[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 7.3.2007

SEK(2007) 289 wersja ostateczna

Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Hiszpanii na lata 2006-2009

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Informacje ogólne

Pakt na rzecz stabilności i wzrostu, który wszedł w życie dnia 1 lipca 1998 r., opiera się na dążeniu do zapewnienia solidnych finansów państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy. Przeprowadzona w 2005 r. reforma Paktu potwierdziła jego przydatność w zakresie utrzymywania dyscypliny budżetowej, a jednocześnie miała na celu wzmocnienie jego skuteczności i podstaw gospodarczych oraz ochronę stabilności finansów publicznych w perspektywie długoterminowej.

Stanowiące część Paktu na rzecz stabilności i wzrostu rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że państwa członkowskie muszą przedstawiać Radzie i Komisji programy stabilności lub konwergencji oraz ich coroczne zaktualizowane wersje (państwa członkowskie, które przyjęły jednolitą walutę, przedstawiają (zaktualizowane) programy stabilności, a te, które jej jeszcze nie przyjęły, przedstawiają (zaktualizowane) programy konwergencji). Pierwszy program stabilności Hiszpanii przedstawiono w grudniu 1998 r. Zgodnie z rozporządzeniem Rada zaopiniowała go w dniu 15 marca 1999 r. na podstawie zalecenia Komisji i po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Zgodnie z tą samą procedurą zaktualizowane programy stabilności i konwergencji są oceniane przez Komisję i badane przez wyżej wymieniony Komitet, przy czym istnieje również możliwość zbadania programów przez Radę.

Podstawy oceny zaktualizowanego programu

Komisja zbadała przedstawioną w dniu 22 grudnia 2006 r. najnowszą, zaktualizowaną wersję programu stabilności Hiszpanii i przyjęła zalecenie dotyczące opinii Rady w sprawie przedmiotowego programu (główne aspekty podlegające ocenie przedstawiono w ramce).

W celu określenia kontekstu, w którym dokonywana jest ocena strategii budżetowej przedstawionej w zaktualizowanej wersji programu stabilności, poniżej przedstawiono podsumowanie:

1. wyników gospodarczych i budżetowych w okresie ostatnich dziesięciu lat;

2. najnowszej oceny sytuacji kraju w odniesieniu do części prewencyjnej Paktu na rzecz stabilności i wzrostu (podsumowanie opinii Rady dotyczącej poprzedniej aktualizacji programu stabilności); oraz

3. dokonanej przez Komisję oceny krajowego programu reform przedstawionego w październiku 2006 r.

Najnowsze wyniki gospodarcze i budżetowe

Wydaje się, że Hiszpania korzysta obecnie z dobrej koniunktury gospodarczej. Popyt krajowy napędzany przez konsumpcję prywatną oraz inwestycje w zakresie budownictwa powoduje znaczny wzrost zatrudnienia w budownictwie mieszkaniowym i usługach, co z kolei przyczynia się do dalszego wzmocnienia popytu krajowego przy dobrej sytuacji finansów publicznych i ujemnych realnych stopach procentowych. Jednakże utrzymująca się różnica między krajową stopą inflacji i jej stopą w strefie euro, a także wolne tempo wzrostu wydajności pogarszają zewnętrzną pozycję konkurencyjną kraju, którego przewaga wciąż opiera się raczej na niskich kosztach produkcji niż na produktach zaawansowanych technicznie. Zwiększenie deficytu zewnętrznego może pogorszyć średniookresowe perspektywy rozwoju. Ponadto wysoki poziom zadłużenia gospodarstw domowych, w znacznej mierze wynikający z powszechnego inwestowania w budownictwo mieszkaniowe, podwyższa stopień narażenia dużej części społeczeństwa na wzrost stóp procentowych. W tym kontekście właściwa jest ostrożna polityka fiskalna realizowana przez Hiszpanię.

