GLOSARIUSZ

Działanie : Program pomocy w zakresie wdrażania polityki. Działanie określa zasady mające zastosowanie do projektów, które mogą być finansowane.

Efekt deadweight : Sytuacja, w której możliwe było zrealizowanie finansowanego projektu w całości lub w części bez wsparcia w postaci dotacji.

LGD : Lokalna grupa działania, która jest lokalnym partnerstwem publiczno-prywatnym, odpowiedzialnym za proponowanie lokalnej strategii rozwoju oraz wybór projektów.

Należyte zarządzanie finansami : Rzetelne i przejrzyste zarządzanie budżetem UE, które jest zgodne z rozporządzeniem finansowym, a w szczególności z zasadami oszczędności, wydajności i skuteczności.

Okres programowania : Wieloletnie ramy ustanowione w celu planowania i wdrożenia takich polityk UE jak rozwój obszarów wiejskich; obecny okres obejmuje lata 2007–2013.

Oś 4 : Rozwój obszarów wiejskich w okresie programowania 2007–2013 jest realizowany w ramach czterech osi, które stanowią spójne grupy działań. Osią 4 jest podejście Leader.

Państwo członkowskie : W kontekście niniejszej kontroli – organy odpowiedzialne za zarządzanie programami Leader. Państwo członkowskie powierza to zadanie wyznaczonej przez siebie instytucji zarządzającej. Każdy region takich państw członkowskich jak: Niemcy, Hiszpania czy Włochy, posiada odrębny program i oddzielną instytucję zarządzającą.

Podejście Leader : Metoda osiągnięcia celów polityki UE w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, polegająca na stosowaniu oddolnego podejścia zamiast tradycyjnego podejścia odgórnego. Termin "Leader" jest francuskim akronimem wyrażenia "powiązania pomiędzy działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich".

Program Leader : Dokument opracowany przez państwo członkowskie oraz zatwierdzony przez Komisję w celu zaplanowania i wdrożenia podejścia Leader. Pierwsze programy Leader były realizowane w latach 1991–1993; następna edycja programu nosiła nazwę Leader II (1994–1999). Niniejsza kontrola obejmuje program Leader+ (2000–2006) oraz oś 4 – Leader (2007–2013), realizowane w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich.

Program rozwoju obszarów wiejskich : Dokument opracowany przez państwo członkowskie oraz zatwierdzony przez Komisję w celu zaplanowania i wdrożenia polityki UE w zakresie rozwoju obszarów wiejskich.

UE : Unia Europejska

Wartość dodana : W kontekście niniejszej kontroli – korzyści wynikające ze stosowania podejścia Leader, takie jak lepsze określenie lokalnych potrzeb i rozwiązań, większe zaangażowanie lokalnych zainteresowanych stron oraz większe możliwości wprowadzenia innowacyjnych rozwiązań.

STRESZCZENIE

I. Leader jest metodą osiągnięcia celów polityki UE w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, polegającą na stosowaniu oddolnego podejścia zamiast tradycyjnego podejścia odgórnego. W porównaniu z tradycyjnymi metodami finansowania podejście Leader związane jest z wyższym poziomem kosztów i ryzyka ze względu na dodatkowy poziom wdrożenia oraz z przekazaniem kontroli nad budżetem UE wielu lokalnym partnerstwom (LGD: lokalne grupy działania).

II. Uzasadnienie dodatkowego poziomu kosztów i ryzyka programu Leader stanowi wartość dodana, która powinna być wynikiem przyjęcia podejścia oddolnego i partnerskiego, przejawiająca się w lepszym określeniu lokalnych potrzeb i rozwiązań, większym zaangażowaniu ze strony lokalnych podmiotów oraz większych możliwościach wdrażania innowacyjnych rozwiązań.

III. Trybunał zbadał, czy podejście Leader zostało wdrożone w sposób umożliwiający uzyskanie wartości dodanej, a równocześnie minimalizujący ryzyko dla należytego zarządzania finansami. Trybunał ocenił wdrażanie przez LGD programów Leader+ 2000–2006, w których ostateczne płatności zostały dokonane w roku 2009. Ponadto Trybunał ocenił opracowane przez LGD strategie osi 4, obejmujące plany wdrożenia podejścia Leader w okresie 2007–2013.

IV. Sposób wdrożenia podejścia Leader przez LGD ograniczał możliwości uzyskania wartości dodanej w zakresie "cech Leader". Niemniej jednak, Trybunał zaobserwował również przykłady dobrych praktyk. Podejście oddolne miało ograniczony zakres w przypadku LGD, które przyznały większość finansowania podmiotom, z którymi byli związani ich członkowie; potencjalna wartość dodana partnerstwa nie została uzyskana w LGD, gdzie kluczową rolę w procesie podejmowania decyzji odgrywały lokalne władze; nieliczne LGD mogły wykazać istnienie innowacyjnych rozwiązań lub współpracy między różnymi sektorami w swoich strategiach lub projektach. LGD nie koncentrowały się na osiągnięciu celów swoich lokalnych strategii.

V. Kontrola Trybunału wykazała również uchybienia LGD w należytym zarządzaniu finansami. Zwłaszcza LGD finansowały projekty niezależnie od ich poziomu wydajności. Procedury nie zawsze były przejrzyste i nie pozwalały wystarczająco jednoznacznie ustalić, czy LGD podejmowały obiektywne decyzje, na które nie miały wpływu konflikty interesów. Stwierdzone uchybienia powielają się z uchybieniami wskazanymi przez Trybunał w sprawozdaniu rocznym za rok 2000.

VI. Ze względu na to, że Komisja i państwa członkowskie nie były wystarczająco wymagające, wspólnie z LGD ponoszą one pewną odpowiedzialność za ograniczenie wartości dodanej, którą mogłoby przynieść stosowanie podejścia Leader. Nie podjęły one wystarczających działań w celu ograniczenia kosztów i ryzyka. Po dziesięciu latach od wcześniejszej kontroli programu Leader przeprowadzonej przez Trybunał w dalszym ciągu występują te same uchybienia.

VII. Komisja do tej pory nie wykazała skuteczności ani wydajności finansowania, wartości dodanej uzyskanej dzięki stosowaniu podejścia Leader, zakresu, w jakim urzeczywistniły się znane rodzaje ryzyka ani prawdziwych kosztów wdrożenia.

VIII. Ze względu na obserwowane w dalszym ciągu uchybienia Trybunał zaleca, aby Komisja i państwa członkowskie doprecyzowały i egzekwowały wymogi mające na celu ograniczenie ryzyka wystąpienia efektu deadweight, zapewnienie obiektywnych i odpowiednio udokumentowanych procedur wyboru projektów oraz rzeczywiste stosowanie zasady partnerstwa. Aby zapewnić zgodność z rozporządzeniem finansowym konieczne jest ustanowienie dobrze funkcjonujących procedur, mających na celu uniknięcie ryzyka wystąpienia konfliktu interesów. Wymaga to stosowania oświadczeń o braku konfliktu interesów, nieuczestnictwa w ocenie i wyborze projektów oraz kierowania przypadków wystąpienia potencjalnego konfliktu interesów do instytucji zarządzającej.

IX. Jeżeli chodzi o pozostałą część okresu 2007–2013, Komisja powinna dopilnować, by państwa członkowskie wymagały od LGD ustanowienia wymiernych celów dotyczących ich regionu, które mogą zostać osiągnięte dzięki programowi Leader. Państwa członkowskie powinny wymagać od LGD rozliczania się z osiągnięcia celów sporządzonych przez nie lokalnych strategii, z wartości dodanej uzyskanej dzięki podejściu Leader, a także z wydajności finansowania oraz kosztów operacyjnych.

X. Monitorowanie powinno ponownie skoncentrować się na wartości dodanej podejścia Leader, wydajności i skuteczności oraz powinno być uzupełniane danymi pochodzącymi z systemów nadzoru i kontroli, tak aby Komisja posiadała wystarczające, wiarygodne i odpowiednie dane na temat uzyskanej wartości dodanej i należytego zarządzania finansami w programach Leader.

WPROWADZENIE

1. Leader jest metodą "oddolną" stosowaną przez UE we wdrażaniu polityki rozwoju obszarów wiejskich. Charakteryzuje ją siedem cech (zob. schemat 1). Wsparcie finansowe przekazywane jest "lokalnym grupom działania" (zwanym LGD) na potrzeby realizacji lokalnych strategii rozwoju, głównie poprzez finansowanie lokalnych projektów [1] (przykłady finansowanych projektów zob. załącznik). LGD są partnerstwami publiczno-prywatnymi (lub typu "non-profit"), składającymi się z członków danego sektora należących do małych społeczności wiejskich [2].

SCHEMAT 1

SIEDEM GŁÓWNYCH CECH CHARAKTERYZUJĄCYCH PODEJŚCIE LEADER

+++++ TIFF +++++

2. Przepisy UE określają cele polityki oraz ramy prawne. Państwa członkowskie sporządzają krajowe i regionalne programy wdrożenia podejścia Leader, które są zatwierdzane przez Komisję. Potencjalne LGD opracowują lokalne strategie zgodne z krajowymi lub regionalnymi wymogami oraz kierują do odpowiednich organów wnioski o finansowanie. Państwa członkowskie odpowiadają za wybór LGD, wypłatę dotacji UE i krajowego współfinansowania oraz za monitorowanie i kontrolę wdrażania. LGD są odpowiedzialne za wybór projektów, które zostaną objęte finansowaniem. W niektórych państwach członkowskich LGD wybierają projekty, które nie przekraczają rocznego przydziału finansowania, a obsługę wniosków o dotację oraz wypłatę środków prowadzą władze krajowe i regionalne. W innych państwach członkowskich LGD odpowiadają za cały proces, mając do swojej dyspozycji roczny lub wieloletni budżet przeznaczony na finansowanie dotacji.

3. Wdrażanie programu Leader rozpoczęto w 1991 r. w formie "Inicjatywy Wspólnoty", a kolejne edycje programu to Leader II (1994–1999) oraz Leader+ (2000–2006) [3]. Mimo że okres wdrażania programu Leader+ formalnie zakończył się w 2006 r., realizacja projektów oraz wydatków mogła trwać do połowy 2009 r. W ramach programu Leader+ w państwach UE 15 działało 893 LGD, a w nowych państwach członkowskich – 281 LGD. Całkowite finansowanie programu Leader+ ze środków UE wyniesie około 2,1 mld euro.

4. Począwszy od 2007 r. Leader jest objęty rozporządzeniem dotyczącym rozwoju obszarów wiejskich [4] jako alternatywne podejście stosowane w celu osiągnięcia celów trzech głównych osi polityki (zob. ramka 1).

RAMKA 1

CZTERY OSIE POLITYKI ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH W LATACH 2007–2013

Oś 1 : działania ukierunkowane na poprawę konkurencyjności sektora rolnego i leśnego poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;

Oś 2 : działania ukierunkowane na poprawę środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;

Oś 3 : działania ukierunkowane na poprawę jakości życia na obszarach wiejskich oraz wspieranie różnicowania działalności gospodarczej;

Oś 4 : wykorzystanie podejścia Leader do osiągnięcia celów osi 1-3.

5. W roku 2007 oraz na początku roku 2008 Komisja zatwierdziła większość krajowych i regionalnych programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013. Do końca 2009 r. państwa członkowskie dokonały wyboru ponad 2000 LGD, które miały wdrażać oś 4. Planowane finansowanie osi Leader ze środków UE w tym okresie programowania wynosi około 5,5 mld euro (zob. schemat 2) [5], a wartość krajowego publicznego współfinansowania to dodatkowo 3,4 mld euro.

6. Podejście Leader opiera się na założeniu, że w porównaniu z tradycyjnym wdrażaniem odgórnym wdrożenie oddolne prowadzi do uzyskania wartości dodanej [6]. Podejścia oddolne oraz współpraca różnych sektorów na poziomie lokalnym powinny działać motywująco na lokalną społeczność. Lokalne grupy są w stanie najlepiej wskazać zintegrowane oraz innowacyjne rozwiązania lokalnych problemów na poziome lokalnym oraz mają możliwość lepszego reagowania. Uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji na poziomie lokalnym powinno budzić entuzjazm oraz zwiększać zaangażowanie, co może prowadzić do lepszego, bardziej zrównoważonego lokalnego rozwoju obszarów wiejskich [7]. Zaangażowanie społeczności lokalnych uzyskane poprzez podejście oddolne może także prowadzić do mniej namacalnych efektów, takich jak "budowanie potencjału" oraz "umacnianie społeczności lokalnych" [8] (zob. schemat 3).

SCHEMAT 2

FINANSOWANIE UE PRZEZNACZONE NA OŚ 4 – LEADER (2007–2013) WEDŁUG PAŃSTW CZŁONKOWSKICH

+++++ TIFF +++++

7. LGD stanowią dodatkowy poziom wykonawczy, który wiąże się z określonymi kosztami. Przekazanie uprawnień w zakresie podejmowania decyzji lokalnym partnerstwom wiąże się również z zagrożeniami dla należytego zarządzania finansami UE w zakresie sprawiedliwości, przejrzystości i rozliczalności oraz oszczędności, wydajności i skuteczności. W trakcie ostatniej kontroli programu Leader do celów sprawozdania rocznego za 2000 r. [9] Trybunał zaobserwował poważne uchybienia w zarządzaniu finansami przez LGD: antydatowanie finansowania przez LGD, prowadzące do ryzyka wystąpienia efektu deadweight, brak przejrzystości procesu wyboru projektów, potencjalne konflikty interesów, wysokie koszty operacyjne oraz długotrwałe procedury. W odpowiedzi Komisja oświadczyła, że jest świadoma tych rodzajów ryzyka. Jej sposób na zaradzenie tej sytuacji polegał głównie na zachęcaniu do stosowania dobrych praktyk oraz należytego zarządzania finansami poprzez doradztwo i wymianę informacji [10].

