Sprawozdanie specjalne Przegląd zagrożeń 
związanych z przyjęciem 
podejścia zorientowanego 
na rezultaty w unijnych 
działaniach na rzecz 
rozwoju i współpracyPL 2015  nr 21
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015
Print ISBN 978-92-872-3437-7 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/22000 QJ-AB-15-019-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-3420-9 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/545444 QJ-AB-15-019-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-3422-3 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/209049 QJ-AB-15-019-PL-E
© Unia Europejska, 2015
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
W celu wykorzystania lub powielenia załącznika na s. 41 należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw 
autorskich.
Printed in Luxembourg
Przegląd zagrożeń 
związanych z przyjęciem 
podejścia zorientowanego 
na rezultaty w unijnych 
działaniach na rzecz  
rozwoju i współpracy
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2015  nr 21
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obsza -
rów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki spo -
sób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla wykonania zadań lub 
zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, która zajmuje się obszarami wydat -
ków dotyczącymi działań zewnętrznych. Izbie tej przewodniczy członek Trybunału Karel Pinxten, który w odniesieniu do 
niniejszego sprawozdania pełni również funkcję członka sprawozdawcy. Kontrolą kierował Philippe Froidure, dyrektor 
Izby III, a w działania kontrolne zaangażowany był również Hubert Devillé, asystent dyrektora.
Od lewej: P . Froidure, K. Pinxten i H. Devillé.

03
 Spis treści
Punkt
I–V Streszczenie
1–12  1. Wstęp
1–5 1.1. Dlaczego rezultaty są tak istotne?
6 1.2. Czym są rezultaty?
7–12  1.3. Ogólne ramy dotyczące osiągania rezultatów działań UE w zakresie rozwoju i współpracy
13–19  2. Polityka osiągania rezultatów i kontekst regulacyjny
13–18  2.1. Kontekst polityczny
14–15  2.1.1. Cele ogólne w zakresie rozwoju
16 –17  2.1.2. Fora wysokiego szczebla w sprawie skuteczności pomocy
18 2.1.3. Informacje przekazywane przez UE
19 2.2. Ramy prawne i regulacyjne
20–22  3. Przegląd przeprowadzony przez Trybunał
23–79  4. Główne obszary ryzyka
24–38  4.1. Sformułowanie celów i wskaźników
24–26  4.1.1. Terminologia
27–31  4.1.2. Dostosowanie dokumentów i spójność
32–35  4.1.3. Wyznaczanie celów SMART i jasnych wskaźników
36–38  4.1.4. Obranie za cel zaangażowania kraju partnerskiego w przeprowadzenie reform
39–46  4.2. Utworzenie łańcucha rezultatów
39–42  4.2.1. Powiązanie działań i rezultatów w formie jasnego i logicznego łańcucha
43–46  4.2.2. Wkład w rezultaty a przypisywanie rezultatów
47–50  4.3. Wyższy poziom złożoności z powodu włączenia zagadnień przekrojowych
04 Spis treści
51–57  4.4. Harmonizacja instrumentów i ram stosowanych przez różnych partnerów działających na 
rzecz rozwoju
51–53  4.4.1. Dostosowanie do ram osiągania rezultatów istniejących w krajach partnerskich
54–55  4.4.2. Harmonizacja instrumentów stosowanych przez interesariuszy działających na rzecz rozwoju
56–57  4.4.3. Postępowanie w sytuacji współistnienia odmiennych struktur rozliczalności
58–61  4.5. Uchybienia w ocenie i sprawozdawczości na temat rezultatów
62–65  4.6. Konsolidacja danych i sprawozdawczość
66–68 4.7. Jakość danych
69–73  4.8. Wynik budżetowy
74–79  4.9. Zmiany w kontekście działań unijnych
74–77  4.9.1. Zarządzanie ryzykiem i wybór warunków wdrażania
78–79  4.9.2. Czynniki zewnętrzne
80–83  5. Wnioski i zalecenia
80–82  5.1. Wnioski
83 5.2. Zalecenia
 Załącznik  — Kompleksowe ramy oceny na potrzeby oceny wsparcia budżetowego
 Odpowiedzi Komisji
05
 Streszczenie
I
Co roku UE przekazuje znaczne zasoby na pomoc roz -
wojową dla najuboższych państw świata. Wiarygod -
ność pomocy rozwojowej zależy w głównej mierze od 
możliwości zademonstrowania rezultatów osiągnię -
tych za pomocą tych środków.
II
W ostatnim czasie Parlament Europejski i Rada pono -
wiły postulat położenia większego nacisku na rezul -
taty niż na działania w unijnych politykach na rzecz 
rozwoju i współpracy. Ponadto w grudniu 2013 r. 
służby Komisji wydały dokument roboczy pt. „Paving 
the way for an EU Development and Cooperation 
Results Framework” (Torowanie drogi ku unijnym 
ramom osiągania rezultatów w zakresie rozwoju 
i współpracy), a w marcu 2015 r. przedstawiły te ramy 
w kolejnym dokumencie roboczym zatytułowanym 
„Launching the EU International Cooperation and 
Development Results framework” (Rozpoczęcie sto -
sowania unijnych ram osiągania rezultatów w zakresie 
międzynarodowej współpracy i rozwoju).
III
W przeprowadzonym przeglądzie Trybunał wskazał 
dziewięć obszarów ryzyka związanych z przyjęciem 
podejścia zorientowanego na rezultaty w unijnych 
działaniach na rzecz rozwoju i współpracy.IV
Wynika z niego, że Komisja prawidłowo określiła te 
obszary w szeregu dokumentów. Przegląd dowiódł 
też celowości działań, które podejmuje Komisja, aby 
zacząć stosować unijne ramy osiągania rezultatów 
w zakresie międzynarodowej współpracy i rozwoju.
V
Niemniej jednak, aby w pełni wykorzystać potencjał 
inicjatyw Komisji na rzecz ulepszenia powyższych ram, 
konieczne są dodatkowe działania. W tym celu Trybu -
nał przedstawił szereg zaleceń, które Komisja powinna 
uwzględnić.
06
 1. Wstęp
1.1. Dlaczego rezultaty są 
tak istotne?
01 
Na pomoc rozwojową dla najuboż -
szych państw świata przeznaczane są 
znaczne zasoby. W lipcu 2014 r. Komi -
sja oszacowała, że – choć nie istnieje 
jedno źródło danych na temat finan -
sowania pomocy rozwojowej – łącz -
ne zasoby udostępnione państwom 
rozwijającym się w ciągu 10 lat od 
2002 r. wyniosły około 2 171 mld USD, 
przy uwzględnieniu finansowania kra -
jowego i międzynarodowego ze źródeł 
publicznych i prywatnych.
02 
W ramach zobowiązania do osiągnięcia 
celu w zakresie oficjalnej pomocy roz -
wojowej (ODA) ustalonego na szczeblu 
międzynarodowym, zakładającego 
stosunek ODA/DNB równy 0,7%, 
w 2013 r. łączne (z uwzględnieniem 
wydatków państw członkowskich) wy -
datki UE netto na rzecz ODA wyniosły 
56,5 mld euro. Kwota ta odpowiada 
stosunkowi ODA/DNB równemu 0,43% 
łącznego DNB UE1.
03 
Kwoty, które zgodnie z planem mają 
zostać udostępnione na rzecz rozwo -
ju i współpracy w latach 2014–2020, 
wynoszą 19 661 mln euro z budżetu 
ogólnego UE2 i 30 506 mln euro z Euro -
pejskiego Funduszu Rozwoju na rzecz 
państw AKP3.04 
Wiarygodność pomocy rozwojowej, 
zwłaszcza w odniesieniu do zastoso -
wanych instrumentów, metod udziela -
nia pomocy i wykorzystanych środków, 
zależy w zasadniczej mierze od moż -
liwości zademonstrowania rezultatów 
osiągniętych dzięki tej pomocy.
05 
Istotną kwestią jest również rozli -
czalność publiczna. W sprawozdaniu 
opublikowanym w styczniu 2014 r. 
Parlament Europejski podkreślił, że 
„budżetowanie zadaniowe [było] 
nadal podstawową zasadą w przygo -
towywaniu budżetu Unii” oraz wyraził 
ubolewanie, że niektóre z wniosków 
dotyczących okresu programowania 
2014–2020 pozostały „zasadniczo ukie -
runkowane na inwestowanie (zorien -
towane na wydatki), a w związku z tym 
skoncentrowane na przestrzeganiu 
przepisów zamiast na wynikach”. Par -
lament zwrócił również uwagę na fakt, 
że ramy wykonania stosowane przez 
Komisję w odniesieniu do wieloletnich 
ram finansowych na lata 2014–2020 
powinny obejmować następujące trzy 
główne elementy4:
a) osiągnięcie celów programu 
(rezultaty),
b) należyte zarządzanie progra -
mem przez Komisję i państwa 
członkowskie,
c) to, jak rezultaty programu i należy -
te zarządzanie przyczyniają się do 
realizacji głównych celów Unii.1 SWD(2014) 235 final – „EU 
Accountability Report 2014 on 
Financing for Development – 
Review of progress by the EU 
and its Member States” 
(Sprawozdanie za 2014 r. 
dotyczące rozliczalności UE ze 
środków finansowych na rzecz 
rozwoju – przegląd postępów 
dokonanych przez UE 
i państwa członkowskie).
2 http://ec.europa.eu/budget/
mff/figures/index_
en.cfm#documents , styczeń 
2015 r.
3 Publikacja Komisji pt. 
„Multiannual Financial 
Framework 2014-20 and EU 
Budget 2014 – The figures” 
(Wieloletnie ramy finansowe 
na lata 2014–2020 i budżet UE 
na 2014 r. w liczbach).
4 Sprawozdanie w sprawie 
oceny finansów Unii opartej 
na uzyskanych wynikach: 
nowego narzędzia Komisji 
Europejskiej mającego na celu 
usprawnienie procedury 
udzielania absolutorium –  
A7-0068/2014,  
dnia 30 stycznia 2014 r.
07 1. Wstęp
1.2. Czym są rezultaty?
06 
Rezultat jest wymierną konsekwen -
cją wynikającą – bezpośrednio lub 
pośrednio – ze stosunku przyczynowo -
-skutkowego. Podstawą zorientowane -
go na rezultaty podejścia do rozwoju 
i współpracy jest zasada, że w inter -
wencjach z zakresu rozwoju i współ -
pracy należy położyć nacisk w głównej 
mierze na zapewnianie rezultatów, 
a nie na zarządzanie działaniami lub 
procesami. Rezultaty obejmują na ogół 
trzy kategorie5:
a) produkt – to, co wyprodukowano 
lub osiągnięto za pomocą zasobów 
przyznanych na interwencję (np. 
szkolenia zorganizowane dla bez -
robotnych, wybudowane drogi);b) wynik – zmiana, która jest na -
stępstwem realizacji interwencji, 
i zwykle odnosi się do celów tej 
interwencji. Wyniki mogą być 
oczekiwane lub nieoczekiwa -
ne, pozytywne lub negatywne 
(np. uczestnicy szkolenia, którzy 
znaleźli zatrudnienie; ułatwiony 
dostęp do danego obszaru dzięki 
budowie drogi);
c) oddziaływanie – długoterminowe 
skutki społeczno-ekonomiczne, 
zauważalne po pewnym czasie 
od zakończenia interwencji, które 
mogą oddziaływać na bezpośred -
nich adresatów interwencji lub na 
innych adresatów pośrednich.Wykres 1Pojęcie rezultatów
Rezultaty
Oddziaływanie Produkty Wynik WkładDziałania/p
rocesy
1.3. Ogólne ramy 
osiągania rezultatów 
działań UE w zakresie 
rozwoju i współpracy
07 
Oprócz istniejących mechanizmów 
służących do pomiaru rezultatów i pro -
wadzenia sprawozdawczości w tym 
zakresie warto odnotować inicjatywę 
podjętą przez Komisję w grudniu 
2013 r. Polegała ona na opracowaniu 
przez służby Komisji dokumentu ro -
boczego zatytułowanego „Torowanie 
drogi ku unijnym ramom osiągania rezultatów w zakresie rozwoju i współ -
pracy”. Inicjatywa ta miała na celu:
„określenie procesów […] przeprowa -
dzanych przez Komisję w celu speł -
nienia zobowiązania ustanowionego 
w »Programie działań na rzecz zmian«, 
tak aby zwiększyć zdolność do moni -
torowania rezultatów operacyjnych 
osiągniętych w toku realizacji projek -
tów i programów z zakresu rozwoju 
i współpracy, które otrzymały dofinan -
sowanie UE, i do prowadzenia spra -
wozdawczości w tym zakresie”6.5 Do celów niniejszego 
sprawozdania w odniesieniu 
do tych trzech kategorii 
zastosowano terminologię 
pochodzącą z opisu 
instrumentów finansowania 
działań zewnętrznych. 
W innych dokumentach 
unijnych podobne terminy 
mogą być stosowane 
w odmiennym znaczeniu.
6 SWD(2013) 530 final z dnia 
10 grudnia 2013 r.
08 1. Wstęp
08 
W dokumencie tym uwzględniono 
wnioski z badania, przeprowadzone -
go przez Komisję w 2013 r., w którym 
przeanalizowane zostały doświadcze -
nia pięciu agencji ds. rozwoju, które 
rozpoczęły już realizację własnych 
ram osiągania rezultatów. Przedsta -
wiono w nim wstępne podejście do 
opracowywania ogólnych unijnych 
ram osiągania rezultatów w zakresie 
międzynarodowej współpracy i roz -
woju. W dokumencie ramy te opisano 
w następujący sposób:
„Ramy osiągania rezultatów są na -
rzędziem wykorzystywanym przez 
różnych partnerów działających na 
rzecz rozwoju w celu pomiaru osiąg -
niętych rezultatów w odniesieniu 
do celów strategicznych w zakresie 
rozwoju. Ramy te mogą być postrzega -
ne jako wyrażenie różnych poziomów 
lub etapów rezultatów oczekiwanych 
w związku z wdrożeniem danych stra -
tegii, programów lub projektów”.
09 
Unijne ramy osiągania rezultatów w za -
kresie rozwoju współpracy będą miały 
dwa zasadnicze cele. Stanowią one po 
pierwsze narzędzie rozliczalności słu -
żące do informowania zainteresowa -
nych stron o osiągniętych rezultatach, 
a po drugie – narzędzie zarządcze, 
zapewniając dane na temat wyników 
umożliwiające podjęcie decyzji doty -
czących zarządzania.
10 
W czerwcu 2014 r. służby Komisji wyda -
ły kolejny dokument roboczy, aby opi -
sać „ramy monitorowania, oceny i spra -
wozdawczości obowiązujące do końca 
następnych wieloletnich ram finanso -
wych, które wynikają z instrumentów 
prawnych wspierających programy kolejnej generacji i dodatkowe prace 
Komisji w celu ukończenia tych ram”. 
W dokumencie przedstawiono prze -
gląd ogólnych i szczegółowych celów 
instrumentów, główne wskaźniki zwią -
zane z każdym z celów, mechanizmy 
monitorowania oraz terminarz i zawar -
tość ocen i sprawozdań w podziale na 
poszczególne obszary polityki7.
11 
W kwietniu 2014 r. Parlament Europej -
ski poparł „ciągłe wysiłki Komisji zmie -
rzające do zmiany podejścia opartego 
na nakładach na podejście zorientowa -
ne na wyniki i skutki”8. W maju 2014 r. 
Rada z zadowoleniem przyjęła doku -
ment roboczy służb Komisji z grudnia 
2013 r. zatytułowany „Torowanie drogi 
ku unijnym ramom osiągania rezulta -
tów w zakresie rozwoju i współpracy” 
oraz wyraziła zainteresowanie wynika -
mi „fazy pilotażowej, z myślą o ter -
minowym ukończeniu unijnych ram 
wyników w zakresie rozwoju i współ -
pracy, tak by sprawozdania dotyczące 
wyników osiągniętych w roku 2014 
można było przedstawić w pierwszym 
semestrze roku 2015”9.
12 
W marcu 2015 r. Komisja wydała nowy 
dokument roboczy służb Komisji pt. 
„Rozpoczęcie stosowania unijnych ram 
osiągania rezultatów w zakresie mię -
dzynarodowej współpracy i rozwoju”. 
Celem dokumentu było przełożenie 
różnych rodzajów podejścia określo -
nych w dokumencie roboczym służb 
Komisji z 2013 r. (zob. pkt 7) na plany 
operacyjne DG ds. Współpracy Mię -
dzynarodowej i Rozwoju, które mają 
być przedkładane co roku, począwszy 
od 2015 r. Plany te mają umożliwić wy -
kazanie, w jaki sposób wydane środki 
przyczyniają się do osiągnięcia celów 
polityki10.7 SWD(2014) 200 final z dnia 
26 czerwca 2014 r. pt. 
„Overview of the Monitoring, 
Reporting and Evaluation 
Frameworks for the MFF 
2014-2020 Programmes – 
Accompanying the document 
Report from the Commission 
to the European Parliament 
and the Council on the 
evaluation of the Union’s 
finances based on the results 
achieved” (Przegląd ram 
monitorowania, 
sprawozdawczości i oceny dla 
programów realizowanych 
w wieloletnich ramach 
finansowych na lata 
2014–2020 – dołączony do 
sprawozdania oceniającego 
finanse Unii opartego na 
uzyskanych wynikach, które 
Komisja przedstawia 
Parlamentowi Europejskiemu 
i Radzie).
8 Decyzja Parlamentu 
Europejskiego z dnia 
3 kwietnia 2014 r. w sprawie 
udzielenia absolutorium 
z wykonania budżetu 
ogólnego Unii Europejskiej na 
rok budżetowy 2012, sekcja 
III – Komisja i agencje 
wykonawcze – nr ref. 
P7_TA-PROV(2014)0287, sekcja 
„Stosunki zewnętrzne”, 
pkt 264.
9 „Konkluzje Rady w sprawie 
unijnych ram wyników 
w zakresie rozwoju 
i współpracy”, posiedzenie 
Rady Unii Europejskiej do 
Spraw Zagranicznych (Rozwój) 
w dniu 19 maja 2014 r.
10 SWD(2015) 80 final z dnia 
26 marca 2015 r.
09
 2. Polityka osiągania rezultatów 
i kontekst regulacyjny
2.1. Kontekst polityczny
13 
Rola Komisji na arenie międzynarodo -
wej została określona w art. 17 Trakta -
tu o Unii Europejskiej. Komisja podej -
muje działania w zakresie współpracy 
na rzecz rozwoju przede wszystkim 
wspólnie z Organizacją Narodów Zjed -
noczonych (ONZ) oraz z Organizacją 
Współpracy Gospodarczej i Rozwoju 
(OECD). W związku z tym ustalane 
są ogólne cele w zakresie rozwoju, 
a także zasady dotyczące zapewniania 
pomocy w bardziej skuteczny sposób11.
2.1.1. Cele ogólne w zakresie 
rozwoju
14 
We wrześniu 2000 r. Zgromadzenie 
Ogólne ONZ przyjęło deklarację mile -
nijną ONZ, w której zobowiązano jej 
członków do zawarcia nowego part -
nerstwa globalnego w celu ograni -
czenia skrajnego ubóstwa i określenia 
szeregu umiejscowionych w czasie 
celów szczegółowych z terminem 
realizacji w 2015 r. Wartości te znane 
są powszechnie jako milenijne cele 
rozwoju (MCR).
15 
W czerwcu 2012 r. na konferencji 
Rio +20 postanowiono o rozpoczęciu 
prac nad zestawem celów zrównowa -
żonego rozwoju, których podstawę 
stanowiły będą milenijne cele rozwo -
ju12. We wrześniu 2013 r. przywódcy 
światowi ponownie zobowiązali się 
do osiągnięcia celów MCR oraz uzgod -
nili, że we wrześniu 2015 r. odbędzie 
się posiedzenie wysokiego szczebla w celu przyjęcia nowych celów opar -
tych na milenijnych celach rozwoju13. 
Obecnie trwają rozmowy na poziomie 
międzynarodowym na temat szersze -
go planu działań po 2015 r., obejmu -
jące różne procesy. W grudniu 2014 r. 
Sekretarz Generalny ONZ opublikował 
sprawozdanie podsumowujące na 
temat planu działań w zakresie zrów -
noważonego rozwoju po 2015 r.14,15.
