Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA II) /* KOM/2011/0838 wersja ostateczna - 2011/0404 (COD) */





UZASADNIENIE 1. KONTEKST WNIOSKU Niniejszy wniosek należy rozpatrywać w kontekście wszystkich proponowanych instrumentów finansowych w ramach perspektywy finansowej 2014-2020, jak wskazano w komunikacie pt. «Budżet z perspektywy „Europy 2020”»[1]. W komunikacie tym określa się ramy budżetowe dla instrumentów działań zewnętrznych UE w dziale 4 (Globalny wymiar Europy), w tym dla Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA). Na tej podstawie Komisja przedstawia projekt rozporządzenia ustanawiającego ramy prawne dla nowego IPA, wraz z oceną skutków alternatywnych scenariuszy dla tego instrumentu. Artykuł 49 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że każde państwo europejskie, które szanuje wartości, o których mowa w artykule 2 Traktatu, i zobowiązuje się je wspierać, może złożyć wniosek o członkostwo w Unii. Przez ostatnie 50 lat UE równocześnie dążyła do integracji oraz rozszerzenia, zwiększając liczbę państw członkowskich z 6 do obecnych 27 oraz liczbę ludności z niespełna 200 mln do ponad 500 mln obywateli. Na podstawie przeglądu[2] przeprowadzonego po piątym rozszerzeniu UE w 2004 roku wywnioskowano, że: ostatnie rozszerzenie przyniosło większy dobrobyt gospodarczy wszystkim obywatelom UE i zapewniło Unii Europejskiej silną pozycję w gospodarce światowej; istotną rolę w osiągnięciu tego sukcesu odegrały ramy instytucjonalne i prawne oraz wspólna polityka Unii w wielu dziedzinach; przedsiębiorcy i obywatele odnieśli wyraźne korzyści; a rozszerzona UE jest teraz lepiej przygotowana do stawienia czoła obecnym i przyszłym wyzwaniom. O zasadności kontynuacji rozszerzenia UE przypomniano ostatnio w konkluzjach Rady z dnia 14 grudnia 2010 r.: „Rozszerzenie utrwala pokój, demokrację i stabilność w Europie, służy interesom strategicznym UE oraz pomaga Unii pełniej osiągnąć cele polityczne w ważnych obszarach, kluczowych dla naprawy gospodarczej i zrównoważonego wzrostu”. W konkluzjach Rady podkreślono też, że wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego UE może jednocześnie realizować plan rozszerzenia oraz utrzymywać tempo pogłębionej integracji. Obecnie pięć państw ma status krajów kandydujących do UE[3], a cztery państwa mają status potencjalnych krajów kandydujących[4]. Przewiduje się, że do roku 2014 jedynie Chorwacja stanie się państwem członkowskim. Wskaźniki społeczno-gospodarcze pokazują, że z wyjątkiem Islandii państwa objęte procesem rozszerzenia UE wciąż znajdują się sporo poniżej średniej UE, a nawet poniżej poziomu najsłabszych państw członkowskich. Ze względu na tak niski poziom rozwoju społeczno-gospodarczego nieodzowne są znaczne inwestycje po to, by zbliżyć te państwa do standardów UE, umożliwić im podjęcie zobowiązań członkowskich oraz wytrzymanie konkurencyjnych nacisków związanych z jednolitym rynkiem. Ponadto państwa te muszą być gotowe stawić czoło globalnym wyzwaniom, takim jak zmiana klimatu, oraz zaangażować się w wysiłki UE mające na celu rozwiązanie tego złożonego problemu. Strategia „UE 2020” na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu obejmuje w ramach swoich pięciu inicjatyw przewodnich problematykę zmiany klimatu oraz zakłada realizację celów związanych z energią odnawialną. Unia Europejska zdaje się na model wzrostu polegający na gospodarce niskoemisyjnej, który wymaga nakreślenia z perspektywy zewnętrznej, także w ramach procesu rozszerzenia. Ponadto kraje Bałkanów Zachodnich to wciąż względnie młode państwa powstałe po rozpadzie Jugosławii. Stabilność polityczna, pełne urzeczywistnienie zasad demokracji i poszanowania praw człowieka oraz dobrych rządów – wszystko to podstawowe wartości UE – wciąż wymagają umocnienia. Kraje te nie zdołają samodzielnie podźwignąć wysiłków ani kosztów związanych ze spełnieniem kryteriów przystąpienia do UE. Większości z nich brakuje zdolności do samodzielnego sfinansowania reform instytucjonalnych i inwestycji publicznych nieodzownych do stabilizacji społeczeństwa i gospodarki oraz sprowadzenia ich na ścieżkę zrównoważonego rozwoju. Pomoc techniczna i finansowa dla państw objętych procesem rozszerzenia UE jest obecnie udzielana w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA)[5]. Instrument ten wygasa z końcem 2013 roku. Mając na uwadze przyszłe rozszerzenia, UE powinna utrzymać swoją ofertę pomocy technicznej i finansowej dla krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących, aby mogły one przezwyciężyć trudną sytuację i rozwijać się w zrównoważony sposób. Nowy instrument przedakcesyjny powinien nadal być skoncentrowany na realizacji polityki rozszerzenia, należącej do podstawowych priorytetów działań zewnętrznych UE, służąc tym samym propagowaniu stabilności, bezpieczeństwa i dobrobytu w Europie. Nowy instrument powinien zatem pozostawać ukierunkowany na osiągnięcie celu polityki ogólnej, polegającego na wspieraniu krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących w ich przygotowaniach do członkostwa w UE oraz na stopniowym dostosowywaniu ich instytucji i gospodarek do standardów i obszarów polityki Unii Europejskiej, stosownie do szczególnych potrzeb tych krajów oraz zgodnie z indywidualnymi harmonogramami ich przystąpienia. Powinno to wzmocnić spójność pomiędzy pomocą finansową i ogólnym postępem we wdrażaniu strategii przedakcesyjnej. Ponadto przyszła pomoc przedakcesyjna powinna być jeszcze bardziej strategiczna, efektywna i ukierunkowana niż pomoc dotychczasowa, dążąc do osiągnięcia bardziej zrównoważonych rezultatów, czyli pełniejszej gotowości danych krajów do członkostwa. Nowy instrument powinien funkcjonować elastyczniej, będąc dźwignią dla większej ilości środków pochodzących od innych darczyńców lub sektora prywatnego za sprawą innowacyjnych instrumentów finansowych, dążąc jednocześnie do uproszczenia procedur oraz zmniejszenia obciążeń administracyjnych związanych z zarządzaniem pomocą finansową. Spójność z pozostałymi obszarami polityki Proces rozszerzenia wiąże się z rozszerzeniem wewnętrznych obszarów polityki UE na kraje beneficjentów. Przyczynia się m.in. do powiększenia rynku wewnętrznego, rozszerzenia europejskiej przestrzeni wolności i sprawiedliwości, transeuropejskich sieci energetycznych i transportowych, zwiększenia możliwości zatrudnienia, rozwoju umiejętności, edukacji i włączenia społecznego, zmniejszenia ubóstwa, ochrony środowiska oraz zmniejszenia transgranicznego zanieczyszczenia powietrza i wody, dostosowania do wspólnej polityki rolnej oraz wspólnej polityki rybołówstwa, do wysiłków służących zróżnicowaniu źródeł energii[6], efektywnego gospodarowania zasobami, zwiększenia odporności na klęski żywiołowe, zapobiegania ryzyku i zarządzania nim, jak również do bardziej zintegrowanego i strategicznego podejścia do polityki morskiej, doskonałości naukowej oraz agendy cyfrowej. Ponadto zbieżność z unijną polityką w dziedzinie klimatu oraz z prawodawstwem UE w tej dziedzinie przyniesie spore korzyści krajom beneficjentom za sprawą rozwoju gospodarki niskoemisyjnej oraz miejsc pracy przyjaznych środowisku w regionach szczególnie podatnych na wpływ zmiany klimatu. Poprzez zawarte układy o stabilizacji i stowarzyszeniu oraz inne umowy z krajami kandydującymi i potencjalnymi krajami kandydującymi UE czynnie zachęca państwa objęte procesem rozszerzenia UE do ustanowienia warunków konkurencyjności. Przyszła pomoc przedakcesyjna będzie również nastawiona na wzmocnienie potencjału badawczego i innowacyjności, jak również technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ICT), co z kolei ma pomóc w urzeczywistnieniu Unii innowacji, ugruntowaniu pozostałych celów strategii „Europa 2020” oraz w zapewnieniu zgodności z wymaganiami technicznymi i standardami UE w wielu innych obszarach polityki (np. zdrowie publiczne, bezpieczeństwo żywności, działania związane z klimatem i środowiskiem, w tym z różnorodnością biologiczną oraz ekosystemami). Uczynienie Europy bezpieczniejszą należy do priorytetów agendy UE określonej w programie sztokholmskim. Lepsze ukierunkowanie strategiczne przedakcesyjnej pomocy finansowej pomoże państwom objętym procesem rozszerzenia w zapobieganiu przestępczości zorganizowanej i korupcji oraz ich zwalczaniu, jak również we wzmocnieniu możliwości egzekwowania prawa, zarządzania granicami oraz kontroli migracji. Rozszerzenie zwiększa znaczenie UE oraz umacnia jej pozycję na forach międzynarodowych. Za sprawą wejścia w życie traktatu lizbońskiego UE dysponuje obecnie środkami pozwalającymi jej wywierać wpływ na arenie międzynarodowej. Przykładem wykorzystania tego potencjału jest rola, jaką odegrała UE w przyjęciu rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ w sprawie Kosowa. Dzięki piątemu rozszerzeniu stosunki UE z sąsiadami ze wschodu i południa nabrały nowego impetu, stwarzając możliwości rozwoju inicjatyw w regionie Morza Bałtyckiego oraz regionie Morza Czarnego. Proces akcesji państw Bałkanów Zachodnich i Turcji umacnia interesy oraz wpływy UE w regionach Morza Śródziemnego i Morza Czarnego oraz w basenie Dunaju. Jeśli rola Turcji w regionie będzie kształtować się w myśl dopełnienia procesu jej przystąpienia do UE oraz w koordynacji z UE, może to zwiększyć znaczenie obu stron nie tylko na Bliskim Wchodzie i w Południowym Kaukazie, ale i w stosunkach ogólnoświatowych. Poprzez wspólne działanie UE i Turcja mogą zwiększyć bezpieczeństwo energetyczne, uporać się z regionalnymi konfliktami oraz zapobiec narastającym podziałom na tle etnicznym i religijnym, jak również usprawnić współpracę w dziedzinie polityki morskiej, zwłaszcza w regionie Morza Czarnego. Islandia i UE mogą wspólnie odegrać istotną rolę w rozwiązywaniu problemów energetycznych, środowiskowych, morskich oraz związanych ze zmianą klimatu i bezpieczeństwem w regionie Arktyki. 2. WYNIKI KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI ORAZ OCENY SKUTKÓW Konsultacje z zainteresowanymi stronami w sprawie przyszłej pomocy przedakcesyjnej Podstawą wniosku w sprawie nowego Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej były szeroko zakrojone konsultacje z zainteresowanymi stronami, które rozpoczęły się konferencją zatytułowaną „IPA: zrównoważone rezultaty i skutki”, zorganizowaną przez Komisję w dniach 6 i 7 grudnia 2010 roku w Brukseli. Następnie w pierwszej połowie 2011 roku odbyła się seria konsultacji z zainteresowanymi stronami, które dostarczyły materiału do oceny ex ante w ramach przygotowania przyszłego instrumentu pomocy przedakcesyjnej. Konsultacje obejmowały: · internetowe badanie sondażowe, w ramach którego uzyskano 338 odpowiedzi od: przedstawicieli państw członkowskich; organów administracji publicznej i niepublicznych zainteresowanych stron z krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących, które korzystają z pomocy w ramach IPA; personelu Komisji; darczyńców i międzynarodowych instytucji finansujących; innych organizacji międzynarodowych; organizacji pozarządowych, naukowców, ekspertów i grup interesów; · serię spotkań grup dyskusyjnych, w szczególności: spotkania grupy roboczej wysokiego szczebla; spotkania czterech grup mieszanych składających się z urzędników Komisji i zainteresowanych stron z zewnątrz; spotkania trzech specjalnych grup dyskusyjnych w sprawie pomocy w ramach IPA ukierunkowanej na współpracę transgraniczną, rozwój regionalny, rozwój zasobów ludzkich oraz rozwój obszarów wiejskich; dwa spotkania z przedstawicielami państw członkowskich na forum komitetu technicznego wspomagającego Komisję we wdrażaniu pomocy przedakcesyjnej; oraz spotkanie z władzami państw Bałkanów Zachodnich, poświęcone wariantom przyszłej współpracy transgranicznej na granicach między tymi państwami; · konsultacje z: poszczególnymi urzędnikami Komisji w siedzibie głównej oraz delegaturach UE w krajach beneficjentach; strukturami udzielającymi pomocy technicznej lub wsparcia politycznego na rzecz krajów beneficjentów; biurami krajowych koordynatorów IPA w krajach beneficjentach; darczyńcami wielo- i dwustronnymi; organizacjami międzynarodowymi i regionalnymi (agencjami ONZ, Radą Współpracy Regionalnej, OBWE itp.); oraz z organizacjami pozarządowymi (Inicjatywą Stabilności Europejskiej, Międzynarodową Grupą ds. Sytuacji Kryzysowych, Fundacją Społeczeństwa Otwartego itp.) na poziomie UE; · spotkanie robocze zorganizowane przez Komisję we współpracy z węgierską prezydencją UE w