[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 6.5.2010

KOM(2010)214 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Pierwsze sprawozdanie roczne na temat imigracji i azylu (za 2009 r.)

{SEC(2010) 535}

1. WPROWADZENIE

W Europejskim pakcie o emigracji i azylu przyjętym w październiku 2008 r.[1] Rada Europejska poczyniła pięć podstawowych zobowiązań dotyczących legalnej imigracji i integracji, nielegalnej imigracji, kontroli granicznej, azylu oraz partnerstwa z krajami pochodzenia i tranzytu (globalne podejście).

Niniejszy dokument stanowi pierwsze roczne sprawozdanie Komisji na temat realizacji paktu. Przyczyni się ono do przygotowania corocznej debaty Rady Europejskiej na temat polityki w dziedzinie imigracji i azylu.

W części 2 podsumowano i oceniono wydarzenia na szczeblu UE i krajowym[2] oraz przedstawiono zalecenia, kolejno w odniesieniu do każdej z pięciu dziedzin paktu. Ze względu na to, że sprawozdanie składane będzie corocznie, w zaleceniach wyszczególniono punkty, na które, zdaniem Komisji, należy zwrócić szczególną uwagę w nadchodzącym roku. Zobowiązania zawarte w pakcie będą rozwijane także w ramach programu sztokholmskiego[3] oraz związanego z nim planu działania.

Sprawozdanie dotyczy okresu od października 2008 r. do końca 2009 r. Kryzys gospodarczy odegrał istotną rolę, dlatego w części 3 przeanalizowano jego wpływ na migrację. W części 4 omówiono metodologię niniejszego sprawozdania, po czym przedstawiono wnioski. W załączniku podano najważniejsze dane statystyczne.

2. POSTęPY W PIęCIU DZIEDZINACH PAKTU

2.1. Legalna imigracja - integracja

Podstawowe zobowiązanie : organizowanie legalnej imigracji, biorąc pod uwagę priorytety, potrzeby i zdolności przyjmowania określone przez każde państwo członkowskie, i sprzyjanie integracji

Legalna migracja Szczebel UE : Przyjęcie dyrektywy w sprawie unijnej niebieskiej karty zapewni unijną procedurę przyjmowania wysoko wykwalifikowanych pracowników. Kontynuowano dyskusje na temat proponowanej dyrektywy ramowej dotyczącej jednolitego zezwolenia i praw dla pracowników migrujących. W ramach inicjatywy „Nowe umiejętności w nowych miejscach pracy”[4] przeanalizowano, w jaki sposób powiązać kwalifikacje pracowników migrujących z zapotrzebowaniem na pracowników w UE. W sprawozdaniu Komisji wskazano potencjalne problemy z transpozycją dyrektywy o łączeniu rodzin. Rozwinięto system wzajemnej informacji, w szczególności poprzez Europejską Sieć Migracyjną. Ocena mechanizmu wymiany informacji wykazała jednakże, że nie spełnił on oczekiwań.

Szczebel krajowy : Zarządzanie migracją pracowników odbywało się w dalszym ciągu na podstawie zapotrzebowania na rynku pracy oraz preferencji dla obywateli UE. Kryzys gospodarczy doprowadził do zmniejszenia napływu migrantów, ale nie we wszystkich państwach członkowskich. Dlatego niektóre z nich zaostrzyły kryteria wjazdu i zmniejszyły limity, jednak pozostałe polegały na elastyczności systemów sterowanych zapotrzebowaniem. Wśród udoskonaleń w zarządzaniu legalną migracją znalazły się nowe koncepcje polityczne, nowe organy i uproszczone procedury. Zmiany w polityce w zakresie łączenia rodzin obejmowały zaostrzenie warunków i bardziej intensywne działania przeciwko małżeństwom dla pozoru.

Ocena : Zgodnie z paktem zarządzanie migracją zarobkową odbywa się głównie na podstawie zapotrzebowania na rynku pracy i preferencji unijnej. Odnotowano pozytywną tendencję w kierunku uproszczenia procedur. Nadal jednak istnieje pole do działań mających doprowadzić do lepszego uzgodnienia zapotrzebowania UE na pracowników z kwalifikacjami pracowników z państw trzecich.

Zalecenia : Państwa członkowskie i Komisja powinny we współpracy z państwami trzecimi kontynuować proces uzgadniania popytu i podaży na rynku pracy oraz poprawy uznawania kwalifikacji zgodnie z działaniami na rzecz wspierania całościowej polityki w dziedzinie migracji zarobkowej w ramach projektu przewodniego „Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia” należącego do strategii „Europa 2020”. Pomoże to również w sprostaniu wyzwaniom demograficznym.

Należy kontynuować realizację planu polityki w dziedzinie legalnej migracji:

- państwa członkowskie powinny działać na rzecz terminowej i ambitnej transpozycji niebieskiej karty UE,

- Rada i Parlament powinny skorzystać z nowych możliwości oferowanych przez traktat lizboński i osiągnąć porozumienie w sprawie dyrektywy ramowej dotyczącej jednolitego zezwolenia oraz podstawowych praw socjalno-ekonomicznych dla pracowników migrujących.

