ZAWIADOMIENIE KOMISJI –

Wytyczne dotyczące zamówień publicznych na innowacje

(2021/C 267/01)

ZASTRZEŻENIE PRAWNE: celem niniejszego zawiadomienia jest dostarczenie praktycznych wytycznych w zakresie zamówień publicznych na innowacje. Nie jest ono prawnie wiążące. Choć niniejsze zawiadomienie odnosi się niekiedy do przepisów UE, jego celem nie jest rozszerzenie ani ograniczenie praw i obowiązków ustanowionych w tych przepisach. W zakresie, w jakim zawiadomienie można by uznać za stanowiące wykładnię przepisów UE, należy podkreślić, że dokonywanie prawnie wiążącej wykładni prawa Unii stanowi wyłączną kompetencję Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Mimo że informacje zawarte w niniejszym przewodniku zostały starannie sprawdzone, Komisja Europejska nie ponosi odpowiedzialności za konkretne przykłady w nim wymienione.

SPIS TREŚCI

STRESZCZENIE 5

1. NAJWAŻNIEJSZE INFORMACJE NA TEMAT ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH NA INNOWACJE 6

1.1. Czym są zamówienia publiczne na innowacje? 6

1.2. Dlaczego zamówienia publiczne na innowacje? 7

1.2.1. Wspieranie ożywienia gospodarczego, transformacji ekologicznej i cyfrowej oraz odporności UE 7

1.2.2. Świadczenie wysokiej jakości usług publicznych w ramach optymalnego budżetu 8

1.2.3. Zaspokojenie rosnącej potrzeby 8

1.2.4. Modernizacja usług publicznych 9

1.2.5. Zapewnianie wsparcia na rzecz tworzenia i rozwoju przedsiębiorstw typu start-up i innowacyjnych MŚP 10

1.2.6. Zachęcanie rynków do przechodzenia na korzystanie z innowacyjnych rozwiązań 10

1.3. Dlaczego wytyczne dotyczące zamówień publicznych na innowacje? 11

2. TWORZENIE RAM POLITYKI W OBSZARZE ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH NA INNOWACJE 11

2.1. Precyzyjnie określony zakres uprawnień w dziedzinie polityki 11

2.2. Innowacje jako środek przyczyniający się do realizacji różnych celów politycznych 14

2.3. Wyznaczanie poziomu ambicji 15

2.4. Przekładanie ambicji na działania i zobowiązania 16

2.5. Budowanie zdolności 17

2.5.1. Szkolenie osób i udzielanie im wsparcia 17

2.5.2. Rozważanie możliwości zorganizowania wspólnych zamówień publicznych 18

2.6. Przezwyciężanie niechęci do ryzyka poprzez tworzenie zachęt sprzyjających wypracowywaniu innowacyjnych rozwiązań 22

3. PRZYCIĄGANIE INNOWATORÓW 24

3.1. Umożliwienie uczestnictwa w zamówieniach publicznych również mniejszym innowatorom 24

3.1.1. Zaangażowanie w dialog rynkowy 24

3.1.2. Zmniejszanie obciążenia administracyjnego 26

3.1.3. Dostosowywanie kryteriów kwalifikacji 26

3.1.4. Dzielenie zamówień na części 28

3.1.5. Korzystanie ze standardów, otwartych danych, otwartych interfejsów i oprogramowania typu open source 29

3.1.6. Opracowywanie systemów płatności przyjaznych dla MŚP 30

3.2. Opracowanie podejścia ekosystemowego do innowacji 30

3.3. Mobilizowanie brokerów innowacji 31

4. PRZYCIĄGANIE INNOWACJI 33

4.1. Narzędzia przyjazne innowacjom dla wszystkich rodzajów procedur 33

4.1.1. Ocena potrzeb 33

4.1.2. Wstępne konsultacje rynkowe 35

4.1.3. Wykorzystanie pól opcjonalnych w standardowych formularzach 38

4.1.4. Specyfikacje techniczne 38

4.1.4.1. Wymogi opisowe 38

4.1.4.2. Wymagania funkcjonalne 39

4.1.5. Warianty 40

4.1.6. Kryteria udzielenia zamówienia 41

4.1.6.1. Cena 41

4.1.6.2. Koszt 41

4.1.6.3. Jakość 42

4.1.7. Zarządzanie prawami własności intelektualnej 43

4.1.8. Realizacja zamówienia 46

4.2. Szczególne postępowania o udzielenie zamówienia sprzyjające innowacjom 47

4.2.1. Dostosowanie innowacji gotowych do użycia – procedury z negocjacjami 47

4.2.1.1. Procedura konkurencyjna z negocjacjami 48

4.2.1.2. Dialog konkurencyjny 48

4.2.2. Konkursy 48

4.2.3. Pobudzanie innowacji poprzez zamówienia w dziedzinie badań i rozwoju 49

4.2.3.1. Zamówienia publiczne na usługi badawcze i rozwojowe oraz przyznawanie praw własności intelektualnej oraz praw własności 49

4.2.3.2. Przedkomercyjne zamówienie publiczne 50

4.2.3.3. Udzielanie zamówień na dostawy związane z badaniami i rozwojem 51

4.2.3.4. Partnerstwo innowacyjne 52

5. POMOC PAŃSTWA 56

ZAŁĄCZNIK I: PRAWA WŁASNOŚCI INTELEKTUALNEJ 58

Część I – Ogólne aspekty związane z prawami własności intelektualnej 58

Część II – Rodzaj zamawianego rezultatu a prawo własności intelektualnej 60

ZAŁĄCZNIK II: WZORY ZAPROSZEŃ DLA DOSTAWCÓW 65

ZAŁĄCZNIK III: WZÓR KWESTIONARIUSZA NA SPOTKANIE Z DOSTAWCAMI 67

STRESZCZENIE

Zamówienia publiczne na innowacje mogą przyczynić się do ożywienia gospodarczego w UE po kryzysie związanym z COVID-19 dzięki lepszym inwestycjom publicznym. Jest to ważne narzędzie wspierające transformację naszej gospodarki w kierunku zielonej gospodarki i gospodarki cyfrowej. Niniejsze wytyczne, przyjęte w związku z komunikatem pt. „Odnowiony europejski program na rzecz badań i innowacji – szansa Europy na ukształtowanie własnej przyszłości” oraz wkładem Komisji Europejskiej w dyskusje prowadzone w trakcie nieformalnej kolacji przywódców UE zorganizowanej w Sofii w dniu 16 maja 2018 r., zostały zaktualizowane po przyjęciu strategii MŚP na rzecz zrównoważonej i cyfrowej Europy i strategii przemysłowej (1) oraz Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (2). Wytyczne te mają na celu zapewnienie nabywcom publicznym wsparcia, aby mogli oni w większym stopniu przyczynić się do ożywienia gospodarczego, dwojakiej transformacji – ekologicznej i cyfrowej oraz zapewnienia odporności UE.

W niniejszych wytycznych w zwięzły sposób przedstawiono podstawowe aspekty zamówień publicznych na innowacje: dlaczego zamówienia te są ważne, dla kogo są one istotne i w jaki sposób można przeprowadzić ten proces.

W niniejszym dokumencie przedstawiono odpowiedzi otrzymane w ramach wcześniejszych konsultacji publicznych. Poziom szczegółowości dokumentu został celowo określony w taki sposób, by dotarł on do możliwie jak najszerszego grona profesjonalnych podmiotów publicznych (nabywców, decydentów i dostawców) oraz by wzbudził zainteresowanie tych podmiotów, które nigdy nie zajmowały się tą problematyką, lub które sądziły, że nie wywiera ona na nie wpływu. Niniejszy dokument będzie stanowił przydatne źródło odesłań do niedawnych inicjatyw i przykładów nawet dla czytelników najlepiej zaznajomionych z poruszaną w nim tematyką.

W dyrektywach w sprawie zamówień publicznych z 2014 r. dostosowano ramy zamówień publicznych do potrzeb nabywców publicznych i wykonawców, które wynikają z rozwoju technologicznego, tendencji gospodarczych i zwiększonego zainteresowania opinii publicznej problematyką zrównoważonych wydatków publicznych.

Jak wskazała Komisja w niedawno przyjętej strategii MŚP na rzecz zrównoważonej i cyfrowej Europy oraz planie działania w zakresie praw własności intelektualnej (3), zamówienia publiczne na innowacje oferują przedsiębiorstwom typu start-up niewykorzystany potencjał, a także możliwości opracowania innowacyjnych rozwiązań.

Przepisy dotyczące zamówień publicznych nie koncentrują się już wyłącznie na udzieleniu odpowiedzi na pytanie „jak kupować” – zapewniają również możliwość tworzenia zachęt sugerujących „co kupować”, jednak bez wprowadzania w tym względzie nakazów. Cel polegający na zagwarantowaniu efektywnego wydawania pieniędzy podatników nabiera nowych wymiarów i wykracza poza samo zaspokajanie podstawowych potrzeb podmiotów publicznych. Za każdym razem, gdy dokonuje się zakupów publicznych, opinia publiczna słusznie interesuje się nie tylko tym, czy rozwiązanie będące przedmiotem zamówienia spełnia obowiązujące wymogi formalne, ale również tym, czy wnosi ono najwyższą wartość dodaną pod względem jakości, oszczędności kosztowej, wpływu na środowisko i wpływu społecznego, a także czy tworzy szanse na rynku dostawców.

Zamówienia publiczne na innowacje zapewniają możliwość odniesienia się do wszystkich powyższych kwestii. Innowacyjne zamówienia publiczne stwarzają możliwość zapewnienia wyższej jakości i przyjęcia efektywniejszych rozwiązań, w ramach których większą wagę przykładać się będzie do korzyści środowiskowych i społecznych, poprawy opłacalności, a także tworzenia nowych możliwości rynkowych dla przedsiębiorstw. Ponadto niniejsze wytyczne należy interpretować w połączeniu z wytycznymi Komisji z 2019 r. dotyczącymi udziału oferentów z państw trzecich w unijnym rynku zamówień publicznych oraz wprowadzania na ten rynek towarów z państw trzecich, które to wytyczne odnoszą się również do zamówień strategicznych i zamówień publicznych na innowacje (4) oraz zapewniają nabywcom publicznym praktyczne porady dotyczące sposobu postępowania w przypadku udziału państw trzecich w ich procedurach przetargowych.

Dlatego też niniejsze wytyczne podzielono w następujący sposób:

W rozdziale 1 wyjaśniono pojęcie zamówień publicznych na innowacje, ich nadrzędny wymiar i związaną z nimi wartość dodaną.

W rozdziale 2 przedstawiono ramy polityki niezbędne do zapewnienia możliwości strategicznego wykorzystywania zamówień publicznych na innowacje.

W rozdziale 3 wskazano, w jaki sposób można zapewnić innowatorom, w tym przedsiębiorstwom typu start-up i innowacyjnym MŚP, możliwość angażowania się w proces udzielania zamówień publicznych.

W rozdziale 4 opisano, w jaki sposób można wykorzystać postępowania o udzielenie zamówienia publicznego do zmodernizowania usług publicznych dzięki stosowaniu innowacyjnych rozwiązań oraz do tworzenia wzrostu gospodarczego i miejsc pracy, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii zarządzania prawami własności intelektualnej.

W rozdziale 5 ustanowiono określone kryteria, które zamówienia publiczne na innowacje powinny spełniać, aby uniknąć udzielenia dostawcy pomocy państwa.

Załączniki zawierają praktyczne informacje dla nabywców na temat praw własności intelektualnej oraz narzędzia ułatwiające nabywcom organizowanie spotkań z dostawcami.

Niniejsze wytyczne mogą stanowić źródło inspiracji dla wszystkich podmiotów zaangażowanych w proces udzielania zamówień publicznych:

— urzędników ds. zamówień publicznych;

— użytkowników końcowych zamawianych rozwiązań;

— podmiotów decyzyjnych i decydentów, których wkład w tworzenie sprzyjających warunków jest niezwykle istotny;

— dostawców, którzy mogą dowiedzieć się, w jaki sposób lepiej konkurować na rynku innowacyjnych rozwiązań w obszarze zamówień publicznych.

1. NAJWAŻNIEJSZE INFORMACJE NA TEMAT ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH NA INNOWACJE

1.1. Czym są zamówienia publiczne na innowacje?

Termin „innowacja” może mieć kilka różnych znaczeń (5). W niniejszych wytycznych przyjęto szeroką definicję tego terminu. „Zamówienia publiczne na innowacje” oznaczają wszelkie zamówienia posiadające jedną z poniższych właściwości lub obydwie poniższe właściwości:

— zakup procesu opracowywania innowacyjnych rozwiązań – usługi badawcze i rozwojowe – wraz z (częściowymi) rezultatami,

— zakup wyników innowacji.

Nabywca publiczny najpierw opisuje swoją potrzebę, zachęcając przedsiębiorstwa i badaczy do opracowania innowacyjnych produktów, usług lub procesów, które nie istnieją jeszcze na rynku, aby ją zaspokoić.

W tym drugim przypadku nabywca publiczny – zamiast kupować gotowy produkt – występuje w charakterze pierwszego użytkownika i dokonuje zakupu produktu, usługi lub procesu, który istnieje na rynku od niedawna, a jego charakter jest w znacznym stopniu nowatorski (6).

Takie innowacje przynoszące różnym zainteresowanym stronom lepsze wyniki i generujące wartość dodaną dla tych zainteresowanych stron niekiedy dobrze wpasowują się w tradycyjny kontekst (innowacje stopniowe), ale niejednokrotnie zaburzają funkcjonowanie starego systemu poprzez tworzenie nowych podmiotów, przepływów i wartości (innowacje radykalne), a w niektórych przypadkach mogą wręcz wiązać się z koniecznością dokonania bardziej złożonej transformacji, ponieważ służą zaspokojeniu niezaspokojonych potrzeb i mogą wymagać przeprowadzenia reform strukturalnych lub organizacyjnych (innowacje transformacyjne). W niniejszych wytycznych zwrócono uwagę na korzyści związane z różnymi rodzajami innowacji oraz wyjaśniono, w jaki sposób podchodzić do innowacji w ramach procedury udzielania zamówień publicznych.

