Sprawozdanie 	specjalne	Czy	Komisja 	zapewniła 	
skuteczne 	wdrożenie 	
dyrektywy 	usługowej?PL	 2016	nr	05
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-4163-4 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/3435 QJ-AB-16-002-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-4153-5 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/50158 QJ-AB-16-002-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-4171-9 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/729635 QJ-AB-16-002-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Czy	Komisja 	zapewniła 	
skuteczne 	wdrożenie 	
dyrektywy 	usługowej?
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie 	specjalnePL	 2016	nr	05
02
 Zespół	kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob -
szarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki 
sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla wykonania 
zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny 
i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli IV, której przewodniczy członek Trybuna -
łu Milan Martin Cvikl i która zajmuje się takimi obszarami, jak dochody, badania naukowe i polityki wewnętrzne, zarządza -
nie finansami i gospodarką oraz instytucje i organy Unii Europejskiej. Kontrolą kierował Neven Mates, członek Trybunału, 
a w działania kontrolne zaangażowani byli: Georgios Karakatsanis, szef gabinetu; Marko Mrkalj, attaché; Paul Stafford, 
kierownik; Wayne Codd, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Sandra Dreimane, Jurgen Manjé i Wolfgang Stolz.
Od lewej: J. Manjé, P . Stafford, N. Mates, W. Codd, S. Dreimane, G. Karakatsanis.

03
 Spis	treści
Punkt
 Glosariusz	i wykaz	skrótów
I–VIII  Streszczenie
1–11  Wstęp
6–7 Cele	dyrektywy	usługowej
8 –11  Zadania	i zakres	odpowiedzialności
12–13  Zakres	kontroli	i podejście	kontrolne
14 –110  Uwagi
16–42  Transpozycja	i monitorowanie	wdrażania
16–18  Komisja	pomagała	przy	transpozycji	i monitorowała	ją
19–20  Dwadzieścia	państw	członkowskich	spóźniło	się	z transpozycją
21–27  Wzajemne	oceny	stanowiły	innowacyjną	praktykę,	którą	Komisja	dobrze	administrowała	i którą 	
wykorzystano	następnie	także	na	potrzeby	innych	dyrektyw
28–29  Wciąż	daleka	droga	do	pełnego	wdrożenia
30–32  Sprawdziany	skuteczności	przepisów	UE	w praktycznych	sytuacjach	biznesowych
33–34  Wyniki	doprowadziły	do	przedstawienia	przez	Komisję	dalszych	wniosków	ustawodawczych
35–36  Komisja	mogła	lepiej	wykorzystać	wyniki,	by	systematycznie	egzekwować	stosowanie	przepisów 	
dyrektywy	usługowej
37–42  Brak	oceny	skutków	gospodarczych
43–77  Wdrażanie
43–45  Narzędzia	i wsparcie	zapewnione	przez	Komisję	na	potrzeby	wdrażania	dyrektywy	usługowej	nie	były 	
wykorzystywane	w wystarczającym	stopniu	i przez	to	były	jedynie	częściowo	skuteczne
46–52  Opóźnienia	w ustanawianiu	pojedynczych	punktów	kontaktowych	i różna	jakość	świadczonych	przez	nie 	
usług	w poszczególnych	państwach
53–55  Pojedyncze	punkty	kontaktowe	trudne	do	znalezienia	–	niski	poziom	wiedzy	na	ich	temat	wśród 	
przedsiębiorców
56–64  Niewielki	zakres	współpracy	administracyjnej	w kwestiach	związanych	z dyrektywą	usługową
65–71  Konsumenci	wciąż	napotykają	problemy	w dostępie	do	jednolitego	rynku	usług
04 Spis	treści	
72-75  Usługodawcy	nadal	stosują	niesprawiedliwą	dyskryminację
76-77  Rozwiązywanie 	problemów
78 -110  Egzekwowanie 	przepisów
78-79  Komisja	stosuje	szereg	narzędzi	egzekwowania	przepisów	dyrektywy
80-85  SOLVIT	jest	rzadko	wykorzystywany	na	potrzeby	dyrektywy	usługowej
86-93  EU	Pilot	–	system	pozwalający	unikać	postępowań	w sprawie	uchybienia	zobowiązaniom,	doceniany	przez 	
państwa 	członkowskie
94-99  Komisja	niemal	w ogóle	nie	korzystała	z możliwości	wszczynania	postępowań	w sprawie	uchybienia 	
zobowiązaniom
100-101  Zbyt	długi	czas	trwania	postępowań	w sprawie	uchybienia	zobowiązaniom
102-104  Działania	podejmowane	w następstwie	poszczególnych	skarg	były	regularnie	monitorowane	–	w trakcie 	
postępowań	w sprawie	uchybienia	zobowiązaniom	występują	jednak	długie	okresy	braku	aktywności
105-107  Tylko	jedna	sprawa	skierowana	do	Trybunału	Sprawiedliwości
108-110  Zalecenia	dla	poszczególnych	krajów	odniosły	ograniczony	skutek
111-120  Wnioski	i zalecenia
112-114  Transpozycja	i monitorowanie	wdrażania 	
115 -118  Wdrażanie
119 -120  Egzekwowanie 	przepisów
 Odpowiedzi 	Komisji
05
 Glosariusz	i wykaz	skrótów
CHAP : System rejestracji skarg w Komisji
CPC : Współpraca w zakresie ochrony konsumenta
ECC-net : Sieć Europejskich Centrów Konsumenckich
ESA : Europejski System Rachunków
ETS : Europejski Trybunał Sprawiedliwości
EU	Pilot : System EU Pilot obejmuje współpracę między państwami członkowskimi i Komisją w sprawach 
dotyczących zgodności przepisów prawa krajowego z prawem unijnym oraz właściwego stosowania prawa UE. 
Wykorzystywany jest on w pierwszej kolejności, tak aby w miarę możliwości uniknąć oficjalnego postępowania 
w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
IMI: System wymiany informacji na rynku wewnętrznym
NACE	Rev	2 :	Statystyczna klasyfikacja działalności gospodarczej we Wspólnocie Europejskiej
PKB : Produkt krajowy brutto
PPK : Pojedynczy punkt kontaktowy
SOLVIT : Alternatywny mechanizm rozstrzygania sporów, ustanowiony w celu pomagania obywatelom UE i firmom 
z siedzibą w UE, których pozbawiono możliwości korzystania z praw wynikających z rynku wewnętrznego ze 
względu na niewłaściwe stosowanie przepisów dotyczących rynku wewnętrznego przez organy administracji 
publicznej innego państwa członkowskiego.
Sweep : Akcja kontrolowania stron internetowych w całej UE w pewnych sektorach usług świadczonych przez 
internet
TFUE : Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
UE: Unia Europejska
06
 Streszczenie
I
Podczas gdy jednolity rynek towarów jest dobrze rozwinięty z punktu widzenia handlu wewnątrzwspólnotowego, 
panuje powszechna zgoda co do tego, że rynek usług nie rozwinął w pełni swojego potencjału. Dyrektywa usłu -
gowa dotyczy szeregu rodzajów działalności usługowej składających się na około 46% unijnego PKB i ma na celu 
zmniejszenie barier prawnych i administracyjnych, z jakimi borykają się zarówno usługodawcy, jak i usługobiorcy. 
Cel ten państwa członkowskie powinny osiągnąć w drodze transpozycji dyrektywy do krajowych systemów praw -
nych oraz dzięki większej przejrzystości i uproszczonym procedurom, które ułatwią firmom i konsumentom świad -
czenie usług i korzystanie z nich na jednolitym rynku.
II
W ramach kontroli Trybunał zbadał środki egzekucyjne, które powinny pomóc w rozwiązaniu problemów związa -
nych z nieprzestrzeganiem przepisów i ograniczających właściwe funkcjonowanie jednolitego rynku usług, a dodat -
kowo skupił się na działaniach podjętych przez Komisję Europejską w celu wspierania państw członkowskich.
III
Większość państw członkowskich nie dokonała transpozycji dyrektywy do prawa krajowego w terminie. W trak -
cie tego procesu Komisja monitorowała jednak postępy i zapewniała wsparcie podczas transpozycji i po niej, aby 
pomóc wdrożyć dyrektywę. W tym celu zorganizowała ona proces wzajemnej oceny i służyła wskazówkami podczas 
regularnych spotkań tematycznych grup ekspertów.
IV
Wzajemne oceny i sprawdziany skuteczności w wybranych sektorach były użyteczne dla państw członkowskich, ale 
pokazały również, że pozostała jeszcze znaczna liczba przeszkód do pokonania. Komisja nie podejmowała działań 
następczych w wystarczającym zakresie, a w szczególności wykazywała niechęć do kwestionowania przedstawia -
nych przez niektóre państwa członkowskie uzasadnień opartych na „proporcjonalności”, mających na celu utrzyma -
nie wymogów niezgodnych z przepisami dyrektywy.
V
Starania Komisji na rzecz zapewnienia wdrożenia dyrektywy były tylko częściowo skuteczne. Dziś, kilka lat po termi -
nie wdrożenia dyrektywy, który upłynął w 2009 r., bariery na wewnętrznym rynku usług objętych zakresem dyrek -
tywy nadal się utrzymują, przy czym Komisja niechętnie wszczyna procedury prawne, częściowo ze względu na dłu -
gość trwania postępowania, ale również ze względu na słabą podstawę prawną. Do rozwiązywania kwestii spornych 
stosowano środki takie jak SOLVIT i EU Pilot, które jednak nie przynosiły efektów na tyle szybko, by spełnić potrzeby 
firm i usługobiorców. Konsumenci nie mają jeszcze dostępu do wewnętrznego rynku usług na takim poziomie, jaki 
przewiduje dyrektywa.
VI
Potencjalne korzyści ekonomiczne z pełnego wdrożenia dyrektywy nie są jeszcze znane, choć aby zobrazować 
skutki ograniczenia barier, często podaje się szacowany wzrost produktywności. Ze względu na brak wystarczająco 
szczegółowych danych dotyczących sektorów objętych dyrektywą wciąż nie ma wiarygodnej kwantyfikacji oddzia -
ływania dyrektywy.
Streszczenie 07
VII
W swoich zaleceniach Trybunał w szczególności podkreśla, że Komisja powinna bardziej zdecydowanie egzekwo -
wać przestrzeganie przepisów dyrektywy poprzez:
– monitorowanie wyników działań takich jak wzajemna ocena i sprawdziany skuteczności w celu wyeliminowania 
niezgodności, a także, wraz z państwami członkowskimi, zajęcie się kwestiami najważniejszymi pod względem 
gospodarczym,
– wszczynanie procedury EU Pilot niezwłocznie po wykryciu problemu. Informacje na temat rozwiązanych spraw 
powinny być udostępniane zainteresowanym podmiotom,
– jak największe skrócenie czasu trwania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa 
członkowskiego,
– kierowanie ważnych spraw dotyczących braku wdrożenia lub nieprawidłowego stosowania przepisów dyrekty -
wy do Trybunału Sprawiedliwości.
VIII
Ponadto:
– Komisja powinna opracować wskazówki dotyczące transpozycji i wydać je niezwłocznie po ich przyjęciu,
– Komisja powinna dopilnować, by kwestia danych niezbędnych do oceny oddziaływania nowych przepisów 
została wyjaśniona na początku procedury ustawodawczej,
– państwa członkowskie powinny przestrzegać karty pojedynczych punktów kontaktowych, na przykład przez 
udostępnianie informacji w wielu językach i umożliwianie spełnienia wszystkich procedur administracyjnych 
niezbędnych do świadczenia usług transgranicznych,
– ustawodawca powinien ustanowić okres zawieszenia w przypadku powiadomienia o projekcie wymogów i do -
pilnować, by powiadomienia takie były publikowane na ogólnodostępnej stronie internetowej, tak aby umożli -
wić lepszy dostęp do nich i ich terminową weryfikację,
– w ramach nowelizacji rozporządzenia w sprawie współpracy w zakresie ochrony konsumenta należy rozszerzyć 
zakres tych przepisów na postanowienia art. 20 dyrektywy usługowej.
08
 Wstęp
01	
Dyrektywę usługową (zwaną dalej „dyrektywą”) przyjęto w 2006 r. w celu zmniej -
szenia barier prawnych i administracyjnych, z którymi borykają się zarówno 
usługodawcy, jak i usługobiorcy. Cel ten państwa członkowskie powinny osiągnąć 
w drodze transpozycji dyrektywy do krajowych systemów prawnych oraz dzięki 
większej przejrzystości i uproszczonym procedurom, które ułatwiłyby firmom 
i konsumentom świadczenie usług i korzystanie z nich na jednolitym rynku. 
Dyrektywa obejmuje usługi, które składają się na 46%1 unijnego PKB. Wszystkie 
państwa UE miały obowiązek wdrożyć ją do końca 2009 r.
02	
Początki dyrektywy sięgają 1997 r., kiedy to Komisja przedstawiła plan działania 
na rzecz jednolitego rynku2, wzywając do usunięcia przeszkód sektorowych w in -
tegracji rynków. W późniejszych dokumentach, które skupiały się w szczególności 
na usługach, wskazywano, że szereg barier na wewnętrznym rynku usług stanowi 
znaczny hamulec dla gospodarki UE i jej potencjału wzrostu, konkurencyjności 
i tworzenia miejsc pracy3. W efekcie w 2004 r. przedłożono wniosek w sprawie 
dyrektywy usługowej (powszechnie znanej jako dyrektywa Bolkesteina), zgodnie 
z którym swobodny przepływ usług miał być oparty na zasadzie kraju pochodze -
nia. Oznaczałoby to, że usługodawcy powinni przestrzegać jedynie przepisów 
państwa członkowskiego, w którym prowadzą przedsiębiorstwo, niezależnie od 
miejsca wykonywania działalności usługowej. Na wniosek Parlamentu Europej -
skiego odstąpiono jednak od stosowania zasady kraju pochodzenia4. Zamiast 
tego przyjęta w 2006 r. dyrektywa usługowa5 zobowiązywała państwa członkow -
skie do zapewnienia możliwości „swobodnego podjęcia i prowadzenia działal -
ności usługowej na swoim terytorium” i do tego, by nie uzależniały możliwości 
podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od 
spełnienia wymogów sprzecznych z zasadami niedyskryminacji, konieczności 
i proporcjonalności6.
03	
Z zakresu stosowania dyrektywy wyłączono pewne rodzaje działalności gospo -
darczej: usługi o charakterze nieekonomicznym świadczone w interesie ogólnym, 
usługi finansowe, usługi łączności elektronicznej, usługi agencji pracy tymcza -
sowej, usługi zdrowotne, usługi audiowizualne, działalność hazardową, działania 
związane z wykonywaniem władzy publicznej, usługi społeczne, usługi ochrony 
osobistej, usługi świadczone przez notariuszy i komorników oraz podatki. Dy -
rektywa nie ma również wpływu na przepisy państw członkowskich dotyczące 
zabezpieczenia społecznego.1 SWD(2014) 131 final z dnia 
31 marca 2014 r., „Work plan 
for reporting on national 
reforms in services markets” 
[Plan prac w zakresie 
sprawozdawczości w sprawie 
krajowych reform na rynkach 
usług].
2 CSE(97) 1 final z dnia 4 czerwca 
1997 r., komunikat Komisji do 
Rady Europejskiej 
zatytułowany „Action plan for 
the single market” [Plan 
działania na rzecz jednolitego 
rynku].
3 COM(2002) 441 final z dnia 
30 lipca 2002 r. „Report from 
the Commission to the Council 
and the European Parliament 
on the state of the internal 
market for services” 
[Sprawozdanie Komisji dla 
Rady i Parlamentu 
Europejskiego na temat stanu 
rynku wewnętrznego 
w sektorze usług].
4 COM(2013) 547 final z 24 lipca 
2013 r. „Wniosek dotyczący 
dyrektywy Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
w sprawie usług płatniczych 
w ramach rynku 
wewnętrznego oraz 
zmieniającej dyrektywy 
2002/65/WE, 2013/36/UE 
i 2009/110/WE i uchylającej 
dyrektywę 2007/64/WE”.
5 Dyrektywa 2006/123/WE 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. 
dotycząca usług na rynku 
wewnętrznym (Dz.U. L 376 
z 27.12.2006, s. 36).
6 Art. 16 ust. 1 dyrektywy 
usługowej. Proporcjonalność – 
wymóg musi być odpowiedni 
dla osiągnięcia wyznaczonego 
celu i nie może wykraczać 
poza to, co niezbędne do jego 
osiągnięcia.
09 Wstęp	
7 Sprawozdanie Corazzy Bildt 
w sprawie wewnętrznego 
rynku usług: stan prac i dalsze 
działania (2012/2144(INI)) 
(http://www.europarl.europa.
eu/sides/getDoc.
do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7-2013-
0273+0+DOC+XML+V0//PL ).
8 Sprawozdanie Cofferatiego 
w sprawie zarządzania 
jednolitym rynkiem w ramach 
europejskiego semestru 2014 
(2013/2194(INI)) ( http://www.
europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7-2014-
0066+0+DOC+XML+V0//PL ).
9 Nota dotycząca planu pracy 
Komisji na rok 2014 w zakresie 
sprawozdawczości w sprawie 
krajowych reform na rynkach 
usług, 5431/14, COMPET 29, MI 
51, Rada UE, Bruksela, 
22 stycznia 2014 r.
10 Zgodnie z opisem w art. 14 
dyrektywy.04	
Podczas gdy jednolity rynek towarów jest dobrze rozwinięty z punktu widzenia 
handlu wewnątrzwspólnotowego, panuje powszechna zgoda co do tego, że 
rynek usług nie rozwinął w pełni swojego potencjału. Potrzeba jego rozwoju 
została podkreślona przez Parlament Europejski w sprawozdaniu Corazzy Bildt7 
w sprawie wewnętrznego rynku usług i niedawno ponownie w sprawozdaniu 
Cofferatiego8. Biorąc pod uwagę znaczenie usług w gospodarce europejskiej, 
potencjalny wpływ pełnego wdrożenia dyrektywy należy uznać za bardzo duży.
05	
Termin transpozycji dyrektywy ustalono na 2009 r., jednak w komunikacie z dnia 
22 października 2013 r. Komisja stwierdziła, że „Europa nadal nie realizuje w pełni 
swoich ambicji co do jednolitego rynku, szczególnie w najważniejszych obsza -
rach, takich jak gospodarka cyfrowa, energia i usługi”. W styczniu 2014 r. Rada 
podkreśliła, że Komisja i państwa członkowskie powinny koordynować swoje 
działania w celu udoskonalenia sposobu wdrażania, stosowania i egzekwowania 
przepisów dotyczących jednolitego rynku9.
Cele	dyrektywy 	usługowej
06	
Pełne wdrożenie dyrektywy powinno doprowadzić do eliminacji biurokracji 
i znacznie ułatwić zakładanie przedsiębiorstw usługowych, zarówno we własnym 
kraju, jak i za granicą. Powinno również ułatwić świadczenie usług w wymiarze 
transgranicznym. Aby pomóc w osiągnięciu tego celu, państwa członkowskie 
mają obowiązek ustanowić „pojedyncze punkty kontaktowe”, które powinny 
wspierać firmy, zapewniając im kompleksowe informacje na temat procedur nie -
zbędnych do oferowania i świadczenia usług oraz umożliwiając spełnienie wszel -
kich wymaganych formalności przez internet. Dyrektywa wzmacnia też prawa 
usługobiorców, w szczególności konsumentów, dzięki temu, że zakazuje dyskry -
minacji ze względu na przynależność państwową lub miejsce zamieszkania.
07	
Dyrektywa ma na celu usunięcie między innymi przeszkód takich, jak10:
a) wymogi dyskryminujące bezpośrednio lub pośrednio ze względu na przyna -
leżność państwową lub, w przypadku spółek, położenie statutowej siedziby;
b) zakaz prowadzenia przedsiębiorstwa w więcej niż jednym państwie człon -
kowskim, wpisu do rejestru lub przynależności do zrzeszeń albo stowarzy -
szeń zawodowych więcej niż jednego państwa członkowskiego;
10 Wstęp	
c) obowiązek prowadzenia głównego przedsiębiorstwa przez usługodawcę na 
terytorium państwa usługobiorcy;
d) warunki wzajemności z państwem członkowskim, w którym usługodawca 
prowadzi już przedsiębiorstwo;
e) warunek zdania testu ekonomicznego uzależniającego udzielenie zezwolenia 
od udowodnienia istnienia potrzeby ekonomicznej lub popytu rynkowego, 
oceny potencjalnych bądź bieżących skutków ekonomicznych działalności 
lub oceny stosowności działalności w odniesieniu do celów planowania eko -
nomicznego ustanowionych przez właściwe organy;
f) bezpośrednie lub pośrednie uczestnictwo konkurencyjnych podmiotów, 
w tym w ramach organów konsultacyjnych, w procedurze udzielania zezwo -
leń lub wydawania innych decyzji przez właściwe organy;
g) obowiązek przedstawienia gwarancji finansowej, w tym wykupienia ubezpie -
czenia od usługodawcy lub podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo na 
terytorium państwa usługobiorcy;
h) obowiązek wstępnej rejestracji na terytorium danego kraju przez określony 
okres lub uprzedniego prowadzenia działalności na terytorium tego kraju 
przez określony okres.
Zadania 	i zakres 	odpowiedzialności
08	
Dyrektywa określa zadania i zakres odpowiedzialności Komisji i państw 
członkowskich.
09	
Państwa członkowskie odpowiadają za transpozycję dyrektywy do prawa kra -
jowego i szereg działań w następstwie transpozycji, takich jak wzajemna ocena 
(zob. pkt 21–29), a także za zapewnianie wsparcia dla firm poprzez ustanawianie 
tzw. pojedynczych punktów kontaktowych. Państwa członkowskie zostały po raz 
pierwszy prawnie zobowiązane do wdrożenia takich usług administracji elektro -
nicznej i udostępniania ich użytkownikom zagranicznym.
11 Wstęp	
10	
SOLVIT to mechanizm rozstrzygania sporów ustanowiony w celu pomagania oby -
watelom UE i firmom z siedzibą w UE, których pozbawiono możliwości korzysta -
nia z praw wynikających z rynku wewnętrznego ze względu na niewłaściwe sto -
sowanie przepisów dotyczących rynku wewnętrznego przez organy administracji 
publicznej innego państwa członkowskiego. System ten działa za pośrednictwem 
sieci ośrodków SOLVIT utworzonych w ramach administracji krajowej poszczegól -
nych państw członkowskich. Stanowi on praktyczną alternatywę dla formalnych 
mechanizmów rozstrzygania sporów, takich jak krajowe postępowania sądowe 
czy skargi do Komisji Europejskiej.
