PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 175/73

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie „zielonej księgi — Skuteczne wykonywanie orzeczeń w Unii Europejskiej: dostępność informacji o majątku dłużnika”

COM(2008) 128 wersja ostateczna

(2009/C 175/12)

Dnia 6 marca 2008 r. Komisja Europejska, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

zielonej księgi — Skuteczne wykonywanie orzeczeń w Unii Europejskiej: dostępność informacji o majątku dłużnika.

COM(2008) 128 wersja ostateczna.

Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 6 listopada 2008 r. Sprawozdawcą był Jorge PEGADO LIZ.

Na 449. sesji plenarnej w dniach 3–4 grudnia 2008 r. (posiedzenie z 3 grudnia 2008 r.), Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 161 do 2–7 osób wstrzymało się od głosu — przyjął następującą opinię:

1. Wnioski

1.1 Zielona księga w sprawie skutecznego wykonywania orzeczeń w Unii Europejskiej: dostępność informacji o majątku dłużnika (COM(2008) 128 wersja ostateczna z dnia 6 marca 2008 r.) jest kontynuacją zielonej księgi w sprawie zajmowania rachunków bankowych (COM(2006) 618 wersja ostateczna) i wpisuje się w szeroki zestaw środków, które Komisja przyjęła w celu utworzenia europejskiego obszaru sądowego mającego wspierać, pod względem aspektów sądowych, proces realizacji jednolitego rynku.

1.2 EKES zasadniczo popiera te inicjatywy, lecz jednocześnie podkreśla potrzebę ich właściwego uzasadnienia w kategoriach pomocniczości i proporcjonalności. Inicjatywy te powinny również być zgodne z podstawowymi zasadami prawa proceduralnego cywilnego, które są wspólne dla wszystkich państw członkowskich, oraz w pełni szanować prawa podstawowe obywateli.

1.3 Zarówno w opinii w sprawie poprzedniej zielonej księgi, dotyczącej zajmowania rachunków bankowych, jak i w niniejszej opinii, EKES przyjął pogląd, że inicjatywy są nieodpowiednio ukierunkowane na konkretne sytuacje, do których mają się odnosić. Kilka przedstawionych środków także w znacznym stopniu wykracza pod względem proporcjonalności poza to, co jest niezbędne i możliwe do osiągnięcia za pomocą istniejących środków krajowych. W niektórych przypadkach środki te mogą wręcz skutkować naruszeniem praw podstawowych, takich jak prawo do prywatności lub obiektywna możliwość obrony.

1.4 Zdaniem EKES-u, w obecnie rozpatrywanych obszarach można i trzeba osiągnąć znaczne postępy dzięki lepszej współpracy między organami krajowymi, większej skuteczności i przyspieszeniu pracy istniejących systemów krajowych, lepszemu dostępowi do istniejących rejestrów i informacji, szerszej wymianie informacji oraz większej wiedzy na temat sposobu działania innych krajowych systemów i sposobów ich uelastycznienia.

1.5 EKES zdecydowanie sprzeciwia się zatem koncepcjom: utworzenia centralnego rejestru obywateli europejskich, umożliwienia wierzycielom całkowitego i powszechnego dostępu do ewidencji prowadzonych na potrzeby systemów zabezpieczenia społecznego i dla celów podatkowych oraz przyjęcia standardowego wspólnotowego formularza oświadczenia wyszczególniającego wszystkie składniki majątku dłużnika.

1.6 Komitet uważa, że utworzenie porównawczej bazy danych, przygotowanej przez kompetentnych profesjonalistów i aktualizowanej na bieżąco, mogłoby pomóc stworzyć jaśniejszy obraz krajowych systemów wykonywania orzeczeń oraz ich funkcjonowania w praktyce.

1.7 Wreszcie EKES sugeruje, aby zwrócić uwagę na szereg alternatywnych inicjatyw (zob. punkt 5.8), których cel jest taki sam, jak cel przedstawiony w zielonej księdze, ale nie wymagają dodatkowych wspólnotowych przepisów prawnych.

