[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 21.4.2010

KOM(2010)163 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO

Podatki a rozwójWspółpraca z krajami rozwijającymi się w zakresie wspierania dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania

SEK(2010)426

WPROWADZENIE

W dniu 28 kwietnia 2009 r. Komisja Europejska opublikowała komunikat w sprawie wspierania dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania[1], w którym przedstawiła konkretne działania, jakie mogłyby zostać podjęte w celu lepszego promowania zasad dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania (przejrzystości, wymiany informacji i uczciwej konkurencji podatkowej), zarówno na obszarze Unii Europejskiej jak i w kontaktach z krajami trzecimi. Celem nadrzędnym jest poprawienie współpracy w dziedzinie opodatkowania oraz przeciwdziałanie zjawisku unikania zobowiązań podatkowych i uchylania się od płacenia podatków w tak szerokim – pod względem geograficznym – zakresie, w jakim jest to możliwe. Cel ten jest także zgodny z deklaracjami z Monterrey[2] oraz z Ad-Dauhy[3], w których wyraźnie określono, że ucieczka kapitału oraz nielegalny przepływ środków finansowych stanowią zasadnicze przeszkody na drodze do mobilizacji dochodów krajowych i przeznaczenia ich na rzecz rozwoju. Zgodnie z danymi przedstawionymi przez norweską komisję rządową, nielegalny przepływ środków finansowych z krajów rozwijających się wyniósł w 2006 r. łącznie od 641 do 979 mld USD, co stanowi kwotę przynajmniej o siedem razy wyższą niż kwota oficjalnej pomocy dla krajów rozwijających się[4]. Sytuację pogarszają systemy podatkowe, które są podatne na szkodliwe praktyki podatkowe oraz brak gotowości niektórych jurysdykcji podatkowych do współpracy. Pokonanie powyższego problemu wymaga podjęcia przez kraje rozwijające się oraz kraje rozwinięte wspólnych wysiłków, których celem będzie wdrożenie zasad dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania, a tym samym zwiększenie perspektyw wzrostu gospodarczego oraz ograniczanie ubóstwa w krajach rozwijających się; jednocześnie pozwoli to na wzmocnienie systemów podatkowych na poziomie światowym. W dniu 18 maja 2009 r. Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych, uwzględniając komunikat Komisji w sprawie wsparcia krajów rozwijających się w pokonywaniu kryzysu[5], wezwała Komisję do zaproponowania konkretnych działań UE na rzecz „prowadzonego z krajami rozwijającymi się dialogu dotyczącego upowszechniania dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania oraz skuteczniejszych krajowych systemów podatkowych, a także udzielenia tym krajom wsparcia w tym zakresie, tak aby możliwe było osiągnięcie celów rozwoju”. Jest to również zasadniczym priorytetem grupy G8 oraz grupy G20.

Celem niniejszego komunikatu jest zwiększenie efektu synergii między polityką realizowaną w dziedzinie opodatkowania oraz polityką rozwoju poprzez zaproponowanie możliwości udzielenia przez UE wsparcia krajom rozwijającym się na etapie tworzenia skutecznych, uczciwych i trwałych systemów i administracji podatkowych, które pozwolą na lepszą mobilizację krajowych zasobów w zmieniającym się środowisku międzynarodowym. Parlament Europejski wyraził zdecydowane poparcie dla powyższych celów.

1. Wzmocnienie dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania w krajach rozwijających się

Stabilne świadczenie usług publicznych, niezbędne dla osiągnięcia milenijnych celów rozwoju i utrzymania ich efektu, wymaga zwiększenia dochodów krajowych w wielu krajach rozwijających się. Stosunek podatków do PKB w tych krajach waha się od 10 do 20 %; natomiast w krajach rozwiniętych stosunek ten wynosi od 25 do 40 %. Dzięki wzrostowi dochodów krajowych nie tylko rosną możliwości wsparcia wydatków związanych z realizacją milenijnych celów rozwoju; dane państwa zyskują także możliwość przejęcia odpowiedzialności za swoje polityczne decyzje. Jak podkreślono w deklaracji z Ad-Dauhy, mobilizowanie wewnętrznych zasobów finansowych z przeznaczeniem na rozwój ma zasadnicze znaczenie dla światowego partnerstwa na rzecz trwałego rozwoju, przede wszystkim w ramach urzeczywistniania milenijnych celów rozwoju. Dla krajów rozwijających się partnerstwo to oznacza zwiększenie wysiłków zmierzających do mobilizacji wewnętrznych zasobów i przeznaczenia ich na finansowanie priorytetów związanych z rozwojem, przy czym donatorzy muszą przestrzegać swoich zobowiązań do świadczenia długoterminowej i przewidywalnej pomocy na rzecz ustalonych na szczeblu międzynarodowym celów związanych z ograniczaniem ubóstwa. Komisja jest świadoma tej wspólnej odpowiedzialności i w coraz większym stopniu uczestniczy w pomocy na rzecz rozwoju, oferując wsparcie budżetowe, w tym za pośrednictwem innowacyjnych sposobów realizowania pomocy, takich jak porozumienia w sprawie milenijnych celów rozwoju, zawarte z szeregiem państw AKP.

