UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Art. 3 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej („TUE”) stanowi, że Unia musi zapewniać swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości.

Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych można zapewnić między innymi dzięki solidnej współpracy policyjnej i sądowej między państwami członkowskimi. Funkcjonariusze policji w danym państwie członkowskim powinni zatem skutecznie i systematycznie współpracować na całym terytorium UE. Współpraca policyjna między państwami członkowskimi jest jednak wciąż bardzo zróżnicowana. Bez dostatecznego poziomu współpracy między siłami policyjnymi poszczególnych państw członkowskich przestępcy będą nadal działać bez przeszkód w różnych państwach członkowskich, wykorzystując różnice między jurysdykcjami krajowymi, i wciąż problemem będzie niedozwolone przemieszczanie się migrantów o nieuregulowanym statusie.

Niedawne tragiczne wydarzenia na kanale La Manche po raz kolejny pokazały, jak potrzebna jest silna współpraca policyjna, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji Francji, Belgii, Niderlandów i Niemiec z dnia 28 listopada 2021 r. dotyczącej wzmocnienia operacyjnej współpracy policyjnej w celu przeciwdziałania przemytowi migrantów.

Przestępczość transgraniczna oraz związane z nią zagrożenia bezpieczeństwa mają z definicji wymiar międzynarodowy. Jak wskazano w strategii UE w zakresie unii bezpieczeństwa, UE stoi w obliczu stale zmieniających się i coraz bardziej złożonych zagrożeń dla bezpieczeństwa Zagrożenia te rozprzestrzeniają się ponad granicami i przejawiają się w działalności przestępców i zorganizowanych grup przestępczych prowadzących różnorodną działalność przestępczą. Jak podkreślono w unijnej strategii zwalczania przestępczości zorganizowanej 2021–2025, przestępczość zorganizowana stanowi istotne zagrożenie dla obywateli Unii, przedsiębiorstw i instytucji państwowych, a także dla całej gospodarki. Działając w różnych jurysdykcjach, grupy przestępcze unikają zdemaskowania i wykorzystują różnice w prawach krajowych. Niniejszy wniosek, wraz z towarzyszącym mu wnioskiem dotyczącym dyrektywy w sprawie wymiany informacji, ma na celu ustanowienie kodeksu współpracy policyjnej na potrzeby usprawniania, wzmacniania, rozwijania, modernizacji i ułatwiania współpracy organów ścigania pomiędzy właściwymi agencjami krajowymi, wspierając tym samym państwa członkowskie w zwalczaniu poważnej i zorganizowanej przestępczości oraz terroryzmu.

Zgodnie z oceną zagrożenia poważną i zorganizowaną przestępczością w Unii Europejskiej z 2021 r. (EU SOCTA) przestępczość zorganizowana charakteryzuje się połączonym siecią środowiskiem, w którym współpraca między przestępcami jest płynna, systematyczna i napędzana chęcią zysku. Prawie 70 % siatek przestępczych działa w więcej niż trzech państwach członkowskich. W skład około 65 % siatek przestępczych działających w UE wchodzą członkowie różnych narodowości. Ponad 80 % zgłoszonych siatek przestępczych zaangażowanych jest w główne rodzaje przestępstw transgranicznych obejmujących handel narkotykami, przestępczość przeciwko mieniu, handel ludźmi i przemyt migrantów. W EU SOCTA z 2021 r. i w Europejskim raporcie narkotykowym EMCDDA wskazano obszary, na których poważna i zorganizowana przestępczość wykazuje tendencję wzrostową. Kluczowe lokalizacje, takie jak regiony przygraniczne, porty lotnicze, autostrady czy połączenia promowe w UE, przyciągają przestępców, m.in. ze względu na ich położenie geograficzne. W regionach przygranicznych przestępcy wykorzystują naturalne granice poszczególnych jurysdykcji organów ścigania, stwarzające możliwości uniknięcia egzekwowania prawa i zapewniające bliskość wielu rynków. Mobilność przestępców na terytorium UE jest przyczyną trudności w zakresie zapobiegania i zwalczania zagrożeń związanych z przestępczością oraz zapewniania bezpieczeństwa publicznego.

