4. Dokument roboczy służb Komisji w sprawie oceny opiera się na dostarczonych dowodach i informacjach zwrotnych otrzymanych w ramach dyskusji prowadzonych z państwami uczestniczącymi i otwartych konsultacji społecznych. Uwzględnia również wyniki przeglądu Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności przeprowadzonego przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie Komisji na temat osiągniętych postępów oraz występujących niedoborów w dobrowolnej puli oraz inne sprawozdania udostępniane publicznie. Ogólnie rzecz biorąc, Komisja stwierdza, że plan oceny zewnętrznej jest odpowiedni pod względem pytań badawczych, a jego podstawę stanowi zadowalające podejście metodologiczne. Należy zwrócić uwagę na jedno ograniczenie, a mianowicie na ograniczoną bazę statystyczną oceny zewnętrznej. Większość danych zgromadzonych przez wykonawcę w czasie przeprowadzania niezależnej oceny ma charakter jakościowy i odnosi się do „odczuć” zainteresowanych stron na temat działania Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. Ograniczenie to wskazuje również na potrzebę wzmocnienia systemu monitorowania Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, w szczególności w odniesieniu do uwzględniania dodatkowych ilościowych wskaźników skuteczności działania (jak podkreślono w ostatnim sprawozdaniu Trybunału Obrachunkowego). W ramach oceny zewnętrznej nie zaproponowano żadnych konkretnych dodatkowych wskaźników w celu uzupełnienia tych niedoborów. Jednak w stopniu, w jakim umożliwiały to zgromadzone dane i analiza, ustalenia oceny są wiarygodne. Wnioski są wyważone, a logiczne konsekwencje ustaleń są powiązane z dostępnymi dowodami.

5. Ocena odnosi się do pięciu obowiązkowych kryteriów określonych w wytycznych Komisji dotyczących lepszego stanowienia prawa: (i) odpowiedniość; (ii) efektywność; (iii) skuteczność; (iv) spójność; oraz (v) europejska wartość dodana. Do zakresu tej oceny dodano dodatkowe kryterium (vi) zrównoważony rozwój. Główne ustalenia podsumowano w poniższych punktach.

6. Istnieją wystarczające dowody na to, aby wykazać stałą odpowiedniość celów Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności dla potrzeb Europy. W badaniu Eurobarometru z 2017 r. dotyczącego ochrony ludności wykazano, że zdecydowana większość obywateli europejskich wspiera wspólną politykę UE w zakresie ochrony ludności i zgadza się, że UE powinna koordynować reagowanie na klęski i katastrofy w państwach nimi dotkniętych, zarówno w Europie, jak i w pozostałych częściach świata. W swoich ostatnich rezolucjach Parlament Europejski wezwał również Komisję do dalszego wspierania współpracy między europejskimi organami ochrony ludności. Zainteresowane strony, z którymi przeprowadzono konsultacje, podkreśliły również elastyczność Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności umożliwiającą szybkie dostosowanie się do nowych kryzysów, które nie były „tradycyjnymi” sytuacjami wymagającymi ochrony ludności (np. epidemia Eboli w Afryce Zachodniej i kryzys migracyjny w Europie), i ich eliminowanie. Rosnąca liczba i zakres interwencji Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności poza Europą stanowi jednak wyzwanie, ponieważ trzeba znaleźć właściwą równowagę między zapewnianiem ram wzajemnej pomocy dla państw europejskich w następstwie klęsk żywiołowych i katastrof spowodowanych przez człowieka a rozwojem w kierunku bardziej złożonego instrumentu pozwalającego rozwiązać kryzysy o różnorodnym charakterze i zasięgu globalnym.

