KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 27.2.2019 SWD(2019) 1020 final DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Sprawozdanie krajowe – Polska 2019 Towarzyszący dokumentowi: KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ, RADY, EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO i EUROGRUPY Europejski semestr 2019: Ocena postępów w zakresie reform strukturalnych, zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania oraz wyniki szczegółowych ocen sytuacji na mocy rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 {COM(2019) 150 final}



Spis treści Streszczenie 1.Sytuacja gospodarcza i perspektywy 2.Postępy w realizacji zaleceń skierowanych do Polski 3.Kluczowe obszary reform 3.1.Finanse publiczne i podatki 3.2.Sektor finansowy 3.3.Rynek pracy, edukacja i polityka społeczna 3.4. Konkurencyjność i inwestycje Załącznik A: Tabela przeglądowa Załącznik B: Przeprowadzona przez Komisję analiza zdolności obsługi zadłużenia i ryzyk fiskalnych Załącznik C: Standardowe tabele Załącznik D: Wytyczne inwestycyjne dla Polski w zakresie finansowania polityki spójności na lata 2021–2027 Źródła SPIS tabel TABELA 1.1:Główne wskaźniki gospodarcze i finansowe – Polska TABELA 2.1:Ocena realizacji zaleceń krajowych z 2018 r.20 Tabela 3.2.1:Wskaźniki stabilności finansowej polskiego sektora bankowego29

Tabela C.1:Wskaźniki dotyczące rynku finansowego60 Tabela C.2:Główne pozycje tablicy wskaźników społecznych61 Tabela C.3:Wskaźniki dotyczące rynku pracy i edukacji62 Tabela C.4:Wskaźniki dotyczące włączenia społecznego i zdrowia63 Tabela C.5:Wskaźniki dotyczące wyników i polityk związanych z rynkami towarów i usług64 Tabela C.6:Ekologiczny wzrost gospodarczy65 SPIS wykresów Wykres 1.1: Prognozowany skumulowany wzrost PKB w latach 2017–2018 Wykres 1.2: Zatrudnienie, wynagrodzenia i stopa bezrobocia, lata 2013-2018 Wykres 1.3: Obcokrajowcy płacący składki na ubezpieczenie społeczne, 2012–2018 Wykres 1.4: Współczynnik Giniego dla ekwiwalentnych dochodów do dyspozycji, 2005–2017 Wykres 1.5: Zmiana regionalnego PKB na mieszkańca w SSN w porównaniu ze średnią UE (2006–2016), w zależności od punktu wyjściowego w 2006 r. Wykres 1.6: Wartość jednostkowa eksportu dóbr kapitałowych Wykres 2.1: Podsumowanie dotychczasowych wyników wieloletniego wdrażania zaleceń z lat 2011-2018 Wykres 3.1.1: Zmiana relacji dochodów podatkowych do PKB (r/r), 2016–2018 Wykres 3.1.2: Procykliczność relacji dochodów z VAT do spożycia prywatnego, 1995-2017 Wykres 3.1.3: Scenariusze długu publicznego w średnim okresie Wykres 3.2.1: Zmiany w zakresie kredytów Wykres 3.3.1: Wpływ zmian w zakresie wieku emerytalnego na wskaźnik zatrudnienia, I kw. 2011 r. – III kw. 2018 r.

Wykres 3.4.1: Relacja inwestycji prywatnych do PKB Wykres 3.4.2: Zanieczyszczenie powietrza w województwach według liczby dni, w których przekroczono limity PM10, w 2017 r. Wykres 3.4.3: Wskaźnik urbanizacji i regionalny PKB na mieszkańca w SSN, 2016 r. SPIS ramek Ramka 2.1: Fundusze i programy UE przyczyniają się do rozwiązywania problemów strukturalnych, a także do wzrostu gospodarczego i większej konkurencyjności w Polsce. Ramka 3.3.1: Monitorowanie wyników w kontekście Europejskiego filaru praw socjalnych Ramka 3.4.1: Wyzwania i reformy związane z inwestycjami w Polsce Streszczenie Dobra koniunktura gospodarcza w Polsce stwarza idealne warunki, aby zająć się głównymi wyzwaniami społeczno-ekonomicznymi ( ). Warunki ekonomiczne są obecnie dobre – utrzymuje się silny wzrost gospodarczy i poprawia się stan finansów publicznych. Stopa bezrobocia jest na rekordowo niskim poziomie, a nierówności społeczne stopniowo maleją. Długoterminowe perspektywy gospodarcze Polski będą jednak zależeć od zdolności do przestawienia się z modelu opartego na niskich kosztach pracy na gospodarkę opartą na wiedzy, wytwarzającą zaawansowane produkty i usługi. W międzyczasie pojawia się wyjątkowa okazja, by – korzystając z dobrej sytuacji gospodarczej – zająć się problemami strukturalnymi, dotyczącymi w szczególności starzenia się społeczeństwa, malejącej liczby ludności w wieku produkcyjnym i niskiego poziomu innowacyjności. W Polsce utrzymuje się silny wzrost gospodarczy. Głównymi motorami wzrostu PKB, szacowanego na 5,1 % w 2018 r., pozostawały spożycie gospodarstw domowych i stopniowo rosnące inwestycje, zwłaszcza inwestycje publiczne wspierane z funduszy UE. Wzrostowi spożycia prywatnego sprzyjały: najlepsza w najnowszej historii Polski sytuacja na rynku pracy, dobre nastroje konsumentów i rosnąca akcja kredytowa na rzecz gospodarstw domowych. Przewiduje się, że wzrost spowolni, ale pozostanie wysoki. Prężny rynek pracy i dobre nastroje konsumentów powinny dalej sprzyjać wzrostowi spożycia prywatnego, ale jego dynamika spowolni w porównaniu z latami 2017–2018. Jest to związane z wyższą inflacją, która zmniejszy realne dochody do dyspozycji. Prognozowany jest dalszy wzrost inwestycji publicznych, głównie dzięki funduszom UE, natomiast inwestycje prywatne będą prawdopodobnie rosnąć wolniej. Zarówno import, jak i eksport powinny wzrastać, chociaż wzrost eksportu może okazać się słabszy w związku z gorszymi perspektywami światowej gospodarki i handlu międzynarodowego. W ogólnym ujęciu przewiduje się, że PKB Polski wzrośnie o 3,5 % w 2019 r. i o 3,2 % w 2020 r. Ważną rolę we wspieraniu potencjalnego wzrostu odgrywają umiejętności, pracownicy z zagranicy oraz inwestycje. Przez wiele lat wkład siły roboczej we wzrost potencjalny pozostawał niski. Prognozowane zmniejszanie się liczby ludności w wieku produkcyjnym oznacza, że w przyszłości spadek siły roboczej będzie hamować wzrost potencjalny. Biorąc pod uwagę fakt, że obcokrajowcy stanowią już obecnie znaczną część siły roboczej, przyszłe trendy migracyjne będą mieć prawdopodobnie znaczny wpływ na wzrost gospodarczy. Kluczowe znaczenie dla zwiększenia wydajności i wzrostu ma także akumulacja kapitału. Trendy inwestycyjne będą w coraz większym stopniu zależeć od różnych czynników niematerialnych, takich jak postrzeganie stabilności makroekonomicznej oraz jakości polskich instytucji, polityk publicznych, otoczenia regulacyjnego, a także praworządności. Polska jest coraz bardziej zintegrowana z gospodarką światową. Saldo obrotów bieżących Polski jest bliskie równowadze, a zadłużenie zagraniczne netto zmalało w 2018 r. Struktura eksportu jest w dalszym ciągu bardzo zróżnicowana i stopniowo zmienia się na rzecz zaawansowanych technologicznie produktów o wysokiej jakości, do czego przyczynia się w pewnym stopniu postępujący proces włączania się polskich firm w globalne łańcuchy produkcji. Wzrost inwestycji nakierowanych na innowacje, edukację i rozwój umiejętności, poprawę infrastruktury i czystą energię jest kluczem do przyszłego rozwoju kraju. W ostatnich latach poziom inwestycji pozostawał niski, przez co nie wykorzystano wielu możliwości rozwoju. W kontekście inwestycyjnym zasadniczą rolę w zwiększaniu potencjału wzrostu gospodarczego odgrywają inwestycje wspierające i wdrażające istotne innowacje oraz inwestycje w edukację i umiejętności. Duże znaczenie dla wzrostu wydajności ma także rozbudowa i modernizacja sieci transportowych, komunikacyjnych i energetycznych. Inwestycje w opiekę nad dziećmi, opiekę długoterminową i ochronę zdrowia pozwoliłyby zmniejszyć niedobór pracowników. Ponadto większa efektywność energetyczna i szersze wykorzystanie odnawialnych źródeł energii mogłyby pomóc Polsce przejść na czystszą energię i zmniejszyć zanieczyszczenia powietrza. W załączniku D określono najważniejsze priorytety dotyczące wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus i Funduszu Spójności w latach 2021–2027, które opierają się na analizie potrzeb inwestycyjnych i wyzwań opisanych w niniejszym raporcie. Polska poczyniła ograniczone postępy ( ) w realizacji zaleceń z 2018 r. Dokonano ograniczonych postępów w odniesieniu do następujących zaleceń: ·zwiększenie efektywności wydatków publicznych;

·zwiększenie uczestnictwa w rynku pracy; ·wzmocnienie innowacyjności gospodarki. Nie poczyniono żadnych postępów w odniesieniu do następujących zaleceń: ·likwidacja utrzymujących się przeszkód dla bardziej trwałych form zatrudnienia; ·podwyższenie rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę; ·reformy specjalnych systemów emerytalnych; ·zapewnienie skutecznych konsultacji publicznych i społecznych w procesie legislacyjnym. ·Jeżeli chodzi o postępy na drodze do osiągnięcia celów krajowych w ramach strategii „Europa 2020”, Polska osiąga dobre wyniki w następujących obszarach: walka z ubóstwem, szkolnictwo wyższe, ograniczenie liczby osób przedwcześnie kończących naukę i wskaźnik zatrudnienia. Ograniczonych postępów dokonano w odniesieniu do inwestycji w badania i rozwój, efektywności energetycznej, energii odnawialnej oraz emisji gazów cieplarnianych. Polska ma stosunkowo dobre wyniki wskaźników uwzględnionych w tablicy wskaźników społecznych, która jest instrumentem wspierającym Europejski filar praw socjalnych. W ostatnich latach Polska poczyniła znaczne postępy w zmniejszaniu odsetka osób zagrożonych ubóstwem. Utrzymują się jednak znaczne różnice w poziomie aktywności zawodowej kobiet i mężczyzn, które wiążą się z takimi czynnikami jak ograniczony dostęp do opieki nad najmłodszymi dziećmi oraz braki w systemie opieki długoterminowej. Niska skuteczność działań państwa mających na celu ułatwienie znalezienia pracy ogranicza podaż pracy. W niniejszym raporcie przeanalizowano następujące główne kwestie strukturalne, które wiążą się ze szczególnymi wyzwaniami dla polskiej gospodarki: ·Poprawił się stan finansów publicznych. Szacuje się, że w 2018 r. deficyt budżetowy zmalał jeszcze bardziej, do czego przyczyniła się silna gospodarka i wprowadzenie nowych środków poprawiających przestrzeganie przepisów podatkowych. Utrzymała się ścieżka spadkowa długu publicznego – jest on obecnie znacznie niższy od wartości progowej wynoszącej 60 % PKB. W latach 2016 i 2017 nie zaobserwowano wprawdzie widocznej poprawy salda strukturalnego, ale pewna poprawa nastąpiła prawdopodobnie w 2018 r. Jeżeli Polska ma sfinansować zwiększone wydatki bez pogarszania sytuacji finansów publicznych, ważne jest utrzymanie osiągniętej poprawy w przestrzeganiu przepisów podatkowych. Ma to szczególne znaczenie również w świetle prognozowanego spowolnienia wzrostu gospodarczego. Kolejną istotną kwestią jest ograniczenie obciążeń administracyjnych związanych z przestrzeganiem przepisów podatkowych. Planowane są dalsze reformy podatkowe, w tym uproszczenia w przyporządkowaniu stawek podatku od wartości dodanej do poszczególnych towarów i usług. ·Kontynuowane są prace nad reformą procesu budżetowego. Reguły fiskalne są stabilne, ale Polska pozostaje jedynym państwem członkowskim, w którym nie istnieje rada fiskalna. Jednocześnie rząd kontynuuje prace mające na celu usunięcie niedociągnięć w procesie budżetowym, w tym poprawę planowania średniookresowego. Ostatecznym celem planowanej reformy jest zwiększenie skuteczności i efektywności wydatków. W świetle wzrostu sztywnych wydatków publicznych, jaki miał miejsce w ostatnich latach, jest to obecnie najpoważniejsze wyzwanie. ·Ogólna kondycja sektora bankowego jest dobra. Poziomy kapitału własnego banków są wysokie, a jakość ich aktywów poprawia się stopniowo. Wskaźniki płynności wskazują na dobrą zdolność finansowania, która umożliwia istotne zwiększenie akcji kredytowej w przyszłości. Silny wzrost PKB, małe bezrobocie i niski poziom zadłużenia sektora prywatnego sprzyjają akcji kredytowej. Rentowność banków stopniowo się poprawia, ale jest mniejsza niż w państwach o porównywalnych gospodarkach. Jest to jedną z przyczyn obserwowanej konsolidacji w tym sektorze. Kredyty hipoteczne w walutach obcych są stopniowo spłacane, choć utrzymuje się niepewność w związku z różnymi projektami ustaw, które mogą potencjalnie zmienić sytuację w tym segmencie kredytów. Podejmowane są działania w celu wsparcia rozwoju rynku kapitałowego, co mogłoby przyczynić się do wzrostu oszczędności krajowych. ·Kluczowe znaczenie ma niezależny nadzór finansowy. Państwo kontroluje około jednej trzeciej sektora bankowego, a także największą firmę ubezpieczeniową. W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera silny i niezależny oraz posiadający odpowiednie uprawnienia organ nadzoru finansowego. Pełna ocena skutków kilku wprowadzonych niedawno zmian w funkcjonowaniu nadzoru finansowego nie jest jeszcze możliwa. ·Niedobory pracowników uwydatniają potrzebę wchodzenia na rynek pracy większej liczby osób. Stopa bezrobocia ustabilizowała się na poziomie poniżej 4 %. Niedobór pracowników posiadających odpowiednie umiejętności hamuje wzrost przedsiębiorstw w wielu sektorach. Niezwykle ważnym warunkiem wzrostu podaży pracy jest dodatnie saldo migracji netto cudzoziemców i obywateli Polski, ale także zachęcenie większej liczby osób do uczestnictwa w rynku pracy. Uczestnictwo w rynku pracy utrudniają różne czynniki, takie jak niewystarczająca dostępność placówek opieki nad dziećmi i opieki długoterminowej, a także niski ustawowy wiek emerytalny. Niekorzystny wpływ na funkcjonowanie rynku pracy mają także niezreformowane specjalne systemy emerytalne i inne czynniki. Odsetek umów o pracę na czas określony wprawdzie maleje, ale pozostaje wysoki. ·Rozwój umiejętności dzięki inwestycjom w kształcenie i szkolenie ma kluczowe znaczenie dla zwiększenia uczestnictwa w rynku pracy i wydajności pracy. Polska osiąga wprawdzie dobre wyniki, jeżeli chodzi o przedwczesne kończenie nauki i poziom umiejętności podstawowych uczniów gimnazjów, ale zastrzeżenia budzą jakość szkolnictwa wyższego, umiejętności nauczycieli i rozwój umiejętności przekrojowych. Niepokoi