących zestawienia wydatków dla 71 spośród 419 programów operacyjnych. W maju 2017 r. Komisja zatwierdziła zestawienia wydatków z 17 państw członkowskich (21), obejmujące 70 programów operacyjnych i wydatki o wartości zaledwie 2,5 mld euro (22). Tłumaczy to niższą niż w ubiegłym roku kwotę uwzględnionych przez Trybunał wydatków. Co więcej, około 48 % tej kwoty dotyczyło operacji współfinansowanych z EFS / Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych. Łączny przydział z EFS / Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych na rzecz programów operacyjnych zatwierdzony na lata 2014–2020 kształtuje się natomiast na poziomie 26 %.

6.19. Był to również pierwszy rok, w którym Komisja rozliczyła salda programów operacyjnych z okresu programowania 2007–2013. W 2017 r. Komisja zamknęła 141 (w przypadku których uznała, że charakteryzują się mniejszym ryzykiem) z 440 odnośnych programów operacyjnych z 18 państw członkowskich (23).

6.20. Na potrzeby części 1 niniejszego rozdziału, dotyczącej prawidłowości, Trybunał zbadał:

(i) próbę złożoną z 217 transakcji, którą dobrano tak, by była statystycznie reprezentatywna dla wszystkich rodzajów wydatków w ramach tego działu WRF. Próbę dobrano w dwóch etapach. Najpierw wybrano 22 pakiety dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności / pakiety zamknięcia (24) obejmujące 51 z 211 programów operacyjnych, w przypadku których Komisja dokonała rozliczenia z budżetu UE (25) w 2017 r. W ramach tych programów operacyjnych Trybunał wybrał 217 transakcji, w odniesieniu do których instytucje audytowe przeprowadziły kontrole operacji. Prace te przyczyniły się do wydania poświadczenia wiarygodności zgodnie z załącznikiem 1.1 ;

(ii) prace przeprowadzone przez instytucje audytowe w celu zatwierdzenia informacji zawartych w 22 pakietach dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności / pakietach zamknięcia, również przy wykorzystaniu próby 217 transakcji wspomnianych powyżej;

(iii) prace Komisji podczas przeglądu i zatwierdzenia pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności / pakietów zamknięcia. Trybunał przeanalizował również stosowne informacje w rocznych sprawozdaniach z działalności DG REGIO i DG EMPL.

W ramce 6.2 ukazano skontrolowaną próbę w podziale na państwa członkowskie, a w pkt 6.21–6.23 przedstawiono bardziej szczegółowo sposób, w jaki Trybunał opracował swoje podejście.

Ramka 6.2 – Dział „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” – Podział skontrolowanej próby Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

UWAGI TRYBUNAŁU

6.21. Przeprowadzone przez Trybunał badanie transakcji składało się z przeglądu list kontrolnych instytucji audytowych w odniesieniu do 217 transakcji oraz przeglądu dowodów dokumentujących wyniki ich prac kontrolnych i opinii pokontrolnych. W stosownych przypadkach Trybunał ponownie przeprowadził (26) prace kontrolne (zob. pkt 6.50).

6.22. Jako że prace instytucji audytowych stanowią zasadniczą część ram kontroli i pewności, w tym roku Trybunał położył większy nacisk na zbadanie najważniejszych elementów kontroli przeprowadzonych przez te instytucje. Przyjął to podejście, by uzyskać pewność co do skuteczności kontroli. W przypadku każdego z 22 pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności/pakietów zamknięcia objętych próbą Trybunał zbadał strategię kontroli opracowaną przez instytucję audytową; jej podejście do doboru próby; sposób wykrywania, kwantyfikowania i ekstrapolacji błędów oraz jej prace w zakresie poprawności i wiarygodności korekt finansowych nałożonych przez państwa członkowskie.

6.23. Trybunał przeanalizował również prace przeprowadzone przez dwie odpowiedzialne dyrekcje generalne w celu dokonania przeglądu i zatwierdzenia rocznych zestawień wydatków i decyzji w sprawie zamknięcia oraz sposób, w jaki wykorzystały one wyniki tych prac w rocznych sprawozdaniach z działalności. Pomogło to Trybunałowi w ocenie, na ile Komisja jest w stanie polegać na opracowanych przez państwa członkowskie informacjach na temat prawidłowości.

6.24. Część 2 niniejszego rozdziału dotyczy osiągniętych wyników. Trybunał ocenił systemy państw członkowskich służące do pomiaru wyników 113 fizycznie ukończonych projektów objętych próbą z obu okresów programowania. Przeanalizował również stopień osiągnięcia w ramach tych projektów określonych dla nich celów.

CZĘŚĆ 1 – PRAWIDŁOWOŚĆ TRANSAKCJI

6.25. Niniejsza część rozdziału składa się z trzech podrozdziałów. Pierwszy dotyczy przeprowadzonego przez Trybunał badania tegorocznej próby złożonej z 217 transakcji w celu uzyskania informacji na temat głównych źródeł błędów i zapewnienia materiałów na potrzeby wydania całościowego poświadczenia wiarygodności. Drugi podrozdział poświęcony jest przeprowadzonej przez Trybunał ocenie prac instytucji audytowych, a trzeci dotyczy prac Komisji, w tym rocznych sprawozdań z działalności dwóch odpowiedzialnych DG. Wyniki badania ze wszystkich podrozdziałów zapewniają Trybunałowi podstawę do sformułowania wniosków dotyczących informacji na temat prawidłowości zawartych w rocznych sprawozdaniach z działalności (zob. również ramka 6.3 ).

Ramka 6.3 – Elementy składowe podejścia Trybunału Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

Wyniki dokonanego przez Trybunał przeglądu transakcji i ponownego przeprowadzenia prac kontrolnych

6.26. Zestawienie wyników przeprowadzonego przez Trybunał badania transakcji przedstawiono w załączniku 6.1 . Trybunał zidentyfikował i skwantyfikował 36 łędy, które nie zostały wykryte przez instytucje audytowe. Biorąc pod uwagę 50 błędów wykrytych wcześniej przez instytucje audytowe i nałożone przez organy odpowiedzialne za program korekty o łącznej wartości 101 mln euro w obu okresach programowania, Trybunał szacuje, że poziom błędu wynosi 3,0 % (27). Poziom ten odnosi się do płatności z lat 2014–2020 i do zamknięcia programów z lat 2007-2013 oraz jest niższy niż w poprzednich latach. 6.26. Komisja z zadowoleniem zauważa, że oszacowany przez Europejski Trybunał Obrachunkowy tegoroczny poziom błędu dotyczący polityki spójności stanowi znaczną poprawę w porównaniu z latami poprzednimi. Komisja zauważa w szczególności, że udział jednego programu w ramach inicjatywy na rzecz MŚP uwzględnionego w zestawieniach wydatków za lata 2015–2016, którego ramy regulacyjne były szczególne w porównaniu z głównymi programami z uwagi na jego innowacyjny charakter, w tym oszacowaniu wyniósł 1 punkt procentowy. Na podstawie wszystkich uzyskanych informacji Komisja stwierdza, że w przypadku przeważającej większości programów w zestawieniach wydatków za lata 2015–2016 nie występuje już istotny poziom błędu. Komisja podejmie działania następcze w związku z poszczególnymi dodatkowymi błędami wskazanymi przez Europejski Trybunał Obrachunkowy i w stosownych przypadkach zwróci się do organów odpowiedzialnych za realizację programu o przeprowadzenie dodatkowych korekt finansowych. Komisja zauważa również, że oszacowana przez nią kwota obarczona ryzykiem w chwili dokonywania płatności w odniesieniu do polityki, ujęta w rocznych sprawozdaniach z działalności DG EMPL i DG REGIO, mieści się w zakresie poziomu błędu obliczonym przez Europejski Trybunał Obrachunkowy (zob. przypis 27).

6.27. Liczba i wpływ wykrytych błędów wskazują na utrzymujące się uchybienia w zakresie prawidłowości wydatków zadeklarowanych przez instytucje zarządzające (28). 6.27. Jak wspomniano w odpowiedzi do pkt 6.19 rocznego sprawozdania za rok 2016, Komisja wystosowała do państw członkowskich zaktualizowane wytyczne na okres programowania 2014–2020, które wraz z obowiązkiem korzystania z form kosztów uproszczonych powinny przyczynić się do dalszej poprawy jakości kontroli zarządczych w przyszłości.

6.28. Instytucje audytowe wykryły część tych błędów. W odniesieniu do pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności / pakietów zamknięcia dotyczących 217 transakcji objętych próbą zgłosiły one 50 błędów kwantyfikowalnych. Błędy te dotyczyły kosztów niekwalifikowalnych (30), zamówień publicznych (12) i niekwalifikujących się uczestników (osiem). Władze państw członkowskich zastosowały korekty w celu obniżenia poziom błędu resztowego poniżej progu istotności 2 %.

6.29. Rok 2017 był pierwszym rokiem, który objął zarówno płatności z lat 2014–2020, jak i zamknięcie programów z lat 2007–2013. Liczba i wpływ błędów, które Trybunał wykrył w transakcjach z okresu programowania 2014–2020, były wyższe niż w przypadku transakcji dotyczących zamknięcia w okresie programowania 2007–2013. Największy udział w szacowanym przez Trybunał poziomie błędu miały błędy dotyczące instrumentów finansowych, a następnie kosztów niekwalifikowalnych. 6.29. Komisja podkreśla, że instrument finansowy (inicjatywa na rzecz MŚP), którego kwoty poświadczono w zestawieniach wydatków za lata 2015–2016, stanowił znaczną część wydatków poniesionych w latach 2014–2020 zadeklarowanych w tych zestawieniach. Instrument ten – którego udział w szacowanym poziomie błędu wyniósł jedną trzecią – z uwagi na swój innowacyjny charakter (zob. w szczególności pkt 6.37 i 6.47) podlega szczególnym zasadom w porównaniu z zasadami, którym podlegają inne główne programy na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. Zgodnie z art. 42 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 kwalifikowalność takiego wydatku należy ostatecznie ocenić w momencie zamknięcia przedmiotowego programu, a do tego czasu zarządzający funduszem powinien dokonać korekt nieprawidłowych transakcji i zastąpić je transakcjami kwalifikowalnymi.

6.30. W ramce 6.4 przedstawiono błędy wykryte przez Trybunał w podziale na kategorie (przed uwzględnieniem korekt finansowych), a w pkt 6.31–6.43 podano szczegółowe informacje na temat tych błędów.

