KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO Zwalczanie korupcji w UE /* KOM/2011/0308 wersja ostateczna */





KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO Zwalczanie korupcji w UE SPIS TREŚCI 1........... Wprowadzenie............................................................................................................... 3 2........... Ściślejsze monitorowanie działań antykorupcyjnych......................................................... 5 2.1........ Dotychczasowe mechanizmy monitorowania i oceny........................................................ 5 2.2........ Sprawozdanie o zwalczaniu korupcji w UE..................................................................... 6 3........... Lepsze wdrażanie istniejących instrumentów antykorupcyjnych........................................ 9 3.1........ Decyzja ramowa 2003/568/WSISW w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym 9 3.2........ Inne międzynarodowe akty prawne służące walce z korupcją......................................... 10 3.3........ Działania UE w kontekście istniejących międzynarodowych aktów prawnych służących walce z korupcją 11 4........... Większe skoncentrowanie na problemie korupcji w polityce wewnętrznej UE................ 11 4.1........ Egzekwowanie prawa, współpraca sądowa i policyjna w UE......................................... 12 4.1.1..... Współpraca sądowa i policyjna..................................................................................... 12 4.1.2..... Dochodzenia finansowe i odzyskiwanie mienia............................................................... 13 4.1.3..... Ochrona osób zgłaszających przypadki naruszenia......................................................... 13 4.1.4..... Szkolenie pracowników organów ścigania..................................................................... 14 4.2........ Zamówienia publiczne................................................................................................... 14 4.3........ Polityka spójności jako wsparcie tworzenia potencjału administracyjnego...................... 14 4.4........ Standardy rachunkowości i badanie ustawowe spółek w UE......................................... 15 4.5........ Zapobieganie korupcji politycznej i jej zwalczanie.......................................................... 15 4.6........ Poprawa jakości danych statystycznych........................................................................ 16 4.7........ Uczciwość w sporcie.................................................................................................... 16 4.8........ Ochrona środków publicznych UE przed korupcją........................................................ 16 5........... Większe skoncentrowanie na problemie korupcji w polityce zewnętrznej UE................. 17 5.1........ Kraje kandydujące, potencjalne kraje kandydujące i kraje sąsiadujące.......................... 17 5.2........ Polityka na rzecz współpracy i rozwoju......................................................................... 18 5.3........ Polityka handlowa........................................................................................................ 19 6........... Podsumowanie............................................................................................................. 19 Zwalczanie korupcji w UE 1. Wprowadzenie Czterech na pięciu obywateli UE uważa korupcję[1] za poważny problem w swoim państwie członkowskim[2]. Mimo że w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat Unia Europejska przyczyniła się w istotny sposób do otwarcia Europy i zapewnienia większej przejrzystości, wyraźnie widać, że nadal pozostaje dużo do zrobienia. Sytuacja, w której zgodnie z szacunkami korupcja pochłania co roku 120 mld euro, czyli 1 % unijnego PKB[3], jest nie do przyjęcia. Z pewnością nie jest to nowy problem w UE i nie będziemy w stanie całkowicie wyeliminować korupcji z życia społecznego, ale niezwykle wymowny jest fakt, że w ciągu ostatnich dziesięciu lat średni wynik UE27 we wskaźniku postrzegania korupcji publikowanym przez Transparency International poprawił się tylko nieznacznie[4]. Mimo że charakter i zakres korupcji może być różny, przynosi ona szkodę wszystkim państwom członkowskim UE, a także całej Unii. Powoduje ona straty finansowe, obniżając wartość inwestycji, utrudniając uczciwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego i uszczuplając finanse publiczne. Jest także zjawiskiem szkodliwym społecznie, gdyż zorganizowane grupy przestępcze posługują się korupcją, popełniając inne poważne przestępstwa, takie jak przemyt narkotyków czy handel ludźmi. Ponadto korupcja, z którą nikt nie walczy, może podważyć zaufanie do instytucji demokratycznych i osłabić odpowiedzialność przywódców politycznych. W ostatnim dziesięcioleciu na poziomie międzynarodowym, unijnym i krajowym podejmowano wiele starań zmierzających do zmniejszenia korupcji[5]. Na poziomie UE powstały antykorupcyjne ramy prawne dzięki przyjęciu przepisów dotyczących korupcji w sektorze prywatnym[6] i dzięki przystąpieniu UE do Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC)[7]. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej uznaje korupcję za poważne przestępstwo o wymiarze transgranicznym, z którym państwa członkowskie nie są w stanie samodzielnie sobie poradzić ze względu na brak odpowiednich narzędzi[8]. Środki antykorupcyjne zostały w pewnym zakresie włączone do wielu obszarów polityki UE[9]. Poziom zaawansowania we wdrażaniu antykorupcyjnych ram prawnych jest jednak nadal nierówny wśród państw członkowskich UE i nie zadowala w ogólnym ujęciu. Nie wszystkie państwa członkowskie transponowały przepisy antykorupcyjne UE[10]. Niektóre kraje nie ratyfikowały najważniejszych międzynarodowych antykorupcyjnych aktów prawnych. Co ważniejsze jednak, nawet w przypadkach gdy istnieją instytucje antykorupcyjne i obowiązuje odpowiednie ustawodawstwo, jego egzekwowanie jest często niedostateczne w praktyce[11]. Świadczy to o braku zdecydowanego zaangażowania politycznego ze strony przywódców i osób podejmujących decyzje w zwalczanie korupcji w każdej formie – korupcji politycznej, czynów korupcyjnych popełnianych przez zorganizowane grupy przestępcze i z ich udziałem, korupcji między osobami prywatnymi oraz tzw. drobnej korupcji. Istnieje zatem wyraźna potrzeba motywowania polityków do walki z korupcją oraz poprawy spójności strategii i działań antykorupcyjnych podejmowanych przez różne państwa członkowskie. Dlatego też Komisja ustanowi nowy mechanizm – sprawozdanie o zwalczaniu korupcji w UE – które będzie służyć monitorowaniu i ocenie starań państw członkowskich w ramach walki z korupcją oraz nieustannemu zachęcaniu do większego zaangażowania politycznego. Przy wsparciu grupy ekspertów i sieci korespondentów ds. badań, a także odpowiednich środków z budżetu UE Komisja będzie zarządzać przygotowaniem sprawozdania i publikować je co dwa lata, począwszy od 2013 r. Będzie ono wiernym odzwierciedleniem osiągnięć, słabych punktów i zobowiązań wszystkich państw członkowskich. Określone w nim zostaną tendencje oraz słabe punkty, którym należy stawić czoła, a ponadto będzie sprzyjało wzajemnemu uczeniu się i wymianie najlepszych praktyk. Oprócz tego mechanizmu UE powinna także uczestniczyć w Grupie Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) Rady Europy[12]. UE powinna także bardziej skoncentrować się na korupcji na wszystkich szczeblach polityki UE – tak wewnętrznej, jak i zewnętrznej. W 2011 r. Komisja przedstawi zatem, między innymi, projekt zmodernizowanych przepisów UE dotyczących konfiskaty mienia pochodzącego z przestępstwa, zaś w 2012 r. – strategię poprawy dochodzeń finansowych w państwach członkowskich. W 2011 r. Komisja przyjmie plan