[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 24.11.2009

KOM(2009) 649 wersja ostateczna

DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI

DOKUMENT INFORMACYJNY KOMISJI EUROPEJSKIEJ DLA RADY EPSCO KRYZYS ZATRUDNIENIA TRENDY, ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE POLITYKI I GŁÓWNE DZIAŁANIA

DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI

DOKUMENT INFORMACYJNY KOMISJI EUROPEJSKIEJ DLA RADY EPSCOKRYZYS ZATRUDNIENIATRENDY, ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE POLITYKI I GŁÓWNE DZIAŁANIA

TRENDY NA RYNKACH PRACY UE

Słabe wyniki gospodarcze doprowadziły do ograniczenia zatrudnienia i bezrobocia...

Do połowy 2009 r. zatrudnienie w UE zmniejszyło się o 4,3 mln (1,9 %) w porównaniu z poprzednim rokiem, prawie we wszystkich sektorach, jednak szczególnie zauważalne pogorszenie wystąpiło w budownictwie i przemyśle. Sytuacja na rynku pracy pogorszyła się we wszystkich państwach członkowskich, jednak najbardziej w państwach bałtyckich, Irlandii i Hiszpanii, w których nastąpił gwałtowny spadek koniunktury na rynku mieszkaniowym skutkujący ograniczeniem zatrudnienia w sektorze budowlanym. Z kolei w niektórych państwach członkowskich, takich jak Belgia i Niemcy, poziom zatrudnienia pozostał stosunkowo odporny na skutki kryzysu, częściowo dzięki powszechnemu wprowadzeniu rozwiązań dotyczących skróconego czasu pracy oraz innych środków (wykres 1).

Wykres 1: Procentowa zmiana zatrudnienia w poszczególnych państwach członkowskich UE w okresie od 2 kw. 2008 r. do 2 kw. 2009 r.

[pic]

Źródło: Eurostat, dane z państw członkowskich. Dane nieskorygowane o czynnik sezonowy w stosunku do poprzedniego roku

...lecz wzrost bezrobocia jest jak dotąd powstrzymywany

Mimo wyraźnych oznak pogorszenia sytuacji, jak dotąd europejski rynek pracy był w stosunkowo dobrym stanie, biorąc pod uwagę gwałtowność pogorszenia koniunktury gospodarczej. Bezrobocie wzrosło (wykres 2), lecz w mniejszym stopniu niż obawiano się, uwzględniając silną recesję i gwałtowny spadek zaufania. Na przykład mimo gwałtowniejszego pogorszenia koniunktury gospodarczej i silniejszego spadku zaufania gospodarczego w UE w porównaniu ze Stanami Zjednoczonymi, do września 2009 r. stopa bezrobocia w UE wzrosła o 2,1 pkt proc. w porównaniu z poprzednim rokiem, natomiast w Stanach Zjednoczonych wzrosła ona wyraźniej – o 3,6 pkt proc. Jednak stopa bezrobocia w UE utrzymała tendencję wzrostową od wiosny ubiegłego roku i do września 2009 r. wzrosła do poziomu 9,2 %, czyli o 2,5 pkt proc. w porównaniu z wiosną 2008 r. Całkowite bezrobocie wzrosło o ponad jedną trzecią (38%), tzn. o 6 mln do poziomu 22,1 mln.

Wykres 2: Stopy bezrobocia w państwach członkowskich UE

[pic]

Źródło: Eurostat, dane na temat bezrobocia. Dane skorygowane o czynnik sezonowy. Uwaga: dane dla Zjednoczonego Królestwa za okres lipiec 2008 r. – lipiec 2009 r., a dla Estonii, Grecji, Rumunii i Włoch za okres od II kw. 2008 r. do II kw. 2009 r.

...jak dotąd najbardziej ucierpieli ludzie młodzi, osoby o niskich kwalifikacjach, migranci, a spośród nich osoby tymczasowo zatrudnione...

Kryzys w odmienny sposób dotyka mężczyzn i kobiety. Początkowo mężczyźni bardziej odczuli spadek koniunktury niż kobiety, gdyż w wielu sektorach najsilniej dotkniętych kryzysem przeważającą część zatrudnionych stanowią mężczyźni[1]. Jednak zatrudnienie kobiet również znacznie spadło w ciągu ostatnich miesięcy w wyniku rozszerzenia się kryzysu na inne sektory, bardziej zróżnicowane pod względem struktury zatrudnienia niż sektory początkowo dotknięte kryzysem. Ma również miejsce ciągły silny wzrost bezrobocia wśród ludzi młodych, szczególnie młodych mężczyzn, co podkreśla coraz większą potrzebę wsparcia na rzecz ograniczenia bezrobocia wśród młodzieży. Również najbardziej ucierpieli pracownicy o niskich kwalifikacjach oraz migranci o niskich kwalifikacjach, co wynika głównie z tego, że pracowali w sektorach i na stanowiskach, które były najbardziej zagrożone w okresie spadku koniunktury, takich jak budownictwo i stanowiska polegające na wykonywaniu prostych i fizycznych prac wymagających niewielkich kwalifikacji. Jeśli chodzi o formę zatrudnienia, osoby posiadające tymczasowe umowy o pracę najbardziej ucierpiały w wyniku spadku zatrudnienia. Tradycyjnie są to wszystkie grupy znajdujące się w najbardziej niekorzystnej sytuacji na rynku pracy, a obecny spadek koniunktury jeszcze bardziej pogorszył ich sytuację w stosunku do innych grup.

