1. WPROWADZENIE I KONTEKST POLITYCZNY

W art. 79 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) powierzono UE zadanie polegające na stworzeniu wspólnej polityki imigracyjnej mającej na celu zapewnienie skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi oraz sprawiedliwego traktowania obywateli państw trzecich przebywających legalnie w państwach członkowskich.

W dyrektywie 2004/114/WE wprowadzono obowiązkowe przepisy dotyczące przyjmowania studentów będących obywatelami państw trzecich. Państwom członkowskim pozostawiono swobodę jeśli chodzi o stosowanie dyrektywy wobec uczniów, wolontariuszy i stażystów niepobierających wynagrodzenia. Jeśli studenci spełniają odpowiednie warunki, są uprawnieni do uzyskania dokumentu pobytowego i przysługują im pewne prawa w zakresie zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, co pozwala im na pokrycie części kosztów studiów i przemieszczanie się między różnymi państwami członkowskimi w celu odbywania studiów. W dyrektywie 2005/71/WE ustanowiono przyspieszoną procedurę przyjmowania naukowców z państw trzecich, którzy zawarli umowę o przyjęciu z instytucją badawczą zatwierdzoną przez dane państwo członkowskie. Umowa o przyjęciu stanowi potwierdzenie, że istnieje wiarygodny projekt badawczy, że naukowiec ma odpowiednie umiejętności naukowe, aby zrealizować projekt oraz że posiada wystarczające zasoby i ubezpieczenie zdrowotne. Naukowcy mogą przebywać w innym państwie członkowskim w ramach realizacji swojego projektu badawczego oraz mogą nauczać zgodnie z przepisami krajowymi.

W 2011 r. Komisja przedstawiła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania z wdrożenia przedmiotowych dyrektyw. Ze sprawozdań wynika, że w dyrektywach wystąpił szereg niedociągnięć. W istniejących dyrektywach, przyjętych przez Radę po przeprowadzeniu procedury konsultacji z Parlamentem Europejskim, nie uwzględniono niektórych trudności, jakie napotykają wnioskodawcy pragnący przybyć do UE, w szczególności związanych z wizami. Obecnie obowiązujące przepisy nie zawsze są w pełni zgodne z programami Unii obejmującymi środki w zakresie mobilności i nie zapewniają dostatecznych gwarancji proceduralnych. Nie są one wystarczająco jasne lub wiążące, w szczególności w odniesieniu do studentów. W związku z tym w sprawozdaniach z wdrożenia stwierdzono, że należy dokonać poprawek dyrektyw.

Wniosek ten jest również umotywowany faktem, że od czasu przyjęcia dyrektyw znacznie zmieniła się sytuacja polityczna. Kapitał ludzki stanowi jeden z kluczowych zasobów Europy w kontekście strategii „Europa 2020” oraz konieczności zapewnienia inteligentnego i zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu. Imigracja spoza UE jest jednym ze źródeł napływu wysoko wykwalifikowanych osób, rośnie zwłaszcza zapotrzebowanie na studentów i naukowców z państw trzecich.

Wszelkie inicjatywy w obszarze migracji należy także rozpatrywać w szerszym kontekście dialogu i współpracy UE z państwami trzecimi w zakresie celów polityki zagranicznej i polityki zewnętrznej w dziedzinie migracji, jak określono w zmienionym globalnym podejściu UE do kwestii migracji i mobilności (GPMM). Propagowanie kontaktów międzyludzkich i zachęcanie do działań dotyczących edukacji są istotnymi aspektami tej polityki w skali światowej, w szczególności w krajach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie UE oraz w jej strategicznych krajach partnerskich. Prowadzi to do wzajemnego wzbogacania poprzez korzyści osiągane w wyniku wymiany kulturalnej, społecznej i językowej. Wydarzenia, które nastąpiły w południowym regionie Morza Śródziemnego w ciągu ostatnich miesięcy, w szczególności potwierdzają, jak duże znaczenie ma propagowanie ściślejszych kontaktów międzyludzkich oraz stwarzanie możliwości wymiany, zwłaszcza dla ludzi młodych. UE musi również pogodzić swój cel, polegający na propagowaniu migracji naukowców i studentów do UE, z zobowiązaniem pomagania odnośnym krajom rozwijającym się w rozwiązaniu problemu drenażu mózgów w najbardziej istotnych sektorach.

