AKRONIMY

AKP : Państwa Afryki, Karaibów i Pacyfiku

CAF : Ramy Pomocy dla Kraju

CENI : Commission Électorale Nationale Indépendante

CMJ : Comité Mixte de la Justice (Wspólna Komisja ds. Sprawiedliwości)

CSP : krajowy dokument strategiczny

CSRP : Comité de Suivi de la Réforme de la Police (komisja monitorująca reformę policji)

DCI : instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju

DG : Dyrekcja Generalna

DR Konga : Demokratyczna Republika Konga

EFR : Europejski Fundusz Rozwoju

EIDHR : Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka

ESDZ : Europejska Służba Działań Zewnętrznych

EUPOL : Misja Policyjna Unii Europejskiej w Kinszasie

EUSEC : misja doradczo-pomocowa Unii Europejskiej w zakresie reformy sektora bezpieczeństwa DR Konga

HIPC : głęboko zadłużone kraje ubogie

IfS : Instrument na rzecz Stabilności

MONUC : Misja Obserwacyjna Organizacji Narodów Zjednoczonych w DR Konga (zastąpiona MONUSCO)

NIP : krajowy program orientacyjny

OECD/DAC : Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju/Komitet Pomocy Rozwojowej

OLAF : Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

PAG : Programme d’Appui à la Gouvernance (program wspierania sprawowania rządów)

PAMFIP : Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques (program wsparcia modernizacji systemu zarządzania finansami publicznymi)

PAP : Programme d’Appui aux Parlements (program wspierania parlamentów)

PARP : Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale (program wspierania krajowej reformy policji)

PEFA : rozliczalność finansowa wydatków publicznych

REJUSCO : Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo (unijny program na rzecz przywrócenia sprawiedliwości we wschodniej części DR Konga)

ROM : system monitorowania pod kątem wyników

UNDP : Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju

UPI : Unité de Police Intégrée (unijny program wsparcia na rzecz przeszkolenia Zintegrowanej Jednostki Policji)

WPBiO : wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony

ZFP : zarządzanie finansami publicznymi

STRESZCZENIE

I. Demokratyczna Republika Konga (DR Konga) jest powszechnie uważana za jedno z najbardziej niestabilnych państw na świecie. Niezdolność państwa do zapewniania obywatelom podstawowych usług jest przekonującym wskaźnikiem niestabilności. Podstawowe elementy dobrego sprawowania rządów takie jak przestrzeganie praw człowieka i zasad demokracji nie są przestrzegane. Z uwagi na przekazanie w latach 2003–2011 wsparcia w wysokości 1,9 mld euro Unia Europejskie jest jednym z najważniejszych partnerów na rzecz rozwoju DR Konga.

II. Trybunał ocenił skuteczność wsparcia UE w zakresie poprawy sprawowania rządów w DR Konga. W szczególności zbadał unijne wsparcie procesu wyborczego, wymiaru sprawiedliwości i policji oraz wsparcie reformy zarządzania finansami publicznymi, a także procesu decentralizacji.

III. Trybunał stwierdza, że skuteczność wsparcia UE na rzecz sprawowania rządów w DR Konga jest ograniczona. Unijne wsparcie sprawowania rządów odbywa się na podstawie ogólnie solidnej strategii współpracy, uwzględnia główne potrzeby i przynosi pewne rezultaty. Niemniej jednak postępy są powolne, niejednolite i ogólnie ograniczone. Mniej niż połowa skontrolowanych programów przyniosła lub może przynieść większość oczekiwanych rezultatów. W większości przypadków trwałe zmiany są nierealne.

IV. Podobnie jak inni partnerzy na rzecz rozwoju Komisja napotyka poważne trudności w swoich staraniach na rzecz poprawy sprawowania rządów w DR Konga. Brak woli politycznej, rozwój programów zależny od darczyńców i brak zdolności absorpcyjnej stanowią przyczyny tych porażek. Niemniej jednak, mimo że Komisja dobrze zna główne przyczyny i konsekwencje niestabilności w DR Konga, nie wzięła w wystarczającym stopniu tych wyzwań pod uwagę przy tworzeniu programów UE. Zagrożeń nie uwzględniono w wystarczającym stopniu, cele programów były zazwyczaj zbyt ambitne, warunkowość miała niewielki efekt motywujący, a potencjał dialogu politycznego nie został w pełni wykorzystany i odpowiednio skoordynowany z państwami członkowskimi UE.

V. Rekonstrukcja państwa i poprawa sprawowania rządów w DR Konga będzie długim procesem. Jeżeli UE jako główny partner DR Konga na rzecz rozwoju i rzecznik dobrego sprawowania rządów i praw człowieka ma kontynuować wspieranie sprawowania rządów w DR Konga, musi znacząco zwiększyć skuteczność tej pomocy. W tym zakresie Komisja musi zarówno przyjąć bardziej realistyczne założenia dotyczące tego, co można osiągnąć, oraz dotyczące tworzenia programów UE, jak i więcej wymagać od władz DR Konga przy monitorowaniu zgodności z uzgodnionymi warunkami i przyjętymi zobowiązaniami [1].

VI. Trybunał zaleca, aby Komisja i ESDZ usprawniły strategię współpracy UE–DR Konga, lepiej oceniły ryzyko w odniesieniu do skutecznego wdrażania programów, zaplanowały cele, które są osiągalne w kontekście krajowym, i w większym stopniu korzystały z warunkowości i dialogu politycznego.

WSTĘP

NIESTABILNOŚĆ

1. Komisja definiuje "niestabilność" jako słabe bądź niespełniające swej roli struktury oraz sytuacje, w których nie jest realizowana umowa społeczna w związku z brakiem możliwości lub brakiem woli do wypełniania przez państwo jego podstawowych funkcji lub obowiązków i kompetencji w odniesieniu do świadczenia usług, gospodarowania zasobami, praworządności, sprawiedliwego dostępu do władzy, bezpieczeństwa ludności i ochrony oraz promowania praw i swobód obywatelskich [2].

2. Niestabilne państwa często charakteryzują się tym, że ich instytucje publiczne, procesy polityczne i mechanizmy społeczne nie działają skutecznie, nie zapewniają włączenia społecznego i nie są właściwie umocowane, a w kraju panuje wysoki poziom ubóstwa i poważne zacofanie gospodarcze. Inną typową cechą wielu niestabilnych państw jest brak skutecznie działającego rządu.

3. W wielu dokumentach dotyczących polityki UE, w tym w Konsensusie europejskim w sprawie rozwoju [3] uznaje się niestabilność jako główny problem w kontekście celów w ramach współpracy na rzecz rozwoju. W 2007 r. w komunikacie Komisji pt. "Strategie reagowania UE na sytuacje niestabilności" podkreślono, że długoterminowa współpraca na rzecz rozwoju jest sposobem reagowania na niestabilność.

4. Konieczność promowania dobrego sprawowania rządów została podkreślona w komunikacie Komisji pt. "Sprawowanie rządów i rozwój" [4] i komunikacie Komisji pt. "Sposób sprawowania rządów w świetle konsensusu europejskiego w sprawie polityki rozwoju", w których usiłowano opracować spójne i wspólne podejście do promowania demokratycznego sprawowania rządów.

DEMOKRATYCZNA REPUBLIKA KONGA

SYTUACJA SPOŁECZNO-GOSPODARCZA

5. Demokratyczna Republika Konga (DR Konga) leży w Afryce Środkowej, zajmuje powierzchnię 2,3 mln km2 i zgodnie z szacunkami jest zamieszkana przez około 68 mln ludzi [5] z około 350 grup etnicznych (zob. mapa). W momencie przyznania DR Konga niepodległości przez Belgię w 1960 r. był to drugi co do poziomu uprzemysłowienia kraj w Afryce. Dysponuje znaczącymi zasobami surowców mineralnych i leśnych, potencjałem rolnym i możliwością wytwarzania energii hydroelektrycznej. W DR Konga występują także złoża ropy naftowej. Mimo możliwości wykorzystywania zasobów naturalnych obecnie jest to jeden z najsłabiej rozwiniętych krajów. Dekoniunktura gospodarcza jest wynikiem gospodarki rabunkowej, niewłaściwego sprawowania rządów i niewystarczających inwestycji w czasie kadencji poprzedniego prezydenta Mobutu Sese Seko. Przedłużający się od wczesnych lat 90. XX wieku konflikt w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich miał druzgocący wpływ na gospodarkę: infrastruktura została w znacznym stopniu zniszczona, podobnie jak wiele instytucji, utracono aktywa, a inwestycje zostały wstrzymane [6].

6. Od czasu dojścia do władzy Josepha Kabili w 2001 r. i zakończenia wojny domowej nastąpiło pewne ożywienie makroekonomiczne. Rząd wdrożył program reform mający na celu przywrócenie stabilności makroekonomicznej, ukierunkowanie zasobów na odbudowę infrastruktury oraz reformę służby cywilnej i sektora bankowego. Duża część działalności gospodarczej przebiega w sektorze nieformalnym poza kontrolą rządu. Ma to bardzo niekorzystny wpływ na przychody z podatków. Krajowy budżet na 2013 r. wynosi 8 mld dolarów amerykańskich, co jest niewielką kwotą, biorąc pod uwagę rozmiary kraju, jego liczbę mieszkańców i bogate zasoby surowców naturalnych.

7. Niedostateczna i zaniedbana infrastruktura stanowi poważną przeszkodę dla wzrostu gospodarczego, rozwoju społecznego, skutecznej administracji publicznej, zapewniania bezpieczeństwa i budowania poczucia jedności narodowej. Przytłaczającym problemem jest olbrzymie i podzielone terytorium, nad którym rząd nie sprawuje kontroli.

MAPA

DEMOKRATYCZNA REPUBLIKA KONGA – MAPA ADMINISTRACYJNA

+++++ TIFF +++++

© Europejski Trybunał Obrachunkowy.

8. Na podstawie wskaźników ubóstwa i wrażliwości nie można stwierdzić żadnej poprawy. W 2011 r. wskaźnik rozwoju społecznego dla DR Konga wyniósł 0,286, co dało DR Konga 187. pozycję ze 187 krajów z porównywalnymi danymi [7]. Około 70% mieszkańców żyje poniżej granicy ubóstwa [8]. Średnie trwanie życia wynosi 48 lat [9]. Kraj nie jest w stanie zaspokoić potrzeb edukacyjnych mieszkańców [10]. Paradoksalnie mimo bogactwa zasobów naturalnych DR Konga jest niewielkim producentem żywności; około 70% populacji jest dotknięte brakiem bezpieczeństwa żywnościowego, a około 14% dzieci poniżej piątego roku życia cierpi z powodu ostrego niedożywienia [11].

9. Jednym z kluczowych wyzwań w zakresie rozwoju jest złe sprawowanie rządów. Główną przyczyną niestabilności kraju jest niedostateczna zdolność departamentów rządu do świadczenia podstawowych usług. Słabe przywództwo, brak profesjonalizmu, ograniczone perspektywy zawodowe, nieodpowiednie zarządzanie zasobami ludzkimi, niskie wynagrodzenia [12] oraz złe warunki pracy to jedne z przyczyn niewydajnej i nieskutecznej administracji publicznej. Za wiele usług "publicznych" trzeba płacić, co wynika z niezdolności państwa do ich zapewnienia. Korupcja jest powszechna: w indeksie percepcji korupcji (z 2011 r.) przygotowywanym przez organizację Transparency International DR Konga zajęła 168. miejsce spośród 182 badanych krajów (zob. również pkt 82).

