PL    PL PL 
 
PL 1   PL  KOMISJA WSPÓLNOT  EUROPEJSKICH 
Bruksela, dnia 21.10.2009 
SEK(2009) 1374 wersja ostateczna 
  
WEWNĘTRZNY DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI 
uzupełniający 
 
wniosek dotycz ący 
 
DYREKTYWY PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 
 
w sprawie minimalnych norm dotycz ących kwalifikowania i statusu obywateli pa ństw 
trzecich lub bezpa ństwowców jako beneficjentów ochrony mi ędzynarodowej oraz 
zakresu udzielanej ochrony  
  
Streszczenie oceny skutków 
 
{COM(2009) 551} 
{SEC(2009) 1373}  
 
PL 2   PL 1. ZARYS PROBLEMU  
Po wzro ście liczby osób ubiegaj ących się o azyl w UE-27 w latach 1996-2002, 
spowodowanym konfliktami w by łej Jugosławii, w okresie 2003-2006 r. nast ąpił jej znaczny 
spadek: w 2003 r. z łożono 344 800 wniosków o azyl, a w 2006 r. 197 410 wniosków (-42,7 
%). Tendencja spadkowa usta ła w 2007 r. kiedy to liczba wniosków wzros ła do 222 170 (+12 
%), głównie na skutek nap ływu Irakijczyków ubiegaj ących się o azyl. W 2008 r. odnotowano 
dalszy wzrost (+ 8%) w porównaniu z 2007 r. - liczba wniosków wzros ła do 257 375. 
Pomimo tego trendu, osoby ubiegaj ące się o azyl stanowi ą niewielk ą część imigrantów 
przybywaj ących do UE (których liczb ę szacuje si ę na 1,5-2 mln rocznie). 
Liczba osób posiadaj ących status ochronny zamieszkuj ących w UE pod koniec 2007 r. 
wynosiła blisko 1,4 mln, co stanowi ło około 7,5 % wszystkich obywateli pa ństw trzecich 
legalnie przebywaj ących w UE oraz nieomal 0,3 % ca łkowitej liczby ludno ści w UE w 2007 
r. 1,4 mln uchod źców w UE stanowi niewielk ą część liczby uchod źców na świecie, któr ą w 
2007 r. oszacowano na 11,4 mln. 
Dyrektywa Rady 2004/83/WE („dyrektywa w sprawie kwalifikowania”)1 zmierza do 
ograniczenia wtórnych przep ływów pomi ędzy państwami cz łonkowskimi osób ubiegaj ących 
się o azyl poprzez ustanowienie minimalnych norm harmonizuj ących kryteria identyfikacji 
osób potrzebuj ących ochrony mi ędzynarodowej oraz praw i korzy ści przyznanych takim 
osobom we wszystkich pa ństwach cz łonkowskich. 
Reakcje na zielon ą księgę z 2007 r., liczne sprawozdania z oceny, badani a i konsultacje 
przeprowadzone z zainteres owanymi podmiotami dowodz ą, że, ze wzgl ędu na wymóg 
jednomyślności w zakresie przyjmowania norm, minimalne normy zawarte w dyrektywie 
są niejednoznaczne i niejasne , zawieraj ą „luki” oraz dopuszczaj ą odstępstwa. Ponadto, w 
odniesieniu do niektórych przypadków osi ągnięto kompromis w sprawie bardziej 
„restrykcyjnej” wyk ładni Konwencji genewskiej dotycz ącej statusu uchod źców, europejskiej 
konwencji praw cz łowieka (EKPCz) oraz innych instrumentów ochrony praw cz łowieka, 
stanowiących źródło zobowi ązań międzynarodowych wi ążących wszystkie pa ństwa 
członkowskie. Dyrektywa nie gwarantuje zatem pe łnej zgodno ści krajowych środków 
wdrażających te instrumenty  i dopuszcza istotne rozbie żności pomiędzy krajowymi 
praktykami decyzyjnymi . W konsekwencji w ładze napotykaj ą trudności w sprawnym 
podejmowaniu decyzji , a rezultatem ró żnej interpretacji poj ęć są liczne odwo łania i du ży 
procent skutecznych odwo łań od decyzji odmawiaj ących nadania statusu. Wreszcie  zawarte 
w dyrektywie normy w obecnej postaci nie gwarantuj ą osiągnięcia celów okre ślonych w 
programie haskim  dotyczącym ustanowienia jednolitego statusu ochrony i dalszych 
postępów na drodze do integracji  obywateli pa ństw trzecich.  
Dostępne dane jednoznacznie wskazuj ą na rozbie żności pomiędzy państwami cz łonkowskimi 
dotyczące zarówno liczby przypadków, w których dana osoba zosta ła uznana za potrzebuj ącą 
ochrony, jak i stosowanych praktyk oraz norm ochrony gwarantowanych przez pa ństwa 
członkowskie. Z danych wynika tak że, że istnieją niedociągnięcia w procesach decyzyjnych 
w pierwszej instancji. Dane statystyczne wskazuj ą także na brak oddzia ływania dyrektywy na 
                                                 
