KOMUNIKAT KOMISJI Podsumowanie osiągnięć Komisji w zakresie zarządzania za rok 2013 /* COM/2014/0342 final */





1. Streszczenie Przyjmując niniejsze sprawozdanie podsumowujące oparte na poświadczeniach wiarygodności i zastrzeżeniach odnotowanych przez dyrektorów generalnych i szefów służb w ich rocznych sprawozdaniach z działalności, Komisja bierze na siebie ogólną odpowiedzialność polityczną za zarządzanie budżetem UE. W obszarze bezpośredniego zarządzania funduszami UE Komisja uważa, że wzmocnienie systemów kontroli wewnętrznej i rzeczywiste uproszczenie zasad kwalifikowalności i innych przepisów są kluczowymi elementami w dążeniu do zmniejszenia poziomów błędów. Bardziej szczegółowe kontrole są jednak kosztowne i Komisja uważa, że dodatkowe kontrole powinny być przeprowadzane tylko w przypadku, gdy zostanie wykazane, że potencjalne korzyści przewyższają koszty dla Komisji i beneficjentów. W celu rozwiązania konkretnych problemów w ramach zarządzania dzielonego Komisja zajmuje jasne stanowisko w wielu kwestiach: - organy państw członkowskich powinny maksymalnie wykorzystać wszelkie dostępne instrumenty, aby uniknąć błędów i skutecznie wypełniać swoje obowiązki i zobowiązania w zakresie wszystkich programów realizowanych w ramach zarządzania dzielonego, w celu ochrony budżetu UE. Powinny zająć się kwestią pozostałych braków w swoich systemach zarządzania i kontroli. Komisja będzie w dalszym ciągu dostarczać konstruktywnych wskaźników kontroli i statystyk, które ułatwiają dokładną analizę zarządzania funduszami przez państwa członkowskie; - Komisja wzmocni swoje ramy i strategię audytu, w stosownych przypadkach, by określić pozostałe uchybienia systemów państw członkowskich, w szczególności tych o najwyższym profilu ryzyka dotyczącym wdrażania programów unijnych; - Komisja będzie w dalszym ciągu wdrażać przepisy dotyczące zawieszenia i przerywania płatności w przypadku poważnych uchybień. W razie potrzeby będzie korzystać z nowego mechanizmu do zawieszania płatności dla rolników jako nowego instrumentu ex-ante dla ochrony budżetu UE przed uchybieniami w systemach kontroli państw członkowskich; - Komisja stosuje korekty finansowe wobec państw członkowskich, które nie wdrażają solidnych systemów. W każdym przypadku spełnienia warunków określonych w nowych ramach prawnych Komisja wykorzysta instrument korekt finansowych netto. Zakres finansowy zastrzeżeń dokonanych przez dyrektorów generalnych wzrósł w stosunku do 2012 roku. Wynika to z dodatkowych wysiłków, zarówno pod względem zasobów, jak i metodyki, mających na celu bardziej dokładną ocenę kwot obarczonych ryzykiem i poziomów błędu resztowego. Nie wynika to z pewnością z pogorszenia w zakresie zarządzania finansami przez służby. Ponieważ programy i systemy kontroli mają wymiar wieloletni, rzeczywiste efekty uchybień systemów nadzoru i kontroli oraz zarządzania budżetem UE mogą być oceniane tylko z uwzględnieniem skutków finansowych środków korygujących w kolejnych latach sprawozdawczych. W niniejszym sprawozdaniu Komisja dokonuje przeglądu najważniejszych osiągnięć w zakresie poprawy pomiaru wyników i systemów sprawozdawczych. Podtrzymuje swoje zdecydowane zaangażowanie na rzecz jeszcze większego wzmocnienia tych systemów. W trosce o zachowanie jak największej racjonalności struktur sprawozdawczych Komisji służbom podaje się konkretne wskazówki: - w kwestii różnych sprawozdań przeglądowych, takich jak sprawozdanie z oceny i sprawozdanie podsumowujące, służby centralne powinny podjąć konieczne działania w celu uniknięcia dublowania; - w odniesieniu do poszczególnych rocznych sprawozdań z działalności: część 1 powinna przedstawiać rzetelny i prawdziwy obraz stanu osiągnięć w dziedzinie polityki. Najlepiej to zrobić w takim samym formacie jak w dokumentach dotyczących planowania. Poświadczenie wiarygodności powinno skupiać się na zarządzaniu i sprawach finansowych. 2. 1 Łańcuch odpowiedzialności i sprawozdawczość zarządcza Zgodnie z art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) na Komisji Europejskiej spoczywa odpowiedzialność za wykonanie budżetu UE, w granicach dostępnych środków finansowych i zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Artykuł wymaga od państw członkowskich współpracy z Komisją w celu zapewnienia wykorzystania środków zgodnie z tymi zasadami. Operacyjne wykonanie celów politycznych i celów w zakresie zarządzania jest delegowane przez kolegium komisarzy na rzecz dyrektorów generalnych i szefów służb, którzy (jako delegowani urzędnicy zatwierdzający, AOD) otrzymują niezbędne środki do działania. Ta zdecentralizowana organizacja zarządzania charakteryzuje się wyraźnym rozgraniczeniem zakresów odpowiedzialności poszczególnych podmiotów. Delegowani urzędnicy zatwierdzający posiadają wszelkie uprawnienia do wskazywania najbardziej odpowiedniego i najskuteczniejszego systemu kontroli, pozwalającego zapewnić prawidłowe i efektywne zarządzanie zasobami, za które są odpowiedzialni. Roczne sprawozdania z działalności stanowią najważniejszy instrument, za pomocą którego delegowani urzędnicy zatwierdzający rozliczają się z zarządzania zasobami ludzkimi i finansowymi, za które odpowiadają. W sprawozdaniach tych informują oni o wykonaniu swoich obowiązków[1] i dokumentują wszelkie kwestie wynikające z ich zakresu zarządzania, które muszą być podane do wiadomości kolegium. Każde roczne sprawozdanie z działalności zawiera podpisane poświadczenie wiarygodności, w którym dyrektor generalny lub szef służby, działając w charakterze delegowanego urzędnika zatwierdzającego, daje poświadczenie dotyczące legalności i prawidłowości oraz należytego zarządzania finansami w odniesieniu do wszystkich transakcji finansowych podlegających jego obowiązkom, a także dotyczące niepominięcia żadnych istotnych informacji. Jeżeli to konieczne, poświadczenie zawiera zastrzeżenia odnośnie do określonych obszarów przychodów i wydatków. W części 1 rocznego sprawozdania z działalności delegowany urzędnik zatwierdzający ujmuje informacje, w stosunku rocznym, na temat postępu w kierunku osiągnięcia celów polityki ustanowionych w planie zarządzania, na podstawie informacji dostępnych w chwili przygotowania sprawozdania. Informacje te obejmują nakłady, produkcję, rezultaty osiągnięte w połowie okresu i skutki długoterminowe. Należy dokonać rozróżnienia pomiędzy obowiązkiem Komisji w zakresie sporządzenia sprawozdania z postępów w realizacji celów polityki, a odpowiedzialnością za ich osiągnięcie. Służby Komisji są odpowiedzialne za realizację budżetu i zarządzanie programami finansowymi z należytym uwzględnieniem trybu zarządzania. Ponadto, choć zadaniem Komisji jest dopilnowanie, aby programy te przynosiły pożądane efekty w terenie, pewien wpływ na rezultaty i skutki mają również współprawodawcy, organy państw członkowskich i inne podmioty na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym. Poza tym na osiągnięcia (lub porażki) polityki wynikające z inicjatyw służb Komisji wpływ ma wiele czynników zewnętrznych (społecznych, demograficznych, gospodarczych i środowiskowych), daleko wykraczających poza zakres kontroli dyrektorów generalnych. Aby zapewnić pełną zgodność poświadczeń wiarygodności w rocznych sprawozdaniach z działalności ze swoją finansową odpowiedzialnością za wdrażanie budżetu UE, Komisja potwierdza, że powinny one skupić się na zarządzaniu i sprawach finansowych. W każdym rocznym sprawozdaniu z działalności wyraźnie potwierdza się, że przed ostatecznym podpisaniem poświadczenia wiarygodności odpowiedzialny komisarz lub komisarze zostali poinformowani o najważniejszych punktach sprawozdania, w tym o wszelkich zastrzeżeniach, jakie delegowany urzędnik zatwierdzający zamierza przedstawić. Niniejsze sprawozdanie zostało omówione i przyjęte przez kolegium w dniu 11 czerwca 2014 r. Przyjmując niniejsze sprawozdanie podsumowujące oparte na poświadczeniach wiarygodności i zastrzeżeniach odnotowanych przez dyrektorów generalnych i szefów służb w ich rocznych sprawozdaniach z działalności, Komisja bierze na siebie ogólną odpowiedzialność polityczną za zarządzanie budżetem UE. W niniejszym sprawozdaniu Komisja określa również kluczowe kwestie dotyczące zarządzania, które należy potraktować priorytetowo, oraz działania, jakie należy podjąć, by zaradzić stwierdzonym uchybieniom. Oprócz niniejszej syntezy osiągnięć w zarządzaniu Komisja przedstawi także syntezę wyników osiągniętych w ramach programów wydatkowania. Jest to dokonywane w rocznym sprawozdaniu z oceny finansów Unii na podstawie osiągniętych wyników, które jest wymagane zgodnie z art. 318 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („sprawozdanie oceniające na podstawie art. 318”). Sprawozdanie podsumowujące i sprawozdanie oceniające na podstawie art. 318 służą konkretnym celom i są punktem wyjścia dla procedury udzielania absolutorium z wykonania budżetu. W witrynie internetowej Europa dostępny jest większy zakres informacji dla szerszego grona odbiorców. Zainteresowane strony wymagające bardziej szczegółowych informacji na temat budżetu mogą zapoznać się ze sprawozdaniem Komisji z zarządzania budżetem i finansami[2]. Obywatele poszukujący bardziej ogólnych informacji na temat osiągnięć strategii „Europa 2020” znajdą sprawozdania z istotnych inicjatyw przewodnich i poszczególnych programów wydatkowania[3] na odpowiednich stronach internetowych. Komisja zaleca swoim służbom zapewnienie dostępności odpowiednich, aktualnych informacji, dostosowanych do potrzeb różnych użytkowników, a także wskazanie sprawozdań nieaktualnych lub zbędnych, by usprawnić sprawozdawczość na temat osiągnięć. 3. 