PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 228/62

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywy 2006/48/WE i 2006/49/WE w odniesieniu do banków powiązanych z centralnymi instytucjami, niektórych pozycji funduszy własnych, dużych ekspozycji, uzgodnień w zakresie nadzoru i zarządzania kryzysowego

COM(2008) 602 wersja ostateczna – 2008/0191 (COD)

2009/C 228/10

Dnia 22 października 2008 r. Rada, działając na podstawie art. 47 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

„Wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywy 2006/48/WE i 2006/49/WE w odniesieniu do banków powiązanych z centralnymi instytucjami, niektórych pozycji funduszy własnych, dużych ekspozycji, uzgodnień w zakresie nadzoru i zarządzania kryzysowego”

Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 11 marca 2009 r. Sprawozdawcą był Umberto BURANI.

Na 452. sesji plenarnej w dniach 24–25 marca 2009 r. (posiedzenie z 24 marca 2009 r.) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 179 do 4 – 3 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Streszczenie i wnioski

1.1 Komitet popiera inicjatywę Komisji, która jest wyrazem woli ciągłego przeprowadzania przeglądu środków służących poprawie i modernizacji ram regulacyjnych ustanowionych umową bazylejską. Zasadniczo Komitet zgadza się z proponowanymi środkami, jednakże zgłasza też pewne uwagi dotyczące konkretnych kwestii, niemające wpływu na proponowane ramy ogólne.

1.2 Instrumenty hybrydowe, które łączą w sobie cechy kapitału własnego i długu, podlegają obecnie uregulowaniom krajowym, które należałoby zharmonizować, aby zapewnić uczciwe warunki konkurencji na szczeblu międzynarodowym. Komisja nie sformułowała precyzyjnej definicji tych instrumentów o różnorodnej i zmiennej formie, lecz przedstawiła podstawowe zasady ich kwalifikowalności: ich termin pierwotnej zapadalności musi wynosić co najmniej 30 lat, muszą być płatne w całości i zaprojektowane w taki sposób, aby pokrywały wszystkie straty. Ponadto nie powinny one przewyższać funduszy własnych. Organy krajowe mogą interweniować w celu zahamowania nadmiernego wzrostu.

1.3 Jeżeli chodzi o klientów powiązanych, wniosek wprowadza pojęcie ryzyka związanego z trudnościami przedsiębiorstwa, od którego inne przedsiębiorstwo jest zależne finansowo, natomiast wymogi sprawozdawczości zostały uproszczone, zharmonizowane i przeformułowane. W dziedzinie dużych ekspozycji istotną innowację stanowi wprowadzenie jednolitego limitu w wysokości 25 %, który obejmuje również depozyty międzybankowe. EKES uważa, że ten ostatni zapis, oparty prawdopodobnie na „katastroficznym scenariuszu” ostatnich czasów, wymaga zmiany w świetle istotnej roli, jaką odgrywają te depozyty pod względem regulacji płynności i dość niewielkiego ryzyka, jakim są obarczone w zwykłych okresach, w porównaniu z innymi rodzajami ekspozycji.

1.4 We wniosku wprowadzono przepis, który przewiduje utrzymanie istotnego interesu gospodarczego na poziomie co najmniej 5 procent dla emitentów, pośredników i zarządców, którzy bezpośrednio negocjowali, tworzyli strukturę i dokumentację na piśmie pierwotnej umowy, z której wynikają zobowiązania. Przepis ten zdaje się opierać na bardzo złych doświadczeniach związanych z amerykańskimi instrumentami typu CDO („collateralised debt obligations”), których cechy i pochodzenie różnią się zresztą od zwykłych sekurytyzacji. EKES zastanawia się, jakie konsekwencje będzie to miało dla płynności rynków.

