Przed wejściem w życie rozporządzenia ukierunkowane, niesystematyczne odprawy z wykorzystaniem baz danych osób, którym przysługuje prawo do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii, były prowadzone przez państwa członkowskie nierównomiernie. Z danych zebranych w badaniu zewnętrznym stanowiącym podstawę niniejszego sprawozdania wynika, że siedem państw członkowskich przeprowadzało już systematyczne odprawy takich osób na wszystkich swoich granicach przed wejściem w życie rozporządzenia. Podczas gdy inne państwa członkowskie stosowały systematyczne odprawy osób posiadających prawo do swobodnego przemieszczania się w ograniczonym zakresie, np. tylko tymczasowo, na niektórych przejściach granicznych lub na niektórych odcinkach granic/granicach z niektórymi państwami trzecimi, pięć państw członkowskich zadeklarowało, że nigdy nie stosowało systematycznych odpraw na żadnym przejściu granicznym przed wejściem w życie rozporządzenia (UE) 2017/458.

Dzięki kampaniom szczepień i pomyślnemu przyjęciu unijnego cyfrowego zaświadczenia COVID transgraniczny przepływ pasażerów stopniowo wzrasta od początku drugiego półrocza 2021 roku. Unijne cyfrowe zaświadczenie COVID odegrało kluczową rolę w ułatwieniu podróżowania w obrębie UE, a także miało kluczowe znaczenie dla ożywienia w obszarze podróżowania z UE i do UE, mimo że z prawnego punktu widzenia reguluje ono tylko przyjazdy do UE. Oczekuje się, że ta tendencja wzrostowa będzie się utrzymywać, a nowy szczyt powinien zostać osiągnięty w sezonie wakacyjnym 2022.

Niniejsze sprawozdanie opracowano głównie na podstawie badania przeprowadzonego przez zewnętrznego wykonawcę na zlecenie Komisji Europejskiej, obejmującego pierwsze dwa lata stosowania rozporządzenia, tj. od 7 kwietnia 2017 r. do 7 kwietnia 2019 r. Ze względu na znaczne braki w danych dostępnych lub dostarczonych wykonawcy przez państwa członkowskie dane liczbowe dostępne w ramach badania opierają się częściowo na szacunkach i należy je interpretować jako wskazujące ogólne tendencje. Przy sporządzaniu niniejszego sprawozdania Komisja korzystała nie tylko z tego badania, ale także z innych źródeł obejmujących dłuższy okres czasu. Obejmują one pierwszy wieloletni program ocen (2015–2019) funkcjonowania mechanizmu oceny i monitorowania Schengen oraz sprawozdania krajowe przedłożone Komisji przez państwa członkowskie, które zastosowały odstępstwa.

Sprawozdanie to należało przekazać Parlamentowi i Radzie do 8 kwietnia 2019 r. Ponieważ jednak rozporządzenie dawało państwom członkowskim możliwość opóźnienia wprowadzenia takich systematycznych odpraw na swoich granicach powietrznych o maksymalnie 24 miesiące (tj. do czasu upływu terminu przekazania sprawozdania), a z możliwości tej skorzystało 13 państw członkowskich, w czasie upływu terminu przekazania sprawozdania dostępne dane obejmowały okres, w którym tylko niektóre państwa członkowskie w pełni stosowały już rozporządzenie.

Niniejsze sprawozdanie zawiera przegląd realizacji takich systematycznych odpraw osób, którym przysługuje prawo do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii, oraz skutków wprowadzenia takich odpraw, z uwzględnieniem wyników systematycznych kontroli bezpieczeństwa w strefie Schengen, w szczególności w odniesieniu do bojowników terrorystycznych. W sprawozdaniu uwzględniono również ogólne koszty ponoszone przez państwa członkowskie i pasażerów, określono wyzwania i niedociągnięcia związane z wdrażaniem rozporządzenia oraz przeanalizowano wpływ nowo wprowadzonych przepisów.

