1. Wprowadzenie i cele

1.1. Kontekst

Szybki rozwój rynków finansowych w latach 90-tych dwudziestego wieku doprowadził do utworzenia grup finansowych zwanych konglomeratami finansowymi, świadczących usługi i oferujących produkty w różnych sektorach rynków finansowych. W 1999 r. w opracowanym przez Komisję Europejską planie działań w zakresie usług finansowych zidentyfikowano potrzebę sprawowania nadzoru nad tymi konglomeratami na poziomie grupy oraz ogłoszono ustanowienie przepisów ostrożnościowych w celu uzupełnienia ustawodawstwa sektorowego w zakresie bankowości, inwestycji i ubezpieczeń. Wspomniany dodatkowy nadzór ostrożnościowy wprowadzono na mocy dyrektywy w sprawie konglomeratów finansowych (dyrektywy FICOD) w dniu 20 listopada 2002 r.[1] W dyrektywie uwzględnia się opracowane w 1999 r. przez Wspólne Forum[2] zasady dotyczące konglomeratów finansowych.

Pierwszą zmianę dyrektywy w sprawie konglomeratów finansowych (dyrektywę FICOD 1) przyjęto w listopadzie 2011 r. w wyniku doświadczeń zdobytych podczas kryzysu finansowego w latach 2007–2009. Na mocy dyrektywy FICOD 1[3] zmieniono dyrektywy sektorowe, aby umożliwić organom nadzoru sprawowanie skonsolidowanego nadzoru bankowego oraz nadzoru nad grupami ubezpieczeniowymi na poziomie jednostki dominującej najwyższego szczebla, nawet w przypadku gdy jednostka ta jest finansową spółką holdingową o działalności mieszanej. Ponadto w dyrektywie FICOD 1 zmieniono zasady identyfikacji konglomeratów, wprowadzono wymóg przejrzystości w odniesieniu do prawnych i operacyjnych struktur grup, a także objęto zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi zakresem dodatkowego nadzoru w taki sam sposób jak spółki zarządzania aktywami.

Zgodnie z art. 5 dyrektywy FICOD 1 Komisja jest zobowiązana do przedstawienia do dnia 31 grudnia 2012 r. sprawozdania z przeglądu dotyczącego w szczególności zakresu stosowania tej dyrektywy, rozszerzenia zakresu jej stosowania na jednostki nieobjęte regulacją, kryteriów identyfikacji konglomeratów finansowych należących do szerszych grup niefinansowych, istotnych pod względem systemowym konglomeratów finansowych oraz obowiązkowych testów warunków skrajnych. W razie konieczności przeglądowi miały towarzyszyć wnioski ustawodawcze[4].

Należy zauważyć, że od czasu przyjęcia dyrektywy FICOD 1 niektóre kwestie, takie jak uwzględnienie znaczenia systemowego grup złożonych oraz instrumenty służące naprawie i restrukturyzacji wykraczających poza wymóg dotyczący planów naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji określony w dyrektywie FICOD 1, zostały już rozwiązane lub zostaną rozwiązane w innych kontekstach, w związku z czym stały się one mniej istotne z punktu widzenia niniejszego przeglądu.

1.2. Cel przeglądu oraz zmienione zasady Wspólnego Forum

W niniejszym przeglądzie kierowano się celem dyrektywy FICOD polegającym na zapewnieniu dodatkowego nadzoru nad podmiotami wchodzącymi w skład konglomeratu ze szczególnym uwzględnieniem potencjalnego ryzyka zarażenia, złożoności i koncentracji, tzw. ryzyka grupowego, jak również wykrywania i korekty „podwójnego uruchamiania funduszy”, tj. wielokrotnego wykorzystywania kapitału. Celem przeglądu jest przeanalizowanie, czy obecne przepisy dyrektywy FICOD łącznie z odpowiednimi przepisami sektorowymi dotyczącymi nadzoru grupowego i skonsolidowanego są skuteczne poza dodatkowymi przepisami wprowadzonymi na mocy dyrektywy FICOD 1.

Przegląd jest uzasadniony, ponieważ dynamika rynku, na którym funkcjonują konglomeraty, uległa znacznym zmianom od czasu wejścia dyrektywy w życie w 2002 r. Kryzys finansowy pokazał, w jaki sposób ryzyko grupowe urzeczywistniało się w całym sektorze finansowym. Dowodzi to, jak ważny jest nadzór na poziomie grupy nad takimi współzależnościami w ramach grup finansowych oraz wśród instytucji finansowych będący uzupełnieniem wymogów ostrożnościowych dla poszczególnych sektorów.

