Zalecenie dla OPINII RADY wydane zgodnie z trzecim akapitem art. 9 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie programu konwergencji dla Estonii, 2004-2008

(przedstawione przez Komisję)

MEMORANDUM WYJAŚNIAJĄCE

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych [1] zakłada, że nie uczestniczące Państwa Członkowskie, to jest te, które nie przyjęły wspólnej waluty, muszą przedstawiać Radzie i Komisji programy konwergencji w celu wielostronnego nadzoru w regularnych odstępach czasu zgodnie z art. 99 Traktatu.

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997 r. Wszystkie dokumenty, o których mowa w niniejszym tekście, są dostępne na stronie http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia Rada musi przeanalizować każdy program zbieżności w oparciu o oceny przygotowane przez Komisję i Komitet ustanowiony przez art. 114 Traktatu (Komitet Ekonomiczno-Finansowy). W oparciu o zalecenie Komisji i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym Rada, po zbadaniu programu, musi przedstawić opinię. Zgodnie z rozporządzeniem Państwa Członkowskie muszą przedstawiać coroczne aktualizacje swoich programów zbieżności, które Rada również może badać według tych samych procedur.

Dziesięciu krajom, które przystąpiły do UE 1 maja 2004 r., przysługuje odstępstwo; dlatego nie przystąpiły one jeszcze do wspólnej waluty. Zobowiązały się one do przedstawienia swoich programów konwergencji do 15 maja 2004 r. oraz ich pierwszej aktualizacji pod koniec 2004 r.

Program konwergencji Estonii, obejmujący okres 2004-2008, przedstawiono 13 maja 2004 r. Służby Komisji dokonały technicznej oceny tego programu, uwzględniając wyniki prognoz z wiosny 2004 r.", Kodeks Postępowania [2] oraz zasady określone w komunikacie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego z 27 listopada 2002 r. w sprawie wzmocnienia koordynacji polityk budżetowych [3]. Po tej ocenie wydaliśmy poniższą opinię:

[2] Zrewidowana opinia Komitetu Ekonomiczno-Finansowego w sprawie treści i formy programów stabilności i konwergencji zatwierdzona przez Radę ECOFIN dnia 10.7.2001 r.

[3] COM(2002) 668 końcowy, 27.11.2002 r.

Pierwszy program konwergencji Estonii obejmuje środki przyjęte w budżecie na 2004 r. i jest zgodny ze Strategią Budżetu Państwa 2004-2008. Rada Ministrów przyjęła go oficjalnie i od tego czasu jest on oficjalnym średnioterminowym programem makroekonomicznym tego kraju. Środki przyjęte w ramach polityki są zgodne ze średnioterminowymi perspektywami gospodarczymi przedstawionymi w przedakcesyjnym programie gospodarczym z 2003 r. (PPE). Program wyraża zamiar Estonii "jak najszybszego" przystąpienia do ERM II i przyjęcia euro. Twierdzi on, że Estonia będzie w stanie spełnić kryteria członkostwa strefy euro w okresie programu, ale ostrożnie podchodzi do przyszłych zmian inflacji (obecnie inflacja jest niższa niż w strefie euro).

Program jest w znacznym stopniu zgodny z Kodeksem Postępowania dotyczącym treści i formy programów stabilności i konwergencji". Po weryfikacji rachunków narodowych opublikowanej wkrótce po przedstawieniu programu, wielkości PKB na lata 1993-2003 zastąpiono wyższymi. W związku z tym niektóre liczby i tabele podane w programie są już nieaktualne. Niemniej jednak nie ma to wpływu na ogólny obraz i ocenę scenariuszy w obecnej sytuacji, ponieważ tendencje będące postawą prognoz nie uległy istotnym zmianom.

Zrównoważony budżet państwa i sztywne kursy wymiany mają pozostać kamieniami węgielnymi stabilności makroekonomicznej w Estonii. Program przewiduje stały wzrost realnego PKB od 5 do 6% rocznie, stymulowany przez stały, wysoki popyt krajowy i eksport, który ma wzrosnąć po planowanym ożywieniu działalności zewnętrznej. Niemniej jednak udział zewnętrzny netto ma pozostać ujemny w całym okresie objętym programem. Zarówno konsumpcja prywatna, jak i inwestycje mają stale rosnąć, chociaż coraz wolniej. Bezrobocie ma się powoli zmniejszać do 9,5% siły roboczej. Planowane ożywienie gospodarki światowej oraz wynikający z niego wzrost popytu eksportowego mają doprowadzić do zmniejszenia wysokiego obecnie deficytu obrotów bieżących, który jednak do 2008 r. ma pozostać na poziomie przekraczającym 8% PKB.

