STRESZCZENIE SPRAWOZDANIA Z OCENY SKUTKÓW

Mimo znacznej redukcji szkodliwych emisji zanieczyszczeń w ostatnich 30 latach w UE w dalszym ciągu około 300 000 przedwczesnych zgonów rocznie (w porównaniu z 1 mln rocznie na początku lat 90. XX wieku) oraz znaczną liczbę chorób niezakaźnych przypisuje się zanieczyszczeniu powietrza w całej UE (w szczególności są one związane z pyłem zawieszonym, dwutlenkiem azotu i ozonem).

W Europejskim Zielonym Ładzie , a następnie w planie działania UE na rzecz eliminacji zanieczyszczeń Komisja Europejska zobowiązała się do dalszej poprawy jakości powietrza oraz większego dostosowania unijnych norm jakości powietrza do zaleceń Światowej Organizacji Zdrowia (WHO), ostatnio zaktualizowanych we wrześniu 2021 r.

W dyrektywach w sprawie jakości powietrza (dyrektywa 2004/107/WE i dyrektywa 2008/50/WE) ustanowiono normy dotyczące poziomów stężenia 12 zanieczyszczeń powietrza, które to normy wszystkie państwa członkowskie muszą spełnić na swoich terytoriach w określonych terminach. W ocenie adekwatności tych dyrektyw stwierdzono, że przyczyniły się one częściowo do poprawy jakości powietrza i spełnienia norm jakości powietrza, jednak nie wszystkie cele określone w tych dyrektywach zostały do tej pory osiągnięte. Dyrektywy te doprowadziły do ustanowienia reprezentatywnego, wysokiej jakości monitorowania jakości powietrza i przyczyniły się do tendencji spadkowej pod względem zanieczyszczenia powietrza w całej UE.

W polityce w zakresie jakości powietrza pozostają jednak cztery rodzaje istotnych niedociągnięć, które wskazują na obszary istniejących ram, które wymagają poprawy. Po pierwsze, unijne normy jakości powietrza nie zapewniają takiego stopnia ochrony jak te zalecane przez WHO. Po drugie, fakt, że plany ochrony powietrza wymagane na podstawie dyrektyw w sprawie jakości powietrza są często niewystarczające, aby zapobiec przekroczeniom norm lub zminimalizować czas ich trwania, wskazuje na problemy z wdrażaniem i powiązane niedociągnięcia w zakresie zarządzania i egzekwowania. Po trzecie, warto poprawić wiarygodność i porównywalność monitorowania, modelowania i ocen jakości powietrza. Wreszcie dalsza harmonizacja sposobu przedstawiania informacji dotyczących jakości powietrza, szczególnie na poziomie państw członkowskich, stanowiłaby jeszcze większą unijną wartość dodaną i pomogłaby zapewnić jeszcze większą porównywalność informacji.

W przedmiotowej ocenie skutków w celu wyeliminowania stwierdzonych niedociągnięć rozważono połączenie obu dyrektyw oraz łącznie 68 potencjalnych konkretnych środków z zakresu polityki, połączonych w 19 potencjalnych wariantów strategicznych. W większości przypadków warianty te uzupełniają się wzajemnie i są od siebie w pewnym stopniu niezależne. Rozważono pewne dodatkowe korzyści między wariantami. W ocenie skutków zaproponowano utrzymanie 15 wariantów strategicznych obejmujących: 16 środków służących poprawie zarządzania i egzekwowania w odniesieniu do planów ochrony powietrza, 15 środków służących dalszemu zwiększaniu wiarygodności i porównywalności monitorowania i modelowania jakości powietrza, 4 środki służące poprawie dostępu do danych i informacji dotyczących jakości powietrza, ze szczególnym uwzględnieniem większego wykorzystania narzędzi cyfrowych, a także 5 środków służących lepszemu wykorzystaniu wskaźnika średniego narażenia i poddawaniu unijnych norm jakości powietrza regularnym przeglądom.

