CORRIGENDUM This document corrects document COM(2018) 219 final of 19.04.2018. Concerns the PL language version. Correction of terms 'retail sector' & 'retail establishment' throughout the text. The text shall read as follows:

W strategii jednolitego rynku zwrócono uwagę na to, że ograniczenia w zakresie zakładania punktów sprzedaży detalicznej oraz prowadzenia codziennej działalności detalicznej stanowią istotne przeszkody na drodze do osiągania lepszych wyników przez sektor handlu detalicznego. Komisja zobowiązała się do przedstawienia najlepszych praktyk „w celu ułatwienia podejmowania działalności handlowej i zmniejszenia ograniczeń prowadzenia działalności w ramach jednolitego rynku”, które będą „stanowić wytyczne dla przeprowadzenia przez państwa członkowskie reform i ustalania przez nie priorytetów dotyczących polityki egzekwowania przepisów w sektorze detalicznym”.

Dyrektywa usługowa umożliwia detalistom łatwiejsze tworzenie punktów sprzedaży we wszystkich państwach członkowskich. W wyroku w sprawie Visser Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej („TSUE”) potwierdził, że sprzedaż detaliczna stanowi usługę i jako taka jest objęta dyrektywą usługową. W dyrektywie usługowej przewidziano, że niektóre bardzo restrykcyjne wymogi dotyczące dostępu do rynku są zakazane, a inne wymogi mogą istnieć wyłącznie w przypadku, gdy są one niedyskryminujące, uzasadnione istotnym celem polityki publicznej i proporcjonalne. W tym względzie dyrektywa ta ma również na celu zagwarantowanie skutecznych, obiektywnych i niedyskryminujących procedur dostępu do rynku w rozsądnym terminie. Podobne wymogi nakłada Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w sytuacjach wykraczających poza zakres stosowania dyrektywy usługowej, takich jak ograniczenia prowadzenia działalności.

Sektor przekształca się dzięki szybkiemu rozwojowi handlu elektronicznego. Dla większości obywateli Unii handel elektroniczny stał się elementem życia codziennego. Dla sektora stwarza to zarówno nowe możliwości, jak i wyzwania. Rozwój wielokanałowego handlu detalicznego i zacieranie się granic między sprzedażą offline (w lokalach fizycznych) a online (handlem elektronicznym) sprzyja konkurencji i innowacyjności w tym sektorze. Jednak nadal pozostaje wiele do poprawy, jeżeli chodzi o transgraniczny handel elektroniczny w UE. Ponadto nie wszystkie przedsiębiorstwa z łatwością nadążają za pojawianiem się nowych modeli biznesowych – 80 % detalistów nie prowadzi jeszcze sprzedaży przez internet. Trudności z przystosowaniem się mają w szczególności drobni detaliści.

Jednolity rynek umożliwia detalistom dostęp do około 500 mln potencjalnych konsumentów. Wymaga to jednak korzystnych ram biznesowych i regulacyjnych, dostosowanych do potrzeb zarówno detalistów zajmujących się sprzedażą za pośrednictwem internetu, jak i detalistów prowadzących sprzedaż poza internetem, pomagających reagować na mające wpływ na sektor handlu detalicznego wyzwania na poziomie światowym.

Celem niniejszego komunikatu jest przyczynienie się do uwolnienia potencjału sektora handlu detalicznego dla gospodarki UE poprzez określenie najlepszych praktyk. Najlepsze praktyki będą sprzyjać poprawie konkurencyjności sektora handlu detalicznego bez podważania celów polityki publicznej, do osiągnięcia których dążą państwa członkowskie. Jak podkreśliła Rada Europejska, UE musi w dalszym ciągu dążyć do utworzenia jednolitego rynku, który sprawdzi się w przyszłości i będzie dostosowany do epoki cyfrowej. Sektor handlu detalicznego w coraz większym stopniu opiera się na dystrybucji wielokanałowej i tendencja ta będzie się utrzymywała. Szereg inicjatyw dotyczących jednolitego rynku cyfrowego ma na celu zapewnienie internetowym sprzedawcom detalicznym możliwości prowadzenia skutecznej sprzedaży transgranicznej. Niniejszy komunikat odnosi się do ograniczeń częściej stosowanych w przypadku sprzedaży detalicznej poza internetem.

W 25. rocznicę utworzenia jednolitego rynku należy świętować jego osiągnięcia, ale również patrzeć w przyszłość. Sektor handlu detalicznego zasługuje na uwagę i analizę. Instytucje UE i państwa członkowskie powinny dołożyć starań, aby wspierać konkurencyjność tego sektora w czasie, gdy ulega on przekształceniom wskutek szybkiego rozwoju handlu elektronicznego.

