[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 6.11.2007

SEK(2007) 1422

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Załącznik do Wniosek

DECYZJA RAMOWA RADY

w sprawie wykorzystywania danych dotyczących rezerwacji pasażera (danych PNR) w celu egzekwowania prawa STRESZCZENIA OCENY WPłYWU

{KOM(2007) 654 wersja ostateczna}{SEK(2007) 1453}

1. KWESTIE PROCEDURALNE I KONSULTACJE Z PODMIOTAMI ZAINTERESOWANYMI

W deklaracji w sprawie zwalczania terroryzmu z marca 2004 r. Rada Europejska wezwała Komisję Europejską do przedstawienia wniosku „dotyczącego wspólnego podejścia UE do zagadnienia wykorzystywania danych pasażerów na potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa granic i ochrony lotnictwa oraz w innych celach związanych z egzekwowaniem prawa”. W komunikacie Komisji zatytułowanym „Transfer danych dotyczących rezerwacji pasażera: globalne podejście UE” z dnia 16 grudnia 2003 r. ogłoszono założenia polityki europejskiej w tym obszarze. Rada Europejska ponawiała kilkakrotnie wezwanie do podjęcia działań na skalę europejską w zakresie danych dotyczących rezerwacji pasażera (danych PNR).

Służby Komisji przeprowadziły szeroko zakrojone konsultacje z właściwymi podmiotami zainteresowanymi, a więc państwami członkowskimi, krajowymi organami ds. ochrony danych w państwach członkowskich, Europejskim Inspektorem Ochrony Danych, Zrzeszeniem Transportu Lotniczego w Ameryce, Międzynarodowym Stowarzyszeniem Przewoźników Lotniczych, Stowarzyszeniem Europejskich Linii Lotniczych, Stowarzyszeniem Linii Lotniczych Regionów Europy oraz Zrzeszeniem Międzynarodowego Transportu Lotniczego.

Początkowo zamierzano prowadzić prace nad tym zagadnieniem poprzez wspieranie współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, jednak z podejścia tego zrezygnowano. Współpraca tego rodzaju mogłaby przyjąć formę wymiany najlepszych praktyk, jednak uznano, że ten wariant nie byłby wystarczający do osiągnięcia zakładanych celów poprawy bezpieczeństwa i że ostatecznie okazałby się bardzo kosztowny.

2. OPIS PROBLEMU

Terroryzm jest obecnie jednym z największych zagrożeń dla bezpieczeństwa, pokoju, stabilności, demokracji i praw podstawowych — wartości, na których opiera się Unia Europejska. Jest on również bezpośrednim zagrożeniem dla obywateli Europy. Zagrożenie terroryzmem nie ogranicza się do konkretnych stref geograficznych. W ciągu ostatnich kilku lat Unia Europejska i cały świat przekonały się, jak nigdy wcześniej, o zasięgu geograficznym tego zagrożenia. Przestępcy docenili w pełni korzyści, jakie niesie ze sobą globalizacja, i coraz częściej wykorzystują w swojej działalności możliwości podróżowania, wymiany informacji oraz komunikowania się. Państwa członkowskie UE zdają sobie coraz bardziej sprawę z konieczności podnoszenia świadomości tego zagrożenia. W tej sytuacji właściwe wydaje się rozpoczęcie procedury przyjęcia przepisów dotyczących danych PNR, tym bardziej iż ze strony państw członkowskich napływają sygnały o silnej potrzebie podjęcia przez UE aktywnych, a nie tylko następczych działań zmierzających do skutecznego zwalczania terroryzmu i poważnej przestępczości.

Celem niniejszej oceny skutków jest ustalenie, czy na poziomie UE potrzebny jest wniosek w sprawie ustanowienia spójnych ram prawnych w zakresie obowiązku przekazywania przez przewoźników danych PNR właściwym organom, w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i zorganizowanej przestępczości oraz ich zwalczania. Taki akt prawny miałby przyczynić się do lepszego gromadzenia informacji na temat terrorystów i przestępców oraz do ustalania wzorców zachowań takich osób.