Opodatkowanie ma zasadnicze znaczenie w budowaniu państwa oraz wspieraniu obywatelstwa. Dobre rządy w dziedzinie opodatkowania nie mogą zostać wprowadzone ani narzucone z zewnątrz. Świadomy swojej odpowiedzialności rząd musi zaspokajać podstawowe potrzeby obywateli; w przeciwnym razie ryzykuje utratę uprawnień i wsparcia publicznego. UE jest zaangażowana w realizację zasady własnej odpowiedzialności krajów partnerskich za strategie i programy rozwoju; Udzielając krajom rozwijającym się wsparcia w tej dziedzinie, UE wyraża swoje zaangażowanie w realizację zasad wzajemnej odpowiedzialności, określonych w Deklaracji paryskiej w sprawie skuteczności pomocy. Lepsze rządy w dziedzinie opodatkowania w krajach rozwijających się spowodują, że wzrośnie gotowość podatników z państw UE do wspierania pomocy rozwojowej.

1.1. Trudności, z jakimi borykają się kraje rozwijające się

1.1.1. Czynniki wewnętrzne

Dążąc do zwiększenia swoich wewnętrznych dochodów z podatków, kraje rozwijające się często napotykają na pewne ograniczenia związane z:

- strukturą i konkurencyjnością ich gospodarek (np. szeroki zakres sektorów nieformalnych, dominująca pozycja rolnictwa w stosunku do przemysłu i usług);

- niestabilną sytuacją polityczną i makroekonomiczną, ograniczonym dostępem do usług publicznych, niską jakością zarządzania finansami publicznymi, występowaniem korupcji, złym zarządzaniem oraz niewystarczającym funkcjonowaniem rządów prawa, w tym na obszarach bogatych w surowce, a przede wszystkim w krajach znajdujących się w niestabilnej sytuacji;

- właściwościami systemu podatkowego oraz sposobem zarządzania tym systemem, które mogą wyjaśniać ograniczoną skuteczność i oddziaływanie reform systemu podatkowego, i do których należą:

- wąska podstawa opodatkowania, która często powoduje niejednolite rozłożenie obciążenia podatkowego między czynnikami gospodarczymi a podatnikami;

- stosunek między opodatkowaniem bezpośrednim a pośrednim może nie zawsze odpowiednio odzwierciedlać strukturę gospodarki;

- słabe powiązania między polityką realizowaną w dziedzinie opodatkowania a administracją podatkową;

- administracja podatkowa niezdolna do stosowania systemu podatkowego oraz do jego nadzorowania, co może prowadzić do nieprzestrzegania przepisów podatkowych oraz niskiego poboru podatków.

1.1.2. Czynniki międzynarodowe

Na skuteczność funkcjonowania krajowych systemów podatkowych może negatywnie wpływać również pogłębiająca się integracja rynków międzynarodowych oraz globalizacja gospodarcza:

- wdrażanie wewnętrznych przepisów podatkowych staje się trudne w świecie, w którym podatnicy wykazują coraz większą mobilność geograficzną, w którym rośnie zakres wymiany handlowej i wartość przepływów kapitału, a ponadto w coraz większym zakresie stosowane są nowe technologie;

- przejście od systemów, w których dochody są w dużym stopniu uzależnione od wpływów z ceł, do szerzej zakrojonych i nowocześniejszych systemów powoduje problemy związane dostosowaniem;

- poszczególne kraje mogą skłaniać się do przyciągania zagranicznych inwestycji bezpośrednich za pośrednictwem kosztownych zachęt podatkowych oraz odstępstw, co jednak rzadko prowadzi do przyciągnięcia inwestycji faktycznych i trwałych;

- brak gotowości niektórych jurysdykcji podatkowych do współpracy oraz szkodliwe praktyki podatkowe, zarówno w krajach rozwiniętych jak i w krajach rozwijających się, działają na niekorzyść krajów rozwijających się, ponieważ nie tylko negatywnie odbijają się na ich dochodach, ale również stanowią podważenie dobrych rządów oraz rozwoju instytucjonalnego.

1.2. Wspieranie skutecznych, wydajnych, uczciwych i zrównoważonych systemów podatkowych

Dla zapewnienia wzrostu gospodarczego i dobrych rządów, ograniczenia ubóstwa oraz budowania państwa zasadnicze znaczenie mają wydajne i uczciwe systemy podatkowe. Ich efektem jest z reguły wzrost i stabilizacja dochodów, bardziej trwałe inwestycje oraz zwiększona konkurencyjność poszczególnych gospodarek. Decydujące znaczenie ma w szczególności stworzenie połączenia między reformą podatkową a poprawą warunków prowadzenia działalności gospodarczej, ułatwia ono bowiem przedsiębiorstwom dokonywanie inwestycji i prowadzenie wymiany handlowej oraz przyczynia się do tworzenia miejsc pracy. Ponadto wydaje się szczególnie istotne, aby w państwach, które napotykają na trudności związane z potencjałem, zaprojektowano takie systemy podatkowe, którymi można łatwo zarządzać mimo ograniczonych zasobów.

