PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 389/80

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady określającego zasady udostępniania na rynku produktów nawozowych z oznakowaniem CE i zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 i (WE) nr 1107/2009

[COM(2016) 157 final – 2016/0084 (COD)]

(2016/C 389/11)

Sprawozdawca: Cillian LOHAN

Rada, w dniu 8 kwietnia 2016 r., oraz Parlament Europejski, w dniu 11 kwietnia 2016 r., postanowiły, zgodnie z art. 114 i 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady określającego zasady udostępniania na rynku produktów nawozowych z oznakowaniem CE i zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 i (WE) nr 1107/2009

[COM(2016) 157 final – 2016/0084 (COD)].

Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię dnia 30 czerwca 2016 r.

Na 518. sesji plenarnej w dniach 13–14 lipca 2016 r. (posiedzenie z dnia 14 lipca 2016 r.) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny przyjął jednogłośnie, 184 głosami, następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji, którego celem jest poprawa funkcjonowania rynku wewnętrznego w sektorze nawozów zgodnie z planem działania dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym. Jest zdania, że to podejście – o ile zostanie w znacznym stopniu rozszerzone na inne sektory – może przyczynić się do zrównoważenia środowiskowego w ujęciu ogólnym, w tym do rozwoju gospodarczego, tworzenia miejsc pracy i ochrony środowiska.

1.2. Komitet popiera propozycję rozszerzenia zakresu obowiązujących przepisów, co stworzyłoby zharmonizowane i równe szanse dla nawozów pochodzenia organicznego i nawozów produkowanych z odpadów oraz usunęło ograniczenia dla innowacji. Niemniej zaleca utrzymanie i stosowanie wszystkich podstawowych zasad ochrony środowiska, w tym zasady ostrożności.

1.3. EKES aprobuje stworzenie wydajnego systemu kontroli, znakowania i identyfikowalności pozwalającego zapewnić jakość i bezpieczeństwo produktów oraz obejmującego wszystkie zaangażowane strony. Proponuje zastosowanie systemu oznakowania już funkcjonującego w odniesieniu do środków ochrony roślin, co pozwoli udzielać jasnych informacji na temat stosowania i przechowywania nawozu. Ponadto zaleca ustanowienie urzędowej metody analizy umożliwiającej weryfikację wiarygodności dowolnego systemu oznakowania i zapewnienie odpowiednio wysokiego poziomu integralności zastosowanego oznakowania.

1.4. Komitet zauważa, że żyzność i ochrona gleby stanowią kluczowy aspekt wniosku Komisji, ale odnotowuje, że ten cel będzie trudny do osiągnięcia bez ramowej dyrektywy w sprawie gleby. Ponadto podkreśla potrzebę uwzględnienia zróżnicowania gleb w państwach członkowskich, co powinno pociągać za sobą przyjęcie ukierunkowanych norm.

1.5. Komitet popiera wniosek w sprawie ustalenia limitów mających na celu ograniczenie zawartości kadmu i innych metali ciężkich w nawozach. Świadomy tego, że decyzja taka zwiększy koszty produkcji nawozów, w przypadku których źródłem fosforanów jest eksploatacja złóż, chciałby podkreślić, że jest to ogromna szansa na to, by nawozy organiczne produkowane z surowców biologicznych osiągnęły znaczny udział w rynku. To zaś stworzy dalsze możliwości i pomoże stymulować innowacje, wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy.

1.6. EKES rozumie, że w zakresie znakowania producenci mogą decydować się na zachowanie zgodności z przepisami prawa europejskiego lub krajowego, jednak ze względu na potencjalny wpływ rozbieżnych zasad i norm krajowych na zakłócenia rynku i jego rozdrobnienie podkreśla, jak ważne jest przyjęcie podejścia, które pozwala unikać nieuczciwej konkurencji i nieprzestrzegania najwyższych norm w zakresie identyfikowalności, jakości i bezpieczeństwa.

