1. Wprowadzenie

W dniu 7 lipca 2009 r., zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), Rada podjęła decyzję, w której stwierdziła istnienie nadmiernego deficytu w Polsce, i wydała zalecenie skorygowania nadmiernego deficytu najpóźniej do 2012 r.[1], zgodnie z art. 104 ust. 7 TWE oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu[2]. W celu obniżenia deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej 3 % PKB w sposób wiarygodny i trwały władzom Polski zalecono: planowe wdrożenie w 2009 r. budżetowych środków stymulacyjnych; zapewnienie średniego rocznego dostosowania strukturalnego o co najmniej 1¼ punktu procentowego PKB począwszy od 2010 r.; szybkie określenie szczegółowych środków niezbędnych do sprowadzenia deficytu poniżej wartości referencyjnej do 2012 r. oraz wprowadzenie reform służących ograniczeniu bieżących wydatków pierwotnych w kolejnych latach. Rada wyznaczyła dzień 7 stycznia 2010 r. jako termin na podjęcie w tym celu skutecznych działań.

W dniu 3 lutego 2010 r. Komisja stwierdziła, że według prognozy służb Komisji z jesieni 2009 r. Polska podjęła skuteczne działania zgodnie z zaleceniem Rady z dnia 7 lipca 2009 r. w celu sprowadzenia deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej stanowiącego wartość referencyjną poziomu 3 % PKB, w związku z czym Komisja uznała, że nie ma potrzeby podjęcia kolejnych kroków przewidzianych w ramach procedury nadmiernego deficytu. Na podstawie prognozy z jesieni 2011 r. Komisja stwierdziła, że Polska nie jest na dobrej drodze do skorygowania nadmiernego deficytu i zwróciła się o podjęcie dodatkowych działań, co Polska uczyniła. W związku z tym w dniu 11 stycznia 2012 r. Komisja potwierdziła, że polskie władze podjęły skuteczne działania zmierzające do odpowiednio szybkiej i trwałej korekty nadmiernego deficytu, a dalsze kroki wobec Polski w ramach procedury nadmiernego deficytu nie są konieczne[3].

Niniejszy dokument zawiera ocenę tego, czy Polska podjęła skuteczne działania służące skorygowaniu nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, oraz propozycję nowej ścieżki dostosowania, która w sposób trwały sprowadziłaby deficyt poniżej progu wynoszącego 3 % PKB. W szczególności w dokumencie przeanalizowano rozwój sytuacji budżetowej od chwili wydania komunikatu Komisji do Rady w sprawie działań podjętych od dnia 3 lutego 2010 r.

2. Rozwój sytuacji makroekonomicznej i budżetowej w ostatnim okresie oraz prognoza na rok 2014

Działalność gospodarcza w Polsce w latach 2009-2012 charakteryzowała się stosunkową odpornością, mimo iż tempo wzrostu realnego PKB było poniżej jego potencjału, co wynikało z kryzysu gospodarczo-finansowego na świecie. Wzrost realnego PKB o 1,6 % w roku 2009 był w dużej mierze następstwem rozluźnienia polityki budżetowej i pieniężnej, napływu środków unijnych na potrzeby finansowania inwestycji w infrastrukturę oraz deprecjacji złotego. Ożywienie eksportu i popytu krajowego doprowadziło do polepszenia koniunktury w latach 2010-2011, w których realny PKB wzrósł odpowiednio o 3,9 % i 4,5 %. Stopa wzrostu PKB w 2010 r. znacznie przewyższała poziom 0,8 % zakładany w prognozie służb Komisji z wiosny 2009 r. (zob. tabela 1), stanowiącej podstawę zalecenia w ramach procedury nadmiernego deficytu. W prognozie służb Komisji z wiosny 2009 r. przewidującej domknięcie luki produktowej w okresie nieobjętym prognozą założono, że w ostatnich latach objętych prognozą tempo wzrostu polskiej gospodarki będzie bliskie potencjału wzrostu.