Wydajne i uczciwe systemy podatkowe mają także ogromne znaczenie dla promowania demokracji oraz umocowania państwa, jako że podatnicy zwykle obarczają odpowiedzialnością swoje rządy. Systemy takie przyczyniają się do nawiązywania między obywatelami a ich rządami (na wszystkich płaszczyznach) wiążącej umowy społecznej dotyczącej opodatkowania, co sprzyja przestrzeganiu przepisów podatkowych, prowadzi do usprawnienia zarządzania demokratycznego i gospodarczego, zwiększenia dochodów dzięki wyższemu wzrostowi gospodarczemu i szerszym podstawom opodatkowania, a także pozwala na przeciwdziałanie zjawiskom unikania zobowiązań podatkowych i uchylania się od płacenia podatków, prania pieniędzy, korupcji oraz finansowania terroryzmu.

1.2.1. Pomoc w przeprowadzeniu reform systemu podatkowego i wzmocnieniu administracji podatkowej

Komisja reprezentuje stanowisko, że kraje rozwijające się przede wszystkim same ponoszą odpowiedzialność za swoje systemy dochodów i politykę w tym zakresie, stosownie do swoich wewnętrznych okoliczności oraz wyborów gospodarczych i politycznych. Na etapie projektowania systemów podatkowych i wzmacniania administracji podatkowej należy uwzględnić liczne wyzwania:

- stosowny poziom podatków pośrednich i bezpośrednich oraz odpowiednie wyważenie między nimi, zakres podstawy opodatkowania oraz rozłożenie obciążenia podatkowego z uwzględnieniem struktury gospodarki, możliwości generowania zrównoważonych dochodów oraz potrzeb socjalnych danego kraju;

- włączenie gospodarki nieformalnej, zapewnienie produktywnych inwestycji oraz ułatwienie tworzenia miejsc pracy, zwłaszcza w mikroprzedsiębiorstwach oraz w małych przedsiębiorstwach;

- stworzenie stabilnych ram prawnych, przejrzystych systemów podatkowych i rozliczalnych administracji podatkowych oraz zapewnienie uproszczonych procedur oraz niskich kosztów przestrzegania przepisów;

- udostępnienie administracji podatkowej niezbędnych środków umożliwiających skuteczne przetwarzanie informacji podatkowych i zagwarantowanie przestrzegania przepisów podatkowych przez wszystkie zaangażowane podmioty gospodarcze, zarówno krajowe jak i międzynarodowe.

1.2.2. Upowszechnianie wewnętrznej rozliczalności oraz zarządzania finansami publicznymi

Upowszechnianie własnej odpowiedzialności oraz wewnętrznej rozliczalności to kwestie, które zyskały centralne znaczenie w unijnych ramach współpracy na rzecz rozwoju; położono w nich bowiem nacisk na to, aby na etapie korzystania z pomocy stosowano krajowe systemy, w tym za pośrednictwem wsparcia budżetowego. Wiąże się to z koniecznością zwiększenia działań na rzecz zdrowych i przejrzystych finansów publicznych, w tym w odniesieniu do przepływu dochodów z projektów związanych z wydobyciem surowców mineralnych[6]. Ważne jest, by w dalszym ciągu działać na rzecz zwiększania przejrzystości na etapie przygotowywania budżetu, w tym w odniesieniu do dotacji realizowanych za pośrednictwem ulg podatkowych, a także przekazywania parlamentom sprawozdań z wykonania budżetu oraz wyników kontroli. Należy poświęcić większą uwagę kwestii pogłębienia technicznej wiedzy fachowej przedstawicieli parlamentów, aby mogli oni wnosić istotny wkład w sporządzanie i nadzorowanie budżetów krajowych, w tym w zakresie dochodów wewnętrznych pochodzących z wydobycia surowców oraz w dziedzinie opodatkowania. Należy wzmocnić potencjał władz lokalnych umożliwiający im pobór podatków i zapewnienie rozliczalności wobec obywateli w zakresie wydatkowania środków publicznych na poziomie lokalnym.

Istotną rolę odgrywają zaangażowane podmioty niepubliczne, takie jak kręgi akademickie, ośrodki analityczne, organizacje pozarządowe oraz środki masowego przekazu, a także podatnicy, oferują one bowiem możliwość prowadzenia merytorycznych dyskusji na forum publicznym oraz zapewniają publiczną kontrolę nad zarządzaniem podatkami.

1.2.3. Wzmacnianie przejrzystości oraz współpraca w międzynarodowym środowisku podatkowym

W gospodarce, która w coraz większym stopniu ulega globalizacji, skuteczne funkcjonowanie wewnętrznych systemów podatkowych bez międzynarodowej współpracy staje się coraz trudniejsze. Może to prowadzić do napięć związanych z kompetencjami podatkowymi; trudności te można jednak usunąć dzięki uzgodnieniu pewnych międzynarodowych reguł.

