Sprawozdanie specjalne Misja policyjna 
UE w Afganistanie: 
niejednoznaczne wynikiPL 2015  nr 07
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015
Print ISBN 978-92-872-2518-4 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/273899 QJ-AB-15-007-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-2522-1 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/593470 QJ-AB-15-007-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-2500-9 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/461070 QJ-AB-15-007-PL-E
© Unia Europejska, 2015
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
W celu wykorzystania lub powielanie rysunku 1 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.
Printed in Luxembourg
Misja policyjna 
UE w Afganistanie: 
niejednoznaczne wyniki
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2015  nr 07
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob ‑
szarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki 
sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla wykonania 
zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny 
i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, której przewodniczy członek Try ‑
bunału Karel Pinxten i która zajmuje się obszarami wydatków na działania zewnętrzne. Kontrolą kierował Hans Gustaf 
Wessberg, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Sabine Hiernaux‑Fritsch i Fabrice Mercade, 
kierownicy działu, Peter Eklund, szef gabinetu Hansa Gustafa Wessberga, Nikolaos Zompolas, kierownik zespołu oraz 
Emmanuel‑Douglas Hellinakis, attaché w gabinecie Hansa Gustafa Wessberga.
Od lewej:  F. Mercade, kierownik działu, H.G. Wessberg, członek Trybunału, 
S. Hiernaux‑Fritsch, kierownik działu, P . Eklund, szef gabinetu H. G. Wessberga, 
N. Zompolas, kierownik zespołu oraz E.D. Hellinakis, attaché w gabinecie 
H.G.  Wessberga.

03
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz i wykaz akronimów
I–X Streszczenie
1–6 Wstęp
7–9 Zakres kontroli i podejście kontrolne
10–76  Uwagi
10–21  Odpowiedni mandat – trudne początki
11–14  Przygotowanie misji EUPOL
15–21  Problemy związane z rozmieszczeniem
22–30  Trudności z koordynowaniem działań na szczeblu międzynarodowym
23–27  Działania podejmowane są co prawda na szczeblu europejskim, brak jednak ogólnego podejścia 
europejskiego
28–30  Mimo podejmowanych wysiłków misja EUPOL miała ograniczone możliwości wywarcia wpływu na 
najważniejsze podmioty
31–41  Wsparcie i wskazówki udzielane przez centralę poprawiły się wraz z upływem czasu
32–36  Planowanie i sprawozdawczość poprawiły się, lecz nadal występują uchybienia
37–41  Wskazówki i wsparcie z centrali przyczyniają się do wyeliminowania uchybień
42–65  Wpływ misji EUPOL: na poziomie lokalnym osiągnięto sukces, lecz kwestia trwałości wzbudza 
powszechne obawy
43–45  Poprawa była bardziej zauważalna w przypadku dwóch z trzech głównych pionów operacyjnych
46–60 EUPOL odniósł duży sukces w dziedzinach związanych ze szkoleniami, ale mniejszy w dziedzinie 
mentoringu i doradztwa; projekty w niewielkim stopniu przyczyniły się do spełnienia celów misji
61–65  Warunki konieczne do podtrzymania dotychczasowych osiągnięć wciąż nie zostały spełnione
66–76  Efekty misji EUPOL po jej stopniowym zamknięciu – dalsze działania
67–71  Planowanie strategii wyjścia jest na zaawansowanym etapie, lecz wciąż konieczne są dalsze prace
72–76  Zamknięcie operacji: potrzeba skoordynowanego i ujednoliconego podejścia
04 Spis treści
77–88  Wnioski i zalecenia
 Załącznik I — Harmonogram EUPOL
 Załącznik II — Zobowiązania i wypłaty EUPOL na okres budżetowy
 Załącznik III —  Przeglądy dokumentacji EUPOL dotyczącej projektów i mentoringu
 Załącznik IV — Biura terenowe EUPOL w latach 2007–2014
 Odpowiedzi Komisji i ESDZ
05
 Glosariusz i wykaz 
akronimów
Centrala : Służby ESDZ i Komisji w Brukseli
CIVCOM : Komitet ds. Aspektów Cywilnych Zarządzania Kryzysowego, organ doradczy ustanowiony przez Radę, 
którego zadaniem jest informowanie, formułowanie zaleceń i doradzanie KPiB w aspektach cywilnych zarządzania 
kryzysowego.
CMPD : Dyrekcja ds. Zarządzania Kryzysowego i Planowania, główny dział ESDZ odpowiedzialny za polityczne 
i strategiczne planowanie w ramach WPBiO. Odpowiada za strategiczny proces planowania z wyprzedzeniem 
nowych misji WPBiO oraz za dokonywanie strategicznych przeglądów już istniejących misji WPBiO.
CONOPS : Koncepcja operacji, dokument dotyczący planowania, w którym wola polityczna przełożona zostaje 
na konkretne wskazówki i wytyczne poprzez wskazanie działań niezbędnych do tego, by misja zakończyła się 
powodzeniem.
CPCC : Komórka Planowania i Prowadzenia Operacji Cywilnych, departament ESDZ, który wspiera cywilnego 
dowódcę operacji (pełniącego funkcję dyrektora CPCC) w wykonywaniu obowiązków w zakresie planowania 
operacyjnego i prowadzenia cywilnych misji CSDP .
Doradztwo : Doraźny proces przekazywania wiedzy i udzielania wsparcia danej grupie, mający na celu rozwiązanie 
konkretnych problemów oraz opracowanie projektów w określonych ramach czasowych ( źródło : Podręcznik 
mentoringu EUPOL, kwiecień 2013).
EGF : Europejskie siły żandarmerii
ESDZ : Europejska Służba Działań Zewnętrznych
FPI: Służba ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej, departament Komisji podlegający bezpośrednio Wysokiemu 
Przedstawicielowi Unii do Spraw Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. FPI zajmuje się między innymi 
zarządzaniem wydatkami na działania realizowanie w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa 
(w tym cywilne misje CSDP) oraz w ramach Instrumentu na rzecz Stabilności.
GPPT : Zespół zadaniowy policji niemieckiej w Afganistanie
IPCB : Międzynarodowa rada ds. koordynacji sił policyjnych Afganistanu
ISAF : Międzynarodowe Siły Wsparcia Bezpieczeństwa, działające z mandatu Rady Bezpieczeństwa Organizacji 
Narodów Zjednoczonych. Działania ISAF miały na celu stworzenie odpowiednich warunków, tak aby rząd 
Afganistanu mógł wykonywać swoje uprawnienia na terenie całego kraju.
KPiB : Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 38 Traktatu o Unii Europejskiej KPiB sprawuje, pod 
kierunkiem Rady i Wysokiego Przedstawiciela, kontrolę polityczną i kierownictwo strategiczne nad operacjami 
zarządzania kryzysowego.
LOTFA : Fundusz Powierniczy na rzecz Prawa i Porządku Publicznego w Afganistanie
Mentoring : Usystematyzowany proces przekazywania wiedzy oparty w zamyśle na zaufaniu i wzajemnym szacunku 
pomiędzy mentorem a osobą objętą mentoringiem, którego celem jest doprowadzenie do zmian na poziomie 
indywidualnym lub organizacyjnym zgodnie ze strategią lub planem ustanowionym na różnych szczeblach: 
strategicznym, operacyjnym i taktycznym ( źródło : Podręcznik mentoringu EUPOL, kwiecień 2013).
MIP : Plan realizacji misji
Monitorowanie : Obserwacja, ocena i sprawozdawczość dotycząca instytucji i ich pracowników z wykonania 
powierzonych im zadań. ( źródło : Vademecum EUPOL, kwiecień 2013).
06 Glosariusz i wykaz akronimów
NATO : Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego
NTM‑A : Misja szkoleniowa NATO w Afganistanie
OPLAN : Plan operacyjny, dokument, w którym opisano szczegóły operacyjne niezbędne do wdrożenia celów 
określonych w CONOPS.
SPUE : Specjalny przedstawiciel Unii Europejskiej
Tashkeel : Dokument/struktura/system szczegółowo określające pozycje i stopnie zaszeregowania personelu.
WPBiO : Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony. Do momentu wejścia w życie Traktatu z Lizbony określana 
mianem europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony (EPBiO).
07
 Streszczenie
I
Po obaleniu reżimu talibów Unia Europejska (UE) 
i państwa członkowskie zobowiązały się wspierać 
rząd Afganistanu w działaniach na rzecz ustanowie ‑
nia mocniejszych ram praworządności w kraju. Misja 
policyjna UE w Afganistanie (EUPOL) jest misją cywilną 
utworzoną w 2007 r. w kontekście wspólnej polityki 
bezpieczeństwa i obrony (WPBiO). Ma ona przyczynić 
się do ustanowienia trwałych i skutecznych cywilnych 
sił policyjnych pozostających w gestii Afganistanu.
II
Trybunał ocenił, czy misja EUPOL Afganistan skutecz ‑
nie realizowała powierzone jej zadania. Kontrolerzy 
sprawdzili przede wszystkim, czy misja EUPOL była 
dobrze zaplanowana i skoordynowana; czy zapew ‑
niono należyte wsparcie operacyjne i wytyczne na 
pożytek tej misji; czy misja przyczyniła się do rozwoju 
policji afgańskiej złożonej z funkcjonariuszy krajowych 
i czy stopniowe zamykanie misji EUPOL zostało odpo ‑
wiednio przygotowane. Kontrola obejmowała okres 
od momentu rozpoczęcia misji EUPOL do końca 2014 r.  
ze szczególnym uwzględnieniem działań po 2012 r.
III
UE udało się ustanowić europejską misję policji cywil ‑
nej w Afganistanie w szczególnie niebezpiecznym 
i trudnym otoczeniu. Po trudnych początkach misja 
EUPOL stopniowo zyskiwała uznanie ze strony innych 
podmiotów ze względu na specjalistyczną wiedzę 
i znaczący wkład na rzecz trwającej reformy sektora 
policji.
IV
Trybunał stwierdził, że misja EUPOL realizowała powie ‑
rzone jej zadania częściowo skutecznie. Poprawa była 
bardziej zauważalna w przypadku dwóch z trzech 
głównych pionów operacyjnych. Trybunał skon ‑
trolował także wyniki EUPOL w rozbiciu na rodzaje 
działań i odnotował, że zasadniczo misja EUPOL była 
skuteczna pod względem czynności związanych 
ze szkoleniami, a w mniejszym zakresie pod wzglę ‑
dem zapewniania doradztwa i mentoringu. Projekty 
w ograniczonym stopniu przyczyniały się do osiąg ‑
nięcia celów misji. Taki stan rzeczy można co prawda 
uzasadnić po części czynnikami zewnętrznymi, jednak 
odpowiedzialność za inne niedociągnięcia spoczywa 
na samej misji EUPOL.
08 Streszczenie
V
Jeśli chodzi o zaplanowanie misji, decyzja Rady o jej 
ustanowieniu poprzedzona była dogłębną analizą 
potrzeb w Afganistanie. Podczas kontroli stwierdzono, 
że cele EUPOL stanowią wartość dodaną, ponieważ 
skupiają się na szkoleniach i doradztwie na poziomie 
strategicznym w sektorze policji, zapewniając szersze 
pojęcie praworządności we współpracy z innymi mię ‑
dzynarodowymi podmiotami. Jednakże ze względu na 
trudny kontekst operacyjny oraz problemy związane 
z logistyką i rekrutacją rozmieszczenie służb EUPOL 
było skomplikowane i minęło dużo czasu, nim misja 
osiągnęła określony poziom zatrudnienia.
VI
W ramach misji EUPOL nie udało się skoordynować 
pracy wszystkich podmiotów europejskich w obrębie 
jednolitych ram europejskich w celu usprawnienia 
afgańskich służb policyjnych. Misja przyczyniła się 
jednak do polepszenia współpracy na miejscu z pań ‑
stwami członkowskimi UE i aktywnie promowała 
współpracę międzynarodową.
VII
W odniesieniu do wsparcia ze strony centrali i wyda ‑
wanych przez nią wytycznych Trybunał stwierdził, że 
zarówno państwa członkowskie, jak i ESDZ regularnie 
dostosowują zakres zadań misji EUPOL do zmienia ‑
jących się priorytetów i sytuacji na miejscu. Spra ‑
wozdawczość EUPOL spełnia podstawowe wymogi 
rozliczalności, lecz jest zbyt opisowa i nie kładzie 
wystarczającego nacisku na osiągnięte wyniki i war ‑
tość dodaną. Wsparcie ze strony centrali jest zasadni ‑
czo odpowiednie i przydatne, ale wytyczne powinny 
być bardziej szczegółowe, aby spełnić konkretne 
potrzeby operacyjne misji. Obecnie trwają prace nad 
ulepszeniem wytycznych, a możliwość dalszej centra ‑
lizacji poszczególnych funkcji jest sprawdzana pod 
kątem stosunku kosztów do korzyści.VIII
Jeśli chodzi o osiągnięte wyniki i ich trwałość, misja 
EUPOL przyczyniła się do wzrostu zaufania do afgań ‑
skiej policji krajowej poprzez wsparcie we wdroże ‑
niu podstawowych zasad policji cywilnej. Jednakże 
w sektorze policji i wymiarze sprawiedliwości w dal ‑
szym ciągu występują uchybienia o charakterze 
systemowym. Długofalowa trwałość wyników osiąg ‑
niętych przez misję EUPOL i sektor policji w Afgani ‑
stanie jest ogólnie zagrożona, gdyż w dużym stopniu 
będzie ona zależeć od tego, czy afgańskie władze 
będą chciały przejąć odpowiedzialność za te wyniki, 
a także od sytuacji w zakresie bezpieczeństwa oraz 
od finansowania ze strony UE i innych podmiotów 
międzynarodowych.
IX
Co więcej, w związku ze stopniowym zamykaniem 
misji, EUPOL wraz z Europejską Służbą Działań 
Zewnętrznych (ESDZ) stworzyły plan zakończenia 
działalności EUPOL do końca 2016 r. Wciąż jednak nie 
wiadomo, w jaki sposób UE może wykorzystać osiąg ‑
nięcia EUPOL oraz czy dzięki zbyciu aktywów uda się 
uzyskać maksymalną wartość.
X
Zalecenia Trybunału mają zastosowanie nie tylko 
do misji EUPOL w Afganistanie, ale i odnoszą się do 
ustanawiania, rozmieszczania i ogólnej poprawy 
działań przygotowawczych oraz zapewniania wspar ‑
cia dla przyszłych misji w ramach WPBiO. Zalecenia te 
obejmują także praktyczne wskazówki mające na celu 
zwiększenie skuteczności każdego rodzaju działalno ‑
ści i trwałości rezultatów misji WPBiO oraz usprawnie ‑
nie procesu sporządzania ogólnej strategii mającej na 
celu złagodzenie zagrożeń wiążących się nierozłącznie 
z procesem wygaszania i zakończenia misji oraz zbycia 
aktywów misji.
09
 Wstęp
01 
Po obaleniu reżimu talibów w 2001 r. 
przedstawiciele władz Afganistanu 
wzięli udział w rozmowach z ONZ 
w Bonn, których celem było opraco ‑
wanie planu rządzenia państwem. Te 
rozmowy doprowadziły do podpisania 
porozumienia z Bonn1, na mocy które ‑
go ustanowiono afgańską administra ‑
cję tymczasową rządzącą państwem 
oraz wezwano do rozmieszczenia 
międzynarodowych sił zbrojnych2 ma ‑
jących wspierać administrację w utrzy ‑
maniu bezpieczeństwa w Kabulu i na 
terenach ościennych (zob. załącznik I ).
02 
Podczas spotkania międzynarodo ‑
wych darczyńców na konferencji 
G8 w Genewie w kwietniu 2002 r.3 
przyjęto program reform oparty na 
systemie państw wiodących, w którym 
nacisk położono w szczególności na 
kwestie bezpieczeństwa. W ramach 
tego systemu sektor bezpieczeństwa 
został podzielony na pięć filarów, przy 
czym do nadzoru i wspierania reform 
w poszczególnych filarach wyznaczo ‑
no pięć państw wiodących. Państwami 
tymi były Niemcy (odpowiedzialne za 
siły policyjne), Japonia (rozbrojenie, 
demilitaryzacja i reintegracja), Włochy 
(wymiar sprawiedliwości), Zjednoczo ‑
ne Królestwo (walka z przemysłem nar ‑
kotykowym) oraz Stany Zjednoczone 
(wojsko). W związku z tym w kwietniu 
2002 r. pracę podjęło biuro zadaniowe 
policji niemieckiej. Cały system został 
stworzony, aby zapewnić podział obo ‑
wiązków, lecz nie stworzono mechani ‑
zmu umożliwiającego ogólne skoor ‑
dynowanie działań podejmowanych 
przez społeczność międzynarodową 
na rzecz reformy bezpieczeństwa.03 
Do 2005 r. idea państw wiodących 
osłabła, a faktycznym liderem wspól ‑
noty międzynarodowej odpowiedzial ‑
nym za rozwój sektora bezpieczeństwa 
w Afganistanie stały się Międzynaro ‑
dowe Siły Wsparcia Bezpieczeństwa 
(ISAF). We wspólnej deklaracji4 Unia 
Europejska i państwa członkowskie 
zobowiązały się wspierać rząd Afgani ‑
stanu w ustanowieniu mocniejszych 
ram praworządności w kraju (zob. 
rysunek 1 ).1 Porozumienie w sprawie 
tymczasowych ustaleń 
w Afganistanie do czasu 
ponownego utworzenia 
stałych instytucji rządowych, 
Bonn, 5 grudnia 2001 r.
2 W odpowiedzi, na mocy 
rezolucji nr 1386 Rady 
Bezpieczeństwa ONZ z dnia 
20  grudnia 2001 r., utworzono 
Międzynarodowe Siły 
Wsparcia Bezpieczeństwa 
(ISAF). W 2011 r. w skład ISAF 
wchodziło 33 000 żołnierzy 
z 25 państw członkowskich 
UE.
3 G8 to forum współpracy 
rządów ośmiu wiodących 
i najbardziej zaawansowanych 
gospodarek (Kanada, Francja, 
Niemcy, Włochy, Japonia, 
Rosja, Zjednoczone Królestwo 
oraz Stany Zjednoczone) 
i Komisji Europejskiej.
4 Wspólna deklaracja UE 
„Podejmując nowe 
partnerstwo UE–Afganistan” 
z dnia 16 listopada 2005 r.
