SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY na temat przeglądu wdrożenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 122/2009 z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie dobrowolnego udziału organizacji w systemie ekozarządzania i audytu we Wspólnocie (EMAS) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 66/2010 w sprawie oznakowania ekologicznego UE

Sekcja 1 Streszczenie

Kontrola sprawności obejmuje dwa programy, do których przedsiębiorstwa mogą przystąpić dobrowolnie: Rozporządzenie (WE) nr 66/2010 w sprawie oznakowania ekologicznego UE oraz rozporządzenie (WE) nr 1221/2009 w sprawie dobrowolnego udziału organizacji w systemie ekozarządzania i audytu we Wspólnocie (EMAS) (rozporządzenie EMAS). Zgodnie z wytycznymi Komisji dotyczącymi lepszego stanowienia prawa w ramach kontroli sprawności przeanalizowano programy pod względem ich adekwatności, efektywności, skuteczności, spójności i wartości dodanej UE.

W ramach kontroli sprawności przeprowadzono dwa oddzielne badania oceniające oraz zaangażowano zainteresowane strony między innymi poprzez konsultacje społeczne w zakresie oznakowania ekologicznego UE oraz ukierunkowane konsultacje z zainteresowanymi stronami w zakresie systemu EMAS. Konsultacje z zainteresowanymi stronami są szczególnie ważne, ponieważ kompleksowość kontroli sprawności była w pewnym stopniu ograniczona ze względu na dobrowolny charakter analizowanych programów oraz brak danych umożliwiających ilościową analizę ich skutków. Brak powszechnie przyjętej metodyki obliczania i porównywania efektywności środowiskowej organizacji i produktów oznacza również, że nie ma możliwości systematycznego porównywania produktów i organizacji uczestniczących w programach z tymi, które w nich nie uczestniczą. Ponadto w rozporządzeniach nie określono jasnych celów w zakresie korzystania z programów, dlatego nie można było ocenić ilościowo, czy programy przyniosły spodziewane rezultaty.

Niemniej jednak kontrola sprawności pozwoliła na dokonanie oceny funkcjonowania i skuteczności programów i pozwoliła wyciągnąć wnioski na temat tego, co działa dobrze, a co źle.

Najważniejsze wnioski, ustalone i przeanalizowane w ramach procedur kontroli sprawności, na temat tego, w jaki sposób rozporządzenia spełniają swoje cele, są następujące:

•przyczynianie się do zmniejszenia oddziaływania środowiskowego konsumpcji i produkcji (cel ogólny) •przyczynianie się do promowania ciągłej poprawy efektywności środowiskowej organizacji i promowania produktów o ograniczonym oddziaływaniu na środowisko (cele szczegółowe) poprzez kryteria oznakowania ekologicznego UE oraz ulepszenia środowiskowe wprowadzane w organizacjach EMAS (cel operacyjny)

Realizacja tego celu jest jednak:

•znacznie ograniczona w związku z niskim upowszechnieniem systemu EMAS i oznakowania ekologicznego UE przez producentów i organizacje (cel operacyjny) ze względu na niską świadomość zewnętrznych podmiotów (partnerów biznesowych, konsumentów, ale również organów publicznych) na temat programów, co z kolei prowadzi do małych korzyści rynkowych i administracyjnych/regulacyjnych wynikających z uczestnictwa, a także ze względu na kryteria uczestnictwa, które w niektórych przypadkach mogą być trudne do spełnienia przez przemysł UE; •ograniczona wobec ogólnego wymiaru wyzwań w zakresie zmniejszania łącznego negatywnego wpływu konsumpcji i produkcji na środowisko.



Pomimo tych ograniczeń rozporządzenia pozostają adekwatnym elementem pakietu reakcji politycznej UE na coraz większe potrzeby zmian w modelach konsumpcji i produkcji, co odzwierciedlono w obecnych strategicznych celach politycznych, w tym w strategii Europa 2020, planie działania na rzecz zasobooszczędnej Europy, 7. programie działań w zakresie środowiska oraz w planie działań UE na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym. EMAS i oznakowanie ekologiczne UE (wraz z ekologicznymi zamówieniami publicznymi) to wyjątkowe instrumenty wśród narzędzi politycznych UE – mają one wpływ na środowisko w całym cyklu życia produktów, również w zakresie skutków konsumpcji europejskiej w krajach spoza UE, gdzie często wytwarza się produkty i materiały importowane do UE. W przypadku EMAS pojawia się również pytanie na temat jego znaczenia w przyszłości – w normie ISO 14001, zmienionej w 2015 r., przyjmuje się coraz więcej jego głównych elementów, ale jeszcze nie wszystkie.

