KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 22.3.2017 COM(2017) 142 final 2017/0063(COD) Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotycząca nadania organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu zapewnienia skuteczniejszego egzekwowania reguł konkurencji i należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego (Tekst mający znaczenie dla EOG) {SWD(2017) 114 final}

{SWD(2017) 115 final}

{SWD(2017) 116 final}



UZASADNIENIE 1.KONTEKST WNIOSKU Kontekst ogólny Państwa członkowskie UE są dla Komisji Europejskiej partnerami o decydującym znaczeniu w procesie egzekwowania unijnych reguł konkurencji. Począwszy od 2004 r. krajowe organy ochrony konkurencji (NCA) państw członkowskich UE są uprawnione, na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003, do stosowania unijnych reguł konkurencji równolegle z Komisją. Krajowe organy ochrony konkurencji są zobowiązane do stosowania unijnych reguł konkurencji w odniesieniu do porozumień lub praktyk, które mogą mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Przez ponad dziesięć lat Komisja i krajowe organy ochrony konkurencji egzekwowały unijne reguły konkurencji w ścisłej współpracy realizowanej w ramach europejskiej sieci konkurencji. Europejska sieć konkurencji powstała w 2004 r., specjalnie w tym celu. Egzekwowanie unijnych reguł konkurencji zarówno przez Komisję, jak i krajowe organy ochrony konkurencji to istotny element, na którym opiera się proces tworzenia otwartego, konkurencyjnego i innowacyjnego rynku wewnętrznego. Ma on decydujące znaczenie dla tworzenia miejsc pracy i pobudzania wzrostu gospodarczego w tak ważnych sektorach gospodarki jak energia, telekomunikacja, sektor cyfrowy i sektor transportu. Unijne reguły konkurencji są jedną z charakterystycznych cech rynku wewnętrznego: jeżeli konkurencja jest zakłócona, nie można w pełni wykorzystać potencjału rynku wewnętrznego ani stworzyć odpowiednich warunków dla trwałego wzrostu gospodarczego. Kluczowym aspektem niezbędnym dla pogłębienia rynku wewnętrznego oraz uczynienia go bardziej sprawiedliwym, jest dopilnowanie, aby reguły funkcjonowania rynku wewnętrznego były skutecznie egzekwowane, na korzyść konsumentów. Egzekwowanie unijnych reguł konkurencji odbywa się obecnie w takim zakresie, jakiego Komisja samodzielnie nigdy nie zdołałaby osiągnąć. Od 2004 r. Komisja i krajowe organy ochrony konkurencji przyjęły ponad 1 000 decyzji w sprawie egzekwowania tych reguł, przy czym 85 % tych decyzji przyjęły krajowe organy ochrony konkurencji. Działanie podejmowane przez liczne organy odpowiedzialne za egzekwowanie reguł ma silniejszy wydźwięk, jest efektywniejsze i skuteczniej odstrasza przedsiębiorstwa, które mogą skłaniać się do naruszania unijnych reguł konkurencji. Komisja zazwyczaj prowadzi dochodzenie w przypadku antykonkurencyjnych praktyk lub porozumień, jeżeli mają one oddziaływanie na konkurencję w co najmniej trzech państwach członkowskich lub jeżeli przydatnym może okazać się ustanowienie ogólnoeuropejskiego precedensu. Krajowe organy ochrony konkurencji mają natomiast korzystną pozycję wyjściową w sytuacji, gdy występuje znaczące oddziaływanie na konkurencję na ich terytorium działania. Krajowe organy ochrony konkurencji dysponują wiedzą fachową na temat tego, jak w ich państwie członkowskim funkcjonuje rynek. Wiedza ta ma ogromną wartość na etapie egzekwowania reguł konkurencji. Działania na szczeblu krajowym pozwalają zyskać poparcie ogółu społeczeństwa dla działań w zakresie ochrony konkurencji. Przyczyny i cele wniosku Istnieje niewykorzystany potencjał w zakresie jeszcze skuteczniejszego egzekwowania reguł konkurencji UE przez krajowe organy ochrony konkurencji. W rozporządzeniu (WE) nr 1/2003 nie odniesiono się do środków i instrumentów, za pośrednictwem których krajowe organy ochrony konkurencji stosują unijne reguły konkurencji; krajowe organy ochrony konkurencji mogą nie dysponować wszystkimi środkami i instrumentami, jakich potrzebują dla skutecznego stosowania art. 101 i 102 TFUE: 1. Niektóre krajowe organy ochrony konkurencji nie dysponują możliwymi do wyegzekwowania gwarancjami, pozwalającymi im na stosowanie reguł konkurencji UE w sposób niezależny, bez przyjmowania instrukcji od podmiotów publicznych lub prywatnych. Liczne organy borykają się z niewystarczającymi zasobami ludzkimi i finansowymi. Może mieć to wpływ na ich zdolność skutecznego egzekwowania reguł konkurencji. Niektóre krajowe organy ochrony konkurencji nie mają na przykład możliwości przeprowadzenia jednoczesnej kontroli wszystkich członków domniemanego kartelu, co daje członkom kartelu cenny czas na zniszczenie dowodów i uniknięcie wykrycia. Inne organy nie posiadają z kolei odpowiednich narzędzi z zakresu informatyki śledczej, które pozwalałyby na gromadzenie dowodów naruszeń. 2. Wiele krajowych organów ochrony konkurencji nie posiada wszystkich narzędzi, jakie są im potrzebne do skutecznego wykrywania przypadków naruszenia prawa konkurencji oraz ich zwalczania. Niektóre krajowe organy ochrony konkurencji nie mają zasadniczych uprawnień w zakresie prowadzenia dochodzeń, związanych z gromadzeniem dowodów przechowywanych w telefonach komórkowych, laptopach, tabletach itd., co jest ogromnym minusem w czasach cyfryzacji. Uprawnienia organów w zakresie prowadzenia dochodzeń są często pozbawione mocy, jako że nie mają one oparcia w skutecznych sankcjach w przypadku, gdy przedsiębiorstwa nie przestrzegają reguł konkurencji. 3. Nie wszystkie krajowe organy ochrony konkurencji mogą nakładać skuteczne grzywny: W niektórych państwach członkowskich prawo krajowe uniemożliwia krajowym organom ochrony konkurencji nakładanie skutecznych grzywien w przypadku naruszenia unijnego prawa konkurencji, np. w niektórych państwach członkowskich przedsiębiorstwa mogą dokonywać restrukturyzacji w celu uniknięcia zapłaty grzywien. W niektórych państwach członkowskich grzywny za naruszenie art. 101 i 102 TFUE są bardzo niskie albo wcale się ich nie stosuje. Wysokość nakładanych grzywien jest bardzo zróżnicowana: sankcja za takie samo naruszenie może być znacznie wyższa w jednym państwie członkowskim niż w innym, przy czym taka różnica nie jest uzasadniona obiektywnymi okolicznościami. 4. Dla wykrywania karteli kluczowe znaczenie mają programy łagodzenia kar. Zachęcają one przedsiębiorstwa do udostępniania cennych informacji o kartelach, w których uczestniczyły, w zamian za całkowite lub częściowe zwolnienie z zapłaty grzywny. Przedsiębiorstwa, które rozważają złożenie wniosku o złagodzenie kary, muszą mieć dostateczną pewność prawa, która będzie stanowiła bodziec do współpracy z organami. Aspekt ten jest istotny w szczególności wówczas, gdy przedsiębiorstwo ubiega się o złagodzenie kary w kilku państwach członkowskich, ponieważ dany kartel funkcjonował w kilku jurysdykcjach. Jednak różnice w programach łagodzenia kar w krajach europejskich zniechęcają przedsiębiorstwa do przyznawania się i udostępniania dowodów tego typu praktyk antykonkurencyjnych. 5. Luki i ograniczenia w odniesieniu do narzędzi i gwarancji, jakie są do dyspozycji krajowych organów ochrony konkurencji, podważają ponadto system kompetencji równoległych w kontekście stosowania art. 101 i 102 TFUE w oparciu o ścisłą współpracę w ramach europejskiej sieci konkurencji. System ten opiera się na tym, że organy mogą wzajemnie na sobie polegać, jeżeli chodzi o ustalanie faktów w imieniu drugiej strony. Jednak w sytuacji, gdy niektóre krajowe organy ochrony konkurencji nadal nie mają do dyspozycji odpowiednich narzędzi służących ustalaniu faktów, nie może on funkcjonować poprawnie. Pozostałe luki w możliwościach świadczenia sobie wzajemnej pomocy przez krajowe organy ochrony konkurencji podważają także europejski system egzekwowania prawa konkurencji, który opracowano tak, aby działał jako spójna całość. Na przykład, krajowe administracyjne organy ochrony konkurencji nie mogą zwracać się o egzekwowanie nałożonych przez siebie grzywien za granicą, jeżeli sprawca danego naruszenia nie ma siedziby prawnej na ich terytorium. W epoce cyfrowej wiele przedsiębiorstw sprzedaje za pośrednictwem internetu w licznych państwach, jednak przedsiębiorstwa te mogą mieć siedzibę prawną tylko w jednym państwie członkowskim. Przedsiębiorstwa takie mają obecnie możliwość uniknięcia zapłaty grzywny. Takie luki oraz ograniczenia w odniesieniu do narzędzi i gwarancji, jakimi dysponują krajowe organy ochrony konkurencji, oznaczają, że przedsiębiorstwa angażujące się w praktyki antykonkurencyjne mogą mieć do czynienia z bardzo różnorodnymi wynikami postępowań, w zależności od tego, w którym państwie członkowskim prowadzą działalność: mogą w ogóle nie być objęte procedurą egzekwowania na podstawie art. 101 lub 102 TFUE albo procedura ta może być nieskuteczna, na przykład ze względu na fakt, że nie można było zgromadzić dowodów praktyk antykonkurencyjnych lub przedsiębiorstwa zdołały uniknąć odpowiedzialności i uiszczenia grzywny. Niejednolite egzekwowanie unijnych reguł konkurencji zakłóca konkurencję na rynku wewnętrznym i narusza system zdecentralizowanego egzekwowania, wprowadzony rozporządzeniem (WE) nr 1/2003. Niezbędny jest zatem wniosek legislacyjny, aby nadać krajowym organom ochrony konkurencji uprawnienia, które umożliwią im skuteczniejsze egzekwowanie unijnych reguł konkurencji i zapewniają im niezbędne gwarancje niezależności i zasoby oraz kompetencje w zakresie egzekwowania i nakładania grzywien. Usunięcie przeszkód na szczeblu krajowym, które uniemożliwiają krajowym organom ochrony konkurencji skuteczne egzekwowanie prawa, pomoże w usuwaniu zakłóceń konkurencji na rynku wewnętrznym oraz położy kres sytuacji, w której konsumenci i przedsiębiorstwa, w tym MŚP, ponoszą straty i odczuwają negatywne skutki takich zakłóceń. Ponadto jeżeli krajowe organy ochrony konkurencji będą miały możliwość skutecznego udzielania sobie wzajemnie pomocy, zagwarantuje to bardziej wyrównane warunki działania i zapewni ścisłą współpracę w ramach europejskiej sieci konkurencji. Niniejszy wniosek jest częścią programu prac Komisji na 2017 r. i opiera się na doświadczeniach zgromadzonych w ramach europejskiej sieci konkurencji od 2004 r. Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki Wniosek będzie stanowić uzupełnienie rozporządzenia (WE) nr 1/2003; nadanie krajowym organom ochrony konkurencji uprawnień, które umożliwią im skuteczne egzekwowanie prawa, będzie oznaczać, że potencjał zdecentralizowanego systemu egzekwowania, który wprowadzono przepisami wspomnianego aktu, zostanie w pełni wykorzystany. W szczególności umożliwi stosowanie wymogu zawartego w art. 35 rozporządzenia (WE) nr 1/2003, który przewiduje, że państwa członkowskie powinny wyznaczyć krajowe organy ochrony konkurencji w sposób, który zapewni skuteczne wykonanie przepisów tego rozporządzenia. Zapewnienie organom ochrony konkurencji rzeczywistych uprawnień do podejmowania decyzji i nakładania grzywien będzie oznaczać, że w pełni przestrzegane i stosowane są wymogi art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 (nadającego krajowym organom ochrony konkurencji prawo do przyjmowania decyzji i nakładania grzywien podczas stosowania art. 101 i 102 TFUE). Nadanie organom ochrony konkurencji rzeczywistych uprawnień do ustalania faktów będzie oznaczać, że zapewniono skuteczność obowiązku określonego w art. 22 rozporządzenia (WE) nr 1/2003, w myśl którego krajowe organy ochrony konkurencji powinny móc przeprowadzać takie działania w imieniu partnerskich organów będących członkami europejskiej sieci konkurencji. W swoim opublikowanym w 2016 r. komunikacie dotyczącym prawa Unii: lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu Komisja podkreśla znaczenie solidnego, skutecznego i efektywnego systemu egzekwowania, który zapewni pełne stosowanie, wdrażanie i egzekwowanie prawa UE. Podkreślono w nim, że egzekwowanie prawa UE jest w dalszym ciągu wyzwaniem; w komunikacie wezwano także do większego nacisku na egzekwowanie prawa we wspólnym interesie. Spójność z innymi politykami Unii