1.2. Dlaczego zamówienia publiczne na innowacje?

1.2.1. Wspieranie ożywienia gospodarczego, transformacji ekologicznej i cyfrowej oraz odporności UE

Inwestycje publiczne i innowacje to dwa kluczowe sposoby na sprostanie wyzwaniom związanym z ożywieniem gospodarczym, transformacją ekologiczną i cyfrową oraz stworzeniem bardziej odpornej gospodarki w UE. Nowy Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (7) będzie motorem inwestycji publicznych po kryzysie związanym z COVID-19, a znaczna ich część będzie realizowana w drodze zamówień publicznych. Z unijnych analiz porównawczych wynika, że Europa wykorzystuje jedynie połowę potencjału zamówień publicznych na innowacje w celu pobudzenia ożywienia gospodarczego oraz że występuje znaczne niedoinwestowanie, w szczególności w zakresie zamówień na rozwiązania cyfrowe oraz zamówień na badania i rozwój, które mają kluczowe znaczenie dla wzmocnienia strategicznej autonomii i konkurencyjności UE (8). Nabywcy publiczni będą musieli zwiększyć zamówienia publiczne na innowacje i pomóc przedsiębiorstwom w opracowaniu innowacyjnych rozwiązań w najważniejszych ekosystemach przemysłowych, w szczególności w obszarach, w których nabywcy publiczni są kluczowymi inwestorami. Nabywcy publiczni będą również musieli wspierać odporność gospodarki europejskiej poprzez dywersyfikację źródeł dostaw podstawowych towarów takich jak składniki farmaceutyczne, co ujawniła pandemia COVID-19, oraz poprzez promowanie nowych rozwiązań.

Wykorzystanie innowacyjnych zamówień publicznych na unijne rozwiązania oparte na infrastrukturze kosmicznej przez organy publiczne na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym może w znacznym stopniu przyczynić się do realizacji założeń Zielonego Ładu i transformacji cyfrowej interakcji między przedsiębiorstwami/obywatelami a administracją publiczną. Tego rodzaju zamówienia mają również znaczny potencjał w zakresie współpracy transgranicznej. Istnieje wiele dziedzin zastosowania danych i usług opartych na infrastrukturze kosmicznej dostarczanych w ramach unijnego programu kosmicznego, w których udzielanie zamówień na innowacyjne rozwiązania stanowi najskuteczniejsze podejście do wspierania transformacji cyfrowej i ekologicznej, ponieważ same mechanizmy rynkowe nie przyniosłyby oczekiwanych rezultatów.

PRZYKŁAD USŁUGI KOSMICZNE Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Organy publiczne są ważnym użytkownikiem technologii opartych na infrastrukturze kosmicznej, w szczególności w dziedzinach takich jak: — bezpieczeństwo publiczne (służby ratunkowe i pomoc w przypadku katastrof, usługi poszukiwawczo-ratownicze, straż pożarna, zarządzanie granicami); — ochrona infrastruktury krytycznej; — transport publiczny (zarządzanie transportem publicznym, autonomiczne pojazdy wahadłowe, inteligentne miasta); — operacje morskie, lotnicze i kolejowe prowadzone lub nadzorowane przez organy publiczne. Co zrobiono inaczej? Zamówienia publiczne na innowacje mogą zatem stanowić obiecujący instrument promowania wykorzystania zaawansowanych technologii i usług kosmicznych – zapewniając organom publicznym zachęty do angażowania innowacyjnych przedsiębiorstw jako „pierwszych klientów”. W październiku 2019 r. Komisja ogłosiła pilotażowe zaproszenie do składania wniosków H2020-SPACE-EGNSS-2020 zatytułowane „Przedkomercyjne zamówienie publiczne na aplikacje EGNSS (EGNOS & Galileo) dla organów publicznych”, mające służyć opracowaniu innowacyjnych rozwiązań wykorzystujących unijną technologię GNSS do zajmowania się kwestiami leżącymi w interesie publicznym, dla których brakuje podaży na rynku (typowa niedoskonałość rynku wynikająca z wysokiego postrzegania technologii/ryzyka rynkowego i monopsonii/ograniczonego popytu). Jaki wynik udało się osiągnąć? Wybrany projekt BROADGNSS będzie wykorzystywał wyjątkowe i zaawansowane funkcje sygnałów EGNOS i Galileo w zastosowaniach niższego szczebla w dziedzinie bezpieczeństwa publicznego w celu poprawy usług świadczonych przez organizacje ochrony bezpieczeństwa publicznego i pomocy w przypadku katastrof (PPDR) na rzecz obywateli Europy. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/portal/screen/opportunities/topic-details/space-egnss-5-2020

1.2.2. Świadczenie wysokiej jakości usług publicznych w ramach optymalnego budżetu

Innowacyjne rozwiązanie jest rzadko przedmiotem zamówienia wyłącznie z uwagi na jego innowacyjny charakter. W większości przypadków innowacyjne rozwiązanie zaczyna wzbudzać zainteresowanie nabywców publicznych, gdy zapewnia możliwość uzyskania zbliżonych lub wręcz lepszych rezultatów przy zoptymalizowanych kosztach.

PRZYKŁAD INNOWACJE DOSTARCZAJĄ OBYWATELOM BARDZIEJ EKOLOGICZNĄ I TAŃSZĄ ENERGIĘ: Elektrociepłownia w Wilnie Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Przywóz gazu spowodował wysokie koszty związane z ogrzewaniem dla mieszkańców Wilna. Ponadto wysoki stopień zależności miasta od zużycia gazu miał negatywny wpływ na środowisko z uwagi na wysoką emisję CO2. Co zrobiono inaczej? W 2018 r. miasto zdecydowało się zainwestować w innowacyjny, krajowy zakład do produkcji energii ekologicznej i zmniejszyć swoją zależność od przywozu gazu i śladu węglowego. Cały projekt zamówienia zrealizowano w ciągu jednego roku. Elektrociepłownia składa się ze spalarni odpadów i dwóch instalacji do produkcji biopaliw. Realizacja największej części inwestycji była możliwa dzięki funduszom strukturalnym UE i kredytowi z Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI). Jaki wynik udało się osiągnąć? Blisko 40 % obywateli może teraz zaspokajać swoje zapotrzebowanie na energię przy niższej emisji CO2. Szacuje się, że gdy w połowie 2020 r. system będzie działał z pełną wydajnością, ceny dla obywateli spadną o 20 %. Emisje CO2 mogą zostać znacznie zmniejszone, tj. o około 436 000 ton rocznie. Innowacje przyczyniają się do rozwoju gospodarki o obiegu zamkniętym dzięki sprawnemu przekształcaniu odpadów w energię. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: https://renewablesnow.com/news/lietuvos-energija-breaks-ground-on-vilnius-chp-scheme-601749/ https://www.euroheat.org/news/vilnius-chp-project-gets-green-light-ec/ https://ec.europa.eu/regional_policy/pl/projects/major/lithuania/new-power-plant-boosts-renewable-energy-use-in-vilnius-lithuania https://www.eib.org/attachments/registers/74370788.pdf

1.2.3. Zaspokojenie rosnącej potrzeby

W niektórych przypadkach zamówienia publiczne na innowacje są konieczne do zaspokojenia wcześniej niezaspokojonych potrzeb lub nowych oczekiwań, które nie mogą zostać w odpowiedni sposób zaspokojone przy wykorzystaniu rozwiązań istniejących w danym momencie na rynku.

PRZYKŁAD INNOWACJE ZAPEWNIAJĄ MOŻLIWOŚĆ REAGOWANIA NA PRZEMIANY SPOŁECZNE: Zachęcanie uczniów i studentów do uczenia się przy wykorzystaniu rozwiązań technologicznych Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Obecnie wiele dzieci jest bardziej zainteresowanych grami komputerowymi niż matematyką czy naukami przyrodniczymi. Spadkowi entuzjazmu dla uczenia się tych „trudnych” przedmiotów towarzyszy wzrost liczby osób przedwcześnie kończących edukację szkolną i uniwersytecką. Wpływa to na szanse kolejnego pokolenia Europejczyków na znalezienie dobrych miejsc pracy w ramach gospodarki, która w coraz większym stopniu opiera się na wiedzy. Co zrobiono inaczej? Szkoły w Halmstad w Szwecji, Viladecans w Hiszpanii, Magdeburgu w Niemczech i Konnevesi w Finlandii zdecydowały się zrealizować wspólne zamówienie, aby sprostać temu wyzwaniu. Wspomniane szkoły zleciły siedmiu innowacyjnym dostawcom podjęcie stosownych działań w obszarze badań i rozwoju, po czym przetestowały i porównały zaproponowane przez nich rozwiązania. Spośród siedmiu dostawców czterech zakwalifikowało się do etapu prototypowego, a dwóch przystąpiło do opracowywania innowacyjnych narzędzi, które zostały przyjęte przez szkoły. Narzędzia te oferują dzieciom uczęszczającym do szkół podstawowych i średnich możliwość uczenia się w bardziej spersonalizowany sposób przypominający granie w grę komputerową poprzez stałe monitorowanie schematów zachowań przy wsparciu sztucznej inteligencji. Jaki wynik udało się osiągnąć? Z badań przeprowadzonych z udziałem ponad 600 uczniów i 45 nauczycieli z czterech państw wynika, że korzystanie z nowych rozwiązań doprowadziło do zwiększenia poziomu motywacji uczniów oraz do poprawy osiąganych przez nich wyników w zakresie uczenia się matematyki, nauk technologicznych, fizyki i chemii o 55–75 %, a także przełożyło się na wzrost ich zainteresowania rozpoczęciem kariery zawodowej w tych dziedzinach. W międzyczasie rozwiązania te sprzedano różnym szkołom. Na przykład szkoła Kuulammen koulu w Finlandii potwierdziła, że innowacyjne rozwiązania umożliwiają również skrócenie o 30–40 % czasu, jaki nauczyciele przeznaczają na planowanie i ocenianie, a także pozwalają szkołom obniżyć koszty związane z zakupem materiałów dydaktycznych (1 licencja kosztuje 10 razy mniej niż podręczniki dla całej szkoły). Przedsiębiorstwo, które dostarczyło rozwiązanie w Finlandii, w międzyczasie przyciągnęło również inwestycje venture capital i rozszerzyło swoją działalność także na inne segmenty rynku (szkolenia pracowników w przedsiębiorstwach). Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: www.imaile.eu (projekt współfinansowany w ramach siódmego programu ramowego UE)

1.2.4. Modernizacja usług publicznych

Zamówienia publiczne na innowacje mogą przyczynić się do dostosowania sposobu świadczenia usług publicznych do oczekiwań obywatela, który jest coraz bardziej zorientowany na technologie, odpowiedzialny pod względem środowiskowym i świadomy społecznie, oraz do poprawy doświadczeń związanych z korzystaniem z danej usługi publicznej.

PRZYKŁAD INNOWACJE PRZYCZYNIAJĄ SIĘ DO ZMNIEJSZENIA STOPNIA WYKORZYSTANIA SAMOCHODÓW OSOBOWYCH PRZEZ ORGANY PUBLICZNE: Platforma wspólnego zarządzania flotą samochodową portugalskiego Ministerstwa Zdrowia Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Portugalskie Ministerstwo Zdrowia dążyło do optymalizacji procesu zarządzania trasami przejazdu floty samochodowej wykorzystywanej przez wszystkie służby działające pod egidą ministerstwa i portugalskich krajowych instytucji opieki zdrowotnej, ograniczenia wpływu samochodów na środowisko oraz zmniejszenia łącznych kosztów związanych z korzystaniem z floty samochodowej. Co zrobiono inaczej? Ministerstwo Zdrowia zrezygnowało z zastosowania prostego rozwiązania polegającego na zakupie nowych samochodów – zamiast tego postanowiło przemyśleć sposób, w jaki można by wykorzystać flotę samochodową. Ministerstwo opracowało projekt platformy elektronicznej zapewniającej możliwość gromadzenia wszystkich informacji dotyczących sposobu korzystania z floty samochodowej w sposób scentralizowany. W 2017 r. wykonawca zewnętrzny wyłoniony w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w ramach którego pożądane rezultaty zostały przedstawione w formie wymogów funkcjonalnych, dostarczył platformę wspólnego zarządzania flotą samochodową Ministerstwa Zdrowia (GPFMS). Jaki wynik udało się osiągnąć? Platforma zapewni użytkownikom możliwość wymieniania się wszystkimi dostępnymi zasobami (pojazdami i trasami). Jej wdrożenie pozwoli zmniejszyć liczbę pojazdów, ograniczyć powiązane z nimi koszty (takie jak koszty ubezpieczenia, paliwa i prac konserwacyjnych itp.) oraz obniżyć poziom wywieranego przez nie wpływu na środowisko. Platforma zapewni również możliwość sporządzania sprawozdań dotyczących poziomu wykorzystania zasobów w czasie rzeczywistym; sprawozdania te będą stanowiły źródło wskaźników zachęcających do wydajnego, przejrzystego i skrupulatnego planowania sposobu korzystania z floty samochodowej, zarządzania tą flotą, jej eksploatacji i sprawowania nad nią kontroli. Platforma jest zgodna z celami Komisji w zakresie transformacji cyfrowej i ekologicznej. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: http://spms.min-saude.pt/2016/05/spms-desenvolve-gestao-partilhada-frota-do-ministerio-da-saude

PRZYKŁAD INNOWACJE ZAPEWNIAJĄ MOŻLIWOŚĆ ROZWIĄZANIA PROBLEMÓW ŚRODOWISKOWYCH: Ochrona zasobów wodnych Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Woda pozostała po zakończeniu procesu produkcji monet w Austrii zawierała chemikalia, których stężenie przekraczało poziomy określone w obowiązujących przepisach. Co zrobiono inaczej? Austriacka Federalna Agencja ds. Zamówień wszczęła trójetapowe postępowanie o udzielenie zamówienia w celu znalezienia innowacyjnego rozwiązania dla Mennicy Austriackiej (podmiotu odpowiedzialnego za produkcję monet). Potencjalni dostawcy zostali poproszeni o przedstawienie swojego dorobku w dziedzinie opracowywania innowacyjnych rozwiązań. W warunkach zamówienia wyznaczono precyzyjne cele w zakresie uzdatniania wody. Jaki wynik udało się osiągnąć? Wyłoniony w toku postępowania łatwy w montażu mechanizm odparowywania próżniowego zapewnia możliwość filtrowania szerokiego spektrum cząstek, uwzględniając cząstki metalowe, galwaniczne, fotograficzne, drukarskie, farmaceutyczne i żywnościowe, co sprawia, że nadaje się on do wykorzystania w różnych sektorach. Ponadto zapotrzebowanie Mennicy Austriackiej na wodę słodką zmniejszyło się o 97 %, co przełożyło się na oszczędności rzędu 4 mln litrów wody rocznie. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/news_alert/Issue58_Case_Study117_BBG_Austria.pdf

1.2.5. Zapewnianie wsparcia na rzecz tworzenia i rozwoju przedsiębiorstw typu start-up i innowacyjnych MŚP

Na szczeblu UE siła nabywcza nabywców publicznych odpowiada około 14 % PKB (9). W wielu częściach Europy wspomniana siła nabywcza stanowi istotną część gospodarek lokalnych. Oznacza to, że nabywcy publiczni mogą nie tylko zachęcać graczy rynkowych do stosowania innowacyjnych rozwiązań, ale również tworzyć szanse dla MŚP i nowych innowacyjnych przedsiębiorstw, które mogą dysponować rozwiązaniami zapewniającymi zaspokojenie niezaspokojonych potrzeb, ale napotykają trudności przy wprowadzaniu ich na rynek.