2 Wzmocnienie ram Komisji dotyczących zarządzania wynikami Wyznaczanie ex-ante celów i wskaźników dla programów wydatkowania i działań niezwiązanych z wydatkowaniem w planach zarządzania oraz pomiar, ocena i sprawozdania z osiągnięć dokonywane ex-post stanowią kluczowe elementy ram Komisji dotyczących zarządzania wynikami. To tak zwane odzwierciedlenie pozwoliło na zwiększenie obiektywności ram dotyczących wyników. Po podjęciu takiego zobowiązania w sprawozdaniu podsumowującym z 2012 r. Komisja pracuje nad wzmocnieniem swoich ram dotyczących wyników. To ważne przesunięcie nacisku pozwoli na udokumentowanie rezultatów i skutków działań UE w perspektywie średnio- i długoterminowej. Komisja podjęła podejście stopniowe. Po pierwsze, zapewniła ujęcie w podstawach prawnych programów wydatkowania na lata 2014–2020 bardziej spójnych ram monitorowania, oceny i sprawozdań z ich wyników. Po drugie, ramy włączono do planów zarządzania dyrekcji generalnych (DG) na 2014 r. i, począwszy od rocznych sprawozdań z działalności za rok 2014 oraz kolejnej edycji sprawozdania oceniającego na podstawie art. 318, ramy te będą służyć jako podstawa sprawozdań z osiągnięć. Po trzecie, Komisja zobowiązała się do poprawy ram dotyczących wyników w zakresie „działań niezwiązanych z wydatkowaniem”[4], począwszy od planów zarządzania na rok 2015. Dodatkowo Służba Audytu Wewnętrznego (IAS) przeprowadza szereg audytów wyników w ramach strategicznego planu audytów na lata 2013–2015. W 2013 r. IAS przeprowadziła 12 audytów, które koncentrowały się przede wszystkim na kwestiach wyników. W trakcie trwania audytów zaczęły pojawiać się pewne wspólne ustalenia, w szczególności w zakresie systemów mierzenia wyników, zarządzania zasobami ludzkimi i zarządzania projektami informatycznymi i bezpieczeństwem informatycznym. Więcej szczegółowych informacji na temat audytów wyników będzie dostępnych dla organu udzielającego absolutorium jako część sprawozdania z audytów wewnętrznych wymaganego na podstawie art. 99 ust. 5 rozporządzenia finansowego. Komisja uważa również sprawozdania specjalne Trybunału Obrachunkowego za bardzo cenne instrumenty dalszego rozwoju jej systemu zarządzania wynikami w różnych obszarach polityki. 2.1 Wymagania w zakresie wyników ujęte w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020 Na przestrzeni roku 2013 i na początku roku 2014 elementy monitorowania, oceny i sprawozdawczości określone w podstawach prawnych programów wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2014–2020 zostały bardziej szczegółowo opracowane w licznych aktach wykonawczych i delegowanych oraz, w przypadku europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (ESI), osadzone w umowach partnerstwa z państwami członkowskimi i w programach operacyjnych. Dodatkowo w europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne wbudowano zachęty finansowe w formie rezerwy na wykonanie (zob. pkt 2.6). Wszystkie ramy dotyczące wyników programów i funduszy na lata 2014–2020 są zgodne z zasadami dotyczącymi wyników zawartymi w rozporządzeniu finansowym. Zawierają one dokładne i szczegółowe informacje na temat wartości dodanej z okresu interwencji finansowych 2014–2020 oraz ich znaczenia dla celów strategicznych Komisji i celów polityki sektorowej UE, jak również celów szczegółowych, wraz z ilościowymi i jakościowymi wskaźnikami pomiaru ich osiągnięcia. Należy pamiętać, że pozostali współprawodawcy[5] byli ściśle zaangażowani w ustanawianie celów programu i wskaźników efektywności. 2.2 Plany zarządzania W ostatnim kwartale 2013 r. i na początku 2014 r. służby Komisji włączyły główne elementy ram dotyczących działania dla nowych programów wydatkowania do planów zarządzania na rok 2014. Elementy obejmowały cele i wskaźniki, a także monitorowanie, ocenę i przepisy dotyczące sprawozdawczości w podstawach prawnych programów. Szczególną uwagę zwrócono na ustanowienie właściwych poziomów bazowych oraz wystarczająco ambitnych i realistycznych etapów realizacji i celów. Tam gdzie to właściwe, i biorąc pod uwagę czas upływający między wdrożeniem programów wydatkowania a osiągnięciem ich oczekiwanych rezultatów, służby Komisji ustanowiły dodatkowe wskaźniki wewnętrzne, tak by móc konkretnie wykazać w swoich rocznych sprawozdaniach z działalności, że programy są na dobrej drodze do przyniesienia oczekiwanych rezultatów. Ponadto dyrekcje generalne odpowiedzialne za zarządzanie programem opisały logikę interwencji każdego programu i funduszu (tj. powiązania między wykorzystanymi zasobami, osiągniętymi wynikami i założonymi celami). W tym kontekście wyjaśniły także, w jaki sposób ich planowane działania i rezultaty przyczynią się do osiągnięcia celów programu. Służby centralne wspierały przygotowywanie planów zarządzania na rok 2014 r., w szczególności przez organizowanie specjalnych spotkań służących wzajemnej ocenie. Należy odnotować, że w kilku przypadkach cele w planach zarządzania dyrekcji generalnych odnoszą się do problemów społecznych, które są uwzględniane na wiele różnych sposobów, w tym w interwencji finansowej, koordynacji polityki, działaniach regulacyjnych i egzekwowaniu prawa, zorganizowanych na różnych poziomach administracji. Oddzielenie wkładu dyrekcji generalnych w osiągnięcie tych celów od wpływu czynników zewnętrznych i udziału innych podmiotów stanowi poważne wyzwanie. Służby Komisji mają jednak obowiązek monitorowania osiągania celów politycznych Komisji i głównych priorytetów polityki, z naciskiem na zmiany, które będą miały wpływ na życie obywateli UE. Komisja z zadowoleniem przyjmuje udoskonalenia wprowadzone do planów zarządzania dotyczące działań związanych z wydatkowaniem w celu odpowiedniego odzwierciedlenia ram dotyczących wyników dla programów wydatkowania na lata 2014–2020. Komisja zaleca swoim służbom centralnym opracowanie niezbędnych wskazówek, by usprawnić również pomiar wyników i sprawozdawczość w odniesieniu do „działań niezwiązanych z wydatkowaniem”, takich jak stanowienie, monitorowanie i egzekwowanie prawa, opracowanie i koordynacja polityki oraz administracyjne działania wspierające. Należy skupić się na wynikach (wynikach polityki), przy jednoczesnym wykazaniu stopnia, w jakim własna interwencja Komisji (jej wyniki) miała wpływ na ich realizację lub się do niej przyczyniła. 2.3 Roczne sprawozdania z działalności Roczne sprawozdania z działalności stały się ważnym źródłem informacji, zwłaszcza dla Trybunału Obrachunkowego oraz organu udzielającego absolutorium. W ostatnich latach delegowani urzędnicy zatwierdzający bardziej szczegółowo wyjaśniali już, w jaki sposób wykorzystali przyznane im zasoby finansowe i ludzkie do osiągnięcia wyznaczonych przez kolegium celów politycznych, oraz jaka była wartość dodana zastosowanych strategii politycznych dla społeczeństwa UE. Komisja jest zdania, że w ostatnich latach poczyniła znaczne postępy w sprawozdawczości w zakresie osiągnięć polityki, obok osiągnięć w zarządzaniu, a jej roczne sprawozdania z działalności dyrekcji generalnych zawierają wiele przydatnych informacji na temat celów polityki, osiągniętych rezultatów i ich wpływu na społeczeństwo. Roczne sprawozdania z działalności za rok 2014 i późniejsze sprawozdanie oceniające na podstawie art. 318 będą zawierały pierwsze elementy sprawozdawczości na temat postępów poczynionych na drodze do osiągnięcia celów nowych programów WRF, aczkolwiek w odniesieniu do bardzo wczesnego etapu realizacji programu. Oprócz licznych zmian w strukturze rocznego sprawozdania z działalności (zob. pkt 3.2) podjęto kilka działań w celu zapewnienia większego nacisku na wyniki: - włączenie przykładów wysiłków włożonych w poprawę efektywności i gospodarności w zarządzaniu; - włączenie bardziej wyczerpujących informacji na temat wyników pochodzących z różnych źródeł, np. ocen, analiz, audytów i ocen wpływu; - włączenie reprezentatywnych przykładów unijnej wartości dodanej programów oraz - lepsze dopasowanie planów zarządzania do rocznych sprawozdań z działalności (na przykład za pomocą korzystania w obu przypadkach z tych samych szablonów sprawozdań z celów i wskaźników). Komisja zaleca służbom centralnym korzystanie z tego doświadczenia i poprawę planowania i programowania strategicznego (SPP) dokumentów, aby, z czasem, w miarę pojawiania się informacji, dostępna była głębsza i bardziej wszechstronna analiza stopnia, w jakim wydatkowanie UE przyczynia się do osiągnięcia ogólnych celów polityki. Służby centralne powinny zbadać, czy należy opracować bardziej szczegółowe sprawozdania lub czy można w tym celu poprawić istniejące narzędzia sprawozdawcze. Służby centralne sprawdziły roczne sprawozdania z działalności pod względem zgodności ze stałymi instrukcjami. Trudności, jakie napotyka szereg służb Komisji w przestrzeganiu zaleceń, wskazują na potrzebę udzielenia przez służby centralne dodatkowych wskazówek i pomocy w zakresie sporządzania sprawozdań z wyników. Na przykład mniej niż połowa dyrekcji generalnych ujęła w rocznych sprawozdaniach z działalności odpowiednie przykłady konkretnych osiągnięć w ramach programów wydatkowania. 80 % z nich podało przykłady inicjatyw na rzecz poprawy efektywności i gospodarności ich działań, ale jakość przykładów była zróżnicowana. Komisja zaleca swoim służbom centralnym opracowanie podejścia bardziej dopasowanego (np. za pomocą „rodzin” służb) do potrzeb sprawozdawczości z wyników w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2014 r., w szczególności w celu lepszego wykazania odpowiedzialności Komisji w osiąganiu celów polityki oraz raportowania inicjatyw mających poprawić efektywność i gospodarność działań. 2.4 Sprawozdanie z oceny (art. 318 TFUE), ocena wyników finansowania UE obejmująca całą Komisję W czerwcu 2013 r. Komisja przedstawiła trzecie sprawozdanie[6] z przeprowadzonej oceny finansów Unii na podstawie osiągniętych wyników. Sprawozdanie to, przygotowane na podstawie art. 318 TFUE, przedstawia przegląd postępów we wdrażaniu programów oraz skutki i wyniki osiągnięte przez środki finansowe Unii. Obejmuje ono programy UE we wszystkich obszarach polityki obejmujących wydatki z WRF. Oprócz wyników oceny ujęto w nim inne informacje związane z wynikami. Komisja stale pracuje nad poprawą procesu opracowywania tego sprawozdania. Uwzględnienie sprawozdania przygotowanego na podstawie art. 318 w cyklu planowania i programowania strategicznego (SPP) wymaga, by sprawozdanie to opierało się na informacjach na temat ocen zawartych w rocznych sprawozdaniach z działalności, co z kolei wymaga większego skupienia się na ocenach w części 1 sprawozdań z rocznej działalności. Włączenie to zapewnia także zgodność wskaźników efektywności i celów ze wskaźnikami zawartymi w innych dokumentach SPP. Różne oceny stały się źródłem przydatnych informacji na temat osiągnięć polityki zawartych w takich sprawozdaniach. Nie wszystkie oceny służą jednak bezpośrednio celom rocznych sprawozdań z działalności, ponieważ, na przykład, ramy czasowe, które obejmują, mogą nie odpowiadać danemu okresowi rocznemu. Komisja zaleca swoim służbom wzmocnienie aspektów związanych z wynikami (tj. rezultatów i skutków) w zakresie monitorowania i oceny, aby poprawić sporządzanie sprawozdań z wyników w sprawozdaniu z oceny. 