Wykres 3: Wzrost stóp bezrobocia według płci, wieku, poziomu kwalifikacji i obywatelstwa w okresie od II kw. 2008 r. do II kw. 2009 r.

[pic]

Źródło: Eurostat, badanie dotyczące siły roboczej w UE (ang. UE Labour Force Survey). Dane nieskorygowane o czynnik sezonowy.

...a warunki na rynku pracy mogą się jeszcze pogorszyć, zanim nastąpi ożywienie gospodarcze

Mimo niedawnych zachęcających sygnałów gospodarczych nadal trzeba będzie jeszcze, przynajmniej częściowo, stawić czoło pełnym skutkom kryzysu gospodarczego na rynku pracy. Ogólnie rzecz biorąc rynki pracy okazały się być dosyć odporne, jednak prognozuje się, że UE straci jeszcze 7,5 mln miejsc pracy w latach 2009-2010, a stopa bezrobocia osiągnie potencjalnie poziom około 10,3 % do 2010 r., co stanowi wzrost o ponad 3 pkt proc. w stosunku do poziomu z 2008 r. Dane historyczne świadczą, że zatrudnienie reaguje na warunki gospodarcze z pewnym opóźnieniem, a większość prognoz wskazuje, że mimo iż wydaje się, że trwa już okres wychodzenia z recesji, wzrost gospodarczy będzie umiarkowany w okresie kilku następnych lat. Główna reakcja na gwałtowny spadek aktywności gospodarczej jesienią ubiegłego roku zaczęła być widoczna dopiero w trakcie 2009 r., a warunki na rynku pracy mogą pogarszać się przez pewien czas nawet po przywróceniu wzrostu gospodarczego.

Występują sygnały wskazujące na zatrzymywanie pracowników, biorąc pod uwagę, że większość dostosowań jak dotąd wydaje się raczej dotyczyć spadku wydajności niż spadku zatrudnienia. Innym mechanizmem dostosowawczym do spadku popytu i koniunktury są ustępstwa płacowe w zamian za stabilność zatrudnienia.

Ogólnie rynek pracy UE dostosował się do kryzysu głównie poprzez zmniejszenie wydajności pracy, a nie przez ograniczenie zatrudnienia: w Austrii, Belgii, Niemczech, Włoszech i Niderlandach prawie całość dostosowań rynku pracy miała charakter spadku wydajności, przy znikomym ograniczeniu zatrudnienia. Wzrost zjawiska zatrzymywania pracowników odzwierciedla zarówno przekonanie przedsiębiorstw, że część spadku produkcji jest tymczasowa (a zatem odpowiednio starają się one unikać niszczenia specyficznego dla przedsiębiorstwa kapitału ludzkiego), jak i publiczne starania polityczne na rzecz ograniczenia wzrostu bezrobocia, np. poprzez rozwiązania dotyczące skróconego czasu pracy.

Jednak spadek produkcji wraz z zatrzymywaniem pracowników doprowadził do znacznego wzrostu jednostkowych kosztów pracy. Jeśli wydajność pracy nie wróci do bardziej normalnego poziomu, nie spadną jednostkowe koszty pracy i nie poprawi się konkurencyjność cenowa przedsiębiorstw, istnieje znaczne ryzyko odwrotu od zatrzymywania pracowników, co dodatkowo pogorszy sytuację w zakresie bezrobocia, chyba że nastąpi wyraźny wzrost aktywności gospodarczej.

DOTYCHCZASOWE ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE POLITYKI

Pakiety bodźców fiskalnych i krajowe plany naprawcze obejmują środki w dziedzinie zatrudnienia[2]...

UE i jej państwa członkowskie, w tym banki centralne, podjęły bardzo zdecydowane działania polityczne w obliczu poważnego kryzysu. Krajowe plany naprawcze obejmują uregulowania dotyczące zatrudnienia, edukacji, szkoleń i polityki społecznej. Całkowity pakiet bodźców w programach naprawczych wszystkich państw członkowskich UE jest znaczny i ma wartość 1,8 % PKB (wykres 4). Sytuacja w państwach członkowskich jest różna zarówno jeśli chodzi o zakres pakietów bodźców jak i wpływu kryzysu na wzrost gospodarczy i bezrobocie; niektóre z państw zostały szczególnie dotknięte kryzysem, np. Łotwa i Litwa, musiały więc przeprowadzić programy konsolidacji budżetowej na szeroką skalę. Środki podjęte w celu wspierania właściwego funkcjonowania rynku pracy i zwiększenia siły nabywczej gospodarstw domowych stanowią prawie połowę środków naprawczych wprowadzonych przez państwa członkowskie. Austria, Belgia, Finlandia, Niemcy, Hiszpania, Szwecja i Zjednoczone Królestwo zapewniły największe bodźce fiskalne w przypadku środków dotyczących tych dwóch kategorii.

