Bruksela, dnia 22.12.2004

SEC(2004) 1621 końcowy

Zalecenie dotyczące

DECYZJI RADY

ustalającej, zgodnie z art. 104 ust. 8, czy Węgry podjęły skuteczne działania w odpowiedzi na zalecenia Rady zgodnie z art. 104 ust. 7 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Procedura nadmiernego deficytu (EDP) podlega przepisom art. 104 Traktatu i przepisom rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, która jest częścią Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu. Przepisy te są wzmocnione przez polityczne zobowiązania określone w przyjętej w Amsterdamie rezolucji Rady Europejskiej w sprawie Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu z dnia 17 czerwca 1997 r.

W związku ze zgłoszonym deficytem w wysokości 5,9% PKB w 2003 r.[1], W dniu 12 maja 2004 r. Komisja rozpoczęła procedurę nadmiernego deficytu w odniesieniu do Węgier. Na zalecenie Komisji, Rada zadecydowała w dniu 5 lipca 2004 r., zgodnie z art. 104 ust. 6, że Węgry mają nadmierny deficyt i w związku z tym, na mocy art. 104 ust. 7, skierowała do węgierskich władz zalecenie ograniczenia deficytu[2]. W zaleceniu tym, Rada wezwała węgierskie władze, „ aby możliwie jak najszybciej zlikwidowały obecny nadmierny deficyt ” i „ podjęły działania w perspektywie średnioterminowej zgodnie z programem konwergencji przedłożonym w maju 2004 r. ” (z uwzględnieniem następujących celów rocznych: 4,6% PKB w 2004 r., 4,1% PKB w 2005 r., 3,6% PKB w 2006 r., 3,1% PKB w 2007 r. i 2,7% PKB w 2008 r.). Rada przyjęła, że 5 listopada 2004 r. jest terminem, do którego wymagane jest „ podjęcie skutecznych działań dotyczących środków przewidzianych, aby osiągnąć cel deficytowy na rok 2005 ”. Ponadto zalecono Węgrom, aby „ konsekwentnie wdrożyły środki przewidziane w programie konwergencji z maja 2004 r., a zwłaszcza, aby były gotowe na wprowadzenie w razie konieczności dodatkowych środków, mając na względzie osiągnięcie ogólnego celu dotyczącego deficytu publicznego na rok 2004. ” Ponadto Rada wezwała węgierskie władze, „ aby wykorzystały wszelkie możliwości przyspieszenia dostosowania fiskalnego; podjęły przewidziane reformy systemów administracji publicznej, zdrowia i edukacji w celu zapewnienia planowanej redukcji wydatków i poprawy długotrwałej stabilności finansów publicznych ”; i „ zapewniły, że planowane obniżki podatków są odpowiednio finansowane oraz uzależniły ich wprowadzenie od osiągnięcia celów deficytowych ”.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 Rada, rozważając, czy zostały podjęte skuteczne działania w odpowiedzi na jej zalecenia wydane zgodnie z art. 104 ust. 7, musi oprzeć swoją decyzję na podanych do wiadomości publicznej decyzjach rządu danego Państwa Członkowskiego.

Chociaż termin 5 listopada określony w zaleceniu dotyczy budżetu na rok 2005, wykonanie budżetu na rok 2004 odgrywa w tym kontekście zasadniczą rolę. Program konwergencji przewiduje ścieżkę konsolidacyjną skoncentrowaną na 2004 r. (między innymi w celu przywrócenia wiarygodności węgierskiej polityki gospodarczej), zatem cel 4,6% PKB na rok 2004 był szczególnie ważny[3]. Dlatego też Rada zaleciła węgierskim władzom, aby w razie konieczności były gotowe wprowadzić dodatkowe środki oprócz dwóch środków w postaci redukcji wydatków przewidzianych na styczeń i luty równych 1,2% PKB w celu osiągnięcia ogólnego publicznego celu deficytowego na rok 2004 w wysokości 4,6% PKB[4]. W lipcu 2004 r., stosując się do zaleceń Rady, władze węgierskie zdecydowały się ograniczyć wykorzystanie środków przeniesionych z ministerstw, uznane za ryzyko w programie konwergencji (możliwy zakres oddziaływania do 0,5% PKB); miało to na celu ograniczenie wydatków. We wrześniu władze przyjęły pakiet korygujący bezpośrednio poprawiający bilans o 0,2% PKB.