Zagrzebiu w dniach 10-11 maja, gdzie przedstawiono wstępne wyniki konsultacji i omówiono je ze wszystkimi zainteresowanymi stronami IPA. Analiza stanowisk przedstawionych w toku konsultacji wykazała, że zainteresowane strony opowiadają się za: – kontynuacją instrumentu przy zasobach na podobnym poziomie, obejmujących zarówno rozwój instytucjonalny, jak i rozwój społeczno-gospodarczy; – dostosowaniem pomocy do potrzeb i charakterystycznych cech każdego kraju; – wzmocnieniem podejścia sektorowego, z bardziej spójnym procesem planowania długoterminowego, co pozwoli na wykształcenie instrumentu strategicznego na potrzeby koordynacji darczyńców oraz kierowania inwestycjami sektora prywatnego; – wprowadzeniem planowania wieloletniego, aby objąć okres obowiązywania następnych wieloletnich ram finansowych — wraz z przeglądem śródokresowym; rozwojem dalszych działań w zakresie programowania wieloletniego obejmujących również pomoc w transformacji oraz tworzeniu instytucji, jak również większym zaangażowaniem beneficjentów w programowanie za sprawą silniejszych władz krajowych odpowiedzialnych za koordynację IPA; – nagradzaniem za dobre wyniki, oceniane według kryteriów absorpcji oraz realizacji celów strategicznych; bardziej ścisłym i usystematyzowanym stosowaniem uwarunkowań na poziomie krajowym, strategii sektorowej oraz projektu; – uniezależnieniem zapewniania dostępu do różnych rodzajów pomocy od posiadania statusu kraju kandydującego lub potencjalnego kraju kandydującego, a jego uzależnieniem od gotowości do wdrożeń, połączonej z etapowym podejściem do decentralizacji zarządzania pomocą; – ponownym zbadaniem obecnej struktury komponentów, w tym za lepszą koordynacją między poszczególnymi obszarami polityki; – kontynuacją współpracy z międzynarodowymi instytucjami finansowymi oraz zastosowaniem dźwigni wobec tych instytucji i innych funduszy darczyńców; – przyjęciem trójwarstwowego podejścia do monitorowania i oceny, oceną postępów związanych z i) drogą do przystąpienia; ii) strategiami krajowymi oraz iii) osiąganiem rezultatów na poziomie programów, sektorów i środków. Konsultacje wewnętrzne w sprawie przyszłej pomocy przedakcesyjnej Przygotowania do nowego instrumentu IPA na okres po roku 2013 w Komisji obejmowały szerokie dyskusje wewnątrz czterech służb uczestniczących w zarządzaniu pomocą, tj: DG ds. Rozszerzenia, DG ds. Polityki Regionalnej, DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego i DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również delegatur UE lub biur łącznikowych w Islandii, w krajach Bałkanów Zachodnich oraz w Turcji, w tym dyskusje między tymi organami. Konsultacje społeczne w sprawie wszystkich instrumentów na rzecz działań zewnętrznych Przyszła pomoc przedakcesyjna była również przedmiotem szerszych konsultacji społecznych w sprawie przyszłego finansowania działań zewnętrznych UE, przeprowadzonych przez Komisję w okresie od 26 listopada 2010 r. do 31 stycznia 2011 r. Konsultacje oparto na kwestionariuszu on-line, któremu towarzyszył dokument ramowy zatytułowany „Za pomocą jakich instrumentów UE powinna finansować działania zewnętrzne po 2013 r.?”, opracowany przez Komisję i Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (ESDZ). W ramach tych konsultacji społecznych wpłynęło 220 odpowiedzi, które odzwierciedlają szeroki i zróżnicowany zakres struktur i poglądów społeczności zaangażowanej w działania zewnętrzne . W odpowiedziach ukierunkowanych bardziej szczegółowo na zagadnienie pomocy na rzecz rozwoju pojawiły się motywy dotyczące pomocy przedakcesyjnej: · większość respondentów potwierdziła, że interwencja UE zapewnia znaczną wartość dodaną w podstawowych obszarach polityki finansowanych z instrumentów finansowych UE na rzecz działań zewnętrznych[7]. Wielu respondentów nadało kryterium wartości dodanej UE znaczenie głównego czynnika stymulującego, jeśli chodzi o przyszłość: UE powinna wykorzystać swoją komparatywną przewagę w związku z obecnością na arenie światowej, swoją wielostronną wiedzę specjalistyczną, swój ponadnarodowy charakter, swoją pozycję podmiotu ułatwiającego koordynację oraz sprzyjającego korzyściom skali; · niemal wszyscy respondenci opowiedzieli się za bardziej zróżnicowanym podejściem, dostosowanym do sytuacji krajów beneficjentów, opartym na solidnych kryteriach i skutecznym gromadzeniu danych, a tym samym stanowiącym metodę zwiększenia skutków instrumentów finansowych UE; · co się tyczy uproszczenia instrumentów z myślą o równowadze między instrumentami o charakterze geograficznym i tematycznym, opinie na temat przeglądu programów tematycznych UE oraz potencjalnego zmniejszenia ich liczby były podzielone. Zdecydowana większość respondentów wskazała zwiększenie elastyczności geograficznej instrumentów UE jako sposób na sprostanie wyzwaniom międzyregionalnym. Wykorzystanie wiedzy specjalistycznej DG. ds. Rozszerzenia zleciła wykonanie dwóch ekspertyz w celu oceny logiki interwencyjnej oraz sformułowania wniosków z bieżącego programu IPA (metaocena IPA), jak również na potrzeby przygotowania oceny ex ante przyszłej pomocy przedakcesyjnej po roku 2013. Obie ekspertyzy są dostępne na stronie internetowej DG. ds. Rozszerzenia pod adresem: http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/phare/evaluation/interim_en.htm Ocena skutków Przygotowując wniosek dotyczący nowego instrumentu pomocy przedakcesyjnej, Komisja przeprowadziła ocenę skutków, w ramach której rozważyła następujące warianty: Wariant 1 – „bez zmian”. Wariant 2 – „zmiana istniejącego rozporządzenia”, z następującymi alternatywami: – sub-wariant 2.1 - „ograniczenie zakresu przy utrzymaniu mechanizmów wdrożeniowych”, zakładający konieczne zmiany prawne i instytucjonalne wymagane do spełnienia kryteriów przystąpienia, ale bez przeznaczania znacznych środków na współfinansowanie inwestycji publicznych na rzecz rozwoju społeczno-gospodarczego; – sub-wariant 2.2 - „utrzymanie dotychczasowej struktury komponentów oraz zwiększenie nacisku na inwestycje” w celu zwiększenia skutków społeczno-gospodarczych w krajach beneficjentach oraz przyspieszenia ich przygotowań do zarządzania funduszami strukturalnymi, spójności i rozwoju obszarów wiejskich; – sub-wariant 2.3: „utrzymanie zakresu z dostosowaniem mechanizmów wdrożeniowych”, zakładający spełnienie kryteriów przystąpienia oraz wsparcie na rzecz rozwoju społeczno-gospodarczego. Ponadto dostosowanie aspektów bieżącego kształtu IPA oraz sposobów wdrażania. Wariant 3: „Opracowanie nowego instrumentu”. Wariant ten nie został poddany szczegółowej analizie. Skutki gospodarcze różnych wariantów poddano ocenie w kategoriach prawdopodobieństwa: i) opóźnienia lub przyspieszenia procesu rozszerzenia oraz pozytywnego wpływu gospodarczego powiększenia rynku wewnętrznego; ii) utrzymania lub zmniejszenia kosztów dla UE i państw członkowskich pod względem środków bezpieczeństwa oraz zagrożeń, kontroli granic i nieregularnej migracji; iii) zmniejszenia lub zwiększenia możliwości lepszej integracji gospodarczej, m.in. poprzez lepszą integrację z sieciami transeuropejskimi; iv) osłabienia lub wzmocnienia zaufania darczyńców i inwestorów do krajów beneficjentów. Skutki społeczne różnych wariantów poddano ocenie w kategoriach ewentualnego wpływu na ubóstwo i wykluczenie w krajach objętych procesem rozszerzenia UE w związku z postępem w spełnianiu kryteriów przystąpienia, stworzeniem warunków dla osiągania lepszych wyników gospodarczych oraz środkami politycznymi, które mogą rozwiązać te problemy. Uwzględniono również ewentualne skutki w zakresie zagrożeń dla praw w sferze sprawiedliwości i praworządności w krajach beneficjentach, mogących się pojawić w wyniku opóźnień oraz zagrożeń dla przystąpienia. Skutki środowiskowe wyodrębnionych wariantów poddano ocenie w kategoriach prawdopodobieństwa powstania kosztów środowiskowych w razie opóźnienia lub zagrożenia procesu rozszerzenia z uwagi na zastosowanie niższych standardów środowiskowych w celu uzyskania przewagi konkurencyjności przez kraje beneficjentów lub w razie opóźnień w realizacji kosztownych inwestycji, wymaganych w celu dostosowania się do dorobku prawnego UE w dziedzinie środowiska. Wariant 2.1 oceniono jako mogący przynieść negatywne skutki pod każdym względem. Stwierdzono, że pozytywne skutki w porównaniu do wariantu 1 zapewniają warianty 2.2 i 2.3, z różnymi wskazaniami w poszczególnych aspektach. Oceniono, że poprawa zasad świadczenia pomocy, zakładana w wariancie 2.3, poprzez jej lepsze ukierunkowanie, poprawę efektywności, skuteczności, działania mechanizmu dźwigni oraz wpływu przyniesie potencjalnie bardziej pozytywne skutki niż zwiększenie inwestycji w rozwój społeczno-gospodarczy, zakładane w wariancie 2.2. 3. ASPEKTY PRAWNE WNIOSKU Podstawę prawną polityki rozszerzenia stanowi art. 21 Traktatu o Unii Europejskiej, który stanowi, że „działania Unii na arenie międzynarodowej oparte są na zasadach, które leżą u podstaw jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia oraz które zamierza wspierać na świecie: demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka i podstawowych wolności, poszanowania godności ludzkiej, zasad równości i solidarności oraz poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego”. Podstawę prawną przedakcesyjnej pomocy finansowej stanowi art. 212 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wniosek w sprawie nowego Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej jest zgodny z zasadami pomocniczości i proporcjonalności, o których mowa w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. Pod względem pomocniczości działania na poziomie UE zapewniają istotną wartość dodaną, która wiąże się z wieloma czynnikami: – kolejne rozszerzenie UE jest ze swej natury zadaniem wspólnym, które można realizować tylko na poziomie UE. Wyłącznie państwa członkowskie działające wspólnie mogą podejmować decyzje w sprawach wniosków akcesyjnych nowych kandydatów. Przeznaczeniem pomocy przedakcesyjnej świadczonej z budżetu UE jest przygotowanie krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących do przyszłego członkostwa. Instrument IPA został skonstruowany tak, aby kraje będące beneficjentami mogły przejść „próbę generalną” zobowiązań członkowskich przed przystąpieniem (m.in. poprzez utworzenie instytucji zarządzających unijnymi funduszami poakcesyjnymi lub przyjęcie dorobku prawnego oraz standardów UE). Żaden inny instrument dwu- lub wielostronny nie przewiduje tak kompleksowego zestawu narzędzi, a w każdym razie tylko UE może określić, jaki rodzaj pomocy jest wymagany w celu przygotowania państwa do przyjęcia dorobku prawnego UE; – tylko UE może reagować na globalne wyzwania, gdyż dysponuje masą krytyczną w postaci 27 państw członkowskich, funkcjonujących w ramach wspólnej polityki i strategii. Działania na poziomie krajowym mogą być ograniczone i fragmentaryczne, ponieważ projekty są często zbyt małe, by zapewnić istotne skutki ich realizacji. Usprawnienie prac państw członkowskich za sprawą UE skutkuje lepszą koordynacją działań UE i zwiększa ich skuteczność; – w ostatnich latach państwa członkowskie UE zmniejszały poziom pomocy dwustronnej dla krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących, wychodząc z założenia, że skoordynowane działanie na poziomie UE jest skuteczniejsze. Blisko połowa całej pomocy finansowej UE dla państw objętych procesem rozszerzenia UE w 2009 roku pochodziła z budżetu UE. Wielostronne organizacje darczyńców w większości wycofywały swoje wsparcie, a te, które udzielają go nadal, dostosowały swoje programy do priorytetów UE. Współpraca z UE jest również tańsza. Koszty administracyjne są niższe niż średnie koszty administracyjne głównych darczyńców świadczących pomoc dwustronną; – pomoc przedakcesyjna to inwestycja w przyszłość UE, która służy wspieraniu stabilności oraz dobrobytu sąsiednich krajów, jak również zapewnieniu krajom kandydującym skutecznych możliwości wdrożenia dorobku prawnego UE po przystąpieniu, w tym zarządzania unijnymi funduszami strukturalnymi, spójności, rolnym i rozwoju wsi, obszarów morskich i rybołówstwa oraz polityką UE. Pomoc techniczna i finansowa przyspiesza przebieg przygotowań oraz zachęca do koniecznych przemian społecznych, systemu prawnego oraz gospodarki. Taka pomoc ułatwia osiągnięcie celów polityki wewnętrznej UE, stwarza możliwości dla przedsiębiorstw UE oraz zapewnia wymierny zwrot z inwestycji. Bez mocnego zaangażowania oraz bliskiego partnerstwa, nierozerwalnie związanego z pomocą przedakcesyjną, UE poniosłaby z pewnością większe wydatki na walkę z nielegalną migracją, zabezpieczenie zewnętrznych granic, zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii oraz bezpieczny i higieniczny import żywności dla swoich obywateli, jak również na walkę ze skutkami zmiany klimatu i zanieczyszczeniem środowiska. Zgodnie z zasadą proporcjonalności proponowane rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia jego celów. 