także niski poziom uczestnictwa w kształceniu osób dorosłych i niedostateczne wykorzystywanie szkoleń zawodowych przez przedsiębiorstwa, zwłaszcza małe. Ponadto obecnie wdrażane polityki mające na celu ułatwienie znalezienia pracy, w szczególności te ukierunkowane na podnoszenie umiejętności, nie są w pełni skuteczne. Jednym z czynników, który może mieć w przyszłości decydujący wpływ na perspektywy wzrostu gospodarczego, jest dobry system kształcenia i szkolenia przez całe życie. ·Liczba osób zagrożonych ubóstwem zmniejszyła się, ale w długim okresie pojawiają się pewne wyzwania. W ostatnich latach Polsce udało się znacząco zmniejszyć odsetek osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. Spodziewane jest jednak, że relacja emerytur do wynagrodzeń (tzw. stopa zastąpienia) będzie w przyszłości znacznie niższa niż obecnie, zwłaszcza w przypadku kobiet. Odsetek osób starszych zagrożonych ubóstwem może zatem znacznie wzrosnąć, chyba że władze zdecydują się zasilić system emerytalny dodatkowymi środkami z budżetu. Pogorszyłoby to jednak stabilność finansów publicznych. Problem ten potęgują braki w systemie opieki długoterminowej. ·System opieki zdrowotnej zmaga się z problemami na skutek niedofinansowania i niewłaściwej alokacji zasobów. Liczba praktykujących lekarzy i pielęgniarek w stosunku do liczby ludności jest jedną z najniższych w UE. Władze zapowiedziały wprawdzie zwiększenie wydatków na opiekę zdrowotną, ale istotne jest też rozwiązanie problemu nieefektywności wydatków. ·Innowacyjność polskiej gospodarki jest niska, a ostatnie zmiany prawne rozwiązują tylko niektóre z problemów. Pomimo wcześniejszych wysiłków mających na celu poprawę ram badań i rozwoju, a także znacznego wsparcia otrzymanego ze środków UE, wyniki Polski w zakresie innowacji są nadal skromne. Istnieje wiele barier utrudniających działalność innowacyjną przedsiębiorstw. W ogólnym ujęciu, potencjał innowacyjny kraju ograniczają niewystarczająco rozwinięte powiązania między środowiskiem naukowym a przedsiębiorstwami. Niektóre z tych niedociągnięć mogą zostać naprawione dzięki reformie szkolnictwa wyższego mającej na celu poprawę jakości bazy naukowej. ·Postępy w zakresie inwestycji infrastrukturalnych są nierówne. Motorem inwestycji infrastrukturalnych w Polsce są w dużej mierze fundusze UE. Podczas gdy rozbudowa infrastruktury drogowej postępuje, modernizacja sieci kolejowej jest spowolniona, m.in. przez brak długoterminowego planowania i niedociągnięcia w zarządzaniu projektami. Infrastruktura dostępu do szybkiego internetu została szybko rozwinięta, ale wyzwaniem pozostaje zapewnienie powszechnego dostępu do bardzo szybkiego internetu. Wyzwanie dla Polski stanowi osiąganie postępów w kierunku gospodarki o obiegu zamkniętym. Obecnie czerpie ona tylko ograniczone korzyści z wykorzystywania surowców wtórnych.

·Wyzwaniem dla sektora energetycznego jest ograniczenie emisji gazów cieplarnianych i zanieczyszczeń. Do produkcji energii elektrycznej wykorzystywany jest głównie węgiel, a silnie rosnący popyt na energię elektryczną był w ostatnim czasie zaspokajany przez budowę nowych elektrowni, głównie węglowych. Zmiany regulacyjne niekorzystnie wpływają na rozwój odnawialnych źródeł energii. Istnieje ryzyko, że Polska nie osiągnie celu na 2020 r., zakładającego 15-procentowy udział energii ze źródeł odnawialnych. Wzrost hurtowych cen energii elektrycznej oraz regulacje dotyczące magazynowania gazu mogą zmniejszyć konkurencyjność branży energetycznej i sektorów energochłonnych w Polsce. Intensywność emisji gazów cieplarnianych w polskiej gospodarce jest nadal jedną z najwyższych w UE, a wysokie zanieczyszczenie powietrza stanowi poważny problem zagrażający zdrowiu. ·Utrzymują się różnice między poszczególnymi regionami. W ciągu ostatnich dziesięciu lat tempo rozwoju wszystkich polskich regionów było wysokie. Nadal istnieją jednak znaczne różnice między nimi, które wynikają częściowo z nierówności między obszarami wiejskimi i miastami. Ważną rolę w zmniejszaniu tych dysproporcji mogą odegrać inwestycje w łączność. ·Czynnikiem ograniczającym inwestycje jest w dalszym ciągu niepewność. Inwestycje prywatne były nadal niższe niż w państwach o porównywalnych gospodarkach. Jedną z przyczyn tego stanu rzeczy był podwyższony poziom niepewności. Warunki prowadzenia biznesu są generalnie korzystne, ale pewne niedociągnięcia regulacyjne wpływają niekorzystnie na zaufanie i powodują niepewność. Nowe przepisy są nadal często przyjmowane przy wykorzystaniu szybkiej ścieżki legislacyjnej i bez przeprowadzania odpowiednich konsultacji publicznych. W Polsce utrzymuje się ryzyko poważnego naruszenia praworządności, a sytuacja pogarsza się, ponieważ wiele z kwestionowanych rozwiązań jest w toku wdrażania i konsolidacji. Wpływa to niekorzystnie na zaufanie przedsiębiorstw, gdyż podmioty gospodarcze muszą mieć pewność, że są traktowane w równy sposób przez niezależne sądy. Niektóre wymogi i procedury administracyjne stanowią duże obciążenie i mogą przedłużać procesy inwestycyjne, zwłaszcza inwestycje budowlane. Ponieważ w niektórych sektorach coraz większego znaczenia nabierają firmy państwowe i kontrolowane przez państwo, istotnym jest, aby zapewnić równe warunki działania prywatnym konkurentom. 1. Sytuacja gospodarcza i perspektywy Wzrost PKB W 2018 r. utrzymała się silna dynamika wzrostu gospodarczego. Polska gospodarka jest od kilku lat w fazie silnej ekspansji. Realny PKB wzrósł w 2018 r. o 5,1 % i jest to jedna z najwyższych stóp wzrostu w UE (wykres 1.1). Szczytowy punkt cyklu koniunkturalnego osiągnięto najprawdopodobniej w połowie 2018 r. Popyt krajowy (zwłaszcza spożycie i inwestycje) pozostaje głównym motorem realnego PKB. Od dekady trwa nieprzerwany i szybki wzrost polskiej gospodarki. W ciągu dziesięciu lat poprzedzających 2018 r. gospodarka Polski zwiększyła się o 37 %, tzn. rosła niemal trzy razy szybciej niż gospodarka strefy euro. Rok 2018 był 27. z kolei rokiem, w którym odnotowano wzrost PKB. W 2017 r. PKB na mieszkańca osiągnął poziom 70 % średniej UE (przy uwzględnieniu różnic w poziomach cen między krajami), podczas gdy dekadę wcześniej było to 55 %. Jest to duże osiągnięcie nie tylko w skali europejskiej, ale też światowej. Przyczyniły się do niego różne czynniki: reformy rozpoczęte po 1989 r. i kontynuowane przez ćwierć wieku, dzięki którym ustanowiono silne instytucje i rządy prawa, odpowiedzialna polityka makroekonomiczna, poprawa systemu edukacji i zapobiegnięcie pojawieniu się dużych nierówności. Ważną rolę we wszystkich tych obszarach odegrały integracja z UE i fundusze unijne (zob. ramka 2.1). Spożycie prywatne było główną siłą napędową wzrostu gospodarczego. Wzrost spożycia prywatnego o 4,9 % w 2017 r. i o 4,5 % w 2018 r. był możliwy dzięki korzystnej sytuacji na rynku pracy, optymizmowi konsumentów, łatwemu dostępowi do kredytów i niskiej inflacji. W 2017 r. widoczne były skutki zwiększenia transferów fiskalnych, ale wygasły one od 2018 r. W 2018 r. spożycie prywatne rosło szybciej niż realne dochody do dyspozycji, co doprowadziło do spadku stopy oszczędności gospodarstw domowych do najniższego jak dotąd poziomu szacowanego na 0,9 % dochodu do dyspozycji. W 2018 r. postępowało stopniowe ożywienie inwestycji. Za ogólnym wzrostem inwestycji o 7,3 % stał przede wszystkim boom w inwestycjach publicznych, stymulowany przez rosnące wykorzystanie funduszy UE, a także jesienne wybory samorządowe. Wzrost inwestycji prywatnych był wciąż dodatni, ale stosunkowo słaby. Wykres 1.1:Prognozowany skumulowany wzrost PKB w latach 2017–2018 Źródło: Komisja Europejska Przewiduje się, że w 2019 r. wzrost pozostanie zbliżony do wzrostu potencjalnego, po czym spowolni w 2020 r. Korzystna sytuacja na rynku pracy, dobre nastroje konsumentów i wzrost akcji kredytowej na rzecz gospodarstw domowych powinny dalej stymulować spożycie prywatne. Będzie ono jednak prawdopodobnie rosło w wolniejszym tempie niż miało to miejsce w rekordowych pod tym względem latach 2017–2018, ponieważ wyższa inflacja zmniejsza realne dochody do dyspozycji. Prognozowany jest dalszy wzrost publicznych wydatków inwestycyjnych, który będzie wspierany przez fundusze unijne. Jego dynamika spowolni jednak w porównaniu z 2018 r., gdy stopa wzrostu była wysoka. Przewiduje się, że inwestycje prywatne będą się stopniowo zwiększać. Prognozy wskazują, że silny popyt krajowy przełoży się na wzrost importu. Wielkość eksportu powinna rosnąć, chociaż w wolniejszym tempie niż w ostatnich latach, ze względu na nieco gorsze perspektywy światowej gospodarki i handlu międzynarodowego. Wzrost potencjalny Przewiduje się, że wzrost potencjalny zwiększy się w krótkim okresie, a następnie spowolni od 2020 r. Wkład kapitału we wzrost potencjalny spadł w 2016 r. i od tego czasu rośnie jedynie stopniowo (tabela 1.1). Wkład siły roboczej we wzrost potencjalny pozostaje niski, a perspektywy demograficzne – prognozowane zmniejszenie się liczby ludności w wieku produkcyjnym – oznaczają, że w ciągu najbliższych dekad spadek siły roboczej będzie hamować wzrost potencjalny. Trendowi temu może częściowo przeciwdziałać napływ pracowników z zagranicy. Liczba takich pracowników bardzo wzrosła w ostatnich latach. Wydaje się, że dostępne dane na temat zatrudnienia znacząco niedoszacowują rolę pracowników z zagranicy w gospodarce. Jest zatem możliwe, że obserwowany rosnący wkład łącznej produktywności czynników produkcji we wzrost potencjalny (szczególnie widoczny w latach 2017–2018 (tabela 1.1)) jest pozorny i wynika w pewnym stopniu z nieuwzględnienia w statystykach części pracowników. Przewiduje się, że wzrost potencjalny spowolni po 2020 r., głównie ze względu na jeszcze słabszy wkład siły roboczej, który według prognoz stanie się ujemny około 2022 r. W przyszłości duży wpływ na wzrost potencjalny będą mieć trendy migracyjne i zmiany w zakresie umiejętności. Liczba ludności w wieku produkcyjnym (15–74 lat) powoli maleje od 2008 r. Przewiduje się, że trend ten utrzyma się w nadchodzących dziesięcioleciach. Według prognoz liczba ludności w wieku produkcyjnym spadnie o około 18 % w latach 2015–2050 (Komisja Europejska, 2017a, 2018c). W przyszłości na zmiany liczby ludności w wieku produkcyjnym będą prawdopodobnie w coraz większym stopniu wpływać przepływy migracyjne. Jednocześnie to, czy uda się wykorzystać istniejący potencjał, aby zwiększyć aktywność ekonomiczną, będzie zależeć od takich czynników jak odpowiednie inwestycje w umiejętności (sekcja 3.3). Wkład akumulacji kapitału we wzrost potencjalny będzie silniejszy, również dzięki wpływowi na wydajność. Na decyzje inwestycyjne duży wpływ ma postrzeganie stabilności makroekonomicznej oraz jakości instytucji, w tym regulacji i innych polityk publicznych (zob. sekcja 3.4). Polska charakteryzuje się od wielu lat niską relacją inwestycji do PKB, zwłaszcza w odniesieniu do inwestycji przedsiębiorstw. Można to częściowo wyjaśnić stosunkowo niewielkimi rozmiarami sektora dużych przedsiębiorstw, a także innymi czynnikami (zob. sekcja 3.4). Pewne problemy z danymi mogą również prowadzić do zaniżania niektórych inwestycji w sprawozdawczości. Bezpośrednie inwestycje zagraniczne przyniosły wzrost wydajności w kilku sektorach. Czynnikami, które mogą wzmocnić wzrost wydajności, są z jednej strony zwiększenie wyposażenia w kapitał, a z drugiej podnoszenie umiejętności pracowników. Rynek pracy W 2018 r. odnotowano spowolnienie wzrostu zatrudnienia, rekordowo niskie bezrobocie i silny wzrost wynagrodzeń. Pozycja gospodarki w cyklu koniunkturalnym znalazła odbicie w sytuacji na rynku pracy. Wskaźnik zatrudnienia w grupie wiekowej 20–64 lat przekroczył 72 % w połowie 2018 r., a współczynnik aktywności zawodowej osiągnął poziom 75 %. Wzrost zatrudnienia (dane oparte na badaniu aktywności ekonomicznej ludności) uległ spowolnieniu z 1,4 % w 2017 r. do szacowanych 0,7 % w 2018 r. (wykres 1.2). Spowolnienie to wynikało głównie z ograniczonej podaży siły roboczej w sytuacji, gdy stopa bezrobocia była rekordowo niska: 3,8 % w trzecim kwartale 2018 r. Średnia liczba przepracowanych godzin ustabilizowała się na niskich poziomach, co sugeruje, że trwa proces przechodzenia na formy zatrudnienia lepiej dostosowane do preferencji pracowników, np. jeżeli chodzi o godziny nadliczbowe. Wzrost wynagrodzeń przekracza 7 %, co oznacza, że zasadniczo ustabilizował się na wysokim poziomie osiągniętym pod koniec 2017 r. Wykres 1.2:Zatrudnienie, wynagrodzenia i stopa bezrobocia, lata 2013-2018 Źródło: Eurostat Pracodawcy mają coraz większe trudności ze znalezieniem pracowników posiadających odpowiednie umiejętności. Niedobór pracowników jest stale wskazywany przez respondentów jako główna bariera wzrostu (zob. sekcje 3.3 i 3.4). Ponieważ uczestnictwo wysoko wykwalifikowanych pracowników w rynku pracy jest już wysokie, pracodawcy będą prawdopodobnie w dalszym ciągu mocno konkurować o talenty również w nadchodzących latach, co zwiększy presję na wzrost wynagrodzeń. Wskaźniki uczestnictwa w rynku pracy pozostają niskie w przypadku niektórych grup społecznych. W przeciwieństwie do wysokiej aktywności zawodowej osób z wyższym wykształceniem, aktywność ekonomiczna osób starszych, posiadających niższe umiejętności zawodowe oraz kobiet jest mniejsza niż w przypadku większości pozostałych państw członkowskich UE (sekcja 3.3). Niska pozostaje także aktywność zawodowa osób niepełnosprawnych. Sytuacja ta ma wiele przyczyn, w tym niski poziom umiejętności potrzebnych na rynku pracy, niewielkie wykorzystanie kształcenia dorosłych, bariery dla mobilności geograficznej, pewne bodźce w systemie świadczeń socjalnych zniechęcające do podjęcia pracy, a także niski ustawowy wiek emerytalny dla kobiet.