Na podstawie dyrektywy Rady 2004/82/WE[1] przewoźnicy lotniczy są zobowiązani do przekazywania odpowiednim organom państw członkowskich z wyprzedzeniem danych pasażera (tzw. danych API – Advance Passenger Information ), które wykorzystuje się do zwalczania nielegalnej imigracji. Ponadto organy te mogą uzyskiwać informacje zawarte w danych PNR dowolnego pasażera lotu międzynarodowego poprzez wgląd w jego bilet lub formularze, które trzeba wypełnić w celu przejścia kontroli granicznej. W myśl przedstawianego obecnie wniosku właściwe organy miałyby oprócz tego możliwość otrzymywania danych PNR w formie elektronicznej, i to na długo przed przylotem danego samolotu. To pozwoliłoby organom na elektroniczne przetwarzanie danych PNR w znacznie krótszym czasie, niż ma to miejsce w przypadku przetwarzania ręcznego. To z kolei przyniosłoby korzyści zarówno organom, jak i pasażerom, ponieważ skróciłoby czas trwania kontroli granicznej.

Organy ścigania mogą wykorzystywać dane PNR na pięć sposobów:

- porównywanie danych PNR z danymi zawartymi w systemach ostrzegawczych, w celu zidentyfikowania znanych terrorystów i przestępców;

- w razie rozpoznania znanego terrorysty lub przestępcy, dane PRN mogą być wykorzystywane do ustalenia powiązań innych pasażerów ze znanym terrorystą/przestępcą. Można tego dokonać, porównując dane PNR znanych terrorystów/przestępców z danymi innych pasażerów i odnajdując te osoby, które zamieszkują pod tym samym adresem, posługują się tym samym numerem karty kredytowej, bądź tymi samymi danymi kontaktowymi. Takie działania są bardzo użyteczne do uzyskiwania dowodów drogą kojarzenia oraz do wykrywania tożsamości pasażerów dotąd pozostających poza podejrzeniem;

- porównywanie danych PNR z zestawem cech charakterystycznych oraz wzorców zachowań, w celu opracowania oceny ryzyka. Jeżeli dany pasażer odpowiada określonej kategorii ryzyka, może on zostać zakwalifikowany do grupy wysokiego ryzyka;

- porównywanie danych PNR z informacjami wywiadowczymi na temat ryzyka, aktualnymi w danym momencie, w celu wskazania pasażerów należących do grupy wysokiego ryzyka. Na przykład w razie istnienia informacji, że jakieś biuro podróży w danym kraju ma związki z konkretną organizacją terrorystyczną lub grupą przestępczą, dane PNR pomagają w ustaleniu, którzy pasażerowie nabyli bilety od tego podejrzanego biura;

- dostarczanie informacji na temat schematów podróży oraz związków między podróżami, w czasie po popełnieniu przestępstwa terrorystycznego.

Ustalenie, którzy pasażerowie należą do grupy wysokiego ryzyka, ma umożliwić ich powtórną kontrolę po dotarciu na miejsce przeznaczenia, ich dalsze przesłuchanie przez funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa, a w szczególnych okolicznościach i w połączeniu z innymi informacjami także odmowę wjazdu na terytorium państwa stanowiącego cel ich podróży. Jednocześnie działania takie pomogą ograniczyć kontrole graniczne pozostałych pasażerów.

Uzgodnienia dotyczące przekazywania danych PNR w celu zwalczania terroryzmu i międzynarodowej przestępczości zorganizowanej zostały jak dotąd poczynione pomiędzy UE a Stanami Zjednoczonymi oraz Kanadą. Ograniczają się one do transportu lotniczego. Można założyć, że prawdopodobnie więcej krajów trzecich zażąda od przewoźników lotniczych obsługujących loty z UE dostarczania danych PNR.

W Zjednoczonym Królestwie, Francji i Danii uchwalono już podstawowe ustawodawstwo w zakresie gromadzenia i wykorzystywania danych PNR, a proces tworzenia szczegółowych aktów prawnych, wdrażających krajowe systemy PNR, jest w toku. Wspomniane środki krajowe różnią się od siebie pod kilkoma względami.