7. Analiza efektywności Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności wykazała zachęcające postępy w zakresie realizacji poszczególnych celów. Według wskaźników ustanowionych w ustawodawstwie i informacji zwrotnych otrzymanych od kluczowych zainteresowanych stron, z którymi przeprowadzono konsultacje, Unijny Mechanizm Ochrony Ludności jest na dobrej drodze do osiągnięcia celów związanych z ramami zapobiegania klęskom i katastrofom (cel nr 1) i gotowością na klęski i katastrofy (cel nr 2). Zdaniem zdecydowanej większości tych zainteresowanych stron reakcja na klęski i katastrofy (cel nr 3) w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności została przeprowadzona skutecznie i w porę. Potwierdzając jedno z ustaleń zawartych w przeglądzie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności przeprowadzonym przez Trybunał Obrachunkowy, podczas oceny zewnętrznej wykryto ograniczenia dotyczące spójnych i rzetelnych danych ilościowych (np. oceny prędkości, kosztów i potrzeb), które potwierdziłyby bardzo pozytywne opinie zainteresowanych stron na temat reagowania na klęski i katastrofy w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. Na koniec należy zaznaczyć, że świadomość społeczna i gotowość na wypadek wystąpienia klęsk i katastrof (cel nr 4) zostały nieco gorzej ocenione przez zainteresowane strony w porównaniu z innymi celami. W związku z tym trudno byłoby ustanowić bezpośredni związek między świadomością obywateli Unii na temat zagrożenia w ich regionach zgodnie z celem określonym w decyzji a działaniami przeprowadzonymi w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. Komisja uznaje jednak, że z uwagi na zmieniającą się mapę zagrożeń w Europie wzmocnienie działań związanych ze świadomością obywateli byłoby odpowiednie i aktualne.

8. Ogólnie rzecz biorąc, zainteresowane strony pozytywnie oceniają skuteczność Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. Większość państw uczestniczących uznaje koszty reagowania kryzysowego i koszty administracyjne związane z wykonaniem decyzji w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności za akceptowalne. W trakcie oceny zewnętrznej podjęto próbę przeprowadzenia analizy kosztów porównywalnych misji podejmowanych w reakcji na klęskę lub katastrofę (np. misje zwalczania pożarów lasów przy użyciu samolotów; transport modułów i wsparcie rzeczowe itd.). Dowodów nie można uznać za wystarczające do wyciągnięcia ostatecznych wniosków. Potwierdziły jednak celowość przeprowadzenia bardziej szczegółowych analiz kosztów i, ewentualnie, określenia poziomów odniesienia (lub zakresu kosztów) w celu zorganizowania i przetransportowania pomocy udzielonej w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności.

9. Na podstawie oceny zewnętrznej uznano spójność wewnętrzną, czyli spójność w obrębie różnych filarów mechanizmu, za zadowalającą. Szereg działań przekrojowych prowadzonych w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności (np. zdobyte doświadczenia i wyciągnięte wnioski, misje doradcze, wzajemne oceny, wymiana ekspertów itd.) zapewnia zintegrowane podejście w zakresie zapobiegania, gotowości i reagowania. Spójność zewnętrzna, czyli powiązania między Unijnym Mechanizmem Ochrony Ludności a innymi obszarami polityki unijnej, uległa zwiększeniu w porównaniu z poprzednimi ramami (2007–2013). Potwierdziły to rozmowy przeprowadzone z wieloma służbami Komisji. Koncentrowanie się na programie ukierunkowanym na wyniki i na celach pośrednich postrzegane jest jako sprzyjające efektywniejszej współpracy, przy czym uważa się, że należy rozważyć wprowadzenie wzmocnionych mechanizmów koordynacji w celu poprawy synergii między instrumentami finansującymi działania związane z zapobieganiem i gotowością np. w krajach objętych europejską polityką sąsiedztwa i państwach ubiegających się o członkostwo. Jeżeli chodzi o reagowanie poza Europą, należy dokładnie rozważyć przewagę komparatywną interwencji mających na celu ochronę ludności względem pomocy humanitarnej, ponieważ Unijny Mechanizm Ochrony Ludności jest coraz częściej wykorzystywany w nadzwyczajnych sytuacjach humanitarnych i złożonych sytuacjach kryzysowych. Z tego samego względu za konieczne uznaje się lepsze powiązanie z innymi unijnymi politykami zewnętrznymi (np. pomocą rozwojową) i narzędziami, biorąc pod uwagę, że w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności coraz częściej prowadzi się interwencje poza UE (np. w przypadku epidemii Eboli, trzęsienia ziemi w Nepalu, kryzysu migracyjnego) w rejonach, w których powtarzające się klęski i katastrofy mogą splatać się z innymi czynnikami ryzyka, takimi jak konflikt i niestabilność.

