KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Poprawa dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w UE i jej państwach członkowskich

I.Wezwanie do wspólnego działania

1Uczestnictwo i zaangażowanie państw członkowskich, opinii publicznej i wszystkich zainteresowanych stron ma kluczowe znaczenie dla powodzenia Europejskiego Zielonego Ładu. W ramach Europejskiego Zielonego Ładu Komisja zobowiązała się, że „rozważy przegląd rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus w celu poprawy dostępu do administracyjnej i sądowej kontroli na szczeblu UE dla obywateli i organizacji pozarządowych, które mają obawy co do legalności decyzji wywierających wpływ na środowisko. Komisja podejmie również działania w celu poprawy ich dostępu do wymiaru sprawiedliwości przed sądami krajowymi we wszystkich państwach członkowskich”.

2UE powinna współpracować z obywatelami i zainteresowanymi stronami, jeżeli Europejski Zielony Ład ma odnieść sukces i doprowadzić do trwałych zmian. Społeczeństwo jest i powinno pozostać siłą napędową transformacji ekologicznej oraz powinno mieć możliwość bardziej aktywnego udziału w opracowywaniu i wdrażaniu nowych strategii. Aby zwiększyć zaufanie zarówno do krajowych, jak i unijnych organów administracji, równie ważne jest funkcjonowanie niezbędnych mechanizmów kontroli i równowagi, które zapewniają kontrolę aktów i decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawnymi dotyczącymi ochrony środowiska. Dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska zarówno przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), jak i przed sądami krajowymi orzekającymi jako sądy Unii stanowi istotny środek wspierający osiągnięcie transformacji przewidzianej w ramach Europejskiego Zielonego Ładu oraz jest sposobem umocnienia roli strażnika, jaką społeczeństwo obywatelskie może odgrywać w przestrzeni demokratycznej.

3Niniejszy komunikat towarzyszy wnioskowi Komisji dotyczącemu zmiany rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 (rozporządzenie w sprawie konwencji z Aarhus) w celu udoskonalenia wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej aktów administracyjnych ((COM) 2020 …). Po jego przyjęciu przez współprawodawców wniosek spowoduje usprawnienie wdrażania konwencji z Aarhus (konwencja), „które będzie zgodne z podstawowymi zasadami porządku prawnego Unii oraz z jej systemem kontroli sądowej”. Proponuje się, aby organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska (NGO) miały większe możliwości kwestionowania działań i zaniechań instytucji i organów UE zgodnie z postanowieniami konwencji.

4Celem przedmiotowego wniosku ustawodawczego jest usprawnienie unijnego systemu dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. System ten jako całość zapewnia każdemu wnioskodawcy dostęp do skutecznego mechanizmu odwoławczego zgodnie z wymogami konwencji.

5Celem niniejszego komunikatu jest podkreślenie kluczowej roli, jaką odgrywają państwa członkowskie w ogólnym systemie unijnym. Państwa członkowskie mają zapewniać i ułatwiać dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, regulowany w drodze aktów przyjmowanych na podstawie przepisów UE, w tym krajowych środków wykonawczych związanych z nieustawodawczymi aktami Unii. Dostęp do wymiaru sprawiedliwości obejmuje zapewnienie legitymacji procesowej organizacjom pozarządowym i osobom fizycznym, które odczuwają bezpośrednie skutki naruszenia prawa ochrony środowiska również w kontekście transgranicznym. Taki dostęp w praktyce niestety jest niedostateczny. W 2019 r. Komisja opublikowała przegląd wdrażania polityki ochrony środowiska, w którym określono szereg systematycznych niedociągnięć dotyczących faktycznego egzekwowania dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w krajowych systemach prawnych. W komunikacie podkreślono w szczególności problemy organizacji pozarządowych w zakresie uzyskania legitymacji procesowej do wnoszenia skarg w sprawach unijnych związanych ze środowiskiem oraz przeszkody proceduralne takie jak nazbyt wysokie koszty.

