[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 16.6.2010

KOM(2010)314 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

W SPRAWIE STOSOWANIA DYREKTYWY 2004/83/WE Z DNIA 29 KWIETNIA 2004 R. W SPRAWIE MINIMALNYCH NORM DLA KWALIFIKACJI I STATUSU OBYWATELI PAŃSTW TRZECICH LUB BEZPAŃSTWOWCÓW JAKO UCHODŹCÓW LUB JAKO OSOBY, KTÓRE Z INNYCH WZGLĘDÓW POTRZEBUJĄ MIĘDZYNARODOWEJ OCHRONY ORAZ ZAWARTOŚCI PRZYZNAWANEJ OCHRONY

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

W SPRAWIE STOSOWANIA DYREKTYWY 2004/83/WE Z DNIA 29 KWIETNIA 2004 R. W SPRAWIE MINIMALNYCH NORM DLA KWALIFIKACJI I STATUSU OBYWATELI PAŃSTW TRZECICH LUB BEZPAŃSTWOWCÓW JAKO UCHODŹCÓW LUB JAKO OSOBY, KTÓRE Z INNYCH WZGLĘDÓW POTRZEBUJĄ MIĘDZYNARODOWEJ OCHRONY ORAZ ZAWARTOŚCI PRZYZNAWANEJ OCHRONY

WSTęP

Dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dotyczących kwalifikowania i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej oraz zakresu udzielanej ochrony (zwana dalej „dyrektywą w sprawie kwalifikowania” lub „dyrektywą”)[1] stanowi jeden z podstawowych elementów pierwszego etapu realizacji wspólnego europejskiego systemu azylowego, do ustanowienia którego w 1999 r. wezwała Rada Europejska w konkluzjach z Tampere. Przedmiotowa dyrektywa ma zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich z wyjątkiem Danii[2].

Niniejsze sprawozdanie jest spełnieniem zobowiązania Komisji wypływającego z art. 37 dyrektywy. Zawiera ono przegląd transpozycji i wdrażania dyrektywy przez państwa członkowskie oraz określa ewentualne zagadnienia problematyczne. Sprawozdanie opiera się na analizie przeprowadzonej w imieniu Komisji[3] i na informacjach pochodzących z innych badań[4]. Należy je rozpatrywać łącznie z oceną skutków przeprowadzoną na potrzeby przekształcenia dyrektywy w sprawie kwalifikowania[5].

W przypadku tych państw członkowskich[6], które do czasu zakończenia prac nad niniejszym sprawozdaniem nie przyjęły wymaganych przepisów służących transpozycji dyrektywy, odpowiednie informacje zebrano na podstawie dostępnych w danym momencie projektów ustaw oraz fragmentarycznych informacji otrzymanych od czasu przyjęcia przepisów służących transpozycji dyrektywy[7].

KONTEKST HISTORYCZNY I POLITYCZNY

Dyrektywa w sprawie kwalifikowania została opracowana, aby określić wspólne kryteria identyfikacji osób potrzebujących ochrony międzynarodowej oraz zagwarantować we wszystkich państwach członkowskich co najmniej minimalny poziom świadczeń dla takich osób. Cel, jakim należy kierować się, tworząc wspólny europejski system azylowy, to ustanowienie wspólnej procedury udzielania azylu i jednolitego statusu obowiązującego w całej Unii.

W programie haskim zwrócono się do Komisji o zakończenie oceny aktów prawnych przyjętych w pierwszej fazie oraz przedstawienie aktów należących do drugiej fazy, tak aby mogły zostać przyjęte przed końcem 2010 r. W planie polityki azylowej[8] z dnia 17 czerwca 2008 r. Komisja zaproponowała zakończenie drugiej fazy tworzenia wspólnego europejskiego systemu azylowego poprzez podniesienie norm ochrony oraz zapewnienie ich spójnego stosowania w całej UE. Europejski pakt o imigracji i azylu z dnia 16 października 2008 r. stanowił kolejny wyraz politycznego poparcia tego celu, zawierał bowiem skierowane do Komisji wezwanie do przedstawienia wniosków w sprawie ustanowienia, w miarę możliwości w 2010 r., a najpóźniej w 2012 r., jednej procedury azylowej obejmującej wspólne gwarancje, oraz do przyjęcia jednolitego statusu w odniesieniu do uchodźców i beneficjentów ochrony uzupełniającej.

W dniu 21 października 2009 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie kwalifikowania wraz z wnioskiem zmieniającym dyrektywę Rady 2005/85/WE w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich (zwaną dalej „dyrektywą w sprawie procedur azylowych”)[9], aby – dążąc do ustanowienia wspólnej procedury udzielania azylu i jednolitego statusu – zapewnić wyższy stopień harmonizacji oraz lepsze materialne i proceduralne normy ochrony.

MONITOROWANIE I STAN TRANSPOZYCJI

Państwa członkowskie musiały dokonać transpozycji dyrektywy do dnia 10 października 2006 r. Komisja wspomagała państwa członkowskie w tym procesie, organizując regularne spotkania z ekspertami krajowymi.

Po upływie terminu transpozycji wobec wszystkich państw członkowskich, które nie przekazały informacji o środkach transpozycji lub przekazały o nich niepełne informacje, wszczęto postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Następnie, zgodnie z art. 226 Traktatu, Komisja wystosowała 19 wezwań do usunięcia uchybienia oraz 13 uzasadnionych opinii. W przypadku dziewięciu państw członkowskich zapadła decyzja o wniesieniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości. Pięć spraw zostało wycofanych[10], a w przypadku czterech wydano wyroki[11]. Do chwili obecnej dyrektywę transponowały wszystkie państwa członkowskie[12].

PRZEPISY OGÓLNE

Definicje

Przepisy art. 2 lit. c) i e) są wiążące dla państw członkowskich w zakresie, w jakim art. 13 i 18 nakładają obowiązek nadania statusu „uchodźcom” i „osobom kwalifikującym się do udzielenia im ochrony uzupełniającej”, posiadającym tę kwalifikację zgodnie z dyrektywą. Prawo krajowe w niektórych państwach członkowskich nie wymaga jednak w sposób obowiązkowy nadania statusu w przypadku statusu uchodźcy (EE, EL, LV) albo w przypadku ochrony uzupełniającej (EE, EL, LV, LT, RO). Przepisy służące transpozycji dyrektywy w FI definiują ochronę międzynarodową jako obejmującą nie tylko status uchodźcy i ochronę uzupełniającą, ale również zezwolenie na pobyt przyznane na podstawie ochrony humanitarnej.

PRZEPISY SZCZEGÓłOWE

Ocena wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej

Ocena faktów i okoliczności (art. 4)

Na mocy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze państwa członkowskie mogą nałożyć na wnioskodawcę, który wnioskuje o udzielenie mu ochrony międzynarodowej, obowiązek przedłożenia jak najszybciej wszystkich elementów niezbędnych do uzasadnienia wniosku. Przepis ten transponowały wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem BE, CZ, CY, FI, HU, LT i RO.