2.Ograniczenia w handlu detalicznym wpływające na funkcjonowanie rynku

Detaliści napotykają liczne ograniczenia o różnym stopniu restrykcyjności dotyczące zakładania punktów sprzedaży (np. w odniesieniu do wielkości i lokalizacji sklepu lub procedury uzyskiwania specjalnego zezwolenia) oraz prowadzenia działalności (np. w odniesieniu do godzin otwarcia, promocji sprzedaży, sieci dystrybucji, opodatkowania i zaopatrzenia). Wiele z tych ograniczeń można uzasadnić istotnymi celami polityki publicznej, jednak ich nagromadzenie może stwarzać nieproporcjonalne bariery dla nowych podmiotów i w związku z tym negatywnie wpływać na wydajność sektora. Detaliści podkreślają, że ramy prawne powinny być dostosowane do przyszłych wyzwań i elastyczne, aby umożliwić przedsiębiorstwom szybkie przystosowanie się do zmieniających się realiów.

Zmniejszenie ograniczeń ma pozytywny wpływ na funkcjonowanie rynku. Mniej restrykcyjne otoczenie regulacyjne zachęca większą liczbę przedsiębiorstw do wejścia na rynek, wykorzystania dostępnych możliwości i osiągnięcia sukcesu. Detaliści mają więcej elastyczności pod względem inwestowania w odpowiednią lokalizację i format swoich sklepów oraz lepszego reagowania na potrzeby lokalnych konsumentów. Wszystkie te elementy, w połączeniu z rozkwitem handlu elektronicznego, zwiększają konkurencję i powodują, że sukces osiągają bardziej efektywne i innowacyjne przedsiębiorstwa.

W rezultacie poprawia się wydajność sektora, co przynosi korzyści również konsumentom. Konsumenci mogą korzystać z większej różnorodności, większej innowacyjności i wyższej jakości oferowanych produktów i usług. Mogą również płacić niższe ceny. Ponadto silniejszy sektor detaliczny może oferować dodatkowe możliwości zatrudnienia. Powstałyby lepsze i liczniejsze miejsca pracy nie tylko w handlu detalicznym, lecz także w usługach pomocniczych, takich jak transport, magazynowanie i logistyka.

Komisja opracowała wskaźnik restrykcyjności w sektorze handlu detalicznego, który ilustruje różne ograniczenia dotyczące zakładania punktów sprzedaży i codziennego prowadzenia działalności handlowej. Jego elementy uwzględniają złożoność i różnorodność ram prawnych obowiązujących w państwach członkowskich. Ogólnie rzecz biorąc, wskaźnik ten odzwierciedla sytuację faktyczną i pokazuje bardzo duże rozbieżności, jeśli chodzi o ograniczenia istniejące w UE. We wszystkich państwach członkowskich istnieją ograniczenia zarówno w zakresie zakładania punktów sprzedaży, jak i w zakresie prowadzenia działalności handlowej. Konkretny rodzaj ograniczeń i poziom restrykcyjności jednak znacznie się różnią. W niektórych państwach członkowskich poziom ten może być nawet pięciokrotnie wyższy niż w innych. Podczas gdy w najmniej restrykcyjnych ramach prawnych istnieje tylko kilka rodzajów ograniczeń, w najbardziej restrykcyjnych ramach może obowiązywać do 12 różnych rodzajów ograniczeń. Ma to wpływ na otoczenie, w którym przedsiębiorstwa handlu detalicznego prowadzą działalność.

Regulowanie sektora handlu detalicznego jest zadaniem przede wszystkim państw członkowskich. Ustanawiając przepisy, państwa członkowskie muszą jednak przestrzegać prawa Unii i nie mogą nadmiernie ograniczać swobody przedsiębiorczości ani swobody świadczenia usług. W rezultacie niektóre ograniczenia są zakazane, podczas gdy w innych przypadkach mogą one być utrzymane lub wprowadzone, o ile są niedyskryminujące, uzasadnione istotnymi celami polityki publicznej i proporcjonalne. Mniej restrykcyjne otoczenie regulacyjne przyczyniłoby się do większej konkurencyjności sektora. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na fakt, że ze względu na swój charakter przepisy dotyczące zakładania punktów sprzedaży i prowadzenia działalności w sektorze handlu detalicznego mają wpływ głównie na detalistów prowadzących sprzedaż poza internetem. Ponadto ograniczenia kumulują się, a zatem państwa członkowskie powinny uwzględnić ich łączne skutki.

3.Ułatwienie zakładania punktów sprzedaży detalicznej

Otwieranie nowych punktów sprzedaży jest dla detalistów sposobem uzyskiwania dostępu do rynku. W miarę rozwoju wielokanałowej sprzedaży detalicznej ważne jest, aby detaliści byli w stanie realizować spójną strategię dostępu do rynku, łączącą obecność w internecie i poza nim. Ponadto taki dostęp do rynku powinien być możliwy w rozsądnych ramach czasowych oraz bez nadmiernego lub nieproporcjonalnego obciążenia. Odpowiedni i szybki dostęp do rynku jest kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla detalistów. Zaniepokojeni są oni ograniczeniami dotyczącymi lokalizacji nowych sklepów, warunkami odnoszącymi się do produktów lub ogólnym brakiem pewności prawa. Detaliści sygnalizują, że procedury związane z zakładaniem punktów sprzedaży trwają zbyt długo oraz są zbyt złożone i obarczone zbyt dużą niepewnością.