1 Dyrektywa z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli 
państw trzecich lub bezpa ństwowców jako uchod źców lub jako osoby, które z innych wzgl ędów 
potrzebuj ą międzynarodowej ochrony oraz zawarto ści przyznawanej ochrony. 
 
PL 3   PL wtórne przep ływy: z punktu widzenia osób ubiegaj ących się o wizę niektóre pa ństwa 
członkowskie s ą „atrakcyjniejsze” w porównaniu z innymi, po cz ęści ze wzgl ędu na większe 
szanse na uzyskanie statusu lub wy ższy poziom praw. 
W ramach problemów ogólnych mo żna wyróżnić następujące problemy szczególne:  
• niejednoznaczno ść pojęć „podmioty udzielaj ące ochrony”, „ochrona wewn ętrzna” 
„przynale żność do szczególnej grupy spo łecznej”, stwarzaj ąca niebezpiecze ństwo odmowy 
udzielenia ochrony oraz ryz yko odmiennych praktyk dotycz ących uznawania; 
• nieuzasadnione ró żnice pomi ędzy zakresem ochrony udzielanej uchod źcom i 
beneficjentom ochrony uzupe łniającej’ 
• nieuwzględnianie specyficznych potrzeb integracyjnych beneficjentów ochrony 
międzynarodowej’ 
• nieuzasadnione ogr aniczenia dotycz ące wykonywania przez bene ficjentów ochrony prawa 
do respektowania ich życia rodzinnego. 
2. WARTO ŚĆ DODANA DZIA ŁAŃ UE ORAZ PRZESTRZEGANIE ZASADY POMOCNICZO ŚCI 
Oczekuje si ę, że działania podj ęte na poziomie UE b ędą pod wieloma wzgl ędami 
skuteczniejsze ni ż działania państw członkowskich. 
• Cele okre ślone w programie haskim,  dotyczące jednolitego statusu ochrony i integracji 
obywateli pa ństw trzecich, nie mogą zostać osiągnięte przez jednostronne dzia łania 
państw członkowskich . 
• Nieprawdopodobnym jest znacz ące podniesienie poziomu ochrony w celu 
przestrzegania wy ższych norm mi ędzynarodowych, rozwini ętych poprzez jednostronne 
działania państw członkowskich. Przeciwnie, istnieje ryzyko obni żania standardów 
regulacyjnych („równanie w dó ł”) - państwa członkowskie gwarantuj ące w chwili obecnej 
wyższe normy ochrony mog ą skłaniać się do ich obni żenia, aby zapobiec „zach ęceniu” 
dużej ilości osób ubiegaj ących się o azyl. 
• Wtórne przep ływy i nierównomierne rozmieszczenie osób ubiegaj ących się o azyl i 
beneficjentów ochrony nie zostan ą ograniczone.  Tylko pe łniejsza harmonizacja na 
poziomie UE mo że ograniczy ć motywacj ę osób ubiegaj ących się o azyl do 
przemieszczania si ę związanego z ró żnicami w prawodawstwie i praktyce krajowej oraz 
różnymi poziomami praw zagwarantowanych w ró żnych państwach cz łonkowskich. 
• Usunięcie niejasno ści i niejednoznaczno ści w obowi ązującym dorobku prawnym 
może zostać dokonane tylko na poziomie UE . Działania podejmowane przez pa ństwa 
członkowskie nie s ą w stanie doprowadzi ć do ogólnej poprawy jako ści i skuteczno ści 
procedury udzielania azylu w ca łej UE. 
3. CELE STRATEGICZNE  
Celem ogólnym  jest osiągnięcie wyższych norm ochrony osób potrzebuj ących ochrony 
międzynarodowej w ca łej UE. 
 