4. WPŁYW NA BUDŻET W komunikacie z czerwca 2011 r. pt. «Budżet z perspektywy „Europy 2020”» Komisja Europejska zaproponowała przyznanie kwoty 14 110 100 000 EUR (wg cen bieżących) na nowy Instrument Pomocy Przedakcesyjnej na okres 2014–2020. Szacunkowy wpływ finansowy wniosku określono szczegółowo w odrębnej ocenie skutków finansowych wniosku, załączonej do niniejszego wniosku. Orientacyjne roczne zobowiązania* budżetowe wskazano w poniższej tabeli. Instrument Pomocy Przedakcesyjnej || 2014 || 2015 || 2016 || 2017 || 2018 || 2019 || 2020 || 2014-2020 1 898,0 || 1 935,9 || 1 974,6 || 2 014,1 || 2 054.4 || 2 095,5 || 2 137,4 || 14 110,1 *bieżące ceny w mln EUR Aby zapewnić przewidywalność, w ramach programu „Erasmus dla wszystkich”, zgodnie z celami działań zewnętrznych UE, udostępnione zostanie finansowanie działalności w zakresie kształcenia wyższego w państwach trzecich, poprzez 2 wieloletnie alokacje obejmujące jedynie odpowiednio pierwsze 4 lata i kolejne 3 lata. Finansowanie to odzwierciedlone będzie w wieloletnich programach indykatywnych IPA zgodnie z określonymi potrzebami i priorytetami państw, których to dotyczy. Alokacje mogą podlegać zmianie w przypadku poważnych nieprzewidzianych okoliczności lub ważnych zmian politycznych, zgodnie z priorytetami UE dotyczącymi działań zewnętrznych. Do wykorzystania tych funduszy zastosowanie mieć będą przepisy rozporządzenia (UE) nr [--]Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego program „Erasmus dla wszystkich”[8]. Pomoc finansowa dla tureckiej wspólnoty cypryjskiej będzie nadal przekazywana do chwili dokonania dostosowania w art. 11 akapit drugi rozporządzenia Rady ustanawiającego wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020. Taka pomoc finansowa podlegać będzie nadal przepisom rozporządzenia (WE) nr 389/2006 z dnia 27 lutego 2006 r. ustanawiającego instrument wsparcia finansowego w celu stymulowania rozwoju gospodarczego tureckiej wspólnoty cypryjskiej. Potrzeby finansowe w zakresie pomocy dla tureckiej wspólnoty cypryjskiej pokrywane będą z ogólnej koperty przyznanej na cele Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej. 5. ELEMENTY FAKULTATYWNE Uproszczenie W nowym rozporządzeniu priorytetem dla Komisji jest — podobnie jak w innych programach ujętych w wieloletnich ramach finansowych — uproszczenie otoczenia regulacyjnego oraz usprawnienie unijnej pomocy dla korzystających z niej państw i regionów , organizacji społeczeństwa obywatelskiego, MŚP itp. Niniejszy wniosek zakłada uproszczenie przede wszystkim poprzez ukształtowanie struktury komponentów według priorytetowych obszarów polityki. Przekłada się to na uproszczenie ram prawnych instrumentu oraz przyszłych przepisów wykonawczych poprzez uproszczenie ich brzmienia. Niezróżnicowany dostęp do pomocy w każdej dziedzinie polityki, powiązany z uproszczeniem struktury komponentów, oznacza, że określanie poszczególnych krajów beneficjentów w podstawie prawnej instrumentu nie będzie już konieczne. W rezultacie nie będzie trzeba przechodzić uciążliwej procedury, aby odzwierciedlić zmianę statusu beneficjenta, likwidując tym samym rozbieżności między decyzjami politycznymi w sprawie pomocy finansowej a jej realizacją na miejscu. Podobnie kiedy nowe państwo stanie się potencjalnym kandydatem do członkostwa w UE, znacznie uproszczone zostaną wymogi proceduralne włączenia tego państwa w poczet beneficjentów pomocy. Rozmaite służby Komisji pozostaną odpowiedzialne za zarządzanie pomocą i jej realizację w różnych obszarach polityki. Koordynacja, komunikacja i realizacja na miejscu ulegną jednak dalszemu usprawnieniu za sprawą uproszczenia licznych aspektów, w tym poprzez ściślejsze wspólne monitorowanie postępów we wdrażaniu pomocy w krajach beneficjentach oraz zmniejszenie liczby procedur akredytacyjnych i powierzanie uprawnień zarządczych. Zwiększenie spójności działań przez Komisję znacząco obniżyłoby również koszty i obciążenia koordynacyjne krajów beneficjentów wynikające z różnych kanałów komunikacji i procedur stosowanych przez Komisję. We wniosku przewidziano również, że strategiczne decyzje dotyczące przyznawania pomocy zapadać będą w oparciu o kompleksowe krajowe i obejmujące wiele krajów dokumenty strategiczne dotyczące pełnego okresu obowiązywania nowych ram finansowych (2014–2020), poddawane jednemu przeglądowi śródokresowemu oraz zastępujące obecny system trzyletnich indykatywnych dokumentów planowych, poddawanych corocznym przeglądom. Pozwoli to zmniejszyć obciążenie administracyjne wszystkich zainteresowanych stron związane z corocznym przeglądem każdego dokumentu oraz ewentualnymi zmianami. Podobnie wprowadzenie wieloletniego programowania na potrzeby pomocy w transformacji oraz tworzeniu potencjału również pozwoli ograniczyć administrację oraz przyspieszyć świadczenie pomocy. Dalsze uproszczenie powinno również wynikać z przyjęcia sektorowego podejścia do alokacji pomocy dla sektorów, kiedy zachodzą odpowiednie uwarunkowania. Poza poprawą skuteczności oraz skutków pomocy podejście to przekładać się będzie na zmniejszenie liczby projektów/umów, co z kolei pozwoli zmniejszyć obciążenie administracyjne związane z zarządzaniem projektami/zamówieniami. Jeśli wystąpią odpowiednie warunki, podejście sektorowe może obejmować też korzystanie ze wsparcia budżetowego, co znów zmniejszy obciążenie administracyjne w porównaniu do wsparcia projektowego. Szczegółowe zasady wspólnego monitorowania oraz procesu akredytacji zostaną określone w osobnych przepisach wykonawczych. Przepisy te będą przewidywać dalsze uproszczenie współpracy transgranicznej między krajami kandydującymi oraz potencjalnymi krajami kandydującymi poprzez dalsze dostosowanie etapów programowania i realizacji do podejścia właściwego dla funduszy strukturalnych. Uproszczenie i elastyczne procedury wdrażania nowego rozporządzenia umożliwią szybsze przyjęcie przepisów wykonawczych i świadczenie pomocy UE. Ponadto zmiana rozporządzenia finansowego, zwłaszcza przepisów szczegółowych dotyczących działań zewnętrznych, ułatwi uczestnictwo organizacji społeczeństwa obywatelskiego oraz małych przedsiębiorstw w programach finansowania, m.in. za sprawą uproszczenia zasad uczestnictwa, zmniejszenia kosztów uczestnictwa oraz przyspieszenia procedur kwalifikacyjnych. Podczas wdrażania tego rozporządzenia Komisja wykorzysta uproszczone procedury przewidziane w nowym rozporządzeniu finansowym. Szczegółowe objaśnienie szczegółowych przepisów zawartych we wniosku Ogólnie ujmując, obecny wniosek oraz przyszłe przepisy wykonawcze przewidują następujące zmiany w konstrukcji instrumentu oraz jego sposobach wdrażania (oprócz wyżej wspomnianych uproszczeń): 1. Świadczenie pomocy będzie bardziej spójne, strategiczne i zorientowane na rezultaty poprzez: · ukierunkowanie na obszary polityki poprzez kompleksowe wieloletnie krajowe (i wielopodmiotowe) dokumenty strategiczne odzwierciedlające priorytety polityczne strategii rozszerzenia oraz obejmujące, dla każdego obszaru polityki, wszystkie niezbędne działania w zakresie tworzenia instytucji, zapewnienia zgodności z dorobkiem prawnym UE oraz działania inwestycyjne. Zakres zostanie określony na podstawie oceny potrzeb oraz dostosowany do kontekstu krajowego; · wzmocnienie (współ-)finansowania uzgodnionych strategii sektorowych, które w przeciwieństwie do pojedynczych projektów przyczyniają się do realizacji celów polityk, co oznacza odchodzenie od dotowania projektów na rzecz zwiększenia udziału pomocy finansowanej na poziomie sektorowym (w tym sektorowe wsparcie budżetowe dla wybranych obszarów polityki na podstawie skutecznie ukierunkowanych uwarunkowań). Pomoc w celu zapewnienia zgodności z dorobkiem prawnym będzie jednak nadal dostępna w ramach wsparcia projektowego lub innych sposobów wdrażania, takich jak specjalne instrumenty, o ile nie zostało to ujęte w nadrzędnych strategiach sektorowych; · bardziej usystematyzowane programowanie wieloletnie, również wobec celów polityk realizowanych w ramach pomocy w transformacji i tworzeniu instytucji (np. reforma administracji publicznej, reforma wymiaru sprawiedliwości itp.), wspierające skuteczną realizację powiązanych strategii sektorowych, a w efekcie osiąganie powiązanych celów; · bardziej bezpośrednie uwarunkowanie pomocy finansowej od lepszego sprawowania rządów oraz zwiększenia odpowiedzialności krajów beneficjentów za własny rozwój. Zostaną wprowadzone elementy elastyczności, aby zaspokoić powstające potrzeby oraz dać zachętę do poprawy wyników. 2. Świadczenie pomocy stanie się bardziej elastyczne i dostosowane do potrzeb poprzez: · wprowadzenie nieróżnicowanego dostępu do pomocy (bez względu na status kraju kandydującego lub potencjalnego kraju kandydującego), choć o różnym zakresie lub intensywności, w zależności od potrzeb oraz potencjału technicznego i administracyjnego. Potrzeby krajów beneficjentów stanowiłyby punkt wyjścia do określenia sektorów/obszarów polityki kwalifikujących się do pomocy; · wprowadzenie bardziej stopniowanego, etapowego podejścia do zarządzania pomocą finansową, zgodnie z którym zarządzać będzie Komisja lub kraj beneficjent, przy kontroli ex ante ze strony Komisji bądź bez takiej kontroli, zależnie od statusu akcesyjnego/perspektywy akcesji, sektora/obszaru polityki, którego dotyczy pomoc, oraz potencjału administracyjnego, technicznego i zarządczego. Utworzenie struktur zarządczych oraz procedur je odzwierciedlających, jakie muszą istnieć po przystąpieniu, musiałoby nadal stanowić cel przygotowań do przystąpienia w odpowiednich sektorach; · powiązanie postępu na różnych etapach zarządzania z priorytetami politycznymi, odzwierciedlone w sprawozdaniach z postępów, osiągniętych wzorcach negocjacyjnych lub rejestrze przebiegu realizacji układów o stowarzyszeniu; · zwiększenie elastyczności między priorytetami w celu świadczenia pomocy bardziej zorientowanej na rezultaty, umożliwiające przesunięcia alokacji środków między obszarami polityki oraz przenoszenie środków z jednego roku na drugi, ilekroć możliwość taką dopuszcza rozporządzenie finansowe. 3. Skuteczniejsza i efektywniejsza realizacja pomocy poprzez: · dalszą identyfikację i wykorzystywanie innowacyjnych instrumentów finansowych, które pozwolą wywindować większą ilość środków prywatnych, z myślą o możliwości wykorzystania synergii z innowacyjnymi instrumentami finansowymi opracowywanymi na potrzeby polityk wewnętrznych, na podstawie skoordynowanego podejścia oraz skoordynowanych zasad korzystania z budżetu UE w ramach takich instrumentów; · zwiększenie współpracy z innymi darczyńcami oraz międzynarodowymi i innymi instytucjami finansowymi na poziomie strategicznym, uzgadnianie z nimi priorytetów politycznych oraz bardziej przejrzysty podział pracy, co również stanowi element przechodzenia do wsparcia na poziomie sektorowym; · dalsze wspieranie programów/projektów regionalnych, które przysparzają wartości dodanej poprzez zachęcanie do wymiany wiedzy i doświadczeń, harmonizację polityki, uzgodnienie wspólnych priorytetów oraz budowę wzajemnego zaufania. Programy regionalne mają również potencjał do tego, by zwiększyć skuteczność polityki m.in. w dziedzinie transportu, energii, środowiska, zmiany klimatu, statystyki, zwalczania przestępczości zorganizowanej oraz migracji; · uproszczenie norm dotyczących świadczenia pomocy twinningowej oraz wprowadzenie mechanizmów zapewniających przydatność zaangażowanych ekspertów przy jednoczesnym umożliwieniu wycofywania środków ze specjalnego instrumentu w celu zaspokojenia pojawiających się potrzeb. Akty delegowane Zważywszy, że uznaniowe decyzje polityczne w sprawie statusu krajów ubiegających się o członkostwo powinny zapadać na innym szczeblu, proponuje się, by odzwierciedlające te decyzje zmiany wprowadzane do wykazu krajów beneficjentów zawartego w załączniku do wniosku dotyczącego rozporządzenia były przyjmowane w trybie aktu delegowanego zgodnie z art. 290 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jako że zmiany takie nie będą miały faktycznego wpływu na istotne składniki rozporządzenia. Proponuje się, także, by nadać Komisji delegowane uprawnienia w celu przyjęcia szczegółowych przepisów ustanawiających jednolite warunki wdrażania proponowanego rozporządzenia, w szczególności w odniesieniu do struktur i procedur zarządzania. Przepisy takie są potrzebne w celu uzupełnienia wspólnych zasad i procedur wdrażania instrumentów Unii na rzecz działań zewnętrznych ustanowionych we wspólnym rozporządzeniu wykonawczym. Powinno się w nich uwzględnić wnioski wyciągnięte z wcześniejszej pomocy przedakcesyjnej i powinny one być dostosowane do rozwoju sytuacji w krajach będących beneficjentami. 