[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 23.3.2010

KOM(2010)113 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE OKRESOWE KOMISJI EUROPEJSKIEJ DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji

SPRAWOZDANIE OKRESOWE KOMISJI EUROPEJSKIEJ DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji

1. WPROWADZENIE

Kiedy Rumunia przystąpiła do Unii Europejskiej w dniu 1 stycznia 2007 r., utworzony został mechanizm współpracy i weryfikacji (zwany dalej „MWiW”) [1], aby pomóc temu państwu w nadrobieniu pewnych braków w dziedzinach takich jak reforma systemu sądownictwa oraz walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną, a także aby monitorować postępy w tych dziedzinach za pomocą sprawozdań okresowych.

Niniejsze sprawozdanie jest sprawozdaniem okresowym , stanowiącym techniczną aktualizację w zakresie ważnych wydarzeń, jakie miały miejsce w Rumunii w ramach mechanizmu MWiW w ciągu ostatnich 6 miesięcy. Sprawozdanie nie zawiera oceny osiągniętych postępów. Aktualizacja ogranicza się do środków już zrealizowanych oraz środków, które mają być wkrótce ukończone.

Ostatni komunikat przyjęty przez Komisję w dniu 22 lipca 2009 r. oraz zawarte w nim zalecenia pozostają punktem odniesienia do przeprowadzenia oceny poczynionych postępów względem wyznaczonych celów referencyjnych oraz do określenia pozostałych wyzwań. Komisja dokona kolejnej oceny latem 2010 r.

2. REFORMA SąDOWNICTWA I WALKA Z KORUPCJą: STAN AKTUALNY

W okresie ostatnich sześciu miesięcy Rumunii nie udało się utrzymać tempa reform, jakie osiągnęła w połowie 2009 r. Ostatni okres przedwyborczy spowodował opóźnienie debat parlamentarnych na temat projektów kodeksu postępowania cywilnego oraz kodeksu postępowania karnego, których przyjęcie stanowi kolejny ważny etap procesu reform. Ponadto odejście znacznej ilości pracowników oraz protesty, które odbyły się we wrześniu, dodatkowo osłabiły możliwości sądownictwa.

W ciągu ostatnich sześciu miesięcy Krajowa Dyrekcja Antykorupcyjna (KDA) wykazywała się nadal pozytywnymi wynikami. Dzięki powołaniu tego samego prokuratora generalnego na kolejną kadencję powstała możliwość wykorzystania dobrych wyników osiągniętych w ramach poprzedniego mandatu. Skonsolidowano i zwiększono osiągnięcia Krajowej Agencji ds. Etyki.

Postępy reformy wymiaru sprawiedliwości były ograniczone. Wyroki wydawane w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu są nadal niewystarczająco spójne i niedostatecznie odstraszające. Sprawy dotyczące korupcji na wysokim szczeblu są przewlekłe. W odpowiedzi na zalecenia Komisji Rumunia podjęła kroki w kierunku lepszego wdrażania krajowej strategii antykorupcyjnej na szczeblu lokalnym.

3. OCENA

Druga połowa roku 2009 r. była dla Rumunii trudna, a dokonane postępy – ograniczone – zatem obecnie kraj ten powinien w szczególności dążyć do szybkiego przyjęcia kodeksu postępowania cywilnego i kodeksu postępowania karnego poprzez wdrażanie przepisów i przygotowanie oceny skutków, które mają za zadanie przygotować skuteczne wdrożenie wszystkich nowych kodeksów. Do wsparcia reform konieczna jest ścisła i konstruktywna współpraca między sceną polityczną a wymiarem sprawiedliwości, która powinna zostać uznana za kwestię leżącą w interesie krajowym.

Komisja nadal będzie wspierać Rumunię w podejmowanych działaniach i do lata bieżącego roku przedstawi kolejną szczegółową ocenę osiągniętych postępów.