PL 4   PL Cele szczególne  są następujące: 
1. Zapewnienie pe łnego i integralnego stosowania  konwencji genewskiej oraz pe łnego 
respektowania EKPCz i unijnej Karty praw podstawowych; 
2. Zharmonizowanie zakresu ochrony udzielonej uchod źcom i beneficjentom ochrony 
uzupełniającej; 
3. Zwiększenie ogólnego zakresu ochrony przy uwzgl ędnieniu szczególnych potrzeb 
beneficjentów ochrony mi ędzynarodowej; 
4. Poprawa skuteczno ści procedury udzielania azylu; 
5. Zapewnienie spójnego stosowania uzgodnionych norm ochrony w ca łej UE. 
4. WARIANTY STRATEGICZNE  
Różnorodność problemów uniemo żliwia wskazanie jednego wariantu strategicznego 
obejmującego wszystkie aspekty. W ni niejszej ocenie skutków zawarto zatem propozycje 
poszczególnych wariantów strategicznych dla ka żdego celu strategicznego oraz okre ślono dla 
każdego z nich 2-4 podwarianty prawodawcze albo  2-4 podwarianty prawodawcze i 1 wariant 
nieprawodawczy. W celu okre ślenia elementów wariantu preferowanego wszystkie 
podwarianty zostaj ą ocenione z uwzgl ędnieniem sytuacji wyj ściowej oraz efektywno ści, 
operatywno ści i spójno ści, a także ich proporcjonalno ści jak równie ż wpływu na kwestie 
socjalne i prawa podstawowe. W obliczu z łożoności proponowanych wariantów 
strategicznych, w niniejszym streszczeniu ograniczono si ę do opisu podstawowych 
elementów sk ładających się na preferowany wariant strategiczny. 
5. GŁÓWNE ELEMENTY PREFEROWANEGO WARIANTU STRATEGICZNEGO  
Preferowany wariant strategiczny: 
• zawęża szerok ą interpretacj ę pojęć „podmioty udzielaj ące ochrony” i „ochrona 
wewnętrzna” zgodnie ze standardami konwencji genewskiej i EKPCz  poprzez 
sprecyzowanie kryteriów oceny mo żliwości uzyskania i skuteczno ści ochrony, o któr ą 
mogą ubiegać się zainteresowani. Preferowany wariant praktycznej wspó łpracy przewiduje 
wspólne ustalenie kryteriów oceny; 
• zapewnia szersz ą interpretacj ę pojęcia „szczególna grupa spo łeczna” zgodnie z normami 
konwencji genewskiej  poprzez lepsze uwydatnienie znaczenia aspektów zwi ązanych z 
płcią wnioskodawcy, a tym samym zwi ększenie dost ępu do ochrony, w szczególno ści 
kobiet. Wspólna wyk ładnia w ramach praktycznej wspó łpracy przyczyni si ę do zbliżenia 
procesów decyzyjnych; 
• zbliża prawa beneficjentów ochrony uzupe łniającej do praw uchod źców poprzez usuni ęcie 
dozwolonych obecnie przez dyrektyw ę różnic, które nie mog ą być dłużej uznawane za 
obiektywnie uzasadnione, a które dotycz ą okresu zezwolenia na pobyt, dost ępu do 
zatrudnienia i dzia łań edukacyjnych zwi ązanych z zatrudnieniem, dost ępu do opieki 
społecznej, opieki zdrowotnej i środków integracyjnych oraz dost ępu do świadczeń dla 
członków ich rodzin; 
 