Pomimo tej korekty, we wrześniu 2004 r. oficjalny cel 4,6% PKB został zmieniony na 5,3% PKB. Nieosiągnięcie celu 4,6% można przypisać trzem czynnikom: podwyższenie deficytu na rok 2003 we wrześniowej notyfikacji fiskalnej (o 0,3% PKB), większe wydatki i nazbyt optymistyczne prognozy dochodów (głównie z tytułu podatku VAT). Według jesiennej prognozy Komisji deficyt w 2004 r. będzie nawet wyższy i będzie kształtował się na poziomie 5,5% PKB (głównie ze względu na dalsze ryzyko związane zarówno z dochodami jak i z wydatkami). Cel nie został osiągnięty (według prognozy Komisji zabrakło 0,9 punktu procentowego) pomimo większego niż planowano wzrostu PKB.

W dniu 15 października 2004 r. węgierski rząd przedłożył węgierskiemu parlamentowi projekt ustawy budżetowej na rok 2005, zgodnie z którym docelowy ogólny deficyt publiczny w roku 2005 ma stanowić 4,7% przy założeniu realnego wzrostu PKB o 4% w 2005 r. Oznacza to poprawę o 0,6 punktu procentowego w porównaniu do zaktualizowanego celu na rok 2004 w wysokości 5,3%. Oczekuje się, że obniżenie deficytu będzie głównie skutkiem oszczędności wynikających z niższych odsetek z tytułu obsługi zadłużenia (koszty netto z tytułu odsetek zmniejszyłyby się o 0,4% PKB), lecz również z ograniczenia wydatków. Po stronie dochodów w 2005 r. budżet przewiduje spadek stosunku dochodów do PKB o 1 punkt procentowy PKB z 44,5% do 43,5% PKB, co w dużym stopniu wynika z jednorazowych działań podjętych w 2004 r. Obniżenie podatku dochodowego od osób fizycznych w budżecie na rok 2005 byłoby w znacznym stopniu skompensowane przez inne środki podatkowe, tak więc zakłada się, że zmiany w systemie podatkowym nie będą miały wpływu na dochody. Budżet zawiera „awaryjny” pakiet rezerwowy w wysokości 0,5% PKB na wypadek przekroczenia celu na rok 2005. Ma on na celu pokrycie nieprzewidzianych kosztów dostosowania się do procesów, na które rząd nie ma wpływu. Dobrze, że rezerwa taka została utworzona, jednak przydzielona kwota wydaje się skromna w świetle ryzyka, na które jest narażony budżet na rok 2005, jak zauważono w jesiennej prognozie Komisji, mianowicie: (1) koszty z tytułu odsetek mogą okazać się wyższe niż prognozowane, (2) nowowprowadzone zasady redukcji wydatków mogą okazać się niewystarczające lub nieskuteczne, na co wskazuje trwająca debata parlamentarna na temat budżetu na rok 2005, (3) istnieje ryzyko, że założenia dotyczące pewnych dochodów (głównie z tytułu podatku VAT) będą zbyt optymistyczne. W związku z powyższym Komisja przewiduje deficyt na rok 2005 w wysokości 5,2% PKB, co oznaczałoby istotną rozbieżność w wysokości 0,5 punktu procentowego w odniesieniu do budżetu i 1,1 punktu procentowego w stosunku do celu (4,1%) w programie konwergencji przedłożonym nie dalej jak w maju.

Program konwergencji zapowiadał całościową reformę strukturalną (głównie w administracji publicznej oraz w sektorze zdrowia i edukacji), które wsparłyby średnioterminowe środki kontroli wydatków. Budżet na rok 2005 zawiera kilka strukturalnych środków, ale nie wydają się one być na tyle całościowe lub daleko idące, aby zapewnić ograniczenie wydatków wymagane dla budżetu na rok 2005 i, bardziej ogólnie, dla średnioterminowej ścieżki dostosowania przedstawionej w programie konwergencji i zatwierdzonej przez Radę. Odnosi się to zwłaszcza do sektora zdrowotnego, którego całościowa reforma została odroczona.