Scenariusz makroekonomiczny wydaje się bardzo prawdopodobny. Wzrost PKB przewidywany na lata 2004 i 2005 jest nieznacznie niższy od prognoz sformułowanych przez Komisję wiosną, natomiast przewidywana inflacja jest nieco wyższa. W porównaniu z PPE z 2003 r. scenariusz makroekonomiczny przewiduje nieco mniejszy wzrost PKB, uwzględniając opóźnienie w stosunku do ożywienia światowej gospodarki, które od tamtego czasu nastąpiło, natomiast przewidywania w zakresie inflacji i bezrobocia są bardziej optymistyczne z powodu lepszego od planowanego wyniku w 2003 r. Podwyższenie przewidywanej w estońskiej prognozie wielkości wzrostu, które ma wkrótce nastąpić wskutek weryfikacji rachunków narodowych z 20 maja 2004 r., zwiększa prawdopodobieństwo scenariuszy przedstawionych w programie. Wysoki deficyt handlu zagranicznego będzie w dającej się przewidzieć przyszłości głównym makroekonomicznym czynnikiem nierównowagi z uwagi na znaczne zapotrzebowanie gospodarki na inwestycje. Program szczegółowo omawia ten problem. Budżet ma wykazywać niewielką nadwyżkę lub pozostawać w równowadze przez cały okres objęty programem, a polityka budżetowa ma przede wszystkim sprzyjać poprawie stanu obrotów bieżących, ale w znacznie bardziej ograniczonym zakresie niż w 2002 r. i 2003 r. Ścisła dyscyplina budżetowa, w tym odkładanie ewentualnych "niespodziewanych nadwyżek", będzie więc wciąż podstawowym elementem trwałej korekty nierównowagi w handlu zagranicznym.

System sztywnych kursów wymiany istniejący od chwili ogłoszenia niepodległości, w którym korona była związana parytetem najpierw z marką niemiecką, a od 1999 r. z euro, jest dla kraju korzystny i zapewnia wysoką wiarygodność wśród uczestników rynku. Strategia celu w postaci agregatów pieniężnych poprzez sztywne przywiązanie do umacniającego się euro pomogła estońskiej gospodarce w dość szybkim obniżeniu inflacji do poziomu rocznego wzrostu WCK wynoszącego zaledwie 1,3% w 2003 r., ale stopa ta ma wzrosnąć do około 3% w średnim terminie. Estońskie stopy procentowe są od dawna niskie, co odzwierciedla wydarzenia w strefie euro i korzystne międzynarodowe ratingi tego kraju. Estonia chce wcześnie wejść do ERM II przy standardowym paśmie fluktuacji, utrzymując jednostronne zaangażowanie w aktualny system sztywnych kursów. Zamierza również "jak najszybciej" przyjąć euro.

Nakreślona w programie strategia budżetowa zakłada nadwyżkę budżetową w wysokości 0,7% PKB w 2004 r. i równowagę od 2005 r. Przewidywania te są nieco bardziej optymistyczne niż scenariusz zawarty w PPE z 2003 r., zgodnie z którym nadwyżka miała zniknąć już w 2004 r., i zgodne z prognozą Komisji do 2005 r. W sumie oznacza to znaczne zmniejszenie obciążeń fiskalnych w porównaniu z zaskakująco wysoką nadwyżką z 2003 r. Program wskazuje na zdecydowaną wolę przestrzegania zasad Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu oraz utrzymania równowagi lub nadwyżki budżetowej w całym okresie objętym programem. Bieżąca reforma systemu podatkowego ma na celu stopniowe obniżanie ryczałtowych stawek podatku, zarówno od osób prawnych, jak i od osób fizycznych, połączone z wyższymi transferami socjalnymi i wyższymi odpisami podatkowymi. Znaczny wzrost, oszczędności na wydatkach, wyższe dochody z tytułu VAT i akcyzy oraz zmiany struktury wydatków i wyższa ściągalność podatków mają być źródłem finansowania tych reform. Ogólnie, wydatki nominalne mają wzrosnąć, natomiast wskaźnik wydatków ma się obniżyć. Środki przeznaczone dla władz centralnych i ubezpieczeń społecznych mają wykazywać nadwyżkę w okresie objętym programem (mimo znacznych płatności transferowych do prywatnego drugiego filara systemu emerytalnego wynoszących do 1% PKB), rządy lokalne mają wciąż wykazywać deficyt, chociaż mniejszy. Dług publiczny wynosił 5,8% PKB w 2003 r. i ma dalej spadać do 3,2% PKB do 2008 r. Jest on w całości pokryty rezerwami sektora publicznego i stanowi śladowe ryzyko dla gospodarki Estonii.