Zgodnie z rozporządzeniem państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen („państwa członkowskie”) muszą prowadzić systematyczne odprawy wszystkich osób przekraczających granice zewnętrzne UE z wykorzystaniem odpowiednich baz danych. Obowiązek ten istniał już w przypadku odpraw obywateli państw trzecich, ale nie osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii. Zgodnie ze zmienionym rozporządzeniem również osoby korzystające z prawa do swobodnego przemieszczania się podlegają: (i) weryfikacji ich tożsamości i obywatelstwa oraz autentyczności i ważności ich dokumentów podróży oraz (ii) weryfikacji, czy osoby te nie stanowią zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych któregokolwiek z państw członkowskich. Bazy danych, które należy przeszukać, obejmują System Informacyjny Schengen (SIS), bazę Interpolu zawierającą dane skradzionych lub utraconych dokumentów podróży (SLTD) oraz inne odpowiednie krajowe bazy danych.

Podczas gdy odstępstwa od systematycznych odpraw są nadal możliwe na granicach lądowych i morskich, odstępstwa na granicach powietrznych zostały ograniczone do maksymalnego okresu przejściowego wynoszącego 6 miesięcy od wejścia w życie rozporządzenia. Państwa członkowskie mogły przedłużyć ten okres o dodatkowe 18 miesięcy, do dnia 7 kwietnia 2019 r., ze względu na wyjątkowe trudności infrastrukturalne.

Na podstawie danych i informacji zebranych przez Komisję, w szczególności podczas wizyt związanych z oceną stosowania dorobku Schengen, pomimo tych wymiernych postępów, wyciągnięto następujące wnioski: „Chociaż ogólna jakość kontroli na granicach zewnętrznych jest dobra, nadal różni się ona w poszczególnych państwach członkowskich i między nimi. Większość państw boryka się z wyzwaniami związanymi z zasobami, szkoleniami i planowaniem operacyjnym, aby zapewnić jednolite i systematyczne odprawy na wszystkich przejściach granicznych na granicach zewnętrznych oraz skuteczny nadzór granic zewnętrznych”. Wyzwania te obejmowały również ograniczenia infrastrukturalne (np. brak stanowisk straży granicznej w portach lotniczych) w połowie państw członkowskich, zwłaszcza w szczytowym okresie letnim i wakacyjnym. Ponadto niektóre państwa członkowskie nadal borykają się z brakiem odpowiedniego sprzętu, w szczególności do sprawdzania odcisków palców podróżnych z danymi zawartymi w ich dokumentach podróży, co ma zasadnicze znaczenie dla weryfikacji tożsamości podróżnego.

Większość państw członkowskich zainwestowała również w dodatkowy sprzęt, przede wszystkim w odpowiedzi na rozporządzenie, głównie w dodatkowe bramki do zautomatyzowanej kontroli granicznej, które są najskuteczniejszym sposobem ograniczenia dodatkowego czasu oczekiwania przy jednoczesnym utrzymaniu kosztów personelu na niskim poziomie (jedna przeszkolona osoba może pilnować do sześciu takich bramek). Zakupiono również urządzenia do mobilnych odpraw granicznych, czytniki paszportów i skanery odcisków palców. Kilka państw członkowskich zainwestowało również w swoje systemy informatyczne, aby dostosować je do wymogów rozporządzenia. Dokonano również niewielkich zmian w procesach i infrastrukturze, np. w zakresie zarządzania przepływem pasażerów, w tym wprowadzono dodatkowe pasy ruchu dla pasażerów i stanowiska kontroli oraz ściślejsze oddzielenie pasów ruchu dla pasażerów z UE od pasów ruchu dla pasażerów spoza UE.

W latach 2017–2019 18 państw członkowskich zatrudniło dodatkowych pracowników, z czego 11 w celu spełnienia nowych wymogów wynikających z rozporządzenia. Niektóre państwa członkowskie wykorzystały tę okazję do przesunięcia i przekwalifikowania pracowników. Większość państw członkowskich zmodyfikowała (i nadal modyfikuje) istniejącą infrastrukturę na przejściach granicznych, aby umożliwić przeprowadzanie systematycznych odpraw. Według funkcjonariuszy straży granicznej, z którymi przeprowadzono wywiady w ramach badania zewnętrznego, modernizacja infrastruktury stanowiła zasadniczo część szerszych reform, których celem było często zwiększenie przepustowości portów lotniczych, portów i przejść granicznych, tak aby mogły one obsłużyć zwiększony ruch, który w wielu państwach członkowskich odnotowano w latach poprzedzających pandemię. Zmiany te ułatwiły jednak według doniesień przeprowadzanie systematycznych odpraw.

