Rząd uznał, że wcześniejsze opinie Komisji Weneckiej jasno wyrażały jej stanowisko i zostały uwzględnione w znowelizowanych ustawach, nawet jeśli konkretnych projektów w ostatecznym brzmieniu nie przesłano do konsultacji przed ich przedłożeniem Parlamentowi. Niemniej jednak Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy zwróciło się do Komisji Weneckiej o opinię. Komisja Wenecka przygotowała – w trybie pilnym, o co zwróciły się władze Rumunii – opinię dotyczącą trzech ustaw o wymiarze sprawiedliwości, opublikowaną 18 listopada . Opinia ta zostanie przedstawiona Komisji Weneckiej do zatwierdzenia na sesji plenarnej w grudniu 2022 r.

Refleksję na temat sposobu zmiany tych trzech ustaw rozpoczęto we wrześniu 2020 r. i nabrała ona szybszego tempa wiosną 2022 r., dzięki nowym konsultacjom rozpoczętym przez ministra sprawiedliwości w czerwcu 2022 r. W wyniku konsultacji przedstawiono zmienione projekty do zaopiniowania Najwyższej Radzie Sądownictwa (NRS). Jej opinia z sierpnia 2022 r. doprowadziła do przedłożenia kolejnej zmienionej wersji ustaw w Parlamencie, a procedura parlamentarna zakończyła się w październiku 2022 r. Kilka przepisów przyjętych ustaw zostało zaskarżonych przed rumuńskim Trybunałem Konstytucyjnym, który odrzucił wszystkie zarzuty. Ustawy te zostały ogłoszone przez Prezydenta Rumunii 15 listopada. Nowelizacja ustaw o wymiarze sprawiedliwości jest również kamieniem milowym w ramach rumuńskiego planu odbudowy i zwiększania odporności .

W trzech ustawach o wymiarze sprawiedliwości określono status sędziów oraz organizację systemu sądowego i Najwyższej Rady Sądownictwa. Mają one zatem zasadnicze znaczenie dla zapewnienia niezawisłości sędziów i prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Zmiany tych ustaw o wymiarze sprawiedliwości wprowadzone w 2018 i 2019 r. miały duży wpływ na niezależność, jakość i skuteczność systemu wymiaru sprawiedliwości. Stwierdzono istnienie zasadniczych problemów w związku z utworzeniem odrębnej sekcji dochodzeniowo-śledczej w sprawie przestępstw popełnionych przez funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości (SIIJ), systemem odpowiedzialności cywilnej sędziów i prokuratorów, systemem wczesnych emerytur, uregulowaniami dotyczącymi dopuszczenia do wykonywania zawodu oraz statusem i powoływaniem prokuratorów wysokiego szczebla. Wdrożenie zmienionych ustaw wkrótce potwierdziło obawy, a pojawienie się innych kwestii w kolejnych latach wyraźnie pokazało, że konieczna jest całościowa nowelizacja ustaw.

System wymiaru sprawiedliwości w ujęciu ogólnym, w tym reforma sądownictwa, a także ramy antykorupcyjne, to dwa spośród obszarów objętych rocznymi sprawozdaniami na temat praworządności we wszystkich państwach członkowskich. Ten trwający proces koordynacji i monitorowania wykracza poza szczególny kontekst sytuacji po przystąpieniu, który doprowadził do wprowadzenia MWiW. Zakres sprawozdań na temat praworządności obejmuje kwestie mające istotny wpływ na zdolność do przeprowadzania reform i ich trwałość, m.in. jakość prawodawstwa i procesu legislacyjnego, rola niezależnych instytucji w zapewnianiu mechanizmów kontroli i równowagi, sprzyjające otoczenie dla społeczeństwa obywatelskiego oraz wolność i pluralizm mediów. Sprawozdanie na temat praworządności z 2022 r. zawierało po raz pierwszy zalecenia dla wszystkich państw członkowskich, w tym również dla Rumunii, aby wesprzeć je w reformach w czterech obszarach sprawozdawczych. Władze rumuńskie aktywnie i konstruktywnie współpracowały z Komisją w ramach cyklu sprawozdania na temat praworządności.

