Rezolucja Parlamentu Europejskiego

z dnia 22 kwietnia 2008 r.

zawierająca uwagi stanowiące integralną część decyzji w sprawie absolutorium z wykonania budżetu Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej na rok budżetowy 2006

PARLAMENT EUROPEJSKI,

uwzględniając ostateczne roczne sprawozdania finansowe Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej za rok budżetowy 2006 [1],

uwzględniając sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego na temat ostatecznych rocznych sprawozdań finansowych Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej za rok budżetowy 2006, wraz z odpowiedziami agencji [2],

uwzględniając zalecenie Rady z dnia 12 lutego 2008 r. (5843/2008 – C6-0084/2008),

uwzględniając Traktat WE, w szczególności jego art. 276,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich [3], w szczególności jego art. 185,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r. w sprawie utworzenia Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej [4], w szczególności jego art. 30,

uwzględniając rozporządzenie Komisji (WE, Euratom) nr 2343/2002 z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie ramowego rozporządzenia finansowego dotyczącego organów określonych w art. 185 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 [5], w szczególności jego art. 94,

uwzględniając art. 71 regulaminu, jak również załącznik V do regulaminu,

uwzględniając sprawozdanie Komisji Kontroli Budżetowej oraz opinię Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (A6-0126/2008),

A. mając na uwadze, że Trybunał Obrachunkowy oświadczył, iż uzyskał wystarczającą pewność, że sprawozdanie finansowe za rok budżetowy 2006 jest wiarygodne oraz że transakcje leżące u podstaw sprawozdania zostały przeprowadzone legalnie i prawidłowo,

B. mając na uwadze fakt, że rok 2006 był pierwszym rokiem niezależności finansowej Agencji;

Kwestie ogólne, które odnoszą się do zagadnień horyzontalnych dotyczących agencji UE, a tym samym mają znaczenie także dla procedur udzielania absolutorium poszczególnym agencjom

1. zauważa, że w 2006 r. budżety 24 agencji i innych organów zdecentralizowanych skontrolowanych przez Trybunał Obrachunkowy wyniosły ogółem 1080,5 mln EUR (największym budżetem, w wysokości 271 mln EUR, dysponowała Europejska Agencja Odbudowy, a budżetem najmniejszym, wynoszącym 5 mln EUR – Europejskie Kolegium Policyjne (CEPOL));

2. zaznacza, że do zewnętrznych organów UE podlegających procedurze kontroli i udzielania absolutorium należą obecnie nie tylko tradycyjne agencje regulacyjne, lecz również agencje wykonawcze utworzone w celu realizacji konkretnych programów, a w najbliższej przyszłości będą to także wspólne przedsięwzięcia ustanowione w formie partnerstw publiczno-prywatnych (wspólne inicjatywy technologiczne);

3. zauważa, że w przypadku Parlamentu liczba agencji podlegających procedurze udzielania absolutorium zmieniała się w sposób następujący: rok budżetowy 2000: 8; 2001: 10; 2002: 11; 2003: 14; 2004: 14; 2005: 16; 2006: 20 agencji regulacyjnych i 2 agencje wykonawcze (nie licząc 2 agencji kontrolowanych przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, lecz podlegających wewnętrznej procedurze udzielania absolutorium);

4. stwierdza zatem, że proces kontroli/udzielania absolutorium stał się uciążliwy i nieproporcjonalny, biorąc pod uwagę względną wysokość budżetów agencji/organów zdecentralizowanych; zobowiązuje właściwą komisję parlamentarną do przeprowadzenia szeroko zakrojonego przeglądu procesu udzielania absolutorium agencjom i organom zdecentralizowanym z myślą o opracowaniu prostszego i bardziej racjonalnego podejścia, uwzględniając fakt, że w przyszłych latach trzeba będzie sporządzać oddzielne sprawozdania z udzielenia absolutorium coraz większej liczbie organów;

Rozważania podstawowe

5. zwraca się do Komisji, aby przed utworzeniem nowej agencji lub reformą agencji istniejącej przedstawiała jednoznaczne informacje dotyczące następujących aspektów: rodzaj agencji, cele agencji, wewnętrzna struktura zarządzania, produkty, usługi, główne procedury, grupa docelowa, klienci agencji i zainteresowane strony, oficjalne stosunki z podmiotami zewnętrznymi, odpowiedzialność za budżet, planowanie finansowe oraz polityka kadrowa;

6. nalega, aby prace każdej agencji regulowane były sporządzaną przez agencję i właściwą DG roczną umową dotyczącą działalności, która powinna zawierać główne cele na nadchodzący rok, ramy finansowe oraz jasne wskaźniki umożliwiające pomiar wyników;

7. nalega, aby działalność agencji podlegała regularnej kontroli (oraz kontroli ad hoc) Trybunału Obrachunkowego lub innego niezależnego audytora; uważa, że kontrole te nie powinny ograniczać się do tradycyjnych elementów zarządzania finansami i właściwego wykorzystania finansów publicznych, lecz powinny dotyczyć również efektywności i skuteczności administracji oraz obejmować ocenę każdej agencji pod kątem zarządzania finansami;

8. jest zdania, że w przypadku agencji, które stale zawyżają swe potrzeby budżetowe, należy zastosować potrącenia techniczne w oparciu o liczbę nieobsadzonych stanowisk; wyraża opinię, że w perspektywie długoterminowej doprowadzi to zmniejszenia dochodów przeznaczonych dla agencji, a więc również obniżki kosztów administracyjnych;

9. za poważny problem uznaje fakt krytykowania niektórych agencji za nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zamówień publicznych, rozporządzenia finansowego, regulaminu pracowniczego itd.; uważa, że główną tego przyczyną jest fakt, że przepisy i rozporządzenie finansowe są dostosowane do większych instytucji, a większość mniejszych agencji nie dysponuje masą krytyczną umożliwiającą spełnienie wymogów regulacyjnych; dlatego zwraca się do Komisji o szybkie znalezienie rozwiązania w celu poprawy efektywności poprzez połączenie funkcji administracyjnych rozmaitych agencji, co pozwoli osiągnąć masę krytyczną (przy uwzględnieniu niezbędnych zmian podstawowych przepisów regulujących agencje i ich budżetową niezależność) lub o pilne opracowanie odpowiednich przepisów dla agencji (w szczególności przepisów wykonawczych), które umożliwią agencjom pełne przestrzeganie wymogów;

10. nalega, aby podczas opracowywania wstępnego projektu budżetu Komisja uwzględniała wyniki wykonania budżetu przez poszczególne agencje w poprzednich latach, zwłaszcza w roku n-1, oraz dokonywała odpowiedniej rewizji budżetu wnioskowanego przez poszczególne agencje; zwraca się do właściwej komisji o honorowanie tej rewizji, a jeśli Komisja jej nie dokona, do wprowadzenia zmian w omawianym budżecie, tak aby odpowiadał on realistycznej kwocie dostosowanej do potrzeb i możliwości wykonania budżetu przez omawianą agencję;

11. przypomina o swojej decyzji w sprawie absolutorium za rok budżetowy 2005, w której zwrócił się do Komisji z prośbą o przedstawianie co pięć lat analizy wartości dodanej każdej działającej agencji; zachęca wszystkie właściwe instytucje, aby w przypadku negatywnej oceny wartości dodanej agencji podjęły niezbędne kroki, zmieniając mandat tej agencji lub ją likwidując; zwraca uwagę, że w 2007 r. Komisja nie przeprowadziła ani jednej oceny; nalega, aby Komisja przedstawiła przynajmniej pięć takich ocen przed podjęciem decyzji w sprawie absolutorium za rok budżetowy 2007, zaczynając od najstarszych agencji;

12. uważa, że należy szybko wprowadzić zalecenia Trybunału Obrachunkowego, aby poziom subsydiów wypłacanych agencjom był zgodny z ich faktycznymi potrzebami finansowymi; uważa ponadto, że poprawki do ogólnego rozporządzenia finansowego powinny być zawarte w ramowym rozporządzeniu finansowym agencji i w ich różnych indywidualnych rozporządzeniach finansowych;

Sposób przedstawienia danych sprawozdawczych

13. zauważa, że agencje nie stosują jednego standardowego podejścia, jeśli chodzi o sposób przedstawienia ich działalności w przedmiotowym roku budżetowym i ich rachunków i sprawozdań w sprawie zarządzania budżetem i finansami ani wskazanie, czy dyrektor agencji powinien sporządzić poświadczenie wiarygodności; zauważa, że nie wszystkie agencje dokonują wyraźnego rozróżnienia pomiędzy a) przedstawieniem pracy agencji społeczeństwu a b) sprawozdaniami technicznymi z zarządzania budżetem i finansami;

