KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH 
Bruksela, dnia 11.1.2005 
COM(2004) 811 końcowy 
ZIELONA KSIĘGA 
W SPRAWIE PODEJŚCIA UE DO ZARZĄDZANIA MIGRACJĄ EKONOMICZNĄ 
(przedstawiony przez Komisję) 
PL PL 
1. 
2. 
2.1. 
2.2. 
2.2.1 
2.2.2 
2.3. 
2.4. 
2.5. 
2.6. 
2.7. 
3. SPIS TREŚCI 
Wstęp 3 
Wypracowanie podejścia UE w odniesieniu do migracji zawodowej 4 
Jaki stopień harmonizacji powinien być celem Unii Europejskiej? 4 
Procedury admisji w celu pracy najemnej 6 
Preferencje dla krajowego rynku pracy 6 
Systemy admisji 7 
Procedury admisji w celu samozatrudnienia 8 
Podania o pracę i wnioski o zezwolenie na pobyt 9 
Możliwość zmiany pracodawcy/sektora 9 
Prawa 10 
Środki towarzyszące: integracja, powrót i współpraca z państwami trzecimi 10 
Wnioski 11 
Załącznik 13 
PL PL 2 
1. WSTĘP 
Celem niniejszej Zielonej Księgi jest rozpoczęcie procesu szczegółowej dyskusji z udziałem 
instytucji UE, Państw Członkowskich i społeczeństwa obywatelskiego na temat najbardziej 
odpowiedniej formy zasad wspólnotowych w zakresie admisji migrantów ekonomicznych 
oraz wartości dodanej wynikającej z przyjęcia takich wspólnych ram. W 2005 r. Komisja 
zamierza zorganizować publiczne przesłuchanie wszystkich zainteresowanych stron w celu 
omówienia tej kwestii. 
Niniejsza Zielona Księga dotyczy procedur admisji obywateli państw trzecich z powodu 
migracji ekonomicznej; jej przedmiotem nie jest swobodny przepływ obywateli UE na 
terytorium Unii. Dyskusja na temat zakończenia tworzenia wspólnotowego rynku pracy ma 
miejsce w innym kontekście. 
Artykuł 63 ust. 3 Traktatu WE stanowi, że Rada ma przyjmować „środki dotyczące polityki 
imigracyjnej w następujących obszarach: (a) warunki wjazdu i pobytu oraz normy dotyczące 
procedur wydawania przez Państwa Członkowskie długoterminowych wiz i dokumentów 
pobytowych”. Już od szczytu Rady Europejskiej w Tampere w październiku 1999 r. Komisja 
podejmuje działania w celu rozpoczęcia szczegółowej dyskusji na temat strategicznego 
projektu dotyczącego migracji ekonomicznej. W roku 2001 Komisja przyjęła wniosek 
dotyczący dyrektywy zajmującej się „warunkami wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich 
w celu płatnego zatrudnienia oraz prowadzenia działalności gospodarczej na własny 
rachunek”1. Podczas gdy pozostałe instytucje europejskie wydały pozytywne opinie2, 
dyskusja w Radzie ograniczyła się do pierwszego czytania tekstu. 
Komisja jest przekonana, że w świetle rozwoju wydarzeń w obszarze imigracji w ciągu 
ostatnich trzech lat nadszedł właściwy moment dla ponownego poruszenia tej kwestii. Na 
poziomie politycznym szczyt Rady Europejskiej w Salonikach w dniach 19-20 czerwca 2003 
r. podkreślił „potrzebę zbadania środków prawnych dostępnych obywatelom państw trzecich 
emigrującym do Unii, z uwzględnieniem zdolności Państw Członkowskich do przyjmowania 
[imigrantów] (…)”. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy uzgodniony na szczycie 
Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 17-18 czerwca 2004 r. stanowi: „Unia rozwija 
wspólną politykę imigracyjną mającą na celu zagwarantowanie, na każdym etapie, 
skutecznego zarządzania napływem uchodźców (...)”3. 
Tymczasem, uznając wpływ spadku demograficznego i starzenia się społeczeństwa na 
gospodarkę, Komisja podkreśliła potrzebę przeglądu polityki imigracyjnej w dłuższej 
perspektywie4, szczególnie w świetle implikacji, jakie strategia migracji ekonomicznej 
miałaby na konkurencyjność i w związku z tym na realizację celów strategii lizbońskiej. Tego 
typu tendencja w społeczeństwie zachęciła do debaty na temat migracji do UE, nie rzutując 
jednak na odpowiedzialność Państw Członkowskich za podejmowanie decyzji w kwestii 
liczby przyjmowanych imigrantów. W rzeczywistości nawet w przypadku osiągnięcia do 
2010 r. celów lizbońskich w zakresie zatrudnienia ogólny poziom zatrudnienia zmniejszy się 
1 COM(2001) 386. 
2 Opinie Parlamentu Europejskiego z dnia 12 lutego 2003 r. (A5-0010/2003); Komitetu Ekonomiczno-
Społecznego Europejskiego z dnia 16 stycznia 2002 r. (SOC/084, CES 28/2002); Komitetu Regionów z 
dnia 13 marca 2002 r. (CdR 386/2001). 
3 Artykuł III-267 
4 COM(2003) 336. 
PL 3 PL 
z powodu zmian demograficznych. W okresie od 2010 do 2030 r. przy aktualnych ruchach 
migracyjnych zmniejszanie się aktywnej zawodowo populacji UE-25 pociągnie za sobą 
spadek liczby osób zatrudnionych o około 20 milionów. Tego typu zmiany będą miały 
ogromny wpływ na ogólny wzrost gospodarczy, funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz 
konkurencyjność przedsiębiorstw unijnych. 