Inne aspekty omawianego problemu obejmują zapewnienie wystarczającej ochrony danych osobowych dotyczących rezerwacji pasażera, a także usprawnienie kontroli granicznych, które wraz ze wzrostem liczby pasażerów stają się coraz trudniejsze. Gromadzenie i korzystanie z danych PNR w formie elektronicznej pomoże w skuteczniejszym radzeniu sobie z tym problemem. Możliwość przeprowadzania kontroli danych PNR pasażera pod kątem bezpieczeństwa przed jego przylotem do państwa docelowego przyspieszy odprawę pasażerów na granicy.

Problem ten dotyczy potencjalnie wszystkich obywateli UE, rządów państw członkowskich oraz przewoźników lotniczych. Może on wywoływać zarówno skutki bezpośrednie, w postaci ofiar ataków terrorystycznych, jak i pośrednie, w postaci wpływu na społeczeństwo, gospodarkę oraz przerwania świadczenia niektórych usług, w razie ataku skierowanego przeciwko takim usługom, a także wpływu na prywatność obywateli.

Uprawnienie UE do podjęcia działań w tym obszarze zapisane jest w tytule VI Traktatu o Unii Europejskiej. Charakter zagrożeń związanych z terroryzmem i zorganizowaną przestępczością powoduje, że dochodzenia prowadzone przez właściwe organy państw członkowskich zależą w dużym stopniu od współpracy międzynarodowej i transgranicznej. Państwa członkowskie działając samodzielnie nie zdołają osiągnąć odpowiedniej harmonizacji obowiązków prawnych w tym obszarze, które miałyby zostać nałożone na wszystkich przewoźników lotniczych, obsługujących loty do lub z Unii Europejskiej, a w szczególności obowiązków dotyczących dostarczania zharmonizowanych kategorii danych pasażerów. Ponadto działanie na szczeblu UE pomoże w zapewnieniu harmonizacji przepisów dotyczących ochrony prywatności, która mogłaby być trudna do osiągnięcia przez państwa członkowskie, podejmujące samodzielne działania legislacyjne.

3. WARIANTY STRATEGICZNE

Proponowane działania obejmują gromadzenie, przetwarzanie, wymianę oraz wykorzystywanie pewnych danych osobowych obywateli podróżujących do i z Unii Europejskiej. Jako takie, mogą one kolidować z prawami do ochrony prywatności i życia rodzinnego oraz do ochrony danych osobowych, gwarantowanymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej oraz w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Prawo do życia prywatnego i rodzinnego nie jest jednak prawem absolutnym, gdyż korzystanie z niego podlega ograniczeniom koniecznym „z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności osób”, pod warunkiem że ingerencje w to prawo „przewidziane są przez ustawę” i „są konieczne w demokratycznym społeczeństwie”. Ponieważ celem proponowanych działań jest zwalczanie terroryzmu i przestępczości zorganizowanej, z całą pewnością mogą one zostać objęte zakresem tych wyjątków.

Proponowany środek miałby zostać przyjęty na podstawie tytułu VI TUE. Do dnia sporządzenia niniejszej oceny skutków nie przyjęto jeszcze wniosku Komisji dotyczącego decyzji ramowej Rady w sprawie ochrony danych osobowych przetwarzanych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. W tym kontekście należy zadbać o poszanowanie standardów ochrony danych, które określone są w europejskich aktach prawnych, takich jak Konwencja nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych. W praktyce we wszystkich państwach członkowskich najprawdopodobniej obowiązują już przepisy krajowe dotyczące przetwarzania danych przez organy ścigania.

Wniosek ma na celu:

- zwalczanie przestępstw terrorystycznych oraz przestępczości zorganizowanej poprzez wykorzystanie danych PNR oraz ochronę życia i nietykalności fizycznej obywateli, Unii Europejskiej jako całości oraz każdego z państw członkowskich;

- zapewnienie przewoźnikom pewności prawnej w odniesieniu do nakładanych na nich wymogów prawnych, przy jednoczesnym unikaniu zakłócania rynku wewnętrznego poprzez zróżnicowanie takich wymogów;

- ochronę praw podstawowych obywateli, w szczególności prawa do prywatności, przy jednoczesnym uznaniu potrzeby szerszej wymiany niezbędnych danych osobowych na potrzeby egzekwowania prawa;

- określanie pozycji UE w tym obszarze, z zamiarem wspierania rozwiązań na skalę światową w zakresie wykorzystywania danych pasażerów do walki z przestępstwami terrorystycznymi i przestępczością zorganizowaną.