SCHEMAT 3

ROLA LGD WE WDRAŻANIU PODEJŚCIA LEADER

+++++ TIFF +++++

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

8. Jak wspomniano powyżej, w porównaniu z bardziej tradycyjnymi, scentralizowanymi metodami wdrażania polityki rozwoju obszarów wiejskich podejście Leader wiąże się z dodatkowymi kosztami i ryzykiem, ale daje również możliwość uzyskania wartości dodanej dzięki siedmiu cechom, którymi Leader się charakteryzuje. Mając to na uwadze, Trybunał starał się uzyskać odpowiedź na następujące pytanie kontrolne: czy program Leader został wdrożony w sposób umożliwiający uzyskanie wartości dodanej, a równocześnie minimalizujący ryzyko dla należytego zarządzania finansami?

9. Kontrola Trybunału została przeprowadzona na podstawie:

kwestionariuszy kontroli wybranych losowo 202 LGD w 23 państwach członkowskich;

przeglądu dokumentacji dotyczącej 27 spośród ww. LGD;

kontroli na miejscu oraz studiów przypadku z 13 spośród ww. LGD oraz ponad 60 typowych projektów finansowanych przez dane LGD (zob. lista projektów w załączniku);

kontroli instytucji zarządzających danymi 11 programami Leader, które stanowią w sumie ponad 40% środków UE przeznaczonych na okres 2007–2013;

kontroli działań Komisji w odniesieniu do podejścia Leader.

W momencie przeprowadzania prac kontrolnych w terenie w pierwszej połowie 2009 r. wybrane LGD zakończyły na niedługo wcześniej wdrażanie swoich strategii rozwoju lokalnego Leader+ za okres 2000–2006 [11] i zostały wybrane przez państwa członkowskie na podstawie swoich strategii osi 4, które określają ich plany realizacji podejścia Leader w okresie 2007–2013. Z wyjątkiem Niemiec i Aragonii (Hiszpania) LGD nie rozpoczęły jeszcze wdrażania swoich strategii osi 4.

10. Na podstawie przepisów oraz dokumentów i publikacji Komisji Trybunał opracował kryteria dobrych praktyk [12]. Trybunał zbadał działania prowadzone przez LGD w trakcie trwania programu Leader+, wziąwszy pod uwagę te kryteria oraz pod względem ich strategii osi 4. Kontrole były prowadzone w siedzibach LGD, aby móc zapoznać się z całą stosowną dokumentacją oraz przeprowadzić rozmowy z pracownikami i członkami LGD dotyczące realizowanej strategii. Wybrane projekty zostały również skontrolowane na miejscu, a z ich promotorami przeprowadzono wywiady. W razie stwierdzenia uchybień lub odnotowania dobrych praktyk ocenie poddawano odpowiednie krajowe lub regionalne informacje dotyczące monitoringu i oceny oraz procedury i systemy kontroli, aby ustalić, czy praktyki te były typowe. Trybunał ocenił działania Komisji i państw członkowskich w zakresie zarządzania, monitoringu, oceny i nadzoru w ramach programu Leader na podstawie krajowych i regionalnych programów oraz zasad działania, a także wyników kontroli, sprawozdań z realizacji programu oraz ocen. Kontrola objęła dokonaną przez Komisję ocenę osi 4 w wybranych 11 programach rozwoju obszarów wiejskich oraz dokonany przez państwa członkowskie wybór LGD realizujących oś 4.

11. Uwagi zostały podzielone według głównych realizowanych zadań w następujący sposób:

Wdrożenie cech Leader przez LGD;

Prawidłowość zarządzania finansami przez LGD;

Zarządzanie programami Leader przez Komisję i państwa członkowskie;

Monitorowanie i ocena przez Komisję i państwa członkowskie.

TABELA 1

WYBRANE LGD ORAZ BUDŻETY NA WDRAŻANIE REALIZOWANYCH PRZEZ NIE STRATEGII OSI 4

(w mln euro) |

LGD | Państwo członkowskie (region) | Budżet osi 4 2007–2013 [1001] |

DE-BY | Niemcy (Bawaria) [1002] | 2,6 |

DE-MV | Niemcy (Meklemburgia-Pomorze Przednie) [1002] | 5,4 |

IE | Irlandia | 14,6 |

EL | Grecja | 6,5 |

ES-A | Hiszpania (Aragonia) | 7,1 |

ES-CM | Hiszpania (Kastylia-La Mancha) | 3,9 |

FR (PL) | Francja (Kraj Loary) | 1,5 |

FR (LR) | Francja (Langwedocja-Roussillon) | 3,2 |

IT-TOS | Włochy (Toskania) | 7,6 |

HU | Węgry | 5,9 |

PL (WP) | Polska (województwo pomorskie) | 4,3 |

PL (WŚ) | Polska (województwo świętokrzyskie) | 2,1 |

PT | Portugalia | 6,0 |

UWAGI

WDROŻENIE CECH LEADER PRZEZ LGD W CELU UZYSKANIA WARTOŚCI DODANEJ

SPOSÓB WDROŻENIA PODEJŚCIA LEADER PRZEZ LGD OGRANICZAŁ MOŻLIWOŚCI UZYSKANIA WARTOŚCI DODANEJ W ZAKRESIE "CECH LEADER". NIEMNIEJ JEDNAK TRYBUNAŁ ZAOBSERWOWAŁ RÓWNIEŻ PRZYKŁADY DOBRYCH PRAKTYK.

PODEJŚCIE ODDOLNE

12. Celem podejścia oddolnego jest zachęcanie do uczestnictwa w rozwoju obszarów wiejskich na poziomie lokalnym poprzez angażowanie lokalnych społeczności, społeczno-gospodarczych grup interesu oraz przedstawicieli instytucji publicznych i prywatnych. Społeczność lokalna powinna być zaangażowana w określenie najlepszej strategii lokalnej oraz wdrażanie działań (projektów) niezbędnych do osiągnięcia celów tej strategii.

Wszystkim LGD do pewnego stopnia udało się zaangażować społeczność lokalną, ale niektóre przekazały większość finansowania w ramach programu Leader+ podmiotom, z którymi byli związani ich członkowie.

13. LGD na różne sposoby informowały społeczność lokalną o możliwościach pozyskania finansowania projektów: w czasie publicznych zgromadzeń i imprez, dystrybuując ulotki i publikacje, na swoich stronach internetowych oraz za pośrednictwem swoich członków. W ten sposób LGD nie tylko odpowiadały na istniejące zapotrzebowanie na dotacje, ale także potencjalnie zachęcały inne lokalne podmioty do rozważenia realizacji nowych inwestycji lub innych projektów. Na przykład LGD w Toskanii (Włochy) miało punkt informacyjny w lokalnej izbie handlowej. Programy Leader były promowane również w lokalnej prasie oraz na tablicach informacyjnych umieszczonych w miejscach realizacji projektów. Na Węgrzech LGD szerzyły wiedzę na temat programu Leader za pomocą znaków umieszczonych przy wjeździe do każdej wioski.

+++++ TIFF +++++

Zdjęcie 1: Węgry – Znaki informujące o uczestnictwie wioski w programie Leader

14. Wszystkie LGD posiadały także lokalne biura, których pracownicy pomagali promotorom projektów w przygotowaniu wniosków o finansowanie [13]. Takie darmowe doradztwo stanowiło istotny element zachęcający do składania wniosków; bez możliwości skorzystania z niego, zwłaszcza niedoświadczonych promotorów małych projektów mogłyby zniechęcić długie i skomplikowane procedury (zob. pkt 70).

15. Wiele projektów obejmowało standardowe finansowanie inwestycji, badań lub imprez, niektóre LGD aktywnie współpracowały jednak także z lokalnymi podmiotami w celu omówienia i opracowania bardziej strategicznych projektów na podstawie ich wstępnych koncepcji. Przykładowo w Meklemburgii-Pomorzu Przednim (Niemcy) LGD ustanowiła grupy robocze nazwane "zespołami innowacji", których celem jest doradzanie promotorom bardziej złożonych projektów i udzielaniem im wsparcia. LGD w Irlandii zatrudniła "urzędników ds. rozwoju", których zadaniem było aktywne poszukiwanie oraz opracowywanie projektów, które mogłyby przyczynić się do osiągnięcia celów strategii (zob. ramka 2).

RAMKA 2

ROLA URZĘDNIKÓW DS. ROZWOJU PROJEKTÓW W LGD W IRLANDII

Urzędnicy ds. rozwoju byli odpowiedzialni za analizowanie, określanie, opracowywanie, stymulowanie oraz promowanie działań i inicjatyw. Przykładowo, urzędnik odpowiedzialny za sektor spożywczy odpowiadał m.in. za opracowanie i promowanie regionalnych marek lokalnych produktów spożywczych oraz opracowanie inicjatyw w zakresie rolnictwa alternatywnego. Urzędnik prowadził na bieżąco blog, organizował spotkania i imprezy oraz brał w nich udział, a także zachęcał osoby związane z sektorem spożywczym do opracowywania projektów i wspierał ich w tym zadaniu.

16. Wszystkie skontrolowane LGD przyznawały finansowanie projektom promowanym przez podmioty, z którymi byli związani ich członkowie. Program Leader+ wdrożony przez LGD w Bawarii (Niemcy) objął zaledwie 12 różnych promotorów projektów, spośród których sześciu było bezpośrednio związanych z tą LGD. W przypadku sześciu spośród 11 LGD realizujących program Leader+, takie finansowanie stanowiło od 50% do ponad 90% całości finansowania (zob. schemat 4). Taka sytuacja ograniczała możliwość uzyskania finansowania przez inne podmioty społeczności lokalnej, zmniejszając możliwości ich zaangażowania poprzez prowadzenie projektów.

SCHEMAT 4

FINANSOWANIE PRZYZNANE LGD ORAZ PODMIOTOM, Z KTÓRYMI BYLI ZWIĄZANI ICH CZŁONKOWIE [14]

+++++ TIFF +++++

17. Wszystkie LGD, w różnym stopniu, angażowały lokalną społeczność w rozwój strategii osi 4. LGD we Francji (Langwedocja-Roussillon) oraz w Bawarii zorganizowały tematyczne warsztaty mające na celu przeprowadzenie wraz z uczestnikami analizy SWOT (określenie mocnych i słabych stron, możliwości oraz zagrożeń) obszarów, na których działają oraz omówienie strategii. Wszystkie LGD zorganizowały publiczne spotkania w celu przedstawienia programu Leader oraz zapoznania się z pomysłami na projekty, ale w przypadku Toskanii, Irlandii, Portugalii i Kastylii-La Manchy (Hiszpania) nie można było jednoznacznie stwierdzić, w jaki sposób – jeżeli w ogóle – konsultacje miały wpływ na analizę SWOT przeprowadzoną przez LGD oraz ustalenie celów lokalnej strategii. Głównym celem konsultacji było stymulowanie oraz ocena zapotrzebowania na różne działania oraz zebranie propozycji projektów.

LOKALNE PARTNERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNE

18. Jedną z głównych cech podejścia Leader jest założenie, że decyzje powinny być podejmowane nie przez organy publiczne, ale przez szersze lokalne partnerstwa, obejmujące lokalne władze, ale w których władze te nie posiadają większości głosów [15]. Zaangażowanie społeczności może ulec zwiększeniu, jeżeli umożliwi się uczestnictwo w LGD zainteresowanym podmiotom lokalnym oraz zagwarantuje, że reprezentowane będą wszystkie liczące się podmioty lokalne.

Lokalnym grupom działania nie zawsze udało się stworzyć efektywnie działające partnerstwa publiczno-prywatne.

19. LGD w Polsce i Aragonii były stowarzyszeniami charakteryzującymi się polityką otwartego członkowstwa: zainteresowani lokalni mieszkańcy lub organizacje byli zachęcani do uczestnictwa w tych stowarzyszeniach. Przykładowo, LGD w Aragonii skupiała około 500 członków (zob. tabela 2). W przeciwieństwie do Aragonii, LGD w Grecji skupiała mniejszą grupę wybranych członków, co mogło prowadzić do wykluczania innych lokalnych organizacji i mieszkańców, którzy potencjalnie mogliby wnieść dodatkowy wkład w partnerstwo (zob. ramka 3).

TABELA 2

UCZESTNICTWO W LGD REALIZUJĄCYCH PROGRAM LEADER+

+++++ TIFF +++++

RAMKA 3

SKŁAD LGD W GRECJI

LGD programu Leader+ składała się z wybranych członków, którzy reprezentowali małą grupę lokalnych podmiotów, a jej struktura mogła umożliwiać sektorowi publicznemu wywieranie wpływu na podejmowane decyzje. LGD, o której mowa, została ustanowiona jako spółka posiadająca 15 udziałowców, której 97% kapitału zakładowego znajdowało się w posiadaniu gmin. Zarząd, który składał się z dziewięciu przedstawicieli głównych gmin (w większości przypadków byli to burmistrzowie), powoływał komitet podejmujący decyzje w sprawie wniosków projektowych. Komitet ten składał się z przedstawicieli trzech gmin oraz czterech innych organizacji: izby handlowej, stowarzyszenia rolników ekologicznych, stowarzyszenia kobiet oraz organizacji badawczej.

20. Członkowie wszystkich skontrolowanych LGD reprezentowali różne sektory i grupy: często byli to przedstawiciele lokalnych władz, sektora turystycznego i rolniczego oraz małych przedsiębiorstw. We wszystkich LGD w skład komitetów podejmujących decyzje w sprawie wniosków wchodziły też kobiety. Młodzi ludzie stanowią kluczową grupę docelową polityki rozwoju obszarów wiejskich UE, a ich zaangażowanie w proces podejmowania decyzji może zapewnić odpowiednie uwzględnienie ich potrzeb i możliwości oraz wdrożenie stosownych rozwiązań. Jedynie siedem spośród 13 LGD realizujących zadania w ramach osi 4 skupiało przedstawicieli młodzieży (a w komitecie podejmującym decyzje w sprawie wniosków miało to miejsce jedynie w LGD w Hiszpanii i na Węgrzech). Przedstawiciele innych LGD oświadczyli, że na obszarze ich działania nie funkcjonowały żadne organizacje młodzieżowe, ale nie zrobili oni nic, by zachęcić młodych ludzi do uczestnictwa w LGD.

21. We wszystkich LGD komitety podejmujące decyzje w sprawie wniosków nie skupiały więcej niż 50% członków będących przedstawicielami sektora publicznego, zgodnie z wymogiem rozporządzenia. Jedynie LGD we Francji posiadały wewnętrzne regulacje ustanawiające zasadę "podwójnego kworum", zgodnie z którą członkowie sektora prywatnego powinni stanowić co najmniej 50% głosów na zebraniu, podczas którego podejmowane są decyzje (nie zawsze jednak stosowano się do tej zasady).

