(2)Sprawozdanie krajowe na 2020 r. dotyczące Portugalii zostało opublikowane w dniu 26 lutego 2020 r. Zawiera ono ocenę postępów Portugalii w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 9 lipca 2019 r., działań następczych podjętych w związku z zaleceniami z poprzednich lat, a także postępów Portugalii w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii „Europa 2020”. Sprawozdanie to objęło również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, której wyniki opublikowano w dniu 26 lutego 2020 r. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że w Portugalii występują zakłócenia równowagi makroekonomicznej. W kontekście słabego wzrostu wydajności powody do niepokoju dają w szczególności znaczne zobowiązania zagraniczne netto oraz zadłużenie sektora prywatnego i publicznego, a także wysoki odsetek kredytów zagrożonych.

(3)W dniu 11 marca 2020 r. Światowa Organizacja Zdrowia oficjalnie uznała epidemię COVID-19 za globalną pandemię. Pandemia stanowi poważne zagrożenie w zakresie zdrowia publicznego dla obywateli, społeczeństw i gospodarek. Znacznie obciąża krajowe systemy ochrony zdrowia i wywołuje zakłócenia w globalnych łańcuchach dostaw, wahania na rynkach finansowych, wstrząsy popytu konsumpcyjnego oraz negatywne efekty w różnych sektorach. Stwarza zagrożenie dla zatrudnienia, dochodów obywateli oraz działalności przedsiębiorstw. Doprowadziła do silnego wstrząsu gospodarczego, który już teraz ma poważne konsekwencje dla Unii Europejskiej. W dniu 13 marca 2020 r. Komisja przyjęła komunikat wzywający do skoordynowanej reakcji gospodarczej na kryzys, obejmującej wszystkie istotne podmioty na poziomie krajowym i unijnym.

(4)Kilka państw członkowskich ogłosiło stan nadzwyczajny lub wprowadziło środki nadzwyczajne. Wszelkie tego typu środki powinny być wprowadzane pod warunkiem, że są ściśle proporcjonalne, konieczne, ograniczone w czasie i zgodne ze standardami europejskimi i międzynarodowymi. Powinny one podlegać nadzorowi demokratycznemu i niezależnej kontroli sądowej.

(5)W dniu 20 marca 2020 r. Komisja przyjęła komunikat w sprawie uruchomienia ogólnej klauzuli korekcyjnej w ramach paktu stabilności i wzrostu. Klauzula, jak określono w art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3, art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 oraz w art. 3 ust. 5 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, ułatwia koordynację polityk budżetowych w czasie poważnego pogorszenia koniunktury gospodarczej. W swoim komunikacie Komisja podzieliła opinię Rady, że w świetle spodziewanego znacznego pogorszenia koniunktury gospodarczej w związku z pandemią COVID-19 obecne warunki pozwalają na uruchomienie tej klauzuli. W dniu 23 marca 2020 r. ministrowie finansów państw członkowskich zgodzili się z oceną Komisji. Uruchomienie ogólnej klauzuli korekcyjnej pozwala na czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowawczej prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego, pod warunkiem, że nie zagraża to stabilności finansów publicznych w średnim okresie. W przypadku części naprawczej Rada może również zdecydować, na podstawie zalecenia Komisji, o przyjęciu zmienionego kursu polityki budżetowej. Ogólna klauzula korekcyjna nie zawiesza procedur paktu stabilności i wzrostu. Pozwala ona państwom członkowskim na odstąpienie od wymogów budżetowych, które miałyby zastosowanie w normalnych warunkach, a jednocześnie umożliwia Komisji i Radzie wprowadzenie niezbędnych środków koordynacji polityki w ramach paktu.