Wniosek jest w pełni spójny i zgodny z istniejącymi politykami Unii w innych obszarach, zwłaszcza z tymi, które stawiają przed krajowymi organami ochrony konkurencji lub europejską siecią konkurencji konkretne zadania w zakresie konsultacji, współpracy, monitorowania, składania sprawozdań oraz podejmowania decyzji. 2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ Podstawa prawna Niniejszy wniosek opiera się jednocześnie na art. 103 i 114 TFUE, ponieważ służy realizacji kilku celów, które są nierozerwalnie ze sobą związane; wniosek zmierza mianowicie do: (1) nadania skuteczności zasadom określonym w art. 101 i 102 TFUE przez nadanie krajowym organom ochrony konkurencji uprawnień, które pozwolą im na skuteczniejsze egzekwowanie prawa; (2) zapewnienia, aby konkurencja na rynku wewnętrznym nie była zakłócana, a konsumenci i przedsiębiorstwa nie ponosili strat w sytuacji, w której krajowe przepisy i środki uniemożliwiają krajowym organom ochrony konkurencji skuteczne egzekwowanie reguł; (3) zapewnienia, aby w odniesieniu do krajowego prawa konkurencji – gdy jest ono stosowane równolegle z art. 101 i 102 TFUE – obowiązywały te same gwarancje i instrumenty, co zagwarantuje pewność prawa i równe warunki działania; oraz (4) wprowadzenia skutecznych reguł wzajemnej pomocy dla zapewnienia płynnego funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz systemu ścisłej współpracy w ramach europejskiej sieci konkurencji. Zagwarantowanie, aby krajowe organy ochrony konkurencji dysponowały środkami i narzędziami umożliwiającymi im skuteczniejsze egzekwowanie art. 101 i 102 TFUE, wchodzi w zakres art. 103 ust. 1 TFUE, ponieważ sprzyja zapewnieniu pełnej skuteczności reguł konkurencji. Na podstawie art. 103 ust. 1 Rada jest uprawniona do wydawania rozporządzeń lub dyrektyw „w celu zastosowania zasad ustanowionych w artykułach 101 i 102.” W szczególności środki te mogą być przyjmowane na podstawie art. 103 ust. 2 lit. e) TFUE, mając na celu „określenie relacji między ustawodawstwami krajowymi, z jednej strony, a postanowieniami niniejszej sekcji oraz przepisami przyjętymi w zastosowaniu niniejszego artykułu, z drugiej strony” oraz na podstawie art. 103 ust. 2 lit. a), mając na celu „zapewnienie poszanowania zakazów ustanowionych w artykule 101 ustęp 1 i w artykule 102 przez wprowadzenie grzywien i okresowych kar pieniężnych”. Ta podstawa prawna nie jest jednak sama w sobie wystarczająca, ponieważ zarówno cel, jak i treść dyrektywy, której dotyczy wniosek, wykraczają poza jej zakres. Dyrektywa, której dotyczy wniosek, ma niezależny cel, jakim jest usprawnienie funkcjonowania rynku wewnętrznego przez: (1) rozwiązanie problemu przepisów krajowych, które uniemożliwiają krajowym organom ochrony konkurencji skuteczne egzekwowanie prawa, a tym samym stworzenie bardziej jednolitej ochrony przedsiębiorstw i konsumentów w całej Europie; (2) zapewnienie, aby w odniesieniu do krajowego prawa konkurencji – gdy jest ono stosowane równolegle z art. 101 i 102 TFUE – obowiązywały te same gwarancje i instrumenty, co zagwarantuje pewność prawa i pozwoli zapewnić równe warunki działania; oraz (3) wprowadzenie skutecznych reguł w sprawie wzajemnej pomocy, co zapewni płynne funkcjonowanie rynku wewnętrznego i systemu ścisłej współpracy w ramach europejskiej sieci konkurencji. W niektórych państwach członkowskich prawo krajowe uniemożliwia krajowym organom ochrony konkurencji nakładanie skutecznych grzywien na przedsiębiorstwa naruszające unijne reguły konkurencji. Przedsiębiorstwa prowadzące działalność w państwach członkowskich, w których krajowe organy ochrony konkurencji nie mają skutecznych uprawnień w zakresie nakładania grzywien, dysponują tym samym ochroną przed sankcjami i mają niewielką motywację do tego, aby działać zgodnie z unijnymi regułami konkurencji. Umacnia to zakłócenia na rynku na terytorium całej Europy oraz osłabia rynek wewnętrzny. Ponadto, różnice między państwami członkowskimi w zakresie podstawowych zasad dotyczących programów łagodzenia kar, oznaczają, że przedsiębiorstwa mogą być odmiennie traktowane – w zależności od tego, który organ podejmuje działania. Jedynie działania na szczeblu UE mogą zagwarantować wspólne podstawowe zasady dotyczące łagodzenia kar, co z kolei zapewni bardziej wyrównane warunki działania dla przedsiębiorstw. Podobnie, ograniczenia lub luki w przepisach krajowych mogą uniemożliwiać krajowym organom ochrony konkurencji skuteczne gromadzenie dowodów. Środki podejmowane w celu podważenia niezależności krajowych organów ochrony konkurencji lub w celu ograniczenia ich zasobów mają swoje źródło w samych państwach członkowskich. Na przykład ograniczenia niezależności mogą być uzasadniane chęcią sprawowania większej kontroli nad decyzjami podejmowanymi przez organ. Zdolność rządu do stosowania wpływu lub nacisku na krajowy organ ochrony konkurencji może doprowadzić do tego, że względy polityczne przeważą nad ochroną zdrowej konkurencji opartą na argumentach prawnych i ekonomicznych, co w negatywny sposób odbije się na przedsiębiorstwach prowadzących działalność na rynku wewnętrznym. Takie luki i ograniczenia w zakresie narzędzi i gwarancji będących do dyspozycji krajowych organów ochrony konkurencji oznaczają, że przedsiębiorstwa angażujące się w praktyki antykonkurencyjne mogą nie być objęte procedurą egzekwowania na podstawie art. 101 lub 102 TFUE albo procedura ta może być nieskuteczna, na przykład ze względu na fakt, że dowody praktyk antykonkurencyjnych nie mogły zostać zgromadzone lub przedsiębiorstwa zdołały uniknąć odpowiedzialności i uiszczenia grzywny. Przedsiębiorstwa nie mogą konkurować na podstawach merytorycznych, jeżeli przedsiębiorstwa stosujące praktyki antykonkurencyjne mają możliwość uniknięcia konsekwencji. Te pierwsze są zatem zniechęcone do wchodzenia na takie rynki oraz korzystania z przysługujących im praw do podejmowania działalności i świadczenia usług lub dostarczania towarów. Konsumenci mieszkający w państwach członkowskich, w których reguły są egzekwowane w mniejszym zakresie, nie odczuwają korzyści, jakie mogłyby wynikać ze skutecznego egzekwowania reguł konkurencji, w sytuacji, w której praktyki antykonkurencyjne prowadzą do sztucznego zawyżania cen towarów i usług. Tym samym niejednolite stosowanie art. 101 i 102 TFUE na terytorium Europy zakłóca konkurencję na rynku wewnętrznym i zagraża jego prawidłowemu funkcjonowaniu. Dyrektywa, której dotyczy wniosek, wpływa ponadto na ujednolicenie krajowych przepisów prawa w takim zakresie, w jakim odnosi się do stosowania krajowych reguł konkurencji. W praktyce większość krajowych organów ochrony konkurencji stosuje w tej samej sprawie krajowe przepisy prawa konkurencji równolegle z art. 101 i 102 TFUE. Dyrektywa, której dotyczy wniosek, będzie nieuchronnie miała wpływ na krajowe przepisy prawa konkurencji, stosowane równolegle przez krajowe organy ochrony konkurencji. Ponadto jeżeli krajowy organ ochrony konkurencji podejmuje czynności dochodzeniowe na wczesnym etapie postępowania w danej sprawie, często trudno stwierdzić, czy występuje wpływ na wymianę handlową uruchamiający stosowanie unijnego prawa konkurencji. W związku z tym krajowy organ ochrony konkurencji musi przyjąć, że zastosowanie może mieć zarówno prawo UE, jak i prawo krajowe. Oznacza to, że jeżeli krajowe organy ochrony konkurencji wykorzystują przewidziane we wniosku uprawnienia do gromadzenia dowodów cyfrowych, potencjalnie dokonywałyby tego zarówno w kontekście stosowania prawa UE, jak i prawa krajowego. Trudne, a być może nawet niemożliwe, jest zatem rozdzielenie takiego równoległego stosowania prawa krajowego oraz art. 101 i 102 TFUE. Jeżeli te same gwarancje i instrumenty nie obowiązywałyby w kontekście prawa krajowego, gdy jest ono stosowane równolegle z art. 101 i 102 TFUE, oznaczałoby to brak pewności prawa i ryzyko podważające równe warunki działania. Ponadto, aby ochrona materiału dostarczonego w ramach programu łagodzenia kar i w celu osiągnięcia ugody była efektywna, musi ona mieć zastosowanie nie tylko w trakcie postępowania prowadzonego przez krajowe organy ochrony konkurencji w zastosowaniu art. 101 i 102 TFUE, ale również na potrzeby niezależnego stosowania odpowiadających im przepisów prawa krajowego. Luki i ograniczenia w zakresie możliwości świadczenia sobie wzajemnej pomocy przez krajowe organy ochrony konkurencji podważają także europejski system ochrony konkurencji, który opracowano tak, aby działał jako spójna całość. Na przykład większość krajowych organów ochrony konkurencji nie może zgłaszać najważniejszych działań w sprawie egzekwowania prawa lub zwrócić się o wyegzekwowanie grzywien za granicą, jeżeli sprawca danego naruszenia nie posiada siedziby prawnej na ich terytorium. Przedsiębiorstwa takie mają obecnie możliwość uniknięcia zapłaty grzywny. Wynikające z tego nieskuteczne egzekwowanie prawa zakłóca konkurencję dla przedsiębiorstw przestrzegających prawa i podważa zaufanie konsumentów do rynku wewnętrznego, przede wszystkim w środowisku cyfrowym. Decydującym aspektem dla zagwarantowania równych warunków działania w Europie oraz dla zapobiegania zakłóceniom konkurencji jest wyeliminowanie tych rozbieżności i wprowadzenie systemu transgranicznego powiadamiania o wstępnych zastrzeżeniach dotyczących rzekomego naruszenia art. 101 i 102 TFUE oraz decyzjach w sprawie zastosowania tych artykułów. Podobnie w celu zabezpieczenia sprawnego funkcjonowania systemu kompetencji równoległych w ramach europejskiej sieci konkurencji na czas trwania postępowania przed krajowymi organami ochrony konkurencji innego państwa członkowskiego lub przed Komisją należy zawiesić stosowanie krajowych przepisów dotyczące terminów przedawnienia. Zbliżenie krajowych przepisów w tym określonych celach, które są w pełni odzwierciedlone w treści dyrektywy, której dotyczy wniosek, wykracza poza nadanie skuteczności art. 101 i 102 TFUE i dotyczy raczej właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Podsumowując, wniosek dotyczący dyrektywy zarówno pod względem celu jak i treści realizuje dwojaką politykę, z jednej strony odnosząc się do skutecznego stosowania unijnej polityki w zakresie konkurencji, a z drugiej strony – do właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Te elementy są ze sobą nierozerwalnie związane: zapewnienie krajowym organom ochrony konkurencji możliwości skutecznego egzekwowania prawa z konieczności oznacza wprowadzanie przepisów skutkujących usunięciem istniejących w przepisach krajowych przeszkód, które prowadzą do niejednolitego egzekwowania reguł, a tym samym zakłócania konkurencji na rynku wewnętrznym. Konsumenci i przedsiębiorstwa nie będą ponosić strat w sytuacji, w której krajowe przepisy i środki uniemożliwiają krajowym organom ochrony konkurencji skuteczne egzekwowanie reguł. W odniesieniu do stosowania przepisów krajowego prawa konkurencji – gdy jest ono stosowane równolegle z art. 101 i 102 TFUE – krajowe organy ochrony konkurencji muszą dysponować tymi samymi gwarancjami i instrumentami, ze względu na potrzebę pewności prawa oraz równych warunków działania. I wreszcie, niezbędne jest zapewnienie skutecznych transgranicznych mechanizmów wzajemnej pomocy, co posłuży zapewnieniu równych warunków działania oraz zabezpieczeniu systemu kompetencji równoległych w ramach europejskiej sieci konkurencji. Te uzależnione od siebie, aczkolwiek różne cele, nie mogą być realizowane oddzielnie, w drodze przyjęcia dwóch różnych aktów. Nie jest na przykład możliwe rozdzielenie dyrektywy, której dotyczy wniosek, na pierwszy instrument, oparty na art. 103 TFUE i nadający krajowym organom ochrony konkurencji środki i instrumenty, których potrzebują one do stosowania art. 101 i 102 TFUE, oraz na drugi instrument, oparty na art. 114 TFUE, który wymaga od państw członkowskich zapewnienia tych samych zasad stosowania przepisów krajowego prawa konkurencji, gdy jest ono stosowane równolegle do unijnych reguł konkurencji. Z tych powodów wniosek opiera się również na art. 114 TFUE. Pomocniczość Rozporządzenie (WE) nr 1/2003 ustanawia zdecentralizowany system egzekwowania przepisów w zakresie konkurencji, jednak możliwości tego systemu nie zostały jeszcze w pełni wykorzystane. Dyrektywa, której dotyczy wniosek, zapewniłaby skuteczne egzekwowanie reguł konkurencji na szczeblu krajowym, przez udostępnienie krajowym organom ochrony konkurencji gwarancji i instrumentów, których potrzebują do skutecznego egzekwowania reguł. Krajowe organy ochrony konkurencji stosują reguły, które mają wymiar transgraniczny UE powinna podjąć działania w celu rozwiązania stwierdzonych problemów, ponieważ krajowe organy ochrony konkurencji stosują unijne przepisy, które mają wymiar transgraniczny. Działania w zakresie egzekwowania podjęte przez krajowy organ ochrony konkurencji w jednym państwie członkowskim mogą mieć wpływ na konkurencję, przedsiębiorstwa i konsumentów w innych państwach członkowskich, np. kartel działający na skalę krajową zwykle wyklucza z rynku konkurentów z innych państw członkowskich. Jeżeli krajowe organy ochrony konkurencji nie mają niezbędnych środków i instrumentów do egzekwowania prawa (np. brak im odpowiednich zasobów), może mieć to bezpośrednie negatywne konsekwencje dla konsumentów i przedsiębiorstwa nie tylko w państwie członkowskim, w którym działa ten organ ochrony konkurencji, ale również w innych państwach członkowskich, a także dla zdolności współpracy krajowych organów ochrony konkurencji w całej Europie. Państwo członkowskie Y nie może zaradzić temu, że organowi ochrony konkurencji w państwie członkowskim X brakuje środków i instrumentów, dlatego jedynie działanie na poziomie UE może rozwiązać ten problem. Zagwarantowanie skutecznego funkcjonowania współpracy transgranicznej Jedynie działanie na szczeblu UE może zagwarantować odpowiednie funkcjonowanie systemu współpracy ustanowionego rozporządzeniem (WE) nr 1/2003. Jednym z głównych elementów rozporządzenia (WE) nr 1/2003 jest mechanizm współpracy, który pozwala krajowym organom ochrony konkurencji na prowadzenie dochodzeń w sprawach rzekomego naruszenia przepisów poza granicami państwa członkowskiego, w którym działają. Jeden krajowy organ ochrony konkurencji może zwrócić się do drugiego krajowego organu ochrony konkurencji o przeprowadzenie w jego imieniu działań dochodzeniowych w celu zgromadzenia dowodów znajdujących się na terytorium innej jurysdykcji. Jak zauważono powyżej, mechanizm ten nie działa dobrze, jeżeli nie wszystkie krajowe organy ochrony konkurencji dysponują skutecznymi uprawnieniami do przeprowadzania kontroli lub żądania informacji. I również tutaj trudno jest pokonać ten problem na szczeblu krajowym. Jeżeli np. krajowy organ ochrony konkurencji w państwie członkowskim A potrzebuje pomocy krajowego organu ochrony konkurencji w państwie członkowskim B w celu zgromadzenia dowodów od przedsiębiorstw mających siedzibę na jego terytorium, lecz krajowy organ ochrony konkurencji w państwie członkowskim B nie dysponuje skutecznymi uprawnieniami do gromadzenia tych dowodów, państwo członkowskie A niewiele może w tej sprawie uczynić.