2011/0404 (COD) Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA II) PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 212 ust. 2, uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym, uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego[9], uwzględniając opinię Komitetu Regionów[10], stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, a także mając na uwadze, co następuje: (1) W komunikacie Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów pt. «Budżet z perspektywy strategii „Europa 2020”»[11] Komisja określa ramy budżetowe unijnych instrumentów działań zewnętrznych, w tym Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA). (2) Zważywszy że rozporządzenie Rady (WE) nr 1085/2006 z dnia 17 lipca 2006 r. ustanawiające instrument pomocy przedakcesyjnej (IPA)[12] wygasa z dniem 31 grudnia 2013 r., oraz mając na uwadze poprawę skuteczności działań zewnętrznych Unii, należy utrzymać ramy planowania i świadczenia pomocy zewnętrznej na okres 2014–2020. Polityka rozszerzenia Unii powinna być nadal wspierana przez szczególny instrument finansowy. Należy zatem wznowić Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA). (3) Artykuł 49 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że każde państwo europejskie, które szanuje wartości poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka może złożyć wniosek o członkostwo w Unii. (4) Państwo europejskie, które złożyło wniosek o przystąpienie do Unii może zostać jej członkiem dopiero po potwierdzeniu, że spełnia ono kryteria członkostwa uzgodnione podczas szczytu Rady Europejskiej w Kopenhadze w czerwcu 1993 roku, z zastrzeżeniem, że takie przystąpienie nie będzie wiązać się z przekroczeniem możliwości Unii do integracji nowego członka. Wspomniane kryteria odnoszą się do stabilności instytucji gwarantujących demokrację, państwo prawne, poszanowanie praw człowieka, praw mniejszości oraz ochrony mniejszości, poziomu rozwoju gospodarki, który musi być wystarczający, by wytrzymać konkurencyjne naciski na rynku wewnętrznym, oraz zdolności do przyjęcia nie tylko praw, ale i obowiązków wynikających z traktatów. (5) Proces akcesyjny opiera się na obiektywnych kryteriach oraz stosowaniu zasady równego traktowania wszystkich krajów wnioskujących. Postęp w procesie akcesyjnym zależy od zdolności kraju wnioskującego do podjęcia niezbędnych reform w celu dostosowania swojego systemu politycznego, instytucjonalnego, prawnego, administracyjnego i gospodarczego do zasad, norm, polityki i praktyk unijnych. (6) Rada Europejska przyznała status kraju kandydującego Islandii, Czarnogórze, byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii oraz Turcji. Potwierdziła też perspektywę europejską dla Albanii, Bośni i Hercegowiny, Serbii oraz Kosowa[13], uznanych za potencjalne kraje kandydujące. (7) Pomoc finansowa na podstawie niniejszego rozporządzenia powinna być przyznawana zarówno krajom kandydującym, jak i potencjalnym krajom kandydującym (krajom beneficjentom), wymienionym w załączniku do niniejszego rozporządzenia, niezależnie od ich statusu. (8) Pomoc na podstawie niniejszego rozporządzenia powinna być udzielana zgodnie z ramami polityki rozszerzenia określonymi przez Unię dla każdego kraju beneficjenta, przedstawionymi w rocznym pakiecie rozszerzenia wydawanym przez Komisję, który zawiera sprawozdania z postępów oraz strategię rozszerzenia, w układach o stabilizacji i stowarzyszeniu oraz w partnerstwach europejskich lub partnerstwach dla członkostwa. Pomoc powinna skupiać się przede wszystkim na określonej liczbie dziedzin polityki, przyczyniając się do wzmocnienia demokratycznych instytucji oraz praworządności, reformy sądownictwa i administracji publicznej, poszanowania praw podstawowych oraz propagowania równości płci i niedyskryminacji w krajach beneficjentach. Powinna również wspomagać ich rozwój gospodarczy i społeczny, ugruntowując inteligentną, zrównoważoną i sprzyjającą włączeniu społecznemu agendę wzrostu zgodnie ze strategią „Europa 2020” oraz służyć stopniowemu spełnianiu kryteriów kopenhaskich. Należy wzmocnić spójność pomiędzy pomocą finansową a ogólnym postępem we wdrażaniu strategii przedakcesyjnej. (9) Kraje kandydujące oraz potencjalne kraje kandydujące powinny być lepiej przygotowane na globalne wyzwania, takie jak zrównoważony rozwój i zmiana klimatu, oraz wspierać wysiłki Unii ukierunkowane na rozwiązanie tych kwestii. Pomoc Unii na podstawie niniejszego rozporządzenia powinna również przyczynić się do osiągnięcia celu polegającego na podniesieniu do co najmniej 20 % części budżetu Unii przeznaczonej na działania w dziedzinie klimatu. (10) Komisja oraz państwa członkowskie powinny zapewnić zgodność, spójność oraz komplementarność swojej pomocy, w szczególności poprzez regularne konsultacje oraz częste wymiany informacji na różnych etapach cyklu pomocy. (11) Aby zapewnić spójność między procesem akcesyjnym a pomocą finansową i techniczną udzielaną na podstawie niniejszego rozporządzenia oraz osiągnięcie celów agendy akcesyjnej, Komisja powinna ustanowić wspólne ramy strategiczne stosowania Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej. Ramy te powinny zawierać między innymi wykaz kluczowych działań, które mogą uzyskać wsparcie na podstawie niniejszego rozporządzenia, jak również powinny określać kryteria przydziału środków finansowych. Wspólne ramy strategiczne powinny stanowić ramy odniesienia dla poszczególnych krajowych dokumentów strategicznych i dokumentów strategicznych obejmujących wiele krajów. (12) Cele pomocy powinny zostać określone w indykatywnych krajowych i obejmujących wiele krajów dokumentach strategicznych opracowywanych przez Komisję na czas obowiązywania wieloletnich ram finansowych w partnerstwie z krajami beneficjentami na podstawie ich szczególnych potrzeb oraz agendy rozszerzenia. Indykatywne dokumenty strategiczne powinny określać obszary polityki do celów pomocy oraz, bez uszczerbku dla prerogatyw władzy budżetowej, powinny określać indykatywne alokacje środków na poszczególne obszary polityki w ujęciu rocznym, w tym prognozy dotyczące wydatków związanych z klimatem. Należy zachować wystarczającą elastyczność, aby móc sprostać nowo powstającym potrzebom oraz zapewnić bodźce do poprawy wyników. Dokumenty strategiczne powinny gwarantować spójność i zbieżność z wysiłkami krajów beneficjentów, odzwierciedlonymi w ich budżetach, uwzględniając też wsparcie udzielane przez innych darczyńców. W celu uwzględnienia przemian o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym, wieloletnie indykatywne dokumenty strategiczne należy poddawać odpowiednim przeglądom. (13) Pomoc krajom beneficjentom w ich dążeniach do reformy systemów celem ich dostosowania do systemów unijnych leży w interesie Unii. Ponieważ cele określone w niniejszym rozporządzeniu nie mogą być osiągnięte w dostatecznym stopniu na poziomie państw członkowskich, natomiast mogą zostać osiągnięte – ze względu na swoją skalę i skutki – w satysfakcjonującym stopniu na poziomie unijnym, Unia może podejmować działania zgodnie z zasadą pomocniczości, jak określono w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów. (14) W celu szybkiego odzwierciedlania w niniejszym rozporządzeniu rezultatów decyzji politycznych podejmowanych przez Radę należy przekazać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów zgodnie z art. 290 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do uaktualniania wykazu krajów beneficjentów, zamieszczonego w załączniku do niniejszego rozporządzenia. (15) Choć rozporządzenie (UE) nr …/…Parlamentu Europejskiego i Rady[14] (zwane dalej „wspólnym rozporządzeniem wykonawczym”) ustanawia wspólne zasady i procedury wdrażania unijnych instrumentów działań zewnętrznych, to Komisja powinna również posiadać uprawnienia do przyjęcia bardziej szczegółowych przepisów ustanawiających jednolite warunki wykonania niniejszego rozporządzenia, zwłaszcza w zakresie struktur oraz procedur zarządzania. Przepisy takie powinny uwzględniać doświadczenia z zarządzania dotychczasową pomocą przedakcesyjną oraz jej realizacji, jak również powinny one być dostosowane do zmieniającej się sytuacji w krajach beneficjentach. (16) Szczególnie ważne jest, aby realizując prace przygotowawcze w związku z aktami delegowanymi, Komisja przeprowadzała właściwe konsultacje, również na poziomie eksperckim. Przygotowując i opracowując akty delegowane, Komisja powinna zapewnić jednoczesne, terminowe i odpowiednie przekazywanie stosownych dokumentów Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. (17) W toku świadczenia pomocy należy nadal korzystać ze struktur i instrumentów, które dowiodły swojej wartości w procesie przedakcesyjnym. Przejście od bezpośredniego zarządzania funduszami przedakcesyjnymi przez Komisję do zdecentralizowanego zarządzania przekazywanego krajom beneficjentom powinno postępować stopniowo, według możliwości każdego z tych krajów. (18) Wykonywanie uprawnień w odniesieniu do wspólnych ram strategicznych IPA i dokumentów strategicznych powinno odbywać się zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 182/2011 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiającym przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję[15]. Uwzględniając charakter tych aktów wykonawczych, w szczególności ich charakter dotyczący kształtowania polityki lub ich skutki finansowe, do ich przyjęcia powinna być zasadniczo wykorzystywana procedura sprawdzająca, z wyjątkiem środków technicznych o małej skali finansowej. (19) Komitety utworzone na mocy niniejszego rozporządzenia powinny również posiadać uprawnienia w zakresie aktów związanych z wdrażaniem dotychczasowego Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej, jak również udzielaniem pomocy finansowej na rzecz tureckiej wspólnoty cypryjskiej. (20) W przypadku naruszenia przez kraj beneficjenta fundamentalnych zasad Unii, braku poszanowania zobowiązań zawartych w odpowiednich umowach zawartych z Unią, bądź niewystarczającego postępu w spełnianiu kryteriów akcesyjnych, Rada, na wniosek Komisji, powinna mieć możność podjęcia odpowiednich środków, by zaradzić takiej sytuacji. (21) Zważywszy na cele oraz zakres pomocy przewidzianej w niniejszym rozporządzeniu, przed jego przyjęciem wymagana jest konsultacja z Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów, PRZYJMUJĄ NINIEJSZE ROZPORZĄDZENIE: TYTUŁ I PRZEPISY OGÓLNE Artykuł 1 Cel ogólny Instrument Pomocy Przedakcesyjnej („IPA”) ma na celu wspieranie krajów kandydujących oraz potencjalnych krajów kandydujących („krajów beneficjentów”), wymienionych w załączniku, w przeprowadzaniu reform politycznych, instytucjonalnych, prawnych, społecznych, administracyjnych i gospodarczych, wymaganych w celu zbliżenia tych krajów do wartości Unii oraz stopniowego dostosowywania do zasad, standardów, polityk i praktyk Unii, mając na uwadze przyszłe członkostwo w Unii. Artykuł 2 Cele szczegółowe 1. Pomoc na podstawie niniejszego rozporządzenia ma służyć osiągnięciu szczegółowych celów, wedle potrzeb każdego z krajów beneficjentów oraz zgodnie z ich indywidualnymi harmonogramami przystąpienia: a) Pomoc w reformach politycznych, między innymi: i) umacnianie instytucji demokratycznych i państwa prawnego, w tym jego urzeczywistnianie; ii) propagowanie i ochrona praw człowieka i podstawowych wolności, większego poszanowania praw mniejszości, równości płci, niedyskryminacji i wolności prasy, jak również wspieranie dobrych stosunków sąsiedzkich; iii) walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną; iv) reforma administracji publicznej oraz zaprowadzenie dobrych rządów; v) rozwój społeczeństwa obywatelskiego i dialogu społecznego; vi) pojednanie, działania na rzecz pokoju i budowy zaufania. b) Wsparcie na rzecz rozwoju gospodarczego, społecznego i terytorialnego w celu zapewnienia inteligentnego, zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu, między innymi poprzez: i) osiąganie standardów Unii w gospodarce oraz zarządzaniu gospodarczym; ii) reformy gospodarcze konieczne w celu sprostania presji ze strony konkurencji i sił rynkowych w Unii, przy jednoczesnej realizacji celów gospodarczych, społecznych i środowiskowych; iii) wspieranie zatrudnienia oraz rozwoju kapitału ludzkiego; iv) włączenie społeczne i gospodarcze, zwłaszcza mniejszości oraz grup szczególnie wrażliwych; v) rozwój kapitału rzeczowego, poprawę powiązań z Unią oraz sieciami regionalnymi. c) Wzmocnienie zdolności krajów beneficjentów do wywiązywania się z zobowiązań wynikających z członkostwa, poprzez wspieranie stopniowego dostosowywania się do dorobku prawnego Unii oraz jego przyjęcia, wdrożenia i stosowania, jak również przyjęcia funduszy strukturalnych, spójności, rolnego i na rzecz rozwoju wsi oraz polityki unijnej. d) Integracja regionalna oraz współpraca terytorialna obejmująca kraje beneficjentów, państwa członkowskie oraz, w miarę potrzeb, państwa trzecie zgodnie z zakresem rozporządzenia (UE) nr […] ustanawiającego Europejski Instrument Sąsiedztwa[16]. 