Mechanizm współpracy i weryfikacji (MWiW) ustanowiono wraz z przystąpieniem Rumunii do UE w 2007 r. jako środek przejściowy mający na celu ułatwić temu państwu dalsze działania na rzecz reformy sądownictwa i nasilenia walki z korupcją. Mechanizm ten stanowił wspólne zobowiązanie państwa rumuńskiego i UE. Zgodnie z decyzją ustanawiającą mechanizm – co podkreśliła również Rada i potwierdził Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) – MWiW będzie stosowany do momentu, gdy wszystkie cele referencyjne odnoszące się do Rumunii zostaną w zadowalającym stopniu osiągnięte.

Nowelizując ustawy o wymiarze sprawiedliwości zreformowano system odpowiedzialności cywilnej sędziów i prokuratorów, rozwiązując problem istniejący od dawna, na który zwracano uwagę w sprawozdaniach na temat MWiW, sprawozdaniach na temat praworządności, a także w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Nowa ustawa o statusie sędziów stanowi, że w przypadku wniesienia przez powoda roszczenia o odszkodowanie z tytułu pomyłki sądowej Ministerstwo Finansów niezwłocznie powiadamia o tym zainteresowanego sędziego, który może wstąpić do pierwszego postępowania przeciwko państwu jako interwenient. Ponadto Ministerstwo Finansów może wnieść roszczenie regresowe przeciwko sędziemu tylko wtedy, gdy właściwa sekcja NRS stwierdzi, na podstawie sprawozdania sporządzonego przez Inspekcję Sądową, że dana pomyłka sądowa nastąpiła wskutek złej wiary lub rażącego niedbalstwa. Wcześniej Ministerstwo mogło wnieść skargę niezależnie od wniosków zawartych w sprawozdaniu Inspekcji Sądowej.

Wprowadzono również więcej zabezpieczeń w odniesieniu do odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. Co do istoty, zniesiono przewinienia dyscyplinarne, które wzbudzały zastrzeżenia dotyczące niezależności sądów i nadrzędności prawa UE. Jednocześnie uznanie za kolejne przewinienie dyscyplinarne wyrażania poglądów politycznych nie tylko w ramach wykonywania obowiązków służbowych, ale również ogólniej wyrażania takich poglądów publicznie, będzie musiało być monitorowane, aby nie ograniczało nadmiernie wolności słowa sędziów. Jeżeli chodzi o aspekty proceduralne, decyzje sekcji NRS w sprawach dyscyplinarnych muszą być obecnie uzasadniane i niezwłocznie przekazywane danemu sędziemu. Ustawa przewiduje również wykreślenie sankcji dyscyplinarnych z akt danego sędziego po upływie trzech lat od daty ich wykonania, jeżeli w tym okresie nie nałożono na niego nowej kary dyscyplinarnej.

Jeżeli chodzi o samo postępowanie dyscyplinarne, wprowadza się również krótsze terminy uzasadniania przez NRS jej decyzji dyscyplinarnych. Jedną z pozostałych kwestii jest możliwość zaskarżenia przez Inspekcję Sądową decyzji sekcji dyscyplinarnej NRS.