działania na rzecz poprawy statystyk dotyczących poziomu przestępczości. Komisja będzie także współpracować z agencjami UE, takimi jak Europol, Eurojust i CEPOL, a także z OLAF-em, aby doprowadzić do zacieśnienia współpracy policyjnej i sądowej oraz poprawy szkolenia pracowników organów ścigania. Będzie też nadal pracować nad modernizacją unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych oraz standardów rachunkowości i ustawowych kontroli w spółkach w UE. W 2011 r. Komisja przyjmie też strategię zwalczania oszustw finansowych mających wpływ na interesy finansowe Unii. Równocześnie Komisja skoncentruje się w większym stopniu na kwestii zwalczania korupcji w ramach procesu rozszerzenia UE, a także – wraz z Wysoką Przedstawiciel – w ramach polityki sąsiedztwa, oraz w większym stopniu wykorzysta pomoc warunkową w ramach polityki na rzecz współpracy i rozwoju. Należy w dalszym ciągu rozwijać inicjatywy sektora przedsiębiorstw, a także dialog publiczno-prywatny na poziomie UE na temat sposobów zapobiegania korupcji. W niniejszym komunikacie przedstawiono cele sprawozdania o zwalczaniu korupcji w UE, a także zasady jego funkcjonowania w praktyce. Wyjaśniono w nim również, w jaki sposób UE powinna kłaść większy nacisk na problem korupcji w polityce wewnętrznej i zewnętrznej. Jego uzupełnieniem będzie strategia Komisji w zakresie zwalczania oszustw finansowych. Pierwszy z tych dokumentów skupi się na egzekwowaniu polityki antykorupcyjnej przez państwa członkowskie, natomiast drugi będzie dotyczył przede wszystkim środków wchodzących w zakres odpowiedzialności Komisji za ochronę interesów finansowych UE. 2. Ściślejsze monitorowanie działań antykorupcyjnych 2.1. Dotychczasowe mechanizmy monitorowania i oceny Jak dotąd nie ustanowiono żadnego mechanizmu, który by pozwalał w sposób spójny i przekrojowy monitorować funkcjonowanie polityki antykorupcyjnej UE i państw członkowskich oraz oceniać jej skuteczność[13]. Najważniejsze mechanizmy monitorowania i oceny istniejące na poziomie międzynarodowym to Grupa Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) Rady Europy, grupa robocza OECD ds. przekupstwa oraz mechanizm kontroli ustanowiony Konwencją Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC). Mechanizmy te nadają tempa działaniom podejmowanym przez uczestniczące w nich państwa w ramach wdrażania i egzekwowania standardów antykorupcyjnych. Każdy z nich ma jednak pewne cechy, które ograniczają możliwości skutecznego rozwiązania problemów związanych z korupcją na poziomie UE. Spośród istniejących instrumentów istotnych z punktu widzenia UE funkcję integrującą najlepiej spełnia GRECO, ponieważ uczestniczą w nim wszystkie państwa członkowskie. Za jego pośrednictwem Rada Europy przyczynia się do zapewnienia minimalnych standardów w ogólnoeuropejskim obszarze prawnym. Ze względu jednak na niewielką wyrazistość międzyrządowego procesu oceny w ramach GRECO oraz jego mechanizmu następczego, nie udało się jak dotąd wzbudzić za jego pomocą determinacji politycznej w państwach członkowskich, potrzebnej do skutecznego rozwiązania problemu korupcji. Ponadto GRECO monitoruje przestrzeganie szerokiego wachlarza standardów antykorupcyjnych ustanowionych przez Radę Europy[14], a w związku z tym w mniejszym stopniu koncentruje się na poszczególnych obszarach prawodawstwa UE, na przykład na zamówieniach publicznych. System GRECO nie umożliwia analizy porównawczej, a zatem nie może być podstawą do określenia tendencji korupcyjnych w UE. Nie zachęca on też do wymiany najlepszych praktyk i wzajemnego przekazywania wiedzy między państwami. Konwencja OECD w sprawie zwalczania przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych (konwencja o zwalczaniu przekupstwa)[15] skoncentrowana jest na szczególnym zjawisku przekupywania zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych i jej zakres nie może zostać rozszerzony na inne dziedziny istotne z punktu widzenia zwalczania korupcji w UE. Z siódmego rocznego sprawozdania z postępów przygotowanego przez Transparency International[16] wynika, że egzekwowanie konwencji o zwalczaniu przekupstwa odbywa się w sposób niejednolity: jest ona aktywnie egzekwowana jedynie w czterech państwach członkowskich UE, zaś dwanaście państw egzekwuje ją w niewielkim stopniu lub wcale. Mimo szczegółowego systemu oceny zapewnionego przez grupę roboczą OECD ds. przekupstwa w dalszym ciągu niedostateczne jest polityczne zaangażowanie na rzecz skutecznego wdrożenia konwencji OECD o zwalczaniu przekupstwa. Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC) weszła w życie w grudniu 2005 r., a UE przystąpiła do niej we wrześniu 2008 r.[17]. W listopadzie 2009 r. konferencja państw będących stronami UNCAC przyjęła zakres zadań dla mechanizmu oceny wdrożenia UNCAC. UE popiera zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego, a także przejrzystość ustaleń wynikających z ocen opracowywanych w ramach mechanizmu. Kilka cech może jednak ograniczać możliwości mechanizmu oceny UNCAC w zakresie rozwiązywania problemów dotyczących korupcji na poziomie UE: jest to instrument międzyrządowy, system oceny krzyżowej może powodować pominięcie obszarów polityki o szczególnym znaczeniu dla UE, mechanizm dotyczy również tych państw będących stronami UNCAC, w których obowiązują niższe niż w UE standardy antykorupcyjne, cykle oceny będą stosunkowo długie, a niewykonane zalecenia dla stron mogą być powtarzane tylko kilka razy. 2.2. Sprawozdanie o zwalczaniu korupcji w UE Ze względu na ograniczenia ze strony istniejących międzynarodowych mechanizmów monitorowania i oceny, które omówiono powyżej, należy ustanowić specjalny unijny mechanizm monitorowania i oceny: sprawozdanie o zwalczaniu korupcji w UE. Mechanizm przyczyni się do wzbudzenia wśród państw członkowskich większej woli politycznej oraz zachęci je do egzekwowania istniejących narzędzi prawnych i instytucjonalnych. Mechanizm ten powinien być połączony z uczestnictwem UE w GRECO[18]. Sprawozdanie o zwalczaniu korupcji w UE będzie publikowane przez Komisję co dwa lata, począwszy od 2013 r. Ustanowienie sprawozdania o zwalczaniu korupcji w UE stanowi odpowiedź Komisji na zawarte w programie sztokholmskim[19] wezwanie ze strony państw członkowskich do „opracowania – na podstawie istniejących systemów i wspólnych kryteriów – wskaźników służących pomiarom działań na rzecz zwalczania korupcji” w Unii oraz na apel Parlamentu Europejskiego o regularne monitorowanie sytuacji w państwach członkowskich[20]. Ustanowienie sprawozdania o zwalczaniu korupcji w UE wynika z założenia, że choć nie ma uniwersalnego rozwiązania dla problemu korupcji, to problem ten jest wspólny dla wszystkich państw członkowskich UE. Dzięki okresowej ocenie i publikowaniu obiektywnych, popartych faktami sprawozdań narzędzie to zapewni dodatkowy bodziec dla państw członkowskich do skutecznego rozwiązania problemu korupcji, szczególnie poprzez wdrożenie i egzekwowanie uzgodnionych międzynarodowych standardów walki z korupcją. Mechanizm obowiązujący w jednakowym stopniu wszystkie państwa członkowskie zapewni jasny ogląd sytuacji w zakresie funkcjonowania i skuteczności działań antykorupcyjnych w UE, pomoże wskazać konkretne przyczyny korupcji, tworząc tym samym podstawy do rzetelnego przygotowania przyszłych działań politycznych UE. Będzie on także pełnił funkcję ostrzegawczą, przyczyniając się do ograniczania potencjalnych zagrożeń płynących z głęboko zakorzenionych problemów, które mogłyby się przerodzić w prawdziwy kryzys. Przygotowując sprawozdanie o zwalczaniu korupcji w UE, Komisja będzie współpracować z istniejącymi mechanizmami monitorowania i oceny, aby uniknąć dodatkowych obciążeń administracyjnych dla państw członkowskich i powielania działań. Wykorzystane w nim zostaną minimalne standardy walki z