Ostatecznym celem tych środków było zapewnienie, aby mechanizmy rynkowe doprowadziły do stworzenia jednolitego rynku usług łączności ruchomej, na którym nie istnieje rozróżnienie pomiędzy taryfami krajowymi a roamingowymi. W związku z tym zobowiązano Komisję do zweryfikowania, czy środki osiągnęły ten cel. Jednakże pomimo tego, że hurtowe i detaliczne opłaty roamingowe spadły w wyniku przyjęcia tych środków, pozostały różnice między taryfami roamingowymi a krajowymi. Z tego powodu, zważywszy że wyeliminowanie różnic między krajowymi i roamingowymi taryfami detalicznymi jest ważnym elementem skutecznego i dobrze funkcjonującego jednolitego rynku telekomunikacyjnego, Komisja uznała za konieczne podjęcie kolejnych środków służących osiągnięciu tego celu.

W odniesieniu do szczególnej kwestii, jaką jest wpływ sezonowości na koszty świadczenia hurtowych usług roamingu, wiele państw członkowskich jednoznacznie podkreśliło, we wspólnej deklaracji politycznej opracowanej po przyjęciu rozporządzenia (UE) 2015/2120, konieczność „wzięcia pod uwagę wpływu sezonowości na strukturę kosztów dostawców usług działających na obszarach turystycznych”. Wpływ sezonowości roamingu został dokładnie przeanalizowany w badaniu, w którym wykorzystano najlepsze dostępne dane w celu ilościowego określenia tego wpływu.

Przy obecnych poziomach konkurencji na hurtowych rynkach usług roamingu rynki detaliczne nie są w stanie w pełni świadczyć usług RLAH w całej Unii. Potencjalne osiągnięcia w zakresie technologii oraz usług, np. rozpowszechnianie się usług OTT oraz wbudowane karty SIM, jak dotąd nie są w stanie zastąpić detalicznych usług roamingu z pełną funkcjonalnością. Dlatego też ich obecna presja rynkowa pozostaje niewielka i nic nie wskazuje na to, aby miało się to zmienić w najbliższej przyszłości.

Co więcej, chociaż ceny detaliczne usług roamingu i usług krajowych zostały ujednolicone w drodze rozporządzenia, świadczenie detalicznych usług roamingu nie opiera się na takich samych produktach hurtowych jak detaliczne usługi krajowe. Wynika to z faktu, że świadczenie detalicznych usług roamingu wymaga z definicji korzystania z innej sieci (sieci odwiedzanej). Operator sieci odwiedzającej musi zatem nabyć na rynku te hurtowe produkty roamingowe oraz ponieść wszelkie koszty związane z roamingiem (tzn. nieponoszone przy świadczeniu usług krajowych).

Ustanawiając obowiązek pobierania opłat za detaliczne usługi roamingu po cenach krajowych (brak dodatkowych opłat z tytułu detalicznych usług roamingu), z zastrzeżeniem stosowania wobec tych usług „polityki uczciwego korzystania”, w rozporządzeniu (UE) 2015/2120 wprowadzono istotę nowego systemu detalicznych usług roamingu regulowanego. Jest to system RLAH, który do tej pory praktycznie nie był oferowany na terenie całej Unii przy obecnych warunkach panujących na hurtowych rynkach usług roamingu.

Obowiązek świadczenia usług detalicznych RLAH może wpływać na funkcjonowanie hurtowego rynku usług roamingu na wiele sposobów. Wywołany przez RLAH wzrost ruchu w roamingu może przyczynić się do zmniejszenia hurtowych opłat roamingowych ze względu na korzyści skali. Z drugiej strony spoczywający na operatorze macierzystym obowiązek świadczenia usług RLAH swoim klientom może zaostrzyć i pogłębić strukturalne różnice i dysproporcje w pozycjach negocjacyjnych poszczególnych graczy rynkowych w dwustronnych negocjacjach dotyczących roamingu. Doprowadzi to do dalszego wzmocnienia pozycji negocjacyjnej odbiorców netto ruchu w roamingu oraz osłabienia pozycji nadawców netto.

