[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 7.2.2007

SEK(2007) 138 wersja ostateczna

Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Finlandii na lata 2006-2010

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

1. INFORMACJE OGÓLNE

Pakt na rzecz stabilności i wzrostu, który wszedł w życie dnia 1 lipca 1998 r., opiera się na dążeniu do zapewnienia solidnych finansów państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy. Przeprowadzona w 2005 r. reforma Paktu potwierdziła jego przydatność w zakresie utrzymywania dyscypliny budżetowej, a jednocześnie miała na celu wzmocnienie jego skuteczności i podstaw gospodarczych oraz ochronę stabilności finansów publicznych w perspektywie długoterminowej.

Stanowiące część Paktu na rzecz stabilności i wzrostu rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że państwa członkowskie muszą przedstawiać Radzie i Komisji programy stabilności lub konwergencji oraz ich coroczne zaktualizowane wersje (państwa członkowskie, które przyjęły jednolitą walutę przedstawiają (zaktualizowane) programy stabilności, a te, które jej jeszcze nie przyjęły, przedstawiają (zaktualizowane) programy konwergencji). Pierwszy program stabilności Finlandii przedstawiono we wrześniu 1998 r. Zgodnie z rozporządzeniem Rada zaopiniowała go dnia 12 października 1998 r. na podstawie zalecenia Komisji i po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Zgodnie z tą samą procedurą zaktualizowane programy stabilności i konwergencji są oceniane przez Komisję i badane przez wyżej wymieniony Komitet, przy czym istnieje również możliwość zbadania programów przez Radę.

2. PODSTAWY OCENY ZAKTUALIZOWANEGO PROGRAMU

Komisja zbadała przedstawioną w dniu 30 listopada 2006 r. najnowszą, zaktualizowaną wersję programu stabilności Finlandii i przyjęła zalecenie dotyczące opinii Rady w sprawie przedmiotowego programu (główne aspekty podlegające ocenie przedstawiono w ramce).

W celu określenia kontekstu, w którym dokonywana jest ocena strategii budżetowej przedstawionej w zaktualizowanej wersji programu stabilności, poniżej przedstawiono podsumowanie:

1. wyników gospodarczych i budżetowych w okresie ostatnich dziesięciu lat;

2. najnowszej oceny sytuacji kraju w odniesieniu do części prewencyjnej Paktu na rzecz stabilności i wzrostu (podsumowanie opinii Rady dotyczącej poprzedniej aktualizacji programu stabilności); oraz

3. dokonanej przez Komisję oceny krajowego programu reform przedstawionego w październiku 2006 r.

2.1. Najnowsze wyniki gospodarcze i budżetowe

W ostatniej dekadzie wyniki gospodarcze Finlandii były nadzwyczaj dobre. Cykliczne ożywienie, które nastąpiło po okresie recesji na początku lat dziewięćdziesiątych, zostało wzmocnione poprzez restrukturyzację gospodarki i pojawienie się branży teleinformatycznej, która odpowiada w znacznej mierze za istotny wzrost wydajności. Średnie wskaźniki wzrostu gospodarczego zdecydowanie przekraczają średnią w strefie euro, natomiast inflacja pozostaje na niskim poziomie. Intensywny wzrost gospodarczy wraz ze stanowczą konsolidacją fiskalną doprowadziły do uzyskania znacznej nadwyżki w finansach sektora general government . W okresie przygotowań do przystąpienia do unii gospodarczej i walutowej Finlandia z powodzeniem doprowadziła do sytuacji niskiej inflacji, co wraz z polityką makroekonomiczną ukierunkowaną na zapewnienie stabilności i ochronę konkurencyjności przyczyniło się dalszego wzmocnienia korzystnych wyników gospodarczych.

2.2. Ocena zawarta w opinii Rady dotyczącej poprzedniego programu

W dniu 24 stycznia 2006 r. Rada przyjęła opinię w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Finlandii na lata 2005-2009. Rada była zdania, że „ogólna sytuacja budżetowa jest dobra, zaś strategia budżetowa stanowi przykład prawidłowego prowadzenia polityki fiskalnej w zgodzie z wymogami paktu”.

