PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 34/5

OPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO

z dnia 8 listopada 2017 r.

w sprawie zmian unijnych ram prawnych dotyczących wymogów kapitałowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych

(CON/2017/46)

(2018/C 34/05)

Wprowadzenie i podstawa prawna

W dniach 2 i 20 lutego 2017 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzymał odpowiednio od Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego wnioski o wydanie opinii w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 575/2013 w odniesieniu do wskaźnika dźwigni, wskaźnika stabilnego finansowania netto, wymogów w zakresie funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowalnych, ryzyka kredytowego kontrahenta, ryzyka rynkowego, ekspozycji wobec kontrahentów centralnych, ekspozycji wobec przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania, dużych ekspozycji, wymogów w zakresie sprawozdawczości i ujawniania informacji oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (1) (zwanego dalej „proponowanymi zmianami rozporządzenia CRR”).

W dniach 17 i 20 lutego 2017 r. EBC otrzymał odpowiednio od Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej wnioski o wydanie opinii w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2013/36/UE w odniesieniu do podmiotów wyłączonych, finansowych spółek holdingowych, finansowych spółek holdingowych o działalności mieszanej, wynagrodzeń, środków i uprawnień nadzorczych oraz środków ochrony kapitału (2) (zwanego dalej „proponowanymi zmianami dyrektywy CRD”).

Właściwość EBC do wydania opinii wynika z art. 127 ust. 4 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jako że proponowane zmiany rozporządzenia CRR i dyrektywy CRD zawierają postanowienia mające wpływ na zadania EBC dotyczące polityk związanych z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi zgodnie z art. 127 ust. 6 Traktatu oraz na przyczynianie się przez Europejski System Banków Centralnych do należytego wykonywania przez właściwe organy polityk w odniesieniu do stabilności systemu finansowego zgodnie z art. 127 ust. 5 Traktatu. Rada Prezesów wydała niniejszą opinię zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 17 ust. 5 Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego.

Uwagi ogólne

EBC popiera pakiet reform bankowych Komisji wdrażający do ustawodawstwa Unii ważne elementy globalnego programu reform regulacyjnych. Oczekuje się, że wniosek Komisji istotnie wzmocni strukturę przepisów, przyczyniając się do ograniczenia ryzyka w sektorze bankowym. Taki postęp w zakresie redukcji ryzyka otworzy drogę do równoczesnego i proporcjonalnego postępu w zakresie podziału ryzyka.

Niniejsza opinia odnosi się do kwestii szczególnie istotnych dla EBC, które zostały podzielone na dwie sekcje: 1) zmiany istniejących unijnych ram regulacyjnych i nadzorczych; oraz 2) wdrożenie standardów nadzorczych uzgodnionych na szczeblu międzynarodowym.

1. Zmiany istniejących unijnych ram regulacyjnych i nadzorczych

1.1. Doprecyzowania w ramach filaru II

1.1.1. Proponowane zmiany w zakresie wprowadzenia wymogów filaru II pakietu Bazylea III (3) do dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (4) (CRD) mają na celu osiągnięcie większej spójności w zakresie nadzoru w Unii poprzez bardziej precyzyjne zdefiniowanie elementów struktury kapitałowej oraz wprowadzenie wytycznych filaru II dotyczących dodatkowych funduszy własnych, a także poprzez istotne zawężenie warunków, pod jakimi właściwe organy mogą realizować swoje uprawnienia nadzorcze w tym kontekście.

1.1.2. EBC zasadniczo popiera zwiększenie spójności w zakresie nadzoru, jednak propozycja opracowania regulacyjnych standardów technicznych w sprawie wymogów w zakresie dodatkowych funduszy własnych nie jest odpowiednim narzędziem dla osiągnięcia tego celu. Po pierwsze, wymogi filaru II są swoiste dla poszczególnych instytucji, co wymaga dokonywania przez właściwe organy oceny w zakresie nadzoru. Wyłączne poleganie na regulacyjnych standardach technicznych Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB) lub wykorzystywanie ich w odniesieniu do części elementów ryzyka nie przyniosłoby skutku w postaci podejścia uwzględniającego specyfikę poszczególnych instytucji i opartego na ryzyku, w którym bierze się pod uwagę różnorodność profili ryzyka poszczególnych instytucji, i de facto uniemożliwiłoby właściwym organom nadążanie za zmianami zachodzącymi w odniesieniu do ryzyka i całego sektora. Po drugie, wytyczne EUNB w odniesieniu do wspólnych procedur i metod dotyczących procesu przeglądu i oceny nadzorczej (SREP) (5) zapewniają już wspólną podstawę spójnego wdrażania SREP w Unii, która umożliwia odpowiedni stopień oceny w zakresie nadzoru i może być uzupełniana przez korzystanie ze wzajemnych ocen EUNB. W ostatnich latach, wraz z wdrożeniem tych wytycznych (6) oraz metodologii SREP Europejskiego Banku Centralnego, która jest konsekwentnie stosowana w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (SSM) (7), konwergencja uległa znacznej poprawie. Biorąc pod uwagę te pozytywne zmiany, EBC jest zdania, że aktualne ramy są odpowiednie i że w zakresie konwergencji jednolity rynek będzie nadal odnosił korzyści z istniejących narzędzi, ewentualnie uzupełnionych o korzystanie w większym stopniu z ocen wzajemnych EUNB.

1.1.3. Ponadto proponowane zmiany dyrektywy CRD przyznają instytucjom kredytowym, a nie właściwym organom, prawo decydowania, w określonych granicach, o strukturze funduszy własnych utrzymywanych w celu spełnienia wymogów filaru II i wyłączają możliwość nałożenia obowiązku spełnienia wymogów filaru II w całości za pomocą kapitału podstawowego Tier I. EBC jest zdania, że organy nadzorcze powinny utrzymać uprawnienie do stawiania wymogu dotyczącego struktury dodatkowych funduszy własnych i do nakładania obowiązku spełnienia wymogów dotyczących dodatkowych funduszy własnych wyłącznie za pomocą kapitału podstawowego Tier I. Z perspektywy ostrożnościowej kryzys bankowy oraz bardziej aktualne zdarzenia rynkowe pokazały, że istotne problemy mogą wynikać np. z instrumentów dodatkowych w Tier I, których zdolność do pokrycia strat nie jest tak duża, jak w przypadku kapitału podstawowego Tier I, i których koszt w jeszcze większym stopniu zagroziłby rentowności instytucji kredytowych. Ponadto praktyką EBC od czasu rozpoczęcia wykonywania zadań nadzorczych było nakładanie obowiązku spełnienia wymogów filaru II przy wykorzystaniu kapitału podstawowego Tier I. Nakładając obowiązek spełnienia wymogu dotyczącego buforów przy wykorzystaniu wyłącznie kapitału podstawowego Tier I, unijne organy ustawodawcze wskazały preferencję dla kapitału najwyższej jakości. Zmiana tej praktyki przyniosłaby skutek dla instytucji kredytowych w postaci niższej przewidywalności oraz nierównych warunków działania.

1.1.4. Wprowadzenie wspólnych podstaw nakładania wytycznych dotyczących kapitału będzie pomocne w zakresie spójnego wdrażania takich wytycznych w całej Unii, EBC uważa jednak, że proponowane zmiany dyrektywy CRD powinny wyraźniej odzwierciedlać potrzebę elastyczności w określaniu wytycznych filaru II. W szczególności pod uwagę powinien być brany związek pomiędzy progiem testu warunków skrajnych a określeniem wytycznych filaru II. Jako że nadzorcze testy warunków skrajnych służą za punkt wyjścia do określania wytycznych filaru II, proponowane zmiany dyrektywy CRD powinny także, zgodnie z aktualnymi najlepszymi praktykami międzynarodowymi, umożliwiać właściwym organom stosowanie w testach warunków skrajnych stałego progu dla wszystkich instytucji kredytowych, który może być niższy niż całkowity wymóg kapitałowy SREP. Elastyczność w zakresie stosowania stałego progu powinna być dostępna jako stała możliwość. Co więcej, wykorzystanie całkowitego wymogu kapitałowego SREP powinno być dostosowane do metodologii zastosowanej w teście warunków skrajnych. Przykładowo zastosowanie progu całkowitego wymogu kapitałowego SREP przy scenariuszu szokowym wymaga dynamicznego podejścia bilansowego. Ponadto w proponowanych zmianach dyrektywy CRD powinno znaleźć się postanowienie dotyczące trzyletniego przeglądu.

