(3)Sprawozdanie krajowe za 2017 r. dotyczące Hiszpanii zostało opublikowane w dniu 22 lutego 2017 r. Zawiera ono ocenę postępów Hiszpanii w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 12 lipca 2016 r., działań następczych podjętych w związku z zaleceniami z poprzednich lat, a także postępów Hiszpanii w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii „Europa 2020”. Sprawozdanie to objęło również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, której wyniki opublikowano w dniu 22 lutego 2017 r.. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że w Hiszpanii występują zakłócenia równowagi makroekonomicznej mające znaczenie transgraniczne. W szczególności nadwyżka na rachunku obrotów bieżących przekłada się na redukcję zobowiązań Hiszpanii wobec zagranicy netto. Zobowiązania te wciąż są jednak znaczne i narażają kraj na problemy związane ze zmianami nastrojów na rynku. Również zadłużenie sektora prywatnego znacznie spadło, w szczególności w przypadku przedsiębiorstw. Zadłużenie gospodarstw domowych utrzymuje się jednak na wysokim poziomie. Wzrost gospodarczy stał się głównym czynnikiem napędzającym redukcję długu, zagrożenia dla stabilności finansów publicznych utrzymują się jednak na wysokim poziomie w perspektywie średnioterminowej. Szczególną wagę ma podjęcie działań, które pozwolą ograniczyć ryzyko negatywnych konsekwencji zakłóceń równowagi dla hiszpańskiej gospodarki oraz – zważywszy na rozmiary tej gospodarki i jej znaczenie transgraniczne – dla unii gospodarczej i walutowej. Sektor finansowy nadal wykazuje wysoki poziom stabilności, do którego przyczyniają się jego trwająca restrukturyzacja, niskie koszty finansowania i ożywienie gospodarcze. W ostatnich latach powstało wiele miejsc pracy i bezrobocie szybko spadało, chociaż utrzymuje się na bardzo wysokim poziomie. Reformy rynku pracy i ograniczenie wzrostu płac były istotnymi czynnikami stymulującymi tworzenie miejsc pracy i wzrost konkurencyjności.

(4)W dniu 28 kwietnia 2017 r. Hiszpania przedłożyła krajowy program reform na 2017 r., a w dniu 29 kwietnia 2017 r. – program stabilności na 2017 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.

(5)Odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów zostały uwzględnione w programach państw członkowskich dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020. Jak przewidziano w przepisach dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu odpowiednich programów w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz wprowadzenie w nich zmian wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń dla poszczególnych krajów. Komisja przedstawiła dalsze wytyczne dotyczące stosowania tych przepisów.

(6)Hiszpania jest obecnie objęta funkcją naprawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie stabilności na 2017 r. Hiszpania planuje skorygować nadmierny deficyt do 2018 r., zgodnie z wezwaniem Rady z dnia 8 sierpnia 2016 r. Planuje się, że deficyt nominalny będzie się dalej zmniejszał, do 0,5 % PKB w 2020 r. Prognozy wydatków w programie obejmują wymagalność zobowiązań warunkowych związanych z autostradami i sektorem finansowym, wynoszących prawie 0,4 % i 0,2 % PKB w latach, odpowiednio, 2017 i 2018. Nie przewiduje się osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego – stanu równowagi budżetowej w kategoriach strukturalnych – w horyzoncie czasowym programu stabilności. Prognozuje się, że przeliczone saldo strukturalne wyniesie -1,9 % PKB w 2020 r. Zgodnie z programem stabilności przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB spadnie do 98,8 % w 2017 r., 97,6 % w 2018 r. i 92,5 % w 2020 r. Założenia makroekonomiczne przyjęte w programie są wiarygodne do 2018 r., ale w odniesieniu do późniejszego okresu odzwierciedlają raczej korzystne założenia. Ogólnie rzecz biorąc, plany dotyczące osiągnięcia celów bazują w dalszym ciągu na założeniu silnej koniunktury gospodarczej, które jest jednak obarczone pewnym ryzykiem. Osiągnięcie celów budżetowych może też być zagrożone w związku z niepewnością dotyczącą skutków wprowadzonych niedawno środków podatkowych. Uwzględniając ponadto zakładaną wymagalność zobowiązań warunkowych (nieobjętych prognozą Komisji), program opiera się na znacznie większym ograniczaniu wydatków niż przewidywano w prognozach Komisji w 2017 i 2018 r. Środki niezbędne do osiągnięcia deficytu docelowego w 2018 r. nie zostały ponadto jeszcze sprecyzowane.

