SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Trzecie sprawozdanie półroczne z funkcjonowania strefy Schengen w okresie od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. /* COM/2013/0326 final */





SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Trzecie sprawozdanie półroczne z funkcjonowania strefy Schengen w okresie od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. 1. Wprowadzenie Zgodnie z zapowiedzią Komisji z dnia 16 września 2011 r. zawartą w komunikacie w sprawie wzmocnienia obszaru Schengen[1] i popartą przez Radę ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych/Wspólny Komitet w dniu 8 marca 2012 r. Komisja przyjmuje sprawozdania półroczne dla Parlamentu Europejskiego i Rady z funkcjonowania strefy Schengen. Niniejsze trzecie sprawozdanie obejmuje okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. 2. Obraz sytuacji 2.1. Sytuacja na granicach zewnętrznych strefy Schengen[2] W okresie od października do grudnia 2012 r. wykryto 13 613 przypadków nielegalnego przekroczenia granicy, co w porównaniu z czwartym kwartałem 2011 r. oznacza spadek o 52 %. Liczba ta jest najniższa od początku 2008 r., kiedy to agencja Frontex rozpoczęła gromadzenie danych. Ten znaczący spadek jest przede wszystkim skutkiem rozpoczętej przez Grecję w dniu 30 lipca 2012 r. operacji Tarcza (Shield), w ramach której na granicy lądowej z Turcją umieszczono 1 800 funkcjonariuszy policji. W następstwie wspomnianej operacji liczba zatrzymywanych nielegalnych migrantów spadła z 2 000 w pierwszym tygodniu sierpnia 2012 r. do 200 w kolejnym tygodniu, a następnie do 10 w ostatnim tygodniu października. Większość wykrytych przypadków miała miejsce na zewnętrznej granicy morskiej UE (59 %). W okresie od lipca do września 2012 r. Grecja zgłaszała więcej niż połowę wszystkich wykrytych przypadków nielegalnego przekroczenia granicy, jednak sytuacja ta zmieniła się po rozpoczęciu operacji Tarcza. W okresie od października do grudnia 2012 r. Włochy zgłosiły 31 % wszystkich wykrytych przypadków (4 231 osób), zaś na kolejnym miejscu znajdowała się Grecja, która zgłosiła 30 % wykrytych przypadków (4 035 osób). Wzrosła liczba wykrytych przypadków na granicy morskiej Grecji z Turcją oraz na granicy lądowej Bułgarii z Turcją, co prawdopodobnie zostało spowodowane przesunięciem punktów przekraczania granicy z granicy lądowej między Grecją a Turcją. Jeżeli chodzi o narodowość, w większości przypadków osobami nielegalnie przekraczającymi granice byli migranci z Afganistanu. W okresie od października do grudnia 2012 r. było ich 1 969. Mimo dramatycznej sytuacji w Syrii liczba zatrzymanych obywateli tego kraju spadła – w porównaniu z okresem od lipca do września 2012 r. – o dwie trzecie, i wyniosła 1 241 osób. 2.2. Sytuacja wewnątrz strefy Schengen W okresie od października do grudnia 2012 r. odnotowano wtórne przemieszczanie się migrantów, zwłaszcza z Grecji do innych państw członkowskich UE, które przyjmowało postać[3]: · nielegalnego przekraczania granicy wzdłuż granic lądowych państw regionu Bałkanów Zachodnich; · migrantów przybywających na granicę morską na południu Włoch; · nielegalnych imigrantów na pokładach promów zmierzających do Włoch; · migrantów podróżujących z fałszywymi dokumentami, podróżujących samolotami z lotnisk greckich do rozmaitych dużych lotnisk na terytorium UE. W dniach od 22 października do 4 listopada 2012 r. w 25 państwach członkowskich[4], a także w Liechtensteinie, Norwegii i Szwajcarii, przeprowadzono operację Afrodyta – najnowszą operację na potrzeby zgromadzenia informacji o przepływach migracyjnych w UE/strefie Schengen. Celem operacji była walka z nielegalną migracją poprzez skupienie się na nielegalnym przekraczaniu granicy, wtórnym przemieszczaniu się nielegalnych migrantów w obrębie UE/strefy Schengen oraz na trasach, którymi podążają nielegalni migranci. Według danych zgłoszonych przez uczestniczące państwa członkowskie, zestawionych przez Cypr i udostępnionych w grudniu 2012 r.[5], w ciągu tych dwóch tygodni zatrzymano 5 298 obywateli państw trzecich pochodzących ze 130 różnych państw. Największą liczbę nielegalnych migrantów w strefie Schengen zatrzymano w Niemczech (1 510 osób) oraz w Hiszpanii (468 osób); wspomniane państwa są jednocześnie najpopularniejszymi państwami docelowymi[6]. W okresie od lutego do kwietnia 2013 r. europejska sieć organów ścigania działających w portach lotniczych (Airpol) koordynowała akcję ukierunkowaną na walkę z przemytem ludzi i handlem ludźmi, wykorzystywaniem fałszywych dokumentów, kradzieżą tożsamości, zorganizowaną przestępczością i terroryzmem. Uczestniczące w akcji porty lotnicze przez 24 godziny realizowały konkretne działania dotyczące lotów w obrębie Unii, odbywających się na trasach obarczonych ryzykiem. Wyniki tej akcji przekazano sieci Airpol na potrzeby dalszej analizy. Latem 2013 r. oczekiwane jest sprawozdanie określające m.in. zalecane przeciwdziałania. Powyższe informacje są wprawdzie użyteczne, jednak nadal istnieje potrzeba poprawy procesu gromadzenia i analizowania danych dotyczących przemieszczania się nielegalnych imigrantów w obrębie UE. Po spotkaniu ekspertów, które miało miejsce dnia 2 października 2012 r., Komisja i Frontex dokonały przeglądu dostarczonych przez państwa członkowskie informacji zwrotnych dotyczących dostępności danych, rozważając najlepsze sposoby dalszego postępowania. Podczas drugiego spotkania, które odbyło się dnia 29 kwietnia 2013 r., uzgodniono, że w drugiej połowie roku przeprowadzony zostanie projekt pilotażowy na podstawie dostępnych informacji, mający na celu zapoczątkowanie regularnego gromadzenia i analizowania szczegółowych danych – począwszy od 2014 r. i pod przewodnictwem Fronteksu. 3. Stosowanie dorobku Schengen 3.1. Przypadki tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych Artykuł 23 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen[7] stanowi, że w sytuacjach wyjątkowych, w przypadku poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, państwo członkowskie może tymczasowo przywrócić kontrolę graniczną na należących do niego granicach wewnętrznych. W okresie od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. odnotowano jeden przypadek przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych. W dniu 30 listopada 2012 r. Norwegia poinformowała Komisję, że ze względu na ceremonię wręczenia Pokojowej Nagrody Nobla w Oslo w dniu 10 grudnia 2012 r. planuje przywrócić kontrolę na granicach wewnętrznych w okresie od dnia 3 grudnia do dnia 12 grudnia 2012 r. W tych dniach Norwegia przeprowadziła kontrole graniczne 3 136 osób, z czego 19 osobom odmówiono wjazdu, 8 osób zatrzymano, zaś 9 osób złożyło wniosek o azyl[8]. 3.2. Utrzymywanie braku kontroli na granicach wewnętrznych Zdecydowana większość domniemanych naruszeń dorobku Schengen nadal dotyczy kwestii związanych z tym, czy przeprowadzanie kontroli policyjnych w pobliżu granicy wewnętrznej ma równoważny skutek z odprawą graniczną (art. 21 kodeksu granicznego Schengen), a także kwestii związanych z obowiązkiem usunięcia przeszkód dla płynności ruchu, takich jak ograniczenia prędkości, na drogowych przejściach granicznych na granicach wewnętrznych (art. 22 kodeksu granicznego Schengen). W okresie od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. Komisja zwróciła się o udzielenie informacji dotyczących domniemanego naruszenia art. 21 lub 22 kodeksu granicznego Schengen w ramach dwóch nowych postępowań (dotyczących Niemiec i Hiszpanii); w tym czasie Komisja zakończyła pięć postępowań (dotyczących Niemiec, Łotwy, Litwy i Niderlandów) i w dalszym ciągu prowadziła cztery trwające już postępowania (dotyczące Austrii, Republiki Czeskiej, Słowacji i Szwecji). 3.3. Domniemane naruszenia innych części dorobku Schengen Transpozycja dyrektywy w sprawie powrotów (2008/115/WE) do prawodawstwa krajowego Termin wdrożenia dyrektywy w sprawie powrotów (2008/115/WE) upłynął w dniu 24 grudnia 2010 r. Wszystkie państwa członkowskie UE związane dyrektywą oraz wszystkie państwa stowarzyszone, z wyjątkiem Islandii, zgłosiły dokonanie pełnej transpozycji dyrektywy do przepisów krajowych. Komisja szczegółowo bada transpozycję prawną oraz praktyczne zastosowanie w państwach członkowskich i do końca 2013 r. przedstawi swoje pierwsze sprawozdanie dotyczące stosowania dyrektywy. Wdrażanie rozporządzenia w sprawie małego ruchu granicznego (WE nr 1931/2006) Od czasu wejścia w życie przepisów dotyczących małego ruchu granicznego w 2007 r. Komisja monitoruje ich wdrażanie. W lipcu 2012 r. Komisja podjęła decyzję o wezwaniu trzech państw członkowskich (Łotwy, Polski i Słowenii) do udzielenia informacji dotyczących umów dwustronnych, które państwa te zawarły z sąsiadującymi państwami trzecimi. Dostarczone w październiku i w listopadzie 2012 r. odpowiedzi znajdują się na ostatnim etapie wewnętrznej analizy. Stosowanie dorobku Schengen w ramach nadzoru granic morskich Ponadto w dniu 23 lutego 2012 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że Włochy dopuściły się naruszenia europejskiej konwencji praw człowieka w związku z przechwytywaniem migrantów na morzu pełnym i odsyłaniem ich do Libii[9]. Okoliczności tej sprawy stanowiły również zakres przedmiotowy dochodzenia, jakie Komisja podjęła wspólnie z władzami Włoch. W związku z powyższym Komisja przeanalizowała skutki orzeczenia i przeprowadziła rozpoznanie środków, jakie Włochy zamierzały podjąć w celu zapewnienia zgodności z orzeczeniem. Włochy są związane wspomnianym orzeczeniem i zapewniły, że będą się do niego stosować, zwłaszcza jeżeli chodzi o jakiekolwiek istniejące lub przyszłe porozumienia o operacyjnym charakterze zawierane z Libią. W związku z zapewnieniami Włoch Komisja zamknęła przedmiotową sprawę. Analiza orzeczenia została uwzględniona we wniosku Komisji w sprawie rozporządzenia ustanawiającego zasady ochrony zewnętrznych granic morskich w kontekście współpracy operacyjnej koordynowanej przez Frontex, które ma zastąpić uchyloną decyzję Rady 2010/252/UE[10]. Wniosek ten został przyjęty w dniu 12 kwietnia 2013 r.[11]; rozpoczęły się rozmowy z Parlamentem Europejskim oraz z Radą. 3.4. Niedociągnięcia zidentyfikowane w ramach mechanizmu oceny Schengen W ramach obecnego mechanizmu oceny Schengen[12] stosowanie przez państwa członkowskie dorobku Schengen jest poddawane regularnej ocenie przez ekspertów z państw członkowskich, Sekretariatu Generalnego Rady oraz Komisji. W okresie od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. ocena Schengen została przeprowadzona: · w odniesieniu do współpracy policyjnej w Estonii, na Łotwie i na Litwie; · w odniesieniu do granic powietrznych w Polsce, Słowacji i Republice Czeskiej; · w odniesieniu granic lądowych w Estonii, na Łotwie i na Litwie; · w odniesieniu do wiz w Estonii, Polsce i Słowacji. Końcowe prace nad sprawozdaniami nadal trwają, ale oczekuje się, że będą one zawierały zarówno pozytywne, jak i negatywne uwagi i zalecenia dotyczące takich kwestii jak szkolenia, stosowanie analizy ryzyka, wymiana informacji, współpraca międzynarodowa oraz infrastruktura na przejściach granicznych i w ambasadach/konsulatach. Tak jak miało to miejsce w poprzednich sześciu miesiącach, ogólnie rzecz biorąc, istnieje pole do ulepszeń, jednak nie wykryto żadnych braków, które wymagałyby podjęcia natychmiastowych działań przez Komisję. W następstwie ostatniej misji, która odbyła się w lutym 2013 r., Komisja zwraca się do Grecji o kontynuowanie wdrażania planu działań dotyczącego Schengen i potwierdza swoje zobowiązanie do wspierania podejmowanych przez władze greckie wysiłków w zakresie zarządzania granicami zewnętrznymi, m.in. z pomocą Funduszu Granic Zewnętrznych i Fronteksu. Orientacyjny harmonogram przeprowadzania ocen Schengen w okresie od maja do października 2013 r. znajduje się w załączniku I. 3.5. Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych z Bułgarią i Rumunią W następstwie konkluzji przyjętych przez Radę w czerwcu 2011 r. i stanowiących, iż Bułgaria i Rumunia spełniają kryteria umożliwiające pełne stosowanie dorobku Schengen, wdrożono kolejne działania na rzecz przystąpienia wspomnianych państw. Jednak w dalszym ciągu Rada nie była w stanie podjąć decyzji o zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych z tymi państwami. Komisja nadal w pełni wspiera przystąpienie Bułgarii i Rumunii do strefy Schengen, jak również podejmowane w tym kierunku starania prezydencji. 4. Środki wspierające 4.1. Stosowanie systemu informacyjnego Schengen System informacyjny Schengen drugiej generacji (SIS II) rozpoczął działanie w dniu 9 kwietnia 2013 r., udostępniając państwom członkowskim udoskonalone i nowe funkcje oraz kategorie wpisów. Aby możliwe było wykorzystanie całkowitego potencjału SIS II, Komisja dokonała – we współpracy z państwami członkowskimi – aktualizacji podręcznika Sirene, mając na celu dostosowanie praktycznej współpracy biur Sirene (stworzonych w celu wymiany informacji uzupełniających dotyczących wpisów do SIS) do środowiska SIS II. Ponadto Komisja wspierała Europejską Agencję ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (eu-LISA) w tworzeniu modułów na potrzeby szkoleń w zakresie technicznego zastosowania SIS II. We współpracy z Europejskim Kolegium Policyjnym (CEPOL) zorganizowano początkowe kursy stacjonarne i internetowe. W maju 2013 r. eksperci z państw członkowskich będą natomiast kontynuować proces przekazywania zarządzania operacyjnego SIS II agencji eu-LISA. I wreszcie, uruchomieniu SIS II towarzyszyła kampania informacyjna, która skupiła się na celach nowego systemu oraz na aspektach związanych z ochroną danych. 4.2. Stosowanie wizowego systemu informacyjnego Wizowy system informacyjny (VIS)[13] jest systemem służącym wymianie informacji o wizach krótkoterminowych. Po tym jak VIS rozpoczął funkcjonowanie w regionie pierwszym (Afryka Północna), drugim (Bliski Wschód) oraz w trzecim (Zatoka Perska)[14], w dniu 14 marca 2013 r. uruchomiono go w regionie czwartym (Afryka Zachodnia) oraz piątym (Afryka Środkowa). W dniu 6 czerwca 2013 r. VIS rozpocznie funkcjonowanie w regionie szóstym (Afryka Wschodnia) oraz w regionie siódmym (Afryka Południowa), w dniu 5 września 2013 r. w regionie ósmym (Ameryka Południowa) i w dniu 14 listopada 2013 r. w regionie dziewiątym (Azja Środkowa), dziesiątym (Azja Południowo-Wschodnia) i jedenastym (Palestyna). Państwa członkowskie prowadzą rozmowy na temat kolejności i ewentualnych dat uruchomienia systemu w pozostałych regionach; decyzje podjęte zostaną w nadchodzących miesiącach. System VIS funkcjonuje prawidłowo. Do dnia 6 maja 2013 r. system przetworzył 2,9 mln wniosków wizowych, z czego wydano 2,4 mln wiz, a w 348 000 przypadkach odmówiono wydania wizy. Mimo nieustających wysiłków podejmowanych przez państwa członkowskie podstawowym źródłem obaw są średnio- i długoterminowe skutki braku optymalnej jakości danych (zarówno biometrycznych jak i alfanumerycznych) wprowadzanych przez organy konsularne państw członkowskich do systemu VIS. Począwszy od dnia 1 grudnia 2012 r. operacyjne zarządzanie systemem VIS przejęła agencja eu-LISA. 4.3. Polityka wizowa i umowy o readmisji Mechanizm monitorowania sytuacji w państwach Bałkanów Zachodnich po liberalizacji reżimu wizowego[15] Zgodnie ze sprawozdaniem Fronteksu obejmującym okres od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 3 lutego 2013 r. liczba wniosków o azyl składanych przez obywateli regionu Bałkanów Zachodnich w pięciu państwach UE/Schengen, w których składana jest najwyższa liczba wniosków, spadła w styczniu 2013 r. o 44 % w porównaniu do tego samego miesiąca w 2012 r. Wprawdzie liczba osób ubiegających się o azyl pochodzących z Serbii, Czarnogóry i byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii spadła (-61 % w przypadku Serbii, -45 % w przypadku Czarnogóry oraz -46 % w przypadku byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii), jednak odnotowano znaczący wzrost liczby osób ubiegających się o azyl z Albanii (+74 %) oraz Bośni i Hercegowiny (+51 %). Najpopularniejszymi państwami przeznaczenia są w dalszym ciągu Niemcy, a następnie Szwecja, Belgia, Szwajcaria i Luksemburg. Umowy o readmisji Aby ułatwić readmisję do kraju pochodzenia osób przebywających bez zezwolenia w danym państwie członkowskim, w kwietniu 2012 r. Komisja parafowała umowę o readmisji z Republiką Zielonego Przylądka. W lutym 2013 r. Rada wydała zgodę na podpisanie tej umowy. W czerwcu 2012 r. parafowano umowę o readmisji z Turcją; oczekuje się na podpisanie umowy i rozpoczęcie dialogu w sprawie liberalizacji reżimu wizowego. W październiku 2012 r. parafowano umowę o readmisji z Armenią; Komisja nadal prowadzi prace zmierzające do jej podpisania i zawarcia w jak najkrótszym terminie. Ponadto rozpoczęto negocjacje dotyczące umowy o ułatwieniach wizowych i umowy o readmisji z Azerbejdżanem. ZAŁĄCZNIK I: Orientacyjny harmonogram przeprowadzania ocen Schengen w okresie od maja do października 2013 r.[16]. Okres || Państwa członkowskie || Temat 2-10 czerwca 2013 r. || Estonia, Litwa, Łotwa || SIS/Sirene 7-18 lipca 2013 r. || Polska, Słowacja || Granice lądowe 8-14 września 2013 r. || Malta, Słowenia || SIS/Sirene 29 września – 9 października 2013 r. || Węgry, Słowenia || Granice lądowe 6-12 października 2013 r. || Republika Czeska, Słowacja || SIS/Sirene [1] COM(2011) 561 final. [2] Kwartalna analiza ryzyka Fronteksu za okres od października do grudnia 2012 r. [3] Kwartalna analiza ryzyka Fronteksu za okres od października do grudnia 2012 r. [4] W operacji udziału nie wzięły Francja i Grecja. [5] Prezentacja dokonana przez prezydencję cypryjską w grupie roboczej Rady ds. granic w grudniu 2012 r. [6] Ponadto 728 osób wykryto w Zjednoczonym Królestwie, najważniejszym państwie przeznaczenia w UE. [7] Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen). [8] Dokument Rady 6346/13 FRONT 9 COMIX 90. [9] Sprawa Hirsi Jamaa i in. przeciwko Włochom. Skarga nr 27765/09. [10] Wyrok z dnia 5 września 2012 r. w sprawie C-355/10, Parlament Europejski przeciwko Radzie. [11] COM(2013) 197 final. [12] SCH/Com-ex (98) 26 def. [13] Decyzja Rady z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie ustanowienia Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) (2004/512/WE). [14] Decyzja wykonawcza Komisji z dnia 21 września 2011 r. określająca datę uruchomienia Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) w regionie pierwszym (2011/636/UE), decyzja wykonawcza Komisji z dnia 21 września 2012 r. określająca datę uruchomienia wizowego systemu informatycznego (VIS) w regionie trzecim (2012/512/UE), decyzja wykonawcza Komisji z dnia 7 marca 2013 r. określająca datę uruchomienia wizowego systemu informatycznego (VIS) w regionie czwartym i piątym (2013/122/UE). [15] Od dnia 19 grudnia 2009 r. obywatele byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii, Czarnogóry i Serbii posiadający paszport biometryczny korzystają z reżimu bezwizowego przy podróżowaniu do państw członkowskich UE, zgodnie z rozporządzeniem 539/2001. Od dnia 15 grudnia 2010 r. obywatele Albanii i Bośni i Hercegowiny korzystają z reżimu bezwizowego przy podróżowaniu do państw członkowskich UE na tych samych warunkach. [16] Dokument Rady 12032/12 SCH-EVAL 99 COMIX 423.