SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Ewaluacja śródokresowa programu wspierania reform strukturalnych

Wprowadzenie

Bez reform sprzyjających wzrostowi gospodarczemu gospodarki popadają w stagnację i następuje spadek koniunktury. Wdrożenie dobrze opracowanych reform pomaga zwiększyć wydajność, przyspieszyć konwergencję, wzmocnić odporność gospodarki i poprawić świadczenie usług publicznych, takich jak wymiar sprawiedliwości, opieka zdrowotna i edukacja. Program wspierania reform strukturalnych pomaga państwom członkowskim UE w opracowywaniu i wdrażaniu reform sprzyjających wzrostowi gospodarczemu, dostarczając organom krajowym odpowiednią wiedzę specjalistyczną. Wsparcie może przykładowo przyjąć formę doradztwa strategicznego i prawnego, badań, szkoleń oraz wizyt ekspertów w terenie. Mogą go udzielić organizacje międzynarodowe, organy publiczne, firmy konsultingowe lub służby Komisji Europejskiej. Programem zarządza Dyrekcja Generalna ds. Wspierania Reform Strukturalnych (DG REFORM), dysponująca budżetem na ten cel w wysokości 222,8 mln EUR na lata 2017–2020.

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie programu wspierania reform strukturalnych program ten podlegał ewaluacji śródokresowej. Miała ona na celu zbadanie dotychczasowych wyników realizacji programu wspierania reform strukturalnych w odniesieniu do pięciu kryteriów oceny (znaczenia, wydajności, skuteczności, spójności i unijnej wartości dodanej) oraz wyciągnięcie wniosków dotyczących możliwych przyszłych ulepszeń. W niniejszym sprawozdaniu służby Komisji przedstawiają ustalenia i rozważają ich skutki.

Metoda

Ewaluacja śródokresowa obejmowała cykle budżetowe programu na 2017 i 2018 r., działania przygotowawcze na 2016 r. oraz projekty finansowane z dodatkowych zasobów przekazanych dobrowolnie przez Grecję i Bułgarię w 2018 r. do budżetu programu wspierania reform strukturalnych. Niezależny wykonawca zewnętrzny przeprowadził w tym celu badanie oceniające. Badanie było prowadzone przez 12 miesięcy, od listopada 2018 r. W ramach oceny przeanalizowano łącznie ponad 300 projektów dotyczących wsparcia technicznego w 24 państwach członkowskich, korzystając z szeregu metod gromadzenia danych. Obejmowały one badanie źródeł wtórnych, analizę danych z wewnętrznego systemu informatycznego Komisji wykorzystywanego przez DG REFORM do zarządzania programem wspierania reform strukturalnych, ukierunkowane wywiady z zainteresowanymi stronami, ukierunkowane konsultacje prowadzone online oraz analizy przykładów. Komisja przeprowadziła również konsultacje publiczne w celu zebrania opinii od ogółu społeczeństwa, przedsiębiorstw, organizacji gospodarczych i grup interesów.

Komisja uznaje jakość zebranych dowodów za zadowalającą. Najważniejszym ograniczeniem pod względem pewności ustaleń był fakt, że w momencie przeprowadzania ewaluacji program wspierania reform strukturalnych funkcjonował dopiero od niedawna, a wiele projektów dotyczących wsparcia technicznego było nadal w trakcie realizacji. Niniejsze sprawozdanie zawiera zatem jedynie wstępne wnioski i doświadczenia, które mogą ulec zmianie w miarę dalszego wdrażania programu.

Wdrażanie programu

Budżet programów wspierania reform strukturalnych na 2017 r. i na 2018 r. wynosił 53 mln EUR. W ramach cyklu budżetowego na 2017 r. spośród 271 złożonych wniosków do finansowania wybrano 159 wniosków z 16 państw członkowskich. W ramach cyklu budżetowego na 2018 r. spośród 444 złożonych wniosków do finansowania wybrano 146 wniosków z 24 państw członkowskich. W ramach obu cykli budżetowych ponad połowa wybranych wniosków o wsparcie techniczne dotyczyła sprostania wyzwaniom, jakie napotkano w kontekście procesów zarządzania gospodarczego, w szczególności pod względem realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów wydanych w ramach europejskiego semestru.

Spośród wszystkich projektów ocenionych w ramach cykli budżetowych na 2017 i 2018 r. ponad połowę wdrażano w siedmiu państwach członkowskich (w Rumunii, Chorwacji, na Malcie, Cyprze, Litwie, w Słowenii i Polsce). Zatwierdzony budżet projektów poddanych ocenie w 2017 r. i 2018 r. obejmował wzrost gospodarczy i otoczenie biznesu (13,5 mln EUR), rynek pracy, edukację, zdrowie i usługi społeczne (11,4 mln EUR), administrację skarbową i zarządzanie finansami publicznymi (9,1 mln EUR), sektor finansowy i dostęp do finansowania (7 mln EUR), a także sprawowanie rządów i administrację publiczną (6,8 mln EUR). Trzy rodzaje dostawców wsparcia technicznego najbardziej zaangażowanych w realizację projektów poddanych ocenie to organizacje międzynarodowe (37 %), przedsiębiorstwa prywatne (22 %) i organy rządowe (8 %). W momencie przeprowadzania ewaluacji śródokresowej zakończonych było 22 % projektów.

Główne ustalenia

Jeśli chodzi o znaczenie programu wspierania reform strukturalnych, wyniki ewaluacji pokazują, że w dużym stopniu spełnia on potrzeby państw członkowskich. Według zainteresowanych stron, z którymi przeprowadzono konsultacje, program wspierania reform strukturalnych jest odpowiednim instrumentem do zapewnienia państwom członkowskim wsparcia technicznego w zakresie opracowywania i wdrażania reform wspierających wzrost gospodarczy. Program jest postrzegany jako istotne narzędzie służące poprawie zdolności państw członkowskich do określania bardziej skutecznych procesów i metod. Ponadto państwa członkowskie wyraziły szczególne uznanie dla wysokiego poziomu elastyczności, prostoty procedur udzielania zamówienia i wdrażania, którymi zarządza Komisja, a także braku wymogów w zakresie współfinansowania. Ponadto z ustaleń wynika, że nadal potrzebne jest wsparcie techniczne reform. Świadczy o tym również rosnące zapotrzebowanie na wsparcie techniczne ze strony państw członkowskich na przestrzeni lat.

Jeśli chodzi o wydajność programu wspierania reform strukturalnych, z ustaleń wynika, że projekty finansowane w ramach programu wspierania reform strukturalnych są na ogół dobrze opracowane oraz że uwzględnia się w nich potrzeby i szczególną sytuację organów będących beneficjentami, które zwróciły się o wsparcie. Pod uwagę brane są również istotne skutki społeczno-gospodarcze, a opracowywane działania są często wykonalne i mają realistyczny harmonogram. Ponadto ustalenia te pokazują, że działania w ramach programu wspierania reform strukturalnych przybliżają realizację jego celów. W ramach większości projektów dotyczących wsparcia technicznego osiągnięcie zamierzonych wyników jest prawdopodobne lub już je osiągnięto. Dowody wskazują na to, że istotnymi przeszkodami w osiągnięciu zamierzonych wyników projektów są zmiany w strukturze politycznej organów będących beneficjentami oraz brak współpracy między zainteresowanymi stronami. Kompleksowa ocena wpływu programu zostanie przeprowadzona na późniejszym etapie.

Jak wynika z ustaleń w ramach ewaluacji, zarządzanie programem wspierania reform strukturalnych jest skuteczne. Obecny wewnętrzny system informatyczny Komisji jest w dużej mierze odpowiedni jako narzędzie monitorowania, chociaż w momencie przeprowadzania ewaluacji wymagał jeszcze dalszych usprawnień. Ponadto wszystkie służby Komisji, z którymi przeprowadzono rozmowy, wskazały, że ich współpraca z DG REFORM była skuteczna. Jeśli chodzi o opłacalność, z ustaleń wynika, że osiągnięte wyniki są proporcjonalne do przyznanego budżetu. Biorąc pod uwagę ograniczenia w zakresie analizy, działania finansowane do tej pory w ramach programu wspierania reform strukturalnych można uznać za opłacalne. Ponadto z dowodów wynika, że wskaźnik absorpcji programu jest dostosowany do dwuletniego okresu trwania cyklu projektów wdrażanych w ramach programu wspierania reform strukturalnych. W związku z tym można stwierdzić, że program wspierania reform strukturalnych jest skuteczny pod względem czasowym, jeśli chodzi o wykonanie budżetu. Jednocześnie ustalenia wskazują na to, że można by rozważyć wprowadzenie wspólnych standardów w zakresie monitorowania wsparcia technicznego na szczeblu krajowym. Większą uwagę można by poświęcić pewnym rodzajom niewielkiego ryzyka opóźnień w procedurach udzielania zamówienia.

Jeśli chodzi o spójność programu, analiza wykazuje, że poszczególne elementy logiki interwencji w ramach programu wspierania reform strukturalnych są ze sobą w sposób logiczny powiązane. Program ten jest również dobrze zintegrowany z ramami europejskiego semestru Komisji dotyczącymi koordynacji polityki gospodarczej. Jak wynika z dowodów, DG REFORM wprowadziła odpowiedni mechanizm dotyczący koordynacji wsparcia technicznego. Ten mechanizm koordynacji umożliwia terminową identyfikację potencjalnych synergii i pomaga uniknąć podwójnego finansowania działań, które są już finansowane z innych funduszy i programów unijnych. Rozmowy z innymi służbami Komisji potwierdzają, że zapewniona jest w dużym stopniu komplementarność między programem wspierania reform strukturalnych a innymi programami. Niektóre z dyrekcji generalnych Komisji podkreśliły jednak również, że fakt, iż wsparcie w ramach programu wspierania reform strukturalnych nie jest dostosowane do ich okresu programowania, stanowi wyzwanie z punktu widzenia innych programów unijnych o powiązanych celach. Z ustaleń wynika też, że państwa członkowskie musiałyby zwiększyć swoje zdolności w zakresie przeprowadzania szczegółowych kontroli w celu wykrycia podwójnego finansowania.

Co więcej, w ocenie podkreślono, że program stanowi wyraźną unijną wartość dodaną. Wsparcie techniczne zapewniane w ramach programu wspierania reform strukturalnych ma na celu sprostanie tym wyzwaniom związanym z reformami, z którymi państwa członkowskie nie mogą poradzić sobie na szczeblu krajowym i w związku z którymi są zmuszone szukać wsparcia na szczeblu UE ze względu na ograniczenia w zakresie zdolności lub wiedzy. Ponadto projekty dotyczące wsparcia technicznego bardzo często stanowią platformę wymiany dobrych praktyk i doświadczeń między państwami członkowskimi. Są to istotne cechy, których oczekiwano od programu wspierania reform strukturalnych w zakresie zapewnienia unijnej wartości dodanej. Wymiana informacji między organami będącymi beneficjentami w różnych państwach członkowskich mogłaby jednak zostać jeszcze bardziej usprawniona, aby umożliwić optymalizację synergii i wymianę rozwiązań.

Podsumowanie