10 Wstęp
Mapa AfganistanuRysunek 1
Qarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat 
Yar
Kajaki
Delaram Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharBaghlan
Chaghcharan
Farah
Lashkar GahTaluqanFayzabad
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulKunduz
Maydan
Shahr
GardezMehtarlam
Kabul
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANLOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLA NBALKHJAWZJAN
SARI PULFARYAB
BADGHIS
GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAK
PAKTYALAGHMAN KUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISA
HiratBamyan
HIRATKUNARBAMYAN
DAY
KUNDI
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuIslamabadTURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC   REPUBLIC   OF  IRANFarah 
Hilmand 
Gowd-e 
ZerehHarut 
  Khash Rowd-e Lurah Arghandab Gushgy Murghob 
Darya-ye Amu Darya 
Tedzhen 
Harirud Indus Pamir 
Tarnak Morghab Murgab 
Helmand Kunar 
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuQarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat Yar
Kajaki
Delaram Asad Abad
Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharNiliAybakBaghlanShiberghan
Maymana
Qala-e-Naw
Chaghcharan
FarahHerat
Lashkar GahBamyanTaloqanFayz Abad
Chaharikar
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulMazar-e-SharifKunduz
Poruns 
Maydan
ShahrMahmud-e-
Raqi
GardezMehtarlamBazarak
Kabul
IslamabadHindu  Kush 
Peywar PassKhyber Pass 
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANDAY
KUNDILOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLANBALKHJAWZJAN
SARI PUL
BAMYANFARYAB
BADGHIS
HERAT GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAKKUNAR
PAKTYALAGHMAN SAMANGANKUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISATURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC  REPUBLIC  OF  IRANAFGHANISTAN
Map No. 3958 Rev. 7   Source: UNITED NATIONS
June 2011Department of Field Support
Cartographic SectionStolica kraju
Stolica prowincjiMiasto, wioskaPorty lotnicze
Granice międzynarodowe
Granice prowincji
Droga głównaDroga niższej kategorii
Tory kolejowe
00 50 100 150 200 250 km
50 100 150 miAFGHANISTAN
Przedstawione na tej mapie granice i nazwy oraz użyte 
oznaczenia nie zostały oficjalnie zatwierdzone oraz przyjęte 
przez ONZ
Linia przerywana oznacza przybliżoną linię kontrolną
w Dżammu i Kaszmirze, na której wytyczenie wyraziły zgodę Indie i Pakistan. Ostateczny status Dżammu i Kaszmiru nie został jeszcze uzgodniony przez strony.36° 
34° 
32° 
30° 64° 66° 68° 70° 72° 74° 
36°
34°
32°
30°
62°64°66°68°70°72°74°
11 Wstęp
04 
Porozumienie dla Afganistanu przyjęte 
na konferencji w Londynie w styczniu 
2006 r. wprowadziło nowe ramy współ ‑
pracy pomiędzy wybieranym rządem 
Afganistanu a wspólnotą międzynaro ‑
dową. W związku z tym jesienią 2006 r. 
UE przeprowadziła wspólną misję 
oceniającą w celu ewaluacji potrzeb 
Afganistanu w sektorze praworząd ‑
ności. Następnie w listopadzie 2006 r. przeprowadzono misję informacyjną, 
w wyniku której zaproponowano 
wspólną interwencję UE opartą na 
podejściu strategicznym zakładającym 
stworzenie funkcjonujących sił policyj ‑
nych o kompetencjach obejmujących 
teren całego kraju. Ta propozycja 
została poparta przez rząd Afganista ‑
nu, który w piśmie z 16 maja 2007 r. 
zwrócił się do UE, by rozpoczęła misję 
policyjną (zob. ramka 1 ).
5 Wspólne działanie Rady 
2007/369/WPZiB z dnia 
30 maja 2007 r. w sprawie 
ustanowienia misji policyjnej 
Unii Europejskiej 
w Afganistanie (Dz.U. L 139 
z 31.5.2007, s. 33).Misje w ramach WPBiO
Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony (WPBiO) umożliwia UE odgrywanie wiodącej roli w operacjach 
utrzymywania pokoju, w zapobieganiu konfliktom oraz w działaniach na rzecz umocnienia bezpieczeństwa 
międzynarodowego. Stanowi ona część kompleksowego podejścia UE do zarządzania kryzysowego i opiera 
się zarówno na zasobach cywilnych, jak i wojskowych.
Rozróżnia się dwa rodzaje misji w ramach WPBiO: misje cywilne finansowane z budżetu WPZiB (wspólna 
polityka zagraniczna i bezpieczeństwa) oraz misje wojskowe finansowane przez państwa członkowskie. Misje 
cywilne w ramach WPBiO różnią się pod względem zakresu (policyjne, monitorujące, sądowe lub związane 
z reformą sektora bezpieczeństwa), charakteru (wykonawcze lub niewykonawcze) oraz rozmiaru.
Do końca 2014 r. UE zorganizowała 32 misje w ramach WPBiO, z których 16 zostało zrealizowanych i zakończo ‑
nych, a pozostałe 16 wciąż trwa (11 misji cywilnych i pięć wojskowych).Ramka 1
05 
Dnia 30 maja 2007 r. Rada podjęła de ‑
cyzję o utworzeniu misji policyjnej UE 
w Afganistanie5 (EUPOL). Misja EUPOL 
miała wykorzystać dotychczasowe 
osiągnięcia biura zadaniowego policji 
niemieckiej oraz dążyć do ujednolice ‑
nia podejść i działań różnych part ‑
nerów zaangażowanych w reformę 
policji. Celem było przyczynienie się 
do ustanowienia pozostających w ge ‑
stii Afganistanu trwałych i skutecznych 
rozwiązań w zakresie cywilnych sił 
policyjnych, które byłyby odpowied ‑
nio powiązane z szerzej rozumianym 
systemem wymiaru sprawiedliwości 
w sprawach karnych (zob. ramka 2 ).
12 Wstęp
06 
Całkowity koszt misji EUPOL za okres 
od maja 2007 r. do grudnia 2014 r. wy ‑
niósł prawie 400 milionów euro. Jedna 
trzecia tej sumy przypadła na koszty 
związane z bezpieczeństwem6 (zob. 
także załącznik II ).6 Ta suma obejmuje wszystkie 
zobowiązania do końca 2014 r., 
a zatem nie uwzględnia 
najbardziej aktualnych zobowią ‑
zań w wysokości 57,75 mln euro 
na 2015 r. (decyzja Rady 2014/922/
WPZiB z dnia 17 grudnia 2014 r. 
rozszerzająca zakres i wprowadza ‑
jąca zmiany do decyzji 2010/279/
WPZiB w sprawie misji policyjnej 
Unii Europejskiej w Afganistanie 
(EUPOL AFGANISTAN) (Dz.U. L 363 
z 18.12.2014, s. 152). Rada 
zatwierdziła 10 decyzji finanso ‑
wych (oraz przedłużeń decyzji) na 
łączną kwotę 392,4 mln euro 
(zobowiązania) i odpowiednio 
346,2 mln euro (środki do 
wypłaty). Koszty zatrudnienia 
personelu (pracowników 
oddelegowanych, międzynarodo ‑
wych pracowników kontrakto ‑
wych i około 200 pracowników 
lokalnych) stanowią około 43% 
budżetu EUPOL, podczas gdy 
koszty związane z bezpieczeń ‑
stwem personelu i koszty 
lokalowe stanowią 28%.EUPOL
EUPOL rozpoczął działalność 15 czerwca 2007 r. Jest to cywilna misja w ramach WPBiO wspierająca reformy 
podejmowane przez rząd Afganistanu w celu utworzenia cywilnej służby policyjnej działającej z poszanowa ‑
niem praworządności i praw człowieka.
Zadaniem cywilnego dowódcy operacji, który jednocześnie stoi na czele Komórki Planowania i Prowadzenia 
Operacji Cywilnych (CPCC), jest dowodzenie misją EUPOL i sprawowanie nad nią kontroli na poziomie stra ‑
tegicznym. Polityczną kontrolę nad dowódcą oraz strategiczne kierownictwo sprawuje z kolei Komitet Poli ‑
tyczny i Bezpieczeństwa. Szef misji sprawuje kontrolę operacyjną nad misją EUPOL i odpowiada za bieżące 
zarządzanie jej operacjami.
Działania w ramach EUPOL Afganistan są prowadzone głównie przez jednostki policji oraz przez ekspertów 
w dziedzinie praworządności, oddelegowanych przez państwa członkowskie UE. W działaniach uczestniczą 
także kontraktowi eksperci międzynarodowi oraz pracownicy lokalni. Misja prowadzi działania w zakresie 
szkoleń i mentoringu oraz doradzania i monitorowania kierownictwa odnośnych instytucji afgańskich (Mini ‑
sterstwa Spraw Wewnętrznych, policji afgańskiej, Ministerstwa Sprawiedliwości oraz biura prokuratora gene ‑
ralnego). W ramach misji zrealizowano także wiele projektów.
Misja EUPOL Afganistan realizowana jest w obrębie trzech pionów operacyjnych:
 οpion operacyjny 1: reforma instytucjonalna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych;
 οpion operacyjny 2: profesjonalizacja policji krajowej;
 οpion operacyjny 3: włączenie policji krajowej do szerzej rozumianego systemu wymiaru sprawiedliwości.
W czasie kontroli pod koniec 2014 r. misja EUPOL prowadziła działalność w Kabulu, Heracie i Mazar‑i Szarif.Ramka 2
13
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
07 
Trybunał ocenił, czy misja EUPOL 
Afganistan skutecznie realizowała po ‑
wierzone jej zadania. Podczas kontroli 
Trybunał skupił się na następujących 
zagadnieniach:
a) Czy misja EUPOL została od ‑
powiednio zaplanowana 
i ustanowiona?
b) Czy misja EUPOL jest odpowied ‑
nio skoordynowana z państwami 
członkowskimi, innymi podmio ‑
tami międzynarodowymi oraz 
władzami Afganistanu?
c) Czy zapewniono należyte wsparcie 
operacyjne i wytyczne na pożytek 
tej misji, biorąc pod uwagę powie ‑
rzone jej zadania?
d) Czy misja EUPOL przyczynia się 
do rozwoju policji afgańskiej i czy 
rezultaty jej działania mogą być 
trwałe?
e) Czy proces zamykania misji 
EUPOL został odpowiednio 
przygotowany?
08 
Kontrola obejmuje okres od urucho ‑
mienia misji EUPOL w 2007 r. do końca 
2014 r., ze szczególnym uwzględnie ‑
niem działań EUPOL po 2012 r.
09 
Kontrola została przeprowadzona 
w okresie od lipca do grudnia 2014 r. 
Trybunał zgromadził dowody kontroli 
z wykorzystaniem różnych metod, 
takich jak:
a) analiza dokumentacji i przegląd 
literatury;b) wizyta na miejscu w Kabulu we 
wrześniu 2014 r. w celu spraw ‑
dzenia dokumentacji, przeglądu 
procedur i systemów EUPOL oraz 
przeprowadzenia wywiadów 
z funkcjonariuszami policji krajo ‑
wej, pracownikami Ministerstwa 
Spraw Wewnętrznych i Sprawie ‑
dliwości, personelem misji EUPOL 
(w tym szkoleniowcami i mento ‑
rami), specjalnym przedstawicie ‑
lem UE, pracownikami delegacji 
UE w Kabulu, personelem ISAF 
i NATO, międzynarodową radą ds. 
koordynacji sił policyjnych Afga ‑
nistanu (IPCB), przedstawicielami 
Programu Narodów Zjednoczo ‑
nych ds. Rozwoju (UNDP) w Kabulu 
oraz sześciu przedstawicielstw UE 
w Afganistanie7;
c) wywiady z kierownictwem Komór ‑
ki Planowania i Prowadzenia Ope ‑
racji Cywilnych (CPCC), Dyrekcji ds. 
Zarządzania Kryzysowego i Plano ‑
wania (CMPD), Służby ds. Instru ‑
mentów Polityki Zagranicznej (FPI), 
urzędnikami ESDZ i Komisji odpo ‑
wiedzialnymi za regiony geogra ‑
ficzne; wywiady przeprowadzono 
także z przedstawicielami pięciu 
państw członkowskich8 będących 
członkami Komitetu ds. Aspektów 
Cywilnych Zarządzania Kryzyso ‑
wego (CIVCOM) oraz z personelem 
NATO;
d) analiza próby sześciu działań z za ‑
kresu mentoringu, monitorowania 
oraz doradztwa, a także 11 projek ‑
tów, które zostały zaplanowane 
i wdrożone w latach 2011–2014 
(zob. załącznik III ).7 Przedstawicielstwa 
(ambasadorzy lub szefowie 
misji) Francji, Niemiec, Włoch, 
Niderlandów, Szwecji oraz 
Zjednoczonego Królestwa.
8 Przedstawiciele Niemiec, 
Włoch, Niderlandów 
i Zjednoczonego Królestwa, 
jak również przewodniczący 
CIVCOM.
14
 Uwagi
Odpowiedni mandat  – 
trudne początki
10 
Trybunał zbadał, czy ustanowienie 
i rozlokowanie misji EUPOL zostało 
poprzedzone kompleksową analizą 
potrzeb Afganistanu. Oceniono także, czy należytą uwagę zwrócono na wy ‑
zwania natury operacyjnej w kwestii 
rozlokowania misji EUPOL.
Przygotowanie misji EUPOL
11 
Decyzja Rady o utworzeniu misji 
EUPOL została poprzedzona wspólną 
misją oceniającą UE, w wyniku której 
zalecono między innymi, by UE rozwa ‑
żyła dalsze wsparcie policji afgańskiej poprzez misję policyjną. Zostało to po ‑
twierdzone w ramach późniejszej misji 
informacyjnej9 przeprowadzonej pod 
koniec 2006 r., w wyniku której zapro ‑
ponowano, by UE zapewniła wartość 
dodaną poprzez organizację cywilnej 
misji policyjnej w szerszym kontekście 
praworządności.9 Rada Unii Europejskiej, 
Sprawozdanie z misji 
informacyjnej na temat 
ewentualnej misji w ramach 
EPBiO w Afganistanie, 18 
grudnia 2006 r.Zdjęcie 1Budynki EUPOL
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
15 Uwagi
12 
Obie misje zostały przeprowadzone 
przez liczne i zróżnicowane zespoły 
ekspertów w zakresie policji i prawo ‑
rządności. Podczas prac przygotowaw ‑
czych prowadzących do utworzenia 
misji dopilnowano, by cele EUPOL 
pokrywały się z priorytetami opisany ‑
mi w porozumieniu dla Afganistanu 
z 2006 r. i z filarem bezpieczeństwa 
krajowej strategii rozwoju Afganistanu 
na lata 2008–2013. Biorąc pod uwagę 
sytuację na miejscu, zasadniczą rolę 
w celu zapewnienia warunków sprzy ‑
jających stabilności, wzrostowi gospo ‑
darczemu oraz ograniczaniu ubóstwa 
odgrywało bezpieczeństwo.
13 
Preferowaną metodą działania było 
wspieranie osiągnięć biura zada ‑
niowego policji niemieckiej (GPPO), 
które miało już ugruntowaną pozycję 
w terenie, i zapewnienie zwiększonej 
i spójnej obecności europejskich sił 
w sektorze bezpieczeństwa, szcze ‑
gólnie w sektorze policji cywilnej. 
Niemiecka misja policyjna z powodze ‑
niem prowadziła szkolenia dla perso ‑
nelu wyższego szczebla – zapewniała 
strategiczne doradztwo dla Minister ‑
stwa Spraw Wewnętrznych i policji 
krajowej, a także rozwijała współpracę 
z podmiotami międzynarodowymi, nie 
szkoliła natomiast pracowników policji 
krajowej niższych rangą. Misja EUPOL 
została pozytywnie przyjęta przez 
Afgańczyków i podmioty międzynaro ‑
dowe, ponieważ wypełniła lukę w po ‑
dejmowanych wcześniej działaniach na 
szczeblu międzynarodowym.
14 
Realizacja zadań powierzonych EUPOL 
wymagała jednak dużych wysiłków 
z uwagi na niemal całkowity brak 
funkcjonujących służb policji. Innym 
istotnym problemem okazał się po ‑
ziom analfabetyzmu wśród funkcjona ‑
riuszy policji sięgający 80%, co ozna ‑
cza, że wielu z nich nie było w stanie 
przetworzyć materiałów dowodowych 
lub przeczytać i napisać sprawozdań. Dodatkowym wyzwaniem utrudnia ‑
jącym misji EUPOL skuteczne wywią ‑
zanie się z powierzonych jej zadań 
była powszechna korupcja w orga ‑
nach ścigania i instytucjach wymiaru 
sprawiedliwości.
Problemy związane 
z rozmieszczeniem
15 
UE udało się zorganizować misję 
policji cywilnej w szczególnie trudnym 
i nieprzyjaznym otoczeniu. Jednakże 
w momencie rozpoczęcia misji EUPOL 
w czerwcu 2007 r., zaledwie dwa mie ‑
siące od decyzji Rady o jej ustanowie ‑
niu, misja EUPOL nie była gotowa do 
podjęcia działań ze względu na trudny 
kontekst operacyjny: w tamtym czasie 
misja dysponowała jedynie czterema 
pracownikami w Kabulu, którzy nie 
mieli dostępu do internetu ani środ ‑
ków transportu. W rzeczywistości 
większość pracowników misji stanowili 
funkcjonariusze przeniesieni ze skut ‑
kiem natychmiastowym z misji po ‑
szczególnych państw członkowskich10. 
Tylko nieliczni otrzymali instrukcje, 
w jakim stopniu nowa misja „euro ‑
pejska” różni się od wcześniejszych 
rozwiązań dwustronnych.
16 
Proces rozmieszczenia był dodatkowo 
utrudniony ze względu na proble ‑
my związane z kadrą zarządzającą, 
które w znaczący sposób wpłynęły na 
działalność w pierwszej fazie: w cią ‑
gu pierwszych 18 miesięcy szef misji 
zmienił się trzykrotnie. Kolejną istotną 
kwestią praktyczną, która spowalniała 
działania operacyjne, były problemy 
logistyczne związane z zamówieniami 
na dostawę sprzętu lub ze znalezie ‑
niem zakwaterowania dla personelu 
EUPOL.10 Center for European Reform, 
biuletyn informacyjny 
z kwietnia 2010 r.
16 Uwagi
17 
Dodatkowym czynnikiem była niechęć 
ze strony państw członkowskich do 
oddelegowania personelu na misję, 
częściowo ze względu na trudności, ja ‑
kie misja EUPOL napotkała na początku 
swojej działalności (zob. także pkt 25). 
Według pierwotnych założeń misja 
miała być w pełni operacyjna i obecna 
w Kabulu i na terenie poszczególnych 
prowincji do końca marca 2008 r. 
W praktyce tego nie zrealizowano. 
