Sprawozdanie specjalne Czy należycie zarządza  
się wsparciem UE na rzecz 
zapobiegania pożarom 
i klęskom żywiołowym 
w lasach oraz na rzecz 
naprawiania szkód 
przez nie wyrządzonych?PL 2014  nr 24
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015
ISBN 978-92-872-1574-1
doi: 10.2865/48709
© Unia Europejska, 2015
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Czy należycie zarządza 
się wsparciem UE na rzecz 
zapobiegania pożarom 
i klęskom żywiołowym 
w lasach oraz na rzecz 
naprawiania szkód 
przez nie wyrządzonych?
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2014  nr 24
02
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów i glosariusz
I–IX  Streszczenie
1–16  Wstęp
1–2 Ochronna funkcja lasów
3–7 Pożary i klęski żywiołowe
4–5 Pożary
6–7 Inne rodzaje klęsk żywiołowych
8–10  Polityka rozwoju obszarów wiejskich: kluczowy instrument na rzecz ochrony unijnych lasów
11–16  Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w zakresie przywracania potencjału leśnego 
i wprowadzania działań zapobiegawczych (działanie 226)
17–20  Zakres kontroli i podejście kontrolne
21–74  Uwagi
21–42  Część I – Działania zapobiegawcze nie były ukierunkowane w wystarczającym stopniu
22–29  Komisja nie posiadała pełnej wiedzy na temat potrzeb podczas zatwierdzania PROW
30–35  Niedociągnięcia w procesie wyboru na szczeblu państw członkowskich
36–42  Finansowanie nie było dostosowane do określonych zagrożeń i potrzeb36-42
43–54  Część II  – Stwierdzono przeprowadzenie czynności, które nie były odpowiednie dla realizacji celów 
działania226
43 Ze względu na swój charakter skontrolowane czynności z zasady przyczyniały się do realizacji celów 
działania 226, jednak...
44–47  ... wsparciem objęto kilka czynnościom w sektorze leśnictwa, które nie były związane z klęskami 
żywiołowymi
48–49  Brak możliwości weryfikacji kluczowych wymogów w zakresie kwalifikowalności niektórych rodzajów 
realizowanych operacji
50–52  Udzielono wsparcia na rzecz budowy dróg leśnych, choć nie wykazano konkretnej korzyści w ramach 
zapobiegania pożarom...
53–54  ... oraz mogły wystąpić skutki uboczne negatywne dla środowiska naturalnego, gdyż nie uwzględniono 
w należytym stopniu warunków lokalnych
03 Spis treści
55–64  Część III  – Nie zapewniono odpowiedniej opłacalności finansowanych czynności
55–60  Ponoszone koszty nie zawsze były uzasadnione ekonomicznie
61–64  Szczególne sytuacje stwarzające ryzyko nadmiernego wsparcia ze środków publicznych
65–74  Część IV – Narzędzia z zakresu monitorowania nie umożliwiają Komisji i państwom członkowskim 
dokonania odpowiedniej oceny wydajności i skuteczności omawianego działania
66–67  Dostępne narzędzia z zakresu monitorowania
68–70  Wskaźniki niewystarczające do zmierzenia stopnia realizacji celów
71–72  Ograniczona przydatność ocen śródokresowych
73–74  Skuteczność instrumentów zapobiegawczych nie została odpowiednio zmierzona
75–81  Wnioski i zalecenia
 Załącznik I – Alokacja środków finansowych na realizację działania 226
 Załącznik II – Wykaz skontrolowanych operacji
 Odpowiedzi Komisji
04
 Wykaz skrótów  
i glosariusz
Oś: Spójna grupa działań służących realizacji celów szczegółowych 
i przyczyniających się do realizacji jednego lub większej liczby celów ogólnych 
z zakresu wspierania rozwoju obszarów wiejskich. W latach 2007–2013 działanie 
226 było częścią osi 2, której celem jest poprawa środowiska naturalnego 
i terenów wiejskich.
WPR : Wspólna polityka rolna
CMEF : Wspólne ramy monitorowania i oceny
EFRROW : Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. 
EFRROW jest głównym instrumentem finansowym polityki w dziedzinie rozwoju 
obszarów wiejskich. EFRROW stanowi jeden z dwóch instrumentów finansowych 
WPR, obok Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG).
EFFIS : Europejski system informacji o pożarach lasów. Jest to utworzona 
przez Komisję baza danych zawierająca informacje istotne dla monitorowania 
występowania i skutków pożarów lasów na szczeblu UE. Dane te służą do 
sporządzania sprawozdania rocznego dotyczącego pożarów lasów w Europie 
i krajach sąsiadujących.
UE: Unia Europejska
Las: Obszar obejmujący więcej niż 0,5 hektara porośnięty drzewami o wysokości 
powyżej 5 metrów i z pokryciem powierzchni przez korony drzew powyżej 10%, 
lub drzewami, które będą mogły osiągnąć te progi in situ. Z definicji tej wyklucza 
się grunty przeznaczone głównie do użytku rolnego lub miejskiego1.
Działanie : Podstawowa jednostka zarządzania programem składająca się 
z zestawu podobnych operacji finansowanych w ramach ściśle określonego 
budżetu.
Działanie 226 : Wsparcie ze środków EFRROW na rzecz przywrócenia potencjału 
leśnego oraz wprowadzenia działań zapobiegawczych2.
Klęska żywiołowa : Naturalnie występujące wydarzenie o charakterze 
biotycznym lub abiotycznym, które prowadzi do istotnych zakłóceń 
w strukturach leśnych, powodując ostatecznie znaczące szkody dla środowiska 
naturalnego i gospodarki.
Potrzeba : Okazja lub trudność mająca znaczenie dla zainteresowanych grup lub 
regionów, która ma zostać wykorzystana lub pokonana za pomocą wsparcia ze 
środków publicznych.
Operacja : Projekt wybrany zgodnie z kryteriami i realizowany przez beneficjenta 
obejmujący szereg czynności związanych z celami wsparcia.1 Art. 30 rozporządzenia Komisji 
(WE) nr 1974/2006 z dnia 
15 grudnia 2006 r. 
ustanawiającego szczegółowe 
zasady stosowania 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1698/2005 w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) (Dz.U. L 368 
z 23.12.2006, s. 15).
2 Art. 48 rozporządzenia Rady 
(WE) nr 1698/2005 z dnia 
20 września 2005 r. w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez EFRROW 
(Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1).
05 Wykaz skrótów i glosariusz 
Inny obszar zalesiony : Obszar o powierzchni ponad 0,5 ha niesklasyfikowany 
jako las. Pokrycie powierzchni przez korony drzew wynosi od 5 do 10% lub 
pokrywa składająca się z krzewów i krzaków przekracza 10%. Z definicji tej 
wyklucza się grunty przeznaczone głównie do użytku rolnego lub miejskiego.
ROW : Rozwój obszarów wiejskich
PROW : Program rozwoju obszarów wiejskich. Dokument sporządzany przez 
państwo członkowskie lub region i zatwierdzany przez Komisję, zawierający plan 
realizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich.
06
I
Europejskim lasom zagrażają pożary, które zwykle 
wybuchają na skutek umyślnego działania człowieka 
lub zaniedbania z jego strony, a także klęski żywio ‑
łowe o charakterze katastrof abiotycznych (np. hura ‑
gany, susze, powodzie, lawiny itp.) lub biotycznych 
(szkodniki, choroby).
II
Trybunał zbadał, czy należycie zarządzano wspar ‑
ciem z EFRROW na rzecz przywracania potencjału 
leśnego w lasach zniszczonych w wyniku klęsk 
żywiołowych i pożarów oraz na rzecz wprowadzania 
działań zapobiegawczych („działanie 226”) oraz czy 
wsparcie to pozwoliło uzyskać oczekiwane rezultaty 
w sposób uzasadniony ekonomicznie. Działanie to 
było dostępne w okresie programowania 2007–2013 
w ramach osi 2, ukierunkowanej na zrównoważone 
użytkowanie gruntów leśnych jako sposobu na 
poprawę stanu środowiska naturalnego i terenów 
wiejskich w UE. Na koniec roku 2012 całkowita kwota 
wsparcia ze środków EFRROW przewidziana na działa ‑
nie 226 wynosiła 1,55 mld euro na lata 2007–2013.
III
Kontrola Trybunału obejmowała Komisję i wybrane 
państwa członkowskie (Austrię, Francję (Akwitanię), 
Włochy (Basilicata), Hiszpanię (Andaluzję) oraz Słowa ‑
cję). Na wymienione państwa członkowskie przypa ‑
dało ponad 85% całkowitej kwoty wydatków zade ‑
klarowanych na dzień 31 grudnia 2012 r. Większość 
wsparcia (80%) została przeznaczona na instrumenty 
zapobiegawcze, głównie w dziedzinie zapobiegania 
pożarom.
IV
Trybunał stwierdza, że wsparciem nie zarządzano 
w sposób należyty oraz że Komisja i państwa człon ‑
kowskie nie są w stanie wykazać, że oczekiwane 
rezultaty zostały osiągnięte w sposób uzasadniony 
ekonomicznie.V
Działania zapobiegawcze nie były ukierunkowane 
w wystarczającym stopniu. Trybunał zauważył, że 
wprawdzie działanie 226 jest ukierunkowane na lasy 
zagrożone pożarem w średnim i wysokim stopniu, 
ale nie istnieje żadna wspólna unijna definicja ani 
wspólne kryteria umożliwiające identyfikację takich 
lasów. Procedury wyboru w państwach członkowskich 
były wadliwe pod wieloma względami. Brakowało 
w nich wyraźnie określonych kryteriów wyboru oraz 
skutecznej oceny proponowanych operacji lub pomi ‑
jano w nich niektóre obszary ryzyka. Cele środowi ‑
skowe były w niewystarczającym stopniu uporządko ‑
wane według ważności na etapie wyboru, a czasami 
pomijano je również na etapie realizacji.
VI
Podczas kontroli wskazano czynności, które nie były 
odpowiednie dla realizacji celów danego działania. 
Nawet mimo tego, że z samego swojego charakteru 
(pasy przeciwpożarowe, trzebież, wycinka itp.) wiele 
współfinansowanych czynności poddanych kontroli 
ogólnie przyczyniało się do realizacji celów wsparcia, 
Trybunał stwierdził przypadki niezwiązane z klęskami 
żywiołowymi lub pożarami, ale motywowane innymi 
celami o charakterze gospodarczym lub środowisko ‑
wym. W przypadku niektórych rodzajów realizowanych 
operacji kluczowe wymogi w zakresie kwalifikowalno ‑
ści nie mogły zostać zweryfikowane z powodu braku 
dokumentacji. Trybunał stwierdził również przypadki 
korzystania z dróg leśnych na potrzeby gospodarczego 
wykorzystania lasów, w których nie wykazano konkret ‑
nej korzyści pod względem zapobiegania pożarom. 
Duża gęstość budowanych dróg mogła również mieć 
negatywny wpływ na środowisko naturalne.
VII
Nie zapewniono odpowiedniej opłacalności finansowa ‑
nych czynności. Trybunał stwierdził przypadki, w któ ‑
rych pułap wsparcia ze środków publicznych był często 
zmieniany bez żadnego uzasadnienia, w których koszty 
standardowe w danym regionie były znacząco wyż ‑
sze niż koszty podobnych czynności w innych regio ‑
nach oraz w których priorytetowo traktowano pracę 
fizyczną, zamiast wykorzystać maszyny, co przekładało 
się na wyższe koszty. Występowały również sytuacje 
stwarzające ryzyko nadmiernego wsparcia ze środków 
publicznych, kiedy wybierane były już wcześniej ukoń ‑
czone projekty, beneficjenci byli w stanie samodzielnie 
sfinansować operacje czy też wsparcie udzielane było 
na potrzeby działek rolnych.Streszczenie
Streszczenie 07
VIII
Ponadto istniejące narzędzia z zakresu monitorowania 
nie umożliwiały Komisji ani państwom członkowskim 
dokonania odpowiedniej oceny wydajności i skutecz ‑
ności danego działania. Zwłaszcza wskaźniki wykona ‑
nia zadań ustanowione we wspólnych ramach monito ‑
rowania i oceny były niewystarczające, a przydatność 
dostępnych ocen była ograniczona. Nie było możli ‑
wości wyciągnięcia wniosków na temat efektywności 
działań zapobiegawczych, ponieważ nie została ona 
zmierzona. Istnieje prawdopodobieństwo, że stwier ‑
dzone uchybienia będą występować dalej w latach 
2014‑2020, ponieważ zaproponowane nowe narzędzia 
z zakresu monitorowania nie ulepszyły ram monitoro ‑
wania w odniesieniu do tego konkretnego wsparcia.
IX
Mając na uwadze powyższe wnioski oraz uwzględnia ‑
jąc to, że poddane kontroli wsparcie zostało utrzy ‑
mane w okresie programowania 2014–2020, Trybunał 
wydaje następujące zalecenia:
 ‑ Państwa członkowskie powinny:
a) wybierać działania zapobiegawcze na podstawie 
wyraźnie sformułowanych kryteriów dostosowa ‑
nych do potrzeb i dopiero po przeprowadzeniu 
kompleksowego i udokumentowanego procesu 
oceny;
b) zwiększyć oddziaływanie wsparcia na ochronę 
środowiska naturalnego poprzez uporządkowanie 
czynności według ich ważności w najcenniejszych 
z punktu widzenia ekologii lasach, takich jak ob ‑
szary leśne należące do sieci Natura 2000;
c) dopilnować, aby wsparcie przeznaczano wyłącznie 
czynności mające związek z klęskami żywiołowymi 
lub pożarami;
d) ustanowić system kontroli, który może zapewnić 
skuteczną weryfikację zgodności z warunkami 
udzielania wsparcia oraz prowadzenie odpowied ‑
niej dokumentacji lub gromadzenie informacji;
e) zwracać baczniejszą uwagę na kwestie środowi ‑
skowe związane ze wspieranymi czynnościami, 
zwłaszcza poprzez ustanawianie odpowied ‑
nich zabezpieczeń mających zapobiegać skut ‑
kom ubocznym szkodliwym dla środowiska 
naturalnego;f) dopilnować, aby koszty standardowe ustalone dla 
wspieranych czynności były racjonalne;
g) uzasadnić wysokość pułapu wsparcia – i każdą 
związaną z tym zmianę – na podstawie kosztów 
zwykle ponoszonych przez beneficjentów;
h) nałożyć na beneficjentów wymóg wyraźnego 
wykazania, że potrzebują oni wsparcia w ramach 
działania 226;
i) sporządzać sprawozdania na temat skutków prze ‑
prowadzonych czynności w zakresie zmniejszenia 
liczby pożarów lub klęsk żywiołowych, a także 
zmniejszenia powierzchni zniszczonych obszarów.
 ‑ Komisja powinna:
a) weryfikować, podczas zatwierdzania przygoto ‑
wanych przez państwa członkowskie programów 
rozwoju obszarów wiejskich dotyczących lat 
2014–2020, czy potrzeby w zakresie instrumentów 
zapobiegawczych na obszarach leśnych, gdzie 
planuje się udzielenie wsparcia publicznego, są 
odpowiednio opisane i uzasadnione;
b) ustanowić wspólne kryteria podstawowe umożli ‑
wiające rozróżnienie obszarów leśnych, które mają 
zostać sklasyfikowane jako obszarów niskiego, 
średniego lub wysokiego zagrożenia pożarowego;
c) zweryfikować, czy państwa członkowskie stworzy ‑
ły odpowiedni system kontroli;
d) doprecyzować wymogi dotyczące czynności, 
które mają być wspierane w ramach działania 226, 
dążąc do tego, by przyczyniły się one w znacz ‑
nym stopniu do zapobiegania pożarom i klęskom 
żywiołowym, zwłaszcza w sytuacji, gdy czynności 
te są częścią rentownej działalności gospodarczej 
i w związku z tym mogłyby również otrzymać 
finansowanie w ramach osi 1;
e) usprawnić monitorowanie omawianego działania 
w celu dopilnowania, aby państwa członkowskie 
realizowały je zgodnie z konkretnie ustalonymi 
celami.
08
 Wstęp
Ochronna funkcja lasów
01 
W UE całkowita powierzchnia lasów 
i innych obszarów zalesionych wynosi 
ok. 180 mln ha, co stanowi ok. 42,4% 
całkowitej powierzchni lądowego 
obszaru UE, i jest większa niż obszar 
lądowy wykorzystywany do celów 
rolniczych (ok. 174 mln ha)3. Lasy 
stanowią przestrzeń wielofunkcyjną, 
służącą celom gospodarczym, społecz ‑
nym i środowiskowym. Społeczno‑go ‑
spodarcze znaczenie lasów jest duże: 
produkcja drewna i jego przetwarzanie 
przyczyniają się do rozwoju obszarów 
wiejskich i zapewniają miliony miejsc 
pracy, często w średnich i małych 
przedsiębiorstwach na obszarach 
wiejskich4.
02 
Na przestrzeni dziesięcioleci coraz 
większą uwagę poświęcano środo ‑
wiskowym funkcjom lasu, głównie ze 
względu na ochronę różnorodności 
biologicznej, a ostatnio w kontekście 
zmiany klimatu. Lasy pełnią istotną 
funkcję ochronną5:
a) Lasy chronią osiedla i infrastrukturę.  
Wiele obszarów górskich w Euro ‑
pie nie nadawałoby się do zamiesz ‑
kania bez lasów, które chronią 
drogi, koleje, obszary upraw i całe 
osiedla przed szkodami lub znisz ‑
czeniami spowodowanymi przez 
osuwiska, lawiny błotne i śnieżne 
oraz spadające odłamki skalne.b) Lasy chronią glebę.  Lasy odgrywają 
ważną rolę w zachowaniu krajo ‑
brazu i żyzności gleby. Zapobie ‑
gają erozji gleby i pustynnieniu, 
w szczególności na obszarach 
górskich i półsuchych, w większo ‑
ści przypadków poprzez ograni ‑
czanie spływu wody i zmniejszanie 
prędkości wiatru.
c) Lasy regulują zaopatrzenie w wodę 
słodką.  Lasy odgrywają zasadniczą 
rolę w magazynowaniu i oczysz ‑
czaniu wody oraz w jej uwalnianiu 
do jednolitych części wód po ‑
wierzchniowych i podziemnych 
warstw wodonośnych. Oczysz ‑
czająca funkcja lasów obejmuje 
rozkład lub absorpcję większości 
substancji zanieczyszczających 
powietrze przynoszonych przez 
deszcz.
d) Lasy chronią różnorodność biolo ‑
giczną . Lasy stanowią kluczowy 
składnik europejskiej przyrody i za ‑
mieszkuje je większość europej ‑
skich kręgowców. Tysiące gatun ‑
ków owadów i bezkręgowców, jak 
również licznych gatunków roślin, 
występuje przede wszystkim w sie ‑
dliskach leśnych.
e) Lasy jako pochłaniacze  dwutlenku 
węgla.  Lasy stanową istotne ogni ‑
wo w globalnym obiegu węgla ze 
względu na ich zdolność pochła ‑
niania CO2 z atmosfery i składowa ‑
nia go w biomasie oraz glebie.3 „Dane statystyczne dotyczące 
sektorów rolnictwa, leśnictwa 
i rybołówstwa”,  Roczniki 
Statystyczne Eurostatu , 2013. 
O ile nie wskazano inaczej, 
termin „las” w niniejszym 
sprawozdaniu specjalnym 
odnosi się również do innych 
terenów zalesionych.
4 COM(2013) 659 final z dnia 
20 września 2013 r. pt. „ Nowa 
strategia leśna UE na rzecz 
lasów i sektora 
leśno‑drzewnego”.
5 COM(2010) 66 final z dnia 
1 marca 2010 r. pt. „Zielona 
księga – Ochrona lasów 
i informacje o lasach w UE: 
przygotowanie lasów na 
zmianę klimatu”.
09 Wstęp
Pożary i klęski żywiołowe
03 
Europejskim lasom zagrażają pożary, 
które zwykle wybuchają na skutek 
umyślnego działania człowieka lub 
zaniedbania z jego strony, a także 
klęski żywiołowe o charakterze kata ‑
strof abiotycznych (huragany, susze, 
powodzie, lawiny itp.) lub biotycznych 
(szkodniki, choroby).Pożary
04 
W latach 1983 –2012 w UE pożary do ‑
tykały średnio 480 tys. ha6 obszarów 
leśnych rocznie. Średnia powierzch ‑
nia spalonego obszaru była znaczą ‑
co większa w latach 1983 –1992 niż 
w kolejnych dziesięcioleciach, podczas 
których duże znaczenie miało uspraw ‑
nienie metod gaszenia pożarów lasów 
w państwach członkowskich (zob. 
wykres 1 )7.6 Statystyki EFFIS dotyczące 
spalonych obszarów w latach 
1980‑2012. Średnia wartość 
została ustalona na podstawie 
informacji pochodzących z 20 
państw członkowskich UE. 
Brak informacji 
z następujących krajów: BE, 
DK, IE, LU, MT, NL, UK.
7 Wspólne sprawozdanie JRC 
i Dyrekcji Generalnej ds. 
Środowiska,  Pożary lasów 
w Europie, na Bliskim Wschodzie 
i w Afryce Północnej , 2012. 
Zawarte w sprawozdaniu dane 
statystyczne pochodzą z 19 
państw członkowskich. Dane 
dotyczą lat 1980–2012 
w odniesieniu do państw 
członkowskich leżących na 
południu (Grecja, Hiszpania, 
Francja, Włochy i Portugalia). 
Dane dotyczące wszystkich 
pozostałych krajów (Bułgaria, 
Republika Czeska, Niemcy, 
Estonia, Cypr, Łotwa, Węgry, 
Austria, Polska, Rumunia, 
Słowacja, Finlandia i Szwecja) 
pochodzą z lat 1990–2012.
