Sprawozdanie specjalne Unijna pomoc 
przedakcesyjna na rzecz 
wzmocnienia zdolności 
administracyjnych 
na Bałkanach  Zachodnich  – 
MetakontrolaPL 2016  nr 21
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy:  eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-5742-0 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/327267 QJ-AB-16-022-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-5676-8 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/25398 QJ-AB-16-022-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-5716-1 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/98074 QJ-AB-16-022-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć 1 i 2 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.
Unijna pomoc 
przedakcesyjna na rzecz 
wzmocnienia zdolności 
administracyjnych 
na Bałkanach 
Zachodnich– Metakontrola
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 21
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob -
szarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki 
sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla wykonania 
zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny 
i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, której przewodniczy członek Trybu -
nału Karel Pinxten i która zajmuje się takimi obszarami wydatków, jak działania zewnętrzne, bezpieczeństwo i wymiar 
sprawiedliwości. Kontrolą kierował Istvan Szabolcs Fazakas, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani 
byli: Márton Baranyi, attaché, Francis Joret i Sabine Hiernaux-Fritsch, odpowiedzialni za wsparcie i jakość kontroli; Dennis 
Wernerus, koordynator zadania, oraz kontrolerzy: Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Haellstroem 
i Nikolaos Zompolas.
Od lewej:  A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, T. Haellstroem.

03
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów
I–XII  Streszczenie
1–9 Wstęp
10–14  Zakres kontroli i podejście kontrolne
15–64  Uwagi
15–40  Część I – Czy Komisja dobrze zarządzała IPA na Bałkanach Zachodnich?
16–19  W okresie wdrażania IPA I cele nie zawsze były konkretne i mierzalne
20–23  Programy i projekty były oparte na potrzebach, ale niektóre oceny beneficjentów wykazały znaczne 
niedociągnięcia
24–26  Proces absorpcji środków finansowych IPA był niekiedy utrudniony ze względu na ograniczone zdolności 
administracyjne
27–29  Komisja nie stosowała systematycznie rygorystycznych warunków
30–37  Komisja była ogólnie skuteczna w monitorowaniu wdrażania i częściowo skuteczna w podejmowaniu 
działań następczych w  wyniku ocen
38–40  Mimo znacznych nieodciągnięć po stronie beneficjentów Komisja skutecznie wspierała koordynację 
darczyńców
41–64  Część II – Czy IPA doprowadził do wzmocnienia zdolności administracyjnych na Bałkanach 
Zachodnich?
42 Komisja z  dobrym skutkiem osiągnęła zamierzone produkty
43–58  IPA na rzecz praworządności i  reformy administracji publicznej był częściowo trwały
59–64  W dialogu politycznym uwzględniono kwestię zdolności administracyjnych
04 Spis treści 
65–75  Wnioski i  zalecenia
 Załącznik I —  Główne wydarzenia pozwalające zrozumieć stosunki pomiędzy UE a Bałkanami 
Zachodnimi
 Załącznik II — Próba skontrolowanych projektów krajowych finansowanych z IPA I
 Załącznik III — Próba skontrolowanych projektów regionalnych finansowanych z IPA I
 Odpowiedzi Komisji
05
 Wykaz skrótów
BIRN : Bałkańska sieć dziennikarstwa śledczego
ESDZ : Europejska Służba Działań Zewnętrznych
IPA: Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (I – lata 2007–2013, II – lata 2014–2020)
MTS : Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości
ReSPA : (ang . Regional School of Public Administration) Regionalna Szkoła Administracji Publicznej
ROM : monitorowanie zorientowane na rezultaty
SIGMA : wsparcie ulepszeń w zakresie ładu administracyjno-regulacyjnego i zarządzania
Trybunał : Europejski Trybunał Obrachunkowy
06
 Streszczenie
I
Kwota pomocy finansowej udzielanej przez UE Bałkanom Zachodnim za pośrednictwem Instrumentu Pomocy 
Przedakcesyjnej (IPA) w latach 2007–2014 wyniosła 5,1 mld euro. Została ona przydzielona w ramach programów 
krajowych i regionalnych. Około jednej czwartej środków finansowych na rzecz programów krajowych zostało prze -
znaczone na wzmocnienie zdolności administracyjnych w głównych sektorach: praworządności i reformy admini -
stracji publicznej. Ponadto dialog polityczny przyczynił się do wzmocnienia zdolności administracyjnych w sześciu 
państwach Bałkanów Zachodnich będących prawnymi i finansowymi beneficjentami IPA.
II
Trybunał dokonał oceny tego, czy zarządzanie IPA przez Komisję na Bałkanach Zachodnich było skuteczne i czy rze -
czywiście wzmocniło zdolności administracyjne w regionie. Zajął się głównie okresem programowania 2007–2013, 
ale uwzględnił także wydarzenia mające miejsce w nowym okresie programowania (2014–2020).
III
Szczególną cechą tej metakontroli było to, że Trybunał ocenił głównie dane pochodzące z jego wcześniejszych spra -
wozdań specjalnych i ocen Komisji. Trybunał dokonał oceny całego procesu programowania IPA (część I) i zbadał 52 
projekty krajowe oraz trzy programy regionalne (część II).
IV
Trybunał uznał, że unijna pomoc przedakcesyjna była zasadniczo skuteczna oraz że IPA I doprowadził do częścio -
wego wzmocnienia zdolności administracyjnych w regionie mimo znacznych niedociągnięć właściwych dla orga -
nów krajowych na Bałkanach Zachodnich.
V
W odniesieniu do zarządzania przez Komisję cele IPA I nie zawsze były konkretne i mierzalne. Programy i projekty 
opierały się na potrzebach, ale niektóre oceny beneficjentów w sektorze praworządności wykazywały znaczne 
niedociągnięcia. Absorpcja funduszy IPA I była utrudniona z powodu ograniczonych zdolności administracyjnych 
w niektórych krajach oraz – w przypadku wdrażania zdecentralizowanego – rygorystycznych wymagań powiąza -
nych z zarządzaniem środkami UE.
VI
W ramach IPA I Komisja nie stosowała rygorystycznych warunków i związanych z nimi działań następczych systema -
tycznie. Komisja, mimo pewnych niedociągnięć w sprawozdawczości dotyczącej prowadzonego przez nią monito -
rowania zorientowanego na rezultaty, skutecznie monitorowała wdrażanie projektów IPA. Jeżeli chodzi o działania 
podjęte przez Komisję w następstwie wniosków i zaleceń ocen IPA, były one częściowo skuteczne. Ponadto mimo 
znacznych niedociągnięć po stronie beneficjentów Komisji udało się wspierać koordynację darczyńców.
Streszczenie 07
VII
W odniesieniu do zdolności administracyjnych na Bałkanach Zachodnich za pomocą IPA zasadniczo osiągnięto 
założone w umowach produkty, wsparcie w dziedzinie praworządności i reformy administracji publicznej było czę -
ściowo trwałe.
VIII
W przypadku projektów dotyczących praworządności Komisja nie stosowała warunkowości w wystarczającym stop -
niu, w związku z czym w kluczowych obszarach praworządności, takich jak wolność mediów, prokuratura generalna 
oraz walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną, zapewniono stosunkowo niewielkie finansowanie z IPA I. 
Na trwałość projektu negatywnie wpłynęły też brak woli politycznej do reformowania instytucji, niewystarczające 
środki budżetowe i kadrowe oraz niewystarczająca koordynacja po stronie beneficjentów.
IX
W obszarze reformy administracji publicznej Komisji udało się przekształcić wiele z produktów projektu w trwałe 
rezultaty. Chociaż nie był to wyraźny cel IPA, Komisja powinna była w większym stopniu zachęcać beneficjentów 
do korzystania z IPA jako narzędzia edukacyjnego w pozostałych obszarach ich administracji publicznej.
X
Bardzo ważne jest pogłębienie współpracy regionalnej i wzmacnianie zdolności administracyjnych w całym regio -
nie, do czego zachęcała Komisja, zwłaszcza poprzez ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich. Jednak w okre -
sie objętym kontrolą Rada Współpracy Regionalnej w praktyce nie miała na nie znaczącego wpływu. Jeśli chodzi 
o Regionalną Szkołę Administracji Publicznej (ReSPA), jest zbyt wcześnie na stwierdzenie, czy zwiększyła ona zdol -
ności administracyjne na Bałkanach Zachodnich.
XI
W części przypadków dialog polityczny na Bałkanach Zachodnich miał ograniczony wpływ na praworządność. Nie -
mniej jednak osiągnięto pewien postęp w dziedzinie reformy administracji publicznej.
XII
W sprawozdaniu wymieniono szereg konkretnych mierzalnych zaleceń. Mają one na celu z jednej strony usprawnie -
nie wyznaczania celów oraz projektowania i wdrażania projektów IPA na Bałkanach Zachodnich, a z drugiej – zachę -
cenie władz krajowych sześciu państw Bałkanów Zachodnich do większego zaangażowania we wzmacnianie ich 
zdolności administracyjnych.
08
 Wstęp
01 
Od czasu przystąpienia Chorwacji do UE w 2013 r. polityka rozszerzenia UE o pań -
stwa Bałkanów Zachodnich koncentrowała się na sześciu krajach: Albanii, Bośni 
i Hercegowinie, Kosowie*, byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii, Czarnogó -
rze i Serbii (zob. rys. 1 ).* Użycie tego określenia 
pozostaje bez uszczerbku dla 
stanowisk w sprawie statusu 
Kosowa i jest zgodne 
z rezolucją nr 1244 Rady 
Bezpieczeństwa Organizacji 
Narodów Zjednoczonych oraz 
opinią Międzynarodowego 
Trybunału Sprawiedliwości 
w sprawie deklaracji 
niepodległości Kosowa.
Mapa polityczna Bałkanów Zachodnich
* Użycie tego określenia pozostaje bez uszczerbku dla stanowisk w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją nr 1244 Rady Bezpie -
czeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie deklaracji niepodległości 
Kosowa.
Źródło:  Komisja Europejska.Rys. 1
*This designation is without prejudice to position on status, and is in line with UNSCR 1244 and
the ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence. 

09 Wstęp 
02 
Po kryzysie gospodarczo-politycznym w latach osiemdziesiątych XX wieku i na -
dejściu fali nacjonalizmu, w latach dziewięćdziesiątych Jugosławia rozpadła się 
początkowo na pięć państw, których granice pokrywały się z granicami republik 
jugosłowiańskich. W niektórych z nich doszło do konfliktów zbrojnych. Później 
niepodległość ogłosiły także Czarnogóra (2006 r.) i Kosowo (2008 r.). Jeśli chodzi 
o Albanię, do 1991 r. panowała w niej całkowicie wyizolowana dyktatura komu -
nistyczna i kraj ten musiał zbudować swoją administrację publiczną od podstaw. 
Chociaż w tych sześciu krajach europejskich w przeszłości miały miejsce poważne 
konflikty etniczne, polityczne i gospodarcze, wszystkie one aspirują do przy -
stąpienia do UE, w czym przyświeca im wspólny cel. Wszystkie te sześć krajów 
Bałkanów Zachodnich to faktycznie kandydaci  lub potencjalni kandydaci  do 
członkostwa w UE (zob. tabela  1 i ramka  1).Tabela 1 Ramka  1Status krajów Bałkanów Zachodnich w  świetle przystąpienia do UE
Status kraju kandydującego (od roku) Status negocjacji akcesyjnych
Albania 2014 Brak negocjacji
Bośnia i Hercegowina Potencjalny kraj kandydujący Brak negocjacji
Kosowo Potencjalny kraj kandydujący Brak negocjacji
Była jugosłowiańska republika Macedonii 2005 Brak negocjacji
Czarnogóra 2010 22 rozdziały otwarte, dwa zamknięte
Serbia 2012 Dwa rozdziały otwarte
Źródło:  Komisja Europejska.
Przystępowanie do UE
Istniejące zasady, polityki, przepisy, praktyki, zobowiązania i cele UE są często określane w instytucjach UE 
mianem acquis . Acquis , zajmujące centralne miejsce w negocjacjach akcesyjnych, składa się z 35 różnych roz -
działów akcesyjnych, które podlegają negocjacjom między UE a każdym krajem kandydującym. Przykładowo 
rozdział 23 dotyczy wymiaru sprawiedliwości i praw podstawowych, a rozdział 24 – sprawiedliwości, wolności 
i bezpieczeństwa.
Decyzje o otwarciu i tymczasowym zamknięciu rozdziałów podejmowane są na konferencjach międzyrzą -
dowych zgodnie z ramami negocjacyjnymi uzgodnionymi z Radą. Konferencje międzyrządowe z Czarnogórą 
i Serbią rozpoczęły się odpowiednio w 2012 r. i 2014 r. Rada nie podjęła decyzji co do ustanowienia ram nego -
cjacji akcesyjnych dla Albanii i byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii, w związku z czym z tymi krajami nie 
rozpoczęto konferencji międzyrządowych.  Bośnia i Hercegowina oraz Kosowo, jako potencjalne kraje kandy -
dujące, nie zakwalifikowały się do rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych.
10 Wstęp 
03 
Cel UE polegający na włączeniu tych krajów do UE stanowi podstawę stosunków 
między UE a Bałkanami Zachodnimi od 2000 r. (zob. załącznik  I). Jak przedsta -
wiono na rys. 2 , od 2007 r. Komisja udziela krajom Bałkanów Zachodnich pomocy 
finansowej za pośrednictwem Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA)1.
04 
W ramach każdego programu IPA UE zapewniała wsparcie na rzecz różnych sek -
torów, takich jak praworządność2, reforma administracji publicznej, środowisko, 
transport, rozwój obszarów wiejskich i rozwój społeczny. Wspierała także progra -
my transgraniczne i przeznaczone dla wielu beneficjentów, dostępne dla sześciu 
krajów Bałkanów Zachodnich jako regionu.1 Rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1085/2006 z dnia 17 lipca 
2006 r. ustanawiające 
Instrument Pomocy 
Przedakcesyjnej (IPA I) 
(Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 82) 
oraz rozporządzenie 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 231/2014 z dnia 
11 marca 2014 r. ustanawiające 
Instrument Pomocy 
Przedakcesyjnej (IPA II) 
(Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 11).
2 Prawa podstawowe, wymiar 
sprawiedliwości i sprawy 
wewnętrzne, w tym walka 
z korupcją i przestępczością 
zorganizowaną.
Środki przyznane Bałkanom Zachodnim w ramach IPA I (2007-2013)
Uwaga:  Wartości procentowe zaokrąglone w górę.
Źródło:  Komisja Europejska, 31 grudnia 2015 r.Rys.  2
0 1000 200027% 1385
1150
636615
572529
236Serbia
Programy przeznaczone 
dla wielu bene/f_icjentów
Kosowo
była jugosłowiańska 
republika Macedonii
Bośnia i/uni00A0Hercegowina
Albania
CzarnogóraPrzyznane środki w mln EUR23%
12%12%11%
10%
5%
11 Wstęp 
05 
Wsparcie praworządności ze środków IPA w krajach beneficjentach zostało za -
projektowane tak, by dostosować wiele różnorodnych newralgicznych organów 
państwowych, takich jak ministerstwa, agencje, organy policji i wymiaru sprawie -
dliwości, do unijnych praw podstawowych i  acquis . IPA przyczynił się także do 
zapewnienia, by przygotowano i przyjęto lepsze ustawodawstwo krajowe.
06 
Wsparcie w ramach IPA dla reformy administracji publicznej, w tym zarządzania 
finansami publicznymi, objęło także obszary newralgiczne, takie jak rekrutacja 
oparta na kryteriach merytorycznych oraz wysokiej jakości szkolenia w admini -
stracji publicznej, a także pełny cykl budżetowy, w tym pobór podatków, bu -
dżetowanie, zamówienia, publiczną wewnętrzną kontrolę finansową, kontrolę 
zewnętrzną i statystykę.
