KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 30.9.2020 SWD(2020) 310 final DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r.



Rozdział dotyczący sytuacji w zakresie praworządności w Chorwacji

Towarzyszący dokumentowi: KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r.



Sytuacja w zakresie praworządności w Unii Europejskiej {COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 316 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}



Streszczenie W przypadku chorwackiego systemu wymiaru sprawiedliwości poczyniono postępy w zakresie zmniejszenia zaległości i poprawy komunikacji elektronicznej w sądach, jednak nadal odnotowuje się poważne problemy w zakresie efektywności i jakości. Poziom postrzeganej niezależności sądów pozostaje jednym z najniższych w UE. Państwowa Rada Sądownictwa oraz Państwowa Rada Prokuratorów, autonomiczne i niezależne organy, stoją w obliczu wyzwań związanych z odpowiednim wypełnianiem swojego mandatu ze względu na brak wystarczających zasobów, a także fakt, że ich rola w wyborze sędziów i prokuratorów państwowych została ograniczona. W Radach tych brakuje również zaktualizowanego systemu informatycznego, który umożliwiłby im skuteczną weryfikację oświadczeń o stanie majątkowym sędziów i prokuratorów państwowych. Pozytywnym przykładem oszczędzania zasobów w sądach jest scentralizowane doręczanie dokumentów sądowych pocztą. Chorwacja zasadniczo dysponuje ramami prawnymi i politycznymi służącymi promowaniu uczciwości i zapobieganiu korupcji w sektorze publicznym. Sieć podmiotów przyczynia się do tworzenia polityki antykorupcyjnej we wszystkich organach rządu. Nadal istnieją jednak niedociągnięcia zarówno w ustawodawstwie, jak i praktykach w zakresie zwalczania korupcji. Nie zostały jeszcze wdrożone ważne inicjatywy mające na celu wzmocnienie etyki i uczciwości wśród wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze i posłów do parlamentu oraz uregulowanie kwestii lobbingu. Korupcja jest w dalszym ciągu szczególnie niepokojąca na szczeblu lokalnym ze względu na strukturalne słabości ram uczciwości w odniesieniu do urzędników lokalnych oraz kierownictwa lokalnych przedsiębiorstw państwowych. W dniu 18 września 2020 r. Minister Sprawiedliwości i Administracji Publicznej ogłosił nową strategię antykorupcyjną na lata 2021–2030. Ramy prawne i instytucjonalne Chorwacji gwarantują pluralizm mediów. Agencja ds. Mediów Elektronicznych, będąca organem regulacyjnym ds. mediów audiowizualnych, funkcjonuje w sposób przejrzysty, lecz nie jest całkowicie chroniona przed wpływami politycznymi w odniesieniu do procedury wyboru członków jej organu zarządzającego. Przepisy dotyczące przejrzystości własności mediów zapewniają solidny system powiadamiania organów i społeczeństwa o własności, ale identyfikacja właściciela rzeczywistego może być problematyczna. W ostatnich latach miała miejsce duża liczba postępowań cywilnych przeciwko dziennikarzom, odnotowano wiele gróźb ataku fizycznego i przypadków nękania w internecie, co może mieć wpływ na politykę redakcyjną przedsiębiorstw medialnych i pracę dziennikarzy śledczych. System mechanizmów kontroli i równowagi jest wspierany m.in. przez narzędzia internetowe służące do konsultacji ze społeczeństwem i innymi zainteresowanymi stronami, przez Rzecznika Praw Obywatelskich i Komisarza ds. Informacji właściwego do ochrony prawa dostępu do informacji publicznych. Zaangażowanie obywateli w proces decyzyjny pozostaje jednak stosunkowo niewielkie. Kontrolę zgodności z konstytucją przeprowadza Trybunał Konstytucyjny, w tym na podstawie indywidualnych skarg konstytucyjnych. Rząd przygotowuje krajowy plan wspierania społeczeństwa obywatelskiego na lata 2020–2026. I.System wymiaru sprawiedliwości Chorwacja posiada trójpoziomowy system wymiaru sprawiedliwości, w tym sądy orzekające w sprawach ogólnych i szczególnych. Sądy powszechne pierwszej instancji to sądy rejonowe (34) i okręgowe (15), przy czym te ostatnie funkcjonują również jako sądy drugiej instancji. Sądy szczególne to dziewięć sądów gospodarczych i cztery sądy administracyjne w pierwszej instancji oraz Apelacyjny Sąd ds. Wykroczeń, Apelacyjny Sąd Gospodarczy i Apelacyjny Sąd Administracyjny w drugiej instancji . Sąd Najwyższy funkcjonuje zarówno jako sąd drugiej, jak i trzeciej instancji . Niezależna Państwowa Rada Sądownictwa – organ samorządowy – gwarantuje autonomię i niezależność sądownictwa. Wybiera ona i powołuje sędziów oraz prezesów sądów, a także decyduje o ich odpowiedzialności dyscyplinarnej lub odwołaniu. Biuro Prokuratury (DORH) jest autonomicznym, niezależnym organem sądowym, działającym głównie jako prokuratura i kierowanym przez Prokuratora Generalnego . Uprawnienia w zakresie powoływania i kariery prokuratorów państwowych oraz zarządzania Biurem należą do Państwowej Rady Prokuratorów i Prokuratora Generalnego . Państwowa Rada Prokuratorów jest niezależnym organem samorządowym, którego zadaniem jest zapewnienie autonomii i niezależności Biura Prokuratury. Między innymi wybiera ona i powołuje prokuratorów państwowych oraz zastępców prokuratorów państwowych, a także decyduje o ich odpowiedzialności dyscyplinarnej lub odwołaniu. Chorwacka Izba Adwokacka jest niezależną, samorządną organizacją zawodową. Niezależność Poziom postrzeganej niezależności sądów zarówno wśród przedsiębiorstw, jak i ogółu społeczeństwa, pozostaje bardzo niski. W 2020 r. poziom postrzeganej niezależności sądów wśród ogółu społeczeństwa nadal był najniższy w UE (tylko 24 % postrzega niezależność sądów jako dość dobrą i bardzo dobrą), chociaż w porównaniu z 2019 r. uległ poprawie . W tym samym okresie ponownie pogorszyło się postrzeganie niezależności sądów przez przedsiębiorstwa (odsetek przedsiębiorstw postrzegających niezależność sądów jako dość dobrą lub bardzo dobrą spadł z 18 % do 16 %), chociaż miejsce Chorwacji w rankingu poprawiło się do drugiego od końca w UE . Z innego badania przeprowadzonego wśród przedsiębiorstw wynika, że od lat 2014–2015 poziom postrzeganej niezależności stale się zmniejsza i pozostaje najniższy wśród państw członkowskich . Zgodnie z badaniem Eurobarometr 2020 głównym powodem wskazywanym przez ogół społeczeństwa w związku z postrzeganym brakiem niezależności sądów i niezawisłości sędziów jest wrażenie ingerencji lub presji ze strony rządu i polityków . Głównym powodem podawanym przez przedsiębiorstwa jest wrażenie ingerencji lub presji wynikającej z interesów gospodarczych lub innych szczególnych interesów, a następnie wrażenie ingerencji lub presji ze strony rządu i polityków . Ponieważ ostatnie kompleksowe badanie uczestników postępowań sądowych lub