2.3. Dokonana przez Komisję ocena krajowego programu reform z października 2006 r.

Sprawozdanie z realizacji krajowego programu reform Finlandii zostało przedstawione w dniu 12 października 2006 r. w kontekście zaktualizowanej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia. W przedstawionym przez Finlandię krajowym programie reform za najważniejsze kwestie uznano stabilność finansów publicznych, poprawę konkurencyjności i wydajności, a także polepszenie funkcjonowania rynku pracy. Z dokonanej przez Komisję oceny programu (przyjętej w ramach przedstawionego w grudniu 2006 r. rocznego sprawozdania Komisji z postępów w realizacji strategii lizbońskiej[2]) wynika, że Finlandia z dużym powodzeniem realizuje krajowy program reform.

Biorąc pod uwagę osiągnięte postępy, zachęca się Finlandię do skoncentrowania się na następujących dziedzinach: konkurencyjności i wydajności w sektorze usług; procedur zatrudniania w przedsiębiorstwach; lokalnych procedur negocjacji płacowych; niedoborów na rynku pracy.

Główne aspekty podlegające ocenie Główne aspekty podlegające ocenie Zgodnie z wymaganiami art. 5 ust. 1 (w przypadku programów stabilności) i art. 9 ust. 1 (w przypadku programów konwergencji) rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97, ocena obejmuje następujące kwestie: czy założenia ekonomiczne, na których opiera się program, są realistyczne; czy przedstawiony przez dane państwo członkowskie średniookresowy cel budżetowy oraz prowadząca do niego ścieżka dostosowania są odpowiednie; czy podejmowane i/lub proponowane działania mające na celu przestrzeganie ścieżki dostosowania wystarczą, by osiągnąć średniookresowy cel budżetowy w trakcie cyklu; w ramach oceny ścieżki dostosowania prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego: czy podejmowane działania korygujące są intensyfikowane w okresach dobrej koniunktury, podczas gdy w okresach dekoniunktury mogą być ograniczane, oraz – w przypadku strefy euro oraz państw członkowskich należących do systemu ERM II – czy dane państwo realizuje coroczną poprawę salda dostosowanego cyklicznie bez uwzględnienia środków jednorazowych i tymczasowych o referencyjną wartość 0,5 % PKB, pozwalającą na osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego; w ramach definiowania ścieżki dostosowania prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego (w przypadku państw członkowskich, które jeszcze go nie osiągnęły) lub pozwolenia na czasowe odejście od niego (w przypadku państw, które tego dokonały): realizację kluczowych reform strukturalnych, przynoszących bezpośrednie oszczędności w perspektywie długoterminowej (między innymi poprzez zwiększanie dynamiki potencjalnego wzrostu), a tym samym mających konkretny wpływ na długoterminową stabilność finansów publicznych (pod warunkiem zachowania odpowiedniego marginesu bezpieczeństwa odnośnie do referencyjnej wartości 3 % PKB oraz spodziewanego powrotu sytuacji budżetowej do celu średniookresowego w okresie objętym programem), ze szczególnym uwzględnieniem reform systemu emerytalnego wprowadzających strukturę wielofilarową, obejmującą obowiązkowy filar kapitałowy; czy prowadzona przez dane państwo członkowskie polityka gospodarcza jest zgodna z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej. Wiarygodność założeń makroekonomicznych programu ocenia się w odniesieniu do prognozy służb Komisji z jesieni 2006 r., z zastosowaniem między innymi powszechnie przyjętej metodyki szacowania produktu potencjalnego i sald dostosowywanych cyklicznie. Zgodność z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej ocenia się w odniesieniu do ogólnych wytycznych polityki gospodarczej w dziedzinie finansów publicznych, zawartych w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008. W ramach oceny zbadano również: zmiany wskaźnika zadłużenia oraz długoterminową perspektywę stabilności finansów publicznych, którym zgodnie ze sprawozdaniem Rady z dnia 20 marca 2005 r. w sprawie „Poprawy wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu” należy poświęcić „należytą uwagę w procesie nadzoru nad sytuacją budżetu”; podejście do oceny długoterminowej stabilności przedstawiono w komunikacie Komisji z dnia 12 października 2006 r.[3]; stopień integracji z krajowym programem reform, przedstawianym przez państwa członkowskie w kontekście strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia; w skierowanym do Rady Europejskiej piśmie przewodnim z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie ogólnych wytycznych polityki gospodarczej na lata 2005-2008 Rada ECOFIN stwierdziła, że krajowe programy reform powinny być zgodne z programami stabilności i konwergencji; zgodność z kodeksem postępowania[4], w którym między innymi określono jednolitą strukturę i jednolite tabele danych dla programów konwergencji i stabilności. |

- Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu stabilności Finlandii na lata 2006-2010

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[5], w szczególności jego art. 5 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

4. W dniu [27 lutego 2007 r.] Rada zbadała zaktualizowany program stabilności Finlandii na lata 2006-2010.

5. Scenariusz makroekonomiczny będący podstawą programu przewiduje, że realny wzrost PKB obniży się z cyklicznego maksimum wynoszącego 4,5 % w 2006 r. do średnio 2,5 % w pozostałym okresie objętym programem. Z dostępnych obecnie informacji wynika, że scenariusz ten jest oparty na realistycznych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego, przy czym założenia dotyczące lat 2006 i 2010 są ostrożne. Przedstawione w programie prognozy dotyczące inflacji wydają się realistyczne.

6. W odniesieniu do 2006 r. w prognozie służb Komisji z jesieni 2006 r. oraz w bieżącej aktualizacji programu nadwyżkę sektora general government oszacowano na 2,9 % PKB, podczas gdy w poprzedniej zaktualizowanej wersji programu stabilności zakładano, że osiągnie ona 1,6 % PKB. Wynika to z przeniesienia lepszych niż przewidywano wyników za 2005 r. i niespodziewanie korzystnego wzrostu w 2006 r., co znacznie zwiększyło przychody budżetowe przy zachowaniu ograniczeń wydatków.

7. Głównym celem przedstawionej w programie średniookresowej strategii budżetowej jest zapewnienie stabilności finansów sektora general government , a także zrównoważonych finansów rządu centralnego w normalnych warunkach wzrostu gospodarczego. Przewiduje się, że nadwyżka sektora general government oraz nadwyżka pierwotna utrzymają tendencję lekko spadkową i obniżą się o 0,5 % PKB do 2010 r. Zmniejszenie wskaźnika przychodów wskutek stopniowego wprowadzania pakietu obniżającego stawki podatkowe do 2007 r. nie jest w pełni kompensowane przez ograniczenie wskaźnika wydatków wynikające z pułapów wydatków budżetowych rządu i podejmowanych inicjatyw reform sektora publicznego. W porównaniu z poprzednią aktualizacją strategia budżetowa nie uległa zmianie, natomiast cele budżetowe zostały podwyższone o około 1 % PKB rocznie, w wyniku przeniesienia lepszych niż się spodziewano wyników za 2005 r. i wyższego przewidywanego wzrostu.

8. Przewiduje się, że saldo strukturalne (tj. saldo dostosowywane cyklicznie bez uwzględnienia środków jednorazowych i tymczasowych) obliczane zgodnie ze wspólnie przyjętą metodyką, pozostanie na stałym poziomie nadwyżki wynoszącej około 3 % PKB przez cały okres objęty programem. Przedstawionym w programie średniookresowym celem budżetowym jest osiągnięcie nadwyżki strukturalnej w wysokości 2 % PKB, która ma zostać utrzymana przez cały okres objęty programem. W poprzedniej aktualizacji programu nie określono wyraźnie celu średniookresowego, jednak na podstawie zawartych w niej przewidywań dotyczących nadwyżki strukturalnej Rada w swojej opinii założyła, że celem średniookresowym jest nadwyżka w wysokości 1,5 % PKB. Ponieważ cel ten jest bardziej ambitny niż minimalna pośrednia wartość odniesienia (szacowana jako deficyt wynoszący około 1,25 % PKB), jego osiągnięcie powinno zapewnić margines bezpieczeństwa chroniący przed ryzykiem wystąpienia nadmiernego deficytu. Cel średniookresowy mieści się w zakresie określonym dla strefy euro i państw członkowskich grupy ERM II w Pakcie na rzecz stabilności i wzrostu oraz w kodeksie postępowania i jest znacznie bardziej ambitny, niż nakazywałby wskaźnik zadłużenia i długoterminowy średni wzrost produktu potencjalnego. Wyznaczenie średniookresowego celu znacznie wykraczającego poza wymagany poziom uzasadniono w programie dążeniem do zapewnienia długoterminowej stabilności finansów publicznych oraz faktem, że w Finlandii wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet zaznacza się stosunkowo wcześnie.

