[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 31.3.2010

KOM(2010)110 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW

Polityka spójności: Sprawozdanie strategiczne 2010dotyczące realizacji programów na lata 2007-2013

SEK(2010)360

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW

Polityka spójności: Sprawozdanie strategiczne 2010dotyczące realizacji programów na lata 2007-2013

1. Wprowadzenie

W niniejszym komunikacie po raz pierwszy przedstawia się pełen obraz postępów w realizacji programów w zakresie polityki spójności na lata 2007-2013. Opiera się on na 27 krajowych sprawozdaniach strategicznych, które stanowią nowy element w dziedzinie polityki spójności w tym okresie[1].

Krajowe sprawozdania strategiczne wprowadzone zostały w celu zwiększenia przejrzystości i stymulowania odpowiedzialności polityki na poziomie krajowym w kontekście zarządzania dzielonego w polityce spójności. Dlatego też krajowe sprawozdania strategiczne stanowią podstawowe narzędzie do monitorowania postępów w realizacji zobowiązań strategicznych państw członkowskich dotyczących osiągania nadrzędnych celów UE poprzez politykę spójności.

Niniejszy komunikat ma za zadanie ułatwić debatę z instytucjami UE na temat istotnej roli, jaką polityka spójności odgrywa we wspieraniu trwałego rozwoju gospodarczego i społecznego w regionach Europy i w państwach członkowskich. Mając to na uwadze, w podsumowującej części komunikatu zawarto zalecenia co do sposobów na poprawę skuteczności procesu realizacji, tak by maksymalnie wykorzystać wkład programów na lata 2007-2013 we wzmacnianie wzajemnej oceny i udoskonalanie polityki, a także by wesprzeć strategię Europa 2020.

W swoich sprawozdaniach państwa członkowskie informują, iż pierwotne zobowiązania do inwestowania w zmiany strukturalne są urzeczywistniane. W ciągu około 18 miesięcy aktywnego realizowania programów dokonano już wyboru projektów na łączną kwotę przekraczającą 93 mld EUR czyli 27 % całkowitych środków przewidzianych na okres trwania programów. W ramach tej ogólnej tendencji projekty związane ze wskazanymi przez UE priorytetami selekcjonowane są w podobnym lub nieco szybszym tempie. Wynika to w dużej mierze z tego, że przy realizacji programów w zakresie polityki spójności odpowiedziano na nowe potrzeby, wykorzystując elastyczność i uproszczenia w zarządzaniu celem poprawy skuteczności finansowania, między innymi poprzez wykorzystanie zaproponowanych przez Komisję i przyjętych w 2009 r. przez Radę i Parlament Europejski zmian w przepisach.

Wiele priorytetowych z punktu widzenia UE inwestycji przebiega zgodnie z planem, a co najmniej jedna trzecia wszystkich planowanych inwestycji to projekty dotyczące m.in. stymulowania badań i innowacji w MŚP, wykorzystywania inżynierii finansowej w celu zapewnienia kapitału dla MŚP (np. inicjatywa JEREMIE), wspierania rozwoju czystej komunikacji miejskiej, wdrażania aktywnej polityki rynku pracy oraz polityki uczenia się przez całe życie, a także modernizacji infrastruktury w zakresie edukacji i opieki zdrowotnej. W sprawozdaniach państw członkowskich zwrócono również uwagę na dziedziny, w których prace przebiegają wolniej i w odniesieniu do których zdecydowanie potrzebne będą działania następcze.

Państwa członkowskie podjęły znaczny wysiłek, by opracować sprawozdania strategiczne i przedstawić w nich stan realizacji programów zarówno pod kątem jakościowym, jak i ilościowym. Programy na lata 2007-2013 uruchomione zostały z powodzeniem, lecz, jeśli chodzi o faktyczne wydatki w terenie, znajdują się nadal na wczesnym etapie. Jest więc zbyt wcześnie na wyczerpujące dane na temat wyników, rezultatów, a zwłaszcza skutków tych programów. W 2012 r., po przedłożeniu przez państwa członkowskie kolejnych sprawozdań strategicznych, oczekuje się bardziej kompleksowych danych na temat wyników i pierwszych skutków.

Niniejszemu komunikatowi towarzyszy oddzielny dokument roboczy służb Komisji[2], w którym przedstawiono postępy w wybranych projektach, krótki komentarz na temat głównych tendencji, a także 40 dobrych praktyk wybranych na podstawie sprawozdań.

