KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 14.6.2016 COM(2016) 375 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY Sprawozdanie z postępu prac w następstwie konkluzji Rady w sprawie współpracy celnej z krajami sąsiedztwa wschodniego



SPIS TREŚCI 1.Wprowadzenie 2.Konkluzje Rady w sprawie postępów w zakresie współpracy celnej z krajami sąsiedztwa wschodniego 3.Przegląd postępów 3.1.Współpraca celna z Gruzją, Republiką Mołdawii i Ukrainą 3.2.Współpraca celna z Białorusią 3.3.Współpraca celna z Rosją 3.4.Trójstronne rozmowy między UE, Rosją i Ukrainą 3.5.Euroazjatycka Unia Gospodarcza 3.6.Współpraca celna z Armenią i Azerbejdżanem 3.7.Działania Partnerstwa Wschodniego 4.Wniosek 1.Wprowadzenie Celem niniejszego dokumentu jest dokonanie oceny postępów osiągniętych w obszarach priorytetowych określonych przez Radę Unii Europejskiej w „Konkluzjach Rady w sprawie postępów w zakresie współpracy celnej z krajami sąsiedztwa wschodniego” (zwanych dalej „konkluzjami Rady”) przyjętych podczas posiedzenia Rady do Spraw Gospodarczych i Finansowych w Brukseli w dniu 28 stycznia 2014 r. Dokument zawiera informacje na temat stosunków celnych z partnerami wschodnimi i Rosją zaktualizowane od czasu poprzedniego sprawozdania Komisji z postępu prac w następstwie konkluzji Rady w sprawie współpracy celnej z krajami sąsiedztwa wschodniego (Bruksela, 21.11.2013, SWD(2013) 487 final). 2.Konkluzje Rady w sprawie postępów w zakresie współpracy celnej z krajami sąsiedztwa wschodniego Trzy obszary priorytetowe, tj. rozwijanie bezpiecznych i niezakłóconych szlaków handlowych, promowanie kontroli ryzyka i walki z nadużyciami finansowymi oraz inwestowanie w modernizację systemu celnego w regionie, zostały uzgodnione na seminariach wysokiego szczebla dotyczących współpracy celnej na wschodniej granicy UE, które odbyły się w Budapeszcie w dniach 14–15 kwietnia 2011 r. i w Krakowie w dniach 20–21 października 2011 r., oraz ujęte w konkluzjach Rady w sprawie współpracy celnej z krajami sąsiedztwa wschodniego (przyjętych podczas posiedzenia Rady w Brukseli w dniu 5 grudnia 2011 r.).

W tym kontekście Rada w swoich konkluzjach z dnia 28 stycznia 2014 r. wzywa Komisję i państwa członkowskie do współpracy z krajami sąsiedztwa wschodniego z myślą o: 1.rozwijaniu bezpiecznych i niezakłóconych szlaków handlowych, w szczególności poprzez: określenie warunków, w tym wymogów ochrony danych, i rozpoczęcie projektu pilotażowego (projektów pilotażowych) dotyczącego (dotyczących) wymieniania z wyprzedzeniem informacji celnych między państwami członkowskimi a krajami sąsiedztwa wschodniego, który ma (które mają) prowadzić do lepiej ukierunkowanych kontroli oraz do ułatwień w handlu; wspieranie krajów sąsiedztwa wschodniego podczas opracowywania systemów dla upoważnionych przedsiębiorców oraz przygotowywania niezbędnych prawnych warunków wstępnych dla potencjalnego wzajemnego uznawania w UE; zachęcanie krajów sąsiedztwa wschodniego do podjęcia zasadniczych kroków prowadzących do przystąpienia do Konwencji o wspólnej procedurze tranzytowej i Konwencji o uproszczeniu formalności w obrocie towarowym oraz wspieranie ich w tym procesie, m.in. poprzez utworzenie grupy projektowej, przeprowadzenie analizy luk, opracowanie planu