w sprawie zawarcia w imieniu Unii Europejskiej konwencji Rady Europy w sprawie zwalczania manipulacji rozgrywkami sportowymi w odniesieniu do kwestii niezwiązanych z prawem karnym materialnym i ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych

UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

Ustawianie wyników zawodów sportowych uznaje się powszechnie za jedno z najpoważniejszych zagrożeń dla współczesnego sportu. Takie działanie narusza wartości propagowane przez sport, takie jak uczciwość, fair play oraz szacunek dla innych. Wiąże się z ryzykiem stopniowego odchodzenia fanów i kibiców od zorganizowanych form sportu. Ponadto ustawianie wyników zawodów sportowych wiąże się często z funkcjonowaniem zorganizowanych siatek przestępczych działających na skalę światową. Jest to problem, który stał się obecnie priorytetem dla organów publicznych, ruchu sportowego i organów ścigania na całym świecie. Aby odnieść się do tych wyzwań, latem 2012 r. Rada Europy zaprosiła strony Europejskiej konwencji kulturalnej do rozpoczęcia negocjacji dotyczących konwencji Rady Europy w celu walki z manipulowaniem wynikami sportowymi. Negocjacje rozpoczęły się w październiku 2012 r. podczas pierwszego posiedzenia grupy redakcyjnej Rady Europy.

W dniu 13 listopada 2012 r. Komisja przyjęła „zalecenie dotyczące decyzji Rady upoważniającej Komisję Europejską do uczestnictwa w imieniu Unii Europejskiej w negocjacjach w sprawie międzynarodowej konwencji Rady Europy w celu walki z manipulowaniem wynikami sportowymi”. Zalecenie Komisji przekazano Grupie Roboczej Rady ds. Sportu w dniu 15 listopada 2012 r. Po przeprowadzeniu dyskusji na forum Grupy Roboczej Rady Rada podzieliła projekt decyzji Rady na dwie oddzielne decyzje z uwagi na dodanie przez Radę materialnych podstaw prawnych, w tym podstawy prawnej mającej swoje źródło w części 3 tytuł V TFUE. W dniu 10 czerwca 2013 r. Rada przyjęła pierwszą z tych decyzji, która dotyczyła kwestii związanych z zakładami sportowymi. Druga decyzja w sprawie kwestii dotyczących współpracy w sprawach karnych i współpracy policyjnej została przyjęta przez Radę w dniu 23 września 2013 r..

W dniu 9 lipca 2014 r. Delegaci Ministrów Rady Europy przyjęli konwencję w sprawie zwalczania manipulacji rozgrywkami sportowymi. Konwencja została otwarta do podpisu w dniu 18 września 2014 r. podczas konferencji ministrów właściwych do spraw sportu państw Rady Europy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 konwencji konwencja jest otwarta do podpisu przez Unię Europejską. Od tego czasu konwencję podpisało wiele stron, w tym szereg państw członkowskich.

W dniu 2 marca 2015 r. Komisja przedstawiła Radzie swoje wnioski dotyczące decyzji Rady w sprawie podpisania konwencji w imieniu Unii Europejskiej: (i) wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie podpisania w imieniu Unii Europejskiej konwencji w odniesieniu do kwestii związanych z prawem karnym materialnym i ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych (COM(2015)86) w oparciu o art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 TFUE; oraz (ii) wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie podpisania w imieniu Unii Europejskiej konwencji w odniesieniu do kwestii niezwiązanych z prawem karnym materialnym i ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych (COM(2015)84) w oparciu o art. 114 i art. 165 TFUE. Uzasadnienia tych wniosków Komisji zawierały szczegółową analizę kompetencji w odniesieniu do konwencji. Wnioski Komisji były po raz ostatni przedmiotem dyskusji na forum Coreperu w dniach 11 i 20 listopada 2015 r. Na tym etapie Prezydencja stwierdziła, że prace nad przedmiotowym dossier nie będą się posuwać dalej dopóki wszystkie delegacje nie wyrażą zgody.

