ZAŁĄCZNIK II WSPÓLNE OŚWIADCZENIE W SPRAWIE PLANU PŁATNOŚCI 2015–2016

„W oparciu o wspólne oświadczenie w sprawie planu płatności uzgodnione w grudniu 2014 r. jako element porozumienia wypracowanego w odniesieniu do budżetów na lata 2014 i 2015, wszystkie trzy instytucje – na podstawie dokumentu przekazanego przez Komisję 23 marca 2015 r. – wspólnie oszacowały aktualną sytuację i prognozy dotyczące płatności w budżecie UE.

Parlament Europejski, Rada i Komisja uzgodniły, co następuje:

1. Aktualna sytuacja

Parlament Europejski i Rada przyjmują do wiadomości gruntowną ocenę przedstawioną przez Komisję w dokumencie pt. »Elementy dotyczące planu płatności służącego przywróceniu stabilności budżetu UE« (w załączniku) jako podstawę analityczną dla określenia głównych czynników stojących za narosłym poziomem nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec roku budżetowego, a także dla osiągnięcia celu obniżenia poziomu niezapłaconych rachunków, ze szczególnym uwzględnieniem realizacji programów polityki spójności na lata 2007–2013.

Ograniczenie dotyczące zatwierdzonych środków na płatności w poprzednich budżetach, w połączeniu z cyklem realizacji programów spójności doprowadziło do stopniowego kumulowania się pod koniec roku budżetowego zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność na niemożliwym do zrównoważenia poziomie; na koniec 2014 r. wartość tych zaległości osiągnęła bezprecedensowy poziom 24,7 mld EUR. Instytucje uznają jednak, że trudne decyzje podjęte w odniesieniu do budżetów na lata 2014 i 2015 w znacznym stopniu ustabilizowały już poziom tych zaległości.

2. Prognozy

Parlament Europejski i Rada przyjmują do wiadomości zaprezentowane przez Komisję prognozy na lata 2015 i 2016: analiza wskazuje, że możliwe byłoby zmniejszenie przed końcem 2016 r. odnotowywanych na koniec roku budżetowego zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność w odniesieniu do programów spójności na lata 2007–2013 do poziomu ok. 2 mld EUR, z uwzględnieniem w szczególności faktu, że programy spójności zbliżają się do etapu zamknięcia i pod warunkiem, że w budżecie na 2016 r. zatwierdzone zostaną wystarczające środki na płatności. Powinno to pomóc w uniknięciu negatywnych konsekwencji i zbędnych opóźnień w odniesieniu do realizacji programów na lata 2014–2020.

Parlament Europejski i Rada podkreślają swoje zobowiązanie na rzecz stopniowej eliminacji niemożliwego do zrównoważenia poziomu zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność dotyczących programów spójności na lata 2007–2013. Zobowiązują się do pełnej współpracy w celu zatwierdzenia w budżecie na 2016 r. takiego poziomu środków na płatności, który pozwoli na osiągnięcie tego celu. W obradach obu instytucji pod uwagę zostaną wzięte bieżące prognozy, które mają zostać odzwierciedlone i doprecyzowane przez Komisję w jej szacunkach dotyczących projektu budżetu na 2016 r.

Wszystkie trzy instytucje przywołują swoje zobowiązanie do aktywnego monitorowania stanu realizacji płatności przez cały 2015 r. W ramach swojej regularnej wymiany poglądów potwierdzają gotowość zorganizowania 26 maja, 14 lipca i 19 października specjalnych posiedzeń międzyinstytucjonalnych w celu zapewnienia stabilnego procesu sporządzania budżetu. W tym względzie takie międzyinstytucjonalne posiedzenia powinny się również zająć bardziej długoterminowymi prognozami dotyczącymi oczekiwanej ewolucji płatności do końca bieżących wieloletnich ram finansowych, w związku z czym Komisja jest proszona o przedstawienie, w stosownych przypadkach, alternatywnych scenariuszy na ten okres.

Aby ułatwić proces monitorowania aktualnej sytuacji dotyczącej programów na lata 2007–2013, w lipcu i październiku Komisja przedstawi sprawozdania z wykonania budżetu zarówno w porównaniu do miesięcznych prognoz za bieżący rok, jak i w porównaniu do okresu od początku roku do danego dnia (year-to-date) poprzedniego roku, a także sprawozdania dotyczące ewolucji zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność w poddziale 1b.

Chcąc zdecydowanie uniknąć podobnej kumulacji zaległości w przyszłości, Parlament Europejski i Rada apelują do Komisji, by uważnie analizowała realizację programów na lata 2014–2020 i ustanowiła system wczesnego ostrzegania. Aby osiągnąć ten rezultat, Komisja zobowiązuje się opracować odpowiednie narzędzia, aby zapewnić – w trakcie procedury budżetowej – kroczące prognozy płatności według (pod)działu w odniesieniu do (pod)działu 1b, 2 i 5 oraz według programów dla (pod)działu 1a, 3 i 4, ze szczególnym naciskiem na rok N i rok N+1, łącznie z ewolucją niezapłaconych rachunków i zobowiązań pozostających do realizacji (RAL); prognozy te będą regularnie aktualizowane na podstawie decyzji budżetowych i wszelkich istotnych wydarzeń mających wpływ na profile płatności danych programów; prognozy dotyczące płatności zostaną przedstawione w lipcu w ramach międzyinstytucjonalnych posiedzeń w sprawie płatności przewidzianych w pkt 36 akapit trzeci załącznika do porozumienia międzyinstytucjonalnego.

Powinno to umożliwić władzy budżetowej podejmowanie w odpowiednim czasie niezbędnych decyzji w celu uniknięcia w przyszłości kumulowania się na koniec roku budżetowego zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność na niemożliwym do zrównoważenia poziomie, z jednoczesnym zapewnieniem pełnego poszanowania i wdrożenia porozumień wypracowanych w kontekście wieloletnich ram finansowych i rocznych procedur budżetowych”.

ZAŁĄCZNIK DO ZAŁĄCZNIKA II: ELEMENTY PLANU PŁATNOŚCI NA RZECZ PRZYWRÓCENIA RÓWNOWAGI W BUDŻECIE UE (1)

Krótkie streszczenie

Rosnąca przepaść między zatwierdzonymi środkami na płatności a dawnymi zobowiązaniami podjętymi przez instytucje europejskie jest jednym z głównych problemów związanych z wykonaniem budżetu UE, w szczególności po roku 2012. Owa luka w płatnościach doprowadziła do szeregu negatywnych konsekwencji w różnych obszarach wydatków, a zwłaszcza do rosnącego poziomu zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność dotyczących programów polityki spójności na lata 2007–2013 (dział 1b), które osiągnęły bezprecedensowy najwyższy poziom pod koniec 2014 r.

Ten wzrost zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność jest spowodowany faktem, że równolegle nastąpił szczyt cyklu programowania na lata 2007–2013 oraz spadek w 2014 r. pułapu płatności wieloletnich ram finansowych (WRF), a wszystko to w kontekście ogólnej konsolidacji finansów publicznych na szczeblu krajowym. Dwa różne czynniki są zatem kluczowe dla zrozumienia tej ewolucji.

Po pierwsze, cykliczny wzrost wniosków o płatność spowodowany stałym wdrażaniem programów polityki spójności na lata 2007–2013, które należało opłacić w pierwszych latach wieloletnich ram finansowych 2014–2020 r. Po powolnym uruchamianiu programów w latach 2007–2009, co było związane (między innymi) ze skutkami kryzysu finansowego i podjętymi środkami zaradczymi, proces wdrażania programów przyspieszył od 2012 r., wraz z liczbą wniosków o płatność wzrastającą corocznie aż do osiągnięcia historycznego rekordu w wysokości 61 mld EUR w 2013 r. w obszarze polityki spójności, co było skutkiem głównie terminów realizacji i zasad automatycznych umorzeń określonych w przepisach dotyczących polityki spójności (2).

Trudno jest dostosować się do tak gwałtownego wzrostu liczby wniosków o płatność w ramach polityki spójności na lata 2007–2013 w budżecie UE, kiedy inne programy są w fazie pełnej operacyjności, pułap płatności w 2014 r. jest niższy, a państwa członkowskie realizują konsolidację fiskalną.

W istocie drugim kluczowym czynnikiem prowadzącym do wyjaśnienia tego rozwoju wypadków jest znaczny spadek pułapów płatności w nowych wieloletnich ramach finansowych, szczególnie wyraźny (8 mld EUR) w roku 2014. Wynikający z tego niedostatek środków na płatności wpływa nie tylko na spójność (dział 1b), ale również inne obszary wydatków, a w szczególności takie obszary polityki jak: wzrost gospodarczy i zatrudnienie (dział 1a), globalny wymiar Europy (dział 4) i bezpieczeństwo (dział 3).

Aby sprostać temu wyzwaniu, Komisja wprowadziła środki mające na celu zapewnienie aktywnego zarządzania ograniczonymi środkami na płatności, a mianowicie: przyspieszenie działań zmierzających do odzyskania wszelkich nienależnych płatności; ograniczenie niewykorzystanych kwot na rachunkach powierniczych; ograniczenie wartości procentowych płatności zaliczkowych; optymalne wykorzystanie maksymalnych dozwolonych terminów płatności; odraczanie zaproszeń do składania wniosków/przetargów i związanych z nimi umów oraz nadanie wyższego priorytetu krajom objętym pomocą finansową.

Ponadto władza budżetowa była terminowo informowana o różnych wyzwaniach i wydarzeniach, zaproponowano też różne budżety korygujące, by zwiększyć zatwierdzone środki na płatności.

Mimo podwyżki środków na płatności za pomocą budżetów korygujących zatwierdzonych przez Parlament i Radę (3), a także pomimo aktywnego zarządzania dostępnymi środkami na płatności przez Komisję, zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność stale rosły: w ramach samej polityki spójności na okres 2007–2013 osiągnęły one poziom 24,7 mld EUR na koniec 2014 r. (4)

Dzięki środkom zaradczym podejmowanym przez Komisję w dużej mierze ograniczono nagromadzone zaległości w innych obszarach polityki zarządzanych bezpośrednio przez Komisję. Większość środków na płatności dostępnych w 2014 r. została wykorzystana na realizację zobowiązań umownych wynikających z poprzedniego okresu programowania, by zminimalizować kary za opóźnienia w płatnościach, które mimo to wykazały pięciokrotny wzrost w skali roku (do 3 mln EUR) (5). Chociaż dzięki tym działaniom uniknięto większych negatywnych skutków finansowych dla budżetu UE, pociągnęły one za sobą przeniesienie szeregu terminów należnych płatności na 2015 r., co miało wpływ na uzasadnione oczekiwania zainteresowanych stron, które mogły być zmuszone do opóźnienia rozpoczęcia swojego projektu i/lub do tymczasowego współfinansowania go na poziomie wyższym niż zakładany.

Zbliża się etap zamknięcia programów spójności na lata 2007–2013. W 2014 r. ogólna kwota, na którą opiewały otrzymane wnioski o płatność, zmniejszyła się do 53 mld EUR (z 61 mld EUR w 2013 r.). Według ostatniej prognozy (styczeń 2015 r.) państwa członkowskie planują złożyć wnioski o płatność opiewające na około 48 mld EUR w 2015 r. i 18 mld EUR w roku 2016. Jednakże ostateczna wysokość tych kwot będzie inna, gdyż w latach 2015–2016 nastąpi ograniczenie wysokości należnych roszczeń na poziomie 95 % całej koperty finansowej programu, zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami (6). Wynikające z tego należne wierzytelności za rok budżetowy 2015 zostały oszacowane przez Komisję na około 35 mld EUR, a za rok 2016 – maksymalnie 3,5 mld EUR.

Budżet na rok 2015 dopuszcza niemal 40 mld EUR środków z przeznaczeniem na płatności na politykę spójności w latach 2007–2013. Budżet ten obejmuje zarówno zaległe płatności (24,7 mld EUR stanowiące 62 % budżetu polityki spójności na lata 2007–2013) oraz nowe wnioski o płatność przedłożone w odpowiednim czasie (szacowane na 35 mld EUR). W rezultacie zaległości na koniec 2015 r. mają się zmniejszyć do poziomu 20 mld EUR.

Na obecnym etapie Komisja szacuje, że na pokrycie pozostałych wniosków o płatność przed zamknięciem oraz na zlikwidowanie zaległości będzie potrzebna kwota w wysokości maksymalnie 23,5 mld EUR. W projekcie budżetu na 2016 r. Komisja dostosuje środki na płatności dla działu 1b, dopilnowując, by zostało to osiągnięte wraz z prawidłową realizacją programów na lata 2014–2020.