2.1.2. Fora wysokiego 
szczebla w sprawie 
skuteczności pomocy
16 
W celu zwiększenia skuteczności pro -
gramów pomocy rozwojowej Komisja 
Europejska i państwa członkowskie UE 
wzięły udział w następujących forach 
wysokiego szczebla:
a) forum dotyczące Deklaracji 
rzymskiej w sprawie harmonizacji 
z 2003 r.,
b) forum dotyczące Deklaracji 
paryskiej w sprawie skuteczności 
pomocy z 2005 r.,
c) forum dotyczące Programu działa -
nia z Akry z 2008 r.,
d) forum dotyczące Partnerstwa z Pu -
sanu w sprawie skutecznej współ -
pracy na rzecz rozwoju z 2011 r.,
e) pierwsze posiedzenie na wysokim 
szczeblu dotyczące Globalnego 
partnerstwa w sprawie skutecz -
nej współpracy na rzecz rozwoju: 
Dążenie do określenia globalnej 
Agendy rozwoju po 2015 roku 
w Meksyku z 2014 r.11 http://ec.europa.eu/
europeaid/policies/
international-development-
dialogue_en
12 Dokument podsumowujący 
konferencję Rio +20 pt. „The 
Future We Want” (Przyszłość, 
jakiej chcemy).
13 Organizacja Narodów 
Zjednoczonych – 
Zgromadzenie Ogólne – 
„Integrated and coordinated 
implementation of and 
follow-up to the outcomes of 
the major United Nations 
conferences and summits in 
the economic, social and 
related fields” (Zintegrowane 
i skoordynowane podejście do 
wdrażania postanowień 
głównych konferencji 
i szczytów ONZ w obszarze 
gospodarczym, społecznym 
i pokrewnych dziedzinach 
oraz do działań następczych 
w tym zakresie) – Działania 
następcze w zakresie 
postanowień Szczytu 
Milienijnego – nr ref.: A/68/L.4.
14 Organizacja Narodów 
Zjednoczonych – 
Zgromadzenie Ogólne – „The 
road to dignity by 2030: 
ending poverty, transforming 
all lives, and protecting the 
planet” (Droga ku godności do 
roku 2030: położenie kresu 
ubóstwu, przekształcanie 
życia wszystkich i ochrona 
planety) – Sprawozdanie 
podsumowujące na temat 
planu działań w zakresie 
zrównoważonego rozwoju po 
2015 r. – nr ref.: A/69/700.
15 Zob. również COM(2015) 44 
final z dnia 5 lutego 2015 r. 
„Globalne partnerstwo na 
rzecz eliminacji ubóstwa 
i zrównoważonego rozwoju 
po roku 2015”.
10 2. Polityka osiągania rezultatów i kontekst regulacyjny
17 
W ramach tych forów darczyńcy i kraje 
partnerskie osiągnęły konsensus 
i uzgodniono szereg zasad dotyczą -
cych rezultatów w dziedzinie rozwoju, 
w tym:
a) wzmocnienie zdolności rządu kraju 
partnerskiego do przyjęcia w więk -
szym stopniu roli kierowniczej oraz 
przejęcia odpowiedzialności za 
rezultaty w dziedzinie rozwoju,
b) współpraca z krajem partnerskim, 
tak aby móc w jak największym 
stopniu oprzeć się na istniejących 
w tym kraju ramach monitorowa -
nia i sprawozdawczości zoriento -
wanych na rezultaty,
c) harmonizowanie wymogów dar -
czyńców w zakresie monitorowa -
nia i sprawozdawczości,
d) większe zorientowanie na rezul -
taty w zarządzaniu sprawowa -
nym przez darczyńców i kraje 
partnerskie,
e) zwiększenie nacisku na rezultaty 
w dziedzinie rozwoju.
2.1.3. Informacje 
przekazywane przez UE
18 
Zaangażowanie UE w realizację celów 
w dziedzinie rozwoju ustalonych na 
poziomie międzynarodowym oraz 
w zwiększanie skuteczności pomocy 
znalazło wyraz w szeregu oświadczeń 
i komunikatów publicznych. Wszyst -
kie te dokumenty w różny sposób 
odzwierciedlają znaczenie rezultatów 
w dziedzinie rozwoju i współpracy:a) wspólne oświadczenie Rady 
i przedstawicieli rządów państw 
członkowskich zebranych w ra -
mach Rady, Parlamentu Europej -
skiego i Komisji w sprawie polityki 
rozwojowej Unii Europejskiej: 
„Konsensus Europejski” (nr ref. 
14820/05 z dnia 24 lutego 2006 r.),
b) „Wsparcie krajów rozwijających 
się w pokonywaniu kryzysu” 
(COM(2009) 160 final z dnia 
8 kwietnia 2009 r.),
c) „Dwunastopunktowy plan działań 
UE na rzecz milenijnych celów 
rozwoju” (COM(2010) 159 z dnia 
21 kwietnia 2010 r.),
d) operacyjne ramy skuteczności po -
mocy – Sekretariat Generalny Rady 
(nr ref. 18239/10 z dnia 11 stycznia 
2011 r.),
e) „Zwiększanie wpływu unijnej poli -
tyki rozwoju – Program działań na 
rzecz zmian” (COM(2011) 637 final 
z dnia 13 października 2011 r.),
f) „Eliminacja ubóstwa i zapewnienie 
światu zrównoważonej przyszłości” 
(COM(2013) 92 final z dnia 27 lute -
go 2013 r.),
g) „Perspektywy po roku 2015: w stro -
nę wszechstronnego i zintegrowa -
nego podejścia do finansowania 
eliminacji ubóstwa i do zrównowa -
żonego rozwoju” (COM(2013) 531 
final z dnia 16 lipca 2013 r.).
11 2. Polityka osiągania rezultatów i kontekst regulacyjny
2.2. Ramy prawne 
i regulacyjne
19 
Główne przepisy dotyczące rozliczal -
ności z osiągniętych rezultatów oraz 
kontroli publicznej16 zostały zawarte 
w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Eu -
ropejskiej (TFUE), w rozporządzeniach 
finansowych dotyczących budżetu 
ogólnego UE i Europejskich Funduszy 
Rozwoju, a także w rozporządzeniu 
ustanawiającym wspólne zasady 
i procedury wdrażania unijnych instru -
mentów na rzecz finansowania działań 
zewnętrznych.
a) Traktat o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej stanowi, że:
(i) Komisja ma obowiązek przed -
stawiać Parlamentowi Europej -
skiemu i Radzie sprawozdanie 
oceniające finanse Unii na pod -
stawie osiągniętych rezultatów 
(art. 318 ust. 2),
(ii) Trybunał Obrachunkowy może 
przedstawiać w każdej chwili 
swoje uwagi, zwłaszcza w for -
mie sprawozdań specjalnych 
(art. 287 ust. 4)17.
b) Rozporządzenie finansowe mające 
zastosowanie do budżetu ogólne -
go Unii (zwane dalej „rozporządze -
niem finansowym”) stanowi, że18,19:
(i) We wszystkich obszarach 
działalności objętych budże -
tem wyznacza się konkretne, 
wymierne, osiągalne, odpo -
wiednie i określone w czasie 
cele. Dla każdego działania 
osiągnięcie tych celów mo -
nitorowane jest wskaźnikami 
wydajności (art. 30 ust. 3).(ii) W celu usprawnienia procesu 
podejmowania decyzji insty -
tucje prowadzą oceny ex ante  
i ex post  wszystkich progra -
mów i działań, które pociąga -
ją za sobą znaczne wydatki 
(art. 30 ust. 4).
(iii) Komisja załącza do projektu 
budżetu szereg dokumentów, 
w tym sprawozdania z działal -
ności zawierające informacje 
na temat osiągnięcia wszyst -
kich wcześniej ustalonych, 
konkretnych, wymiernych, 
wykonalnych, stosownych 
i określonych w czasie celów 
dla poszczególnych działal -
ności oraz na temat nowych 
celów mierzonych za pomocą 
wskaźników (art. 38 ust. 3 lit. e) 
ppkt (i)), pełne uzasadnienie 
zawierające analizę kosztów 
i korzyści dla proponowanych 
zmian wysokości środków 
(art. 38 ust. 3 lit. e) ppkt (ii)) 
oraz podsumowanie wyników 
oceny, jeżeli mają znaczenie 
dla zmian w budżecie (art. 38 
ust. 3 lit. e) ppkt (v)).
(iv) Delegowany urzędnik zatwier -
dzający składa swojej instytucji 
sprawozdanie z wykonywa -
nych obowiązków w postaci 
rocznego sprawozdania z dzia -
łalności, zawierającego infor -
macje finansowe oraz infor -
macje dotyczące zarządzania. 
W sprawozdaniu z działalności 
wskazuje się wyniki operacji 
w odniesieniu do ustalonych 
celów, ryzyka związanego 
z tymi operacjami, wykorzy -
stania przekazanych zasobów 
oraz skuteczności i wydajności 
systemów kontroli wewnętrz -
nej (art. 66 ust. 9).
(v) Sprawozdania specjalne Try -
bunału Obrachunkowego są 
niezwłocznie przekazywane 
Parlamentowi Europejskiemu 
i Radzie (art. 163).16 Rozliczalność odnosi się 
głównie do demokratycznego 
nadzoru nad polityką 
i działaniami organów 
publicznych, a kontrola 
publiczna dotyczy kontroli 
finansowych i kontroli 
wykonania zadań 
przeprowadzanych w zakresie 
realizacji polityk 
i przeznaczonych na ten cel 
publicznych środków 
finansowych, a także ich 
związku z procesem 
rozliczalności. Zob. 
sprawozdanie Europejskiego 
Trybunału Obrachunkowego 
pt. „Przegląd horyzontalny 
mechanizmów rozliczalności 
i kontroli publicznej UE: luki, 
nakładanie się funkcji 
i wyzwania” z 2014 r. ( http://
eca.europa.eu ).
17 Zob. również art. 163 
rozporządzenia finansowego.
18 Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE, 
Euratom) nr 966/2012 z dnia 
25 października 2012 r. 
w sprawie zasad finansowych 
mających zastosowanie do 
budżetu ogólnego Unii oraz 
uchylające rozporządzenie 
Rady (WE, Euratom) 
nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 
z 26.10.2012, s. 1).
19 Podobne przepisy zostały 
sformułowane 
w rozporządzeniach 
finansowych dotyczących 
Europejskich Funduszy 
Rozwoju.
12 2. Polityka osiągania rezultatów i kontekst regulacyjny
c) Rozporządzenie ustanawiają -
ce wspólne zasady i procedury 
wdrażania unijnych instrumentów 
na rzecz finansowania działań 
zewnętrznych stanowi, że20:
(i) Decyzje w sprawie finansowa -
nia powinny zawierać w załącz -
niku opis każdego działania, 
określający jego cele, główne 
działania, oczekiwane rezulta -
ty, metody wdrażania, budżet 
i indykatywny harmonogram 
oraz system monitorowania 
efektywności wdrażania (pre -
ambuła, motyw 5).
(ii) Zewnętrzne działania Unii 
w ramach instrumentów po -
winny przyczyniać się do osią -
gania konkretnych rezultatów 
(obejmujących efekty, wyniki 
i wpływ); rezultaty działań ze -
wnętrznych Unii i skuteczność 
konkretnego instrumentu nale -
ży monitorować i oceniać na 
podstawie uprzednio zdefinio -
wanych, jasnych, przejrzystych 
i – w stosownych przypad -
kach – właściwych dla danego 
państwa i mierzalnych wskaź -
ników (preambuła, motyw 12).
(iii) Programy działania uszczegó -
ławiają – dla poszczególnych 
działań – wyznaczone cele, 
oczekiwane wyniki i główne 
działania (art. 2).(iv) Począwszy od 2015 r., Komisja 
co roku przedstawia Parlamen -
towi Europejskiemu i Radzie 
sprawozdanie z realizacji celów 
każdego rozporządzenia, 
z wykorzystaniem wskaźników 
pozwalających zmierzyć osią -
gnięte wyniki i skuteczność 
odpowiedniego instrumentu. 
W sprawozdaniu rocznym 
ocenia się rezultaty unijnej 
pomocy finansowej, w miarę 
możliwości z wykorzystaniem 
konkretnych i mierzalnych 
wskaźników odzwierciedlają -
cych rolę pomocy w realizacji 
celów poszczególnych instru -
mentów (art. 13).20 Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 236/2014 z dnia 11 marca 
2014 r. ustanawiające wspólne 
zasady i procedury wdrażania 
unijnych instrumentów na 
rzecz finansowania działań 
zewnętrznych (Dz.U. L 77 
z 15.3.2014, s. 95).
13
 3. Przegląd przeprowadzony 
przez Trybunał
20 
Celem przeglądu było przedstawie -
nie w jednym dokumencie głównych 
obszarów ryzyka określonych przez 
Trybunał w odniesieniu do podejścia 
zorientowanego na rezultaty w unij -
nych działaniach na rzecz rozwoju 
i współpracy. Ukazano w nim również 
zagrożenia zidentyfikowane przy 
wykorzystaniu doświadczeń Trybunału 
z kontroli dotyczących działań ze -
wnętrznych. Przegląd ten jest wyjąt -
kowo istotny w kontekście trwających 
obecnie dyskusji związanych ze stoso -
wanymi przez Komisję ramami wyko -
nania (zob. pkt 5) oraz wdrażaniem 
ram osiągania rezultatów w zakresie 
unijnych działań na rzecz współpracy 
międzynarodowej i rozwoju (zob. pkt 
11).
21 
Myśl przewodnią przeprowadzonego 
przez Trybunał przeglądu stanowiło 
pytanie: czy Komisja odpowiednio 
uwzględniła główne zagrożenia 
wpisane w podejście zorientowane na 
rezultaty w zakresie unijnych działań 
na rzecz współpracy międzynarodowej 
i rozwoju?22 
Trybunał prowadził prace nad przeglą -
dem w okresie od października 2014 r. 
do stycznia 2015 r. Prace te objęły 
przegląd dokumentacji otrzymanej 
od instytucji UE i innych głównych 
ofiarodawców pomocy wielostronnej 
i dwustronnej, a także wywiady z pra -
cownikami Komisji UE, w tym pracow -
nikami delegatury UE w Kambodży, 
oraz z urzędnikami dwóch organizacji 
międzynarodowych i kilku organów 
wdrażających. Zbadano również 
sprawozdania specjalne opublikowa -
ne przez Trybunał w ostatnich latach 
w celu zilustrowania stwierdzonych 
głównych obszarów ryzyka konkret -
nymi przykładami. Ze względu na 
duży zasięg czasowy działań na rzecz 
rozwoju przykłady te niekiedy dotyczą 
działań podjętych kilka lat temu.
14
 4. Główne obszary ryzyka
23 
Na podstawie prac związanych z prze -
glądem Trybunał stwierdził dziewięć 
głównych obszarów ryzyka, które 
przedstawiono szczegółowo i opa -
trzono przykładami w dalszej części 
sprawozdania. Są one związane z na -
stępującymi zagadnieniami:
a) konsekwentne stosowanie ter -
minologii dotyczącej osiągania 
rezultatów (część 4.1),
b) ustalenie jasnego łańcucha rezulta -
tów (część 4.2),
c) wyższy poziom złożoności z powo -
du włączenia zagadnień przekrojo -
wych (część 4.3),
d) harmonizacja instrumentów i ram 
stosowanych przez partnerów 
działających na rzecz rozwoju 
(część 4.4),
e) sprawozdawczość i ocena w zakre -
sie osiągania rezultatów (część 4.5),
f) konsolidacja danych i przegląd 
osiągniętych rezultatów (część 4.6),
g) jakość danych (część 4.7),
h) położenie nacisku na wynik budże -
towy (część 4.8),
i) zmiany w kontekście działań UE 
(część 4.9).4.1. Sformułowanie celów 
i wskaźników
4.1.1. Terminologia
24 
Z uwagi na liczbę i różnorodność pod -
miotów zaangażowanych we wdraża -
nie nowych ram osiągania rezultatów 
w zakresie unijnych działań na rzecz 
rozwoju i współpracy lub podmiotów 
związanych z tym procesem, istotne 
jest, by mogły one stosować wspólną 
i spójną terminologię.
25 
Trybunał stwierdził jednak, że termino -
logia związana z osiąganiem rezulta -
tów nie zawsze stosowana jest w spo -
sób konsekwentny (zob. ramka 1 ).
26 
Brak przejrzystych i konsekwentnie 
stosowanych terminów może dopro -
wadzić do nieporozumień wśród stron 
zaangażowanych w unijne działania na 
rzecz rozwoju i współpracy, w szcze -
gólności w kontekście oceny tych 
działań.
15 4. Główne obszary ryzyka
4.1.2. Dostosowanie 
dokumentów i spójność
27 
Określenie celów i związanych z nimi 
wskaźników w sposób jasny i spójny 
we wszystkich odnośnych dokumen -
tach ułatwia ich zrozumienie i zwięk -
sza prawdopodobieństwo, że zostaną 
one osiągnięte.Przykłady problemów terminologicznych
Podczas gdy rozporządzenie ustanawiające wspólne zasady i procedury wdrażania unijnych instrumentów na 
rzecz finansowania działań zewnętrznych21 stanowi, że rezultaty obejmują efekty, wyniki i wpływ (zob. pkt 19), 
w planie zarządczym DG ds. Rozwoju i Współpracy EuropeAid na 2014 r. zastosowano odmienną kategoryza -
cję, w której wyniki obejmują rezultaty i oddziaływanie22.
W rozporządzeniach przewidziano wprawdzie konkretne, wymierne, wykonalne, stosowne i określone w cza -
sie cele (ang. specific, measurable, achievable, relevant and timed  – SMART), to jednak w opracowanym przez 
DG EuropeAid podręczniku monitorowania zorientowanego na rezultaty, który stanowi dokument referencyj -
ny dla wszystkich działań monitorowania zorientowanego na rezultaty tej dyrekcji, jest mowa o obiektywnie 
weryfikowalnych wskaźnikach SMART. Pomylono w nim zatem pojęcia „celów” i „wskaźników”. Na podobnej 
zasadzie w okólniku budżetowym Komisji na 2014 r. cele SMART określono jako „warunki minimalne, które 
muszą zostać spełnione przez cele i wskaźniki”23.
Mimo że rozporządzenia przewidują uprzednio zdefiniowane, jasne, przejrzyste i – w stosownych przypad -
kach – właściwe dla danego państwa i mierzalne wskaźniki, niekiedy wykorzystywane są inne zestawy kryte -
riów jakości. W wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego na 2012 r. DG EuropeAid stwierdziła24: „Istnie -
ją różne zestawy kryteriów służących ocenie jakości wskaźników: wskaźniki SMART są konkretne, wymierne, 
wykonalne, stosowne i określone w czasie. Kryteria CREAM odnoszą się do wskaźników, które są jasne, istotne, 
opłacalne, stosowne i możliwe do monitorowania (ang. clear, relevant, economic, adequate and monitorable ). 
W wytycznych DG Eurostat na temat wskaźników położono nacisk na logikę, istotność, możliwość ustalenia 
wartości docelowych, częstotliwość gromadzenia danych, stosowność oraz możliwości w zakresie dokładno -
ści szacunków. Wskaźniki RACER odnoszą się do wskaźników, które są istotne, zaakceptowane, wiarygodne, 
proste i miarodajne”.
21 Rozporządzenie (UE) nr 236/2014.
22 Zob. np. logika interwencji w kontekście Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju w sekcji 4.1.4 planu zarządczego DG ds. 
Rozwoju i Współpracy EuropeAid na 2014 r.
23 Komisja Europejska – „Budget circular for 2014 – Standing instructions” (Okólnik budżetowy na 2014 r. – Stałe instrukcje), 14 grudnia 2012 r.