Wykres 4: Przegląd finansowania środków naprawczych w ramach planów naprawczych państw członkowskich UE

[pic]

Uwaga: W przypadku Węgier odnotowano finansowanie brutto równe 1,45 %.

Źródło: służby Komisji.

...środki państw członkowskich w dziedzinie zatrudnienia skupiają się na trzech uzgodnionych priorytetach UE...

Rozwiązania w zakresie polityki zatrudnienia obejmują trzy priorytety uzgodnione przez Radę Europejską: utrzymywanie zatrudnienia, tworzenie miejsc pracy i promowanie mobilności; podnoszenie umiejętności i dostosowywanie ich do potrzeb rynku pracy, zwiększanie dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie gospodarstw domowych.

Ogólnie rynki pracy UE zareagowały po pierwsze poprzez dostosowanie produkcji i łącznego czasu pracy, aby zrównoważyć spadek popytu bez ograniczania poziomu zatrudnienia. Programy wyrównawcze w przypadku skróconego czasu pracy, w ramach których pracodawcy mogą ubiegać się o tymczasową pomoc państwa na uzupełnienie płac pracowników, którym ograniczono godziny pracy, zapewniły ochronę europejskim miejscom pracy przed początkowym wpływem recesji. Istotnie dotychczasowa relatywna odporność rynku pracy UE na recesję wynika częściowo ze zwiększonego wykorzystania tych wewnętrznych środków dostosowawczych (np. krótkoterminowych programów pracy i krótszych godzin pracy, tymczasowego zamknięcia przedsiębiorstwa itp.) mających na celu zachowanie istniejących miejsc pracy przy jednoczesnym zwiększeniu szans zatrudnienia pracowników, w tym tych w najtrudniejszej sytuacji, poprzez rozszerzone programy szkoleń (CY, DE, ES, HU, IE, IT, LT, NL, AT, PT) oraz wsparcie zmiany miejsca pracy przez pracowników (CY, CZ, ES i NL). Uregulowania te były najbardziej skuteczne wtedy, kiedy zawierały postanowienie uzależniające możliwość skorzystania z nich od spełnienia pewnych wcześniej określonych kryteriów, z których jednym może być powiązanie ich ze szkoleniami pracowniczymi mającymi na celu zwiększenie szans zatrudnienia pracowników oraz ułatwienie im zmiany miejsca pracy, np. w CZ i NL, gdzie szkolenia stały się obowiązkowe dla wszystkich pracowników zatrudnionych w skróconym wymiarze czasu pracy, lecz również w AT, BE, DE i HU. Narzucenie przedsiębiorstwom surowszych warunków do spełnienia, np. w AT, HU, HL i SI, powinno również ograniczyć ryzyko zmniejszenia netto korzyści ekonomicznych lub opóźniania momentu nieuniknionej czasem restrukturyzacji przedsiębiorstwa lub zakładu.

Możliwości oraz zachęty szkoleniowe zostały rozszerzone w większości państw w obliczu kryzysu, a zdobywanie kwalifikacji w trakcie pracy jest coraz bardziej uznawane za główne narzędzie poprawy szans znalezienia innego zatrudnienia przez pracowników, którzy mają już zatrudnienie. W celu lepszego zaspokojenia potrzeb rynku pracy w kilku państwach członkowskich za najważniejszą kwestię uznano modernizację oraz poprawę zdolności administracyjnych publicznych służb ds. zatrudnienia. Niektóre z tych służb (np. w UK, NL, BE, DE, FI i SE) utworzyły specjalne programy wczesnej interwencji, często we współpracy z partnerami społecznymi, władzami miejskimi i innymi podmiotami zainteresowanymi rynkiem pracy. Miały one na celu zapewnienie szybkiej i bezpiecznej zmiany pracy dla osób zagrożonych zwolnieniami, a dzięki temu przeciwdziałanie długoterminowemu bezrobociu.

W ramach swoich pakietów naprawczych wiele państw członkowskich podjęło działania wspierające dochody swoich obywateli znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, np. poprzez podniesienie poziomu minimalnych dochodów lub płacy minimalnej, rozszerzenie zakresu lub czasu trwania zasiłków dla bezrobotnych, umocnienie innych świadczeń społecznych lub wprowadzenie ulg podatkowych lub zwolnień podatkowych dla określonych grup. Ponadto kilka państw inwestuje w swoją infrastrukturę ochrony zdrowia, opiekę długoterminową, opiekę nad dziećmi lub budownictwo społeczne. Ma to dwojaki cel wspierania zatrudnienia i poprawy dostępu do usług socjalnych dla każdego, w tym dla osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji. Jest to szczególnie ważne w celu wsparcia zatrudnienia kobiet i równouprawnienia płci oraz w celu przeciwdziałania opuszczaniu rynku pracy na długi okres przez niektórych pracowników, co miało miejsce w czasie poprzednich recesji.