przedstawicieli zawodów prawniczych przeprowadzono w 2015 r., brak jest najnowszych danych, w których bardziej szczegółowo zbadano by konkretne przyczyny utrzymującego się wśród poszczególnych zainteresowanych stron niskiego poziomu postrzeganej niezależności sądów w odniesieniu do chorwackiego systemu wymiaru sprawiedliwości . Państwowa Rada Sądownictwa i Państwowa Rada Prokuratorów stoją w obliczu wyzwań wynikających ze zmian, które ograniczyły ich rolę w wyborze sędziów i prokuratorów państwowych. W 2018 r. zmieniono ustawę o Państwowej Radzie Sądownictwa oraz ustawę o Państwowej Radzie Prokuratorów . Zmiany te zostały spowodowane orzeczeniem wydanym w 2018 r., w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Państwowa Rada Sądownictwa nie przedstawiła wystarczającego uzasadnienia decyzji o powołaniu sędziego do innego sądu . Stanowiska sędziowskie i prokuratorskie są obsadzane w procesie opartym na zasługach, na podstawie systemu punktacji, który uwzględnia dwa elementy. Pierwszym z nich jest albo ostateczny wynik kandydata w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, albo – w przypadku powołania do innego sądu dotychczasowego sędziego – ocena pracy w roli sędziego. Drugim elementem jest rozmowa kwalifikacyjna przed odpowiednią Radą. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, kandydatów, którym przyznano mniejszą liczbę punktów, nadal można było jednak wybierać bez odpowiedniego uzasadnienia. Deklarowanym celem zmian z 2018 r. było zwiększenie obiektywności i przejrzystości procedury powoływania poprzez m.in. zmniejszenie liczby punktów, jakie każda Rada może przyznać kandydatom na podstawie rozmowy kwalifikacyjnej . Zmiany ograniczyły jednak możliwość wyróżniania kandydatów przez Rady poprzez przyznawanie punktów po rozmowie kwalifikacyjnej. Ograniczyły one również wybór kandydatów, z którymi Rady mogą przeprowadzić rozmowę kwalifikacyjną. Łącznym efektem tych zmian było zmniejszenie roli Rad w doborze kandydatów na stanowiska sędziowskie lub prokuratorskie. Skutki tych zmian można było dostrzec w niektórych procedurach powoływania w 2019 i 2020 r., kiedy to Rady musiały stawić czoła wyzwaniom związanym z próbą uniknięcia ograniczenia procedury powoływania do mechanicznego liczenia punktów . Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego skłoniło Państwową Radę Sądownictwa i Państwową Radę Prokuratorów do refleksji nad tym, jak poprawić rozumowanie w ich decyzjach i opiniach, w tym poprzez wyraźniejsze określenie kryteriów, jakie należy wziąć pod uwagę przy przydzielaniu punktów podczas rozmowy kwalifikacyjnej. Możliwość dalszej poprawy jakości pracy obu Rad, w tym poprzez stosowanie najlepszych praktyk w zakresie powoływania sędziów wypracowanych wśród Rad Sądownictwa, jest jednak bardziej pracochłonna, a zatem zależy od dostępności wystarczających zasobów finansowych i ludzkich . W związku z tym należy zauważyć, że obie Rady stoją przed poważnymi wyzwaniami związanymi z zasobami, a ich zdolności administracyjne są bardzo małe pomimo zwiększenia zasobów finansowych . Weryfikacja oświadczeń o stanie majątkowym sędziów i prokuratorów państwowych nadal stanowi wyzwanie dla Państwowej Rady Sądownictwa i Państwowej Rady Prokuratorów. W zmianach w ustawie o Państwowej Radzie Sądownictwa w 2018 r. oraz w nowej ustawie o Państwowej Radzie Prokuratorów w 2018 r. przewidziano internetowy system składania oświadczeń o stanie majątkowym przez urzędników sądowych. Platforma internetowa ma służyć zwiększeniu integralności i przejrzystości, zapobieganiu konfliktom interesów, a także wzmocnieniu zaufania publicznego do systemu wymiaru sprawiedliwości. Publikacja informacji o składnikach majątku sędziów i prokuratorów państwowych, która ma nastąpić w trakcie 2020 r., została opóźniona ze względu na konieczność zajęcia się wymogami ochrony danych, na które zwrócił uwagę organ ochrony danych . Planowany system informatyczny do zautomatyzowanej weryfikacji oświadczeń o stanie majątkowym jeszcze jednak nie funkcjonuje. W szczególności nie połączono jeszcze bazy oświadczeń o stanie majątkowym z bazą danych organu podatkowego i ewidencją gruntów . W związku z tym nie jest jeszcze możliwe automatyczne wykrywanie niezgodności między zadeklarowanymi a rzeczywistymi składnikami majątku. W celu zagwarantowania, by Państwowa Rada Sądownictwa i Państwowa Rada Prokuratorów mogły skutecznie i szybko weryfikować oświadczenia, w miarę możliwości jeszcze przed ich publikacją w internecie, potrzebne będzie wsparcie w postaci narzędzi elektronicznych i odpowiednich zasobów ludzkich. Ujawnienie wyłącznie zweryfikowanych i skorygowanych danych jest ważne dla osiągnięcia deklarowanego celu reformy, jakim jest zwiększenie zaufania publicznego do systemu wymiaru sprawiedliwości. Jakość Pomimo ciągłych postępów wykorzystanie systemów komunikacji elektronicznej i elektronicznych systemów zarządzania sprawami w sądach jest nadal ograniczone. Technologie informacyjno-komunikacyjne (ICT) stosowane do zarządzania sprawami i komunikacji elektronicznej między sądami i stronami należą do najsłabiej rozwiniętych w UE . Przykładowo nie zawsze jest możliwe skierowanie drogą elektroniczną sprawy do sądu lub otrzymanie tą drogą wezwania do stawiennictwa przed sądem. W ostatnich latach poczyniono dalsze postępy w zakresie systemu ICT do zarządzania sprawami, w tym planowano rozszerzenie jednolitego systemu na sądy administracyjne, które obecnie korzystają ze starszego systemu ICT. Jeżeli chodzi o komunikację elektroniczną między sądami i stronami , możliwość wnoszenia pozwów drogą elektroniczną wprowadzono dotychczas we wszystkich sądach gospodarczych, okręgowych i rejonowych . Pozostaje jednak jeszcze wiele do zrobienia, szczególnie w sądach okręgowych i rejonowych, gdzie poziom wykorzystania narzędzi jest nadal niski w odniesieniu do komunikacji z organem podatkowym i popularyzacji narzędzi wśród przedstawicieli zawodów prawniczych . Aby odciążyć personel administracyjny sądów i przyspieszyć wydawanie orzeczeń sądowych, w 2019 r. wprowadzono scentralizowane doręczanie pocztowe. Narzędzie to umożliwia elektroniczne przesyłanie dokumentów (podpisanych kwalifikowanym podpisem elektronicznym) z sądów do operatora świadczącego usługi pocztowe w celu dostarczenia ich w formie listu do stron postępowania sądowego (status doręczenia jest aktualizowany w internecie). W maju 2020 r. liczba dokumentów dostarczonych w ramach scentralizowanych doręczeń pocztowych wzrosła do ok. 80 % wszystkich nakazów sądowych w sądach gospodarczych (ok. 28 % w sądach rejonowych), natomiast upowszechnienie w sądach okręgowych pozostało na niskim poziomie .

