SPIS TREŚCI

1........... Ramy prawne................................................................................................................. 3

2........... Wprowadzenie............................................................................................................... 3

3........... Nowe okoliczności przywozu cukru................................................................................ 4

4........... Zmiany w zakresie przywozu cukru................................................................................. 4

4.1........ Wielkości przywozu cukru.............................................................................................. 5

4.2........ Źródło przywozu cukru................................................................................................... 5

4.3........ Przywóz cukru surowego a przywóz cukru białego.......................................................... 5

5........... Zmiany w zakresie podaży i cen cukru............................................................................. 5

6........... Konieczne środki rynkowe............................................................................................. 7

7........... Wnioski.......................................................................................................................... 7

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Zmiany w zakresie przywozu cukru do Unii Europejskiej z krajów najsłabiej rozwiniętych i państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku

Sprawozdanie Komisji, o którym mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 828/2009

1. Ramy prawne

W art. 9 rozporządzenia Rady (WE) nr 1528/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie stosowania uzgodnień dotyczących produktów pochodzących z niektórych państw wchodzących w skład grupy państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP) przewidzianych w umowach ustanawiających lub prowadzących do ustanowienia umów o partnerstwie gospodarczym (rozporządzenia dotyczącego dostępu do rynku) przewiduje się, że w okresie od 1 października 2009 r. do 30 września 2015 r. przywóz cukru z państw AKP nienależących do krajów najsłabiej rozwiniętych (LDC) może zostać zawieszony, jeżeli jednocześnie przywóz cukru ze wszystkich państw AKP przekracza 3,5 mln ton i przywóz z państw AKP nienależących do LDC przekracza 1,6 mln ton w roku gospodarczym. Ilość ta została podzielona na regiony produkcji, co gwarantuje minimalny dostęp dla wszystkich regionów objętych umowami o partnerstwie gospodarczym (EPA). Rozwiązanie to jest zwane przejściowym mechanizmem ochronnym.

W art. 5 i załączniku IV do rozporządzenia Komisji (WE) nr 828/2009 z dnia 10 września 2009 r. ustanawiającego na lata gospodarcze 2009/2010–2014/2015 szczegółowe zasady przywozu i rafinacji produktów cukrowniczych objętych pozycją taryfową 1701 zgodnie z umowami preferencyjnymi zawarto dalsze szczegółowe informacje dotyczące przejściowego mechanizmu ochronnego. W art. 5 ust. 3 stwierdza się, że „Komisja przedstawia sprawozdanie dotyczące funkcjonowania przejściowego mechanizmu ochronnego w odniesieniu do cukru (…)”. W niniejszym sprawozdaniu uwzględniono przepływy handlu cukrem z państw AKP i krajów LDC, o których mowa w załączniku I do tego rozporządzenia.

2. Wprowadzenie

W 2006 r. Unia Europejska zreformowała swój system cukrowy w celu zwiększenia konkurencyjności i zorientowania na rynek unijnego przemysłu cukrowniczego. Kluczowymi elementami tej reformy były stopniowe obniżanie o 36 % cen wsparcia dla producentów z UE i objętych umowami preferencyjnymi eksporterów z państw AKP / krajów LDC oraz zmniejszenie unijnej produkcji cukru kwotowego. W ramach reformy sektora cukru w 2006 r. uwzględniono preferencyjny dostęp dla producentów cukru z państw AKP i krajów LDC.

W trakcie reformy oszacowano, że po stronie przywozu istotną rolę mogą odegrać przepływy handlowe typu „swap”[1] od partnerów objętych umowami preferencyjnymi (AKP / LDC), przy hipotetycznym założeniu, że cena cukru białego na rynku światowym wynosi 200 USD za tonę, a kurs wymiany – 1,3 USD / EUR. Przy tych założeniach różnica między unijną ceną cukru a ceną na rynku światowym lub ceną w państwach AKP i krajach LDC może zachęcać niektóre z tych państw / krajów do wywożenia do UE jak największej ilości ich produkcji krajowej poprzez zastosowanie transakcji typu „swap”.

„Swapy” zależą od różnicy między cenami światowymi a cenami w UE, kosztów transportu i zdolności importerów do organizowania tego trudnego systemu. W czasie reformy uznano, że potencjalna wielkość maksymalna, która może być przedmiotem wymiany w ramach „swapów”, wynosi 3,5 mln ton, co odpowiadało zdolności produkcyjnej państw AKP / krajów LDC.