Rok budżetowy 2015 dla polityki spójności (w mld EUR)

Środki na płatności dostępne w budżecie na 2015 r. (1) 39,5 — W tym zaległości na koniec 2014 r. (2) 24,7 — W tym prognozy na 2015 r. ograniczone progiem 95 % (3) ~35 Przewidywane zaległości na koniec 2015 r. (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Rok budżetowy 2016 dla polityki spójności (w mld EUR)

Przewidywane zaległości na koniec 2015 r. (1) ~20 Maksymalne pozostałe wnioski o płatność, które mają wpłynąć w 2016 r. przed zamknięciem (2) ~3,5 Maksymalne wnioski o płatność do pokrycia z budżetu na 2016 r. (3)=(1)+(2) ~23,5

Podobnie poziom środków na płatności zaproponowany w odniesieniu do innych obszarów polityki w budżecie na 2016 r. powinien umożliwiać realizację zobowiązań prawnych wynikających z zobowiązań budżetowych zaciągniętych w przeszłości oraz minimalizować ryzyko zwłoki w płatnościach, ale również gwarantować odpowiedni poziom wykonania i zawierania umów dotyczących programów na lata 2014–2020.

Wieloletni charakter większej części budżetu UE uzasadnia istnienie luki czasowej między momentem, kiedy zobowiązanie zostaje zarejestrowane, a faktycznym dokonaniem płatności z tytułu tego zobowiązania. Strukturalne nagromadzenie zobowiązań pozostających do realizacji (tzw. „RAL” – skrót francuskiego „reste à liquider”) jest zatem sprawą normalną i spodziewaną. Z uwagi na prawnie wiążący termin opłacania wniosków przez Komisję (7) i fakt koncentracji wniosków pod koniec roku związany z wymogiem unikania umorzenia środków oraz ewentualnych przerw, pewna liczba nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec roku jest uważana za „normalną”. Jednakże coraz większe zaległości w ciągu ostatnich kilku lat osiągnęły „odbiegające od normy” poziomy (8), co blokuje znaczną i rosnącą część budżetu na kolejny rok i nie jest sytuacją zrównoważoną pod względem należytego zarządzania finansami.

Komisja szacuje, że około połowa zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność w ramach polityki spójności pod koniec 2013 i 2014 r. „odbiegała od normy”, to znaczy była związana z niedostatkiem środków na płatności zatwierdzonych w budżecie, tworząc „efekt kuli śnieżnej”. Wraz ze zbliżającym się etapem zamykania potrzebne będą niższe poziomy płatności w 2015 i 2016 r., a zaległości automatycznie zmniejszą się. Przewiduje się również zmniejszenie poziomu wstrzymywania i zawieszania płatności, ponieważ zbliża się zamknięcie programów. Przy środkach na pokrycie płatności wynoszących w roku 2016 około 21,5 mld EUR na programy na lata 2007–2013 poziom zaległości na koniec 2016 r. szacuje się na około 2 mld EUR.

Polityka spójności na lata 2007–2013: Kształtowanie się poziomu zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność na koniec roku w latach 2007–2016

Potrzeba stopniowego likwidowania skumulowanych „odbiegających od normy” zaległości została potwierdzona przez oba organy władzy budżetowej, tj. Radę i Parlament Europejski, które wspólnie uzgodniły w trakcie negocjacji w sprawie budżetu na 2015 r. cel „zmniejszenia poziomu niezapłaconych rachunków na koniec roku, ze szczególnym uwzględnieniem polityki spójności, do poziomu o charakterze strukturalnym w okresie obowiązywania obecnych wieloletnich ram finansowych” i „wdrożenie od 2015 r. planu zmniejszenia poziomu niezapłaconych rachunków odpowiadających realizacji programów na lata 2007–2013 do wspólnie uzgodnionego poziomu przed śródokresowym przeglądem obecnych wieloletnich ram finansowych”.

Niniejszy dokument stanowi dobrą podstawę do osiągnięcia porozumienia przez oba organy władzy budżetowej, które mają dążyć do podejmowania decyzji umożliwiających stopniową likwidację – do końca 2016 roku – odbiegającego od normy poziomu zaległych rachunków za programy z lat 2007–2013.

Niniejszy plan płatności jest też okazją do wyciągnięcia wniosków na temat zarządzania budżetem w przyszłości:

1. Porozumienie w sprawie budżetu korygującego nr 2/2014 (9) osiągnięte pod koniec 2014 r. było bardzo ważne dla zasadniczego ustabilizowania zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność na poziomie, który może zostać zlikwidowany w okresie dwóch lat.

2. Instytucje postanowiły wziąć na siebie odpowiedzialność w obliczu bardzo trudnej sytuacji budżetowej w wielu państwach członkowskich. Środki aktywnego zarządzania budżetem przyjęte przez Komisję okazały się niezbędne do radzenia sobie z niedostatkiem środków na płatności w wielu obszarach polityki. Środki te będą musiały zostać utrzymane tak długo, jak okaże się to konieczne, w celu uniknięcia niewspółmiernych zakłóceń dla beneficjentów i/lub zapłaty odsetek karnych.

3. Pomimo powtarzającego się cyklu wdrażania programów w dziedzinie polityki spójności najbardziej intensywne wahania mogą zostać złagodzone dzięki jak najszybszemu wdrażaniu programów na wczesnym etapie okresu programowania.

4. Jest to szczególnie pożądane w obecnej sytuacji gospodarczej, gdy inwestycje są bardzo potrzebne w celu pobudzenia wzrostu gospodarczego i konkurencyjności. Regularne składanie wniosków jest konieczne. Państwa członkowskie powinny unikać niepotrzebnych opóźnień administracyjnych w przekazywaniu swoich wniosków o płatność w ciągu całego roku. Regularne składanie wniosków usprawnia zarządzanie budżetem i przyczynia się do zmniejszenia zaległości na koniec roku.

5. Z drugiej strony wystarczające budżetowanie środków na płatności jest warunkiem koniecznym dla prawidłowej realizacji budżetu i zapobieżenia akumulacji nadmiernego poziomu nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec roku. Ponadto „szczególna i jak największa elastyczność”, wymieniona w konkluzjach Rady Europejskiej i w oświadczeniu przewodniczącego Barroso z lutego 2013 r., będzie musiała być stosowana w celu wypełnienia zobowiązań prawnych Unii. Dodatkowo decyzje władzy budżetowej powinny, w jak najszerszym zakresie, umożliwiać sprawny profil płatności w okresie trwania wieloletnich ram finansowych.

6. Należy wzmocnić zdolności prognozowania. Oprócz udostępnionych już różnych analiz (10) Komisja będzie nadal ulepszać swoje średnio- i długoterminowe prognozy w celu wykrycia na wczesnym etapie, w miarę możliwości, potencjalnych problemów. W szczególności poinformuje ona jak najszybciej oba organy władzy budżetowej o wszelkich stwierdzonych zmianach w realizacji programów na lata 2014–2020, które stanowią zagrożenie dla sprawnego profilu płatności.

1. PODSTAWOWE INFORMACJE

Począwszy od 2011 r. Komisja stanęła w obliczu wzrastającego poziomu nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec roku, pomimo pełnego wykorzystania pułapów płatności w 2013 i 2014 r. oraz skorzystania z marginesu na nieprzewidziane wydatki w odniesieniu do płatności w roku 2014. Podczas gdy praktycznie wszystkie zatwierdzone środki na płatności w budżetach rocznych zostały wykorzystane, zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność na koniec roku dotyczące polityki spójności (dział 1b) oraz specjalnych programów w innych działach, takich jak dział 4 („Globalny wymiar Europy”), stopniowo rosły.

Komisja zastosowała się do wnioskowanego przez Parlament i Radę monitorowania sytuacji przez cały rok, a w ciągu ostatnich lat miały miejsce doraźne posiedzenia międzyinstytucjonalne, których celem była wspólna ocena sytuacji. Od 2011 r. Komisja musi przedkładać projekty budżetów korygujących (PBK), mające na celu znaczne zwiększenie poziomu środków na płatności w celu zaradzenia niedostatkom płatności. Początkowe niższe poziomy zatwierdzonych środków na płatności doprowadziły do przedkładania kolejnych projektów budżetów korygujących, które jeszcze bardziej skomplikowały proces podejmowania decyzji w sprawie projektu budżetu, który powinien być głównym przedmiotem postępowania pojednawczego. Głosowania nad budżetami korygującymi następowały późno, co dodatkowo zwiększało trudności w zarządzaniu procesem płatności.

Przy uwzględnieniu stale rosnącego poziomu środków na zobowiązania poniższy wykres ilustruje coraz bardziej napięte budżety rocznych płatności i pułapy oraz stopniowe zmniejszanie się różnic pomiędzy pułapem płatności i przegłosowanymi środkami, prowadzące do konieczności wykorzystania marginesu na nieprzewidziane wydatki w 2014 r.

W grudniu 2014 r. w ramach porozumienia w sprawie budżetu na rok 2014 i 2015 Parlament Europejski i Rada uzgodniły następujące wspólne oświadczenie:

„Instytucje zgadzają się co do celu zakładającego obniżenie – w trakcie aktualnych wieloletnich ram finansowych – poziomu niezapłaconych rachunków na koniec roku budżetowego do jego poziomu strukturalnego, ze szczególnym uwzględnieniem polityki spójności. Aby osiągnąć ten cel: — Komisja zgadza się przedstawić wraz ze wspólnymi konkluzjami w sprawie budżetu na 2015 r. najbardziej aktualną prognozę dotyczącą poziomu niezapłaconych rachunków do końca 2014 r.; Komisja będzie aktualizować te dane liczbowe i przedstawi alternatywne scenariusze w marcu 2015 r., gdy będzie dostępny ogólny obraz poziomu niezapłaconych rachunków na koniec 2014 r. w odniesieniu do głównych obszarów polityki; — na tej podstawie trzy instytucje będą dążyć do uzgodnienia maksymalnego, możliwego do utrzymania poziomu docelowego niezapłaconych rachunków na koniec roku budżetowego; — na tej podstawie i z poszanowaniem przepisów rozporządzenia w sprawie wieloletnich ram finansowych, uzgodnionych puli środków finansowych dla programów oraz wszelkich innych wiążących uzgodnień, trzy instytucje będą współpracować, by od 2015 wdrożyć plan obniżania niezapłaconych rachunków w odniesieniu do realizacji programów na lata 2007–2013 do wspólnie uzgodnionego poziomu przed dokonaniem przeglądu śródokresowego aktualnych wieloletnich ram finansowych. Plan ten zostanie uzgodniony przez trzy instytucje jeszcze przed przedstawieniem projektu budżetu na 2016 r. Mając na uwadze wyjątkowo wysoki poziom niezapłaconych rachunków, trzy instytucje zgadzają się rozważyć wszelkie możliwe sposoby obniżenia ich poziomu.. — Komisja zgadza się, by do projektu budżetu dołączać co roku dokument zawierający ocenę poziomu niezapłaconych rachunków oraz wyjaśnienie, w jaki sposób projekt budżetu pozwoli na obniżenie tego poziomu i jak duże będzie to obniżenie. Ten opracowywany co roku dokument będzie zawierał podsumowanie poczynionych dotychczas postępów oraz propozycje dostosowań planu zgodnie ze zaktualizowanymi danymi liczbowymi.”

W odpowiedzi na to wspólne oświadczenie dnia 15 grudnia 2014 r. Komisja przedstawiła zaktualizowaną prognozę poziomu nieuregulowanych wniosków o płatności do końca 2014 r., którą przedstawiono w załączniku 1.

Niniejszy dokument przedstawia ogólny przegląd stanu wykonania na koniec 2014 r., koncentrując się na zaległościach programów z lat 2007–2013 w obszarze polityki spójności, w celu zmniejszenia ich do uzgodnionego poziomu przed śródokresowym przeglądem bieżących wieloletnich ram finansowych w 2016 r. W dokumencie tym omówiono również zmiany poziomu zaległości w innych działach, mimo iż problem zaległości jest znacznie mniej palący z perspektywy wielkości bezwzględnej niż ma to miejsce w dziale 1b: zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność w innych działach na koniec 2014 r. wyniosły ok. 1,8 mld EUR.

2. SYTUACJA NA KONIEC 2014 r.

2.1. Wykonanie na koniec 2014 r.

Z końcem 2014 r. zrealizowane środki na płatności (przed przeniesieniami) wyniosły 134,6 mld EUR (99 % ostatecznych środków zatwierdzonych w budżecie na 2014 r.). Niepełne wykorzystanie środków na płatności (po przeniesieniach) jest najniższe w historii i wyniosło 32 mln EUR, w porównaniu do 107 mln EUR w roku 2013 i 66 mln EUR w roku 2012. Tak wysoki poziom wykonania, mimo późnego przyjęcia projektu budżetu korygującego nr 3/2014, stanowi potwierdzenie ścisłych ograniczeń nałożonych na środki na płatności, szczególnie w odniesieniu do zamykania programów z lat 2007–2013. W wielu przypadkach odpowiednie linie budżetowe zostały również zasilone środkami pierwotnie przewidzianymi na wypłacenie zaliczek na rzecz nowo przyjętych programów na lata 2014–2020.