Średnia powierzchnia spalonego obszaru (ha) rocznie 
w latach 1983–2012
Źródło: Wspólne sprawozdanie JRC i Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska,  Pożary lasów w Europie, na 
Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej , 2012.300 000350 000400 000450 000500 000550 000600 000
1983–1992 1993–2002 2003–2012Wykres 1
10 Wstęp
8 Sprawozdanie EEA nr 3/2008 
pt. „Europejskie lasy – warunki 
i zrównoważone wykorzystanie 
ekosystemu”, s. 51.
9 COM(2010) 66 final, s. 12; 
Sprawozdanie techniczne EEA 
nr 13/2010 pt. „Przyporządko ‑
wanie oddziaływania zagrożeń 
naturalnych i wypadków 
technologicznych w Europie”, 
s. 25.
10 Sprawozdanie techniczne EEA 
nr 13/2010 pt. „Przyporządko ‑
wanie oddziaływania zagrożeń 
naturalnych i wypadków 
technologicznych w Europie”, 
s. 33–40.  
Sprawozdanie EFI z warsztatów 
STORMS pt. „Strategie polityki 
w odniesieniu do łagodzenia 
i naprawiania szkód wyrządzo ‑
nych w lasach przez huragany”, 
1 lipca 2010 r., Bruksela, s. 20.
11 COM(2010) 66 final, s. 12.
12 Sprawozdanie techniczne EEA 
nr 3/2008 pt. „Europejskie 
lasy – warunki ekosystemu 
i jego zrównoważone 
wykorzystanie”, s. 53‑54: 
w 2005 r. w Szwecji szkody 
dotknęły ok. 2 900 000 ha, 
gdzie w dużej mierze 
zniszczony został młody 
drzewostan sosny ( Pinus 
sylvestris ) w wyniku obgryzania 
drzewek przez łosie ( Alces 
alces ), a we Włoszech 
zniszczone zostało 500 000 ha 
w południowej części kraju 
z powodu intensywnego 
wypasu zwierząt 
gospodarskich.
13 Rozporządzenie Rady (EWG) 
nr 3529/1986 z dnia 17 listopa ‑
da 1986 r. w sprawie ochrony 
lasów wspólnotowych przed 
pożarami (Dz.U. L 326 
z 21.11.1986, s. 5) oraz 
rozporządzenie Rady (EWG) 
nr 2158/92 z dnia 23 lipca 
1992 r. w sprawie ochrony 
lasów wspólnotowych przed 
pożarami (Dz.U. L 217 
z 31.7.1992, s. 3).
14 Art. 30 rozporządzenia Rady 
(WE) nr 1257/99 z dnia 17 maja 
1999 r. w sprawie wsparcia 
rozwoju obszarów wiejskich 
z Europejskiego Funduszu 
Orientacji i Gwarancji Rolnej 
(EFOGR), zmieniające 
i uchylające niektóre 
rozporządzenia (Dz.U. L 160 
z 26.6.1999, s. 80).05 
Ponad 95% tych pożarów wywołuje 
człowiek w sposób umyślny lub przez 
zaniedbanie (na przykład pożary wy ‑
wołane praktykami rolniczymi, takimi 
jak wypalanie ściernisk i traw, palenie 
rumowisk leśnych czy odnawianie 
pastwisk, a także zaprószenia ognia 
niedopałkami papierosów). Około 
85% całkowitej powierzchni spalonej 
w wyniku pożarów lasów znajduje 
się w regionie Morza Śródziemnego 
i w Portugalii. Po niedawnych poża ‑
rach lasów w Portugalii w latach 2003 
i 2005, w Grecji w 2007 r. i w Hiszpanii 
w 2006 r. pozostały ogromne spalone 
połacie terenu. Wielkim wyzwaniem 
jest przywrócenie stanu sprzed pożaru 
w poważnie zniszczonych lasach, 
zwłaszcza w zakresie różnorodności 
biologicznej. Skutki pożarów lasów dla 
środowiska naturalnego nie ogra ‑
niczają się do utraty różnorodności 
biologicznej i szkód w ekosystemach. 
Pożary powodują także emisję cząste ‑
czek i gazów (w tym CO2) do atmos ‑
fery, ubytek mineralnych składników 
odżywczych, niszczenie organicznej 
warstwy gleby oraz zmiany w pozio ‑
mach przesiąkania wody do gruntu, co 
sprawia, że spalone obszary są podat ‑
ne na erozję, ubytki gleby i osuwanie 
się ziemi. Powtarzające się pożary 
lasów w połączeniu z suszami mogą 
również prowadzić do pustynnienia8.
Inne rodzaje klęsk 
żywiołowych
06 
W latach 1950–2009 r. huragany były 
zjawiskiem, które wyrządziło w Euro ‑
pie najwięcej szkód. Straty poniesione 
w wyniku huraganów przekroczyły 
50% wszystkich rodzajów szkód wy ‑
rządzonych przez czynniki abiotyczne 
na obszarach leśnych9. Najbardziej 
niszczycielskie huragany, jakie nawie ‑
dziły Europę w ostatnim okresie, miały 
miejsce w latach 1999, 2005, 2007 
i 2009. Huragany z roku 1999 („Lo ‑
thar” i „Martin”) wyrządziły najbar ‑
dziej katastrofalne szkody we Francji i Europie Środkowej, niszcząc blisko 
200 mln m³ drzewostanu. W styczniu 
2005 r. huragan „Gudrun” przetoczył 
się przez południową część Szwecji 
i powalił 66 mln m³ drzew (co mniej 
więcej odpowiada rocznej produkcji 
drewna w Szwecji). W styczniu 2007 r. 
huragan „Kyrill” wyrządził znaczne 
szkody w Europie Środkowej, w tym 
spowodował utratę 45 mln m³ drze ‑
wostanu (z czego 16 mln m³ w Niem ‑
czech). W styczniu 2009 r. huragan 
„Klaus” spustoszył ogromne połacie 
plantacji leśnych we Francji (37 mln m³, 
głównie sosny nadmorskie), Hiszpanii 
i Włoszech 10. Oprócz negatywnych 
skutków dla środowiska naturalnego 
istnieją także konsekwencje społeczne 
(śmierć) i gospodarcze (niższe ceny 
drewna) związane z wprowadzaniem 
na rynek tak ogromnych ilości drewna 
pochodzącego z powalonych lasów11.
07 
Coraz częstsze i bardziej dotkliwe 
susze negatywnie wpływają na 
olbrzymie obszary Europy, powo ‑
dując niedobory wody i zwiększone 
zapotrzebowanie na zasoby wodne. 
Z drugiej strony w ciągu paru ostatnich 
lat w Europie wystąpiło kilka katastro ‑
falnych powodzi. Powodzie wywołują 
także szkody w lasach, choć w mniej ‑
szym stopniu niż pożary, huragany 
i czynniki biotyczne, takie jak owady 
(np. korniki), choroby lub dzika zwie ‑
rzyna oraz niekontrolowany wypas12.
11 Wstęp
Polityka rozwoju 
obszarów wiejskich: 
kluczowy instrument na 
rzecz ochrony unijnych 
lasów
08 
UE ma za sobą długą tradycję wspie ‑
rania ochrony lasów, zwłaszcza 
w związku z zapobieganiem pożarom. 
W latach 1986–2002 lasy w UE objęte 
zostały szczegółowymi przepisami 
rozporządzeń poświęconych zapobie ‑
ganiu pożarom lasów13, a od 2000 r. 
ochrona lasów stanowi część polityki 
rozwoju obszarów wiejskich14.
09 
Polityka rozwoju obszarów wiejskich 
w okresie programowania 2007‑2013 
koncentrowała się na trzech głównych 
celach15, które miały zostać osiągnięte 
poprzez szereg działań zgrupowa ‑
nych w „osie tematyczne” dotyczące 
poszczególnych celów i wspierane 
finansowo ze środków EFRROW16:
a) poprawa konkurencyjności sektora 
rolnictwa i leśnictwa (oś 1);
b) poprawa stanu środowiska natural ‑
nego i terenów wiejskich (oś 2);
c) poprawa jakości życia na obsza ‑
rach wiejskich i wspieranie zróż ‑
nicowania gospodarki obszarów 
wiejskich (oś 3).
10 
W latach 2007‑2013 jedno działa ‑
nie dotyczące konkretnie leśnictwa 
(działanie 122: „Podwyższanie warto ‑
ści gospodarczej lasów”) stanowiło 
element osi 117, a wiele innych ujętych 
było w osi 218.Wsparcie rozwoju 
obszarów wiejskich 
w zakresie przywracania 
potencjału leśnego 
i wprowadzania działań 
zapobiegawczych 
(działanie 226)
11 
W latach 2007–2013 wsparcie z EFR ‑
ROW na rzecz odtworzenia lasów 
zniszczonych w wyniku klęsk żywioło ‑
wych i pożarów, a także na rzecz wpro ‑
wadzania działań zapobiegawczych, 
dostępne było w ramach działania 
226 „Przywracanie potencjału leśnego 
i wprowadzanie działań zapobiegaw ‑
czych” stanowiącego element osi 2. 
Działanie to zostało włączone do 58 
programów rozwoju obszarów wiej ‑
skich (PROW) sporządzonych przez 16 
państw członkowskich19.
12 
Na koniec 2012 r. całkowita kwota 
wsparcia z EFRROW przeznaczona 
na operacje w ramach działania 226 
wynosiła ok. 1,55 mld euro. Wsparcie 
z EFRROW stanowi część całkowitego 
wsparcia ze środków publicznych wy ‑
płacanego beneficjentom przez wła ‑
ściwe organy administracji krajowej. 
Stawka współfinansowania ze środ ‑
ków EFRROW ustalana jest w każdym 
PROW. Całkowita kwota wsparcia ze 
środków publicznych może pokrywać 
nawet 100% kosztów kwalifikowalnych 
poniesionych przez beneficjentów 
w ramach danego działania.15 Art. 4 rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1698/2005.
16 W okresie programowania 
2014–2020 zrezygnowano 
z grupowania działań w osiach. 
W tym okresie każde działanie 
finansowane ze środków 
EFRROW będzie musiało zostać 
zaplanowane w taki sposób, aby 
przyczyniało się do realizacji 
przynajmniej jednego 
z następujących sześciu 
„priorytetów unijnych” (art. 5 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 
2013 r. w sprawie wsparcia 
rozwoju obszarów wiejskich 
przez EFRROW i uchylającego 
rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 
z 20.12.2013, s. 487)):
1) wspieranie transferu wiedzy 
i innowacji;
2) konkurencyjność wszystkich 
rodzajów rolnictwa 
i rentowność gospodarstw;
3) organizacja łańcucha dostaw 
żywności i zarządzanie 
ryzykiem;
4) odtwarzanie, ochrona 
i wzbogacanie 
ekosystemów;
5) efektywne gospodarowanie 
zasobami oraz przechodze ‑
nie na gospodarkę 
niskoemisyjną i odporną na 
zmianę klimatu;
6) włączenie społeczne, 
ograniczanie ubóstwa 
i rozwój gospodarczy.
17 Działanie to jest przedmiotem 
specjalnego sprawozdania 
Europejskiego Trybunału 
Obrachunkowego nr 8/2013 pt. 
„Wsparcie na rzecz podwyższe ‑
nia wartości gospodarczej lasów 
udzielane z Europejskiego 
Funduszu Rolnego na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich” 
(http://eca.europa.eu ).
18 Działania w zakresie leśnictwa 
stanowiące elementy osi 2: 
221 – Pierwsze zalesienie 
gruntów rolnych; 222 – Pierwsze 
zakładanie systemów rolnole ‑
śnych na gruntach rolnych; 
223 – Pierwsze zalesienie 
gruntów nierolnych; 224 – Płat ‑
ności dla obszarów Natura 2000; 
225 – Płatności leśno‑środowi ‑
skowe; 226 – Przywracanie 
potencjału leśnego zniszczonego 
przez klęski żywiołowe oraz 
wprowadzenie działań 
zapobiegawczych; 227 – Inwesty ‑
cje nieprodukcyjne.
19 Bułgaria, Republika Czeska, 
Dania, Niemcy (5), Grecja, 
Hiszpania (17), Fancja (3), Włochy 
(20), Cypr, Litwa, Łotwa, Węgry, 
Austria, Polska, Portugalia (3), 
Słowacja.
12 Wstęp
13 
Płatności z EFRROW w ramach tego 
działania wyniosły ok. 860  mln  euro 
według stanu na dzień 31 grudnia 
2012 r. Większa część tego wsparcia 
(80%) została przeznaczona na działa ‑
nia zapobiegawcze, głównie w zakresie 
zapobiegania pożarom (zob. załącz -
nik I  zawierający szczegóły dotyczące 
alokacji środków finansowych na 
realizację działania 226).
14 
Publiczne wsparcie finansowe jest 
dostępne w odniesieniu zarówno do 
lasów prywatnych, jak i publicznych, 
ponieważ w przypadku działania 226 
rozporządzenia UE nie wykluczają 
żadnego rodzaju własności. Wspar ‑
cie przyznawane w ramach rozwoju 
obszarów wiejskich na rzecz działań 
zapobiegawczych chroniących przed pożarami może zostać udzielone 
wyłącznie w przypadku lasów sklasyfi ‑
kowanych przez państwa członkowskie 
jako obszary leśne zagrożone poża ‑
rem w stopniu wysokim lub średnim 
zgodnie z ich planami ochrony lasów. 
Może ono obejmować ustanowienie 
infrastruktury ochronnej (np. ścieżek 
leśnych, dróg, punktów poboru wody, 
obszarów objętych cięciami i wyrę ‑
bem oraz pasów przeciwpożarowych), 
wprowadzenie zapobiegawczych 
praktyk leśnych (np. kontrola roślinno ‑
ści, trzebież, różnicowanie struktury 
roślinnej) i instalowanie lub moderni ‑
zację stałych urządzeń do monitoro ‑
wania pożarów w lasach20. W przypad ‑
ku leśnych pasów przeciwpożarowych 
kwalifikowalne koszty mogą obej ‑
mować, oprócz kosztów utworzenia, 
późniejsze koszty ich utrzymania na 
danym obszarze.20 Art. 48 rozporządzenia (WE) 
nr 1698/2005 i art. 33 
rozporządzenia (WE) 
nr 1974/2006.Planowane wsparcie z EFRROW w ramach działania 226 na 
lata 2007–2013 (w mln euro)
Źródło: Komisja Europejska.Wykres 2
0100200300400500600700
HiszpaniaWłochy FrancjaSłowacjaPolska
PortugaliaAustriaCypr
Rep. CzeskaBułgaria Niemcy Łotwa Litwa Węgry Dania
13 Wstęp
15 
W przypadku innych czynności zapo ‑
biegawczych, a także czynności mają ‑
cych na celu odtworzenie potencjału 
leśnego w lasach zniszczonych przez 
klęskę żywiołową lub pożar, rozpo ‑
rządzania UE stanowią, że czynności 
te muszą być powiązane z klęskami 
żywiołowymi, to znaczy muszą mieć 
związek z wystąpieniem lub ryzykiem 
wystąpienia klęski żywiołowej lub po ‑
żaru, ale w rozporządzeniach tych nie 
definiuje się żadnych szczegółowych 
warunków kwalifikowalności, takich 
jak minimalny poziom ryzyka.16 
Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich 
na rzecz „odtwarzania potencjału 
leśnego i wprowadzania działań za ‑
pobiegawczych” podlega zarządzaniu 
dzielonemu między Komisję i państwa 
członkowskie. Państwa członkowskie 
opracowują programy rozwoju obsza ‑
rów wiejskich (PROW) na szczeblach 
krajowym i regionalnym. Po zatwier ‑
dzeniu tych programów przez Komi ‑
sję są one wdrażane przez państwa 
członkowskie. Utworzono wspólne 
ramy monitorowania i oceny, których 
podstawą są wspólne wskaźniki, rocz ‑
ne sprawozdania z wykonania zadań 
sporządzane przez państwa członkow ‑
skie, a także różne rodzaje ocen.
14
 Zakres kontroli  
i podejście kontrolne
17 
Głównym celem kontroli było spraw ‑
dzenie, czy należycie zarządzano 
wsparciem z EFRROW na rzecz odtwa ‑
rzania potencjału leśnego i wprowa ‑
dzania działań zapobiegawczych oraz 
czy Komisja i państwa członkowskie 
mogą wykazać, że wsparcie to pozwo ‑
liło osiągnąć zamierzone cele w spo ‑
sób uzasadniony ekonomicznie.
18 
Podczas kontroli Trybunał skupił się na 
następujących zagadnieniach:
a) Czy wsparcie było odpowiednio 
ukierunkowane na potrzeby w za ‑
kresie zapobiegania klęskom ży ‑
wiołowym i zagrożeniu pożarami?
b) Czy sfinansowane operacje pro ‑
wadziły do realizacji celów danego 
działania?
c) Czy sfinansowane operacje były 
opłacalne?
d) Czy narzędzia z zakresu monitoro ‑
wania są odpowiednie do oceny 
wydajności i skuteczności danego 
działania?19 
Kontrola objęła Komisję i wybrane 
państwa członkowskie. Na szczeblu 
Komisji działaniami kontrolnymi objęto 
samą konstrukcję danego działania 
oraz czynności zarządcze Komisji, 
w tym zatwierdzanie przedstawionych 
przez państwa członkowskie progra ‑
mów rozwoju obszarów wiejskich 
i monitorowanie realizacji działania. 
Na szczeblu państw członkowskich 
kontrola obejmowała wizyty kontrolne 
w Austrii, Francji (Akwitania), Włoszech 
(Basilicata), Słowacji i Hiszpanii (Anda ‑
luzja). Wymienione państwa członkow ‑
skie wspólnie odpowiedzialne były za 
ponad 85% całkowitej kwoty zadekla ‑
rowanych wydatków w ramach działa ‑
nia 226 na dzień 31 grudnia 2012 r.
20 
Prace kontrolne objęły przegląd 
PROW, ustawodawstwa krajowego lub 
regionalnego oraz procedur admini ‑
stracyjnych, a także rozmowy z wła ‑
ściwymi instytucjami zarządzającymi 
w państwach członkowskich objętych 
kontrolą. Skontrolowano ponadto 68 
operacji wspieranych w ramach dzia ‑
łania 226, z czego 45 podczas wizyt 
kontrolnych na miejscu, w celu zwe ‑
ryfikowania efektów poszczególnych 
rodzajów kwalifikowalnych czynności 
zrealizowanych na danych obszarach 
leśnych (zob. załącznik II  w celu uzy ‑
skania szczegółowych informacji).
15
 Uwagi
Część I – Działania 
zapobiegawcze nie były 
ukierunkowane 
w wystarczającym stopniu
21 
Odpowiednie ukierunkowanie działań 
zapobiegawczych21 wymaga, aby:
 ο Komisja posiadała ogólną wiedzę 
na temat klęsk żywiołowych i za ‑
grożeń pożarami podczas dokony ‑
wania oceny PROW przedstawio ‑
nych przez państwa członkowskie;
 ο proces wyboru na szczeblu państw 
członkowskich był dostosowany do 
potrzeb określonych w poszcze ‑
gólnych PROW;
 ο w związku z tym finansowanie 
obejmowało zagrożone obszary.
Podczas zatwierdzania PROW 
Komisja nie posiadała pełnej 
wiedzy na temat potrzeb
Brak wspólnej definicji lasów 
zagrożonych pożarami
22 
Aż do wygaśnięcia w 2001 r. rozporzą ‑
dzenie Rady (EWG) nr 2158/92 w spra ‑
wie ochrony lasów wspólnotowych 
przed pożarami określało kryteria klasy ‑
fikacji lasów jako obszarów zagrożo ‑
nych pożarem w stopniu niskim, śred ‑
nim lub wysokim. W rozporządzeniu 
tym nałożono na państwa członkowskie 
obowiązek sporządzania wykazów 
obszarów sklasyfikowanych według 
stopnia zagrożenia pożarowego i prze ‑
kazywania ich Komisji w celu zatwier ‑
dzenia22. Decyzja Komisji ustanawiająca 
wykazy obszarów leśnych zagrożonych 
pożarem w stopniu wysokim i średnim 
w Grecji, Hiszpanii, Francji, Włoszech 
i Portugalii 23 nie była aktualizowana 
od 2001 r. i w związku z tym państwa 
członkowskie, które weszły do Unii w 2004 r. i w latach późniejszych nie 
były objęte tym działaniem.
23 
Po wygaśnięciu wyżej wspomnianego 
rozporządzenia, zgodnie z art. 48 roz ‑
porządzenia (WE) nr 1698/2005 czynno ‑
ści zapobiegawcze przeciwko pożarom 
muszą dotyczyć lasów sklasyfikowa ‑
nych przez państwa członkowskie 
jako obszary zagrożone wysokim lub 
średnim ryzykiem wystąpienia pożarów 
zgodnie z ich planami ochrony lasów24.
24 
Z powodu braku wspólnych kryteriów 
oceny zagrożenia pożarowego państwa 
członkowskie przeprowadzają własne 
analizy ryzyka wystąpienia pożarów 
z wykorzystaniem własnej metodologii. 
W związku z tym kryteria stosowane do 
klasyfikacji obszarów leśnych zagrożo ‑
nych pożarem w stopniu średnim lub 
wysokim w poszczególnych państwach 
UE różnią się od siebie.
25 
Europejski system informacji o poża ‑
rach lasów (EFFIS) jest stworzoną przez 
Komisję bazą danych zawierającą infor ‑
macje istotne z punktu widzenia mo ‑
nitorowania występowania i oddzia ‑
ływania pożarów lasów na szczeblu 
UE25. Dane te służą do sporządzania 
sprawozdania rocznego dotyczącego 
pożarów lasów w Europie i krajach 
sąsiadujących26. Jednakże podczas 
zatwierdzania PROW nie wykorzystuje 
się tych danych do oceny sporządzo ‑
nych przez państwa członkowskie 
analiz ryzyka wystąpienia pożarów. 
