SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Międzynarodowe traktowanie banków centralnych i podmiotów publicznych, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym, w odniesieniu do transakcji na instrumentach pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym /* COM/2013/0158 final */





1. Wprowadzenie W dniu 4 lipca 2012 r. przyjęte zostało rozporządzenie w sprawie instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, kontrahentów centralnych i repozytoriów transakcji[1] („rozporządzenie unijne”), które weszło w życie dnia 16 sierpnia 2012 r. Rozporządzeniem unijnym wprowadzono następujące wymogi: centralnego rozliczania wszystkich zestandaryzowanych instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym („instrumentów pochodnych OTC”, z ang. over-the-counter) (obowiązek rozliczania); składania depozytów zabezpieczających w przypadku kontraktów nierozliczanych centralnie (obowiązek złożenia depozytu); zgłaszania wszystkich kontraktów pochodnych do repozytoriów transakcji (obowiązek zgłaszania). Rozporządzenie unijne nie ma zastosowania do banków centralnych w Unii oraz unijnych organów publicznych, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym lub które uczestniczą w takim zarządzaniu, w związku z czym podmioty te nie podlegają obowiązkowi rozliczania, wymogom stosowania technik ograniczania ryzyka kontraktów pochodnych nierozliczanych przez kontrahentów centralnych ani obowiązkowi zgłaszania. W chwili przyjęcia rozporządzenia unijnego nie było jeszcze jasne, w jaki sposób w innych jurysdykcjach w ramach reform dotyczących instrumentów pochodnych OTC traktowane będą zagraniczne banki centralne. Parlament Europejski i Rada przełożyły zatem podjęcie decyzji w sprawie stosowania rozporządzenia unijnego względem banków centralnych państw trzecich do czasu uzyskania większej jasności w tej kwestii. Na mocy art. 1 ust. 6 rozporządzenia unijnego Komisja Europejska została zobowiązana do dokonania analizy międzynarodowego traktowania banków centralnych oraz podmiotów publicznych, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym lub które uczestniczą w takim zarządzaniu, w obrębie ram prawnych państw trzecich oraz do przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie – w terminie trzech miesięcy od daty wejścia w życie rozporządzenia – sprawozdania zawierającego wyniki tej analizy porównawczej. W sytuacji gdy w sprawozdaniu stwierdzi się, że wyłączenie zadań monetarnych tych banków centralnych państw trzecich z obowiązku rozliczania i obowiązku zgłaszania jest konieczne, rozporządzenie unijne uprawnia Komisję do przyjęcia aktu delegowanego w celu rozszerzenia wykazu podmiotów, w stosunku do których rozporządzenie nie ma zastosowania. 2. Podstawa prawna sprawozdania: wymogi określone w art. 1 rozporządzenia unijnego Artykuł 1 ust. 4 rozporządzenia unijnego stanowi, że „niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do: a) członków ESBC i innych organów państw członkowskich pełniących podobne funkcje oraz innych unijnych organów publicznych, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym lub które uczestniczą w takim zarządzaniu; b) Banku Rozrachunków Międzynarodowych”. W odniesieniu do zagranicznych banków centralnych i zagranicznych podmiotów publicznych, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym lub które uczestniczą w takim zarządzaniu, art. 1 ust. 6 uprawnia Komisję do przyjęcia aktów delegowanych w celu zmodyfikowania wykazu określonego w art. 1 ust. 4 oraz stanowi, że w tym celu Komisja „przedstawi do dnia 17 listopada 2012 r. Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie zawierające ocenę międzynarodowego traktowania podmiotów publicznych, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym lub które uczestniczą w takim zarządzaniu, i banków centralnych”. Artykuł 1 ust. 6 stanowi również, iż „sprawozdanie to zawiera analizę porównawczą traktowania tych organów i banków centralnych w obrębie ram prawnych znacznej liczby państw trzecich, w tym co najmniej trzech najważniejszych jurysdykcji pod względem liczby kontraktów będących w obrocie, standardów zarządzania ryzykiem mających zastosowanie do transakcji na instrumentach pochodnych, jakich dokonały te organy, oraz banki centralne w tych jurysdykcjach. W sytuacji gdy w sprawozdaniu stwierdzi się – w szczególności w odniesieniu do analizy porównawczej – że wyłączenie zadań monetarnych tych banków centralnych państw trzecich z obowiązku rozliczenia i obowiązku sprawozdawczego jest konieczne, Komisja doda je do wykazu określonego w ust. 4 [wykazu podmiotów, w stosunku do których rozporządzenie unijne nie ma zastosowania]”. 3. Jurysdykcje objęte analizą: Japonia, Szwajcaria i Stany Zjednoczone Ameryki Rozporządzenie unijne nakłada na Komisję wymóg przeprowadzenia analizy porównawczej traktowania banków centralnych i organów publicznych, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym, „w obrębie ram prawnych znacznej liczby państw trzecich, w tym co najmniej trzech najważniejszych jurysdykcji pod względem liczby kontraktów będących w obrocie”. 