(6)Potrzebne są stałe działania, aby ograniczać i kontrolować rozprzestrzenianie się pandemii, wzmocnić odporność krajowych systemów ochrony zdrowia, złagodzić skutki społeczno-ekonomiczne za pomocą środków wspierających przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe oraz aby zapewnić odpowiednie warunki bezpieczeństwa i higieny w miejscu pracy w celu wznowienia aktywności gospodarczej. Unia powinna w pełni wykorzystywać dostępne jej narzędzia, aby wspierać wysiłki państw członkowskich w tym zakresie. Jednocześnie państwa członkowskie i Unia powinny wspólnie przygotowywać środki konieczne do przywrócenia normalnego funkcjonowania naszych społeczeństw i gospodarek oraz zrównoważonego wzrostu gospodarczego, uwzględniając między innymi transformację ekologiczną i cyfrową oraz wyciągając wnioski z kryzysu.

(7)Kryzys związany z COVID-19 unaocznił elastyczność, jaką zapewnia jednolity rynek, umożliwiając dostosowanie się do nadzwyczajnych sytuacji. Aby jednak zapewnić szybkie i sprawne przejście do etapu odbudowy gospodarki oraz przywrócenia swobodnego przepływu towarów, usług i pracowników, należy znieść nadzwyczajne środki utrudniające normalne funkcjonowanie jednolitego rynku, gdy tylko przestaną one być konieczne. Obecny kryzys pokazał, że sektor ochrony zdrowia musi dysponować planami gotowości na wypadek sytuacji kryzysowej, które powinny w szczególności obejmować ulepszone strategie zakupów, zdywersyfikowane łańcuchy dostaw oraz rezerwy strategiczne podstawowych produktów i materiałów. Są to kluczowe elementy konieczne do opracowania szerzej zakrojonych planów gotowości na wypadek sytuacji kryzysowej.

(8)Prawodawca Unii już znowelizował odpowiednie ramy legislacyjne, aby umożliwić państwom członkowskim uruchomienie wszystkich niewykorzystanych zasobów z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu przeciwdziałania nadzwyczajnym skutkom pandemii COVID-19. Zmiany te zapewnią dodatkową elastyczność oraz uproszczą i usprawnią procedury. Aby zmniejszyć presję na przepływy środków pieniężnych, państwom członkowskim umożliwiono również skorzystanie w roku obrachunkowym 2020–2021 ze stopy dofinansowania z budżetu Unii w wysokości 100 %. Zachęca się Portugalię do pełnego wykorzystania tych możliwości, aby wesprzeć osoby i sektory, które są najbardziej narażone na trudności.

(9)Społeczno-ekonomiczne skutki pandemii będą się najprawdopodobniej rozkładać nierównomiernie w poszczególnych regionach Portugalii ze względu na różne modele specjalizacji. Dotyczy to w szczególności regionów, które w znacznym stopniu zależą od turystyki, takich jak Algarve i regiony najbardziej oddalone – Madera i Azory. Pociąga to za sobą znaczne ryzyko pogłębienia różnic regionalnych i terytorialnych w Portugalii. Obecna sytuacja, która grozi również przejściowym zniweczeniem procesu konwergencji między państwami członkowskimi, wymaga ukierunkowanych działań politycznych.

(10)W dniu 16 maja 2020 r. Portugalia przedłożyła swój krajowy program reform na 2020 r. i swój program stabilności na 2020 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.

(11)Portugalia jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu oraz podlega ustaleniom w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia. W dniu 13 lipca 2018 r. Rada zaleciła Portugalii zapewnienie, by nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto nie przekroczyła 0,7 % w 2019 r., co odpowiadałoby rocznej korekcie strukturalnej wynoszącej 0,6 % PKB. Ocena ogólna Komisji potwierdza znaczne odchylenie od zalecanej ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w 2019 r. oraz w latach 2018 i 2019 w ujęciu łącznym. W związku z uruchomieniem ogólnej klauzuli korekcyjnej dalsze kroki w ramach procedury znacznego odchylenia w odniesieniu do Portugalii nie są jednak uzasadnione.