Państwowa Rada Sądownictwa i Państwowa Rada Prokuratorów, jak również Biuro Prokuratury, zmagają się z wyzwaniami w zakresie zasobów ludzkich. Państwowa Rada Sądownictwa i Państwowa Rada Prokuratorów mają znaczne uprawnienia , ale ich zdolności administracyjne są nadal bardzo ograniczone. Liczba pracowników jest bardzo niewielka, biorąc pod uwagę fakt, że tylko przewodniczący Państwowej Rady Sądownictwa jest w większości zwolniony z obowiązków sądowych (o 75 %), podczas gdy inni sędziowie zasiadający w Radzie są zwolnieni tylko w niewielkiej części (o 20 %) . W latach 2017–2019 zasoby finansowe Państwowej Rady Sądownictwa i Państwowej Rady Prokuratorów wzrosły odpowiednio o 25 % i 28 %. Ze względu na brak środków finansowych w 2020 r. Państwowa Rada Sądownictwa zatrudniła jednak tylko pięciu urzędników, mimo że plan zatrudnienia przewidywał zatrudnienie do jedenastu urzędników. W Państwowej Radzie Prokuratorów pracuje zaledwie trzech urzędników (plan zatrudnienia przewiduje dziesięciu urzędników). Z uwagi na brak wystarczających zasobów ludzkich Państwowa Rada Prokuratorów ma trudności w opracowaniu strategicznego podejścia do poprawy ogólnej jakości Biura Prokuratury . Brak zasobów w obu Radach stanowi poważne wyzwanie, szczególnie w związku ze zbliżającą się publikacją informacji o składnikach majątku oraz koniecznością weryfikacji informacji przekazanych przez 1 712 sędziów i 635 prokuratorów państwowych . Jeżeli chodzi o Biuro Prokuratury, zwiększono zasoby ludzkie (o nowych zastępców prokuratorów państwowych i stażystów). Nadal trudno jest jednak przyciągnąć wykwalifikowanych kandydatów na wyspecjalizowanych śledczych ds. finansowych ze względu na niekonkurencyjne warunki zatrudnienia . Brak specjalistów ds. finansowych ma negatywny wpływ na zdolność Biura Prokuratury do zwalczania przestępstw gospodarczych i finansowych, ponieważ zadaniem tych śledczych miało być pomaganie prokuratorom państwowym w analizowaniu złożonych danych finansowych. Biuro Prokuratury zaproponowało rządowi podwyższenie wynagrodzeń przyszłych śledczych ds. finansowych . Kolejne reformy mapy sądownictwa, ostatnie w 2019 r., przyczyniły się do wyrównania obciążenia pracą sędziów i do poprawy efektywności. Reforma mapy sądownictwa w 2015 r. poskutkowała ograniczeniem liczby sądów pierwszej instancji i zmianą przydziału spraw odwoławczych do wszystkich sądów drugiej instancji, przy czym niektóre z nich zyskały status szczególnych . W 2019 r. wszystkie sądy ds. wykroczeń zintegrowano z sądami rejonowymi . Reformę uzasadniała tendencja spadkowa w liczbie spraw o wykroczenia w ostatnich latach, co wymagało elastyczności w przydzielaniu sędziów do tych spraw. Nowa reforma mogłaby spowodować przyrost efektywności, ponieważ więcej sędziów mogłoby pracować w obszarach wiążących się z wyzwaniami (np. w sprawach cywilnych). Pod koniec 2019 r. wstrzymano ustanowienie wyspecjalizowanego Wysokiego Sądu Karnego drugiej instancji w następstwie postanowienia o zastosowaniu środków tymczasowych wydanego przez Trybunał Konstytucyjny, który rozpatruje wniosek o kontrolę zgodności z konstytucją zmian ustanawiających ten Sąd . Publikacja wyroków sądów pierwszej i drugiej instancji jest wciąż bardzo ograniczona. Odsetek wyroków publikowanych w internecie jest najniższy w UE . Zmodernizowany system ICT jest w stanie przetwarzać większą liczbę wyroków. Publikacja w internecie pozostaje jednak bardzo ograniczona, ponieważ wyroki nie są systematycznie przygotowywane (np. anonimizowane) i przesyłane na platformę. Ponadto odczyt maszynowy publikowanych orzeczeń, który pozwoliłby na rozwój usług dla uczestników postępowań sądowych opartych na rozwiązaniach z zakresu sztucznej inteligencji, plasuje Chorwację na drugim miejscu od końca w UE . Efektywność Pomimo postępów w rozwiązywaniu najstarszych spraw Chorwacja wciąż znajduje się wśród państw o najbardziej znaczących zaległościach i najdłuższych postępowaniach w sądach cywilnych i gospodarczych w UE . W 2019 r. średni czas trwania postępowań w sądach pierwszej instancji należał do najdłuższych w UE – około 855 i 735 dni odpowiednio w przypadku procesowych spraw cywilnych i gospodarczych, co stanowi wzrost w porównaniu z 2018 r. Średni czas trwania spraw dotyczących egzekwowania prawa prowadzonych w sądach rejonowych i gospodarczych stale się wydłużał, osiągając 797 dni. Procesowe sprawy cywilne prowadzone przed sądami okręgowymi drugiej instancji trwały jednak średnio tylko 258 dni . Podobnie w Apelacyjnym Sądzie Gospodarczym średni czas trwania procesowych spraw gospodarczych uległ dalszemu skróceniu do 634 dni. W Sądzie Najwyższym rozstrzygnięcie sprawy cywilnej trwało średnio 720 dni. Inicjatywa Ministerstwa Sprawiedliwości mająca na celu rozstrzygnięcie spraw toczących się od co najmniej 10 lat, opracowana we współpracy z prezesami sądów, którzy dobrowolnie przygotowują plany działania, była kontynuowana z dobrymi wynikami. W latach 2016–2019 liczba takich spraw zmniejszyła się o około 50 % . Nadal zmniejszała się liczba zaległych spraw gospodarczych, głównie ze względu na poprawę procesów biznesowych inicjowanych przez Apelacyjny Sąd Gospodarczy. Pomimo wzrostu liczby spraw wpływających do tego sądu na koniec 2019 r. liczba zaległości zmniejszyła się o ponad 20 % w porównaniu z 2018 r. Te usprawnienia w prowadzeniu spraw gospodarczych polegają na przydzieleniu pracy proceduralnej pracownikom sądu, co pozwala sędziom skoncentrować się na merytorycznej stronie sprawy. Reforma procesu biznesowego zostaje częściowo rozszerzona na sądy gospodarcze pierwszej instancji. Dalszy postęp w zmniejszaniu zaległości osiągnięto również w sprawach cywilnych we wszystkich instancjach, lecz sądy rejonowe stoją obecnie w obliczu wyjątkowego napływu spraw dotyczących kredytów związanych z frankiem szwajcarskim i niewypłacalnością osób fizycznych . Zmiany w postępowaniu karnym mają na celu zwiększenie efektywności systemu sądownictwa karnego, w którym problemem wciąż są znaczne zaległości i długie postępowania. W 2019 r. zaległości i długość postępowań zwiększyły się w sprawach prowadzonych w sądach rejonowych i okręgowych pierwszej instancji (średnio odpowiednio do 678 i 930 dni). Wzrost ten wynikał częściowo z tego, że pierwszeństwo w rozstrzyganiu nadano najstarszym sprawom, co wydłużyło średni czas trwania rozstrzygniętych spraw. W Sądzie Najwyższym rozstrzygnięcie sprawy karnej trwało jednak w 2019 r. średnio tylko 138 dni. Odnotowany brak dyscypliny proceduralnej ze strony adwokatów w postępowaniu sądowym o zatwierdzenie aktu oskarżenia często prowadzi do znacznych opóźnień . Zmiany do ustawy o postępowaniu karnym z grudnia 2019 r. mają na celu przyspieszenie postępowania przed komisją oskarżycielską i całego postępowania karnego. W 2019 r. Biuro Prokuratury rozpatrzyło więcej spraw karnych niż otrzymało (wskaźnik zamykanych spraw – 102 %), co zmniejszyło zaległości o prawie 23 % . II.Ramy antykorupcyjne Chorwacja opracowała ramy prawne i polityczne służące promowaniu uczciwości i zapobieganiu korupcji w sektorze publicznym i w tym celu stworzyła sieć podmiotów, które przyczyniają się do kształtowania polityki we wszystkich organach rządu. Chorwacja posiada wyspecjalizowaną prokuraturę, której zadaniem jest ściganie korupcji i przestępczości zorganizowanej, Urząd ds. Przeciwdziałania Korupcji i Przestępczości Zorganizowanej (USKOK) , a także wyspecjalizowany wydział policji w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, Krajowy Urząd Policji ds. Zwalczania Korupcji i Przestępczości Zorganizowanej (PNUSKOK). Ten ostatni jest odpowiedzialny za zapobieganie złożonym przestępstwom korupcyjnym, ich wykrywanie i ściganie. W publikowanym przez Transparency International wskaźniku postrzegania korupcji w 2019 r. Chorwacja uzyskała wynik 47/100 punktów, plasując się na 18. miejscu wśród państw członkowskich UE i na 63. miejscu na świecie. Chorwacja należy również do państw członkowskich o najgorszych wynikach w badaniu Eurobarometr z 2020 r. dotyczącym postrzegania korupcji przez obywateli . 