Sprawozdanie specjalne Zwalczanie 
wewnątrzwspólnotowych 
oszustw związanych z VAT: 
wymagane dalsze działaniaPL 2015  nr 24
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-3830-6 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/12904 QJ-AB-15-024-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-3793-4 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/382969 QJ-AB-15-024-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-3795-8 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/007029 QJ-AB-15-024-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Zwalczanie 
wewnątrzwspólnotowych 
oszustw związanych z VAT: 
wymagane dalsze działania
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2015  nr 24
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów 
działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby 
miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, 
poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli IV, której przewodniczy członek Trybunału 
Milan Martin Cvikl i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak dochody, badania naukowe i polityki wewnętrzne, zarzą ­
dzanie finansami i gospodarką oraz instytucje i organy Unii Europejskiej. Kontrolą kierował członek Trybunału Neven Mates, 
a w działania kontrolne zaangażowani byli: Georgios Karakatsanis, szef gabinetu; Angela McCann, kierownik działu; Carlos Soler 
Ruiz, kierownik zespołu, a także kontrolerzy: Dan Danielescu, Josef Edelmann, Maria Echanove, Maria Isabel Quintela, Timothy 
Upton, Wolfgang Hinnenkamp i Marko Mrkalj.
Od lewej:  D. Danielescu, A. McCann, J. Edelmann, N. Mates, G. Karakatsanis, M. I. Quintela, W. Hinnenkamp, C. Soler Ruiz.
03
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów
 Glosariusz
I–VII  Streszczenie
V–VII  Główne zalecenia Trybunału
1–13  Wstęp
1–4 W jaki sposób opodatkowane są transakcje wewnątrzwspólnotowe?
5–10  W jaki sposób podmioty uchylają się od podatku VAT od transakcji wewnątrzwspólnotowych?
11–13  Jak funkcjonuje współpraca administracyjna w celu zwalczania wewnątrzwspólnotowych oszustw 
związanych z VAT?
14–18  Zakres kontroli i podejście kontrolne
19 –111  Uwagi
19–25  Brak porównywalnych danych i wskaźników dotyczących wewnątrzwspólnotowych oszustw 
związanych z VAT
20–22  Brak danych szacunkowych dotyczących wewnątrzwspólnotowych oszustw związanych z VAT na 
poziomie UE
23–25  Brak wskaźników efektywności dotyczących wewnątrzwspólnotowych oszustw związanych z VAT
26–70  Istniejące ramy współpracy administracyjnej umożliwiają organom podatkowym państw 
członkowskich wymianę informacji o VAT
27–36  Państwa członkowskie uważały wymianę informacji za pomocą standardowych formularzy elektronicznych 
za narzędzie o największej skuteczności, jednak terminowość odpowiedzi jest niezadowalająca
37–44  System VIES zapewnia informacje dotyczące transakcji wewnątrzwspólnotowych, lecz sporadycznie 
występują problemy związane z ich wiarygodnością
45–47  Kontrole wielostronne stanowią skuteczne narzędzie, ale są przeprowadzane coraz rzadziej
48–55  Eurofisc: obiecujące narzędzie, które wymaga udoskonalenia
04 Spis treści
56–59  Komisja zapewnia państwom członkowskim cenną pomoc, ale nie przeprowadza wizyt w państwach 
członkowskich
60–62  Państwa członkowskie nie wymieniają się informacjami uzyskanymi od państw nienależących do UE
63–70  Fiscalis jest ważnym instrumentem UE wzmacniającym współpracę administracyjną
71–92  Przepisy w sprawie VAT zostały przystosowane do zwalczania oszustw związanych z VAT
73–75  Okres sprawozdawczy dla informacji podsumowujących dotyczących VAT oraz terminy ich przekazywania 
zostały skrócone
76–85  Procedura celna 42: zalecenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego zostały w większości przyjęte 
przez Komisję, ale nie zostały wdrożone przez państwa członkowskie
86–89  Mechanizm odwrotnego obciążenia: użyteczne narzędzie do walki z wewnątrzwspólnotowymi oszustwami 
typu „znikający podmiot gospodarczy”, które nie jest konsekwentnie stosowane
90–92  Przepisy w sprawie handlu elektronicznego są zgodne z najlepszymi praktykami międzynarodowymi, ale 
trudno je egzekwować
93 –111  Brak współpracy oraz nakładające się kompetencje organów administracyjnych, sądowych 
i organów ścigania w zakresie zwalczania oszustw związanych z VAT
95–100  Brak wymiany danych między organami celnymi i podatkowymi, policją i organami ścigania
101–103  Europol i OLAF nie mają dostępu do danych z VIES i Eurofisc
104–109  EMPACT: udana inicjatywa, której trwałość jest zagrożona
110 –111  Państwa członkowskie sprzeciwiają się propozycjom włączenia VAT w zakres dyrektywy w sprawie ochrony 
interesów finansowych oraz rozporządzenia w sprawie Prokuratury Europejskiej
112–122  Wnioski i zalecenia
113 Pomiar skuteczności systemu
114 Kontrole krzyżowe danych celnych i danych dotyczących VAT mają kluczowe znaczenie
115 Udoskonalenie systemu wczesnego ostrzegania Eurofisc w celu lepszego ukierunkowania działań 
na podmioty gospodarcze o wysokim poziomie ryzyka
116 –117  Poprawa istniejących ram prawnych
118 –119  Poprawa mechanizmów współpracy administracyjnej
120–122  Poprawa współpracy między organami administracyjnymi, sądowymi i organami ścigania
05 Spis treści
 Załącznik I  – Podejście kontrolne na poziomie Komisji
 Załącznik II –  Podejście kontrolne na poziomie organów celnych i podatkowych w państwach 
członkowskich
 Załącznik III –  Model kontroli procedury celnej 42 opracowany przez Europejski Trybunał 
Obrachunkowy
 Odpowiedzi Komisji
06
 Wykaz skrótów
B2C: relacja przedsiębiorstwo–konsument
CCWP:  Grupa Robocza ds. Współpracy Celnej
DG ds. Podatków i Unii Celnej : Dyrekcja Generalna ds. Podatków i Unii Celnej
DR:  dziedzina robocza Eurofisc
EMPACT:  europejska multidyscyplinarna platforma przeciwko zagrożeniom przestępstwami
FATF:  Grupa Specjalna ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy
OECD:  Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju
OLAF: Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych
SAD : jednolity dokument administracyjny
SCAC : Stały Komitet Współpracy Administracyjnej
UE: Unia Europejska
VAT : podatek od wartości dodanej
VIES : system wymiany informacji o VAT
07
 Glosariusz
Eurofisc : zdecentralizowana sieć współpracy pomiędzy urzędnikami administracji podatkowej i celnej z państw 
członkowskich, którzy sprawnie wymieniają konkretne informacje dotyczące podejrzanych o nieuczciwość 
przedsiębiorstw i transakcji.
Eurojust : agencja Unii Europejskiej ds. współpracy sądowej ustanowiona w celu wzmocnienia walki z poważną 
przestępczością zorganizowaną. W jej skład wchodzą prokuratorzy krajowi, sędziowie lub funkcjonariusze policji 
o równoważnych kompetencjach oddelegowani przez państwa członkowskie zgodnie z ich systemami prawnymi.
Europol : unijny organ ścigania, który pomaga organom ścigania w państwach członkowskich w walce z poważną 
przestępczością zorganizowaną.
Fiscalis : program działań UE polegający na finansowaniu inicjatyw podejmowanych przez organy administracji 
podatkowej w celu poprawy funkcjonowania systemów podatkowych na rynku wewnętrznym poprzez systemy łączności 
i wymiany informacji, kontrole wielostronne, seminaria i grupy projektowe, działalność szkoleniową oraz inne podobne 
działania wymagane do osiągnięcia celów programu.
Informacja podsumowująca : informacje składane obowiązkowo przez każdego podatnika zarejestrowanego do celów 
VAT, który realizuje dostawy wewnątrzwspólnotowe. Informacje podsumowujące należy co do zasady przedkładać za 
każdy miesiąc. Muszą one zawierać całkowitą wartość towarów lub usług dostarczonych do poszczególnych nabywców 
(uszeregowanych według numerów identyfikacyjnych VAT) w innych państwach członkowskich.
Numer identyfikacyjny VAT (nr VAT) : indywidualny numer nadawany każdemu podatnikowi zamierzającemu dostarczać 
towary, świadczyć usługi lub nabywać towary do celów prowadzenia działalności. Każdy numer jest poprzedzony 
dwuliterowym kodem, według którego można zidentyfikować wydające go państwo członkowskie.
O_MCTL : komunikat kontrolny VIES generowany po otrzymaniu komunikatu VIES i zawierający wykaz wszystkich 
nieaktywnych numerów VAT zawartych w VIES.
Państwo członkowskie dostawy : państwo członkowskie, z którego realizowana jest dostawa wewnątrzwspólnotowa.
Państwo członkowskie nabycia : państwo członkowskie, w którym ma miejsce nabycie wewnątrzwspólnotowe.
Państwo członkowskie przeznaczenia : państwo członkowskie, do którego towary zostały wysłane lub przewiezione, 
inne niż państwo członkowskie dostawy.
Państwo członkowskie przywozu : państwo członkowskie, na terytorium którego towary zostały fizycznie wwiezione do 
UE i dopuszczone do swobodnego obrotu.
Procedura celna 42 : mechanizm wykorzystywany przez importera w celu uzyskania zwolnienia z VAT, gdy przywożone 
towary mają zostać przewiezione do innego państwa członkowskiego. Podatek VAT jest należny w państwie 
członkowskim przeznaczenia.
08 Glosariusz
Przemieszczenie : wysyłka lub transport towarów przez dostawcę lub w jego imieniu, do celów działalności jego 
przedsiębiorstwa, do miejsca przeznaczenia znajdującego się poza terytorium państwa członkowskiego, w którym 
realizowana jest dostawa, jednakże na terytorium Wspólnoty.
SCAC : Stały Komitet Współpracy Administracyjnej jest komitetem regulacyjnym, który na podstawie art. 58 
rozporządzenia Rady (UE) nr 904/2010 wspiera Komisję w sprawach określonych w tym rozporządzeniu. Jest on złożony 
z przedstawicieli państw członkowskich, a przewodniczy mu przedstawiciel Komisji.
Spółka pośrednicząca : spółka, która realizuje prawdziwe lub fikcyjne dostawy wewnątrzwspólnotowe na rzecz 
znikających lub niewywiązujących się podmiotów gospodarczych. Dobrowolnie bierze udział w zorganizowanym 
oszustwie.
Swobodny obrót : status towarów, które zostały przywiezione z państw trzecich i poddane wszystkim formalnościom 
przywozowym w celu umożliwienia ich sprzedaży lub konsumpcji na rynku UE.
VIES  (system wymiany informacji o VAT): elektroniczna sieć służąca do przekazywania informacji o ważności 
numerów identyfikacyjnych VAT przedsiębiorstw zarejestrowanych w państwach członkowskich oraz o zwolnionych 
z opodatkowania dostawach wewnątrzwspólnotowych. Za wprowadzanie obu rodzajów informacji do sieci odpowiadają 
krajowe organy administracji podatkowej.
Wewnątrzwspólnotowa dostawa towarów : dostawa towarów wysłanych lub transportowanych do miejsca 
przeznaczenia znajdującego się poza terytorium państwa ich pochodzenia, ale na terytorium UE, przez sprzedawcę, 
nabywcę lub w ich imieniu, dokonana dla innego podatnika lub osoby prawnej niebędącej podatnikiem, działającej 
w takim charakterze w państwie członkowskim innym niż państwo rozpoczęcia wysyłki lub transportu towarów.
Wewnątrzwspólnotowe nabycie towarów : nabycie prawa do rozporządzania jak właściciel rzeczowym majątkiem 
ruchomym wysłanym lub transportowanym do nabywcy przez sprzedawcę, nabywcę lub w ich imieniu, w państwie 
członkowskim innym niż państwo członkowskie rozpoczęcia wysyłki lub transportu towarów.
Współpraca administracyjna : wymiana informacji między państwami członkowskimi, w ramach której organy 
podatkowe pomagają sobie wzajemnie oraz współpracują z Komisją zgodnie z rozporządzeniem Rady (UE) nr 904/2010 
z dnia 7 października 2010 r. w celu zapewnienia prawidłowego stosowania VAT w odniesieniu do dostaw towarów 
i świadczenia usług, wewnątrzwspólnotowego nabycia towarów oraz importu towarów. Wymiana informacji między 
państwami członkowskimi obejmuje wszelkie informacje, które mogą prowadzić do ustalenia właściwego wymiaru 
podatku VAT, w tym informacje dotyczące konkretnych przypadków.
Zgłoszenie celne : czynność, poprzez którą osoba wyraża zamiar objęcia towaru określoną procedurą celną.
Znikający podmiot gospodarczy : podmiot gospodarczy zarejestrowany do celów VAT, który, z ewentualnym zamiarem 
popełnienia oszustwa, nabywa lub rzekomo nabywa towary lub usługi, nie płacąc podatku VAT, a następnie dostarcza te 
towary lub usługi, pobierając VAT, którego nie zwraca krajowemu organowi podatkowemu.
Zwolnienie towarów : czynność podjęta przez organy celne umożliwiająca użycie towarów w celach określonych przez 
procedurę celną.
09
 Streszczenie
I
Jednolity rynek ustanowiony w dniu 1 stycznia 1993 r. 
skutkował zniesieniem kontroli granicznych w ramach 
handlu wewnątrzwspólnotowego. Jako że wywóz 
towarów i usług do innego państwa członkowskiego 
był zwolniony z podatku VAT, powstało ryzyko, że te 
towary i usługi pozostaną nieopodatkowane zarówno 
w państwie, z którego zostały wysłane, jak i w państwie 
ich konsumpcji. Oprócz uszczuplenia dochodów państw 
członkowskich niepobrany VAT ma wpływ na zasoby 
własne Unii Europejskiej.
II
Niniejsza kontrola skupiła się na udzieleniu odpowiedzi 
na pytanie, czy UE radzi sobie skutecznie z problemem 
wewnątrzwspólnotowych oszustw związanych z VAT. 
Trybunał ustalił, że system UE nie jest wystarczająco 
skuteczny, na co niekorzystnie wpływa brak porównywal ­
nych danych i wskaźników dotyczących wewnątrzwspól ­
notowych oszustw związanych z VAT na poziomie UE.
III
Oszustwa związane z VAT są często powiązane z prze ­
stępczością zorganizowaną. Według przedstawicieli 
Europolu szacuje się, że zorganizowane grupy przestęp ­
cze odpowiadają za uszczuplenie dochodów państw 
członkowskich z tytułu VAT na poziomie 40–60 mld euro 
rocznie, a ponadto 2% tych grup odpowiada za 80% 
wewnątrzwspólnotowych oszustw typu „znikający pod ­
miot gospodarczy”.
IV
UE wprowadziła szereg narzędzi umożliwiających pań ­
stwom członkowskim zwalczanie wewnątrzwspólnoto ­
wych oszustw związanych z VAT, jednak niektóre z nich 
muszą zostać wzmocnione lub być bardziej konsekwent ­
nie stosowane. Trybunał stwierdził, co następuje:
a) w większości skontrolowanych państw członkow ­
skich nie przeprowadza się skutecznych kontroli 
krzyżowych danych celnych i podatkowych;
b) ramy współpracy administracyjnej umożliwiają co 
prawda wymianę informacji dotyczących VAT między 
organami podatkowymi państw członkowskich, wy ­
stępują jednak problemy, jeśli chodzi o poprawność, 
kompletność i terminowość tych danych;c) brak jest współpracy pomiędzy organami admini ­
stracyjnymi, sądowymi i organami ścigania, a ich 
kompetencje się nakładają.
Główne zalecenia Trybunału
V
Podczas gdy zatwierdzanie i wdrażanie nowych środków 
prawnych leży przede wszystkim w gestii państw człon ­
kowskich, Komisja powinna:
a) zainicjować skoordynowane wysiłki państw człon ­
kowskich zmierzające do ustanowienia wspólnego 
systemu gromadzenia danych statystycznych doty ­
czących wewnątrzwspólnotowych oszustw związa ­
nych z VAT;
b) zaproponować zmiany w prawodawstwie umożliwia ­
jące skuteczne kontrole krzyżowe danych celnych 
i dotyczących VAT;
c) wyjść z inicjatywą i zachęcać państwa członkowskie 
do wyeliminowania słabych punktów platformy 
Eurofisc;
d) zachęcać państwa członkowskie do lepszego skoor ­
dynowania polityki w zakresie mechanizmu odwrot ­
nego obciążenia;
e) skoncentrować się, w kontekście swojej oceny me ­
chanizmów współpracy administracyjnej, na popra ­
wie terminowości odpowiedzi państw członkowskich 
na wezwania do udzielenia informacji, jak również na 
zwiększeniu wiarygodności VIES oraz na monitoro ­
waniu działań podejmowanych w następstwie usta ­
leń w sprawie współpracy administracyjnej przedsta ­
wionych we wcześniejszych sprawozdaniach;
f) usunąć, we współpracy z państwami członkowskimi, 
przeszkody prawne uniemożliwiające wymianę infor ­
macji między organami administracyjnymi, sądowy ­
mi i organami ścigania na poziomie krajowym i UE. 
Dostęp do danych z VIES i Eurofisc powinny mieć 
w szczególności Europejski Urząd ds. Zwalczania 
Nadużyć Finansowych (OLAF) i Europol, a państwa 
członkowskie powinny czerpać korzyści z informacji 
zapewnianych przez te organy.
Streszczenie 10
VI
Państwa członkowskie powinny przeciwdziałać nielegal ­
nej działalności mającej negatywny wpływ na interesy 
finansowe Unii Europejskiej, stosując w tym celu sku ­
teczne środki odstraszające, w tym środki ustawodawcze. 
W szczególności Rada powinna:
a) zatwierdzić wniosek Komisji dotyczący odpowie ­
dzialności solidarnej;
b) upoważnić Komisję do negocjowania i podpisywania 
porozumień w sprawie wzajemnej pomocy z pań ­
stwami, w których siedziby ma większość dostawców 
usług cyfrowych.
VII
Aby zapewnić skuteczną ochronę interesów finansowych 
Unii Europejskiej, Parlament Europejski i Rada powinny:
a) uwzględnić VAT w dyrektywie w sprawie zwalczania 
oszustw (dyrektywa w sprawie ochrony interesów 
finansowych) i rozporządzeniu w sprawie Prokuratu ­
ry Europejskiej;
b) przyznać OLAF jasno określone uprawnienia oraz 
wyposażyć w narzędzia umożliwiające prowadzenie 
dochodzeń w sprawie wewnątrzwspólnotowych 
oszustw związanych z VAT.
11
 Wstęp
W jaki sposób 
opodatkowane są 
transakcje 
wewnątrzwspólnotowe?
01 
Jednolity rynek ustanowiony w dniu 
1 stycznia 1993 r. skutkował zniesieniem 
kontroli granicznych w ramach handlu 
wewnątrzwspólnotowego. Dostawcy 
zarejestrowani do celów VAT są upraw ­
nieni do stosowania zerowej stawki VAT 
w przypadku dostaw na rzecz nabywców 
zarejestrowanych do celów VAT w innych 
państwach członkowskich. Co do zasady 
VAT powinien być uiszczany w państwie 
członkowskim, w którym towary są 
konsumowane.
02 
Organy podatkowe w państwie człon ­
kowskim dostawy są zobowiązane do 
zwolnienia z VAT w przypadku we ­
wnątrzwspólnotowej dostawy towarów, 
pod warunkiem że towary są dostar ­
czane do nabywcy lub bezpośrednio 
przemieszczane1 do dostawcy w innym 
państwie członkowskim. Zwolnienie 
z VAT może zostać zastosowane wyłącz ­
nie wówczas, gdy dostawca jest w stanie 
wykazać, że towary fizycznie opuściły 
państwo członkowskie dostawy.03 
Do celów rozliczania wewnątrzwspólno ­
towego podatku VAT dostawcy muszą 
być identyfikowani za pomocą specjal ­
nego numeru identyfikacyjnego VAT 
oraz mają obowiązek regularnie zgłaszać 
swoje dostawy wewnątrzwspólnotowe 
lub przypadki przemieszczania w infor ­
macji podsumowującej2 przedkładanej 
organom podatkowym w państwie 
członkowskim dostawy. UE ustanowiła 
system elektroniczny (VIES)3, za pośred ­
nictwem którego państwa członkow ­
skie wymieniają informacje na temat 
podmiotów gospodarczych zareje ­
strowanych do celów VAT oraz dostaw 
wewnątrzwspólnotowych.
04 
Organy podatkowe państwa członkow ­
skiego dostawy mają obowiązek wpro ­
wadzania danych zawartych w informa ­
cjach podsumowujących do bazy VIES 
i udostępniania tych danych organom 
podatkowym państwa członkowskiego 
przeznaczenia. Nabywca musi z kolei 
zgłosić zakup wewnątrzwspólnotowy 
organom podatkowym w państwie 
członkowskim przeznaczenia – jest to 
zdarzenie powodujące powstanie obo ­
wiązku podatkowego, w wyniku którego 
VAT staje się wymagalny w państwie 
członkowskim ostatecznego przezna ­
czenia. Schemat 1  pokazuje, jak we ­
wnątrzwspólnotowe dostawy towarów 
są zgłaszane i kontrolowane za pomocą 
VIES.1 Zgodnie z art. 17 ust. 1 
dyrektywy Rady 2006/112/WE 
z dnia 28 listopada 2006 r. 
w sprawie wspólnego systemu 
podatku od wartości dodanej 
(dyrektywy w sprawie VAT) 
(Dz.U. L 347 z 11.12.2006, s. 1) 
przemieszczenie w tym 
kontekście oznacza wysyłkę 
lub transport towarów przez 
dostawcę lub na jego rzecz, do 
celów działalności jego 
przedsiębiorstwa, do miejsca 
przeznaczenia znajdującego 
się poza terytorium państwa 
członkowskiego, w którym ta 
dostawa jest realizowana, 
jednakże na terytorium UE.
2 Informacje takie są składane 
obowiązkowo przez każdego 
podatnika zarejestrowanego 
do celów VAT, który realizuje 
dostawy wewnątrz­
wspólnotowe. Informacje 
podsumowujące należy 
sporządzać za każdy miesiąc. 
Muszą one zawierać całkowitą 
wartość towarów dostarczo­
nych do poszczególnych 
nabywców (uszeregowanych 
według numerów 
identyfikacyjnych VAT) 
w innych państwach 
członkowskich. Państwa 
członkowskie mogą zezwolić 
na przedkładanie takich 
informacji raz na kwartał, jeśli 
wartość dostarczonych 
towarów nie przekracza 
50 000 euro.
3 System wymiany informacji 
o VAT zgodnie z art. 17 
rozporządzenia Rady (UE) 
nr 904/2010 z dnia 
7 października 2010 r. 
w sprawie współpracy 
administracyjnej oraz 
zwalczania oszustw 
w dziedzinie podatku od 
wartości dodanej (wersja 
przekształcona) (Dz.U. L 268 
z 12.10.2010, s. 1).
12 Wstęp
W jaki sposób podmioty 
uchylają się od podatku 
VAT od transakcji 
wewnątrzwspólnotowych?
05 
System wewnątrzwspólnotowego 
podatku VAT jest często nadużywany 
poprzez wykorzystanie mechanizmu 
wewnątrzwspólnotowego oszustwa 
typu „znikający podmiot gospodarczy”. 
W ramach tego mechanizmu dostawca 
z siedzibą w państwie członkowskim 1, 
tzw. spółka pośrednicząca, dostarcza 
towary (zwolnione z VAT) drugiej spółce 
z siedzibą w państwie członkowskim 2, tzw. znikającemu podmiotowi gospodar ­
czemu. Ten podmiot gospodarczy wy ­
korzystuje system zwolnionej z podatku 
VAT wewnątrzwspólnotowej dostawy 
towarów i dokonuje odsprzedaży tych 
samych towarów na rynku krajowym 
państwa członkowskiego 2 po bardzo 
konkurencyjnych cenach. Może tego 
dokonać, ponieważ, mimo że nalicza 
swoim nabywcom VAT, nie zwraca go 
organom podatkowym, dzięki czemu 
zwiększa swoją marżę zysku. Następnie 
podmiot gospodarczy znika bez śla ­
du, co uniemożliwia pobór podatków 
w państwie, w którym towary lub usługi 
są konsumowane.Schemat 1Jak działa VIES?
Państwo członkowskie 1
Zobowiązanie podatkowe
podmiotu gospodarczego
Kontrole przez organy
podatkowe
Przemieszczenie
towarów
Państwo członkowskie 2
VIESWspółpraca administracyjna UE
Dostawa
wewnątrzwspólnotowaNabycie
wewnątrzwspólnotowe
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.Towary przybywają do państwa 
członkowskiego 2 Organy podatkowe pobierają dane
z VIES i porównują je z deklaracją VATNabywca deklaruje nabycie
wewnątrzwspólnotowe w swojej 
deklaracji VAT
Towary są wysyłane do państwa 
członkowskiego 2Organy podatkowe przekazują dane 
do VIESDostawca przedkłada informację
podsumowującą dotyczącą VAT
w odniesieniu do dostawy
wewnątrzwspólnotowej
13 Wstęp
06 
Jeden z wariantów tego mechanizmu 
polega na tym, że nabywca towarów od 
znikającego podmiotu gospodarczego 
(pośrednik) sprzedaje te towary za gra ­
nicą lub udaje, że je sprzedaje, czasami 
z powrotem spółce pośredniczącej, po 
czym występuje do organów podatko ­
wych o zwrot VAT, który zapłacił znika ­
jącemu podmiotowi gospodarczemu. Ta 
sama transakcja może być powtarzana 
w sposób łańcuchowy, co określa się 
mianem „oszustwa karuzelowego”.
07 
Bywa, że w ogóle nie dochodzi do prze ­
mieszczenia towarów lub istnieją one 
jedynie na papierze. Oszustwo może być 
jeszcze bardziej skomplikowane, gdy zni ­
kający podmiot gospodarczy sprzedaje 
towary pośrednikom (tzw. przedsiębior ­
stwom buforowym), z których niektóre 
mogą być uczciwe, w wyniku czego 
organom podatkowym trudniej jest zde ­
maskować cały system. Jeśli przepływ 
łańcuchowy obejmuje państwo trzecie, 
zastosowana może zostać ponadto pro ­
cedura celna 424, co utrudnia prześledze ­
nie poszczególnych transakcji.08 
Na schemacie 2  przestawiono najprost ­
szy mechanizm oszustwa karuzelowego 
przy założeniu, że stawka VAT wyno ­
si 20%. Na pierwszym etapie spółka 
pośrednicząca sprzedaje towary znika ­
jącemu podmiotowi gospodarczemu 
za 1 000 000 euro, nie naliczając VAT, 
jako że dostawy wewnątrzwspólnotowe 
są zwolnione z VAT. Na drugim etapie 
znikający podmiot gospodarczy sprze ­
daje towary przedsiębiorstwu bufo ­
rowemu 1 za 1 080 000 euro (900 000 
plus 180 000 euro podatku VAT). Znika ­
jący podmiot gospodarczy nie zwraca 
180 000 euro podatku VAT swoim orga ­
nom podatkowym i znika. Na trzecim 
etapie przedsiębiorstwo buforowe 1, 
które może nie zdawać sobie sprawy, że 
bierze udział w mechanizmie oszustwa, 
sprzedaje towary przedsiębiorstwu 
buforowemu 2 z zyskiem 20 000 euro 
i przekazuje organom podatkowym 
20% tego zysku w postaci podatku VAT 
(4000 euro). Przedsiębiorstwo bufo ­
rowe 2 sprzedaje następnie towary 
pośrednikowi z zyskiem 30 000 euro 
i płaci VAT w wysokości 20% tego 
zysku (6000  euro). Pośrednik doprowa ­
dza transakcję łańcuchową do końca, 
sprzedając towary z powrotem spółce 
pośredniczącej z zyskiem 20 000 euro. 
Nie nalicza VAT spółce pośredniczącej, 
gdyż dostawy wewnątrzwspólnotowe są 
zwolnione z VAT, ale występuje o zwrot 
podatku VAT zapłaconego przedsię ­
biorstwu buforowemu 2 (190 000 euro). 
W związku z tym organy podatkowe pań ­
stwa członkowskiego 2 ponoszą stratę 
podatkową w wysokości 180 000 euro, 
gdyż pobrały 10 000 euro od przedsię ­
biorstw buforowych 1 i 2, ale zwróciły 
190 000 euro pośrednikowi. Całkowity 
zysk uzyskany w ramach karuzeli także 
wynosi 180 000 euro, która to kwota jest 
dzielona między rożne podmioty biorące 
udział w oszustwie.4 Procedura celna 42 to 
mechanizm wykorzystywany 
przez importera w celu 
uzyskania zwolnienia z VAT, 
gdy przywożone towary mają 
zostać przewiezione do 
innego państwa 
członkowskiego. Podatek VAT 
jest należny w państwie 
członkowskim przeznaczenia.
14 Wstęp Schemat 2Mechanizm oszustwa karuzelowego
Znikający podmiot
gospodarczyPośrednik
Przedsiębiorstwo
buforowe 2Przedsiębiorstwo
buforowe 1
Państwo
członkowskie 2
Państwo
członkowskie 1
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, w oparciu o przykład opracowany przez Grupę Specjalną ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy.Strata podatkowa 
180 000 EURDostawa wewnątrzwspólnotowa 
970 000 EUR + 0 VAT
Zysk 20 000 EUR
950 000 EUR + 20% VAT 
(zapłacony)
Zysk 30 000 EUR900 000 EUR + 20% VAT 
(niezapłacony)
Zysk 80 000 EURDostawa wewnątrzwspólnotowa
1 000 000 EUR + 0 VAT
Zysk 30 000 EUR
920 000 EUR + 20% VAT 
(zapłacony)
Zysk 20 000 EURDostawca – spółka 
pośrednicząca
15 Wstęp
09 
Oszustwa typu „znikający podmiot 
gospodarczy” i oszustwa karuzelowe 
koncentrują się zwykle na produktach 
o wysokiej wartości takich jak telefony 
komórkowe, chipy komputerowe i meta ­
le szlachetne, ale mogą także dotyczyć 
wartości niematerialnych i prawnych 
takich jak jednostki emisji dwutlenku 
węgla, certyfikaty dotyczące gazu i ener ­
gii elektrycznej oraz certyfikaty zielonej 
energii5.
10 
W związku z powyższym poszczególne 
państwa członkowskie nie są w stanie 
samodzielnie rozwiązać problemu we ­
wnątrzwspólnotowych oszustw zwią ­
zanych z VAT, lecz muszą ściśle współ ­
pracować z organami podatkowymi 
w innych państwach członkowskich UE 
i państwach nienależących do UE6.
Jak funkcjonuje 
współpraca 
administracyjna w celu 
zwalczania 
wewnątrzwspólnotowych 
oszustw związanych 
z VAT?
11 
Ustanowienie jednolitego rynku poskut ­
kowało zniesieniem kontroli granicznych 
w ramach handlu wewnątrzwspólnoto ­
wego. Od tego czasu, aby móc pobierać 
VAT na swoim terytorium, państwa 
członkowskie polegają na informacjach 
dotyczących handlu wewnątrzwspól ­
notowego przekazywanych przez inne 
państwa członkowskie. Wymiana tych 
informacji odbywa się z wykorzystaniem 
mechanizmów współpracy administra ­
cyjnej przewidzianych w przepisach UE7. 
Przepisy te ustanawiają następujące 
narzędzia współpracy administracyjnej:
a) wymiana informacji na wniosek i wy ­
miana informacji bez uprzedniego 
wniosku za pomocą standardowych 
formularzy zatwierdzonych przez Stały Komitet Współpracy Admini ­
stracyjnej (SCAC;
b) wymiana informacji za pośrednic ­
twem elektronicznej bazy danych 
VIES (zob. pkt 3 i 4 powyżej);
c) kontrole prowadzone jednocześnie 
w dwóch lub większej liczbie państw 
członkowskich (tzw. kontrole wielo ­
stronne) oraz obecność urzędników 
skarbowych w innych państwach 
członkowskich w celu zbadania 
przechowywanej tam dokumenta ­
cji lub uczestnictwa w bieżących 
dochodzeniach;
d) zdecentralizowana sieć Eurofisc 
służąca do sprawnej wymiany kon ­
kretnych informacji między pań ­
stwami członkowskimi dotyczących 
podmiotów gospodarczych podej ­
rzanych o nieuczciwość i innych 
kwestii. Jej celem jest propagowanie 
i ułatwianie wielostronnej współpra ­
cy w zakresie zwalczania oszustw 
w dziedzinie VAT. Sieć ta funkcjonuje 
jako ramy współpracy bez osobowo ­
ści prawnej.
12 
Fiscalis to program działań UE, z którego 
finansowane są m.in. systemy łączności 
i wymiany informacji, kontrole wielo ­
stronne, seminaria i grupy projektowe, 
wizyty robocze, działalność szkoleniowa 
oraz inne podobne działania. Celem jest 
usprawnienie funkcjonowania systemów 
podatkowych na rynku wewnętrznym 
poprzez zacieśnienie współpracy między 
państwami uczestniczącymi, ich organa ­
mi administracji i urzędnikami.5 Izba Lordów, 12. sprawozdanie 
komisji ds. Unii Europejskiej, 
sesja 2012–2013 „The Fight 
Against Fraud on the EU’s 
Finances” (Walka 
z nadużyciami finansowymi na 
szkodę UE), ramka 4, s. 22.
6 Izba Gmin, Komisja Finansów 
Publicznych „Standard Report 
on the Accounts of HM 
Revenue and Customs: VAT 
Missing Trader Fraud” 
(Standardowe sprawozdanie 
dotyczące finansów 
królewskich organów 
podatkowych i celnych: 
oszustwo typu „znikający 
podmiot gospodarczy” 
w zakresie VAT), 45. 
sprawozdanie, sesja 
2006–2007, streszczenie, s. 3. 
Zob. również COM(2014) 71 
final z dnia 12 lutego 2014 r. 
„Sprawozdanie Komisji dla 
Rady i Parlamentu 
Europejskiego w sprawie 
stosowania rozporządzenia 
Rady (UE) nr 904/2010 
w sprawie współpracy 
administracyjnej oraz 
zwalczania oszustw 
w dziedzinie podatku od 
wartości dodanej”.
7 Rozporządzenie Rady (UE) 
nr 904/2010.
16 Wstęp
13 
Na schemacie 3  poniżej pokazano, w jaki 
sposób działają różne narzędzia współ ­
pracy administracyjnej, natomiast na 
schemacie 4  przedstawiono ich uszere ­
gowanie pod względem stopnia szcze ­
gółowości informacji oraz szybkości ich 
przekazywania. Schemat 3Narzędzia współpracy administracyjnej
Wezwanie do udzielenia informacji
Odpowiedź1)
2)
3)VIES
Informacje bez uprzedniego wniosku
4)
Scentralizowane informacje
zwrotne
Informacje zwrotne
w odpowiedzi na dane
sygnalizujące oszustwoDane sygnalizujące
oszustwoScentralizowane informacje
5) Informacje InformacjeWprowadzenie danych Przesłuchanie
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.Kontrole 
wielostronneKoordynator 
dziedziny roboczej 
Euro/f_iscPaństwo
członkowskie 
przekazujące 
informacjęPaństwo
członkowskie 
otrzymujące 
informację
17 Wstęp Schemat 4Uszeregowanie narzędzi współpracy administracyjnej pod względem stopnia 
szczegółowości informacji oraz szybkości ich przekazywania
VIES
Euroﬁsc
SCACKontrole
wielostronne    Informacjedotyczące handluwewnątrzwspólnotowego
Dane sygnalizujące oszustwo
Wymiana informacji
Skoordynowane kontrole
-
--
--
-Stopień szczegółowości informacji Szybkość przekazywania informacjiStopieńszczeg ółow ościinformacjiSzybkość
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji z Euro/f_isc.
18
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
14 
Celem kontroli było udzielenie odpowie ­
dzi na pytanie: „Czy UE radzi sobie sku ­
tecznie z problemem wewnątrzwspólno ­
towych oszustw związanych z VAT?”. Cel 
ten osiągnięto poprzez przeanalizowanie 
następujących pytań cząstkowych:
a) Czy Komisja skutecznie wykorzy ­
stuje narzędzia, którymi dyspo ­
nuje, do rozwiązania problemu 
wewnątrzwspólnotowych oszustw 
związanych z VAT i czy narzędzia 
te są wystarczające? Aby udzielić 
odpowiedzi na to pytanie, Trybunał 
sprawdził, czy:
(i) Komisja opracowała wiarygod ­
ne szacunki dotyczące skali 
oszustw w tym obszarze oraz 
czy ustanowiła odpowiednie 
wskaźniki efektywności, tak aby 
można było ocenić rozmiary 
problemu oraz skuteczność 
środków regulacyjnych i kon ­
trolnych przyjętych w celu jego 
rozwiązania;
(ii) Komisja ustanowiła skuteczne 
mechanizmy współpracy admi ­
nistracyjnej między państwami 
członkowskimi, tak aby organy 
podatkowe mogły wymieniać się 
informacjami dotyczącymi VAT;
(iii) Komisja przyczyniła się do 
ustanowienia należytych ram 
regulacyjnych poprzez przed ­
stawienie stosownych wniosków 
ustawodawczych, które mogły ­
by doprowadzić do ogranicze ­
nia oszustw związanych z VAT 
w państwach członkowskich;b) Czy państwa członkowskie skutecz ­
nie współpracują ze sobą w celu roz ­
wiązania problemu wewnątrzwspól ­
notowych oszustw związanych 
z VAT? Aby odpowiedzieć na to pyta ­
nie, Trybunał zbadał, czy wdrożone 
zostały odpowiednie mechanizmy 
zapewniające skuteczne przekazy ­
wanie wymaganych informacji oraz 
współpracę administracyjną między 
organami różnych państw członkow ­
skich i w ramach poszczególnych 
państw członkowskich.
15 
Kontrolę przeprowadzono zarówno 
w Komisji, jak i na poziomie państw 
członkowskich. Na poziomie Komisji 
Trybunał zbadał, czy ramy regulacyjne 
i kontrolne ustanowione przez Komisję 
są zgodne z najlepszymi praktykami 
międzynarodowymi w obszarze opo ­
datkowania transgranicznego. Ponadto 
Trybunał przeprowadził wizyty infor ­
macyjne w OECD, Europolu, Eurojuście 
i u przewodniczącego Eurofisc. Więcej 
szczegółowych informacji na temat po ­
dejścia kontrolnego na poziomie Komisji 
przedstawiono w  załączniku I .
16 
Do organów podatkowych wszystkich 
państw członkowskich Trybunał wysłał 
ankietę dotyczącą skuteczności mecha ­
nizmów współpracy administracyjnej 
stosowanych w celu zwalczania we ­
wnątrzwspólnotowych oszustw związa ­
nych z VAT. Ponadto Trybunał przepro ­
wadził wizyty kontrolne we właściwych 
organach w pięciu państwach członkow ­
skich (Niemcy, Włochy, Węgry, Łotwa 
i Zjednoczone Królestwo). Państwa te 
zostały wybrane na podstawie analizy 
ryzyka, z uwzględnieniem znaczenia 
ich podstawy opodatkowania VAT oraz 
podatności na oszustwa związane z VAT.
19 Zakres kontroli i podejście kontrolne
17 
W wybranych do kontroli państwach 
członkowskich zwrócono uwagę na 
przepływ informacji między organami 
podatkowymi z państw członkow ­
skich dostawy a organami państw 
członkowskich ostatecznej konsump ­
cji w celu zapewnienia, by organy 
podatkowe wiedziały o transakcjach 
wewnątrzwspólnotowych.
18 
W każdym państwie członkowskim 
skontrolowano wybrane narzędzia 
współpracy administracyjnej: 20 przy ­
padków wymiany informacji na wniosek, 
10 nowych rejestracji w VIES, 20 komu­
nikatów VIES o błędach, 10 kontroli 
wielostronnych oraz 20 komunikatów 
o podmiotach gospodarczych o wyso ­
kim poziomie ryzyka (dane sygnalizujące 
oszustwo) wymienionych w ramach dzie ­
dziny roboczej 1 Eurofisc. W przypadku 
transakcji objętych procedurą celną 42 
przeanalizowano wymianę informacji 
między organami celnymi i podatkowy ­
mi w państwie członkowskim dostawy 
w odniesieniu do próby 30 przywozów. 
Ponadto zweryfikowano status wdroże ­
nia zaleceń sformułowanych w sprawo­
zdaniu Trybunału w sprawie procedury 
celnej 428. Więcej szczegółowych 
informacji na temat podejścia kontrolne ­
go na poziomie państw członkowskich 
przedstawiono w  załączniku II .8 Sprawozdanie specjalne 
nr 13/2011 „Czy mechanizmy 
kontrolne stosowane 
w procedurze celnej 42 
zapobiegają uchylaniu się 
od podatku VAT i umożliwiają 
wykrycie takich przypadków?” 
(http://eca.europa.eu ).
20
 Uwagi
Brak porównywalnych 
danych i wskaźników 
dotyczących 
wewnątrzwspólnotowych 
oszustw związanych z VAT
19 
Aby walczyć skutecznie z oszustwami 
związanymi z VAT, organy podatkowe mu ­
szą ustanowić systemy do oszacowania 
skali tych oszustw, a następnie wyznaczyć 
operacyjne wartości docelowe, tak aby 
ograniczyć liczbę oszustw. Jak Trybunał 
podkreślił w 2008 r., „posiadanie porów ­
nywalnych danych dotyczących uchylania 
się od płacenia podatku VAT w obrocie 
wewnątrzwspólnotowym umożliwiłoby 
lepiej ukierunkowaną współpracę między 
państwami członkowskimi. Komisja wraz 
z państwami członkowskimi powinny 
opracować wspólne metody kwantyfi ­
kacji i analizy zjawiska uchylania się od 
płacenia podatku VAT”9.
Brak danych szacunkowych 
dotyczących wewnątrzwspól -
notowych oszustw związa -
nych z VAT na poziomie UE
20 
Jako że tylko dwa państwa członkow ­
skie (Belgia i Zjednoczone Królestwo) 
publikują dane szacunkowe na temat 
utraconych należności z tytułu po ­
datku VAT w związku z oszustwami wewnątrzwspólnotowymi, Komisja nie 
posiada danych szacunkowych w odnie ­
sieniu do UE jako całości (zob. ramka 1 ).
21 
W związku z brakiem bezpośrednich 
informacji dotyczących oszustw zwią ­
zanych z VAT Komisja regularnie zlecała 
przeprowadzenie badań mających na 
celu oszacowanie tzw. ubytku podatku 
VAT, czyli różnicy między faktycznie 
pobranym podatkiem VAT a całkowi ­
tą wartością należnego podatku VAT. 
W ostatnim badaniu ubytek ten oszaco ­
wano na 168 mld euro w UE ­2610 bądź 
na 15,2% całkowitej wartości należnego 
podatku VAT w 2013 r.11.
22 
Ubytek podatku VAT nie jest wiarygod ­
nym wskaźnikiem pozwalającym osza ­
cować skalę wewnątrzwspólnotowych 
oszustw związanych z VAT, ponieważ 
odnosi się zarówno do krajowych, jak 
i transgranicznych oszustw związanych 
z VAT, a także obejmuje inne przypadki 
uszczuplenia dochodów, w tym związane 
z unikaniem opodatkowania, niewypła ­
calnością podmiotów gospodarczych oraz 
tolerowaniem przez organy podatkowe 
zaległości podatkowych w odniesieniu 
do spółek w trudnej sytuacji. Ponadto 
ubytek podatku VAT jest bardzo wrażliwy 
na dane szacunkowe dotyczące szarej 
strefy gospodarki, które są uwzględnione 
w danych PKB.9 Pkt 110 sprawozdania 
specjalnego nr 8/2007 
dotyczącego współpracy 
administracyjnej w dziedzinie 
podatku od towarów i usług 
(Dz.U. C 20 z 25.1.2008, s. 1).