1.5 Państwa członkowskie mogą wyłączyć z obliczania ekspozycji ekspozycje wewnątrzgrupowe, jeżeli kontrahenci mają siedzibę w tym samym państwie członkowskim. Komitet ma świadomość przyczyn o charakterze prawnym, które stanowią przeszkodę w stosowaniu tej zasady w odniesieniu do kontrahentów z innych państw członkowskich, lecz uważa, że w normalnych warunkach nieuwzględnienie kontrahentów zagranicznych byłoby szkodliwe dla ogólnej oceny ryzyka danego przedsiębiorstwa. Racjonalnym rozwiązaniem mogłoby być rozszerzenie wyłączeń na całą grupę na podstawie ocen indywidualnych przypadków, przy czym działanie to byłoby zawieszane w momencie pojawienia się pierwszych zwiastunów trudności.

1.6 Odnosząc się do powyższego zapisu, lecz z bardziej ogólnego punktu widzenia, Komitet jeszcze raz sprzeciwia się przyznanej państwom członkowskim możliwości przyjęcia lub nieprzyjęcia niektórych przepisów, co jest sprzeczne z zasadą harmonizacji i równością warunków konkurencji.

1.7 Zdaniem EKES-u należy zwrócić szczególną uwagę na ryzyko związane z potencjalną ekspozycją wynikającą ze stosowania nieużywanych linii kredytowych na kartach kredytowych. Taka ekspozycja mogłaby w istocie szybko stać się znaczna w okresach ograniczania kredytów konsumenckich i kredytów hipotecznych.

1.8 Jeżeli chodzi o przepisy w dziedzinie nadzoru, wniosek dotyczący dyrektywy wprowadza różne nowe zasady służące poprawie skuteczności kontroli: przede wszystkim uwzględniono w nim „oddział istotny pod względem systemowym”, który musi podlegać kontroli kraju przyjmującego, jeżeli zostanie uznany za znajdujący się w trudnej sytuacji, po uzgodnieniu z organami odpowiednich krajów. EKES popiera te przepisy, jednakże podkreśla, że należy przewidzieć środki, które miałyby zastosowanie w przypadku nagłych i nieprzewidzianych zdarzeń.

1.9 Ponadto EKES z zadowoleniem przyjmuje utworzenie kolegiów organów nadzorczych ustanawianych przez organ odpowiedzialny za nadzór konsolidujący, w skład których wchodzą organy państw członkowskich, w których mają siedzibę przedsiębiorstwa z danej grupy. Tego rodzaju inicjatywa może jedynie poprawić skuteczność kontroli nad grupami i doprowadzić do szybkiego przyjęcia odpowiednich środków, jeżeli pojawi się taka konieczność.

2. Wstęp

2.1 W wyniku kryzysu na rynkach finansowych Komisja przyspieszyła prowadzoną procedurę, aby wzmocnić i w razie potrzeby zmodyfikować obowiązujące zasady dotyczące wymogu utrzymywania funduszy własnych przez instytucje finansowe, przyjęte w ramach umowy bazylejskiej II w postaci dyrektyw 2006/48/WE i 2006/49/WE. Należy odnotować, że przemyślenia na temat nowych przepisów toczyły się już, kiedy wybuchł kryzys; usystematyzowana reforma rynków powinna zostać przeprowadzona po publikacji białej księgi, przewidzianej na czerwiec 2009 r. Analizowany wniosek zawiera różne środki, które mają na celu: — uregulowanie pozycji państw członkowskich, które przyznały odstępstwa zgodnie z art. 3 wcześniejszej dyrektywy w zakresie odstępstw od wymogów ostrożnościowych dla sieci banków, poprzez rozszerzenie tej możliwości na inne państwa członkowskie; odstępstwami zostały objęte sieci banków posiadających aktywa o wartości ponad 311 miliardów euro i mających ponad 5 milionów członków (banki spółdzielcze, banki powiązane z instytucjami centralnymi); — ustalenie zasad i przepisów, które nie były sformalizowane w prawodawstwie wspólnotowym, zwłaszcza odnoszących się do instrumentów hybrydowych; — sprecyzowanie ram nadzoru w odniesieniu do zarządzania kryzysowego i stworzenie kolegiów organów nadzorczych.

2.2 Wniosek dotyczący dyrektywy poprzedziły konsultacje zainteresowanych stron przeprowadzone za pośrednictwem internetu. Tekst został zredagowany na podstawie otrzymanych informacji, w poszanowaniu podstawowych zasad leżących u podstaw konsultacji: — ekspozycje międzybankowe nie są pozbawione ryzyka, dlatego też muszą podlegać pewnym ograniczeniom; — sekurytyzacja ekspozycji musi oznaczać sytuację, w której jednostki inicjujące i sponsorujące (pośrednicy) nadal ponoszą część powiązanego ryzyka; ponadto obowiązkowo należy zachować widoczne środki należytej staranności i rygoru w przypadku modelu biznesowego „originate to distribute”; — należy ustanowić kolegia organów nadzorczych w odniesieniu do wszystkich banków transgranicznych, wraz z wymogiem, by uczestnicy przewidzieli mechanizm mediacji za pośrednictwem Komitetu Europejskich Organów Nadzoru Bankowego.

2.3 EKES popiera logikę tych propozycji, a także ich ogólne ukierunkowanie. Wydarzenia, w których uczestniczyliśmy, a przede wszystkim niektóre fakty i machinacje o znamionach przestępstwa zdecydowanie zmniejszyły zaufanie opinii publicznej do całego systemu finansowego i wymusiły przyjęcie odpowiednich środków. Niemniej jednak surowość zasad ostrożności nie może być – bardziej niż to konieczne – niekorzystna dla podmiotów i ich klientów. Jak dowiódł obecny kryzys, zasady ostrożności, zapewniając stabilność i solidność rynków, pełnią również funkcję o dużej wartości społecznej.

3. Instrumenty hybrydowe

3.1 Instrumenty hybrydowe łączą w sobie cechy kapitału własnego i długu; oferują większy zysk niż papiery dłużne, lecz, w przeciwieństwie do akcji, nie są powiązane z prawem głosu lub związane są jedynie z ograniczonym prawem głosu.

3.1.1 Wobec braku uregulowań na szczeblu UE kwalifikowalność instrumentów hybrydowych podlega zróżnicowanym kryteriom krajowym. Rezultatem takiego stanu rzeczy jest brak jednakowych warunków konkurencji oraz możliwość arbitrażu regulacyjnego w przypadku banków ponadnarodowych. Komisja nie przedstawiła precyzyjnej definicji instrumentów hybrydowych, uważając, że z powodu innowacji stałaby się ona szybko nieaktualna i niekompletna. Dlatego też Komisja wolała określić podstawowe zasady ich kwalifikowalności.

3.1.2 Zgodnie z ogólną zasadą instrumenty kwalifikujące się jako podstawowe fundusze własne („kapitał pierwszej kategorii”) obejmują wszystkie instrumenty, które w pełni pokrywają straty; definicja ta obejmuje instrumenty hybrydowe, które spełniają opisane powyżej kryteria, a oprócz tego są dostępne w dowolnym momencie i reprezentują najbardziej podporządkowane wierzytelności podczas likwidacji. Kryteria te zostały uzgodnione na szczeblu G10 w 1998 r., jednak dotychczas nie włączono ich do prawodawstwa wspólnotowego.

3.1.3 Zgodnie z informacjami i warunkami dodatkowymi instrumenty hybrydowe nie mogą mieć ustalonego terminu wykupu lub ich termin pierwotnej zapadalności musi wynosić co najmniej 30 lat. Instrumenty hybrydowe pokrywają straty w normalnych warunkach oraz reprezentują najbardziej podporządkowane wierzytelności podczas likwidacji; pomagają zatem instytucjom w kontynuacji działalności na podstawie zasady ciągłości, nie utrudniając dokapitalizowania. EKES popiera środki, które Komisja zamierza przyjąć.

3.2 We wniosku Komisji przewidziano również różne limity ilościowe w odniesieniu do instrumentów hybrydowych, których udział nie może być nadmierny w stosunku do kapitału podstawowego lub wkładu własnego w przypadku instytucji nieopierających się na akcjonariacie. Organy nadzorcze mogą znieść limity w nadzwyczajnych sytuacjach.

3.2.1 Specjalne przepisy mają zastosowanie do banków, które nie są instytucjami posiadającymi akcjonariuszy, na przykład do banków spółdzielczych: certyfikaty członkowskie jako „instrumenty najbardziej podporządkowane” są uznawane za wymienne instrumenty hybrydowe, o ile cały odpowiadający im kapitał zostanie wypłacony.

3.3 Nowe przepisy dotyczące instrumentów hybrydowych, zarówno o charakterze jakościowym, jak i ilościowym, mogą wpłynąć na przyszłe strategie sektora finansowego. Należy pamiętać jednak, że radykalne i szybkie zmiany mogłyby doprowadzić do zakłóceń na rynkach. Komisja proponuje, aby dyrektywa przewidywała trzydziestoletni okres przejściowy, który w opinii EKES-u jest dostosowany do obecnej sytuacji, mając na względzie prawdopodobny rozwój wypadków w perspektywie krótkoterminowej i średnioterminowej, lecz być może jest on bardziej ryzykowny w perspektywie długoterminowej. Niemniej jednak nie wydaje się, aby w praktyce można było przewidzieć inne rozwiązania.

4. Duże ekspozycje

4.1 Przepisy mające zastosowanie do dużych ekspozycji pochodzą z 1992 r. i nie były od tamtego czasu zmieniane. Ostatnie wydarzenia dobitnie pokazały, że konieczne jest przyjęcie nowych reguł. We wniosku Komisji w większym stopniu uwzględnia się ryzyko wynikające z niektórych ekspozycji, a jednocześnie zmierza się do ograniczenia kosztów związanych z uzyskiwaniem danych, zwiększenia przejrzystości i stworzenia bardziej sprawiedliwych warunków konkurencji.

4.2 Koncepcja klientów powiązanych została przejrzana. Dotychczas kładziono nacisk na ryzyko napotkania trudności przez podmiot gospodarczy w wyniku problemów finansowych innego podmiotu. Ostatnie wypadki pokazały, że ryzyko dwóch lub więcej przedsiębiorstw może wynikać z problemów napotkanych przez podmiot, od którego są finansowo zależne.

4.3 Uproszczono i zharmonizowano również kosztowne i skomplikowane wymogi sprawozdawczości, stanowiące źródło wysokich kosztów i trudności w sektorze. Najbardziej widoczna zmiana dotyczy sporządzania sprawozdań z dwudziestu największych ekspozycji w ujęciu skonsolidowanym, jeżeli są obliczane zgodnie z metodą ratingów wewnętrznych. Różne obowiązujące limity zostały zastąpione jednolitym limitem w wysokości 25 %.

4.4 Różne obowiązujące wyłączenia, często niezrozumiałe, zostały w znacznej mierze zniesione. Zachowane zostały jedynie te wyłączenia, które nie wydają się reprezentować wysokiego ryzyka. Ich wykaz nadal pozostaje dość długi, lecz w ujęciu ogólnym wydaje się odpowiadać skrupulatnie wyważonym kryteriom ostrożnościowym.