2. Postęp w kierunku osiągnięcia szczegółowych celów określonych w ust. 1 będzie poddawany ocenie na podstawie wskaźników obejmujących między innymi: – postęp w dziedzinach demokracji, państwa prawnego, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, wymiaru sprawiedliwości oraz potencjału administracyjnego; – postęp w reformach gospodarczych, trafność i skuteczność strategii rozwoju społecznego i gospodarczego, postęp w kierunku inteligentnego, zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu, w tym poprzez inwestycje publiczne wspierane z IPA; – zakres ustawodawstwa dostosowanego do dorobku prawnego Unii; postęp w reformie instytucjonalnej związanej z Unią, w tym przejście do zdecentralizowanego zarządzania pomocą udzielaną na podstawie niniejszego rozporządzenia; – trafność inicjatyw regionalnych i terytorialnych oraz rozwój przepływów handlowych. Wskaźniki te posłużą odpowiednio do monitorowania, oceny i przeglądu wyników. Artykuł 3 Obszary polityki 1. Pomoc na podstawie niniejszego rozporządzenia dotyczy głównie następujących obszarów polityki: a) procesu przemian ukierunkowanych na członkostwo w Unii oraz tworzenia potencjału; b) rozwoju regionalnego; c) zatrudnienia, polityki społecznej, rozwoju zasobów ludzkich; d) rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich; e) współpracy regionalnej i terytorialnej. 2. Pomoc w ramach obszarów polityki wskazanych w ust. 1 stanowi wsparcie dla krajów beneficjentów w osiąganiu celów ogólnych oraz szczegółowych, określonych w art. 1 i art. 2. 3. Pomoc w ramach obszarów polityki wskazanych w ust. 1 lit. b) – d) może obejmować między innymi finansowanie działań przewidzianych w rozporządzeniu (UE) nr XXXX/201X Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia MM/DD/RRRR w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz inwestycji w cele wzrostu i tworzenia miejsc pracy[17], rozporządzeniu (UE) nr XXXX/201X Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia DD/MM/RRRR w sprawie Funduszu Spójności[18], rozporządzeniu (UE) XXX/20X1 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego[19], rozporządzeniu (UE) nr XXXX/201X Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia MM/DD/RRRR w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na rzecz realizacji celu współpracy terytorialnej[20] oraz rozporządzeniu (UE) nr XXXX/201X Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia DD/MM/RRRR w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)[21]. 4. Pomoc w ramach obszaru polityki, o którym mowa w ust. 1 lit. e), może polegać w szczególności na finansowaniu działań obejmujących wiele krajów lub działań horyzontalnych, jak również działań w zakresie współpracy transgranicznej, transnarodowej i międzyregionalnej. Artykuł 4 Zgodność, spójność i komplementarność 1. Pomoc finansowa na podstawie niniejszego rozporządzenia musi być zgodna z kierunkami polityki Unii. Musi być zgodna z treścią umów zawartych przez Unię z krajami beneficjentami, i nie może naruszać zobowiązań wynikających z umów wielostronnych, których Unia jest stroną. 2. Komisja, państwa członkowskie oraz Europejski Bank Inwestycyjny zapewniają spójność między pomocą udzielaną na podstawie niniejszego rozporządzenia oraz pozostałą pomocą udzielaną przez Unię, państwa członkowskie oraz Europejski Bank Inwestycyjny. 3. Komisja oraz państwa członkowskie zapewniają koordynację swoich odpowiednich programów pomocy, aby zwiększyć skuteczność i efektywność świadczonej pomocy oraz zapobiec powielaniu finansowania zgodnie z określonymi zasadami wzmocnienia koordynacji operacyjnej w dziedzinie pomocy zewnętrznej oraz z zasadami harmonizacji kierunków polityki i procedur. Koordynacja obejmuje regularne konsultacje oraz częste wymiany informacji na różnych etapach cyklu pomocy, zwłaszcza na szczeblu terenowym, oraz ma stanowić istotny krok w procesach programowania na poziomie państw członkowskich i Unii. 4. W celu zwiększenia skuteczności i efektywności udzielania pomocy oraz zapobiegania powielaniu finansowania Komisja w powiązaniu z państwami członkowskimi podejmuje konieczne kroki dla zapewnienia lepszej koordynacji i komplementarności z organizacjami oraz podmiotami wielostronnymi i regionalnymi, takimi jak międzynarodowe instytucje finansowe, agencje ONZ, fundusze i programy oraz darczyńcy spoza Unii. 5. W toku przygotowania, wdrażania i monitorowania pomocy na podstawie niniejszego rozporządzenia Komisja co do zasady działa w partnerstwie z krajami beneficjentami. Partnerstwo obejmuje odpowiednio właściwe organy krajowe, regionalne i lokalne, partnerów społecznych i gospodarczych, społeczeństwo obywatelskie oraz podmioty niepaństwowe. TYTUŁ II PLANOWANIE STRATEGICZNE Artykuł 5 Wspólne ramy strategiczne IPA 1. Komisja ustanawia wspólne ramy strategiczne dla Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej. Wspólne ramy strategiczne IPA przekładają priorytety polityczne polityki rozszerzenia na kluczowe działania, które mogą zostać objęte pomocą na podstawie niniejszego rozporządzenia. 2. Wspólne ramy strategiczne IPA obejmują między innymi: a) kryteria alokacji środków finansowych na kraje beneficjentów oraz na działania w zakresie współpracy wielonarodowej i terytorialnej; b) rodzaje działań, które mogą być finansowane przez IPA; c) wspólne wytyczne w zakresie zarządzania i wdrażania IPA. 3. Komisja zatwierdza wspólne ramy strategiczne IPA oraz ich zmiany zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 15 ust. 3 wspólnego rozporządzenia wykonawczego. Artykuł 6 Dokumenty strategiczne 1. Pomoc na mocy niniejszego rozporządzenia udzielana jest na podstawie krajowych lub obejmujących wiele krajów indykatywnych dokumentów strategicznych (zwanych dalej „dokumentami strategicznymi”), ustanowionych przez Komisję w partnerstwie z krajem beneficjentem lub z zainteresowanymi krajami na czas obowiązywania wieloletnich ram finansowych Unii. 2. Dokumenty strategiczne określają odpowiedni zbiór obszarów polityki określonych w art. 3, które otrzymają pomoc finansową na mocy niniejszego rozporządzenia, tak aby uwzględnić potrzeby oraz priorytety zgodnie z celami określonymi w art. 2, wspólnymi ramami strategicznymi IPA, o których mowa w art. 5, oraz z odpowiednimi strategiami krajowymi. 3. Dokumenty strategiczne obejmują indykatywną alokację środków unijnych z podziałem na obszary polityki, w rozbiciu na poszczególne lata, według kryteriów określonych we wspólnych ramach strategicznych IPA, o których mowa w art. 5. Indykatywna alokacja środków należycie uwzględnia potrzeby, zdolność absorpcji oraz zdolność administracyjną krajów beneficjentów. Umożliwia też zaspokojenie pojawiających się potrzeb oraz obejmuje bodźce do poprawy wyników krajów beneficjentów w sferze realizacji celów określonych w wieloletnich strategiach indykatywnych. 4. Dokumenty strategiczne są poddawane śródokresowemu przeglądowi i w razie potrzeby zmieniane. Zmiana może zostać w każdej chwili przeprowadzona z inicjatywy Komisji. 5. Komisja przyjmuje dokumenty strategiczne oraz ich zmiany zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 15 ust. 3 wspólnego rozporządzenia wykonawczego. TYTUŁ III WDROŻENIE Artykuł 7 Ramy ogólne Unijna pomoc na podstawie niniejszego rozporządzenia jest realizowana poprzez programy i działania, o których mowa w art. 2 i art. 3 wspólnego rozporządzenia wykonawczego, oraz zgodnie z przepisami szczegółowymi określającymi jednolite warunki wdrażania niniejszego rozporządzenia, zwłaszcza w aspekcie struktur i procedur zarządzania, które Komisja przyjmuje zgodnie z art. 10 i art. 11 niniejszego rozporządzenia. Co do zasady wdrażanie powinno przebiegać w formie rocznych lub wieloletnich programów krajowych lub obejmujących wiele krajów, tworzonych odpowiednio przez kraje beneficjentów lub Komisję na podstawie dokumentów strategicznych, o których mowa w art. 6. Artykuł 8 Umowy ramowe i pomocnicze 1. Komisja oraz kraje beneficjenci zawierają umowy ramowe w sprawie realizacji pomocy. 2. Jeżeli to konieczne, między Komisją a krajem beneficjentem lub jego organami wykonawczymi mogą być zawierane umowy pomocnicze w sprawie realizacji pomocy. Artykuł 9 Przepisy w sprawie instrumentów wiązanych 1. W uzasadnionych przypadkach i w celu zapewnienia spójności oraz skuteczności finansowania unijnego bądź usprawnienia współpracy regionalnej Komisja może postanowić o rozszerzeniu dostępności programów oraz środków, o których mowa w art. 7, na kraje, terytoria i regiony, które w innym przypadku nie kwalifikowałyby się do finansowania na podstawie art. 1, jeśli program lub działanie do realizacji ma charakter globalny, regionalny lub transgraniczny. 2. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego wnosi wkład w programy lub środki utworzone na mocy niniejszego rozporządzenia na potrzeby współpracy transgranicznej między krajami beneficjentami a państwami członkowskimi. Wielkość wkładu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego określa się na podstawie art. 4 rozporządzenia (UE) nr … Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach celu „Europejska współpraca terytorialna”. Przepisy niniejszego rozporządzenia stosuje się do korzystania z tego wkładu. 3. W stosownych przypadkach możliwy jest wkład IPA w transnarodowe lub międzyregionalne programy współpracy lub środki utworzone lub realizowane na podstawie przepisów rozporządzenia (UE) nr ... w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach celu „Europejska współpraca terytorialna”, w których uczestniczą kraje beneficjenci IPA. 4. W stosownych przypadkach możliwy jest wkład IPA w programy lub środki w zakresie współpracy transgranicznej, utworzone lub realizowane na podstawie przepisów rozporządzenia (UE) nr … Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia … ustanawiającego Europejski Instrument Sąsiedztwa, w których uczestniczą kraje beneficjenci IPA. TYTUŁ IV PRZEPISY KOŃCOWE Artykuł 10 Przekazanie uprawnień Komisji Komisja powinna posiadać uprawnienia do przyjęcia aktów delegowanych zgodnie z art. 11 na potrzeby zmiany załącznika do niniejszego rozporządzenia oraz uzupełniania wspólnego rozporządzenia wykonawczego o przepisy szczegółowe ustanawiające jednolite warunki wdrażania niniejszego rozporządzenia. Artykuł 11 Wykonywanie uprawnień przekazanych Komisji 1. Powierzone Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów delegowanych podlegają warunkom określonym w niniejszym artykule. 2. Uprawnienia powierza się Komisji na czas obowiązywania niniejszego rozporządzenia. 3. Przekazanie uprawnień może zostać w dowolnym momencie odwołane przez Parlament Europejski lub Radę. Decyzja o odwołaniu kończy przekazanie określonych w niej uprawnień. Decyzja o odwołaniu staje się skuteczna od następnego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub w określonym w tej decyzji późniejszym terminie. Nie wpływa ona na ważność jakichkolwiek obowiązujących już aktów delegowanych. 4. Niezwłocznie po przyjęciu aktu delegowanego Komisja przekazuje go równocześnie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. 