Występując w charakterze głównego klienta, nabywcy publiczni mogą zapewnić innowacyjnym przedsiębiorstwom możliwość przetestowania opracowanych przez nie nowych rozwiązań w warunkach rzeczywistych. Ponadto instytucje zamawiające mogą zachęcić innych inwestorów – zarówno publicznych, jak i prywatnych – do inwestowania w działalność prowadzoną przez swoich klientów, ponieważ nawiązanie współpracy z instytucjami zamawiającymi przekłada się na wzrost osiąganych przez nich obrotów. Co więcej, dzięki szerokiemu wykorzystaniu platform cyfrowych nabywcy publiczni mogą zapewnić podmiotom gospodarczym – MŚP, przedsiębiorstwom typu start-up – większe możliwości w zakresie opracowywania lub proponowania innowacyjnych rozwiązań oraz ułatwić transgraniczny dostęp do rynków zamówień publicznych (10).

1.2.6. Zachęcanie rynków do przechodzenia na korzystanie z innowacyjnych rozwiązań

Jeżeli dany produkt nie jest łatwo dostępny na rynku lub jeżeli na rynku dostępne są wyłącznie produkty niskiej jakości, siła nabywcza nabywców publicznych może zachęcić rynek do przejścia na korzystanie z innowacyjnych rozwiązań.

PRZYKŁAD INNOWACJE ZAPEWNIAJĄ MOŻLIWOŚĆ ROZWIANIA OBAW OPINII PUBLICZNEJ: Poprawa jakości leczenia pacjentów w szpitalach Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Szwedzkie miasto Örebro chciało zamówić cewniki wolne od szkodliwych związków polichlorku winylu. Choć takie cewniki nie były powszechnie dostępne na rynku, miasto mimo to zdecydowało się opublikować zaproszenie do składania ofert. Początkowo na zaproszenie odpowiedział tylko jeden dostawca. Co zrobiono inaczej? Pomimo trudności miasto skutecznie zrealizowało zamówienie na poszukiwane cewniki. Jaki wynik udało się osiągnąć? Osiem lat później wszyscy dostawcy oferowali produkt niezawierający polichlorku winylu.

1.3. Dlaczego wytyczne dotyczące zamówień publicznych na innowacje?

Głównym celem nabywców publicznych jest zagwarantowanie możliwie jak najstabilniejszego i jak najbardziej niezawodnego wyniku postępowania o udzielenie zamówienia. Nabywcy publiczni zazwyczaj ograniczają ryzyko poprzez:

i. poszukiwanie wykonawców o ugruntowanej pozycji i nieposzlakowanej reputacji i historii podatkowej, którzy generują znaczne obroty oraz

ii. zamawianie standardowych rozwiązań, których niezawodność została potwierdzona.

W tym kontekście wykazanie zasadności korzystania z innowacyjnych produktów i usług wiążących się z większym poziomem ryzyka może okazać się trudne, mimo że decyzja o zakupie innowacji przynosi wyraźne korzyści nabywcy publicznemu. Korzyści te – niezależnie od tego, czy przybierają formę oszczędności, rozwiązań opracowanych z myślą o zaspokojeniu nowych potrzeb, czy rozwiązań zapewniających możliwość skuteczniejszego zaspokojenia istniejących wcześniej potrzeb – muszą zostać jasno określone i opisane w szczegółowy i przejrzysty sposób; należy również wyznaczyć odpowiednie cele w tym zakresie oraz w obiektywny sposób mierzyć poziom ich realizacji. Ryzyko prawne i budżetowe oraz ryzyko utraty reputacji musi zostać wzięte pod uwagę z odpowiednim wyprzedzeniem i należycie ograniczone. Celem niniejszych wytycznych jest zachęcenie decydentów w dziedzinie zamówień publicznych do podjęcia tego wyzwania i dostarczenie im pomysłów w tym zakresie.

Komisja Europejska – działając we współpracy z różnymi partnerami – wydała już szereg wytycznych poświęconych tej kwestii, przy czym dokumenty te pozostają ważnym materiałem referencyjnym (11). Opierając się na wcześniejszych doświadczeniach i odpowiadając na powtarzające się wezwania zainteresowanych stron, w niniejszych wytycznych omówiono w bardziej szczegółowy sposób kwestie praktyczne; skoncentrowano się w nich na określonych niezbadanych aspektach narzędzi zaproponowanych w przepisach UE i wzbogacono je o szerszą perspektywę, odnoszącą się również do ogólnunijnego wsparcia na rzecz przedsiębiorstw typu start-up i innowacyjnych MŚP.

Dlatego też celem niniejszych wytycznych jest:

— dostarczenie argumentów przemawiających za opracowaniem uzasadnienia biznesowego dla zamówień publicznych na innowacje;

— proponowanie działań zapewniających niezbędne wsparcie innowacyjnych projektów;

— ułatwienie sprawnego eliminowania przypadków braku pewności poprzez objaśnianie ram prawnych UE w zakresie zamówień publicznych obowiązujących w kontekście zamówień publicznych na innowacje, a także poprzez przedstawianie autentycznych przykładów.

Przykłady omówione w niniejszych wytycznych dowodzą, że przedstawione w nich pomysły powinny nadawać się do zastosowania we wszystkich państwach członkowskich, ponieważ podstawowe przepisy dotyczące zamówień publicznych mają swoje źródło w tych samych dyrektywach w sprawie zamówień publicznych.

2. TWORZENIE RAM POLITYKI W OBSZARZE ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH NA INNOWACJE

Zamówienia publiczne na innowacje stanowią szansę dla nabywców publicznych, obywateli i przedsiębiorstw. Kompleksowe ramy polityki, w których określono wizję i strategię oraz ustanowiono odpowiednie środki, mają kluczowe znaczenie dla zagwarantowania faktycznego wykorzystania tej szansy. W poniższych punktach przedstawiono najistotniejsze elementy ram polityki w obszarze zamówień publicznych na innowacje.

2.1. Precyzyjnie określony zakres uprawnień w dziedzinie polityki

Przedstawienie przejrzystej wizji politycznej instytucjom i specjalistom zaangażowanym w przebieg strategicznych postępowań o udzielenie zamówienia na szczeblu politycznym ma bardzo duże znaczenie, ponieważ przyznaje tym podmiotom zakres uprawnień niezbędny do zapewnienia im możliwości działania. Jeżeli wspomnianej wizji towarzyszy zrozumiała kampania informacyjna i długoterminowe zobowiązanie budżetowe, szansa na skuteczne zrealizowanie wizji politycznej istotnie wzrasta.

PRZYKŁAD SZWEDZKA KRAJOWA RADA DS. INNOWACJI W skład szwedzkiej Krajowej Rady ds. Innowacji wchodzą ministrowie zajmujący się problematyką związaną z innowacjami oraz eksperci. Radzie przewodniczy premier. Na forum tym zainteresowane strony mogą omawiać kwestie dotyczące innowacji na najwyższym szczeblu, co ułatwia wypracowanie spójnego podejścia organów rządowych do tych kwestii. Działalność Krajowej Rady ds. Innowacji przyczyniła się na przykład do wyjaśnienia kwestii związanych z korzystaniem z kryteriów funkcjonalnych w zamówieniach publicznych. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: http://www.government.se/government-policy/national-innovation-council

Zamówienia publiczne na innowacje mają ogromny potencjał strategiczny, zwłaszcza jeżeli chodzi o wspieranie rozwoju technologicznego w sektorze publicznym i przez podmioty działające w tym sektorze. Branże, które są uzależnione od sprzedaży na rzecz sektora publicznego, można zachęcać do wypracowywania innowacyjnych rozwiązań i przyjmowania nowych technologii poprzez generowanie odpowiedniego popytu w sektorze publicznym. Sektory społeczne, takie jak sektor opieki zdrowotnej, sektor uzdatniania wody, sektor ciepłowniczy oraz sektor dróg i kolei, są niemal w całości uzależnione od popytu w sektorze publicznym. W takich przypadkach zamówienia publiczne stanowią najlepszy sposób zgłaszania tego popytu i pełnią funkcję motoru napędowego postępu technologicznego.

PRZYKŁAD INNOWACJE UŁATWIAJĄ REALIZOWANIE ZADAŃ ŚRODOWISKOWYCH NA SZCZEBLU GMINY: Kopenhaskie zadania środowiskowe zrealizowane dzięki innowacyjnym technologiom Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Po wyznaczeniu ambitnego celu zakładającego osiągnięcie stanu neutralnego pod względem emisji dwutlenku węgla do 2025 r. Kopenhaga przekształca obecnie swój system zarządzania energią. Jednym z kluczowych wymogów zapewniających możliwość osiągnięcia tego celu było istotne ograniczenie zużycia energii przez system oświetlenia ulicznego. W tym celu należało wymienić niemal 20 000 latarni ulicznych. Władze Kopenhagi wyznaczyły następujące cele w zakresie systemu oświetlenia ulicznego: — zastąpienie wysokoprężnych lamp sodowych przy kopenhaskich drogach osiedlowych, większych ulicach i autostradach wydajnymi, zaprojektowanymi na zamówienie latarniami LED; — uzyskanie istotnych oszczędności energii i CO2, aby ułatwić miastu osiągnięcie stanu neutralnego pod względem emisji dwutlenku węgla do 2025 r.; — poprawa jakości oświetlenia ulicznego w celu zwiększenia poziomu bezpieczeństwa i komfortu; — zintegrowanie systemu kontroli oświetlenia z danymi dotyczącymi natężenia ruchu, aby dostosowywać poziomy oświetlenia do stopnia wykorzystania drogi w przyszłości; — stworzenie centralnego mechanizmu zarządzania skutecznym administrowaniem systemem oświetlenia ulicznego i skuteczną kontrolą tego systemu. Co zrobiono inaczej? Instytucja zamawiająca opowiedziała się za przeprowadzeniem dialogu konkurencyjnego. Kryteria oceny były zrównoważone: cena: 25 %; wykonanie zadania i organizacja: 25 %; rozwiązanie oświetleniowe: 20 %; kwestie związane z energią i wpływem na środowisko: 30 %. Postępowanie trwało 16 miesięcy – po upływie tego okresu podpisano umowę. Jaki wynik udało się osiągnąć? Dzięki przejściu na korzystanie z lamp LED udało się ograniczyć zużycie energii o 57 %, co pozwoliło zmniejszyć ślad węglowy i koszty utrzymania (oszczędności rzędu 1,6 mln EUR rocznie przy nakładach inwestycyjnych wynoszących 26 mln EUR). Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: http://spice-project.eu http://spice-project.eu/wp-content/uploads/sites/14/2017/08/Copenhagen_Street_Light.pdf

W tym miejscu należy podkreślić, że – poza licznymi korzyściami – zamówienia publiczne na innowacje wiążą się również z ryzykiem i kosztami. Wymaga to dokonania zmiany kulturowej nie tylko wśród samych nabywców publicznych, ale również w ramach całego ekosystemu: wśród podmiotów gospodarczych, organów politycznych, audytorów, a nawet środowisk akademickich. W tym kontekście jasne przesłanie polityczne ma kluczowe znaczenie dla rozwiązania problemów związanych z niechęcią do ryzyka i ewentualnymi dodatkowymi kosztami powstającymi wskutek blokowania innowacji.

