(3)Sprawozdanie krajowe za 2017 r. dotyczące Francji zostało opublikowane w dniu 22 lutego 2017 r. Zawiera ono ocenę postępów Francji w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 12 lipca 2016 r., działań następczych podjętych w związku z zaleceniami z poprzednich lat, a także postępów Francji w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii „Europa 2020”. Sprawozdanie to objęło również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, której wyniki opublikowano w dniu 22 lutego 2017 r.. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że we Francji występują nadmierne zakłócenia równowagi makroekonomicznej. Przede wszystkim Francja odnotowuje słabą konkurencyjność oraz wysoki i rosnący dług publiczny, w połączeniu z niskim wzrostem produktywności. Szczególnie istotną wagę ma ryzyko negatywnych konsekwencji dla francuskiej gospodarki i, zważywszy na jej rozmiary, szkodliwych skutków ubocznych dla unii gospodarczej i walutowej.

(4)W dniu 28 kwietnia 2017 r. Francja przedłożyła swój krajowy program reform na 2017 r. oraz swój program stabilności na 2017 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.

(5)Odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów zostały uwzględnione w programach państw członkowskich dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020. Jak przewidziano w przepisach dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu odpowiednich programów w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz wprowadzenie w nich zmian wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń dla poszczególnych krajów. Komisja przedstawiła dalsze wytyczne dotyczące stosowania tych przepisów.

(6)Francja jest obecnie objęta funkcją naprawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie stabilności na 2017 r. rząd planuje skorygować nadmierny deficyt do 2017 r., zgodnie z zaleceniem Rady z dnia 10 marca 2015 r., zaś deficyt nominalny miałby osiągnąć wartość 2,8 % PKB. Planuje się, że deficyt nominalny będzie się dalej zmniejszał, do 1,3 % PKB w 2020 r. Planuje się, że średniookresowy cel budżetowy – deficyt strukturalny wynoszący 0,4 % PKB – zostanie osiągnięty do 2019 r. Oczekuje się jednak, że przeliczone saldo strukturalne osiągnie w 2020 r. wartość -1,2% PKB; tym samym cel średniookresowy nie zostałby osiągnięty w okresie objętym programem. Zgodnie z programem stabilności przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB zmniejszy się z 95,9 % PKB w 2018 r. do 93,1 % PKB w 2020 r. Scenariusz makroekonomiczny stanowiący podstawę tych prognoz budżetowych jest wiarygodny. Jednocześnie środki niezbędne do osiągnięcia deficytu docelowego począwszy od 2018 r. nie zostały jeszcze dostatecznie sprecyzowane.

(7)W dniu 10 marca 2015 r. Rada zaleciła Francji zlikwidowanie nadmiernego deficytu do 2017 r. oraz w szczególności osiągnięcie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych o wartości 2,8 % PKB, spójnego z poprawą salda strukturalnego o wartości 0,9 % PKB w 2017 r. Według prognozy Komisji z wiosny 2017 r. deficyt nominalny ma osiągnąć 3,0 % PKB w 2017 r.; wartość ta przewyższa wartość zalecaną przez Radę. W 2018 r., przy założeniu niezmiennego kursu polityki, deficyt nominalny miałby wynieść 3,2 % PKB, przekraczając tym samym określoną w Traktacie wartość odniesienia i zagrażając trwałej korekcie nadmiernego deficytu. Prognoza wskazuje ponadto, że zalecany wysiłek budżetowy nie zostanie zrealizowany w okresie objętym procedurą nadmiernego deficytu, ponieważ strategia konsolidacyjna wdrażana przez Francję opiera się przede wszystkim na założeniu poprawy warunków koniunkturalnych i utrzymania niskich stóp procentowych, które to czynniki są niezależne od kontroli władz.