24 „Budget Support Guidelines – Programming, Design and Management – A modern approach to Budget Support” (Wytyczne w zakresie 
wsparcia budżetowego – Planowanie, koncepcja i zarządzanie – Nowoczesne podejście do wsparcia budżetowego), wrzesień 2012 r.Ramka 1
16 4. Główne obszary ryzyka
28 
Cele i wskaźniki dotyczące unijnych 
działań w zakresie rozwoju i współpracy 
zostały przedstawione w wielu różnych 
dokumentach. Do dokumentów tych 
należą:
a) Traktat o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej,
b) ogólne cele rozwoju (zob. część 
2.1.1),
c) rozporządzenia w sprawie instru -
mentów na rzecz finansowania dzia -
łań zewnętrznych25,
d) opracowane przez Komisję strategie 
regionalne i krajowe oraz dokumen -
ty Komisji dotyczące wieloletniego 
planowania orientacyjnego,
e) roczne programy działania załą -
czone do decyzji Komisji w sprawie 
finansowania,
f) umowy w sprawie finansowania 
z krajami partnerskimi, porozumie -
nia administracyjne/porozumienia 
o wkładzie finansowym z orga -
nizacjami międzynarodowymi, 
umowy o dofinansowanie i umowy 
o udzielenie dotacji z organizacjami 
i usługodawcami pozarządowymi,g) opisy zadań (lub oświadczenia 
programowe) w ramach procedury 
budżetowej,
h) roczne plany zarządcze i roczne 
sprawozdania z działalności opra -
cowane przez odnośne dyrekcje 
generalne Komisji.
29 
Obsługa administracyjna wszystkich 
powyższych dokumentów, które zostały 
opracowane przez różne organy i które 
podlegają odmiennym cyklom i proce -
durom dotyczącym ich zatwierdzania, 
prowadzi siłą rzeczy do dostosowywa -
nia celów i wskaźników, a w niektórych 
przypadkach – do niespójności. W tym 
kontekście – w konsekwencji działania 
pilotażowego dotyczącego sprawo -
zdawczości na temat rezultatów prze -
prowadzonego przez Komisję w 2014 r. 
podczas opracowywania ram osiągania 
rezultatów – stwierdzono, że w przy -
padkach, w których ramy logiczne 
istniały zarówno na poziomie decyzji, 
jak i na poziomie umowy, „poziom spój -
ności między nimi był – w najlepszym 
przypadku – niejednoznaczny”26.
30 
W ramach poprzednich kontroli Trybu -
nał stwierdził również brak spójności 
między dokumentami, w których okreś -
lane są cele i wskaźniki (zob. ramka 2 ).
Przykłady niespójności między dokumentami
„Roczne sprawozdania z działalności zawierają siedem wskaźników dla Azji Środkowej. Mimo iż mają one 
ogólne znaczenie dla powodzenia pomocy rozwojowej UE w Azji Środkowej, różnią się one od wskaźników 
określonych w regionalnym dokumencie strategicznym oraz w wieloletnich programach orientacyjnych. Nie 
są one również bezpośrednio powiązane z zakładanymi wynikami nowej strategii Rady na rzecz partnerstwa 
z Azją Środkową”27.
27 Sprawozdanie specjalne nr 13/2013 pt. „Pomoc rozwojowa UE dla Azji Środkowej”, pkt 79 ( http://eca.europa.eu ).Ramka 225 Dz.U. L 77 z 15.3.2014.
26 Ramy logiczne to dokument, 
w którym przedstawiane są 
cele, działania i zasoby 
projektu. Zazwyczaj zawiera 
on również główne założenia, 
na których opiera się projekt, 
oraz informacje na temat tego, 
w jaki sposób projekt będzie 
monitorowany, 
z uwzględnieniem 
zastosowania wskaźników.
17 4. Główne obszary ryzyka
31 
Niespójności w sposobie określania 
celów i wskaźników mogą sprawić, 
że niejasne będzie, na jakiej pod -
stawie należy oceniać to, co zostało 
osiągnięte.
4.1.3. Wyznaczanie celów 
SMART i jasnych wskaźników
32 
Wyznaczanie konkretnych, wymier -
nych, osiągalnych, odpowiednich 
i określonych w czasie celów (SMART) 
stanowi wymóg prawny odnoszący 
się do wszystkich działań unijnych 
w zakresie rozwoju i współpracy. 
Ponadto rezultaty unijnych działań ze -
wnętrznych – w tym tych dotyczących 
rozwoju i współpracy – i skuteczność 
poszczególnych instrumentów powin -
ny być monitorowane i oceniane na 
podstawie uprzednio zdefiniowanych, 
jasnych, przejrzystych i – w stosow -
nych przypadkach – właściwych dla 
danego państwa i mierzalnych wskaź -
ników (zob. pkt 19)28.Wykres 2Potrzeba określenia celów SMART i jasnych wskaźników
Jasne wskaźniki Cele SMARTRezultatyOddziaływanieWynikProduktyDziałaniaWkład28 W kwietniu 2014 r. Parlament 
Europejski wezwał do 
przyjęcia konkretnych, 
wymiernych, osiągalnych, 
odpowiednich i określonych 
w czasie wartości odniesienia 
we wszystkich programach 
w ramach działu 4 – „Globalny 
wymiar Europy”– wieloletnich 
ram finansowych na lata 
2014–2020. Zob. decyzja 
Parlamentu Europejskiego 
z dnia 3 kwietnia 2014 r. 
w sprawie udzielenia 
absolutorium z wykonania 
budżetu ogólnego Unii 
Europejskiej na rok budżetowy 
2012, sekcja III – Komisja 
i agencje wykonawcze – nr ref. 
P7_TA-PROV(2014)0287.
18 4. Główne obszary ryzyka
33 
Podczas wcześniejszych kontroli 
Trybunał często stwierdzał, że usta -
lone cele były zbyt mało precyzyjne 
lub nierealistyczne (zob. ramka 3 ). Na 
podobnej zasadzie Trybunał dochodził 
nierzadko do wniosku, że wskaźniki 
nie zostały określone lub były niejasne 
(zob. ramka 4 ). Nawet jeśli wskaźniki 
zostały jasno określone, ich interpre -
tacja może być niejednoznaczna, a ich 
wartość może znacznie różnić się w za -
leżności od kontekstu, w którym zosta -
ły one zastosowane (zob. ramka 5 ).
34 
Z działania pilotażowego dotyczącego 
sprawozdawczości na temat rezulta -
tów – przeprowadzonego przez Komi -
sję w 2014 r. podczas opracowywania 
ram osiągania rezultatów – wynika 
również, że w wielu przypadkach ramy 
logiczne istniały na poziomie decyzji 
i umowy, jednak te były one dobrej jakości. Cele nie były bowiem zgodne 
z kryteriami SMART, a wskaźniki nie 
zostały precyzyjnie określone lub opie -
rały się na niejasnych źródłach danych.
35 
Podobnie jak naruszanie przepisów 
rozporządzeń, brak celów SMART 
i jasnych wskaźników utrudnia monito -
rowanie wyników i ocenę osiągniętych 
rezultatów. Wpływa to negatywnie 
na rozliczalność i kontrolę publiczną. 
Brak precyzyjnie określonych celów od 
początku interwencji pociąga za sobą 
również ryzyko, że jej rezultaty będą 
ograniczone.
Przykład celów, które były zbyt mało precyzyjne lub nierealistyczne
„Brak jasnej definicji celów projektu odnosi się głównie do planowanych urządzeń, poziomu ich funkcjonowa -
nia (ilość i jakość) oraz populacji docelowej mającej skorzystać z rezultatów projektu. Brak jasnych i skwantyfi -
kowanych działań znacznie utrudniał Komisji monitorowanie postępów w trakcie realizacji, a następnie pomiar 
i sprawdzenie, czy osiągnięte rezultaty były trwałe w czasie […]”29.
„Cele są często również zbyt ambitne, w szczególności w przypadku projektów organizacji pozarządowych, 
które dysponują skromnym budżetem i mają stosunkowo krótki okres realizacji. Szczególnie dotyczyło to 
projektów organizacji pozarządowych finansowanych z instrumentu żywnościowego – okres ich realizacji 
wynosił około 20 miesięcy, a w praktyce został skrócony do 15 miesięcy, ponieważ w pierwszych miesiącach 
prowadzone były przetargi i działania przygotowawcze. W niektórych przypadkach interwencje opierają się 
na bezzasadnych założeniach dotyczących warunków niezbędnych do pomyślnej realizacji, np. zdolności in -
stytucjonalnych i zarządczych władz krajowych lub lokalnych, jakości infrastruktury wiejskiej lub dostępności 
odpowiedniego personelu (np. specjalistów w dziedzinie żywienia, pracowników upowszechniających wiedzę 
rolniczą)”30.
29 Sprawozdanie specjalne nr 13/2012 pt. „Pomoc rozwojowa Unii Europejskiej na rzecz dostępu do wody pitnej i podstawowej infrastruktury 
sanitarnej w krajach Afryki Subsaharyjskiej”, pkt 50 ( http://eca.europa.eu ).
30 Sprawozdanie specjalne nr 1/2012 pt. „Skuteczność pomocy rozwojowej Unii Europejskiej na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce 
Subsaharyjskiej”, pkt 52 ( http://eca.europa.eu ).Ramka 3
19 4. Główne obszary ryzyka
4.1.4. Obranie za 
cel zaangażowania 
kraju partnerskiego 
w przeprowadzenie reform
36 
Aby cele danego działania były istotne 
z punktu widzenia potrzeb rozwo -
jowych, powinny one odpowiadać 
osiągnięciu określonego rezultatu, 
tj. wystąpieniu wymiernej zmiany wy -
nikającej z podjętego działania.Przykład zmieniającej się istotności wskaźników
UE zapewnia wsparcie budżetowe dla Kambodży na rzecz rozwoju sektora edukacji w tym kraju. W ostat -
nich latach reputacja egzaminów szkolnych dla klasy 12 w Kambodży została osłabiona z racji występowania 
przypadków oszustw i korupcji. Wskaźnik zdawalności był wówczas na poziomie około 80%. W 2014 r. władze 
Kambodży podjęły próby przeciwdziałania nieprawidłowościom w egzaminach aż do całkowitego ich wyeli -
minowania, w szczególności wprowadzając środki zapobiegające oszukiwaniu w ośrodkach testowych. Wskaź -
nik zdawalności w przypadku pierwszego egzaminu zorganizowanego w sierpniu 2014 r. wyniósł 25%, a po 
egzaminie poprawkowym, który odbył się w październiku, wskaźnik zdawalności ogółem za 2014 r. wzrósł do 
poziomu 41% kandydatów. Jest to w przybliżeniu połowa wartości wskaźnika odnotowanego za rok 2013. Na 
pierwszy rzut oka zmiana wartości wskaźnika mogłaby świadczyć o pogorszeniu sytuacji. Tymczasem można 
ją również potraktować jako odzwierciedlenie zwiększenia rzetelności i wiarygodności egzaminów.Ramka 5Przykłady wskaźników, których nie opracowano lub były niejasne
„W umowach w sprawie finansowania nie uwzględniono wskaźników wydajności dla bezpośredniego wsparcia 
finansowego (DFS) PEGASE, co utrudnia ESDZ, Komisji i państwom członkowskich ocenę konkretnych rezultatów 
wsparcia […]. Brak wskaźników wydajności utrudnia także wykazanie rezultatów w celu przyciągnięcia nowych 
środków. Ponadto nie jest to zgodne z wyraźnym wymogiem zawartym w rozporządzeniu w sprawie ENPI sta -
nowiącym, że w celu monitorowania należy opracowywać wskaźniki wydajności dla wszystkich form wsparcia 
ENPI”31.
„[…] w Kirgistanie program informacyjny o bezpieczeństwie żywnościowym zawierał ogólne wskaźniki, takie 
jak: »informacje na temat bezpieczeństwa żywnościowego są z reguły oceniane jako dokładne i przekazywane 
w odpowiednim czasie«, »szkoli się odpowiednią liczbę pracowników« lub »przydatność prognoz dotyczących 
upraw«”32.
31 Sprawozdanie specjalne nr 14/2013 „Bezpośrednie wsparcie finansowe Narodowej Władzy Palestyńskiej przez Unię Europejską”, pkt 31 ( http://
eca.europa.eu ).
32 Sprawozdanie specjalne nr 13/2013, pkt 52.Ramka 4
20 4. Główne obszary ryzyka
37 
Podczas wcześniejszych kontroli 
Trybunał stwierdził, że cele działań 
unijnych są niekiedy określone w for -
mie zobowiązania, które kraj partner -
ski musi podjąć w danym momencie. 
Niemniej w niektórych przypadkach, 
nawet jeśli określony cel został zre -
alizowany, tj. nawet jeśli wydaje się, 
że kraj partnerski spełnił planowane 
zobowiązanie, działanie to odniosło 
niewielki skutek na przestrzeni czasu 
lub w ogólne nie przyniosło ono efek -
tu. Innymi słowy, nie przyniosło ono 
istotnego rezultatu w zakresie rozwoju 
(zob. ramka 6 ).38 
Skuteczność działań unijnych w zakre -
sie pomocy rozwojowej i koordynacji 
może zostać ograniczona, jeśli pozor -
ne zaangażowanie kraju partnerskiego 
w osiągnięcie rezultatów, niepoparte 
dowodami na to, że faktycznie prze -
prowadzane są znaczące reformy, 
uznawane jest za wystarczający waru -
nek przekazania środków.
Przykład interwencji, w której zaangażowanie kraju partnerskiego 
w przeprowadzenie reform nie przełożyło się na rezultaty w zakresie rozwoju
„Komisja wypłaciła środki w ramach wsparcia budżetowego dla Kirgistanu w trzech transzach, z których każda 
została poprzedzona oceną postępów w zakresie osiągania celów zarządzania finansami publicznymi. Komi -
sja oceniła, że postępy były powolne, jednak zezwoliła na wypłatę każdej z trzech transz, głównie dlatego, 
że uważała, iż władze Kirgistanu wciąż deklarowały gotowość do przeprowadzania dalszych reform. Nie było 
jasnego dowodu popierającego tę opinię. Podstawą uzasadnienia decyzji Komisji o wypłatach środków jest jej 
ocena gotowości krajów partnerskich do przeprowadzenia reform, a nie faktycznie poczyniony postęp”33.
„Komisji nie udało się zagwarantować, by kwestie poruszane na spotkaniach podkomitetu znalazły konty -
nuację w formie rzeczywistych działań egipskich władz. Nawet gdy omawiane zagadnienia trafiały na listę 
planowanych działań pod koniec spotkań podkomitetu, zazwyczaj nie były one realizowane. Przykładowo 
spotkanie podkomitetu w 2009 r. zaowocowało umieszczeniem na liście działań następującego punktu: »zba -
danie możliwości użycia pomocy technicznej UE w celu udzielenia porad Egiptowi w zakresie prawodawstwa 
dotyczącego organizacji pozarządowych w państwach członkowskich«. Temat ten nie doczekał się kontynu -
acji. […] Skrytykowanie przez Komisję w sprawozdaniu okresowym łamania praw człowieka nie wiązało się 
z żadnymi konsekwencjami w postaci groźby zawieszenia lub zmniejszenia unijnej pomocy”34.
33 Sprawozdanie specjalne nr 13/2013, pkt 57.
34 Sprawozdanie specjalne nr 4/2013 pt. „Współpraca UE i Egiptu w zakresie sprawowania rządów”, pkt 39 i 41 ( http://eca.europa.eu ).Ramka 6
21 4. Główne obszary ryzyka
4.2. Utworzenie łańcucha 
rezultatów
4.2.1. Powiązanie działań 
i rezultatów w formie 
jasnego i logicznego 
łańcucha
39 
Aby uzyskać oczekiwane rezultaty, 
należy określić stosowne działania, 
a zatem ustalić jasny, logiczny związek 
między działaniami, produktami, wyni -
kiem i oddziaływaniem35,36. Utworzenie 
tego rodzaju logicznego łańcucha 
ma również zasadnicze znaczenie dla 
wykazania, w jaki sposób interwencje 
unijne w zakresie rozwoju i współ -
pracy przyczyniają się do osiągania 
rezultatów37.
40 
W niektórych wcześniejszych sprawoz -
daniach specjalnych Trybunału oraz 
sprawozdaniach oceniających opraco -
wanych przez Komisję stwierdzono, że 
powiązanie między działaniem a rezul -
tatami nie zawsze było jasno określone 
(zob. ramka 7 ).
41 
W przypadku niektórych działań 
w umowach w sprawie finansowania 
można określić warunki dokonywania 
płatności w zależności od osiągniętych 
rezultatów, wprowadzając bezpośred -
nie powiązanie między nimi. W ten 
sposób, poprzez przekazywanie 
całkowitej lub częściowej płatności za 
całkowite lub częściowe osiągnięcie 
rezultatów, tworzone są zachęty do 
poprawy wyników38,39. Podczas po -
przednich kontroli Trybunał stwierdzał 
niekiedy, że tego rodzaju powiązanie 
nie zostało wprowadzone ani nie było 
wymagane (zob. ramka 8 ).42 
Wobec braku jasnego powiązania mię -
dzy działaniami – lub warunkami do -
konania płatności – i ich zamierzonymi 
rezultatami cele interwencji mogą 
zostać pominięte, co wpływa negatyw -
nie na skuteczność pomocy. Co więcej, 
ogranicza to również zdolność UE do 
wykazania i wyjaśnienia rezultatów 
swoich działań. Na podobnej zasadzie 
polityki, które sprawiają wrażenie 
odrębnych, mogą w rzeczywistości być 
ściśle ze sobą powiązane40. Podczas 
opracowywania koncepcji działania 
w kontekście danej polityki może zda -
rzyć się, że nie zostanie poświęcona 
wystarczająca uwaga jego możliwym 
rezultatom. Przykładowo projekt mógł 
przyczynić się do osiągnięcia celów 
związanych z kwestią zdrowia, takich 
jak zwalczanie malarii, podczas gdy 
określone dla niego cele dotyczą wy -
łącznie poprawy dostępu do bezpiecz -
nej wody pitnej.35 „Study on Legal Instruments and 
Lessons Learned from the 
Evaluations Managed by the 
Joint Evaluation Unit” (Analiza 
instrumentów prawnych 
i wniosków z ocen zarządzanych 
przez Wspólną Jednostkę ds. 
Oceny) – część 1 sprawozdania 
końcowego: końcowe sprawo -
zdanie podsumowujące, lipiec 
2011 r., ppkt (vi): „Określenie 
jasnego i logicznego łańcucha 
w rozporządzeniach ma 
kluczowe znaczenie. Strukturze 
takiej sprzyja unikanie 
nieustrukturyzowanych 
wykazów działań i niejasnych 
powiązań między działaniami, 
produktami i ich zakładanym 
oddziaływaniem. Związki między 
poszczególnymi ogniwami 
łańcucha powinny być jasne 
i logiczne, tak aby uniknąć luk 
w logice oraz niepowiązanych 
produktów i oddziaływania” 
– zob. ocena DEVCO 1292.
36 Szczegółowy opis łańcucha 
rezultatów przedstawiono 
w opracowaniu „Results-based 
Management Handbook” 
(Podręcznik zarządzania 
opartego na rezultatach) 
autorstwa Grupy Narodów 
Zjednoczonych ds. Rozwoju, 
październik 2011 r., s. 14.
37 „Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice” (Analiza 
wykorzystania wniosków z ocen 
strategicznych DG EuropeAid 
na potrzeby polityk i praktyk 
w zakresie rozwoju), sprawozda -
nie końcowe, czerwiec 2014 r., 
ppkt (vii).
38 Commission Budget Support 
Guidelines – Executive 
Guide – A modern approach to 
Budget support (Wytyczne 
Komisji w zakresie wsparcia 
budżetowego – Podręcznik – No -
woczesne podejście do wsparcia 
budżetowego), wrzesień 2012 r.
39 Zob. Konkluzje Rady w sprawie 
wspólnego stanowiska UE na 
czwarte forum wysokiego 
szczebla w sprawie skuteczności 
pomocy (Pusan, 29 listopada – 
1 grudnia 2011 r.) – 3124. 
posiedzenie Rady do Spraw 
Zagranicznych (rozwój), Bruksela, 
14 listopada 2011 r.: „UE wzywa 
kraje partnerskie i partnerów 
rozwojowych, aby zwiększyli 
nacisk na zharmonizowane 
i oparte na rezultatach warunki 
udzielania pomocy”.
