ODPOWIEDZI KOMISJI I ESDZ NA SPRAWOZDANIE SPECJALNE TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO „BEZPOŚREDNIE WSPARCIE FINANSOWE NARODOWEJ WŁADZY PALESTYŃSKIEJ PRZEZ UNIĘ EUROPEJSKĄ” /* COM/2013/0852 final - 2013/ () */





ODPOWIEDZI KOMISJI I ESDZ NA SPRAWOZDANIE SPECJALNE EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO „BEZPOŚREDNIE WSPARCIE FINANSOWE NARODOWEJ WŁADZY PALESTYŃSKIEJ PRZEZ UNIĘ EUROPEJSKĄ” STRESZCZENIE III. Pod koniec 2011 r. Komisja rozpoczęła realizację projektu, aby ocenić potrzeby i stwierdzić, jakie projekty w obszarze reformy służby cywilnej w Palestynie (nazwa ta jest stosowana bez uszczerbku dla stanowisk w sprawie uznania Palestyny za państwo) byłyby możliwe do zrealizowania. Na tej podstawie, od drugiej połowy 2013 r., Narodowa Władza Palestyńska (NWP) będzie otrzymywać w tym obszarze kompleksowe wsparcie finansowane przez UE. EUREP zapewni ścisłe powiązanie tego działania z programem wsparcia dla urzędników służby cywilnej i emerytów, co ułatwi także zwiększenie presji na dialog polityczny. Należy zauważyć, że Komisja i ESDZ aktywnie dążą do zapewnienia współpracy ze strony Izraela. W różnych sytuacjach i na wielu forach odbyły się liczne spotkania z izraelskim Ministerstwem Obrony (COGAT) i różnymi izraelskimi urzędnikami administracji rządowej. W razie potrzeby angażowano również delegaturę UE w Tel Awiwie. Spójniejsze i bardziej zdecydowane podejście państw członkowskich do tej kwestii mogłoby zwiększyć skuteczność takich zabiegów dyplomatycznych. IV. Ze względu na konieczność zapewnienia większej konkurencji, dostrzeżoną w 2011 r., uruchomiono procedurę przetargu międzynarodowego na zamówienie usług audytu ex ante i ex post w odniesieniu do realizacji wszystkich programów DFS PEGASE. Wstępne ogłoszenie informacyjne opublikowano w sierpniu 2012 r., a nowe umowy mają zostać podpisane do końca 2013 r. W odniesieniu do reformy służby cywilnej zobacz pkt III (Streszczenie) powyżej. Nie należy lekceważyć wpływu dialogu politycznego na poziomie NWP, jaki osiąga się przez znaczne bezpośrednie wsparcie finansowe (DFS). V. Należy zauważyć, że w 2012 r. Izrael przez kilka miesięcy nie przekazywał NWP należności celnych. Był to istotny czynnik powodujący opóźnienia w wypłacie wynagrodzeń w NWP. Niemniej na początku 2013 r. pracownicy WAFA, PBS i Ministerstwa ds. Religii zostali usunięci z listy kwalifikujących się beneficjentów, wskutek czego liczba beneficjentów zmniejszyła się do około 75 000 (z 84 000). VI. Kwestie związane z urzędnikami służby cywilnej, którzy nie są w stanie pracować w Gazie (np. strajk na znak poparcia dla NWP, czas trwania strajku, jego zasięg i skutki, reakcja Hamasu), są skomplikowane w sytuacji panującej w Strefy Gazy, gdzie trudno dokonać obiektywnej weryfikacji. Za program DFS odpowiada NWP. Komisja i ESDZ podtrzymują swoje stanowisko dotyczące udzielania politycznego wsparcia NWP (stanowiącej podstawę przyszłego państwa palestyńskiego), która postanowiła kontynuować dokonywanie płatności na rzecz wszystkich kwalifikujących się pracowników zarówno na Zachodnim Brzegu, jak i w Strefie Gazy, niezależnie od ich statusu pracowniczego, którego ustalenie w każdym przypadku jest bardzo trudne. Niektórzy urzędnicy służby cywilnej nie pracują w Gazie po prostu dlatego, że faktyczne władze uniemożliwiają im dotarcie do Strefy. Inni, mimo że w rzeczywistości pracują, ze względów politycznych oficjalnie powiedzieliby, że nie pracują. Należy oczekiwać, że każda decyzja o zaprzestaniu wspierania wypłat wynagrodzeń w Strefie Gazy byłaby bardzo newralgiczna pod względem politycznym. Komisja i ESDZ są zdania, że rozwiązały ten problem w wystarczającym stopniu. Kwestię tę wielokrotnie poruszano z NWP na najwyższym szczeblu politycznym i w przyszłości nadal będzie ona przedmiotem dyskusji. VII. W odniesieniu do zaangażowania rządu Izraela zobacz pkt III (Streszczenie) powyżej. USTALENIA 27. W unijnych planach działania, które zostały wspólnie uzgodnione przez UE i NWP, określono cele priorytetowe, nie zawierają one natomiast orientacyjnych ram finansowych. W marcu 2013 r. Rada zatwierdziła nowy plan działania UE-NWP. Ten nowy plan działania jest w większym stopniu dostosowany do potrzeb w zakresie pomocy rozwojowej (i odwrotnie) niż poprzedni plan, którego realizację zakończono przed ustanowieniem PEGASE. 