PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 137/2

OPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO

z dnia 19 listopada 2014 r.

w sprawie projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie środków strukturalnych zwiększających odporność instytucji kredytowych

(CON/2014/83)

(2015/C 137/02)

Wprowadzenie i podstawa prawna

W dniu 14 marca 2014 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzymał wniosek Parlamentu Europejskiego o wydanie opinii w sprawie projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie środków strukturalnych zwiększających odporność instytucji kredytowych UE (1) (dalej zwanego „projektem rozporządzenia”). W dniu 27 marca 2014 r. EBC otrzymał wniosek Rady Unii Europejskiej o wydanie opinii w sprawie projektu rozporządzenia.

Właściwość EBC do wydania opinii wynika z art. 127 ust. 4 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jako że projekt rozporządzenia zawiera postanowienia mające wpływ na przyczynianie się Europejskiego Systemu Banków Centralnych do należytego wykonywania polityk w odniesieniu do stabilności systemu finansowego, zgodnie z art. 127 ust. 5 Traktatu. Rada Prezesów wydała niniejszą opinię zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 17 ust. 5 Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego.

Uwagi ogólne

EBC z zadowoleniem przyjmuje propozycję rozwiązania tej kwestii poprzez przyjęcie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady, dotyczącego środków strukturalnych zwiększających odporność unijnych instytucji kredytowych. Środek ten będzie miał bezpośrednie zastosowanie we wszystkich 28 państwach członkowskich (2) i przyczyni się do zapewnienia zharmonizowanych unijnych ram prawnych odnoszących się do kwestii związanych z bankami, które są „zbyt duże, by upaść” i „zbyt wzajemnie powiązane, by upaść”. Projekt rozporządzenia ma na celu ograniczenie potencjalnego rozdrobnienia, jakie mogłoby powodować istnienie różniących się pomiędzy sobą krajowych regulacji strukturalnych w sektorze bankowym i które mogłoby prowadzić do niespójności, arbitrażu regulacyjnego i braku równości szans na jednolitym rynku (3).

Projekt rozporządzenia określa także szczegóły niektórych zadań w zakresie wyłącznych kompetencji EBC na mocy rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 (4). Niespójne ustawodawstwo krajowe ograniczałoby skuteczność jednolitego mechanizmu nadzorczego (SSM), powodując tym samym zwiększenie stopnia skomplikowania nadzoru i kosztów nadzoru (5). Wobec powyższego zachodzi konieczność harmonizacji na poziomie Unii.

Uwagi szczegółowe

1. Zakres stosowania proponowanych przepisów

1.1. Projekt rozporządzenia dotyczy instytucji kredytowych określonych jako globalne instytucje o znaczeniu systemowym (6) oraz innych instytucji kredytowych, których bilanse i rodzaje działalności osiągają określone progi przez trzy kolejne lata (7). EBC rozumie, że jest to zgodne z przyjętym wyraźnie założeniem, że przepisy niniejszego rozporządzenia skupiają się na ograniczonej liczbie największych i najbardziej złożonych instytucji kredytowych i grup, które – pomimo obowiązujących innych przepisów – są nadal zbyt duże, by upaść, i jednocześnie zbyt duże, aby można je było uratować, oraz zbyt złożone z punktu widzenia zarządzania, nadzoru, a także restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (8).

1.2. W przypadku koncentracji instytucji kredytowych (np. połączenia), która prowadziłaby bezpośrednio do powstania jednej instytucji kredytowej objętej zakresem proponowanego rozporządzenia, przy ocenie, czy nowy podmiot osiąga określone w rozporządzeniu progi, właściwy organ powinien brać pod uwagę łączne wartości instytucji kredytowych, które utworzyły jeden podmiot, w okresie dwóch lat przed koncentracją (9). Oprócz tych przypadków właściwe organy krajowe powinny w regularnych odstępach czasu, co najmniej raz w roku, przeprowadzać oceny spełniania kryteriów progowych (10). Ponadto Komisja podczas przeglądu proponowanego rozporządzenia powinna dokonywać oceny adekwatności kryteriów progowych np. w celu weryfikacji, czy obejmuje ono wszystkie właściwe instytucje kredytowe (11). W związku z tym, gdy istnieją dowody świadczące, że nie wszystkie aktywa instytucji kredytowych przeznaczone do obrotu są prawidłowo objęte definicją działalności handlowej, Komisja przy sporządzaniu sprawozdania, o którym mowa w art. 34, powinna być zobowiązana do zwrócenia szczególnej uwagi, czy wszystkie aktywa i pasywa wyceniane według wartości godziwej lub odpowiadające im pozycje bilansowe w przypadku banków nie stosujących MSSF (Międzynarodowych Standardów Sprawozdawczości Finansowej) powinny zostać uwzględnione przy obliczeniach dotyczących działalności handlowej na podstawie proponowanego rozporządzenia. Na te potrzeby przydatna mogłaby być zaktualizowana ocena skutków.