Ramka 6.4 – Dział „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” – Podział błędów wykrytych przez Trybunał Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

UWAGI TRYBUNAŁU

Największy udział w szacowanym poziomie błędu za 2017 r. miały błędy dotyczące instrumentów finansowych

6.31. Instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym przybierają formę inwestycji kapitałowych bądź quasi-kapitałowych, pożyczek lub gwarancji. Mają odmienny charakter niż tradycyjne dotacje, które polegają na zwrocie wydatków poniesionych przez beneficjenta w związku z projektem.

6.32. Państwa członkowskie mogą angażować się w tworzenie instrumentów finansowych:

a) na odpowiedzialność instytucji zarządzającej na poziomie państwa członkowskiego (w obu okresach obowiązywania WRF) (29);

b) na poziomie UE (wyłącznie w okresie programowania 2014–2020). Kategoria ta obejmuje inicjatywę na rzecz MŚP (30), która jest wdrażana jako osobny, indywidualny PO (31).

6.33. Gdy instrumenty finansowe są wykorzystywane do finansowania, w momencie zamknięcia programu za kwalifikowalne uznaje się wyłącznie środki wypłacone na rzecz odbiorców końcowych oraz koszty administracyjne i wynagrodzenia dla zarządzających funduszami. Niewykorzystane wkłady muszą zostać zwrócone do budżetu UE (32). W poniższej części opisano niektóre trudności związane z tym podejściem.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

W ramach dwóch z czterech zbadanych przez Trybunał kontroli tematycznych programów operacyjnych z lat 2007–2013 nie wykryto istotnych błędów w momencie zamknięcia

6.34. Komisja wymaga od instytucji audytowych wyłącznie zapewnienia w momencie zamknięcia, że kwoty wypłacone odbiorcom końcowym zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem (33). W tym celu zaleciła, by instytucje te przeprowadzały w odniesieniu do instrumentów finansowych kontrole tematyczne (34). 6.34 i 6.35. W 2011 r. Komisja koordynowała we współpracy z instytucjami audytowymi metodykę przeprowadzania kontroli instrumentów finansowych w ramach zarządzania dzielonego w okresie programowania 2007–2013 („Wspólne ramy kontroli – Instrumenty inżynierii finansowej w kontekście funduszy strukturalnych”). Od tamtego czasu Komisja wezwała instytucje audytowe do przeprowadzenia kontroli wdrażania takich instrumentów. Podczas oceny deklaracji zamknięcia Komisja zweryfikowała również, że instytucje audytowe przeprowadziły kontrole wdrażania instrumentów finansowych. W pozostałych przypadkach Komisja przerwała proces zamknięcia i zażądała przeprowadzenia dodatkowych prac kontrolnych. Komisja podejmie działania następcze w związku z dwoma przypadkami, do których odniósł się Europejski Trybunał Obrachunkowy. Jeżeli chodzi o przypadek, w którym Europejski Trybunał Obrachunkowy oszacował, że wpływ finansowy błędu na poziom błędu resztowego zatwierdzonego przez Komisję jest istotny, Komisja odsyła do swojej odpowiedzi do ramki 6.5 poniżej.

6.35. Trybunał stwierdził, że nie wszystkie instytucje audytowe przeprowadzały te kontrole w sposób systematyczny. W przypadku systematycznych kontroli wykonane prace nie zawsze wystarczały natomiast do wykrycia istotnych nieprawidłowości. Trybunał wykrył błędy kwantyfikowalne w dwóch z czterech instrumentów finansowych objętych próbą dotyczącą zamknięcia programów. W jednym z tych dwóch przypadków błąd miał istotny wpływ finansowy na zgłoszony poziom błędu resztowego zatwierdzony przez Komisję (tj. poziom ten przekroczył 2 %).

Ramka 6.5 – Przykład niekwalifikowalnych pożyczek zatwierdzonych w ramach instrumentu finansowego objętego zarządzaniem dzielonym Współfinansowanie z EFRR przeznaczone na pożyczki (tj. ponad 50 % łącznej wartości pożyczek) musi zostać wykorzystane przede wszystkim na wsparcie MŚP (rozporządzenie (WE) nr 1083/2006). Z instrumentu finansowego w Hiszpanii poddanego kontroli przez Trybunał zainwestowano prawie 80 % zatwierdzonej łącznej wartości pożyczek w przedsiębiorstwa, które nie były MŚP. Ani instytucja audytowa, ani Komisja nie wykryły tego naruszenia podstawowego wymogu kwalifikowalności określonego przez ustawodawcę. Ramka 6.5 – Przykład niekwalifikowalnych pożyczek zatwierdzonych w ramach instrumentu finansowego objętego zarządzaniem dzielonym W art. 44 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 nie wykluczono możliwości udzielania pożyczek również dużym przedsiębiorstwom, jeżeli spełnione zostały wszystkie pozostałe warunki. Z uwagi na fakt, że w przepisie tym nie wymieniono minimalnego poziomu finansowania na rzecz MŚP, artykuł ten może również odnosić się do szeregu pożyczek indywidualnych (a niekoniecznie do kwot).

Poważne niedociągnięcia we wdrażaniu programów operacyjnych z lat 2014–2020 w ramach inicjatywy na rzecz MŚP

6.36. Na potrzeby przeprowadzanej kontroli Trybunał zbadał 30 transakcji z jedynego PO w ramach inicjatywy na rzecz MŚP w rocznym sprawozdaniu finansowym przedłożonym w 2017 r.

6.37. Na poziomie UE zarządzającym funduszem w ramach tej inicjatywy jest EFI. Instytucje audytowe są zobowiązane do wydawania opinii na temat legalności i prawidłowości wydatków ujętych w zestawieniach programów operacyjnych w ramach inicjatywy na rzecz MŚP. Niemniej jednak nie mają one uprawnień do przeprowadzania weryfikacji na miejscu w celu uzyskania pewności co do prawidłowości na poziomie pośrednika finansowego (35). Aby umożliwić wydanie opinii na temat zestawień wydatków, EFI podpisał umowę z audytorem zewnętrznym w oparciu o tzw. uzgodnioną procedurę (36). Trybunał ustalił jednak, że umowa odnosząca się do badanego PO nie przewidywała żadnych prac na poziomie pośrednika finansowego, a w sprawozdaniu audytora zewnętrznego zawarto zastrzeżenie dotyczące braku możliwości sformułowania przez niego wniosków na temat pewności. Mimo to instytucja audytowa wydała pozytywną opinię na temat prawidłowości zestawień wydatków złożonych Komisji (37). 6.37. W ramach uzgodnionej procedury audytor zewnętrzny nie wydaje opinii, ale instytucja audytowa ma wykorzystać ustalenia i wnioski z kontroli do wydania własnej opinii pokontrolnej. W tym celu instytucja audytowa również przeprowadziła kontrolę systemów, zarówno na poziomie instytucji zarządzających, jak i instytucji certyfikujących. W rocznym sprawozdaniu z kontroli opisano wyraźnie sposób, w jaki instytucja audytowa doszła do swojej opinii. We wniosku zbiorczym opracowanym w wyniku politycznego porozumienia między Radą a Parlamentem poruszono kwestię tego braku pewności.

6.38. Trybunał wykrył również niedociągnięcia, które miały poważny wpływ na kwalifikowalność szeregu inwestycji dokonanych przez pośredników finansowych (38). Do wsparcia z inicjatywy na rzecz MŚP kwalifikują się wyłącznie przedsiębiorstwa, które spełniają wymogi unijnej definicji statusu MŚP (39). Niemniej jednak pośrednicy finansowi nie zawsze sprawdzali zgodność z definicją lub czynili to nieprawidłowo. W przypadku 30 zbadanych inwestycji pośrednicy finansowi zatwierdzili pożyczki na rzecz pięciu odbiorców bez potwierdzenia ich statusu MŚP, a zatem Trybunał uznaje te inwestycje za niekwalifikowalne. Kolejne cztery pożyczki zostały wykorzystane – częściowo lub w całości – na działania niekwalifikowalne (np. na refinansowanie innych pożyczek). Na nieprawidłowości te przypadło 1,0 punktu procentowego poziomu błędu oszacowanego przez Trybunał dla tego rozdziału (40).

6.39. U źródeł tej sytuacji leżały nieprawidłowości proceduralne po stronie pośredników finansowych, którzy nie przestrzegali wiążących prawnie kryteriów kwalifikowalności określonych w umowach podpisanych z EFI. Stanowi to poważne zagrożenie dla prawidłowości w odniesieniu do innych programów operacyjnych zatwierdzonych w ramach inicjatywy na rzecz MŚP i zarządzanych w podobnych warunkach. Pokazuje to również, że bieżące monitorowanie sprawowane przez EFI wymaga dalszych usprawnień. W tym celu EFI podjął się realizacji planu działania, aby zwiększyć świadomość wśród pośredników finansowych na temat potrzeby przestrzegania kryteriów kwalifikowalności, oraz przeprowadzenia dalszych prac nad mechanizmami wewnętrznymi służącymi wykrywaniu niekwalifikowalnych pożyczek. Plan działania ma na celu wyeliminowanie nieprawidłowości wykrytych przez Trybunał i złagodzenie ryzyka rezydualnego w zakresie prawidłowości w odniesieniu do inicjatywy na rzecz MŚP i programów operacyjnych. 6.39. W przypadku instrumentów finansowych kontrole przeprowadzane przez pośredników finansowych stanowią kluczowy element procesu poświadczania wiarygodności. Komisja uwzględnia kompleksowy zestaw działań, który Europejski Fundusz Inwestycyjny zaproponował w celu zlikwidowania tych problemów. Komisja będzie ściśle monitorować wdrażanie tych działań we współpracy z organami krajowymi, aby wydatki kwalifikowalne zgodnie z art. 39 ust. 8 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów były deklarowane i zatwierdzane w momencie zamknięcia programu w ramach inicjatywy na rzecz MŚP.

Podatek VAT podlegający zwrotowi nieprawidłowo poświadczony jako wydatek kwalifikowalny

6.40. Podatek od wartości dodanej (VAT) to podatek pośredni od konsumpcji towarów i usług. Podatnik – zasadniczo spółka, przedsiębiorstwo jednoosobowe lub podmiot prowadzący inny rodzaj działalności gospodarczej – jest zobowiązany do naliczania podatku VAT z tytułu sprzedaży i do przekazywania go krajowemu organowi podatkowemu. Podatnik może ubiegać się o zwrot podatku VAT już zapłaconego z tytułu dokonanych zakupów – na tym polega „podleganie zwrotowi”. Osoba niepodlegająca opodatkowaniu nie jest zobowiązana do naliczania podatku VAT i nie może odzyskać podatku VAT od zakupów. 6.40 i 6.41. Pojęcie „podlegania zwrotowi podatku VAT” należy oceniać oddzielnie dla każdego przypadku. Komisja przygotowała wytyczne dla organów odpowiedzialnych za realizację programu i przedstawiła wnioski mające na celu uproszczenie kwalifikowalności podatku VAT w okresie programowania 2021–2027.