97 % Chorwatów twierdzi, że korupcja w ich państwie jest powszechna (średnia UE wynosi 71 %), a 54 % respondentów czuje się nią bezpośrednio dotkniętych w swoim codziennym życiu (średnia UE – 26 %). Jeżeli chodzi o przedsiębiorstwa, 91 % uznaje korupcję za powszechne zjawisko (średnia UE wynosi 63 %), a 57 % uważa, że korupcja stanowi problem przy prowadzeniu działalności (średnia UE – 37 %). Ponadto 28 % respondentów uważa, że ściganie korupcji jest wystarczająco skuteczne, aby odstraszyć ludzi od takich praktyk (średnia UE wynosi 36 %), 16 % przedsiębiorstw uważa natomiast, że osoby fizyczne i przedsiębiorstwa przyłapane na próbie przekupstwa urzędnika wyższego szczebla podlegają odpowiedniej karze (średnia UE – 31 %) . W znacznej mierze funkcjonują już ramy prawne. W kodeksie karnym penalizacji podlegają różne rodzaje korupcji oraz przewidziano w nim konkretne kary, sankcje i środki, takie jak konfiskata lub zajęcie. Zgodnie z ustawą o rządzie wobec członków rządu nie można jednak wszcząć postępowania w sprawie popełnienia przestępstwa, za które przewiduje się karę do pięciu lat pozbawienia wolności, bez uprzedniej zgody samego rządu . GRECO oświadczyła, że konieczny jest przegląd systemu immunitetów politycznych dla członków rządu, ponieważ jest on zbyt daleko idący oraz musi wykluczać przestępstwa związane z korupcją, aby nie dopuścić do sytuacji, w której stanowiłby on przeszkodę w ściganiu korupcji na dużą skalę . W lipcu 2020 roku rząd ogłosił, że zaproponuje zniesienie systemu immunitetów dla członków rządu . Strategia antykorupcyjna na lata 2015–2020 koncentruje się przede wszystkim na zapobieganiu korupcji. Strategia składa się z siedmiu celów horyzontalnych, a jednym z jej głównych założeń jest „integralność systemu politycznego i administracji”. Strategii nadrzędnej towarzyszyły trzy bardziej szczegółowe dwuletnie plany działania. Były one ukierunkowane przede wszystkim na inicjatywy edukacyjne i szkoleniowe oraz na opracowanie poradników, jak również na planowanie specjalnych aktów prawnych. Zarówno plan na lata 2015–2016, jak i na lata 2017–2018 został częściowo wdrożony, a z ocen wynika, że 88 % działań planowanych na 2019 r. zostało wdrożonych lub częściowo zrealizowanych . Niektóre kluczowe inicjatywy ustawodawcze i inicjatywy w zakresie integralności były jednak opóźnione . W maju 2019 r. rząd przyjął program antykorupcyjny dla przedsiębiorstw państwowych na lata 2019–2020, w którym skoncentrowano się na intensyfikacji wewnętrznego i zewnętrznego nadzoru nad przedsiębiorstwami państwowymi, w których większościowy udział posiada państwo, oraz ustanowiono przejrzyste kryteria oceny efektywności działalności gospodarczej. Inne środki są ukierunkowane na sformułowanie jasnych zasad mianowania członków zarządu i rady nadzorczej oraz na wzmocnienie mechanizmów zapobiegania konfliktom interesów . Rzekomo kilka podmiotów nie wdrożyło proponowanej zasady polegającej na wprowadzeniu urzędników ds. zgodności z przepisami i etyki w celu zwiększenia przejrzystości i efektywności w przedsiębiorstwach państwowych . W dniu 18 września 2020 r. Minister Sprawiedliwości i Administracji Publicznej ogłosił nową strategię antykorupcyjną na lata 2021–2030. Ustanowiono sieć podmiotów odpowiedzialnych za tworzenie polityki antykorupcyjnej we wszystkich organach rządu. Ministerstwo Sprawiedliwości jest głównym organem odpowiedzialnym za zapobieganie korupcji, posiadającym specjalną jednostkę koordynującą wdrażanie strategii antykorupcyjnych i związanych z nimi planów działania. Działa ono również jako centralny organ zajmujący się wymianą danych dotyczących zwalczania korupcji . Rada ds. Zapobiegania Korupcji (ang. Council for the Prevention of Corruption) – rządowy organ doradczy złożony z przedstawicieli instytucji publicznych i organizacji pozarządowych – oraz Krajowa Rada ds. Monitorowania Wdrażania Strategii Zwalczania Korupcji (ang. National Council for Monitoring the Implementation of the Strategy for Combating Corruption) składają sprawozdania parlamentowi dwa razy w roku. Oprócz kluczowych organów represyjnych, a mianowicie USKOK-u i PNUSKOK-u, istnieje kilka innych organów, które działają w zakresie zapobiegania korupcji. Należą do nich: Ministerstwo Administracji Publicznej, Państwowy Urząd Kontroli (ang. State Audit Office), Biuro ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy (ang. Anti-Money Laundering Office), Komisja ds. zapobiegania konfliktom interesów (ang. Commission for the Prevention of Conflicts of Interest) oraz Państwowa Komisja Nadzoru nad Postępowaniami o Udzielenie Zamówień Publicznych (ang. State Commission for Supervision of Public Procurement Procedures). Choć urzędnicy służby cywilnej przestrzegają kodeksu postępowania, nie ma takiego kodeksu dla posłów do parlamentu i wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze. Podstawowe zasady etyczne zostały określone w ustawie o urzędnikach służby cywilnej oraz kodeksie etycznym dla urzędników służby cywilnej (kodeks). W kodeksie wskazano zasady postępowania i ustanowiono ramy instytucjonalne dla jego realizacji. Komisja Etyki ds. Urzędników Służby Cywilnej (ang. Ethics Commission for Civil Servant) jest organem drugiej instancji zajmującym się skargami obywateli i urzędników, a Departament Etyki w Ministerstwie Administracji Publicznej prowadzi działania edukacyjne. Chociaż istnieje kodeks etyczny dla urzędników służby cywilnej, brakuje kodeksu postępowania dla posłów do parlamentu. W powiązanym zaleceniu GRECO zwrócono się o opracowanie i przyjęcie takiego kodeksu w połączeniu z mechanizmem nadzoru i egzekwowania przepisów . Podobnie nie istnieje żaden kodeks postępowania zawierający wytyczne dotyczące konfliktów interesów i innych kwestii związanych z uczciwością w odniesieniu do wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze . Istnieją przepisy dotyczące zapobiegania konfliktom interesów, chociaż należy zwrócić uwagę na ich wdrożenie i wyraźnie określić uprawnienia organu nadzorczego. Ustawa o zapobieganiu konfliktom interesów zawiera szczegółowe przepisy dotyczące konfliktów interesów, niezgodności, prezentów i oświadczeń majątkowych. Określono w niej ogólne zasady działania w ramach sprawowania urzędu publicznego, w tym przez osoby, którym powierzono najwyższe funkcje wykonawcze. Na mocy ustawy główną rolę przyznaje się niezależnej Komisji ds. Rozwiązywania Konfliktów Interesów („Komisja ds. konfliktów interesów”, ang. Commission for the Resolution of Conflicts of Interest), która nadzoruje wdrażanie ustawy, weryfikuje oświadczenia majątkowe i prowadzi szkolenia . Komisja ds. konfliktów interesów może wszczynać postępowania w sprawie konfliktów interesów i stwierdzać, czy dane działanie stanowi naruszenie prawa. Może ona nałożyć sankcje, takie jak upomnienie lub zatrzymanie części miesięcznego wynagrodzenia urzędnika. Ponadto Komisja ds. konfliktów interesów odegrała aktywną rolę w przestrzeganiu przepisów ustawy o zapobieganiu konfliktom interesów, w szczególności w odniesieniu do wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze. Chociaż może ona nakładać kary administracyjne z tytułu nieprzestrzegania przepisów, jej zdolność do weryfikacji informacji i egzekwowania decyzji wydaje się ograniczona brakiem pełnego dostępu do informacji i brakiem współpracy ze strony urzędników. W wyniku kontroli sądowej decyzje Komisji ds. konfliktów interesów zostały unieważnione, w szczególności w odniesieniu do wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze. Poprzednie decyzje wywołały również krytykę ze strony rządu, co skłoniło Komisję ds. konfliktów interesów i organizacje pozarządowe do powiadomienia Rady Europy o coraz częstszym nieprzestrzeganiu jej decyzji . Jeżeli chodzi o kontrolę oświadczeń majątkowych, Komisja ds. konfliktów interesów w swoich działaniach jest uzależniona od współpracy z władzami. GRECO wydała również kilka zaleceń dotyczących roli tej Komisji. Obejmują one poprawę możliwości uzyskiwania informacji niezbędnych do weryfikacji oświadczeń majątkowych, przegląd dostępnych sankcji za naruszenia ustawy o zapobieganiu konfliktom interesów w celu zapewnienia odpowiednich konsekwencji oraz umożliwienie skutecznej weryfikacji oświadczeń majątkowych. GRECO zaleciła również