Państwa członkowskie konsekwentnie podkreślały potrzebę dalszego wyjaśnienia kwestii rozróżnienia tych przepisów w odniesieniu do krajowych organów straży granicznej państw członkowskich. W planowanym przeglądzie Praktycznego podręcznika dla straży granicznej wyjaśniona zostanie różnica między uproszczeniem odpraw a odprawami ukierunkowanymi, aby rozwiązać problem niespójnego stosowania obu instrumentów przez państwa członkowskie i uniknąć sytuacji, w której państwa członkowskie nieprawidłowo stosują uproszczenie kontroli granicznych zamiast odstępstw. Opracowanie przez Frontex szablonu oceny ryzyka poprawiło jakość oceny ryzyka i jej wartość jako podstawy do podejmowania przez zainteresowane państwa członkowskie świadomych decyzji w sprawie odstępstw. Obecnie stanowi on również solidną podstawę do identyfikacji przez Agencję ewentualnych problemów. Te dalsze wytyczne powinny również oznaczać, że dane dostarczane w przyszłości przez państwa członkowskie będą lepszej jakości i bardziej kompletne.

Z informacji zebranych na potrzeby niniejszego sprawozdania wynika, że państwa członkowskie stosują odstępstwa i uproszczenia w sposób niespójny, przy czym wiele z nich korzysta z uproszczeń odpraw granicznych na mocy art. 9 kodeksu granicznego Schengen w przypadkach, w których właściwym narzędziem byłby art. 8 ust. 2a kodeksu granicznego Schengen przewidujący bardziej rygorystyczne wymogi formalne. W przypadku trzech państw członkowskich zastosowanie uproszczeń było decyzją przemyślaną, natomiast w przypadku czterech innych wydaje się, że wynikało z braku jasności co do właściwego instrumentu, który należy zastosować. W czasie przeprowadzania badania przepisy krajowe dwóch państw członkowskich wyraźnie zabraniały stosowania odstępstw (art. 8 ust. 2a) ze względu na związane z nimi duże obciążenie administracyjne.

Oba przepisy koncentrują się na praktycznym wpływie na ruch, natomiast art. 9 stanowi, że a) sytuacja taka musi być spowodowana wyjątkowymi i niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami oraz b) wyczerpane zostały wszystkie zasoby w zakresie personelu, wyposażenia i organizacji. Uproszczenia mają charakter mniej nakazowy niż odstępstwa, a ich stosowanie pozostawia się ocenie funkcjonariusza straży granicznej dowodzącego danym przejściem granicznym, bez żadnej formalnej procedury. Komisji należy przedkładać jedynie roczne sprawozdanie ex post o zastosowanych w danym roku uproszczeniach.

W ciągu pierwszych dwóch lat obowiązywania rozporządzenia państwa członkowskie mogły nie zawsze dokonywać wyraźnego rozróżnienia między odstępstwami na mocy art. 8 ust. 2a kodeksu granicznego Schengen a uproszczeniami na mocy art. 9 kodeksu granicznego Schengen. Jest to prawdopodobne, ponieważ scenariusz odniesienia dla odstępstw od systematycznych odpraw na mocy art. 8 ust. 2a („nieproporcjonalny wpływ na płynność ruchu”) jest podobny do scenariusza uproszczeń odpraw granicznych na mocy art. 9 („ruch o takim natężeniu, że powoduje ono nadmierne wydłużenie czasu oczekiwania na przejściach granicznych”) kodeksu granicznego Schengen.