3.1. Trzy najważniejsze jurysdykcje pod względem liczby kontraktów będących w obrocie: Stany Zjednoczone Ameryki, Szwajcaria i Japonia Zważywszy na globalny charakter rynków instrumentów pochodnych OTC oraz tradycyjny brak przejrzystości na tych rynkach, nie są dostępne szczegółowe dane na temat tej kategorii instrumentów pochodnych w rozbiciu na poszczególne jurysdykcje. Łączna suma bilansowa wszystkich banków w danej jurysdykcji może jednak służyć jako użyteczny i prosty przybliżony wskaźnik wielkości znajdującego się w ich posiadaniu portfela instrumentów pochodnych OTC oraz liczby kontraktów będących w obrocie w poszczególnych jurysdykcjach. Stanowi ona również dobry wskaźnik ryzyka systemowego związanego z tymi rynkami. Bank Rozrachunków Międzynarodowych (BIS) udostępnia szczegółowe statystyki dotyczące bilansów banków w poszczególnych jurysdykcjach, które zostały wykorzystane w niniejszym sprawozdaniu na potrzeby wskazania tych jurysdykcji, które należy objąć analizą. Według najnowszych danych BIS[2] („Amounts outstanding for the International positions by nationality of ownership of reporting banks”, marzec 2012 r.), trzy najważniejsze jurysdykcje pod względem liczby kontraktów będących w obrocie – przy zastosowaniu sumy bilansowej jako przybliżonego wskaźnika – to Stany Zjednoczone Ameryki, Japonia i Szwajcaria. W poniższej tabeli zamieszczono najnowsze dane BIS dla najważniejszych jurysdykcji. Jurysdykcje spoza UE wyróżniono czcionką pogrubioną. Kraj macierzysty banku || Pozycje/zobowiązania ogółem Stany Zjednoczone Ameryki || 5012,2 Zjednoczone Królestwo || 4885,9 Francja || 3484,4 Niemcy || 3349,2 Szwajcaria || 2751,9 Japonia || 2361,1 Niderlandy || 1705,4 Szwecja || 1291,7 Australia || 948,5 Hiszpania || 916,0 Kanada || 912,5 Włochy || 825,1 Specjalny Region Administracyjny Hongkong || 539,0 Tabela: Pozycje międzynarodowe według macierzystych krajów banków dokonujących zgłoszeń, kwoty pozostające do rozliczenia w mld USD, źródło: BIS 3.2. Inne ważne jurysdykcje: Australia, Kanada, Hongkong Aby uwzględnić w analizie porównawczej większą liczbę państw trzecich, w sprawozdaniu poddano również analizie ramy prawne obowiązujące w odniesieniu do rynków instrumentów pochodnych OTC w Australii, Kanadzie i Hongkongu, które stanowią kolejne trzy najważniejsze jurysdykcje pod względem liczby kontraktów będących w obrocie. 3.3. Postępy poczynione w zakresie reformy rynków instrumentów pochodnych OTC w Stanach Zjednoczonych Ameryki, Szwajcarii, Japonii, Australii, Kanadzie i Hongkongu Niniejsze sprawozdanie zawiera analizę porównawczą ram regulacyjnych w Stanach Zjednoczonych Ameryki, Szwajcarii, Japonii, Australii, Kanadzie i Hongkongu. Służby Komisji skontaktowały się z właściwymi organami w tych jurysdykcjach w celu uzyskania informacji na temat ram prawnych w zakresie transakcji na instrumentach pochodnych OTC, które obowiązują w tych jurysdykcjach w odniesieniu do banków centralnych i organów publicznych, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym lub które uczestniczą w takim zarządzaniu. Należy zauważyć, że jurysdykcje te znajdują się na różnych etapach procesu przyjmowania i wdrażania reform dotyczących instrumentów pochodnych OTC. Stany Zjednoczone Ameryki rozpoczynają wdrażanie przepisów. Japonia dopiero niedawno uchwaliła odpowiednie nowe przepisy. Szwajcaria jest na etapie przygotowywania projektu rozporządzenia mającego wprowadzić nowe ramy regulacyjne. W Australii i Hongkongu przedłożono projekty regulacji służących wdrożeniu reformy rynku instrumentów pochodnych OTC, ale nie zostały one jeszcze przyjęte. W Kanadzie nadal trwają prace nad projektem ram prawnych służących wdrożeniu odpowiednich reform rynku instrumentów pochodnych OTC. · Stany Zjednoczone Ameryki W lipcu 2010 r. przyjęto wprowadzającą reformy ustawę „Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act” („ustawa Dodd-Frank”). Od tego czasu właściwe organy regulacyjne (Commodity Futures Trading Commission (CFTC) oraz Securities and Exchange Commission (SEC)) zakończyły prace nad większością przepisów wykonawczych, które miały zostać opracowane na potrzeby wdrożenia ustawy Dodd-Frank. Stany Zjednoczone Ameryki rozpoczynają właśnie wdrażanie przepisów, którego poszczególne etapy opisano poniżej. Obowiązek zgłaszania Z dniem 12 października 2012 r. zaczęły obowiązywać wiążące przepisy dotyczące zgłaszania i przejrzystości. Obowiązek zgłaszania jest wprowadzany stopniowo dla poszczególnych produktów i uczestników rynku: (i) od dnia 12 października 2012 r. istotni uczestnicy rynku[3] muszą zgłaszać swapy stóp procentowych oraz swapy ryzyka kredytowego; (ii) od stycznia 2013 r. obowiązek zgłaszania nałożony na te podmioty został rozszerzony na swapy akcyjne, swapy walutowe oraz inne swapy towarowe; (iii) od kwietnia 2013 r. wszyscy uczestnicy rynku (czyli również dealerzy inni niż dealerzy swapów oraz inne niż istotne podmioty transakcji swapowych) będą musieli stosować się do obowiązku zgłaszania w odniesieniu do wszystkich kategorii aktywów. Obowiązek rozliczania Obowiązek rozliczania będzie wprowadzany stopniowo dla poszczególnych produktów i uczestników rynku. W dniu 24 lipca 2012 r. CFTC zaproponowała pierwsze kategorie swapów, które będą objęte obowiązkiem rozliczania, obejmujące dwie kategorie swapów ryzyka kredytowego oraz cztery kategorie swapów stóp procentowych, które będą musiały być rozliczane przez zarejestrowanych kontrahentów centralnych – odpowiednie przepisy w tym zakresie miały być przygotowane do końca 2012 r. Wymóg ten zostanie następnie stopniowo wprowadzony w odniesieniu