Szereg krajów rozwijających się utrzymuje, że na ich możliwościach zmobilizowania dochodów wewnętrznych negatywnie odbijają się międzynarodowe zjawiska unikania zobowiązań podatkowych i uchylania się od płacenia podatków, w szczególności ze względu na przesuwanie aktywów oraz zysków do atrakcyjnych jurysdykcji podatkowych, które często nie wykazują gotowości do współpracy. Jako że od międzynarodowych korporacji nie wymaga się ujawniania ich danych finansowych z podziałem na poszczególne kraje, niektóre przedsiębiorstwa mogą próbować zaniżać swoje zobowiązania podatkowe w krajach rozwijających się, zwłaszcza stosując praktyki związane z cenami transferowymi. Państwa grupy G20 uzgodniły, że będą współpracować na rzecz międzynarodowego stosowania zasad przejrzystości w kwestiach finansowych i podatkowych, a ponadto kilkakrotnie wezwały instytucje określające normy do przedstawienia jednolitego zestawu światowych standardów rachunkowości na wysokim poziomie. UE oczekuje od wszystkich państw, a w szczególności od państw będących jej partnerami, porozumienia odnośnie do stosowania podstawowych zasad współpracy w zakresie dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania (przejrzystość systemu podatkowego, wymiana informacji oraz uczciwa konkurencja podatkowa), które są już stosowane przez jej państwa członkowskie[7]. Zwiększyłoby to zdolność państw członkowskich UE oraz państw będących jej partnerami do przeciwdziałania międzynarodowemu zjawisku unikania zobowiązań podatkowych i uchylania się od płacenia podatków, w oparciu o uzupełniające inicjatywy międzynarodowe

Zgodnie z realizowaną przez UE polityką skutecznego multilateralizmu Komisja podkreśla znaczenie opracowania światowych zasad oraz standardów w zakresie przejrzystości i wymiany informacji oraz postępowania zgodnego z tymi zasadami. W sytuacji idealnej wiązałoby się to z zawarciem światowych porozumień nakładających stałe zobowiązania na wszystkich sygnatariuszy. W międzyczasie podjęto starania na rzecz skutecznego wykorzystania istniejących ram współpracy na płaszczyźnie regionalnej, które stworzono między innymi w kontaktach z państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP), państwami Ameryki Łacińskiej oraz państwami uczestniczącymi w europejskiej polityce sąsiedztwa, których celem jest wprowadzenie na odpowiednich szczeblach regionalnych najlepszych sposobów postępowania w zakresie dobrego zarządzania w dziedzinie opodatkowania oraz ich rozpowszechnianie. Komisja będzie ponadto dalej działać na rzecz zwiększania przejrzystości i przedstawi komunikat w sprawie odpowiedzialności społecznej przedsiębiorstw, w którym rozważy, w jaki sposób opracować system obowiązkowego ujawniania w rocznych sprawozdaniach finansowych informacji związanych z zarządzaniem.

Krajom rozwijającym się należy umożliwić skuteczniejsze uczestnictwo w strukturach międzynarodowej współpracy podatkowej i związanych z nią procesach. Dzięki temu kraje te mogłyby negocjować stosowne porozumienia, w tym dotyczące wymiany informacji podatkowych, na szczeblu wielostronnym, regionalnym lub dwustronnym – w zależności od tego, na którym poziomie dany rodzaj porozumienia byłby najodpowiedniejszy i najskuteczniejszy.

2. Wykorzystanie instrumentów UE w celu udzielenia większego wsparcia

W ostatnich latach odnotowano raczej niewielkie postępy we wzmacnianiu systemów podatkowych i zwiększaniu dochodów wewnętrznych w krajach rozwijających się. Komisja jest przekonana, że wspólnota donatorów jest w stanie więcej osiągnąć, a także lepiej wykorzystać istniejące fundusze i instrumenty, jeśli opracuje spójniejszą strategię w tym zakresie.

Komisja podkreśla znaczenie wsparcia, w tym współpracy technicznej, na etapie projektowania systemów podatkowych poszczególnych krajów oraz wdrażania zasad dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania. I tak na przykład w 2009 r. Komisja w ramach wsparcia na rzecz zarządzania finansami publicznymi, w tym polityki i administracji podatkowej, wydała w krajach rozwijających się kwotę w wysokości 117 mln EUR na bieżące działania oraz przeznaczyła dodatkową kwotę w wysokości 49 mln EUR na nowe projekty[8]. Istotne wsparcie w tym obszarze zapewniają również państwa członkowskie UE oraz inni donatorzy.

Do zwiększenia pomocy udzielanej ze strony UE oraz międzynarodowej wspólnoty na rzecz systemów podatkowych w krajach rozwijających się mogłoby przyczynić się następujące podejście.