6.41. Zgodnie z przepisami UE wydatki związane z VAT kwalifikują się do współfinansowania, wyłącznie jeśli nie podlegają one zwrotowi na mocy krajowych przepisów dotyczących VAT. W tym przypadku nie ma znaczenia, czy wydatki związane z VAT są rzeczywiście zwrócone. W przypadku organów publicznych podatek VAT podlega zwrotowi zawsze wtedy, gdy podmiot gospodarczy nakłada opłaty z VAT na użytkowników końcowych infrastruktury (41).

6.42. Trybunał ustalił, że w przypadku 10 projektów w pięciu programach operacyjnych organy państw członkowskich zadeklarowały podatek VAT podlegający zwrotowi jako wydatek kwalifikowalny. W tych przypadkach instytucje audytowe nieprawidłowo zinterpretowały zasady kwalifikowalności i nie zgłosiły tej sytuacji jako nieprawidłowości. Udział tych błędów w szacowanym poziomie błędu wyniósł 0,3 punktu procentowego. W trzech spośród tych pięciu programów operacyjnych błędy miały istotny wpływ finansowy na zgłoszony poziom błędu resztowego zatwierdzony przez Komisję (tj. poziom ten przekroczył 2 %). W sprawozdaniu rocznym za 2015 r. Trybunał podkreślił kontrowersyjną kwestię włączania podatku VAT podlegającego zwrotowi do deklaracji wydatków, zwłaszcza w przypadku organów publicznych (42). W tym przypadku ze środków unijnych dokonuje się zwrotu podatku VAT jako kosztu kwalifikowalnego na rzecz organów państwa członkowskiego, a równocześnie państwo członkowskie pobiera podatek VAT za pośrednictwem swojego systemu podatkowego. W niektórych przypadkach unijny zwrot kosztów może nawet przekroczyć rzeczywiście poniesione koszty projektu, bez podatku VAT. 6.42. Dziewięć spośród dziesięciu projektów wymienionych przez Europejski Trybunał Obrachunkowy dotyczy czterech programów operacyjnych w ramach EFS na lata 2014–2020 w jednym państwie członkowskim. Komisja zauważyła ten problem już podczas poprzednich kontroli, lecz dostosowanie systemu państwa członkowskiego nie zapewniło całkowitego wyeliminowania tego problemu. Obecnie Komisja ściśle współpracuje z administracją państwa członkowskiego w celu zapewnienia możliwości rozwiązania tej kwestii w najbliższej przyszłości dzięki wprowadzeniu formy kosztów uproszczonych lub dzięki wprowadzeniu obowiązkowego odzyskiwania podatku VAT przez odbiorców końcowych. Komisja zastosuje niezbędne korekty finansowe.

Ramka 6.6 – Przykład współfinansowania na rzecz podatku VAT jako wydatku niekwalifikowalnego W Polsce instytucja zarządzająca podpisała umowy o dofinansowanie w celu wsparcia małych przedsiębiorstw w zakupie wyposażenia, przy czym celem ogólnym było zmniejszenie bezrobocia. W przypadku gdy odbiorcy stwierdzali, że nie zamierzali odzyskać podatku VAT, instytucja zarządzająca oceniała, że wydatek związany z podatkiem VAT kwalifikował się do współfinansowania. Podejście to było nieprawidłowe, ponieważ odbiorcy byli podmiotami zarejestrowanymi do celów VAT, a podatek VAT w rzeczywistości podlegał zwrotowi.

Wydatki niekwalifikowalne

6.43. Trybunał wykrył istotne uchybienia w kontrolach kwalifikowalności uczestników w 11 projektach. Dotyczyło to zwłaszcza Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych i wymogu związanego ze statusem młodzieży NEET (43). Trybunał stwierdził również, że w siedmiu przypadkach instytucje audytowe nie wykryły niekwalifikowalnych lub zawyżonych kosztów pośrednich. 6.43. W odniesieniu do przypadków wykrytych niekwalifikowanych lub zawyżonych kosztów pośrednich Komisja podejmie niezbędne działania następcze i zaproponuje działania, które uzna za konieczne. Jeżeli chodzi o koszty pośrednie (zob. ramka 6.7), na problemy wskazane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy w dużej mierze zwróciła uwagę również instytucja audytowa, która zastosowała korektę finansową tych wydatków na poziomie 10 %. Komisja wraz z odpowiednimi organami podejmie działania następcze oraz rozważy przeprowadzenie dodatkowych korekt finansowych, które mogą być koniecznie.

Ramka 6.7 – Przykład dotyczący wydatków niekwalifikowalnych – zawyżenie kosztów pośrednich Siedziba beneficjenta, dużego instytutu badawczego w Niemczech, jest usytuowana poza obszarem kwalifikowalnym dla odnośnego PO. Skontrolowany projekt został sfinansowany ze środków EFS i zrealizowany przez specjalną grupę projektową utworzoną przez beneficjenta na obszarze kwalifikowalnym. Koszty projektu obejmowały przede wszystkim wydatki bezpośrednie związane z personelem, materiałami i usługami oraz znaczny udział wydatków pośrednich należących do tych samych kategorii. Aby koszty pośrednie mogły zostać uznane za kwalifikowalne, powinny zostać poniesione na obszarze kwalifikowalnym, mieć bezpośredni związek z projektem i powinny zostać przydzielone w oparciu o ich wkład w projekt. Trybunał stwierdził jednak, że większość kategorii kosztów przydzielonych na rzecz projektu jako koszty pośrednie stanowiła w rzeczywistości koszty ogólne poniesione w siedzibie instytutu. Niektóre koszty związane z tymi kategoriami zostały również wliczone bezpośrednio do projektu jako rzeczywiste wydatki poniesione przez grupę projektową w miejscu realizacji projektu. Podczas kontroli instytucja audytowa nie była w stanie uzyskać wystarczających dowodów dotyczących poszczególnych elementów kosztów pośrednich, a zatem zastosowała do kosztów pośrednich korektę ryczałtową na poziomie 10 %. Trybunał stwierdził, że rzeczywisty poziom błędu był wyższy niż 10 %, więc uznaje wszystkie koszty, które nie były bezpośrednio związane z projektem, za niekwalifikowalne.

Dokonana przez Trybunał ocena prac instytucji audytowych

6.44. Prace instytucji audytowych stanowią zasadniczą część ram kontroli i pewności dotyczących wydatków w obszarze spójności (zob. pkt 6.22). Rok 2017 był pierwszym rokiem, w którym instytucje audytowe zrealizowały proces zamknięcia dotyczący okresu programowania 2007–2013 oraz wdrożyły nowe ramy kontroli i pewności na lata 2014–2020. Przeprowadzony przez Trybunał przegląd ich prac stanowi część procesu służącego możliwemu szerszemu wykorzystaniu modelu pewności Komisji w przyszłości. W ramach tegorocznej kontroli Trybunał ocenił prace siedmiu spośród 21 instytucji audytowych w odniesieniu do lat 2014–2020 pochodzących z państw członkowskich, które w 2017 r. przedłożyły pakiety dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności wraz z wydatkami. Trybunał wykrył szereg niedociągnięć, które mają wpływ na to, w jakim stopniu można obecnie polegać na tych pracach. 6.44. Komisja z zadowoleniem przyjmuje podejście kontrolne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, które potencjalnie może doprowadzić do ogólnego obniżenia liczby powielających się i nakładających się działań kontrolnych organów odpowiedzialnych za realizację programu i beneficjentów. Podobnie jak w poprzednim okresie programowania Komisja nadal prowadzi ścisłą współpracę ze 122 instytucjami audytowymi obejmującymi EFRR / Fundusz Spójności / EFS / Inicjatywę na rzecz zatrudnienia ludzi młodych / Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym, aby zapobiec możliwym niedociągnięciom i zapewnić całkowicie wiarygodne wyniki kontroli. Ponadto w jednolitej strategii Komisji w zakresie kontroli dotyczącej polityki spójności przewidziano położenie dużego nacisku na ponowne przeprowadzenie prac nad wynikami uzyskanymi przez instytucje audytowe w sposób ciągły oraz w oparciu o analizę ryzyka. Zob. również wspólna odpowiedź Komisji do pkt 6.49 i 6.50.

6.45. We wszystkich pakietach dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności i pakietach zamknięcia, które zbadał Trybunał, instytucje audytowe zgłosiły poziomu błędu resztowego poniżej 2 %. Niemniej jednak z uwagi na dodatkowe błędy wykryte przez Trybunał poziom ten po ponownym wyliczeniu przekroczył 2 % w przypadku sześciu z 12 pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności na lata 2014–2020 i trzech z 10 pakietów zamknięcia z lat 2007–2013. 6.45. W odniesieniu do trzech programów w jednym państwie członkowskim, nie kwestionując stwierdzonych nieprawidłowości, Komisja zauważa, że wszystkie dodatkowe zidentyfikowane błędy, przez które poziom błędu resztowego przekracza 2 %, są związane z błędną interpretacją kwalifikowalności podatku VAT przez władze wszystkich państw członkowskich, nie tylko przez instytucję audytową. Ponadto w przypadku programu w ramach inicjatywy na rzecz MŚP w chwili wydania przez instytucję audytową sprawozdania obowiązywały szczególne wymogi prawne, które uniemożliwiły instytucji audytowej przeprowadzenie kontroli na poziomie transakcji. Zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 6.29 i 6.37.

Niedociągnięcia w doborze próby przez niektóre instytucje audytowe miały negatywny wpływ na reprezentatywność tych prób

6.46. Z uwagi na dużą liczbę operacji współfinansowanych z każdego PO instytucje audytowe musiały skorzystać z doboru próby, by uzyskać opinię na temat kwalifikowalności wydatków. Aby uzyskać wiarygodne wyniki, próbę należy dobrać tak, by była reprezentatywna dla kontrolowanej populacji i by co do zasady była oparta na metodyce uzasadnionej pod względem statystycznym (44). Trybunał sprawdził metodę doboru próby stosowaną przez instytucje audytowe w odniesieniu do 22 zbadanych pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności/pakietów zamknięcia.

6.47. W przypadku programów operacyjnych w ramach inicjatywy na rzecz MŚP nie zastosowano doboru próby, ponieważ ani instytucja audytowa, ani audytor zewnętrzny pracujący na zlecenie EFI nie przeprowadzili kontroli na poziomie pośrednika finansowego (zob. pkt 6.37). 6.47. W art. 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów wprowadzono wyraźnie ograniczenie regulacyjne dotyczące przeprowadzenia kontroli na poziomie odbiorców końcowych w związku z programami w ramach inicjatywy na rzecz MŚP przez instytucje audytowe. Komisja odsyła do swojej odpowiedzi do pkt 6.37.