2. Zmiany i tendencje społeczno-gospodarcze

Kryzys finansowo-gospodarczy, jaki rozpoczął się w 2008 r., zasadniczo zmienił krajobraz gospodarczy UE. Gdy trwały prace nad narodowymi strategicznymi ramami odniesienia (NSRO)[3], w latach 2006 i 2007, wzrost gospodarczy wynosił około 3 %, natomiast, począwszy od lata 2008 r., pierwotnie w następstwie problemów na rynkach finansowych, odnotowano drastyczny spadek PKB. Od tego czasu zatrudnienie spada, a stopa bezrobocia jest najwyższa od ponad dziesięciu lat. Co więcej, pociągnęło to za sobą poważne ograniczenia konsumpcji i inwestycji, a w wielu państwach członkowskich dług publiczny gwałtownie wzrósł. W tym kontekście nie jest zaskoczeniem, iż większość krajowych sprawozdań wprowadza rozróżnienie pomiędzy sytuacją przed opracowaniem NSRO, a sytuacją, z jaką mamy do czynienia od 2008 r. W niemal każdym sprawozdaniu zwrócono uwagę na zmiany, jakie zaszły na poziomie regionalnym lub lokalnym, a w ponad połowie sprawozdań przeanalizowano ich wpływ na programy.

W 2008 r. wzrost PKB w UE był już niewielki (0,8 %), a w 2009 r. PKB zmniejszył się średnio o ponad 4 %. Kryzys szczególnie boleśnie dotknął państwa bałtyckie, w których PKB spadł o 14 do 18 %. W 2009 r. jedynym państwem, w którym PKB wzrósł – o 1,2 % – była Polska. Prognozy zaczynają jednak wskazywać na ożywienie gospodarcze. Wynika z nich bowiem, że w 2010 r. wzrost gospodarczy w UE będzie niski, lecz dodatni, a w 2011 r. ponownie wzrośnie PKB we wszystkich państwach członkowskich.

W grudniu 2009 r. stopa bezrobocia wynosiła 9,6 %, podczas gdy w grudniu 2008 r. równała się 8,2 %[4]. Niektóre państwa szczególnie ucierpiały w związku z kryzysem. W Irlandii i w Hiszpanii bezrobocie na przestrzeni ostatniego roku wzrosło niemal dwukrotnie, a w państwach bałtyckich – trzykrotnie. Pod koniec 2009 r. najwyższe bezrobocie odnotowano na Łotwie (22,8 %) i w Hiszpanii (18,8 %). Kryzys prawdopodobnie pogłębił również regionalne różnice na rynku pracy. Ponieważ według prognoz bezrobocie utrzyma się na wysokim poziomie przez dłuższy czas, długoterminowe bezrobocie i wykluczenie społeczne stają się realnymi zagrożeniami.

Pogorszenie koniunktury gospodarczej wywołało również gwałtowne pogorszenie się warunków dla przedsiębiorczości i nadwyrężyło zaufanie konsumentów. W 2009 r. w porównaniu do roku poprzedniego całkowita wartość inwestycji zmniejszyła się o około 15 %, a konsumpcja zmalała o około 3 %. Eksport towarów i usług spadł o niemal 20 %, ograniczono również bezpośrednie inwestycje zagraniczne w wielu państwach Europy Środkowej i Wschodniej[5]. Wzrosły natomiast wydatki publiczne, które spełniają funkcję antycykliczną. Wzrost ten związany był przede wszystkim z nasileniem ochrony ze strony krajowych systemów opieki społecznej oraz z przyjęciem przez wiele państw członkowskich planów stymulowania gospodarki w kontekście europejskiego planu naprawy gospodarczej. Łączny efekt spadku zatrudnienia i wzrostu wydatków społecznych będzie znacząco różny w poszczególnych państwach członkowskich. Oczekuje się, iż w okresie 2007-2010 wydatki społeczne wzrosną z 27,5 do 30,8 % PKB UE.

W piątym sprawozdaniu w sprawie spójności, które przyjęte zostanie w 2010 r., przedstawiony zostanie pełniejszy obraz zmian zachodzących w zakresie różnic społeczno-gospodarczych.

3. WYZWANIA I POSTęPY W REALIZACJI

Krajowe sprawozdania umożliwiają wgląd w bardzo zróżnicowane konteksty realizacji programów na lata 2007-2013.

Za główne przeszkody systemowe w szybkiej realizacji programów państwa członkowskie uznały:

- opóźnienia przy zatwierdzaniu budżetu UE, opóźnienia w przyjmowaniu rozporządzeń i strategicznych wytycznych Wspólnoty[6] oraz opóźnienia na etapie negocjacji programów[7];

- zmiany zasad kontroli finansowej postrzegane są jako najczęstsza przyczyna opóźnienia w realizacji programów wynikająca z dostosowania państw członkowskich do nowego systemu kontroli[8];

- stopień złożoności zarządzania nakładającymi się na siebie okresami programowania[9];

- brak przejrzystości w podziale zadań na poziomie krajowym, niewystarczające doświadczenie, brak zdolności administracyjnych zarówno ze strony instytucji zarządzających, jak i beneficjentów, a także procesy wewnętrznej reorganizacji administracji publicznych[10].

