[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 30.11.2006

KOM(2006) 743 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY

zgodnie z art. 19 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/96/WE (prywatna żegluga niehandlowa)

1. WPROWADZENIE

Zgodnie z art. 19 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/96/WE[1] w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie podatku energetycznego” lub „dyrektywą”), w uzupełnieniu przepisów przewidzianych w tej dyrektywie, w szczególności w art. 5, 15 i 17, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji, może upoważnić każde państwo członkowskie do wprowadzenia dalszych zwolnień podatkowych lub obniżek podatkowych podyktowanych szczególnymi względami politycznymi.

Złożony przez państwo członkowskie wniosek jest rozpatrywany przez Komisję, która następnie albo przedstawia odpowiedni wniosek Radzie, albo informuje Radę, dlaczego nie przedstawiła wniosku o udzielenie upoważnienia do zastosowania danego środka.

W szerszych ramach przeglądu odstępstw zawartych w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego, które tracą ważność do końca 2006 r., Belgia, Zjednoczone Królestwo i Malta wystąpiły z wnioskami o upoważnienie do stosowania, począwszy od 2007 r., odstępstw od przepisów dyrektywy w sprawie podatku energetycznego w odniesieniu do paliw wykorzystywanych w prywatnej żegludze niehandlowej. Pisma te zostały zarejestrowane przez Dyrekcję Generalną ds. Podatków i Unii Celnej[2].

Celem niniejszego komunikatu jest poinformowanie Rady, dlaczego Komisja nie przedstawiła wniosku o udzielenie takich upoważnień.

2. STRESZCZENIE WNIOSKÓW

2.1. Wniosek belgijski

Belgia chce stosować pełne zwolnienie podatkowe w odniesieniu do oleju napędowego wykorzystywanego jako paliwo w prywatnej żegludze niehandlowej. Zamierzony środek dotyczy żeglugi zarówno na wodach wspólnotowych, jak i na śródlądowych drogach wodnych. Celem środka jest wspieranie rozwoju żeglugi niehandlowej i turystyki oraz ułatwienie właścicielom prywatnych statków korzystania z usług tych samych stacji, co w przypadku żeglugi zwolnionej na mocy dyrektywy w sprawie podatku energetycznego.

We wniosku nie podano terminu wygaśnięcia.

2.2. Wniosek Zjednoczonego Królestwa

Zjednoczone Królestwo chce stosować obniżoną stawkę opodatkowania (wynoszącą 0,644 GBP na litr) w odniesieniu do oleju napędowego wykorzystywanego jako paliwo w prywatnej żegludze niehandlowej na wodach wspólnotowych i na śródlądowych drogach wodnych.

Celem wniosku jest uniknięcie kosztów przejścia, które byłyby spowodowane wygaśnięciem odstępstwa. Ponadto Zjednoczone Królestwo wyjaśniło, że odstępstwo ma także przyczynić się do realizacji celów polityki regionalnej.

Zjednoczone Królestwo twierdzi, że w porównaniu z kosztami i innymi skutkami wygaśnięcia odstępstwa z przejściem do standardowego trybu opodatkowania wiązałyby się niewielkie korzyści, a także, że koszty takie byłyby nawet nieproporcjonalne w stosunku do korzyści, jakie można osiągnąć poprzez standardowe opodatkowanie. Zjednoczone Królestwo podkreśla także, że z wprowadzeniem standardowego trybu opodatkowania wiązałyby się niewielkie korzyści pod względem zwiększenia przychodów i ograniczenia emisji związków węgla. Zjednoczone Królestwo kładzie szczególny nacisk na koszty dostosowania ponoszone przez właścicieli statków oraz dostawców paliwa, a także na koszty administracyjne oraz problemy z wdrożeniem, w obliczu których stanie administracja w związku z wygaśnięciem odstępstwa. Poza tym Zjednoczone Królestwo wskazuje na nieproporcjonalne negatywne konsekwencje zarówno dla sektora żeglugi niehandlowej, jak i dla wielu powiązanych z nim małych przedsiębiorstw. Ponadto według Zjednoczonego Królestwa wygaśnięcie odstępstwa będzie przyczyną problemów w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa, gdyż spowoduje ograniczenie liczby stacji paliwowych na wybrzeżach.