6.48. Trybunał stwierdził uchybienia, takie jak niewystarczająca wielkość próby, nadreprezentacja niektórych operacji oraz niepoprawne zastosowanie parametrów doboru próby, w trzech z 22 zbadanych pakietów dokumentów (wszystkie pakiety dotyczyły okresu programowania 2014–2020). Do pewnego stopnia uchybienia te miały negatywny wpływ na reprezentatywność prób, a zatem również na wiarygodność odnośnych zgłoszonych poziomów błędu resztowego. 6.48. Zob. wspólna odpowiedź Komisji do pkt 6.64 i 6.65.

Inne niedociągnięcia w pracach instytucji audytowych

6.49. Niewystarczające lub nieadekwatne kontrole zwiększają ryzyko, że wydatki niekwalifikowalne nie zostaną wykryte. Ponadto międzynarodowe standardy kontroli (45) wymagają, by kontrolerzy dokumentowali przeprowadzane kontrole, z uwzględnieniem jasnych odniesień do wszystkich dokumentów, które są najbardziej istotne z perspektywy kontrolowanych wydatków. W ten sposób mogą oni ponosić odpowiedzialność za wykonane prace, a wewnętrzni i zewnętrzni weryfikatorzy są w stanie ustalić zakres przeprowadzonych kontroli i orzec, czy były one wystarczające. 6.49 i 6.50. Instytucje audytowe powinny mieć możliwość wykazania zakresu i jakości przeprowadzonych weryfikacji. Jeżeli chodzi o dokumentację dotyczącą procesu kontroli, należy jednak osiągnąć odpowiednią równowagę, aby zapewnić należyte i efektywne procedury administracyjne. Komisja będzie nadal ściśle współpracować z instytucjami audytowymi, aby rozwiązać problemy wskazane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy poprzez wymianę najlepszych praktyk oraz narzędzi i metodyk kontroli, w tym list kontrolnych Komisji. W ramach jednolitej strategii kontroli dotyczącej polityki spójności Komisja zaplanowała przeprowadzenie w latach 2018 i 2019 58 kontroli zgodności i 19 wizyt rozpoznawczych w oparciu o analizę ryzyka w celu zapewnienia wiarygodności pracy instytucji audytowych. Przewiduje się, że w 2018 r. przeprowadzonych zostanie 21 z tych kontroli zgodności i osiem wizyt rozpoznawczych, a ich wyniki zostaną udostępnione na potrzeby rocznych sprawozdań z działalności za 2018 r. Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 6.26.

6.50. Na podstawie przeglądu prac przeprowadzonych przez instytucje audytowe Trybunał był w stanie sformułować wnioski w odniesieniu do 96 z 217 transakcji objętych próbą (44 %). Zidentyfikował uchybienia dotyczące zakresu, jakości i dokumentacji prac instytucji audytowych w przypadku 121 transakcji, które wymagały ponownego skontrolowania przez Trybunał. Uchybienia dotyczyły 17 z 22 zbadanych przez niego pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności/pakietów zamknięcia. Miały one na przykład związek z listami kontrolnymi, które nie obejmowały wszystkich niezbędnych punktów, lub niepoprawnych kontroli kwalifikowalności wydatków. W przypadku 80 z tych transakcji (37 % łącznej liczby transakcji) oznaczało to konieczność przeprowadzenia wizyty kontrolnej u beneficjenta. W 30 ze 121 transakcji, w odniesieniu do których ponownie przeprowadzono kontrolę, Trybunał wykrył błędy kwantyfikowalne, które nie zostały wcześniej zidentyfikowane przez instytucję audytową. Dotyczyły one 11 pakietów dokumentów.

Prace Komisji i jej sprawozdawczość na temat poziomu błędu resztowego w rocznych sprawozdaniach z działalności

6.51. Roczne sprawozdania z działalności stanowią główne narzędzie Komisji służące do zgłaszania, czy uzyskała ona wystarczający poziom pewności, że wprowadzone procedury kontroli zapewniają legalność i prawidłowość wydatków (46). W przypadku działu „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” w rocznych sprawozdaniach z działalności jako miara wydatków obarczonych ryzykiem podawany jest szereg różnych wskaźników. Wskaźniki te obejmują poziom błędu resztowego za rok obrachunkowy 2015/2016, w odniesieniu do którego Komisja zatwierdziła zestawienia wydatków i co do których sformułowała wnioski na temat prawidłowości (47). 6.51. W rocznych sprawozdaniach z działalności Komisja przedstawia różne wskaźniki związane z wydatkami w ramach zarządzania dzielonego w celu zmierzenia konkretnych zagrożeń związanych z różnymi rodzajami płatności w roku sprawozdawczym (zamknięcie okresu 2007–2013 i różne lata obrachunkowe w odniesieniu do wydatków poniesionych w latach 2014–2020), a także agregowany poziom błędu w odniesieniu do roku kalendarzowego 2017 r.

6.52. W niniejszym podrozdziale Trybunał bada prace Komisji służące uzyskaniu pewności, że systemy państw członkowskich w nowych ramach kontroli i pewności działają w sposób skuteczny oraz że uzyskany poziom błędu resztowego jest wiarygodnie oszacowany.

6.53. Ustalenia Trybunału dotyczą koncepcji ram pewności oraz prac Komisji polegających na zatwierdzaniu zestawień wydatków, weryfikowaniu poszczególnych poziomów błędu resztowego i ustalaniu ogólnego poziomu błędu resztowego.

Koncepcja ram kontroli i pewności na lata 2014–2020

Roczne sprawozdania z działalności powinny zostać w większym stopniu uproszczone i dostosowane do nowych ram kontroli i pewności

6.54. Nowe ramy kontroli i pewności oznaczają, że potrzeba prawie dwóch lat od zakończenia właściwego okresu obrachunkowego, zanim Komisja jest w stanie sformułować po raz pierwszy wniosek na temat wiarygodności poziomów błędu resztowego obliczonych przez instytucje audytowe za dany rok obrachunkowy. Okres ten obejmuje osiem miesięcy, w ciągu których instytucje audytowe przeprowadzają prace kontrolne. Komisja przeprowadza następnie przeglądy dokumentacji, wizyty uzupełniające w celu ustalenia stanu faktycznego i kontrole prawidłowości. W ramce 6.8 przedstawiono harmonogram nowych ram. 6.54. Okres dwóch lat, o którym wspomina Europejski Trybunał Obrachunkowy, rozpoczyna się z końcem odpowiedniego okresu obrachunkowego, a zatem obejmuje okres ośmiu miesięcy przewidziany w regulaminie dla instytucji audytowych na przeprowadzenie prac kontrolnych. Następnie, zgodnie z jednolitą strategią kontroli dotyczącą polityki spójności, Komisja zamierza przeprowadzić terminową – tj. w ciągu maksymalnie 13 miesięcy – ocenę na potrzeby kolejnego rocznego sprawozdania z działalności w odniesieniu do pakietów dokumentów dotyczących poświadczenia wiarygodności dotyczących każdego spośród 419 programów na rzecz spójności. W następstwie takich dokładnych kontroli dokumentacji i kontroli na miejscu, kontroli opartych na analizie ryzyka i wizyt rozpoznawczych dyrekcja generalna poinformuje w kolejnym rocznym sprawozdaniu z działalności, czy uznaje poziomy błędu resztowego przedstawione wcześniej za wiarygodne, czy też trwają kolejne weryfikacje lub istnieje konieczność przeprowadzenia takich weryfikacji. Zob. również wspólna odpowiedź Komisji do pkt 6.49 i 6.50.

Ramka 6.8 – Harmonogram nowych ram kontroli i pewności Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

6.55. W ubiegłym roku Trybunał zwrócił uwagę na fakt, że okres sprawozdawczy rocznego sprawozdania z działalności nie pokrywa się z okresem, do którego odnoszą się pakiety dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności opracowywane przez państwa członkowskie (48). Poziomy błędu resztowego zgłaszane przez instytucje audytowe odnoszą się do roku obrachunkowego. Niemniej jednak w rocznych sprawozdaniach z działalności – w celu odzwierciedlenia budżetowej zasady jednoroczności oraz zgodnie z wytycznymi zapewnionymi przez DG ds. Budżetu i Sekretariat Generalny – dyrektorzy generalni gwarantują wystarczającą pewność w odniesieniu do roku kalendarzowego. W tym celu w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2017 r. dyrektorzy generalni DG REGIO i DG EMPL postanowili oszacować ryzyko na podstawie prognozy wstępnego poziomu błędu resztowego dla wydatków z roku kalendarzowego 2017, które nie zostały jeszcze przez nich zatwierdzone ani zweryfikowane. 6.55. Komisja odsyła do swojej odpowiedzi do pkt 6.34 rocznego sprawozdania Europejskiego Trybunału Obrachunkowego za 2016 r. Rozporządzenie finansowe i termin określenia ram pewności w odniesieniu do okresu 2014–2020 umożliwiają lepsze dostosowanie okresów sprawozdawczych, przy czym luka będzie wynosić jedynie sześć miesięcy, a nie rok, jak miało to miejsce w okresie 2007–2013. Dyrekcje generalne dostosowały odpowiednio roczne sprawozdania z działalności i sposób, w jaki uzyskują pewność w odniesieniu do różnych rodzajów wykonanych płatności, które obejmują do trzech różnych lat obrachunkowych programu, zgodnie z rocznymi sprawozdaniami z działalności za 2016 r. (sekcja A.1.2). Poziomy błędu resztowego za rok obrachunkowy 2016–2017 otrzymane do dnia 1 marca 2018 r. uznano za najlepsze i najbardziej aktualne szacunki, zarówno w odniesieniu do obliczania zagrożenia dotyczącego wydatków poniesionych w tym roku, jak i – w stosownych przypadkach – w odniesieniu do zgłaszania zastrzeżeń do poszczególnych programów. Dotyczy to w szczególności 2017 r. z uwagi na ograniczoną liczbę otrzymanych zestawień wydatków, w których ujęto wydatki, a zatem poziomów błędu zgłaszanych w odniesieniu do roku obrachunkowego 2015–2016. Ponadto Komisja podkreśla, że w czasie, gdy podpisano roczne sprawozdanie z działalności, w odniesieniu do wydatków zadeklarowanych we wcześniejszym roku kalendarzowym stosowano zatrzymanie na poziomie 10 % każdej unijnej płatności okresowej.