Pierwotny plan zatrudnienia, który 
obejmował 200 pracowników między ‑
narodowych, został wdrożony dopiero 
w lutym 2009 r., a więc niemal dwa lata 
po rozpoczęciu interwencji UE.18 
Choć Rada już w 2008 r. przyznała, że 
pierwotna liczba pracowników powin ‑
na zostać podwojona do 400, misja 
EUPOL do końca 2010 r. nie osiągnęła 
pułapu 300 pracowników (75% pla ‑
nowanej obsady kadrowej), a dopiero 
w styczniu 2012 r. osiągnęła rekordowe 
zatrudnienie na poziomie 350 pracow ‑
ników, po czym ilość personelu zaczęła 
ulegać redukcji (zob. rysunek 2 ).Rysunek 2Liczba międzynarodowych (oddelegowanych 
i kontraktowych) oraz unijnych pracowników EUPOL na 
dzień 31 grudnia każdego roku w okresie 2007–2014
Źródło:  ESDZ (CPCC).272296330341
292
235
177
85
64122185214232 238
206
148
Pracownicy oddelegowani (z państw członkowskich UE)Pracownicy międzynarodowi ogółem
(oddelegowani i kontraktowi)2014 r. 2013 r. 2012 r. 2011 r. 2010 r. 2009 r. 2008 r. 2007 r.050100150200250300350400
17 Uwagi
19 
Istnieje szereg powodów, dla których 
misja nie osiągnęła planowej obsady 
kadrowej:
a) misja miała problemy ze znale ‑
zieniem wolontariuszy z uwagi 
na niski poziom bezpieczeństwa 
w Afganistanie;
b) misja EUPOL konkurowała z in ‑
nymi misjami w ramach WPBiO 
o pozyskanie ekspertów oddele ‑
gowanych (i w mniejszym stopniu 
kontraktowych); w tym kontekście 
Afganistan nie był najbardziej 
atrakcyjną opcją. EUPOL musiał 
także rywalizować z innymi misja ‑
mi międzynarodowymi, takimi jak 
misja szkoleniowa NATO w Afgani ‑
stanie (NTM‑A) czy misje ONZ;
c) niektóre stanowiska dla pracow ‑
ników oddelegowanych, wyma ‑
gające wiedzy z zakresu analizy 
projektów i sprawozdawczości, 
fachowej wiedzy prawnej czy 
znajomości zagadnień z zakresu 
praworządności, były trudne do 
obsadzenia ze względu na małą 
liczbę kandydatów;
d) ze względu na charakter zadań 
EUPOL na niektóre stanowiska wy ‑
magano ekspertów z doświadcze ‑
niem w ministerstwach krajowych; 
najtrudniej było obsadzić stanowi ‑
ska ekspertów odpowiedzialnych 
za mentoring służb policyjnych, 
oddelegowanych do Ministerstwa 
Spraw Wewnętrznych.
20 
EUPOL jest uprawniony do przepro ‑
wadzenia reformy policji na szczeblu 
centralnym, regionalnym i w poszcze ‑
gólnych prowincjach. Proces roz ‑
mieszczenia w prowincjach był jednak 
problematyczny ze względu na nieod ‑
powiednie warunki w zakresie bezpie ‑
czeństwa, trudności logistyczne oraz 
brak odpowiedniego zakwaterowania.21 
W związku z powyższym w 2008 r. 
biura terenowe misji EUPOL działały 
w 11 prowincjach11 (zob. załącznik IV ), 
a ich liczba zwiększyła się do 16 
w 2009 r. Misja EUPOL nie była w sta ‑
nie rozmieścić swoich biur na terenie 
poszczególnych prowincji Afganistanu 
zgodnie z planem, ponieważ Stany 
Zjednoczone i Turcja nie podpisały 
porozumień technicznych z EUPOL 
w prowincjach, gdzie znajdowały 
się ich przedstawicielstwa. Co wię ‑
cej, w większości biur terenowych 
występowały braki kadrowe, a tylko 
w dwóch biurach (w Heracie oraz 
w Mazar‑i Szarif) liczba pracowników 
utrzymywała się stale powyżej 10. Ten 
stan rzeczy potwierdziła wewnętrzna 
ocena ESDZ przeprowadzona przez 
CPCC w 2011 r.12, w której stwierdzono, 
że działalność misji w prowincjach 
do tego czasu była „stosunkowo 
niewielka, a jej wpływ był znikomy”. 
Drastyczne zmniejszenie liczby biur 
terenowych EUPOL było wynikiem 
faktycznego rozwiązania europejskich 
regionalnych zespołów ds. odbudowy 
w afgańskich prowincjach. Do 2013 r. 
liczba biur terenowych poza Kabulem 
została zredukowana do zaledwie 
dwóch.11 Spośród łącznie 34 prowincji.
12 CPCC 13077/11, Sprawozdanie 
z oceny operacji EUPOL 
w Afganistanie, 
11 października 2011 r.
18 Uwagi
Trudności 
z koordynowaniem 
działań na szczeblu 
międzynarodowym
22 
Trybunał sprawdził, czy działalność 
misji EUPOL jest odpowiednio sko ‑
ordynowana z innymi działaniami na 
szczeblu unijnym, a także z działaniami 
innych podmiotów międzynarodo ‑
wych i władz Afganistanu.
Działania podejmowane 
są co prawda na szczeblu 
europejskim, brak jednak 
ogólnego podejścia 
europejskiego
23 
W sprawozdaniu z misji informacyjnej 
zaznaczono, że aby misja zakończy ‑
ła się powodzeniem, powinna ona 
zapewnić państwom członkowskim 
jednolite ramy i promować wspól ‑
ne podejście europejskie w zakresie 
reformy policji w Afganistanie. Po ‑
dobnie we wspólnym działaniu Rady 
w sprawie utworzenia misji EUPOL13 
podkreślono, że misja powinna w sto ‑
sownych przypadkach koordynować, 
jak również ułatwiać i zapewniać 
doradztwo w związku z projektami re ‑
alizowanymi przez państwa członkow ‑
skie oraz państwa trzecie w ramach 
jej odpowiedzialności. Okazało się to 
dużym wyzwaniem z następujących 
powodów.
24 
Po pierwsze, koordynacja działań EU ‑
POL, specjalnego przedstawiciela UE 
i delegacji UE była początkowo mało 
sprawna, choć od 2010 r. obowiązywał 
zmieniony mandat, w którym bardziej 
szczegółowo wyjaśniono odnośne role 
i obowiązki, a także określono zakres 
obowiązków szefa misji: szef misji ma 
za zadanie „koordynować działania 
z innymi podmiotami z UE na miejscu oraz (...) przyjmować od SPUE wska ‑
zówki polityczne dotyczące sytuacji 
na miejscu”. Koordynacja na szczeblu 
UE poprawiła się wraz z utworzeniem 
ESDZ w 2011 r., która zapewniła usyste ‑
matyzowany mechanizm koordynacji. 
Doprowadziło to do powołania amba ‑
sadora pełniącego podwójną funkcję – 
zarówno specjalnego przedstawiciela 
UE, jak i szefa delegatury UE.
25 
Kolejnym wyzwaniem był fakt, iż 
państwa członkowskie UE kontynu ‑
owały swoją działalność równolegle 
z oddelegowywaniem personelu do 
EUPOL. Państwa członkowskie miały 
swoje preferowane działania w sek ‑
torach policji, egzekwowania prawa 
i praworządności w Afganistanie. 
Włączenie się w misję EUPOL, zamiast 
kontynuowania działań na płaszczyź ‑
nie dwustronnej, było czasami postrze ‑
gane jako utrata wpływu i widoczności 
na miejscu.
26 
W miarę upływu czasu misja EUPOL 
podejmowała wysiłki, aby skoordy ‑
nować swoje działania z państwami 
członkowskimi UE, szczególnie w przy ‑
padku konkretnych projektów. Jednym 
z przykładów jest bliska współpraca 
pomiędzy EUPOL i zespołem zadanio ‑
wym policji niemieckiej (GPPT).
27 
Niektóre państwa członkowskie14 
uczestniczyły równolegle we wspól ‑
nych działaniach na szczeblu euro ‑
pejskim, takich jak europejskie siły 
żandarmerii (EGF)15. Państwa z syste ‑
mem „żandarmeryjnym” miały zatem 
więcej wspólnego z EGF czy z misją 
szkoleniową NATO16 niż z systemem 
policji cywilnej, który EUPOL starała 
się wprowadzić. Niektóre państwa 
członkowskie, z którymi przepro ‑
wadzono wywiady, były zdania, że 
„żandarmeryjny” model szkoleniowy 
jest bardziej odpowiedni do sytuacji 
w Afganistanie.13 Wspólne działanie Rady 
ustanawiające EUPOL stanowi, 
że „Rada i Komisja zapewniają, 
zgodnie ze swoimi 
odpowiednimi 
kompetencjami, spójność 
pomiędzy wdrożeniem 
niniejszego wspólnego 
działania a zewnętrznymi 
działaniami Wspólnoty, 
zgodnie z art. 3 Traktatu. Rada 
i Komisja współpracują na 
rzecz osiągnięcia tego celu”.
14 Francja, Włochy, Niderlandy, 
Portugalia, Polska oraz 
Hiszpania.
15 Europejskie siły żandarmerii to 
wielonarodowe siły policyjne 
złożone jedynie z podmiotów 
sił policyjnych ze statusem 
wojskowym. Skupiały się one 
głównie na szkoleniach 
i doradztwie. Choć eksperci 
EGF byli członkami misji 
narodowych, to wykonywali 
oni zadania w ramach 
struktury dowodzenia 
istniejącej na potrzeby misji 
szkoleniowej NATO 
w Afganistanie. Poziom 
zatrudnienia w ramach misji 
EGF osiągnął rekordową liczbę 
400 pracowników w maju 
2011 r. i od tamtej pory spadał.
16 W ramach misji szkoleniowej 
NATO w Afganistanie 
zrealizowano szeroko 
zakrojoną inicjatywę szkolenia 
policji, która była 
dostosowana do sytuacji 
w zakresie bezpieczeństwa 
panującej na miejscu. Na 
koniec 2011 r. misja 
szkoleniowa NATO 
w Afganistanie obejmowała 
23 centra szkoleniowe 
z personelem liczącym 
778 szkoleniowców 
i 2 825 pracowników 
kontraktowych oferujących 
usługi w zakresie wsparcia.
19 Uwagi
Mimo podejmowanych 
wysiłków misja EUPOL miała 
ograniczone możliwości 
wywarcia wpływu na 
najważniejsze podmioty
28 
Jeśli chodzi o cel misji EUPOL w zakre ‑
sie usprawnienia spójności i koordy ‑
nacji wśród podmiotów międzynaro ‑
dowych, czynnikiem utrudniającym 
przejęcie roli lidera w tej dziedzinie był 
niewielki rozmiar misji. W porównaniu 
z misją szkoleniową NATO w Afgani ‑
stanie misja EUPOL była podmiotem 
mniejszej wagi. W związku z tym trud ‑
no jej było wywrzeć wpływ na duży 
podmiot międzynarodowy, jakim jest 
misja NATO.
29 
Kolejnym niekorzystnym czynnikiem 
były nieskuteczne działania podej ‑
mowane przez międzynarodową radę 
ds. koordynacji sił policyjnych Afga ‑
nistanu (IPCB)17. Przez ostatnie 13 lat 
we wsparcie rozwoju policji afgańskiej 
zaangażowanych było ponad 37 róż ‑
nych darczyńców międzynarodowych, 
z których większość oferowała pomoc 
na rzecz misji szkoleniowej NATO 
w Afganistanie, misji EUPOL lub na 
rzecz ich obydwu. Aby zapewnić spój ‑
ność, w 2007 r. powołano IPCB jako 
główny organ koordynujący działania 
związane z siłami policyjnymi. Choć 
EUPOL zapewnił radzie IPCB znaczne 
wsparcie techniczne i administracyjne, 
nie osiągnęła ona większych postępów 
w promowaniu współpracy we wspól ‑
nocie międzynarodowej. Podmioty 
międzynarodowe niechętnie podda ‑
wały się koordynacji z zewnątrz i po ‑
strzegały IPCB jako ambitną inicjatywę 
UE w celu przejęcia roli lidera w sek ‑
torze policyjnym. Co więcej, rada IPCB 
nie sprawdziła się między innymi ze 
względu na niewłaściwie opracowane 
procedury, które nakładały dodatkowe 
zobowiązania na zaangażowane pod ‑
mioty, lecz nie zapewniały wymiernych 
rezultatów.30 
Trybunał ustalił, że wraz z upływem 
czasu współpraca z misją NATO 
stopniowo się polepszała. Konkretne 
wyniki tej współpracy obejmują roz ‑
wiązania w zakresie bezpieczeństwa 
personelu EUPOL oraz porozumienie 
dotyczące utworzenia rady ds. szko ‑
lenia zawodowego zajmującej się 
opracowywaniem i zatwierdzaniem 
programów szkoleniowych dla policji.
Wsparcie i wskazówki 
udzielane przez centralę 
poprawiły się wraz 
z upływem czasu
31 
Trybunał zbadał, czy państwa człon ‑
kowskie UE i ESDZ dokonały odpo ‑
wiednich zmian w zakresie kompe ‑
tencji EUPOL w fazie operacyjnej, czy 
sprawozdawczość EUPOL w rzetelny 
sposób odzwierciedla osiągnięcia w ra ‑
mach misji, a także jakiego wsparcia 
i wskazówek udzielono misji.
Planowanie 
i sprawozdawczość 
poprawiły się, lecz nadal 
występują uchybienia
32 
Trybunał stwierdził, że zarówno 
państwa członkowskie UE, jak i ESDZ 
w sposób zasadniczo elastyczny do ‑
stosowywały zakres zadań EUPOL do 
zmieniających się priorytetów i warun ‑
ków na miejscu.17 EUPOL w dużym stopniu 
zaangażował się w prace 
międzynarodowej rady ds. 
koordynacji sił policyjnych 
Afganistanu, chociażby 
poprzez zapewnienie 
funkcjonowania jej 
sekretariatu. IPCB powołano 
w 2007 r. jako główny organ 
międzynarodowy 
koordynujący organizacje 
międzynarodowe działające 
w sektorze policji.
20 Uwagi
33 
Od zatwierdzenia pierwszego planu 
operacyjnego (OPLAN) w 2007 r. przez 
Radę kluczowe dokumenty dotyczą ‑
ce planowania zostały zmienione 
czterokrotnie:
a) w 2008 r. zmiana była konieczna 
ze względu na nowe zobowiązanie 
po stronie Rady dotyczące podwo ‑
jenia (do 400) liczby ekspertów 
międzynarodowych oddelegowa ‑
nych do udziału w misji;
b) w 2010 r. zmiana była głównie 
wynikiem ponownego ustale ‑
nia priorytetów, o czym zade ‑
cydował nowy minister spraw 
wewnętrznych w Afganistanie, 
oraz odnośnego wniosku wysto ‑
sowanego do EUPOL w sprawie 
dostosowania misji do priorytetów 
Ministerstwa18;
c) głównym powodem rewizji 
z 2013 r. była deklaracja mię ‑
dzynarodowej wspólnoty doty ‑
cząca wsparcia zdecydowanych 
działań antykorupcyjnych oraz 
wzmocnienia praworządności. 
Duży nacisk położono na pro ‑
fesjonalizację afgańskiej policji 
zgodnie z dokumentem pt. „Wizja 
dziesięcioletnia”19;
d) w lipcu 2014 r. dokonano rewizji po 
to, aby uwzględnić szczegóły ope ‑
racyjne niezbędne przy zamykaniu 
misji EUPOL, które nastąpić ma 
z końcem 2016 r. w konsekwencji 
decyzji Rady z 23 czerwca 2014 r.
34 
Jeśli chodzi o planowanie operacyjne 
swoich działań, misja EUPOL przekłada 
cele strategiczne wyznaczone przez 
państwa członkowskie w ramach 
OPLAN na plan realizacji misji, w któ ‑
rym określone są zadania specjalne 
przypisane do każdego z celów, cele 
pośrednie do każdego zadania oraz 
obiektywnie weryfikowalne wskaźniki 
do każdego celu pośredniego.35 
Trybunał stwierdził, że przed 2013 r. 
każdy plan realizacji misji zawierał 
zbyt wiele celów pośrednich (do 600). 
Z tego powodu kierownictwo misji nie 
mogło korzystać z tych planów w celu 
skutecznego kierowania misją. Trybu ‑
nał przeanalizował najbardziej aktu ‑
alne plany realizacji misji (z lat 2013 
i 2014) i zauważył znaczne uspraw ‑
nienia w porównaniu ze starszymi 
planami, dotyczące w szczególności 
załączania dodatkowych informacji 
o działaniach, jak również wykazywa ‑
nia jaśniejszych związków pomiędzy 
celami, zadaniami i celami pośrednimi 
oraz odniesień pomiędzy podobnymi 
działaniami. Wskaźniki rezultatu nie 
opierały się w wystarczającym stopniu 
na dogłębnej ocenie potrzeb ani nie 
miały związku z operacyjnymi celami 
pośrednimi EUPOL. Niektóre wskaź ‑
niki dotyczyły raczej produktów niż 
rezultatów20.
36 
Trybunał odnotował stopniową popra ‑
wę w sprawozdawczości EUPOL pod 
względem poprawności i rzetelności. 
Do końca 2014 r. misja EUPOL nie spo ‑
rządziła jednak jednolitej i komplekso ‑
wej tabeli monitorowania służącej do 
śledzenia celów pośrednich odnoszą ‑
cych się do danych działań, jak również 
stanu zaawansowania oraz działań 
naprawczych21.18 Nacisk położono 
w szczególności na rozwój 
potencjału w zakresie działań 
wywiadowczych i śledczych.
19 „Wizja dziesięcioletnia” to 
dokument opracowany przez 
afgańskie Ministerstwo Spraw 
Wewnętrznych. Zawiera on 
listę celów strategicznych 
w odniesieniu do policji 
afgańskiej i opisuje stan 
rzeczy, jaki planuje się 
osiągnąć za 10 lat.
20 Produkty to dobra i usługi 
wytworzone w toku realizacji 
projektu lub działania, 
natomiast rezultaty to korzyści 
dla grupy docelowej będące 
wynikiem produktów 
uzyskanych w następstwie 
danego działania lub projektu.
21 Z takiej tabeli korzystają 
obecnie inne misje w ramach 
WPBiO.
21 Uwagi
22 W przypadku aspektów 
budżetowych związanych 
z realizacją misji.