(7)W dniu 8 sierpnia 2016 r. Rada wystąpiła do Hiszpanii o zlikwidowanie nadmiernego deficytu do 2018 r. oraz w szczególności zmniejszenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do 4,6 % PKB w 2016 r., 3,1 % PKB w 2017 r. oraz 2,2 % PKB w 2018 r. Według zaktualizowanej prognozy Komisji z wiosny 2016 r. wspomniana poprawa deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych odpowiadała pogorszeniu salda strukturalnego o 0,4 % PKB w 2016 r. i poprawie tego salda o 0,5 % PKB kolejno w 2017 r. i w 2018 r. Hiszpania osiągnęła w 2016 r. deficyt nominalny w wysokości 4,5 % PKB, nieco niższy od poziomu docelowego określonego przez Radę. Według prognozy Komisji z wiosny 2017 r. przewiduje się, że przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki deficyt nominalny spadnie do 3,2 % PKB w 2017 r. oraz do 2,6 % PKB w 2018 r. – 0,1 % i 0,4 % PKB powyżej docelowych poziomów deficytu nominalnego z programu stabilności i poziomów określonych przez Radę. W przeciwieństwie do programu stabilności w prognozie nie zakłada się wymagalności zobowiązań warunkowych, o których mowa powyżej. Przewiduje się, że łączny wysiłek fiskalny w latach 2016–2017 zostanie zapewniony (chociaż bez marginesu), natomiast w 2018 r. – przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki – wysiłek fiskalny nie osiągnie poziomu zalecanego przez Radę. W sierpniu 2016 r. Rada wezwała ponadto Hiszpanię do podjęcia środków na rzecz wzmocnienia ram budżetowych, ale w programie stabilności nie wspomniano o planach szerszego wykorzystywania reguły wydatkowej przewidzianej w ustawie o stabilności, aby zwiększyć stabilność finansów publicznych. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że konieczne będą dodatkowe środki – zwłaszcza w 2018 r. – w celu spełnienia warunków paktu stabilności i wzrostu, w szczególności warunków określonych w wezwaniu Rady z dnia 8 sierpnia 2016 r.

(8)Hiszpania nadal nie posiada jasnych i spójnych ram polityki w zakresie zamówień publicznych, które zapewniałyby przestrzeganie przepisów, wysoki poziom konkurencji i efektywności gospodarczej, w szczególności za pomocą skutecznych mechanizmów kontroli ex ante oraz ex post, zwiększonej przejrzystości i koordynacji pomiędzy instytucjami i podmiotami zamawiającymi na wszystkich szczeblach administracji rządowej. W 2017 r. rząd przedstawił pewne środki, które mogą zwiększyć system nadzoru nad zamówieniami publicznymi. Obecnie oczekują one na zatwierdzenie przez parlament.

(9)Hiszpania zrobiła postępy w walce z korupcją, w szczególności w zakresie przejrzystości podejmowania decyzji administracyjnych, a konkretniej – przyjęcia przepisów dotyczących przejrzystości finansowania partii politycznych, ujawniania informacji majątkowych i konfliktu interesów. Teraz należy skupić się na wdrożeniu tych środków. Jednak mimo wzrostu liczby dochodzeń dotyczących korupcji, w tym w sprawach na szczeblu lokalnym i regionalnym, nie opracowano specjalnych strategii prewencyjnych, aby ograniczyć ryzyko korupcji na tych szczeblach. Nie istnieje też wspólna strategia zapobiegania korupcji na wszystkich szczeblach sektora instytucji rządowych i samorządowych. Nie podjęto też jeszcze konkretnych działań w sprawie innych niedociągnięć, takich jak brak przepisów chroniących osoby zgłaszające nieprawidłowości (tzw. sygnalistów), niski stopień niezależności ostatnio powołanego urzędu ds. konfliktu interesów oraz brak uregulowania lobbingu. Problemem jest też przewlekłość postępowań sądowych w sprawach dotyczących korupcji. W 2015 r. zmieniono kodeks postępowania karnego, aby ograniczyć czas trwania dochodzeń i nieuzasadnione opóźnienia w postępowaniach karnych, jednak środek ten może doprowadzić do bezkarności w złożonych sprawach dotyczących korupcji – przewidziane terminy mogą bowiem uniemożliwić przedstawienie zrzutów.

