GLOSARIUSZ

CEB : Bank Rozwoju Rady Europy

CIP : Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji. Zob. EIP.

DG : Dyrekcja generalna

Dotacja : Bezzwrotny wkład budżetowy wniesiony przez UE lub instytucję publiczną państwa członkowskiego. Zwany również "dotacją publiczną".

EBI : Europejski Bank Inwestycyjny

EBOR : Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju

Efekt lewarowania : W kontekście przedmiotowej kontroli wykonania zadań efekt lewarowania określono jako ilość środków finansowych (publicznych i prywatnych), które pozyskano i wypłacono jako finansowanie dla MŚP, w stosunku do wpłaconych publicznych środków finansowych (fundusze pochodzące z UE i państw członkowskich). Załączniku II przedstawiono schemat działania efektu lewarowania w przypadku poszczególnych głównych kategorii instrumentów finansowych oraz sposób, w jaki należy interpretować tę koncepcję w kontekście EFRR.

Efekt uszczuplenia środków : Zjawisko polegające na zmniejszeniu ilości środków dostępnych na instrumenty finansowe dla MŚP.

EFI : Europejski Fundusz Inwestycyjny (specjalistyczny fundusz grupy EBI zapewniający instrumenty kapitałowe i gwarancyjne dla MŚP).

EFRR : Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EIP : Program na rzecz przedsiębiorczości i innowacji. Program DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu dotyczący MŚP, część CIP, zarządzany przez EFI pod nadzorem DG ds. Gospodarczych i Finansowych. Na podstawie decyzji 1639/2006 program pomocy dla MŚP obejmuje pięć instrumentów, w tym trzy mające na celu poprawę dostępu MŚP do finansowania: instrument na rzecz wysokiego wzrostu i innowacji w MŚP I oraz instrument na rzecz wysokiego wzrostu i innowacji w MŚP II (GIF I i GIF II), a także system poręczeń dla MŚP (SMEG). Stanowią one kontynuację instrumentów MAP (zob. poniżej).

EPNG : Europejski program naprawy gospodarczej. W kontekście przedmiotowej kontroli niemieckie Fundusze Marshalla i ich fundusze nadwyżkowe. Dla EPNG nie ustalono żadnego terminu realizacji i nie był on realizowany regionalnie. Jako wieczysty fundusz krajowy przeznaczony dla przedsiębiorstw niemieckich jest on rotacyjny; funduszy nadwyżkowych nie można ponownie przekształcić w dotacje. Powiernikiem funduszy EPNG jest KfW, a regionalne instytucje zarządzające nie biorą udziału w zarządzaniu nimi. Więcej informacji na temat EPNG i Funduszy Marshalla w Niemczech znajduje się na stronie internetowej KfW.

Finansowanie publiczne : W kontekście przedmiotowej kontroli, zgodnie z rozporządzeniami w sprawie funduszy strukturalnych, publiczny wkład w finansowanie operacji inżynierii finansowej, który ma swoje źródło w budżecie UE, państwa członkowskiego, władz regionalnych i lokalnych, oraz podobne wydatki.

Fundusz : Wyodrębniony portfel instrumentów inżynierii finansowej zarządzany przez jednego lub kilku zarządców funduszu zgodnie z określoną polityką inwestycyjną i celami w tym zakresie. Fundusz może mieć osobowość prawną lub stanowić oddzielną część finansów w ramach instytucji finansowej. Fundusz posiada wyodrębnione rozliczenia i operacje. W niniejszym sprawozdaniu termin "fundusz" dotyczy operacji współfinansowanych, a nie funduszy strukturalnych.

Fundusz powierniczy : Fundusz posiadający osobowość prawną, który posiada kontrolny pakiet udziałów w kilku zależnych funduszach kapitałowych, funduszach gwarancyjnych lub funduszach pożyczkowych.

Fundusze nadwyżkowe : Potencjalna nadwyżka środków w funduszu, która może wynikać z wkładu z sektora publicznego i którą można wykorzystać do pomocy MŚP.

GIF : Instrument na rzecz wysokiego wzrostu i innowacji w MŚP (zob. EIP).

Gwarancja : W kontekście przedmiotowej kontroli zobowiązanie jednej strony (funduszu gwarancyjnego) do spłaty, według z góry określonej stawki gwarancji, należnego kapitału i odsetek w razie niemożności spłaty pożyczki udzielonej przez pośrednika finansowego (bank) MŚP. Gwarancja zawsze oznacza jednak pewne ryzyko dla wierzyciela i odpowiedzialność MŚP za spłatę pożyczki. Gwarancje mogą być bezwarunkowe lub nie.

IMŚP : Innowacyjne MŚP prowadzące działalność związaną z zaawansowaną technologią.

Instrument/fundusz wieczysty : Instrument finansowy lub fundusz bez ustalonego terminu zapadalności lub okresu funkcjonowania.

Instrumenty inżynierii finansowej (lub instrumenty finansowe) : Termin stosowany przez Komisję w odniesieniu do różnych instrumentów zwrotnych, oferowanych w ramach funduszy strukturalnych w celu poprawy dostępu MŚP do finansowania, poprawy rozwoju obszarów miejskich i efektywności energetycznej. W kontekście przedmiotowej kontroli instrumentami tymi są instrumenty kapitałowe, pożyczkowe i gwarancyjne dla MŚP.

Instytucja finansowa : Spółki, które prowadzą głównie działalność finansową, taką jak przyjmowanie depozytów, inwestowanie funduszy lub pośrednictwo. Wszystkie instytucje finansowe są pośrednikami finansowymi.

Instytucja zarządzająca : Organ publiczny państwa członkowskiego zarządzający funduszami strukturalnymi (w tym EFRR) w imieniu państwa członkowskiego.

JEREMIE : Wspólne europejskie zasoby dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw (inicjatywa Komisji / grupy EBI dotycząca finansowania MŚP ściśle za pomocą funduszy strukturalnych).

Kapitał : Kapitał podwyższonego ryzyka zainwestowany w spółkę lub posiadany w spółce w formie instrumentów kapitałowych lub instrumentów o równoważnej randze (np. pożyczki zamienne i podporządkowane).

Kapitał obrotowy : Aktywa bieżące przedsiębiorstwa (zapasy krótkoterminowe, należności, ekwiwalenty pieniężne, środki pieniężne) pomniejszone o bieżące zobowiązania (zobowiązania krótkoterminowe, płatności zaliczkowe).

KfW : Kreditanstalt für Wiederaufbau jest niemieckim federalnym bankiem rozwoju doświadczonym w finansowaniu MŚP. Jest przede wszystkim podwykonawcą Banku Rozwoju Rady Europy i działa jako międzynarodowa instytucja finansowa na rynku finansowym MŚP w Europie Środkowej i Wschodniej.

Koszty zarządzania : W kontekście przedmiotowej kontroli koszty zarządzania to wszystkie koszty ponoszone przez pośrednika finansowego lub MŚP w związku z kosztami zarządzania instrumentami finansowymi. Przykładowe koszty tego rodzaju to: opłaty za przygotowanie, opłaty gwarancyjne, opłaty manipulacyjne, opłaty za członkostwo, opłaty za monitorowanie, opłaty za wyniki, opłaty za przetwarzanie dokumentacji oraz koszty stałe zarządcy funduszu. Płatności z tytułu odsetek i dywidendy nie są uznawane za koszty zarządzania.

Likwidacja : Proces polegający na sprzedaży wszystkich aktywów funduszu (powierniczego), spłacie wierzycieli, podziale pozostałych aktywów między właścicieli i rozwiązaniu funduszu.

Luka w finansowaniu : Brak równowagi między popytem na środki finansowe a ich podażą. W kontekście przedmiotowej kontroli luka w finansowaniu dotyczy wyłącznie luki w różnych rodzajach instrumentów finansowych dla MŚP na danym obszarze UE.

MAP : Wieloletni program na rzecz przedsiębiorstw i przedsiębiorczości, program DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu dotyczący MŚP, zarządzany przez EFI pod nadzorem DG ds. Gospodarczych i Finansowych. Na podstawie decyzji 2000/819, zmienionej decyzją 1776/2005, program ten był realizowany za pomocą dwóch instrumentów dotyczących MŚP zarządzanych przez EFI: planu uruchamiania ETF (instrumenty kapitału podwyższonego ryzyka, "plan uruchamiania ETF") oraz systemu poręczeń dla MŚP (instrumenty gwarancyjne, "SMEG"). Kontynuację MAP stanowi program CIP/EIP (zob. powyżej).

Masa krytyczna : Kwota określona jako stosunek między wielkością funduszu a uzyskiwanym z niego zwrotem. W przypadku większych inwestycji można uzyskać bardziej korzystną stopę zwrotu, a koszty transakcji są z reguły mniejsze.

Mezzanine : Rodzaj wysokooprocentowanych instrumentów dłużnych spotykany często w transakcjach wykupu lewarowanego i często wiążący się z opcją lub prawem nabycia udziałów w spółce po stawce preferencyjnej. Instrument finansowy typu mezzanine często przybiera formę podporządkowanych pożyczek zamiennych.

Mikrokredyt : W kontekście przedmiotowej kontroli niewielkie pożyczki (zazwyczaj do wysokości 25000 euro) udzielane mikroprzedsiębiorstwom (zgodnie z definicją UE). Zazwyczaj te mikroprzedsiębiorstwa otrzymują również nieodpłatne doradztwo biznesowe i opiekę.

MoU : Protokół ustaleń

MPHP : Ministerstwo Przemysłu, Handlu i Pracy Państwa Izrael

MŚP : Małe i średnie przedsiębiorstwa (zgodnie z definicją Komisji). W okresie programowania 2007–2013 może to być również każde niewielkie przedsiębiorstwo.

NUTS : Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques (wspólna klasyfikacja jednostek terytorialnych do celów statystycznych). Standardowy termin określony przez Eurostat. W kontekście EFRR Komisja wykorzystuje tzw. regiony NUTS-2.

Plan uruchamiania ETF : Fundusz środków na uruchamianie działalności gospodarczej (zob. MAP)

Pośrednik finansowy : Podmiot pełniący funkcję pośrednika między źródłami podaży kapitału a źródłami popytu na kapitał (np. bank, fundusz powierniczy, fundusz).

Pożyczka : Środki pożyczone pożyczkobiorcy, który musi spłacić pożyczoną kwotę wraz z odsetkami.

Preferencyjne traktowanie inwestora : Termin stosowany w kontekście przedmiotowej kontroli, opisujący sytuację, w której sektor publiczny nie jest traktowany pari passu, ponieważ preferencyjnie traktowany jest sektor prywatny (np. banki handlowe, inwestorzy prywatni). Oznacza to, że fundusze sektora publicznego mają niższą rangę, jeśli chodzi o prawa do spłaty.

Przeniesienie własności przedsiębiorstwa : Przeniesienie przedsiębiorstwa, działalności albo części przedsiębiorstwa lub działalności przez jego właściciela na inną osobę.

Rotacyjność : Koncepcja polegająca na tym, że wkłady w instrumenty finansowe, po pierwszym wykorzystaniu (lub cyklu), są wykorzystywane rotacyjnie (ponowne wykorzystanie, ponowne wprowadzenie do obiegu).

SBIC : Small Business Investment Companies Program (program tworzenia spółek inwestujących w małe przedsiębiorstwa). SBIC jest jednym z programów pomocy finansowej, dostępnym za pośrednictwem Biura ds. Małych Przedsiębiorstw Stanów Zjednoczonych [Small Business Administration (SBA)]. Utworzony został przez Kongres Stanów Zjednoczonych w 1958 r. w celu usunięcia luki między zapotrzebowaniem przedsiębiorców na kapitał a tradycyjnymi źródłami finansowania. Struktura programu jest wyjątkowa, ponieważ programy SBIC są funduszami inwestycyjnymi, których właścicielami i zarządcami są podmioty prywatne, działającymi na podstawie zezwoleń i pod nadzorem SBA, korzystającymi z kapitału własnego i funduszy pożyczonych za poręczeniem SBA w celu dokonywania inwestycji kapitałowych i inwestycji w papiery dłużne w kwalifikujących się małych przedsiębiorstwach. Jest to sponsorowany przez rząd fundusz funduszy, który inwestuje długoterminowy kapitał w spółki inwestycyjne, których właścicielami i zarządcami są podmioty prywatne (licencjobiorcy). SBA nie dokonuje bezpośrednich inwestycji w małe przedsiębiorstwa w ramach programu SBIC. SBA zapewnia wsparcie bez zróżnicowania regionalnego.

SMEFF : Instrument finansowania MŚP, instrument w ramach programu Phare DG ds. Rozszerzenia ("Polska i Węgry: pomoc na rzecz restrukturyzacji gospodarki").

Traktowanie pari passu : Termin prawny opisujący sytuację, w której dwa lub więcej instrumentów finansowych ma taką samą rangę, jeśli chodzi o prawa do spłaty. Przeciwieństwem traktowania pari passu jest preferencyjne traktowanie inwestora/sektora prywatnego.

Uchybienie zobowiązaniom wobec wierzyciela : W kontekście przedmiotowej kontroli oznacza niespłacenie kredytu przez MŚP zgodnie z warunkami umownymi. W przypadku gwarancji jest to moment wyegzekwowania gwarancji i przejęcia przez fundusz gwarancyjny, fundusz kontrgwarancji lub oba te fundusze obowiązku spłaty należnej kwoty.

VC : Kapitał podwyższonego ryzyka (venture capital). Specjalistyczna forma finansowania kapitałowego dla nowych, małych lub ryzykownych nienotowanych spółek.

Zarządca funduszu : Główny partner lub podmiot odpowiedzialny za realizację strategii inwestycyjnej funduszu oraz zarządzanie portfelem instrumentów finansowych, zgodnie z postanowieniami umownymi.

STRESZCZENIE

I. Małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) są podstawą gospodarki UE, ponieważ generują miejsca pracy, innowacje i dobrobyt. Na MŚP mogą jednak niekorzystnie wpływać luki w finansowaniu – mogą mieć trudności z uzyskaniem dostępu do rodzaju i kwot środków finansowych, które są im potrzebne w danym momencie.