do poszczególnych kategorii uczestników rynku, którzy będą mieli odpowiednio 90, 180 lub 270 dni na zastosowanie się do tego obowiązku[4]. Podobne podejście zostanie zastosowane w odniesieniu do pozostałych klas aktywów. · Szwajcaria W Szwajcarii nie ma systemu obowiązkowego rozliczania ani zgłaszania transakcji na instrumentach pochodnych OTC. Kraj ten zobowiązał się jednak do wdrożenia sformułowanych przez grupę G-20 reform w zakresie tego rodzaju instrumentów pochodnych. W dniu 27 sierpnia 2012 r. szwajcarski rząd federalny zdecydował, że obowiązujące szwajcarskie przepisy w zakresie infrastruktury rynków finansowych muszą zostać zmienione, tak by odpowiadały zaleceniom Rady Stabilności Finansowej oraz nowym standardom opracowywanym przez międzynarodowe podmioty ustanawiające standardy w dziedzinie infrastruktury rynków finansowych. Federalnemu ministerstwu finansów zlecono przygotowanie do wiosny 2013 r. projektu dokumentu konsultacyjnego; organ ten zamierza skoordynować swoje podejście z UE, tak aby przyjąć przepisy równoważne rozporządzeniu unijnemu. W komunikacie prasowym z dnia 29 sierpnia 2012 r. sekretariat stanu ds. międzynarodowych kwestii finansowych jednoznacznie stwierdził, że „w celu zapewnienia konkurencyjności szwajcarskich uczestników rynku oraz dostępu do rynku w UE, [w ramach reform systemów obrotu oraz infrastruktury rynków finansowych] należy dążyć do regulacji równoważnych obowiązującym w UE”. Szwajcaria znajduje się więc na etapie przygotowań do przyszłych reform i odpowiednie ramy regulacyjne muszą dopiero zostać określone. · Japonia Japoński organ ds. usług finansowych opublikował w lipcu 2012 r. zarządzenie (które weszło w życie dnia 1 listopada 2012 r.) dotyczące reform polegających na konieczności korzystania z usług kontrahentów centralnych (obowiązek rozliczania) i repozytoriów transakcji (obowiązek zgłaszania). Obowiązek zgłaszania Instytucje finansowe zarejestrowane na podstawie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi (Financial Instruments Exchange Act, FIEA) będą zobowiązane do zgłaszania transakcji na instrumentach pochodnych OTC, w przypadku których dostępne są usługi repozytorium transakcji, do repozytoriów transakcji; dotyczy to np. transakcji na kredytowych instrumentach pochodnych oraz transakcji forward, opcji i swapów w odniesieniu do stóp procentowych, walut i akcji. Kwestia, czy należy rozszerzyć wykaz transakcji, których dotyczy obowiązek zgłaszania, miała zostać rozpatrzona najwcześniej w grudniu 2012 r. przy uwzględnieniu dalszego rozwoju infrastruktury rynku. Obowiązek rozliczania Japonia planuje stopniowe wprowadzenie tego obowiązku. Według czwartego sprawozdania Rady Stabilności Finansowej z postępów poczynionych we wdrażaniu reform dotyczących instrumentów pochodnych OTC, począwszy od listopada 2012 r. niektóre zestandaryzowane swapy ryzyka kredytowego[5] i swapy stóp procentowych[6] zostały objęte obowiązkiem rozliczania. Zakres produktów objętych obowiązkiem rozliczania zostanie następnie rozszerzony na inne instrumenty pochodne OTC[7], przy uwzględnieniu takich elementów jak wielkość transakcji i stopień standaryzacji. Na początkowym etapie zakres obowiązku rozliczania będzie obejmował jedynie transakcje na instrumentach pochodnych OTC, które są zawierane między dużymi krajowymi instytucjami finansowymi[8]. Obowiązek rozliczania może zostać w przyszłości rozszerzony na transakcje między tymi krajowymi instytucjami finansowymi a zagranicznymi instytucjami finansowymi (które nie są zarejestrowane zgodnie z FIEA), przy uwzględnieniu trwających obecnie dyskusji na temat regulacji o charakterze międzynarodowym. Zagraniczne banki centralne nie są zatem objęte zakresem obowiązków zgłaszania i rozliczania wprowadzonych w Japonii w ramach reformy rynków instrumentów pochodnych OTC. · Australia W dniu 12 września 2012 r. rząd Australii przedłożył parlamentowi ustawę (Corporations Legislation Amendment (Derivatives Transaction) Bill 2012) określającą ramy prawne służące wdrożeniu w tym kraju reform rynków instrumentów pochodnych OTC. Ramy te oferują elastyczne podejście, umożliwiając właściwemu ministrowi podjęcie decyzji o tym, czy obowiązki rozliczania, zgłaszania lub dokonywania obrotu na zorganizowanej platformie powinny mieć zastosowanie do określonych kategorii instrumentów pochodnych OTC. Ustawa ta została przyjęta przez parlament i musi jeszcze zostać rozpatrzona przez senat. Przepisy te miały wejść w życie przed końcem 2012 r. Przed wprowadzeniem obowiązkowych wymogów konieczne będzie jeszcze przyjęcie przepisów i zasad o charakterze wykonawczym. Do ich wydania ustawa ramowa upoważnia australijską komisję papierów wartościowych i inwestycji (Australian Securities and Investments Commission, ASIC). Bank centralny Australii, australijski organ regulacji ostrożnościowej (Australian Prudential Regulation Authority) oraz ASIC posiadają uprawnienia do udzielenia właściwemu ministrowi porad, czy należy wprowadzić odpowiednie obowiązki w odniesieniu do określonych kategorii instrumentów pochodnych OTC. Zatem w zakresie wdrożenia reform dotyczących tych instrumentów pochodnych w Australii ramy prawne zostały zaproponowane, ale nie zostały jeszcze ostatecznie przyjęte. Również przepisy wykonawcze będą musiały dopiero zostać sformułowane. · Kanada W Kanadzie ramy legislacyjne służące