3. Nowe okoliczności przywozu cukru

Rok gospodarczy 2009/2010 był pierwszym rokiem wdrożenia pełnych nowych ram prawnych w zakresie przywozu. Począwszy od dnia 1 października 2009 r. preferencyjny przywóz z państw AKP zmienił się z ilości przydzielanych poszczególnym państwom AKP w ramach „Protokołu w sprawie cukru” na przywóz bezcłowy i bezkontyngentowy na podstawie umów o partnerstwie gospodarczym (EPA) oraz umów typu „wszystko oprócz broni” (EBA), co znacznie zwiększyło dostęp do rynku dla państw AKP / krajów LDC – wywóz cukru z krajów LDC do UE został w pełni zliberalizowany, a przywóz cukru z państw partnerskich AKP nienależących do LDC podlegał jedynie ilościowemu środkowi ochronnemu.

W roku gospodarczym 2009/2010 wywóz z państw AKP / krajów LDC do UE nieco się zmniejszył, ale począwszy od roku gospodarczego 2010/2011 odnotowano stopniowy, ale trwały wzrost tego wywozu. Ceny na rynku światowym były szczególnie wysokie przez ostatnie 3 lata i dlatego rynek UE był mniej atrakcyjny; państwa AKP / kraje LDC wykorzystywały również rynki lokalne, regionalne i światowe, na których były wysokie ceny. W 2011 r. państwa AKP / kraje LDC wyeksportowały na cały świat 3,2 mln ton cukru, z czego 1,9 mln ton do UE. Poza tym wzrost produkcji i wywozu z państw AKP / krajów LDC był niższy, niż oczekiwano, z powodu pewnych opóźnień w bieżących inwestycjach.

Ponadto od 2008 r. niektóre państwa AKP podjęły strategiczną decyzję, aby zwiększyć wielkość wywozu cukru białego. Zmiana ta w połączeniu ze zwiększającym się spożyciem w państwach AKP / krajach LDC doprowadziła do zmniejszenia ilości cukru surowego dostępnego na wywóz do UE.

W 2011 r. spożycie cukru w państwach AKP / krajach LDC wyniosło 7,3 mln ton, w porównaniu z 5,1 mln ton w 2004 r., co stanowi wzrost o 41 % w tym okresie.

Szczegółowe dane znajdują się w tabeli V w załączniku.

4. Zmiany w zakresie przywozu cukru

W wyniku reformy sektora cukru w 2006 r. Unia Europejska z eksportera netto stała się importerem netto.

4.1. Wielkości przywozu cukru

W latach gospodarczych 2001/2002 – 2005/2006 średnia całkowita wielkość przywozu cukru do UE wynosiła 2,1 mln ton, z czego 1,6 mln ton pochodziło z państw AKP / krajów LDC.

Od roku gospodarczego 2006/07 całkowita wielkość dostaw cukru z państw trzecich zaczęła się znacznie zwiększać, a już w roku gospodarczym 2010/2011 wielkość przywozu cukru osiągnęła niespotykany, najwyższy w historii poziom 3,7 mln ton (+ 77 % w porównaniu z okresem od 2001/02 do 2005/06). Jednocześnie preferencyjny przywóz cukru z państw AKP / krajów LDC osiągnął poziom 1,8 mln ton (+ 16 % w odniesieniu do okresu od 2001/02 do 2005/06).

W roku gospodarczym 2011/2012 całkowity przywóz cukru do UE był nieco niższy niż w poprzednim roku gospodarczym i wyniósł 3,6 mln ton (- 3 %). Natomiast preferencyjny przywóz cukru z państw AKP / krajów LDC w dalszym ciągu rósł do poziomu 1,84 mln ton (+1,9 % w porównaniu z poprzednim rokiem gospodarczym), osiągając nowy rekord. Zatem preferencyjny przywóz cukru stale wzrastał od reformy z 2006 r., choć nie w stopniu przewidywanym w najbardziej optymistycznym scenariuszu, uwzględniającym transakcje typu „swap”.

Szczegółowe informacje dotyczące przywozu znajdują się w załączniku I.

4.2. Źródło przywozu cukru

Ten trend zwyżkowy dotyczył w szczególności następujących państw AKP / krajów LDC będących źródłem przywozu: Mozambiku, Suazi, Malawi, Zambii, Zimbabwe, Laosu i Kambodży.

Według obecnie dostępnych danych najbardziej obiecującym krajem LDC pod kątem dalszego wzrostu produkcji cukru i jego wywozu do UE jest Mozambik.

Szczegółowe informacje dotyczące przywozu znajdują się w załącznikach II, III i IV.