SYTUACJA POLITYCZNA I INSTYTUCJONALNA

10. Po upadku reżimu Mobutu Sese Seko w 1997 r. przeprowadzenie wyborów prezydenckich i wyborów do władz ustawodawczych w 2006 r. było dużym politycznym osiągnięciem. Wybory były poprzedzone znacznymi staraniami na rzecz zapewnienia pokoju, które były podstawą stworzenia rządu jedności narodowej. Przyczynił się on do stworzenia rządu przejściowego, na którego czele stanął w czerwcu 2003 r. prezydent Joseph Kabila [13].

11. Kongijskie władze zwlekały z przygotowaniem zaplanowanych na listopad 2011 r. wyborów prezydenckich i wyborów do władz ustawodawczych przewidzianych w konstytucji. W wyniku kontrowersyjnej zmiany konstytucji wybory prezydenckie zostały ograniczone do jednej tury, co do minimum ograniczyło szanse opozycji na zwycięstwo. Brak współpracy z partnerami zagranicznymi, niegospodarność oraz złe planowanie operacji głosowania miały duży wpływ na wiarygodność krajowej komisji wyborczej (CENI) i wyników wyborów [14].

12. Niestabilność i przemoc we wschodniej DR Konga wciąż są poważnym problemem. Głównymi przyczynami są słabość państwa, napięcia etniczne, spory o ziemie, obecność grup zbrojnych zarówno z innych państw [15], jak i z DR Konga oraz niepowodzenie we wdrażaniu porozumień pokojowych [16]. Nielegalna eksploatacja surowców mineralnych w regionie dodatkowo napędza konflikt. Wielu międzynarodowych i dwustronnych partnerów jest zaangażowanych w reformę sektora bezpieczeństwa. Rezultaty reform są znikome, o czym świadczy niezdolność krajowej armii DR Konga do poradzenia sobie z rebeliantami i bojówkami.

WSPÓŁPRACA UE Z DR KONGA W LATACH 2003–2011

13. Współpraca między UE a DR Konga była zawieszona w latach 1992–2002 z powodu braku postępu w procesie demokratyzacji polityki, wysokiego poziomu korupcji, niegospodarności i różnic w strategiach politycznych państw członkowskich UE w odniesieniu do tego państwa. W tym okresie UE kontynuowała swoją aktywność w regionie poprzez udzielanie pomocy humanitarnej finansowanej przez DG ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (ECHO).

14. Współpraca z UE na rzecz rozwoju została wznowiona po podpisaniu w grudniu 2002 r. i ratyfikowaniu w kwietniu 2003 r. w Sun City (RPA) kompleksowego i obejmującego wszystkie strony porozumienia. Wsparcie finansowe UE na rzecz DR Konga w latach 2003–2011 wyniosło 1868 mln euro, na co w 72% (1344 mln euro) składała się współpraca na rzecz rozwoju, w 23,5% (439 mln euro) pomoc humanitarna i 4,5% (85 mln euro) współpraca w dziedzinie polityki i bezpieczeństwa.

WSPÓŁPRACA NA RZECZ ROZWOJU

15. Głównym instrumentem współpracy z DR Konga na rzecz rozwoju jest EFR. We wrześniu 2003 r. podpisano krajowy dokument strategiczny (CSP) oraz krajowy program orientacyjny (NIP) w ramach 9. EFR opiewające na początkową kwotę 171 mln euro i dotyczące trzech głównych priorytetów: (i) wsparcia makroekonomicznego ukierunkowanego na umożliwienie skorzystania z redukcji długu; (ii) wsparcia dla sektora zdrowia; i (iii) tworzenia instytucji i wsparcia przejścia do demokracji.

16. W listopadzie 2003 r. dodano 105 mln euro zgodnie z decyzją Rady [17], aby wesprzeć finansowo przejście do demokracji. W czerwcu 2005 r. w ramach przeglądu śródokresowego 9. EFR przewidziano dodatkowe 270 mln euro i dodano infrastrukturę transportową jako sektor kluczowy. Pod koniec 2011 r. łączna kwota przydzielonych funduszy w ramach 9. EFR wynosiła 625 mln euro [18].

17. Początkowy przydział w ramach krajowego programu orientacyjnego 10. EFR podpisanego we wrześniu 2008 r. wyniósł 561,7 mln euro. Przydział na nieprzewidziane wydatki został zwiększony z 47,7 mln euro w 2008 r. do 120 mln euro w 2010 r., głównie na dalsze działania w zakresie odbudowy wschodniej DR Konga i ograniczenia wpływu cen żywności na świecie i kryzysu finansowego. Przydział w ramach 10. EFR wynosi obecnie łącznie 709 mln euro (stan na czerwiec 2013 r.).

18. Strategia współpracy w ramach 10. EFR dotyczy trzech kluczowych sektorów:

a) sprawowania rządów – wsparcia scentralizowanych i zdecentralizowanych władz, reformy zarządzania finansami publicznymi (ZFP) i reformy sektora bezpieczeństwa (wymiaru sprawiedliwości i policji);

b) infrastruktury i transportu – wsparcia odbudowy i modernizacji dróg oraz dróg wodnych;

c) zdrowia.

19. Wsparcie w sektorach niemających kluczowego znaczenia przeznaczono głównie na działania w zakresie integracji regionalnej i zarządzania zasobami leśnymi.

20. W tabeli przedstawiono przydziały środków przewidziane w ramach krajowych programów orientacyjnych 9. i 10. EFR.

TABELA

PRZYDZIAŁY ŚRODKÓW PRZEWIDZIANE W RAMACH 9. I 10. EFR

(mln EUR) |

9. EFR | 10. EFR |

| | % | | | % |

Pomoc programowana | | | Pomoc programowana | | |

Sektory kluczowe | | | Sektory kluczowe | | |

Zdrowie | 80 | 14 | Sprawowanie rządów | 130 | 23 |

Infrastruktura | 50 | 9 | Infrastruktura | 276 | 49 |

Wsparcie makroekonomiczne | 106 | 19 | Zdrowie | 91 | 16 |

Wsparcie instytucjonalne/ sprawowanie rządów | 105 | 19 | | | |

Razem | 341 | | Razem | 497 | |

| | | | | |

Sektory niemające kluczowego znaczenia | | | Sektory niemające kluczowego znaczenia | | |

Wybory | 105 | 19 | Zrównoważone zasoby naturalne, środki regionalne, TCF [8888] | 72 | 13 |

Zasoby naturalne, DDR [9999], inne | 104 | 19 |

Razem | 209 | | Razem | 72 | |

Ogółem pomoc programowana | 550 | | Ogółem pomoc programowana | 569 | |

Pomoc nieprogramowana | 75 | | Pomoc nieprogramowana | 140 | |

Ogółem | 625 | | Ogółem | 709 | |

TEMATYCZNE POZYCJE W BUDŻECIE UE

21. W latach 2003–2011 wsparcie z budżetu ogólnego UE wyniosło 147 mln euro, głównie w ramach instrumentu finansowania współpracy na rzecz rozwoju (DCI) przeznaczonego na wspieranie podmiotów niepublicznych i programów bezpieczeństwa żywnościowego. Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka (EIDHR) zastosowano w obszarze zapewniania wsparcia dla ofiar tortur, promowania demokracji i praworządności, praw człowieka i podstawowych wolności oraz podmiotów niepublicznych. Z Instrumentu na rzecz Stabilności (IfS) sfinansowano działania stabilizacyjne we wschodniej DR Konga oraz wsparcie policji, tnp. program wsparcia pokoju i stabilizacji we wschodniej DR Konga (zob. pkt 52 i 54).

POMOC HUMANITARNA

22. W latach 2003–2012 DG ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (ECHO) wsparła DR Konga środkami w wysokości 500 mln euro, co czyni ją największym darczyńcą w zakresie pomocy humanitarnej w DR Konga. Wsparcie to jest przede wszystkim ukierunkowane na wschodnią część kraju.

WSPÓŁPRACA POLITYCZNA I NA RZECZ BEZPIECZEŃSTWA

23. Dyplomatyczny wkład Rady UE w działania na rzecz stabilizacji w regionie obejmował mianowanie kolejnych specjalnych przedstawicieli UE z mandatem do skoncentrowania się na stabilizacji w krajach w regionie Wielkich Jezior Afrykańskich, w szczególności po okresie przemian w DR Konga. Koncentrowano się głównie na reformie sektora bezpieczeństwa i wsparciu instytucji demokratycznych.

24. Unia Europejska rozpoczęła także w DR Konga pięć misji w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO). Były to dwie operacje zbrojne (Artemis i EUFOR RD Kongo) oraz trzy misje cywilne EUPOL "Kinszasa" (2005–2007), EUPOL RDC (2007 do teraz) oraz EUSEC RDC (2005 do teraz)). Te dwie ostatnie misje cywilne mają na celuprzyczynienie się do reformy sektora bezpieczeństwa.

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

25. Trybunał starał się ocenić, czy unijne wsparcie sprawowania rządów w DR Konga jest skuteczne. W trakcie kontroli skoncentrowano się na dwóch pytaniach:

a) Czy unijne wsparcie sprawowania rządów w DR Konga jest dostosowane do potrzeb i przynosi zaplanowane rezultaty?

b) Czy Komisja w wystarczającym stopniu uwzględniła niestabilną sytuację w DR Konga podczas tworzenia programów UE?

26. Kontrola obejmowała unijne wsparcie procesu wyborczego, reformy sektora bezpieczeństwa (wymiaru sprawiedliwości i policji), reformy zarządzania finansami publicznymi i decentralizacji w latach 2003–2011.

27. Kontrola była prowadzona między marcem a grudniem 2012 r. i obejmowała:

a) przegląd kluczowych dokumentów dotyczących polityki w wyżej wymienionych obszarach, przegląd krajowych dokumentów strategicznych i krajowych programów orientacyjnych dotyczących 9. i 10. EFR oraz wywiady z pracownikami Komisji Europejskiej i ESDZ w Brukseli;

b) przegląd 16 programów finansowanych ze środków UE. Celem tego przeglądu była ocena skuteczności indywidualnych interwencji, które były oceniane zgodnie z metodyką systemu monitorowania pod kątem wyników (ROM) Komisji (zob. załączniki I i II);

c) wizytę w DR Konga w dniach 28 maja – 14 czerwca 2012 r., w czasie której kontrolerzy Trybunału rozmawiali z członkami Delegatury UE, kongijskimi władzami, innymi głównymi partnerami na rzecz rozwoju i przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego. Odwiedzono miejsca realizacji programów w Kinszasie, Dolnym Kongo, Kiwu Południowym i Kiwu Północnym;

d) na etapie przygotowania kontroli i sporządzania sprawozdania konsultacje z kongijskimi ekspertami specjalizującymi się w sprawowaniu rządów i polityce stosunków państwo–społeczeństwo.

USTALENIA

UNIJNE WSPARCIE SPRAWOWANIA RZĄDÓW W DR KONGA JEST DOSTOSOWANE DO POTRZEB, ALE OGÓŁEM PRZYNIOSŁO OGRANICZONE REZULTATY

28. Trybunał zbadał, czy unijne wsparcie sprawowania rządów w DR Konga:

a) odbywa się na podstawie solidnej strategii współpracy, w której uwzględnia się główne potrzeby kraju i która jest zgodna z polityką UE w odniesieniu do reagowania na sytuacje niestabilności;

b) przynosi oczekiwane rezultaty lub może je przynieść.