Jednocześnie, jak wskazano w planie w dziedzinie zwalczania terroryzmu z grudnia 2020 r., UE pozostaje w stanie wysokiej gotowości na wypadek ataków terrorystycznych. Przestępcy i terroryści wykorzystują technologie informacyjno-komunikacyjne do celów komunikowania się ze sobą oraz przygotowywania i prowadzenia działalności przestępczej.

Obszar bez kontroli na granicach wewnętrznych („strefa Schengen”) jest największym na świecie obszarem swobodnego podróżowania. Umożliwia on swobodne przemieszczanie się ponad 420 mln osób oraz niezakłócony przepływ towarów i usług. Wewnętrzne regiony przygraniczne w UE zajmują około 40 % terytorium Unii, a w 2017 r. były miejscem zamieszkania 30 % ludności, czyli około 150 mln osób. W 2017 r. prawie 2 mln osób dojeżdżało do pracy za granicę, z czego 1,3 mln stanowili pracownicy przygraniczni. W 2018 r. mieszkańcy UE odbyli 1,1 mld podróży w celach służbowych lub prywatnych, co stanowi wzrost o 11 % od 2014 r. Pandemia COVID-19 ograniczyła mobilność wewnątrzunijną z powodu środków kwarantanny, ograniczeń związanych z podróżą, ograniczeń w zakresie życia publicznego i lockdownów. Niemniej jednak przepływy osób w przyszłości będą prawdopodobnie wciąż znaczące, zwłaszcza w miarę powrotu do normalnego życia. Strefa Schengen jest symbolem wzajemnych powiązań istniejących w Unii Europejskiej oraz relacji wiążących Europejczyków. Strefa Schengen przyczynia się również do sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku, a tym samym do wzrostu gospodarczego UE.

W ostatnich latach strefa Schengen była wielokrotnie wystawiana na próbę przez szereg kryzysów i wyzwań. Kilka państw członkowskich ponownie wprowadziło kontrole na granicach wewnętrznych, w szczególności z powodu niedozwolonego przemieszczania się migrantów o nieuregulowanym statusie, które państwa te uznają za poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego. Problemy niedozwolonego przemieszczania się w obrębie strefy Schengen, które nie jest związane z poważnym kryzysem migracyjnym bądź brakami strukturalnymi w zakresie zarządzania granicami zewnętrznymi, należy rozwiązywać za pomocą innych środków niż kontrole na granicach wewnętrznych, które można wykorzystywać jedynie jako środek ostateczny w celu wyeliminowania konkretnych zagrożeń dla bezpieczeństwa wewnętrznego lub porządku publicznego. Te utrzymujące się kontrole na granicach wewnętrznych ujawniły, że można wprowadzić istotne usprawnienia w odniesieniu do stosowania kontroli policyjnych i współpracy, procedur umożliwiających uproszczoną readmisję między państwami członkowskimi oraz dwustronnych umów lub porozumień w tym kontekście zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 2008/115/WE. Stwierdzono, że zgodnie z motywem 8 zalecenia Komisji (UE) 2017/432 skuteczna unijna polityka powrotowa wymaga efektywnych i proporcjonalnych środków służących zatrzymywaniu i identyfikacji migrantów o nieuregulowanym statusie. Środki te, w połączeniu, mogą zapewnić uzyskanie takich samych rezultatów w zakresie kontrolowania niedozwolonego przemieszczania się co tymczasowe kontrole na granicach wewnętrznych, a są mniej inwazyjne w odniesieniu do swobodnego przepływu osób, towarów i usług.

Narzędzia współpracy policyjnej jako rozwinięcie dorobku Schengen

Zalecenia dotyczące operacyjnej współpracy policyjnej określone w niniejszym zaleceniu przyczyniają się do rozwinięcia zasad Schengen.