Obowiązek przedłożenia elementów „jak najszybciej” ma rozbieżne znaczenia w państwach członkowskich, które dokładniej zinterpretowały to pojęcie. W niektórych państwach członkowskich (ES, FR, PT) ustalono określony termin. BG wymaga, aby przedłożenie nastąpiło „niezwłocznie” po nielegalnym wjeździe lub „w rozsądnym czasie” po legalnym wjeździe. W przypadku niezastosowania się do powyższych terminów wniosek może zostać uznany za całkowicie nieuzasadniony (BG), poddany szczególnemu postępowaniu w sprawie „niedopuszczalności” (ES) lub odrzucony, jeżeli nie zostanie przedstawione żadne uzasadnienie (PT). Ponadto naruszona może zostać wiarygodność wnioskodawcy (AT, IE, SE) lub władze nie muszą uwzględnić elementów przedłożonych po pierwszym przesłuchaniu (DE, NL, SK).

Państwa członkowskie stosujące art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze muszą stosować również art. 4 ust. 5, zgodnie z którym oświadczenia wnioskodawcy niepoparte materiałem dowodowym nie wymagają potwierdzenia, jeżeli spełnionych jest kilka warunków. Przepisu tego nie transponowano w trzech państwach członkowskich (EE, ES, PL), natomiast dwa państwa członkowskie (AT, FR) opierają się na przepisach ogólnych, które wydają się być zbyt obszerne. Jeżeli chodzi o „ogólną wiarygodność” wnioskodawcy, prawo krajowe w niektórych państwach członkowskich (EL, UK) jest bardziej rygorystyczne, ponieważ podnosi normę dotyczącą poziomu wiarygodności wymaganego w art. 4 ust. 5.

Art. 4 ust. 1 zdanie drugie zobowiązuje państwa członkowskie do dokonania oceny odpowiednich elementów „przy współudziale” wnioskodawcy. Przepisy służące transpozycji dyrektywy w niektórych państwach członkowskich[13] zobowiązują władze do poinformowania wnioskodawcy o ocenie, do przeprowadzenia przesłuchania, do wskazania wnioskodawcy punktów wymagających wyjaśnienia, do umożliwienia wnioskodawcy przedstawienia uwag dotyczących projektu decyzji lub obowiązku władz odnośnie do dokonania z urzędu oceny odpowiednich faktów. Niektóre państwa członkowskie (AT, DE, SK, SI) wymagają przeprowadzenia oceny z urzędu jedynie „niektórych” (zamiast „odpowiednich”) elementów, a w RO jest to dla władz krajowych jedynie opcja. Dwa państwa członkowskie (BG i LT) w ogóle nie transponowały przedmiotowego przepisu, podczas gdy inne (np. CY, CZ, FR, RO) transponowały go jedynie w zakresie niektórych elementów wymienionych w art. 4 ust. 2 i 3.

Odpowiednie elementy, które należy ocenić, wymieniono w art. 4 ust. 2. Jedynie jedno państwo członkowskie nie transponowało przedmiotowego przepisu (BE), jedno uwzględnia to zagadnienie w sposób zbyt ogólny (BG), a jedno wprowadza tylko ogólny obowiązek współudziału, nie określając jego zakresu (ES).

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ocena wniosku jest przeprowadzana dla konkretnego przypadku i obejmuje uwzględnienie wykazu faktów, dokumentów i uwarunkowań określonych w przedmiotowym przepisie. Niektóre państwa członkowskie (AT, NL, PL, SE) opierają się na odnośnych przepisach ogólnych prawa krajowego. Przepisy służące transpozycji dyrektywy w szeregu państw członkowskich (np. BE, FI, DE, HU, LT, SI) obejmują inny wykaz. W przepisach niektórych państw członkowskich określone elementy przedmiotowego przepisu są pomijane lub transponowane nieprawidłowo: art. 4 ust. 3 lit. c) dotyczący indywidualnej sytuacji i uwarunkowań osobistych wnioskodawcy (np. LV, SI), art. 4 ust. 3 lit. d) dotyczący kierunku działań wnioskodawcy od chwili opuszczenia kraju pochodzenia (np. EE, FI, LT, SI) i art. 4 ust. 3 lit. e) dotyczący możliwości wykorzystania przez wnioskodawcę ochrony innego państwa (np. FI, SI). Prawo krajowe w niektórych państwach członkowskich jest niekompletne i dwuznaczne (BE, BG, CZ, EE, ES, FR, LT, SI), a w innych państwach członkowskich wprowadza dodatkowe wymogi, takie jak zasięganie opinii krajowych służb wywiadu (SK) lub ocena sytuacji w kraju powrotu (UK).

Na podstawie art. 4 ust. 4 zobowiązano państwa członkowskie do uznania wcześniejszego prześladowania lub poważnej krzywdy za istotny czynnik przemawiający za zaistnieniem prześladowania lub poważnej krzywdy w przyszłości, chyba że istnieją wystarczające powody, aby uznać, iż prześladowanie lub poważna krzywda nie będą się powtarzać. Kilka państw członkowskich nie dokonało transpozycji przedmiotowego przepisu (AT, BE, BG, HU, PL, ES, SE) lub transponowało go nieprawidłowo (CY, CZ, FR, LT).

Potrzeba ochrony międzynarodowej powstała na miejscu (art. 5)

W art. 5 ust. 1 i 2 zawarto przepisy bezwzględnie obowiązujące, zgodnie z którymi wydarzenia i podejmowane przez wnioskodawcę działania, które miały miejsce po opuszczeniu przez niego kraju pochodzenia, mogą stanowić podstawę uznania potrzeby ochrony międzynarodowej. SK nie transponowała żadnego z powyższych ustępów, natomiast EE i LT nie transponowały ustępu drugiego. LT wyłącza beneficjentów ochrony uzupełniającej z zakresu art. 5 ust. 1, a CZ i PT ograniczają stosowanie art. 5 ust. 2 jedynie do działań stanowiących podtrzymywanie przekonań lub orientacji wnioskodawcy wyrażanych w kraju pochodzenia.

Na podstawie art. 5 ust. 3 umożliwiono państwom członkowskim zdecydowanie o tym, iż wnioskodawcy, który wniósł kolejny wniosek, zazwyczaj nie zostanie nadany status uchodźcy, jeśli ryzyko prześladowania jest oparte na uwarunkowaniach stworzonych przez samego wnioskodawcę po opuszczeniu kraju pochodzenia. Powyższy fakultatywny przepis transponowało kilka państw członkowskich[14], z których niektóre (BG, PT, SI) stosują przedmiotowy przepis również w odniesieniu do pierwszego wniosku; natomiast w dwóch państwach członkowskich (EL, SI) jest on obowiązkowy.

Podmioty dopuszczające się prześladowania lub wyrządzające poważną krzywdę (art. 6)

Na podstawie art. 6 zobowiązano państwa członkowskie do uznania za podmioty dopuszczające się prześladowania lub wyrządzające poważną krzywdę nie tylko państw, ale również partii lub organizacji kontrolujących co najmniej znaczącą część terytorium państwa, oraz podmiotów niepublicznych, jeżeli podmioty udzielające ochrony określone w art. 7 nie mogą lub nie chcą udzielić ochrony. Przedmiotową definicję transponowano do przepisów w określonych państwach członkowskich w ograniczonym stopniu: w BG uznanie podmiotów niepublicznych za podmioty dopuszczające się prześladowania zakłada z góry, że dysponują one organizacją, oraz że istniejące państwo nie może lub nie chce im przeciwdziałać; przepisy CZ odnoszą się jedynie do „niezdolności”, nie odnoszą się zaś do „niechęci” państwa do zapewnienia ochrony, i obejmują jedynie podmioty dopuszczające się prześladowania, nie obejmując podmiotów wyrządzających poważną krzywdę; przepisy w SK ograniczają pojęcie „partii” przez dodanie określenia „politycznych” i nie obejmują swoją definicją organizacji międzynarodowych.

