Wprowadzenie

W 2007 r. Komisja przyjęła komunikat zatytułowany „Skuteczna Europa – stosowanie prawa wspólnotowego”[1]. W komunikacie tym zasugerowała, by rozpocząć projekt, oparty na współpracy pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi, w celu zapewnienia poprawnego stosowania prawa UE, udzielania szybszych odpowiedzi obywatelom i przedsiębiorcom, sprawniejszego rozwiązywania problemów, a także udoskonalenia obsługi obecnych procedur i zarządzania nimi.

W kwietniu 2008 r. opracowano w tym celu projekt „EU Pilot”, który zaczęto wdrażać na zasadzie dobrowolności w 15 państwach członkowskich. W marcu 2010 r. Komisja przyjęła pierwsze sprawozdanie z oceny projektu „EU Pilot”[2]. W sprawozdaniu tym Komisja odnotowała, że system zaczął przynosić pozytywne wyniki, istnieje jednak jeszcze wiele aspektów, które należy dalej rozwijać, aby poprawić jego funkcjonowanie, zwiększyć zrozumienie pomiędzy służbami Komisji i uczestniczącymi państwami członkowskimi oraz poprawić szybkość rozpatrywania spraw i osiągane rezultaty[3].

W latach 2010 i 2011 Komisja nadal realizowała projekt, uzupełniając go i dostosowując. Od przyjęcia pierwszego sprawozdania z oceny z marca 2010 r. miały miejsce następujące główne zmiany w odniesieniu do stosowania projektu „EU Pilot”:

- w następstwie ogólnie pozytywnej oceny projektu przedstawionej w pierwszym sprawozdaniu Komisja zaprosiła do udziału w nim pozostałych 12 państw członkowskich; w konsekwencji dołączyło do niego dziesięć kolejnych państw[4];

- od marca 2010 r. przyjęto termin dziesięciu tygodni jako ogólny punkt odniesienia dla przeprowadzenia przez służby Komisji oceny odpowiedzi udzielonej przez państwo członkowskie – na takich samych zasadach jak w przypadku państw członkowskich;

- od marca 2010 r. zakres projektu „EU Pilot” został poszerzony, a system jest zasadniczo wykorzystywany we wszystkich sprawach (z drobnymi wyjątkami) dotyczących poprawnego stosowania i wdrażania prawa unijnego lub zgodności prawa krajowego z prawem unijnym. Odbywa się to we wczesnym stadium, jeszcze przed ewentualnym wszczęciem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE;

- Komisja udoskonaliła system informatyczny, stanowiący podstawę projektu „EU Pilot”, aby poprawić skuteczność jego działania i uczynić go bardziej przyjaznym dla użytkownika.

W pierwszym sprawozdaniu z oceny Komisja zobowiązała się, że w 2011 r. przedstawi kolejną ocenę. Niniejszy dokument zawiera sprawozdanie z oceny projektu „EU Pilot”. Aby przedstawić kompleksowy przegląd całego systemu, w sprawozdaniu uwzględniono cały okres trwania projektu – od kwietnia 2008 r., czyli momentu jego uruchomienia, do września 2011 r. Skoncentrowano się na głównych ustaleniach, które pozwalają ocenić efektywność systemu. Sprawozdanie opiera się na danych liczbowych i danych dotyczących liczby dokumentów, zawiera przegląd odnośnych obszarów polityki i zgodności z wyznaczonymi punktami odniesienia, uwzględnia również dostępne dane na temat jakości dokumentów. Szczegółowe dane statystyczne podano w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu sprawozdaniu.

METODA PRACY

„EU Pilot” jest głównym narzędziem komunikacji Komisji z uczestniczącymi w projekcie państwami członkowskimi w odniesieniu do kwestii dotyczących prawidłowego stosowania przepisów prawa UE lub zgodności prawa państw członkowskich z prawem UE we wczesnym stadium (tzn. zanim zostanie wszczęte postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE).