11	
Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości 
i MŚP (wcześniej DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług) koordynuje politykę 
Komisji w zakresie jednolitego rynku europejskiego i dąży do usunięcia nieuza -
sadnionych przeszkód w handlu, w szczególności w dziedzinie usług, a także 
rynków finansowych. Jej zadaniem jest monitorowanie wdrażania prawa unij -
nego w praktyce, pomoc państwom członkowskim oraz, w razie konieczności, 
wszczynanie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom.
12
 Zakres	kontroli	i podejście 	
kontrolne
12	
Główne pytanie kontrolne Trybunału dotyczyło tego, czy Komisja zapewni -
ła skuteczne wdrożenie dyrektywy. Pytanie to podzielono na dwa pytania 
szczegółowe:
a) Czy Komisja odpowiednio monitorowała i oceniała wdrażanie dyrektywy?
b) Czy Komisja w wystarczającym stopniu ułatwiała i egzekwowała wdrażanie 
dyrektywy?
13	
W Komisji przeprowadzono wywiady i badanie dokumentacji. Ponadto kontrola 
objęła wizyty we właściwych ministerstwach, organizacjach biznesowych, izbach 
handlowych i organach konsumenckich w siedmiu państwach członkowskich. 
Celem tych wizyt było zgromadzenie informacji na temat istniejących nadal 
przeszkód w handlu oraz na temat skuteczności mechanizmów stosowanych do 
ich usuwania. Trybunał wybrał do kontroli państwa członkowskie o znacznym 
poziomie transgranicznej wymiany handlowej: Niemcy, Zjednoczone Królestwo, 
Austrię, Słowację, Francję, Niderlandy i Portugalię. Dodatkowo przeprowadzono 
konsultacje z wybranymi organizacjami europejskimi.
13
 Uwagi
11 Wszystkie wersje językowe 
opublikowano na stronach 
internetowych w listopadzie 
2007 r. Od 30 lipca 2007 r. 
dostępna była tylko wersja 
angielska.14	
Po zakończeniu procesu transpozycji w 2009 r. Komisja przystąpiła do ustalenia, 
w których obszarach dyrektywa nie została wdrożona, i ustanowiła kilka mecha -
nizmów służących zmniejszeniu istniejących barier. Pewne bariery jednak nadal 
się utrzymują, a niektóre z nich wynikają z niejasnego sformułowania przepisów 
dyrektywy. Komisja niechętnie wszczynała postępowania w sprawie uchybienia 
zobowiązaniom – częściowo ze względu na słabość podstawy prawnej, a częścio -
wo ze względu na długi czas niezbędny do przeprowadzenia takiego postępo -
wania w celu wyegzekwowania przestrzegania przepisów (kilka lat, nawet przy 
założeniu, że wymiana dokumentów odbywa się terminowo).
15	
Nie można na razie ocenić, w jakim stopniu osiągnięto oczekiwane korzyści 
gospodarcze płynące z dyrektywy usługowej. Komisja opublikowała co prawda 
szacunkowe dane dotyczące potencjalnych zysków z dyrektywy dla PKB, lecz 
zostały one obliczone na podstawie przybliżonych danych. Przed 2014 r. Komi -
sja nie podejmowała żadnych systematycznych działań w kierunku zbiorczego 
zestawienia danych dotyczących transgranicznego handlu usługami objętymi 
dyrektywą. Ponadto w 2015 r. dane te są nadal niedostępne, co uniemożliwia 
ocenę wzrostu w zakresie usług transgranicznych czy wzrostu PKB wynikającego 
z wdrożenia dyrektywy.
Transpozycja	i monitorowanie	wdrażania
Komisja	pomagała	przy	transpozycji	i monitorowała	ją
16	
Dyrektywa weszła w życie w dniu 28 grudnia 2006 r. Termin transpozycji wyzna -
czono na dzień 28 grudnia 2009 r. Transpozycja była dla państw członkowskich 
pracochłonnym zadaniem, wymagającym zmiany przepisów dotyczących wielu 
rodzajów działalności gospodarczej, dlatego w dyrektywie przewidziano na to 
trzy lata zamiast zwyczajowych dwóch.
17	
Komisja opublikowała „Podręcznik wdrażania dyrektywy o usługach” opisujący 
właściwe podejścia do wdrażania dyrektywy, który miał zapewnić państwom 
członkowskim pomoc techniczną. Podręcznik został jednak udostępniony we 
wszystkich językach UE dopiero niemal rok po zatwierdzeniu dyrektywy11. Przed -
stawiciele państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, 
stwierdzili, że podręcznik był przydatny, choć byłoby lepiej, gdyby był dostępny 
wkrótce po wejściu w życie dyrektywy. Oprócz podręcznika Komisja zapewniała 
państwom członkowskim doradztwo w trakcie wizyt monitorujących i udzielając 
odpowiedzi na konkretne pytania.
14 Uwagi	
12 COM(2012) 261 final z dnia 
8 czerwca 2012 r. „Partnerstwo 
na rzecz nowego wzrostu 
w dziedzinie usług 2012–2015” 
i dokumenty powiązane.
13 Republika Czeska, Estonia, 
Chorwacja, Litwa, Węgry, 
Malta, Niderlandy, Szwecja.
14 Niemcy (sprawa zamknięta 
26.1.2012 r.), Austria (sprawa 
zamknięta 26.4.2012 r.), Grecja 
(sprawa zamknięta 
31.5.2012 r.).
15 Pojedyncze punkty 
kontaktowe pierwszej 
generacji spełniały 
podstawowe wymogi 
wyznaczone w dyrektywie. 
Zgodnie z kartą pojedynczych 
punktów kontaktowych 
punkty drugiej generacji 
„powinny nie tylko spełniać 
wymogi wynikające 
z dyrektywy usługowej, ale 
wykraczać poza nie, zarówno 
pod względem zakresu, jak 
i funkcjonalności”.18	
Dzięki dwustronnej współpracy z państwami członkowskimi i zapewnianiu im 
wsparcia Komisja podjęła niezbędne kroki w kierunku monitorowania postępów 
w transpozycji i składała sprawozdania z tych postępów Radzie ds. Konkurencyj -
ności. W czerwcu 2012 r. Komisja wydała bardziej kompleksowe sprawozdanie 
w ramach „pakietu usługowego”12.
Dwadzieścia	państw	członkowskich	spóźniło	się 	
z transpozycją
19	
Terminu transpozycji dyrektywy dotrzymało tylko osiem państw członkowskich13. 
Do państw, które nie powiadomiły Komisji o transpozycji, wysłano wezwania do 
usunięcia uchybienia, wyznaczające początek postępowania w sprawie uchy -
bienia zobowiązaniom. W dniu 27 października 2011 r. trzy sprawy14, których nie 
udało się do tego czasu rozwiązać, zostały skierowane do Europejskiego Trybu -
nału Sprawiedliwości (ETS). Sprawy te zostały jednak wyjaśnione jeszcze przed 
rozpatrzeniem przez ETS. Jako ostatnia transpozycji dokonała Grecja (31 maja 
2012 r.).
20	
Komisja zakładała, że we wdrażaniu dyrektywy istotną rolę odegrają pojedyn -
cze punkty kontaktowe (zob. pkt 44–55). W związku z tym nadała im dużą wagę 
w sprawozdawczości na temat postępów państw członkowskich we wdrażaniu 
dyrektywy, opierając się na własnych analizach i na badaniach przeprowadzo -
nych przez organizacje biznesowe. Do 2009 r. 21 spośród 27 państw członkow -
skich ustanowiło pojedyncze punkty kontaktowe „pierwszej generacji”15, choć 
występowały różnice co do tego, w jakim zakresie procedury administracyjne 
można było przeprowadzić przez internet i na ile można było tego dokonać poza 
granicami kraju.
Wzajemne	oceny	stanowiły	innowacyjną	praktykę,	którą 	
Komisja 	dobrze	administrowała 	i którą	wykorzystano 	
następnie 	także	na	potrzeby 	innych	dyrektyw
21	
W ramach przewidzianego w dyrektywie procesu wzajemnej oceny każde pań -
stwo członkowskie musiało przeanalizować uzasadnienia krajowych wymogów 
dotyczących usługodawców i podzielić się swoimi ustaleniami z innymi państwa -
mi. Działanie to miało na celu lepsze zrozumienie przyczyn leżących u podstaw 
istniejących wymogów i zachęcenie państw członkowskich do wzajemnego 
porównania stosowanych podejść regulacyjnych i dzielenia się najlepszymi prak -
tykami, a w konsekwencji do eliminowania wymogów, które zostaną uznane za 
nieuzasadnione.
15 Uwagi	
16 COM(2011) 20 final z dnia 
27 stycznia 2011 r. „Na drodze 
do lepiej funkcjonującego 
jednolitego rynku usług – 
wykorzystanie wyników 
procesu wzajemnej oceny 
przewidzianego w dyrektywie 
usługowej”, s. 6.
17 SEC(2011) 102 final z dnia 
27 stycznia 2011 r. 
„Commission staff working 
paper on the process of the 
mutual evaluation of the 
Services Directive, 
Accompanying document to 
COM(2011) 20 final” 
[Dokument roboczy służb 
Komisji na temat procesu 
wzajemnej oceny 
przewidzianego w dyrektywie 
usługowej, dokument 
wyjaśniający do komunikatu 
COM(2011) 20 final], s. 10.22	
W dyrektywie określono procedurę i wymogi wzajemnej oceny ram ustawodaw -
czych mających zastosowanie do działalności usługowej w państwach człon -
kowskich. Do dnia 28 grudnia 2009 r. państwa członkowskie miały obowiązek 
przedłożyć Komisji sprawozdanie zawierające informacje dotyczące: (i) systemów 
udzielania zezwoleń; (ii) konkretnych wymogów krajowych, które zamierzały one 
utrzymać w mocy; oraz (iii) działalności wielodyscyplinarnej. Państwa członkow -
skie musiały przedstawić wyjaśnienia w sprawie zgodności pozostałych w mocy 
systemów zezwoleń i wymogów z zakresem przedmiotowym dyrektywy, wyka -
zać ich zgodność z zasadami niedyskryminacji, konieczności i proporcjonalności, 
jak również wskazać, którzy usługodawcy nadal podlegają tym wymogom.
23	
Komisja podzieliła się tymi wyjaśnieniami z innymi państwami członkowskimi, 
dając im sześć miesięcy na odpowiedź. Następnie, po skoordynowaniu odpowie -
dzi udzielonych przez państwa członkowskie, w dniu 28 grudnia 2010 r., Komisja 
zakończyła prace nad sprawozdaniem z procedury wzajemnej oceny, w którym 
uwzględniła propozycje ewentualnych dodatkowych inicjatyw. Komisja miała 
obowiązek monitorować co roku działania podejmowane w następstwie tego 
sprawozdania. W pierwszej kolejności dokonała tego za pośrednictwem pakietu 
usługowego opublikowanego w czerwcu 2012 r., a następnie za pomocą różnych 
inicjatyw, takich jak wzajemna weryfikacja wymogów w zakresie formy prawnej, 
struktury udziałowej i opłat taryfowych, ocena krajowych przepisów dotyczą -
cych dostępu do zawodów i ubezpieczeń czy warsztaty dla zainteresowanych 
podmiotów.
24	
Wzajemna ocena okazała się tak skuteczną metodą dokonywania przeglądu 
ustawodawstwa wielu państw członkowskich, że zaczęto ją naśladować w innych 
dziedzinach, takich jak zmieniona dyrektywa w sprawie uznawania kwalifikacji 
zawodowych.
25	
Metodyka wzajemnej oceny obejmowała następujące kroki16: ocena własna 
państw członkowskich, dyskusje w grupach pięciu państw oraz spotkania plenar -
ne z udziałem wszystkich państw członkowskich. Komisja odnotowała uzyskaną 
dzięki temu poprawę, na przykład zastąpienie systemów zezwoleń horyzontal -
nych mniej uciążliwymi metodami, takimi jak deklaracje, oraz zniesienie syste -
mów sektorowych, minimalnych wymogów kapitałowych, zakazów prowadzenia 
więcej niż jednego przedsiębiorstwa, stawek obowiązkowych oraz ograniczeń 
ilościowych lub terytorialnych17.
16 Uwagi	
18 J. Monteagudo, Al. Rutkowski, 
D. Lorenzani, „The economic 
impact of the Services 
Directive: A first assessment 
following implementation” 
[Skutki gospodarcze 
dyrektywy usługowej: 
Pierwsza ocena po 
wdrożeniu], Economic Papers  
nr 456, czerwiec 2012, Komisja 
Europejska, Bruksela, 2012, 
s. 30.26	
Podjęto istotne kroki w kierunku usunięcia przeszkód w handlu usługami. Urzęd -
nicy w skontrolowanych państwach członkowskich uznali proces wzajemnej 
oceny za jeden z najważniejszych elementów wdrażania dyrektywy ze względu 
na to, że państwa członkowskie musiały intensywnie współpracować przy prze -
glądzie bardzo dużej ilości przepisów ustawodawstwa krajowego i regionalnego, 
a także ocenić ich zgodność z dyrektywą i istniejącym orzecznictwem ETS.
27	
Państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, przyzna -
ły, że Komisja poczyniła wiele wysiłków na poziomie praktycznym, by pomóc 
we wdrażaniu dyrektywy, organizując dyskusje w grupach służące wzajemnej 
ocenie, a także służąc wskazówkami podczas regularnych spotkań tematycznych 
grup ekspertów.
Wciąż	daleka	droga	do	pełnego	wdrożenia
28	
W sprawozdaniach z procesu wzajemnej oceny wskazano, że przeszkody zniesio -
no jedynie częściowo. Według szacunków Komisji ze wszystkich przeszkód, które 
dyrektywa ma za zadanie wyeliminować w przypadku badanych grup zawodo -
wych, 10% usunięto w pełni, 60% częściowo, a 30% nie usunięto18. Wskazuje to, że 
do pełnego wdrożenia dyrektywy pozostała jeszcze długa droga.
29	
Wzajemna ocena obejmowała współpracę przy przeglądzie bardzo dużej ilo -
ści przepisów ustawodawstwa krajowego i regionalnego. Urzędnicy z państw 
członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, krytycznie ocenili 
jednak skuteczność tego działania. Uznali oni, że Komisja niewiele zrobiła, by 
usunąć potencjalnie nieuzasadnione przeszkody, które wykryto w toku tego 
procesu. Ponadto grupa sześciu państw członkowskich stwierdziła, że Komisja 
w niewystarczającym stopniu kwestionowała uzasadnienia oparte na „proporcjo -
nalności”. Państwa te opowiedziały się za publikacją szczegółowych wytycznych 
z przykładami na to, co jest, a co nie jest stosownym uzasadnieniem, co zapewni -
łoby jednolite rozumienie proporcjonalności i stanowiłoby punkt odniesienia dla 
Komisji przy ocenie już obowiązujących i nowych wymogów.
17 Uwagi	
19 COM(2011) 20 final, s. 10.
20 SWD(2012) 147 final z dnia 
8 czerwca 2012 r., 
„Commission staff working 
document on the results of 
the performance checks of the 
internal market for services 
(construction, business 
services and tourism)” 
[Dokument roboczy służb 
Komisji dotyczący wyników 
sprawdzianów skuteczności 
jednolitego rynku usług 
(budownictwo, usługi dla 
biznesu i turystyka)].
21 Dyrektywa Parlamentu 
Europejskiego i Rady 2013/55/
UE z dnia 20 listopada 2013 r. 
zmieniająca dyrektywę 
2005/36/WE w sprawie 
uznawania kwalifikacji 
zawodowych i rozporządzenie 
(UE) nr 1024/2012 w sprawie 
współpracy administracyjnej 
za pośrednictwem systemu 
wymiany informacji na rynku 
wewnętrznym 
(„rozporządzenie w sprawie 
IMI”) (Dz.U. L 354 z 28.12.2013, 
s. 132).Sprawdziany	skuteczności	przepisów	UE	w praktycznych 	
sytuacjach	biznesowych
30	
W 2011 i 2012 r. Komisja przeprowadziła „sprawdziany skuteczności” w celu 
„oceny stosowania poszczególnych elementów prawodawstwa unijnego i ich 
funkcjonowania w praktyce”19 z perspektywy różnych użytkowników jednolitego 
rynku. W tym celu uwzględniła ona także inne instrumenty unijne oprócz samej 
dyrektywy. Komisja zdecydowała się przeprowadzić te sprawdziany w oparciu 
o studia przypadku w wybranych sektorach biznesu i w odniesieniu do wybra -
nych rodzajów działalności.
31	
Do państw członkowskich zwrócono się o podanie informacji na temat tego, jak 
ich przepisy krajowe będą stosowane w praktyce w odniesieniu do potencjalnych 
usługodawców, którzy chcą założyć przedsiębiorstwo lub świadczyć usługi trans -
graniczne na ich terytorium.
32	
W dokumencie roboczym służb Komisji20 podsumowano wyniki sprawdzianów 
skuteczności dla trzech sektorów uważanych za istotne dla handlu transgranicz -
nego w UE: budownictwo (wkład do PKB na poziomie 6,3%), usługi dla biznesu 
(11,7%) i turystyka (4,4%).
Wyniki	doprowadziły 	do	przedstawienia 	przez	Komisję 	
dalszych	wniosków	ustawodawczych
33	
Sprawdziany skuteczności wykazały bardzo ścisłe powiązanie między dyrektywą 
usługową i dyrektywą w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych. Uznanie 
kwalifikacji jest bowiem często potrzebne, zanim osoba fizyczna otrzyma zgodę 
na świadczenie usług lub założenie przedsiębiorstwa transgranicznego. Wyniki 
sprawdzianów skuteczności skłoniły Komisję do zaproponowania zmian w dyrek -
tywie w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych i w sprawie współpracy za 
pośrednictwem IMI21.
18 Uwagi	
22 SWD(2013) 402 final z dnia 
2 października 2013 r., 
„Commission Staff Working 
Document on the outcome of 
the peer review on legal form, 
shareholding and tariff 
requirements under the 
Services Directive” [Dokument 
roboczy służb Komisji na 
temat wyników wzajemnej 
weryfikacji wymogów 
w zakresie formy prawnej, 
struktury udziałowej i opłat 
taryfowych w ramach 
dyrektywy usługowej].
23 SWD(2014) 130 final z dnia 
31 marca 2014 r., „Commission 
Staff Working Document - 
Access to insurance for 
services provided in another 
Member State” [Dokument 
roboczy służb Komisji – 
Dostęp do ubezpieczeń 
w przypadku usług 
świadczonych w innym 
państwie członkowskim].34	
W wyniku sprawdzianów skuteczności wykryto bariery w przepisach krajowych 
w postaci wymogów dotyczących specjalnej struktury udziałowej i ubezpieczeń. 
Firmy często musiały zmienić swoją formę prawną lub strukturę udziałową, aby 
móc prowadzić działalność w innym państwie członkowskim za pośrednictwem 
przedsiębiorstwa dodatkowego, co mogło prowadzić do dodatkowych kosztów. 
Inne powszechne utrudnienie, które wykryto, dotyczyło ochrony ubezpieczenio -
wej. W znacznej liczbie państw członkowskich ochrona ubezpieczeniowa w pań -
stwie prowadzenia przedsiębiorstwa nie jest uznawana przez państwo, w którym 
firma zamierza świadczyć usługi, co także prowadzi do dodatkowych kosztów dla 
usługodawcy. Dokumenty robocze na temat tych dwóch zagadnień opublikowa -
no w październiku 2013 r.22 i w marcu 2014 r.23
Komisja	mogła	lepiej	wykorzystać	wyniki,	by	systematycznie 	
egzekwować	stosowanie	przepisów	dyrektywy	usługowej
35	
Sprawdziany skuteczności wykazały, że nadal istnieją istotne bariery i przeszkody 
w państwach członkowskich, przy czym niektóre z nich są wspólne dla wszyst -
kich trzech sektorów (bariery horyzontalne), a niektóre ograniczają się do danego 
sektora.
36	
Mimo że nie to było głównym celem sprawdzianów skuteczności, wnioski z nich 
płynące potwierdziły wnioski z wzajemnej oceny – a mianowicie, że nadal istnieje 
znaczna liczba przeszkód. Wyniki te mogły pomóc w dalszym systematycznym 
egzekwowaniu przepisów dyrektywy przez Komisję, która mogłaby zająć się kwe -
stiami najważniejszymi pod względem gospodarczym.
Brak	oceny	skutków	gospodarczych
37	
Komisja dokonała jedynie oceny prognostycznej korzyści gospodarczych płyną -
cych z dyrektywy, którą przeprowadzono w momencie, gdy dyrektywa wchodziła 
w życie. Nie dysponowała jednak wystarczająco szczegółowymi danymi gospo -
darczymi, by wziąć pod uwagę wyłącznie rodzaje działalności objęte dyrektywą.
19 Uwagi	
24 J. Monteagudo, Al. Rutkowski, 
D. Lorenzani, „The economic 
impact of the Services 
Directive: A first assessment 
following implementation” 
[Skutki gospodarcze 
dyrektywy usługowej: 
Pierwsza ocena po 
wdrożeniu], Economic Papers  
nr 456, czerwiec 2012, Komisja 
Europejska, Bruksela, 2012.
25 „Services: tapping the 
potential for growth and jobs” 
[Usługi – uwolnienie 
potencjału na rzecz wzrostu 
gospodarczego 
i zatrudnienia], wkład Komisji 
Europejskiej w dyskusję na 
posiedzeniu Rady Europejskiej 
w dniach 20–21 marca 2014 r.
26 W odniesieniu do podziału 
rachunków narodowych na 64 
branże według klasyfikacji 
NACE Rev. 2. Zgodnie 
z niedawno zakończonym 
programem przesyłania 
danych ESA 2010 państwa 
członkowskie będą teraz 
przekazywać dane zestawione 
według tego podziału. Zob. 
rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 549/2013 z dnia 21 maja 
2013 r. w sprawie 
europejskiego systemu 
rachunków narodowych 
i regionalnych w Unii 
Europejskiej (Dz.U. L 174 
z 26.6.2013, s. 1).38	
W 2012 r. Komisja oszacowała, że dzięki poprawie wdrażania dyrektywy można 
by zwiększyć PKB dodatkowo o 1,6% ponad 0,8%, które zgodnie z deklaracjami 
już osiągnięto24. Aby przewidzieć skutki usunięcia barier, do badania tego wy -
korzystano model ekonometryczny i dane zgromadzone w procesie wzajemnej 
oceny dotyczące barier istniejących przed terminem wdrożenia dyrektywy, który 
upłynął w 2009 r., jak również dane ekonomiczne dotyczące sektorów objętych 
dyrektywą. Nie było to więc badanie ex post  polegające na kwantyfikacji skutków 
wdrożenia dyrektywy.