II. Aby wspierać przedsiębiorczość, Unia Europejska (UE) stosuje głównie swoją politykę dotyczącą przedsiębiorstw i politykę spójności.

III. W ramach polityki spójności wykorzystuje się dotacje i coraz częściej, w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), instrumenty finansowe.

IV. Instrumenty finansowe są instrumentami zwrotnymi i instrumentami rotacyjnymi, które umożliwiają korzystanie z nich kolejnym MŚP.

V. Kontrola przeprowadzona przez Trybunał skupiała się na środkach inżynierii finansowej współfinansowanych z EFRR w okresach programowania 2000–2006 i 2007–2013. Ustalenia kontroli opierają się na bezpośrednim przeglądzie próby projektów i badaniu systemów zarządzania, monitorowania i systemów informacyjnych Komisji i państw członkowskich.

VI. Głównym celem kontroli była ocena skuteczności i wydajności wydatków EFRR na środki inżynierii finansowej dla MŚP.

VII. Trybunał ustalił, że przeszkodą dla skuteczności i wydajności środków były istotne niedociągnięcia, wynikające głównie z nieodpowiednich aktualnych ram prawnych funduszy strukturalnych:

a) w ocenach luki w finansowaniu MŚP, jeżeli były one dostępne, wystąpiły istotne niedociągnięcia;

b) rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych, dotyczące pierwotnie dotacji, zawierają cztery istotne uchybienia wynikające z nieuwzględnienia specyfiki instrumentów finansowych (zob. pkt 119);

c) fundusze docierały do MŚP ze znacznym opóźnieniem, a w porównaniu z innymi programami UE przeznaczonymi dla MŚP zdolności EFRR w zakresie pozyskiwania inwestycji prywatnych były niewielkie.

VIII. Trybunał formułuje następujące zalecenia:

a) Przy przedstawianiu propozycji środków inżynierii finansowej instytucje zarządzające powinny upewnić się, że ich propozycja jest odpowiednio uzasadniona wysokiej jakości oceną luki w finansowaniu MŚP, obejmującą jej skwantyfikowaną analizę.

b) Przy zatwierdzaniu programów operacyjnych obejmujących środki inżynierii finansowej Komisja powinna zweryfikować ich zgodność z oceną luki w finansowaniu MŚP i upewnić się co do jej jakości.

c) Przy opracowywaniu projektów rozporządzeń w sprawie funduszy strukturalnych prawodawca oraz Komisja powinni uwzględnić różne konkretne uchybienia wymienione w niniejszym sprawozdaniu (zob. pkt 48–77). Ogólnie rzecz biorąc, prawodawca i Komisja powinni zapewnić bardziej odpowiednie ramy prawne, aby na koncepcję i realizację środków inżynierii finansowej nie wpływały negatywnie braki w ramach prawnych dotyczących funduszy strukturalnych, ograniczenia geograficzne i efekty rozproszenia.

d) Komisja powinna zapewnić rzetelny i solidny technicznie system monitorowania i oceny odnoszący się konkretnie do instrumentów finansowych. Powinno to doprowadzić do oddzielenia instrumentów finansowych od dotacji w ramach prowadzonych przez Komisję procesów monitorowania, sprawozdawczości i kontroli, a kwota środków faktycznie wypłaconych MŚP powinna być przejrzysta. W szczególności Komisja i państwa członkowskie powinny uzgodnić niewielką liczbę wymiernych, odpowiednich, konkretnych i jednolitych wskaźników wyników osiąganych w przypadku instrumentów finansowych.

e) Komisja powinna zbadać możliwość dostarczenia państwom członkowskim gotowych struktur i instrumentów inżynierii finansowej dla MŚP (np. dotacji z opłatami licencyjnymi, specjalnych instrumentów inwestycyjnych), aby przyspieszyć realizację i ograniczyć koszty zarządzania.

f) Z pomocą Komisji państwa członkowskie powinny dążyć do włączenia wszystkich współfinansowanych z EFRR instrumentów finansowych dla MŚP do jednego programu operacyjnego dla każdego państwa członkowskiego. Usprawniłoby to proces planowania i wyeliminowało jeden z głównych stwierdzonych czynników powodujących opóźnienia.

g) Oprócz zdefiniowania pojęć lewarowania i ponownego obiegu środków w rozporządzeniach w sprawie funduszy strukturalnych Komisja powinna, w zależności od rodzaju funduszu powierniczego lub funduszu, wprowadzić wymóg umownie wiążących minimalnych współczynników lewarowania, minimalnych okresów rotacji i danych wykorzystywanych do obliczania współczynników lewarowania.

h) Jeżeli realizacja powyższych zaleceń nie będzie możliwa w ramach polityki spójności, Trybunał zwraca się do prawodawcy i Komisji o rozważenie alternatywnych sposobów wspierania MŚP za pomocą instrumentów inżynierii finansowej. W takim przypadku instrumenty te powinny być wspierane albo za pomocą programów zarządzanych centralnie przez Komisję, specjalnych instrumentów inwestycyjnych zarządzanych we współpracy z Komisją i państwami członkowskimi, albo bezpośrednio przez państwa członkowskie.

WSTĘP

1. Małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) [1] są podstawą gospodarki UE – stanowią 99% wszystkich przedsiębiorstw [2]. Rynki finansowe niechętnie jednak inwestują w MŚP, ponieważ są one postrzegane jako bardziej ryzykowne niż większe przedsiębiorstwa, zwłaszcza jeżeli MŚP działają na rynkach innowacyjnych (IMŚP).

2. Według obserwatorium europejskich MŚP [3] ograniczony dostęp do finansów jest problemem dla MŚP w Europie. Sytuację pogorszył ostatni kryzys finansowy, który wywarł szczególnie silne skutki w niektórych państwach członkowskich.

3. Ponieważ sektor publiczny ma do odegrania istotną rolę we wspieraniu MŚP, co w szczególności dotyczy dostarczenia odpowiedniego finansowania, Komisja zapewniła różne rodzaje dostępu do finansowania.

POLITYKA SPÓJNOŚCI UE

4. Celem polityki spójności jest wzmacnianie gospodarczej, społecznej i terytorialnej spójności w UE poprzez zmniejszenie różnic między regionami UE. W ramach polityki spójności funkcjonuje EFRR, który wyraźnie przewiduje możliwość pomocy w dostępie MŚP do finansowania głównie dzięki jednorazowym dotacjom, które ze względu na swój charakter nie podlegają zwrotowi przez odbiorców.

5. W okresie programowania EFRR 2000–2006 oraz w większej mierze w okresie programowania EFRR 2007–2013 instrumenty inżynierii finansowej (instrumenty zwrotne) były stosowane przez Komisję i większość państw członkowskich w kontekście polityki spójności UE. To właśnie rozwój instrumentów finansowych EFRR jest przedmiotem niniejszej kontroli wykonania zadań.

WSPARCIE UDZIELANE MŚP PRZEZ UE ZA POMOCĄ INSTRUMENTÓW INŻYNIERII FINANSOWEJ POZA RAMAMI POLITYKI SPÓJNOŚCI

6. Ponieważ zapewnienie i poprawa dostępu MŚP do finansowania są tak istotne, UE wspierała dostęp MŚP do finansowania na dwa główne sposoby:

a) Opracowanie programów szczegółowych, wieloletniego programu na rzecz przedsiębiorstw i przedsiębiorczości (MAP), którego kontynuację stanowił program na rzecz przedsiębiorczości i innowacji (EIP). W latach 2001–2013 na MAP i EIP przypadło łącznie 1,6 mld euro. Programy te są realizowane przez Europejski Fundusz Inwestycyjny (EFI). System poręczeń dla MŚP (SMEG), który stanowi część MAP i EIP, został ostatnio poddany kontroli przez Trybunał [4].

b) Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) zrealizował programy pożyczkowe o wartości około 70 mld euro (lata 2001–2010), które miały na celu poprawę dostępu MŚP do finansowania. Programy te są finansowane głównie ze środków EBI, bez funduszy z budżetu UE [5].

WSPARCIE UDZIELANE MŚP ZA POMOCĄ INSTRUMENTÓW INŻYNIERII FINANSOWEJ EFRR

7. W ciągu dwóch ostatnich okresów programowania w kontekście polityki spójności Komisja zachęcała do udzielania pomocy zwrotnej w formie instrumentów inżynierii finansowej. Według Komisji na środki inżynierii finansowej w państwach członkowskich UE przeznaczono około 12 mld euro z budżetu UE [6]: 1,6 mld euro (lata 2000–2006) i 10,4 mld euro (lata 2007–2013), z czego 1,5 mld euro i 7,9 mld euro przeznaczono odpowiednio na płatności na rzecz funduszy powierniczych lub funduszy współfinansujących instrumenty inżynierii finansowej.

8. Dane te mają charakter orientacyjny, a zatem należy traktować je ostrożnie [7], co w szczególności dotyczy okresu programowania 2007–2013 [8]. Wynika to przede wszystkim z tego, że Komisja nie posiada szczegółowych informacji na temat finansowania instrumentów inżynierii finansowej [9]. Ponadto nie wiadomo, w jakim stopniu MŚP faktycznie skorzystały z kwot przyznanych funduszom powierniczym i funduszom.

9. Krótkie zestawienie łącznych kwot przypadających na poszczególne okresy programowania przedstawiono w załączniku I.

10. Obecnie rozporządzenie [10] stanowi, że instrumenty inżynierii finansowej można stosować do trzech celów: jako fundusze na rzecz wsparcia przedsiębiorstw, przede wszystkim MŚP, fundusze rozwoju obszarów miejskich i fundusze przeznaczone na promowanie efektywności energetycznej.

11. To samo rozporządzenie przewiduje, że państwa członkowskie mogą angażować EFI w realizację instrumentów inżynierii finansowej na trzy różne sposoby:

EFI przygotowuje oceny, tj. oceny luk w finansowaniu MŚP;

EFI pełni rolę funduszu powierniczego; ma to obecnie miejsce w przypadku ośmiu państw członkowskich i trzech regionów [11];

EFI pełni rolę doradcy władz krajowych lub regionalnych.

MECHANIZMY INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH

12. Realizacja programów dotyczących dostępu do finansowania wymaga aktywnego udziału pośredników finansowych, którzy przekształcają fundusze publiczne w instrumenty finansowe dla MŚP. Fundusze publiczne mogą zostać powiększone o dodatkowe fundusze pochodzące z sektora prywatnego, co zwiększa łączną kwotę dostępną na inwestycje w MŚP; w taki właśnie sposób Trybunał definiuje efekt lewarowania. Efekt lewarowania w poszczególnych kategoriach instrumentów finansowych objaśniono za pomocą schematu w załączniku II.

13. Większość środków finansowych wniesionych przez programy operacyjne jest przekazywana do wybranego funduszu powierniczego (zarządzanego przez EFI, instytucje krajowe lub inne), a następnie do wybranych pośredników (zob. wykres). Środki finansowe mogą być też bezpośrednio przekazywane pośrednikom finansowym. W kontekście instrumentów inżynierii finansowej beneficjentami są pośrednicy finansowi, a odbiorcami końcowymi – MŚP.

WYKRES

PRZEPŁYW ŚRODKÓW FINANSOWYCH Z PROGRAMU OPERACYJNEGO DO MŚP (ILUSTRACJA UPROSZCZONA)

+++++ TIFF +++++

14. Należy rozróżnić trzy główne rodzaje instrumentów finansowych: instrumenty kapitałowe, pożyczkowe i gwarancyjne. Wszystkie kwalifikują się do współfinansowania z EFRR, jednak muszą one być zgodne z unijnymi i krajowymi zasadami kwalifikowalności(np. dotyczącymi przeniesienia własności przedsiębiorstwa, kapitału obrotowego, pomocy państwa).

15. W przypadku instrumentów kapitałowych i pożyczek dochody uzyskane dzięki odpowiednio sprzedaży kapitału lub obsłudze długu mają zostać ponownie wykorzystane do sfinansowania dodatkowych instrumentów finansowych dla innych MŚP – jest to efekt rotacji.

16. W przypadku gwarancji środki są faktycznie wydatkowane jedynie w przypadku uchybienia zobowiązaniom wobec wierzyciela przez pożyczkobiorcę. Jeżeli nie ma to miejsca, kwoty te mogą zostać uwolnione po spełnieniu właściwych warunków umownych.

17. Według ostatnich dokumentów strategicznych opublikowanych przez Komisję istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo dalszego rozwoju instrumentów inżynierii finansowej w następnym okresie programowania [12]. Właściwy departament Komisji, DG ds. Polityki Regionalnej, uważa efekt lewarowania i efekt rotacji za główną przewagę instrumentów finansowych nad dotacjami. Innymi przedstawianymi zaletami instrumentów finansowych są:

a) możliwość zapewniania MŚP trwałego finansowania na korzystnych rynkowo warunkach;

b) możliwość zwiększenia fachowej wiedzy władz publicznych i MŚP i know-how w zakresie finansów;

c) zapewnienie większego finansowania z góry na projekty inwestycyjne MŚP w porównaniu z dotacjami.

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

18. Głównym celem kontroli była ocena skuteczności i wydajności wydatków EFRR na instrumenty inżynierii finansowej [13] dla MŚP.

19. Trybunał uwzględnił następujące główne aspekty ich skuteczności i wydajności:

a) jakość oceny luki w finansowaniu MŚP;

b) adekwatność ram EFRR, jeśli chodzi o realizację instrumentów finansowych;

c) skuteczność i wydajność instrumentów finansowych, jeśli chodzi o osiąganie wyników.

20. Kontrolę przeprowadzono w Komisji i w pięciu państwach członkowskich (w Niemczech, na Węgrzech, w Portugalii, na Słowacji oraz w Zjednoczonym Królestwie). Na podstawie danych dostarczonych przez Komisję odpowiednio w okresach programowania 2000–2006 i 2007–2013 na tych pięć państw członkowskich przypada około 46% i 30% środków przydzielonych w ramach EFRR na instrumenty inżynierii finansowej. Przy wyborze tych państw członkowskich zwrócono uwagę na zapewnienie wystarczającej różnorodności instrumentów finansowych i struktur finansowania oraz na równowagę geograficzną.