Istotną kwestią pozostaje wzajemna informacja: państwa członkowskie i Komisja powinny udoskonalić proces informowania o istotnych zmianach na szczeblu krajowym w ramach przyszłych rocznych sprawozdań na temat imigracji i azylu.

Integracja Szczebel UE : uruchomiono dwa nowe instrumenty: „Europejskie forum integracji” i europejską stronę internetową poświęconą integracji: Podjęto prace w priorytetowych dziedzinach wskazanych w konkluzjach Rady z listopada 2008 r., do których należą: propagowanie europejskich wartości, działania dotyczące publicznego postrzegania migrantów i legalnej imigracji, tworzenie europejskich modułów oraz ustalanie wskaźników pozwalających ocenić rezultaty. Przygotowano trzeci podręcznik integracji. Szczegółowe informacje zawarto w sprawozdaniu na ministerialną konferencję poświęconą integracji w 2010 r.[5]. Rada przyjęła decyzję ramową w sprawie rasizmu i ksenofobii, kontynuowano również rozmowy dotyczące proponowanej dyrektywy ramowej zakazującej dyskryminacji w sytuacjach niezwiązanych z zatrudnieniem. W marcu 2010 r. Rada Europejska uzgodniła, że lepsza integracja migrantów pomogłaby osiągnąć wyznaczony w strategii „Europa 2020” cel zakładający zatrudnienie osób w przedziale wiekowym 20-64 lat na poziomie 75 %.

Szczebel krajowy : państwa członkowskie zgłosiły przyjęte lub przygotowywane przepisy, plany oraz strategie krajowe. Szereg państw członkowskich wskazało na mechanizmy konsultacji i dialogu. Kluczowymi dziedzinami polityki były nauka języków, dostęp do zatrudnienia oraz działania antydyskryminacyjne. Niektóre państwa członkowskie koncentrują swoją politykę na uchodźcach. Kilka z nich formalnie zapisuje prawa i obowiązki w „umowie integracyjnej”. Część zgłosiła strategie mające poprawić status migrantów poprzez przyznanie im prawa do długotrwałego pobytu lub obywatelstwa. Coraz większa liczba państw członkowskich wspomina o monitorowaniu oraz wysiłkach na rzecz opracowania wskaźników.

Ocena : unijne ramy zostały skonsolidowane. Nastąpił dalszy rozwój polityki integracyjnej na szczeblu UE i krajowym zgodnie z unijnymi wspólnymi podstawowymi zasadami integracji oraz wspólnym programem integracji z 2005 r. Uwagę poświęca się zarówno prawom (zatrudnienie, niedyskryminacja), jak i obowiązkom (nauka języka). Pozytywną tendencją jest stały rozwój unijnych i krajowych struktur służących realizacji polityki jako całości, wymianie informacji oraz dialogowi.

Zalecenia : priorytet należy w dalszym ciągu przyznawać wskaźnikom służącym monitorowaniu rezultatów strategii integracyjnych.

Należy rozpocząć prace nad nowym unijnym programem na rzecz integracji imigrantów , który ma zostać przyjęty w 2011 r., zgodnie z wezwaniem zawartym w strategii Europa 2020 i z uwzględnieniem programu sztokholmskiego oraz jednoznacznej podstawy prawnej (art. 79 ust. 4 TFUE) wprowadzonej traktatem lizbońskim.

2.2. Nielegalna imigracja

Podstawowe zobowiązanie : zwalczanie nielegalnej imigracji, zwłaszcza poprzez zapewnienie powrotów cudzoziemców przebywających nielegalnie do państw pochodzenia lub tranzytu

Szczebel UE : przyjęto dwa kluczowe instrumenty: dyrektywy w sprawie powrotów i sankcji dla pracodawców. Komisja zaproponowała instrument mający umożliwić lepsze zapobieganie handlowi ludźmi oraz zwalczanie tego zjawiska, jak również ochronę ofiar tego procederu. FRONTEX zintensyfikował działalność w dziedzinie powrotów. Kontynuowano wysiłki na rzecz zawierania umów o readmisji: podpisano umowę z Pakistanem; negocjacje z Marokiem posunęły się do przodu, a z Turcją zostały ponownie podjęte (zob. pkt 2.5); przyjęto wytyczne negocjacyjne w odniesieniu do Gruzji i Republiki Zielonego Przylądka. Kontynuowano negocjacje dotyczące szeregu umów o partnerstwie i współpracy. Skuteczność umów o readmisji jest regularnie monitorowana przez wspólne komitety ds. readmisji. Przeciwdziałanie nielegalnej imigracji było jednym z zasadniczych elementów partnerstw na rzecz mobilności (zob. 2.5).

