PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 226/1

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie instrumentów rynkowych na rzecz niskoemisyjnej, efektywnie wykorzystującej zasoby gospodarki w UE (opinia z inicjatywy własnej)

2014/C 226/01

Sprawozdawca: Martin SIECKER

Współsprawozdawca: Lutz RIBBE

Dnia 18 września 2013 r., Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie

instrumentów rynkowych na rzecz niskoemisyjnej, efektywnie wykorzystującej zasoby gospodarki w UE

Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 3 marca 2014 r.

Na 497. sesji plenarnej w dniach 25–26 marca 2014 r. (posiedzenie z 25 marca) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 123 do 2 – 6 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 Postępy na drodze do niskoemisyjnej, efektywnie wykorzystującej zasoby gospodarki nie są wystarczająco zdecydowane. Jeżeli UE ma w sposób oszczędny i społecznie akceptowalny osiągnąć cele na 2050 r., uzgodnione przez państwa członkowskie i poparte w różnych opiniach EKES-u, konieczne są szybsze postępy. Można to osiągnąć łącząc przejrzyste, skuteczne, solidne i sprawne ramy regulacyjne z przewidywalnymi rynkowymi instrumentami finansowymi. Uzgodnione przez państwa członkowskie cele obniżenia emisji dwutlenku węgla określono tak, by spowolnić wyczerpywanie się zasobów i globalne ocieplenie, unikając kryzysu środowiskowego w przyszłości. By osiągnąć ten cel trzeba będzie w średniej perspektywie znacznie bardziej upowszechnić wykorzystanie odnawialnych źródeł energii i istotnie ograniczyć wykorzystanie węgla, chyba że metody wychwytywania dwutlenku węgla okażą się opłacalne i społecznie akceptowalne.

1.2 W wyniku obecnego kryzysu finansowego i gospodarczego ustalanie cen energii znalazło się na pierwszym planie ze względu na wpływ wysokich cen energii na koszt energii ponoszony przez gospodarstwa domowe w okresie wprowadzania oszczędności i na konkurencyjność przemysłową. Energia postrzegana jest raczej jako przeszkoda na drodze do odnowy gospodarczej, niż część rozwiązania. Mimo iż trzeba zająć się tymi rzeczywistymi problemami, najważniejsze jest to, by zwłaszcza sektor energetyki mógł funkcjonować zgodnie z długoterminowym programem transformacji, charakteryzującym się utrzymaniem jasno wytyczonego kierunku i stabilności różnych polityk oraz związanymi z nim mechanizmami wsparcia. Znaczenie instrumentów rynkowych polega na tym, że muszą zarówno przyspieszać przechodzenie na zasobooszczędną i niskoemisyjną gospodarkę, jak i wspierać odnowę gospodarczą.

1.3 Celem reform fiskalnych w dziedzinie ochrony środowiska jest zastosowanie mechanizmów rynkowych, by zająć się negatywnymi efektami zewnętrznymi związanymi z wykorzystaniem zasobów naturalnych. Odbywa się to w sposób niewpływający na budżet, poprzez obniżenie obciążeń podatkowych pracy. Reformy te uwzględniają jednocześnie bardziej systematycznie zasadę „zanieczyszczający płaci” dzięki stopniowemu znoszeniu szkodliwych dla środowiska dotacji i przesunięciu opodatkowania z pracy na wykorzystanie zasobów. W konsekwencji mogą skorygować niedoskonałości rynku, poprawić efektywność ekonomiczną, pomóc w rozwoju nowych gałęzi przemysłu, które zapewnią stabilne i lokalne miejsca pracy, stworzyć jasne i przewidywalne otoczenie dla ekoinnowacyjnych inwestycji i wspomóc przywrócenie stabilności fiskalnej po recesji poprzez uzyskanie dodatkowych dochodów.

1.4 Ceny energii wzrosły we wszystkich sektorach. Wywołuje to sprzeciw ze strony gospodarstw domowych i przemysłu w wielu państwach członkowskich. Potrzebne są szczegółowe badania, by określić źródło tych podwyżek cen (produkcja, dystrybucja, podatki) oraz stwierdzić gdzie odnawialne źródła energii przyczyniły się do wzrostu cen energii elektrycznej, a gdzie do ich stabilizacji lub obniżenia. Komitet zachęca państwa członkowskie, by ostrożnie kontynuowały reformy fiskalne w dziedzinie ochrony środowiska, zwłaszcza w czasie kryzysu, przewidując bardziej zasadnicze reformy swych systemów podatkowych w odpowiednim czasie. Zapewnienie odpowiednich cen dwutlenku węgla w UE, a następnie również na uzgodnionym poziomie światowym, musi być kluczowym elementem reformy. Komitet apeluje do Komisji, by reforma ta stała się integralną i stałą częścią europejskiego semestru, ze szczególnym naciskiem na zachęcanie do efektywności energetycznej.

1.5 Zastosowanie instrumentów rynkowych jest obecnie niewystarczająco konsekwentne i spójne. Państwa członkowskie UE nie wykorzystują w pełni możliwości, jakie przestawienie się na gospodarkę niskoemisyjną tworzy dla rozwoju zatrudnienia oraz dla innowacyjności i modernizacji przemysłu. Sektor motoryzacyjny jest dobrym przykładem tego, jak udało się osiągnąć cel zmniejszenia zużycia paliw węglowodorowych dzięki właściwemu połączeniu instrumentów regulacyjnych i rynkowych. Konieczne jest wzmocnienie i udoskonalenie instrumentów rynkowych w taki sposób, by przekazać rynkom mocny sygnał. Komitet apeluje do państw członkowskich, by respektowały i wdrażały zasady najlepszych praktyk przyjęte w ostatnim komunikacie Komisji w sprawie wewnętrznych rynków energii oraz towarzyszące mu wytyczne (1). Nie może być wątpliwości co do tego, że realizacja jednolitego rynku energii zniweluje największe różnice cen między państwami członkowskimi. Ponadto ukończenie międzypaństwowych sieci energetycznych obniżyłoby koszty przechodzenia na odnawialne źródła energii, umożliwiając szerszy dostęp do elektrowni dysponujących rezerwowymi mocami wytwórczymi.