W rzeczywistości w 2012 r. nastąpiło gwałtowne spowolnienie polskiej gospodarki, a wzrost realnego PKB wyniósł zaledwie 1,9 %. Inwestycje, szczególnie w budownictwie, wyhamowały na skutek konsolidacji budżetowej, ograniczenia akcji kredytowej i powstrzymywania się gospodarstw domowych od nabywania nieruchomości. W wyniku jedynie umiarkowanego wzrostu realnego dochodu do dyspozycji i utraty zaufania spożycie prywatne w 2012 r. wzrosło o najniższy odnotowany dotychczas poziom, tj. o 0,8 %. Umiarkowany (o 2,8 %) wzrost eksportu, w szczególności usług o 6,5 %, oraz spadek importu o 1,8 % ze względu na słaby popyt krajowy, przyczyniły się do zwiększenia udziału popytu zewnętrznego netto w strukturze wzrostu gospodarczego.

Tabela 1: Zestawienie faktycznych i prognozowanych danych makroekonomicznych

Zgodnie z prognozą służb Komisji z wiosny 2013 r. realny PKB ma wzrosnąć w 2013 r. o zaledwie 1,1 %, a luka produktowa ma się znacznie pogłębić i osiągnie -2,4 %. Ze względu na spadek zatrudnienia, ograniczonego wzrostu płac i nastawienie się gospodarstw domowych na oszczędzanie oczekuje się, że spożycie prywatne wzrośnie o 0,8 %. Nakłady brutto na środki trwałe, szczególnie na budowę infrastruktury, mają spaść o 2,6 %, co jest wynikiem dalszej konsolidacji budżetowej, osłabienia popytu zewnętrznego i ograniczenia akcji kredytowej. Z uwagi na przewidywane powolne ożywienie światowej gospodarki eksport ma wzrosnąć zaledwie o 2,6 %. Jednocześnie oczekuje się, że import wzrośnie o 0,6 % zgodnie ze wzrostem popytu końcowego. Łącznie tendencje te mają spowodować, że udział popytu zewnętrznego netto we wzroście gospodarczym będzie ograniczony i wyniesie 0,9 punktu procentowego. W 2014 r. oczekuje się nieznacznego ożywienia gospodarki i stopy wzrostu realnego PKB na poziomie 2,2 %, przy czym wynik ten może zostać skorygowany w górę lub w dół w zależności od tempa ożywienia gospodarczego na świecie. Z jednej strony osłabienie waluty może doprowadzić do dalszego wzrostu eksportu i zwiększenia substytucji importu. Z drugiej strony dalszy spadek zaufania konsumentów i przedsiębiorstw może prowadzić do pogłębienia niechęci do podejmowania przez nich ryzyka, co opóźni ożywienie inwestycji i spożycia.

Z uwagi na pokaźny pakiet budżetowych środków stymulacyjnych i silną wewnętrzną dynamikę wydatków wynikającą ze znacznego wzrostu gospodarczego, deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych gwałtownie wzrósł z poziomu 3,7 % PKB w 2008 r. do 7,4 % PKB w 2009 r. Po wszczęciu procedury nadmiernego deficytu działania na rzecz konsolidacji podjęte w 2010 r. obejmowały ograniczenie wzrostu wynagrodzeń w sektorze publicznym i wydatków bieżących oraz podwyższenie akcyzy. Pomimo powyższych działań konsolidacyjnych rzędu 0,6 % PKB, w 2010 r. deficyt nominalny wzrósł do 7,9 % PKB, co wynikało z silnego wzrostu inwestycji publicznych (0,4 % PKB) i zużycia pośredniego (0,5 % PKB). Od roku 2011 na poziom deficytu nominalnego wpływ miały prowadzone działania konsolidacyjne, obejmujące ograniczenie części składki na ubezpieczenia społeczne przekazywanej do otwartych funduszy emerytalnych, podwyżki stawek podatku VAT i prowadzące do zwiększenia dochodów dostosowania innych podatków, wprowadzenie tymczasowej reguły wydatkowej oraz ograniczenie wydatków na aktywną politykę rynku pracy. W wyniku tych działań deficyt nominalny spadł w 2011 r. do 5 % PKB.

Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych, zatwierdzony przez Eurostat, wyniósł w 2012 r. 3,9 % PKB. Poziom deficytu odnotowany w 2012 r. przewyższa zakładany poziom 3,5 % PKB zapowiedziany we wrześniu 2012 r. przez władze Polski. W szczególności wydatki z tytułu odsetek i transfery socjalne przewyższyły zakładane poziomy. Po stronie dochodów, pobór podatków pośrednich, a w szczególności VAT, był znacznie niższy od prognozowanego. Wykonanie budżetu mogłoby wypaść jeszcze gorzej, gdyby nie niższy poziom realizacji inwestycji publicznych, częściowo zrównoważony niższymi otrzymanymi transferami kapitałowymi.

W prognozie służb Komisji z wiosny 2013 r. przewiduje się, że w 2013 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniesie 3,9 % PKB (przy czym docelowa wartość deficytu na 2013 r. to 3,5 % PKB), a w roku 2014, przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki, 4,1 % PKB. Dodatkowe środki przewidziane w aktualizacji z 2013 r. programu konwergencji Polski, opublikowanej po zakończeniu redagowania prognozy służb Komisji z wiosny 2013 r., pozostają prawie bez wpływu na prognozowany poziom deficytu. Na rok 2013 w programie konwergencji nie przewiduje się żadnych nowych środków uznaniowych. Mimo iż w aktualizacji programu konwergencji zakłada się utrzymanie stawek VAT na dotychczasowym poziomie zamiast ich obniżenia, to uwzględnienie tego środka, według szacunków Komisji, ograniczyłoby deficyt do 3,7 % PKB w 2014 r. Scenariusz odniesienia (zob. tabela 4) wykorzystany w niniejszym dokumencie roboczym uwzględnia ten środek w omówieniu nowej ścieżki dostosowania.

Głównym zagrożeniem dla realizacji celów budżetowych w roku 2013 i w kolejnych latach – w oparciu o dotychczasowe doświadczenia – jest silna procykliczność dochodów z podatków pośrednich i bezpośrednich, poniżej zastosowanej w prognozie standardowej elastyczności dochodów. Miało to miejsce w szczególności w 2012 r., kiedy mimo poszerzenia bazy podatkowej dochody z podatków pośrednich spadły w wyniku wyższych zwrotów VAT i zaległości z tytułu VAT.

Dług publiczny spadł z poziomu 56,2 % PKB w 2011 r. do 55,6 % PKB w 2012 r. W prognozie służb Komisji z wiosny 2013 r. przewiduje się, że w 2013 r. dług publiczny zwiększy się do 57½ % PKB, a w 2014 r., przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki, do blisko 59 % PKB. Wartość rezydualna zmiany długu przyczyniła się do spadku długu w 2012 r.

3. Skuteczne działania

3.1. Kontekst

Podstawą niniejszej oceny skutecznych działań jest prognoza służb Komisji z wiosny 2013 r. Uwzględniono w niej rozwój sytuacji gospodarczej i budżetowej, który nastąpił od wydania przez Radę w lipcu 2009 r. ostatniego zalecenia na podstawie art. 104 ust. 7 TWE. Pierwszym elementem oceny jest porównanie wysiłku fiskalnego zaleconego przez Radę w zaleceniu, widocznego wysiłku fiskalnego mierzonego zmianą salda strukturalnego i skorygowanego wysiłku strukturalnego. Dostosowanie salda strukturalnego uwzględnia: (i) wpływ korekt szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego w porównaniu z jego wartością założoną w zaleceniu Rady oraz (ii) wpływ na dochody korekt udziału podatków z działalności gospodarczej (na strukturę wzrostu gospodarczego lub innych dochodów nadzwyczajnych/spadków dochodów) w porównaniu z wynikami, których można by oczekiwać przy zastosowaniu standardowych elastyczności długoterminowych. Tej odgórnej ocenie towarzyszy dokładna oddolna analiza działań na rzecz konsolidacji podjętych przez rząd Polski.