2.5 Sprawozdania z realizacji strategii „Europa 2020” i wartości dodanej budżetu UE Komisja podjęła kilka działań w celu wykazania wagi jakości finansowania i wartości dodanej budżetu UE. Przedstawiła na przykład kompleksowe sprawozdanie na temat wartości dodanej finansowania UE na poparcie swoich wniosków dotyczących nowej generacji programów objętych nowymi WRF[7]. Ponadto wszelkie propozycje prawne na temat nowych programów finansowania lub funduszu obejmowały ocenę ich wartości dodanej i wkładu w strategię „Europa 2020”. 2.6 Przydział środków budżetowych przez państwo członkowskie i rezerwa na wykonanie W przypadku nowych WRF nowo utworzony w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych mechanizm rezerwy na wykonanie przyczyni się do stworzenia dodatkowych zachęt do osiągania celów. Rezerwa na wykonanie stanowi 6 % całkowitego przydziału na cel „Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia”, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz na środki zarządzania dzielonego w dziedzinie polityki morskiej i rybołówstwa. Państwa członkowskie i regiony będą musiały z wyprzedzeniem ogłaszać cele, jakie zamierzają osiągnąć przy pomocy dostępnych zasobów, oraz będą musiały dokładnie określić sposób, w jaki będą mierzyć postępy. Będzie to się wiązało z regularnym monitorowaniem oraz debatą nad sposobem wykorzystania środków finansowych. Rezerwa zostanie przydzielona tylko programom i priorytetom ocenionym w ostatecznej ocenie wyników przeprowadzonej przez Komisję w roku 2019 jako priorytety i programy, które osiągnęły swoje etapy realizacji. Ułatwi to lepsze ukierunkowanie na wyniki i osiągnięcie celów strategii UE na rzecz inteligentnego i trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu oraz celów poszczególnych funduszy. 4. 3 Poprawa jakości rocznych sprawozdań z działalności 3.1 Ocena dokonana przez Trybunał Obrachunkowy W swoim sprawozdaniu rocznym za 2012 r. Trybunał Obrachunkowy skontrolował roczne sprawozdania z działalności za 2012 r. Ogólnie rzecz biorąc, jego główne uwagi odnoszą się do potrzeby stworzenia bardziej spójnego podejścia do określania zakresu i kwantyfikacji zastrzeżeń, w szczególności w odniesieniu do kwoty obarczonej ryzykiem i poziomu błędu resztowego. Od tego czasu Komisja włożyła szczególny wysiłek w określenie (zob. załącznik 2) i oszacowanie (zob. pkt 4.1) kwoty obarczonej ryzykiem w spójny i porównywalny sposób we wszystkich dyrekcjach generalnych. 3.2 Zmiana struktury rocznych sprawozdań z działalności Strukturę rocznych sprawozdań z działalności za 2013 r. poddano znacznym zmianom, by pomóc delegowanym urzędnikom zatwierdzającym w spełnianiu wymagań sprawozdawczości zgodnie z nowym rozporządzeniem finansowym i ustosunkować się szeregu zaleceń pokontrolnych. W ciągu ostatnich dziesięciu lat sprawozdania okazały się przydatne zarówno dla wewnętrznych, jak i zewnętrznych zainteresowanych stron. W związku z powyższym Komisja otrzymuje regularne wnioski o uwzględnienie dodatkowych danych i informacji. Zmienione zalecenia stanowią, tam gdzie to możliwe, odpowiedź na te wnioski, a jednocześnie wyraźnie wyjaśniają, że sprawozdania te stanowią sprawozdania z zarządzania przygotowywane dla kolegium i że muszą one w związku z tym zawierać wnioski dotyczące zarządzania w realizacji polityki i celów operacyjnych, funkcjonowania systemów kontroli wewnętrznej i, w zakresie zarządzania finansami, informacje o tym, czy delegowany urzędnik zatwierdzający dysponuje wiarygodnymi danymi potwierdzającymi, że zasoby przypisane do działań zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem oraz zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami. Informacje podlegające ocenie w sprawozdaniu muszą być istotne dla poparcia takich wniosków. W trakcie zmiany zaleceń włożono dużo wysiłku, by zapewnić ujęcie w sprawozdaniach jedynie tego, co jest istotne, i by poprawić jasność i spójność we wszystkich dyrekcjach generalnych. Działanie to ma na celu zapewnienie zgodności, zwięzłości, jasności i spójności przy jednoczesnym zmniejszeniu obciążeń sprawozdawczych. Zalecenia te zostały poddane szczegółowej analizie w celu usunięcia wymagań innych niż istotne. W wyniku tego istnieje obecnie wyraźne rozróżnienie między wymaganiami obowiązkowymi a wytycznymi. Sprawozdania te są zbudowane z trzech warstw, ze wzrastającym stopniem szczegółowości, aby sprostać zróżnicowanym potrzebom różnych użytkowników informacji: 1) streszczenie przedstawiające zwięźle i w przystępny sposób dla czytelnika niebędącego specjalistą główne osiągnięcia polityki i wnioski z zarządzania w zakresie kontroli i wiarygodności; 2) treść sprawozdania przedstawiająca elementy leżące u podstaw wniosków zawartych w streszczeniu; oraz 3) załączniki zawierające bardziej szczegółowe informacje (techniczne). Użycie szablonu z sugerowanymi akapitami wstępnymi dało znacznie większą jasność i porównywalność we wszystkich dyrekcjach generalnych. Streszczenia okazały się szczególnie przydatne do pozyskiwania najważniejszych, łatwo dostępnych informacji na temat wszystkich dyrekcji generalnych. Komisja zaleca swoim służbom podjęcie kroków w celu utrzymania właściwego poziomu przejrzystości, przy jednoczesnym zachowaniu stosownej objętości rocznych sprawozdań z działalności. Ponadto służbom centralnym zaleca się wspieranie służb Komisji i określanie najlepszych praktyk. 3.3 Wzmocniony proces wzajemnej weryfikacji Nieustannie dążąc do dalszych usprawnień, służby centralne już na wczesnych etapach działań starają się wspierać dyrekcje generalne w redagowaniu rocznych sprawozdań z działalności. Omawiają one z nimi kluczowe zagadnienia i w razie potrzeby udzielają wskazówek. Wzajemna weryfikacja okazała się skuteczną platformą wymiany opinii na temat formułowania zagadnień przekrojowych i środków mających na celu zaradzenie uchybieniom. Ponadto Służba Audytu Wewnętrznego aktywnie uczestniczyła w tych dyskusjach i przedstawiła informacje zwrotne na wczesnym etapie na temat projektów rocznych sprawozdań z działalności. 3.4 Opłacalność kontroli Zmienione rozporządzenie finansowe[8] zawiera nowe przepisy wymagające od delegowanych urzędników zatwierdzających uwzględnienia ryzyka i opłacalności przy tworzeniu systemów kontroli wewnętrznej[9] (art. 66 ust. 2 rozporządzenia finansowego) oraz ustalaniu częstotliwości i intensywności kontroli (art. 49 zasad stosowania rozporządzenia finansowego). Delegowani urzędnicy zatwierdzający są teraz również zobowiązani do ujęcia w rocznym sprawozdaniu z działalności ogólnych kosztów i korzyści z kontroli (art. 66 ust. 9 rozporządzenia finansowego). Podstawowym celem oceny opłacalności kontroli jest wpieranie procesu podejmowania decyzji zarządczych dotyczących projektowania systemów kontroli i przydziału powiązanych zasobów. Strategie i systemy kontroli powinny zapewnić większą intensywność i częstotliwość kontroli w obszarach narażonych na wyższe ryzyko i konsekwentne dodawanie wartości przez kontrole. Centralne służby finansowe Komisji pomagają delegowanym urzędnikom zatwierdzającym w całej Komisji w opracowaniu podejścia do kontroli opartego na zróżnicowanym ryzyku. Aby wspierać wdrożenie tego podejścia w wydajny sposób, służby stworzyły grupy robocze i przekazały wskazówki dotyczące zmiany strategii kontroli wewnętrznej, szablony i przykłady na to, w jaki sposób określać i obliczać wymagane wskaźniki opłacalności dla czterech głównych rodzajów wydatków i trybów zarządzania. Wszystkie roczne sprawozdania z działalności obejmują strategie kontroli zgodne z proponowaną strukturą, tak aby było możliwe: - ustanowienie bezpośredniego związku między ryzykiem a kontrolami; - określenie kryteriów potrzebnych do dostosowania częstotliwości i intensywności kontroli do ryzyka; oraz - opracowanie wskaźników służących do oceny skuteczności i wydajności kontroli. Konieczne jest jednak prowadzenie dalszych prac, by lepiej wykorzystać te informacje do dostosowania intensywności i częstotliwości kontroli do ryzyka. W zakresie ustalania wskaźników skuteczności kontroli widać wyraźne różnice. Jest to spowodowane przede wszystkim brakiem regularnej rejestracji wyników kontroli oraz trudnościami w szacowaniu korzyści wynikających z kontroli. Komisja z zadowoleniem przyjmuje wysiłki mające na celu dokonanie zmian strategii kontroli wewnętrznej w celu zapewnienia wydajności i opłacalności kontroli. Jej służby powinny w dalszym ciągu dostosowywać intensywność kontroli do ryzyka, z którym mają do czynienia, z odpowiednim uwzględnieniem ich wpływu na osiąganie celów polityki. Co więcej, Komisja zaleca Dyrektorowi Generalnemu ds. Budżetu dalsze opracowywanie wskazówek określających ograniczoną liczbę wskaźników opłacalności, które mogą być wykorzystane w całej Komisji, oraz bardziej szczegółowe określenie metody, która ma być stosowana do ich obliczania. 5. 4 Poświadczenia wiarygodności uzyskane dzięki rocznym sprawozdaniom z działalności i zastrzeżenia wniesione przez dyrektorów generalnych Po zbadaniu rocznych sprawozdań z działalności, a w szczególności poświadczeń delegowanych urzędników zatwierdzających, i po odnotowaniu przedstawionych przez nich zastrzeżeń, Komisja stwierdza, że dają one wystarczającą pewność co do wykorzystania zasobów zgodnie z ich przeznaczeniem, przestrzegania zasad należytego zarządzania finansami oraz dostarczenia przez stosowanie procedur kontrolnych niezbędnych gwarancji w zakresie legalności i prawidłowości operacji leżących u podstaw obliczeń. 