Streszczenie Jeżeli chodzi o efektywność i jakość, węgierski system wymiaru sprawiedliwości osiąga dobre wyniki pod względem długości postępowania i charakteryzuje się wysokim poziomem cyfryzacji. Wynagrodzenia sędziów i prokuratorów nadal stopniowo rosną. Jeżeli jednak chodzi o niezależność sądów, w systemie wymiaru sprawiedliwości zaszły nowe zmiany, co pogłębiło istniejące obawy, wyrażane również w kontekście wszczętej przez Parlament Europejski procedury przewidzianej w art. 7 ust. 1 TUE. Zastosowano w praktyce nowe przepisy pozwalające na powoływanie członków Trybunału Konstytucyjnego do Sądu Najwyższego (Kúria) z pominięciem zwykłej procedury, co umożliwiło wybranie nowego Prezesa Kúrii, który otrzymał również nowe uprawnienia. Prezesa Kúrii wybrano pomimo negatywnej opinii Krajowej Rady Sądowniczej. Nadal nie odniesiono się do zalecenia wystosowanego w kontekście europejskiego semestru, w którym wezwano do wzmocnienia niezależności sądów. Obejmuje ono konieczność formalnego zwiększenia uprawnień niezależnej Krajowej Rady Sądowniczej, aby mogła zapewnić przeciwwagę dla uprawnień Przewodniczącego Krajowego Biura Sądownictwa. Realizacja strategii antykorupcyjnej trwa, ale jej zakres pozostaje ograniczony. Nadal występują niedociągnięcia dotyczące finansowania partii politycznych, lobbingu i efektu „drzwi obrotowych”. Wciąż nie zaradzono zagrożeniom związanym z klientelizmem, faworyzowaniem i nepotyzmem w administracji publicznej wysokiego szczebla, jak również zagrożeniom wynikającym z powiązań między podmiotami ze środowiska biznesu i ze środowiska politycznego. Niezależne mechanizmy kontroli są w dalszym ciągu niewystarczające do wykrywania korupcji. Nadal istnieją obawy dotyczące braku systematycznych kontroli i niewystarczającego nadzoru nad oświadczeniami o stanie majątkowym i oświadczeniami o braku konfliktu interesów. Nowe przepisy prawa karnego mają na celu zwalczanie przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych i opłat nieformalnych w opiece zdrowotnej. Chociaż liczba aktów oskarżenia w sprawach o korupcję jest wysoka, a od 2020 r. wszczęto szereg nowych spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, dochodzenia w sprawie zarzutów dotyczących urzędników wysokiego szczebla i ich najbliższego otoczenia przyniosły dotychczas ograniczone efekty. Nadal zagrożony jest pluralizm mediów. W dalszym ciągu występują obawy dotyczące niezależności i skuteczności Organu ds. Mediów, również w kontekście decyzji Rady ds. Mediów, które doprowadziły do zamknięcia niezależnej stacji radiowej Klubrádió. Chociaż nie ustanowiono żadnych programów wsparcia mediów w celu przeciwdziałania wpływowi pandemii COVID-19 na media informacyjne, rząd mógł nadal pośrednio wywierać wpływ polityczny na media za pomocą licznych reklam państwowych. Za pomocą środków nadzwyczajnych wprowadzonych podczas pandemii ograniczono dostęp do informacji publicznych, co utrudniło niezależnym środkom masowego przekazu szybkie uzyskiwanie takich informacji. Niezależne środki masowego przekazu i niezależni dziennikarze nadal napotykają przeszkody w wykonywaniu swojej pracy i spotykają się z zastraszaniem. Jeżeli chodzi o mechanizm kontroli i równowagi, nadal istnieją obawy dotyczące przejrzystości i jakości procesu ustawodawczego. Uprawnienia rządu dotyczące „stanu zagrożenia” zostaną ograniczone od lipca 2023 r. w drodze nowelizacji konstytucji. Komisarz ds. Praw Podstawowych zyskał więcej uprawnień, ale zainteresowane strony zakwestionowały jego niezależność. Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, aby zapewnić wykonanie wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie ustawy dotyczącej przejrzystości organizacji społeczeństwa obywatelskiego finansowanych z zagranicy. W rezultacie parlament uchylił tę ustawę i wprowadził nowe przepisy dotyczące kontroli legalności mające zastosowanie do społeczeństwa obywatelskiego. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego krytycznie nastawione do rządu nadal są obiektem presji, a jednocześnie wyrażono obawy dotyczące nowo utworzonych prywatnych funduszy powierniczych, które otrzymują znaczne środki publiczne i którymi zarządzają członkowie zarządu powiązani z obecnym rządem.