23 Decyzja Rady 2012/698/WPZiB 
z dnia 13 listopada 2012 r. 
w sprawie powstania 
magazynu na potrzeby 
cywilnych misji zarządzania 
kryzysowego (Dz.U. L 314 
z 14.11.2012, s. 25) miała na 
celu zapewnienie szybkiego 
rozmieszczenia sprzętu na 
potrzeby obecnych 
i przyszłych cywilnych misji 
zarządzania kryzysowego oraz 
wzmocnienie zdolności, 
w szczególności poprzez 
zapewnienie szybkiego 
i nieprzerwanego dostępu do 
kluczowych aktywów.Wskazówki i wsparcie 
z centrali przyczyniają się do 
wyeliminowania uchybień
37 
Do zadań ESDZ i Komisji22 należy 
opracowywanie wskazówek dla misji 
w ramach WPBiO. Te wskazówki po ‑
winny być wystarczająco kompleksowe 
i szczegółowe, tak aby były pomocne 
w ramach realizacji misji i aby per ‑
sonel z niedużym doświadczeniem 
w zakresie procedur mógł pracować 
skutecznie.
38 
Choć ESDZ opracowała około 50 doku ‑
mentów koncepcyjnych i wytycznych 
istotnych w kontekście działań EUPOL, 
pracownicy misji w Kabulu wyrażali 
obawy, że mimo iż dokumentacja 
zapewnia podstawowe wskazówki 
(definicje i aspekty teoretyczne), to nie 
są one pomocne z praktycznego punk ‑
tu widzenia. Na przykład wytyczne 
w sprawie analizy porównawczej nie 
zawierają szczegółowych informacji 
na temat sposobów postępowania na 
poszczególnych etapach, np. jak odpo ‑
wiednio przeprowadzić ocenę potrzeb 
lub analizę sytuacyjną. Nie zawierają 
także przykładów ani szablonów, które 
ułatwiałyby wdrożenie proponowanej 
metodyki.39 
Na szczególną uwagę zasługuje pod ‑
ręcznik mentoringu EUPOL. Mimo że 
mentoring był jednym z kluczowych 
działań EUPOL, misja musiała samo ‑
dzielnie opracować odnośny pod ‑
ręcznik, który powstał jednak dopiero 
w kwietniu 2013 r. jako zbiór istnieją ‑
cych koncepcji, metod i najlepszych 
praktyk dostosowanych do realiów, 
z którymi zetknęli się mentorzy EUPOL. 
Podręcznik został następnie wyko ‑
rzystany przez ESDZ do opracowania 
szczegółowych wytycznych w zakresie 
mentoringu, które zostały przekazane 
wszystkim misjom w ramach WPBiO.
40 
Brak ujednoliconych wskazówek 
WPBiO sprawił, że podczas misji po ‑
jawiła się konieczność opracowania 
wytycznych i procedur, co utrudniło 
skupienie się na głównych działaniach. 
ESDZ aktualnie pracuje nad wyelimino ‑
waniem tych niedociągnięć.
41 
ESDZ i Komisja rozważają również 
możliwość uzyskania większej wydaj ‑
ności poprzez scentralizowanie usług 
wsparcia w ramach jednego centrum 
usług. ESDZ prowadzi także prace nad 
rozwojem scentralizowanych i zin ‑
tegrowanych systemów zarządzania 
informacjami w obszarze zasobów 
kadrowych, IT oraz logistyki, obej ‑
mujących wszystkie misje w ramach 
WPBiO. Nie podjęto jak dotąd decyzji 
w sprawie włączenia do tego systemu 
magazynu na potrzeby cywilnych misji 
zarządzania kryzysowego utworzone ‑
go w 2012 r.23. Tymczasem mogłoby to 
przyczynić się do lepszego zarządzania 
aktywami istniejących misji cywilnych.
22 Uwagi
Wpływ misji EUPOL: 
na poziomie lokalnym 
osiągnięto sukces, 
lecz kwestia trwałości 
wzbudza powszechne 
obawy
42 
Trybunał sprawdził, czy EUPOL przy ‑
czynił się do postępów, jakie poczy ‑
niła policja krajowa, Ministerstwo 
Spraw Wewnętrznych oraz wybrane 
instytucje wymiaru sprawiedliwości 
w sprawach karnych w obrębie każde ‑
go pionu operacyjnego, czy działania 
z zakresu monitorowania, mentoringu, 
szkoleń i doradztwa przyniosły zamie ‑
rzone wyniki24 oraz w jakim stopniu 
wyniki te będą trwałe.
Poprawa była bardziej 
zauważalna w przypadku 
dwóch z trzech głównych 
pionów operacyjnych
43 
Spośród trzech pionów operacyjnych 
EUPOL poprawa sytuacji była najbar ‑
dziej zauważalna w dwóch pierwszych. 
W odniesieniu do pionu operacyjne ‑
go 1 (wspieranie reformy instytucjo ‑
nalnej Ministerstwa Spraw Wewnętrz ‑
nych) policja krajowa poczyniła istotne 
kroki w kwestii rozwoju policji cywil ‑
nej, choć pozostaje ona organizacją 
wysoce wojskową. Choć Ministerstwo 
Spraw Wewnętrznych wydało wiele 
oświadczeń na temat polityki we ‑
wnętrznej, jedynie kilka z nich zostało 
dotychczas wdrożonych na terenie 
całego kraju. Ministerstwo utworzyło 
i prowadzi elektroniczną bazę danych, 
aby móc zarządzać licznymi zasobami kadrowymi (baza danych Tashkeel), ale 
ma ograniczone możliwości pełnego 
wykorzystania tego narzędzia. Wciąż 
istnieją też możliwości zwiększenia 
elastyczności w dysponowaniu zaso ‑
bami. Brakuje zawodowych urzędni ‑
ków z odpowiednim doświadczeniem 
administracyjnym. Pomimo udzielane ‑
go przez EUPOL wsparcia w Minister ‑
stwie Spraw Wewnętrznych pojawiły 
się problemy związane z równością 
płci i prawami człowieka. Przykłado ‑
wo kobiety wciąż stanowią jedynie 
2% funkcjonariuszy policji krajowej. 
Korupcja w ministerstwie i policji wciąż 
pozostaje poważnym problemem 
i w sposób negatywny wpływa na 
zaufanie obywateli.
44 
W odniesieniu do pionu operacyjne ‑
go 2 (profesjonalizacja policji krajo ‑
wej) koncepcja policji wspólnotowej, 
w której nacisk położono na budo ‑
wanie relacji i na bliską współpracę 
z obywatelami, została częściowo 
zrealizowana na poziomie podstawo ‑
wym w niektórych częściach kraju. 
Jest ona powszechnie akceptowana, 
jako pożądany model przyszłej policji 
w Afganistanie. Działania policyjne 
z wykorzystaniem danych wywiadow ‑
czych również uznano za skuteczne 
narzędzie w procesie profesjonalizacji 
policji krajowej, ale nie są one wyko ‑
rzystywane w całym kraju. Analiza da ‑
nych kryminalnych wskazuje, że śled ‑
czy afgańskiej policji kryminalnej mają 
ograniczone możliwości prowadzenia 
dochodzeń i wykrywania przestępstw. 
Możliwości techniczne i zdolności 
przywódcze wydziału dochodzenio ‑
wego pozostają słabo rozwinięte ze 
względu na brak wymiany informacji 
i na nieodpowiednie przeszkolenie. 
Współpraca między funkcjonariuszami 24 Kryteria wykorzystane do tej 
oceny oparte są na 
wskaźnikach EUPOL 
dotyczących wywiązania się 
z powierzonych zadań oraz, 
w miarę możliwości, na 
istniejącym, zewnętrznym 
badaniu opinii publicznej na 
temat postrzegania policji 
afgańskiej przez obywateli.
23 Uwagi
policji i prokuratorami jest często 
słaba i mało skuteczna. Wspólnota 
międzynarodowa natomiast podjęła 
działania na rzecz wsparcia i utrzyma ‑
nia współpracy między policją kra ‑
jową a prokuratorem generalnym na 
szczeblu zarówno instytucjonalnym, 
jak i operacyjnym. Ogólnie poziom 
współpracy wzrósł, ale liczba spraw 
zgłaszanych przez policję do proku ‑
ratora generalnego pozostaje niska. 
Policja dowiodła, że jest w stanie prze ‑
prowadzić operacje na szeroką skalę 
w profesjonalny sposób (utrzymanie 
bezpieczeństwa w trakcie niedawnych 
wyborów było było wielkim osiąg ‑
nięciem), lecz wciąż potrzebna jest 
pomoc w zakresie bieżącego działania, 
w szczególności jeśli chodzi o skutecz ‑
ność reagowania. Funkcjonowanie 
centrów telefonicznych policji krajowej 
powiązanych z centrami operacyjnymi 
jest powszechnie uznawane za istotny 
etap w procesie usprawniania dowo ‑
dzenia i kontroli policyjnej. Możliwości 
szkoleniowe oceniono jako skuteczne, 
ale nadal istnieje wiele wyzwań w tym 
zakresie. Jednym z nich jest utwo ‑
rzenie wyspecjalizowanych centrów 
doskonałości z niedawno przekształco ‑
nych kolegiów.
45 
Pion operacyjny 3 (włączenie policji 
krajowej do reformy wymiaru sprawie ‑
dliwości) stanowił największe wyzwa ‑
nie dla EUPOL w zakresie osiągnięcia 
wyników. W sytuacji tej należy jednak 
uwzględnić ograniczone wsparcie ze 
strony wspólnoty międzynarodowej. 
Mimo że ogólne możliwości Minister ‑
stwa Sprawiedliwości i prokuratora 
generalnego wzrosły, to ich rozwój 
instytucjonalny został zahamowany 
przez sytuację w zakresie bezpie ‑
czeństwa i ataki rebeliantów25, brak profesjonalizmu, nieodpowiednio 
wykształconych prokuratorów oraz ko ‑
rupcję. Współpraca pomiędzy policją 
i prokuratorami wciąż jest ograniczo ‑
na, na poziomie zarówno instytucjo ‑
nalnym, jak i indywidualnym istnieje 
wiele wyzwań oraz luk, szczególnie 
w związku ze sprawami o korupcję 
wśród wysokich urzędników. Wciąż 
ciężko jest bronić i egzekwować prawa 
oskarżonych i podejrzanych w Afga ‑
nistanie. Jeśli chodzi o przygotowy ‑
wanie, przyjmowanie i egzekwowanie 
przepisów prawa karnego poczyniono 
pewne postępy, ale podstawowe wy ‑
magania międzynarodowe w kwestii 
praworządności, polityki antykorupcyj ‑
nej i praw człowieka wciąż nie zostały 
spełnione.
EUPOL odniósł duży sukces 
w dziedzinach związanych 
ze szkoleniami, ale mniejszy 
w dziedzinie mentoringu 
i doradztwa; projekty 
w niewielkim stopniu 
przyczyniły się do spełnienia 
celów misji
46 
EUPOL przyczynił się do wyszkolenia 
policji na wielu płaszczyznach. Roz ‑
winął system szkolenia instruktorów 
i zorganizował szkolenia dla policji kra ‑
jowej, jak również zaoferował mento ‑
ring afgańskiemu Ministerstwu Spraw 
Wewnętrznych i dowództwu policji 
krajowej w kwestiach szkoleniowych. 
Zainicjował też Kolegium Służb Policji, 
będące stałym ośrodkiem stworzonym 
do celów szkoleniowych, oraz dostar ‑
czył programy szkoleniowe26.25 W 2012 r. zamordowano 
57 prokuratorów.
26 Dla Kolegium Służb Policji oraz 
Kolegium Zarządzania 
Przestępczością.
24 Uwagi
47 
Pod koniec 2008 r. EUPOL zaczął inten ‑
syfikować i rozwijać element szkole ‑
niowy jako podstawę swoich działań. 
Pod koniec 2014 r. rozwinął i zorgani ‑
zował w przybliżeniu 1 400 szkoleń 
dla około 31 000 uczestników. Wizyta 
Trybunału w Kabulu dowiodła, że 
działania szkoleniowe EUPOL przy ‑
czyniły się do profesjonalizacji policji 
krajowej. Kursy były dopasowane do 
potrzeb i niwelowały znaczące luki 
w edukacji. Skupiając swą uwagę na 
wyższych rangą funkcjonariuszach, 
którzy nie byli objęci wsparciem przez 
inne organy międzynarodowe, EUPOL 
wniósł rzeczywistą europejską wartość 
dodaną przez włączenie elementów 
funkcjonowania policji cywilnej do 
szkolenia dowództwa policji krajowej. 
Co więcej, system szkolenia instruk ‑
torów promuje samodzielność Afga ‑
nistanu i wzmacnia trwałość działań 
szkoleniowych.48 
Powołanie Kolegium Służb Policji było 
ważnym etapem w procesie przeka ‑
zywania władzom afgańskim syste ‑
mu edukacji policji. W 2010 r. EUPOL 
rozpoczął rozmowy z Ministerstwem 
Spraw Wewnętrznych, w porozumieniu 
z misją szkoleniową NATO w Afgani ‑
stanie oraz GPPT, na temat pomysłu 
utworzenia Kolegium Służb Policji. 
Wszystkie zaangażowane w rozmo ‑
wy podmioty przyznały, że Kolegium 
Służb Policji powinno zostać utwo ‑
rzone jako platforma dla przyszłych 
szkoleń przeznaczonych dla funkcjo ‑
nariuszy policji na poziomie strate ‑
gicznym, operacyjnym i taktycznym. 
W sierpniu 2010 r., po przeprowadze ‑
niu studium wykonalności, UE zapro ‑
ponowała skoordynowane działania, 
w wyniku których a) EUPOL, zgodnie 
ze swoimi kompetencjami, opracował ‑
by programy szkoleniowe i kursy dla 
nowego kolegium, a b) delegacja UE 
wraz z FPI pokryłyby koszty związane 
z miejscami szkoleniowymi i zapewni ‑
łyby zarządzanie projektem w ramach 
rozporządzenia w sprawie Instrumentu 
na rzecz Stabilności27. Projekt miał być 
zrealizowany w trybie pilnym, więc 
budowę kolegium ukończono w stycz ‑
niu 2014 r. Całkowity koszt wyniósł 
7,3 miliona  euro.27 Rozporządzenie (WE) 
nr 1717/2006 Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 
15 listopada 2006 r. 
ustanawiające Instrument na 
rzecz Stabilności (Dz.U. L 327 
z 24.11.2006, s. 1).Zdjęcie 2EUPOL i policja afgańska
Źródło:  EUPOL.

25 Uwagi
49 
Jeśli chodzi o programy szkoleniowe, 
szkoleniowcy policji krajowej byli 
zobowiązani wykorzystywać istnieją ‑
ce programy i rozwijać je. Niektórzy 
z nich zwrócili jednak uwagę, że nie ‑
zbędne są programy bardziej dosto ‑
sowane do sytuacji w Afganistanie 
i uwzględniające takie zagadnienia, jak 
prawo islamskie i miejscowe zwyczaje, 
a także zawierające praktyczne przy ‑
kłady z życia codziennego w Afganista ‑
nie. Niektórzy szkoleniowcy przyznali 
także, że pominęli niektóre tematy, 
takie jak korupcja, prawa człowieka czy 
równość płci, które uznali za „niepo ‑
trzebne” i „delikatne”.50 
EUPOL nie przeprowadził komplek ‑
sowej oceny wyników dotyczących 
działań z zakresu mentoringu i do ‑
radztwa. Kontrola wykazała jednak, 
że mentoring i doradztwo w ramach 
misji EUPOL przyczyniły się do po ‑
prawy umiejętności zawodowych 
osób zatrudnionych przez istotne 
instytucje afgańskie (policja krajowa, 
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych 
oraz Ministerstwo Sprawiedliwości). 
Stwierdzono, iż poza kilkoma wyjąt ‑
kami oddelegowanie personelu przez 
EUPOL do afgańskich ministerstw lub 
policji krajowej przebiegało zgodnie 
z zadaniami misji.
51 
W ramce 3  przedstawiono przy ‑
kłady typowych działań EUPOL 
w zakresie mentoringu, doradztwa 
i monitorowania.
Przykłady działań w zakresie mentoringu, doradztwa i monitorowania
Przykład 1 – Doradztwo EUPOL w Ministerstwie Sprawiedliwości
W kontekście pionu operacyjnego 3 (włączenie policji krajowej do szerzej rozumianego systemu wymiaru 
sprawiedliwości) ekspert EUPOL zapewnił wsparcie szefowi Izby Karnej w departamencie legislacyjnym afgań ‑
skiego Ministerstwa Sprawiedliwości w celu zwiększenia możliwości i osiągnięcia wyników w następujących 
dziedzinach:
 οtworzenie projektów przepisów;
 οwsparcie osób podlegających mentoringowi w sekretariacie ds. walki z uprowadzaniem i handlem ludźmi;
 οanalizowanie potrzeb sektorowych osób podlegających mentoringowi i organizowanie szkoleń oraz 
warsztatów;
 οprzedstawianie prezentacji na temat przepisów prawa międzynarodowego i studiów porównawczych do ‑
tyczących zagranicznych systemów prawnych;
Przykład 2 – Mentoring EUPOL w Kolegium Służb Policji
Kierownictwu Kolegium Służb Policji, które prowadzi i opracowuje szkolenia dla policji krajowej, wciąż w du ‑
żym stopniu brakuje umiejętności zarządzania. W czasie kontroli prowadzonej przez Trybunał członek perso ‑
nelu EUPOL zapewniał doradztwo i mentoring dyrektorowi Kolegium Służb Policji w kwestiach usprawnienia 
zarządzania strategicznego i umiejętności planowania.Ramka 3
26 Uwagi
52 
Wystąpiły jednak również znaczne nie ‑
dociągnięcia. Proces wyboru mento ‑
rów nie był należycie udokumentowa ‑
ny. W żadnym z sześciu sprawdzonych 
przez kontrolerów dokumentów nie 
było jasnego wyjaśnienia argumen ‑
tującego wybór danej osoby podle ‑
gającej mentoringowi. Trudno zatem 
ustalić, czy EUPOL w najlepszy z moż ‑
liwych sposobów obsadził stanowiska 
związane z mentoringiem, monitoro ‑
waniem i doradztwem. Nie przeprowa ‑
dzono bowiem analizy dostrzeżonych 
braków w zdolnościach ani, w konse ‑
kwencji, planu wyeliminowania tych 
uchybień.
53 
Osiągnięcie wymiernych wyników 
w zakresie mentoringu i doradztwa to 
długi i złożony proces, na który wpływ 
mają także czynniki zewnętrzne, takie 
jak trudna sytuacja związana z bezpie ‑
czeństwem, częste zmiany afgańskich 
władz i rotacje mentorów EUPOL28 
(zob. ramka 4 ).54 
Pomimo regularnej rotacji mentorów 
EUPOL nie wprowadził w sposób sys ‑
tematyczny jasnych i spójnych zasad 
obowiązujących podczas procedu ‑
ry przekazania obowiązków. W ten 
sposób można by zapewnić płynną 
kontynuację działań oraz uniknięcie 
luk i uchybień, które mogłyby nega ‑
tywnie wpłynąć na relacje w trakcie 
mentoringu. Trybunał stwierdził, że 
przekazywanie obowiązków w dużej 
mierze zależało od danego mentora 
i często było ono utrudnione przez 
późne przybycie jego następcy i brak 
konsekwencji proceduralnej.
