SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO DZIEWIĄTE SPRAWOZDANIE PRZEGLĄD ŚRODKÓW OCHRONY HANDLU STOSOWANYCH PRZEZ PAŃSTWA TRZECIE PRZECIWKO UNII EUROPEJSKIEJ (DANE STATYSTYCZNE AKTUALNE NA DZIEŃ 31 GRUDNIA 2011 R. UWAGI DOTYCZĄCE SPRAW I TEKST ZAKTUALIZOWANE DO MARCA 2012 R.) /* COM/2012/0344 final */





SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO DZIEWIĄTE SPRAWOZDANIE PRZEGLĄD ŚRODKÓW OCHRONY HANDLU STOSOWANYCH PRZEZ PAŃSTWA TRZECIE PRZECIWKO UNII EUROPEJSKIEJ (DANE STATYSTYCZNE AKTUALNE NA DZIEŃ 31 GRUDNIA 2011 R. UWAGI DOTYCZĄCE SPRAW I TEKST ZAKTUALIZOWANE DO MARCA 2012 R.) 1. Wprowadzenie Od początku kryzysu światowego, który wybuchł pod koniec 2008 r., stosowanie instrumentów ochrony handlu skierowanych przeciwko UE było dość intensywne. Istniały obawy, że podczas prowadzenia wielu nowych dochodzeń zasady nie będą odpowiednio stosowane oraz że instrumenty będą nadużywane w celu zapewnienia ochrony przemysłu krajowego przed konkurencją zagraniczną. Sytuacja w 2011 r. tylko nieznacznie poprawiła się, a jak wskazano poniżej, stosowanie instrumentów ochrony handlu (TDI) skierowanych przeciwko UE ustabilizowało się. Liczba nowych dochodzeń pozostaje jednak raczej wysoka, a złożoność spraw wzrosła. W niektórych przypadkach, mimo licznych i energicznych działań, istotne problemy nie mogły zostać rozwiązane na poziomie technicznym i nie można było uniknąć rozstrzygania sporów na forum WTO. Doprowadziło to do wzrostu działalności w tym roku. W niniejszym sprawozdaniu opisano ogólne tendencje, stwierdzone problemy i wyniki osiągnięte w 2011 r. W załączniku znajduje się również szczegółowa analiza tendencji oraz poszczególnych przypadków w państwach stosujących instrumenty ochrony handlu w największym stopniu. 2. Ogólne tendencje Pod koniec 2011 r. obowiązywało 146 środków, co stanowi wzrost o 23 środki w porównaniu z ubiegłym rokiem. Jest to najwyższa wielkość od 2008 r. Od tego czasu liczba środków zmniejszała się. Znaczna większość tych środków dotyczy antydumpingu (94 w 2011 r. w porównaniu z 89 w 2010 r.), ale udział środków ochronnych wzrasta (46 w porównaniu do 30). Jest to główny powód tak dużej liczby środków w tym roku. Środki wyrównawcze stanowią jedynie niewielką część. USA pozostaje państwem o największej ilości obowiązujących środków (23), na kolejnym miejscu plasują się Chiny i Indie (po 15), Turcja (13) oraz Brazylia (12). Należy również zauważyć, że Indonezja znacznie zwiększyła liczbę środków z 2 do 8, przy czym wszystkie środki należą do grupy środków ochronnych. W sumie wprowadzono 36 nowych środków w 2011 r. To dużo więcej niż 15 przypadków wprowadzenia środków w 2010 r. Podczas gdy liczba wprowadzonych środków antydumpingowych nie była niewielka (13 w 2011 r. w porównaniu z 8 w ubiegłym roku), wzrost liczby obowiązujących środków ochronnych był wyjątkowo wysoki. W 2011 r. wprowadzono nie mniej niż 22 środki ochronne. Wielkość ta powinna jednak zostać uwzględniona w powiązaniu z faktem, że 8 z tych środków polega wyłącznie na rozszerzeniu obowiązywania rosyjskich środków na terytoria Białorusi i Kazachstanu w następstwie utworzenie przez nie unii celnej. Ponadto liczba ta obejmuje również 6 środków, które zostały wprowadzone przez Indonezję, ale dotyczą produktów będących bardzo rzadko przedmiotem wywozu z UE. Wpływ tego wzrostu liczby środków ochronnych jest więc stosunkowo ograniczony dla firm z UE. Liczba nowych dochodzeń jest najlepszym wskaźnikiem aktywności w zakresie TDI z państw trzecich. Istotnie, podczas gdy nie wszystkie dochodzenia skutkują wprowadzeniem środków, a w związku z tym nie są odzwierciedlone w powyższych statystykach - każde nowe postępowanie ma zwykle wpływ na przepływy handlowe w trakcie