Ocena zawarta w opinii Rady dotyczącej poprzedniego programu

W dniu 14 marca 2006 r. Rada przyjęła opinię na temat poprzedniej aktualizacji programu stabilności obejmującej lata 2005-2008. Rada była zdania, że „sytuacja budżetowa jest ogólnie dobra, zaś strategia budżetowa stanowi przykład prawidłowego kształtowania polityki fiskalnej w zgodzie z wymogami Paktu. Istotne jest utrzymanie dobrej sytuacji budżetowej w świetle rosnącej nierównowagi bilansu płatniczego”. Rada zwróciła się do Hiszpanii o „wdrożenie przewidzianych środków służących rozwiązaniu kwestii długookresowych skutków budżetowych starzenia się społeczeństwa”.

Dokonana przez Komisję ocena krajowego programu reform z października 2006 r.

Sprawozdanie z realizacji krajowego programu reform Hiszpanii zostało przedstawione w dniu 15 października 2006 r. w kontekście zaktualizowanej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia. W przedstawionym przez Hiszpanię krajowym programie reform za najważniejsze kwestie uznano stabilność budżetową, strategię na rzecz badań i rozwoju, stworzenie lepszych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, wspieranie konkurencji, rozwój infrastruktury, polepszenie warunków na rynku pracy oraz podniesienie jakości edukacji i kapitału ludzkiego.

Z dokonanej przez Komisję oceny programu (przyjętej w ramach przedstawionego w grudniu 2006 r. rocznego sprawozdania Komisji z postępów w realizacji strategii lizbońskiej[2]) wynika, że Hiszpania z powodzeniem realizuje krajowy program reform i zobowiązania przyjęte na wiosennym szczycie Rady Europejskiej w 2006 r. Dalsze wprowadzanie w życie nowych przepisów i realizacja działań w siedmiu głównych obszarach działalności jest obecnie warunkiem zwiększenia zatrudnienia i wydajności oraz zbliżenia poziomu PKB na jednego mieszkańca do średniej dla UE-25. W świetle wskazanych mocnych i słabych stron Hiszpanii zalecono podjęcie działań w dziedzinach konkurencji, aktywnej polityki na rynku pracy oraz uczenia się przez całe życie i edukacji.

Główne aspekty podlegające ocenie Zgodnie z wymaganiami art. 5 ust. 1 (w przypadku programów stabilności) i art. 9 ust. 1 (w przypadku programów konwergencji) rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97, ocena obejmuje następujące kwestie: czy założenia ekonomiczne, na których opiera się program, są realistyczne; czy przedstawiony przez dane państwo członkowskie średniookresowy cel budżetowy oraz prowadząca do niego ścieżka dostosowania są odpowiednie; czy podejmowane i/lub proponowane działania mające na celu przestrzeganie ścieżki dostosowania wystarczą, by osiągnąć średniookresowy cel budżetowy w trakcie cyklu; w ramach oceny ścieżki dostosowania prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego: czy podejmowane działania korygujące są intensyfikowane w okresach dobrej koniunktury, podczas gdy w okresach dekoniunktury mogą być ograniczane, oraz – w przypadku strefy euro oraz państw członkowskich należących do systemu ERM II – czy dane państwo realizuje coroczną poprawę salda dostosowanego cyklicznie bez uwzględnienia środków jednorazowych i tymczasowych o referencyjną wartość 0,5 % PKB, pozwalającą na osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego; w ramach definiowania ścieżki dostosowania prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego (w przypadku państw członkowskich, które jeszcze go nie osiągnęły) lub pozwolenia na czasowe odejście od niego (w przypadku państw, które tego dokonały): realizację kluczowych reform strukturalnych, przynoszących bezpośrednie oszczędności w perspektywie długoterminowej (między innymi poprzez zwiększanie dynamiki potencjalnego wzrostu), a tym samym mających konkretny wpływ na długoterminową stabilność finansów publicznych (pod warunkiem zachowania odpowiedniego marginesu bezpieczeństwa odnośnie do referencyjnej wartości 3 % PKB oraz spodziewanego powrotu sytuacji budżetowej do celu średniookresowego w okresie objętym programem), ze szczególnym uwzględnieniem reform systemu emerytalnego wprowadzających strukturę wielofilarową, obejmującą obowiązkowy filar kapitałowy; czy prowadzona przez dane państwo członkowskie polityka gospodarcza jest zgodna z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej. Wiarygodność założeń makroekonomicznych programu ocenia się w odniesieniu do prognozy służb Komisji z jesieni 2006 r., z zastosowaniem między innymi powszechnie przyjętej metodyki szacowania produktu potencjalnego i sald dostosowywanych cyklicznie. Zgodność z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej ocenia się w odniesieniu do ogólnych wytycznych polityki gospodarczej w dziedzinie finansów publicznych, zawartych w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008. W ramach oceny zbadano również: zmiany wskaźnika zadłużenia oraz długoterminową perspektywę stabilności finansów publicznych, którym zgodnie ze sprawozdaniem Rady z dnia 20 marca 2005 r. w sprawie „Poprawy wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu” należy poświęcić „należytą uwagę w procesie nadzoru nad sytuacją budżetu”; podejście do oceny długoterminowej stabilności przedstawiono w komunikacie Komisji z dnia 12 października 2006 r.[3]; stopień integracji z krajowym programem reform, przedstawianym przez państwa członkowskie w kontekście strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia; w skierowanym do Rady Europejskiej piśmie przewodnim z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie ogólnych wytycznych polityki gospodarczej na lata 2005-2008 Rada ECOFIN stwierdziła, że krajowe programy reform powinny być zgodne z programami stabilności i konwergencji; zgodność z kodeksem postępowania[4], w którym między innymi określono jednolitą strukturę i jednolite tabele danych dla programów konwergencji i stabilności. |

- Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Hiszpanii na lata 2006-2009

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[5], w szczególności jego art. 5 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

4. Dnia [27 marca 2007 r.] Rada zbadała zaktualizowany program stabilności Hiszpanii na lata 2006-2009[6].

5. Scenariusz makroekonomiczny będący podstawą programu przewiduje, że realny wzrost PKB zmniejszy się z 3,8 % w 2006 r. do średnio 3,3 % w pozostałym okresie objętym programem. Z dostępnych obecnie informacji wynika, że scenariusz ten jest oparty na realistycznych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego. Przedstawione w programie przewidywania dotyczące inflacji również wydają się realistyczne. Zakładana różnica między krajową stopą inflacji i jej stopą w strefie euro jest wciąż znaczna, mimo tendencji spadkowej. Mimo że w perspektywie krótkoterminowej przewidywania mogą ulec poprawie, istnieje również ryzyko pogorszenia tego scenariusza ze względu na brak równowagi gospodarczej, tzn. rosnące zadłużenie gospodarstw domowych i powiększający się deficyt na rachunku obrotów bieżących. Ponadto w perspektywie średnioterminowej istnieje realna możliwość mniej dynamicznego wzrostu w porównaniu z przewidywaniami zawartymi w programie, szczególnie jeżeli zakończy się przedłużający się dynamiczny rozwój budownictwa mieszkaniowego.

6. W odniesieniu do 2006 r. w prognozie służb Komisji z jesieni 2006 r. nadwyżkę sektora general government oszacowano na 1,5 % PKB, całkowicie zgodnie ze zaktualizowanym programem stabilności, mimo że w poprzedniej zaktualizowanej wersji programu stabilności zakładano, że osiągnie ona 0,9 % PKB. Wspomniany pozytywny wynik jest rezultatem wyższych niż oczekiwano dochodów związanych ze znacznym tempem tworzenia nowych miejsc pracy i z dynamicznym wzrostem zysków przedsiębiorstw, co według szacunków zwiększyło dochody z podatków bezpośrednich znacznie powyżej nominalnego wzrostu PKB.