PRZYKŁAD ZAANGAŻOWANIE URZĘDNIKÓW WYBIERANYCH: Izba ds. Planowania Zamówień Publicznych w Paryżu Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Władze Paryża chciały udoskonalić strategiczne podejście do zamówień publicznych, usprawnić proces realizacji tych zamówień oraz zwiększyć zaangażowanie (wybieralnych) członków rady miasta w działania podejmowane w tym obszarze. Co zrobiono inaczej? W 2016 r. Rada Miasta Paryża ustanowiła Izbę ds. Planowania Zamówień Publicznych (Commission d’anticipation des achats). W izbie zasiada 10 członków reprezentujących wszystkie frakcje polityczne reprezentowane w paryskiej Radzie Miasta. Przedmiotem dyskusji prowadzonych na forum Izby są nadchodzące projekty w obszarze zamówień publicznych oraz sposób wdrażania strategicznego podejścia w ramach poszczególnych postępowań. Dzięki temu wybieralni przedstawiciele mogą uzyskać odpowiednie informacje, wymieniać się opiniami i wnosić wkład w podejmowane działania na wczesnym etapie, z dużym wyprzedzeniem przed wszczęciem konkretnych postępowań o udzielenie zamówienia. Jaki wynik udało się osiągnąć? Zwiększenie zaangażowania przedstawicieli wszystkich frakcji politycznych na wczesnym etapie przyczyniło się do wzmocnienia legitymacji prawnej strategicznego podejścia do zamówień publicznych. Podejście to jest również ustawicznie udoskonalane w oparciu o rezultaty dogłębnych dyskusji prowadzonych na posiedzeniach Izby. W poszczególnych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w większym stopniu bierze się pod uwagę kwestie o charakterze strategicznym. Stosowanie tego podejścia sprzyjającego większej integracji i większemu zaangażowaniu polityków doprowadziło również do skrócenia czasu trwania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego (postępowania te trwają od 1 do 3 miesięcy krócej w porównaniu z sytuacją sprzed ustanowienia Izby).

Wyznaczanie celów, tj. ustalanie odsetka zakupów publicznych, który musi zostać przeznaczony na zamówienia publiczne na innowacje, stanowi skuteczną metodę realizacji silnego mandatu politycznego. Choć takie podejście może nie sprawdzić się we wszystkich sytuacjach, a jego stosowanie wiąże się z określonymi wyzwaniami, w szczególności jeżeli chodzi o kwestie związane z definiowaniem, dokonywaniem pomiaru i rozliczalnością, posiada ono potencjał do stworzenia silnych zachęt o charakterze instytucjonalnym pozwalających przełamać bezwład administracyjny i przezwyciężyć niechęć do ryzyka.

CELE NA ŚWIECIE I W EUROPIE Organy na całym świecie ustanowiły cele, na mocy których zobowiązały się do przeznaczania odsetka swoich budżetów na zamówienia publiczne na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną. Na przykład Stany Zjednoczone dążą do wydawania co najmniej 500 mln USD (~2,5 % PKB) na zamówienia na działalność badawczą i rozwojową, podczas gdy Korea Południowa zamierza przeznaczać 5 % swoich środków na zamówienia publiczne na opracowywanie innowacyjnych rozwiązań oraz 20 % środków na zamówienia publiczne na wdrażanie tych rozwiązań. W Europie odpowiednie cele wyznacza się na szczeblu krajowym i regionalnym. Zazwyczaj na wypracowywanie innowacyjnych rozwiązań przeznacza się 2–5 % środków na zamówienia publiczne. Niektóre samorządy terytorialne wyznaczyły ambitniejsze cele w tym obszarze. Na przykład władze Gandawy zarezerwowały 10 % budżetu na zamówienia w obszarze technologii informacyjno-komunikacyjnych na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną. W europejskiej deklaracji dotyczącej rozwoju działalności zalecono wyznaczenie minimalnych celów zakładających przeznaczanie 3 % środków na przedkomercyjne zamówienia publiczne i 20 % środków na zamówienia publiczne na innowacyjne rozwiązania. Cel wyznaczony przez władze Gandawy: https://www.digipolis.be/sites/default/files/20140929_DO_charter%20pdf.pdf Cele wyznaczone na szczeblu krajowym/regionalnym w UE: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/innovation-procurement-initiatives-around-europe Europejska deklaracja dotycząca rozwoju działalności: http://scaleupeuropemanifesto.eu Opinia ERAC: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-1209-2015-INIT/en/pdf Wyniki badania dotyczącego analizy porównawczej krajowych ram polityki i nakładów na zamówienia publiczne na innowacje (zawierające przegląd celów stosowanych w całej Europie) są dostępne pod adresem: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/study-benchmarking-strategic-use-public-procurement-stimulating-innovation-digital-economy

BADANIE NA TEMAT KRAJOWYCH RAM POLITYKI SPRZYJAJĄCYCH INNOWACJOM

Wyniki analizy porównawczej pokazują, jak duże postępy poczyniła Europa we wprowadzaniu krajowych ram polityki w zakresie zamówień publicznych na innowacje. Ogólne ramy polityki innowacyjności w Europie działają na poziomie nieco powyżej jednej czwartej swoich potencjalnych możliwości.

W skali globalnej można zauważyć, że zamówienia publiczne na innowacje w wielu państwach nie mają jeszcze rangi priorytetu strategicznego. Zachęty i struktury budowania zdolności są również niewystarczające, aby wspierać nabywców publicznych w realizacji zamówień publicznych na innowacje.

Ustalono jednak, że państwa członkowskie, które ogólnie przodują w dziedzinie innowacji, wprowadziły również ramy polityczne dla zamówień publicznych na innowacje. W związku z tym zwiększenie inwestycji w rozwój bardziej strategicznych ram polityki w zakresie zamówień publicznych na innowacje w Europie mogłoby przyczynić się do zwiększenia konkurencyjności gospodarki europejskiej.

Wykres 1

Ogólnoeuropejska analiza porównawcza krajowych ram polityki zamówień publicznych na innowacje

Źródło: Badanie dotyczące analizy porównawczej krajowych ram polityki i nakładów na zamówienia publiczne na innowacje, o którym mowa w powyższej ramce.

2.2. Innowacje jako środek przyczyniający się do realizacji różnych celów politycznych

Innowacje stanowią nie tylko kluczowy czynnik sprzyjający zrównoważonemu wzrostowi gospodarczemu, ożywieniu gospodarczemu i odporności, do którego istotny wkład może wnieść siła nabywcza sektora publicznego, ale są również ważnym narzędziem przyczyniającym się do poprawy stosunku wartości do ceny usług publicznych, których świadczenie stanowi jeden z obowiązków organów rządowych.

Ponadto w wizji politycznej należy wyraźnie przedstawić powiązania między zamówieniami publicznymi na innowacje a innymi celami polityki, np. celami polegającymi na wzmocnieniu odporności gospodarki, ograniczaniu śladu środowiskowego, zwiększaniu efektywności energetycznej, radzeniu sobie ze zmianą klimatu, dążeniem do zapewnienia zrównoważonej opieki zdrowotnej dla starzejącego się społeczeństwa, poprawie dostępu przedsiębiorstw typu start-up i MŚP do rynku, zmniejszaniu kosztów cyklu życia, modernizacji sposobu świadczenia usług publicznych itp.

PRZYKŁAD INNOWACJE UŁATWIAJĄ WDRAŻANIE POLITYKI W DZIEDZINIE ŚRODOWISKA I ZDROWIA: Nowe podejście do kwestii chłodzenia w polskim szpitalu Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Zmiana klimatu spowodowała, że fale upałów stały się w Polsce dużo częstszym zjawiskiem. Szpital w Suchej Beskidzkiej był jednym z wielu polskich szpitali, w których wpływ wysokich temperatur w pomieszczeniach na personel, pacjentów i sprzęt medyczny stawał się coraz poważniejszym problemem. Ministerstwo Zdrowia zareagowało na tę sytuację, zobowiązując wszystkich świadczeniodawców do zamontowania elementów wyposażenia chroniących przed światłem słonecznym w salach, w których przebywają pacjenci i które są wystawione na intensywne oddziaływanie światła słonecznego. Klimatyzowanie sal, na których przebywają pacjenci, w miesiącach letnich stanowiło jednak duże obciążenie budżetu szpitala w Suchej Beskidzkiej. Co zrobiono inaczej? Zamiast zakupić większą liczbę tych samych urządzeń szpital zwrócił się do podmiotów działających na rynku o przedstawienie dostępnych rozwiązań w tym zakresie w ramach dialogu technicznego. Następnie, stosując kryteria funkcjonalne (obniżenie temperatury o 2 °C), szpital – zamiast wskazać konkretne rozwiązanie w ramach procedury otwartej – zdecydował się zamówić zdrowsze i bardziej zrównoważone rozwiązanie: wyposażyć fasadę budynku w panele fotowoltaiczne, które zapewniają zacienienie, nie pogarszając jednocześnie widoczności w salach. Zastosowanie modelu kosztów w całym cyklu życia miało kluczowe znaczenie dla rezultatu postępowania o udzielenie zamówienia, którego przeprowadzenie przyniosło korzyści pacjentom, personelowi i kierownictwu szpitala. Jaki wynik udało się osiągnąć? Temperatura wewnątrz szpitala obniżyła się o 10 % pomimo wzrostu temperatury na zewnątrz o 20 %. Panele fotowoltaiczne pokrywają również 5 % zapotrzebowania szpitala na energię elektryczną, co rekompensuje koszty początkowej inwestycji. Przykład ten pokazuje, jak znaczącą rolę zamówienia publiczne i innowacje mogą odegrać w sprostaniu wyzwaniom związanym z ożywieniem gospodarczym i transformacją ekologiczną. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: http://www.ecoquip.eu/procurement-projects/cost-effective-and-low-carbon-solutions-to-maintain-the-thermal-comfort-of-patients.html http://eafip.eu/wp-content/uploads/2016/11/2_M.Kautsch.pdf

2.3. Wyznaczanie poziomu ambicji

„Zaczynaj na małą skalę i szybko rozwijaj działalność” to motto zamówień publicznych na innowacje. Wdrażanie tego hasła przewodniego w praktyce może stanowić wyzwanie, dlatego też prawdopodobnie najlepiej jest realizować je w ramach procesu uczenia się krok po kroku. Innymi słowy, liczne zmiany – od kulturowych po proceduralne – niezbędne do zapewnienia możliwości efektywnego przeprowadzania zamówień publicznych na innowacje nie mogą być wprowadzane jednocześnie. Proces opracowywania skutecznego projektu wykorzystującego innowacyjne rozwiązania może mieć wręcz charakter oddolny – można to osiągnąć, koncentrując się na prostych, praktycznych problemach na wczesnym etapie tego procesu.

Punktem wyjścia może być zidentyfikowanie szeregu zagadnień (np. odnoszących się do problematyki środowiska/zmiany klimatu, zdrowia itp.), na których należy skoncentrować się w pierwszej kolejności i w przypadku których zastosowanie innowacyjnego podejścia mogłoby okazać się korzystne. Celem mogłoby być skupienie się najpierw na tych sektorach i projektach, w odniesieniu do których innowacyjne rozwiązania mogłyby zostać łatwiej wdrożone, a wpływ takich rozwiązań byłby najbardziej odczuwalny. Rozpoczęcie od działań prowadzonych na małą skalę pozwoli zbudować wiarygodność i wzbudzić zaufanie, co na późniejszym etapie będzie stanowiło czynnik przyciągający większe projekty.

W przepisach UE przewidziano zestaw narzędzi dla nabywców publicznych, który został dobrze dostosowany do różnych potencjalnych poziomów ambicji. Bardziej szczegółowe informacje na ten temat zawarto w rozdziale 4.

PRZYKŁAD ROZWIĄZANIA DLA WSZYSTKICH POZIOMÓW AMBICJI: Modelowe kryteria środowiskowe opracowane przez szwedzką Agencję Zamówień Publicznych Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? W Szwecji zapewnianie wsparcia dla zamówień publicznych na innowacje jest jednym z priorytetów strategicznych krajowych polityk w dziedzinie środowiska, energii i transportu. Praktyczna realizacja na podstawie tych ambicji politycznych wymaga jednak konkretnych wytycznych, wzorcowych kryteriów i wzorów dokumentów. Te same rozwiązania nie zawsze jednak sprawdzają się we wszystkich przypadkach. Co zrobiono inaczej? Szwedzka Agencja Zamówień Publicznych podzieliła kryteria środowiskowe powiązane z innowacjami wykorzystywane w kontekście postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na trzy poziomy: podstawowe, zaawansowane i awangardowe (np. projekt samochodów z napędem wodorowym jest obecnie klasyfikowany jako rozwiązanie awangardowe). Kryteria i poziomy uzgadnia się w trakcie szeregu spotkań z udziałem wszystkich istotnych zainteresowanych stron: nabywców publicznych na szczeblu lokalnym, regionalnym i krajowym, producentów, dealerów samochodowych, przedsiębiorstw taksówkarskich i kurierskich itp. Wspomniane kryteria i poziomy są regularnie aktualizowane stosownie do postępu technologicznego w poszczególnych dziedzinach. Po wypracowaniu porozumienia w kwestii danego kryterium Agencja opracowuje odpowiedni tekst prawny, dbając o to, by został on sporządzony na tyle rzetelnie, aby można było oprzeć się na nim w toku postępowania sądowego i aby każdy nabywca publiczny mógł umieścić go w specyfikacjach istotnych warunków swoich zamówień. Kryteria są udostępniane nieodpłatnie, a korzystanie z nich jest dobrowolne. Jaki wynik udało się osiągnąć? Zastosowanie tego podejścia doprowadziło do wdrożenia i rozpowszechnienia na rynku innowacyjnych rozwiązań opracowanych z myślą o sektorach energochłonnych, takich jak sektor sprzętu AGD, sektor transportu publicznego lub sektor ciepłowniczy, co pozwoliło zmniejszyć poziom uzależnienia Szwecji od energii jądrowej o 15 %. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: https://www.upphandlingsmyndigheten.se/en/sustainable-public-procurement/sustainable-procurement-criteria Aby zapoznać się z konkretnymi studiami przypadku, zob. http://www.ecomotion.us/results/pdfs/108es.pdf

2.4. Przekładanie ambicji na działania i zobowiązania

Aby zapewnić przełożenie ambicji na konkretne działania podejmowane w terenie, należy opracować strategiczne ramy polityki wraz z planem działania w dziedzinie zamówień publicznych na innowacje. W ramach polityki określa się zazwyczaj cele i priorytety polityki, w tym definicje, wskaźniki, role i obowiązki. W planie działania przedstawia się szereg precyzyjnie określonych działań, podmiotów, narzędzi, zasobów, budżetów i oczekiwanych rezultatów oraz ustanawia się harmonogram realizacji stosownych działań. Zaangażowanie zainteresowanych stron stanowi kluczowy element opracowywania planu działania w taki sposób, aby zagwarantować udział wszystkich odpowiednich podmiotów w tym procesie.

