UZASADNIENIE

W dniu 5 lipca 2004 r. Rada, zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), podjęła decyzję o istnieniu nadmiernego deficytu na Węgrzech. W dniu 24 stycznia 2012 r. Rada, zgodnie z art. 126 ust. 8 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), stwierdziła, że Węgry nie podjęły skutecznych działań w odpowiedzi na ostatnie zalecenie Rady z dnia 7 lipca 2009 r., wystosowane zgodnie z art. 104 ust. 7 TWE.

Jako działanie następcze w odniesieniu do decyzji Rady z dnia 24 stycznia 2012 r. oraz zgodnie z art. 126 ust. 7 TFUE i art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97, w dniu [6 marca 2012 r.] Komisja powinna przyjąć zalecenie dotyczące nowego zalecenia Rady mającego na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego na Węgrzech.

Zalecenie

ZALECENIE RADY

mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego na Węgrzech

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), w szczególności jego art. 126 ust. 7,

uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) Zgodnie z art. 126 TFUE państwa członkowskie unikają nadmiernego deficytu budżetowego.

(2) Pakt stabilności i wzrostu opiera się na dążeniu do zapewnienia dobrego stanu finansów państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy.

(3) W dniu 5 lipca 2004 r. Rada, zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), stwierdziła, że na Węgrzech istnieje nadmierny deficyt budżetowy, oraz wydała zalecenie na podstawie art. 104 ust. 7 TWE mające na celu zlikwidowanie nadmiernego deficytu budżetowego do 2008 r.

(4) W styczniu 2005 r., zgodnie z art. 104 ust. 8 TWE, Rada uznała, że Węgry nie podjęły skutecznych działań w odpowiedzi na jej zalecenie, i w marcu 2005 r. wydała kolejne zalecenie na podstawie art. 104 ust. 7 TWE, potwierdzając termin korekty nadmiernego deficytu do 2008 r. W listopadzie 2005 r. Rada stwierdziła, że Węgry po raz drugi nie zastosowały się do jej zaleceń wydanych na podstawie art. 104 ust. 7 TWE. W związku z tym w październiku 2006 r. Rada skierowała do Węgier trzecie zalecenie na podstawie art. 104 ust. 7 TWE, przedłużając termin dokonania korekty nadmiernego deficytu do 2009 r. W lipcu 2009 r. Rada stwierdziła, że można uznać, że władze węgierskie podjęły skuteczne działania w odpowiedzi na zalecenia z października 2006 r., oraz, z uwagi na poważne pogorszenie koniunktury gospodarczej, wydała zmienione zalecenia na podstawie art. 104 ust. 7 TWE, po raz kolejny ustalając nowy termin korekty, tym razem do 2011 r. W dniu 27 stycznia 2010 r. Komisja stwierdziła, że Węgry podjęły skuteczne działania w odpowiedzi na ostatnie zalecenia Rady, lecz zwróciła jednocześnie uwagę na poważne zagrożenia.

(5) W dniu 24 stycznia 2012 r., zgodnie z postanowieniami art. 126 ust. 8 TFUE, Rada stwierdziła, że Węgry nie podjęły skutecznych działań w odpowiedzi na zalecenie Rady z lipca 2009 r. w terminie ustalonym w tym zaleceniu. Mimo że w 2011 r. nie przekroczono nominalnej wartości referencyjnej deficytu w wysokości 3 % PKB, nie było to skutkiem strukturalnej i trwałej korekty, lecz wynikało z wysokich dochodów jednorazowych. Towarzyszyło temu pogorszenie salda strukturalnego w latach 2010 i 2011 wynoszące ponad 2 % PKB, podczas gdy zalecany poziom łącznej poprawy sytuacji budżetowej wynosił 0,5 % PKB. Ponadto, mimo wprowadzenia przez władze w 2012 r. środków strukturalnych, które miały w znacznym stopniu zrekompensować to pogorszenie, ustanowiona w Traktacie wartość referencyjna na poziomie 3 % PKB po raz kolejny nie zostanie przekroczona w 2012 r. tylko dzięki wprowadzeniu jednorazowych środków wynoszących niemal 1 % PKB, a przekroczenie tej wartości i tak nastąpi w 2013 r. [Po przyjęciu tej decyzji Rady, [w dniu 13 marca] Rada podjęła decyzję o zawieszeniu części środków na zobowiązania przyznanych Węgrom w ramach Funduszu Spójności na 2013 r. (zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1084/2006).]

(6) Zgodnie z art. 126 ust. 7 TFUE oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu (będącego częścią Paktu na rzecz stabilności i wzrostu) Rada zobowiązana jest skierować do danego państwa członkowskiego zalecenia mające na celu likwidację nadmiernego deficytu w oznaczonym terminie. W zaleceniu określa się termin nie dłuższy niż sześć miesięcy na podjęcie przez dane państwo członkowskie skutecznych działań zmierzających do skorygowania nadmiernego deficytu oraz termin skorygowania tego deficytu, co powinno nastąpić w następnym roku po jego stwierdzeniu, chyba że zaistnieją szczególne okoliczności. Przy podejmowaniu decyzji o wystąpieniu szczególnych okoliczności należy uwzględnić „istotne czynniki”, o których mowa w art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97. W zaleceniu dotyczącym skorygowania nadmiernego deficytu Rada wzywa również państwo członkowskie do realizacji corocznych celów budżetowych, które – na podstawie prognozy, na której opiera się zalecenie – są spójne z minimalną roczną poprawą salda strukturalnego – tj. salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i inne działania tymczasowe – o co najmniej 0,5 % PKB, rozumiane jako wartość odniesienia.

(7) Gospodarka węgierska wyszła z recesji w 2010 r., kiedy to odnotowano wzrost PKB o 1,3 %. W 2010 r. odnotowano wzrost gospodarczy znacznie wyższy niż wartość -0,3 %, którą prognozowały służby Komisji wiosną 2009 r. (tj. w chwili wydania zalecenia przez Radę). Zakłada się, że w 2011 r. PKB nadal rósł w umiarkowanym tempie wynoszącym 1,7 %, co nadal było wynikiem wyłącznie rozwoju sytuacji w obrotach z zagranicą. W ciągu 2011 r. perspektywy wzrostu uległy jednak pogorszeniu z uwagi na ogólne osłabienie rynków międzynarodowych, mające wpływ na szereg obszarów, jak również dalsze zmniejszenie popytu krajowego wynikające między innymi z niepewności politycznej. W związku z tym w prognozie śródokresowej przeprowadzonej przez służby Komisji w lutym 2012 r. przewiduje się, że PKB zmniejszy się nieznacznie o 0,1 %, po czym ponownie zacznie rosnąć.

(8) Po odnotowaniu w 2010 r. deficytu w wysokości 4,2 % PKB, przewiduje się, że w 2011 r. wystąpi nadwyżka salda sektora instytucji rządowych i samorządowych, lecz będzie to możliwe jedynie dzięki wysokim przychodom jednorazowym wynoszącym niemal 10 % PKB, związanym z przeniesieniem aktywów z prywatnych programów emerytalnych. Zgodnie z oficjalnymi szacunkami zawartymi w sprawozdaniu okresowym przedłożonym w ramach procedury nadmiernego deficytu w grudniu 2011 r., nadwyżka budżetowa w 2011 r. wyniesie 3,9 % PKB. Biorąc pod uwagę ostatnie informacje mówiące o lepszych niż przewidywano przepływach pieniężnych w budżecie w odniesieniu do niektórych pozycji dochodów, jak również w odniesieniu do podsektora instytucji samorządowych, nadwyżka ta może nawet okazać się nieznacznie wyższa (ok. 4,1 % PKB na podstawie zaktualizowanej oceny dokonanej przez służby Komisji).

(9) W budżecie przyjętym na 2012 r. ustalono, że deficyt ma wynieść 2,5 % PKB, co zostanie osiągnięte dzięki szeregowi pakietów konsolidacyjnych zapowiedzianych już w większości w programie Kálmána Szélla oraz w aktualizacji programu konwergencji z 2011 r. Pakiety te mają częściowo skorygować skutki znaczących obniżek podatków, o których zadecydowano w drugiej połowie 2010 r., w wysokości nieco ponad 2 % PKB, a jednocześnie stworzyć rezerwę nadzwyczajną (w związku z warunkowymi cięciami wydatków) wynoszącą 1,1 % PKB. Do osiągnięcia celu budżetowego przyczynią się również dochody jednorazowe netto w wysokości 0,7 % PKB, pochodzące z tymczasowych podatków nadzwyczajnych. Uwzględniając ostatnie zmiany gospodarcze i budżetowe, w zaktualizowanej prognozie służb Komisji przewiduje się obecnie, że deficyt wyniesie 3 % PKB, co przekracza oficjalny cel ustalony przez władze węgierskie. W porównaniu z przyjętym budżetem ta prognoza przewidująca wyższy deficyt odzwierciedla między innymi niższy o pół punktu procentowego wzrost gospodarczy, jak również bardziej ostrożne szacunki dotyczące dochodów i wydatków. Jednocześnie zakłada ona, że rezerwa nadzwyczajna nie zostanie wykorzystana (tj. przeprowadzone zostaną warunkowe cięcia wydatków). W zaktualizowanej prognozie służb Komisji deficyt wynosi 3 % PKB i jest o 0,2 % PKB wyższy niż deficyt przewidywany w chwili przyjmowania zalecenia dotyczącego decyzji Rady zgodnie z art. 126 ust. 8. Można to wytłumaczyć faktem, iż lepsza niż zakładano sytuacja wyjściowa (z 2011 r.) nie wystarcza, aby zrównoważyć skutki budżetowe kolejnej korekty w dół perspektyw gospodarczych na 2012 r., oraz wpływ wyższego oprocentowania obligacji państwowych. Zgodnie z praktykami stosowanymi w nadzorze budżetowym w UE, w prognozie służb Komisji nie można uwzględnić nowych planów konsolidacji o wartości 0,4 % PKB, opublikowanych przez władze węgierskie w dniu 21 lutego 2012 r., jako że nie zostały one jeszcze w wystarczający sposób poparte dowodami.

(10) Oczekuje się, że w 2013 r. deficyt ponownie wzrośnie do około 3,6 % PKB (z 3 % PKB), co przekracza prognozę służb Komisji przewidującą deficyt w wysokości 3¼ % PKB, przygotowaną w okresie przyjmowania decyzji Rady stwierdzającej, że Węgry nie podjęły skutecznych działań na podstawie art. 126 ust. 8 TFUE. Ta wyższa wartość deficytu wynika głównie ze zmian wpływających na zwiększenie deficytu w wysokości 0,4 % PKB (takich jak niższe dochody podatkowe spowodowane prognozą niższego wzrostu gospodarczego w 2012 r.), co przyczyniło się również do prognozy wyższego deficytu w 2012 r. Ponadto w 2013 r. odnotuje się wyższy wzrost wydatków z tytułu odsetek niż w 2012 r. (o 0,1 % PKB). Oczekuje się, że te zjawiska zostaną tylko częściowo zrównoważone przez inne czynniki, takie jak niższe niż wcześniej przewidywano potrzeby finansowe banku centralnego w 2013 r. (o ¼ % PKB). W porównaniu z 2012 r. wzrost deficytu do 3,6 % PKB w 2013 r. wynika zasadniczo ze zniesienia podatków sektorowych, co będzie miało wpływ netto na budżet w wysokości 0,7 % PKB w 2013 r., wyższych o ½ % PKB wydatków związanych z obsługą zadłużenia, jak również zmniejszenia bazy podatkowej w odniesieniu do podatku dochodowego od osób fizycznych, co będzie miało wpływ na budżet w wysokości 0,3 % PKB. Przewiduje się, że te powodujące wzrost deficytu czynniki o łącznej wartości 1½ % PKB zostaną jedynie częściowo zrównoważone przez kontynuację wdrażania reform strukturalnych w ramach programu Kálmána Szélla, co przyniesie oszczędności w wysokości 0,4 % PKB, oraz inne oszczędności wynoszące 0,4 % PKB, np. poprzez zamrożenie płac nominalnych w sektorze publicznym. Ponadto oczekuje się, że przewidywane ożywienie koniunktury będzie miało korzystny wpływ na budżet.

(11) Zgodnie z ostatnimi szacunkami służb Komisji oczekuje się, że po pogorszeniu o 1½ % w 2010 r. i o ½ % w 2011 r. saldo strukturalne ulegnie poprawie o blisko 2 % w 2012 r., a następnie ponownie pogorszy się o ½ % PKB w 2013 r. Jeżeli władze węgierskie podjęłyby konieczne środki w celu osiągnięcia ustalonych celów budżetowych w 2012 r. i 2013 r., poprawa salda strukturalnego wyniosłaby zasadniczo 2½ % PKB w 2012 r. i ½ % PKB w 2013 r.

(12) Perspektywy budżetowe opisane powyżej mogłyby się poprawić o ponad ½ % PKB w 2013 r., jeżeli reformy przewidziane w programie Kálmána Szélla zostałyby dostatecznie sprecyzowane i wdrożone. Dalsze oszczędności wydatków opublikowane w dniu 21 lutego 2012 r. muszą przyjąć konkretną formę, w szczególności w dziedzinie zmniejszenia dotacji dla przedsiębiorstw transportu publicznego i dopłat do leków, a ponadto oczekiwać można dodatkowych dochodów z planowanego wprowadzenia elektronicznego systemu opłat drogowych. W celu doprowadzenia do trwałej korekty nadmiernego deficytu Węgry mogłyby – oprócz zastosowania powyższych środków – lepiej ukierunkować powszechny zasiłek na dziecko (możliwie w połączeniu z ostatnio wprowadzonymi znaczącymi ulgami podatkowymi dla rodzin), wprowadzić scentralizowany, oparty na wartości podatek od nieruchomości, oraz zwiększyć progresję w ramach liniowego podatku dochodowego; to ostatnie zagadnienie zostało poruszone w zaleceniu Rady skierowanym do Węgier w lipcu 2011 r. w kontekście europejskiego semestru.

(13) Dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych – po wzroście z poziomu 79,7 % PKB w 2009 r. do 81,3 % PKB w 2010 r. – nieznacznie spadł w 2011 r., osiągając wartość 80,3 % PKB. Ta niewielka poprawa odzwierciedla znaczącą nadwyżkę pierwotną w wysokości 8 % PKB, wynikającą z jednorazowych dochodów pochodzących z przejęcia aktywów z prywatnych programów emerytalnych, która została jednak w dużej mierze zniwelowana przez spadek kursów wymiany. W dalszej perspektywie, biorąc pod uwagę przewidywane wartości deficytu oraz opierając się na założeniach technicznych dotyczących wyższych kursów wymiany w porównaniu z poziomem z końca 2011 r., jak również zakładając dalszą sprzedaż byłych aktywów z prywatnych programów emerytalnych w wysokości 1 % PKB, oczekuje się, że dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniesie około 76 % PKB w 2012 r., lecz przewiduje się, że ponownie wzrośnie w 2013 r.

(14) Dotychczasowe zmiany sytuacji budżetowej wskazują na występowanie słabych punktów, jeśli chodzi o zarządzanie budżetem oraz przejrzystość planowania budżetowego i wykonania budżetu. Po faktycznym osłabieniu poprzednich ram zarządzania budżetem, które w drugiej połowie 2010 r. były jeszcze ciągle na początkowym etapie rozwoju, władze wprowadziły kluczowe elementy zmienionych ram do nowej konstytucji (która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r.). W szczególności ustalono nominalny pułap zadłużenia na poziomie 50 % PKB (który ma zostać osiągnięty poprzez stałe zmniejszanie długu z obecnego wysokiego poziomu) oraz przyznano zrestrukturyzowanej radzie budżetowej prawo weta w kwestiach budżetowych. Pod koniec 2011 r., w ramach „ustawy kardynalnej” przyjęto uzupełniające przepisy ustanawiające nowe operacyjne reguły liczbowe zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym, oraz założenia dotyczące funkcjonowania rady budżetowej. Wydaje się, że przyjęta nowa reguła liczbowa nadal za bardzo się skupia na rocznym cyklu budżetowym, a nie sprzyja planowaniu średniookresowemu, które należy wzmocnić zgodnie z zaleceniem Rady z lipca 2011 r. wydanym w kontekście europejskiego semestru. W tym samym zaleceniu Rada wezwała również Węgry do rozszerzenia kompetencji rady budżetowej w zakresie sporządzania analiz (np. poprzez przygotowywanie systematycznych makrobudżetowych prognoz bazowych), co nie zostało jeszcze dokonane, nawet po przyjęciu ustawy o stabilności gospodarczej w grudniu 2011 r.

(15) Systematyczne i terminowe monitorowanie postępów we wdrażaniu strategii konsolidacji budżetowej mającej na celu korektę nadmiernego deficytu jest potwierdzone w art. 10a rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97, który przewiduje, że odnośne państwa członkowskie dostarczają wszelkich niezbędnych informacji. W tym kontekście w 2012 r. i w latach kolejnych należy włączyć odpowiedni oddzielny rozdział do aktualizacji węgierskiego programu konwergencji, a także do sprawozdań z postępów sporządzanych systematycznie w odstępach półrocznych aż do chwili zakończenia procedury nadmiernego deficytu, zgodnie z zobowiązaniami podjętymi przez władze węgierskie.

(16) Środki konsolidacji budżetowej powinny zapewnić trwałą poprawę salda sektora instytucji rządowych i samorządowych, mając jednocześnie na celu poprawę jakości finansów publicznych i wzmocnienie potencjału wzrostu gospodarki,

PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:

(1) Władze Węgier powinny zlikwidować obecny nadmierny deficyt w roku 2012.

(2) Władze węgierskie powinny doprowadzić do zmniejszenia deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do poziomu poniżej wartości referencyjnej w wysokości 3 % PKB w sposób wiarygodny i trwały, zgodnie z wieloletnią ścieżką określoną w zaktualizowanym węgierskim programie konwergencji z dnia 15 kwietnia 2011 r., zatwierdzonym opinią Rady wydaną w dniu 12 lipca 2011 r. W tym celu władze Węgier powinny w szczególności:

a) zapewnić osiągnięcie docelowej wartości deficytu na 2012 r. na poziomie 2,5 % PKB w porównaniu z przewidywaną wielkością 3 % PKB, opartą na ramach makroekonomicznych wynikających z prognozy śródokresowej przeprowadzonej przez służby Komisji w lutym 2012 r., co będzie wymagało dodatkowej konsolidacji fiskalnej w wysokości co najmniej ½ % PKB w uzupełnieniu do wcześniej już przewidzianej konsolidacji w wysokości 1,9 % PKB; należy tego dokonać w szczególności poprzez doprecyzowanie i rygorystyczne wdrożenie środków obniżających deficyt zawartych w programie Kálmána Szélla i w aktualizacji programu konwergencji z 2011 r., jak również poprzez przyjęcie, w miarę potrzeb, dalszych środków konsolidacji o charakterze strukturalnym. Ponadto ewentualne zyski nadzwyczajne, w tym możliwe dochody jednorazowe wynikające z przejścia beneficjentów prywatnych programów emerytalnych do publicznego filaru systemu emerytalnego, należy przeznaczyć na poprawę salda nominalnego;

