KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 2.6.2021 COM(2021) 278 final 2021/0140(CNS) Wniosek ROZPORZĄDZENIE RADY w sprawie ustanowienia i funkcjonowania mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1053/2013



{SEC(2021) 225 final} - {SWD(2021) 119 final} - {SWD(2021) 120 final}





UZASADNIENIE 1.KONTEKST WNIOSKU •Kontekst ogólny Strefa Schengen jest jednym z najważniejszych osiągnięć Unii Europejskiej. Pozwoliła ona zwiększyć swobodę przemieszczania się, umożliwiając ponad 420 mln osób przemieszczanie się bez konieczności poddawania się kontrolom na granicach wewnętrznych, a także ułatwiając transgraniczną dostawę towarów i usług, przynosząc naszym społeczeństwom znaczne korzyści społeczne i gospodarcze. Współpraca w ramach Schengen – która rozpoczęła się w dniu 14 czerwca 1985 r. wraz z podpisaniem „układu z Schengen” przez pięć państw członkowskich na podstawie ram międzyrządowych – znacznie się rozszerzyła od momentu jej ustanowienia. Na przestrzeni ostatnich 35 lat UE jest świadkiem ciągłej ewolucji w kierunku utworzenia prawidłowo funkcjonującego obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych oraz zwiększania poczucia wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi. Obecnie musi ona mierzyć się z inną rzeczywistością i odmiennymi wyzwaniami niż w momencie jej utworzenia. Niestabilność w sąsiedztwie Europy i poza nim, kryzys uchodźczy z 2015 r. i jego konsekwencje, utrzymujące się zagrożenie terrorystyczne oraz pandemia COVID-19 powodują znaczne obciążenie dla Schengen, a nawet doprowadziły do przywrócenia przez niektóre państwa członkowskie kontroli na granicach wewnętrznych przez dłuższy okres. Aby sprostać wyzwaniom, przed którymi stoi strefa Schengen, w swoim orędziu o stanie Unii w 2020 r. przewodnicząca Komisji Ursula von der Leyen ogłosiła strategię dotyczącą strefy Schengen. W nowym pakcie o migracji i azylu Komisja wskazała, że strategia dotycząca strefy Schengen połączyłaby inicjatywy ustawodawcze i operacyjne mające na celu zapewnienie silniejszego, bardziej odpornego obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych przy jednoczesnym wzmocnieniu jego struktur sprawowania rządów i monitorowania. Jedną z takich inicjatyw jest przegląd mechanizmu oceny i monitorowania dorobku Schengen (zwanego dalej „mechanizmem oceny Schengen” lub „mechanizmem”). Strefę Schengen wspiera znaczący zestaw środków kompensujących brak kontroli na granicach wewnętrznych, ułatwiających swobodny przepływ oraz zapewniających wysoki poziom bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Dorobek Schengen obejmuje przepisy włączone w ramy Unii zgodnie z protokołem nr 19 załączonym do Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) wraz z aktami prawnymi formułowanymi na podstawie tych przepisów lub w inny sposób z nimi związanymi. Dorobek ten uwzględnia zatem: 1) środki na granicach zewnętrznych (zarządzanie granicami zewnętrznymi), 2) środki wyrównawcze (wspólna polityka wizowa, współpraca policyjna, polityka powrotowa i System Informacyjny Schengen) oraz 3) solidny mechanizm oceny i monitorowania. Dorobek Schengen obejmuje również wymogi dotyczące ochrony danych i poszanowanie innych praw podstawowych. Wyżej wymienione trzy główne i uzupełniające się filary stanowią fundament Schengen i umożliwiają funkcjonowanie tego obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. Ogólna stabilność tej złożonej architektury zależy od siły poszczególnych filarów oraz od jedności i spójności całego systemu. Właściwe funkcjonowanie strefy Schengen zależy od prawidłowego i skutecznego wdrażania wspólnych przepisów, tj. dorobku Schengen, a bardziej ogólnie – od wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi. Niedociągnięcia lub brak wdrożenia w jednym państwie członkowskim mogą mieć wpływ na wszystkie pozostałe państwa, a w konsekwencji mogą stwarzać zagrożenie dla strefy Schengen. Monitorowanie sposobu, w jaki państwa członkowskie wdrażają dorobek Schengen oraz działania następcze oparte na wspólnie uzgodnionych zaleceniach dotyczących ulepszeń, jest podstawowym elementem struktur zarządzania strefą Schengen. Już w 1998 r. umawiające się strony konwencji z Schengen powołały Stały Komitet upoważniony do wskazywania niedociągnięć we wdrażaniu dorobku Schengen oraz do przedstawiania propozycji rozwiązań. Po włączeniu dorobku Schengen do ram prawnych UE decyzja ustanawiająca Stały Komitet została zastąpiona rozporządzeniem Rady (UE) nr 1053/2013 (zwanym dalej „rozporządzeniem”), które obecnie stanowi podstawę prawną mechanizmu. Rozporządzenie zaczęło być stosowane w 2015 r. Celem mechanizmu oceny Schengen jest utrzymanie wysokiego poziomu wzajemnego zaufania między uczestniczącymi państwami członkowskimi, a tym samym przyczynienie się do prawidłowego funkcjonowania strefy Schengen poprzez zapewnienie, aby państwa członkowskie skutecznie stosowały zasady Schengen. W ramach mechanizmu wspomniane cele należy osiągnąć za pomocą bezstronnych i obiektywnych ocen, które umożliwią zidentyfikowanie niedociągnięć w zakresie praktycznego stosowania przepisów oraz pozwolą zapewnić bezzwłoczne usunięcie tych niedociągnięć. Mimo że zgodnie z prawem mechanizm może obejmować cały dorobek Schengen, w praktyce decyzje na temat konkretnych obszarów polityki podlegających ocenie w odniesieniu do każdego wieloletniego cyklu ocen podejmuje Komisja wraz z państwami członkowskimi. Zgodnie z tą praktyką pierwszy i drugi wieloletni cykl ocen obejmował szczegółowe oceny wdrażania środków w obszarach zarządzania granicami zewnętrznymi, powrotów, wspólnej polityki wizowej, współpracy policyjnej, Systemu Informacyjnego Schengen (SIS), ochrony danych oraz braku kontroli na granicach wewnętrznych. Inne obszary polityki, które wejdą w zakres dorobku Schengen w przyszłości, mogłyby stanowić część mechanizmu, jeżeli taka decyzja zostanie podjęta w ramach wieloletniego programu ocen ustanowionego przez Komisję. W tym kontekście i zgodnie ze wspomnianą praktyką mechanizm obejmuje również współpracę wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, prawodawstwo dotyczące broni palnej oraz politykę w dziedzinie narkotyków, jednak wyłącznie w celu stwierdzenia, czy państwo członkowskie jest gotowe do stosowania wszystkich lub poszczególnych ram prawnych Schengen. Zgodnie z rozporządzeniem Komisja jest odpowiedzialna za ogólną koordynację i organizację oceny i monitorowania oraz za informowanie Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych o wynikach ocen. Zgodnie z art. 70 TFUE mechanizm pozostaje wspólnym obowiązkiem: Komisja przeprowadza oceny wspólnie z ekspertami z państw członkowskich i przy wsparciu ze strony organów i jednostek organizacyjnych Unii. To partnerskie podejście odgrywa kluczową rolę w zapewnieniu rozliczalności, odpowiedzialności za wyniki oraz wzajemnego zaufania. Eksperci z państw członkowskich sprawdzają czynności osób na równorzędnych stanowiskach, wskazując rozwiązania i wzywając do podejmowania działań, jeśli państwo członkowskie ich nie wdraża. Ponadto w proces podejmowania decyzji włączona jest Rada, jeżeli chodzi o przyjmowanie zaleceń na wniosek Komisji. •Przyczyny i cele wniosku Biorąc pod uwagę wyzwania, którym strefa Schengen musi stawiać czoła w ostatnich latach, oraz rolę mechanizmu w zarządzaniu strefą Schengen, ważne jest, aby mechanizm w dalszym ciągu spełniał swoje zadanie i w pełni wykorzystywał swój potencjał, tak aby był w stanie dostosować się do najnowszych zmian w prawodawstwie, sprostać nowym wyzwaniom i włączyć nowe państwa członkowskie, które w całości lub częściowo stosują dorobek Schengen. Zgodnie z art. 22 rozporządzenia Komisja ma obowiązek dokonania przeglądu funkcjonowania rozporządzenia w terminie sześciu miesięcy od przyjęcia wszystkich sprawozdań z ocen przewidzianych w pierwszym wieloletnim programie ocen (2015–2019). W dniu 25 listopada 2020 r. Komisja przedstawiła swój przegląd w sprawozdaniu i towarzyszącym mu dokumencie roboczym służb Komisji, odnosząc się do wszystkich elementów rozporządzenia, w tym do funkcjonowania procedur przyjmowania aktów w ramach mechanizmu. W przeglądzie stwierdzono, że mechanizm ten przyczynił się do wprowadzenia wymiernych ulepszeń. Ogólnie rzecz biorąc, państwa członkowskie odpowiednio wdrażają dorobek Schengen, a poważne niedociągnięcia należycie wyeliminowano. Z przeglądu wynika, że mechanizm jako taki stanowi solidne ramy oceny i monitorowania wdrażania dorobku Schengen. W przeglądzie stwierdzono jednak znaczące niedociągnięcia w uciążliwym procesie funkcjonowania mechanizmu, wskazując, że proces oceny, działania następcze i realizacja planów działań zajmują zbyt wiele czasu. Zalecenia Rady nie okazały się również wystarczająco skutecznym narzędziem gwarantującym podejmowanie szybkich działań przez państwa członkowskie, ponieważ techniczny charakter procesu nie wywiera wystarczającej presji politycznej do działania. Mimo że podczas 10 wizyt oceniających stwierdzono poważne niedociągnięcia, dyskusja na szczeblu ministerialnym odbyła się tylko raz i dotyczyła poważnych niedociągnięć Grecji w zarządzaniu granicami zewnętrznymi. Wydaje się również, że mechanizm nie wzbudza wystarczającego zaufania wśród państw członkowskich, zważywszy, że na przestrzeni ostatnich pięciu lat kilka państw członkowskich przedłużało kontrole na granicach wewnętrznych pomimo pozytywnych ocen w zakresie zarządzania granicami zewnętrznymi, współpracy policyjnej i Systemu Informacyjnego Schengen oraz ogólnej oceny, że państwa członkowskie odpowiednio wdrażają dorobek Schengen. Ponadto w przeglądzie stwierdzono, że obecna sztywność mechanizmu nie pozwala mu na dostosowanie się do nowych okoliczności oraz ostatnich zmian operacyjnych i legislacyjnych. W przeglądzie stwierdzono, że szereg niedociągnięć uniemożliwia w pełni skuteczne działanie mechanizmu zgodne z jego założeniami, osłabiając pełne wykorzystanie jego potencjału. Niedociągnięcia te są następujące:

1.zbyt długi proces oceny (10–12 miesięcy) oraz termin wdrożenia zaleceń przez państwa członkowskie (2 lata); 2.niewystarczająca zdolność państw członkowskich do zapewnienia odpowiedniej liczby ekspertów zajmujących się przeprowadzaniem ocen, biorąc pod uwagę, że jedną trzecią wszystkich ekspertów wyznaczyło 5 państw członkowskich, oraz utrzymujący się niedobór ekspertów z konkretnych dziedzin polityki; 3.niewystarczające korzystanie z niezapowiedzianych wizyt, jak również z pozostałych narzędzi oceny i monitorowania, w szczególności ocen tematycznych, a także ich niewystarczająca skuteczność; 4.powolne działania następcze i realizacja planów działań oraz brak kompleksowego i spójnego podejścia do monitorowania ich realizacji; oraz 5.z wyjątkiem oceny prawa do ochrony danych osobowych ocena przestrzegania praw podstawowych we wdrażaniu dorobku Schengen nie jest w wystarczającym stopniu włączona do mechanizmu. W przeglądzie wskazano, że niektóre z tych niedociągnięć można wyeliminować na poziomie operacyjnym, natomiast inne będą wymagały zmian legislacyjnych. Zarówno Parlament Europejski, jak i Rada podkreśliły potrzebę zreformowania mechanizmu. Parlament Europejski w swojej rezolucji z 2017 r. oraz Rada już w ramach konsultacji rozpoczętych przez prezydencję fińską w 2019 r. zwróciły się do Komisji o podjęcie działań. Ostatnio Rada przyjęła konkluzje w sprawie mechanizmu, w których zwróciła się do Komisji o przedstawienie inicjatyw służących poprawie ogólnej sprawności mechanizmu oraz o zagwarantowanie, aby był on nadal elastyczny, umożliwiał dostosowanie się do zmieniających się okoliczności i rozwoju dorobku Schengen, by stawić czoła nowym wyzwaniom i dostosować się do nowych realiów. Na podstawie wniosków z 5-letniego przeglądu Komisja stwierdziła, że wyżej wymienione niedociągnięcia można podsumować jako trzy powiązane ze sobą wyzwania: –ograniczone ukierunkowanie