[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 20.10.2010

KOM(2010) 579 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO, KOMITETU REGIONÓW ORAZ EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO

Unijne ramy zarządzania w sytuacji kryzysu w sektorze finansowym

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO, KOMITETU REGIONÓW ORAZ EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO

Unijne ramy zarządzania w sytuacji kryzysu w sektorze finansowym(Tekst mający znaczenie dla EOG)

1. WPROWADZENIE

W trakcie kryzysu finansowego rządy uświadomiły sobie, że nie mogą pozwolić na upadek banków i innych instytucji finansowych o znaczeniu systemowym. Mówiąc otwarcie, nie istniał prosty sposób zapewnienia, by bank mógł kontynuować realizowanie podstawowych funkcji bankowych w sytuacji, gdy był objęty postępowaniem upadłościowym, a w przypadku upadłości dużego banku wstrzymanie tych funkcji musiało prowadzić do znacznej szkody dla całego systemu. Dzięki działaniom, do podjęcia których rządy były zmuszone celem rozwiązania problemów instytucji bankowych znajdujących się w trudnej sytuacji – takim jak zastrzyki kapitałowe, środki na rzecz ratowania aktywów, gwarancje dotyczące aktywów i zobowiązań oraz wsparcie płynności – udało się ustabilizować system finansowy. Oznaczały one jednak również podtrzymywanie upadających instytucji i wspieranie wierzycieli przy wysokich kosztach dla finansów publicznych – rządy państw UE zobowiązały się do udzielenia pomocy sięgającej łącznie około 30 % unijnego PKB, przy czym wykorzystana pomoc wyniosła 13 % PKB[1]. Te publiczne interwencje miały znaczny wpływ na równe zasady prowadzenia działalności na rynku wewnętrznym[2].

Istnieje powszechna zgoda, że tego rodzaju sytuacja nie może się już w przyszłości powtórzyć. Bankructwa banków muszą być możliwe, tak jak się to dzieje w przypadku przedsiębiorstw działających w każdej innej branży. Organy publiczne muszą zostać wyposażone w narzędzia umożliwiające im zapobieganie szkodom o charakterze systemowym spowodowanym niekontrolowaną upadłością tego rodzaju instytucji, bez niepotrzebnego narażania podatników na ryzyko pokrywania strat i bez powodowania szerszych szkód gospodarczych. Oprócz zaostrzonych regulacji ograniczających prawdopodobieństwo znalezienia się przez bank w trudnej sytuacji potrzebny jest wiarygodny mechanizm służący ponownemu wprowadzeniu zasad dyscypliny rynkowej dotyczących groźby upadłości oraz ograniczeniu pokusy nadużycia, tj. wykorzystywania domyślnej ochrony przed bankructwem, z której korzystają obecnie podmioty z sektora bankowego.

Komisja od pewnego czasu przygotowuje polityczną odpowiedź ze strony UE i do chwili obecnej przyjęła dwa komunikaty dotyczące zarządzania w sytuacji kryzysowej oraz postępowań naprawczych. W pierwszym komunikacie, opublikowanym w październiku 2009 r.[3], omówiono zmiany, które są konieczne, by umożliwić skuteczne zarządzanie w sytuacji kryzysowej oraz przeprowadzenie postępowania naprawczego lub kontrolowanej likwidacji upadającego banku działającego w skali transgranicznej; komunikat ten był przedmiotem konsultacji społecznej. Wyniki tej konsultacji zostały przedstawione na konferencji dotyczącej zarządzania w sytuacji kryzysowej zorganizowanej przez Komisję w marcu 2010 r.[4] Wiosną 2010 r. Komisja powołała grupę złożoną z ekspertów ds. prawa upadłościowego, która ma wspierać prace przygotowawcze. W drugim komunikacie, opublikowanym w maju 2010 r.[5], omówiono sposoby finansowania postępowania naprawczego w taki sposób, aby ograniczyć pokusę nadużycia i chronić fundusze publiczne[6]. Również Parlament Europejski w sprawozdaniu Ferreiry[7] zawarł istotne zalecenia dotyczące transgranicznego zarządzania w sytuacji kryzysu w sektorze bankowym.

Komisja wnosi wkład w prace prowadzone na forum Rady Stabilności Finansowej i grupy G20, a także bacznie obserwuje inne działania podejmowane w skali międzynarodowej. Na szczycie w Toronto w czerwcu 2010 r. państwa grupy G20 zobowiązały się do opracowania i wdrożenia systemów, w ramach których organy publiczne dysponowałyby uprawnieniami i narzędziami umożliwiającymi im dokonanie procesów restrukturyzacyjnych lub naprawczych w każdego rodzaju instytucji finansowej znajdującej się w sytuacji kryzysowej, bez przerzucania w ostatecznym rozrachunku kosztów na podatnika. Grupa G20 wezwała również Radę Stabilności Finansowej do rozważenia i opracowania do czasu szczytu w Seulu w listopadzie 2010 r. konkretnych zaleceń politycznych służących rozwiązaniu problemów wiążących się z instytucjami finansowymi o znaczeniu systemowym[8]. W Stanach Zjednoczonych reforma regulacji sektora finansowego w postaci tzw. ustawy Dodd-Frank[9] stworzyła ramy dla postępowania naprawczego na poziomie grupy wobec instytucji o znaczeniu systemowym.

W niniejszym komunikacie nakreślono wytyczne polityczne, które zamierza realizować Komisja, opierając się na wynikach dotychczasowych prac w zakresie zarządzania w sytuacjach kryzysowych i postępowań naprawczych. Komisja będzie kontynuowała prace przygotowawcze na podstawie tych wytycznych, tak by wiosną 2011 r. przedstawić odpowiednie wnioski ustawodawcze. Wnioskom tym będzie towarzyszyła ocena skutków i będą one stanowiły uzupełnienie dotychczasowych prac Komisji w zakresie wdrażania głównych reform uchwalonych przez grupę G20 w obszarze regulacji sektora finansowego. W grudniu 2010 r. ogłoszona zostanie konsultacja społeczna w sprawie technicznych szczegółów planowanych ram ustawodawczych. W pkt 6 niniejszego komunikatu nakreślono również dalsze prace nad reformą prawa upadłościowego i postępowania naprawczego wobec grup działających w skali transgranicznej.

2. ZAKRES I CELE

Ramy przedstawione w niniejszym komunikacie będą miały zastosowanie do wszystkich instytucji kredytowych i niektórych przedsiębiorstw inwestycyjnych[10], niezależnie od tego, czy działają one w skali transgranicznej czy tylko w granicach poszczególnych państw Komisja będzie jednak również kontynuować prace w zakresie postępowania naprawczego w odniesieniu do pozostałych instytucji finansowych i przedstawi na ten temat sprawozdanie do końca 2011 r. W trakcie tych prac rozpatrzona zostanie w szczególności kwestia, jakiego rodzaju rozwiązania z zakresu zarządzania w sytuacji kryzysowej i postępowania naprawczego są, jeśli w ogóle, konieczne i właściwe w odniesieniu do pozostałych instytucji finansowych, w tym zakładów ubezpieczeń, funduszy inwestycyjnych i partnerów centralnych.

Nadrzędnym celem europejskich ram postępowania naprawczego powinno być dopuszczenie upadłości instytucji znajdujących się w trudnej sytuacji, niezależnie od ich rodzaju i wielkości, a w szczególności instytucji o znaczeniu systemowym, bez stwarzania zagrożeń dla stabilności finansowej i unikając ponoszenia kosztów przez podatników. Aby osiągnąć ten cel w przypadku sektora bankowego Komisja opracowuje ramy w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, zarządzania w sytuacji kryzysowej oraz postępowania naprawczego, które opierają się na następujących założeniach:

- nacisk na zapobieganie i przygotowanie się: kompleksowe planowanie oraz środki zapobiegawcze powinny ułatwić organom publicznym i samym instytucjom przygotowanie się do postępowania naprawczego oraz powinny uzupełniać inne reformy służące ograniczeniu ryzyka w systemie finansowym;

- udostępnienie wiarygodnych narzędzi postępowania naprawczego w celu zapewnienia, by organy publiczne posiadały różne możliwości w zakresie postępowania naprawczego, tak by ograniczyć ryzyko efektu domina i zapewnić ciągłość świadczenia podstawowych usług finansowych, w tym stały dostęp deponentów do ich ubezpieczonych depozytów;

- umożliwienie podejmowania szybkich i zdecydowanych działań poprzez ustanowienie ściśle zdefiniowanych uprawnień i procedur oraz wyeliminowanie niepewności prawnej związanej z tym, kiedy i w jaki sposób mogą interweniować organy publiczne;

- ograniczenie pokusy nadużycia poprzez zapewnienie właściwego podziału strat między udziałowców i wierzycieli oraz ochronę funduszy publicznych. Oznacza to co najmniej, że koszty postępowania naprawczego powinni ponosić udziałowcy oraz, na ile to możliwe, wierzyciele danej instytucji (przy uwzględnieniu normalnej kolejności zaspokajania roszczeń), a w razie potrzeby również cały sektor bankowy;

- wkład w sprawne postępowania naprawcze wobec grup działających w skali transgranicznej celem ograniczenia do minimum zakłóceń dla rynku wewnętrznego, zapewnienia sprawiedliwego podziału kosztów oraz utrzymania podstawowych usług bankowych;

- zagwarantowanie pewności prawnej i właściwych zabezpieczeń osobom trzecim oraz ograniczenie ewentualnych konfliktów z prawami własności do stopnia niezbędnego i uzasadnionego interesem publicznym. Ramy powinny zapewnić, by wierzyciele traktowani byli w sposób podobny do tego, w jaki byliby traktowani w przypadku likwidacji banku[11];

- ograniczenie zakłóceń konkurencji będących wynikiem interwencji, które zniekształcają równe zasady prowadzenia działalności w sektorze finansowym na poziomie europejskim. Oznacza to, że pomoc państwa udzielana w ramach postępowania naprawczego musi być zgodna z postanowieniami Traktatu i zasadami rynku wewnętrznego.