6.56. Wymogi w zakresie sprawozdawczości dotyczące rocznych sprawozdań z działalności nie zostały w wystarczającym stopniu dostosowane do nowych ram kontroli i pewności. Wobec faktu, że poziomy błędu resztowego za rok obrachunkowy 2015/2016 są jedynymi, w stosunku do których Komisja mogła uzyskać wystarczającą pewność od instytucji audytowych i na podstawie własnych prac w zakresie prawidłowości, w opinii Trybunału powinny one stanowić główny wskaźnik prawidłowości w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2017 r. Powinny one również stanowić główną podstawę wydawanych przez dyrekcje generalne poświadczeń wiarygodności w odniesieniu do poszczególnych obszarów polityki. Niemniej jednak żadna dyrekcja generalna nie eksponuje ich w wystarczającym stopniu ani nie traktuje ich jako kluczowego wskaźnika efektywności. 6.56 i 6.57. Zgodnie z instrukcjami szczebla centralnego dyrekcje generalne przedstawiają kluczowy wskaźnik efektywności dotyczący prawidłowości (kluczowy wskaźnik efektywności nr 5) w rocznych sprawozdaniach z działalności, aby zapewnić jednolite i zharmonizowane podejście we wszystkich obszarach budżetu. W rocznych sprawozdaniach z działalności za 2017 r. zwrócono większą uwagę na wskaźnik ryzyka rezydualnego w związku z zestawieniami wydatków za lata 2015–2016 (w tym w przypisie do kluczowego wskaźnika efektywności nr 5 i w streszczeniu), poświęcając specjalną sekcję również zatwierdzaniu poziomów błędu resztowego ujętych w sprawozdaniu za ten rok obrachunkowy. Komisja jest otwarta na rozważenie możliwości dalszego ulepszenia i usprawnienia sposobu przedstawienia poziomu błędu w przyszłych rocznych sprawozdaniach z działalności oraz na omówienie tej kwestii z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym.

6.57. Ponadto w rocznych sprawozdaniach z działalności Komisja przedstawia jako miarę wydatków obarczonych ryzykiem co najmniej 13 różnych wskaźników dotyczących dwóch okresów programowania. Tak duża liczba wskaźników prowadzi do braku jasności i potencjalnej dezorientacji co do ich stosowności i uzyskanej pewności.

Podczas obliczania poziomu błędu resztowego nie należy uwzględniać zaliczek wpłaconych do instrumentów finansowych

6.58. Struktura okresu programowania na lata 2014–2020 ma na celu uproszczenie procedury zamknięcia programów operacyjnych poprzez wprowadzenie procedury dorocznego badania i zatwierdzania zestawień wydatków, która jest podobna do „częściowego zamknięcia”. Rozwiązanie to może funkcjonować jedynie w przypadku, gdy poziomy błędu resztowego zgłaszane przez instytucje audytowe są wiarygodne i dostępne są informacje, które odnoszą się wyłącznie do wydatków kwalifikowalnych w momencie zamknięcia (tj. bez zaliczek). 6.58. Komisja faktycznie wskazała, że roczne zestawienia wydatków mają na celu zapewnienie państwom członkowskim większej pewności prawa w kontekście wieloletnim w ramach zarządzania dzielonego poprzez wprowadzenie zatwierdzenia „rocznych bloków wydatków kwalifikowalnych”. Takie częściowe zamknięcie nie obejmuje z definicji płatności zaliczkowych dokonanych w ramach instrumentów finansowych lub pomocy państwa, które należy przekształcić w wydatki kwalifikowalne w kolejnych latach obrachunkowych (w związku z czym przewiduje się łączne składanie sprawozdań w ramach rocznych sprawozdań finansowych). W rocznych sprawozdaniach z działalności służby Komisji przedstawiły takie informacje dotyczące poziomów błędu resztowego, które odnoszą się wyłącznie do wydatków kwalifikowalnych w momencie zamknięcia (tj. bez płatności zaliczkowych w ramach instrumentów finansowych). Zob. również wspólna odpowiedź Komisji do pkt 6.59–6.62 poniżej.

6.59. W rozporządzeniu (UE) nr 1303/2013 nie sprecyzowano sposobu obliczania poziomów błędu resztowego. 6.59–6.62. Zgodnie z art. 137 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 zestawienia wydatków w ramach programu opierają się na kwotach zadeklarowanych Komisji, w tym płatnościach zaliczkowych wypłaconych na rzecz instrumentów finansowych. Instytucje audytowe przedstawiają poziomy błędu resztowego na podstawie wydatków zawartych w zestawieniach wydatków. Aby podjąć konstruktywne działania następcze w związku z zaleceniami Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z 2016 r., instytucje audytowe zgodziły się przedstawiać Komisji dodatkowe szczegółowe informacje umożliwiające Komisji przedstawienie w rocznych sprawozdaniach z działalności obliczeń poziomu błędu resztowego, wykluczając wpływ płatności zaliczkowych wniesionych do instrumentów finansowych. W związku z tym Komisja mogła obliczyć, że wpływ płatności zaliczkowych wniesionych do instrumentów finansowych (i do programów w ramach inicjatywy na rzecz MŚP) w zestawieniach wydatków za lata 2016–2017 wynosił średnio mniej niż 0,2 punktu procentowego w odniesieniu do EFRR (w oparciu o 67 instrumentów finansowych) i 0,02 w odniesieniu do EFS (w oparciu o 15 instrumentów finansowych) (zob. roczne sprawozdanie z działalności DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej za 2017 r., s. 50 i roczne sprawozdanie z działalności DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego za 2017 r., s. 58). Zalecenie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego pomogło zatem usprawnić ujawnianie informacji dotyczących poszczególnych programów w rocznych sprawozdaniach z działalności, przy czym nie wykazano jak dotąd, by takie płatności zaliczkowe wnoszone do instrumentów finansowych miały istotny ogólny wpływ na poziomy błędu ujęte w sprawozdaniach.

6.60. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że obecna praktyka stosowana przez instytucje audytowe, polegająca na włączaniu przez nie zaliczek wpłaconych do instrumentów finansowych do kontrolowanej populacji, może prowadzić do zaniżania poziomów błędu resztowego zgłaszanych Komisji (49).

6.61. W związku z zaleceniem Trybunału sformułowanym w ubiegłorocznym sprawozdaniu rocznym (50) Komisja podaje obecnie w rocznych sprawozdaniach z działalności dodatkowe poziomy błędu resztowego z wyłączeniem zaliczek wpłaconych do instrumentów finansowych.

6.62. W poprzednim okresie programowania w ramach obecnego podejścia instytucje audytowe na ogół nie przeprowadzają prac kontrolnych na poziomie pośrednika finansowego. W latach 2014–2020 w odniesieniu do drugiej i następującej po niej transzy zaliczek (51) instytucje audytowe będą musiały zweryfikować, czy warunki kwalifikowalności zostały spełnione na poziomie pośredników finansowych. Częściowe zamknięcie w odniesieniu do programów operacyjnych, które obejmują instrumenty finansowe, nie jest możliwe, chyba że instytucje audytowe przeprowadzą stosowne prace na tym poziomie.

6.63. Problem ten może stać się bardziej dotkliwy w przyszłości w przypadku tych programów, w których liczba instrumentów finansowych znacznie wzrośnie (52).

Prace Komisji dotyczące poświadczenia wiarygodności w rocznych sprawozdaniach z działalności

Podczas przeglądu pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności nie uwzględniono uchybień dotyczących doboru próby

6.64. Prace Trybunału związane z metodyką doboru próby stosowaną przez instytucje audytowe wykazały, że niedociągnięcia w trzech z 12 zbadanych pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności (25 %) wpłynęły w pewnym stopniu na wiarygodność zgłoszonych poziomów błędu resztowego (zob. pkt 6.47–6.48). 6.64 i 6.65. Komisja zidentyfikowała niektóre z problemów stwierdzonych przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, ale nie uznała, że w tych przypadkach zastosowanie mają warunki określone w art. 31 rozporządzenia (UE) nr 480/2014. W odniesieniu do programu w ramach inicjatywy na rzecz MŚP Komisja odsyła do swojej odpowiedzi do pkt 6.47.

6.65. Zgodnie z procedurami wewnętrznymi Komisja dokonała kontroli metody doboru próby we wszystkich przedłożonych pakietach. Niemniej jednak nie zajęła się kwestiami, o których była mowa powyżej. W przypadku poważnych niedociągnięć rozporządzenie przewiduje korektę ryczałtową (53).

6.66. We wszystkich powyższych przypadkach Komisja rozliczyła salda i zwolniła 10 % środków, które zostały wcześniej zatrzymane w celu ochrony budżetu UE (zob. ramka 6.8 ). 6.66. Komisja musi rozliczyć pozostającą do spłaty kwotę w odniesieniu do przedmiotowego roku obrachunkowego we wszystkich przypadkach, w których spełnione zostały warunki przewidziane w art. 139 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów. Jeżeli w związku z tym należy dokonać płatności, Komisja ma możliwość wstrzymać płatność w przypadku, gdy ryzyko rezydualne nadal jest istotne. Jeżeli z salda wynika, że należy dokonać odzyskania środków, Komisja musi niezwłocznie przystąpić do odzyskiwania środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami.

Wniosek Komisji dotyczący prawidłowości wydatków za rok obrachunkowy 2015/2016 nie jest jeszcze ostateczny

6.67. W rocznych sprawozdaniach z działalności za 2016 r. Komisja podjęła się dokonywania gruntownej oceny prawidłowości wydatków nie później niż dziewięć miesięcy po przedłożeniu pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności (54). Oznaczałoby to, że wnioski na temat poziomów błędu resztowego za rok obrachunkowy 2015/2016 byłyby formułowane w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2017 r. Obie dyrekcje generalne stwierdziły, że poziom błędu resztowego za rok obrachunkowy 2015/2016 znajdował się poniżej progu istotności wynoszącego 2 %. DG EMPL nie sformułowała ostatecznego wniosku w odniesieniu do niektórych PO, co do których nie uzyskała wymaganej pewności i które nadal podlegały zatem ocenie końcowej. 6.67. Nie istnieje formalny obowiązek corocznego stwierdzenia ważności poziomów błędu ujętych w sprawozdaniach w odniesieniu do wszystkich programów, ale dyrekcje generalne wyraźnie pracują nad osiągnięciem tego celu, jeżeli wszystkie warunki zostały spełnione i umożliwiają one służbom Komisji stwierdzenie ważności. W jednolitej strategii kontroli dotyczącej polityki spójności przewidziano przeprowadzanie kontroli, w stosownych przypadkach, do końca okresu regulacyjnego, aby beneficjenci zachowywali dokumenty potwierdzające. W związku z tym z uwagi na szczególne sytuacje (jak „wprowadzanie” tego pierwszego roku wdrażania systemu zapewniania jakości) lub skuteczność administracyjną kontrole zgodności przeprowadzane przez Komisję mogą obejmować więcej niż jeden rok obrachunkowy, co może mieć wpływ na zmianę poziomów błędów ujętych we wcześniejszych sprawozdaniach.