(8)Jeżeli Francja osiągnie ostatecznie terminową i trwałą korektę, w 2018 r. zostanie objęta funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu oraz będzie podlegać ustaleniom w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia. W świetle sytuacji budżetowej Francji, a zwłaszcza jej sytuacji pod względem zadłużenia, oczekuje się, że Francja dokona dalszego dostosowania w kierunku średniookresowego celu budżetowego, tj. deficytu strukturalnego wynoszącego 0,4 % PKB. Zgodnie ze wspólnie uzgodnioną macierzą dostosowań na mocy paktu stabilności i wzrostu, dostosowanie to wymaga, aby stopa wzrostu nominalnego publicznych wydatków pierwotnych netto nie przekraczała 1,2 % w 2018 r. Odpowiadałoby to rocznej korekcie strukturalnej wynoszącej 0,6 % PKB. W przypadku utrzymania dotychczasowego kursu polityki istnieje ryzyko wystąpienia znacznego odchylenia od tego wymogu w 2018 r. Występuje także ryzyko, że w 2018 r. Francja nie spełni warunków przejściowych ustaleń w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia, ponieważ przewiduje się pogorszenie salda strukturalnego o 0,5 % PKB w przeciwieństwie do minimalnej liniowej korekty strukturalnej wynoszącej 0,4 % PKB. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że Francja powinna być gotowa do wprowadzenia w 2017 r. dodatkowych środków, aby zapewnić spełnienie warunków paktu stabilności i wzrostu, a od 2018 r. podjęcie takich środków będzie konieczne. Jednak jak przewidziano w rozporządzeniu (WE) nr 1466/97, ocena planów i wyników budżetowych powinna uwzględniać saldo budżetowe danego państwa członkowskiego w świetle warunków koniunkturalnych. Jak przypomniano w komunikacie Komisji załączonym do zaleceń dla poszczególnych krajów, w ocenie projektu planu budżetowego na 2018 r. oraz w kolejnych ocenach wyników budżetu na 2018 r. konieczne będzie uwzględnienie celu, jakim jest osiągnięcie kursu polityki budżetowej, który przyczynia się zarówno do wzmocnienia trwającego ożywienia jak i zapewnienia równowagi finansów publicznych Francji. W tym kontekście i w świetle sytuacji koniunkturalnej we Francji Komisja zamierza wykorzystać mający zastosowanie margines swobody.

(9)Poziom wydatków publicznych we Francji jest jednym z najwyższych w UE. Przewiduje się, że w 2017 r. wskaźnik wydatków osiągnie 56,2 % PKB, co jest wartością o 9,7 punktów procentowych wyższą niż w UE. Francja realizowała strategię konsolidacyjną opartą o wydatki, która polegała przede wszystkim na malejących stopach oprocentowania i cięciach inwestycji publicznych. Jest jednak nieprawdopodobne, aby utrzymanie niskich stóp procentowych dominowało w perspektywie średnioterminowej, zaś cięcia w inwestycjach produkcyjnych mogą szkodzić potencjałowi gospodarczemu w przyszłości. W przeciwieństwie do tego, przegląd wydatków wykazał szereg możliwości przyrostu wydajności, które nie zostały wdrożone. Przeglądy wydatków wykazały odsetek – poniżej 2 % – ogólnych planowanych oszczędności w wydatkach, którego wartość w latach 2015–2017 wynosi 50 mld EUR. Jednak jedynie część tych oszczędności może zostać przełożona na aktualne działania w budżecie za 2016 r., podczas gdy ustawa uchwalająca budżet na 2017 r. opierała się na tych oszczędnościach, które już określono w przeglądzie wydatków za 2015 r. Oszczędności wyprowadzone z przeglądów wydatków mogłyby zostać znacznie zwiększone – poprzez rozszerzenie przeglądanych obszarów oraz wdrożenie wieloletniej strategii w pełni przekładającej stwierdzone oszczędności na konkretne działania budżetowe.