W wielu sprawozdaniach wyraźnie zwrócono uwagę na to, że skutki światowego kryzysu gospodarczego, który zaczął się jesienią 2008 r., utrudniły realizację programów i zmodyfikowały prognozowane potrzeby[11]. Kilka państw członkowskich zwróciło uwagę na skutki coraz większych ograniczeń w zakresie finansów publicznych na poziomie krajowym i lokalnym[12]. Dwa państwa członkowskie poinformowały o wykorzystywaniu pożyczek udzielanych przez EBI do gwarantowania współfinansowania krajowego (Litwa, Węgry). W sprawozdaniach Republiki Czeskiej i Zjednoczonego Królestwa mowa jest również o dodatkowym wyzwaniu, jakim są wahania kursów wymiany walut. Zgodnie z informacjami od niektórych państw członkowskich realizacja programów rozpoczęła się jednak równie szybko, jak to miało miejsce w przeszłości[13].

Środki polityki spójności służące ożywieniu gospodarczemu W komunikacie pt. „Polityka spójności: inwestowanie w realną gospodarkę”[14] (oraz w związanych z nim projektach reform legislacyjnych) omówiono najważniejsze elementy europejskiego planu naprawy gospodarczej[15] oraz przedstawiono zalecenia dla państw członkowskich. Państwa członkowskie z zadowoleniem przyjęły pakiet naprawczy. Ponieważ kryzys w różny sposób wpływa na sytuację państw członkowskich, dlatego też różnie wykorzystują one proponowane środki. Większość państw zdecydowanie opowiada się za kontynuowaniem przyjętych strategii. Narodowe strategiczne ramy odniesienia, podobnie jak programy, w większości oferują wystarczająco dużo elastyczności, by można było je dostosować do zmieniającego się kontekstu społeczno-gospodarczego. Wiele państw członkowskich rozważyło konieczność stawienia czoła nowym potrzebom lub przyspieszenia realizacji programów. Rozwiązania są różnorodne: od środków upraszczających (ograniczenie obciążeń spoczywających na beneficjentach), przez stosowanie wewnętrznej elastyczności w ramach priorytetów, po zmiany w przydziałach środków finansowych pomiędzy priorytetami lub zmiany w stopach współfinansowania. Środki, do których uciekano się najczęściej, obejmują środki aktywizacji zawodowej ukierunkowane na grupy najbardziej dotknięte skutkami kryzysu (EFS) oraz częstsze wykorzystywanie narzędzi inżynierii finansowej powyżej pierwotnie planowanych 3 mld EUR, nie wliczając dodatkowego kapitału prywatnego (tj. JEREMIE oraz funduszy mikrofinansowania dla osób dotkniętych skutkami kryzysu (Niemcy)). Niektóre programy uległy pewnym zmianom w celu włączenia nowych środków, takich jak inwestycje związane z efektywnością energetyczną. Dodatkowe płatności zaliczkowe UE w 2009 r. zapewniły zastrzyk finansowy w wysokości 6,25 mld EUR dla państw członkowskich planujących zwiększyć zaliczkowanie i przyspieszyć inwestycje. W większości krajowych sprawozdań szczegółowo przedstawiono przebieg tego procesu, który często wiązał się ze zmianami w polityce krajowej i w procedurach. Do połowy 2010 r. Komisja opublikuje sprawozdanie podsumowujące na temat mobilizacji programów dotyczących polityki spójności w kontekście recesji gospodarczej. W związku z przedstawionymi przez Komisję w lipcu 2009 r. propozycjami kolejnych zmian w przepisach Rada i Parlament Europejski proszone są o przyspieszenie prac w celu szybszego przyjęcia decyzji. |

- Zaletą większości krajowych sprawozdań jest to, że omówiono w nich również środki wprowadzone z myślą o ograniczeniu lub przezwyciężeniu trudności w realizacji programów. Państwa członkowskie dostarczyły też przykładów dobrych praktyk[16], które obrazują, jak duże znaczenie dla powodzenia tego procesu mają czynniki, takie jak:

- ścisła współpraca pomiędzy państwami członkowskimi i Komisją podczas finalizowania rozporządzeń i wytycznych;

- pozytywne powiązania pomiędzy celami polityki spójności i reformami sektorowymi w obszarach takich jak edukacja, nauka i badania, zdrowie oraz otoczenie działalności gospodarczej;

- wykorzystywanie technologii informacyjnych i komunikacyjnych (TIK);

- korzystny wpływ planów inwestycyjnych oraz szerszych reform krajowych (reforma władz regionalnych lub lokalnych, reforma finansów publicznych, reforma przepisów dotyczących środowiska naturalnego lub zamówień), nawet jeśli opóźnienia w niektórych reformach miały negatywne skutki;

- uproszczenie procedur administracyjnych (na poziomie krajowym lub regionalnym);

wspieranie przedsiębiorczości oraz rozwiązywanie problemu niedoborów na rynkach pracy poprzez stymulowanie zdolności dostosowawczych.