I.System wymiaru sprawiedliwości

Na Węgrzech funkcjonuje czteroinstancyjny system sądów powszechnych. Sądy rejonowe w liczbie 113 orzekają w pierwszej instancji, a 20 sądów okręgowych rozpoznaje apelacje od orzeczeń sądów rejonowych i orzeka w niektórych sprawach w pierwszej instancji. Pięć okręgowych sądów apelacyjnych rozpoznaje apelacje od orzeczeń sądów okręgowych. Główną rolą Sądu Najwyższego (Kúria) jest gwarantowanie jednolitego stosowania prawa. W ustawie zasadniczej centralną administrację sądów powierzono wybieranemu przez parlament Przewodniczącemu Krajowego Biura Sądownictwa (KBS). Krajowa Rada Sądownicza jest niezależnym organem, który zgodnie z ustawą zasadniczą sprawuje nadzór nad Przewodniczącym KBS i uczestniczy w administracji sądów. Sędziów powołuje Prezydent Republiki w oparciu o zalecenie Przewodniczącego KBS na podstawie rankingu kandydatów sporządzonego przez lokalne rady sądownicze (składające się z sędziów wybranych przez środowisko sędziowskie). Przewodniczący KBS nie może odstąpić od tego rankingu bez uprzedniej zgody Krajowej Rady Sądowniczej. Trybunał Konstytucyjny nie jest częścią systemu sądów powszechnych; kontroluje zgodność przepisów i orzeczeń sądowych z konstytucją. Prokuratura jest niezależną instytucją posiadającą uprawnienia w zakresie prowadzenia śledztw i ścigania przestępstw. Węgierska Izba Adwokacka i okręgowe izby adwokackie są niezależnymi i samorządnymi organami publicznymi.

Niezależność i niezawisłość

Poziom postrzeganej niezależności sądów jest nadal przeciętny wśród ogółu społeczeństwa i niski wśród przedsiębiorstw. Postrzegana niezależność sądów i niezawisłość sędziów wśród ogółu społeczeństwa pozostaje na średnim poziomie – spadła z 48 % w 2020 r. do 40 % w 2021 r. 32 % przedsiębiorstw uważa, że niezależność sądów znajduje się na „dość dobrym lub bardzo dobrym” poziomie , co stanowi wzrost w porównaniu z 26 % w 2020 r. Jeśli chodzi o ogół społeczeństwa, w ciągu ostatnich pięciu lat postrzeganie niezależności sądów stopniowo się pogarszało (tendencja ta zatrzymała się w 2020 r.); jeśli chodzi o przedsiębiorstwa, odnotowano dalszą poprawę w tym zakresie po znacznym spadku w 2019 r.

Krajowa Rada Sądownicza nadal napotyka wyzwania w zapewnianiu przeciwwagi dla uprawnień Przewodniczącego Krajowego Biura Sądownictwa w obszarze zarządzania sądami. Jak wskazano w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r., Krajowa Rada Sądownicza boryka się jednak z szeregiem ograniczeń strukturalnych, które uniemożliwiają jej sprawowanie skutecznego nadzoru nad działaniami Przewodniczącego KBS. Krajowa Rada Sądownicza nie posiada osobowości prawnej, nie przysługuje jej inicjatywa ustawodawcza ani nie ma prawa do wyrażania opinii w sprawie wniosków ustawodawczych mających wpływ na system wymiaru sprawiedliwości. Do Krajowej Rady Sądowniczej wybrano nowych członków i ich zastępców; rada dysponuje uzgodnionym budżetem, a Przewodniczący KBS przydzielił jej jednego dodatkowego pracownika. Obecny Przewodniczący KBS współpracuje z radą lepiej niż jego poprzednik, ale współpraca ta ogranicza się do zakresu wymaganego przez prawo, nie poczyniono też żadnych kroków legislacyjnych w celu rozwiązania problemów strukturalnych. Nadal nie odniesiono się do zaleceń Rady wystosowanych w kontekście europejskiego semestru, w których wezwano do „wzmocnienia niezależności sądów”. Przewodniczący KBS wielokrotnie obsadzał wolne stanowiska w sądach wyższej instancji, bez zaproszenia do zgłaszania kandydatur, sędziami wykonującymi zadania administracyjne w KBS.

Prezes Sądu Najwyższego (Kúria) otrzymał dodatkowe uprawnienia dotyczące organizacji pracy tego sądu. Z dniem 1 stycznia 2021 r. weszły w życie nowe przepisy, zgodnie z którymi Prezes Kúrii – po uzyskaniu niewiążącej opinii odpowiedniego wydziału i Rady Sądowniczej Kúrii – może powoływać na potrzeby niektórych kategorii spraw składy sędziowskie złożone z sędziego przewodniczącego i czterech sędziów. Zwiększyło to jeszcze bardziej uprawnienia administracyjne Prezesa Kúrii, które obejmują powoływanie prezesów izb, przydzielanie sędziów i prezesów izb do izb, powoływanie przewodniczących wydziałów oraz ustalanie systemu przydziału spraw do poszczególnych izb. Prezes Kúrii ma również istotne uprawnienia w odniesieniu do roli Kúrii w zapewnieniu jednolitego stosowania prawa przez sądy. W tym celu Kúria wydaje orzeczenia w sprawie jednolitości, które są wiążące dla sądów. Jeżeli izba chce odejść od opublikowanego orzecznictwa Kúrii, musi zawiesić postępowanie i zwrócić się o wydanie orzeczenia w sprawie jednolitości. Składowi sędziowskiemu rozpatrującemu kwestie jednolitości może przewodniczyć Prezes lub Wiceprezes Kúrii; przewodniczący składu wybiera jego sześciu członków na zasadzie ad hoc spośród sędziów danego wydziału. Ponadto, jeżeli prawomocne orzeczenie Kúrii odbiega od opublikowanego orzecznictwa Kúrii, strony mogą wnieść skargę na brak jednolitości. Składowi sędziowskiemu rozpoznającemu skargi na brak jednolitości może przewodniczyć Prezes lub Wiceprezes Kúrii; ośmiu członków składu wybiera przewodniczący na podstawie algorytmu. Skład sędziowski rozpoznający skargi na brak jednolitości może uchylić prawomocne orzeczenia wydane przez izby w poszczególnych sprawach. Organy sądowe Kúrii (np. Rada Sądownicza lub wydziały), które pełnią jedynie rolę doradczą, nie są w stanie zapewnić przeciwwagi wobec szerokich uprawnień Prezesa Kúrii.

Nowego Prezesa Kúrii wybrano w dniu 1 stycznia 2021 r. na podstawie nowych przepisów szczególnych dotyczących powoływania na stanowiska sędziowskie. Należy przypomnieć, że w czerwcu 2020 r. Prezydent Republiki powołał z dniem 1 lipca 2020 r. ośmiu członków Trybunału Konstytucyjnego na stanowiska sędziów Kúrii na ich wniosek, przy czym sześciu z nich nie miało doświadczenia w orzekaniu w sądach powszechnych. Jak wyjaśniono w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r., w następstwie nowelizacji uchwalonej w 2020 r. członkowie Trybunału Konstytucyjnego, po uzyskaniu statusu sędziego, mogli złożyć wniosek o powołanie ich do Kúrii po upływie kadencji w Trybunale Konstytucyjnym. W dniu 5 października 2020 r. Prezydent Republiki zalecił, aby parlament wybrał jednego z nich na stanowisko Prezesa Kúrii. Po wysłuchaniu tej osoby zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa Krajowa Rada Sądownicza niemal jednogłośnie odrzuciła jej kandydaturę. Po tym jak kandydat ten zrezygnował z członkostwa w Trybunale Konstytucyjnym, w dniu 19 października 2020 r. Zgromadzenie Narodowe wybrało go na stanowisko Prezesa Kúrii na dziewięcioletnią kadencję ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2021 r. Również w dniu 19 października ówczesny Prezes Kúrii przydzielił go do Kúrii, gdzie pełnił funkcję sędziego przewodniczącego jednej z izb do czasu objęcia urzędu Prezesa Kúrii. Wydarzenia te potwierdzają obawy, które przedstawiono już w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r., gdyż decyzję o powołaniu na najwyższe stanowisko sędziowskie podjęto bez udziału organu sądowego i w sposób niezgodny z normami europejskimi. Specjalny Sprawozdawca ONZ ds. Niezawisłości Sędziów i Prawników określił ten wybór jako „atak na niezależność sądownictwa i próbę podporządkowania sądownictwa woli władzy ustawodawczej, co jest sprzeczne z zasadą podziału władzy”. W świetle uprawnień administracyjnych Prezesa Kúrii oraz zasadniczej roli Kúrii w systemie wymiaru sprawiedliwości wydarzenia te budzą poważne obawy co do niezależności sądownictwa.

Przewodniczący Krajowego Biura Sądownictwa nadal unieważniał procedury wyboru prezesów sądów oraz powoływał prezesów sądów ad interim bez zgody Krajowej Rady Sądowniczej. Przewodniczący KBS nadal unieważniał – w coraz większej liczbie spraw i często bez odpowiedniego uzasadnienia – procedury wyboru prezesów sądów i innych osób pełniących kierownicze stanowiska w sądach, nawet w przypadku kandydatów posiadających odpowiednie kwalifikacje, którzy uzyskali poparcie środowiska sędziowskiego. Krajowa Rada Sądownicza skrytykowała takie praktyki jeszcze za kadencji poprzedniego Przewodniczącego KBS. W zeszłym roku wybór prezesów sądów był wielokrotnie odkładany z powodu pandemii COVID-19; w rezultacie wolne stanowiska pozostawały nieobsadzone lub były obsadzane tymczasowo przez Przewodniczącego KBS lub mandat osób pełniących kierownicze stanowiska w sądach przedłużano na mocy przepisów. Prezesi sądów wykonują uprawnienia, które mają znaczenie dla perspektyw zawodowych sędziów. Ponieważ za pierwszym razem kandydaci są powoływani na stanowisko sędziowskie na okres trzech lat, kontynuacja kariery sędziowskiej zależy od oceny odpowiedniości do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, w ramach której prezes sądu ocenia pracę sędziego. W przypadku pozytywnej oceny prezes sądu zwraca się do Przewodniczącego KBS o wystąpienie do Prezydenta Republiki o powołanie sędziego na czas nieokreślony. W przypadku negatywnej oceny sędzia musi zrezygnować z wykonywania zawodu sędziego po upływie okresu, na który go powołano. Od wyników oceny można się odwołać do sądu ds. służby publicznej; sąd ds. służby publicznej nie może zarządzić środka tymczasowego, aby zapobiec przerwaniu kariery sędziowskiej na czas kontroli oceny. Ponadto co trzy lata prezes sądu i Przewodniczący KBS mogą przenieść sędziów – bez ich zgody – do innego sądu na okres do jednego roku, choć w praktyce od 2012 r. nie skorzystali z tej możliwości. Zgłoszono obawy co do wpływu tego uprawnienia na nieusuwalność sędziów.