(10)Mimo że standardowa stawka podstawowa VAT nie odbiega od średniej UE, Hiszpania ma stosunkowo niskie przychody z podatku VAT. Wynika to głównie z tego, że Hiszpania często stosuje zwolnienia lub stawki obniżone w odniesieniu do rozmaitych towarów i usług. W rezultacie Hiszpania odnotowała w 2014 r. największą lukę w polityce w tym zakresie w UE (59 % w porównaniu z unijną średnią wynoszącą około 44 %). Również przychody Hiszpanii z podatków związanych ze środowiskiem należą do najniższych w UE, mimo podejmowanych w ostatnich latach środków, głównie w sektorze energetycznym. Opodatkowanie zanieczyszczania środowiska i zużywania zasobów może zwiększyć przychody i przynieść istotne korzyści dla społeczeństwa i środowiska. Istnieją też różnice normatywne, które prowadzą do przyjmowania różnych podejść do niektórych podatków środowiskowych na szczeblu regionalnym. W odniesieniu do wydatków rząd polecił AIReF – hiszpańskiej niezależnej instytucji budżetowej – przeprowadzenie przeglądu wydatków obejmującego wszystkie szczeble sektora instytucji rządowych i samorządowych. Przegląd ten pomoże określić obszary, w których potrzeby w zakresie wydatków można zaspokoić przez efektywniejsze wykorzystanie zasobów.

(11)W ostatnich latach powstało wiele miejsc pracy. Sprzyjały temu reformy rynku pracy i ograniczenie wzrostu płac. Bezrobocie szybko spada, ale wciąż utrzymuje się na jednym z najwyższych poziomów w UE, w szczególności wśród osób młodych i osób o niskich umiejętnościach. Niesie to ze sobą ryzyko ich wycofania się z rynku pracy. Niemal połowa bezrobotnych pozostaje bez pracy od ponad roku. Hiszpania podejmuje działania mające na celu wsparcie osób młodych – w szczególności poprzez rozszerzenie kryteriów kwalifikowalności do gwarancji dla młodzieży – oraz zwiększenie indywidualnego wsparcia dla osób długotrwale bezrobotnych. Skuteczność tych działań zależy jednak również od skuteczności publicznych służb zatrudnienia na szczeblu regionalnym. Istnieje możliwość zwiększenia ich współpracy ze służbami socjalnymi, aby poprawić świadczenie rozszerzonych usług na rzecz osób poszukujących pracy, w szczególności długotrwale bezrobotnych i beneficjentów programów gwarantowanego dochodu. Jednocześnie można zwiększyć współpracę publicznych służb zatrudnienia z pracodawcami, w szczególności poprzez zwiększenie odsetka wolnych miejsc pracy, których obsadzeniem zajmują się służby zatrudnienia.

(12)Udział zatrudnienia na czas określony w Hiszpanii należy do najwyższych w UE. Wiele umów na czas określony jest zawieranych na bardzo krótki okres. Odsetek osób, które z umów na czas określony przechodzą na umowy na czas nieokreślony, jest bardzo niski w stosunku do średniej UE. Powszechne stosowanie umów na czas określony związane jest z niższym wzrostem produktywności (wynikającym również z ograniczonych możliwości zdobywania kwalifikacji w trakcie pracy), gorszymi warunkami pracy i wyższym ryzykiem ubóstwa. Ostatnie reformy rynku pracy wydają się mieć umiarkowanie pozytywny wpływ na zmniejszenie segmentacji tego rynku polegającej na zróżnicowaniu sytuacji pracowników zatrudnionych na umowy na czas nieokreślony i na umowy na czas określony, a obecne nasilenie kontroli inspekcji pracy przynosi pozytywne wyniki pod względem walki z nadmiernym stosowaniem umów na czas określony. Do zatrudniania na czas nieokreślony nadal mogą jednak zniechęcać niektóre cechy hiszpańskiego rynku pracy, w tym niepewność w przypadku sporu prawnego dotyczącego zwolnienia oraz stosunkowo wysokie odprawy dla pracowników zatrudnionych na podstawie umowy na czas nieokreślony. Ponadto system środków mających zachęcić firmy do zatrudniania wciąż jest rozproszony i nie został skutecznie ukierunkowany na promowanie zatrudnienia na czas nieokreślony. Chociaż ostatnio powstała grupa robocza ds. jakości zatrudnienia, Hiszpania nie opracowała jeszcze kompleksowego planu walki z segmentacją rynku pracy, który miał powstać w następstwie porozumienia między rządem a partnerami społecznymi z 2014 r.