07 
Ponadto Komisja wspierała działania podejmowane przez organizacje regional -
ne, takie jak Rada Współpracy Regionalnej czy ReSPA, poprzez opracowywanie 
programów regionalnych, a także interwencje poprzez ramy inwestycyjne dla 
Bałkanów Zachodnich. Ramy te przyczyniły się do wzmocnienia zdolności admi -
nistracyjnych na Bałkanach Zachodnich, choć nie było to ich głównym celem.
08 
W corocznych sprawozdaniach z postępów prac Komisja ocenia postępy do -
konane przez kraje kandydujące i potencjalne kraje kandydujące na drodze do 
przystąpienia do UE. W tego rodzaju sprawozdaniach dotyczących Bałkanów 
Zachodnich była mowa o powszechnym występowaniu korupcji i przestępczości 
zorganizowanej oraz o uchybieniach w odniesieniu do niezależności organów 
wymiaru sprawiedliwości3. Komisja monitoruje sytuację w każdym z krajów w po -
przez przeprowadzanie wizyt monitorujących i wizyt ekspertów oraz spotkań 
w ramach dialogu politycznego.
09 
W wytycznych politycznych na następną kadencję Komisji Europejskiej stwier -
dzono, że do 2020 r. do UE nie dołączy żadne nowe państwo4. W nowych ramach 
czasowych i przy założeniu, że kraje Bałkanów Zachodnich już teraz są strategicz -
nie ważnymi partnerami, Komisja ma możliwość osiągnięcia długoterminowych 
celów strategicznych i przygotowania do przyszłej akcesji do UE nie tylko w od -
niesieniu do nich jako poszczególnych krajów, ale także jako regionu, w ramach 
zharmonizowanego procesu i skoordynowanego podejścia regionalnego5.3 Zob. sprawozdania 
z postępów prac dotyczące 
Albanii, Bośni i Hercegowiny, 
Kosowa, byłej jugosłowiańskiej 
republiki Macedonii, 
Czarnogóry i Serbii, za lata 
2012–2015.
4 Przemówienie inauguracyjne 
wygłoszone przez kandydata 
na przewodniczącego Komisji 
Europejskiej, Jeana-Claude’a 
Junckera, podczas sesji 
otwarcia Parlamentu 
Europejskiego, 15 lipca 2014 r., 
pkt 9.
5 Zob. konkluzje Rady w sprawie 
rozszerzenia oraz procesu 
stabilizacji i stowarzyszenia, 
15356/15, 15 grudnia 2015 r.
12
 Zakres kontroli i  podejście 
kontrolne
10 
Celem Trybunału było dokonanie oceny, przy uwzględnieniu wniosków z wcze -
śniejszych sprawozdań specjalnych, czy Komisja przyczyniła się do wzmocnienia 
zdolności administracyjnych w regionie Bałkanów Zachodnich poprzez program 
IPA. Trybunał rozpatrzył dwa główne zagadnienia:
a) Czy Komisja dobrze zarządzała IPA na Bałkanach Zachodnich?
b) Czy IPA doprowadził do wzmocnienia zdolności administracyjnych na 
Bałkanach Zachodnich?
11 
Zakres kontroli objął okres 2007–2013 (IPA I), ale także pierwsze etapy okresu 
2014–2020 (IPA II). Trybunał skoncentrował się na dwóch sektorach istotnych we 
wzmacnianiu zdolności administracyjnych na Bałkanach Zachodnich:
a) praworządności (prawa podstawowe, wymiar sprawiedliwości i sprawy we -
wnętrzne), ze szczególnym naciskiem na walkę z korupcją i przestępczością 
zorganizowaną;
b) reformie administracji publicznej, w tym zarządzaniu finansami publicznymi.
12 
Jak pokazano w  tabeli  2, Trybunał zbadał 52 projekty o całkowitej zakontrakto -
wanej wartości 109 mln euro (12%)6 spośród projektów dotyczących praworząd -
ności i reformy administracji publicznej o wartości 902 mln euro. Spośród pro -
gramów regionalnych o wartości 1,16 mld euro Trybunał zbadał trzy o całkowitej 
zakontraktowanej wartości 330  mln  euro (28%)7.6 Załącznik  II zawiera pełny 
wykaz skontrolowanych 
projektów.
7 Załącznik  III zawiera wykaz 
tych programów.Tabela 2Środki z IPA (2007–2013) na rzecz Bałkanów Zachodnich w zakresie zdolności 
administracyjnych
Programy IPA na rzecz zdolności administracyjnych 
w krajach Bałkanów ZachodnichZakontraktowane kwoty
Skontrolowany 
odsetekLiczba 
skontrolowanych
projektów/  
programówogółem skontrolowane
Programy krajowe, projekty dot. praworządności 485 60 12% 29
Programy krajowe, projekty dot. reformy administracji 
publicznej417 49 12% 23
RAZEM 902 109 12% 52
Programy regionalne 1160 330 28% 3
OGÓŁEM 2062 439 21%
Uwaga:  Kwoty podane w mln euro; wartości procentowe zaokrąglone w górę.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji Europejskiej, 30 czerwca 2015 r.
13 Zakres kontroli i podejście kontrolne 
13 
Istotnym elementem pracy Trybunału była ocena programów i projektów UE pod 
względem osiągniętych rezultatów określonych w rozporządzeniu ustanawia -
jącym wspólne zasady i procedury wdrażania unijnych instrumentów na rzecz 
finansowania działań zewnętrznych8.
14 
W ramach zastosowanego przez Trybunał podejścia metakontroli w pierwszej 
kolejności dokonano przeglądu serii sprawozdań specjalnych Trybunału i spra -
wozdań z oceny Komisji dotyczących Bałkanów Zachodnich (zob. tabela  3). 
Następnie, uwzględniając zakres metakontroli i przeanalizowane sprawozdania, 
Trybunał wskazał luki w kontroli, które powodowały konieczność wykonania licz -
nych dodatkowych prac kontrolnych w okresie od marca do grudnia 2015 r. Te do -
datkowe prace kontrolne obejmowały przegląd sprawozdań Komisji z postępów 
prac, monitorowania, sprawozdań ekspertów i sprawozdań ze spotkań, a także 
wywiady z personelem Komisji, Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ), 
delegatur UE, odpowiednich organów krajowych na Bałkanach Zachodnich oraz 
Rady Współpracy Regionalnej.8 Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 236/2014 z dnia 11 marca 
2014 r. ustanawiające wspólne 
zasady i procedury wdrażania 
unijnych instrumentów na 
rzecz finansowania działań 
zewnętrznych, motyw 12 
preambuły oraz art. 12 
(Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 95).Tabela 3Wykorzystane wcześniejsze sprawozdania z kontroli i oceny
Źródła Dokumenty źródłoweSPRAWOZDANIA SPECJALNE TRYBUNAŁUnr 20/2016 – Wzmacnianie zdolności administracyjnych w Czarnogórze – mimo dokonanych postępów potrzeba skuteczniejszych działań 
w wielu ważnych obszarach
nr 11/2016 – Wzmacnianie zdolności administracyjnych w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii – ograniczone postępy w skompliko -
wanej sytuacji
nr 19/2014 – Unijna pomoc przedakcesyjna dla Serbii
nr 18/2014 – Systemy oceny i monitorowania zorientowanego na rezultaty stosowane przez EuropeAid
nr 18/2012 – Pomoc Unii Europejskiej dla Kosowa w zakresie praworządności
nr 14/2011 – Czy pomoc UE wpłynęła na zwiększenie zdolności Chorwacji do gospodarowania środkami poakcesyjnymi?
nr 12/2009 – Skuteczność projektów realizowanych przez Komisję w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych na rzecz 
Bałkanów Zachodnich
nr 5/2007 – Zarządzanie programem CARDS przez KomisjęOCENYWsparcie IPA na rzecz walki z korupcją, sierpień 2015 r.
Zasady administracji publicznej – podstawowe pomiary programu SIGMA (Albania, Bośnia i Hercegowina, była jugosłowiańska republika 
Macedonii, Kosowo, Czarnogóra, Serbia), kwiecień 2015 r.
Metaocena wsparcia z IPA, wrzesień 2013 r.
IPA – Ocena śródokresowa i metaocena wsparcia z IPA, ocena programów przeznaczonych dla wielu beneficjentów, styczeń 2013 r.
Praworządność, reforma sądownictwa oraz walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną na Bałkanach Zachodnich, luty 2013 r.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
14
 Uwagi
Część I – Czy Komisja dobrze zarządzała IPA 
na Bałkanach Zachodnich?
15 
Trybunał dokonał oceny zarządzania IPA przez Komisję w całym cyklu programo -
wania instrumentu na podstawie poniższych kryteriów kontroli:
a) Czy IPA miał konkretne i mierzalne cele?
b) Czy programy i projekty były oparte na wyraźnych potrzebach?
c) Czy wsparcie zostało rzeczywiście wypłacone (absorpcja)?
d) Czy zastosowano ściśle określone warunki wsparcia (warunkowość)?
e) Czy wdrażanie było monitorowane i czy rezultaty zostały skutecznie 
ocenione?
f) Czy wsparcie ze strony darczyńców było skutecznie koordynowane?
W okresie wdrażania IPA I  cele nie zawsze były konkretne 
i mierzalne
16 
W rozporządzeniu finansowym UE stwierdza się, że we wszystkich obszarach 
działalności objętych budżetem należy wyznaczyć konkretne i wymierne cele9. 
W rozporządzeniach w sprawie IPA10 i dokumentach dotyczących wieloletniego 
planowania orientacyjnego Komisji uwzględniono wagę praworządności i refor -
my administracji publicznej na Bałkanach Zachodnich.
Programy krajowe często miały szeroko zakrojone cele
17 
W okresie wdrażania IPA I cele były tak szeroko zdefiniowane, że często nie były 
konkretne i mierzalne za pomocą konkretnych wartości docelowych11. Jednak 
w przypadku Czarnogóry i Serbii, których negocjacje akcesyjne rozpoczęły się 
odpowiednio w 2012 r. i 2014 r., Komisja zdefiniowała jasne i mierzalne cele w za -
kresie praworządności. Jeżeli cele te nie zostaną osiągnięte, negocjacje w sprawie 
rozszerzenia mogą zostać zablokowane12.9 Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
(UE, Euratom) nr 966/2012 
z dnia 25 października 2012 r. 
w sprawie zasad finansowych 
mających zastosowanie do 
budżetu ogólnego Unii oraz 
uchylające rozporządzenie 
Rady (WE, Euratom) 
nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 
z 26.10.2012, s. 1).
10 Rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1085/2006, wykonane 
i rozporządzeniem 
wdrażającym Komisji (WE) 
nr 718/2007 z dnia 12 czerwca 
2007 r. i rozporządzenie (WE) 
nr 231/2014, wykonane 
rozporządzeniem 
wykonawczym Komisji (UE) 
nr 447/2014 z dnia 2 maja 
2014 r.
11 Przeprowadzona przez 
Trybunał analiza umów 
o partnerstwie europejskim, 
układów o stabilizacji 
i stowarzyszeniu, rocznych 
sprawozdań z działalności DG 
ds. Polityki Sąsiedztwa 
i Negocjacji w sprawie 
Rozszerzenia (2013, 2014). 
W metaocenie wsparcia z IPA 
(wrzesień 2013 r., s. 20) 
wspomniano szeroko 
zakrojone cele, które „nie 
zawsze zawierały 
wystarczająco mierzalne cele 
szczegółowe”.
12 Plan zarządzania 2015, DG 
ds. Polityki Sąsiedztwa 
i Negocjacji w sprawie 
Rozszerzenia, s. 4 i 18; 
COM(2012) 600 final z dnia 
10 października 2012 r. 
„Strategia rozszerzenia 
i najważniejsze wyzwania na 
lata 2012–2013”, s. 4.
15 Uwagi 
18 
Ponadto w 2010 r. Komisja przeszła od wspierania głównie projektów indywidual -
nych do bardziej przejrzystego i mierzalnego podejścia sektorowego13, w którym 
programy i projekty są wyraźnie dostosowane do strategii sektorowych. Komisja 
planowała w pełni zastosować podejście sektorowe w trakcie wdrażania IPA II14.
Programy regionalne zasadniczo miały konkretne i  mierzalne cele
19 
Cele programów regionalnych zbadane przez Trybunał były zasadniczo konkret -
ne i obejmowały mierzalne cele. Biorąc pod uwagę historię konfliktów między 
krajami Bałkanów Zachodnich, programy regionalne zasadniczo miały wyraźny 
cel dotyczący integracji regionalnej, odpowiadający celom IPA polegającym na 
wspieraniu pojednania po zakończeniu konfliktu, działań na rzecz budowy zaufa -
nia i odbudowy15 (zob. ramka  2).
Programy i  projekty były oparte na potrzebach, ale niektóre 
oceny beneficjentów wykazały znaczne niedociągnięcia
20 
W okresie programowania IPA I Komisja opracowała projekty dokumentów doty -
czących planowania (dokumenty dotyczące wieloletniego planowania orientacyj -
nego), w których określono główne sektory wymagające wsparcia z IPA. Organy 
krajowe przygotowały własne oceny potrzeb, z własnej inicjatywy lub w odpo -
wiedzi na zachęty Komisji.13 COM(2011) 666 final z dnia 
12 października 2011 r. 
„Strategia rozszerzenia 
i najważniejsze wyzwania na 
lata 2011–2012”, s. 20.
14 Instrument Pomocy 
Przedakcesyjnej (IPA II), 
dotyczący wielu krajów 
orientacyjny dokument 
strategiczny (30 czerwca 
2015 r.) oraz orientacyjne 
dokumenty strategiczne dla 
Albanii i Czarnogóry 
(18 sierpnia 2014 r.), byłej 
jugosłowiańskiej republiki 
Macedonii i Serbii (19 sierpnia 
2014 r.), Kosowa (20 sierpnia 
2014 r.) oraz Bośni 
i Hercegowiny (15 grudnia 
2014 r.).
15 13. motyw preambuły i art. 2 
lit. g) rozporządzenia rady 
(WE) nr 1085/2006.Ramka  2Ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich
Jednoznacznym zamierzeniem ram inwestycyjnych dla Bałkanów Zachodnich było zapewnienie pomocy 
finansowej i technicznej dla inwestycji strategicznych, a założone w nich cele były mierzalne za pomocą 
przejrzystych wskaźników (np. liczba wniosków projektowych, wypłacona pomoc techniczna, udzielone 
finansowanie)16.
16 https://www.wbif.eu/ .
16 Uwagi 
Oceny potrzeb na poziomie Komisji
21 
Dokumenty dotyczące wieloletniego planowania orientacyjnego zazwyczaj 
opierały się na priorytetach określonych w sprawozdaniach z postępów prac 
i Partnerstwie dla członkostwa. Nie opierały się na ocenach wartości wyjściowych 
państw beneficjentów na potrzeby oceny zdolności administracyjnych w róż -
nych sektorach (np. praworządności) ani też nie uwzględniały rzeczywistej woli 
politycznej krajów do przeprowadzenia reform. Na poziomie projektów badane 
projekty były wyraźnie oparte na potrzebach wskazanych przez Komisję i uzgod -
nionych z krajami beneficjentami.
22 
W czasie programowania IPA II na poziomie krajowym indykatywne dokumenty 
strategiczne (2014–2020) zastąpiły dokumenty dotyczące planowania w ramach 
IPA I. Większą uwagę poświęcono w nich zdolności beneficjentów do zobowią -
zania się do przeprowadzenia reform sektorowych na poziomie politycznym 
i zarządzania finansowaniem w ramach IPA.
