[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 10.3.2011

KOM(2011) 105 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

na mocy art. 7 decyzji 2006/500/WE (Traktat o Wspólnocie Energetycznej)

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

na mocy art. 7 decyzji 2006/500/WE (Traktat o Wspólnocie Energetycznej)

Niniejsze sprawozdanie sporządzono zgodnie z decyzją Rady 2006/500/WE z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie zawarcia przez Wspólnotę Europejską Traktatu o Wspólnocie Energetycznej, w której przewidziano, że „po upływie trzech lat od wejścia w życie niniejszej decyzji Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie dotyczące doświadczeń uzyskanych przy realizacji decyzji, w razie potrzeby wraz z wnioskiem dotyczącym dalszych środków”. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono osiągnięcia Wspólnoty Energetycznej oraz wyzwania, z jakimi będzie się ona musiała zmierzyć w przyszłości.

1. Wprowadzenie – Od rozpadu do współpracy

Wspólnota Energetyczna oparta jest na traktacie podpisanym przez Unię Europejską[1], z jednej strony, oraz następujące umawiające się strony, z drugiej strony: Albania, Bośnia i Hercegowina, Była Jugosłowiańska Republika Macedonii, Chorwacja, Czarnogóra, Mołdawia, Serbia, Ukraina i UNMIK[2]. Czternaście państw członkowskich Unii Europejskiej ma ponadto specjalny związek z tą organizacją, na mocy którego mają one status „uczestników” procesu (Austria, Bułgaria, Cypr, Francja, Grecja, Niderlandy, Niemcy, Republika Czeska, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Węgry, Włochy i Zjednoczone Królestwo). Jak do tej pory Gruzja, Norwegia i Turcja mają status obserwatorów.

Celem Wspólnoty Energetycznej jest zapewnienie inwestycji, rozwoju gospodarczego, bezpieczeństwa dostaw energii i stabilności społecznej, a przede wszystkim – solidarności, wzajemnego zaufania i pokoju. Samo powstanie Wspólnoty Energetycznej, zaledwie dziesięć lat po zakończeniu konfliktu na Bałkanach, jest już dużym sukcesem, gdyż jest ona pierwszym wspólnym projektem instytucjonalnym zrealizowanym przez państwa z Europy Południowo-Wschodniej niebędące członkami Unii Europejskiej.

Wspólnota Energetyczna ma ambicje obejmujące trzy poziomy: krajowy, regionalny i paneuropejski. W perspektywie krótkoterminowej jej celem jest stworzenie otwartych i przejrzystych rynków energii opartych na stabilnych ramach regulacyjnych i rynkowych oraz zdolnych do przyciągnięcia inwestycji w produkcję energii elektrycznej i w sieci energetyczne (ze względu na fakt, iż bezpieczeństwo dostaw energii jest niezbędne dla rozwoju gospodarczego i stabilności społecznej); w perspektywie średniookresowej powstać powinien zintegrowany rynek energetyczny obejmujący cały region, umożliwiający transgraniczny handel energią oraz gwarantujący dostawy energii i uwzględniający kwestie związane z klimatem i aspekty społeczne; w perspektywie długoterminowej rynek regionalny powinien być w pełni zintegrowany z unijnym wewnętrznym rynkiem energii.

Aby osiągnąć te cele, w Traktacie o Wspólnocie Energetycznej przewidziano dla umawiających się stron odpowiednie działania, które mogą one realizować jednostronnie, bądź też wspólnie z niektórymi państwami członkowskimi UE lub z całą Unią Europejską. Przystępując do Wspólnoty Energetycznej umawiające się strony zobowiązały się do wdrożenia stosownych przepisów UE dotyczących energii, środowiska i konkurencji; ponadto w traktacie przewidziano narzędzia do przyjęcia ram regulacyjnych ad hoc w celu ułatwienia transgranicznego funkcjonowania rynków energii w regionie i w celu ustanowienia jednolitego rynku energii.

Wspólnota Energetyczna posiada swoje własne ramy instytucjonalne. Sekretariat Wspólnoty Energetycznej, z siedzibą w Wiedniu, stanowi – w ścisłej współpracy ze służbami Komisji - główny organ administracyjny; zapewnia on niezbędną koordynację i wspiera działania innych instytucji: Stałej Grupy Wysokiego Szczebla, Rady Ministerialnej, Rady Regulacyjnej Wspólnoty Energetycznej oraz forów[3]. Sekretariat odpowiada również za monitorowanie, czy umawiające się strony odpowiednio wypełniają swoje zobowiązania na mocy traktatu, oraz przedkłada Radzie Ministerialnej coroczne sprawozdania z dokonanych postępów. W tym zakresie Sekretariat działa jako „strażnik Traktatu o Wspólnocie Energetycznej”; Komisja Europejska pełni z kolei rolę ogólnego koordynatora na mocy tego samego traktatu.

Budżet Wspólnoty Energetycznej na 2011 r. wynosi 3 380 000 EUR i w 98 % pokrywany jest ze środków Unii Europejskiej (3 312 400 EUR). Od 2009 r. wkład Unii Europejskiej pochodzi ze środków ustanawianego na zasadzie ad hoc programu regionalnego w zakresie IPA. Budżet ten wykorzystywany jest głównie do pokrycia następujących kosztów: (1) koszty pokrycia działalności Sekretariatu; (2) koszty organizacji +/- 60 posiedzeń i imprez instytucjonalnych rocznie oraz koszty udziału umawiających się stron i obserwatorów w tych posiedzeniach i imprezach; oraz (3) koszty analiz. W 2011 r. należy uzgodnić i przyjąć dwuletni (2012-2013) budżet powiększonej Wspólnoty Energetycznej.

Wspólnota Energetyczna została utworzona na okres 10 lat, który dobiega końca w lipcu 2016 r. i który może zostać przedłużony jednomyślną decyzją Rady Ministerialnej.

Mimo iż traktat obowiązuje od lipca 2006 r., w rzeczywistości Wspólnota Energetyczna w pełni rozpoczęła działalność w 2007 r., po założeniu Sekretariatu. Wspólnota Energetyczna miała być początkowo instrumentem przedakcesyjnym Unii Europejskiej, ale w międzyczasie członkostwo otwarto również dla krajów objętych europejską polityką sąsiedztwa (pierwszym nowym członkiem została w dniu 1 maja 2010 r. Mołdawia, a Ukraina przystąpiła ze skutkiem od dnia 1 lutego 2011 r.) oraz dla bardziej odległych krajów (Armenia złożyła wniosek o status obserwatora). Od czasu podpisania Traktatu o Wspólnocie Energetycznej konieczność wzmocnienia zewnętrznego wymiaru unijnego ryku energii staje się coraz bardziej oczywista, co podkreślono już w drugim strategicznym przeglądzie sytuacji energetycznej opublikowanym przez Komisję w 2008 r. W opublikowanym niedawno komunikacie „Energia 2020 - Strategia na rzecz konkurencyjnego, zrównoważonego i bezpiecznego sektora energetycznego” stwierdzono, że koncepcja Wspólnoty Energetycznej jest kluczowym elementem silnego partnerstwa międzynarodowego z sąsiadami UE.

2. Sukcesy Wspólnoty Energetycznej

Po czterech latach istnienia Wspólnota Energetyczna stała się dojrzałą organizacją, która, zapewniając solidne ramy instytucjonalne dla współpracy, wzajemnego wsparcia i wymiany doświadczeń, jest modelowym przykładem współpracy regionalnej w dziedzinie energii.

Podpisując Traktat o Wspólnocie Energetycznej umawiające się strony zobowiązały się do realizacji ambitnego projektu, który wymagał dużego nakładu pracy, nie tylko jeśli chodzi o działania legislacyjne, zdolności administracyjne i zasoby, ale również jeśli chodzi o kwestię percepcji w kontekście politycznym i społecznym. Zobowiązanie to jest odnawiane na każdym posiedzeniu instytucji Wspólnoty Energetycznej, a ponadto uwzględniane jest w codziennych pracach prowadzonych na poziomie technicznym przez różne grupy robocze i grupy zadaniowe.

W Traktacie o Wspólnocie Energetycznej określono szereg przepisów UE, które umawiające się strony zobowiązały się przyjąć w określonych ramach czasowych, i które w głównej mierze dotyczyły drugiego pakietu wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu ziemnego, wybranych dyrektyw w sprawie ochrony środowiska oraz głównych przepisów antymonopolowych i przepisów dotyczących pomocy państwa. Umawiające się strony zobowiązały się ponadto do przygotowania planów wdrożenia dyrektyw w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.

W 2007 r. dorobek prawny Wspólnoty Energetycznej rozszerzono o dyrektywy UE w sprawie bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i gazu ziemnego.

Od 2010 r. obejmuje on również główne przepisy UE dotyczące efektywności energetycznej, zwłaszcza dyrektywy w sprawie charakterystyki energetycznej budynków, w sprawie etykiet efektywności energetycznej oraz w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych. Przepisy mają na ogół zostać wprowadzone przez umawiające się strony do końca 2011 r.

Umawiające się strony uzgodniły ponadto, że na zasadzie dobrowolności, jako pierwszy krok po otrzymaniu zaleceń wydanych przez Radę Ministerialną, rozpoczną wdrażanie niektórych elementów dyrektywy 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych oraz trzeciego pakietu dotyczącego rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu ziemnego.

Działalność Wspólnoty Energetycznej zaczęła coraz częściej obejmować inne dziedziny. W oparciu o Protokół ustaleń dotyczący kwestii społecznych wszystkie umawiające się strony, z wyjątkiem nowych członków – Mołdawii i Ukrainy, przygotowały plany działań społecznych oraz podjęły środki zmierzające do neutralizacji społecznych konsekwencji wynikających z wprowadzenia w życie postanowień traktatu. Mimo iż w kwestii tej osiągnięto pewne postępy, procedura ta przebiega powoli i nierówno ze względu na niewiążący charakter protokołu i/lub małe zaangażowanie na rzecz kwestii społecznych. Oczekuje się, że Mołdawia i Ukraina bezzwłocznie podpiszą protokół.

Jeśli chodzi o „wymiar naftowy”, nadal prowadzone są prace przygotowawcze, których celem jest terminowe przyjęcie dyrektywy w sprawie zasobów ropy naftowej z 2009 r.

Prowadzone są również prace polegające na udzielaniu umawiającym się stronom pomocy w procesie harmonizacji ich statystyk dotyczących energii z metodologią i wymogami sprawozdawczości stosowanymi przez Eurostat, w oparciu o szczegółowy harmonogram działań na lata 2010-2012.

Rozszerzenie działalności Wspólnoty Energetycznej na inne obszary jest nie tylko wyrazem zobowiązania umawiających się stron do dostosowania się do standardów UE, ale również jest ono świadectwem dynamicznego podejścia tej organizacji oraz elastyczności jej mechanizmów podejmowania decyzji.

Rozwój ram regulacyjnych Wspólnoty Energetycznej przedstawiono w opublikowanym w 2010 r. rocznym sprawozdaniu z realizacji przygotowanym przez Sekretariat Wspólnoty Energetycznej. Skupiono się w nim na wdrożeniu dorobku prawnego, przewidzianym w Traktacie o Wspólnocie Energetycznej, oraz przedstawiono postępy poczynione przez każdą z umawiających się stron, a także dokonano ogólnej oceny sytuacji. W sprawozdaniu przygotowanym przez Sekretariat[4] wyrażono uznanie dla prac legislacyjnych dokonanych przez umawiające się strony, które zdołały dostosować swoje ramy regulacyjne w dziedzinie energii w stosunkowo krótkim okresie czasu (przy czym niektóre zaczęły „od zera”); wskazano na powiększającą się przepaść między formalnym przyjęciem przepisów a ich rzeczywistym wprowadzeniem w życie, a także określono przeszkody, które uniemożliwiają skuteczne otwarcie rynków energii i spowalniają inwestycje.

Zainteresowanie Wspólnotą Energetyczną w regionie jest coraz większe. Pierwsze rozszerzenie Wspólnoty Energetycznej miało miejsce w 2010 r. wraz z przystąpieniem Mołdawii; po przystąpieniu Ukrainy rozmiar potencjalnego rynku regionalnego prawie się potroił (z 26 milionów mieszkańców do około 73 milionów). Negocjacje z Turcją rozpoczęto we wrześniu 2009 r. Gruzja planuje złożenie wniosku o członkostwo, a Armenia zwróciła się z prośbą o nadanie jej statusu obserwatora. Główny punkt ciężkości tego projektu, którego początki były silnie związane z unijnymi instrumentami przedakcesyjnymi, zaczął się zatem przesuwać na wschód.

3. Główne wyzwania

Uznając znaczenie prac dokonanych jak do tej pory przez Wspólnotę Energetyczną, zwłaszcza z perspektywy instytucjonalnej, Komisja jest jednak świadoma, że w dwóch kluczowych obszarach pozostaje wiele do zrobienia.

a) Od teorii do praktyki. Pomimo intensywnych prac ustawodawczych, pierwszy poziom ambitnych celów – stworzenie otwartych, przejrzystych i konkurencyjnych krajowych rynków energii we wszystkich krajach będących umawiającymi się stronami – nie został jeszcze osiągnięty; jeśli chodzi o utworzenie rynku regionalnego, brak postępów w ustanowieniu wspólnego biura aukcyjnego energii elektrycznej w 8. regionie (Europa Południowo-Wschodnia) – mimo iż na projekt ten przeznaczono znaczące zasoby finansowe i ludzkie – jest przykładem napotykanych trudności systemowych; inicjatywy regionalne są często blokowane ze względu na stanowiska, których nie można ze sobą pogodzić w wyniku różnic politycznych, etnicznych i religijnych wywodzących się z przeszłości. Szczególnie szkodliwe są nieprzerwanie prowadzone przez niektóre strony działania uniemożliwiające pełen udział Kosowa[5] w regionalnych mechanizmach współpracy. W tych okolicznościach ostateczny cel, jakim jest integracja z unijnym rynkiem wewnętrznym energii, pozostaje na razie celem na odległą przyszłość.

Głównym wyzwaniem pozostaje zmniejszenie dystansu między teorią (zobowiązaniami politycznymi) a praktyką (pełnym wdrożeniem dorobku prawnego Wspólnoty Energetycznej i egzekwowaniem przyjętych przepisów), zaś kluczowym zadaniem jest znalezienie sposobu na zachęcenie umawiających się stron do stosowania i egzekwowania przepisów.

Wyznaczenie realistycznych celów i terminów, a także wprowadzenie odpowiednich przepisów towarzyszących, które należycie uwzględniają profil i potrzeby umawiających się stron, zgodnie z art. 24 traktatu, pomoże uniknąć sytuacji, w których przepisy nie są przestrzegane.

Formalna transpozycja dorobku prawnego Wspólnoty Energetycznej nie może być celem samym w sobie, lecz musi być środkiem do osiągnięcia celów przepisów. Celem jest utworzenie rzeczywistego rynku energii, zaczynając od reformy istniejącego obecnie systemu regulowanych cen i ogólnych dotacji. Rzeczywiste otwarcie krajowych rynków energii, nie mówiąc już o integracji rynku regionalnego, nie będzie zatem możliwe dopóki nie zostaną usunięte przestarzałe mechanizmy rynkowe utrudniające konkurencję i inwestycje, w ramach których dostawcy publiczni powiązani z zasiedziałymi wytwórcami krajowymi stosują ceny regulowane, które nie są, zgodnie z wymogami określonymi w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej[6], jasno określone, przejściowe, przejrzyste, pozbawione cech dyskryminacji (w tym między dostawcami) i weryfikowalne, a także które zakłócają konkurencję. Przyjęcie przepisów krajowych, które jedynie „przekształcają” przepisy UE na uregulowania krajowe, nie wystarczy, jeżeli nie będą im towarzyszyć niezbędne przepisy prawa wtórnego, zdolności administracyjne oraz mechanizmy nadzoru i egzekwowania prawa. Konieczne jest ustanowienie silnych organów regulacyjnych ds. energii, które będą mieć wystarczające uprawnienia, zasoby i niezależność, aby pełnić swoje obowiązki, oraz które będą w stanie zapewnić brak dyskryminacji, skuteczną konkurencję oraz efektywne funkcjonowanie rynku energii.

Mechanizm rozstrzygania sporów przewidziany w traktacie okazał się skuteczny w przypadkach, w których strony były skłonne do negocjowania rozwiązań polubownych. Doświadczenie pokazało jednak, że ostateczne rozwiązanie konfliktu może wykraczać poza ścisłą interpretację dorobku Wspólnoty Energetycznej, wchodząc w obszar złożonych kwestii międzynarodowego prawa publicznego. Ze względu na ograniczoną liczbę otwartych dotychczas spraw (tylko sześć spraw, będących głównie wynikiem skarg) oraz ze względu na brak podejścia systemowego w zakresie równoczesnego rozwiązywania podobnych naruszeń w kilku krajach będących umawiającymi się stronami, jest jeszcze za wcześnie, aby na tym etapie wyciągnąć stosowne wnioski na temat skuteczności procedury postępowania w przypadku naruszeń przewidzianej w traktacie. Komisja uważa, że wszystkie strony powinny zwiększyć wysiłki na rzecz zapewnienia przestrzegania przepisów.

b) Jak zachęcać do inwestycji? Wspólnota Energetyczna stoi w obliczu dobrze znanych trudności[7], związanych z modernizacją sieci przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej oraz połączeń systemowych, wprowadzeniem wymogów i środków UE dotyczących efektywności energetycznej, wdrożeniem dyrektywy o dużych obiektach energetycznego spalania, dyrektywy w sprawie poziomu siarki w paliwie oraz unijnych standardów emisji, co będzie wymagać remontu istniejących elektrowni lub zamknięcia i wymiany części z nich przed grudniem 2017 r.

Wspólnota Energetyczna określiła szereg projektów priorytetowych o strategicznym znaczeniu dla regionu, które zostały zatwierdzone przez Radę Ministerialną w 2010 r., przy czym pierwszeństwo przyznano projektom ułatwiającym wymiany transgraniczne; niewystarczająca na chwilę obecną przepustowość połączeń wzajemnych stanowi rzeczywistą przeszkodę w tworzeniu rynków regionalnych. Wspieranie regionalnych systemów i wymian energetycznych nie tylko będzie przydatne dla danego regionu, ale zwiększy również bezpieczeństwo dostaw w UE. Podjęto już pewne kroki w oparciu o koncepcję „pierścienia gazowego”, opracowaną w ramach „Badania nt. gazyfikacji w Europie Południowo-Wschodniej” (finansowanego przez Bank Światowy oraz Kreditanstalt für Wiederaufbau [KfW] i opublikowanego pod tytułem „Przyszłość rynku gazu ziemnego w Europie Południowo-Wschodniej)[8], a na poziomie instytucjonalnym podjęto znaczące działania służące wspieraniu i propagowaniu określonych projektów priorytetowych.

Wspólnota Energetyczna pomogła ponadto umawiającym się stronom pozyskać znaczną ilość środków publicznych, zarówno od donatorów w ramach stosunków dwustronnych (np. KfW lub USAid), jak i od dużych międzynarodowych instytucji finansowych (np. EBI, Bank Światowy, EBOR).

Mimo wysokiego poziomu finansowania ze strony międzynarodowych instytucji finansowych w regionie, poziom inwestycji prywatnych pozostaje stosunkowo niski. Przyczyny takiego stanu rzeczy to m.in. niewłaściwe wdrożenie ram regulacyjnych (przepisy nie są wdrożone i/lub nie są odpowiednio stosowane) oraz mała skala rynków krajowych (są to te same przyczyny, które dały początek koncepcji Wspólnoty Energetycznej w 2005 r.).

Największym wyzwaniem wydaje się być jednak brak wprowadzenia przez rządy restrukturyzacji regulowanych cen dla odbiorcy końcowego oraz przyznawanie w związku z tym – pośrednio lub bezpośrednio – dotacji na wszystkich rynkach energii. Dotacje te, które przyznaje się bez wyjątków, utrzymują hurtowe ceny energii elektrycznej poniżej poziomu refinansowania i nie zachęcają do oszczędzania energii i inwestowania w efektywność energetyczną. W rezultacie nadal wykorzystywany jest starzejący się, nieefektywny i szkodliwy dla środowiska kapitał zakładowy, który nie jest w stanie zapewnić mieszkańcom Wspólnoty Energetycznej bezpieczeństwa dostaw energii, jakiego oczekują. Sytuacja ta uniemożliwia jakiekolwiek inwestycje – publiczne i prywatne, jak również inwestycje ze strony międzynarodowych instytucji finansowych.

Komisja uważa, że poprawa warunków do inwestowania musi stać się priorytetem następnych działań Wspólnoty Energetycznej i będzie ona współpracować z Sekretariatem i społecznością donatorów w celu spełnienia tego zobowiązania.

4. Wspólnota Energetyczna w przyszłości

Uwzględniając przedstawione powyżej wnioski, Komisja uważa, że planując przyszły kształt tej organizacji międzynarodowej, należy wziąć pod uwagę trzy główne cele: Wspólnota Energetyczna powinna skoncentrować się na egzekwowaniu przepisów, powinna przyjąć trzeci pakiet dotyczący rynku wewnętrznego i dyrektywę w sprawie odnawialnych źródeł energii oraz powinna opracować skoordynowaną strategię w zakresie inwestycji. Należy również rozważyć włączenie dalszych elementów dorobku prawnego, zwłaszcza w celu promowania obniżenia emisyjności sektora energii.