10. Uważa się, że istnienie jednolitego europejskiego centrum wymiany informacji i koordynacji operacyjnej, wprowadzenie wspólnych europejskich norm dotyczących zdolności do reagowania w przypadku katastrof i wspólnych wytycznych dotyczących oceny ryzyka, które przyczyniły się do opracowania przeglądu zagrożeń w UE w ramach przepisów w zakresie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, zapewnia wysoką europejską wartość dodaną odpowiednio w obszarach takich jak: reagowanie na klęski i katastrofy, gotowość na wypadek takich zdarzeń oraz zapobieganie im. Zwiększona zdolność działania i przewidywalność EERC zapewniana przez Unijny Mechanizm Ochrony Ludności w formie dobrowolnej puli nie byłaby możliwa bez skoordynowanych wysiłków na szczeblu UE. Wprowadzenie w ciągu najbliższych lat wskaźników umożliwiających dokładniejsze monitorowanie efektywności i skuteczności Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności może dostarczyć dodatkowych informacji pozwalających docenić (i przekazać) wartość dodaną działań prowadzonych na szczeblu UE w zakresie ochrony ludności.

11. Wymiana wiedzy, wymiana ekspertów i działania szkoleniowe są uważane za niezbędne do stworzenia wspólnoty europejskich praktyków zajmujących się ochroną ludności, a ostatecznie do zapewnienia zrównoważonego wkładu Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności we wspieranie bezpieczniejszych i bardziej odpornych społeczeństw. Centrum wiedzy o zarządzaniu ryzykiem związanym z klęskami żywiołowymi, tj. centrum internetowe uruchomione pod koniec 2015 r., świadczy usługi na potrzeby lepszej wymiany wiedzy i budowania zdolności we wszystkich państwach uczestniczących objętych Unijnym Mechanizmem Ochrony Ludności. Na poziomie systemu szereg kwestii uznaje się jednak za kluczowe dla zapewnienia zrównoważonego wkładu Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności w przyszłości. Model finansowy wymaga ponownego przeanalizowania w celu zapewnienia w ramach dobrowolnej puli dostępności zdolności dostosowanych do potrzeb wynikających z analizy ryzyka; należy wdrożyć skuteczną strategię budowania europejskiego potencjału zasobów ludzkich w zakresie ochrony ludności; należy również doprecyzować rolę sektora prywatnego w realizacji działań w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. Aby zmaksymalizować wpływ projektów w zakresie zapobiegania i gotowości finansowanych w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, potrzeby użytkowników końcowych powinny stanowić podstawę dla opracowania i monitorowania projektów. Należy ponadto odrębnie rozważyć ocenę ich wpływu w dłuższej perspektywie czasowej. Co więcej, uznając znaczenie roli władz regionalnych i lokalnych w zarządzaniu klęskami żywiołowymi, prace w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności należy przybliżyć lokalnym podmiotom, wspierając jednocześnie rolę, którą pełnią krajowe organy ds. ochrony ludności. Należałoby również zwrócić uwagę na transgraniczne działania z zakresu zapobiegania i gotowości, usprawniając tym samym zarządzanie ryzykiem w europejsko-krajowo-regionalno-lokalnym łańcuchu.

3.Wnioski

12. Uwzględniając ustalenia ze sprawozdania z oceny zewnętrznej, własną ocenę dostarczonych dowodów jakościowych i ilościowych oraz doświadczenie operacyjne i doświadczenia i wyciągnięte wnioski, ogólny wniosek Komisji jest taki, że istnieją solidne podstawy do osiągnięcia dzięki mechanizmowi celów szczegółowych i ogólnych określonych w decyzji. W objętych oceną latach 2014–2016 odnotowano zachęcające wyniki Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności w każdym z trzech filarów (zapobieganie/gotowość/reagowanie) i ogólnie jest on oceniany pozytywnie przez państwa uczestniczące i główne zainteresowane strony. Jednocześnie w ocenie zwrócono uwagę na szereg problemów, których niezwłocznie rozwiązanie sprawiłoby, że działania objęte wsparciem Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności byłby jeszcze skuteczniejsze. Aspekty te dodatkowo podkreślono w towarzyszącym dokumencie roboczym służb Komisji zawierającym zalecenia (podsumowane poniżej) dotyczące takich filarów Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, jak zapobieganie, gotowość i reagowanie. W ogólnym ujęciu obszarem wymagającym usprawnienia jest wzmocnienie ram monitorowania wyników Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, w tym lepszej wymierności dzięki ewentualnemu wprowadzeniu wskaźników ilościowych i wyjściowych, aby bardziej skoncentrować się na długofalowych skutkach.