2.1. Wzmocnienie i poprawa skuteczności wsparcia UE na rzecz systemów podatkowych

2.1.1. Wprowadzenie bardziej kompleksowej strategii w obszarze administracji podatkowej i reform podatkowych

W oparciu o kompleksową strategię uwzględniającą zwłaszcza sytuację gospodarczą, ekonomię polityczną oraz międzynarodowe otoczenie poszczególnych państw, a także szersze ujęcie w zakresie administrowania i zarządzania finansami publicznymi, Komisja wnioskuje, aby właściwe narzędzia i instrumenty wsparcia zostały ulepszone i wykorzystane w możliwie najlepszy sposób przy użyciu odpowiednich ram:

- Europejskiego Funduszu Rozwoju na rzecz państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP): na etapie uzgadniania strategicznych dokumentów na szczeblu krajowym i regionalnym uwaga zostanie skierowana na zasady dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania, przy czym podstawę stanowić będą zobowiązania, jakie poczyniły dane państwa w zakresie sprawowania rządów. W centrum zainteresowania znajdą się w większym stopniu dochody wewnętrzne i zasady dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania – jako element zobowiązań poszczególnych państw w zakresie sprawowania rządów oraz ich profili. Państwa kwalifikujące się do otrzymania pomocy rozwojowej, które – po przeprowadzeniu oceny opartej na opracowanym profilu sprawowania rządów – podejmą szczegółowe zobowiązania (plan działania na rzecz dobrych rządów), mogą otrzymać dodatkowy przydział środków, uzależniony od jakości ich zobowiązań. Umożliwi to wzmocnienie dialogu w tym obszarze, w tym w kontekście przeglądu średniookresowego oraz przeglądu końcowego, a także dialogu politycznego w myśl art. 8. Zgodnie z propozycjami zawartymi w opublikowanym w 2009 r. komunikacie w sprawie wspierania dobrych rządów w zakresie opodatkowania, na etapie rewizji umowy z Kotonu uwzględniono istotne postanowienia związane ze sprawowaniem dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania oraz z reformami systemu podatkowego.

- Instrumentu współpracy na rzecz rozwoju (DCI) i Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (ENPI): szczególna uwaga zostanie poświęcona skutecznemu uwzględnieniu dochodów wewnętrznych i zasad dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania na etapie programowania, wdrażania i nadzorowania puli środków krajowych i regionalnych zgodnie z priorytetami określonymi w dokumentach strategicznych, między innymi w odniesieniu do stosownych struktur dialogu politycznego funkcjonujących w kontaktach z państwami partnerskimi.

- Udzielania wsparcia krajowym organom nadzoru, parlamentom oraz podmiotom niepaństwowym w sporządzaniu i rozpowszechnianiu wartościowych materiałów dotyczących oszustw podatkowych i ich oddziaływania, co pozwoli na zagwarantowanie publicznej kontroli zarządzania finansami publicznymi, w tym dobrych wyników w systemie zarządzania podatkami, a także wsparcia na etapie projektowania polityki – tam, gdzie jest to stosowne i wykonalne.

Takie pogłębione i poszerzone podjęcie kwestii opodatkowania wymaga zgromadzenia na szczeblu UE obszerniejszej wiedzy fachowej oraz zapewnienia lepszej spójności w zakresie przydzielania i wykorzystywania zasobów.

2.1.2. Wspieranie wielostronnych i regionalnych inicjatyw

Tam, gdzie jest to wskazane, należy udzielić wsparcia wielostronnym i regionalnym inicjatywom, podejmowanym w obszarze administracji podatkowej i reform systemu podatkowego. Komisja z zadowoleniem przyjmuje utworzenie regionalnych płaszczyzn takich jak Afrykańskie Forum Administracji Podatkowej (ang. African Tax Administration Forum ) oraz Centrum Administracji Podatkowej państw Ameryki (ang. Inter-American Centre of Tax Administrations ); ich celem jest promowanie lepszych rozwiązań w administracji podatkowej w drodze wymiany doświadczeń, benchmarkingu oraz wzajemnej weryfikacji najlepszych sposobów postępowania. Komisja rozważy udzielenie finansowego wsparcia tym inicjatywom, między innymi za pośrednictwem funduszy regionalnych w ramach AKP.

Komisja reprezentuje stanowisko, iż należy zwiększyć wsparcie dla regionalnych ośrodków wsparcia technicznego MFW, które oferują krajom rozwijającym się ukierunkowaną i dostosowaną do potrzeb współpracę techniczną w obszarze administracji podatkowej. Ponadto rozważa się udzielenie wsparcia, również ze strony państw członkowskich UE, na rzecz funduszu powierniczego MFW prowadzącego działalność w obszarze dochodów na rzecz rozwoju, które umożliwiłoby mu rozszerzenie współpracy technicznej w zakresie zarządzania dochodami, tak aby objęła ona swoim zasięgiem kraje rozwijające się.

Na obszarach bogatych w surowce Komisja (przede wszystkim za pośrednictwem EFR) oraz państwa członkowskie powinny wzmocnić wsparcie dla Inicjatywy Przejrzystości w Branżach Wydobywczych, w ramach której ujawniane są dochody rządów oraz płatności przedsiębiorstw z tytułu wydobycia surowców, co przyczynia się znacząco do lepszego zarządzania poprzez zwiększenie przejrzystości i rozliczalności.