4.5 EKES zasadniczo zgadza się z proponowanymi uregulowaniami. Przedstawia jednak kilka uwag dotyczących niektórych istotnych aspektów: 4.5.1 Artykuł 111 ust. 1, o którym mowa w pkt 4.3 powyżej, przewiduje jednolity limit na poziomie 25 % i ma również zastosowanie do depozytów międzybankowych. Uzasadnienie tego przepisu jest jak najbardziej zrozumiałe: instytucje bankowe, w tym niektóre pozornie najbardziej stabilne, upadały nieomal bez uprzedzenia; chociaż mądrze jest oprzeć przepisy na najgorszym z możliwych scenariuszy, to posłużenie się scenariuszem katastroficznym jest przesadą. Stosowanie zbyt niskiego poziomu limitu ryzyka, co zdaje się dotyczyć depozytów międzybankowych, zawsze ogranicza płynność, a zwłaszcza w chwili napięć na rynkach. Należałoby zatem zmienić ten zapis, przewidując wyższy limit w przypadku międzybankowych kredytów krótkoterminowych, tym bardziej, że 25-procentowy próg byłby stosowany niezależnie od terminu ich zapadalności. Krótkoterminowe kredyty międzybankowe mogą być czynnikiem regulującym płynność rynku, zwłaszcza w obecnym okresie. Poza tym są one obarczone mniejszym ryzykiem niż inne rodzaje ekspozycji. Aktualne wydarzenia, które są skutkiem wyjątkowej sytuacji, nie podważają tej zasady, lecz sytuacjom wyjątkowym należy stawić czoła za pomocą środków nadzwyczajnych, a normalne sytuacje regulować za pomocą zwykłych przepisów. 4.5.2 Artykuł 113d ust. 4 daje państwom członkowskim możliwość przyznania odstępstw od stosowania art. 111 ust. 1. EKES, który od zawsze stosuje tę samą linię postępowania w podobnych przypadkach, stanowczo sprzeciwia się wszelkim środkom, które mogą naruszać równość warunków konkurencji. Swoboda zamiast obowiązku działania lub obowiązku powstrzymania się od działania hamuje harmonizację. Podobnie jak wszyscy, EKES dobrze wie, że przyznawanie swobód zamiast nakładania obowiązków jest niezbędnym pragmatycznym działaniem w przypadku występowania rozbieżnych opinii. Komitet uważa ponadto, że przepisy zawarte w dowolnej dyrektywie powinny wyraźnie posiadać formę wymogów lub zakazów, gdyż do zgromadzenia parlamentarnego i Rady należy późniejsze ewentualne przekształcenie ich w przepisy fakultatywne. Dzięki debatom partnerzy społeczni mogliby poznać, w imię przejrzystości, przyczyny poparcia danego środka lub sprzeciwu wobec niego. 4.5.3 Wyłączenie, o którym mowa powyżej, byłoby stosowane do ekspozycji instytucji kredytowej wobec jej przedsiębiorstwa dominującego lub innych przedsiębiorstw z grupy, o ile (art. 80 ust. 7 lit. d) kontrahenci mają siedzibę w tym samym państwie członkowskim. Ograniczenie to jest niekorzystne dla grup wielonarodowych, a przy tym nie zwiększa bezpieczeństwa rynków. Wyłączenia powinny obejmować ekspozycje wewnątrzgrupowe zarządzane w sposób scentralizowany i podejmowane przez podmioty podlegające jednolitemu skonsolidowanemu nadzorowi. Natomiast fakt, że przepisy krajowe w dziedzinie likwidacji i upadłości zakazują transferu zasobów między jednym podmiotem a drugim w krytycznych sytuacjach lub sytuacjach stanowiących zapowiedź niewypłacalności, jest sprzeczny z tym rozwiązaniem. Ponadto celem dyrektywy jest ocenianie ogólnego ryzyka grupy z pominięciem środków przewidzianych w celu stawiania czoła ewentualnym sytuacjom kryzysowym. 4.5.4 Racjonalnym rozwiązaniem byłoby wyłączenie ekspozycji wobec przedsiębiorstwa dominującego lub innych przedsiębiorstw z grupy mających siedzibę w innych państwach członkowskich na podstawie indywidualnych zezwoleń, to jest w przypadku gdy solidność całej grupy nie budzi wątpliwości w perspektywie krótkoterminowej. Zezwolenie mogłoby podlegać zawieszeniu ze skutkiem natychmiastowym, w przypadku gdy w opinii organów nadzorczych istnieje podejrzenie, że przedsiębiorstwo lub grupa napotykają trudności.

4.6 Na szczególną uwagę zasługują ekspozycje wynikające z niewykorzystanych zobowiązań kredytowych, które zostały sklasyfikowane jako pozabilansowe pozycje niskiego ryzyka (art. 113). Całkowita kwota limitów wydatków na kartach kredytowych jest wysoka, zwłaszcza w przypadku niektórych rodzajów instytucji. W okresach ograniczeń kredytu niewykorzystane środki mogą szybko ulec zmniejszeniu. EKES uważa, że potencjalna ekspozycja wynikająca z niewykorzystanego kredytu na kartach powinna być przedmiotem uważnej i ostrożnej oceny.

5. Sekurytyzacja

5.1 Nowy artykuł 122a stypuluje, że emitenci, pośrednicy i zarządcy powinni zobowiązać się wobec inwestującej instytucji kredytowej, niebiorącej udziału w zawarciu umowy pierwotnej, z której wynikają zobowiązania, do utrzymania istotnego interesu gospodarczego na poziomie co najmniej 5 procent.

5.2 Przepis ten najwyraźniej opiera się na bardzo złych doświadczeniach w USA, związanych z instrumentami typu CDO („collateralised debt obligations”), a zatem jako taki wydaje się uzasadniony. Niemniej należy odnotować, że doświadczenia te wyniknęły przede wszystkim nie tyle z niewypłacalności emitentów, co z bardzo niskiej jakości kredytów hipotecznych stanowiących podstawę CDO. Zdaniem amerykańskiego rządu ta niska jakość była wynikiem „nieprzemyślanego udzielania kredytów hipotecznych i niedostatecznej regulacji” („sloppy mortgage lending and lax regulation”), co jest odosobnionym zjawiskiem, lecz miało wpływ na cały świat, o czym świadczą fakty. Przypadku CDO nie można jednak rozszerzyć na całą – lub prawie całą – technikę sekurytyzacji, która jest instrumentem przyczyniającym się do płynności rynku.

5.2.1 Wprowadzenie ryzyka kredytowego sekurytyzacji ogranicza operacyjność instytucji kredytowych; EKES apeluje, by dobrze rozważono wpływ tego posunięcia.

6. Przepisy dotyczące nadzoru

6.1 Kryzys, który uderzył w światowe rynki finansowe, unaocznił konieczność zmiany struktur i metod nadzoru, tak aby służyły zapobieganiu kryzysom systemowym i podejmowaniu odpowiednich działań w nadzwyczajnych sytuacjach.

6.2 Zmieniono przepisy dotyczące wymiany informacji i współpracy: w art. 42a wprowadzono pojęcie „oddziałów istotnych pod względem systemowym”, uznając, że w niektórych przypadkach interes kraju przyjmującego jest nadrzędny w stosunku do zasady kraju pochodzenia. EKES w pełni popiera to podejście o podstawowym znaczeniu.

6.3 Zasadniczo nowe przepisy przewidują, że właściwe organy państwa przyjmującego mogą zwracać się do właściwych organów kraju pochodzenia lub, w stosownym przypadku, do organu odpowiedzialnego za nadzór konsolidujący, aby oddział stworzony na terytorium państwa przyjmującego został uznany za „istotny”, jeżeli posiada udział w rynku na poziomie przekraczającym 2 % lub ma dużą wagę na rynku krajowym. Wniosek musi zawierać swego rodzaju analizę oddziaływania, przewidującą możliwe zawieszenie lub ewentualne wstrzymanie operacji w ramach systemów płatności, rozliczeń i kompensowania płatności, a także ocenę skutków takich środków dla rynku krajowego.

6.4 Procedura uznawania „istotności” oddziału wymaga określonego czasu, a zatem pomocne wydaje się ustanowienie zasad postępowania w sytuacjach nadzwyczajnych (art. 130), aby umożliwić przyjęcie środków priorytetowych. Kolegia organów nadzorczych stworzone na mocy dyrektywy (art. 131a – zob. pkt 6.5 poniżej) i istniejący już Komitet Europejskich Organów Nadzoru Bankowego powinny umożliwiać stosowanie uproszczonych procedur w połączeniu z niezbędnymi gwarancjami.

6.5 Za szczególnie użyteczne należy uznać utworzenie kolegiów organów nadzorczych (art. 131a) ustanowionych przez organ odpowiedzialny za nadzór konsolidujący, w których skład wchodzą organy zainteresowanych państw członkowskich. Celem kolegiów jest przede wszystkim zapewnienie stałej i skutecznej kontroli grup ponadnarodowych (i, miejmy nadzieję, przyjęcie szybkich środków w nadzwyczajnych sytuacjach) za pomocą wymiany informacji i wspólnego określania odpowiednich metod nadzoru. EKES z zadowoleniem przyjmuje tę decyzję, a także wszystkie przepisy zaproponowane w dziedzinie kontroli, które są zgodne ze skuteczniejszymi, ogłoszonymi wcześniej programami, a także z życzeniami Forum Usług Finansowych (Financial Services Forum).