Zalecenie

ZALECENIE RADY

w sprawie krajowego programu reform Szwecji na 2014 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Szwecję programu konwergencji na 2014 r.

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1], w szczególności jego art. 9 ust. 2,

uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania[2], w szczególności jego art. 6 ust. 1,

uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej[3],

uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego[4],

uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,

uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,

uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,

uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyjęła wniosek Komisji dotyczący wprowadzenia nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej, która skupia się na najważniejszych obszarach wymagających podjęcia działań służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.

(2) W dniu 13 lipca 2010 r., na podstawie wniosków Komisji, Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata 2010–2014), a w dniu 21 października 2010 r. – decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich, które razem stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.

(3) W dniu 29 czerwca 2012 r. szefowie państw lub rządów przyjęli Pakt na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, nakreślający spójne ramy działania na poziomie krajowym, unijnym i w strefie euro z wykorzystaniem wszelkich możliwych dźwigni, instrumentów i obszarów polityki. Podjęli oni decyzję co do działań, które należy przedsięwziąć w państwach członkowskich, i wyrazili pełną gotowość do realizacji celów strategii „Europa 2020” oraz wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów.

(4) W dniu 9 lipca 2013 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie krajowego programu reform Szwecji z 2013 r. oraz wydała opinię na temat przedstawionego przez Szwecję zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2012–2016.

(5) W dniu 13 listopada 2013 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego[5], rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2014 r. Tego samego dnia Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania[6], w którym wskazała Szwecję jako jedno z państw członkowskich, w przypadku których wymagane byłoby przeprowadzenie szczegółowej oceny sytuacji.

(6) W dniu 20 grudnia 2013 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia stabilności finansowej, konsolidacji budżetowej i działań wspierających wzrost gospodarczy. Rada Europejska podkreśliła potrzebę dążenia do zróżnicowanej konsolidacji budżetowej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych warunków udzielania pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności, rozwiązania problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak również modernizacji administracji publicznej.

(7) Dnia 5 marca 2014 r. Komisja opublikowała wyniki swojej szczegółowej oceny sytuacji[7] dotyczącej Szwecji, na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. Analiza doprowadziła Komisję do wniosku, że w Szwecji w dalszym ciągu występują zakłócenia równowagi makroekonomicznej, które wymagają monitorowania i działań politycznych. Uwagi nadal wymaga rozwój sytuacji w zakresie zadłużenia gospodarstw domowych w połączeniu z niewydolnościami na rynku nieruchomości mieszkaniowych. Duża nadwyżka na rachunku obrotów bieżących nie stwarza wprawdzie takiego ryzyka jak duże deficyty, częściowo wynika też z konieczności delewarowania, jednak Komisja – w ramach europejskiego semestru – będzie obserwować sytuację na rachunku obrotów bieżących w Szwecji.

(8) W dniu 16 kwietnia 2014 r. Szwecja przedłożyła swój krajowy program reform z 2014 r. oraz program konwergencji z 2014 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.

(9) Celem strategii budżetowej określonej w programie konwergencji z 2014 r. jest zagwarantowanie, że w trakcie cyklu koniunkturalnego osiągnięta zostanie nadwyżka wierzytelności netto sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości średnio 1 % PKB, zgodnie z ramami budżetowymi Szwecji. W programie potwierdzono średniookresowy cel budżetowy, jakim jest osiągnięcie deficytu na poziomie 1% PKB, co odpowiednio odzwierciedla wymogi paktu stabilności i wzrostu. Na podstawie (ponownie obliczonego) salda strukturalnego, w programie konwergencji przewiduje się wynik, który przekracza średniookresowy cel budżetowy w całym okresie objętym programem. W programie zakłada się, że dług publiczny, który jest znacznie poniżej wartości referencyjnej 60 % PKB, zmaleje z 41,5 % PKB w 2014 r. do 35 % w 2017 r. Ogólnie rzecz biorąc, określona w programie strategia budżetowa jest zgodna z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe we wspomnianym programie, jest wykonalny. Jeżeli chodzi o długookresową stabilność finansów publicznych, wydatki na opiekę długoterminową stanowią duży udział w PKB, a w perspektywie długoterminowej przewiduje się znaczne ich zwiększenie, aby w wystarczający sposób uwzględnić wskaźnik starzenia się społeczeństwa, w związku z czym wydatki te w Szwecji w 2060 r. będą wynosić 6,4 % PKB. W tej sytuacji Szwecja powinna zapewnić wystarczające nadwyżki pierwotne, a następnie ograniczać wzrost wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa w celu utrzymania długoterminowej stabilności budżetowej. Rada – na podstawie swojej oceny programu konwergencji z 2014 r. i prognozy Komisji, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97 – jest zdania, że program Szwecji jest zgodny z zasadami paktu stabilności i wzrostu, a cele budżetowe obarczone są niewielkim ryzykiem.