strategiczne i znaczna fragmentacja uniemożliwiające przegląd funkcjonowania strefy Schengen jako całości, który w przeciwnym wypadku mógłby ułatwić dyskusję polityczną; –niewystarczająca zdolność do wykrywania nowych okoliczności, zmian legislacyjnych i operacyjnych, szybkiego reagowania na nie lub dostosowywania się do nich oraz –powolne przyjmowanie i wdrażanie środków zaradczych przy użyciu systemu opartego na wzajemności, który nie wywiera oczekiwanej presji. Na podstawie informacji uzyskanych od zainteresowanych stron w ramach towarzyszącej oceny skutków Komisja określiła kilka wariantów strategicznych, które podsumowano w sekcji 3, mających na celu zwiększenie skuteczności mechanizmu, a tym samym zapewnienie bardziej przejrzystego, skutecznego i spójnego wdrażania dorobku Schengen. Aby rozwiązać wyżej wymienione problemy, celem niniejszego wniosku jest: 1) zwiększenie strategicznego ukierunkowania mechanizmu i zapewnienie bardziej proporcjonalnego wykorzystania poszczególnych narzędzi oceny; 2) skrócenie i uproszczenie procedur, aby uczynić proces bardziej skutecznym i efektywnym, oraz zwiększenie presji grupy; 3) zoptymalizowanie udziału ekspertów z państw członkowskich oraz współpracy z organami i jednostkami organizacyjnymi Unii oraz 4) usprawnienie oceny przestrzegania praw podstawowych w ramach dorobku Schengen. Cele te zostaną osiągnięte w szczególności dzięki następującemu podejściu: 1) Zwiększenie strategicznego ukierunkowania mechanizmu oraz zapewnienie bardziej proporcjonalnego i strategicznego wykorzystania poszczególnych narzędzi oceny i monitorowania –Zwiększenie elastyczności w dostosowywaniu zakresu szczegółowych ocen i priorytetów oceny do nowych realiów dorobku Schengen poprzez usunięcie obecnego wykazu konkretnych obszarów polityki mających podlegać ocenie oraz ustanowienie procedury podejmowania decyzji w sprawie obszarów priorytetowych na początku każdego cyklu ocen. Na podstawie obowiązującego rozporządzenia każde państwo członkowskie poddawano ocenie pod kątem sześciu obszarów polityki za pomocą sześciu indywidualnych ocen, w wyniku których opracowywano sześć sprawozdań z oceny i sześć zestawów zaleceń. Wspomniane obszary polityki nie są już jednak w pełni dostosowane do nowych realiów. Na przykład w 2023 r. zacznie funkcjonować nowa seria systemów informatycznych, które uzupełnią System Informacyjny Schengen. W związku z rozwojem dorobku dotyczącego bezpieczeństwa konieczne będzie uwzględnienie w ocenach dodatkowych elementów, zwłaszcza w zakresie współpracy policyjnej. Biorąc pod uwagę zmiany legislacyjne, różne obszary polityki stają się w coraz większym stopniu ze sobą powiązane i od siebie współzależne (na przykład System Informacyjny Schengen i powroty lub System Informacyjny Schengen i współpraca policyjna). W związku z tym połączenie ocen z ocenami poszczególnych obszarów polityki może nie być najodpowiedniejszym sposobem ewaluacji tych wzajemnie powiązanych działań. Poprzez usunięcie wykazu obszarów polityki we wniosku zwiększono elastyczność w zakresie łączenia ocen w różny sposób oraz w zakresie oceny poszczególnych aspektów lub ewentualnych nowych elementów, umożliwiając szybkie dostosowanie mechanizmu do dynamicznego charakteru dorobku Schengen. Jednocześnie wniosek zapewnia pewność prawa w odniesieniu do procedury uzgadniania priorytetów oceny na początku każdego cyklu ocen. –Tworzenie elastycznego programowania. Ponadto dzięki wnioskowi powstają elastyczne ramy legislacyjne dotyczące programowania. Dostosowuje się w nim przepisy dotyczące programowania wieloletniego i rocznego, aby umożliwić szybsze rozwiązywanie pojawiających się problemów i wyzwań poprzez ograniczenie liczby szczegółowych informacji, które obecnie są zamieszczone w wieloletnich i rocznych programach ocen, oraz poprzez zmniejszenie potrzeby wprowadzania zmian. –Stopniowe przechodzenie na oceny w pełni oparte na analizie ryzyka. We wniosku nałożono obowiązek uwzględnienia wyników poprzednich ocen, a także innych unijnych i krajowych mechanizmów oceny i monitorowania (np. ocena narażenia ustanowiona przez Frontex lub europejska multidyscyplinarna platforma przeciwko zagrożeniom przestępstwami (EMPACT)). Co więcej, (jak określono poniżej) nałożono w nim dodatkowe obowiązki w zakresie zwracania się w stosownych przypadkach do organów i jednostek organizacyjnych Unii o dokonanie oceny ryzyka i przedstawienie znajomości sytuacji. Nowe elastyczne ramy i dodatkowe obowiązki umożliwiłyby z czasem przeprowadzenie na przykład kompleksowej oceny państwa członkowskiego opartej na analizie ryzyka, dotyczącej jedynie elementów zidentyfikowanych w ramach analizy ryzyka i znajomości sytuacji, przy czym jedno sprawozdanie z oceny na dane państwo członkowskie obejmowałoby wszystkie odpowiednie obszary polityki. Pozwoliłoby to również na przeprowadzenie jednoczesnej oceny kilku państw członkowskich, które mierzą się z tymi samymi wyzwaniami. –Zapewnienie, aby przy ocenie wdrażania dorobku Schengen przez państwo członkowskie nie występowały luki. W miarę rozwoju ram prawnych Schengen i ze względu na ich coraz większą złożoność państwa członkowskie zwracają się do innych podmiotów o wsparcie w realizacji zadań, które leżą w ich gestii. Ma to miejsce na przykład w przypadku prywatnych przedsiębiorstw w dziedzinie polityki wizowej (np. usługodawców zewnętrznych) lub granic zewnętrznych (np. linii lotniczych lub portów lotniczych zarządzanych przez prywatne przedsiębiorstwa). Dotyczy to również organów i jednostek organizacyjnych Unii, których mandaty w ostatnich latach zostały rozszerzone, aby zapewnić wsparcie państwom członkowskim, na przykład w przeprowadzaniu odprawy granicznej i nadzoru lub kontroli bezpieczeństwa drugiej linii. Ponieważ celem mechanizmu jest przedstawienie ogólnego obrazu sytuacji w państwie członkowskim, we wniosku wyjaśniono, że w ramach mechanizmu można wspierać weryfikację działań organów i jednostek organizacyjnych Unii, jeżeli pełnią one funkcje w imieniu państw członkowskich, pomagając w praktycznym stosowaniu przepisów dorobku Schengen. Celem nie jest zatem ocena wspomnianych organów i jednostek organizacyjnych per se. Weryfikacja tych działań będzie stanowić element oceny państw członkowskich, podobnie jak ma to miejsce obecnie, gdy na przykład w trakcie ocen w dziedzinie wspólnej polityki wizowej zespoły sprawdzają działania wspomnianych prywatnych przedsiębiorstw (usługodawców zewnętrznych), które zajmują się przyjmowaniem wniosków wizowych; lub na granicach zewnętrznych, gdy zespoły sprawdzają infrastrukturę portu lotniczego zarządzanego przez prywatne przedsiębiorstwo. Ten aspekt ocen będzie przeprowadzany bez uszczerbku dla obowiązków przypisanych Komisji oraz odpowiednim organom zarządzającym agencji i jednostek organizacyjnych oraz przy ich pełnym poszanowaniu. Jeżeli oceny wykażą istnienie niedociągnięć w działaniach realizowanych przez organy i jednostki organizacyjne Unii lub przez nie wspieranych, Komisja powiadomi o tym odpowiednie organy zarządzające. –Wydłużenie cyklu ocen z pięciu do siedmiu lat, co umożliwi co najmniej dwukrotną ocenę państw członkowskich w ciągu siedmioletniego cyklu. Pozwoliłoby to również na bardziej zrównoważone, elastyczne i strategiczne wykorzystanie wszystkich dostępnych narzędzi oceny i monitorowania, zapewniając ściślejsze i bardziej ukierunkowane monitorowanie państw członkowskich. –Wzmocnienie form oraz metod prowadzenia działań w zakresie oceny i monitorowania. Podstawową metodą oceny pozostają zaprogramowane wizyty okresowe, ale możliwe będzie zwiększenie udziału niezapowiedzianych wizyt. Możliwe będzie prowadzenie działań w zakresie oceny i monitorowania na odległość (np. poprzez wideokonferencje). „Oceny tematyczne” będą odgrywały coraz większą rolę dzięki wprowadzeniu obowiązku przeprowadzania co najmniej jednej oceny tematycznej rocznie. Do tej pory przeprowadzono tylko dwie oceny tematyczne (jedna dotyczyła krajowych strategii zintegrowanego zarządzania granicami, a druga – lokalnej współpracy schengeńskiej w dziedzinie wspólnej polityki wizowej). Przepisy dotyczące działań w zakresie monitorowania (ponowne wizyty i nowe narzędzie zwane „wizytami weryfikacyjnymi”) są wyraźnie określone i bardziej elastyczne.

–Co do zasady niezapowiedziane oceny nie wymagałyby wcześniejszego powiadomienia. Zapewniłoby to lepsze wykorzystanie niezapowiedzianych ocen, zwłaszcza w odniesieniu do ocen przeprowadzanych w celu zbadania zgodności z zobowiązaniami wynikającymi z dorobku Schengen, szczególnie w rozwiązywaniu zasygnalizowanych problemów mających istotny wpływ na funkcjonowanie strefy Schengen lub w odpowiedzi na poważne zarzuty dotyczące naruszeń praw podstawowych. Ograniczone uprzednie powiadamianie będzie nadal miało zastosowanie do niezapowiedzianych wizyt, których celem jest przeprowadzenie wyrywkowej kontroli wdrażania dorobku Schengen przez państwa członkowskie. Niezapowiedziane wizyty nie będą podlegały programowaniu i w zależności od okoliczności będzie można je organizować w trybie przyspieszonym. –Przewidziane w niniejszym rozporządzeniu roczne sprawozdania z wyników przeprowadzonych ocen i aktualnej sytuacji w zakresie działań naprawczych podejmowanych przez państwa członkowskie powinny stanowić część rocznego „sprawozdania w sprawie stanu strefy Schengen”. Niezwykle ważne jest, aby dyskusja polityczna obejmowała w sposób kompleksowy wszystkie elementy złożonej architektury wspierającej należyte funkcjonowanie strefy Schengen. W tym celu Komisja wznowi prace nad przyjęciem „sprawozdania w sprawie stanu strefy Schengen” jako podstawy do dyskusji na niedawno utworzonym forum Schengen. Ważną część tego sprawozdania będą stanowiły oceny Schengen, sytuacja w zakresie braku kontroli na granicach wewnętrznych oraz stan wdrażania zaleceń. 2) Skrócenie i uproszczenie procedur, aby uczynić proces bardziej skutecznym i efektywnym, oraz zwiększenie presji grupy –Znaczne przyspieszenie procesu oceny z jasno określonymi terminami proceduralnymi. Co do zasady Komisja będzie przyjmować sprawozdania z oceny i zalecenia w jednym akcie prawnym w terminie czterech miesięcy od przeprowadzenia działania w zakresie oceny (a nawet szybciej w przypadku, gdy w trakcie oceny stwierdzono poważne niedociągnięcia). Zapewni to nie tylko większą jasność w odniesieniu do związku przyczynowego między zawartymi w sprawozdaniu ustaleniami a zaleceniami, ale także przyspieszy ten proces. Pozwoli to uniknąć wszelkich opóźnień w przyjmowaniu zaleceń, co obecnie odbywa się w ramach dwuetapowego procesu decyzyjnego (tj. sprawozdania z oceny przyjmowane przez Komisję i zalecenia przyjmowane przez Radę). Pełne zaangażowanie Rady w proces oceny i zalecenia pozostaje zapewnione przez procedurę sprawdzającą (pozytywna opinia Komitetu Schengen, w którym uczestniczą wszystkie państwa członkowskie i głosują nad jednym aktem prawnym zawierającym zarówno ustalenia z oceny, jak i zalecenia). –Zwiększenie presji grupy poprzez ukierunkowanie uprawnień decyzyjnych Rady na sprawy istotne z politycznego punktu widzenia oraz poprzez powierzenie jej ważniejszej roli w działaniach następczych i monitorowaniu wdrażania zaleceń. Mimo że celem obecnej dwuetapowej procedury było promowanie dyskusji politycznej na szczeblu Rady i wywieranie presji grupy w przypadku poważnych niedociągnięć lub niewdrożenia zaleceń przez państwo członkowskie, z dotychczasowych doświadczeń wyraźnie wynika, że stosowanie tego podejścia we wszystkich przypadkach i w odniesieniu do wszystkich sprawozdań nie doprowadziło do osiągnięcia zamierzonego celu, lecz znacznie wydłużyło i skomplikowało proces, obniżając jego skuteczność. Państwa członkowskie są już silnie zaangażowane w proces oceny (przeprowadzanie ocen wraz z Komisją, wspólne sporządzanie sprawozdań z oceny i projektów zaleceń) oraz w proces przyjmowania sprawozdania z oceny w