działania, zapewnienie szkoleń funkcjonariuszom celnym i informacji przedsiębiorstwom oraz przeanalizowanie instrumentów wsparcia finansowego; dążenie do zapewnienia właściwego i przejrzystego funkcjonowania konwencji TIR z 1975 r. oraz do stworzenia korzystnych warunków dla operacji tranzytowych na wschodniej granicy UE; 2.promowaniu kontroli ryzyka i walki z nadużyciami finansowymi, w szczególności poprzez: zacieśnienie współpracy operacyjnej, organizację kolejnych wspólnych operacji celnych (WOC) z udziałem krajów sąsiedztwa wschodniego w oparciu o najlepsze praktyki i zalecenia sporządzone m.in. w wyniku WOC ROMOLUK (2013); określenie zasad monitorowania ilości produkowanych wyrobów tytoniowych, by była ona współmierna do legalnego popytu; 3.wspieraniu modernizacji systemu celnego, w szczególności poprzez: określanie różnic w prawie celnym i procedurach celnych, w szczególności w najistotniejszych dziedzinach, takich jak zgłoszenia celne, tranzyt, ustalanie wartości celnej, pochodzenie towarów, klasyfikacja towarów, zarządzanie ryzykiem i upoważnienia wydawane przez organy celne, z myślą o opracowaniu i wdrożeniu programów zbliżenia z wykorzystaniem jako narzędzia poprawionego zestawu strategii celnych Unii Europejskiej i przykładów dobrych praktyk; pełne wykorzystywanie możliwości oferowanych przez obecne i przyszłe unijne instrumenty finansowania w celu zakupu sprzętu, realizacji programów partnerskich, szkolenia funkcjonariuszy celnych oraz wymiany doświadczeń i najlepszych praktyk; 4.kontynuowaniu dyskusji z rosyjskimi organami celnymi na temat oceny projektu pilotażowego dotyczącego wymiany informacji i mechanizmu wczesnego ostrzegania, który miałby służyć jako źródło wysyłanych z wyprzedzeniem powiadomień o sytuacjach mogących zakłócić handel między UE a Rosją i proponować praktyczne rozwiązania; 5.zaangażowaniu się w nieformalne rozmowy techniczne dotyczące kwestii celnych z instytucjami ponadnarodowymi ustanowionymi w wyniku stworzenia unii celnej, której członkami są Białoruś, Kazachstan i Rosja, służące wymianie informacji, rozwiązywaniu problemów praktycznych lub umożliwieniu zbliżenia ustawodawstwa celnego; 6.rozważeniu opracowania i przyjęcia strategicznych ram współpracy oraz ustanowienia grup roboczych ds. współpracy celnej z Armenią, Azerbejdżanem, Białorusią i Gruzją, a także kontynuowaniu współpracy z Rosją, Republiką Mołdawii i Ukrainą na mocy stosownych ram strategicznych; 7.kontynuacji ścisłego monitorowania postępów w powyższych dziedzinach i dialogu między UE a krajami sąsiedztwa wschodniego, prowadzonego podczas seminariów wysokiego szczebla dotyczących współpracy celnej na wschodniej granicy UE lub na innych forach poświęconych tematyce celnej, by zagwarantować przydatność podejmowanych działań oraz koordynować i dostosowywać udzielaną pomoc. Ponadto Rada zwróciła się do Komisji, by oceniła, wraz z państwami członkowskimi, postępy osiągnięte w priorytetowych dziedzinach współpracy celnej z krajami sąsiedztwa wschodniego, uwzględniając m.in. inicjatywy państw członkowskich i stosowane przez nie najlepsze praktyki. Rada zwróciła się także do Komisji o złożenie sprawozdania z tych postępów po to, by mogła zaproponować dalsze działania do końca 2015 r. 3.Przegląd