2.1.3. Wzmocnienie zarządzania finansami publicznymi w kontekście wsparcia budżetowego

Struktura programów wsparcia budżetowego ułatwia dialog polityczny, ocenę wyników oraz rozwój potencjału, co służy poprawie systemów dochodów oraz poboru podatków. Dla mobilizacji dochodów istotne znaczenie mają również procesy i narzędzia opracowane dla potrzeb zarządzania finansami publicznymi. Jedną z możliwości stanowią ramy rozliczalności finansowej wydatków publicznych, które obejmują również wskaźniki dochodów. Jeżeli chodzi o państwa AKP, rewizja umowy z Kotonu przyczyni się do uskutecznienia wsparcia na rzecz reform systemu podatkowego oraz dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania (udzielanego w postaci rozwoju instytucjonalnego i tworzenia potencjału), a ponadto stworzy zachęty do angażowania się w reformy systemu zarządzania finansami publicznymi, w tym w obszarze dochodów, co pozwoli zakwalifikować się do otrzymania wsparcia budżetowego.

UE powinna zachęcić rządy partnerskie do opracowywania programów reform, w tym na obszarach bogatych w surowce oraz w powiązaniu ze wsparciem dla władz lokalnych, w których wyraźnie określone są cele związane z reformami polityki i administracji podatkowej. Strukturalny program reform umożliwi przejście od fragmentarycznych projektów do lepiej skoordynowanej strategii działania donatorów.

2.1.4. Pogłębianie integracji regionalnej

Integracja regionalna ma zasadnicze znaczenie dla krajów rozwijających się i stanowi zasadniczy element współpracy UE. Stworzenie unii celnych oraz przyjęcie wspólnych taryf zewnętrznych w kilku sektorach, a także podpisanie z UE umów o partnerstwie gospodarczym, przynosi krajom partnerskim znaczące korzyści gospodarze, ale także nowe wyzwania; takim wyzwaniem jest w szczególności potrzeba przesunięcia źródła dochodów ze wspólnych taryf zewnętrznych w kierunku innych rodzajów opodatkowania. Organizacje regionalne przyjęły makroekonomiczne kryteria konwergencji, w tym cele dotyczące wpływów podatkowych, podjęły działania w kierunku wprowadzenia ujednoliconych stawek VAT i kodów inwestycji, a także zapewniły wytyczne w zakresie wzmocnienia innych form opodatkowania, dążąc do zwiększenia skuteczności transgranicznych usług podatkowych oraz poprawy przejrzystości. Komisja rozważa zwiększenie wsparcia na rzecz pogłębiania procesu integracji regionalnej w regionach partnerskich, zwłaszcza za pośrednictwem stosownych programów kierunkowych, wdrażanych w ramach partnerstwa z zainteresowanymi organizacjami regionalnymi.

2.1.5. Lepsza koordynacja donatorów

Komisja zamierza poprawić koordynację donatorów na szczeblu UE oraz na szczeblu międzynarodowym.

Jeżeli chodzi o szczebel UE, zasady przewodnie dotyczące podziału pracy zostały zawarte we Wspólnotowym kodeksie postępowania w sprawie podziału pracy w polityce rozwoju[9]. Zasady te, w tym pojęcie głównego donatora, oraz porozumienia o współpracy delegowanej/partnerstwie, powinny znaleźć zastosowanie w dziedzinie opodatkowania. Komisja i państwa członkowskie powinny koordynować wsparcie udzielane na rzecz priorytetów rządowych, uwzględniając szczególną wiedzę fachową oraz unikając nakładania się wsparcia.

Skuteczny podział pracy na ogólnej płaszczyźnie donatorów, a w szczególności wśród partnerów UE, pozwala na właściwe ukierunkowanie pomocy na rzecz zarządzania podatkami, przy pełnym poszanowaniu zasad skuteczności pomocy. Należy w dalszym ciągu działać na rzecz zapewnienia ścisłej współpracy z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym (EBI) oraz spójności między priorytetami polityki realizowanej przez UE w obszarze opodatkowania oraz odpowiednimi interwencjami podejmowanymi przez EBI i inne międzynarodowe instytucje zajmujące się finansowaniem[10].

Na szczeblu międzynarodowym należy w dalszym ciągu usprawniać koordynację donatorów w związku z pomocą świadczoną w dziedzinie opodatkowania, zwłaszcza w ramach międzynarodowej debaty na temat opodatkowania, w której uczestniczą między innymi Komisja Europejska, MFW, OECD, ONZ oraz Bank Światowy.

2.2. Działanie na rzecz przejrzystego, otwartego na współpracę i uczciwego międzynarodowego otoczenia podatkowego

Komisja jest przekonana, że – w środowisku, w którym kraje rozwijające się i kraje rozwinięte korzystają z międzynarodowych inicjatyw i przyczyniają się do ich realizacji – odpowiednie przeciwdziałanie zjawisku unikania zobowiązań podatkowych i uchylania się od płacenia podatków nie jest możliwe bez międzynarodowej współpracy w dziedzinie opodatkowania.