40 Thematic evaluation of the 
European Commission support 
to the health sector – Final report 
22 4. Główne obszary ryzyka
Przykłady niejasnego powiązania między działaniem a rezultatami
„W przypadku 24 zbadanych interwencji występują jasne odniesienia do strategii EPS, pod egidą której odbywa 
się współpraca. Wyraźne nawiązania do co najmniej jednego celu EPS występują w dokumentach programowych, 
a interwencje są zgodne z dokumentami strategicznymi. Niemniej jednak w dokumentach objętych przeglądem 
nie wykazano ani nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, jak cele te zostaną osiągnięte za pośrednictwem kon -
kretnych interwencji oraz jak planowane interwencje przyczynią się do osiągnięcia rezultatów”41.
„Programy wsparcia budżetowego w Malawi i Rwandzie zawierają odniesienia do celów krajowych strategii 
ograniczania ubóstwa oraz polityk i programów sektorowych. Nie ma w nich wzmianki o sposobie, w jaki mają 
przyczynić się do osiągnięcia celów rządu”42.
41 Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South) (Ocena unijnego wsparcia na 
rzecz dwóch regionów europejskiej polityki sąsiedztwa (wschód i południe)) – sprawozdanie końcowe – część 1, czerwiec 2013 r., s. 24.
42 Sprawozdanie specjalne nr 1/2012, pkt 53.Ramka 7
Przykłady interwencji finansowych z zastosowaniem nieskutecznych warunków 
dokonania płatności
„Jednym z celów dwóch ukierunkowanych programów wsparcia budżetowego było przyczynienie się do 
poprawy zarządzania finansami publicznymi (ZFP). W programach nie przewidziano jednak żadnych powiązań 
z rządowym planem reformowania ZFP ani nie określono, które priorytety mają być wspierane. Nie wiadomo, 
w jaki sposób w ramach tego typu programów można osiągnąć taki cel, biorąc pod uwagę to, że środki zostały 
przekazane w jednej transzy o stałej wysokości, nieuwarunkowanej osiągnięciem wyników ani wymogami 
dotyczącymi dialogu politycznego”43.
„W projektach inwestycyjnych dotyczących infrastruktury drogowej Komisja stosuje warunki w sposób, który 
w niewielkim stopniu zachęca kraje partnerskie do ich przestrzegania. Ustanowione warunki nie są prawnie 
wiążące, a w porozumieniach finansowych przedstawia się je jako »działania towarzyszące«, które mają być 
podejmowane przez kraj partnerski. W praktyce Komisja na ogół zatwierdza umowy o roboty budowlane 
zawierane między krajami partnerskimi a wykonawcami niezależnie od tego, czy takie działania towarzyszące 
zostały podjęte. W konsekwencji jest zobowiązana do wpłacania środków z EFR na podstawie tych umów i ma 
niewielkie możliwości skłonienia kraju partnerskiego do spełnienia warunków”44.
43 Sprawozdanie specjalne nr 9/2013 pt. „Wsparcie UE na rzecz sprawowania rządów w Demokratycznej Republice Konga”, pkt 65 ( http://eca.
europa.eu ).
44 Sprawozdanie specjalne nr 17/2012 pt. „Wkład finansowy z Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR) na rzecz budowy trwałej sieci dróg w Afryce 
Subsaharyjskiej”, pkt 27 ( http://eca.europa.eu ).Ramka 8
23 4. Główne obszary ryzyka
4.2.2. Wkład w rezultaty 
a przypisywanie rezultatów
43 
Interwencje unijne w zakresie rozwo -
ju i współpracy przeprowadzane są 
w złożonym środowisku, w którym 
poza pomocą unijną wpływ – pozy -
tywny lub negatywny – na osiągnięcie 
rezultatów ma wielu innych darczyń -
ców i wiele czynników zewnętrznych. 
Z tego względu oprócz wyznaczenia 
związku przyczynowego między 
działaniami unijnymi na rzecz rozwoju 
i współpracy a ich rezultatami (zob. 
część 4.2.1) pożądane mogłoby okazać 
się dokonanie oceny siły tego powią -
zania, tj. tego, która część rezultatów 
może zostać przypisana działaniom 
UE.
44 
Niemniej jednak, jak wskazano w do -
kumencie roboczym służb Komisji 
„Torowanie drogi ku unijnym ramom 
osiągania rezultatów w zakresie rozwo -
ju i współpracy” (zob. pkt 7), „trudno 
jest zmierzyć wkład rezultatów z jed -
nego poziomu hierarchii w realizację 
innego poziomu”, czyli od produktu do 
wyniku i od wyniku do oddziaływania. 
Istotnie, choć produkty interwencji 
mogą zazwyczaj być w dużej mierze 
przypisane tej interwencji, trudno 
o stwierdzenie takiego powiązania 
w przypadku jej wyniku, a w jeszcze 
mniejszym stopniu odnosi się to do 
oddziaływania, jak wynika z kontroli 
przeprowadzonych przez Trybunał 
(zob. ramka 9 ).45 
W przypadku interwencji dotyczących 
wsparcia budżetowego na ogół nie 
jest natomiast możliwe wyodrębnienie 
produktów z uwagi na zamienność 
unijnego wsparcia finansowego w ra -
mach budżetu kraju partnerskiego. 
Z budżetu kraju partnerskiego wspiera 
się bowiem strategię rozwoju całe -
go państwa, a produkty interwencji 
unijnych polegających na udzieleniu 
wsparcia budżetowego są związane ze 
zmianami polityk i usług rządowych, 
które nie są wyłącznie konsekwencją 
programu wsparcia budżetowego, lecz 
wynikają też z różnych innych działań 
i decyzji rządu, innych programów 
pomocy […] oraz czynników zewnętrz -
nych, niezwiązanych z działalnością 
rządu45. Zostało to dobrze ukazane 
w kompleksowych ramach oceny na 
potrzeby oceny wsparcia budżetowe -
go opracowanych przez OECD (zob. 
załącznik ).
46 
W rezultacie nawet w tych przypad -
kach, w których można określić jasne, 
logiczne powiązanie między działa -
niem a rezultatami, może być trudno 
ocenić – lub ocena taka może nie być 
możliwa – którą część rezultatów nale -
ży przypisać interwencjom UE, a którą 
interwencjom innych darczyńców lub 
innym czynnikom. Z tego względu 
należy raczej mówić o wkładzie w osią -
ganie rezultatów, a nie przypisywać 
ich osiągnięcie interwencjom unijnym. 
Poza aspektami technicznymi kwestia 
ta odnosi się również do zagadnienia 
o charakterze w większym stopniu 
politycznym – poczucia odpowiedzial -
ności za rezultaty. W sytuacji gdy w in -
terwencje zaangażowanych jest wiele 
stron, w tym UE, kraje partnerskie i inni 
darczyńcy, niektóre ze stron mogą 
bowiem przypisywać sobie te same 
pozytywne rezultaty lub nie poczuwać 
się do odpowiedzialności za rezultaty 
negatywne.(Ocena tematyczna wsparcia 
Komisji Europejskiej na rzecz 
sektora zdrowia) – część 1, 
sierpień 2012 r., ppkt (xiv).
45 OECD – sieć oceny rozwoju 
w ramach Komitetu Pomocy 
Rozwojowej – Evaluating 
Budget Support 
Methodological Approach 
(Ocena wsparcia 
budżetowego – podejście 
metodyczne), s. 11. Zob. 
również s. 12 w odniesieniu do 
wyników wsparcia 
budżetowego: „Wyniki są 
rezultatem całego zestawu 
polityk, strategii, i działań 
związanych z wydatkowaniem 
podejmowanych przez rząd 
[…], reakcji/odpowiedzi 
odnośnych zainteresowanych 
stron na zmiany 
w kształtowaniu polityki 
publicznej i w decyzjach 
o przydziale zasobów oraz 
wpływu innych czynników 
zewnętrznych. Wyniki te są 
zatem jedynie częściowo 
efektem udzielonego 
wsparcia budżetowego. 
Związek przyczynowo-
skutkowy między udzielonym 
wsparciem budżetowym 
a wynikami będzie zatem 
(znacznie) osłabiony przez 
wpływ innych czynników”.
24 4. Główne obszary ryzyka
Przykład trudności w przypisywaniu rezultatów interwencji UE
„Trybunał nie może ocenić, w jakim stopniu programy wsparcia budżetowego UE w Malawi i Rwandzie przy -
czyniły się do osiągnięcia wyników programów rządowych z powodu wielu złożonych dodatkowych czynni -
ków […]”46.
46 Sprawozdanie specjalne nr 1/2012, pkt 57.Ramka 9
4.3. Wyższy poziom 
złożoności z powodu 
włączenia zagadnień 
przekrojowych
47 
W komunikacie zatytułowanym 
„Zwiększanie wpływu unijnej polityki 
rozwoju – Program działań na rzecz 
zmian” (zob. pkt 18) Komisja zapropo -
nowała, by działania UE w poszczegól -
nych krajach partnerskich skoncen -
trowane były na maksymalnie trzech 
sektorach. Nakierowanie interwencji 
UE na niewielką liczbę sektorów może 
zwiększyć oddziaływanie pomocy 
i przyciągnąć dalsze środki, a także 
ułatwić zarządzanie pomocą unijną 
nie tylko krajom partnerskim, ale także 
Komisji i delegaturom UE47.
48 
Równocześnie, jak wynika z unijnych 
instrukcji dotyczących opracowywa -
nia dokumentów planowania wie -
loletniego na okres programowania 
2014–2020, w zobowiązaniach w zakre -
sie polityki dotyczącej danego sektora 
należy również uwzględnić dziewięć 
zagadnień przekrojowych, takich 
jak propagowanie praw człowieka, 
równość płci, demokracja, dobre za -
rządzanie, prawa dziecka, prawa osób 
niepełnosprawnych, prawa ludności 
tubylczej, równowaga ekologiczna 
i przeciwdziałanie HIV/AIDS48 (zob. 
ramka 10 ).47 Instrukcje dotyczące 
programowania 11. 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju (EFR) i instrumentu 
finansowania współpracy na 
rzecz rozwoju – na lata 
2014–2020, opracowane 
wspólnie przez ESDZ i Komisję.
48 Zob. również np. 
rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 233/2014 ustanawiające 
Instrument Finansowania 
Współpracy na rzecz Rozwoju 
na lata 2014–2020, które 
stanowi, że „ We wszystkich 
programach uwzględnia się 
zagadnienia przekrojowe 
określone w konsensusie 
europejskim na rzecz rozwoju. 
Ponadto w stosownych 
przypadkach uwzględnia się 
kwestie zapobiegania 
konfliktom, godnej pracy 
i zmian klimatu” (art. 3).
25 4. Główne obszary ryzyka
49 
W poprzednich sprawozdaniach oce -
niających Komisji podkreślono trud -
ności w uwzględnianiu problematyki 
praw człowieka za pośrednictwem 
działań unijnych na rzecz rozwoju 
(zob.   ramka 11 ).50 
Uwzględnianie zagadnień przekrojo -
wych w ramach interwencji UE może 
sprawić, że ustalenie ważności celów 
tych interwencji stanie się bardziej 
złożone. Większa złożoność z powodu 
włączenia zagadnień przekrojowych 
do programów unijnych stanowi do -
datkowe ryzyko w zakresie osiągania 
rezultatów i informowania o nich.Wykres 3Główne sektory i zagadnienia przekrojowe
Główny sektor 3 Główny sektor 2
Zagadnienie przekrojowe 9Zagadnienie przekrojowe 8Zagadnienie przekrojowe 7Zagadnienie przekrojowe 6Zagadnienie przekrojowe 5Zagadnienie przekrojowe 4Zagadnienie przekrojowe 3Zagadnienie przekrojowe 2Główny sektor 1
Zagadnienie przekrojowe 1
Włączanie zagadnień przekrojowych do programów – przykład Kambodży
W opracowanym przez Komisję wieloletnim programie indykatywnym dla Kambodży na lata 2014–2020 
przewidziano trzy główne sektory: rolnictwo/gospodarowanie zasobami naturalnymi, edukacja/umiejęt -
ności i dobre sprawowanie władzy. Założono w nim również uwzględnienie kilku zagadnień przekrojo -
wych: równości płci i wzmocnienia pozycji kobiet, odżywiania, środowiska naturalnego oraz technologii 
informacyjno-komunikacyjnych.Ramka 10
26 4. Główne obszary ryzyka
Przykłady trudności w uwzględnianiu zagadnień przekrojowych – przypadek praw 
człowieka
„UE podejmowała starania, aby w większym stopniu wyrazić swoje zaangażowanie w kwestię praw człowieka 
i uwzględnić ją na etapie planowania, w tym w regionalnych dokumentach strategicznych, dwustronnych 
planach działania i programach tematycznych. Zagadnienia praw człowieka i demokracji stanowią zasady 
przewodnie dokumentów programowych. Niemniej jednak można zauważyć zjawisko „rozmywania się” 
elementu związanego z kwestiami demokracji i praw człowieka w miarę wzrostu szczegółowości poziomów 
cyklu, czyli w miarę przechodzenia od ogólnych postulatów politycznych poprzez ramy polityki po plano -
wanie, wybór instrumentów, przydział środków i wybór projektów. To „rozmywanie się” przybiera różne 
formy, takie jak: (i) brak spójnej strategii nakierowanej na rozwiązywanie problemów za pomocą konkretnych 
interwencji, (ii) ograniczone środki na aspekty związane z demokracją i prawami człowieka w innych istotnych 
sektorach tematycznych, (iii) skłonność do ograniczania prac związanych z prawami człowieka do instrumen -
tów tematycznych”49.
„Analiza teoretyczna sześciu konkretnych obszarów, w ramach których Komisja Europejska (KE) próbowała 
uwzględnić kwestię praw człowieka, wykazuje, że w miarę zwiększania się szczegółowości poziomów cyklu 
zachodzi zjawisko »rozmywania się« elementu związanego z tą kwestią […]. Towarzyszy temu brak choćby 
podstawowego systemu monitorowania i oceny postępów w uwzględnianiu kwestii praw człowieka. »Roz -
mywanie się« tej kwestii związane jest z oporem politycznym w krajach partnerskich, ale również z istotny -
mi uchybieniami wewnętrznymi na poziomie UE, takimi jak ograniczony wpływ polityczny i brak spójności 
w procesie podejmowania decyzji co do umiejscowienia i wagi kwestii związanych z prawami człowieka w ze -
wnętrznych działaniach UE. Trudności UE dotyczące połączenia wartości z interesami zostały szeroko udo -
kumentowane i były powszechnie krytykowane przez media i społeczeństwo obywatelskie. Dzięki arabskiej 
wiośnie zwrócono wreszcie uwagę na ograniczenia podejścia »stabilizacja a prawa człowieka«, a tym samym 
mogą otworzyć się nowe perspektywy w zakresie bardziej odpowiedzialnego podejścia do uwzględniania 
kwestii praw człowieka”.50
49 „Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South)” (Ocena unijnego wsparcia na 
rzecz dwóch regionów europejskiej polityki sąsiedztwa (wschód i południe)) – sprawozdanie końcowe – część 1, czerwiec 2013 r., s. 62.
50 „Ocena tematyczna wsparcia Komisji Europejskiej na rzecz przestrzegania praw człowieka i podstawowych wolności (z uwzględnieniem 
solidaryzowania się z ofiarami represji)” – sprawozdanie końcowe – część 1, grudzień 2011 r., s. 15.Ramka 11
27 4. Główne obszary ryzyka
Przykład braku dostosowania do ram osiągania rezultatów istniejących w kraju 
partnerskim
„[…] ramy oceny wykonania zadań, którym daleko do rzeczywiście zharmonizowanego instrumentu ustano -
wionego z inicjatywy rządu, stały się »sumą indywidualnych preferencji i wymagań wszystkich partnerów 
działających na rzecz rozwoju«. […] Faktyczne poczucie odpowiedzialności ze strony rządu zostało utracone, 
a proces oceny z wykorzystaniem tych ram przekształcił się w niewiele więcej niż obowiązkową procedurę, 
której należy przestrzegać, by móc w dalszym ciągu otrzymywać wsparcie budżetowe […]. Wraz z utratą 
poczucia odpowiedzialności i zaangażowania znacząco wzrosły koszty transakcji związanych z dorocznym 
procesem oceny i związanym z nim dialogiem politycznym. Tego rodzaju wrażenie odniosły wszystkie istotne 
zainteresowane strony, z którymi przeprowadzono wywiady. Najbardziej dobitnym dowodem tego faktu jest 
stały wzrost liczby wskaźników dodawanych do ram”52.
52 „Joint Evaluation of Budget Support to Tanzania: lessons learned and recommendations for the future” (Wspólna ocena wsparcia budżetowego 
dla Tanzanii: wyciągnięte wnioski i zalecenia na przyszłość), sprawozdanie końcowe: część 1, 2013 r., pkt 74–75.Ramka 124.4. Harmonizacja 
instrumentów i ram 
stosowanych przez 
różnych partnerów 
działających na rzecz 
rozwoju
4.4.1. Dostosowanie do 
ram osiągania rezultatów 
istniejących w krajach 
partnerskich
51 
W myśl zasad uzgodnionych na mię -
dzynarodowych forach wysokiego 
szczebla darczyńcy, w tym UE, powinni 
w jak największym stopniu polegać na 
ramach sprawozdawczości i monito -
rowania zorientowanych na rezultaty 
istniejących w krajach partnerskich 
(zob. część 2.1.2). Darczyńcy powin -
ni w szczególności zminimalizować 
wykorzystanie dodatkowych ram, 
powstrzymując się od wprowadzania 
wskaźników wykonania, które nie są 
spójne ze strategiami rozwojowymi 
tych krajów51.52 
We wcześniejszych sprawozdaniach 
oceniających Komisji stwierdzono 
jednak problemy wynikające z braku 
dostosowania między ramami sto -
sowanymi przez darczyńców a tymi 
wykorzystywanymi przez kraje part -
nerskie (zob. ramka 12 ).
53 
Nakładanie na kraje partnerskie 
licznych i zróżnicowanych pod wzglę -
dem rodzaju i poziomu obowiązków 
sprawozdawczych i warunków dokony -
wania płatności przez różnych dar -
czyńców może okazać się obciążeniem 
niemożliwym do pokonania. Sytuacja 
ta wpływa niekorzystanie zarówno 
na wydajność pomocy, jak i na jej 
skuteczność.51 Partnerstwo z Pusanu 
w sprawie skutecznej 
współpracy na rzecz rozwoju.
28 4. Główne obszary ryzyka
Przykłady problemów wynikających z braku zharmonizowania instrumentów 
stosowanych przez partnerów działających na rzecz rozwoju
„Z szacunków dokonanych w ramach Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP) wynika, że finan -
sowaniem działań związanych ze zmianami klimatu zajmuje się ponad 50 międzynarodowych funduszy publicz -
nych, 45 rynków uprawnień do emisji dwutlenku węgla oraz 6 000 funduszy  private equity , przy czym każdy ma 
osobną strukturę zarządzania. Bank Światowy przestrzega, że tego typu fragmentacja może ograniczyć ogólną 
skuteczność finansowania działań w tym zakresie […]. Do wypłaty środków na działania związane ze zmianami 
klimatu Komisja i państwa członkowskie wykorzystują zarówno kanały dwustronne, jak i wielostronne. Liczba 
kanałów wielostronnych wykorzystywanych w 2010 r. wyniosła 22.
[…] Nie próbowano też ograniczyć rozproszenia środków na działania związane ze zmianami klimatu, choć taka 
sytuacja wiąże się z poważnym ryzykiem niewydajności, niewystarczającej rozliczalności oraz rozdrobnienia 
pomocy”53.
53 Sprawozdanie specjalne nr 17/2013 pt. „Finansowanie przez UE działań związanych ze zmianami klimatu w kontekście pomocy zewnętrznej”, pkt 
57–58 i pkt 68 ( http://eca.europa.eu ).Ramka 134.4.2. Harmonizacja 
instrumentów stosowanych 
przez interesariuszy 
działających na rzecz rozwoju
54 
We wcześniejszych sprawozdaniach 
specjalnych Trybunału stwierdzono 
problemy związane z brakiem harmo -
nizacji instrumentów stosowanych 
przez partnerów działających na rzecz 
rozwoju (zob. ramka 13 ).55 
Zaniechanie harmonizacji tych instru -
mentów może wpływać negatywnie 
na skuteczność i wydajność monitoro -
wania i sprawozdawczości w zakresie 
rezultatów.