1.1.5. Co więcej, dalszego doprecyzowania wymaga interakcja pomiędzy wytycznymi filaru II a wymogiem połączonego bufora. W szczególności powinno się zapobiec potencjalnym konfliktom z celem polityki w postaci antycyklicznego bufora kapitałowego. Obejmuje to usunięcie odniesienia dotyczącego odpowiadania na „wahania koniunktury gospodarczej” jako celu polityki wytycznych filaru II. Ponadto, choć powinno się unikać pokrywania się wytycznych filaru II i wymogów filaru II, w proponowanych zmianach dyrektywy CRD należy doprecyzować, że w przypadku, gdy w wyniku testu warunków skrajnych w hipotetycznej sytuacji zidentyfikowane zostają dodatkowe rodzaje ryzyka, które wchodzą w zakres wymogów filaru II, właściwe organy utrzymują możliwość zastosowania środków będących odpowiedzią na takie rodzaje ryzyka w ramach wytycznych filaru II.

1.1.6. Proponowane zmiany dyrektywy CRD ograniczają kompetencje właściwych organów do nałożenia na instytucje kredytowe obowiązku udzielenia im dodatkowych informacji lub do przekazywania im informacji z większą częstotliwością. Chociaż EBC w pełni popiera nadrzędny cel, jakim jest uniknięcie wielokrotnego przekazywania informacji i ograniczenie kosztów ich przekazywania, możliwość doraźnego żądania danych granularnych jest kluczowa dla właściwej oceny profili ryzyka instytucji kredytowych m.in. dla celów SREP. Ryzyko to jest trudne do pełnego uwzględnienia ex ante w ramach jednolitej sprawozdawczości, w szczególności z uwagi na sposób, w jaki rozwija się działalność oraz ryzyko w przypadku instytucji kredytowych. Ponadto właściwe organy będą zawsze musiały zbierać dodatkowe informacje granularne w celu odpowiedniej oceny silnych i słabych stron instytucji kredytowych w odniesieniu do poszczególnych rodzajów ryzyka lub klas aktywów, np. w odniesieniu do kredytów zagrożonych. EBC jest zatem zdania, że te ograniczenia powinny zostać usunięte z proponowanych zmian dyrektywy CRD.

1.1.7. Właściwe organy powinny mieć możliwość nakładania wymogów w zakresie funduszy własnych zawsze, gdy ryzyko stopy procentowej stanowi istotny powód do obaw, a nie tylko wówczas, gdy poziom ryzyka przekracza dany, wcześniej określony próg. Ponadto proponowane przyznanie EUNB kompetencji w zakresie określania pewnych pojęć na potrzeby przeglądu ekspozycji instytucji kredytowych na ryzyko stopy procentowej wynikające z działalności w ramach portfela niehandlowego sugeruje wyczerpującą listę okoliczności, w których, na skutek potencjalnych zmian stop procentowych, wymagane są środki nadzorcze (8). EBC jest zdania, że właściwym organom powinna przysługiwać większa swoboda w zakresie nakładania środków nadzorczych.

1.1.8. Proponowane zmiany dyrektywy CRD nakładają na właściwe organy obowiązek konsultowania się z organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przed nałożeniem każdego dodatkowego wymogu kapitałowego (9). Jakkolwiek EBC popiera cel w postaci osiągnięcia skutecznej koordynacji z organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, to jednak propozycja formalnych konsultacji z tymi organami przed określeniem wymogów w zakresie dodatkowych funduszy własnych lub określeniem wytycznych zgodnie z dyrektywą CRD w praktyce okazałaby się niepotrzebnie uciążliwa oraz w nieuzasadnionym stopniu formalistyczna, nie przynosząc jednocześnie istotnej poprawy aktualnych rozwiązań. Co więcej, istniejące porozumienie pomiędzy EBC a Jednolitą Radą ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (10), które zostało po raz pierwszy zrealizowane w kontekście opracowania decyzji dotyczących SREP w 2016 r., zapewnia wystarczający poziom współpracy. Biorąc pod uwagę niewiążący charakter wytycznych kapitałowych, decyzja o nałożeniu takich wytycznych powinna pozostać poza ramami wspólnych decyzji i powinna być jedynie przedmiotem wymiany informacji pomiędzy członkami kolegium.

1.2. Interakcja pomiędzy uprawnieniami mikro- i makroostrożnościowymi

EBC zasadniczo wyraża poparcie dla usunięcia filaru II jako instrumentu z zestawu instrumentów makroostrożnościowych, ale podtrzymuje swoje stanowisko, zgodnie z którym usunięcie wymogów filaru II nie powinno skutkować pozbawieniem organów wystarczająco skutecznych narzędzi pozwalających na wykonywanie przez nie ich kompetencji i osiąganie celów polityki (11). W konsekwencji poparcie EBC dla proponowanego skreślenia wymogów filaru II z zestawu narządzi makroostrożnościowych zależy od tego, czy ten zestaw narzędzi zostanie poszerzony i stanie się sprawny. Sprawne i skuteczne ramy nadzoru makroostrożnościowego są szczególnie istotne w unii walutowej, w której polityki makroostrożnościowe są konieczne dla reagowania na sytuacje braku równowagi właściwe dla poszczególnych państw lub sektorów, odgrywając tym samym kluczową rolę uzupełniającą w reagowaniu na zróżnicowanie cyklów finansowych i gospodarczych w państwach członkowskich oraz pomagając w ten sposób utrzymać integralność jednolitego rynku i chronić stabilność finansową. Jednocześnie zmienione ramy prawne nie powinny sprzyjać podejmowaniu takich decyzji, które mogłyby przyczynić się do wzrostu ryzyka fragmentacji rynku oraz stworzyć przeszkody dla konsolidacji systemu bankowego.

W ujęciu bardziej ogólnym EBC ponownie podkreśla wagę gruntownego przeglądu makroostrożnościowego, co podkreślono we wkładzie EBC do konsultacji Komisji Europejskiej w sprawie rewizji ram polityki makroostrożnościowej Unii. Do tego czasu, w odniesieniu do poprawy skuteczności operacyjnej ram polityki makroostrożnościowej, aktualne ramy w pierwszej kolejności wymagają przynajmniej poniższych poprawek. Po pierwsze, zniesiona powinna zostać aktualna hierarchia dotycząca kolejności w ramach mechanizmu aktywacji (tzw. „kolejność dziobania”). Aktualna hierarchia tworzy niepożądane zachęty dotyczące wyboru instrumentów i skutkuje tendencją do niepodejmowania działań. Po drugie, wielorakie procedury notyfikacji i aktywacji w odniesieniu do środków makroostrożnościowych powinny zostać usprawnione, uproszczone i zharmonizowane. Wiązałoby się to m.in. z ustanowieniem ujednoliconej i uproszczonej procedury aktywacji w odniesieniu do wykorzystania narzędzi makroostrożnościowych, o których mowa w art. 458 rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych (12) (CRR), oraz z harmonizacją procedur aktywacji w odniesieniu do różnych buforów kapitałowych w sposób pozwalający organom nadzoru makroostrożnościowego na wydajne, skuteczne i terminowe działanie. W tym kontekście rozważone powinny być także zmiany zasad dotyczących bufora innych instytucji o znaczeniu systemowym i bufora ryzyka systemowego w celu sprecyzowania celów polityki w odniesieniu do tych buforów, a tym samym eliminacji pokrywania się tych celów i zwiększenia skuteczności korzystania z tych buforów przez odpowiednie organy. Po trzecie, proces, o którym mowa w art. 136 ust. 3 dyrektywy CRD, powinien zostać usprawniony, tak aby każdy wyznaczony organ dokonywał oceny odpowiedniego wskaźnika bufora antycyklicznego z częstotliwością kwartalną, ale ustalał lub ponownie ustalał ten wskaźnik tylko w przypadku zmiany natężenia cyklicznego ryzyka systemowego. W tym kontekście procedury powiadamiania o wskaźniku bufora antycyklicznego także powinny zostać zmienione, tak aby wyznaczone organy w państwach członkowskich uczestniczących w SSM były zobowiązane do przekazywania informacji, o których mowa w art. 136 ust. 7 lit. a)–g) dyrektywy CRD, także EBC. Wreszcie EBC uważa za szczególnie ważne, aby ramy polityki makroostrożnościowej podlegały rewizji w regularnych odstępach czasu, przy uwzględnieniu rozwoju ram analitycznych, a także praktycznego doświadczenia zdobywanego wraz z wdrażaniem polityki. W tym względzie powinny zostać także wprowadzone postanowienia przewidujące w ciągu najbliższych trzech lat kompleksowy przegląd ram polityki makroostrożnościowej uwzględniający zakres i adekwatność zestawu instrumentów makroostrożnościowych.

1.3. Transgraniczne odstępstwo od wymogów ostrożnościowych

1.3.1. EBC zasadniczo z zadowoleniem przyjmuje wprowadzenie możliwości przyznania przez właściwy organ indywidualnego odstępstwa od stosowania wymogów ostrożnościowych w odniesieniu do jednostki zależnej posiadającej siedzibę w innym państwie członkowskim niż siedziba jej jednostki dominującej, co jest zgodne z ustanowieniem SSM oraz unii bankowej.