wprowadzenie wymogu ujawniania informacji ad hoc w przypadku wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze w sytuacjach konfliktów interesów prywatnych z funkcjami urzędowymi . Chociaż władze zwiększyły budżet Komisji ds. konfliktów interesów i planują wprowadzić zmiany do ustawy o zapobieganiu konfliktom interesów w 2020 r., Komisja Europejska podkreśla znaczenie zapewnienia Komisji ds. konfliktów interesów wystarczających uprawnień do nakładania odstraszających sankcji i pełnienia jej podstawowej roli zapobiegawczej; znaczenie to zostało także podkreślone w ocenach międzynarodowych . Chorwacja planuje wprowadzić zmiany do ustawy o zapobieganiu konfliktom interesów, a Ministerstwo Administracji powołało grupę roboczą w celu przygotowania tego projektu wniosku. Chociaż istnieją środki mające na celu zapobieganie korupcji na szczeblu lokalnym, odpowiednie mechanizmy nadzoru i egzekwowania prawa są nadal słabe. Chorwacja ustanowiła ramy regulujące zapobieganie konfliktom interesów urzędników państwowych i lokalnych, obejmujące specjalne akty prawne. Ustawa o urzędnikach służby cywilnej i pracownikach terytorialnej i regionalnej administracji samorządowej ma zastosowanie do urzędników lokalnych zatrudnionych w organach zarządzających jednostkami samorządu terytorialnego i regionalnego. W ustawie tej nie zakazuje się wprawdzie prowadzenia prywatnych interesów, zabrania się jednak nadużywania urzędu z powodu nierozwiązanych konfliktów interesów i ustanawia się sankcje za ich nieprzestrzeganie. Mimo to zdecydowana większość przypadków korupcji występuje na szczeblu lokalnym lub okręgowym. Z badań Eurobarometr wynika, że obawy dotyczące konfliktów interesów utrzymują się zarówno na szczeblu lokalnym, jak i na szczeblu przedsiębiorstw państwowych i kontrolowanych, z których wiele jest własnością gmin lub jest kontrolowanych przez gminy . Obecny zakres przepisów dotyczących konfliktów interesów nie obejmuje jednak prezesów i członków zarządów spółek, w których samorząd terytorialny ma większościowy udział, a także prezesów i członków zarządów spółek, które są w większości własnością tych spółek. Chorwacja planuje jednak wprowadzić zmiany do ustawy o zapobieganiu konfliktom interesów, a Ministerstwo Administracji powołało grupę roboczą do przygotowania tego projektu wniosku. Ponadto obecna ustawa o samorządzie terytorialnym i regionalnym daje lokalnym urzędnikom znaczną swobodę w podejmowaniu decyzji o zbyciu aktywów i środków finansowych w wysokości do jednego miliona kun (HRK) oraz pod względem powoływania członków zarządów publicznych przedsiębiorstw lokalnych, pozostawiając znaczne pole do korupcji. Na szczeblu regionalnym 17 żupanii utworzyło niedawno własne komisje antykorupcyjne, a niektóre przyjęły wewnętrzne plany działania na rzecz zwalczania korupcji i opracowania kodeksów postępowania dla urzędników na szczeblu regionalnym. Chociaż istnieją przepisy dotyczące oświadczeń o stanie majątkowym i efektu „drzwi obrotowych”, mają one pewne niedociągnięcia. Urzędnicy objęci ustawą o zapobieganiu konfliktom interesów są zobowiązani do składania oświadczeń o stanie majątkowym, nabytym lub odziedziczonym, oraz do określenia źródła dochodu z działalności zawodowej i pozazawodowej. Są oni również zobowiązani do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym i dochodach swoich małżonków lub partnerów oraz wszelkich nieletnich dzieci. Komisja ds. konfliktów interesów publikuje treść tych oświadczeń w internecie . W praktyce jednak urzędnicy składają swoje oświadczenia dopiero po objęciu stanowiska oraz po zakończeniu kadencji lub ponownym powołaniu, nie składają natomiast oświadczeń ad hoc w celu odzwierciedlenia wszelkich zmian statusu w trakcie pełnienia mandatu. Komisja ds. konfliktów interesów może zażądać oświadczenia ad hoc, ma jednak ograniczone możliwości sankcjonowania nieprawidłowych oświadczeń. Wysocy urzędnicy sprawujący funkcje wykonawcze, nawet jeśli oczekuje się od nich przestrzegania wyższych standardów uczciwości i przejrzystości, nie są zobowiązani do składania regularnych oświadczeń majątkowych . Ustawa o zapobieganiu konfliktom interesów obejmuje jednoroczny okres karencji w przypadku urzędników. GRECO uznała ten okres za zbyt krótki oraz zaleciła Komisji ds. konfliktów interesów, aby odgrywała rolę mediatora w ocenie potencjalnych konfliktów w przepływie informacji między sektorem publicznym a prywatnym . Obecnie nie istnieją żadne przepisy szczegółowe regulujące kontakty wysokich urzędników sprawujących funkcje wykonawcze z lobbystami. Nie ma również wymogów dotyczących sprawozdawczości lub ujawniania, które obowiązywałyby osoby dążące do wywarcia wpływu na działania i politykę rządu. W kolejnych planach antykorupcyjnych uznano zasady dotyczące sposobów angażowania lobbystów i innych osób trzecich dążących do wywarcia wpływu na decyzje rządu, a w ostatnim planie przewiduje się opracowanie ram regulujących działalność lobbingową w 2020 r. Ochronę sygnalistów wprowadzono ustawą z lipca 2019 r. o ochronie osób zgłaszających nieprawidłowości. Ustawa ta ma szeroki zakres stosowania, który wykracza poza obszar korupcji i obejmuje naruszenia przepisów ustawowych i wykonawczych oraz działania stanowiące zagrożenie dla interesu publicznego. Organem odpowiedzialnym za zewnętrzne zgłaszanie nieprawidłowości jest Rzecznik Praw Obywatelskich. Zgodnie z nowym mandatem rzecznik otrzymał dodatkowe środki z budżetu państwa na działania promocyjne . W Ministerstwie Sprawiedliwości prowadzone są również szkolenia dla urzędników odpowiedzialnych za wdrażanie ustawy; planowana jest też kampania medialna. W całej UE Chorwacja odnotowała jednak w 2019 r. największy od 2017 r. wzrost liczby obywateli wskazujących na brak ochrony sygnalistów jako główną przyczynę niezgłoszenia przypadków korupcji (39 %, + 10 punktów procentowych od 2017 r.) . Pomimo negatywnego postrzegania wyspecjalizowane urzędy wypracowały spójne wyniki w ściganiu korupcji. W kwietniu 2019 r. Ministerstwo Sprawiedliwości powołało grupę roboczą ds. opracowania zmian do ustawy o Urzędzie ds. Przeciwdziałania Korupcji i Przestępczości Zorganizowanej. Zmiany te mają na celu zwiększenie efektywności ścigania przestępczości zorganizowanej i korupcji, a także dostosowanie tej ustawy do innych odpowiednich przepisów krajowych i jej harmonizację z tymi przepisami . Zarówno USKOK, jak i PNUSKOK osiągnęły wyniki w zakresie prowadzenia dochodzeń i ścigania przestępstw związanych z korupcją na dużą skalę . Zgodnie ze sprawozdaniem rocznym prokuratury w 2019 r. do USKOK wpłynęło łącznie 1 365 skarg karnych , z czego 1 003 (około 73 %) dotyczyły korupcji. Wśród tych skarg 879 (ok. 88 %) dotyczyło nadużycia władzy i autorytetu, a 124 (ok. 12 %) – korupcji w wąskim znaczeniu tego słowa. W 2019 r. wniesiono akty oskarżenia przeciwko 109 osobom. W 2019 r. USKOK otrzymał i rozstrzygnął większą liczbę spraw, a liczba nierozwiązanych spraw zmniejszyła się w porównaniu z 2018 r. W 2019 r. około 90 % postępowań przygotowawczych prowadzonych przez prokuratorów USKOK-u trwało do 6 miesięcy, a czas trwania postępowania skrócił się z 12 miesięcy w 2016 r. Pomimo osiągnięć wyspecjalizowanych służb i niedawnych wzmocnień brak wyroków skazujących i ograniczone zasoby ludzkie, w szczególności w odniesieniu do wyspecjalizowanych urzędników śledczych, osłabiają działania na rzecz zwalczania korupcji. Chociaż w sprawach dotyczących przestępczości zorganizowanej i korupcji prowadzonych jest wiele postępowań przygotowawczych i wnosi się wiele aktów oskarżenia, zarówno Biuro Prokuratury (DORH), jak i USKOK napotykają problemy związane z nieskutecznością systemu wymiaru sprawiedliwości, gdzie długotrwałe postępowania sądowe i odwołania często utrudniają zamknięcie spraw. Ponadto sprawy o dużym znaczeniu dla byłych wysokich urzędników pozostają nierozwiązane i podlegają długotrwałym procedurom. W związku z tym 80 % respondentów badania Eurobarometru uważa, że nie prowadzi się odpowiedniej liczby postępowań w sprawach dotyczących korupcji na dużą skalę, a 74 % respondentów uważa, że wysiłki rządu w walce z korupcją nie są skuteczne (średnia UE wynosi 53 %) .