1.6 Oprócz polityk związanych z energetyką Komitet zauważa, że narzędzia rynkowe mogą być stosowane do innych strategii na rzecz poprawy efektywności korzystania z zasobów naturalnych i obniżania emisji dwutlenku węgla, takich jak recykling, bardziej zrównoważone gospodarowanie odpadami i bardziej zrównoważone rolnictwo.

1.7 Reforma fiskalna w dziedzinie ochrony środowiska zachęca do przeniesienia obciążenia podatkowego z pracy na wykorzystywanie zasobów naturalnych, ułatwiając tym samym utrzymanie istniejących miejsc pracy i stworzenie nowych w wielu sektorach gospodarki. Alternatywnym rozwiązaniem w konkretnych sektorach, np. w sektorze energii, mogłoby być opodatkowanie szkodliwych emisji CO2 pochodzących z paliw kopalnych i przeznaczenie uzyskanych w ten sposób środków na wspieranie wprowadzania nowych, czystszych technologii, takich jak energia ze źródeł odnawialnych i efektywność energetyczna. Chodzi tu o zapewnienie bardziej zrównoważonego koszyka energii, a jednocześnie utrzymanie średnich cen energii bądź rachunków za energię na rozsądnym poziomie. Może się przyczynić do konsolidacji budżetowej, wywierając mniej negatywny wpływ na wzrost gospodarczy i zatrudnienie niż inne podatki bezpośrednie lub pośrednie. Komisja Europejska powinna odgrywać wiodącą i koordynującą rolę w promowaniu tejże reformy.

1.8 Komitet uważa za niedopuszczalne, by w UE wciąż subsydiowano nieuzasadnione działania szkodliwe dla środowiska, bezpośrednio z budżetów publicznych i pośrednio jako „koszty zewnętrzne”, których nie uwzględniono w cenach produktów ze względu na niewystarczające zastosowanie zasady „zanieczyszczający płaci”. Tego rodzaju dotacje zakłócają sygnały rynkowe i utrudniają przestawienie się na niskoemisyjną, efektywnie wykorzystującą zasoby gospodarkę. Od wielu lat UE dąży do stopniowego zniesienia dotacji szkodliwych dla środowiska i do internalizacji kosztów zewnętrznych. Zważywszy na to, że celem UE jest wyeliminowanie takich dotacji do 2020 r., Komitet wyraża zaniepokojenie z powodu braku wystarczających działań. Apeluje do państw członkowskich, by zgodnie z przewidzianymi celami opracowały wykazy i plany działania na rzecz zniesienia tych dotacji. Komisja Europejska powinna odgrywać wiodącą i koordynującą rolę również w tej dziedzinie, na przykład uwzględniając ją w procesie europejskiego semestru.

1.9 Energia słoneczna i wiatrowa mają znacznie mniejszy wpływ na środowisko niż energia ze źródeł kopalnych. Najlepsze formy produkcji czystej energii uwzględniają interesy społeczne i środowiskowe oraz potrzeby przyszłych pokoleń, są zlokalizowane na miejscu, zmniejszają zależność od importu energii i tworzą nowe miejsca pracy. Czysta energia nie może jednak konkurować na równych zasadach na rynku, ponieważ energia z paliw kopalnych i jądrowych jest subsydiowana w większym stopniu (bezpośrednio i pośrednio) od energii ze źródeł odnawialnych. Czysta energia potrzebuje równych szans rozwoju. Niezbędne staje się stworzenie równych warunków działania w zakresie produkcji energii.

1.10 Mimo iż ogólny cel przejścia na gospodarkę niskoemisyjną jest szeroko akceptowany, tempo przebiegu tego procesu i wybierane metody stanowią wciąż przedmiot intensywnej debaty. Mówi się o tym, że nie doceniono wpływu recesji i kryzysu długu publicznego na nośność europejskiej gospodarki. Z niepokojem wspomina się też o tym, że przyspieszanie działań na rzecz transformacji w krótkiej i średniej perspektywie spowoduje upośledzenie zdolności konkurencyjnych. Wciąż nie osiągnięto też porozumienia odnośnie do korzyści gospodarczych, jakie przyniosą działania na rzecz transformacji; panuje przekonanie, że nie docenia się negatywnych skutków. W niniejszej opinii uwzględnia się te obawy i przyznaje, że będą one przedmiotem nieustającej dyskusji. Niemniej jednak Komitet wzywa UE i jej państwa członkowskie do bardziej zdecydowanego dążenia do udanego wejścia w niskoemisyjną przyszłość.

2. Wprowadzenie

2.1 Państwa członkowskie UE nie były wystarczająco zdecydowane w dostosowywaniu swoich gospodarek do zmiany klimatu. Przeprowadzono w UE szeroką i dogłębną debatę nad tym, czy konieczne jest dostosowanie się społeczeństwa do rozwoju zrównoważonego i zmiany klimatu. W jej wyniku uzgodniono, że działania ukierunkowane będą na rozwój zrównoważony, w tym ekologizację gospodarki. Ten kierunek polityki potwierdzono w kilku dokumentach: w zmienionej w 2006 r. strategii na rzecz zrównoważonego rozwoju z 2001 r., siódmym wspólnotowym programie działań w zakresie środowiska naturalnego, inicjatywie przewodniej strategii „Europa 2020”„Europa efektywnie korzystająca z zasobów” oraz w „Planie działania prowadzącym do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r.”. Komitet poparł ten cel w różnych opiniach.

2.2 W ciągu ostatnich pięciu lat wszystkie państwa członkowskie borykały się w większym lub mniejszym stopniu z problemami związanymi z kryzysem bankowym i kryzysem długu publicznego, a obydwa spotęgowane były bardzo poważnym pogorszeniem sytuacji gospodarczej. Ewolucja cen energii dla odbiorców indywidualnych i przemysłowych w kontekście oszczędności i wobec niższych cen konkurencji światowej budzi pytania odnośnie do sposobu, w jaki wdrażana jest polityka energetyczna i środowiskowa UE pod kątem jej ewentualnych skutków negatywnych. Sytuacja jest alarmująca i trzeba się nią zająć. Trzeba stosować instrumenty rynkowe w taki sposób, by przyczyniały się zarówno do ekologizacji gospodarki, jak i wspierania odnowy gospodarczej.

