[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 12.2.2009

KOM(2009) 69 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE OKRESOWE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie postępów Bułgarii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji

SPRAWOZDANIE OKRESOWE KOMISJIDLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie postępów Bułgarii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji

1. WPROWADZENIE

Kiedy Bułgaria przystąpiła do Unii Europejskiej w dniu 1 stycznia 2007 r., utworzony został mechanizm współpracy i weryfikacji (zwany dalej „MWiW”)[1] aby pomóc temu państwu w nadrobieniu pewnych braków w dziedzinach takich jak reforma systemu sądownictwa oraz walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną, a także aby monitorować postępy w tych dziedzinach za pomocą sprawozdań okresowych.

Niniejsze sprawozdanie jest sprawozdaniem okresowym stanowiącym techniczną aktualizację w zakresie ważnych wydarzeń, jakie miały miejsce w Bułgarii w ramach mechanizmu MWiW w ciągu ostatnich 6 miesięcy[2]. Sprawozdanie nie zawiera oceny osiągniętych postępów. Aktualizacja ogranicza się do środków już zrealizowanych lub środków, które mają być ukończone wkrótce.

Komunikat przyjęty przez Komisję w dniu 23 lipca 2008 pozostaje punktem odniesienia do przeprowadzenia oceny poczynionych postępów względem wyznaczonych celów referencyjnych oraz do określenia pozostałych wyzwań. Komisja dokona kolejnej oceny latem 2009 r.

2. REFORMA SąDOWNICTWA ORAZ WALKA Z KORUPCJą I PRZESTęPCZOśCIą ZORGANIZOWANą: UWAGI OGÓLNE DOTYCZąCE AKTUALNEJ SYTUACJI

Ocena Komisji z lipca 2008 r. spotkała się z powszechną akceptacją władz bułgarskich. Aby sprostać wyzwaniom określonym przez Komisję, prokuratura, Ministerstwo Sprawiedliwości i Ministerstwo Spraw Wewnętrznych podjęły wstępne działania, zmierzające w kierunku reformy strukturalnej i legislacyjnej. Aby uzyskać konkretne rezultaty, działania te należy kontynuować i rozszerzać ich zakres.

Od lipca 2008 r. nastąpiły pewne zmiany w zakresie celów referencyjnych 1-3 (reforma sądownictwa), w szczególności w odniesieniu do funkcjonowania Inspektoratu Najwyższej Rady Sądownictwa, którego zdolność operacyjna w pewnym stopniu wzrosła. Najwyższa Rada Sądownictwa rozpoczęła analizę orzecznictwa w sprawach dyscyplinarnych, badanie przyczyn odsyłania spraw do prokuratury, a także utworzyła mechanizm sprawozdawczości w tym zakresie. Zapowiedziano dalsze działania zmierzające do zmniejszenia nierównego obciążenia sądów pracą, poprawy zarządzania administracyjnego i wprowadzenia przejrzystej procedury mianowania, zapewniającej wysoki profesjonalizm i etykę sędziów na szczeblu kierowniczym. W zakresie ustawodawstwa przyjęto ustawę o konflikcie interesów oraz zmieniono ustawę o zamówieniach publicznych.

Do istotnych postępów w ramach celów referencyjnych 4-6 (korupcja i przestępczość zorganizowana) należy zaliczyć uruchomienie projektu pilotażowego dotyczącego wspólnych zespołów śledczych, składających się z przedstawicieli prokuratury, państwowej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Dalsze kroki powinny obejmować wniesienie aktów oskarżenia przeciwko groźnym grupom przestępczym stanowiącym przedmiot dochodzeń wspólnych zespołów.

Podjęto działania zmierzające do reformy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz wyjaśnienia zakresu kompetencji poszczególnych organów w postępowaniu przygotowawczym, jednak ich wyniki i oddziaływanie nie są jeszcze wymierne. Należy dalej skupić się na tworzeniu przejrzystych i rozliczalnych relacji pomiędzy państwową Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego a Ministerstwem Spraw Wewnętrznych, m.in. w dziedzinie stosowania specjalnych środków nadzoru, zakresu kontroli Parlamentu nad Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz rozszerzenia uprawnień policyjnych służb śledczych.