Wynagrodzenia sędziów i prokuratorów nadal stopniowo rosną. Wzrost wynagrodzeń sędziów odnotowany w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r. kontynuowano zgodnie z przepisami zbiorczego aktu prawnego z 2019 r. i oczekuje się, że przyczyni się to do zwiększenia niezależności sądów. W pierwszym etapie, od stycznia 2020 r., wynagrodzenia wzrosły średnio o 32 %, a w drugim etapie – od stycznia 2021 r. – o 12 %. Kolejną podwyżkę – o 13 % – zaplanowano na 2022 r. Nadal podnoszone są jednak obawy związane z systemem premii i uprawnieniami organów zarządzających sądami do przyznawania premii sędziom w sposób uznaniowy, bez stosowania obiektywnych i przejrzystych kryteriów.

Nadal istnieją obawy co do niektórych elementów organizacji prokuratury. Jak zauważono w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r., prokuratura ma ściśle hierarchiczną strukturę. Chociaż niezależność prokuratury jest zapisana w prawie, pewne elementy ram prawnych skłoniły GRECO do wydania zaleceń, aby przeprowadzono przegląd zasad powoływania Prokuratora Generalnego w celu uchronienia tego urzędu przed wpływem politycznym. Mimo że wdrożono większość zaleceń GRECO dotyczących prokuratury, niektórych z nich nadal nie uwzględniono. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku zalecenia dotyczącego zniesienia możliwości pozostania Prokuratora Generalnego na stanowisku po upływie kadencji. Dotyczy to również zalecenia GRECO, aby w sytuacjach, w których prokurator przełożony przejmuje sprawę od podległego mu prokuratora, stosowano ścisłe kryteria i aby takie decyzje były uzasadniane na piśmie. GRECO zaleciła również zwiększenie rozliczalności i przejrzystości postępowań dyscyplinarnych prowadzonych przeciwko prokuratorom; GRECO jest nadal zaniepokojona faktem, że sprawy wciąż rozpatruje bezpośredni prokurator przełożony, a nie bezstronny organ. Pełne wdrożenie tych zaleceń wzmocniłoby ramy antykorupcyjne.

Jakość

Poziom cyfryzacji systemu wymiaru sprawiedliwości jest ogólnie wysoki. Węgry nadal zajmują bardzo wysoką pozycję w rankingach dotyczących rozwiązań cyfrowych w zakresie wszczynania i monitorowania postępowań w sprawach cywilnych/gospodarczych i administracyjnych, dotyczących rozwiązań cyfrowych w zakresie prowadzenia i monitorowania postępowań w sprawach karnych oraz dotyczących zapewnienia ogółowi społeczeństwa internetowego dostępu do publikowanych wyroków. Ponadto Węgry osiągają bardzo dobre wyniki w zakresie promowania i zachęcania do stosowania alternatywnych metod rozwiązywania sporów. Istnieją jednak obawy w kwestii poziomu dostępności programu pomocy prawnej, a opłaty sądowe w sprawach gospodarczych są nadal wysokie. Sędziowie mogliby mieć większe możliwości szkoleń z zakresu komunikacji.

W czasie pandemii COVID-19 pracę sądów dostosowano do sytuacji. Rozwiązania cyfrowe (np. system umożliwiający przeprowadzanie rozpraw na odległość) funkcjonowały już w momencie wybuchu pandemii. W czasie pandemii zaczęto powszechnie wykorzystywać narzędzia służące do prowadzenia rozpraw na odległość (wideokonferencji), dzięki czemu niektóre postępowania sądowe przebiegały sprawniej. Niektóre procedury sądowe uproszczono. W dniu 8 marca 2021 r. rząd wprowadził w prawie procesowym zmiany mające na celu ułatwienie funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w okresie „stanu zagrożenia”.

Efektywność