UNIJNE WSPARCIE SPRAWOWANIA RZĄDÓW W DR KONGA ZASADNICZO ODBYWA SIĘ NA PODSTAWIE ROZSĄDNEJ STRATEGII WSPÓŁPRACY

29. Strategia współpracy UE jest oparta na odpowiedniej ocenie sytuacji politycznej, gospodarczej, społecznej i w zakresie bezpieczeństwa w DR Konga. W ramach 9. EFR Komisja stopniowo opracowywała strategię współpracy, która miała zastosowanie do zmieniającej się sytuacji pokonfliktowej i braku krajowej strategii ograniczania ubóstwa przed 2006 r. Wsparcie procesu wyborczego było kluczowe w ramach tworzenia instytucji i przejścia do demokracji. Odbudowa infrastruktury, w szczególności sektora zdrowia, była bardzo potrzebna w celu poprawy warunków życia ludności. Wsparcie makroekonomiczne w ramach inicjatywy dotyczącej głęboko zadłużonych krajów ubogich (HIPC) odegrało zasadniczą rolę w przywracaniu stabilności makroekonomicznej i przygotowywaniu gruntu pod reformę zarządzania finansami publicznymi i rozwój [19].

30. Słusznie przyjęto takie same zasady w strategii dotyczącej 10. EFR. Jej celem jest pokonanie wyzwań związanych zarówno z odbudową polityczną, jak i odbudową infrastruktury poprzez zapewnienia wsparcia sprawowania rządów, infrastruktury zdrowotnej, transportowej i wodnej. Cele te są zbieżne z priorytetami wyznaczonymi w krajowym dokumencie dotyczącym ograniczania ubóstwa i strategii wzrostu [20] oraz rządowym programie działań priorytetowych [21]. Niedociągnięciem jest to, że wsparcie cyklu wyborczego w 2011 r., chociaż jest zgodne z priorytetem nadanym sprawowaniu rządów, nie zostało uwzględnione w strategii opisanej w CSP i podziale funduszy w ramach NIP. Ograniczyło to możliwości odpowiedniego reagowania Komisji na poważne problemy, które wpłynęły na przygotowanie tych wyborów (zob. pkt 11, 40, 41, 87 i 90).

31. Wsparcie sprawowania rządów jest głównym elementem strategii współpracy w ramach 9. i 10. EFR, ponieważ dobre sprawowanie rządów jest kluczowe dla zapewnienia pokoju, stabilności i rozwoju. Wsparcie to obejmuje kilka kluczowych obszarów, w ramach których ma ono na celu przyczynienie się do długoterminowych reform, a tym samym do zwiększenia możliwości państwa w zakresie realizacji jego podstawowych funkcji w odniesieniu do praworządności, bezpieczeństwa i zarządzania zasobami publicznymi.

32. Zgodnie z polityką UE dotyczącą reagowania na sytuacje niestabilności współpraca na rzecz rozwoju jest połączona z pomocą humanitarną finansowaną przez DG ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (ECHO) oraz ze współpracą polityczną i w zakresie bezpieczeństwa, głównie we wschodniej DR Konga, gdzie rząd nie sprawuje suwerennej kontroli nad terytorium kraju.

33. Dlatego w ramach strategii współpracy przyjęto kompleksowe podejście obejmujące pomoc w zakresie bezpieczeństwa, polityki, gospodarki i rozwoju oraz pomoc humanitarną zgodnie z zasadami dotyczącymi podejmowania działań w państwach niestabilnych Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju/Komitetu Pomocy Rozwojowej oraz ramami polityki UE.

34. W strategii współpracy UE skoncentrowano się na wsparciu centralnego rządu i wschodniej DR Konga. Odzwierciedla to priorytet, jaki nadano zwiększeniu możliwości państwa, a także konieczności poradzenia sobie z ogromnym kryzysem humanitarnym w regionie. Niemniej jednak w CSP w 10. EFR zwraca się niewielką uwagę na geograficzną komplementarność strategii współpracy UE i programów państw członkowskich UE oraz innych partnerów na rzecz rozwoju. Wydaje się, że inni partnerzy również poświęcają znaczną część swoich środków na pomoc wschodniej części kraju, jak również dwóm najlepiej prosperującymi prowincjom (Dolnemu Kongo i Katandze). Dlatego też występuje ryzyko niezrównoważonej dystrybucji pomocy rozwojowej na niekorzyść biedniejszych prowincji [22].

UNIJNE WSPARCIE SPRAWOWANIA RZĄDÓW JEST DOSTOSOWANE DO POTRZEB WE WSZYSTKICH OBSZARACH, ALE OSIĄGNIĘTE POSTĘPY SĄ NIEJEDNOLITE I OGÓLNIE OGRANICZONE

35. Trybunał stwierdził, że mniej niż połowa skontrolowanych programów przyniosła lub może przynieść planowane rezultaty, a ich trwały charakter jest nierealistycznym założeniem w większości przypadków (zob. oceny w kolumnach "Rezultaty" i "Trwałość" w załączniku I).

WSPARCIE PROCESU WYBORCZEGO

36. Najpilniejszym priorytetem po zakończeniu wojny domowej było sprowadzenie kraju ze ścieżki wojennej na drogę pojednania, jedności i pokoju. Po porozumieniu z Pretorii proces przemian rozpoczął się dnia 30 czerwca 2003 r. ustanowieniem rządu przejściowego, którego głównym mandatem było zapoczątkowanie demokracji poprzez przeprowadzenie sprawiedliwych, konkurencyjnych, przejrzystych i demokratycznych wyborów. Osiągnięcie tego celu było skomplikowane z uwagi na skomplikowane porozumienia rządu przejściowego dotyczące podziału władzy i różnice zdań wśród prominentnych przywódców politycznych co do charakteru zmian i rekonstrukcji. Przeprowadzenie referendum konstytucyjnego w 2005 r. i wyborów w 2006 r. zakończyło okres przejściowy [23]. Drugi cykl wyborczy rozpoczął się w listopadzie 2011 r.

37. Głównym celem UE w okresie po wznowieniu współpracy strukturalnej z DR Konga (zob. pkt 13) było towarzyszenie procesowi przemian politycznych i odbudowy demokracji. Przez pierwsze dwa cykle wyborcze (2005 i 2006 r.) Komisja finansowała dwa następujące programy w ramach jej wkładu na rzecz wielostronnego funduszu powierniczego zarządzanego przez Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP):

a) Programme d’Appui au Processus Électoral (PAPE) [24] przyjęty w listopadzie 2004 r. zapewnił wkład w wysokości 105 mln euro z dodatkowej koperty przydzielonej przez Radę w lipcu 2003 r. (zob. pkt 16);

b) drugi wkład w ramach PAPE, przyjęty w listopadzie 2005 r., rozszerzał o 60 mln euro wcześniejszy program, który był finansowany z pomocy programowanej przeznaczonej na sektory 9. EFR niemające kluczowego znaczenia.

38. Aby wesprzeć przygotowania i organizację drugiego cyklu wyborczego, Komisja również wpłaciła środki do funduszu powierniczego zarządzanego przez UNDP, który rozpoczął Programme d’Appui au Cycle Électoral (PACE I) [25] w 2007 r., aby utrzymać i umocnić istniejącą infrastrukturę instytucjonalną w celu przygotowania drugiego cyklu wyborczego. W ramach EFR sfinansowano dwa programy:

a) z 9. EFR przeznaczono 3 mln euro na program Appui à la CENI, który rozpoczął się w listopadzie 2007 r.;

b) z 10. EFR przeznaczono 47,5 mln euro na Programme d’Appui au Cycle Électoral 2011–2013 (PACE II) [26], rozpoczęty w maju 2011 r.

39. W ramach dwóch programów UE na rzecz wspierania procesu wyborczego w latach 2005–2006 osiągnięto większość ich celów poprzez przyczynienie się w odpowiednim czasie do prac przygotowawczych, które należało wykonać, aby wybory zostały przeprowadzone w ogólnie zadowalający sposób, co potwierdziło się w czasie unijnej misji obserwacji wyborów [27]. Zagraniczni partnerzy DR Konga uważają, że proces ten się powiódł w odniesieniu do organizacji logistyki, biorąc pod uwagę olbrzymie i niespotykane wyzwanie, jakim jest sytuacja w kraju. UE i innym partnerom zagranicznym udało się przeprowadzić wybory na szczeblu prezydenckim i władz ustawodawczych. Poważnym minusem był jednak brak poparcia dla wyborów lokalnych, które również były planowane, ale nigdy się nie odbyły.

40. Cele przyjęte w ramach unijnego wsparcia wyborów prezydenckich w 2011 r. nie zostały osiągnięte. Tak jak planowano, za przygotowania i organizację wyborów prezydenckich i wyborów do władz ustawodawczych w 2011 r. były odpowiedzialne kongijskie władze; procesem tym jednak źle zarządzano, co spowodowało znaczące opóźnienia w uruchomieniu procesu przygotowań. W momencie gdy międzynarodowa społeczność zdecydowała się zareagować, było już zbyt późno, aby wybory mogły zostać przeprowadzone w sposób zadowalający. Odnotowano także opóźnienia w utworzeniu CENI [28]. Rządzący starannie dobierali członków CENI i wykluczali przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, którzy potencjalnie mogli być zwolennikami opozycji.

41. W styczniu 2011 r. zmieniono konstytucję: procedura wyboru prezydenta została ograniczona do jednej tury, przez co opozycja miała minimalne szanse na zwycięstwo. Społeczność międzynarodowa reagowała opieszale z uwagi na opinie, iż jest to sprawa, o której państwo powinno suwerennie decydować. W odniesieniu do Komisji i państw członkowskich UE nie jest to uzasadniony powód: zgodnie z umową z Kotonu mają one możliwość angażowania się w dialog polityczny i procedurę konsultacji, jeśli uznają, że kraj partnerski nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań wynikających z poszanowania praw człowieka, zasad demokratycznych oraz praworządności [29].

42. Brak wiarygodności, którym charakteryzował się proces wyborczy w 2011 r., oraz brak legitymacji demokratycznej wyników wyborów są przedmiotem powszechnych zastrzeżeń ze strony bardzo dużej części Kongijczyków oraz społeczności międzynarodowej [30]. Istnieje ryzyko, że wsparcie udzielone przez międzynarodową społeczność, w tym Komisję, będzie postrzegane jako umacnianie reżimu na szkodę ludności.

WSPARCIE WŁADZY SĄDOWNICZEJ

43. Zapewnienie praworządności jest podstawowym elementem stabilizacji i odbudowy DR Konga. Niestabilna i pełna konfliktów historia kraju doprowadziła do rozpadu instytucji państwa, co może prowadzić do dalszych problemów politycznych i przemocy, jeśli nie zostaną one odbudowane za pomocą nowych silnych struktur propagujących praworządność. UE zareagowała na te problemy poprzez zapewnienie wsparcia ukierunkowanego na wschodnią DR Konga, a także wsparcie długotrwałej restrukturyzacji centralnych organów sądowniczych.

44. Trybunał skontrolował dwa programy:

a) Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo (REJUSCO) – wielostronnie finansowany program uruchomiony w 2006 r. [31], na którego rzecz UE przekazała 7,9 mln euro z 9. EFR;

b) część Programme d’Appui à la Gouvernance (PAG) dotyczącą wymiaru sprawiedliwości i finansowaną ze środków w wysokości 9 mln euro z 9. EFR w styczniu 2007 r.

45. Celem programu REJUSCO było przyczynienie się do (i) tworzenia zdolności we władzy sądowniczej w Kiwu Północnym i Południowym; (ii) poprawy funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w celu zagwarantowania sprawiedliwych i równych procesów; oraz (iii) zwiększenie zaufania mieszkańców tych wschodnich prowincji do władzy sądowniczej poprzez monitorowanie procesów i więzień oraz pomoc w zwiększaniu świadomości opinii publicznej w odniesieniu do jej praw i obowiązków, w szczególności w odniesieniu do przemocy ze względu na płeć.

46. Chociaż są istotne, te ambitne cele zostały tylko częściowo osiągnięte, głównie z uwagi na złożoność programu, mnogość procedur, trudne otoczenie i słaby dialog między partnerami a rządem. W efekcie program został zakończony wcześniej niż pierwotnie planowano, a wkład Komisji został ograniczony. Chociaż jakość niektórych produktów, zwłaszcza budynków, była niska, program przyczynił się do poprawy wydolności sądów. Niemniej jednak warunki w więzieniach są nadal godne ubolewania i wiele pozostaje do zrobienia, aby poprawić dostęp ludności do wymiaru sprawiedliwości i zwiększyć zaufanie do niego. Niepokoje w Gomie (Ruch 23 Marca) spowodowały zamieszki w regionie, które mogły dodatkowo zniweczyć pracę wykonaną za pomocą środków z UE (zob. pkt 12).

47. Część PAG dotycząca wymiaru sprawiedliwość ma na celu wspieranie reformy wymiaru sprawiedliwości poprzez (i) zwiększenie kompetencji Ministère de la Justice et des Droits Humains (MJDH) [32], Comité Mixte de la Justice (CMJ) oraz Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) [33]; (ii) poprawę funkcjonowania organów sądowniczych w prowincji Kinszasa; oraz (iii) stworzenie długoterminowej strategii politycznej.

48. W trakcie wizyty kontrolnej Trybunału program wciąż trwał. Trudności w rekrutacji zespołu wsparcia technicznego opóźniły wdrożenie działań o dwa lata. Spowodowało to anulowanie jednej piątej budżetu programu. Prawdopodobnie w ramach programu uda się osiągnąć dużą część planowanych rezultatów dotyczących umocnienia centralnych instytucji sądowniczych i wymiaru sprawiedliwości w prowincji Kinszasa. Poważnym problemem jest to, że reforma polityki nie zostanie przyjęta przed końcem programu ze względu na brak wydajności CMJ. Spowodowało to zawieszenie wsparcia finansowego dla CMJ ze strony Komisji.

49. W przypadku obu programów trwały charakter rezultatów nie jest pewny z uwagi na niewystarczający budżet krajowy przeznaczony na wymiar sprawiedliwości, utrzymujące się niedociągnięcia w pracy organów administracyjnych i niedostateczne zaangażowanie rządu krajowego w reformę polityki dotyczącą tego sektora.

WSPARCIE DLA POLICJI

50. Jednym z głównych priorytetów reform instytucjonalnych rozpoczętych przez kongijskie władze po latach zaniedbań za rządów Mobutu Sese Seko i za czasów przedłużającego się konfliktu zbrojnego było zapewnienie bezpieczeństwa ludności. Głównymi słabościami kongijskiej krajowej policji są brak sprzętu i infrastruktury, niedostateczne przeszkolenie oraz niskie i nieregularnie wypłacane wynagrodzenia. Wszystko to razem obniża motywację policjantów. Jednym z głównych problemów jest kultura przepływu dóbr od biednych do bogatych, zgodnie z którą pracownicy policji muszą zapewniać zasoby swoim przełożonym. Policja, tak jak wojsko, żeruje na ludności.

51. Głównymi celami UE na początku okresu przejściowego były między innymi ochrona instytucji państwa i poprawa bezpieczeństwa wewnętrznego w celu zapewnienia bezpieczeństwa w okresie przemian i ułatwienia przeprowadzenia wyborów. Od 2005 r. jej celem było wsparcie szerszego i bardziej długoterminowego procesu, w ramach którego reforma sił bezpieczeństwa w zakresie instytucjonalnym i zarządzania jest kluczowym elementem.

52. Trybunał skontrolował w tym obszarze trzy programy:

a) program Appui à la formation de l’Unité de Police Intégrée (UPI) rozpoczęty w maju 2004 r. i finansowany ze środków w wysokości 5 mln euro z koperty finansowej przeznaczonej na współpracę państw AKP w ramach 9. EFR [34];

b) program wsparcia pokoju i stabilizacji we wschodniej DR Konga, uruchomiony w czerwcu 2008 r. przy wkładzie UE wynoszącym 10 mln euro z IfS, w tym 2,9 mln euro przeznaczonych na policję;

c) Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale (PARP), uruchomiony w sierpniu 2010 r. i finansowany ze środków 10. EFR w wysokości 11 mln euro.

53. Program wsparcia UPI był prowadzony wspólnie z EUPOL "Kinszasa", misją policyjną WPBiO (zob. pkt 24). W programie tym uwzględniono niewielką liczbę jasnych i logicznych priorytetów. Sukcesem było stworzenie oddziału składającego się z tysiąca dobrze wyszkolonych oficerów policji, którym zapewniono niezbędne wsparcie logistyczne i sprzęt. W ramach programu osiągnięto planowane rezultaty poprzez zapewnienie bezpieczeństwa w trakcie referendum konstytucyjnego i wyborów w 2005 i 2006 r. Trybunał nie był w stanie uzyskać żadnych informacji dotyczących przeniesienia personelu i sprzętu po zakończeniu programu. Dlatego też nie wiadomo, czy te rezultaty miały trwały charakter.

54. W ramach części programu wsparcia pokoju i stabilizacji we wschodniej DR Konga dotyczącej policji udało się częściowo osiągnąć planowane rezultaty. Dwóm mobilnym jednostkom interwencyjnym oraz komendom głównym policji regionalnej w Gomie i Bukavu udało się zapewnić budynki, zaplecze i sprzęt. Prace budowlane bardzo się opóźniały, w szczególności w Bukavu, i nie były starannie prowadzone. W trakcie wizyty Trybunału obiekty sfinansowane w Bukavu nie były jeszcze użytkowane. W Gomie nie nadawały się jeszcze do użytku z uwagi na brak bieżącej wody i elektryczności, które miały zostać podłączone i sfinansowane przez władze policji. Jak do tej pory w ramach programu nie udało się skutecznie poprawić funkcjonowania policji w regionie. Niepokoje w Gomie (Ruch 23 Marca) mogły dodatkowo zniweczyć pracę wykonaną za pomocą środków z UE (zob. pkt 12).

55. Celem programu PARP jest wsparcie reformy kongijskiej policji krajowej poprzez zwiększenie zdolności koordynacyjnych Comité de Suivi de la Réforme de la Police (CSRP), zreorganizowanie zarządzania zasobami ludzkimi i budżetowymi i ulepszenie infrastruktury szkoleniowej. Działania te są realizowane w sposób skoordynowany z technicznym wsparciem zapewnianym CRSP w ramach EUPOL RDC, innej misji policyjnej WPBiO.

56. W trakcie wizyty Trybunału program był we wczesnej fazie wdrażania. Udało się stworzyć bazę danych zasobów ludzkich, co jest kluczowym etapem wdrażania reformy policji. Niemniej jednak kwestia trwałości tej bazy danych budziła niepokój, ponieważ nie planowano żadnej konserwacji systemu informatycznego po zakończeniu pomocy technicznej finansowanej przez UE.

WSPARCIE DLA REFORMY ZARZĄDZANIA FINANSAMI PUBLICZNYMI

57. W 2008 r. w ramach przeglądu rozliczalności finansowej wydatków publicznych (PEFA) ustalono, że w większości obszarów ZFP występowały niedociągnięcia polegające na tym, że prawne ramy budżetowe były przestarzałe, planowanie budżetowe i wdrażanie budżetu było niedopracowane i często korzystano z procedur nadzwyczajnych. Kluczowe funkcje takie jak operacje rachunkowe i skarbowe nie były realizowane zgodnie z zasadami dobrej praktyki, a zewnętrznych mechanizmów kontroli praktycznie nie stosowano.

58. Po przeglądzie rząd przyjął i wdraża przy wsparciu partnerów na rzecz rozwoju, w tym UE, strategiczny plan na rzecz reformy finansów publicznych, który ma spowodować wyeliminowanie tych niedociągnięć w okresie 2010–2017.

59. Trybunał skontrolował trzy programy UE:

a) część podpisanego w styczniu 2007 r. Programme d’Appui à la Gouvernance (PAG) dotyczącą finansów publicznych, na którą przeznaczono 6,5 mln euro z 9. EFR;

b) część PAG dotyczącą zasobów naturalnych, na którą przeznaczono 9 mln euro z 9. EFR;

c) Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques (PAMFIP) podpisany w maju 2010 r., na który przeznaczono 10 mln euro z 10. EFR.

60. Trybunał skontrolował także dwa ukierunkowane programy wsparcia budżetowego:

a) Appui budgétaire à la Stabilisation économique de la RDC [35], podpisany w sierpniu i grudniu 2009 r., na który przeznaczono łącznie 48,6 mln euro z 10. EFR i DCI;

b) Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC [36], podpisany w grudniu 2010 r., na który przeznaczono 50 mln euro z 10. EFR w ramach doraźnego mechanizmu Flex stosowanego w przypadku podatności na zagrożenia (V – FLEX) stworzonego w 2009 r.

61. Jak do tej pory trzy unijne programy wsparcia reformy centralnego zarządzania finansami publicznymi przyniosły przeciętne rezultaty.

62. Część programu PAG dotycząca ZFP umocniła pozycję Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques (COREF) [37], który jest najważniejszym organem międzyministerialnym odpowiedzialnym za koordynowanie reformy ZFP. Program przyczynił się także do przyjęcia Plan Stratégique de Réforme des Finances Publiques (PSRFP) [38] i zwiększył kompetencje Inspection Générale des Finances (IGF) [39] oraz działającej przy Zgromadzeniu Narodowym komisji Commission Économique, Financière et Contrôle Budgétaire (ECOFIN) [40] poprzez zapewnienie szkoleń, doradztwa oraz sprzętu i odnowienie biur.

63. Z kolei wsparcie Najwyższego Organu Kontroli (NOK) w dużej mierze nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. Chociaż liczba pracowników oraz ich kompetencje zwiększyły się, planowany remont siedziby głównej NOK został całkowicie wstrzymany z powodu sporu prawnego z wykonawcą. W efekcie możliwości funkcjonowania NOK zostały poważnie ograniczone.

64. Celem projektu PAMFIP będącego logiczną kontynuacją programu PAG jest poprawa programowania budżetowego, rachunkowości i funkcjonowania służb celnych. W trakcie wizyty Trybunału program był we wczesnej fazie wdrażania, ale już pojawiły się problemy w rekrutowaniu specjalistów i koordynowaniu niektórych działań z innymi darczyńcami.

65. Jednym z celów dwóch ukierunkowanych programów wsparcia budżetowego było przyczynienie się do poprawy ZFP. W programach nie przewidziano jednak żadnych powiązań z rządowym planem reformowania ZFP ani nie określono, które priorytety mają być wspierane. Nie wiadomo, w jaki sposób w ramach tego typu programów można osiągnąć taki cel, biorąc pod uwagę to, że środki zostały przekazane w jednej transzy o stałej wysokości, nieuwarunkowanej osiągnięciem wyników ani wymogami dotyczącymi dialogu politycznego. Trybunał zauważa, że chociaż kraj musi się mierzyć z trudną sytuacją gospodarczą i budżetową, a niskie wynagrodzenia są jedną z przyczyn braku wydajności departamentów rządowych (zob. pkt 9), wysokość wynagrodzeń posłów została zwiększona z 1500 dolarów amerykańskich w okresie przejściowym do 6000 dolarów w 2006 r. i 13000 dolarów w 2012 r. W 2011 r. wydatki na prezydenta, premiera, Zgromadzenie Narodowe i Senat stanowiły 11% łącznych wydatków budżetowych i były niemal trzykrotnie wyższe niż wydatki na ochronę zdrowia [41].

66. Przyjęcie strategicznego planu reformy finansów publicznych wskazuje na zaangażowanie rządu w reformę ZFP, które skoordynowane wsparcie partnerów na rzecz rozwoju pomaga podtrzymać. Niemniej jednak, podobnie jak w przypadku programów UE w innych obszarach, niedostateczne zasoby budżetowe oraz nieumiejętne zarządzanie finansami publicznymi budzi wątpliwości dotyczące tego, czy instytucje wspierane z programu PAG i projektu PAMFIP będą w stanie kontynuować swoje działania i utrzymywać budynki i sprzęt bez wsparcia darczyńców.

67. Przyszłość gospodarcza DR Konga i poprawa sprawowania rządów w dużej mierze zależą od tego, jak będzie się zarządzać znaczącymi zasobami naturalnymi kraju. Jednak zakończenie konfliktu i przeprowadzenie wyborów nie doprowadziło jeszcze do tego, że zasoby naturalne DR Konga stały się motorami rozwoju kraju. W tym kontekście część programu PAG dotycząca zasobów naturalnych ma na celu zwiększenie kompetencji kluczowych instytucji w zakresie zarządzania sektorami górnictwa i leśnictwa, poprawę warunków w celu przyciągnięcia inwestorów oraz zwiększenie przychodów.

68. Podczas kontroli przeprowadzonej około półtora roku przed zakończeniem programu PAG okazało się, że jego część dotycząca zasobów naturalnych przyniosła skromne rezultaty. Jedną z przyczyn była niedostateczna ocena potrzeb, w ramach której nie dostrzeżono pewnych głównych słabych punktów w zarządzaniu zasobami naturalnymi, takich jak nielegalna eksploatacja, korupcja, brak wiarygodnych danych, niedopracowane mechanizmy kontrolne i celne, arbitralne opodatkowanie, niska produktywność oraz niski wskaźnik przetwarzania towarów. W koncepcji programu również wystąpiły pewne niedociągnięcia, które doprowadziły do poważnych opóźnień w trakcie wdrażania oraz do konieczności anulowania wielu zaplanowanych działań.

69. Chociaż program przyczynił się do zwiększenia kompetencji niektórych instytucji, wydaje się, że wielu rezultatów nie uda się osiągnąć. Dotyczy to między innymi przyjęcia krajowego planu leśnictwa, przeglądu kodeksu górniczego i poprawy łańcucha eksploatacji, przetwarzania i wprowadzania do obrotu.

WSPARCIE PROCESU DECENTRALIZACJI

70. Decentralizacja w DR Konga jest tematem długiej politycznej dyskusji, która rozpoczęła się na nowo wraz z przyjęciem konstytucji w 2006 r. Ma ona trzy wymiary (polityczny, administracyjny i fiskalny), a jej celem jest pogłębienie demokracji i zwiększenie rozliczalności lokalnych polityków przy jednoczesnej poprawie poziomu świadczenia usług dla obywateli.

71. Trybunał skontrolował dwa programy:

a) Projet d’Appui au Démarrage de la Décentralisation en RDC’ (PA2D) [42] podpisany w maju 2010 r., na który przeznaczono 15 mln euro z 10. EFR;

b) Programme d’Appui aux Parlements’ (PAP) [43] podpisany w maju 2010 r., na który przeznaczono 5 mln euro z 10. EFR.

72. Celem programu PA2D jest ułatwienie decentralizacji poprzez wspieranie organów odpowiedzialnych za przeprowadzanie reformy decentralizacyjnej na szczeblu krajowym i zwiększanie kompetencji administracyjnych władz prowincji Kinszasa i Kiwu Północnego. Program PAP jest ukierunkowany na przyczynianie się do skonsolidowania demokracji w DR Konga poprzez zwiększenie kompetencji Zgromadzenia Narodowego, Senatu i dwóch regionalnych zgromadzeń w Kinszasie i Kiwu Północnym.

73. W trakcie wizyty Trybunału oba programy były we wczesnej fazie wdrażania, ale już wtedy ich powodzenie wydawało się mało prawdopodobne. Napotykano na poważne trudności z wielu powodów, z których głównym była słabość kongijskiej administracji, odłożenie wyborów regionalnych i niedostateczne zaangażowanie polityczne władz krajowych w osiąganie celu, którym jest decentralizacja. Urzędujący prezydent koncentruje się na skonsolidowaniu władzy. Decentralizacja wymaga podzielenia się władzą, czemu prezydent jest obecnie niechętny. W tych okolicznościach trwałość jakichkolwiek rezultatów, które mogą przynieść oba te programy, jest wątpliwa, chyba że nastąpi duża zmiana sytuacji politycznej.

74. Mimo pełnej zgody społecznej dotyczącej potrzeby decentralizacji, rząd niechętnie kontynuuje reformę. Z tego powodu podejście zakładające przyjęcie hierarchii zstępującej w stosunku do stolicy w Kinszasie propagowane przez partnerów zagranicznych DR Konga, w tym Komisję, ma ograniczone szanse powodzenia w ramach promowania decentralizacji. Władze regionalne twierdzą, że chętnie będą czerpać korzyści z decentralizacji, ale ociągają się z wzięciem na siebie odpowiedzialności za świadczenie usług, która się z tym wiąże. Jedną z politycznych przeszkód jest nierównowaga zasobów w poszczególnych regionach: dwie prowincje (Dolne Kongo i Katanga) przekazują do budżetu ponad połowę krajowych przychodów z tytułu podatków.

75. W rezultacie proces decentralizacji znaczne się opóźnił:

a) wiele instrumentów prawnych dotyczących decentralizacji jeszcze nie zostało przyjętych;

b) procedura retrocesji nie została jeszcze wdrożona [44];

c) wybory lokalne, które miały się odbyć w 2008 r., a następnie zostały przełożone na 2011 r., nigdy się nie odbyły. Przewidziane na 2011 r. wybory na szczeblu regionalnym zostały odłożone [45];

d) proces tworzenia 26 prowincji zamiast obecnych jedenastu powinien zostać zakończony w maju 2010 r., ale odpowiednie przepisy nie zostały jeszcze przyjęte.

KOMISJA NIE UWZGLĘDNIŁA W WYSTARCZAJĄCYM STOPNIU NIESTABILNEJ SYTUACJI KRAJOWEJ PODCZAS TWORZENIA PROGRAMÓW UE

76. Trybunał skontrolował, czy Komisja:

a) w wystarczającym stopniu uwzględniła główne zagrożenia dla skuteczności programów UE;

b) ustanowiła jasne i osiągalne cele;

c) w odpowiedni sposób uwzględniła warunkowość i dialog polityczny w celu zachęcenia kongijskich władz do zobowiązania się do usprawnienia rządów.

NIE UWZGLĘDNIONO ZAGROŻEŃ W WYSTARCZAJĄCYM STOPNIU

77. Pomoc zewnętrzna jest wdrażana w otoczeniu o wysokim poziomie ryzyka, co ma tym bardziej zastosowanie w państwach niestabilnych. Podobnie jak inni partnerzy na rzecz rozwoju Komisja nie jest w stanie uniknąć podejmowania ryzyka. Niemniej jednak powinna odpowiednio zarządzać ryzykiem, aby ograniczyć je w jak największym stopniu.

78. Komisja dobrze zna sytuację w DR Konga oraz przyczyny i konsekwencje niestabilności państwa. Podczas przygotowywania programów UE skontrolowanych przez Trybunał zidentyfikowała ona wiele zagrożeń i uwzględniła doświadczenia zdobyte w czasie poprzednich programów. Komisja uwzględniła trudny kontekst i słabość krajowej administracji, gdy wybierała sposób zapewnienia pomocy i wdrażała system kontroli. Niemniej jednak Komisja nie oceniła prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożeń i ich potencjalnego wpływu na programy. W wielu przypadkach w dokumentach przygotowawczych odnoszono się jedynie do przypuszczeń i/lub zagrożeń dotyczących skuteczności programu, mimo że doskonale zdawano sobie sprawę z poważnych problemów, w szczególności niedostatecznego zaangażowania władz krajowych w reformę oraz ich niewielkich możliwości instytucjonalnych i finansowych w zakresie zapewniania trwałości rezultatów po zakończeniu programów UE.

79. W dokumentacji programów nie wspomina się o wielu głównych zagrożeniach – w szczególności braku woli politycznej, oszustwach i korupcji, które są poważnym problemem w DR Konga (zob. pkt 9). Nie doceniono innych zagrożeń, takich jak problemy transportowe i komunikacyjne, ograniczona zdolność absorpcyjna władz krajowych (zob. pkt 82 lit. c)) oraz trudności w rekrutowaniu międzynarodowych specjalistów i lokalnych wykonawców dysponujących niezbędnym sprzętem i wykwalifikowanymi pracownikami, zwłaszcza w odległych i często niebezpiecznych wschodnich obszarach DR Konga (zob. pkt 82 lit. b)).

80. W programach skontrolowanych przez Trybunał nie uwzględniano w systematyczny sposób działań w zakresie zapobiegania głównym i typowym zagrożeniom na danym obszarze oraz ich ograniczania ani wytycznych dla kierowników projektów oraz służb Komisji dotyczących sposobów postępowania w razie faktycznego wystąpienia tych zagrożeń.

81. Podejście ukierunkowane zastosowane w przypadku programów wsparcia budżetowego przyjęte w 2009 r. nie zapobiega zagrożeniom ani ich nie ogranicza. Środki wsparcia budżetowego są łączone z innymi zasobami w budżecie kraju partnerskiego (jest to nazywane "zamiennością") i nie można ich odróżnić po wpłaceniu do budżetu. Są one narażone na te same niedociągnięcia w zakresie ZFP i zagrożenia co inne krajowe zasoby budżetowe (zob. pkt 65).

