COMMISSION STAFF WORKING PAPER STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW /* SEC/2012/0056 końcowy */





1. Kontekst polityczny 1.1. Definicja, cele i zakres Światowa Organizacja Zdrowia Zwierząt definiuje dobrostan zwierząt następująco: „(…) Dobrostan osiągany jest wtedy, jeżeli zwierzę (…) jest zdrowe, bezpieczne i dobrze odżywione, nie cierpi niewygody i ma możliwość wyrazić swój stan wewnętrzny oraz jeżeli nie odczuwa bólu, strachu ani niepokoju”. Cele, zasady i zakres polityki Unii Europejskiej w odniesieniu do dobrostanu zwierząt wynikają z art. 13 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Artykuł ten nie stanowi podstawy prawnej dla ochrony zwierząt, nakłada jednak na państwa członkowskie i Unię Europejską obowiązek dopilnowania, aby wymogi dotyczące dobrostanu zwierząt były uwzględniane przy formułowaniu pewnych polityk UE. 1.2. Zainteresowane sektory gospodarki Sektor rolny wykorzystuje około 2 mld ptaków i 334 mln ssaków rocznie. Szacuje się, że około 12 milionów zwierząt rocznie jest wykorzystywanych do celów doświadczalnych. Około 120 mln psów i kotów trzymanych jest w celach rekreacyjnych. Chów zwierząt gospodarskich w UE reprezentuje wartość wynoszącą 149 mld EUR, natomiast wykorzystywanie zwierząt doświadczalnych – 930 mln EUR rocznie. Liczba osób zajmujących się zwierzętami w kontekście działalności gospodarczej wynosi około 4 mln, głównie są to rolnicy. 1.3. Polityka UE w zakresie dobrostanu zwierząt W ramach polityki UE w zakresie dobrostanu zwierząt opracowano środki o charakterze ustawodawczym i nieustawodawczym. Główny korpus prawodawstwa UE w zakresie dobrostanu zwierząt dotyczy zwierząt, od których lub z których pozyskuje się żywność (cieląt, świń, drobiu, ich transportu i uboju) oraz zwierząt wykorzystywanych do celów doświadczalnych. Środki o charakterze nieustawodawczym obejmują unijne finansowanie inicjatyw na rzecz dobrostanu zwierząt poprzez Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich Wspólnej Polityki Rolnej oraz unijne finansowanie badań oraz działań międzynarodowych, komunikacyjnych i szkoleniowych. W 2006 r. Komisja przyjęła wspólnotowy plan działań dotyczący ochrony i dobrostanu zwierząt na lata 2006-2010[1]. Ten plan działań z 2006 r. był pierwszym dokumentem, który łączył w jednym tekście różne aspekty polityki UE w zakresie dobrostanu zwierząt. 1.4. Odniesienia i konsultacje W grudniu 2009 r. Komisja zwróciła się z prośbą o zewnętrzną ocenę polityki UE w zakresie dobrostanu zwierząt. Przeprowadzono szeroko zakrojone konsultacje z zainteresowanymi stronami podczas oceny polityki i przygotowywania oceny skutków. Konsultacje objęły te sektory gospodarki, w których wykorzystuje się zwierzęta, organizacje na rzecz dobrostanu zwierząt oraz naukowców zajmujących się kwestiami dobrostanu zwierząt. 2. Określenie problemu 2.1. Problemy i czynniki warunkujące dobrostan zwierząt Dobrostan niektórych kategorii zwierząt jest zazwyczaj ignorowany w UE: na przykład prosiętom odcina się ogony, są kastrowane bez znieczulenia itp. Rada podkreśliła również problemy związane z dobrostanem zwierząt w hodowli psów i kotów oraz handlu nimi. Każdy problem w zakresie dobrostanu zwierząt warunkowany jest przez specyficzne czynniki. Istnieje jednak szereg czynników wspólnych: 1. Brak egzekwowania przepisów UE przez państwa członkowskie jest powszechny w wielu dziedzinach. Niektóre państwa członkowskie nie podejmują wystarczających działań, aby informować