Dla tych państw członkowskich, które przystąpiły do Unii w 2004 r., nie ulega wątpliwości, że programowanie ściśle związane jest z rozwiązywaniem najważniejszych problemów w zakresie włączenia społecznego, modernizacji gospodarki oraz rozwijania zdolności i instytucji. W wielu sprawozdaniach strategicznych omówiono również rolę wielopoziomowego sprawowania rządów oraz partnerstwa w programowaniu pod kątem mobilizowania i koordynowania działań podejmowanych na różnych szczeblach władzy, uwzględniania interesów społeczeństwa obywatelskiego oraz przedsiębiorców, a także godzenia ze sobą różnych celów sektorowych.

4. Realizacja przyjętych strategii oraz postępy w osiąganiu celów

Komisja opublikowała już dwa komunikaty na temat priorytetów przyjętych dla programów na lata 2007-2013 w ramach unijnych celów w dziedzinie wzrostu i zatrudnienia[17] oraz, w szerszej perspektywie, na temat wyników negocjacji dotyczących programów[18]. W skrócie: dla mniej rozwiniętych regionów objętych celem Konwergencja (81 % środków) oraz regionów objętych celem Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie (15 % środków) odpowiednio 65 % i 82 % środków zostanie zainwestowanych w obszary tematyczne określone przez UE jako priorytetowe. W sumie około 230 mld EUR zostało „zarezerwowanych” na inwestycje w modernizację gospodarki UE zgodnie z określonymi w ramach strategii lizbońskiej nadrzędnymi priorytetami UE.

Postępy w osiąganiu celów pierwotnie wyznaczonych poprzez strategiczne wytyczne Wspólnoty, narodowe strategiczne ramy odniesienia oraz zintegrowane wytyczne na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia[19] przedstawiono poniżej w oparciu o zawarte w krajowych sprawozdaniach informacje na temat wykonania już wybranych projektów (kwoty przeznaczone na dany projekt), kształtujące się tendencje w wydatkach oraz pierwsze wnioski z monitorowania i ocen.

4.1. Przyspieszenie realizacji

Łączna wartość wybranych projektów wynosi 93,4 mld EUR, co stanowi ponad 27 % środków UE dostępnych na ten okres. To średnie tempo selekcjonowania projektów jest ściśle przestrzegane w odniesieniu do trzech celów: – Konwergencja, Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie oraz Europejska współpraca terytorialna – i w równym stopniu odpowiada ono tempu selekcji przy przeznaczaniu środków na realizację celów strategii lizbońskiej. W sumie na projekty służące realizacji celów strategii lizbońskiej przeznaczono już 63 mld EUR.

Na poziomie państw członkowskich postępy w realizacji są jednak bardziej zróżnicowane, co zilustrowano na wykresie 1. W przypadku państw członkowskich plasujących się poniżej średniej istnieje zwiększone ryzyko niedotrzymania terminu, o ile tempo selekcji projektów i ich realizacji nie wzrośnie. W towarzyszącym niniejszemu komunikatowi dokumencie roboczym służb Komisji2 szczegółowo przedstawiono stopień zaawansowania projektów.

Jeżeli chodzi o potrzeby inwestycyjne, priorytety UE w ramach strategii lizbońskiej, które już przyjęto i na które w tym okresie przeznaczono już środki, w dużym stopniu pokrywają się z celami strategii Europa 2020. Zaletą tego „kategoryzującego” systemu informacji jest to, że 86 wskazanych „priorytetowych obszarów tematycznych” może być rozpatrywanych pod kątem głównych priorytetów tematycznych (np. transport, energia) lub w świetle przekrojowych priorytetów politycznych (np. innowacje lub zmiany klimatu).

Wykres 1: Łączne uzyskane wskaźniki selekcji projektów w poszczególnych państwach członkowskich

[pic]

W tabeli 1 poniżej dane na temat wartości finansowej wybranych projektów przekazane w krajowych sprawozdaniach zostały zestawione z priorytetami określonymi w strategicznych wytycznych Wspólnoty. Pozwala to zobrazować względne postępy w selekcji projektów pod kątem poszczególnych celów.

Tabela 1: Postępy w realizacji priorytetów służących osiągnięciu celów strategii lizbońskiej na lata 2007-2013 w podziale na poszczególne cele

Środki przeznaczone na realizację celów strategii lizbońskiej | Środki przeznaczone na realizację innych celów |

Wymiar terytorialny | 0,482 | 0,138 | 28,7 % |

3,458 | 0,709 | 20,5 % | 3,900 | 1,020 | 26,9 % |

| | | | | | | |Pomoc techniczna | | | |10.594 |2.993 | 28,3 % | | | | | | | | | | Ogółem | 228,233 |63,031 |27,6 % |116,072 |30,413 |26,1 % | | Wiele państw członkowskich potwierdza dziś, że dyscyplina wprowadzona poprzez narzucenie wymogu „rezerwowania środków” przyczyniła się do podniesienia jakości programowania oraz jego lepszego ukierunkowania. Dane przekazane przez państwa członkowskie umożliwiają również przeprowadzenie analizy postępów poczynionych w przyznawaniu środków na projekty realizujące priorytety strategii lizbońskiej oraz na projekty skupiające się na innych celach. Wykresy 2 i 3 obrazują postępy w przyznawaniu środków odpowiednio na cele Konwergencja oraz Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie. Wykres uporządkowany jest według malejącej finansowej wartości bezwzględnej (od lewej do prawej).