(10)Wysokie składki na ubezpieczenie społeczne w połączeniu z wysokim poziomem opodatkowania obciążają przedsiębiorstwa i mogą zniechęcać do inwestycji sektora prywatnego, a także utrudniać rozwój przedsiębiorstw i zatrudnianie przez nie nowych pracowników. Nadal wdrażano działania polityczne zmierzające do ograniczenia kosztów siły roboczej: w kwietniu 2016 r. rozpoczęto drugą fazę redukcji składek na ubezpieczenie społeczne uiszczanych przez pracodawców, realizowaną w ramach paktu odpowiedzialności i solidarności. Ponadto w odniesieniu do 2017 r. rząd zwiększył – z 6 % do 7 % – ulgę podatkową na konkurencyjność i zatrudnienie. Wspomniane środki służące ograniczeniu klina podatkowego poprawiły konkurencyjność Francji w okresie od 2013 r., jednak nie odzyskano strat narosłych z lat ubiegłych. Na poziomie średniego wynagrodzenia Francja wykazywała w 2015 r. najwyższe składki na ubezpieczenie społeczne uiszczane przez pracodawców w UE – liczone jako część łącznych kosztów siły roboczej ponoszonych przez pracodawcę, mimo tendencji spadkowej. Najnowsze analizy wspomnianych środków wskazały na ich pozytywny wpływ na margines zysku pracodawców i przedsiębiorstw; niezbędne są jednak dalsze analizy dla pełnej oceny ich wpływu na wynagrodzenia, inwestycje oraz margines zysku pracodawców i przedsiębiorstw. Najnowsze analizy sugerują również, że konsolidacja wszystkich programów redukcji kosztów siły roboczej oraz ich przekształcenie w stałe ograniczenia składek na ubezpieczenie społeczne posłużyłyby optymalizacji oddziaływania tych środków na zatrudnienie i inwestycje.

(11)Faktyczna średnia stopa opodatkowania przedsiębiorstw, która w 2016 r. wynosiła 38,4 %, była najwyższa w UE; wyjątkowo wysokie są również pozostałe podatki odprowadzane od produkcji. Aby ograniczyć tę tendencję Francja zapowiedziała działania redukujące stawkę ustawowego podatku dochodowego od osób prawnych, który w 2020 r. miałby spaść do 28 %. Jednocześnie obciążenia podatkowe konsumpcji spadają w mniejszym zakresie niż w innych państwach członkowskich UE. W 2014 r. Francja zajmowała 27. Miejsce w UE, jeżeli chodzi o przychody podatkowe z konsumpcji, ujęte jako udział procentowy w łącznym opodatkowaniu. System podatku VAT charakteryzuje się średnią stopą standardową oraz niskimi stawkami obniżonymi stosowanymi do dużej bazy podatkowej. Złożoność systemu podatkowego jest przeszkodą na drodze do sprawnie funkcjonującego otoczenia biznesu. We Francji występuje wysokie obciążenie podatkami powiązane z wieloma ulgami podatkowymi, stawkami obniżonymi i wysoką liczbą systemów opodatkowania prowadzących do zwiększenia kosztów stosowania przepisów oraz dużego braku pewności. Łączne wydatki podatkowe we Francji są znaczne i wynoszą ponad 3 % PKB. Wysokie są również koszty administracyjne ponoszone przez organy podatkowe w związku z pobieraniem podatków; są one wyższe niż średnia UE.

(12)W 2016 r. wskaźnik bezrobocia spadł do 10,1 %. Bezrobocie jest wyższe wśród osób młodych, osób o niskich umiejętnościach oraz urodzonych poza UE. Dla dostosowania możliwości szkoleń do perspektyw zatrudnienia oraz potrzeb gospodarki kluczowe znaczenie mają trwające reformy zarządzania. Jednocześnie osoby poszukujące pracy, pracownicy o niskich kwalifikacjach oraz pracownicy MŚP stale spotykają się z trudnościami, jeżeli chodzi o dostęp do szkoleń. Zapewnienie im uczestnictwa w szkoleniach, a także adekwatności szkoleń może wymagać wzmocnienia istniejących już środków oraz przeniesienia zasobów. Młodzi ludzie, w tym osoby o najniższych umiejętnościach, nadal borykają się z trudnościami na etapie poszukiwania pracy na rynku. W tym kontekście pozytywne wyniki przyniosły dotąd środki wspierające przygotowanie do zawodu. Jednak wstępne kształcenie zawodowe oraz oferowane szkolenia, zwłaszcza w ramach systemu szkolnictwa oraz w pewnych sektorach usług, nie są w dostatecznym stopniu powiązane z możliwościami zatrudnienia. Dodatkowo, uczniowie z grup defaworyzowanych są częściej kierowani do wstępnego kształcenia zawodowego, co jest przyczyną częstego przedwczesnego porzucania nauki i wysokich dysproporcji edukacyjnych. Wpływ sytuacji społeczno-ekonomicznej na osiągnięcia osób uczących się jest najwyższy w OECD.