Szczebel krajowy : rozpoczęto prace nad transpozycją dyrektywy w sprawie powrotów. Szereg państw członkowskich podjęło środki na rzecz propagowania dobrowolnych wyjazdów. Sporadycznie ograniczenie nielegalnej imigracji przypisywane było również bardziej rygorystycznej polityce w zakresie przymusowych powrotów i jej wzmożonemu egzekwowaniu. Niektóre państwa członkowskie wskazywały na znaczną liczbę migrantów nielegalnie przebywających na ich terytorium, których powrót jest tymczasowo niemożliwy, zaznaczając, że należy podjąć środki na rzecz znalezienia rozwiązania tego problemu. Znacznego wsparcia udzielono wspólnym lotom powrotnym. Szereg państw członkowskich wskazało na środki podjęte w celu zwalczania handlu ludźmi. Wiele państw członkowskich poinformowało o wysiłkach na rzecz zawarcia dwustronnych umów o readmisji oraz podkreśliło znaczenie współpracy z państwami trzecimi na szczeblu UE, pod warunkiem odpowiednich konsultacji. Pojedyncze państwa członkowskie wspomniały o środkach podjętych na rzecz uregulowania statusu; część innych starała się unikać takich środków lub dopasować je do prowadzonej polityki w zakresie powrotów. Kilka państw członkowskich zgłosiło mechanizmy mające zapobiegać nadużywaniu programów legalnej migracji i swobodnego przepływu, np. poprzez lepszą koordynację różnych sektorów administracji krajowej.

Ocena : do głównych przedmiotów zainteresowania należały polityka w zakresie powrotów i umowy o readmisji. Jak się wydaje, preferowaną opcją powrotu stał się dobrowolny wyjazd, zgodnie z dyrektywą w sprawie powrotów. Z drugiej strony szereg państw członkowskich przyjął również bardziej rygorystyczną politykę w zakresie przymusowego powrotu, wskazując na związany z nią skutek odstraszający. Wiele państw członkowskich poinformowało o pozytywnych doświadczeniach z koordynowanymi przez FRONTEX wspólnymi lotami powrotnymi. Współpraca z krajami pochodzenia i tranzytu ma kluczowe znaczenie dla strategii w zakresie nielegalnej imigracji. Dalszej uwagi wymaga problem dużej liczby nielegalnie przebywających migrantów, których powrót jest tymczasowo niemożliwy. Jeżeli chodzi o środki na rzecz uregulowania statusu, wydaje się że państwa członkowskie nie mają jednolitego stanowiska co do wykorzystywania ich jako narzędzia do zwalczania nielegalnej imigracji.

Zalecenia : państwa członkowskie powinny zwrócić szczególną uwagę na pełną i terminową transpozycję dyrektyw w sprawie powrotów i sankcji dla pracodawców .

Państwa członkowskie powinny zwiększyć liczbę i skuteczność kontroli w miejscu pracy w sektorach, w których występuje szczególne ryzyko wyzysku nielegalnie przebywających pracowników.

Powinny one również skorzystać z możliwości, jakie oferuje dyrektywa w sprawie powrotów i wspierać dobrowolne wyjazdy oraz wykorzystywać fundusz powrotów.

Należy szerzej propagować wspólne loty powrotne dzięki pełnemu wykorzystaniu funduszu powrotów i koordynacji ze strony FRONTEXU.

Biorąc pod uwagę różne podejścia, należy wspierać wymianę informacji i monitorowanie krajowych środków na rzecz uregulowania statusu , zgodnie z zaleceniami paktu.

Należy poczynić dalsze wysiłki na rzecz negocjowania i zawierania umów o readmisji z najważniejszymi państwami trzecimi.

Biorąc pod uwagę znaczną liczbę nielegalnie przebywających migrantów, których powrót jest tymczasowo niemożliwy , Komisja przeprowadzi analizę ich traktowania, przy czym nadal zmierzać będzie do realizacji zasadniczego celu, jakim jest jak najszybsze doprowadzenie do ich powrotu (zakończenie nielegalnego pobytu).

UE i państwa członkowskie powinny dopilnować, by środki zmierzające do lepszego kontrolowania migracji w pełni uwzględniały prawa podstawowe i prawa dziecka , zgodnie z unijną kartą praw podstawowych oraz Konwencją o prawach dziecka ONZ.

2.3. Kontrole graniczne

Podstawowe zobowiązanie : zwiększenie skuteczności kontroli granicznych.

Szczebel UE : podjęto prace przygotowawcze w związku z niedawną (z lutego 2010 r.) propozycją podniesienia statusu FRONTEXU oraz propozycją ustanowienia unijnego systemu wjazdu/wyjazdu i unijnego programu rejestracji podróżnych. Rozwiązano problemy techniczne, które opóźniły wprowadzenie wizowego systemu informacyjnego (VIS). Przeprowadzono rozmowy na temat udoskonalonego mechanizmu oceny Schengen proponowanego przez Komisję. Zmieniono wspólne instrukcje konsularne (CCI) zapewniając ramowe zasady do zacieśnionej współpracy między konsulatami państw członkowskich, przygotowano również środki wykonawcze. W celu wspólnego zarządzania mieszanymi strumieniami migracyjnymi podjęto ściślejszą współpracę z niektórymi państwami, w szczególności z Turcją i Libią (zob. pkt 2.5).