Oprócz tego Zjednoczone Królestwo argumentuje, że odstępstwo przyczynia się do realizacji celów polityki regionalnej, natomiast wygaśnięcie odstępstwa miałoby niekorzystny wpływ na zorientowane na turystykę programy rewitalizacji słabo rozwiniętych obszarów nadmorskich w Zjednoczonym Królestwie, które uzyskały znaczące inwestycje z funduszy strukturalnych UE. Zjednoczone Królestwo uważa, że pogarszanie się sytuacji gospodarczej na obszarach nadmorskich jest wynikiem zależności od tradycyjnych rodzajów działalności, takich jak rybołówstwo i szkutnictwo. Obszary nadmorskie uzyskały z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE poważne wsparcie, mające ułatwić ich rewitalizację i dywersyfikację gospodarczą. Zjednoczone Królestwo wyraziło obawę, że wygaśnięcie odstępstwa może osłabić rewitalizację obszarów nadmorskich (Szkocja).

We wniosku podano dzień 31 grudnia 2011 r. jako termin wygaśnięcia.

2.3. Wniosek maltański

Malta chce stosować pełne zwolnienie podatkowe w odniesieniu do oleju napędowego wykorzystywanego jako paliwo w prywatnej żegludze niehandlowej z miejscem docelowym poza granicami kraju.

Celem środka jest zrekompensowanie sektorowi turystycznemu wyspiarskiego i peryferyjnego położenia Malty na najdalszej południowej granicy Unii Europejskiej oraz silnej konkurencji ze strony operatorów z krajów pozaeuropejskich, którzy nie podlegają wspólnotowym przepisom o podatku akcyzowym. Malta uważa, że ze względu na jej położenie geograficzne oraz dzięki zapewnieniu rygorystycznych mechanizmów kontroli gwarantujących właściwe zastosowanie środka, nie miałby on szkodliwego wpływu na prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego ani nie skutkowałby zniekształceniem konkurencji. Ponadto Malta podkreśla wagę odstępstwa jako narzędzia marketingu pozwalającego przyciągać usługi takie jak konserwacja i naprawy, które świadczone są w połączeniu z dostarczaniem zwolnionego paliwa. Poza tym Malta podkreśla wagę tego rodzaju działalności dla turystyki oraz niekorzystne skutki wygaśnięcia odstępstwa dla zatrudnienia i wzrostu sektora.

We wniosku podano dzień 31 grudnia 2012 r. jako termin wygaśnięcia.

3. KONTEKST WNIOSKÓW

W myśl art. 14 ust. 1 lit. c) dyrektywy w sprawie podatku energetycznego państwa członkowskie zwalniają od podatku produkty energetyczne dostarczane w celu zastosowania jako paliwo do celów żeglugi na wodach wspólnotowych (w tym rybołówstwa) innej niż prywatna żegluga niehandlowa[3]. Tradycyjnie państwa członkowskie mogą rozszerzać tego typu zwolnienie na żeglugę na śródlądowych drogach wodnych (obecnie jest ono przewidziane w art. 15 ust. 1 lit. f)). Po raz pierwszy zasady te wprowadzono do wspólnotowych przepisów w sprawie podatku akcyzowego w 1992 r.[4] i w obu przypadkach prywatna żegluga niehandlowa jest z nich wyraźnie wyłączona. W rezultacie, o ile nie są przewidziane szczególne odstępstwa na mocy art. 18, 18a lub 19 dyrektywy, prywatna żegluga niehandlowa podlega standardowemu opodatkowaniu według stawek krajowych zgodnych z dyrektywą.

W przeprowadzonym w 2000 r. przeglądzie odstępstw Komisja zainicjowała stopniową likwidację omawianych odstępstw, zawartych obecnie w art. 18 i 18a oraz w załącznikach II i III do dyrektywy, stwierdzając, że powinny one utracić ważność wraz z przewidywanym wejściem w życie dyrektywy w sprawie podatku energetycznego lub, w każdym razie, najpóźniej w dniu 31 grudnia 2002 r.[5] Ostatecznie odstępstwa przedłużono do dnia 31 grudnia 2006 r., a następnie włączono do dyrektywy w sprawie podatku energetycznego w celu ułatwienia ich stopniowej likwidacji. Ten sam termin wygaśnięcia wybrano dla Malty w kontekście jej przystąpienia do Wspólnoty (art. 18a i załącznik III).