Zasadniczo Komisja korzysta z mechanizmu „EU Pilot” we wszystkich przypadkach, gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE – jeszcze zanim podejmie pierwsze działania w ramach tego postępowania. Praktyka ta zastępuje uprzednio stosowaną metodę polegającą na przesyłaniu pism przez Komisję. Odstępstwa od tej zasady są jednak dopuszczalne w przypadkach pilnych lub wtedy, gdy inne nadrzędne względy wymagają natychmiastowego wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 258 TFUE. W takich wyjątkowych sytuacjach procedura może być wszczęta bez wcześniejszego podejmowania kontaktów w ramach mechanizmu „EU Pilot”, a Komisja może natychmiast zareagować na domniemane uchybienie państwa członkowskiego i wezwać je do działania zgodnie z przepisami prawa UE. System umożliwia zarządzanie zapytaniami i skargami otrzymanymi od obywateli i przedsiębiorców, jak również sprawami wszczętymi przez Komisję z własnej inicjatywy. Obejmuje to również kwestie zgłoszone Komisji przez Komisję Petycji Parlamentu Europejskiego lub poprzez pisma posłów Parlamentu Europejskiego.

Baza danych prowadzona jest w języku angielskim. Kilka państw członkowskich zachowało jednak prawo do prowadzenia korespondencji we własnym języku urzędowym. W razie potrzeby Komisja zapewnia tłumaczenia dokumentów.

Sprawy indywidualne, w tym opisy i zapytania dotyczące konkretnych kwestii, przekazywane są odnośnym państwom członkowskim za pomocą aplikacji „EU Pilot”. Organy krajowe mają dziesięć tygodni na udzielenie możliwie szczegółowej odpowiedzi na przedstawione pytania i zaproponowanie zgodnych z unijnym prawem rozwiązań wskazanych problemów. Państwa członkowskie mogą również uzasadnić konieczność przedłużenia dziesięciotygodniowego terminu, informując tym samym Komisję, że potrzebują więcej czasu na opracowanie odpowiedzi. Decyzja o ewentualnym przedłużeniu terminu podejmowana jest w odniesieniu do każdego przypadku indywidualnie.

W wyjątkowych przypadkach wyznaczony termin na udzielenie odpowiedzi może być krótszy niż dziesięć tygodni. Państwo członkowskie otrzymuje wówczas wyjaśnienia na temat przyczyn leżących u podstaw takiej decyzji.

W ciągu kolejnych dziesięciu tygodni odpowiedzi przekazane przez państwa członkowskie są – o ile zajdzie taka konieczność – tłumaczone i analizowane, a następnie do bazy danych projektu „EU Pilot” załadowana zostaje ocena odpowiedzi udzielonej przez państwo członkowskie. Jeśli nie znaleziono rozwiązania, które byłoby zgodne z przepisami prawa UE, Komisja może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE. W przypadku skargi przygotowana zostaje również odpowiedź w celu poinformowania skarżącego o wyniku postępowania wyjaśniającego w odnośnej sprawie. W razie konieczności państwa członkowskie mogą być również proszone o przekazanie dodatkowych informacji.

Przestrzeganie wskazanych terminów przez obie strony może stanowić wyzwanie. Niemniej jednak należy dopilnować, by pierwsze kluczowe działania w zakresie zarządzania dokumentami (tj. bądź przesłanie uzasadnionej opinii na mocy art. 258 TFUE bądź też zamknięcie sprawy) były podejmowane w maksymalnym terminie 12 miesięcy od daty zarejestrowania skargi w bazie danych CHAP lub wprowadzenia sprawy z własnej inicjatywy do systemu „EU Pilot”. W związku z tym przestrzeganie terminu dziesięciu tygodni jest jednym z elementów oceny skuteczności działania zarówno państw członkowskich, jak i Komisji.

Wnioski o dostęp do dokumentów zarejestrowanych w systemie „EU Pilot” podlegają przepisom rozporządzenia nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji[5], wdrożonego przez Komisję decyzją z dnia 5 grudnia 2001 r. zmieniającą jej regulamin wewnętrzny[6].

OCENA

Niniejszą ocenę podzielono na dwa okresy: ocena zamkniętych spraw obejmuje okres od maja 2010 r. do lutego 2011 r., a ogólne dane statystyczne dotyczące funkcjonowania systemu obejmują okres od momentu uruchomienia projektu w kwietniu 2008 r. do września 2011 r.