(10) Problemem pozostaje wysokie zadłużenie sektora prywatnego, a zwłaszcza szwedzkich gospodarstw domowych. Ponadto wpływ sektora finansowego na gospodarstwa domowe, w przeciwieństwie do sektora przedsiębiorstw, rósł proporcjonalnie do zadłużenia sektora gospodarstw domowych wynoszącego obecnie 83 % PKB, czyli około 160 % dochodu do dyspozycji. Zadłużenie jest powodowane stałym wzrostem kredytów i wolnym tempem spłaty kredytów hipotecznych. W przypadku wzrostu stóp procentowych, gdy ceny domów spadają, lub niekorzystnej sytuacji makroekonomicznej, zadłużenie sektora gospodarstw domowych stanowiłoby element ryzyka. Miałoby to wpływ na sytuację gospodarstw i strukturę ich konsumpcji. Może mieć to także niekorzystny wtórny wpływ na sektor bankowy, poprzez wzrost liczby kredytów zagrożonych i kosztu finansowania przez rynek. Szwecja nie zapowiedziała ani nie przyjęła żadnych środków polegających na ograniczaniu rozwiązań sprzyjających zadłużeniu w zakresie podatków od nieruchomości, co jest możliwe w ramach przesunięcia obciążeń podatkowych, bez zwiększania całkowitego obciążenia podatkowego. Szwecja podjęła jednak pewne działania zachęcające do ostrożnego udzielania pożyczek, wprowadzając w maju 2013 r. 15 % pułap ważenia ryzyka dla ryzyka hipotecznego i zapowiadając dalsze jego zwiększenie. Jednak praktyki w zakresie spłaty są rozluźnione, z bardzo długimi okresami spłat poniżej 75 % współczynnika pokrycia należności zabezpieczeniem, nie podjęto też zdecydowanych środków w tym zakresie, zważywszy na dobrowolny charakter zalecenia z października 2013 r. w sprawie indywidualnych planów spłat. Szwedzkie Stowarzyszenie Bankowców w swoim zaleceniu z marca 2014 r. wprowadziło zaostrzenie, wzywając do obniżenia spłaty do 70 % współczynnika pokrycia należności zabezpieczeniem. Szwecja zajęła się także problemem preferencyjnego traktowania zadłużenia w systemie opodatkowania przedsiębiorstw poprzez dalsze zwiększenie ograniczeń w zakresie odliczania odsetek, obejmując nimi od stycznia 2013 r. wszelkie rodzaje pożyczek wewnątrz grup kapitałowych i wprowadzając tak zwaną możliwość odliczania dla inwestorów, która może ograniczyć rozwiązania sprzyjające zadłużeniu w zakresie opodatkowania. Z początkiem 2013 r. obniżono także podatek od przedsiębiorstw z 26,3 % do 22 %.

(11) Szwedzki rynek nieruchomości mieszkaniowych, charakteryzujący się gwałtownymi wzrostami cen w ostatnich dwóch dziesięcioleciach, nadal pozostaje potencjalnym źródłem braku stabilności. Rynek nieruchomości mieszkaniowych nadal boryka się z niewydolnościami wywołanymi zwłaszcza złożonymi procedurami planowania, ograniczoną konkurencją w sektorze budowlanym i wysokim stopniem kontroli czynszów. Wraz z opodatkowaniem sprzyjającym zadłużeniu, niewydolności te wpływają na powstawanie zwyżkowego trendu w cenach mieszkań. Szwecja podjęła pewne środki w odniesieniu do rynku wynajmu mieszkań, wydają się one jednak niewystarczające, aby zaradzić leżącym u ich podstaw problemom strukturalnym wynikającym z dużej sztywności systemu wynajmu mieszkań. W przedstawionym w dniu 9 kwietnia 2014 r. przez władze Szwecji wiosennym projekcie nie zawarto żadnych środków mających na celu rozwiązanie problemu na rynku wynajmu mieszkań. Szwecja przyjęła środki zmierzające do usunięcia niedociągnięć w zakresie procedur podziału na strefy i planowania oraz monopol gmin na planowanie, poprzez zwrócenie się do gmin o uwzględnianie perspektywy regionalnej przy określaniu potrzeb mieszkaniowych. Środki te wydają się zmierzać w dobrym kierunku, dotychczas nie wszystkie jednak wdrożono, nie przewidziano też żadnych sankcji dla gmin, które tego nie zrobią.

(12) Istnieją dowody na to, że – pomimo wysokich nakładów – wyniki w nauce w szkolnictwie obowiązkowym mierzone według międzynarodowej oceny umiejętności uczniów są gorsze niż w pierwszych latach XXI w., a wyniki Szwecji we wszystkich trzech badanych dziedzinach (czytanie, matematyka i nauki ścisłe) są obecnie gorsze od średniej UE i OECD. Zwiększyła się ponadto zależność między pochodzeniem społeczno-gospodarczym a wynikami, wzrosły też różnice pomiędzy szkołami. Proponowane przez rząd środki są wprawdzie krokiem w dobrą stronę, wydaje się jednak, że konieczne będą radykalniejsze zmiany strukturalne. Szwecja zamierza przeprowadzić przegląd skuteczności systemu szkolnictwa, aby przywrócić wysokie wyniki.