W 2014 r. środki na płatności na rzecz programów spójności w latach 2007–2013 zostały zasilone kwotą 4,6 mld EUR, z czego 2,5 mld EUR pochodziło z projektu budżetu korygującego nr 3/2014, 0,6 mld EUR z przesunięcia na koniec roku (11), a 1,5 mld EUR z wewnętrznych przesunięć środków pochodzących z programów na lata 2014–2020. Zasilenie tymi środkami przyczyniło się do ustabilizowania zaległości w programach spójności z lat 2007–2013 na koniec 2014 r.

Znaczna ilość niewykorzystanych środków na zobowiązania została przeniesiona na 2015 r. lub przeprogramowana, nie tylko na rzecz polityki spójności, ale także programów z dziedziny rozwoju obszarów wiejskich (dział 2) oraz funduszy migracji i bezpieczeństwa (dział 3). W związku z tym na koniec 2014 r. kwota zobowiązań pozostających do realizacji (RAL) zmniejszyła się do poziomu 189 mld EUR, co stanowi zmniejszenie o 32 mld EUR w porównaniu z RAL na koniec 2013 r. Jednak spadek ten jest pod pewnymi względami teoretyczny, ponieważ wynika głównie z niepełnego wykorzystania środków na zobowiązania w programach na lata 2014–2020 przeniesionych i przeprogramowanych na 2015 r. i kolejne lata, kiedy ww. RAL „pojawią się” ponownie. Gdyby wszystkie środki na nowe programy zaangażowano już w 2014 r., kwota RAL byłaby dużo bardziej zbliżona do poziomu z 2013 r. (224 mld EUR).

Wykres poniżej przedstawia kształtowanie się poziomu RAL w latach 2007–2014 i prognozę poziomu RAL na koniec 2015 r. dla całego budżetu, jak również dla programów w ramach zarządzania dzielonego w działach 1b, 2 i 3 oraz w innych programach/działach. Jak pokazano na wykresie, oczekuje się, że ogólny poziom RAL na koniec 2015 r. powróci do poziomu porównywalnego z poziomem odnotowanym na koniec 2013 r. Jednakże na wykresie tym przedstawiono również rozróżnienie między programami objętymi zarządzaniem dzielonym w ramach działu 1b, 2 i 3, dla których RAL na koniec 2015 r. mają się zmniejszyć w porównaniu z rokiem 2013, a także innych programów i pozycji, dla których RAL na koniec 2015 r. mają wzrosnąć.

2.2. Środki zaradcze podjęte w 2014 r.

W dniu 28 maja 2014 r. Komisja przedstawiła projekt budżetu korygującego nr 3/2014, zwracając się o dodatkowe środki na płatności na 2014 r. Po przedłużającym się procesie przyjęcia PBK nr 3/2014 został ostatecznie zatwierdzony w dniu 17 grudnia 2014 r. W oczekiwaniu na przyjęcie budżetu korygującego Komisja wprowadziła w roku 2014 szereg środków zaradczych w celu wywiązania się ze zobowiązań prawnych wynikających z zobowiązań budżetowych zaciągniętych w przeszłości, rozpoczynając jednocześnie nową generację programów w wyjątkowo napiętych ramach budżetowych.

W celu realizacji uzgodnionych polityk przy pomocy środków zatwierdzonych w budżecie Komisja zastosowała podejście aktywnego zarządzania budżetem, biorąc pod uwagę trzy główne zasady:

— zminimalizowanie skutków finansowych, jakie dla budżetu UE miałyby odsetki za opóźnienia w płatnościach i potencjalne zobowiązania;

— zmaksymalizowanie realizacji programów;

— zminimalizowanie potencjalnie negatywnych skutków decyzji w stosunku do osób trzecich oraz całej gospodarki.

W związku z powyższym działania zapewniające aktywne zarządzanie ograniczonymi środkami na płatności objęły następujące elementy: aktywne odzyskiwanie nienależnie wypłaconych kwot; ograniczenie niewykorzystanych kwot na rachunkach powierniczych; ograniczenie wartości procentowych płatności zaliczkowych; optymalne wykorzystanie maksymalnych dozwolonych terminów płatności; odraczanie zaproszeń do składania wniosków/przetargów i związanych z nimi umów.

Wspomniane środki zaradcze pomogły Komisji ochronić swój status pierwszorzędnego inwestora oraz reputację wiarygodnego i bezpiecznego partnera. Komisji udało się zminimalizować, na ile było to możliwe, negatywne skutki niedostatku płatności, np. poprzez ograniczenie wysokości odsetek z tytułu opóźnionych płatności. Pomimo niemal pięciokrotnego wzrostu w stosunku do 2013 r. kwota odsetek wypłaconych pod koniec 2014 r. wciąż pozostaje niewielka (3 mln EUR). Większy względny wzrost wydatków w ramach działu 1a (Konkurencyjność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia) i działu 4 (Globalny wymiar Europy), jak pokazuje poniższa tabela, ilustruje presję wywieraną na środki na płatności.

Odsetki za opóźnienia w płatnościach (w EUR)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Dział 1a 294 855 157 950 173 748 329 615 137 906 243 748 1 047 488 Dział 1b 1 440 5 324 6 220 11 255 31 726 71 620 103 960 Dział 2 27 819 1 807 9 576 15 713 61 879 30 991 61 985 Dział 3 13 417 59 852 48 673 50 397 29 375 13 060 7 252 Dział 4 250 204 178 468 257 818 1 266 425 335 820 247 786 1 797 825 Dział 5 43 915 442 678 237 367 60 825 142 254 46 187 8 614 Ogółem 631 651 846 079 733 403 1 734 230 738 960 653 392 3 027 124

Odsetki za opóźnienia w płatnościach w ramach polityki spójności (dział 1b) nie są istotne, ponieważ znaczną część tej pozycji stanowi zarządzanie dzielone, a zarządzanie dzielone nie prowadzi do odsetek za zwłokę. Jednakże pod względem wiarygodności problem nieprzestrzegania określonych prawnie terminów w odniesieniu do polityk z dziedziny zarządzania dzielonego jest wysoce szkodliwy.

3. TERMINOLOGIA

W punkcie tym wyjaśniono niektóre definicje stosowane w niniejszym dokumencie.

3.1. Cykl projektowy

Przed zatwierdzeniem programu operacyjnego lub projektu Komisja rezerwuje na niego środki poprzez stworzenie zobowiązania w linii budżetowej na określoną kwotę. Transakcja ta pochłania część zatwierdzonych środków na zobowiązania.

Bardzo często podpisanie umowy na realizację projektu lub zatwierdzenie programu operacyjnego prowadzi do pewnego poziomu zaliczkowania, co pozwala beneficjentowi rozpocząć realizację projektu bez zaciągania pożyczek. Osiągnięcie określonych celów pośrednich pozwala beneficjentowi przedstawić wnioski o płatność okresową oraz uzyskać zwrot poniesionych kosztów związanych z programem.

Jednak w przypadku większych programów, takich jak programy badań naukowych („Horyzont 2020”), fundusze strukturalne, Europejski Fundusz Rybołówstwa oraz programy rozwoju obszarów wiejskich, po osiągnięciu pewnego etapu wdrażania projektu wnioski o płatność okresową nie prowadzą do kolejnych refundacji, ponieważ są one pokrywane z płatności zaliczkowych. Ponadto określony odsetek całkowitych funduszy przeznaczonych na projekt lub program jest wypłacany dopiero po jego zakończeniu i sprawdzeniu przez Komisję, czy wszystkie prace wykonano zgodnie z pierwotną umową. W przeciwnym wypadku środki są częściowo umarzane. W niektórych przypadkach Komisja może również wydać nakaz odzyskania środków, aby odzyskać wypłacone kwoty, które nie były uzasadnione.

3.2. Zobowiązania pozostające do realizacji (RAL)

Zobowiązania pozostające do realizacji są zazwyczaj określane jako „RAL” (skrót francuskiego „reste à liquider”). Jest to element zobowiązania, które nie zostało zrealizowane w postaci dokonania płatności w określonym momencie. W projektach wieloletnich zobowiązania są zaciągane na początku realizacji projektu z ograniczonymi płatnościami zaliczkowymi, płatności okresowe są realizowane na późniejszym etapie, gdy projekt jest już wdrażany, natomiast ostateczna wypłata środków następuje wraz z zamknięciem projektu.

Znaczna część budżetu UE dotyczy inwestycji, których wykonanie jest rozłożone na okres kilku lat. Różnica między środkami na zobowiązania a środkami na płatności zatwierdzonymi w rocznym budżecie wpływa na zmianę ogólnego poziomu RAL. Z kolei prędkość, z jaką rosną zobowiązania, oraz tempo realizacji programów wyznaczają normalne zmiany poziomu RAL. Trzeba jednak zauważyć, że RAL dodatkowo zwiększają się, kiedy w budżecie zapisano niewystarczające środki na płatności, niezależnie od tempa realizacji. W tym ostatnim przypadku skutkiem jest zwiększenie poziomu nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec roku.

Stosunek RAL do zobowiązań w ciągu roku jest dobrym wskaźnikiem umożliwiającym porównanie wysokości RAL dla poszczególnych programów do ich koperty finansowej. Na przykład w programach i działaniach o charakterze rocznym, takich jak Erasmus czy pomoc humanitarna, stosunek RAL do zobowiązań wynosi poniżej 1, co wskazuje, że większość zobowiązań jest spłacana w ciągu roku. Natomiast w programach spójności stosunek RAL do zobowiązań wynosi zwykle między 2½ a 3, co odzwierciedla wpływ zasady automatycznego umorzenia zobowiązań określonej w prawodawstwie (tzw. zasada „N+2”/„N+3”, zob. pkt 4.1 poniżej). Niektóre programy z działu 4 charakteryzuje jeszcze wyższy stosunek, ze względu na złożony cykl negocjacji związanych z ich realizacją. W swoich wnioskach o płatność Komisja bierze te współczynniki pod uwagę.

3.3. Ograniczenia w przepływie środków pieniężnych a niedostatek środków na płatności

Przepływ środków pieniężnych z Komisji jest uzależniony głównie od kwot uzyskiwanych od państw członkowskich w trybie comiesięcznym według zasad dotyczących zasobów własnych. Komisja nie jest uprawniona do pożyczania pieniędzy, by pokryć niedostatek środków pieniężnych. Ograniczenia w przepływie środków pieniężnych mogą prowadzić do tymczasowych opóźnień w wypłacaniu beneficjentom funduszy UE, mimo że wystarczające środki na płatności zostały zatwierdzone w budżecie na dany rok budżetowy. Taka sytuacja może zaistnieć, zazwyczaj w pierwszej połowie roku, gdyż suma nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec minionego roku i tych, które mają być opłacone w ciągu pierwszych miesięcy bieżącego roku (na przykład w przypadku Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji), jest większa niż maksymalne miesięczne wpływy z zasobów własnych, jakimi dysponuje Komisja. Gdy zaległości z poprzedniego roku są stopniowo likwidowane, a comiesięczny napływ środków jest w ciągu roku kontynuowany, ograniczenia w przepływie środków w kolejnych miesiącach roku przestają być wiążące.

Ograniczenia w przepływie środków pieniężnych na początku roku dodatkowo potęgują niedostatek środków na płatności, ponieważ comiesięczne wezwanie do wpłaty środków jest oparte na dochodach przewidzianych w budżecie zatwierdzonym w jego aktualnej formie, przed przyjęciem budżetów korygujących zwiększających poziom płatności, co zazwyczaj ma miejsce pod koniec roku.

W zależności od dokładnej daty przyjęcia (tj. przed czy po 16 listopada danego roku) stosowne dodatkowe wezwanie do zapewnienia zasobów własnych na pokrycie dodatkowych środków na płatności zatwierdzonych w budżetach korygujących przyjętych pod koniec roku może prowadzić do dostępności środków pieniężnych dopiero na początku następnego roku budżetowego, co może powodować trudności w realizacji budżetów korygujących jeszcze w danym roku.

3.4. Stan zaległości nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec roku

Na koniec każdego roku odnotowuje się zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność, tzn. wnioskach, które zostały przesłane przez beneficjentów funduszy UE i muszą zostać opłacone w określonym terminie (zasadniczo krótszym niż 2 miesiące), ale nie zostały jeszcze opłacone (12). Dzieje się tak z następujących trzech powodów:

a) Aktualne przypadki wstrzymania biegu terminu płatności lub zawieszenia płatności: płatności, których realizację wstrzymano/zawieszono w odniesieniu do niektórych beneficjentów/programów. Wstrzymanie biegu terminu płatności to zazwyczaj formalne działania krótkoterminowe. Dochodzi do nich, gdy Komisja opóźnia płatność w oczekiwaniu na brakujące informacje lub wyniki weryfikacji systemu zarządzania i kontroli.

b) Termin: wnioski o płatność, które nie zostały zrealizowane, ponieważ przesłano je w ostatnich dniach roku, wskutek czego nie wystarczyło czasu na rozpatrzenie ich przed końcem roku.

c) Brak środków: wnioski o płatność, które nie zostały zrealizowane, ponieważ wyczerpały się zatwierdzone środki na płatności w danej pozycji budżetowej.