Pracownicy spoza UE odgrywają ważną rolę na rynku pracy. Jak wspomniano powyżej, dane dotyczące zatrudnienia (wykres 1.2) prawdopodobnie zaniżają wzrost zatrudnienia. Brak jest dokładnych szacunków liczby obcokrajowców pracujących w Polsce. Procedury zatrudnienia i niezbędne dokumenty różnią się w zależności od szeregu czynników, takich jak obywatelstwo pracownika. Dane dotyczące wiz i dokumentów pobytowych wskazują, że w 2017 r. udział obywateli Ukrainy w zatrudnieniu ogółem wyniósł około 4 % ( ). Polska wyróżnia się na tle innych państw członkowskich UE tym, że przepływy migracyjne spoza UE są motywowane głównie poszukiwaniem pracy. W 2017 r. 87 % wszystkich wydanych przez Polskę pierwszych dokumentów pobytowych było związanych z zatrudnieniem – jest to zdecydowanie największy odsetek w UE. Głównym wyzwaniem jest zapewnienie, by Polska pozostała atrakcyjnym miejscem pracy, nie tylko dla pracowników tymczasowych czy sezonowych. Jest to ważne w świetle już znacznej roli pracowników z zagranicy na rynku pracy, powszechnych niedoborów siły roboczej zgłaszanych przez przedsiębiorstwa oraz niekorzystnych perspektyw demograficznych. Istotnym aspektem jest zapewnienie pełnego wykorzystania umiejętności i kompetencji pracowników z zagranicy (sekcja 3.3). Ważnym trendem obserwowanym w ostatnich latach było stopniowe odchodzenie od pracy tymczasowej na rzecz bardziej trwałych form zatrudnienia i pobytu. Sześciokrotny wzrost liczby pracowników zagranicznych ubezpieczonych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, który odnotowano w latach 2012–2018, wskazuje, że maleje skala pracy nierejestrowanej (wykres 1.3). Jednocześnie przyszła atrakcyjność Polski dla obcokrajowców i obywateli polskich (w tym tych obecnie mieszkających za granicą) będzie zależeć od polityki i warunków na rynku pracy w krajach pochodzenia i w innych państwach członkowskich UE. Niektóre aspekty instytucjonalne mają niekorzystny wpływ na funkcjonowanie rynku pracy. Pod pewnymi względami rynek pracy można uznać za wysoce elastyczny. Dotyczy to zwłaszcza łatwości korzystania z niestandardowych umów o pracę. Pewne aspekty, głównie instytucjonalne, ograniczają jednak elastyczność, co może mieć potencjalnie negatywne skutki dla niektórych grup ludności. Chodzi tu w szczególności o ograniczone wykorzystanie możliwości pracy w niepełnym wymiarze czasu, słabość publicznych służb zatrudnienia, skutki dotyczące ubezpieczeń społecznych, związane z przejściem ze specjalnego systemu emerytalnego dla rolników (KRUS) do powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych (ZUS), oraz wciąż duże różnice w zakresie ochrony zatrudnienia między pewnymi rodzajami umów o pracę na czas określony a umowami o pracę na czas nieokreślony (sekcja 3.3). Wykres 1.3:Obcokrajowcy płacący składki na ubezpieczenie społeczne, 2012–2018 Źródło: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Nierówności w dochodach Silny wzrost dochodów uboższych gospodarstw domowych przyczynił się do ograniczenia nierówności. Nierówności dochodowe, które obrazuje w przybliżeniu współczynnik Giniego, maleją od 2014 r. (wykres 1.4). Stosunek sumy dochodów uzyskanych przez 20 % osób o najwyższym poziomie dochodów do sumy dochodów uzyskanych przez 20 % osób o najniższym poziomie dochodów również spadł w 2016 r. – do 4,6. Jest to poziom zbliżony do średniej państw członkowskich UE ( ). Tę poprawę można wyjaśnić wzrostem zatrudnienia i wynagrodzeń, a także zmianami podatków i świadczeń społecznych. Rola świadczeń społecznych w ograniczaniu nierówności wzrosła; mniejsze postępy odnotowano, jeżeli chodzi o równość szans. Rola podatków i świadczeń społecznych w zmniejszaniu nierówności zwiększyła się nieco w 2016 r., w związku z wprowadzeniem powszechnego świadczenia wychowawczego. Największy wpływ na ograniczanie nierówności ma nadal system emerytalny. Wyzwaniem pozostaje zapewnienie, aby zmiany struktury szkolnej wprowadzone w 2017 r. nie ograniczały roli systemu kształcenia w zmniejszaniu nierówności szans. Największe ryzyko wiąże się z kierowaniem uczniów na ścieżkę kształcenia zawodowego albo ścieżkę kształcenia ogólnego po krótszym okresie nauki (Komisja Europejska, 2018c). Utrzymują się znaczne różnice w dostępie do opieki zdrowotnej. Wydaje się jednak, że poprawie ulega dostęp do wychowania przedszkolnego, choć tempo tej poprawy jest różne w zależności od lokalizacji (sekcja 3.3). Wykres 1.4:Współczynnik Giniego dla ekwiwalentnych dochodów do dyspozycji, 2005–2017 Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Eurostat Różnice regionalne Wzrost gospodarczy polskich regionów w ciągu ostatnich dziesięciu lat był jednym z najszybszych w UE. W dekadzie 2006–2016 wszystkie regiony Polski z wyjątkiem jednego znalazły się wśród 15 % regionów UE o najszybszym wzroście PKB na mieszkańca (wykres 1.5). Najszybszy wzrost odnotowano w województwie mazowieckim, dzięki sile gospodarczej Warszawy. Polskie regiony doganiają wprawdzie średni dochód UE, ale widoczne są oznaki wzrostu zróżnicowania w obrębie kraju – PKB rośnie szybciej w bardziej rozwiniętych regionach (wykres 1.5) ( ). Skala różnic pomiędzy polskimi regionami może być jednak zawyżona, ponieważ oficjalne dane statystyczne nie uwzględniają w pełni migracji osób z mniej do bardziej rozwiniętych regionów. Wykres 1.5:Zmiana regionalnego PKB na mieszkańca w SSN w porównaniu ze średnią UE (2006–2016), w zależności od punktu wyjściowego w 2006 r. Źródło: Eurostat Różnice między regionami stawiają poważne wyzwania dla polityk publicznych, chociaż skala różnic jest podobna do obserwowanej w innych dużych państwach członkowskich UE. Różnice między polskimi regionami są zbliżone do tych w innych większych państwach członkowskich UE. Dysproporcje w spożyciu gospodarstw domowych są mniejsze niż regionalne różnice w PKB na mieszkańca. Warszawa i inne duże miasta stanowią ośrodki rozwoju gospodarczego. Wiele mniejszych miast i obszarów wiejskich dotyka jednak problem odpływu młodych, wysoko wykwalifikowanych osób oraz trudności z dostępem do wysokiej jakości usług publicznych, takich jak opieka zdrowotna, edukacja czy transport publiczny. Niektóre regiony, zwłaszcza na północy i na wschodzie kraju, stoją w obliczu szczególnych wyzwań, takich jak słabsze powiązania transportowe z dużymi miastami czy duża rola sektorów o niskiej produktywności, takich jak rolnictwo. Handel zagraniczny i inwestycje Wyniki eksportowe są nadal bardzo dobre i świadczą o silnej konkurencyjności zewnętrznej. Eksport rósł szybciej niż PKB i łączny światowy import, a zatem Polska dalej zwiększała swoje udziały w światowych rynkach towarów i usług. Nadwyżka w handlu usługami rosła dzięki dobrym wynikom w sektorach takich jak usługi telekomunikacyjne, informatyczne, informacyjne, transportowe i inne usługi dla przedsiębiorstw. Generalnie stabilny kurs walutowy i stopniowy – mniejszy niż w kilku innych krajach regionu – wzrost jednostkowych kosztów pracy pomogły Polsce utrzymać konkurencyjność kosztową. Wykres 1.6:Wartość jednostkowa eksportu dóbr kapitałowych Źródło: Eurostat Struktura eksportu jest w dalszym ciągu bardzo zróżnicowana, a Polska włącza się coraz bardziej w globalne łańcuchy produkcji. Widoczny jest długoterminowy trend w kierunku zacieśniania integracji z globalnymi łańcuchami produkcji, zwłaszcza tymi skoncentrowanymi w Niemczech. Udział Niemiec w łącznym eksporcie z Polski wzrósł do około 28 % w pierwszych trzech kwartałach 2018 r. Jednocześnie można zaobserwować stopniową zmianę struktury eksportu w ramach tych łańcuchów na korzyść zaawansowanych technologicznie produktów o wysokiej jakości. W efekcie wartość jednostkowa eksportu dóbr zaopatrzeniowych i dóbr inwestycyjnych rośnie szybciej niż w przypadku większości innych państw z regionu (wykres 1.6). Saldo obrotów bieżących pozostawało zbliżone do równowagi. Saldo obrotów bieżących pozostawało zbliżone do równowagi od 2015 r. Główne komponenty tego salda niewiele się zmieniły: deficyt salda dochodów pierwotnych utrzymuje się na stałym poziomie (około 4 % PKB), nadwyżka w handlu usługami jest wysoka i nadal rośnie (w połowie 2018 r. przekroczyła 4 % PKB, podczas gdy rok wcześniej wynosiła około 3,5 % PKB), a saldo obrotów towarowych powoli pogarsza się (-0,2 % PKB). Ujemna międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto Polski poprawiała się w ciągu 2018 r. Na koniec drugiego kwartału 2018 r. międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto wyniosła -57 % PKB, kontynuując trend stopniowej poprawy tej pozycji trwający od 2015 r. Jeżeli chodzi o jej komponenty, między 2017 a 2018 r. najbardziej spadło zagraniczne zadłużenie publiczne. Największym komponentem międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto są skumulowane bezpośrednie inwestycje zagraniczne netto (około 36 % PKB w drugim kwartale 2018 r.). W świetle względnej stabilności inwestycji bezpośrednich ogranicza to ryzyko związane z ujemną wartością tego wskaźnika.