1.3.2. Dodatkowe ostrożnościowe środki bezpieczeństwa i modyfikacje o charakterze technicznym mogłyby odnosić się do wszelkich potencjalnych obaw dotyczących stabilności finansowej wynikających z zastosowania tego mechanizmu przyznawania odstępstwa do unii bankowej, która nadal jest na drodze do pełnego ukształtowania. W szczególności, w celu zapewnienia odniesienia przez jednostki zależne korzyści z odstępstwa, mogłyby zostać ustanowione następujące dwa warunki wstępne: a) jednostki zależne kwalifikujące się do otrzymania odstępstwa nie mogą przekraczać określonego progu, np. progów istotności określonych w rozporządzeniu w sprawie SSM; oraz b) w przypadku odstępstwa powinien obowiązywać dolny pułap w wysokości 75 %, np. minimalny wymóg w zakresie funduszy własnych mógłby być obniżony z 8 % do 6 % łącznej kwoty ekspozycji na ryzyko. W tym względzie gwarancja byłaby konieczna tylko w odniesieniu do kwoty wymaganych funduszy własnych faktycznie objętej odstępstwem. Ponadto EBC zaleca, aby te warunki zostały poddane przeglądowi trzy lata po ich wejściu w życie oraz aby szczególnie uwzględniona została kwestia tego, czy – w świetle rozwoju unii bankowej – dolny pułap powinien zostać dodatkowo obniżony.

1.3.3. W proponowanych zmianach rozporządzenia CRR powinno się dodatkowo sprecyzować, że gwarancja udzielona jednostce zależnej przez jednostkę dominującą musi zostać odpowiednio uwzględniona w wymogach ostrożnościowych dotyczących ryzyka kredytowego mających zastosowanie do tej jednostki dominującej. W szczególności jednostka dominująca powinna mieć 100 % praw głosu w jednostce zależnej.

1.3.4. Ustanowione powinny zostać także odpowiednie zasady przejściowe w odniesieniu do wdrażania transgranicznego odstępstwa od wymogów kapitałowych, uwzględniające planowany dalszy rozwój unii bankowej określony w komunikacie Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów sprawie dokończenia budowy unii bankowej (13) (zwanym dalej „komunikatem w sprawie dokończenia budowy unii bankowej”).

1.4. Implementacja Międzynarodowego Standardu Sprawozdawczości Finansowej 9 (MSSF 9)

Zgodnie z proponowanymi zmianami rozporządzenia CRR przewiduje się okres stopniowego wdrażania wynikającego z MSSF 9 wymogu dotyczącego rezerw na oczekiwane straty kredytowe (14) w celu złagodzenia wpływu MSSF 9 na regulacyjny kapitał podstawowy Tier I instytucji kredytowych (15). EBC zaleca, aby okres stosowania środków przejściowych w odniesieniu do MSSF 9 rozpoczął się dnia 1 stycznia 2018 r. stopniowym wdrażaniem (16). W tym kontekście zachęca się prezydencję Rady do zastosowania przyspieszonego trybu w stosunku do ustawodawstwa wdrażającego przejściowe rozwiązania w odniesieniu do MSSF 9.

Co więcej, pożądane byłoby, aby stopniowe wdrażanie miało zastosowanie tylko do początkowego obniżenia kapitału podstawowego Tier I w dniu 1 stycznia 2018 r. (podejście statyczne), a nie do kwot oczekiwanej straty obliczanych na podstawie MSSF 9 w odpowiednim dniu sprawozdawczym w okresie przejściowym (podejście dynamiczne), jako że to drugie podejście istotnie opóźniłoby rozpoczęcie pełnego stosowania MSSF 9 (17).

Aby uniknąć podwójnego liczenia kwot dodanych z powrotem do kapitału podstawowego Tier I, EBC zaleca dokonanie korekt podczas okresu przejściowego w odniesieniu do wszystkich części rozporządzenia CRR, w których zakłada się, że kapitał podstawowy Tier I jest obniżony, tj. w odniesieniu do doliczeń do kapitału Tier II, nieodliczonych kwot aktywów z tytułu odroczonego podatku dochodowego oraz do redukcji wartości ekspozycji dla standardowego podejścia do ryzyka kredytowego, wskaźnika dźwigni finansowej i ram dotyczących dużych ekspozycji.

Środki przejściowe powinny być obowiązkowe dla wszystkich instytucji, w przeciwnym wypadku instytucje z nich rezygnujące mogłyby skłonić do tego inne instytucje, co byłoby sprzeczne z celem przyznania większej ilości czasu na dostosowanie się do początkowego obniżenia kapitału podstawowego Tier I przy przechodzeniu do stosowania MSSF 9.

1.5. Dodatkowe odliczenia i korekty kapitału podstawowego Tier I

EBC z zadowoleniem przyjmuje propozycję Komisji dotyczącą doprecyzowania zakresu art. 104 ust. 1 lit. d) dyrektywy CRD oraz art. 16 ust. 2 lit. d) rozporządzenia w sprawie SSM zgodnie ze sprawozdaniem Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego ustanowionego na mocy rozporządzenia (UE) nr 1024/2013 (zwanym dalej „sprawozdaniem w sprawie SSM”) (18) oraz, w szczególności, potwierdzenie, że właściwe organy mają prawo żądać od instytucji kredytowej zastosowania określonych dostosowań (odliczeń, filtrów lub podobnych środków) do wyliczeń funduszy własnych, gdy podejście księgowe zastosowane przez instytucję kredytową nie zostanie uznane za ostrożne z perspektywy nadzorczej. EBC jest zdania, że, ze względu na postulat pewności prawa, takie doprecyzowanie powinno zostać zamieszczone bezpośrednio w treści dyrektywy CRD.

1.6. Unijna pośrednia jednostka dominująca

EBC z zadowoleniem przyjmuje wymóg utworzenia unijnych pośrednich jednostek dominujących dla grup bankowych z państw trzecich z dwiema lub większą liczbą instytucji mających siedzibę w Unii, pod warunkiem spełnienia określonych kryteriów lub przekroczenia określonych progów (19), jako że pozwoli to organowi sprawującemu nadzór skonsolidowany na dokonanie oceny ryzyka i kondycji finansowej całej grupy bankowej w Unii oraz na zastosowanie wymogów ostrożnościowych na zasadzie skonsolidowanej.

Niektóre aspekty proponowanych zmian dyrektywy CRD wymagają jednak dalszego doprecyzowania w celu uniknięcia arbitrażu regulacyjnego. Po pierwsze, wymóg ten powinien mieć zastosowanie zarówno do instytucji kredytowych z państw trzecich, jak i oddziałów (tj. także w przypadkach, gdy działalność grupy z państwa trzeciego w Unii odbywa się, częściowo lub wyłącznie, przez oddziały). Po drugie, powinien istnieć wymóg, aby po utworzeniu unijnej pośredniej jednostki dominującej istniejące oddziały danej grupy bankowej z państwa trzeciego przekraczające dany próg zostały ponownie utworzone jako oddziały instytucji kredytowej posiadającej zezwolenie na prowadzenie działalności w Unii, aby zapobiec możliwości arbitrażu regulacyjnego, jako że nadzór nad oddziałami z państw trzecich nie jest zharmonizowany. W dłuższej perspektywie istotne jest także zharmonizowanie ram regulacyjnych i nadzorczych dotyczących oddziałów z państw trzecich w Unii. Po trzecie, niezależnie od tego, czy unijna pośrednia jednostka dominująca jest utworzona jako finansowa spółka holdingowa, finansowa spółka holdingowa o działalności mieszanej, czy jako instytucja kredytowa, powinno się zapewnić, aby ramy prawne określające nadzór na poziomie skonsolidowanym nie przyniosły niepożądanego skutku i nie stanowiły przeszkody dla sprawowania sprawnego i skutecznego nadzoru przez właściwe organy nadzorujące podmioty należące do grupy z państwa trzeciego na zasadzie indywidualnej. W konsekwencji, w przypadkach ustanowienia unijnej pośredniej jednostki dominującej jako instytucji kredytowej oraz w celu wyrównania warunków działania, powinno się rozważyć wprowadzenie kryterium podobnego do tego, które jest określone w art. 111 ust. 5 dyrektywy CRD i aktualnie ma zastosowanie do finansowych spółek holdingowych i finansowych spółek holdingowych o działalności mieszanej. Ponadto doprecyzować należy zakres zastosowania art. 111 ust. 5 dyrektywy CRD, a także proces związany z jego stosowaniem. Po czwarte, w przypadku kolizji pomiędzy przepisami prawnymi państwa trzeciego a wymogiem utworzenia jednej unijnej pośredniej jednostki dominującej, który mógłby uniemożliwić lub nadmiernie skomplikować zastosowanie się do wymogu dotyczącego unijnej pośredniej jednostki dominującej, należy rozważyć derogację, na mocy której właściwe organy miałyby w wyjątkowych okolicznościach swobodę decyzyjną umożliwiającą im zezwolenie na utworzenie dwóch odrębnych unijnych pośrednich jednostek dominujących (lub zezwolenie na wyodrębnienie poszczególnych jednostek z jednej unijnej pośredniej jednostki dominującej). W takim przypadku próg odnoszący się do wymogu utworzenia unijnej pośredniej jednostki dominującej powinien być zastosowany na poziomie całej grupy z państwa trzeciego przed wykonaniem swobody uznania, tak aby wykonanie swobody uznania nie skutkowało obejściem mających zastosowanie progów odnoszących się do utworzenia unijnej pośredniej jednostki dominującej, przewidzianych zgodnie z proponowanymi zmianami dyrektywy CRD.