CELE BYŁY CZĘSTO ZBYT AMBITNE

82. Niedostateczna ocena zagrożeń w istotny sposób przyczyniła się do stawiania zbyt ambitnych celów w siedmiu programach skontrolowanych przez Trybunał:

a) cel przyjęty w programie PACE (zob. pkt 38) oraz wsparcie CENI (zob. pkt 11 i 40), w ramach których planowano przyczynić się do przeprowadzenia demokratycznych wyborów, był nierealistyczny, biorąc pod uwagę ograniczoną chęć władz kongijskich do prowadzenia ze społecznością międzynarodową dialogu dotyczącego terminowego przygotowania procesu wyborczego w 2011 r.;

b) cele programu REJUSCO (zob. pkt 45 i 46) były zbyt ambitne jak na sytuację pokonfliktową we wschodniej DR Konga. Na przykład w programie nie uwzględniono niedoboru firm budowlanych i doradczych z odpowiednio wykwalifikowanymi pracownikami i odpowiednim sprzętem. Program obejmował również złożoną strukturę zarządzania i kombinację heterogenicznych zasad i procedur. Trzeba było ograniczyć jego zakres w trakcie wdrażania i ostatecznie z niego zrezygnować po doniesieniach, które dotarły do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w sprawie zamówień na roboty budowlane;

c) śródokresowa ocena części programu PAG dotyczącej wymiaru sprawiedliwości (zob. pkt 47 i 48) wykazała, że mimo 35 zaplanowanych działań i budżetu w wysokości dwukrotności rocznego budżetu Ministerstwa Sprawiedliwości [46] program był niedostosowany do ograniczonej struktury i zdolności absorpcyjnej Ministerstwa Sprawiedliwości. Konieczne było znaczące ograniczenie jego zakresu na etapie wdrażania;

d) w ramach części programu PAG dotyczącej zasobów naturalnych (zob. pkt 67–69) dąży się do osiągnięcia licznych priorytetów wymagających różnych działań i wiedzy fachowej. Doprowadziło to do poważnych trudności i konieczności zmodyfikowania i znacznego ograniczenia zakresu programu w fazie wdrażania;

e) w programie PA2D (zob. pkt 71–73) w niewystarczającym stopniu wzięto pod uwagę to, że proces decentralizacji jest motywowany głównie przez darczyńców. Kongijski rząd od samego początku niechętnie popierał tę reformę. Wielu instrumentów prawnych dotyczących decentralizacji jeszcze nie przyjęto, a wielu obserwatorów postrzega cały ten proces jako nieudany. Program UE zatwierdzony w 2009 r. został praktycznie wstrzymany;

f) przy przyjmowaniu celów w ramach programu PAP (zob. pkt 71–73) nie uwzględniono w wystarczającym stopniu ryzyka odłożenia wyborów do senatu i wyborów regionalnych, co znacząco opóźniło realizację celów programu.

NIE WYKORZYSTANO W PEŁNI POTENCJAŁU WARUNKOWOŚCI I DIALOGU POLITYCZNEGO

83. Programy UE nie składają się wyłącznie z funduszy na planowanie działania, lecz także z dwóch innych elementów, które należy odpowiednio połączyć, aby do maksimum zwiększyć szansę na odpowiednie wydatkowanie środków UE:

a) umowy z krajem partnerskim dotyczącej warunków związanych z celami programu i związanymi z nim zagrożeniami;

b) dialogu politycznego z rządem w sprawie tworzenia i wdrażania odpowiednich reform i strategii.

WARUNKOWOŚĆ

84. W programach UE skontrolowanych przez Trybunał Komisja zastosowała warunkowość w sposób, który znacząco ograniczył potencjalny efekt motywujący władze krajowe do zobowiązania się do przeprowadzenia reformy i możliwość wykorzystywania przez Komisję warunków jako narzędzia w dialogu politycznym z rządem.

85. Jak Trybunał stwierdził już w odniesieniu do programów wsparcia budowy infrastruktury drogowej w Afryce Subsaharyjskiej z EFR [47], Komisja rzadko wymagała od kongijskich władz spełnienia warunków wstępnych przed uruchomieniem programu, rozpoczęciem przetargu lub podpisaniem kontraktu. W skontrolowanych programach wykryto niewiele przykładów takiego podejścia, na przykład wymogu wcześniejszego przyjęcia przepisów lub zapewniania odpowiedniego terenu.

86. Wprowadzane warunki nie są prawnie wiążące, lecz na ogół są określane w umowach finansowych jako "działania uzupełniające", które mają zostać podjęte przez kongijskie władze. Działania te są często ogólnikowo zdefiniowane (np. progresywne zwiększanie wydatków na utrzymanie w zależności od możliwości budżetowych) lub nierealistyczne (np. zapewnianie odpowiedniej konserwacji).

87. Dlatego Komisja miała trudności w monitorowaniu zgodności z warunkami i podejmowaniu odpowiednich działań w odpowiednim czasie, gdy nie były one spełniane. Tylko w jednym przypadku Komisja zdecydowała się wstrzymać wypłacanie wkładu UE: w świetle nieprawidłowości zaobserwowanych w trakcie wyborów prezydenckich w 2011 r., Komisja zdecydowała w porozumieniu z innymi darczyńcami o wstrzymaniu ostatniej wypłaty środków. Takie działanie było jednak niewystarczające i podjęto je zbyt późno.

DIALOG POLITYCZNY

88. Komisja była głównym podmiotem propagującym dialog polityczny z kongijskim rządem skoordynowany z innymi darczyńcami. Aktywnie uczestniczyła w Ramach Pomocy dla Kraju (CAF) i różnych tematycznych grupach roboczych, które są instytucjonalnymi ramami dialogu między odpowiedzialnymi ministerstwami, darczyńcami i przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego. Finansowała organy międzyministerialne, które miały odgrywać kluczową rolę w procesie reform i koordynacji z darczyńcami [48]. Komisja prowadziła także dialog z rządem przy programowaniu i przeglądzie strategii współpracy w ramach 9. i 10. EFR, przygotowywaniu i monitorowaniu wdrażania poszczególnych programów i prowadzeniu wspólnych corocznych przeglądów współpracy z UE.

89. Na jakość dialogu politycznego wpłynęło jednak kilka kluczowych niedociągnięć:

a) tematyczne grupy robocze nie były skutecznymi forami prowadzenia skoordynowanego dialogu politycznego. Do połowy 2009 r. większość z nich funkcjonowała bez planu działania i nie miała jasno określonej misji, celów, obowiązków, budżetu ani harmonogramu. Odpowiedzialne ministerstwa często nie były aktywnie angażowane, a na posiedzeniach nie poruszano istotnych kwestii. Próbowano poprawić funkcjonowanie grup roboczych, ale ocena przeprowadzona przez Ministerstwo Planowania w 2011 r. wykazała, że wiele problemów nadal występuje;

b) chociaż ta niesatysfakcjonująca sytuacja była po części efektem niewydolności administracji krajowej, władze kongijskie preferowały prowadzenie dwustronnego dialogu politycznego z poszczególnymi darczyńcami, aby wykorzystać potencjalne różnice zdań i konkurencję pomiędzy nimi. Niedostateczne skoordynowanie dialogu politycznego między darczyńcami, w tym między Komisją i państwami członkowskimi UE, w szczególności w obszarze wsparcia policji [49], ułatwiało taką sytuację;

c) UE i mający podobne zdanie partnerzy zagraniczni napotykali coraz większe trudności we wpływaniu na kierunek przyjęty przez władze DR Konga w odniesieniu do sprawowania rządów. DR Konga dysponuje zasobami naturalnymi, których potrzebuje świat, a zaangażowanie nowych partnerów zagranicznych z planami biznesowymi niewymagającymi dodatkowych zobowiązań (takimi jak Chiny, RPA, Brazylia i Korea Południowa) dodatkowo zmniejsza wpływ tradycyjnych partnerów na rzecz rozwoju na rząd DR Konga;

d) jak wskazano powyżej (zob. pkt 84–87), podejście Komisji do warunkowości znacząco ograniczyło jej możliwość pełnego wykorzystania dialogu politycznego.

90. W tym kontekście dialog polityczny z kongijskimi władzami był wyzwaniem dla Komisji, które przyniosło rozmaite i zasadniczo ograniczone rezultaty:

a) ponieważ wsparcie procesu wyborczego nie było kluczowym sektorem strategii współpracy w ramach 10. EFR, Komisja nie podkreślała jasno od samego początku, że wspieranie demokratycznych wyborów nadal jest kluczowym priorytetem politycznym we współpracy z UE po okresie przejściowym. Ograniczyło to jej możliwości odpowiedniego działania we właściwym czasie;

b) w sektorze wymiaru sprawiedliwości komisja CMJ okazała się nieskutecznym forum dialogu i w dużej mierze nie zdołała doprowadzić do przyjęcia i wdrożenia reformy przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Doprowadziło to do wycofania się Komisji z finansowania sekretariatu CMJ w 2011 r. Kongijskie władze nie wykazały także dużego zainteresowania finansowaniem programu REJUSCO, który był postrzegany przez obywateli jako inicjatywa prowadzona przez darczyńców;

c) w sektorze policyjnym dialog polityczny był trudny. Chociaż komisja CSRP jest odpowiednim forum dialogu, kongijskie władze wykazały się umiarkowanym zaangażowaniem w reformę i preferowały dwustronny dialog z poszczególnymi darczyńcami. Przyjęcie ustawy organicznej dotyczącej policji zajęło pięć lat;

d) brak woli politycznej, aby wdrożyć proces decentralizacji, nie pozostawiał wiele miejsca na użyteczny dialog polityczny;

e) dialog polityczny dotyczący reformy ZFP nie był tak trudny, w szczególności dzięki skoordynowanemu zaangażowaniu darczyńców od przeglądu PEFA w 2008 r.

WNIOSKI I ZALECENIA

91. Trybunał stwierdza, że skuteczność wsparcia UE na rzecz sprawowania rządów w DR Konga jest ograniczona. Unijne wsparcie sprawowania rządów ogólnie odbywa się na podstawie rozsądnej strategii współpracy, uwzględnia główne potrzeby kraju w zakresie sprawowania rządów i przyniosło pewne rezultaty. Niemniej jednak postępy są powolne, niejednolite i ogólnie ograniczone. Mniej niż połowa programów przyniosła lub może przynieść większość oczekiwanych rezultatów. W większości przypadków trwałe zmiany są nierealne.

92. Podobnie jak inni partnerzy na rzecz rozwoju Komisja napotyka poważne trudności w ramach swoich starań na rzecz poprawy sprawowania rządów w DR Konga: brak woli politycznej, dynamika działań w ramach programów zależna od darczyńców i brak zdolności absorpcyjnej. Niemniej jednak, mimo że Komisja dobrze zna główne przyczyny i konsekwencje niestabilności w DR Konga, nie wzięła tego kontekstu pod uwagę w wystarczającym stopniu przy tworzeniu programów UE. Zagrożeń nie uwzględniono w wystarczającym stopniu, cele programów były zazwyczaj zbyt ambitne, warunkowość miała niewielki efekt motywujący, a potencjał dialogu politycznego we wszystkich obszarach nie został w pełni wykorzystany i odpowiednio skoordynowany z państwami członkowskimi UE.

93. Rekonstrukcja państwa i poprawa sprawowania rządów w DR Konga będzie długim procesem. Jeżeli UE jako główny partner DR Konga na rzecz rozwoju i rzecznik dobrego sprawowania rządów i praw człowieka ma kontynuować wspieranie sprawowania rządów w DR Konga, musi znacząco zwiększyć skuteczność pomocy. W tym zakresie Komisja musi zarówno przyjąć bardziej realistyczne założenia dotyczące tego, co można osiągnąć, oraz dotyczące tworzenia programów UE, jak i więcej wymagać od władz DR Konga przy monitorowaniu zgodności z uzgodnionymi warunkami i przyjętymi zobowiązaniami [50].