W tym kontekście oraz z uwagi na fakt, że sama imigracja nie stanowi rozwiązania dla 
demograficznego starzenia się społeczeństwa, coraz większego znaczenia nabierać będzie 
konieczność bardziej zrównoważonego przepływu imigracyjnego w celu spełnienia potrzeb 
unijnego rynku pracy i zapewnienia dobrobytu Europy. Ponadto, imigracja ma coraz większy 
wpływ na przedsiębiorczość. Unia Europejska musi również zwrócić uwagę na fakt, że 
główne regiony świata już zaczęły konkurować ze sobą w celu przyciągnięcia imigrantów, by 
móc sprostać własnym potrzebom gospodarczym. Tym bardziej podkreśla to potrzebę 
zapewnienia przez unijną politykę migracji ekonomicznej bezpiecznego statusu prawnego i 
zbioru gwarantowanych praw, pomagających w integracji przyjętych osób. 
Co więcej, potrzebę europejskiej inicjatywy strategicznej wzmacnia również fakt, że w 
obliczu jej braku istnieje większe prawdopodobieństwo obchodzenia krajowych zasad i 
regulacji przez migrantów. W konsekwencji brak wspólnych kryteriów admisji migrantów 
ekonomicznych może spowodować wzrost liczby obywateli państw trzecich wjeżdżających 
na teren UE w sposób nielegalny i bez gwarancji pewnego zatrudnienia, a tym samym bez 
możliwości włączenia się w nasze społeczeństwa. 
W tym kontekście Komisja w pełni zdaje sobie sprawę, że decyzje odnośnie do przyjęcia bądź 
odmowy przyjęcia migrantów ekonomicznych w celu poszukiwania pracy są sprawą Państw 
Członkowskich. Projekt Traktatu Konstytucyjnego stanowi, że „Niniejszy artykuł [III-267] nie 
narusza prawa Państw Członkowskich do ustalania wielkości napływu obywateli państw 
trzecich przybywających z państw trzecich na ich terytorium w poszukiwaniu pracy najemnej 
lub prowadzonej na własny rachunek”. Jednakże decyzja o przyjęciu takich obywateli państw 
trzecich do jednego Państwa Członkowskiego ma wpływ na inne państwa (prawo do 
podróżowania w obszarze Schengen, świadczenia usług w innych Państwach Członkowskich, 
prawo do przeniesienia się do innych Państw Członkowskich po uzyskaniu statusu rezydenta 
długoterminowego; wpływ przyjmowania pracowników z państw trzecich na rynek pracy 
UE), a UE posiada międzynarodowe zobowiązania w związku z określonymi kategoriami 
migrantów ekonomicznych. W związku z tym Komisja jest zdania, że istnieje wyraźna 
potrzeba uzgodnienia przejrzystych i bardziej zharmonizowanych wspólnych zasad i 
kryteriów na poziomie UE odnośnie do przyjmowania migrantów ekonomicznych. 
Powyższe argumenty wraz z refleksją odnośnie do wartości dodanej uzyskanej dzięki 
przyjęciu środków na poziomie unijnym stanowią ogólne podstawy dla podejmowania 
jakichkolwiek działań w tym zakresie. Ponadto wszelkie przyjmowane środki powinny 
ograniczyć do minimum obciążenia administracyjne zarówno dla Państw Członkowskich, jak 
i dla obywateli państw trzecich. 
W związku z powyższym celem niniejszej Zielonej Księgi nie jest opisanie działań 
podejmowanych w UE-25, ani porównanie ich z działaniami podejmowanymi w innych 
regionach świata. Celem jest wskazanie najważniejszych kwestii oraz możliwych opcji w 
zakresie ram legislacyjnych UE odnośnie do migracji ekonomicznej. W ramach realizacji tego 
celu Komisja uwzględniła zastrzeżenia i obawy wyrażone przez Państwa Członkowskie 
podczas prowadzonych w roku 2001 dyskusji nad wnioskiem dotyczącym dyrektywy oraz 
przedstawia propozycje alternatywnych rozwiązań. 
PL 4 PL 
W końcu w Programie Haskim Rada Europejska z dnia 4-5 listopada 2004 r. podkreśliła 
znaczenie debaty nad Zieloną Księgą, która – równolegle z najlepszymi praktykami w 
Państwach Członkowskich i ich znaczeniem dla realizacji strategii lizbońskiej – powinna 
stanowić podstawy dla „planu polityki w sprawie legalnej migracji, obejmującego procedury 
admisji pozwalające na odpowiednie reagowanie na zmienne zapotrzebowanie na napływową 
siłę roboczą na rynku pracy”5. Komisja przedstawi taki plan przed końcem 2005 r. 
2. WYPRACOWANIE PODEJŚCIA UE W ODNIESIENIU DO MIGRACJI ZAWODOWEJ 
Debaty nad przyszłą polityką europejską dotyczącą migracji ekonomicznej powinny, w 
odczuciu Komisji, koncentrować się na określonych kwestiach głównych, które są może 
niewyczerpujące, ale za to wzajemnie zależne. Proponowane opcje można powiązać na szereg 
różnych sposobów w zależności od końcowego rezultatu, który ma zostać osiągnięty. 
2.1. Jaki stopień harmonizacji powinien być celem Unii Europejskiej? 
Z uwagi na fakt, że dostęp obywateli państw trzecich do rynku pracy jest kwestią niezwykle 
delikatną, Komisja uważa, że funkcjonującą z powodzeniem politykę wspólnotową w tym 
obszarze można wdrażać jedynie stopniowo, ułatwiając stopniowe i płynne przejście od zasad 
krajowych do wspólnotowych. Prawodawstwo UE dotyczące admisji migrantów 
ekonomicznych powinno powstać jako „prawodawstwo pierwszego kroku” i powinno 
określać pewne wspólne definicje, kryteria i procedury, zostawiając jednocześnie Państwom 
Członkowskim decyzję w zakresie reagowania na specyficzne potrzeby ich rynków pracy. 