Ze zgromadzonych informacji wynika, że w praktyce różnych państw członkowskich za podmioty niepubliczne dopuszczające się prześladowania uznaje się organizacje partyzanckie i paramilitarne, terrorystów, społeczności lokalne i plemiona, przestępców, członków rodzin, członków partii lub ruchów politycznych.

Podmioty udzielające ochrony (art. 7)

W oparciu o art. 7 ust. 1 umożliwiono państwom członkowskim uznanie, że ochrona może być udzielana nie tylko przez państwo, ale również przez partie i organizacje, w tym organizacje międzynarodowe, kontrolujące państwo lub znaczną część jego terytorium. W ust. 2 określono wymogi niezbędne dla uznania, że udzielono ochrony, a mianowicie podejmowanie przez państwo lub podmioty niepubliczne racjonalnych działań mających na celu zapobieżenie prześladowaniu lub poważnej krzywdzie i zapewnienie, że wnioskodawca ma dostęp do takiej ochrony. W ust. 3 zawarto wymóg, aby w tym kontekście państwa członkowskie uwzględniały wytyczne przewidziane w odpowiednich aktach prawnych Rady.

Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem jednego (RO) transponowały ust. 1. W CZ transponowano przedmiotowy ustęp tylko w odniesieniu do statusu uchodźcy, a w przepisach EE powstały pewne niejasności między pojęciami „podmiotów udzielających ochrony” i „podmiotów dopuszczających się prześladowania”. Ust. 2 nie został transponowany przez trzy państwa członkowskie (CZ, EE, RO), natomiast LT nie transponowała wymogu nakazującego zapewnienie wnioskodawcy dostępu do ochrony. W wyniku zastosowania wyrażenia „między innymi” przed odniesieniem do wymogu nakazującego zapewnienie systemu prawnego skutecznie wykrywającego działania stanowiące prześladowanie lub poważną krzywdę, ścigającego takie działania oraz karzącego za nie, przedmiotowego wymogu nie wprowadzono do przepisów BE, CY, LV i SE. Ustępu 3 nie transponowało 13 państw członkowskich[15].

Praktyki w zakresie wdrażania art. 7 znacznie się różnią, w wyniku czego osoby o takim samym profilu są traktowane w różny sposób. RO nie uznaje podmiotów udzielających ochrony, które nie posiadają właściwości państwa. FI i FR uważają, że oprócz organizacji międzynarodowych ochrony nie mogą zapewniać żadne inne partie i organizacje. W związku z przepisami lub praktyką obowiązującą w kilku państwach członkowskich[16] wymagane jest dokonanie oceny dostępności, trwałości i skuteczności udzielanej ochrony. W przepisach FR nie wspomniano o wymogach, które należy spełnić w celu uznania istnienia ochrony. BE, CY, LU, LV, PL i SE są gotowe rozważyć uznanie klanów i plemion za będące w stanie zapewnić wystarczającą ochronę pod pewnymi warunkami, podczas gdy w BE i HU oraz na UK organizacje pozarządowe uznano za podmioty udzielające ochrony w stosunku do kobiet zagrożonych okaleczeniem narządów płciowych i zabójstwami w obronie honoru w stopniu, w jakim zmniejszają one takie zagrożenia. W praktyce ochrona zapewniana przez takie podmioty okazuje się jednak nieskuteczna i krótkotrwała.

Ochrona wewnętrzna (art. 8)

Art. 8 ust. 1 jest przepisem fakultatywnym umożliwiającym państwom członkowskim odrzucenie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, jeżeli wnioskodawca nie ma żadnych uzasadnionych obaw odnośnie do bycia prześladowanym lub doświadczania poważnej krzywdy w jakiejkolwiek części terytorium kraju pochodzenia i można od niego racjonalnie oczekiwać, że zamieszka w tej części kraju. W ust. 2 wymaga się od państw członkowskich stosujących ust. 1 uwzględnienia ogólnej sytuacji panującej w tej części kraju oraz osobistej sytuacji wnioskodawcy, natomiast ust. 3 umożliwia im stosowanie pojęcia ochrony wewnętrznej mimo istnienia przeszkód technicznych w powrocie.

Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem IT i ES, transponowały ust. 1; ust. 2 nie został transponowany przez IT, ES, BG, EE, LT, RO i SE. W BG, CZ, EE, LT i PT nie transponowano wymogu związanego z „racjonalnym” oczekiwaniem, że wnioskodawca zamieszka w danej części kraju, podczas gdy inne państwa zapewniły szczegółowe wytyczne dotyczące jego wdrażania: RO wymaga uznania przez UNHCR istnienia możliwości schronienia się w innej części danego terytorium, natomiast SE wymaga, aby wnioskodawca miał rzeczywistą możliwość życia bez zbędnych cierpień i trudności. Wymogu uwzględnienia „ogólnej sytuacji” nie transponowano w BG i CZ, natomiast wymogu uwzględnienia osobistej sytuacji nie transponowano w BG, CZ i SI. Z drugiej strony przepisy w FR zawierają dwa dodatkowe wymogi: aby wnioskodawca miał dostęp do ochrony i aby władze wzięły pod uwagę podmiot dopuszczający się prześladowania, co uniemożliwia stosowanie wariantu ochrony wewnętrznej w przypadkach, w których podmiotem dopuszczającym się prześladowania jest państwo lub instytucja krajowa.

Jedynie 8 państw członkowskich [17] transponowało ust. 3. Przeszkody techniczne zasadniczo określa się jako: brak ważnych dokumentów podróży, brak możliwości podróżowania do kraju pochodzenia i brak współpracy władz w kraju pochodzenia oraz fizyczną niezdolność wnioskodawcy ze względu na chorobę lub ciążę. Wnioskodawcom objętym zakresem przedmiotowego ustępu często nie przyznaje się żadnego statusu prawnego lub przyznaje się status, w oparciu o który wnioskodawca jest tolerowany i dysponuje ograniczonymi prawami społecznymi.

Dostępne informacje pokazują znaczne rozbieżności we wdrażaniu art. 8, w szczególności w odniesieniu do kryteriów, które mają być zastosowane do oceny ogólnych okoliczności w kraju pochodzenia i dostępności ochrony oraz jej charakteru. Niektóre państwa członkowskie (FR, SE) zasadniczo nie stosują zatem tego pojęcia w przypadku wnioskodawców czeczeńskich, a w innych państwach (np. DE) przyjmuje się, że większość terytorium Federacji Rosyjskiej stanowi możliwy wariant ochrony wewnętrznej. Szereg państw członkowskich[18] stosuje przedmiotowe pojęcie, jeżeli dane państwo jest podmiotem dopuszczającym się prześladowania, natomiast inne, takie jak FR, tego nie czynią.

Kwalifikowanie się do nadania statusu uchodźcy

Akty prześladowania (art. 9)

W art. 9 ust. 1 zdefiniowano akty prześladowania w rozumieniu dyrektywy, a w art. 9 ust. 2 wymieniono przykłady takich aktów. FR nie transponowała art. 9 dosłownie. EE transponowała jedynie art. 9 ust. 1 lit. a), natomiast CZ zastosowała inną definicję. Większość państw członkowskich transponowała dosłownie drugi ustęp; w jednym państwie członkowskim (SI) wykaz transponowano w sposób wyczerpujący.