4.1 Liczba zastrzeżeń i kwota obarczona ryzykiem Liczba zastrzeżeń w rocznych sprawozdaniach z działalności zmniejszyła się z 29 w 2012 r. do 21 w roku 2013. Przedstawiono trzy[10] nowe zastrzeżenia, natomiast jedenaście zniesiono[11]. Cztery zastrzeżenia są związane z ryzykiem wizerunkowym, natomiast pozostałych siedemnaście dotyczy legalności i prawidłowości operacji finansowych. Liczba zastrzeżeń nie jest wskaźnikiem liczby ani zakresu problemów napotykanych przez służby, ponieważ pojedyncze zagadnienie może mieć wpływ na programy zarządzane przez kilka służb i może powodować nieproporcjonalnie dużą liczbę wydawanych zastrzeżeń[12]. Ponadto charakter i zakres przyczyn lub ograniczeń leżących u podstaw rzadko są porównywalne. Ponieważ zniesione zastrzeżenia były związane z działalnością wydatkową o mniejszej wartości finansowej, niższy wynik nie przekładał się na zmniejszenie zakresu ryzyka ani kwoty obarczonej ryzykiem[13]. Przeciwnie, zarówno zakres, jak i ryzyko finansowe wynikające z zastrzeżeń wzrosły w 2013 r. Delegowani urzędnicy zatwierdzający przedstawili główne przyczyny swoich zastrzeżeń i określili działania naprawcze mające doprowadzić do ich usunięcia. W załączniku 1 do niniejszego sprawozdania zawarto wyrażony liczbowo przegląd zastrzeżeń, a w poniższej tabeli pokazano kwotę obarczoną ryzykiem (3 807 mln EUR) w odniesieniu do części wydatków objętej zastrzeżeniem (zakres 129 149 mln EUR). Tabela. Zastrzeżenia 2013 – zakres i kwota obarczona ryzykiem (w mln EUR)[14] Obszar || Łączne wydatki || Zakres || Kwota obarczona ryzykiem Rolnictwo || 58 227 || 58 051 || 1 888 Spójność || 58 912 || 57 723 || 1 506 Zarządzanie dzielone razem || 117 139 || 115 774 || 3 394 || || || Pomoc zewnętrzna || 6 383 || 3 768 || 126 Badania naukowe || 11 539 || 6 291 || 180 Inne obszary polityki wewnętrznej || 4 217 || 354 || 8 Administracja || 5 488 || 0 || 0 Zarządzanie bezpośrednie/pośr. razem || 27 626 || 10 412 || 314 Całkowity budżet UE || 144 766 || 126 186 || 3 708 EFR || 2 963 || 2 963 || 99 Ogółem || 147 729 || 129 149 || 3 807 Zastrzeżenia finansowe dokonywane są w przypadku, gdy kwota obarczona ryzykiem przekracza próg istotności 2 %. Pozostała część wydatków, która nie jest ujęta w tym zakresie, niekoniecznie jest jednak pozbawiona niezgodności. Niemniej kwota obarczona ryzykiem w wydatkach pozbawionych zastrzeżeń nie jest wyższa niż 2 %, a zatem w 2013 r. stanowi maksymalną kwotę 372 mln EUR[15]. Dlatego też Komisja jest przekonana, że całkowita kwota obarczona ryzykiem dla całości wydatków w 2013 r. (budżet UE i EFR), w tym zarówno kwoty obarczone ryzykiem w ramach wydatków objętych zastrzeżeniami, jak i wydatków nieobjętych zastrzeżeniami, znajduje się poniżej wartości 4 179 mln EUR (3 807 mln EUR + 372 mln EUR), co odpowiada 2,8 %[16] wszystkich dokonanych wypłat. W roku 2013 zgodnie z rozporządzeniem finansowym i przepisami sektorowymi Komisja wprowadziła korekty finansowe i odzyskała środki w wysokości 3 362 mln EUR, co stanowiło 2,3 % środków wypłaconych z budżetu unijnego. Spadek w stosunku do roku 2012 (4 419 mln EUR) jest spowodowany istotnym przypadkiem (stanowiącym 49 % ogólnej sumy korekt finansowych zastosowanych w 2012 r.) związanym z wprowadzeniem w 2012 r. korekty finansowej w wysokości 1,8 mld EUR dotyczącej programów Funduszu Spójności na lata 2000–2006 w Hiszpanii. Wynikający z tego spadek o 34 % korekt finansowych zastosowanych w 2013 r. (z 3 742 mln EUR do 2 472 mln EUR) był tylko częściowo zrekompensowany przez wzrost o 31 % środków odzyskanych w 2013 r. (z kwoty 678 mln EUR do 890 mln EUR). Wieloletni charakter kontroli i audytów zgodny z art. 59 rozporządzenia finansowego, w tym kontrole ex-post dokonywane przez Komisję i państwa członkowskie, oznacza, że do zapewnienia bardziej miarodajnego obrazu znaczenia i skuteczności mechanizmów naprawczych stosowanych przez Komisję i państwa członkowskie oraz ich wpływu na pozostałą kwotę obarczoną ryzykiem należy stosować kumulatywne dane liczbowe. Poniższe wskaźniki pokazują wyraźnie tendencję wzrostową finansowego wpływu zdolności naprawczych systemów nadzoru i kontroli Komisji w ciągu ostatnich pięciu lat. Całkowita kwota korekt finansowych i środków odzyskanych w 2013 r. (3 362 mln EUR) przekracza o 632 mln EUR średnią kwotę za lata 2009–2013 (2 730 mln EUR). W okresie 2009–2013 średnia kwota korekt finansowych i środków odzyskanych stanowiła 2,13 % średniej kwoty płatności z budżetu UE, natomiast w okresie 2009–2012 stanowi 2,07 %. 4.2 Przychody Problemy dotyczące rzetelności deklaracji w sprawie tradycyjnych zasobów własnych organów belgijskich zostały rozwiązane w formie usprawnionych kontroli wewnętrznych. W efekcie Dyrektor Generalny ds. Budżetu był w stanie znieść zastrzeżenie dotyczące niedostatecznej pewności co do wiarygodności belgijskich systemów rozliczeniowych i rachunkowych. 4.3 Wydatki administracyjne DG ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa zgłosiła zastrzeżenie związane z ryzykiem wizerunkowym w następstwie ustaleń Trybunału Obrachunkowego dotyczących sprawozdania finansowego szkół europejskich za 2012 r. oraz stwierdzenia nieprawidłowości związanych z potencjalnym nadużyciem finansowym w odniesieniu do jednej ze szkół. DG ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa podjęła już środki, w ramach istniejącej struktury zarządzania, takie jak ciągły nacisk na niezwłoczne wdrożenie zaleceń Trybunału i IAS, w szczególności w odniesieniu do nowego systemu rachunkowości (SAP). Ponadto wspomniana dyrekcja generalna skorzysta z możliwości, jakie daje zmiana rozporządzenia finansowego szkół europejskich do zaproponowania sposobu ponownego zaprojektowania systemu rozliczalności szkół europejskich. Komisja zaleca DG ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa, aby udzieliła ona wsparcia we wzmocnieniu procedur kontroli i ulepszyła ogólne środowisko kontroli w szkołach europejskich, poprzez dalsze naciski, za pośrednictwem Rady Najwyższej, by szkoły podjęły niezbędne decyzje i działania. Szkoły muszą postępować zgodnie z zaleceniami Trybunału Obrachunkowego i Służby Audytu Wewnętrznego, zwłaszcza w odniesieniu do nowego systemu rachunkowości. 4.4 Rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich, środowisko naturalne, rybołówstwo i zdrowie Dyrektor Generalny ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich zgłosił nowe zastrzeżenie co do środków rynkowych finansowanych przez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) w zakresie różnego rodzaju programów pomocy w dziewięciu państwach członkowskich (w Austrii, Republice Czeskiej, Francji, Hiszpanii, Niderlandach, Polsce, Szwecji, we Włoszech i w Zjednoczonym Królestwie). Kwota obarczona ryzykiem odpowiada 7,43 % dokonanych wypłat. W przypadku większości z tych środków Komisja stwierdziła braki w trakcie audytów na miejscu. W pozostałych przypadkach (organizacje producentów z Niderlandów i programy dopłat do spożycia mleka w szkołach we Francji i w Szwecji), zastrzeżenie było wywołane wysokim poziomem błędu zgłoszonym przez agencję płatniczą lub jednostkę certyfikującą. We wszystkich przypadkach określono już niezbędne działania naprawcze i powiadomiono o nich odpowiednie państwa członkowskie. Dyrektor Generalny utrzymał swoje zastrzeżenie dotyczące dopłat bezpośrednich z EFRG w przypadku 20 agencji płatniczych w sześciu państwach członkowskich (w Hiszpanii (15), Francji, Zjednoczonym Królestwie (Anglii), Grecji, na Węgrzech i w Portugalii). Kwota obarczona ryzykiem odpowiada 2,34 % dokonanych wypłat. Ponieważ braki zostały zidentyfikowane przez samą Komisję, określono już niezbędne działania korygujące i odpowiednie państwa członkowskie zostały powiadomione. Dyrektor Generalny utrzymał swe zastrzeżenie dotyczące wydatków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w odniesieniu do 31 agencji płatniczych w 19 państwach członkowskich (w Belgii, Bułgarii, Cyprze, Niemczech (2), Danii, Hiszpanii (6), Finlandii, Francji (2), Zjednoczonym Królestwie (2), Grecji, na Węgrzech, w Irlandii, we Włoszech (5), w Luksemburgu, Niderlandach, Polsce, Portugalii, Rumunii i Szwecji). Kwota obarczona ryzykiem odpowiada 5,12 % dokonanych wypłat. Ponieważ braki zostały zidentyfikowane przez samą Komisję, określono już niezbędne działania korygujące i odpowiednie państwa członkowskie zostały powiadomione. Dyrektor Generalny zgłosił także nowe zastrzeżenie dotyczące wydatków w Turcji z Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej w zakresie rozwoju obszarów wiejskich (IPARD). Kwota obarczona ryzykiem odpowiada 5,46 % wydatków w ramach IPARD. Dyrektor Generalna ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa utrzymała swoje zastrzeżenie dotyczące systemów zarządzania i kontroli Europejskiego Funduszu Rybołówstwa (EFR) (kwalifikowalności zadeklarowanych wydatków w przypadku sześciu państw członkowskich – Republiki Czeskiej, Danii, Hiszpanii, Finlandii, Niderlandów i Zjednoczonego Królestwa). Płatności w odniesieniu do tych sześciu programów zostały lub zostaną przerwane. Dla każdego przypadku opracowany zostanie plan działania określający środki, jakie należy podjąć, aby naprawić uchybienia będące przyczyną wysokich poziomów błędów, jak również obowiązujące limity czasowe. Płatności zostaną wznowione dopiero wtedy, gdy kwestie te zostaną w zadowalającym stopniu uwzględnione. Kwota obarczona ryzykiem w tych sześciu programach o wysokim poziomie błędu stanowi razem jedynie 1,91 % całkowitych płatności z EFR. 4.5 Polityka regionalna, energia i transport Dyrektor Generalny DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej utrzymał dwa zastrzeżenia. Jedno dotyczy systemów zarządzania i kontroli Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR)/Funduszu Spójności/Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) za lata 2007–2013, w 2013 r., dla 68 programów operacyjnych w 15 państwach członkowskich (w Austrii, Belgii, Bułgarii, Republice Czeskiej, Niemczech, Estonii, Hiszpanii, na Węgrzech, we Włoszech, w Malcie, Niderlandach, Polsce, Słowenii, Słowacji i Zjednoczonym Królestwie), pięciu europejskich programów współpracy terytorialnej i dwóch programów IPA. Kwota obarczona ryzykiem odpowiada 2,66 % środków EFRR/FS i IPA wypłaconych w 2013 roku. Drugie zastrzeżenie odnosi się do systemów zarządzania i kontroli EFRR/Funduszu Spójności na lata 2000–2006, w 2013 r., w przypadku pięciu programów operacyjnych we Włoszech i Irlandii oraz w przypadku Funduszu Spójności (sektor transportu) w Polsce i Rumunii, ale bez wpływu na ostateczne płatności w 2013 roku. W każdym przypadku podjęto lub zaplanowano konkretne działania, w tym: - pisemne ostrzeżenia mające na celu niedopuszczenie do składania wniosków o płatność dotyczących nieprawidłowych wydatków; - zawieszenie terminów płatności; - rozpoczęcie procedur korekty, jeżeli Komisja uzna, że organy krajowe nie przeprowadziły wystarczających kontroli przed likwidacją projektów; - dodatkowe wskazówki i pomoc dla władz krajowych; - wzajemną weryfikację audytów mającą na celu sprawdzenie zdolności krajowych audytorów do wypełnienia swoich zobowiązań; - aktualizację planu audytu oraz ciągły nacisk na audyty oparte na analizie ryzyka; oraz - monitorowanie wdrożenia uzgodnionych planów działań naprawczych po przerwaniu/zawieszeniu płatności. W odniesieniu do okresu programowania 2000–2006, w każdym przypadku podjęto lub zaplanowano konkretne działania, w tym: - rozpoczęcie procedury korekty finansowej jako część procesu zamknięcia; oraz - zwrócenie się do organów o przeprowadzenie dalszych kontroli przed likwidacją projektów. 