KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 22.4.2015 COM(2015) 176 final KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW w sprawie przeglądu procesu decyzyjnego dotyczącego organizmów zmodyfikowanych genetycznie

(GMO)



1.WPROWADZENIE Komisja Europejska została mianowana na podstawie wytycznych politycznych, które przedstawiła Parlamentowi Europejskiemu. W wytycznych tych Komisja zobowiązała się do przeprowadzenia przeglądu obowiązujących przepisów dotyczących zatwierdzania organizmów zmodyfikowanych genetycznie (GMO). W niniejszym komunikacie przedstawiono wyniki przeglądu procesu decyzyjnego w sprawie zatwierdzania GMO oraz przedstawiono motywy, które stoją za wnioskiem ustawodawczym przyjętym przez Komisję. Proces decyzyjny w dziedzinie GMO jest uregulowany zarówno przepisami sektorowymi, jak i wspólnymi przepisami instytucjonalnymi. W niniejszym komunikacie pokrótce opisano kontekst takich decyzji, omówiono sposób, w jaki proces zatwierdzania GMO działa w praktyce, oraz przedstawiono niedawno wprowadzone zmiany. W komunikacie wyjaśniono także wnioski, do jakich doszła Komisja i kwestie, które wzięła pod uwagę: wyjątkowe okoliczności dotyczące GMO, na których opiera się zobowiązanie zawarte w wytycznych politycznych, w szczególności zagadnienia demokratyczne i prawne. 2.PROCES DECYZYJNY W DZIEDZINIE GMO 2.1. Ramy prawne Unia Europejska dysponuje kompleksowymi ramami prawnymi dotyczącymi zatwierdzania, identyfikowalności i etykietowania GMO. Rozporządzenie (WE) nr 1829/2003 w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy („rozporządzenie z 2003 r.”) obejmuje żywność, składniki żywności oraz paszę zawierające GMO, składające się z nich lub z nich wyprodukowane. Obejmuje ono także GMO do innych zastosowań, takich jak uprawa, jeżeli mają być wykorzystane jako materiał źródłowy do produkcji żywności i paszy. Wszystkie wyżej wymienione produkty objęte zakresem rozporządzenia z 2003 r. są dalej zwane „genetycznie zmodyfikowaną żywnością i paszą”. Innym aktem prawnym, który obowiązuje w tym obszarze, jest dyrektywa 2001/18/WE w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie („dyrektywa z 2001 r.”) Obejmuje ona GMO do innych zastosowań niż żywność i pasza (mianowicie do uprawy). Procedury zatwierdzania określone w obu aktach prawnych mają na celu zapewnienie, by wprowadzanie do obrotu danych produktów nie stwarzało ryzyka dla zdrowia ludzi, zdrowia zwierząt lub dla środowiska. W związku z tym sednem procedury jest naukowa ocena ryzyka: każda decyzja o zatwierdzeniu wprowadzania produktu do obrotu musi być należycie uzasadniona, a głównym elementem, na którym może opierać się to uzasadnienie, jest ocena naukowa. Przepisy powierzają odpowiedzialność za sporządzanie naukowych ocen ryzyka Europejskiemu Urzędowi ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), we współpracy z instytucjami naukowymi państw członkowskich. Z prawnego punktu widzenia decyzje o zatwierdzeniu GMO mają formę aktów wykonawczych przyjmowanych przez Komisję. Komisja pełni zatem rozstrzygającą rolę w procesie zatwierdzania, jednak państwa członkowskie mają w nim również istotny udział. Udział państw członkowskich w fazie zatwierdzania Państwa członkowskie biorą udział w procedurze na dwóch etapach: głosują nad wnioskami złożonymi przez Komisję w Stałym Komitecie oraz, jeżeli nie można osiągnąć porozumienia na tym poziomie, głosują następnie w komitecie odwoławczym. Tak jak we wszystkich innych komitetach ustanowionych przepisami UE, państwa członkowskie głosują w tych komitetach większością kwalifikowaną zdefiniowaną w Traktacie. Jeżeli w komitecie odwoławczym nie zebrano większość kwalifikowanej ani za projektem decyzji ani przeciwko niej, wynik głosowania to „brak opinii”. Ostateczne przyjęcie przez Komisję Zgodnie z przepisami regulującymi tę procedurę (rozporządzenie (UE) nr 182/2011) jeżeli komitet odwoławczy nie wyda żadnej opinii, „Komisja może przyjąć projekt aktu wykonawczego” . Z brzmienia tego przepisu wynika, że Komisja dysponuje pewną dozą uznania. Jednakże w przypadku decyzji dotyczących GMO rozporządzenie z 2003 r. i dyrektywa z 2001 r. znacznie ograniczają pole manewru do dyspozycji Komisji. System uprzedniego zatwierdzania, interpretowany w świetle art. 41 Karty praw podstawowych i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, wymaga przyjęcia przez Komisję decyzji (zatwierdzającej wprowadzenie produktu do obrotu w UE lub zakazującej takiego wprowadzenia) w rozsądnym terminie. Oznacza to, że jeżeli przepisy zakazują wprowadzania produktu (w tym przypadku GMO) do obrotu, o ile nie jest on zatwierdzony, organ zatwierdzający (w tym przypadku Komisja) nie może po prostu wstrzymać się przez nieokreślony czas od podjęcia decyzji (czy to zatwierdzającej, czy to zakazującej), jeśli wpłynął ważny wniosek o zatwierdzenie. A zatem, jeżeli w wyniku głosowania nie zostanie przyjęta żadna opinia, Komisja nie może po prostu powstrzymać się od podjęcia decyzji. Możliwe środki nadzwyczajne na poziomie UE lub państw członkowskich Rozporządzenie z 2003 r. zawiera przepisy, które pozwalają Komisji lub państwom członkowskim na przyjęcie środków nadzwyczajnych, aby zapobiec wprowadzeniu do obrotu lub stosowaniu zatwierdzonego GMO. Można korzystać z takich środków tylko wtedy, gdy z dowodów naukowych wynika, że produkt najprawdopodobniej stanowi istotne ryzyko dla zdrowia lub środowiska.

2.2. Podejmowanie decyzji w sprawie zatwierdzenia GMO w praktyce Od czasu wejścia w życie rozporządzenia (WE) nr 1829/2003 państwa członkowskie nigdy nie osiągnęły większości kwalifikowanej za projektem decyzji Komisji zatwierdzającej GMO lub przeciwko takiemu projektowi, ani w odniesieniu do GMO przeznaczonego do uprawy, ani w przypadku genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy. Głosowanie zawsze kończyło się niewydaniem opinii. Działo się tak na wszystkich etapach procedury (zarówno w Stałym Komitecie, jak i w komitecie odwoławczym na gruncie obecnych przepisów oraz w przeszłości w Radzie) (zob. tabele 1–3 oraz wykres 1 w załączniku). GMO przeznaczone do uprawy Uprawa GMO w UE jest ograniczona. Od 1990 r. do celów uprawy zatwierdzono tylko trzy GMO, a obecnie zatwierdzony jest tylko jeden produkt (kukurydza MON810). Uprawia się ją w pięciu państwach członkowskich, a obszary jej upraw stanowią tylko 1,5 % całkowitego obszaru przeznaczonego na uprawę kukurydzy w UE. Niewielka, jak do tej pory, liczba zatwierdzeń dotyczących upraw, oraz klauzule ochronne przyjęte przez niektóre państwa członkowskie w celu uniemożliwienia stosowania GMO zatwierdzonych przepisami UE pokazują, jakie jest stanowisko wielu państw członkowskich w tej kwestii. W ostatnich latach wzrósł sprzeciw wobec upraw GMO – w lutym 2014 r. wiele państw członkowskich głosowało w Radzie przeciwko zatwierdzeniu kukurydzy 1507 (zob. tabela 1 w załączniku). Genetycznie zmodyfikowana żywność i pasza Liczba dostępnych w sprzedaży genetycznie zmodyfikowanych produktów spożywczych jest niewielka (mimo że w związku ze wspólnym zatwierdzaniem żywności i paszy zatwierdzono większą ich ilość). Badania opinii potwierdzają ogólne wrażenie, że obywatele UE są przeciwni genetycznie zmodyfikowanej żywności. Wiele przedsiębiorstw prowadzących detaliczny handel żywnością postanowiło nie sprzedawać takiej żywności. Może to wynikać z wymogów w zakresie etykietowania genetycznie zmodyfikowanej żywności, a także z dostępności zamienników niezmodyfikowanych genetycznie. Niektórzy konsumenci chcą mieć pewność, że na żadnym etapie produkcji żywności, którą kupują, nie było GMO. Wielu producentów żywego inwentarza czy też handlowców w różnych państwach członkowskich usiłowało więc wykorzystać unikanie GMO jako swój atut. Pojawiły się etykiety takie jak „karmione paszą bez GMO” lub „ekologiczne”. Inaczej niż w przypadku genetycznie zmodyfikowanej żywności rynek genetycznie zmodyfikowanej paszy jest w UE całkiem pokaźny. Dotyczy to w szczególności mieszanek paszowych – mieszanin materiałów paszowych dla zwierząt utrzymywanych w warunkach fermowych, stosowanych ze względu na ich wysoką wartość energetyczną i wysoką zawartość białka. Większość pasz stosowanych w UE pochodzi z przywozu (ponad 60 % zapotrzebowania na białko roślinne w 2013 r. pokryły towary z przywozu – głównie soja i śruta sojowa). Pasze te przywożone są głównie z państw, w których dominują uprawy GMO – 90 % przywożonych towarów pochodzi z państw, w których ok. 90 % obszarów uprawy soi jest obsadzonych soją genetycznie zmodyfikowaną. Główne przyczyny powszechnego stosowania genetycznie zmodyfikowanej śruty sojowej to jej dostępność, cena i konkurencyjność. Fakt, że genetycznie zmodyfikowana pasza jest powszechnie stosowana, nie wpłynął jednak na sposób głosowania. Nadal głosowania w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy systematycznie kończą się niewydaniem opinii (zob. Tabele 2 i 3 oraz wykres 1 w załączniku). Z biegiem czasu państwa członkowskie mniej więcej ustabilizowały stanowiska zajmowane w tych głosowaniach, przy czym zwykle więcej państw głosowało za projektami decyzji niż przeciwko nim. O ile państwa członkowskie chętnie wprowadzały klauzule ochronne, aby zapobiec stosowaniu GMO do celów uprawy, klauzule takie nie były często wykorzystywane w stosunku do genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy (obecnie tylko jedno państwo stosuje takie środki w odniesieniu do trzech produktów). Niemniej jednak liczba państw głosujących przeciwko zatwierdzeniu genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy wskazuje na to, że w odczuciu państw członkowskich proces decyzyjny nie uwzględnia w pełni ich obaw. Wnioski dotyczące procesu decyzyjnego Stało się „normą”, że sprawa zatwierdzenia GMO wraca do Komisji, do której należy ostateczna decyzja. Podejmowanie decyzji w tym obszarze jest więc bardzo szczególnym wyjątkiem od normalnego funkcjonowania unijnej procedury komitetowej. Zastrzeżenia podnoszone przez państwa członkowskie, które głosowały przeciwko zatwierdzeniu, najczęściej nie są oparte na przesłankach naukowych, lecz odzwierciedlają obawy państw członkowskich, związane nie tylko z bezpieczeństwem GMO dla zdrowia lub środowiska. Mimo że obecne przepisy pozwalają Komisji na uwzględnienie „innych uzasadnionych czynników” oprócz oceny ryzyka przeprowadzonej przez EFSA, Komisja nie była w stanie uzasadnić ogólnounijnego zakazu produktów uznanych za bezpieczne przez EFSA na podstawie takich czynników. W rezultacie w praktyce Komisja systematycznie znajduje się w sytuacji, w której musi podejmować decyzję o zatwierdzeniu bez wsparcia państw członkowskich w odpowiednich komitetach. Sytuacja ta jest specyficzna dla procedury zatwierdzania GMO. 3.OSTATNIA REFORMA PRZEPISÓW DOTYCZĄCYCH GMO ZATWIERDZONYCH DO UPRAWY W 2010 r. Komisja przedstawiła wniosek w sprawie zmiany przepisów dotyczących GMO, rozszerzającej powody, z których państwa członkowskie mogły ograniczyć lub zakazać uprawy zatwierdzonych GMO na swoich terytoriach („klauzule opt-out”). W uzasadnieniu wniosku Komisja wyjaśniła, że „krajowe, regionalne lub lokalne ramy decyzyjne uznaje się za najodpowiedniejsze dla rozpatrywania specyficznych aspektów uprawy GMO”. Proponowana zmiana została wprowadzona do prawa UE dyrektywą (UE) 2015/412 („dyrektywa z 2015 r.”). Umożliwia ona państwom członkowskim ograniczenie lub zakazanie uprawy GMO na swoich terytoriach (lub na ich części), o ile takie środki są uzasadnione z istotnych względów innych niż ryzyko dla zdrowia ludzi lub zwierząt bądź dla środowiska, czyli innych niż kryteria, które EFSA uwzględnia w swojej ocenie ryzyka. Jest to ważna zmiana, umożliwia bowiem państwom członkowskim uwzględnienie ich kontekstu krajowego w sytuacji, gdy istnieją uzasadnione podstawy do ograniczenia lub zakazania uprawy GMO, inne niż względy związane z ryzykiem dla zdrowia lub środowiska. Państwa członkowskie mogą wziąć pod uwagę przesłanki nieobjęte unijnym systemem zatwierdzania, który koncentruje się na ocenie naukowej i funkcjonuje w ramach wyznaczonych prawem UE. Nowe przepisy mają zastosowanie zarówno do przyszłych decyzji zatwierdzających, jak i do GMO, które już zostały zatwierdzone na poziomie UE. Dyrektywa z 2015 r. daje zatem państwom członkowskich większą elastyczność w zakresie podejmowania decyzji co do upraw GMO na swoim terytorium, przy czym system zatwierdzania na poziomie UE nadal jest oparty na ocenie ryzyka. Dyrektywa odnosi się zatem do jednego z największych zarzutów do procedury zatwierdzania, który zgłaszano od lat, i jest w pełni zgodna z podejściem nakreślonym w wytycznych politycznych przedstawionych przez Komisję Parlamentowi Europejskiemu. Dyrektywa z 2015 r. ma jednak zastosowanie tylko do GMO przeznaczonych do uprawy, nie zaś do genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy, które stanowią większość GMO zatwierdzanych w UE. 4.WNIOSEK KOMISJI