Zmiany cen W 2018 r. inflacja pozostała niska. W 2018 r. największy wpływ na inflację miały zmienne ceny energii i żywności. Pod koniec 2017 r. inflacja mierzona zharmonizowanym indeksem cen konsumpcyjnych osiągnęła poziom 2 %, po czym zmniejszyła się wiosną do 0,7 %, a przez resztę roku utrzymywała się na poziomie poniżej 1,6 %. Inflacja cen konsumpcyjnych, w odniesieniu do której jest zdefiniowany cel inflacyjny banku centralnego, kształtowała się podobnie: przez cały rok nie przekroczyła 2 %, czyli była niższa od celu inflacyjnego NBP wynoszącego 2,5 %. Prognozy wskazują, że w przyszłości opóźnione skutki silniejszego wzrostu wynagrodzeń przełożą się na wyższą inflację, w tym w sektorze usług. Jest spodziewane, że inflacja mierzona zharmonizowanym indeksem cen konsumpcyjnych przekroczy 2,5 % w drugim półroczu 2019 r., po czym do końca 2020 r. utrzyma się w przedziale między 2,5 % a 3 %. Trendy w zakresie cen aktywów w 2018 r. były niejednorodne. Główny indeks Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie (WIG) spadł w pierwszym półroczu 2018 r. i od tego czasu pozostawał dość stabilny. W skali całego 2018 r. indeks stracił około 10 %. Wyniki Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie były zatem dość podobne do innych rynków w regionie. Przyśpieszyła natomiast dynamika cen nieruchomości mieszkaniowych – w trzecim kwartale 2018 r. ich wzrost wyniósł około 9 % w skali roku (ceny na rynku wtórnym w największych miastach). Sektor finansowy Polska ma wciąż silny sektor bankowy, ale pogorszyły się perspektywy rynku kapitałowego. Dobre wyposażenie sektora bankowego w kapitał, jego wysoka płynność i dobra jakość aktywów ograniczają ryzyko dla stabilności finansowej (zob. sekcja 3.2). Ocenę tę potwierdził test warunków skrajnych (stress test) przeprowadzony w listopadzie 2018 r. przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego. Dwa polskie banki okazały się najbardziej odporne na warunki skrajne ze wszystkich 50 banków uczestniczących w teście (EUNB, 2018). Rentowność całego sektora nieznacznie wzrosła w 2018 r., pomimo indywidualnych różnic pomiędzy bankami i faktu, że niektóre z nich wciąż odnotowują straty. Wydaje się, że w 2018 r. spadło ryzyko związane z niepewnym wynikiem dyskusji politycznych w sprawie ograniczenia pozostałego stanu portfela kredytów hipotecznych denominowanych w walutach obcych. Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie została przeklasyfikowana do kategorii rynków rozwiniętych przez jedną z globalnych agencji indeksowych ze skutkiem od września 2018 r. Zaufanie do słabo rozwiniętego rynku obligacji korporacyjnych zostało nadszarpnięte po tym, gdy inwestorzy zdali sobie sprawę, że prawdopodobnie poniosą wysokie straty na skutek upadłości jednego z emitentów, który niedawno (w 2017 r.) wszedł na Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie. Polityka monetarna Narodowy Bank Polski utrzymuje stopy procentowe na niezmienionym poziomie od marca 2015 r. Rada Polityki Pieniężnej (RPP) wielokrotnie sygnalizowała niezmienność przyszłej polityki pieniężnej, również w 2019 r. W swoich komunikatach RPP wskazywała na niską inflację bazową i fakt, że zachowanie ogólnego wskaźnika cen jest w dużej mierze zdeterminowane przez czynniki niezależne od polityki pieniężnej, w szczególności przez ceny energii. Według projekcji inflacji opublikowanej przez Narodowy Bank Polski w listopadzie 2018 r. jest bardzo prawdopodobne, że inflacja przekroczy w latach 2019 i 2020 cel inflacyjny wynoszący 2,5 %, ale utrzyma się w dopuszczalnym przedziale odchyleń od tego celu. Projekcja ta jest nieco wyższa niż ścieżka inflacji opisana w zimowej prognozie Komisji Europejskiej z 2019 r. (zob. poniżej). Finanse publiczne W 2018 r. utrzymał się trend spadkowy nominalnego deficytu budżetowego, głównie dzięki dużym dochodom. W 2018 r. znacznie wzrosły dochody z podatków dochodowych od osób fizycznych i od osób prawnych oraz ze składek na ubezpieczenie społeczne. Wzrost ten był związany ze szczytową fazą cyklu koniunkturalnego, silnym wzrostem wynagrodzeń i trwającym procesem przechodzenia na formy zatrudnienia podlegające wyższym składkom na ubezpieczenie społeczne. Przyczyniły się do niego także działania podjęte w celu poprawy przestrzegania przepisów podatkowych. Rosły też dochody z podatków pośrednich, w związku z silnym wzrostem spożycia prywatnego, ożywieniem koniunkturalnym i podjętymi działaniami mającymi na celu poprawę przestrzegania przepisów podatkowych (sekcja 3.1). Ponieważ bieżące wydatki publiczne wzrosły w sposób umiarkowany, wyższe dochody budżetowe umożliwiły dalszą redukcję nominalnego deficytu budżetowego (z poziomu 1,4 % w 2017 r.). Nowe reformy, w tym nowe podatki, stwarzają szanse, by ustabilizować nominalny deficyt budżetowy do 2020 r., pomimo prognozowanego spowolnienia wzrostu gospodarczego. Saldo strukturalne pozostaje dość stabilne od 2016 r. Dynamika salda budżetowego wygląda inaczej po skorygowaniu o skutki cyklu koniunkturalnego oraz działania jednorazowe i tymczasowe. W warunkach silnego wzrostu gospodarczego przekraczającego wzrost potencjalny w latach 2016 i 2017 nie zaobserwowano widocznej poprawy salda strukturalnego. Saldo to nie zbliżyło się zatem do średniookresowego celu budżetowego wynoszącego -1 % PKB ( ). W 2018 r. można się spodziewać pewnej poprawy. Wzrost niektórych kategorii wydatków publicznych, które trudno jest zredukować (m.in. ze względu na obniżenie ustawowego wieku emerytalnego), w połączeniu z nieosiągnięciem celu średniookresowego wiąże się z pewnym ryzykiem. Możliwość prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej w przypadku pogorszenia koniunktury może być bardziej ograniczona. Sytuacja ta może być również wyzwaniem w średnim i długim okresie, biorąc pod uwagę presję na zwiększenie wydatków, która prawdopodobnie pojawi się w niektórych obszarach, np. związanych z opieką zdrowotną, emeryturami czy inwestycjami infrastrukturalnymi. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wykazuje tendencję spadkową. Połączenie szybkiego nominalnego wzrostu gospodarczego i niskiego deficytu nominalnego przyczyniło się do stałego spadku relacji długu publicznego do PKB – z poziomu 51 % na koniec 2017 r. do mniej niż 50 % pod koniec 2018 r. Prognozowany jest dalszy stopniowy spadek długu publicznego – do poziomu około 47 % PKB na koniec 2020 r.



TABELA 1.1:Główne wskaźniki gospodarcze i finansowe – Polska Źródło: Dostępne dane za Eurostatem i EBC, według stanu na dzień 31 stycznia 2019 r.; dane prognostyczne za Komisją Europejską (dane dotyczące realnego PKB i HICP pochodzą z prognozy z zimy 2019 r., pozostałe dane z prognozy z jesieni 2018 r.) 2. Postępy w realizacji zaleceń skierowanych do Polski Od zainicjowania europejskiego semestru w 2011 r. Polska osiągnęła co najmniej „pewien postęp” w realizacji 43 % wszystkich skierowanych do niej zaleceń (zob. wykres 2.1). Oceny „pełne wdrożenie” lub „znaczny postęp” w odniesieniu do zaleceń dotyczących rynków towarów i usług oraz finansów publicznych wynikają z pomyślnego wprowadzenia reguły wydatkowej i daleko idącej liberalizacji dostępu do zawodów regulowanych. Zastosowanie pewnych rozwiązań ograniczających segmentację rynku pracy i zwiększających aktywność zawodową pozwoliło osiągnąć „pewien postęp” w realizacji zaleceń dotyczących rynku pracy. Do osiągnięcia „pewnego postępu” w realizacji odnośnych zaleceń przyczyniają się również wprowadzone zachęty podatkowe i poprawa dostępu do finansowania działalności badawczo-rozwojowej. W dziedzinie uczenia się przez całe życie, egzekwowania umów oraz likwidacji przeszkód dla inwestycji infrastrukturalnych poczyniono jedynie ograniczony postęp. Jak dotąd nie odnotowano żadnego postępu, jeżeli chodzi o reformę specjalnych systemów emerytalnych dla rolników i górników, powołanie niezależnej rady fiskalnej i ograniczenie stosowania obniżonych stawek podatku od wartości dodanej (VAT). Wycofanie się w 2017 r. z wcześniejszej reformy podwyższającej wiek emerytalny spowodowało ocenę „brak postępów” w odniesieniu do systemu emerytalnego. Polska obniżyła deficyt i doprowadziła do poprawy przestrzegania przepisów podatkowych, jednak w innych obszarach finansów publicznych poczyniono jedynie ograniczony postęp albo nie osiągnięto żadnego postępu. Jako że Polska skorygowała uprzednio nadmierny deficyt budżetowy, w 2015 r. zamknięto wobec niej procedurę nadmiernego deficytu. Mimo osiągniętej poprawy przestrzegania przepisów podatkowych nie poczyniono żadnych postępów w kwestii ograniczania nadmiernego stosowania obniżonych stawek VAT (niedawno zaproponowana nowa matryca VAT, czyli przyporządkowanie poszczególnych towarów i usług do stawek podatku, może rozwiązać ten problem jedynie częściowo; koszty budżetowe obniżonych stawek VAT nie zostaną jednak zmniejszone). Jednocześnie Polska rozpoczęła reformę procesu budżetowego. W 2012 r. zaczęto stopniowo podwyższać ustawowy wiek emerytalny, aby zapewnić długoterminową stabilność finansów publicznych i adekwatność emerytur. Odwrócenie tej reformy w 2017 r. będzie miało prawdopodobnie niekorzystny wpływ na rzeczywisty wiek przejścia na emeryturę. Działania podjęte w celu zreformowania specjalnych systemów emerytalnych miały jak dotąd ograniczony charakter i dotyczyły głównie służb mundurowych. W 2018 r. rząd zapowiedział jednak wycofanie się z niektórych reform systemu emerytalnego dla funkcjonariuszy policji. Nie podjęto skutecznych działań, jeżeli chodzi o reformę specjalnych systemów emerytalnych dla rolników i górników. Wykres 2.1:Podsumowanie dotychczasowych wyników wieloletniego wdrażania zaleceń z lat 2011-2018 Źródło: Komisja Europejska Wdrożone rozwiązania miały niejednoznaczny wpływ na uczestnictwo w rynku pracy i na umiejętności, natomiast podjęto pewne działania w celu zmniejszenia segmentacji rynku pracy. Lepsza dostępność opieki nad dziećmi w ostatnich latach przyczyniła się do zwiększenia aktywności zawodowej. Obniżenie ustawowego wieku emerytalnego w 2017 r. i brak skutecznych działań poprawiających dostęp do opieki długoterminowej przyniosły jednak odwrotny skutek. W latach 2015–2017 wprowadzono szereg rozwiązań, które przyczyniły się do zmniejszenia segmentacji rynku pracy: środki ograniczające możliwości nadużywania umów o pracę na czas określony, podwyższenie składek na ubezpieczenie społeczne od pewnych form niestandardowych umów o pracę oraz wprowadzenie minimalnej stawki godzinowej dla osób zatrudnionych na podstawie niektórych z tych umów. Zaprzestano jednak prac nad nowymi kodeksami pracy. Niektóre rozwiązania planowane w ramach reformy kształcenia zawodowego i szkolnictwa wyższego mogą przyczynić się do rozwoju umiejętności przydatnych na rynku pracy. Nie wiadomo jeszcze, jakie będą pełne skutki tych reform. We wrześniu 2013 r. przyjęto „Perspektywę uczenia się przez całe życie”, ale koordynacja polityki w dziedzinie uczenia się dorosłych jest wciąż nieskuteczna. Ocena postępów we wzmacnianiu innowacyjności gospodarki i poprawie uwarunkowań regulacyjnych jest niejednoznaczna. Pomimo wdrożonych rozwiązań, w tym nowelizacji ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, odnotowano jedynie ograniczony postęp w zacieśnianiu powiązań między działalnością badawczą i innowacyjną a sektorem przemysłowym. Osiągnięto pewien postęp w zwiększaniu skuteczności zachęt podatkowych do finansowania działalności badawczo-rozwojowej i w lepszym dostosowaniu instrumentów finansowych do różnych etapów cyklu innowacji. W latach 2016–2018 Polska dokonała reformy zachęt podatkowych w obszarze badań i rozwoju, przyjmując nowe przepisy i zmiany zachęcające do powszechniejszego wykorzystywania ulg podatkowych. Jeżeli chodzi o otoczenie regulacyjne, dzięki reformie z lat 2013–2015 poczyniono znaczny postęp w liberalizacji dostępu do zawodów regulowanych. W innych obszarach ważnych dla tworzenia przyjaznych regulacji dla przedsiębiorstw odnotowano jedynie ograniczony postęp. Skuteczność egzekwowania umów poprawiła się nieznacznie dzięki pewnym zmianom procedury prawnej i wprowadzeniu procedur elektronicznych. Nowy kodeks urbanistyczno-budowlany miał na celu uproszczenie wymogów dotyczących uzyskiwania pozwoleń na budowę oraz zwiększenie zasięgu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale jego wprowadzenie wciąż opóźnia się. Nie osiągnięto żadnych postępów w ograniczeniu obciążeń administracyjnych związanych z przestrzeganiem przepisów podatkowych. Miało na to wpływ wprowadzenie w ostatnich latach nowych rozwiązań, np. podziału źródła przychodów do celów podatku dochodowego od osób prawnych. W ostatnich latach uwidacznia się praktyka rzadszego wykorzystywania konsultacji publicznych i społecznych w procesie legislacyjnym, a jakość tych konsultacji pogorszyła się.

Ogółem, Polska poczyniła ograniczony postęp ( ) w realizacji zaleceń z 2018 r. W realizacji zaleceń dotyczących finansów publicznych odnotowano ograniczony postęp. W 2018 r. kontynuowano prace nad reformą procesu budżetowego, skupiając się na określeniu docelowych rozwiązań i planie ich wdrożenia. Dzięki poprawie dostępu do opieki nad dziećmi osiągnięto ograniczony postęp w zwiększaniu uczestnictwa w rynku pracy, ale nie odnotowano żadnego postępu w likwidacji utrzymujących się przeszkód dla bardziej trwałych form zatrudnienia. Ponadto nie podjęto działań w celu podwyższenia rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę i zreformowania specjalnych systemów emerytalnych. Zapowiedziana zmiana niektórych przepisów dotyczących systemu emerytalnego dla funkcjonariuszy policji wydaje się być krokiem w przeciwnym kierunku. Ograniczony był również postęp we wspieraniu ściślejszej współpracy między przedsiębiorstwami a instytucjami badawczymi. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego kontynuowało program doktoratów wdrożeniowych, ale do sierpnia 2018 r. nie odnotowano żadnych postępów w tworzeniu „Sieci Badawczej Łukasiewicz”. Wprowadzenie pakietu pięciu ustaw dotyczących przedsiębiorczości („Konstytucja biznesu”) zapewniło jedynie ograniczony postęp w zakresie poprawy uwarunkowań regulacyjnych działalności przedsiębiorstw. Nie odnotowano żadnych postępów, jeżeli chodzi o zapewnienie skutecznych konsultacji publicznych i społecznych w procesie legislacyjnym, gdyż w 2018 r. stosowano w dalszym ciągu szybką ścieżkę legislacyjną, która obejmowała tylko ograniczone konsultacje.