1.7. Komitet dostrzega, że niektóre definicje i normy dotyczące nawozów pochodzących z surowców wtórnych nie są jasne. W szczególności, jako że proponuje się dyrektywy i zarządzenia mające związek z zasadami gospodarki o obiegu zamkniętym, niezbędna będzie definicja „surowców wtórnych”. W celu usprawnienia wdrażania nowych przepisów EKES zaleca ściślejszą integrację i harmonizację z obowiązującą dyrektywą w sprawie odpadów.

1.8. Komitet uważa, że przejście na gospodarkę o obiegu zamkniętym stanowi kluczowe wyzwanie dla Europy i przyszłych pokoleń. Aby możliwe było podążanie w tym kierunku, zaleca wprowadzenie zachęt dla przedsiębiorstw zainteresowanych zmianą produkcyjną oraz podjęcie inicjatyw mających na celu wspieranie zmian w dziedzinie informacji, podnoszenia świadomości, kształcenia oraz szkoleń zawodowych.

1.9. W strategiach państw członkowskich dotyczących oczyszczania ścieków, potrzebnej w tym celu infrastruktury i zarządzania ściekami należy uznawać wartość ścieków i osadów ściekowych jako źródła surowców do produkcji nawozów organicznych.

1.10. Integralną część struktury rynku nawozów pochodzenia organicznego powinny stanowić zbiórka i produkcja na skalę regionalną, wspierane przez sieci dystrybucji na całym terytorium państw członkowskich.

2. Wprowadzenie

2.1. Wniosek Komisji został opracowany w celu wskazania konkretnych rozwiązań problemów, które ujawniły się w toku oceny ex post (1) obowiązującego rozporządzenia w sprawie nawozów (2), w szerszym kontekście planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym (3).

2.2. W szczególności wniosek ten ma na celu zajęcie się dwoma oczywistymi problemami mającymi wpływ na sektor nawozów rynku wewnętrznego: — warunki konkurencji między nawozami z krajowych surowców organicznych lub surowców wtórnych zgodnie z modelem gospodarki o obiegu zamkniętym a nawozami wyprodukowanymi zgodnie z modelem gospodarki linearnej są korzystniejsze dla tej drugiej grupy nawozów (4). Takie zakłócenie konkurencji (5) utrudnia inwestycje w bardziej zrównoważone produkty i hamuje przejście na gospodarkę o obiegu zamkniętym (6), — obowiązujące rozporządzenie nie odnosi się do konkretnych problemów i ograniczeń dotyczących wpływu nawozów WE na glebę, wody śródlądowe i morskie oraz żywność. Wobec braku wytycznych na szczeblu UE państwa członkowskie nałożyły jednostronne limity dotyczące zwłaszcza zawartości kadmu w nieorganicznych nawozach fosforanowych, co zwiększyło rozdrobnienie rynku.

2.3. Kluczowe punkty wniosku Komisji są następujące: — zwiększenie dostępności oznakowania „nawóz WE (7)” oraz stworzenie zharmonizowanych i równych szans dla najbardziej innowacyjnych i zrównoważonych nawozów, w tym tych produkowanych z materiałów organicznych (co obejmuje bioodpady i produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego) lub surowców wtórnych. Produkty mające poprawić efektywność procesów odżywiania roślin, takie jak dodatki do nawozów i biostymulatory roślin (8), również zostaną uwzględnione jako produkty nawozowe z oznakowaniem CE, — zapewnienie, aby produkty wprowadzane do obrotu były bezpieczne i charakteryzowały się wysoką jakością, co ma zostać osiągnięte dzięki odpowiedniemu systemowi kontroli, oznakowania i identyfikowalności obejmującemu producentów, importerów, dystrybutorów i podmioty gospodarcze (9), unowocześnienie oceny zgodności i nadzoru rynku zgodnie z „nowymi ramami prawnymi” dotyczącymi przepisów regulujących produkty. Utrzymana zostanie istniejąca obecnie możliwość wyboru przez producenta przestrzegania nowych zharmonizowanych wymogów lub przepisów krajowych (10), — określenie limitów zawartości metali ciężkich (zwłaszcza kadmu (11)) i zanieczyszczeń w produktach nawozowych w celu pobudzenia inwestycji w bardziej zrównoważone nawozy.

