PL

Bruksela, dnia 6.6.2007

KOM(2007) 301 wersja ostateczna

ZIELONA KSIĘGA

w sprawie przyszłego wspólnego europejskiego systemu azylowego

(przedstawiony przez Komisję)

ZIELONA KSIĘGA

w sprawie przyszłego wspólnego europejskiego systemu azylowego

1. Wprowadzenie

Pomysł utworzenia wspólnego europejskiego systemu azylowego jako elementu przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości powstał w związku z koncepcją ustanowienia w Unii Europejskiej jednolitego obszaru ochrony uchodźców w oparciu o pełne zastosowanie konwencji genewskiej oraz wspólne dla wszystkich państw członkowskich wartości humanitarne. W planie działania służącym realizacji programu haskiego zapowiedziano przyjęcie wniosku dotyczącego wspólnego europejskiego systemu azylowego do końca 2010 r.

Komisja jest zdecydowana dalej dążyć do tego ambitnego celu i w związku z tym rozpoczyna szeroko zakrojone konsultacje na temat pożądanej formy systemu. Celem niniejszej zielonej księgi jest określenie alternatyw dla drugiego etapu tworzenia systemu, możliwych zgodnie z obowiązującymi ramami prawnymi UE.

Ogólna koncepcja systemu zgodnie z definicją zawartą w programie z Tampere i potwierdzoną w programie haskim polega na ustanowieniu wspólnej procedury azylowej i jednolitego statusu obowiązującego w całej UE. Ostatecznym celem, do jakiego dąży się na szczeblu UE, jest zatem ustanowienie jednakowych zasad, gwarantujących osobom naprawdę tego potrzebującym ochronę na wysokim poziomie i na takich samych warunkach we wszystkich państwach członkowskich, przy jednoczesnym zapewnieniu sprawiedliwego i efektywnego traktowania osób, w przypadku których nie stwierdzono konieczności udzielenia ochrony.

Na pierwszym etapie celem było ujednolicenie ram prawnych państw członkowskich na podstawie wspólnych minimalnych norm zapewniających sprawiedliwość, skuteczność i przejrzystość. W latach 1999–2006 poczyniono znaczne postępy, w szczególności dzięki przyjęciu czterech głównych aktów prawnych, które stanowią obowiązujący dorobek prawny w tej dziedzinie i podstawę wspólnego europejskiego systemu azylowego [1]. Komisja zapewni terminowe przeniesienie przyjętych już aktów prawnych do prawa krajowego państw członkowskich oraz skuteczność ich wdrażania przez te państwa.

Nadal trwa proces oceny aktów prawnych i inicjatyw pierwszego etapu, jednak biorąc pod uwagę konieczność przedstawienia wniosków dotyczących drugiego etapu w terminie umożliwiającym ich przyjęcie w 2010 r., już teraz konieczne jest dogłębne rozważenie przyszłej struktury wspólnego europejskiego systemu azylowego i podjęcie debaty na ten temat. W pracach nad niniejszą zieloną księgą należycie uwzględniono wszelkie dostępne informacje na temat wdrożenia przepisów aktów prawnych pierwszego etapu i ich wad wykrytych w praktyce, tak aby umożliwić świadomą refleksję i debatę. Wnioski z takich rozważań zostaną połączone z wynikami oceny w terminie umożliwiającym opracowanie podstawy działań, jakie trzeba będzie podjąć w najbliższej przyszłości, aby zakończyć prace nad systemem w 2010 r.

Na drugim etapie powinno się dążyć do podniesienia wspólnego poziomu ochrony i równości w zakresie ochrony na obszarze UE oraz do zapewnienia większej solidarności między państwami członkowskimi.

Na tym drugim etapie ważne jest, by przyjąć zintegrowane, kompleksowe podejście do problematyki azylu, mające na celu usprawnienie wszystkich aspektów procesu azylowego, poczynając od chwili, gdy osoby zwracają się o udzielenie ochrony w UE do momentu znalezienia trwałego rozwiązania dla tych, którzy rzeczywiście potrzebują ochrony międzynarodowej.

Zgodnie z tym podejściem niezbędne jest: 1) zapewnienie osobom ubiegającym się o ochronę lepszych warunków do efektywnego składania wniosków i dochodzenia ich praw, a także odpowiednie zaspokajanie ich indywidualnych potrzeb, oraz 2) zwiększenie zdolności wszystkich osób zaangażowanych w proces azylowy do pomyślnego realizowania ich zadań, podnosząc tym samym ogólną jakość procesu. Należy również zapewnić krajowym organom odpowiedzialnym za kwestie azylowe odpowiednie narzędzia umożliwiające skuteczne zarządzanie przepływami azylowymi i zapobieganie oszustwom i nadużyciom, zapewniając tym samym integralność i wiarygodność systemu azylowego.

Osiągnięcie tych celów będzie oznaczało wypełnienie istniejących luk w obowiązującym dorobku prawnym w dziedzinie azylu oraz postęp na drodze do ujednolicenia prawa w oparciu o wysokie normy. Praktykę w dziedzinie azylu również należy ujednolicić poprzez wdrożenie szeregu środków uzupełniających w zakresie praktycznej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi.

Ponadto istnieje nagląca potrzeba większej solidarności w dziedzinie azylu, aby zapewnić sprawiedliwy podział zadań związanych z rozpatrywaniem wniosków azylowych i udzielaniem ochrony w UE. Należy również zbadać możliwości zwiększenia wkładu UE w ustanowienie bardziej dostępnego, sprawiedliwego i skutecznego międzynarodowego systemu ochrony.

2. instrumenty prawne

2.1. Rozpatrywanie wniosków azylowych

Dyrektywa Rady 2005/85/WE („dyrektywa dotycząca procedur azylowych”) określa wiele norm proceduralnych, lecz nie wprowadza „standardowej procedury”. Dyrektywa ta pozwala na dużą elastyczność w wielu dziedzinach, takich jak przepisy dotyczące procedur przyspieszonych, procedur granicznych i niedopuszczalnych wniosków. Do osiągnięcia postawionego w programie haskim celu, jakim jest ustanowienie wspólnej procedury unijnej, potrzebne jest dalsze zbliżenie ustawodawstwa państw członkowskich.

W tym kontekście należy położyć szczególny nacisk na rozszerzanie rzeczywistych możliwości ubiegania się o azyl i tym samym uzyskania ochrony międzynarodowej w UE. Może to oznaczać wzmocnienie zabezpieczeń prawnych na kluczowym, wstępnym etapie procedur granicznych, a w szczególności w procesie rejestracji i kontroli.

Należałoby także bardziej zbliżyć przepisy krajowe dotyczące tych aspektów procesu rozpatrywania wniosków azylowych, których nie objęto wcale lub które objęto w niedostatecznym zakresie przepisami pierwszego etapu, takich jak jakość procesu podejmowania decyzji, ocena dowodów przedstawionych przez wnioskodawców oraz procedury odwoławcze.

Może się również okazać, że konieczna jest ponowna ocena treści i wartości dodanej niektórych środków proceduralnych wprowadzonych na pierwszym etapie procesu ujednolicania, takich jak pojęcia bezpiecznych krajów pochodzenia, bezpiecznych krajów trzecich i bezpiecznych europejskich krajów trzecich.