Ocena obejmuje w szczególności następujące elementy:

- ocenę spraw w ramach projektu „EU Pilot” zamkniętych w okresie pomiędzy marcem 2010 r. a lutym 2011 r., przeprowadzoną przez państwa członkowskie i Komisję w oparciu o kryteria jakościowego i kryteria w zakresie współpracy i wsparcia;

- liczbę spraw, którymi się zajęto w ramach projektu „EU Pilot”. W ocenie tej obserwuje się również tendencje w poszczególnych państwach członkowskich przy uwzględnieniu faktu, że nie wszystkie one dołączyły do projektu w tym samym czasie;

- źródła spraw i obszary polityki, których dotyczą sprawy zarejestrowane w systemie;

- przeciętna długość czasu potrzebnego państwom członkowskim i Komisji do rozpatrzenia sprawy i przestrzeganie terminu dziesięciu tygodni, stanowiącego punkt odniesienia;

- „wskaźnik skuteczności” projektu, określający liczbę odpowiedzi udzielonych przez państwa członkowskie uznanych za właściwe, niwelujących potrzebę wszczynania formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE. Celem projektu „EU Pilot” jest osiąganie szybszych rezultatów i znajdywanie dla obywateli i przedsiębiorców rozwiązań zgodnych z przepisami prawa UE, poprzez lepszą współpracę pomiędzy państwami członkowskimi i Komisją bez konieczności wszczynania postępowania przewidzianego w art. 258 TFUE.

Szczegółowe informacje dotyczące poszczególnych zagadnień podano w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu sprawozdaniu.

W odniesieniu do oceny zamkniętych spraw w okresie pomiędzy marcem 2010 r. a lutym 2011 r. Komisja i uczestniczące w programie państwa członkowskie odpowiadały na szereg zapytań w oparciu o trzy główne kryteria: jakość, współpraca i wsparcie . Wyniki oceny wskazują, że państwa członkowskie są w dużym stopniu usatysfakcjonowane jakością dokumentów przekazywanych przez Komisję w ramach projektu „EU Pilot”, szczególnie pod kątem jasnego formułowania pytań i wskazywania kwestii zasadniczych. Wreszcie, zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie są bardzo zadowolone z poziomu współpracy i wsparcia w ramach projektu.

Jeśli chodzi o liczbę spraw, w okresie pomiędzy kwietniem 2008 r. a wrześniem 2011 r. do „EU Pilot” przesłano 2 121 dokumentów, z których 1410 przeszło przez pełną procedurę[7]. Niemniej jednak liczba dokumentów jest różna w poszczególnych państwach członkowskich. Państwa członkowskie o największej liczbie ludności otrzymują więcej dokumentów w ramach projektu „EU Pilot”, czego przyczyną jest większa liczba obywateli, przedsiębiorców i interesów społeczeństwa obywatelskiego. Istnieje jednak jeszcze jeden decydujący czynnik. Liczba dokumentów jest różna w przypadku państw członkowskich, które zaczęły korzystać z systemu już na początku 2008 r., oraz tych, które dołączyły do niego w 2010 r. bądź 2011 r. 15,5% z 2121 dokumentów zostało przekazanych Włochom i Hiszpanii, 8% – Zjednoczonemu Królestwu, 7,7% – Niemcom a 6,5% – Portugalii.

Państwa członkowskie odmówiły zajęcia się jedynie 2% dokumentów przekazanych w ramach projektu „EU Pilot”, a główną przyczyną odmowy były niewystarczające informacje przekazane przez skarżącego.

Kwestie, jakich dotyczyły sprawy przekazane poprzez „EU Pilot”, w dużej mierze odpowiadają podziałowi zapytań i pojawiających się problemów w różnych obszarach unijnego prawa: blisko 33% dokumentów dotyczyło kwestii ochrony środowiska, 15% – rynku wewnętrznego, 10,5% – podatków, 8% – mobilności i transportu, a 6% zdrowia i ochrony konsumentów.

Jeśli zaś chodzi o źródła spraw, 49% z 2121 spraw dotyczyło złożonej skargi, podczas gdy 7% stanowiły zapytania od obywateli i przedsiębiorców, zaś kolejne 44% stanowiły sprawy wszczęte przez Komisję z inicjatywy własnej.