4.4.3. Postępowanie 
w sytuacji współistnienia 
odmiennych struktur 
rozliczalności
56 
W odniesieniu do działań unijnych na 
rzecz rozwoju i współpracy Komisja 
Europejska powierza organizacjom 
międzynarodowym niektóre zadania 
związane z wykonywaniem budżetu 
w ramach zarządzania pośredniego54. 
W przypadku tych zadań podstawę 
rozliczalności stanowią odnośne 
struktury stosowane przez daną orga -
nizację międzynarodową, obejmujące zarządzanie, ramy osiągania rezulta -
tów55 i kontrolę zewnętrzną, a także 
przepisy unijne dotyczące kontroli 
i rozliczalności.
57 
Podczas wcześniejszych kontroli 
Trybunał stwierdził, że współistnienie 
różnych struktur rozliczalności w od -
niesieniu do zadań objętych zarzą -
dzaniem pośrednim sprawowanym 
przez organizacje międzynarodowe 
powoduje niekiedy powstawanie luk 
w rozliczalności (zob. ramka 14 ).54 Rozporządzenie finansowe, 
art. 58 – metody wykonywania 
budżetu.
55 Zob. np. „Results-based 
Management Handbook” 
(Podręcznik zarządzania 
opartego na rezultatach) Grupy 
Narodów Zjednoczonych ds. 
Rozwoju, „Integrated results 
framework” (Zintegrowane 
ramy osiągania rezultatów) 
Funduszu Ludnościowego ONZ 
lub „Handbook on planning, 
monitoring and evaluating for 
development results” 
(Podręcznik planowania, 
monitorowania i oceny 
rezultatów w zakresie rozwoju) 
Programu Narodów 
Zjednoczonych ds. Rozwoju.
29 4. Główne obszary ryzyka
Przykład wyraźnej struktury rozliczalności – ONZ
„Mimo iż Komisja sprawdza systemy zarządzania finansami swoich partnerów ze strony ONZ (stosując ana -
lizę opartą na czterech filarach), musi ona opierać się na sprawozdaniach ONZ, aby potwierdzić, że systemy 
kontroli funkcjonowały w praktyce i że osiągnięto założone rezultaty. W momencie przeprowadzania kontroli 
Komisji nie udało się uzyskać odpowiednich informacji w tym zakresie od ONZ”56.
„Komisja nie uzyskuje terminowo ze sprawozdań ONZ odpowiednich informacji. Duża część sprawozdań wciąż 
przekazywana jest ze znacznym opóźnieniem, nie jest wystarczająco szczegółowa oraz koncentruje się na 
działaniach, a nie na rezultatach”57.
56 „Przegląd horyzontalny mechanizmów rozliczalności i kontroli publicznej UE: luki, nakładanie się funkcji i wyzwania” z 2014 r., ramka 1 ( http://
eca.europa.eu ).
57 Sprawozdanie specjalne nr 3/2011 „Wydajność i skuteczność pomocy UE przekazywanej za pośrednictwem Organizacji Narodów 
Zjednoczonych w krajach dotkniętych konfliktami”, pkt IV ( http://eca.europa.eu ).Ramka 14
4.5. Uchybienia w ocenie 
i sprawozdawczości na 
temat rezultatów
58 
W przepisach prawnych dotyczą -
cych monitorowania, oceny i kontroli 
przewidziano dwa odmienne rodzaje 
harmonogramów:
a) harmonogram okresowy : przy -
kładowo art. 318 TFUE stanowi, 
że Komisja przedkłada corocznie 
[…] sprawozdanie oceniające 
finanse Unii oparte na uzyskanych 
wynikach, w szczególności w od -
niesieniu do wskazań udzielonych 
przez Parlament Europejski i Radę 
w kontekście dorocznej procedury 
udzielania absolutorium;b) harmonogram oparty na dzia -
łaniach : przykładowo art. 18 
ust. 3 stanowi, że wyniki uzyskane 
podczas realizacji wieloletnich 
programów, w przypadku których 
uruchomione zasoby przekracza -
ją 5 000 000 EUR, są okresowo 
poddawane ocenie zgodnie z har -
monogramem, który umożliwia 
uwzględnienie wyników tej oceny 
przy podejmowaniu każdej decyzji 
w sprawie przedłużenia, modyfika -
cji lub zawieszenia programu.
59 
We wcześniejszych sprawozdaniach 
z kontroli Trybunał ustalił, że w niektó -
rych przypadkach dokonanie oceny, 
czy osiągnięte zostały cele danego 
projektu lub programu, nie było możli -
we przed jego ukończeniem, co utrud -
niło przeprowadzenie oceny okresowej 
w zakresie osiągnięcia rezultatów (zob. 
ramka 15 ).
30 4. Główne obszary ryzyka
60 
Trybunał stwierdził również uchybienia 
dotyczące terminowego przedsta -
wiania ocen. Przeprowadzenie ocen 
strategicznych trwało bowiem o wiele 
dłużej niż planowano, a oceny pro -
gramów były niekiedy przekładane 
w czasie lub anulowane58. W niedaw -
nym badaniu zleconym przez Komisję 
zidentyfikowano przypadki „istotnego 
braku powiązania” między ocenami 
a procesem kształtowania polityki, pla -
nowaniem, monitorowaniem i zarzą -
dzaniem zorientowanym na osiąganie 
rezultatów. Wskazano w nim przede 
wszystkim na przypadki, w których 
nie zostały wykorzystane wyciągnięte 
wcześniej wnioski, ponieważ wyniki 
ocen nie zostały zsynchronizowane 
z procesem decyzyjnym […] lub ponie -
waż do czasu udostępnienia ustaleń 
kontekst zdążył już się zmienić59.61 
Uchybienia w sprawozdawczości na te -
mat rezultatów i harmonogramie ocen 
mogą uniemożliwić uwzględnienie 
istotnej wiedzy i wyciągniętych wnios -
ków w sprawozdawczości i procesach 
decyzyjnych.Wykres 4Przebieg działania
Proces 
legislacyjny
Identyﬁkacja
Określenie 
koncepcjiDziałania następcze  
(w tym ocena) Planowanie
Wdrażanie
(w tym monitorowanie i ocena 
śródokresowa)58 Sprawozdanie specjalne 
18/2014 pt. „Systemy oceny 
i monitorowania 
zorientowanego na rezultaty 
stosowane przez EuropeAid”, 
pkt 27–29 ( http://eca.europa.
eu).
59 „Study on the uptake of 
learning from EuropeAid’s 
strategic evaluations into 
development policy and 
practice” (Analiza 
wykorzystania wniosków 
z ocen strategicznych DG 
EuropeAid na potrzeby 
polityki i praktyk w zakresie 
rozwoju), sprawozdanie 
końcowe, czerwiec 2014, 
ppkt (vii).
31 4. Główne obszary ryzyka
4.6. Konsolidacja danych 
i sprawozdawczość
62 
W celu zademonstrowania, czego 
dokonano dzięki unijnym politykom 
rozwoju, dane na temat rezultatów 
osiągniętych w ramach działań UE na 
rzecz rozwoju i współpracy muszą zo -
stać zebrane i skonsolidowane z wyko -
rzystaniem systemów informacyjnych, 
a także przedstawione i rozpowszech -
nione za pośrednictwem odpowied -
nich kanałów sprawozdawczości.
63 
Niemniej jednak we wcześniejszych 
sprawozdaniach z kontroli Trybunał 
stwierdził problemy związane ze 
zdolnością systemów informacyjnych 
do gromadzenia danych dotyczących 
osiągniętych rezultatów (zob. ram -
ka 16 ). W 2014 r. Komisja wskazała 
również, że aby umożliwić UE prowa -
dzenie sprawozdawczości na temat 
rezultatów, należy w większym stopniu 
usprawnić i rozwinąć systemy i narzę -
dzia służące do gromadzenia danych61.64 
Informacje na temat działań UE na 
rzecz pomocy rozwojowej i współpra -
cy stanowią podstawę wielu różnych 
sprawozdań, z których główne to:
a) roczne sprawozdanie finanso -
we Komisji oraz sprawozdanie 
Komisji z zarządzania budżetem 
i finansami62,
b) roczne sprawozdanie z działalności 
DG EuropeAid oraz sprawozdanie 
podsumowujące Komisji63,
c) roczna sprawozdawczość przed -
stawiana Komitetowi Pomocy 
Rozwojowej (DAC) OECD zgodnie 
z dyrektywami DAC64,
d) miesięczny przesył danych do 
rejestru danych inicjatywy na rzecz 
przejrzystości pomocy (ang. Inter -
national Aid Transparency Initiati -
ve, IATI) zgodnie z normami IATI65,
e) roczne sprawozdanie oceniające 
finanse Unii, oparte na uzyskanych 
rezultatach66,Przykład rezultatów, które mogły zostać poddane ocenie jedynie na koniec danego 
działania
„Trybunał ocenił skuteczność 19 projektów objętych próbą, porównując cele planowane w umowie w sprawie 
wkładu finansowego z faktycznymi osiągnięciami. […] Z powodu niewystarczających informacji rezultaty nie 
mogły zostać ocenione w następujących przypadkach: […] jeden z dużych projektów obejmował fundusz powier -
niczy, którego cele określone w umowie w sprawie wkładu finansowego dotyczyły funduszu jako całości, a zatem 
miały charakter bardziej ogólny. Chociaż określono bardziej szczegółowe cele dla projektów objętych umową 
w sprawie wkładu finansowego, mogło nie być jasnego związku między osiągnięciem celów projektu a ogólnymi 
celami ujętymi w umowie w sprawie wkładu finansowego. W konsekwencji skuteczność można będzie ocenić 
dopiero wówczas, gdy fundusz zostanie zamknięty, co jeszcze nie nastąpiło w momencie kontroli”60.
60 Sprawozdanie specjalne nr 3/2011, pkt 25 i 27b.Ramka 15
61 SWD(2013) 530 final, s. 12.
62 Rozporządzenie finansowe, 
w szczególności art. 141–142.
63 Rozporządzenie finansowe, 
w szczególności art. 66 ust. 9.
64 „Converged statistical 
reporting directives for the 
creditor reporting system 
(CRS) and the annual DAC 
questionnaire” (Dyrektywy 
w sprawie zharmonizowanej 
sprawozdawczości na temat 
statystyki dotyczącej systemu 
sprawozdawczości wierzycieli 
(CRS) i rocznego 
kwestionariusza Komitetu 
Pomocy Rozwojowej (DAC)) 
wraz z addendum – nr ref. 
DCD/DAC(2013)15/FINAL 
z 11 czerwca 2013 r.
65 Strona internetowa inicjatywy 
na rzecz przejrzystości 
pomocy ( www.iatiregistry.
org).
66 Art. 318 Traktatu 
o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej.
32 4. Główne obszary ryzyka
Przykład uchybień w systemie informacyjnym DG EuropeAid
„Głównym narzędziem stosowanym przez Komisję do prowadzenia sprawozdawczości pomiędzy delegatura -
mi a EuropeAid jest sprawozdanie z zarządzania pomocą zewnętrzną […]. Jednakże w sprawozdaniach tych 
zostały szeroko opisane podjęte działania i problemy napotkane w trakcie realizacji. Ponadto przedstawione 
informacje do pewnego stopnia pokrywają się z tymi dostępnymi w komputerowym systemie informacyjnym 
(CRIS). Sprawozdania podają niewiele informacji na temat faktycznych wyników pomocy albo w formie ocen 
dokonanych przez samą delegaturę, albo za pomocą sprawozdań na temat wyników ocen przeprowadzonych 
po zakończeniu interwencji na rzecz pomocy. […]”69.
„[…] CRIS nie może być również z łatwością wykorzystywany do obliczania całkowitej kwoty wydatków na 
daną politykę ani całkowitej kwoty sfinansowanej z danego instrumentu finansowego. Lista dziedzin stoso -
wana do powiązania zapisów z wielu modułów CRIS z daną dziedziną obejmuje strefy geograficzne (np. Azję), 
instrumenty finansowe […] i polityki tematyczne (np. bezpieczeństwo żywnościowe).
Sytuacja ta powoduje, że konsolidacja zawartych w CRIS danych – zwłaszcza danych finansowych – do celów 
sprawozdawczych jest szczególnie skomplikowana. Sytuacja ta jest szkodliwa z punktu widzenia wydajności 
i skuteczności CRIS jako narzędzia sprawozdawczości i zarządzania”70.
69 Sprawozdanie specjalne nr 1/2011 pt. „Czy decentralizacja procesu zarządzania pomocą zewnętrzną przez Komisję z centrali Komisji do jej 
delegatur przyczyniła się do poprawy w dziedzinie udzielania pomocy?”, pkt 59 ( http://eca.europa.eu ).
70 Sprawozdanie specjalne nr 5/2012 „CRIS – Wspólny system informacyjny RELEX (Common RELEX Information System)”, pkt 40–41 ( http://eca.
europa.eu ).Ramka 16f) sprawozdanie roczne na temat 
polityki Unii Europejskiej w zakre -
sie rozwoju i pomocy zewnętrznej 
oraz jej realizacji,
g) regularne aktualizacje strony 
internetowej Komisji „EU Aid 
Explorer”67.65 
Obecnie w większości z tych sprawo -
zdań nacisk położono na działania,  
lecz w żadnym z nich nie przedsta -
wiono skonsolidowanych danych na 
temat rezultatów osiągniętych za 
pośrednictwem tych działań68. Brak 
skonsolidowanych sprawozdań na te -
mat rezultatów i przeglądu rezultatów 
osiągniętych dzięki pomocy UE może 
wpłynąć negatywnie na proces podej -
mowania decyzji i rozliczalność.67 http://tr-aid.jrc.ec.europa.eu
68 W szczególności w rocznym 
sprawozdaniu oceniającym 
finanse Unii opartym na 
uzyskanych rezultatach nie 
przedstawia się w sposób jasny, 
w jakim stopniu główne cele 
UE zostały osiągnięte. Zob. 
„Report on the evaluation of 
the Union’s finances based on 
the results achieved: a new tool 
for the European Commission’s 
improved discharge 
procedure” (Sprawozdanie 
oceniające finanse Unii oparte 
na uzyskanych wynikach: nowe 
narzędzie Komisji Europejskiej 
mające na celu usprawnienie 
procedury udzielania 
absolutorium) – A7-0068/2014 
z 30 stycznia 2014 r.
33 4. Główne obszary ryzyka
Przykłady uchybień w jakości danych
„Z reguły we wskaźnikach stosowanych przez Komisję kładzie się stosowny nacisk na milenijne cele rozwoju, 
jednakże nie poświęca się dostatecznie dużo uwagi wskaźnikom dotyczącym jakości kształcenia. Niemniej 
jednak wykorzystywane przez Komisję systemy informacji zarządczej w zakresie edukacji krajowej nie przeka -
zują w sposób systematyczny wystarczających, rzetelnych i aktualnych informacji”71.
71 Sprawozdanie specjalne nr 12/2010 pt. „Pomoc Unii Europejskiej na rzecz rozwoju edukacji bazowej w Afryce Subsaharyjskiej i Azji Południowej”, 
pkt V ( http://eca.europa.eu ).Ramka 174.7 . Jakość danych
66 
Monitorowanie rezultatów i ich ocena 
wymagają zgromadzenia wystar -
czających, istotnych, wiarygodnych 
i aktualnych danych. Zgodnie ze 
zobowiązaniami poczynionymi na 
forach wysokiego szczebla w sprawie 
skuteczności pomocy (zob. część 2.1.2) 
przy gromadzeniu danych należy 
w jak największym stopniu polegać na 
ramach sprawozdawczości i monito -
rowania zorientowanych na rezultaty 
istniejących w krajach partnerskich.67 
Niemniej jednak we wcześniejszych 
kontrolach przeprowadzonych przez 
Trybunał i ocenach dokonanych przez 
Komisję stwierdzano niekiedy, że 
źródła danych nie zapewniały wystar -
czających, istotnych, wiarygodnych 
i aktualnych informacji na temat rezul -
tatów (zob. ramka 17 ). Gromadzenie 
danych jest czasem kosztowne, zwłasz -
cza w przypadku spisów ludności, 
i w związku z tym kraje partnerskie nie 
przeprowadzają ich często.
68 
Brak wystarczających, istotnych, 
wiarygodnych i aktualnych danych 
może znacząco osłabić jakość i wiary -
godność sprawozdawczości na temat 
rezultatów.
4.8. Wynik budżetowy
69 
W ubiegłych latach pojawiły się naciski 
na zwiększenie środków przezna -
czonych na unijne działania na rzecz 
rozwoju i współpracy, w szczególności 
w kontekście zobowiązania do osiąg -
nięcia celu ODA ustalonego na szcze -
blu międzynarodowym, zakładającego 
stosunek ODA/DNB równy 0,7%, do 
2015 r.72.72 „Państwa członkowskie 
zobowiązują się do osiągnięcia 
poziomu ODA/DNB równego 
0,7% do roku 2015, podczas 
gdy te, które już ten cel 
osiągnęły, zobowiązują się 
pozostać powyżej tego 
poziomu; państwa 
członkowskie, które 
przystąpiły do UE po roku 
2002 dołożą starań, aby 
osiągnąć poziom ODA/DNB 
równy 0,33% do roku 
2015” – zob. konkluzje 
Prezydencji z posiedzenia 
Rady Europejskiej w Brukseli 
w dniach 16–17 czerwca 
2005 r.  – nr ref. 10255/1/05 
REV 1, pkt 27.
34 4. Główne obszary ryzyka
70 
Art. 317 TFUE stanowi, że Komisja 
wykonuje budżet zgodnie z rozporzą -
dzeniami finansowymi i z uwzględnie -
niem zasad należytego zarządzania 
finansami. Art. 38 ust. 3 rozporządze -
nia finansowego stanowi, że Komisja 
dołącza do projektu budżetu m.in. 
informacje o wskaźnikach wykonania 
z poprzedniego roku oraz o wskaźni -
kach wykonania na rok bieżący.
71 
Wynik budżetowy może być traktowa -
ny jako cel sam w sobie i w ten spo -
sób jest czasem określany w planach 
zarządczych Komisji (zob. ramka 18 ).
72 
Z tego względu mogą wystąpić trud -
ności w pogodzeniu potrzeby wykona -
nia budżetu z potrzebą wykonania go 
zgodnie z zasadą należytego zarządza -
nia finansami (skuteczność, wydajność 
i oszczędność)73. Osiągnięcia i niepo -
wodzenia związane z wykonaniem 
budżetu są bardziej widoczne niż te 
związane z wykonaniem zadań (rezul -
tatów). W związku z tym może pojawić 
się naturalna skłonność do koncen -
trowania się na wykonaniu budżetu 
kosztem uwzględniania rezultatów, 
jak wynika z ustaleń Trybunału zawar -
tych w jego sprawozdaniu rocznym 
z wykonania budżetu za rok budże -
towy 2013 r.: „Przy wydatkowaniu 
środków UE w okresie programowania 
2007–2013 więcej uwagi poświęcano 
absorpcji (konieczności wydania środ -
ków) i zgodności formalnej niż dobrym 
wynikom”74.73 
Obranie za cel wyniku budżetowego 
i skoncentrowanie się na tej kwestii 
może wpłynąć negatywnie na należy -
te zarządzanie finansami i osiąganie 
rezultatów.73 „Jednym z odwiecznych pytań 
[…] jest, jak pogodzić 
długofalowy charakter 
współpracy na rzecz 
rozwoju – wymagający 
planowania wieloletniego – ze 
zwykłą praktyką corocznego 
wygasania środków 
przeznaczonych na pomoc. 
W wielu krajach będących 
członkami DAC ogólne 
procedury rządowe 
wymagają, by środki 
przeznaczone w budżecie na 
dany rok zostały wypłacone 
w ciągu tego roku 
budżetowego lub aby 
przynajmniej w ciągu tego 
roku zostały na nie zaciągnięte 
zobowiązania, a środki zostały 
wypłacone niedługo potem. 
W rezultacie w niektórych 
krajach podmioty 
zarządzające pomocą działają 
pod znaczną presją, by 
w krótkim czasie zaciągnąć 
zobowiązania na środki i je 
wypłacić. Tym samym nacisk 
kładzie się w większym 
stopniu na wkład finansowy 
działań pomocowych aniżeli 
na pożądane skutki 
i rzeczywiste rezultaty” – zob. 