Ramy zarządzania w sytuacji kryzysowej oparte na powyższych założeniach powinny sprawić, że banki znajdujące się w trudnej sytuacji mogą zniknąć z rynku, nie zagrażając stabilności systemu finansowego. Jeśli w przyszłości dojdzie do kolejnego kryzysu, to bez tego rodzaju ram postępowania może nie być alternatywy dla ponownego ratowania instytucji finansowych.

3. GŁÓWNE ELEMENTY RAM ZARZĄDZANIA W SYTUACJI KRYZYSOWEJ

Ramy zarządzania w sytuacji kryzysowej przygotowywane przez Komisję obejmują trzy grupy środków: środki przygotowawcze i zapobiegawcze; środki wczesnej interwencji nadzorczej; oraz narzędzia i uprawnienia w ramach postępowania naprawczego. Niektóre z tych środków są już dostępne w ramach systemów krajowych, z kolei inne stanowiłyby nowość w niektórych państwach członkowskich. Niezbędne będzie zatem zadbanie o sprawne przejście z obecnych mechanizmów krajowych na przyszłe ramy unijne. Środki wczesnej interwencji i postępowania naprawczego muszą oferować organom publicznym szerokie możliwości działania, przy czym ramy nie powinny narzucać konieczności stosowania ściśle określonych środków w poszczególnych przypadkach, kiedy spełnione są warunki podjęcia działań.

3.1. Organy odpowiedzialne za zarządzanie w sytuacji kryzysowej

Uprawnienia do wczesnej interwencji będą nadal posiadały organy nadzoru ostrożnościowego zgodnie z dyrektywą w sprawie wymogów kapitałowych („dyrektywa CRD”)[12].

Nowe ramy zarządzania w sytuacji kryzysowej będą wymagały od każdego państwa członkowskiego wskazania organu odpowiedzialnego za postępowania naprawcze, któremu miałyby przysługiwać odpowiednie uprawnienia. Powinny to być raczej organy administracyjne niż sądowe, ale na obecnym etapie nie wydaje się konieczne ścisłe określenie, jaki organ krajowy powinien działać jako organ odpowiedzialny za postępowanie naprawcze. Umożliwi to państwom członkowskim utrzymanie istniejących krajowych rozwiązań, zgodnie z którymi za postępowanie naprawcze mogą być odpowiedzialne przykładowo ministerstwo finansów, bank centralny bądź system gwarantowania depozytów. Komisja podkreśla jednak, że w wielu państwach organy odpowiedzialne za postępowanie naprawcze są odpowiednio oddzielone od organów nadzoru i jej zdaniem rozdział ten jest istotny dla ograniczenia ryzyka zwłoki w podejmowaniu działań.

3.2. Środki przygotowawcze i środki zapobiegawcze

Komisja analizuje szereg środków służących zwiększeniu prawdopodobieństwa, że narastające problemy zostaną zidentyfikowane i będą rozwiązywane na wczesnym etapie, a także środków polepszających stan przygotowania instytucji finansowych i organów publicznych do skutecznego radzenia sobie z poważnymi trudnościami.

Wzmocniony nadzór

Ostatni kryzys poprzedziły niedociągnięcia w zakresie skuteczności nadzoru, które przyczyniły się ostatecznie do jego wybuchu. Komisja zamierza więc wzmocnić system nadzoru w ramach dyrektywy CRD i wprowadzić wymóg corocznego przygotowywania programu działań nadzorczych w odniesieniu do każdej nadzorowanej instytucji na podstawie oceny ryzyka, w większym stopniu i bardziej systematycznie wykorzystywać możliwości prowadzenia kontroli nadzorczej na miejscu, a także wprowadzić bardziej surowe standardy oraz bardziej dogłębne i bardziej perspektywiczne oceny w ramach nadzoru.

Możliwość przenoszenia aktywów

Komisja rozważa środki, które określałyby okoliczności i warunki, w których instytucje regulowane zgodnie z dyrektywą CRD mogłyby dokonywać przenoszenia aktywów w ramach grupy, w tym również w sytuacjach, w których poszczególne jednostki należące do grupy doświadczają trudności z płynnością[13]. Celem byłoby ustanowienie takich ram dla wewnątrzgrupowego zarządzania płynnością, które obejmowałyby zabezpieczenia niezbędne dla utrzymania stabilności finansowej w państwach członkowskich, w których jednostki dokonujące przeniesienia aktywów mają swoje siedziby, oraz dla ochrony praw wierzycieli i udziałowców.

Plany sanacji oraz plany postępowania naprawczego

Na arenie międzynarodowej trwają prace nad planami sanacji i planami postępowania naprawczego, które mają stanowić podstawowe elementy strategii w sytuacji upadku głównych instytucji finansowych i które są powszechnie uważane za niezbędny element skutecznego mechanizmu zarządzania w sytuacji kryzysowej. Komisja bierze udział w tych pracach i będzie dążyła do zapewnienia spójności unijnych rozwiązań z ich wynikami.

Wszystkie instytucje kredytowe i przedsiębiorstwa inwestycyjne objęte mechanizmem byłyby zobowiązane do przygotowania, a następnie aktualizowania planów sanacji określających środki, jakie instytucja lub grupa zamierza podjąć w zależności od scenariusza rozwoju wypadków, aby rozwiązać problemy z płynnością, zwiększyć kapitały własne lub ograniczyć ryzyko. Plany miałyby być szczegółowe i realistyczne i nie powinny zakładać jakiegokolwiek dostępu do wsparcia ze środków publicznych. Wymóg przygotowania planu postępowania naprawczego powinien być jednak stosowany proporcjonalnie do wielkości danego podmiotu, charakteru dostępnych mu źródeł finansowania oraz stopnia, w jakim można byłoby wiarygodnie oczekiwać wsparcia ze strony grupy lub sektora. Instytucje finansowe byłyby zobowiązane do przedstawiania planów organom nadzoru, tak by te mogły dokonać oceny, czy plany te są dostatecznie obszerne i czy prawdopodobne jest dzięki nim przywrócenie rentowności instytucji.

Wymóg dotyczący aktualizowania planów postępowania naprawczego miałby zastosowanie do wszystkich instytucji kredytowych i przedsiębiorstw inwestycyjnych objętych mechanizmem, a jego celem byłoby zapewnienie strategii niezbędnej, by w przypadku upadku banku lub przedsiębiorstwa inwestycyjnego umożliwić przeniesienie lub kontrolowane ograniczenie prowadzonej przez nie działalności. Strategie te byłyby przygotowywane przez organy odpowiedzialne za postępowanie naprawcze i organy nadzoru w ścisłej współpracy z instytucjami finansowymi, które byłyby zobowiązane do udostępnienia niezbędnych informacji[14]. Przykładowo, plany postępowania naprawczego wymagałyby posiadania szczegółowych informacji na temat struktury grupy, gwarancji wewnątrzgrupowych i uzgodnień dotyczących świadczonych usług, zawartych umów oraz kontrahentów, zobowiązań, umów dotyczących przechowywania aktywów, a także informacji operacyjnych dotyczących systemów informatycznych i zasobów ludzkich.

Plany sanacji i plany postępowania naprawczego byłyby wymagane zarówno na poziomie grupy, jak i na poziomie poszczególnych podmiotów wchodzących w jej skład, i byłyby uzgadniane wspólnie w ramach kolegiów ds. postępowań naprawczych[15].