wdrożeniu reformy rynków instrumentów pochodnych OTC nie zostały jeszcze w pełni sprecyzowane. Najważniejsze w kontekście tych instrumentów pochodnych prowincje oraz inne prowincje pracują obecnie nad odpowiednimi przepisami[9]. Kanadyjski organ ds. papierów wartościowych (Canadian Securities Administrators, CSA) pracuje nad projektem przepisów wykonawczych i innych przepisów związanych z ustawodawstwem w tym obszarze. Obowiązek zgłaszania CSA opublikował dokument konsultacyjny poświęcony repozytoriom transakcji, w którym bliżej przedstawiono proces wprowadzania regulacji. Prowincje Ontario i Quebec dokonały już zmian przepisów celem uproszczenia procesu zgłaszania do repozytoriów transakcji oraz dostępu organów regulacyjnych do danych; większość prowincji dokonuje obecnie oceny, czy konieczne jest dokonanie zmian w legislacji. CSA przeprowadzi konsultacje poświęcone przepisom w zakresie zgłaszania transakcji oraz repozytoriów transakcji, które powinny zostać zakończone na początku 2013 r. Konkretne wymogi mają zostać wdrożone w pierwszej połowie 2013 r. Obowiązek rozliczania CSA przeprowadził konsultacje na temat rozliczania, które zostały zakończone w trzecim kwartale 2012 r. – ich wyniki zostaną uwzględnione w procesie ustanawiania przyszłych przepisów. Oczekuje się, że w prowincjach, w których dokonuje się większości transakcji na instrumentach pochodnych OTC, odpowiednie przepisy dotyczące centralnego rozliczania powinny zostać przyjęte do połowy 2013 r. Konieczne będą jednak dalsze prace celem harmonizacji przepisów we wszystkich prowincjach. CSA pracuje również nad projektem przepisów wykonawczych w zakresie centralnego rozliczania, które powinny zostać opublikowane w celach konsultacji na początku 2013 r. · Hongkong Po zakończeniu procesu konsultacji Hongkong zaproponował własny system regulacji na potrzeby reformy rynków instrumentów pochodnych OTC. Proces legislacyjny służący uchwaleniu nowych regulacji nie został jednak jeszcze zakończony. W październiku 2011 r. Hong Kong Monetary Authority (HKMA) oraz Securities and Futures Commission of Hong Kong (SFC) przeprowadziły publiczne konsultacje w sprawie proponowanego przez te organy systemu regulacji instrumentów pochodnych OTC, obejmującego również obowiązki rozliczania i zgłaszania. Po zakończeniu procesu konsultacji HKMA i SFC opublikowały w lipcu 2012 r. wspólne konkluzje. Wniosek ustawodawczy nie został jeszcze sfinalizowany. Obowiązek zgłaszania Propozycje regulacji obejmujących obowiązek zgłaszania zostały zweryfikowane przez specjalny komitet rady legislacyjnej (Legislative Council) i obecnie trwają prace nad projektem konkretnych przepisów. Celem jest przedłożenie projektu wymaganych zmian legislacyjnych ustawodawcy na początku 2013 r. Zastosowane zostanie podejście polegające na stopniowym wprowadzaniu obowiązku zgłaszania, poczynając od swapów stóp procentowych i kontraktów forward bez obowiązku dostawy. Ramy regulacyjne zaproponowane w Hongkongu przewidują w odniesieniu do zgłaszania transakcji do repozytoriów wymogi związane z lokalizacją: wszystkie transakcje na instrumentach pochodnych, które niosą za sobą skutki dla rynków finansowych w Hongkongu, miałyby być zgłaszane lokalnemu repozytorium transakcji stworzonemu przez HKMA. Obowiązek rozliczania Zgodnie z konkluzjami sformułowanymi w wyniku procesu konsultacji obowiązek rozliczania byłby ograniczony do transakcji księgowanych w Hongkongu. Uwzględniając odpowiedzi otrzymane w procesie konsultacji, organy regulacyjne rozpoczęły prace nad wnioskiem ustawodawczym, który ma zostać przedłożony radzie legislacyjnej, przy czym wymagane zmiany przepisów miałyby zostać wprowadzone na początku 2013 r. Przejściowo istnieje również wniosek ustawodawczy, który ma służyć wspieraniu dobrowolnego rozliczania niektórych transakcji na instrumentach pochodnych przez lokalnych kontrahentów centralnych zatwierdzonych przez SFC. 4. Międzynarodowe traktowanie w wybranych jurysdykcjach banków centralnych i podmiotów, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym · Stany Zjednoczone Ameryki Ustawa Dodd-Frank nie dotyczy transakcji swapowych, w których kontrahentem jest amerykański bank centralny (Federal Reserve Bank), rząd federalny lub agencja federalna, która korzysta z pełnej gwarancji Stanów Zjednoczonych Ameryki[10]. Inne, tj. zagraniczne banki centralne, nie są objęte tym wyłączeniem. CFTC i SEC przeanalizowały kwestię stosowania każdego z wymogów określonych w ustawie Dodd-Frank i przy opracowywaniu przepisów wykonawczych starały się w indywidualnych przypadkach ograniczyć ich skutki dla zagranicznych banków centralnych, zgodnie z opisem poniżej. Jeśli założyć, że organy publiczne, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym lub które uczestniczą w takim zarządzaniu, stanowią część administracji rządowej, to zagraniczne banki centralne i zagraniczne organy zarządzające długiem publicznym podlegają tym samym regulacjom. Innymi słowy, jak opisano poniżej, organy publiczne zarządzające długiem publicznym również będą korzystać ze zwolnienia z obowiązku rozliczania i obowiązku zgłaszania. Wymogi związane z rejestracją Zasadniczo CFTC zwalnia banki centralne z wymogów związanych z rejestracją, które w innym przypadku mogłyby mieć zastosowanie, jeżeli dana instytucja zostałaby uznana za objętą definicją dealera