Ograniczone podejście przyjęte w dyrektywie FICOD 1 częściowo wynikało z oczekiwania na zmienione zasady Wspólnego Forum, które miały zostać przeanalizowane w ramach niniejszego przeglądu. Zasady te opublikowano we wrześniu 2012 r.[5]; dwie główne poruszone w nich kwestie to objęcie nadzorem podmiotów nieobjętych regulacją w celu uwzględnienia wszystkich rodzajów ryzyka, na które grupa finansowa jest lub może być narażona oraz potrzeba zidentyfikowania podmiotu ponoszącego ostateczną odpowiedzialność za zgodność z wymogami na poziomie grupy. W niniejszym przeglądzie należycie uwzględniono te zmienione zasady oraz zmieniające się ustawodawstwo sektorowe, jak przedstawiono poniżej.

1.3. Zmiany w otoczeniu regulacyjnym i nadzorczym

Przepisy dyrektywy FICOD mają charakter uzupełniający. Stanowią one uzupełnienie przepisów, którym podlegają instytucje kredytowe, zakłady ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwa inwestycyjne zgodnie z odpowiednimi regulacjami ostrożnościowymi. Obecnie odbywa się gruntowny przegląd tego ustawodawstwa sektorowego, a otoczenie regulacyjne przechodzi zmiany.

Dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych IV[6] i dyrektywa zbiorcza II[7] są przedmiotem wniosków, które oczekują na rozpatrzenie przez Parlament Europejski i Radę, a dyrektywa Wypłacalność II zawiera przepisy dotyczące wzmocnionego nadzoru grupowego, które nie mają jeszcze zastosowania. Po wejściu tych przepisów w życie Komisja będzie uważnie monitorować wdrażanie tych nowych ram prawnych, które obejmują również szereg aktów delegowanych i wykonawczych oraz regulacyjne standardy techniczne, które Komisja i Europejskie Urzędy Nadzoru mają opracować na przestrzeni kilku lat. Ponadto wprowadzone ostatnio zmiany w dyrektywie FICOD zaczną obowiązywać dopiero w połowie 2013 r., w związku z czym ich funkcjonowanie w praktyce będzie można zbadać dopiero pod koniec 2014 r. Dotyczy to regulacyjnych i wykonawczych standardów technicznych , jak również wspólnych wytycznych, które mają zostać wydane przez Europejskie Urzędy Nadzoru. Ponadto we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie unii bankowej[8] wzywa się do gruntownej zmiany nadzoru nad bankami europejskimi, co wpłynie na nadzór nad konglomeratami, ponieważ jednym z zadań powierzonych Europejskiemu Bankowi Centralnemu byłoby uczestnictwo w sprawowaniu dodatkowego nadzoru nad konglomeratami finansowymi.

Jak wynika z niniejszego sprawozdania, istnieją obszary dodatkowego nadzoru, w których można by dokonać ulepszeń. Podobnie jednak jak w przypadku każdego ustawodawstwa korzyści wynikające z jego zmiany należy porównać z kosztami związanymi ze zmianami legislacyjnymi. Zgodnie ze stanowiskiem Europejskiego Komitetu ds. Konglomeratów Finansowych wyrażonym na spotkaniu z dnia 21 września 2012 r., stanowiskiem organów nadzoru przedstawionym w postaci porady Europejskich Urzędów Nadzoru udzielonej Komisji[9], a także stanowiskiem sektora wyrażonym w odpowiedziach na konsultacje[10] przeprowadzone przez Komisję optymalnym rozwiązaniem będzie dokonanie przeglądu dyrektywy FICOD dopiero po przyjęciu i wejściu w życie ustawodawstwa sektorowego.

2. Zakres zastosowania dyrektywy oraz adresaci wymogów zgodnie z prawem

2.1. Zakres

2.1.1. Zakres dyrektywy FICOD oraz ustawodawstwa sektorowego

Większość grup prowadzących działalność w sektorze finansowym posiada szeroki wachlarz zezwoleń. Koncentrowanie się na nadzorze nad wyłącznie jednym rodzajem podmiotów posiadających zezwolenie skutkuje ignorowaniem innych czynników, które mogą mieć znaczny wpływ na profil ryzyka całej grupy. Fragmentaryczne metody nadzoru są niewystarczające, aby sprostać wyzwaniom, jakie stawiają przed nadzorem obecne struktury grup.