III.Pluralizm mediów Wolność wypowiedzi i swobodny dostęp do informacji są zapisane w konstytucji, a pluralizm mediów jest zapewniony różnymi przepisami. Organ regulacyjny ds. mediów (Agencja ds. Mediów Elektronicznych; AEM, ang. Agency for Electronic Media) jest niezależnym organem ustanowionym na mocy prawa. Przepisy dotyczące przejrzystości nakładają na przedsiębiorstwa obowiązek zgłaszania danych dotyczących własności do AEM i publikowania ich w Dzienniku Urzędowym Republiki Chorwacji. Dostęp do informacji jest zagwarantowany przepisami prawa. Ochrona dziennikarzy nie jest szczegółowo uregulowana w przepisach, a zastosowanie mają mechanizmy dostępne dla wszystkich obywateli . Organ regulacyjny ds. mediów jest z mocy prawa podmiotem niezależnym. W ustawie o mediach elektronicznych określono szczegółowo kompetencje Agencji ds. Mediów Elektronicznych, jej uprawnienia w zakresie sankcji oraz mechanizmy odwoławcze od decyzji. Organ regulacyjny posiada osobowość prawną. Siedmiu członków Rady Agencji, w tym jej przewodniczący pełniący funkcję szefa AEM, jest powoływanych przez parlament na podstawie zalecenia rządu w następstwie publicznego zaproszenia do wyrażenia zainteresowania. Po upływie pięcioletniej kadencji członek rady może ponownie ubiegać się o to samo stanowisko. Zawieszenie i odwołanie może nastąpić z powodu niezdolności do pełnienia funkcji, niekompetencji lub innych ważnych powodów związanych z daną osobą. Decyzję podejmuje parlament na wniosek rządu. Fakt, że możliwe jest ponowne mianowanie członków rady na kilka kadencji i że większość parlamentarna ma istotny wpływ na powołanie organu decyzyjnego AEM, może w praktyce wpływać na niezależność polityczną organu regulacyjnego, co podkreślają niektóre zainteresowane strony i monitor pluralizmu mediów z 2020 r. . W tym ostatnim oceniono, że niezależność i skuteczność organu ds. mediów podlega średniemu ryzyku Jak wyjaśniono podczas wizyty w państwie, budżet AEM opiera się na dochodach z działalności Agencji, co przyczynia się do jej niezależności. AEM zapewnia wysoki poziom przejrzystości, publikując w internecie swoje decyzje, protokoły z posiedzeń i sprawozdanie roczne. Ponadto decyzje AEM są publikowane w Dzienniku Urzędowym Republiki Chorwacji. Aby zapewnić przejrzystość w zakresie własności mediów, dostawcy usług medialnych muszą co roku dostarczać Agencji ds. Mediów Elektronicznych szczegółowe sprawozdania na temat własności i zmian we własności. Zgodnie z ustawą o mediach elektronicznych sprawozdania muszą zawierać dane dotyczące bezpośrednich i pośrednich właścicieli oraz procentowy udział w akcjach lub udziałach . Informacje na temat własności są również podawane do wiadomości publicznej w Dzienniku Urzędowym Republiki Chorwacji, a ustawa przewiduje sankcje w przypadku niezłożenia sprawozdania. Partie polityczne lub politycy nie są wyraźnie wyłączeni z własności mediów na mocy prawa. W monitorze pluralizmu mediów z 2020 r. wyrażono obawę, że identyfikacja właściciela rzeczywistego pozostaje problematyczna oraz oceniono, że przejrzystość własności mediów podlega średniemu ryzyku . Proponowana nowa ustawa o mediach elektronicznych przewiduje, że informacje dotyczące własności będą musiały być ujawniane poprzez dostarczenie wyciągu z rejestru właścicieli rzeczywistych. Przydział reklamy państwowej jest regulowany w odniesieniu do administracji państwowej i podmiotów w przeważającej mierze należących do państwa. Ustawa o mediach elektronicznych stanowi, że administracja państwowa jest zobowiązana do wykorzystywania 15 % swoich rocznych środków finansowych, które przeznaczono na promocję jej usług lub działalności, na reklamę w programach audiowizualnych i radiowych regionalnych lub lokalnych nadawców telewizyjnych lub radiowych. Organy państwowe są zobowiązane do corocznego informowania AEM o działalności reklamowej . Dostęp do informacji jest zagwarantowany przepisami prawa, ale proces ten wydaje się powolny. Komisarz ds. Informacji jest niezależnym organem, który chroni i wdraża ustawę o dostępie do informacji. Mimo że prawo dostępu do informacji jest zagwarantowane ustawą od 2003 r., sytuacja uległa poprawie dzięki ustawie o dostępie do informacji oraz dzięki powołaniu w 2013 r. pierwszego Komisarza ds. Informacji. Komisarz zapewnia ochronę prawną w odniesieniu do prawa dostępu do informacji publicznych i ich ponownego wykorzystania (otwarte dane), monitoruje promowanie prac prowadzonych przez organy i podnosi świadomość społeczną. Ma stosunkowo niewielkie biuro (17 pracowników). Zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji, każdy organ publiczny musi powołać urzędnika ds. informacji, który będzie zajmował się wnioskami o udzielenie informacji . Wprowadzenie uprawnień w zakresie przyznawania sankcji bezpośrednich przyczyniłoby się do przeciwdziałania naruszeniom. Komisarz może składać wnioski o wszczęcie postępowania w sprawie wykroczenia i wydanie nakazów w związku z popełnieniem wykroczenia . W 2019 r. ponad połowa odwołań wniesionych do Komisarza ds. Informacji została złożona z powodu nierozpatrzenia przez organy wniosków o dostęp do informacji w przewidzianych prawem terminach . Komisarz ds. Informacji wydał sprawozdanie , w którym wyraził obawy związane z wdrożeniem ustawy o prawie dostępu do informacji . Zgodnie z monitorem pluralizmu mediów z 2020 r. dostęp do informacji „jest realizowany głównie poprzez mechanizmy odwoławcze i bezpośrednie zaangażowanie Komisarza ds. Informacji” . Ramy ochrony dziennikarzy zapewniają gwarancje bezpieczeństwa za pośrednictwem kilku aktów ustawodawczych. Ustawa o mediach odnosi się do wolności słowa i pluralizmu mediów. W kontekście wolności redakcyjnej dziennikarze mają prawo do wyrażania swoich opinii i niewykonywania swoich zadań, jeśli byłoby to sprzeczne z zasadami zawodu dziennikarza. W takim przypadku nie można zmienić umowy o pracę ze szkodą dla nich. Ponadto dziennikarze nie muszą ujawniać swoich źródeł, chyba że sąd właściwy nakaże ich ujawnienie ze względów bezpieczeństwa narodowego. Dotyczy to zarówno informacji już opublikowanych, jak i tych, które mają być opublikowane . Dziennikarze zmagają się z licznymi groźbami w internecie, w tym z kampaniami oszczerstw, nawoływaniem do nienawiści, groźbami śmierci i groźbami ataków fizycznych . Jak wynika z kilku sprawozdań oraz informacji od zainteresowanych stron, często nie wywołują one w odpowiednim czasie reakcji ze strony organów . W samym kodeksie karnym przewidziano pewne gwarancje w zakresie wolności słowa i