2.2.1. Wzmacnianie udziału krajów rozwijających się w istotnych forach międzynarodowych

Konieczne jest udzielenie wsparcia krajom rozwijającym się w zwalczaniu nielegalnego odpływu środków finansowych oraz pomocy na rzecz ich silniejszego zaangażowania w międzynarodowe debaty na temat opodatkowania oraz współpracę w tym zakresie, która obejmuje między innymi proces ustalania standardów. Debata na temat międzynarodowych standardów podatkowych dla potrzeb współpracy powinna toczyć się na forum, na którym reprezentowane są zarówno kraje rozwijające się, jak i kraje rozwinięte.

W tym celu Komisja wspiera pogłębienie międzynarodowego dialogu oraz współpracy w dziedzinie opodatkowania, zwłaszcza za pośrednictwem większego udziału krajów rozwijających się w światowych forach OECD poświęconych odpowiednio przejrzystości, wymianie informacji oraz rozwojowi. Ponadto Komisja zachęca do pogłębienia współpracy między Komitetem Pomocy Rozwojowej OECD oraz Komitetem ds. Podatkowych OECD, Komitetem Ekspertów ONZ ds. Współpracy Międzynarodowej w Sprawach Podatkowych, międzynarodową debatą na temat opodatkowania, a także platformą nieformalną – międzynarodową inicjatywą International Tax Compact.

Podjęte zostały już konkretne działania w ramach trwającej rewizji umowy z Kotonu; ich celem jest udzielenie państwom AKP wsparcia w angażowaniu się w międzynarodowe struktury współpracy podatkowej oraz we wdrażaniu najlepszych sposobów postępowania w dziedzinie opodatkowania, w tym zasady przejrzystości i wymiany informacji.

2.2.2. Wspieranie procesu przyjmowania standardów międzynarodowych i ich wdrażania

Komisja reprezentuje stanowisko, że podejmowane przez UE działania powinny koncentrować się na zachęcaniu państw rozwijających się do przyjmowania międzynarodowych standardów w dziedzinie opodatkowania oraz do ich wdrażania.

Jeżeli chodzi natomiast o zasady dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania:

- Komisja będzie dalej starać się o ich przyjęcie za pośrednictwem odpowiednich porozumień zawieranych przez UE oraz jej partnerów w myśl konkluzji Rady ECOFIN z dnia 14 maja 2008 r.;

- Komisja będzie wspierać ich przyjmowanie i wdrażanie na szczeblu regionalnym i krajowym, w tym – w razie potrzeby – za pośrednictwem współpracy technicznej, a także następujących działań:

- wzmacniania potencjału umożliwiającego zawieranie i wdrażanie umów dotyczących wymiany informacji podatkowych oraz – w stosownych przypadkach – umów w sprawie unikania podwójnego opodatkowania, między innymi z wykorzystaniem mechanizmów wielostronnych;

- przyjmowania ram prawnych i zwiększania potencjału administracji podatkowej – stosownie do potrzeb;

- wymiany doświadczeń w ramach międzynarodowej współpracy w dziedzinie opodatkowania, uzyskiwanych dzięki stosowanym instrumentom, takim jak dyrektywa UE w sprawie opodatkowania oszczędności; pozwoli to na zbadanie, jakie znaczenie dla krajów rozwijających mają umowy wielostronne i automatyczna wymiana informacji, oraz jakie są możliwości ich wykonania.

Komisja będzie zachęcać do podejmowania badań w dziedzinie innowacyjnych strategii służących wdrażaniu Wytycznych OECD dotyczących cen transferowych przez kraje rozwijające się; do takich strategii należy wsparcie innych krajów w stosowaniu zasad lub kontrole podatkowe realizowane wspólnie przez administracje krajów rozwijających się. Komisja jest ponadto zdania, że – w związku ze stosowaniem tzw. zasady niezależnego ustalania cen (ang. arm's-length principle ) – należy wzmocnić potencjał administracji podatkowych krajów partnerskich umożliwiający dokonywanie oceny.

Obserwuje się rosnące zainteresowanie standardami dotyczącymi sprawozdawczości z podziałem na poszczególne kraje w przypadku międzynarodowych korporacji prowadzących działalność w krajach rozwijających się; taka sprawozdawczość sprzyja przejrzystości i ułatwia administracjom podatkowym w krajach rozwijających się dostęp do istotnych danych. Komisja wspiera terminowe zakończenie trwających prac realizowanych przez OECD w odniesieniu do wytycznych w obszarze sprawozdawczości z podziałem na poszczególne kraje (CBCR), do których powinno następnie znaleźć się odniesienie w wytycznych OECD dla przedsiębiorstw wielonarodowych oraz wytycznych OECD dotyczących społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw. Ponadto Komisja wspiera prowadzone przez Radę Międzynarodowych Standardów Rachunkowości badania nad możliwością uwzględnienia sprawozdawczości z podziałem na poszczególne kraje w Międzynarodowych Standardach Sprawozdawczości Finansowej dla przemysłu wydobywczego i zachęca do dalszego poszukiwania innych metod, które mogłyby zostać wykorzystane przez władze krajów rozwijających się jako narzędzie pomocy w przeprowadzaniu odpowiedniej i nieobarczonej wysokimi kosztami oceny zobowiązań podatkowych ich podatników.