(12)W programie stabilności na 2020 r. rząd nie przedstawił scenariusza makroekonomicznego ani planów dotyczących salda sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz relacji długu do PKB przynajmniej w odniesieniu do 2020 r. Zawarto w nim jednak szacunki, zgodnie z którymi każde 30 dni roboczych środków izolacji – tj. około 1,5 pełnego miesiąca – może mieć średni negatywny wpływ na roczne PKB w wysokości 6,5 punktu procentowego. Na perspektywy makroekonomiczne i budżetowe wpływa duża niepewność spowodowana pandemią COVID-19. Prognozom budżetowym zagrażają pewne ryzyka specyficzne dla Portugalii związane ze wzrostem publicznych zobowiązań warunkowych w przypadku niektórych podmiotów prawa publicznego oraz z wprowadzonymi w związku z pandemią COVID-19 środkami dotyczącymi sektora prywatnego. Oprócz tego istnieje już znaczne ryzyko związane z potencjalnym wpływem na budżet dodatkowych środków wspierających banki

(13)W odpowiedzi na pandemię COVID-19 oraz w ramach skoordynowanego unijnego podejścia Portugalia wprowadziła środki budżetowe mające na celu zwiększenie możliwości systemu ochrony zdrowia, powstrzymanie pandemii oraz pomoc tym osobom i sektorom, które zostały szczególnie dotknięte jej skutkami. Program stabilności na 2020 r. zawiera szacunki dotyczące wpływu tych środków na budżet w ujęciu miesięcznym lub rocznym, nie przedstawia jednak prognozowanej łącznej kwoty rocznej na 2020 r. Środki te obejmują m.in. jednorazowe specjalne wsparcie dla przedsiębiorstw na wznowienie działalności gospodarczej (508,0 mln EUR lub 0,3 % PKB), uproszczony program tymczasowego przerwania pracy (przestoje w pracy, 373,3 mln EUR lub 0,2 % PKB przez każdy miesiąc obowiązywania) oraz zakup środków ochrony indywidualnej na potrzeby systemu ochrony zdrowia (0,1 % PKB przez każdy miesiąc obowiązywania). Komisja szacuje, że w 2020 r. środki te przełożą się na bezpośrednie koszty budżetowe w wysokości około 2,5 % PKB. Portugalia zapowiedziała ponadto środki, które co do zasady nie mają bezpośredniego wpływu na budżet, ale przyczynią się do wsparcia płynności przedsiębiorstw i gospodarstw domowych. Wartość tych środków oszacowano w programie stabilności na 2020 r. na blisko 25,2 mld EUR, czyli 12,5 % PKB. Środki te obejmują odroczenie płatności podatku od wartości dodanej, podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych oraz składek na ubezpieczenie społeczne (7,9 mld EUR lub 3,9 % PKB), a także linie kredytowe z gwarancją skarbu państwa oraz podobne inicjatywy (4,0 mld EUR lub 2,0 % PKB). Ogólnie rzecz biorąc, środki wprowadzane przez Portugalię są zgodne z wytycznymi określonymi w komunikacie Komisji w sprawie skoordynowanej reakcji gospodarczej na pandemię COVID-19. Pełne wdrożenie tych środków, a następnie zmiana kierunku polityki budżetowej w sposób, który umożliwi osiągnięcie rozważnej średniookresowej sytuacji budżetowej, kiedy pozwolą na to warunki ekonomiczne, przyczyni się do zachowania stabilności finansów publicznych w perspektywie średnioterminowej.

(14)Według prognozy Komisji z wiosny 2020 r. przy założeniu niezmiennego kursu polityki deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Portugalii w 2020 r. wyniesie 6,5 % PKB, a w 2021 r. – 1,8 % PKB. Prognozuje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB osiągnie najwyższy poziom – 131,6 % PKB – w 2020 r., a następnie spadnie do poziomu 124,4 % w 2021 r.

(15)W dniu 20 maja 2020 r. Komisja opublikowała sprawozdanie sporządzone zgodnie z art. 126 ust. 3 Traktatu w związku z prognozowanym przekroczeniem przez Portugalię w 2020 r. progu deficytu wynoszącego 3 % PKB. Ogólnie rzecz biorąc, analiza wskazuje, że kryterium deficytu określone w Traktacie i rozporządzeniu (WE) nr 1467/1997 nie jest spełnione.