Rozporządzenia są częściowo skuteczne, ponieważ zapewniają one:

•poprawę efektywności środowiskowej produktów z oznakowaniem ekologicznym UE. Nie można jednak zweryfikować ilościowego kryterium doskonałości środowiskowej (najlepsze 10-20 % produktów na rynku pod względem efektywności środowiskowej) ze względu na brak ustalonej metody porównania oraz brak szczegółowych danych. W niektórych przypadkach, gdy okres ważności kryteriów oznakowania ekologicznego UE jest przedłużany bez wnikliwej analizy zmian sytuacji na rynku, może się również okazać, że oznakowanie ekologiczne UE przestało odpowiadać doskonałości środowiskowej;

•poprawę efektywności środowiskowej w zakresie większości najważniejszych wskaźników organizacji z certyfikatem EMAS (energia, woda, emisje CO2). Jeśli chodzi o najważniejsze wskaźniki w dziedzinie odpadów i materiałów, obraz jest mieszany: ponad 75 % przedsiębiorstw zarejestrowanych w EMAS z jednej strony osiąga pozytywne wyniki w zakresie odpadów i materiałów, jednak z drugiej strony notowane są negatywne średnie wyniki obliczane na podstawie próby zgłoszeń najważniejszych wskaźników. Z badań wynika, że EMAS ogólnie rzecz biorąc przynosi lepsze wyniki w zakresie efektywności środowiskowej w porównaniu z normą ISO 14001.

Niemniej jednak ogólna skuteczność instrumentów pozostaje ograniczona ze względu na małe upowszechnienie:

•Poziom upowszechnienia systemu EMAS i oznakowania ekologicznego UE nie jest wystarczający, aby mieć wpływ na cały rynek, a tym samym aby możliwe było osiągnięcie istotnych zmian w ogólnych modelach konsumpcji i produkcji i związanych z tym istotnych korzyści środowiskowych – nadal o uczestnictwie w programach decydują same przedsiębiorstwa i organizacje. Powyższe ograniczenia obu rozporządzeń wynikają z braku świadomości i uznania na rynku; braku uznania w ramach polityki publicznej; oraz kosztów zapewnienia zgodności z przepisami i weryfikacji.

W przypadku oznakowania ekologicznego UE ograniczenia wynikają z: braku działań promocyjnych, liczby i surowości wymogów w zakresie spełniania kryteriów oraz trudności związanych z przestrzeganiem art. 6 ust. 6, w którym zakazuje się stosowania substancji niebezpiecznych. Występują również znaczne różnice pod względem upowszechnienia dla różnych rodzajów produktów – w przypadku szeregu grup produktów oznakowanie nie jest używane (lub bardzo rzadko), co świadczy z jednej strony o barierach dla niektórych szczególnych grup produktów, a z drugiej strony o braku strategicznego podejścia podczas wyboru, w odniesieniu do których grup należy opracować lub zmienić kryteria.

W przypadku systemu EMAS dodatkowe bariery to: brak integracji z polityką publiczną w formie zachęt i zwolnień z innych wymogów regulacyjnych („zwolnienie regulacyjne”), brak działań promocyjnych oraz istnienie uznanego na całym świecie i mniej wymagającego systemu zarządzania środowiskowego (norma ISO 14001), który jest liderem rynku.

Skuteczność obu programów jest różna w różnych państwach członkowskich – w niektórych brak jest uczestników lub jest ich bardzo mało, podczas gdy inne osiągają dobre rezultaty – w Niemczech i w Hiszpanii zarejestrowano odpowiednio 1882 i 1289 obiektów EMAS, a licencji oznakowania ekologicznego UE zarejestrowano 555 we Francji i 359 we Włoszech. Różnice te można wyjaśnić głównie poziomem środków zainwestowanych przez państwa członkowskie; zależą one również od tego, czy podejmowane są inicjatywy służące włączeniu omawianych instrumentów do szerszego zestawu środków polityki ochrony środowiska. Przykładowo powiązanie systemu EMAS z przepisami dotyczącymi kontroli środowiskowych może stanowić zachętę do przyjęcia EMAS i uzyskania „zwolnienia regulacyjnego”; podobnie zachętą do stosowania oznakowania ekologicznego może być powiązanie go z ekologicznymi zamówieniami publicznymi.