Oceny potrzeb na poziomie beneficjentów
23 
Wszystkie kraje Bałkanów Zachodnich posiadały co prawda kompleksowe stra -
tegie krajowe obejmujące ocenę potrzeb uwzględniającą reformę administracji 
publicznej, w Albanii i Kosowie brakowało jednak takich strategii w odniesieniu 
do praworządności. W Bośni i Hercegowinie strategię reformy wymiaru sprawie -
dliwości przyjęto bardzo późno (zob. ramka  3).Ramka  3Strategia reformy wymiaru sprawiedliwości w  Bośni i  Hercegowinie na lata 
2014–2018
Przyjęcie tej strategii stanowiło element dialogu politycznego UE z organami krajowymi, zwłaszcza w ramach 
usystematyzowanego dialogu na temat wymiaru sprawiedliwości. Strategia reformy wymiaru sprawiedliwo -
ści została przyjęta dopiero w 2015 r. ze względu na opóźnienie wywołane rozbieżnościami politycznymi we 
władzach Bośni i Hercegowiny. W szczególności Republika Serbska (zob. rys. 3 ) systematycznie kwestionowa -
ła potrzeby określone w ocenie Komisji dokonanej w ramach IPA. Podważało to adekwatność ocen potrzeb 
krajowych, zwłaszcza w przypadku projektów mających na celu wspieranie koordynacji działań antykorupcyj -
nych pomiędzy organami policji a lokalnymi organami administracji publicznej.
17 Uwagi 
Mapa polityczna Bośni i  Hercegowiny
Źródło:  Eurostat.Rys. 3



Sarajevo
PodgoricaRepublika SrpskaRepublika Srpska
Federation of Bosnia and HerzegovinaBrčkoCroatia
Serbia
Bosnia and Herzegovina
Montenegro
Albania
Administrative boundaries: © EuroGeographics, GADM (Bosnian Inter-entity boundary line
Cartography: Eurostat — GISCO, 01/2016Brčko District
Banja Luka
0 25 50 75 100 km  Adriatic Sea
Inter-entity boundary line
18 Uwagi 
Proces absorpcji środków finansowych IPA był niekiedy 
utrudniony ze względu na ograniczone zdolności 
administracyjne
24 
W niektórych krajach Bałkanów Zachodnich trudno było dokonać płatności kwot 
zakontraktowanych w ramach IPA I (zob. rys. 4 ), głównie ze względu na słabe 
zdolności administracyjne.
Absorpcja środków jako odsetek przyznanych środków, które nie zostały jeszcze 
zakontraktowane, oraz jako odsetek kwot zakontraktowanych, lecz jeszcze 
niewypłaconych, IPA I (2007–2013)
Źródło:  Obliczenia Trybunału na podstawie danych Komisji, 31 grudnia 2015 r.Rys.  4
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
była jugosłowiańska
republika Macedonii
Albania
Serbia
Bośnia i Hercegowina
Kosowo
Czarnogóra%
Przyznane, ale jeszcze 
niezakontraktowane
Zakontraktowane, ale jeszcze niewypłacone
19 Uwagi 
25 
Na podstawie badania różnych struktur operacyjnych IPA na Bałkanach Zachod -
nich można to częściowo wytłumaczyć faktem, że Komisja dokonała w dużej 
mierze decentralizacji zarządzania IPA na rzecz organów krajowych17. Trybunał 
stwierdził, że w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii i w Serbii (zob. ram -
ka 4), jak również w Albanii, wymagało to pewnego okresu nabywania doświad -
czeń i bardziej wymagającej struktury zarządzania18.17 Z dniem 1 stycznia 2014 r. 
termin „zarządzanie 
zdecentralizowane” 
zastąpiono terminem 
„zarządzanie pośrednie przez 
państwa trzecie”.
18 Oprócz innych wymogów 
zarządzanie 
zdecentralizowane 
obejmowało wydanie 
akredytacji dla krajowego 
urzędnika zatwierdzającego, 
stworzenie struktury 
operacyjnej IPA i instytucji 
audytowej, jak również 
wprowadzenie kontroli ex ante  
przeprowadzanej przez 
delegaturę UE w odniesieniu 
do wszystkich 
zdecentralizowanych 
projektów IPA. Zob. art. 11–31 
rozporządzenia Komisji (WE) 
nr 718/2007 z dnia 12 czerwca 
2007 r. wykonującego 
rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1085/2006 ustanawiające 
instrument pomocy 
przedakcesyjnej (IPA) 
(Dz.U. L 170 z 29.6.2007, s. 1).Ramka  4Doświadczenia w decentralizacji zarządzania w ramach IPA I
Była jugosłowiańska republika Macedonii
Komisja dokonała decentralizacji zarządzania zgodnie z rozporządzeniem finansowym19 oraz rozporządzeniami 
w sprawie IPA, lecz rozporządzenia te nie nakładały na nią wymogu dokonywania oceny tego, czy organy krajo -
we są gotowe do zarządzania środkami z IPA w takiej ilości i przy takiej złożoności, jakie miało objąć zarządzanie 
zdecentralizowane20. W wyniku decentralizacji krajowa administracja miała problemy z dotrzymaniem terminów 
i przedstawieniem dokumentów umownych odpowiedniej jakości. W wielu przypadkach skutkowało to utratą 
projektów mających na celu finansowanie najważniejszych reform; przewiduje się także dalsze straty21.
Serbia
Na utworzenie instytucji audytowej i organu operacyjnego do celów zarządzania projektami IPA wpływ miały 
długoletnie, poważne uchybienia stwierdzone w ramach kontroli własnych Komisji. Zarządzanie zdecentrali -
zowane nie było połączone ze wstępną kompleksową oceną zarządzania finansami publicznymi na poziomie 
krajowym22, lecz opierało się tylko na zgodności struktur IPA Serbii z wymogami kontroli wewnętrznej określo -
nymi w rozporządzeniu finansowym23.
19 Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do 
budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1) z późniejszymi zmianami.
20 Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 11/2016 „Wzmacnianie zdolności administracyjnych w byłej 
jugosłowiańskiej republice Macedonii – ograniczone postępy w skomplikowanej sytuacji”, pkt 47 ( http://eca.europa.eu ).
21 Tamże, pkt 48 i 50.
22 Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 19/2014 „Unijna pomoc przedakcesyjna dla Serbii”, pkt 79 ( http://eca.
europa.eu ).
23 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych 
mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002.
20 Uwagi 
26 
W ramach IPA II (2014–2020) większy nacisk kładzie się na poprawę systemów 
zarządzania finansami publicznymi krajów jako całości. Programy IPA II przyjęto 
jednak dopiero pod koniec 2014 r. ze względu na opóźnienia w nowych ramach 
legislacyjnych i procedurach IPA. Zawieranie umów i dokonywanie wypłat do -
datkowo opóźniły się wskutek procedur ratyfikacyjnych państw beneficjentów. 
W związku z tym w czasie przeprowadzania kontroli było zbyt wcześnie, by móc 
sformułować uwagi dotyczące kwot zakontraktowanych i wypłaconych w ramach 
IPA II.
Komisja nie stosowała systematycznie rygorystycznych 
warunków
27 
W opracowywanych przez Komisję kolejnych strategiach rozszerzenia wielokrot -
nie odnoszono się do „rygorystycznych warunków”24, ale określenie to nie zostało 
precyzyjnie zdefiniowane. Warunkowość to zasada definiowania pewnych warun -
ków przed zawarciem umowy lub wypłatą środków, na poziomie politycznym, 
poziomie programu lub projektu. Jeżeli beneficjent nie spełnia tych wcześniej 
określonych warunków, Komisja może podjąć działania takie jak zawieszenie wy -
płat na rzecz całego programu, zmniejszenie przyszłej pomocy lub anulowanie 
projektu.
28 
Na poziomie programu Komisja zastosowała rygorystyczne warunki jedynie w kil -
ku przypadkach, zwłaszcza w przypadku Bośni i Hercegowiny (zob. ramka  5) oraz 
byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii25.24 Zgodnie z przyjętą przez 
Komisję strategią rozszerzenia 
na lata 2011–2012 „w sercu 
samego procesu przystąpienia 
znalazły się zaangażowanie, 
uwarunkowania 
i wiarygodność, które 
gwarantują jego sukces” (s. 2), 
a przystąpienie odbędzie się 
na rygorystycznych, 
wymagających i ścisłych 
warunkach (s. 18 i 23). 
Strategia rozszerzenia na lata 
2012–2013 odwoływała się do 
rygorystycznych warunków 
(s. 2, 3, 16 i 22), podobnie jak 
strategia rozszerzenia na 
2014 r. (s. 2 i 19) oraz strategia 
rozszerzenia na 2015 r. (s. 12).
25 Zawieszenie płatności 
przewidziane w art. 46, 
rozporządzenie Komisji (WE) 
nr 718/2007.Ramka  5Rygorystyczne warunki na poziomie programu, wymiar sprawiedliwości w  Bośni 
i Hercegowinie
W 2013 r. proces integracji UE w Bośni i Hercegowinie został wstrzymany. Przedstawiciele polityczni tego kraju 
nie byli w stanie lub nie byli chętni zawrzeć konsensusu niezbędnego do osiągnięcia postępów na ścieżce 
przedakcesyjnej. Było to widoczne na przykład w niezdolności lub braku woli politycznej do wyegzekwowania 
wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka26. Spowodowało to, że Komisja zastosowała zasadę warun -
kowości, zmniejszając ilość przyznanych środków w ramach IPA I w 2013 r. o 45 mln euro i narzucając dalsze 
redukcje środków przydzielanych w ramach IPA II27. Kiedy Bośnia i Hercegowina nie zdołała przyjąć nowej 
ogólnej strategii reformy wymiaru sprawiedliwości popieranej przez wszystkie cztery podmioty konstytucyj -
ne, w tym Republikę Serbską (zob. mapa na rys. 3 ), Komisja zawiesiła bieżące wsparcie budżetowe w zakresie 
wymiaru sprawiedliwości.
26 W sprawie Sejdić i Finci przeciwko Bośni i Hercegowinie (grudzień 2009 r.) Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że Bośnia i Hercegowina 
naruszyła prawo skarżących do kandydowania w wyborach jedynie dlatego, że należą oni do mniejszości etnicznych.
27 W latach 2014–2017 r. krajowi temu przydzielono 165 mln euro w porównaniu z 331 mln w latach 2007–2010.
21 Uwagi 
29 
Na poziomie projektów Komisja nie stosowała rygorystycznych warunków syste -
matycznie, jak pokazano na przykładach przedstawionych w  ramce 6 . W 2011 r. 
Trybunał zalecał wprawdzie zwracanie większej uwagi na dopilnowanie, by 
wnioski projektowe w innych państwach ubiegających się o członkostwo były 
wystarczająco dobrze przygotowane do wdrożenia28, Komisja jednak nie zawsze 
przestrzegała tego zalecenia. Miało to negatywny wpływ na wyniki projektów 
w kilku państwach29.28 Sprawozdanie specjalne 
Europejskiego Trybunału 
Obrachunkowego nr 14/2011 
„Czy pomoc UE wpłynęła na 
zwiększenie zdolności 
Chorwacji do gospodarowania 
środkami poakcesyjnymi?”, 
pkt 53 ( http://eca.europa.eu ).
29 Zob. ocena praworządności, 
reformy sądownictwa oraz 
walki z korupcją 
i przestępczością 
zorganizowaną na Bałkanach 
Zachodnich, luty 2013 r., s. 240.Ramka  6Rygorystyczne warunki niezastosowane w  czasie IPA I
Albania
W siedmiu z 15 skontrolowanych projektów Komisja nie określiła rygorystycznych warunków na etapie za -
wierania umów30 ani przed realizacją płatności. Miało to miejsce nie tylko w przypadku projektów obejmują -
cych złożone cele (przykładowo wzmocnienie działań antykorupcyjnych), ale także w przypadku projektów, 
w których założono stosunkowo proste cele, takich jak projekt dotyczący Pałacu Sprawiedliwości w Tiranie 
(zob. załącznik  II, projekt 10). W przypadku tego projektu nie uzyskano niezbędnych pozwoleń, a nieprawi -
dłowości dotyczące własności gruntu wywołały dalsze trudności. Po trwających 4,5 roku negocjacjach z Mi -
nisterstwem Sprawiedliwości Komisja anulowała projekt i przyznała część środków na działania niezwiązane 
z praworządnością.
Serbia
Komisja przykładała niewystarczającą uwagę do zasady warunkowości, sekwencjonowania w planowaniu pro -
jektów i niespójności prawnych. Często zagrażało to wdrażaniu projektów bez zakłóceń i na czas31. Po 2012 r. 
wnioski projektowe czasami odsuwano w czasie lub ograniczano ich zakres ze względu na brakujące pozwole -
nia lub nieprzedłożenie wymaganych studiów wykonalności.
30 Zob. załącznik  II, albańskie projekty dotyczące praworządności nr 2, 3, 4, 5, 9 i 10 oraz projekt dotyczący zarządzania finansami publicznymi nr 2.
31 Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 19/2014 „Unijna pomoc przedakcesyjna dla Serbii”, ramka 5 i pkt 27 i 31 
(http://eca.europa.eu ).
22 Uwagi 
Komisja była ogólnie skuteczna w  monitorowaniu wdrażania 
i częściowo skuteczna w podejmowaniu działań następczych 
w wyniku ocen
30 
Komisja monitorowała reformy sektorowe i wrażanie projektów zarówno bezpo -
średnio, jak i poprzez sześć delegatur UE na Bałkanach Zachodnich. Monitorowa -
nie najwyższego szczebla miało miejsce na odbywających się dwa razy w roku 
wspólnych posiedzeniach komitetów monitorujących, a także, bardziej regular -
nie, w ramach sektorowych komitetów monitorujących. Ponadto delegatury Unii 
monitorowały wdrażanie na miejscu.
31 
W ramach cyklu ocen Komisja przeprowadzała oceny sektorowe i tematyczne. 
Nie należy ich mylić z rocznymi sprawozdaniami z postępów prac krajów kandy -
dujących i potencjalnych krajów kandydujących, które stanowią oficjalne oceny 
polityczne tych krajów sporządzone przez Komisję.
Komisja zasadniczo skutecznie monitorowała wdrażanie
32 
Delegatury Unii skutecznie monitorowały projekty IPA z różnych sektorów 
poprzez:
a) kontrole legalności i prawidłowości oparte na systemach zarządzania i syste -
mach informacyjnych;
b) koordynację spotkań, w które zaangażowani byli wykonawcy i organy admi -
nistracji kraju beneficjenta, w tym wizyty na miejscu;
c) coroczne sprawozdania subdelegowanego urzędnika zatwierdzającego;
d) wspólne spotkania komitetów monitorujących i sektorowych komitetów 
monitorujących;
e) w przypadku projektów obarczonych większym ryzykiem – wewnętrzne 
kwartalne tabele monitorowania.
33 
Komisja skutecznie monitorowała wdrażanie IPA i uzyskanie produktów32. Oprócz 
powyższych narzędzi monitorowania, po zastosowaniu standardowej metodyki 
Komisji przygotowywano sprawozdania z monitorowania zorientowanego na 
rezultaty (ROM), w których przedstawiono przede wszystkim rezultaty projek -
tów będących w trakcie realizacji. Jednak w podejściu ROM wykryto trzy istotne 
niedociągnięcia.32 Zespół kontrolny zebrał na ten 
temat dowody od delegatur 
UE w Albanii, Bośni 
i Hercegowinie oraz Serbii.