2. Streszczenie zielonej księgi

2.1 Publikując omawianą zieloną księgę, Komisja rozpoczyna drugi proces konsultacji (1) z zainteresowanymi stronami na temat sposobów poprawy wykonywania orzeczeń, w tym przypadku dotyczący sposobów przezwyciężenia problemów wynikających z trudności w dostępie do wiarygodnych informacji o miejscu pobytu albo siedzibie dłużnika lub o jego majątku.

2.2 Komisja uważa, że poznanie prawidłowego adresu dłużnika oraz dostęp do dokładnych informacji dotyczących jego majątku to punkt wyjścia dla zwiększenia skuteczności postępowań egzekucyjnych. Komisja przyznaje jednak, że chociaż krajowe systemy ewidencji i oświadczeń majątkowych dłużników są porównywalne, to znacznie różnią się pod względem warunków dostępu, procedur uzyskiwania informacji oraz samej treści, co obniża wiarygodność i szybkość działania takich systemów.

2.3 Komisja uznaje, że transgraniczne odzyskiwanie długów utrudniają różnice między krajowymi systemami prawnymi oraz brak dostatecznej wiedzy po stronie wierzycieli na temat struktur informacyjnych w innych państwach członkowskich. Zielona księga stanowi zatem krok w kierunku ewentualnego przyjęcia na szczeblu europejskim szeregu środków w celu zwiększenia dostępności informacji o majątku dłużnika oraz wzmocnienia praw wierzycieli i krajowych organów egzekucyjnych w zakresie uzyskiwania informacji, które zapewnią skuteczne wykonywanie orzeczeń o egzekucji spłaty długów osób fizycznych i wierzytelności handlowych, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad ochrony prawa do prywatności dłużnika określonych w dyrektywie 95/46/WE.

2.4 W tym celu Komisja przeprowadza szczegółową analizę rozważanych środków, które podsumowuje w formie 10 pytań.

3. Kontekst ogólny

3.1 Inicjatywa ta stosunkowo dobrze wpisuje się w zestaw środków o szerokim zakresie, które Komisja przyjęła w godnym pochwały celu utworzenia europejskiego obszaru sądowego zapewniającego wsparcie dla procesu urzeczywistniania jednolitego rynku w aspektach sądowych (2). W tym przypadku główną kwestią jest ułatwienie wykonywania orzeczeń w Unii Europejskiej za pomocą środków pomagających ustalić adres zamieszkania lub siedziby dłużnika, pod który można mu doręczyć nakaz egzekucyjny, oraz uzyskać dokładne informacje o należącym do niego majątku, z którego mogłaby nastąpić spłata zaległego zadłużenia, niezależnie od tego, w której części dowolnego państwa członkowskiego majątek ten mógłby się znajdować.

3.2 Tym razem Komisja zadała sobie trud — za co należy jej się pochwała — i zwróciła się z prośbą o ustosunkowanie się do przedstawionych propozycji nie tylko do 15 państw członkowskich, których sytuacja została zbadana w opracowaniu stanowiącym podstawę tej zielonej księgi (3), lecz także do pozostałych 12 państw członkowskich stanowiących obecnie część Unii Europejskiej. Jednakże zgromadzone dane nie zawsze są dokładne, a w niektórych przypadkach zostały nieprawidłowo zinterpretowane.

3.3 Należy również zwrócić uwagę, że inicjatywa ta wydaje się uwzględniać zalecenie EKES-u zawarte w opinii w sprawie zielonej księgi w sprawie zajmowania rachunków bankowych, a mianowicie że konieczna jest „(…) prawidłowa ocena środków mających na celu zwiększenie przejrzystości w odniesieniu do majątku dłużników (…)”.

3.4 Niestety Komisja nie podaje żadnych danych statystycznych dotyczących skali problemu, który zamierza rozwiązać. Nie określa również jasno charakteru problemu ani tego, kto dokładnie mógłby odnieść pożytek z proponowanych środków.

4. Uwagi ogólne

4.1 Omawiana zielona księga jest kontynuacją i uzupełnieniem zielonej księgi dotyczącej zajmowania rachunków bankowych [COM(2006) 618 wersja ostateczna], w sprawie której w dniu 31 lipca 2007 r. EKES wydał opinię (4), do której odsyła się czytelnika.