Uprawnienia do podejmowania środków zapobiegawczych

Komisja uważa, że w uzupełnieniu środków w zakresie planowania postępowania naprawczego organy publiczne powinny posiadać jasno określone uprawnienia do podejmowania środków zapobiegawczych, z których mogłyby korzystać w przypadkach gdy dojdą do wniosku, że istnieją przeszkody dla przeprowadzenia postępowania naprawczego względem danej instytucji lub grupy zgodnie z obowiązującymi mechanizmami. Celem miałoby być umożliwienie organom nadzoru[16], po konsultacji z organami odpowiedzialnymi za postępowanie naprawcze, zobowiązania instytucji finansowych do zastosowania środków obejmujących między innymi zmiany w prowadzonej działalności i w strukturze korporacyjnej, które są niezbędne do zagwarantowania, że postępowanie naprawcze jest właściwym rozwiązaniem w świetle obowiązujących ram prawnych. Uprawnienia do podejmowania środków zapobiegawczych, które są obecnie rozpatrywane, obejmują nałożenie obowiązku ograniczenia lub zmiany ekspozycji, zaostrzenie wymogów w zakresie sprawozdawczości, ograniczenie lub zakazanie określonych rodzajów działalności lub wymóg przejścia na struktury grupowe (w tym powiązania szczególnych rodzajów działalności z określonymi osobami prawnymi). Biorąc pod uwagę, że uprawnienia do żądania zmiany struktur prawnych i sposobu organizacji działalności naruszają niewątpliwie autonomię podmiotów, niezbędny byłby właściwy system zabezpieczeń i kontroli, obejmujący prawo instytucji do zakwestionowania dotyczących restrukturyzacji żądań wysuniętych przez organ nadzoru lub organ odpowiedzialny za postępowanie naprawcze.

3.3. Warunki podjęcia działań

Warunki, których spełnienie prowadzi do wczesnej interwencji lub uruchomienia postępowania naprawczego, muszą być sformułowane tak, by zapewniać możliwość podjęcia w odpowiednim czasie działań przez właściwe organy i powinny być na tyle jasne i przejrzyste, by ograniczyć do minimum niepewność po stronie organów nadzoru, instytucji finansowych i pozostałych podmiotów działających na rynku co do tego, czy spełnione są warunki podjęcia odpowiednich działań.

Warunki, których spełnienie prowadzi do wczesnej interwencji

Dyrektywa CRD określa obecnie uprawnienia do wczesnej interwencji przysługujące organom nadzoru i obejmujące nałożenie środków na banki, które nie spełniają wymogów tej dyrektywy[17]. Aby zapewnić organom nadzoru możliwość interwencji na odpowiednio wczesnym etapie celem skutecznego rozwiązania narastającego problemu, okoliczności, w których organy nadzoru mogą nałożyć tego rodzaju środki, mogłyby zostać poszerzone o przypadki, kiedy to zachodzi prawdopodobieństwo , że bank lub przedsiębiorstwo inwestycyjne nie spełni wymogów dyrektywy CRD. Ponieważ wymogi dyrektywy CRD są szeroko zakrojone, niespełnianie wymogu lub prawdopodobieństwo niespełniania wymogu nie będzie automatycznie oznaczało, że dana instytucja ma poważne problemy, które – jeśli nie zostaną rozwiązane – doprowadzą do dalszego pogorszenia sytuacji i ewentualnego bankructwa. Środki wczesnej interwencji, które mogłyby zostać udostępnione w ramach dyrektywy CRD, w różnym stopniu naruszają autonomię podmiotów, w związku z czym od organów nadzoru należałoby oczekiwać, że będą dokonywały wyboru spośród dostępnych środków we właściwy sposób, proporcjonalnie do charakteru i wagi naruszenia.

Warunki, których spełnienie prowadzi do uruchomienia postępowania naprawczego

Ze względów stabilności finansowej warunki, których spełnienie umożliwia zastosowanie narzędzi i uprawnień w ramach postępowania naprawczego, muszą gwarantować, że organy odpowiedzialne za postępowanie naprawcze mają możliwość podjęcia działań zanim bank stanie się niewypłacalny w kategoriach bilansowych[18]. Opóźnienie interwencji do momentu, w którym bank znajdzie się w tym punkcie, może ograniczyć wybór skutecznych wariantów w postępowaniu naprawczym lub zwiększyć wysokość środków, które należałoby zaangażować na potrzeby realizacji poszczególnych wariantów. Ponieważ jednak narzędzia postępowania naprawczego mogą w istotny sposób kolidować z prawami własności udziałowców i wierzycieli, warunki uruchomienia postępowania naprawczego muszą również gwarantować, że działania naprawcze będą podejmowane dopiero po wyczerpaniu wszystkich innych realistycznych wariantów działania i że interwencja jest w interesie publicznym.

Komisja analizuje szereg wariantów, które służą uwzględnieniu wymogu, by instytucja znajdowała się w bardzo trudnej sytuacji bez realistycznych perspektyw jej uzdrowienia w ramach czasowych, które są odpowiednie z punktu widzenia zagrożeń dla stabilności finansowej związanych z trudną sytuacją tej instytucji i jej prawdopodobnym bankructwem. Ewentualne warunki dotyczące wypłacalności lub płynności instytucji obejmują ocenę przez organy nadzoru, czy instytucja przynosi lub może przynosić straty, które uszczuplą jej kapitał regulacyjny, czy jej zobowiązania mogą przekroczyć jej aktywa, czy prawdopodobne jest, że instytucja nie będzie w stanie spłacać swoich zobowiązań przy normalnym toku działalności lub, ogólnie rzecz ujmując, czy instytucja dysponuje odpowiednimi zasobami na potrzeby prowadzonej przez nią działalności. Warianty o charakterze raczej jakościowym obejmują stwierdzenie przez organy nadzoru, że instytucja nie spełnia już warunków udzielonego jej zezwolenia na prowadzenia działalności bankowej lub inwestycyjnej lub też oczekiwać można, że przestanie spełniać te warunki. Niewątpliwie warianty te pokrywają się do pewnego stopnia i Komisja oceni, który z nich w najlepszy sposób równoważy wymogi elastyczności i skuteczności.

Oprócz warunków o charakterze jakościowym i ilościowym w rodzaju przedstawionych powyżej Komisja proponuje włączenie dalszego warunku stanowiącego, że postępowanie naprawcze jest konieczne z punktu widzenia interesu publicznego. Warunek ten byłby na przykład spełniony, jeżeli likwidacja instytucji w ramach zwykłego postępowania upadłościowego nie zapewniałaby stabilności systemu finansowego lub ciągłości podstawowych usług w zakresie infrastruktury finansowej. Jeżeli warunek interesu publicznego nie byłby spełniony, instytucja powinna zostać zlikwidowana, jeśli zachodzą okoliczności prowadzące do wszczęcia likwidacji w związku z niewypłacalnością.

Nawet jeśli warunki związane z wczesną interwencją oraz uruchomieniem postępowania naprawczego są zharmonizowane, utrzymuje się ryzyko, że organy publiczne będą opóźniać interwencję lub nie dostrzegą odpowiednio wcześnie faktu spełnienia warunków zmuszających do podjęcia działań. Do zmniejszenia ryzyka, że narastające problemy pozostaną niewykryte lub nieuwzględnione, powinna się również przyczynić wzajemna kontrola przez członków kolegiów ds. postępowań naprawczych.

3.4. Wczesna interwencja

W niniejszym punkcie opisano środki, jakie rozważa się celem rozwiązania na wczesnym etapie problemów narastających na szczeblu grupy i szczeblu poszczególnych podmiotów, powstrzymania pogłębiania się tych problemów oraz zapewnienia sanacji.

Uprawnienia organów nadzoru

Uprawnienia organów nadzoru do wczesnej interwencji zostaną rozszerzone i doprecyzowane. Nowe środki, które zostaną udostępnione organom nadzoru, mogą obejmować wyraźne uprawnienia do zakazania wypłaty dywidend oraz, tam gdzie to wykonalne, do spłaty kuponów od instrumentów hybrydowych kwalifikowanych jako kapitał regulacyjny, do zażądania dokonania zmian personalnych na stanowiskach kierowniczych lub do zażądania od banku dokonania zbycia obszarów działalności lub linii biznesowych, które stanowią nadmierne ryzyko dla jego solidności finansowej. Jak zaznaczono powyżej, uprawnienia te byłyby dostępne w przypadku naruszenia lub prawdopodobnego naruszenia wymogów dyrektywy CRD, mają one zatem charakter odrębny od uprawnień do podejmowania środków zapobiegawczych omówionych w poprzednim punkcie.