W ocenie skutków rozważono dwa główne warianty z kilkoma dalszymi opcjami — wariant pozostawienia status quo oraz wariant przedstawienia wniosku legislacyjnego.

Wariant obejmujący przedstawienie wniosku legislacyjnego został podzielony na dwie opcje, obejmujące odpowiednio zdecentralizowane i scentralizowane gromadzenie danych o podróżach lotniczych.

Warianty oceniono pod kątem skutków, jakie wywrą na bezpieczeństwo UE, ochronę prywatności, koszty ponoszone przez przewoźników, koszty ponoszone przez organy publiczne, stosunki z krajami trzecimi, konkurencję na rynku wewnętrznym oraz wygodę pasażerów.

W ocenie skutków stwierdzono, że preferowanym wariantem jest wniosek legislacyjny oraz zdecentralizowany system przetwarzania danych. Wariant utrzymania status quo nie przedstawia żadnych faktycznych korzyści w zakresie poprawy bezpieczeństwa w UE. Wręcz przeciwnie — biorąc pod uwagę sposób, w jak obecnie rozwija się omawiane zagadnienie, można przewidywać, że będzie to miało negatywne skutki, ponieważ spowoduje trudności administracyjne wynikające z istnienia wielu rozbieżnych systemów, pociągnie za sobą zwiększone koszty zachowania zgodności z tymi systemami oraz zakłóci konkurencję.

Oczywistą korzyścią, którą daje wariant strategiczny obejmujący przedstawienie wniosku legislacyjnego, jest zwiększenie bezpieczeństwa poprzez zmniejszenie ryzyka ataków terrorystycznych oraz występowania zjawiska przestępczości zorganizowanej na terytorium UE. Ponadto wariant ten pozwoli zapobiec zakłóceniom konkurencji, poprzez nakładanie identycznych wymogów na wszystkich przewoźników obsługujących loty z i do UE. W ostatecznym rozrachunku koszty ponoszone przez przewoźników będą dużo niższe, a struktury administracyjne dużo mniej skomplikowane, niż w przypadku opracowywania własnych systemów przez państwa członkowskie. Zwiększy się także wygoda pasażerów, w związku ze skróceniem czasu wymaganego na kontrolę graniczną. Wreszcie wariant ten zapewniłby harmonizację różnych elementów systemów wymiany danych dotyczących rezerwacji pasażera i wykorzystywania takich danych oraz harmonizację środków bezpieczeństwa zapewniających pasażerom ochronę ich prawa do prywatności.

Z tych dwóch wariantów, to wariant przedstawienia wniosku legislacyjnego przynosi wyraźne korzyści.

Jeśli chodzi o dwie opcje wariantu obejmującego wniosek legislacyjny, opcja zdecentralizowanego gromadzenia danych jest korzystniejsza niż opcja scentralizowana, jeśli chodzi o poprawę bezpieczeństwa UE. Opcja scentralizowanego gromadzenia danych wiązałaby się z wysokim ryzykiem niepowodzenia, zarówno na poziomie politycznym, z powodu niezapełnienia odpowiedniej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, jak i na poziomie praktycznym, w związku z brakiem operacyjności oraz zawodnością systemu.