DEFINICJA PROBLEMU

Największy problem dotyczący obydwu dyrektyw jest związany z zezwoleniami dla obywateli państw trzecich na wjazd i pobyt w UE (tj. wizami długoterminowymi lub dokumentami pobytowymi). Przepisy prawne często są złożone i niejasne. Procedury są czasochłonne i nie zawsze stosowane w sposób sprawiedliwy i spójny. W odniesieniu do grup, w przypadku których procedura imigracyjna wymaga, aby organizacja przyjmująca rozpoczęła procedurę przyjmowania i ułatwiła ten proces (w szczególności uczniów, stażystów i wolontariuszy), rozdrobnienie przepisów w całej UE wiąże się z dużym nakładem zasobów i pracy. Dzieje się tak, ponieważ w niektórych przypadkach należy uwzględnić kilka, często rozbieżnych, systemów prawnych.

Mimo że prawa odnośnych obywateli państw trzecich zwiększyły się wraz z przyjęciem dyrektywy w sprawie jednego zezwolenia, istnieje ryzyko, że z powodu istniejących ograniczeń niektóre grupy nie będą w pełni objęte jej przepisami.

Obecne przepisy dotyczące imigracji nie uwzględniają w wystarczającym stopniu programów unijnych obejmujących środki w zakresie mobilności, takich jak Erasmus Mundus czy Marie Curie. Może to prowadzić do problemów związanych z procedurami przyjmowania i mobilnością wewnątrzunijną. Mobilność wewnątrzunijna stwarza problemy nie tylko dla beneficjentów programów unijnych obejmujących środki w zakresie mobilności, lecz również, z bardziej ogólnego punktu widzenia, dla studentów, naukowców i stażystów pobierających wynagrodzenie, jako że przepisy dyrektyw w sprawie mobilności wewnątrzunijnej nie są wystarczająco zaawansowane.

Wykryto również niedociągnięcia w zakresie gwarancji proceduralnych. Jednym z nich jest brak jakichkolwiek przepisów regulujących terminy, w jakich państwa członkowskie muszą ocenić wnioski o przyjęcie i podjąć decyzję w danej sprawie.

W odniesieniu do rynku pracy, absolwentom lub naukowcom z państw trzecich, po ukończeniu przez nich studiów lub prac badawczych, trudno jest rozpoznać możliwości zatrudnienia. Członkowie rodzin naukowców nie mają zagwarantowanego dostępu do rynku pracy. Dostęp studentów jest ograniczony w trakcie odbywania przez nich studiów, co utrudnia im odpowiednie sfinansowanie swojego pobytu i dokonanie wkładu w gospodarkę kraju przyjmującego.

Ponadto obecne ramy obejmują ograniczoną liczbę osób. Zastosowanie dyrektywy jest fakultatywne w odniesieniu do uczniów, wolontariuszy i stażystów niepobierających wynagrodzenia, co prowadzi do znacznych rozbieżności, jeśli chodzi o zastosowanie dyrektywy wobec różnych grup obywateli w poszczególnych państwach członkowskich. Stażyści pobierający wynagrodzenie i pracownicy au pair nie są objęci żadnymi ramami prawnymi UE, mimo że zmagają się z podobnymi problemami i uczestniczą w podobnych wymianach. Te grupy powinny zostać objęte większą ochroną, dotyczy to zwłaszcza pracowników au pair, którzy są szczególnie narażeni na wykorzystywanie z uwagi na charakter ich zatrudnienia obejmujący pracę u rodziny.

W 2010 r. około 220 000 obywateli państw trzecich przybyło do UE w celu kształcenia i odbycia studiów, a około 7000 – w celach naukowych. Nie istnieją kompleksowe dane liczbowe dotyczące liczby przybywających obywateli państw trzecich, którzy napotykają opisane powyżej problemy lub liczby obywateli państw trzecich, którzy z powodu tych problemów udają się w inne miejsce niż UE. Oczywiste jest jednak, że znaczna liczba osób, które przybywają do UE na mocy obowiązujących przepisów doświadcza trudności związanych z lukami w przepisach dyrektywy, o ile nie istnieją krajowe przepisy, które by temu zaradziły. Dostępne informacje dotyczące charakteru wykrytych problemów, w połączeniu ze znaczną liczbą zezwoleń wydawanych co roku na mocy obecnie obowiązujących dyrektyw, wskazują, że należy podjąć działania w celu rozwiązania tych problemów. Wszystkie te wykryte niedociągnięcia mogą podważyć zdolność UE do przyciągania wysoko wykwalifikowanych studentów, naukowców i innych grup obywateli państw trzecich, podczas gdy inne części świata stają się coraz bardziej atrakcyjne dla tych grup.

2. JAKĄ ROLĘ PEŁNI UE?

W art. 79 TFUE wyraźnie powierzono Unii zadanie opracowania wspólnej polityki imigracyjnej, pozostawiając państwom członkowskim odpowiedzialność za określenie liczby imigrantów, których przyjmują do celów pracy lub prowadzenia działalności na własny rachunek.