Część zaległości uznaje się za „normalne” (patrz pkt a i b). Rozwój „odbiegających od normy” zaległości dotyczących nieuregulowanych wniosków o płatności, z których większość pochodzi z sektora polityki spójności, jest związany z niedostatkiem środków na płatności (pkt c), pamiętając też o tym, że ograniczenia przepływu środków pieniężnych na początku roku (zob. pkt 3.3 powyżej) również mają wpływ na te zaległości. Przypadek polityki spójności jest omówiony szerzej w punkcie 4.

4. DZIAŁ 1B: EWOLUCJA ZALEGŁOŚCI I PERSPEKTYWY

W niniejszym rozdziale zaprezentowano szczególny przypadek polityki spójności (dział 1b). W pierwszej kolejności określono główne cechy funduszy strukturalnych i wyjaśniono, w jaki sposób poszczególne wydarzenia z przeszłości lub kwestie prawne doprowadziły do obecnej trudnej sytuacji. W dalszej części omówiono definicję „normalnych” zaległości i przedstawiono szczegółową analizę sytuacji pod koniec 2014 r.

4.1. Realizacja funduszy strukturalnych w latach 2007–2013

Fundusze strukturalne w latach 2007–2013: główne cechy

Projekty finansowane z działu 1b są zorganizowane w ramach programów operacyjnych. Owe programy operacyjne są proponowane przez państwa członkowskie, a następnie negocjowane i przyjmowane przez Komisję na początku okresu programowania, na cały ten okres. Każdy program operacyjny jest realizowany w trybie zarządzania dzielonego, poprzez indywidualne projekty. Oznacza to, że środki są wydatkowane przez państwa członkowskie. Komisja uczestniczy w pracach komitetów monitorujących, gdzie pełni rolę doradczą przy wyborze projektów i monitoruje realizację projektów poprzez roczne sprawozdania z realizacji.

Programy są współfinansowane z budżetu UE; oznacza to, że Komisja nie pokrywa całego kosztu każdego programu. Państwa członkowskie muszą znaleźć „współfinansowanie” na pokrycie części kosztów programów.

W chwili przyjęcia programu Unia Europejska zaciąga zobowiązanie prawne na cały okres jego trwania. Od 2007 do 2013 r. Komisja rokrocznie angażowała środki automatycznie, przed końcem kwietnia, w oparciu o plan finansowy programu, a nie faktyczną realizację projektów w ramach programu. Chociaż płatności UE nie mogą nigdy przekroczyć zobowiązań budżetowych UE, wydatki są kwalifikowalne od początku okresu (tj. nawet przed przyjęciem programu) do końca okresu kwalifikowalności.

Po zatwierdzeniu programu Komisja wypłaca zaliczki. Płatności te są dokonywane automatycznie na rzecz danego państwa członkowskiego i pozostają do jego dyspozycji aż do zakończenia rozliczeń i zamknięcia programu.

W toku realizacji poszczególnych projektów państwa członkowskie przedkładają wnioski o płatność okresową za pośrednictwem ich instytucji certyfikującej. Wnioski o płatność okresową są opłacane przez Komisję w oparciu o obowiązującą stopę współfinansowania oraz pod warunkiem, że nie ma decyzji o wstrzymaniu biegu terminu płatności lub zawieszeniu płatności.

Mechanizm ten działa, pod warunkiem, że łączna kwota płatności zaliczkowych wypłaconych przez Komisję i wniosków o płatność okresową złożonych przez państwa członkowskie w odniesieniu do programów nie osiąga 95 % kwoty przeznaczonej w budżecie na dany program. Gdy próg ten zostaje osiągnięty, państwa członkowskie nadal mogą zgłaszać wnioski o płatność, ale są one wykorzystywane do rozliczania wszelkich nieuregulowanych płatności zaliczkowych. Pozostałe kwoty są wówczas rozliczane po zakończeniu programu. Państwa członkowskie muszą uzasadnić kwalifikujące się wydatki, aby uzyskać pokrycie kwoty zaliczkowej otrzymanej na początku okresu oraz kwotę wstrzymaną do chwili zamknięcia programu (5 % sumy przyznanych środków).

Po zakończeniu okresu kwalifikowalności przewidziany jest okres 15 miesięcy na przygotowanie i przedstawienie Komisji dokumentów zamykających program oraz wniosku o uregulowanie płatności salda końcowego. Przed dokonaniem płatności salda końcowego Komisja sprawdza pakiet zamykający (tj. deklarację zamknięcia, końcowe sprawozdanie z realizacji oraz końcowy wniosek). Ze względu na to, że dokumenty te muszą zostać przedstawione do dnia 31 marca 2017 r., decyzje o zamknięciu (i odnośnych płatnościach salda końcowego) zostaną podjęte w latach 2017– 2019.

W oparciu o wyniki tego procesu kwota w wysokości 5 %, wstrzymana do chwili zamknięcia programów, jest wykorzystywana na pokrycie nieuregulowanych wniosków o płatność. W przeciwnym razie Komisja nie uiszcza pełnej kwoty przy zamykaniu projektu. Kwota, która nie zostanie wypłacona, zostaje umorzona. Jeżeli korekty są wyższe niż 5 %, Komisja odzyskuje nienależnie wypłaconą kwotę.

Zasada N+2/N+3

Zasada N+2/N+3 została ustanowiona po raz pierwszy dla okresu programowania na lata 2000–2006. Przewiduje ona, że zobowiązanie zaciągnięte na rok „N” musi zostać pokryte wnioskami o płatność zaliczkową i okresową na taką samą kwotę przed 31 grudnia roku N+2 (zasada „N+2”). Na przykład zobowiązanie zaciągnięte w 2012 r. musi zostać w pełni uwzględnione we wnioskach o płatność przed dniem 31 grudnia 2014 r. Kwota nieuwzględniona we wnioskach o płatność jest umarzana, co oznacza, że państwo członkowskie traci środki finansowe. Jednak w całej historii funduszy strukturalnych aż do chwili obecnej nie wystąpiły żadne warte odnotowania przypadki umorzeń N+2/N+3.

Celem tego przepisu jest zagwarantowanie dyscypliny finansowej w zarządzaniu funduszami UE. Ponieważ zobowiązania są zaciągane automatycznie w przypadku zatwierdzenia programu, zasada ta zobowiązuje państwa członkowskie do realizacji projektów w sposób dynamiczny i dbając o uniknięcie problemów na samym końcu cyklu. Jej istnienie pozwala ponadto zapewnić sprawniejszy profil płatności poprzez zobowiązanie państw członkowskich do składania wniosków o płatność w regularnych odstępach czasu. Jak jednak wyjaśniono w następnym rozdziale, „złagodzenie” tej zasady, szczególnie w następstwie kryzysu finansowego z 2008 r., ograniczyło jej skutki prawne.

W tej właśnie zasadzie ma swoje źródło przepis dotyczący koncentracji wniosków o płatność z końcem roku: państwa członkowskie muszą składać swoje wnioski o płatność do północy dnia 31 grudnia, za pomocą specjalnego systemu informatycznego. Chociaż są one prawnie zobowiązane do przesyłania wniosków regularnie w ciągu całego roku (13), doświadczenia z przeszłości pokazują, że szereg z nich czeka z przesłaniem kosztownych wniosków do ostatnich tygodni roku.

4.2. Profil wniosków o płatność na okres programowania 2007–2013

Główne czynniki wpływające na cykl płatności

Na początku okresu programowania wypłaca się znaczne kwoty w postaci zaliczek, po czym następuje w niektórych latach stosunkowo niski poziom płatności okresowych, gdy tworzona jest struktura programów i rozpoczyna się realizacja projektów. Ponieważ zasada N+2/N+3 zaczyna wywoływać skutki najwcześniej pod koniec trzeciego roku okresu programowania, na początku ram czasowych nie ma presji na składanie wniosków. Ponadto płatności zaliczkowe i tak obejmują dużą część zobowiązań zaciągniętych na początku okresu programowania. Około 2–3 lat przed końcem okresu programowania roczny poziom płatności okresowych zaczyna wzrastać, gdyż programy osiągnęły etap pełnej operacyjności, a wnioski o płatność są składane w normalnym tempie. Maksymalną ilość wniosków obserwuje się natomiast pod koniec okresu/z początkiem następnego okresu programowania, po czym ilość ta spada niemal do zera w kolejnych latach, gdy programy osiągną próg 95 %. Jak wspomniano wyżej, płatności salda końcowego są dokonywane od jednego roku do trzech lat po zakończeniu okresu kwalifikowalności.

Odstępstwa

Trzy wydarzenia dotyczące ram prawnych mających zastosowanie do okresu programowania 2007–2013 pogłębiły cykliczny charakter zmian poziomu płatności okresowych:

1. Przejście od zasady N+3 do zasady N+2. W ramach ogólnego kompromisu ustanawiającego WRF na lata 2007–2013 każde z nowych państw członkowskich, a także Grecja i Portugalia, zostały poddane zasadzie N+3 w odniesieniu do transzy zobowiązań na lata 2007–2010, a następnie zasadzie N+2 aż do końca okresu. Oznacza to, że do końca 2013 r. wymienione państwa członkowskie musiały pokryć dwie transze zobowiązań: transzę z 2010 i 2011 r. Oczywiście państwa członkowskie nie musiały czekać aż do ostatecznego terminu umorzenia, aby realizować programy i składać swoje wnioski o płatność, zatem nie miało miejsca podwojenie kwoty wniosków o płatność w 2013 roku. Niemniej jednak stosowanie tej zasady zdecydowanie przyczyniło się do rekordowej liczby wniosków w 2013 r., co wpłynęło na kolejne lata poprzez akumulację nawarstwiających się opóźnień.

2. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do przeprowadzenia kontroli zgodności ich systemów kontroli dotyczących funduszy. Wyniki tej kontroli zgodności musiały zostać zatwierdzone przez Komisję. Wnioski o płatność okresową mogły być składane, lecz ich refundacja przez Komisję odbywała się dopiero po zatwierdzeniu oceny zgodności. Choć większość programów została przyjęta w 2007 roku, składanie wniosków (lub przynajmniej ich refundacja przez Komisję) zostało opóźnione, a w 2008 roku nie dokonano niemal żadnych płatności okresowych.

3. W odpowiedzi na kryzys finansowy pojawiły się zdecydowane apele państw członkowskich o zneutralizowanie transzy zobowiązań na rok 2007 podlegającej zasadzie N+2/N+3. Komisja zaakceptowała ten postulat, ale zamiast odroczenia o jeden rok progu umorzenia transzy z roku 2007 nastąpiło dalsze osłabienie zasady N+2/N+3 poprzez jednomyślne zatwierdzenie przez Radę rozłożenia zobowiązania dotyczącego transzy z 2007 r. na sześć szóstych w całym rozpatrywanym okresie. Owa tzw. „grecka zasada” umożliwiła przedstawienie mniejszej liczby wniosków o płatność na początku okresu, co zrównoważono następnie większą liczbą wniosków o płatność na koniec okresu.

Ponadto – również w odpowiedzi na kryzys – okres kwalifikowalności wydatków dla programów z lat 2000–2006 został przedłużony z końca 2008 r. do 2009 r. (w drodze zmiany decyzji Komisji zatwierdzającej program), dzięki czemu państwa członkowskie nadal mogły koncentrować się na realizacji programów na lata 2000–2006. W efekcie realizacja programów na lata 2007–2013 oraz odnośne wnioski o płatność okresową za lata 2007–2013 uległy opóźnieniu.

Programy na lata 2000–2006 w porównaniu do programów na lata 2007–2013

Mimo że w stosunku do okresu programowania 2007–2013 nastąpiło przejście z zasady N+3 na zasadę N+2 pod koniec czwartego roku, okresu programowania na lata 2000–2006 dotyczyła wyłącznie zasada N+2, aczkolwiek z pewnymi dostosowaniami w 2004 r. w związku z przystąpieniem 10 nowych państw członkowskich.

Poniższy wykres przedstawia porównanie skumulowanych płatności okresowych za okres 2000–2006, których dokonano w latach 2001–2007 jako odsetka całkowitej koperty finansowej, ze skumulowanymi płatnościami okresowymi na rzecz programów w latach 2007–2013, których dokonywano od 2008 do 2014, również jako odsetka całkowitej koperty finansowej.