Komisja nie wydaje szczegółowych 
wytycznych27 dotyczących klasyfi ‑
kacji zagrożenia pożarowego w celu 
upowszechniania najlepszych prak ‑
tyk i zapewnienia porównywalności 
i wiarygodności sporządzanych przez 
państwa członkowskie analiz ryzyka 
wystąpienia pożarów.21 W niniejszej części skupiono się 
na działaniach zapobiegaw ‑
czych, których odpowiednie 
ukierunkowanie jest kluczowym 
elementem decydującym o ich 
skuteczności. Działania te 
stanowią ok. 80% sfinansowa ‑
nych operacji.
22 Zgodnie z art. 2 ust. 2 i 3 
rozporządzenia (EWG) nr 2158/92 
sklasyfikowane jako obszary 
wysokiego ryzyka mogą zostać 
wyłącznie obszary położone 
w Portugalii, Hiszpanii, Grecji 
i w niektórych regionach Francji 
i Włoch, gdzie stałe lub cykliczne 
ryzyko wystąpienia pożaru lasów 
stanowi poważne zagrożenie dla 
równowagi ekologicznej oraz 
bezpieczeństwa ludzi i mienia 
lub jest czynnikiem przyspiesza ‑
jącym proces pustynnienia 
obszarów wiejskich. Obszary 
inne niż wymienione mogą 
zostać uznane za obszary 
wysokiego ryzyka, jeżeli 
zainteresowane państwo 
członkowskie złoży uzasadniony 
wniosek w tej sprawie. Obszary, 
na których ryzyko wystąpienia 
pożaru nie jest stałe lub 
cykliczne, ale stanowi istotne 
zagrożenie dla ekosystemów 
leśnych, mogą zostać sklasyfiko ‑
wane jako obszary średniego 
ryzyka.
23 Decyzja Komisji nr 1619/1993 
z dnia 24 czerwca 1993 r.: 
W tamtym czasie (UE12) jako 
strefy zagrożone pożarami 
sklasyfikowano 60 mln ha lasów, 
głównie w obszarze Morza 
Śródziemnego, co stanowiło 42% 
ówczesnej całkowitej powierzch ‑
ni obszarów leśnych.
24 Wymóg ten nie uległ zmianie 
w odniesieniu do okresu 
2014 2020 (zob. art. 24 ust. 2 
akapit trzeci rozporządzenia (UE) 
nr 1305/2013).
25 Informacje o unijnych lasach 
zagrożonych pożarami są 
opracowywane na podstawie 
zbiorów danych zgromadzonych 
w EFFIS dotyczących zagrożenia 
pożarowego wywołanego 
warunkami meteorologicznymi, 
częstotliwości występowania 
pożarów, powierzchni spalonych 
obszarów, a także na podstawie 
zbiorów danych dotyczących 
pożarów przedstawionych przez 
poszczególne kraje. Dane 
poszczególnych krajów są 
uzupełniane innymi pomocni ‑
czymi informacjami na temat 
ilości zasobów leśnych, takimi jak 
mapy lasów sporządzone przez 
Wspólne Centrum Badawcze czy 
europejska baza danych Corine 
Land Cover. Aż 22 kraje europej ‑
skie przedstawiają co roku 
informacje dobrowolnie, 
16 Uwagi
ponieważ od 2006 r. żadne 
rozporządzenie UE nie 
nakłada na nie obowiązku 
przedstawiania danych (tzn. 
od momentu wygaśnięcia 
rozporządzenia (WE) 
nr 2152/2003 (Forest Focus)).
26 Wspólne sprawozdanie JRC 
i Dyrekcji Generalnej ds. 
Środowiska,  Pożary lasów 
w Europie, na Bliskim Wschodzie 
i w Afryce Północnej , 2012.
27 W swoich konkluzjach 
dotyczących zapobiegania 
pożarom lasów w Unii 
Europejskiej (3010. 
posiedzenie Rady ds. 
Ogólnych w dniu 26 kwietnia 
2010 r.) Rada wezwała Komisję, 
aby „włączyła pożary lasów do 
priorytetów, którymi powinna 
się zająć w swojej bieżącej 
pracy nad wymianą dobrych 
praktyk, nad opracowaniem 
wytycznych dotyczących 
oceny zagrożeń i map ryzyka 
oraz nad wytycznymi 
dotyczącymi minimalnych 
standardów w zakresie 
zapobiegania katastrofom 
ukierunkowanego na 
konkretne zagrożenia”. 
W dokumencie roboczym 
służb Komisji w sprawie 
wytycznych dotyczących 
oceny ryzyka i sporządzania 
map ryzyka w zakresie 
zarządzania katastrofami 
(21.12.2010) Komisja nie odnosi 
się konkretnie do pożarów 
i nie opowiada się za żadnymi 
konkretnymi kryteriami 
ryzyka, wartościami 
odniesienia ani normami, 
podkreśla natomiast istniejące 
luki w stosowanej metodologii 
i wyjaśnia, że „katalog 
zalecanych metod i norm 
w zakresie ocen zagrożeń 
zostanie opracowany na 
potrzeby przyszłej wersji 
niniejszych wytycznych”.
28 COM(2013) 659 final.26 
Przykład Słowacji dobrze ukazuje 
potencjalne rozbieżności, które można 
stwierdzić przy wykorzystaniu danych 
dostępnych w EFFIS. Zgodnie z krajo ‑
wym systemem klasyfikacji obszarów 
leśnych według zagrożenia pożarowe ‑
go 1,8 mln z całkowitej powierzchni 
2 mln ha obszarów leśnych w tym kraju 
sklasyfikowana jest jako obszar śred ‑
niego lub wysokiego ryzyka wystąpie ‑
nia pożarów. Jednak ani historyczne 
dane liczbowe dotyczące pożarów 
lasów, ani informacje z bazy danych 
EFFIS (zob. wykres 3)  nie uzasadniają 
sklasyfikowania tak wysokiego odset ‑
ka lasów w tym kraju jako obszarów 
średniego i wysokiego ryzyka wystą ‑
pienia pożarów. Władze Słowacji nie 
przedstawiły kontrolerom Trybunału 
stosowanej przez nie metody klasyfi ‑
kacji ani kryteriów wykorzystywanych 
do klasyfikacji obszarów leśnych ze 
względu na poszczególne poziomy 
zagrożenia pożarowego.
Komisja nie posiada 
wyczerpujących informacji 
na temat innych klęsk 
żywiołowych dotykających 
lasów
27 
Podczas kontroli ustalono, że Komisja 
nie posiada wyczerpujących informacji 
na temat przebiegu występowania 
klęsk żywiołowych i katastrof w prze ‑
szłości (z wyjątkiem pożarów). Komisja 
nie ma dostępu do żadnej analizy 
dotyczącej skali szkód zaistniałych na 
obszarach leśnych w wyniku innych 
katastrof o charakterze abiotycznym 
(np. susz, huraganów czy lawin) lub 
biotycznym (obecności szkodników 
i występowania chorób).28 
W komunikacie pt. „Nowa strategia le ‑
śna UE na rzecz lasów i sektora leśno ‑
‑drzewnego”28 Komisja za strategiczne 
kierunki działań uznaje utworzenie 
„systemu informacji o lasach Europy 
poprzez gromadzenie na ogólnoeu ‑
ropejską skalę zharmonizowanych 
informacji” oraz „integrację różnych 
systemów informatycznych (np. 
EFFIS) i platform danych (...)”, potrze ‑
bę „uzgodnienia informacji o lasach 
w UE”, potrzebę „doskonalenia infor ‑
macji o lasach i wynikach monitorowa ‑
nia, a także ich porównywania i prowa ‑
dzenia ich wymiany (...)” oraz potrzebę 
„opracowania modułów dotyczących 
np. lasów i zjawisk katastrofalnych, 
takich jak pożary i szkodniki”.
29 
Komisja nie posiada wyczerpujących 
informacji na temat innych rodzajów 
klęsk żywiołowych dotykających lasów 
i dlatego jej ogląd potrzeb w zakresie 
zapobiegania katastrofom podczas 
dokonywania oceny planów dotyczą ‑
cych działania 226 zaproponowanych 
w PROW przedstawionych przez pań ‑
stwa członkowskie nie jest pełny.
Niedociągnięcia w procesie 
wyboru na szczeblu państw 
członkowskich
30 
Instytucje zarządzające powinny usta ‑
lać priorytety umożliwiające działanie 
na najcenniejszych obszarach leśnych 
(biorąc pod uwagę wielofunkcyjność 
lasów, opisaną w pkt 1 i 2), w odniesie ‑
niu do których stwierdzono uprzednio 
znaczące potencjalne poziomy ryzy ‑
ka. Takie podejście powinno znaleźć 
swoje odzwierciedlenie w procedurze 
wyboru.
17 Uwagi
29 Z wyjątkiem Andaluzji 
w przypadku wsparcia 
udzielanego na podstawie 
konkurencyjnych zaproszeń 
do składania wniosków 
inwestycyjnych.
30 Sprawozdanie EEA nr 5/2012 
pt. „Obszary chronione 
w Europie – przegląd”, 
s. 70–79. Lądowa część sieci 
Natura 2000 (768 tys. km2) – 
z czego 46% stanowią obszary 
leśne Natura 2000 – obejmuje 
ok. 17,9% całkowitej 
powierzchni lądowej UE27. 
Całkowita powierzchnia 
obszarów leśnych w UE27 
wynosi ok. 1,8 mln km2.
31 W skład sieci Natura 2000 
wchodzą specjalne obszary 
ochrony (SOO) wyznaczone 
przez państwa członkowskie 
na mocy dyrektywy 
siedliskowej, a także obszary 
specjalnej ochrony (OSO), 
które państwa te wyznaczają 
na podstawie dyrektywy 
ptasiej. Sieć Natura 2000 nie 
jest systemem ścisłych 
rezerwatów przyrody, 
w których wszelka działalność 
człowieka jest zabroniona. 
Wprawdzie sieć ta będzie 
z pewnością obejmować 
rezerwaty przyrody, ale jest 
prawdopodobne, że 
większość gruntów 
pozostanie własnością 
prywatną, a nacisk zostanie 
położony na to, by 
w przyszłości zarządzano nimi 
w sposób zrównoważony.Brak skutecznych procedur 
wyboru...
31 
We Włoszech (region Basilicata) do ‑
stępne środki finansowe na realizację 
działania zostały najpierw rozdzielone 
między stowarzyszenia gmin pro ‑
porcjonalnie do liczby pracowników, 
którzy mieli zostać zatrudnieni w gmi ‑
nach wchodzących w skład każde ‑
go stowarzyszenia. Po rozdzieleniu 
środków finansowych stowarzyszenia 
przedstawiały wnioski dotyczące pro ‑
jektów i wnioski o pomoc opiewające 
na kwoty już im przydzielone. Następ ‑
nie miał miejsce proces formalnego 
wyboru i uszeregowania wniosków 
projektowych i wniosków o pomoc, 
lecz nie miał on żadnego praktyczne ‑
go przełożenia, ponieważ wszystkie 
wnioski zostały przyjęte przy jedno ‑
czesnym zatwierdzeniu wcześniej już 
przydzielonych kwot pomocy.
32 
Ponadto nie istniała żadna dokumen ‑
tacja dotycząca wsparcia określonych 
obszarów leśnych, w której podane 
byłoby uzasadnienie podjętych decyzji 
lub wskazane byłoby odniesienie do 
konkretnych poziomów ryzyka lub 
innych celów stanowiących priory ‑
tet o charakterze technicznym (na 
przykład zaplanowane czynności 
mające konkretne terminy ukończenia 
w gminnym planie zarządzania lasami, 
potrzeba zrealizowania lub ukończenia 
operacji przeprowadzonych już w in ‑
nych lasach należących do gminy).
33 
W Hiszpanii (w Andaluzji) określono 
szereg kryteriów wyboru w odnie ‑
sieniu do działania 226. Procedura 
wyboru była stosowana i dokumento ‑
wana w przypadku konkurencyjnych 
zaproszeń do składania wniosków in ‑
westycyjnych. Jeżeli natomiast chodzi 
o działania bezpośrednio promowane 
przez organy regionalne, odpowiada ‑
jące ponad 75% wydatków, według kryteriów wyłonionych na postawie 
szczegółowej analizy ryzyka nie 
miały one priorytetowego charakteru, 
a sama procedura wyboru nie była 
dokumentowana.
34 
Austria wprowadziła system pomocy 
dla leśnictwa. Obszar pozostający 
w jurysdykcji lokalnego nadleśnictwa 
podzielony jest między zawodowych 
doradców z sektora leśnictwa, którzy 
są odpowiedzialni za bezpośredni 
kontakt z właścicielami lasów i ich 
zarządcami. Doradcy decydują o tym, 
czy czynności w dziedzinie leśnictwa 
zaproponowane przez zarządców la ‑
sów mogą otrzymać wsparcie. Decyzja 
ta nie opiera się na wyraźnie sfor ‑
mułowanych kryteriach wyboru ani 
na pisemnej ocenie proponowanych 
czynności w sektorze leśnictwa (ocenie 
specyfikacji technicznej propozycji, jej 
znaczenia, pilności, oddziaływania na 
środowisko itp.).
... lub według kryteriów wyboru 
potrzeby środowiskowe 
nie mają priorytetowego 
charakteru
35 
Podejmowanie działań na najcen ‑
niejszych z punktu widzenia ekolo ‑
gii obszarach leśnych UE, takich jak 
obszary Natura 2000, nie zawsze 
traktowane było w sposób prioryte ‑
towy29 (zob. ramka 1 ). Szacuje się, że 
należące do sieci Natura 2000 obszary 
leśne obejmują około 20% całkowitej 
powierzchni obszarów leśnych w UE30. 
Celem sieci obszarów Natura 2000 jest 
zapewnienie długoterminowego prze ‑
trwania najcenniejszych i najbardziej 
zagrożonych europejskich gatunków 
i siedlisk31.
18 Uwagi
33 Informacje pochodzą ze 
sprawozdania rocznego za 
2012 r. dotyczącego 
występowania szkodliwych 
czynników w lasach oraz 
prognozy na kolejny rok 
sporządzonego przez 
słowackie Krajowe Centrum 
Leśne.Finansowanie nie było dosto -
sowane do określonych 
zagrożeń i potrzeb
36 
Finansowanie powinno być dostoso ‑
wane do określonych zagrożeń i ukie ‑
runkowane na obszary, na których 
występują największe potrzeby.
W Słowacji i Austrii 
finansowanie nie było 
dopasowane do określonych 
zagrożeń...
37 
W Słowacji alokacja wsparcia finan ‑
sowanego w ramach działania 226 
nie była dostosowana do głównych 
czynników potencjalnie szkodliwych 
dla lasu. Na przykład czynnikiem wy ‑
rządzającym najwięcej szkód w lasach 
w tym kraju były katastrofy związane 
z silnymi wiatrami (80%), a na kolej ‑
nych miejscach znalazły się katastrofy 
związane z opadami śniegu (12%) oraz 
susze z udarem termicznym (7%)33, ale 
największa część wsparcia publiczne ‑
go udzielonego w ramach działania 226 została przeznaczona na działania 
służące zapobieganiu pożarom lasów 
(61%), głównie na finansowanie budo ‑
wy i utrzymania dróg leśnych, które 
były wykorzystywane przede wszyst ‑
kim na potrzeby gospodarczej eksplo ‑
atacji lasów, choć nie uzasadniono, jaki 
związek ma ich wykorzystanie z zapo ‑
bieganiem pożarom.
38 
W Austrii istniały co prawda szczegó ‑
łowe plany zarządzania lasami i plany 
stref zagrożonych, ale bieżąca ocena 
ryzyka w zakresie ochrony lasów prze ‑
prowadzona przez austriackie organy 
odegrała ograniczoną rolę w ukierun ‑
kowaniu środków pomocowych. Nie 
istniało wyraźne powiązanie między 
podstawowymi zagrożeniami dla 
lasów a wydatkowaniem środków bu ‑
dżetowych. Na przykład krajowi związ ‑
kowemu Salzburg, którego 376 tys. ha 
lasów mieści się na skali ryzyka na 
poziomach od bardzo niskiego do 
średniego, przydzielono nieznacznie 
większe środki finansowe niż Karyntii, 
w której 584 tys. ha lasów klasyfikowa ‑
nych jest na skali ryzyka na poziomach 
od średniego do bardzo wysokiego.Ustalanie ważności potrzeb środowiskowych na poziomie państwa członkowskiego
Znaczący odsetek słowackich lasów sklasyfikowany jest co prawda jako lasy podlegające ochronie (w tym ob ‑
szary Natura 2000) charakteryzujące się wysokimi walorami środowiskowymi, to w procesie wyboru nie były 
one traktowane priorytetowo, co ograniczało potencjalne oddziaływanie działania 226 na środowisko.
We Francji (w Akwitanii) operacje w zakresie odtwarzania zostały zaplanowane w sposób mający zapewnić 
maksymalne zwiększenie powierzchni lasów objętych wsparciem po przejściu huraganu bez priorytetowego 
traktowania lasów o większych walorach środowiskowych. W przepisach regionalnych również nie uwzględ ‑
niono środowiskowych aspektów usuwania powalonych drzew, wycinki ani odtwarzania zniszczonych ob ‑
szarów32. Na przykład na szczeblu projektu nie wymagano analiz ekologicznych dotyczących wrażliwych 
obszarów ani nie zakazywano niektórych operacji, które negatywnie oddziałują na ochronę gleby, takich jak 
usuwanie ogromnych połaci gruntu za pomocą spychaczy.
32 W Lotaryngii natomiast, która – podobnie jak Akwitania – także finansowała inwestycje na rzecz odtworzenia upraw leśnych zniszczonych 
podczas huraganu w 1999 r., opracowano zasady dotyczące uwzględniania aspektów środowiskowych.Ramka 1
19 Uwagi
... podczas gdy we Włoszech 
(region Basilicata) i Hiszpanii 
(region Andaluzja) 
dofinansowanie przeznaczono 
głównie na lasy będące 
własnością publiczną 
w celu wsparcia czynności 
pracochłonnych.
39 
W ramach kontroli stwierdzono alo ‑
kację nieproporcjonalnie wysokich 
środków w ramach wsparcia udzielo ‑
nego niektórym organom publicznym 
(władzom regionalnym lub gminnym) 
na operacje w lasach publicznych, 
a także koncentrację środków finan ‑
sowych w związku z czynnościami 
kosztownymi i pracochłonnymi.
40 
We Włoszech (region Basilicata) dzia ‑
łanie 226 było stosowane wyłącznie 
w odniesieniu do lasów będących wła ‑
snością gmin, stanowiących jedynie 
30% całkowitej powierzchni obszarów 
leśnych w tym regionie. Z samego 
faktu, że obszar leśny należy do gminy, 
nie wynika, że jest on w większym 
stopniu narażony na ryzyko wystą ‑
pienia pożaru. W 2012 r. powierzchnia 
obszaru leśnego zniszczonego w wy ‑
niku pożarów w regionie Basilicata 
wzrosła bowiem o 93% w stosunku do 
2011 r. oraz o 231% w stosunku do lat 
2009–2011. Pożary te miały miejsce 
głównie na terenach lasów należących 
do właścicieli prywatnych. Ogranicze ‑
nie wsparcia tylko do lasów gminnych 
wynikało z chęci zapewnienia zatrud ‑
nienia pracownikom leśnym rekruto ‑
wanym co roku do wykonywania prac 
sezonowych w lasach należących do 
gmin (zob. pkt 31).41 
W Hiszpanii (region Andaluzja) ponad 
70% lasów znajduje się co prawda 
w rękach prywatnych, ale wydatki 
w ramach działania na rzecz lasów 
publicznych trzykrotnie przewyższały 
kwoty wydatkowane na lasy prywat ‑
ne. Ani w PROW, ani w ocenie ex ante  
nie przedstawiono informacji, które 
uzasadniałyby taki nierówny podział 
środków finansowych, a wyjaśnienie 
udzielone przez hiszpańskie władze na 
temat braku rentowności sektora la ‑
sów prywatnych wskazuje na potrzebę 
objęcia go wsparciem publicznym.
42 
Ponadto w tym samym regionie, 
w przypadku konkurencyjnych zapro ‑
szeń do składania wniosków inwesty ‑
cyjnych w 2008 r.,wsparcie publiczne 
udzielone w ramach działania 226 na 
wycinkę krzewów i zarośli sześcio ‑
krotnie przewyższało całkowitą kwotę 
środków finansowych wykorzysta ‑
nych na inne konkretne czynności 
finansowane w ramach zapobiegania 
pożarom, takie jak tworzenie i utrzy ‑
manie pasów przeciwpożarowych lub 
tworzenie i utrzymanie punktów po ‑
boru wody. Wycinka krzewów i zarośli 
ma wprawdzie pozytywny wpływ na 
przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu 
się ognia, ale jest to czynność kosztow ‑
na i pracochłonna. Hiszpańskie władze 
przyznały, że wycinka i trzebież zostały 
zastosowane na wielu obszarach, na 
których ze względów gospodarczych 
i ekologicznych wskazane byłoby 
przeprowadzenie kontrolowanego 
wypalania. Uzasadniły one swój wybór 
brakiem wykwalifikowanego persone ‑
lu oraz istnieniem przeszkód prawnych 
(wymagane są szczegółowe decyzje 
administracyjne dotyczące wypalania) 
i społecznych, ale powiedziały także 
plany stosowania na większą skalę 
kontrolowanych wypaleń w bliskiej 
przyszłości.
20 Uwagi
34 Sprawozdanie DG ds. 
Rolnictwa i Rozwoju 
Obszarów Wiejskich z marca 
2009 r. w sprawie wdrożenia 
działań z zakresu leśnictwa na 
podstawie rozporządzenia 
(WE) nr 1698/2005: 
„... Niemniej czynności 
związane z kontrolowaniem 
populacji szkodników mogą 
być uznane za kwalifikujące 
się do tego działania, jeśli są 
powiązane z klęską żywiołową 
np. zniszczeniem drzewostanu 
w wyniku silnego wiatru, 
powodzią lub pożarem lasu”.Część II  – Stwierdzono 
przeprowadzenie 
czynności, które nie były 
odpowiednie dla realizacji 
celów działania226
Ze względu na swój charak -
ter skontrolowane czynności 
z zasady przyczyniały się 
do realizacji celów działania 
226, jednak...