Celem ram dotyczących sprawowania dodatkowego nadzoru nad konglomeratami jest wzmocnienie i uzupełnienie pełnego zestawu przepisów mających zastosowanie do grup finansowych na szczeblu międzysektorowym i transgranicznym. Z regulacyjnego punktu widzenia należy jednak unikać dodatkowych warstw nadzoru, gdy wymogi sektorowe obejmują już wszystkie rodzaje ryzyka, które mogą pojawić się w grupie.

2.1.2. Uwzględnienie podmiotów nieobjętych regulacją, w tym podmiotów nieprowadzących działalności finansowej

Aby rozwiązać problem ryzyka grupowego, co było pierwotnym celem dyrektywy FICOD oraz zasad Wspólnego Forum, a następnie zostało potwierdzone w zmienionych zasadach, należy objąć nadzorem grupowym wszystkie podmioty w grupie, które są istotne z punktu widzenia profilu ryzyka podmiotów objętych regulacją w grupie. Dotyczy to każdego podmiotu, który nie jest bezpośrednio objęty regulacją ostrożnościową, nawet w przypadku gdy prowadzi on działalność niezwiązaną z sektorem finansowym, w tym nieobjętych regulacją spółek holdingowych i spółek dominujących na najwyższym szczeblu grupy. Każdy podmiot nieobjęty regulacją może stwarzać różne rodzaje ryzyka dla konglomeratu i każdy może wymagać osobnej uwagi i odrębnego traktowania.

W przypadku podmiotów nieobjętych regulacją szczególną uwagę zwraca się na spółki celowe. Liczba spółek celowych i złożoność ich struktur zwiększyła się znacznie przed kryzysem finansowym, czemu towarzyszył wzrost rynków instrumentów sekurytyzacyjnych oraz strukturyzowanych produktów finansowych, jednak od tamtego czasu następuje spadek w tym zakresie. Chociaż korzystanie ze spółek celowych przynosi korzyści i samo w sobie może nie być problematyczne, kryzys uwidocznił, że niewłaściwie zarządzanie ryzykiem oraz błędne rozumienie ryzyka związanego ze spółkami celowymi może prowadzić do zakłóceń i uchybień. Potrzebę wzmocnionego monitorowania wewnątrzgrupowych relacji ze spółkami celowymi podkreślono w sprawozdaniu Wspólnego Forum z 2009 r. w sprawie spółek celowych[11].

2.1.3. Uwzględnienie konglomeratów finansowych istotnych pod względem systemowym

Wyzwania w zakresie prowadzenia nadzoru nad konglomeratami są najbardziej widoczne w przypadku grup, których wielkość, system wzajemnych połączeń oraz złożoność sprawiają, że są one szczególnie narażone oraz stanowią źródło ryzyka systemowego.

Każda instytucja finansowa o znaczeniu systemowym powinna w pierwszej kolejności podlegać bardziej intensywnemu nadzorowi poprzez zastosowanie ram wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych IV oraz dyrektywy Wypłacalność II zarówno na poziomie indywidualnym, jak i na poziomie grupy/skonsolidowanym. Dodatkowy nadzór zgodnie z dyrektywą FICOD będzie miał zastosowanie również wówczas, gdy instytucja finansowa o znaczeniu systemowym jest jednocześnie konglomeratem. Chociaż instytucje finansowe o znaczeniu systemowym są w większości konglomeratami, istnieją również wyjątki. Ponadto ryzyko systemowe niekoniecznie jest tożsame z ryzykiem grupowym. Dlatego też wydaje się, że nie jest zasadne obejmowanie wszystkich instytucji finansowych o znaczeniu systemowym zakresem dyrektywy FICOD. Ponadto wciąż trwają dyskusje na szczeblu międzynarodowym na temat instytucji finansowych o znaczeniu systemowym sektora ubezpieczeń, zaś ustawodawstwo sektorowe, w tym sposób traktowania instytucji finansowych o znaczeniu systemowym sektora bankowego, jest wciąż nieustabilizowane.

2.1.4. Progi umożliwiające identyfikowanie konglomeratu finansowego

Wszystkie wspomniane powyżej kwestie są powiązane z definicją konglomeratu i określaniem progów umożliwiających jego identyfikację. W przypadku obydwu progów określonych w art. 3 dyrektywy FICOD uwzględnia się istotność i proporcjonalność do celów identyfikowania konglomeratów, które należy objąć dodatkowym nadzorem w zakresie ryzyka grupowego. Pierwszy próg ogranicza dodatkowy nadzór do tych konglomeratów, które prowadzą działalność w sektorze finansowym, a zastosowanie drugiego ogranicza się do bardzo dużych grup.

