KOMISJA EUROPEJSKA Strasburg, dnia 16.1.2018 COM(2018) 29 final KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW w sprawie monitorowania gospodarki o obiegu zamkniętym {SWD(2018) 17 final}



1.Wprowadzenie Przejście na gospodarkę o obiegu zamkniętym stanowi wyjątkową szansę na przekształcenie i zapewnienie bardziej zrównoważonego rozwoju naszej gospodarki, lepszą realizację celów w dziedzinie klimatu i ochronę światowych zasobów, tworzenie lokalnych miejsc pracy oraz uzyskanie przez Europę przewagi konkurencyjnej w świecie, w którym zachodzą głębokie przemiany. Znaczenie gospodarki o obiegu zamkniętym dla europejskiego przemysłu podkreślono niedawno w „Odnowionej strategii dotyczącej polityki przemysłowej UE”. Przejście na gospodarkę o obiegu zamkniętym pomoże też w realizacji celów „Agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030”. W planie działania dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym gospodarka o obiegu zamkniętym oznacza gospodarkę, „gdzie wartość produktów, materiałów i zasobów w gospodarce jest utrzymywana tak długo, jak to możliwe, a wytwarzanie odpadów ograniczone do minimum”. W przejściu na gospodarkę o obiegu bardziej zamkniętym monitorowanie kluczowych trendów i wzorców ma zasadnicze znaczenie dla zrozumienia, w jaki sposób poszczególne elementy gospodarki o obiegu zamkniętym rozwijają się w czasie, w celu zidentyfikowania czynników sukcesu w państwach członkowskich oraz dokonania oceny, czy podjęto wystarczające działania. Wyniki procesu monitorowania powinny stanowić podstawę do wyznaczenia nowych priorytetów w ramach długoterminowego celu gospodarki o obiegu zamkniętym. Są one istotne nie tylko dla twórców polityki, ale powinny również stanowić dla wszystkich inspirację i motywację do dalszych działań. W związku z tym Komisja, w planie działania dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym, zobowiązała się do zaproponowania prostych i skutecznych ram monitorowania. Zostało to powtórzone przez Radę UE w jej konkluzjach w sprawie planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym, w których Rada podkreśliła „zapotrzebowanie na ramy monitorowania mające na celu przyspieszenie i ocenę postępów działań w kierunku gospodarki o obiegu zamkniętym, przy jednoczesnym zminimalizowaniu obciążeń administracyjnych”. Ponadto Parlament Europejski wezwał Komisję do opracowania wskaźników efektywnego gospodarowania zasobami w celu śledzenia postępu działań na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym. Niniejszy komunikat stanowi realizację wspomnianego zobowiązania – proponuje się w nim ramy monitorowania, na które będzie składał się zestaw kluczowych, konkretnych wskaźników uwzględniających główne elementy gospodarki o obiegu zamkniętym. Ramy monitorowania gospodarki o obiegu zamkniętym wykorzystują i uzupełniają dotychczasową tablicę wyników dotyczących efektywnego gospodarowania zasobami oraz tablicę wyników dotyczących surowców, które w ostatnich latach zostały opracowane przez Komisję. Ramy przedstawiono na stronie internetowej, na której wszystkie wskaźniki są dostępne i będą aktualizowane. 2.Monitorowanie postępów w realizacji gospodarki o obiegu zamkniętym Monitorowanie postępów w realizacji gospodarki o obiegu zamkniętym jest trudnym zadaniem. Przejście na gospodarkę o obiegu zamkniętym nie ogranicza się wyłącznie do określonych materiałów lub sektorów. Stanowi ono zmianę systemową, która ma wpływ na całą gospodarkę i dotyczy wszystkich produktów i usług. Idealnym rozwiązaniem byłoby, gdyby wskaźniki obejmowały przede wszystkim tendencje związane z zachowaniem wartości ekonomicznej produktów, materiałów i zasobów, a także tendencje związane z wytwarzaniem odpadów. Nie ma jednego powszechnie uznawanego wskaźnika „obiegu zamkniętego”, brakuje więc również gotowych, solidnych wskaźników opisujących najważniejsze tendencje. Odpowiednie uchwycenie złożoności i licznych wymiarów procesu przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym nie jest możliwe za pomocą jednego miernika lub wyniku. Z tej przyczyny na potrzeby niniejszych ram monitorowania będzie stosowany zestaw odpowiednich wskaźników. Jednym ze sposobów patrzenia na gospodarkę o obiegu zamkniętym jest obserwacja, w jaki sposób materiały są wprowadzane do gospodarki, jaki jest ich przepływ w jej obiegu i (ostatecznie) jak są z niej wyprowadzane. Taki wizualny przegląd stanowią schematy przepływów materiałów, ukazujące wszystkie surowce — zagregowane oraz pogrupowane na kategorie materiałów — występujące w całej gospodarce, od momentu ich wydobycia do momentu, w którym stają się odpadami. Wykres 1: Przepływy materiałów w gospodarce (UE-28, 2014), Wykres 1 zawiera przegląd przepływów materiałów w UE w 2014 r. Po lewej stronie wykresu („na wejściu”) widać, że każdego roku w Unii Europejskiej 8 miliardów ton materiałów jest przetwarzanych na energię lub produkty. Tylko 0,6 miliarda ton pochodzi z recyklingu. „Na wyjściu” widać, że z 2,2 miliarda ton wytwarzanych odpadów tylko 0,6 miliarda ton jest ponownie wprowadzanych do systemu w wyniku poddawania materiałów recyklingowi. Pozostała część materiałów (tj. 1,5 miliarda ton) stanowi odpady. Sytuacja ta wskazuje na znaczący potencjał poprawy, która może polegać zwłaszcza na zwiększeniu udziału materiałów poddanych recyklingowi jako surowce wtórne oraz zmniejszeniu produkcji odpadów. Ramy monitorowania mają na celu mierzenie postępu działań na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym w taki sposób, aby uwzględnić różne jej wymiary na wszystkich etapach cyklu życia zasobów, produktów i usług. Z tego względu ramy monitorowania obejmują zestaw dziesięciu wskaźników (zob. tabela 1) pogrupowanych na cztery etapy i aspekty gospodarki o obiegu zamkniętym: 1) produkcja i konsumpcja, 2) gospodarowanie odpadami, 3) surowce wtórne oraz 4) konkurencyjność i innowacje. Podział ten odzwierciedla logikę i strukturę planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym.

Lp. Nazwa Znaczenie Narzędzia dostępne w UE (przykłady) Produkcja i konsumpcja 1 Samowystarczalność UE w zakresie surowców Gospodarka o obiegu zamkniętym powinna pomóc w rozwiązaniu problemu ryzyka związanego z dostawami surowców, zwłaszcza surowców krytycznych. Inicjatywa na rzecz surowców; Plan działania na rzecz zasobooszczędnej Europy 2 Zielone zamówienia publiczne* Zamówienia publiczne stanowią znaczną część konsumpcji i mogą być czynnikiem napędzającym gospodarkę o obiegu zamkniętym. Strategia w zakresie zamówień publicznych; unijne systemy wsparcia oraz dobrowolne kryteria dotyczące zielonych zamówień publicznych 3a–c Wytwarzanie odpadów W gospodarce o obiegu zamkniętym wytwarzanie odpadów jest ograniczone do minimum. Dyrektywa ramowa w sprawie odpadów; dyrektywy w sprawie poszczególnych strumieni odpadów; strategia dotycząca tworzyw sztucznych 4 Odpady spożywcze* Wyrzucanie żywności ma negatywny wpływ na środowisko naturalne, klimat oraz gospodarkę. Rozporządzenie ustanawiające ogólne zasady prawa żywnościowego; dyrektywa ramowa w sprawie odpadów; różne inicjatywy (np. Platforma ds. Strat i Marnowania Żywności) Gospodarowanie odpadami 5a–b Całkowity poziom recyklingu Zwiększenie poziomu recyklingu stanowi element przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym. Dyrektywa ramowa w sprawie odpadów 6a–f Poziomy recyklingu dotyczące poszczególnych strumieni odpadów Ukazuje postęp w dziedzinie recyklingu kluczowych strumieni odpadów. Dyrektywa ramowa w sprawie odpadów; dyrektywa w sprawie składowania odpadów; dyrektywy w sprawie poszczególnych strumieni odpadów Surowce wtórne 7a–b Wpływ materiałów pochodzących z recyklingu na popyt na surowce W gospodarce o obiegu zamkniętym surowce wtórne są powszechnie stosowane do wytwarzania nowych produktów. Dyrektywa ramowa w sprawie odpadów; dyrektywa w sprawie ekoprojektu; oznakowanie ekologiczne UE; rozporządzenie REACH; inicjatywa na rzecz rozwiązań na styku przepisów dotyczących chemikaliów, produktów i odpadów; strategia dotycząca tworzyw sztucznych; normy jakości dla surowców wtórnych 8 Obrót surowcami poddającymi się procesowi recyklingu Obrót surowcami poddającymi się procesowi recyklingu odzwierciedla znaczenie rynku wewnętrznego oraz globalnego udziału w gospodarce o obiegu zamkniętym. Polityka rynku wewnętrznego; rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów; polityka handlowa Konkurencyjność i innowacje 9a–c Inwestycje sektora prywatnego, miejsca pracy oraz wartość dodana brutto Odzwierciedlają one wpływ gospodarki o obiegu zamkniętym na tworzenie miejsc pracy i wzrost gospodarczy. Plan inwestycyjny dla Europy; Fundusze strukturalne i inwestycyjne; InnovFin – Fundusze unijne dla innowatorów; Platforma wsparcia finansowego dla gospodarki o obiegu zamkniętym; Strategia na rzecz zrównoważonego finansowania; Inicjatywa w zakresie zielonego zatrudnienia; Nowy europejski program na rzecz umiejętności; Polityka rynku wewnętrznego 10 Patenty Innowacyjne technologie związane z gospodarką o obiegu zamkniętym podnoszą globalną konkurencyjność UE. „Horyzont 2020” * Wskaźniki w fazie przygotowania Tabela 1: Wskaźniki dotyczące gospodarki o obiegu zamkniętym włączone do ram monitorowania Wskaźniki te wybrano w celu uchwycenia głównych elementów gospodarki o obiegu zamkniętym. Przy ich wyborze uwzględniono dostępność danych i wykorzystano tablicę wyników dotyczących efektywnego gospodarowania zasobami oraz tablicę wyników dotyczących surowców. W miarę możliwości wskaźniki te są oparte na istniejących danych, co zmniejsza obciążenie administracyjne. Inne kryteria, według których oceniono wskaźniki, obejmują istotność, dopuszczalność, wiarygodność, łatwość wykorzystania oraz odporność.

Przy wyborze wskaźników uwzględniono także odpowiedzi udzielone w ramach konsultacji publicznych w sprawie planu działania oraz dyskusji z przedstawicielami państw członkowskich i ekspertami zainteresowanych stron. Komisja będzie doskonaliła bazę wiedzy oraz dostępność danych w celu mierzenia postępów związanych z gospodarką o obiegu zamkniętym: -Trwają prace nad opracowaniem metodologii i zbiorów danych, które można wykorzystać w związku ze wskaźnikami dotyczącymi zielonych zamówień publicznych i odpadów spożywczych, w celu publikowania tych danych w najbliższych latach. W międzyczasie Eurostat przygotowuje tymczasowe dane szacunkowe dotyczące odpadów spożywczych. -W ramach pakietu dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym z 2015 r. oraz szeroko zakrojonych starań Komisji na rzecz poprawy jakości unijnych statystyk na temat odpadów Komisja zaproponowała harmonizację metodologii obliczania poziomów recyklingu odpadów komunalnych oraz odpadów opakowaniowych. Dzięki przyjęciu tych propozycji przez Radę i Parlament Europejski oraz wdrożeniu ich przez państwa członkowskie uzyska się bardziej rzetelne i porównywalne statystyki. -W ramach programu „Horyzont 2020” Komisja finansuje kilka projektów badawczych, dzięki którym oficjalne statystyki zostaną uzupełnione lepszej jakości danymi, w szczególności za pośrednictwem unijnego systemu informacji dotyczącego surowców. 3.Pierwsze ustalenia Dziesięć wskaźników ram monitorowania daje szeroki obraz kluczowych punktów krytycznych pozwalających zwiększyć wymiar obiegu zamkniętego w europejskiej gospodarce. Choć wyniki działań na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym będą widoczne w statystykach dopiero po pewnym czasie, istotne jest rozpoczęcie tych działań od ustanowienia wartości bazowych. Pomoże to w monitorowaniu przyszłych zmian i uzyskiwaniu informacji potrzebnych w procesach podejmowania decyzji. Istnieje silna potrzeba i znaczny potencjał dalszych udoskonaleń działania UE i jej państw członkowskich. Rola UE jest większa w niektórych obszarach (np. obrocie surowcami poddającymi się procesowi recyklingu), lecz mniejsza w innych (np. w obszarze zielonych zamówień publicznych). Produkcja i konsumpcja Można zaobserwować pewien postęp, jeśli chodzi o tendencje do zapewnienia obiegu zamkniętego w produkcji i konsumpcji, np. w zakresie wytwarzania odpadów. Niemniej pozostaje nadal wiele do zrobienia w celu zniwelowania różnic w wynikach poszczególnych państw członkowskich oraz w wynikach dotyczących poszczególnych materiałów. Wskaźnik samowystarczalności w dostawach surowców pokazuje, że UE jest w dużym stopniu samowystarczalna w przypadku większości surowców niemetalicznych takich jak materiały budowlane oraz minerały przemysłowe. Niemniej wskaźnik ten potwierdza też, że w przypadku unijnych surowców krytycznych UE polega w dużym stopniu na imporcie, co wskazuje na potrzebę zapewnienia bezpiecznego dostępu oraz dywersyfikacji dostaw. Wiele z tych materiałów jest niezbędnych do zrealizowania unijnego celu, jakim jest gospodarka zrównoważona, niskoemisyjna, zasobooszczędna i konkurencyjna. Zamówienia publiczne stanowią znaczą część PKB i stąd zielone zamówienia publiczne — w przypadku których organy publiczne wykorzystują swą siłę nabywczą w celu wybierania towarów, usług i robót przyjaznych środowisku — mogą być czynnikiem napędzającym gospodarkę o obiegu zamkniętym oraz innowacyjność. Dla tego wskaźnika dane są nadal opracowywane. Ilość wytwarzanych w UE odpadów komunalnych przypadająca na osobę zmniejszyła się o 8 % w latach 2006–2016 do ilości średniej wynoszącej 480 kg na osobę rocznie. Jest to dobry przykład obszaru, w którym każdy obywatel może wnieść pozytywny wkład. Mimo to między państwami członkowskimi zauważa się duże różnice (od 250 do 750 kg na osobę rocznie), przy czym w kilku państwach członkowskich ilość wytwarzanych odpadów komunalnych nadal rośnie. Ilość wytwarzanych odpadów jest nadal do pewnego stopnia powiązana z poziomem PKB na osobę. Jest więc prawdą, że dane dotyczące łącznej ilości wytwarzanych odpadów (w tym odpadów przemysłowych i komercyjnych, lecz z wyłączeniem głównych odpadów mineralnych) na jednostkę PBK pokazują spadek o 11 % od 2006 r. Zmniejszenie ilości odpadów spożywczych ma ogromny potencjał, jeśli chodzi o oszczędzanie zasobów, które wykorzystujemy do produkcji spożywanej przez nas żywności. Marnotrawienie żywności ma miejsce na każdym etapie łańcucha wartości: podczas produkcji i dystrybucji, w sklepach, restauracjach, obiektach gastronomicznych i w domach. Z tego względu jest ono szczególnie trudne do oszacowania. Według wstępnych danych szacunkowych Eurostatu ilość odpadów spożywczych w UE zmniejszyła się z 81 do 76 milionów ton (tj. o ok. 7 %) od roku 2012 do roku 2014, co odpowiada spadkowi ze 161 do 149 kg na osobę. Gospodarowanie odpadami

W gospodarowaniu odpadami zasadniczo zauważa się pozytywne zmiany, choć nadal pozostaje wiele aspektów wymagających udoskonalenia, a także wiele różnic między poszczególnymi państwami członkowskimi oraz poszczególnymi strumieniami odpadów. W latach 2008–2016 unijne poziomy recyklingu w przypadku odpadów komunalnych wzrosły z 37 % do 46 %. Pięć państw członkowskich poddaje recyklingowi ponad połowę swoich odpadów komunalnych, podczas gdy niektóre kraje zbliżają się do zaproponowanego przez Komisję jako cel na 2030 r. poziomu 65 %; mimo to pięć państw członkowskich pozostaje nadal poniżej poziomu 25 %. Źródło: Eurostat W latach 2008–2015 poziomy recyklingu