W Europie, jak wynika ze wspomnianego wyżej badania dotyczącego analizy porównawczej, cztery państwa członkowskie (Austria, Belgia, Finlandia i Niderlandy) przyjęły specjalny plan działania w zakresie zamówień publicznych na innowacje, a pięć innych (Dania, Estonia, Grecja, Francja i Szwecja) włączyło szczegółowe cele i konkretne środki w zakresie zamówień publicznych na innowacje do szerszych strategii lub programów krajowych, często ze specjalnym budżetem i przy wyraźnym zaangażowaniu kluczowych podmiotów.

PRZYKŁAD PRZEKSZTAŁCANIE WIZJI W DZIAŁANIA: Austriacka federalna strategia na rzecz badań, technologii i innowacji Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Od 2011 r. organizowanie „zamówień publicznych sprzyjających propagowaniu innowacji” stanowi priorytet ustanowiony w austriackiej federalnej strategii na rzecz badań, technologii i innowacji. Co zrobiono inaczej? Aby wdrożyć tę strategię w praktyce i wzmocnić synergię z innymi dziedzinami polityki, przyjęto odpowiedni plan działania. Federalna Agencja Zamówień Publicznych pełni funkcję centralnego austriackiego centrum kompetencji na rzecz zamówień publicznych na innowacje i oferuje nabywcom publicznym w Austrii możliwość wzięcia udziału w szkoleniach, zapoznania się z dokumentacją, a także uzyskania wsparcia i niewielkich dotacji na przeprowadzenie postępowania o udzielenie przedkomercyjnego zamówienia publicznego lub postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na innowacyjne rozwiązania. MŚP mogą otrzymać gwarancję finansową, która ułatwi im uzyskanie dostępu do przetargów. W 2014 r. ustanowiono system monitorowania zapewniający możliwość dokonywania pomiaru nakładów na zamówienia publiczne na innowacje ponoszonych każdego roku w Austrii. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: http://www.ioeb.at https://era.gv.at/object/document/2177

Zamówień publicznych na innowacje nie udziela się w oderwaniu od innych polityk. Proces udzielania tych zamówień może przebiegać sprawniej, jeżeli będzie wspierany przez inne polityki sektorowe i horyzontalne sprzyjające innowacjom. W ramach polityki i planach działania opracowywanych z myślą o konkretnych sektorach (np. sektorze bezpieczeństwa, sektorze zdrowia, sektorze zmiany klimatu itp.) oraz w ramach innych horyzontalnych polityk wspierających (np. polityki w zakresie badań naukowych i innowacji, systemu podatkowego itp.) można przewidzieć określone działania w obszarze zamówień publicznych na innowacje.

2.5. Budowanie zdolności

Zamówienia publiczne na innowacje wiążą się z koniecznością podjęcia szeregu konkretnych działań, które nie mogą być wynikiem improwizacji. Niezależnie od poziomu ambicji podjęcie tych działań będzie wymagało odpowiedniej ilości czasu, środków pieniężnych i wiedzy fachowej. Organizowanie specjalistycznych szkoleń (2.5.1), przeprowadzanie wspólnych zamówień publicznych (2.5.2) i propagowanie kultury zasadniczo zakorzenionej w przedsiębiorczości może sprzyjać budowaniu niezbędnej zdolności umożliwiającej przeprowadzanie zamówień publicznych na innowacje przy jednoczesnym utrzymaniu kosztów na rozsądnym poziomie.

Dwanaście państw członkowskich utworzyło krajowe centra kompetencji na rzecz zamówień publicznych na innowacje, które pełnią funkcję punktu kompleksowej obsługi sprzyjającego zwiększaniu świadomości, koordynującego działania w obszarze budowania zdolności i wspierającego nabywców publicznych w procesie wdrażania zamówień publicznych na innowacje (12).

CENTRA KOMPETENCJI Komisja Europejska finansuje działania wnoszące wkład w tworzenie sieci kontaktów między krajowymi centrami kompetencji za pośrednictwem europejskiej sieci krajowych centrów kompetencji na rzecz zamówień publicznych na innowacje – projekt Procure2Innovate. https://procure2innovate.eu https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/eu-funded-projects

Organizacje zawodowe i stowarzyszenia branżowe mogą udzielać podobnego wsparcia w postaci podręczników, wytycznych, wzorów dokumentów, projektów kryteriów oceny lub metod dokonywania pomiaru. Ponieważ wspomniane organizacje i stowarzyszenia dysponują dogłębną wiedzą na temat funkcjonowania rynku, przekazanie ich wiedzy fachowej nabywcom publicznym umożliwi tym ostatnim określenie potrzeb w tym obszarze i sporządzenie specyfikacji technicznych w sposób w największym stopniu zgodny z aktualnym stanem wiedzy naukowej i technicznej (13).

2.5.1. Szkolenie osób i udzielanie im wsparcia

Profesjonalizm (14) jest jednym z kluczowych czynników decydujących o sukcesie. W przypadku niektórych przykładów zamówień publicznych na innowacje, które odniosły największy sukces, takich jak zamówienia zrealizowane w Barcelonie, Lombardii, Austrii lub Szwecji, połączono silny mandat polityczny przyznający innowacjom centralną pozycję w ramach lokalnych polityk gospodarczych z wysoce zmotywowanym, profesjonalnym personelem.

Aby skutecznie realizować zamówienia publiczne na innowacje, nabywca publiczny powinien korzystać z wiedzy i umiejętności w następujących obszarach:

— wiedza: — zaangażowanie rynku i zainteresowanych stron; — odpowiednie produkty lub usługi;

— umiejętności podstawowe: — odpowiednie ramy prawne; — negocjacje; — zarządzanie umowami;

— umiejętności powiązane bezpośrednio z innowacjami: — ocena ryzyka; — zarządzanie prawami własności intelektualnej; — przedsiębiorczość polityczna.

Wspomniane zdolności można budować, organizując szkolenia wewnętrzne, prowadząc ukierunkowaną rekrutację, opierając się na zewnętrznych ekspertach i konsultantach lub wymieniając się wiedzą fachową z innymi nabywcami publicznymi. Nawet przy niższym poziomie ambicji pomocna może okazać się dobra znajomość rynku oraz umiejętność korzystania z podstawowych narzędzi przewidzianych w przepisach UE, takich jak kryteria oferty najkorzystniejszej ekonomicznie lub wymogi funkcjonalne.

Ten proces uczenia się nie odnosi się wyłącznie do nabywców publicznych. Spółki, w szczególności przedsiębiorstwa typu start-up i innowacyjne MŚP, również powinny stopniowo angażować się we współpracę z podmiotami sektora publicznego w ramach procesów biznesowych koncentrujących się na innowacjach oraz zaznajamiać się z określonymi praktykami administracyjnymi.

PRZYKŁAD PROFESJONALIZACJA ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH: Szkolenie pracowników Rady Miasta Barcelony Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Zamówienia publiczne na innowacje wiążą się z koniecznością dysponowania odpowiednimi umiejętnościami i wiedzą. Co robi się inaczej? Rada Miasta Barcelony we współpracy z Europejskim Instytutem Administracji Publicznej (EIPA) organizuje program szkoleniowy w zakresie zamówień publicznych na innowacje dla zarządców miasta, urzędników służby cywilnej, konsultantów, przedsiębiorstw i radców prawnych. Podmioty zaangażowane w realizację przedmiotowego programu pt. Przedkomercyjne zamówienia publiczne na innowacje w miastach mogą uzyskać informacje na temat tego, w jaki sposób przekształcić dane miasto w miasto propagujące korzystanie z innowacyjnych rozwiązań od strony popytowej. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: http://seminars.eipa.eu/en/activities09/show/&tid=6141 http://formacio.eapc.gencat.cat/infoactivitats/AppJava/DetalleActividad.do?codi=10251&ambit=1&edicio=1&any=2017

PRZYKŁAD WYMIANA DOŚWIADCZEŃ NA SZCZEBLU MIĘDZYNARODOWYM Komisja Europejska współfinansowała tworzenie platformy internetowej służącej do wymiany doświadczeń w obszarze zamówień publicznych na innowacje. Platformę tę obsługuje ICLEI. Dzięki funkcjonującym w jej ramach forum ds. zamówień i centrum zasobów platforma ułatwia nabywcom publicznym, decydentom, badaczom i innym zainteresowanym stronom odpowiednie wykorzystanie potencjału zamówień publicznych na innowacje. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: www.innovation-procurement.org

2.5.2. Rozważanie możliwości zorganizowania wspólnych zamówień publicznych

Termin „wspólne zamówienia publiczne” obejmuje różne rodzaje współpracy między nabywcami publicznymi.

Tworzenie specjalnych podmiotów – takich jak centralne jednostki zakupujące, stowarzyszenia miast, konsorcja na rzecz europejskiej infrastruktury badawczej (ERIC) (15), wspólne przedsiębiorstwa (JU) (16) lub europejskie ugrupowania współpracy terytorialnej (EUWT) (17) – bądź zlecanie tym podmiotom regularnego przeprowadzania wspólnych zamówień publicznych stanowi najbardziej uporządkowaną metodę prowadzenia współpracy. Centralne jednostki zakupujące to instytucje zajmujące się zarządzaniem procesem udzielania zamówień publicznych w imieniu innych nabywców publicznych. Instytucje rządowe na szczeblu centralnym mogą tworzyć centralne jednostki zakupujące na szczeblu krajowym, podczas gdy samorządy terytorialne mogą tworzyć je na szczeblu regionalnym i lokalnym. Jednostki te mogą być również tworzone przez nabywców publicznych w konkretnych sektorach.

CENTRALNE JEDNOSTKI ZAKUPUJĄCE Centralne jednostki zakupujące stają się kluczowymi podmiotami w procesie organizowania zamówień publicznych w państwach członkowskich UE. W całej Europie stworzono wiele centralnych jednostek zakupujących, które działają na różnych szczeblach (centralnym (18), regionalnym (19) i sektorowym (20)). Istnieje około 50 centralnych jednostek zakupujących, które każdego roku udzielają ponad 15 zamówień, i aż 200 jednostek, które każdego roku udzielają od 5 do 15 zamówień. Więcej informacji można znaleźć na stronie: https://ec.europa.eu/growth/content/public-buyers-save-money-cooperative-procurement-0_pl

Wspólne zamówienia publiczne rozumiane ogólnie, a w szczególności wspólne zamówienia publiczne przeprowadzane przy wykorzystaniu stałych struktur tworzonych specjalnie w tym celu, charakteryzują się szeregiem właściwości usprawniających proces udzielania zamówień publicznych na innowacje:

— wspólne zamówienia publiczne zachęcają specjalistów dysponujących wiedzą fachową do wskazania specyficznych i złożonych potrzeb, prowadzenia uporządkowanej współpracy z podmiotami działającymi na rynku oraz przygotowywania procedur, które doprowadzą do wypracowania innowacyjnych rozwiązań;

— generują one korzyści skali niezbędne do stworzenia pierwszych rynków dla innowacyjnych produktów i usług;

— zamówienia te zwiększają zakres oddziaływania innowacyjnych rozwiązań, ponieważ poszczególne rozwiązania mogą być wdrażane przez różnych nabywców publicznych.

Należy jednak podkreślić, że przy przeprowadzaniu wspólnych zamówień publicznych jako takich trzeba dbać o to, by wskutek nadmiernej standaryzacji nie zamknąć rynku zamówień publicznych na produkty zindywidualizowane lub dopasowane do indywidualnych potrzeb.

Wspólne zamówienia publiczne mogą również przyjmować mniej uporządkowane formy, takie jak sieci i stowarzyszenia nabywców publicznych, którzy łączą siły na zasadzie ad hoc w celu wspólnego przeprowadzenia określonego zamówienia publicznego na innowacje, zorganizowania wymiany dobrych praktyk oraz wzięcia udziału w procesie wzajemnego uczenia się.