28. Od 2014 r. UE rozpocznie dwuletni cykl programowania na potrzeby unijnej pomocy finansowej przeznaczonej na rozwój. Palestyna jest jednym z najbardziej newralgicznych punktów w ogólnym budżecie na zewnętrzną pomoc finansową i w ostatnich latach władza budżetowa często zwiększała kwotę pomocy w stosunku do pierwotnego wniosku Komisji. Jakąkolwiek pewność co do rocznych kwot dostępnych dla Palestyny można mieć dopiero na bardzo późnym etapie procedury budżetowej. Niestabilna sytuacja polityczna również wymaga od Komisji i ESDZ czujności i zdolności do ponownej oceny sytuacji, jeśli zajdzie taka potrzeba. Dokładnie z tych samych powodów bardzo niewiele państw członkowskich przewidziało pomoc dla Palestyny w perspektywie wieloletniej. Unijna lokalna strategia rozwoju została niedawno zmieniona we współpracy z państwami członkowskimi i lokalnymi przedstawicielami. 29. Komisja i ESDZ uważają, że przedkładanie środków państwom członkowskim za pośrednictwem procedur pisemnych nie utrudnia przeprowadzenia szczegółowego przeglądu mechanizmu. Przy wielu okazjach programy dotyczące Palestyny (w szczególności PEGASE) przedstawiano komitetowi ds. Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa jako punkt informacyjny w porządku obrad. Państwa członkowskie na ogół wyrażały zadowolenie z zastosowanych procedur i w razie potrzeby wnioskowały o dalsze wyjaśnienia. Komisja i ESDZ uważają, że ustanowienie programu „Rekonstrukcja sektora prywatnego w Gazie” (PSRG), który został wdrożony po operacji „Płynny ołów”, jak również wykorzystanie komponentu SEPS i komponentu dotyczącego zaległych płatności dowodzi, że istnieje możliwość dostosowywania programu do zmian w otoczeniu operacyjnym. Komisja i ESDZ zdają sobie jednak sprawę z tego, że taka sytuacja jest na dłuższą metę nie do utrzymania oraz że nadszedł czas na dokonanie zmian, gdyż sytuacja w Gazie pozostawała nierozwiązana przez ostatnie siedem lat. W przeszłości kwestię tę wielokrotnie poruszano z NWP. Rozpoczęto już rozmowy z NWP mające na celu znalezienie rozwiązania, które uwzględniałoby obawy wyrażone przez Trybunał, umożliwiając zarazem NWP dalsze wspieranie jej pracowników w Gazie. Komisja i ESDZ podtrzymują swoje stanowisko polityczne, że NWP musi kontynuować wspieranie swoich pracowników w Gazie, ponieważ jest to element kluczowy dla utrzymania jedności przyszłego państwa palestyńskiego i umożliwienia NWP zachowania punktu oparcia w Gazie. Należy zwrócić uwagę na fakt, że Komisja i ESDZ podjęły i wdrożyły tę decyzję ze względów politycznych oraz że większość pracowników, którzy nie przychodzą do pracy w Gazie, faktycznie nie może wykonywać swojej pracy. 30. Należy zauważyć, że z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa, które wniosło wkład na rzecz PEGASE tylko w 2008 r., żaden inny darczyńca DFS PEGASE nie przeszedł z DFS PEGASE do funduszu powierniczego Banku Światowego. Ponadto PEGASE przyciągnął również środki finansowe z państw spoza UE, takich jak Japonia i Szwajcaria. Zmniejszenie finansowania można przypisać przede wszystkim pogorszeniu się sytuacji budżetowej państw członkowskich, jak również w pewnym stopniu znużeniu darczyńców. Niektóre państwa członkowskie i inni darczyńcy wolą wspierać projekty rozwojowe (zamiast udzielać bezpośredniego wsparcia finansowego), ponieważ daje im to większą widoczność. 31. Komisja przyznaje, że w obecnym kształcie PEGASE nie uwzględniono wskaźników wydajności. ESDZ i Komisja kierują się w tym zakresie wskaźnikami zawartymi w palestyńskim planie reform i rozwoju oraz w palestyńskim krajowym planie rozwoju, tj. instrumentach, które stanowiły i nadal stanowią podstawę priorytetów PEGASE. Jest to również sposób narzucenia pewnych warunków. Komisja zgadza się również na wprowadzenie wskaźników wydajności w odniesieniu do PEGASE, w których uwzględniona zostanie szczególna sytuacja NWP i specyfika programu PEGASE. Celem udzielania DFS za pośrednictwem PEGASE jest umożliwienie NWP wywiązywania się z istniejących zobowiązań wobec obywateli palestyńskich na tyle, na ile jest to możliwe. W obecnej sytuacji finansowej oczekiwanie znacznej poprawy jakościowej w tym zakresie jest nierealistyczne. Osiągnięcie celów zależy w dużej mierze od czynników zewnętrznych, które są niezależne od NWP. DFS PEGASE jest instrumentem politycznym, którego ostatecznym celem jest utrzymanie możliwości funkcjonowania rozwiązania dwupaństwowego dzięki zapewnieniu ludności palestyńskiej podstawowych warunków życia. Palestyna nie jest niepodległym państwem, którego rząd może uruchomić szereg środków, aby osiągnąć konkretny cel. DFS nie jest klasycznym projektem, który można oceniać w kategoriach zarządzania cyklem projektu. Ma on wspierać NWP w rozwiązywaniu długotrwałego problemu przy założeniu, że dzięki utrzymaniu tej władzy UE przyczyni się do zachowania rozwiązania dwupaństwowego w bliskowschodnim procesie pokojowym. 