2. Zakazana działalność handlowa, w szczególności handel na własny rachunek

2.1. EBC wyraża ogólne poparcie dla wprowadzonego w projekcie rozporządzenia zakazu handlu na własny rachunek, wąsko zdefiniowanego w art. 5, przez określone instytucje. W szczególności jedynie działalność komórek organizacyjnych, jednostek, działów lub pojedynczych handlowców, którym są wyraźnie przypisane zadania polegające na zajmowaniu pozycji w celu osiągania zysku na własny rachunek, bez jakiegokolwiek związku z działalnością klienta lub zabezpieczaniem podmiotu przed ryzykiem byłaby zakazana (12). Biorąc pod uwagę, że banki, w następstwie kryzysu finansowego, znacznie ograniczyły lub całkowicie zlikwidowały komórki organizacyjne, jednostki, i działy, którym wyraźnie były przypisane zadania związane z handlem na własny rachunek, EBC rozumie, że proponowane rozporządzenie stanowi perspektywiczny środek zapobiegawczy mający na celu zniechęcenie banków do ponownego podejmowania tej działalności. Koszt wdrożenia zakazu handlu na własny rachunek powinien zatem być ograniczony (13). Wydarzenia, które miały miejsce przed i w trakcie ostatniego kryzysu finansowego wykazały, że handel na własny rachunek jest działalnością obarczoną wysokim ryzykiem, która może powodować ryzyko systemowe poprzez otwarte pozycje o znacznej wielkości i wzajemne powiązania między instytucjami finansowymi. W porównaniu do działalności bardziej nastawionej na klienta, jak udzielanie pożyczek, łatwiej jest zwiększyć skalę handlu na własny rachunek w krótkim czasie. W szczególności jeśli handel na własny rachunek prowadzony jest przez grupy bankowe, które korzystają z dorozumianej gwarancji bankowej sieci bezpieczeństwa (fundusze naprawcze, fundusze gwarancji depozytów, czy też w ostateczności podatnicy) może to prowadzić do zwiększania tego rodzaju działalności obarczonej wysokim ryzykiem kosztem sieci bezpieczeństwa. Ponadto EBC rozumie, że prowadzenie handlu na własny rachunek nie ma związku ani nie odpowiada wymaganiom klientów banków. W istocie w obrębie grupy bankowej, która prowadzi handel na własny rachunek, mogą zaistnieć konflikty interesów pomiędzy działalnością związaną z handlem na własny rachunek a usługami świadczonymi dla klientów. Poprzez wprowadzenie zakazu, a nie jedynie wyodrębnienia, handlu na własny rachunek, proponowane rozporządzenie zapewni, ze banki nie przyjmą na siebie bezpośredniej ekspozycji na ryzyko biznesowe i ryzyko utraty reputacji. Z tej samej przyczyny EBC również z zadowoleniem przyjmuje, że projekt rozporządzenia zakazuje właściwym instytucjom kredytowym nabywania funduszy hedgingowych lub inwestowania w takie fundusze (14). Zakaz ten zmniejszy ryzyko obchodzenia zakazu handlu na własny rachunek i pomoże ograniczyć rozprzestrzenianie pomiędzy bankami i w równoległym systemie bankowym.