Powiązania między programami łagodzenia kar realizowanymi przez organy ochrony konkurencji w Europie Programy łagodzenia kar są ze sobą powiązane, ponieważ przedsiębiorstwa regularnie składają wnioski w szeregu jurysdykcji UE i potrzebują gwarancji w postaci transgranicznej pewności prawa. Doświadczenia ostatniego dziesięciolecia pokazały, że taka transgraniczna pewność prawa nie może być osiągnięta w dostatecznym stopniu przez państwa członkowskie samodzielnie. Różnice w programach łagodzenia kar ciągle jeszcze prowadzą do różnych rezultatów dla wnioskujących o złagodzenie kary: niektórzy są całkowicie zwalniani z grzywien, inni zaś jedynie częściowo. Przedsiębiorstwa, które rozważają zgłoszenie działania mającego charakter kartelu w szeregu jurysdykcji w zamian za łagodniejsze potraktowanie, nie mają dostatecznej pewności odnośnie do tego, czy i w jakim zakresie skorzystają z programu łagodzenia kar. Potrzebne są działania na szczeblu UE, które zapewnią dostępność systemu łagodzenia kar i jego zbliżone stosowanie na terytorium wszystkich państw członkowskich. Przepisy krajowe mogą uniemożliwiać krajowym organom ochrony konkurencji skuteczniejsze egzekwowanie reguł Jak wyjaśniono powyżej w części dotyczącej podstawy prawnej, przepisy krajowe mogą uniemożliwiać krajowym organom ochrony konkurencji zachowanie dostatecznej niezależności, a także dostęp do skutecznych narzędzi wykrywania naruszeń oraz nakładania na przedsiębiorstwa skutecznych grzywien za naruszenia unijnych reguł konkurencji. Do rozwiązania tego problemu konieczne jest podjęcie działań na szczeblu UE. Doświadczenie pokazuje, że w przypadku braku odpowiednich przepisów na szczeblu UE prawdopodobieństwo zapewnienia krajowym organom ochrony konkurencji wszystkich niezbędnych narzędzi jest niewielkie. Aby motywować dobrowolne zgłaszanie się, na szczeblu krajowym stosowane są powszechnie tzw. działania miękkie, jednak krajowym organom ochrony konkurencji wciąż brakuje gwarancji i instrumentów, które pozwalałyby na skuteczne egzekwowanie reguł. Po ponad dziesięciu latach mało prawdopodobne wydaje się, że nastąpią zmiany konieczne do poprawy funkcjonowania zdecentralizowanego systemu egzekwowania przepisów wprowadzonego rozporządzeniem (WE) nr 1/2003, a krajowym organom ochrony konkurencji nadane zostaną uprawnienia pozwalające na skuteczniejsze egzekwowanie reguł. Oznacza to, że wiele krajowych organów ochrony konkurencji w dalszym ciągu nie będzie miało do dyspozycji kluczowych narzędzi wykrywania i sankcjonowania naruszeń lub dostatecznych zasobów, co negatywnie odbije się na funkcjonowaniu zdecentralizowanego systemu wprowadzonego rozporządzeniem (WE) nr 1/2003. Podsumowując, istniejące krajowe ramy konkurencji same w sobie nie umożliwią krajowym organom ochrony konkurencji skuteczniejszego egzekwowania unijnych reguł konkurencji na terytorium UE. Ponadto Komisja nie może egzekwować – w ramach egzekwowania unijnych reguł konkurencji – żadnych unijnych wymogów dotyczących narzędzi prowadzenia dochodzeń i nakładania sankcji, zasobów i struktury instytucjonalnej krajowych organów ochrony konkurencji, o ile takie wymogi nie istnieją. W związku z powyższym jedynie inicjatywa na szczeblu UE może dać krajowym organom ochrony konkurencji możliwość skuteczniejszego egzekwowania, zapewniając im skuteczniejsze środki i instrumenty pozwalające na stosowanie unijnych reguł konkurencji. Proporcjonalność Jeżeli chodzi o większość aspektów, we wniosku określone zostaną minimalne standardy dotyczące nadania krajowym organom ochrony konkurencji uprawnień do skutecznego egzekwowania unijnych reguł konkurencji. Zapewni to stosowną równowagę między realizacją celów ogólnych i szczegółowych, równocześnie uniknięta zostanie niepotrzebna ingerencja w krajowe tradycje. Państwa członkowskie będą mogły nadal ustanawiać bardziej rygorystyczne standardy i dostosowywać przepisy do krajowej specyfiki. Państwa członkowskie będą miały na przykład możliwość określania struktury, organizowania i finansowania swoich krajowych organów ochrony konkurencji według własnego uznania, pod warunkiem, że ich skuteczność będzie zapewniona. Ponadto w dyrektywie, której dotyczy wniosek, zapewniono całkowite poszanowanie wyboru tych państw członkowskich, które zdecydują się na sądowy model egzekwowania reguł konkurencji. Bardziej szczegółowe przepisy niezbędne są jedynie w odniesieniu do zasad łagodzenia kar w przypadku tajnych karteli, co pozwoli skorzystać z wartości dodanej w kontekście egzekwowania reguł konkurencji. Przedsiębiorstwa będą ujawniać dane o tajnych kartelach, w których uczestniczyły, jedynie wówczas, gdy będą dysponować dostateczną pewnością prawa odnośnie do możliwości uzyskania zwolnienia z grzywien. Znaczące różnice w programach łagodzenia kar stosowanych w państwach członkowskich doprowadziły do braku pewności prawa dla potencjalnych wnioskodawców o złagodzenie kary; może to osłabiać ich gotowość do wnioskowania o złagodzenie kary. Jeżeli państwa członkowskie mogłyby wdrażać lub stosować mniej lub bardziej rygorystyczne zasady łagodzenia kar w obszarze objętym niniejszą dyrektywą, nie tylko stałoby to w sprzeczności z celem, jakim jest utrzymanie zachęt dla potencjalnych wnioskodawców celem zagwarantowania jak najskuteczniejszego egzekwowania reguł konkurencji w Unii, ale również zagrażałoby to zapewnieniu równych warunków działania przedsiębiorstw funkcjonujących na rynku wewnętrznym. Takie podejście, które przyjęto we wniosku, pozwala na maksymalne zwiększenie skuteczności krajowych organów ochrony konkurencji przy minimalnym ingerowaniu w specyfikę państw członkowskich. Najbardziej szczegółowe przepisy zostałyby ograniczone do tego, co jest absolutnie niezbędne dla zwiększenia skuteczności egzekwowania reguł. Takie dostosowane podejście nie będzie radykalnym odejściem od ogólnego wymogu prawa UE, które nakazuje państwom członkowskim zapewnienie skutecznych procedur i sankcji w związku z egzekwowaniem unijnych reguł konkurencji, a jedynie jego logicznym rozwinięciem. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej prawo krajowe musi zapewnić pełną skuteczność unijnego prawa konkurencji. Trybunał uznał również, że krajowe przepisy proceduralne dotyczące funkcjonowania krajowych organów ochrony konkurencji nie mogą zagrażać realizacji celu rozporządzenia (WE) nr 1/2003, który polega na zapewnieniu skutecznego stosowania art. 101 i 102 TFUE przez te organy. Wybór instrumentu Celem wniosku dotyczącego dyrektywy jest zwiększenie skuteczności krajowych organów ochrony konkurencji, jednak nie poprzez narzucenie jednego uniwersalnego rozwiązania. Pozwoli to uwzględnić tradycje prawne państw członkowskich i ich specyfikę instytucjonalną. W związku z tym najlepszym sposobem zapewnienia, aby krajowe organy ochrony konkurencji miały gwarancje, jakich potrzebują do skuteczniejszego egzekwowania prawa, bez nadmiernego ingerowania w krajowe tradycje i krajową specyfikę, jest dyrektywa. W przeciwieństwie do rozporządzenia pozostawi ona państwom członkowskim wybór najodpowiedniejszych metod wdrożenia środków w niej przewidzianych. Ponadto dyrektywa jest elastycznym narzędziem, które zapewni krajowym organom ochrony konkurencji niezbędne gwarancje niezależności i zasoby, a także kompetencje w zakresie egzekwowania i nakładania grzywien, pozostawiając jednocześnie tym państwom członkowskim, które chcą pójść o krok dalej, taką możliwość. 3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW Oceny ex post/kontrole sprawności obowiązującego prawodawstwa Na przełomie 2013 r. i 2014 r. Komisja przeprowadziła ocenę funkcjonowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003. W oparciu o tę analizę w komunikacie Komisji z 2014 r. dotyczącym dziesięciolecia rozporządzenia Rady 1/2003 stwierdzono, że istnieje potencjał zwiększenia skuteczności egzekwowania reguł konkurencji przez krajowe organy ochrony konkurencji. W komunikacie wskazano szereg obszarów, w których można podjąć działania sprzyjające skutecznemu egzekwowaniu prawa przez krajowe organy ochrony konkurencji, zwłaszcza w celu zapewnienia, by krajowe organy ochrony konkurencji: (1) dysponowały odpowiednimi zasobami i były w dostatecznym stopniu niezależne; (2) dysponowały zestawem skutecznych narzędzi; (3) mogły nakładać skuteczne grzywny; oraz (4) dysponowały skutecznymi programami łagodzenia kar. Komunikat z 2014 r. opierał się na sprawozdaniu z pięcioletniego okresu stosowania rozporządzenia 1/2003, w którym stwierdzono, że nadanie krajowym organom ochrony konkurencji uprawnień do współegzekwowania unijnych reguł konkurencji pozytywnie przyczyniło się do skutecznego ich egzekwowania. Stwierdzono jednak również, że istnieje pole do poprawy, zwłaszcza jeżeli chodzi o zapewnienie krajowym organom ochrony konkurencji skutecznych uprawnień do egzekwowania oraz narzędzi w postaci grzywien. Konsultacje z zainteresowanymi stronami W okresie od dnia 4 listopada 2015 r. do dnia 12 lutego 2016 r. Komisja przeprowadziła konsultacje społeczne w formie ankiety UE, która została podzielona na dwie części. W pierwszej części znajdowały się pytania ogólne skierowane do zainteresowanych stron nieposiadających wiedzy specjalistycznej, zaś w drugiej – pytania do zainteresowanych stron posiadających głębszą wiedzę na temat konkurencji oraz doświadczenia w tym zakresie.

