KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY

Ocena działań podjętych przez Hiszpanię w odpowiedzi na zalecenie Rady z dnia 10 lipca 2012 r. mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego

1. Procedura nadmiernego deficytu: Kontekst

W dniu 27 kwietnia 2009 r., zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), Rada podjęła decyzję, w której stwierdziła istnienie nadmiernego deficytu w Hiszpanii, i wydała zalecenie skorygowania nadmiernego deficytu najpóźniej do 2012 r., zgodnie z art. 104 ust. 7 TWE oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu.

W dniu 2 grudnia 2009 r., zgodnie z art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, Rada stwierdziła, że podjęto skuteczne działania oraz że po przyjęciu zalecenia wystąpiły nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia gospodarcze niosące poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych. W związku z tym na podstawie art. 126 ust. 7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) Rada przyjęła zmienione zalecenie skorygowania nadmiernego deficytu najpóźniej do 2013 r. w sposób wiarygodny i trwały przez podjęcie działań w perspektywie średniookresowej.

W dniu 15 czerwca 2010 r. Komisja stwierdziła, że zgodnie z zaleceniem Rady z dnia 2 grudnia 2009 r. Hiszpania podjęła skuteczne działania w celu zmniejszenia deficytu publicznego do poziomu poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB i uznała w związku z tym, że nie ma potrzeby podjęcia kolejnych kroków przewidzianych w ramach procedury nadmiernego deficytu.

W dniu 10 lipca 2012 r., zgodnie z art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, Rada stwierdziła, że podjęto wprawdzie skuteczne działania, jednakże po przyjęciu w 2009 r. zmienionego zalecenia wystąpiły nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia gospodarcze niosące poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych. W związku z tym Rada przyjęła zmienione zalecenie na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE („zmienione zalecenie”), w którym zaleciła Hiszpanii skorygowanie nadmiernego deficytu najpóźniej do 2014 r. Aby zmniejszyć do 2014 r. nominalny deficyt publiczny do poziomu poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB, Hiszpanii zalecono osiągnięcie poprawy salda strukturalnego o 2,7 % PKB w 2012 r., 2,5 % PKB w 2013 r. oraz 1,9 % PKB w 2014 r. Biorąc za podstawę zaktualizowaną prognozę służb Komisji z wiosny 2012 r., wartości docelowe deficytu nominalnego odpowiadające wymaganej poprawie strukturalnego salda budżetowego wynoszą 6,3 % PKB w 2012 r., 4,5 % PKB w 2013 r. oraz 2,8 % PKB w 2014 r.

Władzom Hiszpanii zalecono również wdrożenie środków uchwalonych w budżecie na 2012 r. i w planach odzyskania równowagi budżetowej przyjętych przez wspólnoty autonomiczne, a także uchwalenie do końca lipca 2012 r. zapowiedzianego wieloletniego planu budżetowego na lata 2013–2014, wraz ze średniookresową strategią budżetową, szczegółowo precyzującego środki o charakterze strukturalnym, które – biorąc za podstawę zaktualizowaną prognozę służb Komisji z wiosny 2012 r. – są niezbędne do skorygowania nadmiernego deficytu do roku 2014. Władzom Hiszpanii zalecono ponadto niezwłoczne przyjęcie dodatkowych środków w 2012 r. w przypadku, gdyby doszło do urzeczywistnienia się zagrożeń dla realizacji planów budżetowych. Władze Hiszpanii powinny także rygorystycznie stosować nowe przepisy ustawy o stabilności budżetowej dotyczące przejrzystości oraz kontroli wykonania budżetu. Ponadto, zgodnie z zaleceniami dla poszczególnych państw w ramach europejskiego semestru, Rada zwróciła się do władz Hiszpanii o ustanowienie niezależnej instytucji budżetowej, która służyłaby analizami i doradztwem w zakresie polityki budżetowej oraz monitorowałaby ten obszar polityki, o utrzymanie wiążącego charakteru hiszpańskich średniookresowych ram budżetowych, a także o ścisłe monitorowanie przestrzegania na przestrzeni całego roku celów budżetowych na wszystkich szczeblach sektora instytucji rządowych i samorządowych.