2.3 Chociaż zarzewiem dyskusji była częściowo zmiana klimatu, wśród tematów znalazły się również gospodarka i postęp społeczny. Europa może dużo zyskać na przewodzeniu procesowi przejścia na zieloną gospodarkę sprzyjającą włączeniu społecznemu. W niedawnej analizie przeprowadzonej przez Komisję potwierdzono, że przemysł europejski zachował dotąd swoją pozycję na rynku światowym dzięki stosunkowo niskim poziomom energochłonności i dużemu udziałowi odnawialnych źródeł energii (2). Komitet zwrócił uwagę na możliwości, jakie gospodarka niskoemisyjna oferuje w zakresie nowych zrównoważonych modeli biznesowych i przemian w przemyśle (3). Pomyślne, szybkie przestawienie się na ten ekologiczny model gospodarczy jest nie tylko wyzwaniem, lecz również największą szansą na to, by UE pozostała światową potęgą gospodarczą. Jednocześnie istnieje obawa, że na krótką metę ceny energii stanowią jeden z czynników prowadzących do deindustrializacji, i ten problem trzeba rozwiązać. Niskie ceny gazu w USA i Rosji wpływają zwłaszcza na wysoce energochłonne gałęzie przemysłu. Niemniej dla większości przemysłu koszty energii nadal są czynnikiem mniej istotnym dla konkurencyjności niż koszty pracy i ogólnej wydajności. Komisja umieściła przejście na niskoemisyjną, efektywnie wykorzystującą zasoby gospodarkę w samym centrum swej inicjatywy przewodniej promującej silniejszy przemysł dla Europy (4), ale wskazała też obecnie na to, że to przejście musi dokonać się w sposób uwzględniający panujące realia gospodarcze i polityczne (5).

2.4 Przejście na gospodarkę niskoemisyjną z pewnością zwiększyłoby bezpieczeństwo energetyczne Europy. Europa importuje obecnie gaz i ropę naftową za ponad 500 mld EUR, częściowo z politycznie niestabilnych regionów. Zastąpienie importu paliw niskoemisyjną energią produkowaną w UE zwiększyłoby odporność europejskiej gospodarki i pomogłoby w utrzymaniu łańcuchów wartości w Europie. Jeżeli proces ten odbędzie się w odpowiednim czasie, to w połączeniu z inteligentnym zarządzaniem kursami wymiany i zachowaniem właściwej równowagi między interesami gospodarczymi, ekologicznymi i społecznymi, może on odegrać kluczową rolę w przezwyciężeniu kryzysu.

2.5 Przemiana nie może odbywać się kosztem europejskiej konkurencyjności, a podstawowy wymóg to zwiększenie aktywności gospodarczej poprzez zaangażowanie większej liczby przedsiębiorstw w szerszym zakresie sektorów przy jednoczesnym zwiększeniu zatrudnienia. W tym względzie nie da się ignorować wpływu taniej energii, zwłaszcza gazu łupkowego, który spowodował odrodzenie przemysłu wytwórczego USA. Gospodarce UE pilnie przydałby się podobny rozkwit przemysłu, który znów zapewniłby miejsca pracy oraz większe wpływy z podatków. Takie odrodzenie wymagałoby po części większej pewności i lepszego reagowania polityki energetycznej UE na wyzwania światowe, przy jednoczesnej realizacji ogólnego programu na rzecz niskoemisyjnej gospodarki.

2.6 Celem UE jest ograniczenie emisji CO2 do 2050 r. o 80–95 % w porównaniu z latami 90. Komisja szacuje, że każdego roku z europejskiego PKB trzeba inwestować dodatkowo 1,5 % na przestawienie się na gospodarkę niskoemisyjną, by osiągnąć ten cel. Jeżeli nie zostaną podjęte żadne kroki, zgodnie z jej szacunkami będzie to kosztować 50 mld EUR rocznie. Niemniej jednak, dla dziesiątek milionów obywateli UE, którzy są obecnie bez pracy lub borykają się ze skutkami niższego standardu życia, te „przyszłe koszty” są o wiele bardziej nierealne niż ich obecne problemy. O ile nie uda się rozwiązać tej bez wątpienia napiętej sytuacji, realizacja tego celu może kosztować znacznie więcej czasu i pieniędzy.

2.7 Ambicje wyraża się za pomocą słów, z nich składają się również regulacje, ale podstawą polityki jest działanie. Nie podjęto wystarczających działań, jeśli chodzi o wytyczone cele. Wiele jest tego przyczyn: kryzys finansowy, brak działań ze strony państw członkowskich, zmiana polityki państw członkowskich i sprzeciw ze strony przemysłu naftowego i gazowego. Dodatkowo jednak pojawiły się faktyczne niepewności i zmiany wywołane nieprzewidzianymi skutkami nowych sytuacji lub wydarzeń, jak na przykład szybkiego rozwoju wydobycia gazu łupkowego w USA lub Fukushimy. Wynikająca z tego polityka oscylacji między napędzaniem a chłodzeniem gospodarki nie zapewnia koniecznych stabilnych i przewidywalnych ram. Aby kontynuować proces transformacji bez opóźnień musimy znaleźć równowagę między elastycznością polityki a koniecznym zobowiązaniem do długoterminowych inwestycji i szeregu wspierających instrumentów rynkowych. Wymaga to intensywnego dialogu wszystkich podmiotów łańcucha energetycznego, instytucji europejskich, państw członkowskich, przemysłu i społeczeństwa.

2.8 Rynek energii, jak wszystkie rynki, reaguje na sygnały cenowe w ramach obowiązujących przepisów. Jeśli rynek nie dostarcza koszyka energetycznego przewidzianego w planie transformacji, oznacza to, że sygnały cenowe są nieprawidłowe. Sygnały te można zmieniać, jednak trzeba się upewnić, że nie będzie to miało nader niekorzystnego wpływu na zainteresowane podmioty gospodarcze i społeczne.