Konsultacje przeprowadzone zostały w następstwie komunikatu Komisji dotyczącego dziesięciolecia rozporządzenia Rady 1/2003, w którym określono szereg działań mających poprawić sytuację w zakresie uprawnień krajowych organów ochrony konkurencji pod względem egzekwowania unijnych reguł konkurencji. W związku z powyższym w drugiej części konsultacji poruszono cztery najważniejsze zagadnienia: (i) zasoby i niezależność krajowych organów ochrony konkurencji; (ii) zestaw narzędzi egzekwowania prawa, które są do dyspozycji krajowych organów ochrony konkurencji; (iii) uprawnienia krajowych organów ochrony konkurencji w zakresie karania przedsiębiorstw; oraz (iv) programy łagodzenia kar. Otrzymano 181 odpowiedzi od różnych zainteresowanych stron, począwszy od osób prywatnych, kancelarii i firm doradczych, przedsiębiorstw i stowarzyszeń branżowych, organizacji konsumenckich, środowisk naukowych, organizacji pozarządowych, ośrodków analitycznych i związków zawodowych, a skończywszy na organach publicznych, w tym ministerstwach i krajowych organach ochrony konkurencji, zarówno z UE, jak i spoza jej terytorium. 76 % respondentów twierdziło, że krajowe organy ochrony konkurencji mogłyby robić więcej na rzecz egzekwowania unijnych reguł konkurencji niż to, co robią obecnie. Ponadto 80 % poparło ideę, że należy podjąć działania w celu poprawy egzekwowania reguł przez krajowe organy ochrony konkurencji. W rozbiciu na kategorie zainteresowanych stron: 100 % instytucji akademickich, organizacji konsumenckich, związków zawodowych i krajowych organów ochrony konkurencji, które uczestniczyły w konsultacjach społecznych, opowiedziało się za podjęciem działań; 86 % organizacji pozarządowych; 84 % kancelarii/firm doradczych; 77 % przedsiębiorstw/MŚP/mikroprzedsiębiorstw/przedsiębiorców indywidualnych; 67 % ośrodków analitycznych i 61 % stowarzyszeń branżowych. 64% zainteresowanych stron uczestniczących w konsultacjach społecznych opowiedziało się za tym, aby takie działania były w miarę możliwości połączeniem działań UE i państw członkowskich; pozostałe 19 % opowiedziało się za działaniami jedynie na poziomie UE, a 8 % – za działaniami jedynie na poziomie państw członkowskich. W uzupełnieniu konsultacji społecznych Komisja Gospodarcza i Monetarna działająca w Parlamencie Europejskim (ECON) oraz Komisja wspólnie zorganizowały w dniu 19 kwietnia 2016 r. wysłuchanie publiczne, aby zapewnić ekspertom i zainteresowanym stronom dodatkową okazję do wymiany poglądów związanych z konsultacjami społecznymi. Po wysłuchaniu odbyły się dwie dyskusje panelowe na cztery tematy będące przedmiotem konsultacji społecznych. Uczestnicy tych dyskusji, w tym około 150 zainteresowanych stron reprezentujących środowisko akademickie, biznesowe (duże i małe przedsiębiorstwa), firmy doradcze, stowarzyszenia branżowe, kancelarie prawnicze, prasę, osoby prywatne oraz organy publiczne, zdecydowanie zgadzali się z celem inicjatywy i ten cel popierali. Odbyły się również dwa posiedzenia z odpowiednimi ministerstwami, co pozwoliło uzyskać ich wstępne opinie. W dniu 12 czerwca 2015 r. poinformowano ministerstwa o głównych kwestiach, które Komisja wyodrębniła. W dniu 14 kwietnia 2016 r. odbyło się drugie posiedzenie z ministerstwami i krajowymi organami ochrony konkurencji, podczas którego poinformowano o wynikach konsultacji społecznych. Wyniki konsultacji społecznych, wysłuchania publicznego oraz posiedzeń z ministerstwami zostały uwzględnione we wniosku. Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej Komisja zgromadziła we współpracy ze wszystkimi krajowymi organami ochrony konkurencji obszerne dane, aby otrzymać szczegółowy obraz sytuacji. Ocena skutków Sprawozdanie z oceny skutków przygotowane przez Komisję obejmuje wszystkie najważniejsze aspekty powiązane z niniejszym wnioskiem. Rozważono cztery warianty legislacyjne. Preferowany wariant, przewidziany w niniejszym wniosku, polega na podjęciu działań prawodawczych na szczeblu UE służących zapewnieniu krajowym organom ochrony konkurencji minimalnych środków i instrumentów pozwalających im skutecznie egzekwować przepisy, uzupełnionych w razie potrzeby o tzw. środki miękkie oraz szczegółowe przepisy. W odniesieniu do pozostałych trzech wariantów przeanalizowanych w sprawozdaniu z oceny skutków: (i) jest wysoce nieprawdopodobne, aby cele polityki zostały osiągnięte w przypadku scenariusza odniesienia polegającego na braku działań ze strony UE; nie byłoby to ponadto zgodne z oczekiwaniami zainteresowanych stron; (ii) wariant polegający na podjęciu wyłącznie tzw. działań miękkich nie stanowiłby solidnej podstawy prawnej do zapewnienia wszystkim krajowym organom ochrony konkurencji niezbędnych środków i instrumentów pozwalających im na skuteczne egzekwowanie reguł. Co więcej, tzw. środki miękkie funkcjonowały przez szereg lat, nie pozwalając na osiągnięcie celu, jakim jest wykorzystanie w pełni potencjału zdecentralizowanego systemu wprowadzonego rozporządzeniem nr (WE) nr 1/2003; (iii) zapewnienie krajowym organom ochrony konkurencji szczegółowych i jednolitych środków i instrumentów za pośrednictwem prawodawczych działań UE przyniosłoby ograniczone korzyści dodatkowe w porównaniu z wariantem preferowanym, a jednocześnie rozwiązanie to w większym stopniu ingerowałoby w krajowe systemy i tradycje prawne. Ocena korzyści preferowanego wariantu, zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym (np. pozytywny wpływ na wzrost łącznej produktywności czynników produkcji, kluczowego składnika PKB) pokazuje, że korzyści znacznie przekroczyłyby koszty wdrożenia tego rozwiązania. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej Komisji przekazała swoje uwagi dotyczące projektu oceny skutków we wrześniu 2016 r., a także w swojej bardzo pozytywnej opinii z grudnia 2016 r.; uwagi zostały odpowiednio uwzględnione. W świetle tych uwag ostateczna ocena skutków zawiera wszystkie dostępne wskazania, które opisują źródła problemu, więcej szczegółów dotyczących wariantów strategicznych, które były rozważane, a także szczegółową analizę kosztów i korzyści preferowanego wariantu, która wskazuje, że korzyści płynące z bieżącego wniosku w zdecydowany sposób przeważą powiązane z nim koszty. Ponadto w ostatecznej ocenie skutków opisano ograniczenia oraz wątpliwości dotyczące szacunków ilościowych, bardziej szczegółową zaprezentowano opinie przedstawione przez zainteresowane strony w konsultacjach społecznych oraz dokładniej wykazano kompatybilność rozważanych wariantów z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. Na kogo wniosek będzie miał wpływ i jaki będzie to wpływ Nadanie uprawnień krajowym organom ochrony konkurencji, aby mogły skuteczniej egzekwować reguły, przyniesie korzyści zarówno dużym, jak i małym przedsiębiorstwom, w tym MŚP, ponieważ zwiększy skuteczność działań w zakresie egzekwowania reguł konkurencji i tworzenia bardziej wyrównanych warunków działania. Nie ma zatem potrzeby wprowadzać zróżnicowanego zakresu i np. uwzględnić wyłączenia MŚP lub stosować wobec MŚP łagodniejsze reguły, jeżeli chodzi o stosowanie środków. Krajowe organy ochrony konkurencji Pierwszymi beneficjentami inicjatywy będą krajowe organy ochrony konkurencji, które ta inicjatywa – obok przedsiębiorstw – dotknie bezpośrednio w największym stopniu. Po wdrożeniu wniosek zapewni wszystkim krajowym organom ochrony konkurencji skuteczne środki i instrumenty, które umożliwią im gromadzenie dowodów naruszeń, nakładanie grzywien na przedsiębiorstwa naruszające prawo i niezależne działanie podczas egzekwowania unijnych reguł konkurencji oraz dzięki którym będą one dysponować zasobami, jakie są im potrzebne do pełnienia swoich zadań, a także skuteczniejszymi programami łagodzenia kar. Pozwoli to krajowym organom ochrony konkurencji na podejmowanie skutecznych działań w zakresie egzekwowania prawa oraz na lepszą współpracę z innymi organami ochrony konkurencji w UE, a tym samym doprowadzi do większej konkurencji na rynkach. Mówiąc dokładniej, zapewni skuteczniejsze funkcjonowanie systemu transgranicznego gromadzenia i transgranicznej wymiany informacji, który został wprowadzony rozporządzeniem (WE) nr 1/2003. Może to spowodować pewne dodatkowe koszty dla niektórych organów publicznych, na przykład jeżeli konieczne okaże się udostępnienie nowych narzędzi informatycznych, jednak zakłada się, że koszty te będą nieznaczne. Wniosek nie będzie miał takiego samego wpływu na wszystkie krajowe organy ochrony konkurencji, ponieważ wymagane zmiany będą uzależnione od aktualnego stanu krajowych ram prawnych w poszczególnych państwach. Przedsiębiorstwa Inicjatywa będzie miała znaczący wpływ również na przedsiębiorstwa. Po pierwsze, przedsiębiorstwa – podobnie jak konsumenci – odczuwają skutki niewystarczającego poziomu egzekwowania reguł konkurencji. Mają one do czynienia z negatywnym wpływem w postaci cen zawyżanych przez dostawców oraz niskiego poziomu innowacji i niewielkiego wyboru, a także z podejmowanymi przez konkurentów naruszających zasady konkurencji próbami wykluczenia ich z rynku. Wniosek usprawni egzekwowanie reguł konkurencji przez krajowe organy ochrony konkurencji w Europie i stworzy bardziej wyrównane warunki działania, w których dominować będzie kultura konkurencji, z korzyścią dla wszystkich przedsiębiorstw – dużych i małych, pozwoli im bowiem konkurować w bardziej uczciwy sposób, na podstawach merytorycznych, a także rozwijać się na jednolitym rynku. Będzie to zachęcać przedsiębiorstwa do wprowadzania innowacji i oferowania szerszego zakresu produktów i usług o wyższej jakości, które będą spełniać oczekiwania konsumentów. Po drugie, wniosek w pewnym sensie przyniesie również korzyści przedsiębiorstwom będącym przedmiotem dochodzeń w sprawie rzekomego naruszenia unijnych reguł konkurencji. Wprowadzenie podstawowych skutecznych środków i instrumentów dla krajowych organów ochrony konkurencji zmniejszy rozbieżne wyniki dla przedsiębiorstw, sprawiając, że stosowanie zasad konkurencji stanie się bardziej przewidywalne, a także zwiększając pewność prawa w całej UE. Również przedsiębiorstwa mogą skorzystać dzięki wzmocnieniu praw procesowych, zwłaszcza na obszarze tych jurysdykcji, w których istnieje duży potencjał popraw, a także dzięki większej pewności prawa przy składaniu wniosków o złagodzenie kary. Przedsiębiorstwa musiałyby ewentualnie ponieść pewne koszty związane ze wstępnym dostosowaniem, tj. rozpowszechnieniem wiedzy o nowych zasadach proceduralnych. Jednak ogólnie rzecz biorąc, prawdopodobne jest, że koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność transgraniczną w związku z dostosowywaniem się do różnych ram prawnych uległyby obniżeniu.