7. W aktualizacji programu wyznaczono cele dotyczące (i) utrzymania stabilności makroekonomicznej i budżetowej oraz (ii) wspierania podnoszenia wydajności poprzez rozwój infrastruktury, kapitału technicznego i zasobów ludzkich. Przewiduje się spadek nadwyżki sektora general government z 1,4 % PKB w 2006 r. do około 1 % w 2009 r. Zmiany nadwyżki pierwotnej będą miały podobny przebieg, a jej poziom spadnie z 3 % w 2006 r. do 2,25 % w 2009 r. W okresie objętym programem dochody powinny obniżyć się o 0,2 % PKB, natomiast wydatki pierwotne powinny wzrosnąć o około 0,5 % PKB, co zostanie częściowo skompensowane zmniejszeniem się obciążeń z tytułu odsetek. W poprzedniej aktualizacji przewidywano mniejsze nadwyżki przy zasadniczo zbliżonych perspektywach makroekonomicznych. Różnica pomiędzy obiema aktualizacjami polega na znacznie wyższej od przewidywanej rok wcześniej nadwyżce w 2006 r., co według prognoz ma spowodować przeniesienie pozytywnych skutków na cały okres objęty programem.

8. Przewiduje się nieznaczny spadek salda strukturalnego (tj. salda dostosowywanego cyklicznie bez uwzględnienia środków jednorazowych i tymczasowych), obliczanego zgodnie ze wspólnie przyjętą metodyką, od nadwyżki wynoszącej około 1,75 % PKB w 2006 r. do nadwyżki w wysokości 1,5 % na koniec okresu objętego programem. Podobnie jak w poprzedniej aktualizacji programu stabilności, przedstawionym w programie średniookresowym celem budżetowym jest zrównoważenie budżetu w kategoriach strukturalnych, przy czym zakłada się, że cel ten zostanie osiągnięty z dużym marginesem bezpieczeństwa w całym okresie objętym programem. Ponieważ cel ten jest bardziej ambitny niż minimalna pośrednia wartość odniesienia (szacowana jako deficyt wynoszący około 1,25 % PKB), jego osiągnięcie powinno zapewnić margines bezpieczeństwa chroniący przed ryzykiem wystąpienia nadmiernego deficytu. Cel średniookresowy mieści się w zakresie określonym dla strefy euro i państw członkowskich grupy ERM II w Pakcie na rzecz stabilności i wzrostu oraz w kodeksie postępowania i jest bardziej ambitny, niż nakazywałby wskaźnik zadłużenia i długoterminowy średni wzrost produktu potencjalnego.

9. Ryzyko związane z zawartymi w programie przewidywaniami budżetowymi wydaje się zasadniczo zrównoważone. Scenariusz makroekonomiczny, na którym opiera aktualizacja, jest realistyczny, a przewidywania dotyczące dochodów wydają się świadczyć o ostrożnych założeniach. W odniesieniu do wydatków istnieje ryzyko ich przekroczenia w niektórych przypadkach (na szczeblu władz lokalnych), jeżeli utrzymają się wcześniejsze tendencje w odniesieniu do opieki zdrowotnej i edukacji.

10. W świetle powyższej oceny ryzyka kurs polityki budżetowej wydaje się wystarczający do utrzymania celu średniookresowego w całym okresie objętym programem, tak jak przewidziano to w programie. Zapewnia on także wystarczający margines bezpieczeństwa na wypadek przekroczenia progu deficytu w wysokości 3 % PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych w poszczególnych latach. Przewidziany w programie kurs polityki budżetowej jest zgodny z Paktem na rzecz stabilności i wzrostu.

11. Szacuje się, że w 2006 r. wskaźnik długu publicznego brutto obniżył się do poziomu poniżej 40 % PKB, czyli znacznie poniżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 %. Program przewiduje dalszy spadek wskaźnika zadłużenia o 8 punktów procentowych w okresie objętym programem.

12. Długoterminowy wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet jest w Hiszpanii znacznie wyższy od średniej w UE, co wynika głównie z przewidywanego w nadchodzących dekadach znacznego wzrostu wydatków na emerytury w relacji do PKB. Lepsza niż w 2005 r. wyjściowa sytuacja budżetowa pozwala na złagodzenie przewidywanego długoterminowego wpływu starzenia się społeczeństwa na budżet, jednak nie wystarcza do pełnego pokrycia znacznego wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się populacji. Utrzymanie wysokiej nadwyżki pierwotnej w perspektywie średnioterminowej i realizacja kolejnych działań służących ograniczeniu znacznego wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa przyczyniłyby się do zmniejszenia ryzyka dotyczącego stabilności finansów publicznych. Generalnie wydaje się, że zagrożenia dla stabilności finansów publicznych Hiszpanii kształtują się na średnim poziomie.