2.9 Przejście na gospodarkę niskoemisyjną musi uwzględniać skutki społeczne, zwłaszcza jeśli chodzi o zatrudnienie. Komisja stwierdziła, że wzrost liczby miejsc pracy w ramach zielonej gospodarki był dodatni w całym okresie recesji i prognozuje się, że nadal będzie dość wysoki. W samych tylko sektorach efektywności energetycznej i energii odnawialnej może powstać 5 mln miejsc pracy do 2020 r (6). Sprawiedliwe pokierowanie tą przemianą wymaga aktywnej polityki zatrudnienia, by zapewnić godziwe miejsca pracy. Kluczem do tego jest odrodzenie gospodarcze wraz z powiązanymi z nim wymaganiami dotyczącymi polityki energetycznej, infrastruktury i rynków. Trzeba uważnie rozważyć jej wpływ na gospodarstwa domowe o niskich dochodach, a także na ceny energii. Ponadto na rynkach energii jej ceny często nie odzwierciedlają prawidłowo prawdziwych kosztów różnych źródeł energii. W przeciwieństwie do kosztu energii z odnawialnych źródeł wiele kosztów konwencjonalnej energii nie jest podawanych oddzielnie w cenach energii czy pokrywanych w ramach rachunków za energię, lecz zamiast tego w budżetach publicznych są one podciągane pod dotacje lub ukrywane w postaci zewnętrznych kosztów niepożądanych skutków dla zdrowia i środowiska.

2.10 W komunikacie Komisji w sprawie cen i kosztów energii w Europie dokonano przeglądu złożonej dziedziny cen energii i wpływu jej kosztów na odbiorców indywidualnych i przemysłowych (7). Wśród wniosków stwierdzono, że środki finansowane z „opłat nakładanych w ramach polityki energetycznej i podatkowego składnika cen”, które w ostatnich latach wzrosły najbardziej, muszą być stosowane w jak najbardziej opłacalny sposób.

3. Instrumenty rynkowe

3.1 Uwagi ogólne

3.1.1 Znaczna część przepisów UE została zaprojektowana z myślą o doprowadzeniu do redukcji emisji dwutlenku węgla. Same ramy regulacyjne nie załatwią sprawy; do wsparcia procesu przemian potrzebne są zachęty finansowe i gospodarcze oparte na zasadzie kija i marchewki. Instrumenty rynkowe, takie jak podatki ekologiczne, handel uprawnieniami do emisji i reforma dotacji, mają do odegrania w tym względzie istotną rolę (8).

3.1.2 Powyższe instrumenty mogą zmienić wyniki działań rynkowych, gdyż poprawiają system sygnałów cenowych, internalizując koszty zewnętrzne, oferują przedsiębiorstwom większą elastyczność i pomoc w realizacji celów oraz zachęcają do skuteczności i innowacji.

3.1.3 UE i państwa członkowskie opracowały pewne narzędzia, takie jak ekologiczna reforma podatkowa, stopniowe znoszenie szkodliwych dotacji, handel uprawnieniami do emisji, promowanie energii ze źródeł odnawialnych oraz zielone zamówienia publiczne. Dostępne instrumenty mogą zasadniczo przynieść oczekiwane efekty. Problemem jest włączenie do prawodawstwa, właściwe zastosowanie, kontrola i egzekwowanie, a prowadzenie tych działań wymaga zagwarantowania poparcia ze strony obywateli. Istnieje faktyczne ryzyko, że jeżeli ten łańcuch nie będzie wystarczająco rozwinięty, instrumenty nie będą odpowiednio działać, co doprowadzi do niewystarczających wyników, jednocześnie obciążając gospodarstwa domowe i przemysł nadmiernymi kosztami. Miernikiem tego braku spójności są uderzające różnice w kosztach energii między państwami członkowskimi.

3.1.4 Jeśli UE zamierza osiągnąć swoje cele w zakresie niskiej emisyjności, musi przyspieszyć ten proces i przekonać do niego opinię publiczną. Konieczne jest zwiększenie oszczędności energii i zastąpienie dostaw energii z paliw kopalnych energią ze źródeł odnawialnych. Są to kluczowe czynniki w przestawieniu się na zieloną gospodarkę. W przestawianiu produkcji energii z paliw kopalnych na źródła odnawialne należy również zapewnić rezerwę paliwową i stadia przejściowe, wykorzystując na przykład gaz lub paliwa jądrowe. Sposób zastosowania dostępnych instrumentów przez państwa członkowskie nie zapewnia wystarczająco silnej zachęty, by rynek uzyskiwał lepsze wyniki. Istotne instrumenty, takie jak podatki ekologiczne, nie są stosowane w odpowiedniej skali. W znacznym stopniu spowodowane jest to tym, że koszyki energetyczne dostępne w poszczególnych państwach członkowskich różnią się znacznie w zależności od zasobów naturalnych, uwarunkowań geograficznych, klimatycznych i historycznych, a krajowe plany redukcji dwutlenku węgla i wykorzystanie przez nie instrumentów rynkowych również się od siebie różnią.

3.1.5 Zdaniem Komitetu energia ze źródeł odnawialnych musi wejść w skład koszyka i uzyskać taki priorytet, by zagwarantować, że polityki energetyczne wspierać będą zarówno rozwój gospodarczy, jak i przechodzenie na gospodarkę niskoemisyjną. Nawet w takim przypadku, mimo iż różna jest sytuacja państw członkowskich, EKES pragnąłby jak najszybszego ukończenia transeuropejskich sieci energetycznych. Takie połączenia mogą stanowić cenny dodatkowy zasób w każdej strategii krajowej.

3.1.6 Polityka ochrony środowiska powinna być ściśle związana z innymi obszarami polityki. Zdecentralizowane wytwarzanie energii elektrycznej na obszarach wiejskich może stworzyć wiele dodatkowych miejsc pracy. Łącząc politykę ochrony środowiska z polityką regionalną, wraz z przeznaczonymi na nie środkami, można znacznie poprawić jakość życia na obszarach wiejskich.

3.2 Podatki ekologiczne

3.2.1 Podatek ekologiczny opiera się na założeniu, że cena za zanieczyszczającą środowisko działalność gospodarczą ma ukazać rzeczywiste koszty produkcji i konsumpcji, których nie odzwierciedlają ceny rynkowe, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Dzieje się tak np. w Polsce, gdzie przedsiębiorstwa zanieczyszczające muszą wpłacać środki do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, z którego finansowane są zachęty na projekty z zakresu zrównoważonego rozwoju. W kompetencji państw członkowskich pozostaje nakładanie bezpośrednich i pośrednich podatków w UE. Niewiele państw członkowskich stosuje konkretne podatki ekologiczne, lecz istnieje parę dobrych przykładów (tj. Finlandia, Szwecja, Dania, Niderlandy, Niemcy, Zjednoczone Królestwo, Słowenia i Estonia). Skala przesunięć podatkowych różni się między państwami członkowskimi. Szacuje się, że dotyczą one łącznej kwoty ponad 25 mld EUR rocznie (9).

3.2.2 Pomimo pomyślnego zastosowania podatków ekologicznych w niektórych państwach członkowskich, nie wykorzystuje się pełnego potencjału reformy fiskalnej w dziedzinie ochrony środowiska umożliwiającego wprowadzenie szeroko zakrojonych zmian w polityce podatkowej. Należy podkreślić, że reforma fiskalna w dziedzinie ochrony środowiska stwarza ogromne możliwości, zwłaszcza jako jeden ze środków na rzecz odzyskania miejsc pracy. Gdyby wprowadzono w życie hasło przewodnie komisarz Hedegaard: „Opodatkujmy to, co spalamy, a nie to, co zarabiamy”, a obciążenia podatkowe przesunięto by z pracy na wykorzystanie zasobów, zmniejszyłyby się koszty pracy ponoszone przez pracodawców, co ułatwiłoby tworzenie nowych miejsc pracy nie tylko w zielonych niszach rynkowych, lecz w wielu sektorach gospodarczych. Ekologiczna reforma podatkowa powinna być podstawą ogólnej restrukturyzacji finansów publicznych mającej na celu konsolidację budżetową. Oczywiście nie może ona zwiększyć ogólnego obciążenia podatkowego, powinna być opłacalna i ekowydajna. Należałoby unikać zwiększania kosztów energii powyżej zakresu oszczędności związanych z efektywnością energetyczną.

3.2.3 Reforma może również pomóc w przezwyciężeniu deficytów fiskalnych. Podatki ekologiczne mogą się przyczynić do konsolidacji budżetowej, wywierając mniej negatywny wpływ na wzrost gospodarczy i zatrudnienie niż inne podatki bezpośrednie lub pośrednie, takie jak podatek dochodowy lub VAT (10). Komisja powinna poszerzyć swe podejście o rozważanie korzyści płynących z ekologicznej reformy podatkowej w swej rocznej analizie wzrostu gospodarczego i europejskim semestrze.

3.3 Stopniowe znoszenie szkodliwych dotacji

3.3.1 UE ma na celu stopniowe zniesienie szkodliwych dla środowiska dotacji do 2020 r (11). Komisja obiecała to w 2006 r. i 2009 r. Także w 2009 r. uczestnicy szczytu G-20 zgodzili się rozpocząć stopniowe znoszenie „nieefektywnych subwencji dla paliw kopalnych, które zachęcają do marnotrawnej konsumpcji”. Powyższe zobowiązanie uwzględniono również w ramach Współpracy Gospodarczej Azji i Pacyfiku oraz w konkluzjach konferencji „Rio+20”. Pomimo tych wszystkich obietnic nie podjęto wystarczających działań.

3.3.2 Na szczeblu światowym OECD przedstawiła sprawozdanie na temat dotacji szkodliwych dla środowiska w swych krajach członkowskich. Bezpośrednie wsparcie z budżetu wraz z ulgami podatkowymi na paliwa kopalne wynosi 55–90 mld dolarów rocznie (12). Międzynarodowa Agencja Energetyczna (MAE) szacuje, że na całym świecie na paliwa kopalne przeznacza się dotacje w wysokości 523 mld USD, i nazywa je „wrogiem publicznym numer jeden” (13). Bank Światowy szacuje natomiast, że roczne dotacje na paliwa kopalne wynoszą nawet 775 mld USD. Jeżeli polityka się nie zmieni, w ciągu kilku lat dotacje na paliwa kopalne drastycznie wzrosną, powodując wiele dodatkowych problemów. Stopniowe zniesienie dotacji do 2020 r. znacznie zmniejszy zapotrzebowanie na energię, a także obniży emisje CO2 o 1,7 gigaton, przynosząc jednocześnie rządom dodatkowe dochody.

3.3.3 Dotychczas nie zgromadzono kompleksowych danych na temat dotacji dla paliw kopalnych w UE; liczby z różnych źródeł różnią się między sobą. Na ogół dopłaty do nich są bardzo wysokie. Na energię z paliw kopalnych przeznacza się na szczeblu UE do 68,8 mld EUR rocznie, w tym 26 mld EUR w formie dotacji bezpośrednich oraz do 42,8 mld EUR, które państwa członkowskie i obywatele muszą zapłacić w celu zrekompensowania negatywnych skutków społecznych i zdrowotnych (14). Szkodliwych dla środowiska dotacji nie wprowadzono, by umyślnie wywrzeć negatywny wpływ na zdrowie lub środowisko. Miały one inne pozytywne cele, takie jak zapewnienie taniej energii ze źródeł lokalnych lub tworzenie miejsc pracy. Komitet wzywa państwa członkowskie do oceny, czy nadal chcą wspierać te cele, i jeżeli tak, to jak można to uczynić w sposób przyjazny dla środowiska. Punktem wyjścia mógłby być unijny wykaz umożliwiający przegląd tych dotacji.

