1. WPROWADZENIE

Mechanizm współpracy i weryfikacji (MWiW) został ustanowiono wraz z przystąpieniem Rumunii do Unii Europejskiej w 2007 r. jako środek przejściowy mający na celu ułatwić temu państwu dalsze działania na rzecz reformy sądownictwa i nasilenia walki z korupcją. Mechanizm ten stanowił wspólne zobowiązanie państwa rumuńskiego i UE. Zgodnie z decyzją ustanawiającą mechanizm i jak to zostało podkreślone przez Radę, MWiW będzie stosowany do momentu, gdy wszystkie cele referencyjne odnoszące się do Rumunii zostaną w zadowalającym stopniu osiągnięte.

MWiW funkcjonuje od 2007 r., zachęcając do reform w wymienionych obszarach i umożliwiając śledzenie ich przebiegu. W styczniu 2017 r. Komisja przeprowadziła kompleksową ocenę postępów poczynionych w ciągu dziesięciu lat stosowania tego mechanizmu. Dzięki tej ocenie uzyskano jaśniejszy obraz istotnych postępów poczynionych od czasu przystąpienia do UE, a Komisja była w stanie przedstawić dwanaście zaleceń, których realizacja wystarczyłaby do zakończenia procesu MWiW i które można by wdrożyć w ramach kadencji obecnej Komisji. Zakończenie stosowania MWiW będzie uzależnione od spełnienia zaleceń w sposób nieodwracalny, ale również pod warunkiem, że zmiany nie będą wyraźnie odwracać biegu postępów.

Od tamtego czasu Komisja przeprowadziła dwie oceny postępów we wdrażaniu zaleceń. W listopadzie 2017 r. Komisja odnotowała postępy w odniesieniu do szeregu zaleceń, ale stwierdziła również że w 2017 r. doszło do zmniejszenia tempa reform. Ostrzegła, że istnieje ryzyko ponownego otwarcia kwestii, które w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. uznano za rozwiązane. Takie obawy wyraziła również Rada.

W sprawozdaniu z listopada 2018 r. Komisja stwierdziła, że zmiany stanowiły regres bądź też zakwestionowanie nieodwracalności postępów. W rezultacie dwanaście zaleceń przedstawionych w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. nie wystarczało już do zamknięcia MWiW i konieczne było opracowanie ośmiu dodatkowych zaleceń. W sprawozdaniu wezwano najważniejsze instytucje Rumunii, aby dowiodły swojego zdecydowanego zaangażowania na rzecz niezależności sądów i walki z korupcją jako fundamentalnych elementów. Konieczne będzie również przywrócenie krajowym mechanizmom kontroli i równowagi zdolności reagowania, gdy istnieje ryzyko działań stanowiących krok wstecz w procesie naprawy. Zarówno Parlament Europejski, jak i Rada poparły to stanowisko. Parlament Europejski wydał rezolucję wzywającą do współpracy, powołując się na zagrożenie dla praworządności. W konkluzjach Rady z grudnia 2018 r. konkretnie wezwano Rumunię do wdrożenia dodatkowych zaleceń.