odpadów opakowaniowych również wzrosły w UE z 62 % do 66 %; wzrosły one w niemal wszystkich państwach członkowskich, przy czym w 2015 r. niemal wszystkie państwa członkowskie osiągnęły docelowy poziom wyznaczony na 2008 r., wynoszący 55 % (Komisja zaproponowała docelowy poziom 65 % do osiągnięcia do 2025 r. oraz 75 % do 2030 r.). W przypadku opakowań z tworzyw sztucznych średni poziom recyklingu w UE jest znacznie niższy (40 %), choć w ostatnich latach zaobserwowano pewną poprawę. Ilość bioodpadów komunalnych poddanych recyklingowi w UE wyniosła w 2016 r. 79 kg na osobę, co stanowiło wzrost o 23 % w porównaniu z 2007 r. W przypadku recyklingu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (ang. waste electrical and electronic equipment — WEEE) dane wskazują znaczne różnice poziomów zbierania i recyklingu między poszczególnymi państwami członkowskimi oraz duży potencjał zwiększenia efektywnego gospodarowania zasobami oraz ograniczenia nielegalnego zbierania, przetwarzania i przemieszczania. W 2015 r. tylko cztery państwa członkowskie poddawały recyklingowi ponad połowę zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, który został wprowadzony do obrotu. Wreszcie, w przypadku odpadów z budowy i rozbiórki 20 państw członkowskich zgłosiło osiągnięcie celu w zakresie odzysku wynoszącego 70 %, ustanowionego na 2020 r. Ponieważ pod względem wagi jest to największy pojedynczy strumień odpadów w UE, jest to pozytywny znak. Należy jednak zauważyć, że cel obejmuje zasypywanie wykopów, tj. praktykę, która nie utrzymuje wartości materiałów w gospodarce, a więc nie sprzyja gospodarce o obiegu zamkniętym. Ponadto między państwami członkowskimi występują spore różnice związane z przekazywaniem danych. Źródło: Eurostat Surowce wtórne Wpływ materiałów poddanych recyklingowi na ogólny popyt na materiały jest stosunkowo niewielki. Obrót surowcami wtórnymi rozwija się zarówno w UE, jak i w państwach trzecich. W gospodarce o obiegu zamkniętym materiały wbudowane w produkty i komponenty są poddawane recyklingowi, gdy następuje koniec ich przydatności do użycia i są one wówczas ponownie wprowadzane do gospodarki jako surowce wtórne. Zmniejsza to ślad środowiskowy produkcji i konsumpcji oraz zwiększa bezpieczeństwo dostaw surowców. W UE poziom popytu na surowce przekracza możliwości podaży i nie uległoby to zmianie nawet gdyby wszystkie odpady przekształcano w surowce wtórne. W związku z tym dostawy surowców pierwotnych będą nadal niezbędne. Średnio materiały poddane recyklingowi zaspokajają jedynie ok. 10 % unijnego popytu na materiały mimo stałej poprawy sytuacji od 2004 r. W przypadku pewnych materiałów występujących luzem surowce wtórne zaspokajają ponad 30 % całego zapotrzebowania na materiały (np. na miedź i nikiel). Jednak w przypadku wielu materiałów, w tym niemal wszystkich surowców krytycznych, wpływ materiałów poddanych recyklingowi na zaspokojenie zapotrzebowania na surowce jest nadal niewielki, wręcz nieznaczny. Być może wynika to stąd, że poddawanie ich recyklingowi jest nieopłacalne, brakuje technologii umożliwiających ich recykling lub materiały te są wbudowane w produkty utrzymywane w użyciu przez długi czas (np. metale ziem rzadkich wykorzystywane w turbinach wiatrowych). Ponadto wskaźnik dotyczący obrotu odpadami poddającymi się procesowi recyklingu pokazuje, że UE jest eksporterem netto kilku najważniejszych strumieni odpadów poddających się procesowi recyklingu, takich jak tworzywa sztuczne, papier i tektura, żelazo i stal, miedź, aluminium i nikiel. Występujący na obszarze UE obrót odpadami w formie tworzyw sztucznych, papieru i tektury, miedzi, aluminium, niklu i metali szlachetnych wzrósł znacząco od 2004 do 2016 r., umożliwiając podmiotom gospodarczym uzyskiwanie korzyści z unijnego rynku wewnętrznego surowców wtórnych.