94. Trybunał przedstawia następujące zalecenia w celu zwiększenia skuteczności unijnego wsparcia sprawowania rządów w DR Konga:

ZALECENIE 1

STRATEGIA WSPÓŁPRACY UE

W sposób skoordynowany z innymi partnerami na rzecz rozwoju, w szczególności państwami członkowskimi UE, Komisja i ESDZ powinny:

a) mając na uwadze programowanie 11. EFR i tworzenie programów UE w przyszłości, (i) przykładać większą wagę do odpowiedniego zrównoważenia pomocy we wszystkich prowincjach, w szczególności tych biedniejszych; (ii) połączyć wsparcie na szczeblu centralnym z programami na szczeblu prowincji, które łączą decentralizację polityczną i terytorialną z usprawnionymi strategiami zarządzania zasobami naturalnymi i odbudową infrastruktury i rozwojem; oraz (iii) dokonać przeglądu wsparcia UE na rzecz lepszego zarządzania zasobami naturalnymi na podstawie kompleksowej oceny potrzeb;

b) kłaść większy nacisk w dialogu z rządem DR Konga na to, że kwestia demokratycznych wyborów jest kluczowym elementem sprawowania rządów, i starannie oceniać wszystkie zagrożenia, aby zagwarantować, że programy UE w tym obszarze nie przyczynią się do umocnienia reżimu;

c) propagować większą rozliczalność rządu DR Konga poprzez większe wspieranie wzmacniania kompetencji krajowych instytucji nadzoru, w szczególności wyspecjalizowanych komisji Zgromadzenia Narodowego i Najwyższego Organu Kontroli;

d) we wszystkich obszarach sprawowania rządów objętych strategią współpracy UE w systematyczny sposób uwzględniać konieczność wspierania walki z nadużyciami i korupcją.

ZALECENIE 2

ZAGROŻENIA

Komisja powinna:

a) na początku programów oraz regularnie w trakcie ich wdrażania oceniać prawdopodobieństwo wystąpienia głównych zagrożeń i ich potencjalny wpływ na osiągnięcie celów programu. Będzie to obejmowało (i) ocenę znaczenia i wiarygodności polityki kraju oraz planów działania na rzecz poprawy sprawowania rządów w odniesieniu do dostępnych zasobów instytucjonalnych i finansowych; oraz (ii) monitorowanie postępów w zakresie realizacji zobowiązań powziętych przez władze DR Konga;

b) przygotowanie działań w zakresie zapobiegania zagrożeniom oraz ich ograniczania, a także jasne określenie sposobów postępowania w razie faktycznego wystąpienia tych zagrożeń.

ZALECENIE 3

CELE PROGRAMU

Komisja powinna:

a) skoncentrować się przy określaniu celów na ograniczonej liczbie priorytetów;

b) ustanowić ramy czasowe, które są lepiej dostosowane do otoczenia, w którym realizowany jest program;

c) uwzględnić możliwość wprowadzania elastycznych zmian w trakcie wdrażania programu, aby można było w razie potrzeby dokonywać szybkiego przeglądu celów.

ZALECENIE 4

WARUNKOWOŚĆ I DIALOG POLITYCZNY

Komisja powinna:

a) usprawnić wykorzystywanie warunkowości i dialogu politycznego. Obejmie to (i) stawianie jasnych, istotnych, realistycznych warunków, których realizacja ma przebiegać w określonych ramach czasowych; (ii) okresową ocenę zgodności z uzgodnionymi warunkami; i (iii) stanowcze, proporcjonalne i szybkie reagowanie, w przypadku gdy rząd DR Konga wykazuje niedostateczne zaangażowanie w zapewnianie zgodności, w odpowiednich przypadkach poprzez zawieszenie lub przerwanie programu;

b) wezwać rząd DR Konga do podjęcia odpowiednich działań w celu poprawy funkcjonowania tematycznych grup roboczych i monitorować realizację tych działań;

c) przyjąć aktywniejszą przywódczą rolę wobec państw członkowskich UE w celu zachęcenia ich do prowadzenia skoordynowanego dialogu politycznego i zwiększenia wpływu UE na rząd DR Konga.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 16 lipca 2013 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Premier DR Konga Augustin Matata Ponyo oświadczył, że "DR Konga potrzebuje partnerów, którzy są wymagający, lecz wyrozumiali, aktywni, lecz pełni szacunku, oraz krytyczni, lecz rozważni" (Libération, 12.12.2012).

[2] COM(2007) 643 final z dnia 25 października 2007 r.

[3] COM(2006) 421 final z dnia 30 sierpnia 2006 r.

[4] COM(2003) 615 final z dnia 20 października 2003 r.

[5] Bank Światowy (2011 r.).

[6] Trefon, Th., Congo Masquerade – The political culture of aid inefficiency and reform failure (Maskarada w Kongo – polityczna kultura nieskuteczności pomocy i niepowodzenie reform), Zed Books, Londyn – Nowy Jork, 2011 r.

[7] Wskaźnik HDI Afryki Subsaharyjskiej jako regionu wzrósł z 0,365 w 1980 r. do 0,463 w 2011 r., a zatem DR Konga plasuje się dużo poniżej średniej w regionie.

[8] Afrykański Bank Rozwoju, Analyse de la pauvreté en RDC, dokument roboczy nr 112, sierpień 2010 r.

[9] Dane Banku Światowego na temat krajów za rok 2011.

[10] Poziom alfabetyzacji wśród dorosłych w 2009 r. wynosił 67%, a współczynnik ukończenia nauki na poziomie podstawowym w 2010 r. wynosił 59% (Bank Światowy).

[11] http://www.fao.org/emergencies/resources/documents/resources-detail/en/c/162039/. Zob. również sprawozdanie specjalne Trybunału nr 1/2012 pt. "Skuteczność pomocy rozwojowej Unii Europejskiej na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce Subsaharyjskiej", w szczególności wykres 2, tabelę 2 i załącznik I (http://eca.europa.eu).

[12] Urzędnik służby cywilnej średniego szczebla zarabia poniżej 100 dolarów amerykańskich miesięcznie.

[13] Rząd był efektem kompromisu politycznego między pięcioma głównymi grupami zbrojnymi: dawną armią rządową (Forces Armées Congolaises (FAC)), Mouvement de Libération du Congo (MLC), Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD), Rassemblement Congolais pour la Démocratie/Mouvement de Libération (RCD/ML) oraz Rassemblement Congolais pour la Démocratie/National (RCD/N) oraz bojówkami Mai-Mai.

[14] Natychmiast po ogłoszeniu wyników pojawiły się zarzuty ich zmanipulowania, oszustwa i łamania praw człowieka. Chociaż w 2011 r. do głosowania zarejestrowało się 32 mln ludzi, mniej niż 19 mln (około 59%) rzeczywiście oddało głos. Różnica między liczbą zarejestrowanych a liczbą głosów wynika najprawdopodobniej z opieszałego dostarczania kart do głosowania do wielu z 63000 punktów wyborczych oraz trudności, jakie mieli obywatele, w znajdowaniu punktów, w których powinni głosować. W Katandze, w której największym poparciem cieszył się Joseph Kabila, liczba zarejestrowanych i głosujących była oficjalnie najwyższa. W Prowincji Równikowej, Kasai Wschodnim i Kasai Zachodnim, w których mieszkańcy popierali opozycję, liczby te były małe.

[15] Ruch 23 Marca (M23), któremu poparcia udziela Rwanda, jest najnowszym przykładem, jak działalność grup zbrojnych we wschodniej DRK przyczynia się do ogólnej niestabilności sytuacji oraz był głównym wyzwaniem w dziedzinie spraw zagranicznych w drugiej połowie 2012 r. Ruch 23 Marca zdołał przejąć kontrolę nad Gomą, stolicą Kiwu Północnego o znaczeniu strategicznym. Był on głównym tematem poruszanym na Zgromadzeniu Ogólnym ONZ we wrześniu 2012 r., kiedy to prezydent Joseph Kabila i prezydent Paul Kagame odmówili publicznego podania sobie dłoni. M23 to ruch rebeliancki, którego członkami są głównie kongijscy przedstawiciele plemienia Tutsi, którzy wcześniej byli członkami Congrès National pour la Défense du Peuple (CNDP). Ruch 23 Marca odłączył się od armii DR Konga w kwietniu 2012 r. w związku z naciskami na rząd dotyczącymi aresztowania generała Ntagandy, który miał zostać postawiony przed Międzynarodowym Trybunałem Karnym za zbrodnie przeciwko ludzkości.

[16] The DRC: Background and current developments (DR Konga: kontekst i bieżące wydarzenia”), sprawozdanie służb badawczych Kongresu USA autorstwa Teda Dagne’a, specjalisty ds. afrykańskich, kwiecień 2011 r.

[17] Decyzja Rady 2003/583/ WE z dnia 21 lipca 2003 r. w sprawie ponownego przydziału funduszy otrzymanych przez Europejski Banki Inwestycyjny na działania prowadzone w Demokratycznej Republice Konga w ramach drugiego, trzeciego, czwartego, piątego i szóstego Europejskiego Funduszu Rozwoju (Dz.U. L 198 z 6.8.2003, s. 8).

[18] Przydział w ramach 9. EFR to łączny przydział po dodaniu kwot przyznanych po przeglądzie śródokresowym i końcowym, a także niewykorzystanych środków z 7. i 8. EFR.

[9999] Rozbrojenie, demobilizacja i reintegracja byłych żołnierzy.

[8888] Instrument na rzecz pomocy technicznej.

[19] W lipcu 2010 r. DR Konga osiągnęła punkt końcowy w inicjatywie HIPC; 12,3 mld dolarów z wynoszącego 13,1 mld dolarów amerykańskich zadłużenia państwa zostało umorzone.

[20] Document de Stratégie pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (DSCRP).

[21] Programme d’Actions Prioritaires (PAP).

[22] Dwie najbiedniejsze prowincje otrzymujące najmniej pomocy rozwojowej to Prowincja Równikowa i Maniema. Dwie prowincje Kasai są również biedne i otrzymują niewielką część pomocy rozwojowej.

[23] Referendum konstytucyjne odbyło się dnia 18 grudnia 2005 r. Połączone wybory prezydenckie i krajowe/regionalne miały miejsce 30 lipca i 29 października 2006 r. w całym kraju.

[24] Unijny program wsparcia procesu wyborczego w latach 2005–2006.

[25] Program wsparcia procesu wyborczego w latach 2011–2013 rozpoczęty przez UNDP.

[26] Unijny program wsparcia procesu wyborczego w latach 2011–2013.

[27] Sprawozdanie końcowe z unijnej misji obserwacji wyborów w DR Konga obejmujące wybory prezydenckie, wybory do władz ustawodawczych i wybory regionalne w 2006 r. Sprawozdanie z dnia 23.2.2007 r.

[28] Kadencja prezydencka, która formalnie miała się zakończyć dnia 6 grudnia 2011 r., nie została przedłużona, aby uwzględnić znaczące opóźnienia w tworzeniu CENI (marzec 2011 r.) i opublikowaniu przepisów wyborczych (sierpień 2011 r.).

[29] Art. 8, 9 i 96.

[30] Sprawozdanie końcowe z unijnej misji obserwacji wyborów w DR Konga obejmujące wybory prezydenckie i wybory do władz ustawodawczych w 2011 r.

[31] Współfinansowany przez Belgię (3,7 mln euro), Niderlandy (1,1 mln euro) i Zjednoczone Królestwo (2,9 mln euro). Szwecja dołączyła do niego na późniejszym etapie, oferując specjalne wsparcie działań ukierunkowanych na przeciwdziałanie przemocy ze względu na płeć.

[32] Ministerstwo Sprawiedliwości i Praw Człowieka.

[33] Najwyższa Rada Sądownicza.

[34] Ta koperta finansowa jest przeznaczona na współpracę między państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku, która jest integralną częścią współpracy regionalnej, z której korzystają liczne lub wszystkie państwa Afryki, Karaibów i Pacyfiku. Takie operacje mogą dlatego wykraczać poza pojęcie lokalizacji geograficznej.