Szczebel krajowy : wszystkie państwa członkowskie poinformowały o podjęciu wysiłków na rzecz wdrożenia lub utrzymania mechanizmów wzmożonych kontroli granicznych, w odpowiednich przypadkach przy wsparciu z funduszu granic. Szereg z nich podjęło środki na rzecz wspierania lepszej współpracy między służbami migracyjnymi, granicznymi i policyjnymi. Państwa członkowskie podały informacje o aktywnym zaangażowaniu w działalność FRONTEXU; wiele z nich wyraziło poparcie dla zwiększenia roli tej agencji. Szereg państw członkowskich wspomniało o zintensyfikowanej współpracy z państwami trzecimi w dziedzinie zarządzania granicami. Podjęto przygotowania dla wprowadzenia wizowego systemu informacyjnego; liczne państwa członkowskie podkreśliły potrzebę jak najszybszego zaradzenia pozostałym przeszkodom na tym polu. Niektóre państwa członkowskie dążyły do promowania udziału urzędników łącznikowych ds. imigracji w zakresie usług wizowych, aktywnie wspierano również współpracę między konsulatami na szczeblu lokalnym. Liczne państwa członkowskie zrealizowały projekty dotyczące programów rejestrowania podróżnych i systemów wjazdu/wyjazdu.

Ocena : wszystkie państwa członkowskie poważnie potraktowały zobowiązanie do zagwarantowania skuteczniejszej kontroli na granicach zewnętrznych. Podjęto znaczące wysiłki, łącznie z wdrożeniem nowoczesnych technologii. Wielokrotnie wspomniano o użyteczności finansowania z funduszu granic. Państwa członkowskie wyrażają szerokie poparcie dla działalności FRONTEXU i intensywnie się w nią angażują. Szereg z nich odpowiedziało na wezwanie do wzmożonej współpracy konsularnej. Liczne państwa członkowskie – w szczególności na wschodnich i południowych granicach UE – zintensyfikowały współpracę z państwami trzecimi w dziedzinie zarządzania granicami. Szereg państw członkowskich wyraziło ubolewanie z powodu problemów technicznych i wynikających z nich opóźnień w uruchomieniu wizowego systemu informacyjnego, a niektóre z nich wyraziły wątpliwości odnośnie do dalszego rozwoju wielkoformatowych systemów informatycznych (takich jak unijny system wjazdu/wyjazdu) na obecnym etapie. Jak dotąd nie można było wykonać zobowiązania do poprawy procesu oceny Schengen.

Zalecenia : państwa członkowskie i Komisja powinny jak najlepiej wykorzystywać najważniejsze instrumenty prawne (kodeks graniczny, kodeks wizowy (uchylające wspólne instrukcje konsularne), rozporządzenie w sprawie Frontex, wizowy system informacyjny, fundusz graniczny) oraz zagwarantować ich prawidłowe stosowanie, jak również podjąć niezbędne środki wykonawcze.

W przypadkach, w których istnieje szerokie poparcie dla dalszej harmonizacji (tak jak w kwestii zwiększenia roli FRONTEXU proponowanego przez Komisję, lub zmiany niektórych obowiązujących przepisów), w trakcie procedury legislacyjnej należy poczynić wysiłki w celu dotrzymania wynikającego z paktu zobowiązania do mobilizacji wszelkich dostępnych środków na rzecz zagwarantowania skuteczniejszej kontroli granic oraz przyznania Frontexowi zasobów pozwalających mu wypełnić jego misję.

Dotychczasowa współpraca w strefie Schengen była nadzwyczaj udana, a proces oceny Schengen jest unikalnym mechanizmem przeglądu, który powinien zostać utrzymany i udoskonalony w świetle postanowień Traktatu . Mechanizm ten musi opierać się na zaufaniu między wszystkimi zainteresowanymi podmiotami oraz wyraźnym podziałem kompetencji. W związku z wejściem w życie traktatu lizbońskiego Komisja wkrótce przedłoży nowy wniosek. Dla osiągnięcia oczekiwanych rezultatów niezbędna będzie elastyczność ze strony wszystkich instytucji UE oraz uznanie realnych uwarunkowań prawnych.

2.4. Azyl

Podstawowe zobowiązanie : budowa Europy, która będzie miejscem azylu.

Szczebel UE : Komisja przedstawiła wszystkie inicjatywy legislacyjne wymagane w pakcie oraz inne, które zostały ogłoszone w planie polityki azylowej z czerwca 2008 r. W szczególności zmiany w dyrektywach dotyczących procedur azylowych i kwalifikowania stanowią odpowiedź na zawarte w pakcie wezwanie do ustanowienia jednolitej procedury i statusu oraz mają poprawić spójność instrumentów prawnych UE w dziedzinie azylu. Powinny one uprościć i skonsolidować materialne i proceduralne normy ochrony w całej UE oraz doprowadzić do opartych na solidniejszych podstawach decyzji w pierwszej instancji, a tym samym zapobiec nadużyciom i poprawić skuteczność procedury azylowej.

Zaproponowano również zmiany w rozporządzeniu dublińskim i rozporządzeniu Eurodac oraz w dyrektywie w sprawie warunków przyjmowania, pojawiły się również propozycje ustanowienia wspólnego unijnego programu relokacji oraz Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) w celu ułatwienia, koordynacji i poprawy praktycznej współpracy. Rada i Parlament osiągnęły porozumienie polityczne w sprawie EASO w listopadzie 2009 r.