1.7. Proporcjonalność w zakresie sprawozdawczości

Jeśli chodzi o obowiązki sprawozdawcze mniejszych instytucji, EBC generalnie popiera podejście proporcjonalne. W niektórych przypadkach mniejsze instytucje powinny podlegać uproszczonym obowiązkom sprawozdawczym odpowiadającym ich wielkości, stopniowi złożoności oraz ryzykowności.

Proponowane zmniejszenie częstotliwości sprawozdawczości regulacyjnej (20) w odniesieniu do małych instytucji kredytowych uniemożliwia właściwym organom odpowiednie wykonywanie nadzoru nad tymi instytucjami kredytowymi (21). Sprawozdania regulacyjne są wysoce istotne, jako że stanowią one jedno z najważniejszych źródeł informacji wykorzystywanych w celu wykonywania bieżącego nadzoru nad mniejszymi instytucjami. Dostępność odpowiednich informacji pozwala właściwym organom na dostosowanie intensywności podejmowanych przez nie działań nadzorczych w odniesieniu do takich instytucji. Ponadto, chociaż zmniejszenie częstotliwości sprawozdawczości obniżyłoby koszty stosowania się do obowiązków sprawozdawczych przez mniejsze instytucje kredytowe z perspektywy zasobów ludzkich, mało prawdopodobne jest, że przyczyniłoby się ono zmniejszenia uciążliwości z perspektywy technologii informatycznej, jako że mniejsze instytucje nadal musiałyby korzystać ze stosownych systemów informatycznych, a większość tych kosztów została już poniesiona.

EBC sugeruje, aby zamiast zmniejszenia częstotliwości sprawozdawczości regulacyjnej zmienić zakres sprawozdawczości w odniesieniu do mniejszych instytucji, po dokonaniu przez EUNB oceny wpływu finansowego rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 680/2014 (22) na instytucje kredytowe w kontekście kosztów zgodności z wymogami i korzyści z punktu widzenia nadzoru (23).

W obrębie całego rozporządzenia CRR spójne stosowanie zasady proporcjonalności powinno być bardziej systematyczne. Powinno się zidentyfikować konkretne przypadki, w których bardziej proporcjonalne traktowanie mogłoby obniżyć koszty stosowania się do wymogów bez uszczerbku dla systemu nadzoru ostrożnościowego. Bardziej proporcjonalne podejście mogłoby być także zastosowane w szczególności w odniesieniu do zarządzania wewnętrznego, wymogów dotyczących kompetencji i reputacji, wynagrodzeń oraz zasad dotyczących ujawniania informacji.

1.8. Automatyczne ograniczenia wypłat

Odnośnie proponowanych zmian dyrektywy CRD dotyczących maksymalnej kwoty podlegającej wypłacie (MDA) EBC z zadowoleniem przyjmuje doprecyzowanie dotyczące struktury kapitałowej. Ponadto EBC proponuje, aby do MDA zostały włączone nie tylko zyski osiągnięte po ostatniej wypłacie, ale też wszystkie zyski z bieżącego okresu/zyski roczne jeszcze nie włączone do kapitału podstawowego Tier I (pomniejszone o zyski już wypłacone). Koncentracja na ostatniej wypłacie lub płatności ogranicza zyski, które mogą być wykorzystane w celu obliczenia MDA. W instytucjach kredytowych decyzje w sprawie wypłaty kuponów, dywidend i premii często są podejmowane w wielu różnych dniach. Im częściej instytucja kredytowa podejmuje decyzję w sprawie wypłaty lub dokonuje wypłaty, tym krótszy upływa czas, w którym wytwarzane są zyski, a tym samym tym mniejsza jest kwota zysków, które mogą być wykorzystane do obliczenia MDA. Ograniczenie to nie jest uzasadnione, jeśli zyski z bieżącego okresu/zyski roczne osiągnięte, ale jeszcze nie włączone do kapitału podstawowego Tier I, są wyższe niż dokonane wypłaty.

1.9. Ryzyko kredytowe i ryzyko kredytowe kontrahenta

1.9.1. W przepisach poziomu 2 kompleksowo określono modelowanie w kontekście ryzyka kredytowego, ryzyka rynkowego i ryzyka operacyjnego, natomiast szczegółów takich nadal brakuje w odniesieniu do ryzyka kredytowego kontrahenta. EBC zaleca, aby rozporządzenie CRR zostało zmienione w celu powierzenia EUNB zadania opracowania regulacyjnych standardów technicznych określających konkretne kryteria oceny dla metody modeli wewnętrznych (IMM) oraz metody zaawansowanej korekty wyceny kredytowej (A-CVA). Te regulacyjne standardy techniczne powinny określać bardziej szczegółowo ocenę istotności w przypadku zmian i rozszerzeń modeli, zarówno w odniesieniu do metody IMM, jak i A-CVA. Powinno się wreszcie dodać postanowienie nakładające na instytucje kredytowe obowiązek uzyskania zgody właściwych organów na zastosowanie podejścia A-CVA.

1.9.2. Instytucje kredytowe, które już wdrożyły metodę IMM, nie stosują jej jako metody wyłącznej i korzystają z innych (nie wewnętrznych) metod obliczania niektórych ze swoich ekspozycji. Budzi to obawy, że znaczna liczba instytucji kredytowych może nie być w stanie przestrzegać zakazu stosowania metody IMM łącznie z innymi metodami. W związku z powyższym rozporządzenie CRR powinno zostać zmienione w celu umożliwienia instytucjom kredytowym uzyskania zgody na stałe korzystanie z metody IMM w odniesieniu do ryzyka kredytowego kontrahenta na zasadzie częściowej, jak mogą to robić w przypadku innych rodzajów ryzyka.

1.9.3. Ponadto aktualne reguły zawarte w rozporządzeniu CRR dotyczące określania parametru zapadalności powinny zostać rozszerzone, tak aby objęły one ekspozycje z tytułu instrumentów pochodnych oraz transakcji finansowania papierów wartościowych, a także transakcje otwarte.

1.9.4. Definicja delty nadzorczej zaproponowana przez Komisję w odniesieniu do nowego podejścia standardowego do obliczania ekspozycji na ryzyko kredytowe kontrahenta powinna zostać dostosowana do poprawnych matematycznie standardów Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego (BCBS).

1.10. Traktowanie finansowych spółek holdingowych i finansowych spółek holdingowych o działalności mieszanej

1.10.1. EBC popiera harmonizację i usprawnienie nadzoru nad finansowymi spółkami holdingowymi i finansowymi spółkami holdingowymi o działalności mieszanej. Ważne jest, aby działania na rzecz skonsolidowanego nadzoru mogły być bezpośrednio skierowane na jednostkę dominującą grupy bankowej, niezależnie od tego, czy jest to instytucja kredytowa, czy spółka holdingowa. W tym kontekście fundamentalnym celem nadzorczym jest zapewnienie, aby jednostka dominująca podejmowała działania sterujące i koordynujące w stosunku do swoich jednostek zależnych w sposób skutecznie wspierający sprawowanie nadzoru skonsolidowanego. Zasadniczo nowy reżim powinien umożliwiać odpowiednie uwzględnienie szczególnych cech finansowej spółki holdingowej lub finansowej spółki holdingowej o działalności mieszanej oraz jej roli w ramach grupy w celu uniknięcia nadmiernych utrudnień dla funkcjonowania grupy.