6.68. Rok obrachunkowy 2015/2016 był pierwszym rokiem, w którym obowiązywały nowe ramy kontroli i pewności. W przypadku 50 odnośnych pakietów dokumentów przedłożonych w marcu 2017 r. DG EMPL przeprowadziła zaledwie dwie kontrole zgodności (55) w okresie od czerwca 2017 r. do kwietnia 2018 r. obejmujące osiem operacji i dwa pakiety dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności w dwóch państwach członkowskich. DG REGIO nie przeprowadziła tego rodzaju kontroli. Trybunał stwierdził, że w przypadku sześciu z 12 pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności poziomy błędu resztowego zgłoszone Komisji przez instytucje audytowe zostały przez nie zaniżone. W celu ochrony budżetu UE rozporządzenie daje Komisji możliwość przeprowadzenia dalszych kontroli aż do końca okresu przechowywania dokumentacji poświadczającej (zob. pkt 6.8). Te dwa elementy mogą oznaczać, że inne niedociągnięcia wykryte w toku przyszłych kontroli prowadzonych przez Komisję mogą jeszcze bardziej zwiększyć poziomy błędu resztowego dla roku obrachunkowego 2015/2016. W rezultacie poziomy błędu resztowego, co do których Komisja formułuje wniosek w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2017 r. nie są jeszcze ostateczne. 6.68. W celu ochrony budżetu UE Komisja ma możliwość przeprowadzania dalszych kontroli, biorąc pod uwagę wymóg prawny dotyczący dostępności dokumentów i dowodów kontroli. Wszelkie nieprawidłowości stwierdzone w wyniku takiej kontroli należy odpowiednio skorygować, co może mieć wpływ na zatwierdzone wcześniej poziomy błędu. Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 6.9. W 2017 r. DG REGIO i DG EMPL towarzyszyły Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu podczas przeprowadzania wielu kontroli. W związku z niewielką liczbą pakietów dokumentów dotyczących poświadczenia wiarygodności faktycznie przedłożonych w tym pierwszym roku obrachunkowym, w których ujęto niewielkie wydatki zadeklarowane, przez co możliwości ponownego przeprowadzania kontroli dokonanych przez instytucje audytowe były ograniczone, a także w związku z zasięgiem kontroli przeprowadzanych przez Europejski Trybunał Obrachunkowy dotyczących tych programów, Komisja podjęła decyzję o zmianie kontroli zgodności planowanych na 2017 r. Celem tej decyzji było uniknięcie powielania kontroli dotyczących tych samych programów i beneficjentów. Podczas planowania (a następnie przeglądu) swoich prac kontrolnych z 2017 r. Komisja wzięła pod uwagę inne czynniki, w tym możliwość, by w ramach prowadzonych przez siebie przyszłych kontroli zgodności można było zbadać ponad trzy lata obrachunkowe wstecz (do celów skuteczności administracyjnej w przypadku niewielkiej liczby kontroli mających być przedmiotem przeglądu), oraz nakładanie się na prace kontrolne DG REGIO/EMPL w momencie zamknięcia okresu 2007–2013, zarówno z perspektywy skuteczności, jak i efektywności. Zob. również wspólna odpowiedź Komisji do pkt 6.56 i 6.57.

W odniesieniu do obszaru spójności nie został określony ogólny poziom błędu resztowego

6.69. W przypadku obu okresów programowania w każdym z rocznych sprawozdań z działalności Komisji podany jest osobny poziom błędu resztowego (56). Niemniej jednak Komisja nie oblicza ani nie podaje ogólnego poziomu błędu resztowego obejmującego obszar „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” (poddział 1b WRF) za odnośny rok obrachunkowy. 6.69 i 6.70. Zgodnie z wymogami rozporządzenia finansowego Komisja składa sprawozdania za rok kalendarzowy. Zbiorowe sprawozdanie roczne Komisji na temat zarządzania i wyników zawiera agregowany poziom błędu resztowego w odniesieniu do obszaru spójności, migracji i rybołówstwa określony na podstawie danych i wskaźników ujętych w sprawozdaniach przez wszystkie dyrekcje generalne w ich odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności. Z uwagi na porównywalność takie podejście stosuje się od czasu sprawozdania rocznego na temat zarządzania i wyników z 2015 r.

6.70. Przy niewielkim dodatkowym wysiłku ze strony Komisji mogłaby ona zawrzeć te informacje w sprawozdaniu rocznym na temat zarządzania budżetem UE i jego wyników, co byłoby pomocne dla organów udzielających absolutorium. Zamiast tego w powyższym sprawozdaniu podaje się łączny poziom błędu dla działu „Spójność, migracje i rybołówstwo” dla odnośnego roku kalendarzowego.

6.71. W ramce 6.9 przedstawiono podsumowanie informacji podanych w rocznych sprawozdaniach z działalności na temat okresu programowania 2014–2020.

Ramka 6.9 – Przegląd informacji przedstawionych w rocznych sprawozdaniach z działalności za lata 2014–2020 (w mln EUR) Działalność Fundusz Łączne wydatki poświadczone w pakiecie dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności Liczba pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności (72) PO (72) Poziom błędu resztowego (73) Okres programowania 2014–2020 EFRR/Fundusz Spójności 993,7 20 34 0,6 % EFS/Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych (74) 1 443,5 33 49 0,7 % Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym 144,3 8 8 0,6 % Ogółem z wył. inicjatywy na rzecz MŚP (75) 2 581,5 50 70 0,7 % Źródło: Roczne sprawozdania z działalności DG REGIO i DG EMPL za 2017 r.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

6.72. Zgłoszone poziomy błędu resztowego w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2017 r. w odniesieniu do roku obrachunkowego 2015/2016 są niższe niż próg istotności (57). Niemniej jednak wyniki przeprowadzonej przez Trybunał kontroli reprezentatywnej próby operacji zbadanej przez instytucje audytowe wskazują, że: poziom błędu jest nadal istotny (powyżej 2 %), a wielokrotnie poziom błędu resztowego zgłaszany przez te instytucje bywał zaniżony. 6.72. Komisja zgłosiła problemy wskazane przez Trybunał Obrachunkowy w odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności DG REGIO i DG EMPL oraz uwzględniła je w swoich zatwierdzonych poziomach błędu, tam gdzie jej zdaniem było to możliwe. W odniesieniu do poszczególnych programów, których to dotyczy, w przypadkach, w których stwierdzono, że poziomy błędu resztowego ujęte w sprawozdaniach były zaniżone, Komisja przeprowadzi dodatkowe korekty finansowe.

WNIOSKI I ZALECENIA

Wnioski

6.73. Ogólne dowody kontroli wskazują, że poziom błędu w wydatkach w dziale „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” był istotny (zob. pkt 6.26–6.43) 6.73. Komisja z zadowoleniem zauważa, że oszacowany przez Europejski Trybunał Obrachunkowy tegoroczny poziom błędu dotyczący polityki spójności stanowi znaczną poprawę w porównaniu z latami poprzednimi. Komisja zauważa w szczególności, że udział jednego programu w ramach inicjatywy na rzecz MŚP uwzględnionego w zestawieniach wydatków za lata 2015–2016, którego ramy regulacyjne były szczególne w porównaniu z głównymi programami z uwagi na jego innowacyjny charakter, w tym oszacowaniu wyniósł 1 punkt procentowy. Na podstawie wszystkich uzyskanych informacji Komisja stwierdza, że w przypadku przeważającej większości programów w zestawieniach wydatków za lata 2015–2016 nie występuje już istotny poziom błędu.

6.74. Liczba niedociągnięć, które Trybunał wykrył w pracach niektórych instytucji audytowych objętych dobraną przez niego próbą (zob. pkt 6.44–6.50), ogranicza obecnie stopień wiarygodności tych prac. 6.74 i 6.75. Komisja zgłosiła już niektóre problemy wskazane przez Trybunał Obrachunkowy w odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności DG REGIO i DG EMPL oraz uwzględniła je w swoich zatwierdzonych poziomach błędu, tam gdzie jej zdaniem było to możliwe. Dyrekcje generalne zastosują niezbędne dodatkowe korekty finansowe. Komisja będzie nadal ściśle współpracować z instytucjami audytowymi, aby rozwiązać problemy wskazane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy. Ponadto w jednolitej strategii Komisji w zakresie kontroli dotyczącej spójności przewidziano położenie dużego nacisku na ponowne przeprowadzenie prac nad wynikami uzyskanymi przez instytucje audytowe w oparciu o analizę ryzyka. Zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 6.26, 6.29, wspólna odpowiedź Komisji do pkt 6.34, 6.35, 6.37, 6.39 i wspólna odpowiedź Komisji do pkt 6.49 i 6.50.

6.75. Z powodu tych uchybień, a także niedociągnięć w pracach Komisji (zob. pkt 6.51–6.72), ogólne poziomy błędu resztowego przedstawione za rok obrachunkowy 2015/2016 w sporządzanych przez nią rocznych sprawozdaniach z działalności są zaniżone, a Trybunał nie jest obecnie w stanie na nich polegać. Z uwagi na dodatkowe błędy wykryte przez Trybunał poziom ten po ponownym wyliczeniu przekroczył 2 % w przypadku sześciu z 12 pakietów dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności na lata 2014–2020 i trzech z 10 pakietów zamknięcia z lat 2007–2013.

6.76. Nowe ramy kontroli i pewności zostały opracowane w taki sposób, aby zapewnić utrzymanie poziomów błędu resztowego w ujęciu rocznym poziomy poniżej progu istotności wynoszącego 2 %. Niemniej jednak przeprowadzona przez Trybunał kontrola wykazała, że w ramach tych konieczne jest wprowadzenie dalszych usprawnień, w szczególności w odniesieniu do ich realizacji na poziomie zarówno instytucji audytowej, jak i Komisji. 6.76. Bez uszczerbku dla powyższej wspólnej odpowiedzi do pkt 6.74 i 6.75 Komisja uznaje również, że dalsze ulepszenia są zawsze pożądane, oraz podejmie niezbędne kroki, aby jeszcze bardziej ulepszyć ramy pewności i zapewnić terminowe wykrywanie i korygowanie wszystkich nieprawidłowości. Jeżeli chodzi o pracę Komisji, plany kontroli przeprowadzanych przez Komisję muszą uwzględniać prace zaplanowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, aby ograniczyć nakładanie się i powielanie kontroli na poziomie odpowiedzialnych organów administracji i beneficjentów. Dotyczyło to w szczególności pierwszych zestawień wydatków za lata 2014–2020, w których ujęto niewielkie poświadczone wydatki, w związku z czym możliwości ponownego przeprowadzenia kontroli dokonanych przez instytucje audytowe były ograniczone. Komisja odsyła również do swojej odpowiedzi do pkt 6.68.