postępów Stosunki z Gruzją, Republiką Mołdawii i Ukrainą osiągnęły w 2014 r. nowy poziom wraz z podpisaniem układów o stowarzyszeniu/pogłębionych i kompleksowych strefach wolnego handlu (AA/DCFTA). Celem tych układów jest stopniowe stowarzyszenie polityczne tych państw i ich integracja gospodarcza z UE poprzez wdrażanie reform i realizację zobowiązań. Wydarzenia polityczne w regionie, tj. konflikt na Ukrainie i napięte stosunki między UE a Rosją, oraz powstanie i ekspansja Euroazjatyckiej Unii Gospodarczej (EUG) wpłynęły na stopień zaangażowania UE w stosunki z państwami tego regionu

3.1.Współpraca celna z Gruzją, Republiką Mołdawii i Ukrainą Współpraca z Gruzją i Republiką Mołdawii rozwijała się pozytywnie od momentu rozpoczęcia tymczasowego stosowania układu o stowarzyszeniu/pogłębionej i kompleksowej strefie wolnego handlu (DCFTA) w dniu 1 września 2014 r., natomiast w przypadku Ukrainy tymczasowe stosowanie tej części układu przesunięto do końca 2015 r. Współpraca celna z Republiką Mołdawii, Ukrainą i Gruzją opiera się na ramach strategicznych zatwierdzonych w październiku 2011 r. w przypadku Republiki Mołdawii i w maju 2012 r. w przypadku Ukrainy oraz podpisanych w marcu 2015 r. w przypadku Gruzji. W ramach programu „Cła 2020” zorganizowano praktyczne wdrażanie wspólnie uzgodnionych działań i wsparcia. Regularnie prowadzony jest dialog w sprawach celnych w celu zapewnienia perspektywy strategicznej. Na mocy nowych układów ustanowiono podkomitety ds. celnych, którym powierzono uprawnienia decyzyjne, w celu monitorowania konwergencji przepisów i procedur zgodnie z zobowiązaniami określonymi w ramach DCFTA. Celem tych podkomitetów jest osiągnięcie wysokiego stopnia współpracy i zbliżenia przepisów między umawiającymi się stronami. Sądząc po wynikach pierwszego posiedzenia komitetu z udziałem Gruzji i Republiki Mołdawii (marzec/maj 2015 r.), oba państwa są na właściwej drodze do wywiązania się z zobowiązań celnych w uzgodnionym terminie zgodnie z nowym układem. W przypadku Ukrainy na współpracę celną miały wpływ wydarzenia polityczne w tym państwie i zmiany organizacyjne w ukraińskiej administracji celnej. W tym okresie Komisja i państwa członkowskie wspierały projekty, w przypadku których można odnotować pewne postępy. Wraz z dostosowaniem przepisów prawa celnego do dorobku UE w zakresie ceł UE skupia się na: -rozwoju systemów zarządzania ryzykiem, w tym programu upoważnionych przedsiębiorców, i promowaniu wymiany informacji celnych; -zapewnianiu wsparcia na rzecz przystąpienia do Konwencji o wspólnej procedurze tranzytowej, oferując tym samym nieprzerwany tranzyt do centrum UE; -wspieraniu działań na rzecz przystąpienia do Regionalnej konwencji w sprawie paneurośródziemnomorskich preferencyjnych reguł pochodzenia, wzmacniając tym samym regionalną integrację gospodarczą na potrzeby handlu towarami. Jednym z zobowiązań podjętych przez Gruzję, Republikę Mołdawii i Ukrainę w nowych układach o stowarzyszeniu jest opracowanie koncepcji upoważnionego przedsiębiorcy (AEO) zgodnie z przepisami UE. Obecnie nacisk kładzie się na analizę porównawczą odpowiednich przepisów dotyczących upoważnionego przedsiębiorcy prowadzoną przez ekspertów Komisji i państw członkowskich. Wymiana doświadczeń i