1.10.2. Wskazane byłoby dopracowanie lub wyjaśnienie niektórych aspektów proponowanych zmian dyrektywy CRD i rozporządzenia CRR. Przykładowo potrzebne jest doprecyzowanie tego, jaki jest wpływ proponowanych zmian dotyczących zezwoleń udzielanych finansowym spółkom holdingowych i finansowym spółkom holdingowych o działalności mieszanej na aktualne zasady dotyczące nadzoru nad znacznymi pakietami akcji. Ponadto proponowane zmiany dyrektywy CRD i rozporządzenia CRR nie wskazują wystarczająco jasno, które z aktualnych przepisów, w których mowa o „instytucji kredytowej”, należy rozumieć – na potrzeby skonsolidowanego nadzoru – jako przepisy obejmujące swym zakresem finansową spółkę holdingową i finansową spółkę holdingową o działalności mieszanej. Dalsze doprecyzowanie jest także potrzebne w odniesieniu do bieżących środków nadzorczych, jakie organ sprawujący nadzór skonsolidowany może stosować w stosunku do finansowej spółki holdingowej i finansowej spółki holdingowej o działalności mieszanej.

1.10.3. Ponadto przeanalizować należy skutek proponowanych zmian dla art. 111 dyrektywy CRD. Szczególnie istotne jest, że organ sprawujący nadzór skonsolidowany może być zlokalizowany w innej jurysdykcji, niż finansowa spółka holdingowa lub finansowa spółka holdingowa o działalności mieszanej. Organ sprawujący nadzór skonsolidowany musiałby następnie zapewnić przestrzeganie skonsolidowanych wymogów przez finansową spółkę holdingową lub finansową spółkę holdingową o działalności mieszanej mającą siedzibę w innym państwie członkowskim. Proponowane zmiany dyrektywy CRD powinny zawierać postanowienia bardziej szczegółowo określające, jak w takim przypadku powinna być prowadzona wydajna współpraca transgraniczna.

1.10.4. Proponowane zmiany dyrektywy CRD powinny wreszcie zawierać postanowienia precyzujące sposób traktowania istniejących finansowych spółek holdingowych i finansowych spółek holdingowych o działalności mieszanej objętych tymi postanowieniami.

1.11. Nadzór nad dużymi firmami inwestycyjnymi prowadzącymi działalność transgraniczną

Duże i cechujące się złożoną strukturą firmy inwestycyjne przypominające banki, świadczące usługi inwestycyjne mające wpływ na ich bilans, w szczególności te, które prowadzą działalność transgraniczną, mogą stwarzać podwyższone ryzyko dla stabilności finansowej oraz podwyższone ryzyko przeniesienia się negatywnych zjawisk na banki. EBC zaleca dalszą analizę kwestii nadzoru skonsolidowanego i indywidualnego nad dużymi transgranicznymi firmami inwestycyjnymi przypominającymi banki w Unii, tak aby zapewnić ostrożne i spójne standardy nadzorcze proporcjonalne do ryzyka, jakie firmy te mogą stwarzać. Jedną z możliwych opcji byłoby wprowadzenie zmian do dyrektywy CRD/rozporządzenia CRR w celu zapewnienia uznawania dużych transgranicznych firm inwestycyjnych za instytucje kredytowe (24). Byłoby to odpowiednie w odniesieniu do firm inwestycyjnych, które często podejmują taki rodzaj działalności podobnej do działalności banków, który jest podejmowany także przez banki. Odnośnie do firm inwestycyjnych niemieszczących się w tej kategorii zachowane powinno być aktualne zróżnicowanie w traktowaniu mające odzwierciedlenie w uregulowaniach krajowych.

1.12. Uprawnienia krajowe

1.12.1. Rozporządzenie w sprawie SSM nakłada na EBC szczególne zadania dotyczące nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi mające na celu przyczynianie się do bezpieczeństwa i dobrej kondycji instytucji kredytowych oraz stabilności systemu finansowego. Zadania te są wykonywane przy pełnym uwzględnieniu jedności i integralności rynku wewnętrznego oraz równym traktowaniu instytucji kredytowych, a także w celu zapobiegania arbitrażowi regulacyjnemu (25). W tym celu EBC ma obowiązek stosowania wszelkich właściwych unijnych przepisów prawnych, a gdy przepisy te są wyrażone w formie dyrektyw – ustawodawstwo krajowe transponujące te dyrektywy (26), w szczególności dyrektywę CRD oraz dyrektywę w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (27). Niektóre uprawnienia nadzorcze nie są jednak wyraźnie wskazane w ustawodawstwie unijnym, a różnice w ustawodawstwie krajowym skutkują asymetrią uprawnień nadzorczych EBC w poszczególnych uczestniczących państwach członkowskich.

1.12.2. W tym względzie EBC dokonał już analizy zakresu aktualnych uprawnień nadzorczych i opracował podejście ukierunkowane na zapewnienie spójnej interpretacji uprawnień EBC. Pomimo tego doprecyzowania kompetencji EBC zapewnienie wspólnej podstawy prawnej w prawie unijnym dla istniejących uprawnień nadzorczych stworzyłoby obowiązek ich transpozycji oraz pomogłoby w interpretacji tego, czy konkretne uprawnienie przyznane na mocy prawa krajowego leży w zakresie danego zadania powierzonego EBC. Przyczyniłoby się to ponadto do zapewniania równych warunków działania w kontekście unijnego nadzoru bankowego poprzez harmonizację uprawnień nadzorczych właściwych organów. Aby to osiągnąć, w prawie Unii powinno być zawarte jasne odniesienie do dodatkowych uprawnień nadzorczych w szeregu obszarów, tak aby uniknąć niepewności prawnej co do bezpośrednich uprawnień nadzorczych EBC oraz aby zapewnić równe warunki działania w kontekście uprawnień nadzorczych w całej unii bankowej. Obszary te dotyczą głównie przejęć w państwach trzecich, połączeń, zbycia aktywów i innych strategicznych decyzji, zmian w statutach instytucji kredytowych i w umowach ich udziałowców dotyczących wykonywania prawa głosu, udzielania kredytów podmiotom powiązanym, outsourcingu działań instytucji kredytowych, uprawnień nadzorczych dotyczących biegłych rewidentów oraz dodatkowych uprawnień związanych z udzielaniem zezwoleń instytucjom kredytowym.

1.13. Ocena kompetencji i reputacji oraz osoby piastujące kluczowe stanowiska

1.13.1. Dyrektywa CRD nie przewiduje obecnie wymogów stosowania przez właściwe organy szczególnej procedury przy dokonywaniu oceny członków organów zarządzających. W rezultacie krajowe praktyki znacznie się różnią w zakresie ram czasowych oceny, terminów oraz tego, czy ocena odbywa się przed mianowaniem, czy niezwłocznie po nim. EBC zaleca zmianę prawa Unii w celu dalszej harmonizacji procesów związanych z oceną kompetencji i reputacji.

1.13.2. Osoby piastujące kluczowe stanowiska wywierają istotny wpływ na bieżące zarządzanie instytucjami kredytowymi oraz na ich ogólną strukturę zarządczą. EBC zaleca zmianę prawa Unii w celu włączenia do niego definicji osób piastujących kluczowe stanowiska oraz w celu doprecyzowania definicji kadry kierowniczej wyższego szczebla. Ponadto, w celu harmonizacji podejść krajowych, powinno się wprowadzić postanowienie dotyczące uprawnień właściwych organów w zakresie dokonywania oceny osób piastujących kluczowe stanowiska w istotnych instytucjach.

1.14. Wymiana informacji

W aktualnych unijnych ramach prawnych zawarto niewiele odwołań do potrzeby współpracy pomiędzy właściwymi organami odpowiedzialnymi za nadzór ostrożnościowy a organami odpowiedzialnymi za przeciwdziałanie praniu pieniędzy (28). Brak jest również wyraźnych postanowień regulujących współpracę pomiędzy właściwymi organami odpowiedzialnymi za nadzór ostrożnościowy a organami odpowiedzialnymi za stosowanie zasad dotyczących strukturalnego rozdzielenia działań. EBC proponuje zmianę postanowień dyrektywy CRD dotyczących wymiany informacji, tak aby wyraźnie przewidywały one współpracę z tymi organami.

1.15. Zasady dotyczące egzekwowania prawa i nakładania sankcji

Lista naruszeń podlegających sankcjom zgodnie z dyrektywą CRD nie obejmuje licznych istotnych naruszeń, np. naruszeń wymogów kapitałowych w ramach filaru I, regulacji i decyzji nadzorczych wydawanych przez właściwy organ, wymogu wystąpienia o uprzednią zgodę oraz obowiązków powiadomienia właściwego organu. Państwom członkowskim przysługuje zatem swoboda w zakresie nadania właściwym organom uprawnień do nakładania kar administracyjnych w takich przypadkach. Podejście takie może prowadzić do braku spójności pomiędzy państwami członkowskimi i stać na przeszkodzie skutecznemu egzekwowaniu wymogów ostrożnościowych. Aby temu przeciwdziałać, EBC proponuje rozszerzyć listę naruszeń podlegających sankcjom.