21. Ocenie poddano próbę 34 operacji współfinansowanych z EFRR, 24 z okresu programowania 2000–2006 i 10 z okresu programowania 2007–2013. W załączniku I przedstawiono łączne kwoty środków przeznaczonych na zobowiązania i wypłaconych, które wchodzą w przedmiotowy zakres niniejszego sprawozdania, w tym informacje o tym, jaką część EFRR stanowią te środki.

22. Prace kontrolne obejmowały przegląd dokumentacji i spotkania z przedstawicielami różnych władz publicznych i pośredników finansowych odpowiedzialnych za opracowywanie i realizację środków i instrumentów inżynierii finansowej dla MŚP oraz zarządzanie nimi.

23. Zgromadzono również informacje z kontroli finansowych przeprowadzonych przez Komisję lub Europejski Trybunał Obrachunkowy ("Trybunał") w tych dwóch okresach programowania, z analizy dokumentacji i spotkań w Komisji i EFI [14].

24. Prace kontrolne przeprowadzone w EFI dotyczyły dwóch z trzech rodzajów usług, które świadczy on w kontekście środków inżynierii finansowej dla MŚP w ramach EFRR: przygotowywania ocen luk w finansowaniu MŚP i pełnienia roli funduszu powierniczego.

25. W kontekście analizy porównawczej Trybunał uznał za dobre praktyki niektóre programy o renomie międzynarodowej [15], jak również niektóre wartości porównawcze zaczerpnięte z programów UE [16] zarządzanych na szczeblu centralnym. Wszystkie te programy realizują podobną logikę interwencji, co programy dostępu MŚP do finansowania w ramach polityki spójności (z wyjątkiem obszernego celu spójności terytorialnej). Wszystkie one mają także wspólny mianownik: dążenie do wzrostu gospodarczego oraz tworzenia miejsc pracy poprzez rozwój przedsiębiorstw za pomocą instrumentów finansowych.

UWAGI

JAKOŚĆ OCENY LUKI W FINANSOWANIU MŚP

26. Brak równowagi między popytem na różne rodzaje instrumentów finansowych dla MŚP a ich podażą, zwany luką w finansowaniu, stanowi uzasadnienie interwencji publicznej na rynku. Aby operacje w ramach EFRR skutecznie zaspokajały rzeczywiste zapotrzebowanie MŚP na finansowanie, powinny opierać się one na rzetelnej analizie luki w finansowaniu [17].

27. Trybunał zbadał jakość ocen luk, a w szczególności, czy oceny te:

a) określiły i skwantyfikowały zapotrzebowanie na działanie sektora publicznego na rzecz środków inżynierii finansowej dla MŚP;

b) były powiązane z odpowiednimi programami operacyjnymi;

c) zostały odpowiednio wcześniej udostępnione wszystkim zainteresowanym stronom.

28. Chociaż wszystkie oceny luk zostały przeprowadzone przez EFI zgodnie ze standardową metodyką (tj. wspólnym szablonem), ich jakość była zdecydowanie różna. Trybunał stwierdził jednak, że przeprowadzona przez EFI ocena luki w przypadku Szwecji jest dobrą praktyką i wykorzystał ją jako punkt odniesienia (zob. ramka 1).

RAMKA 1

PRZEPROWADZONA PRZEZ EFI OCENA LUKI DLA SZWECJI JAKO PRZYKŁAD DOBRYCH PRAKTYK

Ocena luki przeprowadzona przez EFI i ukończona w styczniu 2007 r. obejmowała:

pełną analizę ogólnokrajowego popytu na finansowanie dla MŚP i jego podaży według rodzajów instrumentów finansowych, w stosownych przypadkach z uwzględnieniem specyfiki regionalnej;

obszary, w których można lub nie można było zasadnie stwierdzić istnienia luk w finansowaniu;

odniesienia do poprzedniego wsparcia EFRR lub innych programów UE dotyczących dostępu do finansowania, w tym roli grupy EBI;

informacje dotyczące planowanej struktury współfinansowanych funduszy zapewniających środki finansowe dla MŚP (przydział funduszy), w tym powiązanie z programem operacyjnym przedstawionym Komisji do zatwierdzenia;

informacje dotyczące potencjalnych pośredników finansowych, którzy mogliby zrealizować finansowanie.

LATA 2000–2006: POWSZECHNY BRAK OCEN LUK

29. W okresie programowania 2000–2006 Komisja i państwa członkowskie właściwie nie oceniały luk w finansowaniu MŚP. Chociaż na środki inżynierii finansowej dla MŚP wydatkowano 1,60 mld euro, oceny luk nie były ani obowiązkowe, ani zalecane przez Komisję.

30. Oceny ex ante, przewidziane rozporządzeniami w sprawie funduszy strukturalnych [18], nie obejmowały właściwej oceny luk w finansowaniu MŚP. Na przykład w Portugalii programy były finansowane bez uprzedniego przeprowadzenia oceny luki, natomiast w Niemczech (region Berlina i Nadrenia Północna-Westfalia) oceny nie były szczegółowe i nie ma pewności co do tego, czy zostały one faktycznie wykorzystane przez odpowiednie organy.

LATA 2007–2013: ZNACZĄCE NIEDOCIĄGNIĘCIA

31. W okresie programowania 2007–2013 nie przewidziano konkretnych wymogów prawnych dotyczących istnienia i korzystania z ocen luk w finansowaniu MŚP na poziomie programu operacyjnego. Komisja, świadoma ich użyteczności, we współpracy z EFI postanowiła jednak dofinansować oceny luk prowadzone nieodpłatnie na wniosek państw członkowskich [19]. Miały być one wykorzystywane w przygotowywaniu programów operacyjnych do określenia celów i zasobów służących do poprawy dostępu MŚP do finansowania.

32. W latach 2006–2009 EFI przygotował 55 ocen luk na wniosek 20 państw członkowskich, z których 18 zostało poddanych analizie podczas kontroli. Oprócz ocen luk dotyczących skontrolowanych państw członkowskich przeprowadzono analizę dodatkowych ocen luk przygotowanych dla Hiszpanii, Francji i Polski, ponieważ to ich dotyczyła większość ocen.

EFI OKREŚLIŁ I SKWANTYFIKOWAŁ ZAPOTRZEBOWANIE NA DZIAŁANIE SEKTORA PUBLICZNEGO

33. W przypadku wszystkich przeanalizowanych ocen luk EFI skwantyfikował lukę w finansowaniu i stwierdził istnienie zapotrzebowania na działanie sektora publicznego na rzecz instrumentów inżynierii finansowej dla MŚP.

34. EFI jednak tylko w niewielkim stopniu uwzględnił wcześniejsze wsparcie na rzecz poprawy dostępu MŚP do finansowania, udzielane przez UE w kontekście EFRR lub innych programów. Gdy EFI uwzględniał takie wsparcie, nie próbował wyciągnąć wniosków w tym zakresie.

BRAK WYRAŹNEGO POWIĄZANIA Z PROGRAMAMI OPERACYJNYMI

35. W żadnym zbadanym przypadku w przeprowadzonej przez EFI ocenie luk nie ustalono powiązania z programami operacyjnymi EFRR, których oceny te dotyczyły. Przygotowane przez EFI oceny luk zostały przeprowadzone niezależnie od programów operacyjnych, często z opóźnieniem, co prowadziło do nieoptymalnego przydziału funduszy z działań określonych w programie operacyjnym na instrumenty finansowe.

36. Z tego względu, gdy konieczne było negocjowanie kolejnych umów ramowych (między państwami członkowskimi a zarządcami funduszy powierniczych), ponownie pojawiły się znaczne ograniczenia w programie operacyjnym (np. przydział środków na różne rodzaje instrumentów, ograniczenia terytorialne, wymogi w zakresie monitorowania i sprawozdawczości), które nie zostały uwzględnione w ocenach luk.

37. Na przykład polskie władze regionalne nie były zadowolone z jakości pięciu regionalnych ocen luk w finansowaniu [20]. W innych przypadkach oceny luk w dużej mierze pomijano przy realizacji programów operacyjnych (np. w Andaluzji, na Węgrzech).

38. Komisja nie wymagała niezależnej oceny ani analizy jakości ocen luk, które zamówiła od EFI. EBI przeprowadził jednak ocenę, w której określił oceny luk jako "częściowo niezadowalające" i głównie skrytykował opóźnienia w procesie ich przygotowywania oraz "różnorodne problemy zewnętrzne", w tym problemy regulacyjne [21].

OCENY LUK NIE BYŁY SYSTEMATYCZNIE PODAWANE DO WIADOMOŚCI

39. Aby zoptymalizować wielkość i jakość podaży finansowania dla MŚP, należy w jak największym stopniu podnieść poziom wiedzy zainteresowanych stron na temat konkretnego zapotrzebowania na finansowanie dla MŚP. Oznacza to dostarczenie pośrednikom finansowym oraz różnym grupom interesu i sieciom MŚP pełnych ocen luk w tym samym czasie, w którym otrzymują je instytucje zarządzające.

40. Pomimo zapisów protokołu ustaleń [22] w większości przypadków nie udostępniono pełnych sprawozdań, a Komisja opublikowała jedynie streszczenia.

ADEKWATNOŚĆ RAM EFRR, JEŚLI CHODZI O REALIZACJĘ INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH

41. Odpowiednie ramy prawne i administracyjne są dla państw członkowskich oraz licznych zaangażowanych regionów i instytucji finansowych zasadniczym czynnikiem warunkującym skuteczność i wydajność w zapewnianiu MŚP dostępu do finansowania.

42. Trybunał zbadał, czy:

a) ramy prawne i zarządcze wystarczająco uwzględniały szczególny charakter różnych instrumentów finansowych;

b) wykorzystanie EFRR jako mechanizmu służącego do zapewnienia instrumentów finansowych sprzyjało należytemu zarządzaniu finansami;

c) systemy monitorowania i systemy informacyjne Komisji odpowiadały zamierzonemu celowi.

W NIEWYSTARCZAJĄCY SPOSÓB UWZGLĘDNIONO SZCZEGÓLNY CHARAKTER RÓŻNYCH INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH

43. Aktualne rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych [23] stanowią, że do instrumentów finansowych należą kapitał podwyższonego ryzyka (forma finansowania kapitałowego) oraz fundusze pożyczkowe i gwarancyjne. Rozporządzenia nie zawierają dodatkowych szczegółowych przepisów dotyczących funduszy kapitałowych, pożyczkowych i gwarancyjnych, które zasadniczo różnią się zarówno od instrumentów bezzwrotnych (dotacji), jak i między sobą. Rozporządzenie finansowe [24] również nie zawiera szczegółowych przepisów dotyczących instrumentów finansowych.

44. W związku z tym Komisja zarządza pomocą zwrotną dla MŚP na podstawie takich samych ram prawnych, jak w przypadku dotacji, które są bezzwrotne.

45. Komisja uznała, że powoduje to problemy. Na przykład w sprawozdaniu z audytu wewnętrznego za 2010 r. [25] stwierdzono, że koncepcja ram prawnych i strategicznych nie jest najlepiej dopasowana do osiągnięcia celów oraz że nieodpowiednia koncepcja systemu mogła mieć silne negatywne skutki dla wyników i wizerunku Komisji.

46. W celu pomocy państwom członkowskim w zrozumieniu, jak należy stosować rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych, aby wspierać instrumenty finansowe, w lipcu 2007 r. i grudniu 2008 r. Komisja wydała dwie noty interpretacyjne, które miały jednak ograniczony zakres. Dopiero w lutym 2011 r., cztery lata po rozpoczęciu bieżącego okresu programowania, Komisja wydała kompleksową i odpowiednią notę interpretacyjną dotyczącą instrumentów inżynierii finansowej, w której wyróżniono główne rodzaje instrumentów finansowych.

47. Nota interpretacyjna Komisji z lutego 2011 r. nie ma jednak wiążącej mocy prawnej, a w rozporządzeniach sprawie funduszy strukturalnych utrzymują się cztery poważne braki:

niewystarczające przepisy dotyczące lewarowania i rotacyjności;

możliwość nieuzasadnionego przydziału środków na instrumenty finansowe;

możliwość nieuzasadnionego preferencyjnego traktowania sektora prywatnego;

nieprecyzyjne warunki kwalifikowalności dotyczące kapitału obrotowego.

NIEWYSTARCZAJĄCE PRZEPISY DOTYCZĄCE LEWAROWANIA I ROTACYJNOŚCI

48. Pierwszym problemem jest brak jasnego odniesienia w rozporządzeniach w sprawie funduszy strukturalnych do funduszy lewarowych i rotacyjnych funduszy nadwyżkowych ogólnie, zaś w szczególności do tego, w jaki sposób i do kiedy należy stosować te pojęcia [26]. Jak wielokrotnie powtarzała Komisja, są to główne cechy instrumentów inżynierii finansowej, a nawet funduszy strukturalnych w bieżącym okresie programowania [27].

49. Rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych nie określają konkretnego czasu trwania (10, 20, 30 lat) ani współczynnika określającego, ile razy (co najmniej, raz, dwa razy, trzy razy) należy ponownie wykorzystać fundusze nadwyżkowe, jeżeli nie zostały one wyczerpane. Ponadto sposób, w jaki fundusze kapitałowe, pożyczkowe i gwarancyjne lewarują środki finansowe, jest zasadniczo różny, co nie znalazło odzwierciedlenia w rozporządzeniach.

50. Chociaż w nocie z lutego 2011 r. uwzględniono różnice w rodzajach instrumentów finansowych, w nikłym stopniu odnosi się ona do wywieranego przez nie efektu lewarowania, a mowa jest o korzyściach lewarowania bez podania definicji tego pojęcia i ustalenia wymogów w tym zakresie (współczynniki lewarowania, częstotliwość i ponowne wykorzystanie funduszy nadwyżkowych) [28].

51. Jeśli chodzi o rotacyjny charakter funduszy, nota interpretacyjna zawiera wytyczne, które zachęcają do ponownego przydziału na ten sam rodzaj działań w tym samym regionie, w którym realizowany jest program operacyjny, środków publicznych stanowiących zwrot z pierwszego cyklu inwestycyjnego [29]. Instytucje zarządzające zawsze miały jednak znaczną swobodę decyzyjną, jeśli chodzi o ponowne wykorzystanie ewentualnych funduszy nadwyżkowych, ponieważ mogły ponownie przekształcić je w bezzwrotne dotacje [30], co ogranicza potencjalne korzyści płynące z zastosowania instrumentów inżynierii finansowej.