Wdrażanie planów sanacji

Mając na uwadze cel, jakim jest zapewnienie, by instytucje podejmowały we właściwym czasie kroki służące rozwiązaniu problemów na wczesnym etapie, na banki i przedsiębiorstwa inwestycyjne objęte przedmiotowymi ramami należy nałożyć nowy obowiązek w postaci przedkładania, na żądanie organów nadzoru, planu określającego środki, które instytucje te zamierzają wdrożyć w celu przywrócenia właściwej sytuacji instytucji mającej konkretne problemy finansowe. Obowiązek ten byłby stosowany w sytuacji, gdy instytucja nie spełnia określonych w dyrektywie CRD wymogów dotyczących wypłacalności lub wszelkich innych przyszłych wymogów dotyczących płynności. Oczekuje się, że w większości przypadków plan taki będzie oparty na środkach zaradczych przedstawionych już w planie sanacji instytucji i będzie zakładał ich stosowanie.

Zarządca nadzwyczajny

Oprócz poszerzonych uprawnień w zakresie nadzoru w ramach dyrektywy CRD, organom nadzoru można by przyznać uprawnienia do wyznaczania nadzwyczajnego zarządcy na ograniczony okres maksymalnie jednego roku, który miałby przejąć zarząd instytucją lub wspierać dotychczasowe kierownictwo w instytucjach, które nie spełniają wymogów dyrektywy CRD i albo nie przygotowały wiarygodnego planu wspomnianego w poprzednim akapicie, albo nie wdrażają skutecznie takiego planu. Zarządca nadzwyczajny korzystałby z wszystkich uprawnień przysługujących kierownictwu, ale jego zasadniczym obowiązkiem byłoby przywrócenie solidnej sytuacji finansowej w instytucji. Prawa udziałowców nie byłyby w żaden inny sposób ograniczone, a ich zgoda byłaby wymagana w przypadku wszelkich podejmowanych przez nadzwyczajnego zarządcę czynności, które wymagałyby również zgody udziałowców, jeśli miałyby być podjęte w normalnym trybie przez kierownictwo. Decyzja o wyznaczeniu zarządcy nadzwyczajnego nie oznaczałaby udzielenia gwarancji państwowej ani nie prowadziłaby do przejęcia przez organy nadzoru odpowiedzialności za działania podejmowane przez takiego zarządcę. Zakres odpowiedzialności tego ostatniego wymaga dalszej analizy.

3.5. Postępowanie naprawcze

Instytucje kredytowe, które znalazły się w trudnej sytuacji, powinny być co do zasady likwidowane w ramach zwykłego postępowania upadłościowego. Jednakże w odróżnieniu od pozostałych sektorów gospodarki, w sektorze finansowym niemal regułą stało się, że problemy upadających instytucji finansowych, a w szczególności tych o znaczeniu systemowym, rozwiązywano poza ramami zwykłego postępowania upadłościowego. Komisja rozważy, jakiego rodzaju reformy przepisów prawa upadłościowego dotyczących banków są niezbędne, by zagwarantować, że upadające banki mogą być likwidowane na drugim etapie, jak przedstawiono w pkt 5, przy czym ostatecznie celem jest zapewnienie, że likwidacja pozostaje realistycznym wariantem.

Likwidacja banku lub przedsiębiorstwa inwestycyjnego nie zawsze będzie jednak możliwa do przeprowadzenia w ramach zwykłego postępowania upadłościowego. W niektórych przypadkach kontrolowane ograniczenie działalności w ramach postępowania naprawczego będzie niezbędne w interesie publicznym ze względów stabilności finansowej, tj. ograniczenia efektu domina, zapewnienia ciągłości podstawowych funkcji gospodarczych oraz zmaksymalizowania wartości pozostałych aktywów i ułatwienia ich ponownego produktywnego wykorzystania w sektorze prywatnym[19].

Środki ukierunkowane na utrzymanie jednostki jako kontynuującej działalność – takie jak prawo do odpisów obniżających wartość zobowiązań lub do ich zamiany na kapitał własny[20] – powinny być traktowane jako ostateczność i stosowane wyłącznie w uzasadnionych przypadkach. Pozwalałoby to umocnić dyscyplinę wśród uczestników rynku.

Komisja uważa, że tego rodzaju ramy postępowania naprawczego, w połączeniu z uprawnieniami do podejmowania działań zapobiegawczych mającymi na celu uproszczenie struktur prawnych i biznesowych w przypadkach, gdy przedsiębiorstwa byłyby w innym przypadku nie do uratowania, zapewnią organom odpowiedzialnym za postępowanie naprawcze możliwości opanowania skutków upadku każdej instytucji objętej tymi ramami, niezależnie od jej wielkości i stopnia wzajemnych połączeń z innymi podmiotami, bez szkody dla stabilności finansowej.

Postępowanie naprawcze a upadłość

[pic]

Ramy postępowania naprawczego będą się musiały składać z narzędzi postępowania naprawczego obejmujących połączenie odpowiednich uprawnień. Ramy będą określały zarówno narzędzia, jak i uprawnienia, wraz z warunkami, które będą musiały być spełnione, aby możliwe było ich zastosowanie i egzekwowanie.

Narzędzia postępowania naprawczego obejmują narzędzie „zbycia działalności”, które umożliwi organom dokonanie sprzedaży całej instytucji kredytowej lub części prowadzonej przez nią działalności jednemu lub większej liczbie nabywców bez zgody udziałowców tej instytucji[21]; narzędzie „banku pomostowego”, które umożliwi organom dokonanie transferu całości lub części działalności upadającej instytucji kredytowej (w tym złożonych w niej depozytów lub portfela kredytów hipotecznych) do tymczasowego banku pomostowego[22]; narzędzie „rozdziału aktywów” umożliwiające organom dokonanie transferu aktywów zagrożonych lub „toksycznych” do odrębnego podmiotu (banku likwidującego złe aktywa) w celu uzdrowienia bilansu banku znajdującego się w trudnej sytuacji; oraz narzędzie „odpisów obniżających wartość zobowiązań”, które zostało szerzej omówione w pkt 3.6. Uprawnienia w zakresie postępowania naprawczego to różne kompetencje prawne, którymi organy publiczne posługują się w różnych kombinacjach, stosując narzędzia postępowania naprawczego. Obejmują one takie zasadnicze uprawnienia jak: prawo do przeniesienia udziałów, aktywów, praw lub zobowiązań upadającego banku na inną jednostkę, taką jak inna instytucja finansowa lub bank pomostowy; prawo do całkowitego odpisania wartości lub umorzenia udziałów bądź do odpisów obniżających wartość zobowiązań upadającego banku lub do ich zamiany na kapitał własny; prawo do zastąpienia członków kierownictwa wyższego szczebla oraz prawo do tymczasowego zawieszenia spłaty roszczeń. Niezbędne mogą się również okazać dodatkowe uprawnienia, w tym prawo do zażądania od innych części grupy utrzymania ciągłości podstawowych usług.

Wykorzystywanie tych narzędzi i uprawnień może prowadzić do konfliktu z prawami udziałowców, a w większości przypadków również wierzycieli. Ramy zawierałyby więc, tam gdzie to konieczne, odpowiednie zabezpieczenia i mechanizmy odszkodowawcze. Nadrzędna zasada dotycząca odszkodowań rozważana przez Komisję określa, że udziałowcy, których prawa naruszono, nie powinni ponieść większej straty niż miałoby to miejsce w sytuacji likwidacji instytucji w ramach obowiązującego postępowania upadłościowego[23].

Ponadto ramy będą również obejmować zabezpieczenia chroniące kontrahentów i uzgodnienia rynkowe, które mogłyby odnotować straty w wyniku transferu majątku, aktywów lub zobowiązań, wraz z przepisami dotyczącymi sądowej kontroli służącymi zapewnieniu zaangażowanym stronom odpowiednich praw do zaskarżenia działań podejmowanych przez organy publiczne i domagania się finansowego zadośćuczynienia. Komisja jest ponadto zdania, że ramy postępowania naprawczego powinny obejmować przepis dotyczący tymczasowego zawieszenia praw do nettingu upadłościowego w sytuacji, gdy organy dokonują transferu odpowiednich umów w ramach środków postępowania naprawczego, i będzie się konsultować z ekspertami co do szczegółowego kształtu takiego przepisu. Może być również niezbędne uwzględnienie kwestii wykonywania takich praw do nettingu upadłościowego w powiązaniu z działaniami w ramach wczesnej interwencji.

Proponuje się, by ramy nie określały sztywno środków prawnych, za pomocą których miałyby być wykonywane przedmiotowe uprawnienia. W państwach członkowskich istnieją obecnie różne modele, w tym o charakterze administracyjnym, zarządu masą upadłościową bądź zwykłego wykonywania uprawnień wykonawczych. Na obecnym etapie wydaje się, że skuteczna współpraca nie wymaga ustanawiania jednego modelu.

Powyższe narzędzia i uprawnienia muszą być stosowane i wykonywane w sposób zgodny z postanowieniami Traktatu UE, a w szczególności z przepisami ramowymi dotyczącymi pomocy państwa, tam gdzie mają one zastosowanie.