Znaczne postępy na drodze do ustanowienia wspólnej procedury azylowej można ponadto osiągnąć poprzez włączenie do wspólnego europejskiego systemu azylowego jako elementu obowiązkowego jednolitej procedury oceny wniosków o przyznanie statusu uchodźcy i ochrony uzupełniającej. Dalszego rozważenia wymagają zatem: zakres takiej procedury, kolejność brania pod uwagę różnych przyczyn ubiegania się o ochronę, procedury odwoławcze oraz konieczność wprowadzenia w kontekście procedury azylowej ograniczeń czasowych lub terminów docelowych.

W programie haskim, w którym wezwano do przeprowadzenia analizy skutków, zasadności i wykonalności koncepcji wspólnego rozpatrywania wniosków azylowych, przedstawiono tę propozycję jako dodatkową możliwość dalszego ujednolicenia przepisów. Zgodnie z obowiązującymi ramami prawnymi odpowiedzialność za rozpatrywanie wniosków o azyl spoczywa na poszczególnych państwach członkowskich. W świetle wniosków z powyższego studium trzeba będzie wnikliwie rozważyć wartość dodaną, dokładne zasady oraz praktyczne i finansowe konsekwencje ustanowienia takiego mechanizmu wspólnego rozpatrywania wniosków, który mógłby opierać się na konkretnych doświadczeniach i potencjale państw członkowskich w zakresie analizowania pewnych przypadków

(1) W jaki sposób można by ustanowić wspólną procedurę azylową? Jakie aspekty prawa należy rozważyć w kontekście dalszego zbliżenia ustawodawstwa państw członkowskich?

(2) Jak można jeszcze bardziej zwiększyć rzeczywisty dostęp do procedury azylowej? Bardziej ogólnie, jakie aspekty procesu azylowego w jego obecnej formie należałoby ulepszyć, zarówno pod względem skuteczności, jak i gwarancji ochrony?

(3) W stosownych przypadkach, które z obowiązujących pojęć i środków proceduralnych powinno się ponownie rozważyć?

(4) Jaką formę powinna przyjąć obowiązkowa jednolita procedura?

(5) Jakie modele można by przyjąć w celu wspólnego rozpatrywania wniosków azylowych? W jakich okolicznościach państwa członkowskie mogłyby korzystać z mechanizmu wspólnego rozpatrywania wniosków?

2.2. Warunki przyjmowania osób ubiegających się o azyl

Zapewnienie wysokiej jednolitości w zakresie warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl jest kluczem do uniknięcia wtórnego przemieszczania się tych osób. Jednakże zgodnie z dostępnymi informacjami na temat praktycznego stosowania przepisów dyrektywy Rady 2003/9/WE („dyrektywy ustanawiającej normy przyjmowania osób ubiegających się o azyl”), duży margines uznaniowy pozostawiony państwom członkowskim w zakresie kilku zasadniczych przepisów dyrektywy znosi pożądany efekt jednolitości.

Na przykład występują znaczne różnice w zakresie dostępu osób ubiegających się o azyl do rynku pracy: państwa członkowskie nakładają różne warunki, które należy spełnić (np. uzyskanie pozwolenia na pracę) – jedne zezwalają na natychmiastowy dostęp do rynku pracy, podczas gdy inne wprowadzają ograniczenie do jednego roku. W tej sytuacji powstaje pytanie, czy nie powinno się określić bardziej precyzyjnie warunków dostępu do rynku pracy i stosownych ograniczeń czasowych.

Ze wspomnianymi możliwościami podjęcia pracy przez osoby ubiegające się o azyl wiąże się ściśle problem efektywnego zapewnienia na szerszą skalę odpowiednich materialnych warunków przyjmowania tych osób. Ponadto odnotowano znaczną rozbieżność standardów w zakresie warunków przyjmowania oraz dostępu do opieki zdrowotnej.

Odnotowano również poważne problemy w zakresie zasad stosowania tej dyrektywy do aresztów śledczych oraz ogólnego zastosowania środków polegających na pozbawieniu wolności do osób ubiegających się o azyl, do tego stopnia, że skutkiem takich środków jest utrudnienie rzeczywistego korzystania z praw zapewnionych przez dyrektywę.

(6) W jakich obszarach należałoby ograniczyć obecny duży margines uznaniowy przyznany na mocy przepisów dyrektywy, aby zapewnić jednakowy, odpowiedni poziom traktowania osób?

(7) W szczególności, czy należy jeszcze bardziej ujednolicić formę i poziom materialnych warunków przyjmowania, z jakich korzystają osoby ubiegające się o azyl?

(8) Czy należy dążyć do dalszego zbliżenia krajowych zasad dostępu do rynku pracy? Jeśli tak, to w których aspektach?

(9) Czy przyczyny zatrzymania w areszcie powinno się objaśnić zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz czy należy dokładniej określić warunki i długość zatrzymania?

2.3. Udzielenie ochrony

W odpowiedzi na zawarte w programie haskim wezwanie dotyczące jednolitości ochrony można zaproponować kilka wariantów w zakresie kryteriów uprawniających do objęcia ochroną i znaczenia danego statusu (lub statusów) przyznawanej ochrony.

Jeden z takich wariantów mógłby polegać na pełniejszym ujednoliceniu kryteriów uprawniających do objęcia ochroną oraz na objaśnieniu pojęć używanych w celu określenia przyczyn ochrony, tak by do minimum ograniczyć możliwość rozbieżnej wykładni i różnych zasad stosowania przepisów w państwach członkowskich, przewidzianą w obowiązujących przepisach dyrektywy 2004/83/WE („dyrektywy kwalifikacyjnej”).

Można by również rozważyć większe zbliżenie przepisów dotyczących praw i korzyści związanych z przyznaną ochroną (w zakresie między innymi zezwoleń na pobyt, ubezpieczeń społecznych i opieki zdrowotnej, edukacji i zatrudnienia). Obowiązujący dorobek prawny przyznaje dwa rodzaje praw i korzyści uchodźcom i osobom objętym ochroną uzupełniającą, posługując się rozróżnieniem dwóch kategorii pochodzących z obowiązującego systemu prawa międzynarodowego i odpowiadających istotnym różnicom w przyczynach udzielenia ochrony. Jeśli rozumieć jednolitość jako wyższy poziom zbliżenia przepisów, skutkiem tego wariantu byłby jeden jednolity status dla uchodźców i inny dla osób objętych ochroną uzupełniającą. Oznaczałoby to zmniejszenie elastyczności, jaką dają obowiązujące ramy prawne, dotyczącej zakresu i czasu trwania przyznawanych praw oraz możliwość ograniczenia pewnych praw lub odmówienia ich przyznania.

Kolejnym wariantem możliwym do rozważenia byłoby przyznanie wszystkim tym, którzy zgodnie z obowiązującymi ramami prawnymi kwalifikują się do objęcia statusem uchodźcy bądź ochroną uzupełniającą, jednolitego statusu, tj. statusu ochrony zapewniającego jednolity zbiór praw obu kategoriom osób. Taki status, zapewniający takie same prawa niezależnie od przyczyn objęcia ochroną, byłby korzystny z uwagi na zniechęcenie wnioskodawców do odwoływania się od decyzji przyznających ochronę uzupełniającą w celu uzyskania statusu uchodźcy.