4.2 Jak wspomniano powyżej, problem poruszony w tej zielonej księdze z konieczności ma pierwszeństwo przed zajmowaniem kont bankowych i jednoznacznie wskazuje na potrzebę dostępu do wystarczających informacji o majątku dłużnika, aby zapewnić wierzycielom skuteczną powszechną gwarancję, co jest podstawową i rozstrzygającą zasadą prawa cywilnego proceduralnego. Przy rozważaniu tego zagadnienia musi jednak zostać zakwestionowana koncepcja wspólnotowej harmonizacji wszystkich obszarów prawa cywilnego materialnego, które z konieczności mają pierwszeństwo przed tą sprawą.

4.3 W związku z tym EKES uznaje konieczność posiadania przez organy właściwe w sprawach egzekucji w każdym państwie członkowskim dostępu do dokładnych informacji o miejscu pobytu dłużnika, dotyczących przede wszystkim adresu siedziby lub zamieszkania, a także o ruchomościach i nieruchomościach wchodzących w skład jego majątku, niezależnie od miejsca, w którym majątek ten się znajduje.

4.4 Podobnie jak w przypadku wspomnianej wyżej opinii, EKES ma jednak poważne zastrzeżenia i uzasadnione wątpliwości co do faktycznej potrzeby podjęcia konkretnych środków w celu harmonizacji przepisów na szczeblu wspólnotowym w omawianym obszarze, chociaż przyznaje, iż Unia Europejska posiada kompetencje w tej dziedzinie i istnieje podstawa prawna dla takich środków.

4.5 W rzeczywistości ze wskazanej w zielonej księdze potrzeby posiadania lepszych informacji, lepszych danych i lepszego dostępu niekoniecznie wynika, że trzeba stworzyć nowe wspólnotowe rejestry lub obowiązki dotyczące ujawnienia majątku przez dłużnika. Ponadto środki te zapewne nie spełnią wymogu proporcjonalności, czego skutkiem mogą być niedopuszczalne przypadki naruszenia praw podstawowych.

4.6 EKES uważa, że to nie utworzenie rejestrów prowadzonych centralnie w Brukseli i obejmujących ewidencje ludności, przedsiębiorstw handlowych lub konsumentów, ruchomości lub nieruchomości albo ewidencje prowadzone na potrzeby systemów zabezpieczenia społecznego i dla celów podatkowych, ale skuteczniejsza wymiana informacji między organami krajowymi oraz łatwiejszy i szybszy dostęp do istniejących danych zapewniłyby dostateczne gwarancje równych szans i równego traktowania przy ustalaniu majątku dłużnika, niezależnie od charakteru i przynależności państwowej wierzyciela.

4.7 Nie oznacza to, że Wspólnota nie powinna opracować zachęt i wytycznych dotyczących ulepszeń, które należy wprowadzić w zakresie zawartości i działania oraz dostępu do wyżej wymienionych ewidencji publicznych i innych prywatnych baz danych, o ile dane te będą należycie chronione zgodnie z obowiązującymi dyrektywami wspólnotowymi, a informacje będą wykorzystywane wyłącznie w celu podanym we wniosku i w takim zakresie, jaki jest konieczny do spłaty zaległego zadłużenia.

4.8 Między wierzycielami prywatnymi i publicznymi nie powinny istnieć różnice pod względem dostępu do danych, a ci ostatni nie powinni korzystać — ze względu na swój uprzywilejowany status — z szybszego i łatwiejszego dostępu do ewidencji publicznych, bez względu na to, czy dotyczą one systemów podatkowych czy zabezpieczenia społecznego, czy też majątku dłużnika.

4.9 Należy również zapewnić współpracę z krajami trzecimi, zwłaszcza z Andorą, Szwajcarią, Liechtensteinem i wszystkimi innymi krajami, które są blisko powiązane z rajami podatkowymi lub rynkami finansowymi w Europie.

5. Uwagi szczegółowe: 8 pytań

5.1 Inicjatywa na szczeblu wspólnotowym?

5.1.1 Dziesięć pytań postawionych w omawianej zielonej księdze sprowadza się faktycznie do ośmiu pytań, które zostaną szczegółowo zanalizowane poniżej.