2.2. Dla odróżnienia handlu na własny rachunek od innych rodzajów działalności handlowej, w szczególności działalności animatora rynku (15), należy ustanowić odpowiednie definicje. EBC przyznaje, że rozróżnienie pomiędzy handlem na własny rachunek a działalnością animatora rynku jest trudne, zarówno w teorii, jak i w praktyce (16). EBC w ogólności popiera definicję handlu na własny rachunek zawartą w projekcie rozporządzenia (17), lecz sugeruje pewne poprawki, mające na celu wyjaśnienie rodzajów zabronionej działalności (18). W szczególności EBC sugeruje wyjaśnienie, że zakazane będą transakcje dotyczące handlu na własny rachunek podejmowane w reakcji na i w celu wykorzystania wycen rynkowych i w celu osiągnięcia zysku, niezależnie od tego, czy zysk został rzeczywiście osiągnięty w krótkim lub długim terminie. Instytucje kredytowe prowadziłyby handel na własny rachunek – w przeciwieństwie do działalności animatora rynku – poprzez wykorzystywanie informacji o rzeczywistej wartości aktywów w celu osiągnięcia zysku opartego na zmianach wartości rynkowych, bez związku ze zleceniami klientów.

2.3. Wreszcie, w tym względzie, z projektu Komisji wynikają pewne wyłączenia: (a) chociaż Komisja traktuje handel na własny rachunek jako działalność obarczoną wysokim ryzykiem, pozostanie on dozwolony w stosunku do obligacji skarbowych; i (b) instytucje kredytowe nieobjęte zakresem proponowanego rozporządzenia nadal będą mogły angażować się w działalność obarczoną wysokim ryzykiem, która może przybrać znaczną wielkość na poziomie zagregowanym. Wyłączenia takie wydają się wskazywać, że charakter wyłączonych działalności handlowych powinien podlegać dalszej ocenie podczas najbliższego przeglądu proponowanego rozporządzenia w celu określenia zakresu możliwych zagrożeń, jakie mogą one powodować dla poszczególnych instytucji kredytowych lub dla globalnego systemu finansowego (19).

3. Decyzja dotycząca żądania wyodrębnienia rodzajów działalności handlowej, ze szczególnym uwzględnieniem traktowania działalności animatora rynku

3.1. EBC w ogólności popiera wprowadzenie wskaźników związanych z wielkością, stopniem złożoności, dźwignią finansową i wzajemnymi powiązaniami działalności handlowej w nadzorczej ocenie działalności przeprowadzanej na podstawie proponowanego rozporządzenia (20). Jednakże wskaźniki te nie umożliwiają organowi nadzoru przeprowadzenia szczegółowej oceny poszczególnych rodzajów działalności handlowej. Zatem EBC zgadza się, że kryteria te nie powinny stanowić jedynej podstawy dla wszczęcia procedury prowadzącej do wydania decyzji o wyodrębnieniu. Ocena tych wskaźników powinna być uzupełniona o swobodę uznania organu sprawującego nadzór skonsolidowany. Projekt rozporządzenia pozostawia organom nadzoru pewien margines swobody na poszczególnych etapach procedury. W projekcie rozporządzenia decyzja właściwego organu o wszczęciu procedury prowadzącej do wydania decyzji o wyodrębnieniu określonego rodzaju działalności handlowej uzależniona jest od stwierdzenia przez właściwy organ, że istnieje zagrożenie dla stabilności finansowej podstawowej instytucji kredytowej lub dla całego systemu finansowego Unii, z punktu widzenia celów proponowanego rozporządzenia (21). Jeśli właściwy organ, po dokonaniu oceny działalności handlowej stwierdzi, że spełnia ona kryteria wynikające ze wskaźników dotyczących względnej wielkości, dźwigni finansowej, złożoności, rentowność, związanego z nimi ryzyka rynkowego oraz wzajemnych powiązań z innymi podmiotami, powinien nakazać wyodrębnienie tej działalności z podstawowej instytucji kredytowej (22). Jednakże przy rozstrzygającej ocenie, stwierdzenie to uzależnione jest również od dokonania dalszej oceny stabilności finansowej przez właściwy organ. Co więcej, nawet po powiadomieniu przez właściwy organ o jego wnioskach, podstawowa instytucja kredytowa ma możliwość wykazać w sposób zadowalający właściwemu organowi, że ta działalność handlowa nie stanowi zagrożenia dla stabilności finansowej podstawowej instytucji kredytowej ani dla całego systemu finansowego Unii z punktu widzenia celów proponowanego rozporządzenia (23).

