KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 29.6.2018 COM(2018) 507 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW z oceny śródokresowej realizacji programu „Sprawiedliwość” na lata 2014–2020

{SWD(2018) 356 final}

{SWD(2018) 357 final}



SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW z oceny śródokresowej realizacji programu „Sprawiedliwość” na lata 2014–2020 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewiduje utworzenie europejskiej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości opartej na wzajemnym uznawaniu orzeczeń sądowych i wzajemnym zaufaniu wśród państw członkowskich, w której możliwe jest swobodne przemieszczanie się osób i poszanowanie praw podstawowych oraz wspólnych zasad (takich jak niedyskryminacja, równouprawnienie płci, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości dla wszystkich, praworządność i sprawnie działające niezależne systemy sądowe). Te ambitne cele, określone w Traktacie, zostały również potwierdzone przez Radę Europejską w programie sztokholmskim . Dążenie do Europy, w której panuje prawo i dobrze funkcjonujący wymiar sprawiedliwości, jest jednym z priorytetów politycznych UE, a program „Sprawiedliwość” na lata 2014–2020 jest jednym z instrumentów przyczyniających się do osiągnięcia tego celu. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono wyniki śródokresowe uzyskane w ramach programu „Sprawiedliwość” oraz jakościowe i ilościowe aspekty realizacji programu zgodnie z art. 14 ust. 2 lit. b) rozporządzenia ustanawiającego program „Sprawiedliwość” na lata 2014–2020 . Okresem odniesienia dla oceny śródokresowej jest pierwsza połowa czasu realizacji programu od 2014 r. do połowy 2017 r. Oceną objęto roczne programy prac na lata 2014, 2015 i 2016. Z kolei roczny program prac na 2017 r. został poddany analizie głównie pod względem rozplanowania i struktury, a nie pod względem realizacji. Niniejsze sprawozdanie opiera się na wynikach oceny przygotowanej przez Komisję Europejską, potwierdzonej przez ocenę zewnętrzną. 1.Wprowadzenie i kontekst Program „Sprawiedliwość” na lata 2014–2020 został ustanowiony na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1382/2013. W rozporządzeniu tym jako ogólny cel programu wskazano: ·przyczynienie się do dalszego rozwoju europejskiej przestrzeni sprawiedliwości w oparciu o wzajemne uznawanie i zaufanie, zwłaszcza przez propagowanie współpracy sądowej w sprawach cywilnych i współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych. Cele szczegółowe programu są następujące: ·ułatwianie i wspieranie współpracy sądowej w sprawach cywilnych i współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych; ·wspieranie i propagowanie szkoleń kadr wymiaru sprawiedliwości (m.in. sędziów, prokuratorów, notariuszy, pracowników więzień i adwokatów) w zakresie instrumentów prawa cywilnego i karnego UE, praw podstawowych, etyki sądownictwa i praworządności, w tym szkoleń językowych w zakresie terminologii prawniczej, w celu rozwijania wspólnej kultury prawnej i sądowej; ·ułatwianie wszystkim faktycznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, w tym propagowanie i wspieranie praw ofiar przestępstw, a także praw procesowych osób podejrzanych i oskarżonych w procesie karnym; ·wspieranie inicjatyw w dziedzinie polityki antynarkotykowej, odnoszących się do aspektów współpracy wymiarów sprawiedliwości i zapobiegania przestępczości w zakresie, w jakim aspektów tych nie dotyczy instrument na rzecz wspierania współpracy policyjnej, zapobiegania i zwalczania przestępczości oraz zarządzania kryzysowego, będący częścią Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, ani program „Zdrowie na rzecz wzrostu gospodarczego”. Program jest wdrażany przez Komisję Europejską w drodze bezpośredniego zarządzania scentralizowanego. Pod względem geograficznym program jest otwarty dla wszystkich państw członkowskich UE (Zjednoczone Królestwo i Dania w nim nie uczestniczą), ale również dla państw Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu będących członkami Europejskiego Obszaru Gospodarczego, krajów kandydujących, potencjalnych krajów kandydujących i państw przystępujących do Unii, pod warunkiem zawarcia umowy z Unią określającej szczegółowe zasady ich uczestnictwa w programie. Albania przystąpiła do programu w 2017 r.