swapów lub istotnego podmiotu transakcji swapowych. W swoich ostatecznych wspólnych przepisach[11] CFTC i SEC zdefiniowały kluczowe terminy zastosowane w ustawie Dodd-Frank, w tym definicje terminów „dealer swapów”, „istotny podmiot transakcji swapowych” oraz „kwalifikująca się strona kontraktu”. Komisja stwierdziła, że choć zgodnie z publikacją CFTC dokonaną w rejestrze federalnym zagraniczne podmioty niekoniecznie są zwolnione z podlegania amerykańskiemu wymiarowi sprawiedliwości w odniesieniu do działalności komercyjnej prowadzonej na rynkach USA, to we właściwych przepisach ustawy Dodd-Frank i historii jej powstania nic nie wskazuje na to, by uchwalając ustawę, amerykański Kongres zamierzał odejść od tradycji systemu międzynarodowego poprzez objęcie zagranicznych rządów i banków centralnych oraz międzynarodowych instytucji finansowych definicjami terminów „dealer swapów” lub „istotny podmiot transakcji swapowych”. Dlatego też zgodnie z wykładnią CFTC zagraniczne rządy i banki centralne oraz międzynarodowe instytucje finansowe powinny być zwolnione z obowiązku rejestracji w CFTC jako „dealerzy swapów” lub „istotne podmioty transakcji swapowych”[12]. Obowiązek zgłaszania W związku z tym, że zagraniczne banki centralne są zwolnione z wymogu rejestracji, są one również zwolnione z obowiązku zgłaszania. Amerykański kontrahent zawierający transakcję z zagranicznym bankiem centralnym będzie jednak objęty obowiązkiem zgłaszania zgodnie z ustawą Dodd-Frank. Przykładowo, jeżeli europejski bank centralny zawrze transakcję z zarejestrowanym w CFTC dealerem swapów, dealer ten będzie podlegał obowiązkom związanym z udokumentowaniem i zgłoszeniem mającym zastosowanie do tej transakcji, nawet jeśli nie podlegałaby ona obowiązkowi rozliczenia. Jest to spójne z podejściem przyjętym w rozporządzeniu unijnym (zgodnie z którym kontrahent transakcji z bankiem centralnym podlega obowiązkowi zgłoszenia), ale w kontekście ustawy Dodd-Frank prowadzi do odmiennego traktowania amerykańskiego banku centralnego i zagranicznych banków centralnych. Transakcje z amerykańskim bankiem centralnym są bowiem w pełni wyłączone z zakresu obowiązywania ustawy Dodd-Frank, a tym samym nie muszą być zgłaszane, podczas gdy transakcje z zagranicznymi bankami centralnymi będą musiały być zgłaszane przez amerykańskich kontrahentów tych transakcji. Obowiązek rozliczania W odrębnych przepisach[13] CFTC uwzględniła różne wyjątki od obowiązującego wymogu, że wszystkie swapy muszą być przedłożone do rozliczenia kontrahentowi centralnemu zarejestrowanemu przez CFTC; CFTC stwierdziła, że zagraniczne banki centralne są zwolnione z wszelkich ewentualnie obowiązujących wymogów rozliczania. Podejmując decyzję o zwolnieniu zagranicznych rządów i banków centralnych oraz międzynarodowych instytucji finansowych z obowiązku rozliczania sformułowanego przez Kongres w ustawie Dodd-Frank, CFTC wskazała powody podobne do tych, które przyjęła, przyznając wspomniane wyżej zwolnienie z obowiązku rejestracji. W szczególności CFTC założyła[14], iż „formułując amerykańskie ustawy, ustawodawca uwzględnia uzasadnione interesy publiczne innych narodów”. W tym względzie CFTC stwierdziła, że w ustawie Dodd-Frank nic nie wskazuje na to, by formułując w ustawie obowiązek rozliczania, Kongres zamierzał odejść od tych tradycji, a biorąc pod uwagę zasadę poszanowania interesów (comity), CFTC stwierdziła[15], że zagraniczne rządy i banki centralne oraz międzynarodowe instytucje finansowe nie powinny podlegać obowiązkowi rozliczania określonemu w ustawie Dodd-Frank. · Szwajcaria W Szwajcarii nie ma systemu obowiązkowego rozliczania ani zgłaszania transakcji na instrumentach pochodnych OTC. W związku z tym transakcje na instrumentach pochodnych OTC zawierane ze szwajcarskim bankiem centralnym, z jakimkolwiek innym bankiem centralnym bądź krajowym lub zagranicznym organem publicznym, któremu powierzono zarządzanie długiem publicznym lub który uczestniczy w takim zarządzaniu, zgodnie z prawem szwajcarskim nie muszą być rozliczane centralnie ani zgłaszane. W odniesieniu do transakcji z bankiem centralnym nie obowiązują też wymogi stosowania dwustronnych technik ograniczania ryzyka. Szwajcaria publicznie ogłosiła, że zamierza ściśle trzymać się podejścia przyjętego w rozporządzeniu unijnym i planuje przyjąć równoważne regulacje. Zagraniczne banki centralne będą zatem prawdopodobnie korzystały w Szwajcarii z traktowania takiego jak zagraniczne banki centralne na mocy rozporządzenia unijnego. · Japonia W Japonii, na mocy zarządzenia, które weszło w życie dnia 1 listopada 2012 r., transakcje z zagranicznymi bankami centralnymi i zagranicznymi podmiotami zarządzającymi długiem publicznym są zwolnione z obowiązków rozliczania i zgłaszania. · Hongkong Sposób traktowania banków centralnych został omówiony we wspólnych konkluzjach HKMA i SFC opublikowanych w lipcu 2012 r. po przeprowadzonych konsultacjach (zob. powyżej). W konkluzjach tych proponuje się zwolnienie z obowiązków rozliczania i zgłaszania banków centralnych i podmiotów publicznych zarządzających długiem publicznym z jurysdykcji, w których dla banku centralnego i organów zarządzających długiem publicznym z Hongkongu obowiązują wzajemne równoważne regulacje. Obowiązek zgłaszania Zgodnie z proponowanym obecnie podejściem, zagraniczne banki centralne i organy publiczne, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym, byłyby zwolnione z obowiązku zgłaszania. We wspólnych konkluzjach HKMA i SFC opublikowanych w lipcu 2012 r. stwierdza się, że: „jeśli chodzi o zwolnienia dla banków centralnych itp., dokonaliśmy analizy regulacji proponowanych w innych ośrodkach finansowych. W świetle tych regulacji jesteśmy gotowi rozważyć ograniczone zwolnienia dla podmiotów publicznych, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym, z obowiązku zgłaszania, tak aby uniknąć negatywnych konsekwencji dla ich uprawnień do niezbędnej stabilizacji rynku w stosownych przypadkach. Dotyczy to banków centralnych, organów monetarnych lub organów publicznych, którym powierzono zadania zarządzania długiem publicznym i rezerwami walutowymi oraz utrzymania stabilności rynku, a także instytucji międzynarodowych takich jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Rozrachunków Międzynarodowych itp. Zgodnie z naszym aktualnym stanowiskiem: 1) wszystkie tego rodzaju instytucje międzynarodowe powinny być w pełni zwolnione z obowiązku zgłaszania oraz 2) w przypadku banków centralnych i organów publicznych przy udzielaniu zwolnienia z obowiązku zgłaszania uwzględnione zostanie kryterium wzajemności”[16]. Kontrahenci podlegający systemowi regulacyjnemu Hongkongu, którzy zawierają transakcję z zagranicznym bankiem centralnym, będą jednak objęci obowiązkiem zgłaszania. Podejście to jest spójne z przyjętym w rozporządzeniu unijnym. Obowiązek rozliczania Zgodnie z proponowanym obecnie w Hongkongu podejściem, zagraniczne banki centralne i organy publiczne, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym, byłyby zwolnione z obowiązku rozliczania. We wspólnych konkluzjach HKMA i SFC opublikowanych w lipcu 2012 r. stwierdza się, że: „starannie przeanalizowaliśmy informacje o ogólnych zwolnieniach z obowiązku rozliczania i dostrzegamy zalety związane z przyznaniem niektórych z wnioskowanych wyłączeń. Stwierdzamy również, że im więcej państw przedstawia szczegółowe informacje na temat proponowanych przez nie regulacji w zakresie instrumentów pochodnych OTC, tym wyraźniej wyłania się tendencja co do rodzajów ogólnych zwolnień, jakie mogą być wprowadzone w istotnych jurysdykcjach takich jak USA lub UE. W tym świetle ponownie analizujemy, czy należy wprowadzić zwolnienia z obowiązku rozliczania, a jeśli tak, to w jakim zakresie. W szczególności: 1) jesteśmy gotowi rozważyć przyznanie zwolnień z obowiązku rozliczania w odniesieniu do transakcji z niektórymi bankami centralnymi, organami monetarnymi i organami publicznymi, którym powierzono zadania zarządzania długiem publicznym i rezerwami oraz utrzymania stabilności rynku, a także instytucjami międzynarodowymi takimi jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Rozrachunków Międzynarodowych itp. Przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu zwolnienia bankom centralnym, organom monetarnym i innym organom publicznym uwzględnione zostaną kryteria takie jak kryterium wzajemności”[17]. Hongkong będzie w dalszym ciągu obserwował standardy i praktyki międzynarodowe celem określenia szczegółowych warunków przyznania takich zwolnień; będą one przedmiotem konsultacji w pierwszym kwartale 2013 r. · Australia Australijska ustawa o transakcjach na instrumentach pochodnych (Derivatives Transaction Bill) w zaproponowanej aktualnie formie nie przewiduje żadnych zwolnień z obowiązku centralnego rozliczania lub zgłaszania transakcji dla konkretnych osób prawnych lub fizycznych. Właściwy minister może, w momencie podejmowania decyzji, że określone kategorie transakcji poza rynkiem regulowanym mają podlegać wiążącym wymogom, ograniczyć krąg podmiotów, do których wymogi te mają mieć zastosowanie[18]. Z zastrzeżeniem ewentualnych, określonych przepisami ograniczeń, ASIC ma sformułować przepisy określające szczegóły dotyczące sposobu spełnienia obowiązkowych wymogów przez uczestników transakcji. Przepisy te mogą również przewidywać zwolnienia. Ostateczny zakres obowiązywania wszelkich ewentualnych wymogów byłby zatem rozpatrywany w ramach przyszłego procesu konsultacyjnego poprzedzającego przyjęcie decyzji i regulacji przez właściwego ministra lub przyjęcie przepisów przez ASIC. Z rozmów z pracownikami wynika, że na szczeblu odpowiedzialnego za te kwestie personelu panuje wstępnie przekonanie, że banki centralne i organy rządowe byłyby prawdopodobnie zwolnione z obowiązków rozliczania i zgłaszania. Formalna decyzja w tej kwestii nie została jednak jeszcze podjęta. Przyjęte podejście i sposób myślenia były już widoczne w konsultacjach z kwietnia 2012 r., w ramach których stwierdzono, że[19]: „Korzyści płynące z wszelkich przepisów dotyczących centralnego rozliczania muszą być rozpatrzone w świetle ich kosztów. Istotnym czynnikiem w określeniu kosztów (i zasad praktycznego wdrożenia) przepisów dotyczących obowiązku centralnego rozliczania transakcji jest rodzaj podmiotów, które mogą zostać objęte wymogami wprowadzanymi w ramach takiego systemu. Właściwe może się zatem okazać nałożenie obowiązku rozliczania tylko na niektóre podmioty. (…) Jedną z możliwości może być wyłączenie podmiotów publicznych, np. banków centralnych, organów zarządzających długiem publicznym, ponadnarodowych wielostronnych banków rozwoju oraz podmiotów w rodzaju Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW)”. · Kanada Przepisy nie zostały jeszcze ostatecznie sformułowane. Z rozmów z odpowiedzialnym za te kwestie personelem wynika, że rozważany jest pewien rodzaj zwolnienia – zarówno z obowiązku rozliczania, jak i obowiązku zgłaszania – dla kanadyjskiego banku centralnego (Bank of Canada) bądź ewentualnie nawet ogólnie dla banków centralnych. Wyłączeniami mogą również zostać objęte rząd Kanady i inne organy publiczne. Prace nad tymi wyłączeniami nie zostały jednak jeszcze zakończone. W chwili obecnej jest więc jeszcze za wcześnie na wyciągnięcie wniosków co do traktowania banków centralnych i organów publicznych, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym, w ramach przyszłego kanadyjskiego systemu regulacji. · Tabela podsumowująca || Obowiązek rozliczania || Obowiązek zgłaszania UE || zwolnione || zwolnione USA || zwolnione || zwolnione Japonia || zwolnione || zwolnione Szwajcaria || zostaną zwolnione || zostaną zwolnione Australia || planowane zwolnienie || planowane zwolnienie Kanada || rozważane zwolnienie || rozważane zwolnienie Hongkong || planowane zwolnienie || planowane zwolnienie Międzynarodowe traktowanie zagranicznych banków centralnych i podmiotów publicznych, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym 5. Wnioski W świetle powyższych informacji banki centralne i organy publiczne, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym lub które uczestniczą w takim zarządzaniu, będą zwolnione z obowiązku rozliczania i obowiązku zgłaszania zgodnie z amerykańskimi i japońskimi ramami regulacyjnymi, a także ramami regulacyjnymi mającymi obowiązywać w Szwajcarii. Prawdopodobnie będą one również zwolnione z tych obowiązków zgodnie z ramami prawnymi planowanymi w tym względzie w Australii i Hongkongu. Także w ramach kanadyjskiego systemu regulacji można się spodziewać wprowadzenia odpowiednich zwolnień. Dodanie zagranicznych banków centralnych[20] do wykazu podmiotów, do których nie mają zastosowania obowiązki określone w rozporządzeniu unijnym, pozwoli zapobiec konfliktom z ich zadaniami zakresie polityki pieniężnej, jak również służyć będzie zapewnieniu we wszystkich tych jurysdykcjach jednolitych warunków działania w kontekście wdrażania reform rynków instrumentów pochodnych OTC, w odniesieniu do transakcji z bankami centralnymi i jeśli chodzi o obowiązki rozliczania i zgłaszania. Przyczyni się to również do zwiększenia spójności w skali międzynarodowej. Wykonywanie zadań w zakresie polityki pieniężnej oraz zarządzanie długiem publicznym mają wspólne skutki dla funkcjonowania rynków stóp procentowych i muszą być koordynowane, tak aby zapewnić skuteczne wypełnianie tych funkcji. Ponieważ zakres rozporządzenia nie obejmuje banków centralnych w UE ani innych unijnych organów publicznych, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym, tak by uniknąć ograniczenia ich uprawnień w zakresie wykonywania ich zadań leżących w interesie publicznym, zastosowanie innych regulacji w odniesieniu do tych dwóch funkcji w przypadku, gdy są one wykonywane przez podmioty państw trzecich, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla skuteczności działania właściwych podmiotów. Aby zagwarantować, że banki centralne i inne podmioty publiczne państw trzecich, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym lub które uczestniczą w takim zarządzaniu, mogą w dalszym ciągu odpowiednio wykonywać swoje zadania, podmioty publiczne państw trzecich, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym lub które uczestniczą w takim zarządzaniu, powinny również zostać uwzględnione w aktach delegowanych przyjmowanych na mocy art. 1 ust. 6. Jeśli chodzi o stosowanie technik ograniczania ryzyka w odniesieniu do transakcji nierozliczanych przez kontrahentów centralnych, obraz sytuacji nie jest jeszcze wyraźny. Międzynarodowa grupa robocza[21] miała przedłożyć do końca 2012 r. swoje zalecenia dla państw grupy G-20. W najnowszym dostępnym projekcie tekstu zaleca ona zwolnienie transakcji z bankami centralnymi z wymogów dotyczących depozytów zabezpieczających[22]. Odpowiada to podejściu przyjętemu w rozporządzeniu unijnym. Komisja będzie uważnie obserwować proces przygotowywania sprawozdania przez WGMR oraz wdrożenie jej zaleceń w innych jurysdykcjach. Analiza porównawcza przedstawiona w niniejszym sprawozdaniu nie jest bynajmniej wyczerpująca i opiera się ponadto na przepisach, które w niektórych krajach nie mają jeszcze ostatecznej formy. Sprawozdanie będzie musiało być regularnie aktualizowane, tak by uwzględnić postępy procesu reform w analizowanych powyżej jurysdykcjach oraz w innych państwach grupy G-20. Na obecnym etapie Komisja stwierdza, że niezbędne jest przyjęcie aktu delegowanego celem zmiany art. 1 ust. 4 rozporządzenia i wyłączenia z zakresu jego obowiązywania banków centralnych i podmiotów publicznych, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym lub które uczestniczą w takim zarządzaniu, z Japonii oraz ze Stanów Zjednoczonych Ameryki, w których to jurysdykcjach wprowadzono ostateczne przepisy dotyczące instrumentów pochodnych OTC. Ponieważ Australia, Kanada, Hongkong i Szwajcaria nadal pracują nad sfinalizowaniem swoich odpowiednich przepisów, Komisja będzie obserwować rozwój sytuacji i przedłoży odpowiednie sprawozdanie, tak by również w przypadku banków centralnych tych krajów oraz ich organów