W komunikacie z czerwca 2006 r. zatytułowanym Przegląd odstępstw zawartych w załącznikach II i III do dyrektywy Rady 2003/96/WE, które tracą ważność do końca 2006 r. (zwanym dalej „komunikatem z 2006 r.”)[6]. Komisja stwierdziła, że nie należy przedłużać obowiązywania korzystnych zasad opodatkowania paliwa wykorzystywanego w omawianej działalności w porównaniu z paliwem wykorzystywanym w podobnych rodzajach działalności (transport lub rekreacja). Jednocześnie Komisja wezwała państwa członkowskie uważające, że ze szczególnych względów politycznych nadal niezbędne jest odstępstwo, do przedstawienia Komisji, zgodnie z art. 19 dyrektywy, wniosku należycie uzasadniającego stosowne potrzeby polityczne.

4. OCENA KOMISJI

Komisja uważa, że Belgia, Zjednoczone Królestwo i Malta w dużej mierze powtórzyły argumenty omówione już w komunikacie z 2006 r. (wygaśnięcie odstępstwa pociągnie za sobą wysokie koszty dostosowania i koszty administracyjne oraz ryzyko nadużyć, a także może mieć niekorzystny wpływ na rozwój branży)[7].

Jak wspomniano w komunikacie z 2006 r. Rada, stanowiąc jednogłośnie zgodnie z procedurą określoną w art. 93 WE, celowo wybrała, jako zasadę ogólną, poddanie paliwa wykorzystywanego w prywatnej żegludze niehandlowej standardowemu opodatkowaniu. Wybór ten zasadniczo odzwierciedla politykę i interesy wymienione w art. 19 ust. 1 tiret trzecie dyrektywy. Obejmują one między innymi prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, konieczność zapewnienia uczciwej konkurencji oraz wspólnotową politykę ochrony środowiska, energetyczną i transportową.

W tym kontekście upoważnienie na mocy art. 19 nie powinno zostać udzielone ze względów, które są w naturalny sposób związane z przejściem od odstępstwa do standardowego opodatkowania. Odnosi się to oczywiście do obciążeń administracyjnych oraz problemów z dostosowaniem i/lub wdrożeniem, w tym do problemów z zakresu bezpieczeństwa[8], wynikających z samej zmiany. Odnosi się to jednak również do ogólnych konsekwencji gospodarczych (dla sektora, powiązanych przedsiębiorstw i turystyki), jakie może mieć standardowe opodatkowanie omawianej działalności, nawet w dłuższej perspektywie czasowej. Takie ogólne konsekwencje z definicji nie odpowiadają pojęciu szczególnych względów politycznych w rozumieniu art. 19 dyrektywy w sprawie podatku energetycznego.

Interesy i obszary polityki określone w art. 19 ust. 1 tiret trzecie w równym stopniu stoją w sprzeczności z udzieleniem upoważnienia poprzez odniesienie do wymienionych powyżej powodów.

Z punktu widzenia rynku wewnętrznego i uczciwej konkurencji opodatkowanie powinno być możliwie najbardziej neutralne, co pozwoli uniknąć uwarunkowanych systemem podatkowym zachowań we Wspólnocie bez granic fiskalnych. Na ten tok rozumowania nie wpływa przyznanie odstępstw niektórym państwom członkowskim. Należy uznać je za mające na celu pokonanie początkowych trudności we wdrażaniu nowych przepisów. Biorąc pod uwagę, że paliwo wykorzystywane w prywatnej żegludze niehandlowej co do zasady podlegało we Wspólnocie opodatkowaniu od 1993 r. i że w art. 18 i 18a dyrektywy w sprawie podatku energetycznego ustanowiono wyraźne terminy obowiązywania odpowiednich odstępstw przewidzianych dyrektywą, takie względy o charakterze tymczasowym nie uzasadniają dziś upoważnienia na mocy art. 19 dyrektywy.

Jeżeli przewidywanej utracie udziału w rynku (co sugerują niektóre z państw członkowskich, których dotyczy odstępstwo) towarzyszyłyby odpowiednie zyski odniesione przez państwa członkowskie stosujące standardowe opodatkowanie, potwierdzałoby to, że względy uczciwej konkurencji przemawiają przeciwko udzieleniu upoważnienia na mocy art. 19 dyrektywy, które utrwaliłoby takie zniekształcenie.