Łączne zastosowanie obydwu progów oraz skorzystanie przez organy nadzoru z możliwości zwolnienia z obowiązku objęcia nadzorem doprowadziło do sytuacji, w której bardzo duże grupy bankowe, które są także ważnymi podmiotami na europejskim rynku ubezpieczeniowym, nie są objęte dodatkowym nadzorem. Ponadto przepis w zakresie identyfikowania sformułowano w sposób, który może dopuszczać inne możliwości ustalania znaczenia działalności międzysektorowej. Można go ulepszyć, tak aby zapewnić spójne zastosowanie międzysektorowe i transgraniczne.

W celu zapewnienia przejrzystości prawnej istotne jest, aby progi były określone w sposób łatwy do zrozumienia i zastosowania. Pozostaje jednak pytanie, czy progi i możliwości zwolnienia z obowiązku objęcia nadzorem należy zmienić czy też uzupełnić, aby umożliwić prowadzenie nadzoru w sposób proporcjonalny i uwzględniający ryzyko.

2.1.5. Grupy przemysłowe będące właścicielami konglomeratów finansowych

Chociaż panuje zgoda co do tego, że podmioty finansowe objęte regulacją są narażone na ryzyko grupowe ze strony większej grupy przemysłowej, do której mogą należeć, na obecnym etapie nie można sformułować żadnych wniosków w sprawie tego, w jaki sposób rozszerzyć wymogi dyrektywy FICOD na większe grupy niefinansowe. W ramach klauzuli przeglądowej dyrektywy FICOD 1 Komisję zobowiązano do oceny, czy Europejskie Urzędy Nadzoru – poprzez Wspólny Komitet – powinny wydać wytyczne dla oceny istotnego znaczenia działalności tych konglomeratów na rynku wewnętrznym usług finansowych. Obecnie nie istnieje żadne ustawodawstwo dotyczące sprawowania nadzoru nad grupami przemysłowymi będącymi właścicielami konglomeratów finansowych, a Europejskie Urzędy Nadzoru nie mają żadnych uprawnień do wydania wytycznych. Dlatego też, chociaż Europejskie Urzędy Nadzoru na pewno będą odgrywać kluczową rolę w zapewnianiu spójnego stosowania dyrektywy FICOD, jest zbyt wcześnie, aby sformułować jakiekolwiek wnioski co do konieczności wydania przez Europejskie Urzędy Nadzoru wytycznych na ten konkretny temat.

2.2. Podmioty odpowiedzialne za przestrzeganie wymogów na poziomie grupy

Nałożenie wymogów na poziomie grupy nie zapewni zgodności, chyba że będzie mu towarzyszyć wyraźne wskazanie podmiotu ponoszącego ostateczną odpowiedzialność w grupie finansowej za kontrolowanie ryzyka na poziomie grupy oraz za przestrzeganie uregulowań dotyczących wymogów na poziomie grupy. Pozwoli to na skuteczniejsze egzekwowanie wymogów przez organy nadzoru (omówione w sekcji 4 poniżej). Należy wziąć pod uwagę współoddziaływanie z przepisami prawa spółek regulującymi obowiązki podmiotu ponoszącego ostateczną odpowiedzialność.

Może zajść konieczność rozszerzenia zakresu wspomnianej ostatecznej odpowiedzialności na nieobjęte regulacją spółki holdingowe na najwyższym szczeblu konglomeratów, chociaż można przewidzieć ograniczony zakres dla tych spółek holdingowych, których główna działalność nie dotyczy sektora finansowego.

3. Przepisy niezbędne do zapewnienia wykrywania i kontroli ryzyka grupowego

Celem dodatkowego nadzoru jest wykrywanie, monitorowanie i kontrola ryzyka grupowego oraz zarządzanie nim. Obecne wymogi określone w dyrektywie FICOD dotyczące adekwatności kapitałowej (art. 6), koncentracji ryzyka (art. 7), transakcji dokonywanych między przedsiębiorstwami należącymi do tej samej grupy (art. 8) oraz zarządzania wewnętrznego (art. 9 i art. 13) mają służyć osiągnięciu tego celu. Należy je ocenić pod względem takich innych kryteriów, jak m.in. potrzeba zwiększenia odpowiedzialności podmiotu dominującego najwyższego szczebla w konglomeratach.

