[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 7.3.2007

SEK(2007) 290 wersja ostateczna

Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie programu konwergencji Bułgarii na lata 2006-2009

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

1. Informacje ogólne

Pakt na rzecz stabilności i wzrostu, który wszedł w życie dnia 1 lipca 1998 r., opiera się na dążeniu do zapewnienia solidnych finansów państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy. Przeprowadzona w 2005 r. reforma paktu potwierdziła jego przydatność w zakresie utrzymywania dyscypliny budżetowej, a jednocześnie miała na celu wzmocnienie jego skuteczności i podstaw gospodarczych oraz ochronę stabilności finansów publicznych w perspektywie długoterminowej.

Stanowiące część Paktu na rzecz stabilności i wzrostu rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że państwa członkowskie muszą przedstawiać Radzie i Komisji programy stabilności lub konwergencji oraz ich coroczne zaktualizowane wersje (państwa członkowskie, które przyjęły jednolitą walutę, przedstawiają (zaktualizowane) programy stabilności, a te, które jej jeszcze nie przyjęły, przedstawiają (zaktualizowane) programy konwergencji).

Bułgaria przystąpiła do UE z dniem 1 stycznia 2007 r., a w dniu 5 stycznia przedstawiła swój pierwszy program konwergencji. Zgodnie z rozporządzeniem podlega on zaopiniowaniu przez Radę na podstawie zalecenia Komisji i po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego (główne aspekty podlegające ocenie przedstawiono w ramce).

2. Podstawy oceny programu

W celu określenia kontekstu, w którym dokonywana jest ocena strategii budżetowej przedstawionej w programie konwergencji, poniżej przedstawiono podsumowanie wyników gospodarczych i budżetowych w okresie ostatnich dziesięciu lat.

Bułgaria osiągnęła wysoki poziom stabilności makroekonomicznej przy zdrowych finansach publicznych. Dynamiczny i stabilny wzrost gospodarczy osiągnął w ostatnich latach około 5½ %, jednak PKB na mieszkańca (przy uwzględnieniu standardu siły nabywczej) pozostaje na niskim poziomie i w roku 2005 wyniósł 32,9 % średniej dla UE-25. Dystans do nadrobienia pozostaje zatem znaczny i jego zmniejszenie stanowi dla Bułgarii najważniejsze wyzwanie w średniej i długiej perspektywie. Stale wzrasta zatrudnienie, ale choć stopa bezrobocia znacznie spadła, to stopa zatrudnienia pozostaje poniżej średniej unijnej. Niedopasowanie kwalifikacji do potrzeb przedsiębiorstw oraz różnice regionalne mają negatywny wpływ na elastyczność rynku pracy, a niedobory są coraz większe, zwłaszcza wśród pracowników wysokowykwalifikowanych. Emigracja i spadek urodzeń przyczyniły się do szybkiego zmniejszania i starzenia się populacji. W latach 1996-2005 przeciętny wzrost wydajności pracy był dość niski, ale ostatnio przyspieszył do prawie 4 % na fali coraz większych inwestycji zagranicznych i krajowych. Po wprowadzeniu w 1997 r. zarządu walutą udało się zmniejszyć inflację do poziomu jednocyfrowego w 1999 r., ale w ostatnich latach proces dezinflacji uległ zatrzymaniu. Bardzo szybki wzrost akcji kredytowej i zwiększający się deficyt obrotów bieżących, choć związane z bardzo wysokim napływem bezpośrednich inwestycji zagranicznych, stanowią powód do obaw o stabilność makroekonomiczną. Dzięki prowadzonej od 1998 r. polityce polegającej na utrzymaniu budżetu sektora general government w stanie bliskim równowagi lub osiągnięciu nadwyżki udało się osiągnąć znaczny stopień konsolidacji budżetowej. Stosunek zadłużenia do PKB zmniejszono z ponad 100 % do poniżej 30 %. Podjęto także pewne kroki mające na celu skompensowanie konsekwencji zmian demograficznych dla systemu emerytalnego.

Główne aspekty podlegające ocenie Zgodnie z wymaganiami art. 5 ust. 1 (w przypadku programów stabilności) i art. 9 ust. 1 (w przypadku programów konwergencji) rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97, ocena obejmuje następujące kwestie: czy założenia ekonomiczne, na których opiera się program, są realistyczne; czy przedstawiony przez dane państwo członkowskie średniookresowy cel budżetowy oraz prowadząca do niego ścieżka dostosowania są odpowiednie; czy podejmowane i/lub proponowane działania mające na celu przestrzeganie ścieżki dostosowania wystarczą, by osiągnąć średniookresowy cel budżetowy w trakcie cyklu; w ramach oceny ścieżki dostosowania prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego: czy podejmowane działania korygujące są intensyfikowane w okresach dobrej koniunktury, podczas gdy w okresach dekoniunktury mogą być ograniczane, oraz – w przypadku strefy euro oraz państw członkowskich należących do systemu ERM II – czy dane państwo realizuje coroczną poprawę salda dostosowanego cyklicznie bez uwzględnienia środków jednorazowych i tymczasowych o referencyjną wartość 0,5 % PKB, pozwalającą na osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego; w ramach definiowania ścieżki dostosowania prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego (w przypadku państw członkowskich, które jeszcze go nie osiągnęły) lub pozwolenia na czasowe odejście od niego (w przypadku państw, które tego dokonały): realizację kluczowych reform strukturalnych, przynoszących bezpośrednie oszczędności w perspektywie długoterminowej (między innymi poprzez zwiększanie dynamiki potencjalnego wzrostu), a tym samym mających konkretny wpływ na długoterminową stabilność finansów publicznych (pod warunkiem zachowania odpowiedniego marginesu bezpieczeństwa odnośnie do referencyjnej wartości 3 % PKB oraz spodziewanego powrotu sytuacji budżetowej do celu średniookresowego w okresie objętym programem), ze szczególnym uwzględnieniem reform systemu emerytalnego wprowadzających strukturę wielofilarową, obejmującą obowiązkowy filar kapitałowy; czy prowadzona przez dane państwo członkowskie polityka gospodarcza jest zgodna z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej. Wiarygodność założeń makroekonomicznych programu ocenia się w odniesieniu do prognozy służb Komisji z jesieni 2006 r., z zastosowaniem między innymi powszechnie przyjętej metodyki szacowania produktu potencjalnego i sald dostosowywanych cyklicznie. Zgodność z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej ocenia się w odniesieniu do ogólnych wytycznych polityki gospodarczej w dziedzinie finansów publicznych, zawartych w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008. W ramach oceny zbadano również: zmiany wskaźnika zadłużenia oraz długoterminową perspektywę stabilności finansów publicznych, którym zgodnie ze sprawozdaniem Rady z dnia 20 marca 2005 r. w sprawie „Poprawy wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu” należy poświęcić „należytą uwagę w procesie nadzoru nad sytuacją budżetu”; podejście do oceny długoterminowej stabilności przedstawiono w komunikacie Komisji z dnia 12 października 2006 r.[2]; zgodność z kodeksem postępowania[3], w którym między innymi określono jednolitą strukturę i jednolite tabele danych dla programów konwergencji i stabilności. |

- Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie programu konwergencji Bułgarii na lata 2006-2009

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[4], w szczególności jego art. 9 ust. 1,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

1. W dniu [27 marca 2007 r.] Rada zbadała program konwergencji Bułgarii na lata2006-2009.

2. Bułgaria osiągnęła wysoki poziom stabilności makroekonomicznej przy zdrowych finansach publicznych. Dynamiczny i stabilny wzrost gospodarczy osiągnął w ostatnich latach około 5½ %, jednak PKB na mieszkańca (mierzony standardem siły nabywczej) pozostaje na niskim poziomie i w roku 2005 wyniósł 32,9 % średniej dla UE-25. Dystans do nadrobienia pozostaje zatem znaczny i jego zmniejszenie stanowi dla Bułgarii najważniejsze wyzwanie w średniej i długiej perspektywie. Po wprowadzeniu w 1997 r. zarządu walutą udało się zmniejszyć inflację do poziomu jednocyfrowego w 1999 r., ale w ostatnich latach proces dezinflacji uległ zatrzymaniu, a w 2006 r. inflacja CPI osiągnęła 7,3 %.

3. Scenariusz makroekonomiczny będący podstawą programu przewiduje, że realny wzrost PKB pozostanie na wysokim poziomie, zwiększając się nieco z 5,9 % w 2006 r. do średnio 6,1 % w pozostałym okresie objętym programem. Z dostępnych obecnie informacji wynika, że scenariusz ten jest oparty na realistycznych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego. Jednak w średniej perspektywie czynnik zagrożenia nadal stanowi nierównowaga bilansu płatniczego, zwłaszcza wobec wyższego niż oczekiwano deficytu na rachunku obrotów bieżących w 2006 r., który zamiast 14,1 % PKB wyniósł 16 % PKB, mimo iż deficyt ten jest w pełni finansowany przez napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Przedstawione w programie prognozy dotyczące inflacji wydają się realistyczne.

4. W odniesieniu do 2006 r. w prognozie służb Komisji z jesieni 2006 r. nadwyżkę sektora general government oszacowano na 3,3 % PKB, podczas gdy w przedakcesyjnym programie gospodarczym z grudnia 2005 r. zakładano zrównoważenie budżetu, a w programie konwergencji zakłada się osiągnięcie nadwyżki w wysokości 3,2 % PKB. Znacząco lepszy wynik budżetu jest następstwem głównie dochodów wyższych niż przewidywane w konserwatywnych prognozach przyjętych w przedakcesyjnym programie gospodarczym, a także wyższego wzrostu produkcji i lepszej skuteczności realizacji dochodów. Również wydatki są niższe o 1 % PKB w porównaniu z prognozami w przedakcesyjnym programie gospodarczym, co wynika głównie z niższych wydatków bieżących.

5. Przedstawiona w programie konwergencji średniookresowa strategia budżetowa dąży do utrzymania nadwyżki salda sektora general government w granicach 0,8-1,5 % PKB celem zabezpieczenia stabilności makroekonomicznej i stabilności finansów publicznych. Na rok 2007 planuje się znaczne rozluźnienie polityki budżetowej, a nadwyżka budżetowa ma osiągnąć 0,8 % PKB, w porównaniu z 3,2 % PKB w 2006 r. W latach 2008 i 2009 nadwyżka sektora general government ma ponownie wzrosnąć, aby ustabilizować się na poziomie 1,5 % PKB. Przy spadku wydatków na obsługę zadłużenia o około ¼ % PKB w okresie objętym programem, przewiduje się spadek nadwyżki pierwotnej z poziomu 4½ % PKB w 2006 r. do 2¼ % PKB w roku 2007, a następnie jej ponowny wzrost do około 2¾ % PKB w latach 2008 i 2009. Rozluźnienie polityki budżetowej w 2007 r. dotyczyć będzie niemal wyłącznie wydatków. Przewiduje się wzrost wydatków o 2¾ % PKB, a zahamowanie tej tendencji w 2008 r. będzie tylko częściowe (o około ¾ % PKB). Przewidywany wzrost wydatków w 2007 r. wynikałby głównie ze wzrostu „pozostałych wydatków” (+2½ % PKB) i dotacji (+½ % PKB). Wzrost „pozostałych wydatków” związany jest ze składką Bułgarii do budżetu UE (1¼ % PKB), wzrostem nakładów na projekty objęte Funduszami Strukturalnymi (¼ % PKB), który zostanie w pełni skompensowany przez wyższe wpływy z dotacji UE, oraz wzrostem „pozostałych wydatków bieżących” (1 % PKB). Przewiduje się, że planowane obniżki stawek podatku dochodowego od osób prawnych i od osób fizycznych zostaną niemal w pełni skompensowane przez lepsze przestrzeganie przepisów i wyższą ściągalność podatków. W związku z tym łączne dochody (jako procent PKB) mają pozostać na niemal niezmienionym poziomie przez cały okres objęty programem. W programie wskazano również, że w budżecie na 2007 r. przewidziano wprawdzie nadwyżkę sektora general government wynoszącą 0,8 % PKB, jednak podczas wykonania budżetu dążyć się będzie do osiągnięcia wyższej nadwyżki na poziomie 2 % PKB. Podstawę do tego stanowią przepisy ustawy budżetowej, które pozwalają na wydatkowanie 10 % zapisanych w budżecie bieżących wydatków pierwotnych pod warunkiem, że deficyt na rachunku obrotów bieżących nie powiększy się. W porównaniu z przedakcesyjnym programem gospodarczym z 2005 r. cele budżetowe znacząco skorygowano w górę, w związku ze znacznie lepszym od przewidywanego wykonaniem dochodów w 2006 r., którego skutki przeniosą się na kolejne lata, oraz z nieco lepszymi perspektywami wzrostu produkcji.