PRZYKŁAD ŁĄCZENIE SIŁ W ZAKRESIE ZAMÓWIEŃ NA OBLICZENIA WIELKIEJ SKALI: Od grupy nabywców ad hoc do wyspecjalizowanej jednostki zajmującej się zamówieniami publicznymi Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Obliczenia wielkiej skali (HPC) są wykorzystywane w szeregu dziedzin sektora publicznego, m.in. w obszarze cyberbezpieczeństwa, energii, zmiany klimatu i zdrowia, ponieważ zapewniają możliwość opracowywania, testowania i wdrażania szczególnie złożonych aplikacji. Co zrobiono inaczej? W 2017 r. czołowe ośrodki obliczeń wielkiej skali z Francji, Włoch, Hiszpanii i Niemiec powołały grupę nabywców ad hoc w celu przeprowadzenia wspólnego zamówienia publicznego na innowacyjne rozwiązania. Nabywcy publiczni dostosowali swoje plany działania w zakresie zapewniania możliwości korzystania z bardziej energooszczędnych zasobów HPC w całej Europie. Jaki jest oczekiwany rezultat? Całkowity budżet, który planuje się przeznaczyć na przeprowadzenie tego pierwszego wspólnego zamówienia publicznego na innowacyjne rozwiązania w obszarze HPC, opiewa na kwotę 73 mln EUR. Pierwsze wdrożenia doprowadziły do znacznej poprawy infrastruktury HPC. Dobra współpraca umożliwiła przeprowadzenie kolejnych inwestycji w Europie o wartości 1 mld EUR za pośrednictwem Wspólnego Przedsięwzięcia w dziedzinie Europejskich Obliczeń Wielkiej Skali, specjalnego podmiotu utworzonego przez UE i państwa członkowskie na mocy umowy podpisanej w styczniu 2018 r. w celu skoordynowanego przeprowadzania w przyszłości zamówień HPC w całej Europie. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/european-procurement-cooperation-delivers-more-powerful-and-energy-efficient-supercomputers https://www.ppi4hpc.eu https://eurohpc-ju.europa.eu/

PRZYKŁAD INICJATYWA „DUŻYCH NABYWCÓW”: Zamówienia publiczne na innowacyjne towary i usługi w określonych dziedzinach Zaspokojenie potrzeb dużych nabywców Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Głównym celem tej pilotażowej inicjatywy było zwiększenie wykorzystania zamówień publicznych na innowacje w Europie poprzez partnerstwa z nabywcami publicznymi. ICLEI przeprowadziło pilotażową inicjatywę wspólnie z EUROCITIES w imieniu Dyrekcji Generalnej Komisji Europejskiej ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP (DG GROW), która zarządzała sekretariatem projektu. W ramach projektu pilotażowego duzi nabywcy (głównie duże miasta, ale także zakłady użyteczności publicznej lub centralne jednostki zakupujące) wskazali trzy podgrupy jako obszary, na których należy się skupić: place budowy o zerowej emisji, pojazdy ciężkie z napędem elektrycznym oraz materiały budowlane z obiegu zamkniętego. Co zrobiono inaczej? Na przykład uczestnicy podgrupy obejmującej pojazdy ciężkie z napędem elektrycznym (Amsterdam, Budapeszt, Helsinki, Lizbona, Malmö, Oslo, Paryż, Porto, Rotterdam, poczta belgijska i Stavenger): (i) połączyli siły, aby wspólnie przygotować się na dialog z dostawcami; oraz (ii) prowadzili wymianę informacji dotyczących przygotowania przetargów (planowanie, dokumentacja przetargowa, kryteria udzielania zamówień, wyniki inicjatyw pilotażowych dotyczących pojazdów bezemisyjnych itp.). Jaki jest oczekiwany rezultat? Celem inicjatywy jest sporządzenie wspólnej deklaracji zapotrzebowania oraz uzgodnienie szeregu kwestii i kryteriów technicznych/prawnych dotyczących zaproszenia do składania ofert w ramach zamówienia publicznego. Zaproszenie to będzie dotyczyło rozwoju pojazdów ciężkich z napędem elektrycznym (śmieciarki, pojazdy do sprzątania ulic, pojazdy dostawcze), które obecnie nie są dostępne na rynku. Oczekuje się, że współpraca pomiędzy dużymi nabywcami pomoże pobudzić rynek innowacyjnych produktów. Podobne podejście stosuje się w pozostałych podgrupach. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: http://www.bigbuyers.eu/

Co więcej, pojedynczy nabywcy publiczni dysponujący wystarczającą siłą nabywczą – tacy jak większe miasta lub duże przedsiębiorstwa użyteczności publicznej – również mogą czerpać korzyści ze wspólnych zamówień publicznych. Wspomniani nabywcy publiczni są naturalnymi kandydatami do udziału w zamówieniach publicznych na innowacje, ponieważ dysponują zdolnością identyfikowania i testowania innowacyjnych towarów i usług przed przystąpieniem do ich hurtowego kupowania jako produktu powszechnie dostępnego na rynku.

PRZYKŁAD EHPPA (EUROPEJSKI SOJUSZ NA RZECZ ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH W DZIEDZINIE ZDROWIA) Czym jest EHPPA? EHPPA jest sojuszem organizacji non-profit zajmujących się zamówieniami publicznymi. Jego celem jest gromadzenie wiedzy specjalistycznej, poprawa wyników i zapewnianie swoim członkom strategicznej pozycji na europejskim rynku zamówień w dziedzinie zdrowia. EHPPA, założony w 2012 r., jest stowarzyszeniem zarejestrowanym na mocy prawa francuskiego, a jego siedziba znajduje się w Paryżu. Jakie działania podjął EHPPA, aby przyspieszyć zakup innowacji? W dniach 28 i 29 września 2017 r. CCI France International i EHPPA zorganizowały w Paryżu pierwsze „Dni EHPPA” – europejskie forum zamówień na innowacje w dziedzinie zdrowia. Celem tego wydarzenia było umożliwienie nabywcom publicznym z sektora opieki zdrowotnej (np. centralnym jednostkom zakupującym, szpitalom itp.) nawiązania kontaktu z francuskimi i europejskimi dostawcami innowacji, a także uzyskanie informacji na temat poszczególnych praktyk zakupowych w każdym z państw europejskich. Kto uczestniczył w wydarzeniu? Wzięły w nim udział przedsiębiorstwa typu start-up, MŚP, przedsiębiorstwa średniej wielkości oraz francuscy i europejscy dostawcy oferujący innowacyjne rozwiązania w każdej gałęzi sektora opieki zdrowotnej. Gałęzie te obejmowały: farmację, patologię, inżynierię biomedyczną, zarządzanie danymi pacjentów, sprzęt medyczny, biotechnologię, e-zdrowie i wsparcie cyfrowe, zakwaterowanie, infrastrukturę i usługi techniczne, energię i zrównoważony rozwój oraz usługi telekomunikacyjne i informatyczne. Sprawozdanie z „Dni EHPPA” zorganizowanych w 2017 r.: http://www.ehppa.com/Ressources/FCK/files/EHPPA%20Days%202017%20-%20Web%20REPORT.pdf Podobne inicjatywy: https://beneluxa.org/ https://www.euractiv.com/section/health-consumers/news/southern-eu-states-present-unified-front-in-drug-talks/

PRZYKŁAD ŁĄCZENIE SIŁ NA RZECZ PODEJMOWANIA UPORZĄDKOWANYCH DZIAŁAŃ ZORIENTOWANYCH NA INNOWACJE: Norweski program na rzecz rozwoju krajowych dostawców Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Wiele innowacyjnych procesów udzielania zamówień publicznych inicjowanych przez pojedynczych nabywców publicznych skutkuje wypracowaniem dobrych rozwiązań, ale kończy się na etapie pilotażowym lub prototypowym, ponieważ pojedynczy nabywca nie jest w stanie wygenerować dostatecznie dużego popytu. Co zrobiono inaczej? W ramach norweskiego programu na rzecz rozwoju krajowych dostawców systematycznie podejmuje się starania, aby zachęcić nabywców publicznych o zbliżonych interesach (np. osiągnięcie określonego celu politycznego w dziedzinie klimatu lub zdrowia) i o podobnych potrzebach do połączenia sił już na początku procesu i do wspólnego stawienia czoła wyzwaniom rynkowym w celu wypracowania rozwiązania, które pozwoli im osiągnąć ich wspólny cel. Wspólne projekty zapewniają potencjalnym dostawcom przewidywalność, przejrzystość oraz – co niezwykle istotne – ilość zasobów niezbędną do skutecznego skomercjalizowania danego rozwiązania i przystąpienia do jego seryjnej produkcji. Jaki wynik udało się osiągnąć? Przy realizacji jednego wspólnego projektu w ramach programu rozwoju współpracowali ze sobą najwięksi nabywcy publiczni w kraju odpowiedzialni za inicjowanie i nadzorowanie realizacji projektów budowlanych, w tym projektów budowy nowych szkół, przedszkoli, uniwersytetów, szpitali i budynków administracji publicznej. Wspólne wyzwanie, przed którym stanęli ci nabywcy, polegało na wypracowaniu bardziej zrównoważonych procedur budowlanych i przyczynieniu się tym samym do wypełnienia zobowiązań spoczywających na Norwegii zgodnie z porozumieniem klimatycznym z Paryża. Korzystając ze wsparcia udzielanego w ramach programu rozwoju, wspomniani nabywcy wspólnie rzucili rynkowi wyzwanie, deklarując, że zamierzają zagwarantować zerowy poziom emisji generowanych przez maszyny na placach budowy. Ujawnili oni swój łączny budżet przeznaczony na działalność budowlaną w kolejnych pięciu latach, aby przedstawić ewentualnym dostawcom potencjalną wielkość rynku. Opracowywanie nowych rozwiązań technologicznych, które nie byłoby możliwe w przypadku braku odpowiedniej ilości zasobów na rynku, jest obecnie w toku. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: http://innovativeanskaffelser.no/about

2.6. Przezwyciężanie niechęci do ryzyka poprzez tworzenie zachęt sprzyjających wypracowywaniu innowacyjnych rozwiązań

Należy pokreślić, że przeprowadzanie zamówień publicznych na innowacje wiąże się z ryzykiem, np. może skutkować niedostarczeniem produktu lub usługi, niedopasowaniem dostarczonego rozwiązania do oczekiwanych rezultatów itp. Nabywcy publiczni są często sceptycznie nastawieni do dodatkowego ryzyka w organizowanych przez siebie postępowaniach o udzielenie zamówienia – jest to spowodowane faktem, że rozporządzają środkami publicznymi. Co więcej, ponieważ nabywcy publiczni nie są narażeni na presję rynkową, jakiej podlegają wykonawcy, trudniej jest im uzasadnić konieczność poniesienia dodatkowego ryzyka związanego z zamówieniami publicznymi na innowacyjne rozwiązania. Dlatego też kwestie te powinny zostać uwzględnione przy opracowywaniu projektów, które mają być przedmiotem zamówień publicznych na innowacje. Przezwyciężenie niechęci do ryzyka wymaga zmiany motywacji nabywców publicznych za pomocą zachęt o charakterze finansowym i niefinansowym.

Zachęty niefinansowe wpływające na zmianę zachowania obejmują na przykład docenianie korzystania z dobrych praktyk (np. poprzez przyznawanie krajowych nagród z tytułu przeprowadzania zamówień publicznych na innowacje), wskazanie zamówień publicznych jako nadrzędnego celu przy wyznaczaniu corocznych zadań zawodowych urzędnikom lub kierownikom zajmującym się zamówieniami publicznymi (np. poprzez opracowywanie kluczowych wskaźników skuteczności działania), a także zapewnianie lepszych możliwości awansu nabywcom publicznym, którzy skutecznie przeprowadzają zamówienia publiczne na innowacje, przyczyniając się tym samym do szybszej modernizacji usług publicznych. Inny sposób na to, by zachęcić odpowiednie podmioty do zmiany zachowania, to skoncentrowanie się na wpływie, jaki zamówienia publiczne na innowacje mogą wywrzeć na ich okręgi wyborcze.

NAGRODY W DZIEDZINIE ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH NA INNOWACJE Każdego roku niemieckie centrum kompetencji na rzecz zamówień publicznych na innowacje KOINNO nagradza wzorowe zamówienia publiczne na innowacje przeprowadzone przez niemieckich nabywców publicznych, przyznając nagrodę „Innowacje dają przewagę” pod patronatem niemieckiego Federalnego Ministerstwa Gospodarki i Energii. Podobnie europejska sieć na rzecz zrównoważonych zamówień publicznych Procura+ co roku przyznaje nagrody dla zrównoważonych i innowacyjnych zamówień. Na stronie internetowej Procura+ zamieszczono krótki opis wszystkich wyróżnionych projektów oraz objaśniono najistotniejsze elementy innowacyjnego podejścia. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: https://www.koinno-bmwi.de/koinno/innovationspreis http://www.procuraplus.org/awards

Finansowanie stanowi często kluczowy czynnik przy podejmowaniu decyzji o przeprowadzeniu zamówienia publicznego na innowacje, w szczególności jeżeli poziom ambicji w kwestiach związanych z innowacyjnością jest wysoki. Aby uzasadnić decyzję o wykorzystaniu środków z budżetów na zamówienia publiczne do celów związanych z innowacjami, nabywcy publiczni muszą przedstawić przekonujące uzasadnienie biznesowe wyraźnie dowodzące, że oczekiwane korzyści wynikające ze stosowania innowacyjnych rozwiązań (np. poprawa jakości/wydajności, obniżenie kosztów w cyklu życia itp.) przeważają nad kosztami inwestycji, które trzeba będzie ponieść. Dowody potwierdzające potencjalne korzyści wynikające ze stosowania nowych technologii mają zatem znaczenie dla nabywcy publicznego, który może wykorzystać je do sporządzenia uzasadnienia biznesowego przemawiającego za podjęciem decyzji inwestycyjnej. Certyfikacja innowacyjnych rozwiązań ułatwia przekonanie nabywców publicznych, że nowe technologie będą w stanie sprostać pokładanym w nich nadziejom.

Ponadto istnieje szereg źródeł finansowania, które mogą zostać wykorzystane w charakterze zachęt finansowych dla nabywców publicznych, aby skłonić ich do organizowania zamówień publicznych na innowacje. Konkretne źródła finansowania mogą zostać wykorzystane do pokrycia znacznej części kosztów związanych z zamówieniami publicznymi na innowacje, np. kosztów przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia i zarządzania tym postępowaniem, kosztów wstępnych konsultacji rynkowych, negocjacji, badań i rozwoju (np. opracowywania prototypów, testowania i certyfikacji), pozyskiwania określonej technicznej lub prawnej wiedzy fachowej, dostosowywania procedur administracyjnych itp. Te źródła finansowania mogą również zrekompensować koszty o charakterze niematerialnym wynikające z konieczności zmiany kulturowej i zmiany nawyków.