3.2. Ocena skuteczności działań podjętych w latach 2010-2012 – przegląd

Deficyt strukturalny spadł z poziomu 8,3 % PKB w 2010 r. do 5,4 % PKB w 2011 r. i 3,8 % PKB w 2012 r. W prognozie służb Komisji z wiosny 2013 r. przewiduje się spadek tego wskaźnika do 3,3 % PKB w 2013 r. Szacuje się, że średni roczny widoczny wysiłek fiskalny w latach 2010-2012 wyniósł 1,5 % PKB. Po uwzględnieniu znacznej korekty w górę szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego od czasu wydania zalecenia (-0,3 punktu procentowego) oraz z uwagi na nieoczekiwanie niższe tempo wzrostu dochodów niż można byłoby się spodziewać uwzględniając wzrost PKB w oparciu o standardowe elastyczności (+0,4 punktu procentowego), średni roczny skorygowany wysiłek strukturalny (1,6 % PKB) znacznie przewyższa średni zalecany roczny wysiłek fiskalny (1¼ % PKB) w latach 2010-2012 (zob. tabela 2).

Tabela 2: Zmiany salda strukturalnego po uwzględnieniu korekt z tytułu zmian szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego oraz z tytułu dochodów nadzwyczajnych/spadków dochodów

Tabela 3: Struktura korekty budżetowej

Według oceny oddolnej szacuje się, że uznaniowe działania konsolidacyjne w latach 2010-2012 wyniosły łącznie około 4,3 % PKB (zob. ramka 1, w której znajduje się wykaz głównych działań). Działania te dotyczyły w szczególności podatków pośrednich, składki na ubezpieczenie rentowe, części składki odprowadzanej do OFE, wynagrodzeń w sektorze publicznym (wyłączając samorządy) i zużycia pośredniego (zob. tabela 4).

3.3. Wykonanie budżetu w 2010 r.

Pomimo wszczęcia procedury nadmiernego deficytu, w 2010 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych ponownie wzrósł, co wynikało z realizacji w ramach Europejskiego planu naprawy gospodarczej znacznego pakietu środków stymulacyjnych w celu przeciwdziałania skutkom kryzysu gospodarczo-finansowego. Spowodowało to pogłębienie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych z 7,4 % PKB w 2009 r. do 7,9 % PKB w 2010 r., do czego przyczynił się również fakt, że władze planowały skoncentrować konsolidację na kolejnych latach. Ogólnie rzecz biorąc, działania na rzecz konsolidacji strukturalnej były raczej ograniczone i wyniosły około 0,6 % PKB w 2010 r. Jednocześnie deficyt strukturalny zwiększył się o 0,1 % PKB. Uwzględnienie korekty w górę szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego od chwili wydania zalecenia Rady doprowadziłoby do zmniejszenia rocznego widocznego wysiłku fiskalnego w 2010 r. o około 0,3 punktu procentowego. Z drugiej strony tempo wzrostu dochodów było niższe niż można by się spodziewać, uwzględniając wzrost PKB przy zastosowaniu standardowej elastyczności dla Polski (co wynikało w szczególności z niższych od zakładanych dochodów z podatku dochodowego od osób prawnych), co doprowadziło do zwiększenia rocznego widocznego wysiłku fiskalnego w 2010 r. o około 0,1 punktu procentowego. W związku z powyższym roczny skorygowany wysiłek strukturalny w 2010 r. wyniósł -0,3 % PKB.