PL 5   PL • poprawia integracj ę beneficjentów ochrony dzi ęki uwzgl ędnieniu ich specyficznych 
potrzeb : wariant gwarantuje im lepszy dost ęp do procedur uznawania ich kwalifikacji, 
szkolenia zawodowego i wsparcia w pos zukiwaniu zatrudnien ia oraz programów 
ułatwiających znalezienie zakwaterowania i programów integracyjnych uwzgl ędniających 
specyficzne potrzeby wnioskodawców . Przewidywana praktyczna wspó łpraca ułatwiłaby 
państwom cz łonkowskim opracowanie dobrych i op łacalnych praktyk oraz 
rozpowszechnianie ich; 
• poprawia przestrzeganie przys ługującego beneficjentom ochrony prawa do życia 
rodzinnego: wariant rozszerza zakres poj ęcia członków rodziny w celu uwzgl ędnienia 
przypadków, w których beneficjent jest osob ą małoletnią oraz szeregu sytuacji, w których 
małoletni mo że zostać uznany za osob ę pozostającą na utrzymaniu, przy zapewnieniu, że 
kryterium decyduj ącym jest najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Przewidywana 
praktyczna wspó łpraca mo że pomóc pa ństwom cz łonkowskim w lepszym sformu łowaniu 
kryteriów ustalania, w jaki sposób najlepiej zabezpieczy ć interesy dziecka. 
6. OCENA SKUTKÓW  
6.1. Główne korzy ści 
- Poprzez zapewnienie jasno ści i adekwatno ści norm okre ślonych w dyrektywie, z punktu 
widzenia zagwarantowania pe łnego przestrzegania mi ędzynarodowych norm prawnych w 
dziedzinie praw cz łowieka i uchod źców, preferowany wariant strategiczny zapewni łby 
pełniejsze respektowanie prawa do azylu, a, w uj ęciu szerszym, praw podstawowych, w 
tym zasady niedyskryminacji . 
- Poprzez zaw ężenie zakresu niepewno ści i błędów urzędowych zmiany te przyczyni łyby się 
do usprawnienia procedury azylowej oraz poprawy jej jako ści, sprawiedliwo ści, 
skuteczno ści i wiarygodno ści. 
- Poprzez konsekwentne stosowanie norm, zmiany te przyczyni łyby się do ograniczenia 
wtórnych przep ływów . 
6.2. Przewidywany zakres skutków finansowych 
6.2.1.  Potencjalne koszty 
Oszacowanie kosztów zmian wspólnego europejs kiego systemu azylowego (CEAS) stwarza 
szczególne trudno ści. Ilość i profil nap ływających uchod źców nie daje si ę przewidzie ć z roku 
na rok. Brak jest równie ż statystyk wskazuj ących na przyczyny pozytywnego rozpatrzenia 
wniosków o azyl b ądź ich odrzucenia. Ochrona jest udzielana z uwzgl ędnieniem okoliczno ści 
konkretnego przypadku po przeanalizowaniu wiarygodno ści i indywidualnej sytuacji ka żdego 
wnioskodawcy. Ponadto brak jest informacji na temat ogólnych kosztów przebywania w UE 
beneficjentów ochrony albo przyznawania im indyw idualnych praw. Niemo żliwe jest zatem 
oszacowanie liczby wnioskodawców , których faktycznie mog ą dotyczyć zmiany dotycz ące 
podstaw udzielenia ochrony czy te ż ocenienie wp ływu zmian na prawa przyznane 
beneficjentom. W ramach wyzn aczonych tymi ograniczeniami mo żliwe jest przywo łanie 
następujących danych. 
W 4 państwach cz łonkowskich, na które potencjalnie mog łaby wpłynąć zmiana poj ęcia 
„podmioty zapewniaj ące ochron ę”, w 2008 r. z łożono łącznie 74 535 wniosków, podczas gdy 
 