23 Uwagi 
34 
Po pierwsze, ponieważ znaczna część projektów IPA ocenianych przez Trybunał 
dotyczyła umów o wartości nieprzekraczającej jednego miliona euro, projekty te 
znalazły się poniżej progu wyznaczonego dla sprawozdań z ROM. W konsekwen -
cji nie wszystkie politycznie newralgiczne projekty podlegały monitorowaniu 
zorientowanemu na rezultaty. Po drugie, w żadnym z ocenionych sprawozdań nie 
zmierzono przestrzegania zasady warunkowości. Po trzecie, brak monitorowania 
projektów ex post33 oznaczał, że nie można było zmierzyć ich trwałości.
Komisja była częściowo skuteczna w podejmowaniu działań 
następczych w wyniku ocen
35 
W zakresie praworządności Komisja przeprowadziła kompleksową międzysekto -
rową ocenę IPA na Bałkanach Zachodnich, jak również dwie oceny tematyczne 
projektów IPA dotyczących odpowiednio praworządności i walki z korupcją34. 
Działając w bliskiej współpracy z Radą Europy i Komisją Wenecką35, Komisja sfi -
nansowała sporządzenie wielu sprawozdań z wizyt ekspertów w zakresie sądow -
nictwa, z których wynikało na przykład, że nie jest jeszcze prowadzona ewidencja 
skutecznych wyroków skazujących.
36 
Mimo to Komisja nie wykorzystała własnych ocen ani sprawozdań z wizyt eksper -
tów, by w większym stopniu zastosować zasadę warunkowości. Nie dostosowała 
wskaźników ze sprawozdań ROM do projektów dotyczących praworządności, 
które głównie skupiały się na wskaźnikach produktu dla projektów będących 
w toku realizacji. Ponadto Komisja stwierdziła, że w sektorze praworządności IPA 
działania następcze po ukończeniu projektu często nie były podejmowane.
37 
W zakresie reformy administracji publicznej Komisja nie dokonała kompleksowej 
oceny wsparcia z IPA, jednak pewna ograniczona liczba projektów IPA na tym 
obszarze została objęta oceną.33 Tematyczna ocena 
praworządności, reformy 
sądownictwa i walki 
z korupcją i przestępczością 
zorganizowaną na Bałkanach 
Zachodnich – część 3, 
Końcowe sprawozdanie 
główne, luty 2013 r., s. 60.
34 Metaocena wsparcia z IPA 
i ocena programów 
przeznaczonych dla wielu 
beneficjentów, wrzesień 
2013 r. Tematyczna ocena 
praworządności, reformy 
sądownictwa i walki 
z korupcją i przestępczością 
zorganizowaną na Bałkanach 
Zachodnich – część 3, 
Końcowe sprawozdanie 
główne, luty 2013 r. 
Tematyczna ocena wsparcia 
z IPA na rzecz walki z korupcją, 
ostateczne sprawozdanie 
główne, sierpień 2015 r.
35 Europejska Komisja na rzecz 
Demokracji przez Prawo ma 
swoją siedzibę w Wenecji, we 
Włoszech, i oprócz innych 
działań udziela porad 
prawnych państwom 
członkowskim Rady Europy, 
w szczególności pomagając 
im w dostosowaniu ich 
systemów prawnych do 
europejskich standardów 
praworządności ( http://www.
venice.coe.int ).
24 Uwagi 
Mimo znacznych nieodciągnięć po stronie beneficjentów 
Komisja skutecznie wspierała koordynację darczyńców
38 
Zasada krajowych darczyńców została określona w Deklaracji paryskiej w sprawie 
skuteczności pomocy (z 2005 r.)36. Zgodnie z tą zasadą, która ma także zastoso -
wanie do finansowania w ramach IPA, każdy kraj beneficjent powinien wyznaczyć 
realistyczne cele w niewielkiej liczbie sektorów i unikać pokrywania się pomocy 
od darczyńców. W całym regionie Komisja skutecznie wspierała kraje beneficjen -
tów w zakresie odpowiedzialności za koordynację głównych darczyńców.
Koordynacja darczyńców na poziomie regionalnym
39 
Zarówno ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich, jak i Rada Współpracy 
Regionalnej są finansowane z programów regionalnych IPA. Ich cele były ukierun -
kowane między innymi na poprawę koordynacji darczyńców w krajach Bałkanów 
Zachodnich (zob. ramka  7).36 COM(2007) 72 final z dnia 
28 lutego 2007 r. 
„Wspólnotowy kodeks 
postępowania w sprawie 
podziału pracy w polityce 
rozwoju”.Ramka  7Regionalna koordynacja darczyńców na Bałkanach Zachodnich
Ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich
W kontekście projektów infrastrukturalnych związanych z ramami inwestycyjnymi dla Bałkanów Zachodnich 
jednolity zbiór projektów infrastrukturalnych przedłożonych przez wszystkie kraje Bałkanów Zachodnich 
w grudniu 2015 r. ułatwił ocenę projektów i procedurę wyboru.
Rada Współpracy Regionalnej
Jeden z celów Rady Współpracy Regionalnej obejmował zapewnienie perspektywy regionalnej w pomocy ze 
strony darczyńców37. Z wyjątkiem jednego spotkania, które odbyło się w 2015 r., kraje Bałkanów Zachodnich 
nie korzystały z Rady Współpracy Regionalnej do celów koordynacji darczyńców.
37 http://rcc.int/pages/2/overview . Zob. statut Rady Współpracy Regionalnej.
25 Uwagi 
Koordynacja darczyńców na poziomie krajów beneficjentów
40 
Koordynacja darczyńców przez kraje beneficjentów była skuteczna w przypad -
ku Serbii, częściowo skuteczna w przypadku byłej jugosłowiańskiej republiki 
Macedonii i Czarnogóry oraz nieskuteczna w przypadku Albanii, Bośni i Hercego -
winy oraz Kosowa (zob. ramka  8). Wynikało to z braku przywództwa i zdolności 
administracyjnych w strukturach krajowych odpowiedzialnych za koordynację 
darczyńców. Trybunał zaobserwował jednak, że Komisja wspierała kraje benefi -
cjentów w staraniach o zapewnienie koordynacji darczyńców w pewnym stopniu. Ramka  8Nieskuteczna koordynacja darczyńców na poziomie krajów beneficjentów
Albania
Trybunał badał działania darczyńców w Departamencie ds. Programowania Rozwoju, Finansowania i Pomocy 
Zagranicznej. Departament nie ma przejrzystej struktury organizacyjnej, ma zbyt małą liczbę pracowników 
i nie prowadzi bazy danych darczyńców. Sektorowe grupy robocze ds. darczyńców pozostawały wprawdzie 
nieaktywne od 2013 r., jednak prowadzony przez Komisję Sekretariat Techniczny ds. Darczyńców doprowadził 
do skutecznej komplementarności i podziału prac między darczyńców. W wyniku rozmów przeprowadzonych 
ze społecznością darczyńców (w USA, we Włoszech i Francji) delegatura Unii w Tiranie była zasadniczo chwa -
lona za swoje wysiłki.
Kosowo
Do końca 2011 r. nie działały skuteczne mechanizmy koordynacji działań darczyńców. Ponadto, pomimo 
podejmowanych od tego czasu różnorodnych inicjatyw mających na celu koordynację tych działań w ramach 
poszczególnych sektorów, darczyńcy unijni i międzynarodowi wzywali instytucje w Kosowie do podjęcia 
aktywniejszej roli w prowadzeniu tej koordynacji i podejmowaniu w związku z nią działań następczych na 
poziomie technicznym38. Potwierdzono to w najnowszych wewnętrznych dokumentach Komisji.
38 Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 18/2012 „Pomoc Unii Europejskiej dla Kosowa w zakresie 
praworządności”, pkt 82 i 86 ( http://eca.europa.eu ).
26 Uwagi 
Część II – Czy IPA doprowadził do wzmocnienia 
zdolności administracyjnych na Bałkanach 
Zachodnich?
41 
Od 2007 r. IPA jest jedynym unijnym instrumentem finansowania stworzonym 
w celu wzmocnienia zdolności administracyjnych na Bałkanach Zachodnich. 
W sektorach zarządzania z jednej strony, a reformy administracji publicznej z dru -
giej, Trybunał oceniał, czy:
a) Komisja rzeczywiście osiągnęła zamierzone produkty;
b) rezultaty IPA poza produktami były trwałe;
c) w dialogu politycznym skutecznie uwzględniono kwestię wzmocnienia zdol -
ności administracyjnych.
Komisja z  dobrym skutkiem osiągnęła zamierzone produkty
42 
We wszystkich sektorach produkty badanych projektów, realizowanych zarówno 
w ramach programów krajowych, jak i regionalnych, odpowiadały produktom 
zaplanowanym w umowach39. Na przykład zakład karny w Fier w Albanii i system 
informatyczny dla Wysokiej Rady Sędziów i Prokuratorów w Bośni i Hercego -
winie zostały zrealizowane terminowo i zgodnie ze specyfikacjami umownymi 
(zob.  zdjęcie 1  i 2).39 Ustalenie to opiera się na 
próbie kontrolnej ocenionej 
w 2015 r. (zob. załącznik  II). 
Podobne ustalenia 
poczyniono w ramach 
meta-oceny przeprowadzonej 
przez Komisję, s. 6 (2013 r.).
27 Uwagi 
Ukończone cele więzienne, projekt dotyczący budowy zakładu karnego w  Fier 
w Albanii
Projekt informatyczny w ramach Wysokiej Rady Sędziów i Prokuratorów, która 
nadzoruje sądownictwo Bośni i  Hercegowiny z  SarajewaŹródło:  Komisja Europejska (7. sprawozdanie śródokresowe i sprawozdanie końcowe, s. 33).
©Eriton Hasaj, 2014. ©Wysoka Rada Sędziów i Prokuratorów BiH (HJPC BiH).
Źródło:  Komisja Europejska (końcowe sprawozdanie opisowe z projektu, s. 23).Zdjęcie  1 Zdjęcie 2

28 Uwagi 
IPA na rzecz praworządności i  reformy administracji 
publicznej był częściowo trwały
Projekty dotyczące praworządności były częściowo trwałe
43 
Komisji jedynie częściowo udało się przekształcić produkty projektu w trwa -
łe rezultaty w różnych obszarach praworządności wspieranej za pomocą IPA 
(np. egzekwowanie prawa, prokuratura, sądy, agencje antykorupcyjne). Spośród 
29 projektów dotyczących praworządności, które znalazły się w próbie kontrolnej 
projektów krajowych, 15 było nietrwałych40. Przyczyn, dla których rezultaty były 
nietrwałe, należało często szukać na poziomie kraju beneficjenta. Obejmowały 
one niewystarczający budżet oraz liczbę pracowników, niewystarczającą koordy -
nację, a także brak woli politycznej do zreformowania tych instytucji i przeprowa -
dzenia działań następczych.
44 
W przypadku tych 15 projektów przed zatwierdzeniem umów Komisja nie zasto -
sowała wystarczająco rygorystycznych warunków. Umowy realizowane w ramach 
IPA mogły obejmować warunek wprowadzenia lepszych zabezpieczeń w dziedzi -
nie reformy sądownictwa. W przypadku niespełnienia tego warunku można było 
zawiesić do odwołania wypłatę przyznanych rocznie środków z IPA.
45 
Na poziomie regionalnym realizowana przez Radę Współpracy Regionalnej 
strategia „Europa Południowo-Wschodnia 2020” obejmowała w dużym zakre -
sie wymiar sprawiedliwości oraz walkę z korupcją41. Mimo że Rada Współpracy 
Regionalnej w dużym stopniu korzystała z finansowania z IPA42, w zakresie 
praworządności Trybunał nie zauważył znaczących działań tej międzynarodowej 
organizacji z krajów Bałkanów Zachodnich w skontrolowanym okresie.
Wpływ IPA I na walkę z korupcją i przestępczością zorganizowaną 
był ograniczony
46 
Od 1995 r. Transparency International ocenia kraje zgodnie ze światowym indek -
sem percepcji korupcji43 – im wyższa pozycja w rankingu, tym wyższy poziom 
postrzeganej korupcji. Na rys. 5  pokazano pozycje w rankingu sześciu krajów 
Bałkanów Zachodnich w ciągu ostatnich sześciu lat, co odpowiada drugiej części 
okresu wdrażania IPA I i okresowi późniejszemu.40 Zob. projekty dotyczące 
praworządności w Albanii 
(nr 2, 3, 4, 5, 9 i 10), Bośni 
i Hercegowinie (nr 11 i 14), 
byłej jugosłowiańskiej 
republice Macedonii (nr 21 
i 22), Czarnogórze (nr 23) 
i Serbii (nr 25, 26, 27 i 28) 
w załączniku II .
41 Strategia „Europa 
Południowo-Wschodnia 2020”, 
Rada Współpracy Regionalnej, 
s. 31–33.
42 W zakresie funkcjonowania 
administracyjnego i realizacji 
projektów Rada Współpracy 
Regionalnej jest w dużym 
stopniu zależna od 
finansowania z IPA 
(14 mln euro wypłaconych od 
2007 r. do 2013 r.), ponieważ 
minimalne roczne opłaty 
członkowskie w wysokości 
50 000 euro za członka Rady 
nie pokryły wszystkich jej 
kosztów.
43 Transparency International 
definiuje korupcję jako 
„nadużywanie powierzonej 
władzy dla uzyskania 
prywatnej korzyści”; zob. 
http://www.transparency.org/ . 
Wskaźnik Banku Światowego 
„Kontrolowanie działań 
korupcyjnych” dotyczący 
zarządzania pokazuje 
porównywalne pozycje 
w rankingu dla tych sześciu 
krajów Bałkanów Zachodnich; 
zob. http://info.worldbank.
org/governance/wgi/ .
29 Uwagi 
47 
W 2015 r. Albania i Kosowo uplasowały się odpowiednio na 88. i 103. miejscu 
w rankingu według wskaźnika postrzegania korupcji, co zrównało pozycje tych 
krajów z pozycją Egiptu i Etiopii. W latach 2010–2015 pozostałe cztery kraje Bałka -
nów Zachodnich znalazły się w rankingu na pozycjach od 60. do 80.
48 
Z rocznych sprawozdań z postępów, ankiet i dwóch ocen tematycznych wynika, 
że Komisja była świadoma faktu, że na Bałkanach Zachodnich często występu -
ją ingerencje polityczne w prace sądownictwa, podobnie jak powszechna jest 
korupcja na wysokim szczeblu i przestępczość zorganizowana44 (zob. ramka  9). 
Jednak w Czarnogórze i Serbii, czyli dwóch krajach, z którymi UE rozpoczęła 
negocjacje akcesyjne45, poziom przygotowania do reformy sądownictwa jest 
wyższy niż w pozostałych czterech krajach.44 Sprawozdania z postępów 
prac za lata 2012–2015. Ocena 
„Wsparcie IPA dla walki 
z korupcją”, sierpień 2015 r. 
Ocena „Praworządność, 
reforma sądownictwa oraz 
walka z korupcją 
i przestępczością 
zorganizowaną na Bałkanach 
Zachodnich”, luty 2013 r.