14. zauważa, że chociaż stałe instrukcje Komisji dotyczące przygotowywania sprawozdań z działalności nie wymagają jednoznacznie od agencji sporządzenia poświadczenia wiarygodności, wielu dyrektorów poświadczenia te sporządziło w odniesieniu do roku 2006, a w jednym przypadku zostało wniesione istotne zastrzeżenie;

15. przypomina swoją rezolucję z dnia 12 kwietnia 2005 r. [6], w którym zachęcał dyrektorów agencji, aby odtąd do swojego rocznego sprawozdania z działalności, które jest przedstawiane razem z informacjami finansowymi i na temat zarządzania, dołączali poświadczenie wiarygodności dotyczące zgodności z prawem i prawidłowości operacji, podobne do oświadczeń podpisywanych przez dyrektorów generalnych Komisji;

16. zwraca się do Komisji o wprowadzenie odpowiednich zmian do jej stałych instrukcji dla agencji;

17. proponuje ponadto, aby Komisja podjęła współpracę z agencjami w celu sporządzenia zharmonizowanego modelu, który obowiązywałby wszystkie agencje i organy zdecentralizowane i zawierał wyraźne rozróżnienie pomiędzy

- przeznaczonym dla ogółu czytelników sprawozdaniem rocznym z działalności, pracy i osiągnięć danego organu,

- sprawozdaniami finansowymi i sprawozdaniem z wykonania budżetu,

- sprawozdaniem z działalności podobnym do sprawozdań z działalności dyrektorów generalnych Komisji,

- poświadczeniem wiarygodności podpisywanym przez dyrektora organu, wraz z ewentualnymi zastrzeżeniami lub uwagami, które dyrektor uzna za warte uwzględnienia przez organ udzielający absolutorium;

Ogólne ustalenia Trybunału Obrachunkowego

18. zwraca uwagę na ustalenie Trybunału (sprawozdanie roczne, pkt 10.29 [7], zgodnie z którym transfer środków na subsydia dokonywany przez Komisję z budżetu wspólnotowego nie jest oparty na wystarczająco uzasadnionych oszacowaniach potrzeb finansowych agencji oraz że fakt ten w połączeniu z wysokością środków przeniesionych prowadzi do dysponowania przez agencje znacznymi zasobami finansowymi; ponadto zwraca uwagę na zalecenie Trybunału, aby poziom subsydiów wypłacanych agencjom był zgodny z ich faktycznymi potrzebami;

19. zauważa, że na koniec 2006 r. 14 agencji wciąż nie wprowadziło systemu księgowego ABAC (sprawozdanie roczne, przypis do pkt 10.31);

20. odnotowuje uwagę Trybunału (sprawozdanie roczne, pkt 1.25) dotyczącą rozliczeń międzyokresowych biernych za niewykorzystane urlopy, które są uwzględniane przez niektóre agencje; zaznacza, że w poświadczeniu wiarygodności Trybunał zgłosił zastrzeżenia w przypadku trzech agencji (Europejskie Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego (CEDEFOP), CEPOL i Europejska Agencja Kolejowa) w odniesieniu do roku 2006 (2005 r.: CEDEFOP, Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności, Europejska Agencja Odbudowy);

Kontrola wewnętrzna

21. przypomina, że zgodnie z art. 185 ust. 3 rozporządzenia finansowego audytor wewnętrzny Komisji jest również audytorem wewnętrznym agencji regulacyjnych, które otrzymują dotacje pokrywane z budżetu UE; zaznacza, że audytor wewnętrzny podlega zarządowi i dyrektorowi danej agencji;

22. zwraca uwagę na zastrzeżenie zawarte w rocznym sprawozdaniu z działalności audytora wewnętrznego za 2006 r. o następującej treści:

"Audytor wewnętrzny Komisji nie może właściwie wypełnić określonych w art. 185 rozporządzenia finansowego obowiązków wewnętrznego audytora organów wspólnotowych z powodu braku zasobów kadrowych";

23. przyjmuje jednak do wiadomości uwagę audytora wewnętrznego, który w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2006 r. stwierdza, że od 2007 r. wszystkie agencje regulacyjne będą corocznie podlegały kontroli wewnętrznej przeprowadzanej przez Służbę Audytu Wewnętrznego (IAS) dysponującą dodatkowymi zasobami kadrowymi przyznanymi przez Komisję;