2. Ocena skuteczności podjętych działań

Podstawę poniższej oceny stanowi prognoza gospodarcza służb Komisji z jesieni 2012 r. Uwzględniono w niej zmiany sytuacji gospodarczej i budżetowej, które miały miejsce od dnia 10 lipca 2012 r., czyli od daty wydania przez Radę ostatniego zalecenia na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE.

Według prognozy służb Komisji z jesieni 2012 r., gospodarka Hiszpanii powinna odnotować spadek realnego PKB o 1,4 % zarówno w 2012 r., jak i w 2013 r., a następnie jego wzrost o 0,8 % w roku 2014. Gdy Rada przyjmowała ostatnie zalecenie na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE zakładano, że realny PKB zmniejszy się o 1,9 % w 2012 r. i o 0,3 % w roku 2013. Ponieważ oczekiwano szybszego i nieco bardziej wyraźnego ożywienia koniunktury, w 2014 r. spodziewano się wzrostu realnego PKB o 1,1 %. Fakt, iż obecnie prognozuje się nieco mniejszy spadek PKB w 2012 r., wynika zasadniczo z nieznacznie wyższej odporności popytu krajowego, która z kolei jest efektem bardziej rozłożonego w czasie wpływu konsolidacji budżetowej niż to zakładano w trakcie przygotowywania ostatniego zalecenia Rady na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE. Jeśli chodzi o lata 2013 i 2014, zalecenie Rady opierało się na założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki, podczas gdy w prognozie służb Komisji z jesieni 2012 r. uwzględniono także dodatkowe działania służące konsolidacji finansów publicznych zawarte w planie budżetowym na lata 2013–2014 oraz w budżecie na rok 2013.

Według prognozy służb Komisji z jesieni 2012 r., deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych powinien się zmniejszyć z 9,4 % PKB w 2011 r. (lub 8,9 % PKB z wyłączeniem operacji dokapitalizowania banków przeprowadzonych w 2011 r.) do 8,0 % PKB w 2012 r. (lub 7,0 % PKB z wyłączeniem skutków operacji dokapitalizowania banków przeprowadzonych w 2012 r.). Wartością odniesienia jest przy tym 6,3 % PKB zakładane w planach rządowych oraz w zmienionym zaleceniu. Mimo prognozowanego odchylenia od wartości docelowej, zakładany spadek deficytu nominalnego jest wspierany przez istotną poprawę salda pierwotnego o około 2½ punktu procentowego (z wyłączeniem operacji dokapitalizowania banków zrealizowanych w 2012 r.), w kontekście ogólnego skurczenia się gospodarki o blisko 1½ %. Aby skompensować prawdopodobne odchylenie od docelowej wartości deficytu i zgodnie z zaleceniem Rady Hiszpania uchwaliła w dniu 13 lipca 2012 r. dodatkowe działania na rzecz konsolidacji budżetowej o wartości około 1¼ % PKB. Wraz z wcześniejszymi środkami konsolidacyjnymi zawartymi w pakiecie uchwalonym w grudniu 2011 r., w ustawie budżetowej na rok 2012 oraz w regionalnych planach przywrócenia równowagi budżetowej, łączny wolumen środków przyjętych na rok 2012 sięga około 5¼ % PKB. Znaczna część tych środków (o wartości ponad 1½ % PKB) ma jednak tylko charakter tymczasowy. Szereg podatków podwyższono jedynie na czas określony lub przyspieszono terminy ich zapłaty. Również wypłatę dodatkowych elementów wynagrodzenia wypłacanych w sektorze publicznym z okazji świąt Bożego Narodzenia zawieszono jedynie w roku 2012. Wpływ tych istotnych działań na rzecz konsolidacji budżetowej jest częściowo niwelowany przez znaczny spadek dochodów związany ze strukturą wzrostu gospodarczego, w której mniejszą rolę odgrywają składniki prowadzące do wysokich wpływów podatkowych, oraz z dalszym pogorszeniem sytuacji na rynku pracy, jak również przez wyższe płatności z tytułu odsetek i wyższe transfery socjalne wynikające z podwyżki emerytur uchwalonej w grudniu 2011 r. Ponadto jak w latach ubiegłych wiele wskazuje na to, że niektórym regionom ponownie nie uda się osiągnąć wyznaczonych celów budżetowych.