ramach procedury sprawdzającej Komitetu. Co więcej, większość problemów stwierdzonych w trakcie ocen ma charakter techniczny, a nie polityczny. Duże obciążenie pracą w Radzie (analiza 40 sprawozdań rocznie i wynikające z tego decyzje wykonawcze Rady zawierające setki zaleceń) oraz bardzo szczegółowy i lokalny charakter zaleceń uniemożliwiały prawdziwą dyskusję. Z 5-letniego przeglądu wynika, że przyjmowanie w każdym przypadku zaleceń przez Radę nie wywarło oczekiwanej wzajemnej presji, a mechanizm nie zapewnił podstawy do dyskusji politycznej na temat stanu strefy Schengen. Nawet gdy w ramach mechanizmu stwierdzono poważne niedociągnięcia, dyskusje na temat ustaleń na szczeblu ministerialnym odbyły się tylko raz. Ponadto Rada odgrywa jedynie niewielką rolę w działaniach następczych i monitorowaniu realizacji planów działań państw członkowskich. Proponowana zmiana ma na celu usunięcie tych niedociągnięć poprzez zapewnienie, aby Rada przyjmowała zalecenia w przypadkach uznanych za mające największą wartość dodaną i wpływ na kierowanie dyskusją polityczną w sprawach leżących w ogólnym interesie, jeżeli chodzi o funkcjonowanie strefy Schengen. Przypadki te są następujące: oceny tematyczne, „pierwsze oceny” (przy podejmowaniu decyzji, czy państwo członkowskie jest gotowe do stosowania dorobku Schengen w całości lub w określonym obszarze), a także w przypadku poważnych niedociągnięć, aby zwiększyć presję grupy i dyskusję polityczną na poziomie Rady. Jednocześnie proponuje się uproszczenie procedur w przypadkach o bardziej technicznym charakterze. We wniosku powierza się znacznie ważniejszą rolę Radzie w działaniach następczych i monitorowaniu postępów w tych przypadkach, zapewniając również mechanizm eskalacji w razie braku postępów. Szczególnie w przypadku poważnych niedociągnięć Rada będzie ustalała terminy realizacji zaleceń i określała częstotliwość składania sprawozdań z postępu prac przez dane państwo członkowskie, które będzie musiało przedłożyć te sprawozdania zarówno Komisji, jak i Radzie. Rada będzie zobowiązana przedstawić swoje stanowisko w sprawie sprawozdania Komisji po przeprowadzeniu ponownej wizyty, a także w sprawie zamknięcia planów działań. Podobne przepisy mają zastosowanie do zamknięcia planów działań związanych z „pierwszymi ocenami”. Ponadto we wszystkich przypadkach Rada będzie odgrywała ważniejszą rolę na etapie monitorowania: w niniejszym wniosku przewidziano, że Komisja będzie informować Parlament Europejski i Radę co najmniej dwa razy w roku o stanie realizacji planów działań. Ponadto Komisja będzie co roku przyjmować całościowe sprawozdanie z przeprowadzonych ocen, które Rada powinna omówić w celu przyjęcia konkluzji w tej sprawie. Wreszcie Komisja będzie informować Radę o braku odpowiednich postępów w zakresie realizacji planu działań ze strony państwa członkowskiego. –Wzmocnienie i przyspieszenie egzekwowania przepisów dotyczących przypadków, w których oceny wskazują na poważne niedociągnięcia: wprowadzono procedurę przyspieszoną w odniesieniu do poważnych niedociągnięć, aby zapewnić niezwłoczne wyeliminowanie stwierdzonych niedociągnięć. We wniosku do tekstu normatywnego włączono definicję poważnych niedociągnięć, która obecnie jest zamieszczona w wytycznych dotyczących oceny Schengen, aby zwiększyć pewność prawa i zapewnić jednolite rozumienie tego pojęcia. Oceniane państwo członkowskie będzie musiało niezwłocznie rozpocząć realizację działań mających na celu usunięcie niedociągnięć jeszcze przed przyjęciem sprawozdania i bezzwłocznie poinformować Komisję i państwa członkowskie o zastosowanych środkach. W przypadku poważnych niedociągnięć Rada powinna przyjąć zalecenia w terminie dwóch i pół miesiąca od zakończenia działania w zakresie oceny; ponowna wizyta w celu weryfikacji realizacji działań naprawczych odbędzie się nie później niż rok po dokonaniu oceny (może nastąpić wcześniej w zależności od terminów realizacji działań naprawczych określonych przez Radę); Komisja będzie bezzwłocznie informować Radę i Parlament Europejski o istnieniu poważnych niedociągnięć w celu przeprowadzenia dokładniejszej kontroli politycznej, jak wskazano w punkcie powyżej. –Usuwanie i upraszczanie przepisów, które tworzą niepotrzebne przeszkody proceduralne. We wniosku zniesiony zostanie wymóg, aby sprawozdania z oceny były traktowane jako dokumenty opatrzone klauzulą „EU Restricted”. Zmiana ta przyczyni się do zwiększenia przejrzystości oraz uprości i przyspieszy procedurę, umożliwiając szybszy przegląd sprawozdań i ułatwiając ich przekazywanie parlamentom narodowym oraz Parlamentowi Europejskiemu. Sprawozdania z oceny byłyby jednak traktowane jako „Sensitive”, a państwa członkowskie zachowałyby możliwość zwracania się o objęcie ich klauzulą tajności. Dzięki wnioskowi zostałaby uproszczona ocena adekwatności planów działań państw członkowskich: Komisja nie będzie już zobowiązana przyjmować komunikatu w sprawie ocen, jednak nadal będzie ona informować dane państwo członkowskie (i Radę) o swoich uwagach, na przykład za pośrednictwem pisma administracyjnego. Wreszcie zmniejszenie częstotliwości składania sprawozdań z działań następczych (art. 16 ust. 3 i 4) poprzez wprowadzenie wymogu składania sprawozdania z postępu prac co sześć miesięcy zamiast co trzy miesiące, tak jak ma to miejsce obecnie, zmniejszyłoby ogólne obciążenie administracyjne państw członkowskich. 3) Usprawnienie oceny przestrzegania praw podstawowych w ramach dorobku Schengen –Dalsze usprawnienie oceny przestrzegania praw podstawowych przy wdrażaniu dorobku Schengen (oprócz ochrony danych, którą ocenia się jako szczególny obszar polityki) w ramach całego mechanizmu, w tym częstsze przedkładanie analiz ryzyka przez Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej; zaakcentowanie odniesienia do praw podstawowych w przepisie dotyczącym szkoleń oraz włączenie do rozporządzenia przepisu szczegółowego dotyczącego wykorzystania dowodów dostarczonych przez strony trzecie, w tym krajowe mechanizmy monitorowania, a także możliwości przeprowadzania niezapowiedzianych ocen bez uprzedzenia, jeżeli istnieją przesłanki wskazujące na poważne naruszenia praw podstawowych. 4) Optymalizacja udziału ekspertów z państw członkowskich oraz współpracy z organami i jednostkami organizacyjnymi Unii, a także utworzenie synergii z innymi mechanizmami oceny i monitorowania w celu uzyskania bardziej ukierunkowanych, strategicznych i dostosowanych do potrzeb ocen –Utworzenie puli ekspertów. Obecnie Komisja wystosowuje zaproszenia do mianowania ekspertów przed dokonaniem każdej oceny (trzy miesiące przed szczegółową oceną). Jest to bardzo czasochłonne zadanie, a państwa członkowskie nie zawsze są w stanie wyznaczyć wystarczającą liczbę wykwalifikowanych ekspertów, ponieważ aktualna procedura daje im bardzo mało czasu na planowanie. W takich przypadkach Komisja musi kilkakrotnie rozszerzać zaproszenia dla ekspertów w celu dokonania oceny. Ponadto istnieje utrzymujący się niedobór ekspertów z konkretnych dziedzin polityki. System ten zostanie zastąpiony corocznym wezwaniem do wyznaczenia ekspertów do puli. Państwa członkowskie będą musiały wyznaczyć co najmniej jednego eksperta na dany obszar polityki określony w wieloletnim programie ocen (np. wizy, zarządzanie granicami zewnętrznymi, powroty, ochrona danych) na rok i zapewnić jego dyspozycyjność na potrzeby ocen. Komisja potwierdzi wybór ekspertów do puli i będzie na bieżąco aktualizować listę jej członków. Pula ta będzie stanowić główne źródło osób oceniających zgodność z dorobkiem Schengen na potrzeby szczegółowych ocen (tj. powoływania zespołów na potrzeby szczegółowych ocen), a także znacznie ułatwi organizację niezapowiedzianych wizyt. Przy tworzeniu zespołów należycie uwzględnione zostaną możliwości krajowych administracji, jak również potrzeba zapewnienia równowagi geograficznej. Bycie wyznaczonym do puli nie oznacza, że każdy znajdujący się w niej ekspert będzie potrzebny przez cały czas. Dzięki tej puli zespoły będą tworzone w mniej uciążliwy sposób, a ponadto zapewni ona większą przewidywalność i elastyczność zarówno Komisji, jak i ekspertom z państw członkowskich, również dlatego, że plany ocen będą przekazywane wszystkim państwom członkowskim z dużym wyprzedzeniem. Przed każdą oceną Komisja może bezpośrednio zwrócić się do poszczególnych członków puli o utworzenie zespołów, co znacznie przyspiesza i upraszcza proces. Przy powoływaniu konkretnych zespołów Komisja powinna również zapewnić możliwie największą równowagę geograficzną. Jeżeli do szczegółowej oceny potrzebny jest konkretny profil, a nie jest możliwe pozyskanie eksperta z puli, Komisja może również wystosować specjalne zaproszenia dla ekspertów. Utworzenie puli ekspertów pozwoliłoby w perspektywie długoterminowej na powołanie zespołu interdyscyplinarnego do oceny wszystkich istotnych obszarów dorobku Schengen. –Zacieśnienie współpracy z Fronteksem, agencją eu-LISA, Europolem, Agencją Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz Europejskim Inspektorem Ochrony Danych. We wniosku przewidziano, że współpraca powinna opierać się na wzajemności, dzięki czemu odnośne agencje i organy będą mogły również korzystać z informacji zebranych w procesie oceny. Komisja będzie mogła również uzyskać od tych organów i agencji szerszy zakres informacji i produktów analizy ryzyka. We wniosku zwiększa się również synergię z mechanizmami oceny i monitorowania stosowanymi przez agencje i organy Unii. W ostatnich latach na poziomie unijnym i krajowym ustanowiono inne mechanizmy kontroli jakości i monitorowania, które mogą być uzupełnieniem mechanizmu. We wniosku przewidziano zwiększenie spójności i synergii z działaniami Fronteksu, a w szczególności z procesem oceny narażenia. Ocena narażenia przeprowadzana przez Frontex jest instrumentem uzupełniającym mechanizm oceny i monitorowania dorobku Schengen w celu zagwarantowania kontroli jakości na szczeblu UE oraz zapewnienia stałej gotowości zarówno na poziomie europejskim, jak i krajowym, aby stawić czoła wszelkim wyzwaniom na granicy zewnętrznej. Ocena narażenia zapewnia przegląd zdolności operacyjnych państwa członkowskiego w zakresie granic zewnętrznych w celu wykrycia potencjalnych słabości systemu. Jest to podejście ukierunkowane na przyszłość, którego celem jest zapobieganie kryzysom. Już teraz Komisja udostępnia zespołowi ekspertów z państw członkowskich wyniki procesu oceny narażenia przed dokonaniem oceny zgodnie z art. 33 rozporządzenia (UE) 2019/1896 i ustanowiła formalne kanały wymiany informacji z Fronteksem. Aby dalej zwiększać synergie, we wniosku przewidziano przepisy szczegółowe mające na celu gromadzenie jak największej ilości informacji w trakcie procesu oceny narażenia, aby uzyskać lepszy obraz sytuacji w zakresie funkcjonowania strefy Schengen. Ma to również na celu uniknięcie, w miarę możliwości, powielania starań i wydawania sprzecznych zaleceń. Dobrymi przykładami w innych dziedzinach polityki, w których możliwe będzie zwiększenie synergii – zgodnie z nowymi przepisami przewidzianymi we wniosku – są: europejska multidyscyplinarna platforma przeciwko zagrożeniom przestępstwami („EMPACT”) lub nadzór prowadzony przez Komisję przy wsparciu ze strony eu-LISA nad przygotowaniem państw członkowskich do wdrażania stosownych systemów informatycznych. Krajowe mechanizmy kontroli jakości (ustanowienie których zalecono w rozporządzeniu (UE) 2019/1896) mogą nabrać podobnego znaczenia w przyszłości, a we wniosku przewiduje się podstawę dla zapewnienia synergii i wymiany informacji. Ponadto w ocenach uwzględniane byłyby również wyniki stosowania niezależnego mechanizmu monitorowania opracowanego na podstawie wniosku wprowadzającego kontrolę przesiewową obywateli państw trzecich na granicach zewnętrznych. We wniosku przewidziano ambitny termin pełnego stosowania rozporządzenia (od dnia [1 września 2022 r.]).