(16)Wybuch pandemii COVID-19 w Portugalii miał miejsce na początku marca 2020 r. i spowodował, że krajowy system ochrony zdrowia znalazł się pod ogromną presją. Rząd szybko wprowadził szereg rygorystycznych środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się wirusa oraz przewidziany w konstytucji stan nadzwyczajny (który obowiązywał od dnia 18 marca 2020 r. do dnia 2 maja 2020 r.), aby maksymalnie ograniczyć zasięg choroby i liczbę ofiar śmiertelnych. Wprowadzono też środki mające na celu wzmocnienie zdolności reagowania systemu ochrony zdrowia i spłaszczenie krzywej zakażeń, aby uniknąć przeciążenia szpitali. Krajowe i globalne środki powstrzymujące rozprzestrzenianie się wirusa poważnie ograniczyły działalność gospodarczą w większości sektorów, uderzając szczególnie silnie w turystykę i branże pokrewne. Pogorszyły też perspektywy społeczne i gospodarcze w Portugalii, zwłaszcza w przypadku mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Prognozuje się, że w 2020 r. gospodarka skurczy się o 6,8 %, a w 2021 r. wzrośnie o 5,8 %.

(17)Aby ograniczyć bezpośredni wpływ pandemii COVID-19 na ludzkie zdrowie, na wielką skalę wydaje się wysokie kwoty na system ochrony zdrowia. Potrzebne są inwestycje w celu poprawienia odporności systemu ochrony zdrowia oraz zapewnienia sprzętu, wyrobów i infrastruktury niezbędnych do wzmocnienia zdolności reagowania kryzysowego, w tym intensywnej opieki medycznej, testowania, technologicznych i stosowanych badań medycznych oraz powszechnego dostępu do opieki zdrowotnej, m.in. poza obszarami miejskimi oraz w regionach najbardziej oddalonych, tj. na Maderze i Azorach. Kiedy wybuchła pandemia COVID-19, stopniowo wdrażano już plan wprowadzenia nowego modelu zarządzania szpitalami publicznymi. Przewidywał on znaczny wzrost budżetów rocznych. Konsekwentne wdrażanie tego planu w obecnej sytuacji mogłoby przyczynić się do wzmocnienia odporności systemu ochrony zdrowia. Pandemia COVID-19 odsłoniła słabości zakładów opieki długoterminowej w Portugalii, w których odnotowano wyższe wskaźniki zachorowań i śmiertelności. Pomimo poprawy zasięgu terytorialnego opieki długoterminowej w ciągu ostatnich dziesięciu lat ogólne wskaźniki dostępu do tej opieki są niskie we wszystkich regionach kraju. Jednocześnie przed wybuchem pandemii COVID-19 prognozowano wzrost wydatków na opiekę długoterminową, który – wyrażony jako odsetek PKB – miał należeć do największych w Unii. Aby poradzić sobie z obecnym kryzysem oraz sprostać wyzwaniom związanym ze starzeniem się społeczeństwa, konieczne są dalsze wysiłki na rzecz poprawy wydajności i zdolności w zakresie opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej.

(18)Po długotrwałych pozytywnych zmianach na rynku pracy, jakie nastąpiły od 2014 r., Portugalia będzie musiała obecnie stawić czoła nadzwyczajnym wyzwaniom w zakresie zatrudnienia związanym z pandemią. Prognoza Komisji przewiduje, że w porównaniu z 2019 r., kiedy to bezrobocie wyniosło 6,5 %, w 2020 r. obejmie ono 9,7 % ludności aktywnej zawodowo, a w 2021 r. spadnie do 7,4 %. Aby wspierać zatrudnienie i zmniejszyć ryzyko utraty miejsc pracy, Portugalia uprościła i dostosowała wykorzystanie istniejącego programu tymczasowego przerwania pracy. Ukierunkowane wykorzystanie programów unijnych i krajowych mogłoby pomóc w utrzymaniu miejsc pracy i działalności gospodarczej, zwłaszcza w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). W okresie odbudowy gospodarki decydującą rolę w utrzymaniu gotowości siły roboczej odgrywać będą spersonalizowane i ukierunkowane aktywne polityki rynku pracy, w szczególności w zakresie podnoszenia i zmiany kwalifikacji. Kluczowe znaczenie dla wzrostu zatrudnienia będzie miała współpraca między pracodawcami, instytucjami edukacyjnymi i szkoleniowymi oraz publicznymi służbami zatrudnienia.