24. zwraca uwagę na coraz większą liczbę agencji regulacyjnych i wykonawczych oraz wspólnych przedsięwzięć, które na mocy art. 185 rozporządzenia finansowego podlegają kontroli przeprowadzanej przez IAS; zwraca się do Komisji o poinformowanie właściwej komisji parlamentarnej, czy zasoby kadrowe, którymi dysponuje IAS, będą wystarczające do przeprowadzania corocznych kontroli wszystkich takich organów w przyszłych latach;

25. zauważa, że zgodnie z wymogiem określonym w art. 72 ust. 5 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2343/2002 każdego roku każda agencja przesyła organowi udzielającemu absolutorium oraz Komisji sprawozdanie sporządzone przez dyrektora, podsumowujące liczbę i rodzaj kontroli wewnętrznych przeprowadzonych przez audytora wewnętrznego oraz zalecenia i działania podjęte odnośnie do tych zaleceń; zwraca się do agencji o sprecyzowanie, czy wymaganie to jest spełniane, a jeśli tak – to w jaki sposób;

26. w odniesieniu do zdolności do przeprowadzania kontroli wewnętrznych – zwłaszcza w mniejszych agencjach – zwraca uwagę na propozycję, którą w dniu 14 września 2006 r. audytor wewnętrzny przedstawił właściwej komisji parlamentarnej, a która dotyczy zezwolenia mniejszym agencjom na zakup usług z zakresu kontroli wewnętrznej od sektora prywatnego;

Ocena agencji

27. przypomina wspólne oświadczenie Parlamentu, Rady i Komisji [8] uzgodnione na posiedzeniu pojednawczym przed posiedzeniem Rady ECOFIN ds. budżetu w dniu 13 lipca 2007 r., w którym apelowano o (i) spis agencji, które Komisja zamierza ocenić, oraz (ii) spis już ocenionych agencji wraz z podsumowaniem najważniejszych ustaleń;

Procedury dyscyplinarne

28. zauważa, że ze względu na swoją wielkość poszczególne agencje mają trudności z tworzeniem rad dyscyplinarnych ad hoc złożonych z pracowników znajdujących się na odpowiednim szczeblu hierarchii zawodowej oraz że IDOC (Biuro Dochodzeń i Postępowań Dyscyplinarnych) Komisji nie jest organem właściwym dla agencji; wzywa agencje do rozważenia możliwości utworzenia międzyagencyjnej rady dyscyplinarnej;

Projekt porozumienia międzyinstytucjonalnego

29. przypomina projekt porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie utworzenia ram prawnych dla europejskich agencji regulacyjnych przedstawiony przez Komisję (COM(2005) 59), którego celem było ustanowienie horyzontalnych ram dla tworzenia, struktury, funkcjonowania, oceny i kontroli europejskich agencji regulacyjnych; zauważa, że projekt ten stanowi pożyteczną inicjatywę w ramach wysiłków zmierzających do racjonalizacji tworzenia i działania agencji; zwraca uwagę na stwierdzenie Komisji zawarte w sprawozdaniu podsumowującym za 2006 r. (pkt 3.1, COM(2007) 274), że chociaż po opublikowaniu projektu postępy w negocjacjach utknęły w martwym punkcie, pod koniec 2006 r. ponownie podjęto merytoryczną dyskusję, tym razem na forum Rady; wyraża ubolewanie w związku z faktem, że dalsze postępy w kierunku przyjęcia projektu nie były możliwe;

30. w związku z tym z zadowoleniem przyjmuje zobowiązanie Komisji do przedstawienia komunikatu w sprawie przyszłości agencji regulacyjnych w roku 2008;

Agencje samofinansujące się

31. przypomina, że w przypadku dwóch agencji samofinansujących się absolutorium dyrektorowi udziela rada administracyjna; zauważa, że obydwie agencje odnotowują wysokie skumulowane nadwyżki z przychodów z opłat przeniesionych z lat ubiegłych:

- Urząd Harmonizacji Rynku Wewnętrznego – środki pieniężne i ekwiwalenty środków pieniężnych: 281 mln EUR [9],

- Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin – środki pieniężne i ekwiwalenty środków pieniężnych: 18 mln EUR [10];