Podjęto szereg środków na rzecz wsparcia aktywnego włączenia osób mających najtrudniejszy dostęp do rynku pracy oraz wspierania zatrudnienia tych, którym najbardziej grozi wykluczenie z tego rynku: wzmocnienie publicznych służb zatrudnienia, tak aby mogły zapewniać bardziej zindywidualizowane wsparcie (BG, DK, DE, EL, ES, FR, LT, NL, PT, AT, SI, UK); rozszerzenie dostępu do szkoleń (BG, CZ, DE, EL, FR, FI, IE, LT, PT, UK); subsydiowanie zatrudnienia osób mających najtrudniejszy dostęp do rynku pracy (FR, HU, LT) oraz szczególne wspieranie zatrudnienia osób niepełnosprawnych (ES, RO). W kilku państwach członkowskich wprowadzono tymczasowe ulgi od składek na ubezpieczenie społeczne w celu zwiększenia zapotrzebowania na pracę w okresie kryzysu. Szczególne środki dotyczą pracowników w starszym wieku i mają one na celu unikanie wykorzystywania programów wcześniejszego przechodzenia na emeryturę (PL, PT).

RAMY POLITYCZNE

Trzy priorytety określone przez Radę Europejską pozostają właściwymi ramami politycznymi:

utrzymywanie zatrudnienia, tworzenie miejsc pracy i promowanie mobilności.

Chociaż nie przeprowadzono jeszcze szczegółowej oceny bezpośredniego i długoterminowego oddziaływania na zatrudnienie bodźców i środków naprawczych, jak dotąd wydać wyraźnie, że okazują się skuteczne w ograniczaniu wzrostu stopy bezrobocia w kilku krajach, zwłaszcza jeśli chodzi o rozwiązania dotyczące skróconego czasu pracy. Uzyskane dane wskazują, że środki te będą najbardziej skuteczne, jeśli zostaną opracowane we współpracy z partnerami społecznymi, a wydatki stymulujące gospodarkę nie powinny być opóźniane skomplikowanymi procedurami składania wniosków.

Biorąc pod uwagę oczekiwany dalszy wzrost bezrobocia, rozwiązania dotyczące skróconego czasu pracy mogą nadal służyć temu celowi w krótkim okresie, pod warunkiem że będą rzeczywiście tymczasowe i właściwie ukierunkowane, oraz uprawnione będą do nich jedynie przedsiębiorstwa, w przypadku których spadek popytu uzasadniony jest wyjątkowymi i tymczasowymi okolicznościami. Ze względu na zmieniające się warunki na rynku pracy, kryteria kwalifikowalności, okresy obowiązywania i specyfikacje budżetowe tych programów muszą być poddawane przeglądowi co sześć miesięcy, co umożliwi ich lepsze ukierunkowanie i lepsze zarządzanie zasobami. Ponadto, ponieważ mogą one prowadzić do znacznego przerostu zatrudnienia w przedsiębiorstwach, rozwiązania te muszą być uzupełniane środkami wspierającymi szanse znalezienia zatrudnienia oraz ułatwiającymi zmiany na rynku pracy.

Jeśli chodzi o zbieżność z celami długoterminowymi, wspomniane rozwiązania dotyczące skróconego czasu pracy zapewniają bezpieczeństwo dotyczące zasadniczo aktualnego miejsca pracy pracownika: bezpieczeństwo to znika w momencie opuszczenia chronionego miejsca pracy. Zgodnie z długoterminowym podejściem opartym na elastycznej ochronie socjalnej, niezbędne jest zapewnienie bardziej ogólnego bezpieczeństwa zatrudnienia, pozwalającego pracownikom na przechodzenie w razie potrzeby do bardziej wydajnych obszarów gospodarki. Potencjalnie właściwym kierunkiem jest połączenie rozwiązań dotyczących skróconego czasu pracy ze szkoleniami oraz wprowadzenie lub rozszerzenie systemu świadczeń pracowniczych lub ulg podatkowych. Biorąc pod uwagę skalę oraz charakter kryzysu, bardzo prawdopodobnie konieczna będzie znaczna restrukturyzacja, kiedy gospodarka dźwignie się z kryzysu (np. budownictwo, usługi finansowe, przemysł samochodowy). Wskazuje to, że mniejsze bezrobocie dzisiaj może oznaczać większe zwolnienia w późniejszym okresie, zwłaszcza jeśli proces wychodzenia z recesji będzie powolny.

Poprawa sytuacji na rynkach pracy wymaga również większych starań na rzecz wsparcia tworzenia miejsc pracy. Kilka państw członkowskich wprowadziło już zachęty finansowe i dotacje dla zatrudniających w celu stworzenia lub utrzymania miejsc pracy dla określonych grup pracowników. Zakładanie nowych przedsiębiorstw oraz inwestycje w rozwój przedsiębiorstw można wspierać poprzez ograniczenie biurokracji i wymagań administracyjnych dla przedsiębiorstw oraz poprzez zwiększenie dostępności finansowania i usług pomocniczych dla nowych przedsiębiorców i przedsiębiorstw. Należy rozważyć wprowadzenie zachęt do inwestowania w sektory innowacyjne i rozwijające się (takie jak proekologiczne miejsca pracy i „białe” miejsca pracy). Podobnie gospodarka społeczna jest ważnym źródłem tworzenia miejsc pracy, ponieważ jest mniej zależna od koniunktury gospodarczej oraz często zapewnia pracochłonne i społecznie użyteczne usługi.