1.16. Opcje i swobody uznania

1.16.1. Istnienie krajowych opcji i swobód uznania w ramach regulacji nadzoru ostrożnościowego jest przeszkodą dla realizacji na poziomie Unii jednolitego zbioru przepisów oraz potęguje poziom skomplikowania i mnoży koszty, stwarzając jednocześnie możliwości arbitrażu regulacyjnego. W szczególności opcje przyznane państwom członkowskim stoją na przeszkodzie skutecznemu działaniu SSM, który musi uwzględniać różne regulacje i praktyki w uczestniczących państwach członkowskich. Równoczesne i rozbieżne wykonywanie takich opcji skutkuje „mozaiką regulacyjną”, która może utrudniać sprawne funkcjonowanie nadzoru EBC w uczestniczących państwach członkowskich oraz w zakresie ekspozycji związanych z państwami trzecimi.

1.16.2. W niektórych przypadkach rozbieżności te wpływają także na uprawnienia nadzorcze. W związku z powyższym te nieuzasadnione opcje i swobody uznania, które nie mają racji bytu z perspektywy ostrożnościowej, powinny zostać zharmonizowane bezpośrednio w ustawodawstwie poziomu 1. Podobnie odradzać należy wprowadzanie nowych opcji i swobód uznania, jak np. w proponowanych zmianach rozporządzenia CRR w odniesieniu do inwestycji kapitałowych w fundusze.

1.17. Wymogi w zakresie funduszy własnych z tytułu ekspozycji wobec kontrahentów centralnych

EBC popiera wprowadzenie do proponowanych zmian rozporządzenia CRR określonego z góry okresu zwolnienia odnośnie do wymogów w zakresie funduszy własnych z tytułu ekspozycji wobec kontrahentów centralnych. Określony z góry okres zwolnienia pozwoliłby instytucjom na uznanie kontrahenta centralnego z państwa trzeciego, który wystąpił z wnioskiem zgodnie z art. 25 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 (29), za uznanego kontrahenta centralnego. Taki okres zwolnienia jest istotny w celu zapewnienia instytucjom pewności prawnej odnośnie do sposobu traktowania ich ekspozycji w danym horyzoncie czasowym. EBC uważa jednak, że maksymalny okres zwolnienia w wymiarze 5 lat od dnia złożenia wniosku o uznanie (gdy Komisja nie przyjęła jeszcze aktu wykonawczego) można uznać za nadmiernie wydłużony w świetle potencjalnych skutków dla stabilności finansowej wynikających z ekspozycji wobec nieuznanych kontrahentów centralnych z państw trzecich. EBC sugeruje zatem ustanowienie krótszego maksymalnego okresu zwolnienia w odniesieniu do ekspozycji wobec kontrahentów centralnych z państw trzecich, którzy nie zostali jeszcze uznani na podstawie art. 25 rozporządzenia (UE) nr 648/2012.

2. Wdrożenie standardów nadzorczych uzgodnionych na szczeblu międzynarodowym

EBC z zadowoleniem przyjmuje wdrożenie do prawa Unii standardów nadzorczych uzgodnionych na szczeblu międzynarodowym. Biorąc pod uwagę wzajemne powiązania w ramach globalnego systemu finansowego, globalne standardy są konieczne dla zapewnienia porównywalności i równych warunków działania.

2.1. Wskaźnik dźwigni finansowej

2.1.1. EBC popiera wprowadzenie do prawa Unii wymogu dotyczącego wskaźnika dźwigni i jego ustalenie na poziomie 3 %, co jest zgodne ze standardami BCBS i zaleceniami EUNB (30). EBC zaleca jednak, aby przy kompleksowym wdrożeniu w Unii standardów dotyczących wskaźnika dźwigni finansowej odpowiednio uwzględniono wynik prowadzonej na szczeblu międzynarodowym debaty, w szczególności w ramach BCBS, a także wszelkie dalsze osiągnięcia na poziomie międzynarodowym.

2.1.2. Proponowane zmiany rozporządzenia CRR eliminują swobodę uznania aktualnie przysługującą właściwym organom w zakresie wyłączenia z miary ekspozycji wskaźnika dźwigni ekspozycji wewnątrz grupy objętych już wyłączeniem z wag ryzyka i ekspozycji wynikających z przenoszenia oszczędności regulowanych (31), wprowadzając zamiast niej automatyczne wyłączenia tych ekspozycji (32). W opinii EBC instytucje kredytowe powinny mieć możliwość wyłączenia tych ekspozycji ze wskaźnika dźwigni tylko w przypadku uprzedniej zgody udzielonej przez właściwy organ poprzedzonej oceną ryzyk związanych z dźwignią, zgodnie z aktualnie obowiązującym prawem Unii. W odniesieniu do istotnych instytucji w SSM ocena opiera się na przewodniku EBC w sprawie opcji i swobód uznania przewidzianych w prawie Unii (33).

2.1.3. W przypadku zachowania wyłączenia ekspozycji wynikających z oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych (34) powinno być ono ograniczone w takim stopniu, jaki jest uzasadniony koniecznością na poziomie unijnym, nie zaś z uwagi na preferencje krajowe, jako że stanowi ono naruszenie standardów BCBS. Automatyczne wyłączenie z miary ekspozycji ekspozycji wynikających z kredytów preferencyjnych (35) także stanowi naruszenie standardów BCBS i stoi w sprzeczności z sensem wskaźnika dźwigni finansowej jako miary nieopartej na analizie ryzyka. Ponadto takie automatyczne wyłączenie jest niezgodne z zaleceniami EUNB oraz utrudnia skuteczne porównanie wskaźników dźwigni finansowej dla rynku. Wreszcie brzmienie wielu wyłączeń, które często jest niejasne, jeśli chodzi o warunki, które muszą być spełnione, może skutkować ich różną interpretacją przez różne instytucje, w następstwie czego wyłączenia mogą mieć szerszy zakres zastosowania zamiast być ukierunkowane na bardzo konkretne przypadki.

2.1.4. EBC popiera wprowadzenie dodatkowego wymogu z tytułu wskaźnika dźwigni dla globalnych banków o znaczeniu systemowym, który opierałby się na międzynarodowych standardach – po ich finalizacji – odnośnie do konstrukcji i kalibracji takich wymogów. Dodatkowe wymogi dla globalnych instytucji o znaczeniu systemowym powinny odzwierciedlać ich istotność systemową i zapewniać dodatkową zdolność do pokrycia strat, konieczną dla zapewnienia uzupełniającej ochrony przed potencjalnym niepowodzeniem.

2.1.5. W proponowanych zmianach rozporządzenia CRR przewiduje się także kompensowanie początkowego depozytu zabezpieczającego w przypadku ekspozycji na instrumenty pochodne związanych z rozliczaniem klientów, co stanowi kolejny element niezgodny ze standardami BCBS. Sposób traktowania początkowego depozytu zabezpieczającego w odniesieniu do tych transakcji jest delikatną kwestią podlegającą aktualnie przeglądowi na poziomie międzynarodowym. Jej uregulowanie w Unii powinno odzwierciedlać ostateczne wyniki tego przeglądu (36).

2.1.6. W proponowanych zmianach rozporządzenia CRR zachowano aktualne podejście do obliczania wskaźnika dźwigni na podstawie bilansu na koniec kwartału (37). EBC zaleca rewizję tego postanowienia przy uwzględnieniu bieżących dyskusji na szczeblu międzynarodowym dotyczących okresu odniesienia dla obliczania wskaźnika dźwigni.

2.1.7. Kolejną delikatną kwestią będącą obecnie przedmiotem rozważań na szczeblu międzynarodowym jest to, jak należy traktować rezerwy banku centralnego dla celów obliczania ekspozycji wskaźnika dźwigni. Wdrożenie do prawa Unii uregulowań dotyczących wskaźnika dźwigni powinno uwzględniać ostateczne wyniki tych rozważań.

2.1.8. EBC zgadza się z zaleceniami EUNB, według których kontrahenci centralni nie powinni podlegać wymogowi dotyczącemu wskaźnika dźwigni, nawet jeśli podmioty te posiadają w niektórych państwach członkowskich licencję bankową. Wyłączenie tych kontrahentów centralnych z wymogu dotyczącego wskaźnika dźwigni jest uzasadnione określonymi zabezpieczeniami nałożonymi na kontrahentów centralnych na mocy rozporządzenia (UE) nr 648/2012 oraz faktem, że zobowiązania kontrahentów centralnych, takie jak depozyty zabezpieczające w formie depozytów, są gromadzone głównie na cele zarządzania ryzykiem, nie zaś w celu finansowania działalności inwestycyjnej.