OECD – Komitet Pomocy 
Rozwojowej (DAC) – 
„Managing aid: practices of 
DAC Member countries” 
(Zarządzanie pomocą: 
praktyki krajów będących 
członkami DAC) – nr ref. DCD/
DAC(2004)40.
74 Sprawozdanie roczne 
Europejskiego Trybunału 
Obrachunkowego za rok 
budżetowy 2013, pkt 10.56 
(Dz.U. C 398 z 12.11.2014).
35 4. Główne obszary ryzyka
Przykład celu polegającego na wykonaniu budżetu
W planie zarządczym DG EuropeAid na 2014 r. określono następujący cel dla Europejskiego Funduszu Rozwoju 
w Afryce75: „poziomy wykonania budżetu – utrzymanie wysokiego poziomu wykonania budżetu łącznie z płatno -
ściami w ramach wsparcia budżetowego”.
W odniesieniu do instrumentów finansowania zewnętrznego innych niż Europejski Fundusz Rozwoju w planie 
tym zawarto również załącznik zatytułowany „Należyte zarządzanie finansami i skuteczne wykorzystanie zaso -
bów KE”, w którym określonych zostało kilka wskaźników i celów szczegółowych w zakresie wykonania budżetu:
Wskaźnik Cel (na 2014 r.)
1 Wykonanie wstępnej rocznej prognozy finansowej – płatności od 90% do 110%
2 Wykonanie wstępnej rocznej prognozy finansowej – umowy od 90% do 110%
3 Wykonanie wstępnej rocznej prognozy finansowej – decyzje od 90% do 110%
75 Plan zarządczy na 2014 r. – Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju i Współpracy EuropeAid.Ramka 18
4.9. Zmiany w kontekście 
działań unijnych
4.9.1. Zarządzanie ryzykiem 
i wybór warunków wdrażania
74 
Unijne działania na rzecz rozwoju 
i współpracy są realizowanie w dużej 
liczbie krajów o różnym poziomie 
rozwoju. Wiele z tych krajów charak -
teryzują krytyczne warunki społecz -
ne, polityczne czy humanitarne lub 
zmienne warunki bezpieczeństwa. 
Wybór warunków wdrażania działania 
umożliwiającego osiągnięcie jego ce -
lów powinien opierać się na zakładanej 
zdolności do osiągnięcia rezultatów 
w skuteczny i wydajny sposób przy 
uwzględnieniu kontekstu działania. 
W niektórych przypadkach wybór try -
bu realizacji, który wydaje się bardziej 
ryzykowny, może być niekiedy spowo -
dowany oczekiwaniem, że doprowadzi 
on do osiągnięcia lepszych rezultatów 
lub do ich osiągnięcia w krótszym 
czasie.
36 4. Główne obszary ryzyka
75 
Wsparcie budżetowe dobrze ilustruje 
tę sytuację. Wsparcie może co praw -
da zostać opracowane jako środek 
umożliwiający dostarczenie większej 
ilości pomocy w bardziej przewidywal -
ny sposób niż zakłada to tradycyjne 
podejście oparte na projektach, często 
jest jednak ono przyznawane krajom, 
które posiadają słabe systemy zarzą -
dzania finansami publicznymi (ZFP). 
Z uwagi na fakt, że środki przekazywa -
ne w ramach operacji wsparcia budże -
towego są łączone z innymi środkami 
budżetowymi w budżecie krajowym 
(tzw. „zamienność”), są one narażone 
na te same problemy dotyczące ZFP , co 
środki krajowe, w tym ryzyko nadużyć 
finansowych i korupcji76. Co więcej, 
rezultaty osiągnięte za pośrednictwem 
wsparcia budżetowego i trwałość tych 
rezultatów może zostać zagrożona 
w sytuacji niestabilności politycznej 
w kraju partnerskim, na przykład 
z powodu nieuwzględnienia takich 
kwestii jak dobre sprawowanie rządów, 
poważne problemy gospodarcze i spo -
łeczne lub prawa człowieka. Decyzja o przekazaniu unijnego wsparcia 
budżetowego powinna zatem być 
podejmowana zależnie od konkret -
nego przypadku i poparta oceną 
oczekiwanych korzyści i potencjalnych 
zagrożeń77.
76 
W poprzednich sprawozdaniach z kon -
troli Trybunał niekiedy stwierdzał, że 
wybór trybu realizacji pomocy nie zo -
stał poprzedzony odpowiednią analizą 
zagrożeń związanych z oczekiwanymi 
korzyściami (zob. ramka 19 ).
77 
Brak zestawienia oczekiwanych korzy -
ści z potencjalnymi słabymi stronami 
wybranych trybów realizacji może 
spowodować, że wybrany zostanie 
niewłaściwy tryb lub że budżet unijny 
narażony zostanie na niewspółmiernie 
wysokie ryzyko.
Przykłady braku analizy ryzyka w odniesieniu do wybranego trybu realizacji
„[…] Komisja, przed podjęciem decyzji o współpracy z danym organem ONZ, nie wykazuje w sposób prze -
konujący, że oceniła, czy korzyści z tej współpracy równoważą ewentualne wady tego rozwiązania. Wybór 
poszczególnych organów ONZ nie jest poparty wystarczającymi dowodami, że taka metoda przekazywania 
pomocy jest bardziej wydajna i skuteczna niż inne”78.
78 Sprawozdanie specjalne nr 15/2009, pkt III.Ramka 1976 Europejski Trybunał 
Obrachunkowy, sprawozdania 
roczne za rok budżetowy 2011, 
pkt 7.10 (Dz.U. C 344 
z 12.11.2012).
77 COM(2011) 638 final z dnia 
13 października 2011 r. 
„Przyszłe podejście do 
wsparcia budżetowego UE na 
rzecz państw trzecich”.
37 4. Główne obszary ryzyka
4.9.2. Czynniki zewnętrzne
78 
Większość unijnych działań na rzecz 
rozwoju i współpracy jest zaplano -
wana tak, by przyniosły one rezultaty 
w ciągu kilku lat. W tym czasie na dzia -
łania wpływ wywrzeć mogą znaczne 
zmiany lub brak stabilności w takich 
dziedzinach, jak:
a) kontekst polityczny lub gospo -
darczy na poziomie kraju partner -
skiego – tak stało się na przykład 
w przypadku Egiptu79, Demokra -
tycznej Republiki Konga80 i Pale -
styny81 – lub na poziomie projektu 
(zob. ramka 20 ),b) kontekst rozwoju w przypadku 
katastrof naturalnych, np. na Haiti 
w styczniu 2010 r., gdy stolicę 
kraju i jej okolice dotknęło trzęsie -
nie ziemi o sile 7,0 stopni w skali 
Richtera82,
c) unijne systemy zarządzania pomo -
cą i jej kontroli (zob.  ramka 21 ).
79 
Tego rodzaju zmiany w unijnych dzia -
łaniach na rzecz rozwoju i współpracy 
mogą utrudnić śledzenie rezultatów 
i prowadzenie sprawozdawczości na 
ten temat w sposób konsekwentny 
i konstruktywny.79 Sprawozdanie specjalne 
nr 4/2013.
80 Sprawozdanie specjalne 
nr 9/2013.
81 Sprawozdanie specjalne 
nr 14/2013.
82 Sprawozdanie specjalne 
nr 13/2014 „Wsparcie UE na 
rzecz odbudowy Haiti po 
trzęsieniu ziemi” ( http://eca.
europa.eu ).
Przykład braku stabilności w gospodarczym kontekście projektu
W Kambodży Komisja sfinansowała projekt, w którym zastosowano technologię wykorzystywania odpadów 
do generowania energii (ang. Waste to Energy) w sektorze polerowania ryżu. Niemniej jednak w ostatnich 
latach w Kambodży przeprowadzono znaczne inwestycje w większe i bardziej wydajne łuszczarnie ryżu, 
co spowodowało czterokrotny wzrost mocy przerobowych w latach 2009–201383. Obecnie oczekuje się, że 
większość przedsiębiorstw zajmujących się polerowaniem ryżu wymaga systemów o większej mocy niż te 
pierwotnie zaplanowane w ramach propagowania projektu i o wiele bardziej kosztownych. Z tego względu 
zasadność pierwotnych celów projektu została ograniczona i prawdopodobnie nie zostaną one zrealizowane 
w taki sposób, jak początkowo planowano.
83 Nota Banku Światowego w sprawie polityki rozwoju handlu – „Turning Cambodia into a leading rice exporter” (Przeobrażenie Kambodży 
w głównego eksportera ryżu), wrzesień 2013 r.Ramka 20
Przykład zmian w systemach zarządzania i kontroli
W dniu 1 stycznia 2015 r. grupa wsparcia dla Ukrainy oraz dyrekcja ds. sąsiedztwa, będące dotychczas częścią 
DG EuropeAid, zostały włączone do Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Roz -
szerzenia, DG NEAR (zwanej wcześniej Dyrekcją Generalną ds. Rozszerzenia, DG ELARG)84. Zmiana ta będzie 
miała wpływ na zakres geograficzny ram osiągania rezultatów DG EuropeAid oraz na sposób, w jaki rezultaty 
polityki sąsiedztwa są monitorowane i przedstawiane w sprawozdaniach.
84 Protokół z 2104. posiedzenia Komisji z dnia 5 listopada 2014 r. – PV(2014) 2104.Ramka 21
38
 5. Wnioski i zalecenia
5.1. Wnioski
80 
Na podstawie przeprowadzonego 
przeglądu Trybunał zidentyfikował 
dziewięć głównych obszarów ryzyka 
związanych z przyjęciem podejścia 
zorientowanego na rezultaty w unij -
nych działaniach na rzecz rozwoju 
i współpracy.
a) Stosowanie niespójnej terminolo -
gii dotyczącej osiągania rezultatów 
czy też brak jasnego, logiczne -
go związku między działaniami, 
produktami, wynikiem i oddziały -
waniem może doprowadzić do nie -
porozumień i utrudnić dokonanie 
oceny tego, co zostało osiągnięte 
(część 4.1 i 4.2).
b) Większa złożoność spowodowana 
włączeniem zagadnień przekrojo -
wych do programów unijnych sta -
nowi dodatkowe ryzyko w zakresie 
osiągania rezultatów i informowa -
nia o nich (część 4.3).
c) Brak zharmonizowania instru -
mentów udzielania pomocy, ram 
osiągania rezultatów i struktur 
rozliczalności stosowanych przez 
partnerów działających na rzecz 
rozwoju wiąże się z ryzykiem 
niewydajności i lukami w zakresie 
rozliczalności (część 4.4).
d) Uchybienia w ocenie i sprawo -
zdawczości na temat rezultatów 
mogą uniemożliwić uwzględnienie 
istotnej wiedzy i wyciągniętych 
wniosków w sprawozdawczo -
ści i procesach decyzyjnych 
(część 4.5).
e) Brak przeglądu rezultatów osiąg -
niętych dzięki pomocy UE czy 
skonsolidowanych sprawozdań na 
ten temat może wpłynąć nega -
tywnie na proces podejmowania 
decyzji i rozliczalność (część 4.6).f) Brak wystarczających, istotnych, 
wiarygodnych i aktualnych danych 
może znacząco osłabić jakość 
i wiarygodność sprawozdawczości 
na temat rezultatów (część 4.7).
g) Obranie za cel wyniku budżeto -
wego i skoncentrowanie się na tej 
kwestii może wpłynąć negatywnie 
na należyte zarządzanie finansami 
i osiąganie rezultatów (część 4.8).
h) Zmiany w kontekście działań mogą 
utrudnić osiągnięcie rezultatów 
lub osłabić ich trwałość oraz 
sprawić, że ocena tego, co zostało 
osiągnięte, będzie bardziej skom -
plikowana (część 4.9).
81 
Z przeprowadzonego przez Trybunał 
przeglądu wynika, że Komisja pra -
widłowo określiła te obszary ryzyka 
w szeregu dokumentów. Przegląd 
dowiódł też celowości działań, które 
podejmuje Komisja, aby zacząć stoso -
wać unijne ramy osiągania rezultatów 
w zakresie rozwoju i współpracy.
82 
Niemniej jednak, aby w pełni wyko -
rzystać potencjał inicjatyw Komisji 
na rzecz ulepszenia powyższych ram, 
konieczne są dodatkowe działania.
39 5. Wnioski i zalecenia
5.2. Zalecenia
83 
W celu ograniczenia stwierdzonych 
zagrożeń Trybunał formułuje następu -
jące zalecenia.
Zalecenie 1  
Ulepszenie wytycznych 
dotyczących stosowania 
terminologii oraz 
formułowania celów 
i wskaźników
Komisja powinna ulepszyć wytyczne, 
tak aby zapewnić stosowanie spójnej 
terminologii dotyczącej rezultatów 
(produktów, wyników, oddziaływa -
nia), a w odpowiednich przypadkach 
formułowanie celów spełniających 
kryteria SMART i jasnych wskaźni -
ków w odniesieniu do interwencji na 
wszystkich poziomach.
Zalecenie 2  
Utworzenie jasnego 
powiązania między 
działaniami 
a oczekiwanymi 
rezultatami
Za pośrednictwem wewnętrznych 
wytycznych, praktycznych narzędzi, 
procesu koncepcyjnego i procesów 
monitorowania Komisja powinna 
zapewnić, by działania i oczekiwane 
rezultaty były jasno powiązane i by 
uwzględnione były w nich zagadnienia 
przekrojowe.Zalecenie 3  
Usprawnienie systemu 
informacyjnego do celów 
sprawozdawczości na 
temat rezultatów oraz 
uwzględnienie w nim 
wyciągniętych wniosków
Komisja powinna usprawnić swój 
system informacyjny, tak aby móc 
skutecznie konsolidować rezultaty 
swoich interwencji i prowadzić spra -
wozdawczość na ten temat. System ten 
należy uzupełnić o sposoby umożliwia -
jące Komisji dokonanie oceny działań 
w celu wyciągnięcia wniosków, które 
można zastosować przy opracowywa -
niu późniejszych przepisów, planów 
lub koncepcji działań w odnośnych 
dziedzinach.
Zalecenie 4  
Zapewnienie dostępności 
i jakości danych
We wszystkich interwencjach Komisja 
powinna ocenić dostępność i jakość 
danych, a także dążyć do tego, by 
dane, które posiada, były wystarcza -
jące, istotne, wiarygodne i aktualne. 
Powinno to znaleźć odzwierciedlenie 
w opracowanych przez nią systemach 
i wytycznych.
Zalecenie 5  
Dokonanie oceny zagrożeń 
wpisanych w dany 
tryb realizacji przed 
przyznaniem środków 
finansowych
Przed przyznaniem środków finanso -
wych i podczas rozważania oczeki -
wanych rezultatów Komisja powinna 
również ocenić zagrożenia wpisane 
w wybrany tryb realizacji.
40 5. Wnioski i zalecenia
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel 
PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 17 listopada 2015 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

41
CZYNNIKI ZEWNĘTRZNE, CECHY ZWIĄZANE Z KONTEKSTEM I PROCESY ZWROTNEPOLITYKA RZĄDOWA I DZIAŁANIA ZWIĄZANE Z WYDATKOWANIEM (STRATEGIA)
Wkład w politykę rządową i w działania związane 
z wydatkowaniem 
3. Uzyskane produkty. 
Poprawa w zakresie polityk 
publicznych, instytucji sek -
tora publicznego, wydatków 
publicznych i świadczenia 
usług publicznych4. Wyniki. Pozytywna 
reakcja beneficjen -
tów – odbiorców usług 
i podmiotów gospodar -
czych – na prowadzone 
przez rząd kierowanie 
polityką i świadczenie 
usług.5. Wpływ. Trwały 
wzrost sprzyjający 
włączeniu i  ogranicze -
nie ubóstwa1a. Wkład ogólnego 
wsparcia budżeto -
wego/sektorowego 
wsparcia budżetowego 
2a. Produkty bezpośrednie.
Poprawa powiązania pomocy ze -
wnętrznej z  budżetem krajowym 
i procesami dotyczącymi polityki
-  przeniesienie środ -
ków do skarbu pań -
stwa na podstawie 
wcześniej ustalonych 
warunków
-  dialog politycz -
ny i wskaźniki 
wykonania
-  działania mające 
na celu budowanie 
zdolności, w tym 
pomoc techniczna-  zwiększenie ilości i udziału 
środków pomocy zewnętrznej 
udostępnionych w ramach 
budżetu krajowego
-  zwiększenie ilości i udziału 
środków budżetowych udostęp -
nionych na wydatki uznaniowe
-  zwiększenie przewidywalności 
wypłaty środków zewnętrznych
-  lepsze skoordynowanie dialogu 
politycznego, uwarunkowań 
i działań w zakresie pomocy 
technicznej/budowania 
zdolności, tak aby w większym 
stopniu sprzyjały one wdrażaniu 
strategii rządowych
-  lepsza harmonizacja ogółu 
pomocy zewnętrznej (łącznie ze 
wsparciem budżetowym) i lep -
sze dostosowanie jej do polityk 
i systemów rządowych
-  ograniczenie kosztów transakcji 
związanych ze świadczeniem 
pomocy-  usprawnienie zarządzania 
makroekonomicznego i  za-
rządzania budżetem (obej -
mującego takie aspekty, jak 
polityka fiskalna, monetarna 
i handlowa oraz polityka 
wzrostu gospodarczego)
-  wzrost ilości i poprawa 
jakości towarów i usług 
świadczonych przez sektor 
publiczny
-  wzmocnienie systemów 
zarządzania finansami 
publicznymi i zamówień 
publicznych (przejrzystość, 
dyscyplina fiskalna, nadzór, 
wydajność przydziału środ -
ków i wydajność operacyjna)
-  usprawnienie procesów 
kształtowania i realizowania 
polityki publicznej
-  wzmocnienie instytucji 
sektora publicznego
-  wzmocnienie powiązań 
między rządem a orga -
nami nadzoru w zakresie 
kształtowania i zatwierdza -
nia polityki, rozliczalności 
finansowej i pozafinansowej 
oraz kontroli budżetowej
-  inne usprawnienia 
zagadnień związanych ze 
sprawowaniem rządów (np. 
wzmocnienie decentralizacji, 
stosowanie zasady prawo -
rządności i przestrzeganie 
praw człowieka)-  korzystanie 
w większym stopniu 
z towarów i usług 
świadczonych przez 
sektor publiczny 
i wzrost wynikają -
cych z tego korzyści
-  zwiększenie zaufania 
przedsiębiorstw oraz 
inwestycji i produkcji 
ze strony sektora 
prywatnego
-  zwiększenie 
konkurencyjności 
gospodarki
-  zwiększenie zaufania 
społecznego do wy -
ników działań rządu, 
zwłaszcza w zakresie 
sprawowania 
rządów, zarządzania 
finansami publicz -
nymi i świadczenia 
usług-  wzmocnienie 
trwałego wzrostu 
gospodarczego 
sprzyjającego 
włączeniu
-  ograniczenie ubó -
stwa dochodowego 
i pozadochodowego
-  wzmocnienie pozycji 
i włączenie społeczne 
osób ubogich i grup 
defaworyzowanych 
(w tym kobiet)
-  pozostałe zagad -
nienia określone 
w konkretnych 
ramach partnerstwa 
i priorytetach (np. 
usprawnienia w za -
kresie demokracji, 
praw człowieka, 
ochrony środowiska)
 
 
1b. Wkład rządu – róż -
ne formy2b. Pozostałe efekty różnych 
form wkładu rządu 
 
- xxxx -  Finansowanie dochodów 
krajowych i wkład w politykę 
krajową
1c. Wkład innych 
programów pomocy 
zewnętrznej2c. Pozostałe efekty innych pro -
gramów pomocy zewnętrznej
- xxxx- xxxx
-  różne cechy „warunków dostępu”
-  ogólne ramy pomocy
-  istniejące procesy i narzędzia dotyczą -
ce kształcenia-  różne cechy „warunków dostępu”
-  ogólne ramy pomocy
-  istniejące procesy i narzędzia dotyczące kształcenia-  zdolności administracyjne sektora 
publicznego
-  charakter zapotrzebowania na 
usługi rządowe
-  siła rozliczalności krajowej- światowy rozwój gospodarczy
- dopływ kapitału zagranicznego
-  reakcje na zmieniające się mechanizmy 
zachętZałącznik ZałącznikKompleksowe ramy oceny na potrzeby oceny wsparcia budżetowego
Źródło:  OECD – sieć oceny rozwoju w ramach Komitetu Pomocy Rozwojowej – Evaluating Budget Support Methodological Approach (Ocena 
wsparcia budżetowego – podejście metodyczne).