Podnoszenie umiejętności i dostosowywanie się do potrzeb rynku pracy:

W miarę wzrostu bezrobocia i malejącej oferty zatrudnienia niezbędne jest posiadanie funkcjonujących systemów aktywizacji. Większemu naciskowi na obowiązki poszukujących pracy powinno towarzyszyć zapewnienie wysokiej jakości usług i programów poszukiwania pracy oraz wystarczające dochody zastępcze, zwłaszcza dla osób o bardzo małych szansach znalezienia zatrudnienia.

Walka z bezrobociem wymaga wzmocnienia aktywnej polityki rynku pracy, lepsze ukierunkowanie programów i usług oraz zwiększenie zdolności działania publicznych służb ds. zatrudnienia. Celem jest zapewnienie bezpiecznych ścieżek kariery pracowników (rozwijanie umiejętności, szans na znalezienie zatrudnienia oraz bezpiecznych sieci ochrony socjalnej) oraz bezpieczeństwo rekrutacji dla przedsiębiorstw, przy jednoczesnym przeciwdziałaniu zwiększonej zmienności na rynku pracy i zagrożeniom (masowymi) zwolnieniami. W przypadku mężczyzn i kobiet mających trudności ze zdobyciem nowego zatrudnienia należy rozważyć podejście „najpierw szkolenia”. W przypadku ogółu zatrudnionych w niepewnych czasach niezbędne jest podnoszenie kwalifikacji i przekwalifikowanie w celu zapewnienia im zdolności przystosowawczej oraz zwiększenia szans na znalezienie zatrudnienia. Jednostki świadczące usługi edukacyjne i szkoleniowe powinny reagować na wzrastające potrzeby rynku pracy w czasach kryzysu. Aktywna polityka rynku pracy musi również zaspokajać potrzeby młodych ludzi, dla których brak doświadczenia zawodowego jest często główną przeszkodą w dostępie do programów pomocy i znalezieniu pierwszej pracy.

Mobilność zawodowa, sektorowa i geograficzna może ułatwiać zmianę miejsca pracy i zapobiegać długoterminowemu bezrobociu. Podejście polegające na wczesnej interwencji wymaga stałej współpracy między publicznymi służbami ds. zatrudnienia a pracodawcami, aby interwencje podejmowane były jeszcze przed przeprowadzeniem redukcji zatrudnienia. Rozszerzona współpraca między służbami ds. zatrudnienia, organami publicznymi, jednostkami szkoleniowymi i przede wszystkim pracodawcami i partnerami społecznymi jest również szczególnie ważna, aby zapewnić odpowiednie usługi, między innymi programy zdobywania kwalifikacji i przekwalifikowania oraz przyuczania do zawodu dla młodzieży. Współpraca ta jest również niezbędna w celu przygotowania pracowników do nowych przyszłych zawodów, zwłaszcza w rozwijających się sektorach.

Zwiększanie dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie gospodarstw domowych:

Jednym z kluczowych elementów zapewniających lepszy dostęp i przywiązanie do pracy jest konstrukcja systemu podatkowego i świadczeń socjalnych. W tym celu należy wzmocnić komplementarność między aktywną polityką rynku pracy a systemami podatkowymi i świadczeń socjalnych. Elementy systemów podatkowych i świadczeń socjalnych, takie jak tzw. pułapki bezrobocia czy wspólne opodatkowanie rodzin, mogą zniechęcać osoby nie będące głównymi żywicielami rodzin i głównych żywicieli do powrotu lub wejścia na rynek pracy lub pozostania na nim, zwłaszcza w formie pracy na pełen etat. Aby utrzymać przywiązanie do rynku pracy pracowników w starszym wieku, należy unikać stwarzania możliwości przechodzenia na wcześniejszą emeryturę. Ograniczenie pozapłacowych kosztów pracy mogłoby być instrumentem w szczególności pomocnym osobom obciążonym różnymi niekorzystnymi czynnikami (osoby o niskich kwalifikacjach, młodzież i osoby starsze) pozostanie na rynku pracy.

Podniesienie progu podatku dochodowego, poniżej którego dochód zwolniony jest od podatku, może stanowić znaczną ulgę podatkową, szczególnie przydatną dla osób o niskich dochodach i do nich skierowaną. Szwecja wprowadziła ulgi podatkowe od dochodów z pracy zarobkowej. Jest to zbieżne z długoterminowymi celami podniesienia opłacalności pracy i powinno przynieść pozytywne skutki w perspektywie długoterminowej.

Chociaż ograniczenie pozapłacowych kosztów pracy jest ważnym środkiem wzrostu i utrzymania zatrudnienia, występuje wysokie ryzyko zmniejszenia netto korzyści ekonomicznych: ograniczenie podatków, składek na ubezpieczenie społeczne i innych pozapłacowych kosztów pracy dla przedsiębiorców powinno być wspierane, jedynie jeśli środki te mają bezpośredni wpływ na decyzję pracodawcy dotyczącą zatrudnienia lub utrzymania pracowników, np. poprzez zapewnienie subsydiowanych umów o pracę w niepełnym wymiarze na bardziej atrakcyjnych warunkach dla przedsiębiorstw. Jeśli nie ma bezpośredniego wpływu na zatrudnienie, krótkookresowo bardziej skuteczne byłyby inne tymczasowe wydatki rządowe o takiej samej wartości, mające na celu wsparcie wzrostu zatrudnienia bezpośrednio w sektorach pracochłonnych mających problemy z brakiem osób o odpowiednich kwalifikacjach (np. w sektorze opieki).