Będzie trzeba dokonać wyboru politycznego jednego z trzech wariantów strategicznych, w których przewidziano odmienny poziom dostosowania do wytycznych WHO dotyczących jakości powietrza (tj. „pełne dostosowanie” (I-1), „większe dostosowanie” (I-2) i „częściowe dostosowanie” (I‑3)). Wpływ tych trzech wariantów strategicznych oceniono w sposób ilościowy i stwierdzono, że każdy z nich przyniósłby znaczne korzyści dla zdrowia i środowiska, choć w różnym stopniu.

Informacje zwrotne od zainteresowanych stron wskazały, że preferowany jest wysoki poziom ambicji. W procesie konsultacji publicznych 73 % wszystkich respondentów, głównie przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego i organizacji pozarządowych oraz obywateli UE, wyraźnie opowiedziało się za dostosowaniem do wytycznych WHO dotyczących jakości powietrza z 2021 r. Z oceny tej wynika jednak, że osiągnięcie poziomów stężenia zanieczyszczeń powietrza w pełni odpowiadających najnowszym wytycznym (ekwiwalent 5 µg/m3 w przypadku pyłu drobnego, PM2,5) do 2030 r. może w ogóle nie być możliwe w przypadku dużej części punktów pomiarowych w UE (71 % w przypadku PM2,5), nawet przy wykorzystaniu praktycznie wszystkich możliwości technologicznych.

Ocena ta uwzględnia fakt, że na jakość powietrza wpływają również różne sektory i rodzaje działalności, np. transport, przemysł, energetyka i rolnictwo, a także zawiera założenia dotyczące wpływu głównych inicjatyw w ramach Europejskiego Zielonego Ładu, takich jak Europejskie prawo o klimacie i pakiet „Gotowi na 55”, strategia dotycząca metanu, strategia na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności, normy emisji Euro 7 dla pojazdów, unijna strategia na rzecz bioróżnorodności 2030 i strategia „Od pola do stołu”, a także najnowsza inicjatywa REPowerEU. Nie uwzględniono w niej jednak (ze względu na bardzo ograniczoną przewidywalność na tym etapie) innych potencjalnych wariantów redukcji emisji, takich jak znacznie przyspieszone zmiany postępowania w całym społeczeństwie lub przejście na czystsze paliwa.

W rezultacie w analizie wykazano, że najwyższy stosunek korzyści do kosztów (między 10:1 a 28:1) ma wariant strategiczny I-3 („częściowe dostosowanie” do 2030 r. do wytycznych WHO dotyczących jakości powietrza z 2021 r.). Można oczekiwać, że większość punktów pomiarowych do oceny jakości powietrza w UE spełni odpowiednie normy jakości powietrza przy nieznacznych dodatkowych działaniach. Przewidywane korzyści netto wynoszą ponad 29 mld EUR. W przypadku wariantu strategicznego I-2 („większe dostosowanie” do 2030 r. do wytycznych WHO dotyczących jakości powietrza z 2021 r.) spodziewany stosunek korzyści do kosztów jest nieco niższy (między 7,5:1 a 21:1). Oczekuje się, że bez dodatkowych działań na poziomie lokalnym około 6 % punktów pomiarowych nie spełni odpowiednich norm jakości powietrza (lub może wymagać dłuższego czasu lub wprowadzenia wyjątków). Korzyści netto tego wariantu wynoszą ponad 36 mld EUR, tj. o 25 % więcej niż w przypadku wariantu strategicznego I-3. W przypadku wariantu strategicznego I‑1 („pełne dostosowanie” do 2030 r. do wytycznych WHO dotyczących jakości powietrza z 2021 r.) stosunek korzyści do kosztów również jest wyraźnie pozytywny (między 6:1 a 18:1). W tym wariancie oczekuje się jednak, że bez dodatkowych działań na poziomie lokalnym 71 % punktów pomiarowych nie spełni odpowiednich norm jakości powietrza (a w przypadku wielu z nich w ogóle nie uda się spełnić tych norm przy zastosowaniu jedynie technicznie wykonalnych redukcji). Korzyści netto tego wariantu wynoszą ponad 38 mld EUR, tj. o 5 % więcej niż w przypadku wariantu strategicznego I-2.