W ustawach o wymiarze sprawiedliwości wprowadzono pewne istotne zmiany dotyczące organizacji kariery sędziów. Czas trwania szkolenia w Krajowym Instytucie Sądownictwa wydłużono z dwóch do trzech lat. Chociaż może to mieć długoterminowy wpływ na wielkość puli dostępnych nowych sędziów, to daje to więcej czasu na ich praktyczne szkolenie. Inne zmienione przepisy dotyczą ogólnego podwyższenia wymogu stażu pracy w przypadku awansów do sądów i prokuratur wyższych szczebli. Jeżeli chodzi o powołania do wyspecjalizowanych sekcji prokuratury, Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji (DNA) i Wydziału ds. Ścigania Przestępczości Zorganizowanej i Terroryzmu (DIICOT), wymóg stażu pracy nadal wynosi dziesięć lat, z tymczasowym okresem przejściowym w celu złagodzenia potencjalnego wpływu na zasoby ludzkie. Obecnie trudno ocenić, jaki będzie konkretny wpływ nowych wymogów stażu pracy na zasoby ludzkie po wycofaniu środka tymczasowego. W ustawie utrzymano dwa istniejące rodzaje awansów w sądach apelacyjnych, sądach okręgowych i działających przy nich prokuraturach, ale wstrzymano przepisy dotyczące konkursowych awansów tytularnych do grudnia 2025 r., zezwalając jedynie na awanse, które stawały się rzeczywiste w tym okresie. Wprowadzono nowe przepisy dotyczące awansu sędziów w Wysokim Trybunale Kasacyjnym i Sprawiedliwości (HCCJ), w którym awanse w wyniku pisemnej procedury konkursowej zastąpiono wyborem opartym na ocenie orzeczeń sądowych wydanych przez kandydatów w trakcie całej ich działalności w Sądzie Apelacyjnym oraz rozmową kwalifikacyjną przed sekcją sędziowską NRS. Awans do Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości skutkuje również wyłączeniem sędziów z dalszych ocen zawodowych. Inne istotne zmiany dotyczą powoływania kierowników drugiej linii w sądach rejonowych, sądach okręgowych, sądach szczególnych, sądach apelacyjnych i działających przy nich prokuraturach– nie są oni już powoływani w drodze egzaminów konkursowych, lecz jedynie na wniosek prezesa sądu lub szefa prokuratury.

W opinii przygotowanej w trybie pilnym przez Komisję Wenecką skoncentrowano się na ograniczonej liczbie tematów, dotyczących odpowiedzialności cywilnej i dyscyplinarnej sędziów oraz konkursów na stanowiska sędziowskie, a także powoływania i odwoływania prokuratorów wyspecjalizowanych i prokuratorów wysokiego szczebla. W opinii stwierdzono, że ogólnie przepisy wydają się zmierzać we właściwym kierunku, chociaż Komisja Wenecka wyraziła ubolewanie, że rząd rumuński nie przesłał tych ustaw do konsultacji zgodnie z zapowiedzią. Odnotowano pozytywne elementy dotyczące powoływania i odwoływania prokuratorów wysokiego szczebla (zob. również poniżej). Ponadto w opinii zauważono, że istnieją zabezpieczenia przed ingerencją polityczną w prace Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji (DNA), a także wyraźne ograniczenie uprawnień Prokuratora Generalnego w odniesieniu do DNA i Wydziału ds. Ścigania Przestępczości Zorganizowanej, a także kontroli Ministra Sprawiedliwości (ograniczonej do kwestii kierowniczych). Komisja Wenecka wydała jednak szereg zaleceń, które mogą oznaczać dalsze ukierunkowane zmiany w przepisach, takie jak wydłużenie kadencji prokuratorów wysokiego szczebla (trwającej obecnie trzy lata) oraz wyeliminowanie możliwości odnowienia kadencji, a także wzmocnienie zabezpieczeń w przypadku uchylenia decyzji szeregowych prokuratorów przez prokuratora generalnego. Inne proponowane zmiany obejmują konkursowe procedury wyboru zastępców kierowników w sądach i prokuraturach oraz wyraźne stwierdzenie, że funkcjonariusze policji sądowej oddelegowani do prokuratur nie mogą podlegać Ministrowi Spraw Wewnętrznych.

Jeżeli chodzi o SIIJ, w lutym 2021 r. w Parlamencie przedstawiono wstępny projekt ustawy o likwidacji tego organu. Pomimo przyjęcia w Izbie Deputowanych i pozytywnej opinii Komisji Weneckiej projekt nie został przyjęty w Senacie. Nowy rząd wznowił ten proces w styczniu 2022 r., a po skróconych dziesięciodniowych konsultacjach publicznych w sprawie nowego projektu i po uzyskaniu pozytywnej opinii NRS Parlament przyjął ustawę 28 lutego 2022 r., nie czekając na opinię Komisji Weneckiej. SIIJ zlikwidowano w marcu 2022 r.