Do czasu trwałego ożywienia gospodarczego niezbędne będzie znaczące skupienie się na wsparciu dochodów gospodarstw domowych, chociaż możliwości państw członkowskich w tym zakresie są bardzo różne. Zasiłki są w niektórych przypadkach zbyt niskie lub okres ich przyznawania bardzo krótki. Z drugiej strony należy odpowiedni określić konstrukcję i wielkość zasiłków, aby ograniczyć skutki polegające na zniechęceniu do podejmowania zatrudnienia przez beneficjentów. Pracownicy z umowami na czas określony lub w niepełnym wymiarze czasu pracy powinni również korzystać z ubezpieczenia od bezrobocia i innych zagrożeń społecznych. Większa uwagę należy również poświęcić osobom prowadzącym działalność na własny rachunek, które często nie są ubezpieczone od utraty pracy, a także osobom młodym, które są w szczególnie trudnej sytuacji.

Bezpośrednie transfery socjalne są niezbędne dla złagodzenia negatywnych skutków społecznych, ponieważ docierają one do najbardziej potrzebujących bardzo szybko i zapewniają bezpośredni pozytywny impuls dla gospodarki. Rząd może wykorzystać istniejące kanały do przekazywania zasiłków gospodarstwom domowym, a zatem można łatwo wykorzystać kryteria ukierunkowania pomocy. Konstrukcja świadczeń powinna wspierać aktywność i adaptację do zmian, a przez to przyczyniać się do lepszego funkcjonowania rynku pracy w okresie wychodzenia z recesji. Jednakże świadczenia socjalne wspierające dochody gospodarstw domowych stanowią duże obciążenie dla ograniczonych zasobów finansowych, co często bezpośrednio zwiększa poziom długu publicznego. Świadczenia te mogą również powodować zależność od pomocy socjalnej i ograniczyć podaż pracy, a w konsekwencji obniżyć skuteczność i pogorszyć funkcjonowanie rynków pracy. Dlatego wydatki na świadczenia socjalne powinny być ograniczane w miarę wychodzenia rynku pracy z recesji.

Pracownicy zatrudnieni na czas określony są masowo zwalniani w krajach, w których występuje brak równowagi między niepewnymi umowami krótkoterminowymi a umowami na czas nieokreślony. Aby zwiększyć prawa tych grup pracowniczych, państwa członkowskie przyjęły różne podejścia: niektóre ograniczyły maksymalny okres umowy na czas określony do dwóch lat w ramach nowych przepisów antykryzysowych; inne wydłużyły maksymalny okres umów na czas określony ponad dwa lata. We wszelkich przypadkach kluczowe znaczenie ma współpraca partnerów społecznych i organów publicznych w celu zagwarantowania, by jak największa liczba pracowników została zatrzymana na rynku pracy oraz by przepisy dotyczące zatrudnienia i uregulowania umowne zapewniały wystarczające prawa i obowiązki pracownikom i pracodawcom. Wymaga to działań skierowanych na rozdrobnione rynki pracy, poprzez reformy zgodne z podejściem opartym na elastycznej ochronie socjalnej, które przenosi punkt ciężkości z ochrony w danym miejscu pracy na bezpieczeństwo zatrudnienia na rynku.

PIĘĆ NAJWAŻNIEJSZYCH DZIAŁAŃ NA 2010 R. I NASTĘPNE LATA

Dotkliwość obecnej recesji uzasadnia kontynuację i wzmocnienie polityki rynku pracy oraz zapewnianie wsparcia dochodów najbardziej potrzebującym, nawet jeśli zgodnie z prognozami PKB zacznie powoli rosnąć w przyszłym roku. Kiedy gospodarka zacznie rozwijać się, należy stopniowo przenosić punkt ciężkości z krótkoterminowych środków antykryzysowych na strukturalne reformy rynku pracy mające na celu stymulację potencjału wzrostu oraz przyciąganie ludzi do rynku pracy, co ostatnio podkreślił Komitet Zatrudnienia[3]. Ten drugi cel wymaga również podniesienie rzeczywistego wieku emerytalnego, poprzez umożliwienie ludziom i zmotywowanie ich do dłuższej pracy za pomocą polityki rynku pracy wspierającej lepsze praktyki zarządzania kwestiami związanymi z wiekiem w miejscach pracy oraz ambitne reformy zachęt do pracy w systemach emerytalnych. Do realizacji tego celu elastyczna ochrona socjalna i aktywne włączanie do rynku pracy stanowią zintegrowane ramy umożliwiające państwom członkowskim przyjęcie odpowiedniego zestawu priorytetów zgodnych z ich własnym rynkiem pracy oraz sytuacją społeczną i wyzwaniami. Szczególne znaczenie mają strategie elastycznej ochrony socjalnej ułatwiające rozpoczęcie pracy, eliminujące przeszkody utrudniające uczestnictwo oraz umożliwiające pracownikom rozwój i awansowanie na rynku pracy. Zgodnie z unijnymi wspólnymi zasadami dotyczącymi elastycznej ochrony socjalnej, szczególne znaczenie ma pięć kluczowych działań łagodzących negatywny wpływ kryzysu na zatrudnienie oraz przywracających trwały wzrost zatrudnienia po zakończeniu kryzysu:

1. Inwestycje w skuteczne środki rynku pracy oraz kwalifikacje zapobiegające długoterminowemu bezrobociu

Najważniejszym priorytetem jest inwestowanie w skuteczne środki rynku pracy, odpowiednią ochronę socjalną oraz właściwe przepisy dotyczące edukacji i szkoleń, przeciwdziałające temu, by bezrobocie nabrało charakteru strukturalnego. Utrzymywanie miejsc pracy dla mężczyzn i kobiet poszerza bazę osób płacących podatki i składki ubezpieczenia społecznego, a zatem przyczynia się do równoważenia finansów publicznych, stabilizacji makroekonomicznej oraz prawidłowego funkcjonowania systemów ochrony socjalnej. Służby zatrudnienia muszą odgrywać większą rolę, tak aby docierały do wszystkich potrzebujących, w tym ludzi młodych oraz pracowników zagrożonych zwolnieniami. Interwencje powinny być terminowe i właściwie ukierunkowane oraz dążyć do zapewnienia komplementarności z innymi środkami mającymi na celu zwiększenie ekonomicznej atrakcyjności i opłacalności pracy umożliwiającej bezpieczne zmiany miejsca pracy oraz ograniczenie bierności i skrócenie okresów braku zatrudnienia. Powinny temu towarzyszyć środki mające na celu umożliwienie ludziom i zmotywowanie ich do dłuższej pracy za pomocą polityki rynku pracy wspierającej lepsze praktyki zarządzania kwestiami związanymi z wiekiem w miejscach pracy oraz ambitne reformy zachęt do pracy w systemach emerytalnych. Najlepsze wyniki daje wsparcie zindywidualizowane, skupienie się na poszukiwaniu pracy dla osób o wysokim potencjale zatrudnienia oraz bardziej kompleksowa, dostosowana pomoc dla osób mających większe trudności. Osobom niezatrudnionym oraz pracownikom zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy i zatrudnionym w podupadających sektorach powinno się oferować programy podnoszące kwalifikacje lub umożliwiające przekwalifikowanie. Programy te powinny być właściwie ukierunkowane, tak aby były zgodne z przyszłym zapotrzebowaniem na kwalifikacje na rynku pracy i przygotowywały do okresu ożywienia.

Zachęca się państwa członkowskie do lepszego wykorzystywania istniejących środków UE, zwłaszcza w ramach EFS i EFRR, na wsparcie środków naprawczych, w tym umocnienie wydajności i skuteczności publicznych służb zatrudnienia, poprawę wydajności i skuteczności usług świadczonych na rzecz osób poszukujących pracy oraz pracowników i przedsiębiorstw objętych restrukturyzacją.

2. Pomoc przedsiębiorstwom w tworzeniu nowych miejsc pracy

Bardzo ważne jest wsparcie procesu tworzenia nowych miejsc pracy poprzez ułatwianie zakładania nowych przedsiębiorstw oraz wzmocnienie usług wspierających nowych przedsiębiorców i przedsiębiorstwa. Należy w szczególności wykorzystać wysoki potencjał do tworzenia przedsiębiorstw przez kobiety. Należy kontynuować starania na rzecz zwiększenia dostępu do finansowania i dostępności kredytu, a także zachęty dla przedsiębiorstw do tworzenia lub utrzymywania miejsc pracy i przyuczania do zawodu. Poszerzony i konstruktywny dialog z partnerami społecznymi jest również niezbędny do zagwarantowania, by ewolucja płac była zgodna z wydajnością pracy oraz z warunkami sektorowymi i warunkami na rynku pracy.

EFS, EFRR i inne fundusze UE można lepiej wykorzystać do wspierania przedsiębiorczości, działalności na własny rachunek i pomocy dla MŚP i mikroprzedsiębiorstw. Zachęty finansowe do innowacji i szkoleń mogą z jednej strony pomagać w wykorzystywaniu potencjału rozwijających się sektorów, nowych technologii i nowych metod prowadzenia działalności gospodarczej, z drugiej strony – w rozwoju gospodarki społecznej.

3. Utrzymanie miejsc pracy poprzez elastyczną organizację pracy

Wobec wzrostu bezrobocia elastyczność wewnętrzna jest niezbędnym instrumentem utrzymania miejsc pracy: w 2010 r. rozwiązania dotyczące skróconego czasu pracy mogą być nadal postrzegane jako skuteczny sposób utrzymania zatrudnienia pracowników, którzy w przeciwnym razie zostaliby zwolnieni, również w MŚP. Programy te mogą krótkoterminowo łagodzić społeczne skutki kryzysu, ograniczyć koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa na zwalnianie i (ponowne) zatrudnianie pracowników oraz zapobiegać utracie specyficznego dla danego przedsiębiorstwa kapitału ludzkiego. Uregulowania te muszą jednak być skonstruowane w sposób ekonomiczny i trwały: powinny być powiązane ze szkoleniami lub przekwalifikowaniem, dotyczyć tylko przedsiębiorstw o silnych podstawach, a okres ich obowiązywania i kryteria kwalifikowalności powinny podlegać regularnym przeglądom. W sektorach i przedsiębiorstwach narażonych na strukturalną utratę konkurencyjności, środki muszą skupiać się na wyposażeniu pracowników w kwalifikacje potrzebne w nowym miejscu pracy, ułatwiające przejście do rozwijających się sektorów.

4. Wspieranie młodych ludzi i osób najbardziej dotkniętych kryzysem

Największe zagrożenie związane ze wzrostem bezrobocia polega na perspektywie stałego wykluczenia z rynku pracy. Młodym ludziom już jest trudniej, zwłaszcza tym z niskimi kwalifikacjami oraz osobom pozostającym na marginesie rynku pracy, wejść lub wrócić na ten rynek. Należy zintensyfikować środki wspierające zatrudnienie grup znajdujących się w trudnej sytuacji, w szczególności środki zwiększające ekonomiczną atrakcyjność pracy, świadczenia pracownicze, ukierunkowane ograniczenia pozapłacowych kosztów pracy i inne subsydia. Jeśli chodzi o młodzież, miejsca umożliwiające zdobywanie doświadczenia zawodowego i przyuczenie do zawodu, innowacyjne metody nauki, takie jak wykorzystanie w nauczaniu metody projektu, mogą ułatwić przejście ze szkoły do pracy. Elastyczne ścieżki nauczania mogą pomóc w stopniowym zdobywaniu nowych umiejętności i kwalifikacji, przechodzeniu na wyższe szczeble w systemie kształcenia i szkoleń oraz awans w miejscu pracy. W przypadku osób o niskich kwalifikacjach i bezrobotnych w starszym wieku głównym priorytetem są odpowiednie szkolenia utrzymujące ich szanse na znalezienie pracy. Trwałe wykluczenie może być szczególnym rodzajem ryzyka, na które narażone są kobiety, zwłaszcza te pełniące obowiązki opiekuńcze, gdyż stanowią one większość osób nieaktywnych zawodowo, pracujących nie z własnej woli w niepełnym wymiarze i nie będących głównymi żywicielami rodzin. Potrzebne są specjalne środki zapobiegające opuszczaniu rynku pracy i wykorzystaniu pełnego potencjału kobiet, które mogą podjąć pracę. Inicjatywy na rzecz poszukiwania pracy i wsparcia dochodów dla najbardziej narażonych osób poszukujących pracy muszą być lepiej koordynowane, a ich oddziaływanie ściśle monitorowane w celu uniknięcia zmniejszenia netto korzyści ekonomicznych i negatywnego wpływu na programy ochrony socjalnej. Modele działalności publicznych służb zatrudnienia powinny rozwijać się dzięki skutecznej współpracy z innymi instytucjami rządowymi, pozarządowymi i prywatnymi (np. władzami miejskimi, organizacjami pozarządowymi, izbami gospodarczymi, podmiotami świadczącymi usługi szkoleniowe, biurami pośrednictwa pracy), a przede wszystkim z przedsiębiorstwami i partnerami społecznymi w celu budowania partnerstwa publiczno-prywatnego.

5. Poprawa sytuacji osób posiadających niestandardowe umowy o pracę

Wzrost bezrobocia i związane z tym koszty społeczne spadają w nieproporcjonalnie dużym stopniu na barki pracowników zatrudnionych na czas określony i na podstawie innych niestandardowych umów, które często nie są wystarczająco objęte systemami ubezpieczenia od bezrobocia i aktywną polityką rynku pracy (gdyż jest ona zazwyczaj związana z zasiłkami). W tym kontekście niezbędna jest poprawa bezpieczeństwa zatrudnienia i ułatwianie zmiany miejsca pracy. Bardzo ważne są również działania skierowane na rozdrobnione rynki pracy, poprzez reformy zgodne z podejściem opartym na elastycznej ochronie socjalnej, które przenosi punkt ciężkości z ochrony w danym miejscu pracy na bezpieczeństwo zatrudnienia na rynku. Dialog społeczny może pomóc w zagwarantowaniu, by jak najwięcej pracowników zostało zatrzymanych na rynku pracy i by przepisy dotyczące zabezpieczenia socjalnego i zatrudnienia zapewniały wystarczające prawa i obowiązki pracownikom i pracodawcom we wszelkich typach umów.

[1] „Growth, Jobs and Social Progress in the EU”, Komitet Ochrony Socjalnej, wrzesień 2009 r.

[2] Komisja będzie nadal monitorować działania dotyczące kryzysu w ścisłej współpracy z Komitetem Zatrudnienia, Komitetem Ochrony Socjalnej i Komitetem Polityki Gospodarczej. Bardziej szczegółowy przegląd środków w dziedzinie zatrudnienia podjętych przez państwa członkowskie dostępny jest na stronie: http://www.eu-employment-observatory.net/resources/meetings/MISEPSwedenSummaryTables.pdf

[3] „Bringing more people into the labour markets”, EMCO ADHOC/18/201000.