Z drugiej strony trudniejsze stałoby się dla przedsiębiorstw naruszających prawo na obszarze niektórych jurysdykcji ukrywanie dowodów, uchylanie się od grzywien lub korzystanie z ich niskiego wymiaru. Konsumenci Konsumenci odniosą korzyści dzięki zaletom silniejszej konkurencji na rynku, takim jak szerszy wybór i wyższa jakość produktów. Dla konsumentów fakt, że krajowym organom ochrony konkurencji brak środków, instrumentów i możliwości pozwalających na pełne wykorzystanie ich potencjału na etapie egzekwowania unijnych reguł konkurencji, oznacza, że nie odnoszą korzyści, jakie płyną ze skuteczniejszego egzekwowania konkurencji. Wniosek zapewni konsumentom na terytorium całej Europy równy poziom ochrony przed praktykami biznesowymi, które sztucznie zawyżają ceny towarów i usług, oraz zapewni im szerszy wybór innowacyjnych towarów i usług po przystępnych cenach. Prawa podstawowe We wniosku zagwarantowana jest ochrona praw podstawowych przedsiębiorstw będących przedmiotem postępowania z zakresu konkurencji, a mianowicie (ale nie wyłącznie) prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, prawa własności, prawa do dobrej administracji i prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu (art. 16, 17, 41 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej). Wniosek da krajowym organom ochrony konkurencji uprawnienia do egzekwowania unijnych reguł konkurencji jedynie w zakresie, w jakim są one niezbędne i proporcjonalne. Zobowiąże to państwa członkowskie do zapewnienia – w odniesieniu do wykonywania tych uprawnień – odpowiednich zabezpieczeń, które co najmniej będą spełniać normy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i będą zgodne z ogólnymi zasadami prawa UE, w tym z zasadą należytego poszanowania prawa do ochrony danych osobowych osób fizycznych. W szczególności zabezpieczenia te powinny zapewniać poszanowanie prawa do obrony, które przysługuje przedsiębiorstwom objętym postępowaniem w zakresie egzekwowania art. 101 i 102 TFUE i którego zasadniczym elementem jest prawo do bycia wysłuchanym. Obejmuje to prawo do formalnego powiadomienia o zastrzeżeniach krajowego organu ochrony konkurencji w kontekście unijnego prawa konkurencji oraz skuteczne prawo dostępu do akt, co pozwala przedsiębiorstwom na przygotowanie obrony. Ponadto adresaci ostatecznych decyzji krajowych organów ochrony konkurencji podjętych w zastosowaniu art. 101 i 102 TFUE powinni mieć prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu w celu zakwestionowania takich decyzji. We wniosku znajdują się także konkretne zabezpieczenia służące poszanowaniu praw podstawowych. Na przykład kontrole pomieszczeń niebędących lokalami, w których prowadzona jest działalność, powinny być uzależnione od uzyskania zgody organu sądowego. Gwarancje praw podstawowych są przewidziane w szeregu przepisów. Na przykład grzywny, środki zaradcze o charakterze behawioralnym lub strukturalnym mogą być nakładane przez krajowe organy ochrony konkurencji pod warunkiem, że są „proporcjonalne”. Krajowe organy ochrony konkurencji będą mogły przeprowadzać kontrole i kierować wezwania do udzielenia informacji jedynie po spełnieniu testu „konieczności”. 4.WPŁYW NA BUDŻET Skuteczna i sprawna współpraca i wymiana informacji między państwami członkowskimi wymaga bezpiecznej infrastruktury. Aby europejska sieć konkurencji mogła funkcjonować, niezbędna jest interoperacyjność. W bieżących wieloletnich ramach finansowych (WRF) działania takie są finansowane najczęściej w ramach programu ISA2 pod warunkiem, że w programie są do dyspozycji środki, a kryteria kwalifikowalności i kryteria ustalania priorytetów zostały spełnione. Wpływ wniosku na budżet po 2020 r. będzie uzależniony od wniosków Komisji w sprawie kolejnych wieloletnich ram finansowych i ostatecznego wyniku negocjacji w sprawie WRF na okres po roku 2020. Przewiduje się orientacyjną kwotę w wysokości 1 mln EUR rocznie na utrzymywanie, rozwijanie i obsługę centralnego systemu informacyjnego (system europejskiej sieci konkurencji) oraz zapewnienie związanego z nim hostingu i wsparcia zgodnie z odpowiednimi normami z zakresu poufności i bezpieczeństwa danych. Pozostałe koszty administracyjne powstające w związku z funkcjonowaniem europejskiej sieci konkurencji, np. organizowanie spotkań, opracowywanie i przygotowywanie programów szkoleniowych, wydawanie wytycznych i wspólnych zasad szacuje się na 500 000 EUR rocznie. Jeżeli chodzi o pracowników, wniosek ustawodawczy jest neutralny dla budżetu i nie wymaga dodatkowych zasobów ludzkich. Szczegółowe dane zawarto w ocenie skutków finansowych regulacji, załączonej do niniejszego wniosku. 5.ELEMENTY FAKULTATYWNE Plany wdrożenia i monitorowanie, ocena i sprawozdania Komisja przygotowała plan wdrażania, w którym określono najważniejsze wyzwania, jakie państwa członkowskie mogą napotkać na etapie przyjmowania i wdrażania dyrektywy. Zaproponowała w nim szereg działań, aby im zaradzić. Plan wdrożenia obejmuje (i) pojedynczy punkt kontaktowy Komisji za pośrednictwem funkcyjnej skrzynki poczty elektronicznej, który państwa członkowskie mogą wykorzystywać w odniesieniu do wszystkich kwestii odnoszących się do dyrektywy, której dotyczy wniosek, oraz (ii) szereg działań do zrealizowania przez Komisję i państwa członkowskie, jako rozwiązanie trzech głównych wyzwań związanych z wdrożeniem: (a) wdrożenie w określonych ramach czasowych, (b) zapewnienie krajowym organom ochrony konkurencji szkoleń i wsparcia, oraz (c) odpowiednie informowanie społeczności przedsiębiorców. Komisja będzie monitorowała transpozycję i wdrożenie dyrektywy, zarówno w okresie przed transpozycją, jak i po jej przeprowadzeniu. Po pięciu latach od daty transpozycji dyrektywy zostanie przeprowadzona ocena ex post. Dokumenty wyjaśniające Dyrektywa, której dotyczy wniosek, określa konkretne środki mające zapewnić, aby: (1) krajowe organy ochrony konkurencji dysponowały skutecznymi gwarancjami niezależności, zasobami oraz kompetencjami egzekucyjnymi i zakresie nakładania grzywien; (2) w sytuacji, gdy krajowe organy ochrony konkurencji stosują prawo krajowe równolegle z art. 101 i 102 TFUE, obowiązywały te same gwarancje i instrumenty; oraz (3) krajowe organy ochrony konkurencji mogły udzielać sobie skutecznej wzajemnej pomocy dla zapewnienia ścisłej współpracy w ramach europejskiej sieci konkurencji. Z treści dyrektywy, której dotyczy wniosek, wypływa szereg obowiązków natury prawnej. Jej skuteczna transpozycja będzie w związku z tym wymagała wprowadzenia konkretnych zmian w określonych obszarach odpowiednich przepisów krajowych. Na potrzeby umożliwienia Komisji monitorowania właściwego wdrożenia dyrektywy nie wystarczy, aby państwa członkowskie przekazały tekst przepisów ją wdrażających, ponieważ konieczne może się okazać przeprowadzenie ogólnej oceny systemu utworzonego w ramach prawa krajowego. Z tych względów państwa członkowskie powinny także przekazać Komisji dokumenty wyjaśniające wskazujące, które z istniejących lub nowych przepisów prawa krajowego mają na celu wdrożenie środków indywidualnych przewidzianych w dyrektywie, której dotyczy wniosek. Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku Wniosek składa się z dziesięciu rozdziałów liczących 34 artykuły. Rozdział I – Przedmiot, zakres stosowania i definicje

W tym rozdziale zdefiniowano zakres wniosku i najważniejsze pojęcia w nim użyte. Użyte pojęcia w dużej mierze odzwierciedlają pojęcia użyte w rozporządzeniu (WE) nr 1/2003 i w dyrektywie 2014/104/UE w sprawie dochodzenia roszczeń z tytułu naruszenia prawa konkurencji. Rozdział II – Prawa podstawowe Celem wniosku jest zapewnienie, aby państwa członkowskie wprowadziły odpowiednie zabezpieczenia służące wykonywaniu uprawnień przewidzianych w niniejszym wniosku. Zabezpieczenia te będą musiały spełnić co najmniej normy zgodne z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej i ogólnymi zasadami prawa Unii. Podczas konsultacji społecznych prawnicy, przedsiębiorstwa i organizacje przedsiębiorców wyraźnie opowiadały się za zapewnieniem, aby skuteczne kompetencje egzekucyjne, jakimi dysponować miałyby krajowe organy ochrony konkurencji, miały przeciwwagę w postaci zwiększonych gwarancji procesowych. Rozdział III – Niezależność i zasoby W tym rozdziale zapewniono, aby krajowe organy ochrony konkurencji miały do dyspozycji niezbędne gwarancje niezależności. W szczególności wprowadzono w nim gwarancje mające na celu ochronę pracowników i kierownictwa krajowych organów ochrony konkurencji egzekwujących unijne reguły konkurencji przed zewnętrznymi wpływami: (i) zapewniając, aby mogli oni wykonywać swoje obowiązki i realizować swoje uprawnienia w sposób niezależny od wpływów politycznych i innych wpływów zewnętrznych; (ii) wyraźnie wykluczając instrukcje od jakiegokolwiek rządu lub innego podmiotu publicznego lub prywatnego; (iii) zapewniając, aby mogli oni odstąpić od wszelkich czynności niezgodnych z wykonywaniem ich obowiązków i uprawnień; (iv) zakazując możliwości zwolnienia kierownictwa organów z pracy z przyczyn związanych z podejmowaniem decyzji w konkretnych sprawach; (v) zapewniając, aby dysponowali oni uprawnieniami do określania priorytetów w konkretnych sprawach, w tym do odrzucania skarg z powodów związanych z priorytetami. Jeżeli chodzi o ten ostatni aspekt, wniosek nie narusza prerogatywy państw członkowskich związanej z definiowaniem ogólnych celów politycznych. Większość zainteresowanych stron opowiedziała się podczas konsultacji społecznych za wspieranymi działaniami obejmującymi wszystkie te aspekty. Przede wszystkim przedsiębiorstwa zgłaszały, że fakt, iż krajowe organy ochrony konkurencji nie mają możliwości określania priorytetów, całkowicie uniemożliwia im skoncentrowanie się na naruszeniach, które najbardziej szkodzą konkurencji. Ponadto w tym rozdziale wprowadza się wyraźny wymóg dla państw członkowskich, które muszą dopilnować, aby krajowe organy ochrony konkurencji dysponowały ludzkimi, finansowymi i technicznymi zasobami niezbędnymi do wykonywania ich podstawowych zadań związanych z art. 101 i 102 TFUE. Stosowny przepis pozostawia państwom członkowskim możliwość reagowania na wahania ekonomiczne, bez narażania skuteczności działania krajowych organów ochrony konkurencji. Rozdział IV – Uprawnienia Podstawowymi narzędziami pracy organów ochrony konkurencji są uprawnienia w zakresie prowadzenia dochodzeń i podejmowania decyzji oraz procedury z nimi związane. Jednak obecnie w całej Europie funkcjonują różne rozwiązania w kontekście uprawnień, zaś wiele krajowych organów ochrony konkurencji nie dysponuje wszystkimi uprawnieniami, jakie są im potrzebne. Zakres uprawnień krajowych organów ochrony konkurencji w zakresie prowadzenia dochodzeń i podejmowania decyzji jest bardzo zróżnicowany, co może w znaczącym stopniu wpływać na skuteczność tych organów. Aby zaradzić temu problemowi, we wniosku wprowadzono podstawowe minimum w zakresie skutecznych uprawnień do prowadzenia dochodzeń (prawo do przeprowadzania kontroli w lokalach, w których prowadzona jest działalność, oraz w innych pomieszczeniach, prawo do wystawiania wezwań do udzielenia informacji) oraz do podejmowania decyzji (prawo do przyjmowania decyzji o zakazie, w tym prawo do nakładania środków zaradczych o charakterze strukturalnym i behawioralnym, decyzji w sprawie zobowiązań oraz środków tymczasowych). W konsultacjach społecznych zdecydowanie popierano ideę podjęcia działań w celu zapewnienia krajowym organom ochrony konkurencji skutecznych narzędzi tego rodzaju. Na przykład zainteresowane strony, zwłaszcza przedsiębiorstwa, podkreślały, że brak uprawnień krajowych organów ochrony konkurencji do nakładania strukturalnych środków zaradczych był szczególnie problematyczny dla przedsiębiorstw, którym antykonkurencyjne postępowanie strony naruszającej przepisy przyniosło szkody. Wniosek zapewni także, aby narzędzia te były skutecznymi, ponieważ przewidziano w nim skuteczne sankcje za nierespektowanie tych uprawnień. W celu nadania im odpowiedniej wagi, będą one obliczane proporcjonalnie do całkowitego obrotu danego przedsiębiorstwa, jednak państwa członkowskie będą mogły je elastycznie wdrażać (np. dla określonego poziomu grzywny nie są przewidywane konkretne wartości procentowe). Rozdział V – Grzywny i okresowe kary pieniężne Głównym narzędziem egzekwowania prawa jest możliwość karania przedsiębiorstw naruszających prawo konkurencji przez organy ochrony konkurencji. Celem tego narzędzia jest ukaranie przedsiębiorstw, które naruszają reguły konkurencji i zniechęcenie tych oraz innych przedsiębiorstw do podejmowania lub kontynuowania nielegalnych działań. W 2009 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że „skuteczność kar nakładanych przez krajowe organy ochrony konkurencji oraz Komisję jest warunkiem spójnego stosowania unijnych reguł konkurencji”. Istnieje jednak szereg kwestii mających wpływ na poziom egzekwowania art. 101 i 102 TFUE, co oznacza, że przedsiębiorstwa mają do czynienia z bardzo niskimi grzywnami lub całkowitym brakiem grzywny – w zależności od tego, które organy działają w danej sprawie. Podważa to ideę skutku odstraszającego oraz zasadę równych warunków działania. Po pierwsze, charakter grzywien nakładanych przez krajowe organy ochrony konkurencji za naruszanie reguł konkurencji UE jest w poszczególnych państwach członkowskich bardzo zróżnicowany. Grzywny mogą być nakładane w postępowaniu administracyjnym (przez krajowe organy ochrony konkurencji), w postępowaniu sądowym innym niż karne (przez sądy) lub w postępowaniu karnym bądź postępowaniu quasi-karnym (głównie przez sądy lub, w niektórych przypadkach, przez krajowe organy ochrony konkurencji, lecz zgodnie z procedurą quasi-karną – wykroczenie). W większości państw członkowskich grzywny mają charakter administracyjny. W trzech państwach członkowskich nakładane są grzywny porządkowe. W pięciu państwach członkowskich nakłada się grzywny w postępowaniu (quasi) karnym. W większości państw członkowskich, w których grzywny są nakładane przede wszystkim w postępowaniu (quasi) karnym, prawo konkurencji UE jest egzekwowane w niedostatecznym stopniu, a nawet jeżeli jest ono egzekwowane – sankcje były rzadko nakładane w latach 2004-2013. Większość zainteresowanych stron wskazała w konsultacjach społecznych, że systemy karne są mniej odpowiednie dla skutecznego egzekwowania unijnych