22. Kontrola Trybunału wykazała szereg innych przypadków, w których zasady programu Leader nie były ściśle przestrzegane. We Francji (Langwedocja-Roussillon) przewodniczący komitetu podejmującego decyzje w sprawie wniosków w ramach programu Leader+ miał rozstrzygający głos, co dawało większość głosów sektorowi publicznemu. Przedstawiciele sektora prywatnego będący członkami komitetu LGD we Francji (Kraj Loary) w dużej części należeli do stowarzyszeń utworzonych przez lokalne władze (zob. ramka 4). Komitet ten przedstawiał propozycje projektów utworzonemu przez władze lokalne panelowi, który z kolei podejmował ostateczne decyzje w zakresie dotacji do projektów.

RAMKA 4

CZŁONKOSTWO W LGD WE FRANCJI (KRAJ LOARY)

LGD dokonała wewnętrznej oceny, w wyniku której stwierdzono, że w składzie komitetu programowego nie są reprezentowane wszystkie podmioty lokalne. W rezultacie, prawie wszyscy wybrani przedstawiciele prywatni wywodzą się ze stowarzyszeń regionalnych [związków gmin]. Każdemu ze stowarzyszeń przewodniczy osoba pochodząca z wyborów. Tak więc, choć stowarzyszenia te dysponują rozległą wiedzą w zakresie problemów regionu, interesujące byłoby jednak włączenie przedstawicieli lokalnych przedsiębiorstw lub też stowarzyszeń niemających związku ze strukturami regionalnymi. Z drugiej strony, ani izba przemysłowo-handlowa, ani izba rzemieślnicza nie były reprezentowane, jedynie izba rolnicza miała swojego przedstawiciela w komitecie programowym.

23. Zdarzało się, że LGD w Portugalii podejmowała decyzje jedynie kilkoma głosami należącymi wyłącznie do przedstawicieli rad lokalnych (zob. ramka 5) [16]. W takich przypadkach nie uzyskano wartości dodanej, która mogłaby płynąć z partnerskiego procesu podejmowania decyzji.

LOKALNE STRATEGIE ROZWOJU

24. W przypadku podejścia lokalnego LGD powinny określić oraz wdrożyć strategię rozwoju, uwzględniającą sytuację ich obszaru oraz jego słabe i mocne strony. Aby w pełni zrealizować to zadanie, LGD powinny przełożyć zidentyfikowane potrzeby i możliwości na lokalne cele oraz wdrażać strategie prowadzące do osiągnięcia tych celów.

25. Cele LGD powinny jasno określać wyniki, które mają być osiągnięte na poziomie lokalnym za pomocą opracowanych strategii, stanowiąc jasne ramy i wskazówki przydatne w bieżącym zarządzaniu programami oraz tworząc podstawę zarządzania wykonaniem programów oraz rozliczalności.

RAMKA 5

LGD W PORTUGALII: UDZIAŁ W GŁOSOWANIU

Komitet podejmujący decyzje w sprawie wniosków projektowych w tej LGD skupiał przedstawicieli trzech gmin (którzy zamiennie sprawowali funkcje przewodniczącego, wiceprzewodniczącego oraz skarbnika), stowarzyszenia kulturalnego, stowarzyszenia małych przedsiębiorstw, lokalnej izby przemysłowej oraz stowarzyszenia rolniczego.

Kontrolerzy Trybunału zbadali protokoły z ośmiu zebrań, na których zatwierdzono wybrane projekty. Na trzech z tych zebrań odnotowano taką samą liczbę przedstawicieli gmin oraz członków reprezentujących inne organizacje. Na pięciu pozostałych spotkaniach trzy gminy stanowiły większość. W dwóch przypadkach LGD dokonała wyboru projektów jedynie głosami trzech gmin.

LGD nie koncentrowały się na osiągnięciu celów lokalnych (związanych z danym obszarem) strategii.

26. Lokalne cele strategii LGD w ramach programu Leader+ nie były zdefiniowane, wymierne ani osiągalne w określonym czasie. Większość z nich była tak ogólna, że mogłyby one dotyczyć jakiegokolwiek obszaru wiejskiego (zob. przykład w ramce 6). Osiągnięcie celów takich jak "przeciwdziałanie migracji do miast oraz porzucaniu rolnictwa tradycyjnego" (LGD w Portugalii) mogłyby zostać zmierzone, ale nie dokonano takiego pomiaru ze względu na brak danych dotyczących stanu wyjściowego lub wartości docelowych. Cele zostały określone ogólnikowo. Za przykład może posłużyć określenie "promowanie tożsamości obszaru poprzez ulepszenie oraz promocję lokalnych produktów i usług" (LGD w Grecji), które opisuje, co LGD zamierza zrobić, a nie docelową sytuację.

27. LGD nie były skoncentrowane na osiągnięciu celów. Przykładowo, we Francji (Langwedocja-Roussillon) głównym celem strategii w ramach programu Leader+ było wykorzystanie nowych technologii w celu podniesienia konkurencyjności obszarów wiejskich. W związku z możliwością uzyskania dofinansowania z narodowego programu wspierającego projekty związane z turystyką, LGD wprowadziła do finansowanych działań nowe działanie pozwalające na finansowanie obiektów takich jak centrum kolarstwa górskiego.

RAMKA 6

LGD W MEKLEMBURGII-POMORZU PRZEDNIM: PRZYKŁAD CELÓW LOKALNEJ STRATEGII

Ustanowiono cztery cele:

1) zwiększenie atrakcyjności obszaru;

2) ustanowienie sieci współpracy między regionami turystycznymi;

3) nowe usługi i działalność związana z zatrudnieniem;

4) poprawa regionalnej struktury gospodarczej dzięki otwartości i stwarzaniu warunków do tworzenia miejsc pracy.

Każdemu z tych celów towarzyszyła część zatytułowana "cel/strategia", w której zamieszczano krótki opis sytuacji oraz określano planowane działania LGD, takie jak: "wspieranie inicjatyw mających na celu podniesienie kwalifikacji oraz szkolenia kobiet i młodzieży". Opisy te nie zawierały szczegółowych informacji na temat spodziewanych rezultatów wdrażanej strategii. W odniesieniu do celów strategii nie określono wartości wyjściowych ani docelowych.

28. Lokalne cele strategii nie stanowiły decydującego kryterium wyboru projektów (zob. ramka 7). Przykładowo, LGD w Portugalii planowała finansowanie obiektów turystycznych "tematycznie silnie związanych z danym obszarem" strategii: związki pomiędzy lokalną kulturą i rzekami. LGD udzieliła finansowania dla centrum gokartowego, na zakup dodatkowych gokartów oraz sprzętu do pomiaru czasu, które tematycznie nie są silnie związane z danym obszarem.

RAMKA 7

LGD W PORTUGALII PROJEKT ZAKUPU ZNAKÓW DROGOWYCH

Jednym z celów LGD było badanie, rozwój i promocja tematycznych szlaków turystycznych. Z budżetu działania przeznaczonego na realizację tych celów LGD przyznała gminie dotację na zakup znaków drogowych, łącznie ze znakami nakazu takimi jak znaki "STOP" oraz na namalowanie białych linii środkowych na drogach lokalnych oraz linii na parkingach. Niektóre ze znaków drogowych wskazywały drogę do poszczególnych atrakcji turystycznych, ale w wyniku projektu nie powstały żadne tematyczne szlaki turystyczne.

+++++ TIFF +++++

29. LGD w Grecji, Toskanii oraz Hiszpanii [17] realizowały swoje strategie w ramach "działań" określonych przez państwo członkowskie w celu klasyfikacji podobnych projektów na potrzeby zarządzania budżetem oraz sprawozdawczości. Przykładowo, działania realizowane przez LGD w Grecji obejmowały "wsparcie inwestycyjne dla przedsiębiorców". Zostało ono podzielone na "projekty turystyki na obszarach wiejskich", "nowoczesne projekty technologiczne" itp. Każda z tych kategorii została z kolei podzielona na "działania" takie jak "zapewnienie bazy turystycznej". Ułatwia to monitorowanie i kontrolę działalności LGD, ale również wiąże się z ryzykiem polegającym na wdrażaniu przez LGD działań i wydatkowania środków (poprzez ocenę i wybór projektów na podstawie ich kwalifikowalności) bez uwzględnienia lokalnych celów strategii.

30. LGD częściej zachęcały do składania wniosków projektowych, które spełniałyby kryteria danego działania niż takich, których celem miałoby być osiągnięcie określonego celu lokalnej strategii. LGD oceniały zgodność i spójność wniosków projektowych ze strategią, ale ze względu na to, że cele były tak ogólne, eliminacja kwalifikowalnego projektu była praktycznie niemożliwa, z wyjątkiem przypadków wyczerpania środków przeznaczonych na dane działanie. LGD kontynuowały przyznawanie dotacji nawet w takich przypadkach, w których docelowe wskaźniki produktu zostały już osiągnięte [18].

31. Monitorowanie i sprawozdawczość zwiększyły jeszcze stopień skoncentrowania na działaniach: LGD monitorowały i analizowały projekty wdrażane w ramach każdego działania oraz opracowywały sprawozdania na ich temat, ale nie zbierały informacji na temat osiągnięcia lokalnych celów strategii ani nie dokonywały oceny stopnia, w którym takie cele zostały osiągnięte.

32. Na przykład LGD w Irlandii opublikowała podsumowanie swoich osiągnięć pod koniec programu Leader+. Publikacja ta zawierała część zatytułowaną "Co obiecaliśmy", która zawierała listę celów strategii. Następna część zatytułowana "Czego dokonaliśmy" opisywała wdrożone projekty. Były one pogrupowane według działań, takich jak "projekty szkoleniowe". Publikacja nie zawierała informacji na temat stopnia realizacji celów strategii. LGD we Francji i w Niemczech, od których nie wymagano wykorzystywania krajowych lub regionalnych działań, również informowały o wdrożonych projektach, ale nie o osiągniętych celach [19].

33. W momencie przeprowadzania kontroli większość LGD nie ustanowiła jeszcze kryteriów wyboru projektów ani systemów monitorowania i oceny na okres programowania 2007–2013, ale z dostępnych informacji wynikało, że LGD nie planowały wprowadzenia znacznych zmian. W opracowanych przez LGD strategie realizacji osi 4 również brakuje zdefiniowanych lokalnych celów, a wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem jednego nakładają obowiązek realizacji wspólnych działań (zob. pkt 84).

INNOWACYJNE I WIELOSEKTOROWE PODEJŚCIA

34. Program Leader ma stanowić innowacyjne podejście. LGD powinny opracowywać i wdrażać swoje strategie w sposób umożliwiający stymulowanie i osiągnięcie lokalnego rozwoju obszarów wiejskich dzięki innowacyjnym działaniom podejmowanym w celu rozwiązania starych i nowych problemów występujących na tych obszarach. LGD mogą wnieść wartość dodaną przez podejmowanie działań różniących się od innych programów lub działań władz lokalnych. Dlatego też projekty, które wchodzą w zakres zwyczajowej działalności władz lokalnych lub są kwalifikowalne w ramach innych programów, powinny być finansowane z programów Leader jedynie w wyjątkowych okolicznościach, właściwie uzasadnionych strategicznymi potrzebami.

35. Inny element wyróżniający podejście Leader polega na wielosektorowej koncepcji oraz wielosektorowym wdrażaniu strategii w oparciu o interakcję pomiędzy podmiotami i projektami reprezentującymi różne sektory lokalnej gospodarki.

W swoich strategiach i projektach LGD były w stanie przedstawić niewiele dowodów potwierdzających innowację i interakcję pomiędzy sektorami. LGD finansowały projekty niewiele różniące się od innych programów UE lub które wchodziły w zakres zwyczajowej działalności władz lokalnych.

36. Interakcja pomiędzy podmiotami reprezentującymi różne sektory miała miejsce w ramach partnerstwa LGD, co zostało opisane w pkt 18–23, ale w nieznacznym stopniu zaobserwowano ją w strategiach i projektach LGD. Niektóre LGD przedstawiły przykłady takiej interakcji. Przykładowo, strategia wdrożona w Irlandii zakładała współdziałanie producentów, sprzedawców oraz podmiotów sektora turystycznego w celu sprzedaży lokalnych produktów. Większość LGD przyznawała finansowanie niezależnym projektom wspierającym promotorów w ich zwykłej działalności (zob. załącznik).

37. W ramach programu Leader+ większość LGD posiadała jasno określone kryteria oceny wniosków projektowych pod kątem ich innowacyjności lub pilotażowego charakteru (zob. tabela 3) [20]. Pomimo tych kryteriów LGD zatwierdzały projekty, które nie posiadały szczególnie innowacyjnych cech. Przykładowo w Grecji w formularzach wniosków o finansowanie opisywano innowacyjne lub pilotażowe cechy planowanych inwestycji związanych z restauracjami, pensjonatami, zakładem kowalstwa artystycznego, wytwórniami win itp., ale te cechy nie miały odzwierciedlenia w rzeczywistości (zob. ramka 8).

38. LGD w Toskanii ogłosiła konkurs na projekty w ramach działania "wsparcie przedsiębiorstw w zakresie innowacyjnych procesów i produktów". LGD otrzymała wniosek od producenta jabłek dotyczący projektu, który polegał głównie na zakupie standardowych skrzynek na owoce. Projekt ten został sklasyfikowany przez LGD jako "innowacyjna inwestycja dążąca do redukcji kosztów produkcji oraz usprawnienia zbiorów i pakowania" ze względu na to, że stanowił "innowacyjne rozwiązanie dla firmy". Dzięki takiej klasyfikacji projekt otrzymał 7 z 10 punktów pod względem innowacyjności. LGD na Węgrzech oceniła wnioski projektowe pod kątem "innowacyjności i nowatorstwa" i przyznała maksymalną liczbę punktów wszystkim sześciu skontrolowanym projektom. Jeden z projektów obejmował modernizację pensjonatu w celu podniesienia jego standardu, w tym zakup rowerów na użytek gości, co stanowiło nowość na tym obszarze. O nowatorskich rozwiązaniach nie można mówić w przypadku projektów polegających na opracowaniu planów wybrukowania drogi prowadzącej do winnicy promotora lub projektu mającego na celu wzmocnienie osiadających ścian plebanii.