39	
Z uwagi na brak w rachunkach narodowych i bilansach płatniczych danych 
źródłowych w rozbiciu na poszczególne sektory, Komisja była zmuszona przyjąć 
pewne założenia co do wielkości sektorów gospodarki objętych dyrektywą.
40	
Dopiero pod koniec 2014 r. Komisja zobowiązała się przed Radą Europejską25, że 
wzmocni narzędzia monitorowania, stosując bardziej wnikliwą sprawozdawczość 
ilościową i jakościową na temat reform sektorowych i ogólnokrajowych w dzie -
dzinie usług. W szczególności Komisja podjęła się zgromadzenia danych doty -
czących usług za lata 2012, 2013 i 2014, z uwzględnieniem rozróżnienia na dane 
mające znaczenie dla sektorów objętych dyrektywą i dane dotyczące sektorów 
leżących poza jej zakresem. W związku z tym, że dane te nie będą obejmowa -
ły okresu sprzed wdrożenia dyrektywy, nie umożliwią one oceny jej ogólnych 
skutków.
41	
W maju 2014 r. Komisja przedstawiła grupie roboczej ds. rachunków narodowych 
dokument, w którym opisano analizę ekonomiczną przeprowadzoną w odnie -
sieniu do dyrektywy i przedstawiono potrzeby w zakresie danych wynikające 
z podjętych przez Komisję zobowiązań analitycznych na przyszłość. W dokumen -
cie w szczególności podkreślono potrzebę pozyskania danych, które oddziela -
ją rodzaje działalności objęte dyrektywą od tych leżących poza jej zakresem. 
Komisja odnotowała, że „słaba dostępność danych obecnie poważnie ogranicza 
zakres wnikliwej analizy i sprawozdawczości z postępów”, i poszukiwała w związ -
ku z tym rozwiązań dla problemów związanych z nieaktualnością lub brakiem 
danych26, niekiedy nawet za okres 10 lat.
42	
Członkowie grupy roboczej ds. rachunków narodowych zgodzili się odpowie -
dzieć na wnioski Komisji o dostarczenie danych, w przypadkach gdy rozwiąza -
nie pewnych problemów było możliwe dzięki dostarczeniu danych, które nie 
są publicznie dostępne. Nie zobowiązali się oni jednak do dostarczenia danych 
niezbędnych do właściwej oceny dyrektywy.
20 Uwagi	
27 Art. 7 dyrektywy.Wdrażanie
Narzędzia 	i wsparcie 	zapewnione 	przez	Komisję 	na	potrzeby 	
wdrażania	dyrektywy	usługowej	nie	były	wykorzystywane 	
w wystarczającym	stopniu	i przez	to	były	jedynie	częściowo 	
skuteczne
43	
W celu ułatwienia pełnego wdrożenia dyrektywy Komisja zapewniła szereg na -
rzędzi, usług informacyjnych i mechanizmów współpracy przewidzianych w dy -
rektywie lub opartych na innych przepisach. Najważniejszym narzędziem ustano -
wionym bezpośrednio na mocy dyrektywy były pojedyncze punkty kontaktowe. 
Inne narzędzia, w tym system wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI) 
i Sieć Europejskich Centrów Konsumenckich, również zostały opracowane z za -
miarem poprawy handlu usługami w UE. Narzędzia te okazały się jednak mniej 
skuteczne przy wdrażaniu dyrektywy niż zakładano.
44	
Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, by pojedyncze 
punkty kontaktowe umożliwiały usługodawcom zrealizowanie wszystkich proce -
dur i formalności wymaganych do zatwierdzenia przez właściwe organy w jednym 
punkcie, drogą elektroniczną. Powinny one również udzielać informacji potencjal -
nym usługodawcom i usługobiorcom. Państwa członkowskie powinny dopilno -
wać, by informacje i usługi były „łatwo dostępne na odległość oraz drogą elektro -
niczną”27. Zachęca się je także do udostępniania ich w innych językach Wspólnoty.
45	
Ustanowienie pojedynczych punktów kontaktowych okazało się trudnym zada -
niem. Państwa członkowskie dysponują znaczną swobodą przy wyborze podej -
ścia, w związku z czym pojedyncze punkty kontaktowe są włączane do krajowych 
struktur administracyjnych na różne sposoby.
Opóźnienia	w ustanawianiu	pojedynczych	punktów 	
kontaktowych	i różna	jakość	świadczonych	przez	nie	usług 	
w poszczególnych 	państwach
46	
W chwili upłynięcia terminu transpozycji (28 grudnia 2009 r.) pojedyncze punkty 
kontaktowe nie funkcjonowały jeszcze w pełni w wielu państwach członkow -
skich. Aby pomóc państwom członkowskim, oprócz ogólnej grupy eksperckiej do 
spraw wdrażania dyrektywy usługowej Komisja utworzyła dwie dodatkowe grupy 
eksperckie. Grupa ekspercka EUGO zajmuje się ogólnie pojedynczymi punktami 
kontaktowymi. Jej nazwa pochodzi od nazwy sieci tych punktów, wykorzystanej 
również do stworzenia wspólnej ogólnoeuropejskiej marki (zob. rys. 1 ). Grupa 
ekspercka ds. procedur elektronicznych skupia się z kolei na sprawach technicz -
nych dotyczących umożliwiania usługodawcom wypełnienia procedur admini -
stracyjnych on-line.
21 Uwagi	
28 –  „Services Directive 
implementation survey – 
The Chambers’ perspective 
on the Points of Single 
Contact” [Badanie 
dotyczące wdrażania 
dyrektywy usługowej – 
pojedyncze punkty 
kontaktowe z perspektywy 
izb], Eurochambres, Policy 
Survey , wyd. 7, styczeń 2011.
 –  „Are the points of Single 
Contact truly making things 
easier for European 
companies? – Services 
Directive Implementation 
Report” [Czy pojedyncze 
punkty kontaktowe 
naprawdę ułatwiają życie 
europejskim firmom? – 
Sprawozdanie z wdrażania 
dyrektywy usługowej], 
BusinessEurope , listopad 
2011.
 –  „The functioning and 
usability of the Points of 
Single Contact under the 
Services Directive – State of 
Play and Way Forward Final 
Report”, Deloitte and 
tech4i2 for European 
Commission, Directorate 
General for Internal Market 
and Services, DG 
MARKT/2010/22/E (SMART 
2007/035, LOT 4), 21-01-
2012. [Funkcjonowanie 
i użyteczność pojedynczych 
punktów kontaktowych 
ustanawianych na mocy 
dyrektywy usługowej – 
sprawozdanie końcowe 
w sprawie aktualnej sytuacji 
i perspektyw na przyszłość 
przygotowane przez 
Deloitte i tech4i2 na 
zlecenie Komisji 
Europejskiej], Dyrekcja 
Generalna ds. Rynku 
Wewnętrznego i Usług, DG 
MARKT/2010/22/E (SMART 
2007/035, LOT 4), 21.1.2012.
 –  J. Montesgudo, 
A Rutkowski, D Lorenzani, 
„Part 2: Assessing the 
economic impact of setting 
up Points of Single Contact: 
an approximation based on 
the Doing Business” [Część 
2: Przybliżona ocena 
skutków gospodarczych 
ustanawiania pojedynczych 
punktów kontaktowych 
w oparciu o rankingi Doing 
Business] w „The economic 
impact of the Services 
Directive: a first assessment 
following implementation”, 
Economic Papers  nr 456, 
czerwiec 2012.
29 COM(2012) 261 final, s. 12.47	
Pojedyncze punkty kontaktowe są uwzględnione w tabeli wyników rynku we -
wnętrznego Komisji i były przedmiotem badań przeprowadzonych przez Komisję 
i kilka zewnętrznych organizacji28. Analizy te wykazały, że organy administracji 
państw członkowskich nie podchodziły równie ambitnie do tej kwestii, w związ -
ku z czym pojedyncze punkty kontaktowe różnią się pod względem jakości 
świadczonych usług. Zauważono niedociągnięcia, jeśli chodzi o języki, w których 
można spełnić formalności administracyjne, łatwość w obsłudze, akceptowanie 
podpisów elektronicznych oraz zakres, w jakim punkty te rzeczywiście funkcjo -
nują jako portale administracji elektronicznej. Pojedyncze punkty kontaktowe nie 
są w równym stopniu promowane, nie zawsze też łatwo je znaleźć, ponieważ nie 
wszystkie posługują się logo EUGO opracowanym przez Komisję.
48	
Po ogłoszeniu w 2012 r. pakietu usługowego29, a także aby pojedyncze punkty 
kontaktowe lepiej reagowały na potrzeby przedsiębiorstw, Komisja opracowała 
kartę elektronicznych pojedynczych punktów kontaktowych stworzonych na 
mocy dyrektywy usługowej („Charter for the electronic Points of Single Contact 
under the Services Directive”) zawierającą wskazówki dla tych krajów, które pra -
gnęły poszerzyć działalność pojedynczych punktów kontaktowych poza zakres 
przewidziany w przepisach. Karta ma na celu stworzenie podstaw do rozwoju 
pojedynczych punktów kontaktowych drugiej generacji. Rys.	1Ogólnoeuropejskie 	logo	wykorzystywane 	na	stronach 	
internetowych	pojedynczych	punktów	kontaktowych
22 Uwagi	
30 „The Performance of the 
Points of Single Contact An 
Assessment against the PSC 
Charter” [Efekty działania 
pojedynczych punktów 
kontaktowych na tle zapisów 
karty PPK], badanie 
przeprowadzone na zlecenie 
DG ds. Rynku Wewnętrznego, 
Przemysłu, Przedsiębiorczości 
i MŚP Komisji Europejskiej, 
2015.49	
Karta pojedynczych punktów kontaktowych zawiera wskazówki dla państw 
członkowskich, które wykazują wolę i ambicje rozwijania pojedynczych punktów 
kontaktowych, i umożliwia im rozwój w podobnym kierunku. Może ona stanowić 
ramy dyskusji na temat tego, jak najlepiej zrealizować to zadanie i jak wymieniać 
się najlepszymi praktykami.
50	
Opracowanie przez Komisję karty PPK to pozytywny krok w kierunku rozwiąza -
nia problemu, jakim jest niewielka liczba wymogów prawnych w odniesieniu do 
pojedynczych punktów kontaktowych w zakresie obsługi firm i osób prywatnych, 
które mają znacznie wyższe oczekiwania względem tych punktów.
51	
Dzięki przeanalizowaniu pojedynczych punktów kontaktowych pod względem 
wymogów karty PPK państwa członkowskie wiedzą, według jakich kryteriów 
punkty te mają być oceniane. Uwzględnienie kryteriów nieobowiązkowych 
z jednej strony pomaga ambitnym państwom w uzyskaniu niezależnej oceny 
postępów, z drugiej zaś może zachęcić państwa o mniejszych aspiracjach w tym 
zakresie do rozwijania swoich punktów zgodnie z kartą.
52	
W ramach analizy zleconej przez Komisję30, której wyniki opublikowano w 2015 r., 
stwierdzono, że efekty działania pojedynczych punktów kontaktowych były 
„przeciętne” i pozostawiały „znaczne pole do poprawy”. W związku z tym zapro -
ponowano szczegółową listę konkretnych zaleceń.
Pojedyncze	punkty	kontaktowe	są	trudne	do	znalezienia – 	
niski	poziom	wiedzy	na	ich	temat	wśród	przedsiębiorców
53	
Aby pojedyncze punkty kontaktowe mogły przyczyniać się do wzrostu trans -
granicznego handlu i usług, firmy powinny wiedzieć, jakie informacje i usługi 
te punkty zapewniają. Łatwy dostęp on-line pozwoliłby na kierowanie firm 
poszukujących informacji lub wsparcia bezpośrednio do pojedynczych punktów 
kontaktowych.
23 Uwagi	
31 Na przykład SWD(2012) 148 
final z dnia 8 czerwca 2012 r. 
„Commission Staff Working 
Document: Detailed 
information on the 
implementation of Directive 
2006/123/EC on services in the 
internal market” [Dokument 
roboczy służb Komisji – 
Szczegółowe informacje na 
temat wdrażania dyrektywy 
2006/123/WE dotyczącej 
usług na rynku 
wewnętrznym], s. 20.54	
Wiele organizacji, z którymi Trybunał prowadził konsultacje, zgłosiło jednak, że 
wiedza na temat pojedynczych punktów kontaktowych wśród firm była nikła. 
Zarówno organy państw członkowskich, jak i organizacje biznesowe były zdania, 
że Komisja powinna poczynić więcej wysiłków, by promować pojedyncze punkty 
kontaktowe.
55	
Komisja twierdzi, że nie podejmowała działań promocyjnych na szerszą skalę 
z uwagi na brak zasobów31. Według Komisji najlepsze efekty przyniosłyby ukie -
runkowane działania promocyjne w internecie, jednak poziom wiedzy na temat 
pojedynczych punktów kontaktowych można by również zwiększyć dzięki bar -
dziej aktywnemu zaangażowaniu organizacji biznesowych w ich promocję wśród 
własnych członków.
Niewielki	zakres	współpracy	administracyjnej	w kwestiach 	
związanych	z dyrektywą	usługową
56	
Swoboda dostaw transgranicznych sprawia, że przed organami krajowymi sta -
je dodatkowe wyzwanie polegające na przeprowadzaniu niezbędnych kontroli 
dostawców z innych państw członkowskich. Dyrektywa przewiduje środki do 
sprawowania takiej kontroli w drodze współpracy administracyjnej prowadzonej 
elektronicznie za pośrednictwem systemu IMI (zob. ramka 1 ). Współpraca ta przy -
biera formę wzajemnej pomocy, w ramach której jedno państwo może zwrócić się 
do drugiego o informacje dotyczące na przykład pozwoleń i zgodności z normami 
handlowymi, jak również o przeprowadzenie kontroli, inspekcji i dochodzeń.
System	IMI
Dyrektywa nałożyła na Komisję obowiązek stworzenia elektronicznego systemu wymiany informacji na temat 
współpracy administracyjnej pomiędzy państwami członkowskimi, uwzględniającego istniejące systemy 
informacyjne. W decyzji Komisji 2009/739/WE32 stwierdzono, że do tego celu będzie wykorzystywany system 
wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI). IMI funkcjonował już od lutego 2008 r. jako system wspoma -
gający wdrażanie dyrektywy 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych33. Od grudnia 2009 r. 
IMI służy do wymiany informacji również w dziedzinie usług. Od tego czasu liczba obszarów, w których jest 
on wykorzystywany, wzrosła do ośmiu: kwalifikacje zawodowe, usługi, delegowani pracownicy, transgranicz -
ny transport drogowy gotówki euro, SOLVIT, prawa pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej, handel 
elektroniczny (projekt pilotażowy), licencje maszynisty (projekt pilotażowy).
32 Dz.U. L 263 z 7.10.2009, s. 32.
33 Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. L 255 
z 30.9.2005, s. 22).Ramka 1
24 Uwagi	
57	
Liczba wniosków związanych z dyrektywą usługową (zob. rys. 2 ) jest zależna od 
takich czynników, jak liczba usługodawców świadczących usługi transgraniczne, 
stosowne przepisy w państwie przyjmującym, świadomość właściwych organów 
i ich podłączenie do systemu IMI oraz potrzeba skontaktowania się z właściwymi 
organami w innym państwie członkowskim. Trudno zatem określić liczbę wnio -
sków złożonych za pośrednictwem IMI, ale Komisja przyznaje, że system jest 
używany w niewielkim zakresie w przypadku dyrektywy usługowej w porówna -
niu z dyrektywą o uznawaniu kwalifikacji zawodowych. Komisja zorganizowała 
w związku z tym konferencje i kursy szkoleniowe, aby upowszechnić korzystanie 
z systemu IMI w sprawach dotyczących dyrektywy usługowej. Rys.	2Łączna	kwartalna	liczba	wniosków	zgłaszanych	do	IMI	w związku	z dyrektywą	
usługową
Źródła: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/internal_market_information_system/index_en.htm  
http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/statistics/index_en.htm
58	
System IMI jest również używany jako narzędzie komunikacji w ramach mechani -
zmu ostrzegania, gdy istnieje potrzeba ostrzeżenia organów w innych państwach 
o konkretnym usługodawcy w związku z kwestiami zdrowia, bezpieczeństwa 
czy ochrony środowiska. Organy skontrolowanych państw członkowskich rzadko 
jednak używają tego mechanizmu, gdyż uważają, że odpowiadająca mu funkcja 
w IMI jest zbędna. W sumie wysłano tylko trzy powiadomienia ostrzegawcze, 
z których jedno było omyłkowe i zostało wycofane.140
120
100
80
60
40
20
0
I kw. II kw. III kw. IV kw. I kw. II kw. III kw. IV kw. I kw. II kw. III kw. IV kw. I kw. II kw. III kw. IV kw. I kw. II kw. III kw. IV kw. I kw. II kw.
2010 2011 2012 2013 2014 2015
25 Uwagi	
34 Dane na dzień 1 czerwca 
2015 r. przekazane przez 
Komisję.
35 Dyrektywa 98/34/WE 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady z dnia 22 czerwca 
1998 r. ustanawiająca 
procedurę udzielania 
informacji w zakresie norm 
i przepisów technicznych 
(Dz.U. L 204 z 21.7.1998, s. 37).
36 Przyjęcie przepisów krajowych 
zostaje odłożone do końca 
okresu zawieszenia.
37 Art. 18 dyrektywy stanowi, że 
na zasadzie odstępstwa od 
art. 16 oraz wyłącznie 
w wyjątkowych 
okolicznościach państwo 
członkowskie może podjąć 
wobec usługodawcy 
prowadzącego 
przedsiębiorstwo w innym 
państwie członkowskim środki 
dotyczące bezpieczeństwa 
usług.59	
Dyrektywa usługowa przewiduje przesyłanie za pośrednictwem systemu IMI 
powiadomień o nowych wymogach krajowych dotyczących transgranicznego 
świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości. We wrześniu 2013 r. w systemie 
IMI uruchomiono moduł powiadomień, który miał zastąpić powiadomienia za po -
średnictwem poczty elektronicznej. Powiadomienia wysłane za pośrednictwem 
IMI otrzymuje Komisja oraz krajowi koordynatorzy do spraw IMI w państwach 
członkowskich, przy czym z założenia powinny one podlegać weryfikacji ze stro -
ny innych państw członkowskich.
60	
Organy administracji w skontrolowanych państwach członkowskich nie uznały 
procesu powiadamiania za przydatny. Skrytykowano związane z nim nakła -
dy pracy po stronie państw członkowskich oraz brak jasności otrzymanych 
powiadomień.
61	
Od momentu, gdy system IMI zaczęto wykorzystywać w tym celu, za jego po -
średnictwem przesłano łącznie 310 powiadomień34. Mimo że czynność ta stanowi 
zobowiązanie prawne, siedem z 31 państw członkowskich UE i EOG podłączonych 
do systemu IMI nie wysłało żadnego powiadomienia. W przypadku pozostałych 
24 państw liczba powiadomień przesłanych przez minionych 20 miesięcy wynio -
sła od 1 do 73.
62	
Powiadomienie o nowych wymogach to obowiązek wspólny dla dyrektywy 
usługowej i dyrektywy 98/34/WE35, która zobowiązuje państwa członkowskie do 
powiadamiania Komisji, na etapie projektu ustawy, o przepisach technicznych 
związanych z produktami oraz usługami społeczeństwa informacyjnego. Dyrek -
tywa usługowa nie przewiduje jednak trzymiesięcznego okresu zawieszenia36, 
który ma zastosowanie do powiadomień przesyłanych na podstawie dyrektywy 
98/34/WE, zanim zostaną przyjęte, ani publicznych konsultacji w odniesieniu do 
takich powiadomień. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez służby Komisji 
rozważa się publikację powiadomień sporządzanych na podstawie dyrektywy 
usługowej na ogólnodostępnej stronie internetowej. Kilku rozmówców w pań -
stwach członkowskich wskazało, że z zadowoleniem przyjęliby wprowadzenie 
podobnego okresu zawieszenia.
63	
Ogólnie system IMI jest wykorzystywany w umiarkowanym, a nawet znikomym 
zakresie do celów związanych z dyrektywą usługową. Wnioski o informacje są co 
prawda przesyłane, podobnie jak powiadomienia, jednak informacje ostrzegaw -
cze i konkretne przypadki odstępstw37 zdarzają się rzadko.
26 Uwagi	
64	
Biorąc pod uwagę, że dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do powia -
damiania Komisji o wszelkich nowych wymogach, logiczne wydaje się wykorzy -
stanie do tego celu systemu IMI. System IMI, jako platforma komunikacji, oferuje 
niezbędne funkcje w tym zakresie. Rozszerzenie systemu IMI, tak by uwzględniał 
okres zawieszenia, oraz utworzenie publicznie dostępnej strony internetowej za -
wierającej powiadomienia o wymogach umożliwiłoby zainteresowanym podmio -
tom lepszy dostęp do powiadomień oraz kontrolę nowych wymogów.
Konsumenci	wciąż	napotykają	problemy	w dostępie	do 	
jednolitego	rynku	usług
65	
Zgodnie z art. 20 dyrektywy państwa członkowskie powinny zapewnić, by na 
usługobiorcę (w tym konsumenta) nie były nakładane dyskryminacyjne wymogi 
z uwagi na jego przynależność państwową lub miejsce zamieszkania i by dostęp 
do usług również nie był ograniczany z tych względów. Typowe przykłady tego 
rodzaju ograniczeń mogą dotyczyć na przykład wielonarodowego internetowego 
sprzedawcy detalicznego, który nie pozwala klientom robić zakupów bezpośred -
nio na danej stronie, a zamiast tego przekierowuje ich do sklepu internetowego 
w jego kraju, gdzie ceny i warunki mogą być inne. Inne przypadki nieprzestrzega -
nia przepisów mogą polegać na tym, że sprzedawca bez uzasadnienia odmawia 
dostarczenia produktu klientowi z innego kraju. Dyrektywa dopuszcza jedynie 
możliwość „zachowania różnic w tych warunkach dostępu, które są bezpośrednio 
uzasadnione obiektywnymi kryteriami”.