6W celu udoskonalenia unijnego systemu dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, zgodnie z konwencją, której niezależnymi stronami są państwa członkowskie, Komisja wzywa państwa członkowskie do usprawnienia wdrażania mających zastosowanie przepisów prawa Unii. Równie ważne jest pełne wdrożenie orzecznictwa TSUE dotyczącego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w przepisach państw członkowskich mających zastosowanie do sądownictwa i praktyki sądowej. Ponadto przepisy krajowe nie powinny stanowić przeszkody w tym zakresie polegającej na przykład na niezapewnieniu, wbrew wymogom konwencji, legitymacji procesowej organizacjom pozarządowym. Aby zagwarantować pewność prawa we wszystkich państwach członkowskich, prawo krajowe musi spełniać wymogi określone w konwencji, przepisach UE i orzecznictwie TSUE. Sądy krajowe powinny również stosować i egzekwować mające zastosowanie przepisy w związku z wymogami określonymi w krajowym porządku prawnym wynikającym z prawa Unii.

II.Znaczenie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w UE

7Dostęp do skutecznego środka prawnego i bezstronnego sądu stanowi jedno z praw podstawowych określonych w unijnym porządku prawnym. Skuteczne systemy sądowe mają kluczowe znaczenie dla ochrony praworządności zapisanej w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), a także dla zapewnienia skutecznego stosowania prawa Unii i zwiększenia zaufania publicznego do administracji publicznej.

8Powyższe znajduje również odzwierciedlenie w art. 19 ust. 1 TUE zawierającym wymóg, zgodnie z którym państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii, a także w orzecznictwie TSUE dotyczącym dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska stanowi kwestię istotną również w kontekście art. 41 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz przyczyniającą się do zagwarantowania pewności prawa.

9Kierując skargi do organów administracji lub wnosząc sprawy do sądu, osoby fizyczne i organizacje pozarządowe odgrywają kluczową rolę w wykrywaniu ewentualnych naruszeń prawa Unii. Jeżeli osoby fizyczne lub organizacje pozarządowe dochodzą sprawiedliwości przed organem administracji innym niż organ sądowy, przeprowadza się wówczas administracyjną procedurę odwoławczą. Jeżeli dochodzą one swoich praw przed sądem, wówczas mamy do czynienia z sądową procedurą odwoławczą.

10Unijny system administracyjnej i sądowej procedury odwoławczej jako taki obejmuje nie tylko mechanizm wewnętrznej procedury odwoławczej przewidziany w rozporządzeniu w sprawie konwencji z Aarhus oraz dostęp do TSUE, ale także opiera się na sądach krajowych. W szczególności zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) każda osoba fizyczna lub prawna, która jest stroną postępowania toczącego się przez sądem krajowym, może wystąpić do TSUE z pytaniem prejudycjalnym w odniesieniu do ważności aktów przyjętych przez instytucje unijne. Łącznie unijny i krajowe systemy procedur odwoławczych są kluczowe dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w UE.

III.UE jako strona konwencji

11UE formalnie stała się stroną konwencji w 2005 r. 27 państw członkowskich również, niezależnie, jest stronami konwencji, przy czym każde z nich ma niezależne oraz dzielone kompetencje, zakres odpowiedzialności i obowiązki w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w „sprawach dotyczących środowiska” zgodnie z art. 1 konwencji. Ciężar zapewnienia zgodności z postanowieniami konwencji podlega zatem specyfice funkcjonowania UE, w ramach którego kompetencje wykonują UE i jej państwa członkowskie. W kolejnych punktach warto przypomnieć konkretne ograniczania i charakter zobowiązań wynikające z ratyfikacji konwencji.

12Zgodnie z warunkami określonymi w konwencji UE stanowi regionalną organizację integracji gospodarczej. Na podstawie art. 19 ust. 5 konwencji w chwili przedstawiania dokumentu dotyczącego ratyfikacji UE miała obowiązek przedstawić „zakres swoich kompetencji odnośnie do spraw regulowanych niniejszą Konwencją”.