Po pierwsze, jeden z filarów ram prawnych UE stanowiących podstawę współpracy policyjnej opracowano 30 lat temu w ramach konwencji wykonawczej do układu z Schengen (konwencji z Schengen), na długo przed pojawieniem się wyżej wymienionych kryzysów i wyzwań, które zmieniły realia strefy Schengen. W konwencji z Schengen określono szereg zobowiązań umawiających się stron w zakresie współpracy policyjnej na potrzeby przeciwdziałania wszelkim lukom w zakresie bezpieczeństwa spowodowanym zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych. W konwencji z Schengen określono w szczególności szereg podstawowych zasad dotyczących prowadzenia pościgów transgranicznych oraz operacji w zakresie obserwacji transgranicznych.

Po drugie, wspólne patrole i inne operacje są bezpośrednio związane z rozwojem dorobku Schengen, w tym z art. 39 ust. 1 konwencji z Schengen dotyczącym udzielania sobie pomocy przez właściwe organy i umożliwiającym realizację polityki określonej w układzie z Schengen. Wspólne patrole i wspólne operacje są przedmiotem ustaleń w umowach o współpracy transgranicznej między państwami członkowskimi. W decyzjach w sprawie konwencji z Prüm z 2008 r. określono szereg podstawowych zasad dotyczących sposobu przeprowadzania wspólnych patroli i innych wspólnych operacji ponad granicami wewnątrzunijnymi, a także udzielania wsparcia transgranicznego w związku z klęskami żywiołowymi i poważnymi wypadkami. Chociaż punktem centralnym decyzji w sprawie konwencji z Prüm była zautomatyzowana wymiana danych DNA, danych daktyloskopijnych oraz danych rejestracyjnych pojazdów i w związku z tym sekcji dotyczących wspólnych patroli i operacji nie określono jako rozwoju dorobku Schengen, jest prawdopodobne, że ze względu na ich transgraniczny charakter stanowiłyby one część tego dorobku, gdyby przyjęto je oddzielnie.

Po trzecie, operacyjna współpraca policyjna między państwami członkowskimi jest również prowadzona w ramach prawa krajowego z uwzględnieniem niewiążących dokumentów Rady, w tym dobrych praktyk („katalog schengeński”) i wytycznych (wytyczne dla pojedynczych punktów kontaktowych, wytyczne dla centrów współpracy policyjno-celnej, podręczniki dotyczące międzynarodowej wymiany informacji między organami ścigania i operacji transgranicznych). Pojedyncze punkty kontaktowe i centra współpracy policyjno-celnej utworzono bezpośrednio w związku z potrzebą wymiany istotnych informacji po zniesieniu granic wewnętrznych. Państwa stowarzyszone w ramach Schengen również utworzyły centra współpracy policyjno-celnej i ustanowiły krajowe pojedyncze punkty kontaktowe.

Po czwarte, państwa członkowskie systematycznie uzupełniały i rozszerzały te podstawowe ramy prawne Schengen w drodze dwustronnych i wielostronnych umów o współpracy między poszczególnymi państwami członkowskimi. Komisja zidentyfikowała na obszarze UE co najmniej 60 umów tego rodzaju różniących się między sobą. Państwa stowarzyszone w ramach Schengen również podpisały takie umowy o współpracy operacyjnej z państwami członkowskimi.

Wykryte problemy

Po pierwsze, ramy prawne UE zapewniają państwom członkowskim szereg wariantów do wyboru przy współpracy z innymi państwami członkowskimi (np. konwencja z Schengen pozwala państwom członkowskim na ustalanie ograniczeń dotyczących odległości w kilometrach, gdy na ich terytorium prowadzone są pościgi, bądź nieustalanie takich ograniczeń). Stwarza to niepewność i brak jasności w kwestii zasad, których muszą przestrzegać funkcjonariusze policji podejmujący interwencję w innym państwie członkowskim. Ponadto niektóre wybory dokonywane w tej kwestii powodują wystąpienie przeszkód, które nie istniałyby, gdyby wybrano inne warianty dozwolone na podstawie ram prawnych UE.