10 W badaniach nie 
uwzględniono danych 
szacunkowych dla Chorwacji 
i Cypru ze względu na 
niekompletność statystyk 
rachunków narodowych 
w tych dwóch państwach.
11 Komisja Europejska, „Study to 
quantify and analyse the VAT 
Gap in the EU Member States. 
2015 Report” (Badanie w celu 
oszacowania 
i przeanalizowania ubytku 
podatku VAT w państwach 
członkowskich UE. 
Sprawozdanie za 2015 r.) 
(http://ec.europa.eu/
taxation_customs/common/
publications/studies/
index_en.htm ).Ramka 1Dostępne dane szacunkowe na temat wewnątrzwspólnotowego oszustwa typu 
„znikający podmiot gospodarczy”
Zjednoczone Królestwo w dniu 22 października 2015 r. oszacowało wartość wewnątrzwspólnotowych oszustw 
związanych z VAT w latach 2013–2014 na 0,5–1,0 mld funtów szterlingów12. Opublikowane dane wykazują spadek 
o 0,5 mld funtów w ciągu ostatnich pięciu lat.
Jak wynika z kolei z najnowszych danych szacunkowych opublikowanych przez najwyższy organ kontroli Belgii, 
oszustwa typu „znikający podmiot gospodarczy” przyniosły straty w wysokości 94 mln euro w 2009 r., 29 mln euro 
w 2010 r. i 28 mln euro w 2011 r.13.
12 https://www.gov.uk/government/statistics /measuring ­tax­gaps   
W Zjednoczonym Królestwie rok obrotowy do celów składania sprawozdań finansowych przez rząd trwa od 1 kwietnia do 31 marca.
13 „Fraude intracommunautaire à la TVA. Audit de suivi réalisé en collaboration avec les cours des comptes des Pays ­Bas et d’Allemagne. Rapport de 
la Cour des comptes transmis à la Chambre des représentants Bruxelles”, wrzesień 2012 r.
21 Uwagi
Brak wskaźników 
efektywności dotyczących 
wewnątrzwspólnotowych 
oszustw związanych z VAT
23 
Komisja nie opracowuje wskaźników 
efektywności ani nie wyznacza operacyj ­
nych wartości docelowych dotyczących 
ograniczenia wewnątrzwspólnotowych 
oszustw związanych z VAT. Z wyjątkiem 
Zjednoczonego Królestwa nie dokonują 
tego także organy podatkowe państw 
członkowskich.
24 
Zjednoczone Królestwo regularnie ustala 
wskaźniki efektywności w postaci sku ­
mulowanych dodatkowych dochodów 
uzyskanych dzięki wymianie informacji 
na temat VAT, a także w postaci liczby 
ocen i liczby przypadków oszustw.
25 
Brak ogólnounijnych szacunków do ­
tyczących wewnątrzwspólnotowych 
oszustw związanych z VAT oraz wskaźni ­
ków efektywności, które umożliwiałyby 
monitorowanie postępów, utrudnia 
ocenę, czy wysiłki podejmowane przez 
UE w celu wyeliminowania tych oszustw 
są skuteczne.
Istniejące ramy 
współpracy 
administracyjnej 
umożliwiają organom 
podatkowym państw 
członkowskich wymianę 
informacji o VAT
26 
Aby pobierać VAT na swoim terytorium, 
państwa członkowskie polegają na 
informacjach dotyczących handlu we ­
wnątrzwspólnotowego przekazywanych 
przez inne państwa członkowskie. Prze ­
prowadzona przez Trybunał ankie   ta po ­
kazała, że organy podatkowe w 26 z 28 
państw członkowskich uważają, że obecne ramy współpracy administra ­
cyjnej są wystarczające do skutecznego 
zwalczania wewnątrzwspólnotowych 
oszustw związanych z VAT.
Państwa członkowskie 
uważały wymianę informacji 
za pomocą standardowych 
formularzy elektronicznych 
za narzędzie o największej 
skuteczności, jednak 
terminowość odpowiedzi jest 
niezadowalająca
27 
Wyniki ankiety przeprowadzonej przez 
Trybunał pokazują, że wymiana in ­
formacji jest najbardziej efektywnym 
narzędziem zwalczania oszustw, gdyż 
odpowiedzi mogą być wykorzystane 
jako dowód przed sądem. Formularze 
elektroniczne na potrzeby takiej wymia ­
ny, wprowadzone w lipcu 2013 r., działają 
zadowalająco, prowadząc do szybsze ­
go przetwarzania wniosków. Groma ­
dzenie dowodów na udział podmiotu 
gospodarczego w oszustwie poprawia 
odzyskiwanie VAT. Ponadto organy 
podatkowe wykorzystują te informacje, 
by na ich podstawie odmówić podmio ­
tom gospodarczym prawa do odliczenia 
podatku VAT naliczonego za zakup14 lub 
prawa do zwolnienia z VAT w odniesieniu 
do dostawy wewnątrzwspólnotowej15 
(tj. stosowania zerowej stawki) w oparciu 
o założenie, że podmiot gospodarczy 
wiedział lub powinien wiedzieć, że jego 
transakcje były powiązane z oszustwem 
skutkującym stratami podatkowymi.14 Wyrok Trybunału z dnia 6 lipca 
2006 r. w sprawach 
połączonych C ­439/04 
i C­440/04 Kittel i Recolta 
Recycling [2006] Zb.Orz. 
I ­6177, pkt 60 i 61.
15 Wyrok Trybunału z dnia 
6 września 2012 r. w sprawie 
C­273/11 Mecsek ­Gabona, 
pkt  5.
22 Uwagi
28 
Istnieją dwa rodzaje wymiany informacji 
za pomocą standardowych formularzy: 
wymiana informacji na wniosek i wymia ­
na informacji bez uprzedniego wniosku.
Wymiana informacji na wniosek
29 
Organy państw członkowskich powinny 
udzielić żądanych informacji najszyb ­
ciej, jak to możliwe, lecz nie później niż 
w ciągu trzech miesięcy od daty otrzy ­
mania wniosku. W przypadku gdy organ 
wezwany posiada już te informacje, 
termin ich udzielenia ulega skróceniu do 
maksymalnie jednego miesiąca.
30 
Terminowość udzielania odpowiedzi nie 
była zadowalająca. Dane statystyczne 
przekazane Komisji przez państwa człon ­
kowskie pokazują, że w ujęciu ogólnym 
państwa członkowskie udzieliły odpo ­
wiedzi po terminie w przypadku 41% 
wniosków otrzymanych w 2013 r. Ponad ­
to sześć państw członkowskich udzieliło 
zbyt późnych odpowiedzi w ponad 50% 
przypadków. Analiza liczby otrzymanych 
wniosków w rozbiciu na państwa człon ­
kowskie pokazuje, że opóźnienia nie były 
zawsze proporcjonalne do obciążenia 
pracą wynikającego z liczby wniosków.31 
Z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa 
żaden z organów podatkowych w skon ­
trolowanych państwach członkowskich 
nie wyznaczył operacyjnych wartości 
docelowych w zakresie ograniczenia 
odsetka zbyt późno udzielanych odpo ­
wiedzi, poboru dodatkowych dochodów 
wynikających z wymiany informacji na 
temat VAT lub liczby ocen/przypadków 
oszustw. Ponadto wpływ tego narzędzia 
współpracy administracyjnej na ściągal ­
ność podatku VAT jest w dużej mierze 
nieznany.
32 
Ankieta wykazała jednak, że wszyscy 
respondenci z wyjątkiem jednego byli 
zadowoleni z jakości udzielonych odpo ­
wiedzi. Komisja wyznaczyła wskaźniki 
efektywności w odniesieniu do liczby 
wymian informacji, a ustanowiona war ­
tość docelowa przewidująca zwiększenie 
podstawowej liczby wymian informacji 
na wniosek o 13% została osiągnięta 
w 2013 r.
33 
Elektroniczna wymiana informacji na 
wniosek stanowi przydatne narzędzie 
doceniane przez państwa członkowskie. 
Nie ma jednak żadnych danych co do 
jego skuteczności z punktu widzenia 
ściągalności podatku VAT. Ponadto 
późne udzielanie odpowiedzi zmniejsza 
skuteczność poboru VAT.
23 Uwagi
Wymiana informacji bez 
uprzedniego wniosku
34 
Zgodnie z prawem UE „[w]łaściwy organ 
każdego z państw członkowskich prze ­
syła, bez uprzedniego wniosku, właści ­
wemu organowi każdego z pozostałych 
zainteresowanych państw członkow ­
skich informacje […] w następujących 
przypadkach:
a) w przypadku gdy uznano, że opo ­
datkowanie ma miejsce w państwie 
członkowskim przeznaczenia, a in ­
formacje dostarczone przez pań ­
stwo członkowskie pochodzenia są 
niezbędne dla skuteczności systemu 
kontroli państwa członkowskiego 
przeznaczenia;
b) w przypadku gdy państwo człon ­
kowskie ma podstawy sądzić, że 
w innym państwie członkowskim 
naruszono przepisy dotyczą ­
ce VAT lub takie naruszenie jest 
prawdopodobne;
c) w przypadku gdy istnieje ryzyko 
strat podatkowych w innym pań ­
stwie członkowskim16”.
35 
Komisja ustaliła wskaźniki efektywności 
w odniesieniu do liczby wymian infor ­
macji między państwami członkowskimi, 
a ustanowiona wartość docelowa prze ­
widująca zwiększenie ich podstawowej 
liczby o 10% została osiągnięta w 2013 r.36 
Ankieta wykazała, że państwa członkow ­
skie jednoznacznie uznają to narzędzie 
za przydatne. Podały one wiele przykła ­
dów (dodatkowe oceny VAT, informacje 
o znikających podmiotach gospodar ­
czych, korekty w VIES) potwierdzających, 
że wymiana informacji bez uprzedniego 
wniosku była dla nich cenna.
System VIES 
zapewnia informacje 
dotyczące transakcji 
wewnątrzwspólnotowych, 
lecz sporadycznie występują 
problemy związane z ich 
wiarygodnością
37 
UE ustanowiła system elektroniczny 
(VIES), za pośrednictwem którego pań ­
stwa członkowskie wymieniają informa ­
cje na temat podmiotów gospodarczych 
zarejestrowanych do celów VAT oraz 
dostaw wewnątrzwspólnotowych. Pań ­
stwa członkowskie są odpowiedzialne 
za zapewnianie jakości i wiarygodności 
informacji zawartych w VIES i powinny 
wdrożyć procedury weryfikacji tych 
danych po przeprowadzeniu ich ocen 
ryzyka. Weryfikacje te powinny być do ­
konywane co do zasady przed nadaniem 
numerów identyfikacyjnych do celów 
VAT lub – w przypadku gdy przed taką 
identyfikacją zostały przeprowadzone 
jedynie wstępne weryfikacje – nie póź ­
niej niż sześć miesięcy od identyfikacji.16 Art. 13 ust. 1 rozporządzenia 
Rady (UE) nr 904/2010.
24 Uwagi
38 
Chociaż ankieta przeprowadzona przez 
Trybunał wykazała tylko sporadyczne 
problemy, jeśli chodzi o wiarygodność 
systemu (czterech respondentów z 28), 
(i) wspomniano o 17 problemach zwią ­
zanych z niedostępnością lub opóźnioną 
dostępnością danych; (ii) w odpowie ­
dziach na ankietę zwrócono uwagę na 
trudności w uzyskiwaniu dostępu do 
danych z 11 państw członkowskich; 
(iii) respondenci zgłosili problemy 
związane z terminowym unieważnia ­
niem numerów identyfikacyjnych VAT 
w przypadku 10 państw członkowskich; 
(iv) dane dotyczące numerów identyfika ­
cyjnych VAT były nieaktualne w siedmiu 
państwach członkowskich.
39 
Wnioski te zostały potwierdzone w toku 
badań przeprowadzonych w pięciu 
państwach członkowskich objętych 
kontrolą. Ponadto badania przeprowa ­
dzone przez Trybunał wykazały, że nowe 
numery identyfikacyjne VAT są przydzie ­
lane w VIES bez przeprowadzania ocen 
uwzględniających stopień ryzyka oraz 
należytego instruowania17 podmiotów 
gospodarczych już zarejestrowanych do 
celów VAT. Aby zapewnić skuteczność 
systemów zarządzania ryzykiem państw 
członkowskich i ograniczyć problem 
znikających podmiotów gospodarczych, 
duże znaczenie ma weryfikacja podmio ­
tów gospodarczych o wysokim poziomie 
ryzyka natychmiast po ich rejestracji 
w VIES.
40 
Jeśli chodzi o pozytywne przykłady, 
w Portugalii ustanowiony został dwupo ­
ziomowy system numerów VAT, przewi ­
dujący oddzielny numer identyfikacyjny 
VAT dla działalności krajowej i inny nu ­
mer identyfikacyjny VAT na potrzeby do ­
staw wewnątrzwspólnotowych. Ponadto 
niektóre państwa członkowskie takie jak 
Hiszpania, Portugalia i Chorwacja stosują 
dodatkowe weryfikacje w celu skontrolo ­
wania podatników pragnących realizo ­
wać dostawy wewnątrzwspólnotowe.41 
Na podstawie próby komunikatów VIES 
o błędach dotyczących nieprawidłowych 
numerów VAT18 Trybunał stwierdził, że 
organy podatkowe w większości skon ­
trolowanych państw członkowskich19 nie 
reagowały na takie komunikaty. Taka 
sytuacja zwiększa ryzyko, że niektóre 
dostawy nie zostaną opodatkowane. Po ­
nadto państwa członkowskie otrzymu ­
jące informacje podsumowujące muszą 
poinformować wysyłającego w ciągu 
dwóch dni roboczych, w przypadku gdy 
numery VAT są nieprawidłowe. W jed ­
nym przypadku jednak państwo człon ­
kowskie wysłało komunikat o błędzie 
z opóźnieniem wynoszącym ponad 
dwa lata i pięć miesięcy. Jeśli komunikat 
o błędzie dociera po upływie okresu 
przedawnienia20, pobór VAT nie jest 
możliwy.
42 
W ramach oszustwa karuzelowego spółki 
pośredniczące realizują prawdziwe lub 
fikcyjne dostawy wewnątrzwspólnotowe 
na rzecz znikających lub niewywiązu ­
jących się podmiotów gospodarczych. 
Z tego względu ich partnerzy handlowi 
w innych państwach członkowskich 
muszą zostać zidentyfikowani, monito ­
rowani i w razie potrzeby niezwłocznie 
wyrejestrowani. Przepisy w niektó ­
rych państwach członkowskich nie 
pozwalają jednak na wyrejestrowanie 
spółki pośredniczącej tylko z powodu 
relacji biznesowych ze znikającymi lub 
niewywiązującymi się podmiotami 
gospodarczymi.17 Zgodnie z „Przewodnikiem 
zarządzania ryzykiem 
przeznaczonym dla 
administracji podatkowych” 
opracowanym przez grupę 
projektową Fiscalis nr 32, jeśli 
powodem nieprzestrzegania 
określonych przepisów 
podatkowych przez podmiot 
gospodarczy jest ich 
złożoność, rozwiązaniem tego 
problemu może być 
udzielanie przez organy 
podatkowe darmowych porad 
podmiotom gospodarczym 
lub zasugerowanie zmiany 
przepisów w celu ich 
uproszczenia.
18 Kiedy państwo członkowskie 
wysyła informację 
podsumowującą dotyczącą 
VAT za pośrednictwem VIES, 
państwo członkowskie 
odbierające informację odsyła 
komunikat o błędzie 
zawierający wykaz wszystkich 
wykrytych niepoprawnych 
numerów identyfikacyjnych 
VAT.
19 Włochy (10 z 10 przypadków), 
Węgry (7 z 10 przypadków), 
Łotwa (1 z 10 przypadków) 
i Zjednoczone Królestwo 
(10 z 10 przypadków).
20 Okres, po upływie którego 
pobór VAT jest niemożliwy, 
zgodnie z przepisami 
podatkowymi państw 
członkowskich.
25 Uwagi
43 
Komisja nie przeprowadza wizyt moni ­
torujących w państwach członkowskich 
w celu dokonania oceny, czy przyjęły 
one „niezbędne środki w celu zapew ­
nienia, aby dane przekazywane […] na 
potrzeby identyfikacji do celów VAT […] 
były […] kompletne i dokładne”21. Z uwa ­
gi na brak takich wizyt Komisji trudno 
jest monitorować ewentualne postępy 
w przyjmowaniu tego rodzaju środków.
44 
VIES jest bardzo przydatnym narzędziem 
wymiany danych na temat dostaw we ­
wnątrzwspólnotowych między państwa ­
mi członkowskimi. Istnieją jednak słabe 
punkty, jeśli chodzi o jego wykorzysty ­
wanie przez państwa członkowskie, co 
niekiedy negatywnie wpływa na wia ­
rygodność, poprawność, kompletność 
i terminowość danych w VIES, a w związ ­
ku z tym na skuteczność zwalczania 
oszustw.
Kontrole wielostronne 
stanowią skuteczne 
narzędzie, ale są 
przeprowadzane coraz 
rzadziej
45 
Dwa lub większa liczba państw człon ­
kowskich mogą podjąć decyzję o prze ­
prowadzeniu skoordynowanych kontroli 
zobowiązań podatkowych jednego lub 
kilku powiązanych podmiotów gospo ­
darczych, jeśli uznają, że takie kontrole 
są skuteczniejsze niż kontrole pro ­
wadzone przez tylko jedno państwo 
członkowskie.46 
Ankieta pokazała, że 27 państw człon ­
kowskich uznaje kontrole wielostronne 
za przydatne narzędzie zwalczania 
oszustw związanych z VAT. Narzędzie 
to nie jest jednak w pełni wykorzysty ­
wane i w praktyce jest stosowane coraz 
rzadziej. Statystyki Komisji pokazują, że 
liczba kontroli wielostronnych inicjowa ­
nych przez państwa członkowskie spadła 
z 52 w 2011 r. do 42 w 2012 r. i zaledwie 
33 w 2013 r. Kontrole wielostronne zaj ­
mują często dużo czasu: kontrola prze ­
prowadzona przez Trybunał wykazała, 
że w większości przypadków nie zostały 
one zakończone w zakładanym terminie 
jednego roku. Ponadto przyjęta przez 
Komisję wartość docelowa przewidująca 
zwiększenie podstawowej liczby inicjo ­
wanych kontroli wielostronnych o 7%, 
tj. do 46, nie została osiągnięta w 2013 r. 
Pokazuje to, że zalecenie Komisji doty ­
czące zwiększenia liczby kontroli wielo ­
stronnych inicjowanych przez państwa 
członkowskie do ok. 75 w 2014 r. nie było 
realistyczne.
47 
Organy podatkowe skontrolowanych 
państw członkowskich nie dysponują 
wskaźnikami efektywności. Wyjątek 
stanowi Zjednoczone Królestwo, gdzie 
ustanowiono operacyjną wartość doce ­
lową dotyczącą poboru VAT w związku 
z uczestnictwem w kontrolach wielo ­
stronnych. Pozostałe państwa człon ­
kowskie nie monitorują ściągania VAT 
na podstawie ocen przeprowadzonych 
w wyniku kontroli wielostronnych, 
w których uczestniczą, co negatywnie 
wpływa na ich motywację do zwiększe ­
nia swojego udziału w takich kontrolach.21 Art. 22 rozporządzenia Rady 
(UE) nr 904/2010.
26 Uwagi
Eurofisc: obiecujące 
narzędzie, które wymaga 
udoskonalenia
48 
Eurofisc to zdecentralizowana sieć 
współpracy pomiędzy urzędnikami ad ­
ministracji podatkowej i celnej z państw 
członkowskich, którzy sprawnie wy ­
mieniają ukierunkowane informacje 
dotyczące podejrzanych o nieuczciwość 
przedsiębiorstw i transakcji. W ramach 
Eurofisc istnieją obecnie cztery dziedziny 
robocze (DR) (zob. ramka 2 ).
49 
Komisja zapewnia Eurofisc wsparcie 
techniczne i logistyczne, lecz nie uczest ­
niczy w jego bieżącej działalności ani nie 
ma dostępu do informacji wymienianych 
za jego pośrednictwem. Urzędnicy łącz ­
nikowi z państw członkowskich działa ­
jący w ramach danej dziedziny roboczej 
Eurofisc mają doświadczenie w zwalcza ­
niu oszustw związanych z VAT. Spośród 
siebie wyznaczają oni koordynatora 
dziedziny roboczej Eurofisc, który zesta ­
wia i udostępnia informacje otrzymane 
od urzędników łącznikowych.
50 
W przypadku gdy państwo członkowskie 
uzna przedsiębiorstwo za spółkę pośred ­
niczącą realizującą fikcyjne lub prawdzi ­
we dostawy wewnątrzwspólnotowe na 
rzecz znikających lub niewywiązujących się podmiotów gospodarczych, informa ­
cje dotyczące jej obecnych lub planowa ­
nych partnerów powinny zostać prze ­
słane niezwłocznie za pośrednictwem 
Eurofisc, tak aby mogli być oni zidentyfi ­
kowani, monitorowani i w razie potrzeby 
szybko wyrejestrowani. W przeciwnym 
razie zdolność państw członkowskich do 
zapobiegania wewnątrzwspólnotowym 
oszustwom typu „znikający podmiot 
gospodarczy” jest ograniczona. Bez 
mechanizmu uzyskiwania szybkich infor ­
macji zwrotnych na temat przydatności 
otrzymanych danych sygnalizujących 
oszustwo państwa członkowskie nie są 
w stanie poprawić jakości sporządzanych 
przez siebie analiz ryzyka.