PROGRAMY WSPARCIA NA RZECZ ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH NA INNOWACJE NA SZCZEBLU KRAJOWYM I REGIONALNYM W czternastu państwach członkowskich UE przyjęto programy wsparcia na rzecz zamówień publicznych na innowacje na szczeblu krajowym lub regionalnym. W ramach tych programów nabywcy publiczni mogą zazwyczaj uzyskać pewne środki finansowe na przygotowanie lub wdrożenie zamówień publicznych na innowacje, aby zrównoważyć ryzyko związane ze stosowaniem innowacyjnych rozwiązań. Na przykład w ramach programu na rzecz zamówień publicznych na innowacje realizowanego w Finlandii wsparto już realizację ponad 70 zamówień publicznych na innowacje. Władze włoskiego regionu Lombardii uznały przedkomercyjne zamówienia publiczne i zamówienia publiczne na innowacyjne rozwiązania za jeden z celów strategicznych w przepisach ich prawa regionalnego oraz przyznały finansowanie na rzecz regularnego organizowania zaproszeń – skierowanych do nabywców publicznych w regionie – do zgłaszania potrzeb w zakresie innowacji; w odpowiedzi na te potrzeby przeprowadza się następnie nowe postępowania o udzielenie zamówienia. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/innovation-procurement-initiatives-around-europe http://www.regione.lombardia.it/wps/portal/istituzionale/HP/DettaglioRedazionale/servizi-e-informazioni/imprese/ricerca-e-innovazione-per-le-imprese/appalti-pre-commerciali

SYSTEMY FINANSOWANIA UE UE wspiera zamówienia publiczne na innowacje za pośrednictwem różnych programów finansowania. Środki z głównego programu UE w dziedzinie badań naukowych i innowacji – „Horyzont 2020” – są regularnie wykorzystywane do finansowania zaproszeń do koordynacji i działań wspierających (w ramach których udziela się finansowania na rzecz działań w obszarze koordynacji i tworzenia sieci kontaktów na potrzeby przygotowywania przyszłych zamówień publicznych na innowacje), zaproszeń do działań w zakresie przedkomercyjnych zamówień publicznych (w ramach których współfinansuje się również koszty zamówień na badanie, rozwijanie i testowanie innowacyjnych rozwiązań) oraz zaproszeń do podejmowania działań w obszarze zamówień publicznych na innowacyjne rozwiązania (w ramach których współfinansuje się również koszty zamawiania i wdrażania innowacyjnych rozwiązań). Pod poniższym adresem można zapoznać się z przeglądem wszystkich zamówień publicznych na innowacje objętych finansowaniem: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/eu-funded-projects Dodatkowe informacje na temat wsparcia udzielanego w ramach programu „Horyzont 2020” można uzyskać pod adresem: https://ec.europa.eu/research/participants/docs/h2020-funding-guide/cross-cutting-issues/innovation-procurement_en.htm https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/innovation-procurement Środki pochodzące z programu UE na rzecz wspierania małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) – COSME (https://ec.europa.eu/easme/en/cosme) – są wykorzystywane do finansowania innowacyjnych projektów realizowanych z udziałem MŚP. Państwa członkowskie UE i ich regiony mogą również współfinansować zamówienia publiczne na innowacje, w tym przedkomercyjne zamówienia publiczne, ze środków europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (funduszy ESI) w ramach swoich strategii inteligentnej specjalizacji. Zob. specjalne wytyczne poświęcone tej problematyce, w których wyjaśniono, w jaki sposób można przeprowadzać zamówienia publiczne na innowacje w ramach funduszy ESI i przy zapewnieniu synergii z finansowaniem pochodzącym z programu „Horyzont 2020”: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/synergy/synergies_pl.pdf. Aby zapoznać się z przykładami finansowanych z funduszy ESI projektów realizowanych w wyniku przeprowadzenia zamówień publicznych na innowacje, zob.: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/good_practices/GP_fiche_30.pdf.

PRZYKŁAD W RAMACH ESI NA LITWIE SFINANSOWANO PROGRAM WSPIERAJĄCY ZAMÓWIENIA PUBLICZNE NA INNOWACJE W następstwie wystosowanych od 2016 r. regularnych zaproszeń dotyczących rządowego programu wsparcia przedkomercyjnych zamówień publicznych na Litwie ogłoszono 21 przedkomercyjnych zamówień publicznych, a kolejnych 13 ma zostać uruchomionych w 2020 r. Program wsparcia jest współfinansowany w ramach ESI. W ramach regularnych zaproszeń zaprasza się litewskich nabywców publicznych do przedstawiania nowych pomysłów dotyczących nowych przedkomercyjnych zamówień publicznych. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: https://www.interregeurope.eu/ecoris3/news/news-article/1607/the-start-of-pre-commercial-procurement-in-lithuania

Można również zbadać możliwości w zakresie mechanizmów zarządzania ryzykiem, takich jak systemy pożyczek, ubezpieczeń lub gwarancji. W rzeczywistości przetestowano już mechanizmy ubezpieczeniowe lub gwarancyjne mające na celu zrównoważenie ryzyka związanego z innowacjami dla nabywców publicznych, zwłaszcza w celu pokrycia potencjalnych szkód w przypadku niewdrożenia rozwiązania. System ten pozwala zmniejszyć ryzyko ponoszone przez nabywcę, co skutkowałoby stworzeniem atmosfery zaufania wśród zainteresowanych stron.

WYKORZYSTANIE INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH W CELU ZMNIEJSZENIA RYZYKA Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) i Europejski Fundusz Inwestycyjny (EFI) zapewniają, przy wsparciu realizowanego w ramach „Horyzont 2020” programu roboczego dotyczącego dostępu do finansowania ryzyka, dwa rodzaje instrumentów finansowych w celu zmniejszenia ryzyka związanego z zamówieniami publicznymi na innowacje zarówno dla nabywców publicznych, jak i dla przedsiębiorstw (w szczególności również dla przedsiębiorstw typu start-up i MŚP). W ramach programu „ Duże projekty/nauka InnovFin ” EBI udziela pożyczek indywidualnym nabywcom lub grupom nabywców publicznych na uruchomienie przedkomercyjnych zamówień publicznych i zamówień publicznych na innowacyjne rozwiązania. Dzięki temu nabywcy mogą przezwyciężyć trudności finansowe związane z zainwestowaniem z góry w coś innowacyjnego, co przyniesie zwrot dopiero później. Okres spłaty pożyczki może być ustalony w taki sposób, aby nabywca publiczny musiał zacząć ją spłacać dopiero wtedy, gdy innowacja zacznie przynosić mu rzeczywistą poprawę jakości i kosztów. Pożyczka może również przyczynić się do złagodzenia trudności związanych z synchronizacją zasobów finansowych na potrzeby uruchomienia wspólnych zamówień publicznych, ponieważ dzięki niej wszyscy członkowie grupy mogą od razu uruchomić wspólne zamówienia, a jednocześnie każdy z nich będzie miał możliwość spłacenia swojej części w różnych indywidualnie ustalonych terminach. W świetle inicjatywy „ InnovFin dla innowatorów ” EBI i EFI mogą pomóc przedsiębiorstwom zaangażowanym w przedkomercyjne zamówienia publiczne i zamówienia publiczne na innowacyjne rozwiązania w uzyskaniu łatwiejszego dostępu do kredytów, gwarancji, kontrgwarancji, finansowania hybrydowego, finansowania typu mezzanine i kapitałowego w celu rozwoju ich działalności podczas realizacji zamówień publicznych na innowacje z myślą o szerszej komercjalizacji rozwiązań. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: Duże projekty InnovFin/projekty naukowe https://www.eib.org/en/products/blending/innovfin/products/science.htm InnovFin dla innowatorów: https://www.eib.org/en/products/blending/innovfin/index.htm

3. PRZYCIĄGANIE INNOWATORÓW

Przyciąganie innowatorów, w szczególności zaawansowanych technologicznie przedsiębiorstw typu start-up oraz innowacyjnych MŚP, stanowi jedno z największych wyzwań zamówień publicznych na innowacje. W niektórych sektorach gospodarki przedsiębiorstwa te w dużym stopniu opierają się na nabywcach publicznych pod względem absorpcji ich innowacyjnych rozwiązań (21), natomiast nabywcy publiczni mogą potrzebować ich potencjału innowacyjności, aby móc świadczyć usługi publiczne zgodne z obecnym stanem wiedzy. Jednocześnie przedsiębiorstwom typu start-up i MŚP często brakuje mocnych zdolności oraz historii realizacji, których zwykle wymagają nabywcy publiczni.

Nabywcy publiczni mogą rozważyć dwa główne sposoby działania: dostosowanie postępowań o udzielenie zamówienia do tych innowatorów (3.1) oraz mobilizację brokerów innowacji (3.3).

3.1. Umożliwienie uczestnictwa w zamówieniach publicznych również mniejszym innowatorom

Zgodnie z Traktatem zasady wszystkich zamówień publicznych na innowacje – czy to poniżej, czy też powyżej wartości progowej – muszą być otwarte dla podmiotów gospodarczych niezależnie od ich wielkości. Niemniej jednak zamówienia publiczne na innowacje spotykają się z większym zainteresowaniem ze strony innowacyjnych przedsiębiorstw niż standardowe zamówienia dotyczące produktów gotowych. W 2014 r. w unijnych przepisach dotyczących zamówień publicznych umożliwiono nabywcom publicznym opracowywanie procedur dostosowanych nie tylko do dużych przedsiębiorstw, lecz również do mniejszych, innowacyjnych dostawców.

3.1.1. Zaangażowanie w dialog rynkowy

Pierwszy krok w kierunku otrzymania oferty innowatora jest prosty: rozpoczęcie dialogu. To niezwykle proste podejście jest odpowiedzią na dwa problemy: brak wiedzy przedsiębiorstw na temat zamówień publicznych oraz brak zaufania. Bezpośrednia rozmowa z wykonawcą może pomóc rozwiązać oba te problemy. Podobnie jak w przypadku prezentacji handlowych bezpośrednia rozmowa może nawet przekonać sceptycznie nastawione przedsiębiorstwo do prowadzenia interesów z nabywcami publicznymi.

Środkiem komunikacji może być wiadomość e-mail lub telefon do wcześniej zidentyfikowanych przedsiębiorstw. Komunikacja może odbywać się również poprzez tworzenie sieci kontaktów i rozpowszechnianie informacji na targach branżowych. Komunikacja może mieć charakter minimalistyczny i nie wymagać dużego wysiłku (np. wysłanie linku do ogłoszenia o zamówieniu do niektórych przedsiębiorstw lub stowarzyszeń branżowych) lub bardziej rozbudowany (np. prezentacja dokumentów zamówienia na targach, webinarium lub kampania w mediach społecznościowych). W państwach o niskim poziomie zaufania do zamówień publicznych tego typu kontakty pozwalają również nadać temu postępowaniu „ludzką twarz” i zwiększyć zaufanie przedsiębiorstw co do tego, że zamówienie zostanie udzielone na zasadach uczciwej konkurencji.

Aby uniknąć dyskryminacji i nierównego traktowania, nabywcy publiczni podlegają jednak również ograniczeniom dotyczącym środków, za pomocą których prowadzą wymianę informacji z dostawcami. Aby zapewnić otwartą i efektywną konkurencję, żaden potencjalny dostawca nie może otrzymać wyłącznego lub preferencyjnego dostępu do dokumentów lub informacji. Nabywcy publiczni muszą również odpowiednio udokumentować każdą ustną komunikację, jaką prowadzą z przedsiębiorcami (22).

PRZYKŁAD PROAKTYWNE PODEJŚCIE DO ZAMÓWIEŃ: Telemedycyna ratująca życie na oddziałach intensywnej opieki medycznej w europejskich szpitalach Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Szpitale w Belgii, Hiszpanii, Niderlandach i Finlandii starały się rozwinąć wysoce interoperacyjną platformę telemedyczną do zdalnego wykrywania i zdalnej opieki nad pacjentami oddziałów intensywnej opieki medycznej, u których występuje podwyższone ryzyko śmierci z powodu sepsy. Co zrobiono inaczej? Szpitale jak najszybciej rozpoczęły promocję zbliżającego się zamówienia, publikując wstępne ogłoszenie informacyjne (PIN) na portalu TED oraz zbierając informacje od potencjalnych oferentów w ramach wstępnych konsultacji rynkowych, które przeprowadzono w formie serii bezpośrednich spotkań uzupełnionych kwestionariuszem internetowym. Podejście to dało nabywcom publicznym wielowymiarowy wgląd w aktualny stan techniki. Potwierdzono dzięki temu, że budżet przewidziany na zamówienie był odpowiedni, oraz ujawniono, jakich dodatkowych informacji brakuje. Promocję zamówienia rozpoczęto na stronie internetowej THALEA (23) oraz poprzez dedykowane artykuły i wpisy publikowane na innych stronach internetowych, forach i w biuletynach poświęconych zamówieniom w dziedzinie zdrowia, IT i innowacji. Nabywcy promowali również wstępne ogłoszenie informacyjne i ogłoszenie o zamówieniu na targach branżowych sektora zdrowia i sektora IT. Za pośrednictwem ukierunkowanych wysyłek marketingowych informowano stowarzyszenia branżowe, izbę handlową, krajowe punkty kontaktowe programu „Horyzont 2020” ds. sektora zdrowia i sektora IT oraz przedsiębiorstwa, o których wiadomo, że prowadzą działalność w tej dziedzinie. Wzmocniono promocję w mediach społecznościowych, aby dotrzeć w szczególności również do MŚP, np. poprzez konta Startup Europe, unijnego instrumentu MŚP, jednolitego rynku cyfrowego UE oraz konta UE na Twitterze poświęcone zdrowiu. Jaki wynik udało się osiągnąć? Przedkomercyjne zamówienia publiczne przyciągnęły oferty nie tylko od dużych przedsiębiorstw, ale również od mniejszych innowatorów, w tym przedsiębiorstw typu start-up. W wyniku udzielenia zamówień dwa przedsiębiorstwa typu start-up i jeden duży podmiot opracowały nowe algorytmy i udoskonaliły rozwiązania w zakresie wykrywania ryzyka. Zapewniają one wcześniejszą diagnozę i znacząco poprawiają skuteczność oddziałów intensywnej opieki medycznej. W efekcie umieralność z powodu sepsy spadła o 25 %. Również czas pobytu w szpitalu skrócił się o 20–50 %. W ramach zamówienia stanowiącego działanie następcze szpitale poszerzyły grupę nabywców, aby w szerszym wymiarze wdrożyć tego rodzaju innowacyjne rozwiązania w całej Europie. Uruchomiono nowe konsultacje z otwartym rynkiem do celów tego zamówienia, aby promować nowe, wkrótce mające zostać opublikowane zaproszenie do składania ofert dla innowatorów oraz aby być na bieżąco, jeżeli chodzi o najnowsze osiągnięcia w stanie techniki. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: http://www.thalea-pcp.eu/market-consultation http://www.thalea-pcp.eu/thalea-2-ppi-overview https://ted.europa.eu/TED/notice/udl?uri=TED:NOTICE:69348-2018:TEXT:PL:HTML

3.1.2. Zmniejszanie obciążenia administracyjnego

Obciążenie administracyjne często zniechęca MŚP i przedsiębiorstwa typu start-up do uczestnictwa w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. W zależności od państwa członkowskiego i instytucji zamawiającej przedsiębiorstwa muszą przedstawiać świadectwa administracyjne poświadczające ich legitymację procesową, zdolności ekonomiczne i finansowe oraz ich ofertę w celu zweryfikowania pod kątem kryteriów wykluczenia i kwalifikacji.