42
3. Przegląd własny
22
Charakter przeglądu Trybunału pozwala na przyto -
czenie przykładów, które niekiedy odnoszą się do 
działań podjętych kilka lat temu. Dotyczy to w szcze -
gólności przykładów dokumentów wieloletniego 
programowania (dokumentów strategicznych lub 
programów orientacyjnych), co do których Komisja 
pragnie podkreślić, że systematycznie uwzględniała 
wskaźniki w dokumentach programowania na okres 
2014–2020, oraz przykładów wsparcia budżetowego, 
w którym uwzględniono szereg zagrożeń dzięki przy -
jęciu w 2012 r. zmienionych wytycznych dotyczących 
wsparcia budżetowego.
Komisja powołuje się również na swoje odpowiedzi na 
przedmiotowe sprawozdania specjalne Trybunału oraz 
na dodatkowe odpowiedzi na uwagi Trybunału przed -
stawione w niniejszym sprawozdaniu w odniesieniu do 
niektórych przykładów celem pokreślenia jednego lub 
większej liczby aspektów, jakie uznaje za szczególnie 
znaczące w kontekście swojej odpowiedzi na te uwagi.
4. Kluczowe obszary zagrożeń
26
Komisja zdaje sobie sprawę z potrzeby zapewnienia 
spójności pod względem stosowanej terminologii 
i zgadza się z Trybunałem w tym względzie. W doku -
mencie roboczym służb Komisji z dnia 26 marca 2015 r. 
zatytułowanym „Launching the EU International 
Cooperation and Development Results framework” 
(Rozpoczęcie stosowania unijnych ram osiągania rezul -
tatów w zakresie międzynarodowej współpracy i roz -
woju) stosuje się terminologię „nakłady-produkty-wy -
niki-wpływ”, która odpowiada stosowanej w praktyce 
międzynarodowej terminologii OECD-DAC w odniesie -
niu do wyników i jest również zgodna z terminologią 
stosowaną w przypadku instrumentów finansowania 
na lata 2014–2020. Taka sama terminologia ma zasto -
sowanie w nowym wzorze dokumentu dotyczącego 
działań (mającym zastosowanie od dnia 1 stycznia 
2015 r.) oraz w nowym podręczniku monitorowania 
zorientowanego na rezultaty („Handbook on ROM 
reviews and support to end-of-project results repor -
ting” – Podręcznik dotyczący przeglądów i wsparcia 
na rzecz sprawozdawczości w zakresie rezultatów na 
koniec projektu w kontekście monitorowania zoriento -
wanego na rezultaty) (marzec 2015 r.).Streszczenie
III
Charakter przeglądu Trybunału pozwala na przytocze -
nie przykładów, które niekiedy odnoszą się do działań 
podjętych kilka lat temu. Dotyczy to w szczególności 
przykładów wsparcia budżetowego, w którym uwzględ -
niono szereg zagrożeń dzięki przyjęciu w 2012 r. 
zmienionych wytycznych dotyczących wsparcia 
budżetowego (zob. odpowiedzi przedstawione poni -
żej do różnych ramek), oraz przykładów dotyczących 
dokumentów wieloletniego programowania (doku -
mentów strategicznych lub programów orientacyjnych). 
Odnośnie do tych ostatnich Komisja pragnie podkreślić, 
że systematycznie uwzględniała wskaźniki w dokumen -
tach programowania na okres 2014–2020.
1. Wstęp
07
Ramy osiągania rezultatów stanowią jedno z narzędzi 
służących przedstawianiu sprawozdań na temat rezul -
tatów na poziomie produktu i na poziomie bezpo -
średniego wyniku. Oceny są źródłem opinii na temat 
przyczynowego, logicznego łańcucha między róż -
nymi poziomami rezultatów aż do poziomu wpływu 
i osiągania „celów strategicznych w zakresie rozwoju”, 
czy to na szczeblu państwowym, czy też światowym. 
Ponadto podjęto kilka inicjatyw w celu usprawnienia 
całego systemu monitorowania i oceny, aby poprawić 
podejście Komisji zorientowane na rezultaty.
10
Dokument roboczy służb Komisji w sprawie ram moni -
torowania, oceny i sprawozdawczości zawiera opis róż -
nych istniejących ram służących monitorowaniu i ocenie 
wdrażania wieloletnich ram finansowych (WRF) oraz 
sprawozdawczości w tym zakresie. Jeżeli chodzi o cele 
i wskaźniki, w dokumencie opisano, co zostało ustano -
wione w aktach prawnych ustanawiających instrumenty 
finansowania na lata 2014–2020 i uzupełnione w budże -
towych oświadczeniach programowych z 2014 r. i 2015 r. 
oraz przedstawiono narzędzia monitorowania, oceny 
i sprawozdawczości uwzględnione w rocznych planach 
zarządczych i rocznych sprawozdaniach z działalno -
ści. W przypadku instrumentów pomocy zewnętrznej 
dokument odnosi się również do nowych ram osiągania 
rezultatów jako jednego z narzędzi monitorowania 
i sprawozdawczości w zakresie wdrażania WRF.Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 43
29
Komisja zgadza się, że ogromna różnorodność doku -
mentów, na które powołuje się Trybunał, zwiększa 
ryzyko występowania niespójności. Biorąc pod uwagę, 
że dokumenty są przyjmowane na różnych etapach 
procesu kształtowania polityki oraz cyklu zarządzania 
projektami i programami (w tym na etapie programo -
wania), prowadzi to z konieczności do korekt i wyzna -
czania bardziej szczegółowych rodzajów ukierunko -
wania na etapie wdrażania.
Komisja podjęła środki mające na celu ograniczenie 
zagrożeń wymienionych przez Trybunał. W ramach 
programowania w okresie 2014–2020 krajowe, 
regionalne i tematyczne dokumenty programowania 
poddawano systematycznemu przeglądowi w celu 
zapewnienia odpowiedniej jakości (tj. mierzalności) 
i rozsądnej liczby oczekiwanych rezultatów i wskaź -
ników (zob. dokumenty programowania zamiesz -
czone pod adresem: http://eeas.europa.eu/around/
index_en.htm ).
Celem przeglądu wzoru dokumentu dotyczącego 
działań (obowiązującego od dnia 1 stycznia 2015 r.) 
oraz trwającego przeglądu powiązanych dokumen -
tów wewnętrznej grupy ds. zapewnienia jakości jest 
zapewnienie właściwego uwzględniania oczekiwa -
nych rezultatów i wskaźników w dokumentach doty -
czących działań.
Ponadto służby Komisji pracują nad poprawą systemu 
monitorowania i oceny, w tym nad zapewnieniem 
możliwości korekt, które mogą być konieczne w pro -
cesie wdrażania działań, oraz elastyczności wyma -
ganej na potrzeby wdrożenia takich korekt w celu 
dostosowania się do zmieniających się krajowych 
kontekstów i strategii politycznych.
32
Komisja podjęła i podejmuje środki mające na celu 
ograniczenie zagrożeń wymienionych przez Trybunał. 
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt 29.
Ramka 4
Zgodnie z zaleceniem nr 2 w sprawie opracowania 
wskaźników wydajności, sformułowanym przez Try -
bunał w sprawozdaniu specjalnym nr 14/2013, Komi -
sja stworzyła ramy zorientowane na rezultaty, które 
obejmują wskaźniki służące monitorowaniu postępów 
Palestyńskiej Władzy Narodowej we wdrażaniu jej 
reform.Ramka 1
Terminologia stosowana w rocznym planie zarząd -
czym DG ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju 
jest zgodna z terminologią przewidzianą w ogólnych 
instrukcjach Sekretariatu Generalnego i DG ds. Budżetu 
dotyczących sporządzania planów zarządczych przez 
dyrekcje generalne i służby Komisji.
Zagrożenia przedstawione w przykładzie opisanym 
w ramce 1 odnoszą się do terminologii stosowanej 
w podręczniku monitorowania zorientowanego na 
rezultaty, mającym zastosowanie do poprzedniego 
systemu monitorowania zorientowanego na rezultaty, 
który przestał obowiązywać wiosną 2014 r. Zastąpiono 
go wprowadzonym wiosną 2015 r. nowym systemem 
monitorowania zorientowanego na rezultaty oraz 
nowym podręcznikiem monitorowania zorientowanego 
na rezultaty, który nie zawiera już takiego odniesienia 
i jest w pełni zgodny z używanym w praktyce międzyna -
rodowej językiem stosującym odniesienie „SMART” do 
celów, a nie do wskaźników. W związku z tym Komisja 
wprowadzi zmiany w kolejnym okólniku budżetowym.
Ponadto Komisja zamierza doprecyzować język 
i instrukcje dotyczące celów i wskaźników, jakie mają 
być stosowane w kontekście okólnika budżetowego.
Komisja zgadza się, że cele i oczekiwane rezultaty 
powinny być w jak największym stopniu skonkretyzo -
wane, mierzalne, osiągalne, realne i terminowe (ang. 
specific, measurable, achievable, relevant and timed  – 
SMART), lecz uważa również, że w wielu przypadkach 
trudno jest to wdrożyć. Dotyczy to w szczególności 
przypadków, w których oczekiwane rezultaty mogą 
zostać w sposób wiarygodny zmierzone jedynie pod 
względem jakościowym i nie można przedstawić ich 
ilościowo, co odnosi się między innymi do rezultatów 
szeroko zakrojonych strategii politycznych lub instru -
mentów finansowania.
Ramy osiągania rezultatów przez przedsiębiorstwa 
są z natury ukierunkowane na rezultaty ilościowe, jak 
wspomniano w dokumencie roboczym służb Komisji 
„Launching the EU International Cooperation and Deve -
lopment Results framework” (Rozpoczęcie stosowania 
unijnych ram osiągania rezultatów w zakresie między -
narodowej współpracy i rozwoju). Wskaźniki przedsta -
wione w unijnych ramach osiągania rezultatów okre -
ślono, na ile to było możliwe, według kryteriów RACER 
(ang. relevant, accepted, credible, easy, and robust – 
istotne, zaakceptowane, wiarygodne, proste i miaro -
dajne) – zgodnie z wytycznymi Eurostatu dotyczącymi 
wskaźników, do których odniósł się Trybunał.
Odpowiedzi Komisji 44
W swojej odpowiedzi na ustalenia Trybunału Komisja 
zauważyła również, że „należy dokonać rozróżnienia 
między kryteriami kwalifikowalności do otrzymania 
wsparcia budżetowego, które wymagają całościo -
wego podejścia opartego na wiarygodności i pozy -
tywnym wdrażaniu i które z zasady mają charakter 
ogólny, a szczegółowymi warunkami związanymi ze 
zmiennymi transzami, które istotnie muszą być jasne 
i konkretne [...]. Darczyńcy muszą być świadomi zło -
żoności reform i muszą określić cele, które są bardziej 
rozsądne i lepiej rozłożone na etapy. Na przykład 
postępy w zakresie reformy zarządzania finansami 
publicznymi w obu państwach [Kirgistanie i Egipcie] 
otrzymujących wsparcie budżetowe są wolniejsze, 
niż oczekiwano. Plany reform w zakresie zarządzania 
finansami publicznymi, które pierwotnie w dużej 
mierze były przygotowywane przez zewnętrznych 
darczyńców, faktycznie były zbyt ambitne i zbyt nisko 
oszacowano lokalne zdolności do ich wdrożenia. Aby 
temu zaradzić, skorygowano plany reform i działania 
w zakresie zarządzania finansami publicznymi, tak aby 
były bardziej realistyczne, oraz zapewniono dodat -
kową pomoc techniczną”.
W rezultacie omawiany przypadek stanowi przykład 
raczej zbyt ambitnych celów. Ponadto należy pod -
kreślić, że reforma systemu zarządzania finansami 
publicznymi jest procesem długoterminowym. W trzy -
letnim okresie realizacji jednej operacji lata można 
wykryć jedynie bardzo ograniczone rezultaty.
Przypadek Egiptu dotyczy raczej przykładu, w którym 
problemem nie jest określenie zaangażowania kraju 
partnerskiego w przeprowadzanie reform (zob. tytuł 
sekcji 4.1.4), ale – w kontekście wytycznych doty -
czących wsparcia budżetowego z 2012 r. – warunek 
wstępny wypłaty związany z zasadniczymi elemen -
tami, takimi jak prawa człowieka.
W następstwie konkluzji Rady z sierpnia 2013 r./lutego 
2014 r. i zaleceń Trybunału Komisja ukierunkowała 
swoją pomoc w szczególności na interwencje spo -
łeczno-gospodarcze i wsparcie na rzecz społeczeń -
stwa obywatelskiego.
Od 2011 r. nie podjęto w Egipcie żadnej nowej operacji 
wsparcia budżetowego, a od 2012 r. nie dokonano 
żadnej wypłaty wsparcia budżetowego na rzecz 
żadnej z pięciu prowadzonych operacji wsparcia 
budżetowego.Ramy zorientowane na rezultaty, które zostały 
opracowane we współpracy z Bankiem Światowym 
i z państwami członkowskimi UE w ramach lokalnej 
strategii rozwoju, zostały uzgodnione z Palestyń -
ską Władzą Narodową na mocy protokołu ustaleń 
podpisanego w dniu 25 marca 2015 r. Do obszarów 
objętych etapem pilotażowym należą wskaźniki 
makroekonomiczne/budżetowe, zarządzanie finan -
sami publicznymi, reforma administracji publicznej 
(obejmująca środki służące reintegracji niepracujących 
urzędników służby cywilnej ze Strefy Gazy), kształce -
nie, ochrona zdrowia i ochrona socjalna. Ocena etapu 
pilotażowego zostanie przeprowadzona na przełomie 
2015/2016 r., a na kolejnym etapie można by wpro -
wadzić dodatkowe sektory. Z powyższego wynika, że 
wskaźniki zostały ustalone, co jest zgodne z rozporzą -
dzeniem w sprawie ENPI.
Ramka 5
Komisja postrzega ten przypadek jako przykład sytu -
acji, w której ostatecznie musiała dostosować pojmo -
wanie danego wskaźnika do warunków szczególnego 
kontekstu lokalnego i w związku z tym zaakceptować 
dostosowanie wartości docelowej wskaźnika. Przykład 
ten pokazuje, jakie znaczenie ma ciągłe przykładanie 
wagi do takich sytuacji, ale nie wiąże się z ryzykiem, 
którym Komisja może zarządzać w inny sposób niż 
przedstawiony w omówionym przykładzie.
38
Reformy instytucjonalne są długim i trudnym pro -
cesem, w ramach którego udzielanie rządowi kraju 
partnerskiego pomocy w stopniowym osiąganiu 
postępów może mieć trwalszy charakter niż szybkie 
korzyści uzyskane z projektu. Zobacz odpowiedź do 
ramki 6.
Ramka 6
Komisja zauważa, że wskazane płatności (z czerwca 
2008 r., grudnia 2010 r. i lipca 2011 r.) w znacznym 
stopniu poprzedzają nową politykę w zakresie wspar -
cia budżetowego, w ramach której wprowadzono 
dużo bardziej rygorystyczną ocenę kryteriów kwali -
fikowalności, w szczególności kryterium zarządzania 
finansami publicznymi. Zagrożenie, jakie ten przykład 
ma ilustrować, jest ograniczone dzięki stosowaniu 
wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego 
z 2012 r. i od momentu stosowania tych wytycznych.
Odpowiedzi Komisji 45
46
Wkłady UE w rezultaty osiągane przez dany kraj 
w zakresie rozwoju będą zgłaszane jako rezultaty 
osiągane przez dany kraj objęty wsparciem, a zatem 
przy zastosowaniu podejścia opartego na wkładzie 
(zob. dokument roboczy służb Komisji z marca 2015 r. 
„Launching the EU International Cooperation and 
Development Results Framework” (Rozpoczęcie sto -
sowania unijnych ram osiągania rezultatów w zakresie 
międzynarodowej współpracy i rozwoju). Taki wkład 
można określić ilościowo, korzystając z dwóch metod 
aktualnie stosowanych przez darczyńców:
– „metody ogólnej”, w ramach której zgłaszane 
byłyby raczej całkowite (lub ogólne) rezultaty 
osiągnięte przez UE we współpracy z innymi 
podmiotami (takimi jak rząd kraju partnerskie -
go i inni darczyńcy), a nie rezultaty związane 
z udziałem w finansowaniu zapewnionym przez 
UE;
– „metody proporcjonalnej”, w ramach której 
rezultaty byłyby zgłaszane w oparciu o udział 
UE w całkowitym finansowaniu. W ramach tego 
podejścia rezultaty projektów i programów 
są obliczane na podstawie proporcjonalnego 
udziału równego poziomowi wkładu finanso -
wego wniesionego przez UE. W tym podejściu 
sprawozdawczość opiera się w sposób dorozu -
miany na bezpośrednim związku przyczyno -
wym między udostępnionym finansowaniem 
a uzyskanymi rezultatami.
Na poziomie zagregowanym, podobnie jak w przy -
padku sprawozdawczości opartej na nowych ramach 
osiągania rezultatów, należy wybrać jedną metodę. 
Ponieważ szczegółowe informacje budżetowe doty -
czące wkładów wnoszonych przez inne podmioty, 
w tym rządy będące partnerami, nie zawsze są łatwo 
dostępne na potrzeby obliczenia proporcjonalnych 
rezultatów, Komisja opowiedziała się za sprawozdaw -
czością opartą na ogólnym podejściu jako jedynym 
w danym momencie realnym wariantem zgłaszania 
osiągniętych rezultatów w zagregowany sposób. Jak 
określono również w dokumencie roboczym służb 
Komisji z marca 2015 r., ogólna metoda byłaby także 
bardziej odpowiednia z perspektywy skuteczności 
pomocy z uwagi na silny nacisk, jaki w ramach tej 
metody kładzie się na odpowiedzialność państwa.Ramka 7 – Akapit drugi
Operacje wsparcia budżetowego prowadzone 
w Malawi i Rwandzie zostały rozpoczęte przed 2010 r. 
i w znacznym stopniu poprzedzają nową politykę 
w zakresie wsparcia budżetowego, w ramach której 
wprowadzono dużo bardziej rygorystyczne podejście 
do wyjaśniania powiązania między operacją finanso -
waną przez UE a polityką krajową.
Zagrożenie, jakie ten przykład ma ilustrować, jest 
ograniczone dzięki stosowaniu wytycznych z 2012 r. 
i od momentu stosowania tych wytycznych.
Ramka 8
Operacje stanowiły ukierunkowane środki nadzwy -
czajne w zakresie wsparcia budżetowego, które miały 
umożliwić osiągnięcie makroekonomicznej stabi -
lizacji kraju służącej realizacji ogólnego celu, jakim 
jest wzmocnienie Demokratycznej Republiki Konga 
w obliczu kryzysu gospodarczego i żywnościowego; 
w konsekwencji analizę rezultatów należy rozpatry -
wać w tym kontekście.
Plan reformy zarządzania finansami publicznym, do 
którego odnosi się Trybunał, został faktycznie wspo -
mniany w umowie finansowej i jego opracowanie sta -
nowiło jeden z celów pośrednich pomiaru postępów.
Przedmiotem kwalifikowalności, tzn. uwarunkowania 
osiągnięciem wyników, są również transze o stałej 
wysokości. Dlatego też warunki dokonania płatności 
były powiązane z celami obejmującymi usprawnienia 
w zakresie zarządzania finansami publicznymi.
Odpowiedzi Komisji 46
60
Komisja podjęła już działania mające na celu poprawę 
ocen poprzez:
- opracowanie i wydanie publikacji „Evaluation 
Policy for the European Union development 
cooperation” (Polityka w zakresie oceny na 
potrzeby współpracy rozwoju Unii Europejskiej) 
(2014 r.);
- poprawę jakości planowania, wdrażania, mo -
nitorowania i oceny projektów i programów 
(w toku);
- zwiększenie zaangażowania kierownictwa 
w strategiczne oceny już na etapie początko -
wym (w toku);
- zastosowanie zasady „po pierwsze ocena” zgod -
nie z komunikatem COM(2013) 686 final.