3. Wnioski i zalecenia

Komisja proponuje:

- Wzmocnienie wsparcia na rzecz mobilizacji dochodów wewnętrznych w krajach rozwijających się, w kontekście swoich zwiększonych wysiłków podejmowanych w celu umocnienia dobrych rządów i zarządzania finansami w tych krajach, za pośrednictwem następujących działań:

- zwiększenia skuteczności wsparcia na rzecz zdolności krajów rozwijających się do gromadzenia dochodów wewnętrznych zgodnie z zasadami dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania. Będzie to realizowane przede wszystkim w drodze poszerzenia strategii na rzecz reform systemu podatkowego oraz administracji podatkowej, większego wsparcia dla dostosowanych do potrzeb inicjatyw regionalnych i międzynarodowych dotyczących rozwoju potencjału, w tym Inicjatywy Przejrzystości w Branżach Wydobywczych oraz inicjatyw MFW, a także lepszej koordynacji donatorów na szczeblu UE oraz na szczeblu międzynarodowym;

- możliwie efektywnego wykorzystania odpowiednich narzędzi dialogu i oceny, w tym kryteriów i profili dobrych rządów, planów działania, co pozwoli na zagwarantowanie skutecznego monitorowania kwestii związanych z dochodami wewnętrznymi oraz zobowiązań poczynionych w odniesieniu do dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania;

- lepszego uwzględniania kwestii podatkowych na etapie oceny kwalifikowalności wsparcia budżetowego oraz wsparcia dla reform systemu zarządzania finansami publicznymi;

- wzmocnienia potencjału monitorowania w krajach rozwijających się w zakresie zwalczania nielegalnego przepływu środków finansowych, w tym za pośrednictwem wsparcia udzielanego zaangażowanym podmiotom niepublicznym;

- wsparcia udzielanego instytucjom regionalnym oraz krajom zaangażowanym w regionalną integrację gospodarczą oraz liberalizację wymiany handlowej, a także wzmacniania ich możliwości lepszej mobilizacji wewnętrznych dochodów z podatków.

- Upowszechnianie zasad dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania oraz wspieranie krajów rozwijających się w zwalczaniu unikania zobowiązań podatkowych i innych szkodliwych praktyk podatkowych, za pośrednictwem następujących działań:

- zachęcania do ściślejszej współpracy między odpowiednimi organami OECD oraz ONZ oraz jej wspierania na etapie opracowywania międzynarodowych standardów współpracy podatkowej, z uwzględnieniem szczególnych potrzeb i możliwości krajów rozwijających się;

- w stosownych przypadkach – uwzględnienia szczególnych odniesień do konieczności wzmocnienia systemów podatkowych oraz zasad dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania we wszystkich umowach dotyczących współpracy zawieranych z osobami trzecimi;

- oferowania współpracy technicznej krajom rozwijającym się, zaangażowanym w realizację zasad dobrych rządów w dziedzinie opodatkowania, która pozwoli im na zawieranie umów o wymianie informacji podatkowych oraz, w stosownych przypadkach, umów o unikaniu podwójnego opodatkowania, a także ich wdrażanie;

- wspierania przyjęcia Wytycznych OECD dotyczących cen transferowych przez kraje rozwijające się oraz ich wdrażania;

- wspierania prowadzonych obecnie badań dotyczących konieczności przyjęcia przez korporacje międzynarodowe sprawozdawczości z podziałem na poszczególne kraje, zwłaszcza w przemyśle wydobywczym.

-

[1] COM(2009) 201.

[2] Konferencja Finansowania Rozwoju, Monterrey, 2002 r.

[3] Konferencja Finansowania Rozwoju, Ad-Dauha, 2008 r.

[4] Sprawozdanie norweskiej komisji rządowej „Tax Havens and Development”, czerwiec 2009 r.

[5] COM(2009) 160 z 2.4.2009.

[6] Inicjatywa na rzecz Surowców, COM(2008) 699 z 4.11.2008.

[7] COM(2009) 160 i 201, oraz konkluzje Rady ECOFIN z dnia 14 maja 2008 r.

[8] Kwoty te obejmują następujące działania: politykę budżetową i planowanie budżetowe; wsparcie udzielane ministerstwom finansów; wzmacnianie rozliczalności finansowej i rozliczalności systemów zarządzania; zarządzanie wydatkami publicznymi; ulepszanie systemów zarządzania finansami; polityka i administracja podatkowa, projektowanie budżetu; relacje budżetowe między poszczególnymi działami budżetu, kontrola publiczna, dług publiczny.

[9] COM(2007) 72.

[10] Międzynarodowe instytucje finansowe muszą jak najdokładniej przestrzegać należytej staranności, aby uniknąć sytuacji, w której jakiekolwiek środki UE będą wykorzystywane bezpośrednio lub poprzez pośredników w ośrodkach finansowych umiejscowionych w oazach podatkowych, w tak zwanych rajach podatkowych lub jakichkolwiek innych obszarach, w celu unikania płatności podatków na rzecz państw będących beneficjentami oraz państw członkowskich UE w związku z oszustwami podatkowymi i uchylaniem się od płacenia podatków.