66	
Komisja i państwa członkowskie ustanowiły sieć Europejskich Centrów Konsu -
menckich (ECC-net), których zadaniem jest zapewnianie informacji i pomocy 
usługobiorcom mającym problemy z dostawcami w innych państwach człon -
kowskich. Centra należące do tej sieci, obejmującej państwa członkowskie UE, 
Norwegię i Islandię, są finansowane wspólnie z budżetu UE i funduszy krajowych. 
W każdym państwie członkowskim funkcjonuje centrum konsumenckie, które 
powinno reagować na zapytania konsumentów, doradzając w sprawie procedur 
odwoławczych i w razie potrzeby wykorzystując kontakty z ośrodkami ECC-net 
w innych krajach.
67	
Sieć opublikowała sprawozdanie zawierające analizę skarg konsumenckich złożo -
nych od stycznia 2010 r. do grudnia 2012 r. W tym okresie do sieci napłynęły 222 
skargi związane z art. 20. Podczas wizyt kontrolnych w ośrodkach ECC i innych 
organach w siedmiu państwach członkowskich Trybunał doszedł do wniosku, że 
liczba ta nie oddaje skali problemu. ECC i państwa członkowskie uważają bo -
wiem, że konsumenci są słabo poinformowani o przysługujących im prawach, 
w szczególności o prawach wynikających z dyrektywy. Ponadto nawet w przy -
padkach gdy konsumenci zdają sobie sprawę z możliwego naruszenia przepisów, 
często uznają, że nie warto podejmować wysiłku w celu złożenia skargi z uwa -
gi na wartość danej usługi lub ze względu na potrzebę uzyskania szybkiego 
rozwiązania.
27 Uwagi	
38 Opublikowane 7 grudnia 
2009 r.
39 Opublikowane we wrześniu 
2011 r.
40 Zakupiono między innymi 
ubrania, artykuły sportowe, 
artykuły gospodarstwa 
domowego, książki, muzykę, 
DVD, gry wideo lub 
komputerowe, 
oprogramowanie, sprzęt 
elektroniczny i produkty do 
higieny osobistej.
41 Na przykład trudności ze 
znalezieniem wystarczającej 
liczby sprzedawców skłonnych 
sprzedawać towary za granicę, 
odsetek prawidłowo 
dostarczonych towarów, 
wycofane oferty darmowych 
dostaw czy różnice w kwotach 
obciążenia kart kredytowych 
uzasadniane „stawkami VAT, 
cłami i kwestiami 
walutowymi”. Wielu 
sprzedawców nie udzieliło 
wystarczających informacji 
o prawach konsumenta do 
zwrotu towaru.68	
Jak dotąd opublikowano dwa sprawozdania dotyczące stosowania dyskrymina -
cyjnych wymogów: „Study on business practices applying different conditions 
of access based on the nationality or the place of residence of service recipients” 
[Badanie dotyczące stosowania różnych warunków dostępu w zależności od 
obywatelstwa lub miejsca zamieszkania usługobiorcy]38 oraz „Online cross-border 
mystery shopping – State of the e-Union” [Anonimowe transgraniczne zakupy 
testowe online – stan Unii elektronicznej], opracowane przez Sieć Europejskich 
Centrów Konsumenckich (ECC-Net)39.
69	
Celem pierwszego z nich było sprawdzenie, czy istnieją różnice w traktowa -
niu klientów w zależności od obywatelstwa czy miejsca zamieszkania. Badanie 
obejmowało cztery sektory usługowe: wynajem samochodów, pobieranie treści 
cyfrowych, sprzedaż wyrobów elektronicznych przez internet i turystykę. W wy -
niku badania stwierdzono, że w tych czterech sektorach istnieją wyraźne dowody 
na regularne nierówne traktowanie klientów ze względu miejsce zamieszkania, 
ale nie ze względu na obywatelstwo. Różne traktowanie klientów stwierdzono 
w szczególności w odniesieniu do usług świadczonych przez internet. Zachodziło 
ono w drodze automatycznego przekierowania na podstawie adresu lub w for -
mie równoległych stron dla poszczególnych krajów.
70	
Wyniki badania wskazują, że przyczyny takich różnic mogą mieć umotywowanie 
zarówno prawno-regulacyjne, jak i biznesowe. Czynnikami prawno-regulacyj -
nymi mogą być koszty finansowe, koszty zapewnienia zgodności czy różnice 
w przepisach pomiędzy państwami członkowskimi, natomiast czynniki bizneso -
we to koszty transportu i dostawy, koszty marketingu i struktura korporacyjna, 
w tym franczyza.
71	
Drugie sprawozdanie miało na celu wykrycie istniejących przeszkód w transgra -
nicznych zakupach przez internet. Z pomocą 17 państw członkowskich UE wcho -
dzących w skład sieci ECC dokonano 305 operacji zakupów transgranicznych 
przez internet w 10 kategoriach produktów40. Ośrodki ECC zgłosiły, że ogółem 
w 173 z tych 305 przypadków (56%) pojawiły się problemy41 związane z warunka -
mi umowy i przestrzeganiem praw konsumenta, co wskazuje na to, że konsumen -
ci nadal spotykają się z przeszkodami w transgranicznym korzystaniu z usług.
28 Uwagi	
Usługodawcy	nadal	stosują	niesprawiedliwą	dyskryminację
72	
Art. 20 ust. 2 zawiera wymóg, by jakakolwiek dyskryminacja była „bezpośrednio 
uzasadnion[a] obiektywnymi kryteriami”, a motyw 95 tworzy lukę prawną w po -
staci odniesienia do „[obiektywnych różnic] pomiędzy poszczególnymi państwa -
mi, na przykład kosztami dodatkowymi ponoszonymi ze względu na odległość 
lub charakterystykę techniczną świadczenia usługi lub odmienne warunki ryn -
kowe, takie jak wyższy lub niższy popyt spowodowany sezonowością, różnymi 
okresami urlopowymi w państwach członkowskich lub cenami ustalanymi przez 
różnych konkurentów, lub dodatkowe ryzyko związane z przepisami innymi niż 
obowiązujące w państwie członkowskim prowadzenia przedsiębiorstwa”.
73	
Doprowadziło to do nieuzasadnionej dyskryminacji, której przykłady przedsta -
wiono w  ramce 2 .
Dyskryminacyjne	praktyki	w stosunku	do	konsumentów
„Podczas rezerwacji pakietu wakacyjnego w parku rozrywki we Francji przez internet bułgarska klientka wy -
brała przez przypadek jako kraj zamieszkania Zjednoczone Królestwo. Wkrótce zauważyła swój błąd i zmieniła 
wybór na Bułgarię. Różnica w cenie wynosiła niemal 40%, przy czym klientka musiałaby zapłacić 500 euro 
więcej niż brytyjscy konsumenci”.
„Podczas wakacji w austriackim kurorcie narciarskim niemiecki konsument odkrył, że cena biletów na wyciąg 
była znacznie wyższa dla turystów niż dla mieszkańców Austrii”.
Źródło: „ Enhanced Consumer Protection – the Services Directive 2006/123/EC” [Wzmocniona ochrona konsumentów – dyrektywa usługowa 
2006/123/WE]. Analiza skarg konsumentów złożonych do ECC-net na podstawie art. 20 ust 2 i art. 21 w latach 2010–2012, s. 20–21.Ramka 2
74	
W sprawozdaniu ECC-net wymieniono szereg podobnych przypadków dyskrymi -
nacji, które występują częściej ze względu na miejsce zamieszkania niż obywatel -
stwo. Do dyskryminacji dochodzi również często pośrednio na podstawie kraju 
wydania karty kredytowej lub miejsca dostawy.
29 Uwagi	
42 SWD(2012) 146 final 
z 8 czerwca 2012 r. 
„Commission Staff Working 
Document - With a view to 
establishing guidance on the 
application of Article 20(2) of 
Directive 2006/123/EC on 
services in the internal market” 
[Dokument roboczy służb 
Komisji służący opracowaniu 
wytycznych w sprawie 
stosowania art. 20 
ust. 2 dyrektywy 2006/123/WE 
dotyczącej usług na rynku 
wewnętrznym].
43 (Zewnętrzna) ocena 
sprawozdania końcowego 
w sprawie przepisów 
dotyczących współpracy 
w zakresie ochrony 
konsumenta przedłożona 
w dniu 17 grudnia 2012 r. przez 
Consumer Policy Evaluation 
Consortium (CPEC).75	
Art. 20 ust. 2 okazał się również przyczyną niepewności dla firm, które nie rozu -
mieją, jakie obowiązki na nich spoczywają przy sprzedaży na odległość klientom 
z innych krajów. Przedstawiciele sektora handlu detalicznego w państwach człon -
kowskich twierdzą, że dotychczasowe wskazówki42 nie dały sprzedawcom gwa -
rancji i pewności co do tego, kiedy firma musi dokonywać dostawy za granicę.
Rozwiązywanie 	problemów
76	
Komisja przyjęła podejście tematyczne do rozwiązywania najważniejszych rodza -
jów problemów związanych z usługodawcami. Wykorzystując sieć współpracy 
w zakresie ochrony konsumenta (CPC), przeprowadza ona ogólnounijne akcje 
kontrolne polegające na kontroli stron internetowych w wybranych sektorach 
działalności on-line. Jednocześnie prowadzone są skoordynowane kontrole mają -
ce na celu wykrycie przypadków naruszenia prawa konsumenckiego, a następnie 
zapewnienie egzekwowania stosownych przepisów. W następstwie takich docho -
dzeń stosowne organy krajowe powinny podjąć właściwe działania egzekucyjne, 
polegające na skontaktowaniu się z firmami w sprawie podejrzewanych niepra -
widłowości i zażądaniu od nich, by podjęły działania naprawcze, pod groźbą 
wszczęcia postępowania karnego. Akcje kontrolne przeprowadzono do tej pory 
w następujących dziedzinach: linie lotnicze, treści dla telefonów komórkowych, 
towary elektroniczne, internetowa sprzedaż biletów, kredyty konsumenckie, 
treści cyfrowe i rezerwacja podróży przez internet.
77	
Zgodnie z wynikami przeprowadzonej w 2012 r. oceny zewnętrznej43 wskaźnik 
egzekwowania był wysoki we wszystkich sektorach, choć wpływ akcji kontro -
lnych można było zwiększyć poprzez zapewnienie lepszej promocji oraz prze -
prowadzanie działań następczych w celu zapewnienia stałego przestrzegania 
przepisów. Niestety, wymogi dyrektywy nie zostały uwzględnione w procedurze 
ocen prowadzonych w ramach tych kontroli, gdyż w opinii Komisji przepisy doty -
czące współpracy w zakresie ochrony konsumenta zostały wprowadzone w życie 
przed wejściem w życie dyrektywy. W ramach zewnętrznej oceny sformułowano 
zalecenia w sprawie poszerzenia zakresu tych akcji kontrolnych, ale odrzucono 
uwzględnienie w nich przepisów dyrektywy, choć przyznano, że dyrektywa 
gwarantuje usługobiorcom pewne prawa, takie jak brak dyskryminacji, prawo do 
informacji oraz informacje o ubezpieczeniu od odpowiedzialności zawodowej 
i informacje handlowe, a transgraniczny charakter i kryteria spójności mają w tym 
zakresie duże znaczenie. W wyniku oceny uznano jednak, że dyrektywa usługowa 
w dużym stopniu koncentruje się na obowiązkach państw członkowskich, a nie 
na działaniach poszczególnych usługodawców. Ponadto dyrektywa dotyczy 
także stosunków między firmami (pojęcie „usługobiorców” nie ogranicza się do 
konsumentów), co nie jest spójne z celami przepisów dotyczących współpracy 
w zakresie ochrony konsumenta, skupiającymi się na samych konsumentach. 
Pogląd ten stoi w sprzeczności z dowodami przedstawionymi w sprawozdaniu 
ECC-net, w którym podkreślono istotny wpływ nieprzestrzegania przepisów 
dyrektywy na konsumentów.
30 Uwagi	
44 Zalecenie Komisji z dnia 
7 grudnia 2001 r. 
ustanawiające zasady 
korzystania z „SOLVIT” – sieci 
rozwiązywania problemów 
rynku wewnętrznego (Dz.U. 
L 331 z 15.12.2001), s. 79.
45 Zalecenie Komisji z dnia 
17 września 2013 r. w sprawie 
zasad regulujących SOLVIT, 
Bruksela (C(2013) 5869 final).
46 Zalecenie Komisji w sprawie 
zasad regulujących działanie 
systemu SOLVIT (17 września 
2013 r.), s. 2.
47 http://ec.europa.eu/solvit/
index_pl.htmEgzekwowanie 	przepisów
Komisja 	stosuje	szereg	narzędzi 	egzekwowania 	przepisów 	
dyrektywy
78	
Przestrzeganie przepisów dyrektywy jest ważne zarówno z gospodarczego, jak 
i prawnego punktu widzenia. Gdy łamane jest unijne prawo, potrzebne są szyb -
kie i skuteczne rozwiązania dla usługodawców i usługobiorców.
79	
Komisja może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom prze -
ciwko państwu członkowskiemu, które nie wypełniło zobowiązań traktatowych. 
Ustanowiła ona również EU Pilot – ogólny mechanizm poprzedzający wszczęcie 
postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom, jak również SOLVIT – alter -
natywny mechanizm rozstrzygania sporów, w szczególności w sprawach związa -
nych z rynkiem wewnętrznym. Dodatkowo Komisja może zajmować się sprawami 
o dużym znaczeniu na poziomie politycznym, opracowując zalecenia dla po -
szczególnych krajów w ramach europejskiego semestru.
SOLVIT	jest	rzadko	wykorzystywany	na	potrzeby	dyrektywy 	
usługowej
80	
SOLVIT to bezpłatna usługa świadczona głównie on-line przez krajowe organy 
administracji na rzecz pozostałych państw członkowskich. Mechanizm ten usta -
nowiono w 2001 r.44 i zaktualizowano w 2013 r.45 SOLVIT zapewnia rozwiązania 
w wielu praktycznych sytuacjach, takich jak: uznawanie kwalifikacji zawodowych, 
prawa wizowe i pobytowe, handel i usługi (firmy), pojazdy i prawa jazdy, zasiłki 
rodzinne, prawo do emerytury i renty, praca za granicą, zasiłki dla bezrobotnych, 
ubezpieczenie zdrowotne, dostęp do edukacji, transgraniczny przepływ kapi -
tału czy płatności oraz zwrot podatku VAT. W 2013 r. Komisja wydała broszurę 
z przykładami konkretnych problemów, które udało się rozwiązać dzięki pomocy 
ośrodków SOLVIT-u.
81	
Ogólnie rzecz biorąc, większość spraw rozwiązywanych jest z powodzeniem śred -
nio w ciągu 9 tygodni46 (przy czym docelowa maksymalna długość postępowania 
to 10 tygodni47). Przeważnie do systemu wpływało około 1400 spraw rocznie, 
jednak w 2014 r. ich liczba wzrosła do 2368.
31 Uwagi	
48 Nordic Innovation Report 
„Delivering a stronger Single 
Market” [Działania na rzecz 
silniejszego jednolitego 
rynku], czerwiec 2012, s. 50.
49 Ibid.
50 Dr. M. Kaeding, F. Voskamp, 
„Better Implementation of EU 
Legislation is not just 
a question of taking Member 
States to Court” [Lepsze 
wdrażanie prawodawstwa UE 
to nie tylko kwestia 
podawania państw 
członkowskich do sądu], 
dokument roboczy (2011/w/01 
EIPA), s. 10.82	
SOLVIT odgrywa jednak niewielką rolę w odniesieniu do dyrektywy usługowej – 
w 2014 r. dyrektywy dotyczyło tylko 17 z 2368 spraw (sześć w 2013 r., 16 w 2012 
i 2011 r.).
83	
SOLVIT nie dysponuje wystarczającym personelem i ma zbyt ograniczone 
możliwości techniczne, by zajmować się skomplikowanymi sprawami gospodar -
czymi48. W dużych krajach, takich jak Niemcy, Francja i Zjednoczone Królestwo, 
w ośrodkach SOLVIT-u występuje niedobór pracowników49, niewystarczająca jest 
też liczba pracowników z kwalifikacjami prawniczymi50. Komisja organizuje jed -
nak regularne kursy szkoleniowe dotyczące zagadnień prawnych dla personelu 
ośrodków SOLVIT-u.Rozwiązania 	za	pośrednictwem 	SOLVIT-u
SOLVIT	umożliwia	turystom	czarter	niemieckich	jachtów	we	Włoszech
Niemieckie przedsiębiorstwo wynajmowało cztery jachty pod niemiecką banderą turystom z Włoch. Na 
właściciela firmy nałożono karę finansową za niezarejestrowanie tych jachtów wykorzystywanych do celów 
komercyjnych w lokalnym urzędzie portowym zgodnie z przyjętymi niedawno włoskimi przepisami. Pięć 
miesięcy później, po kilkukrotnych próbach rejestracji, właściciel otrzymał informację, że rejestracja byłaby 
możliwa jedynie, gdyby firma miała siedzibę we Włoszech. Po interwencji SOLVIT-u, który wyjaśnił, że warunek 
ten jest niezgodny z prawem UE i że urząd powinien zaakceptować rejestrację dokonaną w niemieckiej izbie 
handlu, udało się zarejestrować wszystkie cztery jachty i uzyskać licencje na ich czarterowanie.
Sprawę rozwiązano w ciągu 9 tygodni
SOLVIT	zapewnia	sprawiedliwe	traktowanie	firm	organizujących	spływy	w Słowenii
Firmy z Węgier i Słowacji organizujące spływy złożyły skargę, że tańszy, roczny dostęp do pewnej rzeki 
w Słowenii był zarezerwowany dla firm słoweńskich. Zagraniczne firmy nie tylko musiały więcej płacić, ale 
też spotykały się z codziennym utrudnieniem w postaci wymogu zakupu biletów. Dzięki interwencji SOLVIT-u 
dyskryminujące przepisy zostały zmienione, a zagraniczne firmy mogą teraz prowadzić działalność na rzekach 
w Słowenii na takich samych zasadach jak firmy lokalne. W związku z tym, że wymagało to zmiany w przepi -
sach, rozwiązanie sprawy zajęło więcej czasu niż średni okres interwencji podejmowanej przez SOLVIT.
Sprawę rozwiązano w ciągu 10 miesięcy
Źródło:  Komisja Europejska, „SOLVIT — Success stories”, 2013.Ramka 3
32 Uwagi	
51 Austria, Dania, Finlandia, 
Hiszpania, Irlandia, Litwa, 
Niderlandy, Niemcy, 
Portugalia, Republika Czeska, 
Słowenia, Szwecja, Węgry, 
Włochy i Zjednoczone 
Królestwo.84	
Większość spraw zgłosiły osoby prywatne, a tylko 20 pochodziło od firm, co wy -
nika z tego, że firmy mają zazwyczaj inne możliwości rozwiązywania problemów 
przy prowadzeniu działalności za granicą. Badanie przeprowadzone przez Komi -
sję w 2011 r. wykazało, że firmy wolałyby szukać rozwiązań w drodze formalnego 
postępowania.
85	
Rozwiązania, które oferuje SOLVIT, nie mają charakteru rozstrzygnięć w drodze 
prawnej, a informacje na temat poszczególnych spraw i sposobów ich rozwiąza -
nia nie są publicznie dostępne, w związku z czym nie mogą z nich skorzystać inne 
potencjalnie zainteresowane podmioty. Ponadto identyczne problemy mogą być 
rozwiązywane na różne sposoby, na przykład przez różne organy państw człon -
kowskich i władz regionalnych.
EU	Pilot –	system	pozwalający	unikać	postępowań	w sprawie 	
uchybienia 	zobowiązaniom, 	doceniany 	przez	państwa 	
członkowskie
86	
EU Pilot to poufny mechanizm wymiany informacji pomiędzy Komisją a państwa -
mi członkowskimi. Ustanowiła go Komisja w 2008 r. przy dobrowolnym uczestnic -
twie 15 państw członkowskich51, a do lipca 2013 r. dołączyły do niego pozostałe 
z 28 państw członkowskich. Mechanizm EU Pilot jest stosowany do wyjaśniania 
lub rozwiązywania problemów, tak aby w miarę możliwości uniknąć postępowa -
nia w sprawie uchybienia zobowiązaniom na podstawie art. 258 TFUE.
87	
W 2013 r. Komisja wszczęła 1502 sprawy w ramach EU Pilot we wszystkich dziedzi -
nach, a w 2014 r. – 1208 spraw. Do początku 2015 r. 84 sprawy dotyczyły dyrekty -
wy usługowej.
Rozwiązanie	sprawy	związanej	z dyrektywą	usługową	w ramach	
mechanizmu	EU	Pilot	zajmuje	średnio	nieco	ponad	16	miesięcy
88	
Komisja przekazuje poszczególne sprawy państwom członkowskim, których one 
dotyczą, za pośrednictwem aplikacji EU Pilot. Organy państw członkowskich mają 
następnie 10 tygodni na odpowiedź i zaproponowanie rozwiązania.
33 Uwagi	
52 http://ec.europa.eu/
internal_market/scoreboard/
performance_by_
governance_tool/eu_pilot/
index_
en.htm #maincontentSec
53 SEC(2011) 1629/2 z 21 grudnia 
2011 r. „Drugie sprawozdanie 
z oceny projektu EU Pilot”.89	
Komisja publikuje informacje o średnim wskaźniku odpowiedzi udzielonych 
przez państwa członkowskie w wyznaczonym terminie 70 dni na wszystkie pisma 
przesłane w ramach EU Pilot. W tabeli wyników rynku wewnętrznego (07/14)52 
większość krajów oznaczono jako „zielone”, ponieważ dotrzymywały one tego 
terminu. Hiszpanię, Irlandię, Łotwę, Polskę, Portugalię, Republikę Czeską, Ru -
munię, Szwecję, Włochy i Zjednoczone Królestwo oznaczono jako „żółte”, co 
oznacza, że były bliskie wyznaczonego terminu (odpowiedź udzielona w ciągu 
średnio 71 do 77 dni). W przypadku Francji jednak średni czas odpowiedzi to 93 
dni. W tabeli wyników nie podano, w jakim czasie Komisja analizuje odpowiedzi 
i podejmuje decyzję o działaniach następczych, ale zgodnie z „Drugim sprawoz -
daniem z oceny projektu EU Pilot”53, w którym Komisja również wyznaczyła sobie 
termin 70 dni, średni czas przeznaczony na te działania wyniósł 102 dni.