4.3. Przywóz cukru surowego a przywóz cukru białego

W poprzednim protokole w sprawie cukru dopuszczono jedynie cukier w ramach przydziałów dla poszczególnych państw, głównie cukier surowy do rafinacji. Dlatego też jednym z głównych nowych elementów od czasu reformy systemu cukrowego była możliwość przywozu cukru białego. W istocie niektóre państwa AKP, w szczególności Mauritius, zwiększyły wywóz cukru białego w porównaniu z cukrem surowym w celu uzyskania większej wartości dodanej.

W roku gospodarczym 2011/2012 przywóz cukru surowego do UE gwałtownie się zwiększył do nowego rekordowego poziomu wynoszącego 2,7 mln ton, co stanowiło 76 % całkowitej wielkości przywozu.

Szczegółowe informacje dotyczące przywozu znajdują się w załączniku I.

5. Zmiany w zakresie podaży i cen cukru

Zmiany w podaży

W latach gospodarczych 2006/2007 i 2007/2008 na unijnym rynku cukru panowała nadwyżka podaży, a UE była zobowiązana do wycofania z rynku cukru kwotowego. Ta sytuacja nadwyżki rynkowej trwała do początku roku gospodarczego 2008/2009. Począwszy od roku gospodarczego 2009/2010 unijny rynek cukru przeszedł od nadwyżki podaży do bardziej zrównoważonej sytuacji. Choć otwarty dostęp dla państw AKP / krajów LDC stworzył podmiotom gospodarczym z UE nowe możliwości pozyskiwania cukru, wywołał on również presję na spadek cen cukru w UE. Mimo to wskutek tych zmian oraz wzrastającej ceny na rynku światowym niektórzy unijni importerzy napotkali trudności w zakontraktowaniu dostaw służących zaspokojeniu ich zapotrzebowania. W roku kalendarzowym 2011 stało się oczywiste, że na unijnym rynku cukru nie ma nadwyżki podaży, a wręcz panuje jej niedobór. Począwszy od roku gospodarczego 2011/2012 ceny cukru były zatem negocjowane w tych nowych okolicznościach gospodarczych, a producenci cukru zdołali wynegocjować znacznie wyższe ceny cukru na rynek UE.

Ewolucja cen

W okresie przejściowym od lipca 2006 r. do września 2009 r. wewnętrzna cena cukru białego w UE spadła o 12 %, z 630 EUR za tonę do 555 EUR za tonę.

W okresie od października 2009 r. do lutego 2010 r. przywóz napływał w przewidywanym tempie, zgodnie z systemem monitorowania na podstawie EPA / EBA. W rezultacie wewnętrzna cena w UE spadła z 555 EUR za tonę we wrześniu 2009 r. do 493 EUR za tonę w listopadzie 2009 r. (- 11%), pomimo tymczasowego wzrostu ceny na rynku światowym, która w lutym 2010 r. osiągnęła najwyższą od 30 lat wartość 522 EUR za tonę.

W następnych miesiącach ceny na rynku światowym zaczęły spadać, a w okresie od lutego do maja 2010 r. nastąpił ostry spadek z 522 EUR za tonę do 376 EUR za tonę (-28 %). W tym okresie cena na rynku wewnętrznym UE ustabilizowała się w okolicy 475 EUR za tonę.

Natomiast ceny na rynku światowym wykazywały gwałtowny wzrost w całym drugim semestrze 2010 r., osiągając poziomy powyżej ceny UE w okresie wrzesień 2010 r. – styczeń 2011 r.: w grudniu 2010 r. cena cukru białego na rynku światowym była znacznie wyższa niż w UE - 628 EUR za tonę w porównaniu z 486 EUR za tonę.

W pierwszym semestrze 2011 r. rynek unijny i rynek światowy podążały w przeciwnych kierunkach; do maja 2011 r. ceny na rynku światowym spadły z 628 EUR za tonę do 400 EUR za tonę, co było spowodowane dużą podażą na rynku światowym. Jednocześnie w tym samym okresie cena w UE zwiększyła się z 486 EUR za tonę do 536 EUR za tonę.