SIIJ okazała się niezdolna do skutecznego funkcjonowania: w ciągu trzech lat istnienia wniosła tylko siedem spraw do sądu i nagromadziła znaczne zaległości w rozpatrywaniu spraw . Wraz z likwidacją SIIJ kompetencje do prowadzenia postępowań przygotowawczych w sprawie przestępstw popełnionych przez sędziów zostały przekazane „wyznaczonym prokuratorom” w prokuraturach przy Wysokim Trybunale Kasacyjnym i Sprawiedliwościoraz przy sądach apelacyjnych. W sprawozdaniu na temat praworządności z 2022 r. odnotowano, że chociaż w nowym systemie liczba prokuratorów przydzielonych do nowej struktury i jej rozmieszczenie terytorialne uległo poprawie, wyrażano obawy co do jego wpływu na niezależność sądów. Nie skorzystano na przykład z możliwości rozwiązania środkami prawnymi potencjalnego problemu wykorzystywania bezpodstawnych zarzutów („skarg uciążliwych”) jako środka nacisku na sędziów. Utrzymano właściwość podmiotową obowiązującą w ramach poprzedniego systemu, przy czym nie było jasne, w jaki sposób system będzie spełniał kryterium uzasadnienia obiektywnymi i weryfikowalnymi wymogami prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości określonymi przez TSUE. Ponadto brak nowych konkretnych zabezpieczeń w wprowadzonej strukturze wzbudził zastrzeżenia w świetle wyroku TSUE. W swojej opinii z marca 2022 r. Komisja Wenecka stwierdziła, że likwidacja SIIJ powinna zapewnić większą skuteczność w prowadzeniu postępowań przygotowawczych w sprawie zarzutów korupcji ze strony sędziów i prokuratorów. Inne obawy dotyczyły głównie procesu powoływania „wyznaczonych prokuratorów”. Przyjęte zdecentralizowane podejście nakłada obciążenie w postaci konieczności monitorowania wyników nowego systemu. Do tej pory nie zgłoszono żadnych incydentów proceduralnych, przy czym prace koncentrowały się na rozpatrywaniu przekazanych spraw, a priorytet nadano zamykaniu spraw wszczętych w oparciu o nieuzasadnione zarzuty. Wydaje się, że ponad 95 % przekazanych spraw rozpatrzonych do tej pory opierało się na skargach uciążliwych. Prokurator Generalny opracował również metodykę ustalania priorytetów w odniesieniu do spraw. Sprawozdanie na temat praworządności z 2022 r. zawierało dwa szczegółowe zalecenia dotyczące nowego systemu – informację o ich realizacji Komisja przedstawi w sprawozdaniu na temat praworządności z 2023 r.

Proces legislacyjny dotyczący przeglądu trzech ustaw o wymiarze sprawiedliwości oraz przepisów dotyczących postępowań przygotowawczych w sprawie przestępstw w wymiarze sprawiedliwości został zakończony. Rząd Rumunii zobowiązał się do jak najpełniejszego uwzględnienia przyszłej opinii Komisji Weneckiej w sprawie ustaw o wymiarze sprawiedliwości, co może oznaczać dalsze ukierunkowane zmiany w przepisach. Działania następcze w związku z tym zobowiązaniem oraz praktyczne wdrożenie nowych ram prawnych wchodzą w zakres monitorowania ze strony Komisji w ramach sprawozdania na temat praworządności. Nowe ustawy o wymiarze sprawiedliwości zostaną również poddane ocenie w ramach specjalnej procedury przewidzianej w rumuńskim planie odbudowy i zwiększania odporności.

Powoływanie na stanowiska kierownicze w prokuraturze

•Zalecenie z 2017 r.: należy wprowadzić solidny i niezależny system powoływania prokuratorów najwyższego szczebla, oparty na jasnych i przejrzystych kryteriach, korzystając przy tym ze wsparcia Komisji Weneckiej. •Zalecenie z 2018 r.: respektowanie negatywnych opinii Najwyższej Rady Sądownictwa w sprawie powoływań lub odwoływań prokuratorów na stanowiskach kierowniczych, do momentu kiedy funkcjonować będą nowe ramy prawne zgodnie z zaleceniem nr 1 ze stycznia 2017 r. •Zalecenie z 2018 r.: wznowienie procedury powoływania naczelnego prokuratora Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji (DNA) w celu powołania osoby z udokumentowanym doświadczeniem w ściganiu przestępstw korupcyjnych oraz udzielenia DNA wyraźnego upoważnienia do kontynuowania profesjonalnych, niezależnych i bezstronnych dochodzeń w sprawach korupcyjnych.

W ramach MWiW od dawna zaleca się wprowadzenie przejrzystego i opartego na kryteriach merytorycznych systemu powoływania prokuratorów najwyższego szczebla, zdolnego do zapewnienia wystarczających zabezpieczeń przed upolitycznieniem. W kolejnych sprawozdaniach na temat MWiW zwracano uwagę na potrzebę zapewnienia wystarczających mechanizmów kontroli i równowagi w procedurze powoływania prokuratorów najwyższego szczebla, a także refleksji na temat zakresu stosowania tej samej procedury powoływania i odwoływania na niższych szczeblach zarządzania w prokuraturze. Komisja konsekwentnie podkreślała również, że konsultacje z Komisją Wenecką w sprawie planowanej procedury są ważnym sposobem zapewnienia trwałości wybranego rozwiązania i długofalowej równowagi między rolą poszczególnych zaangażowanych instytucji, Prezydenta Rumunii, Ministra Sprawiedliwości i NRS w tym procesie.

Komisja Wenecja przyznała, że istnieją różne modele dotyczące powoływania na stanowisko prokuratora generalnego (lub na podobne najwyższe stanowiska prokuratorskie). Podkreśliła jednak, że zaufanie społeczne wymaga odpowiedniej równowagi między wymogiem legitymacji demokratycznej takich powoływań a wymogiem odpolitycznienia.