32. Zgodnie z dwuletnim planem NWP dotyczącym rozwoju państwowości z 2009 r., w którym przewidziano zmniejszenie zależności od pomocy zewnętrznej, ESDZ (a wcześniej DG ds. Stosunków Zewnętrznych) starała się w każdym cyklu programowania zmniejszać udział DFS; ze względu jednak na zagrożenia dla przetrwania NWP radykalne zmniejszenie tego udziału po prostu nie było możliwe. Kwestie te zostały również poruszone podczas posiedzeń Komitetu Łącznikowego Ad Hoc (AHLC). W obecnych okolicznościach i biorąc pod uwagę sytuację polityczną, możliwość zmniejszenia finansowania nie jest zgodna z aktualną polityką UE. 34. Beneficjenci programu są znani i podlegają weryfikacji ex ante i ex post. Środki są wypłacane na wniosek NWP i po przedłożeniu niezbędnej dokumentacji. Środki te przechodzą zasadniczo tylko przez subkonto skarbu państwa, który stosuje podwójnie zabezpieczony system dokonywania płatności, tj. zarówno UE, jak i NWP muszą autoryzować płatność. Ryzyko korupcji jest zatem minimalne. Jeżeli chodzi o ryzyko zniszczenia infrastruktury sfinansowanej ze środków UE w ramach programu na rzecz sektora prywatnego w Gazie, ryzyko to było znane i chociaż Komisja stara się je zminimalizować, prowadząc regularny dialog z izraelskim Ministerstwem Obrony (COGAT), ryzyko to trzeba zaakceptować. 35. Komisja i ESDZ są przygotowane do przeprowadzenia krytycznej analizy opłacalności kontroli i porównania jej z towarzyszącym im ryzykiem. 36. Ze względu na konieczność zapewnienia większej konkurencji, dostrzeżoną w 2011 r., uruchomiono procedurę przetargu międzynarodowego na zamówienie usług audytu ex ante i ex post w odniesieniu do realizacji wszystkich programów DFS PEGASE. Wstępne ogłoszenie informacyjne opublikowano w sierpniu 2012 r., a nowe umowy mają zostać podpisane przed końcem 2013 r. Wniosek o bezpośrednią procedurę negocjacyjną został złożony i zatwierdzony zgodnie z art. 168 ust. 2 przepisów wykonawczych do rozporządzenia finansowego oraz należycie uzasadniony. 37. Procedura bezpośrednia była uzasadniona w świetle przepisów wykonawczych do rozporządzenia finansowego. Na wyraźny wniosek EUREP wszystkie umowy z organizacją międzynarodową są obwarowane dodatkowymi wymogami (wyjątki od warunków ogólnych mających zastosowanie do organizacji międzynarodowych), w szczególności w odniesieniu do sprawozdawczości, audytu oraz przekazywania sprzętu. EUREP zakończył proces przejścia z umowy w sprawie wkładu na roczną umowę o świadczenie usług zawieraną z organizacją międzynarodową. Cały sprzęt będący przedmiotem wcześniejszych umów został przekazany NWP (z wyjątkiem bazy danych DFS). Usługi te będą przedmiotem międzynarodowego przetargu ograniczonego, który odbędzie się w 2014 r. 38. Należy zauważyć, że procedury weryfikacji i zarządzania mające zastosowanie do programów PDFS są poddawane przeglądowi. Trwają prace nad ustaleniami w zakresie insourcingu bazy danych PEGASE i zarządzania nią. 39. Biorąc pod uwagę skalę projektu i fakt, że realizacja programu jest kwestią delikatną pod względem politycznym, EUREP świadomie podjął wówczas decyzję o niezawieraniu umowy z przedsiębiorstwem lokalnym. W następstwie przeglądu procedur weryfikacji i zarządzania w ramach PEGASE opublikowano międzynarodowe zaproszenie do składania ofert na usługi audytu ex ante i ex post w odniesieniu do realizacji wszystkich programów DFS PEGASE. Chociaż brak formalnej warunkowości wynika z wyjątkowych okoliczności, nie oznacza to braku presji względem NWP (zob. pkt 40). 40. DFS PEGASE jest zapewniane NWP bezwarunkowo: jest to świadomy wybór Komisji, ESDZ i państw członkowskich, zgodny z ich celami politycznymi w bliskowschodnim procesie pokojowym. Niemniej jednak ESDZ i Komisją kierują się wskaźnikami zawartymi w palestyńskim planie reform i rozwoju oraz w palestyńskim krajowym planie rozwoju, tj. instrumentach, które stanowiły i nadal stanowią podstawę priorytetów PEGASE. Jest to sposób narzucenia pewnych warunków. Dzięki temu pewnemu i stałemu wkładowi ze strony UE presja faktycznie istnieje. EUREP pracuje obecnie nad jej zwiększeniem, prowadząc dialog polityczny we współpracy z zainteresowanymi państwami członkowskimi za pośrednictwem niedawno utworzonej nieformalnej grupy EU PEGASE. 41. a) Pod koniec 2011 r. Komisja rozpoczęła realizację projektu, aby ocenić potrzeby i stwierdzić, jakie projekty w obszarze reformy służby cywilnej w Palestynie byłyby możliwe do zrealizowania. Na tej podstawie, od drugiej połowy 2013 r., NWP będzie otrzymywać w tym obszarze wsparcie finansowane przez UE. EUREP zapewni ścisłe powiązanie tego działania z programem wsparcia dla urzędników służby cywilnej i emerytów, co ułatwi także zwiększenie presji na dialog polityczny. 42. Należy zauważyć, że Komisja i ESDZ aktywnie dążą do zapewnienia współpracy ze strony Izraela. Zorganizowano liczne spotkania z izraelskim Ministerstwem Obrony. W ramach stosunków dwustronnych UE-Izrael odbyło się wiele innych spotkań z władzami izraelskimi; ponadto kwestie te zostały poruszone przez Komitet Stowarzyszenia i radę stowarzyszenia oraz w ramach dialogu politycznego z Izraelem. W razie potrzeby angażowano również delegaturę UE w Tel Awiwie. Spójniejsze i bardziej zdecydowane podejście państw członkowskich do tej kwestii mogłoby zwiększyć skuteczność takich zabiegów dyplomatycznych. Niemniej sama Rada przeszła od stosunkowo ogólnych konkluzji do konkluzji bardziej szczegółowych (szczególnie z maja 2012 r. i grudnia 2012 r.). 46. Pod koniec 2011 r. Komisja rozpoczęła realizację projektu, aby ocenić potrzeby i stwierdzić, jakie projekty w obszarze reformy służby cywilnej w Palestynie byłyby możliwe do zrealizowania. Na tej podstawie, od drugiej połowy 2013 r., NWP będzie otrzymywać w tym obszarze wsparcie finansowane przez UE. EUREP zapewni ścisłe powiązanie tego działania z programem wsparcia dla urzędników służby cywilnej i emerytów, co ułatwi także zwiększenie presji na dialog polityczny. 47. PEGASE jest specjalnym instrumentem utworzonym w celu zapewnienia identyfikowalności środków aż do beneficjenta końcowego. Finansowanie jest udostępniane dopiero po uzgodnieniu przez UE i NWP ostatecznego wykazu beneficjentów końcowych. Instrument ten wprowadzono, aby uniknąć ewentualnego przekierowania środków UE. Dlatego też Komisja i ESDZ są zdania, że fundusze z PEGASE nie są zamienne pod względem budżetowym. Jeżeli chodzi o argument, że PEGASE pozwolił NWP zaoszczędzić część zasobów i przekierować je na inne cele, Komisja i ESDZ kwestionują to ustalenie, ponieważ nie można go udowodnić w praktyce. Komisja i ESDZ uważają, że nie ma dowodów potwierdzających, że PEGASE skutkował przekierowaniem funduszy na rekrutację sił bezpieczeństwa, które zresztą otrzymują wsparcie z innych źródeł. 48. Poza reformami trwałość jest ściśle powiązana z postępami politycznymi w odniesieniu do pojednania i zakończenia okupacji. Kluczowym elementem w kwestii niedawnych „coraz większych trudności NWP w wypłacaniu wynagrodzeń i emerytur na czas” było zawieszenie przekazywania przez Izrael „należności celnych”. NWP nie przewidziała tego nagłego spadku dochodów. Sytuacja budżetowa państw członkowskich oraz pewien stopień znużenia darczyńców z pewnością miały wpływ na zdolność i wolę darczyńców do zareagowania na ten kryzys. Jednocześnie NWP miała nadzieję, że uzyska więcej środków od darczyńców arabskich. 51. Należy zauważyć, że od 2010 r. liczba beneficjentów wsparcia pieniężnego zwiększyła się wskutek różnych czynników, w tym w wyniku wprowadzenia programu przekazów pieniężnych (CTP) w 2010 r. (polegającego na połączeniu programów SSNRP i SHC oraz certyfikacji gospodarstw domowych figurujących na liście oczekujących) i jego późniejszego rozszerzenia na Gazę w 2011 r. Celem NWP jest objęcie tym programem 120 000 gospodarstw domowych, co odpowiada szacunkowej liczbie gospodarstw domowych znajdujących się w skrajnym ubóstwie w Palestynie. Jeżeli chodzi o poziom wsparcia, podstawą obliczania kwoty świadczenia finansowego dla kwalifikujących się gospodarstw domowych jest polityka „zmniejszania różnicy o 50%”. Jest to różnica między poziomem dobrobytu (konsumpcja) a poziomem skrajnego ubóstwa gospodarstw domowych. W ramach komponentu pieniężnego CTP zapewniana jest pomoc finansowa mająca na celu pokrycie 50% tej różnicy i stanowi to poziom podstawowego świadczenia pieniężnego. Gospodarstwa domowe będące beneficjentami zazwyczaj mają dostęp do dodatkowych źródeł dochodu (przekazy pieniężne) oraz do dodatkowej/uzupełniającej pomocy (np. ubezpieczenia zdrowotnego i pomocy świadczonej w naturze), która uzupełnia komponent pieniężny. 