Co do zasady operatorzy, u których ruch wychodzący w roamingu jest (znacznie) większy niż ruch przychodzący, dążą do zminimalizowania hurtowych opłat ponoszonych na rzecz sieci odwiedzanych za świadczenie detalicznych usług roamingu swoim abonentom. Opowiadają się oni zatem za niskimi hurtowymi opłatami roamingowymi. Z kolei operatorzy, u których ruch przychodzący w roamingu jest (znacznie) większy niż ruch wychodzący, dążą do zmaksymalizowania swoich dochodów ze świadczenia hurtowych usług roamingu. Opowiadają się oni zatem za wyższymi opłatami roamingowymi.

W odniesieniu do regulacji na poziomie unijnym przegląd pokazuje, że podczas gdy krajowe hurtowe rynki usług roamingu wykazują pewien poziom konkurencji we wszystkich państwach członkowskich, ceny obserwowane na niektórych krajowych hurtowych rynkach usług roamingu są znacznie wyższe od szacowanych kosztów. Jedynie w niezbilansowanej części ruchu w roamingu widoczna jest pewna konkurencja cenowa (ceny dla części zbilansowanej utrzymują się zazwyczaj na poziomie zbliżonym do obowiązującego progu). Ceny te są jednak zazwyczaj wyższe niż krajowe ceny hurtowe (gdy są znane) o kwotę, której nie uzasadniają koszty specyficzne dla roamingu. Operatorzy grupowi działający w kilku państwach mogą sterować przepływem połączeń w ramach swoich sieci oraz internalizować koszty hurtowych usług roamingu. Zazwyczaj negocjują oni również hurtowe opłaty roamingowe z innymi operatorami na poziomie grupy, tak aby członkowie grupy otrzymali atrakcyjniejsze warunki i ceny dzięki większemu wolumenowi zobowiązań grupy. Z kolei wielu graczy na rynku, szczególnie mniejszych operatorów o mniejszych wolumenach ruchu oraz operatorów wirtualnej sieci łączności ruchomej, na ogół nie korzysta z hurtowych opłat roamingowych znacznie niższych od obowiązujących progów.

z jednej strony sieci odwiedzane muszą pokryć koszty świadczenia hurtowych usług roamingu oraz odpowiednio inwestować w swoje sieci, aby przyjąć ruch w roamingu;

z drugiej strony operatorzy sieci odwiedzających, którzy w ramach systemu RLAH być może nie będą już musieli pokrywać swoich kosztów świadczenia detalicznych usług roamingu za pomocą regulowanych detalicznych opłat roamingowych, muszą unikać zawężania marży.

Ryzyko zawężania marży może potencjalnie skutkować wyższymi cenami na rynkach krajowych („efekt łóżka wodnego”) lub odmową świadczenia detalicznych usług roamingu przynajmniej niektórym klientom detalicznym.

Niezbędne są zatem dalsze regulacje na poziomie Unii, aby osiągnąć hurtowe opłaty roamingowe niższe od obecnych i bliższe kosztom świadczenia tych usług. Umożliwi to wprowadzenie systemu RLAH w 2017 r. przy równoczesnym utrzymaniu zrównoważonego charakteru modeli opłat krajowych. W związku z tym Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wniosek ustawodawczy towarzyszący niniejszemu sprawozdaniu z przeglądu.

3.2.Stanowiska zainteresowanych stron

Niemal wszyscy operatorzy, którzy zabrali głos w konsultacjach społecznych, zgadzają się, że ustanowienie na poziomie Unii progów cenowych mających zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich jest najbardziej odpowiednim podejściem do dalszego regulowania hurtowych rynków usług roamingu w kontekście RLAH.

Operatorzy są jednak podzieleni co do wysokości tych progów, które miałyby umożliwić osiągnięcie zrównoważonego systemu RLAH. Jedynie 28 % spośród operatorów, którzy udzielili odpowiedzi (tj. niektórych operatorów od dawna zajmujących znaczącą pozycję na rynku, operatorów o dużym zasięgu i ogólnie operatorów o dużej ilości danych przychodzących w roamingu), jest zdania, że zgodnie z obowiązującymi przepisami funkcjonowanie hurtowych rynków usług roamingu doprowadzi do wprowadzenia usług RLAH w 2017 r. Natomiast 53 % (mniejsi operatorzy, operatorzy wirtualnej sieci łączności ruchomej oraz operatorzy o dużym ruchu wychodzącym w roamingu) twierdzi, że funkcjonowanie tych rynków nie doprowadzi do wprowadzenia usług RLAH w 2017 r. Odsetek operatorów (18 %), którzy nie zajęli stanowiska, jest znaczny, podczas gdy tylko jeden operator jest zdania, że kwestia ta leży w gestii państwa członkowskiego.