13. Program stabilności zawiera jakościową ocenę ogólnego wpływu przedstawionego w październiku 2006 r. sprawozdania z realizacji krajowego programu reform w ramach średniookresowej strategii budżetowej. Nie podano w nim jednak żadnych systematycznych informacji o bezpośrednich kosztach lub oszczędnościach budżetowych wynikających z najważniejszych reform przewidzianych w krajowym programie, choć wydaje się, że w przedstawionych prognozach budżetowych uwzględniono skutki działań nakreślonych w krajowym programie reform dla finansów publicznych. Przedstawione w programie stabilności środki w dziedzinie finansów publicznych wydają się zgodne z działaniami przewidzianymi w krajowym programie reform. W szczególności w obu programach zaplanowano stopniowe zwiększenie wydatków publicznych na badania i rozwój oraz wzrost inwestycji w infrastrukturę.

14. Przedstawiona w programie strategia budżetowa jest zasadniczo zgodna z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej zawartymi w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008.

15. Co do wymagań odnośnie do danych, określonych w kodeksie postępowania dotyczącym programów stabilności i konwergencji, w programie przestawiono wszystkie dane obowiązkowe i większość opcjonalnych[7].

Podsumowując, sytuację budżetową w średnim okresie można uznać za dobrą, zaś strategia budżetowa stanowi przykład prawidłowej polityki fiskalnej, prowadzonej zgodnie z wymogami Paktu na rzecz stabilności i wzrostu. Dobra sytuacja budżetowa ma istotne znaczenie wobec nasilającego się braku równowagi bilansu płatniczego oraz znacznej różnicy między krajową stopą inflacji i jej stopą w strefie euro.

W świetle powyższej oceny, a w szczególności wobec prognozowanego wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa, wzywa się Hiszpanię do dalszej poprawy długoterminowej stabilności finansów publicznych za pomocą działań, które zapobiegną przyszłemu wpływowi starzenia się społeczeństwa na programy wydatków.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych |

1 Obliczenia służb Komisji na podstawie danych zawartych w programie. |

2 Saldo dostosowywane cyklicznie (jak w poprzednich wierszach) bez środków jednorazowych i innych środków tymczasowych. |

4 Środki jednorazowe i inne środki tymczasowe zgodnie z programem. |

4 Środki jednorazowe i inne środki tymczasowe zgodnie z prognozą służb Komisji z jesieni 2006 r. |

5 W oparciu o szacunkowy potencjalny wzrost w wysokości odpowiednio 3,9 %, 3,8 %, 3,6 % i 3,6 % w latach 2005-2008. 6 Deflator spożycia indywidualnego gospodarstw domowych zamiast inflacji HICP. 7 Zgodnie z pierwszymi szacunkami wzrost w 2006 r. wyniósł 3,9 %. W śródokresowej prognozie służb Komisji z dnia 16 lutego 2007 r. wskaźnik wzrostu na rok 2007 oszacowano na 3,7 %. |

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Wszystkie dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Komunikat Komisji na wiosenny szczyt Rady Europejskiej „Realizacja odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia – rok wyników” z 12.12.2006, KOM(2006) 816.

[3] Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego „Długoterminowa stabilność finansów publicznych w UE” z 12.10.2006, KOM(2006) 574, oraz Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych (2006), „The long-term sustainability of public finances in the European Union”, European Economy nr 4/2006.

[4] „Szczegółowe zasady wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz wytyczne dotyczące formy i treści programów stabilności i konwergencji”, zatwierdzone przez Radę ECOFIN dnia 11 października 2005 r.

[5] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Aktualizacja została przedstawiona trzy tygodnie po terminie wyznaczonym w kodeksie postępowania na 1 grudnia.

[7] W szczególności nie podano danych na temat inflacji HICP oraz wydatków sektora general government z podziałem na funkcje.