TABELA 2.1:Ocena realizacji zaleceń krajowych z 2018 r. Ramka 2.1: Fundusze i programy UE przyczyniają się do rozwiązywania problemów strukturalnych, a także do wzrostu gospodarczego i większej konkurencyjności w Polsce. Polska jest jednym z największych beneficjentów wsparcia UE. Wysokość środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, które przydzielono Polsce w obecnych wieloletnich ramach finansowych, aby pomóc jej sprostać wyzwaniom rozwojowym, wynosi 86 mld EUR, czyli równowartość około 2,6 % PKB w latach 2014–2020. Według stanu na koniec 2018 r. na określone projekty przydzielono już kwotę blisko 62 mld EUR (około 72 % łącznych środków). Oprócz tego 4,2 mld EUR przeznaczono na konkretne projekty dotyczące strategicznych sieci transportowych za pośrednictwem specjalnego instrumentu „Łącząc Europę”. Wiele polskich instytucji badawczych, innowacyjnych firm i indywidualnych badaczy skorzystało także z innych unijnych instrumentów finansowania (w szczególności programu „Horyzont 2020”), które dostarczyły około 400 mln EUR. Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne przyczyniają się do wspólnego dobrobytu i wzrostu gospodarczego. Do 2023 r. regiony wykonają ponad połowę budżetu polityki spójności. Dzięki wkładowi z tego budżetu jedenaście polskich regionów znalazło się w gronie 30 najszybciej rozwijających się regionów UE w ciągu ostatnich 12 lat. Nawet najmniej rozwinięte regiony zwiększyły swoje dochody: w 2004 r. wynosiły one niespełna jedną trzecią średniej unijnej, a w 2016 r. osiągnęły poziom od 40 % do 60 % tej średniej (sekcja 1). To właśnie zdolność samorządów regionalnych do określania i wdrażania strategii rozwoju, a także zarządzania dużymi inwestycjami publicznymi (napędzanymi w dużej mierze przez fundusze UE) jest jednym z głównych czynników, dzięki którym wzrost gospodarczy w Polsce objął tak duży obszar geograficzny (OECD, 2018c). Fundusze UE pomogły Polsce odpowiedzieć na wyzwania w zakresie polityk publicznych wskazane w zaleceniach dla tego kraju na 2018 r. Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne poprawiły dostęp do opieki nad dziećmi dzięki inwestycjom w ponad 370 tys. miejsc w placówkach opieki nad dziećmi. Oprócz tego do końca 2017 r. wsparcie trafiło do ponad 520 tys. osób bezrobotnych, w tym 310 tys. młodych osób. Tylko w samym 2018 r. wybudowano lub zmodernizowano 1 425 km dróg krajowych dzięki inwestycjom finansowanym głównie z tych funduszy. Fundusze UE przyczyniły się do zacieśnienia współpracy między przedsiębiorstwami a instytucjami badawczymi oraz do inwestycji badawczo-rozwojowych w sektorze prywatnym. Do końca 2018 r. europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne pomogły 2 200 firmom nawiązać współpracę z instytucjami badawczymi, a 3 400 firmom – wprowadzić nowe produkty na rynek. W ramach programu „Horyzont 2020” wsparto 1 100 projektów badawczych obejmujących bardzo szerokie spektrum tematyczne: od zdrowia, bezpieczeństwa żywnościowego i zrównoważonego wykorzystania zasobów biologicznych aż po badania jądrowe. Oprócz tego Komisja może udzielać – na wniosek państwa członkowskiego – wsparcia technicznego dostosowanego do potrzeb beneficjenta za pośrednictwem programu wspierania reform strukturalnych, aby pomóc państwom członkowskim we wdrażaniu reform pobudzających wzrost gospodarczy, które odpowiadają na wyzwania zidentyfikowane w ramach europejskiego semestru, lub innych reform krajowych. Polska otrzymuje wsparcie mające na celu wzmocnienie sprawności administracyjnej Krajowej Administracji Skarbowej. Komisja pomaga również polskim władzom w ich wysiłkach na rzecz poprawy zarządzania finansami publicznymi oraz postępów w działalności badawczej, rozwojowej i innowacyjnej. Oprócz tego w 2018 r. rozpoczęto prace nad rozwojem śródlądowych dróg wodnych w związku z nową ustawą Prawo wodne oraz nad poprawą jakości edukacji integracyjnej, a także działania promujące audyty energetyczne i zachęcające sektor przedsiębiorstw do ich przeprowadzania. Finansowanie ze środków UE pomaga uruchomić inwestycje prywatne. Same tylko europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne wydatkowały kwotę około 2,7 mld EUR w formie pożyczek, gwarancji i kapitału własnego, aby zachęcić sektor prywatny do inwestowania. Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) przydzielił na inwestycje w Polsce kwotę 3,8 mld EUR. Większość tego finansowania pochodzi z obszaru infrastruktury i innowacji EFIS. EFIS zainwestował na przykład 33 mln EUR w budowę 1 300 tanich mieszkań dla osób o niskich dochodach w Poznaniu. Polskie małe i średnie przedsiębiorstwa otrzymują wsparcie z przeznaczonego dla nich segmentu EFIS, w ramach którego zatwierdzono 13 umów z bankami pośredniczącymi na łączną kwotę 299 mln EUR. Środki te powinny pozwolić uruchomić w sumie około 3 mld EUR finansowania, z którego skorzysta około 45 tysięcy małych i średnich przedsiębiorstw oraz spółek. Projekty UE wzmacniają władze krajowe, samorządy regionalne i lokalne, a także społeczeństwo obywatelskie. Na rozwój kompetencji na różnych szczeblach administracji publicznej oraz zachęcanie do ścisłej współpracy z zainteresowanymi stronami przeznaczono kwotę 2,6 mld EUR. Inicjatywa na rzecz regionów rozwijających się jest ukierunkowana na zapewnianie pomocy technicznej i finansowania w celu walki ze smogiem w Polsce. Inicjatywa dla regionów górniczych w okresie transformacji ma na celu optymalizację procesów transformacji społeczno-gospodarczej i technologicznej w trzech regionach Polski, w których dużą rolę odgrywa wydobycie węgla. Na forum grupy wysokiego szczebla ds. inwestycji kolejowych, w skład której wchodzą organy krajowe, beneficjenci i Komisja Europejska, dyskutowane są – na poziomie strategicznym – niedociągnięcia systemowe i możliwe środki zaradcze dotyczące projektów kolejowych. Celem prowadzonego w województwie lubelskim działania pilotażowego koncentrującego się na budowaniu zdolności administracyjnych jest przeanalizowanie i zaspokojenie potrzeb tego regionu w zakresie tych zdolności. https://cohesiondata.ec.europa.eu/countries/PL 3. Kluczowe obszary reform 3.1.Finanse publiczne i podatki System podatkowy Pomimo ich niedawnego wzrostu, obciążenia podatkowe w Polsce są niższe niż w UE. Relacja dochodów podatkowych do PKB wzrosła w Polsce z 33,5 % w 2016 r. do 34,1 % w 2017 r., jednak pozostaje znacznie niższa od średniej UE wynoszącej 39,0 %. Wzrost dochodów podatkowych przyczynił się do zmniejszenia nominalnego deficytu budżetowego do 1,4 % PKB w 2017 r. (sekcja 1). Największy wzrost w relacji do PKB odnotowano w przypadku dochodów z podatku od wartości dodanej (VAT): z poziomu 7,2 % w 2016 r. do 7,8 % w 2017 r., czyli wartości wyższej niż średnia UE wynosząca 7,1 % PKB. Wynika to między innymi ze skuteczniejszego poboru VAT. Podatki od pracy nadal należą do najniższych w UE. Poprawiła się ściągalność podatków. Według najnowszego ogólnounijnego badania w 2016 r. Polska zdołała zmniejszyć lukę w podatku VAT (tzn. różnicę między teoretycznie należnym VAT a kwotą VAT faktycznie otrzymaną) o 3,5 p.p. (CASE i IAS, 2018). W efekcie luka w podatku VAT wyniosła w 2016 r. 21 %, i w dalszym ciągu była znacznie wyższa od średniej unijnej wynoszącej 12 %. Dane te nie uwzględniają jednak jeszcze zmian prawnych, które wprowadzono w 2016 r. Do dalszego silnego wzrostu dochodów podatkowych przyczyniły się wyjątkowo dobre warunki makroekonomiczne, a także reformy podatkowe przeprowadzone w ostatnich latach. I tak w 2017 r. odnotowano dwucyfrowy wzrost dochodów z podatków dochodowych od osób prawnych i od osób fizycznych. Trend wzrostowy w zakresie dochodów z tych podatków, a także ze składek na ubezpieczenie społeczne utrzymał się także w 2018 r. (wykres 3.1.1). W 2018 r. weszły w życie nowe instrumenty przeciwdziałające unikaniu opodatkowania i oszustwom podatkowym. Ważną zmianą wprowadzoną w 2018 r. było rozszerzenie wymogu składania jednolitego pliku kontrolnego na wszystkie przedsiębiorstwa, w tym 1,5 mln mikroprzedsiębiorstw. Oprócz tego w życie weszły: dobrowolny mechanizm podzielonej płatności VAT (tzw. split payment), ustawa przeciwdziałająca wykorzystywaniu sektora finansowego dla wyłudzeń skarbowych oraz tzw. pakiet tytoniowy. Zaczęto również monitorować trasy przewozu niektórych towarów za pomocą GPS. Wprowadzono szereg zmian w podatku dochodowym od osób prawnych, aby zwiększyć dochody z tego podatku. Uproszczono system płatności składek na ubezpieczenie społeczne, co mogło się dodatkowo przyczynić do wzrostu dochodów z tych składek. Podczas wdrażania niektórych nowych wymogów napotkano wprawdzie na problemy organizacyjne i techniczne, ale zasadniczo wydaje się, że nowe rozwiązania działają zgodnie z oczekiwaniami. Na przykład odsetek podmiotów, które nie przesyłały regularnie jednolitych plików kontrolnych, spadł w 2018 r. z ponad 5 % w styczniu do 2,4 % w listopadzie. Wykres 3.1.1:Zmiana relacji dochodów podatkowych do PKB (r/r), 2016–2018 Źródło: Komisja Europejska, Ministerstwo Finansów Reformy podatków bezpośrednich są kontynuowane w 2019 r. W 2019 r. weszła w życie gruntowna reforma podatków dochodowych od osób prawnych i od osób fizycznych. Miała ona na celu poprawę przestrzegania przepisów podatkowych, a także wdrożenie dyrektyw UE. Z jednej strony część rozwiązań miała w założeniu uprościć system podatkowy i zmniejszyć obciążenia niektórych przedsiębiorstw. Z drugiej zaś strony reforma wprowadziła: nowy podatek od niezrealizowanych zysków kapitałowych w związku z przeniesieniem przez podatnika jego przedsiębiorstwa lub rezydencji podatkowej do innego państwa (exit tax); nowy podatek płacony przez osoby o wysokich dochodach; obowiązkowe ujawnianie informacji o schematach podatkowych (mandatory disclosure rules); oraz zmiany opodatkowania zysków z kryptowalut i systemu podatku u źródła. Polska obniżyła również stawkę podatku od osób prawnych dla małych przedsiębiorstw z 15 % do 9 % i uprościła przepisy dotyczące ustalania cen transferowych. Wprowadzono też zachętę podatkową do wspierania innowacji (tzw. ulgę „IP Box”). To nowe rozwiązanie uzupełnia ulgę inwestycyjną, którą zwiększono w 2018 r., aby pobudzić inwestycje prywatne. Utrzymanie wysokiego poziomu dochodów podatkowych jest szczególnie ważne w świetle prognozowanego spowolnienie tempa wzrostu PKB. Dane historyczne wskazują, że ściągalność podatków jest dodatnio skorelowana z cyklem koniunkturalnym gospodarki (wykres 3.1.2; Sancak i in., 2010). W najbliższej przyszłości spodziewane jest stopniowe spowolnienie tempa wzrostu gospodarczego (sekcja 1). Aby Polska mogła utrzymać zdolność do finansowania zwiększonych wydatków, ważne jest przygotowanie się na tę zmianę i utrzymanie osiągniętej poprawy w ściąganiu podatków. Wykres 3.1.2:Procykliczność relacji dochodów z VAT do spożycia prywatnego, 1995-2017 Źródło: Komisja Europejska Niedawno wprowadzone zmiany podatkowe zwiększyły obciążenie administracyjne. Duża liczba nowych wymogów mających na celu skuteczniejszy pobór podatków zwiększa obciążenia administracyjne związane z przestrzeganiem przepisów (Bank Światowy, 2018). Wymogi te obejmują comiesięczne raportowanie VAT oraz składanie jednolitych plików kontrolnych przez wszystkie podmioty. Wprowadzono również podział na źródła przychodów do celów podatku dochodowego od osób prawnych oraz rozszerzono wykaz towarów i usług opodatkowanych VAT w ramach odwrotnego obciążenia. Nawet biorąc pod uwagę fakt, że raportowanie, płatności podatków i – w dużej mierze – kontrole skarbowe odbywają się obecnie drogą elektroniczną, wprowadzenie tych nowych wymogów sprawiło, że znacznie wzrósł czas poświęcany przez modelowe przedsiębiorstwo działające w Polsce na wywiązanie się ze swoich zobowiązań podatkowych – z 260 godzin w 2016 r. do 334 godzin w 2017 r. Jednocześnie w latach 2017 i 2018 odnotowano znaczne spowolnienie tempa przyjmowania nowych ustaw, w tym podatkowych, w porównaniu z rekordowym pod tym względem 2016 r. Prognozy wskazywały, że w 2018 r. liczba stron nowych ustaw spadła o ponad 50 % w porównaniu z 2016 r., do około 14 000 stron (Grant Thornton, 2018a), ale ta wciąż duża liczba nowych przepisów znacznie zwiększa koszty przestrzegania prawa. Krajowa Administracja Skarbowa wypełnia swoje zadania, ale zidentyfikowano pewne możliwości poprawy jej działania. Ustanowienie Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) wiązało się wprawdzie z szeregiem trudności technicznych, operacyjnych i kadrowych, ale organ ten generalnie dobrze wywiązuje się ze swoich funkcji. Ocenę tę potwierdziła również Najwyższa Izba Kontroli (NIK, 2018b). Pomimo faktu, że widoczne są konkretne wyniki działalności KAS, Najwyższa Izba Kontroli wykryła szereg niedociągnięć w latach 2016 i 2017. Dotyczyły one takich kwestii jak stosowanie niekonsekwentnego podejścia wobec podatników czy zbyt długi czas reakcji na wykryte ryzyko. KAS borykała się również z problemami dotyczącymi infrastruktury informatycznej i miała trudności z przyciągnięciem kompetentnych pracowników oraz – w jeszcze większym stopniu – z ich utrzymaniem. System obniżonych stawek VAT jest kosztowny, skomplikowany i może prowadzić do błędów. Polska w dalszym ciągu stosuje obniżone stawki VAT w przypadku wielu towarów i usług. Przyczynia się to do znacznej utraty dochodów budżetowych. Według dostępnych danych ubytek dochodów z tytułu VAT wskutek stosowania obniżonych stawek był jednym z największych w UE w 2016 r. (CASE i IAS, 2018) ( ). Władze polskie przedstawiają zbliżone szacunki (MF, 2016). Obecny system obniżonych stawek może również powodować błędy i zwiększać koszty przestrzegania przepisów (Komisja Europejska, 2018c). Zdarza się, że przypisanie obniżonych stawek podatku do określonych towarów i usług nie jest jednoznacznie potwierdzane nawet w indywidualnych interpretacjach podatkowych wydawanych przez administrację skarbową. Zwiększa to niepewność dla przedsiębiorstw ( ). Władze planują rozwiązać niektóre problemy wynikające z systemu obniżonych stawek VAT. Uznając nieefektywność obecnego systemu i wiążący się z nim brak pewności dla podatników, pod koniec 2018 r. Polska zaproponowała jego reformę ( ). Celem tej reformy jest naprawa niektórych z opisanych powyżej niedociągnięć, w tym przez wprowadzenie uproszczonego i jednoznacznego wykazu towarów i usług podlegających obniżonym stawkom podatku VAT oraz przez wydawanie Wiążącej Informacji Stawkowej. Główną zmianą przewidzianą w projekcie ustawy jest odejście od Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług i stosowanie w jej miejsce unijnej nomenklatury scalonej. Reforma nie rozwiązuje jednak problemu znacznej utraty dochodów podatkowych, ponieważ miała być z założenia neutralna dla budżetu. Termin wdrożenia przewidziano na 2020 r., ale podatnicy mieliby możliwość zwrócenia się o wydanie Wiążącej Informacji Stawkowej już w 2019 r. Osoby samozatrudnione mogą wybrać rozliczanie się za pomocą podatku liniowego. Pracownicy najemni podlegają systemowi progresywnego podatku dochodowego od osób fizycznych, w ramach którego obowiązują dwie stawki: 18 % i 32 %. Jednocześnie około 0,5 mln osób samozatrudnionych korzysta z prawa do liniowej stawki podatku dochodowego wynoszącej 19 %, która jest korzystna dla podatników o wysokich dochodach. Samozatrudnieni mogą również płacić niższe składki na ubezpieczenie społeczne niż osoby objęte powszechnym systemem. Wybór ten wiąże się jednak z obniżeniem przyszłego świadczenia emerytalnego. Polska nie wykorzystuje w pełni podatków środowiskowych jako skutecznych narzędzi polityki. Stawka tzw. ukrytego podatku od energii pozostaje w Polsce stosunkowo niska; istnieje też szereg zwolnień podatkowych (Komisja Europejska, 2018c). Od 2019 r. Polska stosuje jednak nową opłatę emisyjną od paliw. Uzyskane z tego tytułu dochody mają być przeznaczane na finansowanie projektów w zakresie elektromobilności i na walkę ze smogiem.