5. Akt delegowany wchodzi w życie tylko wówczas, jeśli Parlament Europejski ani Rada nie wyraziły sprzeciwu w terminie dwóch miesięcy od przekazania tego aktu Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, lub jeśli, przed upływem tego terminu, zarówno Parlament Europejski, jak i Rada poinformowały Komisję, że nie wniosą sprzeciwu. Termin ten przedłuża się o dwa miesiące z inicjatywy Parlamentu Europejskiego lub Rady. Artykuł 12 Komitet 1. Komisję wspomaga Komitet IPA. Komitet ten jest komitetem w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 182/2011. 2. W programach dotyczących obszarów polityki, o których mowa w art. 3 lit. b) i c) oraz realizowanych pośrednio przez kraje beneficjentów, Komisji towarzyszy komitet ds. koordynacji środków finansowych, o którym mowa w art. 143 rozporządzenia (UE) nr […] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia ... ustanawiającego wspólne przepisy w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1083/2006[22]. W programach dotyczących obszarów polityki, o których mowa w art. 3 lit. d) oraz realizowanych pośrednio przez kraje beneficjentów, Komisji towarzyszy Komitet ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich, o którym mowa w art. 91 rozporządzenia (UE) nr […] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia ... w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)[23]. W takich przypadkach Komitet IPA jest bezzwłocznie informowany o treści opinii wydanej przez inne komitety. 3. Komitety, o których mowa w ust. 1 i 2, są uprawnione do podejmowania czynności prawnych i zobowiązań na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1085/2006 z dnia 17 lipca 2006 r. ustanawiającego instrument pomocy przedakcesyjnej[24]. Ponadto Komitet IPA jest uprawniony do wdrożenia przepisów art. 3 rozporządzenia (WE) nr 389/2006 z dnia 27 lutego 2006 r. ustanawiającego instrument wsparcia finansowego w celu stymulowania rozwoju gospodarczego tureckiej wspólnoty cypryjskiej i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2667/2000 w sprawie Europejskiej Agencji Odbudowy [25]. Artykuł 13 Zawieszenie pomocy Unii Bez uszczerbku dla przepisów w sprawie zawieszenia pomocy zawartych w umowach o partnerstwie i współpracy z krajami i regionami partnerskimi, jeżeli kraj beneficjent nie przestrzega zasad demokracji, państwa prawnego, praw człowieka i praw mniejszości oraz podstawowych wolności lub zobowiązań zawartych w odpowiednich umowach z UE lub jeżeli postępy w wypełnianiu kryteriów warunkujących przystąpienie są niewystarczające, Unia występuje do takiego kraju o przeprowadzenie konsultacji w celu wypracowania rozwiązania możliwego do przyjęcia dla obu stron, z wyjątkiem sytuacji szczególnie pilnych. Jeżeli konsultacje z krajem beneficjentem nie skutkują rozwiązaniem możliwym do przyjęcia dla obu stron lub jeżeli wniosek o ich przeprowadzenie spotyka się z odmową lub jest to sytuacja szczególnie pilna, Rada może podjąć właściwe środki zgodnie z art. 215 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, mogące obejmować całkowite lub częściowe zawieszenie wsparcia unijnego. Parlament Europejski jest bezzwłocznie informowany o wszelkich decyzjach podjętych w tym względzie. Artykuł 14 Finansowa kwota referencyjna 1. Finansowa kwota referencyjna na potrzeby wdrażania niniejszego rozporządzenia w okresie 2014–2020 wynosi 14 110 100 000 EUR (wg cen bieżących). Na programy współpracy transgranicznej między krajami beneficjentami a państwami członkowskimi UE przeznacza się maksymalnie 3 % kwoty referencyjnej. 2. Roczne środki zatwierdza władza budżetowa w ramach limitów określonych w wieloletnich ramach finansowych. 3. Jak określono to w art. 13 ust. 2 rozporządzenia ustanawiającego program „Erasmus dla wszystkich”, w celu promowania międzynarodowego wymiaru szkolnictwa wyższego orientacyjna kwota w wysokości 1 812 100 000 EUR z różnych instrumentów zewnętrznych (Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, Europejski Instrument Sąsiedztwa, Instrument Pomocy Przedakcesyjnej, Instrument Partnerstwa oraz Europejski Fundusz Rozwoju) zostanie przydzielona na działania związane z mobilnością edukacyjną do i z państw nienależących do UE oraz na współpracę i dialog polityczny z organami/instytucjami/organizacjami z tych państw. Do wykorzystania tych funduszy będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia ustanawiającego program „Erasmus dla wszystkich”. Fundusze zostaną udostępnione w ramach 2 wieloletnich alokacji obejmujących odpowiednio tylko trzy pierwsze 4 lata i pozostałe 3 lata. Fundusze te zostaną odzwierciedlone w wieloletnim orientacyjnym programowaniu tych instrumentów, zgodnie z ustalonymi potrzebami i priorytetami poszczególnych krajów. Alokacje te mogą zostać zmienione w przypadku istotnych nieprzewidzianych okoliczności lub poważnych zmian politycznych zgodnie z priorytetami zewnętrznymi UE. Artykuł 15 Wejście w życie Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie trzeciego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Niniejsze rozporządzenie stosuje się od dnia 1 stycznia 2014 r. Niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Sporządzono w Brukseli dnia [...] r. W imieniu Parlamentu Europejskiego W imieniu Rady Przewodniczący Przewodniczący ZAŁĄCZNIK – Albania – Bośnia i Hercegowina – Islandia – Kosowo* – Czarnogóra – Serbia – Turcja – była Jugosłowiańska Republika Macedonii *Na mocy rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244/1999 OCENA SKUTKÓW FINANSOWYCH WNIOSKÓW 1. STRUKTURA WNIOSKU/INICJATYWY 1.1. Tytuł wniosku/inicjatywy 1.2. Dziedziny polityki w strukturze ABM/ABB, których dotyczy wniosek/inicjatywa 1.3. Charakter wniosku/inicjatywy 1.4. Cel/cele 1.5. Uzasadnienie wniosku/inicjatywy 1.6. Czas trwania i wpływ finansowy 1.7. Przewidywany(-e) tryb(-y) zarządzania 2. ŚRODKI ZARZĄDZANIA 2.1. Zasady nadzoru i sprawozdawczości 2.2. System zarządzania i kontroli 2.3. Środki zapobiegania nadużyciom finansowym i nieprawidłowościom 3. SZACUNKOWY WPŁYW FINANSOWY WNIOSKU/INICJATYWY 3.1. Dział(-y) wieloletnich ram finansowych i pozycja(-e) wydatków w budżecie, na które wniosek ma wpływ 3.2. Szacunkowy wpływ na wydatki 3.2.1. Synteza szacunkowego wpływu na wydatki 3.2.2. Szacunkowy wpływ na środki operacyjne 3.2.3. Szacunkowy wpływ na środki administracyjne 3.2.4. Zgodność z obowiązującymi wieloletnimi ramami finansowymi 3.2.5. Udział osób trzecich w finansowaniu 3.3. Szacunkowy wpływ na dochody OCENA SKUTKÓW FINANSOWYCH WNIOSKÓW 1. STRUKTURA WNIOSKU/INICJATYWY 1.1. Tytuł wniosku/inicjatywy Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) 1.2. Dziedziny polityki w strukturze ABM/ABB, których dotyczy wniosek/inicjatywa[26] Rozszerzenie 1.3. Charakter wniosku/inicjatywy x Wniosek/inicjatywa dotyczy nowego działania ¨ Wniosek/inicjatywa dotyczy nowego działania będącego następstwem projektu pilotażowego/działania przygotowawczego[27] ¨ Wniosek/inicjatywa wiąże się z przedłużeniem bieżącego działania ¨ Wniosek/inicjatywa dotyczy działania, które zostało przekształcone pod kątem nowego działania 1.4. Cele 1.4.1. Wieloletni(e) cel(e) strategiczny(-e) Komisji wskazany(-e) we wniosku/inicjatywie Celem ogólnym polityki rozszerzenia jest wdrożenie art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej, który oferuje perspektywę europejską wszystkim krajom europejskim szanującym podstawowe wartości UE oraz zobowiązującym się je wspierać. Polityka rozszerzenia propaguje stabilność, bezpieczeństwo i dobrobyt w Europie oraz zwiększa znaczenie UE na arenie międzynarodowej. Polityka rozszerzenia pomaga w utrwaleniu demokracji i rządów prawa w Europie. Zwiększa możliwości gospodarcze oraz przydaje UE masy krytycznej, aby stawić czoło globalnym wyzwaniom, takim jak zmiana klimatu, konkurencyjność oraz regulacja i nadzór rynków finansowych. Ułatwia również podjęcie wspólnego wysiłku w dążeniu do celów strategii „Europa 2020”. Proces akcesyjny to silna zachęta do reform politycznych i gospodarczych. Bliższa integracja poprzez rozszerzenie pomoże też UE osiągnąć jej cele w obszarach kluczowych dla reformy społecznej i gospodarczej na rzecz inteligentnego, zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu, w tym w dziedzinie energii, transportu, ochrony środowiska, odporności na katastrofy oraz w obszarze zmiany klimatu. Nowe wnioski o członkostwo potwierdzają siłę przyciągania UE oraz jej rolę we wspieraniu stabilności, bezpieczeństwa i dobrobytu. Polityka rozszerzenia UE umożliwia starannie zarządzany proces, w którym kandydaci i potencjalni kandydaci zbliżają się do UE w tempie, w jakim przebiegają ich reformy polityczne i gospodarcze, oraz wedle ich możliwości wywiązywania się z zobowiązań członkowskich zgodnie z kryteriami kopenhaskimi. W Bałkanach Zachodnich współpraca regionalna pozostaje sprawą kluczową i stanowi oś procesu stabilizacji i stowarzyszenia. Po decyzji Rady o rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych z krajami wnioskującymi postęp krajów ubiegających się o członkostwo w osiąganiu standardów europejskich znajduje odzwierciedlenie w poszczególnych rozdziałach dorobku prawnego UE, zarówno tych otwieranych, jak i zamykanych. W ciągu ostatnich pięciu lat rozszerzona Unia wykazała zdolność do współpracy w celu sprostania stojącym przed nią wyzwaniom. W tym okresie postęp reform w krajach objętych procesem rozszerzenia UE pozwolił im przejść kolejne etapy procesu akcesyjnego. Proces rozszerzenia UE przebiega w tempie w dużej mierze uwarunkowanym zdolnością krajów aspirujących do podjęcia zobowiązań członkowskich. Wymaga to solidnych reform, jak również rzetelnych i przekonujących dostosowań prawnych i instytucjonalnych. Jeśli przedmiotowe kraje spełnią wyznaczone standardy, w szczególności związane z demokracją, państwem prawa oraz podstawowymi prawami i wolnościami, UE zobowiązuje się współpracować z nimi w celu przejścia do kolejnych etapów procesu. Jako finansowy filar strategii rozszerzenia proponuje się jednolity, zintegrowany instrument przedakcesyjny, uwzględniający wszystkie wymiary polityki wewnętrznej oraz kwestie tematyczne. Celem będzie zapewnienie pełnej gotowości krajów kandydujących oraz potencjalnych krajów kandydujących do ostatecznego przystąpienia. Nacisk zostanie położony na dobre rządy, potencjał administracyjny, rozwój społeczno-gospodarczy, współpracę regionalną, przyjęcie i wdrożenie dorobku prawnego UE oraz przygotowanie do realizacji polityki wewnętrznej po przystąpieniu. Cel ten będzie realizowany poprzez programy krajowe i wielostronne uzgodnione z beneficjentami, z uwzględnieniem funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), ukierunkowanych na oferowanie dóbr publicznych. Ponadto w krajach objętych procesem rozszerzenia UE nadal w razie potrzeby dostępne będą polityczne i finansowe instrumenty związane z przezwyciężaniem kryzysu (pomoc makrofinansowa, Instrument na rzecz Stabilności). 