6. Przewiduje się, że saldo strukturalne (tj. saldo dostosowywane cyklicznie bez uwzględnienia środków jednorazowych i tymczasowych), obliczane zgodnie ze wspólnie przyjętą metodyką, spadnie z poziomu około 3¼ % PKB w 2006 r. do 1 % w roku 2007, a następnie ponownie wzrośnie do około 2 % PKB w latach 2008 i 2009. Ścieżka dostosowania nie podlegałaby takim wahaniom, gdyby – jak sugeruje się w programie – w 2007 r. podczas wykonania budżetu udało się osiągnąć wyższą nadwyżkę nominalną na poziomie 2 % PKB. Przedstawionym w programie średniookresowym celem budżetowym jest zrównoważenie budżetu w kategoriach strukturalnych, przy czym zakłada się, że cel ten zostanie osiągnięty z dużym marginesem bezpieczeństwa w całym okresie objętym programem. Ponieważ cel ten jest bardziej ambitny niż minimalna pośrednia wartość odniesienia (szacowana jako deficyt wynoszący około 1¼ % PKB), jego osiągnięcie powinno zapewnić margines bezpieczeństwa chroniący przed ryzykiem wystąpienia nadmiernego deficytu. Cel średniookresowy jest bardziej ambitny niż nakazywałby wskaźnik zadłużenia i długookresowy średni wzrost produktu potencjalnego.

7. W roku 2007 wyniki budżetowe mogą okazać się lepsze od zakładanych w programie, natomiast w latach 2008 i 2009 ryzyko związane z przedstawionymi w programie prognozami budżetowymi wydaje się być zasadniczo zrównoważone. Wobec jak dotąd dobrych wyników w zakresie realizacji celów budżetowych, a także wobec zawarcia w ustawie budżetowej na 2007 r. przepisów dotyczących ograniczenia wydatków podczas wykonywania budżetu, osiągnięcie wyższej nadwyżki w roku 2007 wydaje się realistyczne, mimo że prognozy dochodów mogą okazać się zawyżone w związku z faktem, że spadek dochodów w następstwie obniżek podatków może nie zostać w pełni skompensowany przez lepsze przestrzeganie przepisów i wyższą ściągalność podatków. Nie podano wprawdzie żadnych szczegółów na temat strategii dostosowania począwszy od roku 2008, jednak cele budżetowe do końca okresu objętego programem wydają się zasadniczo realistyczne, pod warunkiem zrealizowania lepszych niż obecnie zakładane wyników budżetowych w 2007 r.

8. W świetle powyższej oceny ryzyka przedstawiony w programie kurs polityki budżetowej wydaje się gwarantować osiągnięcie celu średniookresowego w całym okresie objętym programem z dużym marginesem bezpieczeństwa. Zapewnia on także wystarczający margines bezpieczeństwa chroniący przed naruszeniem progu deficytu w wysokości 3 % PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych w okresie objętym programem. Nakreślony w programie kurs polityki budżetowej może mieć charakter procykliczny w okresie dobrej koniunktury gospodarczej w 2007 r., co byłoby nie w pełni zgodne z Paktem na rzecz stabilności i wzrostu. Dobrej koniunktury należy oczekiwać zwłaszcza w roku 2007, w którym przewiduje się zmniejszenie salda strukturalnego o około 2¼ % PKB zgodnie z programem, a o 1 ½ % zgodnie z prognozą służb Komisji z jesieni 2006 r.

9. Szacuje się, że w 2006 r. wskaźnik długu publicznego brutto osiągnął 25¼ % PKB, czyli znacznie poniżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej, która wynosi 60 %. Program przewiduje obniżenie się wskaźnika zadłużenia o 4 punkty procentowe w okresie objętym programem.

10. Wobec braku długoterminowych prognoz dotyczących wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa, sporządzonych w oparciu o wspólne założenia makroekonomiczne przygotowane przez Komitet Polityki Gospodarczej (EPC) i Komisję, nie jest możliwa ocena skutków starzenia się społeczeństwa w Bułgarii według porównywalnych i pewnych kryteriów, jak ma to obecnie miejsce dla pozostałych państw członkowskich, dla których prognozy takie są dostępne. Jednak biorąc pod uwagę obecną strukturę demograficzną nie można wykluczyć znacznego wpływu starzenia się społeczeństwa na wydatki budżetowe. Wyjściowa sytuacja budżetowa, charakteryzująca się znaczną nadwyżką salda strukturalnego, przyczynia się w dużym stopniu do stabilizacji zadłużenia zanim konieczne będzie uwzględnienie długoterminowego wpływu starzenia się społeczeństwa na budżet. Utrzymanie wysokich nadwyżek pierwotnych w perspektywie średnioterminowej umożliwiłoby ograniczenie zagrożeń dla stabilności finansów publicznych.

11. Przedstawiona w programie strategia budżetowa jest częściowo zgodna z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej zawartymi w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008. W szczególności przewidziany w programie kurs polityki budżetowej na 2007 r. ma charakter procykliczny w okresach dobrej koniunktury gospodarczej i stwarza ryzyko pogłębienia już teraz wysokiego deficytu bilansu płatniczego. Ponadto podjęto wprawdzie działania w celu długoterminowej poprawy stabilności systemu emerytalnego, jednak przedstawiono bardzo niewiele konkretnych środków na rzecz poprawy efektywności wydatków publicznych, zwłaszcza w dziedzinie opieki zdrowotnej, gdzie występują powracające problemy z monitorowaniem i kontrolą wydatków oraz z jakością świadczonych usług.

12. Co do wymagań odnośnie do danych, określonych w kodeksie postępowania dotyczącym programów stabilności i konwergencji, w programie zanotowano brak pewnych danych obowiązkowych i opcjonalnych[5].

W świetle powyższej oceny sytuację budżetową w średnim okresie można uznać za dobrą, zaś strategia budżetowa stanowi przykład polityki fiskalnej prowadzonej zgodnie z wymogami Paktu na rzecz stabilności i wzrostu. Planowana redukcja nadwyżki budżetowej w okresie dobrej koniunktury w 2007 r. może jednak oznaczać procykliczny kurs polityki budżetowej i przyczynić się do pogłębienia obecnej nierównowagi bilansu płatniczego.

W świetle powyższej oceny wzywa się Bułgarię do:

(i) osiągnięcia w roku 2007 nadwyżki budżetowej wyższej niż zakładana obecnie oraz do utrzymania zdrowych finansów publicznych w późniejszym okresie, tak aby wspierać stabilizację makroekonomiczną oraz zmniejszyć nierównowagę bilansu płatniczego;

(ii) dalszej poprawy efektywności wydatków publicznych, zwłaszcza poprzez reformę systemu opieki zdrowotnej.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych 1

2 Obliczenia służb Komisji na podstawie informacji zawartych w programie. |

3 Saldo dostosowane cyklicznie (jak w poprzednich wierszach) bez środków jednorazowych i innych środków tymczasowych. |

4 W programie brak środków jednorazowych i innych środków tymczasowych. |

5 W prognozie służb Komisji z jesieni 2006 r. nie uwzględniono żadnych środków jednorazowych ani innych środków tymczasowych. |

6 W oparciu o szacowany potencjalny wzrost w wysokości – odpowiednio – 5,8 %, 6,3 %, 6,4 % i 6,7 % w latach 2005-2008. |

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Wszystkie dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego „Długoterminowa stabilność finansów publicznych w UE” z 12.10.2006, KOM(2006) 574, oraz Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych (2006), „The long-term sustainability of public finances in the European Union”, European Economy nr 4/2006.

[3] „Szczegółowe zasady wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz wytyczne dotyczące formy i treści programów stabilności i konwergencji”, zatwierdzone przez Radę ECOFIN dnia 11 października 2005 r.

[4] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[5] W szczególności brakuje danych z rynku pracy dotyczących liczby przepracowanych godzin, a także niektórych informacji dotyczących długoterminowej stabilności.