Typowe wyzwania, które napotykali doradcy EUPOL
Przykład 1 – Rotacja personelu krajowego
Jednym z kluczowych celów EUPOL jest wsparcie działań Afganistanu na rzecz poprawy technik i procedur 
dochodzeniowych. Kontrolerzy Trybunału stwierdzili jednak, że wytężony wysiłek został poważnie ograni ‑
czony przez szybką rotację personelu w wydziale dochodzeniowym (CID) Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. 
W czasie przeprowadzanej przez Trybunał kontroli 15 osób podlegających mentoringowi w Ministerstwie 
Spraw Wewnętrznych zostało zastąpionych z różnych powodów, w tym politycznych, w krótkich odstępach 
czasu.
Innym przykładem jest mentoring dla 4. okręgu policji w Kabulu w ramach projektu Phoenix, jednego z fla ‑
gowych przedsięwzięć EUPOL, mającego na celu wspieranie przyjęcia w Afganistanie zasad i praktyk policji 
cywilnej. W tym okręgu policyjnym dowódca był zmieniany pięć razy w ciągu 1,5 roku.
Przykład 2 – Utrzymanie tematyki mentoringu i doradztwa w zgodzie z celami misji
Kontrola potwierdziła trudności, jakie sprawiło mentorom EUPOL prowadzenie spotkań zgodnie z celami MIP . 
Choć cele te były jasno określone w indywidualnych planach mentoringu, podczas sesji często odchodzono 
od tematu ze względu na obciążenie pracą osoby podlegającej mentoringowi, jej sytuację osobistą, prośby 
o przysługi, skargi związane z różnymi kwestiami lub z powodu brak zainteresowania bądź czasu.Ramka 428 Według statystyk EUPOL 
średni czas przydzielania 
mentora EUPOL wynosił 
w latach 2008–2013 
12,5 miesiąca.
27 Uwagi
Przykłady działań w ramach projektu
Przykład 1
Aby rozwiązać problem częstych przypadków naruszeń praw dziecka i znęcania się przez policję krajową, EUPOL 
zapoczątkował tworzenie pakietów szkoleniowych na temat praw dziecka i działań policji, które zawierają broszu ‑
rę i film edukacyjny. Pakiety stworzono w celu zakorzenienia podstawowych zasad na temat praw człowieka wraz 
z praktycznymi przykładami, jak należy szanować i chronić dzieci, w systemie szkoleniowym dla policji krajowej 
w całym kraju. Broszurę opublikowano w kombinacjach językowych dari‑paszto (90 000 egzemplarzy) oraz an ‑
gielski‑dari (10 000 egzemplarzy). Jednogodzinny film oparty jest na czterech historiach z Afganistanu. Całkowity 
koszt wyniósł 100 000 euro.
Przykład 2
W styczniu 2014 r. EUPOL zorganizował konferencję i warsztaty na temat czynności policyjnych z wykorzystaniem 
danych wywiadowczych. Działania te skierowane były do kierownictwa biur policji okręgowej w Kabulu. Poru ‑
szane tematy zostały tak dobrane, aby rozpowszechnić wiedzę i włączyć strategie policyjne z wykorzystaniem da ‑
nych wywiadowczych do codziennej praktyki policyjnej. Przewidziany budżet na te działania wyniósł 12 000 euro.Ramka 555 
Szczegółowe rejestrowanie sesji 
mentoringowych to jedno z głównych 
narzędzi zapewniających rozliczal ‑
ność oraz kontrolujących skuteczność 
działań w zakresie monitorowania, 
mentoringu i doradztwa. Kontrola wy ‑
kazała, że rejestry były systematycznie 
prowadzone przez mentorów EUPOL, 
choć nie w sposób konsekwentny. Co 
więcej, rejestry nie były ujednolico ‑
ne pod kątem określonych w czasie 
etapów pośrednich, co uniemożliwiło 
rzeczywisty pomiar postępów.
56 
W związku z tym w Vademecum EU ‑
POL wprowadzonym w kwietniu 2013 r. 
zawarto przepisy, które mogą prowa ‑
dzić do zwiększonej przejrzystości, 
rozliczalności i spójności w przypadku 
odpowiedniego ich zastosowania. 
Jednakże podczas kontroli było zbyt 
wcześnie, by zobaczyć realne postę ‑
py w ocenie potrzeb i wyborze osób 
podlegających mentoringowi, w spra ‑
wozdawczości z postępów, w monito ‑
rowaniu, w procedurach przekazania 
obowiązków oraz w ocenie.57 
Projekty w ramach misji EUPOL stano ‑
wiły zazwyczaj niewielkie zamówienia 
na dostawy lub remonty, konferencje 
oraz warsztaty. Trybunał stwierdził, że 
mimo iż większość kontrolowanych 
projektów była w dużym stopniu po ‑
wiązana z zadaniami misji i zasadniczo 
dla nich korzystna, to częstą praktyką 
poszczególnych mentorów EUPOL 
było zgłaszanie projektów z dziedziny 
jego zainteresowania, z pominięciem 
podejścia opartego na systematycznej 
ocenie potrzeb.
58 
Projekty indywidualne przyczyniły się 
jedynie w małym stopniu do osiągnię ‑
cia celów misji. Podczas opracowywa ‑
nia projektów EUPOL skupił zbyt małą 
uwagę na potrzebie kompleksowego 
podejścia, w ramach którego projekt 
przyczyniłby się do osiągnięcia celów 
misji poprzez mocne odniesienie do 
poszczególnych etapów pośrednich 
MIP . Co więcej, EUPOL nie opracował 
projektów w oparciu o logiczne ramy, 
co ułatwiłoby zidentyfikowanie celów, 
działań, produktów, wyników oraz 
oddziaływania (zob. ramka 5 ).
28 Uwagi
59 
Podczas realizacji projektu napotkano 
przeszkody natury wewnętrznej. Były 
to przede wszystkim rozdrobnienie, 
uciążliwe procedury składania zamó ‑
wień, brak zdolności zarządzania pro ‑
jektami, nieodpowiednia specyfikacja 
techniczna i szybka rotacja personelu 
EUPOL. Zewnętrzne czynniki, takie 
jak brak wiarygodności wykonawców, 
niestabilny rynek, zmienny kontekst 
lokalny oraz zmieniające się warunki 
bezpieczeństwa, również znacząco 
obniżyły skuteczność projektów. W re ‑
zultacie w latach2011–2014 wskaźniki 
wykonania budżetu były niskie (około 
43%) i wiele przetargów anulowano ze 
względu na nieodpowiednią specyfi ‑
kację techniczną. EUPOL zrealizował 
średnio około 45 projektów każdego 
roku z budżetem w wysokości oko ‑
ło 40 000 euro na projekt. Ostatnio 
CPCC i EUPOL przeanalizowały kil ‑
ka projektów i wyciągnęły wnioski, 
które doprowadziły do usprawnień 
metodycznych29.
60 
Aby ułatwić składanie zamówień, 
FPI przyzwoliła na zastosowanie 
elastycznych procedur, począwszy 
od 29 stycznia 2013 r. Pozwala to na 
wykorzystanie jako normy negocjowa ‑
nej procedury z tylko jednym przetar ‑
giem30. Owa zmiana doprowadziła do 
zauważalnego wzrostu procentowego 
procedur sfinalizowanych umową, 
który wzrósł z 61% w 2012 r. do 74% 
w 2013 r. Niemniej analiza statystyk 
dotyczących zamówień wykazała, że 
wskaźnik procentowy anulowanych 
procedur pozostał bez zmian na pozio ‑
mie 24%, przede wszystkim z powodu 
przypadków, w których nie otrzymano 
żadnych ofert, w których wysokość 
oferty przekroczyła zdolności budże ‑
towe lub w których oferty nie spełniały 
wymagań technicznych.Warunki konieczne 
do podtrzymania 
dotychczasowych osiągnięć 
wciąż nie zostały spełnione
61 
W okresie objętym kontrolą policja 
krajowa poczyniła widoczne postępy. 
Bez wątpienia część tych postępów 
jest zasługą EUPOL jako głównego 
podmiotu międzynarodowego wno ‑
szącego wkład na miejscu. Według 
analizy31 strategicznej przeprowadzo ‑
nej przez ESDZ sektor policji i wymiar 
sprawiedliwości wciąż charakteryzują 
uchybienia systemowe, takie jak nie ‑
odpowiedni rozwój instytucjonalny, 
częściowo nieskuteczne ramy prawne 
i ograniczone zdolności poszczegól ‑
nych członków personelu. Wpływy 
polityczne, korupcja i nieuniknione 
skupianie uwagi na tłumieniu rewolt, 
by zmienić ogólnie negatywne warun ‑
ki bezpieczeństwa wciąż utrudniają 
dalszy rozwój instytucjonalny w całym 
sektorze sądownictwa karnego. Może 
to wpłynąć negatywnie na trwałość 
dotychczas osiągniętych postępów.
62 
Budżet Afganistanu na rok 2014 wy ‑
niósł około 7,6 mld dolarów wraz ocze ‑
kiwanymi dotacjami od darczyńców 
w wysokości 4,8 mld dolarów, co 
stanowiłoby około 60% całości. Za ‑
twierdzona liczba osób zatrudnionych 
w wojsku i policji afgańskiej to 352 000 
osób. Aby zmniejszyć koszty utrzyma ‑
nia tych sił, NATO planuje zmniejszyć 
tę liczbę do 228 000 osób do 2017 r., 
jeśli pozwolą na to warunki bezpie ‑
czeństwa. Analitycy32 uważają jednak, 
że „przy prawdopodobnym stanie 
bezpieczeństwa w latach 2015–2018 
afgańskie wojsko i policja będą potrze ‑
bować całkowitych zasobów sięgają ‑
cych około 373 000 osób”.29 Jako że metodyczne zmiany 
wprowadzono stosunkowo 
niedawno, Trybunał nie jest 
jeszcze w stanie ocenić ich 
efektywności.
30 W swoim sprawozdaniu 
specjalnym nr 18/2012 „Pomoc 
UE dla Kosowa w zakresie 
praworządności”, Trybunał 
zalecił, aby ESDZ wraz 
z Komisją przeanalizowali 
procedury zamówień w celu 
upewnienia się, że 
odpowiadają one potrzebom 
operacyjnym misji WPBiO 
(http://eca.europa.eu ).
31 Analiza strategiczna ESDZ 
w sprawie EUPOL, Afganistan, 
13 grudnia 2013 r.
32 Ośrodek Analiz Morskich, 
Niezależna Ocena Afgańskich 
Narodowych Sił Zbrojnych, 
Waszyngton, styczeń 2014 r.
29 Uwagi
63 
Według ESDZ33 86% budżetu Minister ‑
stwa Spraw Wewnętrznych i policji kra ‑
jowej pochodzi od międzynarodowych 
darczyńców, co sprawia, że trwałość 
całego sektora policyjnego w dużej 
mierze zależy od wsparcia wspólnoty 
międzynarodowej.
64 
Działania szkoleniowe można będzie 
nazywać trwałymi w perspektywie 
średnioterminowej pod warunkiem, 
że warunki lokalne znacznie się nie 
pogorszą. EUPOL podjął znaczące sta ‑
rania na rzecz stopniowego angażowa ‑
nia afgańskiego przywództwa w opra ‑
cowywanie szkoleń i zarządzanie 
kolegiami służb policji. W rezultacie, 
mimo ciągłego zaangażowania EUPOL 
w monitorowanie szkoleń, afgańskie 
władze w dużym stopniu przejęły 
obowiązki w zakresie planowania, 
prowadzenia i kontynuowania działań 
szkoleniowych. Niemniej trwałość 
szkoleń najbardziej zależy od później ‑
szego rozwoju autentycznej nieza ‑
leżności po stronie władz afgańskich. 
Kontrola wykazała, że o ile możliwości 
administracyjne i niezależność finan ‑
sowa kolegiów policyjnych nie będą 
zwiększone, trwałość działań kolegiów 
w perspektywie długoterminowej 
będzie zagrożona. Pomimo podpisania 
protokołu ustaleń, w którym Minister ‑
stwo Spraw Wewnętrznych zgodziło 
się ponieść koszty operacyjne związa ‑
ne z prowadzeniem dwóch kolegiów34, 
pojawiają się trudności w wyegze ‑
kwowaniu odpowiednich zasobów 
finansowych, co prowadzi do trudności 
z opłaceniem kosztów logistycznych 
i tych bieżących.65 
Trwałość wyników projektów i dzia ‑
łań w ramach mentoringu EUPOL jest 
również w dużym stopniu zależna od 
poczucia odpowiedzialności Afganista ‑
nu, rozwoju synergii między różnymi 
działaniami oraz od kontynuowania 
i oceny wysiłków. Kontrola wykazała, 
że te kwestie nie zostały odpowied ‑
nio rozliczone w planach dotyczą ‑
cych mentoringu i nie poruszano ich 
systematycznie w początkowej fazie 
planowania działań.
Efekty misji EUPOL po jej 
stopniowym zamknięciu  – 
dalsze działania
66 
Trybunał zbadał, czy ESDZ i Komisja 
odpowiednio przygotowały proces 
stopniowego zamykania misji zgodnie 
z kompleksowym planem, w którym 
uwzględniono przede wszystkim ogól ‑
ną strategię UE i innych podmiotów/
darczyńców, a także poruszono kwe ‑
stie związane z likwidacją aktywów.33 ESDZ, Zmieniona koncepcja 
działań operacyjnych EUPOL 
Afganistan, czerwiec 2014.
34 Kolegium Służb Policji oraz 
Kolegium Zarządzania 
Przestępczością.
30 Uwagi
Planowanie strategii wyjścia 
jest na zaawansowanym 
etapie, lecz wciąż konieczne 
są dalsze prace
67 
W czerwcu 2013 r. ESDZ i Komisja 
stworzyły wspólny dokument robo ‑
czy35, w którym przedstawiły działania 
UE i związane z nimi utrzymujące się 
wyzwania, jak również szereg opcji do 
rozważenia w kwestii wsparcia UE po 
2014 r. W grudniu 2013 r. ESDZ wyda ‑
ła przegląd strategiczny36, który był 
zasadniczo podsumowaniem samo ‑
oceny przeprowadzonej przez EUPOL 
w listopadzie 2013 r.37. Podczas misji 
stwierdzono, że do końca 2014 r. średni 
wskaźnik wykonania dla obiektywnie 
weryfikowalnych wskaźników mógł 
osiągnąć 60%38. Jeśli chodzi o postępy 
dokonane przez policję krajową, ocena 
wykazała, że niektóre zadania wykona ‑
ne w ramach trzech pionów operacyj ‑
nych EUPOL mogłyby zostać przejęte 
przez władze afgańskie, w szczególno ‑
ści działania szkoleniowe, choć najwię ‑
cej obowiązków przejąć lub wypełnić 
powinny organy UE lub inne podmioty.
68 
W czerwcu 2014 r. Rada zadecydowa ‑
ła39 o przedłużeniu mandatu EUPOL 
do końca 2016 r. Podkreśliła przy tym 
zobowiązanie UE do stosowania podej ‑
ścia kompleksowego, w tym planu re ‑
alizacji, w ramach którego działać mają 
zarówno instytucje UE, jak i państwa 
członkowskie.69 
W związku z tym w dniu 23 czerwca 
2014 r. szef delegacji UE w Kabulu 
(a także specjalny przedstawiciel UE 
w Afganistanie) i szef EUPOL stwo ‑
rzyli wspólny dokument40 dotyczący 
wzmocnienia pozycji specjalnego 
przedstawiciela UE w oparciu o osiąg ‑
nięcia EUPOL w sektorze wymiaru 
sprawiedliwości i praworządności. 
W dokumencie określono obszary, 
w zakres których specjalny przedsta ‑
wiciel UE mógłby zostać zaangażowa ‑
ny po wygaśnięciu mandatu EUPOL. 
Główna propozycja dotyczyła współ ‑
pracy z międzynarodowymi i krajo ‑
wymi ekspertami, których obowiązki 
ograniczałyby się do dialogu na szcze ‑
blu strategicznym/politycznym.
70 
Równolegle w wieloletnim programie 
pomocy finansowej na lata 2014–2020 
ESDZ i Komisja zaproponowały, by 
jeden z czterech głównych sektorów 
stanowił sektor policyjny i praworząd ‑
ności. Podczas kontroli podkreślono 
dwie główne obawy dotyczące tego 
dokumentu. Po pierwsze, mimo że 
w wieloletnim programie pomocy 
finansowej słusznie stwierdzono, że  
„...UE może wykorzystać prace przy ‑
gotowawcze przeprowadzone przez 
misję WPBiO (EUPOL) w sektorze...”, za ‑
proponowane wskaźniki rezultatu nie 
są związane z wynikami policji cywil ‑
nej EUPOL, natomiast duży wpływ na 
nie mają czynniki zewnętrzne (takie jak 
stan bezpieczeństwa czy konflikt mi ‑
litarny). Na przykład wskaźnik „liczba 
zgonów wskutek konfliktu zbrojnego  – 
ofiary cywilne” jest bardzo ogólnym 
narzędziem pomiaru przewidywanych 
rezultatów wzmocnienia „możliwości 
policji afgańskiej w zakresie utrzymy ‑
wania bezpieczeństwa w Afganista ‑
nie”. Można by stwierdzić, że zgony 
podczas konfliktów zbrojnych wyni ‑
kają na co dzień głównie z operacji 
militarnych, które mogą nadal mieć 
miejsce w Afganistanie w przyszłości, 
nie stanowią one zatem precyzyjnego 
wskaźnika zdolności policji cywilnej 
w ramach policji krajowej.35 ESDZ, Działania UE mające 
na celu wsparcie wysiłków 
w ugruntowaniu policji 
cywilnej i praworządności po 
2014 r., 14 czerwca 2013 r.
36 Analiza strategiczna ESDZ 
w sprawie EUPOL, Afganistan, 
13 grudnia 2013 r.
37 EUPOL, dokument zadaniowy 
CPDM, 11 listopada 2013 r.
38 Jak wynika z dokumentu, pod 
koniec 2014 r. wskaźnik 
wykonania celów i zadań miał 
wynieść średnio 60%, 
oscylując między 31% a 85%.
39 Rada Unii Europejskiej, wnioski 
Rady w sprawie Afganistanu, 
23 czerwca 2014 r. Mandat 
EUPOL został oficjalnie 
przedłużony dnia 17 grudnia 
2014 r. na mocy decyzji Rady 
2014/922/WPZiB.
40 „Wzmocnienie pozycji 
specjalnego przedstawiciela 
UE w oparciu o osiągnięcia 
EUPOL w sektorze wymiaru 
sprawiedliwości 
i praworządności”, 
23 czerwca 2014 r.