Na mocy art. 9 ust. 3 wymagane jest istnienie związku przyczynowego między powodami prześladowania wymienionymi w art. 10 ust. 1 a aktami prześladowania. Niektóre państwa członkowskie nie transponowały przedmiotowego przepisu (np. BG, CZ, FR, EL, ES, LU, NL, PL, SK), kilka spośród nich opiera się na odpowiedniej praktyce. Wspomniany brak transpozycji można rozumieć jako korzystniejszą normę w rozumieniu art. 3. Wydaje się, że w niektórych państwach członkowskich sądy orzekły, iż przedmiotowy wymóg jest spełniony również wtedy, gdy istnieje związek między aktami prześladowania i brakiem ochrony przed takimi aktami[19].

Powody prześladowania (art. 10)

W art. 10 ust. 1 zawarto wytyczne dotyczące interpretacji powodów prześladowania przedstawionych w Konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców[20] przez ustanowienie niewyczerpującego wykazu elementów, które należy uwzględnić, dokonując oceny powyższych powodów. W art. 10 ust. 2 określono, że bez znaczenia jest, czy wnioskodawca posiada cechy powodujące prześladowania, jeżeli takie cechy są przypisywane wnioskodawcy przez podmiot dopuszczający się prześladowania. Art. 10 został transponowany przez wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem dwóch (CZ, EE), natomiast jedno państwo (SI) nie transponowało art. 10 ust. 2.

Zgłoszono problemy w zakresie wdrażania art. 10 ust. 1 lit. d) dotyczącego kryteriów oceny, czy osoba jest członkiem szczególnej grupy społecznej. Ta podstawa udzielenia ochrony definiowana jest poprzez odniesienie do dwóch kryteriów: posiadania przez członków tej grupy wspólnych cech wrodzonych lub na tyle istotnych z punktu widzenia tożsamości lub świadomości, że nie można ich racjonalnie zmienić; oraz postrzegania ich przez społeczeństwo jako odrębnej grupy. Powyższe kryteria są stosowane przez niektóre państwa członkowskie[21] jako wymogi kumulacyjne, a przez inne[22] jako wymogi alternatywne. Kilka państw członkowskich (BE, HU, SI, UK) nie transponowało ostatniego zdania art. 10 ust. 1 lit. d) dotyczącego znaczenia aspektów związanych z płcią. W szeregu państw członkowskich[23] przepis ten stosuje się na szeroką skalę, co umożliwia definicję szczególnej grupy społecznej jedynie w oparciu o aspekty związane z płcią; w DE umieszczono go wyraźnie w przepisach krajowych.

Kwalifikowanie się do udzielenia ochrony uzupełniającej

W art. 15 w związku z art. 2 lit. e) określono kryteria kwalifikowania się do udzielenia ochrony uzupełniającej. Odnotowano rozbieżności zarówno w transponowaniu art. 15, jak i w jego interpretacji w państwach członkowskich i w jurysdykcjach krajowych.

Niektóre państwa członkowskie (BE, CY, HU i SE) pominęły kwalifikację „w kraju pochodzenia” na etapie transponowania art. 15 lit. b); przepisy AT określają podstawy udzielania ochrony uzupełniającej przewidziane w art. 15 lit. a) i b) przez odniesienie do art. 2 i 3 europejskiej konwencji praw człowieka i protokołów nr 6 i 13 do tej konwencji; przepisy UK przewidują „bezprawne zabójstwo” jako dodatkową podstawę udzielenia ochrony uzupełniającej.

Jeżeli chodzi o transponowanie art. 15 lit c), na etapie transpozycji wymogu „poważnego i zindywidualizowanego zagrożenia” 8 państw członkowskich[24] pominęło określenie „zindywidualizowane”, a FR dodała wymóg, zgodnie z którym zagrożenie powinno być również „bezpośrednie”. Przepisy DE pomijają całkowicie pojęcie powszechnego stosowania przemocy. Ponadto w niektórych państwach członkowskich (np. FR, DE i SE) wymóg zindywidualizowanego zagrożenia w związku z pojęciem „masowego użycia przemocy” i motywem 26 zinterpretowano w taki sposób, iż wnioskodawca musi wykazać, że grozi mu krzywda w większym stopniu niż reszcie ludności lub grupie ludności w jego kraju pochodzenia.

Wymóg istnienia „poważnego i zindywidualizowanego zagrożenia” zawarty w art. 15 lit. c) został zinterpretowany przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 17 lutego 2009 r., C-465/07. Trybunał wyjaśnił warunki, jakie muszą być spełnione, aby można było na zasadzie wyjątku stwierdzić zagrożenie w przypadku wnioskodawcy, który nie stanowi konkretnego celu przemocy ze względu na elementy charakteryzujące jego sytuację osobistą; Trybunał przedstawił ponadto wytyczne odnośnie tego, w jakim stopniu można użyć pojęcia powszechnego stosowania przemocy, charakteryzującego konflikt zbrojny, jako kryterium oceny istnienia poważnego i zindywidualizowanego zagrożenia[25].

Cofnięcie, pozbawienie albo odmowa przedłużenia statusu uchodźcy i statusu ochrony uzupełniającej (art. 11, 12, 14, 16, 17 i 19)

Przepisy art. 11 i 12 w związku z art. 14 ust. 1 i 3, dotyczące utraty statusu uchodźcy i wyłączenia z możliwości uzyskania statusu uchodźcy, oraz przepisy art. 16 i 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 19 ust. 1 i 3, dotyczące utraty statusu osoby kwalifikującej się do udzielenia jej ochrony uzupełniającej i wyłączenia z możliwości uzyskania statusu osoby kwalifikującej się do udzielenia jej ochrony uzupełniającej, są sformułowane w sposób bezwzględny. Jednak przepisy w niektórych państwach członkowskich jedynie umożliwiają uchylenie statusu z przyczyn, o których mowa w przedmiotowych przepisach, zamiast tego wymagać[26]. Trzynaście państw członkowskich[27] transponowało zawarte w art. 17 ust. 3 fakultatywne podstawy do wyłączenia z możliwości uzyskania statusu osoby kwalifikującej się do udzielenia jej ochrony uzupełniającej.

Z drugiej strony niektóre państwa członkowskie wprowadziły dodatkowe podstawy lub nadmiernie uogólnione podstawy do utraty statusu[28] i do wyłączenia[29]. W niektórych państwach członkowskich utrata statusu uchodźcy nie jest możliwa, jeżeli ochronę zapewniają podmioty niepubliczne lub jeżeli jest ona zapewniona jedynie w części terytorium kraju pochodzenia[30]. W innych państwach członkowskich utrata statusu uchodźcy (DE, HU, SK) lub statusu osoby kwalifikującej się do udzielenia jej ochrony uzupełniającej (HU) nie jest możliwa, jeżeli istnieją istotne przyczyny wynikające z poprzednich prześladowań lub poważnej krzywdy.

Jeżeli uchodźcy przyznano stały pobyt, uchylenie statusu jest w niektórych państwach członkowskich ograniczone lub niemożliwe, pomimo spełnienia warunków dotyczących utraty statusu[31] lub wyłączenia[32]. Kilka państw członkowskich nie wydaje innego statusu po uchyleniu z tytułu utraty statusu[33] lub wyłączenia[34]. W innych państwach członkowskich w przypadku utraty statusu[35] lub w przypadku wyłączenia[36] możliwe jest przyznanie wyjątkowego zezwolenia na pobyt w określonych okolicznościach, takich jak choroba lub zagrożenie wydaleniem.