Ograniczenia w zakresie zakładania punktów sprzedaży detalicznej stanowią poważne bariery wejścia na rynek i jako takie były wielokrotnie przywoływane w kontekście europejskiego semestru.

Warunki zakładania punktów sprzedaży detalicznej

Wszystkie państwa członkowskie regulują kwestie związane z zakładaniem punktów sprzedaży detalicznej. Bardzo często kwestie te regulowane są na poziomie regionalnym lub lokalnym, co dodatkowo zwiększa różnorodność przepisów, których muszą przestrzegać detaliści.

Potwierdzając orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące swobody przedsiębiorczości, dyrektywa usługowa zakazuje stosowania niektórych wymogów, takich jak testy potrzeb ekonomicznych. Do kategorii tej należą wezwania do udzielenia informacji na potrzeby oceny podaży (np. liczba, rodzaje i formaty istniejących sklepów) lub pomiaru popytu na rynku (np. siły nabywczej lub konsumpcji w gospodarstwach domowych na obszarach, na których mają powstać sklepy). Prawodawca Unii zakazał stosowania takich wymogów, ponieważ służą one interesom czysto gospodarczym albo mogą zostać zastąpione mniej restrykcyjnymi środkami. Wdrażając dyrektywę usługową, wiele państw członkowskich dokonało przeglądu warunków zakładania punktów sprzedaży detalicznej i zlikwidowało wymogi dotyczące oceny ekonomicznej. W prawie lub praktyce niektórych państw członkowskich informacje gospodarcze są jednak nadal wymagane lub wykorzystywane.

Przepisy dotyczące zakładania punktów sprzedaży detalicznej są podyktowane względami zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich celem często jest podtrzymanie żywotności centrów miast lub ochrona środowiska. Na przykład przepisy te mogą ograniczać zakładanie sklepów na peryferiach miast. Cele te podziela Komisja, która w ramach agendy miejskiej UE współpracuje z państwami członkowskimi, miastami i innymi zainteresowanymi stronami, aby promować bardziej przyjazną dla miast, skuteczną i efektywną politykę oraz przyczyniać się do spójności terytorialnej. Jednocześnie państwa członkowskie muszą dążyć do osiągnięcia tych celów w proporcjonalny sposób.

Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że dyrektywa usługowa ma zastosowanie do zakładania punktów sprzedaży detalicznej niezależnie od sposobu, w jaki państwa członkowskie regulują tę kwestię, czy to poprzez system zezwoleń, czy poprzez przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego. Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że dyrektywa usługowa umożliwia należyte uwzględnienie celów polityki publicznej oraz że państwa członkowskie dysponują pewnym marginesem swobody co do wyboru sposobu, w jaki realizowane są uzasadnione cele polityki publicznej. Aby zapewnić zgodność z dyrektywą usługową pod tym względem, państwa członkowskie muszą jednak dopilnować, by wymogi regulacyjne dotyczące zakładania sklepów były nie tylko uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, lecz także proporcjonalne.

Proporcjonalność jest ważną cechą swobód jednolitego rynku. Proporcjonalność ma zasadnicze znaczenie w handlu detalicznym. Dyrektywa usługowa zawiera wymóg, aby detaliści nie podlegali nieproporcjonalnym ograniczeniom. Dotyczy to niektórych wymogów wyraźnie wspomnianych w dyrektywie usługowej – należą do nich ograniczenia terytorialne. Przykładem takich ograniczeń mogą być bardzo szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego, określające rodzaje towarów, które mają być sprzedawane . Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Visser przywołał spoczywający na państwach członkowskich na mocy dyrektywy usługowej obowiązek dokonania przeglądu swoich przepisów i praktyk w celu sprawdzenia proporcjonalności ograniczeń terytorialnych mających zastosowanie do zakładania punktów sprzedaży detalicznej.

W odniesieniu do szerzej rozumianego sektora usług Komisja przedstawiła wniosek ustawodawczy dotyczący dyrektywy w sprawie analizy proporcjonalności w dziedzinie zawodów regulowanych . Podobnie we wniosku ustawodawczym Komisji dotyczącym procedury powiadomień w odniesieniu do niektórych ograniczeń na mocy dyrektywy usługowej wymagane jest zorganizowane i jednolite podejście do proporcjonalności.

Ustalając progi wielkości, państwa członkowskie często stosują różne przepisy do projektów zakładania punktów sprzedaży detalicznej w zależności od wielkości planowanego sklepu. Może to skutkować sztucznym kształtowaniem krajobrazu handlu detalicznego poprzez wywieranie wpływu na formaty i rozmiary otwieranych sklepów , w efekcie oddziałując na wydajność.