2.Kluczowe elementy i realizacja programu Zgodnie z art. 6 rozporządzenia w ramach programu finansuje się szeroki zakres działań, między innymi działania analityczne, wzajemne uczenie się, współpracę, podnoszenie świadomości i rozpowszechnianie, działania szkoleniowe oraz służące wspieraniu głównych podmiotów, których działania przyczyniają się do realizacji celów szczegółowych programu. W ramach programu wspierane są organizacje działające w obszarze współpracy sądowej, szkoleń kadr wymiaru sprawiedliwości, dostępu do wymiaru sprawiedliwości i profilaktyki narkotykowej w całej Europie, takie jak sieci europejskie, organizacje publiczne lub prywatne, które zazwyczaj nie są nastawione na osiąganie zysku, władze krajowe, regionalne i lokalne w państwach członkowskich UE, organizacje pozarządowe, uniwersytety i instytucje badawcze, jak również organizacje międzynarodowe. Jeśli chodzi o grupy docelowe, rozumiane jako grupy, które mogą odnieść korzyści z realizacji programu bezpośrednio (poprzez udział w działaniach w ramach projektów programu „Sprawiedliwość”) lub pośrednio, potencjalnie obejmują one wszystkich obywateli UE, ponieważ program „Sprawiedliwość” ma na celu utworzenie europejskiej przestrzeni sprawiedliwości, w której wszyscy obywatele są świadomi swoich praw i mogą z nich korzystać. Zgodnie z rozporządzeniem program wykorzystuje dotacje na działania, dotacje na działalność oraz działania w zakresie zamówień publicznych jako główne mechanizmy finansowania wspierające czynności związane z jego celami. 2.1.Szczegółowe cele programu ·Cel szczegółowy nr 1: współpraca sądowa Program wspiera działania, które przyczyniają się do skutecznego i spójnego stosowania dorobku prawnego UE w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach cywilnych i współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, również przez rozwijanie lub ulepszanie gromadzenia danych i statystyk dotyczących stosowania dorobku prawnego UE. Finansowane działania przyczyniają się także do wdrażania instrumentów UE i wykonywania orzeczeń sądowych, w szczególności tych wydanych w następstwie sporów transgranicznych. W ramach programu finansowane są również projekty mające na celu poprawę wymiany informacji między wysoko wykwalifikowanymi specjalistami w celu wzmocnienia współpracy operacyjnej i wzajemnego zaufania w UE. ·Cel szczegółowy nr 2: szkolenie kadr wymiaru sprawiedliwości Program wspiera działania propagujące szkolenie kadr wymiaru sprawiedliwości w zakresie prawa Unii, w tym szkolenia językowe dotyczące terminologii prawniczej, w celu rozwijania wspólnej kultury prawnej i sądowej w UE. Szkolenie kadr wymiaru sprawiedliwości może obejmować „podstawowe” elementy, takie jak umiejętności językowe i terminologia, oraz bardziej specjalistyczne aspekty, takie jak seminaria dotyczące konkretnych aspektów prawa cywilnego i karnego, e-uczenie się oraz wymiany pracowników i doświadczeń. W ramach finansowanych działań wspierane jest głównie szkolenie kadr wymiaru sprawiedliwości, a także innych osób wykonujących zawody prawnicze związane z sądownictwem, oraz opracowywanie narzędzi dla podmiotów realizujących szkolenia. ·Cel nr 3: dostęp do wymiaru sprawiedliwości Działania finansowane w tym obszarze mają na celu zapewnienie obywatelom UE skutecznych środków ochrony prawnej w sytuacji naruszenia prawa Unii, zwłaszcza w przypadkach, gdy procedury krajowe są zbyt trudne, by obywatele mogli z nich korzystać. Program propaguje w szczególności stosowanie innych rodzajów środków ochrony prawnej i środków niestanowiących ochrony prawnej opracowywanych w UE, które mogą zapewnić szybkie, skuteczne i mniej kosztowne rozwiązywanie sporów, przy wsparciu na przykład europejskiego portalu „e-Sprawiedliwość”. Ma on również na celu zachęcanie do ścisłej współpracy między organami krajowymi lub administracyjnymi, co ma szczególne znaczenie dla skuteczności niektórych praw UE. ·Cel nr 4: polityka antynarkotykowa W dziedzinie polityki antynarkotykowej program „Sprawiedliwość” wspiera inicjatywy, które koncentrują się na współpracy sądowej i zapobieganiu przestępczości. Głównymi priorytetami są: propagowanie praktycznego wykorzystania badań naukowych związanych z narkotykami, wspieranie organizacji społeczeństwa obywatelskiego i głównych zainteresowanych stron oraz poszerzanie bazy wiedzy i opracowywanie innowacyjnych metod radzenia sobie ze zjawiskiem pojawiania się nowych substancji psychoaktywnych. 2.2.Budżet Wstępny łączny budżet programu „Sprawiedliwość” na lata 2014–2020 wynosi 377 604 000 EUR. Najwyższy wskaźnik wykorzystania środków na zobowiązania został osiągnięty w 2016 r. (94,60 %). W rocznych programach prac na lata 2014–2016 przewidziano 143 mln EUR. Zgodnie z dostępnymi źródłami całkowity wymagany i wyasygnowany wkład UE nadal nie osiągnął przewidzianej kwoty (zob. tabela 1). Ogólnie rzecz biorąc, wykorzystano większość środków przeznaczonych na dotacje (przy wskaźniku wykorzystania środków na zobowiązania wynoszącym blisko 90 %), natomiast wskaźnik wykorzystania środków na działania związane z zamówieniami publicznymi był znacznie niższy i wynosił około 60–70 %. Tabela 1: Roczne zobowiązania w ramach programu w latach 2014–2016