TABELA 3

WYBÓR INNOWACYJNYCH PROJEKTÓW

+++++ TIFF +++++

1 LGD we Francji i w Niemczech nie prowadziły dokumentacji oceny projektów na podstawie kryteriów wyboru. LGD w Irlandii prowadziły taką dokumentację, ale nie przyznawały punktów.

39. W sprawozdaniu rocznym za 2000 r. Trybunał zauważył, że LGD przyznawały finansowanie projektom, które mogłyby być finansowane z innych programów. W odpowiedzi na to Komisja stwierdziła, że może być zasadne finansowanie z programu Leader niektórych poszczególnych projektów, które – gdy rozpatrywane osobno – powinny być kwalifikowalne w ramach innych głównych programów, jeżeli projekty te stanowią kluczowe elementy realizacji innowacyjnych programów rozwoju poszczególnych lokalnych grup działania.

40. Większość dotacji przyznawano na małe projekty, co odróżniało program Leader od innych programów UE. Przykładowo, LGD w Irlandii przyznawała dotacje od 1000 euro do maksymalnej kwoty 65000 euro. Jednak osiem z 11 LGD realizujących program Leader+ przyznało dotacje projektom, których koszt wynosił 200000 euro lub więcej (zob. lista projektów w załączniku). Inwestycje w wytwórnie win, tłocznie oliwy z oliwek, projekty odnowy wsi itp. mogłyby kwalifikować się do finansowania w ramach innych programów UE. W takich przypadkach LGD były w stanie wykazać, że projekty były spójne z ich strategią, ale ze względu na brak zdefiniowanych lokalnych celów (zob. pkt 26), grupy te nie były w stanie udowodnić, że projekty te były niezbędne.

RAMKA 8

"PILOTAŻOWY CHARAKTER" PROJEKTÓW ZATWIERDZONYCH PRZEZ LGD W GRECJI

W przypadku wszystkich sześciu skontrolowanych projektów sektora prywatnego we wnioskach projektowych wykazywano pilotażowy charakter projektu w zakresie tworzenia sieci współpracy. Wszystkie wnioski zostały wypełnione przez konsultantów. Promotorzy projektów, z którymi przeprowadzono wywiady, nie brali jednak udziału w żadnych działaniach o takim charakterze. Przykładowo, promotor projektu dotyczącego zakładu kowalstwa artystycznego nie posiadał wiedzy na temat lokalnej sieci małych przedsiębiorstw i nie był świadomy tego, że jego wniosek projektowy zakładał uczestnictwo w takiej sieci.

Ponadto, wniosek o finansowanie przedstawiał projekt jako przedsięwzięcie spójne z lokalną strategią LGD ze względu na to, że dotyczył on tradycyjnych produktów z kutego żelaza, które przyczyniały się do zachowania tradycyjnego charakteru lokalnych budynków. W rzeczywistości działalność wnioskodawcy praktycznie w całości obejmowała nowoczesne projekty wykonane z aluminium.

41. Ponadto, możliwość uzyskania wartości dodanej poprzez stosowanie podejścia Leader jest ograniczona w przypadku, gdy stanowi ono jedynie dodatkowe źródło finansowania normalnej działalności lokalnych władz. Podczas gdy obszary obowiązkowo wchodzące w zakres działalności władz, takie jak edukacja, były z zasady wyłączone z możliwości finansowania, wszystkie LGD, z wyjątkiem Irlandii, przyznawały dotacje projektom promowanym przez lokalne władze (zob. ramka 9 oraz lista projektów w załączniku). Niektóre z tych projektów zostały ukończone już przed składaniem wniosku o dotację w ramach programu Leader (zob. np. ramka 10). W takich przypadkach otrzymane finansowanie służyło jedynie zasileniu budżetów lokalnych władz.

RAMKA 9

PRZYKŁADY DOTACJI W RAMACH PROGRAMU LEADER+ PRZYZNAWANYCH WŁADZOM LOKALNYM

LGD w Kastylii-La Manchy : Jedna z gmin będąca członkiem LGD wspierała projekt ogrodzenia placu zabaw dla dzieci. Projekt obejmował budowę ceglanego muru w stylu rustykalnym zwieńczonego metalowym ogrodzeniem na kwotę 36 000 euro (z czego 26 500 euro pochodziło z dotacji UE w ramach Leader, a 500 euro wyłożyły władze krajowe i regionalne).

LGD w Grecji : Jedna z gmin będąca członkiem LGD promowała projekt mający na celu modernizację systemu kanalizacji oraz zmianę nawierzchni ulic i chodników w centrum miasta. Finansowanie z programu Leader+ (211 000 euro) pokrywało koszty robót na małym obszarze. Na objęcie pracami realizowanymi w ramach projektu pozostałych ulic gmina otrzymała dotację krajową na łączną kwotę 1,4 mln euro.

RAMKA 10

PRZYKŁADY DOTACJI NA ZREALIZOWANE PROJEKTY

LGD w Toskanii : Projekt "Usługi dla mieszkańców i na rzecz lokalnego obszaru". LGD opublikowała konkurs na projekty w maju 2004 r., a na posiedzeniu w dniu 12 lipca 2004 r. zadecydowała o przyznaniu dotacji w wysokości 121 470 euro konsorcjum gmin (będącemu członkiem komitetu LGD podejmującego decyzje w sprawie wniosków projektowych). Umowa o przyznaniu dotacji podpisana została 20 września 2004 r. Projekt, obejmujący całodobowe usługi weterynaryjne oraz udzielanie informacji i wydawanie licencji na polowania, połów ryb oraz grzybobranie, został rozpoczęty w lutym 2001 r., a końcowa faktura była datowana 5 lipca 2004 r.

LGD we Francji (Kraj Loary) : Grupa gmin (której przewodniczył członek LGD) realizowała projekt komputeryzacji oraz połączenia bibliotecznych baz danych. W sprawozdaniu z kontroli przeprowadzonej przez agencję płatniczą znajduje się informacja o tym, że "w dniu sporządzenia wniosku o finansowanie [...] sprzęt komputerowy był już prawie całkowicie skompletowany, proces katalogowania został zakończony, a pracownicy byli szkoleni w zakresie korzystania z oprogramowania. W dniu wyboru projektu przez LGD do zapłaty pozostawała faktura na kwotę 91,20 euro."

42. W skontrolowanych LGD w momencie przeprowadzenia kontroli wdrażanie osi 4 nie zostało jeszcze rozpoczęte. Strategie tych LGD jednak w niewielkim stopniu wymagają innowacyjności lub nawiązania współpracy pomiędzy różnymi sektorami.

PROJEKTY WSPÓŁPRACY I TWORZENIA SIECI

43. Tworzenie sieci obejmuje wymianę doświadczeń oraz ma na celu przekazywanie dobrych praktyk, rozpowszechnianie innowacji oraz wyciąganie wniosków ze zdobytych doświadczeń. Projekty współpracy – czyli projekty, w których uczestniczą co najmniej dwie LGD – mogą przyczynić się do uzyskania większej wartości dodanej dzięki masie krytycznej i komplementarności, umożliwiając osiągnięcie takich wyników, których sama LGD nie byłaby w stanie uzyskać.

Nie wszystkie LGD uczestniczyły w pełni w projektach współpracy i tworzenia sieci

44. Wszystkie LGD uczestniczyły w spotkaniach z innymi LGD w ramach sieci regionalnych lub krajowych, ale spotkania te w dużej mierze były poświęcone kwestiom organizacyjnym. LGD w Irlandii była szczególnie zaangażowana w uczestnictwo w seminariach, odwiedzanie i przyjmowanie u siebie LGD z innych państw członkowskich. Projekty LGD z Meklemburgii-Pomorza Przedniego, Irlandii i Portugalii, jako przykłady dobrych praktyk, zostały przedstawione w publikacjach i bazach danych UE.

45. Wszystkie LGD, z wyjątkiem LGD na Węgrzech, uczestniczyły w projektach współpracy. LGD we Francji, Toskanii oraz Grecji napotykały trudności organizacyjne, szczególnie związane z różnymi procedurami stosowanymi w ramach regionalnych lub krajowych programów Leader. Niektóre z finansowanych działań związane były z wizytami, wymianami lub konferencjami, zamiast ze wspólnym wdrażaniem projektu. LGD w Kastylii-La Manchy wykorzystała budżet przeznaczony na projekty współpracy na opłacenie swojego członkostwa w regionalnej sieci LGD oraz na opracowanie systemu zarządzania dokumentacją do celów przygotowań do okresu 2007–2013. Takie wydatki powinny były zostać sfinansowane z pozycji wydatków bieżących w budżecie LGD.

46. Z wyjątkiem LGD w Kastylii-La Manchy, na Węgrzech i w Portugalii, opracowane przez LGD strategie realizacji osi 4 zawierały szczegóły planowanych projektów współpracy. W odniesieniu do planowanych działań w zakresie tworzenia sieci, udostępniono niewiele szczegółowych informacji.

PRAWIDŁOWOŚĆ ZARZĄDZANIA FINANSAMI PRZEZ LGD

LGD NIE POŚWIĘCAŁY NALEŻNEJ UWAGI POTRZEBIE WYDAJNOŚCI ORAZ WDRAŻANIA UCZCIWYCH I PRZEJRZYSTYCH PROCEDUR

WYDAJNOŚĆ PRZYZNAWANEGO FINANSOWANIA

47. LGD wydają środki z budżetu UE, przyznając dotacje do projektów. Dlatego też powinny one upewnić się, że dotacje te stanowią najbardziej wydajny sposób wykorzystania przyznawanych środków publicznych [21].

LGD nie dążyły do zapewnienia maksymalnej wydajności przyznawanego finansowania

48. Jedno z zagrożeń dla wydajności jakiegokolwiek programu finansowania polega na tym, że promotor mógłby się podjąć wykonania projektu nawet bez uzyskania dotacji, co prowadzi do efektu deadweight: dotacja nie pozwala na osiągnięcie dodatkowego rezultatu. LGD powinny być w stanie lepiej niż kierownicy projektów (którzy postrzegają je z "odgórnej perspektywy") ocenić ryzyko wystąpienia efektu deadweight, ze względu na swoją znajomość warunków lokalnych i na kontakty z promotorem projektu na etapie przygotowania wniosku projektowego.

49. Na ryzyko wystąpienia efektu deadweight silnie wskazuje sytuacja, w której promotor rozpoczął realizację projektu jeszcze przed podjęciem przez LGD decyzji o przyznaniu dotacji. Wszystkie LGD z wyjątkiem LGD w Niemczech przyznawały finansowanie takim projektom. Albo promotorzy tych projektów decydowali się na rozpoczęcie projektu bez wsparcia w postaci dotacji (co wskazuje na efekt deadweight), albo obiecano im przyznanie dotacji jeszcze przed oceną projektu i procedurami decyzyjnymi.

50. Jedynie LGD w Irlandii miała wdrożone procedury oceny wniosków projektowych pod kątem ryzyka wystąpienia efektu deadweight (chociaż nawet w tym przypadku dokumentacja kontroli była nieodpowiednia). Inne LGD traktowały datę rozpoczęcia prac nad projektem jako kryterium kwalifikujące.

51. Każde z państw członkowskich stosowało różne zasady kwalifikowalności. W Grecji, Irlandii, Hiszpanii i na Węgrzech można było ubiegać się o finansowanie projektów począwszy od daty złożenia wniosku o dotację. W Portugalii projekty mogły rozpocząć się 90 dni przed złożeniem wniosku. We Francji i Toskanii wymagano jedynie, by projekt nie był zakończony w momencie składania wniosku [22]. LGD uznały, że ten warunek był spełniony o ile promotor projektu nie opłacił końcowej faktury wystawionej w celu pokrycia kosztów projektu, nawet w sytuacji, gdy projekt został w rzeczywistości zakończony (zob. ramka 10).

52. Ponadto, LGD we Francji i w Toskanii otwarcie faworyzowały projekty, które zostały wcześniej zakończone, ponieważ w takich przypadkach dotacje mogły zostać zatwierdzone i wypłacone w krótkim czasie, bez ryzyka wystąpienia opóźnień (zob. ramka 11). W ten sposób LGD mogły uniknąć anulowania zobowiązań (procedura, w ramach której niektóre państwa członkowskie umorzyły środki w budżecie LGD niewykorzystane na koniec roku).

RAMKA 11

PRZYKŁADY LGD PREFERUJĄCYCH ZREALIZOWANE PROJEKTY

LGD w Toskanii : W ramach konkursu na projekty dotyczące "rewitalizacji i modernizacji wsi" LGD ustanowiła kryteria wyboru projektów, na podstawie których przyznawano maksymalnie 30 punktów. Jednym z kryteriów była "gotowość" projektu, za którą można było uzyskać maksymalnie 12 punktów, jeżeli promotor był w stanie zamknąć płatności projektowe w okresie 30 dni od daty złożenia wniosku.

LGD we Francji (Langwedocja-Roussillon) : Stowarzyszenie uniwersyteckie (będące członkiem LGD) realizowało projekt mający na celu renowację i udostępnienie do użytku publicznego starego ogrodu dendrologicznego; ostatnie koszty w tym projekcie zostały poniesione w sierpniu 2008 r. LGD dokonała wyboru projektu 16 września 2008 r. i podpisała umowę finansowania 1 października. Protokół z posiedzenia LGD zawiera wyjaśnienia, że w celu wykorzystania pozostałego budżetu programu Leader+ konieczne było wybranie już zrealizowanych projektów, tak aby dotacje mogły zostać wypłacone przed końcem października.

53. Inne ryzyko dla wydajności związane jest z sytuacją, w której promotorzy nie dążą do wdrożenia projektów po najniższych kosztach pozwalających zapewnić wymaganą jakość. To ryzyko ulega zwiększeniu w sytuacji, gdy dotacja stanowi dużą część kosztów projektu (niektóre LGD przyznały finansowanie pokrywające 80% lub nawet 100% kosztów projektu) [23]. Istnieje również ryzyko sztucznego podwyższania kwot faktur. Jedynie LGD w Irlandii, Grecji i Toskanii posiadały zadowalające procedury oceny zasadności kosztów w projektach sektora publicznego i prywatnego.