W zaktualizowanych unijnych przepisach uproszczono te wymagania. Obecnie oferenci mogą przedstawić oświadczenie własne, wskazując, czy spełniają wszystkie administracyjne warunki wstępne. Ponadto przedstawiają zaświadczenia na potwierdzenie oświadczeń własnych, jednak dzieje się tak wyłącznie w przypadku, gdy ich oferta zostanie oceniona jako najlepsza. Więcej sensu z punktu widzenia biznesowego ma zebranie zaświadczeń przed samym podpisaniem umowy, a nie na początku postępowania.

W przypadku wersji elektronicznej tego oświadczenia własnego – jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia (24) – proces ten jest jeszcze łatwiejszy. W jednolitym europejskim dokumencie zamówienia dopuszcza się ponowne wykorzystanie danych, aby umożliwić oferentom szybsze składanie wniosków. Stanowi to znaczne uproszczenie zarówno dla nabywców publicznych, jak i dla oferentów.

Serwisy poświęcone jednolitym europejskim dokumentom zamówienia (ESPD) funkcjonują w większości państw członkowskich (25). Jednolity europejski dokument zamówienia stanowi gotowy wykaz elementów, które mogą pojawić się w oświadczeniu własnym i które mogą być wymagane do celów uczestnictwa w postępowaniu o udzielenie zamówienia. W odniesieniu do każdego postępowania nabywcy publiczni dokonali wyboru odpowiednich wymogów, do których muszą odnieść się oferenci.

W bardziej zintegrowanym systemie elektronicznych zamówień publicznych i administracji elektronicznej (26) zaleca się, aby w odniesieniu do łączy elektronicznych między jednolitym europejskim dokumentem zamówienia a państwowymi elektronicznymi rejestrami generującymi odpowiednie zaświadczenia wdrożyć zasadę jednorazowości. Zgodnie z tą zasadą nabywcy publiczni mogą uzyskać bezpośredni dostęp do niezbędnych dowodów. Dzięki temu oferent nie musi przedkładać informacji, które państwa członkowskie już posiadają w swoich systemach. Razem z systemem e-Certis (27), który jest systemem mapującym dowody z wszystkich państw europejskich, jest to możliwe w kontekście transgranicznym.

SERWISY OBSŁUGUJĄCE JEDNOLITY EUROPEJSKI DOKUMENT ZAMÓWIENIA (ESPD): Finlandia wykazuje potencjał w zakresie uproszczenia Serwisy ESPD są obecnie wdrażane w całej Europie. Niektóre z nich oferują funkcje podstawowe, np. dowody na spełnienie kryteriów wykluczenia (uiszczenie należności z tytułu podatków i świadczeń społecznych itd.). Rośnie jednak liczba serwisów łączących ESPD z krajowymi bazami danych oraz z innymi usługami o wartości dodanej. Należą do nich przechowywanie profili przedsiębiorstwa w celu ograniczenia obciążenia administracyjnego spoczywającego na organach i dostawcach. W Finlandii podczas wdrażania serwisu ESPD centralny serwis eTendering został połączony z ośmioma bazami danych. Organy mogą uzyskać bezpośredni dostęp do informacji przedstawionych przez dostawców, które będą przechowywane w profilu przedsiębiorstwa, aby można było je łatwo wykorzystać w przyszłości. Ponadto główny dostawca może zwrócić się do członków konsorcjum i podwykonawców o wypełnienie jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia bezpośrednio za pośrednictwem platformy eTendering. Możliwość ta znacznie ułatwia udział MŚP w większych projektach zamówień publicznych. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: https://ec.europa.eu/tools/espd www.hanki-palvelu.fi

3.1.3. Dostosowywanie kryteriów kwalifikacji

Nabywcy publiczni często wymagają, aby wykonawcy przedstawili dowody potwierdzające, że posiadają zdolność finansową lub ekonomiczną do wykonania zamówienia. Stanowi to zwykle element podejścia opartego na zasadzie należytej staranności, stosowanego w celu zmniejszenia ryzyka postawienia wykonawcy w stan likwidacji w okresie realizacji zamówienia, co miałoby negatywny wpływ na dostawy usług publicznych. W tym celu nabywcy publiczni zwykle dążą do uzyskania informacji na temat rocznych sprawozdań finansowych i poziomu obrotu.

Niekiedy w celu wykazania takiej zdolności od wykonawców oczekiwano spełnienia istotnych wymogów finansowych. Na przykład wymagany minimalny poziom obrotu jest często wielokrotnie wyższy niż wartość danego zamówienia. Wymóg ten niekoniecznie gwarantuje dobrą realizację zamówienia. Wyklucza on również wszystkich potencjalnych oferentów, którzy osiągają niższy obrót, a którzy mogą mieć konieczną zdolność oraz – co ważniejsze – mogą zaproponować lepsze rozwiązania.

Zgodnie z nowymi zasadami – z wyjątkiem sytuacji uzasadnionych szczególnymi okolicznościami – nabywcy publiczni nie mogą już wymagać obrotu, który dwukrotnie przewyższa wartość zamówienia (28). Dzięki tej zasadzie łatwiej jest uczestniczyć przedsiębiorstwom typu start-up i innowacyjnym MŚP, w przypadku których istnieje większe prawdopodobieństwo, że zostały ustanowione niedawno oraz że ich obrót jest względnie niski.

PRZYKŁAD STWARZANIE MOŻLIWOŚCI DLA MŚP: Drony i środki ochrony indywidualnej na potrzeby walki z pożarami lasów w Bułgarii i Serbii Dlaczego rozważono zastosowanie innowacyjnych rozwiązań? Miasta Kula w Bułgarii i Boljevac w Serbii chciały kupić pojazdy specjalistyczne, drony nadzorujące i spersonalizowane środki ochrony indywidualnej, aby walczyć z pożarami lasów. Ponieważ w tej dziedzinie innowacyjne MŚP mogą zapewniać dobrej jakości rozwiązania, nabywcy publiczni chcieli zapewnić, aby mieli oni dostęp do zamówień. Co zrobiono inaczej? Oba miasta wystosowały podobne zaproszenia do składania ofert. Obrót minimalny wymagany w kryteriach zdolności finansowej równał się wartości składanej przez nich oferty (i nie wynosił więcej). Średni obrót roczny oferenta z ostatnich trzech lat przy rachunkach zamkniętych musiał być większy niż wartość składanej przez niego oferty. Dzięki temu, że nabywcy podzielili również zamówienie na kilka części – rozbijając całkowitą wartość zamówienia na różne części, tj. pojazd, dron i środki ochrony indywidualnej – MŚP mogły spełnić wymóg w zakresie zdolności finansowej. Jaki wynik udało się osiągnąć? Podejście to umożliwiło MŚP wygranie przetargu na innowacyjne środki. Szczegółowe informacje są dostępne pod adresem: http://obshtina-kula.com/bg/?p=1915 https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:222939-2017:TEXT:PL:HTML&tabId=0 (w odniesieniu do miasta Kula) https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:433112-2017:TEXT:PL:HTML&tabId=0 https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:99979-2018:TEXT:PL:HTML&tabId=0 (w odniesieniu do miejscowości Boljevac) (współfinansowane w ramach transgranicznego bułgarsko-serbskiego programu INTERREG-IPA)

Aby potwierdzić swoje możliwości techniczne w zakresie realizacji danego zamówienia publicznego, wykonawcy są często zobowiązani do przedstawienia wykazu wykonanych w przeszłości robót, zrealizowanych dostaw lub świadczonych usług. Do tego wykazu często muszą być dołączone zaświadczenia o zadowalającym wykonaniu lub inne szczegółowe informacje. Wymóg ten stanowi wyzwanie dla przedsiębiorstw typu start-up, które powstały niedawno i nie zdążyły jeszcze zbudować bazy referencji. Takie podejście może zatem skutkować wykluczeniem ich z udziału w niektórych postępowaniach o udzielenie zamówienia, mimo że dane przedsiębiorstwo typu start-up może posiadać niezbędne zdolności do wykonania zamówienia – być może nawet przy zastosowaniu bardziej innowacyjnego rozwiązania technicznego.

Nabywcy publiczni mają możliwość poproszenia wykonawców o przedstawienie innych dowodów (29). W zależności od zamówienia podmiot gospodarczy może przedstawić zaświadczenia o wykształceniu i kwalifikacjach zawodowych dostawcy usług lub wykonawcy lub zaświadczenie o kwalifikacjach kadry kierowniczej przedsiębiorstwa lub wskazać systemy zarządzania łańcuchem dostaw i śledzenia łańcucha dostaw, które to systemy wykonawca będzie w stanie zastosować podczas realizacji zamówienia. Środki dowodowe, które nie wymagają od oferenta wieloletniego prowadzenia działalności gospodarczej, dają również przedsiębiorstwom typu start-up możliwość ubiegania się o zamówienie.

3.1.4. Dzielenie zamówień na części

Dzielenie zamówień publicznych na części stanowi inny sposób na przyciągnięcie innowatorów. Wielkość poszczególnych części może zostać dostosowana do zdolności operacyjnych przedsiębiorstw typu start-up i innowacyjnych MŚP. Dzielenie zamówień na części pozwala również ograniczyć skalę zjawiska uzależnienia od jednego dostawcy, nawet w przypadkach, w których zamówienie jest realizowane głównie przez dużych dostawców. W takich sytuacjach nabywca publiczny może ustanowić wymogi w zakresie interoperacyjności lub wymogi w zakresie standardów otwartych, aby utworzyć wzajemne połączenia między różnymi elementami systemu, które dostawcy dostarczają w ramach poszczególnych części zamówienia. W tym względzie w umowie zawartej z dostawcą należy określić zasady korzystania w przyszłości z wszelkich nowych praw własności intelektualnej powstałych wskutek realizacji projektu.

Zgodnie z nowymi przepisami UE oczekuje się, że nabywcy publiczni będą rozważali możliwość podziału zamówienia na części w odniesieniu do wszystkich zamówień publicznych (30). W praktyce nabywcy publiczni muszą w odpowiedni sposób zrównoważyć dwie kwestie: z jednej strony, dzielenie zamówień na części w celu ułatwienia małym, innowacyjnym dostawcom udziału w postępowaniu i sprzyjania przechodzeniu na korzystanie z bardziej otwartych, interoperacyjnych rozwiązań, a z drugiej strony – ograniczanie do minimum własnych obciążeń administracyjnych poprzez zlecanie realizacji zamówienia pojedynczemu wykonawcy, który będzie ponosił odpowiedzialność za wykonanie wszystkich zadań.

PRZYKŁAD SZANSE DLA MŚP NA UDZIAŁ W REALIZACJI WIĘKSZYCH PROJEKTÓW: Dostosowane do przyszłych wyzwań centra zarządzania ruchem w Anglii i Niderlandach Dlaczego rozważano możliwość zastosowania innowacyjnego rozwiązania? Niderlandzkie i angielskie organy administracji drogowej – Rijkswaterstaat i Highways England – dążyły do przejścia na korzystanie z otwartej, modułowej platformy oprogramowania z myślą o swoich centrach zarządzania ruchem nowej generacji. Działania te miały na celu wyeliminowanie uzależnienia od jednego dostawcy i zapewnienie mniejszym innowacyjnym przedsiębiorstwom możliwości świadczenia nowych innowacyjnych usług. Co zrobiono inaczej? Aby osiągnąć ten cel, nabywcy publiczni wszczęli dwa wspólne postępowania o udzielenie zamówienia, które były prowadzone równolegle: 1) zamówienie publiczne mające na celu zastąpienie wcześniejszej dostosowanej do indywidualnych potrzeb platformy oprogramowania nową platformą wykorzystującą funkcje otwartego interfejsu; 2) przedkomercyjne zamówienie publiczne w przedmiocie opracowania nowych, innowacyjnych modułów zarządzania ruchem, które uzupełniałyby nową otwartą platformę. Aby zapewnić odpowiedni poziom konkurencyjności dostawców i interoperacyjności między poszczególnymi modułami, nabywcy publiczni podzielili przedkomercyjne zamówienie publiczne na części – każda część obejmowała jeden moduł. Jaki wynik udało się osiągnąć? Pierwsze postępowanie o udzielenie zamówienia doprowadziło do wytworzenia zdrowej konkurencji między istniejącymi większymi dostawcami w kwestii rozbudowania bazowej platformy oprogramowania. Dzięki drugiemu postępowaniu, które dotyczyło udzielenia zamówienia na opracowanie rozwiązań w zakresie badań i rozwoju, na rynek weszła większa liczba MŚP, w tym MŚP, które wcześniej nie zajmowały się problematyką zarządzania ruchem. W rezultacie opracowano znakomite nowe moduły zapewniające możl