Wykres 2: Przydział środków na realizację celów strategii lizbońskiej – cel Konwergencja: wartość wybranych projektów wyrażona jako % całości środków

[pic]

Wykres 3: Przydział środków na realizację celów strategii lizbońskiej – cel Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie: wartość wybranych projektów wyrażona jako % całości środków

[pic]

4.2. Tendencje w zakresie wydatków

Jeśli chodzi o płatności ze środków UE, w latach 2007-2009 państwom członkowskim przekazano 108 mld EUR, w tym 64 mld EUR z tytułu faktycznych wydatków w ramach programów z lat 2000-2006 oraz 44 mld EUR jako płatności zaliczkowe i z tytułu faktycznych wydatków w ramach programów na lata 2007-2013 (wykres 4).

W odniesieniu do tego ostatniego okresu krajowe sprawozdania dostarczają również informacji na temat wydatków w obrębie poszczególnych programów. Dotychczas w ramach programów na lata 2007-2013 w okresowych zestawieniach wydatków zadeklarowano 23,3 mld EUR[20]. W 2009 r., po zakończeniu poprzednich programów, odnotowano wyraźny wzrost poświadczonych wydatków w ramach nowych programów.

Wykres 4: Płatności UE na rzecz państw członkowskich w okresie 2000-2009 – (EFRR, EFS oraz Fundusz Spójności – mld EUR według cen bieżących)

[pic]

4.3. Monitorowanie i ocena

W ramach zarządzania dzielonego poszczególne krajowe i regionalne instytucje zarządzające wykorzystują wiele różnych wskaźników, których w większości przypadków nie da się zestawić na poziomie UE[21]. Na poziomie UE Komisja może wyłącznie zestawiać dane dotyczące niektórych podstawowych wskaźników. Choć w nie wszystkich sprawozdaniach zawarto informacje dotyczące wskaźników, 19 państw członkowskich dostarczyło danych na temat podstawowych wskaźników w zakresie EFRR oraz Funduszu Spójności. Udostępnianie danych na temat zalecanych podstawowych wskaźników to optymistyczny sygnał i pierwszy krok na drodze do stworzenia całościowego obrazu konkretnych osiągnięć polityki w terenie. I tak na przykład 13 państw członkowskich zgłosiło programy lub zatwierdzone projekty, których celem jest stworzenie około 351 300 miejsc pracy brutto[22], a 8 państw członkowskich[23] powiadomiło Komisję o 55 900 już utworzonych miejscach pracy brutto.

W latach 2007 i 2008 bieżące programy EFS wpłynęły na sytuację prawie 6 milionów ludzi, z których 52 % stanowią kobiety. Około jedna trzecia działań dotyczyła pomocy pracownikom. Wprowadzono również środki skierowane do osób bezrobotnych (33 % beneficjentów, w tym 7 % dotkniętych długotrwałym bezrobociem), a także do szczególnie zagrożonych grup społecznych, takich jak migranci i mniejszości (13 %).

W 20 krajowych sprawozdaniach nawiązuje się do wniosków wyciągniętych na podstawie ocen przeprowadzonych na poziomie krajowym i regionalnym. Również na podstawie oceny ex ante strategii krajowych przeprowadzonej na zlecenie Komisji można stwierdzić, że przeznaczane środki finansowe mogą w znaczącym stopniu przyczynić się do osiągnięcia nadrzędnych celów UE, a także że priorytety UE odgrywają podstawową rolę w programowaniu w zakresie polityki spójności[24].

Ocena ex post programów z lat 2000-2006

Wpływ inwestycji na zmiany strukturalne uwidacznia się dopiero w perspektywie długoterminowej. Prowadzone przez Komisję oceny ex post w odniesieniu do okresu 2000-2006 wskazują na osiągnięcia polityki spójności w terenie[25].

Dane wskazują na nasilenie inwestycji w przedsiębiorstwach korzystających ze wsparcia EFRR. Z przekazanych przez państwa członkowskie informacji wynika, że w regionach objętych celem 2 stworzono co najmniej 730 000 miejsc pracy brutto, a z szacunkowych wyliczeń wynika, że w regionach objętych celem 1 stworzono 612 000 miejsc pracy netto.