Należy pamiętać, że projekt Traktatu Konstytucyjnego pozostawia określenie liczby 
przyjmowanych osób, przybywających w celu poszukiwania pracy, do uznania Państw 
Członkowskich. Jednakże metoda koordynacji, za pomocą której Państwa Członkowskie 
wykorzystujące kontyngenty krajowe informują Komisję o realizacji i rezultatach takich 
działań może stanowić źródło korzyści z punktu widzenia oceny ogólnych potrzeb unijnego 
rynku pracy i przyczynić się do ukształtowania wspólnej unijnej polityki w zakresie legalnej 
migracji oraz skuteczniejszej i lepiej skoordynowanej procedury, leżącej zarówno w interesie 
Państw Członkowskich, jak i osób, których ona dotyczy. 
Jeżeli chodzi o zakres przyszłego unijnego prawodawstwa, Komisja stoi w obliczu kilku 
opcji. Pierwszą możliwością byłoby przyjęcie podejścia horyzontalnego zgodnie z 
pierwotnym wnioskiem, obejmującego warunki wjazdu i pobytu wszystkich obywateli państw 
trzecich prowadzących na terytorium Państwa Członkowskiego działalność na zasadzie pracy 
najemnej, na własny rachunek lub innego rodzaju działalność gospodarczą przez okres 
dłuższy niż 3 miesiące. Szczegółowe przepisy mogłyby objąć szczególne potrzeby 
określonych grup, takich jak pracownicy sezonowi, osoby przenoszone wewnątrz 
przedsiębiorstwa (ICT) itp. Zaletą tego rozwiązania byłoby ustanowienie wszechstronnych 
wspólnych ram w zakresie migracji ekonomicznej, charakteryzującego się wysokim stopniem 
elastyczności. 
Biorąc za przykład wnioski dotyczące dyrektywy w sprawie admisji studentów6 i 
pracowników naukowych7, alternatywą mogłaby być seria sektorowych wniosków 
legislacyjnych. Tego typu projekty aktów prawnych mogłyby koncentrować się na 
Konkluzje Rady Europejskiej, załącznik I pkt III 1.4. 
COM(2002) 548. 
COM(2004) 178. 
PL 5 PL 5 
6 
7 
pracownikach sezonowych, pracownikach przenoszonych w ramach tego samego 
przedsiębiorstwa, migrantach posiadających szczególne umiejętności (niekoniecznie 
wyłącznie migrantach z wysokimi kwalifikacjami), dostawcach zakontraktowanych usług 
oraz/lub innych kategoriach, odkładając na razie wszelkie ogólne ramy dotyczące admisji 
pracowników z państw trzecich. Zaletą w tym przypadku byłoby łatwiejsze przyjęcie 
wspólnych zasad. 
Możliwe jest również przyjęcie innego podejścia, na przykład stworzenie wspólnej 
przyspieszonej procedury przyjmowania migrantów w sytuacjach określonych braków w 
zakresie siły roboczej czy umiejętności, aktywowanych w przypadku uzyskania przez 
określoną liczbę Państw Członkowskich zezwolenia Rady na tego typu działanie w drodze 
błyskawicznej procedury. Pozwoliłoby to na uniknięcie zbędnej i potencjalnie szkodliwej 
konkurencji pomiędzy Państwami Członkowskimi w zakresie rekrutacji określonych kategorii 
pracowników. 
• W jakim zakresie należy opracować europejską politykę w sprawie migracji zawodowej i 
jaki powinien być poziom interwencji Wspólnoty w tej kwestii? 
• Czy europejskie prawo migracyjne powinno dążyć do zapewnienia wszechstronnych ram 
prawnych obejmujących prawie każdego obywatela państwa trzeciego przyjeżdżającego do 
UE, czy też powinno skupiać się na konkretnych grupach imigrantów? 
• W przypadku wyboru podejścia opartego na prawodawstwie sektorowym, które grupy 
migrantów należy potraktować priorytetowo i dlaczego? 
• Czy uważają Państwo że należy rozważyć również inne podejścia na przykład 
przyspieszoną procedurę europejską? Czy mogą Państwo zaproponować inne opcje? 
2.2. Procedury admisji w celu pracy najemnej 
Ogólnie rzecz biorąc, przed przyjęciem pracownika pochodzącego z państwa trzeciego 
Państwa Członkowskie wymagają dowodu, że dane stanowisko nie może zostać obsadzone 
przez żadną osobę będącą już częścią krajowego rynku pracy (test potrzeb gospodarczych). 
Niektóre Państwa Członkowskie przyjmują szczególne kategorie pracowników – na przykład 
pracowników posiadających wysokie kwalifikacje lub pracowników sektorów/zawodów, w 
przypadku których już występuje niedobór siły roboczej – w drodze specjalnych programów, 
takich jak przyspieszone procedury, zielone karty itp. Podejścia takie można rozważyć na 
poziomie unijnym. Unia Europejska powinna skorzystać również z doświadczeń innych 
regionów świata8. 
2.2.1 Preferencje dla krajowego rynku pracy 
Zasada „preferencji wspólnotowej” zdefiniowana jest w następujący sposób: „Państwa 
Członkowskie będą rozpatrywać wnioski o przyjęcie na swoje terytorium w celu zatrudnienia, 
jedynie jeśli wakaty w Państwie Członkowskim nie mogą zostać obsadzone przez krajową lub 
wspólnotową siłę roboczą, bądź przez siłę roboczą niewspólnotową legalnie przebywającą na 
8 „Skuteczne praktyki selekcji migrantów ekonomicznych” 
(http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/immigr_new_stud_en.htm): patrz 
Załącznik. 
PL 6 PL 
stałe w danym Państwie Członkowskim i stanowiącą już część stałego rynku pracy tego 
Państwa Członkowskiego”9. Jednakże wiele Państw Członkowskich wyłącza określone typy 
migrantów ekonomicznych (pracowników przenoszonych w ramach tego samego 
przedsiębiorstwa stanowiących kluczowy personel, artystów o międzynarodowej reputacji 
itp.) z wymagań związanych z preferencją wspólnotową. 
Zasadniczą kwestią jest rozstrzygnięcie, czy preferencję taką powinno przyznać się sile 
roboczej z państw trzecich obecnej już w danym Państwie Członkowskim względem nowych 
przyjeżdżających obywateli państw trzecich. Należy pamiętać, że od roku 2006 rezydenci 
długoterminowi korzystać będą z preferencji w stosunku do nowo przyjeżdżających 
migrantów w Państwie Członkowskim, w którym mieszkają, i będą mieć możliwość 
przeniesienia się i osiedlenia w innym Państwie Członkowskim w celu podjęcia nauki, pracy 
lub w innych celach10. Ponadto, czy tego typu preferencją należałoby objąć również obywateli 
państw trzecich zamieszkujących Państwo Członkowskie inne niż państwo, w którym pojawił 
się brak siły roboczej (dodatkowo do rezydentów długoterminowych)? Nie ograniczałoby to 
prawa drugiego Państwa Członkowskiego do decydowania kogo przyjąć na swoje terytorium, 
ale ułatwiłoby rekrutację, pomogłoby szybciej i skuteczniej wypełnić braki w zakresie siły 
roboczej i umiejętności w przypadku ich wystąpienia. UE mogłaby wtedy liczyć na „zapas” 
siły roboczej, która już zaczęła integrować się. 
Preferencją tą można by również objąć osoby, które pracowały już przez jakiś czas w UE 
przed tymczasowym powrotem do własnego kraju. Mogłoby to faktycznie sprzyjać „obiegowi 
mózgów”, pozwalając pracownikom z państw trzecich na podjęcie próby ponownej integracji 
w ich własnym kraju ze świadomością, że otrzymają oni bardziej uprzywilejowane 
traktowanie w kontekście ich readmisji, jeśli pragnęliby później powrócić do UE w celu 
podjęcia pracy. 
• 
• W jaki sposób możemy zapewnić skuteczne stosowanie zasady „preferencji 
wspólnotowej”? 
Czy istniejąca definicja preferencji wspólnotowej jest wciąż odpowiednia? Jeśli nie, w jaki 
sposób należałoby ją zmienić? 
Do jakich innych migrantów ekonomicznych (poza głównym personelem przenoszonym w 
ramach tego samego przedsiębiorstwa) można by nie stosować zasady preferencji 
wspólnotowej? 
Poza rezydentami długoterminowymi, jakie – jeśli w ogóle – kategorie obywateli państw 
trzecich powinny być traktowane w sposób uprzywilejowany w stosunku do nowo 
przyjeżdżających pracowników z państw trzecich? 
Czy prawo pierwszeństwa powinno zostać przyznane – na ściśle określonych warunkach – 
obywatelom państw trzecich, którzy tymczasowo wyjechali z UE po przepracowaniu 
pewnego okresu w Unii? 
9 Rezolucja Rady z dnia 20 czerwca 1994 r., w związku z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1612/68. 
Należy zauważyć, że Traktat o Przystąpieniu z dnia 16 kwietnia 2003 r. przyznaje preferencję 
pracownikom będącym obywatelami Państw Członkowskich w stosunku do pracowników będących 
obywatelami państw trzecich w zakresie dostępu do rynku pracy (danego Państwa Członkowskiego). 
10 Dyrektywa Rady 2003/109/WE. 
PL 7 PL 
• Czy ułatwienie mobilności pracowników z państw trzecich pomiędzy Państwami 
Członkowskimi byłoby korzystne dla gospodarki unijnej i krajowych rynków pracy? W 
jaki sposób można by realizować to działanie w sposób efektywny? Z jakimi 
ograniczeniami/udogodnieniami? 
• W jaki sposób Europejskie Publiczne Służby ds. Zatrudnienia (PES) oraz Portal 
Mobilności Zawodowej EURES11 mogą przyczyniać się do ułatwienia migracji zawodowej 
pracowników z państw trzecich? 
2.2.2. Systemy admisji 
Oprócz systemu istnieje jeszcze jedna konkretna kwestia, którą należy omówić w pierwszej 
kolejności: czy admisja obywateli państw trzecich na rynek pracy UE powinna być 
dozwolona jedynie w przypadku istnienia konkretnego wakatu, czy też mogłyby istnieć 
bardziej elastyczne systemy, takie jak zielone karty itp., mające na celu zachęcenie 
pracowników do wypełniania krótko- i długoterminowego zapotrzebowania rynku pracy? 
Istnieje również pytanie o procedurę, którą należałoby stosować odnośnie do obywateli 
państw trzecich starających się wjechać na teren UE w celu prowadzenia działalności 
gospodarczej (np. na mocy umowy o świadczenie usług zawartej pomiędzy ich zamorskim 
pracodawcą a klientem w UE), którzy jednak w rzeczywistości nie wchodzą na unijny rynek 
pracy. 
• Czy obywatele państw trzecich powinni być przyjmowani na unijny rynek pracy jedynie 
pod warunkiem istnienia konkretnego wolnego stanowiska pracy czy też Państwa 
Członkowskie powinny mieć możliwość przyjmowania obywateli państw trzecich bez 
takiego warunku? 
• Jaką procedurę należałoby stosować do migrantów ekonomicznych, którzy nie wchodzą na 
rynek pracy? 
Jeśli przyjęcie na rynek pracy miałoby być uwarunkowane istnieniem określonego wakatu 
(test potrzeb gospodarczych) i zakładając horyzontalne podejście UE do migracji 
ekonomicznej, można by postępować na zasadzie „indywidualnej oceny”: jeśli pracodawcy 
ogłaszali istnienie wakatu przez minimalny okres czasu i nie otrzymali akceptowalnego 
zgłoszenia w ramach unijnego rynku pracy, otrzymywaliby zezwolenie na rekrutację za 
granicą. System ten, uwarunkowany istnieniem takich narzędzi jak EURES, pozwalających na 
informowanie o wakatach na terenie całej UE, umożliwiłby określony poziom kontroli 
rekrutacji w celu ograniczenia nadużyć. Dodatkową kwestią jest pytanie, czy test taki 
należałoby powtórzyć w momencie wygaśnięcia krótkoterminowej umowy i wyrażenia przez 
pracodawcę woli przedłużenia jej. 
• Czy uważają Państwo, że test potrzeb gospodarczych jest systemem wykonalnym? Czy 
powinien być stosowany w sposób elastyczny, z uwzględnieniem na przykład specyfiki 
regionalnej i sektorowej bądź wielkości danego przedsiębiorstwa? 
11 Publiczne Służby ds. Zatrudnienia (PES) Państw Członkowskich są koordynowane na poziomie UE 
przez sieć EURES (Europejskie Służby ds. Zatrudnienia). EURES stworzył Europejski Portal 
Mobilności Zawodowej (http://europa.eu.int/eures), gdzie na pojedynczej platformie informatycznej, 
działającej w oparciu o technologię sieciową, będzie można od 2005 r. uzyskać dostęp do wszystkich 
publicznie zarejestrowanych wolnych miejsc pracy w Europie. 
PL 8 PL 
• Czy powinien istnieć minimalny okres czasu, przez jaki należałoby informować o istnieniu 
wakatu przed rozważeniem wniosków o przyjęcie na to stanowisko obywateli z państw 
trzecich? 
• W jaki inny sposób można by skutecznie udowodnić istnienie potrzeby zatrudnienia 
pracownika z państwa trzeciego? 
• Czy test potrzeb gospodarczych należałoby powtórzyć po wygaśnięciu zezwolenia na 
pracę w przypadku, jeśli umowa o pracę – na mocy której przyjęto pracownika z państwa 
trzeciego – została/zostanie przedłużona? 
Większą elastyczność można by zapewnić za pomocą kilku opcjonalnych systemów: Państwo 
Członkowskie mogłoby uznać, że test potrzeb gospodarczych jest spełniony powyżej 
określonego poziomu dochodów rocznych oraz/lub poziomu umiejętności oraz/lub też w 
przypadku określonych sektorów lub regionów wskazywanych przez zainteresowane Państwo 
Członkowskie deficyt siły roboczej nie wymagałby udowodnienia (zielone karty). Tą samą 
koncepcję można by stosować do kontyngentów pracowników, pozwalając tym samym 
Państwom Członkowskim na realizację swoich międzynarodowych zobowiązań podjętych w 
stosunku do państw trzecich. 
Jakie alternatywne opcjonalne systemy można sobie wziąć pod uwagę? 
Inną możliwością byłoby zastosowanie unijnego systemu selekcji w celu reagowania na 
potrzeby określonego sektora, szczególnie w perspektywie długoterminowej. Można by 
stworzyć wspólne ramy na poziomie UE (w oparciu na przykład o liczbę lat doświadczenia, 
wykształcenie, znajomość języków, istnienie ofert pracy/deficytu siły roboczej, posiadanie 
członków rodziny w danym Państwie Członkowskim itp.), a następnie każde Państwo 
Członkowskie mogłoby zdecydować o stosowaniu tych ram i ewentualnym dostosowaniu ich 
do potrzeb własnego rynku pracy. Alternatywnie mogłoby istnieć kilka systemów, np. jeden 
dla pracowników o niskich kwalifikacjach (np. oparty na preferencji w stosunku do liczby lat 
posiadanego doświadczenia w danym sektorze) i jeden dla pracowników o średnim/wysokim 
poziomie kwalifikacji (np. preferencje w zakresie wykształcenia, a następnie w zakresie 
doświadczenia), a Państwo Członkowskie podejmowałoby decyzję o stosowaniu wybranego 
przez siebie systemu. System taki mógłby funkcjonować równolegle z filozofią „oceny 
indywidualnej” i „zielonych kart”. I w końcu – Państwa Członkowskie mogłyby mieć 
możliwość wprowadzania „zezwoleń dla osób poszukujących pracy” dla określonych 
umiejętności, sektorów itp. 
W tym kontekście można by wyobrazić sobie system „centrum informacji”, działającego na 
przykład w oparciu o usługi świadczone przez EURES, w ramach którego pracodawca 
mógłby sprawdzać podania osób starających się o pracę z terytorium całej UE w sytuacji 
wystąpienia potrzeby zatrudnienia pracowników z państw trzecich. W przypadku znalezienia 
odpowiedniego kandydata obywatel państwa trzeciego miałby możliwość sprawdzenia na 
stronie internetowej danego Państwa Członkowskiego, czy spełnia wymagane kryteria oraz 
wszczęcia procedury ubiegania się o zezwolenia. 
• Czy system selekcji ma szansę funkcjonowania jako ewentualna ogólna zasada stosowana 
na poziomie unijnym dla przyjmowania migrantów ekonomicznych na rynek pracy i jakie 
kryteria należałoby przyjąć w tym względzie? 
PL 9 PL 
• W jaki sposób pracodawcom można by zapewnić szeroki dostęp do CV osób ubiegających 
się o pracę w całej UE i w jaki sposób należałoby udoskonalić w tym kontekście EURES? 
• Czy należałoby przewidzieć możliwość przyznawania „zezwoleń dla osób poszukujących 
pracy”? 
2.3. Procedury admisji w celu samozatrudnienia 
Na poziomie UE można by wprowadzić również zharmonizowane warunki admisji obywateli 
państw trzecich w celu samozatrudnienia. Warunki te mogłyby różnić się od opisanych w 
dziale 2.2, na przykład, obywatel państwa trzeciego mógłby zostać zobowiązany do 
przedstawienia szczegółowego i możliwego do zrealizowania z finansowego punktu widzenia 
biznes planu, wykazania własnych środków finansowych oraz udowodnienia korzystnego 
wpływu swojej działalności na zatrudnienie bądź rozwój gospodarczy danego Państwa 
Członkowskiego. Można by wprowadzić różne stopnie elastyczności, na przykład umożliwić 
Państwom Członkowskim wyłączenie lub promowanie określonych sektorów itp. 
• Czy UE powinna posiadać wspólne zasady admisji obywateli państw trzecich pracujących 
na zasadzie samozatrudnienia? Jeśli tak, na jakich warunkach? 
• Czy należałoby stosować bardziej elastyczne procedury dla osób pracujących na zasadzie 
samozatrudnienia, pragnących wkroczyć na teren UE na okres krótszy niż jeden rok w celu 
realizacji określonej umowy z klientem z UE? Jeśli tak, jakiego rodzaju procedury? 
2.4. Podania o pracę i wnioski o zezwolenie na pobyt 
Pojedyncza krajowa procedura składania wniosków, prowadząca do uzyskania jednego 
kombinowanego zezwolenia na pobyt i pracę (procedura „pojedynczej instytucji”) mogłaby 
uprościć istniejące procedury. W sytuacjach, gdzie wymagana jest wiza wjazdowa, Państwa 
Członkowskie mogłyby wciąż wymagać wstępnej wizy wjazdowej lub uznawać wydanie 
takiego kombinowanego tytułu przez ich konsulat za wystarczające. 
Tytuł ten nie kolidowałby z wewnętrznymi praktykami administracji krajowych, ani też z 
warunkami admisji. W większości Państw Członkowskich obywatele państw trzecich są 
zobowiązani posiadać zezwolenie na pracę przed rozpatrzeniem ich wniosku o zezwolenie na 
pobyt: może to zatem wywołać wrażenie, że wydanie zezwolenia na pobyt – w oparciu o 
kryteria odmienne od stosowanych do zezwolenia na pracę – stałoby się prawie automatyczne 
w ramach procedury kombinowanej, co nie jest intencją Komisji. 
Opcją alternatywną byłoby nie regulowanie tej kwestii na poziomie UE. Stanowiskiem 
kompromisowym byłoby zaproponowanie pojedynczego wniosku zarówno o zezwolenie na 
pracę, jak i na pobyt, mimo iż w rezultacie końcowym wydawane byłyby dwa oddzielne 
zezwolenia wydane zgodnie z zasadami krajowymi. 
PL 0 PL 
2.5. Możliwość zmiany pracodawcy/sektora 
Możliwość zmiany pracodawcy oraz/lub sektora podczas pierwszego okresu pracy w UE jest 
ściśle związana z osobą posiadającą zezwolenie oraz warunkami admisji pracownika (dział 
2.2). W przypadku admisji obywatela państwa trzeciego w ramach specjalnego programu, 
jego mobilność mogłaby zostać tymczasowo ograniczona w celu uniknięcia nadużyć w 
zakresie warunków admisji. Przeciwnie, gospodarka kraju przyjmującego nie byłaby narażona 
na kłopoty w sytuacji przyjęcia pracownika poza takimi programami i zaoferowania mu 
bardziej satysfakcjonującej pracy (na podstawie testów potrzeb gospodarczych, w razie 
konieczności). Natomiast w przypadku zezwolenia, jeśli to pracodawca jest w jego 
posiadaniu, pracownik mógłby być narażony na ryzyko nadmiernych kontroli lub nawet 
zjawiska „posiadania” pracownika przez swojego przyszłego unijnego pracodawcę. 
• Czy powinny istnieć ograniczenia mobilności pracownika z państwa trzeciego w ramach 
rynku pracy Państwa Członkowskiego jego zamieszkania? Jeśli tak, jakiego rodzaju 
(pracodawca, sektor, region itp.), w jakich okolicznościach i przez jaki okres czasu? 
• Kto powinien posiadać zezwolenie? Pracodawca, pracownik czy też zezwolenie powinno 
być posiadane przez nich wspólnie? 
2.6. Prawa 
Pracownikom-migrantom należy zapewnić bezpieczny status prawny12, bez względu na to, 
czy pragną powrócić do swoich krajów pochodzenia czy też ubiegać się o prawa do pobytu 
bardziej stałego. Pracownicy z państw trzecich powinni być traktowani na równi z 
obywatelami UE, w szczególności w zakresie pewnych podstawowych praw ekonomicznych i 
społecznych, przed uzyskaniem statusu rezydenta długoterminowego. Status ten oznacza 
szerszy zakres praw, zgodnie z zasadą różnicowania praw w zależności od długości pobytu. 
Jakie szczególne prawa powinny być przyznawane obywatelom państw trzecich 
pracującym tymczasowo w UE? 
Czy korzystanie z określonych praw powinno być warunkowane pobytem minimalnym? 
Jeśli tak, których praw powinno to dotyczyć, i przez jaki okres czasu? 
Czy powinny istnieć bodźce – np. lepsze warunki w kwestii rozłąki z rodziną lub dla 
uzyskiwania statusu rezydenta długoterminowego – stanowiące zachętę dla określonych 
kategorii pracowników z państw trzecich? Jeśli tak, dlaczego i jakiego rodzaju? 
12 Prawodawstwo UE określa już szereg takich praw, np. prawa określone w dyrektywie Rady 
2003/109/WE (rezydenci długoterminowi), rozporządzeniu Rady (WE) nr 859/2003 rozszerzającym 
przepisy rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 (koordynacja bezpieczeństwa społecznego) oraz w dwóch 
dyrektywach antydyskryminacyjnych (dyrektywa 2000/43/WE i dyrektywa 2000/78/WE). Ponadto 
dyrektywy UE w sprawach takich jak bezpieczeństwo i higiena pracy lub warunki pracy stosują się z 
zasady do wszystkich pracowników, bez względu na ich narodowość. To samo dotyczy artykułów 
Europejskiej Karty Praw Podstawowych. 
PL 11 PL 
2.7. Środki towarzyszące: integracja, powrót i współpraca z państwami trzecimi 
Jak podkreślano już w kilku komunikatach Komisji13 oraz w konkluzjach Rady w sprawie 
migracji i rozwoju z dnia 19 maja 2003 r., prowadzona z powodzeniem polityka unijna 
dotycząca migracji ekonomicznej wymaga, aby przepływem migracyjnym zarządzać we 
współpracy z krajami pochodzenia i tranzytu, z uwzględnieniem ich realiów i potrzeb. 
Podejmowanym środkom muszą towarzyszyć wyraźne działania dotyczące integracji 
przyjętych migrantów. 
W konsekwencji, współpraca z państwami trzecimi, mająca na celu ułatwienie legalnej 
migracji oraz społecznej i gospodarczej integracji potencjalnych migrantów, musi obejmować 
szereg kwestii, takich jak drenaż mózgów, fakt że kraje pochodzenia inwestują w rozwój 
umiejętności osób, które następnie opuszczają krajową gospodarkę i społeczeństwo, trudności 
doświadczane przez migrantów w zakresie utrzymania więzów społecznych i kulturowych itp. 
Istotne jest, aby zastanowić się nad sposobem podejścia do tego typu kwestii oraz środków 
ułatwiających powrót pracowników tymczasowych po zakończeniu umów i ich ponownej 
integracji ze społecznością krajową. Możliwe środki pozwalające na osiągnięcie sytuacji bez 
przegranych, oraz/lub zrekompensowanie negatywnych sytuacji, jakie mogą zaistnieć, 
mogłyby obejmować: zapewnianie aktualnych informacji na temat warunków wjazdu i 
pobytu na terenie UE; stworzenie ośrodków rekrutacji i szkoleń w krajach pochodzenia w 
zakresie umiejętności potrzebnych na poziomie unijnym oraz w zakresie szkoleń kulturowych 
i językowych; stworzenie baz danych dotyczących określonych umiejętności/zawodu/sektora 
(portfolio kompetencji) potencjalnych migrantów; ułatwienie przelewu środków pieniężnych; 
zwracanie państwom trzecim kosztów kształcenia migrantów wyjeżdżających do UE. Kolejną 
kwestią jest pytanie, czy określonym państwom trzecim należałoby przyznać preferencje pod 
względem admisji ich obywateli w ramach porozumień o wzmocnionej współpracy. 
Ponadto, jak podkreślono już w pierwszym rocznym sprawozdaniu na temat migracji i 
integracji, UE musi wciąż podejmować wysiłek mający na celu propagowanie lepszej 
integracji obecnych i przyszłych imigrantów, zarówno na rynku pracy, jak i ogólnie w 
społeczności kraju przyjmującego. We wszystkich Państwach Członkowskich na znaczeniu 
zyskują programy wprowadzające dla nowo przyjeżdżających imigrantów, obejmujące 
głównie szkolenia językowe, kształcenie obywatelskie oraz informację na temat 
podstawowych norm i wartości społeczeństwa przyjmującego. 
• Jakiego rodzaju środki towarzyszące mogłyby ułatwić przyjęcie i integrację migrantów 
ekonomicznych, zarówno w UE, jak i w krajach pochodzenia? 
Zgodnie z polityką rozwoju UE, co mogłaby zrobić UE w celu wsparcia większego obiegu 
mózgów i zaradzenia potencjalnym negatywnym skutkom drenażu mózgów? 
Czy kraje rozwijające się powinny uzyskiwać rekompensatę (od kogo i w jaki sposób) za 
swoje inwestycje w kapitał ludzki wyjeżdżający do UE? W jaki sposób można by 
ograniczyć skutki negatywne? 
Czy państwo przyjmujące i kraj pochodzenia powinny mieć obowiązek zapewnienia 
powrotu tymczasowych migrantów ekonomicznych? Jeśli tak, w jakich okolicznościach? 
13 COM(2004) 412; COM(2002) 703. 
PL 2 PL 
• Jak należałoby zarządzać powrotem w sposób wzajemnie korzystny dla kraju 
przyjmującego i kraju pochodzenia? 