Wykres 1: Roczny cykl skumulowanych płatności okresowych (z rocznym przesunięciem): 2000–2006 (UE-15) w porównaniu z okresem 2007–2013 (odsetek całkowitej koperty finansowej z wyłączeniem płatności zaliczkowych)

Jak pokazano na wykresie, skumulowane płatności na programy w latach 2007–2013 pozostawały niezmiennie poniżej poziomu odnotowanego w okresie 2000–2006, mimo znacznego przyspieszenia pod koniec okresu. Taki opóźniony profil programów na lata 2007–2013 był wynikiem współwystępowania czynników wymienionych powyżej. Tłumaczy to niepełne wykorzystanie środków na płatności i pułap płatności na początku okresu, ponieważ profil płatności na programy na lata 2000–2006 został wykorzystany jako punkt odniesienia przy ustalaniu pułapów.

Jednakże trzeba zauważyć, że mimo iż liczba wniosków o płatność na późniejszym etapie wzrosła, „nadrabiając” zaległości, płatności były surowo ograniczone poziomem zatwierdzonych środków na płatności i/lub pułapem płatności, co doprowadziło do narastania zaległości.

Zmiany stanu zaległości w latach 2007–2014

Na poniższym wykresie (14) pokazano zmianę wysokości zaległości dotyczących programów z lat 2007–2013 w okresie 2007–2016 r.

Wykres 2: Programy polityki spójności w latach 2007–2013: Zmiana liczby nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec roku (w mld EUR)

Jak pokazano na wykresie, zaległości w programach na lata 2007–2013 zaczęły narastać w 2011 r., osiągając wówczas poziom 11 mld EUR, by w 2014 r. osiągnąć rekordowy poziom 24,7 mld EUR. Jak wyjaśniono poniżej, prognozy wskazują na wciąż wysoki poziom zaległości na koniec 2015 r. przed powrotem do „normalnego” i zrównoważonego poziomu zaległości na koniec 2016 roku.

4.3. Czego dotyczą zaległości i jakie są ich rodzaje

Komisja otrzymuje w ciągu danego roku następujące wnioski o płatność dotyczące funduszy strukturalnych:

a) Kwalifikujące się wnioski o płatność, które są realizowane w ciągu danego roku.

b) Wnioski o płatność, które zostały już pokryte z płatności zaliczkowych na początku okresu programowania i które w związku z tym nie wymagają dalszych płatności.

c) Wnioski o płatność, które można zrealizować dopiero po zamknięciu, będą musiały poczekać, aż Komisja i beneficjent osiągną porozumienie w sprawie zamknięcia.

d) Wnioski o płatność, które nie zostały zrealizowane, ponieważ przesłano je w ostatnich dniach roku i było za późno na ich rozpatrzenie przed końcem roku.

e) Wnioski o płatność, których realizację wstrzymano/zawieszono w odniesieniu do niektórych beneficjentów. Zawieszenie płatności lub wstrzymanie biegu jej terminu to zazwyczaj formalne działania krótkoterminowe. Dochodzi do nich, gdy Komisja opóźnia płatności w oczekiwaniu na brakujące informacje lub weryfikacje systemu zarządzania i kontroli.

f) Wnioski o płatność, które nie zostały zrealizowane do końca danego roku, ponieważ wyczerpały się zatwierdzone środki na płatności dla danej pozycji budżetowej.

g) Ostatnie cztery kategorie – od c) do f) – pozostają nieuregulowanymi wnioskami na koniec roku, ale zaległości obejmują nieuregulowane wnioski o płatność, o których mowa w lit. d), e) i f). Pewien poziom nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec roku jest uznawany za „normalny”, jeśli wynikają one z powodów omówionych w lit. d) i e). Zaległości „odbiegające od normy” obejmują jedynie nieuregulowane wnioski o płatność wynikające z przyczyny f).

Na poniższym diagramie przedstawiono przepływ wniosków o płatność w dziale 1b, od ich przedłożenia przez państwa członkowskie, przez identyfikację „wniosków do realizacji”, po zaległości „normalne” i „odbiegające od normy”.

Koncentracja wniosków na koniec roku i termin płatności

W grudniu występuje bardzo duża koncentracja wniosków o płatność wpływających od państw członkowskich, sięgająca od 27 do 35 % łącznej kwoty rocznej w okresie 2011–2014. Komisja musi przeprowadzić kontrolę każdego otrzymanego wniosku, zanim przystąpi do wypłaty. Im większa liczba wniosków otrzymanych w ostatnich tygodniach roku, tym wyższe ryzyko niezrealizowania wniosków przed końcem roku.

Z tego powodu Komisja stale zachęca państwa członkowskie do wysyłania wniosków w sposób bardziej regularny w ciągu całego roku.

Na poniższym wykresie ukazano, jak w latach 2011–2014 w ujęciu miesięcznym kształtowała się liczba wpływających wniosków o płatność w ramach programów na okres 2007–2013.

Wykres 3a: Miesięczny schemat wpływania skumulowanych wniosków o płatność okresową za okres 2007–2013 (w % ogólnej liczby)

Na powyższym wykresie wyraźnie zilustrowano powtarzające się bardzo duże spiętrzenie wniosków o płatność na koniec roku.

Wykres 3b: Koncentracja wniosków o płatność wpływających w ostatnich dwóch miesiącach roku (odsetek w listopadzie i grudniu) w okresie 2011–2014

Wykres pokazuje, że coraz więcej wniosków wpływało pod koniec roku z powodu rosnącej presji wynikającej z zasady N+2. Po anulowaniu zasady N+3 w 2013 r. wszystkie państwa członkowskie, z wyjątkiem Rumunii, Słowacji i Chorwacji, musiały stosować zasadę N+2. Wyraźnie odbiło się to na liczbie wniosków otrzymanych w tym roku. Liczba wniosków, które wpływają zbyt późno, aby mogły być zrealizowane przed końcem danego roku, zależy od łącznej liczby otrzymanych wniosków w danym roku oraz od profilu w danym roku.

Wpływ wstrzymania biegu terminu płatności lub zawieszenia płatności

Kiedy Komisja stwierdza, że mogą wystąpić uchybienia, stosuje ona przed dokonaniem płatności na rzecz państw członkowskich szereg mechanizmów prewencyjnych, aby chronić budżet UE. Mechanizmy te sprawdzają się szczególnie wówczas, gdy trzeba usprawnić systemy kontroli w państwach członkowskich. Dzięki temu Komisja nie musi później dokonywać korekt finansowych.

Z powyższych względów niektóre wnioski o płatność nie są kierowane do natychmiastowej realizacji, ponieważ Komisja wstrzymuje lub zawiesza ich realizację w oczekiwaniu na usprawnienie systemów kontroli. Choć większość z tych wniosków nie zostanie ostatecznie odrzucona, nie mogą one zostać natychmiast zrealizowane.

Zgodnie z rozporządzeniem (15) Komisja może:

— wstrzymać bieg terminu płatności w ramach programów na lata 2007–2013 na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, jeśli istnieją dowody sugerujące znaczące wady funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli w danym państwie członkowskim lub jeśli służby Komisji muszą przeprowadzić dodatkową weryfikację po otrzymaniu informacji, że wydatek ujęty w poświadczonej deklaracji wydatków związany jest z poważną nieprawidłowością, która nie została naprawiona;

— zawiesić całość lub część płatności okresowych w ramach programów na lata 2007–2013 na rzecz państwa członkowskiego, jeśli w systemie zarządzania i kontroli programu istnieje poważna wada, a państwo członkowskie nie podjęło niezbędnych środków naprawczych, lub jeśli wydatek ujęty w poświadczonej deklaracji wydatków związany jest z poważną nieprawidłowością, która nie została naprawiona, lub też jeśli zachodzi poważne naruszenie przez państwo członkowskie zobowiązań dotyczących zarządzania i kontroli. Jeśli państwo członkowskie nie podejmie wymaganych środków, Komisja może dokonać korekty finansowej.

Oszacowanie „normalnych” zaległości

Jak wyjaśniono powyżej, „normalne” zaległości to łączna liczba wniosków, których realizację przerwano lub zawieszono, oraz wniosków, które wpływają zbyt późno, aby można je było zrealizować przed końcem danego roku. Wnioski wpływające w ostatnich dziesięciu dniach roku kalendarzowego można uznać za wnioski wpływające zbyt późno, aby można je było zrealizować, ponieważ Komisja musi mieć wystarczające zabezpieczenie, że będzie mogła w pełni wykorzystać środki dostępne w budżecie. Niektóre wnioski, których realizację wstrzymano lub zawieszono, również należą do kategorii wniosków wpływających zbyt późno, aby można je było zrealizować; nie należy ich zatem liczyć podwójnie.

Dlatego „normalne” zaległości będą rosły w miarę napływu wniosków w ciągu roku i ich względnej koncentracji w ostatnich dniach roku.

Na poniższym wykresie pokazano poziomy otrzymanych wniosków o płatność, zaległości na koniec roku, wniosków wpływających zbyt późno, aby można je było zrealizować, oraz zawieszonych płatności.

Wykres 4 Dział 1b: wnioski, zaległości i zawieszone płatności w okresie 2010–2014

Szacuje się, że w ciągu ostatnich trzech lat (2012–2014) „normalne” zaległości (tj. wnioski o płatność otrzymane w ciągu ostatnich dziesięciu dni roku oraz płatności, które zawieszono lub wstrzymano bieg ich terminu, nawet jeśli odnośne wnioski wpłynęły wcześniej niż w ciągu ostatnich dziesięciu dni roku) wynosiły około połowę wszystkich zaległości według stanu na koniec każdego roku. Druga połowa zaległości wynikała z niedostatku środków na płatności zatwierdzonych w budżecie, co wywołało „efekt kuli śnieżnej” (16).

Przy oczekiwanym spadku liczby wniosków w 2015 i 2016 r., spodziewanym ograniczeniu liczby przypadków zawieszenia płatności lub wstrzymania biegu ich terminów i przy braku presji wywołanej zasadą N+2 (17) przewiduje się, że poziom „normalnych” zaległości również istotnie spadnie.

4.4. Przegląd płatności (wniosków) za okres 2007–2013 przewidywanych na lata 2015 i 2016

Szacunki na lata 2015 i 2016 w oparciu o prognozy państw członkowskich

Rozporządzenie dotyczące funduszy w okresie 2007–2013 (18) zobowiązuje państwa członkowskie do przesłania Komisji, nie później niż do dnia 30 kwietnia roku N, prognozy dotyczącej ich prawdopodobnych wniosków o płatność okresową na rok N i rok N+1. W ostatnich latach państwa członkowskie uzgodniły, że będą aktualizować te informacje we wrześniu roku N, aby dokładniej oszacować rosnący poziom nieuregulowanych wniosków o płatność (zaległości) oraz istotną koncentrację wniosków o płatność przedłożonych w ostatnich miesiącach roku.

Jednak nowe rozporządzenie dotyczące funduszy w okresie 2014–2020 (19) zobowiązuje państwa członkowskie do przesyłania prognozy dotyczącej ich wniosków o płatność okresową na rok N i rok N+1 do dnia 31 stycznia roku N (oraz aktualizacji do dnia 31 lipca). Państwa członkowskie stosowały się dobrowolnie do przepisów dotyczących tego nowego terminu w 2015 r. w odniesieniu do programów na okres 2007–2013, na podstawie wniosku Komisji, potwierdzonego w grudniu 2014 r. Według danych, jakimi Komisja dysponowała na dzień 3 marca 2015 r., państwa członkowskie obecnie szacują, że przedłożą wnioski o płatność (zarówno wnioski do realizacji, jak i niekwalifikujące się do realizacji) na kwotę ok. 48 mld EUR w 2015 r. i ok. 18 mld EUR w 2016 r. (20)

Jak wyjaśniono powyżej, nie wszystkie wnioski o płatność będą bezpośrednio skutkowały dokonaniem płatności, ponieważ należy uwzględnić ustanowiony dla płatności artykułem 79 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 „pułap 95 %” (21). Jako że coraz więcej programów osiąga „pułap 95 %”, korekta ta będzie znacznie większa w 2015 r. i w kolejnych latach. W związku z tym faktyczna wysokość kwot, na jakie będą opiewały spodziewane wnioski do realizacji, jest niższa niż kwota prognozowana przez państwa członkowskie, ponieważ wnioski przekraczające pułap 95 % są rozpatrywane wyłącznie na etapie zamknięcia programu. W oparciu o te ograniczone pułapem prognozy Komisja spodziewa się, że w 2015 r. otrzyma wnioski do realizacji na łączną kwotę ok. 35 mld EUR. Odnośna kwota na 2016 r. wynosi obecnie ok. 3 mld EUR. Kwotę na 2016 r. będzie można określić precyzyjniej (prawdopodobnie będzie ona nieco wyższa), kiedy państwa członkowskie przedstawią brakujące dane dotyczące niektórych programów operacyjnych lub zrewidują dane już przekazane.

