W komunikacie w sprawie lepszego stanowienia prawa Komisja zobowiązała się do wprowadzenia szeregu środków mających na celu usprawnienie mechanizmów konsultacji ze społeczeństwem obywatelskim i zainteresowanymi podmiotami oraz do bardziej otwartej postawy wobec ich uwag i opinii, na wszystkich etapach prac nad strategiami politycznymi. Komisja obiecała też, że ważne akty wykonawcze wymagające opinii komitetu będą dostępne publicznie przez cztery tygodnie, co umożliwi zainteresowanym podmiotom przedstawienie swoich uwag jeszcze przed głosowaniem państw członkowskich w odpowiednim komitecie. Takie rozwiązanie znacznie zwiększy przejrzystość w przypadku aktów wykonawczych na etapie przed głosowaniem komitetu.

Na podstawie zebranych doświadczeń w art. 3 rozporządzenia wprowadzono szereg przepisów dotyczących prac komitetów i odzwierciedlających powszechnie stosowane praktyki, które jednak nie były wcześniej skodyfikowane. Dotyczy to m.in. przepisów o wykorzystaniu procedury pisemnej, wyraźnego wymogu, by przewodniczący komitetu znalazł rozwiązania, które cieszą się możliwie największym poparciem w komitecie, oraz możliwości wprowadzania poprawek w projekcie aktu przed głosowaniem, aby uwzględnić dyskusje prowadzone w komitecie. Te jednolite przepisy nadal obowiązywały i były pomocne w zapewnianiu prawidłowego funkcjonowania komitetów. Procedura pisemna stanowi skuteczne narzędzie i jest stosowana na szeroką skalę – w 2014 r. odbyły się 773 posiedzenia komitetów oraz przeprowadzono 893 procedury pisemne; odnośne dane liczbowe w latach poprzedzających są podobne. Komitety są najczęściej zgodne: znakomita większość wydawanych przez nie opinii (znacznie ponad 90 %) jest pozytywna i przyjmowana jednogłośnie lub w drodze konsensusu. Prawie nie ma opinii negatywnych, rzadko też komitety nie wydają żadnej opinii.

Rozporządzenie (UE) nr 182/2011 weszło w życie w dniu 1 marca 2011 r. Nie nakładało obowiązku podejmowania jakichkolwiek środków przez państwa członkowskie. Jeśli zaś chodzi o obowiązki nałożone na Komisję, w dniu 8 lipca 2011 r. przyjęto przewidziany w art. 9 rozporządzenia (UE) 182/2011 regulamin standardowy komitetów, który opublikowano w Dzienniku Urzędowym w dniu 12 lipca 2011 r . Regulaminy wewnętrzne poszczególnych komitetów zostały stopniowo dostosowane do nowego regulaminu standardowego. Rejestr przewidziany w art. 10 rozporządzenia został utworzony już w 2002 r. W 2008 r. i 2011 r. przeprowadzono jego modernizację. Jest on na bieżąco udoskonalany.

W Traktacie z Lizbony w zasadniczy sposób zmieniono strukturę uprawnień powierzanych Komisji, wprowadzając rozróżnienie między uprawnieniami przekazanymi i uprawnieniami wykonawczymi. W art. 291 ust. 3 TFUE przewidziano, że, inaczej niż w przypadku aktów delegowanych na mocy art. 290 TFUE, przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień przez Komisję ustanawiane są z wyprzedzeniem w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. Doprowadziło to do przyjęcia rozporządzenia (UE) nr 182/2011.

3.2 Ustanowienie komitetu odwoławczego

Komitet odwoławczy to nowe rozwiązanie wprowadzone w rozporządzeniu (UE) 182/2011, Zapewniło ono dodatkowy szczebel, na którym można się zająć się kwestami, co do których komitety nie są w stanie osiągnąć porozumienia. Przekazanie sprawy do komitetu odwoławczego stanowi raczej wyjątek w ramach procedury. W przypadku aktów wykonawczych, które uznano za konieczne, umożliwia kontynuację prac nad danym aktem, nawet jeśli komitet wydał opinię negatywną lub nie wydał żadnej opinii, co zazwyczaj blokuje procedurę.

W dniu 29 marca 2011 r. komitet odwoławczy przyjął swój regulamin wewnętrzny. Zgodnie z art. 14 regulaminu wewnętrznego (klauzula przeglądowa) Komisja przeprowadziła już pierwszą ocenę praktycznego funkcjonowania tego regulaminu. Wyniki tej oceny przedstawiono w sprawozdaniu rocznym z prac komitetów za 2013 r..

Ogólna liczba aktów przekazanych do komitetu odwoławczego DG/obszar polityki Pozytywna opinia komitetu odwoławczego Negatywna opinia komitetu odwoławczego Brak opinii komitetu odwoławczego Środki przyjęte w przypadku braku opinii 2011 r. 8 Środki ochrony roślin, produkty lecznicze 2 1 5 5 2012 r. 6 Genetycznie zmodyfikowana żywność i pasza 0 0 6 6 2013 r. 9 Genetycznie zmodyfikowana żywność i pasza, środki ochrony roślin, produkty biobójcze, wspólnotowy kodeks celny 0 0 9 8 2014 r. 13 Genetycznie zmodyfikowana żywność i pasza, przepisy i normy dotyczące inspekcji statków 2 0 11 11 Ogółem 36 4 1 31 30

Tabela 2, dane pochodzą z rejestru dokumentów procedury komitetowej i sprawozdań rocznych

Do tej pory obrady komitetu odwoławczego były zwoływane głównie w związku z jednym obszarem polityki, tj. zdrowiem i ochroną konsumentów, a dokładniej – w związku z genetycznie zmodyfikowaną żywnością i paszą oraz środkami ochrony roślin. Dotychczas komitet odwoławczy potwierdzał decyzję odnośnego komitetu o niewydawaniu żadnej opinii. W komunikacie Komisji w sprawie przeglądu procesu decyzyjnego dotyczącego organizmów zmodyfikowanych genetycznie (GMO) przedstawiono szczegółową analizę procesu decyzyjnego w dziedzinie genetycznie zmodyfikowanej żywności i pasz.

Ogółem sprawy przekazywano do komitetu odwoławczego z podobną częstotliwością, z jaką uprzednio przedkładano je Radzie, której obecnie na podstawie nowych ram instytucjonalnych nie można już ich przedkładać. Przekazywane sprawy dotyczyły podobnych obszarów polityki i kończyły się podobnym rezultatem. Jeśli chodzi o kwestie praktyczne, doświadczenie pokazuje, że niemal we wszystkich przypadkach państwa członkowskie były reprezentowane przez członków stałych przedstawicielstw.

3.3 Elastyczność Komisji w zakresie przyjmowania aktów, w przypadku których komitet nie wydał opinii (procedura sprawdzająca)

Rozporządzenie (UE) 182/2011 zapewniło Komisji większą elastyczność działania w przypadku braku większości kwalifikowanej w komitecie opowiadającej się za projektem lub przeciw niemu (brak opinii) w ramach procedury sprawdzającej. Uprzednio zarówno procedura zarządzania, jak i procedura regulacyjna przewidywała, że jeśli komitet nie wydał opinii, a Rada nie podjęła działania, Komisja „przyjmuje” dany środek. Rozporządzenie (UE) 182/2011 stanowi, że Komisja „może” przyjąć środek, bądź jeśli opinii nie wydał dany komitet, bądź jeśli nie wydał jej komitet odwoławczy. Zwiększoną elastyczność wprowadzono, aby umożliwić Komisji ponowne rozważenie projektu aktu oraz podjęcie decyzji, czy należy przyjąć dany projekt czy też przedstawić komitetowi zmieniony projekt, z uwzględnieniem m.in. opinii przedstawionych na forum komitetu.

Ta zwiększona elastyczność nie ma jednak zastosowania w przypadku szeregu wyjątków określonych w art. 5 ust. 4 rozporządzenia (UE) 182/2011, tzn. jeśli dany akt dotyczy opodatkowania, usług finansowych, ochrony zdrowia lub bezpieczeństwa ludzi, zwierząt lub roślin, lub ostatecznych wielostronnych środków ochronnych; jeśli akt podstawowy przewiduje, że projekt aktu wykonawczego nie może zostać przyjęty w przypadku gdy nie została wydana opinia (klauzula o braku opinii) lub jeśli zwykłą większością głosów swoich członków komitet wyraził sprzeciw wobec jego przyjęcia. W tych przypadkach Komisja nie ma prawa przyjąć projektu aktu. W przypadku aktów prawnych, które uznano za konieczne, przewodniczący może przedstawić komitetowi zmienioną wersję aktu wykonawczego lub też przekazać sprawę do komitetu odwoławczego. Zawarcie klauzuli o braku opinii w akcie podstawowym musi odpowiadać szczególnej potrzebie. Wymaga też odpowiedniego uzasadnienia przez prawodawcę. Od wejścia w życie rozporządzenia (UE) 182/2011 Komisja przedstawiła odnośne oświadczenia w około 30 przypadkach w odpowiedzi na wprowadzenie przez prawodawcę takiej klauzuli w akcie podstawowym bez odpowiedniego uzasadnienia. Większość dotychczasowych przypadków braku opinii dotyczyła jednak obszarów polityki, które bądź pokrywały się z obszarami polityki wskazanymi w art. 5 ust. 4, kiedy to Komisja nie może przyjąć aktu bez przekazania sprawy do komitetu odwoławczego, bądź – z obszarami, w których żaden ze wspomnianych trzech wyjątków nie ma zastosowania (w szczególności cła, rolnictwo, współpraca na rzecz rozwoju i handel), i Komisja mogła przyjąć dany akt, nie przekazując sprawy do komitetu odwoławczego.

Brak opinii w procedurze sprawdzającej Komisja przyjęła środek Komisja nie przyjęła środka 2011 r. 67 63 4 2012 r. 73 70 3 2013 r. 49 47 2 2014 r. 45 42 3 Ogółem 234 222 12

Tabela 3, dane pochodzą z rejestru dokumentów procedury komitetowej (z wyłączeniem komitetu odwoławczego), mogą się różnić od danych zawartych w sprawozdaniu rocznym

Powyższe dane pokazują, że Komisja rzadko korzysta z możliwości nieprzyjmowania aktu, jeśli komitet nie wydał opinii. W praktyce jej elastyczność jest znacznie ograniczona w przypadkach dotyczących dopuszczenia produktów lub substancji, jak to ma miejsce w dziedzinie dotyczącej genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy. Komisja musi bowiem przyjąć decyzję (dopuszczającą do obrotu lub zakazującą wprowadzenia na rynek) w rozsądnym terminie. Komisja musi zająć stanowisko. W takich przypadkach Komisji jednocześnie nie wolno przyjmować projektu aktu, jeśli komitet nie wydał opinii. Aby go przyjąć, musi najpierw skierować projekt do komitetu odwoławczego. Tłumaczy to częściowo, dlaczego komitet odwoławczy dotychczas zajmował się głównie kwestiami dotyczącymi tego obszaru polityki. Aby zająć się tym szczególnym problemem w obszarze dotyczącym genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy, w oparciu o rozwiązanie wypracowane dla zatwierdzenia upraw Komisja przyjęła w kwietniu 2015 r. wniosek mający na celu zmianę ram prawnych. Procedura udzielania zezwoleń została utrzymana, we wniosku przewidziano jednak możliwość wprowadzenia przez państwa członkowskie ograniczeń lub zakazu stosowania genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy na ich terytorium. Skorzystanie z tej możliwości musi być uzasadnione innymi powodami, niż kwestie dotyczące zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz ryzyka dla środowiska, które są analizowane na szczeblu UE.

Nowo przyznana Komisji elastyczność co do przyjęcia projektu aktu wykonawczego w przypadku braku opinii komitetu jest bardzo użyteczna. Dotychczas skorzystano z niej jedynie kilka razy, umożliwiła ona jednak Komisji ponowną ocenę tych projektów legislacyjnych, w przypadku których dyskusje i wyniki głosowania w komitecie pokazały, że dane środki nie cieszą się szerokim poparciem wśród jego członków.

3.4 Kryteria wyboru procedury

W rozporządzeniu (UE) 182/2011 określono kryteria wyboru procedury. W art. 2 ust. 2 określono przypadki, w jakich ogólnie przyjmuje się, że zastosowanie ma procedura sprawdzająca. Co do zasady procedura doradcza ma zastosowanie do wszystkich przypadków, w których nie obowiązuje procedura sprawdzająca. Kryteria wyboru procedury sprawdzającej są podobne do kryteriów przewidzianych w decyzji w sprawie komitologii z 1999 r. Ogólnie wybór procedur nie wydaje się budzić kontrowersji. Szczególnym wyjątkiem jest przypadek komitetu pojednawczego, rozpatrującego głównie wybór procedury (w związku z pomocą makrofinansową dla Gruzji).

Akty przyjęte zgodnie z procedurą sprawdzającą Akty przyjęte zgodnie z procedurą doradczą 2011 r. 1 311 77 2012 r. 1 591 121 2013 r. 1 579 143 2014 r. 1 437 122

Tabela 4, dane pochodzą z rejestru dokumentów procedury komitetowej, mogą się różnić od danych zawartych w sprawozdaniu rocznym

Procedura sprawdzająca jest w oczywisty sposób procedurą mającą zastosowanie do większości przypadków. Zaledwie 10 % opinii jest przyjmowanych zgodnie z procedurą doradczą. Odzwierciedla to w dużym stopniu podział między procedurę zarządzania/regulacyjną a procedurę doradczą w ramach wcześniejszego systemu.

3.5 Uprawnienia kontrolne Parlamentu Europejskiego i Rady w przypadku aktów podstawowych przyjmowanych zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą