Po stronie zewnętrznej w ramach kompleksowego podejścia do migracji, nakreślonego w nowym pakcie o migracji i azylu, skoncentrowano się na budowaniu obopólnie korzystnych partnerstw z państwami trzecimi, w tym na wspieraniu lepszej współpracy w zakresie readmisji. W ramach nowego paktu współpracę z państwami trzecimi w zakresie migracji traktuje się jako integralną część ogólnych stosunków UE. Podejście to wspierane jest za pośrednictwem planów działania z priorytetowymi krajami pochodzenia i tranzytu, w których to planach wskazano cele, środki wsparcia i przewidywane terminy, w tym w dziedzinie powrotów.

Dzięki mechanizmowi oceny Schengen() ustawodawstwo krajowe państw członkowskich i praktyki stosowane w państwach członkowskich są obecnie lepiej dostosowane do celów i wymogów ustanowionych w zmienionej dyrektywie powrotowej. Ukierunkowane zalecenia i indywidualne działania następcze w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego poskutkowały szeregiem udoskonaleń: od skuteczniejszych procedur krajowych po lepszą ochronę praw podstawowych. Ponadto dobre praktyki w państwach członkowskich są sygnalizowane innym państwom członkowskim.

Frontex odgrywa ważną rolę we wspieraniu państw członkowskich na wszystkich etapach dobrowolnych i przymusowych powrotów, w tym w zakresie reintegracji. Wsparciem pod tym względem jest nowy specjalny zastępca dyrektora wykonawczego ds. powrotów oraz wydział ds. powrotów.

W ramach pierwszej strategii UE na rzecz dobrowolnych powrotów i reintegracji() UE promuje powszechniejsze oraz sprawniejsze wykorzystanie dobrowolnych powrotów i reintegracji, co pozwoli zapewnić humanitarne, skuteczne i trwałe powroty osób niemających prawa do pozostania w UE w ramach celu, jakim jest ogólne zwiększenie liczby powrotów. Wdrażanie wspomnianej strategii przebiega sprawnie: od kwietnia 2022 r. Frontex dostarcza państwom trzecim ujednolicone dla UE pakiety reintegracyjne za pośrednictwem wspólnych usług reintegracyjnych w celu dalszego wspierania spójnego podejścia; wdrożono kluczowe narzędzia służące poprawie i wzmocnieniu doradztwa w zakresie powrotów (specjalne narzędzia informatyczne, ramy jakościowe na potrzeby doradztwa, moduły szkoleniowe Fronteksu wykorzystywane do szkolenia doradców stałej służby, które mają być również wykorzystywane przez doradców państw członkowskich). UE nadal wspiera powroty z krajów tranzytowych, zwłaszcza z Turcji, Afryki Północnej i Bałkanów Zachodnich, do krajów pochodzenia, aby zmniejszyć presję migracyjną w krajach partnerskich i zwalczać migrację nieuregulowaną przy zastosowaniu podejścia uwzględniającego całe szlaki migracyjne. W tym kontekście prace koncentrują się na zwiększaniu zdolności krajów partnerskich w zakresie przeprowadzania powrotów migrantów, którzy nie kwalifikują się do ochrony międzynarodowej, oraz wspieraniu ich w ustanawianiu umów o readmisji z krajami pochodzenia. Uzupełnieniem tych działań są finansowane przez UE inicjatywy w państwach trzecich mające na celu wzmocnienie zarządzania migracjami, wspieranie dobrowolnych powrotów migrantów o nieuregulowanym statusie pochodzących z krajów tranzytowych, a także indywidualne i lokalne inicjatywy na rzecz reintegracji. Jest jeszcze za wcześnie, aby zmierzyć wpływ strategii, jednak według Fronteksu udział dobrowolnych powrotów z UE utrzymuje się od dwóch lat na poziomie około 58 %.

Silna koordynacja na poziomie UE i korzystanie ze wsparcia Fronteksu przynosi znaczące rezultaty. Na przykład dzięki pełnej koordynacji działań wszystkich podmiotów krajowych, Komisji, Fronteksu i właściwych delegatur Unii w ramach specjalnie powołanej grupy roboczej Cypr szybko znalazł się w pierwszej trójce państw członkowskich pod względem liczby powrotów wspomaganych przez Frontex w 2022 r. – ponad 2 000 obywateli państw trzecich powróciło do kraju pochodzenia. Podobnie prace mające na celu wsparcie państw członkowskich znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji w kontekście instrumentalizacji nielegalnej migracji przez reżim białoruski dowodzą wartości dodanej, jaką wnoszą wszystkie podmioty działające w sposób spójny i skoordynowany.

Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027 znacząco wzmacniają wsparcie finansowe w obszarze migracji w celu wdrożenia nowego paktu o migracji i azylu. Ważne jest, aby finansowanie na poziomie UE i państw członkowskich, zwłaszcza w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej oraz Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej – „Globalny wymiar Europy”, było wykorzystywane zgodnie z innymi celami, przyczyniając się do wspierania skutecznych powrotów i readmisji oraz trwałej reintegracji.

Kolejnym ważnym elementem wspólnego unijnego systemu powrotów jest ponadto nowa funkcja w Systemie Informacyjnym Schengen związana z wpisami dotyczącymi osób podlegających decyzjom nakazującym powrót, która wejdzie w życie w marcu 2023 r. Otwiera ona drogę do ściślejszej współpracy, również w zakresie wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót wydanych przez państwa członkowskie w celu zapewnienia szybszego i skuteczniejszego procesu powrotu.

2.Wyzwania i przeszkody

Polityka powrotowa to złożony obszar. Jedną z jej istotnych niedociągnięć jest brak wiarygodnych danych dotyczących funkcjonowania unijnego systemu powrotów. To z kolei utrudnia precyzyjne ustalenie, w jaki sposób zwiększyć jego skuteczność.

Konieczne jest usprawnienie i zoptymalizowanie procedur w każdym państwie członkowskim, przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych, w tym ochrony danych osobowych, co pozwoli na przyspieszenie i usprawnienie powrotów. Pomimo znacznych postępów w państwach członkowskich nadal występują istotne wąskie gardła i braki, jeżeli chodzi o koordynację procesu przez jego uczestników. Decyzje o zakończeniu legalnego pobytu nie zawsze prowadzą do podjęcia decyzji nakazującej powrót, a nieprzestrzeganie terminu dobrowolnego powrotu nie zawsze skutkuje przymusowym powrotem – kluczowym aspektem poprawy skuteczności w tym zakresie jest usunięcie tych luk. Według Eurostatu z 340 515 decyzji nakazujących powrót wydanych w 2021 r. skutecznie wykonano 21 %. Ponadto 80 % powrotów wspomaganych przez Frontex jest realizowanych przez jedynie pięć państw członkowskich. W związku z powtarzającymi się apelami państw członkowskich o zwiększenie wsparcia Fronteksu w dziedzinie powrotów ważne jest zatem zapewnienie maksymalnego wykorzystania wsparcia, jakie może zapewnić Frontex, w tym poprzez zagwarantowanie, aby osoby powracające były kierowane do odpowiednich organów w celu przeprowadzenia powrotu lotami organizowanymi przez Agencję. Jak określono w komunikacie Komisji w sprawie wzmacniania współpracy w zakresie powrotów i readmisji(), a także jak stwierdzono w procesie oceny Schengen, prawne i administracyjne ramy w zakresie powrotów obowiązujące w poszczególnych państwach członkowskich istotnie się różnią, a w każdym systemie krajowym odnotowuje się zarówno dobre praktyki, jak i pewne niedociągnięcia. Wśród kluczowych przeszkód uniemożliwiających prowadzenie skutecznej polityki powrotowej można wymienić znaczne luki między procedurą azylową i procedurą powrotu, długotrwałe procedury administracyjne i sądowe, trudności w zapobieganiu ucieczkom, niewystarczające zasoby, infrastrukturę i ograniczoną zdolność administracyjna na potrzeby działań następczych w związku z decyzjami nakazującymi powrót, w tym działań polegających na zwróceniu się o readmisję do państw trzecich, ponieważ liczba wniosków o readmisję jest obecnie bardzo niska w porównaniu z liczbą wydanych zarządzeń powrotu (16 % w 2021 r.). Lepsze wykorzystanie istniejących ram prawnych dotyczących wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót mogłoby również przyspieszyć proces powrotu i stanowić kolejny krok w kierunku stworzenia wspólnego unijnego systemu powrotów.

Kolejne wyzwanie to niewystarczająca współpraca ze strony krajów pochodzenia. Znaczący wpływ na powroty mają skuteczność i terminowość identyfikacji i wydawania dokumentów podróży: długotrwałe i niejasne procedury zwiększają ryzyko ucieczki i utrudniają powroty. Niektóre państwa trzecie odmawiają ponadto przyjmowania osób powracających w ramach powrotów przymusowych lub ograniczają przyjmowanie tylko do określonych kategorii (np. przestępców), bądź też nie uznają wniosków o readmisję, co w praktyce ogranicza liczbę powrotów.

Z perspektywy operacyjnej pierwszym krokiem w kierunku rozwoju skutecznych i szybkich procedur powrotu jest zidentyfikowanie i wyeliminowanie takich luk i problemów oraz promowanie istniejących dobrych praktyk. Zapewni to zwiększenie efektywności całego procesu oraz ochronę podstawowych praw migrantów zgodnie z prawem Unii i Kartą praw podstawowych.

Strategia operacyjna powinna uwzględniać potrzebę usprawnienia procedur krajowych, aby zapewnić ich spójność zarówno z krajowymi, jak i unijnymi działaniami na rzecz poprawy współpracy z partnerami międzynarodowymi w zakresie powrotów i readmisji.