2.2. Wskaźnik stabilnego finansowania netto

2.2.1. Proponowane zmiany rozporządzenia CRR są sprzeczne ze standardami BCBS odnośnie do traktowania aktywów płynnych wysokiej jakości poziomu 1, przewidując dla nich współczynnik wymaganego stabilnego finansowania wynoszący 0 % zamiast 5 % (38). EBC proponuje utrzymanie wymogu dotyczącego stabilnego finansowania dla płynnych aktywów wysokiej jakości poziomu 1 (z wyłączeniem gotówki i rezerw w banku centralnym, które powinny podlegać współczynnikowi wymaganego stabilnego finansowania wynoszącemu 0 %), jako że aktywa te podlegają pewnemu ryzyku cenowemu w horyzoncie czasowym wynoszącym rok, nawet w przypadku niezrealizowania się scenariusza warunków skrajnych. Takie samo traktowanie, jak w przypadku wskaźnika pokrycia wpływów netto, jest niewłaściwe, biorąc pod uwagę różne ramy czasowe obu standardów.

2.2.2. Proponowane zmiany rozporządzenia CRR są sprzeczne ze standardami BCBS w zakresie sposobu traktowania ryzyka przyszłego finansowania odnośnie do kontraktów na instrumenty pochodne (39). EBC z zadowoleniem przyjmuje powierzenie EUNB kompetencji do przekazywania Komisji sprawozdań na temat możliwości przyjęcia środka bardziej wrażliwego na ryzyko (40), biorąc pod uwagę fakt, że standardy BCBS nie są w wystarczającym stopniu wrażliwe na ryzyko (41). Proponowane zasady przejściowe cechują jednak pewne niedoskonałości koncepcyjne stwarzające możliwości arbitrażu regulacyjnego, a ich wpływ na instytucje kredytowe nie został jeszcze oceniony. Do czasu opracowania bardziej odpowiedniej metodologii EBC proponuje zatem, aby zasady przejściowe zostały ujednolicone ze standardami BCBS.

2.2.3. Odnośnie do sposobu traktowania zabezpieczonych transakcji kredytowych w proponowanych zmianach rozporządzenia CRR przewiduje się stosowanie niższego niż przewidziany w standardach BCBS współczynnika wymaganego stabilnego finansowania w odniesieniu do zabezpieczonych i niezabezpieczonych transakcji z kontrahentami finansowymi z pozostającym terminem zapadalności krótszym niż sześć miesięcy (42). Powinno się dokonać opartego na dogłębnej analizie całościowego przeglądu współczynników objętych wskaźnikiem stabilnego finansowania netto stosowanych do wszystkich zabezpieczonych transakcji w celu określenia, czy współczynniki dotyczące konkretnych zabezpieczeń i terminów zapadalności są poprawnie skalibrowane. Do czasu dokonania takiego przeglądu EBC proponuje stosowanie współczynników wymaganego stabilnego finansowania zgodnie ze standardami BCBS.

2.2.4. W proponowanych zmianach rozporządzenia CRR przewidziano wyłączenie stosowania wymogu dotyczącego wskaźnika stabilnego finansowania netto w odniesieniu do aktywów i zobowiązań bezpośrednio związanych z ogólnymi obligacjami zabezpieczonymi spełniającymi kryteria wskazane w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/65/WE (43), a także do obligacji typu „soft bullet” i warunkowych obligacji typu „pass-through” spełniających określone kryteria dotyczące uruchamiania terminu zapadalności (44). EBC popiera zalecenie EUNB, zgodnie z którym wyłączeniem powinny być objęte jedynie struktury obligacji zabezpieczonych typu „pass-through” w pełni współfinansujące kredyty bazowe, jako że nie stwarzają one żadnego ryzyka finansowania dla emitującego je banku (45). EBC sugeruje natomiast, by inne obligacje zabezpieczone nie były objęte wyłączeniem ze stosowania wymogu dotyczącego wskaźnika stabilnego finansowania netto, jako że obligacje te, podobnie jak inne zobowiązania długoterminowe, stwarzają istotne ryzyko finansowania, które nie jest łagodzone przez ich cechy strukturalne. Uwzględniając wagę obligacji zabezpieczonych dla finansowania banków, faktyczne wyłączenie większości pozostających do wykupu obligacji zabezpieczonych skutkuje istotnym osłabieniem standardów ostrożnościowych.

2.3. Gruntowny przegląd portfela handlowego

2.3.1. EBC z zadowoleniem przyjmuje propozycję wdrożenia do prawa Unii nowego standardu BCBS dotyczącego ryzyka rynkowego wynikającego z gruntownego przeglądu portfela handlowego (fundamental review of the trading book – FRTB) (46). EBC zaleca, aby przy kompleksowym wdrożeniu w Unii standardu dotyczącego FRTB, zwłaszcza odpowiednich uregulowań przejściowych, odpowiednio uwzględniono wynik prowadzonej na szczeblu międzynarodowym debaty, w szczególności w ramach BCBS, a także wszelkie dalsze osiągnięcia na poziomie międzynarodowym. Ponadto przewidywany aktualnie dwuletni okres implementacji może nie być wystarczający na wykazanie przez instytucje zgodności z wymogami związanymi ze stosowaniem modeli wewnętrznych oraz na dokonanie odpowiedniej oceny modeli ryzyka rynkowego i ich zatwierdzenie przez organy nadzoru. Wynika to z faktu, że specyfikacja techniczna szeregu istotnych aspektów metody modeli wewnętrznych zostanie określona w regulacyjnych standardach technicznych, które będą dostępne długo po wejściu w życie proponowanych zmian rozporządzenia CRR. Z tego względu wskazane byłoby wydłużenie okresu implementacji.

2.3.2. Proponowane zasady przejściowe, zgodnie z którymi wprowadza się kalibrację istotnie obniżającą (o 35 %) wymogi kapitałowe FRTB w okresie trzech lat, budzą jednak obawy, jako że mogą one skutkować istotnym obniżeniem wymogów kapitałowych z tytułu ryzyka rynkowego dla poszczególnych instytucji w stosunku do ich aktualnych poziomów. Jakkolwiek okres przejściowy może pomóc złagodzić wpływ na wymogi kapitałowe instytucji kredytowych, EBC sugeruje, aby kalibracja przejściowa była stopniowo znoszona, zgodnie z ustalonym wcześniej planem, i połączona z ustanowieniem minimalnego poziomu mającego zapobiec spadkowi wymogów kapitałowych z tytułu ryzyka rynkowego poniżej aktualnych poziomów. W odniesieniu do dodatkowych zmian zasad dotyczących ryzyka rynkowego mających na celu zapewnienie większej proporcjonalności, EBC uznaje proponowane zmiany rozporządzenia CRR pozwalające instytucjom prowadzącym działalność zaliczaną do portfela handlowego na małą skalę na stosowanie uproszczonych metod za odpowiednią zmianę, o ile mające zastosowanie progi zostaną utrzymane na poziomie wskazanym we wniosku. Proponowana uproszczona metoda standardowa powinna być jednak w odpowiednim stopniu wrażliwa na ryzyko i skutkować adekwatnymi wymogami kapitałowymi w porównaniu do nowych metod mających zastosowanie do większych instytucji kredytowych. W tym celu kolejne zmiany rozporządzenia CRR powinny uwzględniać odpowiednie nowe ustalenia na poziomie BCBS.

2.3.3. Proponowane zmiany rozporządzenia CRR nie zawierają niektórych kluczowych elementów standardów BCBS, takich jak określenie testu dotyczącego przypisania zysków i strat, bezpośrednio w ustawodawstwie poziomu 1, pozostawiając te kwestie do uregulowania w przyszłym ustawodawstwie delegowanym. EBC proponuje, aby elementy te zostały uwzględnione bezpośrednio w rozporządzeniu CRR, a do wdrożenia w formie standardów technicznych pozostawione zostały jedynie specyfikacje techniczne.

2.3.4. Proponowane zmiany rozporządzenia CRR przyznają instytucjom kredytowym duży zakres swobody w ramach modelowania, co może doprowadzić do znacznych różnic w zakresie praktyk nadzorczych i modelowania ryzyka. Aby temu przeciwdziałać, EBC proponuje, by do rozporządzenia CRR włączone zostały ograniczenia dotyczące modelowania opracowane w ramach FRTB na podstawie analizy porównawczej.

2.3.5. W przeciwieństwie do standardów BCBS proponowane zmiany rozporządzenia CRR pozwalają instytucjom kredytowym bez żadnych ograniczeń na wybór jednostek odpowiadających za handel, w odniesieniu do których zwracają się one z wnioskiem o zatwierdzenie modelu wewnętrznego i tych, w odniesieniu do których utrzymają podejście standardowe. Aby zapobiec arbitrażowi regulacyjnemu, właściwe organy powinny mieć możliwość, w oparciu o podejście wybrane przez instytucje kredytowe w odniesieniu do porównywalnych jednostek odpowiadających za handel, zdecydowania o włączeniu w zakres metody modeli wewnętrznych jednostek odpowiadających za handel, które, zdaniem tych organów, powinny być tym zakresem objęte.