52. Na przykład w Andaluzji przepisy o likwidacji wspominają, że pozostałe likwidowane fundusze mogą zostać przekazane do budżetu regionalnego, a następnie dowolnie wykorzystane przez rząd regionalny. Oznacza to, że fundusze nadwyżkowe można wykorzystać do pokrycia zwykłych wydatków rządu regionalnego lub przekazać je w formie dotacji dla podmiotów gospodarczych innych niż małe przedsiębiorstwa [31].

53. Ponadto, jak objaśniono poniżej w pkt 78–83, istniejące systemy monitorowania i systemy informacyjne nie pozwalają stwierdzić, czy strategia inwestycyjna, polityka wyjścia i przepisy o likwidacji [32] skutecznie określają warunki rotacji funduszy nadwyżkowych. W rezultacie Komisja nie otrzymuje wystarczających informacji, aby monitorować rotacyjność funduszy.

MOŻLIWOŚĆ NIEUZASADNIONEGO PRZYDZIAŁU ŚRODKÓW NA INSTRUMENTY FINANSOWE

54. Drugi problem polega na tym, że zgodnie z aktualnym rozporządzeniem w sprawie funduszy strukturalnych [33] państwa członkowskie, które wprowadziły fundusze powiernicze, nie podlegają obowiązkowi automatycznego anulowania środków w okresie funkcjonowania programu operacyjnego, jeżeli nie doszło do wypłat z funduszy powierniczych.

55. Jak wspomniano w pkt 32, państwa członkowskie nie miały obowiązku przeprowadzenia ocen luk w finansowaniu MŚP. W związku z tym prawodawca umożliwił przydział nadmiernych funduszy na instrumenty finansowe.

56. Dopiero w chwili zamknięcia programu, ponad dwa lata po zakończeniu siedmioletniego okresu programowania, Komisja będzie w stanie uregulować tę sytuację.

57. Znaczącym przykładem przydziału nadmiernych funduszy jest fundusz gwarancyjny we Włoszech (zob. ramka 2).

MOŻLIWOŚĆ NIEUZASADNIONEGO PREFERENCYJNEGO TRAKTOWANIA SEKTORA PRYWATNEGO

58. Trzeci problem polega na tym, że aktualne rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych [34] umożliwiają, bez dodatkowego precyzowania, preferencyjne traktowanie sektora prywatnego w porównaniu z sektorem publicznym, którym w tym przypadku są fundusze strukturalne. To preferencyjne traktowanie faktycznie występuje, jeżeli umowy nie przewidują takich samych praw do spłaty w przypadku EFRR, jak w przypadku podmiotów prywatnych wnoszących wkład finansowy (tj. brak zasady pari passu).

59. Preferencyjne traktowanie może być uzasadnione chęcią pozyskania inwestorów lub pożyczkodawców prywatnych dzięki zwiększeniu ich szans na uzyskanie zwrotu zainwestowanych środków oraz poniesienie mniejszego ryzyka/osiągnięcie większych zysków. Traktowanie takie musi być jednak ściśle uzasadnione, ponieważ ogranicza ono zdolności do zgromadzenia wystarczających funduszy nadwyżkowych dla następnych MŚP.

RAMKA 2

PRZYPADEK PRZYDZIAŁU NADMIERNYCH FUNDUSZY: GWARANCJE W RAMACH EFRR WE WŁOSZECH (SARDYNIA)

Instytucja zarządzająca na Sardynii nie zleciła żadnej oceny luki. Przy docelowej wysokości lewarowania finansowego wynoszącej 10 i średniej stawce gwarancji na poziomie 65% określonej w planie operacyjnym instytucji zarządzającej [35] kapitał przydzielony funduszowi w kwocie 233 mln euro oznaczałby wydanie nowych gwarancji w wysokości co najmniej 3585 mln euro, czyli o 51% więcej niż maksymalna oczekiwana kwota nowych gwarancji przewidziana planem operacyjnym.

Stanowi to około 38% niespłaconych pożyczek wszystkich przedsiębiorstw na Sardynii (obecnie na poziomie 11803 mln euro), co jest nierealne. W połowie 2011 r. wykorzystano kwotę 1,5 mln euro z całkowitego kapitału przydzielonego temu funduszowi w wysokości 233 mln euro. Ten nadmierny kapitał nie podlega automatycznemu anulowaniu.

60. Z tego powodu instytucje zarządzające powinny ocenić, czy istnieje preferencyjne traktowanie i czy jest ono uzasadnione [36]. Aktualne rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych i noty interpretacyjne Komisji nie precyzują jednak tej kwestii.

61. Trzy przypadki nieuzasadnionego preferencyjnego traktowania stwierdzono w regionach Anglii – odpowiednio Londyn, Merseyside oraz Yorkshire i Humber. W razie uchybienia zobowiązaniom wobec wierzycieli przez jeden z podrzędnych funduszy należących do funduszu powierniczego, fundusz powierniczy musiałby w pierwszej kolejności spłacić bank kosztem funduszy, które wywiązują się ze swoich zobowiązań.

62. Czwarty przypadek stwierdzono na Węgrzech, gdzie inwestorzy kapitałowi zabezpieczyli swój zwrot za pomocą klauzuli ograniczającej stopę zwrotu kosztem podmiotu publicznego i ograniczyli własne ryzyko na pomocą klauzuli dotyczącej miarkowania strat. W związku z tym inwestor publiczny ponosi całe ryzyko, lecz nie zwiększają się jego szanse na zysk.

NIEPRECYZYJNE WARUNKI KWALIFIKOWALNOŚCI DOTYCZĄCE KAPITAŁU OBROTOWEGO

63. Czwartym problemem są warunki kwalifikowalności kapitału obrotowego, które nie zostały uwzględnione w rozporządzeniach w sprawie funduszy strukturalnych. W nocie interpretacyjnej z lutego 2011 r. Komisja uznaje, że finansowanie kapitału obrotowego, który nie jest powiązany z planem tworzenia lub rozwijania przedsiębiorstwa, nie powinno być wspierane za pomocą instrumentów finansowych [37].

64. Zastosowanie niejednoznacznego terminu "kapitał przeznaczony na rozwój" oraz wielu wyjątków w zakresie wykorzystania kapitału obrotowego spowodowało dezorientację instytucji finansowych w państwach członkowskich. W rzeczywistości Komisja przyjęła pogląd, że zasady kwalifikowalności kapitału obrotowego "należy badać i stosować indywidualnie dla każdego przypadku, z odpowiednim uwzględnieniem i poszanowaniem właściwych zasad i przepisów dotyczących pomocy państwa" [38].

65. Skutki tej niepewności prawnej można było odczuć na przykład na Węgrzech, gdzie instytucja zarządzająca stwierdziła, że warunki Komisji są trudne do interpretacji, nie można ich monitorować i zwiększają one ryzyko ponoszone przez pośredników finansowych do takiego poziomu, że stracili oni zainteresowanie angażowaniem kapitału obrotowego w ramach EFRR.

OBECNE CECHY EFRR UTRUDNIŁY NALEŻYTE ZARZĄDZANIE FINANSAMI W PRZYPADKU INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH

66. Cechy EFRR, które utrudniły należyte zarządzanie finansami w przypadku instrumentów finansowych, to głównie jego terytorialność i niedostateczna masa krytyczna (efekt rozproszenia). Cechy te miały wpływ na EFRR w różnych okresach programowania.

EFRR – TERYTORIALNOŚĆ O DALEKOSIĘŻNYCH SKUTKACH DLA FUNDUSZY PRZEZNACZONYCH DLA MŚP

67. Pierwszą nieodłączną cechą EFRR jest podejście terytorialne. W celu jego realizacji 27 państw członkowskich podzielono na 271 statystycznie zdefiniowanych regionów, zazwyczaj na poziomie NUTS 2 [39].

68. Podejście to jest sprzeczne ze stwierdzeniem Komisji, że konkurencja, w obliczu której stoją przedsiębiorstwa europejskie, ma charakter coraz bardziej globalny, a innowacje są postrzegane jako zjawisko światowe, które nie ma szans powodzenia i trwałości w zamkniętym otoczeniu [40]. Faktycznie, odwrotnie niż w przypadku współfinansowanej z EFRR pomocy zwrotnej, inne instrumenty finansowe dla MŚP [np. uruchamianie ETF, GIF, instrument finansowania MŚP (SMEFF), SMEG, itd.] zarządzane przez Komisję nie podlegają takim ograniczeniom terytorialnym w UE.

69. Ponadto Trybunał stwierdził kilka przypadków dobrych praktyk bez ograniczeń terytorialnych w UE (Niemcy) i poza UE (Stany Zjednoczone Ameryki i Izrael); niektóre z nich dodatkowo opisano w ramce 3.

70. Ten podział regionalny uniemożliwia zastosowanie typowych wskaźników dotyczących instrumentów finansowych, takich jak udział kapitału zagranicznego w bilansie MŚP, wskaźniki dotyczące pośrednictwa bankowego, odsetek przypadków uchybienia zobowiązaniom wobec wierzyciela, odsetek odmów udzielenia pożyczki lub wskaźniki kapitału do długu. W rzeczywistości statystyki takie w wielu przypadkach nie istnieją na szczeblu regionalnym, a przynajmniej na poziomie podziału regionalnego, który jest podstawą wsparcia EFRR.

W RAMACH EFRR NIE ZAPOBIEGA SIĘ TWORZENIU FUNDUSZY, KTÓRE NIE OSIĄGAJĄ MASY KRYTYCZNEJ (EFEKT ROZPROSZENIA)

71. W procesie przydziału funduszy w ramach programu operacyjnego władze publiczne, zazwyczaj niezaznajomione z finansami MŚP, przydzielają wkłady publiczne do funduszy w taki sposób, że nie osiągają one masy krytycznej. Wnika to nie tylko z podejścia terytorialnego, o czym wspomniano wcześniej, lecz również z różnych tematycznych programów operacyjnych posiadających wiele celów gospodarczych, środowiskowych, społecznych i terytorialnych.

72. Zapewnianie dostępu do finansowania za pomocą funduszy, które nie osiągnęły masy krytycznej, najprawdopodobniej będzie nietrwałe. Powodem jest to, że koszty ogólne i ryzyko związane z inwestycjami i pożyczkami nie mogą rozłożyć się na wystarczającą liczbę MŚP [41].

RAMKA 3

DOBRE PRAKTYKI STOSOWANE W INNYCH PROGRAMACH DOTYCZĄCYCH MŚP

W Niemczech dla europejskiego programu naprawy gospodarczej (EPNG) nie ustalono żadnego terminu realizacji i nie był on realizowany regionalnie. Jako wieczysty fundusz krajowy przeznaczony dla przedsiębiorstw niemieckich jest on rzeczywiście rotacyjny, ponieważ funduszy nadwyżkowych nie można ponownie przekształcić w dotacje.

Small Business Investment Companies Program (SBIC, program tworzenia spółek inwestujących w małe przedsiębiorstwa) w Stanach Zjednoczonych Ameryki i fundusz badawczo-rozwojowy Ministerstwa Przemysłu, Handlu i Pracy Państwa Izrael (MPHP) [42], program Yozma i program dotyczący inkubatorów technologii w Izraelu zapewniają małym przedsiębiorstwom dostęp do finansowania bez zróżnicowania regionalnego. SBIC koncentruje się na akredytacji i kontroli pośredników finansowych, zaś MPHP zdecydowanie skupia się na MŚP zajmujących się zaawansowaną technologią.

Wszystkie te programy kładą nacisk na inne główne czynniki, chociaż w Niemczech, Stanach Zjednoczonych i Izraelu istnieją znaczne różnice regionalne.

73. W Zjednoczonym Królestwie i Niemczech odpowiednio kwoty 433 i 204 mln euro zostały rozproszone w okresie programowania 2000–2006 pomiędzy 31 regionów w Zjednoczonym Królestwie (średnio ok. 14 mln euro na region) i 21 regionów w Niemczech (średnio ok. 10 mln euro na region). W szczególności 14 regionalnych struktur funduszy posiadało mniej niż 10 mln euro do wykorzystania na finansowanie MŚP w rozwiniętych i gęsto zaludnionych regionach Berlina, Londynu, Nadrenii Północnej-Westfalii i West Midlands za pomocą kilku instrumentów finansowych. Ponadto w przypadku Berlina fundusze musiały rozróżnić MŚP na podstawie miejsca prowadzenia działalności w pięciu różnych jednostkach terytorialnych [43].

74. W tabeli 1 przedstawiono wielkość funduszy, w tym w stosownych przypadkach wkład prywatny, w czterech różnych regionach UE.

TABELA 1

WIELKOŚĆ FUNDUSZY W REGIONACH OBJĘTYCH WSPARCIEM EFRR: BERLIN, LONDYN, NADRENIA PÓŁNOCNA-WESTFALIA I WEST MIDLANDS (NAZWY FUNDUSZY UTAJNIONO)

Uwaga: Przelicznik walutowy EBC GBP/EUR z dnia 31.12.2008 (data zamknięcia płatności): 1,0499.

KRAJ | REGION | NAZWA FUNDUSZU | WIELKOŚĆ FUNDUSZU (w mln euro) |

NIEMCY | Berlin | Fundusz pożyczkowy A (zakres celu 1) | 4,52 |

Fundusz pożyczkowy A (zakres celu 2) | 7,22 |

Fundusz kapitałowy A (zakres celu 1) | 1,26 |

Fundusz kapitałowy A (zakres celu 2) | 4,14 |

Nadrenia Pn.-Westfalia | Fundusz kapitałowy D | 0,41 |

ZJEDNOCZONE KRÓLESTWO | Londyn | Fundusz kapitałowy O (cel 2) | 7,98 |

Fundusz kapitałowy N (cel 2) | 5,95 |

Fundusz pożyczkowy H (operacje pożyczkowe) | 3,62 |

Fundusz pożyczkowy G | 1,88 |

Fundusz pożyczkowy H (operacje typu mezzanine) | 0,82 |

West Midlands | Fundusz kapitałowy P | 13,12 |

Fundusz kapitałowy L | 13,08 |

Fundusz pożyczkowy J | 7,08 |

Fundusz kapitałowy Q | 6,23 |

Fundusz kapitałowy M | 3,46 |

Fundusz pożyczkowy I | 1,00 |

75. W przypadku trzech funduszy, działających odpowiednio w regionach Londynu, Nadrenii Północnej-Westfalii i West Midlands, łączny profil ryzyka i niewielki rozmiar funduszu faktycznie zagroziły całemu portfelowi funduszu ze względu na niedostateczną dywersyfikację podjętego przez fundusz ryzyka.

76. Niebezpieczeństwo rozproszenia finansowania dla MŚP przez instytucje zarządzające istnieje również w okresie programowania 2007–2013. W momencie kontroli nie było dowodów świadczących o tym, że odpowiednie regiony mogły zapewnić fundusze o takiej wielkości, która pozwoliłaby na powstanie masy krytycznej. Znaczący przykład podano w ramce 4 (Słowacja).

77. Ułatwieniem w tworzeniu funduszy powierniczych osiągających dostateczną masę krytyczną jest natomiast, zgodnie z przepisami krajowymi, możliwość uznania przez państwo członkowskie swojego terytorium za pojedynczy region (Litwa), lub przypisania środków inżynierii finansowej jednemu konkretnemu programowi operacyjnemu na szczeblu międzyregionalnym (Portugalia). Jednocześnie ułatwia to realizację, ponieważ zaangażować trzeba tylko jedną instytucję zarządzającą.

RAMKA 4

BRAK MASY KRYTYCZNEJ NA SŁOWACJI

Na przykład na Słowacji pierwotna wielkość funduszy, która nie pozwalała na osiągnięcie masy krytycznej, była wynikiem wkładów z pięciu różnych krajowych programów operacyjnych, wbrew wyraźnym poradom EFI, zarządcy funduszu powierniczego.

Problem braku masy krytycznej pogorszyło zastosowanie stworzonych przez Komisję koncepcji obszarów "objętych pomocą" i "nieobjętych pomocą", których używa się w kontekście zgodności z przepisami UE dotyczącymi pomocy państwa i które nie wiążą się z koncepcją luki w finansowaniu MŚP.

Aby zapewnić sobie krajowe zwolnienie z przepisów dotyczących pomocy państwa, władze słowackie określiły Bratysławę jako "region nieobjęty pomocą". W regionie stołecznym działa jedna trzecia wszystkich słowackich MŚP i znajduje się tam połowa słowackiego potencjału w zakresie badań i rozwoju. W związku z tym liczne MŚP zostały wykluczone, jeśli chodzi o możliwość korzystania z instrumentów gwarancyjnych, i przydzielono im bardzo niewielkie kwoty w postaci instrumentów kapitałowych.

SYSTEMY MONITOROWANIA I SYSTEMY INFORMACYJNE KOMISJI ORAZ PAŃSTW CZŁONKOWSKICH NIE UWZGLĘDNIAJĄ SZCZEGÓLNYCH CECH INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH

78. Ze względu na złożoność instrumentów finansowych, zarządzania dzielonego oraz przepisów dotyczących pomocy państwa i funduszy strukturalnych, konieczne były szczególne systemy komunikacji i monitorowania działające między Komisją, instytucjami zarządzającymi i beneficjentami (pośrednikami finansowymi). Ponadto, biorąc pod uwagę nowe przepisy obowiązujące w ramach prawnych w latach 2007–2013, państwa członkowskie i inne zainteresowane strony szczególnie potrzebowały wytycznych i porad Komisji.

79. W obu okresach programowania 2000–2006 i 2007–2013 państwa członkowskie i instytucje zarządzające muszą pozostawać w kontakcie z zespołami zajmującymi się różnymi obszarami geograficznymi w DG ds. Polityki Regionalnej. Według ustaleń z audytu wewnętrznego w DG ds. Polityki Regionalnej w przypadku tych jednostek istnieje niewielki przepływ informacji i ograniczona przejrzystość [44].

80. W okresie programowania 2007–2013 Komisja utworzyła jednostkę zajmującą się między innymi instrumentami finansowymi dla MŚP wspieranymi z EFRR. Jednakże większość pracowników przydzielono do innych zadań w tej jednostce.

81. W praktyce jedynie trzech pełnoetatowych pracowników wyznaczono do zadań związanych z instrumentami inżynierii finansowej dla MŚP. Ponieważ nie spełniono wewnętrznych postulatów dotyczących wymiany wiedzy fachowej z innymi dyrekcjami generalnym [45], a państwa członkowskie i zainteresowane strony nie mają dostępu do specjalnej aplikacji informatycznej, Komisja może nie mieć możliwości zapewnienia stosownych wytycznych i porad.

82. Standardowe instrumenty monitorowania EFRR w ramach polityki spójności [46] są nieodpowiednie lub niedostosowane do celów instrumentów finansowych.

a) Roczne sprawozdania z realizacji, z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa, nie podają konkretnie wyników osiąganych przez instrumenty inżynierii finansowej.

b) Prawnie określonym zadaniem komitetów monitorujących jest monitorowanie na poziomie programu operacyjnego [47]. W związku z tym nie są one w stanie uwzględnić specyfiki różnych instrumentów inżynierii finansowej.

c) Wskaźniki dotyczące programów operacyjnych nie uwzględniają rozróżnienia między instrumentami finansowymi (zwrotnymi) a dotacjami (bezzwrotnymi) [48]. W związku z tym większość stosowanych wskaźników – ukierunkowane na wyniki "makrowskaźniki rozwoju [49]" – nie jest przydatna w ocenie postępów w realizacji instrumentów inżynierii finansowej.

83. Komisja, świadoma tego niedociągnięcia, w nocie interpretacyjnej z lutego 2011 r. zaleciła 27 państwom członkowskim przekazywanie informacji o ponad 100 zaproponowanych wskaźnikach [50].

SKUTECZNOŚĆ I WYDAJNOŚĆ INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH POD WZGLĘDEM OSIĄGANIA WYNIKÓW

84. Oceniając skuteczność i wydajność EFRR w zakresie zapewniania instrumentów finansowych, Trybunał zbadał, czy i w jakim stopniu:

a) finansowanie dla MŚP ulegało opóźnieniom;

b) nieuzasadnione koszty zarządzania obniżały wysokość funduszy faktycznie dostępnych na finansowanie MŚP (efekty uszczuplenia środków) [51].

c) fundusze publiczne lewarowały finansowanie prywatne.

POWSZECHNE OPÓŹNIENIA

85. Zapewnianie MŚP w odpowiednim czasie dostępu do finansowania można ocenić względem czasu rozpoczęcia odpowiednich programów operacyjnych, odpowiednio w latach 1999/2000 i 2007.

86. Oprócz ryzyka utraty wizerunku, które powodować mogą opóźnienia w dostępie do programów finansowania, prawdopodobny jest efekt domina, który może obniżyć zdolność Komisji do ponownego wprowadzenia funduszy do obiegu w okresie programowania 2007–2013 i w okresach następnych.

87. Jeżeli dochodzi do opóźnień w zapewnieniu MŚP dostępu do finansowania, fundusze nie mogą wydatkować środków, do których, jako instrumentów finansowych, miałyby prawo MŚP. Z punktu widzenia instytucji zarządzającej oznacza to, że bardziej atrakcyjna staje się alternatywa, czyli dotacje dla MŚP.

88. Główne przyczyny opóźnień w obu okresach programowania podsumowano w tabeli 2. Opóźnienia były powszechne we wszystkich państwach członkowskich. Niektóre ich przyczyny pojawiły się ponownie w bieżącym okresie programowania, a oprócz "uzyskania wkładu sektora prywatnego" opóźnienia w mniejszym stopniu wynikają z niestabilnej sytuacji finansowej niż z czynników administracyjnych, prawnych, organizacyjnych i strategicznych.

TABELA 2

GŁÓWNE PRZYCZYNY OPÓŹNIEŃ W REALIZACJI INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH W RAMACH EFRR

Uwaga: Opóźnienia mogą nie dotyczyć wszystkich rodzajów instrumentów finansowych, które mają być zapewniane; pominięto krótsze niż dwuletnie opóźnienia od daty zatwierdzenia programu operacyjnego; kategorie zostały uproszczone przez kontrolerów; wszystkie kategorie zidentyfikowano na podstawie zgromadzonych dowodów.

PRZYCZYNY OPÓŹNIEŃ | PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE LUB REGIONY |

2000–2006

Czasochłonna organizacja i długotrwałe negocjacje | Berlin, Londyn, Nadrenia Północna-Westfalia, Portugalia, West Midlands |

Problemy związane z pomocą państwa w regionach objętych celem 2 | Londyn, Nadrenia Północna-Westfalia, West Midlands |

Wytyczne Komisji na temat struktur funduszu | Berlin, Londyn |

Uzyskanie wkładu sektora prywatnego | Londyn |

2007–2013

Czasochłonna organizacja i długotrwałe negocjacje | Grecja, Londyn, Węgry, Polska, Słowacja |

Uzyskanie wkładu sektora prywatnego | Londyn, West Midlands, Węgry |

Przyczyny administracyjne | Andaluzja, Grecja, Polska, Sardynia |

Negocjacje w sprawie kosztów zarządzania | Polska, Słowacja |

Zasady zarządzania | Grecja, Słowacja |

Niepewność co do kwalifikowalności kapitału obrotowego | Węgry |

Podmiot prowadzący negocjacje nie był instytucją zarządzającą | Słowacja |

89. Kilka znamiennych przykładów przedstawiono w następnych punktach: jeden pochodzi z poprzedniego okresu programowania, a trzy – z okresu bieżącego.

90. W Niemczech działalność funduszy rozpoczęła się bardzo późno w okresie programowania 2000–2006, co spowodowało, że co najmniej trzy fundusze w Berlinie i Nadrenii Północnej-Westfalii nie mogły wydatkować kwot przewidzianych na finansowanie MŚP – odpowiednio 24,4 mln euro, 13,6 mln euro i 2,6 mln euro. Oznacza to, że fundusze nie zostały w pełni wykorzystane – wykorzystano od 18% do 87% pierwotnie planowanych kwot.

91. W Grecji umowa dotycząca funduszu powierniczego została podpisana w czerwcu 2007 r., na długo przed nadejściem kryzysu zadłużenia państwowego w tym państwie członkowskim. Na dzień 30 czerwca 2011 r. z funduszu powierniczego dysponującego środkami w wysokości 250 mln euro na rzecz MŚP wypłacono w praktyce tylko 0,21%. Dopiero od kwietnia 2011 r. greckie MŚP zaczęły otrzymywać wsparcie z EFRR. Ponieważ Republika Grecka i EFI podpisały umowę dotyczącą funduszu powierniczego wcześnie, zaproszenia do składania ofert mogłyby zostać ogłoszone bezpośrednio przez zarządcę funduszu powierniczego, gdyby to państwo członkowskie nie opóźniło ustalenia zasad zarządzania funduszem, przede wszystkim poprzez uzależnienie ich od obsadzenia stanowisk w instytucjach zarządzających i radzie inwestycyjnej funduszu.

92. Na Słowacji, w czerwcu 2011 r., pięć lat po podpisaniu przez EFI i Słowację protokołu ustaleń, MŚP nie miały zapewnionego finansowania z EFRR. Przydział funduszy z różnych programów operacyjnych oraz warunki utworzenia funduszu powierniczego ostatecznie określono dopiero w styczniu 2011 r. Nie zawarto umów z pośrednikami finansowymi, a koszty zarządzania były już ponoszone od października 2009 r.

93. W Polsce od 2008 r. do czerwca 2011 r. MŚP nie były finansowane z EFRR. Po podjęciu decyzji o tym, by nie powierzać funkcji zarządcy funduszu powierniczego EFI, Rzeczpospolita Polska wyznaczyła do tej roli swój bank rozwoju, Bank Gospodarstwa Krajowego, który musi jeszcze uzgodnić z pięcioma organami regionalnymi jednolity system kosztów zarządzania. Polskie Ministerstwo Rozwoju Regionalnego wspomniało o trudnościach prawnych i organizacyjnych związanych z inicjatywą dotyczącą wspólnych europejskich zasobów dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw (JEREMIE), a w szczególności o konieczności szerokiej interpretacji rozporządzeń w sprawie funduszy strukturalnych ze względu na ich złożoność [52].

EFEKTY USZCZUPLENIA ŚRODKÓW

94. Zwykła praktyka rynkowa polega na obciążaniu MŚP kosztami zarządzania przez pośredników finansowych. W kontekście EFRR koszty takie są jednak z reguły pokrywane bezpośrednio z programu operacyjnego w formie zwrotu lub rekompensaty dla pośredników finansowych z tytułu zarządzania funduszami [53].

DODATKOWE OPŁATY POBIERANE OD MŚP

95. Wytyczne Komisji (w tym dwie noty interpretacyjne z 2007 r. i 2011 r.) nie określają warunków, które uniemożliwiałyby obciążanie MŚP kosztami, które nie opierają się na faktycznym ryzyku podejmowanym przez MŚP lub obsłudze zapewnianej przez pośredników finansowych.

96. W Saksonii-Anhalcie (Niemcy) i Estonii pośrednicy finansowi wyznaczeni przez odpowiednie instytucje zarządzające pobierali od poszczególnych MŚP opłaty z tytułu kosztów refinansowania i obsługi, co stwierdzono na podstawie kontroli, które Trybunał przeprowadził w 2009 r. Koszty refinansowania i obsługi to pozycje zwykłych wydatków operacyjnych pośredników finansowych.

97. Również w Anglii od MŚP pobierano opłaty ze przygotowanie, opłaty manipulacyjne, opłaty za monitorowanie i innego rodzaju opłaty, oprócz zwykłych opłat rynkowych. Komisja bada obecnie status opłat manipulacyjnych i opłat za monitorowanie pod kątem wpływu na kwalifikowane wydatki deklarowane przy zamknięciu w ramach inspekcji prowadzonych w regionach Anglii.