b) podjąć niezbędne dodatkowe środki o charakterze strukturalnym w celu zagwarantowania, że deficyt w 2013 r., który według szacunków opartych na ramach makroekonomicznych wynikających z prognozy śródokresowej przeprowadzonej przez służby Komisji w lutym 2012 r. ma przekroczyć ustalony w Traktacie próg 3 % PKB o 0,6 % PKB, utrzyma się znacznie poniżej tego progu również po oczekiwanym i zalecanym całkowitym zniesieniu dochodów jednorazowych o wartości niemal 1 % PKB. Środki te mogłyby objąć doprecyzowanie i wdrożenie planowanych reform strukturalnych zawartych w programie Kálmána Szélla;

c) włączyć do kolejnych ustaw budżetowych przepisy zapewniające wystarczający poziom rezerw (w uzupełnieniu rezerwy ogólnej wymaganej na mocy ustawy o finansach publicznych) w celu zapewnienia osiągnięcia celów budżetowych również w przypadku wystąpienia nieprzewidzianych zdarzeń.

(3) Wyżej wymienione dostosowanie budżetowe powinno przyczynić się do osiągnięcia tendencji spadkowej przez wskaźnik długu brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych. W szczególności należy zagwarantować, że w ciągu trzech lat po korekcie nadmiernego deficytu zostaną poczynione dostateczne postępy w zbliżaniu się do wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu, zgodnie z art. 2 ust. 1a rozporządzenia (WE) nr 1467/97.

(4) Zgodnie z zaleceniem Rady z lipca 2011 r. władze Węgier powinny zapewnić skuteczne działanie kluczowych konstytucyjnych zasad budżetowych poprzez dostosowanie ustawy kardynalnej dotyczącej stabilności gospodarczej. Reguły liczbowe powinny zapewnić uwzględnienie procesu budżetowego w wiążących ramach średniookresowych, a kompetencje rady budżetowej w zakresie sporządzania analiz powinny zostać rozszerzone.

(5) Rada wyznacza termin do dnia [13 września 2012 r.] na podjęcie przez rząd Węgier skutecznych działań i określenie środków, które będą niezbędne do dokonania postępów w zakresie zapewnienia trwałej korekty nadmiernego deficytu. W ocenie skuteczności działań uwzględnione zostaną zmiany gospodarcze w porównaniu ze zaktualizowaną prognozą przedstawioną w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym zaleceniu Komisji dotyczącemu niniejszego zalecenia Rady.

Władze Węgier powinny składać sprawozdania dotyczące postępów w realizacji niniejszych zaleceń w oddzielnym rozdziale włączonym do aktualizacji programu konwergencji, które zostaną opracowane w 2012 r. i w latach kolejnych, a także do sprawozdań z postępów sporządzanych systematycznie w odstępach półrocznych aż do chwili zakończenia procedury nadmiernego deficytu, zgodnie ze zobowiązaniami podjętymi przez władze węgierskie.

Ponadto Rada podkreśla znaczenie osiągnięcia celu średniookresowego dla zapewnienia długookresowej stabilności finansów publicznych lub szybkiego postępu w osiąganiu takiej stabilności. W związku z tym Rada wzywa władze węgierskie do podjęcia koniecznych wysiłków strukturalnych w celu osiągnięcia celu budżetowego, tj. deficytu w wysokości 2,2 % PKB w 2013 r., w sposób zapewniający utrzymanie celu średniookresowego, którym obecnie jest osiągnięcie salda strukturalnego w wysokości -1,5 % PKB, przy jednoczesnym dokonaniu trwałej korekty nadmiernego deficytu.

Niniejsze zalecenie skierowane jest do Węgier.

Sporządzono w Brukseli, dnia r.

W imieniu Rady

Przewodniczący