43 
Wsparcie w ramach działania 226 musi 
być udzielone wyłącznie na rzecz od ‑
twarzania potencjału leśnego w lasach 
zniszczonych w wyniku klęsk żywioło ‑
wych i pożarów oraz na rzecz wprowa ‑
dzania działań zapobiegawczych. Ze 
względu na swój charakter (pasy prze ‑
ciwpożarowe, trzebież, wycinka itp.) 
wiele współfinansowanych czynności 
poddanych kontroli z zasady przyczy ‑
niało się do celów wsparcia. Niektóre 
projekty były szczególnie istotne ze 
względu na to, że w znacznym stopniu 
przyczyniały się do ochrony środowi ‑
ska(zob. ramka 2 ).... wsparciem objęto kilka 
czynnościom w sekto -
rze leśnictwa, które nie 
były związane z klęskami 
żywiołowymi
Zarządzanie kwestiami 
związanymi ze szkodnikami 
i chorobami
44 
Działania na rzecz odtworzenia i za ‑
pobiegania w ramach działania 226 
powinny być powiązane z klęskami 
żywiołowymi, co oznacza, że powinny 
mieć związek z występowaniem lub 
ryzykiem wystąpienia klęsk żywioło ‑
wych. Same szkody wyrządzone przez 
owady/szkodniki lub choroby nie są 
traktowane jak klęska żywiołowa34. 
Z tego powodu czynności związane 
z normalnym zarządzaniem dotyczą ‑
cym szkodników nie powinny być 
kwalifikowalne do uzyskania finanso ‑
wania, o ile wybuch epidemii nie jest 
wynikiem klęski żywiołowej. W Hisz ‑
panii (region Andaluzja) i Słowacji 
czynności zapobiegawcze związane 
z zarządzaniem populacją szkodników 
były wspierane w ramach działania 
226, mimo że nie miały one związku 
z żadną klęską żywiołową. Czynności 
te zostały uznane za kwalifikowalne, 
ponieważ na danym obszarze wystę ‑
pował już masowy pojaw szkodników. 
Jednak ograniczona skala tego zjawi ‑
ska nie uzasadniała istnienia ryzyka 
wystąpienia klęski żywiołowej.
Przykład dobrej praktyki (projekty o wysokich walorach środowiskowych)
W Austrii zostało sfinansowanych kilka projektów mających na celu zapobieganie lawinom w lasach chronio ‑
nych poprzez poziome powalenie drzew, co także znacząco przyczynia się do ochrony źródeł, które zasilają 
systemy wodne pobliskich gmin.Ramka 2
21 Uwagi
Czynności przeniesione 
z innych działań
45 
W Austrii wszystkie czynności zapo ‑
czątkowane w ramach działania 224, 
czyli „Płatności z tytułu sieci Natura 
2000”, i działania 225, czyli „Płatności 
leśnośrodowiskowej”, zostały w prak ‑
tyce sfinansowane w ramach działania 
226. Niemniej działania 224 i 225 doty ‑
czą czynności mających na celu utrzy ‑
mywanie i poprawę środowiskowych 
funkcji obszarów leśnych i drzewosta ‑
nów niemających związku z zapobie ‑
ganiem klęskom żywiołowym, działa ‑
nie 226 dotyczy natomiast wyłącznie 
wsparcia związanego z występowa ‑
niem klęsk żywiołowych.  Podobnie 
niektóre projekty dotyczące sadzenia 
drzew, pierwotnie przedstawione 
w ramach działania 122 służącego 
podwyższeniu wartości gospodarczej 
lasów, zostały później zatwierdzone 
w ramach działania 226 bez wyraźnego 
wskazania powiązania tych projektów 
z klęskami żywiołowymi.
Wzrost liczby gatunków drzew
46 
Wsparcie w ramach działania 226 
w Andaluzji obejmowało czynności 
mające na celu utrzymanie i poprawę 
stanu ekosystemów obszarów zale ‑
sionych poprzez zwiększanie liczby 
gatunków drzew w konkretnej strefie, 
w której nie doszło do ubytku lub 
utraty drzewostanu w wyniku klęski 
żywiołowej lub pożaru. W związku 
z tym w Andaluzji główny cel tych 
czynności nie był powiązany z realiza ‑
cją celu działania 226.Infrastruktura zbudowana 
długo po wystąpieniu klęski 
żywiołowej
47 
Magazynowanie drewna w zbiornikach 
wodnych jest techniką, która pomaga 
utrzymać jakość drewna po wyrę ‑
bie, a tym samym pozwala osiągnąć 
optymalną cenę sprzedaży. W Austrii 
na magazyny drewna przeznaczono 
wsparcie finansowe w celu zapobie ‑
gania masowym pojawom korników 
na obszarach porośniętych borem 
sosnowym, na których doszło do 
klęski żywiołowej (huragany). Podczas 
kontroli ustalono, że magazyny te, 
zbudowane na długo po wystąpieniu 
klęski żywiołowej, były w praktyce 
wykorzystywane do przechowywania 
drewna bukowego, które tylko w nie ‑
wielkim stopniu podatne jest na ataki 
korników.
Brak możliwości weryfika -
cji kluczowych wymogów 
w zakresie kwalifikowalności 
niektórych rodzajów realizo -
wanych operacji
48 
Art. 4 ust. 1 rozporządzenia (UE) 
nr 65/2011 określa ogólną zasadę, 
zgodnie z którą państwa członkowskie 
ustanawiają system kontroli, który 
zapewnia przeprowadzanie wszystkich 
niezbędnych kontroli w celu skutecz ‑
nego sprawdzania zgodności z warun ‑
kami przyznawania pomocy. Art. 33 
ust. 2 tego samego rozporządzenia 
stanowi, że należy zachować wystar ‑
czającą ścieżkę audytu.
22 Uwagi
49 
Przeprowadzona przez Trybunał kon ‑
trola ujawniła uchybienia systemowe 
przedstawione w  ramce 3 . Z powodu 
tych uchybień nie było możliwości 
weryfikacji zgodności z warunkami 
udzielania wsparcia ze względu na 
brak dokumentacji lub informacji 
dotyczących kluczowych wymogów 
w zakresie kwalifikowalności.
Udzielono wsparcia na rzecz 
budowy dróg leśnych, choć 
nie wykazano konkretnej 
korzyści w ramach zapobie -
gania pożarom...
50 
W ramach działania 226 wsparcie 
przeznaczono na budowę i utrzyma ‑
nie dróg leśnych i szlaków we Francji 
(region Akwitania), Austrii, Słowacji 
i Hiszpanii (region Andaluzja), które 
były wykorzystywane na potrzeby 
pozyskiwania drewna i innych produk ‑
tów leśnych (kory drzewa korkowego) 
z prywatnych lasów produkcyjnych 
(zob. ramka 4 ).51 
Tworzenie i utrzymanie dróg leśnych 
wykorzystywanych głównie do pozy ‑
skiwania drewna i innych produktów 
leśnych nie jest celem działania 226. 
Do przeprowadzania tego rodzaju 
operacji przewidziano odpowiednie 
wsparcie ze środków EFRROW w ra ‑
mach osi 1 (działania 122 i 125), której 
celem było zwiększenie konkurencyj ‑
ności sektora leśnictwa. Wprawdzie 
drogi leśne są niezbędne do walki 
z pożarami, ale w ramach działania 226 
należy unikać wspierania projektów, 
których głównym motywem są cele 
gospodarcze nieprzynoszące konkret ‑
nych korzyści w ramach zapobiegania 
pożarom. W kilku skontrolowanych 
projektach (5 z 8 skontrolowanych 
projektów dotyczących dróg w lasach 
prywatnych) brakowało uzasadnienia 
korzyści związanych z celami dotyczą ‑
cymi zapobiegania pożarom, przez 
co nie można było wykazać, że unijne 
wsparcie przyczyni się do realizacji 
celów z zakresu ochrony środowiska.
Przykłady niewystarczających informacji lub dokumentacji związanych 
z udzielaniem wsparcia w ramach działania 226
W Akwitanii (we Francji) istotnym kryterium kwalifikowalności, które miało zostać zweryfikowane w odniesie ‑
niu do wszystkich wniosków o pomoc, była zgodność z minimalnym progiem wyrządzonych szkód ustalonym 
przez władze regionalne (co najmniej 40%). Kontrola ujawniła, że nie istniał żaden administracyjny system 
informacji służący do identyfikacji drzewostanów zniszczonych przez huragany w 1999 r. oraz określający 
poziom wyrządzonych w nich szkód. W związku z tym nie było możliwości zweryfikowania rzetelności oświad ‑
czeń wnioskodawców.
Dokumentacja zawarta w aktach procedury zamówień publicznych w Słowacji była niekompletna, ponieważ 
w aktach beneficjenta przechowywano tylko zwycięską ofertę, a nie było w nich ofert odrzuconych. Ten stan 
rzeczy skutkuje utratą dowodów potwierdzających efektywną ocenę złożonych ofert.Ramka 3
23 Uwagi
52 
W Austrii na przykład pewien projekt 
dotyczył budowy drogi leśnej umożli ‑
wiającej dostęp do 25 ha lasów. Głów ‑
nym celem projektu było uzyskanie 
dostępu do obszaru leśnego, z którego 
jego właściciele będą mogli pozyski ‑
wać drewno. Argumenty przedstawio ‑
ne w dokumentacji projektu dotyczyły 
uruchomienia niewykorzystanych 
rezerw leśnych, zwiększania rentow ‑
ności rezerw surowca drzewnego oraz 
zaopatrywania lokalnych tartaków.
... oraz mogły wystąpić 
skutki uboczne negatywne 
dla środowiska naturalnego, 
gdyż nie uwzględniono 
w należytym stopniu warun -
ków lokalnych
53 
Warunki udzielania wsparcia na rzecz 
tworzenia i utrzymania dróg leśnych 
w ramach działania 226 powinny 
być jasno sformułowane, tak aby skutecznie przyczyniało się ono do 
realizacji celów z zakresu ochrony śro ‑
dowiska naturalnego. W rozporządze ‑
niach UE nie zostały określone żadne 
minimalne wymogi, takie jak ograni ‑
czenie dostępu, gęstość niezagrażają ‑
ca ochronie ekosystemów lub obo ‑
wiązkowa certyfikacja projektów przez 
lokalną straż pożarną w celu zapewnie ‑
nia odpowiedniego poziomu ochrony 
środowiska naturalnego. Zgodnie ze 
„Studium wykonalności dotyczącym 
sposobów walki z wymieraniem lasów 
w Unii Europejskiej”, sprawozdaniem 
technicznym sporządzonym dla DG 
ds. Środowiska (grudzień 2007 r.), 
„budowa dróg może przyczynić się do 
ochrony lasów lub może mieć sku ‑
tek całkiem odwrotny (...) Sieci dróg 
leśnych zapewniają dostęp do płoną ‑
cych obszarów, a tym samym pomaga ‑
ją w gaszeniu pożaru. Z drugiej strony 
drogi leśne mogą prowadzić do zwięk ‑
szonej fragmentacji lasów, destabiliza ‑
cji funkcji ekosystemów, a tym samym 
powodować zwiększoną podatność 
lasów na zagrożenia”.Przykład gospodarczego wykorzystania dróg leśnych finansowanych w ramach 
działania 226 (Akwitania, Francja)Ramka 4

24 Uwagi
54 
W przypadku dróg leśnych objętych 
operacjami finansowanymi w ramach 
działania 226 w Słowacji zatwierdzo ‑
ny przez Komisję PROW przewidywał 
ich optymalną gęstość na poziomie 
20–25 m/ha. Podczas kontroli usta ‑
lono, że w praktyce wsparcie zostało 
przeznaczone na rzecz nieproporcjo ‑
nalnie wysokiej gęstości dróg leśnych, 
co może mieć negatywny wpływ na 
ekologiczny stan lasów. Na przykład 
jeden beneficjent (osoba prywatna) 
złożył w 2008 r. wnioski dotyczące 
czterech projektów związanych z bu ‑
dową nowych dróg leśnych w jego 
gospodarstwie leśnym35. Przed inwe ‑
stycją infrastrukturalną długość dróg 
leśnych w jego gospodarstwie leśnym 
była niewielka. W wyniku inwestycji 
zbudowano ok. 40 km nowych dróg 
leśnych, zwiększając gęstość dróg 
leśnych do poziomu 36 m/ha, który 
przewyższa optymalną gęstość rzędu 
20–25 m/ha wskazaną w PROW. Inny 
beneficjent zbudował 3619 m dróg 
leśnych w swoim gospodarstwie le ‑
śnym liczącym 24,96 ha, uzyskując tym 
samym gęstość dróg leśnych na pozio ‑
mie 145 m/ha, co jest bardzo wysokim 
poziomem w porównaniu zarówno 
ze średnią gęstością w Słowacji (ok. 
10,6 m/ha), jak i gęstością optymalną 
rzędu 20–25 m/ha wskazaną w PROW.Część III – Nie zapewniono 
odpowiedniej 
opłacalności 
finansowanych czynności
Ponoszone koszty nie 
zawsze były uzasadnione 
ekonomicznie
55 
Art. 24 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Ko ‑
misji (UE) nr 65/2011 ustanawiającego 
szczegółowe zasady wykonania rozpo ‑
rządzenia (WE) nr 1698/2005 w odnie ‑
sieniu do procedur kontroli stanowi, 
że kontrole administracyjne wniosków 
o wsparcie obejmują w szczególności 
weryfikację tego, czy przedstawione 
koszty są uzasadnione ekonomicznie, 
za pomocą odpowiedniego systemu 
oceny, który mogą stanowić koszty re ‑
ferencyjne, porównanie różnych ofert 
lub ocena komitetu oceniającego.
56 
Uchybienia w procedurach stosowa ‑
nych w Austrii, Słowacji i we Włoszech 
(region Basilicata) podważały ekono ‑
miczne uzasadnienie kosztów wspiera ‑
nych czynności (zob. ramka 5 ).35 Cały las jest sklasyfikowany 
jako obszar wysokiego ryzyka 
wystąpienia pożaru.
25 Uwagi
Przykłady niewystarczającego uzasadnienia kosztów standardowych
Przykład 1
W Austrii rodzaj interwencji i pułapy ich kosztów (ustalone górne limity lub kwoty ryczałtowe w przeliczeniu 
na hektar lub drzewo) określane były każdego roku. Nie było jednak żadnego uzasadnienia lub czytelnej logiki 
w ustalaniu niektórych pułapów, które z roku na rok ulegały znaczącym zmianom.
Zalesianie obszaru po klęskach żywiołowych
W Karyntii pułap dla zalesiania w przypadku lasów liściastych (>75% drzew liściastych) był początkowo usta ‑
lony na poziomie 1800 euro/ha w 2008 r., a w 2009 r. został podwyższony do poziomu 2500 euro/ha. W 2010 r. 
wsparcie na rzecz zalesiania wyniosło aż 6000 euro/ha.
Trzebież
Również w Karyntii pułap w przypadku trzebieży został podwyższony z 300 euro/ha w 2008 r. do 400 euro/ha 
w 2009 r., a w przypadku płatności zryczałtowanych dotyczących ochrony lasów kwota wzrosła z 420 euro/ha 
do 560  euro/ha.
W Dolnej Austrii wsparcie publiczne na rzecz trzebieży od 2007 do 2009 r. wynosiło 350 euro/ha. W 2010 r. 
zostało ono podwyższone do maksymalnej kwoty wynoszącej 750 euro/ha (jeśli przedstawiono faktury) lub 
500 euro/ha w przypadku płatności zryczałtowanej. Obie te kwoty zostały ponownie obniżone do poziomu 
350 euro/ha w 2011 r.
Przykład 2
Koszty standardowe ustalone w regionie Basilicata w odniesieniu do tych samych lub podobnych instrumen ‑
tów zapobiegawczych były znacząco wyższe niż w sąsiadujących włoskich regionach, co zostało przedstawio ‑
ne poniżej.
Ręczny wyrąb drzew
Standardowy koszt ręcznego wyrębu drzew w celu stworzenia ścieżek o szerokości 1,2 m wynosił w regionie 
Basilicata 7,81 euro/metr; natomiast standardowy koszt porównywalnej czynności – utworzenia „ścieżki o sze ‑
rokości 1 m w jakimkolwiek rodzaju terenu” – w regionie Apulia wynosił jedynie 3,58 euro/metr.
Odtwarzanie ścieżek pomocniczych
W odniesieniu do odtwarzania ścieżek pomocniczych standardowy czas pracy w regionie Basilicata wynosił 
35 minut na metr, a standardowy koszt 6,89 euro/metr. W przypadku podobnej czynności w regionie Apulia 
standardowy czas pracy wynosił 9 minut (w tym trzy minuty z użyciem kosiarek żyłkowych), a standardowy 
koszt ustalono na poziomie 2,15 euro/metr. Podobna czynność była wykonywana w regionie Kampania i tam 
koszt wynosił 2,77 euro/metr.Ramka 5
26 Uwagi
59 
W Andaluzji niektóre czynności, na 
które przypadło ok. 13,5% całkowitej 
ceny umownej obejmującej wykonanie 
prac leśnych w ramach projektu doty ‑
czącego lasów publicznych, w ogóle 
nie zostały przeprowadzone. Inne 
czynności zostały natomiast wykonane 
przez wykonawcę po dużo wyższej 
cenie niż zostało to zaplanowane 
w specyfikacji technicznej projektu. 
Ponieważ całkowity zatwierdzony 
koszt projektu nie został przekroczony, 
beneficjent nie musiał uzasadniać ani 
braku wykonania niektórych czynno ‑
ści, ani zwiększonego kosztu innych.60 
We Francji w przypadku niektórych 
czynności z zakresu odtworzenia 
i utrzymania beneficjenci mają obo ‑
wiązek przedstawiania w swoim 
wniosku tylko jednej oferty. Przedsta ‑
wianie kilku ofert przyczyniłoby się do 
wybrania oferty przetargowej najko ‑
rzystniejszej ekonomicznie.Przykład czynności kosztownej z powodu wykorzystania nakładu pracy fizycznej
Utrzymanie dróg leśnych
Całkowity koszt utrzymania 7253,82 metrów dróg leśnych w regionie Basilicata sięgał 337 665,32 euro36 przy 
standardowym koszcie wynoszącym 46,55  euro/metr.
W przypadku podobnych dróg leśnych o tej samej długości w Toskanii prace na rzecz ich utrzymania wykony ‑
wane z wykorzystaniem nakładu pracy fizycznej i środków mechanicznych kosztowały jedynie 37 828,67 euro, 
ponieważ w regionie tym standardowy koszt tej czynności wynosi 5,21 euro/metr.
36 46,55 euro/metr.Ramka 657 
W regionie Basilicata czynności te 
mogły zostać przeprowadzone w bar ‑
dziej oszczędny i wydajny sposób, 
gdyż w większym stopniu wykorzy ‑
stano tam maszyny (jak w przypadku 
innych regionów), a nie nakład pracy 
fizycznej. Z powodu większego wy ‑
korzystania nakładu pracy fizycznej 
standardowe koszty ustalone w regio ‑
nie Basilicata w odniesieniu do tych 
samych lub podobnych czynności są 
w wielu przypadkach dużo wyższe niż 
w innych regionach(zob. ramka 6 ).58 
W Słowacji wszystkie projekty objęte 
są przepisami o udzielaniu zamówień 
publicznych, które mają zapewnić 
wydajne wykorzystywanie funduszy 
publicznych. Kontrolerzy zauważyli, 
że nie przeprowadzono żadnej oceny 
racjonalności jakichkolwiek kosztów 
inwestycyjnych przedstawianych przez 
beneficjentów, nawet jeśli projekty 
były w 100% finansowane ze środków 
publicznych. Jedyna kontrola formalna 
polegała na weryfikacji, czy benefi ‑
cjent nie przekroczył progu wydat ‑
ków ustalonego w ramach procedury 
udzielania zamówień publicznych.
27 Uwagi
Szczególne sytuacje stwa -
rzające ryzyko nadmier -
nego wsparcia ze środków 
publicznych
61 
Udzielanie wsparcia w przypadkach, 
w których potrzeba beneficjenta nie 
została jasno wykazana (efekt deadweight ), 
niweczy skuteczność wsparcia.
62 
W Austrii w ramach omawianego 
działania finansowane były projekty, 
które zostały już ukończone. Krajowe 
rozporządzenie wykonawcze weszło 
w życie na początku 2008 r. i w związ ‑
ku z tym pierwsze decyzje o udzie ‑
leniu zamówienia zostały wydane 
dopiero w kwietniu 2008 r. Jednak 
potencjalni beneficjenci mieli możli ‑
wość składania wniosków o wsparcie 
już od stycznia 2007 r. i realizowania 
projektów na własne ryzyko, do czego 
ich zachęcano.  W 2007 r. złożono 
łącznie 3 671 wniosków o wsparcie, 
z czego co najmniej 444 projekty 
zostały ukończone przed datą decyzji 
o udzieleniu zamówienia.  Jeśli chodzi 
o wnioski złożone od początku 2008 r., 
co najmniej 147 projektów zostało 
zrealizowanych przed zatwierdze ‑
niem dotacji, mimo że rozporządzenie 
wykonawcze obowiązujące od 2008 r. 
stanowiło, że koszty projektów re ‑
alizowanych w ramach działania 226 
są kwalifikowalne wyłącznie od daty 
wydania decyzji o udzieleniu wsparcia. 
W tych sytuacjach początkowe decyzje 
beneficjentów o realizacji projektów 
bez otrzymania pomocy stanowiły 
niejako zakwestionowanie ich potrze ‑
by uzyskania wsparcia ze środków 
publicznych.63 
W Słowacji dwóch skontrolowanych 
beneficjentów otrzymujących wsparcie 
na budowę dróg leśnych potwierdziło 
podczas kontroli na miejscu, że prze ‑
prowadziliby te czynności nawet bez 
finansowania ze środków publicznych.