dochodzenia i wymaga podjęcia znacznych wysiłków przez eksporterów w celu obrony ich interesów. W tym względzie, liczba nowych dochodzeń znacznie wzrosła od końca 2008 r., tj. początku kryzysu światowego, i pozostała na wysokim poziomie od tego czasu. W 2011 r. roku wszczęto 33 nowe dochodzenia w porównaniu z 40 dochodzeniami w 2010 r. Należy jednak zauważyć, że wielkość ta obejmuje szereg dochodzeń ograniczonych do ewentualnego rozszerzenia środków rosyjskich na terytorium nowej unii celnej, a także dwa dochodzenia dotyczące terytorium unii celnej, lecz uwzględnione jako odrębne dochodzenia dla każdego państwa. Znaczna część tych nowych dochodzeń dotyczy środków ochronnych (20), podczas gdy pozostała część to wyłącznie dochodzenia antydumpingowe. Niektóre z tych nowych dochodzeń mogłyby ewentualnie mieć wpływ na znaczące przepływy handlowe, a zatem wymagają starannego monitorowania, jak również wielu interwencji na różnych szczeblach. Inne przypadki, o mniej ważnym interesie gospodarczym, są również bardzo istotne ze względu na systemowy charakter stwierdzonych problemów i wymagają szczególnej czujności. 3. Utrzymujące się problemy W ostatnich latach Komisja Europejska zintensyfikowała działania w celu rozwiązania problemów stwierdzonych w poszczególnych przypadkach. Kwestie te zostały również omówione na płaszczyźnie dwustronnej w ramach spotkań ad hoc lub regularnych spotkań z władzami państw trzecich. Spotkania te były dosyć skuteczne, ponieważ odnotowaliśmy pewną poprawę w praktykach niektórych państw trzecich. Na przykład niektóre państwa poprawiły przejrzystość ujawniania informacji o wynikach dochodzeń, wyrażając poufne dane przy pomocy indeksów, zamiast nieujawniania żadnych danych liczbowych. Zmiany te są korzystne. Niestety problemy stwierdzone w przeszłości nadal istnieją pomimo faktu, że były one wielokrotnie zgłaszane na różnych szczeblach. W związku z tym Komisja w dalszym ciągu podejmowała wszelkie konieczne i możliwe starania – również odwołując się do rozstrzygania sporów na forum WTO - w celu dopilnowania, by podstawowe zasady WTO były ściśle stosowane, a instrumenty ochrony handlu nie były nadużywane. Główne utrzymujące się problemy są następujące: 3.1. Niewłaściwe stosowanie instrumentów Od kilku lat istniały oczywiste przesłanki świadczące o tym, że sprawy dotyczące TDI były wszczynane w odpowiedzi na środki wprowadzone przez UE, a nie na uzasadnionych podstawach wspieranych przez należycie udokumentowany wniosek złożony przez przemysł krajowy. Jak wspomniano w ubiegłorocznym sprawozdaniu rocznym, UE była skonfrontowana z dochodzeniem w sprawie środków wyrównawczych i innym dochodzeniem opartym na zagrożeniu wystąpieniem szkody, wkrótce po zastosowaniu tego samego instrumentu/kryterium wobec państwa, które wszczęło te dwa dochodzenia. Stwierdzono również sprawy przeciwko UE dotyczące produktów podobnych do tych, które były wcześniej objęte dochodzeniem UE. Bardzo trudno jest uwierzyć, że we wszystkich tych przypadkach był to czysty zbieg okoliczności. Ta tendencja niestety utrzymywała się w 2011 r. Dochodzenia, o których mowa powyżej, zakończyły się nałożeniem ostatecznych ceł, mimo pewnych oczywistych niedociągnięć, a kolejne „zwierciadlane dochodzenie” wszczęto w 2011 r. Te sprawy nie są odrębnymi przypadkami i inni członkowie WTO mieli do czynienia z tymi samymi kwestiami. Niedawno odnotowano zagrożenie dalszymi podobnymi działaniami. Takie wykorzystanie instrumentów jest nieodpowiednie i nie do przyjęcia. Komisja zajęła się tą kwestią na poziomie politycznym oraz technicznym (w tym na forum WTO) i nie zawaha się skorzystać z procedury rozstrzygania sporów WTO w przypadkach gdy sprawy pozbawione są konkretnej treści. Takie przypadki charakteryzują się często niskimi standardami w zakresie wszczynania (a także brakiem przejrzystości poprzez nadużywanie przepisów dotyczących poufności) i brakiem dowodów wystąpienia szkody. 