4. TECHNICZNA AKTUALIZACJA CELÓW REFERENCYJNYCH

4.1. Cel referencyjny nr 1: Zapewnienie większej przejrzystości i skuteczności postępowań sądowych, zwłaszcza poprzez poprawę możliwości i wiarygodności Naczelnej Rady Sądownictwa. Przekazywanie informacji o wpływie nowych kodeksów postępowania cywilnego i postępowania karnego oraz jego kontrola

Po przyjęciu w czerwcu zeszłego roku kodeksu cywilnego i kodeksu karnego w komisjach parlamentarnych rozpoczęto rozmowy dotyczące kodeksu postępowania cywilnego, ale uległy one zahamowaniu w październiku 2009 r. i zostały podjęte ponownie dopiero w lutym 2010 r., w tym samym czasie, gdy rozpoczęły się rozmowy dotyczące kodeksu postępowania karnego.

Rozpoczęły się prace przygotowawcze dotyczące przepisów wdrażających, koniecznych do wejścia w życie wszystkich czterech wspomnianych kodeksów. Dokonano wyboru członków komisji, którzy przygotują projekty ustaw, a Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowuje analizę legislacyjną mającą na celu zapewnienie zgodności i spójności odpowiednich przepisów. Podjęto pewne wstępne przygotowania do analizy skutków wszystkich czterech kodeksów, która stanowi konieczny warunek ich wdrożenia.

W Rumunii odnotowywano stałe postępy w zakresie ujednolicania orzecznictwa, co po części zawdzięcza się regularnym, organizowanym w całym kraju spotkaniom na temat problemu braku spójności wyroków. Procedura apelacji w interesie prawa przed Najwyższym Sądem Kasacyjnym (NSK), będąca źródłem wiążącego orzecznictwa, nadal pozostaje nadmiernie uciążliwa. Istnieją jednak uproszczone praktyki, które należy dalej rozwijać[2].

Mimo że NSK niezmiennie publikuje pełne teksty i streszczenia wybranych decyzji na swojej stronie internetowej i kwartalnie zbiór decyzji kasacyjnych, a niektóre inne sądy również dokonują publikacji swoich decyzji, w okresie od lata 2009 r. do stycznia 2010 r. do krajowej strony internetowej poświęconej sądownictwu (Jurindex) nie dodano ani jednej decyzji sądowej[3].

Od połowy 2009 r. nie odnotowano faktycznego polepszenia napiętej sytuacji kadrowej w sądownictwie. W 2009 r. dwukrotnie zwiększyła się liczba osób odchodzących na emeryturę, co przeważyło nad liczbą nowo zatrudnionych i spowodowało znaczne braki w personelu, a w konsekwencji dalsze obciążenie systemu. Dodatkowo strajki w sądownictwie, które miały miejsce we wrześniu, powiększyły opóźnienia w rozpatrywaniu spraw i – jak wynika z przekazanych informacji – znacznie wpłynęły na wzrost liczby spraw będących w toku.

Naczelna Rada Sądownictwa i Prokuratury (NRSiP) przyjęła wstępną analizę dotyczącą optymalnego obciążenia sędziów pracą, której wyniki są wprowadzane w życie w sądach w ramach jednorocznego projektu pilotażowego począwszy od grudnia 2009 r. Opracowany system ma zagwarantować bardziej sprawiedliwy podział obowiązków w sądach i stworzyć podstawy do realokacji stanowisk począwszy od roku 2011. Pilotażowy projekt dotyczący stanowisk kierowniczych w sądach zakończył się powodzeniem, a obecnie należy podjąć działania, dzięki którym zostanie on wdrożony w całym kraju. W ramach działań następczych dotyczących innego projektu pilotażowego NRSiP podjęła wstępne kroki zmierzające do łatwiejszego przekazywania niektórych zadań administracyjnych członkom personelu pomocniczego. Wdrożenie tych dwóch projektów powinno zwiększyć skuteczność procedur sądowych i polepszyć administracyjne zarządzanie sądami.