64 
W Hiszpanii grunty przeznaczone 
głównie do użytku rolnego (pastwiska 
z drzewami, pastwiska z krzewami 
i pastwiska trawiaste), które zostały 
zgłoszone jako „kwalifikowalne hekta ‑
ry” w celu aktywowania uprawnienia 
do płatności37 i oznaczone jako takie 
w hiszpańskim systemie identyfikacji 
działek rolnych, były również kwali ‑
fikowalne do udzielenia wsparcia dla 
sektora leśnictwa w ramach działania 
226. Niektórzy beneficjenci otrzymali 
wsparcie na rzecz wycinki krzewów 
i zarośli w ramach działania 226, jako 
czynności zapobiegającej pożarom, 
choć byli oni już wcześniej zobowią ‑
zani do utrzymania swoich działek 
będących użytkami rolnymi w dobrym 
stanie rolnym i środowiskowym (tzn. 
bez krzewów i zarośli).37 Art. 34 rozporządzenia Rady 
(WE) nr 73/2009 z dnia 
19 stycznia 2009 r. 
ustanawiającego wspólne 
zasady dla systemów wsparcia 
bezpośredniego dla rolników 
w ramach wspólnej polityki 
rolnej i ustanawiającego 
określone systemy wsparcia 
dla rolników, zmieniającego 
rozporządzenia (WE) 
nr 1290/2005, (WE) 
nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 
oraz uchylającego 
rozporządzenie (WE) 
nr 1782/2003 (Dz.U. L 30 
z 31.01.2009, s. 16), stanowi, że 
wsparcie jest przyznawane 
w momencie aktywowania 
uprawnienia do płatności na 
kwalifikujący się hektar. 
„Kwalifikujący się hektar” 
definiowany jest w tym 
samym artykule jako „każda 
powierzchnia użytków rolnych 
gospodarstwa (...) lub, jeżeli 
obszary są wykorzystywane 
także do prowadzenia 
działalności pozarolniczej, 
głównie wykorzystywane do 
prowadzenia działalności 
rolniczej”.
28 Uwagi
Część IV  – Narzędzia 
z zakresu monitorowania 
nie umożliwiają Komisji 
i państwom członkowskim 
dokonania odpowiedniej 
oceny wydajności 
i skuteczności 
omawianego działania
65 
Ocena tego, czy działanie 226 było 
skuteczne, wymaga użycia odpowied ‑
nich narzędzi z zakresu monitorowania 
i oceny, które umożliwiają stwierdze ‑
nie konieczności wprowadzenia ulep ‑
szeń mających służyć maksymalnemu 
zwiększeniu oddziaływania unijnego 
wsparcia.
Dostępne narzędzia 
z zakresu monitorowania
66 
W latach 2007‑2013, w wyniku współ ‑
pracy między Komisją i państwami 
członkowskimi, zostały sporządzone 
wspólne ramy monitorowania i oceny. 
Postępy, efektywność i skuteczność 
realizacji PROW w stosunku do za ‑
wartych w nich celów mierzy się za 
pomocą wskaźników odnoszących się 
do stanu wyjściowego, realizacji finan ‑
sowej, produktów, rezultatów i oddzia ‑
ływań programów38.67 
Komisja wydała wytyczne określające 
następujące wspólne wskaźniki pro ‑
duktów dotyczące realizacji działania 
226: a) liczba czynności zapobie ‑
gawczych/naprawczych; b) obszary 
zniszczonych lasów, na rzecz których 
przyznawane jest wsparcie; oraz c) 
całkowita wartość inwestycji.  Oprócz 
tych wskaźników produktu we wspól ‑
nych ramach monitorowania i oceny 
określono następujący wskaźnik rezul ‑
tatu dla działania 226: obszar objęty 
skutecznym zarządzaniem gruntami 
przyczyniającym się do zwiększenia 
różnorodności biologicznej, podwyż ‑
szenia jakości wody i gleby, a także do 
łagodzenia skutków zmiany klimatu.
Wskaźniki niewystarczające 
do zmierzenia stopnia reali -
zacji celów
68 
Mimo że większość finansowanych 
czynności ma charakter zapobiegaw ‑
czy, to ustalony dla nich wskaźnik 
produktu (liczba działań zapobiegaw ‑
czych) był niewystarczający. Wskaźnik 
produktu zdefiniowany jako „obszary 
zniszczonych lasów, na rzecz których 
przyznawane jest wsparcie” odnosi się 
wyłącznie do lasów rzeczywiście znisz ‑
czonych w wyniku klęsk żywiołowych, 
a więc wskaźnik ten ma zastosowanie 
jedynie do czynności o charakterze 
naprawczym.
69 
W odniesieniu do wskaźnika rezultatu 
dotyczącego poprawy różnorodności 
biologicznej, jakości wody i gleby, 
a także łagodzenia skutków zmiany 
klimatu, w ramach kontroli ustalono, 
że żadna ze skontrolowanych insty ‑
tucji zarządzających nie była w stanie 
przypisać rezultatu każdej czynności 
do jakiegokolwiek aspektu wskaźnika, 
a niektóre z nich nawet zgłaszały jako 
uzyskany rezultat tę samą powierzch ‑
nię całkowitą obszaru w przypadku 
każdego aspektu wskaźnika.38 Art. 80 i 81 rozporządzenia 
(WE) nr 1698/2005.
29 Uwagi
70 
Wskaźnik rezultatu ustalony dla nowe ‑
go okresu programowania 2014‑202039 
(liczba gospodarstw rolnych uczest ‑
niczących w systemach zarządzania 
ryzykiem) nie stanowi usprawnienia 
z punktu widzenia oceny skuteczności 
wsparcia, a więc stwierdzone uchy ‑
bienia prawdopodobnie nie zostaną 
wyeliminowane.
Ograniczona przydatność 
ocen śródokresowych
71 
Programy rozwoju obszarów wiejskich 
ocenia się pod kątem ich przygoto ‑
wania, realizacji i ukończenia (oceny 
ex ante , oceny śródokresowe i oceny 
ex post ). Celem oceny ex ante  jest opty ‑
malna alokacja zasobów budżetowych 
i zwiększenie jakości programowania, 
oceny śródokresowe i  ex post  bada ‑
ją natomiast stopień wykorzystania 
zasobów, skuteczność i wydajność 
programowania EFRROW oraz jego od ‑
działywanie społeczno‑gospodarcze 
i wpływ na realizację celów prioryte ‑
towych Unii. W przypadku działania 
226 cztery pytania kontrolne określone 
we wspólnych ramach monitorowania 
i oceny na okres 2007–2013 dotyczą 
stopnia, w jakim wspierane czynności 
przyczyniły się do: a) odtworzenia 
potencjału leśnego (w zniszczonych 
lasach); b) utrzymania lasów (czynności 
zapobiegawcze); c) usprawniania zrów ‑
noważonego zarządzania gruntami 
leśnymi; d) poprawy stanu środowiska 
naturalnego.72 
Podczas kontroli ustalono, że – w od ‑
niesieniu do działania 226  – informacje 
uzyskane w ramach ocen śródokreso ‑
wych różniły się od siebie i były niepeł ‑
ne. Na przykład w regionach Basilicata 
i Akwitania oceniający nie udzielili 
odpowiedzi na żadne z powyższych 
pytań, odwrotnie niż w Andaluzji. Jed ‑
nak mimo to, że w przypadku Andalu ‑
zji udzielono odpowiedzi na wszystkie 
te pytania, odpowiedzi nie zawsze 
były przydatne dla potrzeb oceny 
postępów realizacji, ponieważ w od ‑
powiedziach dotyczących utrzymania 
lasów i zrównoważonego zarządzania 
gruntami leśnymi podawane były te 
same liczby (liczba operacji i liczba 
hektarów).
Skuteczność instrumentów 
zapobiegawczych nie została 
odpowiednio zmierzona
73 
Szkody wyrządzone przez pożary 
koncentrują się w kilku państwach 
członkowskich w regionie Morza Śród ‑
ziemnego. Statystyki na szczeblu UE 
ukazują w ostatnich latach umiarkowa ‑
ne zmniejszenie całkowitej powierzch ‑
ni spalonego obszaru (zob. pkt 4). Na 
szczeblu państw członkowskich za to 
tendencja ta nie jest taka sama (zob. 
wykres 3 ).39 Rozporządzenie wykonawcze 
Komisji (UE) nr 808/2014 z dnia 
17 lipca 2014 r. ustanawiające 
zasady stosowania 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1305/2013 w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) (Dz.U. L 227 
z 31.7.2014, s. 18).
30 Uwagi Wykres 3Hektary spalonych lasów w krajach objętych wsparciem na 
rzecz realizacji działania 226
74 
Większość wsparcia ze środków 
EFRROW w ramach działania 226 ma 
na celu wprowadzanie działań zapo ‑
biegawczych, zwłaszcza w przypadku 
zapobiegania pożarom lasów (zob. 
załącznik I ). Mimo że 80% funduszy 
unijnych wykorzystywanych jest do 
finansowania operacji zapobiegaw ‑
czych, to nie mierzy się skuteczności 
takich operacji. W związku z tym 
Komisja nie posiada żadnych danych 
statystycznych potwierdzających 
skuteczność działań z zakresu zapo ‑
biegania pożarom zrealizowanych 
przez państwa członkowskie w ramach 
działania 226 oraz nie wystąpiła o żad ‑
ne informacje geograficzne dotyczące 
obszarów, na których realizowane były 
czynności objęte wsparciem.0200
1004006008001000
900
700
500
3001200
11001400
1300
1993–1999 2000–2006 2007–2012hektary (w tys.)
Hiszpania PortugaliaWłochy Francja BułgariaPolska WęgryCyprŁotwa NiemcySłowacjaRep. CzeskaLitwaAustria Dania
Źródło:  EFFIS.
31
 Wnioski  
i zalecenia
75 
W latach 2007‑2013 unijne wsparcie 
na rzecz ROW w ramach działania 226 
miało na celu odtwarzanie potencjału 
leśnego w lasach zniszczonych w wy ‑
niku klęsk żywiołowych i pożarów 
oraz wprowadzanie działań zapobie ‑
gawczych. Większość wsparcia (80%) 
została przeznaczona na działania 
zapobiegawcze, głównie w dziedzi ‑
nie zapobiegania pożarom. Trybunał 
zbadał, czy należycie zarządzano tym 
wsparciem oraz czy Komisja i państwa 
członkowskie mogą wykazać, że dzięki 
temu wsparciu osiągnięto zamierzone 
cele w sposób uzasadniony ekono ‑
micznie. Skontrolowano próbę 68 
operacji, z czego 45 poddano kontroli 
na miejscu z udziałem beneficjenta 
końcowego.
76 
Trybunał stwierdza, że wsparciem nie 
zarządzano w sposób należyty oraz że 
Komisja i państwa członkowskie nie 
są w stanie wykazać, że oczekiwane 
rezultaty zostały osiągnięte w sposób 
uzasadniony ekonomicznie.
77 
Mając przede wszystkim na uwadze 
fakt, że takie wsparcie jest dostępne 
także w obecnym okresie programo ‑
wania na lata 2014–202040, Trybunał 
wydaje następujące zalecenia:Instrumenty 
zapobiegawcze nie były 
ukierunkowane 
w wystarczającym stopniu
78 
Trybunał zauważył, że wprawdzie dzia ‑
łanie 226 jest ukierunkowane na lasy 
zagrożone pożarem w stopniu śred ‑
nim i wysokim, ale nie istnieje żadna 
wspólna unijna definicja ani kryteria 
umożliwiające identyfikację tych lasów. 
Procedury wyboru w państwach człon ‑
kowskich były wadliwe pod wieloma 
względami, brakowało w nich wyraźnie 
określonych kryteriów wyboru i sku ‑
tecznej oceny proponowanych operacji 
lub pomijano w nich niektóre obszary 
ryzyka. Cele środowiskowe były w nie ‑
wystarczającym stopniu uporządkowa ‑
ne według ważności na etapie wyboru, 
a czasami przeoczano je również na 
etapie realizacji (zob. pkt 21–42).
Zalecenie 1
Państwa członkowskie powinny:
– wybierać operacje zapobiegawcze 
na podstawie wyraźnie sformuło ‑
wanych kryteriów dostosowanych 
do potrzeb i po przeprowadzeniu 
kompleksowego i udokumentowa ‑
nego procesu oceny,
– zwiększyć oddziaływanie wsparcia 
na ochronę środowiska naturalne ‑
go poprzez uporządkowanie czyn ‑
ności według ich ważności w lasach 
najcenniejszych z perspektywy 
ekologicznej, takich jak obszary le ‑
śne należące do sieci Natura 2000.
Komisja powinna:
– weryfikować, podczas zatwier ‑
dzania przygotowanych przez 
państwa członkowskie programów 
rozwoju obszarów wiejskich doty ‑
czących lat 2014‑2020, czy potrze ‑
by w zakresie działań zapobiegaw ‑
czych na obszarach leśnych, gdzie 40 Art. 24 rozporządzenia (WE) 
nr 1305/2013.
32 Uwagi
planuje się udzielenie wsparcia 
publicznego, są odpowiednio opi ‑
sane i uzasadnione,
– ustanowić wspólne kryteria pod ‑
stawowe umożliwiające rozróżnie ‑
nie obszarów leśnych, które mają 
zostać sklasyfikowane jako obszary 
niskiego, średniego lub wysokiego 
ryzyka wystąpienia pożaru.
Stwierdzono 
przeprowadzenie 
czynności, które nie były 
odpowiednie dla realizacji 
celów działania 226
79 
Mimo to, że z samego swojego charak ‑
teru (pasy przeciwpożarowe, trzebież, 
wycinka itp.) wiele współfinansowa ‑
nych działań poddanych kontroli z zasa ‑
dy przyczyniało się do realizacji celów 
wsparcia, Trybunał stwierdził przypadki 
niezwiązane z klęskami żywiołowymi 
lub pożarami, ale motywowane innymi 
celami o charakterze gospodarczym lub 
środowiskowym. W przypadku niektó ‑
rych rodzajów realizowanych operacji 
kluczowe wymogi w zakresie kwalifiko ‑
walności nie mogły zostać zweryfiko ‑
wane z powodu braku dokumentacji. 
Trybunał stwierdził również przypadki 
korzystania z dróg leśnych na potrzeby 
gospodarczego wykorzystania lasów, 
w których nie wykazano konkretnej 
korzyści pod względem zapobiegania 
pożarom. Duża gęstość budowanych 
dróg mogła również mieć negatywny 
wpływ na środowisko naturalne (zob. 
pkt 43 –54).
Zalecenie 2
Państwa członkowskie powinny:
– dopilnować, aby wsparcie obejmo ‑
wało wyłącznie czynności mające 
związek z klęskami żywiołowymi 
lub pożarami,– ustanowić system kontroli, który 
może zapewnić skuteczną wery ‑
fikację zgodności z warunkami 
udzielania wsparcia oraz prowa ‑
dzenie odpowiedniej dokumenta ‑
cji lub gromadzenie informacji,
– zwracać baczniejszą uwagę na 
kwestie środowiskowe związane 
ze wspieranymi czynnościami, 
zwłaszcza poprzez ustanawianie 
odpowiednich zabezpieczeń mają ‑
cych zapobiegać skutkom ubocz ‑
nym szkodliwym dla środowiska 
naturalnego.
Komisja powinna:
– zweryfikować, czy państwa człon ‑
kowskie stworzyły taki system,
– jasno sprecyzować wymogi doty ‑
czące czynności, które mają być 
wspierane w ramach działania 226 
w celu zapewnienia, że przyczynią 
się one w znacznym stopniu do 
zapobiegania pożarom i klęskom 
żywiołowym, zwłaszcza w sytuacji, 
gdy są one częścią rentownej dzia ‑
łalności gospodarczej i w związku 
z tym mogłyby również otrzymać 
finansowanie w ramach osi 1.
Brak zapewnienia 
odpowiedniej 
opłacalności 
finansowanych czynności
80 
W odniesieniu do kosztów dofinanso ‑
wanych czynności Trybunał stwierdził 
przypadki, w których pułap wsparcia 
ze środków publicznych był często 
zmieniany bez żadnego uzasadnienia, 
koszty standardowe w danym regionie 
były znacząco wyższe niż koszty po ‑
dobnych czynności w innych regionach 
oraz w których priorytetowo traktowa ‑
no pracę fizyczną, zamiast wykorzystać 
maszyny, co przekładało się na wyższe 
koszty. Występowały również sytu ‑
acje stwarzające ryzyko nadmiernego 
33 Uwagi
wsparcia ze środków publicznych, 
kiedy wybierane były ukończone już 
projekty, beneficjenci byli w stanie sa ‑
modzielnie sfinansować operacje, czy 
też wsparcie udzielane było na potrze ‑
by działek rolnych (zob. pkt 55 –64).
Zalecenie 3
Państwa członkowskie powinny:
– dopilnować, aby koszty standardo ‑
we ustalone dla czynności obję ‑
tych wsparciem były ekonomicznie 
uzasadnione,
– uzasadnić wysokość pułapu wspar ‑
cia – i każdą związaną z tym zmia ‑
nę – na podstawie kosztów zwykle 
ponoszonych przez beneficjentów,
– nałożyć na beneficjentów wymóg 
wyraźnego wykazywania potrzeby 
wsparcia w ramach działania 226.
Narzędzia z zakresu 
monitorowania nie 
umożliwiają Komisji 
i państwom członkowskim 
dokonania odpowiedniej 
oceny wydajności 
i skuteczności 
omawianego działania
81 
Niewystarczające były zwłasz ‑
cza wskaźniki wykonania zadań ustanowione we wspólnych ramach 
monitorowania i oceny, a przydatność 
dostępnych ocen była ograniczona. 
Nie było możliwości wyciągnięcia 
wniosków na temat wydajności działań 
zapobiegawczych, ponieważ nie zosta ‑
ła ona zmierzona (zob. pkt 65 –74). Ist ‑
nieje prawdopodobieństwo, że stwier ‑
dzone uchybienia będą występować 
dalej w latach 2014 –2020, ponieważ 
zaproponowane nowe narzędzia z za ‑
kresu monitorowania nie usprawniły 
ram monitorowania w odniesieniu do 
tego konkretnego wsparcia.
Zalecenie 4
Państwa członkowskie powinny:
– sporządzać sprawozdania na 
temat skutków przeprowadzonych 
czynności w zakresie zmniejszenia 
liczby pożarów lub klęsk żywioło ‑
wych, a także zmniejszenia po ‑
wierzchni zniszczonych obszarów.