Kwestie szczegółowe

32. odnotowuje uwagę zawartą w sprawozdaniu Trybunału Obrachunkowego za 2006 r., w której stwierdza on, że w roku budżetowym 2006 wskaźnik wykorzystania środków na zobowiązania wyniósł 85 %; wskaźnik środków przeniesionych przekroczył 70 % ogółem, a prawie 85 % w przypadku wydatków operacyjnych; odsetek przesunięć środków między rozdziałami lub tytułami w ciągu roku przekroczył pułap 10 % przewidziany w rozporządzeniu finansowym, w związku z czym budżetowa zasada specyfikacji nie była ściśle przestrzegana;

33. zauważa ponadto że zobowiązania prawne zaciągnięto przed zobowiązaniami budżetowymi wbrew przepisom rozporządzenia finansowego agencji, a kryteria i procedury stosowane przy rekrutacji pracowników nie były zgodne z ogólnymi przepisami regulaminu pracowniczego;

34. przyjmuje do wiadomości odpowiedź agencji, że wysoki wskaźnik środków przeniesionych na 2007 r. wynika z wewnętrznych problemów związanych z okresem początkowym agencji oraz z faktu, że znaczne zasoby finansowe udostępniono bardzo późno w ciągu 2006 r.; z powodu braku środków w okresie początkowym i trudności w rekrutacji potencjalnych pracowników nie mogła ona w pełni wdrożyć standardowych procedur w stosunku do większości procedur rekrutacji rozpoczętych w ciągu 2006 r.;

35. wyraża ubolewanie z powodu, że Agencja – celu przyciągnięcia pracowników i możliwie jak najszybszego zapewnienia operacyjności – musiała zastosować procedury rekrutacyjne, które nie są w pełni zgodne z ogólnymi przepisami wykonawczymi regulaminu pracowniczego;

36. wzywa Agencję i Komisje do usprawnienia w przyszłości planowania potrzeb budżetowych i personalnych Agencji;

37. na podstawie sprawozdania finansowego Agencji (bilans) stwierdza, że według stanu na dzień 31 grudnia 2006 r. Agencja dysponował środkami pieniężnymi w wysokości 14,3 mln EUR (dotacje wspólnotowe wyniosły 15,2 mln EUR, a budżet roczny – 19,2 mln EUR);

38. przypomina, że podczas gdy w pierwszym roku istnienia Agencji jej budżet wyniósł 6,2 mln EUR, to w 2006 r. został on dwukrotnie zmieniony przez władzę budżetową, która podwyższyła go z 12,3 mln EUR do 19,2 mln EUR; zwraca uwagę na zawarte w sprawozdaniu rocznym stwierdzenie, że późne udostępnienie dodatkowych funduszy przyznanych Agencji w październiku 2006 r. spowodowało problemy w wydatkowaniu środków, których wysokość przekroczyła zdolności absorpcyjne agencji;

39. na podstawie sprawozdania finansowego zauważa ponadto że na dzień 31 grudnia 2006 r. obsadzonych było jedynie 9 z 18 stanowisk z grupy AD;

40. zwraca uwagę na za fragment sprawozdania rocznego Agencji za 2006 r., w którym stwierdza ona, że Agencja uzyskała całkowitą niezależność finansową dopiero w dniu 1 października 2006 r., a przed tą datą wszystkie wydatki związane ze sprawami administracyjnymi były zatwierdzane przez DG JLS Komisji w Brukseli.

41. wzywa Agencję do poprawy swego zarządzania finansowego, szczególnie w odniesieniu do wzrostu jej budżetu na rok finansowy 2007 i 2008.

[1] Dz.U. C 261 z 31.10.2007, s. 7.

[2] Dz.U. C 309 z 19.12.2007, s. 29.

[3] Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1.

[4] Dz.U. L 349 z 25.11.2004, s. 1.

[5] Dz.U. L 357 z 31.12.2002, s. 72.

[6] Wszystkie rezolucje dotyczące agencji zostały opublikowane w Dz.U. L 196 z 27.7.2005.

[7] Dz.U. C 273 z 15.11.2007, s. 1.

[8] Dokument Rady DS 605/1/07 Rev1.

[9] Źródło: Sprawozdanie dotyczące sprawozdania finansowego Urzędu Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego za rok budżetowy 2006, wraz z odpowiedziami Urzędu (Dz.U. C 309 z 19.12.2007, s. 141).

[10] Źródło: Sprawozdanie dotyczące sprawozdania finansowego Wspólnotowego Urzędu Ochrony Odmian Roślin za rok budżetowy 2006, wraz z odpowiedziami Urzędu (Dz.U. C 309 z 19.12.2007, s. 135).

--------------------------------------------------