3.4. Wykonanie budżetu w 2011 r.

W 2011 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyraźnie się zmniejszył i wyniósł 5,0 % PKB, co było wynikiem utrzymującego się wzrostu gospodarczego i ambitnych działań konsolidacyjnych prowadzonych przez rząd. Po stronie dochodów wprowadzono szereg środków, które doprowadziły do znacznego zwiększenia dochodów wyrażonych jako odsetek PKB (z 37,5 % do 38,4 %). Obejmowały one: zmianę systemu emerytalnego polegającą na zatrzymaniu części składki na ubezpieczenie emerytalne przekazywanej dotychczas do OFE, przejściowe (na trzy lata) podwyższenie stawki VAT (o 1 punkt procentowy) oraz akcyzy na papierosy, zniesienie niektórych zwolnień z VAT i akcyzy oraz zamrożenie skali podatku dochodowego od osób fizycznych. Po stronie wydatków środki strukturalne obejmowały: wprowadzenie tymczasowej reguły wydatkowej, która ogranicza wzrost wszystkich nowo uchwalonych i istniejących uznaniowych pozycji wydatków do 1 punktu procentowego powyżej wskaźnika inflacji; dalsze zamrożenie funduszu wynagrodzeń pracowników sektora publicznego oraz wprowadzenie zasady zobowiązującej samorządy lokalne do zrównoważenia wydatków bieżących i do dokonania niewielkich cięć wydatków socjalnych. Środkom tym towarzyszyło ograniczenie uzupełniających płatności bezpośrednich wypłacanych rolnikom w ramach wspólnej polityki rolnej. Ogólnie rzecz ujmując, środki uznaniowe wprowadzone w 2011 r. wyniosły łącznie 2,1 % PKB.

Jednocześnie w 2011 r. deficyt strukturalny zmniejszył się o 2,9 % PKB. Uwzględnienie korekty w górę szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego od czasu wydania zalecenia Rady doprowadziłoby do zmniejszenia rocznego widocznego wysiłku fiskalnego w 2011 r. o około 0,3 punktu procentowego. Z drugiej strony tempo wzrostu dochodów było niższe niż można by się spodziewać, uwzględniając wzrost PKB przy zastosowaniu standardowej elastyczności dla Polski, co doprowadziło do zwiększenia rocznego widocznego wysiłku fiskalnego w 2011 r. o około 0,3 punktu procentowego. Efekty tych dwóch korekt zrównoważyły się, co spowodowało, że roczny skorygowany wysiłek strukturalny wyniósł w 2011 r. 2,9 % PKB.

Ramka 1. Główne środki budżetowe

Dochody || Wydatki

2010

Zmiany podatku akcyzowego (+0,18 %) || Zamrożenie wynagrodzeń w sektorze publicznym (-0,4%)

2011

Modyfikacja reformy emerytalnej (+0,6 %) Podwyższenie stawek VAT o 1 punkt procentowy (+0,4 %) Nominalne zamrożenie skali PIT (+0,1 %) Zniesienie zwrotu VAT od samochodów służbowych i paliwa (+0,1 %) Zmiany przepisów dotyczących podatku akcyzowego (+0,1 %) || Reguła wydatkowa (w tym nominalne zamrożenie funduszu wynagrodzeń, z wyjątkiem wynagrodzeń nauczycieli) (-0,5 %) Cięcia wydatków na aktywną politykę rynku pracy (-0,3 %)

2012

Modyfikacja reformy emerytalnej (+0,5 %) Zmiany przepisów dotyczących podatku akcyzowego (+0,15 %) Wzrost składki na ubezpieczenie rentowe (+0,5 %) Podatek od wydobycia miedzi i srebra (+0,13 %) Wzrost dywidendy ze spółek z udziałem Skarbu Państwa ze względu na wyjątkowo wysokie zyski (+0,1 %) (jednorazowo) || Reguła wydatkowa (w tym nominalne zamrożenie funduszu płac) (-0,1 %) Zmniejszenie płatności uzupełniających dla rolników (-0,1 %)

Uwaga: Wartość dodatnia oznacza, że w wyniku danego środka dochody/wydatki rosną. Wpływ środków budżetowych w ujęciu rocznym jest szacowany przez służby Komisji i wyrażany jako % PKB. Wskazano środki o wpływie na budżet wynoszącym co najmniej 0,1 % PKB.