zainteresowane strony, szkolić inspektorów urzędowych, przeprowadzać kontrole oraz nakładać sankcje. W rezultacie liczne przepisy UE nie są w pełni stosowane i nie przynoszą zamierzonych skutków w zakresie dobrostanu zwierząt. Ponadto lepsze standardy w zakresie dobrostanu zwierząt powodują w niektórych przypadkach dodatkowe koszty dla producentów. W wielu przypadkach podmioty gospodarcze przestrzegające przepisów UE, działających z poszanowaniem dobrostanu zwierząt także przy braku przepisów lub narzucających sobie wyższe standardy nie osiągają z tego tytułu żadnych dodatkowych korzyści ekonomicznych. 2. Niedostateczne informowanie konsumentów w kwestiach dobrostanu zwierząt. Rynek produktów, których atrybutem jest dobrostan zwierząt, jest ograniczony. Z ogólnoeuropejskiego sondażu wynika, że dobrostan zwierząt jest istotną kwestią dla 64 % populacji. Jednakże badania pokazują, że troska o dobrostan zwierząt jest tylko jednym z czynników wpływających na wybory dokonywane przez konsumenta. 3. Wśród zainteresowanych stron zajmujących się zwierzętami brak jest wiedzy na temat, co oznacza dobrostan zwierząt. Ma to wpływ na rozumienie nowoczesnych metod produkcji. Brak wiedzy wśród podmiotów gospodarczych i urzędników na temat alternatywnych rozwiązań często wywołuje opór wobec zmian w odniesieniu do bardziej przyjaznych systemów produkcji. 4. Brak szczegółowych unijnych przepisów prawnych i wytycznych utrudnia zapewnienie odpowiednich warunków dobrostanu w przypadku niektórych kategorii zwierząt (niektórych gatunków zwierząt gospodarskich lub psów i kotów). 2.2. Sytuacja obecna Państwa członkowskie są monitorowane przez ekspertów Komisji. Nie posiadają oni upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i nakładania sankcji na przedsiębiorstwa, lecz ustalają, czy kroki te podejmowane są przez właściwe organy. Inspekcje przeprowadzane są w odniesieniu do poszczególnych przepisów prawa unijnego mających zastosowanie do zwierząt gospodarskich. Komisja może wszcząć postępowanie sądowe przeciwko państwu członkowskiemu w przypadku uchybienia zobowiązaniom. Inicjatywy w zakresie egzekwowania przepisów wymagają odpowiednich zasobów ludzkich oraz mają ograniczony wpływ na właściwe organy. Obecna polityka UE umożliwia wprawdzie reagowanie na krytyczne problemy związane z egzekwowaniem, ale jej zakres jest ograniczony. W odniesieniu do aspektów ekonomicznych, polityka UE dostarcza pewnych instrumentów rekompensowania producentom wyższych kosztów produkcji. Okresy przejściowe nie okazały się jednak dużym sukcesem. Z wyjątkiem jaj, z punktu widzenia konsumenta nie ma w UE instrumentu, który mógłby wzmocnić pozycję konsumenta umożliwiając mu dokonanie wyboru z poszanowaniem dobrostanu zwierząt. Unia Europejska opracowała inicjatywy mające na celu uzupełnienie wiedzy zainteresowanych stron w odniesieniu do dobrostanu zwierząt. Wymagania dotyczące kompetencji podmiotów zajmujących się zwierzętami zostały stopniowo wprowadzone do prawodawstwa UE. Wymagania te jednak nie obejmują wszystkich zwierząt. UE sfinansowała projekty badawcze dotyczące dobrostanu zwierząt w wysokości średnio 15 mln EUR rocznie. Konieczne są jednak większe wysiłki na rzecz rozpowszechniania wyników tych badań i przełożenia ich na praktyczne środki. Obecna polityka UE nie uwzględnia licznych kwestii dobrostanu zwierząt. UE mogłaby w dalszym ciągu przyjmować szczegółowe akty prawne na zasadzie jednostkowych przypadków. Jednakże jest mało prawdopodobne, aby takie podejście sektorowe zaradziło wspólnym czynnikom warunkującym. 