Kontekst

Program Fiscalis 2020 został ustanowiony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1286/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiającym program działań na rzecz „usprawnienia funkcjonowania systemów podatkowych na rynku wewnętrznym poprzez wzmacnianie współpracy między krajami uczestniczącymi, ich organami i ich urzędnikami podatkowymi”. Program jest kontynuacją poprzednich podobnych programów. W latach 2014–2020 był on jednym z głównych narzędzi wykorzystywanych do wspierania spójnego wdrażania prawa Unii w dziedzinie opodatkowania oraz walki z oszustwami podatkowymi, uchylaniem się od opodatkowania i agresywnym planowaniem podatkowym przez wymianę informacji, wspieranie współpracy administracyjnej i zwiększanie zdolności administracyjnych krajów uczestniczących.

Zgodnie z art. 17 rozporządzenia Komisja wspomagana przez niezależne zewnętrzne podmioty oceniające przeprowadziła badanie w celu wsparcia oceny końcowej programu, tak jak to uczyniła w przypadku oceny śródokresowej. Szczegółowe wyniki tej oceny, które przedstawiono w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym niniejszemu sprawozdaniu, stanowią podstawę niniejszego sprawozdania. Celem oceny końcowej jest ocena wyników programu od 2014 r. do 2020 r. oraz stopnia, w jakim osiągnięte wyniki zostaną utrzymane w dłuższej perspektywie. Zakres oceny obejmuje lata trwania programu (2014–2020) i ustalenia z oceny śródokresowej przeprowadzonej w 2018 r. W ocenie końcowej zbadano, w jakim stopniu ustalenia te zostały wdrożone i przyniosły poprawę. Obejmowała ona wszystkie kraje uczestniczące, tj. państwa członkowskie, kraje kandydujące (Albania, Macedonia Północna, Czarnogóra, Serbia i Turcja) oraz potencjalnych kandydatów (Bośnia i Hercegowina oraz Kosowo*). W ocenie wzięto pod uwagę pełen zakres finansowanych działań i działań w zakresie zarządzania oraz wszystkie odpowiednie zainteresowane strony (krajowe administracje, służby Komisji i podmioty gospodarcze) ze wszystkich krajów uczestniczących.

Niniejsze sprawozdanie ma na celu przedstawienie wyników oceny końcowej dotyczących: (i) skuteczności, tj. stopnia, w jakim osiągnięto cel programu; (ii) efektywności, tj. stopnia, w jakim osiągnięto cel programu w odniesieniu do wykorzystanych zasobów; (iii) spójności programu z szerszą polityką i priorytetami UE; (iv) wartości dodanej tej interwencji na szczeblu UE i sposobu, w jaki przyczyniła się do zmian oraz (v) adekwatności programu.

1.Skuteczność: w jakim stopniu osiągnięto cel programu

Celem programu jest wspieranie właściwego funkcjonowania systemów podatkowych na rynku wewnętrznym poprzez zapewnienie wymiany informacji, wspieranie współpracy administracyjnej oraz zwiększanie zdolności administracyjnych krajów uczestniczących, co z kolei może pomóc w spójnym wdrażaniu prawa Unii w dziedzinie opodatkowania oraz walce z oszustwami podatkowymi, uchylaniem się od opodatkowania i agresywnym planowaniem podatkowym.

Zebrane w ramach oceny dowody potwierdziły, że program Fiscalis 2020 był kluczowym instrumentem wspierającym osiąganie takich celów. Program ten przyczynił się w znaczący sposób do: a) rozwoju i funkcjonowania europejskich systemów informatycznych zapewniających wspólną/zharmonizowaną podstawę automatycznej i bezpiecznej wymiany informacji, co pozwoliło na standaryzację i uproszczenie procedur; b) zapewnienia szerokiego zakresu wspólnych działań, dzięki którym stworzono środowisko współpracy, w ramach którego organy współpracowały, wymieniały się wiedzą i określały najlepsze praktyki w zakresie procedur i wytycznych administracyjnych, prawa Unii i systemów informatycznych oraz c) zapewnienia szkoleń, dzięki którym pracownicy rozwinęli umiejętności i kompetencje oraz zdolności administracyjne.