5.1.2 Co do tego, czy na szczeblu wspólnotowym należy przyjąć środki zwiększające dostępność informacji o majątku dłużnika, zgodnie z zastrzeżeniami wyrażonymi w części „Uwagi ogólne” powyżej, EKES uważa, że inicjatywy na szczeblu wspólnotowym powinny być realizowane wyłącznie w celu zapewnienia lepszej koordynacji i współpracy między organami krajowymi oraz ulepszenia zawartości i dostępu do istniejących ewidencji krajowych, co umożliwiłoby ustalenie tożsamości i miejsca pobytu dłużnika oraz określenie i zlokalizowanie majątku potrzebnego do spłaty zaległego zadłużenia.

5.2 Przewodnik po krajowych systemach wykonywania orzeczeń?

5.2.1 Zdaniem EKES-u należy wspierać wszelkie środki, które mogłyby pomóc zwiększyć wiedzę i zasób informacji dotyczących krajowych przepisów prawnych i praktyk, oraz zachęcać do ich podejmowania. Komitet nie sądzi jednak, aby można było to osiągnąć poprzez opracowanie prostego „podręcznika”, zważywszy na złożony charakter tej kwestii. Przewodnika tego nie można uprościć w taki sposób, aby mogli z niego korzystać wszyscy obywatele, ponieważ może to spowodować uszczerbek dla jakości i dokładności.

5.2.2 EKES sugeruje zatem, aby zamiast tego Komisja rozważyła możliwość utworzenia bazy danych służącej do porównywania przepisów prawa postępowania egzekucyjnego w 27 państwach członkowskich i zagwarantowała bieżącą aktualizację tej bazy danych, uwzględnienie w niej komentarzy oraz udostępnienie jej drogą elektroniczną, we wszystkich językach państw członkowskich. Baza danych powinna zostać opracowana przez kompetentnych i wykwalifikowanych profesjonalistów z poszczególnych państw członkowskich.

5.3 Lepsze informacje w rejestrach handlowych i poprawa dostępu do nich?

5.3.1 Obecny stopień harmonizacji w tej dziedzinie wydawałby się wystarczający dla wskazanych celów. EKES nie uważa, aby konieczna lub stosowna była dalsza harmonizacja za pomocą utworzenia centralnych rejestrów handlowych na szczeblu wspólnotowym, nie wyłączając jednak możliwości zharmonizowania odpowiednich elementów wspólnych.

5.3.2 Nic nie wyklucza też przyjęcia środków w celu ulepszenia treści takich rejestrów, w tym w szczególności informacji o poszczególnych przedsiębiorcach, aktualizacji tych informacji i ułatwienia dostępu do nich, zwłaszcza drogą elektroniczną.

5.3.3 To samo powinno dotyczyć rejestrów nieruchomości, na wzór działań prowadzonych przez europejskie konsorcjum rejestrów nieruchomości EULIS (European Land Information Service) (5).

5.4 Lepszy dostęp do ewidencji ludności?

5.4.1 Z tego samego względu nie jest możliwe utworzenie centralnej ewidencji całej ludności Europy, ponieważ to do państw członkowskich należy prowadzenie centralnych lub lokalnych ewidencji ludności i określanie warunków dostępu do nich oraz dopilnowanie, aby nie zachodziły przypadki nieuzasadnionej dyskryminacji.

5.4.2 Organy egzekucyjne w każdym kraju powinny jednak nadal posiadać gwarancję łatwego dostępu do takich ewidencji, aby uzyskiwać informacje o adresie poszczególnych dłużników, zwłaszcza drogą elektroniczną.

5.5 Lepszy dostęp do ewidencji prowadzonych na potrzeby systemów zabezpieczenia społecznego i dla celów podatkowych?

5.5.1 EKES zdecydowanie odrzuca koncepcję całkowitego i powszechnego dostępu do ewidencji prowadzonych na potrzeby systemów zabezpieczenia społecznego i dla celów podatkowych.

5.5.2 Komitet uważa, że dostęp do takich informacji powinny posiadać wyłącznie organy sądowe, w jasno określonych sytuacjach i z gwarancją właściwej ochrony danych osobowych zawartych w takich ewidencjach.