Zalecenia

6.77. W załączniku 6.2 przedstawiono ustalenia dotyczące działań podjętych w następstwie siedmiu zaleceń ujętych w sprawozdaniu rocznym Trybunału za 2014 r. (58). Komisja w pełni zrealizowała cztery zalecenia, kolejne dwa – częściowo, natomiast jednego nie zrealizowała. 6.77. Jeżeli chodzi o zalecenie 3 ze sprawozdania rocznego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego za 2014 r., Trybunał zauważył, że stosowanie form kosztów uproszczonych jest ograniczone do 36 % budżetu programu w przypadku EFS i do zaledwie 2 % w przypadku EFRR/Funduszu Spójności. Komisja nadal propaguje stosowanie form kosztów uproszczonych w okresie programowania 2014–2020. W tym względzie w dniu 27 marca 2018 r. Komisja opublikowała sprawozdanie końcowe dotyczące stosowania form kosztów uproszczonych w ramach EFS, EFRR, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w którym wykazała, że w latach 2014–2017 zdecydowana większość instytucji zarządzających funduszami ESI stosowała formy kosztów uproszczonych (odpowiednio 73 % i 95 % w ramach programów EFRR/Funduszu Spójności i programów EFS). Jeżeli chodzi o projekty, formy kosztów uproszczonych stosuje się w przypadku 65 % projektów w ramach EFS, 50 % projektów w ramach EFRR i 25 % projektów w ramach Funduszu Spójności. Ponadto we wniosku zbiorczym opracowanym w wyniku politycznego porozumienia między Radą a Parlamentem poszerzono zakres i możliwość stosowania form kosztów uproszczonych. Jeżeli chodzi o zalecenie, w związku z którym zdecydowano się nie podejmować żadnych działań, Komisja podkreśla, że zalecenie to nie zostało przyjęte i w związku z tym nie zostało wdrożone.

6.78. Na podstawie tego przeglądu oraz ustaleń i wniosków odnoszących się do 2017 r. Trybunał zaleca, co następuje:

— Zalecenie 1: Komisja powinna zapewnić stosowne mechanizmy kontroli instrumentów finansowych zarządzanych przez EFI na poziomie pośredników finansowych. W przypadku, gdy EBI/EFI stosuje uzgodnione procedury w odniesieniu do audytorów zewnętrznych, Komisja powinna określić warunki minimalne tego rodzaju umów z uwagi na potrzebę zapewnienia wiarygodności, w szczególności wymóg przeprowadzenia wystarczających prac kontrolnych na poziomie państwa członkowskiego. Termin wdrożenia: niezwłocznie. Komisja przyjmuje to zalecenie i uznaje, że zalecenie zostanie wdrożone wraz z wejściem w życie wniosku zbiorczego opracowanego w wyniku porozumienia politycznego między Radą a Parlamentem oraz nowych przepisów dotyczących kontroli instrumentów finansowych zarządzanych przez EFI. Ponadto państwa członkowskie będą musiały przeprowadzić weryfikacje i kontrole na poziomie pośredników finansowych oraz – w stosownych przypadkach w odniesieniu do instytucji audytowych – weryfikacje i kontrole na poziomie odbiorców końcowych w ich jurysdykcjach.

— Zalecenie 2: Komisja powinna zaproponować zmiany legislacyjne w ramach finansowych na okres po 2020 r., w wyniku których wykluczono by zwrot organom publicznym podatku VAT ze środków unijnych. Termin wdrożenia: przed zatwierdzeniem ram legislacyjnych na okres po 2020 r. Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie i przedstawia wniosek ustawodawczy dotyczący ram finansowych na lata 2021–2027. We wniosku Komisji (COM(2018) 375 final) wprowadzono prostą zasadę związaną z podatkiem VAT, niezależnie od tego, czy beneficjenci są podmiotami prywatnymi, czy publicznymi: w przypadku projektów, których całkowity koszt nie przekracza 5 mln EUR, podatek VAT uznaje się za kwalifikowalny, natomiast w przypadku projektów, których całkowity koszt przekracza ten próg, podatek VAT nie jest kwalifikowalny.

— Zalecenie 3: Komisja powinna wyeliminować uchybienia wykryte przez Trybunał w zakresie weryfikowania prac instytucji audytowych w kontekście prowadzonych przez nią kontroli prawidłowości. Termin wdrożenia: niezwłocznie. Komisja przyjmuje to zalecenie. Zgodnie z jednolitą strategią kontroli i uzgodnionym planem kontroli od 2018 r. służby Komisji w swoich pracach kontrolnych będą koncentrować się na weryfikacji jakości i zgodności prac instytucji audytowych w celu otrzymania całkowicie wiarygodnych opinii pokontrolnych i wyników.

— Zalecenie 4: Komisja powinna zająć się kwestią złożoności przedstawianych informacji w zakresie nowych ram kontroli i pewności na lata 2014–2020 w rocznych sprawozdaniach z działalności DG REGIO i DG EMPL poprzez podjęcie następujących działań: (i) skoncentrowanie się na wydatkach, które zostały poddane cyklowi kontroli, tj. pakietach dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności obejmujących wydatki poniesione przed dniem 30 czerwca roku „n-1”. W tym celu Komisja powinna dostosować swoją sprawozdawczość, pilnując, by nie przedstawiać w niej wstępnych szacunków; (ii) jasne wskazywanie, które wydatki nie zostały jeszcze gruntowanie zbadane (łącznie z kontrolami prawidłowości). Powinna również zaznaczyć, które działania zapobiegawcze chronią budżet UE oraz czy są one wystarczające do uzyskania pewności, ale równocześnie wstrzymać się od obliczania poziomu błędu resztowego dla wydatków, które nie zostały jeszcze zbadane. (iii) podawanie ogólnego poziomu błędu resztowego dla poddziału WRF 1b dla każdego roku obrachunkowego. Termin wdrożenia: czerwiec 2019 r. Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie. Komisja podkreśla, że w swoich rocznych sprawozdaniach z działalności przedmiotowe dyrekcje generalne wyraźnie położyły nacisk na zatwierdzanie poziomów błędu w odniesieniu do programów i zestawień wydatków dotyczących lat obrachunkowych kończących się dnia 30 czerwca n-1. W kolejnych sprawozdaniach taki nacisk może być jeszcze bardziej wyraźny. Zgodnie z rozporządzeniem finansowym pewność wymagana od urzędników zatwierdzających w rocznych sprawozdaniach z działalności odnosi się do wszystkich rodzajów płatności wykonywanych w roku sprawozdawczym n. Dyrekcje generalne składają osobne sprawozdania dotyczące uzyskanego poziomu pewności dla każdej z tych płatności. Kwotę obarczoną ryzykiem ustala się zatem na podstawie istotnych wydatków z danego roku kalendarzowego. Komisja przypomina ponadto, że jest otwarta na rozważenie możliwości usprawnienia i uproszczenia swojego systemu prowadzącego do prezentacji poziomu błędu w swoich rocznych sprawozdaniach z działalności oraz na omówienie tej kwestii z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym.

— Zalecenie 5: Komisja powinna zapewnić wprowadzenie zmian w mechanizmach kontroli zgodnie z jej wnioskiem w sprawie instrumentów finansowych w ramach regulacyjnych po 2020 r., tak aby do obliczania poziomów błędu resztowego stosowano wyłącznie faktyczne wykorzystanie środków na poziomie odbiorcy końcowego. Termin wdrożenia: przed rozpoczęciem wdrażania ram legislacyjnych na okres po 2020 r. Komisja przyjmuje to zalecenie w zakresie, w jakim współprawodawcy przyjmą wniosek Komisji dotyczący ram regulacyjnych w okresie programowania po 2020 r. W następstwie przyjęcia tego wniosku w dniu 29 maja 2018 r. państwa członkowskie będą deklarować wydatki w ramach instrumentów finansowych w oparciu o kwoty wypłacone odbiorcom końcowym. Do instrumentów finansowych wnoszona będzie wyłącznie jedna płatność zaliczkowa wynosząca 25 %, która nie powinna należeć do skontrolowanej populacji określonej w ramach regulacyjnych, co ograniczy wydatki, które mogą być deklarowane przed dokonaniem płatności na rzecz odbiorców końcowych.

— Zalecenie 6: Komisja powinna prowadzić kontrole prawidłowości w sposób adekwatny do sformułowania wniosku na temat skuteczności prac instytucji audytowych oraz do uzyskania wystarczającej pewności co do prawidłowości wydatków, najpóźniej w rocznych sprawozdaniach z działalności publikowanych w następstwie roku, w którym zatwierdziła zestawienia wydatków. Termin wdrożenia: niezwłocznie. Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie, które jest zgodne z jej jednolitą strategią kontroli dotyczącą przedmiotowych funduszy. Komisja ustaliła cel, zgodnie z którym każdego roku powinna być w stanie przedstawić w odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności wiarygodność poziomów błędu resztowego, które instytucje audytowe zgłosiły w pakietach dokumentów dotyczących poświadczenia wiarygodności z poprzedniego roku. Komisja podkreśla jednocześnie, że ma maksymalnie trzy lata, aby przeprowadzić kontrole wydatków uwzględnionych w zestawieniach wydatków w celu stwierdzenia wiarygodności poziomów błędów przedstawionych przez instytucje audytowe i potwierdzenia legalności i prawidłowości poświadczonych wydatków.

UWAGI TRYBUNAŁU

CZĘŚĆ 2 – OCENA WYNIKÓW PROJEKTÓW

6.79. Zasada należytego zarządzania finansami w odniesieniu do wykonywania budżetu UE zakłada skoncentrowanie się nie tylko na przestrzeganiu uregulowań, lecz również na osiąganiu określonych celów (59). Z tego powodu, oprócz sprawdzania prawidłowości transakcji, Trybunał ocenia wyniki operacji, z którymi związane są te transakcje.

6.80. Spośród 217 transakcji zbadanych przez Trybunał w tym roku 113 pochodziło z operacji, które w momencie przeprowadzania kontroli były fizycznie ukończone (56 w latach 2007–2013 i 57 w latach 2014–2020). W odniesieniu do tych operacji Trybunał ocenił:

— koncepcję systemu służącego do pomiaru wyników (w szczególności to, czy w programach operacyjnych określono wskaźniki produktu i rezultatu, które były istotne z perspektywy celów tych programów, oraz czy cele dotyczące produktu i rezultatu określone w dokumentach projektowych (60) odpowiadały celom programów operacyjnych dla każdej osi priorytetowej),

— rzeczywiste wyniki projektów, tj. czy zgłoszono uzyskanie wartości docelowych określonych dla każdego ze wskaźników oraz osiągnięcie celów.