3.3.4 Oprócz dotacji bezpośrednich z budżetów publicznych oraz zewnętrznych kosztów zdrowotnych trzeba również uwzględnić dalsze koszty niepożądanych skutków spalania paliw kopalnych dla środowiska, takie jak koszty następcze szkód środowiskowych oraz silnych burz i powodzi spowodowanych ociepleniem klimatu. Te „koszty zewnętrzne” są konsekwencją niewystarczającego stosowania zasady „zanieczyszczający płaci”. Niemiecka Federalna Agencja Ochrony Środowiska szacuje, że zewnętrzne koszty środowiskowe emisji dwutlenku węgla wynoszą 80 EUR na tonę emisji CO2 (15), a dodatkowe obciążenie w wysokości 290 mld EUR wynika z faktu, że 3652 mld ton emisji CO2 wywoływanych jest przez spalanie paliw (16). Elektrownie jądrowe w UE otrzymują łącznie dotacje w wysokości 35 mld EUR, nie wliczając w to kosztów zabezpieczenia przed ryzykiem wypadków i unieszkodliwiania odpadów. Na energię odnawialną przydziela się co roku 30 mld EUR w formie dotacji bezpośrednich.

3.3.5 Pomimo tych nierówności technologia energii odnawialnej szybko się rozwija, cena energii odnawialnej znacznie spadła w ostatnich latach (cena paneli fotowoltaicznych obniżyła się o 85 %) i stworzono wiele nowych miejsc pracy w tym sektorze, podczas gdy cena energii ze źródeł kopalnych pozostaje niezmiennie wysoka. W październiku 2013 r. podmioty sektora energetycznego reprezentujące partykularne interesy zaapelowały o zaprzestanie subsydiowania energii odnawialnej oraz o zwiększenie dotacji na energię jądrową. Jeżeli tak się stanie, energia odnawialna nie będzie mogła w żadnym razie konkurować z innymi systemami dostaw energii z powodu braku równych warunków konkurencji.

3.3.6 Nie wszystkie dotacje są szkodliwe. W sytuacjach, w których konieczne jest opracowanie nowych technologii wspierających bardziej zrównoważoną gospodarkę w przyszłości, pomocne mogłoby być przyznanie dotacji na rozpoczęcie badań, na rozwój i infrastrukturę do czasu, aż nowe technologie zaczną funkcjonować na rynku. Tego typu wsparcie miało zasadnicze znaczenie dla wczesnego etapu rozwoju energii ze źródeł odnawialnych i będzie musiało być kontynuowane tak długo, aż źródła odnawialne staną się konkurencyjnymi źródłami energii na przyszłość.

3.3.7 Zgodnie z planem działania na rzecz zasobooszczędnej Europy państwa członkowskie powinny były do 2012 r. wskazać najistotniejsze dotacje na działania szkodliwe dla środowiska na podstawie przyjętej metodologii, przygotować plany i harmonogramy zniesienia tych dotacji, a także przedstawić sprawozdania na ten temat w ramach swych krajowych programów reform. Tych środków nie zrealizowano w wystarczający sposób. Badanie DG ENV z 2012 r. zawiera przegląd dotacji i innych rodzajów subsydiów (17) przyznanych na działania szkodliwe dla środowiska w UE i proponuje plan działania służący przeglądowi tychże dotacji. Komisja powinna rozważyć to narzędzie w obecnym semestrze europejskim.

3.4 System handlu uprawnieniami do emisji

3.4.1 System handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) jest głównym europejskim instrumentem gospodarczym opartym na zasadzie limitowania i handlu, który ma na celu zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych. System ma stanowić silną zachętę dla przedsiębiorstw, by inwestowały w zapobieganie gazom cieplarnianym, pozostawiając im możliwość działania w jak najskuteczniejszy sposób.

3.4.2 EU ETS funkcjonuje obecnie w warunkach braku równowagi podaży i popytu, która prowadzi do niewystarczającej zachęty cenowej do dokonania niezbędnych inwestycji w technologie niskoemisyjne. Nadwyżka uprawnień do emisji wynika w dużej mierze z nieoczekiwanie ostrego kryzysu gospodarczego oraz powszechnego korzystania z kredytów międzynarodowych. Pilnie potrzebna jest reforma strukturalna ETS, by stał się on silną zachętą do inwestycji niskoemisyjnych. Nadwyżka uprawnień musi zostać wyeliminowana z rynku, a pozostałe uprawnienia muszą zostać powiązane z przyszłymi celami dotyczącymi ograniczenia emisji CO2, których realizacja będzie konieczna do stworzenia gospodarki niskoemisyjnej w 2050 r., zgodnie z założeniami UE. Wspomniana reforma powinna również uwzględniać wykonalność technologiczną i efektywność ekonomiczną dla przemysłu oraz uważnie rozważyć potencjalne niezamierzone skutki w przyszłości.

3.5 Dostosowanie cen na granicach uwzględniające emisje CO2

3.5.1 Trzeba będzie podjąć dodatkowe działania, by rozwiązać problem „ucieczki emisji”, takie jak dostosowanie cen na granicach, uwzględniające emisje CO2 („border carbon adjustment”). Jest to system mający na celu ograniczenie emisji CO2, a jednocześnie zapewnienie równych warunków działania. W ramach tego systemu cena towarów importowanych zostanie podwyższona w chwili przekraczania granicy na podstawie obliczenia związanych z nimi masowej emisji. Modele w niedawnym badaniu pokazują (18), że dostosowanie cen towarów może znacznie zmniejszyć ucieczkę emisji w niektórych sektorach.

3.5.2 Jednak niektórzy główni partnerzy handlowi Europy nie odnoszą się pozytywnie do dostosowania cen towarów na granicach w omawianej obecnie formie. Trzeba będzie wynegocjować tę sprawę w WTO. Traktat zezwala na rozważanie takich „niehandlowych” kwestii. Nie należy lekceważyć trudności z tym związanych, jeśli brak jest światowego porozumienia w sprawie ustalenia cen uprawnień do emisji dwutlenku węgla. Kwestię tę można rozwiązać, opracowując lepszy system dostosowania cen na granicach. Zasadnicze znaczenie ma to, że dostosowanie cen nie jest instrumentem antydumpingowym, lecz przyczyni się do realizacji na szczeblu globalnym polityki przeciwdziałania zmianie klimatu zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju, jeżeli będzie dobrze zaplanowane.