1.4.2. Cel(-e) szczegółowy(-e) i działanie(-a) ABM/ABB, których dotyczy wniosek/inicjatywa Cel szczegółowy nr: a) wsparcie reform politycznych; b) wsparcie na rzecz rozwoju gospodarczego, społecznego i terytorialnego oraz reform, zorientowane na zrównoważony, inteligentny wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu; c) zwiększenie zdolności krajów beneficjentów do podjęcia zobowiązań członkowskich poprzez wspieranie stopniowego dostosowania do przyjęcia, wdrożenia i stosowania dorobku prawnego UE, w tym przygotowanie do wdrożenia unijnych funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz do zarządzania tymi funduszami; d) integracja regionalna i współpraca terytorialna. Działanie(-a) ABM/ABB, którego(-ych) dotyczy wniosek 04.06 Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) – rozwój zasobów ludzkich 05.05 Środki przedakcesyjne w dziedzinie rolnictwa oraz rozwoju obszarów wiejskich 13.05 Działania przedakcesyjne związane z polityką strukturalną 22.02 Proces i strategia rozszerzenia 22.04.02 Programy informacyjne i komunikacyjne dla krajów niebędących członkami UE 1.4.3. Oczekiwany(-e) wynik(-i) i wpływ Należy wskazać, jakie efekty przyniesie wniosek/inicjatywa beneficjentom/grupie docelowej. Nowy instrument przedakcesyjny nadal będzie się koncentrował na realizacji polityki rozszerzenia, należącej do podstawowych priorytetów działań zewnętrznych UE, służąc tym samym propagowaniu stabilności, bezpieczeństwa i dobrobytu w Europie. Nowy instrument będzie zatem ukierunkowany na realizację ogólnego celu polityki, polegającego na wspieraniu krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących w ich przygotowaniach do członkostwa w UE, oraz na stopniowym dostosowywaniu ich instytucji i gospodarek do standardów i polityki Unii Europejskiej, stosownie do szczególnych potrzeb tych krajów oraz zgodnie z indywidualnymi harmonogramami ich przystąpienia. W kategoriach oczekiwanych wyników i wpływu nowy instrument ma zająć się i) rozbieżnościami/wyzwaniami w zakresie rozwoju w krajach beneficjentach, ii) ograniczoną zdolnością do sprostania tym wyzwaniom przy pomocy własnych zasobów oraz słabościami instytucji publicznych lub potencjału administracyjnego w krajach beneficjentach oraz iii) zmniejszeniem nierówności między krajami beneficjentami, poprzez : (i) zaprowadzenie lepiej funkcjonujących instytucji demokratycznych, zwłaszcza w celu zapewnienia poszanowania rządów prawa oraz praw człowieka i włączenia społecznego mniejszości; zmniejszenie korupcji i przestępczości zorganizowanej; zreformowaną i zmodernizowaną administrację publiczną; (ii) osiągnięcie standardów UE w gospodarce i zarządzaniu gospodarczym; zwiększoną zdolność do konkurowania z siłami rynkowymi w Unii; osiągnięcie wyższych wskaźników zatrudnienia, pozyskiwanie coraz lepiej wykwalifikowanych zasobów ludzkich oraz zmniejszenie nierówności społecznych; zapewnienie większego potencjału badawczego i innowacyjnego; (iii) stopniowe dostosowanie prawa do dorobku prawnego UE, jego przyjęcie i stosowanie; zwiększenie zdolności do wdrożenia funduszy strukturalnych, funduszy rolnych i na rzecz rozwoju obszarów wiejskich oraz do zarządzania nimi; zwiększone uczestnictwo w wybranych programach i agencjach UE; (iv) osiągnięcie większej integracji gospodarczej w regionie, m.in. za sprawą transgranicznej infrastruktury energetycznej i transportowej, bliższe i trwalsze stosunki sąsiedzkie między krajami beneficjentami oraz z UE. Postęp w realizacji tych szczegółowych celów polityki przyczyni się również do wprowadzenia szerszych ram polityki UE, takich jak strategia „Europa 2020”, pakiet klimatyczno-energetyczny UE oraz Unia innowacji. 1.4.4. Wskaźniki wyników i wpływu Należy określić wskaźniki, które umożliwią monitorowanie realizacji wniosku/inicjatywy. Postęp w dążeniu do szczegółowych celów nowego instrumentu można ocenić za pomocą trzech podstawowych makrowskaźników: · postęp w osiąganiu punktów odniesienia w procesie akcesyjnym (rozdziały otwarte/zamknięte) lub pomyślny przebieg procesu wdrażania układów o stowarzyszeniu, odzwierciedlony m.in. w pozytywnych sprawozdaniach z postępu, wskaźnikach ankietowych opracowanych przez uznane organizacje międzynarodowe dla takich obszarów jak skuteczność sprawowania rządów, stabilność polityczna i brak przemocy; państwo prawne; · przemiany społeczno-gospodarcze, mierzone za pomocą wskaźników wpływu, takich jak wskaźnik rozwoju społecznego Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju jako ogólny miernik dobrobytu; wskaźniki bezrobocia; przypływy bezpośrednich inwestycji zagranicznych; bilans handlu; · współpraca i integracja regionalna, mierzona za pomocą wskaźników ankietowych odzwierciedlających postrzeganie poziomu (tendencji w zakresie) bezpieczeństwa i stabilności; interakcje polityczne, gospodarcze i kulturowe. Odpowiednie cele i cele pośrednie związane z tymi makrowskaźnikami mogą obejmować m.in. następujące elementy: przyjęcie wniosku o członkowstwo w UE, przyjęcie przez Komisję pozytywnej opinii w sprawie wniosku bądź zalecenia w sprawie przyznania statusu kraju kandydującego, zalecenia w sprawie otwarcia negocjacji akcesyjnych, otwieranie lub wstępne zamykanie kolejnych rozdziałów negocjacji, ostateczne zamknięcie negocjacji, stopień zgodności z kryteriami kopenhaskimi, wejście w życie umowy o liberalizacji reżimu wizowego lub readmisji, przekazanie uprawnień zarządczych dotyczących pomocy w ramach IPA, rezygnacja z kontroli ex ante w zarządzaniu pomocą w ramach IPA, wejście w życie umów celnych/handlowych oraz likwidacja przeszkód/barier technicznych w handlu, uczestnictwo w inicjatywach regionalnych, rozwiązywanie kwestii dwustronnych, postęp w integracji sieci transeuropejskich. Na poziomie operacyjnym postęp można zmierzyć w odniesieniu do celów operacyjnych odpowiadających celom szczegółowym i)-v) określonym dla przyszłego instrumentu przedakcesyjnego. Cele operacyjne obejmują: a) poprawę w zakresie postrzegania demokracji i wymiaru sprawiedliwości, wraz z poszanowaniem praw człowieka i niedyskryminacją; zmniejszenie obciążenia sądów zaległymi sprawami oraz ograniczenie naruszeń praw podstawowych; zwiększenie zdolności do egzekwowania prawa i potencjału administracyjnego, zmniejszenie rotacji personelu; b) opracowanie trafnych i skutecznych strategii rozwoju społecznego i gospodarczego; zwiększenie poziomu umiejętności i kwalifikacji oraz umocnienie obszaru usług związanych z rynkiem pracy; wsparcie inwestycji publicznych; utworzenie struktur na potrzeby zarządzania funduszami strukturalnymi, Funduszem Spójności i funduszem na rzecz rozwoju obszarów wiejskich po przystąpieniu, uzyskanie akredytacji i przekazanie uprawnień zarządczych; c) udoskonalenie ram prawnych; dostosowanie ustawodawstwa do dorobku prawnego UE, utworzenie i wzmocnienie instytucji i struktur egzekwowania prawa; wspólne i zaangażowane uczestnictwo w programach UE; d) stymulację do pogłębionej współpracy. Cele operacyjne będzie trzeba dostosować do sytuacji panującej w każdym kraju będącym beneficjentem. Zostaną one zawarte w dokumentach programowych w oparciu o stwierdzone wyzwania. W ocenie ex ante podkreślono również potrzebę zapewnienia szczegółowych wytycznych oraz budowania w krajach beneficjentach zdolności do systematycznego gromadzenia danych, które będą wymagane do oceny postępów na poziomie operacyjnym. Dotychczasowe rozszerzenia doprowadziły do uwydatnienia priorytetowego znaczenia, jakie przypisuje się monitorowaniu i ocenie na poziomie programu oraz formułowaniu polityki „opartej na dowodach” w nowych państwach członkowskich. Zmiana w kierunku alokacji środków tak na podstawie wyników oraz zgodności z warunkami, jak i na podstawie potrzeb powinna również stymulować taką samą tendencję wśród krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących. Co się tyczy włączenia w główny nurt działań związanych z problematyką klimatu, zostanie wprowadzony system śledzenia w celu zbadania, czy programy wspierają działania na rzecz klimatu lub efektywności energetycznej, tak aby UE mogła jasno określić, jaka część jej wydatków ma związek z tymi kwestiami. Zostaną określone wyraźne punkty odniesienia oraz przejrzyste zasady monitorowania i sprawozdawczości. Śledzenie wydatków związanych z klimatem będzie przebiegać na podstawie metodologii przyjętej przez OECD (tzw. wskaźników z Rio). Zgodnie z szerszym zobowiązaniem Komisji do włączenia określonej problematyki w główny nurt działań stosowany będzie również wskaźnik DAC OECD w celu śledzenia postępów we włączaniu w główny nurt działań zagadnień różnorodności biologicznej oraz pustynnienia”. W przyszłych działaniach w zakresie monitorowania i oceny trzeba będzie uwzględnić różnice w rezultatach i skutkach w krajach beneficjentach, wynikające z różnic oraz odmienności potrzeb tych krajów na drodze do przystąpienia. Jako że instrument nadal będzie funkcjonował równolegle do procesu negocjacji politycznych oraz innych interwencji związanych z przystąpieniem do UE, trudno będzie określić postęp dokonany za sprawą wyłącznie tego instrumentu. Możliwe to będzie tylko na poziomie konkretnych działań. Wiele „rezultatów” przyszłego programu – takich jak postęp w spełnianiu politycznych kryteriów przystąpienia – będzie trudno zmierzyć ze względu na ich charakter: w pewnym zakresie cele instrumentu mogą zostać osiągnięte za sprawą przyznawanego beneficjentom statusu, jak również za sprawą rezultatów interwencji finansowych UE. 1.5. Uzasadnienie wniosku/inicjatywy 1.5.1. Potrzeba(-y), która(-e) ma(-ją) zostać zaspokojona(-e) w perspektywie krótko- lub długoterminowej Beneficjenci pomocy to kraje kandydujące oraz potencjalne kraje kandydujące do członkostwa w UE z Bałkanów Zachodnich, Islandia oraz Turcja. W 1999 roku Komisja Europejska określiła wizję stosunków między UE a Bałkanami Zachodnimi, zakładającą zamianę poprzedniego podejścia regionalnego na nowe narzędzie, proces stabilizacji i stowarzyszenia (SAP). Celem SAP jest stabilność polityczna i gospodarcza oraz współpraca regionalna. Poza tym w procesie SAP stopniowo wprowadzano instrumenty rozszerzenia, aby przybliżyć kraje regionu do wartości i standardów UE. Rada Europejska w Feirze w czerwcu 2000 roku uznała kraje Bałkanów Zachodnich uczestniczące w procesie SAP za potencjalne kraje kandydujące do członkostwa w UE. Europejską perspektywę tych krajów potwierdzono następnie podczas Rady Europejskiej w Salonikach w czerwcu 2003 roku, kiedy przyjęto „Agendę dla Bałkanów Zachodnich”. Agenda ta stanowi fundament polityki UE wobec tego regionu. Podczas spotkania na szczeblu ministerialnym UE – Bałkany Zachodnie, które odbyło się w Sarajewie w dniu 2 czerwca 2010 roku, UE potwierdziła swoje zaangażowanie w perspektywę europejską Bałkanów Zachodnich oraz podkreśliła, że przyszłość tych państw leży w UE. Z krajów, które pierwotnie uczestniczyły w SAP, status krajów kandydujących uzyskały Chorwacja, była Jugosłowiańska Republika Macedonii oraz ostatnio Czarnogóra, natomiast Albania, Bośnia i Hercegowina, Kosowo[28] oraz Serbia pozostają potencjalnymi krajami kandydującymi. Do innych krajów uwzględnianych w perspektywie europejskiej należy Turcja, która złożyła wniosek o członkostwo już w roku 1987, a status kraju ubiegającego się o członkostwo uzyskała w 1999 roku; Islandia, która złożyła wniosek w 2009 roku, otrzymała status kraju kandydującego w 2010 roku. W konkluzjach Rady Europejskiej z Kopenhagi z 1993 roku określono trzy podstawowe wymogi akcesyjne (zwane „kryteriami kopenhaskimi”). Są to: (i) stabilność instytucji gwarantujących demokrację, państwo prawne, prawa człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości; (ii) istnienie funkcjonującej gospodarki rynkowej, jak również zdolność do radzenia sobie z presją konkurencji i siłami rynkowymi w Unii; oraz (iii) zdolność do podjęcia zobowiązań członkowskich, w tym realizacji celów unii politycznej, gospodarczej i walutowej). Również podczas Rady Europejskiej w Madrycie w 1995 roku wspomniano o potrzebie „utworzenia warunków dla stopniowej i harmonijnej integracji krajów [ubiegających się o członkostwo], zwłaszcza poprzez rozwój gospodarki rynkowej, dostosowanie ich struktur administracyjnych oraz stworzenie stabilnego otoczenia gospodarczego i walutowego”. Potencjalni członkowie muszą spełnić kryteria kopenhaskie, aby mogły rozpocząć się negocjacje członkowskie. Spełnienie kryteriów akcesyjnych przez beneficjentów wymaga znacznych wysiłków w sferze inwestycji publicznych oraz dostępu do dogłębnej wiedzy i fachowości. Wsparcie UE ma ułatwić kandydatom spełnienie tych kryteriów. 