Perspektywy zmieniły się na początku roku gospodarczego 2011/2012. Jasne było, że koncesje przywozowe udzielone państwom AKP i krajom LDC na podstawie umów EPA/EBA nie generowały nadmiernych przepływów przywozowych. Wcześniejsze przewidywania, że unijny rynek cukru może zostać zalany cukrem z państw AKP / krajów LDC, okazały się nierealistyczne, a perspektywy były takie, że przywóz z państw AKP i krajów LDC nie będzie w stanie pokryć luki między unijną produkcją (kwotową) a zapotrzebowaniem. W konsekwencji ceny cukru w UE zaczęły wzrastać znacznie powyżej ceny na rynku światowym, nawet powyżej poziomu sprzed wdrożenia reformy z 2006 r. i wbrew ciągłemu spadkowi cen na rynku światowym trwającemu od początku 2011 r. Dlatego też w 2012 roku cena w UE nieprzerwanie wzrastała, osiągając w styczniu 2013 r. rekordowy poziom wynoszący 738 EUR za tonę.

Szczegółowe dane znajdują się na wykresie w załączniku VIII.

6. Konieczne środki rynkowe

W ostatnich latach gospodarczych Komisja paradoksalnie, zamiast stosować przejściowy mechanizm ochronny, musiała znaleźć sposoby dopuszczenia dodatkowej ilości cukru na rynek UE w celu zapełnienia luki podażowej na unijnym rynku cukru przeznaczonego do celów spożywczych (tj. na unijnym rynku kwotowym). UE może wybierać między dwoma źródłami podaży:

· dopuszczeniem cukru pozakwotowego na rynek wewnętrzny,

· dopuszczeniem dodatkowego przywozu.

W roku gospodarczym 2010/2011 na rynek UE dostarczono całkowitą dodatkową ilość 1,35 mln ton cukru, z czego:

· 500 000 ton w ramach dopuszczenia cukru pozakwotowego przy zerowej stawce (oraz 26 000 ton izoglukozy),

· 500 000 ton w ramach dodatkowego przywozu w ramach kontyngentu taryfowego o zerowej stawce celnej,

· 350 000 ton w ramach dopuszczenia w przetargach przy obniżonej stawce celnej.

W roku gospodarczym 2011/2012 na rynek UE dostarczono dodatkową ilość 1 mln ton cukru, z czego:

· 400 000 ton w ramach dopuszczenia cukru pozakwotowego (oraz 21 000 ton izoglukozy) przy stawce 85 EUR za tonę,

· 250 000 ton w ramach dopuszczenia cukru pozakwotowego (oraz 13 000 ton izoglukozy) przy stawce 211 EUR za tonę,

· 399 000 ton cukru w ramach przywozu przy obniżonej stawce celnej (w tym 15 000 ton cukru białego).

7. Wnioski

W ramach reformy z 2006 r. przewidywano, że w bardzo szczególnych warunkach unijny rynek cukru może zostać zalany cukrem z krajów LDC. Konieczne było zaistnienie dwóch okoliczności: 1) dużej różnicy między ceną w UE a ceną światową oraz 2) zdolności do zorganizowania złożonego systemu umożliwiającego wywóz lokalnej produkcji z krajów LDC produkujących cukier oraz przywozu podobnej ilości cukru z rynku światowego w celu zaspokojenia swoich potrzeb krajowych.

Po liberalizacji przywozu w 2009 r. bardzo niewiele państw było w stanie z powodzeniem zorganizować taki złożony system handlu. Mimo to w latach gospodarczych 2009/2010-2011/2012 przywóz cukru z tych źródeł osiągnął rekordowe poziomy, choć nie osiągnięto poziomu uruchamiającego środki ochronne.

Oczekuje się, że do końca roku gospodarczego 2014/2015 maksymalny poziom przywozu cukru z państw AKP / krajów LDC będzie w przedziale 2,1 – 2,2 mln ton. Dlatego też bardzo mało prawdopodobne jest, aby w okresie utrzymania się tego poziomu uruchomione zostały środki ochronne.

ZAŁĄCZNIK I

ZAŁĄCZNIK II

ZAŁĄCZNIK III

ZAŁĄCZNIK IV

ZAŁĄCZNIK V

ZAŁĄCZNIK VI

ZAŁĄCZNIK VII

ZAŁĄCZNIK VIII

Cena cukru w UE i na rynku światowym

[1] W tych szacunkach podkreślono, że „istotną rolę mogą odegrać przepływy handlowe typu „swap”, a w odniesieniu do ich poziomu pozostawała znaczna niepewność” ze względu na trudności w zorganizowaniu tego systemu (tj. całkowita wielkość produkcji cukru w ramach umów o partnerstwie gospodarczym musiała być wywożona do UE, a państwa objęte umowami o partnerstwie gospodarczym musiały zakupić cukier na potrzeby własnej konsumpcji na rynku światowym). Dokument roboczy służb Komisji – reformowanie polityki cukrowej Unii Europejskiej, SEC 2005, 0808 final, s. 9.