54. Najbardziej wydajnym finansowaniem byłaby minimalna kwota potrzebna do przeprowadzenia projektu oraz osiągnięcia jego planowanych wyników. Jednakże wiele LGD przyznawało wszystkim projektom dotacje reprezentujące taki sam procent kosztów (do maksymalnego dopuszczalnego pułapu) bez względu na przewidywaną opłacalność projektu lub dostępność finansowania z innych źródeł [24].

55. LGD we Francji (Kraj Loary) zwiększyła poziom dotacji pod koniec okresu realizacji programu Leader+, aby całkowicie wykorzystać budżet. Doprowadziło to na przykład do sytuacji, w której lokalne władze ubiegające się o dofinansowanie w kwocie 12000 euro na cele komputeryzacji i połączenia bibliotecznych baz danych otrzymały na ten projekt dotację przekraczającą 25000 euro.

UCZCIWE I PRZEJRZYSTE PROCEDURY

56. LGD wydają publiczne środki, dokonując wyboru projektów, ale nie są one demokratycznie rozliczane. W związku z tym istnieje potrzeba dużej przejrzystości oraz konieczność tego, by LGD były w stanie wykazać, że konsekwentnie przestrzegają stosowania odpowiednich procedur.

Procedury nie zmniejszały w wystarczający sposób konkretnych rodzajów ryzyka, które wynikają z przekazania LGD uprawnień decyzyjnych

57. Jedynie LGD w Meklemburgii-Pomorzu Przednim oraz we Francji (Kraj Loary) publikowały na swoich stronach protokoły z posiedzeń, w trakcie których dokonywano wyboru projektów. Pod koniec realizacji programu większość LGD opublikowało jednak listy lub szczegóły dotyczące wdrożonych projektów.

58. LGD w Niemczech i Francji nie posiadały żadnych oficjalnych udokumentowanych procedur oceny projektów. Niektóre protokoły z posiedzeń komitetów podejmujących decyzje w sprawie wniosków projektowych przedstawiały w skrócie omawiane kwestie, ale nie zawsze zawierały informacje na temat elementów branych pod uwagę. LGD w Grecji, Portugalii, Hiszpanii, na Węgrzech i w Toskanii dokonywały oceny projektów metodą porównawczą, przyznając punkty wnioskom na podstawie standardowych kryteriów wyboru, co stanowi przykład dobrej praktyki, ale podstawa punktacji w większości przypadków nie była udokumentowana i występowały w niej widoczne niespójności (zob. ramka 12). Żadna z LGD nie dokumentowała dostatecznie oceny projektów oraz procesu ich wyboru, co umożliwiłoby kontrolę zasadności podjętych decyzji.

59. Mając na uwadze lokalny charakter LGD, jednym z najpoważniejszych zagrożeń dla wydajności, wartości dodanej programów Leader oraz reputacji UE jest ryzyko dotyczące konfliktu interesów, występującego w sytuacji, gdy promotor projektu ma możliwość wpływu na wybór takiego projektu, który byłby dla niego korzystny. To ryzyko jest większe w przypadku LGD, które nie posiadają przejrzystych, obiektywnych oraz dobrze udokumentowanych procedur, tak jak zostało to przedstawione powyżej.

RAMKA 12

OCENA WPŁYWU PROJEKTÓW NA ZATRUDNIENIE, DOKONANA PRZEZ LGD W PORTUGALII

LGD przyznawała punkty każdemu proponowanemu projektowi, ale nie posiadała dokumentacji dotyczącej oceny spełnienia kryteriów wyboru takich jak "utrzymanie oraz tworzenie miejsc pracy". W związku z tym, nie była ona w stanie wytłumaczyć widocznych niespójności. Przykładowo, wniosek o dofinansowanie projektu "inwestycje w zakład pakujący miód" przewidywał utworzenie dwóch nowych miejsc pracy. LGD przyznała temu wnioskowi pięć punktów za spełnienie kryterium związanego z zatrudnieniem.

Dwa kolejne wnioski projektowe (oba promowane przez podmioty, z którymi byli związani członkowie LGD) otrzymały również po pięć punktów: "Zakup camcordera oraz projektora dla stowarzyszenia kulturalnego", który miał wiązać się z utrzymaniem jednego miejsca pracy oraz projekt dotyczący znaków drogowych na terenie gminy (zob. ramka 7), który nie prowadził do utworzenia lub utrzymania miejsca pracy.

60. Ryzyko to jest najbardziej bezpośrednie w przypadku gdy promotor projektu jest członkiem organu LGD odpowiedzialnego za podejmowanie decyzji w sprawie wniosków projektowych. Również w przypadku małych LGD członkowie mają możliwość wpływu na podejmowane decyzje, nawet nie biorąc udziału w głosowaniu. Władze greckie zabroniły LGD przyznawania dotacji na rzecz pracowników lub członków LGD, promotorów projektu (osób fizycznych lub prawnych), pozostających w stosunku zależności od członka LGD, małżonków lub krewnych pierwszego stopnia. Żadna z pozostałych LGD nie posiadała takich zasad. Zasada obowiązująca w Grecji nie miała zastosowania do członków LGD będących przedstawicielami organizacji publicznych lub organizacji typu non-profit, chociaż dotacje przyznawane w takich przypadkach były ograniczone do 25% budżetu LGD.

61. Wszystkie skontrolowane LGD przyznawały finansowanie podmiotom, z którymi byli związani ich członkowie (zob. pkt 24–33). Dotacje te nie były traktowane jako wyjątki. LGD posiadały różne wewnętrzne zasady dotyczące ich komitetów podejmujących decyzje w sprawie wniosków projektowych (zob. ramka 13). Zasady te nie są zgodne z wymogami rozporządzenia finansowego UE [25]. Zwłaszcza zasady obowiązujące w niektórych LGD dotyczyły jedynie członków zaangażowanych w bezpośrednią promocję projektów i zobowiązywały ich jedynie do nieuczestniczenia w głosowaniu.

RAMKA 13

OCENA PROCEDUR LGD MAJĄCYCH NA CELU ZAPOBIEGANIE WYSTĄPIENIU KONFLIKTU INTERESÓW (LEADER+)

Wprowadzenie:

Członkowie komitetu podejmującego decyzje w sprawie wniosków projektowych nie powinni przyznawać dotacji w sytuacjach, kiedy posiadają oni "wspólne interesy" wraz z promotorem projektu zgodnie z definicją zawartą w art. 52 ust. 2 rozporządzenia finansowego.

Wspólne interesy mogą występować w szczególności w przypadku projektów promowanych przez członków organów zarządzających LGD lub jej komitetu podejmującego decyzje w sprawie wniosków projektowych ze względu na to, że związki z promotorem projektu mogą mieć wpływ (nawet nieuświadomiony) na ocenę wniosku przez LGD. Dotyczy to zarówno sytuacji, w której członek LGD promuje projekt osobiście, jak i gdy reprezentuje podmiot prywatny lub publiczny.

Kryteria:

1. W przypadku gdy członek komitetu LGD odpowiedzialnego za ocenę wniosków lub podejmowanie decyzji o wyborze projektu posiada jakiekolwiek osobiste lub zawodowe powiązania z promotorem projektu lub jakiekolwiek osobiste lub zawodowe interesy związane z projektem, powinien on sporządzić pisemną deklarację wyjaśniającą charakter tych powiązań/ interesów, którą należy dołączyć do dokumentacji projektu. Zgodnie z rozporządzeniem finansowym istnieje obowiązek zgłoszenia wszelkich powiązań, łącznie z powiązaniami rodzinnymi, emocjonalnymi, politycznymi lub gospodarczymi.

2. Dany członek LGD nie powinien uczestniczyć w jakikolwiek sposób w procesie oceny lub wyboru projektu ani nie powinien być obecny podczas dyskusji na temat wniosku. Powinno być to udokumentowane w protokole.

3. W przypadku zaistnienia wspólnego interesu, LGD powinna przekazać sprawę do instytucji zarządzającej, zgodnie z wymogiem rozporządzenia finansowego.

+++++ TIFF +++++

62. W przypadku pięciu spośród 11 LGD programu Leader+ dokumentacja dotycząca głosowania nie była odpowiednia – protokoły z posiedzeń komitetów podejmujących decyzje w sprawie wniosków projektowych nie zawsze zawierały informacje o tym, kto był obecny na posiedzeniach lub kto brał udział w głosowaniu (zob. ramka 13). W Bawarii, Toskanii oraz w LGD we Francji protokoły zawierają informacje o przypadkach, w których promotor projektu uczestniczył w dyskusji na temat projektu oraz w głosowaniu (zob. ramka 14).

63. W niniejszym sprawozdaniu opisano przykłady: projektów, które były jedynie luźno powiązane z celami strategii, projektów już ukończonych, a także projektów, które dotyczyły normalnej działalności władz lokalnych. Większość z tych projektów była promowana przez podmioty, z którymi byli związani członkowie LGD (zob. ramki 7, 9, 10, 11, 12 i 14). Zaobserwowane uchybienia wskazują na ryzyko bezpośredniego lub pośredniego wpływu członków LGD na podejmowanie decyzji, który prowadził do nieskutecznego lub niewydajnego wykorzystania środków z budżetu UE.

RAMKA 14

LGD W BAWARII: NIEPRZESTRZEGANIE PRZEPISÓW DOTYCZĄCYCH GŁOSOWANIA

Projekt budowy kąpieliska został uwzględniony w strategii LGD, gdzie przewidziano jego finansowanie z programu Leader w wysokości 150000 euro.

+++++ TIFF +++++

Rzeczywisty wkład programu Leader wyniósł 1,03 mln euro: prawie 50% całkowitego budżetu LGD. Mimo że zgodnie z regulaminem LGD podjęcie decyzji wymaga kworum sześciu członków, z dokumentacji wynika, że w głosowaniu nad projektem brało udział jedynie czterech członków. Dokumentacja nie zawierała również informacji na temat osób uczestniczących w posiedzeniu z wyjątkiem nazwiska przewodniczącego LGD, który był burmistrzem miasta promującego projekt. Zgodnie z zasadami operacyjnymi programu Leader+ w Bawarii członkowie LGD nie mogli brać udziału w dyskusji na temat projektu, w który byli zaangażowani ani nie mieli prawa do głosowania nad takim projektem, a ich wstrzymanie się od głosu powinno być udokumentowane. W odpowiedzi na uwagi Trybunału władze Bawarii poinformowały, że uznają one uczestnictwo burmistrza za dopuszczalne ze względu na to, że nie posiadał on żadnych osobistych interesów związanych z projektem.

SKUTECZNOŚĆ OPERACYJNA

64. LGD ponoszą koszty bieżące: wynagrodzenia pracownicze, koszty prowadzenia biura, koszty podróży, reklamy itp. W trosce o zapewnienie wydajności koszty te powinny być ograniczone oraz mieścić się w granicach budżetu zatwierdzonego przez instytucję zarządzającą. Zatrudnienie lokalnych pracowników w lokalnych biurach odpowiedzialnych za małą liczbę projektów powinno też umożliwić LGD lepsze reagowanie na lokalne potrzeby w porównaniu z programem zarządzanym na poziomie krajowym lub regionalnym. Powinno to prowadzić do szybszego przetwarzania wniosków o dotacje oraz płatności oraz zmniejszyć potrzebę stosowania biurokratycznych procedur.

Wprowadzenie wymogów administracyjnych na szczeblu lokalnym pociągnęło za sobą znaczne koszty operacyjne, przyczyniło się do powstania obszernej dokumentacji oraz spowodowało opóźnienia.

65. Koszty pozaprojektowe poniesione przez skontrolowane LGD mieszczą się w przedziale od 12% do 32% wydatków w ramach Leader+ finansowanych ze środków publicznych. Koszty te, zapisane w budżetach LGD na okres programowania 2007–2013, wynoszą od 6% do 28% (zob. schematy 5 i 6).

66. Powyższe dane obejmują koszty ponoszone przez LGD w związku z "aktywizacją obszaru" (stymulowaniem zainteresowania programem wśród społeczności lokalnej) [26]. Działania podejmowane przez pracowników LGD mające na celu zachęcanie do składania propozycji projektów były zazwyczaj klasyfikowane przez LGD jako aktywizacja. W niektórych LGD czas przeznaczony na wsparcie promotorów projektów w przygotowaniu wniosków oraz na monitorowanie i zdawanie sprawozdań z wdrażania projektów był również uznawany za aktywizację. Niektóre LGD nie dokonywały rozróżnienia między kosztami aktywizacji a kosztami administracyjnymi i zarządzania, natomiast inne grupy dokonały uznaniowego rozdziału czasu pracy personelu.

67. Większość LGD nominalnie nie przekroczyła swoich budżetów Leader+ na koszty bieżące, jednak ze względu na niski poziom wdrożenia projektów m.in. w LGD na Węgrzech, koszty te stanowiły większy procent całkowitych wydatków niż było to początkowo planowane. LGD w Irlandii wyczerpała swój budżet przeznaczony na koszty bieżące i na pokrycie tych kosztów wykorzystała swój budżet na aktywizację oraz dodatkowe finansowanie uzyskane od instytucji zarządzającej. LGD w Kastylii-La Manchy na pokrycie bieżących kosztów wykorzystała budżet przeznaczony na projekty współpracy (zob. pkt 43–46). Pozostałe LGD musiały wykorzystać własne środki.

SCHEMAT 5

KOSZTY POZAPROJEKTOWE JAKO ODSETEK PUBLICZNYCH WYDATKÓW W RAMACH PROGRAMU LEADER+ (ŁĄCZNIE Z AKTYWIZACJĄ)

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Koszty aktywizacji | | Koszty bieżące | | Ogółem |

SCHEMAT 6

KOSZTY POZAPROJEKTOWE (ŁĄCZNIE Z AKTYWIZACJĄ) JAKO ODSETEK BUDŻETÓW LGD NA REALIZACJĘ OSI 4

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Koszty aktywizacji | | Koszty bieżące | | Ogółem |

68. Wydatki na pokrycie kosztów bieżących nie muszą być nieefektywne. Przykładowo, LGD w Irlandii ponosiła wysokie koszty aktywizacji wynikające z zatrudnienia w wymiarze 2,5 etatu pracowników odpowiedzialnych za rozwój projektów, biorących aktywny udział w stymulowaniu lokalnego rozwoju obszarów wiejskich (zob. pkt 14).