1) Zwiększony nacisk na wdrażanie przepisów

W przeciwieństwie do innych obecnych inicjatyw regionalnych Wspólnota Energetyczna opiera się na międzynarodowym traktacie, który stwarza ramy obowiązujących prawnie przepisów:

- Przystępując do Wspólnoty Energetycznej umawiające się strony zobowiązały się prawnie nie tylko do formalnego przyjęcia odpowiednich przepisów UE, ale również do stosowania i egzekwowania ich w praktyce.

- Instytucje Wspólnoty Energetycznej zapewniają stałe i niezależne monitorowanie odpowiednich rynków przez Sekretariat, który – m.in. za pomocą wizyt w poszczególnych krajach – pomaga umawiającym się stronom wprowadzać przepisy oraz kontroluje formalną zgodność krajowych przepisów transponujących (jeszcze zanim zostaną przyjęte) oraz ich praktyczne stosowanie.

- Traktat o Wspólnocie Energetycznej przewiduje mechanizm rozstrzygania sporów, który umożliwia identyfikowanie i rozwiązywanie wszelkich naruszeń odpowiednich przepisów, albo w wyniku skargi, albo z inicjatywy Sekretariatu, mimo iż mechanizm ten nie był dotychczas stosowany w systematyczny sposób.

Brak praktycznych postępów w reformowaniu i otwieraniu rynków energii wskazuje jednak, że przepisy stanowiące dorobek prawny w zakresie energii nie są egzekwowane w wystarczającym stopniu. Aby poprawić skuteczność egzekwowania przepisów, umawiające się strony powinny ustanowić silne i niezależne organy regulacyjne ds. energii i organy ds. konkurencji, które będą miały pełne uprawnienia i zasoby do celów monitorowania zgodności z przepisami oraz nakładania skutecznych sankcji w przypadkach naruszeń. Ważną rolę do spełnienia mają także sądy krajowe oraz trybunały inwestycyjne, które powinny egzekwować przyjęte przepisy i gwarantować odpowiednie zadośćuczynienie w przypadkach naruszeń. I wreszcie, Sekretariat musi w pełni wywiązywać się ze swojej roli strażnika Traktatu o Wspólnocie Energetycznej, korzystając w tym celu ze swojej niezależności i wiedzy eksperckiej.

Komisja zobowiązuje się do dalszego wdrażania i aktywnego egzekwowania przepisów Wspólnoty Energetycznej w następujące sposoby:

a) W przypadku umawiających się stron, które uzyskały status krajów kandydujących do UE lub krajów potencjalnie kandydujących, stopień wdrożenia i egzekwowania stosownego dorobku prawnego Wspólnoty Energetycznej na poziomie krajowym będzie uważny za decydujący czynnik w negocjacjach w sprawie przystąpienia do Unii Europejskiej. Brak egzekwowania przepisów będzie negatywnie oceniony w przygotowywanych przez Komisję sprawozdaniach z postępów i może doprowadzić do ponownego otwarcia rozdziału dotyczącego energii w negocjacjach akcesyjnych. Działa to również w przeciwną stronę: w zamian za wdrożenie dorobku prawnego zgodnie z Traktatem o Wspólnocie Energetycznej kraje kandydujące mogą oczekiwać szybszych postępów w negocjacjach akcesyjnych w sprawie rozdziału dotyczącego energii.

b) Opierając się na przejrzystych zasadach i procedurach oraz uwzględniając zasadę proporcjonalności, Komisja Europejska przeanalizuje, w jaki sposób można lepiej połączyć pomoc finansową otrzymywaną w ramach stosunków dwustronnych z poszanowaniem zobowiązań wynikających z Traktatu o Wspólnocie Energetycznej, zwłaszcza w przypadku powtarzających się naruszeń ze strony danej umawiającej się strony, zgodnie z zaleceniem Parlamentu Europejskiego zamieszczonym w rezolucji „W kierunku nowej strategii energetycznej dla Europy na lata 2011–2020”, przyjętej 25 listopada 2010 r. Zdaniem Komisji pełną zgodność przepisów przyjętych przez umawiające się strony z dorobkiem prawnym należy ocenić nie tylko na podstawie transpozycji dorobku prawego do krajowego porządku prawnego, ale również na podstawie skutecznego wdrożenia i egzekwowania tych przepisów, co z kolei powinno mieć duże znaczenie jeśli chodzi o przydzielanie dodatkowego wsparcia finansowego.

Jako koordynator społeczności donatorów Komisja rozważy ponadto możliwość wystąpienia do innych międzynarodowych instytucji finansowych i donatorów w ramach stosunków dwustronnych o przyjęcie takiej samej strategii i uzależnienie przyznania środków finansowych od wdrożenia i egzekwowania przepisów.

c) Ponadto wprowadzenie silniejszych mechanizmów egzekwowania przepisów będzie również warunkiem, który umawiające się strony będą musiały spełnić, aby skorzystać z przepisów dotyczących współpracy na mocy dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii, zwłaszcza z przepisów dotyczących transferów statystycznych między państwami członkowskimi.

d) Zacieśniając współpracę administracyjną i partnerstwo, Komisja będzie wspierać środki mające na celu ułatwianie wdrożenia przepisów i zapobieganie sytuacjom, w których przepisy nie są przestrzegane. Będzie również wspierać bardziej czynny udział uczestników z państw członkowskich UE w posiedzeniach Wspólnoty Energetycznej, tak aby umawiające się strony mogły skorzystać z ich doświadczeń i najlepszych praktyk.

e) Komisja będzie promować systematyczne korzystanie z mechanizmu rozstrzygania sporów, który należycie zapewnia sprawiedliwe traktowanie umawiających się stron, oraz będzie wspierać rozpoczynanie odpowiednich procedur z inicjatywy Sekretariatu. W przypadku poważnych i powtarzających się naruszeń Komisja uważa, że Unia Europejska powinna skorzystać ze swego prawa na mocy art. 90 traktatu i rozważyć skierowanie sprawy bezpośrednio do Rady Ministerialnej.

f) Zdaniem Komisji członkostwo we Wspólnocie Energetycznej powinno być otwarte tylko dla krajów, które wykazują gotowość i zdolność do włączenia odpowiedniego dorobku prawnego Wspólnoty Energetycznej do swego porządku prawnego w rozsądnych ramach czasowych przed przystąpieniem, oraz które spełniają warunek wiarygodności wymaganej od pozostałych umawiających się stron.

2) Wdrożenie trzeciego pakietu dotyczącego rynku wewnętrznego oraz dyrektyw w sprawie odnawialnych źródeł energii i w sprawie efektywności energetycznej jako sposób przyspieszenia integracji regionu z jednolitym europejskim rynkiem energii

Komisja uważa, ze skuteczne wdrożenie uzgodnionych przepisów jest kluczowym warunkiem przyszłego przyjęcia i wdrożenia trzeciego pakietu dotyczącego rynku wewnętrznego energii oraz umożliwienia umawiającym się stronom udziału w pracach Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) i Europejskiej Sieci Operatorów Systemów Przesyłowych.

Komisja będzie dążyć do poszerzenia dorobku prawnego Wspólnoty Energetycznej o dyrektywy i rozporządzenia wchodzące w skład trzeciego pakietu dotyczącego rynku wewnętrznego energii. Przyjęcie i wdrożenie trzeciego pakietu umożliwi umawiającym się stronom szybsze i pełniejsze zreformowanie rynków energii, a to z kolei przygotuje je na pełną integrację z rynkami UE i umożliwi przedsiębiorcom i konsumentom z krajów będących umawiającymi się stronami czerpanie korzyści ze sprawnie funkcjonujących rynków.

Aby zagwarantować, że wdrożeniu przepisów prawnych będą towarzyszyć rzeczywiste reformy na rynku, Komisja, we współpracy z Sekretariatem Wspólnoty Energetycznej, zamierza udzielać umawiającym się stronom konkretnych porad dotyczących programów wdrażania, priorytetów i ewentualnie stopniowego przyjmowania dorobku prawnego. Doradztwo to będzie oczywiście stanowić integralną część porad dotyczących reformy rynkowej, która jest podstawą wspierania inwestycji.

Komisja będzie również wspierać przyjęcie przez Wspólnotę Energetyczną dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii. Umawiające się strony mają niewykorzystany potencjał w zakresie odnawialnych źródeł energii, którego wykorzystanie umożliwi im uczestnictwo w walce ze zmianą klimatu, zwiększy bezpieczeństwo energetyczne Europy oraz przyczyni się do rozwiązania lokalnych problemów środowiskowych i zdrowotnych.

Jeśli chodzi o efektywność energetyczną, skuteczne stosowanie odpowiednich przepisów UE w krajach będących umawiającymi się stronami będzie istotne, aby jak najszybciej mogły one przyczynić się do osiągnięcia celów w zakresie oszczędności energii i efektywności energetycznej oraz do obniżenia emisyjności sektora energii. Umawiające się strony odniosą w rezultacie znaczące korzyści, takie jak niższe rachunki za energię elektryczną dla swoich obywateli oraz możliwości tworzenia nowych miejsc pracy. Możliwość dokonania znacznych oszczędności w wyniku zwiększenia efektywności energetycznej w regionie została przeanalizowana sprawozdaniu opublikowanym niedawno przez Bank Światowy[9].

Przepisy te stanowią już punkt odniesienia w negocjacjach dwustronnych między Unią Europejską a umawiającymi się stronami Wspólnoty Energetycznej (dotyczących przystąpienia do Unii Europejskiej lub w ramach europejskiej polityki sąsiedztwa).

Komisja będzie zatem dążyć do tego, by Wspólnota Energetyczna jak najszybciej przyjęła odpowiednie dyrektywy i rozporządzenia, uwzględniając przy tym ramy instytucjonalne Wspólnoty Energetycznej oraz konkretną sytuację umawiających się stron.

3) Skoordynowana strategia w zakresie inwestycji

Wspólnota Energetyczna musi stworzyć atrakcyjne środowisko dla inwestycji w oparciu o skoordynowaną strategię w zakresie inwestycji. Ze względu na uwarunkowania geograficzne umawiające się strony stanowią dobrą bazę umożliwiającą dostęp do szerszego rynku energii w Europie, a ich obiektywne atuty, takie jak duże zasoby odnawialnej energii hydroelektrycznej, stanowią potencjalne możliwości eksportowe. Istnieją oczywiście w tym zakresie problemy, takie jak utrudnienia w handlu transgranicznym, niestabilne systemy planowania oraz bardzo ograniczone ambicje.

Głównym warunkiem przyciągnięcia nowych inwestycji jest przeprowadzenie reformy cen/dotacji. Obecny poziom cen i opłat, często uniemożliwiający zwrot kosztów, stanowi zakłócenie rynku i utrudnia prowadzenie polityki mającej na celu promowanie zarządzania popytem i efektywności energetycznej. Sytuacja ta, którą dodatkowo pogarsza niski poziom rachunków za energię elektryczną i mało efektywne ściąganie należności, zagraża rentowności niektórych instalacji energetycznych, które w chwili obecnej utrzymywane są dzięki kosztownym dotacjom państwowym. Konieczne jest więc podjęcie specjalnych działań dotyczących reformy cen i opłat, przy czym szczególną uwagę należy zwrócić na ochronę najbardziej narażonych odbiorców, usunięcie przeszkód administracyjnych oraz ustanowienie niezależnego organu regulacyjnego, który będzie gwarantował przejrzystość rynku i brak dyskryminacji w stosunku do uczestników rynku. Komisja przyznaje, że nie można oczekiwać reform bez zapewnienia alternatywnych planów dotyczących inwestycji, restrukturyzacji cen i ukierunkowanej ochrony najbardziej narażonych odbiorców. Komisja zamierza przejąć w tym obszarze inicjatywę i będzie prowadzić działalność doradczą dotyczącą reformy strukturalnej.

Szczególny nacisk położony będzie na społeczne skutki reform. Umawiające się strony muszą opracować skuteczne systemy opieki społecznej w zakresie zaopatrzenia w energię oraz odpowiednio ukierunkowane systemy dotacji. Najważniejszym usprawnieniem będzie zwiększenie poziomu ściągania należności (tzn. zmniejszenie liczy osób, które nie płacą za dostarczaną im energię). Kolejnym usprawnieniem, jakie należy rozważyć, jest usunięcie ogólnych dotacji i wprowadzenie ukierunkowanych dotacji dla osób biednych i dla odbiorców najbardziej narażonych. Umawiające się strony muszą sobie zdać sprawę z kosztów zaniechania reform, którymi są zwiększenie zużycia energii, zmniejszenie dobrobytu, spowolnienie wzrostu gospodarczego, degradacja środowiska oraz szkodliwy wpływ na zdrowie[10].

Drugim warunkiem jest rozszerzenie obszaru działania umawiających się stron poza swoje granice w celu uzyskania korzyści wynikających z ekonomii skali, jakie niosą ze sobą regionalne plany inwestycyjne. Do tego celu niezbędna będzie polityczna wola podjęcia ścisłej współpracy z sąsiadami, i aby to osiągnąć Unia Europejska musi przy każdej okazji bezpośrednio i na wysokim szczeblu interesować się działaniami Wspólnoty Energetycznej.

Po trzecie, Komisja podniesie rangę kryteriów środowiskowych i społecznych w dyskusjach na temat energii w krajach będących umawiającymi się stronami. Konieczność inwestycji w nowe zdolności wytwórcze, które powinny zastąpić stare, nieefektywne i zanieczyszczające elektrownie, staje się szczególnie pilna w kontekście unijnych przepisów dotyczących ochrony środowiska. Komisja zwróci również szczególną uwagę na to, czy umawiające się strony są w stanie spełnić wymogi przewidziane w zmienionej dyrektywie 85/337/EWG w sprawie oceny skutków na środowisko naturalne oraz w przepisach art. 4 ust. 2 dyrektywy 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

Należy zachować wartość dodaną Wspólnoty Energetycznej i unikać powielania prac wykonywanych w ramach innych inicjatyw regionalnych w dziedzinie energii (europejska polityka sąsiedztwa i Partnerstwo Wschodnie, Rada Współpracy Regionalnej, europejska strategia na rzecz regionu naddunajskiego oraz inicjatywa Baku). Aby uniknąć powielania wysiłków i finansowania niezbędna jest koordynacja między tymi wszystkimi inicjatywami.

Komisja Europejska, pełniąc rolę ogólnego koordynatora działań Wspólnoty Energetycznej i wykorzystując swoje uprzywilejowane kontakty z donatorami, zamierza przejąć inicjatywę w zakresie tworzenia dobrego środowiska dla inwestycji.

Zgodnie z unijną strategią energetyczną na 2020 r. projekty infrastrukturalne, które przyczyniają się do zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego Unii Europejskiej, np. nowe połączenia wzajemne na granicach, powinny być przedmiotem zainteresowania i polityki w takim samym stopniu co projekty wewnątrz UE. W komunikacie zatytułowanym „Priorytety w odniesieniu do infrastruktury energetycznej na 2020 r. i w dalszej perspektywie - plan działania na rzecz zintegrowanej europejskiej sieci energetycznej”, przyjętym przez Komisję w dniu 17 listopada 2010 r., jako korytarze priorytetowe określono połączenia elektryczne w Europie Środkowo-Wschodniej i Południowo-Wschodniej oraz korytarz gazowy północ-południe w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej. Korytarze te zaprojektowano z myślą o potrzebie włączenia do nich Wspólnoty Energetycznej. Jeżeli umawiające się strony zgodzą się na wspólne projekty inwestycyjne, projekty te będą mogły zostać zakwalifikowane jako projekty „leżące w interesie Europy”.

Ponadto pierwszeństwo należy przyznać zakończeniu projektów regionalnych, takich jak ustanowienie wspólnego biura aukcyjnego energii elektrycznej, budowa „pierścienia gazowego” wraz z dochodzącymi rurociągami oraz – ewentualnie – ustanowienie regionalnej centrali rezerw ropy; wszystkie te przedsięwzięcia mają stać się przewodnimi projektami Wspólnoty Energetycznej.