Warto również rozważyć, czy istnieje potrzeba ujednolicenia statusu przyznawanego kategoriom osób, które nie kwalifikują się od objęcia ochroną międzynarodową zgodnie z obowiązującą definicją w aktach prawnych pierwszego etapu, lecz podlegają ochronie przed wydaleniem z terytorium na mocy zobowiązań spoczywających na wszystkich państwach członkowskich z tytułu międzynarodowych aktów prawnych dotyczących praw uchodźcy lub praw człowieka czy też na podstawie zasad wynikających z takich aktów. Przykładami takich kategorii są osoby, których nie można wydalić z powodu złego stanu zdrowia oraz małoletni pozbawieni opieki. Przepisy dotyczące ujednoliconego statusu takich kategorii osób musiałyby się opierać na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. [2]

Wreszcie, koncepcja statusu ważnego w całej Unii jest okazją do rozważań na temat ustanowienia na szczeblu wspólnotowym mechanizmu wzajemnego uznawania krajowych decyzji azylowych oraz możliwości przekazania odpowiedzialności za ochronę w przypadkach, gdy osoba nią objęta zmienia miejsce zamieszkanie na inne państwo członkowskie. Należałoby szczegółowo omówić dokładne zasady prawne i warunki. Taki mechanizm mógłby w szczególności opierać się na właściwych przepisach konwencji genewskiej oraz Europejskim porozumieniu o przekazywaniu odpowiedzialności za uchodźców, zawartym w 1980 r. w ramach Rady Europy.

(10) W jakich obszarach należy kontynuować zbliżanie ustawodawstwa państw członkowskich lub podnosić standardy dotyczące:

– kryteriów przyznawania ochrony

– praw i korzyści związanych ze statusem (statusami) ochrony?

(11) Jakie modele „jednolitego statusu” można by wziąć pod uwagę? Czy możliwe jest wprowadzenie jednego jednolitego statusu dla uchodźców i innego statusu dla osób objętych ochroną uzupełniającą? Jakimi wytycznymi należałoby się kierować?

(12) Czy możliwe jest ustanowienie jednego jednolitego statusu dla wszystkich osób objętych ochroną międzynarodową? Jakimi wytycznymi należałoby się kierować?

(13) Czy w prawodawstwie wspólnotowym powinno się wprowadzić nowe kategorie osób niepodlegających wydaleniu z terytorium danego państwa? Na jakich warunkach?

(14) Czy powinno się ustanowić unijny mechanizm służący wzajemnemu uznawaniu krajowych decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia azylu i umożliwiający przekazanie odpowiedzialności za ochronę? Jakie warunki uzasadniałyby taki wariant? Jak taki mechanizm miałby działać?

2.4. Zagadnienia przekrojowe

2.4.1. Właściwe działanie w przypadkach osób w szczególnie trudnej sytuacji

We wszystkich aktach prawnych pierwszego etapu podkreślono, że niezbędne jest uwzględnienie potrzeb osób w szczególnie trudnej sytuacji. Jednakże istnieją poważne braki w definicji i procedurach stosowanych przez państwa członkowskie w celu wyodrębnienia spośród osób ubiegających się o azyl tych w szczególnie trudnej sytuacji, a ponadto państwom członkowskim brakuje zasobów, zdolności i wiedzy fachowej koniecznych do odpowiedniego zaspokojenia takich potrzeb.

W związku z tym na wszystkich etapach procedury azylowej konieczne jest bardziej szczegółowe określenie sposobów ustalenia i zaspokojenia potrzeb osób ubiegających się o azyl, które są w szczególnie trudnej sytuacji. Tego typu kompleksowe podejście skupiałoby się w szczególności na następujących kwestiach: bardziej szczegółowe określenie, na czym polega właściwa pomoc medyczna i psychologiczna oraz doradztwo dla osób w szoku traumatycznym, ofiar tortur i handlu ludźmi oraz właściwe ustalenie i zaspokojenie potrzeb małoletnich, szczególnie pozbawionych opieki; opracowanie właściwych metod prowadzenia rozmowy z tymi kategoriami osób, pod kątem między innymi specyfiki kulturowej, wieku i płci oraz znajomości różnic kulturowych, a także przy udziale osób wyspecjalizowanych w zakresie prowadzenia takich rozmów i tłumaczy ustnych; ustanowienie bardziej szczegółowych zasad dotyczących kwestii, jakie należy uwzględniać przy ocenie wniosków dotyczących prześladowań ze względu na płeć i skierowanym przeciwko dzieciom.

Ponadto należy znaleźć sposoby zwiększenia potencjału krajowego poprzez zaangażowanie wszystkich podmiotów zajmujących się opracowywaniem i wdrażaniem środków mających zaspokajać szczególne potrzeby bardziej wrażliwych kategorii osób ubiegających się o azyl i uchodźców – takich jak specjaliści z dziedziny zdrowia i edukacji, psychologowie, tłumacze ustni, eksperci językowi, antropolodzy kultury, prawnicy, pracownicy społeczni i organizacje pozarządowe. Proces ten mógłby obejmować szczególne unijne programy szkoleniowe dla takich specjalistów, ustanowienie na szczeblu UE mechanizmów (w tym baz danych i innych narzędzi wymiany informacji) służących rozpowszechnianiu sprawdzonych rozwiązań w praktyce lub nawet ustanowienie wspólnych norm w zakresie wymaganych kwalifikacji i umiejętności, a także w miarę możliwości mechanizmu kontroli, którego celem byłoby zapewnienie wysokiej jakości usług świadczonych osobom w szczególnie trudnej sytuacji.

(15) Jak można ulepszyć i lepiej dostosować do realnych potrzeb przepisy zobowiązujące państwa członkowskie do ustalenia, uwzględnienia i zaspokojenia potrzeb osób ubiegających się o azyl, które są w szczególnie trudnej sytuacji? W jakich obszarach należy nadal pracować nad normami?

(16) Jakie środki należy wdrażać w celu zwiększenia potencjału krajowego w zakresie podejmowania skutecznych działań w przypadkach osób w szczególnie trudnej sytuacji?

2.4.2. Integracja

Ponieważ w polityce UE kwestia integracji obywateli krajów trzecich nabiera coraz większego znaczenia, czas zastanowić się bardziej ogólnie nad sposobem poprawy integracji osób objętych ochroną międzynarodową. Rozszerzenie na tę kategorię osób praw rezydentów długoterminowych zgodnie z sugestią zawartą we wniosku Komisji dotyczącym zmiany dyrektywy Rady 2003/109/WE („dyrektywy w sprawie rezydentów długoterminowych”) z dnia 6 czerwca 2007 r., z pewnością w znacznym stopniu przyczyni się do osiągnięcia tego celu.

W związku z tym należy poświęcić uwagę kwestii podniesienia norm określonych w dyrektywie kwalifikacyjnej w zakresie integracji osób objętych ochroną uzupełniającą i opracowywania programów integracyjnych mających uwzględnić szczególne potrzeby (dotyczące na przykład zakwaterowania oraz dostępu do opieki zdrowotnej i usług socjalnych) oraz możliwości osób objętych ochroną międzynarodową.

W tym kontekście ważne są uprawnienia do podjęcia pracy (i ich ograniczenia), ponieważ zatrudnienie uważane jest za jeden z najważniejszych elementów ułatwiających integrację. Należy znaleźć sposoby podniesienia poziomu świadomości podmiotów na rynku pracy w zakresie wartości i potencjalnego wkładu, jaki mogą wnieść osoby objęte ochroną międzynarodową w daną organizację lub przedsiębiorstwo. Szczególnej uwagi wymaga również kwestia ustalenia, jakie jest doświadczenie zawodowe, umiejętności i możliwości takich osób oraz kwestia uznawania ich kwalifikacji, ponieważ osoby objęte ochroną międzynarodową często nie są w stanie przedstawić dokumentacji, takiej jak dyplomy i inne zaświadczenia ze swoich krajów pochodzenia, które są zazwyczaj wymagane przez ustawodawstwo państw członkowskich jako niezbędny warunek podjęcia legalnej pracy w pewnych dziedzinach. Ponadto do nabycia niezbędnych umiejętności i wiedzy w zakresie różnych kultur powinno się zachęcać nie tylko same osoby objęte ochroną międzynarodową, ale również specjalistów zajmujących się takimi osobami. Należy także wspierać umiejętności zarządzania różnorodnością. Może się również okazać, że w celu przyjęcia kompleksowego podejścia konieczne będzie rozważenie przyznania osobom ubiegającym się o azyl dostępu do wybranych szczególnych środków i ułatwień integracyjnych, między innymi po to, aby ułatwić szybką integrację tych osób, którym zostanie ostatecznie przyznana ochrona międzynarodowa.

(17) Jakie dalsze środki prawne można podjąć w celu poprawy integracji osób ubiegających się o azyl i osób objętych ochroną międzynarodową, w tym ich integracji na rynku pracy?

2.4.3. Zapewnienie kompleksowego charakteru instrumentów drugiego etapu

Nadszedł również czas, aby zastanowić się nad innymi obszarami, obecnie nieobjętymi prawodawstwem Wspólnoty, w których zbliżenie przepisów krajowych stanowiłoby wartość dodaną.

(18) W jakich innych obszarach ujednolicenie przepisów byłoby przydatne lub konieczne w celu objęcia procesu azylowego i jego wyników prawdziwie kompleksowym podejściem?

3. Wdrażanie – środki uzupełniające

W programie haskim wezwano do ściślejszej współpracy praktycznej pomiędzy krajowymi organami administracyjnymi w celu większego ujednolicenia praktyki krajowej państw członkowskich i podniesienia jakości podejmowanych decyzji oraz skuteczności zarządzania problematyką azylową. Obecnie w ramach grupy ekspertów Eurasil, której przewodniczy Komisja, prowadzi się wiele działań określonych w komunikacie Komisji w sprawie „wzmożonej współpracy praktycznej”.

Jednakże ponieważ wyniki niniejszej zielonej księgi posłużą do wyznaczenia celów średnio- i długoterminowych, należy wyjść poza dotychczasowe propozycje i zastanowić się rozszerzeniem praktycznej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w innych obszarach. W tym względzie weźmie się również pod uwagę sposoby optymalizacji wpływu tej współpracy w sensie dalszego zbliżenia praktyk i orzecznictwa państw członkowskich, np. opracowanie wspólnych wytycznych dotyczących wykładni i stosowania różnych proceduralnych i merytorycznych aspektów unijnego dorobku prawnego w dziedzinie azylu. Na przykład, na podstawie wspólnej oceny sytuacji w krajach pochodzenia, niektórych rodzajów przypadków lub niektórych aspektów wniosków azylowych, wymagających szczególnej wiedzy prawnej lub faktycznej, państwa członkowskie mogłyby przyjąć wspólne podejście do klauzul wyłączających lub klauzul o nieobowiązywaniu w odniesieniu do określonych przypadków, do pojęć takich jak prześladowanie z uwagi na płeć lub skierowane przeciwko dzieciom, do wykrywania oszustw i nadużyć oraz zapobiegania im lub do tłumaczenia dokumentów, metod i procedur prowadzenia rozmów.

Należy również zwrócić uwagę na możliwości dalszego rozwoju wspólnego unijnego portalu informacji o krajach pochodzenia, szczególnie poprzez połączenie go z innymi bazami danych dotyczących imigracji i integracji oraz poprzez wyposażenie go w możliwość przekazywania informacji na temat szeregu kwestii związanych z migracją.

Większy nacisk można by również położyć na poszerzenie kręgu osób zaangażowanych w wymianę sprawdzonych rozwiązań, tworzenie potencjału szkoleniowego oraz opracowywanie wytycznych, a także na zaangażowanie całej gamy zainteresowanych osób, w tym organów odwoławczych na szczeblu administracyjnym i sądowym, ekspertów prawnych i językowych, specjalistów z dziedziny zdrowia, edukacji i poradnictwa zawodowego, antropologów kulturowych, straży granicznej i funkcjonariuszy organów ścigania.

Ponadto aby dotrzymać kroku procesowi szybkiego rozszerzania się zakresu praktycznej współpracy, obejmującego różne aspekty procesu azylowego, coraz pilniejsze staje się zapewnienie odpowiedniego wsparcia strukturalnego dla wszystkich działań w tej dziedzinie i skutecznej, systematycznej kontroli w celu uwzględnienia wyników tych działań.

W tym roku Komisja planuje przeprowadzić studium wykonalności w celu dokładnego i wszechstronnego zbadania różnych wariantów mogących zapewnić rezultaty w tym względzie.

Jednym z takich wariantów, proponowanym w programie haskim, jest przekształcenie struktur współpracy praktycznej w europejskie biuro wspierania współpracy. W takim przypadku biuro to mogłoby przejąć i systematycznie koordynować wszystkie obecne działania w zakresie praktycznej współpracy. Ponadto mógłby zapewniać szkolenia wszystkim osobom zaangażowanym w proces azylowy i udzielać wsparcia strukturalnego na rzecz wszelkich działań związanych z rozpatrywaniem wniosków, jakie państwa członkowskie mogą wspólnie podejmować w przyszłości. Urząd mógłby również wspierać wspólne starania państw członkowskich w zakresie reagowania na szczególne obciążenie ich systemów azylowych i zdolności przyjmowania osób, wynikającą z czynników takich jak położenie geograficzne. W ramach urzędu można by powołać zespoły ekspertów ds. azylu, wysyłanych do państw członkowskich doświadczających szczególnych obciążeń, i zarządzać tymi zespołami. Urząd mógłby odgrywać rolę w realizacji regionalnych programów ochrony i w koordynacji wszelkich nowych inicjatyw politycznych przyjmowanych w przyszłości, dotyczących na przykład przesiedleń w obrębie UE. Można by mu też powierzyć kontrolę praktycznego wdrażania zasad przyjmowania, jakim podlegają osoby ubiegające się o azyl.

(19) Na jakie inne obszary można by z pożytkiem rozszerzyć zakres działań związanych z praktyczną współpracą i jak można zoptymalizować ich wpływ? Jak można zaangażować w te działania więcej zainteresowanych osób? Jak można by rozpowszechniać i włączać do głównego nurtu działań innowację i sprawdzone rozwiązania w dziedzinie praktycznej współpracy?

(20) W szczególności, jak praktyczna współpraca mogłaby przyczynić się do opracowania wspólnego podejścia do takich kwestii, jak koncepcja prześladowania z uwagi na płeć lub skierowane przeciwko dzieciom, stosowanie klauzul wyłączających lub zapobieganie nadużyciom?

(21) Jakie możliwości udzielenia strukturalnego wsparcia dla szeregu działań związanych z praktyczną współpracą można by poddać pod rozwagę i jak zapewnić ich trwałość? Czy utworzenie europejskiego urzędu wspierania współpracy jest zasadne? Jeżeli tak, jakie zadania można by mu powierzyć?

(22) Jaki byłby najodpowiedniejszy model operacyjny i instytucjonalny dla takiego urzędu, tak by mógł on należycie wykonywać swoje zadania?

4. Solidarność i rozkład obciążeń

4.1. Podział obowiązków

System dubliński (rozporządzenie dublińskie i rozporządzenie EURODAC) nie został pomyślany jako instrument umożliwiający rozkład obciążeń. Jego głównym celem było szybkie ustalenie, w oparciu o sprawiedliwe i obiektywne kryteria, państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku azylowego złożonego na terytorium UE, tak by zapobiec wtórnemu przemieszczaniu się osób pomiędzy państwami członkowskimi. Jak wykazało sprawozdanie z oceny, opublikowane dnia 6 czerwca 2007 r., te cele systemu dublińskiego w znacznym stopniu osiągnięto, chociaż pozostaje kwestia jego skuteczności w zakresie ograniczenia wtórnego przemieszczania się osób.

Wspomniane sprawozdanie z oceny wykazało również, że liczba przeniesień osób w ramach systemu dublińskiego w państwach członkowskich położonych wzdłuż granic zewnętrznych UE jest równoważna z liczbą takich przeniesień w państwach niepołożonych wzdłuż tych granic. Jednakże faktycznym skutkiem systemu dublińskiego może być dodatkowe obciążenie państw członkowskich, które mają ograniczoną zdolność przyjmowania i absorpcji osób, natomiast muszą sprostać napływowi szczególnie dużej liczby migrantów z uwagi na swoje położenie geograficzne.

Dalsze zbliżenie krajowych procedur azylowych, norm prawnych i warunków przyjmowania, przewidziane w związku z utworzeniem wspólnego europejskiego systemu azylowego, z pewnością spowoduje ograniczenie liczby przypadków wtórnego przemieszczania się osób ubiegających się o azyl spowodowanych głównie zróżnicowaniem stosowanych przepisów; taki proces zbliżenia ustawodawstwa państw członkowskich mógłby zatem przyczynić się do bardziej sprawiedliwego podziału wniosków azylowych pomiędzy państwa członkowskie.

Jednakże nawet ustanowienie wspólnej procedury azylowej i jednolitego statusu nie usunęłoby całkowicie wszystkich przyczyn, dla których osoby ubiegające się o azyl mogą uznać jedno państwo członkowskie za bardziej atrakcyjne miejsce przeznaczenia niż inne. W związku z tym system jasno określający państwo odpowiedzialne za rozpatrzenie danego wniosku o azyl na terytorium UE nadal będzie konieczny w celu uniknięcia zjawisk „handlu azylem” i „krążących uchodźców” bez uregulowanego statusu (ang. refugees in orbit)”.

Konieczne jest dogłębniejsze rozważenie podstawowych zasad i celów systemu dublińskiego oraz tego, czy istnieje potrzeba uzupełnienia go dodatkowymi mechanizmami. Można uwzględnić także inne czynniki, takie jak zdolność państw członkowskich do rozpatrywania wniosków azylowych i proponowania rozwiązań długoterminowych osobom, którym przyznano status uchodźcy. Taka refleksja jest niezbędna, jeżeli wynikiem zastosowania systemu ma być bardziej zrównoważony podział zadań pomiędzy państwami członkowskimi.

W przeszłości brano pod uwagę możliwe alternatywne systemy służące ustaleniu odpowiedzialnego państwa. Należał do nich na przykład system, w ramach którego odpowiedzialne państwo wyznaczano na podstawie tego, gdzie wniosek o azyl został złożony, kraju pochodzenia wnioskodawcy lub ostatniego znanego kraju tranzytu.

Jednakże należy skupić się głównie na ustanowieniu „korygujących” mechanizmów rozkładu obciążeń, które byłyby uzupełnieniem systemu dublińskiego, na przykład regulujących podział pomiędzy państwami członkowskimi osób objętych ochroną międzynarodową po przyznaniu im statusu ochrony. Przesiedlenia wewnątrz Unii są obiecującym rozwiązaniem. Rozszerzenie zakresu stosowania przepisów dyrektywy w sprawie rezydentów długoterminowych na osoby objęte ochroną międzynarodową ma również zmniejszyć obciążenie spoczywające na niektórych państwach członkowskich dzięki zezwoleniu tym osobom, pod pewnymi warunkami, na przeniesienie się do innego państwa członkowskiego.

(23) Czy system dubliński powinno się uzupełnić środkami służącymi bardziej sprawiedliwemu rozkładowi obciążeń?

(24) Jakie inne mechanizmy można by opracować w celu umożliwienia bardziej sprawiedliwego podziału osób ubiegających się o azyl i/lub objętych ochroną międzynarodową pomiędzy państwa członkowskie?

4.2. Solidarność finansowa

Należy rozważyć możliwości dalszej optymalizacji skuteczności Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców jako instrumentu uzupełniającego starania państw członkowskich na rzecz wdrożenia polityki azylowej UE. A konkretniej, trzeba zbadać sposoby lepszego wykorzystania środków finansowych z funduszu w celu uzupełnienia i ułatwienia procesu realizacji wyznaczonych celów oraz do pełnienia w tym procesie roli katalizatora, tak by zmniejszyć rozbieżności i podnieść standardy.

Aby maksymalnie zwiększyć wpływ funduszu, można, na przykład, ustanowić na szczeblu krajowym szczególne mechanizmy konsultacji lub wymiany informacji w celu opracowania dokładnych analiz braków, które należy uzupełnić przy wsparciu funduszu. Aby uniknąć rozdrobnienia i powielania działań oraz aby osiągnąć synergię i promować sprawdzone rozwiązania, można by również ustanowić mechanizm wymiany informacji na szczeblu UE w celu rozpowszechniania informacji na temat projektów i programów mogących służyć za wzór.

Jednakże, oprócz optymalizacji obecnych możliwości finansowania, w związku z przyjęciem kompleksowego podejścia powstaje również pytanie o istnienie szczególnych potrzeb finansowych, niedostatecznie uwzględnionych w istniejących funduszach. Takie potrzeby mogłyby pojawić się na przykład na wszystkich etapach procesu azylowego w zakresie finansowania zintegrowanych działań w przypadkach osób w szczególnie trudnej sytuacji lub finansowania środków uzupełniających związanych ze współpracą pomiędzy państwami członkowskimi (poczynając od finansowania delegacji pracowników z krajowych organów administracyjnych i sądowniczych lub ich udziału we wspólnych działaniach, po finansowanie przyszłego europejskiego urzędu wspierania współpracy).