(13) Pozycja na rynku pracy osób niskowykwalifikowanych, młodzieży oraz osób ze środowisk migracyjnych jest nadal słaba. Bezrobocie wśród młodzieży nadal przewyższa średnią UE. Rząd szwedzki podjął wprawdzie działania w tej kwestii, wydaje się jednak, że trudności mogą wynikać z problemów w dziedzinie edukacji polegających na tym, że ze szwedzkiego systemu edukacji wychodzi niewystarczający odsetek młodych ludzi posiadających umiejętności niezbędne do pomyślnej integracji na rynku pracy. Jeżeli chodzi o integrację na rynku pracy oraz edukację i szkolenie, Szwecja przyjęła środki ułatwiające przejście od kształcenia do zatrudnienia (reforma przyuczania do zawodu obejmująca „wynagrodzenie ucznia”) oraz pomoc w uzyskaniu przez młodych ludzi doświadczenia zawodowego („zatrudnienie wprowadzające do zawodu”). Wprowadzenie wczesnych środków dla osób uważanych za najbardziej potrzebujące wzmocniło de facto to przejście. Jednak zasięg i zakres w odniesieniu do niezarejestrowanych osób, które nie uczą się, nie pracują ani nie szkolą jest nadal słaby. Szwecja dokłada także starań, aby przyspieszyć integrację osób ze środowisk migracyjnych, nadal jednak boryka się z problemem jaki stanowią zwłaszcza takie osoby pochodzące spoza UE. Szwecja przeprowadza aktualnie ocenę skuteczności obecnej obniżonej stawki VAT na usługi restauracyjne i cateringowe, która ma wspierać tworzenie miejsc pracy. Ostateczna ocena ma być gotowa w styczniu 2016 r.

(14) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę szwedzkiej polityki gospodarczej. Komisja dokonała oceny programu konwergencji i krajowego programu reform. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego charakteru polityki fiskalnej i polityki społeczno-gospodarczej w Szwecji, ale także stopień przestrzegania przepisów i wytycznych UE, ze względu na konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej przez wnoszenie na poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach europejskiego semestru zostały przedstawione poniżej w zaleceniach 1–4.

(15) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program konwergencji Szwecji, a jej opinia[8] znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej,

(16) W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada zbadała krajowy program reform i program konwergencji Szwecji. Jej zalecenia na podstawie art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 2 i 3 poniżej.

NINIEJSZYM ZALECA Szwecji podjęcie w latach 2014-2015 działań mających na celu:

1. Realizowanie polityki budżetowej sprzyjającej wzrostowi i zachowanie stabilnej sytuacji budżetowej, zapewniając dalsze przestrzeganie średniookresowego celu budżetowego w całym okresie objętym programem konwergencji, także w kontekście trudności z utrzymaniem długookresowej stabilności finansów publicznych wynikających ze starzenia się społeczeństwa.

2. Złagodzenie wzrostu kredytów w sektorze gospodarstw domowych i zadłużenia sektora prywatnego. W tym celu ograniczanie skutków rozwiązań sprzyjających zadłużeniu w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych poprzez stopniowe ograniczanie możliwości odliczania od podatku odsetek od kredytów hipotecznych lub zwiększenie pobieranych okresowo podatków od nieruchomości. Podjęcie dalszych kroków w celu zwiększenia tempa spłaty kredytów hipotecznych.

3. Dalszą poprawę efektywności rynku nieruchomości mieszkaniowych przez kontynuowanie reform systemu ustalania czynszów. W szczególności dopuszczenie bardziej zorientowanego na rynek poziomu czynszów poprzez odejście od systemu wartości użytkowej i dalszą liberalizację pewnych segmentów rynku wynajmu mieszkań, oraz większej swobody zawierania umów między indywidualnymi najemcami a właścicielami. Skrócenie i uproszczenie złożonych procedur planowania i odwoływania się, poprzez ograniczenie i łączenie wymogów administracyjnych, harmonizowanie między gminami wymogów i standardów budowlanych oraz zwiększanie przejrzystości w przypadku procedur przydzielania gruntów. Zachęcanie gmin do udostępniania własnych gruntów pod nowe projekty mieszkaniowe.

4. Podjęcie odpowiednich środków w celu poprawy podstawowych umiejętności oraz ułatwienie przejścia od kształcenia do rynku pracy, między innymi poprzez szersze stosowanie szkolenia i przyuczania do zawodu poprzez praktykę w miejscu pracy. Zwiększenie wysiłków na rzecz skuteczniejszego ukierunkowania środków związanych z rynkiem pracy i kształceniem na słabo wykształconych młodych ludzi i migrantów spoza UE. Poszerzenie objęcia wczesną interwencją i zasięgiem młodych ludzi, którzy nie są zarejestrowani w publicznych służbach zatrudnienia.

Sporządzono w Brukseli dnia […] r.

W imieniu Rady

Przewodniczący

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.

[2] Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25.

[3] COM(2014) 428 final.

[4] P7_TA(2014)0128 i P7_TA(2014)0129.

[5] COM(2013) 800 final.

[6] COM(2013) 790 final.

[7] SWD(2014) 90 final.

[8] Na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.