Możliwość stosowania odstępstw opisanych powyżej nadal nie ma wpływu na stosowanie art. 9 kodeksu granicznego Schengen, który pozwala na uproszczenie odpraw granicznych, jeżeli „powodują one nadmierne wydłużenie czasu oczekiwania na przejściach granicznych” z powodu „wyjątkowych i nieprzewidzianych okoliczności”. W przypadku uproszczenia odprawy granicznej kontrole przeprowadzane są wyrywkowo, niesystematycznie, a pierwszeństwo mają kontrole przyjazdów przed kontrolami wyjazdów. Mimo że artykuł ten nie był częścią rozporządzenia, niektóre państwa członkowskie interpretują go jako ściśle związany z praktycznym wdrażaniem systematycznych odpraw, mimo że te dwie kwestie dotyczą zupełnie różnych scenariuszy.

Podczas pandemii COVID-19 żadne państwo członkowskie nie powiadomiło Komisji o zamiarze skorzystania z odstępstw w tym okresie. Do 15 maja 2022 r. siedem państw członkowskich powiadomiło Komisję o możliwości tymczasowego zawieszenia, w razie potrzeby, zintensyfikowania odpraw z wykorzystaniem odpowiednich baz danych. Te państwa członkowskie będą mogły skorzystać z tej możliwości tylko wtedy, gdy systematyczne odprawy będą wywierały nieproporcjonalny wpływ na czas oczekiwania na konkretnym przejściu granicznym lub na życie miejscowej ludności przy danej granicy. Ponadto odstępstwo to dotyczyło wyłącznie osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii.

·cztery państwa członkowskie stwierdziły, że zakres i czas trwania ukierunkowanych odpraw z wykorzystaniem baz danych nie wykraczał poza to, co było ściśle niezbędne.

Z badania przeprowadzonego przez wykonawcę zewnętrznego wynika, że poza zwalczaniem terroryzmu rozporządzenie przyczyniło się również do zwalczania przestępczości zorganizowanej, w szczególności przemytu migrantów, handlu ludźmi, nielegalnego obrotu środkami odurzającymi, przenoszenia majątku za granicę, fałszowania pieniądza i przestępstw przeciwko mieniu oraz fałszowania dokumentów. Podobnie jak w przypadku przeciwdziałania terroryzmowi, rozporządzenie przyczyniło się szczególnie do poprawy w zakresie ogólnej ilości danych wywiadowczych i analizy ryzyka, zwiększając zdolność organów ścigania do przeciwdziałania przestępczości zorganizowanej. Wzrosła liczba trafień dotyczących kwestii regulowanych odpowiednimi artykułami, szczególnie art. 36 („Wpisy dotyczące kontroli niejawnych lub kontroli szczególnych”). Ponadto według danych zebranych w ramach badania liczba trafień dotyczących wpisów o aresztowaniu oraz liczba trafień dotyczących wpisów o odmowie wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich (art. 24 rozporządzenia SIS II ) wzrosła od kwietnia 2017 r. do kwietnia 2019 r. o 30 % w przypadku 12 państw członkowskich poddanych dalszej analizie w ramach badania zewnętrznego

Według urzędników zajmujących się zwalczaniem terroryzmu, z którymi skonsultowano się na potrzeby badania zewnętrznego, wydaje się, że rozporządzenie miało pozytywny wpływ na walkę z terroryzmem i przestępczością zorganizowaną, głównie dzięki ogólnemu gromadzeniu danych wywiadowczych, ułatwionemu dzięki większej liczbie trafień, co jest bezpośrednio związane z większą liczbą odpraw z wykorzystaniem baz danych. Oprócz samej wartości zwiększonej liczby trafień, większa skuteczność odpraw granicznych zwiększyła zaufanie organów ścigania i służb bezpieczeństwa do systemów, zachęcając je do wprowadzania wpisów do Systemu Informacyjnego Schengen (SIS) lub bazy Interpolu zawierającej dane skradzionych lub utraconych dokumentów podróży (SLTD).

Na wstępie należy podkreślić, że nie ma żadnych publicznie dostępnych danych dotyczących odsetka wpisów/trafień dotyczących osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii w porównaniu z obywatelami państw trzecich. Poniższe dane odnoszą się do wszystkich osób przekraczających granice zewnętrzne. Ten brak rozróżnienia w danych statystycznych osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się i obywateli państw trzecich w oczywisty sposób utrudnia wyciągnięcie wiarygodnych wniosków.