reguł konkurencji. Aby rozwiązać wspomniane problemy „niedostatecznego egzekwowania reguł” i zapewnić państwom członkowskim pewien stopień swobody, wniosek zagwarantuje, że w tych państwach członkowskich, w których krajowe administracyjne organy ochrony konkurencji nie mogą dzisiaj przyjmować decyzji o nałożeniu grzywien, organom tym nadane zostaną uprawnienia do przyjmowania takich decyzji bezpośrednio lub państwa członkowskie będą musiały zapewnić, aby takie decyzje podejmowane były przez sąd w postępowaniu sądowym innym niż karne. Potrzeba zmiany zostanie tym samym ograniczona do minimum: Po drugie, występują różnice, jeżeli chodzi o metody naliczania grzywien, co może mieć znaczący wpływ na wysokość grzywien nakładanych przez krajowe organy ochrony konkurencji. Wspomniane różnice dotyczą przede wszystkim: (1) maksymalnej wysokości grzywny (z prawnego punktu widzenia) oraz (2) parametrów obliczania grzywny. Te różnice wyjaśniają częściowo, dlaczego dzisiaj grzywny mogą różnić się nawet dwudziestopięciokrotnie, w zależności od tego, który organ działał w danej sprawie. Za to samo naruszenie mogą być nakładane bardzo niskie grzywny, co oznacza, że skutek odstraszający jest w bardzo zróżnicowany w zależności od państwa; na kwestię tę zwracano uwagę podczas konsultacji społecznych. Nakładane grzywny mogą nie odzwierciedlać szkody wyrządzonej – przez antykonkurencyjne zachowanie – konkurencji. Dla zapewnienia, by krajowe organy ochrony konkurencji mogły określać zniechęcające grzywny w oparciu o wspólny zestaw podstawowych parametrów, wprowadzone zostanie prawne maksimum w postaci nie mniej niż 10 % światowego obrotu, a po drugie, ustalając wysokość grzywny, krajowe organy ochrony konkurencji powinny uwzględniać podstawowe czynniki, jakimi są waga oraz czas trwania naruszenia. Trzeci aspekt odnosi się do ograniczeń dotyczących tego, kto może zostać pociągnięty do odpowiedzialności za uiszczenie grzywny. Pojęcie „przedsiębiorstwa” w prawie konkurencji UE jest ustalone w oparciu o orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Oznacza to, że różne podmioty prawne należące do jednego „przedsiębiorstwa” mogą być solidarnie pociągnięte do odpowiedzialności za wszelkie grzywny nałożone na takie „przedsiębiorstwo”. Jest to wyraźnym sygnałem dla całej grupy przedsiębiorstw, że brak odpowiedniego ładu korporacyjnego i nieprzestrzeganie prawa konkurencji nie pozostaną bez kary. Pozwala to również na odzwierciedlenie – za pośrednictwem grzywny – ogólnej silnej pozycji grupy przedsiębiorstw, nie tylko jednej spółki zależnej, co sprawia, że grzywna będzie miała większe znaczenie i jej charakter będzie w większym stopniu zniechęcający. Jednak niektóre krajowe organy ochrony konkurencji nie mogą obecnie pociągać do odpowiedzialności spółek dominujących za naruszenia popełnione przez spółki zależne pozostające pod ich kontrolą. Podobnie, niektóre krajowe organy ochrony konkurencji nie mogą pociągać do odpowiedzialności prawnego następcy spółki naruszającej prawo oraz ekonomicznego następcy spółki naruszającej prawo, odpowiedzialnych za uiszczenie grzywny, lub istnieje w tym zakresie niepewność prawa – mimo ustalonego od dawna orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Oznacza to, że przedsiębiorstwa mogą unikać grzywien w prosty sposób, łącząc się z innymi przedsiębiorstwami lub przez dokonanie restrukturyzacji przedsiębiorstwa. Aby rozwiązać ten problem, we wniosku przewiduje się, że na potrzeby nakładania grzywien pojęcie przedsiębiorstwa jest stosowane również w odniesieniu do spółek dominujących oraz następców prawnych i ekonomicznych danego przedsiębiorstwa. Rozdział VI – Łagodzenie kar Przedsiębiorstwa będą ujawniać dane o tajnych kartelach, w których uczestniczyły, jedynie wówczas, gdy będą dysponować dostateczną pewnością prawa odnośnie do możliwości uzyskania zwolnienia z grzywien. Celem tego rozdziału jest zwiększenie pewności prawa dla przedsiębiorstw, które chcą ubiegać się o złagodzenie kar, a tym samym utrzymanie ich motywacji do współpracy z Komisją oraz krajowymi organami ochrony konkurencji, przez ograniczenie występujących obecnie różnic między programami łagodzenia kar obowiązującymi w poszczególnych państwach członkowskich. Aby ten cel osiągnąć, we wniosku transponowano podstawowe zasady modelowego programu łagodzenia kar europejskiej sieci konkurencji, zapewniając w ten sposób, aby wszystkie krajowe organy ochrony konkurencji mogły odstępować od wymierzania grzywien lub je obniżać i przyjmować wnioski w formie uproszczonej na tych samych warunkach. Podczas konsultacji społecznych 61 % zainteresowanych stron stwierdziło, że niewdrożenie modelowego programu łagodzenia kar europejskiej sieci konkurencji jest problematyczne. Ponadto w rozdziale tym zapewniono, aby wnioskodawcy mogli korzystać z terminu pięciu dni roboczych na złożenie wniosku w formie uproszczonej i przewidziano, że w przypadku, gdy daną sprawę wyjaśnia Komisja, krajowe organy ochrony konkurencji nie powinny kierować do nich jednoczesnych wezwań, wiążących się z dużym nakładem zasobów. Wyjaśniono również, że o ile Komisja zdecydowała o niepodejmowaniu działania w danej sprawie, wnioskodawca składający wniosek w formie uproszczonej powinien mieć możliwość złożenia do danego krajowego organu ochrony konkurencji, pełnego wniosku o złagodzenie kary. I wreszcie, w rozdziale tym zagwarantowano, aby pracownicy i kierownictwo przedsiębiorstw składających wniosek o złagodzenie kary, byli chronieni przed sankcjami indywidualnymi (o ile takie występują), pod warunkiem współpracy z organami. Jest to istotne dla utrzymania zachęt dla przedsiębiorstw do ubiegania się o złagodzenie kary, ponieważ ich wnioski o złagodzenie kary często są uzależnione od pełnej współpracy ich pracowników, którzy nie powinni obawiać się sankcji.

Podobnie osoby fizyczne, które wiedzą o istnieniu lub funkcjonowaniu kartelu lub o innych formach naruszenia prawa ochrony konkurencji powinny być zachęcane do udzielania takich informacji, między innymi także przez ustanawianie wiarygodnych i poufnych dróg informowania. W tym celu wiele krajowych organów ochrony konkurencji wprowadziło skuteczne środki ochrony osób fizycznych, które zgłaszają lub ujawniają informacje dotyczące naruszenia unijnego prawa konkurencji, przed reakcją ich pracodawców, np. w postaci środków dyscyplinarnych, lub rozważa wprowadzenie takich środków. W dniu 16 marca 2017 r. Komisja wprowadziła na przykład narzędzie umożliwiające anonimowe informowanie o nieprawidłowościach dotyczących spraw z dziedziny konkurencji. Komisja podkreśliła znaczenie ochrony takich informatorów i poszukuje możliwości horyzontalnych lub innych działań sektorowych na szczeblu UE. Rozdział VII – Wzajemna pomoc W tym rozdziale przewidziano, że w sytuacji, gdy jeden z krajowych organów ochrony konkurencji kieruje się do drugiego krajowego organu ochrony konkurencji z prośbą o przeprowadzenie w jego imieniu czynności dochodzeniowych i zgromadzenie dowodów znajdujących się na terytorium innej jurysdykcji, pracownicy krajowego organu ochrony konkurencji zwracającego się z prośbą mają prawo aktywnie pomagać i uczestniczyć w takich czynnościach. Poprawi to skuteczność i efektywność takich czynności. Rozdział ten zawiera rozwiązania, które umożliwią krajowym organom ochrony konkurencji zwracanie się o wzajemną pomoc oraz jej udzielanie w związku z powiadomieniami o decyzjach i egzekwowaniem grzywien w sytuacji, gdy przedsiębiorstwa nie mają siedziby prawnej na terytorium działania krajowego organu ochrony konkurencji, który zwraca się o pomoc, lub gdy nie dysponują dostatecznymi aktywami pozwalającymi na wyegzekwowanie grzywny na tym terytorium. Wzajemna pomoc jest pomyślana tak, aby w jak najmniejszym stopniu ingerowała w prawo krajowe i aby uwzględniała najważniejsze zabezpieczenia: (i) przekazywanie powiadomień i egzekwowanie grzywien odbywa się zgodnie z przepisami państwa członkowskiego, do którego kierowana jest prośba o pomoc; (ii) decyzje o nałożeniu grzywny mogą być egzekwowane jedynie wówczas, gdy są ostateczne i nie ma możliwości odwołania się od nich w oparciu o zwyczajne środki odwoławcze; (iii) terminy przedawnienia są regulowane przepisami prawa członkowskiego zwracającego się o pomoc; (iv) organ, do którego zwrócono się o pomoc, nie ma obowiązku wyegzekwowania decyzji o nałożonej grzywnie, jeżeli jest to w oczywisty sposób sprzeczne z porządkiem publicznym tego państwa członkowskiego; oraz (v) spory dotyczące legalności środka będą wchodzić w zakres kompetencji państwa członkowskiego, które zwraca się o pomoc, zaś spory dotyczące powiadomienia lub środków egzekwowania prawa podjętych w państwie członkowskim, do którego zwrócono się o pomoc, będą wchodzić w zakres kompetencji tego ostatniego. Wzajemna pomoc jest kluczowym aspektem tego wniosku, jest ona bowiem niezbędna dla ścisłej współpracy w ramach europejskiej sieci konkurencji, a tym samym dla powodzenia zdecentralizowanego systemu, od którego zależy skuteczne stosowanie unijnego prawa konkurencji. Bez skutecznej wzajemnej pomocy nie może być mowy o równych warunkach działania dla przedsiębiorstw, które prowadzą działalność w więcej niż jednym państwie członkowskim, co w konsekwencji utrudnia prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Rozdział VIII – Terminy przedawnienia W tym rozdziale zapewniono, aby w sytuacji, gdy krajowy organ ochrony konkurencji lub Komisja prowadzą postępowanie, na czas trwania tego postępowania zawieszane były terminy przedawnienia mające zastosowanie do innych krajowych organów ochrony konkurencji, które mogą wszcząć postępowania dotyczące tego samego porozumienia lub tej samej decyzji związku przedsiębiorstw bądź praktyki uzgodnionej. Dzięki temu system kompetencji równoległych w obrębie europejskiej sieci konkurencji będzie funkcjonować skutecznie, a inne krajowe organy ochrony konkurencji będą miały możliwość podejmowania działań na późniejszym etapie, jako że ich postępowania nie ulegną przedawnieniu. Państwa członkowskie zachowują swobodę określania czasu trwania okresów przedawnienia w swoich systemach lub wprowadzania terminów bezwzględnych, pod warunkiem że nie uniemożliwi to w praktyce skutecznego egzekwowania unijnego prawa konkurencji lub nadmiernie go nie utrudni. Rozdział IX – Przepisy ogólne W tym rozdziale zapewniono, aby administracyjne krajowe organy ochrony konkurencji, które są w stanie najlepiej wyjaśnić swoje decyzje, miały prawo do wnoszenia lub obrony swoich spraw przed sądami. Pozwoli to uniknąć powielania kosztów i wysiłków, z jakimi wiąże się obrona tych spraw przez inny organ. W rozdziale tym zagwarantowano również podstawowe zabezpieczenie: informacje zgromadzone na podstawie dyrektywy, której dotyczy wniosek, mogą być wykorzystywane jedynie do celu, do jakiego zostały zgromadzone, i nie mogą być wykorzystywane do nakładania sankcji na osoby fizyczne. I wreszcie, w rozdziale tym zapewniono, aby dowody były dopuszczalne bez względu na nośnik, na jakim dane informacje są przechowywane; dzięki temu gwarantuje się odpowiednie dostosowanie przepisów proceduralnych do cyfrowej rzeczywistości. 2017/0063 (COD) Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotycząca nadania organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu zapewnienia skuteczniejszego egzekwowania reguł konkurencji i należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego (Tekst mający znaczenie dla EOG) PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 103 i 114, uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym,

uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, a także mając na uwadze, co następuje: (1)Art. 101 i 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) są kwestią porządku publicznego i powinny być skutecznie stosowane w całej Unii, aby nie dochodziło do zakłóceń konkurencji na rynku wewnętrznym. Skuteczne egzekwowanie art. 101 i 102 TFUE jest niezbędne dla zapewnienia w Europie bardziej otwartych i konkurencyjnych rynków, na których przedsiębiorstwa konkurują w oparciu o swoje osiągnięcia, na których nie ma ustanawianych przez inne przedsiębiorstwa barier uniemożliwiających wejście na te rynki, co umożliwia przedsiębiorstwom generowanie dochodów i tworzenie miejsc pracy. Chroni ono konsumentów przed praktykami biznesowymi, które prowadzą do sztucznego zawyżania ceny towarów i usług oraz daje im szerszy wybór innowacyjnych towarów i usług. (2)Egzekwowaniem art. 101 i 102 TFUE na drodze publicznoprawnej zajmują się krajowe organy ochrony konkurencji poszczególnych państw członkowskich równolegle z Komisją, na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 (). Krajowe organy ochrony konkurencji i Komisja tworzą wspólnie sieć organów publicznych stosujących unijne reguły konkurencji w ścisłej współpracy (europejska sieć konkurencji). (3)Art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 zobowiązuje krajowe organy ochrony konkurencji oraz sądy do stosowania art. 101 i 102 TFUE do porozumień i działań mogących wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi. W praktyce większość krajowych organów ochrony konkurencji stosuje krajowe przepisy prawa konkurencji równolegle z art. 101 i 102 TFUE. W związku z powyższym niniejsza dyrektywa, której celem jest zapewnienie krajowym organom ochrony konkurencji niezbędnych gwarancji niezależności oraz kompetencji egzekucyjnych i w zakresie nakładania grzywien, aby umożliwić im skuteczne stosowanie art. 101 i 102 TFUE, będzie nieuchronnie miała wpływ na krajowe przepisy prawa konkurencji, stosowane równolegle przez krajowe organy ochrony konkurencji. (4)Ponadto zapewnienie krajowym organom ochrony konkurencji uprawnień do uzyskiwania wszystkich informacji powiązanych z przedsiębiorstwem będącym przedmiotem dochodzenia w formie cyfrowej, niezależnie od nośnika, na jakim są one przechowywane, powinno mieć również wpływ na zakres uprawnień krajowych organów ochrony konkurencji w sytuacji, w której na wczesnym etapie postępowania podejmują odpowiednie czynności dochodzeniowe również na podstawie krajowych przepisów prawa konkurencji stosowanych równolegle z art. 101 i 102 TFUE. Zapewnienie krajowym organom ochrony konkurencji uprawnień kontrolnych o zróżnicowanym zakresie – w zależności od tego, czy ostatecznie będą stosować jedynie przepisy krajowego prawa konkurencji