3.6 Promowanie zrównoważonej energii

3.6.1 Propagowanie zrównoważonej energii jest jednym z kluczowych elementów przestawiania się na gospodarkę niskoemisyjną. Instrumenty rynkowe mogą odgrywać w tym względzie istotną rolę. Wprowadzenie tych instrumentów leży w gestii państw członkowskich, z których część wybrała różne narzędzia subsydiowania energii odnawialnej: wsparcie inwestycji i wsparcie operacyjne obejmujące system ustalania cen dostaw zwrotnych. Doświadczenia w kilku państwach członkowskich pokazują, że ten ostatni system doprowadził do największego wzrostu produkcji energii ze źródeł odnawialnych, często dzięki zapewnianiu gwarantowanych i wysokich zysków z inwestycji.

3.6.2 Ważne jest niemniej, aby taryfy gwarantowane stosowane jako zachęty do wprowadzania odnawialnych rodzajów energii nie były finansowane wyłącznie poprzez ogólne zwiększanie cen energii, gdyż mogłoby to wywołać niechęć społeczeństwa do tych taryf i samych odnawialnych źródeł energii. Niestety w wielu miejscach tak się to właśnie odbywało i tam sprzeciw jest już bardzo wyraźny. Dlatego pilnie potrzeba działań naprawczych, aby wzmocnić poparcie społeczeństwa dla zielonej rewolucji.

3.6.3 Fakt, że państwa członkowskie mają różne systemy wsparcia przyczynia się do fragmentacji europejskiego rynku energii. Komitet zaleca stosowanie systemów rynkowych sprzyjających włączeniu systemów krajowych do europejskiego rynku energii. Wykorzystanie mechanizmów współpracy określonych w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii z 2009 r. ma również zasadnicze znaczenie dla większego spożytkowania synergii UE za pośrednictwem rynku energii elektrycznej (19).

3.7 Instrumenty rynkowe w sektorze motoryzacyjnym

3.7.1 Sektor motoryzacyjny stanowi ogólnie dobry przykład udanego stosowania instrumentów rynkowych. Celem transformacji jest zmniejszenie wykorzystania paliw węglowodorowych w sektorze, a ostatecznie rezygnacja z nich. Strategia obejmuje cztery elementy: przepisy, technologię, infrastrukturę i instrumenty rynkowe. Przepisy wykorzystywane są do poprawy efektywności paliwowej i obniżania poziomu emisji nowych pojazdów z silnikami spalinowymi (ICV). Technologia umożliwia dostosowanie się do przepisów dotyczących paliw węglowodorowych i opracowanie pojazdów elektrycznych (EV). W miarę coraz szerszego wykorzystania pojazdów elektrycznych potrzebna będzie infrastruktura zawierająca olicznikowane punkty ładowania, wymianę akumulatorów itp., która będzie naśladować, a ostatecznie zastąpi istniejącą infrastrukturę zaopatrzenia w paliwa węglowodorowe. W miarę postępów w zakresie przepisów, technologii i infrastruktury, instrumenty rynkowe mogą odegrać decydującą rolę w procesie transformacji.

3.7.2 Najbardziej oczywistym zastosowaniem instrumentów rynkowych jest wzrost podatków od paliw węglowodorowych. Prowadzi to do przesiadania się właścicieli pojazdów z silnikami spalinowymi do mniejszych, bardziej paliwooszczędnych pojazdów, i korzystania przez nich z komunikacji publicznej i rowerów. Opodatkowanie pojazdów ICV zmieniano również tak, by zachęcać do zakupu i eksploatacji pojazdów paliwooszczędnych, zarówno przez wysokość podatków od cen zakupu, jak i rocznych podatków od eksploatacji pojazdu. Ten sam system różnicującego opodatkowania pojazdów jest stosowany na korzyść pojazdów elektrycznych, jednak istnieje jeszcze wiele innych przeszkód do ich szerszego udziału w rynku.

3.8 Zielone zamówienia publiczne

3.8.1 Zamówienia publiczne, które stanowią 16 % PKB UE, są istotnym uczestnikiem rynku. Zielone zamówienia publiczne są zatem ważnym narzędziem promowania ekologicznych produktów i usług. W swoim planie działania na rzecz zrównoważonej konsumpcji i produkcji oraz w komunikacie w sprawie zielonych zamówień publicznych Komisja podjęła w ostatnich latach wysiłki na rzecz stworzenia wszechstronnego systemu doradztwa i wsparcia. Na podstawie oceny wyników państw członkowskich wytyczyła orientacyjny cel, by do 2010 r. 50 % wszystkich wydatków było ekologicznych. Daleko jeszcze do osiągnięcia tego celu. Powinien znaleźć się on wyżej wśród priorytetów w planach działania państw członkowskich.

3.9 Inwestycje sektora prywatnego

3.9.1 Przejście na bardziej zrównoważoną produkcję i zużycie w sektorze energii i w innych sektorach oznacza fundamentalną restrukturyzację gospodarki. Same tylko rządy i ich działania nie są w stanie tego osiągnąć. Potrzeba w tym celu zaangażowania całego społeczeństwa oraz nawiązania szerokiego dialogu i współpracy ze wszystkimi grupami interesu, tak aby osiągnąć konsensus i uzyskać zobowiązania na rzecz koniecznych zmian. Zgodnie z planem działania dotyczącym przejścia na gospodarkę niskoemisyjną sektory publiczny i prywatny muszą zainwestować dodatkowo 270 mld euro rocznie przez następne 40 lat. Jedną trzecią inwestycji można finansować z środków publicznych, a resztę musi pozyskać sektor prywatny. Są to inwestycje długoterminowe. Komisja postrzega je jako najistotniejsze wyzwanie, któremu trzeba sprostać, by ponownie ukierunkować UE na inteligentną i zrównoważoną gospodarkę sprzyjającą włączeniu społecznemu, na przykład poprzez europejskie długoterminowe fundusze inwestycyjne (ELTIF) i instrument „Łącząc Europę” (CEF).