Przeprowadzona przez Komisję analiza, którą przedstawiono w ocenie skutków towarzyszącej niniejszemu wnioskowi i podsumowano w sekcji 3, stanowi podstawę dla niniejszego wniosku dotyczącego kompleksowego przeglądu rozporządzenia. •Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki Niniejszy wniosek towarzyszy komunikatowi pt. „Strategia na rzecz w pełni funkcjonującej i odpornej strefy Schengen”, w którym przedstawiono kompleksowe podejście mające na celu wzmocnienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz zwiększenie jej odporności na wszelkie przyszłe wyzwania i zagrożenia. W ramach mechanizmu należy zapewnić solidne ramy prawne obejmujące całość zmieniającego się prawodawstwa leżącego u podstaw funkcjonowania strefy Schengen. W tym kontekście jednym z celów szczegółowych wniosku jest zwiększenie strategicznego ukierunkowania procesu oceny i monitorowania. Wymaga to zapewnienia spójności z obowiązującymi i przyszłymi przepisami, które stanowią część dorobku Schengen. W tym celu mechanizm należy dostosować do zmieniającego się zakresu właściwych przepisów prawa Unii. W ciągu ostatnich kilku lat Unia podjęła szereg inicjatyw mających na celu wzmocnienie i uodpornienie strefy Schengen. Zmiany te obejmują kilka nowych elementów, w szczególności w odniesieniu do zarządzania granicami zewnętrznymi. Poza Systemem Informacyjnym Schengen i wizowym systemem informacyjnym do końca 2023 r. zarządzanie granicami zewnętrznymi zacznie być wspierane przez nowe systemy informatyczne, takie jak system wjazdu/wyjazdu oraz europejski system informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż. Co więcej, zapewniona zostanie interoperacyjność między odpowiednimi bazami danych. Ponadto przyjęcie w drugiej połowie 2021 r. wniosku w sprawie unijnego kodeksu współpracy policyjnej w ramach strategii UE w zakresie unii bezpieczeństwa, a także przyjęcie wniosku w sprawie zmiany kodeksu granicznego Schengen w celu uwzględnienia doświadczeń płynących z pandemii COVID-19, jak również z negocjacji dotyczących wniosku w sprawie zmiany kodeksu granicznego Schengen z 2017 r., będą ważnymi inicjatywami służącymi zwiększeniu bezpieczeństwa oraz przywróceniu integralności strefy Schengen. Większego znaczenia nabrała również rola agencji UE zaangażowanych we wdrażanie dorobku Schengen. Utworzenie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w 2019 r., w tym plan utworzenia do 2027 r. stałej służby liczącej 10 000 pracowników, było kluczowym krokiem w kierunku stworzenia prawdziwej europejskiej kontroli granic zewnętrznych i stopniowego ustanowienia wspólnego unijnego systemu powrotów. W następstwie wniosku Komisji z dnia 9 grudnia 2020 r. zakres działania Europolu jest poddawany aktualizacji. Jak opisano powyżej, niektóre akty prawne w poszczególnych obszarach polityki objętych mechanizmem zawierają własne narzędzia oceny i monitorowania na poziomie europejskim lub krajowym. W związku z tym konieczne jest stworzenie i zapewnienie synergii, aby uniknąć powielania działań oraz w jak najlepszy sposób wykorzystać narzędzia monitorowania sektorowego. Ważnym elementem niniejszego wniosku jest utrzymanie i dopracowanie tych wzajemnych powiązań. W tym względzie we wniosku przewidziano przepisy mające na celu dalsze zwiększanie spójności, w szczególności z działaniami Fronteksu oraz procesem ocen narażenia. Mechanizm i jego zalecenia powinny uzupełniać zalecenia w ramach procesu oceny narażenia. Dobrymi przykładami w innych obszarach polityki, w których możliwe będzie zwiększenie synergii, są EMPACT (działania priorytetowe w dziedzinie współpracy policyjnej) lub urzędnik Fronteksu ds. praw podstawowych (monitorowanie przez Frontex przestrzegania praw podstawowych na granicach zewnętrznych). W przyszłości podobnego znaczenia mogą nabrać krajowe mechanizmy kontroli jakości (ustanowienie których zalecono w rozporządzeniu (UE) 2019/1896), które są „krajowymi” mechanizmami oceny i monitorowania dorobku Schengen. Ponadto w ocenach uwzględniane byłyby również wyniki stosowania niezależnego krajowego mechanizmu monitorowania opracowanego na podstawie wniosku wprowadzającego kontrolę przesiewową obywateli państw trzecich na granicach zewnętrznych. Wniosek opracowano w taki sposób, aby był spójny z obowiązującymi przepisami w danym obszarze polityki (tj. w obszarach polityki objętych dorobkiem Schengen); uwzględniono również trwające i planowane inicjatywy, które nie weszły jeszcze w życie. W szerszym ujęciu, poprzez lepsze powiązanie poszczególnych obszarów polityki inicjatywa ta może poprawić skuteczność całościowego podejścia zaproponowanego w strategiach Komisji i zwiększyć komplementarność wszystkich narzędzi opracowanych w ramach nowych działań legislacyjnych. •Spójność z innymi politykami Unii Wniosek jest spójny z celami i inicjatywami przewidzianymi w strategii UE w zakresie unii bezpieczeństwa, które wykraczają poza dorobek Schengen, takimi jak wniosek dotyczący wzmocnienia zautomatyzowanej wymiany ważnych kategorii danych na podstawie decyzji Rady w sprawie konwencji z Prüm, oraz z przyszłymi inicjatywami w ramach unijnej strategii zwalczania przestępczości zorganizowanej 2021–2025. Jest on również spójny z inicjatywami zawartymi w nowym pakcie o migracji i azylu. Poza przestrzenią wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości strefa Schengen przyczynia się do funkcjonowania jednolitego rynku, a jej utworzenie przyniosło społeczeństwu europejskiemu korzyści społeczne i gospodarcze w wielu obszarach – od handlu po zatrudnienie, edukację, kulturę, turystykę, transport i inne. Środki mające na celu zwiększenie skuteczności mechanizmu, a tym samym poprawę funkcjonowania strefy Schengen, są z natury również spójne z celami tych obszarów polityki. Zakłócenia spowodowane pandemią COVID-19 wykazały bardziej niż jakikolwiek wcześniejszy kryzys, jak ważne jest zachowanie integralności Schengen. Prawidłowo funkcjonująca strefa Schengen ma zasadnicze znaczenie dla odbudowy gospodarczej po zakończeniu pandemii COVID-19. Można tego dokonać w ramach solidnego i skutecznego mechanizmu, który równocześnie przyczyni się do osiągnięcia pozytywnych skutków gospodarczych i społecznych, jakie Schengen przynosi obywatelom i przedsiębiorstwom w całej Europie. 2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ •Podstawa prawna Podstawę prawną wniosku stanowi art. 70 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W art. 70 przewidziano w szczególności kompetencję Rady do przyjmowania, na wniosek Komisji, środków ustanawiających warunki dokonywania przez państwa członkowskie, we współpracy z Komisją, obiektywnej i bezstronnej oceny wprowadzania w życie przez władze państw członkowskich polityk Unii w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Wniosek uchyla i zastępuje rozporządzenie (UE) nr 1053/2013, którego podstawę również stanowi wspomniane postanowienie Traktatu. Zgodnie z oświadczeniem Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji towarzyszącym rozporządzeniu wniosek należy przedłożyć do konsultacji Parlamentowi Europejskiemu, tak by przed przyjęciem ostatecznej wersji tekstu można było uwzględnić jego opinię. Wniosek należy jednak przyjąć zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą. •Pomocniczość (w przypadku kompetencji niewyłącznych) Artykuł 70 TFUE stanowi podstawę prawną w odniesieniu do środków, za pomocą których państwa członkowskie, we współpracy z Komisją, dokonują obiektywnej i bezstronnej oceny wprowadzania w życie przez władze państw członkowskich polityk Unii w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Chociaż w ramach niniejszego wniosku wprowadzono wiele zmian, nie zmieniono w sposób fundamentalny celów ani zakresu stosowania mechanizmu. Niniejszy wniosek mieści się w granicach określonych w art. 70 TFUE. Wniosek jest ukierunkowany na dalszy rozwój, usprawnianie i zwiększenie skuteczności istniejącego już mechanizmu. W wyniku przeglądu rozporządzenia przeprowadzonego w 2020 r. potwierdzono potrzebę posiadania solidnego mechanizmu na szczeblu UE. Unijna wartość dodana mechanizmu nadal wynika przede wszystkim z podziału obowiązków między Komisję i państwa członkowskie. Stanowi to silną podstawę do zwiększenia wzajemnego zaufania. Oceny przeprowadzane na szczeblu UE mogą zapewnić terminowe wykrywanie niedociągnięć wynikających z asymetrii, rozbieżności i nieprawidłowego wdrażania dorobku Schengen, które w przeciwnym razie mogą zagrażać integralności Schengen. Ponadto wzajemna presja wywierana na szczeblu UE stanowi niezbędną zachętę do zapewnienia szybkiej eliminacji niedociągnięć przez państwa członkowskie, szczególnie w przypadku poważnych niedociągnięć. Co więcej, w ramach inicjatywy należycie uwzględniono zasadę pomocniczości poprzez określenie podstawy dla lepszej koordynacji z ocenami przeprowadzanymi w ramach krajowych mechanizmów kontroli jakości i monitorowania. Jednym z celów jest skoncentrowanie mechanizmu na niedociągnięciach, które mogą mieć negatywny wpływ na prawidłowe funkcjonowanie strefy Schengen jako całości. Kwestie o ograniczonym zakresie należy raczej rozwiązywać na szczeblu krajowym. Podejście to jest również zgodne z rozporządzeniem (UE) 2019/1896, w którym zachęca się do rozwoju krajowych mechanizmów kontroli jakości w ramach europejskich elementów zintegrowanego zarządzania granicami. Podsumowując, aby skutecznie wyeliminować niedociągnięcia wykryte w ramach przeglądu i poddane dalszej analizie w ocenie skutków, konieczne są zmiany legislacyjne. •Proporcjonalność

Art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że treść i forma działania UE nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. Forma wybrana dla tego działania musi zatem umożliwić osiągnięcie celów wniosku i jego wprowadzenie w życie w możliwie najskuteczniejszy sposób. Mechanizm ustanowiono w 2013 r. w drodze rozporządzenia, ponieważ ten szczególny mechanizm, który jest wdrażany na szczeblu UE i koordynowany przez Komisję, wymaga jasnych zasad dotyczących obowiązków i procedur. Zaproponowana inicjatywa stanowi zmianę rozporządzenia, a zatem także musi przyjąć formę rozporządzenia. W odniesieniu do treści w towarzyszącej ocenie skutków (sekcja 7.3) przeprowadzono analizę proporcjonalności głównych nowych aspektów. Wniosek jest ukierunkowany m.in. na usprawnienie procesu oceny poprzez uproszczenie obecnego dwuetapowego procesu decyzyjnego, tak aby co do zasady Komisja przyjmowała nie tylko sprawozdania z oceny, ale również zalecenia w drodze jednego aktu wykonawczego (obecnie Komisja przyjmuje sprawozdanie i wniosek dotyczący zaleceń Rady). Z doświadczeń zdobytych w ostatnich latach wynika, że przyjęcie zaleceń przez Radę znacznie wydłuża procedurę (średnio o 2–3 miesiące), a nadmierne obciążenie pracą przyczynia się do ograniczenia możliwości Rady w zakresie wywierania wymaganej wzajemnej presji i prowadzenia ogólnych dyskusji na temat stanu strefy Schengen. Zmienione podejście jest ukierunkowane na usunięcie tych niedociągnięć w proporcjonalny sposób poprzez zapewnienie przyjmowania zaleceń Rady w przypadkach uznanych za mające największą wartość dodaną i wpływające na kierowanie dyskusją polityczną w sprawach leżących w ogólnym interesie, jeżeli chodzi o funkcjonowanie strefy Schengen, a mianowicie w przypadku pierwszych ocen i poważnych niedociągnięć, a także ocen tematycznych, przy jednoczesnym uproszczeniu procedur w przypadkach o bardziej technicznym charakterze. We wniosku powierza się znacznie ważniejszą rolę Radzie w działaniach następczych i monitorowaniu postępów w tych przypadkach, zapewniając również mechanizm eskalacji w razie braku postępów. Podsumowując, żadna ze zmian zaproponowanych w przedmiotowej inicjatywie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w sekcji 1, a zatem wniosek jest zgodny z zasadą proporcjonalności. W rzeczywistości szereg elementów wniosku przyczyni się do zmniejszenia obciążenia administracyjnego spoczywającego na państwach członkowskich i Komisji. •Wybór instrumentu Biorąc pod uwagę, że inicjatywa, której dotyczy wniosek, jest ukierunkowana na przegląd i aktualizację istniejącego mechanizmu oceny ustanowionego rozporządzeniem (rozporządzenie (UE) nr 1053/2013), przyjmie ona również formę rozporządzenia. 3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW •Oceny ex post/oceny adekwatności obowiązującego prawodawstwa Zgodnie z art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1053/2013 Komisja dokonała przeglądu funkcjonowania rozporządzenia oraz przedstawiła sprawozdanie i towarzyszący mu dokument roboczy służb Komisji w dniu 25 listopada 2020 r. Zgodnie z wyjaśnieniem zawartym w sekcji 1 stanowiło to punkt wyjścia do sporządzenia wniosku. •Konsultacje z zainteresowanymi stronami Konsultacje z zainteresowanymi stronami zostały szczegółowo opisane w ocenie skutków towarzyszącej niniejszemu wnioskowi. Zainteresowane strony zasadniczo popierają wzmocnienie mechanizmu w celu zwiększenia jego skuteczności i zapewnienia, aby był on w stanie dostosować się do najnowszych zmian legislacyjnych i sprostać nowym wyzwaniom. •Ocena skutków W oparciu o dostępne dane i wyniki szeroko zakrojonych konsultacji z zainteresowanymi stronami Komisja opracowała cztery warianty strategiczne, z których każdy obejmuje szereg środków służących osiągnięciu celów. Wariant 1 obejmuje jedynie środki operacyjne ukierunkowane na dostosowanie realizacji do bieżących potrzeb. Wariant 2 obejmuje ukierunkowane zmiany legislacyjne w rozporządzeniu służące doprecyzowaniu zakresu stosowania przepisów szczegółowych w celu zwiększenia pewności prawa w odniesieniu do obowiązków poszczególnych zaangażowanych podmiotów oraz usprawnienia i uproszczenia obowiązujących procedur. Wariant 3 jest bardziej ambitnym podejściem, które zapewniłoby uproszczenia przewidziane w dwóch pierwszych wariantach oraz istotne zmiany w funkcjonowaniu mechanizmu. Wariant 4 to podejście połączone, uwzględniające elementy poszczególnych wariantów w zależności od obszaru interwencji. Warianty te opierają się kolejno na sobie nawzajem i w większości przypadków mają raczej charakter kumulatywny, a nie alternatywny, w zależności od stopnia ambicji. Preferowany pakiet strategiczny (wariant 4) składa się z szeregu środków zawartych w wariantach 1, 2 i 3. Cel szczegółowy nr 1: Unikanie luk w ustaleniach z oceny i zwiększenie strategicznego ukierunkowania Preferowanym wariantem jest utrzymanie obecnego zakresu stosowania obejmującego wszystkie aspekty dorobku Schengen, przy jednoczesnym dostosowaniu priorytetów (obszarów polityki) do nowych realiów za pomocą bardziej elastycznego programowania i wydłużenia cyklu oceny z pięciu do siedmiu lat. Rozszerzenie zakresu stosowania mechanizmu o kwestie wykraczające poza dorobek Schengen (np. dziedzinę polityki azylowej) odrzucono głównie ze względów prawnych, ale w równym stopniu z powodów politycznych, ponieważ wariant ten nie zyskał poparcia wielu państw członkowskich. Obecny sposób prowadzenia ocen w konkretnie określonych obszarach polityki zostanie również utrzymany, ale będzie bardziej elastyczny. Przejście do jednej kompleksowej oceny na państwo członkowskie okazało się niemożliwe do wykonania w praktyce w trybie natychmiastowym (ale jest planowane w perspektywie średnioterminowej). Proponuje się jednak wprowadzenie ambitnych zmian legislacyjnych w odniesieniu do form i metod działań w zakresie oceny i monitorowania, aby rozszerzyć zakres dostępnych narzędzi i wyjaśnić kryteria i warunki ich stosowania: systematyczne oceny tematyczne, dwa rodzaje niezapowiedzianych wizyt z uprzednim 24-godzinnym powiadomieniem lub bez niego, w zależności od celu, oraz dwa rodzaje ponownych wizyt („ponowne wizyty w sprawie poważnych niedociągnięć” i „wizyty weryfikacyjne”). Cel szczegółowy nr 2: Racjonalizacja ról i podziału obowiązków oraz uproszczenie procesów i procedur Preferowany pakiet strategiczny obejmuje zmiany służące przyspieszeniu realizacji procesów i uproszczeniu procedur, jak również ambitne zmiany prawne służące modyfikacji procedury decyzyjnej. Co do zasady znoszenie klauzuli tajności sprawozdań z oceny, określanie terminów prawnych dotyczących przyjęcia sprawozdań z oceny i zaleceń, uproszczona ocena planów działań dokonywana przez Komisję oraz zmniejszenie częstotliwości wykonywania obowiązków sprawozdawczych przez państwa członkowskie przyczynią się do przyspieszenia i uproszczenia procedury i uzyskały szerokie poparcie zainteresowanych stron. Jeżeli chodzi o proponowaną zmianę w procedurze decyzyjnej, zgodnie z którą Komisja będzie przyjmowała zarówno sprawozdania z oceny, jak i zalecenia (przy jednoczesnym zachowaniu roli Rady w większości przypadków mających znaczenie polityczne), państwa członkowskie będą nadal w pełni zaangażowane w przyjmowanie sprawozdań z oceny i zaleceń w ramach procedury sprawdzającej. Cel szczegółowy nr 3: Wzmocnienie wdrażania gwarancji praw podstawowych w ramach dorobku Schengen Preferowanym wariantem jest wprowadzenie zmian w celu zwiększenia pewności prawa w odniesieniu do elementów istotnych z punktu widzenia praw podstawowych oraz uwypuklenie ich znaczenia. Proponuje się uwzględnienie odniesienia do regularnego przedkładania analiz ryzyka przez Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zaakcentowanie odniesienia do praw podstawowych w przepisie dotyczącym szkoleń, zwiększenie udziału Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej w wizytach oceniających oraz dodanie konkretnego artykułu dotyczącego wykorzystania dowodów dostarczonych przez osoby trzecie.

Oprócz wyżej wymienionych elementów wniosek zawiera szereg zmian technicznych ukierunkowanych na zwiększenie skuteczności i wydajności mechanizmu. Każda z nich z osobna ma dość ograniczony pozytywny wpływ (i z tego powodu nie były przedmiotem oceny skutków), ale ogólny wpływ tych środków jest pozytywny. Cel szczegółowy nr 4: Optymalizacja udziału ekspertów z państw członkowskich oraz zaangażowania organów i jednostek organizacyjnych Unii Preferowany pakiet strategiczny obejmuje zmiany prawne ukierunkowane na zmianę procesu wyznaczania ekspertów poprzez stworzenie stałej puli ekspertów wybieranych co roku, którą zarządza Komisja, przy jednoczesnym zapewnieniu elastyczności w określaniu wielkości zespołów. Ponadto proponowane zmiany przyczyniają się do maksymalnego zwiększenia wkładu i poprawy koordynacji z organami i jednostkami organizacyjnymi Unii i innymi mechanizmami kontroli jakości dzięki usprawnionej analizie ryzyka, zwiększonej koordynacji i większemu udziałowi w nowych zobowiązaniach prawnych. Środki te znalazły szerokie poparcie wśród zainteresowanych stron. •Sprawność regulacyjna i uproszczenie Szereg elementów wniosku przyczyni się do zmniejszenia obciążenia administracyjnego spoczywającego na państwach członkowskich, Komisji i Radzie, szczególnie na etapie podejmowania decyzji (ponieważ Rada nie będzie musiała wydawać zaleceń we wszystkich przypadkach) i na etapie monitorowania dzięki mniejszym wymogom dotyczącym częstotliwości sprawozdawczości w zakresie realizacji planów działań i uproszczonej ocenie tych planów działań dokonywanej przez Komisję. Uproszczone i sprawniejsze procedury proponuje się również dla etapu oceny w odniesieniu do metod i narzędzi oceny, ustanawiania zespołów oraz przyjmowania sprawozdań z oceny. W ocenie skutków przedstawiono, w miarę możliwości, ilościowe dane szacunkowe. •Prawa podstawowe Niniejszy wniosek jest zgodny z prawami podstawowymi określonymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, a na jego mocy wprowadza się konkretne zmiany legislacyjne w celu zapewnienia, aby zakres stosowania mechanizmu wyraźnie obejmował zobowiązania w zakresie praw podstawowych. 4.WPŁYW NA BUDŻET Do niniejszego wniosku załączono sprawozdanie finansowe. Roczny koszt funkcjonowania mechanizmu ponoszony przez Komisję wynosi około 2 mln EUR. Ten poziom wydatków zostanie utrzymany; wniosek nie wymaga zwiększenia zasobów ludzkich i finansowych, które już przydzielono Komisji. Wynika to przede wszystkim z szeregu zmian prowadzących do zmniejszenia obciążenia administracyjnego spoczywającego na Komisji oraz z przepisów umożliwiających bardziej ukierunkowane (a nawet krótsze) oceny przy udziale mniejszych zespołów. Podczas prac nad oceną skutków Komisja kierowała się zasadą, zgodnie z którą należy zwiększyć wydajność i skuteczność mechanizmu bez konieczności angażowania dodatkowych zasobów ludzkich i finansowych. Koszty ponoszone przez ekspertów państw członkowskich będą nadal zwracane i w tym względzie również nie przewiduje się żadnego wzrostu. Dzięki proponowanym zmianom będzie można osiągnąć więcej w bardziej efektywny sposób przy wykorzystaniu tych samych zasobów. 5.ELEMENTY FAKULTATYWNE •Monitorowanie W terminie sześciu miesięcy od przyjęcia wszystkich sprawozdań z ocen przewidzianych w pierwszym wieloletnim programie ocen obejmującym okres siedmiu lat Komisja dokona przeglądu funkcjonowania rozporządzenia i przedłoży Radzie i Parlamentowi Europejskiemu stosowne sprawozdanie. W ramach oceny skutków i zgodnie z zasadami lepszego stanowienia prawa opracowano niewyczerpujący wykaz wskaźników jakościowych i ilościowych do wykorzystania podczas przeglądu. Ponadto Komisja opracowuje obecnie nowe narzędzie informatyczne w celu unowocześnienia monitorowania realizacji planów działań przez państwa członkowskie. Oczekuje się, że narzędzie to zacznie w pełni funkcjonować już w 2021 r. •Konsekwencje wynikające z różnych protokołów stanowiących załączniki do Traktatów oraz z układów o stowarzyszeniu zawartych z państwami trzecimi W związku z tym, że podstawą prawną niniejszego wniosku jest część trzecia tytuł V TFUE, zastosowanie ma system „zmiennej geometrii”, przewidziany w protokołach w sprawie stanowiska Danii i Irlandii oraz w protokole Schengen. Wniosek stanowi rozwinięcie dorobku Schengen. Należy zatem rozważyć konsekwencje dla różnych protokołów i umów o uczestnictwie w dorobku prawnym Schengen w odniesieniu do Danii i Irlandii; Islandii i Norwegii; oraz Szwajcarii i Liechtensteinu. Podobnie należy rozważyć konsekwencje różnych Aktów przystąpienia. Dokładną sytuację każdego z państw, których to dotyczy, opisano w ostatnich motywach niniejszego wniosku. •Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku Porównanie poszczególnych artykułów z przepisami obowiązującego rozporządzenia: Artykuł 1 – Cel i zakres stosowania Artykuł ten zasadniczo pozostaje niezmieniony, ale doprecyzowano w nim cel mechanizmu („zapewnienie skutecznego stosowania przez państwa członkowskie dorobku Schengen, przyczyniając się tym samym do ustanowienia prawidłowo funkcjonującego obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych”). Ust. 3 przeniesiono do art. 15 („Eksperci z państw członkowskich”).

Artykuł 2 – Definicje Dodano szereg nowych definicji w celu zapewnienia jasności prawa i zwiększenia czytelności rozporządzenia. Dodano definicję „poważnego niedociągnięcia”, aby zwiększyć pewność prawa i zapewnić jednolite zrozumienie tego pojęcia. Definicja ta opiera się na definicji stosowanej obecnie w przewodniku Komisji dotyczącym oceny Schengen. Artykuł ten zawiera również definicje „pierwszej oceny”, „oceny okresowej”, „niezapowiedzianej oceny”, „oceny tematycznej”, „wizyty”, „ponownej wizyty”, „wizyty weryfikacyjnej”, „działania w zakresie oceny” i „zespołu”. Artykuł 3 – Zakres obowiązków i obowiązek współpracy Nie wprowadzono istotnych zmian. W artykule tym dodano nowe ustępy 4 i 5 przeniesione z art. 13, ponieważ zasadniczo ich zakres obejmuje obowiązki państw członkowskich i Komisji. Artykuł 4 – Formy oceny W celu zapewnienia przejrzystości w artykule uzupełniono definicje, wymieniając formy oceny, oraz określono warunki przeprowadzania niezapowiedzianych ocen i ocen tematycznych. Artykuł 5 – Formy działań w zakresie monitorowania W celu zapewnienia przejrzystości w artykule wymieniono formy działań w zakresie monitorowania. Artykuł 6 – Metody oceny i monitorowania Podobnie w celu zapewnienia przejrzystości w artykule wymieniono metody, które mają być stosowane do celów realizacji działań w zakresie oceny i monitorowania, tj. wizyty (zapowiedziane i niezapowiedziane), kwestionariusze lub inne metody zdalne, np. wideokonferencje. Artykuł stanowi, że mogą one być stosowane niezależnie lub w połączeniu z jedną z pozostałych metod. Artykuł 7 – Współpraca z organami i jednostkami organizacyjnymi Unii W tym nowym artykule podkreślono znaczenie, jakie dla celów niniejszego rozporządzenia ma nawiązanie ścisłej współpracy z odpowiednimi organami i jednostkami organizacyjnymi Unii, zaangażowanymi we wdrażanie dorobku Schengen (w szczególności z Fronteksem, agencją eu-LISA i Europolem). W artykule wyraźnie odniesiono się do potrzeby zacieśniania współpracy również z Agencją Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Na podstawie przedmiotowego artykułu Komisja będzie (nadal) zwracać się do tych organów i jednostek organizacyjnych o dostarczanie odpowiednich informacji, danych statystycznych i analiz ryzyka. Wymiana informacji będzie odbywać się na zasadzie wzajemności: kolejny artykuł (art. 10) stanowi, że Komisja może udostępniać tym podmiotom szczegółowe informacje dotyczące sprawozdań z oceny i planów działań oraz aktualne informacje na temat realizacji planów działań, aby zwiększyć synergie i uniknąć powielania wysiłków. Artykuł 8 – Współpraca z Fronteksem Artykuł ten jest dostosowaną wersją art. 7 obowiązującego rozporządzenia, przy czym uwzględniono w nim zmiany w rozporządzeniu dotyczącym Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Artykuł 9 – Współpraca z Europolem W oparciu o wniosek Komisji dotyczący zmiany rozporządzenia w sprawie Europolu artykuł ten stanowi odniesienie do art. 4 ust. 1 lit. s) rozporządzenia (UE) 2016/794, zgodnie z którym Europol będzie musiał wspierać wykonanie tego rozporządzenia za pomocą wiedzy fachowej, analiz, sprawozdań i innych istotnych informacji. Tekst oczekuje na przyjęcie wniosku. Artykuł 10 – Synergie z innymi działaniami w zakresie oceny i monitorowania Aby zwiększyć strategiczne ukierunkowanie i zapewnić bardziej ukierunkowany projekt oceny, artykuł zawiera wymóg zwiększenia synergii z odpowiednimi mechanizmami i platformami obsługiwanymi przez agencje UE i administracje krajowe, np. z europejską multidyscyplinarną platformą przeciwko zagrożeniom przestępstwami (EMPACT) lub nadzorem prowadzonym przez eu-LISA w odniesieniu do przygotowania państw członkowskich do wdrożenia odpowiednich systemów informatycznych, jak również ustaleń krajowych mechanizmów kontroli jakości lub niezależnych mechanizmów monitorowania. Artykuł ten stanowi również, że organy i agencje powinny być nie tylko dostawcami informacji, ale również beneficjentami, a zatem Komisja powinna mieć możliwość udostępniania im szczegółowych informacji na temat sprawozdań z oceny, planów działań i aktualizacji dotyczących realizacji planów działań. Artykuł 11 – Informacje od osób trzecich Artykuł ten stanowi podstawę prawną wykorzystywania informacji dostarczonych przez osoby trzecie (np. rzeczników praw obywatelskich, organy monitorujące przestrzeganie praw podstawowych, organizacje pozarządowe i organizacje międzynarodowe) w celu zwiększenia skuteczności programowania i realizacji działań w zakresie oceny. Takie informacje mogłyby być szczególnie przydatne do oceny przestrzegania praw podstawowych przy wdrażaniu dorobku Schengen.

Artykuł 12 – Wieloletni program ocen Aby móc możliwie najskuteczniej przeprowadzić wszystkie wymagane oceny, reagować na pojawiające się wyzwania, w bardziej elastyczny i zrównoważony sposób wykorzystywać wszystkie dostępne narzędzia oraz aby zapewnić ściślejsze i bardziej ukierunkowane monitorowanie, okres realizacji wieloletniego programu przedłuża się z pięciu do siedmiu lat. W artykule przedstawiono treść wieloletniego programu ocen, w którym określone zostaną konkretne obszary priorytetowe, w odniesieniu do których mają zostać przeprowadzone oceny okresowe. Artykuł przewiduje również wstępny wykaz państw członkowskich, które mają zostać poddane ocenom okresowym w danym roku. Wprowadza się również procedurę uproszczoną w celu dostosowania programu, zgodnie z którą w przypadku dostosowań niezbędnych ze względu na zdarzenia i okoliczności o charakterze siły wyższej nie można wymagać zmiany programu, tj. danego aktu wykonawczego. Z doświadczeń zdobytych na przestrzeni ostatnich lat jasno wynika, że taka elastyczność jest niezbędna. Z powodu pandemii COVID-19 konieczna była zmiana rocznego programu ocen na 2020 r. Ponadto oceny w dziedzinie wspólnej polityki wizowej są podatne na nieprzewidziane wydarzenia, ponieważ odbywają się w państwach trzecich. Takie wydarzenia skutkują również zmianą programu, co jest czasochłonnym zadaniem. Artykuł 13 – Roczny program ocen Brak istotnych zmian w porównaniu z odpowiednim obowiązującym artykułem (art. 6). Roczny program ocen będzie zawierał wnioski dotyczące ocen okresowych państw członkowskich, zgodnie z wieloletnim programem ocen; pierwszej oceny państwa członkowskiego (w stosownych przypadkach) oraz co najmniej jednej oceny tematycznej. Będzie on zawierał wstępny harmonogram tych ocen, ale niekoniecznie miejsca, które zostaną objęte wizytą/oceną. Niezapowiedziane oceny nie będą już uwzględnianie w programie, lecz będą organizowane w razie potrzeby z krótkim wyprzedzeniem. Nie ma to wpływu na państwa członkowskie, ale ułatwi wewnętrzne planowanie i procedury w Komisji oraz przyczyni się do zwiększenia elastyczności i zdolności do reagowania na nowe okoliczności. Podobnie jak w przypadku wieloletniego programu wprowadza się uproszczoną procedurę dostosowania programu, koniecznego ze względu na zdarzenia i okoliczności o charakterze siły wyższej. Artykuł 14 – Standardowy kwestionariusz Brak istotnych zmian w porównaniu z odpowiednim obowiązującym artykułem (art. 9). W związku z przyjęciem nowego rozporządzenia nie będzie wymagane przyjęcie nowego standardowego kwestionariusza (art. 31). Należy nadal stosować obecny kwestionariusz. Termin przesłania kwestionariusza i otrzymania odpowiedzi od państw członkowskich dostosowano, tak aby większość pracy po stronie państw członkowskich nie musiała być (koniecznie) wykonywana w okresie wakacji letnich. Ponadto zaznaczono, że na wniosek Komisji państwa członkowskie powinny zaktualizować swoje odpowiedzi na pytania zawarte w standardowym kwestionariuszu i odpowiedzieć, na żądanie, na dodatkowe pytania przed szczegółowymi ocenami, a także powinny przekazać wyniki krajowych mechanizmów kontroli jakości i audytów wewnętrznych. Przepis ten zapewnia zespołom dostęp do wszystkich istotnych i aktualnych informacji, które pozwolą im skutecznie przeprowadzić oceny szczegółowe. Artykuł 15 – Eksperci z państw członkowskich Brak istotnych zmian w porównaniu z obowiązującym artykułem (art. 12). Ust. 2 przeniesiono do tego artykułu z obecnego art. 1. Artykuł 16 – Szkolenia ekspertów Uznano za pożądane zaostrzenie przepisu dotyczącego szkoleń poprzez wprowadzenie konkretnego artykułu odnoszącego się do tej kwestii; podkreślenie znaczenia uwzględnienia wszystkich istotnych kwestii związanych z prawami podstawowymi w szkoleniach oraz systematycznego zaangażowania Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej w tym zakresie. W artykule odniesiono się w szczególności do potrzeby uaktualnienia programów szkoleń wstępnych i organizowania szkoleń przypominających. Ponadto w skład każdego zespołu ds. oceny może wchodzić „obserwator” z państwa członkowskiego albo z Komisji. Ci „młodsi” eksperci zdobędą doświadczenie w zakresie przeprowadzania ocen, zanim faktycznie wezmą w nich udział jako pełnoprawni członkowie zespołu. Jako obserwatorzy mogą otrzymać zadanie polegające na zapewnieniu pomocy technicznej (zgodnie z art. 18), ale nie należy angażować ich w główne prace zespołów (ocenę ustaleń ani sporządzanie projektów). Koszty będzie jednak ponosić Komisja zgodnie z art. 3. Artykuł 17 – Pula ekspertów z państw członkowskich Ten nowy artykuł, jak już wyjaśniono szczegółowo w sekcji 1, jest ukierunkowany na zapewnienie udziału wystarczającej liczby doświadczonych ekspertów w działaniach w zakresie oceny i monitorowania oraz na zapewnienie szybszego i mniej uciążliwego powoływania zespołów. Pula ta zapewni większą przewidywalność, a także większą elastyczność. Artykuł zawiera szczegółowe zasady i terminy dotyczące utworzenia puli oraz opis obowiązków Komisji i państw członkowskich. Oczekuje się, że podmioty wchodzące w skład puli, jak również organy krajowe będą pozytywnie odpowiadać na konkretne zaproszenia; odmowa powinna być podyktowana wyłącznie poważnymi względami zawodowymi lub osobistymi. Artykuł 18 – Ustanawianie zespołów W ramach tego artykułu połączono i zmieniono odpowiednie obowiązujące art. 10 i 11. Co do zasady artykuł stanowi, że członkowie zespołu będą wybierani z nowo utworzonej puli ekspertów (zob. art. 17), z uwzględnieniem zdolności mniejszych administracji krajowych. Zachowuje się jednak metodę polegającą na ogłaszaniu zaproszenia dla wszystkich państw członkowskich – która jest obecnym sposobem pozyskiwania ekspertów – jako dodatkową możliwość w przypadkach, gdy Komisja nie jest w stanie pozyskać wystarczającej liczby ekspertów z puli. Zapewnia się elastyczność w odniesieniu do liczby ekspertów w zespołach. Komisja będzie określać wielkość zespołów w zależności od potrzeb i wyzwań związanych z każdym działaniem w zakresie oceny i monitorowania. Przy tworzeniu zespołów Komisja zapewni równowagę geograficzną i rotację oraz uwzględni możliwości administracji krajowych oraz potrzebę różnorodności profili. W artykule przedstawiono również zasady wyznaczania i wyboru głównych ekspertów oraz określono ich podstawowe obowiązki. Artykuł 19 – Przebieg wizyt Główna zmiana w porównaniu z odpowiednim obowiązującym artykułem (art. 13) polega na tym, że co do zasady niezapowiedziane wizyty na miejscu będą się odbywały bez uprzedniego powiadamiania danego państwa członkowskiego. Dotyczy to szczególnie sytuacji, w której celem wizyty jest ocena praktyk stosowanych na granicach wewnętrznych (jak ma to miejsce obecnie); gdy Komisja dowiaduje się o pojawiających się lub systemowych problemach, które mogłyby potencjalnie wywrzeć istotny negatywny wpływ na funkcjonowanie strefy Schengen, lub gdy państwo członkowskie rzekomo poważnie zaniedbuje swoje obowiązki związane z wdrażaniem dorobku Schengen, w tym w przypadku poważnych zarzutów dotyczących potencjalnego naruszenia praw podstawowych w związku z wdrażaniem dorobku Schengen. Powiadomienie z 24-godzinnym wyprzedzeniem będzie wyjątkiem w przypadkach, gdy głównym celem niezapowiedzianej wizyty jest rutynowa weryfikacja wdrażania dorobku Schengen. Z artykułu wyraźnie wynika również, że szczegółowy program wizyt może obejmować wizyty w organach i instytucjach krajowych, organizacjach pozarządowych i międzynarodowych, a także innych podmiotach, agencjach i organach zaangażowanych we wdrażanie dorobku Schengen, uczestniczących w nim lub takich, których ono dotyczy, w toku współpracy z ocenianym państwem członkowskim, jak również może obejmować spotkania z tymi podmiotami. Artykuł 20 – Metody zdalne Artykuł stanowi, że Komisja we współpracy z państwami członkowskimi może ustanowić wytyczne dotyczące prowadzenia działań w zakresie oceny i monitorowania za pomocą kwestionariusza lub innych metod zdalnych (np. wideokonferencji). Chociaż istnieją wytyczne dotyczące prowadzenia wizyt, brak jest wytycznych dotyczących przeprowadzania ocen za pomocą kwestionariusza lub metod zdalnych. Podobny przepis już istnieje (i zachowano go w art. 19) w odniesieniu do prowadzenia niezapowiedzianych wizyt. Artykuł 21 – Sprawozdania z oceny Wprowadzono istotne zmiany, aby przyspieszyć procedury i zwiększyć ich skuteczność, w szczególności poprzez wyznaczenie krótszych i wprowadzenie nowych terminów oraz wprowadzenie wymogu przyjmowania sprawozdań nie później niż cztery miesiące po przeprowadzeniu oceny.

Sprawozdania z oceny będą bardziej ukierunkowane i będą zawierały istotne ustalenia; głównie najlepsze praktyki albo niezgodności. Zachowano jednak kategorię „zgodnie z wymogami, ale potrzebne usprawnienia”, szczególnie dlatego, że okazała się przydatnym narzędziem sprzyjającym podnoszeniu poziomu wdrażania dorobku Schengen, aby osiągnąć wysoki standard, przy jednoczesnym zapewnieniu dalszej harmonizacji. Co do zasady sprawozdania będą również zawierać zalecenia i będą nadal przyjmowane jako akty wykonawcze w ramach procedury sprawdzającej. Dalsze wyjaśnienia w tym zakresie przedstawiono w sekcji 2 („Proporcjonalność”), a wyjątki od zasady ogólnej określono w art. 23, 24 i 25 (zob. poniżej). Artykuł 22 – Działania następcze i monitorowanie Wprowadzono szereg istotnych zmian, przede wszystkim w celu zapewnienia szybszej eliminacji niedociągnięć, a także w celu zmniejszenia obciążenia administracyjnego, które obecnie wynika z częstotliwości obowiązku sprawozdawczego. W następstwie każdego sprawozdania z oceny sporządzony zostanie plan działań. Służby Komisji będą przekazywać uwagi dotyczące planów działań na przykład za pośrednictwem pism administracyjnych, a nie formalnych komunikatów Komisji, co ma miejsce na mocy obowiązującego rozporządzenia. Jeżeli służby Komisji nie uznają planu działań za odpowiedni, państwo członkowskie przedkłada zmieniony plan działań w ciągu jednego miesiąca od dnia otrzymania uwag. Zasadniczo częstotliwość sprawozdawczości dotyczącej działań następczych zostanie zmniejszona z trzech do sześciu miesięcy. Nowym elementem jest jednak wymóg, aby sprawozdania z działań następczych przedkładać nie tylko Komisji, ale również Radzie. W ramach działań w zakresie monitorowania Komisja może organizować ponowne wizyty i wizyty weryfikacyjne. Pod względem wymogów organizacyjnych i sprawozdawczych wizyty te będą mniej restrykcyjne niż wizyty oceniające. Na etapie monitorowania nastąpi wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego i Rady: Komisja będzie informować Parlament Europejski i Radę co najmniej dwa razy w roku o stanie realizacji planów działań, wynikach ponownych wizyt i wizyt weryfikacyjnych, a także w przypadku stwierdzenia znacznego braku postępów w realizacji planu działań. Artykuł 23 – Przepisy szczegółowe mające zastosowanie w przypadku, gdy w sprawozdaniu z oceny stwierdzono, że występują poważne niedociągnięcia Artykuł zawiera przepisy szczegółowe dotyczące przypadków, w których w ocenie stwierdzono, że występują poważne niedociągnięcia. W artykule przewidziano większe zaangażowanie Rady, sprawniejsze procedury i krótsze terminy. Sprawozdanie z oceny przyjmuje Komisja, natomiast zalecenia będą przyjmowane przez Radę niezależnie od sprawozdania z oceny. Zarówno Komisji, jak i Radzie zostaną narzucone ścisłe terminy (odpowiednio na przyjęcie sprawozdania i na przyjęcie zaleceń). Na etapie monitorowania będą miały zastosowanie bardziej rygorystyczne przepisy proceduralne: państwo członkowskie rozpoczyna realizację działań naprawczych natychmiast po otrzymaniu informacji o wystąpieniu poważnego niedociągnięcia i niezwłocznie informuje o tym Komisję i państwa członkowskie. Państwo członkowskie będzie zobowiązane do przedstawienia swojego planu działań w ciągu jednego miesiąca, a Komisja zorganizuje ponowną wizytę, która ma się odbyć nie później niż rok od dnia przeprowadzenia działania w zakresie oceny. W następstwie ponownej wizyty Komisja przedstawia Radzie sprawozdanie z ponownej wizyty, a Rada wyraża swoje stanowisko w sprawie sprawozdania. Komisja poinformuje Parlament Europejski i Radę o swoim zamiarze zamknięcia planu działań, a Rada zostanie poproszona o wyrażenie swojego stanowiska w sprawie proponowanego zamknięcia. W przypadku poważnych niedociągnięć na granicach zewnętrznych zastosowanie mogą mieć art. 21 i 29 kodeksu granicznego Schengen. Artykuł 24 – Przepisy szczegółowe dotyczące pierwszych ocen Przyjęcie przepisów szczegółowych jest konieczne również w przypadku pierwszych ocen. Podobnie jak w przypadku stwierdzenia poważnych niedociągnięć w ramach oceny, na etapie monitorowania przewiduje się większe zaangażowanie Rady, sprawne procedury i krótkie terminy (ale nie tak krótkie jak terminy określone w art. 23), a także bardziej rygorystyczne przepisy. Artykuł 25 – Przepisy szczegółowe dotyczące ocen tematycznych Podobnie jak w przypadku pierwszych ocen przewiduje się większe zaangażowanie Rady w procesie przeprowadzania ocen tematycznych. W odniesieniu do etapu monitorowania nie stwierdzono konieczności przyjęcia przepisów szczegółowych. Artykuł 26 – Informacje szczególnie chronione Sprawozdania z oceny i sprawozdania z ponownej wizyty zasadniczo nie będą już opatrywane klauzulą „EU Restricted”. Ich status jest określany zgodnie z obowiązującymi przepisami bezpieczeństwa. Nadanie klauzuli tajności jest również możliwe na podstawie należycie uzasadnionego wniosku ocenianego państwa członkowskiego. Artykuł 27 – Warunki uczestnictwa Irlandii Artykuł ten jest zgodny z odpowiednim obowiązującym artykułem (art. 18), nie zawiera jednak wzmianki o Zjednoczonym Królestwie. Artykuł 28 – Przedstawianie sprawozdań Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Artykuł ten jest zgodny z odpowiednim obowiązującym artykułem (art. 20). Roczne całościowe sprawozdanie stanowi uzupełnienie wzmocnionych obowiązków sprawozdawczych wynikających z art. 22. Rada omawia sprawozdanie i przyjmuje konkluzje. Artykuł 29 – Procedura komitetowa Artykuł ten jest w znacznym stopniu zgodny z odpowiednim obowiązującym artykułem (art. 21). Artykuł 30 – Przegląd

Artykuł ten jest zgodny z odpowiednim obowiązującym artykułem (art. 22). Artykuł 31 – Uchylenie Artykuł ten uchyla rozporządzenie (UE) nr 1053/2013 z mocą od dnia wejścia w życie nowego rozporządzenia. Artykuł 32 – Przepisy przejściowe Artykuł ten zawiera przepis przejściowy dotyczący przyjęcia nowego wieloletniego programu, który zostałby ustanowiony do dnia 1 listopada 2022 r., a jego realizacja rozpoczęłaby się w dniu 1 stycznia 2023 r. Terminy te można dostosować w zależności od tempa negocjacji w sprawie wniosku. Biorąc pod uwagę, że bieżący wieloletni program zakończyłby się w połowie okresu realizacji (w styczniu 2023 r.), przepis ten stanowi, że w nowym wieloletnim programie należy uwzględnić oceny przeprowadzone już w ramach drugiego programu wieloletniego przyjętego na mocy obowiązującego rozporządzenia. W praktyce oznacza to, że nowy wieloletni program przyjęty na okres siedmiu lat rozpocząłby się od oceny państw członkowskich, których nie poddano ocenie w ramach obecnego cyklu, natomiast państwa, które już oceniono w okresie od 2020 r. do momentu wejścia w życie nowych przepisów, zostaną dodane na koniec nowego cyklu oceny. W przedmiotowym artykule wyjaśniono również, że standardowy kwestionariusz przyjęty na mocy obowiązującego rozporządzenia będzie stosowany do czasu ustanowienia standardowego kwestionariusza przewidzianego w art. 14 niniejszego rozporządzenia. Artykuł 33 – Wejście w życie i stosowanie Aby możliwie najwcześniej zacząć czerpać wszystkie korzyści związane ze skutecznością nowego rozporządzenia, w artykule określono ambitny termin rozpoczęcia stosowania nowego rozporządzenia (od dnia [1 września 2022 r.]), który będzie mógł być dostosowany w trakcie negocjacji w sprawie wniosku. 2021/0140 (CNS) Wniosek ROZPORZĄDZENIE RADY w sprawie ustanowienia i funkcjonowania mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1053/2013



RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 70,

uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym, uwzględniając opinię Parlamentu Europejskiego, uwzględniając opinię Europejskiego Inspektora Ochrony Danych, stanowiąc zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, a także mając na uwadze, co następuje: (1)Funkcjonowanie strefy Schengen bez kontroli granicznej na granicach wewnętrznych zależy od efektywnego i sprawnego stosowania przez państwa członkowskie dorobku Schengen. Dorobek ten obejmuje środki w dziedzinie granic zewnętrznych, środki wyrównawcze w przypadku braku kontroli na granicach wewnętrznych oraz solidne ramy monitorowania, które łącznie ułatwiają swobodny przepływ i zapewniają wysoki poziom bezpieczeństwa, sprawiedliwości i ochrony praw podstawowych, w tym ochrony danych osobowych. (2)Od 1998 r. wzajemna ocena i monitorowanie stosowania tego dorobku stanowi podstawowy element strefy Schengen jako narzędzie służące utrzymaniu wysokiego poziomu rozliczalności i odpowiedzialności za wyniki, a także zwiększeniu wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi. (3)Na mocy rozporządzenia Rady (UE) nr 1053/2013 ustanowiono specjalny mechanizm oceny i monitorowania dorobku Schengen, który zaczął funkcjonować w 2015 r. (4)Aby zwiększyć skuteczność i wydajność mechanizmu oceny i monitorowania dorobku Schengen, należy go usprawnić. Celem zmienionego mechanizmu oceny i monitorowania powinno być utrzymanie wysokiego poziomu wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi, przy jednoczesnym zapewnieniu, aby państwa członkowskie skutecznie stosowały dorobek Schengen zgodnie z uzgodnionymi wspólnymi normami, podstawowymi zasadami i normami, przyczyniając się tym samym do prawidłowego funkcjonowania strefy Schengen. (5)Mechanizm oceny i monitorowania powinien umożliwiać osiągnięcie tych celów dzięki obiektywnym i bezstronnym ocenom, w ramach których możliwe jest szybkie wykrycie niedociągnięć w stosowaniu dorobku Schengen mogących zakłócić prawidłowe funkcjonowanie strefy Schengen, zapewnienie szybkiego usunięcia tych niedociągnięć oraz które mogą stanowić podstawę do dialogu na temat funkcjonowania strefy Schengen jako całości. Wymaga to ścisłej współpracy między państwami członkowskimi i Komisją, zrównoważonego podziału wspólnych obowiązków oraz utrzymania charakteru systemu opartego na wzajemnej ocenie. Wymaga to również większego zaangażowania Parlamentu Europejskiego. Biorąc pod uwagę zakres zmian, rozporządzenie (UE) nr 1053/2013 należy uchylić i zastąpić nowym rozporządzeniem. (6)Zakres stosowania mechanizmu oceny i monitorowania może obejmować wszystkie – obecne i przyszłe – dziedziny dorobku Schengen, z wyjątkiem tych, w odniesieniu do których w prawie Unii istnieje już specjalny mechanizm oceny. Mechanizm oceny i monitorowania powinien objąć całość stosownych działań ustawodawczych i operacyjnych mających sprzyjać funkcjonowaniu strefy Schengen. (7)We wszystkich ocenach należy brać pod uwagę poprawność funkcjonowania organów stosujących dorobek Schengen, zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej z dnia 1 i 2 marca 2012 r. Zakres oceny powinien obejmować również praktyki podmiotów prywatnych, takich jak linie lotnicze lub usługodawcy zewnętrzni, o ile są one zaangażowane we wdrażanie dorobku Schengen lub odczuwają jego skutki, współpracując jednocześnie z państwami członkowskimi. Podobnie, biorąc pod uwagę rosnącą rolę organów i jednostek organizacyjnych Unii we wdrażaniu dorobku Schengen, w ramach mechanizmu oceny i monitorowania należy wspierać weryfikację działań tych organów i jednostek organizacyjnych Unii, jeżeli pełnią one funkcje w imieniu państw członkowskich, pomagając w praktycznym stosowaniu przepisów dorobku Schengen. Weryfikacja działań w tym zakresie powinna stanowić część oceny państw członkowskich i być przeprowadzana bez uszczerbku dla obowiązków przypisanych Komisji oraz odpowiednim organom zarządzającym agencji i jednostek organizacyjnych na mocy ustanawiających je rozporządzeń i ich własnych procedur oceny i monitorowania oraz przy ich pełnym poszanowaniu. Jeżeli oceny wykażą istnienie niedociągnięć w funkcjach pełnionych przez organy i jednostki organizacyjne Unii lub przez nie wspieranych, Komisja powinna powiadomić o tym ich odpowiednie organy zarządzające. (8)Działania w zakresie oceny i monitorowania powinny być ukierunkowane, z uwzględnieniem wyników poprzednich ocen oraz wyników krajowych mechanizmów kontroli jakości. Należy je wspierać poprzez bliższą współpracę z organami i jednostkami organizacyjnymi Unii, ich systematyczny udział w ocenach Schengen oraz usprawnione analizy ryzyka i wymianę informacji. Wspomniana współpraca i zaangażowanie dotyczą w szczególności Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej („Frontex”), Agencji Unii Europejskiej ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (eu-LISA), Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol), Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej i Europejskiego Inspektora Ochrony Danych. Współpraca powinna opierać się na większej wzajemności, a agencje powinny nie tylko wnosić swój wkład, ale również czerpać korzyści z udziału w mechanizmie oceny i monitorowania. (9)Ocena narażenia przeprowadzana przez Frontex jest mechanizmem uzupełniającym mechanizm oceny i monitorowania ustanowiony na mocy niniejszego rozporządzenia w celu zagwarantowania kontroli jakości na szczeblu unijnym oraz zapewnienia stałej gotowości zarówno na szczeblu unijnym, jak i krajowym, aby stawić czoła wszelkim wyzwaniom na granicy zewnętrznej. Oba mechanizmy stanowią element europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Należy zmaksymalizować synergie między oceną narażenia a mechanizmem oceny i monitorowania w celu uzyskania lepszego obrazu sytuacji w zakresie funkcjonowania strefy Schengen, unikając – w miarę możliwości – powielania wysiłków i wydawania sprzecznych zaleceń. W tym celu należy prowadzić regularną wymianę informacji między Fronteksem a Komisją na temat wyników osiąganych przez obydwa te mechanizmy. Zwiększenie strategicznego ukierunkowania i zapewnienie bardziej ukierunkowanego projektu oceny wymaga również dalszego zwiększenia synergii z odpowiednimi mechanizmami i platformami obsługiwanymi przez agencje unijne i administracje krajowe, takimi jak europejska multidyscyplinarna platforma przeciwko zagrożeniom przestępstwami (EMPACT) lub nadzór prowadzony przez Komisję przy wsparciu eu-LISA w odniesieniu do przygotowania państw członkowskich do wdrożenia odpowiednich systemów informatycznych, jak również ustaleń krajowych mechanizmów kontroli jakości. (10)Podczas oceny, oprócz oceny prawidłowego wdrażania i stosowania wymogów w zakresie ochrony danych w ramach dorobku Schengen przeprowadzanej w drodze oddzielnych ocen, szczególną uwagę należy zwrócić na weryfikację poszanowania praw podstawowych przy stosowaniu dorobku Schengen. Aby zwiększyć zdolności mechanizmu oceny i monitorowania w zakresie wykrywania naruszeń praw podstawowych w istotnych obszarach polityki, należy wdrożyć dodatkowe środki. Osoby oceniające zgodność z dorobkiem Schengen powinny być odpowiednio przeszkolone w tym zakresie, należy lepiej wykorzystywać istotne informacje z Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej, a jej eksperci powinni być bardziej zaangażowani w opracowywanie i realizację ocen. Ponadto przy programowaniu, opracowywaniu i realizacji ocen należy uwzględnić dowody podane do wiadomości publicznej lub dostarczane za pośrednictwem niezależnych mechanizmów monitorowania lub przez odpowiednie osoby trzecie z ich własnej inicjatywy, takie jak rzecznicy praw obywatelskich, organy monitorujące poszanowanie praw podstawowych, organizacje pozarządowe i międzynarodowe. (11)W ramach mechanizmu oceny i monitorowania należy określić przejrzyste, skuteczne i jasne reguły dotyczące form i metod stosowanych w działaniach w zakresie oceny i monitorowania, wykorzystania wysoko wykwalifikowanych ekspertów oraz działań następczych w związku z ustaleniami ocen. (12)Formy i metody oceny powinny być bardziej elastyczne, aby zwiększyć skuteczność mechanizmu oceny i monitorowania oraz jego zdolność do dostosowywania się do nowych okoliczności i zmian legislacyjnych, a także aby usprawnić wykorzystanie zasobów państw członkowskich, Komisji oraz organów i jednostek organizacyjnych Unii. Podstawowym sposobem oceny powinna być ocena okresowa w postaci wizyty. Należy stopniowo zwiększać udział niezapowiedzianych wizyt i ocen tematycznych, aby zapewnić bardziej zrównoważone wykorzystanie dostępnych narzędzi. Należy jasno określić formy oceny. W zależności od obszaru polityki i charakteru działania w zakresie oceny i monitorowania mechanizm oceny i monitorowania powinien umożliwić ocenę kilku państw członkowskich jednocześnie oraz przeprowadzanie całkowicie lub częściowo zdalnych ocen, jak również łączenie ocen różnych obszarów polityki. Mechanizm oceny i monitorowania powinien dążyć do sporządzania kompleksowych sprawozdań z oceny państw członkowskich, w których oceniane będą ogólne wyniki państw członkowskich w zakresie stosowania dorobku Schengen. (13)Należy częściej stosować oceny tematyczne, aby zapewnić analizę porównawczą praktyk państw członkowskich. Należy je przeprowadzać w celu oceny wprowadzenia w życie istotnych zmian legislacyjnych, gdy zaczynają one obowiązywać, oraz nowych inicjatyw, a także w celu oceny kwestii dotyczących obszarów polityki lub praktyk państw członkowskich stojących przed podobnymi wyzwaniami. (14)Niezapowiedziane wizyty będące jednym z najskuteczniejszych narzędzi weryfikacji praktyk państw członkowskich powinny – w zależności od ich celu – odbywać się bez uprzedniego powiadomienia danego państwa członkowskiego lub z powiadomieniem go jedynie z niewielkim wyprzedzeniem. Niezapowiedziane wizyty bez uprzedniego powiadomienia powinny odbywać się w celach „dochodzeniowych”, aby zweryfikować przestrzeganie obowiązków wynikających z dorobku Schengen, w tym w odpowiedzi na sygnały dotyczące pojawienia się problemów systemowych, które mogłyby mieć istotny wpływ na funkcjonowanie strefy Schengen, lub naruszeń praw podstawowych, w szczególności zarzutów dotyczących poważnych naruszeń praw podstawowych na granicach zewnętrznych. W takich przypadkach powiadomienie z wyprzedzeniem byłoby sprzeczne z celem wizyty. Niezapowiedziane wizyty z powiadomieniem z 24-godzinnym wyprzedzeniem powinny mieć miejsce, jeżeli ich głównym celem jest wyrywkowa kontrola wdrażania dorobku Schengen przez państwo członkowskie.

(15)Programowanie działań prowadzonych na podstawie obecnego rozporządzenia w ramach wieloletnich i rocznych programów ocen wykazało już swoją wartość dodaną dla zapewnienia przewidywalności i pewności. W związku z tym Komisja we współpracy z państwami członkowskimi powinna przyjąć wieloletnie i roczne programy ocen. W ramach tych programów należy również zapewnić niezbędną elastyczność, aby możliwe było z czasem ich dostosowanie do dynamicznego charakteru dorobku Schengen. W przypadku działania siły wyższej dostosowań do programów należy dokonywać w porozumieniu z zainteresowanymi państwami członkowskimi bez konieczności formalnej zmiany programów. W wieloletnim programie ocen przyjmowanym na okres siedmiu lat należy określić konkretne obszary priorytetowe, w odniesieniu do których mają zostać przeprowadzone oceny okresowe. Podejście to powinno umożliwić większą elastyczność, lepsze określenie priorytetów oraz bardziej zrównoważone i strategiczne wykorzystanie wszystkich dostępnych narzędzi. Przedłużenie okresu realizacji wieloletniego programu ocen z pięciu do siedmiu lat powinno również prowadzić do wzmożonego, ściślejszego i bardziej ukierunkowanego monitorowania państw członkowskich, bez obniżania poziomu kontroli. (16)Działania w zakresie oceny i monitorowania powinny być prowadzone przez zespoły składające się z przedstawicieli Komisji i ekspertów wyznaczonych przez państwa członkowskie. Wspomniani przedstawiciele i eksperci powinni posiadać odpowiednie kwalifikacje, w tym solidną wiedzę teoretyczną i doświadczenie praktyczne. Aby zapewnić udział wystarczającej liczby doświadczonych ekspertów w szybszy i mniej uciążliwy sposób, Komisja, w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi, powinna ustanowić i utrzymywać pulę ekspertów. Pula ta powinna być podstawowym źródłem ekspertów w odniesieniu do działań w zakresie oceny i monitorowania. (17)Należy zapewnić większą elastyczność w odniesieniu do wielkości zespołów ds. oceny i monitorowania w celu zwiększenia skuteczności i zmniejszenia obciążenia administracyjnego. W związku z tym Komisja powinna określać i dostosowywać wielkość zespołów w zależności od potrzeb i wyzwań związanych z każdym działaniem w zakresie oceny i monitorowania. Przy tworzeniu zespołów Komisja powinna zapewnić – w miarę możliwości – równowagę geograficzną i rotację oraz uwzględnić możliwości administracji krajowych oraz potrzebę różnorodności profili. Z zasady wspólnej odpowiedzialności, przewidywalności i ze zobowiązania podjętego przy powoływaniu ekspertów do puli wynika, że eksperci zaproszeni do przeprowadzenia szczegółowych ocen oraz ich organy krajowe powinny pozytywnie odpowiedzieć na zaproszenia; odrzucenie zaproszeń powinno być należycie uzasadnione wyłącznie poważnymi względami zawodowymi lub osobistymi. (18)Koszty operacyjne związane z działaniami w zakresie oceny i monitorowania (podróże, zakwaterowanie i wyżywienie) powinny być pokrywane z budżetu Unii. Wszystkie dodatkowe diety dzienne ekspertów krajowych uczestniczących w misjach związanych z oceną i monitorowaniem oraz koszty personelu zastępującego ekspertów podczas ich nieobecności mogłyby zostać pokryte z programów krajowych państw członkowskich w ramach odpowiednich funduszy unijnych, zgodnie z celami i obowiązującymi przepisami dotyczącymi tych funduszy. (19)Sprawozdania z oceny powinny być zwięzłe i treściwe. Należy w nich skoncentrować się na niedociągnięciach mających znaczące skutki oraz zwrócić uwagę na obszary, w których można dokonać istotnych usprawnień. Ustalenia o mniejszym znaczeniu nie powinny być częścią sprawozdań. Zespół powinien jednak przekazać te ustalenia ocenianemu państwu członkowskiemu na zakończenie działania w zakresie oceny, w tym organom odpowiedzialnym za odpowiedni krajowy mechanizm kontroli jakości. Zespół powinien aktywnie dążyć do określenia najlepszych praktyk, które należy włączyć do sprawozdań. W szczególności jako najlepsze praktyki dla celów sprawozdania należy wyróżnić nowe i innowacyjne środki, które w znaczący sposób przyczyniają się do poprawy wdrażania wspólnych zasad i które inne państwa członkowskie mogłyby stosować w praktyce. (20)Sprawozdania z oceny powinny co do zasady zawierać zalecenia dotyczące sposobu eliminowania stwierdzonych niedociągnięć (w tym naruszeń praw podstawowych) i powinny być przyjmowane przez Komisję w jednym akcie prawnym w drodze aktów wykonawczych w ramach procedury sprawdzającej, zgodnie z art. 5 rozporządzenia (UE) nr 182/2011. Połączenie sprawozdania i zaleceń w ramach jednolitego dokumentu oraz poddanie ich jednej procedurze przyjęcia wzmacnia ścisły związek między ustaleniami z oceny a zaleceniami. Ponadto przyspieszona publikacja zaleceń powinna umożliwić państwom członkowskim szybsze i skuteczniejsze eliminowanie niedociągnięć. Jednocześnie zastosowanie procedury sprawdzającej powinno zapewnić zaangażowanie państwa członkowskiego w proces decyzyjny prowadzący do przyjęcia zaleceń. (21)Biorąc jednak pod uwagę kluczową rolę Rady w wywieraniu presji grupy oraz potrzebę przeprowadzenia dyskusji politycznej, Rada powinna przyjmować zalecenia w sprawach o znaczeniu politycznym i leżących w interesie ogólnym, jeżeli chodzi o funkcjonowanie strefy Schengen. Należy uznać, że takie przypadki mają miejsce w sytuacji, gdy w toku oceny stwierdza się istnienie poważnych niedociągnięć, w przypadku ocen tematycznych lub w przypadkach, gdy ocena jest ukierunkowana na weryfikację, czy państwo członkowskie związane dorobkiem Schengen, w przypadku którego nie zniesiono kontroli na granicach wewnętrznych, spełnia warunki stosowania dorobku Schengen w całości lub – w przypadku państwa członkowskiego niezwiązanego dorobkiem Schengen, które zdecydowało się stosować części dorobku Schengen – weryfikację, czy dane państwo członkowskie spełnia warunki stosowania dorobku Schengen w części. (22)Ponadto w przypadku, gdy w wyniku oceny stwierdzono poważne niedociągnięcia, należy stosować przepisy szczegółowe w celu zapewnienia szybkiego przyjęcia środków naprawczych. Biorąc pod uwagę ryzyko, jakie stwarzają takie niedociągnięcia, po otrzymaniu informacji o wystąpieniu poważnego niedociągnięcia oceniane państwo członkowskie powinno niezwłocznie rozpocząć realizację działań ukierunkowanych na wyeliminowanie niedociągnięcia, obejmujących – w stosownych przypadkach – uruchomienie wszystkich dostępnych środków operacyjnych i finansowych. Działania naprawcze powinny podlegać krótszym terminom oraz dokładniejszej kontroli politycznej i monitorowaniu w trakcie całego procesu. W związku z tym Komisja powinna niezwłocznie informować Radę i Parlament Europejski w przypadku, gdy w wyniku oceny stwierdzone zostanie wystąpienie poważnego niedociągnięcia, oraz powinna zorganizować ponowną wizytę dotyczącą kontroli poważnego niedociągnięcia nie później niż rok od daty przeprowadzenia oceny, aby zweryfikować, czy państwo członkowskie wyeliminowało dane niedociągnięcie. Po przeprowadzeniu ponownej wizyty Komisja powinna przedstawić Radzie sprawozdanie z ponownej wizyty. (23)Wykrycie poważnego niedociągnięcia wymaga oceny poszczególnych przypadków przeprowadzonej w oparciu o jasne kryteria dotyczące charakteru, skali i potencjalnego wpływu problemów, które mogą być różne dla każdego obszaru polityki. Różne elementy kluczowe dla skutecznego wdrażania dorobku Schengen oraz różne kombinacje czynników mogą prowadzić do zaklasyfikowania ustalenia jako poważnego niedociągnięcia. Jeżeli jednak przyjmie się, że stwierdzone niedociągnięcie zagraża lub w krótkoterminowej perspektywie może zagrażać ogólnemu funkcjonowaniu strefy bez kontroli na granicach wewnętrznych lub ma znaczący negatywny wpływ na prawa osób fizycznych, takie niedociągnięcie należy uznać za poważne niedociągnięcie. Jeżeli w sprawozdaniu z oceny stwierdzono wystąpienie poważnego niedociągnięcia w przeprowadzaniu kontroli na granicach zewnętrznych, zastosowanie mogą mieć art. 21 i 29 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399. (24)Zakres mechanizmu oceny i monitorowania powinien obejmować solidne działania następcze i działania w zakresie monitorowania, które powinna zapewnić Komisja w ścisłej współpracy z Radą i Parlamentem Europejskim, nie tworząc przy tym nieproporcjonalnego obciążenia dla zaangażowanych podmiotów. W ramach działań następczych w związku z dokonanymi ocenami należy opracować plany działań. Opracowując plany działań, oceniane państwa członkowskie powinny w pełni uwzględnić możliwości finansowania zapewnione przez Unię i możliwie najlepiej wykorzystać te zasoby. Aby przyspieszyć ten proces, Komisja powinna przedstawić uwagi dotyczące adekwatności planów działań np. w formie pisma. W celu zapewnienia terminowej realizacji działań następczych, jeżeli służby Komisji nie uznają planu działań za odpowiedni, dane państwo członkowskie powinno być zobowiązane do przedłożenia zmienionego planu działań w ciągu jednego miesiąca od dnia otrzymania uwag. Częstotliwość przekazywania Komisji i Radzie przez państwo członkowskie sprawozdań z działań następczych w związku z realizacją planów działań powinna wynosić zasadniczo sześć miesięcy. (25)W ramach działań w zakresie monitorowania Komisja powinna mieć możliwość organizowania ponownych wizyt i wizyt weryfikacyjnych. Ponowne wizyty należy organizować w celu monitorowania postępów w zakresie realizacji planu działań po wydaniu oceny, w której stwierdzono poważne niedociągnięcie, lub po wydaniu oceny poprzedzającej pełne przystąpienie państwa członkowskiego do strefy Schengen („pierwsza ocena”), w której to ocenie stwierdzono, że oceniane państwo członkowskie nie spełniło warunków koniecznych do stosowania dorobku Schengen w odpowiednim ocenianym obszarze polityki. Zakres sprawozdania z ponownej wizyty należy ograniczyć do przedstawienia postępów poczynionych w celu realizacji zaleceń. Ponadto, w następstwie oceny, w wyniku której nie stwierdzono poważnych niedociągnięć, w razie potrzeby można przeprowadzić wizyty weryfikacyjne w celu monitorowania realizacji planu działań. Wizyty weryfikacyjne należy zawsze organizować przed zakończeniem realizacji planu działań w następstwie pierwszej oceny. Pod względem wymogów organizacyjnych i sprawozdawczych wizyty weryfikacyjne powinny być mniej restrykcyjne niż wizyty oceniające. W szczególności ich zakres powinien obejmować mniejsze zespoły, a wizyty te nie powinny prowadzić do wydania nowych ustaleń ani wymagać przyjęcia oddzielnego sprawozdania. Rada powinna brać