Podjęto również działania nielegislacyjne. W wyniku zewnętrznej oceny regionalnych programów ochrony wynika, że stanowią one pierwszy, skuteczny mechanizm zapewnienia szerszej ochrony uchodźcom w pobliżu miejscu pochodzenia, jednak ich wpływ był ograniczony ze względu na niewielką elastyczność, finansowanie, widoczność i koordynację z innymi strategiami humanitarnymi i rozwojowymi UE, jak również niedostatecznym zaangażowaniem państw trzecich. Zdecydowano się na poprawę i rozszerzenie zakresu tych programów, w szczególności w Rogu Afryki (Kenia, Dżibuti, Jemen) oraz Afryce Północnej (Libia, Egipt, Tunezja).

Od lipca 2009 r. toczyły się prace nad pilotażowym projektem dobrowolnego przesiedlenia z Malty do innych państw członkowskich osób korzystających z ochrony międzynarodowej, przy wsparciu finansowym z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców, z którego w 2009 r. finansowano również relokację z Malty do Francji 95 osób korzystających z takiej ochrony. Ogółem dziesięć państw członkowskich (DE, FR, LU, HU, PL, PT, RO, SI, SK, UK) zgodziło się przyjąć beneficjentów ochrony międzynarodowej.

Szczebel krajowy : do dnia, w którym rozpoczął się okres sprawozdawczy większość państw członkowskich zdążyła już dokonać transpozycji instrumentów dorobku azylowego należących do pierwszego etapu, chociaż były też państwa, które zgłosiły środki transpozycji w 2009 r., ze znaczącym opóźnieniem. Zgłoszone środki dotyczyły głównie relokacji i praktycznej współpracy. Niektóre państwa członkowskie które tradycyjnie nie przyjmowały relokowanych uchodźców zaoferowały taką możliwość (BE, PT), podczas gdy co najmniej dwa państwa członkowskie (RO, SK) tymczasowo przyjmowały uchodźców, którzy mieli być relokowani w inne miejsce.

Niektóre państwa członkowskie (NL, UK) wspierały Maltę i Grecję poprzez praktyczną współpracę, taką jak szkolenia i oddelegowanie urzędników. Szereg państw członkowskich (BE, CZ, DE, FR, NL, AT, SE, UK) kontynuowało wysiłki na rzecz stworzenia programu szkoleń dla pracowników służb azylowych.

Ocena : realizowane są wysiłki na rzecz wypełnienia wszystkich zobowiązań dotyczących azylu zawartych w pakcie. Osiągnięto znaczące postępy w ustanowieniu EASO, który będzie gotowy do działania w 2010 r., jak również w zakresie relokacji, jednak mimo tego, żę rosnąca liczba państw członkowskich wykazuje swoje zainteresowanie, rozmowy dotyczące instrumentów należących do pierwszego etapu są trudne i postępują wolno. Większość państw członkowskich nie wykazała dużego zainteresowania środkami solidarnościowymi w formie relokacji w obrębie UE osób korzystających z ochrony międzynarodowej.

Zalecenia : Rada i Parlament powinny poczynić dodatkowe wysiłki w ramach toczącej się procedury legislacyjnej by dopełnić ciążącego na nich zobowiązania do stworzenia wspólnego europejskiego systemu azylowego zapewniającego wysoki poziom ochrony i standardów.

Wszystkie zainteresowane podmioty powinny udzielić pełnego wsparcia na rzecz szybkiego rozpoczęcia działalności przez EASO .

Więcej państw członkowskich powinno zintensyfikować wysiłki na rzecz wspierania państw członkowskich poddanych największej presji azylowej, przyjmując przesiedlanych beneficjentów ochrony międzynarodowej lub poprzez zastosowanie innych środków, np. udzielanie pomocy technicznej, zgodnie z zasadami solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności (art. 80 TFUE) wprowadzonymi traktatem lizbońskim.

2.5. Globalne podejście do migracji

Podstawowe zobowiązanie : stworzenie globalnego partnerstwa z państwami pochodzenia i tranzytu przez sprzyjanie synergiom między migracją a rozwojem.

Szczebel UE : W oparciu o komunikat Komisji z 2008 r. w sprawie rozwoju globalnego podejścia do kwestii migracji, w którym zalecono poprawę koordynacji, spójności i synergii, nastąpił dalszy rozwój narzędzi globalnego podejścia. Obok realizowanych obecnie partnerstw na rzecz mobilności z Republiką Mołdowy (15 uczestniczących państw członkowskich) oraz Republiką Zielonego Przylądka (5 państw członkowskich), w listopadzie 2009 r. UE podpisała takie partnerstwo z Gruzją (16 państw członkowskich). We wrześniu 2009 r. w dokumencie roboczym służb Komisji oceniono pilotażowe partnerstwa na rzecz mobilności. Główne elementy oceny znalazły odzwierciedlenie w konkluzjach Rady z grudnia 2009 r. Wdrożono również inne narzędzia, takie jak misje w sprawie migracji do Gruzji, Tanzanii, Białorusi oraz Kenii. Ukończono tworzenie profili migracyjnych w 10 państwach Afryki Zachodniej oraz w 17 państwach Europy Wschodniej i Południowo-Wschodniej, jak również profili dołączonych do krajowych dokumentów strategicznych dotyczących krajów AKP. Ustanowiono platformę współpracy w Etiopii.