9. Ryzyko związane z celami budżetowymi określonymi w programie wydaje się być zasadniczo zrównoważone. Założenia makroekonomiczne programu oraz przewidywania dotyczące dochodów podatkowych wydają się wiarygodne. Zagrożenie dla przychodów wynikające ze struktury wzrostu jest skompensowane przez konserwatywne założenia dotyczące elastyczności w zakresie podatków. Mimo że pułapy określone dla rządu centralnego wspierają ograniczenie wydatków, istnieje ryzyko związane z rozwojem wydatków instytucji samorządowych.

10. W świetle powyższej oceny ryzyka przedstawiony w programie kurs polityki budżetowej wydaje się wystarczający do osiągnięcia i znacznego przekroczenia celu średniookresowego w okresie objętym programem, zgodnie z jego przewidywaniami. Dodatkowo zapewnia on wystarczający margines bezpieczeństwa chroniący przed przekroczeniem progu deficytu wynoszącego 3 % PKB przy normalnych wahaniach makroekonomicznych w okresie objętym programem. Przewidziany w programie kurs polityki budżetowej jest całkowicie zgodny z Paktem na rzecz stabilności i wzrostu.

11. Szacuje się, że w 2006 r. wskaźnik długu publicznego brutto obniżył się do poziomu poniżej 39 % PKB, czyli znacznie poniżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 %. Program przewiduje obniżenie się wskaźnika zadłużenia o 5,5 punktu procentowego w okresie objętym programem.

12. Długoterminowy wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet jest w Finlandii wyższy od średniej w UE, mimo że przyjęte reformy systemu emerytalnego przyczyniają się do ograniczenia wzrostu wydatków na świadczenia emerytalne, które w nadchodzących dekadach powinny być zbliżone do unijnej średniej wyrażonej jako stosunek do PKB. Wyjściowa sytuacja budżetowa charakteryzująca się znaczną nadwyżką salda strukturalnego przyczynia się w dużym stopniu do złagodzenia długoterminowego wpływu starzenia się społeczeństwa na budżet. Ponadto znaczne aktywa zgromadzone w ramach publicznego funduszu emerytalnego częściowo pokryją zwiększone wydatki na świadczenia emerytalne. Utrzymanie wysokich nadwyżek pierwotnych w perspektywie średnioterminowej przyczyniłoby się do ograniczenia zagrożeń dla stabilności finansów publicznych. Generalnie wydaje się, że zagrożenia dla finansów publicznych Finlandii kształtują się na niskim poziomie.

13. Program stabilności zawiera jakościową ocenę ogólnego wpływu przedstawionego w październiku 2006 r. sprawozdania z realizacji krajowego programu reform w ramach średniookresowej strategii budżetowej. Podano w nim również systematyczne informacje o bezpośrednich kosztach lub oszczędnościach budżetowych wynikających z najważniejszych reform przewidzianych w krajowym programie, a w przedstawionych prognozach budżetowych bezpośrednio uwzględniono skutki działań nakreślonych w krajowym programie reform dla finansów publicznych. Przedstawione w programie stabilności środki w dziedzinie finansów publicznych wydają się zgodne z działaniami przewidzianymi w krajowym programie reform. W szczególności w obu programach przewiduje się podjęcie działań sprzyjających poprawie wydajności na szczeblu zarówno rządu centralnego, jak i instytucji samorządowych, a także potwierdza się dążenie do dalszego stosowania pułapów wydatków budżetowych rządu centralnego również po upływie bieżącej kadencji.

14. Strategia budżetowa określona w programie jest zasadniczo zgodna z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej zawartymi w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008.

15. Co do wymagań odnośnie do danych, określonych w kodeksie postępowania dotyczącym programów stabilności i konwergencji, w programie zanotowano brak pewnych danych obowiązkowych i opcjonalnych[6].