6.81. W przypadku instrumentów finansowych Trybunał zbadał rzeczywisty wskaźnik wydatkowania (kwotę wypłaconą odbiorcom końcowym jako odsetek łącznych środków).

Ocena koncepcji systemu pomiaru wyników

6.82. Rozporządzenia UE mające zastosowanie do tego obszaru wydatków wymagają, by beneficjenci określili produkty i prowadzili sprawozdawczość na ten temat (61). Państwa członkowskie mają również możliwość określenia wskaźników rezultatu, które stanowią powiązanie między wynikami projektu a odpowiadającymi im wskaźnikami dla danej osi priorytetowej PO. Określenie wskaźników rezultatu, w miarę możliwości i w stosownych przypadkach, stanowi dobrą praktykę, ponieważ umożliwia to właściwym organom pomiar konkretnego wkładu projektu w osiągniecie celów danej osi priorytetowej.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

6.83. Po zbadaniu próby złożonej ze 113 projektów Trybunał wykrył szereg uchybień w opracowanej przez państwa członkowskie koncepcji systemów pomiaru wyników na poziomie zarówno PO, jak i projektów. Ustalenia te podsumowano w ramce 6.10 . Trybunał stwierdził, że system pomiaru wyników, który stanowił co do zasady powiązanie między produktami i rezultatami projektu a celami PO, wprowadzono w przypadku zaledwie 74 ze 113 projektów (65 %). Niemniej jednak w pięciu z tych 74 przypadków władze błędnie zaklasyfikowały produkty jako rezultaty w PO lub dokumentacji zatwierdzającej projekt. 6.83. Odpowiednio opracowana logika interwencji opisana w programie operacyjnym powinna zapewniać, by produkty i rezultaty na poziomie projektu przyczyniały się do osiągania oczekiwanych wyników programów operacyjnych, mając na uwadze, że na wyniki te mają również wpływ inne czynniki.

6.84. W 34 przypadkach władze nie określiły wskaźników rezultatu na poziomie projektu, a w czterech w ogóle nie ustanowiły wskaźników ani wartości docelowych dotyczących pomiaru wyników na poziomie projektu. W jednym przypadku w odnośnym PO nie ustanowiono żadnych wartości docelowych. W takiej sytuacji nie można ustalić, czy projekty te w jakikolwiek sposób przyczyniły się do osiągnięcia ogólnych celów programu. Około trzech czwartych z tych 39 przypadków odnosi się do lat 2007–2013. 6.84. Ocenianie udziału współfinansowanej interwencji (odzwierciedlanego przez wskaźniki produktu i rezultatu na poziomie projektu) w osiągnięcie celów PO (odzwierciedlane przez wskaźniki rezultatu) jest zadaniem, które przeprowadza się podczas oceny skutków. W ocenie ex post Funduszu Spójności/EFRR stwierdzono, że rzeczywiście niewystarczająco skoncentrowano się na wynikach. Kwestią tą zajęto się w prawodawstwie regulującym okres programowania 2014–2020 poprzez wzmocnienie logiki interwencji i skupienie się na wynikach.

6.85. Ustalenia te stanowią uzupełnienie niedawnego sprawozdania Trybunału dotyczącego wyboru i monitorowania projektów (62) w okresie programowania 2014–2020. W sprawozdaniu stwierdzono, że w kryteriach wyboru projektów w ramach EFRR i EFS w okresie programowania 2014–2020 nie wymaga się w sposób systematyczny określania skwantyfikowanych wskaźników rezultatu na poziomie projektu. Nawet jeżeli tego rodzaju wskaźniki istnieją, niekoniecznie odpowiadają wskaźnikom określonym w PO. 6.85. Zdaniem Komisji istnieje różnica między bezpośrednimi wynikami na poziomie finansowanych projektów a rezultatami, które mają zostać osiągnięte na poziomie PO (odzwierciedlane przez wskaźniki rezultatu). Wpływ na bezpośrednie wyniki ma wyłącznie współfinansowane działanie, natomiast wskaźniki rezultatu znajdują się pod wpływem różnych czynników zewnętrznych, nad którymi instytucje zarządzające nie mają kontroli. Odpowiednio opracowana logika interwencji powinna zapewniać, aby produkty i bezpośrednie wyniki wybranych projektów przyczyniały się do osiągnięcia oczekiwanych wyników PO.

6.86. W sprawozdaniu Trybunału na temat absorpcji (63) również wykazano, że w latach 2007–2013 Komisja i państwa członkowskie podjęły kroki, by rozwiązać problem powolnej absorpcji i zapewnić legalność, lecz nie uwzględniły w należytym stopniu kwestii osiągania wyników, co doprowadziło do niewystarczającej koncentracji na tych kwestiach. 6.86. Komisja zaproponowała państwom członkowskim, w odniesieniu do których istniało ryzyko niewystarczającej absorpcji, działania, które były zgodne z ramami prawnymi na okres programowania 2007–2013, celami programu i logiką interwencji oraz dostosowane do szczególnych okoliczności każdego przedmiotowego programu. W związku z tym wydawało się, że nie ma potrzeby wyjątkowego uwzględniania wyników tylko w celu uzyskania gwarancji, że proponowane wyniki zostaną rzeczywiście osiągnięte. Standardowa praktyka zarządzania programem polega na tym, że w przypadku gdy program wykazuje niższy poziom absorpcji, działania podjęte w celu rozwiązania tych problemów koncentrują się na absorpcji w ramach istniejących celów.

Ramka 6.10 – Ocena koncepcji systemu służącego do pomiaru wyników (113 projektów) Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

W ramach wielu projektów nie osiągnięto w pełni celów dotyczących wyników

6.87. W większości zbadanych przypadków Trybunał nie stwierdził, by wszystkie cele dotyczące wyników zostały w pełni osiągnięte. W przypadku 74 projektów, w których określono wskaźniki rezultatu i produktu, ustalił, że zostały one osiągnięte w pełni w 26 przypadkach (35 %) i częściowo osiągnięte w 43 przypadkach (58 %), podczas gdy w dwóch przypadkach (3 %) nie dało się ocenić, czy zostały one osiągnięte, a w trzech przypadkach (4 %) wskaźników nie osiągnięto. Jeden projekt, w ramach którego nie osiągnięto określonych celów, był projektem „niefunkcjonującym” zgodnie z definicją przedstawioną w wytycznych dotyczących zamknięcia programów (64). 6.87 i 6.88. Należy przypomnieć, że próba Europejskiego Trybunału Obrachunkowego składała się z projektów z okresu 2007–2013 i z okresu 2014–2020, przy czym wprowadzono znaczną zmianę podejścia do wyników i logiki interwencji programów w ramach rozporządzenia na lata 2014–2020. Zgłoszone wyniki przedstawiają zatem ograniczony obraz szczególnych wyników osiągniętych jak dotąd w okresie 2014–2020. Komisja zauważa jednak, że łącznie 93 % projektów, w odniesieniu do których przedstawiono wskaźniki rezultatów i produktu, spełniły je w pełni lub co najmniej częściowo, co jest zgodne z wynikami z poprzednich lat. Wartość ta osiągała nawet 100 % w przypadkach, gdy ustalono wyłącznie wskaźniki produktu.

6.88. Spośród 34 przypadków, w których określono wskaźniki produktu (lecz nie określono wskaźników rezultatu), Trybunał stwierdził, że wskaźniki te osiągnięto w pełni w 23 przypadkach (68 %), a częściowo w 11 przypadkach (32 %) (zob. ramka 6.11 ).

6.89. Trybunał nie był w stanie ocenić osiągnięcia celów dotyczących wyników w pozostałych pięciu przypadkach, ponieważ nie określono żadnych wskaźników.

Ramka 6.11 – Osiągnięcie celów dotyczących wyników Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

6.90. W okresie 2014–2020 instytucje audytowe są zobowiązane do badania wiarygodności danych na temat osiągniętych wyników. Trybunał stwierdził, że co do zasady przeprowadzają one kontrole wyników projektów podczas kontroli operacji. W 18 z 57 przypadków instytucja audytowa nie była w stanie sformułować opinii na temat osiągnięcia celów, ponieważ projekt wciąż był w trakcie realizacji. W 20 innych przypadkach instytucja audytowa ograniczyła weryfikacje do celów dotyczących produktów. 6.90. Komisja z zadowoleniem odnotowuje fakt, że instytucje audytowe włączyły ten dodatkowy element, jakim jest wiarygodność danych na temat osiągniętych wyników, do zakresu kontroli operacji przeprowadzonych w okresie 2014–2020 zgodnie z wytycznymi i zaleceniami Komisji oraz z ramami regulacyjnymi. Wyniki te są przydatne i stanowią uzupełnienie kontroli tematycznych przeprowadzonych przez Komisję w tym obszarze.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

Większość państw członkowskich nie była w stanie w pełni wykorzystać wkładów na rzecz instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym

6.91. Państwa członkowskie mają obowiązek przedstawiania corocznie informacji na temat środków rzeczywiście wypłaconych na rzecz odbiorców końcowych z finansowania pochodzącego z instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym (65). W ramce 6.12 pokazano, w jaki sposób instrumenty te zostały wykorzystane aż do ostatniego okresu sprawozdawczego (66). Jedynie cztery państwa członkowskie w pełni wykorzystały dostępne wkłady, przy czym wskaźniki wydatkowania znacznie się różniły. W okresie programowania 2014–2020 16 państw członkowskich zgłosiło, że według stanu na koniec 2016 r. nie wypłacono żadnych środków na rzecz odbiorców końcowych (67). 6.91. Jeżeli chodzi o okres 2014–2020, w większości państw członkowskich umowy o finansowaniu podpisano w 2016 r., czy nawet w drugiej części 2016 r. Niewypłacenie odbiorcom końcowym żadnych środków do końca 2016 r. jest zatem zgodne z ramami czasowymi struktury tych instrumentów finansowych.

Ramka 6.12 – Wskaźniki wydatkowania instrumentów finansowych w ujęciu kumulatywnym Uwaga (1) Do końca 2016 r. Irlandia i Luksemburg nie utworzyły żadnych instrumentów finansowych. Uwaga (2) Wskaźniki wydatkowania zgłaszane Komisji zgodnie z art. 67 ust. 2 lit. j) rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 i art. 46 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. W latach 2014–2020 odnosiły się one do roku kalendarzowego, a nie roku obrachunkowego. Uwaga (3) W okresie programowania 2014–2020 państwa członkowskie na ogół nie mogą ubiegać się o dalsze wkłady z PO na rzecz instrumentów finansowych, o ile nie osiągną określonego poziomu wydatkowania środków na rzecz odbiorców końcowych. Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji przekazanych przez Komisję.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

Wnioski