90	
W przypadku większości spraw EU Pilot dotyczących dyrektywy usługowej 
konieczna była kilkukrotna wymiana informacji, co wydłużało czas potrzebny na 
zakończenie procesu. Średnia długość trwania procedury w przypadku spraw 
związanych z dyrektywą wyniosła 16,6 miesiąca.
W niektórych	sprawach	Komisja	zbyt	długo	wstrzymywała	się	
z podjęciem	działań
91	
Trybunał zbadał sześć spraw EU Pilot dotyczących dyrektywy usługowej. W tej 
próbie sprawy, które rozwiązano z wykorzystaniem mechanizmu EU Pilot, zajmo -
wały od pięciu do ośmiu miesięcy. Bardziej złożone sprawy, które doprowadziły 
do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom, zajęły jednak 
od 9 do 30 miesięcy.
92	
Państwa członkowskie udzielały odpowiedzi na czas. W  ramce 4  podano jednak 
przykłady opóźnień w procedurze EU Pilot.
Przykłady	opóźnień	w procedurze	EU	Pilot
W przypadku jednego kraju Komisja potrzebowała 16 miesięcy od momentu wykrycia problemu na wysłanie 
pisma administracyjnego do państwa członkowskiego i kolejnych sześciu miesięcy na wszczęcie procedury EU 
Pilot.
W przypadku innego państwa członkowskiego od momentu otrzymania skargi przez Komisję do wszczęcia 
procedury EU Pilot minęło niemal 20 miesięcy.
W przypadku jednej sprawy procedurę EU Pilot wszczęto w 2012 r. i nadal jej nie zakończono, gdyż wciąż ko -
nieczna jest weryfikacja prawidłowego wdrożenia zmian wprowadzonych w przepisach.Ramka 4
34 Uwagi	
54 Wszystkie skargi na wszelkie 
tematy, w tym skargi 
prowadzące do wszczęcia 
procedury EU Pilot lub 
postępowania w sprawie 
uchybienia zobowiązaniom, są 
rejestrowane w CHAP 
(systemie rejestracji skarg 
i pytań). CHAP daje możliwość 
oznaczania flagami skarg 
odnoszących się do art. 56 
TFUE (swoboda świadczenia 
usług) lub art. 49 TFUE 
(swoboda przedsiębiorczości).93	
Informacje o sprawach EU Pilot nie są podawane do wiadomości publicznej ani 
podczas trwania procedury, ani po jej zakończeniu. W efekcie nawet jeśli takie 
procedury zapewniają rozwiązanie w danym kraju, nie przynoszą korzyści innym 
zainteresowanym stronom ani nie przyczyniają się do wypracowania ogólnounij -
nych praktyk prawnych w danym obszarze.
Komisja	niemal	w ogóle	nie	korzystała	z możliwości 	
wszczynania 	postępowań 	w sprawie 	uchybienia 	
zobowiązaniom
94	
Jeśli po wstępnych konsultacjach w ramach mechanizmu EU Pilot Komisja uzna, 
że przepisy unijne nie są właściwie stosowane, może wszcząć przeciwko danemu 
państwu członkowskiemu postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom. 
Komisja dysponuje uprawnieniami pozwalającymi na zakończenie naruszenia, 
w tym w razie konieczności przez przekazanie sprawy do Trybunału Sprawiedli -
wości Unii Europejskiej. Może to zrobić na podstawie otrzymanej skargi54 albo 
z własnej inicjatywy.
95	
Sprawa może zostać rozstrzygnięta, jeśli państwo członkowskie przedstawi nie -
zbędne dodatkowe informacje, które dadzą Komisji pewność, że w rzeczywistości 
nie wystąpiło naruszenie, lub gdy przyjmie opinię Komisji i zakończy naruszenie.
96	
W 2012 r., jako część pakietu usługowego, Komisja ogłosiła politykę „zero toleran -
cji”. Przyjęła jednak stanowisko, że będzie nią objęty tylko ograniczony podzbiór 
wymogów (zob. ramka 5 ).
35 Uwagi	
97	
Polityka ta dotyczy tylko najbardziej restrykcyjnych wymogów objętych dyrek -
tywą. Nie stosuje się jej w odniesieniu do innych wykrytych przeszkód i barier, 
w przypadku których trzeba ocenić i ewentualnie zakwestionować przedsta -
wione przez państwo członkowskie uzasadnienie oparte na proporcjonalności. 
Komisja stoi na stanowisku, że nie może orzekać w tych konkretnych przypad -
kach, gdyż opinię w ich sprawie wydać może tylko Trybunał Sprawiedliwości UE. 
Komisja jednak niechętnie przekazuje Trybunałowi sprawy, gdy nie jest absolut -
nie pewna, że potwierdzi on w swoim wyroku naruszenie przepisów.
98	
W niektórych przypadkach w ramach prezentacji na spotkaniach grup eksper -
tów Komisja przedstawiła wskazówki na temat nowych wymogów, oparte na 
powiadomieniach IMI o środkach ustawodawczych. Niemniej jednak polityka 
„zero tolerancji” nie jest stosowana w odniesieniu do wymogów ustalonych przez 
państwa członkowskie, które to Komisja uznaje za nieuzasadnione.„Zero	tolerancji” 	dla	nieprzestrzegania 	przepisów
Komisja postanowiła stosować politykę „zero tolerancji” wyłącznie w odniesieniu do nieprzestrzegania nastę -
pujących obowiązków ustanowionych w dyrektywie usługowej:
Dyrektywa zabrania stosowania szeregu dyskryminacyjnych i szczególnie uciążliwych wymogów wymienio -
nych w art. 14.
Dyrektywa wprowadza pewne obowiązki mające na celu uproszczenie procedur udzielania zezwolenia:
1) milcząca zgoda, czyli brak odpowiedzi od organów administracji, oznacza zgodę, jak przewidziano 
w art. 13 ust. 4;
2) obowiązywanie zezwoleń na całym terytorium danego państwa, jak przewidziano w art. 10 ust. 4.
Art. 24 dyrektywy zakazuje wprowadzania całkowitych zakazów dotyczących informacji handlowych dostar -
czanych przez zawody regulowane.
Wymogi dotyczące konieczności prowadzenia przedsiębiorstwa w państwie świadczenia usług uniemożliwia -
ją świadczenie usług transgranicznych. Należą one do najbardziej restrykcyjnych wymogów objętych zakre -
sem art. 16 dyrektywy usługowej (klauzula dotycząca swobody świadczenia usług), a konkretnie jego ust. 2. 
Państwa członkowskie nie mogą nakładać takich wymogów na usługodawców.
Źródło:  COM(2012) 261 final „Partnerstwo na rzecz nowego wzrostu w dziedzinie usług 2012–2015”, s. 4.Ramka 5
36 Uwagi	
55 Dane na dzień 1 kwietnia 
2015 r.99	
Od momentu wejścia dyrektywy w życie zgłoszono tylko dziewięć spraw doty -
czących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na 
niezgodność przepisów krajowych z przepisami dyrektywy. To niewiele w porów -
naniu z liczbą problemów zgłoszonych podczas wzajemnych ocen i sprawdzia -
nów skuteczności oraz w sprawozdaniu z wykonania (pakiet usługowy). Nie jest 
to również spójne z ogłoszoną przez Komisję polityką „zero tolerancji”.
Zbyt	długi	czas	trwania	postępowań	w sprawie	uchybienia 	
zobowiązaniom
100	
Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Komisję średni czas trwania 
18 spraw związanych z dyrektywą usługową, które były w toku na dzień 1 paź -
dziernika 2014 r., wynosił 19,6 miesiąca, czyli więcej niż docelowy czas trwania 
takich postępowań ustalony przez Komisję, który miał wynosić 18 miesięcy. Pod 
koniec 2015 r., czyli około 15 miesięcy później, 11 z tych spraw wciąż było w toku. 
Komisja nie opracowuje i nie publikuje systematycznie informacji na temat 
czasu trwania zakończonych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom 
w sprawach związanych z dyrektywą usługową.
101	
Oprócz 20 spraw dotyczących spóźnionej transpozycji (zob. pkt 19) i 9 spraw 
dotyczących niezgodności przepisów (zob. pkt 99) przeprowadzono 55 spraw55 
dotyczących niewłaściwego stosowania lub niewłaściwej transpozycji dyrektywy 
usługowej i 20 podobnych naruszeń dotyczących art. 49 TFUE (swoboda przed -
siębiorczości) i art. 56 TFUE (swoboda świadczenia usług). Sprawy te dotyczą 
przypadków, w których dyrektywa została co prawda prawidłowo przetranspo -
nowana do ustawodawstwa krajowego, jednak transpozycja nie była poprawna 
lub przepisy nie były właściwie stosowane w praktyce.
Działania 	podejmowane 	w następstwie 	poszczególnych 	
skarg	były	regularnie	monitorowane –	w trakcie	postępowań 	
w sprawie 	uchybienia 	zobowiązaniom 	występują 	jednak	
długie	okresy	braku	aktywności
102	
Trybunał zbadał dziesięć postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom, 
które zostały wszczęte z powodu barier wykrytych podczas wizyt kontrolnych 
w Komisji i państwach członkowskich albo w przypadkach gdy postępowanie 
zajęło wyjątkowo dużo czasu.
37 Uwagi	
56 Sprawa C-179/14, Komisja 
przeciwko Węgrom, 
2012/4083.
57 Artykuły 14, 15 i 16.103	
Sprawami zarejestrowanymi w komisyjnym systemie rejestracji skarg CHAP zaj -
mowano się regularnie. Sprawy związane z dyrektywą usługową przekazywano 
do DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług, która następnie przygotowywała odpo -
wiedź lub otwierała procedurę EU Pilot poprzedzającą wszczęcie postępowania 
w sprawie uchybienia zobowiązaniom. We wszystkich przypadkach pomiędzy 
Komisją a danym państwem członkowskim miała miejsce wielokrotna wymiana 
korespondencji. Po rozpoczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiąza -
niom państwa członkowskiego występowały jednak znaczne opóźnienia i okresy 
braku aktywności w poszczególnych sprawach, a państwa członkowskie późno 
udzielały odpowiedzi. Na przykład w jednym przypadku nie podjęto żadnych 
czynności od lutego 2012 r. do marca 2014 r., a w innym nastąpiła przerwa w kore -
spondencji ze strony Komisji między listopadem 2012 r. a majem 2015 r., mimo że 
następnie decyzja została podjęta szybko.
104	
Chociaż postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom trwają dłużej niż 
przewidziano i zaplanowano, wszystkie zakończone postępowania doprowadziły 
do zmiany przepisów krajowych przez państwa członkowskie, a tym samym do 
rozwiązania wykrytych problemów. Można w związku z tym stwierdzić, że gdy 
wszczynane jest postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom, prowadzi 
ono do zmian prawnych w państwie członkowskim. Liczba takich postępowań 
jest jednak nadal niezwykle mała. Ponadto Komisja ogłasza wprawdzie wszczęcie 
postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom, jednak nie udostępnia pu -
blicznie szczegółowej dokumentacji po zamknięciu postępowania, co zmniejsza 
jego przejrzystość i negatywnie wpływa na rozwój wspólnej praktyki prawnej.
Tylko	jedna	sprawa	skierowana	do	Trybunału 	
Sprawiedliwości
105	
Kiedy Komisja skarży państwo członkowskie do Trybunału Sprawiedliwości, to na 
niej spoczywa ciężar dowodu w sprawie naruszenia prawa UE. Jeśli przedstawio -
ne dowody są niewystarczające, Trybunał może orzec przeciwko Komisji, uznając 
skargę za niedopuszczalną lub bezpodstawną. Komisja skierowała do Trybunału 
Sprawiedliwości56 tylko jedną sprawę w związku z naruszeniem przepisów dyrek -
tywy usługowej57 (zob.  ramka 6 ).
38 Uwagi	
106	
W sprawozdaniach Komisji, Parlamentu Europejskiego i innych organów, 
a w szczególności w ramach pakietu usługowego (czerwiec 2012 r.), dokonano 
przeglądu narzędzi egzekwowania i sformułowano zalecenia na przyszłość. Try -
bunał ustalił, że skontrolowane państwa członkowskie są zgodne co do tego, by 
wszystkie przypadki braku zgodności były rozwiązywane w sposób rygorystycz -
ny i by stosować postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom.
107	
Komisja nie stworzyła żadnej systemowej strategii wzmocnienia jednolitego 
rynku usług, w szczególności obszarów objętych dyrektywą. Obecne działania 
w zakresie egzekwowania przepisów nie zawsze koncentrują się na branżach 
najważniejszych pod względem gospodarczym, wybranych dzięki zastosowaniu 
podejścia opartego na ocenie ryzyka.Sprawa	o uchybienie 	zobowiązaniom 	wniesiona 	do	Trybunału 	Sprawiedliwości
Komisja Europejska podjęła decyzję o zaskarżeniu Węgier do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, aby 
zakwestionować węgierskie przepisy dotyczące wystawiania bonów na posiłki, a także bonów rozrywkowych 
i urlopowych. Komisja jest zdania, że ograniczenia wprowadzone na mocy węgierskich przepisów obowiązują -
cych od dnia 1 stycznia 2012 r. są sprzeczne z podstawowymi zasadami swobody przedsiębiorczości i wolności 
świadczenia usług, zawartymi w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 49 i 56 TFUE), oraz z dyrek -
tywą usługową (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/123/WE z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca 
usług na rynku wewnętrznym).
W 2011 r. Węgry znowelizowały uregulowania dotyczące wystawiania bonów na posiłki (zimne i ciepłe), formy 
spędzania czasu wolnego i formy wypoczynku przyznawanych pracownikom przez pracodawców, uznawa -
nych za świadczenia rzeczowe i w związku z tym podlegających korzystniejszym warunkom fiskalnym i z za -
kresu zabezpieczenia społecznego. Przepisy te weszły w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. bez żadnego istotnego 
okresu przejściowego czy środków przejściowych. Przed nowelizacją krajowe przepisy nie określały szczegól -
nych warunków dotyczących wystawiania bonów dla pracowników na zimne i gorące posiłki ani ich postaci.
Nowe przepisy doprowadziły do powstania monopolu instytucji publicznej odpowiedzialnej za wystawianie 
bonów na posiłki zimne na nośniku papierowym lub elektronicznym oraz na posiłki gorące na nośniku papie -
rowym, które pracodawcy dają swoim pracownikom. Przepisy nakładają również szczególnie surowe warunki 
wystawiania bonów na posiłki ciepłe, formy spędzania czasu wolnego i formy wypoczynku, uznawane za 
świadczenia rzeczowe. Bonów tych nie można już bowiem wystawiać w postaci elektronicznej.
Te nowe przepisy doprowadziły do wykluczenia z rynku bonów na posiłki zimne i ciepłe, uznawanych za 
świadczenia rzeczowe, podmiotów obecnych na tym rynku od lat.
W związku z tym, że Węgry nie dostosowały swoich przepisów do zaleceń zawartych w uzasadnionej opinii 
przesłanej w listopadzie 2012 r., Komisja postanowiła wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości. W paź -
dzierniku 2015 r. sprawa nadal była w toku.Ramka 6
39 Uwagi	
58 http://ec.europa.eu/
europe2020/pdf/csr2014/
overview_
recommendations_2014_by_
member_state_en.pdf .
59 Na przykład jeśli chodzi 
o zawody regulowane, 
w szczególności farmaceutów 
i optyków, wspieranie 
konkurencji w dziedzinie 
usług, zmniejszanie obciążeń 
regulacyjnych mających 
wpływ na sektor detaliczny 
dzięki przyjęciu ustawy „Loi 
relative à l’artisanat, au 
commerce et aux très petites 
entreprises” (ACTPE), mającej 
na celu uproszczenie 
procedury zakładania 
punktów detalicznych, oraz 
dzięki projektowi ustawy 
o działalności gospodarczej, 
w którym przyznano większe 
uprawnienia krajowemu 
organowi ds. konkurencji.Zalecenia	dla	poszczególnych	krajów	odniosły	ograniczony 	
skutek
108	
Oprócz wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom Komisja 
stara się wpływać na państwa członkowskie, uwzględniając zalecenia związane 
z dyrektywą usługową w zaleceniach dla poszczególnych krajów wydawanych 
w ramach europejskiego semestru. Zalecenia takie są zatwierdzane przez Radę. 
Komisja jest zdania, że zalecenia dla poszczególnych krajów mają potencjal -
nie większe oddziaływanie polityczne niż postępowania w sprawie uchybie -
nia zobowiązaniom, gdyż są uzgadniane i przyjmowane przez rządy państw 
członkowskich.
109	
W czerwcu 2014 r. w 14 zaleceniach dla poszczególnych krajów uwzględniono 
sprawy związane z „konkurencją w sektorze usług”58. Komisja zaleciła na przy -
kład rządowi Francji „usunięcie nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do 
zawodów regulowanych i ograniczeń dotyczących wykonywania tych zawodów 
oraz obniżenie kosztów wejścia na rynek i wspieranie konkurencji w usługach”. 
W 2015 r. odnotowano pewne postępy w tym obszarze59. W niektórych krajach 
jednak albo nie zaobserwowano żadnych postępów, albo wystąpiły one tylko 
w niewielkim stopniu, albo nie podjęto żadnych działań w związku z zaleceniami 
(zob. ramka 7 ).
110	
Chociaż Komisja uważa, że zalecenia dla poszczególnych krajów mają większe 
oddziaływanie polityczne niż postępowania w sprawie uchybienia zobowiąza -
niom, nie wszystkie państwa członkowskie właściwie realizują te zalecenia. Nie 
ma dowodów na to, że zalecenia dla poszczególnych krajów są bardziej skutecz -
ne w usuwaniu barier niż postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom 
państwa członkowskiego.
40 Uwagi	
Ograniczone	postępy	lub	brak	postępów	w realizacji	zaleceń	dla	poszczególnych	
krajów	z 2014 r.,	skontrolowanych	w 2015 r.
Zalecenie 5 dla Węgier: „ustabilizowanie otoczenia regulacyjnego i wsparcie konkurencji rynkowej, między 
innymi przez wyeliminowanie barier w sektorze usług”.
W 2015 r. odnotowano, że Węgry poczyniły niewielkie postępy w realizacji zalecenia 5 i zalecenia Rady. Nie 
osiągnięto żadnych postępów w stabilizacji otoczenia regulacyjnego i wspieraniu konkurencji rynkowej, 
w szczególności w sektorze usług.
Zalecenie 4 dla Austrii: „zniesienie nadmiernych barier dla usługodawców, w tym w zakresie wymogów doty -
czących formy prawnej i struktury własnościowej, a także w odniesieniu do tworzenia interdyscyplinarnych 
przedsiębiorstw usługowych”.
Austria nie poczyniła postępów w reformach w okresie sprawozdawczym, w tym w zakresie wymogów do -
tyczących formy prawnej i struktury własnościowej oraz działalności interdyscyplinarnych przedsiębiorstw. 
Wciąż brakuje kompleksowego przeglądu istniejących ograniczeń.
Zalecenie 6 dla Hiszpanii: „przyjęcie do końca 2014 r. ambitnej reformy dotyczącej wolnych zawodów i stowa -
rzyszeń zawodowych, w tym określenie zawodów, w przypadku których wymagana jest rejestracja w organi -
zacji zawodowej, oraz zbadanie przejrzystości i zakresów odpowiedzialności organów zawodowych, otwarcie 
zawodów zastrzeżonych w sposób nieuzasadniony i zabezpieczenie jedności rynku w zakresie dostępu do 
wolnych zawodów i ich wykonywania w Hiszpanii. Dalsze skrócenie czasu, obniżenie kosztów i ograniczenie 
procedur wymaganych do założenia działającego przedsiębiorstwa. Zajęcie się problemem nieuzasadnionych 
ograniczeń w odniesieniu do zakładania dużych obiektów detalicznych, w szczególności w drodze przeglądu 
istniejących regionalnych przepisów dotyczących planowania przestrzennego”.
Nie poczyniono żadnych postępów w odniesieniu do przyjęcia reformy dotyczącej wolnych zawodów i stowa -
rzyszeń zawodowych.
Poczyniono pewne postępy, jeśli chodzi o dalsze skrócenie czasu oraz obniżenie kosztów i ograniczenie pro -
cedur wymaganych do założenia działającego przedsiębiorstwa.Ramka 7
41
 Wnioski	i zalecenia
111	
Komisja ma obowiązek koordynować politykę w zakresie jednolitego rynku eu -
ropejskiego i dążyć do usunięcia nieuzasadnionych przeszkód w handlu w dzie -
dzinie usług. Mimo że minęło już kilka lat od terminu wyznaczonego na wdro -
żenie dyrektywy, na jednolitym rynku usług objętych jej zakresem wciąż istnieją 
bariery. Komisja ustanowiła szereg mechanizmów identyfikacji barier, stworzyła 
struktury wsparcia, aby pomagać państwom członkowskim w ograniczaniu tych 
barier, jak również ustanowiła alternatywne środki rozwiązywania sporów. Komi -
sja niechętnie jednak wszczynała procedury prawne, częściowo ze względu na 
długość trwania postępowania, ale również ze względu na brak wiary w solidność 
podstawy prawnej. Ogółem starania Komisji na rzecz zapewnienia wdrożenia 
dyrektywy były tylko częściowo skuteczne.
Transpozycja	i monitorowanie	wdrażania
112	
Większość państw członkowskich nie dokonała transpozycji dyrektywy do prawa 
krajowego w terminie. Komisja monitorowała postępy państw członkowskich 
i składała odnośne sprawozdania Radzie ds. Konkurencyjności. Państwa człon -
kowskie przyznały, że Komisja zrobiła wiele na poziomie praktycznym, by pomóc 
im we wdrażaniu dyrektywy podczas transpozycji i po niej. W tym celu orga -
nizowała ona dyskusje w grupach w ramach procesu wzajemnej oceny, a także 
służyła wskazówkami podczas regularnych spotkań tematycznych grup eksper -
tów. Wytyczne dotyczące transpozycji wydano w postaci „Podręcznika wdrażania 
dyrektywy o usługach”, który został wprawdzie uznany za przydatny, jednak ze 
względu na to, że nie opublikowano go na czas na początku trzyletniego okresu 
wyznaczonego na transpozycję, przyczynił się do opóźnień w pełnej transpozycji 
(zob. pkt 16–20).