Oczekuje się kompleksowej reformy postępowania przygotowawczego, zmierzającej do udoskonalenia aktualnego systemu dopuszczalności dowodu oraz ważnych przepisów dotyczących zamiany gruntów, finansowania partii politycznych oraz konfiskaty majątku pochodzącego z przestępstwa.

3. WNIOSKI - PERSPEKTYWY

Kolejna ocena postępów, którą Komisja przeprowadzi latem 2009 r., wykaże, w jakim zakresie Bułgarii udało się rozwiązać kwestie niedociągnięć w zakresie reformy sądownictwa wskazane przez Komisję oraz osiągnąć przekonujące i wymierne wyniki w walce z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Aby udowodnić osiągnięcie systemowych i nieodwracalnych zmian, Bułgaria musi wykazać, że stworzyła niezależnie funkcjonujące, stabilne sądownictwo, zdolne do wykrywania i karania konfliktów interesów, korupcji i przestępczości zorganizowanej oraz do utrzymywania praworządności. Oznacza to w szczególności przyjęcie pozostałych ustaw niezbędnych do osiągnięcia kompletnego systemu prawnego oraz wykazanie na konkretnych przypadkach aktów oskarżenia, procesów i wyroków skazujących w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu i przestępczości zorganizowanej, że system prawny jest zdolny do wprowadzania prawa w życie w sposób niezależny i skuteczny.

4. TECHNICZNA AKTUALIZACJA CELÓW REFERENCYJNYCH

4.1. Cel referencyjny nr 1: przyjęcie poprawek do konstytucji usuwających wszelkie niejasności odnośnie do niezawisłości i odpowiedzialności sądownictwa

Wprowadzenie poprawek do konstytucji wymaga sprawnie funkcjonującego, niezawisłego inspektoratu sądowego, posiadającego rejestr postępowań dyscyplinarnych. W związku z powyższym w drugiej połowie 2008 r. zainaugurowano działalność Inspektoratu Najwyższej Rady Sądownictwa. Inspektorat przeprowadził liczne kontrole ad-hoc (po doniesieniach mediów lub z własnej inicjatywy), planowane kontrole dwóch z pięciu regionów apelacyjnych[3] oraz kontrole tematyczne (m.in. dotyczące mieszkaniowej grupy przestępczej w Kostinbrodzie).

Inspektorat przeprowadził również kontrole dyscyplinarne i uwidocznił potrzebę wydawania wyroków, decyzji lub orzeczeń interpretujących prawo w przypadkach, w których wykryto sprzeczne orzecznictwo.

Inspektorat realizował swój mandat aktywnie i wykazał się obiecującymi wynikiami wstępnymi. teraz należy zagwarantować, aby Najwyższa Rada Sądownictwa, prokuratura, sądy i inne istotne właściwe organy dostosowały się do wyników pracy inspektoratu, jak również podjęły niezbędne działania naprawcze.

4.2. Cel referencyjny nr 2: zapewnienie większej przejrzystości i skuteczności postępowań sądowych poprzez przyjęcie i wprowadzenie w życie nowej ustawy o systemie sądownictwa i nowego kodeksu postępowania cywilnego. Przekazanie informacji o skutkach wprowadzenia nowych przepisów oraz kodeksów postępowania karnego i postępowania administracyjnego, w szczególności na etap postępowania przygotowawczego

Postępuje wprowadzanie w życie nowej ustawy o systemie sądownictwa oraz nowego kodeksu postępowania cywilnego, jednak w obszarze postępowań w sprawach karnych utrzymują się znaczące problemy. W związku z tym władze bułgarskie muszą przyjąć kompleksowe podejście do postępowań w sprawach karnych, którego skutkiem będzie wydajne i skuteczne zarządzanie dowodami w sądach z zachowaniem gwarancji proceduralnych.