Jeśli nie uwzględniać czynników cyklicznych ani środków jednorazowych i innych środków tymczasowych, w aktualnej jesiennej prognozie służb Komisji przewiduje się na rok 2012 poprawę salda strukturalnego jedynie o 1,2 punktu procentowego do poziomu -6,3 % PKB, w porównaniu z 2,7 % PKB wymaganymi w zmienionym zaleceniu. Uwzględniając korektę w dół perspektyw wzrostu produktu potencjalnego dokonaną od czasu ostatniego zalecenia Rady wydanego na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE, szacowany na 2012 r. wysiłek strukturalny musiałby być większy o ok. 0,1 punktu procentowego. Na poziom salda strukturalnego bardzo duży wpływ miał również spadek dochodów (w stosunku do zmian PKB, przy zastosowaniu standardowych poziomów elastyczności dochodów), który sięgnął około 1½ punktu procentowego PKB. Ogólnie rzecz biorąc i uwzględniając powyższy spadek dochodów, szacowany wysiłek strukturalny musiałby wzrosnąć do około 2¾ punktu procentowego, czyli do poziomu wymaganego w zaleceniu Rady.

Na 2013 r. służby Komisji przewidują w swojej jesiennej prognozie z 2012 r. spadek deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do 6 % PKB, w porównaniu z wartością docelową 4,5 % PKB wskazaną zarówno przez rząd Hiszpanii, jak i w zmienionym zaleceniu. Oczekuje się poprawy salda pierwotnego o 1,8 punktu procentowego (po wyłączeniu środków służących dokapitalizowaniu banków) przy prognozowanym spadku poziomu aktywności gospodarczej o1,4 %. Zgodnie z ostatnim zaleceniem Rady na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE, w sierpniu 2012 r. rząd Hiszpanii przedstawił wieloletni plan budżetowy na lata 2013–2014. W odniesieniu do roku 2013 w planie tym określono jednak niewiele nowych środków służących zwiększeniu dochodów w porównaniu z tymi, które zostały już zapowiedziane w pakiecie z lipca 2012 r. Przedłożony we wrześniu projekt ustawy budżetowej na 2013 r. zawiera nieliczne nowe, niezapowiedziane dotychczas środki (np. przedłużenie o jeden rok obowiązywania podatku majątkowego). Ogółem prognozuje się, że w 2013 r. wpływ środków uznaniowych na budżet będzie rzędu 1¼ % PKB po stronie wydatków oraz około 1 % PKB po stronie dochodów. Oczekiwane w roku 2013 odchylenie od docelowej wartości salda budżetowego na poziomie 1½ % PKB jest po części skutkiem gorszej sytuacji wyjściowej będącej efektem wyników osiągniętych w roku poprzednim. Ustawa budżetowa na 2013 r. opiera się jednak także na optymistycznych założeniach makroekonomicznych, przewidujących spadek realnego PKB o zaledwie 0,5 % oraz ustabilizowanie sytuacji na rynku pracy. Prowadzi to nieuchronnie do ryzyka ponownego przeszacowania prognozowanych dochodów i niedoszacowania ewentualnych transferów socjalnych. Wydaje się również, że w projekcie ustawy budżetowej nie do końca uwzględniono skutki wzrostu świadczeń socjalnych, w tym emerytur i zasiłków dla bezrobotnych. Jeśli chodzi o regiony, główne środki konsolidacyjne w 2013 r. stanowią cięcia wydatków na opiekę zdrowotną i edukację uwzględnione już w planie budżetowym na lata 2013–2014. Na dzień dzisiejszy nie są jednak dostępne żadne informacje o faktycznym uwzględnieniu tych planowanych środków w budżetach regionów.

Według prognozy służb Komisji z jesieni 2012 r., deficyt strukturalny powinien w 2013 r. ulec dalszemu zmniejszeniu o 2,3 punktu procentowego i osiągnąć poziom 4,0 %, co zasadniczo odpowiada ostatniemu zaleceniu Rady na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE, w którym wskazano na potrzebę poprawy salda strukturalnego o 2,5 % PKB. Uwzględniając korektę z tytułu zmiany szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego zawartych w prognozach służących za podstawę zmienionego zalecenia względem aktualnej prognozy służb Komisji z jesieni 2012 r., wysiłek strukturalny musiałby być większy o ok. 0,1–0,2 punktu procentowego.

Na 2014 r. służby Komisji przewidują w swojej aktualnej jesiennej prognozie poprawę perspektyw gospodarczych i powrót realnego PKB na ścieżkę wzrostu. Nie wystarczy to jednak do dalszego zmniejszenia deficytu nominalnego, który według prognoz wzrośnie do 6,4 % PKB w porównaniu z poziomem docelowym wynoszącym 2,8 % PKB. Niezależnie od pogorszonej sytuacji wyjściowej, spodziewane odchylenie w stosunku do wartości docelowej wynika głównie z wygaśnięcia środków tymczasowych podjętych w latach poprzednich, z faktu, iż środki konsolidacyjne planowane na rok 2014 nie zostały wystarczająco sprecyzowane w wieloletnim planie budżetowym przedstawionym w sierpniu, a tym samym nie mogły zostać uwzględnione w prognozie służb Komisji, a także z tego, iż w strukturze wzrostu gospodarczego w dalszym ciągu dominować będą składniki, które nie prowadzą do wzrostu dochodów podatkowych w pełni proporcjonalnego do wzrostu nominalnego PKB. Nadal będą również rosły płatności z tytułu odsetek ze względu na wyższy poziom zadłużenia.

Prognozuje się, że w 2014 r. deficyt strukturalny wzrośnie o 1,3 punktu procentowego, zamiast zgodnie z zaleceniem spaść o 1,9 % PKB. Uwzględniając korektę z tytułu zmiany szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego zawartych w prognozach służących za podstawę ostatniego zalecenia Rady na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE względem aktualnej prognozy służb Komisji z jesieni 2012 r., szacowany wysiłek strukturalny w 2014 r. musiałby być większy o 0,1–0,2 punktu procentowego. W sumie wysiłek strukturalny pozostawałby na poziomie o około 3 punkty procentowe niższym od poziomu określonego w zaleceniu Rady. Dostosowania konieczne w przypadku nieoczekiwanego spadku dochodów prowadziłyby prawdopodobnie do dalszego zwiększenia tej różnicy, gdyż zmiany poziomu niektórych rodzajów dochodów nie w pełni odzwierciedlają ścieżkę wzrostu nominalnego PKB. Jednak zważywszy, że dotychczas sprecyzowano tylko nieliczne środki konsolidacyjne na rok 2014, pełna ocena skuteczności działań podjętych w odniesieniu do tego roku nie jest obecnie możliwa.

W zaleceniu Rady na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE z lipca 2012 r. zwrócono się również do władz Hiszpanii o rygorystyczne stosowanie nowych przepisów ustawy o stabilności budżetowej dotyczących przejrzystości oraz kontroli wykonania budżetu, jak również o ustanowienie niezależnej instytucji budżetowej, która służyłaby analizami i doradztwem w zakresie polityki budżetowej oraz monitorowałaby ten obszar polityki, oraz o monitorowanie przestrzegania celów budżetowych na wszystkich szczeblach sektora instytucji rządowych i samorządowych. Jeśli chodzi o ustawę o stabilności budżetowej, poprawę osiągnięto w szczególności w odniesieniu do zgłaszania danych budżetowych dotyczących rządów regionalnych, co stanowi krok naprzód w osiągnięciu wyższej przejrzystości budżetowej. Zważywszy jednak na wyzwania wiążące się z wprowadzeniem nowych procedur sprawozdawczych we wszystkich administracjach regionalnych, należy się jeszcze wstrzymać z potwierdzeniem sukcesów osiągniętych w kategoriach jakości i spójności sprawozdawczości budżetowej. Krytyczne znaczenie ma fakt, że wdrożenie zarówno zapobiegawczej, jak i naprawczej funkcji ustawy o stabilności budżetowej wydaje się być niedostateczne. Mimo iż w przypadku szeregu wspólnot autonomicznych wyraźne jest ryzyko nieosiągnięcia celów budżetowych wyznaczonych na 2012 r., dotychczas nie uruchomiono oficjalnie mechanizmu wczesnego ostrzegania ani nie podjęto żadnych działań naprawczych. Jeśli chodzi o ustanowienie niezależnej instytucji budżetowej, rząd Hiszpanii podjął odpowiednią decyzję w dniu 27 września. W chwili obecnej trwają prace nad określeniem jej zakresu kompetencji oraz struktury zarządzania. Instytucja ta ma zostać formalnie utworzona w 2013 r. po przyjęciu odpowiedniej ustawy organicznej ustanawiającej ten organ.

3. Wnioski

Na podstawie dostępnych obecnie informacji można uznać, że Hiszpania podjęła skuteczne działania przynoszące odpowiedni postęp na drodze do skorygowania nadmiernego deficytu w latach 2012–2013 do poziomów określonych przez Radę dnia 10 lipca 2012 r. Hiszpania uchwaliła w szczególności istotnych rozmiarów działania konsolidacyjne o wolumenie około 5¼ % PKB w 2012 r. i osiągającym 2¼ % PKB w roku 2013. Uwzględniając korekty z tytułu zmiany szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego oraz z tytułu spadku dochodów związanego ze strukturą wzrostu gospodarczego, w której dominują składniki, które nie prowadzą do wysokich wpływów podatkowych, szacowana roczna poprawa salda strukturalnego odpowiada konsolidacji budżetowej, do jakiej wezwała Rada w odniesieniu do lat 2012–2013. W 2012 r. nie wdrożono jednak skutecznie przepisów ustawy o stabilności budżetowej dotyczących planowanego mechanizmu wczesnego ostrzegania i mechanizmu naprawczego, mających służyć ograniczeniu przekraczania celów budżetowych przez wspólnoty autonomiczne. Może to prowadzić do powtórnych odchyleń w wykonaniu budżetu na szczeblu regionalnym. W roku 2013 istnieje wyraźne ryzyko nieosiągnięcia nominalnych wartości docelowych, wynikające częściowo z optymistycznego scenariusza makroekonomicznego stanowiącego jedno z założeń ustawy budżetowej na tenże rok, a także z optymistycznych prognoz dotyczących sytuacji finansowej systemów zabezpieczenia społecznego.

Jeśli chodzi o rok 2014 wydaje się, że Hiszpania nie podjęła jeszcze działań wystarczających, by osiągnąć wymaganą konsolidację budżetową w ujęciu strukturalnym. Przedstawiony w sierpniu wieloletni plan budżetowy nie zawiera wystarczająco sprecyzowanych środków, które mogłyby stanowić podstawę zaleconej konsolidacji. W dalszym ciągu istnieje zatem konieczność określenia na rok 2014 dodatkowych środków o trwałym charakterze.

W świetle powyższej oceny należy stwierdzić, że podjęto wprawdzie skuteczne działania w odniesieniu do lat 2012–2013, ale środki w odniesieniu do roku 2014 są niedostateczne w kontekście zmienionego zalecenia. W świetle tej niejednoznacznej oceny Komisja uznaje, że w chwili obecnej nie ma potrzeby podejmowania dalszych kroków w ramach procedury nadmiernego deficytu, którą objęta jest Hiszpania. Komisja będzie nadal uważnie obserwować rozwój sytuacji budżetowej w Hiszpanii, zgodnie z paktem stabilności i wzrostu.

Ponadto jeśli chodzi o kwestie zarządzania budżetem, mimo postępu osiągniętego w kategoriach sprawozdawczości budżetowej na szczeblu regionalnym, osiągnięcie wyższego stopnia przejrzystości budżetowej będzie wymagało obszerniejszego, spójniejszego i szybszego przekazywania danych skonsolidowanych na poziomie sektora instytucji rządowych i samorządowych zgodnie z ESA 95. Ważne byłoby także kontynuowanie działań związanych z planowanym ustanowieniem rady budżetowej oraz zapewnienie jej pełnej niezależności instytucjonalnej i finansowej.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

|| || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 || 2014

Realny PKB (zmiana w %) || COM AF 12 || -3,7 || -0,3 || 0,4 || -1,4 || -1,4 || 0,8

COM SF 12 || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,9 || -0,3 || 1,1

PS || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,7 || 0,2 || 1,8

Luka produktowa1 (% potencjalnego PKB) || COM AF 12 || -4,2 || -4,8 || -4,2 || -4,6 || -4,8 || -2,7

COM SF 12 || -4,3 || -4,8 || -4,2 || -5,3 || -4,7 || -2,8

PS || - || - || -3,8 || -4,3 || -3,8 || -2,1

Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych3 (% PKB) || COM AF 12 || -11,2 || -9,7 || -9,4 || -8,0 || -6,0 || -6,4

COM SF 12 || -11,2 || -9,3 || -8,9 || -6,3 || -6,1 || -6,4

PS || - || - || -8,5 || -5,3 || -3,0 || -1,1

Saldo pierwotne (% PKB) || COM AF 12 || -7,7 || -7,0 || -5,0 || -2,2 || -2,5 || -2,1

COM SF 12 || -9,4 || -7,4 || -6,5 || -3,1 || -2,8 || -3,1

PS || - || - || -6,1 || -2,2 || 0,2 || 2,0

Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne1 (% PKB) || COM AF 12 || -9,4 || -7,6 || -7,6 || -6,0 || -4,0 || -5,3

COM SF 12 || -9,3 || -7,3 || -6,9 || -4,1 || -4,1 || -5,1

PS || - || - || -6,9 || -3,4 || -1,4 || -0,2

Saldo strukturalne2 (% PKB) || COM AF 12 || -8,7 || -7,6 || -7,5 || -6,3 || -4,0 || -5,3

COM SF 12 || -8,7 || -7,3 || -7,0 || -4,3 || -4,1 || -5,1

PS || - || - || -7,3 || -4,4 || -2,2 || -0,2

Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych3 (% PKB) || COM AF 12 || 53,9 || 61,5 || 69,3 || 86,1 || 92,7 || 97,1

COM SF 12 || 53,9 || 61,2 || 68,5 || 80,9 || 86,8 || 91,8

PS || - || - || 68,5 || 79,8 || 82,3 || 81,5

Uwagi: 1 Podane w programach wartości luki produktowej oraz salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne zostały przeliczone przez służby Komisji na podstawie informacji zawartych w programach. 2 Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i inne działania tymczasowe. 3 Służący dokapitalizowaniu banków program pomocy dla sektora finansowego ustanowiony dnia 23 lipca 2012 r. nie miał dotychczas wpływu na prognozy dotyczące deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na lata 2012–2014. Źródło: COM AF 12 – prognoza służb Komisji z jesieni 2012 r.; COM SF 12 – prognoza służb Komisji z wiosny 2012 r.; PS – program stabilności z kwietnia 2012 r.