69. Ponadto uzyskane dane nie mogą być wykorzystane do porównania wydajności różnych programów ze względu na różny zakres obowiązków LGD związanych z przetwarzaniem wniosków o dotacje i płatności. Udział LGD na Węgrzech w tym procesie formalnie kończył się wraz z przekazaniem listy proponowanych projektów do instytucji zarządzającej, która ponosiła odpowiedzialność za kontrolę kwalifikowalności, decyzję o przyznaniu finansowania, umowę dotacji oraz wszystkie etapy monitorowania wdrażania projektu, sprawozdawczość i płatność. W przeciwieństwie do LGD na Węgrzech, LGD w Irlandii ponosiła odpowiedzialność za całość procesu począwszy od opracowania projektu do kontroli jego wdrożenia oraz realizacji płatności.

70. W praktyce wdrożenie programu Leader+ charakteryzowała przesadna biurokracja: większość LGD wymagała wypełnienia długich i szczegółowych formularzy wniosku o finansowanie, zawierających wiele załączników oraz dokumentów dodatkowych nawet w przypadku najmniejszych projektów (zob. ramka 15), chociaż należy zauważyć, że prawie wszystkie procedury zostały ustanowione przez władze państw członkowskich, a nie przez LGD. Pracownicy LGD wspierali promotorów w procesie administracyjnym, ale nawet pomimo tej pomocy w ankiecie przeprowadzonej wśród promotorów projektów przez LGD we Francji (Langwedocja-Roussillon), 47% respondentów uznało proces ubiegania się o dotację za "stosunkowo trudny".

71. Dostępne dane dotyczące czasu potrzebnego na zatwierdzenie wniosków o finansowanie oraz płatności nie były kompletne lub spójne, ale wskazują, że w większości LGD przetworzenie dokumentacji zajmowało klika miesięcy [27]. Dla porównania, w niektórych przypadkach LGD w Irlandii w ciągu tego samego dnia, w którym otrzymywała wniosek o płatność, rozpatrywała go i dokonywała płatności na rzecz promotora projektu. Opóźnienia na Węgrzech były spowodowane niekompletnymi lub niepoprawnymi wnioskami o zatwierdzenie projektów oraz o płatności, co świadczy o tym, że procedury mogły być zbyt skomplikowane, jeżeli wziąć pod uwagę fakt, że program pomocy dotyczył małych lokalnych projektów.

RAMKA 15

PRZYKŁADY NADMIERNIE ZBIUROKRATYZOWANYCH PROCEDUR

LGD w Grecji : Potencjalni promotorzy musieli wypełnić wniosek składający się z około 22 stron oraz przedstawić 15 dokumentów dodatkowych łącznie z dokumentacją potwierdzającą wiek, odbycie służby wojskowej, potwierdzającą brak zatrudnienia w służbie cywilnej, nieotrzymywanie renty chorobowej itp. Niekompletne wnioski były odrzucane. Przewodnik dla promotorów dotyczący wniosków o płatność składał się z 32 stron.

LGD na Węgrzech : Wniosek o finansowanie projektu dotyczącego plebanii składał się z 60 stron, a jego celem było uzyskanie dotacji w wysokości ok. 4500 euro. Inny wniosek składał się ze 126 stron i dotyczył dotacji w wysokości ok. 5400 euro.

LGD potrzebowała siedmiu miesięcy na przetworzenie i przedłożenie wniosków projektowych regionalnej agencji płatniczej celem kontroli i zatwierdzenia. Całkowity okres od złożenia wniosku do podpisania umowy w przypadku sześciu skontrolowanych projektów wynosił od 11 do 16 miesięcy.

ZARZĄDZANIE PROGRAMAMI LEADER PRZEZ KOMISJĘ I PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

KOMISJA I PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE NIE BYŁY WYSTARCZAJĄCO WYMAGAJĄCE I WSPÓLNIE Z LGD PONOSZĄ PEWNĄ ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA OGRANICZANIE POTENCJALNEJ WARTOŚCI DODANEJ PŁYNĄCEJ ZE STOSOWANIA PODEJŚCIA LEADER. NIE PODJĘŁY ONE WYSTARCZAJĄCYCH DZIAŁAŃ W CELU OGRANICZENIA KOSZÓW I RYZYKA

WYMOGI KOMISJI I PAŃSTW CZŁONKOWSKICH ZWIĄZANE Z PROGRAMEM LEADER+

72. Wartość dodana podejścia Leader nie jest uzyskiwana za pośrednictwem Komisji lub państw członkowskich, lecz w wyniku działalności LGD. To na LGD spoczywa również główna odpowiedzialność za należyte zarządzanie finansami ze względu na to, że decydują one o wydawaniu środków pochodzących z budżetu UE. Komisja i państwa członkowskie mogą doradzać LGD i powinny zagwarantować, by przepisy prawa, zasady działania oraz systemy zarządzania gwarantowały minimalne konieczne standardy. Ponadto powinny one stwarzać dla LGD odpowiednie zachęty do uzyskiwania wartości dodanej oraz należytego zarządzania finansami, a także usuwać przeszkody i czynniki zniechęcające.

Pomimo zachęt ze strony Komisji państwa członkowskie nie ustaliły ani nie wprowadziły w życie skutecznych minimalnych wymagań w zakresie należytego zarządzania finansami oraz podejścia Leader.

73. Rodzaje ryzyka dla należytego zarządzania finansami opisane w niniejszym sprawozdaniu są dobrze znane – m.in. ze sprawozdania rocznego Trybunału za 2000 r., w którym informowano o podobnych uchybieniach: antydatowaniu finansowania przez LGD, co prowadzi do ryzyka wystąpienia efektu deadweight, braku przejrzystości procesu selekcji projektów, potencjalnych konfliktów interesów, wysokich kosztów operacyjnych oraz długotrwałych procedur.

74. W odpowiedzi na uwagi Trybunału Komisja oświadczyła, że zachęcała do stosowania otwartych i przejrzystych procedur, zachęcała LGD do przyznawania finansowania na odpowiednim poziomie w zależności od sytuacji w każdym projekcie, podnosiła w stosunkach z państwami członkowskimi kwestię opóźnień w płatnościach, zachęcała państwa członkowskie do ograniczenia kosztów operacyjnych programu Leader+ do 15% całkowitego budżetu LGD oraz że rozporządzenie wdrażające fundusze strukturalne wprowadziło ograniczenia, które powinny zapobiegać przyznawaniu dotacji projektom, które zostały zrealizowane przed sporządzeniem wniosku o finansowanie.

75. Komisja ustanowiła dla programu Leader+ centrum monitorowania wraz z punktem konsultacyjnym, które organizowało i promowało seminaria, opracowywało publikacje oraz prowadziło bazy danych. Działania te miały na celu dzielenie się dobrymi praktykami przez LGD, a także wspieranie instytucji zarządzających oraz sieci krajowych i regionalnych.

76. Poza ogólnymi warunkami dotyczącymi kwalifikowalności, systemów sprawozdawczości i kontroli, które odnosiły się do wszystkich wydatków w ramach funduszy strukturalnych, przepisy określiły niewiele wymogów na poziomie UE dotyczących programu Leader+. Państwa członkowskie (lub regiony) opracowały własne procedury i zasady operacyjne, które zostały zatwierdzone przez Komisję w momencie rozpoczęcia programu Leader+.

77. Każde państwo członkowskie ustanowiło indywidualne wymogi obowiązujące LGD (zob. ramka 16). Przykładowo, władze w Irlandii wymagały od LGD przeprowadzenia oceny wniosków projektowych pod kątem efektu deadweight oraz efektu przeniesienia, ale inne instytucje zarządzające nie wprowadziły takiego wymogu. W przypadkach, w których państwa członkowskie nie ustaliły takich wymogów, nie nadzorowały odpowiednio ich stosowania lub ich nie egzekwowały, funkcjonowanie LGD nie było zadowalające, jak wskazano w pkt 12–71. Z małymi wyjątkami, LGD podejmowały niewiele działań wykraczających poza zakres wymogów ustanowionych przez państwa członkowskie. LGD nie uzyskały wszystkich potencjalnych korzyści ze stosowania podejścia Leader ani też nie stworzyły na własny użytek zasad mających na celu zapewnienie należytego zarządzania finansami.

78. Zasady ustanowione przez państwa członkowskie nie zapobiegały nienależytemu zarządzaniu finansami, umożliwiając przyznawanie dotacji do projektów, których realizacja rozpoczęła się przed podjęciem przez LGD decyzji o ich wyborze. Zasady te nie nakładały na LGD obowiązku retrospektywnego przyznawania dotacji, ale dopuszczały taką możliwość.

79. Szczególnym uchybieniem we wdrażaniu programu Leader przez wszystkie państwa członkowskie był fakt, że LGD nie były rozliczane z osiągnięcia celów swoich lokalnych strategii. Państwa te zatwierdzały strategie LGD w zakresie programu Leader+ zawierające ogólnikowe, niekonkretne cele oraz albo w ogóle nie nakładały na LGD obowiązku monitorowania i oceniania osiągnięcia celów strategii lub też sporządzania na ten temat sprawozdań, albo nie egzekwowały spełnienia takich obowiązków.

RAMKA 16

PRZYKŁADY RÓŻNYCH WYMOGÓW WDROŻENIOWYCH

Toskania wprowadziła wymóg, by najważniejsze lokalne pomioty były reprezentowane w LGD.

Irlandia określiła zasady, których celem miało być zapewnienie uczciwego i przejrzystego procesu nominowania i wyboru członków LGD.

Zgodnie z zasadami wprowadzonymi przez Francję, LGD zobowiązane były do posiadania "podwójnego kworum" w komitecie podejmującym decyzje w sprawie wniosków, co miało zapewnić aktywne partnerstwo.

Instytucje zarządzające w Grecji, na Węgrzech i w Toskanii wymagały od LGD przyznawania każdemu wnioskowi punktów na podstawie wspólnie ustalonych, obiektywnych kryteriów.

W Grecji instytucja zarządzająca wprowadziła limit 25% liczby dotacji przyznawanych podmiotom, z którymi byli związani członkowie LGD, wymagając w ten sposób zaangażowania szerszej społeczności lokalnej we wdrażanie strategii.

W Irlandii zgodnie z regulaminem projekty kwalifikujące się do wsparcia finansowego w ramach innych projektów i programów nie powinny być z zasady kwalifikowane do pomocy w ramach programu Leader.

WYMOGI KOMISJI I PAŃSTW CZŁONKOWSKICH DOTYCZĄCE OSI 4

80. Komisja oraz państwa członkowskie powinny były wyciągnąć wnioski z doświadczeń zdobytych w trakcie poprzednich okresów programowania Leader, aby zapewnić wdrożenie odpowiednich wytycznych i wymogów w okresie 2007–2013.

Główna zmiana dotycząca okresu 2007–2013 polega na tym, że większość państw członkowskich zobowiązuje LGD do wdrażania działań określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich.

81. Ramy prawne okresu programowania 2007–2013 określają rozporządzenia dotyczące rozwoju obszarów wiejskich. Podobnie jak w przypadku programu Leader+, istnieje niewiele wymogów prawnych ustanowionych specjalnie dla programu Leader. Rozporządzenia ograniczają bieżące koszty LGD do 20%, co stanowi wyższy procent w porównaniu z programem Leader+, a ograniczenie to można ominąć poprzez klasyfikację kosztów jako koszty aktywizacji, które nie są limitowane. Zamiana rozporządzeń dotyczących funduszy strukturalnych na rozporządzenia dotyczące rozwoju obszarów wiejskich wprowadza wymóg kontroli zasadności wysokości kosztów projektu.

82. Komisja opublikowała wytyczne dla państw członkowskich dotyczące przygotowania osi 4, a następnie dokonała faktycznego zatwierdzenia krajowych i regionalnych programów Leader, zatwierdzając programy rozwoju obszarów wiejskich. Od tego czasu Komisja nieprzerwanie wspiera państwa członkowskie, zwłaszcza za pośrednictwem Europejskiej Sieci na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

83. Do czasu kontroli Trybunału [28] państwa członkowskie nie zakończyły opracowania zasad działania, dlatego też nie można było dokonać ich oceny. Z dostępnych informacji wynika, że zachodzi prawdopodobieństwo, że uchybienia wskazane w niniejszym sprawozdaniu będą nadal występowały.

84. Prawdopodobne jest, że brak koncentracji na osiągnięciu lokalnych celów strategii będzie jeszcze częstszym zjawiskiem w okresie programowania 2007–2013 ze względu na to, że wbrew wytycznym Komisji [29], wszystkie skontrolowane instytucje zarządzające (z wyjątkiem Bawarii) wymagają teraz od LGD realizowania tych samych działań określonych w programach rozwoju obszarów wiejskich.

85. Niektóre państwa członkowskie w jeszcze większym stopniu ograniczyły zakres programów Leader, zawężając go do określonych działań, najczęściej tych stanowiących część osi 3 [30]. Znacznie ograniczyło to możliwość proponowania przez LGD lokalnych strategii służących osiągnięciu kluczowych celów osi 1 i osi 2 Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich związanych z konkurencyjnością oraz oddziaływaniem na środowisko rolnictwa i leśnictwa. (zob. ramka 17).

86. Ze względu na to, że każde z działań określa rodzaje kwalifikujących się projektów oraz beneficjentów, możliwości opracowania przez LGD innowacyjnych i wielosektorowych rozwiązań dla lokalnego obszaru są ograniczone. Charakter wdrażanych projektów jest podobny w przypadku wszystkich LGD w każdym z państw członkowskich oraz jest zbliżony do standardowych projektów ze względu na to, że w większości przypadków działania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich są wdrażane głównie z zastosowaniem tradycyjnego podejścia odgórnego.

