[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 21.12.2010

KOM(2010) 801 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW

Przegląd dyrektywy w sprawie czasu pracy(Drugi etap konsultacji z partnerami społecznymi na poziomie Unii Europejskiejna podstawie art. 154 TFUE)

{SEK(2010) 1610 wersja ostateczna}

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW

Przegląd dyrektywy w sprawie czasu pracy(Drugi etap konsultacji z partnerami społecznymi na poziomie Unii Europejskiejna podstawie art. 154 TFUE)

1. WPROWADZENIE

Unia Europejska posiada wspólne standardy dotyczące czasu pracy od 1993 r., a od 2000 r. standardy te są stosowane do wszystkich sektorów gospodarki. Dyrektywa w sprawie czasu pracy stanowi trzon „społecznej Europy”, zapewniając wszystkim pracownikom minimalną ochronę przed nadmiernym wydłużaniem czasu pracy i nieprzestrzeganiem minimalnych okresów odpoczynku. W dyrektywie tej ustanowiono także pewne mechanizmy elastyczności, których celem jest sprostanie szczególnej specyfice konkretnych krajów, sektorów lub pracowników. W ciągu kilku ostatnich lat skuteczność prawodawstwa UE w zakresie czasu pracy była jednak z kilku powodów kwestionowana. Niektóre z przepisów nie nadążają za szybkimi zmianami modeli pracy, co sprawia, że dyrektywa w sprawie czasu pracy nie odpowiada w wystarczającym stopniu potrzebom pracowników ani przemysłu. Trudności we wdrażaniu niektórych jej przepisów lub orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości doprowadziły ponadto do sytuacji braku pewności prawa, a nawet do niezgodności z przepisami w niektórych ważnych aspektach. Stąd potrzeba przeglądu tej dyrektywy, którą Komisja zamierza przeprowadzić zgodnie z zasadami inteligentniejszych uregulowań prawnych.

Celem niniejszego komunikatu jest poznanie opinii partnerów społecznych na poziomie UE, zgodnie z art. 154 ust. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), na temat przewidywanych działań na poziomie UE zmierzających do zmiany dyrektywy w sprawie czasu pracy[1], oraz uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy partnerzy społeczni chcą uczestniczyć w negocjacjach przewidzianych w art. 155.

W dniu 24 marca 2010 r. Komisja przyjęła komunikat otwierający pierwszą fazę tych konsultacji[2]. W komunikacie tym przedstawiono trudną sytuację spowodowaną brakiem porozumienia współprawodawców w sprawie poprzedniego przeglądu dyrektywy[3], a także zaproszono europejskich partnerów społecznych do opisania ich doświadczeń w stosowaniu obecnej dyrektywy i do nakreślenia rodzaju przepisów dotyczących czasu pracy, które byłyby potrzebne na poziomie UE, aby sprostać gospodarczej, społecznej, technologicznej i demograficznej rzeczywistości XXI w.

W niniejszym komunikacie przedstawiono najważniejsze wyniki pierwszego etapu konsultacji z europejskimi partnerami społecznymi oraz podstawowe fakty z ostatnich badań na temat tendencji i modeli czasu pracy, a także gospodarczych i społecznych skutków dyrektywy w sprawie czasu pracy. Zaproponowano także kluczowe warianty zmienionego wniosku legislacyjnego. Komunikat ten należy czytać łącznie z (przyjętym równocześnie) sprawozdaniem Komisji dotyczącym wdrażania dyrektywy w sprawie czasu pracy, w którym oceniono stosowanie się państw członkowskich do przepisów dotyczących czasu pracy i określono główne obszary niezgodności lub braku pewności prawa. Aby ułatwić partnerom społecznym przygotowanie odpowiedzi w ramach obecnych konsultacji, Komisja opublikuje wyniki wszystkich badań i ankiet[4], które wykorzystała w przygotowaniu niniejszego komunikatu.

2. PIERWSZY ETAP KONSULTACJI Z PARTNERAMI SPOłECZNYMI[5]

WśRÓD PARTNERÓW SPOłECZNYCH PANUJE POWSZECHNA ZGODA CO DO TEGO, żE W CIąGU OSTATNICH 20 lat rynek pracy przeszedł poważne zmiany, które w znacznym stopniu wpływają na organizację czasu pracy. Mimo to brak jest zgody co do konsekwencji tych zmian dla organizacji czasu pracy. Pracodawcy uważają, że wymagają one zmian prawnych prowadzących do zwiększenia elastyczności czasu pracy, natomiast związki zawodowe – że zmiany powinny iść w kierunku wzmocnienia ochrony prawnej pracowników.

Pracodawcy sektora prywatnego podkreślają takie czynniki, jak większa konkurencyjność, globalizacja, przejście od produkcji do usług, niestabilność rynków oraz zmiany technologiczne, w szczególności coraz częstsze korzystanie z technologii informacyjno-komunikacyjnych.

Pracodawcy sektora publicznego zwracają natomiast szczególną uwagę na swój obowiązek dostarczania całodobowych usług obywatelom w trudnej sytuacji, rosnące zapotrzebowanie na usługi w zakresie zdrowia i opieki, spowodowane czynnikami demograficznymi, trudności w kontrolowaniu rosnących kosztów w obliczu ograniczeń budżetowych, zaostrzonych z powodu obecnego kryzysu, a także ciągły brak wykwalifikowanych pracowników sektora opieki zdrowotnej.

Związki zawodowe podkreślają intensyfikację pracy, rosnącą niepewność zatrudnienia oraz negatywny wpływ znacznego wydłużenia godzin pracy na zdrowie i bezpieczeństwo pracowników, a także na jakość i produktywność pracy. Kładą one nacisk na problemy wynikające z długiego czasu pracy dla łączenia pracy i życia rodzinnego oraz zwiększania uczestnictwa w rynku pracy. Odnośnie do sektora opieki zdrowotnej związki zawodowe argumentują, że długie godziny pracy mogą jedynie pogorszyć problemy związane z zatrudnianiem i zatrzymywaniem pracowników.

Wielu partnerów społecznych reprezentujących ten sam sektor podkreślało odmienne cechy swoich sektorów, które powinny zostać wzięte pod uwagę w przepisach dotyczących czasu pracy. Opinie na temat rodzaju zmian, jakich wymaga obecna dyrektywa, były jednak podzielone. W szczególności zwracano uwagę na: sezonowość, szczególne modele pracy w sektorze sztuk widowiskowych, zapewnienie mieszkania w miejscu pracy, autonomię i pracę opartą na wiedzy, pracę w miejscach oddalonych, zapewnianie całodobowych usług, funkcje krytyczne dla bezpieczeństwa, nagłe fluktuacje podaży, wzrost zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, presję ze strony kosztów i konkurencji na świecie oraz brak umiejętności.

Pracodawcy ogólnie zgadzali się z analizą przedstawioną w dokumencie konsultacyjnym Komisji. Związki zawodowe Business Europe, UEAPME i CEEP z zadowoleniem przyjęły szerszą perspektywę zaproponowaną w ramach obecnego przeglądu. Business Europe i UEAPME stwierdziły jednak, że znaczenie dyżurów powinno zostać uznane za duże zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym. Kilka organizacji pracodawców podkreśliło również, że elastyczność może przynieść korzyści zarówno pracownikom, jak i pracodawcom, i że nie powinna budzić negatywnych skojarzeń.