52. Opóźnienia w płatnościach są wynikiem różnych czynników, które pozostają poza kontrolą Ministerstwa Spraw Społecznych/Ministerstwa Finansów, takich jak: 1) dostępność środków pieniężnych/płynność w bankach w Gazie oraz 2) dostępność budżetu w wyniku powtarzającego się kryzysu finansowego w NWP (w tym przekazywanie należności celnych przez Izrael). Należy zauważyć, że (i) we wrześniu 2011 r. i we wrześniu 2012 r. płatności zostały zrealizowane odpowiednio w dniach 3 października 2011 r. i 6 października 2012 r., tj. z opóźnieniem wynoszącym zaledwie tydzień w stosunku do pierwotnego terminu (zazwyczaj ostatni weekend września); (ii) pierwsza płatność kwartalna w 2012 r. została zrealizowana pod koniec kwietnia 2012 r. za względu na brak środków pieniężnych, głównie nowego szekla izraelskiego (ILS) i dolara amerykańskiego, w lokalnych bankach w Gazie (wskutek wprowadzonych przez Izrael ograniczeń płynności). Chociaż nie dotyczyło to Zachodniego Brzegu, NWP ze względów politycznych postanowiła nie realizować płatności na Zachodnim Brzegu bez uzyskania zapewnienia, że płatności zostaną zrealizowane w Gazie, jeżeli nie w tym samym czasie, to wkrótce potem. 53. Zobacz pkt 31 powyżej. 54. Kwestie związane z urzędnikami służby cywilnej, którzy nie są w stanie pracować w Gazie (np. strajk na znak poparcia dla NWP, czas trwania strajku, jego zasięg i skutki, reakcja Hamasu) są skomplikowane w sytuacji panującej w Strefie Gazy, gdzie trudno dokonać obiektywnej weryfikacji. Za program DFS odpowiada NWP. Komisja udziela politycznego wsparcia NWP (stanowiącej podstawę przyszłego państwa palestyńskiego), która postanowiła kontynuować dokonywanie płatności na rzecz wszystkich kwalifikujących się pracowników zarówno na Zachodnim Brzegu, jak i w Strefie Gazy, niezależnie od ich statusu pracowniczego, którego ustalenie w każdym przypadku jest bardzo trudne. Warto być może przypomnieć, że wielu urzędników służby cywilnej, którzy pracują w Gazie, nie może dotrzeć do pracy, ponieważ skutecznie uniemożliwiają im to faktyczne władze. Należy oczekiwać, że każda decyzja o zaprzestaniu wspierania wypłat wynagrodzeń w Strefie Gazy byłaby bardzo newralgiczna pod względem politycznym. 55. Zobacz uwaga do pkt 54. 57. Beneficjenci programu są znani i podlegają weryfikacji ex ante i ex post. Środki są wypłacane na wniosek NWP i po przedłożeniu niezbędnej dokumentacji. Środki te przechodzą zasadniczo tylko przez subkonto skarbu państwa, który stosuje podwójnie zabezpieczony system dokonywania płatności, tj. zarówno UE, jak i NWP muszą autoryzować płatność. 58. Zobacz odpowiedź na ustalenia zawarte w pkt 54. 59. W odniesieniu do wykorzystania paliwa zamiast gazu należy zauważyć, że na decyzji w tej kwestii zaważyły czynniki zewnętrzne. Ani Izrael, ani Egipt nie zezwoliłyby na wywóz gazu do Strefy Gazy, dlatego też jedynym dostępnym rozwiązaniem było wykorzystanie oleju napędowego. 60. Kwestia VAT i innych podatków nałożonych na dostawy paliwa z Izraela znacznie wykracza poza PEGASE i wpisuje się w ogólne relacje między UE a Izraelem. Komisja podejmowała starania, aby uzyskać zwolnienie dostaw paliwa z VAT, lecz rozmowy w tej sprawie zakończyły się niepowodzeniem. Było oczywiste, że rozwiązanie tej kwestii byłoby możliwe wyłącznie na najwyższych szczeblach politycznych. Komisja uważa, że nie może być krytykowana za to, iż nie zdołała ustalić, w jaki sposób uiszczane przez nią VAT i akcyza są wykorzystywane przez władze czy to izraelskie, czy palestyńskie, na podstawie protokołu paryskiego do porozumień z Oslo, w którym ustalono warunki przekazywania przez Izrael określonych dochodów podatkowych na rzecz NWP, ale którego Komisja/UE nie jest stroną. Była to jedna z wielu przyczyn, które spowodowały, że Komisja zaprzestała finansowania dostaw paliwa. 