1.5.2. Wartość dodana z tytułu zaangażowania Unii Europejskiej Polityka rozszerzenia stanowi część działań zewnętrznych i przyczynia się do realizacji wspólnych celów w sferze globalnych wyzwań, globalnych reakcji na te wyzwania oraz globalnego przewodnictwa. Kolejne rozszerzenie UE jest ze swej natury zadaniem wspólnym, które można realizować wyłącznie na poziomie UE. Wyłącznie państwa członkowskie działające wspólnie mogą podejmować decyzje w sprawach wniosków akcesyjnych nowych kandydatów. Przeznaczeniem pomocy przedakcesyjnej świadczonej z budżetu UE jest przygotowanie krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących do przyszłego członkostwa: instrument IPA został skonstruowany tak, aby kraje beneficjenci przeszły „próbę generalną” zobowiązań członkowskich przed przystąpieniem (m.in. poprzez utworzenie instytucji zarządzających unijnymi funduszami poakcesyjnymi lub przyjęcie dorobku prawnego oraz standardów UE). Żaden inny instrument dwu- lub wielostronny nie przewiduje tak kompleksowego zestawu narzędzi, a w każdym razie tylko UE może określić, jaki rodzaj pomocy jest wymagany w celu przygotowania państwa do przyjęcia dorobku prawnego UE. Pomoc przedakcesyjna jest inwestycją w przyszłość UE, która służy wspieraniu stabilności i dobrobytu sąsiadujących z nią państw oraz zapewnieniu skutecznej zdolności krajów kandydujących do wdrożenia dorobku prawnego UE po przystąpieniu. Pomoc techniczna i finansowa przyspiesza przebieg przygotowań oraz stanowi zachętę do koniecznych przemian społecznych, systemu prawnego oraz gospodarki. Taka pomoc ułatwia osiągnięcie celów polityki wewnętrznej UE, stwarza możliwości dla przedsiębiorstw UE oraz zapewnia wymierny zwrot z inwestycji. Bez mocnego zaangażowania oraz bliskiego partnerstwa, nierozerwalnie związanego z pomocą przedakcesyjną, UE poniosłaby z pewnością większe wydatki na walkę z nielegalną migracją, zabezpieczenie zewnętrznych granic, zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii oraz bezpieczny i higieniczny import żywności dla swoich obywateli, jak również na walkę ze skutkami zmian klimatu i zanieczyszczeniem środowiska, usuwanie transgranicznych skutków klęsk żywiołowych oraz okazywanie solidarności UE z krajami o niskim poziomie odporności na klęski żywiołowe. W ostatnich latach państwa członkowskie UE zmniejszały poziom pomocy dwustronnej dla krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących, wychodząc z założenia, że skoordynowane działanie na szczeblu UE jest skuteczniejsze. Blisko połowa całej pomocy finansowej UE dla państw objętych procesem rozszerzenia UE w 2009 roku pochodziła z budżetu UE. Wielostronne organizacje darczyńców w większości wycofywały swoje wsparcie, a te, które udzielają go nadal, dostosowały swoje programy do priorytetów UE. Trzeba pamiętać, że pomoc przedakcesyjna z uwagi na szczególne cele w zakresie rozwoju oraz wpływ zalicza się również do oficjalnej pomocy UE na rzecz rozwoju (ODA). 1.5.3. Główne wnioski wyciągnięte z podobnych działań w przeszłości Okresowa metaocena IPA, zakończona w lutym 2011 r., skoncentrowana głównie na ramach strategicznych IPA (MIPD) oraz programowaniu (głównie komponent pomocy technicznej oraz rozwoju instytucjonalnego), zawierała ocenę logiki interwencji oraz funkcjonowania (rzeczywistego lub oczekiwanego) pomocy, zwłaszcza w kategoriach jej adekwatności, skuteczności, efektywności, wpływu i zrównoważenia. Jeżeli chodzi o logikę interwencji (tj. sposób planowania i programowania pomocy), stwierdzono, że MIPD stanowią kluczowe dokumenty programowe, dostarczają istotnych wskazówek oraz koncentrują się na procesie programowania. Są niewątpliwie lepsze niż równoważne im dokumenty programowe wcześniejszych programów pomocy przedakcesyjnej. W toku oceny ustalono również, że jakość celów oraz wskaźników zawartych w MIPD i dokumentach programowych poprawiła się z biegiem czasu. Zalecono jednak dalsze udoskonalenia. W toku oceny stwierdzono, że IPA przyniósł dobre oraz wymowne rezultaty. Największą skuteczność stwierdzono w obszarach związanych z dorobkiem prawnym UE, natomiast niektóre obszary horyzontalne, takie jak reforma administracji publicznej, wciąż pozostawiają sporo do życzenia. Potrzeby finansowe państw beneficjentów, zwłaszcza w sferze infrastruktury, wyraźnie przekraczały swą wysokością dostępne środki IPA (oraz środki od innych darczyńców). Stąd też najistotniejszym wyzwaniem na przyszłość jest skuteczne wykorzystanie funduszy IPA oraz dalsze odgrywanie roli dźwigni dla innych źródeł finansowania. Stwierdzono również, że projekty były ogólnie dobrze ukierunkowane na wymogi akcesyjne UE, ale skoncentrowanie pomocy w rozwoju instytucjonalnym na mniejszej liczbie priorytetowych sektorów pozwoli zwiększyć jej skuteczność i uwydatnić wpływ. W ocenie ustalono, że mechanizmy koordynacji darczyńców oraz harmonizacji pomocy zostały utworzone właściwie, a czynnikiem decydującym w kwestii wpływu i zrównoważenia była odpowiedzialność krajów beneficjentów za swój harmonogramu reform oraz potencjał administracyjny, który należy zwiększyć. Ustalono też, że przyjęcie wieloletniego podejścia sektorowego[29] do planowania i programowania ułatwi ustalanie priorytetów oraz kolejności pomocy, koordynację darczyńców oraz poprawi odpowiedzialność krajów beneficjentów za własny rozwój. Dwuetapowa ocena okresowa pierwszych ośmiu programów współpracy transgranicznej w ramach IPA na granicach między państwami Bałkanów Zachodnich została zakończona w maju 2011 roku. W wyniku oceny stwierdzono, że zainteresowane strony postrzegają poprawę stosunków sąsiedzkich jako rezultat programu, który strony te uważają za podstawę przyszłej współpracy, a obecne uwarunkowania pozwalają tę współpracę zacieśnić. W wyniku oceny zalecono też umocnienie analizy społeczno-gospodarczej za sprawą aktualniejszej bazy statystycznej, lepszego objaśnienia stosowanych kryteriów, jak również lepszego dostosowania do obszarów statystycznych. Zalecono też okrojenie i uproszczenie pakietu wniosku oraz procedury oceny. Przeprowadzone zostały oceny ex ante programów operacyjnych na rzecz rozwoju regionalnego, rozwoju zasobów ludzkich oraz rozwoju obszarów wiejskich na potrzeby wsparcia i uproszczenia procesu programowania. Wspólne dla wszystkich programów były zalecenia dotyczące udoskonalenia analizy decydującej o ukierunkowaniu orientacji programu oraz dalszej poprawy produktu, rezultatów oraz wskaźników wpływu. Obecnie trwają oceny okresowe. W wyniku oceny ex ante przedakcesyjnych instrumentów finansowych po roku 2013 stwierdzono, że istnieją silne przesłanki, aby kontynuować pomoc finansową na poziomie UE w celu wsparcia procesu rozszerzenia. Niewątpliwie pojawiła się potrzeba zapewnienia ciągłości w stosunku do bieżącego instrumentu z uwagi na utworzone już struktury i systemy wymagane do zarządzania pomocą UE. Jednakże przez wzgląd na różnice między krajami beneficjentami (w kategoriach społeczno-gospodarczych, rozwoju instytucjonalnego i administracji publicznej oraz pespektywy przystąpienia) w wyniku konsultacji zalecono podejście bardziej dostosowane do potrzeb poszczególnych krajów, uproszczenie przepisów wykonawczych, większą elastyczność i lepszą orientację strategiczną w przyznawaniu pomocy, jak również bardziej usystematyzowane wykorzystanie programowania wieloletniego. 1.5.4. Spójność z ewentualnymi innymi instrumentami finansowymi oraz możliwa synergia We wniosku przewiduje się specjalny i zintegrowany instrument pomocy przedakcesyjnej, mający stanowić finansowy filar strategii rozszerzenia i obejmujący wszystkie wymiary polityki wewnętrznej oraz zagadnienia tematyczne. Polityka rozszerzenia polega bowiem przede wszystkim na pomocy partnerom w stopniowym przyjmowaniu dorobku prawnego UE, a stosunki UE z krajami kandydującymi i potencjalnymi krajami kandydującymi obejmują praktycznie wszystkie zagadnienia tematyczne (dobrobyt, bezpieczeństwo, handel, prawa człowieka itp.). Przez wzgląd na spójność, skuteczność, efektywność i wpływ kierunki polityki wewnętrznej oraz kwestie tematyczne należy zatem włączyć w główny nurt spójnych strategii krajowych, urzeczywistniając je przy pomocy programów krajowych, wielostronnych i transgranicznych, uzgodnionych z krajami beneficjentami. Zgodnie z unijną agendą spójności polityki na rzecz rozwoju objęcie wszystkich sfer polityki wewnętrznej w ramach IPA umożliwia pełniejsze uwzględnienie aspektu zewnętrznych skutków polityki wewnętrznej w krajach objętych procesem rozszerzenia w kategoriach celów unijnych. Jest to istotne szczególnie w takich dziedzinach jak handel, zmiana klimatu, migracja i energia. Jeżeli jednak charakter działań za tym przemawia (tj. charakter techniczny, zasięg globalny, w przeciwieństwie do pierwotnego skoncentrowania na akcesji), jeżeli kraj będący beneficjentem nie przestrzega podstawowych wartości europejskich (takich jak poszanowanie praw człowieka) lub jeżeli instrument polityki wewnętrznej ma szczególnie istotny wymiar zewnętrzny, to w regionie objętym procesem rozszerzenia UE mogą znaleźć zastosowanie inne instrumenty (np. Europejski Instrument na rzecz Demokracji i Praw Człowieka, Instrument Współpracy w dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego, Instrument na rzecz Stabilności i pomoc makrofinansowa, instrument „Łącząc Europę”, …). 1.6. Czas trwania i wpływ finansowy x Wniosek/inicjatywa o określonym czasie trwania x Czas trwania wniosku/inicjatywy: od 1.1.2014 r. x Czas trwania wpływu finansowego: od 1.1.2014 r. do 31.12.2020 r. ¨ Wniosek/inicjatywa o nieokreślonym czasie trwania – Wprowadzenie w życie z okresem rozruchu od RRRR r. do RRRR r., – po którym następuje faza operacyjna. 1.7. Przewidywany(-e) tryb(-y) zarządzania[30] ý Bezpośrednie zarządzanie scentralizowane przez Komisję ý Pośrednie zarządzanie scentralizowane poprzez przekazanie zadań wykonawczych: – ý agencjom wykonawczym – ¨ organom utworzonym przez Wspólnoty[31] – ý krajowym organom sektora publicznego/organom mającym obowiązek świadczenia usługi publicznej – ¨ osobom odpowiedzialnym za wykonanie określonych działań na mocy tytułu V Traktatu o Unii Europejskiej, określonym we właściwym prawnym akcie podstawowym w rozumieniu art. 49 rozporządzenia finansowego ý Zarządzanie dzielone z państwami członkowskimi: programy współpracy transgranicznej między państwami członkowskimi UE a państwami beneficjentami IPA będą wdrażane przez organy zarządzające z państw członkowskich UE w ramach zarządzania dzielonego. ý Zarządzanie zdecentralizowane z państwami trzecimi ý Zarządzanie wspólne z organizacjami międzynarodowymi: we wspólnym zarządzaniu będą uczestniczyć przede wszystkim międzynarodowe instytucje finansowe (takie jak EBI, EBOR, Bank Światowy, CoEDB) oraz wyspecjalizowane agencje ONZ, zależnie od danego przypadku. W przypadku wskazania więcej niż jednego trybu, należy podać dodatkowe informacje w części „Uwagi”. Uwagi Ostatecznym celem rozporządzenia jest pełna odpowiedzialność krajów beneficjentów za zarządzanie pomocą w ramach zarządzania zdecentralizowanego. Cel ten jednak będzie realizowany stopniowo, w miarę zwiększania się potencjału administracyjnego krajów beneficjentów oraz spełnienia warunków przekazania uprawnień zarządczych. Na początkowych etapach kontrolę nad zarządzaniem będzie sprawować Komisja, bądź też powierzy ona realizację pomocy wyspecjalizowanym organom na zasadzie zarządzania pośredniego lub wspólnego. Zarządzanie scentralizowane będzie podstawową metodą stosowaną w programach na rzecz wielu krajów. Wspólne zarządzanie będzie stosowane w działaniach z udziałem międzynarodowych i europejskich instytucji finansowych w celu przełożenia dźwigni na dodatkowe fundusze, przeznaczane przede wszystkim na inwestycje w niezbędną infrastrukturę społeczną lub gospodarczą. Wreszcie dzielone zarządzanie nadal będzie stosowane na potrzeby realizacji celów współpracy terytorialnej z udziałem państw członkowskich UE. 2. ŚRODKI ZARZĄDZANIA 2.1. Zasady nadzoru i sprawozdawczości Należy określić częstotliwość i warunki. Systemy nadzoru i sprawozdawczości zostaną wzmocnione w porównaniu do bieżącej sytuacji oraz bardziej zorientowane na wyniki. Umożliwią one określenie szczegółowych, mierzalnych, osiągalnych celów, dostarczając również odpowiednich wskaźników. Systemy monitorowania i oceny stosowane przez Komisję są w coraz większym stopniu zorientowane na wyniki. Zadania w ramach obu tych procesów wykonują pracownicy wewnętrzni, ale też są one powierzane ekspertom zewnętrznym. Osoby zarządzające realizacją poszczególnych zadań w delegaturach i siedzibie głównej nieustannie monitorują realizację projektów i programów w różny sposób, między innymi poprzez odbywanie, w miarę możliwości, wizyt w terenie. Monitorowanie dostarcza cennych informacji na temat postępów, pomaga osobom zarządzającym w identyfikacji aktualnych i potencjalnych wąskich gardeł oraz podejmowaniu, w miarę potrzeb i w odpowiednim czasie, działań naprawczych. Ponadto zawierane są umowy z ekspertami zewnętrznymi, którzy oceniają wyniki działań zewnętrznych UE, stosując w tym celu różne, wzajemnie uzupełniające się systemy. Takie oceny pomagają zapewnić rozliczalność i umożliwiają wprowadzanie ulepszeń do trwających interwencji; są także podstawą do wyciągania wniosków z dotychczasowych doświadczeń, do wykorzystania w przyszłej polityce i w kolejnych działaniach. We wszystkich narzędziach stosuje się uznane na szczeblu międzynarodowym kryteria oceny określone przez OECD-DAC, dotyczące między innymi (potencjalnych) skutków. Komisja wspiera też kraje beneficjentów w budowaniu zdolności do monitorowania wydatków i związanej z nimi sprawozdawczości. W ramach nowego instrumentu odpowiedzialność za monitorowanie i ocenę zostanie przekazana krajom beneficjentom. W ujęciu szczegółowym, jeśli to Komisja zarządza pomocą w imieniu beneficjenta, to na niej przede wszystkim będzie spoczywać odpowiedzialnoś