Mimo że biegli sądowi i niezależni rzeczoznawcy przedstawili swoje wnioski, nie wprowadzono jeszcze zmian do kodeksu karnego, a niezwykle skomplikowane postępowania karne nie zostały wystarczająco uproszczone. W dniu 17 grudnia 2008 r. przyjęto częściową reformę kodeksu postępowania karnego[4]. Fakt, że zmieniona ustawa zobowiązuje sąd do zastosowania „procedury przyspieszonej”, która automatycznie wiąże się z wymierzeniem kary poniżej dolnej granicy ustawowego zagrożenia, jeżeli oskarżony przyzna się do winy i wniesie o zastosowanie tej procedury, niezależnie od ciężaru popełnionego przestępstwa, może spowodować problemy. Przed 1 stycznia 2009 r. sędziowie mieli praktyczną możliwość podjęcia decyzji o tym, czy przyjąć wniosek oskarżonego. W kolejnym sprawozdaniu Komisja przeanalizuje uważnie skutki tej zmiany i oceni, czy stanowi ona krok w tył pod względem ochrony przed poważnymi przestępstwami, takimi jak oszustwa i korupcja na wysokim szczeblu.

Nie podjęto jeszcze działań zmierzających do usunięcia niedociągnięć wskazanych w postępowaniu przygotowawczym. Zbyt niewiele złożonych spraw karnych dostaje się do sądów; na poziomie sądów, sprawy wciąż są odsyłane do prokuratury[5] lub przeciągają się, często ze względu na naruszenie zasad proceduralnych.

W dniu 22 lipca 2008 r. zmieniono ustawę o Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, aby udoskonalić zarządzanie Ministerstwem Spraw Wewnętrznych poprzez zmniejszenie liczby szczebli zarządzania, likwidację powielających się funkcji, powierzenie kierownictwu bezpośredniej kontroli nad funkcjami operacyjnymi i wprowadzenie działań policji opartych na informacjach wywiadowczych. W dniu 2 października Rada Ministrów przyjęła rozporządzenie w sprawie stosowania ustawy o Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Jeden istotny element, tj. reforma dochodzeń policyjnych, przewiduje rekrutację specjalistów z różnych istotnych dziedzin, jak na przykład finansów. Jest zbyt wcześnie na ocenę, czy reformy te osiągną zamierzone cele, takie jak poprawa skuteczności dochodzeń policyjnych, w szczególności w złożonych sprawach.

Ustawa zmieniająca ustawę o wywiadzie specjalnym została ostatecznie przyjęta przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 17 grudnia 2008 r. Na ocenę jej oddziaływania jest jeszcze za wcześnie.

Należy rozwiązać kwestię kontroli Parlamentu nad państwową Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

4.3. Cel referencyjny nr 3: kontynuacja reformy sądownictwa w celu poprawy jego profesjonalizmu, odpowiedzialności i skuteczności. Coroczna ocena wpływu tych reform i publikacja wyników

W 2008 r. blisko połowa (47%) postępowań dyscyplinarnych wszczętych przez Najwyższą Radę Sądownictwa opierała się na wnioskach złożonych przez Inspektorat. Zakończono sześć postępowań, dziewięć zbliżało się ku końcowi, a w przypadku kolejnych trzech zaplanowano rozprawy wstępne. Niezbędne są znaczące działania naprawcze Najwyższej Rady Sądownictwa w ramach działań następujących w związku z ustaleniami takich kontroli, jak np. kontrola mająca na celu analizę przyczyn odsyłania spraw do prokuratury. Jednym z głównych sprawdzianów profesjonalizmu i przejrzystości sądownictwa w tym roku będzie mianowanie dyrektorów administracyjnych organów sądowniczych, w czym kluczową rolę odgrywa Najwyższa Rada Sądownictwa.

Zgodnie z doniesieniami każdy z 180 bułgarskich sądów dysponuje funkcjonującymi stronami internetowymi, co powinno przyczynić się do większej przejrzystości i lepszego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Niezmiernie ważne jest, aby na stronach tych w pełni przestrzegano prawa do ochrony danych i prywatności.

4.4. Cel referencyjny nr 4: prowadzenie profesjonalnych i bezstronnych postępowań dochodzeniowo-śledczych w sprawach, w których postawiono zarzut korupcji na wysokim szczeblu, oraz informowanie o tych sprawach. Informowanie o kontrolach wewnętrznych instytucji publicznych oraz publikowanie informacji o stanie majątkowym urzędników wysokiego szczebla

Dane dotyczące ogólnych działań następczych w związku ze sprawami korupcyjnymi w drugiej połowie 2008 r. wykazały tendencję spadkową w porównaniu z pierwszą połową 2008 r.[6]. Wygląda na to, że tendencja ta utrzymała się w listopadzie i grudniu 2008 r.