Sprawny system imigracji, przyciągający uzdolnionych imigrantów, wymaga ustanowienia wspólnych warunków i kryteriów przyjmowania. Możliwość mobilności wewnątrzunijnej można uzyskać jedynie poprzez stworzenie wspólnego systemu dla wszystkich państw członkowskich.

Przepisy UE mogą obejmować warunki wjazdu i pobytu, wizy długoterminowe i dokumenty pobytowe, prawa przysługujące obywatelom państw trzecich legalnie przebywającym na jej terytorium oraz warunki regulujące ich mobilność wewnątrzunijną i ich pobyt. Artykuł 79 ust. 2 TFUE stanowi, że przyjęcie takich przepisów podlega zwykłej procedurze ustawodawczej i decyduje o nim Rada i Parlament.

Wartości dodanej obecnie obowiązujących dyrektyw dowiedziono na przestrzeni lat, a nowy instrument przyczyniłby się do dalszej poprawy sytuacji. Przejrzyste ramy prawne obejmujące zabezpieczenia w celu zapewnienia rzeczywistego transferu umiejętności ułatwiłyby wymianę międzynarodową między państwami członkowskimi i państwami wysyłającymi.

Przepisy UE mające na celu uproszczenie praw i warunków pobytu przyczyniłyby się również do zwiększenia ochrony praw podstawowych.

3. CELE

Głównym ogólnym celem polityki jest udoskonalenie ram prawnych stosowanych wobec obywateli państw trzecich, którzy zamierzają przybyć do UE i przebywać czasowo w Unii przez okres przekraczający trzy miesiące, do celów studiowania i prowadzenia badań naukowych oraz aby zdobyć doświadczenie lub uczestniczyć w różnych działaniach mających na celu zwiększenie ich umiejętności i zdolności, w tym jako uczeń, wolontariusz, stażysta pobierający lub niepobierający wynagrodzenia lub pracownik au pair.

W świetle wyżej opisanych problemów określono następujące cele szczegółowe:

· poprawa warunków przyjmowania poprzez ściślejsze powiązanie uzyskania właściwych zezwoleń z usprawnieniem procesu decyzyjnego dotyczącego tych zezwoleń;

· uproszczenie przepisów i nadanie im charakteru wiążącego w odniesieniu do innych grup, do których mają one zastosowanie;

· większe wzajemne powiązanie przepisów dotyczących programów unijnych obejmujących środki w zakresie mobilności takich jak stypendia Erasmus Mundus czy Marie Curie;

· udoskonalenie gwarancji proceduralnych, takich jak terminy rozpatrywania wniosków;

· lepsze możliwości szukania zatrudnienia i łatwiejszy dostęp do rynku pracy dla studentów podczas odbywania studiów oraz umożliwienie studentom i naukowcom pozostania na terytorium kraju przyjmującego po zakończeniu przez nich studiów lub projektu badawczego w celu rozpoznania możliwości zatrudnienia, o ile spełnią oni pewne warunki;

· ułatwienie mobilności wewnątrzunijnej;

· określenie spójnych przepisów zapewniających ochronę pracowników au pair i stażystów pobierających wynagrodzenie.

4. WARIANTY POLITYKI

Rozważono cztery warianty polityki.

Wariant 1 (wyjściowy). Brak zmiany obecnej sytuacji

W tym wariancie polityki szereg problemów pozostałby nierozwiązany. Państwa członkowskie nadal wprowadzałyby, niezależnie od siebie, różne środki dotyczące warunków przyjmowania, w szczególności wizy. Wciąż panowałby brak jasności i przejrzystości w odniesieniu do tych aspektów, a potencjalni wnioskodawcy i instytucje musieliby nadal uwzględniać różne obecnie obowiązujące ramy prawne. Warunki korzystania z możliwości mobilności wewnątrzunijnej (w szczególności w przypadku studentów) pozostałyby surowe, a stażyści pobierający wynagrodzenie nie byliby w ogóle objęci przepisami UE. Zatem nadal musieliby oni zmagać się z trudnościami i polegać na przepisach krajowych, które różnią się w poszczególnych państwach członkowskich. W kontekście wniosku w sprawie dyrektywy dotyczącej osób przeniesionych wewnątrz przedsiębiorstwa (będącej obecnie przedmiotem negocjacji z Radą i Parlamentem), która również zawiera przepisy dotyczące mobilności wewnątrzunijnej stażystów, utrzymujący się brak takich przepisów regulujących sytuację stażystów przybywających do UE na innych zasadach niż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa prowadziłby do niespójności ram prawnych UE dotyczących tej grupy. Nadal utrzymywałby się brak spójności między programami unijnymi obejmującymi środki w zakresie mobilności i przepisami dotyczącymi imigracji, jak również ryzyko, że niektóre grupy nie zostaną w pełni objęte przepisami dotyczącymi prawa do równego traktowania zawartymi w dyrektywie w sprawie jednego zezwolenia.