Podjęto udane działania następcze wobec konkluzji Rady Europejskiej z czerwca i października 2009 r. W odniesieniu do Turcji, wznowiono wstrzymane negocjacje w sprawie umowy o readmisji, a FRONTEX poczynił postępy w negocjowaniu roboczego porozumienia. Jeżeli chodzi o Libię, Komisja kontynuowała negocjowanie umowy ramowej między UE a Libią, w tym artykułu dotyczącego migracji oraz pogłębionego dialogu i współpracy.

W odniesieniu do Afryki, Komisja wspierała działania prowadzone w ramach partnerstwa między UE a Afryką w dziedzinie migracji, mobilności i zatrudnienia oraz, na szczeblu regionalnym, programu współpracy Rabat/Paryż. We Europie Wschodniej Komisja udzieliła wsparcia konferencji ministerialnej w Pradze w kwietniu 2009 r. oraz realizowanemu w jej następstwie projektowi „Tworzenie partnerstw w dziedzinie migracji”. W innych regionach UE zainicjowała zorganizowany dialog na temat migracji z państwami Ameryki Łacińskiej i Karaibów, jak również odbyła spotkania w ramach procesu ASEM oraz z Indiami. Ze środków programu tematycznego finansowano projekty dotyczące drenażu mózgów, migracji cyrkularnej, migracji legalnej i nielegalnej, zaangażowania diaspory w rozwój oraz przekazów emigrantów. Zaprogramowano finansowanie działalności związanej z migracją w ramach instrumentów geograficznych.

We wrześniu 2009 r. w komunikacie Komisji podkreślono potrzebę spójności między polityką w dziedzinie migracji a polityką rozwojową, podobnie uczyniono w konkluzjach Rady z listopada 2009 r.

Szczebel krajowy : państwa członkowskie poinformowały o dużym zainteresowaniu kwestią lepszej synergii (tzn. powiązania) polityki migracyjnej i stosunków zewnętrznych, w szczególności z państwami leżącymi na szlakach migracyjnych do Europy. Państwa członkowskie poinformowały o wniesieniu dużego wkładu w realizację globalnego podejścia, poprzez udział w partnerstwach na rzecz mobilności, misjach dotyczących migracji, uruchomieniu projektu „Tworzenie partnerstw w dziedzinie migracji” oraz o postępach dotyczących platformy współpracy w Etiopii. Indywidualne państwa członkowskie wynegocjowały dwustronne umowy w kwestiach migracyjnych z Marokiem, Rosją, Gruzją, Ukrainą, Kongiem, Burundi, Malawi, Libią, Albanią i Republiką Zielonego Przylądka. Niektóre państwa członkowskie przyjęły średniookresową strategię na rzecz współpracy rozwojowej, obejmującą powiązanie rozwoju z migracją. W kwestiach szczegółowych – istnieją programy dotyczące przejrzystości w sektorze przekazów emigrantów oraz przeciwdziałania „drenażowi mózgów” poprzez etyczną rekrutację personelu medycznego z krajów rozwijających się.

Ocena : prowadzono znacznie bardziej intensywny dialog z państwami trzecimi na temat migracji. Jednakże różne procedury dialogu wymagają racjonalizacji, trzeba również zwiększyć synergię między migracją a rozwojem. Należy zacieśnić współpracę w ramach programu tematycznego poprzez wykorzystanie unijnych instrumentów geograficznych oraz wkładu państw członkowskich; w dziedzinie współpracy dotyczącej migracji i rozwoju należy obecnie wyjść poza projekty pilotażowe. W sposób udany propagowano profile migracyjne, należące do kluczowych instrumentów polityki migracyjnej opartej na dowodach naukowych. Narzędzia globalnego podejścia należy usystematyzować oraz skonsolidować przy aktywnym zaangażowaniu wszystkich uczestniczących podmiotów, dla zagwarantowania lepszej koordynacji, spójności i synergii.

Zalecenia : UE powinna, przy dalszym wsparciu państw członkowskich, dalej rozwijać i konsolidować globalne podejście do migracji , na podstawie programu sztokholmskiego, poprzez strategiczne, oparte na dowodach naukowych i systematyczne wykorzystywanie wszystkich swoich instrumentów, racjonalizację procedur dialogu oraz umacnianie współpracy operacyjnej. Należy zadbać o lepszą równowagę między tymi trzema dziedzinami (migracja legalna, migracja nielegalna oraz migracja i rozwój.

Należy w dalszym ciągu koncentrować się na współpracy z bardziej istotnymi państwami pochodzenia i tranzytu w Afryce i w Europie Wschodniej oraz Południowo-Wschodniej . Należy również intensyfikować dialog i współpracę z państwami azjatyckimi, np. Indiami i Chinami oraz państwami Ameryki Łacińskiej i Karaibów.

3. SKUTKI KRYZYSU GOSPODARCZEGO

Imigracja z państw trzecich miała wpływ na zwiększenie tempa wzrostu gospodarczego w wielu państwach członkowskich. Pogorszenie koniunktury gospodarczej wiąże się z nowymi wyzwaniami, chociaż trudno ocenić wpływ tego zjawiska na przepływy migracyjne. Dwie trzecie państw członkowskich odnotowały wpływ kryzysu gospodarczego na te przepływy, głównie w postaci zmniejszonego zapotrzebowania na zagranicznych pracowników.