3.1. Kapitał (art. 6)

Wymogi kapitałowe dla podmiotów posiadających zezwolenie na zasadzie jednostkowej oraz skonsolidowanej są zdefiniowane w ustawodawstwie sektorowym dotyczącym udzielania zezwoleń przedsiębiorstwom finansowym. Zgodnie z art. 6 dyrektywy FICOD organy nadzoru są zobowiązane do sprawdzania adekwatności kapitałowej konglomeratu. Metody obliczania zdefiniowane w tym artykule mają na celu zapewnienie uniknięcia wielokrotnego wykorzystania kapitału.

W poradach w sprawie kapitału udzielonych przez Wspólny Komitet ds. Konglomeratów Finansowych w 2007 r. i 2008 r.[12] ujawniono szeroki wachlarz praktyk wśród krajowych organów nadzoru w zakresie obliczania dostępnego i wymaganego kapitału na poziomie konglomeratu. W projekcie regulacyjnego standardu technicznego opracowanym zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy FICOD i opublikowanym do celów konsultacji dnia 31 sierpnia 2012 r.[13] precyzuje się metody obliczania kapitału. Standard techniczny ma w założeniu dostatecznie rozwiązać kwestię niespójnego stosowania metod obliczania kapitału do celów związanych z wymogami dotyczącymi kapitału regulacyjnego oraz zagwarantować, że jedynie kapitał podlegający przeniesieniu będzie uznawany za kapitał dostępny dla podmiotów objętych regulacją w grupie. W rzeczywistości ponieważ ten regulacyjny standard techniczny powinien zapewnić solidny i spójny obrót kapitałem między państwami członkowskimi, podczas negocjacji w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych IV okazało się, że w dyrektywie FICOD nie będą konieczne żadne zmiany służące uwzględnianiu celów pakietu Bazylea III w odniesieniu do potencjalnego podwójnego wliczania inwestycji kapitałowych w nieskonsolidowane jednostki zależne prowadzące działalność ubezpieczeniową.[14]

Dyskusje towarzyszące opracowywaniu wspomnianego standardu technicznego ujawniły jednak dalsze obawy dotyczące polityki kapitałowej na poziomie grupy. Organom nadzoru brakuje czasami wiedzy na temat dostępności kapitału na poziomie konglomeratu. Można temu zaradzić poprzez nałożenie obowiązku przedstawiania sprawozdań dla organu nadzoru i ujawniania informacji dotyczących kapitału na rynku nie tylko na poziomie skonsolidowanym, ale także na zasadzie jednostkowej lub subskonsolidowanej.

3.2. Koncentracje ryzyka (art. 7) oraz transakcje dokonywane między przedsiębiorstwami należącymi do tej samej grupy (art. 8)

W art. 7 i 8 dotyczących odpowiednio koncentracji ryzyka i transakcji dokonywanych między przedsiębiorstwami należącymi do tej samej grupy określa się wymogi sprawozdawczości dla przedsiębiorstw. W połączeniu z potencjalnym rozszerzeniem zakresu nadzoru na podmioty nieobjęte regulacją oraz identyfikowaniem podmiotu ponoszącego ostateczną odpowiedzialność za zgodność z wymogami dyrektywy FICOD, w tym obowiązkami sprawozdawczymi, wymogi te powinny zapewnić odpowiednie ramy dodatkowego nadzoru w odniesieniu do koncentracji ryzyka oraz transakcji dokonywanych między przedsiębiorstwami należącymi do tej samej grupy.

Wytyczne, które mają zostać opracowane przez Europejskie Urzędy Nadzoru, zgodnie z wymogiem określonym w dyrektywie FICOD 1, powinny zapewnić sprawowanie spójnego nadzoru nad koncentracjami ryzyka oraz transakcjami dokonywanymi między przedsiębiorstwami należącymi do tej samej grupy

3.3. Zarządzanie (art. 9 i art. 13)

Z uwagi na złożoność będącą istotą konglomeratów finansowych w ramach ładu korporacyjnego należy uważnie rozważyć i wyważyć połączenie interesów uznanych stron zainteresowanych podmiotów dominujących najwyższego szczebla oraz innych podmiotów grupy. System zarządzania powinien zapewnić osiągnięcie takiej równowagi dzięki wspólnej strategii oraz przestrzeganie uregulowań przez podmioty objęte regulacją na poziomie indywidualnym i grupowym.