3.5. Wykonanie budżetu w 2012 r.

Według aktualnych danych przekazanych Eurostatowi w zgłoszeniu w ramach procedury nadmiernego deficytu kwietniu 2013 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2012 r. wyniósł 3,9 % PKB w ujęciu nominalnym.

Po stronie dochodów w 2012 r. nadal obowiązywały główne działania konsolidacyjne uchwalone w 2011 r., a mianowicie: zatrzymanie dodatkowej części składki na ubezpieczenie emerytalne przekazywanej dotychczas do OFE, dalsze podwyższenie akcyzy na papierosy, całoroczny wpływ zniesienia niektórych zwolnień z VAT i akcyzy na przestrzeni 2011 r. oraz dalsze zamrożenie skali podatku dochodowego od osób fizycznych. Ponadto w budżecie na 2012 r. wprowadzono nowe środki, obejmujące podwyżkę składki na ubezpieczenie rentowe o 2 punkty procentowe, wprowadzenie podatku od wydobycia miedzi i srebra oraz dalsze zmiany przepisów dotyczących podatku akcyzowego. Ponadto rząd uzyskał jednorazowe dochody z tytułu dywidend ze spółek z udziałem Skarbu Państwa. Po stronie wydatków nadal obowiązujące środki strukturalne, które weszły w życie w roku 2011, obejmujące: regułę wydatkową, która ogranicza wzrost wszystkich nowo uchwalonych i istniejących uznaniowych pozycji wydatków do 1 punktu procentowego powyżej wskaźnika inflacji; dalsze zamrożenie funduszu wynagrodzeń pracowników sektora publicznego oraz niewielkie cięcia wydatków socjalnych. Środkom tym towarzyszyło ograniczenie uzupełniających płatności bezpośrednich wypłacanych rolnikom w ramach wspólnej polityki rolnej. Ponadto, po osiągnięciu wartości szczytowej w I kw. 2012 r., wydatki na inwestycje publiczne zostały znacząco ograniczone. Podjęte środki uznaniowe wyniosły ogółem około 1,6 % PKB, z czego większość (blisko 1,4 % PKB) po stronie dochodów.

Saldo strukturalne również uległo poprawie o 1,6 % PKB w 2012 r. Uwzględnienie korekty w górę szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego od czasu wydania zalecenia Rady doprowadziłoby do zmniejszenia rocznego widocznego wysiłku fiskalnego w 2012 r. o około 0,3 punktu procentowego. Z drugiej strony tempo wzrostu dochodów było niższe niż można by się spodziewać, uwzględniając wzrost PKB przy zastosowaniu standardowej elastyczności dla Polski. Wynikało to głównie ze spadku dochodów z podatków pośrednich. Niedobór dochodów z tytułu tych podatków doprowadził do zwiększenia rocznego widocznego wysiłku fiskalnego w 2012 r. o blisko 0,7 punktu procentowego. W związku z powyższym roczny skorygowany wysiłek strukturalny w 2012 r. wyniósł 2 % PKB.

4. Proponowana nowa ścieżka dostosowania

Biorąc za podstawę ostateczne, potwierdzone przez Eurostat dane za rok 2012, Polska nie skorygowała nadmiernego deficytu do końca 2012 r., a więc w terminie wyznaczonym w zaleceniu Rady z dnia 7 lipca 2009 r. Średni roczny skorygowany wysiłek strukturalny (1,6 % PKB), uwzględniając wpływ korekt szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego i udziału podatków z działalności gospodarczej w porównaniu z wartościami, których można byłoby się spodziewać przy zastosowaniu standardowych elastyczności długoterminowych, był powyżej poziomu zalecanego przez Radę (1¼ % PKB). Wydanie zmienionego zalecenia w ramach procedury nadmiernego deficytu i przedłużenie terminu skorygowania nadmiernego deficytu wydają się zatem uzasadnione.

W celu sprowadzenia deficytu poniżej progu wynoszącego 3 % PKB do 2013 r., a więc przy założeniu przedłużenia terminu korekty nadmiernego deficytu o rok, wymagany wysiłek strukturalny musiałby wynieść co najmniej 1,4 % PKB. Takie roczne tempo konsolidacji przekraczałoby wysiłek wskazany w zaleceniu Rady z dnia 7 lipca 2009 r. (1¼ % PKB), mimo iż od 2009 r. zagrożenia dla budżetu zmniejszyły się, gdyż deficyt nominalny jest na dużo niższym poziomie, a dług utrzymuje się poniżej progu wynoszącego 60 % PKB. W związku z tym dopuszczalne jest bardziej stopniowe tempo konsolidacji, gdyż pozwoliłoby ono również na ograniczenie kosztów gospodarczych, który byłyby znaczne, jeśli korekta nadmiernego deficytu miałaby zostać dokonana w roku 2013. Wreszcie, wprowadzenie dodatkowych środków wynoszących około 1 % PKB w drugiej połowie 2013 r. byłoby praktycznie niemożliwe z uwagi na wymagane procedury legislacyjne. W związku z powyższym oraz zgodnie z elastycznością przewidzianą w pakcie stabilności i wzrostu przedłużenie terminu korekty nadmiernego deficytu o dwa lata jest uzasadnione.

Korekta nadmiernego deficytu do końca 2014 r. oznaczałaby konieczność osiągnięcia pośrednich docelowych wartości deficytu nominalnego na poziomie 3,6 % PKB w 2013 r. i 3 % PKB w 2014 r. (zob. tabela 4 i tabela 5).

Poprawa strukturalnego salda budżetowego wynikająca z tych wartości docelowych wynosi 0,8 % PKB w 2013 r. i 1,3 % PKB w 2014 r., czyli średnio 1,1 % PKB. Mimo iż wymagany średni roczny wysiłek fiskalny jest nieznacznie niższy od przewidzianego na lata 2010-2012 w ostatnim zaleceniu Rady, uwzględnia jednak fakt, że w 2013 r. Polska nie miałaby wystarczająco dużo czasu na przyjęcie i wdrożenie wymaganych środków.

Scenariusz odniesienia (zob. tabela 4) jest zaktualizowaną wersją prognozy służb Komisji z wiosny 2013 r. uwzględniającą środki zapowiedziane w programie konwergencji Polski po zakończeniu redagowania prognozy, w szczególności utrzymanie w 2014 r. stawki VAT na dotychczasowym poziomie, zamiast jej obniżenia. W celu skorygowania nadmiernego deficytu do końca 2014 r. niezbędne jest: ścisłe wdrożenie przyjętych środków prowadzących do ograniczenia wydatków (w tym nominalne zamrożenie funduszu wynagrodzeń), przyjęcie i wdrożenie zapowiedzianych i zapisanych w budżecie środków po stronie wydatków, a także dodatkowych środków wynoszących około 0,4 % PKB w 2013 r. oraz 0,4 % PKB w 2014 r.

Na obecnym etapie cyklu koniunkturalnego charakteryzującym się znacznym spadkiem tempa wzrostu PKB, ważne jest ograniczenie do minimum niekorzystnego wpływu działań konsolidacyjnych na wzrost gospodarczy. Ponadto niepewność dotycząca wpływu podjętych działań wymaga ścisłego monitorowania i dalszych działań naprawczych. Działania na rzecz konsolidacji mogłyby również zostać wzmocnione: (i) poprawą jakości finansów publicznych, w szczególności poprzez ograniczenie cięć wydatków na inwestycje pobudzające wzrost, dokładny przegląd wydatków socjalnych i ich efektywności; (ii) zwiększeniem stopnia przestrzegania przepisów prawa podatkowego i skuteczności administracji podatkowej oraz (iii) nadaniem bardziej wiążącego charakteru ramom finansów publicznych i zwiększeniem ich przejrzystości, w tym poprzez wprowadzenie stałej reguły wydatkowej (zgodnej z ESA) mającej zastosowanie do budżetu sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Tabela 4 – Prognoza kluczowych wskaźników makroekonomicznych i budżetowych na podstawie scenariusza odniesienia