... NIE ZAWSZE SĄ CAŁKOWICIE PRZEJRZYSTE

98. Ponieważ Komisja uznaje, że w świetle prawa MŚP nie są beneficjentami, a państwa członkowskie nie zawsze prawidłowo zgłaszają koszty zarządzania, zdarzają się przypadki, w których koszty zarządzania ponoszone przez MŚP są nieznane.

99. Spośród 16 skontrolowanych funduszy kapitałowych w przypadku czterech nie można było oszacować kosztów zarządzania z powodu braku danych dostępnych w czasie kontroli.

100. Na przykład w Nadrenii Północnej-Westfalii instytucja zarządzająca i zarządca funduszu nie potrafili przedstawić informacji dotyczących kosztów zarządzania poniesionych faktycznie przez region. Nie można było przedstawić dokumentacji dotyczącej obliczenia należnych odsetek, w tym marży z tytułu finansowania kosztów zarządzania. Koszty dodatkowe z tytułu wsparcia MŚP (w tym koszty konsultantów zewnętrznych) zostały sfinansowane za pomocą funduszy w przypadku jednego funduszu kapitałowego na etapie początkowym, lecz niemożliwe było przedstawienie zestawienia tych kosztów.

101. Brak rzetelnych informacji o kosztach zarządzania nie dotyczy wyłącznie funduszy kapitałowych, lecz jest bardziej powszechnym problemem. W przypadku 11 z 34 skontrolowanych operacji nie można było ustalić stawek kosztów zarządzania, ponieważ informacje dotyczące tych kosztów były niedostępne lub niewiarygodne.

SŁABE WYNIKI EFRR POD WZGLĘDEM POZYSKANIA ŚRODKÓW PRYWATNYCH

102. Komisja i inne podmioty międzynarodowe działające w dziedzinie finansowania MŚP (zob. pkt 25) uważają, że pozyskanie finansowania sektora prywatnego jest jedną z głównych zalet wspierania MŚP za pomocą instrumentów inżynierii finansowej [54]. W konsekwencji Trybunał definiuje lewarowanie jako stopień, w jakim pozyskano finansowanie sektora prywatnego, jak przedstawiono to w ramce 5.

103. W sytuacji gdy finansowanie ze środków publicznych ogranicza się do wkładu UE (jak w przypadku programów UE zarządzanych na szczeblu centralnym), oba wyliczenia dają ten sam wynik. Jednak sytuacja w kontekście polityki spójności jest inna. Współfinansowanie przez państwa członkowskie programów operacyjnych stanowi z zasady finansowanie ze środków publicznych; mogą być to środki uruchomione na szczeblu krajowym, regionalnym lub przybrać formę pomocy publicznej [55].

104. Podczas gdy Komisja ujmuje współfinansowanie przez państwa członkowskie programu operacyjnego jako wkład w efekt mnożnikowy, współczynnik Trybunał nie uwzględnia go jako wkład w efekt lewarowania. Współfinansowanie przez państwa członkowskie nie jest cechą charakterystyczną instrumentów finansowych. Takie współfinansowanie istnieje dla wszystkich działań w ramach polityki spójności, w tym także w formie tradycyjnych bezzwrotnych dotacji.

105. Na poziomie funduszy powierniczych podczas kontroli nie stwierdzono znaczącego efektu lewarowania, jeśli chodzi o sektor prywatny. Dotyczyło to obu okresów programowania. W umowach o finansowaniu zawartych między instytucjami zarządzającymi a pośrednikami finansowymi z reguły nie ma wyraźnie określonych wymogów dotyczących lewarowania, z wyjątkiem niektórych funduszy kapitałowych w Zjednoczonym Królestwie, które ustanowiły prawnie wiążące wymogi w zakresie lewarowania dla inwestorów prywatnych.

RAMKA 5

LEWAROWANIE

Trybunał obliczył lewarowanie w następujący sposób:

W załączniku II przedstawiono – opracowany z wykorzystaniem przyjętej przez Trybunał metody obliczeń – schemat działania efektu lewarowania dla poszczególnych głównych kategorii instrumentów finansowych oraz sposób, w jaki należy interpretować tę koncepcję w kontekście EFRR. Na przykład współczynnik lewarowania wynoszący 1,00 oznacza, że nie pozyskano finansowania prywatnego.

W sierpniu 2011 r. Komisja sformalizowała pojęcie "efektu mnożnikowego", które obejmuje:

Liczniki współczynnika lewarowania Trybunału oraz współczynnika mnożnikowego Komisji są identyczne. Jeżeli chodzi o mianownik, Trybunał sumuje całość środków publicznych, natomiast Komisja bierze pod uwagę tylko wkład UE.

106. W przypadku instrumentów kapitałowych i pożyczkowych Trybunał ustalił, że osiągnięty efekt lewarowania nie był znaczny i pozostawał poniżej poziomu punktu odniesienia. W przypadku instrumentów gwarancyjnych efekt lewarowania był natomiast istotny.

LEWAROWANIE W PRZYPADKU INSTRUMENTÓW KAPITAŁOWYCH EFRR

107. W przypadku tego rodzaju instrumentów Trybunał przeprowadził kontrolę:

a) pięciu funduszy kapitału podwyższonego ryzyka (VC) koncentrujących się na MŚP działających w sektorze zaawansowanych technologii (IMŚP);

b) dwunastu funduszy kapitału podwyższonego ryzyka w mniejszym stopniu koncentrujących się na zaawansowanych technologiach lub niekoncentrujących się na nich wcale.

108. W tabeli 3 pokazano, że osiągnięte współczynniki lewarowania wahają się od 1 (brak lewarowania funduszy prywatnych) do 2,75.

109. Jako punkt odniesienia Trybunał wykorzystał plan uruchamiania ETF, który jest finansowany centralnie przez Komisję i dostępny dla wszystkich kwalifikujących się pośredników finansowych w UE na zasadzie zarządu powierniczego sprawowanego przez jednego zarządcę funduszu, EFI. Mechanizm jest przeznaczony dla kapitału podwyższonego ryzyka (VC) i koncentruje się na stosunkowo ryzykownych MŚP.

110. W przypadku planu uruchamiania ETF osiągnięto średni łączny współczynnik lewarowania w wysokości 4,6 (lata 1998–2008) i 6,50 (lata 2001–2008); wygenerował on także dochód dla Komisji [57]. W Niemczech, Portugalii i Zjednoczonym Królestwie, gdzie EFRR był równie aktywny, współczynniki lewarowania osiągnięte w ramach planu uruchamiania ETF wyniosły odpowiednio 4,88, 5,93 i 5,03 [58]. Natomiast od kwietnia 2000 r. do czerwca 2010 r. współczynniki lewarowania osiągnięte w ramach EFRR w przypadku skontrolowanych funduszy (w tabeli 3) wynosiły od 1,09 do 2,75.

TABELA 3

LEWAROWANIE W PRZYPADKU SKONTROLOWANYCH INSTRUMENTÓW KAPITAŁOWYCH (NAZWY FUNDUSZY UTAJNIONO)

Uwagi:

- W czasie kontroli fundusze kapitałowe E i F były na etapie uruchamiania inwestycji.

- Współczy nniki lewarowania obliczone na podstawie danych przekazanych podczas kontroli przez zarządcę funduszu lub instytucję zarządzającą.

Państwo członkowskie | Nazwa funduszu | Opis produktu | Współczynnik lewarowania |

Fundusze finansujące zaawansowane technologie

Niemcy | Fundusz kapitałowy B | VC (zaawansowane technologie) | 2,26 |

Zjednoczone Królestwo | Fundusz kapitałowy L | Kapitał VC (zaawansowane technologie) | 2,01 |

Zjednoczone Królestwo | Fundusz kapitałowy M | Kapitał VC (zaawansowane technologie, początkowy etap działalności) | 1,95 |

Zjednoczone Królestwo | Fundusz kapitałowy N | Kapitał VC (zaawansowane technologie, początkowy etap działalności) | 1,89 |

Niemcy | Fundusz kapitałowy D | VC (zaawansowane technologie, początkowy etap działalności) | 1,33 |

Inne fundusze

Niemcy | Fundusz kapitałowy A | Kapitał podwyższonego ryzyka (wielosektorowy) | 2,75 |

Portugalia | Fundusz kapitałowy G | Fundusz funduszy kapitału VC | 2,22 |

Portugalia | Fundusz kapitałowy H | Kapitał VC (wielosektorowy) | 2,12 |

Zjednoczone Królestwo | Fundusz kapitałowy O | Kapitał VC (przedsiębiorstwa kreatywne, początkowy etap działalności) | 1,89 |

Niemcy | Fundusz kapitałowy C | Kapitał podwyższonego ryzyka (wielosektorowy) | 1,88 |

Zjednoczone Królestwo | Fundusz kapitałowy P | Fundusz filmowy | 1,78 |

Węgry | Fundusz kapitałowy E | Kapitał VC (wielosektorowy) | 1,72 |

Węgry | Fundusz kapitałowy F | Kapitał VC (wielosektorowy) | 1,43 |

Portugalia | Fundusz kapitałowy I | Kapitał VC (sektor turystyki) | 1,33 |

Zjednoczone Królestwo | Fundusz kapitałowy Q | Kapitał VC (przedsiębiorstwa kreatywne, początkowy etap działalności) | 1,09 |

Słowacja | Fundusz kapitałowy J | Kapitał VC poza regionem bratysławskim | - |

Słowacja | Fundusz kapitałowy K | Kapitał VC w regionie bratysławskim | - |

LEWAROWANIE W PRZYPADKU INSTRUMENTÓW POŻYCZKOWYCH EFRR

111. Niezależnie od punktu odniesienia w tabeli 4 pokazano, że pięć z 10 funduszy pożyczkowych nie pozyskało żadnych funduszy prywatnych, zaś poziom lewarowania w przypadku innych funduszy pożyczkowych był bardzo niski.

112. Jako punkt odniesienia Trybunał zastosował instrument finansowy MŚP (SMEFF), wykorzystany w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, które przystąpiły do UE w 2004 i 2007 r., w okresie przed ich przystąpieniem. SMEFF zapewniał dotacje (głównie środki zależne od wyników, ale także tzw. pomoc techniczną) sieciom lokalnych pośredników finansowych za pośrednictwem międzynarodowych instytucji finansowych [59]. Dotacje te były uzależnione od skutecznego utworzenia i rotacyjności portfeli dłużnych MŚP o uprzednio ustalonej wartości.

113. Unijny instrument SMEFF pobudził finansowanie ze źródeł prywatnych i uzyskał współczynniki lewarowania przekraczające 5, osiągające wartości do 12,5 i 19,2 [60]. Od 1998 r. do czerwca 2009 r. oraz w zależności od danego pośrednika finansowego SMEFF osiągnął współczynniki lewarowania między 2 a 12.5 na Węgrzech oraz między 4 a 10 na Słowacji.

LEWAROWANIE W PRZYPADKU INSTRUMENTÓW GWARANCYJNYCH EFRR

114. Kontroli poddano mniej funduszy gwarancyjnych (sześć, zob. tabela 5), ponieważ Zjednoczone Królestwo i regiony skontrolowane w Niemczech z reguły nie korzystają z gwarancji EFRR.

115. Osiągnięte współczynniki lewarowania miały bardzo różną wartość, a najwyższy z nich wyniósł 171. Nawet najniższy współczynnik (4,16) osiągnięty przez fundusz gwarancyjny na Węgrzech, który rozpoczął działalność w listopadzie 2008 r., jest wyższy niż współczynniki lewarowania osiągane przez fundusze kapitałowe i pożyczkowe. Poziomy lewarowania są porównywalne z systemem poręczeń dla MŚP (SMEG, zob. pkt 6 lit. a)), który uzyskał wskaźnik wynoszący 67 w stosunku do środków publicznych wydatkowanych w latach 2001–2006 [61].

TABELA 4

LEWAROWANIE W PRZYPADKU SKONTROLOWANYCH INSTRUMENTÓW POŻYCZKOWYCH (NAZWY FUNDUSZY UTAJNIONO)

Uwaga: Współczynniki lewarowania obliczone na podstawie danych przekazanych podczas kontroli przez zarządcę funduszu lub instytucję zarządzającą.

Państwo członkowskie | Nazwa funduszu | Opis produktu | Współczynnik lewarowania |

Inne fundusze

Zjednoczone Królestwo | Fundusz pożyczkowy G | Długoterminowe pożyczki nadrzędne dla przedsiębiorstw społecznych | 1,67 |

Zjednoczone Królestwo | Fundusz pożyczkowy H (2 operacje) | Pożyczki nadrzędne (wielosektorowe) | 1,67 |

Zjednoczone Królestwo | Fundusz pożyczkowy I | Pożyczki nadrzędne (wielosektorowe) | 1,41 |

Węgry | Fundusz pożyczkowy B | Mikrokredyty, niewielkie pożyczki | 1,33 |

Węgry | Fundusz pożyczkowy C | Mikropożyczki (wielosektorowe) | 1,10 |

Niemcy | Fundusz pożyczkowy A | Mikropożyczki, pożyczki | 1,00 |

Węgry | Fundusz pożyczkowy D | Pożyczki dla MŚP | 1,00 |

Węgry | Fundusz pożyczkowy E | Pożyczki związane z kapitałem obrotowym | 1,00 |

Węgry | Fundusz pożyczkowy F | Pożyczki związane z kapitałem obrotowym | 1,00 |

Zjednoczone Królestwo | Fundusz pożyczkowy J | Mikropożyczki (wielosektorowe) | 1,00 |

TABELA 5

LEWAROWANIE W PRZYPADKU SKONTROLOWANYCH INSTRUMENTÓW GWARANCYJNYCH (NAZWY FUNDUSZY UTAJNIONO)

Uwaga: Współczynniki lewarowania obliczone na podstawie danych przekazanych podczas kontroli przez zarządcę funduszu lub instytucję zarządzającą.