31 Uwagi
71 
Po drugie, co do zasady, ESDZ ma 
ograniczone możliwości finansowania 
wsparcia w rozwoju Afganistanu na 
nadchodzącym okres. Z jednej strony 
wykorzystanie instrumentu wsparcia 
budżetowego w przypadku Afganista ‑
nu nie jest teraz możliwe. ESDZ uważa 
jednak podejście oparte na realizacji 
projektów za rozwiązanie niedoskona ‑
łe ze względu na trudności w znalezie ‑
niu beneficjentów i z uwagi na znaczą ‑
cy ciężar administracyjny w zakresie 
zarządzania projektami. Dlatego też 
ESDZ zamierza wykorzystać fundu ‑
sze powiernicze, przede wszystkim 
LOTFA41, jako preferowany instrument 
w sektorze praworządności w Afga ‑
nistanie. Wykorzystanie LOTFA jako 
głównego mechanizmu finansowania 
afgańskiego sektora praworządności 
doprowadziłoby jednak do dwóch 
uchybień, które należy wziąć pod 
uwagę: a) LOTFA została w przeszłości 
mocno skrytykowane za złe zarządza ‑
nie funduszami i za brak przejrzystości. 
Krytykę wystosowali wszyscy zaanga ‑
żowani darczyńcy – w tym UE, która 
zdecydowała tymczasowo zawiesić 
swoje płatności na rzecz funduszu;  
i b) dotychczas LOTFA miała bardzo 
małe doświadczenie w budowaniu 
zdolności w sektorze. Pomimo że 
w 2011 r. faza IV funduszu LOTFA 
obejmowała filar dotyczący budowa ‑
nia zdolności wśród policji cywilnej, 
w miarę swojego istnienia fundusz 
powierniczy był wykorzystywany pra ‑
wie wyłącznie jako mechanizm służący 
do wypłaty wynagrodzeń. Na przy ‑
kład w 2013 r. z budżetu w wysokości 
524 mln dolarów kwota wynosząca 
506 mln dolarów została przeznaczona 
na wynagrodzenia policji. W rzeczywi ‑
stości mniej niż 3,5% budżetu przeka ‑
zano na budowanie zdolności i inne 
projekty. Nawet w przypadku gdy 
w przyszłości proporcje w budżecie 
LOTFA na budowanie zdolności zosta ‑
ną zwiększone, fundusz wciąż będzie 
głównym źródłem pokrycia bieżących 
kosztów policji krajowej zamiast tych 
związanych z budowaniem zdolności.Zamknięcie operacji: 
potrzeba skoordynowanego 
i ujednoliconego podejścia
72 
ESDZ i Komisja wypracowały procedu ‑
rę i wytyczne niezbędne do zamknię ‑
cia operacji WPZiB. Według tych wy ‑
tycznych EUPOL nie musi przedstawiać 
planów zamknięcia do zatwierdzenia 
przez Komisję aż do trzech miesięcy 
przed końcem planowanych operacji. 
Tak późne złożenie tych dokumentów 
niesie za sobą ryzyko. Okres między 
2014 r. a końcem 2016 r. będzie bar ‑
dzo istotny z dwóch powodów. Po 
pierwsze, zakres misji w 2015 r. i 2016 r. 
znacznie się zmniejszy. Jak zauważyła 
również Służba Audytu Wewnętrznego 
Komisji Europejskiej42, ograniczenie 
misji ze względu na jej stopniowe 
zamykanie niesie za sobą wyższe 
ryzyko dla organów kontroli  – głównie 
ze względu na redukcję personelu na 
kluczowych stanowiskach kontrolnych, 
brak motywacji pracowników, utratę 
umiejętności oraz presję wydatkowa ‑
nia pozostałego budżetu na zamó ‑
wienie przed wygaśnięciem mandatu. 
Po drugie, wartość zaangażowanych 
aktywów jest bardzo wysoka. Dlate ‑
go też ważne jest, aby planowanie 
zamknięcia operacji przez EUPOL było 
odpowiednio koordynowane i aby 
rozpoczęło się z wyprzedzeniem43.41 LOTFA to fundusz powierniczy 
stworzony przez UNDP 
w 2002 r. Był prawie wyłącznie 
wykorzystywany jako 
mechanizm przeznaczony do 
koordynacji darowizn od 
darczyńców potrzebnych do 
wypłacania wynagrodzeń 
afgańskiej policji narodowej.
42 Sprawozdanie kontrolne 
Służby Audytu 
Wewnętrznego, dotyczące 
FPI – strategia kontrolna 
24.7.2014 r.
43 Już na początku września 
2013 r. EUPOL otrzymał zgodę 
FPI na sprzedaż dwóch 
używanych generatorów. 
Przekazał również sześć 
pojazdów delegacji UE i dwa 
Dyrekcji Generalnej ds. 
Pomocy Humanitarnej 
i Ochrony Ludności 
w Afganistanie.
32 Uwagi
44 19 samochodów zostało 
zakupionych w 2006 r., jeden 
w 2007 r., 124 w 2008 r.,  
a 10 w 2002 r.73 
EUPOL wykorzystuje system rachunko ‑
wości kasowej; wartość jego aktywów 
w cenie nabycia wynosi 49,6 mln euro. 
Jeśli chodzi o wartość, najważniejszy ‑
mi aktywami są pojazdy opancerzone 
(25,5 mln euro) oraz sprzęt służący 
do łączności elektronicznej i ochro ‑
ny (15,4 mln euro), a także budynki 
w bazie EUPOL (4,8 mln euro). Natu ‑
ralnie przedstawienie aktywów tego 
typu (pojazdy, IT itd.) w cenie nabycia 
nie odzwierciedla ich rzeczywistej 
wartości.
74 
Według danych bilansowych EUPOL 
w Afganistanie jest 14644 opancerzo ‑
nych pojazdów, spośród których tylko 
kilka było w użyciu. Średni przebieg 
tych pojazdów to 22 700 km. Bilans 
 EUPOL sklasyfikował jedynie sie ‑
dem pojazdów jako „nieoperacyjne”, 
a 11 jako „w użyciu”. Reszta pojazdów 
jest „w dobrym stanie” lub „nowa”.
75 
EUPOL jest odpowiedzialny za stwo ‑
rzenie możliwości przekazania po ‑
jazdów organom UE lub ambasadom 
państw członkowskich, bądź w for ‑
mie darowizny innym organizacjom 
międzynarodowym, których jednostki 
rozmieszczone są w Afganistanie. 
EUPOL jest także odpowiedzialny za 
przeprowadzenie niezbędnych pro ‑
cedur administracyjnych związanych 
z eksportem aktywów, których nie 
można przekazać w obrębie teryto ‑
rium Afganistanu. Jest zatem niezbęd ‑
ne, aby CPCC blisko współpracowało 
z misją – odpowiednio wcześniej przed 
jej zakończeniem – aby mieć pewność, 
że aktywa są sprawnie przekazywane 
i nie zalegają w sposób niosący za 
sobą jakiekolwiek ryzyko.76 
Kontrola wykazała, że mimo współpra ‑
cy pomiędzy odpowiednimi departa ‑
mentami UE (CPCC i FPI) nie wypraco ‑
wały one wspólnych, proaktywnych 
i kompleksowych zasad z jasno okreś ‑
lonymi rolami i obowiązkami.
33
 Wnioski i zalecenia
77 
Unii Europejskiej udało się ustano ‑
wić europejską misję policji cywilnej 
w Afganistanie w szczególnie niebez ‑
piecznym i trudnym otoczeniu. Po 
niełatwych początkach misja EUPOL 
stopniowo zyskiwała uznanie ze strony 
innych podmiotów ze względu na spe ‑
cjalistyczną wiedzę i znaczący wkład 
na rzecz trwającej reformy sektora 
policji.
78 
Trybunał stwierdził, że misja EUPOL 
realizowała powierzone jej zadania 
częściowo skutecznie. Poprawa była 
bardziej zauważalna w przypadku 
dwóch z trzech głównych pionów 
operacyjnych. Jeśli chodzi o działal ‑
ność EUPOL, misja była zasadniczo 
skuteczna pod kątem zapewniania 
szkoleń, a w mniejszym zakresie pod 
względem zapewniania mentoringu 
i doradztwa. Projekty w ograniczonym 
stopniu przyczyniły się do osiągnięcia 
celów misji. Taki stan rzeczy można co 
prawda uzasadnić po części czynni ‑
kami zewnętrznymi, jednak odpowie ‑
dzialność za inne uchybienia spoczywa 
na samej misji EUPOL.
79 
Jeśli chodzi o planowanie, mandat 
EUPOL został poprzedzony dogłęb ‑
ną oceną potrzeb Afganistanu. Cele 
zostały dostosowane do priorytetów 
określonych w porozumieniu dla Afga ‑
nistanu z 2006 r. i w krajowej strategii 
rozwoju Afganistanu.80 
Mandat, który obejmował świadczenie 
usług doradztwa strategicznego na 
rzecz personelu wyższego szczebla 
w sektorze policji z uwzględnieniem 
szerszego kontekstu praworządności, 
umocnił wartość dodaną UE, ponie ‑
waż wypełnił lukę w podejmowanych 
wcześniej działaniach na szczeblu mię ‑
dzynarodowym. Realizacja zadań po ‑
wierzonych EUPOL wymagała jednak 
dużych wysiłków z uwagi na niemal 
całkowity brak funkcjonujących służb 
policji, wysoki poziom analfabetyzmu 
oraz wszechobecną korupcję.
81 
Rozmieszczeniu misji towarzyszyły 
liczne trudności, a ponadto wystąpiły 
problemy o charakterze wewnętrz ‑
nym dotyczące rekrutacji personelu 
oraz logistyki. Państwa członkowskie 
miały trudności z oddelegowaniem 
wystarczającej liczby odpowiednio 
wykwalifikowanych pracowników, co 
doprowadziło do poważnych opóźnień 
w osiągnięciu wymaganej zdolności 
operacyjnej. Rozmieszczenie misji 
w prowincjach było równie skompliko ‑
wane, głównie ze względu na kwestie 
bezpieczeństwa i logistykę. W więk ‑
szości prowincji EUPOL nie był w stanie 
rozmieścić wystarczających zasobów 
kadrowych, tak aby zapewnić odpo ‑
wiednie wywiązanie się ze swoich 
obowiązków (zob. pkt 11–21).
Zalecenie 1
ESDZ powinna współpracować 
z państwami członkowskimi w celu 
zapewnienia, by przyszłe misje w ra ‑
mach WPBiO otrzymały odpowiednie 
zaplecze logistyczne i techniczne oraz 
zasoby ludzkie niezbędne do pełnego 
funkcjonowania w obrębie zatwierdzo ‑
nych kompetencji.
34 Wnioski i zalecenia
82 
Jeśli chodzi o koordynowanie, EU ‑
POL nie zdołał zebrać wszystkich 
podmiotów europejskich w obrębie 
jednolitych ram europejskich w celu 
usprawnienia afgańskich służb policyj ‑
nych; zetknął się także z konkurencją 
ze strony innych europejskich misji 
dwustronnych oraz innych działań 
międzynarodowych, takich jak EGF.  
EUPOL podjął jednak odważne dzia ‑
łania i odegrał ważną rolę w pro ‑
mowaniu współpracy z państwami 
członkowskimi UE, a także prawdziwie 
przyczynił się do promowania współ ‑
pracy międzynarodowej.
83 
Koordynacja wśród różnych organów 
UE była początkowo słaba. Niemniej 
jednak w 2011 r. strategia Rady 
i utworzenie ESDZ przetarły szlaki dla 
usprawnionej koordynacji, angażując 
państwa członkowskie, ESDZ, Komi ‑
sję, specjalnego przedstawiciela UE 
w Afganistanie, delegację UE w Kabulu 
oraz EUPOL.
84 
Względnie ograniczone finanse i liczba 
personelu EUPOL oznaczały trudno ‑
ści, szczególnie na początku misji, 
w uznawaniu jej statusu przez główne 
podmioty, takie jak kierowana przez 
NATO misja szkoleniowa w Afganista ‑
nie. Podmioty międzynarodowe nie 
były przychylne koordynacji ze strony 
wspieranej przez EUPOL IPCB. IPCB 
nie udało się usprawnić koordynacji 
i nadzoru w sektorze. W ostatnich kilku 
latach koordynacja działań z główny ‑
mi podmiotami międzynarodowymi 
znacznie się jednak poprawiła (zob. 
pkt 23–30).85 
W odniesieniu do wsparcia operacyj ‑
nego i wskazówek z centrali Trybunał 
stwierdził, że państwa członkow ‑
skie i ESDZ wykazały się rozsądną 
elastycznością przy proponowaniu 
korekt w zakresie kompetencji EUPOL 
i dostosowywaniu tego zakresu do 
zmieniających się sytuacji i potrzeb. 
Przed 2013 r. ustalenia i wskaźniki 
w zakresie planowania operacyjne ‑
go nie były w pełni odpowiednie do 
kierowania misją w skuteczny sposób. 
Jednak od 2013 r. odniesiono się do 
tych kwestii w szczegółowy sposób. 
Sprawozdawczość EUPOL spełnia 
podstawowe wymagania w zakresie 
rozliczalności, mimo że wciąż istnieją 
możliwości dopracowania wskaźni ‑
ków rezultatu. Wskazówki z centrali 
poprawiły się na przestrzeni czasu. 
ESDZ i Komisja analizują możliwości 
scentralizowania niektórych funkcji 
wsparcia poprzez ustanowienie wspól ‑
nego centrum usługowego, magazynu 
CSDP dla wszystkich trwających misji 
oraz scentralizowanego systemu IT 
(zob. pkt. 32–41).
35 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 2
ESDZ i Komisja powinny przedsięwziąć 
działania w ramach wsparcia, by po ‑
magać w szybkim, skutecznym i konse ‑
kwentnym rozmieszczeniu misji CSDP . 
Działania te powinny obejmować:
a) szkolenie dla całego personelu na 
temat procedur i polityk UE, zorga ‑
nizowane przed rozmieszczeniem;
b) kompleksowe wytyczne dotyczą ‑
ce zadań operacyjnych (takich 
jak ocena potrzeb, planowanie 
i monitorowanie zadań oraz spra ‑
wozdawczość) i obszarów admi ‑
nistracyjnych (takich jak techno ‑
logia informacyjna, zarządzanie 
finansami, aktywami oraz zasoby 
kadrowe), wykorzystując przy tym 
w jak największym stopniu wiedzę 
zdobytą podczas poprzednich 
misji;
c) utworzenie, na zasadzie kosztów 
i zysków, wspólnego centrum usłu ‑
gowego dla wszystkich misji CSDP 
oraz zoptymalizowanie wykorzy ‑
stania magazynu CSDP w celu 
zarządzania aktywami trwających 
misji.
86 
Jeśli chodzi o osiągnięte rezultaty i ich 
potencjalną trwałość, kontrola wykaza ‑
ła, że policja krajowa poczyniła postę ‑
py w zdobywaniu zaufania obywateli, 
choć wciąż utrzymują się uchybienia 
systemowe. Poprawa sytuacji była bar ‑
dziej zauważalna w przypadku dwóch 
z trzech pionów operacyjnych: pionu 
operacyjnego 1 (reforma instytucjonal ‑
na Ministerstwa Spraw Wewnętrznych) 
oraz pionu operacyjnego 2 (profesjo ‑
nalizacja policji krajowej). Pion opera ‑
cyjny 3 (włączenie policji krajowej do 
szerzej rozumianego systemu wymiaru 
sprawiedliwości) był największym 
wyzwaniem dla EUPOL i poczyniono 
w jego zakresie najmniejsze postępy. 
Trybunał skontrolował także rezultaty 
EUPOL pod kątem rodzaju działalno ‑
ści i stwierdził, że misja EUPOL była bardzo skuteczna w zakresie szkoleń, 
ale mniej pod względem doradz ‑
twa i mentoringu. Projekty nie były 
zgodne z ramami logicznymi i nie były 
na tyle powiązane z innymi czynno ‑
ściami, by stworzyć efekt synergii 
(zob. pkt 43–60).
Zalecenie 3
Misje ESDZ i CSDP powinny współpra ‑
cować w celu zwiększenia skuteczności 
poszczególnych działań:
Szkolenia
a) potwierdzono wartość systemu 
szkolenia instruktorów i powinien 
być on preferowanym sposobem 
szkolenia w trudnych okoliczno ‑
ściach, zapewniając niezależność 
i trwałość;
b) zgodnie z wartościami UE pro ‑
gramy nauczania powinny 
w większym stopniu uwzględniać 
miejscową kulturę, zwyczaje oraz 
religię przy równoczesnym posza ‑
nowaniu wartości UE oraz powinny 
one zawierać praktyczne przykłady 
z życia codziennego w kraju.
Monitorowanie/mentoring/
doradztwo
c) w ramach misji należy regularnie 
przeprowadzać systematyczną 
i kompleksową ocenę wyników 
otrzymanych po działaniach w za ‑
kresie mentoringu i doradztwa;
d) wybór osób podlegających men ‑
toringowi powinien być oparty na 
ocenie potrzeb, która jest odpo ‑
wiednio poświadczona w doku ‑
mentacji dotyczącej mentoringu. 
Rejestry dotyczące mentoringu 
powinny być ujednolicone, w ra ‑
mach określonych w czasie działań 
pośrednich i systematycznie uzu ‑
pełniane przez mentorów;
36 Wnioski i zalecenia
e) z uwagi na regularną rotację od ‑
delegowanego personelu należy 
wprowadzić jasne i konsekwentne 
zasady obowiązujące podczas 
procedury przekazania obowiąz ‑
ków w celu zapewnienia płynnej 
kontynuacji działań oraz uniknięcia 
braków i uchybień, które mogłyby 
negatywnie wpłynąć na relacje 
w trakcie mentoringu.
Projekty
f) podczas planowania projektu 
misje CSDP powinny zapewnić, 
by ich działania były zgodne 
z ramami logicznymi, tworzyły 
synergie z działaniami w ramach 
mentoringu oraz przyczyniały się 
do osiągnięcia celów misji poprzez 
ścisłe powiązanie z indywidualny ‑
mi celami pośrednimi MIP .
87 
Kwestia trwałości sektora bezpie ‑
czeństwa w Afganistanie zależy od 
wsparcia wspólnoty międzynarodowej, 
a sektor ten stoi przed znaczącymi 
wyzwaniami. Warunki konieczne do 
uzyskania trwałej siły policyjnej nie 
zostały jeszcze spełnione. Długotermi ‑
nowa trwałość wyników szkoleń i men ‑
toringu EUPOL jest zatem zagrożona 
(zob. pkt 61–65).