Komisja dopilnuje, aby środki unijne przeznaczone na projekty w dziedzinie energii w ramach Wspólnoty Energetycznej były wykorzystywane w optymalny sposób oraz aby w stosownych przypadkach zostały one zwiększone, jeżeli będzie to uzasadnione regionalnym charakterem projektów.

5. Dalsze kroki

Komisja uważa, że poczynione dotychczas postępy oraz dynamiczny charakter prowadzonych prac, które są ściśle powiązane z rozwojem sytuacji w sektorze energii na poziomie Unii Europejskiej, dowodzą, że Wspólnota Energetyczna powinna kontynuować swoją działalność po 2016 r.

Wspólnota Energetyczna jest dowodem na to, że w porównaniu z tradycyjnymi dwustronnymi stosunkami z Unią Europejską podejście regionalne przynosi umawiającym się stronom więcej korzyści. Jasne stało się również, że bez względu na możliwość przystąpienia do Unii Europejskiej w przyszłości, umawiające się strony już teraz modą odnieść krótkoterminowe korzyści płynące z udziału w wewnętrznym rynku energii UE.

Model Wspólnoty Energetycznej sprawdził się jako skuteczne ramy współpracy z sąsiadami UE w dziedzinie energii, która może zostać rozszerzona na inne kraje i na inne obszary geograficzne.

Współpraca regionalna jest niezbędna, a pełne włączenie Wspólnoty Energetycznej do ogólnoeuropejskiego rynku energii będzie uzależnione od woli politycznej poszczególnych umawiających się stron oraz od ich zdolności do ustanowienia regionalnego rynku we Wspólnocie Energetycznej i zapewnienia jego sukcesu.

Opierając się na treści niniejszego sprawozdania, Komisja zamierza dążyć do osiągnięcia celów Wspólnoty Energetycznej w następujące sposoby:

- będzie wspierać zmiany metod pracy instytucji i organów Wspólnoty Energetycznej, w tym wprowadzenie posiedzeń ad hoc na szczeblu ministerialnym dotyczących poszczególnych priorytetów związanych z osiągnięciem celów Wspólnoty Energetycznej;

- będzie proaktywnie wspierać wdrażanie i skuteczne egzekwowanie przepisów;

- będzie wspierać wdrożenie trzeciego pakietu dotyczącego rynku wewnętrznego oraz dyrektyw w sprawie odnawialnych źródeł energii i w sprawie efektywności energetycznej jako sposób przyspieszenia pełnej integracji Wspólnoty Energetycznej z jednolitym europejskim rynkiem energii oraz rozważy również włączenie dalszych elementów dorobku prawnego, zwłaszcza w celu promowania obniżenia emisyjności sektora energii;

- będzie wspierać odpowiednie inwestycje w regionie przyjmując w tym celu spójną strategię w zakresie inwestycji, która będzie uwzględniać zwłaszcza zapotrzebowanie na infrastrukturę w sektorze energii, konieczność obniżenia emisyjności dostaw energii, znaczenie oszczędności energii i możliwość rozwoju źródeł energii odnawialnej; oraz

- będzie wspierać wdrożenie Protokołu ustaleń dotyczącego kwestii społecznych.

[1] Podpisany pierwotnie przez Wspólnotę Europejską, zastąpioną w międzyczasie przez Unię Europejską.

[2] Wykaz obejmuje obecne umawiające się strony, po rozszerzeniu Unii Europejskiej w 2007 r. oraz po ostatnich zmianach, jakie miały miejsce w ramach tej organizacji.

[3] Cztery fora, poświęcone energii elektrycznej, gazowi, ropie oraz aspektom społecznym, skupiają wszystkich zainteresowanych przedstawicieli przemysłu, organów regulacyjnych, grup przedstawicieli przemysłu i konsumentów.

[4] Pełne sprawozdanie jest dostępne na stronie: http://www.energy-community.org/pls/portal/docs/722178.PDF.

[5] Zgodnie z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244/99.

[6] Zob. wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i inni przeciwko Autorità per l'energia elettrica e il gas, sprawa C-265/08 (Zbiór orzeczeń Europejskiego Trybunału 2010, s. 00000).Stwierdzone braki przeanalizowano w sprawozdaniu opublikowanym przez Bank Światowy w czerwcu 2010 r. „South East Europe Wholesale Market Opening”, http://www.energy-community.org/pls/portal/docs/594181.PDF.

[7] Zob. np. sprawozdanie przygotowane przez Bank Światowy„Lights out? : the outlook for energy in Eastern Europe and the former Soviet Union” http://siteresources.worldbank.org/ECAEXT/Resources/258598-1268240913359/Full_report.pdf.

[8] Zob. sprawozdanie na stronie: http://go.worldbank.org/ZM7XE8RM10.

[9] „Status of Energy Efficiency in the Western Balkans, Stocktaking report”, dostępne na stronie http://www.energy-community.org/pls/portal/docs/664179.PDF.

[10] Spełnienie kryteriów w zakresie ochrony środowiska powinno odgrywać główną rolę w tej strategii. Koszyk paliw wykorzystywanych obecnie w regionie, zwłaszcza węgiel brunatny w elektrowniach oraz węgiel kamienny, węgiel brunatny oraz drewno, intensywnie wykorzystywane w gospodarstwach domowych, ma szkodliwy wpływ na środowisko oraz niesie ze sobą koszty społeczne, co zostało udokumentowane w ramach Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju już w 2004 r.(zob. http://www.undp.org/energy/docs/Stuck_in_the_Past.pdf).