4. WARIANT PREFEROWANY

W wariancie preferowanym wskazuje się, że najlepszym wariantem strategicznym byłoby przygotowanie nowego wniosku legislacyjnego, dotyczącego podróży lotniczych i obejmującego zdecentralizowane gromadzenie danych. Wariant ten zapewniłby najlepsze środki zwiększenia bezpieczeństwa w UE, przy jednoczesnym zapewnieniu lepszej ochrony danych i ograniczeniu kosztów jego wdrożenia i działania. Należy przy tym podkreślić, że wariantu tego nie można uznać za ostateczne rozwiązanie omawianego problemu, a jedynie za rozwiązanie najbardziej praktyczne na obecnym etapie. Stanowi on dobry punkt wyjścia i pomoże nabyć doświadczenie w tym zupełnie nowym obszarze. Przewiduje się ocenę tego wniosku i, jeśli będzie to możliwe, rozszerzenie zakresu jego stosowania na późniejszym etapie. Decyzję o rozszerzeniu zakresu stosowania tego wniosku na inne środki transportu należy pozostawić państwom członkowskim. Ponadto państwa członkowskie powinny mieć możliwość zawierania dwu- lub wielostronnych umów bądź porozumień, zmierzających do rozszerzenia lub ułatwienia stosowania tego wniosku.

Wniosek powinien przyjąć formę decyzji ramowej opartej o tytuł VI Traktatu o Unii Europejskiej.

Ponadto ocena skutków zawiera rozważania na temat wielu innych parametrów preferowanego wariantu. Wynikają z niej następujące wnioski:

- Zakres wniosku, jeśli chodzi o rodzaje transportu : większość podmiotów biorących udział w konsultacjach zgodziła się, że wniosek powinien zostać początkowo ograniczony do transportu lotniczego, z możliwością późniejszego rozszerzenia jego zakresu na inne formy transportu. Takie podejście wynika zasadniczo z faktu, iż przewoźnicy lotniczy posiadają już systemy służące do gromadzenia danych PNR, a co za tym idzie, będą mogli łatwiej zastosować się do wniosku.

- Zakres geograficzny wniosku : większość podmiotów, z którymi się konsultowano, uważa, że geograficzny zakres wniosku powinien się ograniczać do lotów z krajów trzecich do UE oraz z UE do krajów trzecich. Na tym etapie wydaje się, że rozszerzenie zakresu wniosku na loty pomiędzy dwoma państwami członkowskimi oraz loty wewnątrz państwa członkowskiego byłoby nieproporcjonalne.

- Wykorzystywanie i cel gromadzenia danych dotyczących rezerwacji pasażera : zgromadzone dane dotyczące rezerwacji pasażera powinny być wykorzystywane wyłącznie do celów tytułu VI, tj. do przeciwdziałania przestępstwom terrorystycznym i przestępczości zorganizowanej oraz ich zwalczania.

- Okres przechowywania danych : wspólnie zgodzono się, że aby system był skuteczny, dane muszą być przechowywane przez okres 5 lat, chyba że zostały wykorzystane w śledztwie lub operacji wywiadowczej.

- Organ otrzymujący dane dotyczące rezerwacji pasażera : większość państw członkowskich popiera pomysł, aby dane te otrzymywało Biuro Danych Pasażerów, stworzone w każdym państwie członkowskich, natomiast pozostałe państwa członkowskie popierają koncepcję scentralizowanego Biura UE, które otrzymywałoby dane od przewoźników ze wszystkich państw członkowskich.

- Sposób przekazywania danych : wszystkie konsultowane podmioty wspierają przyjęcie w celu przekazywania danych metody „dostarczania” ( push method ), zamiast metody „pobierania” ( pull method ). Podstawowa różnica pomiędzy tymi metodami przekazywania danych polega na tym, że przypadku metody „dostarczania” to przewoźnik przekazuje dane organom krajowym, podczas gdy w metodzie „pobierania” krajowy organ uzyskuje dostęp do systemu rezerwacji przewoźnika i pobiera stamtąd dane.

- Dalsze przekazywanie danych dotyczących rezerwacji pasażera : większość podmiotów, z którymi się konsultowano, opowiedziała się za przekazywaniem danych PNR właściwym organom krajowym oraz właściwym organom innych państw członkowskich. Niektóre państwa członkowskie popierają przekazywanie danych również właściwym organom krajów trzecich.

- Bezpieczeństwo teleinformatyczne . większość podmiotów zgodziła się, iż w celu zapewnienia bezpieczeństwa przekazu danych można byłoby przyjąć wspólne standardy szyfrowania.

Proponowany środek zawierał będzie ponadto przepisy dotyczące monitorowania i oceny.

[1] Dz.U. L 261 z 6.8.2004, str. 24.