Komisja powinna:
– usprawnić monitorowanie oma ‑
wianego działania w celu dopilno ‑
wania, aby państwa członkowskie 
realizowały je zgodnie z konkretnie 
ustalonymi celami.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczyła 
Rasa BUDBERGYTĖ, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 17 grudnia 2014 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

34
 Załączniki Załącznik IAlokacja środków finansowych na realizację działania 226
(w euro)
Wydatki publiczne zapla -
nowane na okres 2007–
2013 (pierwsze PROW)Finansowa realizacja 
wydatków publicznych 
wg stanu na dzień 
31/12/2012Liczba wspieranych 
operacjiFinansowa realizacja EFRROW (dla 
NOWYCH wniosków w okresie progra -
mowania 2007–2013)
Państwa 
członkow -
skieWkład 
EFRROW 
na rzecz 
działania 
226Suma 
wydatków 
publicznych 
na rzecz dzia -
łania 226Płatno -
ści ze 
środków 
EFRROWSuma 
płatności 
ze środków 
publicznychZapobie -
ganieOdtwarza -
nie Zapobiega -
nie – płat -
nościOdtwarza -
nie – płat -
nościSuma 
płatności 
ze środków 
EFRROW
Bułgaria 24 224 29 541 544 664 37 29 244 300 544
Republika 
Czeska22 379 28 017 11 068 13 835 47 264 3 189 7 879 11 068
Dania 3 692 6 712 3 792 6 895 0 0 0 0 0
Niemcy 11 005 14 239 11 082 13 852 717 308 9 112 1 970 11 082
Grecja 136 082 179 996 0 0 0 0 0 0 0
Hiszpania 468  573 789 950 342 441 543 633 18 666 1 223 275 944 25 486 301 430
Francja 257 364 467 498 154 768 283 910 455 5 656 7 153 40 010 47 163
Włochy 233 655 431 691 143 722 252 069 1 716 261 131 141 9 725 140 866
Cypr 2 250 4 500 1 336 2 671 86 30 962 373 1 336
Łotwa 12 974 16 218 1 676 2 104 13 248 1 091 584 1 675
Litwa 12 000 15 000 8 510 10 637 28 167 6 215 2 295 8 510
Węgry 8 251 10 736 1 084 1 392 0 4 105 0 1 084 1 084
Austria 40 934 81 932 40 959 83 018 12 683 3 842 28 866 8 180 37 046
Polska 112 000 140 000 31 121 38 901 74 169 19 424 5 158 24 582
Portugalia 119 313 146 077 19 012 21 502 237 70 14 684 4 328 19 012
Słowacja 88 281 111 354 89 844 113 396 179 186 57 104 32 740 89 844
RAZEM 1 552 977 2 473 463 860  958 1 388 480 34 938 16 558 555  129 140  113 695  242
35 Załączniki Załącznik IIWykaz skontrolowanych operacji
Państwo 
członkow -
skieNumer 
operacjiCharakter operacji Rodzaj interwencjiSuma 
wydatków 
ze środków 
publicznych  
(w euro)Suma wkładu 
ze środków 
EFRROW  
(w euro)Kontrola na 
miejscu
ES 1 ZapobieganiePasy przeciwpożarowe, plan ochrony 
przeciwpożarowej 4 464,30 3 348,23 Tak
ES 2 Zapobieganie Trzebież, utrzymanie pasów 641 768,30 4 8 2 437, 8 5 Tak
ES 3 Odtwarzanie Wycinka, ponowne zalesianie 13 013,61 9 782,18 Tak
ES 4 Odtwarzanie Wycinka, trzebież 499 443,40 374 582,55 Tak
ES 5 Odtwarzanie Trzebież, utrzymanie pasów 951 688,65 713 766,49 Tak
ES 6 Zapobieganie Instrumenty zapobiegawcze 51 488,59 38 871,67 Nie
ES 7 Zapobieganie i  odtwarzanieTrzebież, wycinka, utrzymanie dróg 
leśnych, zagęszczanie2 262 163,20 1 741 226,39 Nie
ES 8 Zapobieganie i  odtwarzanieTrzebież, wycinka, ponowne zalesianie, 
tworzenie i utrzymanie pasów 
przeciwpożarowych1 038  834,14 784 763,11 Nie
ES 9 Zapobieganie Trzebież, wycinka 1 750  955,95 1 313 216,96 Nie
ES 10 Odtwarzanie Trzebież, wycinka 60 236,19 45 17 7,14 Nie
ES 11 Odtwarzanie Wycinka 209 115,15 165 631,35 Nie
ES 12 ZapobieganieTworzenie i utrzymanie pasów 
przeciwpożarowych 278,78 225,00 Nie
ES 13 ZapobieganiePasy przeciwpożarowe, plan ochrony 
przeciwpożarowej34 323,01 33 750,00 Nie
ES 14 OdtwarzanieUtrzymanie dróg leśnych i pasów 
przeciwpożarowych297 550,92 276 095,98 Nie
ES 15 Zapobieganie i  odtwarzanie Trzebież, wycinka i ponowne zalesianie 1 712  450,99 1 314  688,73 Nie
FR 1 Zapobieganie zagrożeniom Wycinka, odtwarzanie 5 368,00 9 760,00 No
FR 2 Zapobieganie zagrożeniom Dostęp 44 791,12 81 438,40 No
FR 3 Zapobieganie zagrożeniom Infrastruktura 140 768,62 255 942,96 Yes
FR 4 Usuwanie szkód Wycinka, odtwarzanie 113 979,04 207 234,62 Yes
FR 5 Usuwanie szkód Wycinka, odtwarzanie 178 750,88 325 001,60 Yes
FR 6 Usuwanie szkód Odtwarzanie 4 121,85 7 494,28 Yes
FR 7 Usuwanie szkód Wycinka, odtwarzanie 11 035,20 20 064,00 Yes
FR 8 Usuwanie szkód Wycinka, odtwarzanie 14 331,68 26 0 5 7, 6 0 Yes
FR 9 Usuwanie szkód Wycinka 63 490,90 115 438,00 No
FR 10 Usuwanie szkód Wycinka, odtwarzanie 34 342,00 62 440,00 No
FR 11 Usuwanie szkód Wycinka, odtwarzanie 18 182,15 33 058,46 No
36 Załączniki Załącznik IIPaństwo 
członkow -
skieNumer 
operacjiCharakter operacji Rodzaj interwencjiSuma 
wydatków 
ze środków 
publicznych  
(w euro)Suma wkładu 
ze środków 
EFRROW  
(w euro)Kontrola na 
miejscu
IT 1 ZapobieganiePasy przeciwpożarowe, drogi leśne, 
wycinka1 192 999,59 685 974,76 Tak
IT 2 Zapobieganie Pasy przeciwpożarowe, drogi 1 034 691,15 594 947 ,41 Tak
IT 3 Zapobieganie Pasy przeciwpożarowe, drogi 1 042 459,99 599 414,50 Tak
IT 4 ZapobieganiePasy przeciwpożarowe, drogi leśne, 
wycinka816 808,12 469 664,67 Tak
IT 5 Zapobieganie Pasy przeciwpożarowe, drogi 407 399,34 234 254,62 Tak
IT 6 Zapobieganie Pasy przeciwpożarowe, drogi 394 524,99 226 851,87 Tak
IT 7 Zapobieganie Pasy przeciwpożarowe, drogi 405 571,49 233 203,61 Tak
IT 8 ZapobieganiePasy przeciwpożarowe, drogi leśne, 
wycinka1 244 483,70 715 578,13 Tak
IT 9 Zapobieganie Pasy przeciwpożarowe, drogi 62 5 927,12 359 908,09 Tak
IT 10 ZapobieganiePasy przeciwpożarowe, drogi leśne, 
wycinka616 179,62 354 303,28 Tak
IT 11 ZapobieganiePasy przeciwpożarowe, drogi leśne, 
wycinka1 378  702,24 792 753,79 Tak
IT 12 Zapobieganie Pasy przeciwpożarowe, drogi 706 745,31 406  378,55 Tak
IT 13 Zapobieganie Pasy przeciwpożarowe, drogi 1 002 850,95 576 639,30 Tak
IT 14 Zapobieganie Pasy przeciwpożarowe, drogi 900 440,30 517 753,17 Tak
IT 15 ZapobieganiePasy przeciwpożarowe, drogi leśne, 
wycinka998 533,36 574 156,68 Tak
IT 16 ZapobieganiePasy przeciwpożarowe, drogi leśne, 
wycinka499 266,68 287 078,34 Tak
IT 17 Zapobieganie Pasy przeciwpożarowe, drogi 608 695,65 350 000,00 Tak
IT 18 ZapobieganiePasy przeciwpożarowe, drogi leśne, 
wycinka583 960,24 335 777 ,14 Tak
AT 1 Odtwarzanie Wycinka lasu po klęsce żywiołowej 33 800,00 16 413,00 Tak
AT 2 Zapobieganie Trzebież 5 840,00 3 041,00 Tak
AT 3 Odtwarzanie Sadzenie drzew 9 001,00 4 371,00 Tak
AT 4 Natura 2000Drzewa cenne z punktu widzenia 
ekologii5 080,00 2 646,00 Tak
AT 5 ZapobieganieWyrąb horyzontalny, usunięcie 
okablowania29 029,00 15 118,00 Tak
AT 6 Odtwarzanie Usunięcie okablowania 17 058,00 8 283,00 Tak
AT 7 Odtwarzanie Usunięcie okablowania 18 500,00 9 008,00 Tak
AT 8 Odtwarzanie Usunięcie okablowania 115 883,00 56 273,00 Tak
AT 9 ZapobieganieUsunięcie okablowania, przygotowanie, 
sadzenie, trzebież123 698,00 61 994,00 Tak
37 Załączniki Załącznik IIPaństwo 
członkow -
skieNumer 
operacjiCharakter operacji Rodzaj interwencjiSuma 
wydatków 
ze środków 
publicznych  
(w euro)Suma wkładu 
ze środków 
EFRROW  
(w euro)Kontrola na 
miejscu
AT 10 ZapobieganieUsunięcie okablowania, przygotowanie, 
sadzenie, trzebież98 538,00 48 250,00 Tak
AT 11 Zapobieganie Kontrolowanie populacji korników 684  810,00 333 434,00 Nie
AT 12 Zapobieganie Drogi leśne 142 415,00 69 342,00 Nie
AT 13 ZapobieganieNaprawa lasów ochronnych, zapobie -
ganie lawinom, usunięcie okablowania, 
sadzenie drzew itp.128 062,00 62 250,00 Nie
SK 1 ZapobieganieInfrastruktura, drogi leśne, zbiorniki 
wodne, monitorowanie503 619,00 402 895,00 Tak
SK 2 Zapobieganie Infrastruktura, drogi leśne 404  885,00 222 687 ,00 Tak
SK 3 ZapobieganieInfrastruktura, drogi leśne, zbiorniki 
wodne903 141,00 722 513,00 Tak
SK 4 Odtwarzanie Wapnowanie i nawożenie z powietrza 633 904,00 507 123,00 Tak
SK 5 Odtwarzanie Ponowne zalesianie 204 132,00 163 305,00 Tak
SK 6 Zapobieganie Infrastruktura, drogi leśne 778 136,00 622 509,00 Tak
SK 7 Zapobieganie Infrastruktura, drogi leśne 79 689,00 63 751,00 Nie
SK 8 ZapobieganieWycinka i utrzymanie pasów 
przeciwpożarowych371 433,00 297 146,00 Nie
SK 9 ZapobieganieInfrastruktura, drogi leśne; inne działa -
nia naprawcze5 0 4 97 7, 0 0 403 982,00 Nie
SK 10 Odtwarzanie Ponowne zalesianie, drogi leśne 1 495 292,00 1 196 234,00 Nie
SK 11 Odtwarzanie Ponowne zalesianie 153 271,00 12 2 617, 0 0 Nie
38
W odniesieniu do nowego okresu programowania 
Komisja przeanalizowała sytuację sektora leśnego 
w dokumencie roboczym służb Komisji z 2013 r. stano ‑
wiącym załącznik do komunikatu Komisji do Parla ‑
mentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu 
Ekonomiczno‑Społecznego i Komitetu Regionów: 
„Nowa strategia leśna UE na rzecz lasów i sektora 
leśno‑drzewnego”3.
VI
W ramach praktyk w zakresie zrównoważonej gospo ‑
darki leśnej drogi leśne (lub inne inwestycje) zbudo ‑
wane głównie w celu zapobiegania pożarom można 
również wykorzystywać do celów działań z zakresu 
zapobiegania innym zagrożeniom oraz robót odtwo ‑
rzeniowych i naprawczych, a także w celach rekreacyj ‑
nych lub gospodarczych. Stworzenie odpowiedniej 
sieci dróg leśnych przyczynia się nie tylko do lepszej 
ochrony lasów przed pożarami, lecz także do zrów ‑
noważonej wyceny ekonomicznej zasobów leśnych 
w wielu regionach. Często czynności te są konieczne, 
aby zapobiec całkowitej utracie społeczno‑ekono ‑
micznego znaczenia obszarów leśnych, która może 
prowadzić do ich porzucania, a ostatecznie do więk ‑
szego ryzyka wystąpienia pożarów.
W odniesieniu do nowego okresu programowania 
przygotowano karty z wytycznymi w celu zapewnie ‑
nia właściwej realizacji przedmiotowego działania 
przez państwa członkowskie lub regiony. Ponadto 
państwa członkowskie lub regiony będą musiały lepiej 
określić swoje potrzeby i motywy, jeżeli będą chciały 
zwiększyć gęstość sieci dróg.
3  COM(2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/
strategy/index_en.htmStreszczenie
IV
Komisja uważa, że zasadniczo środki zapobiegające 
klęskom żywiołowym w lasach przyczyniły się do 
osiągnięcia celów programów rozwoju obszarów 
wiejskich. Osiągnięto konkretne rezultaty i doszło 
do mniejszej liczby pożarów. Ponadto wyciągnięto 
wnioski, które są stosowane w odniesieniu do okresu 
2014–2020, w szczególności jeżeli chodzi o zakres 
działania i ulepszone wytyczne.
V
Rozporządzenie dotyczące rozwoju obszarów wiej ‑
skich1 stanowi, że działania z zakresu zapobiegania 
pożarom powinny obejmować obszary sklasyfiko ‑
wane przez państwa członkowskie jako obszary 
wysokiego lub średniego ryzyka występowania 
pożarów zgodnie z ich planami ochrony lasów. Wspo ‑
mniane plany ochrony lasów i programy leśne państw 
członkowskich na poziomie krajowym lub niższym 
niż krajowy lub równorzędne instrumenty zapewniły 
odpowiednią podstawę ukierunkowania i ustalania 
priorytetów podczas wyboru.
Komisja przeanalizowała sytuację sektora leśnego, 
w tym aspekty zapobiegania klęskom żywiołowym 
w lasach i ich monitorowania, w dokumencie robo ‑
czym służb Komisji z 2005 r. stanowiącym załącznik 
do komunikatu w sprawie realizacji strategii leśnej 
UE2. Zgodnie z rozporządzeniem dotyczącym roz ‑
woju obszarów wiejskich środki dotyczące leśnictwa 
powinny przyczyniać się do realizacji wspólnotowej 
strategii leśnej. Wspomniana wyżej strategia leśna 
obejmuje aspekty gospodarcze, środowiskowe i spo ‑
łeczne zrównoważonej gospodarki leśnej.
1 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005.
2  Dokument roboczy służb Komisji – Załącznik do: komunikatu 
w sprawie realizacji strategii leśnej UE {COM(2005) 84 
final} /* SEC/2005/0333 */ http://ec.europa.eu/agriculture/
forest/1998 ‑strategy ‑2006 ‑action‑plan/sec ‑2005 ‑333_en.pdfOdpowiedzi Komisji
Odpowiedzi Komisji 39
IX Akapit pierwszy c)
Komisja uważa, że nowe rozporządzenie dotyczące 
rozwoju obszarów wiejskich obejmuje zmienione dzia ‑
łanie dotyczące ochrony i odtwarzania lasów. Nowe 
działanie może zapewnić wsparcie przeznaczone na 
finansowanie czynności związanych z zapobieganiem 
szkodom w lasach wyrządzanym przez pożary lasów, 
klęski żywiołowe i katastrofy oraz odtwarzaniem 
lasów, a także działań zapobiegawczych dotyczą ‑
cych szkodników i chorób, pod warunkiem że ryzyko 
wystąpienia danej klęski jest poparte dowodami 
naukowymi i potwierdzone przez publiczne organiza ‑
cje naukowe.
IX Akapit pierwszy e)
W odniesieniu do wspieranych czynności dostępny 
jest już szereg zabezpieczeń środowiskowych. Na 
przykład w przypadku obszarów Natura 2000 system 
ochrony zgodny z art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy siedli ‑
skowej4 zapewnia unikanie wszelkiego znacznego 
pogorszenia stanu tych obszarów. Na innych obsza ‑
rach oceny oddziaływania na środowisko przyczynią 
się również do zapobiegania skutkom ubocznym 
szkodliwym dla środowiska naturalnego. Ponadto 
w przypadku wszystkich działań współfinansowanych 
z funduszy UE można byłoby wprowadzić wymóg 
posiadania certyfikatu dobrej praktyki środowiskowej 
lub zrównoważonej gospodarki leśnej, wystawianego 
przez właściwe organy krajowe, jako warunek wstępny 
współfinansowania UE.
W nowym okresie programowania efekty działalności 
środowiskowej beneficjentów stanowią pierwszopla ‑
nowy czynnik przy realizacji różnych działań.
IX Akapit pierwszy f)
Komisja uważa, że jeżeli w programach stosuje się 
koszty standardowe, państwa członkowskie lub 
regiony zapewniają, aby odpowiednie obliczenia 
były adekwatne, dokładne i określone z góry w spo ‑
sób rzetelny, uczciwy i możliwy do sprawdzenia. Do 
wykonania obliczeń dotyczących wszystkich kosztów 
standardowych lub potwierdzenia adekwatności obli ‑
czeń należy wyznaczyć niezależny organ.
4 Dyrektywa Rady 92/43/EWGVII
W ramach zarządzania dzielonego Komisja przyjmuje 
krajowe lub regionalne programy rozwoju obszarów 
wiejskich, natomiast za ich realizację oraz zapewnienie 
opłacalności i wydajności wsparcia odpowiadają pań ‑
stwa członkowskie i ich instytucje zarządzające.
Jeżeli chodzi o wykorzystanie pracy fizycznej zamiast 
maszyn, niekiedy wybór taki może być związany 
z charakterystyką terenu (czynnikami orograficz ‑
nymi, aspektami środowiskowymi itp.) i należy go 
postrzegać w szerszym kontekście rozwoju obszarów 
wiejskich.
VIII
Należy zachować właściwą równowagę między kosz ‑
tami monitorowania i oceny oraz ewentualnymi korzy ‑
ściami wynikającymi z tych czynności. Trudne, a tym 
samym kosztowne, jest w szczególności ustalenie łań ‑
cucha przyczynowego w przypadku pomiaru działań 
zapobiegawczych. Ponadto skuteczność poszczegól ‑
nych interwencji w zakresie leśnictwa można ocenić 
dopiero po kilku latach lub nawet dekadach.
W odniesieniu do okresu 2014–2020 wprowadzono 
pewne ulepszenia. Na przykład wspólny system moni ‑
torowania i oceny będzie obejmował, w odniesieniu 
do działań zapobiegawczych, gromadzenie danych 
w zakresie nowego wskaźnika dotyczącego wspiera ‑
nego obszaru. Ponadto przewiduje się sporządzenie 
w 2019 r. rozszerzonego rocznego sprawozdania 
z wykonania w celu uzyskania wartościowych wyni ‑
ków oceny. W ramach tego sprawozdania przeprowa ‑
dzona zostanie ocena programu rozwoju obszarów 
wiejskich oraz przedstawione zostaną pierwsze wyniki 
dotyczące jego wydajności.
IX Akapit pierwszy b)
Komisja uważa, że lasy należące do obszarów Natura 
2000 cechują się wysokimi walorami środowiskowymi 
oraz zapewniają znaczące i różnorodne usługi eko ‑
systemowe. Ponadto szereg przepisów dotyczących 
obszarów Natura 2000 ma zastosowanie do wszyst ‑
kich lasów w całej UE, zarówno na obszarach Natura 
2000, jak i poza nimi, i w związku z tym rola lasów 
nienależących do obszarów Natura 2000 jest również 
bardzo istotna.
Odpowiedzi Komisji 40
Działania i agencje płatnicze podlegające kontroli 
określa się na podstawie analizy ryzyka. Znaczenie 
finansowe odgrywa główną rolę w kwantyfikacji 
ekspozycji na ryzyko. Oznacza to, że jeżeli obszar 
rozpatrywany do celów kontroli cechuje się wysokimi 
wydatkami, przypisanie mu wysokiego poziomu 
ryzyka i przeprowadzenie kontroli jest bardziej praw ‑
dopodobne. Działanie 226 poddano kontroli w 2014 r. 
i zostanie ono poddane kontroli również w 2015 r.
IX Akapit drugi d)
Komisja realizuje obecnie to zalecenie poprzez ramy 
prawne dotyczące programów rozwoju obszarów 
wiejskich i dodatkowe wytyczne.
Nowe działanie obejmuje szerszy zakres czynników 
ryzyka i szkód. W odniesieniu do okresu 2014–2020 
odpowiednie karty działania służące jako wytyczne 
obejmują szczegółowe wymogi i wyjaśnienia, dzięki 
czemu mogą stanowić narzędzie wspomagające 
państwa członkowskie w opracowaniu odpowiedniej 
koncepcji działania.
Państwom członkowskim/regionom zwrócono uwagę, 
że w razie niepewności co do celu działania istnieją 
inne działania specjalnie ukierunkowane na podwyż ‑
szenie wartości gospodarczej lasów.
IX Akapit drugi e)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Wprowadzono już pewne dostosowania: na przykład 
wspólny system monitorowania i oceny na okres 
2014–2020 będzie obejmował, w odniesieniu do dzia ‑
łań zapobiegawczych, gromadzenie danych w zakre ‑
sie nowego wskaźnika dotyczącego wspieranego 
obszaru.
W 2019 r. wprowadzone zostanie rozszerzone roczne 
sprawozdanie z wykonania w celu wcześniejszego 
uzyskania wartościowych wyników oceny. Rozsze ‑
rzone roczne sprawozdanie z wykonania obejmuje 
ocenę rezultatów programu i w miarę możliwości 
ocenę skutków.IX Akapit pierwszy g)
Obecnie są przygotowywane i omawiane z pań ‑
stwami członkowskimi wytyczne dotyczące kontroli 
i kar w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich. Załącz ‑
nik I do tego dokumentu zawiera listę kontrolną dla 
państw członkowskich służącą do oceny ekonomicz ‑
nego uzasadnienia kosztów.
IX Akapit drugi a)
Komisja realizuje obecnie to zalecenie.
Konieczność odpowiedniego opisu działań zapobie ‑
gawczych uwzględniona jest w sekcji dotyczącej ana ‑
lizy potrzeb w strategii programu rozwoju obszarów 
wiejskich na lata 2014–2020, a w niektórych przypad ‑
kach również na poziomie umów partnerstwa.
Komisja bada przedłożone programy rozwoju obsza ‑
rów wiejskich oraz sprawdza logikę interwencji 
i potrzebę działań zapobiegawczych podczas okresu 
zatwierdzania programu, a także wymaga, aby działa ‑
nia zapobiegawcze opierały się na planie ochrony dla 
danego obszaru.
IX Akapit drugi b)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja zbada wraz z organami krajowymi możliwość 
działania na odpowiednim poziomie w dziedzinie 
wspólnych kryteriów podstawowych umożliwiających 
rozróżnienie obszarów leśnych, które mają zostać skla ‑
syfikowane jako obszary niskiego, średniego i wyso ‑
kiego ryzyka wystąpienia pożaru.
IX Akapit drugi c)
Komisja realizuje obecnie to zalecenie.
Komisja przeprowadza kontrole zgodności w pań ‑
stwach członkowskich w celu weryfikacji zgodności 
poniesionych wydatków z przepisami. Jeżeli w trakcie 
kontroli wykrywa się uchybienia, stosuje się korekty 
finansowe.
Odpowiedzi Komisji 41
Uwagi
21 Podpunkt pierwszy
Komisja uważa, że bieżące prace grupy ekspertów ds. 
pożarów lasów Komisji Europejskiej i Stałego Komitetu 
ds. Leśnictwa, działających jako platforma konsultacji 
i wymiany informacji z państwami członkowskimi, 
zapewniają Komisji stosowne informacje dotyczące 
pożarów lasów i innych katastrof, w tym szkodników 
i chorób. Przedłożone programy rozwoju obszarów 
wiejskich zawierają rozdział odnoszący się do opisu 
lasów i sytuacji środowiskowej, a informacje te są 
pomocne przy ocenie wniosków w ramach programu.
Ponadto opracowanie modułu dotyczącego lasów 
i zjawisk katastrofalnych w ramach europejskiego 
systemu informacji o lasach zgodnie z ostatnim komu ‑
nikatem dotyczącym strategii leśnej UE umożliwi 
poszerzenie wiedzy o klęskach żywiołowych związa ‑
nych z lasami.
21 Podpunkt drugi
Programy rozwoju obszarów wiejskich obejmują 
analizę SWOT, która pomaga państwom członkowskim 
i regionom w dokonywaniu strategicznych wyborów 
dotyczących priorytetów, celów i działań uwzględnia ‑
nych w programie oraz powinna umożliwiać okre ‑
ślenie poziomu bazowego do celów monitorowania 
i oceny programu.