Zmieniona dyrektywa FICOD zawiera wymóg, zgodnie z którym konglomeraty mają obowiązek stosować odpowiednie procesy zarządzania ryzykiem oraz mechanizmy kontroli wewnętrznej, wymóg dotyczący kompetencji i reputacji osób, które efektywnie prowadzą działalność finansowych spółek holdingowych o działalności mieszanej, wymóg dotyczący planu naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, wymóg przejrzystości dotyczący prawnych i organizacyjnych struktur grup, a także wymóg, zgodnie z którym organy nadzoru mają obowiązek jak najlepiej wykorzystywać dostępne wymogi dotyczące zarządzania określone w dyrektywie w sprawie wymogów kapitałowych oraz w dyrektywie Wypłacalność II.

Zgodnie z wymogiem określonym w dyrektywie w sprawie wymogów kapitałowych III, we wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych IV oraz w przyszłości w dyrektywie Wypłacalność II należy kontynuować wzmacnianie ładu korporacyjnego i polityki wynagrodzeń na podstawie doświadczeń zdobytych podczas kryzysu. Wymóg dotyczący planu naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji określony w dyrektywie FICOD 1 zostanie wzmocniony poprzez ramy naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków[15].

Ramy te nie obejmują jeszcze możliwej do wyegzekwowania odpowiedzialności podmiotu stojącego na czele grupy ani wymogu, aby ten podmiot prawny był przygotowany na restrukturyzację w dowolnej formie oraz zapewniał poprawną strukturę grupy i odpowiednie postępowanie w przypadku konfliktów interesów. Ramy naprawy oraz restrukturyzacji banków zawierają wymóg opracowywania planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na poziomie grupy, obejmujących spółkę holdingową oraz grupę bankową jako całość.

4. narzędzia i uprawnienia nadzorcze

4.1. Obecny system regulacji oraz potrzeba wzmocnienia narzędzi i uprawnień nadzorczych

Zgodnie z art. 14 organy nadzoru mają dostęp do informacji, również na temat udziałów mniejszościowych, jeżeli są one niezbędne do celów nadzorczych. Zgodnie z art. 16 koordynator jest uprawniony do podjęcia środków w odniesieniu do spółki holdingowej, a organy nadzoru sprawujące nadzór nad podmiotami objętymi regulacją są uprawnione do podjęcia działań wobec tych podmiotów w przypadku braku zgodności z wymogami dotyczącymi kapitału, koncentracji ryzyka, transakcji dokonywanych między przedsiębiorstwami należącymi do tej samej grupy oraz zarządzania. W treści artykułu odniesiono się jedynie do „niezbędnych środków” mających na celu uzdrowienie sytuacji, nie sprecyzowano jednak, o jakie środki chodzi. Zgodnie z dyrektywą zbiorczą I Europejskie Urzędy Nadzoru mają możliwość sporządzenia wytycznych w sprawie środków dotyczących finansowych spółek holdingowych o działalności mieszanej, wytyczne te nie zostały jednak jeszcze opracowane. Zgodnie z art. 17 państwa członkowskie mają obowiązek przewidzieć kary lub działania naprawcze, które można stosować w odniesieniu do finansowych spółek holdingowych o działalności mieszanej lub osób faktycznie nimi zarządzających w przypadku naruszenia przez nie przepisów wykonawczych dyrektywy FICOD. W artykule tym zobowiązuje również państwa członkowskie do przekazania uprawnień organom nadzoru w celu uniknięcia obchodzenia lub zapobieżenia obchodzeniu zasad sektorowych przez podmioty objęte regulacją, należące do konglomeratu finansowego.

Treść art. 16 oraz brak wytycznych doprowadziły do sytuacji, w której nie istnieją żadne ogólnounijne ramy egzekwowania opracowane specjalnie dla konglomeratów finansowych. W związku z tym nadzór nad konglomeratami finansowymi jest sprawowany na poziomie sektora, przy czym występują różnice we wdrażaniu na szczeblu krajowym. Ponadto Europejskie Urzędy Nadzoru podkreślają, że zaostrzenie systemu sankcji, za czym opowiedziano się we wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych IV, może stworzyć nierówne warunki działania dla poszczególnych konglomeratów finansowych, w zależności od tego, czy prowadzą je banki czy zakłady ubezpieczeniowe. Jednocześnie według Europejskich Urzędów Nadzoru większość krajowych organów nadzoru jest zdania, że środki dostępne do celów nadzoru na poziomie sektora są równie odpowiednie do nadzoru nad konglomeratami finansowymi. Można zatem wzmocnić nadzór nad konglomeratami poprzez usprawnienie faktycznego stosowania istniejących instrumentów.

Jeżeli chodzi o wymóg określony w art. 17, zgodnie z którym państwa członkowskie mają obowiązek ustanowić wiarygodne sankcje w celu zapewnienia wiarygodnego egzekwowania wymogów, nie są znane żadne takie systemy sankcji w odniesieniu do konglomeratów.