publicznych zarządzających długiem publicznym wprowadzić odpowiednie zwolnienie, na podstawie przepisów, które są obecnie proponowane w tych jurysdykcjach. Aby zagwarantować, że banki centralne państw trzecich oraz inne organy publiczne, którym powierzono zarządzanie długiem publicznym lub które uczestniczą w takim zarządzaniu, mogą w dalszym ciągu odpowiednio wykonywać swoje zadania, w przyszłości może również zaistnieć potrzeba rozpatrzenia tej kwestii w przypadku innych krajów. Nie można zatem wykluczyć dalszych zmian art. 1 ust. 4 rozporządzenia w celu uwzględnienia krajów, które nie były przedmiotem niniejszego pierwszego sprawozdania. W państwach trzecich, które nie zostaną uwzględnione w pierwszym akcie delegowanym, nie należy się w najbliższej przyszłości spodziewać żadnych zakłóceń rynkowych, gdyż obowiązki związane z centralnym rozliczaniem i technikami ograniczania ryzyka w odniesieniu do transakcji nierozliczanych przez kontrahentów centralnych nie weszły jeszcze w Unii w życie. Komisja Europejska zwróci szczególną uwagę na powiązanie harmonogramu wejścia w życie tych obowiązków z wprowadzeniem wyłączeń dla banków centralnych państw trzecich. [1] Rozporządzenie (UE) nr 648/2012. [2] http://www.bis.org/statistics/bankstats.htm, tabela 8A. [3] Giełdy i platformy obrotu, izby rozliczeniowe, repozytoria danych dotyczących swapów, dealerzy swapów i istotne podmioty transakcji swapowych. [4] Pierwsza grupa podmiotów, która będzie musiała rozpocząć rozliczanie w ciągu 90 dni od daty wydania przez CFTC ostatecznej decyzji w sprawie rozliczania, obejmuje dealerów swapów, istotne podmioty transakcji swapowych oraz fundusze prywatne dokonujące ponad 200 transakcji swapowych miesięcznie. Druga grupa, która będzie musiała zastosować się do obowiązku rozliczania w terminie 180 dni, obejmuje wszystkie pozostałe fundusze prywatne, fundusze towarowe oraz pozostałych uczestników transakcji finansowych. Trzecia grupa, która będzie musiała zastosować się do obowiązku rozliczania w terminie 270 dni, obejmuje wszystkie podmioty, które nie należą do pierwszych dwóch grup, takie jak podmioty dokonujące rozliczeń dla subkont osób trzecich oraz plany emerytalne. [5] Swapy ryzyka kredytowego oparte na indeksach (tj. iTraxx Japan Index Series). [6] Denominowane w japońskich jenach (JPY) swapy stóp procentowych typu plain-vanilla powiązane z LIBOR. [7] Denominowane w JPY swapy stóp procentowych powiązane z TIBOR, swapy stóp procentowych denominowane w walutach obcych (USD i EUR) oraz swapy ryzyka kredytowego dotyczące japońskich przedsiębiorstw. [8] Objęte obowiązkiem rozliczania produkty dużych krajowych instytucji finansowych zarejestrowanych na podstawie FIEA, które są członkami systemu rozliczeniowego (Japan Securities Clearing Corporation, JSCC) lub są spółkami zależnymi spółki dominującej, która jest członkiem JSCC. [9] W Kanadzie to prowincje ustanawiają przepisy w dziedzinie papierów wartościowych. [10] DFA, Sec 721-47(B) odnośnie do wyłączeń w zakresie swapów: „termin „swap” nie obejmuje […] (ix) żadnych uzgodnień, umów ani transakcji, których kontrahentem jest Federal Reserve Bank, rząd federalny lub agencja federalna, która korzysta z wyraźnej pełnej gwarancji Stanów Zjednoczonych;[…]”. [11] Zob. 77 Fed. Reg. 30596 (23 maja 2012 r.). [12] Zob. 77 Fed. Reg. 30596, 30693. [13] Zob. 77 Fed. Reg. 42560 (19 lipca 2012 r.). [14] Zob. 77 Fed. Reg. 42560, 42562. [15] Zob. 77 Fed. Reg. 42560, 42562. [16] Pkt 127; http://www.hkma.gov.hk/media/eng/doc/key-information/press-release/2012/20120711e3a34.pdf [17] Pkt 167; http://www.hkma.gov.hk/media/eng/doc/key-information/press-release/2012/20120711e3a34.pdf [18] Sekcja 901-D wspomnianej ustawy (http://www.treasury.gov.au/ConsultationsandReviews/Submissions/2012/Derivative-Transactions) 901D – Krąg podmiotów, na których mogą zostać nałożone wymogi, może zostać ograniczony Regulacje mogą określać, że przepisy dotyczące transakcji na instrumentach pochodnych: a) nie mogą nakładać wymogów (lub określonych rodzajów wymogów) na określone kategorie osób; lub b) mogą nakładać wymogi (lub określone rodzaje wymogów) na określone kategorie osób tylko w określonych okolicznościach. Uwaga: Kategoria osób może zostać określona przez odniesienie do różnych czynników, w tym przykładowo: a) wolumenu transakcji na instrumentach pochodnych zawieranych przez osoby w określonym przedziale czasu; lub b) charakteru lub rodzaju osób lub ich przedsiębiorstw; lub c) miejsca zamieszkania osób lub siedziby przedsiębiorstw. [19] Zob. rozdział „Entities” dokumentu konsultacyjnego (Implementation of a framework for Australia’s G20 over‐the‐counter derivatives commitments, strona 17) – kwiecień 2012 r. http://www.treasury.gov.au/~/media/Treasury/Consultations%20and%20Reviews/2012/Over%20the%20counter%20derivatives%20commitments%20consultation%20paper/Key%20Documents/PDF/OTC%20Framework%20Implementation_pdf.ashx [20] We wszystkich jurysdykcjach objętych analizą przedstawioną w niniejszym sprawozdaniu banki centralne wykonują zadania związane z ich kompetencjami w zakresie polityki pieniężnej. [21] WGMR – Working Group on Margins Requirements (grupa robocza ds. wymogów w sprawie depozytów zabezpieczających). [22] http://www.bis.org/press/p120706.htm, Margin requirements for non-centrally cleared derivatives, BCBS i IOSCO, 6 lipca 2012 r.