Migranci należą do grup najbardziej dotkniętych kryzysem. Oddziaływanie kryzysu jest jednak bardzo zróżnicowane i zależy w szczególności od sektora (do najbardziej dotkniętych należą sektory: budowlany, wytwórczy, turystyczny i usług finansowych), poziomu wykształcenia oraz kwalifikacji zawodowych. Stopa bezrobocia obywateli państw trzecich wzrosła z 13,6 % w trzecim kwartale 2008 r. do 18,9 % w tym samym kwartale roku 2009 – wzrost ten był wyższy niż w przypadku obywateli (z 6,4 do 8,4 %), ale podobny jak w przypadku pracowników z innych państw członkowskich (z 8,6 do 12 %).

Wartość środków przekazywanych przez emigrantów do krajów rozwijających się zmalała, z 338 mld USD w 2008 r. (według Banku Światowego) do około 317 mld USD w roku 2009. Wsparcie UE koncentrowało się na krajach rozwijających się najbardziej dotkniętych kryzysem.

UE energicznie zareagowała na skutki kryzysu. Z wielu ogólnych środków, takich jak pakiety służące ożywieniu gospodarki oraz interwencje na rynku pracy poprzez tworzenie miejsc pracy, skorzystali obywatele UE i migranci.

Gospodarka wkroczyła już na ścieżkę ożywienia. Wprawdzie w krótkiej perspektywie czasowej kryzys złagodzi niedobory w zakresie siły roboczej i kwalifikacji, jednak w dłuższej perspektywie dobrze zorganizowana polityka legalnej imigracji będzie w dalszym ciągu odgrywać istotną rolę w zaspokajaniu zapotrzebowania na pracowników oraz sprostaniu wyzwaniom demograficznym (ludność aktywna zawodowo w UE zacznie się kurczyć od 2013-2014 r.). Jest również faktem, że nadmiernie restrykcyjna polityka mogłaby pogorszyć skutki kryzysu poprzez zwiększenie niedoboru pracowników. W tym kontekście należytej uwagi wymaga kwestia przestrzegania zasady preferencji unijnej oraz właściwych postanowień przejściowych, zawartych w niedawnych aktach o przystąpieniu.

Zalecenia : UE i państwa członkowskie powinny dążyć do uzyskania jak największych korzyści z migracji zarobkowej jako narzędzia mającego istotne znaczenie w zaradzeniu niedoborom na rynku pracy, w ramach strategii Europa 2020.

UE powinna podjąć działania antykryzysowe z państwami trzecimi szczególnie dotkniętymi jego długofalowymi skutkami.

4. METODOLOGIA

Korzystając z metody monitorowania opisanej w swoim komunikacie z czerwca 2009 r.[6], Komisja opracowała niniejsze sprawozdanie na podstawie informacji przekazanych przez państwa członkowskie oraz innych informacji, w szczególności sprawozdań krajowych punktów kontaktowych Europejskiej Sieci Migracyjnej (EMN). Drugie sprawozdanie roczne, które ma zostać przedstawione w 2011 r., dotyczyć będzie również programu sztokholmskiego oraz planu działania w zakresie imigracji i azylu.

Zalecenie: na potrzeby kolejnego sprawozdania państwa członkowskie powinny nadal składać Komisji sprawozdania z realizacji polityki, jednak istotne informacje faktyczne powinny być prezentowane w sprawozdaniach krajowych punktów kontaktowych EMN .

5. WNIOSKI

Na szczeblu krajowym i UE odnotowano postępy w realizacji strategii w dziedzinie imigracji i azylu zgodnie z paktem. Zakończył się proces wprowadzania pierwszej generacji instrumentów kompleksowej polityki migracyjnej UE: przepisów, czterech funduszy, agencji i sieci, umów z państwami trzecimi. Instrumenty te powinny zostać w pełni wdrożone, jak najlepiej wykorzystane i ocenione[7]. Niektóre ramowe elementy polityki wymagają dalszego rozwinięcia; dotyczy to np. planu polityki w dziedzinie legalnej migracji oraz globalnego podejścia.

W niektórych dziedzinach Komisja przedstawiła wnioski dotyczące rozszerzenia instrumentów pierwszej generacji poprzez stworzenie wspólnego europejskiego systemu azylowego oraz podniesienie statusu FRONTEXU. Komisja zachęca Parlament Europejski i Radę do zatwierdzenia ambitnych projektów legislacyjnych.

Równocześnie jednak, jak uznano w programie sztokholmskim, niezbędny jest dalszy rozwój polityki migracyjnej UE. W strategii Europa 2020 wezwano do stworzenia kompleksowej polityki w dziedzinie migracji zarobkowej oraz lepszej integracji migrantów w miejscu pracy. Zalecenia zawarte w niniejszym sprawozdaniu wskazują priorytety na nadchodzący rok. Dalszym bodźcem będą również zmiany wynikające z traktatu lizbońskiego, w szczególności zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego, oraz z planu działania służącego realizacji programu sztokholmskiego[8].

