Wszystkie państwa członkowskie wymagają, by procedura odwoławcza przysługiwała każdej osobie, która jest lub była zainteresowana uzyskaniem danego zamówienia i która poniosła szkodę lub jest zagrożona szkodą w wyniku domniemanego naruszenia. Ponadto niektóre państwa członkowskie przewidują także, że stowarzyszenia lub organy, które nie działają jako podmioty gospodarcze, kwalifikują się do wszczęcia procedury odwoławczej. Mogą one obejmować stowarzyszenia zawodowe lub organ ds. konkurencji.

Oprócz oceny efektywności politycznej dyrektyw w ocenie w ramach REFIT zwraca się szczególną uwagę na to, czy dyrektywy dotyczące środków odwoławczych są odpowiednie do zamierzonego celu, minimalizują powiązane koszty i obciążenia oraz maksymalizują potencjał w zakresie uproszczenia.

•badanie „Economic efficiency and legal effectiveness of review and remedies procedures for public contracts”;

Dyrektywy dotyczące udzielania zamówień publicznych regulują postępowania o udzielenie zamówienia i ograniczone aspekty wykonywania umów w sprawie zamówienia publicznego i umów koncesji powyżej pewnych progów. Szacowana wartość przetargów ogłoszonych w „Tenders Electronic Daily” (TED) w 2014 r. wyniosła 421,31 mld EUR, co stanowi 3,32 % PKB UE . Otwarte i dobrze uregulowane rynki zamówień publicznych przyczyniają się do skuteczniejszego wykorzystywania zasobów publicznych oraz do poprawy jakości zakupów publicznych.

We wszystkich państwach członkowskich istnieją również przepisy regulujące wszystkie trzy obowiązkowe rodzaje środków odwoławczych (środki tymczasowe, decyzje w sprawie uchylenia oraz odszkodowania), ale ich podejście znacząco się różni w zależności od ich tradycji prawnych.

wszystkie państwa członkowskie przewidują automatyczne informowanie oferentów o przyczynach odrzucenia ich oferty w momencie wydawania decyzji o udzieleniu zamówienia;

wszystkie państwa członkowskie stosują minimalny okres zawieszenia zgodnie z wymogami zawartymi w dyrektywach dotyczących środków odwoławczych. W wielu przypadkach wyznaczono dłuższy okres zawieszenia niż minimalny okres zawieszenia przewidziany w tych dyrektywach;

wszystkie państwa członkowskie przewidują nieskuteczność, jeżeli instytucja zamawiająca/podmiot zamawiający udziela zamówienia bez wcześniejszej publikacji ogłoszenia o zamówieniu w TED, w przypadku gdy nie jest to dozwolone na mocy dyrektyw dotyczących udzielania zamówień publicznych. Większość państw członkowskich transponowała przepisy w zakresie ogłoszeń o dobrowolnej przejrzystości ex ante, co pozwala instytucjom zamawiającym/podmiotom zamawiającym uniknąć kary polegającej na uznaniu udzielenia zamówienia za nieskuteczne. Zgodnie z informacjami dostępnymi w TED stopień wykorzystania takich ogłoszeń pozostaje stosunkowo stały od 2010 r. – każdego roku publikuje się około 10 000 ogłoszeń;

w większości państw członkowskich terminy na wszczęcie postępowania w sprawie środków odwoławczych przed zawarciem umowy są zgodne ze strukturą określoną w dyrektywach dotyczących środków odwoławczych, tj. państwa te ustanawiają terminy odzwierciedlające minimalny okres zawieszenia. W niektórych przypadkach ustanowiono dłuższy okres;

w kilku państwach członkowskich terminy przewidziane na zgłoszenie roszczenia w zakresie nieskuteczności dokładnie odpowiadają strukturze określonej w dyrektywach dotyczących środków odwoławczych. Inne państwa członkowskie nie przewidują, aby zarówno publikacja decyzji o udzieleniu zamówienia, jak i powiadomienie o tego rodzaju decyzji powodowały rozpoczęcie biegu terminu wynoszącego 30 dni. W każdym razie w przypadku braku jakiejkolwiek publikacji lub jakiegokolwiek powiadomienia wszystkie państwa członkowskie ustanawiają termin wynoszący sześć miesięcy ze skutkiem od dnia następującego po dniu zawarcia umowy;

w niektórych państwach członkowskich można stosować okres zawieszenia postępowania o udzielenie zamówienia do czasu podjęcia decyzji w sprawie odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji lub nawet dłużej. W znacznej większości państw członkowskich sąd lub organ odwoławczy może zakończyć zawieszenie na wcześniejszym etapie;

w odniesieniu do innych kar większość państw członkowskich transponowała zarówno kary pieniężne, jak i skrócenie okresu obowiązywania umów. Kary te są jednak stosowane sporadycznie, ponieważ postrzega się je jako najmniej skuteczny środek odwoławczy. W szczególności państwa członkowskie uważają, że kary pieniężne stanowią zwykłe przemieszczenie środków finansowych.