Państwo członkowskie | Nazwa funduszu | Opis produktu | Współczynnik lewarowania |

Portugalia | Fundusz gwarancyjny B | Gwarancje | 171,00 |

Portugalia | Fundusz gwarancyjny C | Gwarancje | 114,00 |

Portugalia | Fundusz gwarancyjny D | Gwarancje | 80,00 |

Portugalia | Fundusz gwarancyjny E | Kontrgwarancje | 11,00 |

Węgry | Fundusz gwarancyjny A | Gwarancje | 4,16 |

Słowacja | Fundusz gwarancyjny F | Gwarancje pokrycia pierwszej straty w portfelu | - |

WNIOSKI I ZALECENIA

JAKOŚĆ OCENY LUKI W FINANSOWANIU MŚP

116. Zasadniczo w okresie programowania 2000–2006 nie sporządzano ocen luk w finansowaniu.

117. W okresie programowania 2007–2013 we wszystkich istniejących ocenach luk w finansowaniu MŚP stwierdzano, że potrzebne są różne formy interwencji sektora publicznego i podawano kwantyfikację luki w finansowaniu MŚP. W okresie tym istnieją jednak znaczne niedociągnięcia, jeśli chodzi o jakość tych ocen. W szczególności nie ustalono zasadniczego powiązania między różnymi pulami środków przydzielonych w ramach programów a zidentyfikowaną luką w finansowaniu.

118. Nie przeprowadzono niezależnego przeglądu jakości ocen luk i procesów leżących u ich podstaw.

ZALECENIE 1

a) Przy przedstawianiu propozycji środków inżynierii finansowej instytucje zarządzające powinny upewnić się, że ich propozycja jest odpowiednio uzasadniona wysokiej jakości oceną luki w finansowaniu MŚP, obejmującą jej skwantyfikowaną analizę.

b) Przy zatwierdzaniu programów operacyjnych obejmujących środki inżynierii finansowej Komisja powinna zweryfikować ich zgodność z oceną luki w finansowaniu MŚP i upewnić się co do jej jakości.

ADEKWATNOŚĆ RAM EFRR, JEŚLI CHODZI O REALIZACJĘ INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH

119. Rozporządzenia w sprawie funduszy strukturalnych, które dotyczyły pierwotnie dotacji, zawierają cztery istotne uchybienia, ponieważ nie uwzględniają specyfiki instrumentów finansowych. Uchybienia te dotyczą niewystarczających przepisów dotyczących lewarowania i rotacyjności funduszy, uzasadnienia przydzielenia środków na inżynierię finansową, warunków uzasadniających preferencyjne traktowanie sektora prywatnego i kryteriów kwalifikowalności kapitału obrotowego. Dopiero w lutym 2011 r., cztery lata po uruchomieniu obecnego okresu programowania, Komisja wydała kompleksową i odpowiednią notę interpretacyjną na temat instrumentów finansowych (zob. pkt 46 i 47).

120. Powierzanie realizacji współfinansowanych instrumentów wielu organom publicznym oznacza, że taka sama ilość środków EFRR, którą teoretycznie można by udostępnić wszystkim MŚP w państwie członkowskim w ramach jednego systemu, musi zostać rozproszona między wiele regionów UE, co wpływa na możliwości osiągnięcia przez fundusz masy krytycznej.

121. Jeżeli istniały systemy monitorowania i systemy informacyjne, były one nieprzystosowane do dostarczania informacji na temat należytego zarządzania funduszami oraz jego monitorowania. Pomimo doświadczeń z okresu programowania 2000–2006, uniemożliwiło to Komisji przekazywanie odpowiednich informacji, które byłyby użyteczne dla decydentów i zainteresowanych stron działających w kontekście polityki spójności.

ZALECENIE 2

a) Przy opracowywaniu projektów rozporządzeń w sprawie funduszy strukturalnych prawodawca i Komisja powinni uwzględnić poszczególne uchybienia wymienione w niniejszym sprawozdaniu (zob. pkt 48–77). Ogólnie rzecz biorąc, prawodawca i Komisja powinni zapewnić bardziej odpowiednie ramy prawne, aby na koncepcję i realizację środków inżynierii finansowej nie wpływały negatywnie braki w ramach prawnych dotyczących funduszy strukturalnych, ograniczenia geograficzne i efekty rozproszenia.

b) Komisja powinna zapewnić rzetelny i solidny technicznie system monitorowania i oceny, który będzie miał zastosowanie do instrumentów finansowych. Powinno to doprowadzić do oddzielenia instrumentów finansowych od dotacji w ramach prowadzonych przez Komisję procesów monitorowania, sprawozdawczości i kontroli, a kwota środków faktycznie wypłaconych MŚP powinna być przejrzysta (zob. pkt 8). W szczególności Komisja i państwa członkowskie powinny uzgodnić niewielką liczbę wymiernych, odpowiednich, konkretnych i jednolitych wskaźników wyników osiąganych w przypadku instrumentów finansowych.

SKUTECZNOŚĆ I WYDAJNOŚĆ INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH POD WZGLĘDEM OSIĄGANIA REZULTATÓW

122. W realizacji instrumentów finansowych dla MŚP za pomocą EFRR występowały powszechne opóźnienia. Niektóre z przyczyn opóźnień w okresie programowania 2000–2006 pojawiły się również w okresie 2007–2013.

123. W przypadku instrumentów finansowych współfinansowanych z EFRR zaobserwowano również efekty uszczuplenia środków w związku z kosztami zarządzania. W szczególności niektóre MŚP obciążono dodatkowymi kosztami niewynikającymi z ryzyka związanego z MŚP, a sprawozdawczość w zakresie kosztów zarządzania nie zawsze była przejrzysta..

124. Z wyjątkiem gwarancji określone przez Trybunał współczynniki lewarowania wykazane dla funduszy współfinansowanych z EFRR były niskie.

ZALECENIE 3

a) Komisja powinna zbadać możliwość dostarczenia państwom członkowskim ogólnodostępnych struktur i instrumentów inżynierii finansowej dla MŚP (np. dotacji z opłatami licencyjnymi, specjalnych instrumentów inwestycyjnych), aby przyspieszyć realizację i ograniczyć koszty zarządzania. Przykłady takich struktur opisano w załączniku III.

b) Z pomocą Komisji państwa członkowskie powinny dążyć do włączenia wszystkich współfinansowanych z EFRR instrumentów finansowych dla MŚP do jednego programu operacyjnego dla każdego państwa członkowskiego. Usprawniłoby to proces planowania i wyeliminowało jeden z głównych stwierdzonych czynników powodujących opóźnienia.

c) Oprócz zdefiniowania pojęć lewarowania i ponownego obiegu środków w rozporządzeniach w sprawie funduszy strukturalnych Komisja powinna, w zależności od rodzaju funduszu powierniczego lub funduszu, wprowadzić wymóg umownie wiążących minimalnych współczynników lewarowania, minimalnych okresów rotacji i danych wykorzystywanych do obliczania współczynników lewarowania.

ZALECENIE OGÓLNE

Jeżeli realizacja powyższych zaleceń nie będzie możliwa w ramach polityki spójności, Trybunał zwraca się do prawodawcy i Komisji o rozważenie alternatywnych sposobów wspierania MŚP za pomocą instrumentów inżynierii finansowej. W takim przypadku instrumenty takie powinny być wspierane albo za pomocą programów zarządzanych centralnie przez Komisję, specjalnych instrumentów inwestycyjnych działających we współpracy z Komisją i państwami członkowskimi, albo bezpośrednio przez państwa członkowskie.

Niniejsze sprawozdanie zostały przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Harald NOACK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 11 stycznia 2012 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] MŚP są zdefiniowane w niniejszym sprawozdaniu zgodnie z zaleceniem Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącym definicji mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (Dz.U. L 124 z 20.5.2003, s. 36). MŚP to przedsiębiorstwo zatrudniające mniej niż 250 pracowników, którego obrót roczny nie przekracza 50 mln euro lub którego ogólny bilans roczny nie przekracza 43 mln euro. Musi ono również spełniać kryterium przedsiębiorstwa samodzielnego.

[2] "Giving SMEs the credit they need" (Zapewnienie MŚP potrzebnych im kredytów), magazyn internetowy na temat polityki dotyczącej przedsiębiorstw, Komisja Europejska, 12.2.2009 oraz COM(2005) 551 wersja ostateczna z dnia 10 listopada 2005 r.

[3] Observatory of European SMEs, sprawozdanie analityczne, listopad 2006 r. – styczeń 2007 r., Flash Eurobarometr.

[4] Celem przeprowadzonej przez Trybunał kontroli systemu poręczeń dla MŚP (sprawozdanie specjalne nr 4/2011) była ocena skuteczności SMEG (zob. glosariusz), szczególnie jego koncepcji i planowania, zarządzania operacjami oraz stopnia osiągnięcia celów. Trybunał uznał ramy zarządzania bieżącymi operacjami za odpowiednie. Pełne sprawozdanie znajduje się na stronie Trybunału: website: http://eca.europa.eu.

[5] Szacunkową liczbę obliczono na podstawie następujących dokumentów EBI: konsultacje z MŚP 2007/2008 z maja 2008 r., sprawozdanie roczne za 2006 r. z czerwca 2007 r. oraz sprawozdanie roczne za 2010 r. z maja 2011 r.

[6] Kwoty pochodzą ze wspólnej bazy danych funduszy strukturalnych, Komisja Europejska, 8 czerwca 2011 r.

[7] Jak stwierdziły służby Komisji, państwa członkowskie niewłaściwie interpretowały zasady klasyfikacji przydzielonych środków i oprócz instrumentów inżynierii finansowej mogły uwzględnić również inne formy finansowania.

[8] W tym okresie instrumenty finansowe obejmują instrumenty przeznaczone dla przedsiębiorstw, które nie wchodzą w zakres definicji UE dotyczącej MŚP, oraz przedsięwzięcia dotyczące rozwoju obszarów miejskich i efektywności energetycznej.

[9] Zob. pkt 4.32 sprawozdania rocznego Trybunału za 2010 r.

[10] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 25).

[11] EFI jest obecnie zarządcą funduszy powierniczych w Bułgarii, na Cyprze, w Grecji, na Łotwie, Litwie, Malcie, w Rumunii i na Słowacji oraz we francuskim regionie Langwedocji-Roussillon i we włoskich regionach Kampanii i Sycylii.

[12] COM(2010) 700 wersja ostateczna z dnia 19 października 2010 r."Przegląd budżetu UE", s. 4, 20; "Plan zarządzania na 2010 r." (wersja ostateczna), DG ds. Polityki Regionalnej, 10 maja 2010 r., s. 6–7; "Piąte sprawozdanie w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej", listopad 2010 r. (wersja wstępna), s. xv–xvi i 213–218.

[13] W kontekście przedmiotowej kontroli instrumentami tymi są instrumenty kapitałowe, pożyczkowe i gwarancyjne dla MŚP (zob. glosariusz).

[14] Na tej podstawie przedstawiono szereg dodatkowych uwag dotyczących Niemiec, Estonii, Grecji, Hiszpanii, Francji, Włoch, Polski i Zjednoczonego Królestwa.

[15] EPNG w Niemczech, programy MPHP w Izraelu, SBIC w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Zob. też załącznik III.

[16] Plan uruchamiania ETF i programy GIF w zakresie instrumentów kapitałowych, SMEFF w zakresie instrumentów pożyczkowych oraz system poręczeń dla MŚP w zakresie instrumentów gwarancyjnych.

[17] Zob. art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz.U. L 371 z 27.12.2006, s. 1) oraz protokół ustaleń Komisja/EFI z maja 2006 r.

[18] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161 z 26.6.1999, s. 1).

[19] Protokół ustaleń Komisja/EFI z maja 2006, pkt 4 akapit drugi, s. 2. Podstawa prawna – zob. art. 45 (Pomoc techniczna z inicjatywy Komisji) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006).

[20] Konferencja na temat JEREMIE w Poznaniu, 8 kwietnia 2008 r., DG ds. Polityki Regionalnej, nota do dokumentacji z dnia 23 maja 2008 r. i wewnętrzna notatka DG ds. Polityki Regionalnej pt. "Contribution from GU to the JEREMIE Steering Committee" z dnia 24 czerwca 2008 r. Sprawozdanie ze spotkania, Warszawa, 17 lipca 2008 r., DG ds. Polityki Regionalnej, nota do dokumentacji z dnia 28 lipca 2008 r.

[21] Ocena operacji, sprawozdanie podsumowujące EBI (Wnioski, s. iv) wraz z uwagami Komisji (wydane we wrześniu 2011 r.).

[22] Protokół ustaleń Komisja/EFI, wyniki ocen, s. 2, 30 maja 2006 r.

[23] W okresie programowania 2007–2013 rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, dotyczące go przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1828/2006 wraz z późniejszymi zmianami. W okresie programowania 2000–2006 rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999, dotyczące go przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1685/2000 wraz z późniejszymi zmianami.

[24] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1), zmienione dnia 14 kwietnia 2007 r.

[25] Informacje z audytu wewnętrznego w DG ds. Polityki Regionalnej (sprawozdanie końcowe), 4 marca 2010 r., s. 6–10.

[26] W pkt 106–113 objaśniono niewielkie współczynniki lewarowania w przypadku instrumentów kapitałowych i pożyczkowych.

[27] Przykładami są między innymi: Protokół ustaleń Komisja/EFI z dnia 30 maja 2006 r. podpisany przez komisarza ds. polityki regionalnej i prezesa EFI, s. 4; "Czwarte sprawozdanie w sprawie spójności gospodarczej i społecznej" z dnia 30 maja 2007 r., s. 3 i 4, nota interpretacyjna COCOF/07/0018/01 skierowana do państw członkowskich w dniu 16 lipca 2007 r., s. 4.

[28] Wybór więcej niż jednego instrumentu inżynierii finansowej może wywrzeć jak najlepsze efekty lewarowania w przypadku środków publicznych, które zapewnia program operacyjny – pozwala na wykorzystanie jak największej ilości zasobów i wiedzy fachowej sektora prywatnego i maksymalizuje szanse osiągnięcia celów inwestycyjnych i rozwojowych programu operacyjnego. (...), nota interpretacyjna COCOF/10/0014/00, pkt 2.2.2.

[29] Nota interpretacyjna COCOF/10/0014/00, pkt 9.2.3.