(25) Jak można podnieść skuteczność, komplementarność z zasobami krajowymi i potencjał wzrostowy Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców? Czy utworzenie mechanizmów wymiany informacji takich jak te wymienione powyżej byłoby właściwym środkiem? Jakie inne środki można zastosować?

(26) Czy istnieją szczególne potrzeby finansowania, niedostatecznie uwzględnionych w istniejących funduszach?

5. Zewnętrzny wymiar azylu

5.1. Wspieranie krajów trzecich w celu wzmocnienia ochrony

Biorąc pod uwagę szacunki, według których 6,5 mln z całkowitej liczby 8,7 mln uchodźców na świecie żyje w krajach rozwijających się [3], ważne jest zbadanie możliwości udzielenia wsparcia krajom trzecim w kwestiach dotyczących azylu i uchodźców. Dążąc do podniesienia poziomu skutecznej ochrony i zwiększenia dostępności trwałych rozwiązań dla uchodźców w ich regionie pochodzenia i tranzytu, Komisja opracowała koncepcję regionalnych programów ochrony UE jako uzupełnienie różnych rodzajów pomocy w dziedzinie azylu, udzielanej przez UE krajom trzecim. Należy odnotować, ze realizacja dwóch dotychczas rozpoczętych programów pilotażowych w zachodnich Nowych Państwach Niepodległych i Tanzanii jest nadal na bardzo wczesnym etapie i że wszelkie przyszłe zmiany koncepcji będą musiały opierać się na wnioskach z oceny tych programów. Tym samym, jeśli programy zostaną uznane za przydatne, dyskusje mogłyby skupić się na dalszym podnoszeniu ich wartości dodanej i zapewnieniu trwałości ich wyników.

Ponadto, w uznaniu znaczenia kwestii wypracowania trwałych rozwiązań dla uchodźców i osób ubiegających się o azyl w kontekście unijnej polityki na rzecz rozwoju, Komisja w ostatnich latach podjęła się systematycznego uwzględniania kwestii azylowych w swoich strategiach współpracy na rzecz rozwoju, co znalazło wyraz w niektórych z ostatnich krajowych i regionalnych dokumentów strategicznych, i przeznaczyła na ten cel znaczne środki finansowe z różnych instrumentów finansowania pomocy zewnętrznej.

W tym kontekście konieczne jest rozważenie rodzajów działań mogących jak najskuteczniej wesprzeć kraje trzecie w rozwiązywaniu problemów związanych z sytuacjami uchodźców, w tym zaspokajaniu potrzeb uchodźców i osób odsyłanych oraz wykorzystywaniu potencjału tych osób do rozwoju krajów przyjmujących, a także sposobów podniesienia spójności i skuteczności działań UE na rzecz danych regionów i krajów trzecich.

(27) Jeśli w wyniku oceny regionalne programy ochrony zostaną uznane za konieczne, jak można zwiększyć ich skuteczność i trwałość? Czy koncepcję regionalnych programów ochrony należy dalej rozwijać, a jeżeli tak, to jak?

(28) Jakie sposoby wsparcia krajów trzecich przez UE w kwestiach dotyczących azylu i uchodźców byłyby najskuteczniejsze?

(29) Jak można by zwiększyć spójność i rozszerzyć zakres ogólnych wspólnotowych strategii dotyczących krajów trzecich w dziedzinie pomocy na rzecz uchodźców?

5.2. Przesiedlenia

Jako narzędzie ochrony, dostarczające trwałych rozwiązań i umożliwiające ustanowienie skutecznego mechanizmu podziału obowiązków, przesiedlenia stanowią ważny element zewnętrznego wymiaru polityki azylowej UE. Przesiedlenia uchodźców na terytorium UE są również wyrazem unijnej woli zademonstrowania międzynarodowej solidarności i przejęcia części obciążenia spoczywającego na krajach w regionie pochodzenia, w których schronienie znajduje ogromna większość uchodźców. Osiągnięcie ambitnych celów wyznaczonych w dziedzinie rozwoju unijnego programu przesiedleń wymaga proaktywnej postawy. Komisja planuje obecnie udzielenie kompleksowego wsparcia finansowego na rzecz działań związanych z przesiedleniami podejmowanych przez państwa członkowskie oraz uwzględnianie działań UE dotyczących przesiedleń w ramach regionalnych programów ochrony.

Jeżeli ten obszar miałby się rozwijać, można rozważyć różne sposoby zachęcania państw członkowski do podejmowania działań w tym kierunku. Można na przykład pomóc im w rozwijaniu i rozszerzaniu zakresu krajowych programów przesiedleń oraz zachęcić je do aktywnego udziału w części regionalnych programów ochrony dotyczącej przesiedleń. Warto również zastanowić się nad tym, jak można wypracować wspólne podejście w zakresie środków służących realizacji działań związanych z przesiedleniami w ramach regionalnych programów ochrony, tak by osiągnąć większą skuteczność, koordynację i efekt skali. Naturalnie wszelkie przyszłe działania w tym kierunku będą musiały opierać się na wnioskach z oceny pilotażowych regionalnych programów ochrony.

Warto być może również zastanowić się nad innymi obszarami, wykraczającymi poza zakres regionalnych programów ochrony, w których wspólne działania związane z przesiedleniami podejmowane na szczeblu UE mogłyby pomóc w znalezieniu rozwiązania dla uchodźców w przeciągających się sytuacjach oraz umożliwić skuteczną reakcję w sytuacjach kryzysowych.

(30) W jaki sposób UE mogłaby się podjąć znacznego i trwałego zobowiązania w kwestii przesiedleń?

(31) Jakimi metodami można by osiągnąć skoordynowane podejście do kwestii przesiedleń na szczeblu UE? Jakie byłyby potrzeby finansowe, operacyjne i instytucjonalne?

(32) W jakich innych sytuacjach można by rozważać wspólne zobowiązanie UE dotyczące przesiedleń? Na jakich warunkach?

5.3. Rozwiązanie kwestii mieszanych przepływów migracyjnych na granicach zewnętrznych

Kolejnym kluczowym elementem zewnętrznego wymiaru azylu jest konieczność rozwiązania kwestii mieszanych przepływów migracyjnych, w przypadku których wśród migrantów przybywających na granice zewnętrzne państw członkowskich są zarówno nielegalni imigranci, jak i osoby potrzebujące ochrony. Aby sprostać temu wyzwaniu, należy zapewnić i rozszerzyć prawo dostępu do ochrony na granicach zewnętrznych.

Środki mające na celu zwalczanie nielegalnej migracji i przemytu ludzi należy wdrażać w taki sposób, by nie pozbawiać prawa do azylu jego praktycznego znaczenia. Starania Komisji skupiają się na operacyjnym i finansowym wspieraniu państw członkowskich w ustanawianiu skutecznych systemów zarządzania przepływami, ukierunkowanych na potrzebę zapewnienia ochrony, w szczególności gdy państwa te stają w obliczu sytuacji kryzysowych wynikających z masowego napływu migrantów na ich granice.