Od początku 2009 r. inspektorzy sądowi byli zatrudniani w oparciu o nowe zasady mające zagwarantować równą reprezentację geograficzną. Mimo tego procedura rekrutacji inspektorów była przedmiotem postępowania sądowego na wniosek prokuratora generalnego, który uznał, że nie jest ona wystarczająco obiektywna, przez co może stanowić zagrożenie dla niezależności inspektoratu. Trwa obecnie przegląd wytycznych dotyczących inspekcji sądowych, a także prace przygotowawcze nad zbiorem orzecznictwa w zakresie decyzji dyscyplinarnych. Ponadto NRSiP zobowiązała się publikować wszystkie decyzje dyscyplinarne wydane od początku tego roku.

4.2. Cel referencyjny nr 2: Ustanowienie zgodnie z planem agencji ds. etyki, do której zadań należałyby: weryfikacja stanu majątkowego, niezgodności i potencjalnych konfliktów interesów oraz wydawanie wiążących decyzji, na podstawie których można wdrożyć sankcje o charakterze odstraszającym

W drugiej połowie 2009 r. Krajowa Agencja ds. Etyki nadal odnotowywała zadowalające wyniki[4]. W dwóch przypadkach sądy potwierdziły jej ustalenia dotyczące nielegalnego majątku, zasądzając konfiskatę znaczących aktywów. Decyzje te nie są jeszcze prawomocne. Cztery kolejne sprawy dotyczące konfiskaty są w toku. Agencja przekazała także znaczną liczbę spraw prokuraturze celem przeprowadzenia śledztwa oraz rożnym organom dyscyplinarnym do dalszych decyzji dyscyplinarnych. Postępowania sądowe potwierdzały ustalenia Agencji ds. Etyki dotyczące niezgodności lub konfliktu interesów.

Agencja osiągnęła obecnie przejściowy poziom zatrudnienia i powinna w pełni rozpocząć działalność, gdy w 2010 r. ostatecznie uruchomiony zostanie system komputerowy do sprawdzania oświadczeń majątkowych i oświadczeń o braku konfliktu interesów. Wszystkie oświadczenia majątkowe i oświadczenia o braku konfliktu interesów otrzymane w 2009 r. są publicznie dostępne za pośrednictwem portalu na stronie internetowej agencji.

Agencja wydaje komunikaty prasowe, w których podaje do wiadomości publicznej wykryte przypadki niezgodności, konfliktu interesów oraz nielegalnego majątku oraz wyniki związanych z nimi spraw sądowych i postępowań dyscyplinarnych. Status postępowań toczących się przed sądami można również śledzić za pomocą Internetu. Agencja weszła we współpracę z dwiema organizacjami pozarządowymi w celu podjęcia działań prewencyjnych i informacyjnych.

Krajowa Rada ds. Etyki nie wykonywała skutecznie swych zadań jako organu kontrolnego Agencji ds. Etyki.

4.3. Cel referencyjny nr 3: Konsolidacja poczynionych już postępów, kontynuacja profesjonalnych i bezstronnych postępowań dochodzeniowo-śledczych w sprawach korupcji na wysokim szczeblu

Krajowa Dyrekcja Antykorupcyjna nadal osiągała dobre wyniki w bezstronnych śledztwach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu[5]. Zaczynają one być widoczne również na poziomie sądów: ogólna liczba wyroków skazujących zwiększyła się w 2009 r. o jedną trzecią w porównaniu z rokiem 2008. Wyrokiem skazującym w pierwszej instancji zakończyła się sprawa przeciwko obecnemu członkowi parlamentu, a jednocześnie byłemu sekretarzowi stanu. Wydano również wyrok skazujący kończący postępowanie w sprawie o łapówkarstwo przeciwko prezydentowi miasta i byłemu wiceprezydentowi miasta. Odbędą oni karę pozbawienia wolności. Jednocześnie jednak – podobnie jak w poprzednich okresach sprawozdawczych – kary zasądzane przez sądy w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu nadal wydają się zbyt łagodne i niedostatecznie odstraszające: w połowie wszystkich prawomocnych wyroków zasądzono najniższą przewidzianą karę, a w przypadku trzech czwartych wszystkich prawomocnych wyroków wykonanie kary zostało zawieszone.