najlepszych praktyk będzie możliwa dzięki udziałowi w posiedzeniach sieci AEO oraz realizacji wizyt studyjnych w państwach członkowskich UE. Ponadto w dniu 1 lipca 2015 r. uruchomiono, na wstępny okres trwający sześć miesięcy, projekt pilotażowy dotyczący uznawania unijnych AEO na jednym z przejść granicznych na granicy mołdawsko-rumuńskiej; celem projektu pilotażowego jest zapewnienie dodatkowych korzyści dla unijnych AEO na przejściu granicznym w Leuseni (skrócenie czasu przetwarzania, lepsze ukierunkowanie ryzyka, mniejsza liczba kontroli fizycznych i kontroli opartych na dokumentacji). Aby poprawić zarządzanie ryzykiem i ułatwić wymianę handlową miedzy UE i jej wschodnimi sąsiadami, podjęto decyzję o rozpoczęciu projektu pilotażowego z Mołdawią i Ukrainą dotyczącego wysyłania danych tranzytowych do tych państw z zamiarem wdrożenia projektu w 2016 r. Przyszłe przystąpienie wschodnich sąsiadów do wspólnej procedury tranzytowej oznaczałoby ważny krok w kierunku regionalnej integracji systemów tranzytowych; zapewniłoby uproszczenie, przyspieszyłoby kontrole graniczne i wzmocniłoby zarządzanie ryzykiem. W styczniu 2015 r. na Ukrainie rozpoczęto krótkoterminowy projekt tranzytowy, którego głównym celem jest zapewnienie Państwowemu Urzędowi Skarbowemu wsparcia i doradztwa w zakresie przygotowań do przystąpienia do konwencji. W ramach jego kontynuacji zalecono rozpoczęcie projektu partnerskiego. W odniesieniu do Republiki Mołdawii przygotowywana jest dokumentacja projektu partnerskiego dotyczącego dostosowania do systemu NCTS. Zorganizowano seminaria dotyczące Konwencji o wspólnej procedurze tranzytowej we wrześniu 2013 r. w Warszawie, w kwietniu 2015 r. w Kijowie i w czerwcu 2015 r. w Tbilisi; seminaria te uzupełniono wizytami studyjnymi w państwach członkowskich. Gruzja, Republika Mołdawii i Ukraina mają status nieformalnego obserwatora w grupie roboczej UE-EFTA ds. „wspólnego tranzytu i uproszczenia formalności w obrocie towarowym”, na forum której regularnie przekazują aktualne informacje na temat postępów. Regionalna konwencja w sprawie paneurośródziemnomorskich preferencyjnych reguł pochodzenia (PEM), jako strefa kumulacji procesów wytwarzania we współpracy z UE i innymi stronami PEM, przyczynia się do zwiększenia regionalnej integracji gospodarczej na potrzeby handlu towarami. Republika Mołdawii ratyfikowała konwencję PEM w dniu 28 maja 2015 r.; w dniu 1 września 2015 r. stała się ona stroną konwencji. Gruzja zwróciła się o przystąpienie do konwencji PEM w październiku 2015 r. Ukraina poinformowała Komisję o dyskusjach wewnętrznych dotyczących przystąpienia do konwencji. W latach 2014 i 2015 zorganizowano dla tych trzech państw szereg seminariów poświęconych regułom pochodzenia (w Kijowie w dniu 5 czerwca 2014 r., w Kiszyniowie w dniu 3 listopada 2014 r. i w Tbilisi w dniu 17 marca 2015 r.). Walka z przemytem papierosów oraz innymi formami nielegalnego obrotu wyrobami tytoniowymi nadal stanowi ważny priorytet dla UE w stosunku do jej wschodnich sąsiadów. Komisja w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi aktywnie realizuje plan działania określony w komunikacie w sprawie intensyfikacji walki z przemytem papierosów i innymi formami nielegalnego obrotu wyrobami tytoniowymi.