czy również jednocześnie art. 101 i 102 TFUE – negatywnie odbiłoby się na skuteczności egzekwowania prawa konkurencji na rynku wewnętrznym. Z tego względu dyrektywa powinna objąć swoim zakresem zarówno stosowanie art. 101 i 102 TFUE w sposób odrębny, jak i stosowanie przepisów prawa konkurencji równolegle – w tej samej sprawie. Wyjątkiem pozostaje ochrona oświadczeń w ramach programu łagodzenia kar oraz propozycji ugodowych, a która obejmuje także krajowe prawo konkurencji stosowane odrębnie. (5)Krajowe przepisy nie zapewniają wielu krajowym organom ochrony konkurencji niezbędnych gwarancji niezależności i uprawnień egzekucyjnych oraz w zakresie nakładania grzywien, które pozwalałyby im na skuteczne egzekwowanie prawa. Podważa to ich zdolność do skutecznego stosowania art. 101 i 102 TFUE oraz, w stosownych przypadkach, przepisów krajowego prawa konkurencji równolegle z art. 101 i 102 TFUE. Na przykład wiele krajowych organów ochrony konkurencji nie dysponuje, na mocy prawa krajowego, skutecznymi narzędziami pozwalającymi na gromadzenie dowodów naruszenia art. 101 i 102 TFUE, nakładanie grzywien na przedsiębiorstwa naruszające prawo lub nie dysponuje zasobami niezbędnymi do skutecznego stosowania art. 101 i 102 TFUE. Może całkowicie uniemożliwiać im to podejmowanie działań w zakresie egzekwowania prawa lub te działania ograniczać. Brak narzędzi i gwarancji operacyjnych umożliwiających skuteczne stosowanie art. 101 i 102 TFUE przez krajowe organy ochrony konkurencji oznacza, że przedsiębiorstwa angażujące się w praktyki antykonkurencyjne mają do czynienia z bardzo różnorodnymi rezultatami postępowań, w zależności od tego, w którym państwie członkowskim prowadzą działalność: mogą w ogóle nie być objęte procedurą egzekwowania na podstawie art. 101 lub 102 TFUE albo procedura ta może być nieskuteczna. Na przykład w niektórych państwach członkowskich, przedsiębiorstwa mogą unikać odpowiedzialności za uiszczenie grzywny, dokonując restrukturyzacji. Niejednolite egzekwowanie art. 101 i 102 TFUE oraz krajowych przepisów prawa konkurencji stosowanych równolegle z art. 101 i 102 TFUE prowadzi do utraty możliwości usuwania barier utrudniających wejście na rynek oraz ukształtowania bardziej otwartych i konkurencyjnych rynków na terytorium całej Unii Europejskiej, na których przedsiębiorstwa konkurują w oparciu o swoje osiągnięcia. Przedsiębiorstwa i konsumenci są szczególnie poszkodowani w tych państwach członkowskich, w których krajowe organy ochrony konkurencji są w mniejszym stopniu przygotowane do skutecznego egzekwowania reguł konkurencji. Przedsiębiorstwa nie mogą konkurować w oparciu o swoje osiągnięcia tam, gdzie praktyki antykonkurencyjne wymykają się sankcjom, na przykład dlatego, że nie można gromadzić dowodów praktyk antykonkurencyjnych lub przedsiębiorstwa naruszające prawo mogą unikać odpowiedzialności za uiszczanie grzywien. Te pierwsze są zatem zniechęcone do wchodzenia na takie rynki oraz korzystania z przysługujących im praw do podejmowania działalności i świadczenia usług lub dostarczania towarów. Konsumenci zamieszkali w państwach członkowskich, w których reguły są egzekwowane w mniejszym zakresie, nie mają możliwości skorzystać ze skutecznego egzekwowania reguł konkurencji. Niejednolite egzekwowanie art. 101 i 102 TFUE oraz krajowych przepisów w zakresie konkurencji stosowanych równolegle z art. 101 i 102 TFUE na terytorium całej Europy zakłóca tym samym konkurencję na rynku wewnętrznym i zagraża jego prawidłowemu funkcjonowaniu. (6)Luki i ograniczenia w odniesieniu do narzędzi i gwarancji, jakie są do dyspozycji krajowych organów ochrony konkurencji, podważają ponadto system kompetencji równoległych w kontekście egzekwowania art. 101 i 102 TFUE, który jest zaprojektowany jako spójna całość mająca funkcjonować w oparciu o ścisłą współpracę w ramach europejskiej sieci konkurencji. System ten opiera się na tym, że organy mogą wzajemnie na sobie polegać, jeżeli chodzi o ustalanie faktów w imieniu drugiej strony. Jednak w sytuacji, gdy niektóre krajowe organy ochrony konkurencji nadal nie mają do dyspozycji odpowiednich narzędzi służących ustalaniu faktów, nie może on funkcjonować poprawnie. Krajowe organy ochrony konkurencji nie mogą oferować sobie wzajemnej pomocy w różnych istotnych kwestiach. Na przykład w większości państw członkowskich przedsiębiorstwa prowadzące działalność transgraniczną mogą unikać uiszczania grzywien dzięki temu, że nie mają siedziby prawnej na terytorium tych państw członkowskich, w których prowadzą działalność. Ogranicza to zachęty do zachowania zgodności z art.101 i 102 TFUE. Wynikające z tego nieskuteczne egzekwowanie prawa zakłóca konkurencję przedsiębiorstw przestrzegających prawa i podważa zaufanie konsumentów do rynku wewnętrznego, przede wszystkim w środowisku cyfrowym. (7)W celu zapewnienia prawdziwie wspólnego obszaru egzekwowania reguł konkurencji w Europie, które gwarantuje przedsiębiorstwom działającym na wspólnym rynku bardziej wyrównane warunki działania oraz ogranicza nierówne warunki dla konsumentów, istnieje potrzeba wprowadzenia minimalnych gwarancji niezależności i zasobów oraz podstawowe kompetencje egzekucyjne i w zakresie nakładania grzywien na etapie stosowania art. 101 i 102 TFUE i krajowych przepisów prawa konkurencji równolegle z art. 101 i 102 TFUE, co pozwoli krajowym organom ochrony konkurencji na pełną skuteczność. (8)Stosowne jest oparcie niniejszej dyrektywy na dwóch podstawach prawnych w postaci art. 103 i 114 TFUE. Niniejsza dyrektywa obejmuje bowiem nie tylko stosowanie art. 101 i 102 TFUE oraz stosowanie krajowych przepisów prawa konkurencji równolegle do tych artykułów, ale również luki i ograniczenia w zakresie narzędzi i gwarancji, jakimi dysponują krajowe organy ochrony konkurencji na etapie stosowania art. 101 i 102 TFUE, które negatywnie odbijają się zarówno na konkurencji jak i na właściwym funkcjonowaniu rynku wewnętrznego. (9)Wprowadzenie minimalnych gwarancji w celu zapewnienia skutecznego stosowania art. 101 i 102 TFUE przez krajowe organy ochrony konkurencji odbywa się bez uszczerbku dla zdolności państw członkowskich do zachowania lub wprowadzenia szerszych gwarancji niezależności krajowych organów ochrony konkurencji i ich zasobów, jak również bardziej szczegółowych przepisów dotyczących kompetencji egzekucyjnych tych organów oraz ich kompetencji w zakresie nakładania grzywien. W szczególności państwa członkowskie mogą powierzać krajowym organom ochrony konkurencji dodatkowe uprawnienia, wychodzące poza podstawowy zestaw uprawnień przewidzianych w niniejszej dyrektywie, aby dodatkowo zwiększać ich skuteczność. (10)Z kolei szczegółowe zasady są konieczne w zakresie warunków łagodzenia kar nakładanych za utrzymywanie tajnych karteli. Przedsiębiorstwa będą ujawniać dane o tajnych kartelach, w których uczestniczyły, jedynie wówczas, gdy będą dysponować dostateczną pewnością prawa odnośnie do możliwości uzyskania zwolnienia z grzywien. Znaczące różnice między programami łagodzenia kar stosowanymi w państwach członkowskich doprowadziły do braku pewności prawa dla potencjalnych wnioskodawców o złagodzenie kary; może to osłabiać ich gotowość do wnioskowania o złagodzenie kary. Jeżeli państwa członkowskie mogłyby wdrażać lub stosować mniej lub bardziej rygorystyczne zasady łagodzenia kar w obszarze objętym niniejszą dyrektywą, nie tylko stałoby to w sprzeczności z celem, jakim jest utrzymanie zachęt dla wnioskodawców celem zapewnienia jak największej skuteczności egzekwowania reguł konkurencji w Unii, ale również zagrażałoby to zapewnieniu równych warunków działania dla przedsiębiorstw funkcjonujących na rynku wewnętrznym. Nie uniemożliwia to państwom członkowskim stosowania programów łagodzenia kar nie tylko w odniesieniu do tajnych karteli, ale również w przypadku innych naruszeń art. 101 i 102 TFUE oraz równoważnych przepisów krajowych. (11)Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do przepisów krajowych w zakresie, w jakim przewidują one nakładanie sankcji karnych na osoby fizyczne, z wyjątkiem zasad regulujących kwestie wzajemnych powiązań między programami łagodzenia kar a nakładaniem sankcji na osoby fizyczne. (12)Wykonywanie uprawnień nałożonych na krajowe organy ochrony konkurencji powinno podlegać odpowiednim zabezpieczeniom, które będą spełniać co najmniej normy zgodne z ogólnymi zasadami prawa UE i Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Te zabezpieczenia obejmują prawo do dobrej administracji i poszanowania prawa przedsiębiorstwa do obrony, których zasadniczym elementem jest prawo do bycia wysłuchanym. W szczególności przed podjęciem decyzji, które miałyby negatywny wpływ na strony objęte dochodzeniem, krajowe organy ochrony konkurencji powinny informować je o wstępnych zastrzeżeniach podniesionych wobec nich na podstawie art. 101 lub art. 102 TFUE, zaś strony objęte dochodzeniem powinny przed podjęciem decyzji mieć możliwość skutecznego przedstawienia swoich opinii w sprawie podniesionych zarzutów. Strony, które powiadomiono o wstępnych zastrzeżeniach dotyczących rzekomego naruszenia art. 101 lub art. 102 TFUE, powinny mieć prawo dostępu do akt sprawy założonych przez krajowe organy ochrony konkurencji, aby mogły skutecznie skorzystać z prawa do obrony. Obowiązuje to z zastrzeżeniem uzasadnionego interesu przedsiębiorstw do ochrony swojej tajemnicy handlowej oraz nie obejmuje poufnych informacji i dokumentów wewnętrznych krajowych organów ochrony konkurencji i Komisji lub korespondencji między nimi. Ponadto adresaci ostatecznych decyzji krajowych organów ochrony konkurencji podjętych w zastosowaniu art. 101 lub art. 102 TFUE powinni mieć prawo do skutecznego środka odwoławczego przed sądem, zgodnie z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Takie ostateczne decyzje krajowych organów ochrony konkurencji powinny być uzasadnione tak, aby umożliwić adresatom tych decyzji ustalenie powodów jej podjęcia oraz wykonanie prawa do skutecznego środa odwoławczego. Struktura tych zabezpieczeń powinna zapewniać odpowiednią równowagę między poszanowaniem praw podstawowych przedsiębiorstw oraz obowiązkiem zagwarantowania skutecznego egzekwowania art. 101 i 102 TFUE. (13)Zasadniczym elementem skutecznego i jednolitego stosowania unijnych reguł konkurencji jest nadanie krajowym organom ochrony konkurencji uprawnień do stosowania art. 101 i 102 TFUE w sposób bezstronny i we wspólnym interesie, jakim jest skuteczne egzekwowanie tych reguł. (14)Należy wzmocnić niezależność krajowych organów ochrony konkurencji, aby zapewnić skuteczne i jednolite stosowanie art. 101 i 102 TFUE. W tym celu do krajowego prawa należy wprowadzić wyraźne przepisy gwarantujące, że krajowe organy ochrony konkurencji będą – podczas stosowania art. 101 i 102 TFUE – chronione przed ingerencją zewnętrzną lub naciskami politycznymi, które mogłyby zagrozić niezależności oceny analizowanych przez nie spraw. W tym celu należy z góry ustalić zasady dotyczące powodów odwołania członków organu decyzyjnego w krajowym organie ochrony konkurencji, aby uniknąć wszelkich uzasadnionych wątpliwości odnośnie do neutralności tego organu i jego odporności na czynniki zewnętrzne. (15)Dla zapewnienia niezależności krajowych organów ochrony konkurencji ich pracownicy oraz członkowie organu decyzyjnego powinni działać z zachowaniem integralności i odstępować od wszelkich czynności niezgodnych z wykonywaniem ich obowiązków. Konieczność zapobieżenia sytuacjom, w których niezależna ocena pracowników lub członków organu decyzyjnego byłaby zagrożona, wiąże się z tym, iż w okresie zatrudnienia i kadencji oraz w rozsądnym czasie po ich zakończeniu, nie powinni oni wykonywać żadnego zarobkowego lub niezarobkowego zatrudnienia związanego z tymi zadaniami. Ponadto oznacza to również, że w okresie zatrudnienia i kadencji nie powinni posiadać żadnych udziałów w jakichkolwiek przedsiębiorstwach lub organizacjach, które mają kontakty z krajowymi organami ochrony konkurencji, w zakresie, w jakim może to zagrozić ich niezależności. Pracownicy i członkowie organu decyzyjnego powinni zgłaszać wszelkie udziały i aktywa, które mogłyby być źródłem konfliktu interesów przy wykonywaniu ich obowiązków. Należy wymagać od nich, aby jeżeli podczas wykonywania swoich obowiązków są zmuszeni podjęć decyzję w sprawie, w której mają osobisty interes mogący zagrozić ich bezstronności, informowali organ decyzyjny, innych członków organu lub – w przypadku krajowych organów ochrony konkurencji, w których uprawnienia decyzyjne przysługują jedynie jednej osobie – ich organ mianujący. (16)Niezależność krajowych organów ochrony konkurencji nie wyklucza ani kontroli sądowej ani nadzoru parlamentarnego, o ile jest to zgodne z prawem danego państwa członkowskiego. Wymogi dotyczące rozliczalności przyczyniają się do zapewnienia wiarygodności i umocowania prawnego działań krajowych organów ochrony konkurencji. Proporcjonalne wymogi w zakresie rozliczalności obejmują sporządzanie przez krajowe organy ochrony konkurencji okresowych sprawozdań z ich działalności i przedstawianie ich organowi rządowemu lub parlamentarnemu. Krajowe organy ochrony konkurencji mogą być objęte kontrolą lub monitorowaniem ich wydatków, pod warunkiem, że nie ma to negatywnego wpływu na ich niezależność. (17)Krajowe organy ochrony konkurencji powinny mieć możliwość priorytetowego traktowania swoich postępowań na potrzeby egzekwowania art. 101 i 102 TFUE w celu efektywnego wykorzystania zasobów; powinny również móc skupić się na zapobieganiu antykonkurencyjnym zachowaniom, które zakłócają konkurencję na rynku wewnętrznym, oraz na doprowadzaniu do zaprzestania takich zachowań. W związku z powyższym powinny one mieć możliwość oddalania skarg ze względu na to, że nie są one priorytetowe. Nie powinno to naruszać uprawnień krajowych organów ochrony konkurencji do odrzucania skarg z innych powodów, takich jak brak kompetencji, lub do podejmowania decyzji o braku podstaw do podjęcia działania z ich strony. Prawo krajowych organów ochrony konkurencji do ustalania priorytetów działania w zakresie egzekwowania reguł nie narusza prawa rządu państwa członkowskiego do określania ogólnej strategii lub wydawania wytycznych dla krajowych organów ochrony konkurencji dotyczących priorytetów, które nie są powiązane z konkretnymi postępowaniami związanymi z egzekwowaniem art. 101 i 102 TFUE.