Mimo że niektóre państwa członkowskie dokonały dalszych zmian swoich ram legislacyjnych dotyczących wdrożenia przepisów odnoszących się do studentów i naukowców, to jednak nie uczyniły tego wszystkie państwa. Oznacza to, że podejście państw członkowskich jest coraz bardziej zróżnicowane. Nie wydaje się, aby miało się to zmienić w przyszłości. Otwartość UE wobec państw trzecich nie stałaby się zatem rzeczywistością, jak postulowano w istotnych ramach polityki, takich jak obecne dyrektywy, europejski obszar badawczy czy też europejski obszar szkolnictwa wyższego.

Wariant 2. Zwiększenie komunikacji (w szczególności w przypadku naukowców) i lepsze egzekwowanie istniejących przepisów

Wariant ten obejmuje skuteczniejsze zapewnienie informacji i dostęp do nich w celu uproszczenia obecnie obowiązujących przepisów, dzięki czemu będą one stosowane w bardziej efektywny sposób. Można by było również zwiększyć starania na rzecz podniesienia świadomości na temat najlepszych praktyk w państwach członkowskich, jeśli chodzi o przyjmowanie i ochronę grup obywateli, które nie są obecnie uwzględnione w dyrektywie 2004/114/WE, tj. pracowników au pair i stażystów pobierających wynagrodzenie. Zostałyby przeprowadzone bardziej systematyczne działania mające zagwarantować, że państwa członkowskie będą rozumiały i wypełniały swoje obowiązki wynikające z dyrektyw.

Wariant 3. Poprawa warunków przyjmowania, praw i gwarancji proceduralnych

Ten wariant głównie obejmuje korzystne zmiany dla studentów, uczniów, wolontariuszy i stażystów niepobierających wynagrodzenia, jako że dzięki niemu warunki przyjmowania tych grup (ułatwienie uzyskania wizy) staną się porównywalne do warunków obowiązujących wobec naukowców. Zgodnie z niniejszym wariantem przepisy dotyczące uczniów, wolontariuszy i stażystów niepobierających wynagrodzenia, które obecnie stosowane są na zasadzie dobrowolności, stałyby się bezwzględnie wiążące. Państwa członkowskie byłyby zobowiązane do zapewnienia obywatelowi państwa trzeciego (studentowi lub przedstawicielowi innej grupy), który złożył wniosek i spełnia warunki przyjmowania, wszelkich ułatwień przy uzyskaniu wymaganych wiz. Dokonano by również zmian w zakresie gwarancji proceduralnych, głównie poprzez wprowadzenie ograniczeń czasowych, które zobligowałyby władze państw członkowskich do podjęcia decyzji w sprawie danego wniosku w ciągu 60 dni. Z uwagi na tymczasowy charakter rozpatrywanych pobytów termin ten uważany jest za adekwatny. W wyjątkowych okolicznościach termin ten mógłby zostać przedłużony o 30 dni. W niniejszym wariancie rozszerzone zostałyby prawa studentów do podjęcia pracy, tak aby mogli oni pracować w wymiarze co najmniej 15 godzin tygodniowo od pierwszego roku pobytu. Aby zapewnić spójność z instrumentami UE dotyczącymi legalnej migracji, takimi jak dyrektywa w sprawie jednego zezwolenia, oraz ostatnim orzecznictwem dotyczącym naliczania odpowiednich opłat, wariant ten zawierałby również przepis przypominający, że jeśli państwo członkowskie pobiera opłatę za rozpatrzenie wniosku, opłata ta musi być adekwatna.

Wariant 4. Dalsza poprawa warunków przyjmowania, praw dotyczących mobilności wewnątrzunijnej i gwarancji proceduralnych; umożliwienie studentom i naukowcom szukania pracy po zakończeniu przez nich studiów lub projektu badawczego; rozszerzenie zakresu przepisów na pracowników au pair i stażystów pobierających wynagrodzenie