Wnioski powinny w szczególności dotyczyć powołania zespołów ekspertów ds. azylu, których można by wzywać do tymczasowej pomocy państwom członkowskim doświadczającym szczególnego obciążenia w zakresie wstępnej oceny poszczególnych przypadków w miejscach wjazdu, a także udzielenia tym państwom kryzysowej pomocy finansowej, aby mogły one zapewnić odpowiednie warunki przyjęcia i przeprowadzić procedurę azylową sprawnie i sprawiedliwie. Jeżeli wariant polegający na ustanowieniu europejskiego biura wspierania współpracy zostanie wprowadzony w życie, można by powierzyć biuru zadanie koordynacji procesu rozmieszczenia wspomnianych zespołów ekspertów ds. azylu. Istniejące lub nowe programy wolontariackie na szczeblu krajowym i europejskim (zwłaszcza Europejski Wolontariat) mogłyby również przyczynić się do mobilizacji energii, zwiększenia możliwości przyjmowania osób i wzmocnienia solidarności pomiędzy państwami członkowskimi.

(33) Jakie inne środki można by podjąć w celu zapewnienia, by zobowiązania w zakresie ochrony, wynikające z unijnego dorobku prawnego oraz prawa międzynarodowego dotyczącego uchodźców i praw człowieka, stanowiły integralny element zarządzania granicami zewnętrznymi? W szczególności, jakie nowe środki można by podjąć w celu zagwarantowania, że praktyczne zastosowanie środków służących zwalczaniu nielegalnej migracji nie wpłynie na prawo do ochrony przysługujące osobom ubiegającym się o azyl?

(34) Jak można podnieść zdolność państw członkowskich do ustanawiania skutecznych systemów zarządzania napływem uchodźców z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia ochrony, szczególnie w przypadku masowego napływu osób na granice?

5.4. Światowa rola UE jako podmiotu w kwestiach dotyczących uchodźców

Systemy azylowe państw członkowskich są coraz częściej postrzegane jako elementy jednej regionalnej strefy ochrony. Ten efekt zostanie wzmocniony wskutek ustanowienia wspólnej procedury i jednolitego statusu. Jednocześnie w związku ze wzrastającym znaczeniem zewnętrznego wymiaru polityki azylowej UE rosną oczekiwania względem roli UE jako podmiotu obejmującego 27 państw w światowym systemie ochrony uchodźców. Tym samym UE jest coraz częściej pytana na arenie międzynarodowej o wspólne zdanie w kwestiach związanych z polityką względem uchodźców i proszona o opracowanie wspólnego stanowiska wobec organizacji międzynarodowych.

(35) Jak europejska polityka azylowa mogłaby rozwinąć się w politykę wspólną dla wszystkich państw członkowskich UE i służącą rozwiązaniu kwestii dotyczących uchodźców na szczeblu międzynarodowym? Z jakich wzorów UE mogłaby korzystać, aby stać się podmiotem odgrywającym światową rolę w kwestiach dotyczących uchodźców?

6. Wnioski

Komisja podjęła w niniejszej zielonej księdze próbę opisania głównych kwestii azylowych i zwraca się o przesyłanie konstruktywnych uwag mogących przyczynić się do rozwoju sytuacji.

Zgodnie z wyżej opisanym zintegrowanym podejściem do azylu Komisja zamierza rozpocząć szeroko zakrojone dyskusje ze wszystkimi zainteresowanymi osobami. Do udziału w nich zaprasza się wszystkie instytucje UE, władze krajowe, regionalne i lokalne, kraje kandydujące, partnerskie kraje trzecie, organizacje międzyrządowe i pozarządowe, wszystkie podmioty publiczne i prywatnych usługodawców zaangażowanych w proces azylowy, środowiska akademickie, partnerów społecznych, organizacje społeczeństwa obywatelskiego i indywidualnych obywateli.

Wyniki tych szeroko zakrojonych konsultacji zostaną uwzględnione w procesie opracowywania programu polityki, który ma zostać przedstawiony w pierwszym kwartale 2008 r. W programie tym Komisja opisze wszystkie środki, jakie przyjmie z myślą o utworzeniu wspólnego europejskiego systemu azylowego, a także poda harmonogram ich przyjęcia.

Aby móc się przygotować do otwartego posiedzenia w dniu 18 października 2007 r., Komisja zwraca się do wszystkich zainteresowanych osób o przesyłanie pisemnych odpowiedzi w ramach konsultacji najpóźniej do dnia 31 sierpnia 2007 r. na adres:

Immigration and Asylum Unit – "Green Paper on Asylum"

Directorate General Justice, Freedom and Security

European Commission

B-1049 Brussels

e-mail: JLS-asile-livre-vert@ec.europa.eu

Wszystkie istotne uwagi zostaną opublikowane na portalu internetowym „Your voice in Europe” (Twój głos w Europie) pod adresem: http://europa.eu.int/yourvoice/consultations/index_en.htm

ANNEX I

BIBLIOGRAPHY

I. EUROPEAN COUNCIL CONCLUSIONS

The Hague Programme: Strengthening Freedom, Security and Justice in the European Union, (OJ C 53, 3.3.2005, p. 1)

The Tampere European Council, 15 and 16 October 1999, Presidency Conclusions, available at the European Council website:

http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00200-r1.en9.htm

II. LEGISLATIVE INSTRUMENTS

A. Instruments establishing minimum standards

Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status (O J L 326, 13.12.2005, p. 13)

Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted (OJ L 304, 30.9.2004, p. 12)

Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum seekers (OJ L 31, 6.2.2003, p. 18)

Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof (OJ L 212, 7.8.2001, p.12)

B. Dublin System

Commission Regulation (EC) No 1560/2003 of 2 September 2003 laying down detailed rules for the application of Council Regulation (EC) No 343/2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national (OJ L 222, 5.9.2003, p. 3)

Council Regulation (EC) No 343/2003 of 18 February 2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national (OJ L 50, 6.2.2003, p.1)

Council Regulation (EC) No 407/2002 of 28 February 2002 laying down certain rules to implement Regulation (EC) No 2725/2000 concerning the establishment of "EURODAC" for the comparison of fingerprints for the effective application of the Dublin Convention (OJ L 62, 5.3.2002, p. 1)

Council Regulation (EC) No 2725/2000 of 11 December 2000 concerning the establishment of 'EURODAC' for the comparison of fingerprints for the effective application of the Dublin Convention (OJ L 316, 15.12.2000, p. 1)

C. Financial Programmes

Framework Programme on Solidarity and the Management of Migration Flows for the period 2007-2013 [to be adopted]

Regulation (EC) No 1905/2006 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2006 establishing a financing instrument for development cooperation (OJ L 378, 27.12.2006, p. 41)

Regulation (EC) No 491/2004 of the European Parliament and of the Council of 10 March 2004 establishing a programme for financial and technical assistance to third countries in the areas of migration and asylum (AENEAS) (OJ L 80, 18.3.2004, p. 1)

Council Decision 2002/463/EC of 13 June 2002 adopting an action programme for administrative cooperation in the fields of external borders, visas, asylum and immigration (ARGO programme) (OJ L 161, 19.6.2002, p. 11)

Council Decision 2004/904/EC of 2 December 2004 establishing the European Refugee Fund for the period 2005 to 2010 (OJ L 381, 28.12.2004, p. 52)