Ramy budżetowe W 2018 r. ramy budżetowe pozostały zasadniczo w niezmienionym kształcie. Nie zmienił się żaden z elementów ram budżetowych, tj. numeryczne reguły fiskalne, średniookresowe ramy budżetowe, niezależne instytucje fiskalne i procedury budżetowe. Polska zmieniła jednak przepisy ustawy o finansach publicznych, w wyniku czego obecnie wymagane jest, aby projekt budżetu zawierał omówienie prognoz makroekonomicznych i leżących u ich podstaw założeń. Ponadto prognozy makroekonomiczne wykorzystywane na potrzeby budżetu muszą być porównywane z prognozami Komisji Europejskiej i innych niezależnych instytucji. Obowiązkowa jest także odpowiednia analiza wrażliwości w zakresie deficytu i długu. Nowe wymogi zastosowano po raz pierwszy do budżetu na rok 2019. Struktura budżetu i klasyfikacje budżetowe są złożone, co prowadzi do nieefektywności. Budżet państwa jest podzielony na kilkadziesiąt części. Jednocześnie Polska stosuje zarówno tradycyjną, tzn. funkcjonalną, jak i zadaniową klasyfikację budżetową, przy czym główną rolę odgrywa klasyfikacja tradycyjna. Obejmuje ona znaczną liczbę działów, rozdziałów i paragrafów, mieszając strukturę organizacyjną i funkcjonalną. Budżet państwa obejmuje jedynie część sektora instytucji rządowych i samorządowych. Decyzje o znacznej części wydatków są podejmowane poza nim. Główną wadą obecnej sytuacji jest to, że odpowiedzialność za środki finansowe nie zawsze jest wyraźnie przypisana odpowiednim instytucjom. W związku z tym bieżące zarządzanie budżetem, analiza wyników, określenie nieefektywnych wydatków i realokacja funduszy na wydatki priorytetowe są trudne. Co więcej, Polska wdrożyła budżet zadaniowy, który w praktyce nie jest jednak wykorzystywany jako prawdziwe narzędzie analizy efektywności wydatków. Przeciwnie – komplikuje on proces budżetowy. Planowanie budżetu w perspektywie średnio- i długoterminowej jest nadal ograniczone. Wiosną każdego roku rząd przyjmuje Wieloletni Plan Finansów Państwa. Składa się on z programu konwergencji oraz wykazu celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji. Program obejmuje okres trzech lat, ale nie przekłada się na cele poszczególnych budżetów rocznych. Przygotowanie programu konwergencji wynika z wymogów UE i nie ma bezpośredniego wpływu na faktyczny proces budżetowy. Jednocześnie nie ma jeszcze kompleksowego budżetowania w perspektywie średnio- lub długoterminowej. Polska przeprowadza reformę procesu budżetowego, w tym w perspektywie średnioterminowej. W 2018 r. kontynuowano prace w celu usunięcia niedociągnięć zidentyfikowanych w procesie budżetowym. Ostatecznym celem reformy jest odpowiedzialne i spójne sporządzanie budżetu, które wykracza poza planowanie roczne. Jednym z najbardziej ambitnych kroków jest uproszczenie struktury budżetu. W miejsce obecnej podwójnej klasyfikacji budżetowej planuje się wprowadzenie jednolitej klasyfikacji zintegrowanej z nową strukturą budżetu. W tym celu władze, korzystając ze środków UE, opracowują nowy plan kont zgodny z klasyfikacją budżetową. Ma on zostać stworzony do 2020 r. i następnie wprowadzony etapowo. Polska kontynuuje również wysiłki na rzecz dalszego usprawniania prognozowania makroekonomicznego i reformy średniookresowych ram budżetowych. Przeprowadzenie reformy potrwa kilka lat. Ostateczna data docelowa jej wdrożenia nie jest jeszcze znana. Polska jest jedynym państwem członkowskim UE, które nie posiada rady fiskalnej. Analizy wykazują, że rady fiskalne mogą usprawnić zarządzanie budżetem, zwłaszcza jeżeli dany kraj wdrożył również reguły fiskalne. W przypadku gdy rady fiskalne dysponują odpowiednimi uprawnieniami i personelem, mogą one ograniczać skłonność rządzących do generowania deficytów (ang. deficit bias) i przyczyniać się do poprawy procesów budżetowych ( ). Mimo że dokładny zakres kompetencji rad fiskalnych różni się w zależności od państwa członkowskiego UE, odgrywają one ważną rolę w informowaniu społeczeństwa o głównych kwestiach związanych z polityką fiskalną. W Polsce niektóre z funkcji zazwyczaj przypisywanych radom fiskalnym są obecnie pełnione przez kilka instytucji, które różnią się pod względem wpływu, jaki mogą wywrzeć. Taki rozproszony układ ogranicza ich potencjalne możliwości wpłynięcia na decydentów. Polska jest jedynym państwem członkowskim UE, które nie ma planów utworzenia rady fiskalnej. Analiza zdolności obsługi zadłużenia i ryzyka fiskalne Nie odnotowano poważnych zagrożeń dla stabilności finansów publicznych w krótkim okresie. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych kształtuje się obecnie na poziomie poniżej 60 % PKB, a w najbliższych latach przewiduje się jego dalszy spadek. Jednocześnie, do 2017 r., Polska nie osiągnęła jeszcze średniookresowego celu budżetowego, jakim jest deficyt strukturalny na poziomie 1 % PKB. Analiza zdolności obsługi zadłużenia za 2019 r. (Komisja Europejska, 2019a) wskazuje, że zagrożenie dla stabilności finansów publicznych Polski w krótkim okresie jest niskie. Zostało to potwierdzone przez podniesienie ratingu polskiego długu przez Standard & Poor’s. Dwie inne agencje ratingowe utrzymały swoje ratingi w 2018 r. W perspektywie średnioterminowej analiza stabilności finansów publicznych wskazuje również na niskie ryzyko. Nawet jeśli nie nastąpi korekta strukturalnego salda pierwotnego w stosunku do scenariusza odniesienia „niezmienionego kursu polityki budżetowej”, relacja długu do PKB utrzyma się poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 60 % do 2033 r. W scenariuszu „niezmienionego kursu polityki budżetowej” po 2020 r. oraz w normalnych warunkach gospodarczych dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósłby 48 % PKB w 2029 r. (wykres 3.1.3). Choć jest to niski wskaźnik zadłużenia, pod koniec okresu objętego prognozą wykazuje on tendencję wzrostową. Wynika to z takich czynników, jak rosnące koszty starzenia się społeczeństwa (załącznik B). Wykres 3.1.3:Scenariusze długu publicznego w średnim okresie Źródło: Komisja Europejska Jedyne zapowiedziane zmiany w specjalnych systemach emerytalnych prawdopodobnie zwiększą wynikające z nich obciążenia dla budżetu. Nie wprowadzono żadnych zmian w kosztownych specjalnych systemach emerytalnych dla górników i rolników. Pod naciskiem protestów policji pod koniec 2018 r. rząd obiecał przywrócić część zasad przechodzenia na emeryturę sprzed reformy w 2012 r. Do chwili obecnej funkcjonariusze policji byli uprawnieni do przejścia na emeryturę po 25 latach służby i po ukończeniu 55. roku życia. Nowa propozycja znosi minimalny wiek 55 lat, umożliwiając, w skrajnych przypadkach, przejście w stan spoczynku w wieku 44 lat. Koszt tej propozycji musi jeszcze zostać dokładnie oszacowany, ale prawdopodobne jest, że przyczyni się do dalszego wzrostu obciążeń dla budżetu. Prognozowany znaczny spadek wysokości emerytur może prowadzić do nacisków politycznych, powodując zagrożenia dla stabilności finansów publicznych. Na pierwszy rzut oka zagrożenia dla stabilności finansów publicznych związane z emeryturami wydają się ograniczone. W scenariuszu symulowanym przez Komitet Polityki Gospodarczej i KE (2018j) wydatki publiczne na emerytury pozostają w 2070 r. ograniczone do około 10 % PKB, czyli poniżej średniej UE. Oczekuje się jednak, że relacja średnich świadczeń emerytalnych do płac znacząco się obniży. Dla przykładu, w takim scenariuszu niemal jedna trzecia wszystkich emerytów otrzymywałaby jedynie minimalną emeryturę, która obecnie wynosi około 250 EUR przed opodatkowaniem. Może to doprowadzić do silnej presji politycznej na zwiększenie wysokości emerytur, co będzie stanowić zagrożenie dla stabilności finansów publicznych. 3.2. Sektor finansowy Sektor bankowy jest ogólnie dobrze skapitalizowany i solidny. W całym sektorze współczynniki kapitałowe utrzymują się na znacznie wyższym poziomie niż minimalne wymogi regulacyjne. Dzieje się tak, nawet jeśli w pewnym stopniu niekorzystnie wpływa na nie większa waga ryzyka w przypadku kredytów hipotecznych denominowanych w walutach obcych. Jednocześnie, gdy ta część portfeli stopniowo się zmniejsza, wskaźniki dotyczące płynności, takie jak wskaźnik pokrycia płynności, LCR (148 % w II kw. 2018 r. w stosunku do minimalnego wymogu 100 %), pozostawiają wiele miejsca na przyszły wzrost kredytów (tabela 3.2.1). Polskie banki są w dalszym ciągu finansowane głównie z depozytów krajowych, które stanowią 61 % bilansów banków. Z kolei finansowanie rynkowe obejmuje 19 % aktywów. Odsetek ten może się znacznie zwiększyć, ponieważ wygląda na to, że w następstwie niedawnych zmian prawnych banki są zobowiązane do emisji większej ilości papierów wartościowych w celu spełnienia minimalnych wymogów (do 2023 r.) oraz szerszego wykorzystania obligacji zabezpieczonych. Osiągnięcie minimalnego wymogu dotyczącego funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych (wymóg MREL) może stanowić wyzwanie dla polskiego sektora bankowego, który nie jest przyzwyczajony do finansowania swojej działalności za pomocą instrumentów o stałej kwocie dochodu. Tabela 3.2.1:Wskaźniki stabilności finansowej polskiego sektora bankowego Źródło: EBC Akcja kredytowa banków rośnie umiarkowanie, co wynika z korzystnych warunków gospodarczych i niskich stóp procentowych. Nadal rosną kredyty dla sektora prywatnego, w tempie zbliżonym do wzrostu nominalnego PKB (wykres 3.2.1). Największy wzrost odnotowano w przypadku niezabezpieczonych kredytów i pożyczek konsumenckich i korporacyjnych. Rosnące zainteresowanie banków kredytami i pożyczkami o większej rentowności wiąże się z ryzykiem w perspektywie średnio- i długoterminowej. Jest ono łagodzone przez korzystne perspektywy makroekonomiczne i niskie zadłużenie gospodarstw domowych i przedsiębiorstw. Na przykład w połowie 2018 r. zadłużenie gospodarstw domowych wyniosło 36 % PKB, w porównaniu ze średnią dla strefy euro wynoszącą 58 %. Niewielki wzrost kredytów hipotecznych (4 % rok do roku w czerwcu 2018 r.) zbiega się w czasie z sytuacją, w której około połowa transakcji dotyczących nieruchomości mieszkalnych jest opłacanych gotówką jako alternatywa inwestycyjna dla depozytów bankowych. Prawie wszystkie kredyty hipoteczne udzielane są ze zmienną stopą procentową, co wiąże się z ryzykiem, gdy stopy procentowe zaczną rosnąć. Produkty o stałej stopie procentowej prawie nie występują w polskim sektorze bankowym. Kwestia ta jest rozwiązywana przez Komisję Nadzoru Finansowego (KNF) w drodze zmiany jednej z rekomendacji. Wykres 3.2.1:Zmiany w zakresie kredytów Źródło: EBC Rentowność banków stopniowo się poprawia. Szybki wzrost PKB, ożywienie inwestycji i niskie koszty tworzenia rezerw przyczyniły się do utrzymania rentowności sektora bankowego. Niskie stopy procentowe nadal mają negatywny wpływ na zyski, biorąc pod uwagę znaczenie hipotecznych kredytów o zmiennym oprocentowaniu dla aktywów banków. Banki ograniczyły koszty finansowania, głównie poprzez obniżenie stóp oprocentowania depozytów do rekordowo niskich poziomów. Po stronie dochodów korzyści zaczyna przynosić skoncentrowanie się na kredytach i pożyczkach dla małych przedsiębiorstw i kredytach konsumenckich, które cechuje większa rentowność. W pierwszych trzech kwartałach 2018 r. średni zwrot z aktywów wzrósł nieznacznie, pozostając jednak poniżej poziomu osiąganego w innych państwach w regionie. Na zyski netto nadal negatywnie wpływa specjalny podatek nałożony na instytucje finansowe (0,44 % wartości aktywów z wyłączeniem kapitału własnego i polskich obligacji skarbowych). Dynamicznie rozwijająca się gospodarka przyczynia się do lepszej jakości aktywów. Poziom kredytów zagrożonych w systemie stopniowo się zmniejszał, ponieważ silny wzrost gospodarczy ułatwia zadłużonym kredytobiorcom spłacanie zobowiązań. Kredyty i pożyczki na rzecz przedsiębiorstw są zasadniczo nadal bardziej ryzykowne niż kredyty i pożyczki dla gospodarstw domowych, a kredyty hipoteczne charakteryzują się najniższym wskaźnikiem kredytów zagrożonych (tabela 3.2.1) ( ). Utrzymuje się niepewność co do potencjalnej ustawy mającej wpływ na kredyty hipoteczne w walutach obcych. Liczba kredytów w walutach obcych zmniejsza się o około 8 % rocznie, ich jakość jest zasadniczo wysoka, a wskaźnik kredytów zagrożonych wynosi około 3,7 %. Ryzyko walutowe sprawia jednak, że tacy kredytobiorcy są bardziej podatni na zagrożenia niż pożyczkobiorcy, którzy zaciągają kredyty w złotówkach. Ponadto większość kredytów hipotecznych w walutach obcych charakteryzuje wysoki wskaźnik wartości kredytu do wartości zabezpieczenia (LTV), co utrudnia sprzedaż nieruchomości stanowiących zabezpieczenie kredytu. Ogłoszono szereg inicjatyw mających na celu rozwiązanie tego problemu, w tym niektóre zagrażające stabilności sektora bankowego. Mimo że ostatecznie żadna z nich nie została wprowadzona, nadal utrzymuje się niepewność.