2.3. Zasada pomocniczości Niektóre państwa członkowskie nalegają na możliwość utrzymania swoich własnych polityk w zakresie dobrostanu zwierząt. Unia stopniowo przyjęła szereg aktów prawnych w zakresie dobrostanu zwierząt, aby uniknąć zakłóceń na rynku wewnętrznym z powodu różnic w prawodawstwach krajowych. Uzasadnienie takiego zakresu wynika z faktu, że na konkurencyjność działalności gospodarczej związanej ze zwierzętami ma wpływ poziom wymagań w odniesieniu do dobrostanu zwierząt. Harmonizacja tych wymagań na poziomie UE będzie miała w takich przypadkach wartość dodaną w postaci wspólnych przepisów dla odnośnych przedsiębiorstw. 3. Cele Cele nowej strategii na rzecz dobrostanu zwierząt są następujące: – Cel 1: poprawa egzekwowania przepisów UE; – Cel 2: zapewnienie otwartej i uczciwej konkurencji dla unijnych podmiotów gospodarczych; – Cel 3: poprawa stanu wiedzy i świadomości unijnych podmiotów gospodarczych w zakresie dobrostanu zwierząt; – Cel 4: poprawa spójności stosowania przepisów w zakresie dobrostanu zwierząt w odniesieniu do poszczególnych gatunków zwierząt. 4. Warianty Każdy wariant koncentruje się na jednym lub kilku konkretnych celach: – Wariant 1: zwiększenie stopnia przestrzegania przepisów przez państwa członkowskie (działanie nieregulacyjne UE) Wariant 1 będzie zawierał następujące inicjatywy: – zwiększenie liczby wizyt kontrolnych w państwach członkowskich i w państwach trzecich; – zwiększenie współpracy międzyrządowej w celu poprawy egzekwowania przepisów; – organizacja warsztatów z zainteresowanymi stronami na temat konkretnych zagadnień związanych z dobrostanem zwierząt; – opracowanie unijnych wytycznych w odniesieniu do gatunków objętych Europejską konwencję o ochronie zwierząt hodowlanych i gospodarskich; – zwiększenie udziału w inicjatywie szkoleniowej „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności”. Zgodnie z tym scenariuszem otoczenie prawne UE pozostanie niezmienione. Obowiązujące przepisy mogą zostać zaktualizowane lub mogą zostać przyjęte nowe przepisy na zasadzie ad hoc. – Wariant 2: Dobrowolne systemy oparte na poziomach odniesienia (samoregulacja sektora) Wariant 2 będzie zawierał następujące inicjatywy: – ramy prawne dla systemu certyfikacji opartego na poziomach odniesienia i oświadczeniach dotyczących dobrostanu zwierząt; – kampanie informacyjne skierowane do konsumentów; – określenie priorytetów działań UE w zakresie dobrostanu zwierząt na poziomie międzynarodowym. Komisja przedstawi projekt ram prawnych w celu stworzenia możliwości rynkowych dla dobrowolnych systemów certyfikacji obejmujących oświadczenia dotyczące dobrostanu zwierząt. Ramy te umożliwią rejestrację systemów certyfikacji na szczeblu UE. Skutkiem rejestracji będzie stworzenie unijnego poziomu odniesienia. Zgodnie z tym scenariuszem zostanie zaproponowany nowy akt prawny, ale reszta otoczenia prawnego UE pozostanie niezmieniona. Obowiązujące przepisy mogą zostać zaktualizowane lub mogą zostać przyjęte nowe przepisy na zasadzie ad hoc. – Wariant 3: Ustanowienie europejskiej sieci ośrodków referencyjnych (szczegółowe przepisy UE) Zgodnie z tym scenariuszem Komisja zaproponuje utworzenie sieci ośrodków referencyjnych w oparciu o istniejący model w dziedzinie zdrowia zwierząt. Sieć ta przyczyni się do konsolidacji istniejących krajowych zasobów naukowych w zakresie dobrostanu zwierząt. Rolą tej sieci nie będzie powielanie, ale uzupełnianie roli Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności i działań Wspólnego Centrum Badawczego. Każdy ośrodek będzie wykonywał następujące zadania: – koordynacja na poziomie UE i przeprowadzenie badań na tematy istotne dla UE; – zapewnianie właściwym organom naukowej i technicznej wiedzy specjalistycznej w zakresie prawodawstwa UE; – rozpowszechnianie wyników badań i innowacji wśród zainteresowanych stron w UE oraz w międzynarodowym środowisku naukowym; – koordynacja na poziomie UE informacji o szkoleniach zawodowych związanych z dobrostanem zwierząt i ocena tych szkoleń. – Wariant 4: poprawa wymagań dotyczących kompetencji i usprawnienie stosowania wskaźników dobrostanu zwierząt (ogólne przepisy ramowe) Wariant ten obejmowałby wniosek legislacyjny w sprawie ogólnych przepisów UE w zakresie dobrostanu zwierząt w celu uproszczenia wymagań już ustanowionych w niektórych aktach prawnych UE w sposób następujący: – wymagania dotyczące kompetencji zostaną zintegrowane w jeden, bardziej precyzyjny tekst; – zostanie wprowadzona możliwość wykorzystania wskaźników dobrostanu zwierząt jako alternatywa dla zgodności z przepisami. Pociągnie to za sobą zastąpienie dyrektywy 98/58 (dyrektywy ramowej w odniesieniu do wszystkich zwierząt gospodarskich) nowym aktem. Wariant 4 będzie ograniczony do tych kategorii zwierząt, które są obecnie objęte szczegółowymi aktami prawnymi. – Wariant 4+: zbadanie możliwości rozszerzenia zakresu wariantu 4. W ramach wariantu 4+ zbadana zostanie zasadność rozszerzenia zakresu wariantu 4 na inne zwierzęta, w przypadku których zidentyfikowano problemy w odniesieniu do dobrostanu zwierząt. 5. Ocena skutków W żadnym wypadku żaden z wariantów nie będzie miał negatywnego wpływu na prawa podstawowe, a w szczególności na wolność religii gwarantowaną we właściwych przepisach w sprawie ochrony zwierząt podczas uboju lub zabijania. 5.1. Skutki wariantu 1 Oczekuje się, że wariant 1 będzie miał raczej pozytywny (++) wpływ na poprawę egzekwowania przepisów, ale wpływ ten będzie ograniczony do niektórych problematycznych obszarów. Wpływ wariantu 1 na zapewnienie otwartej i uczciwej konkurencji dla producentów unijnych będzie pozytywny (+), lecz ograniczony, ponieważ wariant ten nie pomaga konsumentom w identyfikowaniu produktów wytwarzanych z poszanowaniem dobrostanu zwierząt. Organizacja warsztatów z udziałem zainteresowanych stron na temat konkretnych problemów związanych z egzekwowaniem przepisów była z powodzeniem stosowana w przeszłości. Wpływ wariantu 1 na poprawę stanu wiedzy zainteresowanych stron będzie umiarkowanie pozytywny (+). Oczekuje się ponadto, że wariant 1 nie będzie miał żadnego (0) wpływu na spójność stosowania przepisów w odniesieniu do poszczególnych gatunków zwierząt. Wpływ na budżet UE będzie raczej negatywny (-) lub neutralny (0), jeżeli niezbędne środki zostaną przesunięte z innych działań. Wariant 1 jest jednogłośnie popierany przez wszystkie zainteresowane strony. 5.2. Skutki wariantu 2 Zwiększona wartość ekonomiczna będąca skutkiem wariantu 2 mogłaby zachęcić podmioty gospodarcze do stosowania wyższych standardów w zakresie dobrostanu zwierząt. Dlatego też oczekuje się, że wpływ wariantu 2 na poprawę egzekwowanie przepisów będzie umiarkowanie pozytywny (+). Ustanowienie ogólnounijnych poziomów odniesienia dla zarejestrowanych systemów UE zwiększy szanse producentów UE, aby za wyższe standardy w zakresie dobrostanu zwierząt uzyskać lepsze ceny. Dlatego też oczekuje się, że wariant 2 będzie miał bardzo pozytywne skutki dla otwartej i uczciwej konkurencji wśród unijnych podmiotów gospodarczych (+++). W przypadku wariantu 2 podmioty gospodarcze najprawdopodobniej poczują większą odpowiedzialność za dobrostan zwierząt. Wpływ wariantu 2 na poprawę stanu wiedzy podmiotów gospodarczych będzie umiarkowanie pozytywny (+). Wariant 2 oferuje potencjał rozwiązania niektórych kwestii związanych z dobrostanem zwierząt, które nie są objęte prawodawstwem UE, ale jest mało prawdopodobne, aby mógł zapobiec najgorszym praktykom. Dlatego też wpływ wariantu 2 na poprawę spójności stosowania przepisów w odniesieniu do poszczególnych gatunków zwierząt uważa się za umiarkowanie pozytywny (+). Jest także możliwe, że skutkiem wariantu 2 będzie zatarcie granic między egzekwowaniem przepisów a normami wewnętrznymi. Przejrzystość dla konsumentów jest jednak niezbędna i jeżeli miałby powstać system, aspekt ten powinien zostać starannie rozważony. Wariant 2 będzie najpewniej wymagał dodatkowych środków finansowych, głównie na promowanie nowych poziomów odniesienia dla konsumentów i na zwiększenie działań na szczeblu międzynarodowym. Wpływ wariantu 2 na budżet UE będzie raczej negatywny (-). Wariant 2 został pozytywnie przyjęty przez większość zainteresowanych stron. 5.3. Skutki wariantu 3 Wariant 3 przyczyni się do lepszego egzekwowania prawa dzięki dostarczeniu pomocy technicznej właściwym organom i podmiotom gospodarczym. Jest jednak mało prawdopodobne, aby pomoc ta dotarła do producentów, którzy w największym stopniu potrzebują wsparcia. Dlatego też oczekuje się, że wpływ wariantu 3 na poprawę egzekwowanie przepisów będzie umiarkowanie pozytywny (+). Poprzez większe inwestycje w badania stosowane wariant 3 może mieć pozytywny wpływ na konkurencyjność producentów unijnych. Może również pomóc im w opracowaniu systemów certyfikacji. W związku z tym wpływ wariantu 3 na zapewnienie otwartej i uczciwej konkurencji może wahać się od umiarkowanie pozytywnego do raczej pozytywnego (+ do ++) w zależności od wysokości dostępnych funduszy. Zwiększanie funduszy na projekty badawcze UE przyczynia się do podnoszenia świadomości w zakresie dobrostanu zwierząt wśród zainteresowanych stron. Wpływ wariantu 3 na poprawę stanu wiedzy podmiotów gospodarczych będzie raczej pozytywny (++). Oczekuje się przy tym, że wariant 3 nie będzie miał wpływu (0) na zwiększenie spójności stosowania przepisów w odniesieniu do poszczególnych gatunków zwierząt lub wpływ ten będzie umiarkowanie pozytywny (+). Wpływ wariantu 3 na budżet UE będzie raczej negatywny (-). Istnieje ogólne poparcie dla wariantu 3 ze strony wszystkich zainteresowanych stron, w szczególności ze strony Parlamentu Europejskiego. 5.4. Skutki wariantu 4 Wymagania dotyczące kompetencji osób zajmujących się zwierzętami powinny przyczynić się do lepszego egzekwowania przepisów. Stosowanie wskaźników dobrostanu zwierząt w celu osiągnięcia zgodności z przepisami pozwoli na elastyczność we wdrażaniu niektórych przepisów i tym samym ułatwi ich egzekwowanie. Ze względu na znaczny zakres tego środka wpływ wariantu 4 na poprawę egzekwowania przepisów powinien być raczej pozytywny (++). Wariant 4 będzie wiązał się z kosztami szkoleń dla podmiotów gospodarczych. Jednak będzie on również miał pozytywne skutki długoterminowe dla ich konkurencyjności. Ponadto wariant 4 umożliwi wykorzystanie wskaźników dobrostanu zwierząt, co może przyczynić się do zmniejszenia innych kosztów zgodności z przepisami. W związku z tym oczkuje się, że wpływ wariantu 4 na zapewnienie otwartej i uczciwej konkurencji będzie raczej negatywny (-) lub neutralny (0), w zależności od potencjalnych korzyści, jakie przyniosą dodatkowe szkolenia, i od wprowadzenia wskaźników odnoszących się do zwierząt w rekompensowaniu kosztów szkoleń. Wymagania dotyczące kompetencji zwiększą wiedzę podmiotów gospodarczych. Ponieważ środek ten będzie miał charakter obowiązkowy, jego skutki będą większe niż te wynikające z wariantu 3. Przewiduje się zatem, że wariant 4 będzie miał bardzo pozytywny wpływ (+++) na poprawę wiedzy podmiotów gospodarczych w zakresie dobrostanu zwierząt. Wariant 4 nie będzie miał wpływu na zwiększenie spójności stosowania przepisów w odniesieniu do poszczególnych gatunków zwierząt (0). Zainteresowane strony jednogłośnie uważają, że kształcenie pracowników przynosi bardzo pozytywne i długotrwałe skutki dla dobrostanu zwierząt. Zainteresowane strony są jednak podzielone w kwestii stosowania wskaźników odnoszących się do zwierząt. Producenci obawiają się nadmiernego obciążenia administracyjnego, natomiast organizacje na rzecz dobrostanu zwierząt mają wątpliwości, czy wskaźniki mogą skutecznie zastąpić środki nakazowe. 5.5. Wariant 4+ Wpływ na cele 1, 2 i 3 nie został uznany za istotny, natomiast wpływ na cel 4 powinien być umiarkowanie pozytywny lub raczej pozytywny (+ do ++) w zależności od ewentualnych działań następczych, jakie wskażą badania. 6. Porównanie wariantów Wszystkie warianty w zasadzie się uzupełniają. Wariant 4 skutecznie prowadzi do osiągnięcia ważnych celów, ponieważ tworzy zobowiązania dla wszystkich zainteresowanych podmiotów. Jednak generuje też koszty zgodności z przepisami, co może wpłynąć na konkurencyjność. Nie rozwiązuje też problemów związanych z ekonomicznymi czynnikami warunkującymi. Kombinacja wariantu 2 i 3 o wiele lepiej uwzględniałaby ten aspekt, a także oferowałaby wzajemne wsparcie. Ogólnie rzecz biorąc, wariant 3 wydaje się być najbardziej efektywny pod względem kosztów, gdyż stanowi dobry kompromis między umiarkowanymi kosztami a szerokim zakresem wpływu na główne czynniki warunkujące. 7. Preferowany wariant Żaden wariant nie jest w stanie rozwiązać wszystkich problemów skuteczny i efektywny. Preferowanym wariantem będzie zatem połączenie polityk obejmujące: 1. zbadanie możliwości uproszczenia ram prawnych UE, które będą obejmować: – plan poprawy przejrzystości i adekwatności informacji kierowanych do konsumentów w zakresie dobrostanu zwierząt, – ustanowienie sieci ośrodków referencyjnych, – integrację w jednym tekście wymagań dotyczących kompetencji (z okresem przejściowym, aby obniżyć koszty zgodności z przepisami), – możliwość wykorzystania wskaźników dobrostanu zwierząt opartych o rezultaty; 2. opracowanie narzędzi w celu zwiększenia stopnia przestrzegania przepisów UE przez państwa członkowskie; 3. wspieranie współpracy międzynarodowej; 4. udostępnienie konsumentom i opinii publicznej odpowiednich informacji; 5. zbadanie kwestii dobrostanu tych zwierząt, które nie są objęte szczegółowymi przepisami UE. 8. Monitorowanie i ocena Niektóre elementy, które mogłoby dostarczyć przydatnych narzędzi monitorowania na przyszłość, są już stosowane. Szereg możliwych wskaźników wymieniono w sprawozdaniu. Właściwym krokiem będzie zaplanowanie kolejnej oceny na zakończenie strategii (2016 r.). [1] COM(2006) 13 wersja ostateczna.