4.6 Zatrudnienie i sprawy społeczne Dyrektor Generalny ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego utrzymał dwa zastrzeżenia w odniesieniu do poważnych braków w kluczowych aspektach systemów zarządzania i kontroli wskazanych programów operacyjnych. Główne zastrzeżenie to zastrzeżenie finansowe dotyczące Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) na lata 2007–2013, w 2013 r., w przypadku 36 programów operacyjnych w 11 państwach członkowskich (w Belgii, Republice Czeskiej, Francji, Niemczech, Irlandii, we Włoszech, w Polsce, Rumunii, Słowacji, Hiszpanii i Zjednoczonym Królestwie). Kwota obarczona ryzykiem w zastrzeżeniu dotyczącym okresu 2007–2013 odpowiada 2,4 % środków wypłaconych na rzecz EFS w 2013 roku. Drugie zastrzeżenie to zastrzeżenie wizerunkowe dotyczące EFS na lata 2000–2006 w 2013 r. w przypadku sześciu programów operacyjnych w czterech państwach członkowskich (we Francji, Włoszech, w Szwecji i Zjednoczonym Królestwie). W odniesieniu do okresu programowania 2000–2006 nie ma żadnego ryzyka finansowego, gdyż końcowe płatności będą dokonywane dopiero wtedy, gdy wszystkie problemy zostaną rozwiązane i osiągnięte zostanie porozumienie z zainteresowanymi państwami członkowskimi na poziomie korekty finansowej. Komisja podjęła lub planuje konkretne działania dla każdego odnośnego programu w celu uzyskania pewności, że wymagane środki naprawcze zostały wprowadzone w życie. Oprócz realizacji surowej polityki wstrzymywania i zawieszania płatności, mającej na celu ochronę funduszy UE, Komisja aktywnie promowała korzyści płynące ze stosowania uproszczonych opcji kosztów w przypadku EFS w kontekście negocjacji umów partnerstwa i programów operacyjnych na okres programowania 2014–2020. Ponieważ udział Hiszpanii w programach operacyjnych, co do których wniesiono zastrzeżenia, nadal wynosi jedną trzecią, opracowany zostanie specjalnie ukierunkowany plan działania w ścisłej współpracy z organami hiszpańskimi, by stawić czoła konkretnym stwierdzonym problemom. DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego będzie również ściśle śledzić wdrożenie przez Rumunię działania, o które wnioskowała, by poprawić system zarządzania i kontroli. 4.7 Stosunki zewnętrzne, pomoc rozwojowa i rozszerzenie Dyrektor Generalny ds. Rozwoju i Współpracy — EuropeAid utrzymał swoje ogólne zastrzeżenie, tj. obejmujące wszystkie działania i cykle zarządzania, ponieważ w 2013 r. ogólny poziom błędu resztowego w zakresie legalności i prawidłowości operacji leżących u podstaw obliczeń wyniósł 3,35 %. W wyniku zastrzeżenia z 2012 r. sporządzono plan działania. Plan ten jest już wdrażany i dotyczy również tego powtarzającego się zastrzeżenia. 4.8 Badania naukowe i inne obszary polityki wewnętrznej Jedna trzecia zastrzeżeń w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2013 r. odnosi się do siódmego programu ramowego w zakresie badań (7PR). Wynika to z faktu, że program jest wdrażany przez sześć różnych dyrekcji generalnych i dwie agencje wykonawcze. Ponieważ poziom wykrytych błędów na podstawie wspólnej reprezentatywnej próbki z audytu na koniec roku 2013 wyniósł 4,14 %, delegowani urzędnicy zatwierdzający utrzymali swoje zastrzeżenia. Jedynie Agencja Wykonawcza Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERCEA) i Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych (REA) nie zrobiły tego dla dwóch konkretnych subpopulacji (programy „Pomysły” i „Ludzie”), które mają inne profile beneficjentów i prostsze tryby dotacji, co dało poziomy błędu dla programu poniżej średniej. Dyrektor REA zgłosił zastrzeżenie związane z konkretną subpopulacją małych i średnich przedsiębiorstw (projekty MŚP), gdyż ocenia on, że poziom błędu resztowego może wynieść do 14 % z uwagi na relatywnie wyższy profil ryzyka. Środki upraszczające wprowadzone w 2011 r. miały pozytywny wpływ na poziom błędu. Komisja uważa jednak, że możliwości uproszczenia zasad 7PR zostały wyczerpane. Komisja zaleca służbom zarządzającym siódmym programem ramowym w zakresie badań dalsze stosowanie środków zmniejszających błędy, np. poprzez stałe wysiłki mające na celu zapewnienie wskazówek i informacji zwrotnych uczestnikom i kontrolerom poświadczającym, by zapobiegać powstawaniu błędów. Należy kontynuować prace związane z kontrolą i audytem, równoważąc legalność i prawidłowość z innymi celami, takimi jak atrakcyjność i skuteczność polityki UE w dziedzinie badań, konkurencyjność na rynkach międzynarodowych, doskonałość naukowa, zachęcanie do udziału małych i średnich przedsiębiorstw oraz ograniczanie kosztów kontroli. Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego (EACEA) utrzymała swoje zastrzeżenie dotyczące programu „Uczenie się przez całe życie” w związku z poziomem błędu resztowego (3,04 %), który w dalszym ciągu wynosi ponad 2 %. Agencja analizuje najczęstsze błędy i, w razie potrzeby, podejmuje dalsze działania, przy uwzględnieniu kosztów i korzyści ewentualnych środków naprawczych. Obowiązkowe korzystanie przez beneficjentów z zaświadczeń audytora wraz z usprawnionym przekazywaniem informacji na temat zobowiązań finansowych powinno pozwolić na osiągnięcie 2 % progu istotności dla projektów, wobec których podjęto zobowiązania w ostatnim roku bieżącego okresu programowania, czyli w roku 2013. Niemniej na podstawie oszacowania dyrektora EACEA poziom błędu dla całego programu „Uczenie się przez całe życie” 2007–2013 wywoła zastrzeżenie na co najmniej kilka lat. Dyrektor Generalny ds. Działań w dziedzinie Klimatu utrzymał swoje zastrzeżenie związane z ryzykiem wizerunkowym dotyczące pozostałych istotnych zagrożeń bezpieczeństwa wskazanych w rejestrze unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (ETS). W wyniku zorganizowanych cyberataków na niektóre krajowe rejestry w okresie od listopada 2010 r. do stycznia 2011 r. i kradzieży znacznej liczby uprawnień wykryto znaczące, systemowe słabości w odnośnych przepisach na temat bezpieczeństwa. Jeden z operatorów złożył skargę przeciwko Komisji do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w związku z kradzieżą uprawnień. Doprowadziło to do ujęcia zobowiązania warunkowego w wysokości 16,2 mln EUR w sprawozdaniach finansowych DG ds. Działań w dziedzinie Klimatu. Postępowanie w sądzie trwa. W roku 2012 i 2013 nie było żadnych incydentów związanych z bezpieczeństwem informacji, ale Komisja w dalszym ciągu podnosi jego poziom. „Deklaracja bezpieczeństwa” wydana wspólnie przez DG ds. Działań w dziedzinie Klimatu i DG ds. Informatyki pod koniec stycznia 2013 r. zawiera plan działania obejmujący propozycje pięciu dodatkowych środków bezpieczeństwa w celu wspólnego zniwelowania sześciu zidentyfikowanych zagrożeń operacyjnych. Terminowe i skuteczne wprowadzenie planu działania do roku 2015 dałoby wystarczającą pewność, że ryzyko rezydualne związane z jakimkolwiek udanym cyberatakiem obniżono do akceptowalnie niskiego poziomu. Dyrektor Generalna DG ds. Zdrowia i Konsumentów utrzymała swoje zastrzeżenie dotyczące dokładności przedstawianych przez państwa członkowskie zestawień wydatków (poziom błędu resztowego wynoszący 2,3 % w 2013 r.) w ramach programów zwalczania chorób zwierząt i monitorowania w obszarze żywności i pasz. DG podjęła już liczne środki ograniczające w celu zmniejszenia poziomu błędu w tej dziedzinie. Bardziej precyzyjna i restrykcyjna definicja wydatków kwalifikowalnych została wprowadzona w decyzji Komisji w sprawie programów weterynaryjnych od dnia 1 stycznia 2011 roku. Korzystanie z kosztów jednostkowych w programach na lata 2012 i 2013 pomoże zmniejszyć liczbę błędów w zestawieniach wydatków. Oczekuje się, że skumulowany efekt wszystkich środków jeszcze bardziej zmniejszy poziom błędu, prawdopodobnie do wartości poniżej 2 %. 6. 5 Wiarygodność zyskiwana dzięki Służbie Audytu Wewnętrznego Komitet ds. Audytu informuje kolegium o zagadnieniach związanych z audytem, w tym o zagadnieniach o wymiarze zbiorowym. W sprawozdaniu z audytu wewnętrznego za rok 2013[17] odnotowano postęp we wdrożeniu zaleceń kontrolnych IAS. Do końca roku 2013 wdrożono 79 % zaleceń przyjętych w latach 2009–2013. W odniesieniu do zaleceń wydanych w latach 2009–2013 i ocenianych jako bardzo ważne lub krytyczne wdrożenie jedynie dziesięciu (2,3 %) zaleceń kategorii „bardzo ważne” było opóźnione o więcej niż sześć miesięcy (w stosunku do terminu podanego w początkowym planie działania). Wdrożenie trzech zaleceń z kategorii „bardzo ważne” wydanych przed rokiem 2009 było również opóźnione. Żadne z krytycznych zaleceń nie pozostało niezrealizowane. Komitet był regularnie informowany o przypadkach, w których wdrożenie zaleceń krytycznych lub bardzo ważnych było opóźnione o ponad sześć miesięcy. Dalsze prace IAS potwierdziły, że ogólnie zalecenia są wdrażane w sposób zadowalający, a systemy kontroli w służbach poddanych audytowi są coraz lepsze. IAS „zamknęła” 96 % zaleceń monitorowanych w tym okresie. Audytor wewnętrzny Komisji przedłożył ogólną opinię, opartą głównie na jego własnej pracy oraz pracy działów audytu wewnętrznego i skupiającą się na zarządzaniu finansami. Uznał, że Komisja wdrożyła procedury administrowania, zarządzania ryzykiem i kontroli wewnętrznej, które, analizowane jako całość, są wystarczające, aby dać wystarczającą pewność osiągnięcia celów finansowych Komisji. Ogólna opinia jest doprecyzowana w odniesieniu do zastrzeżeń wyrażonych przez delegowanych urzędników zatwierdzających w ich rocznych sprawozdaniach z działalności. Ponadto audytor wewnętrzny dodał akapit objaśniający, podkreślając trzy kwestie wymagające szczególnej uwagi: 1) w odniesieniu do opłacalności kontroli w rocznych sprawozdaniach z działalności (zob. pkt 3.4 powyżej) audytor sugeruje, że należy bardziej doprecyzować wskazówki, by służby wykazywały bardziej przejrzyście, że kontrole są skuteczne i proporcjonalne oraz że skromne zasoby są wykorzystywane w sposób celowy i racjonalny; 2) dostrzega postęp w sposobie, w jakim formułowane i prezentowane są błędy rezydualne w rocznych sprawozdaniach z działalności, w szczególności w zakresie funduszy strukturalnych, badań, rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich. Uważa on, że konieczne jest, aby dyrekcje generalne nadal wykazywały niezawodność i solidność poziomów błędów rezydualnych. W przypadku korzystania z informacji od państw członkowskich dotyczących błędów i korekt finansowych dyrekcje generalne powinny podejmować wszelkie uzasadnione kroki, w drodze kontroli i audytu, w celu zweryfikowania ich prawdziwości. Muszą one też zapewnić rygorystyczne stosowanie ich własnych środków naprawczych; oraz 3) audyty pracy Agencji Wykonawczej ds. Konkurencyjności i Innowacyjności (EACI) i REA przeprowadzone w 2013 r. przez IAS[18] podkreśliły znaczące wyniki w zakresie strategii i systemów kontroli oraz zarysowały odpowiednie działania, które należy podjąć. W wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020 więcej zadań powierzonych będzie agencjom wykonawczym. Rosnące budżety operacyjne i zakresy obowiązków agencji będą wymagać od nich odpowiedniego wzmocnienia systemów kontroli wewnętrznej, aby sprostać przyszłym wyzwaniom i w pełni zażegnać ryzyko błędu w zakresie operacji leżących u podstaw obliczeń. Odnośnie do zdolności naprawczych wieloletnich systemów nadzoru i kontroli audytor wewnętrzny Komisji stwierdza, że uzasadnione jest założenie, iż płatnościom dokonanym w roku 2013 odpowiadać będzie porównywalny średni roczny poziom korekt finansowych i środków odzyskanych, jak w ciągu ostatnich czterech lat. W związku z tym szacuje się, że korekty finansowe i środki odzyskane będą w odpowiedniej wielkości, aby zabezpieczyć budżet jako całość i wraz z upływem czasu. Sprawozdanie podsumowujące z prac audytora wewnętrznego zostanie przekazane organowi udzielającemu absolutorium zgodnie z art. 99 ust. 5 zmienionego rozporządzenia finansowego. 7. 6 Wyzwanie zarządzania dzielonego W ramach zarządzania dzielonego państwa członkowskie mają obowiązek stworzyć i utrzymać niezawodne systemy zarządzania i kontroli. Zgodnie z art. 317 TFUE oraz nowym rozporządzeniem finansowym zarządzanie dzielone oznacza także współodpowiedzialność Komisji i państw członkowskich. Według sprawozdania rocznego Trybunału Obrachunkowego za 2012 r. około dwóch trzecich błędów mogło zostać wykrytych i skorygowanych przez organy krajowe. 6.1 Organy państw członkowskich powinny maksymalnie wykorzystać dostępne instrumenty, aby zapobiec błędom i wypełniać swoje obowiązki i zobowiązania w zakresie wszystkich programów realizowanych w ramach zarządzania dzielonego, w celu ochrony budżetu UE i zajęcia się kwestią pozostałych braków w swoich systemach zarządzania i kontroli. Potrzebne będą dodatkowe środki, aby wspomóc najsłabsze ogniwa w łańcuchu wiarygodności, tj. niedostateczne inspekcje systemów zarządzania i kontroli na poziomie instytucji zarządzającej/instytucji płatniczych i agencji, które wykonują nieskuteczne kontrole na pierwszym poziomie, co daje niewiarygodne wyniki kontroli. Komisja wzmocni swoją rolę nadzorczą wobec organów państw członkowskich w celu jak najbardziej skutecznego zapobiegania błędom w przyszłości i dokonywania korekty wcześniejszych wydatków. Dlatego też Komisja będzie kontynuować swoje działania mające na celu ukierunkowane budowanie zdolności. Dodatkowo zachęca do najszerszego zastosowania uproszczonych systemów płatności, które są znacznie mniej podatne na błędy niż tradycyjne mechanizmy wydatkowania. Komisja wzywa państwa członkowskie do wykazania zaangażowania na rzecz poprawy rozliczalności i przejrzystości przez intensyfikację, w razie konieczności, działań kontrolnych, w szczególności w odniesieniu do pierwszego poziomu kontroli zarządzania, przed poświadczeniem wydatków Komisji, oraz przez przyjęcie jasnych zasad kwalifikowalności, które zmniejszą ryzyko błędu. Korekta nienależnie wypłaconych kwot jest ważnym elementem należytego zarządzania finansami. W 2013 r. nieustannie dokładano wysiłków, by wdrażać niezbędne korekty finansowe, poprawiać jakość przedstawianych przez państwa członkowskie danych dotyczących korekt finansowych i odzyskanych środków oraz propagować stosowanie najlepszych praktyk w celu udoskonalenia mechanizmów odzyskiwania należności na poziomie krajowym i unijnym. W zakresie zarządzania dzielonego roczne sprawozdania z działalności zawierają szczegółowe informacje na temat korekt, które państwa członkowskie wdrażają i zgłaszają Komisji, oraz oceny krajowych systemów kontroli. W dziedzinie polityki spójności, jak również w zakresie polityki rolnej, państwa członkowskie wdrażają korekty wynikające z ich własnych prac kontrolnych i audytów dokonywanych przez UE. Za okres programowania 2007–2013 korekty te są zgłaszane łącznie do 31 marca, z przesunięciem o jeden rok, a więc w 2013 r. państwa członkowskie zgłosiły swoje korekty z 2012 r. Oprócz korekt dokonanych w wyniku audytów UE były to też korekty i środki odzyskane w następstwie ich własnych audytów; ich wartość wyniosła łącznie 1 411 mln EUR. Delegowani urzędnicy zatwierdzający podali najnowsze dane dostępne w chwili podpisywania swoich rocznych sprawozdań z działalności[19]. 6.2 Komisja wzmocni swoje ramy i strategię audytu, by pomóc w usuwaniu pozostałych uchybień w systemach państw członkowskich, w szczególności tych o najwyższym profilu ryzyka w zakresie wdrażania programów unijnych. Trybunał Obrachunkowy stwierdził, że sprawozdania państw członkowskich z audytu, na których opiera się analiza ryzyka dokonywana przez Komisję, są czasami niewiarygodne. Mimo że większość sprawozdań z audytu dotyczących państw członkowskich jest wiarygodna, Komisja nie polega na ich wynikach w sposób niepodważalny, ale zawsze ocenia je i wyciąga wnioski dla uzyskania pewności. W dziedzinie rolnictwa Komisja podtrzyma swoje podejście oparte na analizie ryzyka, ale przejdzie na wieloletnią strategię audytu na okres 2014–2020 celem uzyskania lepszej równowagi między zakresem ryzyka a zasięgiem geograficznym. Żadne z państw członkowskich nie będzie wyłączone, ale niektóre, w których ryzyko jest wyższe, będą badane bardziej intensywnie. Audyty Komisji będą nadal koncentrować się na kontrolach agencji płatniczych przed dokonaniem wypłaty na rzecz beneficjentów końcowych. We wszystkich przypadkach poważnych niedociągnięć państwa członkowskie będą zobowiązane do opracowania i wdrożenia szczegółowych planów działań naprawczych, a Komisja będzie monitorować ich realizację. Do działania tego przypisana będzie nowa jednostka w celu obsługi płatności bezpośrednich, a także wprowadzone będą ulepszenia do systemu identyfikacji działek rolnych. Zastosowanie niewystarczających środków naprawczych w zakresie niedociągnięć zgodnie z planem działania będzie skutkować zawieszeniem płatności. Niezależnie od tego (w ramach odrębnej procedury kontroli zgodności rozliczeń), nakładane są korekty finansowe netto w celu ochrony budżetu UE. Zgodnie z reformą wspólnej polityki rolnej (i zgodnie z tym, co zostało ustanowione w zmienionym rozporządzeniu finansowym), od roku składania wniosków 2014 jednostki certyfikujące muszą wykonać powtórnie podstawowe kontrole na reprezentatywnej próbce transakcji na poziomie beneficjentów i wydać opinię na temat legalności i prawidłowości transakcji. DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich przeprowadzi kontrolę wiarygodności tej opinii i wykorzysta ją w celu umocnienia pewności i precyzyjnej analizy ryzyka do własnych audytów na poziomie podstawowych kontroli. W dziedzinie polityki spójności wieloletnia strategia audytu Komisji na lata 2007–2013, która jest co roku aktualizowana na podstawie oceny ryzyka, składa się z dwóch głównych elementów: - weryfikacji (za pomocą powtórzenia na miejscu krajowych prac kontrolnych, w tym na poziomie beneficjentów) zakresu, w jakim może polegać na pracy krajowych organów kontroli, a także na podanych przez nie wynikach audytów i poziomach błędu, oraz - bezpośredniego audytu programów lub organów, które zostały ocenione jako niewystarczająco eliminujące zidentyfikowane wysokie ryzyko, w tym także audyty na miejscu na poziomie beneficjentów w celu potwierdzania wyników ukierunkowanych audytów systemów. Nowa, jednolita strategia audytu na lata 2014–2020 odzwierciedla modernizację niektórych aspektów rocznego cyklu zarządzania finansowego i kontroli, który kończyć się będzie przedstawieniem, w terminie do dnia 15 lutego każdego roku, poświadczonego sprawozdania finansowego programu, oświadczenia dotyczącego zarządzania i rocznego podsumowania, opinii z audytu na temat funkcjonowania systemów, legalności i prawidłowości wydatków i zapisów księgowych oraz stosownego sprawozdania z kontroli. Na podstawie swoich rozległych audytów przeprowadzanych od 2009 r., oceniających wiarygodność najważniejszych organów kontroli (obejmujących 96 % przydzielonych środków), DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego będą nadal monitorować wyniki organów, aby upewnić się, że działają one w ramach wymaganych standardów. Będą one wymagać planu działań naprawczych dla tych niewielu organów kontroli, które nie działają prawidłowo, i zapewnią im wskazówki i wspólne narzędzia metodyczne. Kontrole pierwszego szczebla organów zarządzających/agencji płatniczych w zakresie deklaracji beneficjentów na temat wydatków stanowią podstawę łańcucha wiarygodności. Komisja zweryfikuje, za pomocą własnych audytów systemu opartych na ocenie ryzyka (które obejmują wizyty kontrolne na miejscu u beneficjentów), czy władze krajowe prowadzą odpowiednie kontrole. Jest to skutkiem ustaleń Komisji z audytu i będzie trwało do momentu, aż Komisja uzyska pewność, że uchybienia systemowe zostały uwzględnione i naprawione, oraz zastosuje korekty finansowe w celu ochrony budżetu UE. 6.3 Komisja będzie w dalszym ciągu zawieszać płatności w