Council Decision 2000/596/EC of 28 September 2000 establishing a European Refugee Fund (OJ L 252, 6.10.2000, p. 12)

D. Legislative Proposals

Proposal for a Council Directive amending Directive 2003/109/EC to extend its scope to beneficiaries of international protection (COM(2007) 298, 6.6.2007)

E. Other

Council Decision 2006/688/CE of 5 October 2006 on the establishment of a mutual information mechanism concerning Member States' measures in the areas of asylum and immigration (OJ L 283, 14.10.2006, p. 40)

III. COMMISSION COMMUNICATIONS AND STAFF WORKING DOCUMENTS

Commission Communication on 'Reinforcing the management of the European Union's Southern Maritime Borders' - COM(2006) 733, 30.11.2006

Commission Communication on 'Strengthened practical cooperation - New structures, new approaches: improving the quality of decision making in the Common European Asylum System' - COM(2006) 67, 17.2.2006

Commission Communication on 'A Strategy on the external dimension of Freedom, Security and Justice' - COM(2005) 491, 12.10.2005

Commission Communication on 'Regional Protection Programmes' - COM(2005) 388, 1.9.2005

Commission Communication on 'A More Efficient Common European Asylum System: The Single Procedure as the Next Step' - COM(2004) 503, 15.7.2004

Commission Communication on 'Improving access to durable solutions' - COM(2004) 410, 4.6.2004

Commission Communication 'Towards more accessible, equitable and managed asylum systems' - COM(2003) 315, 3.3.2003

Commission Communication on 'The common asylum policy and the Agenda for protection' (Second Commission report on the implementation of Communication COM(2000) 755) - COM(2003) 152, 26.3.2003

Commission Communication on 'The common asylum policy, introducing an open coordination method' - First report by the Commission on the application of Communication COM(2000) 755) - COM(2001) 710, 28.11.2001

Commission Communication 'Towards a common asylum procedure and a uniform status, valid throughout the Union for persons granted asylum' - COM(2000) 755, 22.11.2000

Commission Staff Working Paper, 'Revisiting the Dublin Convention: developing Community legislation for determining which Member State is responsible for considering an application for asylum submitted in one of the Member States' - SEC(2000) 522

IV. STUDIES

Study on 'The Transfer of protection status in the EU, against the background of the common European asylum system and the goal of a uniform status, valid throughout the Union, for those granted asylum', Nina M. Lassen, Leise Egesberg, Joanne van Selm, Eleni Tsolakis, Jeroen Doomernik, European Commission, DG Justice and Home Affairs, Brussels 2004, ISBN 92-894-8276-1, available at the following website:

http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/transfer_protection_status_rev_160904.pdf

Study on 'The feasibility of setting up resettlement schemes in EU Member States or at EU level, against the background of the Common European Asylum system and the goal of a common asylum procedure', Erin Patrick, Joanne van Selm, Tamara Woroby, Monica Matts,

European Commission, DG Justice and Home Affairs, Brussels 2004, ISBN 92-894-6524-7, available at the following website:

http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/resettlement-study-full_2003_en.pdf

Study on "the feasibility of processing asylum claims outside the EU against the background of the Common European Asylum System and the goal of a common asylum procedure', Noll Gregor, Jessica Fagerlund and Fabrice Liebaut, European Commission, DG Justice and Home Affairs, Brussels 2003, ISBN 92-894-5163-7, available at the following website:

http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/asylumstudy_dchr_2002_en.pdf

Study on "the single asylum procedure "one-stop shop" against the background of the common European asylum system and the goal of a common asylum procedure', Hailbronner K., European Commission, DG Justice and Home Affairs, Brussels 2003, ISBN 92-894-5256-0, available at the following website:

http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/study_one_stop_shop_en.pdf

ANNEX II

ASYLUM STATISTICS

(...PICT...)

1986-2003 = Applications in EU15

2004-2006 = Applications in EU25

New asylum applications | | | | |

TOTAL | | | | | |

| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 |

EU27 | 405455 | 337235 | 268565 | 227425 | 181770 |

| | | | | |

| | | | | |

Belgium | 18800 | 13585 | 12400 | 12575 | 8870 |

Bulgaria | 2890 | 1320 | 985 | 700 | 500 |

Czech Republic | 8485 | 11400 | 5300 | 3590 | 2730 |

Denmark | 5945 | 4390 | 3235 | 2280 | 1795 |

Germany | 71125 | 50565 | 35605 | 28915 | 21030 |

Estonia | 10 | 15 | 10 | 10 | 5 |

Ireland | 11635 | 7485 | 4265 | 4305 | 4240 |

Greece | 5665 | 8180 | 4470 | 9050 | 12265 |

Spain | 6310 | 5765 | 5365 | 5050 | 5295 |

France | 51085 | 52205 | 50545 | 42580 | 26270 |

Italy | n.a. | 13705 | 9630 | 9345 | n.a. |

Cyprus | 950 | 4405 | 9675 | 7715 | 4540 |

Latvia | 25 | 5 | 5 | 20 | 10 |

Lithuania | 365 | 395 | 165 | 100 | 150 |

Luxembourg | 1040 | 1550 | 1575 | 800 | 525 |

Hungary | 6410 | 2400 | 1600 | 1610 | 2115 |

Malta* | 350 | 455 | 845 | 1035 | 1065 |

Netherlands | 18665 | 13400 | 9780 | 12345 | 14465 |

Austria | 39355 | 32360 | 24635 | 22460 | 13350 |

Poland | 5170 | 6810 | 7925 | 5240 | 4225 |

Portugal | 245 | 115 | 115 | 115 | 130 |

Romania | 1000 | 885 | 545 | 485 | 380 |

Slovenia | 650 | 1050 | 1090 | 1550 | 500 |

Slovak Republic | 9745 | 10300 | 11395 | 3550 | 2870 |

Finland | 3445 | 3090 | 3575 | 3595 | 2275 |

Sweden | 33015 | 31355 | 23200 | 17570 | 24320 |

United Kingdom | 103080 | 60045 | 40625 | 30840 | 27850 |

Remarks: | | | | | |

2006 - MT - Jan-Oct only | | | | |

Only first applications are recorded | | | |

(...PICT...)

(...PICT...)

(...PICT...)

Refugee population of UNHCR regions

UNHCR regions | Population end-2005 |

East and Horn of Africa | 772,000 |

Central Africa and the Great Lakes | 1,193,700 |

West Africa | 377,200 |

Southern Africa | 228,600 |

Total Africa | 2,571,500 |

CASWANAME | 2,725,200 |

The Americas | 564,300 |

Asia and Pacific | 825,600 |

Europe | 1,975,500 |

TOTAL | 8,662,100 |

Source: 2005 UNHCR Statistical Yearbook

[1] Wszystkie istotne akty prawne i dokumenty polityczne wymieniono w załączniku 1. Do niniejszego dokumentu dołączono również załącznik 2, który zawiera dane statystyczne.

[2] Patrz w szczególności orzeczenia Trybunału w sprawach: D. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu z dnia 2 maja 1997 r. oraz Mubilanzila Mayeka i Kaniki Mitunga przeciwko Belgii z dnia 12 października 2006 r.

[3] Źródło: Rocznik Statystyczny Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchodźców z 2005 r.

--------------------------------------------------