3.2. Brak przejrzystości Przejrzystość jest jednym z podstawowych czynników w dochodzeniach w sprawie ochrony handlu. Środki ochrony handlu są możliwe do zaakceptowania tylko wówczas, gdy są one używane w ramach ścisłych ograniczeń określonych zgodnie z zasadami WTO. Przejrzystość i miarodajne ujawnianie informacji mają zasadnicze znaczenie w tym procesie, gdyż jest to jedyny sposób na dopilnowanie, by strony były godziwie traktowane i mogły odpowiednio bronić swoich interesów. Chociaż istnieją szczegółowe zasady dotyczące ujawniania wyników dochodzenia przy jednoczesnej ochronie poufnego charakteru danych dostarczonych przez strony współpracujące w toku dochodzeń - tj. wymóg dostarczenia miarodajnego streszczenia niemające poufnego charakteru - niektóre organy prowadzące dochodzenie nadal decydują się na zwykłe usunięcie najważniejszych danych. Ponadto niektóre organy prowadzące dochodzenie nie ujawniają wystarczająco szczegółowych danych eksporterom uczestniczącym w postępowaniach antydumpingowych, przez co nie są oni w stanie dokładnie ustalić, w jaki sposób margines dumpingu został obliczony. W obliczu tych problemów, Komisja interweniuje w indywidualnych sprawach i, jeżeli jest to uzasadnione charakterem sprawy oraz w zakresie, w jakim nie ma lepszego rozwiązania, odwołuje się do mechanizmu rozstrzygania sporów WTO. Komisja korzysta także z dwustronnych spotkań technicznych z niektórymi państwami, aby zaradzić tym problemom. 3.3. Niewłaściwe stosowanie środków ochronnych Powyższe dane statystyczne dowodzą, że środki ochronne nadal są używane bardzo często i w szczególności przez niektóre państwa. Instrument ten jest oczywiście do dyspozycji każdego państwa, jednak jego stosowanie powinno pozostać wyjątkiem, ponieważ dotyczy on zwiększonego przywozu ze wszystkich państw pochodzenia i nie zakłada konieczności istnienia nieuczciwych elementów (takich jak dumping lub subsydia). Orzecznictwo WTO określiło również bardzo ścisłe kryteria jego stosowania. Niestety niektóre państwa nadal nadmiernie korzystają z tego instrumentu, mimo że problemy bardzo często dotyczą taniego przywozu z konkretnych państw. W takich przypadkach Komisja zawsze opowiadała się za zastosowaniem instrumentu dotyczącego konkretnego państwa w celu uniknięcia ubocznych szkód, biorąc pod uwagę charakter erga omnes środków ochronnych. Ponadto okazuje się, że w różnych sprawach uzasadnienie wszczęcia dochodzenia nie było satysfakcjonujące. W takich przypadkach, nawet wówczas, gdy dochodzenie zakończono bez wprowadzania środków, miało ono negatywny wpływ na handel ze względu na niepewność jego wyniku. Oczywiście fakt, że żadne środki nie zostały ostatecznie wprowadzone stanowi pozytywne zjawisko, jednak uznaje się, że państwo trzecie, powinno być o wiele bardziej ostrożne przy podejmowaniu decyzji o wszczęciu dochodzenia w celu uniknięcia tych negatywnych skutków. Wreszcie w 2011 r. niektóre środki zostały przedłużone poza ich pierwotny okres stosowania wynoszący 3 lata, pomimo faktu, że sytuacja przemysłu poprawiła się albo nie uległa zmianie, najprawdopodobniej dlatego, że pierwotnie wprowadzone środki były niewystarczające. Wydaje się, że ma to miejsce prawie zawsze w przypadku środków rozszerzonych przez to samo państwo i w oparciu o oczywiste błędy proceduralne. 