51 
Jak pokazała ankieta przeprowadzona 
przez Trybunał, 27 państw członkow ­
skich uważa Eurofisc za wydajny system 
wczesnego ostrzegania w celu zapo ­
biegania oszustwom. Jednocześnie 
państwa te wskazały jednak następujące 
słabe punkty, które zostały potwierdzo ­
ne w ramach badań przeprowadzonych 
w państwach członkowskich: (i) infor ­
macje zwrotne nie były przekazywane 
wystarczająco często, (ii) wymieniane 
dane nie zawsze były właściwie ukie ­
runkowane, (iii) nie wszystkie państwa 
członkowskie uczestniczą we wszystkich 
dziedzinach roboczych Eurofisc, (iv) wy ­
miana informacji nie odbywa się w spo ­
sób przyjazny dla użytkownika, (v) wy ­
miana danych przebiega zbyt powoli.Ramka 2Dziedziny robocze Eurofisc
 οDR 1: wewnątrzwspólnotowe oszustwa typu „znikający podmiot gospodarczy”
 οDR 2: oszustwa dotyczące środków transportu (samochodów, statków i samolotów)
 οDR 3: oszustwa związane z nadużywaniem procedury celnej 42
 οDR 4: obserwatorium oszustw związanych z VAT – tendencje i rozwój sytuacji
27 Uwagi
52 
We wszystkich skontrolowanych pań ­
stwach członkowskich przetwarzanie 
i wysyłanie danych sygnalizujących oszu ­
stwo było długotrwałym i uciążliwym 
procesem. Analiza próby obejmującej 
20 przykładów danych sygnalizujących 
oszustwo w każdym ze skontrolowanych 
państw członkowskich potwierdziła, że 
wymiana informacji jest w pewnym stop ­
niu elementarna, powolna, nieprzyjazna 
dla użytkownika i odbywa się za pomocą 
arkuszy programu Excel. Koordynator 
dziedziny roboczej Eurofisc ręcznie 
zestawia i rozpowszechnia te arkusze 
danych wśród urzędników łącznikowych 
z każdego państwa członkowskiego 
uczestniczącego w Eurofisc. Stwarza to 
ryzyko przekazywania niekompletnych 
lub błędnych informacji.
53 
Kontrola przeprowadzona przez Trybu ­
nał wykazała, że każde państwo człon ­
kowskie przeprowadza analizę ryzyka 
we własnym zakresie. Nie ma wspól ­
nych kryteriów ani źródeł informacji na 
potrzeby takiej analizy. Ponadto infor ­
macje zwrotne dotyczące użyteczności 
wymienianych danych są ograniczone. 
W rezultacie państwa członkowskie 
uczestniczące w różnych dziedzinach 
roboczych często wymieniają informacje 
obejmujące dane na temat podmiotów 
gospodarczych niebudzących wątpliwo ­
ści, w związku z czym marnują zasoby22.
54 
Nie ma żadnych wskaźników jakości 
dotyczących przekazanych/otrzymanych 
informacji zwrotnych bądź ich termi ­
nowości. Dostępne są co prawda dane 
statystyczne dotyczące liczby spółek 
zgłaszanych za pośrednictwem sieci oraz 
ich zakwalifikowania do poszczegól ­
nych kategorii, państwa członkowskie 
nie ustanowiły jednak żadnych innych 
wskaźników efektywności w celu oceny 
skuteczności różnych dziedzin robo ­
czych Eurofisc. Ponadto brak jest global ­
nych danych statystycznych dotyczących 
terminowości przekazywania informacji 
zwrotnych.55 
Wyniki wyrywkowych prób przepro ­
wadzonych w państwach członkow ­
skich objętych kontrolą pokazują, że 
w większości przypadków dostarczenie 
informacji zwrotnych w odpowiedzi na 
dane sygnalizujące oszustwo zajmuje 
ponad trzy miesiące. W wielu przypad ­
kach przekazywane informacje nie są 
kompletne, a niekiedy nie są przeka ­
zywane w standardowym formacie, co 
prowadzi do dalszych opóźnień w ich 
przetwarzaniu.
Komisja zapewnia państwom 
członkowskim cenną pomoc, 
ale nie przeprowadza wizyt 
w państwach członkowskich
56 
Państwa członkowskie i Komisja anali ­
zują i oceniają funkcjonowanie mecha ­
nizmów współpracy administracyjnej. 
Komisja gromadzi doświadczenia 
państw członkowskich, tak aby uspraw ­
nić funkcjonowanie tych mechanizmów.
57 
Ankieta przeprowadzona przez Trybunał 
wykazała, że zdaniem 25 z 28 respon ­
dentów Komisja zapewnia państwom 
członkowskim cenną pomoc. W dniu 
12 lutego 2014 r. Komisja opublikowała 
sprawozdanie oceniające współpracę 
administracyjną23. Podkreśliła w nim, że 
jedynie współpraca pozwoli państwom 
członkowskim skutecznie walczyć 
z oszustwami podatkowymi i uchylaniem 
się od opodatkowania oraz że w związku 
z tym poprawa współpracy administra ­
cyjnej pomiędzy administracjami podat ­
kowymi państw członkowskich stanowi 
główny cel.22 W latach 2011–2014 przesłano 
łącznie 30 493 sygnałów 
w ramach DR 1 w odniesieniu 
do monitorowanych spółek. 
Na 11 028 z nich (36%) 
państwa członkowskie, do 
których skierowany był 
wniosek, nie udzieliły 
informacji zwrotnych. 
W odniesieniu do pozostałych 
19 465 sygnałów 11 127 spółek 
(57%) uznano za normalne 
podmioty gospodarcze, 
w przypadku których nie 
występuje ryzyko oszustwa. 
W ramach DR 3 w 2013 r. 
przesłano 83 301 sygnałów, 
czyli o 80% więcej niż w 2012 r. 
Mimo że liczba wymian 
informacji znacznie wzrosła, 
pogorszeniu uległo 
ukierunkowanie informacji: 
niemal 83% podmiotów 
gospodarczych będących 
przedmiotem wymiany 
w 2013 r. zostało uznanych za 
niebudzące wątpliwości, 
w porównaniu z 70% w 2012 r.
23 COM(2014) 71 final 
z dnia 12 lutego 2014 r.
28 Uwagi
58 
W sprawozdaniu Komisji podkreślo ­
no obszary, w których nadal istnieją 
możliwości wzmocnienia współpracy 
administracyjnej: „[W] ujęciu ogólnym 
należy przyspieszyć odpowiadanie na 
wnioski o udzielenie informacji, ponie ­
waż opóźnienia odpowiedzi są kwestią 
krytyczną, […] przekazywanie informacji 
zwrotnych w sposób spontaniczny lub 
na wniosek jest podejściem, które należy 
wspierać w kontekście dobrej współpra ­
cy i najlepszych praktyk, ponieważ jest 
to najskuteczniejszy sposób informo ­
wania urzędników podatkowych, że ich 
praca (do pewnego stopnia) przyniosła 
określone korzyści”.
59 
Sprawozdanie Komisji opierało się 
między innymi na kwestionariuszu 
wysłanym do państw członkowskich. 
Od momentu jego opublikowania do 
czasu przeprowadzenia kontroli nie 
zorganizowano jednak wizyt w pań ­
stwach członkowskich. Tymczasem bez 
wizyt na miejscu w organach podatko ­
wych państw członkowskich Komisja 
nie może dysponować pełną wiedzą, 
jak faktycznie funkcjonują mechanizmy 
współpracy administracyjnej, i nie może 
skutecznie przyczyniać się do poprawy 
ich działania.
Państwa członkowskie nie 
wymieniają się informacjami 
uzyskanymi od państw 
nienależących do UE
60 
Na mocy przepisów UE, jeżeli właściwy 
organ państwa członkowskiego otrzy ­
muje informacje od państwa trzeciego, 
może przekazać te informacje właści ­
wym organom państw członkowskich, 
które mogłyby być nimi zainteresowane 
oraz, w każdym przypadku, wszystkim, 
którzy tego zażądają24.61 
Tylko 13 respondentów jest zdania, że 
państwa członkowskie korzystają z moż ­
liwości wymiany informacji otrzyma ­
nych od państw nienależących do UE. 
Jednocześnie dziewięciu respondentów 
zasugerowało podpisanie porozumienia 
w sprawie wzajemnej pomocy w dzie ­
dzinie VAT ze Stanami Zjednoczonymi, 
a ośmiu respondentów zaproponowało 
podpisanie takich porozumień z Turcją 
i Chinami, co potwierdza znaczenie 
informacji tego typu.
62 
Informacje otrzymywane od państw 
nienależących do UE mają szczególne 
znaczenie w odniesieniu do egzekwowa ­
nia poboru VAT od usług cyfrowych oraz 
wartości niematerialnych i prawnych 
dostarczanych z odległych lokalizacji do 
konsumentów europejskich, bez bezpo ­
średniej lub pośredniej fizycznej obec ­
ności dostawcy w jurysdykcji konsumen ­
ta (zob. pkt 90–92).24 Art. 50 ust. 1 rozporządzenia 
Rady (UE) nr 904/2010.
29 Uwagi
Fiscalis jest ważnym 
instrumentem UE 
wzmacniającym współpracę 
administracyjną
63 
UE ustanowiła wieloletni program 
działań UE Fiscalis 2013 w celu finanso ­
wania inicjatyw organów administracji 
podatkowej, które zmierzają do poprawy 
skuteczności systemów podatkowych na 
rynku wewnętrznym. Program ten został 
niedawno przedłużony do 2020 r.25. 
Fiscalis 2013 obejmował lata 2008–2013, 
a jego budżet wynosił 156,9 mln euro. 
Pula środków finansowych przeznaczona 
na Fiscalis 2020 wynosi 223,4 mln euro. 
W rozporządzeniu ustanawiającym 
Fiscalis 2020 określono na nowo cel 
programu, zwiększając wyraźnie nacisk 
na walkę z oszustwami podatkowymi 
i uchylaniem się od opodatkowania oraz 
na kwestię agresywnego planowania 
podatkowego26.
64 
Trybunał przeanalizował śródokresowe27 
i końcowe oceny28 programu Fiscalis 
2013 oraz wyniki osiągnięte przez okreś­
lone grupy projektowe Fiscalis, a także 
przeprowadził wywiady z urzędnikami 
z państw członkowskich odpowiedzial ­
nymi za program Fiscalis. W każdym 
państwie członkowskim objętym kon ­
trolą dobrano próbę narzędzi współ ­
pracy administracyjnej finansowanych 
w ramach Fiscalis, która obejmowała: 
20 przypadków wymiany informacji na 
wniosek, 20 komunikatów VIES o błę ­
dach, 10 kontroli wielostronnych oraz 
20 przypadków wymiany danych sygna ­
lizujących oszustwo w ramach dziedziny 
roboczej 1 Eurofisc.65 
Chociaż decyzja ustanawiająca program 
Fiscalis 2013 stanowiła, że „program 
pracy obejmuje wskaźniki dla szcze ­
gółowych celów programu”, do czasu 
przeprowadzenia oceny śródokresowej 
Komisja nie ustanowiła takich wskaź ­
ników. W wyniku oceny śródokresowej 
zalecono, by Komisja i państwa człon ­
kowskie ustanowiły system monitorowa ­
nia i oceny oparty na rezultatach, w tym 
zestaw kluczowych wskaźników produk ­
tu i wyniku, a także, w miarę możliwości, 
poziomy wyjściowe i wartości docelowe, 
w oparciu o które możliwy byłby corocz ­
ny pomiar postępów. Komisja ustanowiła 
system monitorowania wyników, ale 
zaczął on działać dopiero w kwietniu 
2014 r., w związku z czym krytyka w tej 
kwestii została powtórzona w ramach 
oceny końcowej w czerwcu 2014 r.
66 
Z uwagi na brak danych wyjściowych 
i wskaźników nie można było ocenić 
skuteczności programu Fiscalis 2013 pod 
względem ilościowym. Z drugiej strony 
dowody o charakterze jakościowym 
przedstawione w ocenach lub wskazane 
przez praktyków w skontrolowanych 
państwach członkowskich są w dużej 
mierze pozytywne. Jak wynika na przy ­
kład z oceny śródokresowej Fiscalis 2013, 
uczestnicy ankiety i rozmówcy uznali, że 
Fiscalis przyczynia się do skuteczniejsze ­
go zwalczania oszustw, co przejawia się 
w mniejszej liczbie przypadków oszustw, 
zwiększonym wykrywaniu oszustw 
i większej kwocie podatków pobranych 
po wykryciu oszustwa (ściągalność po ­
datków). Żaden z pięciu organów podat ­
kowych w skontrolowanych państwach 
członkowskich nie dokonuje jednak 
pomiary korzyści wynikających z uczest ­
nictwa w Fiscalis w tych kategoriach.25 Decyzja nr 1482/2007/WE 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. 
ustanawiająca wspólnotowy 
program poprawy 
skuteczności systemów 
podatkowych na rynku 
wewnętrznym (program 
Fiscalis 2013) i uchylająca 
decyzję nr 2235/2002/WE 
(Dz.U. L 330 z 15.12.2007, s. 1). 
Finansowaniem objęte są 
systemy łączności i wymiany 
informacji, kontrole 
wielostronne, seminaria 
i grupy projektowe, wizyty 
robocze, działalność 
szkoleniowa oraz inne 
podobne działania.
26 Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1286/2013 z dnia 11 grudnia 
2013 r. ustanawiające program 
działań na rzecz poprawy 
skuteczności systemów 
podatkowych w Unii 
Europejskiej na okres 
2014–2020 (Fiscalis 2020) 
i uchylające decyzję 
nr 1482/2007/WE (Dz.U. L 347 
z 20.12.2013, s. 25).
27 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
fiscalis2013_mid_term_
report_en.pdf .
28 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
fiscalis2013_final_evaluation.
pdf.
30 Uwagi
Finansowanie narzędzi 
współpracy administracyjnej
67 
Około 22% budżetu przeznaczono na 
wspólne działania obejmujące kontrole 
wielostronne, wizyty robocze, seminaria 
i grupy projektowe. W ocenie końcowej 
koszty te uznano za „bardzo racjonalne”. 
W ramach oceny śródokresowej stwier ­
dzono, że na poziomie celów szczegóło ­
wych program przyczynił się „w znacz ­
nym stopniu” do poprawy współpracy 
administracyjnej między krajowymi 
organami administracji podatkowej 
uczestniczącymi w programie.
Zapewnianie odpowiedniej 
infrastruktury informatycznej
68 
Niemal 75% budżetu przeznaczono na 
systemy łączności i wymiany informacji. 
Ocena końcowa skupiła się w szczegól ­
ności na systemach informatycznych, 
gdyż to właśnie na nie przypadła duża 
część wydatków w ramach Fiscalis 
2013. Koszty te uznano za uzasad ­
nione ze względu na wysoki poziom 
wykorzystania systemów IT. Ponadto 
zainteresowane strony okazały się być 
„głęboko przekonane” o ich wartości. 
W skontrolowanych państwach człon ­
kowskich użytkownicy wypowiadali się 
zasadniczo pozytywnie o systemach 
informatycznych.Rozwijanie wiedzy 
specjalistycznej w ramach grup 
projektowych Fiscalis
69 
W skład grup projektowych Fiscalis 
wchodzą eksperci z państw członkow ­
skich. Pracowali oni między innymi 
nad aktualizacją przewodnika do ­
brych praktyk w zakresie zwalczania 
wewnątrzwspólnotowych oszustw 
związanych z VAT29. Organy podatkowe 
państw członkowskich są zadowolone 
ze swojego uczestnictwa w tych gru ­
pach oraz uważają, że przyczyniły się 
one do rozpowszechnienia dobrych 
praktyk w obszarze administracji oraz do 
zwiększenia wiedzy na temat przepisów 
podatkowych UE wśród urzędników 
skarbowych. Trybunał uznał zalecenia 
dotyczące dobrych praktyk opracowane 
przez grupę projektową Fiscalis nr 2930 
za solidne i wykorzystał je jako pod ­
stawę dla modelu kontroli procedury 
celnej 42 (zob. załącznik III).
70 
Jak wynika z oceny śródokresowej, 
program Fiscalis przyczynił się „w dużym 
stopniu” do umożliwienia urzędnikom 
skarbowym poszerzenia wiedzy na te ­
mat prawa Unii i jego wdrażania, zwłasz ­
cza w obszarze VAT i akcyzy. Program 
przyczynił się także „w bardzo dużym 
stopniu” do rozwoju dobrych praktyk 
w obszarze administracji.29 Przewodnik dobrych praktyk 
został opublikowany na 
stronach internetowych 
państw członkowskich.
30 Grupa projektowa Fiscalis 
nr 29 zajmująca się 
nadużyciami przepisów 
dotyczących VAT podczas 
przywozu towarów.
31 Uwagi
Przepisy w sprawie VAT 
zostały przystosowane do 
zwalczania oszustw 
związanych z VAT
71 
Skuteczna strategia zwalczania oszustw 
związanych z VAT wymaga przyjęcia 
stosownych środków ustawodawczych 
w celu rozwiązania tego problemu. 
W swoim komunikacie z 2008 r. Komisja 
przedstawiła plan działania w spra ­
wie skoordynowanej strategii mającej 
usprawnić walkę z oszustwami zwią ­
zanymi z VAT w Unii Europejskiej. Plan 
ten obejmował 11 wniosków ustawo ­
dawczych31 zmierzających do lepszego 
zapobiegania oszustwom związanym 
z VAT32 i wykrywania takich oszustw33, jak 
również zwiększenia zdolności organów 
administracji podatkowej w zakresie 
poboru i windykacji podatków34.
72 
Większość z tych wniosków została przy ­
jęta przez Komisję, z wyjątkiem wniosku 
dotyczącego odpowiedzialności soli ­
darnej i odpowiedzialności wspólnej za 
ochronę dochodów wszystkich państw 
członkowskich.
Okres sprawozdawczy dla 
informacji podsumowujących 
dotyczących VAT oraz 
terminy ich przekazywania 
zostały skrócone
73 
W jednym z przyjętych projektów35 
wprowadzono obowiązek comiesięczne ­
go składania informacji podsumowują ­
cych dotyczących wewnątrzwspólnoto ­
wych dostaw towarów, jeżeli całkowita 
wartość transakcji przekroczyła próg 
50 000 euro, tak aby umożliwić szyb ­
sze wykrywanie oszustw. Państwa 
członkowskie mogą jednak utrzymać 
system sprawozdawczości kwartalnej 
w przypadku dostaw towarów o wartości 
nieprzekraczającej wyznaczonego progu 
oraz w przypadku świadczenia usług.74 
Komisja zleciła zewnętrznemu podmio ­
towi przeprowadzenie oceny, w jaki 
sposób zmiana częstotliwości przed ­
kładania informacji podsumowującej 
(z kwartalnej na comiesięczną) oraz 
różne warianty wartości progowych 
i odstępstw wpłynęły na podmioty 
prowadzące działalność gospodarczą. 
Badanie to36 wykazało, że przepisy w tym 
zakresie nie były wdrażane jednolicie37, 
co prowadziło do dodatkowych kosztów 
dla przedsiębiorstw. Częstsze składanie 
informacji podsumowujących przekłada 
się na dodatkowe koszty dla podmiotów 
gospodarczych – zarówno koszty jedno ­
razowe, jak i koszty stałe. Przyczyną jest 
między innymi brak harmonizacji przez 
organy podatkowe w różnych państwach 
członkowskich, w których podmiot 
prowadzi działalność. Koszty stałe wyni ­
kają z kolei z konieczności dopełniania 
formalności co miesiąc, a nie co kwartał. 
W przypadku gdy obowiązują różne 
terminy na złożenie deklaracji VAT i in ­
formacji podsumowujących, wymagane 
są dodatkowe kontrole. Ponadto różne 
wymogi dotyczące sprawozdawczości 
oznaczają, że nie zapewniono równych 
warunków działania dla podmiotów go ­
spodarczych na rynku wewnętrznym.
75 
Wszystkie państwa członkowskie dosto ­
sowały swoje przepisy dotyczące VAT 
do dyrektywy w sprawie VAT. Kontrola 
wykazała jednak, że w Niemczech, mimo 
iż przepisy dotyczące VAT są zgodne 
z dyrektywą w sprawie VAT, podmioty 
gospodarcze nadal składają kwartalne 
lub roczne informacje podsumowujące, 
nawet w przypadku przekroczenia progu 
50 000 euro pociągającego za sobą wy ­
móg przedkładania informacji podsumo ­
wujących co miesiąc.31 COM(2008) 807 final z 1 grudnia 
2008 r. w sprawie skoordynowa ­
nej strategii mającej na celu 
poprawę walki z oszustwami 
związanymi z podatkiem od 
wartości dodanej w UE.
32 Rozdz. V i IX rozporządzenia Rady 
(UE) nr 904/2020 dotyczące VIES, 
tytuł XI rozdz. 3 dyrektywy 
w sprawie VAT, a mianowicie 
art. 226 dotyczący zasad 
wystawiania faktur, oraz tytuł VI 
dyrektywy w sprawie VAT 
dotyczący transakcji we ­
wnątrzwspólnotowych 
podlegających opodatkowaniu.