45 Sprawozdanie z postępów 
prac za 2015 r. – Czarnogóra, 
s. 14, 15, 18 i 19. Sprawozdanie 
z postępów prac za 2015 r. – 
Serbia, s. 11, 13, 14, 17 i 18.Miejsce krajów Bałkanów Zachodnich w  rankingu według indeksu percepcji korupcji
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie indeksu percepcji korupcji Transparency International (w latach 2010–2015).Rys.  5
020406080100120
2010 2011 2012 2013 2014 2015Albania
Bośnia i Hercegowina
SerbiaKosowo
Czarnogórabyła jugosłowiańska 
republika Macedonii
30 Uwagi 
49 
Do celów monitorowania Komisja zwróciła się do każdego z krajów beneficjen -
tów o wykazy osiągnięć w skutecznym dochodzeniu, ściganiu i skazywaniu 
ostatecznym wyrokiem w sprawach sądowych dotyczących korupcji na wysokim 
szczeblu i przestępczości zorganizowanej. W zależności od kraju sprawy dotyczą -
ce korupcji na wysokim szczeblu i przestępczości zorganizowanej obejmowały 
od kilku przypadków (w Serbii) do zera (w Kosowie), co wskazuje na brak woli 
politycznej. Ramka  9Ingerencje polityczne, korupcja na wysokim szczeblu i  przestępczość 
zorganizowana na Bałkanach Zachodnich
Albania
Nie zagwarantowano pełnej niezależności i odpowiedzialności sędziów oraz prokuratorów. Powolny proces 
wymierzania sprawiedliwości i wydawania orzeczeń sądowych, które nie zawsze były egzekwowane, dopro -
wadziły do znikomej liczby ostatecznych wyroków skazujących, które skutecznie likwidowały organizacje 
przestępcze46.
Bośnia i  Hercegowina
Zobowiązania polityczne nie przełożyły się na skuteczne wyroki skazujące47. Na przykład w ankiecie prze -
prowadzonej w 2015 r. przez Radę Współpracy Regionalnej 90% ankietowanych w Bośni i Hercegowinie nie 
zgodziło się ze stwierdzeniem, że ich rząd skutecznie zwalcza korupcję.
Kosowo
Dyskusyjne nominacje, niejasne mandaty i stały niedobór krajowego finansowania osłabiały funkcjonowanie 
głównych instytucji państwa prawa w Kosowie. Dochodzenia w sprawach o korupcję na wysokim szczeblu 
prowadzone były rzadko i nie prowadziły do wydania ostatecznych wyroków skazujących. Ponadto zaan -
gażowanie obywateli Kosowa w przestępczość zorganizowaną w regionie zagrażało tamtejszej stabilności 
etnicznej48.
46 Sprawozdanie z postępów prac za 2015 r. – Albania, s. 4 i 51.
47 Sprawozdanie z postępów prac za 2015 r. – Bośnia i Hercegowina, s. 16.
48 Sprawozdanie z postępów prac za 2015 r., Kosowo, s. 12, 15, 16 i 18.
31 Uwagi 
50 
Zdaniem Komisji brak woli politycznej przejawiał się często przyznawaniem 
niewystarczających środków finansowych i niewystarczającej liczy personelu 
odpowiednim instytucjom, co ograniczało ambicje i zdolność absorpcji środków 
z IPA I. Dwa przykłady podane w  ramce 10  wskazują na to, że projekty w ramach 
IPA I miały jedynie ograniczony wpływ na walkę z korupcją i przestępczością 
zorganizowaną.
Komisja wykorzystała tylko niewielką część środków z IPA 
w głównych obszarach praworządności
51 
Wolne media i silne społeczeństwo obywatelskie to najważniejsze czynniki 
pogłębiania świadomości publicznej w zakresie korupcji i przestępczości zorga -
nizowanej50. Często bowiem zachęcają one do działania agencje antykorupcyjne 
i prokuraturę generalną. Te z kolei przyczyniają się bezpośrednio do przeprowa -
dzenia skutecznego dochodzenia, ścigania i skazywania ostatecznym wyrokiem 
w sprawach sądowych dotyczących korupcji na wysokim szczeblu i przestęp -
czości zorganizowanej. W kontekście praworządności na Bałkanach Zachodnich 
wszechobecne problemy z niezależnością sądów oraz skutecznością walki z ko -
rupcją i przestępczością zorganizowaną (zob. pkt 46–50), w połączeniu z przeko -
naniami Komisji na temat wagi mediów, społeczeństwa obywatelskiego, agencji 
antykorupcyjnych i prokuratury51, stanowiły wystarczające podstawy do trwałego 
wsparcia w tych kluczowych obszarach.50 Transparency International, 
„Corruption fighters’ Tool kit: 
civil society experiences and 
emerging strategies” [„Zestaw 
narzędzi dla podmiotów 
walczących z korupcją – 
doświadczenia społeczeństwa 
obywatelskiego i wyłaniające 
się strategie”], 2002 ( http://
www.transparency.org/
whatwedo/publication/
corruption_fighters_toolkit_
civil_society_experiences_
and_emerging_strategi ).
51 Zob. przykładowo komunikat 
Komisji do Parlamentu 
Europejskiego i Rady, Strategia 
rozszerzenia i najważniejsze 
wyzwania na lata 2011–2012, 
COM(2011) 666 final, zwłaszcza 
s. 3, 7, 23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 
i 67.Ramka  10Rezultaty projektów w ramach IPA I w walce z korupcją
Projekt przeciwko korupcji, Albania
Celem „Projektu przeciwko korupcji w Albanii” było wsparcie rządu Albanii we wdrażaniu strategii antykorup -
cyjnej (2007–2013). Wskutek realizacji projektu nie tylko nie osiągnięto mierzalnych celów, ale jego trwałość 
była także osłabiona przez fakt, że krajowy koordynator ds. działań antykorupcyjnych nie był niezależny, a na 
rzecz koordynowanych przez niego polityk na poziomie krajowym i lokalnym nie przydzielono odpowiednie -
go budżetu ani pracowników.
Państwowa Komisja ds. Zapobiegania Korupcji, była jugosłowiańska republika Macedonii
Celem tego projektu było wzmocnienie prac głównego organu odpowiedzialnego za zapobieganie korupcji. 
Nie uwzględniono w nim jednak faktu, że Państwowa Komisja ds. Zapobiegania Korupcji nie była w stanie 
skutecznie wypełniać swoich funkcji w obliczu niewystarczającego zaangażowania organów krajowych, braku 
niezależności jej kierownictwa wyższego szczebla i niewystarczających zasobów49.
49 Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 11/2016 „Wzmacnianie zdolności administracyjnych w byłej 
jugosłowiańskiej republice Macedonii – ograniczone postępy w skomplikowanej sytuacji”, pkt 28 i ramka 3 ( http://eca.europa.eu ). Ocena 
„Wsparcie IPA dla walki z korupcją”, sierpień 2015 r., s. 30 i 120.
32 Uwagi 
52 
W ramach IPA I Komisja przyznała jednak stosunkowo niewielkie środki na rzecz 
wolności mediów i społeczeństwa obywatelskiego na Bałkanach Zachodnich 
(0,5% wszystkich przydzielonych środków)52. Przykładowo Albania nie otrzymała 
żadnych krajowych środków przeznaczonych na wolność mediów i społeczeń -
stwo obywatelskie w kontekście walki z korupcją. Podobnie Komisja przyznała 
tylko niewielkie środki na walkę z korupcją i przestępczością zorganizowaną (2%) 
oraz wsparcie dla funkcjonowania prokuratury generalnej (1%).
Projekty dotyczące reformy administracji publicznej były 
zasadniczo trwałe
53 
Stworzenie i utrzymanie zdolności administracyjnych było szczególnym wyzwa -
niem, głównie ze względu na rozpowszechnioną korupcję i ciągłe ingerencje 
polityczne w rekrutację pracowników i zarządzanie karierami w służbie cywilnej. 
Skutkowało to dużą rotacją personelu i brakiem wykwalifikowanego personelu 
w organach krajowych53. W tym kontekście Komisji udało się przekształcić wiele 
produktów projektów w trwałe rezultaty, wspierane za pomocą IPA I (np. refor -
ma służby cywilnej, cła, zamówienia publiczne, publiczna wewnętrzna kontrola 
finansowa, kontrole).
54 
Spośród 23 projektów, które znalazły się w próbie kontrolnej projektów krajo -
wych, 14 miało charakter trwały54. Nietrwałość pozostałych projektów spowodo -
wana była głównie niewystarczającym budżetem oraz liczbą pracowników, słabą 
koordynacją, a także – co najważniejsze – brakiem woli politycznej kraju bene -
ficjenta do zreformowania instytucji i przeprowadzenia działań następczych po 
przeprowadzeniu reformy. W niektórych przypadkach przed wyrażeniem zgody 
na zawarcie umowy, Komisja powinna była zdefiniować dodatkowe warunki 
dotyczące legislacji i zakresu zadań w ramach projektu, ale tego nie uczyniła 
(zob.  ra m ka  11).52 Analiza Trybunału, dane 
Komisji, lipiec 2015 r.
53 Metaocena wsparcia z IPA, 
wrzesień 2013 r., s. 19. 
Sprawozdania z postępów 
prac za lata 2012–2015.
54 Zob. załącznik  II, projekty 
dotyczące reformy 
administracji publicznej 
w Albanii (nr 3, 4 i 5), Bośni 
i Hercegowinie (nr 6, 7 i 9), 
byłej jugosłowiańskiej 
republice Macedonii (nr 12 
i 14), Czarnogórze (nr 17 i 18) 
i Serbii (nr 20, 21, 22 i 23).Ramka  11IPA i  reforma administracji publicznej
Bośnia i  Hercegowina
W tym kraju budżety przyjęto późno, a koordynacja i planowanie budżetu były niedostateczne55. Ponadto 
na poziomie krajowym obie jednostki administracyjne i Dystrykt Brczko dysponowały własnymi budżetami 
i przepisami prawa dotyczącymi służby cywilnej i administracji, a administracja publiczna była rozdrobniona. 
Utrudniało to utrzymanie trwałości projektu dotyczącego koordynacji całej administracji krajowej i projektu 
dotyczącego statystyk finansów publicznych.
55 Ten specyficzny kontekst opisano w pomiarze referencyjnym dokonanym w ramach programu SIGMA w 2015 r., Bośnia i Hercegowina (s. 2, 39, 
94 i 95).
33 Uwagi 
55 
Jeśli chodzi o programy regionalne (zob. załącznik  III), ramy inwestycyjne dla 
Bałkanów Zachodnich zostały opracowane jako instrument łączenia pożyczek 
i dotacji na rzecz projektów infrastrukturalnych w tym regionie56. W latach 
2008–2014 zakontraktowano 2,8 mld euro w postaci pożyczek w ramach projek -
tów, w porównaniu z 305 mln euro finansowania unijnego57. Ramy inwestycyjne 
dla Bałkanów Zachodnich były dobrym instrumentem do poprawy koordynacji 
działań darczyńców i zapewnienia wsparcia technicznego organom krajowym 
odpowiedzialnym za infrastrukturę (np. przygotowywanie baz projektów, 
opracowanie dokumentacji finansowania projektów), dzięki czemu wzmocniły 
zdolności administracyjne kraju beneficjenta. Trybunał zbadał typowy przykład 
projektu ram inwestycyjnych dla Bałkanów Zachodnich (zob. ramka  12).
56 
ReSPA, zarządzana przez sześć krajów Bałkanów Zachodnich, jest organizacją 
międzynarodową z siedzibą w Danilovgradzie w Czarnogórze. Otrzymała ona 
2,4 mln euro w formie pomocy technicznej z IPA, wyposażenia i umeblowania 
oraz roczny przydział w wysokości 1,2 mln euro ze środków IPA na wsparcie dzia -
łalności operacyjnej58.56 Łączenie dotyczy pożyczek od 
instytucji finansowych 
i dotacji. Umożliwia ono 
Komisji zwiększenie 
oddziaływania środków z IPA 
przez przyciąganie pożyczek 
od instytucji finansowych. 
Zob. sprawozdanie specjalne 
Europejskiego Trybunału 
Obrachunkowego nr 16/2014, 
„Skuteczność łączenia dotacji 
z regionalnych instrumentów 
inwestycyjnych z pożyczkami 
z instytucji finansowych 
w celu wsparcia polityki 
zewnętrznej UE” ( http://eca.
europa.eu ).
57 Sprawozdania roczne 
i sprawozdania 
z monitorowania ram 
inwestycyjnych dla Bałkanów 
Zachodnich ( https://www.
wbif.eu/Library ).
58 Na podstawie umów 
podpisanych od 
2008 do 2014 r., Komisja, 
czerwiec 2015 r.Ramka  12Projekt budowy gazociągu jońsko-adriatyckiego
Ten regionalny projekt o wartości 3,5 mln euro, finansowany przez Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, 
obejmował zapewnienie pomocy technicznej dla studium wykonalności dotyczącego gazociągu z Albanii do 
Chorwacji. Produkt projektu (sprawozdanie techniczne) osiągnięto terminowo. Stanowił on techniczną wiedzę 
fachową dla albańskiego Ministerstwa Energii i Przemysłu. Wiedza ta zostanie wykorzystana do sporządzenia 
planu generalnego gazociągu i przyszłej budowy.
34 Uwagi 
57 
Mimo że celem ReSPA było wzmocnienie skutecznej i profesjonalnej administracji 
publicznej na Bałkanach Zachodnich, urzędnicy państwowi z tych krajów korzy -
stali z jej oferty szkoleniowej w niewielkim stopniu59, nieproporcjonalnym do 
ilości środków z IPA i środków krajowych zainwestowanych w ReSPA przez prawie 
dziesięć lat60. Komisja przedstawiła propozycje dotyczące poprawy rezultatów 
ReSPA, w tym poprzez zapewnienie koordynacji między pomocą regionalną 
a krajową z IPA61. Z propozycji tych korzystano w czasie kontroli, lecz było zbyt 
wcześnie, by stwierdzić, czy ReSPA faktycznie poprawiła zdolności administracyj -
ne na Bałkanach Zachodnich.
Komisja mogła zachęcać kraje beneficjentów do korzystania z IPA 
jako narzędzia edukacyjnego
58 
Trybunał stwierdził, że podejście Komisji do IPA I ograniczało się głównie do 
struktur IPA stworzonych specjalnie do celów zarządzania środkami z tego 
instrumentu62. Mimo że nie było to celem szczegółowym IPA, Komisja mogła też 
aktywnie zachęcać organy krajowe do korzystania z dobrych praktyk opraco -
wanych w ramach struktur tego instrumentu jako narzędzia edukacyjnego do 
wzmacniania innych części administracji publicznej poza owymi strukturami63. 
Nie uczyniła jednak tego i w związku z tym wkład IPA we wzmocnienie zdolności 
administracyjnych ograniczył się do organów blisko powiązanych z reformą ad -
ministracji publicznej w ramach IPA. W  ramce  13 i ramce  14 pokazano dwa znane 
przykłady braku zastosowania przez kraje beneficjentów dobrych praktyk, które 
mogły stanowić wnioski wyciągnięte z IPA.59 Na podstawie informacji 
zwrotnych od władz albańskich 
przekazanych Trybunałowi 
(czerwiec 2015 r.), sprawozdanie 
specjalne Europejskiego Trybunału 
Obrachunkowego nr 11/2016, 
pkt 37 (ramka 1). Sprawozdanie 
specjalne Europejskiego Trybunału 
Obrachunkowego nr 20/2016 
„Wzmacnianie zdolności 
administracyjnych w Czarnogó -
rze – mimo dokonanych postępów 
potrzeba skuteczniejszych działań 
w wielu ważnych obszarach”, pkt 
19 (ramka 2) ( http://eca.europa.eu ).
60 Metaocena/ocena programu 
przeznaczonego dla wielu 
beneficjentów, czerwiec 2013 r., 
s. 19, 20, 24 i 25.