(13)Utrzymują się nierówności w warunkach kwalifikujących do programów gwarantowanego dochodu oraz powiązaniu aktywizacji z ochroną w różnych regionach i programach. Niektóre kategorie najsłabszych gospodarstw domowych są wyłączone z zakresu programów gwarantowanego dochodu. Ograniczoną skuteczność programów częściowo wyjaśniają znaczne nierówności pod względem adekwatności i warunków dostępu do regionalnych systemów dochodu minimalnego oraz rozdrobnienie krajowego systemu świadczeń, w którego skład wchodzą liczne programy obejmujące różne kategorie osób poszukujących pracy i zarządzane przez różne administracje. Rozdrobnienie to prowadzi do braku ciągłości pomocy udzielanej potrzebującym i utrudnia wdrożenie zintegrowanych procedur. W odpowiedzi na liczne wyzwania prowadzone jest badanie mające na celu ocenę skuteczności krajowych i regionalnych programów wspierania dochodów. Świadczenia rodzinne są słabo ukierunkowane. Ponadto, uwzględniając wpływ ulg podatkowych, system podatków i świadczeń jest w ujęciu ogólnym lekko regresywny. Korzystanie z usług opieki nad dziećmi silnie rośnie wraz ze wzrostem dochodu rodziny, co sugeruje, że w przypadku rodziców o niskich dochodach istnieją bariery w dostępie do opieki nad dziećmi. Poprawia się świadczenie usług opieki długoterminowej, jednak występują różnice między regionami i bieżące potrzeby wciąż nie są zaspokajane.

(14)Słabe wyniki nauczania negatywnie wpływają na bardziej długoterminowy potencjał wzrostu wydajności w Hiszpanii. Pomimo znacznej poprawy sytuacji w ostatnich latach odsetek osób przedwcześnie kończących naukę nadal należy do najwyższych w UE. Wczesne kończenie nauki oraz wyniki uczniów, w szczególności w zakresie umiejętności podstawowych, znacznie się różnią w zależności od regionu. Kształcenie nauczycieli i wsparcie dla poszczególnych uczniów należą do czynników leżących u podstaw sukcesów edukacji szkolnej w regionach, które osiągają dobre wyniki. Odsetek uczniów powtarzających klasę w Hiszpanii jest drugim pod względem wielkości w UE. Zwiększa to ryzyko przerwania nauki, obniża oczekiwany poziom wykształcenia i wpływa na koszty edukacji. Szanse absolwentów studiów wyższych na zatrudnienie utrzymują się na stosunkowo niskim poziomie. Współpracę z przedsiębiorstwami w zakresie kształcenia i badań utrudniają ograniczona mobilność studentów i nauczycieli akademickich, ograniczone możliwości odbycia stażu oraz brak zachęt i elastyczności ze strony systemów zarządzania uczelniami

(15)Aby zwiększyć wydajność i konkurencyjność, Hiszpania mogłaby bardziej intensywnie promować badania naukowe i innowacje. Wynik w zakresie innowacji jednak spada i obecnie jest na niższym poziomie niż w 2007 r. Z czasem pogłębiła się też różnica między wynikami Hiszpanii a średnią unijną. Niski wynik w zakresie innowacji zbiega się też ze spadkiem wydatków sektora prywatnego na badania i rozwój oraz pokazuje słabość ram zarządzania badaniami naukowymi i innowacjami. Państwowa agencja badawcza, odpowiedzialna za zarządzanie finansowaniem badań naukowych i innowacji przez podsektor centralny, rozpoczęła działalność na początku 2017 r. Wciąż jeszcze nie opracowano systemowego wieloletniego planu budżetowego dla programów wsparcia. Ponadto skuteczność programów wsparcia nie jest systematycznie oceniana pod kątem usprawnienia ich opracowywania i realizacji. Ze względu na brak zachęt i elastyczności ze strony systemów zarządzania uczelniami ograniczona jest też współpraca publiczno-prywatna oraz mobilność badaczy między sektorem publicznym i prywatnym. Koordynacja między instytucjami rządowymi i samorządowymi na różnych szczeblach nie jest optymalna. W rezultacie brakuje pełnej synergii między politykami krajowymi i regionalnymi.