Procedura powoływania prokuratorów najwyższego szczebla jest określona w znowelizowanej ustawie o statucie sędziów, przyjętej przez Parlament w październiku 2022 r. Procedura przewiduje, że prokuratorzy naczelni (Prokurator Generalny, Prokurator Naczelny Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji i Prokurator Naczelny Wydziału ds. Ścigania Przestępczości Zorganizowanej) oraz ich zastępcy są powoływani przez Prezydenta Rumunii na podstawie uzasadnionej kandydatury przedstawionej przez Ministra Sprawiedliwości, po przeprowadzeniu procedury wyboru zainicjowanej i zorganizowanej przez Ministerstwo Sprawiedliwości oraz po uzyskaniu opinii NRS. W ustawie uwzględniono kluczowe kwestie podnoszone w przeszłości, m.in. dotyczące spójności i przejrzystości procedury wyboru, a także nowe przepisy określające szczegółowo organizację procedury wyboru i nominacji, kwalifikowalność kandydatów, kryteria oceny i skład komisji selekcyjnej. Szczególnie ważne były rola i znaczenie, jakie w procedurze przypisano NRS (w szczególności sekcji prokuratorskiej) i Prezydentowi dla zapewnienia przeciwwagi dla wpływu Ministra Sprawiedliwości i zabezpieczenia przed upolitycznieniem. Procedura przewiduje obecnie udział sekcji prokuratorskiej NRS zarówno w procedurze wyboru, w której obecnie w rozmowach uczestniczy dwóch przedstawicieli sekcji, jak i w procesie powoływania, w ramach którego Minister Sprawiedliwości musi zasięgnąć opinii tej sekcji. Chociaż opinia NRS nie jest wiążąca dla Ministra, procedura przewiduje, że w przypadku negatywnej opinii konieczne jest przeprowadzenie nowej rozmowy kwalifikacyjnej z proponowanym kandydatem, w której należy uwzględnić argumenty przedstawione w opinii NRS. Po przeprowadzeniu nowej rozmowy Minister może albo przesłać kandydaturę Prezydentowi, albo wycofać nominację i zorganizować nową procedurę wyboru. Przewodniczący może albo zaakceptować wniosek Ministra o powołanie i przystąpić do powołania, albo odrzucić tę propozycję, podając uzasadnienie. Zmieniona ustawa wprowadziła zatem bardziej przejrzystą i rzetelną procedurę wyboru i nominacji na szczeblu Ministerstwa Sprawiedliwości, zapewniając również większą stabilność dzięki stosowaniu aktów prawodawczych, a nie zarządzeń ministerialnych. Komisja Wenecka pozytywnie oceniła to w swojej opinii wydanej w trybie pilnym. Opisane zaangażowanie sekcji prokuratorskiej NRS przyczyni się również do zapewnienia wsparcia środowiska sędziowskiego dla nominowanych kandydatów. O ile wybrane rozwiązanie nie uniemożliwia Ministrowi dokonania nominacji w przypadku negatywnej opinii NRS, ani po odmowie ze strony Prezydenta, wprowadzone dodatkowe zabezpieczenia pomagają zagwarantować, aby argumenty podniesione w takiej opinii NRS zostały odpowiednio przeanalizowane i uwzględnione w procesie nominacji. W swojej opinii w trybie pilnym Komisja Wenecka stwierdziła, że chociaż procedura powoływania nadal zapewnia Ministrowi Sprawiedliwości decydującą rolę, odpowiedzialność polityczna za powołanie dzielona jest z prezydentem Rumunii, a rola NRS jest wzmocniona. Według Komisji Weneckiej zaangażowanie kilku podmiotów instytucjonalnych w procedurę zapewnia dobry stopień przejrzystości, a zmiana stanowi poprawę pod względem ochrony przed ryzykiem stronniczych powoływań. Procedura odwoływania prokuratorów wyższego szczebla jest podobna jak proces ich powoływania. W zmienionej ustawie procedurę rozpoczyna się na wniosek Ministra Sprawiedliwości o wydanie opinii skierowany do sekcji prokuratorskiej NRS. Opinia nie jest wiążąca, a po jej wydaniu Minister może wystąpić z wnioskiem o odwołanie do Prezydenta Rumunii, który może odrzucić wniosek wyłącznie ze względów związanych z jego zgodnością z prawem. Jedna ze zmian wynika z wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), w którym zwrócono uwagę na rosnące znaczenie zaangażowania organu niezależnego od władzy wykonawczej i ustawodawczej w decyzje mające wpływ na powoływanie i odwoływanie prokuratorów, a także wskazano na ryzyko, że odwołania mogą zrażać sędziów do udziału w debacie publicznej na temat kwestii dotyczących sądownictwa. W procedurze odwołania prokuratorów ze stanowisk kierowniczych przewidziano procedurę odwoławczą przed sądem administracyjnym, dającą zwolnionemu prokuratorowi 15 dni na zaskarżenie odwołania. W takim wypadku sąd może (ale nie musi) zbadać zgodność z prawem i zasadność proponowanego odwołania. Co się tyczy zalecenia z 2018 r. dotyczącego powołania prokuratora naczelnego Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji, w sprawozdaniu na temat MWiW z 2021 r. stwierdzono, że działania w tej kwestii zostały podjęte.

W znowelizowanych ustawach o wymiarze sprawiedliwości wprowadzono bardziej przejrzysty i rzetelny proces wyboru kandydatów na stanowiska kierownicze w prokuraturze, a także dodatkowe zabezpieczenia służące zwiększeniu rozliczalności Ministra Sprawiedliwości w zakresie wysuwania kandydatur. Procedura powoływania i odwoływania osób pełniących stanowiska kierownicze w prokuraturach jest przedmiotem dyskusji od początku obowiązywania MWiW, a konsultacje z Komisją Wenecką są ważnym sposobem zapewnienia trwałości wybranego rozwiązania. Rząd Rumunii zobowiązał się do jak najpełniejszego uwzględnienia przyszłej opinii Komisji Weneckiej w sprawie ustaw o wymiarze sprawiedliwości. Komisja – w ramach sprawozdania na temat praworządności – będzie nadal monitorować realizację tego zobowiązania oraz praktyczne wdrażanie nowych przepisów.

Kodeksy postępowania