korupcją ustanowione w istniejących instrumentach międzynarodowych, takich jak przygotowana przez Radę Europy Prawnokarna konwencja o korupcji[21], Cywilnoprawna konwencja o korupcji[22], dwadzieścia wytycznych w walce przeciwko korupcji[23], UNCAC[24] oraz konwencja OECD o zwalczaniu przekupstwa[25]. Zważywszy, że niemal wszystkie formy korupcji mogą mieć skutki transgraniczne, sprawozdanie nie będzie się ograniczało do ściśle określonej liczby obszarów priorytetowych. Każde sprawozdanie o zwalczaniu korupcji w UE będzie jednak skupiać się na szeregu przekrojowych kwestii o szczególnym znaczeniu dla całej UE, a także na wybranych kwestiach właściwych dla poszczególnych państw członkowskich. Zostaną one ocenione według szeregu wskaźników, na podstawie standardów już istniejących w poszczególnych dziedzinach, a także nowych, wypracowanych w trakcie przygotowywania sprawozdania. W przypadkach, gdy w odniesieniu do istniejącego instrumentu nie ustanowiono jeszcze odpowiednich standardów lub w przypadku gdy na poziomie UE wymagane są wyższe standardy, opracowane zostaną nowe wskaźniki. Dokonując wyboru istniejących wskaźników oraz opracowując nowe wskaźniki, Komisja zasięgnie opinii właściwych organów odpowiedzialnych za walkę z korupcją w państwach członkowskich. Wspomniane wskaźniki obejmują: postrzeganie korupcji, zachowanie respondentów w związku z działaniami korupcyjnymi oraz statystyki kryminalne prowadzone przez wymiar sprawiedliwości, w tym dotyczące zajmowania i konfiskaty przychodów z działalności przestępczej powiązanej z korupcją. Sprawozdanie o zwalczaniu korupcji w UE będzie zawierało ilościową ocenę tych wskaźników oraz jakościową ocenę tendencji korupcyjnych i skutków tego zjawiska. Sprawozdanie o zwalczaniu korupcji będzie zawierało: · sekcję podzieloną według tematów, w której – na podstawie badań oraz z uwzględnieniem analiz przykładów zaczerpniętych z poszczególnych obszarów tematycznych, przykładów najlepszych praktyk oraz zaleceń – omówione zostaną poszczególne aspekty walki z korupcją w UE; · analizy sytuacji w poszczególnych krajach, w tym zindywidualizowane zalecenia skierowane do poszczególnych państw członkowskich na podstawie wyników uzyskanych za pomocą istniejących mechanizmów monitorujących oraz oceny środków dowodowych z wiarygodnych źródeł. Do tej sekcji mogą być dołączone zalecenia dotyczące odpowiednich działań na poziomie UE; · tendencje na poziomie UE, w tym wyniki przeprowadzanej co dwa lata ankiety Eurobarometru na temat korupcji, za pomocą której mierzone jest postrzeganie przez obywateli UE korupcji obecnej w różnych obszarach, a także inne istotne źródła informacji na temat doświadczeń związanych z korupcją na poziomie UE. Przygotowując sprawozdanie, Komisja wykorzysta informacje pochodzące z różnych źródeł, w tym z istniejących mechanizmów monitorujących (GRECO, OECD, UNCAC), wyników badań naukowych i ankiet Eurobarometru oraz informacje dostarczone przez niezależnych ekspertów, służby Komisji i Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), państwa członkowskie, agencje unijne, takie jak Europol i Eurojust, Europejską Sieć Antykorupcyjną oraz społeczeństwo obywatelskie[26]. Odpowiedzialność za sprawozdanie o zwalczaniu korupcji ponosi Komisja, którą wspierają: · grupa ekspertów zapewniająca doradztwo w sprawie: 1) ustanowienia wskaźników, 2) oceny wyników starań państw członkowskich, 3) zdefiniowania najlepszych praktyk, 4) określenia tendencji panujących w UE, 5) przedstawienia zaleceń oraz 6) zaproponowania – w razie potrzeby – nowych unijnych środków. Grupa zostanie utworzona przez Komisję w drodze procedury otwartego zaproszenia do składania wniosków. Wybrani eksperci mogą pochodzić z różnych środowisk (egzekwowanie prawa, zapobieganie korupcji, społeczeństwo obywatelskie, badania naukowe itp.), muszą posiadać niekwestionowaną wiedzę ekspercką z dziedziny walki z korupcją, muszą cieszyć się nieposzlakowaną opinią oraz zobowiązać się do działania w ramach swoich obowiązków zawodowych; · sieć lokalnych korespondentów badawczych utworzona przez Komisję i składająca się z przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego i środowiska naukowego, którzy będą gromadzić istotne informacje w każdym państwie członkowskim, stanowiące podstawę i uzupełnienie prac grupy ekspertów. W bezpośrednim powiązaniu ze sprawozdaniem o zwalczaniu korupcji w UE można rozważyć opracowanie programu wymiany doświadczeń, który pomógłby państwom członkowskim, lokalnym organizacjom pozarządowym i innym zainteresowanym stronom wskazać niedociągnięcia w polityce antykorupcyjnej oraz zdefiniować najlepsze praktyki, poszerzyć wiedzę na ten temat lub zapewnić szkolenia. Komisja poniesie wszelkie wydatki związane ze sprawozdaniem o zwalczaniu korupcji w UE, w tym koszty grupy niezależnych ekspertów, sieci korespondentów badawczych oraz programu wymiany doświadczeń – jeśli zostanie on ustanowiony. Uczestnictwo UE w GRECO nie odpowiada wprawdzie w pełni potrzebom Unii w zakresie okresowego składania sprawozdań na temat starań antykorupcyjnych w UE, zapewni jednak efekt synergii między obydwoma mechanizmami[27]. GRECO mogłaby przede wszystkim zapewnić wkład w mechanizm monitorujący UE w postaci analiz porównawczych sporządzonych na podstawie istniejących ocen GRECO i sprawozdań dotyczących przestrzegania przepisów przez państwa członkowskie UE, a także w postaci kluczowych, a niezrealizowanych dotąd zaleceń wymagających dodatkowych działań następczych. W związku z powyższym Komisja ustanawia mechanizm sprawozdań o zwalczaniu korupcji w UE służący okresowej ocenie starań państw członkowskich w zakresie zwalczania korupcji. Komisja zwróci się do Rady o zgodę na rozpoczęcie negocjacji z Radą Europy w sprawie uczestnictwa UE w GRECO. Na podstawie ustaleń zawartych w sprawozdaniu o zwalczaniu korupcji w UE Komisja przeanalizuje w perspektywie średnio- i długoterminowej potrzebę podjęcia dodatkowych inicjatyw politycznych przez UE, w tym zbliżenia przepisów prawa karnego w dziedzinie korupcji. 3. Lepsze wdrażanie istniejących instrumentów antykorupcyjnych Na poziomie unijnym, europejskim i międzynarodowym wprowadzono już szereg instrumentów prawnych służących zwalczaniu korupcji. Obejmują one Konwencję UE w sprawie zwalczania korupcji urzędników Wspólnot Europejskich i urzędników państw członkowskich Unii Europejskiej, która weszła w życie w dniu 28 września 2005 r.[28]. Jednakże z wyjątkiem wspomnianej konwencji istniejące instrumenty nie zostały dotąd ratyfikowane ani transponowane do prawa wszystkich państw członkowskich UE. W celu skutecznego rozwiązania problemu korupcji państwa członkowskie powinny podjąć działania w celu ukończeniu procesu ratyfikacji i transpozycji, co jest wymaganiem minimalnym. 