PL 6   PL w 8 państw członkowskich, na które potencjalnie mog łaby wpłynąć zmiana poj ęcia „ochrona 
wewnętrzna”, złożono 81 575 wniosków. 14 cz łonkowskich, na które potencjalnie mog łaby 
wpłynąć zmiana poj ęcia „szczególna grupa spo łeczna”, w 2008 r. z łożono łącznie 30 800 
wniosków pochodz ących od kobiet; odpowiednia liczba wniosków w 7 pa ństw 
członkowskich, na które potencjalnie mog łaby wpłynąć zmiana dotycz ąca wymogu istnienia 
związku przyczynowego, wynios ła 14 800. Wprowadzenie wyj ątków od pozbawienia statusu 
miałoby potencjalny wp ływ na 10 pa ństw członkowskich, które w 2008 r. w 7 020 
przypadków zadecydowa ły o pozbawieniu statusu. 
Ogólnie wp ływ zharmonizowania statusu uchod źcy i osób obj ętych ochron ą uzupełniającą 
będzie różny w poszczególnych pa ństwach cz łonkowskich: zmiany nie b ędą miały 
praktycznie wp ływu na niektóre pa ństwa członkowskie (takie jak IE, SE i UK). W przypadku 
większości państw członkowskich konieczne b ędzie jednak usuni ęcie utrzymywanych ró żnic. 
Obowiązek zapewnienia beneficjentom ochrony uzupe łniającej bezwarunkowego dost ępu do 
rynku pracy b ędzie miały wpływ na CY, DE i LU, w któryc h liczba beneficjentów ochrony 
międzynarodowej, potencjalnie odnosz ących korzy ść z tych zmian, mo że być oszacowana 
odpowiednio na 445, 1 925 i 504 i reprezentowa ć odpowiednio 0,11 %, 0,0046 % i 0,23 % 
siły roboczej tych pa ństwach cz łonkowskich. Zharmonizowanie praw do ochrony socjalnej 
będzie dotyczy ło DE, LU, LV i PT; zmiany w prawach do opieki zdrowotnej b ędą dotyczyły 
MT; liczba beneficjentów ochrony uzupe łniającej przebywaj ących w tych pa ństwach 
członkowskich w okresie 2005-2008 wynosi ła odpowiednio 3 375, 340, 5, 95 i 3 010. 
Zbliżenie praw dotycz ących dost ępu do programów integracyjnych mo że wywrze ć wpływ na 
co najmniej 8 pa ństwach cz łonkowskich, w których łączna liczba bene ficjentów ochrony 
uzupełniającej w okresie 2005-2008 r. wynios ła 5 495, a średni koszt udost ępnianych przez 
państwo programów integracyjnych na osob ę wynosił 682 EUR. 
Wpływ łatwiejszego dost ępu do procedur uznawania kwalifik acji, wsparcia w poszukiwaniu 
zatrudnienia oraz programów integracyjnych udost ępnianych beneficjentom ochrony 
międzynarodowej powinien by ć niewielki. Liczb ę beneficjentów ochrony w wieku 15-64 lat 
uznanych za uprawnione do ochrony w UE w latach 2005 i 2008 szacuje si ę na 245 132, w 
związku z czym reprezentuj ą one jedynie 0,1 % si ły roboczej UE. Natomiast osoby, którym 
udzielono ochrony w UE w tym samym okresie reprezentuj ą jedynie 1,07 % obywateli 
państw trzecich w UE. Łączną liczbę osób pozostaj ących na utrzymaniu osób, którym 
udzielono ochrony w latach 2005-2008 w 14 pa ństwach cz łonkowskich mog ących odczu ć 
skutki rozszerzenia zakresu poj ęcia członków rodziny, szacuje si ę na mniej ni ż 18 500. 
Spodziewane łączne koszty administracyjne preferowan ego wariantu strategicznego szacuje 
się na 3 094 407 EUR. 
6.2.2.  Potencjalne oszcz ędności 
- Preferowany wari ant strategiczny obni ży motywacj ę osób ubiegaj ących się o azyl do 
przemieszczania si ę, a poprzez to ograniczy ich przep ływy na terytorium UE oraz koszty 
realizacji systemu dubli ńskiego. 
- Skracając czas trwania procedury w pierwszej instancji i ograniczaj ąc wnoszenie odwo łań 
preferowany wariant mo że przyczyni ć się do oszcz ędności administracyjnych i finansowych: 
istnieją dane wskazuj ące, że odwołania mogą podwajać koszty wniosków o azyl, tymczasem 
szacuje si ę, że w 2007 r. wniesiono 110 846 odwo łań. Wariant ten umo żliwi także obniżenie 
kosztów us ług związanych z przyjmowaniem: koszt ten mo że sięgać średnio 11 000 EUR na 
 