dziennikarstwa, ponieważ uznano w nim „naruszenie wolności myśli i wypowiedzi” oraz „zastraszanie” za przestępstwa karne . Wobec samych dziennikarzy również toczą się jednak postępowania sądowe, często ze skutkiem zastraszającym . W 2019 r. złożono ponad 1 000 pozwów sądowych przeciwko dziennikarzom . Podczas gdy większość spraw to sprawy cywilne dotyczące „wniosków o przyznanie kompensaty za rzekomo doznaną krzywdę”, niektóre z nich to sprawy karne. Ta fala pozwów była przedmiotem zawiadomienia przekazanego platformie Rady Europy i została zaklasyfikowana jako „związana z prześladowaniem dziennikarzy” . W Chorwacji wśród przewidzianych sankcji za zniesławienie stosuje się karę pozbawienia wolności, natomiast z kodeksu karnego usunięto w 2019 r. przestępstwo silnego piętnowania . IV.Inne kwestie instytucjonalne związane z mechanizmami kontroli i równowagi Chorwacja posiada jednoizbowy, parlamentarny system rządów, w którym Trybunał Konstytucyjny może przeprowadzać kontrolę zgodności z konstytucją ex post, w tym w konkretnych przypadkach na podstawie skargi konstytucyjnej. Każdy poseł do parlamentu lub członek rządu może złożyć projekt ustawy. Oprócz systemu wymiaru sprawiedliwości istotną rolę w systemie mechanizmów kontroli i równowagi odgrywają również Rzecznik Praw Obywatelskich, który jest odpowiedzialny za promowanie i ochronę praw i wolności człowieka, Komisarz ds. Informacji oraz Rzecznik ds. Równości Płci, który pełni funkcję organu ds. równości. Pomimo istnienia specjalnych mechanizmów aktywność obywatelska jest nadal stosunkowo niewielka. Rządowe Biuro Legislacyjne (GLO, ang. Government Legislation Office) koordynuje konsultacje publiczne i zarządza portalem e-konsultacje. Większość instytucji opiera się wyłącznie na konsultacjach internetowych, a nie na łączeniu kilku metod konsultacji . Angażowanie zainteresowanych stron za pośrednictwem platformy e-konsultacji e-Savjetovanja jest powszechne, a liczba konsultacji rośnie . Konsultacje są jednak często niskiej jakości, a liczba otrzymanych uwag wciąż jest mała. Z analizy Komisarza ds. Informacji wynika, że w 2019 r. wzrosła liczba skarg związanych z konsultacjami publicznymi . Wynikało to z faktu, że konsultacje nie były prowadzone, trwały krócej niż 30 dni lub że nie opublikowano planów konsultacji albo sprawozdania z przeprowadzonych konsultacji. W 2019 r. przeanalizowano łącznie 19 543 uwagi (23 035 w 2018 r.). Spośród nich tylko 16 % uwag zostało w pełni zaakceptowanych, 6 % częściowo, zaś 25 % zostało należycie odnotowanych, 31 % odrzuconych, a 22 % pozostało bez odpowiedzi . Właściwe organy są zobowiązane do prowadzenia internetowych konsultacji publicznych przez okres do 30 dni, a tylko w 40 % wszystkich przypadków konsultacje zostały przeprowadzone w pełnym terminie przewidzianym w ustawie. Mała liczba otrzymanych uwag została również zgłoszona przez partnerów dialogu społecznego, którzy postrzegają konsultacje raczej jako formalne niż merytoryczne . Polityka regulacyjna została wzmocniona, jednak wciąż istnieją wyzwania. Przyjęcie ustawy o ocenie skutków regulacji w 2017 r. oraz uwzględnienie zaangażowania zainteresowanych stron stanowiło postęp, ale nadal istnieją pewne niedociągnięcia. Chorwacja plasuje się w środkowej trzeciej części wśród państw członkowskich pod względem wykorzystania instrumentów opartych na dowodach, a w dolnej trzeciej części – pod względem jakości regulacji i konsultacji z podmiotami społecznymi i gospodarczymi podczas opracowywania polityki . Podczas gdy oceny skutków regulacji są przeprowadzane głównie przez ministerstwa, Rządowe Biuro Legislacyjne zapewnia szkolenia w zakresie metodyki i opracowywania projektów aktów ustawodawczych. Mandat Rządowego Biura Legislacyjnego ogranicza się do kontroli ocen skutków aktów ustawodawczych. W związku z tym przepisy wykonawcze nie podlegają kontroli. Mimo że władze lokalne i regionalne mają znaczne kompetencje w zakresie przyjmowania przepisów, większość z nich nie posiada zasobów ludzkich ani doświadczenia w skutecznym wdrażaniu polityki regulacyjnej. Doprowadziło to do znacznych różnic w jakości administracji i regulacji na szczeblu lokalnym . Ministerstwo Gospodarki, Przedsiębiorczości i Rzemiosła dokonuje przeglądu wpływu regulacji na małe i średnie przedsiębiorstwa poprzez przeprowadzenie testu MŚP (dla aktów ustawodawczych i przepisów wykonawczych). Od 2016 r. zwiększa się odsetek ustaw przyjętych w parlamencie w ramach procedury nadzwyczajnej. Podczas gdy udział takich ustaw zmniejszył się z około 82 % w 2014 r. do 28 % w 2016 r., wzrósł on ponownie do około 56 % w 2019 r. i 60 % w 2020 r., również z powodu pandemii COVID-19. Spośród 25 ustaw przyjętych w I kwartale 2020 r. 20 uznano za ustawy nadzwyczajne w celu zwalczania COVID-19, a większość z nich nadal obowiązuje . Standardy prowadzenia konsultacji publicznych dotyczą również procedury nadzwyczajnej, a projekty ustaw publikuje się na stronie e-Savjetovanja. Rzecznik Praw Obywatelskich jest odpowiedzialny za promowanie i ochronę praw i wolności człowieka, praworządności i standardów przeciwdziałania dyskryminacji. W 2008 r. instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich przyznano „status A” zgodnie z zasadami paryskimi ONZ, który to status został ponownie potwierdzony w 2019 r. Od 2013 r. roczny budżet tej instytucji wzrósł z 1,2 mln EUR do 1,6 mln EUR w 2019 r. W ciągu ostatnich lat zwiększyła się realizacja zaleceń rzecznika . Instytucja ta zyskuje reputację opartej na profesjonalizmie, oporze przed upolitycznieniem i osiągającej dobre wyniki. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich nie dysponuje jednak odpowiednim potencjałem, zwłaszcza w zakresie nowych uprawnień związanych z sygnalistami, i wymaga dodatkowego wsparcia w zakresie zasobów ludzkich (biuro Rzecznika otrzymało na ten cel dodatkowe środki finansowe). Rzecznik ds. Równości Płci pełni rolę organu ds. równości . Rząd zamierza wspierać społeczeństwo obywatelskie poprzez przyszły Krajowy Plan Tworzenia i Wspierania Środowiska dla Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego na lata 2020–2026. Jednym z celów tego planu jest dalsza poprawa prawnego, finansowego i instytucjonalnego systemu wsparcia działalności organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Obejmowałby on konkretne środki, działania, terminy i organy odpowiedzialne za ich realizację, a także źródła funduszy i wskaźniki służące do pomiaru postępów w realizacji. Przestrzeń społeczeństwa obywatelskiego w Chorwacji uważa się za ograniczoną.