W oparciu o art. 14 ust. 4 i 5 państwa członkowskie mogą pod pewnymi warunkami cofnąć status nadany uchodźcy, pozbawić uchodźcę statusu, odmówić przedłużenia statusu lub zdecydować o nienadaniu uchodźcy statusu, o ile taka decyzja nie została jeszcze podjęta; dotyczy to przypadków, w których dana osoba stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa lub dla społeczności tych państw. Na podstawie art. 14 ust. 6 państwa członkowskie, które stosują jedną lub obie wspomniane opcje, mają obowiązek przyznać zainteresowanym osobom przynajmniej pewne podstawowe prawa określone w Konwencji genewskiej. Niemniej jednak kilka państw członkowskich wdrażających jeden z powyższych fakultatywnych przepisów lub oba te przepisy nie transponowało art. 14 ust. 6[37], chociaż – jak wynika z dostępnych informacji – niektóre z nich przyznają prawa wynikające z Konwencji genewskiej w wyniku „bezpośredniego działania Konwencji genewskiej” (BE) lub z innych nieokreślonych przyczyn (AT), co nie stanowi wystarczającej transpozycji przedmiotowego przepisu dyrektywy. Jedynie wtedy, gdy beneficjenci mogą skutecznie dochodzić swoich praw przed sądami lub organami administracyjnymi w danym państwie członkowskim, sytuację można uznać za zgodną z dyrektywą.

W odniesieniu do zasad proceduralnych ciężar dowodu leży w gestii władz krajowych, które zgodnie z art. 14 ust. 2 i art. 19 ust. 4 muszą „wykazać w odniesieniu do konkretnego przypadku”, że osoba przestała być lub nigdy nie była uchodźcą lub osobą kwalifikującą się do udzielenia jej ochrony uzupełniającej. Kilka państw członkowskich[38] nie wdrożyło tych przepisów lub wdrożyło je jedynie częściowo.

Trybunał Sprawiedliwości zinterpretował art. 11 ust. 1 lit. e) i f) oraz ust. 2 w odniesieniu do klauzul dotyczących utraty statusu ze względu na „ustanie okoliczności” w wyroku z dnia 2 marca 2010 r.[39]. Obecnie na rozpatrzenie oczekują dwa wnioski o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym dotyczące interpretacji przepisów w sprawie utraty statusu i wyłączenia. Mówiąc dokładniej, powyższe wnioski dotyczą art. 12 ust. 1 lit. a) w sprawie wyłączenia osób objętych zakresem art. 1 D Konwencji genewskiej[40] oraz przepisów zawartych w art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 3 w sprawie warunków, jakie należy spełnić w celu stosowania wyłączenia, i wynikających z tego następstw[41].

Zakres ochrony międzynarodowej

Zasady ogólne (art. 20)

W ust. 1 przedmiotowego artykułu zapisano, że rozdział VII dyrektywy dotyczący zakresu ochrony międzynarodowej nie narusza praw określonych w Konwencji genewskiej. Nie stwierdzono żadnych przypadków braku transpozycji samego przedmiotowego ustępu ani też prawnych (lub praktycznych) problemów w odniesieniu do transpozycji.

W ust. 2 określono zasadę równości między uchodźcami i beneficjentami statusu ochrony uzupełniającej w odniesieniu do stosowania przedmiotowego rozdziału, z zastrzeżeniem odmiennych przepisów zawartych w samej dyrektywie. W LT i LV formalnie transponowano zasadę równego traktowania, ale w praktyce ma ona zastosowanie jedynie w okresie integracji społecznej; po zakończeniu tego okresu beneficjenci ochrony uzupełniającej nie mają dostępu do określonych praw, ponieważ wiele ogólnych aktów prawnych przyznaje taki dostęp jedynie osobom zamieszkałym na stałe (którymi nie są beneficjenci ochrony uzupełniającej).

Osoby wymagające szczególnej troski i małoletni – art. 20 ust. 3, 4 i 5

W art. 20 ust. 3 określono obowiązek uwzględnienia specyficznej sytuacji pewnych grup wymagających szczególnej troski (określonych w niewyczerpującym wykazie) przy wdrażaniu przepisów rozdziału VII. Kilka państw członkowskich nie transponowało art. 20 ust. 3 (BE, CZ, EE, LU, NL, RO, UK). Normy w niektórych państwach członkowskich, które dokonały formalnej transpozycji lub zastosowały istniejące wcześniej przepisy (np. AT, DE, FI, LT, NL, SE), nie wymieniają szczegółowo wszystkich kategorii wymienionych w przedmiotowym przepisie. Ponadto w LT grupy wymagające szczególnej troski wymienia się jedynie dla celów związanych z okresem integracji społecznej, natomiast ogólne prawo socjalne nie zawsze zawiera takie przepisy dotyczące uchodźców lub beneficjentów ochrony uzupełniającej. W SK sytuacja grup wymagających szczególnej troski w niektórych dziedzinach, takich jak opieka zdrowotna, jest uregulowana jedynie w oparciu o praktykę. W PT zasady dotyczące potrzeby szczególnej troski nakładają jedynie obowiązek odpowiedniego uwzględnienia sytuacji osób wymagających szczególnej troski, z wyjątkiem osób małoletnich pozbawionych opieki. Natomiast ES, LT i NL rozszerzyły zakres przepisu przez włączenie odpowiednio ofiar handlu ludźmi, rodzin z co najmniej trojgiem nieletnich dzieci lub rodzin z jednym bądź dwojgiem dzieci poniżej 18 roku życia lub osobami z problemami psychologicznymi.

Na podstawie art. 20 ust. 4 na państwa członkowskie nałożony zostaje obowiązek uznania specjalnych potrzeb osób wymagających szczególnej troski do celów stosowania ust. 3 wyłącznie po dokonaniu indywidualnej oceny ich sytuacji. W 12 państwach członkowskich nie transponowano przedmiotowego przepisu[42].

BE, ES, IE, NL i UK nie transponowały art. 20 ust. 5, który określa zasadę, że stosując postanowienia rozdziału VII, państwa członkowskie przywiązują szczególną uwagę do najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka.

Ograniczenie świadczeń – art. 20 ust. 6 i 7

Powyższe dwa ustępy umożliwiają państwom członkowskim swobodę uznania w zakresie ograniczenia świadczeń, które mają być przyznane odpowiednio: uchodźcom i beneficjentom ochrony uzupełniającej, jeżeli status ochrony został przyznany na podstawie działań podejmowanych wyłącznie lub w głównej mierze w celu jej uzyskania. Przepisy te wdrożono jedynie w BG, CY i MT.

Ochrona przed wydaleniem

Art. 21 ust. 1 stanowiący, że państwa członkowskie, zgodnie z ich zobowiązaniami międzynarodowymi, przestrzegają zasady non-refoulment , został transponowany przez wszystkie państwa członkowskie. Fakultatywny przepis zawarty w art. 21 ust. 2, odzwierciedlający wyjątki od zasady non-refoulment przewidziane w Konwencji genewskiej, został transponowany przez wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem kilku (CZ, FI, FR, HU, IE, SK, SI), natomiast BE transponowało jedynie fakultatywny wyjątek zawarty w lit. a).

Niewiele państw członkowskich (EE, ES, FI, LV, LT, UK) transponowało fakultatywny przepis zawarty w art. 21 ust. 3, który umożliwia państwom członkowskim cofnięcie zezwolenia na pobyt, pozbawienie go lub odmówienie jego przedłużenia lub przyznania uchodźcy, do którego mają zastosowanie wyjątki od zasady non-refoulment wymienione w art. 21 ust. 2.