Dane te zostały potwierdzone w opracowaniu wspólnej grupy roboczej ds. przestępstw korupcyjnych, przedstawionym w czerwcu 2009 r.[6]. W następstwie tego opracowania Najwyższy Sąd Kasacyjny przygotował projekt wytycznych dla sądów. Na obecnym etapie nie można jeszcze ocenić praktycznej przydatności tych wytycznych. W opinii osób zajmujących się prawem ostateczna wersja tych wytycznych, którą NSK wyda po zakończeniu procesu konsultacji, musi być odpowiednio szczegółowa oraz zawierać przykłady lub studium przypadków, które byłyby pomocne sędziom przy orzekaniu. Zgodnie ze spostrzeżeniami zawartymi w opracowaniu przedstawionym przez grupę roboczą ostateczna wersja wytycznych będzie musiała poruszać nie tylko problem braku spójności, ale także zbytniej łagodności orzecznictwa w sprawach dotyczących korupcji. Należy ściśle nadzorować działania podejmowane w następstwie dziewięciu zaleceń zawartych w tym opracowaniu.

Jeśli chodzi o długość postępowania, najbardziej nagłośnione sprawy dotyczące korupcji nadal są przewlekłe. We wszystkich sprawach, w których oskarżano urzędników wysokiego szczebla, przynajmniej raz podniesiono zarzut niezgodności z konstytucją. Mimo że Trybunał Konstytucyjny odrzucił do tej pory wszystkie takie wnioski, wiele ze wspomnianych spraw przedłużyło się o ponad 6 miesięcy w związku z zawieszeniem postępowania na czas rozpatrzenia zarzutu o niezgodność z konstytucją. Dwa różne wnioski w sprawie zmiany przepisów prawnych mające na celu ograniczenie charakteru zawieszającego zarzutu o niezgodność z konstytucją oczekują w parlamencie od września 2009 r.

W połowie 2009 r. parlament wyraził zgodę na wszczęcie postępowania karnego na wniosek prokuratury w jednej sprawie, w którą zamieszany był były minister będący również członkiem parlamentu.

Zdefiniowanie zakresu finansów publicznych w sprawie dotyczącej domniemanego nadużycia stanowiska wysokiego szczebla oraz łamania przepisów prawa zamówień publicznych w przedsiębiorstwie państwowym budzi obawy co do prawnych następstw w wielu przypadkach domniemanej korupcji na wysokim szczeblu, które obecnie są przedmiotem śledztwa lub zostały skierowane do sądu[7].

4.4. Cel referencyjny nr 4: podjęcie dalszych środków na rzecz przeciwdziałania korupcji i zwalczania jej, w szczególności w lokalnych organach władzy

Od połowy 2009 r. w odpowiedzi na zalecenia Komisji Rumunia podejmowała kroki na rzecz wzmocnienia mechanizmów koordynacji i nadzoru w ramach krajowej strategii walki z korupcją. Spotkania komitetu ds. nadzoru odbywały się częściej. Ustanowiono nową techniczną grupę roboczą złożoną z przedstawicieli sektorów wdrażających oraz lokalnej administracji publicznej. Niektóre gminy i władze miejskie dobrowolnie wprowadziły pilotażowe środki antykorupcyjne w swoich miejscowościach. Przewiduje się także rozszerzenie strategii antykorupcyjnej na inne narażone na korupcję sektory, których obecna strategia nie obejmuje, takie jak inspekcja pracy leżąca w kompetencjach Ministerstwa Pracy.

Lokalne strategie walki z korupcją przygotowane przez prokuratury okręgowe najwyraźniej przynoszą konkretne wyniki w postaci zwiększenia liczby aktów oskarżenia i śledztw wszczętych z urzędu[8]. Po raz pierwszy w budżecie ministerialnym przewidziano utworzenie funduszu na finansowanie prowokacji przeprowadzanych przez prokuratury okręgowe. Odnotowano przypadki pomyślnej współpracy między prokuraturą a Generalną Dyrekcją Antykorupcyjną (GDA) w Ministerstwie Administracji i Spraw Wewnętrznych.

GDA opracowała i zaczęła stosować nowe metody wykrywania ryzyka korupcyjnego i narażonych na korupcję punktów w Ministerstwie Administracji i Spraw Wewnętrznych i nadal prowadziła kampanie zwiększające wiedzę obywateli na ten temat i mające na celu zniechęcenie ich do dawania łapówek. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji zamierza wykorzystać i wzmocnić rolę Krajowego Centrum ds. Etyki i na kolejne dwa lata ma zagwarantowane środki na ten cel, dzięki którym wzmocni swoją sieć regionalnych grup inicjatyw antykorupcyjnych i zwiększy intensywność proponowanych przez Centrum szkoleń.

Postępują prace państwowej Agencji Służby Publicznej polegające na uaktualnieniu i wzmocnieniu roli doradców ds. etyki zawodowej w instytucjach publicznych i oczekuje się, że niedługo zostanie przedłożony Parlamentowi projekt ustawy w tej sprawie.

[1] Decyzja Komisji 2006/928/WE z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją (Dz.U. L 354 z 14.12.2006, s. 56).

[2] W wydziale NSK zajmującym się sprawami administracyjnymi i podatkowymi utrwaliła się następująca praktyka: po wpłynięciu do właściwego przedmiotowo wydziału apelacji w interesie prawa w wydziale tym przygotowuje się sprawozdanie omawiające możliwe rozwiązania sprawy, które przedstawia się plenum. Dzięki temu sędziowie, którzy najlepiej znają sprawę, mogą prowadzić dobrze umotywowane dyskusje, co zwiększa skuteczność apelacji w interesie prawa.

[3] Poprzez publikowanie wszystkich orzeczeń sądowych w jednym miejscu Jurindex miał zagwarantować dostępność pełnego orzecznictwa dla wszystkich, a co za tym idzie – zwiększenie przejrzystości działań wymiaru sprawiedliwości.

[4] Od 22 maja 2009 r. do 4 stycznia 2010 r. agencja dokonała 769 weryfikacji i przekazała właściwym instytucjom 174 dodatkowe sprawy w celu zastosowania sankcji lub przeprowadzenia śledztwa. Dwie z tych 174 spraw przekazano do sądu w celu konfiskaty nielegalnego majątku, 60 spraw – organom dyscyplinarnym w celu zastosowania sankcji w następstwie ustaleń Krajowej Agencji ds. Etyki dotyczących niezgodności lub konfliktu interesów, a 112 spraw – prokuraturze w celu przeprowadzenia śledztwa w sprawie domniemanych fałszywych oświadczeń lub innych przestępstw. Do dnia 22 lutego organy dyscyplinarne nałożyły kary w 11 sprawach dotyczących niezgodności.

[5] Między 1 lipca a 31 października KDA przekazała do sądu 45 spraw dotyczących 122 oskarżonych, w tym byłego premiera i obecnego członka parlamentu, byłego doradcy premiera i byłego członka parlamentu, eksperta parlamentarnego i byłego członka parlamentu, byłego prezesa Krajowego Urzędu ds. Walki z Praniem Pieniędzy, czterech prezydentów miast, jednego wiceprezydenta miasta, wiceprefekta, dwóch dyrektorów agencji publicznych i pięciu dyrektorów przedsiębiorstw państwowych.

[6] W skład wspólnej grupy roboczej wchodzili przedstawiciele Najwyższej Rady Sądownictwa, Krajowej Dyrekcji Antykorupcyjnej i Najwyższego Sądu Kasacyjnego, Prokuratury Generalnej i Ministerstwa Sprawiedliwości.

[7] Sprawa dotyczyła domniemanego nadużycia stanowiska, które wyrządziło szkody o szacowanej wysokości 3 mln EUR. Oskarżeni, wśród których znajdował się obecny członek parlamentu, zostali ostatecznie uniewinnieni przez NSK w dniu 28 września 2009 r. w następstwie pierwotnego wyroku uniewinniającego z dnia 19 lutego 2009 r.

[8] Statystyki mówią o 173 aktach oskarżenia dotyczących 273 oskarżonych w 2009 r. w porównaniu z 81 aktami oskarżenia dotyczącymi 180 oskarżonych w 2008 r.