W załączniku 2 przedstawiono więcej szczegółów dotyczących prognozowanych przez państwa członkowskie wniosków o płatność za lata 2015 i 2016 w odniesieniu do programów spójności za okres 2007–2013.

Szacunki Komisji na podstawie wykonania

Na koniec 2014 r. łączna kwota dokonanych płatności zaliczkowych i okresowych wyniosła 266,1 mld EUR. Całkowita kwota środków na programy w ramach polityki spójności na okres 2007–2013 wynosi 347,3 mld EUR. Przy uwzględnieniu dokonanych już umorzeń oraz ryzyka umorzenia wynikającego ze stosowania zasady N+2/N+3 na koniec 2014 r., które wymaga jeszcze potwierdzenia (łączna maksymalna kwota w wysokości ok. 0,9 mld EUR od początku tego okresu), pozostająca jeszcze maksymalna kwota do zapłaty wynosi ok. 80,3 mld EUR. Jednak 5 % środków w ramach każdego programu należy zapłacić dopiero w chwili jego zamknięcia (17,3 mld EUR).

W związku z tym spodziewana kwota, na jaką opiewają wnioski o płatność okresową, którą trzeba jeszcze uiścić w 2015 r. lub w kolejnych latach, wynosi ok. 63 mld EUR, tj. 18 % ogólnej kwoty środków, w tym zaległości na koniec 2014 r. (24,7 mld EUR). Maksymalna wysokość kwot, na jaką będą opiewały nowe wnioski o płatność (wnioski do realizacji) otrzymane w 2015 r. lub w kolejnych latach, przed zamknięciem programów, wynosi 38,3 mld EUR. Jeśli w 2015 r. złożone zostaną wnioski o płatność na kwotę do 35 mld EUR, to w 2016 r. wpłyną wnioski na pozostałą kwotę maksymalnie 3,5 mld EUR.

Szacowane zaległości na koniec 2015 r. na podstawie skorygowanych prognoz państw członkowskich

Poziom zatwierdzonych środków na płatności w budżecie na 2015 r. wynosi 39,5 mld EUR. Z kwoty tej zostaną pokryte zarówno zaległości sprzed 2015 r. (24,7 mld EUR), jak i nowe wnioski (które wg szacunków opiewają na kwotę 35 mld EUR). Szacowane zaległości na koniec 2015 r. wyniosą zatem 20 mld EUR, z czego co najmniej połowa, tj. ok. 10 mld EUR, będzie kwalifikowana jako zaległości odbiegające od normy.

W mld EUR Zaległości na koniec 2014 r. (po korekcie) Prognozy państw członkowskich: wnioski w 2015 r. skorygowane pułapem 95 % Środki na płatności zatwierdzone w budżecie na 2015 r. Prognozowane zaległości na koniec 2015 r. 24,7 ~35 39,5 ~20

4.5. Wnioski o płatność spodziewane w 2016 r.

Jak wskazano powyżej, zaległości na koniec 2015 r. prawdopodobnie wyniosą ok. 20 mld EUR, o ile prognozy państw członkowskich się sprawdzą. Ponadto oczekuje się, że przed zamknięciem programów wpłyną jeszcze wnioski o płatność (wnioski do realizacji) na kwotę 3,5 mld EUR. Ponieważ wnioski o płatność opiewają na względnie ograniczoną kwotę oraz nie będzie już istniała presja związana z zasadą N+2, nie ma powodu, aby zakładać, że duża liczba tych wniosków o płatność wpłynie zbyt późno, aby można je było zrealizować w 2016 r.

Komisja dostosuje swój wniosek w projekcie budżetu na 2016 r., uwzględniając „normalne” zaległości na koniec 2016 r. Te „normalne” zaległości – obejmujące wnioski złożone bardzo późno i pozostające przypadki wstrzymania biegu terminu płatności lub zawieszenia płatności – będą jednak bardzo niewielkie w porównaniu z poprzednimi latami, ponieważ kwota, na jaką będą opiewały nowe wnioski, które wpłyną w 2016 r., jest również bardzo niska, a Komisja spodziewa się, że państwa członkowskie skorygują uchybienia i przedłożą „czyste” wnioski. Kwota zaległości powinna być rzędu 2 mld EUR. Te „normalne” zaległości na koniec 2016 r. będzie trzeba zatem pokryć z budżetu na 2017 r. Kwota, jaką należy przewidzieć w budżecie na 2016 r., wyniosłaby zatem ok. 21,5 mld EUR.

4.6. Podsumowanie informacji stosowanych do obliczania wniosków o płatność i zaległości

W poniższej tabeli przedstawiono informacje dotyczące ogólnej kwoty środków na program, spodziewanego poziomu wykorzystania dostępnych środków budżetowych z budżetu na 2015 r. oraz spodziewanej w 2016 r. maksymalnej wysokości kwot ujętych we wnioskach o płatność.

Nieuregulowane płatności okresowe w latach 2015–2017 (w mld EUR)

Ogólna kwota środków na program (1) 347,3 — w tym płatności zaliczkowe i okresowe dokonane do końca 2014 r. (2) 266,1 — w tym kwota zarezerwowana na zamknięcie (5 %) i dokonane umorzenia (3) 18,2 Maksymalna kwota płatności okresowych do zrealizowania (2015–2017) (4)=(1)-(2)-(3) ~63,0 — w tym zaległości na koniec 2014 r. (nieuregulowane wnioski o płatność) (5) 24,7 — w tym maksymalna kwota płatności okresowych do zrealizowania w latach 2015–2017 (6)=(4)-(5) 38,3





Rok budżetowy 2015, mld EUR

Środki dostępne w budżecie na 2015 r. (1) 39,5 — w tym zaległości na koniec 2014 r. (2) 24,7 — w tym prognozy na 2015 r. skorygowane pułapem 95 % (3) ~35 Przewidywane zaległości na koniec 2015 r. (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Rok budżetowy 2016, mld EUR

Przewidywane zaległości na koniec 2015 r. (1) ~20 Maksymalna przewidywana pozostała kwota, na jaką będą opiewały wnioski o płatność, które wpłyną w 2016 r. przed zamknięciem (2) ~3,5 Maksymalna kwota, na jaką będą opiewały wnioski o płatność, do pokrycia z budżetu na 2016 r. (3)=(1)+(2) ~23,5

4.7. Płatności w chwili zamknięcia

Zamknięcie funduszy strukturalnych przebiega zgodnie z własną dynamiką płatności. Każde państwo członkowskie musi przesłać dokumenty dotyczące zamknięcia poszczególnych programów najpóźniej do 31 marca 2017 r. Komisja informuje państwo członkowskie o swojej opinii na temat treści deklaracji zamknięcia w terminie pięciu miesięcy od daty jej otrzymania. Deklarację zamknięcia uznaje się za przyjętą w przypadku braku uwag ze strony Komisji we wspomnianym terminie pięciu miesięcy, pod warunkiem że w pierwotnym dokumencie zamknięcia zawarto wszystkie informacje (22). Co do zasady, płatności z tytułu zamknięcia będą realizowane dopiero po roku 2016. Łączna kwota zarezerwowana na zamknięcie (5 % łącznych przydzielonych środków) wynosi 17,3 mld EUR, ale wysokość płatności będzie zależała od poziomu wykonania programu w trakcie całego okresu. Ewentualne umorzenia na etapie zamknięcia programów w dziedzinie polityki spójności mogą wpłynąć na ograniczenie koniecznych płatności.

Według orientacyjnych szacunków dotyczących okresu 2000–2006 odsetek umorzeń na etapie zamknięcia wyniósł 2,6 % ogólnej kwoty środków przeznaczonych na Europejski Fundusz Społeczny (EFS) oraz 0,9 % kwoty środków przeznaczonych na Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR). Jednak w przypadku EFS istnieją wciąż zobowiązania pozostające do realizacji na kwotę ok. 0,5 mld EUR; dotyczą one problematycznych przypadków nieprawidłowości. Komisja szacuje zatem, że odsetek umorzeń na etapie zamknięcia dotyczących tego funduszu wyniesie ostatecznie ok. 3 %. Komisja nie wyklucza, że umorzenia na etapie zamknięcia mogą być wyższe niż w przeszłości, a więc powyższe odsetki należy traktować jako ostrożne szacunki.

Wnioski na etapie zamknięcia nie są uwzględniane w analizie dotyczącej obniżenia normalnych zaległości, ponieważ większość z tych wniosków będzie realizowana w okresie 2017–2019 lub w kolejnych latach, a poza tym nie wszystkie te wnioski będą realizowane, gdyż jeszcze przed dokonaniem płatności salda końcowego będą rozliczane nienależnie wypłacone kwoty.

5. INNE DZIAŁY: PERSPEKTYWY DOTYCZĄCE PROGRAMÓW NA LATA 2007–2013

5.1. Przegląd

W punkcie 4 powyżej przedstawiono pogłębioną analizę szczególnego przypadku polityki spójności (dział 1b), natomiast w niniejszym punkcie przyjrzymy się sytuacji w pozostałych działach. Można ją streścić następująco:

— Środki na Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (dział 2) są niezróżnicowane, przez co środki na płatności i zobowiązania są zapisane w budżecie na tym samym poziomie. W związku z tym na koniec roku nie występują zaległości.

— Zarządzanie rozwojem obszarów wiejskich, Europejskim Funduszem Rybackim (dział 2) oraz funduszami w dziedzinie azylu, migracji, granic i bezpieczeństwa (dział 3) jest dzielone z państwami członkowskimi, podobnie jak w przypadku polityki spójności. W przeciwieństwie do pozostałych funduszy, w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich nie wystąpiły dotychczas zaległości.

— Większość pozostałych programów (działy 1a i 4) jest zarządzana przez Komisję. Z uwagi na niedostatek płatności w odniesieniu do wielu z tych programów Komisja zastosowała w 2014 r. (a w niektórych przypadkach już w 2013 r.) środki zaradcze, takie jak ograniczenie płatności zaliczkowych (z należytym uwzględnieniem rodzaju i kondycji finansowej partnerów zaangażowanych w realizację, odbiorców i beneficjentów), odroczenie płatności salda końcowego lub płatności w ramach wsparcia budżetowego, powstrzymanie się od zaciągania nowych zobowiązań oraz opóźnienie kontraktowania. Jednak większość z tych środków zaradczych jedynie odracza moment wypłaty, a zobowiązań i tak należy dotrzymać.

W poniższej tabeli przedstawiono, jak zmieniała się wysokość zaległości w działach 1a i 4. Zaległości w dziale 4 wyraźnie wzrastały, by w 2014 r. osiągnąć najwyższy poziom w ostatnich latach, natomiast tendencja jest mniej oczywista w odniesieniu do działu 1a.

Zaległości na koniec roku (w mln EUR)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Dział 1a 1 679 507 291 628 604 567 551 541 Dział 4 172 178 284 226 387 367 389 630

5.2. Programy objęte zarządzaniem dzielonym w działach 2 i 3

5.2.1. Dział 2

Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG)

W przypadku Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) nie odnotowano zaległości, ponieważ fundusz ten opiera się na środkach niezróżnicowanych.

Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)

Nie odnotowano dotychczas zaległości w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich: Komisja zawsze realizowała wszystkie wnioski o płatność w terminie. Przy uwzględnieniu wielkości programu w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich oraz mającej również zastosowanie zasady pułapu 95 %, maksymalny poziom płatności okresowych, które prawdopodobnie będzie jeszcze trzeba uiścić przed zamknięciem, wynosi dla okresu 2007–2013 ok. 8,7 mld EUR. Środki na płatności zatwierdzone w budżecie na 2015 r. dla okresu 2007–2013 wynoszą 5,9 mld EUR. Pozostałą kwotę 2,8 mld EUR należy wypłacić w 2016 r. po przedstawieniu przez państwa członkowskie końcowej deklaracji kwartalnej, co ma nastąpić w styczniu 2016 r.

Łączna kwota zarezerwowana na zamknięcie wynosi ok. 4,8 mld EUR. Faktyczna jej wysokość będzie zależała od kwoty umorzeń. Przykładowo, gdyby przyjąć 1,5-procentowy wskaźnik umorzeń na etapie zamknięcia z poprzedniego okresu 2000–2006, umorzona zostałaby kwota ok. 1,5 mld EUR. Płatności na etapie zamknięcia są spodziewane w latach 2016–2019.

Europejski Fundusz Rybacki (EFR)

Sposób zarządzania EFR jest podobny do sposobu zarządzania funduszami w dziedzinie polityki spójności (dział 1b). Ponieważ jednak w przypadku EFR nie obowiązuje zasada N+3, nie wystąpił tu problem przejścia od zasady N+3 do zasady N+2 między transzami środków na zobowiązania w 2010 i 2011 r. Ponadto w przypadku EFR nie zastosowano również „zasady greckiej”, choć uruchomienie programów również było nieco opóźnione z powodu zobowiązań związanych z systemami zarządzania i kontroli. Jednak zaległości w odniesieniu do EFR były w ostatnich latach bardzo wysokie. Na początku 2014 r. wysokość zaległości była na poziomie zatwierdzonych środków na płatności na programy w latach 2007–2013.