Wspólna odpowiedź do pkt 22–24
W państwach członkowskich leżących w obszarze od 
koła podbiegunowego do Oceanu Indyjskiego (wyspa 
Reunion FR) wstępują istotne różnice biogeograficzne 
i różnice związane z klimatem, w związku z czym 
klasyfikacja lasów pod względem zagrożenia pożarem 
powinna odzwierciedlać charakterystykę regionu, 
którego dotyczy ryzyko pożaru.
Zgodnie z rozporządzeniem (EWG) nr 2158/92 klasyfi ‑
kację proponuje państwo członkowskie, a Komisja ją 
zatwierdza.Wstęp
01
Komisja uważa, że ponieważ lasy stanowią przestrzeń 
wielofunkcyjną oraz służącą celom gospodarczym, 
społecznym i środowiskowym poprzez zapewnianie 
ważnych usług ekosystemowych, ich różnych funkcji 
nie można całkowicie rozdzielić. W związku z tym 
działania w zakresie leśnictwa ukierunkowane przede 
wszystkim na cele gospodarcze mogą również służyć 
celom społecznym i środowiskowym. Interwencje 
mające głównie charakter ochronny mogą również 
przynosić korzyści społeczne i gospodarcze oraz inne 
korzyści środowiskowe. Podczas opracowywania kon ‑
cepcji działań w zakresie leśnictwa, zarządzania nimi 
i ich kontroli uwzględnić należy szczególny charakter 
procesów w leśnictwie.
04
Zmniejszenie powierzchni spalonych obszarów może 
wynikać z prawidłowego wdrożenia systemów zapo ‑
biegania pożarom lasów ułatwionego przez działanie.
Statystyki mogą pokazywać, że powierzchnia spa ‑
lonych obszarów utrzymuje się mniej więcej na 
stałym poziomie, co nie oznacza, że nie występuje 
zwiększone zagrożenie pożarem lasu lub innymi 
katastrofami.
05
Pożary lasów mają również znaczne skutki spo ‑
łeczno‑gospodarcze, gdyż wpływają na życie osób, 
których środki utrzymania zależą od gospodarki 
leśnej, wywołują zakłócenia na rynkach drewna oraz 
powodują ofiary w ludziach.
Odpowiedzi Komisji 42
27
Komisja uważa, że posiada obszerne informacje na temat 
przebiegu występowania klęsk żywiołowych i innych 
katastrof w przeszłości, prognoz dotyczących przebiegu 
ich występowania w przyszłości oraz możliwego rozwoju 
szkodników i chorób dzięki europejskiemu systemowi 
informacji o lasach i dzięki badaniom (np. na temat 
przystosowania się lasu do zmiany klimatu5 lub innym 
badaniom na temat katastrof6). Informacje te jednak nie 
zostały jeszcze zharmonizowane dla wszystkich państw 
członkowskich. W przypadku wniosków państw człon ‑
kowskich dotyczących uruchomienia Funduszu Soli ‑
darności Unii Europejskiej po poważnych klęskach oraz 
ich wniosków dotyczących zmiany programów rozwoju 
obszarów wiejskich, Komisja również monitoruje dalszy 
rozwój sytuacji. Ponadto państwa członkowskie regular ‑
nie informują Stały Komitet ds. Leśnictwa o poważnych 
zdarzeniach ekstremalnych.
28
Komisja pracuje obecnie nad stworzeniem europej ‑
skiego systemu informacji o lasach. Prototyp tego 
systemu będzie dostępny w grudniu 2014 r. i wtedy 
też zostanie on przedstawiony Stałemu Komitetowi 
ds. Leśnictwa.
29
Komisja uważa, że dzięki bezpośrednim kontaktom 
z państwami członkowskimi i regionami, regularnym 
spotkaniom szefów administracji leśnej państw UE 
oraz bieżącym pracom Stałego Komitetu ds. Leśnictwa 
i europejskiemu systemowi informacji o lasach posiada 
odpowiedni poziom wiedzy na temat rodzajów 
klęsk żywiołowych mających wpływ na lasy oraz na 
temat potrzeb w zakresie zapobiegania katastrofom, 
aby dokonać analizy programów rozwoju obszarów 
wiejskich.
30
Biorąc pod uwagę, że nie ma wspólnej definicji „naj ‑
cenniejszych obszarów leśnych”, Komisja opowiada 
się za opracowywaniem pewnego rodzaju „programu 
ramowego działań priorytetowych” do celów współ ‑
finansowania ze środków UE, podobnie jak ma to 
miejsce w przypadku programów już istniejących we 
wszystkich państwach członkowskich, dotyczących 
finansowania sieci Natura 2000 z różnych funduszy 
UE. Priorytety państw członkowskich sformułowane 
w tym programie ramowym byłby następnie odzwier ‑
ciedlone przy wyborze.W ramach obecnego Europejskiego Funduszu Rolnego 
na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich państwa człon ‑
kowskie nie muszą przedstawiać Komisji propozycji 
wyznaczenia obszarów o różnych poziomach ryzyka 
wystąpienia pożarów. Wyznaczenie takich obszarów 
należy do kompetencji państw członkowskich. Wszyst ‑
kie nowe państwa członkowskie mają przedstawicieli 
w grupie ekspertów ds. pożarów lasów i współpracują 
w ramach europejskiego systemu informacji o poża ‑
rach lasów. W związku z tym informacje dotyczące 
pożarów lasów są dostępne. Przepisy te wskazują na 
wspólną intencję Komisji i państw członkowskich, aby 
w jak największym stopniu zachować ukierunkowanie 
i spójność środków zapobiegających pożarom lasów, 
uwzględniając znaczące różnice między warunkami 
biogeograficznymi państw członkowskich.
Jednym z celów utworzenia europejskiego systemu 
informacji o pożarach lasów jest zapewnienie zhar ‑
monizowanych informacji na temat pożarów lasów 
w całej Europie. Informacje te są konieczne w przy ‑
padku działań w ramach współpracy w zakresie zapo ‑
biegania pożarom lasów i ich zwalczania.
25
Służby Komisji podczas analizy programów rozwoju 
obszarów wiejskich mają wiedzę na temat ogólnego 
ryzyka wystąpienia pożarów lasów w danym państwie 
członkowskim lub regionie.
Komisja zaproponowała metodykę oceny ryzyka 
wystąpienia pożarów lasów w kontekście działań 
w ramach europejskiego systemu informacji o poża ‑
rach lasów. Konieczne są jednak dodatkowe prace we 
współpracy z państwami członkowskimi w celu spo ‑
rządzenia zharmonizowanej mapy ryzyka wystąpienia 
pożarów lasów w Europie.
26
Komisja wezwała władze Słowacji do dokonania 
gruntownego przeglądu metodyki klasyfikacji obsza ‑
rów leśnych pod względem ryzyka wystąpienia 
pożarów w piśmie z uwagami, do którego odniesiono 
się podczas negocjacji dotyczących programu roz ‑
woju obszarów wiejskich na lata 2014–2020. Komisja 
wspólnie z władzami Słowacji dokładnie przeanalizuje 
określenie potrzeb na okres 2014–2020, uwzględnia ‑
jąc długoterminowe dane dotyczące występowania 
pożarów oraz proporcjonalność finansowania w odnie ‑
sieniu do zapobiegania.
Odpowiedzi Komisji 43
35
Od 2012 r. państwa członkowskie tworzyły programy 
ramowe działań priorytetowych w celu finansowania 
ich sieci Natura 2000. W nowym okresie finansowania 
te programy ramowe działań priorytetowych będą 
stanowiły najużyteczniejsze narzędzie uporządkowa ‑
nia działań według ich ważności na obszarach Natura 
2000. Komisja zadba o to, aby działania zapropono ‑
wane w odniesieniu do obszarów Natura 2000 były 
zgodne z odpowiednimi programami ramowymi 
działań priorytetowych państw członkowskich, ale 
odpowiedni priorytetowy charakter nadany zostanie 
również działaniom na innych obszarach cennych 
z punktu widzenia ekologii, na przykład w parkach 
narodowych.
Komisja uważa, że lasy stanowią przestrzeń wielofunk ‑
cyjną, a walory środowiskowe należy postrzegać 
we właściwym kontekście. W związku z tym kryteria 
wyboru określone w programach powinny również 
uwzględniać inne aspekty zrównoważonej gospodarki 
leśnej.
Ponadto szereg przepisów dotyczących obszarów 
Natura 2000 ma zastosowanie do wszystkich lasów 
w całej UE, zarówno na obszarach Natura 2000, jak 
i poza nimi.
Ramka 1
Władze Słowacji zaproponowały włączenie do kry ‑
teriów wyboru kryteriów środowiskowych w ramach 
poddziałań 8.3 i 8.4 (zapobieganie szkodom w lasach 
i odtwarzanie lasów) w ramach programu rozwoju 
obszarów wiejskich na lata 2014–2020.
Jeżeli chodzi o konkretne interwencje we Francji, 
wybór powinien być dokonany zgodnie z warunkami 
lokalnymi. W przypadku suchych gleb piaszczystych 
o bardzo niewielkiej ilości materii organicznej w gór ‑
nej warstwie zastosowanie spychaczy można uznać za 
właściwe, gdyż może to zapewnić szybkie rozwiązanie 
mające na celu odtworzenie zniszczonego obszaru. 
W przypadku niektórych obszarów ze względu na 
szczególne warunki biogeograficzne konieczna jest 
właściwa szybka reakcja, aby zapobiec rozprzestrze ‑
nianiu się szkodników i chorób (które może mieć 
negatywny wpływ na lasy nieuszkodzone lub chro ‑
nione), przy czym zmniejszenie ryzyka wystąpienia 
pożarów lasów i zapobieganie pustynnieniu powinny 
stanowić ważny priorytet.Wspólna odpowiedź do pkt 31–33
Jednym z kryteriów ustalonych przez instytucję 
zarządzającą do celów wyboru operacji jest spójność 
z regionalnym programem leśnym i z innymi narzę ‑
dziami planowania w odniesieniu do lasów. Zapewnia 
to określoną jakość wybranych operacji, a za priory ‑
tetowe uznaje się interwencje w obszarach wyższego 
ryzyka wystąpienia pożarów lasów.
Ponadto w odniesieniu do programów zapobiegania 
pożarom lasów wspieranych w ramach funduszy UE 
od 1992 r. państwa członkowskie uzyskały znaczącą 
fachową wiedzę w zakresie ustalania priorytetowego 
charakteru projektów.
Na poziome regionalnym lub na poziomie państw 
członkowskich plany ochrony lasów zawierają infor ‑
macje dotyczące sposobów postępowania w przy ‑
padku pożarów lasów i innych klęsk. Informacje są 
również dostępne na poziomie administracyjnym 
prowincji (poziom NUTS 3) i dotyczą lokalizacji, 
wielkości i przyczyny pożarów lasów. W odniesieniu 
do nowego okresu programowania Komisja wyma ‑
gała, aby potrzeby w zakresie zapobiegania i ochrony 
w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich 
były uwzględnione w planie ochrony lasów.
34
Austria wprowadziła system wyboru projektów, który 
został zatwierdzony przez komitet monitorujący 
w dniu 19 czerwca 2014 r. System stanowi trzystop ‑
niowe podejście oparte na warunkach kwalifikowalno ‑
ści opisanych w działaniach, dodatkowych przepisach 
krajowych, a w stosownych przypadkach na bardziej 
szczegółowych kryteriach. Ten nowy system powinien 
zapewnić wysoki poziom jakości operacji wybranych 
na okres programowania 2014–2020.
5  Impacts of Climate Change on European Forests and Options for 
Adaptation http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/
euro_forests/index_en.htm
6 http://ec.europa.eu/environment/forests/studies.htm
Odpowiedzi Komisji 44
Wspólna odpowiedź do pkt 39–41
Budżet działania 226 jest dostępny dla wszystkich 
rodzajów lasów, prywatnych i publicznych. Chociaż 
w trakcie realizacji programu lasy publiczne otrzymały 
wyższe wsparcie finansowe, to pod względem liczby 
hektarów, na które przydzielono wsparcie, proporcje 
się wyrównują. Zgodnie z rocznym sprawozdaniem 
z postępów za 2013 r. dotyczącym Andaluzji 78 % 
obszarów leśnych, na które przydzielono wsparcie, 
stanowiły lasy prywatne.
Komisja uważa, że w gestii państw członkowskich 
i instytucji zarządzających leży wybór najlepszych 
projektów, z uwzględnieniem ich warunków spo ‑
łeczno‑gospodarczych i geograficznych, oraz uza ‑
sadnienie adekwatności obliczeń zastosowanych 
kosztów.
Wsparcie czynności pracochłonnych może być zwią ‑
zane z charakterystyką terenu (czynnikami orogra ‑
ficznymi, aspektami środowiskowymi itp.) i należy je 
postrzegać w szerszym kontekście rozwoju obszarów 
wiejskich.
42
Komisja uważa, że wypalanie jako metoda oczyszcza ‑
nia obszarów stanowi bardzo ryzykowne działanie. 
Podlega ono bardzo restrykcyjnym warunkom admini ‑
stracyjnym i nie jest akceptowane społecznie.
44
Komisja uważa, że ze względu na zwiększoną czę ‑
stotliwość i natężenie fali upałów oraz długotrwa ‑
łych suszy („główna przyczyna”), które w pewnych 
warunkach mogą również zostać określone jako 
klęski żywiołowe, w ramach niektórych programów 
wprowadzono działania mające na celu zapobieganie 
„wtórnym szkodom” (szkodnikom i chorobom), tj. zapo ‑
bieganie rozprzestrzenianiu się na większą skalę szkód 
powodujących poważne konsekwencje środowiskowe 
i społeczno‑gospodarcze. W związku z tym można 
uznać, że interwencje wspierane poprzez działania 
w ramach rozwoju obszarów wiejskich z powodze ‑
niem przyczyniają się do osiągania celów działania 
i odnośnych programów.37
Drogi leśne służące zapobieganiu pożarom można 
wykorzystywać również w innych celach. Odgrywają 
one znaczącą role przy odtwarzaniu i zapobieganiu 
negatywnym skutkom katastrof. Ponadto budowanie 
dwóch rodzajów dróg, jednego w celu zapobiegania 
pożarom lasów, a drugiego do innych celów, prowa ‑
dziłoby do nieskutecznej i kosztownej inwestycji.
W Słowacji drogi leśne zbudowane w celu zapobie ‑
gania pożarom lasów w ramach programów rozwoju 
obszarów wiejskich były w skuteczny sposób wyko ‑
rzystywane podczas czynności odtworzeniowych 
po ostatnich huraganach i silnych wiatrach. Poprawa 
dostępu pomogła w zminimalizowaniu ryzyka dal ‑
szych katastrof (pożarów lub ataków szkodników); 
odpowiedni dostęp umożliwił także zminimalizowanie 
wzruszania gleby, co ocaliło materię organiczną gleby 
i okazało się korzystne dla flory i fauny gleby.
Nie istnieją skuteczne sposoby ochrony lasów przed 
katastrofami spowodowanymi przez wiatr lub śnieg. 
W związku z tym czynności skupiają się głównie na 
zapobieganiu pożarom lasów. Działania zapobiegaw ‑
cze nigdy nie są związane z powstałymi szkodami 
o charakterze abiotycznym, lecz mają na celu zapo ‑
bieganie takim szkodom. W związku z tym udział 
wsparcia ze środków publicznych przeznaczonych na 
finansowanie działań zapobiegawczych przeciwko 
pożarom nie ma bezpośredniego związku ze szko ‑
dami spowodowanymi przez pożar.
Zobacz także odpowiedź do pkt 50.
38
Przeprowadzanie ocen ryzyka w odniesieniu do 
lasów finansowane jest z funduszy UE i z funduszy 
krajowych. Austria przydziela różnym regionom 
pewne środki finansowe z funduszy UE (w ramach 
kwot). Pozostała część finansowana jest z funduszy 
krajowych.
Odpowiedzi Komisji 45
Ramka 3
Sytuacja ulegała poprawie. W Akwitanii wykorzystuje 
się obecnie zdjęcia satelitarne w celu obserwacji 
zniszczonych obszarów. Każda zniszczona działka 
jest kontrolowana przez eksperta, który sprawdza 
skalę zniszczeń przed wystąpieniem o rekompensatę. 
Następnie służby państwowe rozpatrują wnioski 
i przeprowadzają wyrywkowe kontrole na miejscu 
przed przyznaniem rekompensaty.
Władze Słowacji przyznały się do błędu administracyj ‑
nego i poinformowały Komisję, że odnośne procedury 
wewnętrzne zostały już uaktualnione.
50
Drogi leśne mogą służyć licznym celom: ułatwianiu 
dostępu w przypadku pożarów lasów, zapewnieniu 
dostępu w przypadku operacji zapobiegawczych 
przeciwko pożarom, a także pozyskiwaniu drewna 
i innych produktów leśnych.
Komisja jest zdania, że drogi leśne zbudowane w celu 
zapobiegania pożarom mogą również służyć innym 
celom, pod warunkiem że alternatywne zastosowanie 
nie przeszkadza w pełnieniu ich pierwotnej funkcji.
Zobacz także odpowiedź do pkt 51.
51
Wykorzystanie dróg leśnych do celów gospodarczych 
nie podważa ich roli w zapobieganiu pożarom lasów. 
Trzebież i usuwanie biomasy stanowią ważny element 
środków zapobiegających pożarom lasów. Drogi 
wykorzystywane są również w celu transportu drewna 
jako element niezbędnych działań zapobiegawczych. 
Zasadniczo wielofunkcyjne zastosowanie tych dróg 
zwiększa opłacalność inwestycji.45
Komisja zdaje sobie sprawę, że w trakcie okresu pro ‑
gramowania Austria napotkała problemy związane 
z realizacją działań 224 i 225. Mimo ciągłego zachęca ‑
nia działania te nie zostały zrealizowane z powodze ‑
niem. Z tego względu Austria zatwierdziła projekty 
mające na celu zachowanie potencjału leśnego także 
w ramach działania 226.
46
Komisja uważa, że zróżnicowanie lasów oraz wprowa ‑
dzenie różnych gatunków drzew w oparciu o dostępną 
wiedzę na temat interakcji między lasem a klimatem 
może zwiększyć odporność lasów na liczne klęski 
żywiołowe i pożary oraz poprawić przystosowalność 
do zmiany klimatu. Zróżnicowanie to należy wprowa ‑
dzić przed wystąpieniem klęski żywiołowej w oparciu 
o opinie ekspertów, plany ochrony lasów i długotermi ‑
nowe strategie przystosowania do zmiany klimatu.
47
Ze względu na zwiększenie częstotliwości lub natęże ‑
nia ekstremalnych zjawisk meteorologicznych przewi ‑
dywane w sprawozdaniu Międzyrządowego Zespołu 
ds. Zmian Klimatu7 Komisja uważa, że działanie to jest 
odpowiednie, aby zapewnić szybką reakcję na przy ‑
szłe katastrofy.
Jeżeli chodzi o drewno bukowe, nie tylko owady, 
lecz także różne rodzaje grzybów mogą uszkodzić 
drewno, powodując znaczne straty wartości oraz 
ryzyko rozprzestrzeniania się szkodników i chorób na 
nienaruszone obszary leśne, co ma szkodliwy wpływ 
na uprzednio zdrowe ekosystemy.
Konkretna sprawa zidentyfikowana przez Trybunał 
zostanie zbadana przez Komisję.
7  https://www.ipcc.ch/pdf/special‑reports/srex/SREX_FD_SPM_
final.pdf
Odpowiedzi Komisji 46
57
Wsparcie czynności pracochłonnych może być zwią ‑
zane z charakterystyką terenu (czynnikami orogra ‑
ficznymi, aspektami środowiskowymi itp.) i należy je 
postrzegać w szerszym kontekście rozwoju obszarów 
wiejskich. Wykorzystanie pracy fizycznej może wiązać 
się z metodami bardziej ekologicznymi i ważnymi 
korzyściami społeczno‑gospodarczymi, które stano ‑
wią również jeden z celów polityki rozwoju obszarów 
wiejskich.
Ramka 6
Poziomy kosztów mogą różnić się w zależności od 
warunków środowiskowo‑geograficznych i geologicz ‑
nych, a także innych czynników. Mogą również istnieć 
przyczyny całkowicie uniemożliwiające zastosowa ‑
nie maszyn lub wymagające zastosowania drogich 
maszyn ze względu np. na nachylenie terenu, trudny 
dostęp, zasady środowiskowe itd.
58
Komisja wezwała władze Słowacji do uwzględnienia 
weryfikacji ekonomicznego uzasadnienia kosztów 
w programach rozwoju obszarów wiejskich na lata 
2014–2020.
60
Na niektórych obszarach liczba usługodawców 
w odniesieniu do określonych zadań jest ograniczona.
61
Komisja uważa, że za zapewnienie wydajności wspar ‑
cia na poziomie projektu odpowiadają instytucje 
zarządzające.
Efektu deadweight jako takiego należy unikać poprzez 
zapewnienie dokonywania inwestycji dopiero po zło ‑
żeniu wniosku o wsparcie lub po przyznaniu wsparcia. 
W przeciwnym razie ocena efektu deadweight może 
stać się dość subiektywna i prowadzić do nierównego 
traktowania wnioskodawców.52
Wykorzystanie dróg leśnych do celów gospodarczych 
nie może podważać ich zdolności do służenia celom 
związanym z zabieganiem pożarom lasów.
53
Komisja uważa, że ze względu na fakt, iż w całej UE 
lokalne lasy, warunki biogeograficzne, geologiczne 
i środowiskowe znacznie się różnią, określenie na 
poziomie UE kryteriów dotyczących minimalnych 
wymogów może stanowić problem. Takie minimalne 
wymogi należy określić na jak najwłaściwszym 
poziomie.