(13)W 2016 r. zatrudnionych było jedynie 54,5 % osób w wieku produkcyjnym, urodzonych poza UE . Stopa zatrudnienia kobiet (45,4 %) była jedną z najniższych w UE. Różnica w poziomie zatrudnienia osób urodzonych poza UE oraz we Francji wzrosła w 2016 r. do 17,5 punktu procentowego (23,7 punktu procentowego w przypadku kobiet). Nienajlepsze osiągnięcia osób urodzonych poza UE obniżają łączną stopę zatrudnienia i oznaczają niepełne wykorzystanie siły roboczej. Również imigranci w drugim pokoleniu mają do czynienia z negatywnymi doświadczeniami w zakresie poszukiwania zatrudnienia, których nie można wyjaśnić różnicami w wieku, wykształceniu i umiejętnościach. Ponadto utrzymują się luki w rezultatach kształcenia, imigranci w drugim pokoleniu jedynie częściowo nadrabiają zaległości. Dla pokonania tych wyzwań konieczna jest kompleksowa strategia, w tym przede wszystkim ukierunkowane działania związane z nauczaniem języków, podnoszeniem umiejętności i szkoleniami, poradnictwem zawodowym oraz inne ukierunkowane działania z zakresu aktywnej polityki rynku pracy. Kluczem do promowania uczestnictwa w rynku pracy jest skuteczny dostęp do usług, a także działania skierowane przeciwko praktykom dyskryminacyjnym, które mają wpływ na zatrudnianie osób urodzonych poza UE oraz imigrantów w drugim pokoleniu.

(14)Od 2013 r. we Francji stosuje się zasady indeksacji w odniesieniu do płacy minimalnej. W kontekście słabej inflacji oraz zwalniającego wzrostu zarobków, wzrost płacy minimalnej był niższy niż w przypadku płacy średniej. Płaca minimalna jest wysoka w porównaniu z medianą płac, a koszty pracy przy płacy minimalnej zostały zredukowane poprzez zwolnienia dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Wzrost płacy minimalnej powoduje wzrost płac dla większości kategorii pracowników i grozi powstaniem nierówności wynagrodzeń między pracownikami wykonującymi taką samą pracę (kompresja wynagrodzeń). Indeksacja płacy minimalnej jest wprawdzie ważna dla zachowania siły nabywczej pracowników, aktualny mechanizm indeksacji może przyczynić się jednak do opóźnienia niezbędnego dostosowania płac ogółem. W obecnej sytuacji cechującej się wysokim bezrobociem istnieje ponadto ryzyko, że koszty pracy przy płacy minimalnej mogą ograniczać szanse osób o niskich kwalifikacjach na znalezienie zatrudnienia. Co roku grupa niezależnych ekspertów dokonuje oceny płacy minimalnej we Francji i udostępnia niewiążące opinie w zakresie jej rozwoju. Jak dotąd ich opinia odnośnie do podwyżek ad-hoc zawsze była respektowana; odgrywa ona ponadto istotną rolę w kontrolowaniu stosowania takich podwyżek ad-hoc.

(15)Uchwalając w lipcu 2016 r. ustawę o pracy, dialogu społecznym oraz drogach rozwoju zawodowego, Francja wprowadziła środki ukierunkowane na poprawę możliwości przedsiębiorstw w dostosowywaniu się do cykli ekonomicznych oraz ograniczanie segmentacji. W ustawie określono wyraźne zasady indywidualnych zwolnień ze względów ekonomicznych, rozszerzono zakres porozumień zakładowych oraz podniesiono skuteczność negocjacji zbiorowych. Utrzymujący się wysoki poziom bezrobocia stanowi obciążenie dla systemu świadczeń dla bezrobotnych, zagrażając jego stabilności. W tym kontekście partnerzy społeczni osiągnęli w marcu 2017 r. porozumienie w sprawie nowej konwencji świadczeń dla bezrobotnych, która ma zostać wdrożona przez rząd i której celem jest ograniczenie deficytu rocznego o 1,2 mld EUR.