Zalecenie	1
Komisja powinna opracować wskazówki dotyczące transpozycji i wydać je nie -
zwłocznie po ich przyjęciu.
113	
Proces wzajemnej oceny i następujące po nim sprawdziany skuteczności pokaza -
ły, że utrzymuje się znaczna liczba przeszkód. Państwa członkowskie uważają, że 
Komisja mogła zrobić więcej, by usunąć potencjalnie nieuzasadnione bariery, któ -
re wykryto w toku tego procesu. Dodatkowo ich zdaniem Komisja nie kwestiono -
wała w wystarczającym stopniu podawanych przez niektóre państwa członkow -
skie uzasadnień opartych na proporcjonalności. Wyniki nie zostały wykorzystane 
przez Komisję do dalszego systematycznego egzekwowania przepisów dyrekty -
wy, które mogłoby skupić się na zagadnieniach najważniejszych pod względem 
gospodarczym (zob. pkt 21–36).
42 Wnioski	i zalecenia 	
Zalecenie	2
Należy monitorować wyniki działań takich jak proces wzajemnej oceny i spraw -
dziany skuteczności w celu wyeliminowania niezgodności. Komisja i państwa 
członkowskie powinny zająć się zagadnieniami, które są najważniejsze pod 
względem gospodarczym.
114	
Potencjalne korzyści ekonomiczne z pełnego wdrożenia dyrektywy nie są jeszcze 
znane, choć aby zobrazować skutki ograniczenia barier, często podaje się szaco -
wany wzrost produktywności. Ze względu na brak wystarczająco szczegółowych 
danych dotyczących sektorów objętych dyrektywą wciąż nie ma wiarygodnej 
kwantyfikacji oddziaływania dyrektywy. Komisja dopiero niedawno zwróciła się 
z wnioskiem do państw członkowskich o przedstawienie niezbędnych szczegóło -
wych danych z rachunków narodowych w podziale na branże (zob. pkt 37–42).
Zalecenie	3
Komisja powinna dopilnować, by kwestia danych niezbędnych do oceny od -
działywania nowych przepisów została wyjaśniona na początku procedury 
ustawodawczej.
Wdrażanie
115	
Pojedyncze punkty kontaktowe to ważny element przewidziany w dyrektywie. 
Przy ich ustanawianiu wystąpiły opóźnienia, a jakość świadczonych przez nie 
usług jest bardzo różna w zależności od państwa członkowskiego – niektóre 
państwa nie mają ambicji, żeby dopilnować, by pojedyncze punkty kontaktowe 
odpowiadały potrzebom firm. Komisja opracowała kartę pojedynczych punktów 
kontaktowych, w której zwraca się do państw członkowskich, by poczyniły znacz -
ne wysiłki w tym kierunku, jednak karta nie przyniosła na razie zadowalających 
rezultatów (zob. pkt 46–52).
116	
Wiedza o istnieniu pojedynczych punktów kontaktowych nie jest rozpowszech -
niona wśród firm. Nie wszystkie pojedyncze punkty kontaktowe są też wystarcza -
jąco widoczne (zob. pkt 53–55).
Zalecenie	4
Państwa członkowskie powinny przestrzegać karty pojedynczych punktów 
kontaktowych, na przykład przez udostępnianie informacji w wielu językach 
i umożliwianie spełnienia wszystkich procedur administracyjnych niezbędnych 
do świadczenia usług transgranicznych.
43 Wnioski	i zalecenia 	
117	
W odniesieniu do dyrektywy usługowej z powodzeniem stosować można współ -
pracę administracyjną za pośrednictwem IMI, rozwiązanie to jest jednak znacznie 
mniej wykorzystywane niż na przykład w przypadku dyrektywy w sprawie uzna -
wania kwalifikacji zawodowych. System IMI stanowi także użyteczne narzędzie 
komunikacji w zakresie obowiązkowych powiadomień, jednak jest zbyt rzadko 
używany ze względu na niezadowolenie państw członkowskich ze sposobu, 
w jaki Komisja traktuje przesyłane powiadomienia, jak również z uwagi na niezro -
zumiałość powiadomień otrzymywanych od innych państw członkowskich (zob. 
pkt 56–64).
Zalecenie	5
Ustawodawca powinien wprowadzić okres zawieszenia na powiadomienie 
o projekcie wymogów i dopilnować, by powiadomienia były publikowane na 
ogólnodostępnej stronie internetowej, aby umożliwić lepszy dostęp do nich i ich 
terminową weryfikację.
118	
Istnieją dowody na to, że wielu konsumentów wciąż napotyka problemy w do -
stępie do jednolitego rynku usług, nawet jeśli nie składają oni formalnych skarg. 
Komisja mogłaby jednak zaproponować rozszerzenie zakresu rozporządzenia 
w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumenta na postanowienia 
art. 20 dyrektywy usługowej (zob. pkt 65–77).
Zalecenie 6
Komisja powinna zmienić treść załącznika do rozporządzenia w sprawie współ -
pracy w dziedzinie ochrony konsumenta, tak by uwzględniał on postanowienia 
art. 20 dyrektywy usługowej.
Egzekwowanie 	przepisów
119	
EU Pilot to użyteczne narzędzie współpracy między państwami członkowskimi 
a Komisją, jednak wszczynanie spraw zajmuje zbyt dużo czasu, a informacje o ich 
rozstrzygnięciu nie są upubliczniane. W efekcie nawet jeśli procedury EU Pilot 
zapewniają rozwiązanie danej sprawy, nie przynoszą one korzyści innym zainte -
resowanym stronom ani nie przyczyniają się do wypracowania ustalonej ogólno -
unijnej praktyki prawnej w danym obszarze (zob. pkt 86–93).
44 Wnioski	i zalecenia 	
Zalecenie	7
W przypadku wykrycia problemu Komisja nie powinna wstrzymywać się z rozpo -
częciem procedury EU Pilot. Informacje na temat spraw rozwiązanych w drodze 
procedury EU Pilot powinny być udostępniane (w razie potrzeby anonimowo), tak 
by mogły przyczynić się do rozpowszechnienia najlepszych praktyk.
120	
Mimo stosowania polityki „zero tolerancji” wszczętych zostało tylko dziewięć 
postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze 
względu na niezgodność przepisów krajowych z przepisami dyrektywy. Ich roz -
strzygniecie zajęło zbyt dużo czasu (średnio dwa lata), a tylko jedno postępowa -
nie w sprawie uchybienia zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy usługowej 
dotarło aż do Trybunału Sprawiedliwości. Komisja nie opracowała żadnej syste -
mowej strategii wzmocnienia jednolitego rynku usług, w szczególności obszarów 
objętych dyrektywą. Obecne działania w zakresie egzekwowania przepisów nie 
zawsze opierają się na ocenie ryzyka, która pozwoliłaby skoncentrować się na 
branżach najważniejszych pod względem gospodarczym (zob. pkt. 94–107).
Zalecenie	8
Komisja powinna jak najbardziej skrócić czas trwania postępowań w sprawie 
uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Ponadto w swoim podej -
ściu do wszczynania takich postępowań powinna opierać się na ocenie ryzyka 
i znaczenia gospodarczego danej sprawy. Wreszcie, biorąc pod uwagę fakt, że 
sama Komisja jest zdania, iż o ważnych sprawach w zakresie wdrażania może 
decydować wyłącznie Trybunał Sprawiedliwości, powinna w razie konieczności 
przekazywać mu takie sprawy.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył 
Milan Martin CVIKL, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 3 lutego 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

45 Odpowiedzi 		
Komisji
Streszczenie
IV
Komisja określiła swoje priorytety w komunikacie z 2012 r. w sprawie wdrożenia dyrektywy usługowej1. W swoim komu -
nikacie Komisja wyjaśnia, że koncentruje się na egzekwowaniu, jakkolwiek nie jest to jej jedyny obszar działania. Komisja 
zidentyfikowała również priorytetowe sektory i ustaliła działania na najbliższe lata, w tym plan działania na rzecz sek -
tora detalicznego, reformę dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, a także wzajemną ocenę formy 
prawnej i struktury własnościowej. Rada Europejska z zadowoleniem przyjęła ten zestaw działań w swoich konkluzjach 
z dnia 23 października 2013 r. Jak podkreśliła Rada Europejska, kluczową rolę we wdrażaniu dyrektywy usługowej mają do 
odegrania państwa członkowskie.
W pierwszej połowie 2015 r. Komisja wszczęła szereg postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa człon -
kowskiego, wymagających oceny proporcjonalności środka krajowego. Komisja wszczęła na przykład osiem postępowań 
w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do formy prawnej i struktury własnościo -
wej lub opłat (które to zobowiązania są zobowiązaniami warunkowymi przewidzianymi w art. 15 dyrektywy usługowej). 
Pewną liczbę spraw wszczęto również na podstawie ilościowych lub terytorialnych ograniczeń (art. 15 dyrektywy usłu -
gowej) oraz na podstawie art. 20 ust. 2 (niedyskryminacja w dostępie do usług). W drugiej połowie 2015 r. w 10 przypad -
kach uruchomiono postępowanie EU Pilot w związku z nieprzestrzeganiem art. 8 dyrektywy usługowej w odniesieniu do 
pojedynczych punktów kontaktowych; przypadki te wymagają również oceny proporcjonalności.
V
W stosownych przypadkach Komisja wystąpiła na drogę sądową. Komisja określiła swoje priorytetowe sektory i podjęła 
w nich działania.
Część dyrektywy opiera się na ocenie proporcjonalności, którą państwa członkowskie mają przeprowadzić indywidual -
nie w każdym przypadku, i Komisja musi to uwzględnić (na przykład w art. 15 i 39 wymaga się od państw członkowskich 
dokonania oceny pewnych wymogów). O działaniu przesądza zatem nie poziom zaufania, a podstawa prawna. Długość 
postępowania sądowego nigdy nie była czynnikiem powstrzymującym przed wszczęciem postępowań w sprawie uchy -
bienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W odniesieniu do zobowiązań bezwarunkowych zawartych w dyrekty -
wie Komisja działała szybko, wszczynając bardzo konsekwentnie szereg postępowań z własnej inicjatywy. Spośród śred -
nio 80 przypadków uruchomienia postępowania EU Pilot rocznie Komisja wszczyna ponad 30 spraw z własnej inicjatywy.
1 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Odpowiedzi	Komisji	 46
VI
W związku ze skutkami gospodarczymi dyrektywy usługowej badanie przeprowadzone w 2012 r. ( http://ec.europa.
eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) oparto na ocenie barier w sektorach 
usług w dwóch punktach czasowych: przed wprowadzeniem dyrektywy i po jej wprowadzeniu (koniec 2011 r.). Komi -
sja dokonała również aktualizacji tego badania, aby uwzględnić reformy krajowe, które przeprowadzono w latach 
2012–2014 (aktualizacja ta jest dostępna pod adresem: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/
translations/en/renditions/native ). Ponadto niedawno przeprowadzono bardziej szczegółowe oceny w odniesieniu do 
pozostałych barier i potencjału gospodarczego, jaki może mieć ich usunięcie w priorytetowych sektorach, do których 
należą usługi dla biznesu i sprzedaż detaliczna. Zostały one opublikowane w dokumencie roboczym służb Komisji towa -
rzyszącym strategii na rzecz jednolitego rynku (zob. sekcje 2.3 i 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/
attachments/1/translations/en/renditions/native ).
VII	Tiret	pierwsze
Komisja wszczęła ponad 30 postępowań (w przypadkach objętych polityką „zero tolerancji”) w następstwie wzajemnej 
oceny z 2013 r. Komisja wszczęła 15 postępowań w ramach programu EU Pilot w następstwie wzajemnej oceny formy 
prawnej i struktury własnościowej oraz opłat z 2014 r. W pięciu spośród tych 15 postępowań do zainteresowanych państw 
członkowskich wysłano wezwanie do usunięcia uchybienia, a zatem całkowita liczba przypadków podjęcia działań 
w ramach programu EU Pilot wynosi około 80 rocznie. Jest to jedna z najwyższych liczb postępowań wszczętych przez 
Komisję w odniesieniu do jednego aktu prawa wtórnego. Stanowi to ogromny wysiłek ze strony państw członkowskich 
i Komisji, gdyż transpozycja dyrektywy wymagała 1584 krajowych aktów ustawodawczych, co jest największą liczbą środ -
ków transpozycji, jaka kiedykolwiek była potrzebna w odniesieniu do jednego aktu prawa wtórnego Unii.
VII	Tiret	drugie
EU Pilot to system, za pośrednictwem którego Komisja i państwa członkowskie na wczesnym etapie omawiają ewentu -
alne naruszenia prawa Unii. Rozmowy te podlegają zasadzie zachowania poufności; Komisja nie ujawnia, czy w odnie -
sieniu do danego państwa członkowskiego uruchomiono procedurę w ramach EU Pilot w konkretnej kwestii. Komisja 
wymienia z państwami członkowskimi dobre praktyki w zakresie stosowania prawa Unii, w tym funkcjonowania pro -
gramu EU Pilot, na specjalnych forach. Komisja publikuje informacje na temat EU Pilot w sposób zagregowany w sprawoz -
daniu rocznym z kontroli stosowania prawa UE (COM(2015) 329). Gdyby Komisja miała opublikować szczegółowe infor -
macje na temat sprawy objętej procedurą w ramach programu EU Pilot, musiałaby przestrzegać obowiązków zachowania 
poufności, jakie ma wobec państw członkowskich, co należałoby rozpatrywać indywidualnie w każdym indywidualnym 
przypadku. Praktyka Komisji w zakresie zachowania poufności trwających postępowań w ramach EU Pilot została już 
potwierdzona przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok w sprawie Petrie (sprawa T-191/99), wyrok w spra -
wie Spirlea (sprawa T 306/12), sprawy T-424/14 i T-425/14 ClientEarth przeciwko Komisji). Wyroki te zostały wydane 
w związku z wnioskami o dostęp do dokumentów złożonymi przez zewnętrzne osoby trzecie. W świetle powyższego 
Komisja uważa, że jej obecna polityka rozpowszechniania informacji zapewnia odpowiedni kompromis między potrzebą 
propagowania najlepszych praktyk w zakresie stosowania prawa Unii a poszanowaniem poufności wobec państw człon -
kowskich. Komisja zobowiązuje się do rozpowszechniania zagregowanych informacji na temat EU Pilot.
VII	Tiret	trzecie
Komisja uważa, że celem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest doprowa -
dzenie do zakończenia naruszenia prawa Unii i zapewnienie zgodności na jak najwcześniejszym etapie. Komisja dąży 
do skrócenia w miarę możliwości czasu potrzebnego do osiągnięcia tego celu. Najskuteczniejszy sposób osiągnięcia 
tego celu nie zawsze jest jednak związany z szybkością postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa 
członkowskiego, ponieważ czasami rozpoczęcie postępowania bez uwzględnienia możliwych sytuacji może okazać się 
nieskuteczne.
Odpowiedzi	Komisji	 47
VII	Tiret	czwarte
Fakt, że nie wniesiono spraw do Trybunału Sprawiedliwości, nie musi oznaczać, że Komisja nie działała aktywnie w kwe -
stii naruszeń, lecz oznacza, że przed skierowaniem sprawy do Trybunału konieczne jest zapewnienie zgodności. Celem 
postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest zapewnienie zgodności na jak naj -
wcześniejszym etapie. Pod tym względem narzędzie EU Pilot jest skutecznym mechanizmem rozwiązywania problemów 
przed wszczęciem formalnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i przed 
wniesieniem ostatecznie sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli jest to konieczne. Po wprowadzeniu programu 
EU Pilot liczba postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a tym samym liczba spraw 
wniesionych do Trybunału Sprawiedliwości, ogólnie radykalnie zmalała. Jak wskazano w odpowiedzi, to stwierdzenie 
dotyczy postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w ujęciu ogólnym.
VIII	Tiret	pierwsze
Komisja wspiera państwa członkowskie we wdrażaniu przepisów Unii za pomocą kompleksowego zestawu narzędzi słu -
żących zapewnianiu zgodności (planów wdrażania ważnych inicjatyw ustawodawczych, sieci, posiedzeń komitetów eks -
pertów i wytycznych). Pakiet w sprawie lepszego stanowienia prawa przyjęty w maju 2015 r. potwierdził wsparcie Komisji 
dla państw członkowskich w ich wysiłkach na rzecz wdrażania przepisów (wytyczne dotyczące lepszego stanowienia 
prawa, s. 33–35). Pod tym względem wszystkim wnioskom dotyczącym ważnych dyrektyw towarzyszą plany wdrażania, 
w których opisane są wyzwania związane z wdrażaniem oraz odpowiednie działania w zakresie wsparcia, które mają być 
podejmowane przez Komisję.
Podręcznik wdrażania dyrektywy o usługach był dostępny po siedmiu miesiącach od przyjęcia dyrektywy usługowej i na 
29 miesięcy przed upływem terminu transpozycji. Przed publikacją podręcznika odbyły się szeroko zakrojone konsultacje 
i dyskusje z państwami członkowskimi, zatem jego treść była wcześniej dobrze znana państwom członkowskim. Opubli -
kowanie podręcznika bez odpowiednich konsultacji byłoby większym problemem niż opóźnienie jego publikacji.
VIII	Tiret	drugie
Zgodnie z nowym Programem lepszego stanowienia prawa Komisja udoskonala swoje podejście do oceny skutków 
i ewaluacji, aby ulepszać bazą dowodową, która leży u podstaw wszystkich wniosków ustawodawczych, bez uszczerbku 
dla decyzji politycznych. Komisja zdecydowała się poddać swój proces kształtowania polityki szerszej kontroli publicznej 
i umożliwia przekazywanie uwag – udostępniła portal internetowy, na którym można śledzić inicjatywy i nowe konsulta -
cje społeczne, w czasie gdy Komisja ocenia dotychczasowe strategie lub rozważa ewentualne nowe wnioski.
VIII	Tiret	czwarte
W strategii na rzecz jednolitego rynku towarów i usług, którą Komisja opublikowała w dniu 28 października 2015 r., 
zapowiedziano szereg działań, które będą miały na celu poprawę wykonywania dyrektywy usługowej, w tym reformę 
procedury powiadamiania. Komisja rozważa kilka wariantów ustawodawczych, w tym takie elementy, jak okres zawiesze -
nia i umożliwienie zainteresowanym stronom dostępu do powiadomień, aby zapewnić większą przejrzystość. W strategii 
na rzecz jednolitego rynku zwrócono uwagę na fakt, że nie ma jeszcze możliwości udzielania informacji na publicznie 
dostępnej stronie internetowej. Odpowiedni wniosek planowany jest na 2016 r.
VIII	Tiret	piąte
W strategii na rzecz jednolitego rynku zapowiedziano taką rewizję przepisów dotyczących ochrony konsumentów, lecz 
także przepisy, które oferowałyby bardziej szczegółowe ramy i które wykraczałyby poza art. 20 dyrektywy usługowej.
Odpowiedzi	Komisji	 48
Wprowadzenie
11
Komisja zwraca uwagę, że DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP powstała przez połączenie 
byłej DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług oraz byłej DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu.
Uwagi
14
Komisja zidentyfikowała obszary, w których dyrektywa nie została wdrożona, i podjęła odpowiednie działania, np. zasto -
sowała politykę „zero tolerancji” oraz wszczęła postępowania dotyczące formy prawnej i własności udziałów lub akcji 
oraz taryf. Państwa członkowskie mają obowiązek zidentyfikować ograniczenia i bariery na swoim terytorium.
Komisja przekonała się, że warto systematycznie stosować EU Pilot jako skuteczny sposób na uniknięcie długotrwałych 
procedur prawnych i zapewnienie szybkiego osiągnięcia zgodności przez państwa członkowskie.
Niektóre ważne przepisy dyrektywy wymagają przeprowadzenia przez państwa członkowskie oceny proporcjonalności 
w każdym indywidualnym przypadku i Komisja musi wziąć ten element pod uwagę oraz zadbać, aby nie wyjść poza 
zakres stosowania dyrektywy usługowej.
15
W związku ze skutkami gospodarczymi dyrektywy usługowej badanie przeprowadzone w 2012 r. ( http://ec.europa.eu/
economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) oparto na ocenie barier w sektorach usług 
w dwóch punktach czasowych: przed wprowadzeniem dyrektywy i po jej wprowadzeniu (koniec 2011 r.).
Komisja dokonała aktualizacji tego badania, aby uwzględnić reformy krajowe, które przeprowadzono w latach 2012–2014 
(aktualizacja ta jest dostępna pod adresem: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/transla -
tions/en/renditions/native ). Ponadto niedawno przeprowadzono bardziej szczegółowe oceny również w odniesieniu do 
pozostałych barier i potencjału gospodarczego, jaki może mieć ich usunięcie w priorytetowych sektorach, do których 
należą usługi dla biznesu i sprzedaż detaliczna. Zostały one opublikowane w dokumencie roboczym służb Komisji towa -
rzyszącym strategii na rzecz jednolitego rynku (zob. sekcje 2.3 i 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/
attachments/1/translations/en/renditions/native ).
17
Podręcznik był dostępny w siedem miesięcy po przyjęciu dyrektywy usługowej i na 29 miesięcy przed upływem terminu 
transpozycji. Przed publikacją podręcznika odbyły się szeroko zakrojone konsultacje i dyskusje z państwami członkow -
skimi, zatem jego treść była wcześniej dobrze znana państwom członkowskim. Opublikowanie podręcznika bez odpo -
wiednich konsultacji byłoby większym problemem niż niewielkie opóźnienie publikacji.
Odpowiedzi	Komisji	 49
28
Komisja jest zdania, że należy dołożyć dalszych starań, aby osiągnąć poprawę w zakresie ambitnego wdrażania dyrek -
tywy usługowej. W 2015 r. służby Komisji przeprowadziły działania następcze związane z oceną z 2012 r., w ramach 
których zbadano postępy poczynione w latach 2012–2014. Stwierdzono, że środki podjęte w tym okresie zwiększą unijny 
PKB tylko o 0,1% (z potencjalnego poziomu 1,8% PKB, który wskazano w badaniu z 2012 r.).