Wnioski: (i) chociaż pewna konsolidacja zostanie osiągnięta w 2004 r., działania władz węgierskich w odpowiedzi na zalecenie Komisji dotyczące realizacji głównego celu na rok 2004 mogą zostać uznane za niewystarczające, gdyż spodziewane jest istotne rozminięcie się z celem założonym w programie konwergencji; (ii) nowy oficjalny cel deficytowy na rok 2005 jest o 0,6 punktu procentowego wyższy niż pierwotny cel deficytowy określony w zaleceniu i w programie konwergencji. Według jesiennej prognozy Komisji cel deficytowy zostanie przekroczony o kolejne o 0,5 punktu procentowego, co oznaczałoby całkowitą rozbieżność w stosunku do planowanej wartości o 1,1 punktu procentowego i obniżyłoby dostosowanie w porównaniu do roku 2004 (oszacowane w prognozie Komisji na 5,5% PKB) do zaledwie 0,3 punktu procentowego; (iii) odchylenie od planowanej ścieżki dostosowania związane z faktem, że przyszłoroczny deficyt będzie prawdopodobnie kształtował się na poziomie powyżej 5% PKB i z wolnym postępem reform strukturalnych stwarzają ryzyko, że nadmierny deficyt nie zostanie zlikwidowany w 2008 r., o ile rząd nie przyspieszy realizacji deklarowanych celów polityki makroekonomicznej. Taki rozwój sytuacji można przypisać niewystarczającym działaniom ze strony władz węgierskich[5].

Oczekuje się, że wskaźnik zadłużenia pozostanie nieznacznie poniżej 60% zarówno w 2004 jak i 2005 r. (według jesiennej prognozy Komisji odpowiednio 59.7% i 59,5% PKB).

Główne dane budżetowe na lata 2003-2006 (% PKB) |

2003 | 2004 | 2005 | 2006 |

Ogólny deficyt publiczny |

- program konwergencji | -5,9 | -4,6 | -4,1 | -3,6 |

- zaktualizowane cele rządowe | -5,3 | -4,7 |

- prognozy Komisji | -6,2 | -5,5 | -5,2 | -4,7 |

Ogólny dług publiczny |

- program konwergencji | 59,1 | 59,4 | 57,9 | 56,8 |

- zaktualizowane cele rządowe | 59,1 | 59,6 | 58,6 |

- prognozy Komisji | 58,9 | 59,7 | 59,5 | 58,9 |

Realny miesięczny wzrost PKB (%) |

- program konwergencji | 2,9 | 3,3-3,5 | 3,5-4 | ok. 4 |

- prognozy władz | 3,0 | 3,8-3,9 | 4,0 | 4,0-4,5 |

- prognozy Komisji | 3,0 | 3,9 | 3,7 | 3,8 |

Źródło: jesienna prognoza gospodarcza na 2004 r. przygotowana przez służby Komisji; program konwergencji, maj 2004 r.; budżet na 2005 r. |

Zgodnie z przepisami art. 104 ust. 8 Traktatu i art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, jeżeli Rada uzna, że nie podjęto skutecznych działań w odpowiedzi na jej zalecenia poczynione zgodnie z art. 104 ust. 7 do 5 listopada 2004 r., Rada musi podjąć stosowną decyzję niezwłocznie po upływie tego terminu. W świetle tych ustaleń, Komisja uważa, że nie podjęto skutecznych działań w odpowiedzi na zalecenia Rady zgodnie z art. 104 ust 7 w terminie określonym w zaleceniu i zaleca, żeby Rada podjęła stosowną decyzję.

Artykuł 104 ust. 8 stanowi, że w przypadku gdy Rada stwierdzi, że nie podjęto żadnego skutecznego działania w odpowiedzi na jej zalecenie zgodnie z art. 104 ust. 7, może podać zalecenia do publicznej wiadomości. Jednakże, zgodnie z rezolucją Rady Europejskiej w sprawie Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu, Węgry zgodziły się już na podanie zalecenia do publicznej wiadomości w lipcu 2004 r.[6].