Oceniając, jak wiele czasu potrzeba państwom członkowskim i Komisji na rozpatrzenie sprawy w ramach „EU Pilot”, jako punkt odniesienia przyjmuje się termin dziesięciu tygodni. Od momentu uruchomienia projektu „EU Pilot” w 2008 r. przeciętny czas potrzebny państwom członkowskim na udzielenie odpowiedzi wynosi 67 dni i jest zgodny z terminem dziesięciu tygodni (70 dni), stanowiącym punkt odniesienia. Od marca 2010 r.[8] przeciętny czas potrzebny służbom Komisji do oceny odpowiedzi zaproponowanej przez władze państw członkowskich i decyzję co do dalszego postępowania w danej sprawie wynosi 102 dni, co znacznie przekracza ogólnie obowiązujący termin. Należy zauważyć, że przekroczenie terminu dotyczy w większości przypadków spraw, w których służby Komisji zwracają się do państw członkowskich o przekazanie dodatkowych informacji, w szczególności gdy sprawy mają złożony charakter lub wymagają sporządzenia tłumaczeń.

Jeśli chodzi o „ wskaźnik realizacji ” dotyczący 1410 spraw, które przeszły przez pełną procedurę w systemie, blisko 80% (tj. 1107) odpowiedzi udzielonych przez państwa członkowskie zostało ocenionych jako możliwe do zaakceptowania, dzięki czemu odnośne sprawy można było zamknąć bez wszczynania postępowania przewidzianego w art. 258 TFUE. Pozostałych 20% spraw (303), w przypadku których nie znaleziono satysfakcjonującego rozwiązania zgodnego z przepisami prawa UE, przeszło do etapu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które bądź zostało wszczęte bądź też jest przygotowywane przez Komisję w następstwie rozpatrzenia sprawy w ramach „EU Pilot”. Wskaźnik realizacji przedstawiony w pierwszym sprawozdaniu z oceny projektu „EU Pilot” wyniósł 85%. Przyczyną tego nieznacznego obniżenia wskaźnika może być rosnąca liczba dokumentów, spowodowana dołączeniem do projektu kolejnych państw członkowskich. Ponadto od momentu przyjęcia pierwszego sprawozdania projekt „EU Pilot” wykorzystywano we wszystkich przypadkach, gdy wymagane były dodatkowe informacje merytoryczne lub prawne dla pełnego zrozumienia danej kwestii dotyczącej prawidłowego stosowania i wdrażania przepisów prawa UE lub też zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, natomiast wcześniej korzystanie z tego systemu poprzedzające ewentualne wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 258 TFUE miało charakter opcjonalny.

Od 2010 r. Komisja obserwuje spadek liczby nowych postępowań o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego[9] w odniesieniu do 15 państw, które jako pierwsze dobrowolnie zgłosiły się do udziału w projekcie „EU Pilot”. Spadek ten obserwuje się również w odniesieniu do pozostałych 12 państw członkowskich, które dołączyły do projektu po marcu 2010 r., jakkolwiek w mniejszym stopniu. Wskazanie wszystkich przyczyn tej tendencji nie jest możliwe, niemniej jednak jedną z możliwych jej przyczyn jest uruchomienie projektu „EU Pilot”, który umożliwia wyjaśnienie i rozwiązanie w zadowalający sposób kwestii dotyczących stosowania przepisów prawa UE podniesionych przez Komisję. Dzięki temu problemy rozwiązuje się bez konieczności uciekania się do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a w przypadku skarg – obywatelom i przedsiębiorstwom zapewnia się znacznie szybciej rezultaty.

PODSUMOWANIE

Zgodnie ze zobowiązaniami podjętymi przez Komisję w jej pierwszym sprawozdaniu z oceny projektu:

- „EU Pilot” został rozbudowany i w chwili obecnej wykorzystywany jest w pełni w 25 państwach członkowskich. Jego stosowanie zostało odpowiednio dostosowane, wzmocnione, a zakres stosowania – poszerzony;

- projekt przyczynił się i przyczynia się nadal do poprawy współpracy pomiędzy Komisją i uczestniczącymi w projekcie państwami członkowskimi w zakresie szybszego udzielania odpowiedzi na zapytania obywateli i przedsiębiorców, rozwiązywania zgłoszonych przez nich problemów oraz kwestii dotyczących interesów społeczeństwa obywatelskiego. Około 80% odpowiedzi udzielanych przez państwa członkowskie zostało ocenionych jako możliwe do przyjęcia (zgodne z przepisami prawa UE), co umożliwiło zamknięcie sprawy bez konieczności wszczynania postępowania przewidzianego w art. 258 TFUE;

- dzięki wykorzystywaniu systemu „EU Pilot” w bardziej systematyczny sposób państwa członkowskie uzyskały zcentralizowany przegląd ogólnego zarządzania kwestiami dotyczącymi stosowania prawa unijnego;

- metody pracy i jakość dokumentów rejestrowanych w systemie „EU Pilot” uległy poprawie dzięki współpracy Komisji z państwami członkowskimi, które nadal podejmują wysiłki na rzecz utrzymania dobrych wyników;

- państwa członkowskie i w szczególności Komisja nadal będą starały się dotrzymywać terminu dziesięciu tygodniu, wyznaczonego przez Komisję jako punkt odniesienia dla rozpatrzenia sprawy;

- w celu usprawnienia funkcjonowania „EU Pilot” w bliskiej współpracy z państwami członkowskimi rozwinięto system informatyczny, poszerzono zakres projektu oraz wyjaśniono odnośne kwestie;

- możliwe są kolejne usprawnienia we współpracy i poprawa działania systemu, w szczególności w zakresie zgodności z wyznaczonymi punktami odniesienia i jakości zapytań Komisji i odpowiedzi państw członkowskich.

Komisja uważa, że „EU Pilot” nie jest już projektem we wczesnej fazie eksperymentalnej, lecz dobrze zakorzenioną metodą pracy przynoszącą konkretne rezultaty z punktu widzenia Komisji, państw członkowskich i obywateli. Zasadnicze podejście Komisji polega na tym, by podejmować próby szybkiego rozwiązania problemów w ramach narzędzia „EU Pilot” i, o ile to konieczne, wszczynać i przeprowadzać w zdecydowany sposób postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja bada możliwości rozszerzenia projektu „EU Pilot” i wykorzystania go jako narzędzia służącego do rozwiązywania problemów i prewencji we wszystkich państwach członkowskich. Pozostaje ona w kontakcie z tymi państwami członkowskimi, które nie korzystają jeszcze z systemu „EU Pilot”.

Poszczególne aspekty działania projektu „EU Pilot” będą przedmiotem przyszłych rocznych sprawozdań Komisji z monitorowania stosowania przepisów prawa UE.

[1] COM(2007) 502, pkt 2.2 „Poprawa metod pracy”.

[2] COM(2010) 70 wersja ostateczna.

[3] Zob. pkt 4 „Wnioski ogólne”.

[4] Dotyczy to następujących 25 państw członkowskich: Austria, Belgia, Bułgaria, Cypr, Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Litwa, Łotwa, Niderlandy, Niemcy, Polska, Portugalia, Republika Czeska, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Szwecja, Węgry, Włochy i Zjednoczone Królestwo. Malta dokonuje obecnie koniecznych dostosowań wewnętrznych i powinna być w stanie zacząć korzystać z systemu już wkrótce. Odnośne negocjacje z Luksemburgiem są w toku.

[5] Dz.U. L 145 z 31.5.2001, s. 43.

[6] Dz.U. L 345 z 29.12.2001, s. 94.

[7] Pełna procedura oznacza, że państwa członkowskie przedstawiły odpowiedzi na zgłoszone dokumenty, które to odpowiedzi zostały ocenione przez Komisję jako zgodne lub niezgodne z unijnym prawem.

[8] Data ta odpowiada momentowi wprowadzenia ogólnego terminu dziesięciu tygodni (traktowanego jako punkt odniesienia) na przeprowadzenie przez Komisję oceny odpowiedzi udzielonej przez państwa członkowskie w ramach systemu.

[9] W statystykach nie ujęto spraw dotyczących braku zawiadomienia, ponieważ są one wyłączone z zakresu projektu „EU Pilot”.