Załącznik I: Wykaz źródeł w porządku alfabetycznym* * Wykaz odpowiedzi otrzymanych w kontekście konsultacji dotyczących sprawozdania na temat praworządności z 2020 r. można znaleźć na (stronie internetowej Komisji). Bank Światowy, wskaźniki dobrego rządzenia na świecie https://databank.worldbank.org/source/worldwide-governance-indicators . Biuro Prokuratury (2020), sprawozdanie Biura Prokuratury za 2019 r. Centrum ds. Pluralizmu i Wolności Mediów (2020), monitor pluralizmu mediów z 2020r. https://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2020 .

CIVICUS (2020), Croatia country profile. https://monitor.civicus.org/country/croatia/ Dokument roboczy służb Komisji – Country Report Croatia 2019 including an in-depth review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances accompanying the document communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Central Bank and the Eurogroup 2019 European Semester: Assessment of progress on structural reforms, prevention and correction of macroeconomic imbalances, and results of in-depth reviews under Regulation (EU) No 1176/2011 (COM(2019) 150 final). Dyrekcja Generalna ds. Komunikacji (2020), badanie Eurobarometr Flash 482: opinia przedsiębiorców na temat korupcji w UE. Dyrekcja Generalna ds. Komunikacji (2020), specjalne badanie Eurobarometr 502: korupcja. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych), Dz.U. L 95, s. 1. Europejska Federacja Dziennikarzy (2019), Croatian journalists stage protest against abusive lawsuits. https://europeanjournalists.org/blog/2019/03/05/croatian-journalists-stage-protest-against-abusive-lawsuits/ . Europejska Sieć Rad Sądownictwa (2020), uwagi przekazane na potrzeby sprawozdania na temat praworządności z 2020 r. Gong (2019), pismo do GRECO: Plenkovic undermines the fight against corruption. https://www.gong.hr/en/good-governance/anti-corruption-policy/letter-to-greco-plenkovic-undermines-the-fight-aga/ . GRECO (2014), Fourth evaluation round – Evaluation report on Croatia on corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors. GRECO (2020), Fifth evaluation round – Evaluation report on Croatia on preventing corruption and promoting integrity in central governments (top executive functions) and law enforcement agencies. Komisarz ds. Informacji (2019), sprawozdanie z wdrożenia ustawy o dostępie do informacji za rok 2018 przedłożone chorwackiemu parlamentowi. Komisarz ds. Informacji (2020), sprawozdanie z wdrożenia ustawy o dostępie do informacji za rok 2019 przedłożone chorwackiemu parlamentowi. https://www.pristupinfo.hr/dokumenti-i-publikacije/izvjesca-o-provedbi-zppi/ Komisja Europejska (2016, 2017, 2018, 2019, 2020), Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie weryfikacji pełnego stosowania dorobku Schengen przez Chorwację, COM(2019) 497 final. Ministerstwo Sprawiedliwości (2019), dane dotyczące efektywności sądów. N1 (2020), Plenković announcing the end of immunity for members of the Government: a relic of the 1990s. http://hr.n1info.com/Video/Info/a529417/Plenkovic-najavio-ukidanje-imuniteta-za-clanove-Vlade-To-je-relikt-devedesetih.html . OECD (2019), Regulatory policy in Croatia: Implementation is key. Projekty zmian do ustawy o Państwowej Radzie Sądownictwa. https://www.sabor.hr/sites/default/files/uploads/sabor/2019-01-18/081446/PZ_301.pdf . Rada Europy, platforma propagująca ochronę dziennikarstwa i bezpieczeństwa dziennikarzy, https://www.coe.int/en/web/media-freedom/the-platform . Rada Europy: Komitet Ministrów (2016), zalecenie CM/Rec(2016)4 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie ochrony dziennikarstwa i bezpieczeństwa dziennikarzy i innych podmiotów medialnych.

Reporterzy bez Granic, strona państwa: Chorwacja. https://rsf.org/en/croatia . Rząd chorwacki (2016–2020), Plan działania na rzecz walki z korupcją. Rząd chorwacki (2019), Program antykorupcyjny dla większości przedsiębiorstw państwowych na lata 2019–2020. Rząd chorwacki (2020), streszczenie sprawozdania z realizacji ustawy o prawie dostępu do informacji za rok 2019 https://www.pristupinfo.hr/dokumenti-i-publikacije/izvjesca-o-provedbi-zppi/ . Rząd chorwacki (2020), uwagi przekazane na potrzeby sprawozdania na temat praworządności z 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, roczne sprawozdanie za rok 2013, 2017, 2018 i 2019. Sąd Najwyższy Chorwacji, wyrok z dnia 12 lutego 2019 r., Rev 2868/2018-2, http://hr.n1info.com/Binary/245/Odluka-Vrhovnog-suda-o-kreditima-u-CHF.pdf . Sustainable Governance Indicators (2019), Sustainable governance indicators platform 2019. https://www.sgi-network.org/2019/Downloads . Światowy Sojusz Krajowych Instytucji Praw Człowieka – GANHRI (2019), Report and Recommendations of the Session of the Sub-Committee on Accreditation (SCA) – marzec 2019 r. https://nhri.ohchr.org/EN/AboutUs/GANHRIAccreditation/Documents/SCA%20Report%20March%202019%20-%20EN%20.pdf . Trybunał Konstytucyjny Chorwacji, wyrok z dnia 17 grudnia 2019 r., U-I-4658/2019 i U-I-4659/2019, https://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2019_12_126_2550.html . Trybunał Konstytucyjny Chorwacji, wyrok z dnia 22 maja 2018 r., U-III-5074/2017. Trybunał Konstytucyjny Chorwacji, wyrok z dnia 24 czerwca 2020 r., U-III-3053/2018. Trybunał Konstytucyjny Chorwacji, wyroki z dnia 17 grudnia 2019 r., U-I-4658/2019 i U-I-4659/2019,

https://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2019_12_126_2550.html . Wirtualna wizyta w Chorwacji w kontekście sprawozdania na temat praworządności z 2020 r. Zalecenie Rady w sprawie krajowego programu reform Chorwacji na 2020 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Chorwację programu konwergencji na 2020 r., ST 8184/20 - COM(2020) 511 final.



Załącznik II: Wizyta w Chorwacji W czerwcu 2020 r. służby Komisji odbyły spotkania wirtualne z następującymi podmiotami: ·ekspertem akademickim (dr Viktorija Car, profesor nadzwyczajny, Uniwersytet w Zagrzebiu, Wydział Nauk Politycznych, Wydział Mediów i Komunikacji)

·Agencją ds. Mediów Elektronicznych ·Chorwackim Związkiem Dziennikarzy ·Chorwackim Stowarzyszeniem Wydawców Gazet ·Gong ·Rządowym Biurem Stowarzyszeń ·Rządowym Biurem Legislacyjnym ·Komisarzem ds. Informacji ·Ministerstwem Spraw Zagranicznych i Europejskich ·Ministerstwem Sprawiedliwości ·Ministerstwem Administracji Państwowej ·Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich ·Państwową Radą Prokuratorów ·Biurem Prokuratury ·Państwową Radą Sądownictwa * Komisja spotkała się również z następującymi organizacjami w ramach spotkań horyzontalnych: ·Amnesty International ·Civil Liberties Union for Europe ·EuroCommerce ·Europejskie Centrum na rzecz Prawa Organizacji Pozarządowych