Europejskie Urzędy Nadzoru przedstawiają osiem zaleceń[16] służących zarówno wzmocnieniu narzędzi i uprawnień będących do dyspozycji organów nadzoru, jak i środków egzekwowania z uwzględnieniem różnic we wdrażaniu na szczeblu krajowym. Zalecenia te obejmują ustanowienie systemu egzekwowania w odniesieniu do podmiotu ponoszącego ostateczną odpowiedzialność oraz jego jednostek zależnych. Oznacza to zastosowanie podejścia dwutorowego, w którym uprawnienia wykonawcze mają służyć rozwiązywaniu kwestii dotyczących podmiotu najwyższego szczebla w odniesieniu do ryzyka na poziomie grupy oraz pociąganiu podmiotów indywidualnych do odpowiedzialności za wypełnianie spoczywających na nich obowiązków. Ponadto organ nadzoru powinien mieć dostęp do minimalnego zestawu działań informacyjnych i dochodzeniowych. Organy prowadzące nadzór powinny mieć możliwość nakładania sankcji na spółki holdingowe o działalności mieszanej, ubezpieczeniowe spółki holdingowe o działalności mieszanej lub pośredniczące finansowe spółki holdingowe.

4.2. Możliwość wprowadzenia obowiązkowych testów warunków skrajnych

Możliwość zobowiązania konglomeratów do przeprowadzania testów warunków skrajnych może być dodatkowych narzędziem nadzorczym mającym zapewnić wczesne i efektywne monitorowanie ryzyka w konglomeratach. Zgodnie z dyrektywą FICOD 1 organ nadzoru ma możliwość (lecz nie obowiązek) przeprowadzania regularnych testów warunków skrajnych. Ponadto w trakcie przeprowadzania testów warunków skrajnych na poziomie UE Europejskie Urzędy Nadzoru mogą uwzględniać parametry, które wykrywają specyficzne rodzaje ryzyka związane z konglomeratem finansowym.

5. Wniosek

Kryteria służące definiowaniu i identyfikowaniu konglomeratu, wskazanie jednostki dominującej ponoszącej ostateczną odpowiedzialność za spełnianie wymogów na poziomie grupy oraz wzmocnienie egzekwowania w odniesieniu do tego podmiotu są najistotniejszymi kwestiami, które można uwzględnić w przyszłym przeglądzie dyrektywy w sprawie konglomeratów finansowych. Wskazanie ponoszącej odpowiedzialność jednostki dominującej zwiększyłoby także skuteczność stosowania istniejących wymogów dotyczących adekwatności kapitałowej, koncentracji ryzyka, transakcji dokonywanych między przedsiębiorstwami należącymi do tej samej grupy oraz zarządzania wewnętrznego.

Otoczenie regulacyjne i nadzorcze w odniesieniu do instytucji kredytowych, zakładów ubezpieczeń oraz przedsiębiorstw inwestycyjnych ulega zmianom. W ciągu ostatnich kilku lat dokonano szeregu istotnych zmian we wszystkich sektorowych regulacjach ostrożnościowych, a jeszcze poważniejsze zmiany przepisów regulacyjnych wciąż są oczekiwane. Ponadto wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie unii bankowej znacząco zmienia ramy nadzorcze. W związku z tym oraz uwzględniając stanowisko Europejskiego Komitetu ds. Konglomeratów Finansowych, organów nadzoru oraz sektora, Komisja jest zdania, że nie należy proponować zmiany przepisów w 2013 r. Komisja będzie na bieżąco monitorować rozwój sytuacji, aby zaproponować właściwy moment na dokonanie ewentualnych zmian.

[1] Dyrektywa 2002/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego i zmieniająca dyrektywy Rady 73/239/EWG, 79/267/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG i 93/22/EWG oraz dyrektywy 98/78/WE i 2000/12/WE.

[2] Wspólne Forum jest wspólnym organem, w którego skład wchodzą następujące międzynarodowe instytucje ustanawiające standardy: Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego (BCBS), Międzynarodowe Stowarzyszenie Organów Nadzoru Ubezpieczeniowego (IAIS) oraz Międzynarodowa Organizacja Komisji Papierów Wartościowych (IOSCO).

[3] Dyrektywa 2011/89/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zmiany dyrektyw 98/78/WE, 2002/87/WE, 2006/48/WE i 2009/138/WE w odniesieniu do dodatkowego nadzoru nad podmiotami finansowymi konglomeratu finansowego.