Trwa konsolidacja w sektorze bankowym. Gorsze perspektywy generowania zysków, rosnące wymogi kapitałowe oraz niepewność co do ostatecznego kształtu ustawy odnoszącej się do kwestii kredytów hipotecznych w walutach obcych to niektóre z czynników, które w ostatnich latach skłoniły kredytodawców do fuzji i przejęć. Oczekuje się, że tendencja ta utrzyma się, co prawdopodobnie doprowadzi do powstania rynku o niewielkiej liczbie uniwersalnych podmiotów i kilku kredytodawców specjalistycznych, np. banków hipotecznych. Jednocześnie skarb państwa bezpośrednio lub pośrednio kontroluje około 39 % wszystkich aktywów tego sektora, w tym dwóch największych kredytodawców w kraju. Te dwa banki kontrolują około jednej trzeciej rynku w wielu segmentach sektora bankowego. KNF postrzega proces konsolidacji jako „naturalny”, ponieważ jej celem jest nadzorowanie bardziej wydajnego sektora bankowego, zdolnego do konkurowania w coraz bardziej cyfrowym świecie. Kilka zmian ma wzmocnić nadzór finansowy i zwiększyć ochronę inwestorów. W listopadzie 2018 r. zarzuty dotyczące korupcji wstrząsnęły nadzorem finansowym, co doprowadziło do nagłej rezygnacji szefa KNF. Ścisłe wzajemne powiązania między państwem a systemem finansowym (zob. powyżej) stanowią szczególne wyzwanie dla organów nadzoru, jakim jest zwracanie bacznej uwagi na strukturę zarządzania, tak aby zagwarantować, że polityka nie ma wpływu na decyzje biznesowe. Równocześnie ustawodawca wprowadził zmiany w przepisach dotyczących nadzoru finansowego, w szczególności w celu zmiany finansowania Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego. Nowa ustawa rozszerza również skład KNF, zwiększając liczbę przedstawicieli rządu (). Ponadto KNF uzyskała dodatkowe uprawnienia umożliwiające jej, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenie na szybkie przejęcie przez silniejszą instytucję finansową kredytodawcy, który jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością. Polski rynek kapitałowy stał się bardziej dojrzały. Transformacja polskiego systemu finansowego to historia sukcesu (Komisja Europejska, 2018c). Obecnie sektor finansowy w Polsce w coraz większym stopniu przypomina struktury istniejące na innych dobrze rozwiniętych rynkach. Znalazło to niedawno odzwierciedlenie w podwyższeniu statusu polskiego rynku kapitałowego z kategorii zaawansowanych rynków rozwijających się („Advanced Emerging”) do kategorii rynków rozwiniętych („Developed Market”) przez dwie agencje dostarczające indeksy. Aby ułatwić dalszy rozwój, rozpoczęto realizację projektu Strategii Rozwoju Rynku Kapitałowego. W ramach projektu określono najważniejsze wyzwania, w tym 20 barier dla dalszego rozwoju polskiego rynku kapitałowego. Niektóre z głównych wyzwań to niski poziom oszczędności i inwestycji, zwłaszcza ze strony klientów detalicznych, niewystarczająca efektywność, przejrzystość i płynność wielu segmentów rynku oraz brak zachęt podatkowych dla emitentów i inwestorów. Nowe pracownicze plany kapitałowe mogłyby pobudzić rynki kapitałowe. Nowy system tworzy ramy dla planów kapitałowych zasilanych z dobrowolnych składek odprowadzanych przez pracowników, uzupełnianych przez pracodawców i budżet państwa. Stanowi on uzupełnienie istniejących systemów dobrowolnych i obowiązkowych systemów emerytalnych. Władze oczekują, że po wdrożeniu, od końca 2019 r. do 2021 r., nowy system obejmie około 8,6 mln pracowników (zakładając udział na poziomie 75 % uprawnionych) i zasili rynki kapitałowe środkami odpowiadającymi około 0,7 % PKB rocznie, pogłębiając krajowe rynki kapitałowe. Przewidywane zapotrzebowanie przyszłych funduszy emerytalnych na aktywa długoterminowe mogłoby przyczynić się do rozwoju różnych segmentów rynku kapitałowego, w tym bankowych obligacji długoterminowych, obligacji zabezpieczonych i akcji. 3.3. Rynek pracy, edukacja i polityka społeczna Rynek pracy W 2018 r. nastąpiło spowolnienie tempa wzrostu zatrudnienia, a stopa bezrobocia ustabilizowała się na historycznie niskim poziomie. W pierwszych trzech kwartałach 2018 r. zatrudnienie wzrosło o około 0,5 %. Nowe miejsca pracy powstały głównie w przemyśle i w niektórych sektorach usług, podczas gdy zatrudnienie w rolnictwie nadal się zmniejszało. Liczba i odsetek umów na czas nieokreślony szybko rosły, podczas gdy liczba pracowników zatrudnionych na czas określony nadal spadała. Jednakże w trzecim kwartale 2018 r. blisko 24 % wszystkich pracowników nadal miało umowy na czas określony, co jest wartością znacznie powyżej średniej UE. Takie wyniki są rezultatem zarówno poprawy ogólnej sytuacji na rynku pracy, jak i szeregu zmian legislacyjnych, w efekcie których umowy tymczasowe stały się stosunkowo mniej atrakcyjne. Wciąż jednak niektóre elementy przestarzałego kodeksu pracy zniechęcają do zatrudniania na podstawie umów na czas nieokreślony. W połowie 2018 r. stopa bezrobocia ustabilizowała się w przedziale 3,6–3,8 %. Niedobory pracowników i niekorzystne perspektywy demograficzne uwydatniają wyzwania związane ze zwiększaniem aktywności zawodowej i inwestowaniem w umiejętności. Trudności ze znalezieniem pracowników posiadających odpowiednie umiejętności stały się głównym problemem w rozwoju działalności gospodarczej w wielu sektorach. Zbiega się to z zmniejszającą się liczbą ludności w wieku produkcyjnym (sekcja 1). Potencjał zwiększenia podaży pracy zależy od migracji (w tym od powrotu polskich obywateli przebywających obecnie za granicą) oraz od aktywizacji osób, które obecnie pozostają poza rynkiem pracy, takich jak osoby o niskich kwalifikacjach lub osoby zmagające się z różnymi przeszkodami i czynnikami zniechęcającymi do poszukiwania pracy. Zmniejszyło się uczestnictwo młodych kobiet w rynku pracy. Współczynnik aktywności zawodowej kobiet w wieku 15–64 lat wynoszący w pierwszej połowie 2018 r. niewiele ponad 63 % był znacznie niższy od średniej unijnej na poziomie 68 %. W przeszłości różnica ta wynikała głównie z niskiej aktywności na rynku pracy kobiet nieposiadających wyższego wykształcenia i wszystkich kobiet w wieku 50–64 lat. Takie wyjaśnienie nadal pozostaje aktualne, lecz w 2017 r. i 2018 r. wyraźnie zmniejszyła się aktywność zawodowa młodych kobiet w wieku 25–39 lat. Może to wynikać z: rosnącej presji związanej z opieką nad starszymi członkami rodziny (liczba osób w wieku 80 lat i starszych wzrosła o ponad 100 tys. lub 7 % w latach 2015–2018); niewystarczającej dostępności placówek opieki nad dziećmi; oraz hojnego programu świadczeń na dzieci wprowadzonego w 2016 r. (Magda i in., 2018). Statystyki dotyczące głównych deklarowanych przyczyn pozostawania poza rynkiem pracy są spójne z powyższymi wnioskami. W latach 2015–2017 odsetek kobiet biernych zawodowo w wieku 25–49 lat wskazujących na obowiązki opiekuńcze jako przyczynę braku aktywności zawodowej wzrósł o prawie 5 punktów procentowych do poziomu 48 %. Tylko 4 % mężczyzn wskazało tę samą przeszkodę. Uczestnictwo w rynku pracy osób niepełnosprawnych i ich opiekunów napotyka na wyzwania. W latach 2013–2018 nie odnotowano istotnych zmian we współczynniku aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych (27 % w pierwszej połowie 2018 r.), pomimo znaczącej poprawy, jaka nastąpiła w tym okresie w odniesieniu do całej populacji. Dostępne dane wskazują na znaczną różnicę w poziomie aktywności zawodowej między Polską a średnią UE ( ). Polityka dotycząca niepełnosprawności nie jest uwzględniana w głównym nurcie pozostałych obszarów polityki społecznej. Szereg barier uniemożliwia większą aktywność zawodową osób niepełnosprawnych na rynku pracy. Należą do nich bariery architektoniczne, transportowe i komunikacyjne, a także niewystarczająco wykorzystywane rozwiązania technologiczne, które mogłyby pomóc osobom niepełnosprawnym żyć w sposób niezależny. Rząd uruchomił niedawno program, który ma częściowo sprostać tym wyzwaniom. Niewiele starszych osób pracuje, a obniżenie wieku emerytalnego dodatkowo pogorszyło tę sytuację. Wskaźniki zatrudnienia osób starszych są znacznie niższe od średniej UE, a w grupie wiekowej 50–64 lat różnica ta była bliska 10 punktom procentowym w 2018 r. Wskaźniki wyraźnie spadły po obniżeniu ustawowego wieku emerytalnego w czwartym kwartale 2017 r. (wykres 3.3.1). Główne czynniki ograniczające aktywność na rynku pracy są powiązane ze zdrowiem, umiejętnościami i jakością miejsc pracy, w tym kwestiami satysfakcji z pracy (Myck i Oczkowska, 2017). Zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy, z którego często korzystają osoby starsze w wielu krajach UE, jest w Polsce stosowane stosunkowo rzadko. Ramka 3.3.1: Monitorowanie wyników w kontekście Europejskiego filaru praw socjalnych Europejski filar praw socjalnych ma służyć za kompas wyznaczający kierunek odnowionego procesu pozytywnej konwergencji społeczno-gospodarczej na rzecz lepszych warunków życia i pracy w Unii Europejskiej ( I ). Określono w nim dwadzieścia podstawowych zasad i praw w zakresie równych szans i dostępu do rynku pracy, uczciwych warunków pracy; oraz ochrony socjalnej i włączenia społecznego. Polska ma stosunkowo dobre osiągnięcia w zakresie tablicy wskaźników społecznych, która jest instrumentem wspierającym Europejski filar praw socjalnych. Polska osiąga dobre wyniki pod względem dostępu do zatrudnienia. Przez ostatnie lata poprawiły się wskaźniki dotyczące ubóstwa i nierówności dochodowych. Jednocześnie kraj pozostaje w tyle w takich obszarach, jak rozwój umiejętności cyfrowych czy opieka nad najmłodszymi dziećmi. Pomimo ogólnie dobrych wyników w zakresie zatrudnienia różnice w poziomie aktywności zawodowej kobiet i mężczyzn pozostają znaczącym wyzwaniem. Wskaźnik zatrudnienia i współczynnik aktywności zawodowej kobiet rosną, ale wciąż pozostają znacznie niższe niż w przypadku mężczyzn. Mają na to wpływ pewne czynniki instytucjonalne utrudniające osiągnięcie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym, w tym ograniczony zasięg systemu opieki nad dziećmi w wieku poniżej trzech lat. Polska podjęła działania w celu