W oparciu o dobre doświadczenia z poprzedniej wspólnej operacji celnej (ROMOLUK I), w której uczestniczyły zarówno Republika Mołdawii, jak i Ukraina, w 2015 r. OLAF zorganizował kolejną wspólną operację celną (ROMOLUK II) dotyczącą przemytu papierosów. Kluczowe znaczenie ma pomoc, jakiej UE udzieliła Gruzji, Republice Mołdawii i Ukrainie w celu wsparcia wdrażania AA/DCFTA oraz poprawy zdolności partnerów wschodnich w sprawach celnych. Misja graniczna UE dla Mołdawii i Ukrainy (EUBAM) zapewniła cenną pomoc w zakresie przepisów prawa celnego i praktyki celnej, w tym w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. 3.2.Współpraca celna z Białorusią Uznając wiele pozytywnych kroków podjętych przez Białoruś od 2014 r., które doprowadziły do poprawy stosunków między UE a Białorusią, w dniu 15 lutego 2016 r. Rada zgodziła się uchylić najbardziej restrykcyjne środki przeciwko Białorusi i przyspieszyć realizację szeregu konkretnych środków służących pogłębieniu unijnej polityki krytycznego zaangażowania wobec Białorusi. Wykaz środków został zatwierdzony przez Coreper w styczniu 2015 r. i obejmuje on działania w obszarze ceł. W tym kontekście Komisja zaproponowała wznowienie kontaktów z ekspertami. Unia Europejska finansuje również projekty w ramach programu Partnerstwa Wschodniego. 3.3.Współpraca celna z Rosją Utrzymujący się kryzys polityczny oraz bariery celne i handlowe wywarły wpływ na tę współpracę. Rosja wprowadziła bariery mające negatywny wpływ na unijnych przedsiębiorców: – od lipca 2013 r. Rosja ograniczała geograficzne stosowanie konwencji TIR do kilku przejść granicznych między UE a Rosją oraz zażądała dodatkowych (krajowych) gwarancji dla towarów przewożonych przez Rosję. Zakłócenia te utrzymują się do tej pory; – w 2014 r. rosyjskie organy służb granicznych na kilka miesięcy wprowadziły również wzmocnione środki kontroli w stosunku do litewskich przewoźników drogowych, co także doprowadziło do wystąpienia zakłóceń; – od września 2014 r. mają również miejsce zakłócenia tranzytu towarów z UE przez Rosję do państw Azji Środkowej i Zakaukazia spowodowane zakazem przywozu, który Rosja nałożyła na produkty rolno-spożywcze z UE w odpowiedzi na sankcje UE związane z interwencją Rosji na Ukrainie. W strategicznych ramach współpracy celnej zatwierdzonych w listopadzie 2010 r. przedstawiono ogólny kierunek współpracy. Realizacja pozostała jednak na bardzo ograniczonym poziomie. Nie podjęto żadnych działań następczych w związku z mechanizmem wczesnego ostrzegania, a wspólna ocena projektu pilotażowego dotyczącego wymiany informacji nie została ukończona. Pod koniec 2015 r. przygotowano jednak nowy plan działania w zakresie wdrażania ram strategicznych, który uzgodniono na początku 2016 r. 3.4.Trójstronne rozmowy między UE, Rosją i Ukrainą Rozmowy między UE a Rosją mające na celu rozwianie obaw Rosji dotyczących wdrożenia DCFTA między UE a Ukrainą nieformalnie rozpoczęły się w listopadzie 2013 r., przed podpisaniem AA/DCFTA (w dniu 27 czerwca 2014 r.); w czerwcu 2014 r. rozmowy te rozszerzono, włączając do nich Ukrainę. W deklaracji mińskiej przyjętej przez przewodniczących czwórki normandzkiej w dniu 12 lutego 2015 r., dotyczącej szeroko rozumianej kwestii kryzysu na Ukrainie, odniesiono się do trójstronnych rozmów w sprawie AA/DCFTA, wspominając, że ich celem jest „opracowanie praktycznych rozwiązań dotyczących obaw zgłaszanych przez Rosję w odniesieniu do wdrażania DCFTA”. Jeżeli chodzi o kwestie celne, Rosja nie była w stanie wskazać, w jaki sposób postanowienia DCFTA mogą przyczynić się do wzrostu wystąpienia ryzyka nadużyć finansowych w handlu dwustronnym między Ukrainą a Rosją ani dlaczego w obowiązujących porozumieniach dwustronnych i ramach współpracy celnej (tj. Ukraina–Rosja, UE–Rosja i UE–Ukraina) nie można odnieść się do obaw dotyczących ewentualnych nadużyć. W dniu 1 stycznia 2016 r. Rosja zawiesiła preferencje handlowe Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP) w odniesieniu do Ukrainy; Rosja wprowadziła również zakaz przywozu produktów rolnych z Ukrainy i wprowadziła dodatkowe sankcje wraz z ograniczeniami tranzytu z Ukrainy przez Rosję do Kazachstanu. W odpowiedzi Ukraina także wprowadziła ograniczenia w zakresie przywozu i tranzytu rosyjskich towarów. 3.5.Euroazjatycka Unia Gospodarcza