3.1.Zapobieganie

13. Należy poświęcić więcej uwagi rocznym projektom zapobiegania (i gotowości) finansowanym każdego roku w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. W ramach działającego od 2000 r. programu sfinansowano wiele projektów, nie zawsze jednak wykorzystywano ich wyniki. Biorąc pod uwagę stosunkowo niewielką kwotę finansowania (w latach 2014–2016 kwota średniego dofinansowania ze środków UE wynosiła 470 000 EUR), projekty muszą: być ukierunkowane na potrzeby użytkowników końcowych, uwzględniać środki umożliwiające wykorzystywanie wyników na większą skalę i wywierać większy wpływ. Należy zacieśnić współpracę między Unijnym Mechanizmem Ochrony Ludności i unijną agendą ds. przystosowania się do zmiany klimatu.

14. Należy lepiej określić powiązania między projektami zapobiegania (i gotowości) Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności i szerszymi programami unijnymi (np. Funduszem Spójności / Europejskim Funduszem Rozwoju Regionalnego, Europejskim Bankiem Inwestycyjnym itd.), aby kontynuować prace rozpoczęte wspólnie z Centrum Wiedzy o Zarządzaniu Ryzykiem Związanym z Klęskami i Katastrofami. Wzmocnienie strategicznego powiązania z tego rodzaju programami może przełożyć się na lepsze wykorzystanie wyników projektów i posłużyć jako dźwignia do zwiększenia zasobów technicznych i finansowych umożliwiających osiągnięcie znaczących wyników w zakresie zapobiegania.

15. Należy wzmocnić powiązania między zapobieganiem i działaniami z zakresu gotowości/reagowania. Zalecenie to, podkreślone już w 2014 r. we wcześniejszej ocenie ex post Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności (2007–2013), w dalszym ciągu zachowuje aktualność na półmetku funkcjonowania mechanizmu w latach 2014–2020. Aby zapewnić ciągłą przydatność Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, kluczowe znaczenie ma dostosowanie zdolności reagowania do głównych zagrożeń w Europie i sytuacji wyjątkowych w skali światowej. W „Przeglądzie zagrożeń w UE” podkreślono, że w ocenach prospektywnych więcej uwagi należy poświęcać „nowym” zagrożeniom (np. zagrożeniom powiązanym kaskadowo, takim jak awarie techniczne będące wynikiem katastrof naturalnych, ale również zniszczenie kluczowej infrastruktury, awarie jądrowe i przemysłowe będące wynikiem zwiększonego zagrożenia atakami terrorystycznymi i cybernetycznymi).Oparte na wynikach podejście do oceny ryzyka mogłoby umożliwić poszerzenie analizy poza szacowane materialne uszkodzenia infrastruktury i koncentrowanie się na poziomie usług o kluczowym znaczeniu po wystąpieniu klęski żywiołowej lub katastrofy, sprzyjając doskonaleniu planowania ewentualnościowego i działań szybkiego reagowania ze strony organów ochrony ludności.

3.2.Gotowość

16. Należy dokonać przeglądu celów w zakresie potencjału dobrowolnej puli zgodnie z podejściem opartym na dowodach. Należy dokonać przeglądu celów w zakresie potencjału modułów i innych zasobów reagowania określonych w decyzji wykonawczej Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności pod kątem głównych/krytycznych zagrożeń dla Europy i innych państw będących beneficjantami i nadać im odpowiedni priorytet. Należy określić cele w zakresie zdolności dotyczące różnych profili ekspertów (których nie określono w obowiązującej decyzji), aby uzyskać jaśniejszy obraz zasobów technicznych i braków w Europie. Zacieśnienie dialogu z państwami uczestniczącymi jest niezbędne, aby ująć wszystkie zdolności krajowe, w tym takie, których nie zarejestrowano w dobrowolnej puli, ale które w dalszym ciągu można wysyłać w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. Przestrzenny rozkład zagrożeń (naturalnych lub będących wynikiem działalności człowieka) w całej Europie i poza nią powinien służyć za podstawę do rozmieszczenia geograficznego zdolności reagowania, zapewniając przy tym możliwość udzielenia odpowiedniej pomocy w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności za każdym razem, gdy jest ona potrzebna.