Z punktu widzenia wspólnotowej polityki ochrony środowiska oraz polityki energetycznej i transportowej Komisja nie dostrzega żadnych powodów, aby omawiany rodzaj działalności miał być opodatkowany korzystniej niż porównywalne inne rodzaje działalności (transportowa lub rekreacyjna). Celem podatku energetycznego jest nie tylko uzyskanie przychodu, lecz w coraz większym stopniu jest on traktowany jako przydatne narzędzie internalizacji negatywnych czynników zewnętrznych związanych ze zużyciem energii, odgrywających istotną rolę w kształtowaniu polityki wspólnotowej w wymienionych wyżej obszarach. Zarazem podatek energetyczny działa jako zachęta do oszczędzania energii, co powinno mieć także zastosowanie do prywatnej żeglugi niehandlowej. Z tej perspektywy sam sprzyjający wpływ, jaki dotychczasowe zwolnienie podatkowe mogło mieć na rozwój prywatnej żeglugi niehandlowej, nie uzasadnia utrzymania odstępstwa od zasad ogólnych.

Oprócz tego należy rozpatrzyć pewne bardziej szczegółowe argumenty przedstawione przez niektóre z państw członkowskich występujących z wnioskami.

Po pierwsze Komisja musi odrzucić argumenty przedstawione przez Maltę. Jest prawdą, że w niektórych przypadkach zharmonizowane opodatkowanie może mieć wpływ na konkurencję z krajami trzecimi. Niemniej jednak został on już uwzględniony przez Radę w art. 14 dyrektywy w sprawie podatku energetycznego. W tym względzie Rada stwierdziła, że aspekty te uzasadniają odstępstwo w przypadku żeglugi handlowej, ale nie w konkretnej dziedzinie, o której mowa w niniejszym komunikacie, mianowicie w prywatnej żegludze niehandlowej (por. motyw 23 dyrektywy w sprawie podatku energetycznego). Ponadto, abstrahując zupełnie od konkurencyjnego wpływu odstępstwa na ogólny rozwój sektora w innych państwach członkowskich, Komisja wskazuje na położenie geograficzne Malty. Z tego punktu widzenia nie da się wykluczyć, że odstępstwo, o które ubiega się Malta, może zniekształcać konkurencję z innymi śródziemnomorskimi miejscami docelowymi.

Po drugie w odniesieniu do podnoszonych przez Zjednoczone Królestwo argumentów dotyczących polityki regionalnej Komisja pragnie zaznaczyć, że przyznane Zjednoczonemu Królestwu odstępstwo nigdy nie zostało formalnie uznane za instrument polityki regionalnej. Ponadto wsparcie udzielone z funduszy strukturalnych nie było w szczególności adresowane do sektora prywatnej żeglugi niehandlowej, ani nie zostało udzielone z założeniem, że Zjednoczone Królestwo będzie mogło utrzymać odstępstwo od dyrektywy w sprawie podatku energetycznego.[9]

Poza tym Komisja nie może przyjąć argumentu proporcjonalności przedstawionego przez Zjednoczone Królestwo. Punktem wyjścia jest dla tego argumentu tymczasowe odstępstwo przyznane na mocy art. 18, co stoi w bezpośredniej sprzeczności z faktem, że ustawodawca wspólnotowy jako punkt wyjścia ustanowił standardowe opodatkowanie. Umożliwia to także właściwe spojrzenie na powiązany argument przedstawiony przez Zjednoczone Królestwo, mianowicie że korzyści środowiskowe płynące z przejścia do standardowego opodatkowania byłyby ograniczone. Sam fakt, że łączne zużycie paliwa w prywatnej żegludze niehandlowej nie może przekroczyć pewnych limitów oznacza, że zasięg zwolnienia będzie ograniczony. Nie oznacza to, że proporcjonalność wymagałaby opodatkowania na poziomie innym niż w przypadku porównywalnej działalności transportowej lub rekreacyjnej. Za rozstrzygający nie można także uznać faktu, że wdrożenie może wymagać pewnego dodatkowego wysiłku. Cechą właściwą administracji podatkowej jest zróżnicowanie kosztów wdrożenia w poszczególnych dziedzinach, co implikuje szczególne względy polityczne, które należałoby uwzględnić w kontekście art. 19 dyrektywy.