Ramka 15
Komisja nie uznaje tego przykładu za przypadek 
uchybienia w ocenie lub sprawozdawczości na temat 
rezultatów w odniesieniu do całego działania, którego 
skuteczność można z definicji ocenić wyłącznie pod 
koniec wdrażania lub po wdrożeniu wszystkich jego 
elementów składowych lub podprojektów.
65
W 2015 r. Komisja wyda swoje pierwsze skonsolido -
wane sprawozdanie na temat rezultatów w odnie -
sieniu do pomocy udzielonej w kontekście unijnych 
strategii politycznych w zakresie międzynarodowej 
współpracy i rozwoju. Dokument ten będzie stanowił 
sprawozdanie będące uzupełnieniem sprawozdania 
rocznego.
Ramka 16 – Akapit trzeci
Usprawnione systemy monitorowania i sprawozdaw -
czości oraz wdrożenie operacyjnego systemu zarzą -
dzania informacjami (zastępującego również system 
CRIS) w znacznym stopniu zintensyfikują wykorzy -
stywanie przez DG ds. Współpracy Międzynarodowej 
i Rozwoju systemów informacyjnych na potrzeby spra -
wozdawczości, a w szczególności sprawozdawczości 
w zakresie rezultatów.Ramka 9
Możliwa jest wprawdzie ogólna ocena tego, czy poli -
tyka krajowa, na rzecz której zapewniono wsparcie 
w ramach programu wsparcia budżetowego, przyczy -
niła się do osiągnięcia pewnych dobrze określonych 
rezultatów na szczeblu krajowym, jednak niemożliwe 
jest przyporządkowanie konkretnego odsetka rezul -
tatu do finansowania ze strony UE.
Ramka 11
Przykład opisany w ramce 11 dotyczy raczej niedo -
statecznego włączenia perspektywy praw człowieka 
do programów, a nie większej złożoności wynikają -
cej z uwzględniania zagadnień przekrojowych lub 
dodatkowych zagrożeń dla właściwego określania 
celów i wskaźników oraz dla powiązanego zarządza -
nia rezultatami.
Ramka 14 – Akapit drugi
W 2015 r. Komisja wprowadziła szczegółowe przepisy 
dotyczące przedstawiania sprawozdań w zakre -
sie rezultatów przez partnerów wdrażających UE 
w ramach ogólnych warunków porozumienia admi -
nistracyjnego (obejmującego Bank Światowy w cha -
rakterze partnera wdrażającego) oraz porozumienia 
„PAGODA”, obejmującego wszystkie organizacje pod -
dane ocenie opartej na filarach – w tym agencje ONZ. 
Powinno to zapewnić większą dostępność danych 
dotyczących rezultatów w sprawozdaniach z postępu 
prac i sprawozdaniach końcowych przekazywanych 
przez partnerów UE odpowiedzialnych za wdrażanie.
59
Fakt, iż w niektórych przypadkach, ze względu na 
charakter danego projektu lub programu, rezultaty 
można zidentyfikować i przedstawić w sprawozdaniu 
dopiero na koniec projektu lub programu, a zatem 
niemożliwa jest okresowa ocena stopnia osiągnięcia 
tych rezultatów, nie prowadzi w nieunikniony sposób 
do niedostatecznej sprawozdawczości w zakresie 
rezultatów. W takich przypadkach można ustalać cele 
pośrednie lub poziomy referencyjne, które pomocne 
są w śledzeniu, czy dany projekt lub program jest na 
dobrej drodze do zapewnienia skutecznego osiągnię -
cia rezultatów.
Odpowiedzi Komisji 47
75
W przypadku programów wsparcia budżetowego 
Komisja opracowała ramy zarządzania ryzykiem 
w celu identyfikowania i ograniczania najpoważniej -
szych czynników ryzyka. Ramy zarządzania ryzykiem 
uwzględnia się w procesie podejmowania decyzji, 
szczególnie w ramach wzmocnionego zarządzania, za 
pośrednictwem wewnętrznego Komitetu Sterującego 
ds. Wsparcia Budżetowego. Ramy zarządzania ryzy -
kiem mają systematyczny wpływ na dialog polityczny 
z krajami partnerskimi na szczeblu strategicznym, 
a ponadto służa koncentracji na kwestiach kluczo -
wych. Ramy zarządzania ryzykiem są wykorzystywane 
do osiągnięcia równowagi pomiędzy oczekiwanymi 
korzyściami, określonymi w dokumencie dotyczącym 
działania, a identyfikowanymi zagrożeniami oraz 
zawierają propozycje działań ograniczających.
Z wewnętrznej analizy (sprawozdanie na temat 
wsparcia budżetowego z 2013 r. i 2014 r.) wynika, 
że w porównaniu z państwami nieotrzymującymi 
wsparcia z budżetu UE państwa otrzymujące wsparcie 
z budżetu UE wyraźnie wykazują lepsze, ulegające sta -
łej poprawie wyniki w zakresie zarządzania finansami 
publicznymi.
Zagrożenie, jakie ten przykład ma ilustrować, jest 
ograniczone dzięki stosowaniu wytycznych dotyczą -
cych wsparcia budżetowego z 2012 r. i od momentu 
stosowania tych wytycznych.
Ramka 19
W 2015 r. Komisja postanowiła, że decyzja o podjęciu 
współpracy z daną organizacją międzynarodową dzia -
łającą w charakterze partnera wdrażającego będzie 
podejmowana indywidualnie, w oparciu o zintensyfi -
kowaną ocenę.
Ramka 20
Komisja uznaje, że zmiany w kontekście politycznym 
i gospodarczym stanowią zagrożenia pod względem 
rezultatów, jakie mają zostać osiągnięte. Tego rodzaju 
zagrożenia stanowią powód, dla którego analiza kon -
tekstu jest istotnym elementem procesu identyfikacji 
i określania norm realizowanego przez służby Komisji 
i delegatury Unii podczas przygotowywania projek -
tów i programów.Ramka 17
Uchybienia w krajowych systemach gromadzenia 
danych i zarządzania informacjami w państwach, 
którym UE udziela pomocy, stanowią nieodłączny 
czynnik wynikający ze statusu tych państw jako 
państw rozwijających się oraz stały przedmiot obaw 
wszystkich darczyńców. Problem ten można rozwią -
zać w sposób trwały wyłącznie poprzez stworzenie 
odpowiednich krajowych systemów danych staty -
stycznych. Ten czynnik ryzyka jest ograniczany ze 
strony UE w ramach udzielanego przez UE wsparcia 
sektorowego i innych rodzajów wsparcia. Można go 
jednak wyeliminować w sposób wystarczający tylko 
dzięki trwałym wspólnym działaniom podejmowanym 
przez państwo i wspólnotę darczyńców.
72
W WRF 2014–2020 wprowadzono szereg nowych 
funkcji, służących w szczególności lepszemu wyko -
naniu programów wydatków. Na tej podstawie celem 
inicjatywy Komisji kierowanej przez wiceprzewodni -
czącą do spraw budżetu i zasobów ludzkich Kristalinę 
Georgievą jest odejście od wydatkowania i przejście 
na budżet UE ukierunkowany na rezultaty. Ma to na 
celu stworzenie warunków dla dalszego udoskona -
lania wykonania budżetu pod względem zarówno 
rezultatów programu, jak i należytego zarządzania 
finansami w ramach wyważonego i kompleksowego 
podejścia. Celem tego działania jest ograniczenie 
ryzyka związanego z koncentrowaniem się na wyko -
nywaniu budżetu ze szkodą dla rezultatów programu, 
w tym na obszarach wydatkowania i metodach, za 
pomocą których w ramach budżetu UE możliwe jest 
maksymalizowanie rezultatów i rygorystyczne stoso -
wanie opłacalnych kontroli na potrzeby zwiększonej 
zgodności.
73
Komisja eliminuje ryzyko dzięki wieloletniemu proce -
sowi programowania, 24-miesięcznemu planowaniu 
wdrażania poszczególnych działań oraz wewnętrznej 
grupie ds. zapewnienia jakości. Działania te są uzupeł -
niane o dalsze środki, takie jak zapowiadane unijne 
ramy osiągania rezultatów. Zobacz także odpowiedź 
do pkt 29.
Odpowiedzi Komisji 48
5. Wnioski i zalecenia
80 a)
Służby Komisji pracowały na różnych poziomach nad 
zapewnieniem spójnej terminologii: wytyczne doty -
czące wskaźników sektorowych z 2013 r., wzór doku -
mentu dotyczącego działań i powiązane wytyczne 
mające zastosowanie od dnia 1 stycznia 2015 r., 
a także nowe ramy osiągania rezultatów w zakresie 
międzynarodowej współpracy i rozwoju oraz powią -
zane instrukcje i wytyczne dotyczące sprawozdawczo -
ści w oparciu o ramy osiągania rezultatów.
Ponadto służby Komisji realizują proces wzmacniania 
wsparcia na rzecz wewnętrznych systemów zapewnie -
nia jakości w przypadku tych aspektów poszczegól -
nych dokumentów dotyczących działań, które Komisja 
uznaje za ważne zarówno w odniesieniu do monito -
rowania i sprawozdawczości w zakresie wdrażania, 
wyników i rezultatów, jak i w odniesieniu do oceny 
działań.
Dokumenty te są również zgodne z terminologią 
stosowaną w podstawowych rozporządzeniach stano -
wiących ramy prawne dla pomocy zewnętrznej UE.
Komisja zgadza się, że utworzenie „jasnego, logicz -
nego łańcucha” między nakładami a oddziaływaniem 
ma ogromne znaczenie na poziomie projektu. Aspekt 
ten został wzmocniony dzięki wprowadzeniu wzoru 
dokumentu dotyczącego działań z dniem 1 stycznia 
2015 r. Utworzenie jasnego, logicznego łańcucha 
na poziomie strategicznym lub polityki nigdy nie 
odzwierciedli jednak złożoności kontekstu rozwoju. 
W zakresie oceny na poziomie międzynarodowym 
stosowanie ram logiki liniowej na takim poziomie stra -
tegicznym/polityki staje się zatem coraz trudniejsze.
80 b)
Włączenie zagadnień przekrojowych wiąże się z sze -
regiem wyzwań pod względem odpowiedniego for -
mułowania celów szczegółowych i rezultatów działań 
oraz gromadzenia odpowiednich danych pozwalają -
cych na monitorowanie ich realizacji.W celu dostosowania się do nieprzewidzianych zmian 
kontekstu pomocy konieczne jest zapewnienie 
pewnego poziomu elastyczności na etapie wdrażania. 
Zostało to zapewnione dzięki uproszczeniu powiąza -
nych przepisów i procedur, począwszy od lipca 2014 r. 
Działania prowadzące do uproszczenia obejmowały 
zmiany dotyczące stosowania wskaźników, pozwa -
lające na uwzględnienie modyfikacji konkretnych 
priorytetów lub modyfikacji w odniesieniu do groma -
dzenia i dostępności danych.
Nie można jednak wykluczyć, że pierwotne cele 
danego projektu mogą nie zostać osiągnięte, a w ta   kim 
przypadku należy je dostosować do zmieniających się 
okoliczności i zmieniającego się kontekstu.
Ramka 21
Reorganizacja przeprowadzona w styczniu 2015 r. 
sama w sobie nie wpłynie ani na określenie celów, 
ani na osiągnięcie powiązanych rezultatów w ramach 
konkretnych działań.
Niezależnie od własnej organizacji administracyjnej 
i zgodnie z przepisami wspólnego rozporządzenia 
wykonawczego dotyczącego państw objętych ENI 
(w szczególności art. 12 i 13) Komisja będzie przestrze -
gała obowiązku monitorowania realizacji projektów 
i przedkładania sprawozdań państwom członkowskim, 
Parlamentowi Europejskiemu i innym instytucjom UE.
Komisja będzie składała sprawozdania w oparciu 
o ramy osiągania rezultatów również w odniesieniu 
do krajów objętych europejską polityką sąsiedz -
twa, zgodnie z konkluzjami Rady nr 9145/15 z dnia 
26.05.2015 r. W ramach nowego systemu monitorowa -
nia zorientowanego na rezultaty (ROM) wprowadzono 
specjalne narzędzie służące zapewnianiu wsparcia 
na rzecz „sprawozdawczości w zakresie rezultatów 
na koniec projektu”, aby pomóc w konsolidowaniu 
danych dotyczących rezultatów na koniec projektu, 
w szczególności w odniesieniu do wskaźników opar -
tych na uzgodnionych ramach osiągania rezultatów.
Jeżeli chodzi o ocenę, Dyrekcja Generalna ds. Poli -
tyki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia 
posiada własną jednostkę ds. oceny zajmującą się od 
2015 r. zarówno regionami objętymi europejską poli -
tyką sąsiedztwa, jak i regionami objętymi europejską 
polityką rozszerzenia.
Odpowiedzi Komisji 49
Wszystkie te dokumenty są zgodne z terminologią 
stosowaną w podstawowych rozporządzeniach.
Ponadto służby Komisji realizują proces wzmacniania 
wsparcia na rzecz wewnętrznych systemów zapewnie -
nia jakości w odniesieniu do tych aspektów poszcze -
gólnych dokumentów dotyczących działań; będą one 
również kontynuowały udoskonalanie swoich ogól -
nych wytycznych dotyczących zarządzania projektami 
i programami oraz modułów szkolenia pracowników 
w tym obszarze.
Zalecenie 2
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Przez ostatnie dwa lata Komisja przygotowywała 
różne środki na rzecz wzmocnienia swoich systemów, 
wytycznych i procesów w tym kontekście. Zobacz 
również odpowiedź dotycząca zalecenia 1.
Komisja zgodziła się (zob. odpowiedź do pkt 80), że 
utworzenie „jasnego, logicznego łańcucha” między 
nakładami a oddziaływaniem ma ogromne znaczenie 
na poziomie projektu.
Zalecenie 3
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Prowadzone są działania na rzecz poprawy całego 
systemu monitorowania i oceny, zwiększające również 
zdolność Komisji w zakresie identyfikowania wnio -
sków (zob. także odpowiedzi Komisji na sprawozdanie 
specjalne Trybunału nr 18/2014).
Jeżeli chodzi w szczególności o system informacyjny, 
działania podejmowane dotychczas przez Komisję – 
przed opracowaniem pierwszych modułów nowego 
operacyjnego systemu informacyjnego, który ma 
obejmować także sprawozdawczość w zakresie rezul -
tatów – obejmują utworzenie wstępnego systemu 
służącego zapewnieniu skonsolidowanej sprawozdaw -
czości w zakresie rezultatów do celów jej pierwszego 
sprawozdania na temat rezultatów z 2015 r.
W oczekiwaniu na nowy system, a także zgodnie 
z jednym z zaleceń Trybunału zawartym w jego 
sprawozdaniu specjalnym nr 18/2014 w sprawie oceny 
i monitorowania zorientowanego na rezultaty, Komisja 
jest na ostatnim etapie opracowywania szczegółowego 
modułu informacyjnego dotyczącego ocen, który 80 c)
Wydawałoby się, że ryzyko mało wydajnych działań 
i luk, na które wskazuje Trybunał, występuje najczę -
ściej na szczeblu krajowym. Jest to dowodem zna -
czenia, jakie ma dostosowywanie się przez darczyń -
ców do systemu/polityki/ram osiągania rezultatów 
obowiązujących w danym kraju jako preferowane 
podejście w porównaniu z podejściem polegającym 
wyłącznie na harmonizacji wśród darczyńców. Wska -
zał na to Trybunał w pkt 17 lit. a) i b).
Stosując wspomniane podejście, Komisja podejmo -
wała już znaczne wysiłki w kontekście planowania 
wieloletniego na okres programowania 2014–2020 
w celu jak najlepszego dostosowania się do polityki 
i ram obowiązujących w danym kraju i zgodnie ze 
zobowiązaniami podjętymi w Pusanie w sprawie sku -
teczności pomocy. Było to także podejście stosowane 
przez Komisję podczas tworzenia nowych ram osią -
gania rezultatów przez przedsiębiorstwa. Na szczeblu 
krajowym Komisja wspólnie z innymi darczyńcami 
popiera definiowanie własnych ram osiągania rezul -
tatów przez dany kraj i postrzega wspólne programo -
wanie z państwami członkowskimi UE jako jeden ze 
sposobów promowania takich ram.
80 h)
Zmiany w kontekście działań mogą prowadzić do 
zmian wykorzystywanych wskaźników lub wstępnych 
wartości docelowych wskaźników.
Zalecenie 1
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja prowadziła 
już prace nad zapewnieniem spójnej terminolo -
gii: wytyczne dotyczące wskaźników sektorowych 
z 2013 r., wzór dokumentu dotyczącego działań 
i powiązane wytyczne mające zastosowanie od dnia 
1 stycznia 2015 r. oraz nowe ramy osiągania rezultatów 
w zakresie międzynarodowej współpracy i rozwoju 
oraz powiązane instrukcje i wytyczne dotyczące spra -
wozdawczości w oparciu o ramy osiągania rezultatów.
Odpowiedzi Komisji 50
zgodnie z planem ma zostać wdrożony w pierwszej 
połowie 2016 r. Przyczyni się to do znacznej poprawy 
zdolności Komisji w zakresie identyfikowania doświad -
czeń istotnych w kontekście realizowania poszczegól -
nych celów.
Zalecenie 4
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja zintensyfiko -
wała już swoje działania w tym względzie, jak wspo -
mniała w swojej odpowiedzi na zalecenie 1.
Zalecenie 5
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Wdrożenie zalecenia będzie stanowiło część ogól -
nej oceny zagrożeń właściwych danemu działaniu 
(np. wybór konkretnego trybu realizacji, zob. również 
sekcja 2 „Zagrożenia i założenia” wzoru dokumentu 
dotyczącego działań mającego zastosowanie od dnia 
1 stycznia 2015 r.).
W przypadku programów wsparcia budżetowego 
Komisja opracowała ramy zarządzania ryzykiem 
w celu identyfikowania i ograniczania najpoważniej -
szych czynników ryzyka. Ramy zarządzania ryzykiem 
uwzględnia się w procesie podejmowania decyzji, 
szczególnie w ramach wzmocnionego zarządzania, za 
pośrednictwem wewnętrznego Komitetu Sterującego 
ds. Wsparcia Budżetowego. Ramy zarządzania ryzy -
kiem mają systematyczny wpływ na dialog polityczny 
z krajami partnerskimi na szczeblu strategicznym. Ramy 
zarządzania ryzykiem są wykorzystywane do oceny 
równowagi, jaką należy zapewnić między oczekiwa -
nymi korzyściami a przewidywanym działaniem w celu 
zidentyfikowania czynników ryzyka i zaproponowania 
środków ograniczających te czynniki ryzyka.
Z wewnętrznej analizy (sprawozdanie na temat wsparcia 
budżetowego z 2013 r. i 2014 r.) wynika, że w porówna -
niu z państwami nieotrzymującymi wsparcia z budżetu 
UE państwa otrzymujące wsparcie z budżetu UE wyraź -
nie wykazują lepsze, ulegające stałej poprawie wyniki 
w zakresie zarządzania finansami publicznymi.
W 2015 r. Komisja postanowiła, że decyzja o podjęciu 
współpracy z daną organizacją międzynarodową dzia -
łającą w charakterze partnera wdrażającego będzie 
podejmowana indywidualnie, w oparciu o zintensyfi -
kowaną ocenę.
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Trybunał przeprowadził przegląd, w  którym wskazał 
dziewięć obszarów ryzyka związanych z  przyjęciem 
podejścia zorientowanego na rezultaty w  unijnych 
działaniach na rzecz rozwoju i  współpracy.
Wynika z  niego, że Komisja prawidłowo określiła te 
obszary ryzyka. Przegląd dowiódł też celowości inicjatyw, 
które podejmuje Komisja w  celu poprawy rezultatów 
w zakresie unijnych działań na rzecz współpracy i  rozwoju.
Niemniej jednak, aby w  pełni wykorzystać potencjał tych 
inicjatyw, konieczne są dodatkowe działania. W  tym celu 
Trybunał przedstawia szereg zaleceń.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y