(18)Krajowe organy ochrony konkurencji powinny dysponować niezbędnymi zasobami pod względem pracowników, wiedzy fachowej, środków finansowych i wyposażenia technicznego, dzięki czemu będą skutecznie mogły wykonywać swoje zadania w zastosowaniu art. 101 i 102 TFUE. Zasoby niezbędne do wykonywania tych zadań należy zapewnić także wtedy, gdy ich obowiązki i uprawnienia wynikające z prawa krajowego zostaną rozszerzone. (19)Dla zapewnienia skutecznego egzekwowania art. 101 i 102 TFUE konieczne jest, aby krajowe organy ochrony konkurencji dysponowały zestawem minimalnych uprawnień dochodzeniowych i decyzyjnych. (20)Krajowe organy ochrony konkurencji powinny na każdym etapie prowadzonego przez nie postępowania posiadać uprawnienia dochodzeniowe, aby mogły skutecznie wykrywać wszelkie porozumienia, decyzje lub praktyki uzgodnione, których zakazuje art. 101 TFUE, bądź wszelkie nadużycia pozycji dominującej, których zakazuje art. 102 TFUE. (21)Uprawnienia dochodzeniowe krajowych administracyjnych organów ochrony konkurencji powinny być dostosowane do wyzwań związanych z egzekwowaniem w kontekście środowiska cyfrowego i powinny pozwalać krajowym organom ochrony konkurencji na pozyskiwanie wszystkich informacji w postaci cyfrowej, w tym danych uzyskanych z użyciem technik kryminalistycznych, dotyczących przedsiębiorstwa lub związku przedsiębiorstw będących przedmiotem środka dochodzeniowego, niezależnie od nośników, na jakim te informacje są przechowywane, takich jak komputery przenośne, telefony komórkowe i inne urządzenia przenośne. (22)Krajowe administracyjne organy ochrony konkurencji powinny być uprawnione do przeprowadzania kontroli lokali przedsiębiorstw i związków przedsiębiorstw, które są przedmiotem postępowania w związku ze stosowaniem art. 101 i 102 TFUE, a także lokali innych uczestników rynku, którzy mogą być w posiadaniu informacji mających znaczenie dla takiego postępowania. Krajowe administracyjne organy ochrony konkurencji powinny mieć możliwość przeprowadzania takich kontroli zawsze, gdy występują co najmniej uzasadnione podstawy przypuszczenia, że doszło do naruszenia art. 101 lub art. 102 TFUE. (23)Aby krajowe administracyjne organy ochrony konkurencji mogły być skuteczne, ich uprawnienia do przeprowadzania kontroli powinny umożliwiać im dostęp do informacji, które są dostępne dla przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw lub osób objętych kontrolą, i które mają związek z przedsiębiorstwem objętym dochodzeniem. (24)Mając na uwadze unikanie niepotrzebnego przedłużania kontroli, należy nadać krajowym administracyjnym organom ochrony konkurencji uprawnienia do kontynuowania przeszukiwania kopii lub wyciągów z ksiąg i rejestrów dotyczących działalności kontrolowanego przedsiębiorstwa lub związku przedsiębiorstw w pomieszczeniach organu lub w innych wyznaczonych pomieszczeniach. (25)Doświadczenie pokazuje, że rejestry przedsiębiorstwa mogą być przechowywane w miejscach zamieszkania dyrektorów lub innych osób pracujących dla przedsiębiorstwa, zwłaszcza w kontekście coraz powszechniejszego korzystania z elastycznych rozwiązań w zakresie czasu pracy. Dla zapewnienia skuteczności kontroli należy nadać krajowym administracyjnym organom ochrony konkurencji uprawnienia do wchodzenia do wszystkich pomieszczeń, również prywatnych pomieszczeń mieszkalnych, jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie, że przechowywane są w nich rejestry przedsiębiorstwa, które mogą mieć znaczenie dla udowodnienia poważnego naruszenia art. 101 lub art. 102 TFUE. Wykonywanie tego uprawnienia powinno być uzależnione od uzyskania uprzedniej zgody organu sądowego. Nie uniemożliwia to państwom członkowskim powierzania – w sytuacjach szczególnie pilnych – zadań krajowego organu sądowego administracyjnemu krajowemu organowi ochrony konkurencji działającemu jako organ sądowy. (26)Krajowe organy ochrony konkurencji powinny posiadać rzeczywiste uprawnienia, aby mogły żądać dostarczenia informacji niezbędnych do wykrycia wszelkich porozumień, decyzji lub praktyk uzgodnionych, które są zakazane przepisami art. 101 TFUE, lub nadużyć zakazanych przepisami art. 102 TFUE. Uprawnienia te powinny obejmować prawo do żądania informacji niezależnie od tego, gdzie są one przechowywane, pod warunkiem że adresat wezwania do udzielenia informacji ma do nich dostęp. Doświadczenie wskazuje, że cennym źródłem informacji w rzetelnym procesie egzekwowania prawa, opartym na dostępnej wiedzy, mogą być także informacje przekazywane dobrowolnie przez osoby trzecie, np. konkurentów, klientów i konsumentów na rynku, i krajowe organy ochrony konkurencji powinny do tego zachęcać. (27)Krajowe organy ochrony konkurencji powinny mieć do dyspozycji skuteczne narzędzia, aby mogły przywrócić konkurencję na rynku przy pomocy proporcjonalnych środków zaradczych o charakterze strukturalnym lub behawioralnym. (28)Jeżeli w toku postępowania, które może prowadzić do zakazania porozumienia lub praktyki, przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw przedstawiają krajowym organom ochrony konkurencji zobowiązania uwzględniające zastrzeżenia tych organów, organy te powinny mieć możliwość przyjęcia decyzji, która nada tym zobowiązaniom moc prawnie wiążącą i umożliwi ich wyegzekwowania od tych przedsiębiorstw. W takiej decyzji w sprawie zobowiązań należałoby stwierdzić, że nie ma już dalszych podstaw do podejmowania działań przez organy ochrony konkurencji, bez rozstrzygania, czy nastąpiło naruszenie art. 101 lub 102 TFUE. Decyzje w sprawie zobowiązań pozostają bez uszczerbku dla uprawnień organów ochrony konkurencji i sądów państw członkowskich do stwierdzania naruszenia prawa i rozstrzygania w sprawie. (29)Aby zapewnić skuteczne i jednolite stosowanie art. 101 i 102 TFUE, krajowe administracyjne organy ochrony konkurencji powinny posiadać uprawnienia do samodzielnego nakładania skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających grzywien na przedsiębiorstwa i związki przedsiębiorstw za naruszenia art. 101 lub 102 w postępowaniu administracyjnym albo do występowania o nałożenie takich kar w postępowaniu sądowym innym niż karne. Pozostaje to bez uszczerbku dla przepisów krajowych państw członkowskich, które za naruszenie art. 101 i 102 TFUE przewidują nakładanie sankcji przez sądy w postępowaniu karnym. (30)Aby zapewnić respektowanie przez przedsiębiorstwa i związki przedsiębiorstw uprawnień krajowych administracyjnych organów ochrony konkurencji do prowadzenia dochodzeń oraz podejmowania decyzji, organy te muszą być w stanie nakładać skuteczne grzywny za nierespektowanie tych uprawnień oraz okresowe kary pieniężne mające nakłonić do ich respektowania, dokonując tego albo samodzielnie i bezpośrednio w postępowaniu administracyjnym albo występując o nałożenie takich grzywien lub kar w postępowaniu sądowym innym niż karne. Pozostaje to bez uszczerbku dla przepisów krajowych państw członkowskich, które przewidują nakładanie takich grzywien przez sądy w postępowaniu karnym sądowym. Ponadto niniejsza dyrektywa nie wpływa na krajowe przepisy dotyczące standardu dowodu ani na obowiązki krajowych organów ochrony konkurencji odnoszące się do ustalenia okoliczności danej sprawy, pod warunkiem że takie przepisy i obowiązki są zgodne z zasadami ogólnymi prawa Unii. Grzywny i okresowe kary pieniężne należy określać proporcjonalnie do całkowitego obrotu ukaranych przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw. (31)Aby zapewnić skuteczne i jednolite stosowanie art. 101 i 102 TFUE, pojęcie przedsiębiorstwa zawarte w art. 101 i 102 TFUE należy stosować zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jako oznaczające jednostkę gospodarczą, nawet jeśli składa się z kilku osób fizycznych lub prawnych. W związku z tym krajowe organy ochrony konkurencji powinny móc stosować pojęcie przedsiębiorstwa w celu znalezienia odpowiedzialnej spółki dominującej i nałożenia na nią grzywien za postępowanie jednej z jej spółek zależnych, w przypadku gdy taka spółka dominująca i jej spółka zależna stanowią jedną jednostkę gospodarczą. Aby zapobiec unikaniu przez przedsiębiorstwa odpowiedzialności za grzywny nałożone za naruszenie art. 101 i 102 TFUE przez wprowadzanie zmian prawnych lub organizacyjnych, krajowe organy ochrony konkurencji powinny być w stanie znaleźć następców prawnych lub gospodarczych przedsiębiorstwa ponoszącego odpowiedzialność i nałożyć na nich grzywny za naruszenie art. 101 i 102 TFUE zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii. (32)Aby grzywny nakładane za naruszenie art. 101 i 102 TFUE odzwierciedlały znaczenie ekonomiczne naruszenia, krajowe organy ochrony konkurencji powinny uwzględniać jego wagę. Krajowe organy ochrony konkurencji powinny także móc wyznaczać grzywny proporcjonalne do czasu trwania naruszenia. Czynniki te należy oceniać zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W szczególności, jeżeli chodzi o ocenę wagi naruszenia, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że należy wziąć pod uwagę okoliczności sprawy, warunki, w których doszło do naruszenia, i skutek odstraszający grzywien. Do czynników, które mogą stanowić część tej oceny, zalicza się obrót z tytułu towarów i usług, w odniesieniu do których dopuszczono się naruszenia, a także wielkość i siłę ekonomiczną przedsiębiorstwa, gdyż odzwierciedlają one wpływ, jaki mogło ono wywierać na rynek. Ponadto powtarzające się naruszenia ze strony tego samego sprawcy świadczą o jego skłonności do ich popełniania i są w związku z tym bardzo znaczącym sygnałem wagi danego postępowania, a co za tym idzie konieczności podwyższenia kary w celu uzyskania skutku odstraszającego. Przy określaniu grzywien, jakie krajowe organy ochrony konkurencji mają nałożyć, powinny one uwzględniać wartość sprzedaży towarów i usług, którą osiąga przedsiębiorstwo i której bezpośrednio lub pośrednio dotyczy naruszenie. Podobnie, krajowe organy ochrony konkurencji powinny być uprawnione do podwyższenia grzywny, jaka ma zostać nałożona na przedsiębiorstwo lub związek przedsiębiorstw, jeżeli wyd