2.4. Według Komisji wniosek przyniesie szereg korzyści, wśród których można wymienić: — stworzenie około 120 000 miejsc pracy dzięki recyklingowi bioodpadów przy produkcji nawozów organicznych, — zmniejszenie zależności od przywozu surowców (na przykład fosforanu): poddane recyklingowi bioodpady mogłyby zastąpić nawet 30 % nawozów nieorganicznych, — ograniczenie emisji gazów cieplarnianych i zużycia energii w związku z produkcją nawozów nieorganicznych, — ograniczenie zanieczyszczeń spowodowanych nadmierną ilością surowców pokarmowych, zwłaszcza eutrofizacji ekosystemów, — zwiększenie efektywności gospodarowania zasobami, — ogólne obniżenie kosztów przestrzegania przepisów ponoszonych przez podmioty gospodarcze, — obniżenie o 65 % kosztów ponoszonych przez branżę przy wprowadzaniu nowych produktów na rynek.

3. Uwagi ogólne

3.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji, zarówno w kontekście rozwiązania pewnych krytycznych problemów na rynku nawozów, jak i przyczynienia się do przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym.

3.2. Komitet potwierdza swoje poparcie dla wszelkich inicjatyw zmierzających do zamknięcia obiegu w kontekście planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym (12). EKES jest zdania, że stworzenie zharmonizowanych i równych szans dla nawozów organicznych stanowi ważny cel środowiskowy, a także ważny bodziec do rozwoju gospodarczego i tworzenia miejsc pracy.

3.3. EKES uznaje potrzebę usunięcia barier ograniczających swobodny przepływ surowców wtórnych (w tym organicznych surowców wtórnych) oraz innowacje, przy jednoczesnym utrzymaniu i stosowaniu wszystkich podstawowych zasad ochrony środowiska, w tym zasady ostrożności.

3.4. Komitet popiera propozycję ustanowienia skutecznego systemu kontroli, oznakowania i identyfikowalności pozwalającego zapewnić jakość i bezpieczeństwo tych produktów. W szczególności popiera: — zastosowanie tego samego systemu oznakowania, który już funkcjonuje w odniesieniu do środków ochrony roślin (13), co pozwoli udzielać rolnikom jasnych informacji na temat stosowania i przechowywania nawozu, — ustanowienie wspólnej normy dotyczącej prezentowania i przekazywania wymaganych informacji, jak w załączniku III, — ustanowienie urzędowych metod analizy umożliwiających weryfikację wiarygodności dowolnego systemu oznakowania i zapewnienie odpowiednio wysokiego poziomu integralności zastosowanego oznakowania.

3.5. EKES rozumie, że producenci mogą decydować się na zachowanie zgodności z przepisami prawa europejskiego lub krajowego w zakresie znakowania, ale podkreśla, że rozbieżne zasady i normy krajowe stanowią jeden z głównych powodów obecnych zakłóceń rynku i jego rozdrobnienia. Z tego powodu zaleca przyjęcie ukierunkowanego podejścia mającego na celu uniknięcie nowych zagrożeń związanych z nieuczciwą konkurencją i z nieprzestrzeganiem najwyższych norm w zakresie identyfikowalności, jakości i bezpieczeństwa.

3.6. Komitet zauważa, że żyzność i ochrona gleby stanowią kluczowy aspekt wniosku Komisji, ale odnotowuje, że ten cel będzie trudny do osiągnięcia bez ramowej dyrektywy w sprawie gleby, w której będzie można określić wspólne normy dotyczące zrównoważonego użytkowania gleby i jej ochrony oraz zapewnić ich przestrzeganie (14). Ponadto podkreśla potrzebę uwzględnienia istniejącego zróżnicowania gleb w państwach członkowskich, co powinno pociągać za sobą przyjęcie ukierunkowanych norm.

3.7. Komitet aprobuje ustalenie limitów mających na celu stopniowe ograniczanie zawartości kadmu i innych metali ciężkich w nawozach. Tymczasem ma świadomość, że nagłe i radykalne ograniczenie poziomów kadmu w nawozach zwiększy koszty produkcji, a przez to koszty po stronie rolników i konsumentów. Jednocześnie z przełomowymi procesami stanowiącymi element przechodzenia na gospodarkę o obiegu zamkniętym ta zmiana kosztowa, i będąca jej skutkiem zmiana cenowa, mogłaby stanowić narzędzie gospodarcze skłaniające konsumentów lub rolników do zmiany. Trzeba chronić rolników przed drastycznym wzrostem cen, zatem należy udostępniać im nawozy w ilościach zaspokajających zapotrzebowanie.

3.8. EKES podkreśla, że dodatkowe koszty przestrzegania przepisów mogłyby negatywnie wpłynąć na konkurencyjność MŚP (15). Z uwagi na strategiczne znaczenie tego rozporządzenia Komitet zaleca wprowadzenie zachęt skłaniających MŚP do przechodzenia na bardziej zrównoważoną produkcję (16). Kluczową rolę w tym procesie będą miały dyrekcje generalne UE odpowiedzialne zarówno za badania naukowe, jak i za rolnictwo.

3.9. EKES jest zdania, że przejście na bardziej zrównoważone nawozy, a także na gospodarkę o obiegu zamkniętym, wymaga dużego zaangażowania wszystkich stron (producentów, rolników, pracowników i konsumentów). Doradztwo techniczne i najlepsze praktyki stale się rozwijają, ale nie zawsze informacja o nich jest dobrze rozpowszechniania. Podobnie jak ma to miejsce w innych obszarach, niezbędne są informacje, kampanie mające na celu podnoszenie świadomości, szkolenia zawodowe oraz uczenie się przez całe życie (17). Pomóc w takich działaniach może forum na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym, które byłoby prowadzone przez EKES, jak zaproponowano w opinii NAT/676 w sprawie pakietu dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym.

4. Uwagi szczegółowe

4.1. EKES zgadza się, że biostymulatory roślin powinny być objęte ramami dotyczącymi produktów nawozowych z oznakowaniem CE, a nie środków ochrony roślin (wprowadzona w art. 46 zmiana w rozporządzeniu (WE) nr 1107/2009). Niemniej Komitet zachęca Komisję do uważnego monitorowania tego procesu, aby zadbać o to, by nie było to wykorzystywane do obchodzenia przepisów dotyczących środków ochrony roślin, co stwarzałoby potencjalne zagrożenie dla zdrowia i środowiska.

4.2. Komitet jest zdania, że nawozy pochodzące z surowców wtórnych mogą w przyszłości stanowić ważny element zintegrowanej gospodarki o obiegu zamkniętym (18). Aby zapewnić lepszą harmonizację z obowiązującą dyrektywą ramową w sprawie odpadów (19), EKES proponuje: — wyraźniejsze rozróżnienie między „surowcami rolnymi wykorzystywanymi w rolnictwie” (wyłączonymi z zakresu dyrektywy ramowej w sprawie odpadów) a definicjami odpadów, produktów ubocznych i zniesienia statusu odpadu; definicje te nie zawsze są jasne i mogą doprowadzić do zaprzepaszczenia szans na innowacje, — ustanowienie lepszej definicji produktu ubocznego w sytuacji, gdy jest on wykorzystywany jako nawóz, — wprowadzenie dalszego rozróżnienia między odpadami produkcyjnymi/produktami ubocznymi wykorzystywanymi bezpośrednio w rolnictwie jako nawóz (tj. odchodami i produktami pofermentacyjnymi) oraz w sytuacji, gdy takie produkty są wykorzystywane jako składniki.