W kontekście powyższego Unia nie podpisała jeszcze konwencji. Komisja jest zdania, że doprowadzenie do podpisania tej konwencji powinno stanowić jedno z działań Unii na rzecz udziału w zwalczaniu ustawiania wyników zawodów sportowych, w powiązaniu z innymi narzędziami, takimi jak planowana inicjatywa Komisji w zakresie ustawiania wyników zawodów sportowych w związku z zakładami sportowymi opracowana zgodnie z treścią komunikatu Komisji z 2012 r. w sprawie gier hazardowych on-line, działalność unijnej grupy ekspertów ds. ustawiania wyników zawodów sportowych oraz działania przygotowawcze i projekty dotyczące problematyki ustawiania wyników zawodów sportowych.

Niniejszy wniosek dotyczy instrumentu prawnego w spawie zawarcia umowy.

2. UMOWA

Zgodnie z art. 1 konwencji służy ona „zwalczaniu manipulacji zawodami sportowymi w celu zapewnienia ochrony uczciwości sportu oraz etyki sportowej zgodnie z zasadą autonomii sportu”. Nadrzędnym celem konwencji jest zatem „ochrona uczciwości zawodów sportowych oraz etyki sportowej”. Konwencja realizuje ten cel za pomocą szeregu środków służących zapobieganiu przypadkom manipulacji zawodami sportowymi, ich wykrywaniu i karaniu. Z tego względu konwencja wspiera również współpracę międzynarodową oraz ustanawia mechanizm monitorowania w celu zapewnienia, aby stosowano się do jej postanowień.

Tym samym konwencja urzeczywistnia wieloaspektowe podejście do problemu manipulacji zawodami sportowymi. Oznacza to również, że środki, które należy wprowadzić, mają różny charakter i wywierają wpływ na różne dziedziny prawa, przy czym największy nacisk położono na aspekt prewencyjny. Inne dziedziny prawa, do których odnosi się konwencja, to prawo karne materialne, współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, ochrona danych oraz przepisy regulujące kwestie związane z zakładami sportowymi.

Większość postanowień dotyczących działań prewencyjnych zawarto w rozdziale II i III konwencji, a w rozdziale III określono szereg postanowień służących usprawnieniu wymiany informacji między wszystkimi zainteresowanymi stronami.

Środki związane z usługami zakładów sportowych mogą poruszać aspekty swobód rynku wewnętrznego, w tym prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, w zakresie, w jakim operatorzy zakładów sportowych prowadzą działalność gospodarczą. Odnosząc się w szczególności do art. 3 ust. 5 lit. a) i art. 11 konwencji, definicja „nielegalnych zakładów sportowych” obejmuje wszystkie zakłady sportowe, w przypadku których ich rodzaj lub operator je oferujący nie otrzymał zezwolenia na mocy przepisów prawa właściwego w jurysdykcji państwa będącego stroną konwencji, w którym hazardzista się znajduje. Termin „prawo właściwe” obejmuje również przepisy prawa UE. Oznacza to konieczność wzięcia pod uwagę także wszelkich praw przysługujących na mocy prawa UE oraz uwzględnienia faktu, że prawo krajowe państw członkowskich musi być zgodne z prawem UE, w szczególności w odniesieniu do przepisów dotyczących rynku wewnętrznego.

W art. 9–11 przewidziano natomiast środki, których zastosowanie może przyczynić się do częściowego zbliżenia przepisów w tym zakresie. Na przykład w art. 9 konwencji przedstawiono orientacyjny wykaz środków, które odpowiednie organy regulacyjne ds. zakładów sportowych mogą „w stosownych przypadkach” zastosować w celu zwalczania manipulacji zawodami sportowymi na potrzeby zakładów sportowych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 konwencji „każda ze Stron przyjmuje wszelkie środki ustawodawcze lub inne środki, jakie uzna za konieczne w celu zapobieżenia wystąpieniu konfliktu interesów oraz w celu przeciwdziałania niewłaściwemu wykorzystywaniu informacji wewnętrznych przez osoby fizyczne lub prawne zaangażowane w oferowanie zakładów sportowych (...)” (podkreślenie własne). Art. 10 ust. 3 konwencji, którego celem jest ustanowienie obowiązków sprawozdawczych, stanowi: „każda ze Stron przyjmuje środki ustawodawcze lub inne środki, które uzna za konieczne w celu zobowiązania operatorów zakładów sportowych do niezwłocznego zgłaszania nieprawidłowych lub podejrzanych zakładów organowi regulacyjnemu ds. zakładów sportowych (...)” (podkreślenie własne). Postanowienia art. 11 konwencji dotyczące nielegalnych zakładów sportowych przyznają stronom konwencji jeszcze większy zakres swobody w tym zakresie. Zgodnie z treścią artykułu: „każda ze Stron analizuje najwłaściwsze metody zwalczania operatorów oferujących nielegalne zakłady sportowe i rozważa przyjęcie, zgodnie z przepisami prawa właściwego w danej jurysdykcji, m.in. następujących środków (...)”.