III.2. Skutki gospodarcze rozporządzenia

Korzyści wynikające z rozporządzenia muszą być rozpatrywane łącznie z kosztami, jakie ponoszą różne zainteresowane strony przy jego wdrażaniu.

Badanie zewnętrzne obejmuje analizę kosztów gospodarczych, jakie zainteresowane strony poniosły w związku z wdrożeniem rozporządzenia w 2018 r., czyli w roku, w którym dostępne są najbardziej kompletne dane na temat kluczowych czynników gospodarczych. Ograniczenia danych wpłynęły jednak znacząco na możliwość wyciągnięcia jednoznacznych wniosków. W szczególności:

·Ze względu na ograniczenia danych analiza dodatkowego czasu oczekiwania pasażerów musiała być częściowo oparta na szacunkach.

·Podczas oceny kosztów obliczonych w ramach badania okazało się również, że podróżni doświadczają opóźnień z wielu różnych powodów, takich jak regularne korki czy opóźnienia w transporcie publicznym. Opóźnienia te nie podlegają ocenie zgodnie z tym samym podejściem, a podróżni, którzy ich doświadczają najprawdopodobniej nie są w stanie dokonać ich podziału według ich różnych przyczyn (np. odprawy, ruch drogowy, roboty drogowe, pogoda).

·Ze względu na niedostępność danych nie uwzględniono kosztów ponoszonych przez podmioty prywatne, np. kosztów inwestycji, kosztów spowodowanych opóźnieniami i odszkodowań dla pasażerów.

·Pośrednie oszczędności mogły zostać poczynione dzięki wpływowi rozporządzenia na zwalczanie terroryzmu i zorganizowanej działalności przestępczej, co jest głównym celem rozporządzenia. Dokładne szacunki dotyczące takich zysków są jednak dostępne tylko w bardzo ograniczonym zakresie. Ponadto określenie ilościowe korzyści płynących z udaremnionego ataku terrorystycznego jest niezwykle trudne, jeśli nie niemożliwe, i nie można ich mierzyć wyłącznie w kategoriach gospodarczych.

Z tych powodów nie jest możliwe ustalenie jednoznacznej równowagi, która decydowałaby o oszczędności kosztowej rozporządzenia. W każdym razie pasażerowie ponoszą zdecydowanie największą część kosztów ze względu na wydłużenie czasu oczekiwania, który w przeliczeniu na jednego pasażera wydaje się jednak bardzo ograniczony.

Ponadto przeprowadzanie takich odpraw sprawia, że pasażerowie czują się bezpieczniej i w konsekwencji są skłonni zaakceptować dłuższy czas oczekiwania, jeśli zmniejszy to ryzyko ataków terrorystycznych. Ten wzrost postrzeganego bezpieczeństwa należy również uznać za ogólny pozytywny efekt, w tym pozytywny efekt mnożnikowy dla gospodarki. Ponadto odprawy na granicach mogą przebiegać bezproblemowo, jeśli są dobrze zorganizowane, a dzięki temu czas oczekiwania może być znikomy.

Chociaż znaczne wydłużenie czasu oczekiwania może rzeczywiście wpłynąć na zmianę akceptacji pasażerów, możliwość uproszczenia odpraw granicznych na mocy art. 9 zapewnia w ramach kodeksu granicznego Schengen mechanizm reagowania na nieprzewidziane nadmierne wydłużenie czasu oczekiwania.

Na tej podstawie oraz biorąc pod uwagę ogólne korzyści płynące z systematycznych odpraw dla bezpieczeństwa wewnętrznego strefy Schengen, w szczególności gromadzenie kompleksowych danych wywiadowczych na temat terroryzmu i przestępczości zorganizowanej dzięki zwiększonej liczbie wpisów i trafień w SIS, koszty poniesione w związku z wdrożeniem rozporządzenia wydają się proporcjonalne i uzasadnione.

IV. Czynniki zewnętrzne wpływające na skuteczność systematycznych odpraw

Znaczne niedociągnięcia, jeżeli chodzi o techniczne możliwości państw członkowskich w zakresie sprawdzania odcisków palców danej osoby w odniesieniu do danych zawartych w dokumentach podróży, zmniejszają skuteczność systematycznych odpraw. Wymaga to zwiększonej uwagi i działań zarówno ze strony Komisji, jak i władz państw członkowskich.

W przypadku wątpliwości co do autentyczności dokumentu podróży lub tożsamości jego posiadacza państwa członkowskie są zobowiązane do sprawdzenia co najmniej jednego z identyfikatorów biometrycznych umieszczonych na nośniku pamięci paszportów i dokumentów podróży wydanych na mocy rozporządzenia (WE) nr 2252/2004, tj. wizerunku twarzy lub odcisków palców. „Jeżeli [taka weryfikacja jest] możliwa”, obowiązek ten dotyczy również dokumentów podróży, które nie zostały wydane na podstawie niniejszego rozporządzenia. Najbardziej skutecznym, niezawodnym i niedrogim identyfikatorem biometrycznym służącym do wykrywania osób podróżujących pod przybraną tożsamością są odciski palców, np. jeśli oszust jest bardzo podobny do prawowitego posiadacza okazanego dokumentu. Tym samym sprawdzanie odcisków palców jest jeszcze ważniejsze, biorąc pod uwagę, że przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów stają się coraz bardziej wyrafinowane i trudne do wykrycia, np. z powodu „morfingu”.

Aby przeciwdziałać tym coraz częściej stosowanym technikom fałszerstw, Komisja postanowiła sfinansować projekt badawczy iMARS (rozwiązania do wykrywania oszustw dotyczących manipulacji obrazu), którego celem jest opracowanie narzędzi do wykrywania zmanipulowanych obrazów twarzy, w szczególności obrazów zawierających morfing twarzy, w cyklu życia dokumentu tożsamości oraz do weryfikacji autentyczności dokumentów tożsamości, a także zapewnienie, aby paszporty europejskie zawierające obrazy poddane morfingowi lub inne zmanipulowane obrazy nie mogły już być wydawane w Unii Europejskiej.

W oczekiwaniu na rezultaty projektu iMARS wątpliwości co do tożsamości danej osoby można wyjaśnić jedynie poprzez sprawdzenie odcisków palców z identyfikatorami biometrycznymi wbudowanymi w nośniki pamięci paszportów i dokumentów podróży. Odciski palców sprawdza się obecnie na granicach zewnętrznych tylko 13 państw członkowskich i jest to możliwe tylko w przypadku posiadaczy paszportów wydanych przez 15 państw członkowskich, które już stosują niezbędną technologię. Stanowi to lukę w zakresie bezpieczeństwa, którą należy szybko wypełnić. To znaczne niedostateczne wykorzystanie odcisków palców bezpośrednio podważa cel systematycznych odpraw. Ponieważ ostatecznie to dokument podróży i zawarte w nim dane osobowe są sprawdzane z wykorzystaniem baz danych, a nie osoba wjeżdżająca do strefy Schengen, bez wiarygodnej weryfikacji związku między osobą a okazanym dokumentem podróży powracający bojownicy terrorystyczni mogliby, mimo systematycznej odprawy, nadal wjeżdżać do strefy Schengen bez wykrycia.

V. Wnioski

Terroryzm, w tym zagrożenie ze strony powracających bojowników terrorystycznych, pozostaje jednym z głównych problemów bezpieczeństwa Unii Europejskiej. Choć nie można dokładnie określić bezpośredniego wpływu rozporządzenia na zapobieganie atakom terrorystycznym lub zorganizowanej działalności przestępczej, to jednak z opinii zainteresowanych stron i dostępnych danych statystycznych wynika, że miało ono ogólnie pozytywny wpływ na bezpieczeństwo wewnętrzne w strefie Schengen, zwłaszcza dzięki zwiększeniu ogólnej ilości danych wywiadowczych dostępnych dla organów ścigania.