Rok Kwota zaangażowana (w EUR) 2014 36 671 240,16 2015 39 675 719,11 2016 47 535 032,81 Łącznie w latach 2014–2016 123 881 992,08 Źródła: roczne sprawozdania monitorujące (sprawozdania z realizacji rocznych programów prac oraz dane pochodzące z narzędzia Sygma dotyczące 2016 r.) W szczególności budżet przeznaczony na dotacje został podzielony pomiędzy cele szczegółowe programu, jak pokazano na wykresie 1. Źródło: sprawozdania monitorujące roczny program prac za lata 2014 i 2015, baza danych projektów za 2016 r. AG (dotacja na działania), OG (dotacja na działalność), PROC (zamówienia publiczne), JCOO (współpraca sądowa), JTRA (szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości), JACC (dostęp do wymiaru sprawiedliwości), JDRU (polityka antynarkotykowa). Cele szczegółowe dotyczące „polityki antynarkotykowej” i „szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości” to cele najlepiej dopasowane pod względem poniesionych wydatków do odpowiednich rocznych programów prac, a w ramach celu szczegółowego dotyczącego „szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości” osiągnięto również najwyższy wskaźnik wykorzystania środków na zobowiązania. Wskaźnik wykorzystania środków na zobowiązania w ramach celu szczegółowego dotyczącego „faktycznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości” był początkowo stosunkowo niski, jednak z biegiem lat odnotowano poprawę w tym zakresie. Wreszcie celem szczegółowym, w ramach którego występowała największa różnica pomiędzy przewidzianymi a wykorzystanymi środkami, była współpraca sądowa w sprawach cywilnych i współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, ze względu na duże uzależnienie od działań związanych z zamówieniami publicznymi. 2.3.Otrzymane wnioski i wybrane projekty Na podstawie danych na lata 2014 i 2015, dotyczących zarówno dotacji na działania, jak i dotacji na działalność, widać, że w przypadku inicjatyw w dziedzinie polityki antynarkotykowej zapotrzebowanie na finansowanie znacznie przewyższało podaż (zob. wykres 2). Źródło: sprawozdania roczne z realizacji rocznych programów prac na lata 2014 i 2015, analiza projektów, na które przyznano dotacje w 2016 r., oraz dane pochodzące z narzędzia Sygma (pełne dane dotyczące wnioskodawców za 2016 r. nie były dostępne). JCOO (współpraca sądowa), JTRA (szkolenie kadr wymiaru sprawiedliwości), JACC (dostęp do wymiaru sprawiedliwości), JDRU (polityka antynarkotykowa). Jeżeli podda się analizie przeciętny wskaźnik przyznawania dotacji w ramach zaproszeń do składania wniosków z lat 2014 i 2015, to widać, że wskaźnik ten w przypadku prawie wszystkich celów szczegółowych osiągał wartości od około 16 % do około 47 %. Natomiast w ramach celów dotyczących współpracy sądowej i szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości dotacje przyznano w przypadku prawie połowy złożonych wniosków. W 2015 r. odnotowano niewielki spadek liczby otrzymanych wniosków o dotacje (a zatem i przyznanych dotacji) w przypadku prawie wszystkich celów szczegółowych. Ponadto w przypadku zaproszeń do składania wniosków w 2016 r. widoczny był znaczny spadek (o prawie 51 %) liczby wniosków: łącznie otrzymano tylko 127 wniosków o dotacje na działania, w porównaniu z 262 wnioskami w ramach zaproszeń do składania wniosków w 2015 r. Można to częściowo wytłumaczyć uruchomieniem portalu dla uczestników, który, jak wykazały wyniki oceny, nie jest dostosowany do typowych wnioskodawców w ramach programu „Sprawiedliwość” (takich jak organizacje szkoleniowe), ponieważ został opracowany początkowo z myślą o instytucjach badawczych i dużych dotacjach.Pomimo tego spadku liczby wniosków liczba projektów, na które przyznano dotacje, utrzymywała się zasadniczo na stałym poziomie w przypadku czterech celów szczegółowych, a nawet znacznie wzrosła w przypadku projektów dotyczących współpracy sądowej. Spadek ten doprowadził również do wzrostu wskaźnika przyznawania dotacji.

2.4.Główne osiągnięcia w ramach programu Wprowadzenie systemu wskaźników dotyczących obecnego programu „Sprawiedliwość” okazało się odpowiednim sposobem mierzenia osiągnięć programu. Wskaźnik dotyczący „szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości” mierzy się na podstawie liczby i odsetka przedstawicieli kadr wymiaru sprawiedliwości, którzy uczestniczyli w działaniach szkoleniowych, wymianach pracowników, wizytach studyjnych, warsztatach i seminariach finansowanych w ramach programu. Wskaźniki dotyczące „współpracy sądowej w sprawach cywilnych i współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych” koncentrują się na usprawnionym stosowaniu instrumentów prawa karnego na poziomie europejskim (średni czas trwania procedury wydawania osób na mocy europejskiego nakazu aresztowania) oraz na wykorzystaniu systemów informatycznych (liczba przypadków wymiany informacji w europejskim systemie przekazywania informacji z rejestrów karnych). Wskaźniki związane z „dostępem do wymiaru sprawiedliwości” również koncentrują się na roli systemów informatycznych (liczba trafień na europejskim portalu „e-Sprawiedliwość”), a także na kwestii praw ofiar (liczba organizacji wspierających ofiary przestępstw w poszczególnych państwach członkowskich). Wreszcie wskaźniki dotyczące „polityki antynarkotykowej” koncentrują się na liczbie nowych badanych substancji psychoaktywnych oraz liczbie osób używających opioidów w leczeniu uzależnienia od narkotyków. Jeżeli chodzi o osiągnięcie ogólnego celu programu („przyczynienie się do dalszego rozwoju europejskiej przestrzeni sprawiedliwości w oparciu o wzajemne uznawanie i zaufanie, zwłaszcza poprzez propagowanie współpracy sądowej w sprawach cywilnych i współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych”), główny wskaźnik (tj. odsetek przedstawicieli zawodów prawniczych przeszkolonych, nie tylko w ramach omawianego programu, w zakresie prawa Unii lub prawa innego państwa członkowskiego, w tym w zakresie wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych lub karnych oraz praw podstawowych) pokazuje stałe znaczące postępy w kierunku osiągnięcia wyznaczonego celu (tj. przeszkolenia 700 000 przedstawicieli zawodów prawniczych do 2020 r.). W latach 2013–2016 liczba przeszkolonych przedstawicieli zawodów prawniczych stale wzrastała, a cel na 2020 r. został prawie osiągnięty już w 2017 r. Co więcej, także główny wskaźnik stosowany do pomiaru stopnia osiągnięcia celu szczegółowego dotyczącego szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości (tj. liczba i odsetek pracowników wymiaru sprawiedliwości, którzy uczestniczyli w działaniach szkoleniowych, wymianach pracowników, wizytach studyjnych, warsztatach i seminariach finansowanych w ramach programu) wykazał odpowiednie postępy, a cel (dla całej Komisji) przeszkolenia do 2020 r. 20 000 pracowników osiągnięto już w 2015 r. W tym względzie to właśnie program „Sprawiedliwość” w największym stopniu przyczynił się do osiągnięcia celów w zakresie szkoleń wyznaczonych na 2020 r. Liczba pracowników wymiaru sprawiedliwości przeszkolonych w ciągu roku w ramach programu „Sprawiedliwość” w 2016 r. wyniosła około 14 000 osób (dane za 2017 r. nie są jeszcze dostępne). Wszystkie te osiągnięcia pokazują, że szkolenie kadr wymiaru sprawiedliwości jest w ramach tego programu priorytetem. Jeżeli chodzi o cele szczegółowe programu, zasadniczo wskaźniki dobrze odzwierciedlają priorytety każdego celu szczegółowego i można je mierzyć w odniesieniu do odpowiedniego poziomu bazowego. Ponadto w wyniku przeprowadzonej oceny wykazano, że miał miejsce znaczny postęp na wielu frontach, jako że szereg celów jest bliskich osiągnięcia. W szczególności widać istotne osiągnięcia w zakresie celu szczegółowego „współpraca sądowa w sprawach cywilnych i współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych”, w którego przypadku prawdopodobnie uda się osiągnąć cel wyznaczony na 2020 r. (dotyczący liczby przypadków wymiany informacji w europejskim systemie przekazywania informacji z rejestrów karnych). Również w ramach celu szczegółowego „dostęp do wymiaru sprawiedliwości” udało się już przekroczyć wartości wyznaczone na 2020 r. (dotyczące liczby trafień na europejskim portalu „e-Sprawiedliwość” oraz liczby organizacji o zasięgu krajowym wspierających ofiary przestępstw). Czasami jednak wybrane wskaźniki są trudne do zmierzenia, ponieważ na przykład mają na nie wpływ czynniki zewnętrzne (takie jak różny stopień wdrożenia dyrektyw UE na szczeblu krajowym, różne krajowe priorytety polityczne i sytuacje wyjątkowe, warunki makroekonomiczne itp.) i w związku z tym trudno jest oszacować dokładny wkład, jaki program wnosi w realizację danych celów. Nadal potrzebne są dalsze udoskonalenia, również ze względu na brak odpowiednich narzędzi (np. nie prowadzi się badań poziomu zadowolenia umożliwiających określenie, jak uczestnicy biorący udział w działaniach szkoleniowych postrzegają te działania). Ponadto niektóre wskaźniki, dotyczące na przykład zasięgu geograficznego programu, nie odzwierciedlają pewnej podstawowej dynamiki, takiej jak fakt, że dotychczas program był zdominowany przez beneficjentów z niewielkiej liczby państw członkowskich. 2.5.Uczestnicy i partnerstwa Dane zgromadzone w ramach oceny śródokresowej pokazują, że program skutecznie przyciąga więcej partnerstw ponadnarodowych oraz że jest to jeden z kluczowych wektorów, za pośrednictwem których wspierana jest przestrzeń sprawiedliwości w Europie. Zdaniem beneficjentów partnerstwa utworzone dzięki dotacjom na działalność i dotacjom na działania w ramach programu „Sprawiedliwość” miały korzystny wpływ na możliwości organizacji, do których ci beneficjenci należą, a zwłaszcza na ich zdolność do zapewnienia trwałości wyników i realizowania projektów. Dzięki dotacjom na działalność w ramach programu finansowane są głównie sieci europejskie działające w obszarze ułatwiania i wspierania współpracy sądowej w sprawach cywilnych lub współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości, które podpisały z Komisją ramowe umowy o partnerstwie. Szereg organizacji uczestniczących w programie „Sprawiedliwość” uczestniczy również w programie „Prawa, równość i obywatelstwo”. Wygląda więc na to, że program „Sprawiedliwość” ułatwił rozwój trwałych sieci europejskich w obszarze polityki w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości oraz że zorganizowane sieci współpracy istnieją również w ramach innych programów finansowania UE. Okazało się jednak, że nie wszystkie państwa członkowskie zostały zaangażowane w program „Sprawiedliwość” w jednakowy sposób. W istocie około 25 % wszystkich beneficjentów pochodzi z Włoch lub Belgii, a około połowy organizacji partnerskich wywodzi się z pięciu krajów. Pozostałe 50 % to organizacje z pozostałych 21 państw członkowskich. Pociąga to za sobą nierównomierny podział środków dostępnych w ramach programu, zwłaszcza w odniesieniu do organizacji z państw członkowskich Europy Środkowo-Wschodniej.

3.Co osiągnięto w ramach programu „Sprawiedliwość”? Jak wykazano w ocenie, w ramach programu „Sprawiedliwość” zasadniczo udało się osiągnąć dobre wyniki w perspektywie średnioterminowej pod względem celów szczegółowych, skuteczności, efektywności, adekwatności, spójności, komplementarności, synergii i unijnej wartości dodanej. Wymaga jednak poprawy, w szczególności w kwestii równości. 3.1.Skuteczność Z analizy wskaźników wynika, że osiągnięto znaczne postępy na wielu frontach, jako że niektóre cele są bliskie osiągnięcia, a inne już zostały osiągnięte. Oznacza to, że postępy w realizacji celów szczegółowych programu „Sprawiedliwość” pozytywnie przyczyniają się do realizacji ogólnego celu programu. Wskaźniki właściwe dla programu są dobrane odpowiednio do monitorowania postępów w osiąganiu celów programu, ale czasami trudno jest je mierzyć lub wymagają one pewnych ulepszeń. Ogólnie rzecz biorąc, wnioskodawcy, beneficjenci i zainteresowane strony powszechnie postrzegają program „Sprawiedliwość” na lata 2014–2020 jako postęp w porównaniu z trzema poprzednimi programami (mianowicie programem „Wymiar sprawiedliwości w sprawach cywilnych”, programem „Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych” oraz programem „Profilaktyka narkotykowa i informacja o narkotykach”), zarówno pod względem lepszego ukierunkowania polityki, jak i większego zaangażowania właściwych grup zainteresowanych stron. Ze względu na szeroki zakres ogólnego celu programu na jego skuteczność wpłynęło wiele czynników zewnętrznych, takich jak kryzys migracyjny (dotyczący w szczególności celu szczegółowego „dostęp do wymiaru sprawiedliwości”) oraz, ogólnie rzecz biorąc, nierównomierne tempo transpozycji i wdrażania dorobku prawnego UE przez państwa członkowskie. Nie podważyło to jednak logiki interwencji i elastyczności operacyjnej – roczne programy prac można łatwo dostosować do powstających potrzeb w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości (więcej informacji na ten temat w sekcji „Adekwatność”). Wreszcie, w porównaniu z latami 2007–2013, trwałość projektów (oraz ich wyników i efektów) po zakończeniu ich cyklu życia staje się coraz ważniejszym czynnikiem, który należy uwzględnić w procesie oceny. Jednak w ramach projektów koncentrujących się na tworzeniu narzędzi lub produktów perspektywa trwałości może być bardziej złożonym zagadnieniem, ponieważ w ich przypadku trwałość zależy od tego, czy organizacje, które wdrożyły te projekty, mogą otrzymać środki wystarczające do utrzymania narzędzi po zakończeniu finansowania unijnego. 3.2.Efektywność Program „Sprawiedliwość” okazał się racjonalny pod względem kosztów w porównaniu z dotychczas finansowanymi działaniami. Według wyników oceny beneficjenci dobrze postrzegają efektywność programu. Odnosi się to do programu jako całości, ale w szczególności do celu szczegółowego dotyczącego szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości. Kluczowym osiągnięciem programu w porównaniu z poprzednimi programami było mniejsze obciążenie beneficjentów pod względem angażowanego czasu i środków finansowych. Niemniej jednak program nadal wymaga pewnych ulepszeń w postaci złagodzenia wymogów i obowiązków, aby jego realizacja była jeszcze bardziej efektywna (więcej w sekcji „Możliwości uproszczenia”). Zdaniem beneficjentów istniejące instrumenty (dotacje na działania, dotacje na działalność i działania związane z zamówieniami publicznymi) są adekwatne do potrzeb programu, tak więc stosowanie alternatywnych i innowacyjnych instrumentów finansowania nie jest konieczne. Należy jednak w dalszym ciągu poprawiać efektywność ich wdrażania, zwłaszcza w odniesieniu do działań związanych z zamówieniami publicznymi, w celu zapewnienia, by przyznane finansowanie było faktycznie wykorzystywane. 3.3.Adekwatność Według wszystkich pytanych beneficjentów program jest wysoce adekwatny do potrzeb wybranych grup docelowych. W istocie jedną z kluczowych cech programu jest jego zdolność do dostosowywania i modyfikowania priorytetów w obliczu powstających potrzeb. Na przykład po serii ataków terrorystycznych w Europie ogłoszono dwa zaproszenia do składania wniosków mające na celu walkę z radykalizacją postaw więźniów w zakładach karnych. Jest to możliwe dzięki wyjątkowej strukturze programu „Sprawiedliwość”, jako że w jego ramach wyznaczono szeroko zakrojone cele szczegółowe, a także ze względu na to, że program ten stanowi połączenie trzech programów z poprzedniego okresu programowania. Cele ogólne i szczegółowe umożliwiły Komisji dostosowanie programu do zmieniających się potrzeb w UE, w szczególności w zakresie współpracy sądowej. Trudno jest jednak czasami pogodzić cel szczegółowy dotyczący inicjatyw w dziedzinie polityki antynarkotykowej z innymi priorytetami programu, takimi jak współpraca sądowa i dostęp do wymiaru sprawiedliwości, ponieważ zakres polityki w zakresie profilaktyki narkotykowej jest zazwyczaj szerszy.

Ogólnie rzecz biorąc, potrzeby określone w momencie przyjmowania programu są jednak w dalszym ciągu istotne i adekwatne, w szczególności ogólny cel dalszego rozwoju europejskiej przestrzeni sprawiedliwości w oparciu o wzajemne uznawanie i zaufanie. W odniesieniu do potrzeb zainteresowanych stron możliwe jest dalsze zwiększenie adekwatności programu poprzez systematyczne analizy odnoszące się do poszczególnych głównych rodzajów zainteresowanych stron, jak również celów szczegółowych i państw członkowskich, tak aby zapewnić zgodność priorytetów związanych z poszczególnymi celami szczegółowymi w przypadku każdego zaproszenia do składania wniosków, określonych w rocznych programach prac, z bieżącymi kluczowymi potrzebami zainteresowanych stron. Ponadto program mógłby obejmować dodatkowe grupy docelowe, adekwatne w kontekście osiągnięcia ogólnego celu. Grupy te składałyby się z pracowników agencji regulacyjnych, młodych pracowników wymiaru sprawiedliwości oraz studentów i pracowników wymiaru sprawiedliwości z państw kandydujących oraz krajów objętych europejską polityką sąsiedztwa. Obecnie w ramach podstawy prawnej programu „Sprawiedliwość” nie jest to jednak możliwe. 3.4.Spójność, komplementarność, synergia Program zapewnia odpowiedni poziom spójności i komplementarności z innymi instrumentami, programami i działaniami UE (na przykład jest w bardzo dużym stopniu spójny z unijnym programem na rzecz wymiaru sprawiedliwości na 2020 r. ), a ryzyko powielania działań lub niespójności jest bardzo niewielkie. Zwłaszcza w przypadku szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości połączenie poprzednich programów przyczyniło się do zwiększenia spójności z innymi inicjatywami UE oraz spójności poszczególnych celów szkoleniowych, a także ograniczyło możliwość powielania działań, zarówno jeżeli chodzi o ich zakres, jak i finansowanie. Cel szczegółowy dotyczący dostępu do wymiaru sprawiedliwości jest w wysokim stopniu spójny i komplementarny z programem telekomunikacyjnym w ramach instrumentu „Łącząc Europę”, który również przyczynił się do rozwoju europejskiego portalu „e-Sprawiedliwość” i projektu e-CODEX. Występują jednak wyjątkowe przypadki pokrywania się celów, grup docelowych i działań, będące nadal naturalną konsekwencją obszernych celów i grup docelowych objętych programem, począwszy od współpracy sądowej w sprawach cywilnych i współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych (a zatem zasadniczo pełnego spektrum działalności sądowniczej), a skończywszy na polityce antynarkotykowej i szkoleniu kadr wymiaru sprawiedliwości, a także dlatego, że program jest skierowany do wszystkich obywateli Unii. W każdym razie nadal możliwe jest wzmocnienie synergii z innymi programami finansowania i inicjatywami UE. Dotyczy to na przykład obszaru polityki antynarkotykowej, w ramach którego można by poprawić koordynację z programem „Zdrowie na rzecz wzrostu gospodarczego”. Według pytanych zainteresowanych stron spójność z krajowymi politykami i inicjatywami o podobnych celach lub ukierunkowanymi na te same obszary jest wysoka. Program umożliwia wypełnienie luk pozostawionych przez działania krajowe, a istniejące krajowe projekty i inicjatywy stanowią jego uzupełnienie, nie są z nim sprzeczne ani go jedynie nie powielają. W istocie w przypadkach, gdy zarówno program „Sprawiedliwość”, jak i inicjatywy krajowe mają te same (lub podobne) cele i grupy docelowe, zawsze występują między nimi różnice pod względem wielkości zasięgu geograficznego (zwiększony zasięg pod względem grup docelowych), dostępnych zasobów i liczby finansowanych projektów. Program „Sprawiedliwość” jest również spójny ze zobowiązaniami międzynarodowymi, takimi jak program działań ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2030. Niektóre ogólne zasady tego programu działań ONZ można powiązać z celami i obszarami objętymi programem „Sprawiedliwość”. Tak jest w przypadku celu ONZ dotyczącego zapewnienia pokoju i bezpieczeństwa, który ma zostać osiągnięty dzięki sprawiedliwym i integracyjnym społeczeństwom zapewniającym równy dostęp do wymiaru sprawiedliwości, skuteczne rządy prawa oraz przejrzyste i skuteczne instytucje sądownicze. Wszystkie te elementy stanowią integralną część programu „Sprawiedliwość”, zarówno jeżeli chodzi o dostęp do wymiaru sprawiedliwości, jak i szkolenie kadr wymiaru sprawiedliwości. Ponadto UE jest stroną Haskiej Konferencji Prawa Prywatnego Międzynarodowego i głównie za pośrednictwem tej organizacji prowadzi działania międzynarodowe związane z wymiarem sprawiedliwości w sprawach cywilnych. 3.5.Unijna wartość dodana Wszystkie zebrane dowody potwierdzają wysoką wartość dodaną interwencji w ramach programu, uznawanych w istocie za zasadnicze narzędzie służące odpowiedniej i skutecznej realizacji celów w obszarze wymiaru sprawiedliwości. Na podstawie wyników oceny widać, że respondenci ankiety zgodzili się co do tego, że finansowane działania nie tylko nie byłyby możliwe bez interwencji UE, ale potwierdzili również, że w przypadku interwencji samych państw członkowskich nie udałoby się osiągnąć tych samych wyników, jeżeli chodzi o tworzenie partnerstw, osiąganie efektów, finansowanie innowacyjnych działań, trwałość wyników i w szczególności wdrażanie projektów o ponadnarodowym wymiarze i skali. Unijna wartość dodana programu „Sprawiedliwość” widoczna jest przede wszystkim we wspieraniu projektów ponadnarodowych o wymiarze europejskim mających na celu rozwiązywanie problemów transgranicznych oraz w zapewnianiu środków na finansowanie działań w kluczowych obszarach, które niekoniecznie znajdują się wysoko na liście priorytetów państw członkowskich z powodu braku woli politycznej (zdaniem zainteresowanych stron dotyczy to w szczególności celu szczegółowego odnoszącego się do dostępu do wymiaru sprawiedliwości). Według pytanych beneficjentów program może wpływać na działania krajowe w objętych nim obszarach i je harmonizować, przynajmniej w umiarkowanym stopniu. Program umożliwia również beneficjentom współpracę z partnerami w innych państwach członkowskich, co przyczynia się do zwiększenia ich wiedzy i zrozumienia zagadnień objętych programem, poszerzenia ich podejścia i zakresu umiejętności oraz daje im dostęp do przykładów dobrych praktyk i narzędzi opracowanych w innych państwach członkowskich. Jak już wspomniano powyżej, partnerstwa są kluczowym elementem sukcesu programu „Sprawiedliwość”, obecnym w większości projektów. Brak finansowania krajowego jest jednym z głównych powodów, dla których niemożliwe byłoby przeprowadzenie działań finansowanych w ramach tego programu jako działań poszczególnych państw członkowskich. Dotyczy to w szczególności inicjatyw w dziedzinie polityki antynarkotykowej, w przypadku których inicjatywom krajowym często brakuje niezwykle istotnego wymiaru ponadnarodowego, mającego zasadnicze znaczenie w tym obszarze, oraz szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości na szczeblu UE, którego zazwyczaj nie organizuje się na szczeblu krajowym. Ponadto program „Sprawiedliwość” zapewnia dalsze istnienie europejskich sieci, takich jak Europejska Sieć Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości. Postrzeganie programu jako ważny można również wytłumaczyć dużą liczbą projektów, na które przyznano dotacje, w ciągu zaledwie trzech lat w porównaniu z trzema poprzednimi programami , a wzrost liczby wniosków otrzymywanych corocznie od potencjalnych beneficjentów pokazuje, że program pozostaje kluczowym źródłem finansowania w całej UE. Ponadto szkolenie kadr wymiaru sprawiedliwości zajmuje bardziej znaczącą pozycję w logice interwencji programu „Sprawiedliwość” w porównaniu z poprzednimi programami. Jest to istotny krok naprzód, jeżeli chodzi o unijną wartość dodaną programu, ponieważ szkolenie kadr wymiaru sprawiedliwości ma zasadnicze znaczenie dla budowania wzajemnego zaufania, poprawy współpracy pomiędzy organami wymiaru sprawiedliwości i przedstawicielami zawodów prawniczych w państwach członkowskich oraz zwiększania spójności w ramach stosowania prawodawstwa UE.

Wyniki oceny pokazują, że zagadnienia i obszary objęte programem „Sprawiedliwość” wymagają dalszych działań i zaangażowania na poziomie UE. Zapotrzebowanie na działania UE w tych dziedzinach oraz fakt, że liczba wniosków w ramach programu jest nadal wyższa niż liczba przyznanych dotacji, świadczą bowiem o wyraźnym zainteresowaniu priorytetami objętymi programem. 3.6.Równość Wspieranie przekrojowych priorytetów w zakresie równouprawnienia płci, praw dziecka i praw osób niepełnosprawnych ma wielkie znaczenie w programie „Sprawiedliwość” i jest zagwarantowane w jego podstawie prawnej. W szczególności zasady uwzględniania aspektu płci i praw dziecka są poddawane procesowi oceny dotyczącej jakości wniosków. Kwestia uwzględniania aspektu płci została wyraźnie wskazana w „części B” formularza zgłoszeniowego. Ocena wykazała jednak, że w większości przygotowanych projektów kwestie płci i równości nie są ważnym zagadnieniem. Odniesienie do kobiet i równouprawnienia płci jest jednak obecne w 5–6 projektach, które nie koncentrują się wprawdzie bezpośrednio na tym zagadnieniu, ale uwzględniają je podczas realizacji. Program „Sprawiedliwość” wspiera prawa dziecka zarówno na etapie programowania (przygotowywanie zaproszeń do składania wniosków), jak i poprzez działania w ramach projektów, którym przyznano finansowanie. Poszanowanie praw dziecka jest wzmacniane przez fakt, że organizacje ubiegające się o finansowanie (i ich wszyscy partnerzy), które będą pracować bezpośrednio z dziećmi podczas realizacji projektu, muszą dostarczyć Komisji opis swojej polityki ochrony dziecka. Ponadto zaproszenia do składania wniosków finansowane w ramach programu „Sprawiedliwość” obejmują tematy związane z tym zagadnieniem. Wyniki oceny pokazują, że większość respondentów zgadza się na dalsze uwzględnianie i propagowanie praw dziecka w ramach programu. Jeśli chodzi o priorytet dotyczący praw osób niepełnosprawnych, wydaje się on być uwzględniany w znacznie mniejszym stopniu od już omówionych dwóch priorytetów. Spośród finansowanych projektów tylko jeden był bowiem bezpośrednio ukierunkowany na osoby niepełnosprawne, w ramach celu szczegółowego dotyczącego dostępu do wymiaru sprawiedliwości . Zainteresowane strony mają dość zróżnicowane opinie na temat potrzeby dalszego propagowania praw osób niepełnosprawnych w ramach programu, ale zainteresowane strony wszystkich kategorii są zdania, że istnieje co najmniej „umiarkowana” potrzeba w tym zakresie. Aby zrozumieć, w jaki sposób program propaguje równość poprzez finansowane działania, należałoby gromadzić dane uczestników w podziale na płeć, status osoby niepełnosprawnej lub wiek, zgodnie z wymogami rozporządzenia. Na razie jednak nie miało to miejsca. Wreszcie, jak już wspomniano, w przyszłości powinno się dążyć do tego, by zasoby w ramach programu były rozdzielane w bardziej zrównoważony sposób pomiędzy różne grupy docelowe beneficjentów i państwa członkowskie. 3.7.Możliwości uproszczenia Podczas oceny nie stwierdzono wyraźnych możliwości wprowadzenia dalszych uproszczeń dotyczących trybu zarządzania programem. Biorąc pod uwagę wielkość programu, stosowany obecnie tryb zarządzania bezpośredniego wydaje się odpowiedni. Jednak pomimo ulepszeń wprowadzonych do obecnego programu zarówno urzędnicy Komisji, jak i beneficjenci, z którymi przeprowadzono rozmowy, wyrazili krytyczne opinie na temat procesu realizacji, w szczególności w odniesieniu do zarządzania budżetem i obowiązków związanych ze sprawozdawczością. Wśród przedstawianych powodów beneficjenci wskazują, że sprawozdawczość finansowa jest zbyt szczegółowa i nieelastyczna w porównaniu ze sprawozdawczością stosowaną w ramach innych programów UE (takich jak inicjatywa „Horyzont 2020” i Erasmus+). Jeśli chodzi o obciążenie administracyjne, prawie 70 % beneficjentów i wnioskodawców w dalszym ciągu postrzegało sporządzanie wniosków, przekazywanie informacji administracyjnych i finansowych niezbędnych do uczestnictwa w zaproszeniach do składania wniosków oraz wymogi w zakresie monitorowania i sprawozdawczości jako uciążliwość. Beneficjenci zasadniczo byli zgodni co do tego, że procedury składania wniosków i sprawozdawczości są złożone i długotrwałe, ale uznali, że prawdopodobnie trudno byłoby je bardziej uprościć ze względu na konieczność zapewnienia rozliczalności europejskich zasobów finansowych. Zdaniem beneficjentów czas trwania projektów finansowanych w ramach programu mógłby zostać wydłużony, zwłaszcza w przypadku dotacji na działania. Uznano, że idealne byłoby przedłużenie tego okresu do trzech lat, ponieważ byłyby to ramy czasowe dostosowane do średniego czasu trwania partnerstw naukowych między instytucjami szkolnictwa wyższego. Ponadto beneficjenci wspominali, że również dotacje na działalność mogłyby zostać przedłużone do co najmniej dwóch lat (zamiast jednego roku) w celu zmniejszenia obciążenia administracyjnego związanego ze składaniem wniosków i sprawozdawczością. Roczne dotacje na działalność umożliwiają jednak Komisji sprawowanie nadzoru nad działalnością finansowanych organizacji i pozwalają na większą elastyczność w dostosowywaniu pracy beneficjentów do powstających potrzeb w ich odpowiednich dziedzinach wiedzy eksperckiej. Inną kluczową kwestią, zdaniem małych organizacji społeczeństwa obywatelskiego, są trudności w zdobywaniu wymaganych kwot współfinansowania; dlatego program „Sprawiedliwość” mógłby w większym stopniu wspierać małe organizacje pozarządowe . Chociaż początkowo uruchomienie nowego portalu dla uczestników spowodowało pewne trudności, obecnie zainteresowane strony uważają, że składanie wniosków za pośrednictwem portalu dla uczestników stanowi postęp w porównaniu z poprzednim systemem informatycznym, ponieważ zmniejszyła się liczba dokumentów wymaganych do weryfikacji kwalifikowalności, a tym samym ograniczone zostały również powiązane obciążenia administracyjne. Ponadto po rejestracji dokumenty te będą wymagane jedynie w przypadku wprowadzenia w nich zmian. Ponieważ jednak portal dla uczestników opracowano z myślą o instytucjach badawczych i dużych dotacjach, w obecnej formie wydaje się on niedostosowany do typowych wnioskodawców w ramach programu „Sprawiedliwość”. Możliwe jest więc wprowadzenie pewnych ulepszeń w tym zakresie. Wreszcie, można by uprościć i usprawnić wymogi i wskaźniki dotyczące monitorowania, zarówno na poziomie programu, jak i projektu.