3.6. Odpisy obniżające wartość zobowiązań

Wyzwanie, jakie stanowi postępowanie naprawcze dużych i złożonych instytucji finansowych (LCFI), znalazło się w centrum dyskusji prowadzonych obecnie na całym świecie. Politycy są świadomi, że mogą zaistnieć okoliczności, w których narzędzia postępowania naprawczego opisane powyżej mogą się okazać niewystarczające do przeprowadzenia postępowania naprawczego wobec LCFI w taki sposób, by jednocześnie ochronić stabilność systemu finansowego. Przykładowo, w przypadku kryzysu o charakterze systemowym tradycyjne procedury postępowania naprawczego mogą nie pozwolić organom publicznym na utrzymanie kluczowych z systemowego punktu widzenia obszarów działalności dużego banku komercyjnego, takich jak jego systemy płatnicze i funkcje kredytowe. Takie obszary działalności mogą być zbyt duże, by udało się je sprzedać innym bankom w warunkach kryzysu bez wsparcia rządowego lub bez istotnych negatywnych skutków dla konkurencji, podczas gdy ograniczenie działalności przez podmiot może prowadzić do sytuacji, w której jego funkcje rynkowe nie zostaną odpowiednio szybko zastąpione przez istniejące lub nowe podmioty rynkowe. Dlatego też Komisja rozważa dodatkowe mechanizmy mające umożliwić instytucji kontynuowanie działalności, tak by mogła zostać zreorganizowana lub by działalność w określonych obszarach mogła w stosownych przypadkach zostać ograniczona w sposób kontrolowany, ograniczający do minimum efekt domina.

Jednym z mechanizmów poddawanych obecnie analizie są odpisy obniżające wartość całego kapitału własnego i zamiana długu instytucji znajdującej się w trudnej sytuacji na kapitał własny, tak aby przywrócić bazę kapitałową instytucji, dzięki czemu mogłaby ona kontynuować działalność (tymczasowo lub na stałe). Rozwiązanie to wiąże się jednak z istotnymi wątpliwościami natury prawnej i politycznej:

- czy mechanizm ten powinien być oparty na ustawowych uprawnieniach organów publicznych do dokonania odpisów obniżających wartość lub zamiany zobowiązań w określonych warunkach, czy też na obowiązkowych ustaleniach umownych dotyczących takiego obniżenia wartości lub zamiany, które musiałyby być włączone do warunków związanych z częścią instrumentów dłużnych emitowanych przez instytucje finansowe objęte ramami zarządzania w sytuacji kryzysowej;

- jeśli uprawnienia miałyby mieć charakter ustawowy – jakie kategorie zadłużenia miałyby być nimi objęte (trudne kwestie prawne i polityczne wyłaniają się na przykład w odniesieniu do wierzytelności handlowych, instrumentów pochodnych, depozytów hurtowych, długu zabezpieczonego i zobowiązań wewnątrzgrupowych[24]) oraz wpływu, jaki zakres zastosowania tego instrumentu miałby na kolejność zaspokajania zobowiązań[25];

- wpływ na koszty finansowania, ryzyko przesunięcia punktu ciężkości finansowania na finansowanie krótkoterminowe lub dług zabezpieczony, konieczność regulowania strony pasywów bilansu oraz ewentualną potrzebę zmiany kolejności zaspokajania roszczeń określonych wierzycieli;

- skomplikowany charakter stosowania tego narzędzia w odniesieniu do grup działających w skali transgranicznej oraz potrzebę zapewnienia uznania każdego odpisu obniżającego wartość lub zamiany zobowiązań przez sądy zagraniczne w sytuacji, gdy dług ten jest zaksięgowany w kraju nienależącym do UE lub ma do niego zastosowanie prawodawstwo takiego kraju.

Komisja stwierdza, że rozważa się obecnie szereg inicjatyw o podobnych celach w postaci zwiększenia stopnia pokrywania strat przez zamianę zobowiązań na kapitał własny lub odpisy obniżające wartość zobowiązań zanim bank zaprzestanie działalności. Należy do nich proponowany wymóg omawiany przez Komitet Bazylejski w dokumencie konsultacyjnym z dnia 19 sierpnia, zgodnie z którym cały podporządkowany kapitał obcy powinien móc zostać zamieniony na kapitał własny z chwilą utraty szans utrzymania instytucji przy życiu lub w przypadku publicznej interwencji. Komisja przeprowadzi dalsze konsultacje w sprawie ewentualnego wdrożenia nowych przepisów dotyczących kapitału podlegającego warunkowej zamianie, które mogą zostać przyjęte przez Komitet Bazylejski, oraz zadba o to, by przygotowanie ewentualnego wniosku w sprawie odpisów obniżających wartość zobowiązań jako narzędzia postępowania naprawczego było koordynowane z wdrożeniem tych przepisów.

Mimo technicznych wyzwań, jakie stanowi opracowanie mechanizmu odpisów obniżających wartość zobowiązań, Komisja jest zdania, że stanowi on dodatkowe narzędzie postępowania naprawczego, które w znacznym stopniu poszerzyłoby możliwości organów publicznych w zakresie prowadzenia takiego postępowania w stosunku do LCFI. Jeżeli nie istnieją skuteczne mechanizmy zarządzania na wypadek upadku tego rodzaju instytucji bez groźby zaburzeń systemowych, wówczas rośnie znaczenie argumentów przynajmniej za dodatkowymi wymogami ostrożnościowymi, towarzyszącymi środkom strukturalnym zaprojektowanym celem zapewnienia możliwości naprawy jako alternatywy dla zwiększonej możliwości pokrywania strat.

4. KOORDYNACJA TRANSGRANICZNEGO ZARZĄDZANIA W SYTUACJI KRYZYSOWEJ

4.1. Skoordynowane postępowania naprawcze w przypadku unijnych grup bankowych

Środki przedstawione w pkt 2 zapewnią organom odpowiedzialnym za postępowanie naprawcze takie same narzędzia i uprawnienia. Ułatwi to skoordynowane działania w przypadku bankructwa grupy działającej w skali transgranicznej, ale konieczne wydają się dalsze działania na rzecz wspierania współpracy i zapobiegania niespójnym reakcjom krajowym.

Co do zasady, zintegrowane ramy postępowania naprawczego prowadzonego przez jeden europejski organ w odniesieniu do jednostek działających w skali transgranicznej umożliwiłyby szybkie, zdecydowane i zrównoważone procedury postępowania naprawczego dla europejskich grup finansowych i lepiej odzwierciedlałyby ogólnoeuropejski charakter rynków bankowych. Komisja jest jednak świadoma, że trudno byłoby ustanowić zintegrowany unijny model postępowania naprawczego dla grup bankowych działających w skali transgranicznej przy braku zharmonizowanego postępowania upadłościowego, jak również ustanowić jeden europejski organ nadzoru dla tych podmiotów. Komisja uważa, że europejskie podejście do kwestii postępowania naprawczego powinno odzwierciedlać szersze podejście do mechanizmów nadzoru.

Z tego też względu Komisja opowiada się, w ramach pierwszego kroku, za ramami koordynacji opartymi na zharmonizowanych narzędziach postępowania naprawczego i nałożonym na organy wymogu konsultacji i współpracy w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do jednostek stowarzyszonych. Komisja rozważa w tym celu dwie główne reformy.

Po pierwsze, przy istniejących kolegiach ds. nadzoru ustanowione zostałyby kolegia ds. postępowania naprawczego poprzez włączenie organów odpowiedzialnych za postępowania naprawcze wobec grup. Kolegiom ds. postępowania naprawczego przewodniczyłby organ ds. postępowania naprawczego właściwy dla dominującej instytucji kredytowej mającej siedzibę w UE („organ odpowiedzialny za postępowanie naprawcze na poziomie grupy”) i byłyby one odpowiedzialne za planowanie na wypadek sytuacji kryzysu i przygotowywanie planów naprawczych w tym, tam gdzie to stosowne, zasad podziału obciążeń. W przypadku kryzysu kolegia ds. postępowania naprawczego stanowiłyby forum wymiany informacji oraz koordynacji środków postępowania naprawczego.

Po drugie, organy odpowiedzialne za postępowanie naprawcze na poziomie grupy powinny mieć uprawnienia do podejmowania w przypadkach grup znajdujących się w trudnej sytuacji decyzji, czy właściwe jest zastosowanie systemu postępowania naprawczego mającego zastosowanie do grup. Do czasu podjęcia tej decyzji, co musiałoby nastąpić szybko, organy krajowe miałyby się powstrzymać od podejmowania środków krajowych, które mogłyby zmniejszyć skuteczność systemu postępowania naprawczego mającego zastosowanie w odniesieniu do grup. Organ odpowiedzialny za postępowanie naprawcze na poziomie grupy, we współpracy z pozostałymi organami uczestniczącymi w kolegium, może dojść do wniosku, że postępowanie naprawcze wobec odrębnych jednostek najlepiej odpowiada strukturze i organizacji danej grupy i że w takim wypadku każdy organ krajowy podejmowałby niezależne decyzje. System postępowania naprawczego mający zastosowanie w odniesieniu do grupy miałby się opierać na planie postępowania naprawczego dla grupy przygotowanym wcześniej przez właściwe organy i byłby wdrażany przez organy krajowe przy zastosowaniu narzędzi i uprawnień dotyczących postępowania naprawczego dostępnych w nowych ramach.

Przygotowanie systemu postępowania naprawczego mającego zastosowanie w odniesieniu do grup powinno w stosownych przypadkach ułatwiać skoordynowane postępowanie naprawcze, które powinno z większym prawdopodobieństwem przynieść najlepszy rezultat dla grupy. Ponieważ jednak uprawnienia w zakresie postępowania naprawczego są stosowane w odniesieniu do odrębnych podmiotów prawnych, a kompetencje w zakresie postępowania naprawczego pozostawałyby w gestii poszczególnych państw, system postępowania naprawczego mający zastosowanie w odniesieniu do grupy nie miałby charakteru wiążącego. Organy krajowe, które wyrażają sprzeciw wobec takiego systemu, miałyby możliwość podejmowania niezależnych działań, jeśli uznają je za konieczne ze względów stabilności krajowego systemu finansowego, ale postępując w ten sposób, byłyby zobowiązane uwzględnić wpływ takich działań na stabilność finansową w pozostałych państwach członkowskich i przekazać kolegium ds. postępowania naprawczego powody swojej decyzji oraz, tam gdzie to możliwe przy istniejących ograniczeniach czasowych, omówić te powody z innymi członkami kolegium przed podjęciem niezależnych działań.

Ramy zapewniałyby właściwą równowagę między koordynacją środków krajowych niezbędną dla podjęcia spójnych działań względem grupy znajdującej się w trudnej sytuacji a potwierdzoną potrzebą szybkiego podjęcia zdecydowanych działań przez organy tam, gdzie sytuacja tego wymaga.

4.2. Ramy koordynacji z państwami trzecimi

Skuteczne postępowania naprawcze względem grup działających w skali międzynarodowej wymagają przynajmniej wzajemnego uznawania i egzekwowania środków podjętych przez właściwe organy w odpowiednich jurysdykcjach. Zawarcie niezbędnych w tym celu umów międzynarodowych będzie łatwiejsze, jeżeli mechanizmy postępowania naprawczego będą oparte na jednolitych zasadach i koncepcjach, przy czym Komisja gorąco popiera prace prowadzone w tym zakresie przez Forum Stabilności Finansowej i grupę G20. Komisja popiera również opracowanie szczególnych, dotyczących poszczególnych podmiotów umów o współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za zarządzanie w sytuacjach upadku firm o znaczeniu globalnym, tak by zapewnić skuteczne planowanie, podejmowanie decyzji oraz koordynację względem grup międzynarodowych.

4.3. Rola europejskich organów nadzoru w zarządzaniu w sytuacji kryzysowej

Ramy nakreślone w niniejszym komunikacie są w pełni spójne z uchwalonymi niedawno rozporządzeniami ustanawiającymi europejskie organy nadzoru. Dzięki negocjacjom w Parlamencie Europejskim i Radzie rozporządzenia w sprawie europejskich organów nadzoru rozszerzają rolę tych organów na szereg obszarów, w tym obszar zarządzania w sytuacji kryzysowej oraz działań przygotowawczych i zapobiegawczych w tym zakresie. W szczególności EBA (tam gdzie to stosowne, we współpracy z ESMA) może, w granicach określonych przepisami unijnymi, otrzymać uprawnienia nadzorcze i konkretne zadania w związku z niektórymi aspektami części omawianych ram dotyczących działań przygotowawczych i zapobiegawczych oraz wczesnej interwencji i koordynacji, w tym uprawnienia do badania naruszeń prawa UE, do mediacji oraz do podejmowania decyzji w sytuacjach nadzwyczajnych[26]. Ponadto EBA odgrywałby kluczową rolę w koordynacji transgranicznej w obrębie niniejszych ram, pełniąc funkcję obserwatora w kolegiach ds. postępowania naprawczego i odgrywając istotną rolę poprzez wkład w opracowanie i koordynację planów sanacji i planów postępowania naprawczego[27]. W obszarach, w których mają zastosowania uprawnienia europejskich organów nadzoru w zakresie mediacji i podejmowania decyzji w sytuacjach nadzwyczajnych, obowiązywałoby również zabezpieczenie fiskalne[28], gwarantując, że decyzje europejskich organów nadzoru nie naruszają w żaden sposób autonomii budżetowej państw członkowskich.

Jeśli chodzi o postępowanie naprawcze, tam gdzie zaangażowane byłyby organy inne niż organy nadzoru, Komisja starannie rozważy, w jaki sposób EBA mógłby najlepiej wspierać ten proces. Dla przykładu, EBA mógłby z pożytkiem funkcjonować jako organ koordynujący na szczeblu UE w ten sam sposób, w jaki organy nadzoru wspierają na szczeblu krajowym działania podejmowane przez organy właściwe w sprawach postępowania naprawczego. Nie można jednak zapominać o ryzyku konfliktu interesów: jeden z powodów, dla których organy nadzoru i organy odpowiedzialne za postępowanie naprawcze są w wielu państwach rozdzielone, to konieczność ograniczenia zachęt dla ociągania się z podejmowaniem działań regulacyjnych.

5. FINANSOWANIE POSTĘPOWANIA NAPRAWCZEGO

Koszty postępowania naprawczego powinny być zasadniczo ponoszone przez udziałowców i wierzycieli, ale w większości przypadków okaże się to niewystarczające. Jeżeli postępowanie naprawcze ma być wiarygodnym wariantem, należy wprowadzić właściwe mechanizmy finansowania. Zgodnie z tym, co zapowiedziano w komunikacie z dnia 26 maja 2010 r., Komisja zamierza zaproponować ustanowienie krajowych funduszy mających wspierać postępowania naprawcze względem banków.

Komisja jest zdania, że potrzebne jest skoordynowane podejście na szczeblu UE, tak by zapewnić wyraźne powiązanie między mechanizmami finansowania a nowymi ramami w zakresie postępowania naprawczego. Wiarygodne mechanizmy finansowania postępowania naprawczego powinny się przyczyniać do wzmocnienia stabilności finansowej i prowadzić do uzyskania większej odporności całego systemu finansowego. Eliminując wszelkie potencjalne różnice i zakłócenia, wspólne podejście polepszyłoby również perspektywy skutecznej współpracy transgranicznej. Komisja sądzi, że system zasilanych z góry funduszy naprawczych w dłuższej perspektywie ograniczyłby koszty dla całego społeczeństwa.

Komisja uważa ponadto, że wspólne podejście do finansowania przez sektor prywatny mogłoby ułatwić porozumienie o mechanizmach odpowiedniego podziału obciążeń z tytułu kosztów postępowania naprawczego, co będzie istotne dla skutecznej realizacji postępowań naprawczych w stosunku do jednostek działających w skali transgranicznej.

5.1. Wykorzystanie funduszy naprawczych

Istnienie funduszy naprawczych sprawi, że postępowanie naprawcze stanie się wiarygodnym wariantem. Obawy dotyczące ewentualnego wzrostu pokusy nadużycia w wyniku istnienia funduszy naprawczych można rozwiać, jeżeli wykorzystanie tych funduszy będzie ograniczone do zapewnienia wsparcia finansowego na potrzeby stosowania narzędzi postępowania naprawczego, przykładowo finansowania tymczasowego banku pomostowego lub objęcia gwarancją jego zobowiązań celem zapobieżenia wycofaniu udzielonych kredytów.

W przypadkach, w których celem środków postępowania naprawczego (takich jak odpisy obniżające wartość zobowiązań) jest przywrócenie odnotowującej problemy jednostki do stanu, w którym może ona kontynuować działalność, pomocniczemu przyznaniu tymczasowego finansowania musi towarzyszyć podjęcie właściwych środków służących restrukturyzacji jednostki, usunięciu zarządu, który zawiódł w wykonywaniu swoich obowiązków, obniżenie wartości zobowiązań niezabezpieczonych wierzycieli oraz obniżenie lub całkowite odpisanie roszczeń obecnych udziałowców.

Każde udostępnienie finansowania na potrzeby postępowania naprawczego (w tym kapitału, płynności, gwarancji lub w postaci innych środków) musi być zgodne z Traktatem UE, a w szczególności z ramami dotyczącymi pomocy państwa, jeżeli oznacza ono wykorzystanie zasobów publicznych[29] i jeżeli jednostce, która kontynuuje prowadzenie działalności na rynku przyznano korzyść, która może, nawet jeśli tylko w ograniczony sposób, zakłócić konkurencję i wpłynąć na wewnątrzunijną wymianę handlową.