(19)Aby nie dopuścić do pogłębienia nierówności w związku z pandemią COVID-19, trzeba będzie wprowadzić środki mające na celu złagodzenie skutków społecznych i ochronę osób znajdujących się w trudnej sytuacji. Do takich środków należą programy świadczeń dla bezrobotnych i wsparcie dochodu w przypadku osób pracujących, które najbardziej ucierpiały na skutek kryzysu, w tym osób samozatrudnionych i pracowników nietypowych, a także dostęp do usług i środków wspierających reintegrację na rynku pracy. Wdrożenie krajowego planu społecznego na wypadek zagrożenia, we współpracy z partnerami społecznymi i społeczeństwem obywatelskim, mogłoby przyczynić się do natychmiastowej i skoordynowanej reakcji na kryzys i złagodzenia jego skutków społecznych. Wprowadzone w ostatnich latach zmiany w polityce mające na celu poprawę skuteczności transferów socjalnych, takie jak podwyższenie dochodu minimalnego, dodatku solidarnościowego na rzecz osób starszych, emerytur i świadczeń rodzinnych, wywarły pozytywny wpływ na rozkład dochodów. Niemniej jednak transfery socjalne w Portugalii (z wyłączeniem emerytur) obniżyły w 2018 r. odsetek osób zagrożonych ubóstwem jedynie o 23,8 %, czyli znacznie poniżej średniej UE wynoszącej 34 %. Adekwatność systemu dochodu minimalnego należy ponadto do najniższych w Unii, zapewniając dochody w wysokości zaledwie 40 % krajowego progu ubóstwa.

(20)Pandemia COVID-19 stwarza znaczne potrzeby w zakresie wykorzystania technologii cyfrowych w celu zapewnienia stałego dostępu do edukacji i ciągłości działalności gospodarczej w związku z koniecznością przyjęcia środków narzucających ograniczenie kontaktów personalnych. W Portugalii zamknięto szkoły i ośrodki szkoleniowe i przerwano naukę stacjonarną. Około 6 % gospodarstw domowych nadal nie ma dostępu do internetu, co dotyczy około 50 tys. uczniów, a zasięg sieci internetowych i telekomunikacyjnych na obszarach miejskich i wiejskich znacznie się różni. Uczniowie z rodzin w korzystnej sytuacji społecznej i materialnej są lepiej przygotowani do radzenia sobie z wyzwaniami związanymi z nauczaniem na odległość. W Portugalii odnotowuje się ponadto duży niedobór umiejętności cyfrowych. W 2019 r. 48 % ludności nie posiadało podstawowych umiejętności cyfrowych, w tym około 26 % nie posiadało żadnych umiejętności cyfrowych, a odsetek osób, które nigdy nie korzystały z internetu, stanowi dwukrotność średniej unijnej. Obecna sytuacja wymaga podjęcia intensywnych działań w zakresie szkoleń internetowych oraz wysiłków mających pomóc osobom dotkniętym wykluczeniem cyfrowym w pokonywaniu przeszkód w dostępie do kształcenia na odległość. Wykorzystanie technologii cyfrowych umożliwiających wprowadzenie alternatywnych rozwiązań w zakresie organizacji pracy i oferowanie usług cyfrowych pozwoliłoby przedsiębiorstwom, których usługi można świadczyć przez internet, na utrzymanie ciągłości działania, a tym samym złagodziłoby skutki ograniczeń w niektórych sektorach. Ma to szczególne znaczenie w Portugalii, gdzie zasadniczym elementem gospodarki są mikroprzedsiębiorstwa działające w tradycyjnych sektorach. Jednym z głównych czynników utrudniających cyfryzację MŚP jest luka w wiedzy cyfrowej, która wynika z ogólnie niskiego poziomu umiejętności cyfrowych kadry kierowniczej i pracowników.