Jako kolejny etap procedury, jeżeli Rada uważa, że nie podjęto skutecznego działania w odpowiedzi na zalecenie skierowane na mocy art. 104 ust. 7, może skierować do Węgier kolejne zalecenie w oparciu o zalecenie Komisji zgodnie z art. 104 ust. 7, ponieważ Węgry nie należą jeszcze do strefy euro (jest to Państwo Członkowskie objęte derogacją) i dlatego nie mają zastosowania ostatnie dwa etapy procedury nadmiernego deficytu na mocy art. 104 ust 9 i art. 104 ust. 11 (patrz: art. 122 ust. 3 Traktatu). Takie zalecenie brałoby pod uwagę aktualizację węgierskiego programu konwergencji.

Zalecenie dotyczące

DECYZJI RADY

ustalającej, zgodnie z art. 104 ust. 8, czy Węgry podjęły skuteczne działania w odpowiedzi na zalecenia Rady zgodnie z art. 104 ust. 7 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską

RADA UNII EUROPEJSKIEJ

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 104 ust. 8,

uwzględniając zalecenie Komisji,

a także mając na uwadze, co następuje:

zgodnie z art. 104 Traktatu, Państwa Członkowskie unikają nadmiernego deficytu publicznego.

Celem Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu są zdrowe finanse publiczne jako środek służący wzmocnieniu warunków zapewniających stabilność cen i mocny trwały wzrostu sprzyjający tworzeniu nowych miejsc pracy. Pakt na rzecz Stabilności i Wzrostu obejmuje rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97[7] w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu określonej w art. 104 w celu wspierania szybkiego obniżenia nadmiernego ogólnego deficytu publicznego.

Przyjęta w Amsterdamie rezolucja Rady Europejskiej w sprawie Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu z dnia 17 czerwca 1997 r.[8] uroczyście wzywa wszystkie strony, a mianowicie Państwa Członkowskie, Radę i Komisję do ścisłego i terminowego wdrożenia Traktatu i Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu.

Decyzją 2004/xxx/WE z dnia 5 lipca 2004 r. Rada zdecydowała, zgodnie z art. 104 ust. 6, że na Węgrzech istnieje nadmierny deficyt[9].

Zgodnie z art. 104 ust. 7 Traktatu i art. 3 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 w dniu 5 lipca 2004 r. Rada przyjęła zalecenie dla władz węgierskich, aby zlikwidowały jak najszybciej nadmierny deficyt i podjęły działania w perspektywie średnioterminowej w celu zmniejszenia deficytu poniżej 3% PKB do roku 2008, w wiarygodny i trwały sposób, zgodnie ze ścieżką redukcji deficytu określoną w programie konwergencji przedstawionym przez władze i zatwierdzonym przez opinię Rady z dnia 5 lipca 2004 r. Zalecenie to ustanawia dla węgierskiego rządu nieprzekraczalny termin 5 listopada 2004 r. na podjęcie skutecznych działań dotyczących środków, które mają umożliwić osiągnięcie celu deficytowego na rok 2005 w wysokości 4,1% PKB. Ponadto w dokumencie tym Rada zaleca Węgrom, aby konsekwentnie wdrożyły środki przewidziane w programie konwergencji z maja 2004 r., a zwłaszcza, aby były gotowe na wprowadzenie w razie konieczności dodatkowych środków, mając na względzie osiągnięcie ogólnego publicznego celu deficytowego na rok 2004 w wysokości 4,6% PKB. Ponadto Rada wezwała węgierskie władze, aby wykorzystały wszelkie możliwości przyspieszenia procesu dostosowania fiskalnego, podjęły przewidziane reformy systemów administracji publicznej, zdrowia i edukacji i zapewniły, że planowane obniżki podatków są odpowiednio finansowane oraz uzależniły ich wprowadzenie od osiągnięcia celów deficytowych.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1467/97 Rada, rozważając czy podjęto skuteczne działania w odpowiedzi na jej zalecenia wydane zgodnie z art. 104 ust. 7, opiera swoją decyzję na publicznie ogłaszanych decyzjach rządu danego Państwa Członkowskiego.