Dzięki polityce spójności poprawiła się również sieć komunikacyjna w całej Europie – tylko ze środków EFRR sfinansowano budowę 2 000 km autostrad – czyli 24 % wszystkich budowanych w tym okresie autostrad – oraz modernizację lub budowę 4 000 km sieci kolejowych.

W ramach EFS zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym udzielono odpowiedniego wsparcia przy wdrażaniu reform rynku pracy. EFS sprawdził się jako skuteczny instrument przejścia od pasywnej do aktywnej a nawet do zapobiegawczej polityki w zakresie rynku pracy, zapewnia bowiem finansowe i merytoryczne wsparcie dla reform i pozwala na zwiększenie liczby działań oraz poszerzenie ich zakresu.

W finansowanych ze środków EFS działaniach uczestniczyło ponad 75 mln osób. Niemal 28 mln obywateli UE skorzystało z licznych środków aktywnej polityki rynku pracy: połowa z nich to kobiety, prawie ¾ stanowili bezrobotni, a ponad 1/3 osoby poniżej 26 roku życia. W działaniach związanych z edukacją i uczeniem się przez całe życie udział wzięło ponad 33 mln uczestników. 71 % uczestników miało pracę, 23 % było bezrobotnych, a 6 % nieaktywnych zawodowo. Młodzi stanowili 62 % z nich, a ponad 1/3 była w wieku między 26 a 54 lat.

Polityka spójności przyczyniła się również do postępów w dziedzinie ochrony środowiska, realizując w ten sposób wytyczne UE: 14 mln osób podłączonych zostało w ramach projektów do sieci wodociągowej, a 20 mln osób uzyskało dostęp do sieci oczyszczania ścieków w ramach projektów współfinansowanych ze środków EFRR, zwłaszcza na obszarach objętych celem 1.

Ponadto przeprowadzanie ocen ex post pozwala na udoskonalanie polityki, a tym samym na zoptymalizowanie jej oddziaływania teraz i w przyszłości. Dzięki takim ocenom właściwe służby państw członkowskich i Komisji są w stanie wskazać przeszkody we wdrażaniu polityk UE w terenie i likwidować te bariery za pomocą finansowania i mechanizmów polityki spójności.

5. Wnioski i zalecenia

Składanie sprawozdań strategicznych przyczynia się do lepszej rozliczalności w realizowaniu celów polityki...

Państwa członkowskie spełniły swój obowiązek, wkładając wiele pracy w przygotowanie sprawozdania z postępów. Dzięki doświadczeniom zdobytym w ramach tej pierwszej tury krajowe sprawozdania w 2012 r. będą bardziej zwięzłe i skupione na osiągniętych wynikach, rezultatach i strategicznych zmianach. Choć krajowe sprawozdania opracowane zostały w ścisłej współpracy z odpowiednimi instytucjami zarządzającymi, należałoby jednak bardziej systematycznie informować opinię publiczną oraz prowadzić debaty społeczne.

…choć ta pierwsza tura napotkała pewne trudności, jest to jednak obiecujący punkt wyjścia dla rozwijania bardziej szczegółowej wzajemnej oceny i stymulowania polityki bardziej ukierunkowanej na wyniki.

Ze względu na specyficzną podstawę prawną oraz wyznaczone cele strategiczne zakres sprawozdań strategicznych został ograniczony do okresu programowania 2007-2013, co daje zaledwie częściowy obraz wyników polityki. Po zamknięciu programów z okresu 2000-2006 i przy wyraźnym przyspieszeniu wydatkowania w programach na lata 2007-2013 oczekuje się, że dane dotyczące wyników i rezultatów terenie wykażą przyspieszenie.

Wspólny system sprawozdawczości na temat wybranych projektów sprawdził się, dostarczając w czasie rzeczywistym danych na temat zamierzeń projektowych. Państwa członkowskie powinny dopilnować, aby rocznym sprawozdaniom programowym towarzyszyły dokładne i pełne dane umożliwiające stałe monitorowanie postępów i lepsze zrozumienie treści programu.

Za obiecujący sygnał można uznać to, że wiele państw członkowskich dostarczyło danych na temat zdefiniowanych przez UE podstawowych wskaźników dotyczących interwencji z EFRR i Funduszu Spójności, choć nie było to obowiązkowe. Należy jednak udoskonalić sprawozdawczość w zakresie wspólnych wskaźników. Oczekiwane w połowie 2010 r. sprawozdania na temat poszczególnych programów oraz kolejna tura krajowych sprawozdań strategicznych w 2012 r. powinny zawierać analizę postępów programów w realizowaniu celów oraz wyraźnie odzwierciedlać przejście od raportowania danych na temat wykorzystanych środków do omawiania wyników, rezultatów i pierwszych skutków.

Ta tura sprawozdań wnosi ważny i aktualny głos do dyskusji na temat tego, w jaki sposób polityka spójności może przyspieszyć wyjście z kryzysu poprzez zaspokajanie potrzeb rozwojowych przy jednoczesnym reagowaniu na skutki kryzysu…

W krajowych sprawozdaniach nacisk położono na zasadnicze znaczenie strategii przyjętych w 2007 r. oraz na wartość polityki spójności jako polityki, której celem jest trwały rozwój gospodarczy.

Ogólnie mówiąc, środki służące realizacji przyjętych strategii i celów wprowadzane są we właściwym tempie i dostosowywane są do gwałtownie zmieniających się warunków gospodarczych. Po wynoszącym średnio 18 miesięcy okresie realizacji w terenie 27, 1 % projektów zostało wybranych, a dalsze postępy widoczne są na podstawie przyspieszonych wydatków. Projekty służące realizacji przyjętych przez UE priorytetów wybierane są w takim samym tempie, jak projekty służące innym celom. Do priorytetów UE należą: inteligentne, czyste i sprzyjające włączeniu społecznemu inwestycje w infrastrukturę (efektywność energetyczna, łączność szerokopasmowa, infrastruktury społeczne), wspieranie przedsiębiorstw (eko-innowacje, inżynieria finansowa) oraz elastyczne rynki pracy.

Te pozytywne zmiany można po części wyjaśnić elastycznością, z jaką państwa członkowskie dostosowują programy do zmieniających się potrzeb w ramach przyjętych priorytetów. Pakiet naprawczy polityki spójności z końca 2008 r., obejmujący zwiększenie zaliczkowania, zmianę zasad mającą przyspieszyć zwrot kosztów oraz uproszczenia, został powszechnie wprowadzony, a same państwa członkowskie również uprościły swoje przepisy.

Nie należy jednak popadać w samozadowolenie. Dzięki wymianie informacji w tych sprawozdaniach państwa członkowskie mogą odnieść swoje postępy w zakresie poszczególnych priorytetowych obszarów tematycznych do średniej UE i w ten sposób zidentyfikować obszary, w których prace postępują we właściwym tempie, i takie, w których nie postępują dość szybko.

Komisja wzywa zatem państwa członkowskie do:

- szybkiego wykonania już wybranych projektów;

- przyspieszenia procesu wybierania projektów wysokiej jakości, tak by przyczynić się do realizacji przyjętych celów programowych, zwłaszcza do wsparcia strategii wyjścia z obecnego kryzysu gospodarczego;

- zapewnienia dostępności krajowego współfinansowania niezbędnego do finansowania zatwierdzonych inwestycji, nawet w sytuacji rosnących obciążeń budżetów krajowych, tak by środki z budżetu UE mogły zostać w pełni wykorzystane.

Ze swojej strony Komisja przedstawi w 2010 r. komunikaty przedstawiające, jak w jej opinii polityka spójności na lata 2007-2013 może ułatwić realizację celów wyznaczonych w ramach strategii Europa 2020. Dokumenty te skupiać się będą w szczególności na tym, jak bieżące programy mogą wspierać politykę na rzecz zatrudnienia, a także włączenie i naprawę społeczną, oraz sprzyjać zrównoważonemu rozwojowi i innowacjom na poziomie krajowym i regionalnym. Komisja zobowiązuje się do kontynuowania współpracy z państwami członkowskimi na rzecz udoskonalenia realizacji programów oraz rozwiązywania trudności w poszczególnych obszarach tematycznych.

…a jednocześnie dostarczyć cenne narzędzia monitorowania i wskazać obszary, w których należy zintensyfikować wysiłki…

Na podstawie krajowych sprawozdań wyraźnie odnotować można opóźnienia w selekcji projektów w istotnych obszarach inwestycyjnych. Komisja wzywa więc państwa członkowskie do zwrócenia szczególnej uwagi na te obszary priorytetowe, co w razie potrzeby może oznaczać konieczność sformułowania planów działania na rzecz zlikwidowania opóźnień, dopóki jest na to czas. Komisja określiła następujące obszary priorytetowe, w których stwierdzono opóźnienia ogólnie lub niejednolity postęp w państwach członkowskich.

- Jak wynika zarówno ze sprawozdań, jak i z ocen, w znaczącej grupie państw członkowskich występują trudności przy przygotowywaniu istotnych inwestycji w sektorze kolejowym .

- Niektóre inwestycje w dziedzinie energii oraz ochrony środowiska nie przebiegają zgodnie z oczekiwaniami. Państwa członkowskie oraz regiony muszą usunąć te niedociągnięcia, tak by mogły one w pełni uczestniczyć w realizacji wyznaczonych przez UE celów zrównoważonego rozwoju.

- Inwestycje w dziedzinie gospodarki cyfrowej – rozwój łączności szerokopasmowej oraz wykorzystywanie TIK w sektorze publicznym i prywatnym – przebiegają w tempie poniżej średniej i dają niejednolite wyniki, choć odnotowano również kilka przykładów dobrych praktyk.

- Postępy w osiąganiu priorytetowego celu włączenia społecznego są stosunkowo powolne i w nierównomiernym stopniu obejmują poszczególne fundusze i programy. Aby zmobilizować środki UE i przyczynić się do realizacji proponowanego w ramach strategii Europa 2020 celu polegającego na ograniczeniu ubóstwa, koniecznie jest podjęcie konkretnych działań.

- Odnotowano opóźnienia we wdrażaniu środków w zakresie rozwijania instytucji i zdolności . Opóźnienia te należy zlikwidować, by poprawić działanie sektora publicznego, zwłaszcza w związku z kryzysem.

…aby wnieść pierwszy wkład we wdrażanie strategii Europa 2020.

Poprzez przyspieszenie dalszych prac w oparciu o dotychczasowe dokonania w wielu obszarach priorytetowych oraz nadrobienie opóźnień państwa członkowskie, regiony oraz strony zaangażowane w realizację programów mogą odegrać należną im rolę i wykonać założenia programów na lata 2007-2013. Komisja wzywa państwa członkowskie, by udoskonaliły proces realizacji programów poprzez zwiększenie przejrzystości, nasilenie współpracy i wymiany dobrych praktyk oraz pogłębianie wiedzy na temat priorytetów polityki spójności i by w ten sposób, już na tym wczesnym etapie, wniosły swój wkład w realizację strategii Europa 2020, jej sztandarowych inicjatyw i wymiernych celów.

[1] Podstawa prawna: Art. 29 i 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 25. Sprawozdania są powszechnie dostępne na stronie: http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/reporting/index_en.htm

[2] SEC(2010) 360, 31.3.2010 r.

[3] NSRO to dokumenty ramowe, które stanowią odpowiednik strategicznych wytycznych Wspólnoty na poziomie krajowym.

[4] Dane Eurostatu dotyczące bezrobocia w grudniu 2009 r., dostosowane sezonowo.

[5] Węgry, Łotwa, Słowacja

[6] Dz.U. L 291 z 21.10.2006, s. 11 – http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/osc/index_pl.htm

[7] tj. Austria, Hiszpania, Litwa, Niemcy

[8] tj. Austria, Belgia, Cypr, Dania, Estonia, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Niemcy, Portugalia, Republika Czeska, Słowacja, Włochy, Zjednoczone Królestwo

[9] tj. Austria, Estonia, Finlandia, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Portugalia, Węgry, Włochy, Zjednoczone Królestwo

[10] tj. Bułgaria, Rumunia, Litwa

[11] tj. Austria, Hiszpania, Irlandia, Niemcy, Portugalia, Słowenia, Zjednoczone Królestwo

[12] tj. Finlandia, Hiszpania, Irlandia, Litwa, Łotwa, Malta, Niemcy

[13] tj. Austria, Belgia, Niemcy, Szwecja

[14] COM(2008) 876 z 16.12.2008.

[15] COM(2008) 800 z 29.10.2008.

[16] Orientacyjny wykaz 40 spośród 220 najlepszych praktyk zgłoszonych przez państwa członkowskie został zawarty w sekcji 3 dokumentu roboczego służb Komisji.

[17] COM(2007) 798 z 11.12.2007.

[18] COM(2008) 301 z 14.5.2008.

[19] COM(2007) 803 z 11.12.2007.

[20] Ponieważ państwa członkowskie nie przekazują danych w podziale na „priorytetowe obszary tematyczne”, lecz raczej zgodnie z zatwierdzoną tabelą finansową danego programu, zadeklarowanych wydatków nie da się na tym etapie porównać tematycznie do danych na temat wybranych projektów. Dlatego też nie przeprowadzono bardziej szczegółowej analizy płatności.

[21] Roczne sprawozdania z realizacji dostarczają szczegółowych informacji na temat postępów w realizacji poszczególnych programów w odniesieniu do określonych wskaźników i celów. W załączniku XXIII do rozporządzenia wykonawczego nr 1828/2006 przestawiono dane na temat uczestników operacji EFS w podziale na priorytety.

[22] Dotyczy to następujących państw członkowskich: Austria, Belgia, Bułgaria, Finlandia, Irlandia, Luksemburg, Niderlandy, Niemcy, Polska, Republika Czeska, Węgry, Słowenia i Szwecja.Cele programowe stanowią zbiór celów programów opartych na wybranych projektach. Niektóre państwa członkowskie nie określiły celów programowych, natomiast zgłosiły cele dotychczas zatwierdzonych projektów.

[23] Finlandia, Irlandia, Niemcy, Polska, Republika Czeska, Słowenia, Szwecja.

[24] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/rado_en.htm

[25] Oceny w zakresie EFRR/FS: http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/impact/index_pl.htmoceny w zakresie EFS: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=701&langId=pl