Niniejszy wariant jest bardziej ambitny, jeśli chodzi o poprawę warunków i praw grup objętych dyrektywami. Rozszerzałby on zakres ram legislacyjnych na pracowników au pair i stażystów pobierających wynagrodzenie oraz wprowadzałby szczególne warunki przyjmowania w celu zapewnienia lepszej ochrony dla tych obywateli państw trzecich. Objęcie dyrektywą pracowników au pair uznaje się za działanie odpowiednie, jako że poziom ich narażenia na wykorzystanie jest stosunkowo wysoki w porównaniu z innymi grupami obywateli państw trzecich. Wynika to głównie z faktu, że pracują oni u rodzin, które w normalnych warunkach nie podlegają kontrolom. Objęcie dyrektywą stażystów pobierających wynagrodzenie jest uznawane za uzasadnione, jako że kwestie związane ze stażystami są bardzo podobne, niezależnie od tego, czy pobierają oni wynagrodzenie czy też nie oraz czy przybywają do UE w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa, jak przewidziano we wniosku w sprawie dyrektywy dotyczącej osób przeniesionych wewnątrz przedsiębiorstwa, czy też na innych zasadach.

Państwa członkowskie miałyby możliwość wydawania wiz długoterminowych lub dokumentów pobytowych. Jeśli wydawane są obydwa rodzaje zezwoleń, państwa powinny wymagać jedynie wypełnienia warunków przyjmowania wymienionych w dyrektywie (tak, aby warunki pozostały takie same, niezależnie od rodzaju zezwolenia). Jeśli pobyt obywatela państwa trzeciego przekroczyłby okres jednego roku, państwo członkowskie wydające wizę długoterminową musiałoby wydać dokument pobytowy po pierwszym roku pobytu. Mobilność wewnątrzunijna, która ze względu na swój transgraniczny charakter wymaga wspólnych przepisów na poziomie UE, byłaby łatwiejsza i zostałaby uproszczona dla naukowców i członków ich rodzin oraz studentów, ponadto taka możliwość byłaby po raz pierwszy wprowadzona dla stażystów pobierających wynagrodzenie. Szczególne i bardziej korzystne przepisy miałyby zastosowanie do beneficjentów programów unijnych obejmujących środki w zakresie mobilności takich jak programy Erasmus Mundus lub Marie Curie. Idąc za przykładem punktów kontaktowych przewidzianych w dyrektywie w sprawie niebieskiej karty oraz wniosku w sprawie dyrektywy dotyczącej osób przeniesionych wewnątrz przedsiębiorstwa, państwa członkowskie musiałyby utworzyć punkty kontaktowe w celu otrzymywania i przekazywania informacji wymaganych do realizacji mobilności wewnątrzunijnej.

W kontekście praw równego traktowania, wariant ten umożliwiłby bardziej korzystne traktowanie naukowców z państw trzecich w zakresie działów zabezpieczenia społecznego, w tym świadczeń rodzinnych, wykraczające poza prawa przyznane na mocy dyrektywy w sprawie jednego zezwolenia. Wariant ten zapewniłby również dostęp do dóbr i usług dostępnych ogółowi społeczeństwa tym grupom, które nie miały do nich dostępu na mocy dyrektywy w sprawie jednego zezwolenia.

Jak już przyjęto w niektórych państwach członkowskich, studenci mieliby prawo do pracy w wymiarze co najmniej 20 godzin tygodniowo od pierwszego roku pobytu w celu umożliwienia im skuteczniejszego finansowania swojego pobytu i wniesienia wkładu do gospodarki państwa członkowskiego. Państwa członkowskie mogłyby nadal brać pod uwagę krajowy rynek pracy. Po zakończeniu studiów lub prac badawczych studenci i naukowcy mieliby możliwość pozostania na terytorium państwa członkowskiego przez okres 12 miesięcy w celu szukania pracy. Szereg państw członkowskich wprowadziło już takie przepisy. Biorąc pod uwagę czas niezbędny do pomyślnego zakończenia procesu szukania pracy, okres 12 miesięcy uznaje się za adekwatny. Jeśli chodzi o gwarancje proceduralne, organy państw członkowskich musiałyby rozpatrywać wnioski w ciągu 60 dni w przypadku wszystkich grup, a w ciągu 30 dni w przypadku stypendystów programu Erasmus Mundus lub Marie Curie. Podobnie jak w przypadku wariantu nr 3, wariant ten zawierałby również przepis przypominający, że jeśli państwo członkowskie pobiera opłatę za rozpatrzenie wniosku, opłata ta musi być adekwatna.

5. ANALIZA SKUTKÓW

Skutki wariantów nr 2, 3 i 4 oceniono w stosunku do scenariusza podstawowego pod względem ich adekwatności i skuteczności w realizacji kluczowych celów, ich wykonalności (trudności w transpozycji, w tym kwestie proporcjonalności, obciążenia lub uproszczenia administracyjne oraz skutki finansowe, lub ryzyko związane z transpozycją), ich skutków gospodarczych, społecznych i zewnętrznych oraz ich wpływu na prawa podstawowe. Mimo że analiza prawdopodobnych skutków wariantów polityki obejmuje pewne elementy ilościowe, opiera się ona jednak głównie na ocenie jakościowej wykorzystującej wiele kryteriów.

Wariant 2 miałby pewne pozytywne skutki, niemniej jednak dotyczyłyby one głównie zwiększonej świadomości na temat obecnie obowiązujących przepisów, takich jak warunki przyjmowania, oraz korzyści, jakie można dzięki temu uzyskać, ponieważ zastosowanie tego wariantu mogłoby przyciągnąć więcej studentów i naukowców do UE. Jako że nie dokonano by zmiany obecnych instrumentów prawnych, towarzyszące im niedociągnięcia nadal by się utrzymywały. Z uwagi na to, że nie ułatwiono by dostępu do rynku pracy dla tych obywateli państw trzecich, wariant ten postawiłby UE w jeszcze bardziej niekorzystnej sytuacji pod względem przyciągania talentów do celów studiowania lub prowadzenia badań. Skutki dla pozostałych trzech grup objętych dyrektywą 2004/114/WE (wobec których przepisy są stosowane na zasadzie dobrowolności) byłyby bardzo ograniczone. Skutki gospodarcze i obciążenie administracyjne związane z tym wariantem byłyby niewielkie i ograniczające się do wysiłków niezbędnych do realizacji działań na rzecz ulepszonej komunikacji w stopniu, w jakim państwa członkowskie uznają je za konieczne.

Wariant nr 3 ułatwiłby dostęp do UE studentom, uczniom, wolontariuszom i stażystom niepobierającym wynagrodzenia. Miałby zatem pewne pozytywne skutki, głównie o charakterze społecznym. Umożliwiłby studentom ubieganie się o możliwość przemieszczenia się w trakcie pobytu na terytorium państwa członkowskiego, zwiększając tym samym mobilność wewnątrzunijną i rozwijając różnorodność kulturową i językową UE. Przepisy dotyczące równego traktowania wzmocniłyby prawa studentów i jeszcze bardziej zrównałyby je z prawami przysługującymi obywatelom UE. Wariant ten przyczyniłby się do powiększenia unijnej puli studentów i naukowców będących obywatelami państw trzecich. Niektórzy z nich mogą następnie przyczynić się do wzrostu gospodarczego i rozwoju UE, jeśli państwo członkowskie wyda konieczne zezwolenie na pracę. Łatwiejszy dostęp do rynku pracy podczas odbywania studiów pozwoliłby studentom na bardziej odpowiednie finansowanie swojego pobytu i wniesienie wkładu do gospodarki państwa przyjmującego. Wprowadzenie wiążących terminów rozpatrywania wniosków zwiększyłoby przejrzystość i umożliwiło potencjalnym kandydatom planowanie z wyprzedzeniem. Działania i koszty związane z transpozycją różniłyby się w poszczególnych państwach członkowskich, w zależności od stopnia, w jakim wprowadziły one już przepisy w odnośnych dziedzinach, oraz od faktu, czy dokonały transpozycji przepisów dotyczących grup obywateli, wobec których ich zastosowanie jest dobrowolne na mocy dyrektywy 2004/114/WE, czy też jeszcze tego nie uczyniły. Dodatkowe gwarancje proceduralne wiązałyby się z większym nakładem pracy, na przykład w sytuacjach, gdy organ państwa członkowskiego musiałby w swojej pisemnej decyzji przedstawić uzasadnienie odrzucenia wniosku.

Wariant nr 4 miałby najbardziej znaczące pozytywne skutki dla gospodarki. Wynika to z faktu, że umożliwiłby on studentom i naukowcom pozostanie na terytorium państwa członkowskiego przez okres 12 miesięcy po zakończeniu studiów lub prac badawczych w celu rozpoznania możliwości zatrudnienia. W państwach członkowskich, w których obecnie nie jest to możliwe, otworzyłoby to dostęp do nowych puli uzdolnionych osób, które mogłyby się przyczynić do zwiększenia wzrostu gospodarczego i konkurencyjności UE, jeśli państwo członkowskie podejmie decyzję o wydaniu koniecznego zezwolenia na pracę. Doprowadziłoby to do funkcjonowania rynku w oparciu o zapotrzebowanie, umożliwiając obywatelom państw trzecich podjęcie pracy, jeśli ich umiejętności byłyby poszukiwane na krajowym rynku pracy. Niektóre państwa członkowskie musiałyby wprowadzić taką możliwość, podczas gdy inne musiałyby ją tylko dostosować w taki sposób, aby okres pobytu po zakończeniu studiów lub badań naukowych wynosił (co najmniej) 12 miesięcy. Znacznie udoskonalone warunki przyjmowania powinny ułatwić dostęp naukowców i studentów, których umiejętności, wiedza i kwalifikacje już na początku ich pobytu mają korzystny wpływ na pobudzanie badań i rozwoju oraz wyniki w zakresie innowacji. Ulepszone przepisy dotyczące mobilności wewnątrzunijnej umożliwią rozprzestrzenienie się wszelkich takich korzyści na terenie całej UE. Objęcie dyrektywą pracowników au pair i stażystów pobierających wynagrodzenie w ramach tego wariantu wzmocniłoby ochronę tych słabszych grup imigrantów, które często są narażone na wykorzystywanie.