Z przedstawionych powyżej informacji wynika, że postanowienia art. 9, art. 10 ust. 1 i ust. 3 konwencji zapewniają możliwość harmonizacji przepisów zgodnie z art. 114 TFUE w zakresie, w jakim operatorzy zakładów sportowych prowadzą działalność gospodarczą. W art. 11, którego brzmienie jest jeszcze bardziej elastyczne, także przewidziano możliwość pewnego zbliżenia przepisów, przez co można uznać, że również ten artykuł jest objęty przepisami art. 114 TFUE dotyczącymi ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego.

Ponadto postanowienia art. 11 konwencji mogą również wywierać wpływ na usługi świadczone przez operatorów z państw trzecich. Przedmiotowe środki, które dotyczą bezpośrednio „udostępniania” takich usług, mogą być objęte wspólną polityką handlową Unii zgodnie z art. 207 TFUE.

Rozdział IV dotyczy prawa karnego i współpracy w obszarze egzekwowania prawa (art. 15–18). W art. 15 konwencji nie przewidziano ogólnej odpowiedzialności karnej z tytułu manipulowania zawodami sportowymi, lecz jedynie w związku z niektórymi formami takiego manipulowania (wiążącymi się z korupcją, wymuszeniem lub oszustwem). Art. 16 dotyczy prania pieniędzy. Na szczeblu unijnym kwestie związane z praniem pieniędzy zostały uregulowane przepisami decyzji ramowej Rady 2001/500/WSiSW oraz przepisami dyrektywy 2014/42/UE. Postanowienia art. 16 ust. 3 konwencji podlegają kompetencji UE i są objęte przepisami art. 114 TFUE (dyrektywa 2005/60/WE w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu). Postanowienia zawarte w rozdziale V dotyczącym jurysdykcji, postępowania karnego i środków egzekucyjnych oraz w rozdziale VI dotyczącym sankcji i powiązanych z nimi środków uzupełniają postanowienia z zakresu prawa karnego materialnego zawarte w art. 15–18 konwencji. Art. 19 konwencji (jurysdykcja) zawiera dodatkowe postanowienia dotyczące ustanawiania przepisów karnych. W art. 20, 21 i 25 konwencji (czynności w ramach postępowania przygotowawczego, środki zabezpieczające, zajęcie i konfiskata) przedstawiono środki proceduralne w postępowaniu karnym, które mogą być objęte przepisami art. 82 ust. 2 TFUE (lit. a) i b)).

Rozdział VII dotyczy międzynarodowej współpracy sądowej oraz współpracy międzynarodowej w innych kwestiach. Należy podkreślić, że w konwencji nie ustanowiono żadnego systemu prawnego zastępującego obowiązujące obecnie przepisy, dlatego też pozostaje ona bez uszczerbku dla już istniejących instrumentów prawnych w obszarze wzajemnej pomocy w sprawach karnych i ekstradycji. W tym obszarze ustanowiono już kompleksowy zbiór instrumentów obowiązujących na szczeblu europejskim, które ułatwiają współpracę wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i które miałyby zastosowanie w przypadku stosowania różnych metod ustawiania wyników zawodów sportowych albo w przypadku kryminalizacji ustawiania wyników zawodów sportowych jako nowego rodzaju przestępstwa w ramach krajowego porządku prawnego państw członkowskich. Opisane kwestie są przedmiotem art. 26 konwencji.

Wnioski