Prognozy fiskalne zawarte w programie ogólnie wydają się prawdopodobne, chociaż rzeczywiste wyniki budżetu mogą się okazać lepsze od przewidywanych. Opinia ta jest oparta zwłaszcza na ostrożnym prognozowaniu (i regularnym przekraczaniu celów fiskalnych) w ostatnich kilku latach, realistycznej prognozie wzrostu towarzyszącej przewidywaniom budżetowym przedstawionym w programie, możliwej dalszej prolongacie skutków wysokiej nadwyżki z 2003 r., wolniejszym od przewidywanego tempie wydatków na inwestycje publiczne opartych na transferach z UE, ale także na obniżeniu wskaźników deficytu i długu po weryfikacji rachunków narodowych. Ryzyko - choć z dzisiejszej perspektywy oceniane jako niewielkie - może jednak wyniknąć ze zmniejszenia się dochodów z powodu planowanych cięć podatkowych lub niekorzystnych dla wzrostu zdarzeń spowodowanych wstrząsami zewnętrznymi. Płynne zanikanie nadwyżek budżetowych w 2004 r. i 2005 r., które ma się zbiec z planowanym przyspieszeniem aktywności gospodarczej, może doprowadzić do wyraźnej cykliczności ścieżki fiskalnej przewidywanej w programie. Ponadto, jeżeli nie nastąpi uporządkowana, etapowa redukcja nierównowagi zewnętrznej poprzez powrót do poprzedniego poziomu krajowych oszczędności prywatnych (jak sugeruje program), polityka fiskalna zmierzająca do równowagi budżetu może nie wystarczyć do planowanej korekty aktualnego deficytu obrotów bieżących.

Program jednoznacznie wyraża wolę spełnienia przez kraj celów strategii lizbońskiej do 2010 r. Wskaźniki zatrudnienia mają zostać podwyższone dzięki reformom szkolnictwa zawodowego oraz zmniejszeniu składek na ubezpieczenie społeczne i podatku dochodowego od zatrudnienia. Odpowiedzią na konieczność poszerzenia bazy podażowej gospodarki (a jednocześnie bazy podatkowej) będą ulepszenia infrastruktury oraz środki w dziedzinie edukacji zmierzające do zmniejszenia aktualnej niewłaściwej struktury kompetencji na rynku pracy. Odpowiedzią na niską wydajność będzie stymulacja badań i rozwoju w sferze prywatnej i publicznej w celu dalszego pobudzania wzrostu gospodarczego. W zakresie finansów publicznych program zmierza do wdrożenia reform strukturalnych w zakresie wydatków i dochodów. Reformy wydatków mają na celu zwłaszcza bardziej precyzyjne kierowanie transferów socjalnych do osób potrzebujących i wzmacnianie bodźców do pracy. Po stronie dochodów kompleksowa reforma podatków rozpoczęta w 2004 r. stopniowo doprowadzi do dalszego przejścia od opodatkowania bezpośredniego do pośredniego przy jednoczesnym utrzymaniu prostego systemu podatkowego. Należy oczekiwać, że reformy - z których większość już trwa - wzmocnią motywację do pracy i tworzenia miejsc pracy, a osłabią chęć unikania płacenia podatków.

Estonia ma szanse zrealizować prognozowane koszty budżetowe starzenia się społeczeństwa. Znaczny koszt wdrożenia finansowanego całkowicie środkami prywatnymi drugiego filara systemu emerytalnego jest uwzględniony w prognozach budżetowych zawartych w programie. Niski poziom długu publicznego, znaczne rządowe rezerwy finansowe i średnioterminowa strategia budżetowa w pełni zgodna z docelową równowagą lub nadwyżką budżetową oraz reformy systemu emerytalnego i ochrony zdrowia, które mają zmniejszyć presję na budżet w długim terminie, powinny zapewnić stabilność finansów publicznych.

Table: Comparison of key macroeconomic and budgetary projections

>TABELPOSITION>

W oparciu o tę ocenę Komisja przyjęła załączone zalecenie dla opinii Rady w sprawie programu konwergencji Estonii i przekazuje je Radzie.

Zalecenie dla OPINII RADY wydane zgodnie z trzecim akapitem art. 9 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie programu konwergencji dla Estonii, 2004-2008

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych [4], w szczególności jego art. 9 ust. 3,

[4] Dz.U. L 209 z 2.8.1997 r., str. 1. Dokumenty, o których mowa w niniejszym tekście, są dostępne na stronie http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

uwzględniając zalecenie Komisji,

po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,

WYDAJE NINIEJSZĄ OPINIĘ:

[5 lipca 2004 r.] Rada przeanalizowała program konwergencji Estonii obejmujący okres od 2004 r. do 2008 r. Program ten w znacznej części spełnia dotyczące danych wymogi zrewidowanego ,Kodeksu postępowania dotyczącego treści i formy programów stabilności i konwergencji".