Zalecenie 4
Aby poprawić trwałość wyników misji 
CSDP , ESDZ powinna zapewnić, by 
kwestie związane z trwałością zostały 
włączone do planowania operacyj ‑
nego we wszystkich działaniach misji 
poprzez systematyczną ocenę lokal ‑
nych potrzeb oraz zdolności utrzyma ‑
nia wyników.88 
EUPOL przygotował kompleksowy 
plan stopniowego zamykania swoich 
działań do końca 2016 r. Pojawiły się 
jednak obawy, czy ustalenia zawarte 
w wieloletnim programie pomocy 
finansowej na lata 2014–2020 pozwolą 
UE wykorzystać osiągnięcia EUPOL po 
2016 r. Mimo współpracy pomiędzy 
właściwymi departamentami UE nie 
wypracowano wspólnych i komplekso ‑
wych zasad z jasno określonymi rolami 
i obowiązkami. Biorąc pod uwagę 
znaczącą wartość całkowitą odnośnych 
aktywów, procedury nie są skoordy ‑
nowane przez centralę ani w sposób 
wystarczający, ani w sposób proaktyw ‑
ny (zob. pkt 67–76).
Zalecenie 5
Aby mieć pewność, że misje CSDP 
zostaną stopniowo zamknięte, a zwią ‑
zane z nimi aktywa zlikwidowane bez 
zakłóceń:
a) ESDZ i Komisja powinny wypraco ‑
wać wspólną i kompleksową stra ‑
tegię, określającą role i obowiązki 
związane z ograniczeniem zakresu 
i zamknięciem misji CSDP . Strate ‑
gia ta zapewniłaby odpowiednie 
wsparcie dla misji z centrali i wy ‑
znaczyłaby środki mające na celu 
złagodzenie konkretnych zagrożeń 
wpisanych w proces ograniczenia 
i zamykania misji;
b) ESDZ i Komisja powinny blisko 
współpracować z misjami CSDP 
na długo przed końcem mandatu 
w celu uniknięcia gromadzenia 
aktywów, tak by nie pojawiły się 
zagrożenia natury finansowej.
37 Wnioski i zalecenia
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył  
Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 19 maja 2015 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

38
 Załączniki Załącznik I
2001 r. 2002 r. 2003 r. 2004 r. 2005 r. 2006 r. 2007 r. 2008 r.maj 2007 r. 
pierwszy 
plan 
operacyjny 
EUPOL 
(OPLAN)październik 
2008 r. Przegląd OPLAN
maj 2008 r. – Rada Europejska decyduje się podwoić docelową liczbę ekspertów pracujących dla misji EUPOL do 400 
2008 r. – krajowa strategia rozwoju Afganistanu (2008–2013) 
stanowi pierwszy pięcioletni strategiczny plan rozwoju Afganistanu. Strategia obejmuje dziedziny takie, jak bezpieczeństwo, zarządzanie oraz rozwój gospodarczymaj 2007 r. – Rada Europejska ustanawia misję EUPOL w Afganistanie w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO)
maj 2007 r. – afgańska policja krajowa zostaje rozszerzona do 82 000 funkcjonariuszyluty 2006 r. – na mocy Porozumienia dla Afganistanu (konferencja w Londynie w 2006 r.) 
afgański rząd zobowiązuje się do podjęcia konkretnych działań w kwestiach takich, jak rozwój zawodowej armii krajowej do końca 2010 r.
2006 r. – siły afgańskiej policji krajowej osiągają docelowy poziom 62 000 funkcjonariuszypaździernik 2006 r. – wspólna misja oceniająca UE przeprowadzona przez 23 europejskich 
urzędników i specjalistów w kwestii praworządności
grudzień 2006 r. – misja informacyjna UE zostaje wysłana do Afganistanu w celu 
określenia potrzeb sił policyjnych i praworządnościlistopad 2005 r. – wspólna 
deklaracja UE zobowiązuje Unię 
Europejską i jej państwa 
członkowskie do wsparcia 
silniejszych ram na rzecz 
ustanowienia praworządnego 
państwapaździernik 2003 r. – Rada Bezpieczeństwa ONZ zatwierdza rozszerza zakres misji ISAF na terytorium całego Afganistanuwrzesień 2001 r. – dziewiętnastu członków Al-Kaidy dokonało serii skoordy-nowanych ataków samobójczych w Stanach Zjednoczonych. Zabito 2 996 osób ogółem
grudzień 2001 r. – na mocy porozumienia z Bonn ustanowiono administrację 
tymczasową w Afganistanie i dostarczono pomoc  w postaci Międzynarodowych Sił Wsparcia Bezpieczeństwa (ISAF)  w celu asysty przy procesie przejścia
kwiecień 2002 r. – na konferencji G8 w Genewie przyjęto system państw wiodących w sektorze bezpieczeństwa – Niemcy ustanawiają biuro zadaniowe policji niemieckiej w Kabulu, którego zadaniem jest doradztwo i szkolenie afgańskiej policji krajowejHarmonogram EUPOL
39 Załączniki
2009 r. 2010 r. 2011 r. 2012 r. 2013 r. 2014 r. 2015 r. 2016 r.
styczeń 2015 r. – rozpoczęcie operacji zdecydowanego wsparcia
2015–2016 ESDZ sprawdza przebieg wieloletniego programu 
indykatywnego na lata 2014–2020 grudzień 2016 r. – 
wygaśnięcie mandatu EUPOLgrudzień 2015 r. – EUPOL kończy działania w ramach pionu operacyjnego 2lipiec 2014 r. – końcowy przegląd OPLAN 
czerwiec 2014 r. – Rada Europejska decyduje się przedłużyć mandat EUPOL do końca 2016 r.  Zatwierdza także kompleksową strategię UE dla Afganistanu na lata 2014–2016
wrzesień 2014 r. – Ashraf Ghani zostaje wybrany nowym prezydentem Afganistanu, zastępując 
tym samym Hamida Karzai
wrzesień 2014 r. – Afganistan podpisuje dwustronną umowę dotyczącą bezpieczeństwa ze 
Stanami Zjednoczonymi. Podpisuje także porozumienie w sprawie misji zdecydowanego wsparcia zorganizowanej przez NATO. Na mocy tych porozumień 9 800 Amerykanów i co najmniej 2 000 żołnierzy sił NATO mogło zostać w Afganistanie po 31 grudnia 2014 r. w celu dostarczenia wsparcia w rozwoju afgańskich sił bezpieczeństwa i instytucji
październik 2014 r. – Komisja Europejska zatwierdza wieloletni program pomocy ﬁnansowej na 
lata 2014–2020 dla Afganistanu, który zapewni nowe fundusze na rozwój w wysokości 1,4 mld euro na okres siedmiu lat
październik 2014 r. – misja szkoleniowa NATO w Afganistanie kończy swoją działalnośćgrudzień 2014 r. – misja prowadzona przez NATO, w której bierze udział 48 państw, przestaje 
funkcjonowaćkwiecień 2013 r. – Wizja dziesięcioletnia, dokument stworzony przez afgańskie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych opisujący kondycję afgańskiej policji krajowej za 10 lat
czerwiec 2013 r. – ESDZ tworzy wspólny dokument roboczy na temat 
kompleksowego działania UE w zakresie wzmacniania policji cywilneji praworządności po 2014 r. Przedstawia on także główne aspekty strategii wyjścia EUPOL
grudzień 2013 r. – ESDZ przygotowuje przegląd strategiczny EUPOL 
Afganistanmaj 2010 r. – przegląd OPLANstyczeń 2013 r. – wzrost liczby personelu 
afgańskiej policji krajowej do 157 000
styczeń 2013 r. – przegląd OPLANmaj 2012 r. – deklaracja ze szczytu w Chicago potwierdza zobowiązanie NATO do wsparcia 
afgańskich krajowych sił bezpieczeństwa z wykorzystaniem międzynarodowych sił zbrojnych w 2014 r.
lipiec 2012 r. – na konferencji w Tokio  przedstawiono ramy wzajemnej rozliczalności, które 
zapewnią Afganistanowi i wspólnocie międzynarodowej rozliczalność w stabilnym ﬁnansowaniu w zamian za działania antykorupcyjne i rozwój w zakresie praworządnościgrudzień 2011 r. – na konferencji w Bonn rozpoczęto dyskusję na temat „dziesięciolecia transformacji 2015–2024” w Afganistaniestyczeń 2010 r. – na konferencji w Londynie rząd Afganistanu oraz wspólnota międzynarodowa skupiły się na działaniach antykorupcyjnych i na przesunięciu odpowiedzialności za bezpieczeństwo z ISAF na siły afgańskie
listopad 2010 r. – podczas szczytu w Lizbonie NATO ogłasza plan wycofania międzynarodowych sił zbrojnych
z Afganistanu do końca 2014 r.listopad 2009 r. – NATO rozpoczyna misję szkoleniową w Afganistanie (NTM-A), której celem jest zapewnienie podstawowego szkolenia służbom policyjnym z zakresu bezpieczeństwa oraz mentoringu afgańskiej policji krajowej
40 Załączniki
Zobowiązania i wypłaty EUPOL na okres budżetowyZałącznik IIOkres budżetowy Zobowiązania
(w euro)Wypłaty na 31.12.2014 r.
(w euro)Wskaźnik wykonania
Czerwiec 2007 r. – listopad 2008 r. 43 600  000 43 099 416 99 %
Grudzień 2008 r. – maj 2010 r. 81 400  000 71 056 597 87 %
Czerwiec 2010 r. – lipiec 2011 r. 54 600  000 49 274  871 90 %
Sierpień 2011 r. – lipiec 2012 r. 60 500  000 51 918 127 86 %
Sierpień 2012 r. – maj 2013 r. 56 870 000 46 179 558 81 %
Czerwiec 2013 r. – grudzień 2014 r. 95 433 790 84 645 305 89 %
Ogółem 392 403 790 346 173 874 88 %
Źródło:  EUPOL.
41 Załączniki Załącznik IIIPrzeglądy dokumentacji EUPOL dotyczącej projektów i mentoringu
Projekty
1 Wspieranie policji lokalnej – POL-14
2 Projekt Phoenix w Kabulu – 1.3.0.0
3 Wprowadzenie systemu nadzoru w centrali policji w Kabulu – POL-13
4 Restrukturyzacja działu nadzoru POL-8
5 Samowystarczalna baza danych Tashkeel – 1.2.2.0_26
6 Konferencja ILP – 2.1.2.0
7 Sympozjum na temat walki z korupcją – ROL-6
8 Projekt koordynacji policji i prokuratury (CoPP)
9 Broszura o prawach dziecka – ROL-1
10 Prawa dzieci i młodocianych podczas śledztwa – PC -9
11 Wzrost liczby funkcjonariuszek w krajowej policji w Afganistanie – POL 6
Mentoring
12 MO3 – Szef wydziału dochodzeniowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
13 MO1, MO2 – Dyrektor Kolegium Służb Policji
14 MO4 – Zastępca Ministra ds. Administracji w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych
15 MO4 – Dyrektor działu do walki z korupcją (ACU) przy gabinecie Prokuratora Generalnego.
16 MO5 – Szef Izby Karnej w departamencie legislacyjnym w afgańskim Ministerstwie Sprawiedliwości
17 MO6 – Szef departamentu ds. praw człowieka, dzieci oraz równości płci
42 Załączniki Załącznik IVBiura terenowe EUPOL w latach 2007–2014
2007 r.
2008 r.
2009 r.
2010 r.2011 r.
2012 r.
2013 r.
2014 r.
Biuro terenowe z liczbą pracowników < 10 (dane z dnia 31 grudnia)
Biuro terenowe z liczbą pracowników > 10 (dane z dnia 31 grudnia)
Centrala EUPOL w Kabulu
Źródło:  EUROSTAT.
43
ESDZ – w ścisłej współpracy z Komisją, która odpo ‑
wiada za zarządzanie finansami – oraz misja EUPOL 
są w trakcie oceny, w jaki sposób uzyskać największą 
wartość aktywów misji zgodnie z rozporządzeniem 
finansowym. 
Uwagi
16
Jeśli chodzi problemy dotyczące kadry zarządzającej, 
szef misji rzeczywiście zmienił się trzykrotnie, lecz 
należy to uznać za wyjątkowy i niefortunny zbieg 
okoliczności.
28
ESDZ uważa, że mandat misji EUPOL był ograni ‑
czony do pewnych dziedzin (policja cywilna, reforma 
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, wymiar sprawie ‑
dliwości w sprawach karnych). Misja nie posiadała 
zatem uprawnień do przyjęcia roli ogólnego lidera, 
jeśli chodzi o kwestię (koordynacji) całego wsparcia 
reformy i wzmocnienia Ministerstwa Spraw Wewnętrz ‑
nych i afgańskiej policji krajowej. Inne podmioty, 
takie jak NTM‑A, również posiadały pełną legitymację 
do zapewniania wsparcia władzom w Afganistanie 
w ramach udzielonych im mandatów. IPCB usta ‑
nowiono w celu koordynacji wsparcia międzyna ‑
rodowego udzielanego afgańskiej policji krajowej 
oraz Ministerstwu Spraw Wewnętrznych. W zakresie 
swoich uprawnień misja w sposób bardzo efektywny 
koordynowała swoje działania z misją szkoleniową 
NATO w Afganistanie, jak również innymi podmiotami 
międzynarodowymi.
36
Misja EUPOL opracowała i stosuje mechanizm moni ‑
torujący, aby śledzić postępy i, w razie konieczności, 
podejmować decyzje o działaniach naprawczych 
w stosownych obszarach.
40
Wskazówki WPBiO określane są jako „wskazówki doty ‑
czące kwestii horyzontalnych”. Od momentu, gdy nie ‑
dociągnięcia wyszły na jaw, ESDZ prowadzi aktywne 
działania, aby zapewnić misjom WPBiO jaśniejsze 
wskazówki dotyczące kwestii horyzontalnych, jeśli 
zajdzie taka potrzeba.Streszczenie
IV
Początkowo pomoc dla instytucji wymiaru sprawiedli ‑
wości i wsparcie międzynarodowe były bardzo słabe 
i ograniczone (w porównaniu ze wsparciem udziela ‑
nym afgańskiej policji krajowej i Ministerstwu Spraw 
Wewnętrznych).
Bezpośrednie szkolenia zapewniano głównie w pierw ‑
szych latach mandatu misji, a wsparcie polegające 
na szkoleniu instruktorów również zostało znacznie 
ograniczone w ostatnich latach. Już od kilku lat misja 
EUPOL realizuje swój mandat głównie poprzez zapew ‑
nianie doradztwa i mentoringu swoim partnerom 
w Afganistanie.
ESDZ uważa, że projekty zarządzane przez komórkę 
ds. projektów w ramach misji stanowią obecnie 
istotne narzędzie uzupełniające, dzięki któremu 
misja może osiągać swoje cele, co nie było możliwe 
w pierwszych latach istnienia komórki ze względu na 
niedostateczną koordynację.
VI
Misja EUPOL stanowczo popierała utworzenie i funk ‑
cjonowanie międzynarodowych struktur koordynacyj ‑
nych takich jak międzynarodowa rada ds. koordynacji 
sił policyjnych. Jej mandat nie dawał jednak możli ‑
wości skoordynowania pracy wszystkich podmiotów 
europejskich w obrębie jednolitych ram europejskich.
VII
W ostatnich latach system sprawozdawczości misji 
EUPOL został usprawniony i przekształcony z systemu 
opisowego w system analityczny. Od 2013 r. misja sto ‑
suje obiektywnie weryfikowalne wskaźniki, zarówno 
w odniesieniu do własnych postępów, jak i postępów 
po stronie afgańskiej.
IX & X
W tym momencie plany misji EUPOL dotyczące 
stopniowego zamykania misji zostały określone 
w największym możliwym stopniu, biorąc pod uwagę 
przewidywane postępy w Afganistanie oraz istnienie 
i kształtowanie się międzynarodowych podmiotów 
i mechanizmów.Odpowiedzi Komisji i ESDZ
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 44
53
Jednym z najtrudniejszych wyzwań jest osiągnięcie 
widocznych postępów/widocznego oddziaływania 
w kwestiach strategicznych, takich jak rozwój zasobów 
ludzkich afgańskiej policji krajowej i zarządzanie nimi 
lub przestrzeganie praw człowieka w krajowej poli ‑
cji (kwestie, które zazwyczaj wymagają wsparcia za 
pośrednictwem mentoringu czy doradztwa). Można 
również wskazać inne czynniki zewnętrzne, takie jak 
zmiana priorytetów po stronie afgańskiej.
58
Wykorzystanie komórek ds. projektów jest stosunkowo 
nową praktyką w misjach cywilnych WPBiO. Z różnych 
względów komórki ds. projektów nie zostały utwo ‑
rzone we wszystkich misjach, mimo że są one uzna ‑
wane za bardzo użyteczne narzędzie misji cywilnych 
WPBiO. Misje cywilne WPBiO miały zatem niewiele 
punktów odniesienia w momencie tworzenia pierw ‑
szych komórek ds. projektów w ich strukturach. Doty ‑
czyło to również misji EUPOL w Afganistanie. Misja 
musiała zatem zdobyć doświadczenie w zarządzaniu 
swoją komórką ds. projektów. Komórka ds. projektów 
ma obecnie ugruntowaną pozycję w ramach misji, 
zapewniona jest koordynacja z innymi elementami 
misji. Wprowadzono również procedury wewnętrzne, 
aby zapewnić zgodność proponowanych projektów 
z celami misji. Projekty zarządzane w ramach komórki 
ds. projektów są zatwierdzane przez państwa człon ‑
kowskie UE (RELEX) w trakcie rocznych dyskusji nad 
budżetem misji. 
59
Jeszcze zanim wprowadzono elastyczne procedury 
składania zamówień, służba FPI pozytywnie rozpa ‑
trzyła większość wniosków misji o przeprowadzenie 
uproszczonej procedury składania zamówień (nego ‑
cjowane procedury obejmujące tylko jeden przetarg) 
w sprawach, w których zwykłe procedury przetargowe 
zakończyłyby się niepowodzeniem ze względu na nie ‑
stabilną sytuację na rynku lokalnym lub w odniesieniu 
do pilnych zakupów towarów i usług. 
60
Wprowadzenie powszechnego stosowania elastycz ‑
nych procedur uprościło i przyspieszyło wykorzystanie 
negocjowanych procedur z tylko jednym przetargiem, 
ponieważ misja nie musiała już uzyskiwać uprzedniej 
zgody FPI na zastosowanie takich procedur.45
Wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych pozo ‑
staje nadal bardzo niestabilny ze względu na ograni ‑
czone wsparcie ze strony wspólnoty międzynarodowej 
w porównaniu ze wsparciem dla afgańskiej policji 
krajowej i Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Przykła ‑
dowe osiągnięcia misji EUPOL to opracowanie przemy ‑
ślanych procedur i ustawodawstwa dotyczących praw 
człowieka (np. kodeks karny, kodeks postępowania 
karnego) oraz wprowadzenie szkoleń z zakresu współ ‑
pracy między policją a prokuraturą, które są już prowa ‑
dzone wyłącznie pod kierownictwem afgańskim.
48
Powołanie Kolegium Służb Policji jest dobrym przy ‑
kładem zastosowania kompleksowego podejścia 
w polityce zagranicznej UE (spójność, koordynacja 
i komplementarność).
Misja EUPOL wspierała instytucje szkoleniowe w Afga ‑
nistanie w kwestiach takich, jak opracowanie progra ‑
mów nauczania, organizacja Kolegium Służb Policji 
i Kolegium Zarządzania Przestępstwami oraz zarzą ‑
dzanie nimi, w tym odniesienia do polityki personalnej 
i organizacji afgańskiej policji krajowej, jak również 
wsparcie jednostki ds. szkoleń ogólnych w siedzibie 
głównej policji.
Kolegium Służb Policji i Kolegium Zarządzania Prze ‑
stępstwami mają ugruntowaną pozycję w strukturze 
jednostki ds. szkoleń ogólnych i stały się wysoce efek ‑
tywnymi placówkami szkoleniowymi prowadzącymi 
niezależną działalność, oferującymi szkolenia, w któ ‑
rych od drugiej połowy 2010 r. wzięło udział 13 000 
osób zatrudnionych w afgańskiej policji krajowej.
50
Proces oceny prowadzony przez misję EUPOL uspraw ‑
niono po wprowadzeniu tak zwanych przeglądów 
śródokresowych (które przemianowano na przeglądy 
kwartalne w następstwie wprowadzenia zmienionego 
planu OPLAN na początku 2015 r.), jak również przeglą ‑
dów miesięcznych na początku 2014 r.
52
Misji udało się wybrać/obsadzić doradców/mentorów 
zgodnie z jej planem OPLAN oraz w porozumieniu z jej 
afgańskimi partnerami. Analiza braków w zdolnościach 
w Afganistanie wynikała z planu OPLAN (który z kolei 
opierał się na dyskusjach z władzami afgańskimi).
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 45
podejście oparte na projektach za nieoptymalne pod 
względem efektywności pomocy. W stosownym czasie 
będzie można rozważyć wsparcie budżetowe, obejmu ‑
jące również wsparcie praworządności, jeśli spełnione 
zostaną właściwe warunki i nie będzie istniało ryzyko 
polityczne lub ryzyko związane z zarządzaniem. 
72
ESDZ i Komisja są świadome kwestii podniesionych 
przez Trybunał, dotyczących ograniczenia misji i czasu 
potrzebnego na przygotowanie likwidacji aktywów 
i zamknięcia misji, i ściśle monitorują proces ogra ‑
niczenia misji. Ograniczenie misji poprzedzone jest 
przygotowaniem budżetu na okres, w którym przepro ‑
wadzone zostanie ograniczenie; dotyczy to również 
etapu likwidacji. Wprawdzie na obecnym etapie nie 
przedłożono jeszcze formalnego planu ograniczenia 
ani zamknięcia misji, ale główne elementy, w szcze ‑
gólności elementy wywierające skutki finansowe, są 
omawiane i uzgadniane z misją podczas przygotowy ‑
wania budżetu.
ESDZ i Komisja planują opracowanie wytycznych doty ‑
czących ograniczenia misji. 
73
Misje są podmiotami, którym powierzono wykonanie 
pewnych zadań w ramach zarządzania pośredniego, 
dlatego też Komisja – mimo że uznaje, że nie odzwier ‑
ciedla to rzeczywistej wartości aktywów – nie wymaga 
od misji przedstawiania w sprawozdaniu tej wartości, 
a jedynie informacji dotyczących nabytego sprzętu 
i zmian w zapasach.
74
Misja jest w trakcie przemieszczania i pozbywania 
się niewykorzystywanych opancerzonych pojazdów. 
13 opancerzonych pojazdów zostanie przemieszczo ‑
nych do misji WPBiO w Kijowie na Ukrainie.
Przemieszczenie niewykorzystywanych opancerzo ‑
nych pojazdów mogłoby być w przyszłości łatwiejsze, 
jeśli rolę magazynów na użytek WPBiO rozszerzono by 
o zadania logistyczne związane z przejęciem, moder ‑
nizacją i przekierowaniem niewykorzystywanych 
opancerzonych pojazdów (i innego sprzętu).70
Komisja pragnie podkreślić, że w przypadku wszelkich 
interwencji w obszarze wsparcia policji afgańskiej, 
finansowanych z Instrumentu Finansowania Współ ‑
pracy na rzecz Rozwoju należy wykazać, że pomoc ta 
jest w pełni zgodna z wymogami DAC (zgodnie z defi ‑
nicją określoną przez Komitet Pomocy Rozwojowej 
OECD) oraz rozporządzeniem w sprawie Instrumentu 
Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, w którym 
ustanowiono pewne ograniczenia dotyczące rodzaju 
działań, jakie można finansować i realizować.
W obecnej sytuacji politycznej wskaźniki dotyczące 
bezpieczeństwa pozostają najbardziej istotne w odnie ‑
sieniu do wsparcia, jakiego udzielamy afgańskiej policji 
krajowej w ramach Instrumentu Finansowania Współ ‑
pracy na rzecz Rozwoju.
Za zapewnienie trwałego i niezachwianego bezpie ‑
czeństwa w Afganistanie odpowiedzialna jest w rów ‑
nym stopniu afgańska policja krajowa i afgańska armia 
narodowa. Jest to jeden z najważniejszych celów 
współpracy UE, podobnie jak wkład w utrzymanie 
i rozwój afgańskiej policji krajowej. Ponadto większy 
nacisk na zwiększenie zdolności policji cywilnej pozo ‑
staje warunkiem wstępnym dla władz afgańskich.
Jeśli chodzi o zwiększoną zdolność afgańskiej policji 
krajowej jako cywilnej siły policyjnej kontrolowanej 
przez podmioty cywilne (w okresie obowiązywania 
MIP 2014–2020), w planie MIP zaproponowano drugi 
wyróżniający się zestaw dwóch wskaźników związa ‑
nych ze statystykami Ministerstwa Spraw Wewnętrz ‑
nych dotyczącymi aspektu płci oraz udziałem kosztów 
bezpieczeństwa w budżecie krajowym (w tym danymi 
dotyczącymi wynagrodzeń). 
71
Jeśli chodzi o kwestie związane z realizacją wsparcia 
praworządności i wykorzystaniem funduszu powier ‑
niczego LOTFA na składki w ramach Instrumentu 
Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, Komisja 
i ESDZ pragną podkreślić, że obecnie preferowanym 
rozwiązaniem pozostaje wykorzystanie zarządzanego 
przez ONZ Funduszu Powierniczego na rzecz Prawa 
i Porządku Publicznego w Afganistanie, jeśli możliwe 
będzie uzgodnienie koniecznych udoskonaleń w trak ‑
cie prowadzonego obecnie przeglądu.
W tym obszarze UE działa w ścisłym porozumieniu ze 
wspólnotą międzynarodową. Zgodnie z Nowym ładem 
na rzecz państw niestabilnych Komisja i ESDZ uznają 
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 46
i funkcjonowanie międzynarodowych struktur koor ‑
dynacyjnych, takich jak międzynarodowa rada ds. 
koordynacji sił policyjnych.
Zalecenie 2 a)
ESDZ i Komisja przyjmują to zalecenie. Dzieje się tak 
już w odniesieniu do niektórych aspektów dotyczą ‑
cych działań przed rozmieszczeniem. ESDZ prowadzi 
również prace nad dalszymi działaniami w tej kwe ‑
stii. Należy jednak rozwiązać pewne kwestie prawne 
i finansowe, ponieważ koszty szkoleń organizowanych 
przed rozmieszczeniem mogą kwalifikować się do 
ujęcia w budżecie WPZiB jedynie w odniesieniu do pra ‑
cowników, którzy są już członkami misji. W innym przy ‑
padku państwo wysyłające płaciłoby pracownikom 
oddelegowanym, ale nie byłoby możliwości zapew ‑
nienia wynagrodzenia pracownikom zatrudnionym, 
którzy jednak nie zawarli jeszcze kontraktu z misją.
Zalecenie 2 b)
ESDZ i Komisja przyjmują to zalecenie. Dzieje się tak 
już w odniesieniu do niektórych z wymienionych 
aspektów. ESDZ prowadzi również prace nad dalszymi 
zagadnieniami.
Ponadto zdobyta wiedza stanowi zasadniczy element 
prowadzenia operacji pod przewodnictwem CPCC. 
Wiedza ta przekazywana jest innym służbom ESDZ, 
Komisji i państwom członkowski i okazała się już przy ‑
datna, jeśli chodzi o usprawnienie działania misji.
Jeśli chodzi o obowiązujące wytyczne w zakresie 
administracyjnym, ESDZ i Komisja na bieżąco kontynu ‑
ują prace nad zwiększeniem przydatności wytycznych, 
uwzględniając konkretne potrzeby misji w terenie.
Planowane wspólne centrum usługowe (komórka 
wsparcia misji) opracuje, pod nadzorem ESDZ i Komisji, 
kompleksowe wytyczne dotyczące finansów, księgo ‑
wości i zarządzania aktywami. 
Zalecenie 2 c)
ESDZ i Komisja przyjmują to zalecenie.
Po dokonaniu analizy kosztów i korzyści w 2013 r. 
i przeprowadzeniu dyskusji w ramach grupy roboczej 
RELEX oczekuje się obecnie decyzji w sprawie utwo ‑
rzenia wspólnego centrum usługowego skierowanego 
do cywilnych misji WPBiO.76
Jednym z kluczowych zadań planowanego wspólnego 
centrum usługowego (platformy wsparcia misji) będzie 
wypracowanie kompleksowych zasad i wytycznych.
Wnioski i zalecenia
78
Metodami i narzędziami służącymi osiągnięciu kon ‑
kretnych celów są: mentoring, doradztwo i zapewnie ‑
nie szkoleń. Na ostatnim etapie istnienia misji ocena 
osiągnięć misji EUPOL zakładająca rozróżnienie działań 
związanych z zapewnianiem szkoleń i działań w zakre ‑
sie mentoringu i doradztwa nie jest najbardziej właści ‑
wym podejściem. Przez większość czasu te narzędzia 
były wykorzystywane równolegle z zapewnianiem 
wsparcia lokalnym partnerom misji. W ostatnich latach 
działalności misji wsparcie to było zapewniane przez 
mentoring i doradztwo, a w mniejszym stopniu przez 
szkolenia (w szczególności szkolenia bezpośrednie), 
z których w ostatnich latach całkowicie zrezygnowano. 
Najwięcej postępów w ramach pionów operacyjnych 
1, 2 i 3 w ostatnich latach osiągnięto dzięki działaniom 
misji EUPOL polegającym na mentoringu i doradztwie.
Mimo że wielkość lub zakres projektów (realizowanych 
przez komórkę misji ds. projektów) był niekiedy ogra ‑
niczony, stanowiły one istotne czynniki ułatwiające 
przeprowadzenie innych działań misji. 
Zalecenie 1
ESDZ przyjmuje to zalecenie. Wkład państw człon ‑
kowskich ma istotne znaczenie dla realizacji i ciągłości 
działania misji, ponieważ obecny system opiera się 
głównie na tworzeniu sił zapewnianym przez państwa 
członkowskie.
W tym względzie ESDZ uważa, że można również zba ‑
dać sposoby umożliwiające większą elastyczność, jeśli 
chodzi o ogłaszanie wolnych stanowisk, w szczególno ‑
ści w odniesieniu do personelu oddelegowanego lub 
kontraktowego.
82
ESDZ nie zakłada, że państwa członkowskie UE ocze ‑
kiwały, iż misja EUPOL zbierze wszystkie podmioty 
europejskie w obrębie jednolitych ram europejskich 
przy tworzeniu misji EUPOL w Afganistanie. Misja 
EUPOL jednak stanowczo popierała utworzenie 
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 47
Zalecenie 3 b)
ESDZ przyjmuje to zalecenie.
ESDZ twierdzi, że programy nauczania opracowane 
przez misję EUPOL zawierają w największym możli ‑
wym stopniu treści dotyczące lokalnej kultury. W nie ‑
których przypadkach lokalni partnerzy misji niechęt ‑
nie stosowali niektóre programy nauczania (lub ich 
aspekty) opracowane przy wsparciu misji. Te programy 
nauczania (lub ich aspekty) były jednak zasadnie 
uznawane za kluczowe z punktu widzenia misji/UE, 
ponieważ odnosiły się do podstawowych wartości UE 
dotyczących praw człowieka, korupcji i innych.
Zalecenie 3 c)
ESDZ przyjmuje to zalecenie. Misja jest obecnie w trak ‑
cie przeprowadzania takiej oceny.
Zalecenie 3 d)
ESDZ przyjmuje to zalecenie. W przypadku misji 
EUPOL taka ocena została przeprowadzona w ramach 
ostatniego przeglądu mandatu misji. Misja ujednoli ‑
ciła rejestry dotyczące monitoringu oraz udoskonaliła 
i zaktualizowała ich strukturę.
Zalecenie 3 e)
ESDZ i Komisja przyjmują to zalecenie. Zostaną również 
zbadane sposoby zwiększenia możliwości dotyczących 
okresu przekazania obowiązków między pracownikami 
odchodzącymi a nowymi pracownikami.
Zalecenie 3 f)
ESDZ przyjmuje to zalecenie. W przypadku misji EUPOL 
projekty realizowane w ramach komórki ds. projektów 
są obecnie w pełni włączone do planu realizacji misji, 
zgodnie z bardziej restrykcyjną procedurą wewnętrzną 
misji umożliwiającą osiągnięcie spójności z działaniami 
operacyjnymi misji.Zarządzanie aktywami działających obecnie misji 
mogłoby być w przyszłości łatwiejsze, jeśli rolę maga ‑
zynów na użytek WPBiO rozszerzono by o zadania 
logistyczne związane z przejęciem, modernizacją 
i przekierowaniem niewykorzystywanego sprzętu. 
Obecnie prowadzony jest przegląd działalności i roli 
magazynów na użytek WPBiO, a jednym z możliwych 
wariantów jest rozszerzenie ich roli, co obejmowałoby 
włączenie wszelkich kwestii logistycznych dotyczących 
przechowywania lub przekierowania niewykorzysty ‑
wanego sprzętu w misjach, które podlegają ogranicze ‑
niu lub zamknięciu.
86
Jeśli chodzi o osiągnięte rezultaty w ramach pionu 
operacyjnego 3, ESDZ uważa, że w tym przypadku 
również można zauważyć postępy. Rezultaty i skutki 
osiągnięte w ramach mandatu misji EUPOL można 
jedynie ocenić, uwzględniając postępy Afganistanu 
w dziedzinach objętych tym mandatem.
Jeśli chodzi o ocenę postępów i osiągnięć misji 
w podziale na poszczególne rodzaje działalności 
(„monitorowanie, mentoring, doradztwo” oraz „szkole ‑
nia”), zob. odpowiedź ESDZ w pkt 78.
Jeśli chodzi o projekty realizowane przez komórkę ds. 
projektów – mimo że w początkowych latach man ‑
datu misji wykryto pewne niedociągnięcia – obecnie 
obowiązują bardziej ustrukturyzowane mechanizmy, 
aby możliwa była ściślejsza koordynacja projektów 
z planowanymi działaniami i celami misji.
Zalecenie 3 a)
ESDZ przyjmuje to zalecenie.
Wprawdzie w niektórych okolicznościach podejście 
oparte na szkoleniu instruktorów jest właściwe (aby 
stworzyć początkową lokalną zdolność w zakresie 
szkoleń), rozwiązanie to należy traktować jedynie jako 
jeden z elementów (element początkowy) wyma ‑
ganego podejścia przy wsparciu lokalnych władz 
w celu utworzenia/wyspecjalizowania ich własnych 
zdolności w zakresie szkoleń. Wyłącznie wsparcie za 
pośrednictwem doradztwa i mentoringu dotyczącego 
bardziej strukturalnych aspektów budowania zdolno ‑
ści w zakresie szkoleń (czego dokonuje misja EUPOL) 
może wywrzeć trwałe skutki.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 48
Zalecenie 4
ESDZ przyjmuje to zalecenie.
ESDZ uważa, że kwestie dotyczące trwałości są już 
uwzględnione w planowaniu operacyjnym działań 
misji w takim rozumieniu, że wszystkie działania misji 
służą zwiększeniu zdolności lokalnych partnerów do 
poziomu wystarczającego, by samodzielnie dalej się 
rozwijać w trwały sposób.
W przypadku gdy z oceny misji wynika, że lokalne 
zdolności nie osiągną wymaganego poziomu, lub 
kiedy kończy się mandat misji, misja, zgodnie ze 
swoim planem OPLAN, aktywnie współpracuje 
z innymi (międzynarodowymi/lokalnymi) podmiotami 
w celu określenia podmiotów, które będą w razie 
konieczności prowadziły działania następcze w formie 
wsparcia na rzecz lokalnych partnerów, opierając się 
na osiągnięciach misji.
Zalecenie 5 a)
ESDZ i Komisja przyjmują to zalecenie. Podobnie jak 
w przypadku poprzednich misji ESDZ i Komisja ściśle 
współpracowały z misją EUPOL przez dwa lata, tj. na 
długo przed zakończeniem mandatu, w celu jak naj ‑
lepszego przygotowania etapu likwidacji, uwzględnia ‑
jąc wyzwania i złożoność sytuacji w Afganistanie.
Komisja i ESDZ planują wspólne opracowanie wytycz ‑
nych dotyczących ograniczenia misji.
Komisja wydała już instrukcje dotyczące procesu 
zamknięcia misji. 
Zalecenie 5 b)
ESDZ i Komisja przyjmują to zalecenie. Zob. także 
odpowiedź na zalecenie 5 lit. a).
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Na podstawie swojej oceny Trybunał stwierdził, że w ramach 
misji policyjnej UE w Afganistanie (EUPOL), będącej misją 
cywilną utworzoną w  kontekście wspólnej polityki 
bezpieczeństwa i obrony (WPBiO), powierzone zadania 
zostały zrealizowane częściowo skutecznie. Taki stan rzeczy 
można co prawda uzasadnić po części czynnikami 
zewnętrznymi, jednak odpowiedzialność za inne uchybienia 
spoczywa na samej misji EUPOL.
Trybunał sformułował szereg zaleceń mających zastosowanie 
nie tylko do misji EUPOL w Afganistanie, ale także do innych 
misji w ramach WPBiO. Zalecenia te mają na celu poprawę 
skuteczności i trwałości osiągniętych rezultatów.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y