4. Główne osiągnięcia Rola Komisji w odniesieniu do spraw dotyczących państw trzecich obejmuje monitorowanie dochodzeń oraz udzielanie porad i pomocy dla zainteresowanych eksporterów europejskich. Na przestrzeni lat, systematyczne interwencje Komisji w ramach dochodzeń wszczynanych przez państwa trzecie miały ogólny pozytywny wpływ, ponieważ niektóre państwa poprawiły jakość prowadzenia swoich dochodzeń. Komisja jest szanowanym na całym świecie organem prowadzącym dochodzenia, a jej interwencje są zawsze dobrze postrzegane i uważnie analizowane. Wynika to z tego, że w swoich dochodzeniach Komisja stosuje bardzo wysokie standardy. Jednakże, jak wspomniano powyżej, wciąż utrzymują się pewne istotne problemy i nie wszystkie kwestie można było rozwiązać. W kilku przypadkach Komisji udało się uniknąć wprowadzenia środków lub zmniejszyć ich negatywny wpływ. Niektóre ważne problemy systemowe mogły również zostać rozwiązane, a ma to wpływ na wiele środków, które zostały lub zostaną wprowadzone. Nawet jeżeli nie uzyskano pozytywnych rezultatów we wszystkich przypadkach, Komisja udzieliła pomocy wielu sektorom przemysłu, eksporterom i administracji państw członkowskich oraz otrzymała bardzo pozytywne informacje zwrotne wskazujące, że wsparcie to było doceniane przez różne zainteresowane strony. Poniżej znajduje się wykaz niektórych pozytywnych wyników uzyskanych w 2011 r. USA - sprawa „zerowania”: duże postępy W dniu 6 lutego 2012 r. USA i UE osiągnęły porozumienie (plan działania) w celu rozstrzygnięcia sporu dotyczącego sprawy „zerowania”. USA zniosły już zerowanie w nowych dochodzeniach przeprowadzonych w 2007 r., a plan działania rozszerza obecnie to zniesienie zerowania na przeglądy. Osiągnięto to po kilku latach sporu, orzeczeniach WTO wydanych na korzyść UE w dwóch różnych sprawach i nieprzestrzeganiu przez USA wspomnianych orzeczeń. Należy przypomnieć, że sprawa „zerowania” stanowi praktykę, zgodnie z którą niedumpingowe transakcje nie są brane pod uwagę przy obliczaniu marginesu dumpingu, często prowadząc do ustalenia sztucznie zawyżonych ceł. W wyniku naszych wysiłków USA uchyliły wiele środków antydumpingowych i dokonały przeglądu obecnych stawek cła antydumpingowego bez zerowania dla wszystkich objętych środkami eksporterów z UE. Kilka kolejnych przeglądów dotyczących zmiany obecnych stawek celnych zostanie zakończonych z początkiem czerwca, a w konsekwencji w zakresie tego aspektu obliczania dumpingu zapanują równe reguły gry między UE i USA. Niemniej jednak, Komisja będzie musiała dokładnie monitorować stosowanie przez USA tej nowej metodyki w celu dopilnowania, by zerowanie zostało konsekwentnie wyeliminowane z obliczeń dumpingu we wszystkich przyszłych przeglądach. Bardziej szczegółowe informacje można znaleźć w załączniku. Rosja – Białoruś – Kazachstan: brak rozszerzenia środków W ramach nowej unii celnej środki wprowadzone przez poszczególne państwa zostaną rozszerzone na terytorium unii celnej, jeżeli w następstwie dochodzenia przeglądowego okaże się, że produkcja krajowa reprezentowała ponad 25 % średniej produkcji całej unii celnej w ciągu ostatnich trzech lat. W tym kontekście analiza sprawy dotyczącej tkanin siatkowych o otwartych oczkach z włókien szklanych wykazała, że Białoruś zaproponowała rozszerzenie środków, podczas gdy w rzeczywistości krajowa produkcja osiągnęła ponad 25 % dopiero w ostatnim roku objętym przeglądem. Komisja zwróciła uwagę władz białoruskich na fakt, że próg nie został osiągnięty w odniesieniu do średnich wielkości w ciągu trzech ostatnich lat i w konsekwencji zdecydowano nie rozszerzać tych środków na całą unię celną. Brak wprowadzenia środków ochronnych na Ukrainie W ostatnich latach Ukraina wszczęła znaczną liczbę dochodzeń w sprawie środków ochronnych: 2 w 2009 r., 3 w 2010 r. i 4 w 2011 r. Komisja podjęła aktywne interwencje w tych dochodzeniach, zwłaszcza w sprawach, które mogłyby znacząco wpłynąć na przepływy handlowe UE gdyby środki zostały wprowadzone, w celu podkreślenia niedociągnięć odnoszących się do tych spraw oraz zapewnienia najlepszych wyników dla eksporterów z UE. Interwencje Komisji były skuteczne w 2011 r. Dwa dochodzenia zostały zakończone bez wprowadzenia środków: sprawa dotycząca lodówek (wywóz wynoszący około 45 mln EUR rocznie) oraz produktów naftowych (około 750 mln EUR rocznie). Nawet jeśli jest to pozytywne zjawisko, częste przypadki wszczynania dochodzeń w sprawie środków ochronnych wciąż stanowią problem, jak wskazano w poprzedniej sekcji. Izrael – uniknięcie wprowadzenia środków W ostatnich latach Izrael stał się stosunkowo znaczącym użytkownikiem środków antydumpingowych przeciwko UE (7 dochodzeń wszczętych od 2009 r.). Stwierdzono wiele niespójności z zasadami WTO, w tym bardzo ważnych i podstawowych. Biorąc pod uwagę systemowy charakter stwierdzonych problemów, Komisja interweniowała we wszystkich tych przypadkach, a w 2011 r. dwa dochodzenia zakończono bez wprowadzania środków. Dotyczyło to jednego postępowania, w przypadku którego organy prowadzące dochodzenie zaproponowały nawet wprowadzenie ostatecznych środków. Ścisłe monitorowanie jest jednak konieczne, gdyż nadal prowadzone są dochodzenia i niestety wciąż pojawiają się takie same problemy. Jordania – wczesne zakończenie stosowania środków Jordania wszczęła dochodzenie w sprawie środków ochronnych dotyczących przywozu płytek w 2008 r. Jest to trzecie dochodzenie w okresie sześciu lat. O ile w dwóch poprzednich przypadkach można było uniknąć środków, w tym przypadku Jordania nałożyła cła ostateczne we wrześniu 2010 r. na okres dwóch lat. Komisja podjęła działania, mając na uwadze kontekst sprawy i stwierdzone niedociągnięcia. Niestety środków nie można było uniknąć, ale w grudniu 2011 r. Jordania zdecydowała o zakończeniu stosowania środków na rok przed upływem ich normalnego okresu obowiązywania. 5. Podsumowanie Działalność w zakresie monitorowania i interwencje Komisji w 2011 r. po raz kolejny okazały się konieczne w celu ograniczenia nadużyć dotyczących stosowania instrumentów i praktyk protekcjonistycznych. Działania dotyczące TDI utrzymują się na stałym poziomie w porównaniu do okresu 2008–2010, ale zaangażowanie Komisji pozostaje istotne ze względu na interes gospodarczy oraz rosnącą złożoność dochodzeń. Interwencje Komisji są zazwyczaj dokładnie rozważane za granicą. Ze względu na jej wiedzę fachową, a także dzięki temu, że stosuje ona wysokie standardy w ramach swoich postępowań, Komisja jest uznanym na całym świecie organem prowadzącym dochodzenia. W tym roku osiągnięto szereg pozytywnych wyników. W niektórych przypadkach udało się uniknąć środków lub zmniejszyć ich negatywny wpływ. Również niektóre ważne problemy systemowe mogły zostać rozwiązane z korzyścią dla eksporterów UE. Dokonano tego poprzez intensywne monitorowanie i dwustronne kontakty z państwami trzecimi. W innych przypadkach pomocne okazały się również wyniki procedur panelu WTO. W większości przypadków te osiągnięcia są także wynikiem dobrej współpracy z państwami członkowskimi UE, europejskimi stowarzyszeniami producentów i zainteresowanymi przedsiębiorstwami. Skoordynowane wspólne działania znacznie zwiększają szanse powodzenia. Niestety nadal utrzymują się poważne problemy. Aby je rozwiązać, niezbędne będą dalsze i jeszcze bardziej intensywne działania, w tym działania na poziomie WTO w razie potrzeby. Komisja kontynuuje również poprawę wymiany informacji z innymi organami prowadzącymi dochodzenia w celu podwyższenia standardów oraz zwiększenia przejrzystości i przewidywalności w stosowaniu środków ochrony handlu. Jest to niezbędne dla przewidywania i unikania problemów, zamiast rozwiązywania ich w trwających dochodzeniach, co często okazuje się bardzo trudne.