Czy określone państwa trzecie należałoby traktować preferencyjnie w zakresie admisji 
migrantów i w jaki sposób? 
Czy tego typu preferencje należałoby powiązać ze specjalnymi ramami, jak na przykład 
Europejską Polityką Sąsiedztwa, strategiami poprzedzającymi rozszerzenie? 
3. WNIOSKI 
Komisja jest zdania, że admisja migrantów ekonomicznych stanowi kamień węgielny polityki 
imigracyjnej i w związku z tym konieczne jest zajęcie się tą kwestią na poziomie 
europejskim, w kontekście stopniowego rozwoju spójnej wspólnotowej polityki imigracyjnej. 
W niniejszej Zielonej Księdze Komisja podjęła próbę ogólnego przedstawienia głównych 
obszarów zainteresowania oraz szeregu różnych opcji, które mogłyby stać się częścią 
wspólnych ram UE. System ten powinien być przejrzysty, niebiurokratyczny i w pełni 
operacyjny. Powinien działać w interesie wszystkich zaangażowanych stron: migrantów, 
krajów ich wysyłających i krajów przyjmujących. Intensyfikując swoją politykę mającą na 
celu przyciągnięcie migrantów ekonomicznych i ułatwienie ich przyjmowania, UE i jej 
Państwa Członkowskie muszą zwrócić szczególną uwagę na możliwe negatywne skutki takiej 
emigracji w kraju pochodzenia. 
Podstawowym celem niniejszej Zielonej Księgi jest zaproszenie do wyrażenia opinii i 
zainicjowanie szeroko zakrojonej dyskusji z zaangażowaniem wszystkich zainteresowanych 
stron. Do udziału w dyskusji zaprasza się Radę, Parlament Europejski, Europejski Komitet 
Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów, władze państwowe, regionalne i lokalne, 
partnerów społecznych (łącznie ze stowarzyszeniami pracodawców i związkami 
zawodowymi), organizacje pozarządowe, państwa kandydujące, partnerów z państw trzecich, 
środowiska akademickie i inne cywilne organizacje społeczne oraz osoby prywatne. Po 
zakończeniu procesu wszechstronnych konsultacji do końca roku 2005 Komisja przedstawi 
plan polityki dotyczącej legalnej migracji, łącznie z procedurami admisji zgodnie z 
harmonogramem przewidzianym w Programie Haskim. 
W celu przygotowania publicznego przesłuchania stron w sprawie migracji ekonomicznej w 
roku 2005 Komisja zaprasza wszystkie zainteresowane strony do przedstawiania pisemnych 
komentarzy najpóźniej do 15 kwietnia 2005 r. na adres: 
Dyrektor Generalny/The Director General 
Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa/DG Justice, Freedom 
and Home Affairs 
Komisja Europejska/European Commission 
B-1049 Bruksela 
jls-economic-migration@cec.eu.int 
PL 3 PL 
ZAŁĄCZNIK 
BIBLIOGRAPHY 
A. Legislative instruments and proposals: 
(1) Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right to family 
reunification (applicable as of 3 October 2005); 
(2) Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-
country nationals who are long-term residents (applicable as of 26 January 2006); 
(3) Proposal for a Council Directive on the conditions of admission of third-country 
nationals for the purpose of studies, pupil exchange, unremunerated training or 
voluntary service - COM(2002) 548; political agreement reached in March 2004; 
(4) Proposal for a Council Directive on a specific admission procedure for third country 
researchers - COM(2004) 178; 
(5) Proposal for a Council Directive on the conditions of entry and residence of third-
country nationals for the purpose of paid employment and self-employed economic 
activities - COM(2001) 386; 
(6) Council Regulation (EEC) No 1612/68 on freedom of movement for workers (in 
particular, article 19(2) for the “Community preference”); 
(7) Council Resolution of 20 June 1994 on limitations on admission of third-country 
nationals to the territory of the Member States for employment; 
(8) Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal 
treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin; 
(9) Council Directive 2000/78/EC of 27 November 2000 establishing a general framework 
for equal treatment in employment and occupation; 
(10) Council Regulation (EC) No 859/2003 of 14 May 2003 extending the provisions of 
Regulation (EEC) No 1408/71 and Regulation (EEC) No 574/72 to nationals of third 
countries who are not already covered by those provisions solely on the ground of 
their nationality. 
B. Commission Communications: 
(1) Communication from the Commission "Study on the links between legal and illegal 
immigration” - COM (2004) 412 final; 
(2) First Annual Report on Migration and Integration - COM(2004) 508 final; 
(3) Communication from the Commission on immigration, integration and employment -
COM(2003) 336 final; 
(4) Communication from the Commission on integrating migration issues in the EU's 
relations with third countries - COM(2002) 703 final. 
PL 14 PL 
C. Studies: 
(5) Studies on labour migration, Migration Research Group, Hamburg Institute for 
International Economics (HWWA), Germany; papers prepared for the European 
Commission, DG Employment and Social Affairs, June 2004, available at: 
http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/immigr_new_stu 
d_en.htm. The papers examine best practice regarding recruitment of labour migrants, 
projecting future labour needs and labour market integration in the European countries 
as well as in other industrialised countries. They were prepared by experts from the 
MRG, in cooperation with the Migration Policy Institute, Washington DC. 
(6) Admission of third-country nationals for paid employment or self-employed activity, 
European Commission, Directorate General for Justice and Home Affairs, 2001, ISBN 
92-894-1689-0. The study, undertaken by Ecotec Research and Consulting Limited 
between November 1999 and May 2000, analysed and compared the legal and 
administrative frameworks in the EU-15 concerning the admission of third-country 
nationals to the EU Member States for the purposes of paid employment and self-
employment. 
PL 15 PL