61 Sprawozdanie specjalne 
Europejskiego Trybunału 
Obrachunkowego nr 20/2016 
„Wzmacnianie zdolności 
administracyjnych w Czarnogó -
rze – mimo dokonanych postępów 
potrzeba skuteczniejszych działań 
w wielu ważnych obszarach”, 
pkt 20 ( http://eca.europa.eu ).
62 W odniesieniu do możliwości 
korzyści z IPA dla szerszej 
administracji publicznej, a nie 
jedynie dla struktur IPA, Komisja 
w swoich ocenach zaleciła, by 
jednostki zarządzające programem 
IPA zostały włączone do struktury 
operacyjnej krajów beneficjentów, 
a nie pozostawały niezależnymi 
organami. Metaocena pomocy 
z IPA, wrzesień 2013 r. Kwestia ta 
była też podnoszona przez 
Trybunał w 2014 r. w kontekście 
sprawozdania specjalnego 
nr 19/2014, pkt VI.
63 Sprawozdanie specjalne 
Europejskiego Trybunału 
Obrachunkowego nr 11/2016 
„Wzmacnianie zdolności 
administracyjnych w byłej 
jugosłowiańskiej republice 
Macedonii – ograniczone postępy 
w skomplikowanej sytuacji”, pkt 55 
i 72 ( http://eca.europa.eu ).Ramka  13Projekt „Skopje 2014”, była jugosłowiańska republika Macedonii
Projekt ogłoszono w 2010 r. jako projekt o wartości 80 mln euro. Jednak w 2015 r. całkowite koszty oszacowa -
no na siedmiokrotność tej kwoty, czyli 560 mln euro. Ten zakrojony na szeroką skalę projekt urbanistyczny 
w stolicy kraju polegał na wzniesieniu budynków i pomników (zob. zdjęcie 3). Przy jego realizacji nie korzysta -
no z funduszy IPA. Projekt ten nie podlegał unijnym zasadom dotyczącym zamówień publicznych. W czasie 
procedury przetargowej brakowało przejrzystości (np. wypłacono wynagrodzenie za dzieła sztuki, których nie 
wyszczególniono przed przetargiem), a domniemane nieprawidłowości w udzielaniu zamówień nie zostały 
ani skontrolowane przez podmiot zewnętrzny, ani wyjaśnione64.
64 BIRN, „True cost of Skopje 2014 Revealed” [„Prawdziwy koszt Skopje 2014”], 27 lipca 2015 r. BIRN, „Accountability questions dog authors of Skopje 
2014” [„Kwestie rozliczalności prześladują autorów Skopje 2014”], 14 sierpnia 2015 r. Sprawozdanie z postępów prac za 2014 r., s. 25. Ocena 
„Wsparcie IPA dla walki z korupcją”, sierpień 2015 r., s. 40.
35 Uwagi Ramka  14Projekt mostu Žeželja, Serbia
W serbskiej prowincji autonomicznej Wojwodiny w ramach IPA sfinansowano część kosztów projektu dotyczą -
cego budowy mostu Žeželja. Nowy most miał być ukończony do listopada 2013 r., by zastąpić znacznie prze -
ciążony i niebezpieczny most drogowo-kolejowy w centrum miasta Nowy Sad, będący tymczasową konstruk -
cją powstałą po zbombardowaniu poprzedniego mostu w czasie wojny z Kosowem. Ze względu na nadmierne 
obciążenie administracyjne i niewystarczającą koordynację (np. przekazanie głównych zadań władz serbskich 
podmiotom zewnętrznym, niekompatybilność serbskich procedur z międzynarodowymi procedurami tech -
nicznymi, problemy z wyznaczaniem etapów projektu), w 2015 r. doszło do znacznych opóźnień i władzom 
Serbii nie udało się ukończyć tych faz projektu, które nie były finansowane z IPA ( zdjęcie 4 ).Części projektu „Skopje 2014” – Dzieła sztuki w Wardarze i budynki użyteczności 
publicznej na jego brzegach
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Zdjęcie  3

36 Uwagi 
W dialogu politycznym uwzględniono kwestię zdolności 
administracyjnych
59 
To, co osiągnięto za pomocą środków z IPA, w bardzo dużym stopniu zależało 
od postępów poczynionych dzięki różnym strukturom dialogu politycznego. 
Dialog polityczny odbywał się na poziomie międzyrządowym albo na wspólnym 
poziomie parlamentarnym. Poziom międzyrządowy obejmował Radę UE i pań -
stwa członkowskie, ESDZ, Komisję i sześć rządów krajów Bałkanów Zachodnich. 
Odpowiednie wspólne komisje parlamentarne Parlamentu Europejskiego i sześć 
parlamentów krajów Bałkanów Zachodnich stworzyły wspólny poziom parlamen -
tarny. W  tabeli 4  zebrano najważniejsze struktury dialogu politycznego, w które 
zaangażowana była Komisja, istotne dla niniejszej kontroli.Lokalizacja przyszłego mostu Žeželja na Dunaju w Nowym Sadzie
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Zdjęcie  4

37 Uwagi 
60 
Celem tych struktur dialogu było stymulowanie woli politycznej do wzmacniania 
praworządności, zachęcanie do reform administracyjnych i poprawy zarządzania 
finansami publicznymi, zwłaszcza w latach 2014–2015. Struktury dialogu politycz -
nego – zależne od statusu politycznego kraju pod względem członkostwa w UE 
(potencjalny kraj kandydujący, kraj kandydujący lub kraj kandydujący z otwartą 
procedurą negocjowania rozdziałów) – stanowiły podstawy do powstania specja -
listycznych grup roboczych.
Dialog polityczny dotyczący praworządności miał ograniczony 
wpływ
61 
Komisji udało się stworzyć grupy robocze, w szczególności w zakresie niezależ -
ności sądownictwa, uchybień w funkcjonowaniu prokuratury generalnej oraz 
korupcji w sądownictwie i policji. Ponadto w przypadku Czarnogóry i Serbii, dla 
których Rada zatwierdziła otwarcie negocjacji akcesyjnych (zob. tabela  4), proces 
stabilizacji i stowarzyszenia, plany działania dotyczące rozdziałów 23 i 24 oraz IPA 
zagwarantowały pewien poziom przygotowania do reformy sądownictwa oraz 
walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Tabela 4Struktury dialogu politycznego, w które zaangażowana była Komisja i Bałkany 
Zachodnie
Dialog polityczny Data rozpoczęcia
AlbaniaDialog na wysokim szczeblu dotyczący głównych 
priorytetów12 listopada 2013 r.
Bośnia i HercegowinaDialog na wysokim szczeblu dotyczący procesu 
akcesyjnego27 czerwca 2012 r.
Usystematyzowany dialog na temat wymiaru 
sprawiedliwości6 czerwca 2011 r.
KosowoUsystematyzowany dialog na 
temat praworządności30 maja 2012 r.
Była jugosłowiańska republika Macedonii Dialog akcesyjny na wysokim szczeblu 29 marca 2012 r.
Czarnogóra Rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych 29 czerwca 2012 r.
Serbia Rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych 21 stycznia 2014 r.
Wszystkie kraje Bałkanów Zachodnich Rady stabilizacji i stowarzyszenia Różne daty
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
38 Uwagi 
62 
Jak pokazano w  ramce 15 , w państwach, z którymi negocjacje akcesyjne jeszcze 
się nie rozpoczęły, grupy robocze UE–Bałkany Zachodnie wywarły ograniczony 
wpływ pod względem budzenia woli politycznej do wspierania praworządności.
W dialogu politycznym dotyczącym reformy administracji 
publicznej osiągnięto pewne postępy
63 
Dialog polityczny dotyczący reformy administracji publicznej odbywał się w ra -
mach układów o stabilizacji i stowarzyszeniu. We współpracy z administracjami 
krajów beneficjentów w całym regionie Bałkanów Zachodnich Komisji udało się 
utworzyć „specjalne grupy ds. reformy administracji publicznej”. Ramka  15Ograniczenia dialogu politycznego w  zakresie praworządności
Bośnia i  Hercegowina
Ze względu na wyzwania polityczne i instytucjonalne dialog polityczny był częściowo nieskuteczny. Dokona -
no pewnych postępów w tworzeniu funkcjonalnych i trwałych instytucji65, lecz osiągnięcia w obszarze reformy 
systemu sądownictwa były niewielkie. Sądownictwo w dalszym ciągu charakteryzowało się trwałym brakiem 
niezależności, występowaniem ingerencji politycznych i brakiem wydajności66.
Kosowo
Praworządność stanowiła wprawdzie najwyższy priorytet w Kosowie67, jednak istotne niepowodzenia 
wstrzymały postęp w walce z korupcją i przestępczością, co udokumentowano w różnych sprawozdaniach68. 
W dotychczasowym dialogu politycznym nie uporano się z problemem nieskutecznych rozwiązań proble -
mu powszechnie panującego poczucia bezkarności w tym kraju, wynikającego zwłaszcza z braku nieza -
leżności organów sądownictwa. Osiągnięto także ograniczone wyniki walki z korupcją i przestępczością 
zorganizowaną69.
65 Sprawozdanie z postępów prac za 2015 r., s. 9 i 12.
66 Sprawozdanie z postępów prac za 2015 r., s. 12, 15, 16, 17.
67 Dokument dotyczący wieloletniego planowania orientacyjnego 2011–2013, Kosowo.
68 W sprawozdaniu z postępów prac za 2014 r.: „Należy zwrócić szczególną uwagę na poprawę praworządności (…) oraz intensyfikację walki 
z przestępczością zorganizowaną i korupcją”.
69 Sprawozdanie z postępów prac za 2015 r., s. 12, 15, 16 i 18. Pismo przewodnie do sprawozdania z postępów prac za 2014 r.
39 Uwagi 
64 
Te grupy specjalne systematycznie zajmowały się ramami strategicznymi refor -
my administracji publicznej, zarządzaniem służbami publicznymi i zasobami 
ludzkimi, opracowywaniem i koordynowaniem polityki, świadczeniem usług na 
rzecz obywateli i firm, odpowiedzialnością administracji publicznej, jak również 
zarządzaniem finansami publicznymi. Grupy te powołano w 2010 r. w byłej jugo -
słowiańskiej republice Macedonii, w 2012 r. Albanii, w 2013 r. w Kosowie i w 2014 r. 
w Czarnogórze i Serbii, a w 2015 r. – w Bośni i Hercegowinie.
40
 Wnioski i  zalecenia
65 
Celem Trybunału była ocena, czy Komisja przyczyniła się za pośrednictwem pro -
gramu IPA do wzmocnienia zdolności administracyjnych w regionie Bałkanów Za -
chodnich, na podstawie ustaleń z wcześniejszych sprawozdań specjalnych, ocen 
Komisji i dodatkowych prac kontrolnych przeprowadzonych w 2015 r. Zakres prac 
kontrolnych Trybunału objął IPA I (2007–2013), ale uwzględniono także pierwsze 
etapy IPA II (2014–2020). Trybunał skoncentrował się głównie na praworządności 
i reformie administracji publicznej.
66 
Trybunał uznał, że unijna pomoc przedakcesyjna była zasadniczo skuteczna oraz 
że IPA I doprowadził do częściowego wzmocnienia zdolności administracyjnych 
w regionie, mimo znacznych niedociągnięć właściwych dla organów krajowych 
na Bałkanach Zachodnich.
67 
W odniesieniu do zarządzania przez Komisję cele IPA I nie zawsze były konkret -
ne i mierzalne. Programy i projekty były oparte na potrzebach, ale w niektórych 
ocenach beneficjentów w sektorze praworządności wykazano znaczne braki 
(pkt 16–23).
68 
Absorpcja finansowania z IPA I była utrudniona z powodu ograniczonych zdolno -
ści administracyjnych w niektórych krajach i – w przypadku wdrażania zdecentra -
lizowanego – rygorystycznych warunków powiązanych z zarządzaniem środkami 
UE (pkt 24–26).
Zalecenie  1 
Cele. Zarządzanie pośrednie
W ramach IPA II Komisja powinna wyznaczyć konkretne cele w oparciu o wyzna -
czone priorytety i mierzalne cele szczegółowe.
Aby uprościć wymogi dotyczące zarządzania, kiedy Komisja stwierdzi ograniczo -
ne zdolności administracyjne, powinna zastosować zarządzanie pośrednie w spo -
sób wybiórczy, uwzględniając wielkość środków oraz złożoność i newralgiczny 
charakter polityczny projektów, które mają podlegać decentralizacji.
41 Wnioski i  zalecenia 
69 
W ramach IPA I Komisja nie stosowała rygorystycznych warunków i związanych 
z nimi działań następczych systematycznie. Mimo pewnych niedociągnięć 
w sprawozdawczości dotyczącej prowadzonego przez nią ROM, Komisja skutecz -
nie monitorowała wdrażanie projektów IPA. Jeżeli chodzi o działania podjęte 
przez Komisję w następstwie wniosków i zaleceń ocen IPA, były one częściowo 
skuteczne. Ponadto, mimo znacznych niedociągnięć u beneficjentów, Komisji 
udało się skutecznie wspierać koordynację działań darczyńców (pkt 27–37).
Zalecenie  2 
Warunki. Monitorowanie. Ocena
Komisja powinna stosować rygorystyczne warunki na poziomie sektora, progra -
mu i projektu oraz podejmować odpowiednie działania następcze. Przykładowo, 
w stosownych przypadkach, może stosować redukcję netto przyznawanych 
w przyszłości środków z IPA, zawieszać wypłaty, anulować projekty, które nie zo -
stały jeszcze zakontraktowane i systematycznie monitorować zgodność projektu 
z uprzednio zdefiniowanymi warunkami. Komisja powinna systematycznie mo -
nitorować newralgiczne programy i projekty i przeprowadzać zewnętrzne oceny 
interwencji w priorytetowych sektorach na Bałkanach Zachodnich.
70 
W odniesieniu do zdolności administracyjnych na Bałkanach Zachodnich IPA za -
sadniczo pozwolił na uzyskanie zaplanowanych umownie produktów, a wsparcie 
z IPA na rzecz praworządności i reformy administracji publicznej było częściowo 
trwałe (pkt 42–57).
71 
W przypadku projektów dotyczących praworządności Komisja nie stosowała 
warunkowości w wystarczającym stopniu, w związku z czym w kluczowych 
obszarach praworządności, takich jak wolność mediów, prokuratura generalna 
oraz walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną, zapewniono stosunkowo 
niewielkie finansowanie z IPA I. Na trwałość projektu miały też wpływ brak woli 
politycznej do reformowania instytucji, niewystarczające środki budżetowe i ka -
dry oraz zła koordynacja ze strony beneficjentów (pkt 43–52).
72 
W obszarze reformy administracji publicznej Komisji udało się przekształcić wiele 
z produktów projektu w trwałe rezultaty. Chociaż nie był to wyraźny cel IPA, Ko -
misja była intensywnie zachęcać beneficjentów do korzystania z IPA jako narzę -
dzia edukacyjnego w pozostałych obszarach administracji publicznej (pkt 53–58).
42 Wnioski i  zalecenia 
Zalecenie  3 
Osiągnięcia. Zasoby
W kontekście dialogu politycznego i w ramach IPA I oraz II Komisja powinna 
zachęcać kraje beneficjentów do większego zaangażowania politycznego, tak 
aby mogły wypracować wymierne osiągnięcia w skutecznym dochodzeniu, 
ściganiu i skazywaniu prawomocnym wyrokiem skazującym w sprawach doty -
czących korupcji na wysokim szczeblu i przestępczości zorganizowanej. W tym 
celu powinna wymagać od każdego z beneficjentów dalszych osiągnięć. Należy 
tego dokonać w ramach dialogu politycznego. Wypracowane osiągnięcia powin -
ny też znaleźć odzwierciedlenie w dalszym przyznawaniu środków w ramach IPA 
i innych ewentualnych źródeł unijnego finansowania.
Ponadto, w związku z możliwością zaangażowania politycznego oraz większą 
zdolnością absorpcji, Komisja powinna lepiej ukierunkować zasoby w głównych 
obszarach praworządności, w których Trybunał dostrzegł dużą potrzebę wspar -
cia: walce z korupcją i przestępczością zorganizowaną (ze szczególnym uwzględ -
nieniem prokuratury generalnej) i wolności mediów.
73 
Bardzo ważne jest wzmacnianie współpracy regionalnej i zdolności administra -
cyjnych w całym regionie, do czego zachęcała Komisja, zwłaszcza poprzez ramy 
inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich (pkt 19, 39 i 55).
74 
Jednak w okresie objętym kontrolą Rada Współpracy Regionalnej nie miała na nie 
znaczącego wpływu. W odniesieniu do Regionalnej Szkoły Administracji Publicz -
nej jest zbyt wcześnie na stwierdzenie, czy spowodowała ona poprawę zdolności 
administracyjnych na Bałkanach Zachodnich (pkt 39, 45 i 57).
Zalecenie  4 
Współpraca regionalna
W ramach IPA I i II Komisja powinna wspierać współpracę regionalną. Powinna 
zwłaszcza dopilnować, by jej wkłady finansowe na rzecz Rady Współpracy Regio -
nalnej i ReSPA przynosiły mierzalne i trwałe rezultaty na miejscu.
43 Wnioski i  zalecenia 
75 
W części przypadków dialog polityczny na Bałkanach Zachodnich miał ograni -
czony wpływ na praworządność. Osiągnięto jednak pewien postęp w dziedzinie 
reformy administracji publicznej (pkt 59–64).
Zalecenie  5 
Dialog polityczny
W ramach IPA Komisja powinna wykorzystać dialog polityczny do wspierania 
realizacji rezultatów związanych z praworządnością i reformą administracji 
publicznej.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel 
PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 12 lipca 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

44
 Załączniki
Główne wydarzenia pozwalające zrozumieć stosunki pomiędzy UE a Bałkanami 
Zachodnimi
2000 ο 1 czerwca – Rada Europejska na posiedzeniu w Santa Maria de Feira stwierdza, że wszystkie kraje zaangażowane w proces stabilizacji 
i stowarzyszenia są potencjalnymi krajami kandydującymi do członkostwa w UE.
2001 ο 1 kwietnia – zostaje aresztowany były prezydent Jugosławii Slobodan Milošević, poszukiwany pod zarzutem zbrodni wojennych, 
nadużycia władzy i korupcji.
 ο 13 sierpnia – Umowa Ramowa z Ochrydy potwierdza zawarcie pokoju między rządem byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii 
a mniejszością albańską w tym kraju.
2003  ο 20 czerwca – Rada Europejska na posiedzeniu w Salonikach potwierdza unijną perspektywę dla Bałkanów Zachodnich.
2004 ο 22 marca – była jugosłowiańska republika Macedonii składa wniosek o członkostwo w UE.
 ο 1 kwietnia – wchodzi w życie układ o stabilizacji i stowarzyszeniu z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii.
2005  ο 16 grudnia – Rada potwierdza status byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii jako kraju kandydującego.
2006  ο 3 czerwca – po udanym referendum Czarnogóra ogłasza niepodległość.
2007 ο 1 stycznia – wchodzi w życie IPA I.
 ο 26 lutego – w sprawie Bośnia i Hercegowina przeciwko Serbii i Czarnogórze MTS orzeka, że masakra w Srebrenicy stanowiła 
ludobójstwo, ale oczyszcza pozwane kraje z odpowiedzialności za nią.
2008 ο 17 lutego – Kosowo ogłasza niepodległość.
 ο 11 lipca – na konferencji darczyńców na rzecz Kosowa Komisja i państwa członkowskie UE zobowiązują się do przekazania prawie 
800 mln euro w ramach pomocy specjalnej dla Kosowa.
 ο 15 grudnia – Czarnogóra składa wniosek o członkostwo w UE.
2009 ο 1 kwietnia – wchodzi w życie układ o stabilizacji i stowarzyszeniu z Albanią.
 ο 24 kwietnia – Albania składa wniosek o członkostwo w UE.
 ο 22 grudnia – Serbia składa wniosek o członkostwo w UE.
 ο 22 grudnia – Europejski Trybunał Praw Człowieka potępia Bośnię i Hercegowinę za naruszanie demokratycznych praw obywateli 
społeczności mniejszościowych.
2010 ο 1 maja – wchodzi w życie układ o stabilizacji i stowarzyszeniu z Czarnogórą.
 ο 22 lipca – MTS wydaje opinię doradczą, w której stwierdza, że jednostronna deklaracja niepodległości Kosowa nie naruszyła żadnych 
obowiązujących zasad prawa międzynarodowego.
 ο 17 grudnia – Rada potwierdza status Czarnogóry jako kraju kandydującego.
2011 ο 26 maja i 20 lipca – zostają aresztowani czołowi serbscy zbrodniarze wojenni poszukiwani przez Międzynarodowy Trybunał Karny dla 
Byłej Jugosławii.Załącznik I
45 Załączniki 
2012 ο 1 marca – Rada Europejska potwierdza status Serbii jako kraju kandydującego.
 ο 29 czerwca – oficjalnie rozpoczynają się negocjacje akcesyjne z Czarnogórą.
2013 ο 19 kwietnia – premierzy Kosowa i Serbii podpisują porozumienie z Brukseli normalizujące stosunki między tym dwoma krajami.
 ο 1 września – wchodzi w życie układ o stabilizacji i stowarzyszeniu z Serbią.
2014 ο 1 stycznia – wchodzi w życie IPA II.
 ο 21 stycznia – oficjalnie rozpoczynają się negocjacje akcesyjne z Serbią.
 ο 27 czerwca – Rada Europejska potwierdza status Albanii jako kraju kandydującego.
 ο 15 lipca – nowy przewodniczący Komisji zadeklarował, że do 2020 r. nie nastąpi żadne nowe rozszerzenie UE.
 ο 28 sierpnia – szczyt Bałkanów Zachodnich w Berlinie.
2015 ο 1 czerwca – wchodzi w życie układ o stabilizacji i stowarzyszeniu z Bośnią i Hercegowiną.
 ο 20 sierpnia – szczyt Bałkanów Zachodnich w Wiedniu.
2016 ο 15 lutego – Bośnia i Hercegowina składa wniosek o członkostwo w UE.
 ο 30 marca – szczyt Bałkanów Zachodnich w Durrës w Albanii.
 ο 1 kwietnia – wchodzi w życie układ o stabilizacji i stowarzyszeniu z Kosowem.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych przekazanych przez Komisję Europejską.Załącznik  I
46 Załączniki 
Próba skontrolowanych projektów krajowych finansowanych z  IPA I
Lp. Beneficjent ProjektRok podjęcia
decyzji 
w ramach IPAKwota
(EUR)
Praworządność
1
AlbaniaMisja Wspólnoty Europejskiej na rzecz wsparcia sił policyjnych w Albanii (PAMECA 
III)2007 6 768 790
2 Projekt przeciwko korupcji w Albanii (PACA) 2008 2 000  000
3Wsparcie dla struktur przeciwdziałania praniu pieniędzy i dochodzeń dotyczących 
przestępstw finansowych2009 1 500  000
4Instrument na rzecz Społeczeństwa Obywatelskiego Krajów Sąsiedztwa – Inicja -
tywy obywatelskie i budowanie zdolności2009 1 500  000
5 Wsparcie na rzecz ochrony świadków 2009 554 199
6Misja Wspólnoty Europejskiej na rzecz wsparcia sił policyjnych w Albanii (PAMECA 
IV)2009 1 000  000
7 EURALIUS III – Pomoc techniczna na rzecz wymiaru sprawiedliwości 2009 2 300  000
8 Budowa nowego zakładu karnego w  Fier 2010 9 654 814
9Zautomatyzowany system zarządzania sprawami dla Prokuratury Generalnej 
w Albanii2010 990  396
10 Budowa pałacu Sprawiedliwości w Tiranie 2012 0
11
Bośnia i HercegowinaWspólne szkolenie Wydziału Wywiadu Finansowego i Wydziału Śledczego 
Państwowego Urzędu Dochodzeń i Ochrony (SIPA), prokuratorów, finansowych 
agencji i  instytucji regulacyjnych2007 392 973
12 Finansowanie Izby ds. Zbrodni Wojennych (sąd krajowy) 2008 2 999  599
13 Wsparcie dla dyrekcji ds. koordynacji organów policji 2008 1 200  000
14Wzmocnienie zdolności instytucjonalnych w celu zapobiegania korupcji i zwal -
czania jej2009 488  048
15Uważna obserwacja w ramach odpowiedzialnego dziennikarstwa – działania 
antykorupcyjne i media2009 102 923
16 Budowa ściśle strzeżonego państwowego zakładu karnego w Sarajewie – faza II 2010 5 150 000
17 Wysoka Rada Sędziów i Prokuratorów 2010 1 000  000
18 Wsparcie partnerskie dla dyrekcji ds. koordynowania organów policji 2008 1 200  000
19 Wsparcie dla instytucji egzekwowania prawa 2010 6 999  999
20 Zwiększanie zdolności parlamentów w kontekście przystąpienia do UE 2012 3 499 966
21Była jugosłowiańska 
republika MacedoniiWsparcie w opracowywaniu dokumentów strategicznych w ramach działań 
następczych i odpowiadających im planów działań w celu zapobiegania i tłumienia 
korupcji oraz konfliktu interesów2008 165 968
22Wymiana najlepszych praktyk UE w obszarze monitorowania działań antykorup -
cyjnych na poziomie lokalnym2009 138 500Załącznik II
47 Załączniki 
Lp. Beneficjent ProjektRok podjęcia
decyzji 
w ramach IPAKwota
(EUR)
Praworządność
23CzarnogóraWsparcie we wdrażaniu antykorupcyjnej strategii i planu działań 2012 700 000
24 Korupcja w samorządzie terytorialnym – zero tolerancji! 2012 190 308
25
SerbiaReforma policji – sprawy wewnętrzne 2007 1 000  000
26 Poprawa skuteczności i przejrzystości systemu sądownictwa (sądy) 2007 2 643 064
27 Walka z korupcją 2008 2 147 000
28 Poprawa skuteczności i przejrzystości (prokuratorzy i system karny) 2008 1 891 517
29 Wsparcie na rzecz społeczeństwa obywatelskiego (I i II)2007
20081 983 458
RAZEM 60 161 522
Reforma administracji publicznej
1
AlbaniaWsparcie dla albańskiego Departamentu Administracji Publicznej (DOPA) 2008 958 892
2Wsparcie dla albańskiego systemu zamówień publicznych, koncesji i aukcji 
publicznych2008 899 076
3 Wzmocnienie Zgromadzenia Albanii 2010 1 454 147
4Wsparcie na rzecz Urzędu Celnego Albanii
Administracja2011 1 424 496
5Wdrożenie nowoczesnego systemu zarządzania i kontroli finansowej oraz publicz -
nej inspekcji finansowej2012 2 500  000
6
Bośnia i HercegowinaBudowanie zdolności Urzędu Koordynatora ds. Reformy Administracji Publicznej 2007 1 824 961
7Opracowanie i wdrożenie ogólnokrajowej strategii publicznej wewnętrznej 
kontroli finansowej2007 1 105 904
8Budowanie zdolności w zakresie ogólnych statystyk rządowych i statystyk 
finansów publicznych2009 1 603 790
9 Programy na rzecz przejrzystości i rozliczalności 2010 445 253
10 Wsparcie na rzecz koordynacji i wdrażania reformy administracji publicznej 2011 476 450Załącznik II
48 Załączniki 
Lp. Beneficjent ProjektRok podjęcia
decyzji 
w ramach IPAKwota
(EUR)
Reforma administracji publicznej
11
Była jugosłowiańska 
republika MacedoniiPomoc techniczna na rzecz narzędzia szkolenia i wspierania IPA 2007 856 280
12Wzmacnianie zdolności instytucji w zakresie zarządzania programami operacyj -
nymi i ich wdrażania2008 1 599 710
13 Wsparcie na rzecz systemu zamówień publicznych 2008 986 442
14Pomoc techniczna na rzecz Ministerstwa Społeczeństwa Informacyjnego i Admi -
nistracji oraz usprawnianie wdrażania krajowego systemu koordynacji szkoleń2009 1 095 000
15
CzarnogóraDalszy rozwój i wzmocnienie systemu udzielania zamówień publicznych 2009 1 080 017
16Wzmacnianie systemów zarządzania i kontroli dotyczących unijnej pomocy 
finansowej2009
2010
20132 000  000
17 Wzmacnianie krajowego najwyższego organu kontroli (NOK) 2014 751 068
18 Kontrola jakości audytu w NOK 2014 250 000
19Usprawnianie zarządzania środkami unijnymi i ogólnych procedur 
administracyjnych2014 1 261 500
20
SerbiaProgram wsparcia gminy 2007 22 501  150
21 Wsparcie dla Urzędu ds. Zamówień Publicznych 2007 116 650
22 Wsparcie na rzecz rozwoju publicznej wewnętrznej kontroli finansowej 2008 2 000  000
23Harmonizacja Wydziału ds. Egzekwowania Przepisów Celnych ze standardami, 
organizacją i metodyką operacyjną unijnych organów egzekwowania2008 1 399 641
RAZEM: 48 590  427
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych przekazanych przez Komisję Europejską, 30 czerwca 2015 r.Załącznik II
49 Załączniki 
Próba skontrolowanych projektów regionalnych finansowanych z  IPA I
Lp. Program przeznaczony dla wielu beneficjentów na Bałkanach ZachodnichRok podjęcia
decyzji w ramach IPAZakontraktowana 
kwota
(EUR)
1 Rada Współpracy Regionalnej 2008–2013 18 641 100
2 Ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich (WBIF) 2008–2014 305 000  000
3 Regionalna Szkoła Administracji Publicznej (ReSPA) 2010–2013 5 900  000
RAZEM: 329 541 100
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych przekazanych przez Komisję Europejską, 30 czerwca 2015 r. Zakontraktowane 
kwoty stanowią całkowite zakontraktowane kwoty dla wszystkich projektów w tych programach.Załącznik III
50 Odpowiedzi  
Komisji
Streszczenie
VIII
Komisja pragnie zwrócić uwagę, że w stosownych przypadkach i na odpowiednim poziomie stosowała warunko -
wość, aby osiągnąć możliwie największy wpływ celów polityki w dziedzinie rozszerzenia, często w trudnej sytuacji 
politycznej.
Jeżeli chodzi o poziomy finansowania, Komisja pragnie podkreślić, że finansowanie zapewnione w stosownych sek -
torach było odpowiednie, zważywszy na stosunkowo ograniczoną kwotę wymaganych inwestycji na szeroką skalę 
oraz ograniczenia wynikające z obecnej zdolności absorpcyjnej. Wolność mediów, społeczeństwo obywatelskie oraz 
walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną wymagają przede wszystkim zapewnienia doradztwa ekspertów 
w ramach pomocy technicznej, udzielanej w ramach IPA, a nie inwestycji na szeroką skalę.
X
Komisja pragnie podkreślić, że Rada Współpracy Regionalnej została utworzona przez kraje regionu głównie jako 
forum spotkań i dyskusji na temat wspólnych wyzwań i ten cel został osiągnięty.
Wstęp
09
Komisja pragnie zwrócić uwagę, że proces rozszerzenia jest rygorystyczny, ale sprawiedliwy i opiera się na przy -
jętych kryteriach oraz wnioskach wyciągniętych z przeszłości. Każdy kraj ocenia się na podstawie jego własnych 
postępów. Kraje objęte obecnie polityką rozszerzenia stoją przed takimi wyzwaniami, że żaden z nich nie będzie 
gotowy do przystąpienia do UE w czasie trwania mandatu obecnej Komisji, który wygaśnie pod koniec 2019 r. 
W grudniu 2015 r. Rada potwierdziła, że rozszerzenie pozostaje jedną z kluczowych polityk UE oraz ponownie pod -
kreśliła zdecydowane zaangażowanie UE na rzecz perspektywa członkostwa krajów Bałkanów Zachodnich w UE.
Uwagi
23
Komisja pragnie wskazać, że wszystkie kraje dysponują strategiami w dziedzinie praworządności. Nie wszystkie 
jednak mają nadrzędną lub zaktualizowaną strategię w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości.
Ramka 4 – Doświadczenia w decentralizacji zarządzania w ramach IPA I
Była jugosłowiańska republika Macedonii
Komisja pragnie zwrócić uwagę, że aby ograniczyć ryzyko dalszej utraty projektów, udoskonaliła procedurę prze -
glądu dokumentów umownych i jest bardziej selektywna przy decentralizacji środków w ramach IPA II. Komisja 
ściśle monitoruje także plany dotyczące udzielania zamówień publicznych przygotowane przez władze krajowe 
i udziela porad przy ustalaniu, które projekty należy uznać za priorytetowe. Ponadto Komisja monitoruje wdrażanie 
planu działania dotyczącego zdecentralizowanego systemu wdrażania (DIS), opracowanego przez organy krajowe, 
aby rozwiązać wszelkie kwestie związane z wdrażaniem IPA.
Odpowiedzi Komisji 51
Ramka 4 – Doświadczenia w decentralizacji zarządzania w ramach IPA I
Serbia
Wprowadzenie DIS w ramach IPA I miało zapewnić przejęcie zarządzania środkami z IPA przez władze krajowe.
Proces akredytacji nie obejmował w związku z tym kompleksowej oceny zarządzania finansami publicznymi na 
poziomie krajowym, która została uwzględniona dopiero w ramach prawnych dotyczących IPA II.
Należy zwrócić uwagę, że w przypadku Serbii Komisja kontynuowała monitorowanie struktur DIS oraz podejmo -
wała działania następcze w odniesieniu do wszelkich nierozstrzygniętych kwestii, a także działania naprawcze. Na 
przykład w 2015 r. ze względu na utrzymujące się słabości w jednej z najważniejszych struktur (instytucja audytowa) 
Komisja postanowiła zawiesić przekazane uprawnienia, zważywszy że system nie gwarantował odpowiedniego 
wykorzystania funduszy UE.
28
Komisja pragnie zwrócić uwagę, że w stosownych przypadkach i na odpowiednim poziomie stosowała warunko -
wość, aby osiągnąć możliwie największy wpływ celów polityki w dziedzinie rozszerzenia, często w trudnej sytuacji 
politycznej.
Ramka 6 – Rygorystyczne warunki niezastosowane w czasie IPA
Serbia
Od czasu programowania w odniesieniu do IPA 2012 warunkowość wykorzystuje się w sposób ukierunkowany. 
Warunki są określane w sposób jasny i wymierny w kartach sektorowych/kartach projektu i egzekwowane w trakcie 
realizacji. Ma to zapewnić finansowanie jedynie wystarczająco dobrze przygotowanych projektów (działań). Wiele 
projektów przełożono podczas programowania, gdy zasadnicze warunki wstępne nie były spełnione. 
36
Komisja częściowo zgadza się z tym stwierdzeniem. Co do zasady Komisja systematycznie podejmuje dalsze działa -
nia związku z wszystkimi ocenami, a służą temu w szczególności szczegółowe tabele zaleceń i działania następcze. 
Komisja pragnie zwrócić uwagę, że monitorowanie zorientowane na rezultaty opiera się na pytaniach ogólnych, 
które można wykorzystać w przypadku wszystkich krajów lub sektorów. Aby uzyskać bardziej wyważony obraz 
sytuacji, można jednak skorzystać z pomocy ekspertów dysponujących odpowiednim doświadczeniem w wybra -
nych dziedzinach.
37
Komisja zwraca uwagę, że obecnie trwa kompleksowa ocena strategiczna reformy administracji publicznej.
Ramka 7 – Regionalna koordynacja darczyńców na Bałkanach Zachodnich
Rada Współpracy Regionalnej
Komisja pragnie zauważyć, że Rada Współpracy Regionalnej zorganizowała kilka dyskusji na poziomie regionalnym 
poświęconych współpracy w poszczególnych sektorach, w tym specjalne spotkanie na temat koordynacji wsparcia 
ze strony darczyńców. Pozwoliły one spojrzeć na kwestię wsparcia ze strony darczyńców z perspektywy regionalnej.
Rada Współpracy Regionalnej stworzyła bazę danych darczyńców (SEEDAD). Wersję beta ukończono w grudniu 
2015 r., a w marcu 2016 r. baza danych została zaprezentowana społeczności darczyńców na spotkaniu poświęco -
nym koordynacji wsparcia z ich strony ( http://www.rcc.int/seedad/) .
Odpowiedzi Komisji 52
40
Mimo pewnych uchybień w procesie koordynacji wsparcia ze strony darczyńców przez władze krajowe, dzięki 
wsparciu, które zapewniła Komisja i delegatury UE, uchybienia te nie miały wpływu na prawidłowe wdrożenie 
pomocy finansowej w ramach IPA.
Ramka 8 – Nieskuteczna koordynacja darczyńców na poziomie krajów beneficjentów
Kosowo
Komisja zgadza się, że do końca 2011 r. w rządzie Kosowa „nie działały skuteczne mechanizmy koordynacji działań 
darczyńców”, chociaż należy zauważyć, że od tego czasu osiągnięto postępy i w czerwcu 2015 r. przyjęto nowe udo -
skonalone rozporządzenie w sprawie koordynacji wsparcia ze strony darczyńców, które skonsultowano z darczyń -
cami. Biuro UE także udzieliło wsparcia władzom krajowym.
43
Komisja zwraca uwagę, że w obszarze tak wrażliwym, jak praworządność, do zapewnienia trwałych rezultatów nie -
zbędne jest pełne i stałe zaangażowanie polityczne w czasie poprzedzającym realizację projektu, przez cały okres 
realizacji projektu oraz po jego zakończeniu.
44
Komisja pragnie zwrócić uwagę, że w ramach prowadzonego przez siebie dialogu politycznego systematycznie 
zachęca do poparcia politycznego dla reform w obszarze praworządności ze strony beneficjentów. Dialog ten nie 
dotyczy wprawdzie bezpośrednio kwestii związanych z projektami, ale przekłada się bezpośrednio na zapewnienie 
odpowiednich warunków politycznych.
Ponadto Komisja chciałaby zwrócić uwagę na szczególne wyzwania, jakie wiążą się z nakładaniem restrykcyjnych 
warunków, a jednocześnie z unikaniem nadmiernego ograniczania pomocy finansowej w dziedzinie praworząd -
ności. Wymaga to ostrożnego wyważenia podejścia w ramach dialogu politycznego, programowania i wdrażania 
projektów.
45
Komisja zwraca uwagę, że Rada Współpracy Regionalnej wraz z ministerstwami sprawiedliwości krajów Bałkanów 
Zachodnich powołała grupę roboczą ds. wymiaru sprawiedliwości, która przyjęła regionalny plan działania w dzie -
dzinie wymiaru sprawiedliwości. Utworzono dwie sieci regionalne (instytucje szkolące kadry wymiaru sprawiedli -
wości i stowarzyszenia mediatorów), które mają pracować nad wdrożeniem tego planu działania. Rada Współpracy 
Regionalnej zaangażowała także Europejski Instytut Administracji Publicznej, Europejską Sieć Szkolenia Kadr 
Wymiaru Sprawiedliwości oraz Radę Europy w przygotowanie seminariów i materiałów dla sędziów i prokuratorów.
49
Komisja pragnie podkreślić, że wypracowanie osiągnięć wymaga stałego zaangażowania politycznego ze strony 
władz przez dłuższy czas.
Jeżeli chodzi o Kosowo, Komisja pragnie odwołać się do swojego niedawnego sprawozdania z postępów tego kraju 
w spełnianiu wymogów planu działania dotyczącego liberalizacji reżimu wizowego, w tym w wypracowywaniu osią -
gnięć w walce z korupcją i przestępczością zorganizowaną (COM(2016) 276 final).
Odpowiedzi Komisji 53
Ramka 10 – Rezultaty projektów w ramach IPA I w walce z korupcją
Projekt przeciwko korupcji, Albania
Komisja częściowo nie zgadza się z tym stwierdzeniem. Realizacja projektu sama w sobie nie przyczyniła się do 
osiągnięcia takich celów, jak obniżenie postrzeganego poziomu korupcji lub częstsza konfiskata mienia, które mają 
charakter bardziej długofalowy. Inne istotne cele projektu zostały jednak osiągnięte z powodzeniem i miały pozy -
tywny wpływ na walkę z korupcją w Albanii. W ostatniej ocenie tematycznej wsparcia z IPA na rzecz walki z korupcją 
stwierdzono, że projekt „przyczynił się do zapobiegania korupcji w sektorze edukacji”. Pozytywnie oceniono także 
jego wkład we wdrażanie zaleceń GRECO i Moneyval.
52
Komisja pragnie zwrócić uwagę, że zapewnia organizacjom społeczeństwa obywatelskiego ciągłe wsparcie 
w postaci pomocy udzielanej w ramach IPA we wszystkich sektorach, w tym w obszarze demokracji i praworządno -
ści, m.in za pomocą programów obejmujących wiele krajów. Niezwykle ważne jest, aby w takim wsparciu uwzględ -
niać zdolność absorpcyjną społeczeństwa obywatelskiego.
Jeżeli chodzi o poziomy finansowania w innych wspomnianych obszarach, Komisja pragnie zwrócić uwagę, że 
zapewnione finansowanie było odpowiednie, zważywszy na stosunkowo ograniczoną kwotę wymaganych inwe -
stycji na szeroką skalę oraz ograniczenia wynikające z obecnej zdolności absorpcyjnej. Sektory te wymagają przede 
wszystkim zapewnienia doradztwa ekspertów w ramach pomocy technicznej, udzielanej w ramach IPA, a nie inwe -
stycji na szeroką skalę, przy czym doradztwu powinno towarzyszyć silne zaangażowanie polityczne.
58
Komisja pragnie zwrócić uwagę, że struktury, o których wspomina Trybunał, stworzone „specjalnie do celów zarzą -
dzania środkami IPA”, mają zastosowanie przede wszystkim do zarządzania zdecentralizowanego i, w związku z tym, 
istnieją jedynie w niektórych krajach. Komisja podkreśla także duże znaczenie, jakie ma zachęcanie władz krajowych 
do dobrego wykorzystania, tam gdzie to możliwe, najlepszych praktyk stosowanych w ramach tych struktur.
Komisja pragnie zauważyć, że propagowanie dobrego zarządzania finansami publicznymi nie ogranicza się do 
korzystania z IPA I. W nowej strategii rozszerzenia pod hasłem „najpierw kwestie podstawowe” z października 
2013 r. specjalny nacisk kładzie się na wszelkie formy zarządzania gospodarczego, w tym zarządzanie finansami 
publicznymi i udzielanie zamówień publicznych zgodnie ze standardami UE. Jest to ściśle monitorowane przy 
pomocy odpowiednich struktur.
Ramka 14 – Projekt mostu Žeželja, Serbia
Uznano, że większość opóźnień można przypisać wykonawcy. Ostatnio tego rodzaju trudności rozwiązywano przed 
lepsze powiązanie celów polityki i programowania.
61
Komisja pragnie zauważyć, że w ramach dialogu politycznego można tylko zachęcać do reform, a odpowiedzialność 
za proces reform spoczywa na władzach krajowych.
Odpowiedzi Komisji 54
Ramka 15  – Ograniczenia dialogu politycznego w  zakresie praworządności
Odpowiedź Komisji dotycząca Bośni i  Hercegowiny oraz Kosowa
Komisja pragnie zauważyć, że dialog polityczny z krajami Bałkanów Zachodnich prowadzi się w sposób efektywny 
i ukierunkowany na rezultaty. Zaowocował on postępami opisanymi w corocznych pakietach „rozszerzenie”/spra -
wozdaniach z postępu. Złożoność reform ocenianych w ramach tej kontroli oznacza jednak, że proces ten wymaga 
czasu, zwłaszcza że Komisja przedkłada jakość reform nad ich tempo. Ponadto odpowiedzialność za tempo reform 
w krajach objętych kontrolą spoczywa na władzach krajowych.
Wnioski i  zalecenia
Zalecenie  1 – Cele. Zarządzanie pośrednie
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zalecenie  2 – Warunki. Monitorowanie. Ocena
Komisja przyjmuje to zalecenie.
71
Komisja pragnie zwrócić uwagę, że w stosownych przypadkach i na odpowiednim poziomie stosowała warunko -
wość, aby osiągnąć możliwie największy wpływ celów polityki w dziedzinie rozszerzenia, często w trudnej sytuacji 
politycznej.
Jeżeli chodzi o poziomy finansowania, Komisja pragnie podkreślić, że finansowanie zapewnione w stosownych sek -
torach było odpowiednie, zważywszy na stosunkowo ograniczoną kwotę wymaganych inwestycji na szeroką skalę 
oraz ograniczenia wynikające z obecnej zdolności absorpcyjnej. Wolność mediów, społeczeństwo obywatelskie oraz 
walka z korupcją i przestępczością zorganizowaną wymagają przede wszystkim zapewnienia doradztwa ekspertów 
w ramach pomocy technicznej, udzielanej w ramach IPA, a nie inwestycji na szeroką skalę.
Zalecenie  3 – Osiągnięcia. Zasoby
Komisja przyjmuje to zalecenie.
74
Komisja pragnie podkreślić, że Rada Współpracy Regionalnej została utworzona przez kraje regionu głównie jako 
forum spotkań i dyskusji na temat wspólnych wyzwań i ten cel został osiągnięty.
Zalecenie  4 – Współpraca regionalna
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Odpowiedzi Komisji 55
75
Komisja pragnie zauważyć, że tam, gdzie dialog polityczny miał ograniczony wpływ na praworządność, wynikało to 
przede wszystkim z braku zaangażowania politycznego ze strony władz krajowych.
Zalecenie 5 – Dialog polityczny
Komisja przyjmuje to zalecenie.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli/rozpoczęcie kontroli 10.3.2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki 
kontrolowanej)6.6.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania 
kontradyktoryjnego12.7. 2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we 
wszystkich językach31.8.2016
Polityka rozszerzenia UE o  państwa Bałkanów Zachodnich 
koncentruje się na sześciu państwach europejskich, 
aspirujących do przystąpienia do UE, które w przeszłości 
zostały dotknięte poważnymi konfliktami etnicznymi, 
politycznymi i  gospodarczymi.
Trybunał dokonał oceny tego, czy zarządzanie 
Instrumentem Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) przez 
Komisję na Bałkanach Zachodnich w  obszarach 
najistotniejszych z  puntu widzenia zdolności 
administracyjnych  – praworządności i  administracji 
publicznej – było skuteczne i czy rzeczywiście wzmocniło 
te zdolności w  regionie. Ponadto Trybunał zbadał 
osiągnięcia dialogu politycznego UE-Bałkany Zachodnie 
w zakresie wzmacniania zdolności administracyjnych.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y