33 Dyrektywa Rady 2008/117/WE 
z dnia 16 grudnia 2008 r. 
zmieniająca dyrektywę 
2006/112/WE w sprawie 
wspólnego systemu podatku od 
wartości dodanej w celu 
zwalczania uchylania się od 
opodatkowania w związku 
z transakcjami wewnątrzwspól ­
notowymi (Dz.U. L 14 z 20.1.2009, 
s. 1.) zmieniająca art. 263 ust. 1 
dyrektywy w sprawie VAT i art. 20 
rozporządzenia Rady (UE) w celu 
skrócenia terminu przedkładania 
i wymiany danych w ramach 
informacji podsumowujących; 
dyrektywa Rady 2009/69/WE 
z dnia 25 czerwca 2009 r. 
zmie   niająca dyrektywę 
2006/112/WE w sprawie 
wspólnego systemu podatku od 
wartości dodanej w odniesieniu 
do uchylania się od opodatkowa ­
nia związanego z importem 
(Dz.U. L 175 z 4.7.2009, s. 12) 
zmieniająca art. 143 dyrektywy 
w sprawie VAT, rozdz. V rozporzą ­
dzenia (UE) nr 904/2010 
dotyczący zautomatyzowanego 
dostępu do danych, rozdz. X roz ­
porządzenia (UE) nr 904/2010 
dotyczący Eurofisc.
34 Projekt dyrektywy Rady zmie   ­
niającej dyrektywę 2006/112/WE 
w sprawie wspólnego systemu 
podatku od wartości dodanej 
w odniesieniu do uchylania się 
od opodatkowania związanego 
z importem i innymi transakcjami 
transgranicznymi dotyczący 
odpowiedzialności solidarnej 
(nieprzyjęty), dyrektywa Rady 
2010/24/UE z dnia 16 marca 
2010 r. w sprawie wzajemnej 
pomocy przy odzyskiwaniu 
wierzytelności dotyczących 
podatków, ceł i innych obciążeń 
(Dz.U. L 84 z 31.3.2010, s. 1), która 
weszła w życie w dniu 1 stycznia 
2012 r., a także wniosek 
dotyczący wspólnej odpowie ­
dzialności za ochronę dochodów 
wszystkich państw członkow ­
skich, który nie został przyjęty 
w ramach rozporządzenia 
w sprawie współpracy 
administracyjnej.
32 Uwagi
Procedura celna 42: zalecenia 
Europejskiego Trybunału 
Obrachunkowego zostały 
w większości przyjęte przez 
Komisję, ale nie zostały 
wdrożone przez państwa 
członkowskie
76 
Procedura celna 42 to mechanizm wy ­
korzystywany przez importera w celu 
uzyskania zwolnienia z VAT, gdy przywo ­
żone towary mają zostać przewiezione 
do innego państwa członkowskiego. Po ­
datek VAT jest należny w państwie człon ­
kowskim przeznaczenia. W celu prawi ­
dłowej realizacji procedury celnej 42:
a) importer w zgłoszeniu przywozo ­
wym musi przedstawić kompletne 
i ważne informacje VAT38;
b) organy celne muszą zweryfikować 
te informacje przed zwolnieniem 
towarów, a następnie przesłać je do 
organów podatkowych;
c) organy podatkowe muszą porównać 
te informacje z danymi przedsta ­
wionymi w informacji podsumowu ­
jącej dotyczącej VAT złożonej przez 
importera;
d) dane te muszą zostać udostępnio ­
ne organom podatkowym innych 
państw członkowskich za pomocą 
VIES;
e) organy podatkowe w państwie 
członkowskim przeznaczenia powin ­
ny zagwarantować, że VAT zostanie 
naliczony w tym państwie na pod ­
stawie porównania deklaracji VAT 
nabywcy z informacjami dostępnymi 
w VIES. Zob. model kontroli proce ­
dury celnej 42 opracowany przez 
Europejski Trybunał Obrachunkowy 
w załączniku III .77 
Aby sprawdzić, jakie działania podjęto 
w następstwie wcześniejszej kontroli 
dotyczącej procedury celnej 4239, oraz 
zbadać, jak organy celne i podatkowe 
współpracują ze sobą oraz z organa ­
mi z innych państw członkowskich, 
np. w razie potrzeby w ramach dziedziny 
roboczej 3 Eurofisc (zob. ramka 2 ), a tak ­
że aby sprawdzić kompletność danych 
z VIES, Trybunał dobrał, uwzględniając 
stopień ryzyka, próbę 30 transakcji 
przywozu w ramach procedury celnej 42 
w każdym ze skontrolowanych państw 
członkowskich. Trybunał sprawdził także 
status wdrożenia przez Komisję zaleceń 
zawartych w sprawozdaniu specjalnym 
nr 13/2011.
W większości skontrolowanych 
państw członkowskich kontrole 
krzyżowe danych celnych 
i danych dotyczących VAT nie są 
skuteczne
78 
Brak informacji dotyczących towarów 
przywożonych w ramach procedury cel ­
nej 42 może prowadzić do nadużywania 
tej procedury, a w rezultacie do niedo ­
płat z tytułu VAT w państwach członkow ­
skich. Kontrola przeprowadzona przez 
Trybunał w państwach członkowskich 
wykazała, że dane zawarte w VIES doty ­
czące przywozów w ramach procedury 
celnej 42 nie są kompletne. Trybunał 
stwierdził, że organy celne w Niemczech 
i w Zjednoczonym Królestwie nie prze ­
syłają danych na temat przywozów w ra ­
mach procedury celnej 42 do organów 
podatkowych. Trybunał ustalił również, 
że podmioty gospodarcze w Niemczech, 
we Włoszech i w Zjednoczonym Króle ­
stwie nie zgłaszają oddzielnie w infor ­
macji podsumowującej dotyczącej VAT 
dalszej dostawy wewnątrzwspólnotowej 
po dokonaniu przywozu w ramach pro ­
cedury celnej 42.35 Dyrektywa 2008/117/WE 
zmieniająca art. 263 ust. 1 
dyrektywy w sprawie VAT.
36 „Expert study on the issues 
arising from a reduced time 
frame and the options allowed 
for submitting recapitulative 
statements. Final report, 
28 October 2011” (Ekspertyza 
dotycząca problemów 
wynikających ze skrócenia 
terminu na składanie informacji 
podsumowujących i dopuszczo ­
nych w związku z tym możliwo ­
ści. Sprawozdanie końcowe, 
28 października 2011 r.” ( http://
ec.europa.eu/taxation_customs/
common/publications/studies/
index_en.htm ).
37 17 państw członkowskich 
wprowadziło derogację 
umożliwiającą składanie 
informacji podsumowujących 
kwartalnie, a 10 państw 
członkowskich nie skorzystało 
z takiej opcji. 5 państw 
członkowskich przyjęło, że 
stosowanie tej derogacji jest 
obowiązkowe, a 12 uznało ją za 
nieobowiązkową. 2 państwa 
członkowskie wymagają 
osobnych informacji podsumo ­
wujących dla towarów i usług, 
natomiast pozostałe 25 państw 
członkowskich wymaga łącznych 
informacji podsumowujących. 
22 państwa członkowskie 
wymagają składania informacji 
drogą elektroniczną (w 10 pań ­
stwach członkowskich 
obowiązują jednak wyjątki). 
5 państw członkowskich 
dopuszcza możliwość składania 
informacji drogą elektroniczną.
38 Art. 143 ust. 2 oraz art. 85–89 
dyrektywy Rady 2006/112/WE 
oraz załączniki II i III do 
rozporządzenia wykonawczego 
Komisji (UE) nr 756/2012 z dnia 
20 sierpnia 2012 r. zmieniającego 
rozporządzenie (EWG) nr 2454/93 
ustanawiające przepisy w celu 
wykonania rozporządzenia Rady 
(EWG) nr 2913/92 ustanawiające ­
go Wspólnotowy kodeks celny 
(Dz.U. L 223 z 21.8.2012, s. 8).
39 Sprawozdanie specjalne 
Europejskiego Trybunału 
Obrachunkowego nr 13/2011.
33 Uwagi
79 
W związku z tym organy podatkowe nie 
mogą przeprowadzić kontroli krzy ­
żowych danych celnych dotyczących 
przywozów w ramach procedury celnej 
42 oraz informacji podsumowujących 
dotyczących VAT składanych przez 
importera. Tymczasem takie kontrole 
krzyżowe mają kluczowe znaczenie dla 
zapewnienia, by organy podatkowe in ­
nego państwa członkowskiego wiedziały 
o dalszych dostawach towarów, tak aby 
dostawy te nie uniknęły opodatkowania 
w państwie członkowskim konsumpcji. 
Na Łotwie przeprowadza się co praw ­
da automatyczne kontrole krzyżowe, 
lecz nie zapobiegły one przypadkowi 
zaniżenia danych zawartych w informacji 
podsumowującej dotyczącej VAT40.
80 
Wyniki badań przeprowadzonych przez 
Trybunał w wybranych państwach człon ­
kowskich ujawniły przypadki zaniżania 
wartości, niezłożenia informacji podsu ­
mowujących dotyczących VAT, stosowa ­
nia nieważnych numerów identyfikacyj ­
nych VAT w zgłoszeniach przywozowych 
oraz niezgłaszania transakcji trójstron ­
nych. Jedynie 22 państwa członkow ­
skie wymieniają informacje w ramach 
dziedziny roboczej 3 Eurofisc.
81 
Funkcja automatycznego sprawdzania 
numerów VAT w elektronicznych syste ­
mach odprawy celnej nie była dostępna 
w skontrolowanych państwach człon ­
kowskich z wyjątkiem Włoch. Trybunał 
nie znalazł dowodów na potwierdzenie, 
że funkcjonariusze celni weryfikowali 
ważność numerów identyfikacyjnych 
VAT przed dopuszczeniem towarów 
do swobodnego obrotu41. Trybunał nie 
wykrył też dowodów potwierdzających 
transport towarów do państwa człon ­
kowskiego przeznaczenia42. W jednym 
przypadku dostarczone towary różniły 
się od towarów przywiezionych. Tylko 
na Węgrzech organy celne sprawdziły 
ex post  w odniesieniu do wszystkich 30 
transakcji przywozu objętych próbą, czy importer spełnił wszystkie warunki 
umożliwiające zwolnienie z VAT.
82 
Francuski najwyższy organ kontroli 
uważa43, że brak sprawnego systemu 
elektronicznego umożliwiającego spraw ­
dzenie, czy zwolnienie z opłat celnych 
w państwie członkowskim przywozu 
jest rekompensowane opodatkowaniem 
w państwie członkowskim nabycia, 
stanowi główną przyczynę oszustw 
związanych z VAT w Europie.
83 
Kolejną ważną przyczyną oszustw jest 
zaniżanie wartości i błędna klasyfi ­
kacja przywożonych towarów. OLAF 
koordynował wspólną operację celną44 
dotyczącą zaniżania wartości towarów 
tekstylnych i obuwia z Chin. W jej wyni ­
ku ustalono, że wartość 40% towarów 
dopuszczonych do swobodnego obrotu 
w ramach procedury celnej 42 była 
zaniżona. W Zjednoczonym Królestwie 
Trybunał stwierdził dwa przypadki przy ­
wozów o zaniżonej wartości w ramach 
procedury celnej 42, które zostały już 
wykryte przez królewskie organy podat ­
kowe i celne w toku wspólnej operacji 
celnej prowadzonej przez OLAF. Organy 
te oszacowały, że wpływ na pobór VAT 
w Zjednoczonym Królestwie wynosił 
0,5 mln funtów szterlingów, a w innych 
państwach członkowskich 10,6 mln 
funtów. Szacowany wpływ na pobór 
ceł w Zjednoczonym Królestwie wynosi 
81 mln funtów szterlingów. Wartości te 
zostały oszacowane przez królewskie 
organy podatkowe i celne dla wszyst ­
kich artykułów przywiezionych w ciągu 
trzech lat przez dwa podmioty gospo ­
darcze zidentyfikowane w dobranej 
próbie.40 Grupa projektowa Fiscalis 
zajmuje się współpracą 
między organami celnymi 
i podatkowymi, a Komisja 
zgodziła się ponownie 
rozważyć kwestię kontroli 
krzyżowych zgłoszeń celnych 
oraz informacji 
podsumowujących w świetle 
zaleceń przedstawionych 
przez tę grupę.
41 24 w Niemczech, 30 na Łotwie 
i 20 w Zjednoczonym 
Królestwie.
42 13 w Niemczech, 23 we 
Włoszech, 29 na Łotwie 
i 20 w Zjednoczonym 
Królestwie.
43 „L’action de La Douane dans la 
lutte contre les fraudes et 
trafics. Communication au 
Président de l’Assemblée 
nationale pour le Comité 
d’évaluation et de contrôle des 
politiques publiques”, styczeń 
2015 r.
44 Przewidziana w konwencji 
neapolitańskiej II 
sporządzonej na podstawie 
artykułu K.3 Traktatu o Unii 
Europejskiej w sprawie 
pomocy wzajemnej 
i współpracy między 
administracjami celnymi.
34 Uwagi
84 
Komisja przyjęła i wdrożyła 5 z 7 zaleceń 
sformułowanych przez Trybunał w spra ­
wozdaniu z 2011 r. Rada nie zaakcep ­
towała jednak zalecenia dotyczącego 
odpowiedzialności solidarnej importera 
za utracone należności z podatku VAT 
w państwie członkowskim przeznaczenia 
(zob. pkt 72).
85 
Zmiany ustawodawcze wprowadzone 
przez Komisję w związku z procedurą 
celną 42 oraz działania podjęte w na ­
stępstwie zaleceń Trybunału zawartych 
w sprawozdaniu specjalnym nr 13/2011 
dają pozytywne rezultaty, ale zwalczanie 
oszustw jest utrudnione z uwagi na nie ­
zadowalające wdrażanie przepisów oraz 
przypadki ich nieprzestrzegania wykryte 
w państwach członkowskich w toku 
niniejszej kontroli.
Mechanizm odwrotnego 
obciążenia: użyteczne 
narzędzie do walki 
z wewnątrzwspólnotowymi 
oszustwami typu „znikający 
podmiot gospodarczy”, 
które nie jest konsekwentnie 
stosowane
86 
Zasada odwrotnego obciążenia przewi ­
duje przeniesienie odpowiedzialności za 
rozliczenie VAT z dostawcy na nabywcę. 
Oznacza to, że nabywca, jeśli zostałby 
zidentyfikowany jako podatnik, musiałby 
dokonać płatności VAT na rzecz organów 
podatkowych zamiast dostawcy. W tym 
przypadku znikający podmiot gospo ­
darczy nie ma możliwości uniknięcia 
płatności na rzecz skarbu państwa, jako 
że nie pobiera VAT od nabywcy.87 
Mechanizm odwrotnego obciążenia jest 
środkiem tymczasowym, który może 
być stosowany do grudnia 2018 r.45. Ma 
on zastosowanie tylko w szczególnych 
okolicznościach w określonych sekto ­
rach podatnych na oszustwa karuzelowe 
i nie może być powszechnie stosowany. 
W ramce 3  przedstawiono przykłado ­
we sektory, w których państwa człon ­
kowskie mogą zastosować mechanizm 
odwrotnego obciążenia.
88 
Trybunał uznaje mechanizm odwrotne ­
go obciążenia za użyteczne narzędzie 
do walki z oszustwami, pod warunkiem 
że jest stosowane konsekwentnie przez 
wszystkie państwa członkowskie w od ­
niesieniu do sektorów o podwyższonym 
ryzyku. W przeciwnym razie oszuści 
mogą przenieść się do innego państwa 
członkowskiego, w którym mechanizm 
odwrotnego obciążenia nie jest stosowa ­
ny, co skutkuje ograniczeniem zdolności 
do zwalczania oszustw związanych z VAT 
na poziomie UE (zob. sprawozdanie 
specjalne nr 6/2015 Europejskiego Try ­
bunału Obrachunkowego „Integralność 
unijnego systemu handlu uprawnieniami 
do emisji i jego wdrażanie”).
89 
Na tym etapie Komisja nie uważa, by 
powszechne stosowanie mechanizmu 
odwrotnego obciążenia, tj. objęcie 
nim wszystkich sektorów gospodarki, 
przyczyniło się do skutecznego zwal ­
czania oszustw, gdyż doprowadziłoby 
to do oszustw na poziomie detalicznym, 
w przypadku którego ryzyko uchylania 
się od podatku VAT jest wyższe. Wyniki 
ankiety przeprowadzonej przez Trybunał 
potwierdzają ten punkt widzenia, jako 
że tylko jeden respondent zasugerował 
powszechne stosowanie mechanizmu 
odwrotnego obciążenia.45 Dyrektywa Rady 2013/43/UE 
z dnia 22 lipca 2013 r. 
zmieniająca dyrektywę 
2006/112/WE w sprawie 
wspólnego systemu podatku 
od wartości dodanej, 
w zakresie fakultatywnego 
i tymczasowego stosowania 
mechanizmu odwrotnego 
obciążenia w związku 
z dostawami niektórych 
towarów i usług podatnych na 
oszustwa (Dz.U. L 201 
z 26.7.2013, s. 4).
35 Uwagi
Przepisy w sprawie handlu 
elektronicznego są zgodne 
z najlepszymi praktykami 
międzynarodowymi, ale 
trudno je egzekwować
90 
Dostarczanie usług oraz wartości nie ­
materialnych i prawnych na odległość 
stanowi wyzwanie z punktu widzenia 
systemów VAT, gdyż skutkuje często 
brakiem poboru VAT lub poborem jego 
nieadekwatnie niskiej kwoty. W przypad ­
ku transgranicznych dostaw usług oraz 
wartości niematerialnych i prawnych 
dostarczanych drogą elektroniczną do 
odbiorców końcowych, w ramach relacji 
przedsiębiorstwo ­konsument (tzw. B2C), 
UE stosuje zasadę miejsca przeznacze ­
nia, zgodnie z najlepszymi praktykami 
międzynarodowymi określonymi przez 
OECD.91 
Zasada miejsca przeznaczenia ozna ­
cza, że miejscem konsumpcji transgra ­
nicznych dostaw usług oraz wartości 
niematerialnych i prawnych, które 
można dostarczać z odległej lokalizacji 
do prywatnych odbiorców niebędących 
rezydentami, powinna być jurysdykcja, 
w której znajduje się miejsce zamieszka ­
nia odbiorcy46.46 OECD „Consumption Taxation 
of Cross ­Border Services and 
Intangible Property in the 
Context of E ­Commerce” 
(Podatek konsumpcyjny od 
transgranicznych usług oraz 
wartości niematerialnych 
i prawnych w kontekście 
handlu elektronicznego), 2001.Ramka 3Przykłady sektorów, w których można zastosować mechanizm odwrotnego 
obciążenia
 οSektor budowlany, w tym usługi naprawy, sprzątania, konserwacji, przebudowy i rozbiórki
 οPrzekazywanie uprawnień do emisji gazów cieplarnianych
 οDostawa układów scalonych, takich jak mikroprocesory i jednostki centralne, przed ich zainstalowaniem 
w produktach końcowego przeznaczenia
 οDostawy gazu i energii elektrycznej do podatnika ­pośrednika
 οDostarczanie certyfikatów dotyczących gazu i energii elektrycznej
 οŚwiadczenie usług telekomunikacyjnych
 οDostawa konsoli do gier, tabletów i laptopów
 οDostawa zbóż i roślin przemysłowych, w tym nasion oleistych i buraków cukrowych
 οDostawa nieprzetworzonych i częściowo przetworzonych metali, w tym metali szlachetnych
 οDostawa telefonów komórkowych
 οDrewno określonego rodzaju (kłody, belki, dźwigary)
36 Uwagi
92 
Wdrażanie przepisów dotyczących han ­
dlu elektronicznego jest trudne, a pobór 
VAT jest obarczony ryzykiem, jeśli pań ­
stwo członkowskie nie posiada infor ­
macji dotyczących usług oraz wartości 
niematerialnych i prawnych B2C dostar ­
czanych z państw trzecich za pośrednic ­
twem internetu. Jak wynika z informacji 
niemieckiego Trybunału Obrachun ­
kowego47, w Niemczech wartość VAT 
pobranego w związku z dostarczaniem 
usług elektronicznych B2C z państw 
trzecich wyniosła zaledwie 23,7 mln euro 
w 2011 r. i spadła do 22,8 mln euro 
w 2012 r., podczas gdy jednocześnie 
handel elektroniczny gwałtownie się roz ­
wija. W związku z tym niemiecki najwyż ­
szy organ kontroli doszedł do wniosku, 
że występuje wiele niezarejestrowanych 
podmiotów gospodarczych.
Brak współpracy oraz 
nakładające się 
kompetencje organów 
administracyjnych, 
sądowych i organów 
ścigania w zakresie 
zwalczania oszustw 
związanych z VAT
93 
Oszustwa związane z VAT są często 
powiązane z przestępczością zorganizo ­
waną. Dochody z wewnątrzwspólnoto ­
wych oszustw typu „znikający podmiot 
gospodarczy” są zwykle ponownie inwe ­
stowane w inną działalność przestępczą. 
Wymaga to przyjęcia wspólnego i wielo ­
dyscyplinarnego podejścia do zwalcza ­
nia wewnątrzwspólnotowych oszustw 
związanych z VAT. Według przedstawi ­
cieli Europolu48 szacuje się, że zorgani ­
zowane grupy przestępcze odpowiadają 
za uszczuplenie dochodów związanych 
z VAT na poziomie 40–60 mld euro 
rocznie, przy czym 2% tych grup od ­
powiada za 80% wewnątrzwspólnoto ­
wych oszustw typu „znikający podmiot 
gospodarczy”.94 
Rada Europejska wielokrotnie podkreś­
lała brak współpracy między organami 
administracyjnymi, sądowymi i organami 
ścigania49. Stanowi to wyzwanie w kon ­
tekście skutecznego zwalczania oszustw 
podatkowych.
Brak wymiany danych 
między organami celnymi 
i podatkowymi, policją 
i organami ścigania
95 
Nie ma zintegrowanej polityki ani strate ­
gii na poziomie UE w zakresie wszczyna ­
nia dochodzeń i ścigania oszustw. W wie ­
lu przypadkach organy ścigania i organy 
sądowe pracują niezależnie od siebie 
i bardzo często nie włączają w swoje 
działania wszystkich państw członkow ­
skich, których dotyczy oszustwo50.47 Bundesrechnungshof, „2013 
Bemerkungen – Weitere 
Prüfungsergebnisse Nr. 11 
Ausländische Internetanbieter 
zutreffend besteuern”.