Operatorzy sieci łączności ruchomej są podobnie podzieleni w kwestii tego, czy obowiązek świadczenia usług RLAH zwiększy czy zmniejszy konkurencję na hurtowym rynku usług roamingu. Operatorzy broniący obecnych progów argumentują, że obowiązek ten zwiększy konkurencję na hurtowych rynkach usług roamingu. Stanowisko operatorów broniących niższych progów jest natomiast dokładnie odwrotne.

Jeżeli chodzi o najodpowiedniejszy środek regulacyjny na poziomie hurtowym, który ma umożliwić wprowadzenie systemu RLAH w 2017 r., 28 % operatorów, którzy udzielili odpowiedzi, konsekwentnie opowiada się za utrzymaniem obecnych progów bez zmian lub zniesienie wszelkiej regulacji usług hurtowych, natomiast 58 % operatorów uważa, że progi dotyczące hurtowych opłat roamingowych powinny zostać obniżone.

Stanowiska krajowych organów regulacyjnych oraz rządów są zbliżone do stanowisk operatorów w poszczególnych państwach. Zdaniem państw o dużym ruchu przychodzącym w roamingu krajowe hurtowe rynki usług roamingu funkcjonują dobrze, podczas gdy państwa o dużym ruchu wychodzącym w roamingu są odmiennego zdania. Z kolei konsumenci i organizacje konsumenckie powściągliwie wypowiadają się na temat hurtowych rynków usług roamingu, ponieważ nie są bezpośrednio zaangażowani w te rynki.

3.3.Wniosek ustawodawczy

Perspektywa rynku krajowego

Zakłócenia wpływające na konkurencję i inwestycje na rynkach krajowych operatora macierzystego są w głównej mierze uzależnione od ryzyka zawężania marży spowodowanego wysokimi hurtowymi opłatami roamingowymi w porównaniu z krajowymi cenami detalicznymi, które można zastosować w odniesieniu do użytkownika końcowego, w szczególności dla mniejszych operatorów lub operatorów, którzy obsługują w ruch wychodzący w roamingu. Symulacje na poziomie państw i operatorów pokazują, że jeżeli obecne progi dotyczące hurtowych opłat roamingowych zostaną utrzymane w 2017 r., pogodzenie systemu RLAH z modelami opłat krajowych prawdopodobnie nie będzie możliwe. Oznaczałoby to osłabienie zrównoważonego charakteru modeli opłat krajowych dla co najmniej 20 % operatorów z próby objętej analizą lub w co najmniej 6 państwach członkowskich. Nie prowadzi to do osiągnięcia celu rozporządzenia w sprawie roamingu, czyli do umożliwienia wprowadzenia systemu RLAH w Unii. Nie jest to również zgodne z wyjątkowym charakterem możliwości zastosowania odstępstwa ze względu na zrównoważony charakter, którego założeniem jest, że model opłat krajowych ma zrównoważony charakter w ramach systemu RLAH dla wszystkich lub prawie wszystkich operatorów w Unii z korzyścią dla ich klientów.

Ponadto oczekuje się, że możliwości uzyskania dochodów z tytułu hurtowych usług roamingu znacznie się zwiększą wraz ze wzrostem wolumenu usług roamingu w ramach systemu RLAH oraz wynikającego z niego spadku jednostkowych kosztów świadczenia hurtowych usług roamingu. Jeżeli progi dotyczące opłat za hurtowe usługi roamingu zostaną utrzymane na obecnym poziomie, może to doprowadzić do znaczących i zwiększających się transferów od operatorów wychodzących do operatorów przychodzących.