(21)Aby zapobiec możliwym do uniknięcia upadłościom oraz umożliwić przedsiębiorstwom przetrwanie wstrząsu związanego z pandemią i utrzymanie konkurencyjności, Portugalia przyjęła zestaw środków mających na celu wspieranie rentownych przedsiębiorstw, w szczególności MŚP, które ucierpiały na skutek wprowadzonych ograniczeń w kontaktach personalnych przekładających się na ograniczenie działalności gospodarczej i spadek popytu krajowego i światowego. Środki te koncentrują się na zapewnianiu pomocy na utrzymanie płynności finansowej, w tym gwarancji finansowanych przez państwo i instytucje finansowe, bezpośrednich dotacji, obniżek składek na ubezpieczenia społeczne i odroczeń płatności podatków. Koncentrują się one w szczególności na sektorach najbardziej dotkniętych kryzysem, w tym na turystyce, sektorze hotelarsko-gastronomicznym i powiązanej działalności gospodarczej, jak również na przedsiębiorstwach zajmujących się przetwórstwem przemysłowym i eksportem. Ważne jest, aby instytucje publiczne oraz prywatni pośrednicy wdrażali takie środki terminowo i skutecznie. W tym kontekście rząd Portugalii zoptymalizował proces dostępu do linii kredytowych, w szczególności w zakresie dokumentów, jakie mają być składane przez przedsiębiorstwa. Podczas prac nad wspomnianymi środkami oraz podczas wdrażania tych środków należy uwzględnić odporność sektora bankowego. Dodatkowe działania z zakresu polityki mają na celu wspieranie przedsiębiorczości i osób samozatrudnionych.

(22)W celu sprzyjania odbudowie gospodarki ważne będzie przyspieszenie realizacji gotowych projektów w zakresie inwestycji publicznych i promowanie inwestycji prywatnych, m.in. w drodze odpowiednich reform. Pobudzające wzrost inwestycje w badania naukowe i innowacje, cyfryzację, poprawę jakości połączeń oraz transformację ekologiczną przyczynią się do ożywienia portugalskiej gospodarki i skierują ją na ścieżkę długoterminowego zrównoważonego wzrostu. Dzięki inwestycjom w infrastrukturę transportową można by zaradzić niedogodnościom związanym z peryferyjnym położeniem Portugalii, w szczególności poprzez usunięcie luk w połączeniach kolejowych z Hiszpanią i umożliwienie lepszego wykorzystania potencjału portugalskich portów, które nie są dostatecznie eksploatowane. W krajowym planie działania w dziedzinie energii i klimatu Portugalia wskazuje na znaczne potrzeby inwestycyjne związane ze zmianą klimatu i transformacją energetyczną. Nadal istnieje szeroki margines pozwalający na poprawę efektywności energetycznej budynków i zmniejszenie zużycia energii przez przedsiębiorstwa. Lepsza łączność energetyczna na Półwyspie Iberyjskim mogłaby umożliwić większą konkurencję i ułatwić rozwój energii ze źródeł odnawialnych. Inwestycje mogą również wspierać zapobieganie przewidywanym negatywnym skutkom zmiany klimatu, takim jak powodzie i pożary lasów, poprawę gospodarowania zasobami wodnymi i odpadami oraz wykorzystanie potencjału gospodarki o obiegu zamkniętym. Programowanie Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji na lata 2021–2027 mogłoby pomóc Portugalii sprostać niektórym wyzwaniom związanym z przejściem na gospodarkę neutralną dla klimatu, w szczególności na terytoriach objętych załącznikiem D do sprawozdania krajowego. Pozwoliłoby to Portugalii optymalnie wykorzystać ten fundusz.