Informacje

W art. 22 państwa członkowskie zobowiązuje się do zapewnienia beneficjentom któregokolwiek ze statusów ochronnych dostępu do informacji o prawach i obowiązkach wynikających ze stosownego statusu jak najszybciej po nadaniu statusu i w języku, co do którego istnieje prawdopodobieństwo, że będzie dla nich zrozumiały. Przepis ten nie został transponowany przez AT, BE, FR, LT i RO. Ponadto odpowiednie normy krajowe nie zawsze określają, że taki dostęp do informacji należy zapewnić „jak najszybciej” po nadaniu statusu ochronnego (BG), że informacje należy podać w języku, co do którego istnieje prawdopodobieństwo, że będzie zrozumiały dla beneficjentów ochrony międzynarodowej (EE) lub co powinny zawierać podane informacje (ES, FI).

Utrzymanie jedności rodziny

W art. 23 określono zasady dotyczące utrzymania jedności rodziny w przypadku beneficjentów ochrony międzynarodowej np. dotyczące przyznania członkom rodziny, którzy już znajdują się na terytorium danego państwa członkowskiego, określonych praw i świadczeń. Osobisty zakres stosowania powyższych zasad określają przepisy zawarte w art. 2 lit. h) i art. 23 ust. 5.

Osoby, które należy uznać za członków rodziny beneficjenta ochrony międzynarodowej w celu utrzymania jedności rodziny, określono w art. 2 lit h). Przepis ten nakłada dwa ogólne założenia: że rodzina została założona już w kraju pochodzenia, i że członkowie rodziny przebywają w przedmiotowym państwie członkowskim. Pierwszy z tych warunków został transponowany przez większość państw członkowskich[43], natomiast drugi transponowały jedynie BE, ES, LT, LU, NL.

Na potrzeby przyznania świadczeń, o których mowa w art. 24-34 dyrektywy, niektóre państwa członkowskie nie uznają za członków rodziny partnerów stanu wolnego, z którymi beneficjenci pozostają w stałym związku (np. CY, HU, IE, LV, MT, PL, RO), inne natomiast takich partnerów uznają (np. BG, CZ, ES, FI, LT, LU, NL, PT, SE, UK). Dyrektywa dopuszcza takie rozbieżności pod warunkiem, że traktowanie par niepozostających w związku małżeńskim określa się w odniesieniu do przepisów lub praktyki państw członkowskich i pod warunkiem, że środki wykonawcze są zgodne z prawami podstawowymi, w szczególności z zasadą niedyskryminacji, o której wyraźnie mowa w motywach 10 i 11, i którą zapisano w art. 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, w tym z zasadą niedyskryminacji ze względu na orientację seksualną.

Art. 23 ust. 5 umożliwia państwom członkowskim przyjęcie szerszej definicji członków rodziny, obejmującej również bliskich krewnych, którzy żyli wspólnie jako część rodziny w czasie opuszczania kraju pochodzenia, i którzy byli w tamtym czasie całkowicie lub w głównej mierze na utrzymaniu beneficjenta ochrony międzynarodowej. Przedmiotowy przepis został transponowany formalnie (BE, BG, CY, CZ, EL, FI, IE, PT) lub w postaci wcześniej istniejących norm (AT i SE).

Do celów utrzymania jedności rodziny niektóre państwa członkowskie dodają kolejne kategorie, takie jak dorosłe dzieci niepozostające w związku małżeńskim, pod pewnymi warunkami, w tym zależności wynikającej z ich zdrowia fizycznego lub psychicznego (np. BG, EE, IE, SE) lub braku zdolności finansowej (EL). Niektóre dodają rodziców lub dziadków zależnych finansowo (np. CY, EE, EL, HU, IE, SE), rodzeństwo zależne lub cierpiące na niepełnosprawność umysłową lub fizyczną (np. HU, IE), innych zależnych członków rodziny (IE, ES) lub rodziców małoletnich bez opieki (np. CY, HU).

Jak wynika z dostępnych informacji, tylko jedno państwo członkowskie korzysta z możliwości zawartej w art. 23 ust. 2 dotyczącej stosowania szczególnych warunków przyznawania świadczeń członkom rodziny beneficjentów ochrony uzupełniającej (PL).

Zezwolenia na pobyt – art. 24

Zgodnie z art. 24 uchodźcom i beneficjentom ochrony uzupełniającej wydaje się zezwolenie na pobyt, ważne odpowiednio co najmniej trzy lata lub rok i odnawialne. Ma to miejsce tak szybko, jak tylko możliwe, po nadaniu statusu, chyba że istnieją poważne powody związane z bezpieczeństwem państwa lub porządkiem publicznym.

Jak wynika z dostępnych informacji, wiele państw członkowskich wydaje uchodźcom zezwolenia na pobyt ważne ponad trzy lata (AT, BE, BG, FI, HU, IE, LT, SI, SE, UK). Co najmniej siedem państw członkowskich udziela beneficjentom ochrony uzupełniającej zezwolenia na pobyt na więcej niż rok, przewidziany w dyrektywie jako okres minimalny: dwa lata (PL), trzy lata (BG, IE, SI), cztery lata lub więcej (HU, LV, NL, UK).

Dokumenty podróży – art. 25

W art. 25 ust. 2 zapisano, że państwa członkowskie wydają beneficjentom statusu ochrony uzupełniającej, którzy nie mogą otrzymać paszportów państwa, którego są obywatelami, dokumenty umożliwiające im podróżowanie, przynajmniej wtedy, gdy poważne względy natury humanitarnej wymagają ich obecności w innym państwie, chyba że istnieją poważne powody związane z bezpieczeństwem państwa lub porządkiem publicznym. Jedynie trzy państwa[44] stosują to ograniczenie w odniesieniu do powodów podróży (AT, ES, LU).

Dostęp do zatrudnienia – art. 26

Znaczna większość państw członkowskich zezwala na dostęp do rynku pracy nie tylko uchodźcom, ale również beneficjentom ochrony uzupełniającej. Jak wynika z dostępnych informacji, jedynie trzy państwa członkowskie (CY, DE i LU) korzystają z możliwości stosowania ograniczenia dopuszczanego przez art. 26 ust. 3. Zgłoszono kilka problemów w odniesieniu do dostępu beneficjentów ochrony uzupełniającej do edukacji dla dorosłych związanej z zatrudnieniem, szkolenia zawodowego i praktycznego doświadczenia zawodowego (CY, CZ, EE, LT, SK, SI, UK). Z drugiej strony niektóre państwa członkowskie zapewniają takie same prawa beneficjentom ochrony uzupełniającej i uchodźcom, jak obywatelom (np. FI, IE, RO).

Dostęp do kształcenia – art. 27

Zgodnie z art. 27 ust. 3 uchodźcy i beneficjenci ochrony uzupełniającej powinni być traktowani tak samo, jak obywatele w zakresie istniejących procedur przy uznawaniu zagranicznych dyplomów, certyfikatów i innych dowodów formalnych kwalifikacji. Kilka państw członkowskich nie transponowało powyższego przepisu (np. BG, LT, UK). W praktyce zgłoszono powtarzające się trudności wynikające z faktu, że beneficjenci ochrony międzynarodowej często nie posiadają dokumentów potwierdzających ich kwalifikacje.