3.1. Decyzja ramowa 2003/568/WSISW w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym Decyzja ramowa Rady 2003/568/WSiSW w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym[29], przyjęta w lipcu 2003 r., ma na celu uznanie zarówno czynnego, jak i biernego przekupstwa za przestępstwo oraz ustanowienie bardziej szczegółowych przepisów dotyczących odpowiedzialności osób prawnych oraz kar odstraszających. Pierwsze sprawozdanie z wdrożenia[30] opublikowane w 2007 r. pokazało, że tylko nieliczne państwa członkowskie włożyły wysiłek w ich stosowanie. Stwierdzono niedociągnięcia w zakresie kryminalizacji wszystkich elementów czynnego i biernego przekupstwa oraz w przepisach dotyczących odpowiedzialności osób prawnych. Drugie sprawozdanie z wdrożenia dołączone do niniejszego komunikatu pokazuje, że kilka państw członkowskich nadal nie transponowało najbardziej szczegółowych przepisów dotyczących kryminalizacji wszystkich elementów czynnego i biernego przekupstwa[31]. Ponadto odpowiedzialność karna osób prawnych nadal jest regulowana w sposób niejednolity w poszczególnych państwach członkowskich. Komisja apeluje do państw członkowskich o całkowite i bezzwłoczne transponowanie wszystkich przepisów decyzji ramowej 2003/568/WSiSW oraz o zapewnienie jej skutecznego wdrożenia. Zależnie od postępów Komisja rozważy przedstawienie wniosku dotyczącego dyrektywy zastępującej decyzję ramową. W tym kontekście Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że kilka państw członkowskich przyjęło bardziej restrykcyjne przepisy na rzecz zapobiegania korupcji w sektorze prywatnym, oraz zwiększyło odpowiedzialność karną przedsiębiorstw za przestępstwa korupcyjne. Komisja zamierza wspierać dialog publiczno-prywatny oraz wymianę najlepszych praktyk w tym obszarze. Zachęca się przedsiębiorstwa prywatne do opracowywania i wdrażania w swoim obszarze działania jasnych, wspólnych, standardowych reguł w zakresie rachunkowości, audytu wewnętrznego, kodeksów postępowania i ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia. 3.2. Inne międzynarodowe akty prawne służące walce z korupcją Kilka państw członkowskich UE ratyfikowało wszystkie lub większość istniejących międzynarodowych aktów prawnych służących walce z korupcją. Jednakże trzy państwa członkowskie UE[32] nie ratyfikowały Prawnokarnej konwencji o korupcji Rady Europy[33], dwanaście państw nie ratyfikowało protokołu dodatkowego do tej konwencji[34], a siedem państw nie ratyfikowało[35] Cywilnoprawnej konwencji o korupcji[36]. Trzy państwa członkowskie nie ratyfikowały dotąd UNCAC[37]. Pięć państw członkowskich UE[38] nie ratyfikowało konwencji OECD o zwalczaniu przekupstwa. Komisja apeluje do państw członkowskich, które nie ratyfikowały powyższych aktów prawnych, aby bezzwłocznie to uczyniły, uwzględniając w odpowiednich przypadkach wyłączne zewnętrzne kompetencje Unii, oraz aby w pełni wprowadziły je w życie. Komisja zwraca się do państw członkowskich o bezzwłoczne powiadomienie Komisji o działaniach podjętych przez nie w celu ratyfikowania powyższych aktów prawnych oraz o powodach ewentualnego braku ratyfikacji. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera ratyfikacja i skuteczne egzekwowanie konwencji OECD o zwalczaniu przekupstwa przez wszystkie państwa członkowskie UE. Komisja przeanalizuje ewentualne trudności napotkane w trakcie procesu ratyfikacji przez nienależące do OECD państwa członkowskie UE, a także niedociągnięcia w zakresie wdrożenia i egzekwowania. 3.3. Działania UE w kontekście istniejących międzynarodowych aktów prawnych służących walce z korupcją W programie sztokholmskim wezwano do zwiększenia koordynacji między państwami członkowskimi w ramach prac UNCAC, GRECO i OECD. W tym celu Komisja podejmie działania przede wszystkim w wymienionych niżej dziedzinach. Jeśli chodzi o UNCAC, konwencja zawiera zobowiązanie prawne do przeprowadzania samooceny. W przypadku UE proces ten jest skomplikowany, gdyż wymaga współpracy wszystkich instytucji UE oraz zaangażowania państw członkowskich w kwestiach wchodzących w zakres kompetencji dzielonych. Komisja zainicjowała jednak ten proces[39] i analizuje wpływ zmian wprowadzonych traktatem lizbońskim na zakres obowiązków UE w ramach UNCAC. Po zakończeniu analizy określone zostaną warunki udziału w mechanizmie kontrolnym, w tym warunki powołania ekspertów. Komisja rozszerzy współpracę z OECD, prawdopodobnie w drodze podpisania protokołu ustaleń. Ustalenia grupy roboczej OECD ds. przekupstwa zostaną wykorzystane na etapie przygotowania sprawozdania o zwalczaniu korupcji w UE. Komisja przeanalizowała ewentualne warunki uczestnictwa UE w GRECO i zamierza wszcząć odpowiednie procedury w tym zakresie[40], nie wykraczając jednak poza granice kompetencji UE. Państwa członkowskie powinny udzielić poparcia w ramach Komitetu Ministrów Rady Europy dla wniosku UE o włączenie w prace GRECO. Komisja wspiera także działania antykorupcyjne prowadzone w ramach G-20 i włączy się we wprowadzanie w życie planu działania G-20 w zakresie walki z korupcją, który zyskał poparcie podczas szczytu grupy w Seulu w listopadzie 2010 r.[41]. 4. Większe skoncentrowanie na problemie korupcji w polityce wewnętrznej UE Oprócz ściślejszego monitorowania i wdrażania istniejących aktów prawnych kwestia walki z korupcją powinna stać się częścią – w ramach kompleksowego podejścia – wszystkich istotnych pod tym względem obszarów polityki UE, tak wewnętrznej, jak i zewnętrznej. Korupcja powinna być przedmiotem szczególnej uwagi przede wszystkim w niżej wymienionych obszarach polityki. 4.1. Egzekwowanie prawa, współpraca sądowa i policyjna w UE Państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie niezbędne działania, aby zapewnić skuteczne wykrywanie i ściganie przestępstw korupcyjnych oraz postępy w stosowaniu odstraszających kar oraz odzyskiwaniu mienia pochodzącego z przestępstwa w sprawach dotyczących korupcji. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabierają: współpraca policyjna i sądowa między państwami członkowskimi UE, dochodzenia w sprawach finansowych, szkolenie pracowników organów ścigania oraz ochrona osób zgłaszających przypadki naruszenia. 4.1.1. Współpraca sądowa i policyjna W ramach swej strategii na lata 2010–2014 Europol zobowiązuje się do zapewnienia większego wsparcia dla działań na rzecz egzekwowania prawa oraz do pełnienia funkcji węzła wymiany informacji o sprawach karnych w UE, a także ośrodka wiedzy specjalistycznej w UE w zakresie egzekwowania prawa. Komisja apeluje do Europolu o nasilenie starań w ramach walki z korupcją, która jest czynnikiem ułatwiającym zorganizowaną działalność przestępczą. Jednym z tych działań powinno być regularne sporządzanie ocen zagrożenia. Od 2004 r. Eurojust angażuje się w coraz więcej spraw dotyczących korupcji. Mimo że w 2010 r. sprawy te stanowiły zaledwie 2 % całej jego działalności, coraz więcej zaangażowanych państw członkowskich potwierdza, że potrzeba współpracy sądowej w sprawach dotyczących korupcji na skalę międzynarodową stale rośnie. Komisja apeluje do Eurojustu, aby nasilił starania zmierzające do ułatwienia wymiany informacji między organami państw członkowskich na temat spraw dotyczących korupcji mających transgraniczne skutki. Ponadto od 2008 r. w ramach europejskiej sieci punktów kontaktowych służącej zwalczaniu korupcji [42] współpracują organy antykorupcyjne państw członkowskich oraz Komisja, OLAF, Europol i Eurojust. Siecią punktów kontaktowych zarządza sieć Europejskich Partnerów przeciwko Korupcji (EPAC), pod przewodnictwem austriackim. Komisja zamierza współpracować z siecią punktów kontaktowych w celu osiągnięcia bardziej wymiernych rezultatów, większego skoncentrowania na kwestiach operacyjnych istotnych dla śledczych badających sprawy korupcyjne oraz wyraźniejszego rozgraniczenia zadań obu wspomnianych sieci. Komisja rozważa przygotowanie wniosku zmieniającego decyzję Rady ustanawiającą sieć punktów kontaktowych. 4.1.2. Dochodzenia finansowe i odzyskiwanie mienia W czterech opublikowanych przez Komisję sprawozdaniach z wykonania[43] zwrócono uwagę na opóźnienia w działaniach podejmowanych przez szereg państw członkowskich w zakresie przyjmowania środków ułatwiających konfiskatę dochodów pochodzących z przestępstwa. W 2011 r. Komisja przedstawi zmienione unijne ramy prawne w sprawie konfiskaty i odzyskiwania mienia, aby zagwarantować, że sądy w państwach członkowskich będą mogły skutecznie konfiskować majątek pochodzący z przestępstwa lub mający z nim związek, a także w całości odzyskiwać odnośne kwoty, w tym w sprawach dotyczących korupcji. W trzeciej dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy[44] wymieniono korupcję jako jedno z przestępstw źródłowych dla prania pieniędzy. Oceny przeprowadzone przez grupę roboczą OECD ds. przekupstwa wskazują, że za pośrednictwem krajowych systemów przeciwdziałania praniu pieniędzy udaje się wykryć bardzo niewiele zagranicznych spraw dotyczących przekupstwa. Komisja podkreśla konieczność dalszej współpracy między jednostkami wywiadu finansowego[45], wyspecjalizowanymi agencjami antykorupcyjnymi i organami ścigania w państwach członkowskich. Państwa członkowskie dokładają wszelkich starań, aby zapewnić skuteczne i spójne realizowanie dochodzeń finansowych w sprawach dotyczących korupcji oraz aby zawsze uwzględniano wszelkie możliwe powiązania z przestępczością zorganizowaną i praniem pieniędzy. W 2012 r. Komisja przyjmie strategię mającą na celu poprawę jakości dochodzeń finansowych w państwach członkowskich oraz rozszerzenie informacji finansowych wymienianych między organami władz wewnątrz państw członkowskich, a także między państwami członkowskimi, agencjami UE i na poziomie międzynarodowym. 4.1.3. Ochrona osób zgłaszających przypadki naruszenia Skuteczna ochrona osób zgłaszających przypadki naruszenia przed działaniami odwetowymi jest kluczowym elementem polityki antykorupcyjnej. Odnośne ramy prawne w UE są niejednolite, co jest przyczyną trudności w postępowaniu ze sprawami o wymiarze transgranicznym. Komisja przeprowadzi ocenę sytuacji w zakresie ochrony osób informujących o przestępstwach finansowych, w której uwzględni także ochronę osób zgłaszających przypadki naruszenia, a także związane z tym kwestie ochrony danych jako podstawę do dalszych działań na poziomie UE. 4.1.4. Szkolenie pracowników organów ścigania Komisja będzie wspierać opracowanie specjalnych programów szkoleń dotyczących korupcji przygotowywanych dla organów ścigania przez Europejskie Kolegium Policyjne (CEPOL). Programy te powinny obejmować szczegóły postępowania w sprawach dotyczących korupcji o skutkach transgranicznych, na przykład gromadzenie i wymianę informacji dowodowych, powiązanie z dochodzeniami finansowymi oraz z dochodzeniami w sprawach dotyczących przestępczości zorganizowanej. 4.2. Zamówienia publiczne Wydatki publiczne na roboty, towary i usługi stanowią około 19 % unijnego PKB (2009 r.). Prawie jedna piąta tych wydatków wchodzi w zakres unijnych dyrektyw dotyczących zamówień publicznych (tj. około 420 mld EUR czyli 3,6 % unijnego PKB). Obecnie obowiązujące w UE ramy prawne w sprawie zamówień publicznych[46] nie obejmują szczegółowych przepisów dotyczących zapobiegania konfliktom interesów i ich karania, lecz zawierają jedynie kilka szczegółowych zasad karania przypadków protekcji i korupcji. W styczniu 2011 r. Komisja uruchomiła konsultacje[47] w sprawie modernizacji polityki UE w zakresie zamówień publicznych. W ramach konsultacji podniesiono pytanie, czy na poziomie UE potrzebna jest wspólna definicja konfliktu interesów i ewentualne zabezpieczenie przed takimi sytuacjami, na przykład publikacja zawartych umów w celu zwiększenia przejrzystości, rozszerzenie zakresu podstaw wykluczenia oraz środki samonaprawcze. Przygotowując zmodernizowane przepisy unijne dotyczące zamówień publicznych, Komisja uważnie przeanalizuje te kwestie. W tym kontekście Komisja rozważy także przedstawienie projektu przepisów w sprawie koncesji, aby stworzyć lepsze warunki dla uczciwego i konkurencyjnego udzielania zamówień, a tym samym zmniejszenia ryzyka korupcji. 4.3. Polityka spójności jako wsparcie tworzenia potencjału administracyjnego Polityka spójności UE wspiera zwiększenie możliwości instytucjonalnych w państwach członkowskich, tak aby służba publiczna i administracja były bardziej wydajne. Potencjał administracyjny i dobre rządy są jednymi z najważniejszych priorytetów określonych w strategicznych wytycznych Wspólnoty dotyczącymi spójności na lata 2007–2013. Zgodnie z tymi wytycznymi na zwiększenie potencjału instytucjonalnego na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym przeznaczono łączną kwotę 3,5 mld euro, w tym 2 mld euro w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. Przepisami regulującymi Europejski Fundusz Społeczny na lata 2007–2013 wprowadzono, jako priorytet, zwiększenie możliwości administracyjnych w słabo rozwiniętych regionach i państwach członkowskich. Tego rodzaju wsparcie dla możliwości instytucjonalnych będzie miało pozytywny wpływ na zapobieganie korupcji poprzez zwiększenie efektywności i przejrzystości służby publicznej i administracji. Niektóre państwa członkowskie włączyły środki zwalczania korupcji do swoich programów operacyjnych. Komisja zamierza w dalszym ciągu udzielać wsparcia na rzecz zwiększenia możliwości instytucjonalnych, udostępniając je wszystkim państwom członkowskim i regionom[48]. 4.4. Standardy rachunkowości i badanie ustawowe spółek w UE W 2005 r. obowiązkowe stało się stosowanie międzynarodowych standardów sprawozdawczości finansowej w odniesieniu do skonsolidowanych sprawozdań finansowych spółek notowanych na giełdach papierów wartościowych w UE.[49]. Zharmonizowano procedury dotyczące ustawowego badania sprawozdań[50], wprowadzając wymóg zapewnienia jakości przez podmiot zewnętrzny, przepisy dotyczące publicznego nadzoru, obowiązków i niezależności biegłych rewidentów oraz stosowania międzynarodowych standardów. Środki te zwiększyły wiarygodność, jakość i przejrzystość sprawozdań finansowych, zmniejszając ryzyko korupcji. W 2010 r. Komisja przeprowadziła konsultacje społeczne w sprawie doświadczeń w zakresie polityki audytowej w kontekście kryzysu finansowego[51]. Wyniki konsultacji pomogą Komisji zdecydować o przyszłych środkach służących zapewnieniu skonsolidowanych systemów kontroli w europejskich spółkach w celu zmniejszenia ryzyka praktyk korupcyjnych. Mogą one dotyczyć następujących kwestii: wyjaśnienia roli audytorów, zarządzania przedsiębiorstwami audytorskimi i ich niezależności, nadzoru nad audytorami, utworzenia jednolitego rynku usług audytorskich oraz uproszczenia odpowiednich przepisów w odniesieniu do MŚP. 4.5. Zapobieganie korupcji politycznej i jej zwalczanie Jak widać na przykładzie powtarzających się skandali politycznych, między politykami, przedsiębiorstwami prywatnymi, mediami, stowarzyszeniami handlowymi i fundacjami[52] tworzą się niekiedy złożone powiązania. Powiązania te opierają się na wzajemnych korzyściach płynących z oddziaływania na kluczowe decyzje polityczne i gospodarcze, zagrażają jednak demokratycznym instytucjom i procedurom oraz utrudniają wykrywanie działań korupcyjnych. Dzięki inicjatywie grupy GRECO i uruchomionemu przez nią procesowi monitorowania odnotowano pewne postępy w zakresie prawnych i instytucjonalnych warunków finansowania partii politycznych w kilku państwach członkowskich. Niestety egzekwowanie przepisów dotyczących przejrzystości i nadzoru jest nadal niewystarczające w niektórych państwach członkowskich. Komisja wzywa państwa członkowskie, parlamenty narodowe i Parlament Europejski do zapewnienia większej przejrzystości oraz umożliwienia skutecznego nadzoru nad finansowaniem partii politycznych i innych grup interesu. Komisja zobowiązuje się również do przestrzegania swych obowiązków w zakresie obrony ogólnego interesu Unii zgodnie z obowiązkami określonymi w traktatach, w wewnętrznym kodeksie postępowania oraz innych właściwych uregulowaniach. Kluczową rolę w zwiększaniu przejrzystości i odpowiedzialności środowisk politycznych odgrywają media, które często są użytecznym narzędziem w walce z korupcją polityczną. Komisja apeluje do państw członkowskich o podjęcie wszelkich niezbędnych środków w celu skutecznego wdrożenia istniejących ram prawnych gwarantujących niezależność i wolność mediów, w tym przepisów dotyczących ich finansowania. Za pomocą istniejących programów Komisja będzie wspierać szkolenie pracowników mediów w celu poszerzenia ich wiedzy na temat szczegółowych obszarów istotnych dla wykrywania korupcji (np. prania pieniędzy, finansowania partii politycznych, bankowości, rynków giełdowych). Komisja przeanalizuje także inne sposoby ograniczenia korupcji politycznej, w tym poprzez finansowanie inicjatyw społeczeństwa obywatelskiego[53]. 4.6. Poprawa jakości danych statystycznych W chwili obecnej Unia nie dysponuje jednolitym systemem gromadzenia danych statystycznych, który pozwalałby zmierzyć charakter i zakres korupcji oraz skuteczność środków antykorupcyjnych. W następstwie planu działania UE służącego opracowaniu kompleksowej i spójnej strategii UE w zakresie statystyk dotyczących przestępczości i wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych[54], przygotowywany jest obecnie nowy plan działania (2011–2015). Pierwszym krokiem w ramach działań zmierzających do stworzenia jednolitego unijnego systemu gromadzenia danych statystycznych dotyczących korupcji będzie ustanowienie przez Komisję podgrupy ekspertów z dziedziny statystyki. 4.7. Uczciwość w sporcie Korupcja w obszarze sportu jest coraz bardziej widocznym problemem o charakterze międzynarodowym. W głównej mierze dotyczący ona nieprzejrzystych zasad transferu zawodników i ustawiania wyników rozgrywek sportowych. Komisja przeanalizuje możliwości rozwiązania problemu ustawiania wyników w sposób bardziej skuteczny[55]. W tym celu Komisja w pierwszej kolejności zbada, w jaki sposób korupcja w sporcie jest ujęta w ustawodawstwie krajowym. Może to stanowić podstawę do dalszych działań politycznych w tym obszarze, takich jak ustanowienie minimalnych zasad dotyczących definicji przestępstwa w tej dziedzinie. 4.8. Ochrona środków publicznych UE przed korupcją Ponad dziesięć lat temu zarzuty korupcyjne doprowadziły do rezygnacji całej Komisji oraz ustanowienia Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Jednym z głównych zadań OLAF-u jest prowadzenie dochodzeń administracyjnych w celu zwalczania oszustw finansowych, korupcji i każdej innej nielegalnej działalności wpływającej niekorzystnie na interesy finansowe UE[56]. W 2011 r. przeprowadzonych zostanie szereg inicjatyw w celu nasilenia walki z oszustwami finansowymi i korupcją, angażującymi środki publiczne UE. W komunikacie w sprawie ochrony interesów finansowych UE za pomocą środków prawa karnego i dochodzeń administracyjnych[57] przedstawiono, w jaki sposób Komisja zamierza na ogólnounijnym poziomie chronić pieniądze podatników przed nielegalną działalnością, w tym przed zagrożeniami związanymi z korupcją wewnątrz i instytucji UE i poza nimi. W komunikacie wskazano na możliwości poprawy ram prawa karnego, narzędzi proceduralnych dostępnych śledczym i prokuratorom, a także wprowadzenia ewentualnych zmian instytucjonalnych, takich jak ustanowienie Prokuratury Europejskiej. Komisja zamierza przyjąć nową strategię zwalczania nadużyć finansowych, będącą wzmocnieniem polityki finansowej Unii zapewniającym lepszą ochronę interesów finansowych UE. W strategii zostaną określone priorytety i konkretne obszary działalności w celu poprawy obecnych komisyjnych ram zwalczania nadużyć finansowych, ze szczególnym uwzględnieniem zapobiegania. Uzupełnieniem tych inicjatyw jest wniosek Komisji zmieniający ramy prawne dotyczące OLAF-u[58], którego celem jest zwiększenie wydajności dochodzeń OLAF-u i ich przyspieszenie, zwiększenie gwarancji proceduralnych, a także pogłębienie współpracy OLAF-u z państwami członkowskimi i usprawnienie zarządzania urzędem. 5. Większe skoncentrowanie na problemie korupcji w polityce zewnętrznej UE 5.1. Kraje kandydujące, potencjalne kraje kandydujące i kraje sąsiadujące Proces rozszerzenia UE jest kluczowym motorem szeroko zakrojonych reform antykorupcyjnych w krajach kandydujących i potencjalnych krajach kandydujących. Ostatnie przystąpienia miały znaczny wpływ na rzeczywiste znaczenie polityki antykorupcyjnej w UE. Pokazały one również, że w momencie przystąpienia nadal bardzo trudno było wykazać postępy we wdrażaniu przepisów oraz nieodwracalny charakter reform antykorupcyjnych. Ponadto starania podejmowane w ramach walki z korupcją po przystąpieniu wymagały dalszego monitorowania. W ramach negocjacyjnych dla Chorwacji i Turcji z 2005 r. wprowadzono odrębny rozdział[59] dotyczący szeregu zagadnień z zakresu praworządności, w tym reformy sądownictwa i walki z korupcją. W ramach odnowionego konsensusu w sprawie rozszerzenia[60] w jeszcze większym stopniu skupiono się na kwestii praworządności. Mając świadomość, że bez zdecydowanej woli politycznej inwestowanie środków unijnych w tworzenie instytucji nie może zagwarantować sukcesu polityki antykorupcyjnej, Komisja pogłębiła w 2010 r. prowadzony dialog w sprawie praworządności z krajami kandydującymi i potencjalnymi krajami kandydującymi. Zacieśniony dialog opiera się na doświadczeniach zdobytych w trakcie procesu liberalizacji reżimu wizowego. Harmonogramy określające rozwiązania wzorcowe, które państwa powinny wprowadzić, aby uzyskać liberalizację reżimu wizowego, okazały się skutecznym narzędziem motywującym do przeprowadzenia reform i do nadania im charakteru priorytetowego. Celem dialogu w sprawie praworządności jest położenie większego nacisku na takie rozwiązania wzorcowe na wcześniejszych etapach procesu przedakcesyjnego. W opiniach Komisji dotyczących wniosków Albanii i Czarnogóry o członkostwo w UE przedstawiono już zalecenia, które powinny zostać wykonane przed rozpoczęciem negocjacji. Oprócz dialogu realizowane będą doroczne misje eksperckie z udziałem ekspertów z państw członkowskich UE, które zostaną w ten sposób ściślej włączone w cały proces. Na podstawie wymienionych narzędzi Komisja będzie w dalszym ciągu traktować monitorowanie polityki antykorupcyjnej w sposób bardzo priorytetowy i będzie egzekwowała szczegółowe kontrole już od wczesnych etapów przygotowań do przystąpienia, dążąc do zagwarantowania trwałego charakteru reform. Komisja będzie również wspierać ścisłą koordynację działań międzynarodowych donatorów, aby uniknąć powielania oraz zapewnić lepsze ukierunkowanie zainwestowanych zasobów. W ramach europejskiej polityki sąsiedztwa Wysoka Przedstawiciel wraz z Komisją będą promować zwiększanie możliwości w zakresie walki z korupcją w krajach sąsiadujących, czyniąc tę kwestię kluczowym elementem udzielanego wsparcia[61]. Jest to szczególnie ważne z uwagi na ostatnie wydarzenia w Afryce Północnej, gdzie zamieszki skierowane przeciwko panującym reżimom były spowodowane między innymi pragnieniem wyeliminowania korupcji szerzącej się w tych krajach. 5.2. Polityka na rzecz współpracy i rozwoju Wsparcie dla wzmocnienia dobrych rządów i demokratyzacji, zapewnione przez UE w ramach polityki na rzecz współpracy i rozwoju, obejmuje także politykę antykorupcyjną[62]. Komisja stosuje w tym zakresie podejście oparte na partnerstwie, podejmując dialog z krajami partnerskimi reprezentowanymi przez rząd i społeczeństwo obywatelskie, państwami członkowskimi UE i innymi donatorami. Choć Komisja uznaje, że bez woli politycznej w kraju wsparcie z zewnątrz przynosi niewielkie rezultaty, uważa, że podejście oparte na stosowaniu zachęt może okazać się korzystne[63]. Komisja zamierza zacieśnić dialog z krajami partnerskimi w kwestiach zwalczania oszustw i korupcji oraz zwiększyć wsparcie dla budowania potencjału, aby doprowadzić do przyjęcia krajowych strategii zwalczania korupcji we wszelkich formach. Strategie te oraz ich skuteczne wdrażanie zostaną potraktowane ze szczególną uwagą w okresie programowania, a także w trakcie całego procesu realizacji. Zgodnie z tym celem Komisja będzie wspierać obszerne stosowanie zasady warunkowego przyznawania pomocy w zakresie rozwoju, zachęcając do przestrzegania minimalnych międzynarodowych standardów antykorupcyjnych określonych w UNCAC oraz innych międzynarodowych i regionalnych konwencjach, których stronami są wspomniane wyżej państwa. W tym samym duchu Komisja będzie promować ściślejsze stosowanie przepisów dotyczących walki z korupcją, które już istnieją w podstawie prawnej regulującej współpracę z krajami partnerskimi, a także prowadzić specjalne konsultacje w odpowiedzi na poważne przypadki korupcji oraz nakładać kary w przypadku niewprowadzenia odpowiednich środków. Ponadto Komisja ustanowiła ogólnoświatowe sieci zmierzające do utworzenia przejrzystych systemów wydobywania zasobów naturalnych i surowców oraz handlu nimi, takie jak Egzekwowanie prawa, zarządzanie i handel w dziedzinie leśnictwa[64] oraz Inicjatywa Przejrzystości w Branżach Wydobywczych. Komisja zamierza w dalszym ciągu wspierać te inicjatywy. 5.3. Polityka handlowa Polityka handlowa UE zachęca państwa trzecie do przestrzegania między innymi praw człowieka i zasad dobrego zarządzania za pośrednictwem dwustronnych stosunków handlowych oraz takich narzędzi jak ogólny system preferencji. Komisja niedawno zaproponowała przekształcenie ogólnego systemu preferencji[65], tak aby zwiększyć zachęty na rzecz przestrzegania standardów dobrego zarządzania poprzez przystąpienie do kluczowych konwencji międzynarodowych, takich jak UNCAC, i wprowadzenie w życie ich postanowień. Komisja będzie nadal wspierać włączanie do umów o wolnym handlu szczególnych postanowień dotyczących przejrzystości w ramach międzynarodowych zamówień publicznych, a w ramach Światowej Organizacji Handlu powinna apelować o rozszerzenie na pozostałe strony WTO Porozumienia w sprawie zamówień publicznych, które zawiera postanowienia dotyczące większej przejrzystości w ramach międzynarodowych zamówień publicznych, ograniczające ryzyko korupcji. 6. Podsumowanie Korupcja w dalszym ciągu budzi zaniepokojenie, tak w UE, jak i na całym świecie. Mimo że charakter i zasięg korupcji bywają różne, istnieje ona we wszystkich państwach członkowskich, przynosząc poważne szkody gospodarcze, społeczne i demokratyczne. Międzynarodowe akty prawne oraz unijne przepisy antykorupcyjne już istnieją, ich wprowadzanie w życie jest jednak niedostateczne. Komisja wzywa państwa członkowskie UE do przeprowadzenia pełnej transpozycji wszystkich istotnych aktów prawnych do swojego ustawodawstwa, a przede wszystkim do skutecznej kontroli ich stosowania oraz do ich egzekwowania. Niezbędne jest wykrywanie i ściganie przestępstw korupcyjnych, przy wsparciu ze strony przepisów prawa karnego, a także osiągnięcie postępów w stosowaniu odstraszających kar oraz odzyskiwaniu mienia. W tym celu potrzebne jest większe zdecydowanie polityczne wśród osób podejmujących decyzje w UE. Istniejące międzynarodowe mechanizmy monitorowania i oceny jak dotąd nie stały się odpowiednim bodźcem. Potrzebne są zatem działania na poziomie UE, zwiększające wolę polityczną we wszystkich państwach członkowskich UE i zachęcające do energicznego zajęcia się problemem korupcji. W związku z powyższym Komisja ustanowi sprawozdanie o zwalczaniu korupcji w UE, w którym będzie okresowo oceniać starania państw członkowskich, począwszy od 2013 r. Równocześnie UE powinna także wynegocjować możliwość uczestnictwa w posiedzeniach Grupy Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) Rady Europy. W ramach kompleksowego podejścia UE powinna także w dalszym ciągu zajmować się problemem korupcji w ramach wszystkich związanych z tym obszarów swej polityki – tak wewnętrznej, jak i zewnętrznej. Należy poświęcić większą uwagę problemowi korupcji w kontekście współpracy sądowej i policyjnej, zmodernizowanych unijnych przepisów dotyczących konfiskaty mienia pochodzącego z przestępstwa, zmienionych unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych, lepszych danych statystycznych dotyczących przestępczości w UE, usprawnionej polityki zwalczania oszustw finansowych w celu ochrony interesów finansowych Unii, procesu rozszerzenia UE oraz większego wykorzystania warunkowej pomocy w ramach polityki UE na rzecz współpracy i rozwoju. Równocześnie należy w dalszym ciągu pogłębiać prowadzony przy wsparciu Komisji dialog publiczno-prywatny na poziomie UE, który dotyczy sposobów zapobiegania korupcji w sektorze biznesu. Należy mieć świadomość, że inicjatywy te nie wyeliminują korupcji ani w UE, ani poza nią. Łącznie pomogą one jednak zmniejszyć skalę tego problemu z korzyścią dla wszystkich. [1] W niniejszym komunikacie zastosowano szeroką definicję korupcji przyjętą przez Światowy Program Walki z Korupcją kierowany przez Organizację Narodów Zjednoczonych: „nadużycie władzy dla korzyści osobistej”, a zatem obejmuje ona korupcję zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. [2] Zgodnie z badaniem Eurobarometru na temat korupcji z 2009 r. liczba ta wynosi 78 %. Badanie to przeprowadza się co dwa lata. Z badań przeprowadzonych przez Transparency International wynika, że 5% obywateli UE raz w roku daje łapówkę, zob. http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb. Z jednego z badań wynika, że koszty korupcji mogą powiększać łączne koszty zamówień publicznych nawet o 20–25 %, http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf. [3] Łączne koszty ekonomiczne korupcji są niełatwe do obliczenia. Przytoczona kwota została obliczona na podstawie szacunków wyspecjalizowanych instytucji i organów – takich jak Międzynarodowa Izba Handlowa, Transparency International, inicjatywa ONZ Global Compact, Światowe Forum Gospodarcze – „Clean Business is Good Business” z 2009 r., z których wynika, że korupcja stanowi 5 % światowego PKB. . [4] Z 6,23 w 2000 r. do 6,30 w 2010, przy czym maksymalny poziom wynosi 10. We wskaźniku za 2010 r. osiem państw członkowskich otrzymało wynik poniżej 5, mimo że dziewięć państw członkowskich znalazło się wśród 20 najmniej skorumpowanych krajów na świecie. Najważniejsze zawarte we wskaźniku ustalenia i tendencje dotyczące UE zostały potwierdzone przez wskaźniki Banku Światowego dotyczące międzynarodowego zarządzania. Mowa w nich o wyraźnych różnicach między poszczególnymi państwami członkowskimi, przy czym dziewięć państw członkowskich zostało zaklasyfikowanych wśród państw najlepiej radzących sobie z korupcją, a dziesięć – w grupie tych, które radzą sobie z tym najgorzej. Zob. również http://info.worldbank.org/governance/wgi/worldmap.asp [5] W 2003 r. Komisja wezwała do podjęcia takich starań, COM(2003) 317 wersja ostateczna. [6] Decyzja ramowa Rady 2003/568/WSiSW w sprawie zwalczania korupcji w sektorze prywatnym (Dz.U. L 192 z 31.7.2003, s. 54). [7] Decyzja Rady 2008/801/WE (Dz.U. L 287 z 29.10.2008, s. 1). [8] W art. 83 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wymieniono korupcję wśród przestępstw, w odniesieniu do których przyjmowane mogą być dyrektywy ustanawiające normy minimalne dotyczące określania przestępstw oraz kar, ponieważ korupcja często ma skutki wykraczające poza granice UE. Przekupstwo w skali międzynarodowej, a także inne formy korupcji, np. w sądownictwie, mogą wpływać niekorzystnie na konkurencję i przepływy inwestycyjne. [9] Zob. rozdział 4 i 5. [10] Komisja nie ma uprawnień do wszczęcia postępowań przeciwko państwom członkowskim za brak transpozycji środków przyjętych w ramach trzeciego filaru Traktatu przed wejściem w życie TFUE. Zgodnie z art. 10 protokołu nr 36 w sprawie postanowień przejściowych dołączonego do traktatu lizbońskiego postępowanie takie będzie możliwe od dnia 1 grudnia 2014 r. [11] Zob. sekcja 3. [12] Zob. rozdział 2.2 oraz sprawozdanie Komisji dla Rady w sprawie zasad uczestnictwa UE w GRECO, COM(2011) 307. [13] Specjalny mechanizm monitorujący stosowany do dwóch państw członkowskich – mechanizm współpracy i weryfikacji postępów Rumunii i Bułgarii – istnieje od 2006 r. (decyzja Komisji 2006/928/WE i 2006/929/WE z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. L 354 z 14.12.2006, ss. 56, 58). Mechanizm ten pojawił się jako rozwiązanie doraźne zastosowane do ostatnich niedociągnięć stwierdzonych tuż przed przystąpieniem do UE. W ramach tego mechanizmu Komisja prowadzi weryfikację postępów, według szeregu określonych wartości referencyjnych, w obszarze reformy wymiaru sprawiedliwości i walki z korupcją a także – w przypadku Bułgarii – walki z przestępczością zorganizowaną. [14] Prawnokarna konwencja o korupcji (STE 173, przyjęta w dniu 27 stycznia 1999 r.) i protokół dodatkowy do niej (ETS 191, przyjęty w dniu 15 maja 2003 r.); Cywilnoprawna konwencja o korupcji (STE 174, przyjęta w dniu 4 listopada 1999 r.) oraz Dwadzieścia wytycznych przeciwko korupcji (rezolucja Komitetu Ministrów Rady Europy (97) 24). [15] http://www.oecd.org/document/12/0,3343,en_2649_34859_35692940_1_1_1_1,00.html . [16] http://www.transparency.org/global_priorities/international_conventions [17] Decyzja Rady 2008/801/WE (Dz.U. L 287 z 25.9.2008, s. 1). [18] Zob. sprawozdanie Komisji dla Rady w sprawie zasad uczestnictwa UE w GRECO, COM(2011) 307. [19] Dokument Rady nr 17024/09, przyjęty przez Radę Europejską na szczycie w dniach 10-11 grudnia 2009 r. (Dz.U. C 115, s. 1). Zob. także rezolucja Rady 6902/05, przyjęta w dniu 14 kwietnia 2005 r., w której wezwano Komisję, aby rozważyła także stworzenie wspólnego mechanizmu oceny i monitorowania. [20] Deklaracja pisemna nr 2/2010 w sprawie działań Unii na rzecz walki z korupcją, przyjęta przez Parlament Europejski w dniu 18 maja 2010 r. [21] SET 173 z 27.1.1999. [22] SET 174 z 4.11.1999. [23] Rezolucja Komitetu Ministrów Rady Europy (97) 24. [24] Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ 58/4 z dnia 31 października 2003 r. [25] Przyjęta podczas konferencji negocjacyjnej w dniu 21 listopada 1997 r. [26] Uwzględnione zostaną oceny przygotowane przez społeczeństwo obywatelskie. Obejmuje to na przykład badanie krajowych systemów uczciwości w UE realizowane obecnie przez Transparency International. [27] Zob. sprawozdanie Komisji dla Rady w sprawie zasad uczestnictwa UE w GRECO, COM(2011) 307. [28] Dz.U. C 195 z 25.6.1997, ss. 2-11. [29] Dz.U. L 192 z 31.7.2003, s. 54. [30] COM(2007) 328 wersja ostateczna. [31] COM(2011) 309 wersja ostateczna. W sprawozdaniu stwierdzono, że tylko dziewięć państw członkowskich (tj. Belgia, Bułgaria, Republika Czeska, Francja, Irlandia, Cypr, Portugalia, Finlandia i Zjednoczone Królestwo) prawidłowo transponowało wszystkie elementy przestępstwa określone w art. 2 decyzji ramowej. [32] Austria, Niemcy, Włochy. [33] SET 173 z 27.1.1999. [34] Austria, Republika Czeska, Estonia, Finlandia, Niemcy, Węgry, Włochy, Litwa, Malta, Polska, Portugalia, Hiszpania. [35] Dania, Niemcy, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Portugalia i Zjednoczone Królestwo. [36] SET 174 z 4.11.1999. [37] Republika Czeska, Niemcy, Irlandia. [38] Cypr, Łotwa, Litwa, Malta, Rumunia. Państwa te nie są członkami OECD. Bułgaria jest jedynym państwem członkowskim nienależącym do OECD, które przyjęło konwencję. [39] OLAF rozpoczął systematyczną analizę przypadków korupcji, aby określić zagrożenia dla budżetu UE i jego słabe punkty. [40] Zob. sprawozdanie Komisji dla Rady w sprawie zasad uczestnictwa UE w GRECO, COM(2011) 307. [41] Załącznik III do deklaracji przywódców G-20 na szczycie w Seulu w dniach 11–12 listopada 2010 r. [42] Decyzja Rady 2008/852/WSiSW (Dz.U. L 301 z 12.11.2008, s. 38). [43] Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady na podstawie art. 8 decyzji Rady 2007/845/WSiSW z dnia 6 grudnia 2007 r. dotyczącej współpracy pomiędzy biurami ds. odzyskiwania mienia w państwach członkowskich w dziedzinie wykrywania i identyfikacji korzyści pochodzących z przestępstwa lub innego mienia związanego z przestępstwem (COM(2011) 176 wersja ostateczna); sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady na podstawie art. 22 decyzji ramowej Rady 2006/783/WSiSW z dnia 6 października 2006 r. w sprawie stosowania zasady wzajemnego uznawania do nakazów konfiskaty (COM(2010) 428); sprawozdanie Komisji na podstawie art. 6 decyzji ramowej Rady 2005/212/WSiSW z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie konfiskaty korzyści, narzędzi i mienia pochodzących z przestępstwa (COM(2007) 805 wersja ostateczna); sprawozdanie Komisji na podstawie art. 14 decyzji ramowej Rady 2003/577/WSiSW z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie wykonania w Unii Europejskiej postanowień o zabezpieczeniu mienia i środków dowodowych (COM(2008) 885 wersja ostateczna). [44] Dyrektywa 2005/60/WE (Dz.U. L 309 z 25.11.2005, s. 15). [45] Zgodnie z art. 21 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu „Jednostka analityki finansowej jest ustanawiana jako centralna jednostka krajowa. Do jej obowiązków należy przyjmowanie (oraz w dozwolonym zakresie żądanie), analizowanie i ujawnianie właściwym organom informacji, które dotyczą potencjalnego prania pieniędzy, potencjalnego finansowania terroryzmu, jak również informacji wymaganych krajowymi przepisami ustawowymi lub wykonawczymi. Jest ona wyposażana w odpowiednie środki do wykonywania swoich zadań”. [46] Dyrektywa 2004/18/WE w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 114) oraz dyrektywa 2004/17/WE koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 1). [47] Zielona księga w sprawie modernizacji polityki UE w dziedzinie zamówień publicznych. W kierunku zwiększenia skuteczności europejskiego rynku zamówień, COM(2011) 15 wersja ostateczna. [48] Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej: przyszłość polityki spójności, COM(2010) 642 wersja ostateczna. [49] Rozporządzenie (WE) nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 lipca 2002 r. (Dz.U. L 243 z 11.9.2002, s. 1). [50] Dyrektywa 2006/43/WE w sprawie ustawowych badań rocznych sprawozdań finansowych i skonsolidowanych sprawozdań finansowych, zmieniająca dyrektywy Rady 78/660/EWG i 83/349/EWG oraz uchylająca dyrektywę Rady 84/253/EWG (Dz.U. L 157 z 9.6.2006, s. 87). [51] Zielona księga w sprawie polityki badania sprawozdań finansowych: lekcje wyciągnięte z kryzysu, COM(2010) 561 wersja ostateczna. [52] W ostatnich latach wielokrotnie pojawiały się doniesienia o powiązaniach między politykami a wpływowymi biznesmenami lub właścicielami środków masowego przekazu, zwłaszcza w kontekście finansowania kampanii wyborczych. [53] Wsparcie to jest zapewnione za pośrednictwem programu szczegółowego w sprawie zapobiegania przestępczości i jej zwalczania. [54] COM(2006) 437 wersja ostateczna. [55] COM(2011) 12 wersja ostateczna. [56] OLAF przedstawia roczne sprawozdania z działalności, zob. http://ec.europa.eu/anti_fraud/reports/olaf_en.html. [57] Komunikat w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej za pomocą środków prawa karnego i dochodzeń administracyjnych: Zintegrowana polityka ochrony pieniędzy podatników, COM(2011) 293 wersja ostateczna. [58] COM(2011) 135 wersja ostateczna. [59] Rozdział 23. [60] Odnowiony konsensus w sprawie rozszerzenia, zatwierdzony w dniach 14–15 grudnia 2006 r. [61] Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Nowe działania w obliczu zmieniającego się sąsiedztwa – COM (2011) 303. [62] Komunikat w sprawie sprawowania rządów i rozwoju, COM(2003) 615 wersja ostateczna, oraz komunikat w sprawie sposobu sprawowania rządów w świetle konsensusu europejskiego w sprawie polityki rozwoju – w stronę zharmonizowanego podejścia w Unii Europejskiej, COM(2006) 421 wersja ostateczna. [63] Na przykład inicjatywa dotycząca sprawowania rządów w krajach Afryki, Karaibów i Pacyfiku, w ramach której przekazano zachętę w postaci 2,7 mld EUR, aby wzbudzić polityczną gotowość do reform. [64] Komunikat w sprawie planu działań UE na rzecz egzekwowania prawa, zarządzania i handlu w dziedzinie leśnictwa, COM(2003) 251 wersja ostateczna. [65] COM(2011) 241 wersja ostateczna.