W świetle powyższej oceny sytuację budżetową w średnim okresie można uznać za dobrą, zaś strategia budżetowa stanowi przykład prawidłowej polityki fiskalnej, prowadzonej zgodnie z wymogami Paktu na rzecz stabilności i wzrostu.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |

Realny PKB | PS listopad 2006 | 2,9 | 4,5 | 3,0 | 2,9 | 2,6 | 2,1 |

(zmiana w %) | KOM listopad 2006 | 2,9 | 4,9 | 3,0 | 2,6 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2005 | 2,1 | 3,2 | 2,6 | 2,3 | 2,1 | n.d. |

Inflacja HICP | PS listopad 2006 | 0,9 | 1,5 | 1,3 | 1,7 | 1,7 | 1,7 |

(%) | KOM listopad 2006 | 0,8 | 1,3 | 1,5 | 1,6 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2005 | 1,0 | 1,3 | 1,5 | 1,8 | 1,8 | n.d. |

Luka produktowa | PS listopad 20061 | -1,3 | 0,1 | 0,2 | 0,1 | -0,2 | -0,8 |

(% potencjalnego PKB) | KOM listopad 20065 | -1,5 | 0,1 | 0,2 | -0,2 | n.d. | n.d. |

PS listopad 20051 | -0,7 | -0,2 | -0,2 | -0,5 | -0,9 | n.d. |

Saldo sektora general government | PS listopad 2006 | 2,7 | 2,9 | 2,8 | 2,7 | 2,7 | 2,4 |

(% PKB) | KOM listopad 2006 | 2,7 | 2,9 | 2,9 | 2,9 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2005 | 1,8 | 1,6 | 1,6 | 1,5 | 1,5 | n.d. |

Saldo pierwotne | PS listopad 2006 | 3,9 | 4,5 | 4,3 | 4,2 | 4,1 | 3,7 |

(% PKB) | KOM listopad 2006 | 4,1 | 4,3 | 4,2 | 4,1 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2005 | 3,4 | 3,1 | 2,9 | 2,8 | 2.8 | n.d. |

Saldo dostosowane cyklicznie | PS listopad 20061 | 3,3 | 2,9 | 2,7 | 2,7 | 2,8 | 2,8 |

(% PKB) | KOM listopad 2006 | 3,4 | 2,9 | 2,8 | 2,9 | n.d. | n.d. |

PS listopad 20051 | 2,1 | 1,7 | 1,7 | 1,7 | 2,0 | n.d. |

Saldo strukturalne 2 | PS listopad 20063 | 3,3 | 2,9 | 2,7 | 2,7 | 2,8 | 2,8 |

(% PKB) | KOM listopad 20064 | 3,4 | 2,9 | 2,8 | 2,9 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2005 | 2,1 | 1,7 | 1,7 | 1,7 | 2,0 | n.d. |

Dług publiczny brutto | PS listopad 2006 | 41,3 | 39,1 | 37,7 | 36,2 | 35,0 | 33,7 |

(% PKB) | KOM listopad 2006 | 41,3 | 38,8 | 37,3 | 35,8 | n.d. | n.d. |

PS listopad 2005 | 42,7 | 41,7 | 41,1 | 40,6 | 40,1 | n.d. |

Uwagi: |

1 Obliczenia służb Komisji na podstawie danych zawartych w programie. |

2 Saldo dostosowywane cyklicznie (jak w poprzednich wierszach) bez środków jednorazowych i innych środków tymczasowych. |

3 W programie nie uwzględniono żadnych środków jednorazowych ani innych środków tymczasowych. |

4 W prognozie służb Komisji z jesieni 2006 r. nie uwzględniono żadnych środków jednorazowych ani innych środków tymczasowych. |

5 W oparciu o szacunkowy potencjalny wzrost w wysokości odpowiednio 3,2 %, 3,1 %, 3,0 % i 2,9 % w latach 2005-2008. |

Źródło: |

Program stabilności (PS); prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2006 r. (KOM), obliczenia służb Komisji. |

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Wszystkie dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej:

[2] Komunikat Komisji na wiosenny szczyt Rady Europejskiej „Realizacja odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia – rok wyników” z 12.12.2006, KOM(2006) 816.

[3] Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego „Długoterminowa stabilność finansów publicznych w UE” z 12.10.2006, KOM(2006) 574, oraz Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych (2006), „The long-term sustainability of public finances in the European Union”, European Economy nr 4/2006.

[4] „Szczegółowe zasady wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz wytyczne dotyczące formy i treści programów stabilności i konwergencji”, zatwierdzone przez Radę ECOFIN dnia 11 października 2005 r.

[5] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] W szczególności brakuje danych dotyczących założeń zewnętrznych na lata 2008-2010.