5.2. Fundusze naprawcze a systemy gwarantowania depozytów

Fundusze naprawcze i systemy gwarantowania depozytów nie służą temu samemu celowi. Niemniej jednak w niektórych państwach członkowskich systemy gwarantowania depozytów są już w stanie zapewnić pewne formy finansowania na potrzeby postępowania naprawczego. Komisja zaproponowała w lipcu tego roku[30], by środki, którymi z góry dysponują systemy gwarantowania depozytów, mogły być wykorzystywane na potrzeby środków postępowania naprawczego względem banków, w tym transferu depozytów do innej jednostki (przykładowo w przypadku sprzedaży innej jednostce z sektora prywatnego lub połączenia z taką jednostką, lub do banku pomostowego), pod warunkiem że wielkość wykorzystanych w tym celu środków funduszu gwarantowania depozytów nie przekracza kwoty, która byłaby konieczna celem spłaty deponentów.

Wprowadzenie nowych ram zarządzania w sytuacji kryzysowej może zwiększyć potrzeby finansowania poza środki służące ochronie gwarantowanych depozytów. Koszty tego rodzaju dodatkowych środków mogą wówczas spaść na fundusz naprawczy. Ponadto mechanizm finansowania postępowania naprawczego, który jest zasilany wyłącznie na podstawie ubezpieczonych depozytów, w niesprawiedliwy sposób karałby mniejsze i bardziej wyspecjalizowane instytucje przyjmujące depozyty, z korzyścią dla dużych banków uniwersalnych, które mają bardziej zdywersyfikowany bilans i mają też ewentualnie większe znaczenie systemowe. Ewentualne synergie między systemami gwarantowania depozytów a funduszami naprawczymi będą przedmiotem dalszej analizy.

5.3. Kształt funduszy naprawczych

Wprawdzie Komisja nie uważa za konieczne regulowania każdego aspektu funkcjonowania funduszy naprawczych, poniższe elementy powinny jednak jej zdaniem być przedmiotem koordynacji:

- Banki objęte ramami zarządzania w sytuacji kryzysowej wpłacałyby składki na rzecz funduszy ex-ante , które byłyby uzupełniane mechanizmami finansowania ex post celem zagwarantowania, że środki finansowe są dostępne niezależnie od wielkości upadającego banku, a koszty przekraczające możliwości funduszu byłyby następnie odzyskiwane od sektora bankowego.

- Wymogi w zakresie wnoszenia składek na rzecz funduszy powinny odzwierciedlać podział odpowiedzialności za nadzór i zarządzanie w sytuacji kryzysowej. Podobnie jak w przypadku systemów gwarantowania depozytów każdy fundusz naprawczy otrzymywałby składki od instytucji, którym udzielono zezwolenia w danym państwie członkowskim, i składki te uwzględniałyby również oddziały tych instytucji ustanowione w pozostałych państwach członkowskich.

- Należy starannie rozważyć podstawę obliczania składek . Komisja uważa wprawdzie, że preferowanym wskaźnikiem zastępczym dla kosztów postępowania naprawczego powinna być pełna harmonizacja, zasadniczo w oparciu o wysokość zobowiązań, ale na tym etapie można by rozważyć inne warianty, a harmonizacji podstawy dokonać później. Tam, gdzie byłoby to uzasadnione strukturą ich systemu finansowego, szerszym kontekstem fiskalnym lub potencjalnymi kosztami postępowania naprawczego, państwa członkowskie mogłyby dysponować pewnym stopniem elastyczności co do wyboru różnej podstawy składek, pod warunkiem że nie prowadziłoby to do zakłóceń na rynku wewnętrznym. Komisja zanalizuje koszty i korzyści każdego podejścia i starannie przyjrzy się opiniom poszczególnych zainteresowanych stron.

Wprawdzie w pierwszym etapie właściwe wydaje się dążenie do stworzenia sieci funduszy krajowych, Komisja jest jednak zdania, że jeden fundusz unijny lepiej służyłby wyznaczonemu celowi w postaci skutecznego unijnego mechanizmu postępowania naprawczego. Taki fundusz wymagałby oczywiście ujednolicenia podstawy obliczania składek.

5.4. Wielkość funduszy

Komisja dostrzega potrzebę określenia odpowiedniej wielkości zharmonizowanych funduszy krajowych w obliczu obciążeń nałożonych na sektor w kontekście pozostałych reform sektora finansowego. Fundusze powinny być zasilane stopniowo, a składki powinny być początkowo ustalone na niższym poziomie i miałyby rosnąć w miarę dalszego ożywienia gospodarki.

Aby określić docelową wielkość funduszy, Komisja przeprowadzi ocenę skutków opartą na analizie kosztów prowadzonych ostatnio postępowań naprawczych i uwzględniającą fakt, że wielkość danego funduszu powinna również zależeć od wpływu reform, takich jak zwiększenie wymogów kapitałowych i zwiększenie możliwości absorpcji strat przez kapitał własny, a także skuteczność innych mechanizmów chroniących przed skutkami wstrząsów ekonomicznych (takich jak systemy gwarantowania depozytów), które mogą ograniczyć zarówno prawdopodobieństwo, jak i skutki upadłości banku. Ponadto, skoro część wydatków poniesionych przez fundusz naprawczy może zostać odzyskana (przykładowo, poprzez sprzedaż banku pomostowego), może to prowadzić do dodatkowego ograniczenia docelowej wielkości funduszy. W świetle zdobywanych doświadczeń możliwe będzie również dostosowanie kwot, którymi muszą dysponować fundusze, tak by ich wielkość bardziej precyzyjnie odzwierciedlała przewidywane potrzeby finansowe.

6. KOLEJNE KROKI I PRZYSZŁE PRACE

6.1. Kole jne kroki: ramy koordynacji (2011)

W chwili obecnej Komisja przygotowuje ramy zarządzania w sytuacji kryzysowej oraz ocenę skutków, która stanowi podstawę dla ich opracowania i zostanie dołączona do formalnego wniosku ustawodawczego wiosną 2011 r. Przed przyjęciem tego wniosku Komisja przeprowadzi w grudniu 2010 r. konsultacje dotyczące szczegółów technicznych planowanych przepisów. Ramy te będą obejmowały obszary polityki omówione w niniejszym komunikacie: harmonizację narzędzi, koordynację środków krajowych oraz regulacje dotyczące finansowania.

Na potrzeby planowanych ram krajowe przepisy dotyczące postępowania upadłościowego zostaną zmienione jedynie w zakresie, który jest konieczny celem wsparcia środków przedstawionych powyżej. Może to obejmować zmiany konieczne do zapewnienia niezbędnej ochrony wierzycieli i udziałowców podmiotu będącego cesjonariuszem w transakcji przeniesienia aktywów pomiędzy jednostkami należącymi do grupy (pkt 3.3) oraz uprzywilejowanej pozycji deponentów, jeśli jest to pożądane w świetle ustawowych uprawnień do dokonania odpisów obniżąjących wartość zobowiązań.

6.2. Przyszłe prace

Ramy postępowania upadłościowego (w perspektywie średniookresowej)

Komisja przeanalizuje potrzebę dalszej harmonizacji przepisów w zakresie postępowania upadłościowego wobec banków, której możliwym celem byłaby naprawa i likwidacja banków na podstawie takich samych proceduralnych i materialnych przepisów prawa upadłościowego. Należą do nich:

administracyjne postępowanie likwidacyjne w stosunku do banków jako pożądana alternatywa, która miałaby ułatwić szybszą i lepiej kontrolowaną likwidację niż zwykła procedura sądowa; harmonizacja podstawowych zasad prawa upadłościowego dotyczących banków, w tym kolejności zaspokajania roszczeń oraz zasad odzyskiwania środków.

Przed końcem 2012 r. Komisja opublikuje sprawozdanie dotyczące dalszej harmonizacji prawa upadłościowego.

Zintegrowane ramy (w perspektywie długookresowej)

Równolegle z przeglądem rozporządzenia EBA w 2014 r. Komisja dokona oceny najlepszego sposobu urzeczywistnienia bardziej zintegrowanych ram postępowania naprawczego względem grup działających w skali transgranicznej. Może to być wariant obejmujący organ UE, aczkolwiek możliwości operacyjne takiego organu zależałyby od stworzenia systemu unijnych przepisów w zakresie postępowania naprawczego i upadłościowego oraz unijnego funduszu naprawczego finansowanego w ujednolicony sposób.