Tabela 5 – Prognoza kluczowych wskaźników makroekonomicznych i budżetowych na podstawie scenariusza w ramach procedury nadmiernego deficytu

5. WNIOSKI

Polsce nie udało się trwale skorygować nadmiernego deficytu do końca 2012 r., tj. w terminie zaleconym przez Radę. W 2012 r. deficyt wyniósł 3,9 % PKB, a więc znacznie powyżej przewidzianej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3 %. Na 2013 r. władze Polski przyjęły budżet, w którym zawarły dodatkowe środki, które jednak – według prognozy służb Komisji z wiosny 2013 r. – będą wystarczające jedynie do utrzymania deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych na stałym poziomie 3,9 % PKB. Z uwagi na brak projektu budżetu na rok 2014, w prognozie z wiosny 2013 r. przewidziano, że przy założeniu kontynuowania dotychczasowej polityki w 2014 r. deficyt nominalny nieznacznie wzrośnie i osiągnie 4,1 % PKB. Uwzględniając środki zawarte w programie konwergencji, w 2014 r. deficyt wyniesie 3,7 % PKB.

Średni roczny wysiłek fiskalny, po uwzględnieniu skorygowanych szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego i zmian poziomu dochodów, wyniósł w latach 2010-2012 1,6 % PKB, a więc był wyższy od zalecanego przez Radę średniego rocznego wysiłku fiskalnego na poziomie 1¼ % PKB. Według oceny oddolnej szacuje się, że działania konsolidacyjne w latach 2010-2012 wyniosły łącznie około 4,3 % PKB, w porównaniu z poprawą salda strukturalnego o 4,5 % (nie uwzględniając skorygowanych szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego i zmian poziomu dochodów). Wydanie zmienionego zalecenia w ramach procedury nadmiernego deficytu i przedłużenie terminu skorygowania nadmiernego deficytu wydają się zatem uzasadnione.

Przedłużenie o dwa lata terminu korekty nadmiernego deficytu oznacza konieczność osiągnięcia pośrednich wartości docelowych deficytu nominalnego w wysokości 3,6 % PKB w 2013 r. i 3 % PKB w 2014 r. Poprawa strukturalnego salda budżetowego wynikająca z tych wartości docelowych wynosi 0,8 % PKB w 2013 r. i 1,3 % PKB w 2014 r. Oznacza to konieczność podjęcia – poza środkami już uwzględnionymi w wiosennej prognozie służb Komisji i w aktualizacji programu konwergencji – dodatkowych środków na poziomie 0,4 % PKB w 2013 r. i 0,4 % PKB w 2014 r.

Tabela 6: Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

Załącznik

Tabela A1: Dostosowanie widocznego wysiłku strukturalnego o korektę szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego – sposób obliczenia

Tabela A2: Dostosowanie widocznego wysiłku strukturalnego uwzględniające dochody nadzwyczajne/spadki dochodów w porównaniu z zastosowaniem standardowych elastyczności – sposób obliczenia

[1] Wszystkie dokumenty związane z procedurą nadmiernego deficytu dotyczącą Polski są dostępne na następującej stronie internetowej: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm

[2] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 6.

[3] Komunikat Komisji do Rady „Ocena wykonania budżetu w kontekście toczących się procedur nadmiernego deficytu wszczętych po publikacji prognozy służb Komisji z jesieni 2011 r.”, COM(2012) 4 final z 11.1.2012.