Jeśli chodzi o terminy wpływania wniosków o płatność w ciągu roku w okresie 2010–2014, to dwie trzecie rocznych wniosków o płatność otrzymano w listopadzie i grudniu. Na poniższym wykresie przedstawiono poziom zaległości w latach 2011–2014 w odniesieniu do programów EFR na lata 2007–2013 wraz z pierwotnymi środkami na płatności w następnym roku.

Zaległości EFR na koniec 2014 r. zmniejszyły się głównie dzięki przegrupowaniu wszystkich dostępnych środków na płatności w odnośnym rozdziale budżetu (w tym wszystkich środków na płatności podlegających zarządzaniu dzielonemu EFMR – z powodu opóźnionego przyjęcia nowej podstawy prawnej), zasileniom przewidzianym w projekcie budżetu korygującego nr 3/2014 (przyjętym jako budżet korygujący nr 2/2014) oraz przesunięciu środków na koniec roku.

Wyższy poziom płatności zatwierdzonych w budżecie na 2015 r. powinien umożliwić zmniejszenie zaległości do normalnego poziomu ok. 0,1 mld EUR.

5.2.2. Dział 3

Polityka w dziedzinie azylu, migracji, granic i bezpieczeństwa

Wspólna polityka w dziedzinie azylu i imigracji była realizowana w okresie 2007–2013 głównie za pośrednictwem programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” (SOLID). Program ten składał się z czterech następujących instrumentów: Fundusz Granic Zewnętrznych, Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów, Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców oraz Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich.

Na poniższym wykresie przedstawiono rosnący poziom nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec roku w odniesieniu do programów w dziedzinie azylu, migracji, granic i bezpieczeństwa.

Wysokość zobowiązań pozostających do realizacji wzrosła ze 150 mln EUR na początku 2007 r. do 2,6 mld EUR w 2014 r., mimo że w okresie 2007–2014 dokonano umorzeń na kwotę 300 mln EUR. Do zapłaty z tytułu programów na lata 2007–2013 pozostaje ok. 1,9 mld EUR. Środki na płatności na programy zatwierdzone w budżecie na 2015 r. wynoszą nieco ponad 600 mln EUR i obejmują środki na wstępne i roczne płatności zaliczkowe z tytułu nowych programów na okres 2014–2020.

Przy uwzględnieniu kwoty, która zostanie wypłacona w chwili zamknięcia (szacowanej na ok. 1 mld EUR), oraz faktu, że druga tura płatności zaliczkowych nie mogła zostać zrealizowana w 2013 i 2014 r. z powodu braku środków na płatności, potrzeby w zakresie płatności mające na celu ograniczenie zaległości z tytułu programów na okres 2007–2013 do normalnego poziomu na koniec 2016 r. są szacowane na ok. 235 mln EUR.

5.3. Programy objęte zarządzaniem bezpośrednim w działach 1a i 4

5.3.1. Dział 1a

W niniejszym punkcie przedstawiono stan płatności z tytułu programów w dziale 1a na koniec 2014 r.

Nieuregulowane wnioski o płatność na koniec roku

Na poniższym wykresie przedstawiono, jak kształtowały się nieuregulowane wnioski o płatność na koniec roku w odniesieniu do głównych programów w dziale 1a.

Wysoki poziom nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec 2007 r. wynika głównie z cyklu projektowego w 6. programie ramowym w dziedzinie badań oraz szczególnie dużej liczby zaciągniętych w tym czasie zobowiązań. Ponadto umowy w dziedzinie badań naukowych przewidywały, że przed ostateczną wypłatą zwrotu kosztów wymagane są świadectwa audytu.

Środki zaradcze zastosowane przez Komisję w 2014 r. (zob. pkt 2.2 powyżej) w celu rozwiązania problemu niedostatku środków na płatności zapobiegły wzrostowi liczby nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec 2014 r. Środki te obejmowały obniżenie poziomu płatności zaliczkowych i opóźnienie podpisania nowych umów/umów o udzielenie dotacji, dzięki czemu część płatności przeniesiono na następny rok. Choć środki te ograniczyły poziom nieuregulowanych wniosków o płatność, to ich efektem ubocznym było spowolnienie realizacji programów na okres 2014–2020. W niektórych przypadkach trzeba było przyjąć bardziej drastyczne środki, tak aby dać pierwszeństwo płatnościom na rzecz beneficjentów znajdujących się w trudnej sytuacji.

Kształtowanie się zobowiązań pozostających do realizacji (RAL)

Ogólnie stabilny poziom nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec roku dla programów w dziale 1a ostro kontrastuje z wyraźnie rosnącą tendencją w poziomie zobowiązań pozostających do realizacji (RAL), co uwidacznia poniższy wykres.

Wzrost RAL w dziale 1a jest spowodowany w znacznej mierze coraz większą różnicą między poziomem środków na zobowiązania a poziomem środków na płatności w dziedzinie badań naukowych, których dotyczy największy program wydatkowania w tym dziale. Zilustrowano to na poniższym wykresie, który pokazuje spadek stosunku płatności do zobowiązań.

Tytułem przykładu ilustrującego realizację projektów ujętych w dziale 1a poniżej opisano cykl projektowy dla programów badawczych.

Cykl projektowy w dziedzinie badań naukowych

Programy badawcze są realizowane w drodze wieloletnich programów prac, które obejmują zaproszenia do składania wniosków, zamówienia publiczne, analizy, grupy ekspertów, udział w organizacjach międzynarodowych, seminaria i warsztaty, a także ocenę i monitorowanie. Około 90 % tych programów badawczych jest powiązanych z zaproszeniami do składania wniosków, a pozostałe 10 % – z inną działalnością.

Roczny program prac na rok N jest przyjmowany przez Komisję w połowie roku N-1. Począwszy od drugiego półrocza roku N-1 publikowane są zaproszenia do składania wniosków. W większości przypadków wnioski są składane zazwyczaj w ciągu trzech miesięcy od publikacji zaproszeń do składania wniosków. Zobowiązania globalne są zaciągane po przyjęciu programu prac na rok N, a najpóźniej przed negocjacjami w sprawie zawarcia umowy (zazwyczaj w dniu, kiedy upływa termin składania wniosków). Po ocenie (trzy miesiące) oraz wyborze wniosków (jeden do dwóch miesięcy) następuje wynegocjowanie (od jednego do sześciu miesięcy) i podpisanie umowy (do kilku miesięcy). Komisja/agencja wykonawcza ma osiem miesięcy od daty, kiedy upływa termin składania wniosków, do daty podpisania umowy o udzielenie dotacji (tzw. „time to grant” – czas na przyznanie dotacji), w tym pięć miesięcy na poinformowanie wnioskodawców o wyniku oceny naukowej i trzy miesiące na przygotowanie umowy o udzielenie dotacji. Po zaciągnięciu indywidualnego zobowiązania i podpisaniu umowy uiszczana jest płatność zaliczkowa w terminie 30 dni od podpisania umowy lub od daty przypadającej na 10 dni przed datą rozpoczęcia działań (w zależności od tego, która z tych dat jest późniejsza). Po podjęciu przez DG ds. badań naukowych działań strukturalnych w 2014 r. w wielu przypadkach płatności zaliczkowe z tytułu zobowiązań w roku N są obecnie uiszczane w roku N+1 zamiast w roku N. Płatności okresowe są realizowane na podstawie sprawozdań finansowych i są związane ze sprawozdaniami okresowymi, sporządzanymi zazwyczaj co 18 miesięcy. Płatność salda końcowego w wysokości 10 % jest realizowana po zatwierdzeniu sprawozdania końcowego.

Zobowiązania tymczasowe dotyczące wszelkich innych działań przewidzianych w programie prac są zaciągane w roku N, a zaliczki są wypłacane w tym samym roku. Saldo jest wypłacane w roku N+1.

Niedostatek środków na płatności w dziedzinie badań naukowych: konsekwencje praktyczne

Aby zaradzić niedostatkowi środków na płatności na rzecz programów badawczych, w 2014 r. przesunięto łączną kwotę 236,5 mln EUR z pozycji budżetowych przeznaczonych na program „Horyzont 2020” w latach 2014–2020 w celu zasilenia pozycji budżetowych przeznaczonych na zakończenie tych samych programów, przez co opóźniono płatności zaliczkowe z tytułu zaproszeń do składania wniosków dotyczących programu „Horyzont 2020”, które opublikowano w latach 2014 i 2015. Działania takiego nie podjęto w poprzednich latach, a skutkowało ono opóźnieniem realizacji nowych programów.

Badania naukowe wymagają czasu, a wycofywanie się z podpisywania umów i przyznawania finansowania nie jest spójne z celem nasilenia działalności badawczej z myślą o wsparciu wzrostu gospodarczego. Oczekuje się, że wzrost poziomu środków na płatności zatwierdzonych na program „Horyzont 2020” w budżecie na 2015 r. pozwoli na częściowe nadrobienie zaległości w realizacji tego kluczowego programu.

Erasmus+

Erasmus+ jest dobrym przykładem rocznego programu, którego wysokość środków na płatności ściśle odpowiada wysokości środków na zobowiązania, ponieważ cykl realizacji większości działań jest związany z kalendarzem akademickim.

Jednak z powodu niedostatku płatności wzrost środków na płatności nie szedł w parze w 2014 r. ze wzrostem środków na zobowiązania, który będzie się utrzymywał w okresie 2014–2020. Ten niedostatek płatności w 2014 r. można zaobserwować również w stosunku płatności do zobowiązań na poniższym wykresie.

Wskutek tego w 2014 r. nie można było wypłacić części drugiej transzy płatności zaliczkowych na rzecz agencji krajowych, które mają finansować działania z zakresu mobilności. Choć sytuacja powinna się nieznacznie poprawić, nadal oczekuje się, że w 2015 r. Erasmus+ będzie się borykał z podobnymi ograniczeniami.

Transport i energia

Na poniższym wykresie przedstawiono rosnącą różnicę między poziomem zobowiązań a poziomem płatności w dziedzinie transportu i energii.

Zatwierdzone w budżecie na 2015 r. środki na płatności wystarczą na pokrycie pierwszej transzy płatności zaliczkowych na rzecz projektów na lata 2014–2020 oraz na częściowe pokrycie RAL za lata 2007–2013, które szacuje się na ponad 2 mld EUR.

Europejski plan naprawy gospodarczej (EERP)

W porównaniu z wysokim poziomem środków na zobowiązania w 2009 i 2010 r. realizacja płatności na rzecz tego programu rozpoczęła się powoli, ponieważ projekty z zakresu EERP składają się głównie z dużych projektów infrastrukturalnych.

W szczególności w 2014 r. środki na płatności nie wystarczały na pokrycie wszystkich wniosków o płatność otrzymanych w ciągu tego roku, nawet po późnym przyjęciu projektu budżetu korygującego nr 3/2014, który przewidywał dodatkowe środki na płatności. Na koniec 2014 r. RAL nadal wynosiły 2 mld EUR, tj. połowę kwoty pierwotnie przewidzianej na EERP. Poziom zatwierdzonych w 2015 r. środków na płatności wynosi 407 mln EUR i oczekuje się, że z tych środków zostaną zaspokojone szacowane potrzeby w tym roku.

5.3.2. Dział 4

Na poniższym wykresie przedstawiono poziom zobowiązań pozostających do realizacji (RAL) z tytułu programów w dziale 4 od 2007 r.

Dział 4 obejmuje krótkoterminowe instrumenty reagowania kryzysowego, długoterminowe instrumenty wykorzystujące programowanie wieloletnie, a także instrumenty ad hoc takie jak pomoc makrofinansowa w postaci kredytów i pomoc w postaci dotacji. 73 % wydatków w obrębie tego działu przypada na trzy duże instrumenty, które korzystają z programowania wieloletniego (Instrument Pomocy Przedakcesyjnej – IPA, Europejski Instrument Sąsiedztwa – ENI i Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju – DCI). Cykl finansowanego z tych trzech programów wsparcia dla państw trzecich zazwyczaj trwa od 6 do 8 lat. Instrumenty reagowania kryzysowego (pomoc humanitarna, Instrument na rzecz przyczyniania się do Stabilności i Pokoju, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa) oraz pomocy makrofinansowej mają natomiast krótsze cykle płatności, wynoszące 12–18 miesięcy.

Od 2013 r. większość instrumentów w dziale 4 doświadcza poważnego niedostatku środków na płatności, co wpłynęło w pierwszej kolejności na instrumenty związane z pomocą humanitarną i reagowaniem kryzysowym o krótkich terminach realizacji płatności, a następnie na instrumenty takie jak Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju i Europejski Instrument Sąsiedztwa, w przypadku których płatności są zazwyczaj związane z obowiązującymi umowami i zobowiązaniami. Sytuacja pogorszyła się w 2014 r. z powodu ogólnego ograniczenia dostępnych płatności w stosunku do 2013 r. W przypadku niektórych programów zasilenie budżetu w drodze projektu budżetu korygującego nr 3/2014 (i innych działań oraz przesunięć) (23) nastąpiło bardzo późno i nie wystarczyło, aby pokryć zaległości.

Zastosowane środki (zob. pkt 2.2) mogły jedynie częściowo złagodzić skutki niedostatku płatności, dzięki odroczeniu terminu wypłaty środków finansowych, natomiast nadal należy się wywiązać z podjętych uprzednio zobowiązań.

Nieuregulowane wnioski o płatność na koniec roku

W ujęciu ogólnym poziom nieuregulowanych wniosków o płatność na koniec 2014 r. w dziale 4 znacznie wzrósł. Jest to spowodowane głównie ostrym wzrostem liczby wniosków i brakiem odnośnych środków na płatności, jak ma to miejsce w przypadku Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, co ilustruje poniższy wykres.

Z drugiej strony zwiększenie poziomu środków na płatności zatwierdzonych w budżetach na 2013 i 2014 r. pozwoliło przywrócić równowagę w zakresie nieuregulowanych wniosków o płatność na pomoc humanitarną (24):

Jak zilustrowano powyżej, RAL w dziale 4, zwłaszcza w odniesieniu do trzech dużych instrumentów długoterminowych, systematycznie rosły w ciągu ostatnich pięciu lat, wraz z poziomami zobowiązań w poprzednich WRF. Na przykład programy, na które pierwotnie zaciągnięto zobowiązania w 2010 r., zostały formalnie zatwierdzone z państwem trzecim będącym beneficjentem w 2011 r., a odnośne umowy zawarto do 2014 r. Wynika stąd, że należy obecnie opłacić wiele z tych większych programów, na które zobowiązania zaciągnięto w okresie, kiedy gwałtownie rósł poziom zobowiązań. Oczekuje się, że środki na płatności zatwierdzone w budżecie na 2015 r. wypełnią tę lukę, co powinno pomóc w ustabilizowaniu sytuacji. Sytuacja ta będzie jednak nadal napięta i oczekuje się, że zarówno luka w środkach, jak i RAL będą nadal rosły w odniesieniu do wielu instrumentów, jak np. Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju.

6. PERSPEKTYWY DOTYCZĄCE PROGRAMÓW NA LATA 2014-2020

Budżet na 2016 r. będzie musiał uwzględniać wystarczające środki na płatności, nie tylko aby stopniowo wyrównać odbiegający od normy poziom nieuregulowanych wniosków o płatność, wynikający z zobowiązań dotyczących programów na lata 2007–2013, lecz również sfinansować przewidziane w działach 1a i 4 programy na lata 2014–2020, których realizacja jest utrudniona z powodu niedostatku płatności. Budżet na 2016 r. musi również uwzględniać niezbędne środki na płatności na rzecz innych funduszy takich jak rozwój obszarów wiejskich (dział 2), aby uniknąć powstania nowych zaległości, które nie istniały wcześniej.

Komisja oceni zapotrzebowanie na płatności w 2016 r. w odniesieniu do programów na lata 2014–2020 w budżecie na 2016 r.

7. PODSUMOWANIE

W ostatnich latach, a zwłaszcza w 2014 r., poziom środków na płatności był niewystarczający na pokrycie wpływających wniosków o płatność. Doprowadziło to do akumulacji zaległości w zakresie realizacji wniosków o płatność na koniec roku, zwłaszcza w odniesieniu do programów na lata 2007–2013 w dziedzinie polityki spójności. Komisja wprowadziła szereg środków zaradczych, aby zminimalizować negatywne skutki niedostatku płatności poprzez realizację w miarę możliwości dawnych zobowiązań. Jednak skutkiem ubocznym tych środków było spowolnienie realizacji programów na lata 2014–2020.

Oczekuje się, że środki na płatności w budżecie na 2015 r. zredukują zaległości w nieuregulowanych wnioskach o płatność w odniesieniu do programów na lata 2007–2013. Komisja ustaliła, jaki jest niezbędny poziom płatności, aby obniżyć odbiegający od normy poziom nieuregulowanych wniosków o płatność w odniesieniu do programów na lata 2007–2013 do końca 2016 r. W projekcie budżetu na 2016 r. Komisja zaproponuje odpowiednią wysokość środków na płatności.

Komisja jest zdania, że na tej podstawie trzy instytucje mogą zobowiązać się do wykonania planu służącego ograniczeniu do zrównoważonego poziomu, przed końcem 2016 r., nieuregulowanych rachunków związanych z realizacją programów na lata 2007–2013.

(1) Wersją autentyczną niniejszego załącznika jest wersja angielska.

(2) Wynika to tzw. zasady „N+2”/„N+3”, zgodnie z którą płatności muszą być dokonane w ciągu dwóch (N+2) lub trzech lat (N+3) po tym, jak zaciągnięto stosowne zobowiązania. Pod koniec 2013 r. stosowano jednocześnie obie zasady umarzania.

(3) Dodatkowe środki na płatności ogółem zatwierdzone poprzez budżety korygujące wyniosły 6,7 mld EUR w 2012 r., 11,6 mld EUR w 2013 r. i 3,5 mld EUR w 2014 r.

(4) Zaległości na koniec roku w nieuregulowanych wnioskach o płatność w odniesieniu do programów spójności z lat 2007–2013 wzrosły z 11 mld EUR w 2011 r. do 16 mld EUR w 2012 r., 23,4 mld EUR w 2013 r. i 24,7 mld EUR w 2014 r.

(5) Należy zauważyć, że w przypadku polityk objętych zarządzaniem dzielonym, takich jak polityka spójności (gdzie Komisja zwraca wydatki państw członkowskich), odsetki za zwłokę w płatnościach nie mają zastosowania.

(6) Pozostałe 5 % będzie wypłacone w momencie zamknięcia programu, co nastąpi w latach 2017–2019, po tym, jak Komisja ustali, że program został z powodzeniem wdrożony i żadne korekty nie są konieczne.

(7) Przepisy dotyczące polityki spójności przewidują termin 60 dni.

(8) Definicja normalnych i odbiegających od normy zaległości w pkt 3.4 i 4.3.

(9) Budżet korygujący nr 2/2014 został pierwotnie przedstawiony jako projekt budżetu korygującego nr 3/2014.

(10) Miesięczne sprawozdania dotyczące płatności okresowych oraz zaległych wniosków, zawiadomienia dotyczące prognoz budżetowych (dwa razy w roku)

(11) DEC 54/2014.

(12) Nieopłacone kwoty wynikające ze zmniejszenia stawki płatności zaliczkowych do poziomu poniżej ustawowego/zwykłego minimum nie są objęte obecną definicją „nieuregulowanych wniosków o płatność”; jednak w przypadku szeregu programów niektóre obniżki stawek płatności zaliczkowych zostały wdrożone w 2014 r. (w niektórych przypadkach już w 2013 r.) w celu odroczenia płatności na późniejszy termin.

(13) Art. 87 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006: „(…) wnioski o płatności okresowe (…) są zgrupowane łącznie i przesyłane Komisji, w miarę możliwości, trzy razy w ciągu roku”.

(14) Wykres identyczny do wykresu przedstawionego w krótkim streszczeniu.

(15) Odpowiednio art. 91 i 92 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 w odniesieniu do okresu programowania 2007–2013.

(16) Z powodu ograniczeń w przepływie środków pieniężnych w pierwszych miesiącach roku (zob. pkt 3.3 powyżej) części zaległości nie można było uregulować na początku roku, w terminach przewidzianych w przepisach.

(17) Z wyjątkiem Chorwacji, Rumunii i Słowacji.

(18) Art. 76 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 25).

(19) Art. 112 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).

(20) Prognozy przedstawione przez państwa członkowskie w styczniu 2015 r. nie obejmowały wszystkich programów operacyjnych. Do tych brakujących przypadków Komisja zastosowała prognozy otrzymane we wrześniu ubiegłego roku. Taka ekstrapolacja brakujących prognoz państw członkowskich nie jest możliwa dla 2016 r., ponieważ prognozy przedstawione we wrześniu 2014 r. dotyczyły wyłącznie lat 2014 i 2015 (a już nie 2016). Oznacza to, że prognozy na 2016 r. dotyczą tylko programów operacyjnych, w odniesieniu do których państwa członkowskie przekazały informacje, i być może konieczne będzie ich zrewidowanie w górę, kiedy wpłyną brakujące informacje.

(21) Art. 79 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 stanowi, że skumulowana suma dokonanych przez Komisję płatności zaliczkowej i płatności okresowych nie przekracza 95 % siedmioletniego wkładu funduszy w program operacyjny; pozostałe 5 % będzie wypłacone w chwili zamknięcia programu operacyjnego.

(22) Art. 89 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 25).

(23) + 406 mln EUR (wzrost środków na płatności netto) na pomoc humanitarną, + 30 mln EUR na DCI oraz + 250 mln EUR na ENI.

(24) Wykres nie odzwierciedla jednak skutków zmniejszenia poziomu płatności zaliczkowych.

Załącznik 1: Informacje przesłane przez Komisję w dniu 15 grudnia 2014 r. W dniu 15 grudnia 2014 r. Komisja przedstawiła następujące dane o spodziewanej wysokości zaległości dotyczących programów spójności na lata 2007–2013 na koniec 2014 i 2015 r.: 2010 2011 2012 2013 2014 (*1) 2015 (*1) Zaległości w postaci niezapłaconych rachunków na koniec roku (mld EUR) 6,1 10,8 16,2 23,4 Do 25 (1) 19 (2) Komisja przedstawiła również analizę spodziewanych na koniec 2014 r. zaległości dotyczących programów spójności na lata 2007–2013. Jak uwidoczniono w poniższej tabeli, ogólny poziom faktycznie otrzymanych wniosków o płatność na koniec 2014 r. był o ok. 1,5 mld EUR niższy niż prognozy przygotowane przez państwa członkowskie oraz o ok. 2,5 mld EUR wyższy niż górny poziom prognozowany przez Komisję. SPODZIEWANE ZALEGŁOŚCI NA KONIEC 2014 R. mld EUR (1) Wnioski o płatność otrzymane do końca 2013 r. i niezrealizowane przed końcem 2013 r. (zaległości) 23,4 (2) Wnioski o płatność otrzymane przed końcem listopada 2014 r. 31,4 (3) = (1) + (2) Wnioski o płatność, o których realizację w 2014 r. zwrócono się przed końcem listopada 54,8 (4) Zatwierdzony poziom środków na płatności (z uwzględnieniem budżetu korygującego nr 3/2014) 49,4 (5) = (3) – (4) Zaległości na koniec listopada 2014 r., które powinny zostać opłacone przed końcem 2014 r. 5,4

Prognozy Faktyczna realizacja Prognozy państw członkowskich dotyczące wniosków o płatność, które zostaną złożone w grudniu 2014 r. 23 21,5 Prognozy Komisji dotyczące wniosków o płatność, które zostaną złożone w grudniu 2014 r. 18–19 21,5 Prognozy dotyczące zaległości w postaci niezapłaconych rachunków na koniec 2014 r.: do 25 mld EUR Komisja przedstawiła, w podziale na poszczególne kraje, szacunki państw członkowskich dotyczące wniosków o płatność w dziedzinie polityki spójności, które zostaną przedstawione w 2014 r. (54,33 mld EUR), dane dotyczące wniosków o płatność wysłanych do 31 października 2014 r. (31,36 mld EUR) oraz – co z tego wynika – wniosków o płatność, które zostaną złożone w listopadzie i grudniu (22,97 mld EUR). Komisja dodała, że uwzględniając średni poziom błędu stwierdzony w ostatnich latach w prognozach „brutto” sporządzanych przez państwa członkowskie oraz 95-procentowy pułap płatności przed zamknięciem wymagany na mocy art. 79 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006, szacuje ona, że wnioski, które wpłyną w grudniu, będą opiewały na kwotę 18–19 mld EUR. Kwota ta jest spójna z danymi przedstawionymi w tabelach powyżej. (*1) Szacunki Komisji na podstawie skorygowanych prognoz państw członkowskich (1) Przy uwzględnieniu dodatkowych środków na płatności przewidzianych w ostatecznie zatwierdzonym projekcie budżetu korygującego nr 3/2014. (2) Przy uwzględnieniu dodatkowych środków na płatności przewidzianych w ostatecznie zatwierdzonym projekcie budżetu korygującego nr 3/2014 oraz środków na płatności zatwierdzonych w budżecie na 2015 r.