Jak podsumowano pokrótce w sekcji 2.4 powyżej, nie wydaje się, aby można było rozwiązać ten problem za pomocą unikalnego, jednokierunkowego i pozytywnego wpływu obowiązku świadczenia usług RLAH na konkurencję na hurtowych rynkach usług roamingu. Jest mało prawdopodobne, żeby wolumen usług RLAH jako taki przyczynił się do ogólnego spadku hurtowych opłat roamingowych na taką skalę, aby obniżyło to koszty usług RLAH do zrównoważonego poziomu, w szczególności w państwach, w których koszt ten jest wysoki w porównaniu z dochodami krajowymi. Wraz z ustanowieniem systemu RLAH mogą się rozwinąć nowe modele biznesowe oraz nowa dynamika negocjacji wśród operatorów. Istnieje jednak ryzyko, że pozycja negocjacyjna nadawcy netto ruchu w roamingu, w tym słabszych graczy na hurtowych rynkach usług roamingu, w praktyce jeszcze bardziej się pogorszy z powodu obowiązku wprowadzenia systemu RLAH. Przy braku środków wyrównawczych nie można tego ryzyka wykluczyć. Jednocześnie zasadne jest ustalenie progów ochronnych na poziomie, który umożliwi operatorom o większym unijnym zasięgu lub większym wolumenie ruchu czerpanie korzyści handlowych z możliwości internalizacji kosztów w ramach grupy lub z wynegocjowania lepszych warunków z operatorami sieci odwiedzanych, którzy mają pewien margines negocjacyjny względem własnych kosztów sieci.

Podsumowując, umożliwienie wprowadzenia systemu RLAH w Unii w 2017 r., przy jednoczesnym utrzymaniu zrównoważonego charakteru modeli opłat krajowych dla wszystkich lub praktycznie wszystkich operatorów, wymaga dalszego uregulowania hurtowych rynków usług roamingu, tak aby stosowane opłaty były niższe niż obecnie. Oczekuje się, że dzięki zapewnieniu niższego punktu wyjścia w negocjacjach, niższe progi spowodują stosowanie niższych opłat za usługi na rynku hurtowym niż obecnie.

Perspektywa rynku odwiedzanego

Jeżeli chodzi o ryzyko dla konkurencji i zachęt inwestycyjnych na rynkach odwiedzanych, funkcjonowanie rynków roamingu powinno zapewnić możliwość odzyskania kosztów. Służy to utrzymaniu zachęt do inwestowania w sieciach odwiedzanych oraz uniknięciu zakłócenia konkurencji krajowej na rynkach odwiedzanych powodowanego przez arbitraż regulacyjny, do którego uciekają się operatorzy korzystający ze środków dostępu do usług roamingu w celu konkurowania na konkurencyjnych krajowych rynkach odwiedzanych, które pod innymi względami są konkurencyjne.

Jeżeli chodzi o pierwszy z wymienionych aspektów, szacunki kosztów oraz zebrane informacje o obecnych cenach hurtowych na rynku pokazują, że obecne hurtowe opłaty roamingowe znacznie przewyższają koszty świadczenia tych usług, w szczególności w przypadku usług transmisji danych.

W związku z ryzykiem arbitrażu regulacyjnego należy przede wszystkim wziąć pod uwagę, że operatorzy sieci odwiedzanych mają zawrzeć w ofercie warunki mające na celu uniemożliwienie świadczenia usługi roamingu w sposób stały bądź niestandardowego lub niewłaściwego korzystania z hurtowego dostępu do usług roamingu na podstawie art. 3 ust. 6 rozporządzenia w sprawie roamingu. Jeżeli chodzi o tę drugą kwestię, aby zniechęcić do stosowania takich praktyk, można zastosować warunki umowne w umowach hurtowych usług roamingu; zazwyczaj odbywa się to przez wyłączenie korzystania z roamingu w sposób stały z jakichkolwiek obniżek ceny. Istnienie różnicy między obniżonymi a nieobniżonymi hurtowymi opłatami roamingowymi, a także w związku z tym między maksymalnymi opłatami a możliwymi wynegocjowanymi cenami, jest zatem zasadniczym elementem umożliwiającym operatorom kontrolowanie takich praktyk. Również w tym przypadku proponowane środki zostały ocenione pod kątem tego ryzyka oraz możliwych dostępnych środków służących obniżeniu tego ryzyka.