Program przyczynił się w ten sposób do walki z oszustwami podatkowymi, uchylaniem się od opodatkowania i agresywnym planowaniem podatkowym, ponieważ dzięki infrastrukturze informatycznej i systemom informatycznym finansowanym w ramach programu Fiscalis jakość i zakres informacji umożliwiły przeprowadzenie kontroli transgranicznych, w trakcie których wykryto potencjalne nieuczciwe transakcje, co z kolei skutkowało wspólnymi działaniami organów. Ankietowani stwierdzili także, że automatyczna wymiana informacji, możliwa dzięki europejskim systemom informatycznym, stanowi czynnik odstraszający przed podejmowaniem nieuczciwych zachowań, a tym samym przyczynia się do zapobiegania oszustwom podatkowym, uchylaniu się od opodatkowania i agresywnemu planowaniu podatkowemu. Wykorzystanie europejskich systemów informatycznych spowodowało także zmniejszenie kosztów przestrzegania przepisów i wzrost pewności prawa wśród podmiotów gospodarczych, skutkując poprawą w zakresie ogólnego przestrzegania przepisów przez podatników i umożliwiając właściwym organom i podmiotom gospodarczym ograniczenie czasu i zasobów wymaganych do prowadzenia działalności. Ponadto około 44 % wszystkich przedłożonych propozycji wspólnych działań dotyczyło zapobiegania oszustwom podatkowym, uchylaniu się od opodatkowania i agresywnemu planowaniu podatkowemu. Studia przypadków wskazują, że program Fiscalis mógł w rezultacie przyczynić się do uzyskania dodatkowych dochodów podatkowych.

Program umożliwił także lepsze i wspólne zrozumienie prawa podatkowego UE zarówno wśród organów podatkowych, jak i podmiotów gospodarczych, co wpłynęło na sprawniejsze i spójne wdrażanie założeń tego programu. Wspólne działania i moduły szkoleniowe, których bezpośrednim celem była poprawa zrozumienia i wdrożenie unijnego prawa podatkowego, uznano za bardzo przydatne i osiągnięto w ich ramach zamierzony rezultat. Mówiąc bardziej ogólnie, program pomógł także w zbudowaniu zaufania między urzędnikami, promując wzajemną wymianę wykraczającą poza działania podejmowane w obszarze programu szczegółowego. Zasadniczo realizacja wspomnianego programu przyczyniła się do właściwego funkcjonowania systemów podatkowych w UE.

Warto zaznaczyć, że przedstawiciele państw niebędących członkami UE, którzy uczestniczyli w ankiecie, również docenili wspólne działania w zakresie tworzenia sieci kontaktów, ale uznali, że działania te nie zaspokajają w wystarczającym stopniu ich potrzeb, ponieważ w tym zakresie priorytetowo traktowane są kraje UE, a realizowane działania skupione są na europejskich systemach informatycznych, do których kraje kandydujące nie mają dostępu.

2.Efektywność: stopień, w jakim w ramach programu osiągnięto jego założony cel w stosunku do wykorzystanych zasobów

Oceniając efektywność, w badaniu zewnętrznym przeanalizowano zakres, w jakim zasoby programu pozwoliły na osiągnięcie zamierzonych rezultatów w możliwie najmniej kosztowny sposób. Podjęto próbę oszacowania kosztów i korzyści oraz tam, gdzie było to możliwe, określenia ich w ujęciu finansowym. Chociaż informacje o kosztach są dostępne, trudniej jest określić korzyści w ujęciu ilościowym. Na podstawie wywiadów przeprowadzonych z zainteresowanymi stronami uczestniczącymi w programie sformułowano również definicję korzyści.

Na program Fiscalis 2020 przeznaczono budżet w wysokości 222 mln EUR na lata 2014–2020. Około 75 % budżetu wydano na opracowanie, obsługę i utrzymanie europejskich systemów informatycznych do celów podatkowych (168 mln EUR). Ponadto państwa członkowskie poniosły koszty zakupu, opracowania, instalacji, utrzymania i codziennej obsługi krajowych komponentów europejskich systemów informatycznych. Inne zainteresowane strony (np. przedsiębiorstwa, instytucje finansowe) mogą pośrednio ponosić koszty związane z tymi systemami. Te wspólne systemy informatyczne i wspólna infrastruktura informatyczna wyraźnie pochłaniają dużą ilość zasobów. Są one jednak niezbędne w codziennej pracy administracji podatkowej i przynoszą szereg korzyści we wszystkich obszarach działalności podatkowej. W studiach przypadku przeprowadzonych w ramach tej oceny przedstawiono konkretne przykłady korzyści przeważających nad kosztami związanymi z określonymi systemami. Europejskie systemy informatyczne obejmują znormalizowane i uproszczone procedury oraz przyczyniły się do zmniejszenia obciążenia administracyjnego organów i przedsiębiorstw oraz kosztów przestrzegania przepisów ponoszonych przez przedsiębiorstwa, a także pomogły w wykrywaniu potencjalnych nieuczciwych transakcji. Dzięki opracowaniu i obsłudze wspólnych komponentów europejskich systemów informatycznych ten realizowany na szczeblu UE program przyniósł znaczne korzyści skali, zapewnił interoperacyjność oraz pozwolił uniknąć powielania działań przez państwa członkowskie. W rezultacie europejskie systemy informatyczne umożliwiły prowadzenie bezpiecznej wymiany informacji, usprawniły współpracę administracyjną oraz zwiększyły potencjał administracyjny, co przyczyniło się do ułatwienia skuteczniejszego wdrażania i spójnego stosowania prawa Unii w dziedzinie opodatkowania oraz zwalczania oszustw podatkowych, uchylania się od opodatkowania i agresywnego planowania podatkowego. Zasadniczo efektywność systemów oceniono pozytywnie.

W ramach programu Fiscalis 2020 udzielono wsparcia finansowego na rzecz szeregu różnych wspólnych działań, które wyniosło około 33 mln EUR (15 % wszystkich środków programu). Opierając się na wynikach ankiet, w ocenie stwierdzono, że wspólne działania ogólnie w istotnym stopniu przyczyniły się do osiągnięcia celów programu. Wspólne działania obejmowały seminaria, warsztaty, grupy projektowe, dwustronne lub wielostronne kontrole, inne działania z zakresu współpracy administracyjnej, wizyty robocze, obecność w urzędach administracji oraz udział w postępowaniach administracyjnych, działania z zakresu budowania zdolności i zespoły ekspertów. Jak wspomniano, we wspólnych działaniach wzięło udział łącznie ponad 30 000 osób. Aby zapewnić pełny udział krajów uczestniczących we wspólnych działaniach, zwrot kosztów na poziomie 100 % kosztów kwalifikowalnych z tytułu kosztów podróży i zakwaterowania, kosztów związanych z organizacją wydarzeń i diet dziennych był możliwy – z wyjątkiem zespołów ekspertów – gdy było to niezbędne do pełnego osiągnięcia celów programu Fiscalis 2020. Średni koszt na uczestnika przypadający na działanie w przypadku wszystkich rodzajów wspólnych działań (z wyjątkiem zespołów ekspertów) utrzymywał się na stosunkowo stabilnym poziomie w całym okresie, z nieznacznym ogólnym spadkiem w ostatnich latach, co może sygnalizować poprawę efektywności. Wyniki regularnie przeprowadzanych ankiet dotyczących programu Fiscalis były w przeważającej mierze pozytywne, co sugeruje znaczne korzyści płynące z działań dla osób w nich uczestniczących. Większość organów podatkowych była zgodna co do tego, że korzyści przewyższają koszty. Zestawiając koszty z osiągniętymi rezultatami, uznano, że inwestycje przeznaczone na wspólne działania były warte dokonania i opłacalne. W ramach programu Fiscalis 2020 nie pokryto wszystkich kosztów udziału w zespołach ekspertów (koszty podróży i zakwaterowania zostały zwrócone w pełni, natomiast koszty personelu zostały pokryte tylko w 50 %). Zespoły ekspertów odegrały jednak kluczową rolę w rozwoju niektórych systemów informatycznych programu Fiscalis, które bez ich udziału mogłyby w ogóle nie powstać. Dają one państwom członkowskim możliwość łączenia zasobów i wiedzy specjalistycznej zamiast działania osobno. Były one zatem dość opłacalne. Ogólnie rzecz biorąc, wspólne działania przyczyniły się do intensyfikacji współpracy administracyjnej i zwiększenia potencjału administracyjnego oraz do poprawy powiązań zawodowych między uczestnikami. Pomogły w wymianie doświadczeń i określeniu najlepszych praktyk w zakresie procedur administracyjnych, co z kolei zwiększyło skuteczność wdrażania przepisów podatkowych UE oraz poprawiło przestrzeganie przepisów.

Około 6,9 mln EUR przeznaczono na wspólne szkolenia z zakresu podatków. Większość budżetu przewidzianego w ramach programu Fiscalis 2020 na szkolenia (4,7 mln EUR) przeznaczono na moduły e-uczenia się. Dzięki wykorzystaniu tych modułów przeszkolono około 130 470 pracowników organów podatkowych i 941 938 dodatkowych osób z sektora przedsiębiorstw oraz przedstawicieli społeczeństwa. Moduły szkoleniowe kosztowały 4,9 EUR w przeliczeniu na jednego uczestnika szkolenia, co stanowi bardzo niski koszt. Organy podatkowe uznały e-uczenie się za przydatne i skuteczne narzędzie zwiększające ich potencjał, jak również za pomocne narzędzie dla innych zainteresowanych stron. Stwierdzono, że inne działania szkoleniowe prowadzone w obrębie programu Fiscalis w ramach grup projektowych lub działania z zakresu budowania potencjału (w szczególności szkolenia informatyczne) przyczyniły się do zwiększenia potencjału administracyjnego organów podatkowych oraz usprawniły ich koordynację i współpracę.