[4] „Komisja dokonuje pełnego przeglądu dyrektywy 2002/87/WE, w tym aktów delegowanych i aktów wykonawczych przyjętych na mocy tej dyrektywy. W następstwie tego przeglądu do dnia 31 grudnia 2012 r. Komisja przekazuje Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie dotyczące w szczególności zakresu stosowania tej dyrektywy, w tym kwestii, czy należy rozszerzyć ten zakres w ramach przeglądu art. 3, oraz kwestii stosowania tej dyrektywy do jednostek nieobjętych regulacją, w szczególności spółek celowych. Sprawozdanie to powinno również obejmować kryteria identyfikacji konglomeratów finansowych należących do szerszych grup niefinansowych, których działalność w sektorze bankowym, sektorze ubezpieczeń i sektorze usług inwestycyjnych mają istotne znaczenie na rynku wewnętrznym usług finansowych. Komisja powinna również rozważyć, czy Europejskie Urzędy Nadzoru – poprzez Wspólny Komitet – powinny wydać wytyczne dla oceny takiego istotnego znaczenia. W tym samym kontekście sprawozdanie powinno również obejmować istotne pod względem systemowym konglomeraty finansowe, których wielkość, system wzajemnych połączeń lub złożoność sprawiają, że są one szczególnie narażone, które należy zidentyfikować analogicznie do zmieniających się standardów Rady Stabilności Finansowej oraz Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego. Ponadto w sprawozdaniu dokonuje się przeglądu możliwości wprowadzenia obowiązkowych testów warunków skrajnych. W razie konieczności sprawozdaniu towarzyszą odpowiednie wnioski ustawodawcze”.

[5] http://www.bis.org/publ/joint29.htm.

[6] Wnioski Komisji COM(2011) 452 oraz COM(2011) 453 final dotyczące rozporządzenia w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz dyrektywy w sprawie warunków podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi i zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE w sprawie konglomeratów finansowych. W niniejszym dokumencie wnioski te określa się jako wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych IV.

[7] Wniosek Komisji COM(2011) 8 final Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniająca dyrektywy 2003/71/WE i 2009/138/WE w zakresie uprawnień Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych oraz Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych.

[8] Wniosek Komisji COM(2012) 511 final rozporządzenie Rady powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi.

[9] W celu uzyskania specjalistycznej wiedzy w zakresie nadzoru w 2011 r. Komisja wystosowała do Wspólnego Komitetu ds. Konglomeratów Finansowych (JCFC) Europejskich Urzędów Nadzoru wniosek o poradę, w którym zwróciła się o przedstawienie stanowiska w tej sprawie. Poproszono Komitet o zbadanie następujących trzech głównych obszarów: 1) zakresu zastosowania, w szczególności objęcia nadzorem podmiotów nieobjętych regulacją; 2) wymogów i środków ograniczających dotyczących zarządzania wewnętrznego; oraz 3) uprawnienia w zakresie nadzoru w obecnych ramach. Niniejsze sprawozdanie odzwierciedla tę poradę Europejskiego Urzędu Nadzoru udzieloną Komisji oraz w stosownych przypadkach zawiera do niej odniesienia. https://eiopa.europa.eu/consultations/consultation-papers/2012-closed-consultations/may-2012/eba-eiopa-and-esmas-joint-consultation-paper-on-its-proposed-response-to-the-european-commissions-call-for-advice-on-the-fundamental-review-of-the-financial-conglomerates-directive-jccp201201/index.html

[10] Komisja prowadziła konsultacje w okresie od lutego do kwietnia 2012 r. w celu uzyskania opinii zainteresowanych stron na temat ogólnej koncepcji dodatkowego nadzoru nad grupami, europejskiej perspektywy dotyczącej zasad Wspólnego Forum oraz konkretnych elementów szczegółowych dyrektywy FICOD. http://ec.europa.eu/internal_market/financial-conglomerates/call_for_evidence_en.htm.

[11] http://www.bis.org/publ/joint23.pdf

[12] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2002L0087:20110104:PL:PDF

[13] http://www.eba.europa.eu/cebs/media/Publications/Consultation%20Papers/2012/JC%2002/JC-CP-2012-02-on-RTS-on-Article-6-2-FICOD.pdf

[14] Zob. motyw 56 wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych.

[15] Wniosek Komisji dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywy Rady 77/91/EWG i 82/891/EWG, dyrektywy 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE i 2011/35/UE oraz rozporządzenie (UE) nr 1093/2010.

[16] Zob. przypis 10.