Ponadto stworzenie odpowiedniej sieci dróg leśnych 
przyczyni się nie tylko do lepszej ochrony lasów przed 
pożarami, lecz także do zrównoważonej wyceny eko ‑
nomicznej zasobów leśnych w wielu regionach. Jest to 
często konieczne, aby zapobiec całkowitej utracie spo ‑
łeczno‑ekonomicznego znaczenia obszarów leśnych, 
która może prowadzić do ich porzucania, a ostatecz ‑
nie także do większego ryzyka wystąpienia pożarów.
54
Komisja uważa, że gęstość dróg leśnych może być 
większa lub mniejsza w zależności od lokalnych 
warunków biogeograficznych i geologicznych. 
Ponadto drogi leśne mogą służyć kilku obszarom 
i gospodarstwom, może się również zdarzyć, że nie ‑
które odcinki dróg leśnych obejmują obszary, na któ ‑
rych już występuje odpowiedni poziom gęstości dróg. 
W ramach programów rozwoju obszarów wiejskich 
na lata 2014–2020 Komisja wezwała władze Słowacji 
do uwzględnienia, jako jednego z kryteriów wyboru, 
gęstości dróg na danym obszarze.
Ramka 5
Zmienne stawki pomocy nie były wykluczone w ubie ‑
głym okresie programowania. Nie są one jednak 
dozwolone w nowym okresie programowania.
Ramka 5, przykład 2
Zobacz odpowiedź do pkt 57.
Odpowiedzi Komisji 47
68
W celu zachowania proporcjonalności we wspólnych 
ramach monitorowania i oceny na lata 2007–2013 
wprowadzono zestaw wspólnych wskaźników 
produktu umożliwiających agregację i porównanie 
poszczególnych programów rozwoju obszarów 
wiejskich oraz opracowanych w taki sposób, aby były 
istotne w znaczącej większości przypadków. W celu 
zilustrowania sytuacji specyficznych w stosownych 
przypadkach państwa członkowskie mogą zastosować 
dodatkowe wskaźniki.
Wspólny system monitorowania i oceny na okres 
2014–2020 będzie obejmował, w odniesieniu do 
działań zapobiegawczych, gromadzenie danych 
w zakresie nowego wskaźnika dotyczącego wspiera ‑
nego obszaru. Wypełni to lukę zidentyfikowaną we 
wspólnych ramach monitorowania i oceny za okres 
2007–2013.
69
Z obserwacji wynika, że ze względu na złożoność 
różnych działań i istniejące wzajemne powiązania 
miedzy różnymi działaniami w wielu przypadkach 
nie ma sensu dzielić wskaźników rezultatu na zbyt 
szczegółowe poziomy. Z tego względu we wspólnych 
ramach monitorowania i oceny na okres programowa ‑
nia 2014–2020 Komisja postanowiła oceniać rezultaty 
na poziomie danego obszaru.
70
Wskaźnik ten stanowi jeden z elementów systemu 
oceny. Nowy system oceny należy rozpatrywać 
globalnie.
71
Komisja stwierdziła, że w kontekście programów 
rozwoju obszarów wiejskich ocena śródokresowa 
miała ograniczoną wartość dodaną. W związku z tym 
wymóg dotyczący przeprowadzania oceny śródokre ‑
sowej został zniesiony w odniesieniu do okresu pro ‑
gramowania 2014–2020.
72
Zobacz odpowiedzi do pkt 69 i 71.62
W okresie 2014–2020 w odniesieniu do projektów 
inwestycyjnych wydatkami kwalifikowalnymi zgod ‑
nie z art. 60 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013 są tylko 
wydatki poniesione po przedłożeniu wniosku przez 
beneficjenta. Państwa członkowskie mogą nawet 
wyznaczyć późniejszy moment, np. moment wydania 
decyzji o udzieleniu dotacji.
63
Komisja jest zdania, że odpowiedź beneficjenta 
należałoby dokładniej zbadać, aby wyjaśnić, na jakich 
warunkach i jak skutecznie można by zrealizować taką 
inwestycję, i czy pierwotny cel mógłby w ogóle zostać 
osiągnięty w przypadku braku jakiegokolwiek wspar ‑
cia w ramach działania.
64
W pewnych granicach „kwalifikowalny hektar” zgło ‑
szony w celu aktywowania uprawnienia do płatności 
może obejmować drzewa, krzewy lub zarośla.
Ograniczenie nadmiernego rozrostu tych drzew, krze ‑
wów lub zarośli może zmniejszyć ryzyko wystąpienia 
pożarów lasów na działce i otaczających ją obszarach 
leśnych.
Wspólna odpowiedź do pkt 65–67
Komisja uważa, iż ze względu na fakt, że naturalne 
procesy zachodzące w lasach mają złożony charakter 
oraz że wymierne efekty niektórych interwencji mogą 
wystąpić dopiero po kilku latach lub dekadach, środki 
zapobiegające klęskom żywiołowym w lasach należy 
postrzegać w szerszym kontekście rozwoju obszarów 
wiejskich i w perspektywie długoterminowej. Inwen ‑
taryzacje lasów w państwach członkowskich, które 
można powtarzać co 10–20 lat, oraz inne programy 
w zakresie monitorowania lasów mogą dostarczyć 
informacji na temat zmian. Działania w zakresie 
leśnictwa zostały opracowane i są realizowane w opar ‑
ciu o informacje i doświadczenia zdobyte w trakcie 
długotrwałego, trwającego przez 100–150 lat, stoso ‑
wania modelu gospodarki leśnej zarządzanego przez 
instytuty badawcze i uniwersytety państw członkow ‑
skich zajmujące się sektorem leśnictwa.
Odpowiedzi Komisji 48
Wnioski i zalecenia
76
Komisja uważa, że zasadniczo środki zapobiegające 
klęskom żywiołowym w lasach z powodzeniem przy ‑
czyniają się do osiągania celów programów rozwoju 
obszarów wiejskich. Osiągnięto konkretne rezultaty 
i doszło do mniejszej liczby pożarów. Ponadto wycią ‑
gnięto wnioski, które są stosowane w odniesieniu 
do okresu 2014–2020, w szczególności jeżeli chodzi 
o zakres działania i ulepszone wytyczne.
78
Rozporządzenie dotyczące rozwoju obszarów wiej ‑
skich9 stanowi, że działania z zakresu zapobiegania 
pożarom powinny obejmować obszary sklasyfiko ‑
wane przez państwa członkowskie jako obszary 
wysokiego lub średniego ryzyka występowania 
pożarów zgodnie z ich planami ochrony lasów. Wspo ‑
mniane plany ochrony lasów i programy leśne państw 
członkowskich na poziomie krajowym lub niższym 
niż krajowy lub równorzędne instrumenty zapewniły 
odpowiednią podstawę ukierunkowania i ustalania 
priorytetów podczas wyboru.
Komisja przeanalizowała sytuację sektora leśnego, 
w tym aspekty zapobiegania klęskom żywiołowym 
w lasach i ich monitorowania, w dokumencie robo ‑
czym służb Komisji z 2005 r. stanowiącym załącznik 
do komunikatu w sprawie realizacji strategii leśnej 
UE. Zgodnie z rozporządzeniem dotyczącym roz ‑
woju obszarów wiejskich środki dotyczące leśnictwa 
powinny przyczyniać się do realizacji wspólnotowej 
strategii leśnej. Wspomniana wyżej strategia leśna 
obejmuje aspekty gospodarcze, środowiskowe i spo ‑
łeczne zrównoważonej gospodarki leśnej.
9 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005.73
Chociaż średnia powierzchnia spalonego obszaru 
w UE nie zwiększa się, często roczne szkody wyrzą ‑
dzone przez pożary koncentrują się w zaledwie kilku 
państwach. Z roku na roku dotyczy to innych państw 
(np. Portugalii i Hiszpanii w 2003 r., Portugalii w 2005 r., 
Włoch i Grecji w 2007 r., Hiszpanii w 2012 r. itd.). Każ ‑
dego roku w określonych regionach może dochodzić 
do ekstremalnego zagrożenia pożarem ze względu na 
lokalną gorącą i suchą pogodę w połączeniu z silnymi 
wiatrami. W związku z tym w danych latach w okre ‑
ślonych państwach mogą występować ekstremalne 
pożary spowodowane przeważającymi warunkami 
meteorologicznymi powodującymi zagrożenie poża ‑
rowe na obszarach basenu Morza Śródziemnego lub 
w innych miejscach w Europie.
Na poziomie państw członkowskich obserwowane 
różnice tendencji są często spowodowane warunkami 
ekstremalnego zagrożenia pożarami występującego 
w danych latach w badanym szeregu czasowym, 
co widoczne jest podczas corocznej analizy danych 
w porównaniu ze wskaźnikami zagrożenia pożaro ‑
wego wywołanego warunkami meteorologicznymi8.
74
Komisja uznaje, że istnieje istotne doświadczenie 
w odniesieniu do charakteru środków zapobiegaw ‑
czych, włącznie z wiedzą na temat ich wydajności 
i skuteczności dla obszarów objętych programem. 
Szereg projektów i programów w zakresie zapobiega ‑
nia klęskom żywiołowym w lasach otrzymało wsparcie 
z funduszy UE, a w ciągu ostatnich 20 lat przeprowa ‑
dzono kilkanaście studiów i projektów badawczych.
8  San‑Miguel‑Ayanz J., Moreno J.M., Camia A., „Analysis of large 
fires in European Mediterranean landscapes: Lessons learned 
and perspectives”, Forest Ecology and Management , 294, 2013, 
s. 11–22.
Odpowiedzi Komisji 49
Zalecenie 1, Komisja powinna, tiret 
drugie
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja zbada wraz z właściwymi organami krajo ‑
wymi możliwość działania na odpowiednim poziomie 
w dziedzinie wspólnych kryteriów podstawowych 
umożliwiających rozróżnienie obszarów leśnych, które 
mają zostać sklasyfikowane jako obszary niskiego, 
średniego i wysokiego ryzyka wystąpienia pożaru.
79
W ramach praktyk w zakresie zrównoważonej gospo ‑
darki leśnej drogi leśne (lub inne inwestycje) zbudo ‑
wane głównie w celach zapobiegania pożarom można 
również wykorzystywać do celów działań z zakresu 
zapobiegania innym zagrożeniom oraz robót odtwo ‑
rzeniowych i naprawczych, a także w celach rekreacyj ‑
nych lub gospodarczych. Stworzenie odpowiedniej 
sieci dróg leśnych przyczynia się nie tylko do lepszej 
ochrony lasów przed pożarami, lecz także do zrów ‑
noważonej wyceny ekonomicznej zasobów leśnych 
w wielu regionach. Często czynności te są konieczne, 
aby zapobiec całkowitej utracie społeczno‑ekono ‑
micznego znaczenia obszarów leśnych, która może 
prowadzić do ich porzucania, a ostatecznie do więk ‑
szego ryzyka wystąpienia pożarów.
W odniesieniu do nowego okresu programowania 
przygotowano karty z wytycznymi w celu zapewnie ‑
nia właściwej realizacji przedmiotowego działania 
przez państwa członkowskie lub regiony. Ponadto 
państwa członkowskie lub regiony będą musiały lepiej 
określić swoje potrzeby i motywy, jeżeli będą chciały 
zwiększyć gęstość sieci dróg.W odniesieniu do nowego okresu programowania 
Komisja przeanalizowała sytuację sektora leśnego 
w dokumencie roboczym służb Komisji z 2013 r. stano ‑
wiącym załącznik do komunikatu Komisji do Parla ‑
mentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu 
Ekonomiczno‑Społecznego i Komitetu Regionów: 
„Nowa strategia leśna UE na rzecz lasów i sektora 
leśno‑drzewnego”10.
Zalecenie 1, państwa członkowskie 
powinny, Tiret drugie
Komisja uważa, że lasy należące do obszarów Natura 
2000 cechują się wysokimi walorami środowiskowymi 
oraz zapewniają znaczące i różnorodne usługi eko ‑
systemowe. Ponadto szereg przepisów dotyczących 
obszarów Natura 2000 ma zastosowanie do wszyst ‑
kich lasów w całej UE, zarówno na obszarach Natura 
2000, jak i poza nimi, i w związku z tym rola lasów 
nienależących do obszarów Natura 2000 jest również 
bardzo istotna.
Zalecenie 1, Komisja powinna, tiret 
pierwsze
Komisja realizuje obecnie to zalecenie.
Konieczność odpowiedniego opisu działań zapobie ‑
gawczych uwzględniona jest w sekcji dotyczącej ana ‑
lizy potrzeb w strategii programu rozwoju obszarów 
wiejskich na lata 2014–2020, a w niektórych przypad ‑
kach również na poziomie umów partnerstwa.
Komisja bada przedłożone programy rozwoju obsza ‑
rów wiejskich oraz sprawdza logikę interwencji 
i potrzebę działań zapobiegawczych podczas okresu 
zatwierdzania programu, a także wymaga, aby działa ‑
nia zapobiegawcze opierały się na planie ochrony dla 
danego obszaru.
10  COM(2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/
strategy/index_en.htm
Odpowiedzi Komisji 50
Komisja przeprowadza kontrole zgodności w pań ‑
stwach członkowskich w celu weryfikacji zgodności 
poniesionych wydatków z przepisami. Jeżeli w trakcie 
kontroli wykrywa się uchybienia, stosuje się korekty 
finansowe.
Działania i agencje płatnicze podlegające kontroli 
określa się na podstawie analizy ryzyka. Znaczenie 
finansowe odgrywa główną rolę w kwantyfikacji 
ekspozycji na ryzyko. Oznacza to, że jeżeli obszar 
rozpatrywany do celów kontroli cechuje się wysokimi 
wydatkami, przypisanie mu wysokiego poziomu 
ryzyka i przeprowadzenie kontroli jest bardziej praw ‑
dopodobne. Działanie 226 poddano kontroli w 2014 r. 
i zostanie ono poddane kontroli również w 2015 r.
Zalecenie 2, Komisja powinna, tiret 
drugie
Komisja realizuje obecnie to zalecenie poprzez ramy 
prawne dotyczące programów rozwoju obszarów 
wiejskich i dodatkowe wytyczne.
Nowe działanie obejmuje szerszy zakres czynników 
ryzyka i szkód. W odniesieniu do okresu 2014–2020 
odpowiednie karty działania służące jako wytyczne 
obejmują szczegółowe wymogi i wyjaśnienia, dzięki 
czemu mogą stanowić narzędzie wspomagające 
państwa członkowskie w opracowaniu odpowiedniej 
koncepcji działania.
Państwom członkowskim/regionom zwrócono uwagę, 
że w razie niepewności co do celu czynności istnieją 
inne działania specjalnie ukierunkowane na podwyż ‑
szenie wartości gospodarczej lasów.
80
W ramach zarządzania dzielonego Komisja przyjmuje 
krajowe lub regionalne programy rozwoju obszarów 
wiejskich, natomiast za ich realizację oraz zapewnienie 
opłacalności i wydajności wsparcia odpowiadają pań ‑
stwa członkowskie i ich instytucje zarządzające.Zalecenie 2, państwa członkowskie 
powinny, tiret pierwsze
Komisja uważa, że nowe rozporządzenie dotyczące 
rozwoju obszarów wiejskich obejmuje zmienione dzia ‑
łanie dotyczące ochrony i odtwarzania lasów. Nowe 
działanie może zapewnić wsparcie przeznaczone na 
finansowanie czynności związanych z zapobieganiem 
szkodom w lasach wyrządzanym przez pożary lasów, 
klęski żywiołowe i katastrofy oraz odtwarzaniem 
lasów, a także działań zapobiegawczych dotyczą ‑
cych szkodników i chorób, pod warunkiem że ryzyko 
wystąpienia danej klęski jest poparte dowodami 
naukowymi i potwierdzone przez publiczne organiza ‑
cje naukowe.
Zalecenie 2, państwa członkowskie 
powinny, tiret trzecie
W opinii Komisji dostępny jest już szereg zabezpie ‑
czeń środowiskowych w odniesieniu do wspieranych 
czynności. Na przykład w przypadku obszarów Natura 
2000 system ochrony zgodny z art. 6 ust. 2 i 3 dyrek ‑
tywy siedliskowej zapewnia unikanie wszelkiego 
znacznego pogorszenia stanu tych obszarów. Na 
innych obszarach oceny oddziaływania na środowi ‑
sko przyczynią się również do zapobiegania skutkom 
ubocznym szkodliwym dla środowiska naturalnego. 
Ponadto w przypadku wszystkich czynności współfi ‑
nansowanych z funduszy UE można byłoby wprowa ‑
dzić wymóg posiadania certyfikatu dobrej praktyki 
środowiskowej lub zrównoważonej gospodarki leśnej, 
wystawianego przez właściwe organy krajowe, jako 
warunek wstępny współfinansowania UE.
W nowym okresie programowania efekty działalności 
środowiskowej beneficjentów stanowią pierwszopla ‑
nowy czynnik przy realizacji różnych działań.
Zalecenie 2, Komisja powinna, tiret 
pierwsze
Komisja realizuje obecnie to zalecenie.
Odpowiedzi Komisji 51
Zalecenie 4, Komisja powinna
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Wprowadzono już pewne dostosowania: na przy ‑
kład wspólny system monitorowania i oceny na 
okres 2014–2020 będzie obejmował, w odniesieniu 
do działań zapobiegawczych, gromadzenie danych 
w zakresie nowego wskaźnika dotyczącego wspiera ‑
nego obszaru. Wypełni to lukę zidentyfikowaną we 
wspólnych ramach monitorowania i oceny za okres 
2007–2013.
W 2019 r. wprowadzone zostanie rozszerzone roczne 
sprawozdanie z wykonania w celu wcześniejszego 
uzyskania wartościowych wyników oceny. Rozsze ‑
rzone roczne sprawozdanie z wykonania obejmuje 
ocenę rezultatów programu i w miarę możliwości 
ocenę skutków.Jeżeli chodzi o wykorzystanie pracy fizycznej zamiast 
maszyn, niekiedy wybór taki może być związany 
z charakterystyką terenu (czynnikami orograficz ‑
nymi, aspektami środowiskowymi itp.) i należy go 
postrzegać w szerszym kontekście rozwoju obszarów 
wiejskich.
Zalecenie 3, państwa członkowskie 
powinny, tiret pierwsze
Komisja uważa, że jeżeli w programach stosuje się 
koszty standardowe, państwa członkowskie lub 
regiony zapewniają, aby odpowiednie obliczenia 
były adekwatne, dokładne i określone z góry w spo ‑
sób rzetelny, uczciwy i możliwy do sprawdzenia. Do 
wykonania obliczeń dotyczących wszystkich kosztów 
standardowych lub potwierdzenia adekwatności obli ‑
czeń należy wyznaczyć niezależny organ.
Zalecenie 3, państwa członkowskie 
powinny, tiret drugie
Obecnie są przygotowywane i omawiane z państwami 
członkowskimi wytyczne dotyczące kontroli i kar 
w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Załącznik I do 
tego dokumentu zawiera listę kontrolną dla państw 
członkowskich służącą do oceny ekonomicznego 
uzasadnienia kosztów.
81
Należy zachować właściwą równowagę między kosz ‑
tami monitorowania i oceny oraz ewentualnymi korzy ‑
ściami wynikającymi z tych czynności. Trudne jest 
w szczególności ustalenie łańcucha przyczynowego 
w przypadku pomiaru działań zapobiegawczych. 
Ponadto skuteczność poszczególnych interwencji 
w zakresie leśnictwa można ocenić dopiero po kilku 
latach lub nawet dekadach.
W odniesieniu do okresu 2014–2020 wprowadzono 
pewne ulepszenia. Na przykład wspólny system moni ‑
torowania i oceny będzie obejmował, w odniesieniu 
do działań zapobiegawczych, gromadzenie danych 
w zakresie nowego wskaźnika dotyczącego wspiera ‑
nego obszaru. Ponadto przewiduje się sporządzenie 
w 2019 r. rozszerzonego rocznego sprawozdania 
z wykonania w celu uzyskania wartościowych wyni ‑
ków oceny. W ramach tego sprawozdania przeprowa ‑
dzona zostanie ocena programu rozwoju obszarów 
wiejskich oraz przedstawione zostaną pierwsze wyniki 
dotyczące jego wydajności.

JAK  OTRZ YMAĆ PUBLIK ACJE UE
Publik acje bezpła tne:
•  jeden egzemplar z: 
w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu )
•  kilka egzemplar zy (lub map y, plak aty): 
w przedsta wicielst wach Unii Europejsk iej (http://ec .europa.eu/r epresen t_pl .htm) 
w (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_pl .htm)
kontaktując http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_pl .htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 
(*) Informacje są udzielane nieodpła tnie , większ ość połącz eń również jest bezpła tna (niekt órzy operat orzy, hotele lub telefony  publiczne mogą 
naliczać opła ty).
Publik acje płatne:
• w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu )
Płatne subsk rypcje:
•  u dystrybut orów Urzędu Publik acji Unii Europejsk iej  
(http://publica tions .europa.eu/others/agen ts/inde x_pl .htm)
QJ‑AB‑14‑023‑PL‑N ISSN 1977 ‑5768
W okresie programowania 2007–2013 zapewniono wsparcie 
na rzecz odtworzenia lasów zniszczonych w wyniku klęsk 
żywiołowych i pożarów, a także na rzecz wprowadzania 
działań zapobiegawczych, ze środków Europejskiego 
Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW). W wyniku przeprowadzonej kontroli Trybunał 
stwierdza, że wsparciem nie zarządzano w sposób należyty 
oraz że Komisja i państwa członkowskie nie są w stanie 
wykazać, że oczekiwane rezultaty zostały osiągnięte 
w sposób uzasadniony ekonomicznie.
Działania zapobiegawcze nie były w wystarczającym 
stopniu ukierunkowane. Podczas kontroli wskazano, że 
niektóre czynności nie były odpowiednie dla realizacji celów 
danego działania. Nie zapewniono należytej opłacalności 
finansowanych czynności. Ponadto istniejące narzędzia 
z zakresu monitorowania nie umożliwiały Komisji ani 
państwom członkowskim dokonania odpowiedniej oceny 
wydajności i skuteczności danego działania.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y