7. Wniosek

Przyszłe działania w ramach polityki przedstawione w niniejszym komunikacie prowadziłyby do znacznego zwiększenia odporności systemu finansowego, sprawiając, że instytucje finansowe i organy publiczne byłyby lepiej przygotowane na ewentualne problemy i dysponowały większymi możliwościami zaradzenia im na wczesnym etapie. Komisja będzie kontynuować te działania zgodnie z załączonym programem prac, tak by organy publiczne w Europie dysponowały niezbędnymi narzędziami i środkami finansowymi umożliwiającymi skuteczną interwencję i opanowanie skutków bankructwa banku lub przedsiębiorstwa inwestycyjnego w sposób kontrolowany, który ogranicza do minimum skutki systemowe i ostateczne koszty ponoszone przez budżety publiczne i podatników.

Przyszłe działania w ramach polityki

Cele | Proponowane działania | Termin |

Ramy koordynacji |

Zapewnić, by wszystkie państwa członkowskie dysponowały skutecznym mechanizmem zarządzania w sytuacji kryzysu w stosunku do banków i niektórych przedsiębiorstw inwestycyjnych, z odpowiednimi i zharmonizowanymi uprawnieniami do wczesnej interwencji i działań naprawczych | Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie zarządzania w sytuacji kryzysu, obejmującej: - poszerzone uprawnienia nadzorcze - wymogi w zakresie odpowiedniego planowania, w tym planów sanacji i planów postępowania naprawczego - zharmonizowane narzędzia naprawcze | wiosna 2011 r. |

Zapewnić skuteczną współpracę i koordynację między organami w przypadku upadku instytucji działającej w skali transgranicznej | Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie zarządzania w sytuacji kryzysu, obejmującej ramy współpracy transgranicznej | wiosna 2011 r. |

Zapewnić, by na potrzeby wspierania działań w zakresie zarządzania w sytuacji kryzysu dostępne były środki sektora prywatnego | Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie zarządzania w sytuacji kryzysu, obejmującej przepisy w zakresie utworzenia krajowych funduszy naprawczych | wiosna 2011 r. |

Ocenić, jakie środki z zakresu zarządzania w sytuacji kryzysu są wymagane w przypadku innych instytucji finansowych | Sprawozdanie dla Rady i Parlamentu Europejskiego | koniec 2011 r. |

Upadłość |

Ocenić, jak musi wyglądać unijna reforma przepisów dotyczących postępowania upadłościowego wobec banków, tak by zagwarantować, że likwidacja stanowi realistyczny wariant w przypadku upadających banków, oraz aby zaradzić obecnym niedociągnięciom procedur upadłościowych w stosunku do grup bankowych działających w skali transgranicznej. | Sprawozdanie dla Rady i Parlamentu Europejskiego, w stosownym przypadku połączone z wnioskiem ustawodawczym | koniec 2012 r. |

Zintegrowane postępowanie naprawcze w stosunku do grup bankowych działających w skali transgranicznej |

Ocenić najlepszy sposób urzeczywistnienia ram zintegrowanego postępowania naprawczego w stosunku do grup bankowych działających w skali transgranicznej, w tym przy udziale w takim postępowaniu organu unijnego | Do rozpatrzenia równolegle z przeglądem rozporządzenia w sprawie utworzenia EBA | 2014 r. |

Ocenić potrzebę ustanowienia unijnego funduszu naprawczego mającego uzupełniać zintegrowane podejście do postępowania naprawczego wobec grup bankowych działających w skali transgranicznej | Do rozpatrzenia równolegle z przeglądem rozporządzenia w sprawie utworzenia EBA | 2014 r. |

[1] Źródło: służby Komisji oraz informacje otrzymane od państw członkowskich za pośrednictwem Komitetu Ekonomiczno-Finansowego (dane za okres do grudnia 2009 r.).

[2] W związku z czym Komisja Europejska domagała się w stosownych przypadkach podziału obciążeń oraz podjęcia środków służących ograniczeniu tego rodzaju zakłóceń konkurencji zgodnie z postanowieniami Traktatu UE.

[3] COM(2009) 561.

[4] Informacje na temat tej konferencji, w tym referaty i prezentacje, zostały opublikowane na stronach internetowych Komisji: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm#conference

[5] COM(2010) 254.

[6] Teksty dwóch wcześniejszych komunikatów Komisji są dostępne na stronie: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm

[7] Parlament Europejski, dokument A7-0000/2010, Komisja Gospodarcza i Monetarna, poseł sprawozdawca: Elisa Ferreira.

[8] Opinie przedstawione w niniejszym dokumencie są spójne z zaleceniami opracowywanymi przez Radę Stabilności Finansowej.

[9] Ustawa „The Wall Street Reform and Consumer Protection Act” (Pub.L. 111-203, H.R. 4173).

[10] Celem polityki Komisji jest uwzględnienie tych przedsiębiorstw inwestycyjnych, których bankructwo stwarza ryzyko niestabilności całego systemu, i analizuje ona w tym celu możliwości odpowiedniego zdefiniowania tej kategorii podmiotów.

[11] Należy przez to rozumieć, że wierzyciele nie byliby traktowani ani lepiej, ani gorzej niż w przypadku likwidacji banku.

[12] Dyrektywy 2006/48/WE i 2006/49/WE.

[13] Szczególnej uwagi będzie wymagało traktowanie tego rodzaju przeniesienia aktywów zgodnie z obowiązującymi w danym przypadku przepisami podatkowymi. Odrębnego rozpatrzenia mogą również wymagać kwestie rachunkowości.

[14] Miałyby przy tym zastosowanie zwykłe ograniczenia dotyczące ujawniania informacji poufnych przez organy nadzoru i inne organy publiczne.

[15] Zob. pkt 4.1.

[16] Organ odpowiedzialny za nadzór skonsolidowany w rozumieniu dyrektywy 2006/48/WE byłby odpowiedzialny za podjęcie decyzji o wszelkich zmianach wymaganych na poziomie grupy.

[17] Artykuł 136 dyrektywy 2006/48/WE. Uprawnienia te mają również zastosowanie w odniesieniu do przedsiębiorstw inwestycyjnych na mocy art. 37 dyrektywy 2006/49/WE.

[18] Niewypłacalność w kategoriach bilansowych stanowi zasadniczo próg na potrzeby zwykłego postępowania upadłościowego.

[19] Zarówno w zwykłym postępowaniu upadłościowym, jak i przy kontrolowanym ograniczeniu działalności przedsiębiorstwo zasadniczo przestaje istnieć w całości lub częściowo. Dlatego też jest ono traktowane jako zlikwidowane.

[20] Zob. pkt 3.6.

[21] Zbycie instytucji lub części ich działalności powinno być dokonane – na ile będzie to możliwe w danych okolicznościach – w sposób otwarty, przejrzysty i niedyskryminujący. Jest to najlepszy sposób zagwarantowania, że uzyskano godziwą cenę rynkową, a tym samym nie udzielono nabywcy pomocy państwa. Komisja przyznaje jednak, że mogą zaistnieć okoliczności, w których sprzedaż musi zostać zrealizowana w bardzo krótkim czasie, tak by utrzymać stabilność finansową. W takich przypadkach nie będzie możliwe przeprowadzenie normalnego przetargu publicznego, ale należy mimo to w jak największym stopniu przestrzegać wymogów przejrzystości, otwartego charakteru i niedyskryminacji.

[22] Celem banku pomostowego jest ułatwienie ciągłości dostępu do ubezpieczonych depozytów lub utrzymanie podstawowych funkcji bankowych przez ograniczony okres czasu, mając w perspektywie dalszą sprzedaż podmiotom sektora prywatnego, gdy tylko warunki rynkowe się ustabilizują.

[23] Zasada ta jest obecnie stosowana w niektórych państwach.

[24] Przy projektowaniu tego narzędzia należy zadbać o to, by nie było ono niekorzystne dla niektórych kategorii inwestorów takich jak inwestorzy indywidualni oraz MŚP.

[25] Komisja jest zdania, że zasadniczo każdy odpis obniżający wartość zobowiązań powinien być stosowany z poszanowaniem kolejności zaspokajania zobowiązań obowiązującej w przypadku postępowania upadłościowego.

[26] Art. 9, 10 i 11 uzgodnionych przez Radę i Parlament Europejski tekstów rozporządzeń w sprawie europejskich organów nadzoru.

[27] Art. 12 lit. c) i nast. uzgodnionego przez Radę i Parlament Europejski tekstu rozporządzenia w sprawie EBA.

[28] Art. 23 uzgodnionych przez Radę i Parlament Europejski tekstów rozporządzeń w sprawie europejskich organów nadzoru.

[29] Zasadniczo uważa się, że zasoby publiczne zostały zaangażowane, jeżeli środki pochodzą ze składek, które są obowiązkowe na mocy przepisów danego państwa i są zarządzane i wykorzystywane zgodnie z tymi przepisami, nawet jeśli administruje nimi instytucja odrębna od państwa (zob. np. sprawa 173/73 Włochy przeciwko Komisji [1974] Rec. 709, punkt 16)

[30] COM(2010) 368.