5.5.3 W każdym przypadku tego rodzaju dostęp w kraju innym niż kraj organu egzekucyjnego powinien zawsze wiązać się ze współpracą z organem sądowym w kraju, w którym prowadzona jest ewidencja.

5.6 Lepsza wymiana informacji między organami egzekucyjnymi?

5.6.1 Jak stwierdzono w uwagach ogólnych powyżej, EKES uważa, że inicjatywy wspólnotowe powinny być realizowane właśnie w obszarze poprawy współpracy między krajowymi organami egzekucyjnymi w zakresie wymiany informacji, co powinno następować poprzez utworzenie systemu bezpośredniej wymiany informacji drogą elektroniczną w celu ustalenia tożsamości i miejsca pobytu dłużnika oraz określenia jego majątku.

5.6.2 Istotne jest jednak, aby w państwach członkowskich, w których organy egzekucyjne nie są organami publicznymi, zapewnić monitorowanie uzyskiwanych informacji przez właściwe organy sądowe nadzorujące postępowanie egzekucyjne.

5.6.3 Modelami, które warto byłoby przyjąć, mogłyby być, po odpowiednim dostosowaniu, takie systemy jak te przewidziane w rozporządzeniu 1206/2001 (6) w sprawie współpracy między sądami państw członkowskich przy przeprowadzaniu dowodów w sprawach cywilnych lub handlowych albo w dyrektywie 76/308/EWG (7).

5.6.4 Jako kwestię o zasadniczym znaczeniu należy potraktować wykorzystanie środków elektronicznych lub nawet utworzenie systemu intranetowego łączącego wszystkie organy krajowe.

5.6.5 Informacje rozpowszechniane w ramach tej sieci współpracy powinny być dostępne wyłącznie dla organów odpowiedzialnych za wykonywanie orzeczeń, takich jak urzędnicy egzekucyjni, strony żądające egzekucji, sądy i zarządcy masy upadłościowej. Ponadto dłużnicy powinni być każdorazowo informowani o wynikach.

5.6.6 Nie należy pomijać wykorzystania IMI — systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym — jako możliwości wymiany informacji między krajowymi organami egzekucyjnymi.

5.7 Europejskie oświadczenie majątkowe?

5.7.1 EKES zdecydowanie sprzeciwia się wprowadzeniu na szczeblu wspólnotowym standardowego formularza oświadczenia, na którym ujawniane byłyby wszystkie składniki majątku dłużnika do celów egzekucji, i całkowicie odrzuca koncepcję karania pozbawieniem wolności za niedopełnienie tego obowiązku.

5.7.2 Przede wszystkim dlatego, że nie wszystkie składniki majątku dłużnika mogą być przedmiotem egzekucji, a do państw członkowskich należy określenie, które składniki majątku nie podlegają zajęciu całkowicie, częściowo lub względnie.

5.7.3 Należy dodać, że obowiązek dłużnika dotyczący ujawnienia składników majątku powinien ograniczać się do tych składników, które są konieczne do spłaty długu, oraz że to do krajowych systemów sądowych należy zapewnienie prawidłowości wypełnienia oświadczenia majątkowego dłużnika pod rygorem kar finansowych.

5.7.4 Ponadto zdaniem Komitetu utworzenie standardowego formularza na szczeblu wspólnotowym, zawierającego jednolite oświadczenie majątkowe, zdecydowanie wykracza poza cele, które powinny przyświecać temu działaniu. EKES natomiast uważa, że to właśnie w tym obszarze powinna mieć miejsce ściślejsza współpraca między organami egzekucyjnymi. Organy te powinny współpracować, wykorzystując dostępne im legalne środki, w celu ustalenia, które składniki majątku dłużnika są niezbędne do spłaty długu, w szczególności nadając urzędnikom egzekucyjnym uprawnienia w zakresie prowadzenia własnego dochodzenia w sprawie majątku dłużnika.

5.7.5 W każdym razie dłużnik powinien zawsze posiadać prawo do nieujawniania składników majątku podlegających zajęciu, jeżeli spłacił już zaległe zadłużenie, jeżeli wykaże, że dysponuje majątkiem wystarczającym do spłaty długu lub jeżeli przedstawi papiery wartościowe albo równoważne zabezpieczenie płatności, np. w postaci gwarancji bankowej. Dłużnik powinien również posiadać prawo do sprzeciwu wobec zajęcia składników majątku, które nie są konieczne do spłaty zaległego zadłużenia lub wszelkich kwot dodatkowych przewidzianych prawem.

5.7.6 Innym elementem, który należy z miejsca odrzucić, ponieważ narusza podstawowe zasady poszanowania prawa do prywatności dłużnika, jest umieszczanie oświadczeń majątkowych dłużników w publicznie dostępnej ewidencji („lista dłużników”).

5.8 Inne środki zwiększające dostępność informacji?

5.8.1 Poniższe sugestie podano wyłącznie jako kwestie godne zastanowienia:

a) zapewnienie dostępu do ewidencji akcji i udziałów dłużników w przedsiębiorstwach;

b) zapewnienie dostępu, przy zachowaniu stosownych środków ostrożności, do ewidencji danych konsumentów zawierających informacje o kredytach konsumenckich i hipotecznych;

c) utworzenie jednolitego europejskiego rejestru pojazdów (8);

d) utworzenie rejestru wszystkich prowadzonych postępowań egzekucyjnych, z dostępem internetowym ze wszystkich państw członkowskich;

e) umożliwienie dostępu do ewidencji inwestycji giełdowych w udziały powyżej określonego progu;

f) umożliwienie dostępu do rejestrów nieruchomości zawierających informacje o właścicielach nieruchomości.

Bruksela, 3 grudnia 2008 r. Przewodniczący Europejskiego KomitetuEkonomiczno-Społecznego Mario SEPI Sekretarz Generalny Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Martin WESTLAKE

(1) Pierwszy proces dotyczył zielonej księgi w sprawie zajmowania rachunków bankowych [COM(2006) 618 wersja ostateczna]; opinia EKES-u: Dz.U. C 10 z 15.1.2008, str. 2.

(2) Czytelnik może zapoznać się z dostatecznie wyczerpującym spisem takich środków, który znajduje się w opinii EKES-u — Dz.U. C 10 z 15.1.2008, str. 2 — w sprawie wyżej wspomnianej zielonej księgi w sprawie zajmowania rachunków bankowych.

(3) Aby w pełni zrozumieć tę zieloną księgę, należy oprócz dokumentu roboczego Komisji SEC(2006) 1341 z 24.10.2006 wziąć pod uwagę także opracowanie nr JAI/A3/2002/02 prof. dr Burkharda Hessa, dyrektora Instytutu Porównawczego Prawa Prywatnego Międzynarodowego na Uniwersytecie w Heidelbergu, w wersji uaktualnionej z dnia 18.2.2004, której tekst znajduje się na stronie http://europa.eu.int.comm/justice_home/doc_centr/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm.

(4) Dz.U. C 10 z 15.1.2008, str. 2.

(5) Konsorcjum to zostało założone w 2006 r. i zrzesza organy zajmujące się rejestrem nieruchomości; stanowi pierwszy krok na drodze do udostępnienia rejestrów nieruchomości w krajach do niego należących (Anglia, Irlandia, Litwa, Holandia, Norwegia, Szwecja i Walia): www.eulis.org.

(6) Rozporządzenie Rady 1206/2001 z dnia 28 maja 2001 r., Dz.U. L 174 z 27.6.2001. Szczególnie ważna okazuje się tutaj kwestia komunikacji między organami, ze względu na różnice językowe, wobec których postanowienia art. 5 tego rozporządzenia nie stanowią wystarczającego rozwiązania.

(7) Dyrektywa Rady 76/308/EWG z dnia 15 marca 1976 r., Dz.U. L 073 z 19.3.1976.

(8) Zgodnie z propozycją zawartą w opinii EKES-u z inicjatywy własnej CESE 1630/2004 w sprawie europejskiego kodeksu drogowego i rejestru pojazdów, której sprawozdawcą był autor niniejszej opinii (Dz.U. C 157 z 28.6.2005, str. 34).