Przygotowane przez ekspertów EBC szczegółowe propozycje modyfikacji brzmienia proponowanych zmian do rozporządzenia CRR i dyrektywy CRD wraz z ich uzasadnieniem zostały zawarte w odrębnym dokumencie roboczym o charakterze technicznym. Dokument roboczy o charakterze technicznym nie został przyjęty przez Radę Prezesów. Dokument ten jest dostępny w języku angielskim na stronie internetowej EBC.

Sporządzono we Frankfurcie nad Menem dnia 8 listopada 2017 r. Mario DRAGHI Prezes EBC

(1) COM(2016) 850 final.

(2) COM(2016) 854 final.

(3) Dostępne na stronie internetowej Banku Rozrachunków Międzynarodowych (BIS) pod adresem: www.bis.org.

(4) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 338).

(5) Zob. wytyczne EUNB EBA/GL/2014/13 z dnia 19 grudnia 2014 r. dotyczące wspólnych procedur i metod stosowanych w ramach procesu przeglądu i oceny nadzorczej (SREP).

(6) Zob. raport EUNB dotyczący ujednolicenia praktyk w zakresie nadzoru (EBA-Op-2016-11) z dnia 14 lipca 2016 r. („Report on the convergence of supervisory practices”), dostępny na stronie internetowej EUNB pod adresem: www.eba.europa.eu.

(7) Na podstawie art. 4 ust. 1 lit. f) rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. L 287 z 29.10.2013, s. 63) (rozporządzenie w sprawie SSM) EBC przeprowadza przeglądy nadzorcze i w tym celu zdefiniował wspólną metodologię SREP (zob. w szczególności przewodnik EBC po nadzorze bankowym z listopada 2014 r. pt. „Guide to banking supervision” dostępny na stronie internetowej EBC pod adresem www.ecb.europa.eu). W konsekwencji spójność w odniesieniu do dodatkowych wymogów nałożonych na istotne instytucje kredytowe znacznie wzrosła. W szczególności, w odniesieniu do istotnych instytucji kredytowych w ramach SSM, współzależność pomiędzy ogółem ocen SREP i wymogami kapitałowymi wzrosła z 26 % przed 2014 r. do 76 % w 2016 r. (zob. s. 44 broszury dotyczącej metodologii SREP w ramach SSM z 2016 r. dostępnej na stronie internetowej EBC dotyczącej nadzoru bankowego pod adresem: www.bankingsupervision.europa.eu).

(8) Zob. proponowany nowy art. 98 ust. 5a dyrektywy CRD.

(9) Zob. proponowany nowy art. 104c dyrektywy CRD.

(10) Porozumienie pomiędzy Jednolitą Radą ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji a Europejskim Bankiem Centralnym z dnia 22 grudnia 2015 r. dotyczące współpracy i wymiany informacji, dostępne na stronie internetowej EBC pod adresem: www.ecb.europa.eu.

(11) Zob. wkład EBC do konsultacji Komisji Europejskiej w sprawie rewizji ram polityki makroostrożnościowej UE (12 grudnia 2016 r.), dostępny na stronie internetowej EBC pod adresem: www.ecb.europa.eu.

(12) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 1).

(13) COM(2017) 592 final.

(14) Zob. Rada Międzynarodowych Standardów Rachunkowości, MSSF 9 „Instrumenty finansowe” (2014), dostępne pod adresem: www.ifrs.org.

(15) Zob. proponowany nowy art. 473a rozporządzenia CRR.

(16) Zgodnie z proponowanym nowym pkt 96 A umowy bazylejskiej III, zob. Standardy Bazylejskiego Komitetu ds. Nadzoru Bankowego: „Regulatory treatment of accounting provisions – interim approach and accounting provisions” (Regulacja rezerw księgowych – podejście przejściowe i rezerwy księgowe), marzec 2017 r., dostępne na stronie internetowej BIS pod adresem: www.bis.org. Zgodnie z tym punktem wartości procentowe na każdy rok określa się metodą liniową.

(17) Zob. proponowany nowy art. 473a rozporządzenia CRR.

(18) COM(2017) 591 final.

(19) Zob. proponowany nowy art. 21b dyrektywy CRD.

(20) Zob. proponowane nowe art. 99 ust. 4, art. 101 ust. 5, art. 394 ust. 3 i art. 430 ust. 1 rozporządzenia CRR.

(21) Proponowana zmiana dotyczyłaby około 80 % mniej istotnych instytucji.

(22) Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 680/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustanawiające wykonawcze standardy techniczne dotyczące sprawozdawczości nadzorczej instytucji zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 (Dz.U. L 191 z 28.6.2014, s. 1).

(23) Zob. proponowany nowy art. 99 ust. 7 rozporządzenia CRR.

(24) Zob. komunikat w sprawie dokończenia budowy unii bankowej, s. 19, i sprawozdanie w sprawie SSM, s. 8.

(25) Zob. art. 1 akapit pierwszy rozporządzenia w sprawie SSM.

(26) Zob. art. 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie SSM.

(27) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 190).

(28) Takiej współpracy nie przewidziano ani w dyrektywie CRD, ani w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniającej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 i uchylającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji 2006/70/WE (Dz.U. L 141 z 5.6.2015, s. 73).

(29) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, kontrahentów centralnych i repozytoriów transakcji (Dz.U. L 201 z 27.7.2012, s. 1).

(30) Raport EUNB w sprawie wymogów dotyczących wskaźnika dźwigni finansowej zgodnie z art. 511 rozporządzenia CRR (nr EBA-Op-2016-13), 3 sierpnia 2016 r., dostępny na stronie internetowej EUNB pod adresem: www.eba.europa.eu.

(31) Zob. proponowany nowy art. 429a ust. 1 lit. j) rozporządzenia CRR.

(32) Zob. proponowany nowy art. 429a rozporządzenia CRR.

(33) Zob. Przewodnik EBC w sprawie opcji i swobód uznania przewidzianych w prawie Unii (wersja skonsolidowana), listopad 2016 r., dostępny na stronie internetowej EBC dotyczącej nadzoru bankowego pod adresem: www.bankingsupervision.europa.eu.

(34) Zob. proponowany nowy art. 429a ust. 1 lit. f rozporządzenia CRR.

(35) Zob. proponowany nowy art. 429a ust. 1 lit. e rozporządzenia CRR.

(36) Zob. dokument konsultacyjny BCBS pt.: „Revisions to the Basel III leverage ratio framework” (Zmiany ram prawnych dotyczących wskaźnika dźwigni finansowej wynikających z umowy bazylejskiej III), 25 kwietnia 2016 r., dostępny na stronie internetowej BIS pod adresem: www.bis.org.

(37) Zob. proponowany nowy art. 429 ust. 2 rozporządzenia CRR w związku z art. 14 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 680/2014.

(38) Zob. proponowany nowy art. 428r ust. 1 lit. a) rozporządzenia CRR i pkt 37 dokumentu Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego pt. „Basel III: the net stable funding ratio” (Bazylea III: wskaźnik stabilnego finansowania netto), październik 2014 r. (zwanego dalej „ramami BCBS dotyczącymi wskaźnika stabilnego finansowania netto”), dostępnego na stronie internetowej BIS pod adresem: www.bis.org.

(39) Zob. proponowane nowe art. 428u ust. 2 oraz art. 428x ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia CRR.

(40) Zob. proponowany nowy art. 510 ust. 4 i 5 rozporządzenia CRR.

(41) Zob. wkład Eurosystemu do dokumentu konsultacyjnego DG ds. Stabilności Finansowej, Usług Finansowych i Unii Rynków Kapitałowych (DG FISMA) Komisji Europejskiej w sprawie dalszych rozważań na temat wdrożenia wskaźnika stabilnego finansowania netto w Unii Europejskiej, 14 września 2016 r.

(42) Zob. proponowany nowy art. 428s lit. b) oraz art. 428u ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia CRR, a także pkt 38 i 39 lit. b) ram BCBS dotyczących wskaźnika stabilnego finansowania netto.

(43) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/65/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UCITS) (Dz.U. L 302 z 17.11.2009, s. 32).

(44) Zob. proponowany nowy art. 428f ust. 2 lit. c) i d) rozporządzenia CRR.

(45) Zob. zalecenie 6 raportu EUNB w sprawie wymogów dotyczących stabilnego finansowania netto zgodnie z art. 510 rozporządzenia CRR (EBA Op/2015/22) z dnia 15 grudnia 2015 r., dostępny na stronie internetowej EUNB pod adresem: www.eba.europa.eu.

(46) Standardy BCBS: Minimalne wymogi kapitałowe w odniesieniu do ryzyka rynkowego (Minimum capital requirements for market risk), styczeń 2016 r., dostępne na stronie internetowej BIS pod adresem: www.bis.org.