(16)Hiszpańskie małe przedsiębiorstwa są zazwyczaj znacznie mniej wydajne niż małe przedsiębiorstwa w innych dużych państwach członkowskich UE. Z uwagi na dużą liczbę małych przedsiębiorstw w Hiszpanii ma to znaczny wpływ na wydajność gospodarki jako całości. Likwidacja barier utrudniających tworzenie, działanie i rozwój przedsiębiorstw pozwoliłaby w związku z tym na wzrost inwestycji i wydajności. Hiszpański rząd przyjął w ostatnich latach szereg środków mających na celu ułatwienie tworzenia i rozwoju przedsiębiorstw. Aby reformy te można było w pełni wykorzystać, konieczna jest ich konsolidacja i pełne wdrożenie. Ustawa o jedności rynku przyjęta w 2013 r. pomogła rozwiązać problem dodatkowych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorców w wyniku istotnych różnic i pokrywania się przepisów gospodarczych w różnych regionach. Przedsiębiorstwa coraz częściej korzystają z przewidzianego w tej ustawie mechanizmu składania skarg w celu dochodzenia roszczeń dotyczących barier w dostępie do rynku. Może to sugerować konieczność dalszego uproszczenia procedur licencjonowania. Zwiększonych wysiłków wymaga koordynacja pomiędzy odpowiednimi organami administracji publicznej, w tym na szczeblu konferencji sektorowych. Konieczne jest zapewnienie, by istniejące i planowane rozwiązania legislacyjne na wszystkich szczeblach skutecznie niwelowały zbędne bariery w dostępie do rynku, w tym te dotyczące nowych modeli biznesu w ramach gospodarki dzielenia się. W sektorze detalicznym wejście na rynek wciąż niepotrzebnie ograniczają podwójne zezwolenia dla punktów sprzedaży detalicznej. Wymogi dotyczące dostępu do rynku przewidziane w przepisach w sprawie sektora usług wynajmu pojazdów z kierowcą i usług krótkoterminowego wynajmu nieruchomości do celów mieszkalnych na szczeblu regionalnym mogą niepotrzebnie utrudniać harmonijny rozwój gospodarki dzielenia się. W pierwszych miesiącach 2017 r. Hiszpania podjęła kroki w celu lepszego wykorzystania potencjału ustawy o jedności rynku. Ostatnio przyjęto na przykład wytyczne w sprawie wdrażania ustawy oraz opublikowano katalog dobrych i złych praktyk w jej stosowaniu.

(17)Regulacja usług świadczonych w ramach wolnych zawodów wciąż jest stosunkowo restrykcyjna. Protekcjonistyczne prawa (w przypadku „zawodów zastrzeżonych”) uzyskują wyłącznie niektórzy dostawcy usług, z pominięciem innych, posiadających zbliżone odpowiednie kwalifikacje. W wielu zawodach obowiązkowa jest przynależność do stowarzyszenia zawodowego. W przypadku inżynierów budownictwa, architektów i przewodników turystycznych poziom restrykcyjności w Hiszpanii przewyższa średnią ważoną dla UE. W przypadku rzeczników patentowych i prawników jest niższy od średniej UE, mimo że dostęp do zawodu prawnika jest w Hiszpanii bardziej ograniczony niż w przypadku dowolnego innego zawodu. Wciąż nie przyjęto projektu ustawy o usługach świadczonych w ramach wolnych zawodów, przewidującej między innymi racjonalizację członkostwa w stowarzyszeniach zawodowych. Reforma ta miała również na celu zwiększenie przejrzystości i zakresów odpowiedzialności organów zawodowych, otwarcie czynności zastrzeżonych bez nieuzasadnionej podstawy i zabezpieczenie jedności rynku w zakresie dostępu do wolnych zawodów i ich wykonywania w Hiszpanii.

(18)W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Hiszpanii, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2017 r. Komisja oceniła również program stabilności i krajowy program reform, a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Hiszpanii w poprzednich latach. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki budżetowej i społeczno-gospodarczej w Hiszpanii, ale także ich zgodność z przepisami i wytycznymi UE, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej przez wnoszenie na szczeblu UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe.

(19)W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności, a jej opinia znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej.

(20)W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada przeanalizowała krajowy program reform i program stabilności. Zalecenia Rady wydane na mocy art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1–3 poniżej,

NINIEJSZYM ZALECA Hiszpanii podjęcie w latach 2017 i 2018 działań mających na celu:

1.Zapewnienie przestrzegania decyzji Rady z dnia 8 sierpnia 2016 r. zawierającej wezwanie w ramach procedury nadmiernego deficytu, w tym przestrzegania środków mających na celu wzmocnienie ram budżetowych oraz ram prawnych w zakresie zamówień publicznych. Przeprowadzenie kompleksowego przeglądu wydatków w celu określenia obszarów, w których potencjalnie można zwiększyć efektywność wydatków.