17. Należy dokonać ponownej oceny systemu zachęt do łączenia aktywów w dobrowolnej puli w oparciu o zdobyte doświadczenia i wyciągnięte wnioski oraz wiedzę zdobywaną w trakcie operacji. Poziom dofinansowania na rzecz wdrożenia zdolności dobrowolnej puli lub na rzecz mobilizacji zdolności buforowych (zwłaszcza poza UE), udzielanie wsparcia wielonarodowym modułom i zdolnościom reagowania, zapewnianie wysyłanym ekspertom ubezpieczenia zdrowotnego i ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej – są to niektóre z zachęt koniecznych do wzmocnienia zdolności reagowania Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. W dalszym ciągu należy również pracować nad zmniejszeniem obciążenia administracyjnego związanego z rejestracją i certyfikacją modułów, chociaż kwestią tą zajmuje się Komisja dzięki uproszczonej i spójnej procedurze planowania ćwiczeń, certyfikacji i rejestracji zasobów w dobrowolnej puli.

18. Należy opracować skuteczne podejście do programów szkoleń i ćwiczeń oparte w większej mierze na potrzebach. Skupienie się podczas szkoleń na zdobyciu umiejętności a nie na wynikach (np. liczbie przeszkolonych osób) umożliwia zaspokojenie potrzeb związanych z operacjami. Kwestią tą zajmuje się obecnie Komisja w przygotowywanych przez nią „Strategicznych ramach szkolenia i ćwiczeń”, które koncentrują się na umiejętnościach. Ponadto solidne ramy oceny przeprowadzanych szkoleń, a także przeszkolonych osób, uznaje się za priorytet, by do zaspokajania potrzeb w terenie przydzielać najlepsze dostępne zasoby techniczne. Podobne kwestie zostały poruszone odnośnie do ćwiczeń. Ponadto biorąc pod uwagę różne modele wdrażania szkoleń „podstawowych”, np. szkolenia wprowadzającego Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, kierowanie szkoleń do szerokiego grona odbiorców oraz organizowanie specjalistycznych/zaawansowanych szkoleń (tj. szkoleń przygotowujących do wdrażania, szkoleń z zakresu oceny, szkoleń zespołów medycznych) dla ściśle określonych grup ekspertów może przyczynić się do lepszego wykorzystania środków finansowych. Co więcej, w strategicznych ramach szkolenia i ćwiczeń należy uwzględnić również potrzeby wynikające z nowych i zmieniających się zagrożeń, np. zagrożeń chemicznych, biologicznych, radiologicznych i jądrowych oraz zagrożeń dla infrastruktury krytycznej lub zagrożeń terrorystycznych, przy jednoczesnym unikaniu powielania już istniejących inicjatyw szkoleniowych wspieranych przez UE.

19. Należy poszerzyć przeznaczone dla użytkowników końcowych sekcje transnarodowych platform wczesnego ostrzegania, takich jak europejski system informacji o pożarach lasów i europejski system informacji o powodziach. Systemy te wnoszą bardzo dużą europejską wartość dodaną dzięki konsolidacji krajowych danych w obejmujące całą Europę narzędzia prognozowania, ułatwiające podejmowanie decyzji personelowi zarządzającemu sytuacjami wyjątkowymi w Centrum Koordynacji Reagowania Kryzysowego i w państwach uczestniczących. Rozwój wspólnoty użytkowników końcowych przyczyniłby się do uzupełnienia platformy technologicznej, umożliwiając ekspertom w państwach uczestniczących ocenianie skuteczności systemów wczesnego ostrzegania i operacji reagowania w celu usprawnienia działań. Dzięki takiej zmianie narzędzia stałyby się bardziej odpowiednie dla wszystkich państw Europy niezależnie od poziomu ich gotowości.

3.3.Reagowanie

20. Należy wspierać spójne gromadzenie danych ilościowych i sporządzać systematyczne analizy misji reagowania w celu poprawienia przyszłych wyników. Zalecenie to może umożliwić ustalenie poziomów bazowych / wartości odniesienia (dolnych/górnych granic lub zakres) w odniesieniu do szybkości i kosztów reagowania, umożliwiając porównanie operacji reagowania kryzysowego i przyczyniając się do zwiększenia skuteczności misji reagowania. W ramach wniosków o udzielenie pomocy należy również udostępniać oceny potrzeb, regularnie i w bardziej standardowym formacie.