48 Oświadczenie Vana 
Heuckeloma podczas 
konferencji dotyczącej 
oszustw związanych z VAT 
zorganizowanej przez posłów 
do Parlamentu Europejskiego 
Ingeborg Grässle i Benedeka 
Javora w dniu 4 lutego 2015 r. 
w Parlamencie Europejskim 
w Brukseli ( http://
antikorrupcio.hu/en/
vat­fraud ­in­the ­eu­member ­
states/ ).
49 Dokumenty Rady Europejskiej 
12623/5/13 z dnia 16 września 
2013 r.; 16071/1/14 z dnia 
20 marca 2015 r. oraz 9368/15 
z dnia 1 czerwca 2015 r.
50 Posiedzenie strategiczne 
w sprawie oszustw 
związanych z VAT 
zorganizowane przez Eurojust 
w marcu 2011 r., por. 
dokument Rady nr 11570/11 
z dnia 17 czerwca 2011 r. 
37 Uwagi
96 
Rada Europejska powołała Grupę Ro ­
boczą ds. Współpracy Celnej (CCWP). 
Ta grupa ekspercka zajmuje się kwestią 
współpracy operacyjnej między krajowy ­
mi organami administracji celnej w celu 
zwiększenia ich zdolności działania, 
a w szczególności w celu określenia 
zapotrzebowania na nowe modele 
współpracy między organami celnymi 
i innymi agencjami w ramach wspólnych 
operacji celnych51.
97 
Grupa CCWP oceniła, że współpraca 
między organami celnymi i policją oraz 
między organami celnymi i organami 
podatkowymi jest całkiem dobra, nadal 
występują jednak pewne przeszkody. 
Najbardziej istotne z nich dotyczą ogra ­
niczeń w zakresie wymiany informacji, 
braku ustrukturyzowanych systemów 
oraz powiązanych baz danych, nieter ­
minowo przekazywanych informacji lub 
informacji o niskiej jakości, a także braku 
odpowiednich informacji zwrotnych. 
W sprawozdaniu podkreślono również, 
że występuje stałe ryzyko nakładania się 
i dublowania kompetencji.
98 
Nie wszystkie państwa członkowskie 
uczestniczą we wszystkich dziedzi ­
nach roboczych Eurofisc (zob. pkt 51). 
Dziedzina robocza 3 jest poświęcona 
wewnątrzwspólnotowym oszustwom 
typu „znikający podmiot gospodarczy” 
związanym z przywozami w ramach 
procedury celnej 42. Uczestniczą w niej 
dwadzieścia dwa państwa członkowskie, 
lecz w prace zaangażowane są raczej 
organy podatkowe, a nie organy celne52. 
Spośród pięciu skontrolowanych państw 
członkowskich tylko organy celne z Wę ­
gier i Włoch uczestniczą w dziedzinie 
roboczej 3.99 
Kontrola Trybunału wykazała także, że 
organy celne w Niemczech i w Zjedno ­
czonym Królestwie nie przesyłają danych 
na temat przywozów w ramach procedu ­
ry celnej 42 do organów podatkowych, 
a podmioty gospodarcze w informacji 
podsumowującej dotyczącej VAT nie 
zgłaszają oddzielnie dalszej dostawy 
wewnątrzwspólnotowej po dokonaniu 
przywozu w ramach procedury celnej 42 
w Niemczech, we Włoszech i w Zjedno ­
czonym Królestwie (zob. pkt 78).
100  
Brak wymiany danych między organami 
celnymi i podatkowymi, policją i orga ­
nami ścigania negatywnie wpływa na 
skuteczność zwalczania oszustw. W Bel ­
gii udało się ograniczyć straty związa ­
ne z oszustwami o 85% w ciągu tylko 
dwóch lat dzięki przyjęciu wspólnego 
podejścia obejmującego lepszą współ ­
pracę między poszczególnymi organami, 
co umożliwiło skoncentrowanie się na 
walce z organizatorami oszustw, a nie 
na śledzeniu znikających podmiotów 
gospodarczych53.51 Dokument Rady 12978/14 
z dnia 22 września 2014 r.
52 W swym sprawozdaniu grupa 
CCWP zaleca, by organy celne 
pełniły bardziej aktywną rolę 
w dziedzinie roboczej 3 
Eurofisc. Zob. dokument Rady 
16071/1/14 z dnia 20 marca 
2015 r.
53 Z poziomu 1,1 mld euro 
w 2001 r. do 159 mln euro 
w 2003 r. Źródło: 
Ondersteuningscel (BTW 
fraude) – Cellule de soutien 
(Fraude TVA). Zob. Rapport 
annuel des Finances 2003. 
Zob. także „Fraude 
intracommunautaire à la TVA. 
Audit de suivi réalisé en 
collaboration avec les cours 
des comptes des Pays ­Bas et 
d’Allemagne. Rapport de la 
Cour des comptes transmis 
à la Chambre des 
représentants.” Bruksela, 
wrzesień 2012 r.
38 Uwagi
Europol i OLAF nie mają 
dostępu do danych z VIES 
i Eurofisc
101  
Ani OLAF, ani Europol nie mają dostępu 
do danych Eurofisc. Państwa członkow ­
skie powołują się na art. 35 i 55 rozporzą ­
dzenia nr 904/2010 oraz krajowe przepi ­
sy dotyczące tajemnicy skarbowej w celu 
odmowy udzielenia takiego dostępu. 
Dziedziny robocze 1–3 Eurofisc wyma ­
gają wymiany danych. Inaczej sytuacja 
przedstawia się w przypadku dziedziny 
roboczej 4 Eurofisc, w ramach której 
obserwuje się i analizuje tendencje w za ­
kresie oszustw. Mimo iż w tej dziedzinie 
nie dochodzi do wymiany danych, Eu ­
ropol i OLAF nie mogą uzyskać dostępu 
do tych informacji. Nie mają one również 
dostępu do VIES.
102  
Taki stan rzeczy jest co prawda zgodny 
z rozporządzeniem, ogranicza jednak 
zdolność Europolu i OLAF do walki 
z oszustwami związanymi z VAT poprzez 
identyfikację i zwalczanie zorganizowa ­
nych grup przestępczych odpowiedzial ­
nych za oszustwa karuzelowe, a także 
ich zdolność do oszacowania rzeczywi ­
stego wpływu wewnątrzwspólnotowych 
oszustw związanych z VAT.
103  
Nakładające się kompetencje oraz brak 
wydajnej współpracy i wymiany informa ­
cji między organami administracyjnymi, 
sądowymi i organami ścigania na pozio ­
mie krajowym oraz międzynarodowym 
utrudniają zwalczanie wewnątrzwspól ­
notowych oszustw związanych z VAT. 
W 2013 r. sytuacja między Europolem, 
Eurojustem i OLAF została opisana jako 
„zagmatwana sieć”, która przyczynia 
się do braku skoordynowanej reakcji na 
oszustwa54.EMPACT: udana inicjatywa, 
której trwałość jest 
zagrożona
104  
W 2010 r. UE ustanowiła wieloletni cykl 
polityki w celu zwalczania poważnej 
i zorganizowanej przestępczości między ­
narodowej55, mający na celu:
a) efektywną współpracę między 
organami ścigania państw członkow ­
skich, instytucjami UE, agencjami UE 
i innymi podmiotami;
b) spójne i solidne działania operacyj ­
ne ukierunkowane na najpilniejsze 
zagrożenia przestępstwami dla UE.
105  
W oparciu o ocenę zagrożenia opraco ­
waną przez Europol56 przedstawiciele 
państw członkowskich określili dziewięć 
obszarów priorytetowych dotyczących 
m.in. akcyzy i wewnątrzwspólnotowych 
oszustw typu „znikający podmiot gospo ­
darczy”. Dla każdego obszaru priory ­
tetowego Rada opracowała wieloletni 
plan strategiczny na lata 2014–2017. 
Celem tego planu jest rozbicie poten ­
cjału zorganizowanych grup przestęp ­
czych i specjalistów, zajmujących się 
przestępstwami dotyczącymi akcyzy 
i wewnątrzwspólnotowymi oszustwami 
podatkowymi typu „znikający podmiot 
gospodarczy”.
106  
W planie na lata 2014–2017 wymieniono 
dziesięć potencjalnych słabości. Oprócz 
podkreślenia wysokiego poziomu 
wiedzy i elastyczności zorganizowanych 
grup przestępczych, w planie wskazano 
na brak systematycznej współpracy mię ­
dzy organami ścigania i organami po ­
datkowymi na poziomie krajowym i UE. 
Zwrócono także uwagę na przeszkody 
prawne uniemożliwiające wymianę 
informacji między Europolem a państwa ­
mi członkowskimi reprezentowanymi 
w Eurofisc.54 Izba Lordów, 12. sprawozdanie 
komisji ds. Unii Europejskiej, 
sesja 2012–2013 „The Fight 
Against Fraud on the EU’s 
Finances” (Walka 
z nadużyciami finansowymi na 
szkodę UE).
55 Projekt konkluzji Rady 
w sprawie opracowania 
i realizacji cyklu polityki 
unijnej dotyczącej poważnej 
i zorganizowanej 
przestępczości 
międzynarodowej, 
dok.  15358/10 COSI 69 
ENFOPOL 298 CRIMORG 185 
ENFOCUSTOM 94 .
56 Ocena zagrożenia poważną 
i zorganizowaną 
przestępczością (SOCTA) 
przeprowadzona w 2013 r.
39 Uwagi
107  
Plan obejmował sześć celów strategicz ­
nych. Jeden z nich dotyczy dzielenia się 
na poziomie UE dostępnymi danymi wy ­
wiadowczymi na temat najgroźniejszych 
zorganizowanych grup przestępczych. 
Działania te pokrywają się z wymianą in ­
formacji dotyczących spółek o wysokim 
poziomie ryzyka prowadzoną w ramach 
dziedziny roboczej 1 Eurofisc. Ponadto 
podczas posiedzenia Stałego Komitetu 
Współpracy Administracyjnej (SCAC) nie ­
które państwa członkowskie sprzeciwiły 
się stosowaniu przez organy ścigania 
w całości podręcznika dobrych praktyk 
w zakresie zwalczania wewnątrzwspól ­
notowych oszustw związanych z VAT 
opracowanego przez grupę projektową 
Fiscalis nr 82, jako że większość rozdzia ­
łów ma znaczenie dla administracji po ­
datkowych, a nie dla organów ścigania.
108  
Aby umożliwić pomiar realizacji każdego 
z celów, w ramach europejskiej multi­
dyscyplinarnej platformy przeciwko 
zagrożeniom przestępstwami (EMPACT) 
opracowano plany działań operacyjnych. 
Państwa członkowskie musiały finanso ­
wać działania podejmowane w ramach 
tych planów na 2014 r. z budżetów 
krajowych. Sprawozdania okresowe do ­
tyczące planów działań operacyjnych na 
2014 r. wskazują, że 2 z 11 działań opera ­
cyjnych nie zostały ukończone i zostały 
przełożone na 2015 r. ze względu na brak 
środków finansowych. Ów brak środków 
zagraża realizacji celów EMPACT oraz 
stabilności planów działań operacyjnych.
109  
W 2015 r. Komisja przydzieliła 7 mln euro 
na rzecz Europolu w celu sfinansowania 
działań operacyjnych w 2015 i 2016 r. 
Mając jednak na uwadze, że ta pula 
środków finansowych obejmuje dzie ­
więć obszarów priorytetowych, nie jest 
pewne, czy zapewni ona trwały charak ­
ter finansowania EMPACT w odniesieniu 
do obszaru priorytetowego dotyczącego 
wewnątrzwspólnotowych oszustw typu 
„znikający podmiot gospodarczy”.Państwa członkowskie 
sprzeciwiają się propozycjom 
włączenia VAT w zakres 
dyrektywy w sprawie 
ochrony interesów 
finansowych oraz 
rozporządzenia w sprawie 
Prokuratury Europejskiej
110  
Na spotkaniu zorganizowanym przez 
Eurojust w marcu 2011 r. eksperci ze 
wszystkich państw członkowskich 
wezwali do zapewnienia wydajniejszej 
współpracy między organami admi ­
nistracyjnymi, sądowymi i organami 
ścigania na poziomie krajowym oraz 
międzynarodowym57. W tym celu zalecili 
oni opracowanie przepisów przewidują ­
cych wyłączną jurysdykcję w sprawach 
wewnątrzwspólnotowych oszustw zwią ­
zanych z VAT lub powierzenie badania 
i ścigania takich przestępstw Prokuratu ­
rze Europejskiej.
111 
Większość państw członkowskich 
sprzeciwia się jednak wnioskowi Komisji 
przewidującemu włączenie podatku VAT 
w zakres dyrektywy w sprawie zwal ­
czania oszustw (dyrektywy w sprawie 
ochrony interesów finansowych)58 lub 
rozporządzenia w sprawie ustanowienia 
Prokuratury Europejskiej. Wyłączenie 
podatku VAT z zakresu tych dwóch 
aktów prawnych stanowiłoby poważny 
krok wstecz, gdyż – jak ostatnio stwier ­
dził Europejski Trybunał Sprawiedliwości 
(sprawa C ­105/14 Taricco z dnia 8 wrześ­
nia 2015 r.) – obecnie oszustwa związane 
z VAT są uwzględnione w przepisach 
prawnych, a mianowicie w Konwencji 
w sprawie ochrony interesów finanso ­
wych59, która ma zostać zastąpiona przez 
dyrektywę w sprawie ochrony interesów 
finansowych. Ponadto prawo wtórne 
nie przyznaje OLAF żadnych uprawnień 
dochodzeniowych w obszarze VAT.57 Posiedzenie strategiczne 
w sprawie oszustw 
związanych z VAT 
zorganizowane przez Eurojust 
w marcu 2011 r., por. 
dokument Rady UE 
nr 11570/11 z dnia 17 czerwca 
2011 r.
58 COM(2012) 363 final z dnia 
11 lipca 2012 r. „Wniosek: 
dyrektywa Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
w sprawie zwalczania nadużyć 
na szkodę interesów 
finansowych Unii za 
pośrednictwem prawa 
karnego”.
59 Konwencja z dnia 26 lipca 
1995 r. w sprawie ochrony 
interesów finansowych 
Wspólnot Europejskich oraz 
towarzyszące jej dwa 
protokoły (akt Rady z dnia 
19 czerwca 1997 r. i akt Rady 
z dnia 27 września 1996 r.).
40
 Wnioski i zalecenia
112  
Niniejsza kontrola skupiła się na udzie ­
leniu odpowiedzi na pytanie, czy UE 
radzi sobie skutecznie z problemem 
wewnątrzwspólnotowych oszustw 
związanych z VAT. Znaczna większość 
państw członkowskich, które są główny ­
mi odbiorcami dochodów z tytułu VAT, 
wyraziła zadowolenie ze sposobu, w jaki 
funkcjonuje obecny system, i ceni sobie 
korzyści płynące ze wzajemnej współ ­
pracy. Państwa członkowskie wskaza ­
ły jednak obszary, gdzie system ten 
wymaga dalszych usprawnień. Ponadto 
kontrola wykazała istotne uchybienia 
świadczące o tym, że system nie jest 
wystarczająco skuteczny. Niedociąg­
nięciami tymi należy się zająć. Komisja 
w przeszłości zaproponowała kilka 
środków ustawodawczych umożliwiają ­
cych państwom członkowskim uspraw ­
nienie wymiany informacji między ich 
organami podatkowymi w celu zwalcza ­
nia wewnątrzwspólnotowych oszustw 
związanych z VAT60, jak dotąd jednak 
państwa członkowskie nie zaakcepto ­
wały wszystkich z nich. W związku z tym 
wymagane są nowe inicjatywy o cha ­
rakterze ustawodawczym i nie tylko, jak 
zasugerowano w zaleceniach przedsta ­
wionych poniżej.
Pomiar skuteczności 
systemu
113  
Brak porównywalnych danych i odpo ­
wiednich wskaźników do oceny wyników 
osiągniętych przez państwa członkow ­
skie niekorzystnie wpływa na skutecz ­
ność systemu UE w zakresie zwalczania 
wewnątrzwspólnotowych oszustw 
związanych z VAT (zob. pkt 19–25).
Zalecenie 1
Komisja powinna zainicjować skoordy ­
nowane wysiłki państw członkowskich 
zmierzające do ustanowienia wspól ­
nego systemu szacowania rozmiarów 
wewnątrzwspólnotowych oszustw związanych z VAT, który umożliwiłby 
państwom członkowskim dokonanie 
oceny skuteczności ich działań pod 
kątem ograniczenia liczby przypadków 
wewnątrzwspólnotowych oszustw 
związanych z VAT, lepszego wykrywania 
oszustw oraz poprawy ściągania podat ­
ków po wykryciu oszustwa. System ten 
mógłby się opierać na praktykach już 
stosowanych w niektórych państwach 
członkowskich.
Kontrole krzyżowe 
danych celnych i danych 
dotyczących VAT mają 
kluczowe znaczenie
114  
Kontrola przeprowadzona przez Try ­
bunał wykazała, że kontrole krzyżo ­
we przywozów w ramach procedury 
celnej 42 oraz informacji podsumowu ­
jących dotyczących VAT nie są możliwe, 
gdyż organy celne nie przesyłają takich 
danych organom podatkowym, a pod ­
mioty gospodarcze nie mają obowiązku 
oddzielnego zgłaszania dostaw we ­
wnątrzwspólnotowych dokonywanych 
po takich przywozach w ramach infor ­
macji podsumowujących dotyczących 
VAT. Ponadto nie wszystkie państwa 
członkowskie wymieniają dane na temat 
przywozów o wysokim poziomie ryzyka 
w ramach procedury celnej 42 za pośred ­
nictwem dziedziny roboczej 3 Eurofisc 
(zob. pkt 76–85).
Zalecenie 2
Organy celne państw członkowskich 
powinny przesyłać dane na temat przy ­
wozów w ramach procedury celnej 42 
do organów podatkowych oraz powinny 
wdrożyć inne środki wynikające z przy ­
jętego przez Trybunał modelu kontroli 
procedury celnej 42 (zob. załącznik III ).60 Na przykład wniosek Komisji 
z dnia 20 lipca 2004 r. 
dotyczący rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady dotyczącego 
wzajemnej pomocy 
administracyjnej w celu 
ochrony interesów 
finansowych Wspólnoty przed 
nadużyciami finansowymi 
i wszelkimi innymi działaniami 
niezgodnymi z prawem 
(wniosek COM(2004) 509 
zmieniony wnioskiem 
COM(2006) 473 final).
41 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 3
Komisja powinna zaproponować zmia ­
ny w prawodawstwie umożliwiające 
skuteczne kontrole krzyżowe danych 
celnych i podatkowych.
Udoskonalenie systemu 
wczesnego ostrzegania 
Eurofisc w celu lepszego 
ukierunkowania działań 
na podmioty gospodarcze 
o wysokim poziomie 
ryzyka
115  
Państwa członkowskie uważają Eu ­
rofisc za wydajny system wczesnego 
ostrzegania, ale narzekały, że wymiana 
informacji jest nieprzyjazna dla użytkow ­
nika i powolna oraz nie zawsze dobrze 
ukierunkowana. Kontrola w wybranych 
państwach członkowskich wykazała, 
że przetwarzanie danych i uzyskiwanie 
dostępu do informacji było długotrwa ­
łym i uciążliwym procesem opartym na 
arkuszach kalkulacyjnych Excel, które są 
przekazywane urzędnikom łącznikowym 
z państw członkowskich. Wiąże się to 
z ryzykiem przekazywania niekomplet ­
nych lub błędnych informacji. Informacje 
zwrotne są często przekazywane krajom 
pochodzenia ze znacznym opóźnieniem 
(zob. pkt 48–55).
Zalecenie 4
Komisja powinna zalecić państwom 
członkowskim:
a) wprowadzenie wspólnej analizy 
ryzyka, w tym wykorzystanie analizy 
sieci społecznych w celu zapew ­
nienia, by informacje wymieniane 
za pośrednictwem Eurofisc były 
odpowiednio ukierunkowane na 
oszustwa;
b) zwiększenie szybkości i częstotliwo ­
ści wymiany takich informacji;c) korzystanie z niezawodnego i przy ­
jaznego dla użytkownika środowi ­
ska informatycznego na potrzeby 
wymiany informacji;
d) ustanowienie odpowiednich wskaź ­
ników i wartości docelowych na po ­
trzeby pomiaru wyników w ramach 
różnych dziedzin roboczych;
e) uczestnictwo we wszystkich dziedzi ­
nach roboczych Eurofisc.
Poprawa istniejących ram 
prawnych
116  
Wniosek Komisji dotyczący odpowie ­
dzialności solidarnej w handlu transgra ­
nicznym nie został przyjęty przez Radę. 
Ogranicza to efekt odstraszający przed 
prowadzeniem interesów z nieuczciwy ­
mi podmiotami gospodarczymi. Wdra ­
żanie przepisów dyrektywy w sprawie 
VAT dotyczących terminów składania 
informacji podsumowujących nie prze ­
biega w jednolity sposób w państwach 
członkowskich, co przekłada się na 
większe obciążenia administracyjne dla 
podmiotów gospodarczych prowadzą ­
cych działalność w więcej niż jednym 
państwie członkowskim (zob. pkt 73–75).
Zalecenie 5
Rada powinna zatwierdzić wniosek 
Komisji dotyczący odpowiedzialności 
solidarnej.
42 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 6
Komisja powinna złożyć wniosek o zmia ­
nę dyrektywy w sprawie VAT w celu 
zapewnienia dalszej harmonizacji wymo ­
gów sprawozdawczych w zakresie VAT 
nałożonych na państwa członkowskie 
w odniesieniu do wewnątrzwspólnoto ­
wych dostaw towarów i usług.
117  
Dowody pokazują, że po wprowadzeniu 
mechanizmu odwrotnego obciążenia 
w jednym lub kilku państwach człon ­
kowskich oszuści przenoszą się do inne ­
go państwa członkowskiego, w którym 
mechanizm ten nie jest stosowany (zob. 
pkt 86–89).