rozwiązania tego problemu, ale jest jeszcze zbyt wcześnie na ocenę ich skutków. Wskaźnik wczesnego kończenia nauki jest w Po lsce bardzo niski. Wynika to z obowiązku szkolnego i wymogów w zakresie uczenia się, jak również z czynników kulturowych i społecznych. Atrakcyjność polskiego rynku pracy dla migrantów i Polaków powracających z zagranicy będzie mieć duże znaczenie dla przyszłej podaży pracy. Migranci spoza UE, a zwłaszcza z Ukrainy, już obecnie odgrywają ważną rolę na rynku pracy (zob. sekcja 1). Napływ tych pracowników może się jednak zmniejszyć, jeśli inne kraje, które również borykają się z niedoborem siły roboczej, podejmą działania zwiększające atrakcyjność ich rynków pracy. Podobnie motywacja ponad 2 mln polskich obywateli, którzy zgodnie z szacunkami mieszkają w innych krajach UE, do powrotu do Polski zależeć będzie od czynników takich jak płace i inne zmiany na rynku pracy w Polsce w stosunku do innych państw członkowskich, w szczególności Zjednoczonego Królestwa i Niemiec. Uznawanie umiejętności migrantów i umożliwienie im pracy w zawodach odpowiadających ich umiejętnościom i doświadczeniu jest ważnym elementem tworzenia środowiska przyjaznego migrantom. Rząd rozpoczął prace nad strategią w dziedzinie migracji, jednak jej treść pozostaje nieznana. Wzrosła liczba szkoleń zawodowych w przedsiębiorstwach, ale są one nadal w niedostatecznym stopniu wykorzystywane, zwłaszcza przez małe firmy. W latach 2010–2015 odsetek przedsiębiorstw zatrudniających co najmniej 10 pracowników, które zapewniają pracownikom szkolenia zawodowe, znacznie wzrósł: z 23 % do 45 %. Był to jednak wynik nadal wyraźnie niższy od średniej UE wynoszącej 73 %. Różnica w zapewnianiu szkoleń była szczególnie wyraźna w najmniejszych przedsiębiorstwach. Tymczasem mikroprzedsiębiorstwa mają znaczący udział w całym zatrudnieniu w Polsce. Szkolenie pracowników wymaga dalszych inwestycji. Ponadto istotnym wyzwaniem jest brak długoterminowych strategii w zakresie budowania umiejętności oraz brak zrozumienia korzyści wynikających ze szkoleń w wielu małych i średnich przedsiębiorstwach. Aktywne polityki rynku pracy, w szczególności koncentrujące się na poprawie umiejętności, mają ograniczony zasięg i nie są optymalnie opracowane. Uwarunkowania instytucjonalne powodują, że głównymi beneficjentami tych polityk są osoby zarejestrowane jako bezrobotne. Wpływ na inne grupy, np. na osoby otrzymujące świadczenia z tytułu niepełnosprawności lub emerytury, lub na rolników, jest ograniczony. Ponadto niektórzy z zarejestrowanych bezrobotnych mogą nie być w rzeczywistości zainteresowani znalezieniem zatrudnienia i podwyższeniem swoich umiejętności, np. dlatego, że pracują w szarej strefie, a ich rejestracja jako bezrobotni służy jedynie jako gwarancja ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto oferowane szkolenia nie zawsze są dostosowane do potrzeb rynku pracy. Wskaźnik objęcia świadczeniami dla bezrobotnych jest niski w porównaniu z innymi państwami UE (Komisja Europejska, 2018d). Dyskusja na temat reformy publicznych służb zatrudnienia rozpoczęła się w 2018 r. wraz z publikacją projektu ustawy, ale wydaje się, że proces ten utknął w martwym punkcie, a projekt nie jest już dostępny publicznie. Wykres 3.3.1:Wpływ zmian w zakresie wieku emerytalnego na wskaźnik zatrudnienia, I kw. 2011 r. – III kw. 2018 r. Źródło: Eurostat, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) Wyniki na rynku pracy i wyzwania związane z zatrudnieniem różnią się w zależności od regionu. Utrzymują się znaczne różnice w stopach bezrobocia między regionami i w obrębie regionów. Częściowo odzwierciedla to różnice w kapitale ludzkim i strukturach gospodarczych regionów, ale także ograniczenia w zakresie mobilności geograficznej. Ograniczenia te obejmują słabo rozwiniętą infrastrukturę i usługi transportowe (zob. sekcja 3.4), niewystarczający dostęp do przystępnych cenowo mieszkań w miejscach, w których popyt na pracę jest wysoki (zwłaszcza większe miasta), czynniki zniechęcające wynikające ze sposobu działania systemu świadczeń społecznych i pewne cechy niezreformowanego specjalnego systemu emerytalnego dla rolników (Komisja Europejska, 2017a). Obszar dialogu społecznego boryka się z wyzwaniami, częściowo ze względu na praktyki legislacyjne rządu. Do pozytywnych zmian w 2018 r. należało rozszerzenie uprawnień Rady Dialogu Społecznego oraz zmiana prawna dająca wszystkim pracownikom prawo do wstępowania do związków zawodowych, niezależnie od rodzaju umowy o pracę. Liczba członków związków zawodowych utrzymuje się na niskim poziomie, a reprezentowanie rosnącego odsetka pracowników tymczasowych i imigrantów stanowi coraz większe wyzwanie. Partnerzy społeczni zgłaszają, że jakość konsultacji w Radzie Dialogu Społecznego pogorszyła się, w szczególności ze względu na rezygnację rządu z konsultacji w sprawie niektórych kluczowych ustaw (sekcja 3.4; Eurofund, 2018; ETUC, 2019). Edukacja i umiejętności Utrzymujące się braki w dostępie do wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem i zapewnianiu tej edukacji i opieki wymagają dalszych inwestycji. W ostatnich latach wzrosła liczba placówek dla dzieci w wieku do trzech lat, ale dostęp do nich pozostaje niewystarczający, w szczególności na obszarach wiejskich i w niektórych regionach (GUS, 2018b). Oznacza to niezwykle słaby wynik w tablicy wskaźników społecznych, która jest instrumentem wspierającym Europejski filar praw socjalnych. Uczestnictwo dzieci w wieku czterech lat i starszych w edukacji przedszkolnej jest bliskie średniej UE, ale sytuacja w grupie wiekowej 3–4 lat jest gorsza, zwłaszcza na obszarach wiejskich i w niektórych regionach.

Poziom umiejętności podstawowych uczniów szkół średnich I stopnia jest w Polsce wysoki, lecz poziom umiejętności przekrojowych mógłby ulec poprawie. Wyniki badania PISA w 2015 r. potwierdziły, że poziom umiejętności uzyskanych przez uczniów szkół średnich I stopnia w Polsce plasuje się powyżej średniej innych krajów UE. Można jednak jeszcze wzmocnić rolę szkół w pomaganiu uczniom w rozwijaniu umiejętności przekrojowych związanych z niezależnym, twórczym i krytycznym myśleniem lub rozwiązywaniem problemów (Komisja Europejska, 2018c). Ponadto dostęp do doradztwa edukacyjnego i zawodowego na wszystkich poziomach kształcenia oraz jakość tego doradztwa są nadal niewystarczające. Zmiana struktury szkolnej stawia władze samorządowe i szkoły przed wyzwaniami adaptacyjnymi. Stopniowe zamykanie szkół średnich I stopnia doprowadzi do podwojenia liczby uczniów szkół średnich rozpoczynających naukę w 2019 r. Spowoduje to przeludnienie w wielu szkołach średnich przez okres kilku lat i wynikające z tego trudności (Komisja Europejska, 2017a). Zmiana ta może również przyczynić się do zwiększenia nierówności w dostępie do dobrej jakości szkół na obszarach wiejskich. W Polsce rozpoczęto realizację reformy podstawowego kształcenia i szkolenia zawodowego. Kształcenie takie odbywa się obecnie głównie w szkołach, a uczenie się w miejscu pracy jest dość ograniczone. Reforma, która ma być wdrażana od roku szkolnego 2019/2020, wprowadza rozwiązania mające na celu wzmocnienie powiązań z rynkiem pracy poprzez zmiany w programach nauczania, systemie finansowania i szkoleniach praktycznych, a także zwiększone zaangażowanie pracodawców. Formuła finansowania ma uwzględniać stopień, w jakim oferta szkół odpowiada zapotrzebowaniu na określone zawody. Prognozy dotyczące popytu będą koordynowane przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. Szkoły zawodowe napotykają również trudności w wyposażaniu uczniów w ogólne umiejętności podstawowe, takie jak umiejętność rozumowania matematycznego i umiejętność czytania i pisania. Średni poziom kompetencji nauczycieli wymaga poprawy; jednocześnie problemem są niskie wynagrodzenia nauczycieli. Atrakcyjność finansowa zawodu nauczyciela jest ograniczona, przy czym wynagrodzenie początkujących nauczycieli jest szczególnie niskie w porównaniu ze średnim wynagrodzeniem osób z wykształceniem wyższym (OECD, 2018a). Prawdopodobnie ma to wpływ na negatywną selekcję do zawodu nauczyciela i związane z tym stosunkowo niskie umiejętności rozumowania matematycznego wśród nauczycieli (Hanuszek i in., 2018; Herbst, 2018). Szkoleniu nauczycieli często brakuje odpowiedniej jakości (NIK, 2017b). Poczyniono postępy w zakresie specjalnych potrzeb edukacyjnych, ale nowe przepisy dotyczące nauczania indywidualnego wywołują obawy. W ostatnich latach edukacja stała się bardziej integracyjna i więcej uczniów niepełnosprawnych uczestniczyło w głównym nurcie powszechnego systemu kształcenia (NIK, 2018d). Rozporządzenie z 2017 r. w sprawie nauczania indywidualnego dla uczniów o specjalnych potrzebach edukacyjnych miało na celu zintensyfikowanie tego procesu. Ocena jego skutków nie jest jeszcze dostępna (RPO, 2018 r.; MEN, 2018). W dalszym ciągu wysoki odsetek młodych ludzi wybiera kształcenie na poziomie wyższym, ale utrzymują się obawy dotyczące jakości szkolnictwa wyższego. W 2017 r. prawie 46 % osób w wieku 30–34 lat miało wyższe wykształcenie, co jest liczbą znacznie przewyższającą średnią UE. Jakość niektórych instytucji szkolnictwa wyższego pozostaje jednak niezadowalająca. Słabe punkty wynikają w tym przypadku z takich czynników, jak: wady systemu zapewnienia jakości; rozdrobnienie sektora szkolnictwa wyższego; ograniczone umiędzynarodowienie tego sektora i nieoptymalna struktura zachęt finansowych (NIK, 2018a; OECD, 2018b; Komisja Europejska, 2017c). Niewielu jest nowych naukowców, a stosunek liczby nowych absolwentów studiów doktoranckich do liczby osób w wieku 25–34 lat jest jednym z najniższych w UE. Niedawna reforma systemu szkolnictwa wyższego ma na celu poprawę jakości. Kwalifikowalność do oferowania studiów przez instytucję oraz nowa klasyfikacja instytucji będą się opierać na okresowych ocenach działalności naukowej zgodnie ze zmienionymi kryteriami. Studia doktoranckie zostaną zreorganizowane, stypendia będą przyznawane wszystkim doktorantom i wprowadzona zostanie ocena postępów w trakcie studiów doktoranckich. Jednocześnie nie zaproponowano żadnych znaczących zmian w celu poprawy przejrzystości procedur rekrutacji w instytucjach szkolnictwa wyższego, a planowane podwyżki płac mogą okazać się niewystarczające do przyciągnięcia talentów. Skutki reformy będą w pełni widoczne dopiero za kilka lat. Dorośli rzadko angażują się w kształcenie i szkolenie. Wiele osób dorosłych ma słabe umiejętności czytania i pisania, umiejętności rozumowania matematycznego i umiejętności cyfrowe (OECD, 2018b). To również ta grupa szczególnie rzadko uczestniczy w formalnym i pozaformalnym kształceniu i uczeniu się. Podjęto pewne kroki w celu wdrożenia zalecenia Rady w sprawie ścieżek poprawy umiejętności, ale konieczne są dalsze wysiłki, aby zwiększyć niewielki odsetek osób dorosłych, które się uczą. W 2017 r. jedynie 4 % spośród wszystkich osób w wieku 25–64 lat zadeklarowało uczestnictwo w uczeniu się w okresie czterech tygodni przed badaniem. Dla porównania, średnia UE wynosiła 10,9 % ( ). W 2018 r. rząd zaczął rozwijać Zintegrowaną Strategię Umiejętności, obejmującą uczenie się dorosłych, ale potrzebne są dalsze działania w celu lepszej koordynacji polityk. Włączenie społeczne Od 2008 r. Polska odnotowała największy spadek wskaźnika zagrożenia ubóstwem lub wykluczeniem społecznym w UE. Podczas gdy w latach 2007/2008 odse