RAMKA 17

LGD W PORTUGALII: DZIAŁANIA OGRANICZAŁY OTWARTOŚĆ LGD NA POTRZEBY LOKALNYCH SEKTORÓW ROLNICZYCH

W strategii LGD ustanowiono cel polegający na zapobieganiu migracji ze wsi do miasta oraz porzucaniu tradycyjnej działalności rolniczej, ale cel ten mógł być realizowany jedynie przy wykorzystaniu działań osi 3 Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. To ograniczyło możliwości opracowania lokalnych rozwiązań mających na celu poprawę konkurencyjności sektorów produkcji oliwy i wina, mimo ich znaczenia dla lokalnej gospodarki wiejskiej. Zarówno działania z zakresu ochrony środowiska dotyczące bioróżnorodności oraz aspektów zmian klimatycznych w lokalnym sektorze rolniczym, jak i działania w zakresie leśnictwa zostały wyłączone z zakresu programu Leader.

WYBÓR LGD ODPOWIEDZIALNYCH ZA WDROŻENIE PROGRAMU LEADER W OKRESIE 2007–2013

87. W celu zapewnienia skuteczności programu Leader oraz uzyskania wartości dodanej państwa członkowskie powinny dokonać wyboru jedynie takich LGD, które są kompetentne oraz które posiadają strategie o wysokiej jakości.

Państwa członkowskie wybrały LGD posiadające słabe strategie

88. Wbrew wymogom rozporządzenia, we wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich proces wyboru LGD charakteryzował się jedynie niską presją konkurencyjną lub jej brakiem.

89. Większość instytucji zarządzających oceniła proponowane strategie LGD i przyznała im punktację na podstawie odpowiednich kryteriów oraz dokonała wyboru wszystkich LGD, które uzyskały minimalny wynik (standardowo 50%) [31]. Wszystkie skontrolowane instytucje zarządzające zaakceptowały wszystkie LGD, które przedłożyły poprawny wniosek (z wyjątkiem nielicznych przypadków, w których złożono dwa wnioski dotyczące tego samego obszaru). z definicji, LGD, które uzyskały słaby wynik, reprezentowały poziom kompetencji i jakości strategii niższy niż określony jako dopuszczalny przez instytucje zarządzające. Przykładowo, w jednym z francuskich regionów instytucja zarządzająca zaakceptowała LGD, w przypadku których uznano, że wnioski nie spełniają wymogów jakości (zob. ramka 18).

RAMKA 18

WYBÓR LGD PRZEZ INSTYTUCJĘ ZARZĄDZAJĄCĄ WE FRANCJI

Zgodnie z treścią ogłoszenia o konkursie, komisja konkursowa miała wybrać od 10 do 12 LGD, którym miano przyznać średnio po 1,5 mln euro. Spośród 18 kandydatów, instytucja zarządzająca dwa podmioty zakwalifikowała jako zapewniające dobrą jakość, osiem średnią jakość i osiem uznała za niezapewniające dostatecznej jakości. Wszystkich 18 kandydatów zostało zaakceptowanych, co w rezultacie doprowadziło do zmniejszenia środków finansowych przyznanych średnio jednej grupie do 1,1 mln euro.

90. W trakcie kontroli wykazano w szczególności, że LGD posiadały słabo rozwinięte strategie osi 4, charakteryzujące się niezdefiniowanymi celami, brakiem jasnej wykładni interwencji oraz słabymi lub nieistniejącymi systemami monitoringu i oceny. Po dokonaniu oceny strategii LGD niewiele państw członkowskich wymagało od LGD naprawienia wskazanych niedociągnięć. W rezultacie LGD otrzymały znaczne kwoty z budżetu UE na wdrożenie słabych strategii obejmujących siedmioletni okres programowania.

ZATWIERDZENIE PRZEZ KOMISJĘ PROGRAMÓW ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH NA LATA 2007–2013

91. Kluczowym momentem, w którym Komisja mogła ustalić, w jaki sposób państwa członkowskie wdrożyły oś 4, był moment zatwierdzenia krajowych i regionalnych programów rozwoju obszarów wiejskich. Komisja powinna zadbać o to, aby programy te określały konieczne warunki oraz wprowadziły środki eliminujące znane ryzyko dla wartości dodanej podejścia Leader.

Komisja nie była wymagająca przy zatwierdzaniu programów rozwoju obszarów wiejskich

92. Programy rozwoju obszarów wiejskich są dokumentami wysokiej rangi, a oś 4 stanowi ich niewielki element. Większość z nich zawierała niewiele szczegółowych instrukcji dotyczących sposobu wdrożenia podejścia Leader. Wiele kwestii związanych z programami Leader zostało ustalonych przez państwa członkowskie dopiero po zatwierdzeniu tych programów.

93. Komisja nie była wymagająca przy zatwierdzaniu programów rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło do sytuacji opisanej w pkt 80–90. Komisja zatwierdzała programy, które nie wprowadzały wymogu zachowania warunków konkurencji przy wyborze LGD (mimo że taki wymóg został określony w rozporządzeniu); które zobowiązywały LGD do wdrażania jedynie działań określonych na szczeblu krajowym (pomimo wytycznych Komisji, zgodnie z którymi LGD nie powinny realizować z góry ustalonego zestawu działań); które nie posiadały określonych planów uzyskiwania innowacyjności lub interakcji między sektorami (wbrew instrukcjom Komisji, że innowacyjność powinna mieć wysoki priorytet); ani systemów monitorowania i oceny (mimo wniosków z oceny śródokresowej programu Leader, zgodnie z którymi systemy te od samego początku powinny stanowić element programu). Komisja nie oceniła kluczowych elementów uzyskania wartości dodanej podejścia Leader, takich jak wymogi państw członkowskich dotyczące składu i otwartości uczestnictwa w LGD.

MONITOROWANIE I OCENA DOKONANA PRZEZ KOMISJĘ I PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

KOMISJA I PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE NIE MOGĄ WYKAZAĆ WARTOŚCI DODANEJ UZYSKANEJ W WYNIKU STOSOWANIA PODEJŚCIA LEADER ORAZ NIE DOKONAŁY JESZCZE OCENY DODATKOWYCH KOSZTÓW I RYZYKA Z NIM ZWIĄZANYCH.

MONITOROWANIE I OCENA SKUTECZNOŚCI PODEJŚCIA LEADER

94. W celu monitorowania wdrażania, wyników oraz oddziaływania programów Leader Komisja i państwa członkowskie powinny wykorzystywać systemy zarządzania, kontrole LGD, wskaźniki monitorowania i sprawozdania roczne. Działania te powinny mieć na celu nie tylko podjęcie działań naprawczych w stosownym momencie, ale także dostarczenie wystarczających, wiarygodnych i odpowiednich danych na potrzeby ocen oraz zapewnienie skuteczności i wartości dodanej podejścia Leader.

LGD, państwa członkowskie oraz Komisja monitorowały wdrażanie programów Leader…

95. Monitorowanie wdrażania programów Leader+ wiązało się z podjęciem wielu działań. LGD i instytucje zarządzające rejestrowały szczegółowe dane dotyczące przyznanego finansowania oraz płatności w ramach każdego projektu. Instytucje zarządzające wymagały od LGD opracowania rocznych sprawozdań z realizacji programu opisujących działania LGD oraz zbierały dane potrzebne do wskaźników monitorowania. Dane te dotyczyły głównie liczby projektów oraz kwot finansowania sklasyfikowanych według rodzaju beneficjenta oraz obszaru wydatkowania. Instytucje zarządzające przekazywały Komisji roczne sprawozdania z realizacji programu.

96. W 2003 r. wszystkie instytucje zarządzające opracowały śródokresową ocenę programu Leader+, która została zaktualizowana w 2005 r. W celu sporządzenia sprawozdania podsumowującego Komisja zatrudniła podwykonawcę.

… ale niewiele jest danych dotyczących skuteczności programów Leader w osiąganiu celów rozwoju obszarów wiejskich lub uzyskania wartości dodanej wynikającej ze stosowania podejścia Leader.

97. Pomimo tych wszystkich działań, ze względu na to, że LGD nie dokonały oceny celów lokalnych strategii ani nie opracowały sprawozdania w tym zakresie, brakuje dowodów na skuteczność wydatków programu Leader oraz jego oddziaływania na rozwój obszarów wiejskich. Brakuje informacji na temat tego, czy (i w jakim zakresie) programy Leader zmniejszyły exodus ludności z obszarów wiejskich na danych obszarach, czy zwiększyły one zakres możliwości dostępnych dla ludzi młodych oraz czy przyczyniły się do dywersyfikacji gospodarek wiejskich.

98. Jeden z wyjątków dotyczył stanowisk pracy, które zostały stworzone lub utrzymane w wyniku projektów Leader, do monitorowania których Komisja zachęcała państwa członkowskie w przypadku wszystkich programów funduszy strukturalnych. Trybunał zauważył jednak, że stosowane definicje nie były jednolite, a dane – które w większości przypadków nie zostały zweryfikowane przez instytucje zarządzające – nie były wiarygodne.

99. Oceny dotyczące 2003 r. zostały przeprowadzone zanim większość LGD rozpoczęła wdrażanie programów Leader, a aktualizacja ocen miała miejsce przed poniesieniem znaczących wydatków. Na wiele z pytań wchodzących w zakres oceny nie udzielono odpowiedzi lub odpowiadano, polegając na opiniach beneficjentów programu.

100. Brak danych (lub brak ich wiarygodności) sprawia, że trudno jest określić skuteczność programów Leader w zakresie zapewniania wyników w rozwoju obszarów wiejskich, zarówno w wartościach bezwzględnych, jak i w odniesieniu do innych metod zapewniania wyników (programy zasadnicze).

101. Potencjalna wartość dodana podejścia Leader nie dotyczy jedynie rezultatów i oddziaływania jego fizycznych produktów (projektów zrealizowanych za pomocą dotacji w ramach programu Leader). Zaangażowanie społeczności uzyskane poprzez podejście oddolne może także prowadzić do mniej namacalnych efektów, takich jak "budowanie potencjału" oraz "umacnianie społeczności lokalnych". Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi strategii osi 4 Leader powinien odgrywać znaczną rolę w horyzontalnym priorytecie poprawy zarządzania.

102. Potencjał podejścia Leader w zakresie uzyskania takiego oddziaływania został określony w przykładach zawartych w publikacjach poświęconych dobrym praktykom, wydanych przez punkt konsultacyjny oraz w ocenach i różnych badaniach. Osiągnięcia LGD w tym zakresie nie były jednak systematycznie monitorowane ani nie opracowywano sprawozdań na ich temat, dlatego też takie przykłady są nieliczne. Ze względu na brak wiarygodnych i odpowiednich danych, oceny nie były w stanie wykazać częstotliwości ani rozmiaru takich oddziaływań.

MONITOROWANIE ORAZ OCENA KOSZTÓW I RYZYKA

103. Monitorowanie i oceny powinny dostarczać wiarygodnych danych i szacunków dotyczących kosztów i ryzyka związanych z podejściem Leader.

Komisja i państwa członkowskie nie monitorowały ani nie oceniały dodatkowych kosztów i ryzyka związanych z programami.

104. W odniesieniu do uchybień wskazanych w sprawozdaniu rocznym Trybunału za 2000 r., Komisja stwierdziła, że większość z nich odpowiadała ryzykom, które stanowią nieodłączny element zdecentralizowanych programów takich jak Leader oraz że Komisja i państwa członkowskie są świadome tego ryzyka w trakcie monitorowania programów oraz sprawdzania, czy ich realizacja odbywa się zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami.

105. Komisja kontroluje zgodność z przepisami oraz może proponować korekty finansowe. Kontrole przeprowadzone w czasie trwania programu Leader+ objęły programy w Portugalii i Francji w 2005 r. Służby Komisji zauważyły, że nie istniały formalne kryteria wyboru projektów; procedury dotyczące konfliktu interesów nie były odpowiednie, a LGD podejmowały decyzje bez "podwójnego kworum", a także że LGD nie wdrożyły procedur mających na celu sprawdzanie zasadności proponowanych kosztów projektów. Służby Komisji sformułowały zalecania dla państw członkowskich, ale nie uznały za odpowiednie zastosowania korekt finansowych [32]. Służby Komisji sprawdziły również retroaktywnie zgodność dotacji i stawek finansowania z przepisami, ale nie podniosły kwestii efektu deadweight ani wydajności.

106. Mimo że kontrole Komisji potwierdziły ryzyka zidentyfikowane w sprawozdaniu rocznym za 2000 r. (oraz w trakcie niniejszej kontroli), nie stanowią one podstawy określenia rozmiaru ani wpływu tego ryzyka w zainteresowanych państwach członkowskich ani na terenie całej UE [33].

107. Kontrole działań LGD przeprowadzone przez państwa członkowskie (które objęły co najmniej 5% wydatków w ramach programu Leader+) stanowiły okazję do sprawdzenia występowania ryzyka dla należytego zarządzania finansami oraz poinformowania o nim. Z wyjątkiem kilku państw członkowskich, kontrole te nie obejmowały jednak uczciwości i przejrzystości procedur wyboru projektów stosowanych przez LGD, rzetelności i dokumentowania procesu oceny wniosków projektowych, zapisów dotyczących głosowania lub prawidłowego funkcjonowania polityk dotyczących konfliktu interesów.

108. Państwa członkowskie nie wykorzystywały swoich systemów zarządzania lub rocznych sprawozdań LGD z realizacji programu do celów monitorowania rzetelności i przejrzystości procesu podejmowania decyzji w LGD, odsetka, który stanowią dotacje przyznawane członkom LGD, skuteczności przyznanych dotacji lub skuteczności procedur LGD oraz kosztów bieżących. We Francji instytucja zarządzająca monitorowała działania LGD poprzez obserwację zebrań LGD, ale wydaje się, że tolerowała takie praktyki jak prezentacja własnych projektów przez członków LGD, retrospektywne przyznawanie dotacji oraz podwyższanie kwot finansowania w celu wykorzystania całego budżetu (w celu zapoznania się z przykładem zob. pkt 55).

109. Dostępne informacje wskazują, że w przypadkach, w których poszczególne LGD kwestionowały promotorów projektu, efekt deadweight stanowił istotny czynnik ryzyka [34]. Oceny na poziomie UE nie zawierały informacji na temat efektu deadweight ani skali retrospektywnego przyznawania dotacji [35].

110. Podobnie w przypadku uczciwości i przejrzystości procedur LGD, oceny wskazują na przykład na występowanie pewnych problemów związanych z obiektywnością procesu wyboru projektów, ale nie dostarczają one informacji na temat wielkości i wpływu tych uchybień (zob. ramka 19).

RAMKA 19

FRAGMENT PODSUMOWANIA SPRAWOZDANIA Z OCENY ŚRÓDOKRESOWEJ LEADER+

Brak równowagi w partnerstwach lub w podziale władzy w LGD może prowadzić do wyboru nieodpowiednich projektów, często na korzyść instytucji należącej do sektora publicznego. Skład LGD jest często nierównomierny, a jego dominującą część stanowi sektor instytucjonalny.

Informacje zawarte w sprawozdaniach [z oceny] oraz w studiach przypadku często skupiają się na takich zagadnieniach jak biurokracja, związki między instytucjami zarządzającymi i LGD, finansowanie oraz niewystarczająca autonomia na poziomie LGD. Bardziej istotne kwestie dotyczące zarządzania takie jak struktury, systemy zarządzania, planowanie i kontrola na poziomie LGD nie były ujęte w tych sprawozdaniach. Odpowiedzi na pytania również nie odnoszą się do roli [komitetów odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji] w zarządzaniu programem.

111. Jak wspomniano wcześniej w pkt 64–71, informacja dotycząca kosztów bieżących programu Leader nie była porównywalna, wiarygodna i przede wszystkim kompletna, ze względu na to, że w niektórych państwach członkowskich wiele funkcji było sprawowanych przez instytucje zarządzające. Oceny wskazywały na "nadmierną biurokrację" programu Leader+ [36], ale nie zawierały informacji na temat oszacowanych kosztów. W rezultacie skuteczność programu Leader nie może zostać określona.

MONITOROWANIE I OCENA W OKRESIE 2007–2013

112. Komisja i państwa członkowskie powinny wyciągnąć wnioski z trzech poprzednich okresów programowania programu Leader w celu zapewnienia wydajnego i skutecznego monitorowania i oceny podejścia Leader w okresie 2007–2013.

Realizacja osi 4 rozpoczęła się bez ustanowienia podstawowych systemów monitorowania i oceny

113. W śródokresowym sprawozdaniu podsumowującym program Leader+ zaleca się poprawę systemów monitorowania i oceny oraz wdrożenia ich przed rozpoczęciem okresu programowania 2007–2013 [37]. Komisja ustanowiła wspólne ramy monitorowania i oceny programów rozwoju obszarów wiejskich. Obejmowały one pewne konkretne pytania oceniające wartość dodaną, poprawę zarządzania i skuteczność programu Leader, ale zmniejszono w nich liczbę wskaźników monitorowania odnoszących się do programu Leader do liczby LGD oraz populacji w obszarach objętych programem Leader, które Komisja uznaje za wskaźniki odniesienia do pomiaru realizacji celu dotyczącego zarządzania. Ramy te umożliwiały instytucjom zarządzającym opracowanie dodatkowych wskaźników, ale żadna ze skontrolowanych instytucji zarządzających nie opracowała takich wskaźników w zakresie Leader.

Ponadto żadna ze skontrolowanych LGD ani też żadna instytucja zarządzająca nie poczyniła ustaleń koniecznych do zbierania informacji dotyczących kosztów, ryzyka, skuteczności i wartości dodanej podejścia Leader ani do sprawozdawczości w tym zakresie.

114. Pod koniec 2009 r. Komisja, poprzez europejską sieć oceny rozwoju obszarów wiejskich, powołała tematyczną grupę roboczą ws. Leader, która miała przeanalizować trudności napotykane przez państwa członkowskie, w tym kwestię tego, iż wskaźniki i pomiary ekonomiczne objęte wspólnymi ramami monitorowania i oceny nie oddają w sposób adekwatny skutków programu Leader; istotne wyzwania metodologiczne związane z lokalną skalą Leader; zasadnicze trudności metodologiczne w ocenie zarządzania, uczestnictwa i potencjału w społecznościach wiejskich oraz problemy z uzyskiwaniem twardych danych statystycznych do celów oceny korzyści płynących z podejścia Leader. W połowie 2010 r. grupa opracowała roboczy dokument dotyczący pomiaru oddziaływania programu Leader. Jednakże prace tej grupy odbyły się zbyt późno, by można je uwzględnić w ocenach śródokresowych (które muszą zostać zakończone w 2010 r.), a możliwości oceny osi 4 będą ograniczone, gdyż stosowne informacje nie są gromadzone ani zgłaszane na poziomie LGD (zob. pkt 113).

WNIOSKI I ZALECENIA

SPOSÓB WDROŻENIA PODEJŚCIA LEADER PRZEZ LGD OGRANICZAŁ MOŻLIWOŚĆ UZYSKANIA WARTOŚCI DODANEJ W ZAKRESIE "CECH LEADER", NIEMNIEJ JEDNAK TRYBUNAŁ ZAOBSERWOWAŁ PRZYKŁADY DOBRYCH PRAKTYK

115. Skontrolowane LGD zrealizowały około 1000 projektów w okresie programu Leader+, które przyniosły korzyści lokalnym przedsiębiorstwom oraz społecznościom. Program Leader to jednak coś więcej: w porównaniu z tradycyjnymi programami, wdrożenie programu Leader powinno wiązać się z uzyskaniem wartości dodanej dzięki zastosowaniu określonego podejścia. W przypadku gdy kluczowe cechy podejścia Leader nie są w pełni wdrożone, niemożliwe jest uzyskanie potencjalnej wartości dodanej.

116. Podejście oddolne miało ograniczony zakres w przypadku lokalnych grup działania, które przyznawały większość finansowania podmiotom, z którymi byli związani ich członkowie; potencjalna wartość dodana partnerstwa nie została uzyskana w LGD, gdzie kluczową rolę w procesie podejmowania decyzji odgrywały władze lokalne; niewiele lokalnych grup działania mogło wykazać w swoich strategiach lub projektach istnienie innowacyjnych rozwiązań lub współpracy między różnymi sektorami. Mimo tego istnieje kilka przykładów LGD, które naprawdę zaangażowały lokalną społeczność i które rozpoczęły udane lokalne projekty poprzez swoje działania aktywizujące.

117. Lokalne strategie powinny stanowić centralny element podejścia Leader, dając partnerstwom ich rację bytu oraz umożliwiając uzyskanie wartości dodanej dzięki lokalnym rozwiązaniom opracowanym specjalnie, aby osiągnąć cele lokalnego rozwoju obszarów wiejskich. W praktyce te strategie nie miały praktycznie żadnego znaczenia i wykorzystywane były głównie do składania wniosków o finansowanie do instytucji zarządzającej. Żadna z LGD nie monitorowała postępu w osiąganiu celów strategii ani nie informowała o nich.

LGD NIE POŚWIĘCAŁY NALEŻNEJ UWAGI KONIECZNOŚCI STOSOWANIA UCZCIWYCH I PRZEJRZYSTYCH PROCEDUR ORAZ WYDAJNOŚCI

118. LGD nie traktowały z należytą powagą potrzeby przejrzystości, sporządzania dokumentacji oceny projektów, decyzji dotyczących ich wyboru oraz potrzeby stosowania procedur zapobiegających występowaniu ryzyka związanego z bezpośrednim lub pośrednim konfliktem interesów. Nie tylko zwiększa to ryzyko przyznawania finansowania bez względu na wydajność projektu, wiąże się to również z zagrożeniem dla wizerunku UE. Praktyki zaobserwowane w niektórych LGD, takie jak podejmowanie decyzji o przyznaniu finansowana przez niewielką grupę osób oraz przyznawanie dotacji podmiotom, z którymi te osoby są związane, mogą bardziej zaszkodzić władzom lokalnym, niż im pomóc.

119. LGD nie wzięły pod uwagę kwestii wydajności, szczególnie przyznając finansowanie projektom, które zostały już rozpoczęte lub nawet zakończone przed podjęciem decyzji o przyznaniu dotacji. W niektórych przypadkach ich celem wydaje się być wydanie jak największej sumy pieniędzy, a nie osiągnięcie możliwie najlepszych wyników.

120. Koszty wdrożenia programu Leader są znaczne ze względu na dodatkowy poziom wykonawczy: stanowią one do jednej trzeciej budżetu LGD, nie wliczając w to kosztów przetwarzania, monitorowania i kontroli ponoszonych przez instytucje zarządzające i agencje płatnicze. Sztywne procedury – nawet w przypadku bardzo małych projektów – oraz opóźnienia ograniczały wydajność, chociaż w dużym stopniu wynikały one z wymogów państw członkowskich.

KOMISJA I PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE NIE BYŁY WYSTARCZAJĄCO WYMAGAJĄCE, DLATEGO TEŻ WSPÓLNIE Z LGD PONOSZĄ PEWNĄ ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA OGRANICZENIE POTENCJALNEJ WARTOŚCI DODANEJ WYNIKAJĄCEJ ZE STOSOWANIA PODEJŚCIA LEADER. NIE PODJĘŁY ONE WYSTARCZAJĄCYCH DZIAŁAŃ MAJĄCYCH NA CELU OGRANICZENIE KOSZTÓW I RYZYKA.

121. LGD ponoszą główną odpowiedzialność za uzyskanie wartości dodanej programu Leader oraz należyte zarządzanie finansami, jednak czynniki ryzyka w tym zakresie są dobrze znane. Komisja i państwa członkowskie wspólnie ponoszą odpowiedzialność za nadzorowanie działań LGD oraz zapewnienie stosowania przez nie podejścia Leader oraz konsekwentnego osiągania najwyższych standardów należytego zarządzania finansami. Słabe rezultaty w tym zakresie nie powinny być akceptowane, nawet w przypadku państw członkowskich wdrażających program Leader po raz pierwszy, gdyż powinny były one wyciągnąć wnioski z poprzednich okresów programowania.

122. Jednakże po upływie dziesięciu lat od poprzedniej kontroli programu Leader przeprowadzonej przez Trybunał utrzymują się pewne poważne uchybienia. Komisja udzieliła odpowiedzi na uwagi Trybunał zawarte w sprawozdaniu rocznym za rok 2000, przekazując państwom członkowskim słowa zachęty, wytyczne i rekomendacje. Nie okazało się to skuteczne.

ZALECENIE 1

Biorąc pod uwagę utrzymujące się uchybienia, Komisja powinna dopilnować, by przepisy prawa w wystarczająco jasny sposób określały standardy mające zastosowanie do programu Leader. Kilka prostych wymogów na poziomie UE mogłoby wyeliminować konieczność stosowania różnych zasad działania na poziomie programu, uprościć procedury, poprawić spójność oraz zapewnić jasne standardy kontroli w następujących kwestiach:

a) wykluczenie projektów rozpoczętych przed podjęciem decyzji o przyznaniu finansowania w celu wyeliminowania głównego ryzyka niewydajności (efekt deadweight);

b) wybór projektów przez LGD powinien być oparty na udokumentowanych ocenach, które są dowodem na prawidłowość i uczciwość decyzji opartych na spójnych i stosownych kryteriach;

c) zasady mające zapewnić, że partnerstwa nie są zdominowane przez władze lokalne na spotkaniach, których celem jest wybór projektów;

Ponadto państwa członkowskie powinny zapewnić wdrożenie skutecznych procedur w związku z uchybieniami wskazanymi w niniejszym sprawozdaniu oraz nadzór nad prawidłowym funkcjonowaniem tych procedur.

123. Komisja i państwa członkowskie w szczególności akceptowały to, że LGD nie opracowały skutecznych procedur mających na celu uniknięcie konfliktu interesów. Zaobserwowane uchybienia uwidaczniają ryzyko związane z bezpośrednim lub pośrednim wpływem członków LGD na podejmowanie decyzji, które doprowadziły do nieskutecznego lub niewydajnego wykorzystania budżetu UE.

ZALECENIE 2

Rozporządzenie finansowe zabrania podejmowania jakichkolwiek działań, które mogą prowadzić do powstania konfliktu interesów. Mając to na uwadze, Komisja i państwa członkowskie powinny zapewnić istnienie skutecznych mechanizmów zapobiegających wystąpieniu takich konfliktów oraz sprawdzić prawidłowe funkcjonowanie tych mechanizmów. Członkowie komitetów oceniających projekty lub odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji w LGD mający jakikolwiek osobisty, polityczny, zawodowy lub biznesowy interes w proponowanym wniosku powinni zadeklarować to na piśmie. Nie powinni oni uczestniczyć w żadnej dyskusji, ocenie lub decyzji na temat projektu, a zgodnie z rozporządzeniem finansowym o sytuacji takiej należy poinformować instytucję zarządzającą.

124. Oddolne określanie lokalnych rozwiązań dla lokalnych problemów jest kluczowym elementem programu Leader, ale wszystkie – poza jedną – ze skontrolowanych instytucji zarządzających w okresie 2007–2013 wdrożyły w rzeczywistości system odgórny. Wbrew wytycznym Komisji te instytucje zarządzające wymagają od LGD wdrożenia działań wspólnego programu rozwoju obszarów wiejskich. Może to ułatwić kontrolę nad programem Leader, ale ogranicza zakres innowacyjnych strategii lokalnych, przez co ogranicza również szansę uzyskania wartości dodanej, która uzasadnia stosowanie podejścia Leader [38].

ZALECENIE 3

Komisja wraz z państwami członkowskimi powinna dokonać przeglądu, aby stwierdzić, czy istniejące działania ograniczają zdolność LGD do opracowywania i wdrażania innowacyjnych wielosektorowych lokalnych strategii mających na celu osiągnięcie celów osi 1–3 polityki rozwoju obszarów wiejskich. Państwa członkowskie powinny ulepszyć stosowane przez siebie zasady, tak aby umożliwić LGD opracowywanie lokalnych rozwiązań, które nie odpowiadają działaniom programu rozwoju obszarów wiejskich.

125. Rola Komisji w zakresie dzielonego zarządzania nie polega na zatwierdzaniu szczegółów ustaleń dotyczących krajowego i regionalnego wdrażania, ale zapewnieniu, przed zatwierdzeniem programów na lata 2007–2013, wdrożenia kluczowych elementów stanowiących o powodzeniu programu Leader (zob. poniżej). Państwa członkowskie wybrały LGD o słabych strategiach. W rezultacie budżet UE w okresie 2007–2013 jest wykonywany w sposób, który jest mniej wydajny, mniej skuteczny oraz daje mniejsze mo