5. WNIOSEK

Podsumowując Komisja uważa, że Belgia, Zjednoczone Królestwo i Malta nie przedstawiły żadnych szczególnych względów politycznych uzasadniających potrzebę utrzymania odstępstwa od przepisów, które już dwukrotnie zostały jednogłośnie uchwalone w UE, ani uzasadniających istnienie środka fiskalnego w sposób wyraźny sprzecznego z kilkoma zasadami polityki wspólnotowej. Argumenty przedstawiane przez zainteresowane państwa członkowskie są raczej skutkami obowiązywania samego odstępstwa przez długi czas.

Biorąc pod uwagę, że to i podobne odstępstwa są przedmiotem dyskusji w ramach Wspólnoty co najmniej od 1996 r. i że Komisja wielokrotnie podkreślała konieczność ich stopniowej likwidacji, należy uznać, że państwa członkowskie miały dość czasu na dostosowanie się do nowej sytuacji. W równym stopniu dotyczy to Malty, w przypadku której termin odstępstwa na mocy art. 18a dyrektywy w sprawie podatku energetycznego ustalono w taki sposób, aby zbiegał się z terminem podobnych odstępstw, z których korzystały w tym czasie niektóre spośród piętnastu wówczas państw członkowskich.

Jeżeli wygaśnięcie odstępstwa spowoduje trudności w bardzo specyficznych lub szczególnych okolicznościach oraz pod warunkiem przestrzegania prawa wspólnotowego we wszystkich aspektach[10], państwa członkowskie występujące z wnioskami mogą przyjmować środki mające na celu złagodzenie lub ograniczenie problemów z przejściem do systemu standardowego opodatkowania.

Komisja stwierdza zatem, że warunki określone w art. 19 nie zostały spełnione. W związku z tym Komisja nie zwraca się z wnioskiem o udzielenie upoważnień, o które ubiegają się państwa członkowskie.

[1] Dyrektywa Rady 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (Dz.U. L 283 z 31.10.2003, str. 51; dyrektywa ostatnio zmieniona dyrektywami 2004/74/WE i 2004/75/WE (Dz.U. L 157 z 30 kwietnia 2004 r., str. 87 i str. 100).

[2] Pisma zarejestrowane dnia 13 października 2006 r. (Belgia i Malta) oraz dnia 16 października (Zjednoczone Królestwo).

[3] Prywatna żegluga niehandlowa to „każde użycie statku przez jego właściciela lub inną osobę fizyczną lub prawną, korzystającą z niej na zasadzie najmu lub w jakikolwiek inny sposób, we wszelkich innych celach niż handlowe, w szczególności nie w celu przewozu pasażerów lub towarów lub świadczenia usług za wynagrodzeniem lub usług na rzecz władz publicznych”.

[4] Dyrektywa Rady 92/81/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie harmonizacji struktury podatków akcyzowych od olejów mineralnych (Dz.U. L 316 z 31.10.1992); dyrektywę uchylono razem z dyrektywą Rady 92/82/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie zbliżenia stawek podatków akcyzowych od olejów mineralnych od dnia 31 grudnia 2003 r. dyrektywą Rady 2003/96/WE.

[5] COM(2000) 678 z dnia 15 listopada 2000 r.

[6] COM(2006)342 z dnia 30 czerwca 2006 r. Przegląd odstępstw zawartych w załącznikach II i III do dyrektywy Rady 2003/96/WE, które tracą ważność do końca 2006 r.

[7] Por. komunikat z 2006 r., pkt 2.2.2.

[8] Aspekty ochrony środowiska i bezpieczeństwa zostały uregulowane w odpowiednich przepisach. Nie mają one związku z zasadami określonymi w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego.

[9] Komisja zaznacza także, że dostępne jej dane liczbowe świadczą o znacznie niższym poziomie inwestycji z funduszy strukturalnych w przedsięwzięcia związane z turystyką, które mają na celu rewitalizację regionów nadmorskich, niż wynika z danych przytoczonych przez Zjednoczone Królestwo.

[10] W tym, w szczególności, zasad pomocy państwa zawartych w Traktacie.