W związku ze sprawozdaniem w ramach MWiW z lipca 2008 r. w ramach Naczelnej Prokuratury Kasacyjnej utworzono wspólne zespoły ds. walki z nadużyciami finansowymi ze szkodą dla UE, przestępczością zorganizowaną, korupcją i praniem pieniędzy. Zespoły składają się z pracowników prokuratury, policji, państwowej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz krajowych służb śledczych. Inne służby (np. urzędy skarbowe) są angażowane w zależności od konkretnej sprawy. Mimo że jest zbyt wcześnie na ocenę skutków działań wspólnych zespołów, daje się zauważyć ich potencjał.

W dniu 16 października 2008 r. Zgromadzenie Narodowe przyjęło ustawę o zapobieganiu konfliktom interesów i ujawnianiu informacji. Ustawa, która weszła w życie 1 stycznia 2009 r., koncentruje się na konfliktach interesów między funkcjami publicznymi a interesami prywatnymi. Ustawa wprowadza podobne normy dla osób sprawujących funkcje publiczne we wszystkich instytucjach szczebla centralnego, powiatowego i lokalnego. Wprowadza w pełni zdecentralizowany mechanizm kontrolny, który musi wykazać swoją skuteczność w obliczu braku niezależności funkcjonalnej w wielu przypadkach: Komisja będzie uważnie monitorować wprowadzanie ustawy w życie[7].

Zmiany dotyczące zasad finansowania działalności partii politycznych wciąż są omawiane na forum Zgromadzenia Narodowego. Obowiązujące zasady finansowania kampanii wyborczych różnią się w zależności od rodzaju wyborów i nie uwzględniają dotacji rzeczowych, nieuregulowanych transakcji gotówkowych ani kwestii publicznych rejestrów donatorów. Ustawodawstwo dotyczące zasad finansowania kampanii wyborczych musi być spójne, jasne i wyznaczać ścisłe mechanizmy kontrolne w związku z wyborami krajowymi i europejskimi, które odbędą się latem 2009 r. Władze muszą również nasilić starania zmierzające do ograniczenia zjawiska kupowania głosów. Optymizmem napawają inicjatywy społeczeństwa obywatelskiego, dążące do zapobiegania oszustwom wyborczym.

W związku z wejściem w życie kodeksu dotyczącego rejestru podmiotów gospodarczych istnieje ryzyko zmniejszenia przejrzystości informacji na temat własności aktywów przedsiębiorstw. Kodeks działalności gospodarczej nie wymaga zgłaszania zmian dotyczących nabycia i przeniesienia udziałów po pierwszej rejestracji przedsiębiorstwa. Komisja będzie uważnie obserwować tę sytuację, ponieważ stwarza ona zagrożenie dla skutecznego prowadzenia dochodzeń finansowych.

4.5. Cel referencyjny nr 5: podjęcie dalszych środków w celu zapobiegania korupcji i zwalczania jej, zwłaszcza na granicach i w samorządzie terytorialnym

W dniu 16 października 2008 r. Zgromadzenie Narodowe przyjęło kilka zmian do ustawy o zamówieniach publicznych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2009 r.[8]. Zmiany te powinny przyczynić się do poprawy przejrzystości, równego traktowania i niedyskryminacji w zamówieniach publicznych. Należy uważnie monitorować oddziaływanie zmian oraz uzupełnić je wzmocnieniem potencjału administracyjnego i skutecznymi procedurami kontrolnymi opartymi o stałą ocenę ryzyka[9].

Komisja zwraca uwagę, że ustawy, które powinny zakazać nadużywania zamiany gruntów i lasów wchodzą w życie z dniem 1 lutego (lasy) i 1 marca (grunty). Komisja będzie w dalszym ciągu uważnie monitorować skuteczność wprowadzania w życie wymienionych ustaw.

4.6. Cel referencyjny nr 6: wdrożenie strategii zwalczania przestępczości zorganizowanej, w której centrum zainteresowania znajdują się poważne przestępstwa, pranie pieniędzy, a także systematyczna konfiskata mienia przestępców. Przekazywanie informacji o nowych i trwających postępowaniach dochodzeniowo-śledczych, aktach oskarżenia i wyrokach skazujących w tych dziedzinach

Aby zwiększyć skuteczność walki z przestępczością zorganizowaną, na szczeblu Naczelnej Prokuratury Kasacyjnej utworzono wspólne zespoły (zob. cel referencyjny 4).

Jednak dane statystyczne przedstawione przez władze bułgarskie nie wykazują w 2008 r. żadnej znaczącej zmiany[10] w ściganiu i dochodzeniach sądowych w sprawach dotyczących przestępczości zorganizowanej. W ciągu ostatnich miesięcy sądy nie wydały żadnych ważnych orzeczeń w istotnych sprawach dotyczących przestępczości zorganizowanej.

[1] Decyzja Komisji 2006/929/WE z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Bułgarii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną (Dz.U. L 354 z 14.12.2006, s. 58).

[2] Końcową datą dla niniejszego sprawozdania jest 15 stycznia 2009 r.

[3] Regiony apelacyjne Wielkie Tyrnowo i Burgas

[4] Władze bułgarskie powiadomiły Komisję, że celem ustawy jest: uproszczenie postępowania przygotowawczego oraz ciężaru dowodu w sprawach związanych z przestępczością zorganizowaną, w szczególnych przypadkach zwolnienie z odpowiedzialności osoby przyjmującej łapówkę w celu uzyskania dowodów, a także zwiększenie odpowiedzialności karnej za naruszenie prawa wyborczego.

[5] Restytucje dotyczą przede wszystkim Sofii, gdzie w większości złożonych zapadają wyroki, a zwracanych jest średnio 20% spraw.

[6] Bułgaria przedstawiła poniższe dane na temat poziomu korupcji na wysokim szczeblu:

- styczeń – maj 2008 r. : wszczęto 200 postępowań przygotowawczych; do sądów wniesiono 78 akt prokuratury; 103 aktów oskarżenia i 55 wyroków skazujących.

- czerwiec-październik 2008 r. : wszczęto 179 postępowań przygotowawczych; do sądów wniesiono 63 akt prokuratury; 76 aktów oskarżenia i 50 wyroków skazujących.

- listopad - grudzień 2008 r. : wszczęto 30 postępowań przygotowawczych; w sądzie przedłożono 18 akt prokuratury; 19 osób postawiono w stan oskarżenia, a 11 skazano.

[7] Wprowadzenie ustawy w życie przesunięto częściowo na 1 marca. Toczy się jednak dyskusja na temat zmian do niej. Ważne jest, by ustawa w dalszym ciągu poruszała kwestie powiązań rodzinnych, przynależności do partii politycznych i członkostwa w organizacjach non-profit.

[8] Najważniejsze zmiany obejmują: obowiązkową publikację wszystkich zakończonych procedur w rejestrze zamówień, obowiązkową publikację ofert cenowych, zaostrzenie sankcji za naruszenia przepisów, obowiązkowy udział ekspertów zewnętrznych w komitetach oceniających, podwyższenie progów, dodatkowe kontrole procedur zamówień publicznych z udziałem środków UE, większe możliwości przyznawania dodatkowych premii dla urzędników zaangażowanych w procedurę oraz ograniczony publiczny dostęp do informacji ze względu na ochronę danych.

[9] Typowe naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych w Bułgarii polegają na podziale dużych kontraktów na kilka mniejszych, które nie przekraczają progu konkurencji, nadużywaniu podwykonawstwa, udziale w procedurze przetargowej kilku przedsiębiorstw powiązanych w celu stworzenia pozorów konkurencji i manipulowaniu zakresem zadań i oceną ofert.

[10] Dane dotyczące przestępstw związanych z przestępczością zorganizowaną za okres od czerwca do października 2008 r. : wszczęto 39 postępowań przygotowawczych; do sądów wniesiono 43 akta prokuratury; 147 aktów oskarżenia; 65 wyroków skazujących, z czego 35 prawomocnych. Dane za okres od stycznia do maja 2008 r. : wszczęto 48 postępowań przygotowawczych; w sądzie przedłożono 30 akt prokuratury; 132 aktów oskarżenia i 60 wyroków skazujących, z czego 60 prawomocnych. Dane za listopad i grudzień 2008 r. wykazują, że w tym okresie: wszczęto 11 postępowań przygotowawczych, do sądów wniesiono 10 akt prokuratury, 52 osoby postawiono w stan oskarżenia, 17 osób skazano, w tym 17 wyrokiem prawomocnym.