Komisja jest zdania, że należy zastosować dodatkowe środki w celu dalszego zmniejszenia ograniczeń formy prawnej, 
co jasno wynika z zaleceń dla poszczególnych krajów w ramach europejskiego semestru oraz z ostatnich działań Komisji 
dotyczących takich ograniczeń w szeregu państw członkowskich.
29
Komisja określiła swoje priorytety w komunikacie z 2012 r. w sprawie wdrożenia dyrektywy usługowej2. W swoim komu -
nikacie Komisja wyjaśnia, że koncentruje się na egzekwowaniu prawa, jakkolwiek nie jest to jej jedyny obszar działania. 
Komisja zidentyfikowała również priorytetowe sektory i ustaliła działania na najbliższe lata, w tym plan działania na rzecz 
sektora detalicznego, reformę dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, a także wzajemną ocenę formy 
prawnej i struktury własnościowej. Rada Europejska z zadowoleniem przyjęła ten zestaw działań w swoich konkluzjach 
z dnia 23 października 2013 r. Jak podkreśliła Rada Europejska, kluczową rolę we wdrażaniu dyrektywy usługowej mają do 
odegrania państwa członkowskie.
Latem 2012 r. Komisja skontaktowała się z państwami członkowskimi, aby dowiedzieć się, w jaki sposób zamierzają zlikwi -
dować oczywiste naruszenia (sprawy objęte polityką „zero tolerancji”).
36
Sprawdziany skuteczności nie miały na celu zidentyfikowania barier niezgodnych z dyrektywą usługową. W następstwie 
sprawdzianów skuteczności dyrektywa w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych została zmieniona w 2013 r. (zob. 
wstępny wniosek COM(2011) 883 final, sekcja 4.11 oraz komunikat Komisji z 2011 r. (COM(2011) 20, sekcja 4.2)), a zmienioną 
dyrektywę w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek uzgodniono w 2015  r. (zob. wstępny wniosek Komisji 
(COM(2013) 512, sekcja 1.4)).
37
Szczegółową ocenę reform wdrażanych przez państwa członkowskie od czasu wprowadzenia dyrektywy usługowej do 
końca 2011 r. oraz ich potencjalne skutki ekonomiczne opublikowano w 2012 r.
W badaniu ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) przedsta -
wiono szczegółowe wyjaśnienie danych gospodarczych wykorzystanych do przeprowadzenia oceny, jak również ich źró -
deł (zob. s. 19–20 i 67–68). Niektórych danych mogło brakować lub niektóre dane mogły być niedostępne w odniesieniu 
do jednego państwa członkowskiego lub większej ich liczby. Jest to jednak bardzo częsty problem dotyczący każdego 
typu badania ekonomicznego lub analizy ekonometrycznej.
38
Zob. odpowiedź Komisji do pkt 15.
2 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Odpowiedzi	Komisji	 50
39
Zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 37 i 38.
40
Zob. odpowiedzi Komisji do pkt 37–39.
Wspólna	odpowiedź	na	pkt	41	i 42
Komisja wystąpiła z inicjatywą, która ma umożliwić pozyskiwanie bardziej kompletnych danych z zakresu rachunków 
narodowych publikowanych przez Eurostat oraz lepsze przestrzeganie terminów przekazywania tych danych. Istnieje 
jednak szereg innych rodzajów danych statystycznych dotyczących sektorów usług (w tym na przykład statystyka struk -
turalna Eurostatu dotycząca przedsiębiorstw), które pozwalają na dogłębną analizę rynków usług.
43
Jeżeli chodzi o usługi informacyjne i mechanizmy współpracy, w dyrektywie usługowej przewidziano jedynie pojedyncze 
punkty kontaktowe. W kontekście korzystania z IMI ponad 6000 właściwych organów jest zarejestrowanych w tym syste -
mie w odniesieniu do obszaru usług. Liczba wymian informacji między organami jest wciąż stosunkowo mała, ponieważ 
państwa członkowskie nie doceniają potencjału systemu (oraz ze względu na brak wiedzy na temat obowiązków praw -
nych wynikających z dyrektywy usługowej, zwłaszcza na poziomie lokalnym).
Sieć Europejskich Centrów Konsumenckich nie została utworzona na potrzeby dyrektywy usługowej. Jest ona odpowie -
dzialna za wiele różnych działań. Jednym z jej głównych zadań jest propagowanie praw konsumentów w kontekście tran -
sgranicznym. Europejskie Centra Konsumenckie uczestniczą również – w miarę dostępności zasobów – w propagowaniu 
praw konsumentów wynikających z dyrektywy usługowej.
46
Ustanowienie pojedynczych punktów kontaktowych i zapewnienie ich prawidłowego funkcjonowania należy do obo -
wiązków państw członkowskich. Komisja zapewniła wsparcie w ramach całego tego procesu. Dokonano tego za pośred -
nictwem dwóch grup ekspertów:
– sieci EUGO, która zapewniła platformę na potrzeby wymiany najlepszych praktyk oraz zorganizowania analizy 
porównawczej, której celem było przekazanie państwom członkowskim informacji zwrotnych na temat ich wy -
ników i koniecznych ulepszeń (analiza ta przeprowadzana jest corocznie za pomocą badań porównawczych lub 
testów z udziałem użytkowników),
– grupy ekspertów ds. procedur elektronicznych – grupę tę utworzono na potrzeby omawiania kwestii związa -
nych z interoperacyjnością procedur elektronicznych oraz konkretnych narzędzi, które Komisja zapewnia, aby 
ułatwić osiągnięcie zgodności z obowiązkami wynikającymi z art. 8 dyrektywy usługowej. Ta podgrupa tech -
niczna już nie istnieje. Kwestie dotyczące procedur elektronicznych są obecnie uwzględnione w rozporządzeniu 
(UE) nr 910/2014 w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicz -
nych na rynku wewnętrznym (rozporządzenie eIDAS).
47
Tabela wyników rynku wewnętrznego daje możliwość corocznego przedstawiania sprawozdań z wyników działalności 
pojedynczych punktów kontaktowych. Sprawozdania takie przygotowywano w oparciu o zewnętrzne badania przywo -
łane przez Trybunał, a także w oparciu o testy z udziałem użytkowników przeprowadzone przez Komisję wspólnie z pań -
stwami członkowskimi. Testy z udziałem użytkowników przeprowadzano z udziałem państw członkowskich w latach 
2011, 2013 i 2015. W 2013 r. w testy te Komisja zaangażowała także przedsiębiorstwa (za pośrednictwem Europejskiej Sieci 
Przedsiębiorczości, Eurochambers i Business Europe). Działania tego nie kontynuowano w 2015 r., ponieważ testy przed -
siębiorstw przeprowadził zewnętrzny wykonawca w ramach badania.
Odpowiedzi	Komisji	 51
51
Komisja będzie nadal wspierała państwa członkowskie przez udzielanie im wskazówek i wydawanie zaleceń opartych na 
najlepszych praktykach.
52
W następstwie niedawnego badania dotyczącego pojedynczych punktów kontaktowych Komisja postanowiła wszcząć 
10 postępowań w systemie EU Pilot przeciwko 10 państwom członkowskim. Postępowania te są obecnie w toku (gru -
dzień 2015 r.).
54
Sieć EUGO utworzono, aby koordynować działania organów zarządzających pojedynczymi punktami kontaktowymi. 
Mają one przyczyniać się do poszerzenia świadomości przedsiębiorców w zakresie możliwości uzyskania szczegółowych 
informacji na temat prowadzenia działalności za granicą oraz dopełnienia formalności administracyjnych dotyczących 
rozpoczęcia działalności gospodarczej lub transgranicznego świadczenia usług.
55
Komisja działała na rzecz poprawy dostępu do pojedynczych punktów kontaktowych, np. przez lepsze przekierowanie 
z portalu Twoja Europa – Przedsiębiorstwa. W ramach programu COSME zaproponowała finansowanie transgranicznych 
projektów, które mogłyby być realizowane przez pojedyncze punkty kontaktowe i miałyby na celu zwiększenie świado -
mości, ze szczególnym uwzględnieniem działalności on-line.
60
Przejrzystość i jakość powiadomień przesyłanych za pośrednictwem IMI, a w szczególności oceny proporcjonalności prze -
pisów krajowych wymaganych na mocy dyrektywy usługowej, zależą od powiadamiającego państwa członkowskiego. 
Aby ułatwić ocenę powiadomień, Komisja zapewnia wszystkim państwom członkowskim tłumaczenie na język angielski 
i udostępnia przetłumaczone powiadomienia w systemie IMI.
Należy zauważyć, że skoro na mocy dyrektywy usługowej nie ma obowiązku powiadamiania o projektach środków, 
w większości przypadków zgłoszone środki zostały już przyjęte. W związku z tym jedynym skutecznym narzędziem, jakie 
Komisja może zastosować w odniesieniu do tych środków, jest postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom pań -
stwa członkowskiego, natomiast działanie Komisji byłoby skuteczniejsze na etapie projektu. W ramach strategii na rzecz 
jednolitego rynku Komisja zapowiedziała inicjatywę ustawodawczą, która ma eliminować te problemy.
61
Komisja zdaje sobie sprawę, że istnieje szereg wymogów, które państwa członkowskie powinny zgłosić, ale tego nie 
zrobiły. W przeciwieństwie do systemu utworzonego na mocy dyrektywy w sprawie przejrzystości (ex 98/34/WE, obecnie 
2015/1535/UE) i uzupełnionego orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa C-194/94 CIA Secu -
rity), kiedy w przypadku braku powiadomienia środki krajowe nie mają zastosowania, tego rodzaju sankcje nie istnieją 
w świetle dyrektywy usługowej. W ramach swoich działań ustawodawczych na mocy strategii na rzecz jednolitego rynku 
Komisja rozważa wprowadzenie przepisu, zgodnie z którym brak powiadomienia powoduje unieważnienie wymogu, co 
powinno zachęcić państwa członkowskie do przekazywania powiadomień.
Odpowiedzi	Komisji	 52
62
Chociaż zarówno dyrektywa usługowa, jak i dyrektywa w sprawie przejrzystości zawierają obowiązek powiadamiania 
o nowych wymogach, dyrektywa usługowa nie zawiera żadnego obowiązku powiadamiania o projektach środków, a także 
nie przewidziano w niej okresu zawieszenia, co poważnie ogranicza Komisji możliwość interweniowania. Dane liczbowe 
wskazują na to, że znaczna większość zgłoszonych środków już została przyjęta przez państwa członkowskie. Ponadto 
powiadomienia na mocy dyrektywy usługowej nie są dostępne dla zainteresowanych stron i ogółu środowiska przedsię -
biorców, więc podmioty te nie mają możliwości zareagowania na projekt środka. Aby ulepszyć procedurę powiadamiania 
w odniesieniu do usług, Komisja rozważa kilka wariantów ustawodawczych, w tym takie elementy, jak okres zawieszenia 
i umożliwienie zainteresowanym stronom dostępu do powiadomień, aby zapewnić większą przejrzystość. Udzielanie 
informacji na publicznie dostępnej stronie internetowej można uważać za narzędzie służące osiągnięciu tej przejrzystości.
66
Przy niektórych Europejskich Centrach Konsumenckich znajdują się punkty kontaktowe ustanowione na mocy dyrektywy 
usługowej, ale działalność tych punktów kontaktowych jest oddzielona od działalności centrów, które są strukturami 
współfinansowanymi przez Komisję Europejską i państwa członkowskie mającymi na celu udzielanie konsumentom 
pomocy w rozwiązywaniu ich problemów z zakupami transgranicznymi.
67
Aby zapewnić konsumentom lepszy dostęp do informacji, na poziomie UE opublikowano broszury, w szczególności 
broszurę pt. „Kupowanie usług bez granic w UE”3, która zawiera wyraźnie wskazówki dla konsumentów dotyczące ich 
praw. Główne wysiłki w zakresie poszerzania świadomości muszą jednak być podejmowane na poziomie krajowym, żeby 
uwzględniać określone potrzeby informacyjne obywateli różnych państw członkowskich.
Zgłoszone przez Europejskie Centra Konsumenckie 222 skargi związane z art. 20 stanowią jedynie podzbiór wszystkich 
skarg konsumentów, ponieważ nie wszystkie te skargi są zgłaszane Europejskim Centrom Konsumenckim – mogą one 
być zgłaszane organom krajowym, organizacjom konsumenckim i Komisji (np. około 1000 skarg wniesiono bezpośrednio, 
korzystając ze strony Twoja Europa – Porady).
75
Wytyczne Komisji z 2012 r. nie były skuteczne, jeśli chodzi o zapewnianie przedsiębiorstwom handlowym i konsumentom 
pewności prawa i wyjaśnienie przepisów art. 20 ust 2. W związku z tym konieczne są dalsze działania, aby nadać skutecz -
ność tym zasadom i opracować konkretne przepisy, które będą zabraniać dyskryminacji ze względu na obywatelstwo 
lub miejsce zamieszkania uczestników rynku. W strategii na rzecz jednolitego rynku Komisja zapowiedziała, że podejmie 
środki ustawodawcze, które będą służyć zwalczaniu nieuzasadnionego różnego traktowania konsumentów ze względu 
na miejsce zamieszkania lub narodowość pod względem dostępu, cen lub innych warunków sprzedaży. Obejmuje to 
identyfikowanie i zakazanie określonych form dyskryminacji ze względu na miejsce zamieszkania, które nie są oparte na 
obiektywnych i możliwych do sprawdzenia czynnikach.
76
Akcje kontrolne są przeprowadzane na mocy art. 9 rozporządzenia (WE) nr 2004/2006 w sprawie współpracy w dziedzinie 
ochrony konsumentów, które zawiera załącznik z wykazem właściwych instrumentów prawa materialnego. Dyrektywa 
usługowa obecnie nie jest uwzględniona w tym załączniku, dlatego nie można przeprowadzać akcji kontrolnych, żeby 
skontrolować przestrzeganie przez przedsiębiorstwa przepisów tej dyrektywy dotyczących konsumentów (tj. z art. 20). 
W kontekście strategii na rzecz jednolitego rynku celem jest dodanie art. 20 do załącznika do rozporządzenia w sprawie 
współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów. Oznaczałoby to, że przepis ten podlegałby wszystkim przepisom rozpo -
rządzenia: nie tylko przepisom dotyczącym akcji kontrolnych (art. 9), lecz także przepisom ogólnym, takim jak dotyczące 
wniosków o wzajemną pomoc (art. 6–8).
3 http://bookshop.europa.eu/pl/buying-services-everywhere-in-the-eu-pbKM0414646/?CatalogCategoryID=X0gKABstUGQAAAEjwZAY4e5L
Odpowiedzi	Komisji	 53
77
Zewnętrzna ocena rzeczywiście zawiera zalecenie, że należy rozszerzyć akcje kontrolne, ponieważ są one potężnymi 
narzędziami egzekwowania przepisów. Jest to brane pod uwagę w przeglądzie rozporządzenia w sprawie współpracy 
w dziedzinie ochrony konsumentów, gdyż jednym ze środków, który zostanie zaproponowany, jest zwiększenie skutecz -
ności działań koordynowanych (na mocy art. 9 rozporządzenia), takich jak akcje kontrolne. W ocenie zewnętrznej wyraź -
nie rozróżniono aktualne ramy rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów i to, co należy 
osiągnąć, aby wzmocnić mechanizm współpracy jako taki oraz zwiększyć zakres stosowania załącznika do tego rozpo -
rządzenia. Ponieważ obecnie żadne przepisy dyrektywy usługowej nie są uwzględnione w załączniku do rozporządzenia 
w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów, nie ma żadnych szczegółowych zaleceń dotyczących akcji 
kontrolnych w odniesieniu do dyrektywy usługowej.
Jeżeli chodzi o zakres stosowania załącznika, w ocenie zewnętrznej nie zaleca się uwzględniania w tym załączniku całej 
dyrektywy usługowej z powodów przywołanych przez Trybunał i przejętych ze sprawozdania z oceny zewnętrznej. 
W trakcie przygotowywania przeglądu rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów wzięto 
jednak pod uwagę ocenę zewnętrzną dotyczącą transgranicznego wymiaru dyrektywy i Komisja zamierza zapropo -
nować włączenie do załącznika do rozporządzenia jedynie art. 20 dyrektywy (jak wyjaśniono w odpowiedzi Komisji 
do pkt 76).
82
Kwestie związane z wdrażaniem dyrektywy usługowej bardzo często są strukturalnymi problemami powiązanymi z prze -
pisami, a nie uchybieniem administracyjnym. Mimo to w strategii na rzecz jednolitego rynku przewidziano wzmocnienie 
SOLVIT, tak aby w ramach tego serwisu można było rozwiązywać bardziej złożone problemy strukturalne oraz problemy 
niekoniecznie mające wymiar transgraniczny.
83
Komisja pomaga i wspiera funkcjonowanie systemu SOLVIT przez:
a) organizowanie regularnych szkoleń oraz imprez w ramach sieci we współpracy z krajowymi centrami SOLVIT;
b) przygotowywanie i uaktualnianie podręcznika, który ma ułatwiać rozwiązywanie spraw w ramach systemu SOLVIT 
we współpracy z krajowymi centrami SOLVIT;
c) zapewnienie pomocy przy rozwiązywaniu spraw na wniosek centrów SOLVIT. W skomplikowanych przypadkach 
może to obejmować udzielanie nieformalnej porady prawnej;
d) zarządzanie bazą danych i publicznym interfejsem systemu SOLVIT oraz i ich obsługę, jak również zapewnienie 
odpowiedniego szkolenia i materiałów, aby ułatwić centrom SOLVIT ich użytkowanie;
e) monitorowanie jakości i wyników pracy centrów SOLVIT oraz spraw, którymi się zajmują;
f) zagwarantowanie odpowiedniej komunikacji na temat rozpatrywania skarg i SOLVIT;
g) powiadamianie centrów SOLVIT, na ich prośbę, o przeprowadzonych przez Komisję dalszych działaniach w odnie -
sieniu do nierozwiązanych spraw, w przypadku których skarga została wniesiona do Komisji.
89
EU Pilot jest przede wszystkim narzędziem, które ma zagwarantować zastosowanie się przez państwa członkowskie do 
obowiązujących przepisów, i pozwala uniknąć wszczynania postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom pań -
stwa członkowskiego. Wymaga to dokładnej analizy i ciągłego dialogu.
Odpowiedzi	Komisji	 54
90
Czas, jaki upływa od momentu rejestracji pierwszej skargi, wynosi 16,6 miesiąca. Czas rozpatrywania sprawy w systemie 
EU Pilot wynosi zatem średnio 11 miesięcy.
Ramka	4 –	Przykłady	opóźnień	w procedurze	EU	Pilot
Komisja wszczęła procedurę EU Pilot w listopadzie 2012 r. i wysłała wezwanie do usunięcia uchybienia (pierwszy etap 
w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego) w październiku 2013 r. Etap w ramach 
systemu EU Pilot trwał więc tylko 11 miesięcy.
W trzeciej sprawie procedurę wszczęto w marcu 2012 r., a zakończono w maju 2013 r. w celu podjęcia dalszych działań 
w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Procedura EU Pilot została 
zakończona z nieznacznym opóźnieniem z uwagi na wniosek o informacje uzupełniające, który Komisja przedłożyła 
w lutym 2013 r.
93
EU Pilot to system, za pośrednictwem którego Komisja i państwa członkowskie omawiają na wczesnym etapie ewentu -
alne naruszenia prawa Unii. EU Pilot jest etapem nieformalnego, ale zorganizowanego dialogu między Komisją a danym 
zainteresowanym państwem członkowskim, mającym na celu szybkie znalezienie rozwiązań bez uciekania się do for -
malnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Jeżeli ten dwustronny dialog 
prowadzi do zadowalającego rezultatu, sprawa w systemie EU Pilot zostaje zamknięta. Jeżeli natomiast zidentyfikowano 
możliwe naruszenie prawa Unii, ale nie udało się znaleźć rozwiązania na tym wczesnym etapie, Komisja może wszcząć 
postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (przez wysłanie do państwa członkow -
skiego wezwania do usunięcia uchybienia). Dialog ten podlega zasadom zachowania poufności. Komisja nie ujawnia, 
czy w odniesieniu do danego państwa członkowskiego uruchomiono procedurę EU Pilot w konkretnej kwestii. Komisja 
wymienia z państwami członkowskimi dobre praktyki w zakresie stosowania prawa Unii, w tym funkcjonowania pro -
gramu EU Pilot, na specjalnych forach. Komisja publikuje informacje o postępowaniach w sprawie uchybienia zobowią -
zaniom państwa członkowskiego, tj. jeśli wszczęła formalną procedurę dotyczącą naruszenia prawa Unii przez wysłanie 
wezwania do usunięcia uchybienia. Po wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa człon -
kowskiego i wysłaniu wezwania do usunięcia uchybienia Komisja publikuje tytuł i numer sprawy ( http://ec.europa.eu/
atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=pl ). To samo dotyczy etapu 
uzasadnionej opinii, w przypadku której również publikuje się krótki komunikat prasowy. Na etapie wniesienia sprawy do 
Trybunału Sprawiedliwości Komisja publikuje bardziej szczegółowy komunikat prasowy. Komisja publikuje informacje na 
temat EU Pilot w sposób zagregowany w sprawozdaniu rocznym z kontroli stosowania prawa UE (COM(2015) 329). Gdyby 
Komisja miała opublikować szczegółowe informacje na temat sprawy objętej procedurą EU Pilot, byłoby to sprzeczne 
z obowiązkami zachowania poufności, jakie ma wobec państw członkowskich w kontekście działań poprzedzających 
wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (co mogłoby osłabić zaufanie 
organów krajowych w tych i innych sprawach). Praktyka Komisji w zakresie zachowania poufności postępowań w ramach 
EU Pilot została potwierdzona przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok w sprawie Petrie (sprawa 
T-191/99), wyrok w sprawie Spirlea (sprawa T 306/12), sprawy T-424/14 i T-425/14 ClientEarth przeciwko Komisji).
W świetle powyższego Komisja uważa, że jej obecna polityka rozpowszechniania informacji zapewnia odpowiedni kom -
promis między potrzebą propagowania najlepszych praktyk w zakresie stosowania prawa Unii a poufnością w relacjach 
Komisji z państwami członkowskimi. Komisja zobowiązuje się do przeanalizowania najlepszych sposobów rozpowszech -
niania zagregowanych informacji na temat EU Pilot.