Ocena publicznie ogłoszonych decyzji podjętych przez Węgry na zalecenie Rady wydane zgodnie z art. 104 ust. 7 do terminu określonego w tym zaleceniu prowadzi do następujących wniosków:

Chociaż rząd węgierski przyjął po zaleceniu Rady szereg dodatkowych środków, podjęte działania nie było na tyle skuteczne, aby osiągnąć w 2004 r. cel budżetowy w wysokości 4,6% PKB, który według przewidywań zostanie istotnie przekroczony;

Chociaż w budżecie na rok 2005 ogłoszono szereg środków, nie będą one wystarczające do osiągnięcia celu deficytowego w wysokości 4,1% PKB, który według przewidywań również zostanie istotnie przekroczony;

Środki podjęte dotychczas przez władze węgierskie nie zapobiegną odchyleniu od zaplanowanej ścieżki dostosowania, co może, wraz z wolnym postępem reform strukturalnych przewidzianych w majowym programie konwergencji, w szczególności w obszarze zdrowia, zagrażać ograniczeniu nadmiernego deficytu do roku 2008, o ile rząd nie przyspieszy realizacji deklarowanych celów makroekonomicznych.

Artykuł 104 ust. 8 stanowi, że w przypadku gdy Rada stwierdzi, że żadne skuteczne działania nie zostały podjęte w odpowiedzi na jej zalecenia zgodnie z art. 104 ust. 7, wówczas może podać zalecenie do publicznej wiadomości. Jednakże, zgodnie z rezolucją Rady Europejskiej w sprawie Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu, Węgry zgodziły się już na podanie zalecenia do wiadomości publicznej w lipcu 2004 r.

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:

Artykuł 1

Węgry nie podjęły żadnych skutecznych działań w odpowiedzi na zalecenie Rady z dnia 5 lipca 2004 r. w terminie określonym w tym zaleceniu.

Artykuł 2

Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Węgierskiej.

Sporządzono w Brukseli,

W imieniu Rady

[1] Deficyt określono w oparciu o prognozę gospodarczą Komisji z wiosny 2004 r., która brała pod uwagę dane zgłoszone przez Węgry w marcu 2004 r. W notyfikacji z września 2004 r. zmieniono ogólny deficyt publiczny z 5,9% PKB na 6,2% na rok 2003.

[2] Zobacz http://register.consilium.eu.int/pdf/en/04/st11/st11218.en04.pdf.

[3] Cele brały pod uwagę koszty poniesione przez finanse publiczne wynikające z reformy emerytur z 1998 r. (spodziewany wzrost z 0,7% w 2003 r. do 1% PKB do 2008 r.).

[4] Był to już cel zaktualizowany w stosunku do pierwotnego celu 3,8% PKB w budżecie na rok 2004. Pierwsza aktualizacja celu na rok 2004 w styczniu 2004 r. została dokonana w odpowiedzi na duże rozbieżności w ostatnich miesiącach 2003 r., co udowodniło, że założenia budżetowe na rok 2004 były zbyt optymistyczne.

[5] Ocena ta nie ulegnie zmianie jeżeli, stosując się do ostatniej decyzji węgierskiego rządu, deficyt zostanie przeklasyfikowany – na okres przejściowy dopuszczany przez EUROSTAT – bez kosztów poniesionych w ramach reformy emerytur z 1998 r., które zostały włączone w ścieżkę dostosowania deficytu w ramach rządowego programu konwergencji z maja 2004 r. zatwierdzonego na mocy zalecenia Komisji z dnia 5 lipca 2004 r. Taka przejściowa klasyfikacja wpływa tymczasowo na poziom deficytu, ale zmiana dostosowania pomiędzy rokiem 2004 i 2005 jest bez znaczenia. Ponadto wieloletnie wysiłki dostosowawcze mające na celu zejście poniżej 3% w 2008 r. powinny zostać ocenione biorąc pod uwagę te koszty gdyż, poczynając od notyfikacji w marcu 2007 r., władze będą musiały zgłaszać deficyt według standardowej klasyfikacji.

[6] Dokument Rady 11218/04 z dnia 6 lipca 2006 r., dostępny w publicznym rejestrze dokumentów Rady, zatytułowany „Zalecenie Rady dla Węgier mające na celu zlikwidowanie nadmiernego deficytu publicznego – zastosowanie art. 104 ust. 7 Traktatu”.

[7] Dz.U. L 209 z 2.8.1997 r., str. 6.

[8] Dz.U. C 236 z 2.8.1997 r., str. 1.

[9] Jeszcze nie opublikowane w Dzienniku Urzędowym.