Ściślejsze wzajemne powiązanie wymogów dotyczących uzyskania dokumentów pobytowych i wiz oznaczałoby konieczność dostosowania na poziomie państw członkowskich, lecz nie przewiduje się większych trudności z transpozycją przepisów. Wdrożenie tych przepisów wiązałoby się z większymi kosztami w krótkim okresie, w szczególności jeśli chodzi o zmiany warunków przyjmowania. W średnim i długim okresie państwa członkowskie mogłyby jednak spodziewać się oszczędności, które powstaną dzięki uproszczeniu zależności między różnymi rodzajami zezwoleń. Wprowadzenie i stosowanie gwarancji proceduralnych będzie się wiązało z dodatkowymi kosztami.

6. PORÓWNANIE WARIANTÓW

W wariancie nr 2 usunięto by znaczne niedociągnięcia istniejące w obecnych ramach (zapewnienie informacji). W ujęciu ogólnym miałby on jednak jedynie ograniczone pozytywne skutki, ponieważ nie zmieniłby treści obecnie obowiązujących instrumentów prawnych. Zatem pozostałe niedociągnięcia nadal by występowały.

Wariant nr 3 byłby krokiem naprzód w odniesieniu do warunków przyjmowania, pod względem wydawania wiz lub zezwoleń na pracę. Miałby on pozytywne skutki głównie dla studentów, a w pewnym stopniu również dla uczniów, wolontariuszy i stażystów niepobierających wynagrodzenia. Ustalenie ograniczeń czasowych miałoby jedynie bardzo ograniczone korzyści dla naukowców, a nie przyniosłoby żadnych korzyści grupom, które nie są obecnie objęte dyrektywami. Wariant nr 4 miałby znacznie większe pozytywne skutki jeśli chodzi o dostęp do UE, nie tylko w odniesieniu do grup objętych dyrektywami, lecz również dla pracowników au pair i stażystów pobierających wynagrodzenie. Zmiany wprowadzone w ramach wariantu nr 4 uprościłyby znacznie wymogi, które należy spełnić na różnych etapach procedury przyjęcia oraz sposób, w jaki są one wzajemnie powiązane.

W kontekście równego traktowania, w porównaniu z pozostałymi wariantami, jedynie wariant nr 4 umożliwiłby bardziej korzystne traktowanie naukowców z państw trzecich w zakresie działów zabezpieczenia społecznego, w tym świadczeń rodzinnych, wykraczające poza prawa przyznane na mocy przepisów dyrektywy w sprawie jednego zezwolenia. Wariant ten zapewniłby również dostęp do dóbr i usług dostępnych ogółowi społeczeństwa tym grupom, które nie miały do nich dostępu na mocy dyrektywy w sprawie jednego zezwolenia.

Jeśli chodzi o mobilność wewnątrzunijną, w ramach wariantu nr 3 poprawie uległyby jedynie warunki dotyczące studentów. Stosując wariant nr 4, dokonano by poprawy warunków dotyczących naukowców i członków ich rodzin, jak również stażystów pobierających wynagrodzenie oraz wprowadzono by szczególne przepisy dla beneficjentów programów unijnych obejmujących środki w zakresie mobilności.

W odniesieniu do gwarancji proceduralnych, wprowadzenie wiążących terminów rozpatrywania wniosków w ramach wariantu nr 3 zwiększyłoby przejrzystość i umożliwiło potencjalnym kandydatom planowanie z wyprzedzeniem. Surowsze ograniczenia czasowe zaproponowane w wariancie nr 4 jeszcze bardziej zwiększyłyby korzyści dla potencjalnych wnioskodawców.

Jeśli chodzi o poprawę dostępu do rynku pracy, wariant nr 3 znacznie poprawiłby obecną sytuację studentów poprzez podwyższenie dozwolonego minimalnego wymiaru czasu pracy i zniesienie ograniczenia dostępu do rynku pracy w czasie pierwszego roku pobytu. Wariant nr 4 jeszcze bardziej podniósłby minimalną liczbę godzin pracy dla studentów. W tym wariancie ramy prawne stałyby się znacznie bardziej atrakcyjne dla studentów i naukowców, umożliwiałyby im bowiem pozostanie na terytorium państwa członkowskiego w celu znalezienia pracy oraz udzieliłyby członkom rodzin naukowców dostępu do rynku pracy.

Jedynie w wariancie nr 4 zrealizowany będzie cel, jakim jest ustanowienie spójnych przepisów zapewniających ochronę pracowników au pair i stażystów pobierających wynagrodzenie. Przewiduje on jednolite warunki przyjmowania i prawa, gwarantując, że realizacja celu polegającego na uzyskaniu szkolenia i podjęciu zatrudnienia jako pracownik au pair nie zostanie zagrożona.

Preferowany wariant

Z analizy i porównania wariantów wynika, że istnieją problemy, których nie można rozwiązać jedynie poprzez usprawnienie komunikacji, wymagają one zatem zmiany dyrektyw.

Mimo że koszty wdrożenia wariantu nr 2 byłyby najniższe, to jednak wariant ten charakteryzuje się jedynie ograniczonymi możliwościami jeśli chodzi o realizację wyznaczonych celów. Rzeczywiście istotne kwestie pozostaną w dużej mierze nierozwiązane. Wariant nr 2 uznaje się zatem za najmniej opłacalny. Wariant nr 3 jest bardziej skuteczny i wydajny niż wariant nr 2.

Wariant nr 4 jest jednak ogólnie najbardziej skuteczny i wydajny. Mimo że koszty jego wdrożenia są wyższe niż pozostałych wariantów, to jednak koszty te uważa się za proporcjonalne do celów i konieczne, aby umożliwić wystąpienie najbardziej istotnych korzyści.

Jako że wykryte problemy są podobne w przypadku obydwu dyrektyw oraz w celu zapewnienia większej spójności i jasności przepisów UE, najbardziej skutecznym sposobem wdrożenia wybranego wariantu byłoby połączenie obydwu dyrektyw w jeden instrument legislacyjny. Zostałoby to przeprowadzone poprzez przekształcenie obydwu dyrektyw, łącząc je w jeden akt legislacyjny i proponując zmiany merytoryczne.

7. MONITOROWANIE I OCENA

Obecnie głównym wskaźnikiem odniesienia jest liczba zezwoleń udzielonych obywatelom państw trzecich przybywających do UE w celach badawczych, edukacyjnych lub odbycia studiów. Na mocy nowego instrumentu można by było podjąć starania na rzecz lepszego rozróżnienia poszczególnych grup, w tym stażystów pobierających wynagrodzenie i pracowników au pair, niezależnie od tego, czy przybywają do UE na podstawie dokumentu pobytowego czy też wizy długoterminowej. Rejestrowanie liczby udzielonych zezwoleń umożliwiłoby monitorowanie sytuacji w czasie. W celu dokładniejszej oceny mobilności wewnątrzunijnej beneficjentów programów w zakresie mobilności finansowanych przez UE, ich liczbę można by było rejestrować oddzielnie. Można by było również opracować dane statystyczne w celu monitorowania liczby studentów i naukowców, którzy poszukują pracy, w porównaniu z całkowitą liczbą obywateli państw trzecich, którzy uzyskali wymagane zezwolenie na pracę. Czas przeznaczany przez państwa członkowskie na rozpatrzenie wniosków byłby rejestrowany i porównywany z obecnie obowiązującymi ograniczeniami czasowymi.

Jak w przypadku każdego instrumentu prawnego UE, Komisja musi dopilnować, aby państwa członkowskie stosowały dyrektywę (dyrektywy) w sposób prawidłowy i terminowy. W obszarze migracji Komisja utrzymuje kontakty z państwami członkowskimi za pośrednictwem Komitetu Kontaktowego ds. Migracji. Jest to forum dyskusyjne mające pomóc w przewidywaniu problemów i ich skuteczniejszemu rozwiązywaniu, w szczególności w okresie wdrażania aktów.

Komisja będzie nadal sprawdzała, czy środki transpozycji są zgodne z dyrektywą oraz czy państwa członkowskie dokonują transpozycji w ustalonym terminie. W stosownych przypadkach będzie ona wszczynać postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. We wniosku zawarty zostanie obowiązek nałożony na Komisję, aby pięć lat po upływie terminu transpozycji złożyła ona Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie oceniające stosowanie nowej dyrektywy przez państwa członkowskie. Sprawozdanie mogłoby także uwzględniać skutki wdrożenia dyrektywy oraz zawierać zalecenia dotyczące polityki.