4.3. Zniesienie statusu odpadu (20), zgodnie z definicją zawartą we wniosku Komisji, dotyczy nawozów, a nie ich składników. EKES proponuje, aby ta koncepcja dotyczyła składników, ponieważ wszystkie procesy odzysku muszą być podejmowane w odniesieniu do składników wyjściowych, a nie do nawozów jako produktów gotowych.

4.4. Komitet jest przekonany, że koncepcja łagodnej sugestii [ang. nudge thinking] może stanowić użyteczne narzędzie do osiągnięcia ogólnego celu, jakim jest wydajniejszy rynek wewnętrzny w kontekście przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym, angażującą i obejmującą producentów, rolników i konsumentów oraz zachęcającą do bardziej zrównoważonych wyborów i zachowań.

4.5. Ścieki komunalne mogłyby stanowić jeden z surowców wtórnych dla tego nowo powstającego sektora. Należy zachęcać do analizy infrastruktury kanalizacyjnej na poziomie państw członkowskich z myślą o sporządzeniu dokładnej oceny kosztów i korzyści inwestycji w rozwój infrastruktury, w którym przyznano by priorytet dostawom wysokiej jakości, dobrze oddzielonych, bogatych w składniki pokarmowe ścieków. Mocz może stanowić pewne źródło fosforu i azotu, a przy tym nie występują w nim takie stężenia metali ciężkich jak w złożach skalnych, zwłaszcza tych zawierających fosforany.

4.6. Zbieranie i produkcja na skalę regionalną, wspierane przez sieci dystrybucji na całe terytorium państw członkowskich, powinny stanowić integralną część struktury rynku nawozów pochodzenia organicznego. Model ten może zostać uzupełniony o multum działających w skali społeczności lokalnej jednostek zbierania i, gdy to możliwe, jednostek produkcyjnych.

4.7. Komitet zauważa, że ambitne cele dotyczące ograniczenia ilości kadmu łatwiej będzie osiągnąć, skupiając się w dużym stopniu na nawozach zawierających fosforany ze źródeł innych niż zanieczyszczone kadmem skały.

4.8. Wyłączenia z ram prawnych REACH (rejestracja, ocena, udzielanie zezwoleń i stosowane ograniczenia w zakresie chemikaliów) należy rozszerzyć, by obejmowały nie tylko kompost, co będzie sprzyjać powstawaniu nowych możliwości rynkowych i innowacji w dziedzinach takich jak struwit i produkty pokrewne.

4.9. EKES zachęca Komisję, by włączyła do załączników dodatkowe kategorie materiałów składowych, tak aby nadążyć za postępem technologicznym w dziedzinie produkcji bezpiecznych i skutecznych nawozów z odzyskanych surowców wtórnych, takich jak biowęgiel i popioły.

4.10. EKES zachęca Komisję do stworzenia zachęt do wspierania recyklingu obornika według zasad gospodarki o obiegu zamkniętym. Jednocześnie ważne jest, by nie tworzyć systemów wspierających nadmierną produkcję obornika. Inne opinie dotyczące reformy WPR (21) oraz konieczność zreformowania naszych systemów rolniczych podkreślają potrzebę redukcji w regionach, gdzie produkuje się skoncentrowany nawóz naturalny, w ramach ogólnej reformy naszych systemów rolno-spożywczych prowadzącej do przestawienia ich na zrównoważony model.

Bruksela, dnia 14 lipca 2016 r. Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Georges DASSIS

(1) Centrum Usług w zakresie Strategii i Oceny (CSES – Centre for Strategy and Evaluation Services), raport końcowy z oceny rozporządzenia (WE) nr 2003/2003 w sprawie nawozów, 2010.

(2) Rozporządzenie (WE) nr 2003/2003.

(3) COM(2015) 614/2.

(4) Komisja szacuje, że udział w rynku nawozów nieorganicznych wynosi 80 %, nawozów organicznych i organiczno-mineralnych łącznie 6,5 %, a podłoży uprawowych, środków ulepszających glebę i środków wapnujących – około 10,5 %. Choć udział w rynku biostymulatorów roślin i dodatków do nawozów wynosi jedynie 3 %, to są one postrzegane jako mające duży potencjał rozwojowy rynku.

(5) W obowiązującym rozporządzeniu swobodny przepływ zapewnia się wyłącznie w odniesieniu do nawozów ujętych w załączniku I do rozporządzenia. Uzyskanie oznakowania „nawóz WE” wymaga w zasadzie zmiany załącznika I, jednak jest to tak skomplikowane, że 50 % nawozów dostępnych obecnie na rynku jest wyłączonych z zakresu stosowania rozporządzenia, przy czym ich znakomita większość jest produkowana z materiałów organicznych lub bioodpadów z łańcucha żywnościowego poddanych recyklingowi.

(6) Komisja zwraca uwagę na trzy wyzwania związane ze stosowaniem nawozów: 1) substancje pokarmowe giną w środowisku, co niesie ze sobą wysokie koszty w kontekście zdrowia i unikania szkód; 2) fosfor to krytyczny surowiec, który jest przywożony spoza Europy – 90 % nawozów fosforanowych pochodzi z przywozu z państw trzecich; 3) kadm jest ważnym składnikiem nawozów fosforanowych, a jego wpływ na środowisko jest szczególnie niebezpieczny.

(7) W rozporządzeniu w sprawie nawozów z 2003 r. wprowadzono dwie różne kategorie: »nawozy WE« i »inne nawozy« (zwane też »nawozami krajowymi«). Te ostatnie mogą być wprowadzane na rynki krajowe, ponieważ są zgodne z wymogami krajowymi, i mogą być przedmiotem obrotu także na rynku UE zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 764/2008 w sprawie wzajemnego uznawania z 2008 r.

(8) COM(2016) 157 final. Pkt 14–15 wprowadzenia.

(9) COM(2016) 157 final. Pkt 23–27 wprowadzenia.

(10) Jeśli producenci chcą sprzedawać swoje produkty w innych krajach UE, ale nie chcą umieszczać na nich oznakowania CE, mogą mieć taką możliwość, ale będzie to zależało od wzajemnego uznawania między państwami członkowskimi.

(11) Limity zawartości kadmu w nawozach będą zaostrzone z 60 mg/kg do 40 mg/kg po upływie 3 lat oraz do 20 mg/kg po upływie 12 lat.

(12) Opinia EKES-u w sprawie pakietu dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym (Dz.U. C 264, 20.7.2016, s. 98).

(13) Rozporządzenie (UE) nr 547/2011.

(14) Opinia EKES-u w sprawie strategii tematycznej w dziedzinie ochrony gleby (Dz.U. C 168 z 20.7.2007, s. 29).

(15) Komisja Europejska, „Test konkurencyjności – materiały nawozowe”, 2013 r. Z tego badania wynika, że dla niektórych przedsiębiorstw, na przykład MŚP produkujących kompost, nowe koszty przestrzegania przepisów mogą sięgnąć nawet 10 % kosztów produkcji, co wpłynie bezpośrednio na konkurencyjność MŚP.

(16) Opinia EKES-u w sprawie zrównoważonego stosowania fosforu, pkt 3.4.4 (Dz.U. C 177 z 11.6.2014, s. 78).

Opinia EKES-u w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych, pkt 1.1 (Dz.U. C 12 z 15.1.2015, s. 75).

(17) Zob. przypis 12.

(18) Opinia EKES-u: „Gospodarka o obiegu zamkniętym: tworzenie miejsc pracy i plan działań ekologicznych dla MŚP”, pkt 2.8 (Dz.U. C 230 z 14.7.2015, s. 99).

(19) 2008/98/WE. Art. 2 ust. 1 lit. f).

(20) COM(2016) 157 final. Art. 18.

(21) Dz.U. C 354 z 28.12. 2010, s. 35.