KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY

sporządzony na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE

1. INFORMACJE PODSTAWOWE

Zgodnie z art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej („dyrektywa VAT”), Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji, może upoważnić każde państwo członkowskie do wprowadzenia szczególnych środków stanowiących odstępstwo od przepisów wspomnianej dyrektywy w celu upraszczania procedur poboru podatku lub zapobiegania niektórym rodzajom uchylania się od opodatkowania lub unikania opodatkowania. Przed wprowadzeniem jakiejkolwiek zmiany w ustawodawstwie krajowym państwa członkowskiego wymagana jest zgoda Rady. Ponieważ procedura ta przewiduje odstępstwa od ogólnych zasad stosowania VAT, zgodnie z konsekwentnymi orzeczeniami Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, takie odstępstwa powinny mieć ograniczony zakres i być proporcjonalne.

Pismem zarejestrowanym przez Komisję w dniu 24 lutego 2012 r. Republika Francuska wystąpiła z wnioskiem o upoważnienie do wprowadzenia środków stanowiących odstępstwo od art. 193 dyrektywy VAT. Zgodnie z art. 395 ust. 2 dyrektywy VAT pismem z dnia 9 listopada 2012 r. Komisja poinformowała pozostałe państwa członkowskie o wniosku złożonym przez Francję. Pismem z dnia 12 listopada 2012 r. Komisja poinformowała Francję, że posiada wszystkie informacje niezbędne do rozpatrzenia wniosku.

Pismem zarejestrowanym przez Komisję w dniu 11 czerwca 2012 r. Republika Federalna Niemiec wystąpiła z wnioskiem o upoważnienie do wprowadzenia środków stanowiących odstępstwo od art. 193 dyrektywy VAT. Zgodnie z art. 395 ust. 2 dyrektywy w sprawie VAT pismem z dnia 9 listopada 2012 r. Komisja poinformowała pozostałe państwa członkowskie o wniosku złożonym przez Niemcy. Pismem z dnia 12 listopada 2012 r. Komisja poinformowała Niemcy, że posiada wszystkie informacje niezbędne do rozpatrzenia wniosku.

Pismem zarejestrowanym przez Komisję w dniu 25 lipca 2012 r. Republika Austrii wystąpiła z wnioskiem o upoważnienie do wprowadzenia środków stanowiących odstępstwo od art. 193 dyrektywy VAT. Zgodnie z art. 395 ust. 2 dyrektywy VAT pismem z dnia 9 listopada 2012 r. Komisja poinformowała pozostałe państwa członkowskie o wniosku złożonym przez Austrię. Pismem z dnia 12 listopada 2012 r. Komisja poinformowała Austrię, że posiada wszystkie informacje niezbędne do rozpatrzenia wniosku.

2. STRESZCZENIE WNIOSKÓW

Francja wnosi o przyznanie odstępstwa, aby umożliwić wprowadzenie mechanizmu odwrotnego obciążenia w odniesieniu do krajowych dostaw między podatnikami gazu i energii elektrycznej oraz usług telekomunikacyjnych, jako środka zwalczania nadużyć finansowych w odniesieniu do podatku VAT, w szczególności w odniesieniu do ryzyka oszustw karuzelowych w zakresie VAT.

Niemcy i Austria wnioskują o przyznanie odstępstwa, aby umożliwić wprowadzenie mechanizmu odwrotnego obciążenia w odniesieniu do krajowych dostaw między podatnikami gazu i energii elektrycznej, jako środka zwalczania nadużyć finansowych w odniesieniu do podatku VAT, w szczególności w odniesieniu do ryzyka oszustw karuzelowych w zakresie VAT.

3. ODSTĘPSTWO W ZAKRESIE ODWROTNEGO OBCIĄŻENIA

Na mocy art. 193 dyrektywy VAT osobą zobowiązaną do zapłaty VAT jest podatnik dokonujący dostawy towarów. Celem mechanizmu odwrotnego obciążenia jest przeniesienie tego obowiązku na podatnika będącego odbiorcą dostaw.

Oszustwo karuzelowe ma miejsce, gdy podmioty gospodarcze unikają zapłaty podatku VAT na rzecz organów podatkowych po dokonaniu sprzedaży swoich towarów. Ich klienci będący w posiadaniu ważnej faktury są jednak uprawnieni do odliczenia podatku. W ekstremalnych formach uchylania się od zapłaty podatku te same towary dostarczane są kilkakrotnie bez zapłaty VAT na rzecz organów podatkowych, na zasadzie tzw. „oszustwa karuzelowego” (obejmuje to towary lub usługi będące przedmiotem handlu między państwami członkowskimi). Poprzez przeniesienie obowiązku odprowadzenia podatku VAT na osobę, której dostarczane są towary lub na rzecz której świadczone są usługi, okazało się, że skutecznym instrumentem eliminującym możliwość zaangażowania się w tę formę uchylania się od opodatkowania jest mechanizm odwrotnego obciążenia.

We wrześniu 2009 r. Komisja zaproponowała zmianę dyrektywy VAT w zakresie fakultatywnego i tymczasowego stosowania mechanizmu odwrotnego obciążenia w związku z dostawami niektórych towarów i usług podatnych na oszustwa (COM (2009) 511, Dz.U. C 26 z 28.01.2011, s. 11). Do takich towarów zaliczono w szczególności telefony komórkowe, układy scalone, metale szlachetne i perfumy, zaś do usług – pozwolenia na emisję gazów cieplarnianych. Wykaz ten został opracowany na podstawie informacji zebranych przez Komisję, odnoszących się do sektorów, które w tamtym czasie dotknięte były oszustwami karuzelowymi. Celem wniosku było zagwarantowanie tej samej opcji dla wszystkich państw członkowskich, a zarazem ustanowienie skutecznego mechanizmu oceny, w celu oszacowania skutków transgranicznych.

Rada nie osiągnęła w tamtym czasie porozumienia co do całego wniosku, przyjęła w zamian, dyrektywą Rady 2010/23/UE z dnia 16 marca 2010 r., tylko jego część dotyczącą pozwoleń na emisję gazów cieplarnianych i wyraziła intencję zajęcia się pozostałymi elementami wniosku w późniejszym terminie. W oświadczeniu do swojego protokołu Rada zobowiązała się do kontynuowania dyskusji na temat pozostałych części wniosku. Komisja uważa, że nadszedł czas na wznowienie tych negocjacji.

W połączeniu z wnioskiem w sprawie mechanizmu szybkiego reagowania (COM(2012) 428) pozwoli to na rozwiązanie problemu oszustw polegających na bezpodstawnym zwrocie naliczonego VAT zarówno w perspektywie krótko-, jak i długoterminowej.

4. PRZEDŁOŻONE WNIOSKI

Na podstawie art. 395 dyrektywy VAT Francja wystąpiła z wnioskiem, aby Rada, działając na wniosek Komisji, upoważniła Francję do wprowadzenia szczególnych środków stanowiących odstępstwo od przepisów art. 193 w odniesieniu do stosowania mechanizmu odwrotnego obciążenia między podatnikami w odniesieniu do gazu i energii elektrycznej oraz usług telekomunikacyjnych. Twierdzi ona, że mechanizm odwrotnego obciążenia jest konieczny, w celu ustanowienia zabezpieczeń przeciwko stratom dochodów wynikającym z oszustw karuzelowych we Francji.

Powodem wniosku złożonego przez Francję stanowi fakt, że obecnie obowiązujące środki zapobiegania nadużyciom nie będą funkcjonować skutecznie i chociaż do chwili obecnej nie wykryto żadnych nadużyć finansowych w tych sektorach we Francji, duża liczba podejrzanych przedsiębiorstw lub osób uzyskała dostęp do francuskiego rynku gazu i energii elektrycznej i obecnie są wobec nich prowadzone dochodzenia. Francja wyraża w związku z tym obawę, że oszustwa te przeniesione zostaną z obszaru uprawnień do emisji gazów cieplarnianych do obrotu innymi zbywalnymi towarami i usługami, takimi jak gaz i energia elektryczna oraz usługi telekomunikacyjne. Od dnia 1 kwietnia 2012 r. Francja dokonała zmian w swoim prawodawstwie, aby umożliwić stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia w odniesieniu do tych dostaw.

Na podstawie art. 395 dyrektywy VAT Niemcy i Austria wystąpiły z wnioskiem, aby Rada, działając na wniosek Komisji, upoważniła Niemcy i Austrię do wprowadzenia szczególnych środków stanowiących odstępstwo od przepisów art. 193 w odniesieniu do stosowania mechanizmu odwrotnego obciążenia między podatnikami w odniesieniu do gazu i energii elektrycznej. Niemcy i Austria twierdzą, że mechanizm odwrotnego obciążenia jest konieczny, w celu ustanowienia zabezpieczeń przeciwko stratom dochodów wynikającym z oszustw karuzelowych w tych państwach.

Powodem wniosków złożonych przez Niemcy i Austrię jest fakt, iż wyczerpano obecne środki zapobiegania nadużyciom i nie będą one skutecznie funkcjonować w perspektywie średnio- lub długoterminowej. Chociaż nie dostarczono informacji na temat udokumentowanych przypadków nadużyć w chwili obecnej, duża liczba podejrzanych przedsiębiorstw lub osób uzyskała dostęp do niemieckiego i austriackiego rynku gazu i energii elektrycznej i obecnie są wobec nich prowadzone dochodzenia. Istnieje obawa, że oszustw te przeniesione zostaną z obszaru uprawnień do emisji gazów cieplarnianych do obrotu innymi zbywalnymi towarami i usługami, takimi jak gaz i energia elektryczna.

5. OPINIA KOMISJI

Otrzymując wniosek na podstawie art. 395, Komisja ocenia, czy spełnione są podstawowe warunki udzielenia upoważnienia, a mianowicie czy proponowany środek specjalny upraszcza procedury poboru podatków dla podatników lub dla administracji podatkowej lub czy pozwala zapobiec niektórym rodzajom oszustw podatkowych lub unikaniu opodatkowania. W tym kontekście Komisja zawsze stosowała ograniczone, ostrożne podejście, aby dopilnować, by odstępstwa nie podważały funkcjonowania ogólnego systemu VAT oraz by miały ograniczony zakres, były konieczne i proporcjonalne.

Zdaniem Komisji wnioski złożone przez Francję, Niemcy i Austrię nie spełniają podstawowego warunku art. 395, tzn., nie upraszczają procedur dla podatników lub dla administracji podatkowej, ani też nie zapobiegają niektórym rodzajom uchylania się od opodatkowania lub unikania opodatkowania. Nie ma de facto dowodów na uchylania się od płacenia podatków we Francji lub Austrii (wnioskujących państwach członkowskich), jeśli chodzi o dostawy gazu i energii elektrycznej oraz usługi telekomunikacyjne we Francji, i pomimo że we wniosku Francji wskazano na stwierdzone nadużycia finansowe w Niemczech, wniosek Niemiec nie zawiera takich informacji.

Co ważniejsze, Komisja uważa, że stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia w przypadku dostaw gazu i energii elektrycznej oraz usług telekomunikacyjnych miałoby znaczny negatywny wpływ na inne państwa członkowskie i na rynek wewnętrzny w ujęciu całościowym. Oszustwa dotyczące tego rodzaju towarów i usług bardzo szybko mogą przenieść się z jednego państwa członkowskiego do innego ze względu na paneuropejski stopień integracji tego rodzaju rynków, a także dlatego, że w krótkim czasie i zdalnie można przeprowadzić dużą ilość transakcji, bez potrzeby żadnego fizycznego kontaktu między operatorami.

W przypadku gazu i energii elektrycznej, podobnie jak to miało miejsce w przypadku pozwoleń na emisję gazów cieplarnianych, sprzedawcy i nabywcy mają często siedzibę w innym państwie członkowskim niż to, w którym zarejestrowana jest dostawa. Oznacza to, że rynki w państwach członkowskich, które są objęte derogacją, mogą w dalszym ciągu być wykorzystywane do popełniania oszustwa związanego z podatkiem VAT w innych państwach członkowskich nieobjętych derogacją, a także – co istotne – nieposiadających zdolności szybkiego reagowania w drodze zmian legislacyjnych.

Dlatego też jedyne odpowiednie i skuteczne podejście do zwalczania tej formy oszustwa to zmiana dyrektywy VAT w sposób podobny do zmian w zakresie pozwoleń na emisje gazów cieplarnianych w dyrektywie Rady 2010/23/UE, co zapewni wszystkim państwom członkowskim takie same środki zapobiegania nadużyciom oraz umożliwi im szybkie reagowanie, jeżeli tego rodzaju oszustwa nabierają charakteru transgranicznego.

Opinia ta podzielana jest przez Radę, co zostało potwierdzone w oświadczeniu do protokołu do dyrektywy Rady 2010/23/UE, w którym to Rada zobowiązała się nie tylko do dalszej dyskusji na temat stosowania mechanizmu odwrotnego obciążenia w celu zwalczania szczególnych rodzajów oszustw, ale również uznała wyjątkowy charakter odstępstwa, umożliwiając wprowadzenie takiego środka, aby w trybie pilnym zająć się problemem oszustwa w wyniku którego dane państwo członkowskie poniosło znaczne straty.

6. WNIOSKI

Zgodnie z powyższym Komisja stwierdza, że wnioski złożone przez Francję, Niemcy i Austria nie spełniają warunków ustanowionych w art. 395 dyrektywy VAT i miałyby znaczny negatywny wpływ na inne państwa członkowskie i na rynek wewnętrzny w ujęciu całościowym. W związku z tym sprzeciwia się przyznaniu odstępstw, których dotyczą wnioski.

Komisja przypomina również Radzie o wniosku z września 2009 r. w sprawie mechanizmu fakultatywnego, który dostępny był dla wszystkich państw członkowskich i powinien stanowić odpowiednią odpowiedź na obawy wyrażone przez Francję, Niemcy i Austrię. Komisja popiera włączenie gazu i energii elektrycznej, jak również świadczenia usług telekomunikacyjnych, do wykazu towarów i usług, który jest obecnie negocjowany. Zdaniem Komisji, inne towary i usługi, w przypadku których państwa członkowskie są obecnie uprawnione do stosowania mechanizmu odwrotnego obciążenia i w odniesieniu do których migracja nadużyć finansowych miałaby negatywny wpływ na rynek wewnętrzny, powinny być traktowane w sposób spójny, tak jak dostawy gazu i energii elektrycznej oraz świadczenie usług telekomunikacyjnych.