W niniejszym sprawozdaniu podsumowano sytuację od listopada 2018 r. W okresie tym Komisja musiała wielokrotnie podnosić kwestie związane z praworządnością, w szczególności wyrażając obawy dotyczące regresu w porównaniu z postępami poczynionymi w poprzednich latach. Przez znaczną część tego okresu władze rumuńskie wyrażały niewielką lub nie wyrażały żadnej gotowości do podjęcia działań w związku z dodatkowymi zaleceniami z listopada 2018 r., jak również z zaleceniami wydanymi przez Komisję Wenecką oraz Grupę Państw Przeciwko Korupcji przy Radzie Europy. Starania tych, którzy próbowali odwrócić negatywną tendencję, w tym nie tylko polityków, ale również społeczeństwa obywatelskiego i sędziów, nie dały pozytywnych rezultatów. Doprowadziło to do pojawienia się fundamentalnych wątpliwości co do tego, czy funkcjonują mechanizmy kontroli i równowagi ujęte w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. W maju 2019 r. Komisja wystosowała do władz rumuńskich pismo, w którym przedstawiła, w jaki sposób ostatnie zmiany dodatkowo zaostrzyły istniejące problemy dotyczące przestrzegania praworządności w ujęciu ogólnym. Wyraziła też obawy, że jeżeli sytuacja nie ulegnie poprawie, będzie musiała podjąć działania zgodnie z ramami na rzecz praworządności. W czerwcu 2019 r. podczas spotkania z przewodniczącym Jeanem-Claude’em Junckerem i pierwszym wiceprzewodniczącym Fransem Timmermansem premier Rumunii zobowiązał się do niewprowadzania kontrowersyjnych reform wymiaru sprawiedliwości oraz do natychmiastowego wznowienia dialogu w ramach MWiW, aby poczynić postępy w zakresie reformy sądownictwa i walki z korupcją. To zmienione podejście było również zgodne z wynikami referendum przeprowadzonego w maju 2019 r. z inicjatywy prezydenta Rumunii, w którym to referendum przeważająca większość obywateli Rumunii poparła propozycje wzmocnienia zabezpieczeń przeciwko korupcji i arbitralnemu stosowaniu rozporządzeń w trybie pilnym .

Podobnie jak w poprzednich latach, niniejsze sprawozdanie jest efektem starannych analiz przeprowadzonych przez Komisję w ścisłej współpracy z rumuńskimi instytucjami i opiera się na informacjach od innych państw członkowskich, od organizacji społeczeństwa obywatelskiego, a także od innych zainteresowanych stron.

2. SYTUACJA OGÓLNA

W sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. stwierdzono, że istnieją ogólniejsze czynniki społeczne, prawne i polityczne, które – choć nie wchodzą w zakres MWiW i nie są objęte jego zaleceniami – „mają bezpośrednie przełożenie na zdolność do przeprowadzenia reform, a w szczególności utrudniają Rumunii wykazanie, że reformy są trwale zakorzenione”. Odnotowane kwestie obejmowały konieczność opracowania zasad lepszego stanowienia prawa w ramach praktyki prawodawczej, napiętą atmosferę między podmiotami państwowymi i sytuację w środowisku medialnym. Kolejne sprawozdania potwierdziły, że czynniki te mają wyraźnie negatywny wpływ na postępy w zakresie reformy sądownictwa i walki z korupcją.

Rozwój sytuacji od czasu ostatniego sprawozdania ponownie pokazał, że poważne zmiany legislacyjne, również poza obszarem sprawiedliwości, wprowadzane w pośpiechu, w trybie pilnym i przy minimalnych konsultacjach, spowodowały pogorszenie sytuacji zarówno pod względem jakości prawodawstwa, jak i zaufania publicznego do procesu kształtowania polityki. Sędziowie i prokuratorzy nadal narażeni są na wprowadzające w błąd i niesłuszne osobiste ataki w mediach, a mechanizmy dochodzenia roszczeń są niewystarczające, co w ostatecznym rozrachunku negatywnie wpływa na reputację i wiarygodność całego systemu wymiaru sprawiedliwości. Różne sektory władzy państwowej pozostają nadal w konflikcie, a w coraz większym stopniu podziały te rozgrywane są w Trybunale Konstytucyjnym, co powoduje dalsze zwiększenie napięć i pokazuje brak lojalnej współpracy.

Dyskusje na temat porozumień o współpracy między organami sądowymi a rumuńskimi służbami wywiadowczymi („tajne protokoły”) nadal prowadzą do podziałów. Decyzja Trybunału Konstytucyjnego utorowała sądom drogę do rozpatrywania przyszłych spraw i tych, które są w toku, ale nadal pozostaje niepewność co do jej rzeczywistego wpływu. Komisja może jedynie ponownie stwierdzić, że celem powinno być zapewnienie ram, w których służby wywiadowcze będą się znajdować pod odpowiednim demokratycznym nadzorem, w których można będzie skutecznie prowadzić dochodzenia i karać za przestępstwa przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych, a obywatele będą mogli mieć pewność, że niezależność sądów jest gwarantowana. Komisja przypomina swoją wcześniejszą sugestię, że wiedza fachowa z innych państw członkowskich mogłaby być przydatna w budowaniu silniejszego systemu stosowanych przez prokuraturę technicznych środków nadzoru, a także we współpracy między służbami wywiadowczymi i prokuraturą niezbędnej do ścigania poważnych przestępstw, takich jak terroryzm i cyberprzestępczość.

Podejście UE do praworządności, wykraczające poza zakres MWiW, oddziałuje również na szersze środowisko na szczeblu UE. Skuteczna ochrona sądowa przez niezależne sądy wymagana jest na mocy art. 19 ust. 1 TUE jako konkretny wyraz wartości praworządności, co zostało potwierdzone w niedawnym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. W komunikacie Komisji z lipca 2019 r. określono konkretne działania na rzecz wzmocnienia zdolności Unii do promowania i utrzymania rządów prawa, zapobiegania problemom dotyczącym praworządności poprzez ustanowienie cyklu przeglądu praworządności i monitorowanie rozwoju sytuacji w państwach członkowskich oraz zapewnienia skutecznej reakcji. W wytycznych politycznych dla następnej Komisji określono zamiar wprowadzenia dla wszystkich państw członkowskich kompleksowego mechanizmu praworządności o zasięgu ogólnounijnym i obiektywnej sprawozdawczości. Pogłębienie takich horyzontalnych procesów monitorowania praworządności we wszystkich państwach członkowskich oraz perspektywa ich dalszego rozwoju podkreślają szczególny charakter MWiW jako procesu monitorowania ograniczonego do zainteresowanych państw członkowskich i do kwestii objętych zakresem MWiW. Takie horyzontalne procesy monitorowania praworządności we wszystkich państwach członkowskich mogłyby służyć jako podstawa dalszego wspierania przez UE reform w Rumunii, po tym jak Komisja oceni jej postępy w realizacji zobowiązań podjętych przed przystąpieniem do UE. Tymczasem kwestie istotne z punktu widzenia praworządności, ale niewchodzące w zakres MWiW, zostałyby uwzględnione w ramach nowego mechanizmu.

3. OCENA POSTĘPÓW W REALIZACJI ZALECEŃ

W niniejszej sekcji dokonano oceny postępów w realizacji 12 zaleceń ze stycznia 2017 r. oraz ośmiu dodatkowych zaleceń z listopada 2018 r. Spełnienie tych dodatkowych zaleceń pozostaje niezbędne dla wznowienia procesu reform we właściwym kierunku, usunięcia negatywnych skutków regresu stwierdzonego w listopadzie 2017 r. i w listopadzie 2018 r. i dla ponownego osiągania postępów na drodze do zakończenia stosowania MWiW.

3.1. Cel referencyjny 1: Niezależność sądów i reforma sądownictwa

3.1.1. Zalecenia z listopada 2018 r.: Wznowienie procesu reform

Ustawy o wymiarze sprawiedliwości a gwarancje prawne dotyczące niezależności sądów

W sprawozdaniu z listopada 2018 r. stwierdzono, że zmienione ustawy o wymiarze sprawiedliwości, które weszły w życie w lipcu i październiku 2018 r., mogą wywierać presję na sędziów i prokuratorów i ostatecznie podważać ich niezawisłość sądów oraz skuteczność i jakość wymiaru sprawiedliwości. Zamiast likwidować problemy wskazane w poprzednich sprawozdaniach MWiW ustawy wprowadziły nowe rodzaje zagrożenia, w szczególności poprzez stworzenie specjalnej sekcji do prowadzenia dochodzeń przeciwko sędziom, a także systemu środków dyscyplinarnych i odpowiedzialności. W związku z tym Komisja stwierdziła, że te przepisy stanowią krok wstecz w porównaniu z oceną sytuacji w styczniu 2017 r. i zaproponowała danie czasu na przemyślenie poprzez zatrzymanie wejścia w życie tych zmian.