PL 7   PL osobę w ciągu roku; średnia długość postępowania w pierwszej instancji wynosi 6 miesi ęcy a 
postępowania odwo ławczego 1 rok. 
- Zbliżenie praw zwi ązanych z oboma statusami przyczyni si ę do usprawnienia procedur i 
obniżenia kosztów zwi ązanych z utworzeniem i utrzymaniem ró żnej infrastruktury. 
- W dłuższej perspektywie czasowej inwestycje w środki integracyjne mog łyby zosta ć 
częściowo zrównowa żone przez pozytywny wp ływ gospodarczy i spo łeczny 
zrównowa żonego zatrudnienia i pomy ślnej integracji beneficjen tów ochrony (która, jak si ę 
oczekuje, nast ępować będzie po mniej wi ęcej dwóch latach od udzielenia ochrony). 
Środki krajowe s łużące wdrożeniu standardów zawartych we wniosku kwalifikuj ą się do 
współfinansowania w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Uchod źców na poziomie 50 
% lub 75 %. 
6.3. Wpływ społeczny oraz wp ływ na prawa podstawowe 
Podstawą całego CEAS jest pe łne i integralne stosowanie konwencji genewskiej, 
zobowiązania płynące z instrumentów praw cz łowieka takich jak EKPCz oraz pe łne 
poszanowanie praw zapisanych w Karcie praw podstawowych. Preferowany wariant 
zapewnia udzielenie ochrony osobom rzeczywi ście jej poszukuj ącym w UE, na podstawie 
wysokich standardów oraz przy  przestrzeganiu tych zobowi ązań. W szczególno ści wariant ten 
poprawia dost ęp osób ubiegaj ących się o azyl oraz beneficj entów ochrony (i cz łonków ich 
rodzin) do ochrony i wymiaru sprawiedliwo ści, integracji spo łecznej i rynku pracy oraz 
zapewnia pe łne przestrzeganie zasady niedyskryminacji. 
7. MONITOROWANIE I OCENA  
Niniejsza ocena skutków zawiera wska źniki, które mog ą służyć do oceny skuteczno ści i 
efektywno ści preferowanego warian tu strategicznego w osi ągnięciu głównych celów 
politycznych oraz wyja śnia ustalenia dotycz ące ich gromadzenia i oceny, w szczególno ści do 
celów przygotowania regularnych sprawozda ń na temat stosowania  dyrektywy. Ponadto 
Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu b ędzie odpowiedzialny za kompleksow ą wymian ę 
informacji dotycz ących rozpatrywania wniosków o azyl przy wykorzystaniu 
sformalizowanych procedur oraz zapewni regularn ą ocenę dodatkowych zgromadzonych 
danych.