3.2. EBC popiera podejście do wyodrębnienia prezentowane w projekcie rozporządzenia. Pozwoli ono uniknąć przedłużających się i kosztownych procedur, w przypadkach gdy przekroczone są progi wielkości i złożoności, lecz rzeczywiste ryzyko dla stabilności finansowej podstawowej instytucji kredytowej czy Unii jest istotnie zmniejszone przez istniejące wymogi regulacyjne i kontrolę nadzorczą. Ponadto instytucja kredytowa mogłaby osiągnąć wyżej określone progi angażując się w działalność handlową, która w rzeczywistości przyczynia się do zwiększenia stabilności finansowej, np. działalność animatora rynku, która ma kluczowe znaczenie dla finansowania gospodarki, czy działalność zmierzającą do tworzenia buforów płynnościowych w celu zapewnienia spełniania innych wymogów ostrożnościowych. Zatem organy nadzorcze potrzebują elastyczności w odniesieniu do progów, pozostawiającej luz decyzyjny, przy uwzględnieniu szerszego kontekstu współzależności regulacyjnych i skutków dla systemu finansowego jako całości. Ta swoboda decyzyjna powinna także uwzględniać stabilność finansową poszczególnych państw członkowskich czy też grup państw członkowskich wewnątrz Unii, gdyż ocena dokonana przez organ nadzorczy może mieć istotny wpływ na to państwo członkowskie lub grupę państw członkowskich. Korzystne byłoby uzupełnienie tych użytecznych przepisów poprzez wprowadzenie większej jasności do oceny, czy działalność handlowa podstawowej instytucji kredytowej stanowi zagrożenie dla stabilności finansowej, a zatem wymaga wyodrębnienia (24). Zawarty w projekcie rozporządzenia wymóg przejrzystości procesu podejmowania decyzji (25) jest elementem o podstawowym znaczeniu dla zapewnienia, aby decyzje o niewyodrębnianiu określonego rodzaju działalności handlowej były umotywowane i prawidłowo uzasadnione. W tym względzie decyzja nadzorcza musi być podejmowana przy odniesieniu do zestawu kryteriów szerszego niż zawarty w projekcie rozporządzenia. Ustanowienie zharmonizowanych ram, które umożliwiałyby bardziej wnikliwy osąd nadzorczy niż przewidziany obecnie, zapewniłoby właściwym organom wsparcie przy korzystaniu z marginesu swobody decyzyjnej oraz wspomagałoby organy nadzoru przy wykrywaniu potrzeby wyodrębnienia. Stanowiłoby także dla instytucji kredytowych zachętę do poprawy zarządzania i wewnętrznych systemów i procedur w celu uniknięcia ryzyka związanego z przestrzeganiem przepisów oraz ograniczenia kosztów ewentualnego przyszłego żądania wyodrębnienia. W tym celu korzystne byłoby uzupełnienie wskaźników o dodatkowe informacje jakościowe, takie jak: (a) mapowanie działalności handlowej, w tym metody oceny potrzeby tworzenia zapasów dla zaspokojenia przewidywanego popytu; (b) ramy zgodności wdrażające proponowane rozporządzenie; i (c) systemy rekompensat dla handlowców. Wskaźniki mogłyby także zostać uzupełnione o dodatkowe dane ilościowe, takie jak rotacja zapasów, zmiany wartości zagrożonej, „zyski i straty z pierwszego ujęcia”, ograniczenia nakładane na komórki organizacyjne zajmujące się handlem i dywersyfikacja geograficzna działalności handlowej (26). Uczyniłoby to proces bardziej wykonalnym operacyjnie dla organów nadzoru. Zgodnie z ogólnym celem proponowanego rozporządzenia instytucje kredytowe przedstawiają wszelkie informacje niezbędne dla obliczenia wskaźników, z których korzysta organ nadzoru przy ocenie działalności handlowej (27).

3.3. EBC uważa za istotne utrzymanie na wystarczającym poziomie działalności animatora rynku wykonywanej przez banki w celu utrzymania lub zwiększenia płynności aktywów i płynności rynkowej, umiarkowanej zmienności cen oraz zwiększenia odporności rynków papierów wartościowych na wstrząsy. Jest to kluczowe dla stabilności finansowej, realizacji i prawidłowej transmisji polityki pieniężnej oraz dla finansowania gospodarki. Zatem wszelkie regulacje powinny unikać powodowania negatywnych skutków dla działalności animatora rynku, jeśli nie są one uzasadnione istotnym ryzykiem. Przy dokonywaniu szczegółowej analizy działalności animatora rynku zgodnie z art. 9 ust. 1 projektu rozporządzenia, organy nadzoru powinny zwracać baczną uwagę na możliwy wpływ tej działalności na stabilność finansową. Oczywiście działalność animatora rynku pozostająca w podstawowej instytucji kredytowej musi być zgodna z celami proponowanego rozporządzenia. W szczególności działalność taka nie powinna prowadzić do powstania banku zbyt dużego by upaść lub zbyt wzajemnie powiązanego by upaść i nie powinna obejmować handlu na własny rachunek pozorującego działalność animatora rynku, który mógłby prowadzić nawet do zagrożenia stabilności finansowej. Byłoby zatem korzystne wyjaśnić, że właściwy organ może zezwolić podstawowej instytucji kredytowej na prowadzenie takiej działalności animatora rynku, która nie stwarza zagrożenia dla stabilności finansowej instytucji czy też dla całości lub części systemu finansowego Unii (28). Mając na uwadze powyższe, EBC sugeruje także wprowadzenie pewnych zmian w celu zapewnienia skutecznego wdrożenia wniosków właściwego organu dotyczących rodzajów działalności handlowej, jakie powinny być prowadzone w jednostce handlowej (29). EBC sugeruje dokładniejszą definicję działalności animatora rynku (30) poprzez dodanie słów: „lub rozsądnie przewidywanej działalności potencjalnego klienta” do proponowanej definicji działalności animatora rynku, zgodnie z elementami definicji handlu na własny rachunek. Ponadto EBC zaleca ujednolicenie definicji działalności animatora rynku w całym ustawodawstwie Unii, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 236/2012 (31), w sprawie krótkiej sprzedaży i wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego oraz dyrektywą 2014/65/UE Parlamentu Europejskiego i Rady (32) w sprawie rynków instrumentów finansowych. Mankamentem projektu rozporządzenia jest brak definicji terminu „istotne ryzyko rynkowe”. EBC sugeruje także dalsze ujednolicenie terminu „działalność animatora rynku” z rozporządzeniem (UE) nr 236/2012.

3.4. Instytucje kredytowe w swojej działalności przyjmują zasady zarządzania ryzykiem oparte na ryzyku dla instytucji kredytowej lub dla jej klientów. Odpowiednie zasady zarządzania ryzykiem przyczyniają się do wypłacalności instytucji kredytowej i do stabilności systemu finansowego. W tym względzie projekt rozporządzenia ogranicza obowiązki podstawowej instytucji kredytowej w zakresie zarządzania ryzykiem do pewnych instrumentów pochodnych, które kwalifikują się do rozliczania za pośrednictwem partnera centralnego. EBC zaleca zatem, aby Komisja, wykonując swoje uprawnienie do przyjmowania aktów delegowanych na podstawie art. 11 ust. 3 projektu rozporządzenia, wzięła pod uwagę specyfikę i odpowiedniość polityki zarządzania ryzykiem w bankach.

3.5. Wreszcie, należy zwrócić uwagę, że wyodrębnienie samo w sobie nie rozwiązuje problemu instytucji zbyt dużych, by upaść. Upadek dużej, już wyodrębnionej jednostki także może mieć skutki systemowe powodujące poważne konsekwencje na rynkach kapitałowych. Mając to na uwadze, niektóre banki mogą określić, że wyodrębnione jednostki handlowe nie mają dostatecznej wielkości, aby były ekonomicznie opłacalne. Takie stwierdzenie może prowadzić je do pozbycia się wszystkich rodzajów działalności handlowej, co może skutkować koncentracją tej działalności w większych bankach i powodować, że staną się one jeszcze większe. Taki skutek jest niezgodny z celem zmniejszenia problemu instytucji zbyt dużych, by upaść. Te rodzaje działalności mogą także zostać przesunięte do równoległego system bankowego. Tego rodzaju zmiany wymagają ścisłego monitorowania wszelkich niezamierzonych skutków, a jeśli staną się one istotne, konieczne może być zapewnienie odpowiednich środków zapobiegawczych.

4. Klauzula dotycząca odstępstwa

Artykuł 21 projektu rozporządzenia stanowi, że Komisja na wniosek państwa członkowskiego może udzielić odstępstwa od wymogów dotyczących wyodrębnienia na rzecz instytucji kredytowych objętych przepisami krajowymi mającymi „równoważne skutki” z przepisami proponowanego rozporządzenia.

Preambuła słusznie stwierdza, że różnice pomiędzy przepisami krajowymi zmniejszyłyby skuteczność jednolitego mechanizmu nadzorczego (SSM) ponieważ EBC musiałby wówczas stosować wobec instytucji kredytowych będących pod jego nadzorem wiele różnych i niespójnych przepisów krajowych, co zwiększyłoby koszty i złożoność nadzoru (33). EBC w pełni podziela tę obawę, a względy te przemawiają przeciwko wprowadzaniu odstępstw od ogólnego systemu (34). Odstępstwo nie jest zgodne z celem, jakim jest tworzenie równości szans i może stanowić precedens dla przyszłych odstępstw od innych przepisów unijnych. Osłabiłoby to integrację jednolitego rynku i utrudniło osiągnięcie celów, jakie stawia sobie proponowane rozporządzenie (35). Ponadto szeroki zakres klauzuli dotyczącej odstępstwa może nie być zgodny z formą prawną rozporządzenia oraz z podstawą prawną proponowanego rozporządzenia zgodnie z art. 114 traktatu.

5. Współpraca między właściwymi organami a organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji

Środki strukturalne w projekcie rozporządzenia mają na celu przygotowanie gruntu dla restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz działań naprawczych instytucji finansowych, przy czym oba te procesy są wzajemnie powiązane. Projekt rozporządzenia przewiduje więc współpracę pomiędzy właściwymi organami a organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na różnych etapach oceny dokonywanej przez właściwy organ i wdrażania środków strukturalnych (36). Właściwy organ uprawniony do nakazania wyodrębnienia przed podjęciem decyzji o wyodrębnieniu działalności handlowej zobowiązany jest powiadomić odpowiedni organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Ocena konieczności wyodrębnienia musi także uwzględniać oceny możliwości skutecznego przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, które są aktualnie prowadzone lub zostały przeprowadzone. Wreszcie, środki związane z wyodrębnieniem muszą być spójne ze środkami nałożonymi w kontekście procesu przeglądu i oceny nadzorczej oraz wszelkimi środkami nałożonymi w kontekście oceny możliwości skutecznego przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Usuwanie przeszkód utrudniających restrukturyzację i uporządkowaną likwidację ma podstawowe znaczenie dla przygotowania operacyjnego planu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dla instytucji kredytowej lub grupy. Jak EBC zauważył już wcześniej, w odniesieniu do samej oceny konsultacja z organem nadzorczym jest wystarczająca, natomiast środki służące usunięciu przeszkód w przeprowadzaniu skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji powinny być określane wspólnie i wdrażane we współpracy z organem nadzorczym (37). Przyjęcie właściwych środków dla zwiększenia możliwości skutecznego przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowej lub grupy, takich jak zmiany w praktykach biznesowych, strukturze lub organizacji, muszą należycie uwzględniać wpływ tych środków na kondycję i stabilność bieżącej działalności jednostki. Jest to istotna kwesta dla właściwego organu. Poprawa możliwości skutecznego przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków przy jednoczesnym utrzymaniu kluczowych usług finansowych dla gospodarki jako całości jest także głównym celem procesu nadzorczego, do którego realizacji powinny zmierzać środki przewidziane w proponowanym rozporządzeniu. Zatem właściwe organy i organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji powinny blisko współpracować przy obu tych procesach.

Jednym z celów proponowanego rozporządzenia jest ułatwienie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz działań naprawczych w odniesieniu do grupy jednostek (38). Jednakże cele proponowanego rozporządzenia przewidujące nakładanie środków strukturalnych nie są tożsame z celami oceny możliwości skutecznego przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Zakres środków strukturalnych dostępnych na podstawie proponowanego rozporządzenia jest zatem różny od zakresu środków mających na celu usuwanie przeszkód utrudniających restrukturyzację i uporządkowaną likwidację na podstawie niedawno przyjętych unijnych ram prawnych dotyczących restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (39). Zatem EBC rozumie, że nawet w przypadku, gdy ocena możliwości skutecznego przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przeprowadzona w kontekście planowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie wykaże żadnych istotnych przeszkód utrudniających skuteczne przeprowadzenie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, właściwy organ może stwierdzić istnienie konieczności zastosowania środków strukturalnych na podstawie proponowanego rozporządzenia, co ułatwiłoby prowadzenie działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do złożonych instytucji (40). Należy w tym względzie wyjaśnić, że podczas gdy właściwy organ zobowiązany jest uwzględniać oceny możliwości skutecznego przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, które są aktualnie prowadzone lub zostały przeprowadzone, to wnioski z takich ocen nie powinny w żaden sposób przesądzać o wykonywaniu przez właściwy organ jego uprawnień wynikających z proponowanego rozporządzenia, w szczególności w przypadku, gdy właściwy organ stwierdza, że spełnione zostały kryteria nałożenia obowiązku wyodrębnienia (41).

6. Uprawnienia do nakładania sankcji

Chociaż proponowane rozporządzenie jest bezpośrednio stosowane w całej Unii, niektóre jego przepisy wymagają dalszego wdrożenia przez państwa członkowskie (42). Ze względu na to, że EBC uznaje się za właściwy organ w wyłącznym celu wykonywania zadań powierzonych mu na mocy m. in. art. 4 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1024/2013, a zadania określone w proponowanym rozporządzeniu odpowiadają zadaniom już powierzonym EBC na mocy art. 4 ust. 1 lit. i) rozporządzenia (UE) nr 1024/2013, EBC powinien również posiadać uprawnienia do nakładania sankcji zgodnie z ramami określonymi w art. 18 rozporządzenia (UE) nr 1024/2013. Powinno to zostać wyjaśnione w preambule proponowanego rozporządzenia oraz, dla uniknięcia wątpliwości, w art. 28 (43). Uprawnienia powierzone EBC nie obejmują uprawnienia do nakładania sankcji na osoby fizyczne ani uprawnienia do nakładania sankcji niefinansowych. Niezbędne jest także dostosowanie poziomu sankcji finansowych w proponowanym rozporządzeniu i w dyrektywie 2013/36/UE Parlamentu Europejskiego i Rady (44). Ponadto uprawnienie do zawieszenia zezwolenia jest w szczególności nowym środkiem przewidzianym w projekcie rozporządzenia (45). EBC sugeruje usunięcie tej sankcji z projektu rozporządzenia w celu uniknięcia trudności prawnych.

Wreszcie, w odniesieniu do sformułowania „korzyści uzyskanych lub strat unikniętych” w projekcie rozporządzenia, w praktyce wysokość tych kwot będzie bardzo trudna do dokładnego wykazania. Proponowana sankcja w art. 28 ust. 4 lit. b) projektu rozporządzenia uwzględnia korzyści uzyskane lub straty uniknięte, wskazując ich wyrównanie jako jedną z możliwych sankcji. W art. 29 ust. 1 lit. d) „skala” korzyści uzyskanych lub strat unikniętych została włączona do okoliczności, które właściwe organy uwzględniają przy ustalaniu rodzaju oraz wysokości sankcji. EBC sugeruje zastąpienie tego sformułowania, w obu przypadkach, oszacowaniem przez właściwe organy korzyści i strat uzyskanych bądź unikniętych w wyniku naruszenia (46).

Sporządzono we Frankfurcie nad Menem dnia 19 listopada 2014 r. Mario DRAGHI Prezes EBC

(1) COM(2014) 43 final.

(2) Rozporządzenie nie będzie wymagało dodatkowego wdrożenia na poziomie krajowym, z wyjątkiem kilku przepisów. Zobacz pkt 6 niniejszej opinii w odniesieniu do systemu sankcji.

(3) Zob. COM(2014) 43 final, s. 5.

(4) Rozporządzenie Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. L 287 z 29.10.2013, s. 63).

(5) Zob. motyw 8 projektu rozporządzenia.

(6) Na podstawie art. 131 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 338).

(7) Zgodnie z art. 3 projektu rozporządzenia progi te stanowią: (a) łączne aktywa w wysokości co najmniej 30 mld EUR; i (b) działalność handlowa, której wartość wynosi co najmniej 70 mld EUR lub stanowi równowartość 10 procent jej łącznych aktywów.

(8) Zob. motyw 13 projektu rozporządzenia.

(9) Zob. propozycje zmian nr 7 i 18 w załączniku do niniejszej opinii.

(10) Zob. propozycję zmiany nr 19 w załączniku do niniejszej opinii.

(11) Zob. propozycję zmiany nr 23 w załączniku do niniejszej opinii.

(12) Zob. art. 5 ust. 4 projektu rozporządzenia.

(13) Zob. załącznik A6 do oceny skutków przygotowanej przez Komisję (część 3 z 3), s. 58. Spośród niewielu banków, które przedstawiły dane ilościowe w procesie konsulatcji publicznych, żaden nie wykazał istotnych przychodów z handlu na własny rachunek.

(14) Zob. art. 6 projektu rozporządzenia.

(15) Zob. pkt 3.3 niniejszej opinii.

(16) Zob. ocenę skutków opracowana przez Komisję, sekcja 5.3.1.1.

(17) Zob. art. 5 ust. 4 projektu rozporządzenia.

(18) Zob. propozycję zmiany nr 5 w załączniku do niniejszej opinii.

(19) Zob. propozycję zmiany nr 23 w załączniku do niniejszej opinii.

(20) Zob. art. 9 projektu rozporządzenia.

(21) Zob. art. 10 ust. 1 projektu rozporządzenia.

(22) Jak wynika to z motywu 23 projektu rozporządzenia.

(23) Zob. art. 10 ust. 3 i motyw 23 projektu rozporządzenia.

(24) Zob. propozycje zmian nr 2 i 10-15 w załączniku do niniejszej opinii.

(25) Zob. art. 10 ust. 3 akapit trzeci projektu rozporządzenia.

(26) Zob. propozycję zmiany nr 8 w załączniku do niniejszej opinii.

(27) Zob. propozycję zmiany nr 9 w załączniku do niniejszej opinii.

(28) Zob. propozycję zmiany nr 12 w załączniku do niniejszej opinii.

(29) Zob. propozycje zmian nr 14 i 15 w załączniku do niniejszej opinii.

(30) Zob. propozycję zmiany nr 6 w załączniku do niniejszej opinii.

(31) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 236/2012 z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie krótkiej sprzedaży i wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego (Dz.U. L 86 z 24.3.2012, s. 1).

(32) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/65/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniająca dyrektywę 2002/92/WE i dyrektywę 2011/61/UE (Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 349).

(33) Jak wynika z motywu 8 projektu rozporządzenia.

(34) Zob. propozycje zmian nr 1 i 17 w załączniku do niniejszej opinii.

(35) Zob. np. motyw 7 I art. 1 projektu rozporządzenia.

(36) Artykuł 19 projektu rozporządzenia.

(37) Opinia CON/2013/76, pkt 2.5. Wszystkie opinie EBC są publikowane na stronie internetowej EBC pod adresem www.ecb.europa.eu

(38) Artykuł 1 lit. g) projektu rozporządzenia.

(39) Zob. w szczególności art. 17 i 18 dyrektywy 2014/59/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/UE oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 190) i art. 10 rozporządzenia (UE) nr 806/2014 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2014 r. ustanawiającego jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 (Dz.U. L 225 z 30.7.2014, s. 1).

(40) Zob. także ocenę skutków opracowaną przez Komisję, sekcja 5.3.1.1.

(41) Zob. propozycję zmiany nr 16 w załączniku do niniejszej opinii.

(42) Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że wprowadzenie w życie niektórych przepisów rozporządzenia może wymagać przyjęcia przez państwa członkowskie, lub przez samego prawodawcę Unii, środków wykonawczych. Zobacz tak pkt 32 i 33 wyroku w sprawie C-367/09 SGS Belgium i in. [2010] ECR I-10761.

(43) Zob. propozycje zmian nr 4 i 21 w załączniku do niniejszej opinii.

(44) Dyrektywa 2013/36/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 338).

(45) Zob. art. 28 projektu rozporządzenia.

(46) Zob. propozycję zmiany nr 22 w załączniku do niniejszej opinii.