Opieka społeczna – art. 28

Jak wynika z dostępnych informacji, niektóre państwa członkowskie[45] korzystają z możliwości ograniczenia beneficjentom ochrony uzupełniającej dostępu w ramach opieki społecznej do środków podstawowych zgodnie z art. 28 ust. 2. W LT wyłączono beneficjentów ochrony uzupełniającej z opieki społecznej ze względu na tymczasowy charakter zezwolenia na pobyt. W DE wprowadzono dodatkowe kryterium trzyletniego legalnego pobytu w odniesieniu do dotacji na wsparcie dzieci i kształcenie, przyznawanych beneficjentom ochrony uzupełniającej.

Opieka zdrowotna – art. 29

Jedynie LT i MT zdają się korzystać z zapewnionej w art. 29 ust. 2 możliwości ograniczenia beneficjentom ochrony uzupełniającej dostępu w ramach opieki zdrowotnej jedynie do świadczeń podstawowych. W AT, w związku z systemem federalnym, poziom świadczeń przyznawanych beneficjentom ochrony uzupełniającej zależy od regionu, który ich przyjmuje. W DE w przypadku ochrony uzupełniającej nie ma dostępu do niektórych szczególnych świadczeń dotyczących leczenia. Jak wynika z dostępnych informacji, kilka państw członkowskich (np. BG, EE, CZ, UK) nie transponowało obowiązku określonego w art. 29 ust. 3 dotyczącego zapewnienia równorzędnej opieki zdrowotnej beneficjentom ochrony międzynarodowej, mającym specjalne potrzeby; w innych zaś państwach wdrożenie tego obowiązku wydaje się problematyczne (np. LV, LT, IE, ES, RO).

Dostęp do zakwaterowania – art. 31

Kilka państw członkowskich (np. AT, IE LV, PL, SI) zdaje się zapewniać korzystniejsze przepisy w celu zapewnienia norm wymaganych w art. 21 Konwencji genewskiej, w którym wzywa się do „możliwie najbardziej korzystnego traktowania”. W odniesieniu do zakwaterowania w niektórych państwach członkowskich (np. IE, RO i SE) beneficjentom ochrony międzynarodowej przyznaje się takie same prawa, jak obywatelom.

Dostęp do ułatwień integracyjnych – art. 33

Co najmniej szesnaście państw członkowskich[46] nie wprowadza rozróżnienia między uchodźcami i beneficjentami ochrony uzupełniającej na potrzeby dostępu do ułatwień integracyjnych. Zapewniane programy integracyjne są jednak czasem bardzo ograniczone i mogą obejmować jedynie szkolenie językowe lub pożyczki finansowe. Zgodnie z doniesieniami w HU dostęp do programów integracyjnych przyznaje się beneficjentom ochrony międzynarodowej na podstawie uznaniowej i jest on nieskuteczny w związku z brakiem środków wykonawczych. Przepisy prawne w BG są mało precyzyjne i nie zapewniają trwałości programów. Kilka państw członkowskich (np. EE, IE, LV) nie zapewnia formalnie programów integracyjnych dla beneficjentów ochrony międzynarodowej. Zgodnie z doniesieniami obie grupy objęte ochroną mają jednak dostęp do ułatwień integracyjnych w niektórych z powyższych państw członkowskich (np. IE).

WNIOSEK

Zidentyfikowano kilka obszarów, w których transpozycja dyrektywy była niepełna lub nieprawidłowa. Obejmuje to również wdrażanie niższych norm niż te ustanowione w dyrektywie. Stwierdzono niedociągnięcia w przepisach samej dyrektywy, a brak precyzji i dwuznaczność niektórych pojęć, takich jak podmioty udzielające ochrony, ochrona wewnętrzna, przynależność do szczególnej grupy społecznej, doprowadziły do znacznych rozbieżności w interpretacjach państw członkowskich. Dlatego też istnieją znaczne dysproporcje między państwami członkowskimi w zakresie udzielania ochrony i jej form . Co więcej, znaczna część decyzji podejmowanych w pierwszej instancji, opartych na niewystarczająco jasnych i precyzyjnych kryteriach, jest uchylana w przypadku złożenia odwołania.

Ocena wdrażania dyrektywy wykazuje, że w praktyce niewiele państw członkowskich korzysta z możliwości rozróżnienia między uchodźcami i beneficjentami ochrony uzupełniającej w odniesieniu do zakresu udzielanej ochrony. Z drugiej strony poziom ochrony udzielanej w poszczególnych państwach członkowskich jest różny, co wpływa na przepływy azylowe i jest przyczyną wtórnego przemieszczania się.

Niniejsze sprawozdanie wykazuje, że cel, jakim jest stworzenie równych szans w odniesieniu do kwalifikowania i statusu beneficjentów ochrony międzynarodowej oraz zakresu udzielanej ochrony nie został w pełni osiągnięty podczas pierwszej fazy harmonizacji.

Komisja będzie nadal badać i śledzić wszystkie przypadki, w których stwierdzono problemy związane z transpozycją lub z wdrażaniem, aby zapewnić prawidłowe stosowanie wspólnych norm określonych przez dyrektywę, w szczególności w odniesieniu do pełnego przestrzegania praw określonych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, oraz aby zmniejszyć zakres rozbieżności. Kwestię rozbieżności we wdrażaniu dyrektywy przez państwa członkowskie, wynikających z nieprecyzyjności i dwuznaczności samych norm, można rozwiązać jedynie przez zmianę odpowiednich przepisów. W oparciu o szczegółową ocenę wdrażania dyrektywy Komisja w dniu 21 października 2009 r. przyjęła wniosek dotyczący przekształcenia dyrektywy w sprawie kwalifikowania w celu usunięcia stwierdzonych niedociągnięć.

[1] Dz.U. L 304 z 30.9.2004, s. 12.

[2] W niniejszym sprawozdaniu „państwa członkowskie” oznaczają państwa członkowskie związane niniejszą dyrektywą.

[3] Wrzesień 2008 r. - analiza zlecona Academic Network for Legal Studies on Immigration and Asylum in Europe „Odysseus”.

[4] Inne badania obejmują: UNHCR, „Asylum in the European Union, A study on the implementation of the Qualification Directive”, listopad 2007 r.; ELENA/ECRE, „The impact of the EU Qualification Directive on International protection”, październik 2008 r.; ECRE „Complementary Protection in Europe”, lipiec 2009 r., France Terre d'Asile, „Asile La protection subsidiaire en Europe: Un mosaïque de droits”, Les cahiers du social nr 18, wrzesień 2008 r.; Vluchtelingenwerk Nederland/ECRE, „Networking on the Transposition of the Qualification Directive”, grudzień 2008 r., Uniwersytet w Nijmegen, „The Qualification Directive: Central themes, Problem issues, and Implementation in selected MS”, Karin Zwaan (red.), 2007 r.

[5] Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie minimalnych norm dotyczących kwalifikowania i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub beneficjentów ochrony międzynarodowej oraz zakresu udzielanej ochrony (przekształcenie) przyjęty w dniu 21 października 2009 r. COM(2009)551, wraz z oceną skutków, SEC(2009) 1374. Dokumenty dostępne są pod następującym adresem internetowym: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=pl&DosId=198704.

[6] FI, EL, ES, HU, IT, LV, NL, PL, PT, SI, SE.

[7] Sprawozdanie Odysseus uwzględnia wszystkie państwa członkowskie związane dyrektywą z wyjątkiem MT.

[8] Plan polityki azylowej: zintegrowana strategia ochrony na całym obszarze UE, COM(2008) 360.

[9] Dz.U. L 326 z 13.12.2005, s. 13.

[10] Sprawy C-2008/220, C-2008/190, C-2008/19, C-2008/269, C-2008/543.

[11] Sprawa C-293/08, wyrok z dnia 5 lutego 2009 r., Komisja przeciwko Finlandii ; sprawa C-256/08, wyrok z dnia 30 kwietnia 2009 r., Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu ; C-322/08, wyrok z dnia 14 maja 2009 r., Komisja przeciwko Szwecji ; C-272/08, wyrok z dnia 9 lipca 2009 r., Komisja przeciwko Hiszpanii.

[12] Jako ostatnie państwo członkowskie pełnej transpozycji dyrektywy dokonała SE, przyjmując ustawę, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r.

[13] AT, BE, EE, FI, DE, HU, LU, LV, PL, PT, SK, SI.

[14] AT, BG, CY, DE, EL, HU, LU, PL, PT, RO, SI.

[15] AT, BG, EE, FI, FR, LT, NL, PL, PT, RO, SK, SI, SE.

[16] CZ, FI, FR, HU, LU, MT, NL, PL, RO.

[17] CY, DE, HU, IE, LU, MT, NL, PT, SI, UK.

[18] AT, BE, BG, DE, IE, NL, PL, RO, SK, SI, UK.

[19] AT, BE, BG, DE, EE, HU, LT, NL, SI, SE.

[20] Konwencja genewska dotycząca statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r., uzupełniona o protokół nowojorski z dnia 31 stycznia 1967 r.

[21] AT, BE, BG, CZ, DE, ES, FI, FR, PL, PT, SI, SK, UK.

[22] EE, EL, ES, HU, IE, LV, LU, NL, RO, SE.

[23] BE, BG, CZ, FI, FR, HU, IE, LU, ES, SE.

[24] AT, BE, CZ, DE, EL, ES, HU, LT.

[25] Do Trybunału zwrócono się o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym odnośnie do zagadnienia, czy istnienie poważnego i zindywidualizowanego zagrożenia życia lub integralności osoby wnoszącej o ochronę uzupełniającą jest uzależnione od tego, czy przedstawi ona dowód na to, że stanowi konkretny cel przemocy ze względu na elementy charakteryzujące jej sytuację osobistą, a w przypadku odpowiedzi negatywnej - na podstawie jakich kryteriów można stwierdzić istnienie takiego zagrożenia. Trybunał stwierdził, że istnienie poważnego i zindywidualizowanego zagrożenia życia lub integralności osoby wnoszącej o ochronę uzupełniającą nie jest uzależnione od przedstawienia dowodu na to, że stanowi ona konkretny cel przemocy ze względu na elementy charakteryzujące jej sytuację osobistą. Ponadto wskazał, że można wyjątkowo stwierdzić istnienie takiego zagrożenia, kiedy powszechne stosowanie przemocy, charakteryzujące trwający konflikt zbrojny, osiągnęło poziom na tyle wysoki, że istnieją istotne podstawy, aby uznać, iż jeśli taka osoba wróci do danego państwa lub regionu, może rzeczywiście być poważnie zagrożona, wyłącznie w wyniku jej obecności na terytorium tego państwa lub regionu.

[26] BE, IE, UK w przypadku utraty statusu oraz BE i PL w przypadku wyłączenia z możliwości uzyskania statusu uchodźcy.

[27] BG, CY, CZ, EE, IE, LU, LV, PL, SK, SI, ES, SE, UK.

[28] W odniesieniu do art. 11: BG, CZ, EE, ES, LT, PT; w odniesieniu do art. 16: BG, DE, LT, PT, SI.

[29] Art. 12: DE, IT, PT, SK, SI, FI, LT, RO, UK; art. 14 ust. 3: CZ, PL; art. 17: EE, FR, LT, PT, SK, SI, UK.

[30] AT, BE, CY, CZ, FR, EL, IE, LV, NL, PL, RO, SK, SI, ES.

[31] W odniesieniu do statusu uchodźcy: AT, DE, NL, PL; w odniesieniu do ochrony uzupełniającej: NL, PL.

[32] W odniesieniu do statusu uchodźcy: DE, NL, PL; w odniesieniu do ochrony uzupełniającej: DE, NL, PL.

[33] W odniesieniu do statusu uchodźcy: BG, CZ, EE, EL, IT, LV, LT, LU, NL, PL, RO; w odniesieniu do ochrony uzupełniającej: BG, CZ, EL, LV, LT, LU, NL, PL, RO.

[34] W odniesieniu do statusu uchodźcy: BG, EL, LV, LT, LU, NL, PL, RO; w odniesieniu do ochrony uzupełniającej: BG, EL, LV, LT, LU, NL, PL, RO.

[35] BE, CY, FI, DE, HU, IE, PT, SI, ES, SE.

[36] AT, BE, CY, CZ, FI, DE, HU, IE, PT, SK, SI, ES, SE, UK.

[37] AT, BE, BG, IT, LV, LT, NL, UK – IE opiera się na przepisie ogólnym prawa wewnętrznego.

[38] AT, BE, BG, CY, CZ, EE, FR, LV, IT, PT, ES, UK.

[39] Sprawy połączone C-175/08, C-176/08, C-178/08 i C-179/08, Salahadin Abdulla , Hasan , Adem and Rashi , Jama : Trybunał przede wszystkim stwierdził, że do utraty statusu uchodźcy dochodzi, jeżeli w wyniku znaczącej i trwałej zmiany okoliczności panujących w danym państwie trzecim ustały okoliczności uzasadniające obawę danej osoby przed prześladowaniem, a nie istnieją inne powody uzasadniające obawę przed prześladowaniem. Właściwe organy muszą zweryfikować, czy określone w art. 7 ust. 1 podmioty udzielające ochrony podjęły racjonalne działania mające na celu zapobieżenie prześladowaniom. Muszą zatem one zapewnić między innymi skuteczny system prawny pozwalający na wykrywanie działań stanowiących prześladowanie, ściganie takich działań i karanie za nie oraz zapewnić, że w przypadku pozbawienia zainteresowanego obywatela statusu uchodźcy, będzie on miał dostęp do takiej ochrony. Zmiana okoliczności ma charakter „znaczący i trwały”, jeżeli czynniki, które uzasadniały obawy uchodźcy przed prześladowaniem, mogą zostać uznane za wyeliminowane na trwałe. Wiąże się to z brakiem uzasadnionych obaw przed aktami prześladowania stanowiącymi „poważne naruszenie praw człowieka”.

[40] Sprawa C-31/09, Bolbol Nawras ; opinia rzecznika generalnego Sharpstona z dnia 4 marca 2010 r.

[41] Sprawy C-57/09, Cemalettin Polat i C-101/09, Ayhan Ciftci.

[42] BE, BG, CZ, EE, ES, IE, LT, LU, LV, NL, RO, UK.

[43] AT, BE, BG, EE, ES, DE, LU, LV, LT, NL, PT, RO, SI, SK, SE, UK.

[44] spośród 19 państw członkowskich, które odpowiedziały na badanie przeprowadzone przez Komisję.

[45] np. AT, DE, LU, LV, PT, SK.

[46] BG, BE, ES, FR, HU, IE, IT, LT, LU, NL, PL, PT, RO, SI, SE, UK.