Jeśli chodzi o wpływ na środowisko, szczególnie na udział obszarów ekosystemów, na których występuje przekroczenie krytycznych ładunków w odniesieniu do eutrofizacji spowodowanej depozycją azotu, w przypadku każdego z trzech wariantów strategicznych – bez uszczerbku dla dodatkowych korzyści, jakie może przynieść należyte wdrożenie unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności 2030 i planowanego aktu o odbudowie zasobów przyrodniczych – zmniejszyłby się udział obszarów ekosystemów dotkniętych problemem krytycznie wysokich ładunków azotu. Jeśli chodzi o skutki społeczne, obecnie najbardziej dotknięte zanieczyszczeniem powietrza są wrażliwe grupy społeczne (w tym dzieci, kobiety w ciąży, osoby starsze i osoby z wcześniejszymi schorzeniami). W związku z tym w większości przypadków to te grupy odczują największe korzyści dla ich zdrowia z ograniczenia skutków zanieczyszczenia powietrza. W przypadku wszystkich wariantów strategicznych oczekuje się wzrostu produktu krajowego brutto (PKB) netto do 2030 r. na poziomie od 0,26 % do 0,44 %. Oczekuje się, że poprawa jakości powietrza przyniesie również korzyści gospodarcze związane z ograniczeniem negatywnych skutków zanieczyszczenia powietrza, takich jak wydatki na opiekę zdrowotną, utrata plonów, nieobecność w pracy z powodu choroby (w tym choroby dzieci pozostających na utrzymaniu) oraz niższa wydajność pracy.

Łączne obciążenie administracyjne wynosi od 76 do 106 mln EUR. Wszystkie te koszty ponoszą organy publiczne, ponieważ dyrektywy w sprawie jakości powietrza nie nakładają bezpośrednich kosztów administracyjnych na konsumentów i przedsiębiorstwa. Podmioty te ponoszą jednak istotne koszty dostosowania, zwłaszcza związane ze środkami niezbędnymi do osiągnięcia unijnych norm jakości powietrza. Roczne koszty dostosowania (lub koszty łagodzenia skutków) oszacowano jako znaczne w ujęciu bezwzględnym: 7,0 mld EUR w przypadku pełnego dostosowania (I-1), 5,6 mld EUR w przypadku większego dostosowania (I-2) i 3,3 mld EUR w przypadku częściowego dostosowania (I‑3) w 2030 r. Oczekuje się, że koszty będą wyższe (względnie) w przypadku tych państw członkowskich, w których obecnie występują trwałe problemy związane z zanieczyszczeniem powietrza albo w których wymagane będą szczególne środki. W szczególności dodatkowe koszty mogą wystąpić w sektorze ogrzewania mieszkań oraz, w mniejszym stopniu, w sektorach przemysłu i rolnictwa. Mimo to we wszystkich rozważanych wariantach ogólne korzyści netto wynikające z inicjatywy znacznie przewyższają koszty (od 29 do 38 mld EUR).

W przypadku wszystkich trzech wariantów strategicznych (tj. niezależnie od dokonanego wyboru politycznego) istnieją wyraźne argumenty za przyjęciem etapowego podejścia do ustalania obecnych i przyszłych norm jakości powietrza w UE: 1) ustanowienie jasnych unijnych norm jakości powietrza w perspektywie średnioterminowej, tj. na rok 2030 (z ograniczoną liczbą tymczasowych wyjątków, gdy są one wyraźnie uzasadnione); 2) rozwinięcie długoterminowej perspektywy po 2030 r. w celu pełnego dostosowania do wytycznych WHO dotyczących jakości powietrza z 2021 r., przy jednoczesnym dążeniu do dostosowania również do przyszłych wytycznych WHO, tak aby urzeczywistnić wizję zerowego poziomu emisji zanieczyszczeń do 2050 r.; 3) mechanizm regularnego przeglądu w celu zapewnienia, aby przyszłe decyzje podejmowano na podstawie najnowszej naukowej wiedzy na temat jakości powietrza, a także zachowanie elementów elastyczności, mając na uwadze potencjalne (przyszłe) wyzwania geopolityczne.