3.9.2 Zgodnie z zaleceniami OECD zawartymi w dokumencie roboczym w sprawie środowiska z 2012 r. rządy muszą opracować kompleksowe plany dotyczące strategicznej infrastruktury w powiązaniu z krajowymi celami w zakresie przeciwdziałania zmianie klimatu, by umożliwić inwestycje w zielony wzrost i niskoemisyjną infrastrukturę odporną na zmianę klimatu. Komisja powinna poszukiwać możliwości stworzenia takiego środowiska inwestycyjnego dla ELTIF w odniesieniu do zrównoważonej przyszłości. W tym względzie priorytety inwestycyjne CEF i ELTIF powinny być zgodne z celami planów działania na rzecz gospodarki niskoemisyjnej i energii UE 2050, ze strategią adaptacyjną oraz z omawianym pakietem klimatyczno-energetycznym 2030.

3.9.3 Takie fundusze mogłyby ułatwić tego rodzaju inwestycje. Ze względu na to, że długoterminowa zapadalność finansowanych aktywów jest dostosowana do odpowiedzialności inwestorów instytucjonalnych, tego rodzaju fundusze mogą sprzyjać również przyciąganiu środków z rynku finansowego. Warunkiem jest oczywiście atrakcyjność inwestycji, gdyż ryzyko – zwłaszcza regulacyjne – jest ograniczone, istnieje perspektywa wystarczającego zwrotu, a projekty, w które się inwestuje, są racjonalne z finansowego i technicznego punktu widzenia.

3.9.4 Z zadowoleniem można przyjąć innowacyjne fundusze i instrumenty finansowe przyciągające środki z rynku finansowego. Jednak sektor bankowy będzie nadal finansować sporą część gospodarki europejskiej za pomocą tradycyjnych instrumentów dłużnych. Ekologizacja standardów bankowych jest zatem niezbędnym wymogiem, by przesunąć finansowanie prywatne z konwencjonalnych inwestycji na niskoemisyjne i odporne na zmianę klimatu. By osiągnąć cele klimatyczne i energetyczne, innowacyjne instrumenty finansowe muszą przyciągnąć środki prywatne na inwestycje, co w przeciwnym razie nie miałoby miejsca.

Bruksela, 25 marca 2014 r. Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Henri MALOSSE

(1) SWD(2013) 439 final.

(2) Komisja Europejska, Energy Economic Developments in Europe [„Związane z energią zmiany gospodarcze w Europie”], European Economy 1/2014.

(3) Opinia EKES-u w sprawie modeli działalności na rzecz trwałego wzrostu, niskoemisyjnej gospodarki i przemian w przemyśle, Dz.U. C 133/8 z 9.5.2013.

(4) Komunikat „Silniejszy przemysł europejski na rzecz wzrostu i ożywienia gospodarczego” (COM(2012) 582 final).

(5) Komunikat: Ramy polityczne na okres 2020–2030 dotyczące klimatu i energii (COM(2014) 15).

(6) Komunikat „W kierunku odnowy gospodarczej sprzyjającej zatrudnieniu” (COM (2012) 173 final).

(7) Komunikat „Ceny i koszty energii w Europie” (COM (2014) 21 final).

(8) Zielona księga „Instrumenty rynkowe na potrzeby polityki w zakresie ochrony środowiska” (COM(2007) 140 final).

(9) Instytut Europejskiej Polityki Ochrony Środowiska (IEEP), Reforming environmental taxes and harmful subsidies: challenges and opportunities [„Reforma podatków ekologicznych i szkodliwych dotacji: wyzwania i możliwości”], s. 6.

(10) Vivid Economics, Carbon taxation and fiscal consolidation: the potential of carbon pricing to reduce Europe’s fiscal deficits [„Opodatkowanie emisji CO2 i konsolidacja budżetowa: możliwość zmniejszenia deficytów fiskalnych Europy dzięki ustalaniu cen uprawnień do emisji”], sprawozdanie przygotowane dla Europejskiej Fundacji Klimatycznej i Green Budget Europe, maj 2012 r.

(11) Decyzja nr 1386/2013/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 listopada 2013 r. ustanawiająca ogólny unijny program działań w zakresie środowiska do 2020 r.

(12) OECD, Fossil fuel subsidies: billions up in smoke? [„Dotacje do paliw kopalnych: miliardy idą z dymem?”], 2013

(13) Komunikat prasowy Europejskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej z 4.2.2013.

(14) Dane na temat dotacji bezpośrednich zostały zaczerpnięte z wykazu Inventory of Estimated Budgetary Support and Tax Expenditures for Fossil Fuels 2013 [„Wykaz szacunkowego wsparcia budżetowego i wydatków podatkowych na paliwa kopalne 2013”] OECD z 2013 r., a także z opracowania Budgetary support and tax expenditures for fossil fuels: an inventory for six non-OECD EU countries [„Wsparcie budżetowe i wydatki podatkowe na paliwa kopalne: wykaz dla sześciu krajów UE spoza OECD”]. Dane dotyczące wpływu na zdrowie pochodzą natomiast ze sprawozdania Sojuszu na rzecz Zdrowia i Środowiska (HEAL) opublikowanego w 2013 r. The unpaid health bill – how coal power plants make us sick [„Niezapłacony rachunek za zdrowie: jak elektrownie węglowe niszczą nasze zdrowie”]; zob. również artykuł „Süddeutsche Zeitung” z 14 października 2013 r. http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/foerderung-der-energiebranche-oettinger-schoent-subventionsbericht-1.1793957.

(15) Federalna Agencja Ochrony Środowiska, Schätzung der Umweltkosten in den Bereichen Energie und Verkehr, s. 2012.

(16) Żródło: Energetyka UE w liczbach za 2013 r.

(17) Instytut Europejskiej Polityki Ochrony Środowiska Naturalnego, badanie uzasadniające zniesienie dotacji szkodliwych dla środowiska, październik 2012 r.

(18) Vivid Economics, Carbon taxation and fiscal consolidation: the potential of carbon pricing to reduce Europe’s fiscal deficits [„Opodatkowanie emisji CO2 i konsolidacja budżetowa: możliwość zmniejszenia deficytów fiskalnych Europy dzięki ustalaniu cen uprawnień do emisji”], sprawozdanie przygotowane dla Europejskiej Fundacji Klimatycznej i Green Budget Europe, maj 2012 r.

(19) SWD(2012) 164 final.