[35] Wsparcie budżetowe na rzecz stabilizacji makroekonomicznej w DR Konga.

[36] Wsparcie budżetowe w celu ograniczenia wpływu kryzysu gospodarczego i finansowego.

[37] Komisja Kierująca Reformą Finansów Publicznych.

[38] Strategiczny plan reformy finansów publicznych.

[39] Główny Inspektorat Finansowy.

[40] Komisja Kontroli Gospodarczej, Finansowej i Budżetowej.

[41] W 2011 r. łączny budżet wyniósł 6746 mld franków kongijskich (CDF). Środki budżetowe przeznaczone na prezydenta, premiera, Zgromadzenie Narodowe i Senat wynosiły 291 mld franków kongijskich (4,3%), podczas gdy środki przeznaczone na ochronę zdrowia wynosiły 233 mld franków kongijskich (3,5%). Łączne wydatki budżetowe wynosiły 3515 mld franków kongijskich, z czego 393 mld franków kongijskich (11,1%) przeznaczono na pierwszy z tych sektorów, a 137 mld franków kongijskich (3,9%) na drugi z nich.

[42] Program wsparcia rozpoczęcia decentralizacji w DR Konga.

[43] Program wspierania parlamentów.

[44] Zgodnie z art. 175 konstytucji 40% krajowych przychodów pozyskanych w poszczególnych prowincjach ma być im przekazana, w ramach procesu znanego jako retrocesja, podczas gdy kolejne 10% ma być przeznaczane na wyrównawczy fundusz inwestycyjny (Caisse nationale de Péréquation), z którego środki byłyby przeznaczane tylko na wydatki inwestycyjne. Zasadniczym celem jest ograniczenie nierówności pomiędzy prowincjami.

[45] Obecnie gubernatorzy prowincji pełnią podwójne funkcje – jednocześnie reprezentują swoje prowincje i wykonują zadania rządu centralnego. Szefowie lokalnych rządów są mianowani przez prezydenta.

[46] Sprawozdanie z oceny śródokresowej programu PAG, październik 2011 r.

[47] Sprawozdanie specjalne nr 17/2012 pt. "Wkład finansowy z Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR) na rzecz budowy trwałej sieci dróg w Afryce Subsaharyjskiej" (http://eca.europa.eu).

[48] Na przykład Comité de Suivi de la Réforme de la Police i Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques.

[49] "CSDP Missions and Operations: Lessons learned processes" (Misje i operacje WPBiO: procedury wyciągania wniosków), Parlament Europejski, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Zewnętrznej Unii Europejskiej (PE 457.062, s. 52), kwiecień 2012 r.

[50] Premier DR Konga Augustin Matata Ponyo oświadczył, że "DR Konga potrzebuje partnerów, którzy są wymagający, lecz wyrozumiali, aktywni, lecz pełni szacunku, oraz krytyczni, lecz rozważni" (Libération, 12.12.2012).

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

OCENA PROGRAMÓW

(mln EUR) |

Programy | Obszar | Kwota | Instrument UE | Adekwatność | Koncepcja | Rezultaty | Trwałość | Okres realizacji |

Appui à la formation de l'Unité de Police Intégrée (UPI) | Policja | 5.00 | Współpraca między państwami AKP – 9. EFR | A | B | B | D | 7.5.2004 – 31.12.2005 |

Programme d'appui à la réforme de la Police Nationale (PARP) | 11.00 | 10. EFR | A | B | B | C | 12.8.2010 – 12.2.2015 wg aneksu: 12.2.2016 |

Program wsparcia na rzecz pokoju i stabilizacji we wschodniej DR Konga (część dotycząca policji) | 2.90 | IFS | A | B | C | C | 20.6.2008 – 30.6.2011 |

Programme Restauration de la Justice à I'Est de la République Démocratique du Congo (REJUSCO) | Wymiar sprawiedliwości | 7.90 | 9. EFR | A | C | C | D | 11.7.2006 – 31.12.2010 |

Programme d'appui à la gouvernance (PAG) – Volet Justice | 9.00 | 9. EFR | A | B | B | C | 25.1.2007 – 31.12.2012 wg aneksu: 31.12.2013 |

Appui au processus électoral en RDC (APEC) | Wybory | 105.00 | Dodatkowa koperta | A | B | B | C | 29.11.2004 – 31.12.2010 |

Programme d'appui au processus électoral (PAPE / APEC) | 60.00 | 9. EFR | A | B | B | C | 24.11.2005 – 31.12.2006 |

Appui à la CENI | 3.00 | 9. EFR | B | C | C | C | 13.11.2007 – 31.12.2009 |

Programme d'appui au cycle électoral 2011–2013 (PACE) | 47.50 | 10. EFR | A | B | D | D | 25.5.2011 – 27.5.2014 |

Programme d'Appui Budgétaire pour la Stabilisation Économique de la RDC | Zarządzanie finansami publicznymi | 48.62 | 10. EFR/DCI | C | C | n.d. | n.d. | 2009 |

VFLEX – Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC | 50.00 | 10. EFR | C | C | n.d. | n.d. | 2010 |

Programme d'appui à la Gouvernance (PAG) – Volet finances publiques | 6.50 | 9. EFR | A | B | C | B | 25.1.2007 – 31.12.2012 wg aneksu: 31.12.2013 |

Programme d'appui à la Gouvernance (PAG) – Volet ressources naturelles | 9.00 | 9. EFR | B | C | C | C | 25.1.2007 – 31.12.2012 wg aneksu: 31.12.2013 |

Programme d'appui à la Modernisation des Finances Publiques (PAMFIP) | 10.00 | 10. EFR | A | A | C | B | 20.5.2010 – 20.5.2015 |

Projet d'appui au démarrage de la decentralisation en République Démocratique du Congo (PA2D) | Decentralizacja | 15.00 | 10. EFR | A | C | C | C | 20.5.2010 – 20.5.2015 |

Programme d'appui aux Parlements (PAP) | 5.00 | 10. EFR | A | B | B | C | 20.5.2010 – 20.5.2014 wg aneksu: 20.5.2015 |

OGÓŁEM | | 395.42 | | | | | | |

| |

Legenda:Na podstawie metodyki oceny opisanej w załączniku II przyznano następujące oceny:: |

A | Kryterium spełnione |

B | Drobne niedociągnięcia |

C | Poważne niedociągnięcia |

D | Kryterium niespełnione |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

METODYKA OCENY

Do celów kontroli ocenę adekwatności, koncepcji, rezultatów i trwałości interwencji przeprowadzono zgodnie z metodyką Komisji w zakresie monitorowania pod kątem wyników (ROM). Poniżej wymieniono zastosowane kryteria:

Adekwatność |

A | Interwencja jest wyraźnie wbudowana w polityki krajowe i strategię KE; odpowiada określonym w Deklaracji paryskiej zobowiązaniom dotyczącym odpowiedzialności, dostosowania i harmonizacji; w dużym stopniu adekwatna do potrzeb grupy docelowej. |

B | Dobrze wpasowuje się w polityki krajowe i strategię KE (nie zawsze jednoznacznie); stosunkowo kompatybilna ze zobowiązaniami określonymi w Deklaracji paryskiej; adekwatna do potrzeb grupy docelowej. |

C | Występują pewne problemy ze spójnością z politykami krajowymi i politykami KE, Deklaracją paryską lub adekwatnością do grupy docelowej. |

D | Sprzeczności z politykami krajowymi lub strategią KE, zobowiązaniami określonymi w Deklaracji paryskiej, wątpliwa adekwatność do potrzeb. Potrzebne są istotne zmiany. |

Koncepcja |

A | Jasna i dobra struktura logiczna; wykonalna i zgodna z wertykalną logiką celów; odpowiednie kryteria SMART; obiektywnie weryfikowalne wskaźniki; jasno określone czynniki ryzyka i założenia; określona strategia wyjścia. |

B | Odpowiednia logika interwencji, chociaż konieczne może okazać się ulepszenie hierarchii celów, obiektywnie weryfikowalne wskaźniki, czynniki ryzyka i założenia. |

C | Problemy z logiką interwencji mogą wpłynąć na wykonanie projektu i możliwości monitorowania i oceny postępów; niezbędne ulepszenia. |

D | Logika interwencji jest wadliwa i wymaga poważnej zmiany, aby projekt mógł zostać pomyślnie zrealizowany. |

Rezultaty |

⇒ W przypadku projektów zamkniętych

A | Korzyści i możliwości osiągnięte dzięki rezultatom są dostępne, dobrej jakości i wykorzystywane przez wszystkie grupy docelowe. |

B | Wyniki są przeważnie dobrej jakości, dostępne i wykorzystywane przez większość grup docelowych. Istnieją możliwości poprawy, lecz nie ma to poważnego wpływu na skuteczność. |

C | Dostępne są niektóre korzyści, które jednak nie zawsze są najlepszej jakości. Konieczne są ulepszenia, aby zapewnić możliwość osiągnięcia założonego celu projektu pod względem jakości, zasięgu i dostępności. |

D | W większości przypadków wyniki nie są dostępne, a ich jakość jest niska. Konieczne są znaczne zmiany, aby osiągnąć rezultaty. |

⇒ W przypadku projektów w toku

A | Pełne osiągnięcie rezultatów w zakresie jakości i zasięgu jest prawdopodobne. Złagodzono negatywne skutki. |

B | Rezultaty zostaną osiągnięte przy niewielkich ograniczeniach; negatywne skutki nie wyrządziły dużych szkód. |

C | Rezultaty zostaną osiągnięte jedynie częściowo, między innymi z powodu negatywnych skutków, do których nie w pełni dostosowano zarządzanie. Należy podjąć działania naprawcze, aby zwiększyć możliwości uzyskania rezultatów. |

D | Projekt nie osiągnie swojego celu bez istotnych, zasadniczych działań zaradczych. |

Trwałość |

⇒ Trwałość finansowa/ekonomiczna

A | Potencjalnie bardzo dobra; koszty usług i utrzymania są pokrywane i mają odpowiednią wysokość; nie zmienią tego czynniki zewnętrzne. |

B | Prawdopodobnie dobra, lecz mogą wystąpić problemy, przede wszystkim spowodowane zmianą zewnętrznych czynników ekonomicznych. |

C | Należy rozwiązać problemy dotyczące trwałości finansowej, związane z kosztami instytucjonalnymi lub kosztami dla grup docelowych lub zmianą kontekstu ekonomicznego. |

D | Bardzo wątpliwa, chyba że dokonane zostaną istotne zmiany. |

⇒ Poziom odpowiedzialności

A | Lokalne struktury i instytucje są silnie zaangażowane na wszystkich etapach realizacji i wykazują dużą chęć uzyskania dalszych rezultatów i ich wykorzystania po zakończeniu finansowania przez KE. |

B | Realizacja w dużej mierze opiera się na strukturach i instytucjach lokalnych, które w pewnym stopniu biorą również udział w podejmowaniu decyzji. Prawdopodobieństwo trwałości jest wysokie, lecz istnieją możliwości poprawy. |

C | Projekt działa głównie w oparciu o ustalenia doraźne, a w jego realizację zaangażowanych jest zbyt mało struktur i instytucji lokalnych, aby zapewnić trwałość. Trwałe rezultaty nie są zagwarantowane. Konieczne są działania naprawcze. |

D | Projekt działa całkowicie w oparciu o struktury doraźne i nie ma szans na trwałość. Aby zapewnić jego trwałość, niezbędne są zasadnicze zmiany. |

--------------------------------------------------