Odpowiedzi	Komisji	 55
97
W pierwszej połowie 2015 r. Komisja wszczęła szereg postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa człon -
kowskiego, w ramach których należało ocenić proporcjonalność środka krajowego. Komisja wszczęła na przykład osiem 
postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do formy prawnej i struktury 
własnościowej lub opłat (które to zobowiązania są zobowiązaniami warunkowymi przewidzianymi w art. 15 dyrektywy 
usługowej). Pewną liczbę spraw wszczęto również na podstawie ilościowych lub terytorialnych ograniczeń (art. 15 
dyrektywy usługowej) oraz na podstawie art. 20 ust. 2 (niedyskryminacja w dostępie do usług). W drugiej połowie 2015 r. 
w 10 przypadkach uruchomiono postępowanie EU Pilot w odniesieniu do niezgodności z art. 8 dyrektywy usługowej 
dotyczącej pojedynczych punktów kontaktowych; przypadki te wymagają również oceny proporcjonalności. Kiedy Komi -
sja wzywa państwo członkowskie przed Trybunał Sprawiedliwości, to do Komisji należy dostarczenie niezbędnych dowo -
dów naruszenia prawa Unii oraz zapewnienia państwom członkowskim możliwości przedstawienia swoich argumentów, 
zanim Trybunał podejmie jakiekolwiek działanie. Jeżeli Komisja nie dostarczy takich dowodów, Trybunał Sprawiedliwości 
ma prawo orzec na niekorzyść Komisji, uznając sprawę za niedopuszczalną lub bezpodstawną.
98
Pomysł wprowadzenia polityki „zero tolerancji” jako sposobu postępowania w przypadku z obowiązków bezwarunko -
wych, tj. obowiązków, które nie są zależne od analizy proporcjonalności, powstał bezpośrednio po przeprowadzeniu 
wzajemnej oceny. Na początku wdrażania dyrektywy usługowej Komisja uznała obowiązki te za priorytetowe. Jak wska -
zano jednak w odpowiedzi do pkt 97, Komisja później wszczynała postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom 
państwa członkowskiego dotyczące nieuzasadnionych wymogów.
99
Komisja wszczęła znacznie więcej niż dziewięć postępowań w sprawie niezgodności przepisów krajowych oraz wszczęła 
dziewięć postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w oparciu o politykę „zero 
tolerancji”, co oznacza, że w odniesieniu do wybranych środków ujętych w dyrektywie usługowej – które Komisja może 
uznać za obowiązki bezwarunkowe – państwa członkowskie nie powinny uczestniczyć w żadnym postępowaniu w spra -
wie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z powodu niezgodności przepisów krajowych. Polityka „zero 
tolerancji” jest zatem realizowana wówczas, kiedy przeciwko państwom członkowskim nie są prowadzone żadne postę -
powania w sprawie uchybienia zobowiązaniom. Chociaż wszczęto dziewięć postępowań w sprawie uchybienia zobowią -
zaniom państwa członkowskiego, Komisja wszczęła około 40 postępowań. Dziewięć postępowań w sprawie uchybienia 
zobowiązaniom można zatem uznać za dobry wynik, ponieważ inne sprawy rozstrzygnięto na wcześniejszych etapach 
dochodzenia. Należy wziąć pod uwagę, że Komisja stosowała podejście „zero tolerancji” do spraw w oparciu o sprawoz -
danie dotyczące przeszkód krajowych, które stanowi podstawę pakietu wdrażania z 2012 r. Po przeanalizowaniu tego 
sprawozdania Komisja zidentyfikowała obowiązki bezwarunkowe, których państwa członkowskie nie spełniły. W rezulta -
cie wszczęto 40 postępowań.
100
Komisja potwierdza, że termin 18 miesięcy był docelowym czasem trwania postępowań w sprawie uchybienia zobowią -
zaniom państwa członkowskiego oraz że średni czas trwania postępowań dotyczących dyrektywy usługowej wynosił 
19,6 miesiąca. Postępowania te obejmują przypadki bardzo delikatne pod względem politycznym. Czas trwania postę -
powań dotyczących dyrektywy usługowej jest krótszy niż średni czas trwania postępowań dotyczących innych dyrektyw 
w sprawie rynku wewnętrznego.
101
Jak wyjaśniono w odpowiedzi Komisji do pkt 99, tak zwane przypadki „niezgodności” są postępowaniami objętymi poli -
tyką „Zero tolerancji” wszczętymi przez Komisję z własnej inicjatywy.
Odpowiedzi	Komisji	 56
104
Czas trwania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego odnoszących się do dyrek -
tywy usługowej jest krótszy niż średnia. Ponadto Komisja uważa, że zmiany prawne w państwa członkowskich są nie tylko 
wynikiem wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Od czasu wpro -
wadzenia systemu EU Pilot wiele spraw rozstrzygnięto przed wszczęciem postępowania w sprawie uchybienia zobowią -
zaniom państwa członkowskiego. Sukces systemu EU Pilot wyjaśnia mniejszą liczbę postępowań w sprawie uchybienia 
zobowiązaniom państwa członkowskiego i późniejszych spraw wniesionych do Trybunału Sprawiedliwości. Jeżeli chodzi 
o dostępną dokumentację, decyzje podjęte przez Komisję w sprawie uchybienia zobowiązaniom są publicznie dostępne 
na stronie internetowej Komisji. Ponadto sprawozdanie roczne Komisji z kontroli stosowania prawa UE zawiera kompletny 
przegląd postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, którymi Komisja zajmowała się 
w ubiegłym roku. Jak uznał Trybunał Sprawiedliwości, podczas trwania postępowania należy zachować klimat wzajem -
nego zaufania między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim. Politykę tę stosuje się również w kontekście 
wniosków o dostęp do dokumentów (zob. art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu 
do dokumentów). Zgodnie z tym orzecznictwem po zakończeniu postępowania i o ile dane postępowanie nie wiąże 
się z innymi trwającymi postępowaniami Komisja nie stosuje już takiego ogólnego domniemania i bada każdy wniosek, 
mając na uwadze przyznanie jak najszerszego dostępu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1049/2001.
Ramka	6 –	Sprawa	o uchybienie	zobowiązaniom	wniesiona	do	Trybunału 	
Sprawiedliwości
Jak stwierdzono w sprawozdaniu rocznym z kontroli stosowania prawa UE (2014 r.)4, ogólny spadek liczby postępowań 
w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego można powiązać ze znaczącym wzrostem liczby orze -
czeń w trybie prejudycjalnym na mocy art. 267 TFUE wydanych od 2010 r. Trybunał Sprawiedliwości zajmował się kwe -
stiami zgodności przepisów krajowych z przepisami UE w około połowie swoich wyroków wydanych na mocy art. 267 
TFUE od 2010 r. i w licznych przypadkach stwierdził niezgodność. Chociaż orzeczenia w trybie prejudycjalnym różnią 
się od wyroków w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, daje to Komisji dodatkową możliwość 
zapewnienia w bardziej systematyczny sposób likwidowania naruszeń prawa Unii wynikających z przepisów krajowych 
lub ich stosowania.
Rzecznik generalny wydał swoją opinię we wrześniu 2015 r.
107
Strategia egzekwowania przepisów w obszarze objętym dyrektywą usługową oparta jest na różnych instrumentach: 
dotyczących uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego, społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw i dia -
logu z państwami członkowskimi. W działaniach podejmowanych przez Komisję należy uwzględnić wszystkie różnorodne 
instrumenty. Od 2007 r. Komisja ustanawiała ich priorytety poprzez działania egzekucyjne, a swoje priorytety Komisja 
określiła w komunikacie z 2012 r. Priorytety te realizowano, biorąc oczywiście pod uwagę obowiązek Komisji jako straż -
nika Traktatu. Bardziej szczegółowa polityka oparta na priorytetach będzie dalej rozwijana w ramach strategii na rzecz 
jednolitego rynku.
108
Społeczna odpowiedzialność przedsiębiorstw w procesie semestru odnosi się do zagadnień i problemów, które zostały 
poddane analizie i omówione przez państwa członkowskie i Komisję, jak również na szczeblu Rady. Istnieje zatem więk -
sza odpowiedzialność polityczna. Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego mogą 
także mieć skutki polityczne.
110
Zob. odpowiedź Komisji do pkt 108.
4 COM(2015) 329 final.
Odpowiedzi	Komisji	 57
Wnioski	i zalecenia
111
W stosownych przypadkach Komisja występuje na drogę sądową. Komisja określiła swoje priorytetowe sektory i podjęła 
w nich działania.
Znaczna część dyrektywy opiera się na ocenie proporcjonalności, którą państwa członkowskie mają przeprowadzić 
w każdym indywidualnym przypadku i Komisja musi to uwzględnić (na przykład w art. 15 i 39 wymaga się od państw 
członkowskich dokonania oceny pewnych wymogów). O działaniu przesądza zatem nie poziom zaufania, a podstawa 
prawna. Długość postępowania sądowego nigdy nie była czynnikiem powstrzymującym przed wszczęciem postępowań 
w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Ze względu na zobowiązania bezwarunkowe zawarte 
w dyrektywie Komisja działała szybko, wszczynając bardzo konsekwentnie szereg dochodzeń z własnej inicjatywy. Spo -
śród średnio 80 przypadków uruchomienia procedury EU Pilot rocznie Komisja wszczyna ponad 30 postępowań z własnej 
inicjatywy.
112
Podręcznik był dostępny w siedem miesięcy po przyjęciu dyrektywy usługowej i na 29 miesięcy przed upływem terminu 
transpozycji. Przed publikacją podręcznika odbyły się szeroko zakrojone konsultacje i dyskusje z państwami członkow -
skimi, zatem jego treść była wcześniej dobrze znana państwom członkowskim. Opublikowanie podręcznika bez odpo -
wiednich konsultacji byłoby większym problemem niż niewielkie opóźnienie publikacji.
Zalecenie	1
Komisja przyjmuje to zalecenie. W pakiecie w sprawie lepszego stanowienia prawa przyjętym w dniu 19 maja 2015 r. 
określono ogólne ramy upraszczania i zwiększania skuteczności przepisów Unii. Komisja wspiera państwa członkowskie 
we wdrażaniu przepisów Unii za pomocą kompleksowego zestawu narzędzi służących zapewnianiu zgodności (planów 
wdrażania ważnych inicjatyw ustawodawczych, sieci, posiedzeń komitetów ekspertów i wytycznych). Komisja uważa, że 
przygotowanie wytycznych nie powinno zakłócać procesu politycznego prowadzącego do osiągnięcia porozumienia 
między Parlamentem Europejskim a Radą odnośnie do nowego prawodawstwa.
113
Komisja określiła swoje priorytety w komunikacie z 2012 r. w sprawie wdrożenia dyrektywy usługowej5. W swoim komu -
nikacie Komisja wyjaśnia, że koncentruje się na egzekwowaniu prawa, jakkolwiek nie jest to jej jedyny obszar działania. 
Komisja zidentyfikowała również priorytetowe sektory i ustaliła działania na najbliższe lata, w tym plan działania na rzecz 
sektora detalicznego, reformę dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, a także wzajemną ocenę formy 
prawnej i struktury własnościowej. Rada Europejska z zadowoleniem przyjęła ten zestaw działań w swoich konkluzjach 
z dnia 23 października 2013 r. Jak podkreśliła Rada Europejska, kluczową rolę we wdrażaniu dyrektywy usługowej mają 
również do odegrania państwa członkowskie.
Sprawdziany skuteczności nie miały na celu zidentyfikowania barier niezgodnych z dyrektywą usługową. Zamiast tego 
skoncentrowano się na ewentualnych niespójnościach między różnymi aktami prawnymi UE, aby uniknąć jakichkolwiek 
niespójności między nimi. W następstwie sprawdzianów skuteczności dyrektywa w sprawie uznawania kwalifikacji 
zawodowych została zmieniona w 2013 r. (zob. wstępny wniosek (COM(2011) 883 final, sekcja 4.11) oraz komunikat Komisji 
z 2011 r. (COM(2011) 20, sekcja 4.2)), a zmienioną dyrektywę w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek 
uzgodniono w 2015 r. (zob. wstępny wniosek Komisji COM(2013) 512, sekcja 1.4).
5 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Odpowiedzi	Komisji	 58
Zalecenie	2
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja określiła swoje priorytety w komunikacie z 2012 r. i monitorowała działania pod 
ich kątem. W swoim komunikacie z czerwca 2012 r. wezwała państwa członkowskie do wprowadzenia ambitniejszych 
krajowych reform w sektorze usług. W tym celu wydała zalecenia dla poszczególnych krajów w kontekście europejskiego 
semestru.
114
Badanie przeprowadzone w 2012 r. ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/
ecp_456_en.pdf ) oparto na ocenie barier w sektorach usług w dwóch punktach czasowych: przed wprowadzeniem 
dyrektywy i po jej wprowadzeniu (koniec 2011 r.). Obliczone skutki nie były zatem oparte na teoretycznych oszacowa -
niach ex ante , a na rzeczywistych krajowych reformach, które przeprowadzono. Obliczona elastyczność na potrzeby 
oszacowania gospodarczych skutków wynikających ze zlikwidowania barier była oparta na międzynarodowych porów -
naniach dostępnych wówczas danych gospodarczych. Nie oznacza to jednak, że elastyczność ta jest niedokładna lub 
niewiarygodna.
Komisja dokonała aktualizacji tego badania, aby uwzględnić reformy krajowe, które przeprowadzono w latach 2012–2014 
(aktualizacja ta jest dostępna pod adresem: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/transla -
tions/en/renditions/native ). Ponadto niedawno przeprowadzono bardziej szczegółowe oceny również w odniesieniu do 
pozostałych barier i potencjału gospodarczego, jaki może mieć ich usunięcie w priorytetowych sektorach, do których 
należą usługi dla biznesu i sprzedaż detaliczna. Zostały one opublikowane w dokumencie roboczym służb Komisji towa -
rzyszącym strategii na rzecz jednolitego rynku (zob. sekcje 2.3 i 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/
attachments/1/translations/en/renditions/native ).
Zalecenie	3
Komisja przyjmuje to zalecenie. W dniu 19 maja 2015 r. przyjęła pakiet w sprawie lepszego stanowienia prawa, aby 
zapewnić skuteczność swojego działania. Pakiet w sprawie lepszego stanowienia prawa zawiera również wytyczne 
dotyczące sposobu przeprowadzania oceny skutków, aby można było zbadać potencjalne skutki gospodarcze, społeczne 
i środowiskowe proponowanych wariantów działania. Komisja postępuje zgodnie z tymi wytycznymi.
115
Komisja będzie nadal wspierała państwa członkowskie przez przekazywanie im wskazówek i wydawanie zaleceń opar -
tych na najlepszych praktykach.
116
Komisja działała na rzecz zwiększenia dostępu do pojedynczych punktów kontaktowych, np. we współpracy z portalem 
Twoja Europa – Przedsiębiorstwa. W ramach programu COSME zaproponowała finansowanie transgranicznych projek -
tów, które mogłyby być realizowane przez pojedyncze punkty kontaktowe i miałyby na celu zwiększenie świadomości, ze 
szczególnym uwzględnieniem działalności on-line.
Zalecenie	4
Komisja przyjmuje to zalecenie. Chociaż zalecenie to jest skierowane do państw członkowskich, Komisja będzie nadal je 
wspierała przez przekazywanie im wskazówek i wydawanie zaleceń opartych na najlepszych praktykach.
Odpowiedzi	Komisji	 59
117
Przejrzystość i jakość powiadomień przesyłanych za pośrednictwem IMI, a w szczególności oceny proporcjonalności prze -
pisów krajowych wymaganych na mocy dyrektywy usługowej, zależą od powiadamiającego państwa członkowskiego. 
Aby ułatwić ocenę powiadomień, Komisja zapewnia wszystkim państwom członkowskim tłumaczenie na język angielski 
i udostępnia przetłumaczone powiadomienia w systemie IMI.
Służby Komisji dokonuję oceny wszystkich powiadomień przedłożonych przez państwa członkowskie za pośrednictwem 
systemu IMI. Jeżeli ocena wymogów krajowych budzi wątpliwości pod względem zgodności z dyrektywą usługową, 
służby Komisji przesyłają zainteresowanemu państwu członkowskiemu uwagi za pośrednictwem IMI.
Należy zauważyć, że skoro na mocy dyrektywy usługowej nie ma obowiązku powiadamiania o projektach środków, 
w większości przypadków zgłoszone środki zostały już przyjęte. W związku tym jedynym skutecznym narzędziem, jakie 
Komisja może zastosować w odniesieniu do tych środków, jest postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom pań -
stwa członkowskiego, natomiast działanie Komisji byłoby skuteczniejsze na etapie projektu.
Zalecenie	5
Komisja przyjmuje to zalecenie.
118
Obecnie Komisja nie dysponuje żadnymi środkami umożliwiającymi lepsze wykorzystanie rozporządzenia w sprawie 
współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów. Aby można było wykorzystywać rozporządzenie do egzekwowania 
art. 20 dyrektywy usługowej, musi ono zostać formalnie zmienione.
Zalecenie	6
Komisja przyjmuje to zalecenie.
119
EU Pilot to system, za pośrednictwem którego Komisja i państwa członkowskie omawiają możliwe naruszenia prawa Unii 
dotyczące nieprawidłowej transpozycji lub niewłaściwego stosowania dorobku prawnego UE. Sprawa w systemie EU Pilot 
zostanie zakończona, jeżeli rozmowy z państwem członkowskim przyniosą zadowalający rezultat, lub może prowadzić 
do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (przez wysłanie do państwa 
członkowskiego wezwania do usunięcia uchybienia), jeżeli Komisja stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa Unii przez 
dane państwo członkowskie. EU Pilot nie jest narzędziem, które zapewnia środki zaradcze w indywidualnych przypad -
kach, ale dotyczy raczej ogólnych kwestii stosowania prawa Unii.
Odpowiedzi	Komisji	 60
Zalecenie	7
Komisja przyjmuje pierwszą część zalecenia. Komisja jest zdecydowana skrócić w jak największym stopniu czas 
potrzebny do zbadania w ramach systemu EU Pilot domniemanych naruszeń prawa Unii. Jeżeli chodzi o drugą część 
tego zalecenia, Komisja nie ujawnia, czy w odniesieniu do danego państwa członkowskiego wszczęto procedurę EU 
Pilot w konkretnej kwestii. Komisja wymienia z państwami członkowskimi dobre praktyki w zakresie stosowania prawa 
Unii, w tym funkcjonowania programu EU Pilot, na specjalnych forach. Komisja publikuje informacje na temat EU Pilot 
w sposób zagregowany w sprawozdaniu rocznym z kontroli stosowania prawa UE (COM(2015) 329). Gdyby Komisja miała 
publikować szczegółowe informacje na temat sprawy objętej procedurą EU Pilot, byłoby to sprzeczne z obowiązkami 
zachowania poufności, jakie ma wobec państw członkowskich w kontekście postępowania poprzedzającego wszczęcie 
postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom (co mogłoby osłabić zaufanie organów krajowych w tych i innych 
sprawach). Praktyka Komisji w zakresie zachowania poufności trwających postępowań w ramach EU Pilot została potwier -
dzona przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok w sprawie Petrie (sprawa T-191/99), wyrok w sprawie Spir -
lea (sprawa T 306/12), sprawy T-424/14 i T-425/14 ClientEarth przeciwko Komisji). Wyroki te zostały wydane w odniesieniu 
do wniosków o dostęp do dokumentów.
W świetle powyższego Komisja uważa, że jej obecna polityka rozpowszechniania informacji zapewnia odpowiedni kom -
promis między potrzebą propagowania najlepszych praktyk w zakresie stosowania prawa Unii a poufnością w relacjach 
Komisji z państwami członkowskimi. Komisja zobowiązuje się do przeanalizowania najlepszych sposobów rozpowszech -
niania zagregowanych informacji na temat EU Pilot.
120
Strategia egzekwowania przepisów w obszarze objętym dyrektywą oparta jest na różnych instrumentach: wszczynanie 
postępowań dotyczących uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego, społecznej odpowiedzialności przedsię -
biorstw i dialogu z państwami członkowskimi. W działaniach podejmowanych przez Komisję należy uwzględnić wszystkie 
te różnorodne instrumenty. Od 2007 r. Komisja ustanawiała ich priorytety przez działania egzekucyjne, a swoje priorytety 
Komisja określiła w komunikacie z 2012 r. Priorytety te realizowano, biorąc oczywiście pod uwagę obowiązek Komisji jako 
strażnika Traktatu.
Zalecenie	8
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja uważa, że celem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa 
członkowskiego jest doprowadzenie do zakończenia naruszenia prawa Unii i zapewnienie zgodności na jak najwcześniej -
szym etapie, oraz dąży do skrócenia w miarę możliwości czasu potrzebnego do osiągnięcia tego celu. Najskuteczniejszy 
sposób osiągnięcia tego celu nie zawsze jest jednak związany z szybkością postępowania w sprawie uchybienia zobowią -
zaniom państwa członkowskiego, ponieważ czasami rozpoczęcie postępowania bez uwzględnienia możliwych sytuacji 
może okazać się nieskuteczne.
Od czasu wprowadzenia systemu EU Pilot liczba postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa człon -
kowskiego, a tym samym liczba spraw wniesionych do Trybunału Sprawiedliwości radykalnie zmalała z uwagi na fakt, że 
rozwiązania często są znajdowane w ramach systemu EU Pilot. Podstawowym celem polityki Komisji jest przekonanie 
państw członkowskich do podjęcia działań na rzecz rozwiązania kwestii zgodności.
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Powszechnie uznaje się, że rynek usług nie rozwinął 
swojego pełnego potencjału w zakresie handlu 
wewnątrzunijnego. Dyrektywa usługowa ma na celu 
ograniczenie barier prawnych i administracyjnych, jakie 
napotykają usługodawcy i usługobiorcy, jednak kilka lat 
po terminie jej wdrożenia, który upłynął w 2009 r., nadal 
istnieją nieuzasadnione ograniczenia w handlu. W ramach 
kontroli Trybunał ustalił, że Komisja wprawdzie skutecznie 
wskazała obszary problemowe w państwach 
członkowskich, jednak w niewystarczającym stopniu 
zwalczała pewne rodzaje przeszkód w handlu, 
a podejmowane przez nią działania nie dały wystarczająco 
szybkich rezultatów. Fakt, że usługodawcy i konsumenci 
nie mają dostępu do rynku wewnętrznego w zakresie, 
w jakim przewidziano to w dyrektywie, jest dla nich 
źródłem frustracji.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y