Zalecenie 7
Komisja powinna zachęcać państwa 
członkowskie do lepszego koordyno ­
wania polityki w zakresie mechanizmu 
odwrotnego obciążenia, jak ma już to 
miejsce na przykład w przypadku syste ­
mu handlu uprawnieniami do emisji.
Poprawa mechanizmów 
współpracy 
administracyjnej
118  
Komisja zaproponowała szereg środ ­
ków ustawodawczych umożliwiających 
państwom członkowskim ustanowienie 
odpowiednich ram wymiany informa ­
cji między ich organami podatkowymi 
w celu zwalczania wewnątrzwspólnoto ­
wych oszustw związanych z VAT. Wyko ­
rzystanie tych środków przez państwa 
członkowskie jest jednak nadal ograni ­
czone, a niektóre z nich muszą zostać 
wzmocnione lub być bardziej konse ­
kwentnie stosowane (zob. pkt 26–47 
i 56–70).Zalecenie 8
Komisja w kontekście swojej oceny 
mechanizmów współpracy administra ­
cyjnej powinna przeprowadzać wizyty 
monitorujące w państwach członkow ­
skich wybranych na podstawie analizy 
ryzyka. Takie wizyty powinny skupić się 
na poprawie terminowości odpowiedzi 
udzielanych przez państwa członkowskie 
na wezwania do udzielenia informacji, 
a także na zapewnieniu większej wiary ­
godności VIES, zwiększeniu szybkości 
przeprowadzania kontroli wielostron ­
nych oraz działaniach podejmowanych 
w następstwie ustaleń z poprzednich 
sprawozdań w zakresie współpracy 
administracyjnej.
Zalecenie 9
Państwa członkowskie, które jeszcze 
tego nie uczyniły, powinny wdrożyć 
dwupoziomowy system numerów 
identyfikacyjnych VAT (numer identy ­
fikacyjny VAT przydzielany podmiotom 
gospodarczym, które chcą uczestniczyć 
w handlu wewnątrzwspólnotowym, 
różniący się od krajowego numeru 
identyfikacyjnego VAT) oraz przeprowa ­
dzać weryfikacje przewidziane w art. 22 
rozporządzenia nr 904/2010, udzielając 
jednocześnie darmowych porad pod ­
miotom gospodarczym.
Zalecenie 10
Państwa członkowskie powinny wysłać 
wezwania do usunięcia uchybienia pod ­
miotom gospodarczym biorącym udział 
w mechanizmie oszustwa, aby ułatwić 
zastosowanie orzecznictwa Trybunału 
Sprawiedliwości w sprawach Kittel/
Mecsek, a także odmówić im prawa do 
odliczenia podatku naliczonego lub 
realizowania dostaw z zastosowaniem 
zerowej stawki w oparciu o założenie, że 
podmiot gospodarczy wiedział lub po ­
winien wiedzieć, że jego transakcje były 
powiązane z oszustwem skutkującym 
stratami podatkowymi.
43 Wnioski i zalecenia
119  
Państwa członkowskie potrzebują 
informacji od państw nienależących do 
UE w celu egzekwowania poboru VAT 
z tytułu usług typu B2C oraz wartości 
niematerialnych i prawnych dostarcza ­
nych w ramach handlu elektronicznego 
za pośrednictwem internetu. (zob. pkt 
90–92).
Zalecenie 11
Aby wzmocnić współpracę z państwa ­
mi nienależącymi do UE i egzekwować 
pobór VAT z tytułu usług typu B2C oraz 
wartości niematerialnych i prawnych 
dostarczanych w ramach handlu elek ­
tronicznego, państwa członkowskie 
powinny:
a) upoważnić Komisję do negocjo ­
wania i podpisywania porozumień 
w sprawie wzajemnej pomocy z pań ­
stwami, w których siedziby ma więk ­
szość dostawców usług cyfrowych;
b) w przypadku państw członkowskich 
należących do OECD, podpisać 
i wdrożyć Konwencję OECD o wza ­
jemnej pomocy administracyjnej 
w sprawach podatkowych w celu 
wymiany informacji dotyczących 
dostawców usług cyfrowych z pań ­
stwami trzecimi.Poprawa współpracy 
między organami 
administracyjnymi, 
sądowymi i organami 
ścigania
120  
Wewnątrzwspólnotowe oszustwa 
związane z VAT są często powiąza ­
ne ze zorganizowanymi strukturami 
przestępczymi. Wymaga to przyjęcia 
lepszego wspólnego i wielodyscy ­
plinarnego podejścia do zwalczania 
wewnątrzwspólnotowych oszustw 
związanych z VAT. Istnieje jednak szereg 
organów i podmiotów o nakładających 
się kompetencjach w zakresie zwalczania 
wewnątrzwspólnotowych oszustw zwią ­
zanych z VAT, które nie współpracują 
w pełni ze sobą i nie wymieniają między 
sobą informacji z uwagi na ograniczenia 
prawne (zob. pkt 93–102).
Zalecenie 12
Komisja i państwa członkowskie powin ­
ny usunąć przeszkody prawne uniemoż ­
liwiające wymianę informacji między 
organami administracyjnymi, sądowymi 
i organami ścigania na poziomie kra ­
jowym i UE. Dostęp do danych z VIES 
i Eurofisc powinny mieć w szczególności 
OLAF i Europol, a państwa członkowskie 
powinny czerpać korzyści z informacji 
wywiadowczych zapewnianych przez te 
organy.
44 Wnioski i zalecenia
121  
Jednym z istniejących elementów wie ­
lodyscyplinarnego podejścia na pozio ­
mie UE są plany działań operacyjnych 
opracowane przez państwa członkow ­
skie i ratyfikowane przez Radę w ramach 
inicjatywy EMPACT, obejmujące lata 
2014–2017. Wykonalność i trwały charak ­
ter tych planów są jednak zagrożone ze 
względu na brak środków finansowych 
z UE (zob. pkt 104–109).
Zalecenie 13
Komisja powinna zagwarantować trwały 
charakter planów działań operacyjnych 
w ramach inicjatywy EMPACT poprzez 
zapewnienie wystarczających zasobów 
finansowych.
122  
Oszustwa związane z VAT mogą pozo ­
stać bezkarne z powodu konfliktu jurys ­
dykcji, jeśli w zakres dyrektywy w spra ­
wie ochrony interesów finansowych oraz 
rozporządzenia w sprawie Prokuratury 
Europejskiej nie włączy się podatku VAT 
(zob. pkt 110–111). Ryzyko, że oszustwa 
te pozostaną bez kary, może również 
wynikać ze zbyt krótkich terminów 
przedawnienia, co Trybunał Sprawiedli ­
wości podkreślił w swoim wyroku z dnia 
8 września 2015 r. (sprawa C ­105/14 
Taricco). Tymczasem, jak orzekł Trybunał 
Sprawiedliwości, oszustwa związane 
z VAT naruszają interesy finansowe UE.Zalecenie 14
Parlament Europejski i Rada powinny:
a) włączyć VAT w zakres proponowa ­
nej dyrektywy w sprawie zwalcza ­
nia nadużyć na szkodę interesów 
finansowych Unii za pośrednictwem 
prawa karnego oraz w zakres rozpo ­
rządzenia w sprawie ustanowienia 
Prokuratury Europejskiej;
b) przyznać OLAF jasno określo ­
ne uprawnienia oraz wyposażyć 
w narzędzia umożliwiające pro ­
wadzenie dochodzeń w sprawie 
wewnątrzwspólnotowych oszustw 
związanych z VAT.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył Milan 
Martin CVIKL, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 15 grudnia 2015 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

45
 Załączniki
Podejście kontrolne na poziomie Komisji
Kontrola przeprowadzona w Komisji obejmowała dwa etapy: etap przygotowawczy i kontrolę w terenie.
1 Na etapie przygotowawczym Trybunał odbył wizyty w celu zgromadzenia informacji w DG ds. Podatków i Unii 
Celnej oraz OLAF. W ich trakcie omówiono metodykę kontroli (pytania, kryteria i normy w ramach kontroli), 
w tym metodykę kontroli w państwach członkowskich. Trybunał uzyskał także informacje zwrotne i sugestie ze 
strony Komisji. DG ds. Podatków i Unii Celnej udzieliła kontrolerom dostępu do głównej bazy danych na temat 
przywozów, tj. bazy danych websurveillance 2. Omówiono także główne wyzwania i zadania każdej dyrekcji 
generalnej w zwalczaniu oszustw związanych z VAT, a kontrolerzy zgromadzili odpowiednie dokumenty.
 Trybunał przeanalizował stosowne informacje dotyczące podjętych działań, takie jak opis zadań DG ds. Podat ­
ków i Unii Celnej dołączony do wstępnego projektu budżetu na 2013 r. oraz roczne sprawozdanie z działalno ­
ści DG ds. Podatków i Unii Celnej za 2013 r., wraz ze statusem wdrożenia unijnej strategii zwalczania oszustw 
związanych z VAT oraz sprawozdaniami Komisji z 2014 r. w sprawie współpracy administracyjnej w obszarze 
VAT i w sprawie skuteczności poboru VAT.
 Kontrolerzy Trybunału odbyli także wizyty w celu zgromadzenia informacji u przewodniczącego Eurofisc, 
w Europolu i w Eurojuście, w trakcie których przedstawili niniejszą kontrolę, omówili zadania poszczególnych 
podmiotów, ich obowiązki i wyzwania w obszarze zwalczania oszustw związanych z VAT, a także zgromadzili 
odpowiednie dokumenty i informacje.
 Kontrolerzy odbyli wizytę w celu zgromadzenia informacji w OECD i omówili kwestie mające znaczenie w kon ­
tekście kontroli, takie jak wskaźnik dochodów z tytułu VAT, wzajemna pomoc i wymiana informacji dotyczą ­
cych spraw podatkowych, oszustwa typu „znikający podmiot gospodarczy”, kontrole wielostronne, wspólne 
kontrole oraz opodatkowanie usług oraz wartości niematerialnych i prawnych dostarczanych cyfrowo (handel 
elektroniczny). Kontrolerzy przeanalizowali także najnowsze sprawozdania i wytyczne OECD odnoszące się do 
VAT,
 A wraz z przedstawicielami grupy roboczej ds. VAT najwyższych organów kontroli UE przeanalizowali i omówili 
jej ostatnie i bieżące działania kontrolne w obszarze VAT.Załącznik I
46 Załączniki
2 Podczas kontroli w terenie kontrolerzy przedstawili Komisji wyniki ankiety przeprowadzonej w państwach 
członkowskich. Zaprezentowali także ogólny kwestionariusz skierowany do Komisji. Kwestionariusz ten do ­
tyczył najnowszych działań i miał na celu zebranie dowodów na działalność Komisji w obszarze współpracy 
administracyjnej, działań podjętych w następstwie sprawozdania specjalnego Trybunału w sprawie procedury 
celnej 42, mechanizmu odwrotnego obciążenia, handlu elektronicznego i skuteczności poboru VAT, w tym 
współpracy między organami administracyjnymi, sądowymi i organami ścigania państw członkowskich oraz 
organami europejskimi. Odpowiedzi na pytania zawarte w tym kwestionariuszu udzieliły: DG ds. Budżetu, DG 
ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych, DG ds. Sprawiedliwości i Konsumentów, OLAF oraz DG ds. Podatków i Unii 
Celnej.
 Aby ocenić skuteczność współpracy między organami administracyjnymi, sądowymi i organami ścigania, 
kontrolerzy Trybunału zwrócili się do Rady i przeanalizowali jej główne dokumenty dotyczące EMPACT, planów 
działań operacyjnych i procedury celnej 42.
 Wysłali także drugi kwestionariusz do DG ds. Podatków i Unii Celnej w celu sprawdzenia, czy Komisja odpo ­
wiednio monitorowała transpozycję przez państwa członkowskie różnych zmian do dyrektywy w sprawie VAT 
dotyczących oszustw związanych z VAT.
 Kontrolerzy omówili z DG ds. Podatków i Unii Celnej metodykę zastosowaną przez podmiot, któremu Komisja 
zleciła przeprowadzenie badań w celu oszacowania ubytku podatku VAT. Wysłali także trzeci kwestionariusz 
do DG ds. Podatków i Unii Celnej w celu dokonania oceny tej metodyki oraz przesłali pytania w tej kwestii do 
organów podatkowych we Włoszech, na Łotwie i w Zjednoczonym Królestwie.
 W OLAF kontrolerzy zgromadzili dowody kontroli w odniesieniu do wspólnych operacji celnych i dochodzeń 
dotyczących procedury celnej 42 i zaniżania wartości.
 W skontrolowanych państwach członkowskich przeprowadzono rozmowy z urzędnikami łącznikowymi Fiscalis. 
Kontrolerzy Trybunału przeanalizowali także sprawozdania śródokresowe i końcowe w sprawie oceny Fiscalis 
2013 oraz wyniki prac grup projektowych Fiscalis mające znaczenie w kontekście zwalczania oszustw związa ­
nych z VAT, a także zbadali próbę narzędzi administracyjnych finansowanych z Fiscalis w państwach członkow ­
skich objętych kontrolą (zob. załącznik II ).Załącznik I
47 Załączniki
Podejście kontrolne na poziomie organów celnych i podatkowych w państwach 
członkowskich
Kontrola przeprowadzona w państwach członkowskich także obejmowała dwa etapy: etap przygotowawczy i kontro ­
lę w terenie.
1 Na etapie przygotowawczym kontrolerzy wysłali ankietę do urzędników centralnych biur łącznikowych odpo ­
wiedzialnych za współpracę administracyjną we wszystkich 28 państwach członkowskich. Ankieta ta umożli ­
wiła poznanie opinii państw członkowskich na temat skuteczności współpracy administracyjnej w obszarze 
zwalczania oszustw związanych z VAT w ramach transakcji wewnątrzwspólnotowych.
 Kontrolerzy Trybunału przeanalizowali także dostępne roczne sprawozdania z działalności Eurofisc, dane staty ­
styczne dotyczące współpracy administracyjnej, dane sygnalizujące oszustwo w ramach Eurofisc, komunikaty 
O_MCTL oraz przywozy w ramach procedury celnej 42.
2 Podczas kontroli w terenie przeprowadzono wizyty w organach podatkowych i celnych w Niemczech, na Wę ­
grzech, we Włoszech, na Łotwie i w Zjednoczonym Królestwie. W trakcie tych wizyt przeprowadzono wywiady 
z urzędnikami centralnych biur łącznikowych, a także z przedstawicielami innych organów odpowiedzialnych 
za VIES, Eurofisc, Fiscalis i kontrole krzyżowe. W celu zgromadzenia informacji w tych obszarach wykorzystano 
również kwestionariusz.
  W każdym państwie członkowskim dobrano próbę obejmującą rejestracje w VIES, narzędzia współpracy admi ­
nistracyjnej oraz transakcje wewnątrzwspólnotowe. Łącznie wybrano 110 pozycji w każdym państwie człon ­
kowskim z zastosowaniem następującego podejścia:
a) w celu sprawdzenia, czy VIES spełnia wymogi kompletności, poprawności i terminowości ustanowione 
w art. 22 i 23 rozporządzenia Rady nr 904/2010, dobrano dwie próby:
(i) próbę wybranych losowo komunikatów O_MCTL wysłanych (10) i otrzymanych (10) przez państwa 
członkowskie w pierwszej połowie 2014 r.,
(ii) próbę wybranych losowo 10 akt podmiotów gospodarczych nowo zarejestrowanych w VIES w 2013 r.;
b) w celu sprawdzenia skuteczności wymian informacji na wniosek oraz ich zgodności z art. 7–12 wybrano 
losowo wnioski SCAC wysłane (10) i otrzymane (10) w 2013 r.;
c) aby sprawdzić, na ile skutecznie współpracują ze sobą państwa członkowskie oraz czy stosują się do art. 29 
i 30, dobrana została – na podstawie analizy ryzyka – próba obejmująca pięć kontroli wielostronnych, 
w przypadku których organy podatkowe w skontrolowanych państwach członkowskich podjęły inicjatywę, 
oraz pięć kontroli wielostronnych, w których organy podatkowe w skontrolowanych państwach człon ­
kowskich uczestniczyły na wniosek innych państw członkowskich. Próba obejmowała 2013 r., a jeśli nie 
osiągnięto minimalnej wielkości próby, także rok poprzedni i następny;
d) aby sprawdzić skuteczność dziedziny roboczej 1 Eurofisc, dobrana została – na podstawie analizy ryzyka – 
próba obejmująca 10 przykładów danych sygnalizujących oszustwo wysłanych i otrzymanych w 2013 r. 
przez każde ze skontrolowanych państw członkowskich;
e) w ramach działań następczych związanych z poprzednią kontrolą dotyczącą procedury celnej 42 oraz 
w celu zbadania, jak organy celne i podatkowe współpracują ze sobą oraz z organami z innych państw 
członkowskich, np. korzystając w razie potrzeby z dziedziny roboczej 3 Eurofisc, a także w celu spraw ­
dzenia kompletności danych z VIES dobrana została – na podstawie analizy ryzyka – próba obejmująca 
30 transakcji przywozów w ramach procedury celnej 42.
 Na koniec przeanalizowano dostępne sprawozdania z kontroli Eurofisc przeprowadzonych przez najwyższe 
organy kontroli Niemiec, Węgier i Austrii.Załącznik II
48 Załączniki
Model kontroli procedury celnej 42 opracowany przez Europejski Trybunał 
Obrachunkowy
Niniejszy model kontroli został przyjęty przez Trybunał w sprawozdaniu specjalnym nr 13/2011.
1 Obowiązkowe wpisanie w polu 44 dokumentu SAD ważnych numerów identyfikacyjnych VAT importera (lub 
jego przedstawiciela podatkowego) oraz nabywcy lub samego importera w przypadku przemieszczeń w pań ­
stwie członkowskim przeznaczenia. Sprawdzenie ważności tych numerów identyfikacyjnych VAT w syste ­
mie VIES przed dopuszczeniem towarów do swobodnego obrotu. W przeciwnym wypadku VAT jest należny 
w chwili dokonania przywozu.
2 Wskazanie dowodu przeznaczenia towaru do transportu do państwa członkowskiego przeznaczenia, np. nu ­
meru dokumentu przewozowego i kodu kraju przeznaczenia odpowiednio w polach 44 i 17a SAD. W przeciw ­
nym wypadku zgłoszenie celne powinno zostać skorygowane.
3 Organy celne, stosując odpowiednie techniki zarządzania ryzykiem, weryfikują ex post , czy transport towarów 
do państwa członkowskiego przeznaczenia wskazanego w polu 17a SAD faktycznie miał miejsce wkrótce po 
dokonaniu przywozu, czy towary dostarczone do takiego państwa są tymi samymi, co towary przywiezione, 
czy importer i dostawca towarów to ten sam podmiot, a także, czy ustalona wartość celna i podstawa opodat ­
kowania VAT są prawidłowe. W przypadku niespełnienia powyższych wymogów VAT jest odzyskiwany w trybie 
ex post . W przypadku zaniżenia podstawy opodatkowania organy podatkowe wzywają podmiot gospodarczy 
do skorygowania wartości odpowiednich dostaw wewnątrzwspólnotowych lub przemieszczeń towarów w in ­
formacji podsumowującej, jeśli zajdzie taka potrzeba.
4 Automatyczna wymiana informacji pomiędzy organami celnymi a organami podatkowymi państwa członkow ­
skiego przywozu w odniesieniu do takiego przywozu.
5 Organy podatkowe państwa członkowskiego przywozu powiadamiają niezwłocznie państwo członkowskie 
przeznaczenia o przywozach o wysokim poziomie ryzyka za pośrednictwem dziedziny roboczej 3 Eurofisc.
6 Organy podatkowe porównują informacje otrzymane od organów celnych z informacją podsumowującą 
dotyczącą VAT złożoną przez importera (lub jego przedstawiciela podatkowego) w celu weryfikacji komplet ­
ności i poprawności takiej informacji podsumowującej. Jeśli kwoty zgłoszone w takiej informacji są mniejsze 
niż podstawa opodatkowania VAT dla przywozu, system zarządzania ryzykiem podatkowym powinien zade ­
cydować z uwzględnieniem czynników ryzyka w takim przypadku, czy rozbieżność taka wymaga dalszych 
wyjaśnień.
7 W przypadku niezłożenia informacji podsumowującej lub w przypadku złożenia informacji niekompletnej/
niepoprawnej należy powiadomić o tym organy podatkowe państwa członkowskiego przeznaczenia, wykorzy ­
stując w tym celu mechanizmy współpracy administracyjnej.
8 Organy podatkowe w państwie członkowskim przeznaczenia porównują informacje otrzymane od innych 
państw członkowskich z deklaracjami VAT przedłożonymi przez nabywcę (kupującego) lub importera w przy ­
padku przemieszczeń towarów.Załącznik III
49
V b)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Komisja przewidziała przepisy zapewniające wyszcze ­
gólnienie informacji, o których mowa w art. 143 ust. 2 
dyrektywy 2006/112/WE w zgłoszeniu celnym1. Komi ­
sja uważa, że państwa członkowskie dysponowały 
wystarczającymi informacjami, a właściwe organy 
państw członkowskich miały dostęp do tych danych 
i mogły przeprowadzać skuteczne kontrole krzyżowe 
danych celnych i danych dotyczących VAT.
W przypadku transgranicznej wymiany informacji ist ­
nieją wyraźne ramy prawne ustanowione dla organów 
podatkowych i właściwych organów celnych. Dodat ­
kowy poziom wymiany informacji między organami 
celnymi i podatkowymi w kontekście procedury cel ­
nej 42 jest przewidziany w ramach sieci Eurofisc.
To państwa członkowskie są odpowiedzialne za wdro ­
żenie prawodawstwa Unii oraz pobieranie podatków 
należnych zgodnie z prawem. W związku z tym Komi ­
sja nie uznaje potrzeby dodatkowego ustawodawstwa.
V c)
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja już teraz 
uczestniczy w posiedzeniach obszarów roboczych 
Eurofisc i będzie nadal zachęcać państwa członkow ­
skie do poprawy funkcjonowania sieci Eurofisc oraz 
zwiększenia jej efektywności.
V d)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Zob. odpowiedź na zalecenie 7.
1 Zobacz rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 756/2012 
z dnia 20 sierpnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) 
nr 2454/93 ustanawiające przepisy w celu wykonania 
rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego 
Wspólnotowy kodeks celny (Dz.U. L 223 z 21.8.2012, s. 8).Streszczenie
IV a)
Zob. odpowiedź Komisji na pkt V. b)
Komisja uważa, że szczegółowe uzgodnienia doty ­
czące kontroli wdrożenia właściwych aktów prawnych 
Unii leżą w gestii państw członkowskich. Komisja 
zwróciła w sposób ogólny uwagę państw człon ­
kowskich na znaczenie skutecznych kontroli poboru 
podatku VAT.
V a)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja zwraca uwagę, że w państwach członkow ­
skich dostępnych jest bardzo niewiele informacji na 
temat wewnątrzwspólnotowych oszustw związa ­
nych z VAT. Jedynie nieliczne państwa szacują skalę 
wewnątrzwspólnotowych oszustw, ale nawet one 
nie publikują używanych do tego celu metod, a same 
szacunki są w większości poufne.
Komisja podjęła konkretne działania w celu poprawy 
szacunków:
– służby Komisji (DG ESTAT i DG TAXUD) pracują nad 
protokołem ustaleń, aby lepiej określić obszary 
przyszłej współpracy w celu zbadania danych 
i metod szacowania luki podatkowej oraz innych 
wskaźników uchylania się od opodatkowania i uni ­
kania zobowiązań podatkowych;
– w ramach programu Fiscalis 2020 powołana zo ­
stała grupa projektowa ds. luki podatkowej, której 
zadaniem jest utworzenie puli wiedzy i wymiana 
informacji na temat metod szacowania luki podat ­
kowej. Tym samym uwzględnione zostają także 
aspekty szacowania oszustw podatkowych.Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 50
23
Komisja żąda corocznego przedstawiania danych na 
temat korzyści i efektów współpracy administracyjnej 
z zastosowaniem modelu statystycznego.
25
Jak wspomniano powyżej, Komisja podjęła konkretne 
działania w celu poprawy szacunków:
– służby Komisji (DG ESTAT i DG TAXUD) pracują nad 
protokołem ustaleń, aby lepiej określić obszary 
przyszłej współpracy w celu zbadania danych 
i metod szacowania luki podatkowej oraz innych 
wskaźników uchylania się od opodatkowania i uni ­
kania zobowiązań podatkowych;
– w ramach programu Fiscalis 2020 powołana zo ­
stała grupa projektowa ds. luki podatkowej, której 
zadaniem jest utworzenie puli wiedzy i wymiana 
informacji na temat metod szacowania luki po ­
datkowej. Grupa projektowa zajmuje się również 
aspektami oceny oszustw podatkowych.
30
Komisja uważa, że należy zachować równowagę 
pomiędzy terminowością odpowiedzi i ich jakością. 
Niemniej jednak Komisja podniosła już tę kwestię 
w dyskusji z państwami członkowskimi i zachęciła 
państwa z najwyższymi wskaźnikami opóźnionych 
odpowiedzi do podjęcia działań na rzecz poprawy 
sytuacji.
43
Komisja nie ma dostępu do danych operacyjnych, 
które państwa członkowskie udostępniają właściwym 
organom państw członkowskich poprzez VIES, co 
przyczynia się do zmniejszenia możliwości monitoro ­
wania poprawy takich środków przez Komisję.
59
Komisja rozważa możliwość przeprowadzenia ukie ­
runkowanych wizyt kontrolnych w państwach człon ­
kowskich, aby ocenić wdrażanie ustaleń o współpracy 
administracyjnej UE w świetle przyszłych sprawozdań.V e)
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja obecnie anali ­
zuje te kwestie w swoich sprawozdaniach przedstawia ­
nych na różnych forach, gdzie stale zachęca i wzywa 
państwa członkowskie do poprawy terminowości 
odpowiedzi i wiarygodności danych VIES. W kolejnych 
sprawozdaniach Komisja zamierza prześledzić opubli ­
kowane przez siebie zalecenia i zalecenia wynikające 
z prac grup projektowych Fiscalis.
V f)
Komisja przyjmuje to zalecenie w stopniu, w jakim jest 
ono skierowane do jej służb.
Zobacz odpowiedź Komisji na zalecenie 12.
Uwagi
19
Grupa projektowa ds. luki podatkowej została utwo ­
rzona z inicjatywy Komisji w ramach grupy projek ­
towej programu Fiscalis 2020 w celu utworzenia puli 
wiedzy i wymiany informacji na temat metod szaco ­
wania luki podatkowej. Grupa projektowa zajmuje się 
również aspektami oceny oszustw podatkowych.
20
Informacje na temat skali wewnątrzwspólnotowego 
oszustwa związanego z VAT dostępne w państwach 
członkowskich są ograniczone. Nieliczne kraje sza ­
cujące rozmiary oszustwa wewnątrzwspólnotowego 
zwykle nie publikują tych informacji, a stosowane 
metody są w większości przypadków tajne.
22
Metoda zastosowana w badaniach jest oparta na 
podejściu odgórnym, ponieważ Komisja nie ma 
dostępu do danych, które mogłyby zostać użyte przy 
uzyskiwaniu szacunków z zastosowaniem podejścia 
oddolnego. Niedogodnością związaną z zastoso ­
waniem podejścia odgórnego jest brak możliwości 
podziału wyników według sektora przemysłowego lub 
innych kryteriów (np. oszustwo).
Odpowiedzi Komisji 51
83
Komisja podkreśla, że choć zaniżenie wartości powo ­
duje poważne problemy w kontekście poboru należ ­
ności celnych, utrata VAT związana z zaniżeniem war ­
tości w momencie przywozu towarów jest definitywna 
wyłącznie wtedy, gdy importer nie ma pełnego prawa 
do odliczenia naliczonego podatku VAT. W innych 
przypadkach podatek VAT jest pośredni i oblicza się 
go na podstawie późniejszych cen sprzedaży, tj. pier ­
wotna wartość celna przy przywozie nie ma znaczenia 
przy obliczaniu wysokości kwoty należnego podatku 
VAT. Komisja przyznaje, że towary (np. tekstylia 
i obuwie) mogą zostać przekierowane na czarny rynek 
państwa członkowskiego przywozu.
85
Komisja w sposób ogólny zwróciła uwagę państw 
członkowskich na znaczenie skutecznego wdrażania 
prawodawstwa unijnego w celu poboru podatku VAT. 
Przypadki potencjalnego naruszenia będą monitoro ­
wane w odpowiedni sposób.
90
Komisja jest głęboko przekonana, że uproszczony sys ­
tem rejestracji i zapłaty podatku, taki jak mały punkt 
kompleksowej obsługi, jest konieczny dla zapewnienia 
opodatkowania zagranicznych dostawców niebędą ­
cych rezydentami. Taki system oznacza, że kontroli 
zgodności mogą wstępnie zostać poddane przedsię ­
biorstwa, które nie są zarejestrowane (za pośrednic ­
twem małego punktu kompleksowej obsługi lub takie, 
które są zarejestrowane bezpośrednio w państwie 
docelowym).
W odniesieniu do zmian wprowadzonych w 2015 r. 
początkowe wyniki wskazują, że mały punkt kom ­
pleksowej obsługi, mający zastosowanie od 1 stycznia 
2015 r., prawdopodobnie wygeneruje 3  mld  euro 
w 2015 r.; co przekłada się na 18 mld euro w sprzedaży. 
Obecnie w małych punktach kompleksowej obsługi 
zarejestrowanych jest ponad 11 000 podmiotów (może 
funkcjonować nawet 100 000 mniejszych przedsię ­
biorstw, które mogłyby zostać objęte przepisem, 
z którego wynika, że przedsiębiorstwa handlujące 
aplikacjami online/muzyką/filmami naliczają podatek 
VAT w imieniu wykonawcy/artysty).Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 65 
i 66
Komisja uważa, że nowe ramy oceny wyników usta ­
lone w kwietniu 2014 r. w ramach nowej edycji pro ­
gramu Fiscalis 2020 powinny ułatwić monitorowanie 
programu i jego działań. Jako takie, dane zebrane 
w trakcie trwania programu powinny stanowić lepszą 
podstawę oceny skuteczności programu.
Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 78 
i 79
Komisja uważa, że szczegółowe uzgodnienia doty ­
czące kontroli wdrożenia właściwego prawodaw ­
stwa unijnego wchodzą w zakres odpowiedzialności 
państw członkowskich. Obejmuje to organizację 
współpracy pomiędzy krajowymi organami celnymi 
i podatkowymi. Komisja będzie zwracać uwagę 
państw członkowskich na znaczenie kompletności 
i prawidłowości informacji podawanych przez pod ­
mioty zgłaszające w polu 44 zgłoszenia celnego.
81
Kontrole celne opierają się na analizie ryzyka2. Komi ­
sja będzie zwracała uwagę państw członkowskich 
na znaczenie kontroli w odniesieniu do informacji 
podawanych przez podmioty zgłaszające w zgłoszeniu 
celnym.
2 Artykuł 13(2) rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 
12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks 
celny.
Odpowiedzi Komisji 52
108
Problem ten rozwiązano w znacznym stopniu dzięki 
zawarciu umowy o delegowaniu między Komi ­
sją a Europolem w grudniu 2014 r., przydzielając 
tym samym niezbędne kwoty obecnie potrzebne 
w ramach inicjatywy EMPACT dla operacyjnych pla ­
nów działania na 2015 i 2016 r. Po roku 2016 r. finanso ­
wanie operacyjnych planów działania będzie należało 
do zadań statutowych Europolu i dlatego pokrywane 
będzie ze zwykłego budżetu (pod warunkiem, że 
nowe rozporządzenie zostanie przyjęte). W toku są 
zmiany sprawozdania finansowego, również w tym 
zakresie.
109
Biorąc pod uwagę wysoki wskaźnik absorpcji w 2015 r., 
Komisja rozważa zwiększenie kwoty 7 mln euro 
o dodatkowe 2 mln euro. Po 2016 r. finansowanie ope ­
racyjnych planów działania należało będzie do zadań 
statutowych Europolu i dlatego pokrywane będzie ze 
zwykłego budżetu (pod warunkiem, że nowe rozpo ­
rządzenie zostanie przyjęte). Zmiany sprawozdania 
finansowego również w tym zakresie są w toku.
Wnioski i zalecenia
112
Komisja prowadzi regularne rozmowy z państwami 
członkowskimi na temat ewentualnych nowych 
inicjatyw zwiększających skuteczność współpracy 
administracyjnej i walki z oszustwami związanymi 
z VAT. Komisja popiera inicjatywy podejmowane przez 
państwa członkowskie w celu poprawy wydajności 
sieci Eurofisc. Komisja prowadzi obecnie negocjacje 
z Norwegią w sprawie umowy umożliwiającej lepszą 
i bardziej ukierunkowaną współpracę; którą inne kraje 
posiadające ważne stosunki handlowe z UE; inne kraje 
mogą pójść za tym przykładem.
Zalecenie 1
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja zwraca 
uwagę, że w państwach członkowskich dostęp ­
nych jest bardzo niewiele informacji na temat 
wewnątrzwspólnotowych oszustw związanych z VAT. 
Tym samym uwzględnione zostają także aspekty 
szacowania oszustw podatkowych. ale nawet one 
nie publikują używanych do tego celu metod, a same 
szacunki są w większości poufne.92
Przed wprowadzeniem zmian w 2015 r. Komisja roz ­
poczęła intensywną kampanię informacyjną. Szacuje 
się, że w 2015 r. dochody z państw trzecich wzrosną co 
najmniej trzykrotnie w stosunku do poprzednich lat 
(np. Niemcy zgłosiły, że w pierwszym kwartale 2015 r. 
od samych tylko dostawców spoza UE pobrały kwotę 
24,2 mln euro). Niemniej jednak Komisja jest świa ­
doma wyzwań dotyczących przestrzegania przepisów 
prawa i dlatego ustanowiła grupę projektową Fiscalis 
(FPG38), która obecnie finalizuje sprawozdanie zawie ­
rające zalecenia dotyczące poprawy kontroli w dzie ­
dzinie handlu elektronicznego.
95
Komisja przypomina, że zaproponowała utworzenie 
Prokuratury Europejskiej, która miałaby za zadanie 
prowadzenie dochodzeń i ściganie oszustw mających 
negatywny wpływ na budżet UE. Proponowane roz ­
porządzenie w sprawie Prokuratury Europejskiej jest 
obecnie dyskutowane w Radzie UE.
99
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt 78.
101
Komisja wspiera dostęp Europolu i OLAF do danych 
VIES i Eurofisc jako niezbędne narzędzie umożliwiające 
obu organizacjom lepsze wypełnianie swojego zada ­
nia polegającego na wspieraniu dochodzeń prowa ­
dzonych przez państwa członkowskie i, w przypadku 
OLAF, dochodzeń dotyczących wewnątrzwspólnoto ­
wych oszustw związanych z VAT.
Wieloletni plan strategiczny dotyczący unijnego 
priorytetu w zakresie zwalczania przestępstw dotyczą ­
cych akcyzy i wewnątrzwspólnotowych oszustw typu 
„znikający podmiot gospodarczy” wyraźnie wskazuje 
na „brak systemowej współpracy między organami ści ­
gania a organami podatkowymi na szczeblu krajowym 
i unijnym”, jako na potencjalny słaby punkt w kontek ­
ście oszustw typu „znikający podmiot gospodarczy”.
103
W przypadku OLAF problem leży w braku jasnej pod ­
stawy prawnej i narzędzi, nie zaś w braku koordynacji 
z innymi organami UE.
Odpowiedzi Komisji 53
Niemniej jednak Komisja ponownie rozpatrzy kwestię 
kontroli krzyżowych między zgłoszeniami celnymi 
i deklaracjami zbiorczymi w świetle zaleceń, które 
mają być przedstawione przez grupę projektową 
Fiscalis 2020.
Zalecenie 4 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja stwierdziła w swoim sprawozdaniu, że 
w ramach sieci Eurofisc wspólna analiza ryzyka oraz 
skuteczny mechanizm informacji zwrotnej byłyby 
właściwą reakcją na potrzebę udostępniania bardziej 
ukierunkowanych informacji i lepszego wykorzystania 
informacji już udostępnionych w ramach sieci. Roz ­
wiązanie to pozwoliłoby nadal wzmacniać rolę sieci, 
jaką ona odgrywa ona, umożliwiając organom admini ­
stracji podatkowych szybkie reagowanie na transgra ­
niczne oszustwa związane z VAT.
Zalecenie 4 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zalecenie 4 c)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zalecenie 4 d)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zalecenie 4 e)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zalecenie 5
Komisja stwierdza, że przedmiotowe zalecenie jest 
skierowane do Rady.
Zalecenie 6
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Jak określono w programie prac Komisji na 2016 r., 
celem planu działania w zakresie VAT, który ma zostać 
przyjęty w 2016 r., będzie zapewnienie skutecznego 
i odpornego na oszustwa systemu podatku VAT.Niemniej jednak służby Komisji (DG ESTAT i DG TAXUD) 
pracują nad protokołem ustaleń, aby lepiej określić 
obszary przyszłej współpracy w celu zbadania danych 
i metod szacowania luki podatkowej oraz innych 
wskaźników uchylania się od opodatkowania i unika ­
nia zobowiązań podatkowych.
W ramach programu Fiscalis 2020 powołana została 
grupa projektowa ds. luki podatkowej, której zada ­
niem jest utworzenie puli wiedzy i wymiana informacji 
na temat metod szacowania luki podatkowej. Tym 
samym uwzględnione zostają także aspekty szacowa ­
nia oszustw podatkowych.
Zalecenie 2
Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest 
skierowane do państw członkowskich.
Zalecenie 3
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia. Komisja prze ­
widziała przepisy zapewniające wyszczególnienie 
informacji, o których mowa w art. 143 ust. 2 dyrektywy 
2006/112/WE w zgłoszeniu celnym3. Komisja uważa, że 
państwa członkowskie dysponowały wystarczającymi 
informacjami, a właściwe organy państw członkow ­
skich miały dostęp do tych danych i mogły przepro ­
wadzać skuteczne kontrole krzyżowe danych celnych 
i danych dotyczących VAT. Niemniej jednak krajowe 
kontrole krzyżowe powinny być połączone z kontro ­
lami krzyżowymi VIES, co pozwoli zwiększyć skutecz ­
ność tych pierwszych.
W przypadku transgranicznej wymiany informacji ist ­
nieją wyraźne ramy prawne ustanowione dla organów 
podatkowych i właściwych organów celnych. Dodat ­
kowy poziom wymiany informacji między organami 
celnymi i podatkowymi w kontekście procedury cel ­
nej 42 jest przewidziany w ramach sieci Eurofisc.
To państwa członkowskie są odpowiedzialne za wdro ­
żenie prawodawstwa Unii oraz pobieranie podatków 
należnych zgodnie z prawem. Komisja zwróciła w spo ­
sób ogólny uwagę państw członkowskich na znacze ­
nie skutecznej kontroli poboru podatku VAT.
3 Zobacz rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 756/2012 
z dnia 20 sierpnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) 
nr 2454/93 ustanawiające przepisy w celu wykonania 
rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego 
Wspólnotowy kodeks celny (Dz.U. L 223 z 21.8.2012, s. 8).
Odpowiedzi Komisji 54
Zalecenie 11 b)
Komisja uważa, że taka wymiana informacji może być 
skuteczniej realizowana i zagwarantowana poprzez 
podejście ogólnounijne oraz zawieranie umów dwu ­
stronnych między UE i państwami trzecimi, tak jak 
w przypadku Norwegii.
Zalecenie 12
Komisja przyjmuje to zalecenie w stopniu, w jakim jest 
ono skierowane do jej służb. Jednocześnie Komisja 
zauważa, że zalecenie jest również skierowane do 
państw członkowskich i wymaga wzajemnej odpowie ­
dzialności organu ustawodawczego.
Komisja zamierza kontynuować swoje starania, aby 
usunąć pozostałe przeszkody prawne uniemożliwia ­
jące wymianę informacji między organami na szczeblu 
krajowym i unijnym.
121
Zobacz odpowiedź Komisji na pkt 109.
Zalecenie 13
Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego 
wdrażanie. Pod koniec 2014 r. Komisja podpisała 
umowę o delegowaniu zadań z Europolem, przydzie ­
lając tym samym niezbędne kwoty obecnie potrzebne 
w ramach inicjatywy EMPACT dla operacyjnych pla ­
nów działania na 2015 i 2016 r. Po 2016 r. finansowanie 
operacyjnych planów działania zostanie włączone do 
statutowych zadań Europolu, a więc będzie się odby ­
wało w ramach zwykłego budżetu (pod warunkiem 
że nowe rozporządzenie zostanie przyjęte). W toku są 
zmiany sprawozdania finansowego, również w tym 
zakresie.
Zalecenie 14
Komisja stwierdza, że przedmiotowe zalecenie jest 
skierowane do Parlamentu Europejskiego i do Rady.Przewidywany jest przegląd zobowiązań w zakre ­
sie sprawozdawczości, np. w przypadku handlu 
wewnątrzwspólnotowego.
Komisja nie przewiduje wniosku w sprawie zmiany 
dyrektywy VAT zanim nie otrzyma wyników tego 
działania.
Zalecenie 7
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia 
jako środku zwalczania oszustw jest fakultatywne, 
ponieważ jest ono głównie ukierunkowane na kon ­
kretne problemy związane z oszustwami na szczeblu 
krajowym.
Niemniej jednak Komisja jest świadoma, że podej ­
ście sektorowe stwarza problemy i zamierza omówić 
kwestię odwrotnego obciążenia w kontekście planu 
działania dotyczącego podatku VAT, który zostanie 
przyjęty w 2016 r.
Zalecenie 8
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja rozważa 
możliwość przeprowadzenia ukierunkowanych wizyt 
w państwach członkowskich w celu dokonania oceny 
wdrażania uzgodnień dotyczących współpracy admi ­
nistracyjnej na szczeblu krajowym w świetle przy ­
szłych sprawozdań.
Zalecenie 9
Komisja stwierdza, że przedmiotowe zalecenie jest 
skierowane do państw członkowskich.
Zalecenie 10
Komisja stwierdza, że przedmiotowe zalecenie jest 
skierowane do państw członkowskich.
Zalecenie 11
Komisja stwierdza, że ta część przedmiotowego zale ­
cenia jest skierowana do państw członkowskich.
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y
QJ­AB­15­024­PL­C
ISBN 978 ­92­872­ 3830 ­6Rokrocznie Unia Europejska ponosi miliardowe straty 
w przychodach z tytułu VAT z uwagi na przestępczość 
zorganizowaną. Jako że wywóz towarów i  usług do innego 
państwa członkowskiego jest zwolniony z podatku VAT, 
przestępcy w drodze oszustwa mogą uchylać się 
od zapłaty VAT w państwie członkowskim przeznaczenia. 
Jest to przyczyną utraty przychodów zarówno na 
poziomie krajowym, jak i unijnym. W niniejszym 
sprawozdaniu przeanalizowano, na ile skutecznie UE radzi 
sobie z problemem wewnątrzwspólnotowych oszustw 
związanych z VAT. Ze względu na wykryte niedociągnięcia 
Trybunał jest zdania, że obecny system nie działa 
wystarczająco skutecznie. Niedociągnięcia te wymagają 
podjęcia stosownych działań. Nadszedł czas, by zająć 
kategoryczne stanowisko w tej sprawie i poczynić bardziej 
zdecydowane kroki.