Strategia budżetowa będąca podstawą programu ma na celu utrzymanie dobrego stanu finansów publicznych (równowagi lub nadwyżki). W tym celu, po nadwyżce w wysokości 2,6% PKB w 2003 r., program przewiduje niewielką nadwyżkę w wysokości 0,7% w 2004 r. i równowagę budżetową od 2005 r., której ma towarzyszyć stopniowa obniżka wskaźnika dochodów i wydatków po podwyższeniu obydwu tych wskaźników w 2004 r. w związku z przystąpieniem do UE. W szczególności program obejmuje reformy prowadzące do obniżenia podatków bezpośrednich oraz wyższych płatności transferowych i odpisów podatkowych. Znaczny wzrost, lepsza ściągalność podatków, oszczędności na wydatkach, zmiany struktury wydatków oraz większe dochody z tytułu VAT i akcyzy mają być źródłem finansowania tych reform. Wskaźnik zadłużenia wynoszący w 2003 r. 5,8% PKB jest bardzo niski; ma się on w dalszym ciągu obniżać i osiągnąć 3,2% PKB do 2008 r.

W oparciu o aktualne informacje scenariusz makroekonomiczny będący podstawą programu odzwierciedla realistyczne założenia co do wzrostu PKB wynoszącego od 5 do 6% w okresie objętym programem. Głównym źródłem wzrostu ma być popyt krajowy (około 7% rocznie) i coraz szybszy wzrost eksportu wynoszący do 10% rocznie. Konsumpcja prywatna ma rosnąć o 5-6% rocznie. Wysoki poziom inwestycji ma zostać utrzymany i rosnąć o 7-9% rocznie, chociaż tempo to nie będzie już przekraczać 10%, jak w ubiegłych latach. Prognoza inflacji, która ma rosnąć do około 3% począwszy od 2004 r. po rekordowo niskim poziomie w 2003 r. wynoszącym 1,3%, również wydaje się realistyczna. Wysoki obecnie deficyt obrotów bieżących (13,7% PKB w 2003 r.) ma się obniżyć do około 8% PKB do 2008 r.

Ryzyko dotyczące prognoz budżetowych wydaje się w znacznym stopniu zrównoważone. Z jednej strony Estonia w ciągu kilku ubiegłych lat tworzyła ostrożne prognozy i przekraczała cele fiskalne. Z drugiej strony nie można wykluczyć nieoczekiwanego spadku dochodów z powodu planowanych cięć podatkowych lub niekorzystnego wpływu wstrząsów zewnętrznych na wzrost. Dlatego stanowisko budżetowe zawarte w programie wydaje się wystarczające do realizacji średnioterminowego celu Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu, którym jest bliska równowagi pozycja budżetowa. Powinno ono również zapewnić dostateczne zabezpieczenie przeciw przekroczeniu progu deficytu wynoszącego 3% PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych. Jednakże szybka redukcja nadwyżek od 2004 r. w okresie przewidywanego w programie szybkiego wzrostu może implikować wyraźną cykliczność fiskalną.

Estoński stosunek zadłużenia do PKB wynoszący mniej niż 6% PKB jest jednym z najniższych w UE i ma jeszcze się obniżyć o 2,6 punktu procentowego w okresie objętym programem. Rzeczywista tendencja może być jeszcze korzystniejsza z uwagi na niedawną weryfikację rachunków narodowych, która trwale podwyższy poziom PKB, a przez to mianownik wskaźnika.

Estonia ma szanse zrealizować koszty budżetowe starzenia się społeczeństwa. Niski poziom długu publicznego, znaczne rządowe rezerwy finansowe i średnioterminowa strategia budżetowa w pełni zgodna z docelową równowagą lub nadwyżką budżetową oraz reformy systemu emerytalnego i ochrony zdrowia, które mają zmniejszyć presję na budżet w długim terminie, powinny zapewnić stabilność finansów publicznych.

Najważniejsze prognozy programu konwergencji Estonii

>TABELPOSITION>

* Wskaźniki te nie uwzględniają weryfikacji rachunków narodowych z 20 maja 2004 r., która spowodowała statystycznie trwałe podwyższenie poziomu PKB. Liczby za 2003 r. będą zmienione następująco: wzrost realnego PKB: 5,1%, saldo budżetu: 2,4% PKB, zadłużenie brutto budżetu: 5,3% PKB.