61. Komisja tak naprawdę doradzała NWP rozważenie możliwości przeprowadzenia oceny rozliczalności finansowej wydatków publicznych (PEFA) przed 2012 r. W listopadzie 2011 r. Ministerstwo Finansów NWP uzgodniło na szczeblu technicznym metodę przeprowadzania oceny PEFA. UE planowała częściowe sfinansowanie oceny. NWP postanowiła jednak następnie opóźnić tę ocenę. Ocena PEFA rozpoczęła się w marcu 2013 r. Sprawozdanie z oceny PEFA zostało formalnie przekazane Ministerstwu Finansów w czerwcu 2013 r. i przyjęte przez to Ministerstwo w tym samym miesiącu. Sprawozdanie opublikowano w dniu 2 września 2013 r. Unia włączyła się w tę prowadzoną przez Bank Światowy ocenę, finansując udział jednego eksperta. Oprócz oceny PEFA przeprowadzono również inne oceny systemów zarządzania finansami publicznymi NWP. MFW przeprowadził przeglądy postępów w zakresie zarządzana finansami publicznymi NWP w kwietniu 2008 r., kwietniu 2009 r., grudniu 2009 r., październiku 2010 r., styczniu 2012 r. i styczniu 2013 r. Ponadto sprawozdania służb MFW na posiedzenia Komitetu Łącznikowego Ad Hoc (które odbywają dwa razy do roku) obejmują oceny reform zarządzania finansami publicznymi NWP. 62. Komisja nadal pracuje nad tą kwestią w odniesieniu do zarządzania finansami publicznymi: w marcu 2013 r. rozpoczęto ocenę PEFA prowadzoną przez Bank Światowy, a sprawozdanie formalnie przesłano do Ministerstwa Finansów w czerwcu 2013 r. Każda forma kontroli władzy ustawodawczej jest trudna z powodu braku funkcjonującej Palestyńskiej Rady Legislacyjnej. Sprawozdanie kontrolne zostało przyjęte przez ministerstwo w tym samym miesiącu i opublikowane w dniu 2 września 2013 r. 63. b) We wrześniu 2012 r. w sprawozdaniu z monitorowania pod kątem wyników podkreślono, że: „w pierwszej połowie okresu realizacji projektu wystąpiły opóźnienia z kilku względów (przedłużająca się analiza potrzeb w zakresie oceny, przeformułowanie działalności, niski poziom znajomości języka angielskiego wśród stażystów oraz brak tłumaczy). Większość tych problemów rozwiązano w pierwszej połowie 2012 r.”. Jednocześnie organ monitorujący uznał ogólną wydajność i skuteczność realizacji projektu za „dobrą”. 66. Zwroty przeprowadzono zgodnie z przepisami. Głównym celem było pobudzenie gospodarki poprzez zastrzyk środków na pokrycie długoterminowych zaległości wobec sektora prywatnego. Pozostałe zaległe płatności objęto obowiązkowym audytem przed realizacją płatności. Ramka 2 – Zwrot VAT luksusowemu hotelowi w Gazie Zwrot przeprowadzono zgodnie z przepisami. Należy zauważyć, że zwrócone temu przedsiębiorstwu zaległe płatności narastały przez ponad siedem lat ‑ od grudnia 2000 r. do stycznia 2008 r. Fakt, że w październiku 2012 r. hotel działał w sposób bardzo ograniczony, spowodowany był sytuacją w Gazie i trwającą blokadą. 67. Wsparcie na rzecz elektrowni w Gazie miało zaradzić konkretnej sytuacji kryzysowej i nie miało zostać wprowadzone na stałe. Kiedy NWP zaproponowała inne podejście, zaprzestano finansowania tego komponentu PEGASE. 68. Kluczowym elementem w kwestii niedawnych „coraz większych trudności NWP w wypłacaniu wynagrodzeń i emerytur na czas” było zawieszenie przekazywania przez Izrael należności celnych. Ponadto sytuacja budżetowa państw członkowskich oraz pewien stopień znużenia darczyńców miały wpływ na zdolność darczyńców do zareagowania na ten kryzys. Jednocześnie NWP miała nadzieję, że uzyska więcej środków od darczyńców arabskich. 70. Należy zauważyć, że Komisja i ESDZ aktywnie dążą do zapewnienia współpracy ze strony Izraela. Zorganizowano liczne spotkania z izraelskim Ministerstwem Obrony. W razie potrzeby angażowano również delegaturę UE w Tel Awiwie. Spójniejsze i bardziej zdecydowane podejście państw członkowskich do tej kwestii mogłoby zwiększyć skuteczność takich zabiegów dyplomatycznych. b) Oprócz około 3,5 mln EUR z programu bezpieczeństwa żywnościowego na strefę C przeznaczono znaczne środki z puli na 2012 r. (7 mln EUR). W ramach PEGASE również będą dostępne fundusze w strefie C dzięki rozszerzeniu zakresu programu rekonstrukcji sektora prywatnego w Gazie na Zachodni Brzeg, ze szczególnym uwzględnieniem rolników i społeczności, które odczuwają skutki wybudowania muru separacyjnego, burzenia domów przez armię izraelską i przemocy ze strony osadników. Kwestia strefy C jest jednym z priorytetów programu politycznego. Wielokrotnie omawiano ją w Komitecie Politycznym i Bezpieczeństwa. Delegatura UE w Tel Awiwie przedstawiła unijne démarche już w grudniu 2011 r. Strefa C stanowi również priorytetowy cel nowego planu działania. WNIOSKI I ZALECENIA 74. Trwałość można zapewnić wyłącznie za pomocą postępów politycznych w procesie pojednania i przez zakończenie okupacji. Ważne są jednak dwie kwestie, mianowicie reformy i środki podejmowane przez Izrael. Komisja i ESDZ uwzględniają te kwestie w sposób opisany poniżej. Pod koniec 2011 r. Komisja rozpoczęła realizację projektu, aby ocenić potrzeby i stwierdzić, jakie projekty w obszarze reformy służby cywilnej w Palestynie byłyby możliwe do zrealizowania. Na tej podstawie, od drugiej połowy 2013 r., NWP będzie otrzymywać w tym obszarze kompleksowe wsparcie finansowane przez UE. EUREP zapewni ścisłe powiązanie tego działania z programem wsparcia dla urzędników służby cywilnej i emerytów, co ułatwi także zwiększenie presji na dialog polityczny. Komisja i ESDZ aktywnie dążą do zapewnienia współpracy ze strony Izraela. Zorganizowano liczne spotkania z izraelskim Ministerstwem Obrony. W ramach stosunków dwustronnych UE-Izrael oraz za pośrednictwem delegatury w Tel Awiwie zorganizowano również wiele spotkań z władzami izraelskimi (na różnych szczeblach i w różnych formach). Spójniejsze i bardziej zdecydowane podejście państw członkowskich do tej kwestii mogłoby zwiększyć skuteczność takich zabiegów dyplomatycznych. 75. Komisja zgadza się ustanowić wskaźniki wykonania, biorąc pod uwagę fakt, że wiele czynników mających wpływ na wykonanie ma charakter zewnętrzny i niezależny od NWP. Palestyna nie jest niepodległym państwem, którego rząd ma dostęp do szeregu środków, aby osiągnąć konkretne cele. DFS PEGASE jest instrumentem politycznym, którego celem jest utrzymanie możliwości funkcjonowania rozwiązania dwupaństwowego dzięki zapewnieniu ludności palestyńskiej podstawowych warunków życia. Brak środków finansowych przekazywanych przez darczyńców za pośrednictwem PEGASE jest raczej wynikiem znużenia darczyńców lub sytuacji gospodarczej niż celowej decyzji o niekorzystaniu z PEGASE. Jak już wspomniano wcześniej, niektórzy darczyńcy wolą finansować projekty rozwojowe (zamiast udzielać bezpośredniego wsparcia finansowego), również dlatego, że daje im to większą widoczność. 76. Wniosek o bezpośrednią procedurę negocjacyjną został złożony i zatwierdzony zgodnie z art. 168 ust. 2 przepisów wykonawczych do rozporządzenia finansowego oraz należycie uzasadniony. Należy zauważyć, że procedury weryfikacji i zarządzania mające zastosowanie do programów PDFS są poddawane przeglądowi (zob. pkt 38). Ze względu na konieczność zapewnienia większej konkurencji, dostrzeżoną w 2011 r., uruchomiono procedurę przetargu międzynarodowego na zamówienie usług audytu ex ante i ex post w odniesieniu do realizacji wszystkich programów DFS PEGASE. Wstępne ogłoszenie informacyjne opublikowano w sierpniu 2012 r., a nowe umowy mają zostać podpisane do końca 2013 r. Przetarg na świadczenie usług w zakresie zarządzania programem i realizacji programu zostanie przeprowadzony w 2014 r. (zob. pkt 37). 77. Pod koniec 2011 r. Komisja rozpoczęła realizację projektu, aby ocenić potrzeby i stwierdzić, jakie projekty w obszarze reformy służby cywilnej w Palestynie byłyby możliwe do zrealizowania. Na tej podstawie, od drugiej połowy 2013 r., NWP będzie otrzymywać w tym obszarze kompleksowe wsparcie finansowane przez UE. EUREP zapewni ścisłe powiązanie tego działania z programem wsparcia dla urzędników służby cywilnej i emerytów, co ułatwi także zwiększenie presji na dialog polityczny. 78. Kwestie związane z urzędnikami służby cywilnej, którzy nie są w stanie pracować w Gazie, są skomplikowane w sytuacji panującej w Strefy Gazy, gdzie trudno dokonać obiektywnej weryfikacji. Za program DFS odpowiada NWP. Komisja udziela politycznego wsparcia NWP (stanowiącej podstawę przyszłego państwa palestyńskiego), która postanowiła kontynuować dokonywanie płatności na rzecz wszystkich kwalifikujących się pracowników zarówno na Zachodnim Brzegu, jak i w Strefie Gazy, niezależnie od ich statusu pracowniczego, którego ustalenie w każdym przypadku jest bardzo trudne. Warto przypomnieć, że wielu urzędników służby cywilnej, którzy pracują w Gazie, nie może dotrzeć do pracy, ponieważ skutecznie uniemożliwiają im to faktyczne władze. Należy oczekiwać, że każda decyzja o zaprzestaniu wspierania wypłat wynagrodzeń w Strefie Gazy byłaby bardzo newralgiczna pod względem politycznym. Kwestia VAT i innych podatków nałożonych na dostawy paliwa z Izraela znacznie wykracza poza PEGASE i wpisuje się w ogólne relacje między UE a Izraelem. Komisja podejmowała starania, aby uzyskać zwolnienie dostaw paliwa z VAT, lecz rozmowy w tej sprawie zakończyły się niepowodzeniem. Oczywiste jest, że kwestię tę można rozwiązać wyłącznie na najwyższych szczeblach politycznych. Komisja uważa, że nie może być krytykowana za to, iż nie zdołała ustalić, w jaki sposób uiszczane przez nią VAT i akcyza są wykorzystywane przez władze czy to izraelskie, czy palestyńskie, na podstawie protokołu paryskiego do porozumień z Oslo, w którym ustalono warunki przekazywania przez Izrael określonych dochodów podatkowych na rzecz NWP, ale którego Komisja/UE nie jest stroną. Była to jedna z wielu przyczyn, które spowodowały, że Komisja zaprzestała finansowania dostaw paliwa. 79. W odniesieniu do szczegółowych informacji na temat oceny PEFA zobacz odpowiedź na pkt 61 powyżej. 80. Komisja i ESDZ zgadzają się na dokonanie przeglądu mechanizmu PEGASE i uwzględnienie zaleceń Trybunału. ESDZ i Komisja przeprowadzają przegląd mechanizmu PEGASE regularnie, w zależności od zmiany okoliczności (np. przegląd komponentu PSRG po zakończeniu operacji „Płynny ołów”, a ostatnio komponentu dotyczącego szpitali we Wschodniej Jerozolimie). Komisja zdecydowanie nie zgadza się jednak, że konieczne jest przeprowadzenie „dogłębnego” przeglądu mechanizmu PEGASE. a) Komisja i ESDZ zgadzają się z tym zaleceniem, które zostało już częściowo wdrożone. Nowy plan działania Palestyny jest pierwszy planem działania nowej generacji, który negocjowano od czasu przeglądu europejskiej polityki sąsiedztwa (EPS) i który zawiera cele priorytetowe uzgodnione wspólnie przez UE i NWP. Tekst ten jest w większym stopniu dostosowany do potrzeb w zakresie pomocy rozwojowej (i odwrotnie) niż poprzedni plan, którego realizację zakończono przed ustanowieniem PEGASE. b) Komisja i ESDZ częściowo zgadzają się z tym zaleceniem. Począwszy od 2014 r., UE rozpocznie dwuletni cykl programowania na potrzeby unijnej pomocy finansowej przeznaczonej na rozwój. Zgodnie z pierwotnym planem program PEGASE ma miał stanowić części tego programowania wieloletniego, lecz Komisja i ESDZ zrewidują swoje stanowisko. Chociaż Komisja i ESDZ podtrzymują swoje zastrzeżenia w tej kwestii, są gotowe podjąć działania, aby wdrożyć to zalecenie w takim zakresie, w jakim jest to możliwe. c) Komisja i ESDZ zgadzają się z tym zaleceniem; wskaźniki wykonania zostaną wprowadzone w obszarach wymienionych przez Trybunał w odniesieniu do PEGASE (zob. nasze uwagi w pkt 31). 82. a) Komisja zgadza się z tym zaleceniem. Procedura przetargu jest w toku. Ze względu na konieczność zapewnienia większej konkurencji, dostrzeżoną w 2011 r., uruchomiono procedurę przetargu międzynarodowego na zamówienie usług audytu ex ante i ex post w odniesieniu do realizacji wszystkich programów DFS PEGASE. Wstępne ogłoszenie informacyjne opublikowano w sierpniu 2012 r., a nowe umowy mają zostać podpisane do końca 2013 r. Przetarg na świadczenie usług rozpocznie się w 2014 r. (zob. pkt 37). b) Komisja zgadza się z tym zaleceniem i będzie realizować bieżące plany, aby uprościć system zarządzania DFS PEGASE. Obecnie odpowiedzialność za administrowanie bazą danych PEGASE ponosi EUREP; na początku października 2013 r. przeniesiono bazę do budynku EUREP. 83. Komisja i ESDZ nie zgadzają się z tym zaleceniem. Odpowiedź dotycząca warunkowości znajduje się w pkt 40. Jeżeli chodzi o reformę służby cywilnej, w 2011 r. Komisja przeprowadziła ocenę potrzeb. Na tej podstawie NWP będzie otrzymywać wsparcie w 2013 r. EUREP zapewni ścisłe powiązanie tego działania z programem wsparcia dla urzędników służby cywilnej i emerytów, co ułatwi także zwiększenie presji na dialog polityczny. ESDZ i Komisją rozważają także wykorzystanie wdrożenia palestyńskiego planu reformy i rozwoju oraz palestyńskiego krajowego planu rozwoju, tj. instrumentów, które stanowiły i nadal stanowią podstawę priorytetów PEGASE, jako sposób narzucenia pewnych warunków. Ocena PEFA rozpoczęła się w marcu 2013 r. Sprawozdanie z oceny PEFA zostało formalnie przekazane Ministerstwu Finansów w czerwcu 2013 r. i przyjęte przez to Ministerstwo w tym samym miesiącu. Sprawozdanie opublikowano w dniu 2 września 2013 r. Unia włączyła się w tę prowadzoną przez Bank Światowy ocenę, finansując udział jednego eksperta. 84. Komisja i ESDZ zgadzają się z tym zaleceniem jedynie częściowo. Komisja i ESDZ zgadzają się na rozpoczęcie z NWP rozmów na temat finansowania wynagrodzeń i emerytur w Strefie Gazy w celu wypracowania porozumienia, które uwzględniałoby zastrzeżenia Trybunału. 85. Komisja zgadza się z tym zaleceniem.