przypadku wystąpienia poważnych uchybień, którymi zainteresowane państwo członkowskie nie zajęło się jeszcze w stosownym czasie. Będzie ona korzystać ze wzmocnionego mechanizmu w zakresie rolnictwa jako instrumentu ex-ante służącego ochronie budżetu UE przed uchybieniami w systemach kontroli państw członkowskich. W swoich rocznych sprawozdaniach z działalności służby dokonujące operacji w trybie zarządzania dzielonego zgłosiły wszystkie decyzje w sprawie przerw/zawieszeń, w tym odpowiednie programy operacyjne, państwa członkowskie, których to dotyczy, rodzaje uchybień, główne fakty wywołujące każdą z decyzji i wpływ decyzji na budżet. Informacje te są ważnym elementem w procesie uzyskiwania wystarczającej wiarygodności i rozliczalności. W następstwie wprowadzenia nowego narzędzia wstrzymywania płatności w odniesieniu do okresu programowania 2007–2013 dyrekcje generalne zaangażowane w zarządzanie dzielone podjęły w 2013 r. oficjalne decyzje o wstrzymaniu biegu płatności w 265 przypadkach, na łączną kwotę 4 930 mln EUR. W roku 2013 i pierwszym kwartale 2014 r. kolegium przyjęło również 17[20] decyzji o zawieszeniu płatności w ramach programów na lata 2007–2013. Płatności zostaną wznowione dopiero wtedy, gdy delegowani urzędnicy zatwierdzający uzyskają od jednostek audytowych wyraźne potwierdzenie usunięcia powodów, dla których płatności zostały przerwane lub zawieszone, dokonania niezbędnych korekt finansowych i braku innych zagrożeń dla przyszłych wydatków, jakie Komisja będzie zatwierdzać. To doświadczenie w ramach zarządzania dzielonego potwierdza skuteczność zawieszenia jako zachęty dla państw członkowskich do podjęcia odpowiednich działań naprawczych. 6.4 Komisja stosuje korekty finansowe wobec państw członkowskich, które nie wdrażają solidnych systemów. Będzie korzystać z instrumentu korekt finansowych netto. Ogólnie rzecz biorąc, w 2013 r. Komisja bardzo aktywnie odzyskiwała nadpłacone kwoty i dokonywała korekt finansowych. Punkt 4.1 wskazuje wyraźnie, że odpowiednio chroni ona budżet UE przed wydatkami poniesionymi z naruszeniem prawa. Więcej informacji na temat tych danych, jak również mechanizmów naprawczych w obowiązujących przepisach, można znaleźć w nocie 6 do sprawozdania finansowego za rok 2013 i w komunikacie Komisji do organu udzielającego absolutorium oraz Trybunału Obrachunkowego we wrześniu każdego roku. Na żądanie Parlamentu Europejskiego komunikat będzie zawierał podział korekt finansowych dokonywanych przez państwa członkowskie, dane na temat korekt finansowych netto, które skutkują dochodami przeznaczonymi na określony cel w budżecie UE, i wyniki działań naprawczych państw członkowskich. Komisja będzie kontynuować współpracę z państwami członkowskimi, których systemy audytu wykazują stałe i systematyczne uchybienia. Ponadto stosuje ona wszystkie dostępne instrumenty mające na celu zapobieganie błędom i ochronę budżetu UE. W zakresie polityki rolnej, w tym rozwoju obszarów wiejskich, korekty finansowe są stosowane wszędzie tam, gdzie wykrywa się nieprawidłowe wydatki. W chwili obecnej celem jest również dalsze skrócenie czasu wdrożenia decyzji w sprawie korekty finansowej netto. Obecnie procedura ta, z uwzględnieniem jej etapów kontradyktoryjnego i pojednawczego, trwa zbyt długo. Szybsza procedura[21] powinna stanowić lepszą zachętę dla państw członkowskich do usuwania uchybień w swoich systemach zarządzania i kontroli w sposób terminowy, chociaż należy podkreślić, że budżet UE jest dobrze chroniony nawet w przypadku opóźnionego wprowadzenia korekt. W przypadku europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych nowe przepisy w sprawie korekt finansowych netto stanowią dodatek do istniejących procedur korygujących, zgodnie z którymi państwo członkowskie może ponownie korzystać z funduszy unijnych dostępnych dla innych projektów lub programów, jeśli zgodzi się na korektę. Niemniej w przypadku stwierdzenia poważnych nieprawidłowości po przedłożeniu sprawozdania rocznego Komisja będzie stosować korekty zmniejszające środki przyznane państwu członkowskiemu, tak by nie można było ponownie wykorzystać skorygowanych kwot. Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów obejmujące europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne określa przejrzyste zasady[22] i warunki stosowania korekt[23]. Komisja musi je stosować, jeżeli wykryto poważne niedociągnięcia. Ze względu na potrzebę zastosowania postępowania kontradyktoryjnego wobec danego państwa członkowskiego Komisja oczekuje zastosowania korekt w ciągu 10 do 12 miesięcy od powiadomienia o ustaleniach. Komisja zaleca swoim służbom wprowadzenie efektywnego systemu stosowania korekt finansowych netto w możliwie najkrótszym terminie, na podstawie przepisów na nowy okres programowania od 2016 r., oraz do podjęcia działań w celu przyspieszenia istniejącej procedury zgodności w rolnictwie. 6.5 Komisja będzie w dalszym ciągu dostarczać wiarygodnych danych statystycznych, aby ułatwić dokładną analizę wyników państw członkowskich. Roczne sprawozdania z działalności są bardzo cennym źródłem informacji dla organu udzielającego absolutorium, ponieważ w sposób przejrzysty pokazują, w jaki sposób Komisja wypełnia swoje zobowiązanie do zapewnienia legalności i prawidłowości polityki zarządzania dzielonego na poziomie poszczególnych państw członkowskich i programów (w przypadku polityki spójności) lub agencji płatniczych (w przypadku rolnictwa). Sprawozdania zawierają szacunki poziomu błędu i pozostałej kwoty obarczonej ryzykiem, z podziałem na agencje płatnicze/programy i państwa członkowskie. Pomagają również organowi udzielającemu absolutorium w ocenie sytuacji w sposób bardziej szczegółowy, ponieważ dostarczają informacji na temat faktycznego ryzyka po wdrożeniu przez państwa członkowskie i Komisję (w przypadku korekt finansowych netto) działań korygujących. W 2013 r. Komisja poinformowała o kwotach odzyskanych dzięki korektom finansowym i o środkach odzyskanych w trakcie roku 2012. Informacje objęły działania zapobiegawcze i naprawcze oraz, w miarę możliwości, ich wkład w zapewnienie trwałej poprawy systemów zarządzania i kontroli, znajdującej odzwierciedlenie w poziomach błędu. Należy również zauważyć, że poziomy błędu resztowego zgłaszane przez służby Komisji są wykorzystywane do oszacowania ryzyka finansowego i różnią się one od poziomów błędu zgłaszanych przez Trybunał Obrachunkowy. Jest to głównie spowodowane faktem, że uwzględniają one wpływ różnych mechanizmów naprawczych po ich rzeczywistym wdrożeniu. 8. 7 Kwestie przekrojowe i ich rozwiązania 7.1 Standardy kontroli wewnętrznej Komisja przyjęła do wiadomości dokument dotyczący stanu kontroli wewnętrznej przygotowany przez Dyrektora Generalnego ds. Budżetu i jest zadowolona z pozytywnej tendencji, jaką odnotowano w zakresie procedur operacyjnych. Komisja zaleca DG ds. Budżetu, by kontynuowała wysiłki na rzecz uproszczenia standardów kontroli wewnętrznej, tak aby koncentrowały się one bardziej na wydajności i skuteczności, a także by dokonała w nich odpowiednich zmian. 7.2 Wpływ podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań, na proces zapewniania wiarygodności wydatków Zmienione rozporządzenie finansowe uprościło definicję form i metod zarządzania przez włączenie ich do wspólnej ram logicznych obejmujących: - zarządzanie bezpośrednie w sytuacji przekazywania funduszy UE przez delegowanego urzędnika zatwierdzającego beneficjentom i wykonawcom; oraz - zarządzanie pośrednie lub zarządzanie dzielone w sytuacji powierzenia funduszy UE innym podmiotom lub państwom członkowskim przed przekazaniem końcowym odbiorcom. Ponadto rozporządzenie przewiduje możliwość tworzenia nowych typów podmiotów wyznaczonych, którym delegowani urzędnicy zatwierdzający powierzają zadania związane z wykonaniem budżetu w szerokiej gamie rozwiązań obejmujących między innymi: - wzajemne delegowanie do innych delegowanych urzędników zatwierdzających; - budżety operacyjne agencji wykonawczych; - fundusze na wspólne przedsięwzięcia; - fundusze na umowy w sprawie wkładu finansowego EuropeAid z państwami trzecimi; - instrumenty finansowe, którymi zarządza Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) i Europejski Fundusz Inwestycyjny (EFI); - budżet realizowany za pośrednictwem agencji krajowych; oraz - mandaty innych organizacji międzynarodowych. W 2013 r. 22 służby Komisji bazowały na organach, którym powierzono wykonywanie zadań w realizacji budżetu poprzez operacje na łączną kwotę 6 572 mln EUR. Wszystkie organy z wyjątkiem jednego – Agencji Wykonawczej ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej – uznały, że posiadają odpowiednie informacje do stwierdzenia wiarygodności. W sprawozdaniu podsumowującym z 2012 r. Komisja potwierdziła, że poświadczenie wiarygodności obejmuje wszystkie zasoby przydzielone do jej dyrekcji generalnych, niezależnie od wykorzystanego trybu zarządzania oraz od tego, czy organ, któremu powierzono wykonywanie zadań, jest przedmiotem odrębnej decyzji w sprawie udzielenia absolutorium. Delegowani urzędnicy zatwierdzający powinni zapewnić odpowiedni nadzór, wziąć pod uwagę wszelkie negatywne wyniki kontroli lub uchybienia systemu kontroli i w razie potrzeby zgłosić zastrzeżenia. DG ds. Budżetu dostarczyła zalecenia, szablony i wskazówki dotyczące specjalnej części i załącznika w rocznych sprawozdaniach z działalności, w których służby mogą informować o nadzorze i zapewnianiu wiarygodności w odniesieniu do podmiotów, którym, działając w charakterze nadrzędnych dyrekcji generalnych, powierzyły zadania związane z wykonaniem budżetu. W szczególności DG ds. Gospodarczych i Finansowych wskazała na wyzwania w zakresie stosowania wskazówek z uwagi na dużą liczbę specjalnych ustaleń z organami, którym powierzono wykonywanie zadań, na podstawie porozumień sprzed wielu lat. W wyniku wzajemnej weryfikacji projektów rocznych sprawozdań z działalności wykryto lukę w zalecanej strategii kontroli. Nie ma to w pełni zastosowania w przypadkach, w których finansowanie nie obejmuje wydatków operacyjnych, ale jest wykorzystywane wyłącznie na pokrywanie kosztów administracyjnych organu, któremu powierzono wykonywanie zadań. Komisja poleca DG ds. Budżetu opracowanie dalszych szczegółowych wskazówek dotyczących najistotniejszych strategii kontroli wewnętrznej na potrzeby zarządzania zewnętrznego oraz najlepszych praktyk w zakresie kontroli nadzorczych przeprowadzanych przez nadrzędne dyrekcje generalne i powiązanej dokumentacji. 