(16)Francja dokonała wprawdzie poprawy ogólnych osiągnięć w zakresie regulacji, jednak otoczenie biznesu w dalszym ciągu plasuje się na środkowych miejscach w rankingach – w porównaniu z najważniejszymi konkurentami. W szczególności przedsiębiorstwa mają nadal do czynienia z wysokimi obciążeniami regulacyjnymi oraz szybko zmieniającym się ustawodawstwem. Jest to jeden z głównych czynników utrudniających inwestycje. W ramach programu usprawnień Francja podjęła działania redukujące biurokrację w kontaktach z przedsiębiorstwami, jednak znacząca ilość środków przyjętych przed 2016 r. nie została jeszcze wdrożona. Jednocześnie efekt progu nadal w negatywnym stopniu odbija się na rozwoju przedsiębiorstw, co ma implikacje dla ich wyników gospodarczych i rynkowych. Zwiększone zobowiązania społeczne i podatkowe, mające zastosowanie do przedsiębiorstw zatrudniających pracowników powyżej określonej liczby, mogą zniechęcać przedsiębiorstwa do rozszerzania działalności, które pozwalałoby im na realizację eksportu i innowacji. Progi te mogą z kolei negatywnie odbijać się na produktywności, konkurencyjności i umiędzynarodowieniu przedsiębiorstw. Jak pokazują empiryczne doświadczenia, próg określony na poziomie 10 i 50 pracowników jest dla pracodawców szczególnie kosztowny; francuska gospodarka charakteryzuje się natomiast niskim udziałem przedsiębiorstw powyżej tych progów, co wskazuje na powiązanie między tymi zjawiskami.

(17)W wielu sektorach poprawiła się konkurencja pod względem usług, jednak ważne z gospodarczego punktu widzenia sektory takie jak rachunkowość, architektura, opieka domowa, zakwaterowanie i usługi gastronomiczne, usługi taksówkowe i prywatne usługi wynajmu samochodów, nadal charakteryzują się niską konkurencją lub barierami regulacyjnymi. Nadal funkcjonują bariery utrudniające świadczenie tych usług, zwłaszcza chodzi tu o wymogi regulacyjne – zniechęcają one do wchodzenia na rynek lub ograniczają skuteczną konkurencję. Eliminowanie takich barier pozwoliłoby już istniejącym lub nowopowstałym firmom na wykorzystywanie nowych technologii lub nowych rozwiązań cyfrowych, a tym samym zwiększenie konkurencyjności lub wejście na rynek, a także przyniosłoby korzyści konsumentom – za sprawą niższych cen oraz usług wyższej jakości. W tym celu, jako element pakietu środków służących pokonywaniu barier na rynkach usług, Komisja rozpoczęła w styczniu 2017 r. wzajemną ocenę, zapraszając państwa członkowskie UE do dokonania ewaluacji odpowiednich barier, które istnieją w tych państwach, utrudniając dostęp do określonych zawodów.

(18)Innowacje we Francji nie dorównują osiągnięciom europejskich liderów innowacji. Utrzymuje się wysoki poziom złożoności, wyzwaniem jest ogólna koordynacja. Rozdźwięk między wartością przyznawanego wsparcia publicznego a średnimi osiągnięciami Francji wywołuje pytania odnośnie do skuteczności mechanizmów wsparcia publicznego. Nieoptymalna jest przede wszystkim współpraca między badaniami publicznymi a przedsiębiorstwami; odbija się ona na ekonomicznych osiągnięciach systemu innowacji.

(19)W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Francji, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2017 r. Komisja oceniła również program stabilności i krajowy program reform, a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Francji w poprzednich latach. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki budżetowej i społeczno-gospodarczej we Francji, ale także ich zgodność z przepisami i wytycznymi UE, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej przez wnoszenie na szczeblu UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe.

(20)W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności, a jej opinia znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej.

(21)W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada przeanalizowała krajowy program reform i program stabilności. Zalecenia Rady wydane na mocy art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1–4 poniżej,

NINIEJSZYM ZALECA Francji podjęcie w latach 2017 i 2018 działań mających na celu: