Streszczenie W słoweńskim systemie wymiaru sprawiedliwości nastąpiły pewne pozytywne zmiany, w tym w kwestiach wskazanych w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r. W szczególności orzeczenie Sądu Konstytucyjnego, w którym sąd ten uznał przepisy regulujące śledztwa parlamentarne za niezgodne z konstytucją ze względu na brak gwarancji służących zapewnieniu niezależności sądownictwa, zapewniło istotną ochronę sędziów. Wymiar sprawiedliwości podjął dyskusję na temat poprawy ram postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów. Dochodzi do nieuzasadnionych opóźnień w powoływaniu prokuratorów krajowych, a niewskazanie delegowanych prokuratorów europejskich w terminie budzi zaniepokojenie. Postępowania w sprawach dotyczących przestępstw gospodarczych i finansowych wciąż stanowią wyzwanie. Pandemia COVID-19 uwidoczniła potrzebę szybszego udoskonalenia narzędzi komunikacji elektronicznej. Dostęp do dokumentów sądowych i prokuratorskich stał się wrażliwą kwestią, prowadzącą do wyroku Sądu Najwyższego i zmiany legislacyjnej. Ramy prawne i instytucjonalne służące zapobieganiu i zwalczaniu korupcji są w dalszym ciągu usprawniane. Dzięki zmianom legislacyjnym niezależność, organizacja i funkcjonowanie Komisji ds. Zapobiegania Korupcji uległy poprawie, choć nadal dysponuje ona ograniczonymi zasobami ludzkimi. Te same zmiany przyczyniły się również do wzmocnienia ram prawnych dotyczących lobbingu, ochrony sygnalistów i ujawniania informacji majątkowych. Skuteczność egzekwowania przepisów antykorupcyjnych, np. dotyczących konfliktu interesów i sygnalistów, wciąż budzi jednak wątpliwości. W dużej mierze wdrożono poprzednią strategię antykorupcyjną, niektóre działania oczekują jednak na realizację i nie przyjęto żadnego nowego planu. Choć wzrosła liczba przypadków ścigania korupcji, wciąż utrzymują się pewne wyzwania, szczególnie dotyczące zdolności prowadzenia skutecznych postępowań przygotowawczych i niskiej liczby wyroków skazujących w sprawach korupcyjnych, zwłaszcza w przypadku wyższych instancji. Rząd rozpoczął podczas pandemii COVID-19 serię ocen ryzyka, szczególnie dotyczących ryzyka korupcji w procesie udzielania zamówień publicznych. Sytuacja w zakresie wolności i pluralizmu mediów uległa pogorszeniu. W przepisach zapewniono niezależność organu regulacyjnego ds. mediów, nadal pojawiają się jednak wyzwania dotyczące zasobów na potrzeby jego szerokiego zakresu zadań i zaangażowania na rzecz wzmocnienia jego niezależności. Wciąż nie dokonano zmiany przepisów w sprawie usług medialnych i audiowizualnych. Pojawiają się wciąż obawy dotyczące odnośnych projektów aktów prawnych, niektóre ze zmian ustawy o mediach zaproponowane w 2020 r. mogą jednak poprawić przejrzystość w kwestii własności mediów. Przydział reklam państwowych nie jest uregulowany i często brak mu przejrzystości, szczególnie w przypadku mediów lokalnych. Uzyskanie dostępu do informacji publicznych przez ogół społeczeństwa i dziennikarzy wciąż jest czasochłonne. Coraz większe obawy wzbudzają nękanie i groźby wobec dziennikarzy w internecie, zgłoszono również kilka przypadków wytoczenia przeciwko dziennikarzom powództwa o zastraszającym charakterze. Zainteresowane strony z kraju i ze świata wyraziły zaniepokojenie odmową finansowania słoweńskiej agencji prasowej przez władze w 2021 r. Nie wprowadzono żadnych konkretnych środków w sektorze mediów w związku z pandemią COVID-19; dziennikarze mieli jednak dostęp do ogólnych środków pomocy. Słowenia nie ogłosiła stanu nadzwyczajnego podczas pandemii COVID-19. Ustawa o chorobach zakaźnych, do której od czasu wybuchu pandemii czterokrotnie wprowadzano zmiany, stanowi podstawę przyjęcia środków ograniczających. Parlament kontynuował działalność po szybkiej zmianie regulaminu umożliwiającej przeprowadzanie sesji za pośrednictwem internetu. Niezależność finansową niektórych niezależnych organów chroniono na podstawie wyroku Sądu Konstytucyjnego. Sąd ten poprawił efektywność swoich działań, o której była mowa w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r., i odegrał aktywną rolę w przeglądzie środków związanych z COVID-19. Aby omówić kwestię praworządności, Prezydent Republiki zwołał pierwsze w historii posiedzenie przedstawicieli wszystkich trzech gałęzi władzy. Społeczeństwo obywatelskie musiało zmierzyć się z szeregiem wyzwań mających wpływ na warunki sprzyjające organizacjom pozarządowym.

I.System wymiaru sprawiedliwości

Słoweński system wymiaru sprawiedliwości składa się z trzech instancji: sądów rejonowych i okręgowych (orzekających w sprawach cywilnych, gospodarczych i karnych) i sądów pracy oraz Sądu Administracyjnego w pierwszej instancji, pięciu sądów apelacyjnych w drugiej instancji (rozpoznających środki zaskarżenia orzeczeń sądów pierwszej instancji) oraz Sądu Najwyższego w trzeciej instancji (rozpoznającego skargi kasacyjne w odniesieniu do niektórych orzeczeń sądów apelacyjnych oraz Sądu Administracyjnego). W konstytucji ustanowiono Radę Sądownictwa, organ sui generis nienależący do trójpodziału władzy, którego zadaniem jest ochrona niezależności wymiaru sprawiedliwości, a także promowanie i zapewnianie jego rozliczalności, efektywności i jakości funkcjonowania . Rada Sądownictwa wyłania kandydatów na stanowiska sędziowskie, których kandydatury przedstawia następnie Zgromadzeniu Państwowemu (Državni zbor – izbie niższej parlamentu) celem ich powołania . Jeżeli Rada Sądownictwa wyłoni kandydata, którego wybrano już na stanowisko sędziowskie, Rada samodzielnie powołuje tego kandydata na nowe stanowisko sędziowskie. Prokuratura Krajowa, będąc częścią władzy wykonawczej, jest organem niezależnym, a główne kompetencje w zakresie powoływania prokuratorów krajowych oraz funkcjonowania prokuratury należą do Krajowej Rady Prokuratorów oraz Prokuratora Generalnego. Krajowa Rada Prokuratorów jest niezależnym i samodzielnym organem państwowym pełniącym funkcje samorządowe w odniesieniu do prokuratury krajowej, a także biorącym udział w zapewnianiu jednorodności w ramach ścigania oraz w zabezpieczaniu niezależności i autonomii prokuratorów krajowych. Słoweńska Izba Adwokacka jest samodzielnym i niezależnym organem. Odpowiada za nadzór nad działalnością zawodową adwokatów i podejmowanie decyzji w kwestiach środków dyscyplinarnych dotyczących jej członków. Słowenia uczestniczy w pracach Prokuratury Europejskiej (EPPO).

Niezależność i niezawisłość

Poziom postrzeganej niezależności sądów stale wzrasta. Poziom postrzeganej niezależności sądów ponownie wzrósł i wśród ogółu społeczeństwa jest średni (47 % – dość dobra i bardzo dobra), a w 2021 r. wzrósł również do średniego wśród przedsiębiorstw (43 %), wykazując trzeci rok z rzędu pozytywną tendencję, po tym jak nie wykazywał żadnej jasnej tendencji w latach 2016 i 2017. .

Dochodzi do nieuzasadnionych opóźnień w powoływaniu prokuratorów krajowych, a niewskazanie delegowanych prokuratorów europejskich w terminie budzi zaniepokojenie. Rząd odpowiada za powołanie nowego prokuratora krajowego na wniosek Ministra Sprawiedliwości po pojawieniu się wolnego stanowiska publicznego i wybraniu kandydata przez niezależną Krajową Radę Prokuratorów. Rząd jest zobligowany przepisami do wydania decyzji dotyczącej powołania lub niepowołania każdego z kwalifikujących się kandydatów, którzy ubiegali się o powołanie lub awans. Kandydaci, którzy nie uzyskają pozytywnej decyzji, mają prawo żądać kontroli sądowej przed Sądem Administracyjnym, który musi rozstrzygnąć tę kwestię w terminie 30 dni. Od końca lipca 2020 r. Krajowa Rada Prokuratorów przedstawiła Ministrowi Sprawiedliwości nazwiska 29 kandydatów, których następnie zaproponował on rządowi do pierwszego powołania lub awansu. Do czerwca 2021 r. powołano albo awansowano zaledwie 14 spośród nich, przy czym nie istnieją żadne wyraźne powody, dla których nie podjęto decyzji co do pozostałych 15 kandydatów. Wskazanie delegowanego prokuratora europejskiego EPPO jest również opóźnione, co budzi obawy, że nie przestrzegano odpowiednio procedury krajowej. W grudniu 2020 r. Krajowa Rada Prokuratorów przedstawiła Ministrowi Sprawiedliwości nazwiska dwóch kandydatów, a rząd nie włączył tego punktu do porządku obrad, mimo że był prawnie zobowiązany jedynie zapoznać się z nazwiskami i przekazać je Prokuraturze Europejskiej. W dniu 27 maja 2021 r. rząd ogłosił, że procedura wyboru nie powiodła się, i poinstruował Ministra Sprawiedliwości, aby ten opublikował nowy nabór na wolne stanowisko, co minister uczynił w dniu 9 lipca. Zgodnie z zaleceniami Rady Europy rekrutację prokuratorów należy przeprowadzić zgodnie z uczciwymi i bezstronnymi procedurami stanowiącymi zabezpieczenie przed jakimkolwiek podejściem faworyzującym poszczególne grupy, a awans prokuratorów opiera się na znanych i obiektywnych kryteriach, takich jak fachowość i doświadczenie .

Sąd Konstytucyjny uznał przepisy regulujące śledztwa parlamentarne za niezgodne z konstytucją ze względu na brak gwarancji służących zapewnieniu niezależności sądownictwa. Jak wskazano w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r., w 2019 r. parlamentarna komisja śledcza wszczęła dochodzenie, aby przeanalizować czynności prokuratorów i sędziów w konkretnych sprawach karnych. Sąd Konstytucyjny zawiesił jednak później stosowanie ustawy o śledztwach parlamentarnych, na której opierało się wspomniane dochodzenie, ze względu na zagrożenie dla niezawisłości sędziów i prokuratorów . W styczniu 2021 r. Sąd Konstytucyjny stwierdził, że ustawa o śledztwach parlamentarnych i regulamin śledztw parlamentarnych są niezgodne z konstytucją w zakresie, w jakim brakuje w nich gwarancji proceduralnych służących zapewnieniu niezawisłości sędziów przy wszczynaniu śledztwa parlamentarnego. Sąd stwierdził, że wymiar sprawiedliwości nie jest w pełni wyłączony z kontroli parlamentarnej sprawowanej w ramach śledztw parlamentarnych, gdyż parlament może badać np. tendencje w wymiarze sprawiedliwości lub zdarzenia z przeszłości, które stanowią również przedmiot postępowań sądowych. Sąd podkreślił jednak, że parlament nie może utrudniać postępowań sądowych ani w żaden sposób wpływać na sędziów w konkretnych sprawach, w tym poprzez dyskusję ex post dotyczącą legalności lub adekwatności poszczególnych orzeczeń. Ponadto w przypadku śledztwa parlamentarnego dotyczącego tych kwestii w otwartych albo zamkniętych sprawach sądowych nie można wzywać sędziów jako świadków lub podejrzanych, gdyż naruszałoby to niezależność sądów. Sąd Konstytucyjny dał parlamentowi rok na usunięcie z ustawy o śledztwach parlamentarnych elementów niezgodnych z konstytucją. Dopóki stwierdzona niezgodność z konstytucją nie zostanie usunięta, Rada Sądownictwa może zwrócić się do Sądu Konstytucyjnego o sprawdzenie, czy w nowych śledztwie parlamentarnym przestrzega się niezależności sądów. Nie przedłożono jeszcze żadnego wniosku ustawodawczego w sprawie stwierdzonej niezgodności z konstytucją.

Wymiar sprawiedliwości podjął dyskusję na temat poprawy ram postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów. W marcu 2021 r. Rada Sądownictwa przygotowała analizę ram prawnych dotyczących postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów i ich wdrażania, a także zaproponowała zmiany. Od 2018 r. właściwy w sprawach dyscyplinarnych jest sąd dyscyplinarny. Od 2018 r. do marca 2021 r. średni czas trwania postępowania dyscyplinarnego wynosił 194 dni. Rada Sądownictwa określiła szereg kwestii wymagających poprawy, takich jak: ustanowienie specjalnego postępowania dyscyplinarnego w miejsce stosowanego postępowania karnego, aktualizacja wykazu przewinień dyscyplinarnych, zmiana prawa Rady Sądownictwa do wszczynania postępowań dyscyplinarnych, zmiana sankcji dyscyplinarnych w celu zapewnienia większej proporcjonalności oraz doprecyzowanie ograniczeń dotyczących czasu trwania zawieszenia sędziego. Sąd Najwyższy popiera inicjatywę Rady Sądownictwa dotyczącą zmiany przepisów w celu zwiększenia efektywności postępowań dyscyplinarnych. Ważne jest, aby wszelkie ewentualne reformy postępowań dyscyplinarnych były zgodne z prawem Unii oraz uwzględniały zalecenia Rady Europy.

Jakość

Pandemia COVID-19 uwidoczniła potrzebę przyspieszenia niezbędnych udoskonaleń narzędzi komunikacji elektronicznej w systemie wymiaru sprawiedliwości. W sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r. stwierdzono, że chociaż technologie informacyjno-komunikacyjne do zarządzania sprawami są zaawansowane, komunikacja elektroniczna między sądami i stronami pozostaje jednak na mniej zaawansowanym poziomie. W ostatnich latach nastąpił pewien postęp w zakresie rozszerzania komunikacji elektronicznej. W kilku obszarach dokumenty należy składać do sądu wyłącznie w formie elektronicznej, co dotyczy na przykład dokumentów składanych przez notariuszy i syndyków masy upadłościowej (w sprawach dotyczących rejestru gruntów, rejestrów sądowych i upadłości) oraz przez dłużników (w przypadku odzyskiwania wierzytelności bezspornych). Od lutego 2021 r. ośrodki pomocy społecznej muszą przedkładać sądowi wnioski w sprawach z zakresu prawa rodzinnego drogą elektroniczną, przy czym system aukcji elektronicznej uruchomiono niezależnie od sposobu sprzedaży wszelkich nieruchomości, majątku ruchomego i praw zbywalnych w postępowaniu egzekucyjnym, upadłościowym, likwidacyjnym, nieprocesowym, postępowaniu karnym i w sprawach o wykroczenia. W przypadku spraw karnych, administracyjnych, procesowych spraw cywilnych i gospodarczych do końca 2023 r. potrwają bieżące prace nad modernizacją zautomatyzowanego systemu zarządzania sprawami w celu umożliwienia komunikacji elektronicznej. Rozwiązania cyfrowe w zakresie prowadzenia i monitorowania postępowań są ograniczone, szczególnie w sprawach karnych. Brakuje technologii cyfrowych do bezpiecznej pracy zdalnej, w szczególności w prokuraturze, a brak transformacji cyfrowej po stronie policji przyczynia się do opóźnień, zwłaszcza w złożonych sprawach, w przypadku których zawiadomienie o przestępstwie dociera wyłącznie w formie papierowej. Biorąc pod uwagę, że przez okres ponad czterech miesięcy od marca 2020 r. sądy zajmowały się w mniejszym lub większym stopniu wyłącznie sprawami pilnymi, sądownictwo i Ministerstwo Sprawiedliwości ściśle współpracowały w celu zapewnienia dodatkowego sprzętu do wideokonferencji i w 2020 r. udało im się potroić dotychczasowe możliwości, przy czym na 2021 r. zaplanowano dodatkowe zakupy. Sąd Najwyższy poinformował Ministerstwo Sprawiedliwości o potrzebie zmiany przepisów prawa procesowego w celu wyraźnego określenia warunków ustalania wiarygodności dowodów w postępowaniach prowadzonych za pośrednictwem wideokonferencji (takich jak przesłuchanie świadka).

Dostęp do dokumentów sądowych i prokuratorskich był przedmiotem wyroku Sądu Najwyższego i zmiany legislacyjnej. W sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r. odnotowano, że publikacja wyroków sądów pierwszej instancji pozostaje ograniczona, w szczególności w przypadku spraw cywilnych i gospodarczych, oraz że zakres, w jakim publikowane wyroki nadają się do odczytu maszynowego, jest stosunkowo niski . Z unijnej tablicy wyników wymiaru sprawiedliwości z 2021 r. wynika, że nie nastąpiła poprawa w tych dwóch obszarach. W maju 2020 r. Sąd Najwyższy wydał precedensowe orzeczenie w sprawie dotyczącej prawa dostępu do informacji z akt sprawy karnej . Sąd stwierdził, że ustawa o postępowaniu karnym ogranicza prawo wglądu do akt sprawy dla osób mających interes prawny (np. oskarżonych i pokrzywdzonych), a przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do dokumentów sądowych i prokuratorskich. Parlament zareagował poprzez zmianę ustawy o postępowaniu karnym, w której to zmianie wyraźnie stwierdzono, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się ogólny system udostępniania dokumentów . Zgodnie ze zmianą osoba, której sędzia lub prokurator odmówił dostępu do dokumentów sądowych lub prokuratorskich (w przypadku rozpatrywania spraw na posiedzeniu jawnym albo niejawnym), może odwołać się do Komisarza ds. Informacji. W opinii Sądu Najwyższego zmiana ta wzbudziła wątpliwości dotyczące odpowiedniej równowagi między, z jednej strony, prawem do informacji publicznej a, z drugiej strony, poszanowaniem zasady domniemania niewinności oskarżonych i prawa do prywatności osób uczestniczących w postępowaniu karnym. Ministerstwo Administracji Publicznej powołało międzyministerialną grupę roboczą, której zadaniem jest zbadanie kwestii dostępu do dokumentów sądowych i prokuratorskich oraz opracowanie wniosków o uregulowanie tej sprawy w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Rada Sądownictwa i Krajowa Rada Prokuratorów korzystają z niewielkiego zwiększenia zasobów, ale nadal występują niedobory. W sprawozdaniu na temat praworządności do 2020 r. stwierdzono, że zapewnienie odpowiednich zasobów na potrzeby Rady Sądownictwa, a także Krajowej Rady Prokuratorów, jest ważnym warunkiem niezależności i skutecznego funkcjonowania tych organów samorządowych. Niski potencjał administracyjny Rad wpływa również na jakość procedur wyboru sędziów i prokuratorów, w szczególności w zakresie uzasadniania wydanych decyzji i opinii, a także dokładności rozpytań. Od 2022 r. Rada Sądownictwa będzie mogła zatrudnić dwóch dodatkowych pracowników, co stanowi minimalne zwiększenie dostępnych zasobów. Nie przewiduje się jednak zatrudnienia dodatkowych pracowników w Krajowej Radzie Prokuratorów. Dostępny budżet Rady Sądownictwa wzrasta, natomiast budżet Krajowej Rady Prokuratorów pozostaje na stałym poziomie. Należy zauważyć, że wielkość budżetu całkowitego systemu wymiaru sprawiedliwości rośnie od kilku lat.

Efektywność

Efektywność systemu sądownictwa nieznacznie spadła, a zidentyfikowane w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r. wyzwania związane ze sprawami sądowymi dotyczącymi przestępstw gospodarczych i finansowych wciąż się utrzymują. W 2020 r. do wszystkich sądów wpłynęło o 11 % mniej spraw i rozpatrzono o 13 % mniej spraw w porównaniu z 2019 r. Pod koniec 2020 r. całkowity wskaźnik zaległych spraw spadł o ponad 5 % w porównaniu z 2019 r. Średnia długość postępowań w procesowych sprawach cywilnych w sądach pierwszej instancji wzrosła do około 20 miesięcy, natomiast w przypadku procesowych spraw gospodarczych utrzymała się na poziomie 11 miesięcy. W postępowaniu odwoławczym, przede wszystkim ze względu na procedury pisemne, tego rodzaju sprawy były rozstrzygane szybciej, a mianowicie średnio w ciągu około 2,4 miesiąca w przypadku spraw cywilnych i 3,4 miesiąca w przypadku spraw gospodarczych. W przypadku bardziej złożonych przestępstw związanych z praniem pieniędzy czas trwania procesów w sądach pierwszej instancji zmniejszył się do średnio 876 dni w 2019 r. (spadek z 1 132 dni w 2018 r.) i pozostaje najwyższy w UE. W 2020 r. średni czas trwania spraw administracyjnych w pierwszej instancji wzrósł do 13,7 miesięcy .

II.Ramy antykorupcyjne