3.Skuteczność, wydajność i istotność dyrektyw dotyczących środków odwoławczych oraz ich spójność z innymi politykami i europejska wartość dodana

Komisja przeprowadziła ocenę efektywności dyrektyw dotyczących środków odwoławczych. W tym celu wykorzystała szczegółowe kryteria oceny obejmujące: (i) skuteczność; (ii) wydajność; (iii) istotność; (iv) spójność z innymi politykami; oraz (v) europejską wartość dodaną. Szczegółowe dowody dotyczące istotnych ustaleń są dostępne w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu sprawozdaniu.

Na ich podstawie wyciągnięto poniższe wnioski.

(I)Pod względem skuteczności co do zasady osiągnięto cel dyrektyw dotyczących środków odwoławczych polegający na zwiększeniu gwarancji przejrzystości i niedyskryminacji, co umożliwiło podejmowanie skutecznego i szybkiego działania w przypadku domniemanego naruszenia dyrektyw dotyczących udzielania zamówień publicznych oraz zapewniło podmiotom gospodarczym gwarancję, że wszystkie zgłoszenia przetargowe będą równo traktowane. Dostępne dane dotyczące faktycznego wykorzystania przepisów dostarczyły dodatkowych dowodów na skuteczność dyrektyw. Co do zasady ustanowione w nich środki odwoławcze były często stosowane w większości państw członkowskich. We wszystkich państwach członkowskich w latach 2009–2012 wydano około 50 000 decyzji w pierwszej instancji. Najczęściej wybieranym rodzajem środka odwoławczego była decyzja w sprawie uchylenia, za którą znacznie niżej znalazły się środki tymczasowe oraz eliminowanie dyskryminujących specyfikacji. Jeżeli chodzi o opinie zainteresowanych stron, znaczna większość respondentów uczestniczących w konsultacjach społecznych przeprowadzonych przez służby Komisji uznała, że dyrektywy dotyczące środków odwoławczych wywierają pozytywny wpływ na proces udzielania zamówień publicznych. Uznaje się, że jest on bardziej przejrzysty (80,59 %), sprawiedliwszy (79,42 %) oraz bardziej otwarty i dostępniejszy (77,65 %), a także stanowi lepszą zachętę do przestrzegania przepisów prawa materialnego dotyczących zamówień publicznych (81,77 %). Jak potwierdziły wszystkie zainteresowane strony, dzięki dyrektywie 2007/66/WE znacznie wzrosła skuteczność środków odwoławczych przed zawarciem umowy dzięki wprowadzeniu minimalnego okresu zawieszenia między powiadomieniem o decyzji o udzieleniu zamówienia a podpisaniem umowy.

W niektórych systemach krajowych wymaga się, by ochronę prawną w postępowaniach o udzielenie zamówienia zapewniały w pierwszej instancji administracyjne organy odwoławcze, a nie sądy powszechne. Są one co do zasady skuteczniejsze. Fakt ten potwierdza znaczna większość respondentów uczestniczących w konsultacjach społecznych (74,7 %), która uznała, że postępowania toczące się przed sądami powszechnymi są co do zasady dłuższe i charakteryzują się niższymi standardami orzekania niż postępowania toczące się przed wyspecjalizowanymi administracyjnymi organami odwoławczymi.

Wydaje się, że w większości przypadków koszty procedur odwoławczych – choć znacząco różne w poszczególnych państwach członkowskich – nie mają decydującego odstraszającego wpływu na dostęp do środków odwoławczych. Ponadto dyrektywy dotyczące środków odwoławczych w zrównoważony sposób uwzględniają również interesy wszystkich zainteresowanych stron. W szczególności 57,06 % respondentów uczestniczących w konsultacjach społecznych uznało, że dyrektywy odpowiednio równoważą interesy podmiotów gospodarczych w zakresie zapewniania skuteczności prawa zamówień publicznych oraz interesy instytucji zamawiających w zakresie ograniczania liczby postępowań spornych opartych na błahych podstawach. Ponadto dyrektywy dotyczące środków odwoławczych stanowią również skuteczny środek odstraszający przed nieprzestrzeganiem przepisów w zakresie udzielania zamówień publicznych.

Zgodnie z dyrektywami dotyczącymi środków odwoławczych Komisja ma obowiązek zwrócić szczególną uwagę na skuteczność innych kar oraz na terminy. Ocena ujawniła, że inne kary są sporadycznie stosowane w państwach członkowskich, a respondenci uczestniczący w internetowych konsultacjach społecznych (przeprowadzonych przez służby Komisji) oraz niektóre państwa członkowskie uznali je za najmniej istotny środek odwoławczy. Wyrażono jednak opinie, że wszystkie środki odwoławcze przewidziane w dyrektywach dotyczących środków odwoławczych przyczyniają się do ich efektu odstraszającego oraz zapewniają kompleksowy i skuteczny system służący karaniu nieprawidłowości w udzielaniu zamówień publicznych. Jeżeli chodzi o terminy, nie zgromadzono w kontekście oceny żadnych konkretnych dowodów, które świadczyłyby o tym, że terminy zgodne ze strukturą określoną w dyrektywach dotyczących środków odwoławczych są zbyt długie i powodują nieuzasadnione opóźnienia w procesie udzielania zamówień publicznych albo zbyt krótkie i tym samym nie pozwalają podmiotom gospodarczym na wyegzekwowanie ich praw.