Z drugiej strony ETUC i pozostałe związki zawodowe krytycznie odniosły się do ogólnej analizy Komisji. Były zdania, że Komisja nie wzięła w odpowiednim stopniu pod uwagę prawnego znaczenia przepisów dotyczących czasu pracy ani wyrażonego w traktacie celu utrzymania i poprawy ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników. Stwierdziły one również, że dyrektywa w sprawie czasu pracy nie funkcjonuje skutecznie w państwa członkowskich, ponieważ Komisja nie spełniła swojego obowiązku strzeżenia i egzekwowania prawa unijnego. ETUC i EPSU (europejskie związki zawodowe sektora usług, w tym sektora publicznego) nie uważają, jakoby pracodawcy lub usługi publiczne mieli spotkać się z przeszkodami nie do przezwyciężenia podczas wdrażania orzeczeń w sprawie SIMAP-Jaeger .

Najważniejsi partnerzy społeczni reprezentujący różne branże zgadzają się, że konieczny jest przegląd dyrektywy w sprawie czasu pracy. Jednak między pracodawcami i związkami zawodowymi panują znaczne różnice dotyczące jej kontekstu, zakresu i celów.

Podczas gdy Business Europe w zasadzie nie zgadza się na regulowanie czasu pracy na poziomie UE, UEAPME uważa, że unijne regulacje są ważne dla zapewnienia jednakowych warunków działania dla małych i średnich przedsiębiorstw. Wszystkie organizacje pracodawców reprezentujących różne branże są zgodne, że obecne przepisy są zbyt sztywne i zbyt złożone, a także podkreślają w szczególności potrzebę zmiany orzecznictwa w sprawie SIMAP-Jaeger , jak również ostatnich orzeczeń dotyczących płatnych corocznych urlopów[6].

Zdaniem Business Europe korzystne byłoby wydłużenie okresu rozliczeniowego do 12 miesięcy, jednak przeglądem nie powinny zostać objęte żadne inne kwestie, a jako kluczowe podkreślane jest zachowanie możliwości wyłączenia. CEEP i UEAPME proponują rozszerzenie przeglądu na inne kwestie, uważają także, że wydłużenie okresu rozliczeniowego na 12 miesięcy i zmiana orzecznictwa w sprawie SIMAP-Jaeger w znacznym stopniu zmniejszyłyby zapotrzebowanie na wyłączenia.

Pracodawcy sektora usług publicznych zasadniczo podkreślają potrzebę „kompleksowego” przeglądu przepisów dotyczących czasu pracy jako kwestii priorytetowej w świetle znaczących implikacji dla funkcjonowania usług publicznych. Uważają, że główny nacisk powinien zostać położony na orzecznictwo w sprawie SIMAP-Jaeger , jednak są również otwarci na zwiększanie ochrony pracowników przed długim lub uciążliwym czasem pracy oraz ułatwianie godzenia pracy i życia rodzinnego. Zachowują jednak rezerwę wobec wszelkich zmian w kwestii wyłączenia, chociaż CEEP narzeka na szybkie rozpowszechnianie się tej możliwości w usługach publicznych i uważa, że jej wykorzystanie nie jest w interesie ani pracodawców, ani pracowników, ani użytkowników usług.

Z drugiej strony związki zawodowe wskazują na fakt, że przepisy dotyczące czasu pracy opierają się na podstawowych prawach socjalnych chronionych Traktatem i Kartą UE. Z tego względu jakikolwiek przegląd musi – w swoim ogólnym kształcie – je respektować i opierać się na nich, aby poprawić ochronę dostępną obecnie pracownikom. Musi także nadać właściwą wagę stanowiskom przyjętym przez Parlament i związki zawodowe podczas dyskusji międzyinstytucjonalnych dotyczących wcześniejszego wniosku zmieniającego.

Zarówno ETUC, jak i EPSU są otwarci na kompleksowy przegląd, jednak uważają, że zmiany byłyby pożądane jedynie wtedy, gdyby rzeczywiście odpowiadały na konieczność zniesienia wyłączenia. Przegląd powinien mieć na celu egzekwowanie stosowania dyrektywy w odniesieniu do pracownika i ograniczenie odstępstwa dla tzw. pracowników samodzielnych. Powinny się w nim znaleźć zrównoważone i długotrwałe rozwiązania dla dyżurów, jednak rozwiązania te muszą respektować orzecznictwo w sprawie SIMAP-Jaeger i się na nim opierać, nie zmieniając definicji dyżuru ani czasu pracy. Większość organizacji pracowników opieki zdrowotnej zgadza się z tym – odwołując się do badań dotyczących zdrowia i bezpieczeństwa, leżących u podstaw dyrektywy w sprawie czasu pracy – chociaż mniejsza część organizacji lekarzy argumentuje, że lekarze za indywidualną zgodą powinni mieć możliwość pracy ponad 65 godzin tygodniowo. ETUC jest także zainteresowana poruszeniem kwestii godzenia życia zawodowego i rodzinnego oraz umożliwieniem pracownikom większej kontroli nad organizacją czasu pracy.

Odpowiedzi od partnerów społecznych reprezentujących ten sam sektor zasadniczo odzwierciedlały stanowiska wyrażone przez pracodawców i związki zawodowe z różnych sektorów gospodarki. W niektórych odpowiedziach z tych samych sektorów uważano jednak, że dyrektywa nie musi zostać zmieniona (organizacje pracodawców z sektora hotelarsko-gastronomicznego, połowów morskich, bankowego, wydobycia ropy i gazu na morskich platformach wiertniczych oraz prywatnego sektora ochrony).

Organizacje reprezentujące publiczną straż pożarną także wspierają orzecznictwo w sprawie SIMAP-Jaeger . Chcą oni jednak złagodzenia przepisów dotyczących okresów odpoczynku w celu zachowania tradycyjnego modelu pracy w postaci zmian całodobowych, co ma odpowiadać szczególnym potrzebom pożarnictwa, zależnie od dalszych badań dotyczących skutków dla zdrowia i bezpieczeństwa. Pod pewnymi warunkami niektórzy zaakceptowaliby dalsze stosowanie możliwości tymczasowego wyłączenia. Inni popierali zmianę dyrektywy w sprawie czasu pracy w celu wykluczenia z jej zakresu ochotniczej straży pożarnej.

EUROMIL, organizacja pracowników sił obronnych, argumentowała, że powinni oni zostać skutecznie objęci dyrektywą w sprawie czasu pracy, a orzecznictwo w sprawie SIMAP-Jaeger powinno być egzekwowane.

Odnośnie do potrzeby innych rodzajów działania na poziomie UE, ETUC i PESU chcą, aby Komisja przedsięwzięła wszelkie możliwe środki przeciw państwom członkowskim niestosującym się do przepisów, włączając w to uruchomienie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Wspierają także środki zachęcające do zwiększania zatrudnienia i zasobów inspekcji pracy w państwach członkowskich. Z drugiej strony, dziewięć europejskich organizacji lekarzy we wspólnej odpowiedzi opowiedziało się przeciwko uruchamianiu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W niektórych odpowiedziach wzywano Komisję do wspierania badań porównawczych lub wymiany dobrych praktyk.

Europejscy partnerzy społeczni reprezentujący różne branże wyrazili różne stopnie gotowości do podjęcia negocjacji na mocy art. 155 TFUE, przed drugim etapem konsultacji lub w jego trakcie. Business Europe i UEAPME wykazywali wyraźne preferencje do rozwiązań międzysektorowych, biorąc pod uwagę szeroki charakter omawianych kwestii. ETUC chciałaby jednak, zanim rozważy udział w negocjacjach, aby stanowisko pracodawców zbliżyło się do jej własnego stanowiska (szczególnie w krytycznej kwestii wyłączenia) .

W sektorze publicznym CEEP jest zwolennikiem szukania rozwiązań dla usług publicznych w drodze negocjacji na poziomie międzysektorowym. CEMR i HOSPEEM, stowarzyszone z CEEP, zajmują podobne stanowisko. Jednak przed podjęciem decyzji o udziału w negocjacjach EPSU chciałaby, aby państwa członkowskie lub pracodawcy sektora publicznego zaprzestali stosowania wszelkich istniejących możliwości wyłączenia.

Partnerzy społeczni z pozostałych sektorów – z niewielkimi wyjątkami – albo nie wyrazili zainteresowania negocjacjami na poziomie sektorowym, albo uznali, że byłyby one przedwczesne.

3. NAJWAżNIEJSZE MODELE I TENDENCJE ORGANIZACJI CZASU PRACY[7]

W ciągu ostatnich dwudziestu lat modele pracy zmieniły się w wyniku łącznego wpływu zmian technologicznych, globalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstw i organizacji pracy, wzrostu znaczenia usług i różnorodności siły roboczej oraz większej indywidualizacji stylów życia i nastawienia do kariery. Chociaż minimalne standardy zawarte w dyrektywie w sprawie czasu pracy zachęcają do większej spójności w całej UE i odegrały ważną rolę w obniżaniu średniego czasu pracy, normą pozostaje zróżnicowanie modeli pracy w różnych państwach członkowskich, w różnych dziedzinach działalności i wśród różnych grup pracowników.

Powszechnie można zaobserwować stopniowe obniżanie średniego czasu pracy w UE: z 40,5 godzin w 1991 r. dla WE-12 do 37,5 godzin w 2010 r. dla UE-27[8]. Wynika to jednak w dużej mierze ze stałego wzrostu liczby osób, które pracują w niepełnym wymiarze czasu pracy, z 15,9 % pracowników w 1998 r. do 18,2 % w 2008 r.[9] Średnia liczba godzin przepracowanych przez pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy w UE pozostaje praktycznie niezmieniona od 2000 r.

W całej Europie nadal panuje duże zróżnicowanie w średniej liczbie godzin przepracowanych w ciągu roku. Nie widać tendencji do zbieżności i jest mało prawdopodobne, aby sytuacja ta zmieniła się w najbliższej przyszłości. Średnia liczba przepracowanych godzin waha się od poniżej 1400 (Niderlandy) do ponad 2100 (Grecja)[10]. Co ciekawe, długość czasu pracy wydaje się być odwrotnie proporcjonalna do poziomu produktywności na godzinę we wszystkich państwach członkowskich. Podczas gdy 40-godzinny tydzień pracy nadal jest normą w większości państw członkowskich, w kilku z nich liczba godzin przepracowanych tygodniowo jest większa (zwłaszcza w Zjednoczonym Królestwie, a także w Irlandii, Niderlandach, Niemczech i w krajach skandynawskich)[11]. 9 % pracowników (zwłaszcza mężczyzn) nadal pracuje średnio ponad 48 godzin tygodniowo, jednak ich udział spada[12].

Większość obecnie zachodzących zmian wiąże się z elastycznym kształtowaniem czasu pracy, a nie z jej długością. W ciągu ostatnich dwóch dziesięcioleci można było zaobserwować rozpowszechnianie się elastycznych form organizacji czasu pracy, takich jak praca w zróżnicowanych godzinach, elastyczny czas pracy, rozliczanie czasu pracy i telepraca, oprócz pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy. Aby sprostać tym zmianom większy nacisk kładzie się na rozwiązania dopasowane do konkretnych okoliczności, często negocjowane na poziomie przedsiębiorstwa, w granicach oferowanych przez powszechnie przyjęty system regulacji. Takie przechodzenie na bardziej elastyczne modele pracy i zindywidualizowane godziny pracy jest jednak najbardziej widoczne w północnych i zachodnich państwach członkowskich UE.

W znacznym stopniu większa elastyczność czasu pracy jest wymuszana potrzebami przedsiębiorstw, wynikającymi z bardziej niestabilnych rynków, większej konkurencji na świecie i bliższych związków z zapotrzebowaniem ze strony konsumentów i klientów. Restrukturyzacja przez firmy łańcucha wartości będzie wykazywać tendencje do przesuwania zapotrzebowania na elastyczność na podwykonawców lub jednostki znajdujące się niżej w łańcuchu wartości i ich pracowników, tworząc w ten sposób dwojaką rzeczywistość, w której współistnieją nowe formy elastycznej i autonomicznej „pracy opartej na wiedzy” oraz powtarzalne i intensywne techniki produkcji[13].

Zwiększona elastyczność czasu pracy jest postrzegana jako pożądana także przez wielu pracowników, zwłaszcza tych posiadających zobowiązania rodzinne i próbujących lepiej pogodzić obowiązki zawodowe i życie osobiste[14]. Rosnące zróżnicowanie siły roboczej (z większym udziałem pracowników w starszym wieku, a przede wszystkim z większym udziałem kobiet) jest główną siłą napędową większego zindywidualizowania modeli pracy. Może zatem wywrzeć pozytywny wpływ na uczestnictwo w rynku pracy kobiet i osób starszych[15]. Zakres, w którym pracownicy mogą kontrolować organizację swojej pracy lub wpływać na nią, różni się jednak znacznie nie tylko w poszczególnych państwach członkowskich, lecz również między nimi. W szczególności pracownicy wysoce wykwalifikowani i specjaliści, a także pracownicy sektorów opartych na wiedzy i komunikacji, wydają się mieć możliwość czerpania większych korzyści z elastycznych godzin pracy, niż pracownicy fizyczni, ponieważ ci pierwsi mogą sprawować większą kontrolę nad swoim czasem pracy.

Praca w niepełnym wymiarze czasu oraz elastyczne formy organizacji pracy to tylko dwa przykłady rosnącego zróżnicowania kształtowania czasu pracy. Znaczna liczba osób korzystająca z telepracy[16], pracująca zmianowo (17 %), pracująca w porze wieczornej lub nocnej (10 % co najmniej trzy razy w miesiącu) albo w soboty lub niedziele (53 % przynajmniej raz w miesiącu)[17], a także nieokreślone ilościowo, ale rosnące zjawisko „zabierania pracy do domu” składają się na ogólny obraz rosnącego zróżnicowania modeli pracy w Europie. Liczba pracowników mających więcej niż jedną pracę (3,8% siły roboczej[18]) stanowi kolejną ilustrację tej elastyczności.

Oczekuje się, że tendencja ta wzrośnie w przyszłości, gdyż obie strony stosunku pracy będą dążyć do bardziej zindywidualizowanej organizacji czasu pracy, dopasowanej do konkretnych okoliczności; ułatwiają to zmiany w organizacji pracy umożliwione przez szeroko rozpowszechnione wykorzystanie technologii cyfrowych. Chociaż potencjalnie rozszerza to zakres sytuacji korzystnych dla obu stron, tendencja ta może z drugiej strony powodować nowe zagrożenia dla pracowników XXI w., gdyż niektórzy z nich będą bardziej narażeni na negatywne skutki intensyfikacji pracy oraz na zacieranie się granic między pracą a życiem osobistym[19].

4. GłÓWNE SPOłECZNE I GOSPODARCZE SKUTKI DYREKTYWY W SPRAWIE CZASU PRACY[20]

GłÓWNYM CELEM DYREKTYWY W SPRAWIE CZASU PRACY JEST OCHRONA PRACOWNIKÓW PRZED ZNACZNYM WYDłUżENIEM CZASU PRACY I ZANIEDBYWANIEM OKRESÓW ODPOCZYNKU. ISTNIEJą LICZNE I SILNE DOWODY NA TO, żE DłUGIE GODZINY PRACY, NIEPRZESTRZEGANIE MINIMALNYCH OKRESÓW ODPOCZYNKU ORAZ PRACA W NIETYPOWYCH GODZINACH MAJą SZKODLIWE SKUTKI DLA ZDROWIA I BEZPIECZEńSTWA, ZARÓWNO DLA DANYCH PRACOWNIKÓW, JAK I DLA SPOłECZEńSTWA. RÓWNOWAGA MIęDZY PRACą A żYCIEM OSOBISTYM MOżE ZOSTAć ZABURZONA SZCZEGÓLNIE PRZEZ PRACę W NIEREGULARNYCH LUB NIETYPOWYCH GODZINACH. W SZCZEGÓLNOśCI INTERAKCJA CZYNNIKÓW DODATKOWYCH, TAKICH JAK DłUGI CZAS PRACY I PRACA W SYSTEMIE ZMIANOWYM, MOGą MIEć POWAżNE SKUTKI DLA ZDROWIA I BEZPIECZEńSTWA.

Ma to szczególne znaczenie dla sektora opieki zdrowotnej. Z jednej strony konieczne jest zapewnienie bezpieczeństwa pacjentów przez zagwarantowanie, że praca sektora opieki zdrowotnej i służb ratowniczych nie jest wykonywana przez pracowników, których umiejętności i sądy są upośledzone przez wyczerpanie i stres, wynikające z długich godzin pracy. Z drugiej strony w sektorze tym już teraz brakuje wykwalifikowanych specjalistów, a niedobór ten będzie się zwiększał w przyszłości, o ile nie zostaną przedsięwzięte odpowiednie kroki, aby temu zaradzić. Aby zatrudnić i zatrzymać pracowników sektora opieki zdrowotnej, trzeba uatrakcyjnić warunki pracy. Rozsądne godziny pracy oraz równowaga między pracą a życiem osobistym mają tu kluczowe znaczenie.

Istnieje stosunkowo mniej silnych dowodów na wpływ dyrektywy na gospodarkę i przedsiębiorstwa; kwestia ta nie powinna być zaniedbywana przy obecnej sytuacji rynków pracy. Wynika to prawdopodobnie z faktu, że podmioty gospodarcze już dawno temu „wpisały” przepisy dotyczące czasu pracy w swoje działania.

Badania pokazują, że przedsiębiorstwa są zaniepokojone wpływem przepisów dotyczących czasu pracy na konkurencyjność i zdolność radzenia sobie z sezonowymi i innymi fluktuacjami w swojej działalności, biorąc w szczególności pod uwagę trudności z zatrudnianiem pracowników w okresach szczytowych. Stąd potrzeba elastycznych form organizacji, takich jak uśrednianie czasu pracy (najczęściej w okresie do czterech miesięcy, ale też ponad 12 miesięcy), które – jak wynika z większości odpowiedzi – należy rozszerzyć. Jedynie mniejszość przedsiębiorstw stosuje dyżury w miejscu pracy, ale dla tych, które to robią, pełne przeliczenie czasu na dyżurze jako czasu pracy spowodowałoby znaczne problemy.

Przedsiębiorstwa w krajach, w których korzysta się z możliwości wyłączenia w takiej czy innej formie, chcą z niej nadal korzystać. Znaczny jest odsetek firm, w których pracownicy pracują ponad 48 godzin, w szczególności z powodu sezonowych fluktuacji, i które zapewniają stałe usługi poza normalnymi godzinami pracy. Co dziwne, niewiele przedsiębiorstw prosi w związku z tym swoich pracowników o pisemną zgodę, co sugeruje brak wiedzy i niezgodność z przepisami.

W usługach publicznych (zdrowie, ośrodki opiekuńcze, straż pożarna, policja) ograniczenia wydatków publicznych, zwiększone zapotrzebowanie na usługi oraz ogólnoświatowy brak wykwalifikowanych pracowników doprowadziły do tego, że pracodawcy szukają sposobów na ominięcie przepisów dyrektywy dotyczących dyżurów oraz odpoczynku wyrównawczego.

Aktualne ramy prawne postrzegane są jako ogólnie korzystne dla pracowników, ponieważ dają im podstawę do negocjacji lub uzyskania lepszych warunków pracy, i sprawdzają się na rynkach, gdzie popyt nie jest w stanie sprostać zwiększonej podaży na wykwalifikowany personel. W niektórych przypadkach jednak brak możliwości wyłączenia może prowadzić do utraty dochodów. Może być także katalizatorem skuteczności i środkiem do poprawy równowagi między pracą a życiem osobistym – dla pracowników, oraz poprawy jakości usług – dla obywateli.

Możliwość wyłączenia wykorzystywana jest zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym, głównie tam, gdzie stałe zapewnianie usług lub opieki jest potrzebne lub wymagane przez konkurencyjne warunki. Możliwość wyłączenia nie jest postrzegana jako prosty sposób obejścia wymogów dyrektywy, jednak jest stosowana jako narzędzie elastyczności, szczególnie w sektorze publicznym, aby uwzględnić określone działania, braki w zasobach oraz szczególne formy nietypowej pracy. Istnieją także dowody na stosowanie tej opcji w niektórych przypadkach w celu zabezpieczenia przed ryzykiem braku personelu w okresach krytycznych.

5. WARIANTY PRZEGLąDU

Kluczowe przepisy dyrektywy w sprawie czasu pracy zawarte są także w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej, która w art. 31 ust. 2 stanowi, że:

„Każdy pracownik ma prawo do ograniczenia maksymalnego wymiaru czasu pracy, do okresów dobowego i tygodniowego odpoczynku oraz do corocznego płatnego urlopu.”

Ponadto, Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie orzekał, że wymogi dyrektywy w sprawie maksymalnego czasu pracy, płatnego corocznego urlopu oraz minimalnych okresów odpoczynku „stanowią przepisy wspólnotowego prawa socjalnego szczególnej wagi, z których korzystać muszą wszyscy pracownicy”[21].

Komisja z odpowiednią powagą podchodzi do tego stanowiska[22]. Duża część europejskich partnerów społecznych także chciałaby zachować minimalne przepisy na poziomie UE i przyznaje, że odgrywają one użyteczną rolę, społeczną i gospodarczą. Co więcej, żadna odpowiedź nie zawierała wezwania do radykalnych zmian aktualnych ram prawnych, chociaż w wielu z nich proponowano większą elastyczność w odniesieniu do ich stosowania.

Z tego względu Komisja nie będzie dalej zajmować się wariantem rezygnacji ze wspólnych minimalnych wymogów na poziomie UE na korzyść uregulowania czasu pracy na poziomie lokalnym lub krajowym.

Z odpowiedzi europejskich partnerów społecznych wyłania się powszechna zgoda, że zmiany aktualnych przepisów dotyczących czasu pracy są pilnie potrzebne. Jest to także stanowisko Komisji, wyrażone w dokumencie z pierwszego etapu konsultacji oraz w sprawozdaniu z wykonania.

Z tego względu Komisja nie będzie się dalej zajmować wariantem utrzymania status quo .

Panuje także powszechna zgoda, że unijne przepisy dotyczące czasu pracy powinny pozwalać partnerom społecznym na większą elastyczność w negocjowaniu szczegółów ich wdrażania na odpowiednim poziomie. W niektórych odpowiedziach wskazuje się ponadto, że uregulowania na poziomie UE powinny być prostsze i bardziej jednoznaczne oraz egzekwowane w sposób, który skuteczniej chroni najważniejsze aspekty zdrowia i bezpieczeństwa, zmniejszając jednocześnie niepotrzebne obciążenia administracyjne (szczególnie dla MŚP)[23] i zwiększając konkurencyjność.

Jednak opinie europejskich partnerów społecznych nadal różnią się w kwestii podstawowych czynników, które powinny decydować o tym, jakie zmiany należy wprowadzić do przepisów dotyczących czasu pracy. Z tego względu nie było możliwe osiągnięcie porozumienia w kwestii, co powinno być priorytetem przeglądu, ani w kwestii treści ewentualnej przyszłej zmienionej dyrektywy.

W swoich dalszych działaniach Komisja musi rozważyć dwa warianty: przegląd ukierunkowany (5.1) lub bardziej kompleksowe zmiany (5.2) dotyczące kwestii poruszonych przez partnerów społecznych w ich odpowiedziach.

5.1. Przegląd ukierunkowany

Pierwszy wariant polega na zaproponowaniu nowych rozwiązań, koncentrujących się na kwestii dyżurów i odpoczynku wyrównawczego, a także poruszających problem trudności we wdrażaniu orzecznictwa w sprawie SIMAP-Jaeger[24] , zauważone przez wiele zainteresowanych stron. Z odpowiedzi wynika jasno, że te dwie kwestie uważane są za szczególnie istotne dla służb publicznych, które muszą zapewniać usługi przez całą dobę (np. w publicznym sektorze opieki zdrowotnej, placówkach opiekuńczych oraz straży pożarnej i służbach ratowniczych). Jest także jasne, że znajdują się one u podstaw ogromnej większości przypadków niezgodności lub niepewności prawa[25].

Preferowane rozwiązania różnią się w pewnym stopniu zależnie od partnerów społecznych, usług publicznych i państw członkowskich. Celem byłoby znalezienie odpowiednich, wspólnych dla UE ram, które pozwoliłyby na negocjowanie rozwiązań na poziomie lokalnym lub sektorowym, wspierając ochronę zdrowia i bezpieczeństwa zarówno pracowników, jak i użytkowników, a także zapewniając wysoką jakość usług. Biorąc pod uwagę częstość występowania dyżurów (zgodnie z definicją zawartą w orzeczeniach Trybunału) w niektórych sektorach, Komisja powinna także zaproponować rozwiązanie w postaci negocjacji sektorowych na poziomie europejskim: jest to jednak kwestia autonomicznej decyzji partnerów społecznych.

i) Dyżury

Zrównoważone rozwiązanie problemu traktowania dyżurów powinno rozpocząć się od uznania zasady, że dyżur, w trakcie którego pracownik ma obowiązek pozostawać do dyspozycji pracodawcy w miejscu pracy, by świadczyć usługi w razie potrzeby, to czas pracy w rozumieniu dyrektywy w sprawie czasu pracy i czas ten nie może być uważany za okres odpoczynku[26]. Pozwoliłoby to zachować zasady ustanowione w orzeczeniach w sprawach SIMAP i Jaeger . Proponuje się jednak wprowadzić odstępstwo, ograniczone do sektorów, w których wymagana jest ciągłość usług, które pozwalałoby, aby czas pracy na dyżurze obliczany był inaczej (tj. nie zawsze na zasadzie godzina za godzinę, czyli na zasadzie „równoważności”), pod warunkiem, że dany pracownik ma zapewnioną odpowiednią ochronę; odstępstwo to podlegałoby ponadto maksymalnym limitom tygodniowym.

Rozwiązanie takie sprawdzałoby się dla dyżurów w bardzo różnych modelach pracy, w różnych sektorach i dla różnych działań, a także w różnych państwach członkowskich. Dawałoby partnerom społecznym elastyczność niezbędną do znalezienia rozwiązań na poziomie lokalnym lub sektorowym oraz do określenia najbardziej odpowiednich metod obliczania czasu pracy na dyżurze. Rozwiązanie to odbiegałoby wprawdzie od orzeczenia Trybunału w sprawie Dellas[27] , ale nie wymagałoby wprowadzenia nowego rozróżnienia między „aktywnymi” i „nieaktywnymi” okresami pracy na dyżurze.

W przypadku dyżurów poza miejscem pracy przepisy pozostałyby zgodne z orzeczeniem w sprawie SIMAP [28], tj. jedynie okresy spędzone rzeczywiście na pracy obliczane byłyby jako czas pracy, chociaż czas dyżurowania w domu mógłby być traktowany bardziej korzystnie na mocy prawa krajowego lub układów zbiorowych.

Osobnego wyjaśnienia wymaga kwestia, czy proponowane powyżej odstępstwo od zasady „równoważności” miałoby zastosowanie do szczególnych sytuacji, w których miejsce zamieszkania pracownika znajduje się w miejscu pracy jako część zatrudnienia, aby pracownik był do dyspozycji w razie ewentualnej potrzeby[29].

ii) Odpoczynek wyrównawczy

Należałoby wprowadzić nowe przepisy w celu wyjaśnienia terminu odbycia dobowego lub tygodniowego odpoczynku wyrównawczego. W sprawie Jaeger Trybunał orzekł, że niewykorzystany dobowy odpoczynek powinien zostać wykorzystany natychmiast po zakończeniu przedłużonego okresu pracy, a w każdym przypadku przed rozpoczęciem nowego okresu pracy („natychmiastowy odpoczynek wyrównawczy”). Odnośnie do niewykorzystanego odpoczynku tygodniowego pozycja prawna nie jest jasna.

W wielu odpowiedziach wzywano do większej elastyczności w kwestii momentu odbycia odpoczynku wyrównawczego; ostatnie badania potwierdzają występowanie poważnych skutków dla zdrowia i bezpieczeństwa w przypadku opóźnienia w korzystaniu z minimalnych dobowych lub tygodniowych okresów odpoczynku. Przyznaje się, że w wielu szczególnych warunkach potrzebna jest większa elastyczność. Należałoby się jednak ograniczyć do starannie wybranych sytuacji, kiedy elastyczność jest konieczna z powodów obiektywnych, a także podporządkować ją ogólnym środkom ochrony zdrowia i bezpieczeństwa danych pracowników.

Trybunał Sprawiedliwości orzekł niedawno[30], że w bardzo szczególnych sytuacjach, w których zapewnienie stałej opieki w placówce opiekuńczej przez ograniczony okres czasu wymaga nawiązania relacji zaufania z jedną konkretną osobą, naprzemienne stosowanie okresów pracy i dobowego odpoczynku może nie być obiektywnie możliwe ze zwykłą częstotliwością. Trybunał podkreślił jednak, że taki wyjątek zależałby od pracownika, który otrzymałby odpowiednią ochronę alternatywną, zapewniającą wystarczający wypoczynek.

Pytanie, czy odpoczynek tygodniowy powinien przypadać zwykle na niedzielę, a nie na inny dzień tygodnia, jest bardzo złożone, podnosząc kwestie wpływu na zdrowie i bezpieczeństwo oraz równowagi między pracą a życiem prywatnym, a także kwestie natury społecznej, religijnej i edukacyjnej. Nie wynika z tego jednak, że jest to sprawa, która powinna być przedmiotem prawodawstwa na poziomie UE: w świetle innych pojawiających się kwestii, zastosowanie ma zasada pomocniczości.

5.2. Przegląd kompleksowy

Drugi wariant polega na zaproponowaniu bardziej złożonych zmian, a także podniesieniu kwestii dyżurów oraz odpoczynku wyrównawczego. W ramach tego wariantu przegląd w większym stopniu uwzględniałby zmieniające się modele pracy oraz tendencje opisane powyżej, a także w bardziej holistyczny sposób poruszałby kwestie zdrowia i bezpieczeństwa wynikające ze znacznie wydłużonego czasu pracy. Wielu partnerów społecznych chciało również poruszyć szereg innych kwestii, o czym mowa poniżej.

i) Większa elastyczność dla nowych modeli pracy

Przepisy UE powinny reagować na ciągłą tendencję w kierunku bardziej elastycznych form organizacji pracy oraz zindywidualizowanych godzin pracy. Dąży się do trwałej i dopasowanej do celów elastyczności przepisów dotyczących czasu pracy, co zwiększyłoby produktywność i konkurencyjność, zapewniając jednocześnie bardziej skuteczną ochronę przed zagrożeniami dla zdrowia i bezpieczeństwa.

Szczegółowe warianty, o których mowa poniżej, dotyczące pracowników niezależnych, równowagi między pracą a życiem prywatnym oraz sytuacji, w których pracownik ma więcej niż jedną pracę, nawiązują w szczególności do komentarzy partnerów społecznych do tych aspektów.

Następujące zmiany, będące przedmiotem odpowiedniej ochrony zdrowia i bezpieczeństwa, również mogłyby zostać uwzględnione:

- zakres dodatkowej elastyczności w kwestii kształtowania czasu pracy w wyniku negocjacji zbiorowych, pod warunkiem zapewnienia określonych wymogów podstawowych,

- odstępstwa pozwalające na stosowanie dłuższych okresów rozliczeniowych niż 12 miesięcy, w szczególnych przypadkach, w drodze porozumienia między partnerami społecznymi,

- wydłużenie do 12 miesięcy okresu rozliczeniowego stosowanego do uśredniania czasu pracy, w drodze prawodawstwa, po przeprowadzeniu konsultacji z partnerami społecznymi na odpowiednim poziomie, w tych sektorach lub państwach członkowskich, w których nie korzysta się z możliwości „wyłączenia”, jako część zrównoważonego pakietu w połączeniu z wariantami wyszczególnionymi poniżej.

ii) Równowaga między pracą a życiem prywatnym dla nowej rzeczywistości demograficznej

W świecie pracy zachodzą poważne zmiany, w wyniku rosnącego zatrudnienia kobiet i osób starszych, faktu, że obecnie często oboje partnerzy pracują, czasem w różnych godzinach i różnych dniach, a także wyzwań stawianych przez opiekę nad dziećmi i osobami w podeszłym wieku. Rosnąca szybko popularność elastycznego czasu pracy ilustruje znaczenie zapotrzebowania na bardziej zrównoważone rozwiązania, obok większej indywidualizacji stylów życia pracowników w różnym wieku. Uelastycznienie przepisów dotyczących czasu pracy pomogłoby państwom członkowskim osiągnąć cel UE: zwiększenie do 2020 r. uczestnictwa siły roboczej w rynku pracy do 75% (z obecnych 69%), w szczególności przez dalsze zwiększanie zatrudnienia kobiet i osób starszych.

Obecnie dyrektywa w sprawie czasu pracy nie wymaga, aby pracownicy byli informowani przez pracodawców o planowanych zmianach w zbiorowej organizacji czasu pracy, ani nie daje pracownikom możliwości wnioskowania o zmianę indywidualnej organizacji czasu pracy. Istnieją dowody, że tworzy to poważne wyzwanie dla godzenia pracy z życiem rodzinnym oraz ogólnie dla równowagi między pracą a życiem prywatnym.

Należy rozważyć włączenie do dyrektywy:

- zachęt dla partnerów społecznych do zawierania, na odpowiednim poziomie i bez uszczerbku dla ich autonomii, porozumień mających na celu wspieranie godzenia pracy i życia rodzinnego,

- przepisu, na mocy którego państwa członkowskie po konsultacji z partnerami społecznymi zapewniałyby, aby pracodawcy informowali pracowników z wyprzedzeniem o wszelkich istotnych zmianach w modelu pracy,

- przepisu, na mocy którego pracodawcy rozpatrywaliby wnioski pracowników o zmianę godzin i modelu pracy w świetle potrzeby elastyczności obu stron, a także podawaliby powody odrzucenia takiego wniosku.

iii) Pracownicy niezależni

Państwa członkowskie mogą zezwalać na odstępstwo od 48-godzinnego limitu, okresów odpoczynku i innych przepisów, na mocy art. 17 ust. 1 dyrektywy w sprawie czasu pracy, w przypadku niektórych pracowników, którzy mogą określać własny czas pracy i których czas pracy nie jest z góry określony. Istnieje jednak potrzeba wyraźniejszego zdefiniowania tego odstępstwa, zarówno w celu reakcji na zmieniające się modele pracy, pozwalające na względną autonomię bez wyraźnych granic czasowych, jak i w celu zapobiegania nadużyciom.

Zmieniona definicja powinna stanowić, że odstępstwo to ma zastosowanie wyłącznie do wyższej kadry kierowniczej w sektorach publicznym i prywatnym, oraz do innych pracowników o faktycznej i rzeczywistej autonomii zarówno w kwestii ilości, jak i organizacji czasu pracy.

iv) Złożone stosunki pracy

Znaczna mniejszość pracowników w UE jest zatrudniona na podstawie więcej niż jednej umowy o pracę jednocześnie u różnych pracodawców, a czasami u tego samego pracodawcy. Należy wyjaśnić, że limit czasu pracy ustanowiony w dyrektywie w sprawie czasu pracy stosowany jest w takich sytuacjach w przeliczeniu na pracownika. Komisja stwierdziła wcześniej, że o ile to możliwe dyrektywa musi być stosowana w przeliczeniu na pracownika, ze względu na jej cel ochrony zdrowia i bezpieczeństwa. Egzekwowanie tego może być jednak problematyczne, jeżeli pracodawca nie jest świadomy, że pracownik wykonuje jednocześnie inną pracę lub inne prace. Pierwszym krokiem mogłoby być wyjaśnienie, że jeżeli pracownik pracuje na podstawie więcej niż jednej umowy o pracę u tego samego pracodawcy, państwo członkowskie powinno wdrożyć skuteczne mechanizmy egzekwowania przepisów dyrektywy na pracownika. Odpowiednie mechanizmy monitorowania i egzekwowania stają się bardziej złożone, kiedy mamy do czynienia z umowami jednocześnie z różnymi pracodawcami. Mogłoby to być przedmiotem wymiany dobrych praktyk, o których mowa w pkt ix) poniżej.

v) Zakres dyrektywy i szczególne problemy sektorowe

Jednym z wariantów podniesionych w odpowiedziach było wykluczenie niektórych grup (np. pracowników sił obronnych lub ochotniczej straży pożarnej) z zakresu stosowania dyrektywy. Wydaje się to jednak niezgodne z Kartą, która dotyczy „każdego pracownika”, a także z podstawową zasadą wyrażoną w wielu orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości, że dyrektywa chroni podstawowe praca socjalne każdego „pracownika”[31]. Trybunał orzekł ostatnio[32], że pojęcie „pracownika” w dyrektywie posiada autonomiczne znaczenie w prawie UE i odnosi się do obiektywnie zdefiniowanego stosunku pracy, chociaż zastosowanie tego pojęcia w niektórych przypadkach jest sprawą dla sądów krajowych.

Chociaż wszyscy pracownicy spełniający warunki definicji stosunku pracy powinni być objęci dyrektywą, potrzeba rozważyć sytuację szczególnych grup, takich jak ochotnicza straż pożarna, względem których trudno jest stosować lub egzekwować ogólne przepisy. W niektórych państwa członkowskich traktowani są oni jako pracownicy, w innych nie.

Szczególna sytuacja niektórych mobilnych pracowników sektora transportu drogowego także zasługuje na szczególną uwagę. Niektóre przepisy dyrektywy w sprawie czasu pracy, dotyczące okresów odpoczynku oraz pracy w porze nocnej, nie mają zastosowania do tych pracowników[33], a nie są oni objęci dyrektywą sektorową 2002/15/WE. Należałoby głębiej zastanowić się nad większą harmonizacją przepisów dotyczących czasu pracy dla wszystkich mobilnych pracowników sektora transportu drogowego, niezależnie od typu pojazdu, jakim kierują, uwzględniając istnienie szczególnych wymogów w sprawie czasu jazdy, przerw oraz dobowych i tygodniowych okresów odpoczynku ustanowionych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006.

vi) Możliwość wyłączenia

Kwestia, czy zachować możliwość wyłączenia, czy nie, jest bardzo kontrowersyjna. Było to główną przyczyną braku porozumienia współprawodawców w 2009 r. Związki zawodowe i pracodawcy mają różne poglądy na tę kwestię. Właściwe jest zatem, aby Komisja zwróciła szczególną uwagę na ten problem w świetle nowych dowodów stosowania tej możliwości w praktyce, które pokazują coraz częstsze i powszechniejsze stosowanie możliwości wyłączenia, w szczególności w związku z dyżurami, jednak przy różnych standardach ochrony i monitoringu[34].

Należy tu zauważyć, że spośród 27 państw członkowskich 16 obecnie zezwala na stosowanie możliwości wyłączenia, jednak 11 z nich zezwala na to tylko w sektorach lub obszarach działalności, w których powszechna jest praca na dyżurach[35]. Nie wydaje się realistyczne wzywać wszystkie państwa członkowskie do powstrzymania się z korzystania z tego odstępstwa, nie zapewniając rozwiązań alternatywnych. Jest jasne, że stosowanie możliwości wyłączenia w przyszłości w usługach, w których korzysta się z dyżurów, zależeć będzie od tego, jak usługi publiczne przystosują się do zmian wprowadzonych niniejszym przeglądem dotyczących dyżurów i odpoczynku wyrównawczego. Inne możliwości elastyczności wprowadzone zmienioną dyrektywy w sprawie czasu pracy mogą zniechęcić do szerszego stosowania możliwości wyłączenia, np. wydłużenie okresu rozliczeniowego dla uśrednienia tygodniowego czasu pracy.

Bardziej sensowne byłoby zatem ograniczenie potrzeby stosowania możliwości wyłączenia w dłuższej perspektywie, zapewniając bardziej ukierunkowane formy elastyczności, niż ponowne otwarcie debaty na temat zniesienia tej możliwości, w której uzyskanie porozumienia między partnerami społecznymi lub między współprawodawcami wydaje się niemożliwe. Warto przypomnieć, że liczba pracowników w UE pracujących ponad 48 godzin, stanowiących obecnie 9 % całej siły roboczej, maleje (chociaż nadal panują duże różnice między państwami członkowskimi), co wynika z innych czynników (w szczególności z pracy na podstawie więcej niż jednej umowy o pracę), a nie tylko ze stosowania możliwości wyłączenia.

Ponadto ochrona przyznawana tym pracownikom, którzy akceptują takie wyłączenie, mogłaby zostać wzmocniona, przez zapewnienie skutecznego monitorowania wydłużonego czasu pracy[36], zmniejszając ryzyko nacisku ze strony pracodawcy oraz gwarantując, że niezbędna w takiej sytuacji zgoda poszczególnych pracowników udzielana jest dobrowolnie i po uzyskaniu wszelkich informacji. Dyrektywa powinna także ustanawiać mechanizm skutecznej okresowej oceny opcji wyłączenia.

vii) Płatny coroczny urlop

W odpowiedziach podkreślano trudności z jednym aspektem prawa odnoszącym się do płatnych corocznych urlopów – orzeczeniami w sprawach Schulz-Hoff i Springer [37], w których stwierdza się, że pracownik, który jest nieobecny w pracy z powodów niezależnych od siebie (np. choroby), nadal jest uprawniony do płatnego corocznego urlopu w odniesieniu do tego okresu. Należy pamiętać, że dowód niezdolności do pracy oraz stawka płacy podczas takiej nieobecności leżą w gestii prawa krajowego i pozostają poza zakresem stosowania dyrektywy w sprawie czasu pracy.

Kluczowy problem wydaje się wynikać z braku jasności, czy pracownik na długoterminowym zwolnieniu lekarskim może gromadzić uprawnienia do płatnego corocznego urlopu w kolejnych latach. Taka perspektywa tworzy nieprzewidywalne i potencjalnie znaczne koszty dla pracodawców i mogłaby przynieść niezamierzone skutki w postaci zachęcania ich do zakończenia stosunku pracy z pracownikiem na długoterminowym zwolnieniu lekarskim, zanim wyjaśni się, czy pracownik ten będzie mógł powrócić do pracy po odzyskaniu zdrowia. Ponadto nieograniczona kumulacja urlopu wydawałaby się wychodzić poza zakres celów dyrektywy.

Najlepszym rozwiązaniem wydaje się zmiana przepisów prowadząca do wyjaśnienia, że państwa członkowskie mogą ustanawiać odpowiednie pułapy gromadzenia uprawnień do płatnego corocznego urlopu w kolejnych latach, kiedy przekroczą one liczbę tygodni wymaganą do osiągnięcia ustanowionego w dyrektywie celu minimalnego odpoczynku[38].

viii) Lepsze uregulowania prawne

Powyższe propozycje doprowadziłyby do skodyfikowania licznych ważnych decyzji Trybunału oraz do wyjaśnienia kilku punktów, w których panuje niepewność, czego skutkiem byłoby prostsze, bardziej zrozumiałe i przejrzyste oraz dostępne prawo.

Obowiązujący tekst dyrektywy w sprawie czasu pracy jest trudny do zrozumienia i ma zawiłą strukturę, a także zawiera liczne, obecnie przestarzałe przepisy. W szczególności zawiera on szereg nakładających się na siebie odstępstw i przepisów (np. dotyczących okresów rozliczeniowych), a także pewne powielenia i powtórzenia. Każdy przegląd powinien być jednak przeprowadzany ze szczególną starannością i umiarem, aby mieć pewność, że podstawowe prawo pozostanie niezmienione, i aby uniknąć ryzyka braku pewności prawa.

ix) Środki egzekwowania i współpracy

Obawy związane ze skutecznym egzekwowaniem kluczowych przepisów dotyczących czasu pracy zostały podniesione w licznych odpowiedziach, a także w sprawozdaniu Komisji ze stosowania dyrektywy.

Jest to ważna kwestia. Komisja jest gotowa wspierać lepszą współpracę i wymianę dobrych praktyk w tym obszarze między władzami krajowymi i między partnerami społecznymi[39], na przykład ustanawiając na poziomie UE komitet ekspertów ds. czasu pracy.

6. KOLEJNE KROKI

Przegląd dyrektywy w sprawie czasu pracy będzie miał istotne znaczenie dla poprawy warunków pracy oraz zapewnienia przedsiębiorstwom i pracownikom niezbędnej elastyczności w realizacji innowacyjnych i zrównoważonych rozwiązań w miejscu pracy. Dalsze działania legislacyjne są niezbędne, aby dostosować przepisy unijne do zmieniających się modeli pracy, zachowując jednocześnie cel ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników, oraz aby wyjaśnić krytyczne kwestie interpretacji.

W swojej dalszej pracy nad przeglądem dyrektywy Komisja weźmie pod uwagę wyniki obecnych konsultacji . W szczególności Komisja może zawiesić prace, jeżeli partnerzy społeczni zdecydują się na negocjacje między sobą w kwestiach o wystarczająco szerokim zakresie. W innym przypadku Komisja będzie kontynuować działania zmierzające do przyjęcia zmienionego wniosku legislacyjnego, któremu towarzyszyć będzie szczegółowa ocena skutków uwzględniająca aspekty gospodarcze i społeczne, opublikowana jednocześnie z wnioskiem.

Jednocześnie Komisja będzie nadal stosować instrumenty prawne leżące do jej dyspozycji w celu zaradzenia sytuacjom, w których państwa członkowskie nie przestrzegają obowiązujących przepisów UE, w szczególności w przypadkach znacznego wydłużania czasu pracy, mających negatywne skutki dla zdrowia i bezpieczeństwa pracowników.

7. PYTANIA DO PARTNERÓW SPOŁECZNYCH

W związku z powyższym Komisja będzie chciała uzyskać od partnerów społecznych odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy zmiany w unijnych przepisach dotyczących czasu pracy powinny być ograniczone do kwestii dyżurów i odpoczynku wyrównawczego, czy powinny raczej poruszać więcej kwestii, takich jak niektóre lub wszystkie kwestie wymienione w sekcji 5.2?

2. Biorąc pod uwagę wymogi art. 153 TFUE, czy uważają Państwo, że:

a) wariant nakreślony w sekcji 5.1 dotyczący dyżurów i odpoczynku wyrównawczego,

b) niektóre lub wszystkie warianty nakreślone w sekcji 5.2 dotyczące pozostałych kwestii podniesionych przez partnerów społecznych oraz w obecnym przeglądzie

mogłyby stanowić akceptowane ogólne ramy rozwiązania problemów opisanych w Państwa odpowiedziach w pierwszej fazie konsultacji?

3. Czy europejscy partnerzy społeczni, na poziomie międzysektorowym lub sektorowym, są chętni do udziału w negocjacjach dotyczących wszystkich lub niektórych kwestii podniesionych w niniejszym komunikacie, w celu zawarcia porozumienia, które umożliwiłoby zmianę dyrektywy korzystając z możliwości przewidzianych na mocy art. 155 TFUE?

[1] Dyrektywa 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. L 299 z 18.11.2003 r., s. 9).

[2] COM(2010) 106 z 24.3.2010.

[3] Pierwotny wniosek: COM (2004) 607; zmieniony wniosek: COM (2005) 246.

[4] Zob. badanie Deloitte 2010 dla Komisji: „Study to support an impact assessment on further action at European level regarding Directive 2003/88/EC and the evolution of working time organization” [Badanie na potrzeby oceny skutków dalszych działań na poziomie europejskim dotyczących dyrektywy 2003/88/WE oraz zmian w organizacji czasu pracy]. Zobacz też: „Comparative analysis of working time in the European Union” [Analiza porównawcza czasu pracy w Unii Europejskiej], Eurofound, 2010; „Fifth Working Conditions Survey” [Piąte badanie warunków pracy], Eurofound, 2010; „In-depth study on health and safety aspects of working time – effects of working hours on safety, health and work-life balance” [Szczegółowa analiza aspektów zdrowia i bezpieczeństwa czasu pracy – wpływ czasu pracy na bezpieczeństwo, zdrowie oraz godzenie pracy i życia prywatnego], „Flexible working time arrangements and gender equality – A comparative review of thirty European countries” [Elastyczny czas pracy a równouprawnienie płci – badanie porównawcze trzynastu państw UE], J. Plantenga i Ch. Remery, 2010. Odniesienia do pełnych tekstów wszystkich wymienionych badań znajdują się na stronie internetowej Komisji i mają na celu ułatwienie konsultacji.

[5] Bardziej szczegółowy przegląd odpowiedzi znajduje się w dokumencie SEC(2010)1610.

[6] Sprawy połączone Schultz-Hoff & Stringer, C-350/06 & C-520/06.

[7] Zob. przypis 4.

[8] 36,4 godzin w WE-12 w 2010 r.

[9] Eurostat, Badanie aktywności ekonomicznej ludności.

[10] Zob. badanie Deloitte.

[11] Zob. piąte badanie Eurofound oraz Plantega i Remery (2010).

[12] Tamże.

[13] Wyniki projektu WORKS, cytowane w badaniu Deloitte.

[14] Godzenie pracy i życia rodzinnego nadal jest postrzegane jako poważny problem przez 18 % pracowników, szczególnie pracowników pracujących zmianowo, na dyżurach oraz ponad 48 godzin tygodniowo. Spośród pracowników pracujących w weekendy lub w porze nocnej około dwie trzecie uważa, że jest to korzystne dla ich życia prywatnego, jednak znacząca mniejszość jest przeciwnego zdania (EUROSTAT, 2004).

[15] Istnieją dowody, że częste występowanie pracy w niepełnym wymiarze w nisko płatnych sektorach nie dających możliwości rozwoju i szkoleń wpływa negatywnie na równouprawnienie płci. Zob. J. Plantenga et al (2010), przypis 4.

[16] Około 4,5 miliona pracowników w UE w 2002 r. (Sprawozdanie z wykonania, Umowa ramowa UE w sprawie telepracy).

[17] Zob. piąte badanie Eurofound.

[18] Badanie aktywności ekonomicznej ludności, 2009 r.

[19] Zob. badanie Deloitte.

[20] Zob. badanie Deloitte, przypis 4.

[21] Sprawa Dellas , C-14/04; Sprawa FNV , C-124/05; Sprawa Isère, C-428/09.

[22] Zob. COM (2010) 573 na temat Karty.

[23] Zob. także COM (2010) 543 na temat inteligentnych regulacji w UE.

[24] Sprawa SIMAP , C-303/98; Sprawa Jaeger , C-151/02.

[25] COM(2010) 802, Sprawozdanie z wykonania dyrektywy w sprawie czasu pracy; Deloitte Consulting, (2010), „Study to support an impact assessment regarding Directive 2003/88/EC” [Badanie na potrzeby oceny skutków dalszych działań na poziomie europejskim dotyczących dyrektywy 2003/88/WE oraz zmian w organizacji czasu pracy] (zob. przypis 4).

[26] Zgodnie z orzeczeniem Trybunału w sprawie Vorel (sprawa C-437/05) ma to skutki dla stawki płacy, co jest poza zakresem dyrektywy.

[27] Sprawa Dellas , C-14/04.

[28] Sprawa SIMAP , C-303/98, ust. 50.

[29] Np. stróże, kierownicy kempingów, niektórzy opiekunowie w placówkach opiekuńczych, niektórzy pracownicy sił obronnych.

[30] Sprawa Isère, C-428/09.

[31] Zob. przypis 21.

[32] Sprawa Isère, C-428/09.

[33] Zob. SEC(2010) 1611, Dokument Roboczy Służb: Sprawozdanie z wykonania dyrektywy w sprawie czasu pracy, sekcja 2.6.1.

[34] COM(2010) 802, Sprawozdanie z wykonania dyrektywy w sprawie czasu pracy; Deloitte Consulting, (2010), „Study to support an impact assessment regarding Directive 2003/88/EC” [Badanie na potrzeby oceny skutków dalszych działań na poziomie europejskim dotyczących dyrektywy 2003/88/WE oraz zmian w organizacji czasu pracy] (zob. przypis 4).

[35] COM(2010) 802, Sprawozdanie z wykonania dyrektywy w sprawie czasu pracy.

[36] Wykazano, że obecne przepisy art. 22 ust. 1 pozostają w dużej mierze nieskuteczne.

[37] Zob. przypis 6.

[38] Sprawa KHS , C-214/10 (w toku) oraz obserwacje Komisji w tej sprawie.

[39] Np. wymianę informacji na temat korzystania z telepracy (co już doprowadziło do podpisania umowy ramowej między partnerami społecznymi na poziomie UE) lub na temat korzystania z umów ramowych w sprawie innowacyjnych sposobów pracy, w celu zapewnienia ciągłości opieki w usługach publicznych, gwarantując jednocześnie jakość warunków pracy.