Załącznik: podsumowanie statystyczne

Perspektywy demograficzne UE[9]

- W okresie od 2008 do 2035 r. ludność UE-27 ma wzrosnąć z 495,4 do 520,7 mln, a następnie zmniejszyć się do 505,7 mln w 2060 r. Podczas gdy w 2008 r. na każde 4 osoby w wieku produkcyjnym (15-64) przypadała jedna osoba w wieku 65 lat lub starsza, w 2060 r. stosunek ten ma wynosić 2 do 1.

Migracja i integracja

- W dniu 1 stycznia 2003 r. liczba obywateli państw trzecich (OPT) w UE-25 wynosiła 16,2 mln, czyli 3,6 % ludności. Pięć lat później, 1 stycznia 2008 r. liczba OPT w UE-27 wynosiła 19 mln, czyli 3,9 % ludności UE-27 (4,15 % ludności UE-25).

- Wśród OPT w 2008 r. największą grupę stanowili Turcy, Marokańczycy i Albańczycy.

- W 2008 r. w UE wydano 1,62 mln pierwszych zezwoleń na pobyt[10]. 35 % zostało wydanych z tytułu migracji rodziny, 33 % z tytułu pracy najemnej oraz 14 % z tytułu studiów, reszta z różnych przyczyn (związanych z ochroną, pobyt bez prawa do pracy itd.).

- W poniższej tabeli pokazano, że stopa bezrobocia obywateli pragnących pracować w swoim państwie członkowskim była niższa niż wśród OPT. Chociaż obecny kryzys gospodarczy uderzył w obie grupy pracowników, w większym stopniu dotknął on OPT: Między trzecim kwartałem 2008 i 2009 r. stopa bezrobocia wzrosła o 31 % wśród obywateli i o 39 % wśród OPT.

3 kw. 2007 | 3 kw. 2008 | 3 kw. 2009 |

Obywatele UE | Obywatele w swoim państwie | 6,6 % | 6,4 % | 8,4 % |

Inni obywatele UE | 7,7 % | 8,6 % | 12 % |

Obywatele państw trzecich (OPT) | 13,4 % | 13,6 % | 18,9 % |

Nielegalna imigracja i powroty

- W 2008 r. liczba nielegalnie przebywających OPT zatrzymanych w UE-27 wyniosła około 609 000 (w 2003 r. w UE-25 liczba ta wynosiła 425 000). Państwa członkowskie wydały około 608 000 decyzji o powrocie. Liczba przeprowadzonych powrotów była dużo niższa i wyniosła około 241 000 (w 2003 r. w UE-25 było to 245 000).

- W ramach projektu Clandestino[11] obliczono, że liczba osób nielegalnie przebywających w UE-15 mieściła się w 2008 r. w przedziale 1,8-3,3 mln (przedział niższy niż w 2002 r. - 3,1-5,3 mln).

Azyl

- W 2008 r. państwa członkowskie zarejestrowały nieco ponad 240 000 osób ubiegających się o azyl, czyli około 6 % więcej niż w 2007 r. Wstępne dane wskazują, że w 2009 r. liczba wniosków o udzielenie azylu pozostała na tym samym poziomie co w 2008 r.; za tą pozorną stabilizacją kryją się jednak znaczące różnice na szczeblu krajowym: w śródziemnomorskich państwach członkowskich (EL, ES, IT, CY, MT) liczba wniosków zmalała, ale wzrosła znacząco w DK (59 %), HU (50 %), PL i FI (47 %), BE (40 %), DE (25 %), AT (23 %) i FR (19 %). Ponadto za tymi łącznymi danymi dotyczącymi wniosków o udzielenie azylu kryją się istotne różnice między państwami członkowskimi, jeśli uwzględnić ich proporcję w stosunku do liczby ludności.

- W 2009 r. najwięcej osób ubiegających się o azyl w UE miało, w kolejności, obywatelstwo następujących państw: Afganistan, Somalia, Rosja, Irak i Serbia (włączając Kosowo). O 36 % w porównaniu z rokiem 2008 zmniejszyła się liczba Irakijczyków, ale o ponad 30 % wzrosła liczba Afgańczyków i Serbów.

- W 2008 r. ponad 65 000 osób ubiegających się o azyl uzyskało status ochrony międzynarodowej w UE. Status ten przyznany został w przypadku 24 % decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dodatkowo blisko 11 000 osób uzyskało zezwolenie na pobyt z przyczyn humanitarnych.

- 4 886 uchodźców zostało przesiedlonych do UE z państw trzecich.

-

[1] 14368/08 (konkluzje prezydencji) i 13440/08 (pakt).

[2] Bliższe szczegóły przedstawiono w uzupełniającym dokumencie roboczym służb Komisji.

[3] EUCO 6/09 (konkluzje prezydencji) i 17024/09 (program).

[4] COM(2008) 868.

[5] SEC(2010) 357.

[6] COM(2009) 266.

[7] W 2010 r. Komisja przedstawi komunikat na temat oceny strategii w dziedzinie JLS.

[8] „Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości dla europejskich obywateli”, COM(2010) 171.

[9] Eurostat, Statistics in focus , 72/2008.

[10] Nie ujęto LU i UK.

[11] Projekt badawczy finansowany ze środków 6. programu ramowego.