[30] Zob. rozporządzenie Komisji (WE) nr 1685/2000 z dnia 28 lipca 2000 r. ustanawiające szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 w zakresie kwalifikowalności wydatków na operacje współfinansowane z funduszy strukturalnych (Dz.U. L 193 z 29.7.2000, s. 39) (załącznik, zasada 8, warunek 2.6) oraz art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1828/2006.

[31] Sprawozdanie roczne Trybunału za 2010 r., pkt 4.33, przykład 4.4 c).

[32] Przepisy określone przez Komisję w art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1828/2006 z późniejszymi zmianami.

[33] Art. 44 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

[34] Rozporządzenie (WE) nr 1685/2000 i (WE) nr 1828/2006 z późniejszymi zmianami.

[35] Zgodnie z art. 43 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1828/2006 przez plan operacyjny instytucji zarządzającej należy rozumieć "strategię inwestycyjną i planowanie inwestycyjne" na podstawie zmiany określonej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 846/2009 z dnia 1 września 2009 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1828/2006 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz.U. L 250 z 23.9.2009, s. 1).

[36] W poprzednim okresie programowania Komisja uznała, że należy podjąć wszelkie środki ostrożności, aby minimalizować zakłócenia konkurencji na rynku kapitału podwyższonego ryzyka i pożyczek (zob. warunek 2.6 w rozporządzeniu (WE) nr 1685/2000 z późniejszymi zmianami).

[37] Nota interpretacyjna COCOF/10/0014/00, pkt 3.2.6. i 3.2.7.

[38] Odpowiedź Komisji z dnia 12 lutego 2009 r. na pismo EFI z dnia 11 grudnia 2008 r.

[39] Art. 13 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 oraz art. 35 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006. Interpretacja potwierdzona kontrolerom Trybunału przez DG ds. Polityki Regionalnej podczas spotkania kontrolnego w dniu 1 grudnia 2010 r.

[40] SEC(2005) 433 wersja ostateczna z dnia 6 kwietnia 2005 r., COM(2005) 121 wersja ostateczna z dnia 6 kwietnia 2005 r.

[41] "Comparative Study of Venture Capital and Loan Funds Supported by the Structural Funds" [Analiza porównawcza funduszy kapitału podwyższonego ryzyka (VC) i funduszy pożyczkowych wspieranych przez fundusze strukturalne], sprawozdanie końcowe zlecone przez DG ds. Polityki Regionalnej (Centre for Strategy & Evaluation Services, 2007).

[42] Zob. załącznik III.

[43] Zgodnie z art. 3, 4 i 6 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006: cel 1 (obszary główne lub na etapie przejściowym), cel 2 (obszary główne lub na etapie przejściowym) i obszary niekwalifikujące się.

[44] Informacje z audytu wewnętrznego w DG ds. Polityki Regionalnej (sprawozdanie końcowe), 4 marca 2010 r.

[45] Informacje z audytu wewnętrznego w DG ds. Polityki Regionalnej (sprawozdanie końcowe), 4 marca 2010 r.

[46] Art. 36–37 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 oraz art. 63–68 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

[47] Art. 35 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 oraz art. 65 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006. Dwa wyjątki, występujące wyłącznie w Zjednoczonym Królestwie, odnotowano w Londynie i West Midlands, gdzie komitety monitorujące spotykały się konkretnie w celu omawiania programowania środków i instrumentów inżynierii finansowej.

[48] Ustalono, że w okresie programowania 2000–2006 w skontrolowanych regionach Anglii i Niemiec kwoty oznaczone przez Komisję wskaźnikiem dotyczącym "inżynierii finansowej" w większości dotyczyły dotacji dla MŚP lub organizacji wspierających MŚP. W okresie programowania 2007–2013 określony przez Komisję wskaźnik dotyczący "inżynierii finansowej" nie występuje wcale.

[49] Np. "liczba utrzymanych, utworzonych miejsc pracy", "działania na rzecz inicjatyw lokalnych", "przedsiębiorstwa o lepszej jakości" itd.

[50] Nota interpretacyjna COCOF/10/0014/00, załącznik II, szablon sprawozdania z monitorowania (Komisja, luty 2011 r.).

[51] W kontekście przedmiotowej kontroli wykonania zadań uwzględniono wyłącznie efekty uszczuplenia środków w związku z nieuzasadnionymi kosztami zarządzania.

[52] Pismo adresowane do polskiej Najwyższej Izby Kontroli z dnia 3 stycznia 2011 r., którego treść zweryfikowano względem wewnętrznej dokumentacji DG ds. Polityki Regionalnej.

[53] Na podstawie noty interpretacyjnej COCOF 10/0014/04, pkt 2.6.

[54] Według komunikatu Komisji COM(2011) 662 na temat unijnych platform instrumentów kapitałowych i dłużnych (s. 7) "dźwignię" finansową można osiągnąć za pomocą współfinansowania przez międzynarodowe instytucje finansowe lub poprzez dodatkowe wielkości finansowania dłużnego, o których udostępnienie beneficjentom końcowym wnioskuje się do banków i instytucji gwarancyjnych (w komunikacie MŚP nazywane są "beneficjentami końcowymi").

[55] W niektórych bardzo rzadkich przypadkach współfinansowanie przez państwa członkowskie przybiera formę prywatnych kredytów komercyjnych.

[56] Z uwzględnieniem wkładu z EFRR oraz, jako że jest to zwykłą praktyką w przypadku EFRR, współfinansowania zapewnianego przez państwa członkowskie. W wyjątkowym przypadku Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z przepisami o współfinansowaniu zawartymi w rozporządzeniach, zamiast państwa członkowskiego środki finansowe dostarczył sektor prywatny; środki te uwzględniono jako fundusze prywatne, a nie publiczne, przy zastosowaniu zasady przewagi treści nad formą.

[57] Zewnętrzna ocena EIP dla DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu s. xi, 63 i 67, 30 kwietnia 2009 r. Dane w ocenie uznano za wiarygodne na podstawie poprzedniej i niezależnej oceny MAP (2001–2005) dla DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu, w której już w 2004 r. stwierdzono, że plan uruchamiania ETF osiągnął lewarowanie na poziomie 4,0. Ponadto na podstawie danych z czerwca 2009 r. uzyskanych z kwartalnego raportu EFI (wydanego po ocenie z 2009 r.), wartości dla programów wynosiły 4,91 i 6,52 odpowiednio dla instrumentów kapitałowych, które zostały uruchomione w ramach programów z 1998 i 2001 r.

[58] Dane ważone dla Niemiec, Portugalii i Zjednoczonego Królestwa na podstawie tabel 3a i 3b, sprawozdanie roczne dotyczące planu uruchamiania ETF, 21 października 2009 r., dane na dzień 30 czerwca 2009 r.

[59] Komisja współpracowała z trzema międzynarodowymi instytucjami finansowymi: CEB/KfW, EBOR i EBI.

[60] SMEFF – Półroczny raport EBI, 2009, s. 1. Instrument finansowy MŚP UE/EBOR, półroczny raport operacyjny, s. 70, czerwiec 2009.

[61] Sprawozdanie końcowe w sprawie MAP (SMEG), 31 grudnia 2006 r., s. 7.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

ZOBOWIĄZANIA I PŁATNOŚCI PRZEZNACZONE NA INSTRUMENTY INŻYNIERII FINANSOWEJ

2000–2006 |

Państwo członkowskie objęte kontrolą | Zobowiązania (w mln euro) | % | Płatności (w mln euro) | % |

Niemcy | 204 | 13 | 170 | 11 |

Węgry | - | - | - | 0 |

Portugalia | 106 | 7 | 88 | 6 |

Słowacja | - | - | - | 0 |

Zjednoczone Królestwo | 433 | 27 | 410 | 27 |

Ogółem | 742 | 46 | 668 | 45 |

UE OGÓŁEM | 1596 | 100 | 1497 | 100 |

Źródło: Komisja Europejska (DG ds. Polityki Regionalnej).

Uwagi

Sumy wartości procentowych mogą różnić się ze względu na zaokrąglenie do liczb całkowitych.

W okresie programowania 2000–2006 końcowymi odbiorcami były wyłącznie MŚP.

W okresie programowania 2007–2013 instrumenty finansowe obejmują instrumenty przeznaczone dla przedsiębiorstw, które nie wchodzą w zakres definicji UE dotyczącej MŚP, oraz projekty dotyczące rozwoju obszarów miejskich i efektywności energetycznej.

Przynajmniej dla okresu programowania 2007–2013 dokładność danych należy traktować z ostrożnością, gdyż państwa członkowskie niewłaściwie interpretowały zasady klasyfikacji przydzielonych środków i oprócz instrumentów inżynierii finansowej mogły uwzględnić również inne formy finansowania.

2007–2013 |

Państwo członkowskie objęte kontrolą | Środki przydzielone (w mln euro) | % | Płatności (w mln euro) | % |

Niemcy | 1370 | 13 | 710 | 9 |

Węgry | 770 | 7 | 669 | 8 |

Portugalia | 292 | 3 | 233 | 3 |

Słowacja | 30 | 0 | 27 | 0 |

Zjednoczone Królestwo | 614 | 6 | 230 | 3 |

Ogółem | 3075 | 30 | 1868 | 24 |

UE OGÓŁEM | 10393 | 100 | 7879 | 100 |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

SCHEMAT PRZEDSTAWIAJĄCY KONCEPCJĘ LEWAROWANIA STOSOWANĄ W PRZYPADKU INSTRUMENTÓW KAPITAŁOWYCH, POŻYCZKOWYCH I GWARANCYJNYCH

KAPITAŁ

+++++ TIFF +++++

Współczynnik lewarowania:

Współczynnik lewarowania = 4

Uwagi:

Schemat ten ma wyłącznie charakter informacyjny.

Wkład publiczny odpowiada finansowaniu w ramach programu operacyjnego.

POŻYCZKI

+++++ TIFF +++++

Współczynnik lewarowania:

Współczynnik lewarowania = 6

Uwagi:

Schemat ten ma wyłącznie charakter informacyjny.

Wkład publiczny odpowiada finansowaniu w ramach programu operacyjnego.

GWARANCJE

+++++ TIFF +++++

Współczynnik lewarowania:

Współczynnik lewarowania = 20

Uwagi:

Schemat ten ma wyłącznie charakter informacyjny.

Wkład publiczny odpowiada finansowaniu w ramach programu operacyjnego.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK III

PRZYKŁADY GOTOWYCH INSTRUMENTÓW I NARZĘDZI

DOTACJE PRZYZNAWANE WRAZ OPŁATAMI LICENCYJNYMI – PRZYKŁAD MINISTERSTWA PRZEMYSŁU, HANDLU I PRACY (MPHP), IZRAEL

W Izraelu w większości programów pomocy dla MŚP (fundusz badań i rozwoju, inkubatory technologii, Heznek itp.), nawet jeśli przyznaje się bezzwrotne dotacje, uzależnia wypłatę dotacji od zobowiązania MŚP będącego beneficjentem do uiszczania opłat licencyjnych w przypadku powodzenia. Opłaty licencyjne obliczane są na podstawie sprzedaży lub zysków. Korzyść dotacji udzielanych z obowiązkiem opłat licencyjnych polega na tym, że są mniej złożone niż instrumenty inżynierii finansowej, a jednocześnie koncentrują się na MŚP o potencjale w zakresie badań i rozwoju. Więcej informacji zob. http://www.moital.gov.il/

SPECJALNE INSTRUMENTY INWESTYCYJNE

Europejski program naprawy gospodarczej: EPNG jest wieczystym funduszem krajowym zarządzanym przez KfW, przeznaczonym dla przedsiębiorstw niemieckich i rotacyjnym, co jest jedną z jego głównych cech. Więcej informacji zob. http://www.bundesfinanzministerium.de/

Fundusz izraelski Yozma: Kiedy był jeszcze funduszem państwowym, działał na zasadzie współinwestowania z funduszy publicznych i funduszy inwestorów prywatnych, przy czym minimalny wskaźnik lewarowania określony był na 2,5. Z jego środków dokonywano inwestycji w izraelskie przedsiębiorstwa rozpoczynające działalność w sektorze zaawansowanych technologii. Najważniejszą cechą tego programu było to, że przewidywał podział zysków między rząd izraelski i inwestorów prywatnych na zasadzie pari passu. Ponieważ partnerzy z sektora prywatnego mogli wykupić udział rządu w ciągu pierwszych 5 lat po stawce LIBOR+1 plus opłaty licencyjne do końca okresu finansowania, rząd mógł następnie ponownie zainwestować te dochody w nowe fundusze lub MŚP. Zysk uzyskany przez rząd Izraela z programu Yozma wyniósł 40 mln dolarów. Więcej informacji zob. http://www.yozma.com/overview/

Europejski instrument mikrofinansowy Progress: Zarządzany przez Komisję Europejski instrument mikrofinansowy Progress nie zapewnia MŚP bezpośredniego finansowania, lecz umożliwia instytucjom mikrofinansowym w krajach UE zwiększenie udzielanych im pożyczek. Odbywa się to na zasadzie udzielania instytucjom mikrofinansowym gwarancji, przez co ryzyko jest podzielone, oraz powiększania wolumenu ich mikrokredytów za pomocą finansowanych instrumentów (tj. pożyczek i kapitału). Więcej informacji zob. http://ec.europa.eu/social/

Europejski Fundusz na rzecz Europy Południowo-Wschodniej: Główna działalność inwestycyjna EFSE polega na refinansowaniu wybranych partnerskich instytucji pożyczkowych w regionie Europy Południowo-Wschodniej oraz regionie europejskiego sąsiedztwa wschodniego za pomocą nadrzędnych lub podporządkowanych kredytów, przy czym kredytobiorca zobowiązuje się do dalszego pożyczenia tych funduszy końcowym grupom docelowym, w tym mikro- i małym przedsiębiorstwo oraz prywatnym gospodarstwom domowym o niskich dochodach. Fundusz ten jest w dużej mierze sponsorowany, w tym przez międzynarodowe instytucje finansowe (np. EBOR, EBI, KfW itd.), Komisję oraz publiczne i prywatne instytucje finansowe. Więcej informacji zob. http://www.efse.lu

--------------------------------------------------