7.3 Strategia Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych Komunikat w sprawie strategii Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych[24] kładzie nacisk na konieczność wzmocnienia przez dyrekcje generalne i służby Komisji ich systemów kontroli wewnętrznej, aby zażegnać ryzyko nadużycia finansowego. Jednym z kluczowych działań było opracowanie i przyjęcie strategii zwalczania nadużyć do końca 2013 roku. Dwanaście służb[25] już w pełni wdrożyło swoje strategie, a inne wskazały przewidywany termin pełnego wdrożenia i zidentyfikowania pozostałych środków, w takim zakresie, w jakim mogą one być podane do publicznej wiadomości bez stwarzania zagrożenia dla ich skuteczności. Nie zgłoszono żadnego ryzyka rezydualnego nieobjętego środkami ograniczającymi. Zgłoszone wskaźniki ilościowe stanowią zasadniczo liczbę podejrzeń nadużyć finansowych przeniesionych do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) lub badanych przez Urząd. DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego oraz DG ds. Zdrowia i Konsumentów przedstawiają również, jako wskaźniki finansowe, kwoty powiązane z bardziej ryzykownymi operacjami finansowymi podlegające ścisłemu monitoringowi. Na podstawie rocznych sprawozdań z działalności można stwierdzić, że w związku z wdrożeniem przez służby strategii zwalczania nadużyć finansowych – mimo że nie wszystkie te poszczególne strategie zostały już w pełni wdrożone – nie istnieje ryzyko nieobjęte środkami ograniczającymi, które sugerowałoby, że ten cel kontroli nie jest odpowiednio spełniony. Środki w tej dziedzinie (np. szczegółowa analiza ryzyka beneficjentów, ścisłe monitorowanie wybranych projektów lub umów, wszelkie inne środki na rzecz ograniczenia ryzyka nadużyć finansowych) zostały już przedstawione w niektórych rocznych sprawozdaniach z działalności, wraz z wynikami działań na rzecz zwalczania nadużyć finansowych podjętych w danym roku sprawozdawczym i wszelkimi elementami wiarygodności, które można przyjąć na ich podstawie. Zostanie to kompleksowo dokonane w sprawozdaniach za 2014 r. Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że opracowywanie i wdrażanie strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych jest już znacznie zaawansowane w większości dyrekcji generalnych. Zaleca swoim służbom kontynuowanie ujmowania informacji na temat zapobiegania nadużyciom finansowym jako części oceny ich wewnętrznych systemów kontroli. [1] Art. 66 rozporządzenia finansowego. [2] Niniejsze sprawozdanie obejmuje opis osiągniętych celów na dany rok, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami (art. 227 zasad stosowania (RAP) rozporządzenia finansowego). Zgodnie z art. 141 rozporządzenia finansowego wszystkie instytucje i organy ujęte w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym sporządzają roczne sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami w zakresie swoich wydatków administracyjnych. Sprawozdanie Komisji dotyczy wydatków operacyjnych Unii Europejskiej. [3] Np. roczna analiza wzrostu gospodarczego, krajowe programy reform oraz specjalny portal na temat „Europy 2020” na http://ec.europa.eu/europe2020. [4] „Działania niezwiązane z wydatkowaniem” to działania, które nie dysponują dużym budżetem operacyjnym innym niż przeznaczonym na wydatki administracyjne. [5] Komisja podsumowała wyniki procesu legislacyjnego dotyczącego wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 w specjalnym komunikacie pt. „Ostateczna tablica wyników w dziedzinie uproszczenia w odniesieniu do wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020”, COM(2014) 114 final. [6] COM(2013) 461 final. [7] Sprawozdanie na temat wartości dodanej finansowania UE (SEC(2011) 867). [8] Zmienione rozporządzenie finansowe stosuje się od stycznia 2013 r. Rozporządzenie finansowe: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1). Zasady stosowania: rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1268/2012 z dnia 29 października 2012 r. w sprawie zasad stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (Dz.U. L 362 z 31.12.2012, s. 1). [9] Rozporządzenie finansowe definiuje „kontrolę” jako wszelkie środki przedsięwzięte w celu uzyskania wystarczającej pewności co do osiągnięcia celów kontroli wewnętrznej. Zakłada to istnienie wszechstronnych systemów kontroli wewnętrznej, obejmujących wszystkie środki zarządzania środkami budżetowymi, od identyfikacji potrzeb i celów poprzedzającej wszelkie zobowiązania prawne do podjęcia ostatecznych decyzji zamykających programy wieloletnie. [10] Najważniejsze nowe zastrzeżenie dotyczy środków rynkowych Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), a drugie – Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej w zakresie rozwoju obszarów wiejskich (IPARD) (oba zastrzeżenia dotyczą DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich). Trzecie zastrzeżenie jest związane z ryzykiem wizerunkowym i odnosi się do kwestii odpowiedzialności w szkołach europejskich (DG ds. Zasobów Ludzkich i Bezpieczeństwa). [11] Aby znieść zastrzeżenie, delegowanych urzędników zatwierdzających poproszono o wykazanie, że problem uchybień został skutecznie rozwiązany. Zniesione zastrzeżenia dotyczyły: - czterech pozostałych zastrzeżeń w odniesieniu do 6PR (DG ds. Badań Naukowych i Innowacji); - certyfikowanych produktów ekologicznych (DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich); - Instrumentu Finansowego Orientacji Rybołówstwa (IFOR) (DG ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa); - Europejskiego programu energetycznego na rzecz naprawy gospodarczej (EPENG) (DG ds. Energii); - projektu systemu informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) (DG do Spraw Wewnętrznych); - wiarygodności sprawozdawczości finansowej Europejskiej Agencji Kosmicznej (DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu); - misji obserwacji wyborów (Służby ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej); oraz - zastrzeżenia związanego z przychodami z tradycyjnych zasobów własnych (TZW) (DG ds. Budżetu). [12] Odnosi się to zwłaszcza do obszaru polityki badań naukowych, w którym zagadnienia dotyczące zarządzania programami ramowymi dotyczą sześciu dyrekcji generalnych i dwóch agencji wykonawczych. [13] Pojęcie kwoty obarczonej ryzykiem zdefiniowano w załączniku 2. [14] O ile nie zaznaczono inaczej, źródłem wszystkich danych liczbowych podanych w niniejszym sprawozdaniu jest tymczasowe skonsolidowane sprawozdanie finansowe UE za rok obrotowy 2013 i roczne sprawozdania z działalności. W przypadku rozbieżności wykorzystano wartość podaną w sprawozdaniu wstępnym. Takie przypadki są wyraźnie wskazane. [15] Kwota 372 mln EUR odpowiada 2 % różnicy między 147 729 mln EUR a 129 149 mln EUR. [16] Błędu nie należy mylić z nadużyciem finansowym. Ten pierwszy oznacza pomyłkę polegającą np. na nieprawidłowym wypełnieniu formularza lub nieprzestrzeganiu wymogów właściwego postępowania o udzielenie zamówienia. Celowo popełniana jest mniejszość błędów. Nadużycie finansowe to nieprawidłowość, do której doprowadzono celowo, stanowiąca przestępstwo. Przypadki podejrzenia o nadużycie finansowe są systematycznie przekazywane do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). [17] Art. 99 ust. 3 rozporządzenia finansowego. [18] Nazwę zmieniono później na „Agencję Wykonawczą ds. Małych i Średnich Przedsiębiorstw (EASME)”. [19] W dziedzinie rolnictwa informacje dotyczące korekt finansowych i odzyskanych środków dotyczą roku, za który sporządzane jest sprawozdanie. [20] W roku 2013 podjęto decyzje o piętnastu przypadkach zawieszenia, a w pierwszym kwartale 2014 r. – o dwóch. Sześć decyzji dotyczyło EFRR, a 11 EFS. [21] Więcej informacji znajduje się w pkt 2 lit. b). [22] Poważne niedociągnięcia będą definiowane w kategoriach (nie)zgodności z głównymi elementami systemów zarządzania i kontroli, szczegółowo ocenionymi zgodnie z 18 kluczowymi wymaganiami dla wszystkich organów programu. Główne elementy, które mają być oceniane na podstawie szczegółowych i kompleksowych wyników audytu, obejmują: - odpowiednie rozdzielenie funkcji organów programu i nadzoru nad wszystkimi instytucjami pośredniczącymi uczestniczącymi w systemie zarządzania i kontroli; - odpowiedni wybór operacji i skuteczne weryfikacje dokonane przez organy zarządzające, w pierwszej kolejności mające na celu uniknięcie błędów; - skuteczne środki przeciwdziałania nadużyciom; - odpowiednie procedury sporządzania wniosków o płatność, poświadczania kompletności, dokładności i prawdziwości rachunków programu przekazanych do Komisji oraz - skuteczne audyty systemów, działań i rachunków. Niski poziom zgodności lub jej brak w zakresie jednego z kluczowych wymagań określonych w akcie delegowanym lub w zakresie co najmniej dwóch wspomnianych kluczowych wymagań będą automatycznie prowadziły Komisję do wniosku, że istnieją poważne niedociągnięcia skutkujące korektami finansowymi netto. [23] W akcie delegowanym ustalone zostaną również kryteria, które Komisja ma wykorzystać do określenia poziomu korekt ryczałtowych (5 %, 10 %, 25 % lub 100 %). Wiążą się one ze względną skalą poważnego niedociągnięcia, jego częstotliwością i zakresem, a także stratą dla budżetu Unii. Ponadto zgodnie z aktem jednolite stawki będzie można podnieść do kolejnego poziomu w przypadku powtarzających się poważnych niedociągnięć spowodowanych niewprowadzeniem przez organy programu niezbędnych środków w celu poprawy systemu po zastosowaniu korekty finansowej w poprzednim roku obrachunkowym. [24] COM(2011) 376 z 24.6.2011. [25] DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, DG ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii, DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, DG do Spraw Wewnętrznych, DG ds. Sprawiedliwości, DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej i Służba ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej, Służba Audytu Wewnętrznego, Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, Służba Prawna, Biuro Doradców ds. Polityki Europejskiej i Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego.