UZASADNIENIE

1. KONTEKST WNIOSKU

Kontekst ogólny

Swobodny przepływ pracowników, swoboda przedsiębiorczości oraz swoboda świadczenia usług stanowią podstawowe zasady Unii Europejskiej.

Swobodny przepływ pracowników należy odróżnić od swobody świadczenia usług określonej w art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Zasada swobodnego przepływu pracowników daje każdemu obywatelowi prawo do swobodnego przemieszczania się do innego państwa członkowskiego w celu podjęcia pracy i zamieszkania w tym państwie oraz chroni ich przed dyskryminacją dotyczącą zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków zatrudnienia w porównaniu z obywatelami tego państwa. Swoboda świadczenia usług daje natomiast przedsiębiorstwom prawo do świadczenia usług w innym państwie członkowskim. W tym celu przedsiębiorstwa mogą czasowo wysyłać („delegować”) swoich pracowników do innego państwa członkowskiego w celu wykonania prac niezbędnych do świadczenia usług. Pracownicy delegowani w tym rozumieniu są objęci przepisami dyrektywy 96/71/WE[1].

Niniejsza dyrektywa ma na celu pogodzenie prawa przedsiębiorstw do świadczenia usług transgranicznych zgodnie z art. 56 TFUE z zapewnieniem właściwej ochrony praw pracowników tymczasowo delegowanych za granicę w celu świadczenia tych usług. Aby było to możliwe, w dyrektywie określono przepisy bezwzględnie wiążące na poziomie UE, które muszą być stosowane w odniesieniu do pracowników delegowanych w państwie przyjmującym[2]. W dyrektywie ustanowiono podstawowy zbiór jasno określonych warunków zatrudnienia, które muszą być spełnione przez usługodawcę w państwie przyjmującym celem zapewnienia minimalnego poziomu ochrony pracowników. Dyrektywa zapewnia zatem znaczny poziom ochrony pracowników, którzy mogą być narażeni z uwagi na sytuację, w której się znajdują (tymczasowe zatrudnienie w obcym państwie, trudność w uzyskaniu właściwego stopnia reprezentacji, brak znajomości miejscowego prawa, instytucji i języka). Dyrektywa odgrywa też kluczową rolę w promowaniu klimatu uczciwej konkurencji wśród wszystkich usługodawców (z uwzględnieniem usługodawców z innych państw członkowskich), gwarantując równe warunki działania, a także zapewniając pewność prawa usługodawcom, usługobiorcom oraz pracownikom delegowanym do świadczenia usług.

Kluczowe elementy dyrektywy 96/71/WE

Dyrektywa ma zastosowanie do przedsiębiorstw, które tymczasowo delegują pracowników do pracy w innym państwie członkowskim niż państwo, którego przepisy regulują kwestie związane ze stosunkiem pracy. Obejmuje ona trzy transgraniczne sytuacje:

- delegowanie na mocy umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem delegującym a odbiorcą usług („zamówienie/podwykonawstwo”),

- delegowanie do należącego do grupy zakładu lub przedsiębiorstwa zlokalizowanego na terytorium innego państwa członkowskiego („przeniesienie wewnątrz przedsiębiorstwa”),

- wynajęcie pracownika przez agencję pracy tymczasowej lub agencję pośrednictwa pracy przedsiębiorstwu użytkownika mającemu prowadzącemu działalność w innym państwie członkowskim,

pod warunkiem, że we wszystkich tych trzech sytuacjach przedsiębiorstwo delegujące i pracownik są związani stosunkiem pracy w całym okresie delegowania[3].

Określone w art. 3 ust. 1 dyrektywy podstawowe warunki zatrudnienia, których należy przestrzegać, obejmują:

- maksymalne okresy pracy i minimalne okresy wypoczynku;

- minimalny wymiar płatnych urlopów rocznych;

- minimalne stawki płacy, wraz ze stawką za nadgodziny (niniejszy punkt nie ma zastosowania do dodatkowych pracowniczych programów emerytalnych);

- warunki wynajmu pracowników, w szczególności przez agencje pracy tymczasowej;

- zdrowie, bezpieczeństwo i higienę w miejscu pracy;

- środki ochronne stosowane w odniesieniu do warunków zatrudnienia kobiet ciężarnych lub kobiet tuż po urodzeniu dziecka, dzieci i młodzieży;

- równość traktowania kobiet i mężczyzn, a także inne przepisy w zakresie niedyskryminacji.

Jeżeli wymienione warunki zatrudnienia są ustanowione w drodze przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, państwa członkowskie muszą je stosować w odniesieniu do pracowników delegowanych na swoich terytoriach. Państwa członkowskie zobowiązane są również do stosowania tych warunków w odniesieniu do pracowników delegowanych, jeżeli określono je w umowach zbiorowych lub orzeczeniach arbitrażowych uznanych za powszechnie stosowane w rozumieniu art. 3 ust. 8, w zakresie, w jakim dotyczą one działalności, o której mowa w załączniku do dyrektywy (prace budowlane). W odniesieniu do innego rodzaju działalności państwa członkowskie mogą zdecydować, czy chcą nakładać obowiązek przestrzegania warunków zatrudnienia określonych w takich umowach zbiorowych lub orzeczeniach arbitrażowych (art. 3 ust. 10 tiret drugie). Państwa członkowskie mogą również zgodnie z postanowieniami Traktatu nałożyć obowiązek stosowania warunków zatrudnienia dotyczących dziedzin innych niż te, o których mowa w dyrektywie, w przypadku przepisów polityki publicznej (art. 3 ust. 10 tiret pierwsze).

W przepisach dyrektywy nie nakłada się na państwa członkowskie obowiązku ustalenia kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. W momencie przyjmowania dyrektywy Rada i Komisja oświadczyły, że: „Przepisy art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i drugi nie zobowiązują państw członkowskich, których ustawodawstwo nie przewiduje minimalnego wynagrodzenia za pracę, do wprowadzenia tego rodzaju minimalnego wynagrodzenia”[4].

Mimo że przepisy dyrektywy nie mają bezpośredniego zastosowania do przedsiębiorstw prowadzących działalność w państwach trzecich, zgodnie z art. 1 ust. 4 przedsiębiorstwa prowadzące działalność w państwie trzecim nie mogą być traktowane w bardziej uprzywilejowany sposób niż przedsiębiorstwa mające swoją siedzibę w państwie członkowskim. Oznacza to, że państwa członkowskie nie mogą zapewniać przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w państwie trzecim korzystniejszej pozycji konkurencyjnej niż pozycja przedsiębiorstw mających siedzibę w państwie członkowskim, w szczególności w zakresie warunków zatrudnienia i kosztów wynagrodzenia. W konsekwencji w dyrektywie pośrednio ustanawia się minimalny poziom ochrony w odniesieniu do pracowników zatrudnianych przez te przedsiębiorstwa.

Ponadto w art. 4, 5 i 6 dyrektywy ustanowiono przepisy dotyczące dostępu do informacji, współpracy administracyjnej, egzekwowania przepisów oraz właściwości sądów.

Kontekst polityczny – zmiany, które miały miejsce od przyjęcia dyrektywy w 1996 r.

Jeszcze przed przyjęciem dyrektywy o delegowaniu pracowników kwestia tego, czy i w jakim zakresie krajowe przepisy dotyczące warunków zatrudnienia mogą być stosowane w odniesieniu do pracowników zatrudnianych przez zagranicznych usługodawców, była przedmiotem poważnych kontrowersji, o czym świadczy orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS).

Komisja przeprowadziła ocenę wdrażania i stosowania dyrektywy i przyjęła odpowiednie sprawozdanie w 2003 r.[5] W sprawozdaniu wskazano szereg braków i problemów związanych z nieprawidłowym wdrażaniem lub stosowaniem dyrektywy w poszczególnych państwach członkowskich.

Ponadto w 2006 r. Komisja przyjęła wytyczne[6] mające na celu sprecyzowanie zakresu, w jakim stosowanie niektórych krajowych środków kontroli może być uzasadnione i proporcjonalne w świetle obowiązującego prawa unijnego, zgodnie z wykładnią przedstawioną w orzecznictwie Trybunału. W kolejnym komunikacie z 2007 r.[7] zwrócono uwagę na szereg niedociągnięć związanych ze sposobem przeprowadzania kontroli w niektórych państwach członkowskich oraz z niską jakością współpracy administracyjnej oraz ograniczonym dostępem do informacji[8].

Wyroki Trybunału Sprawiedliwości w sprawach Viking-Line, Laval, Rüffert oraz Komisja przeciwko Luksemburgowi[9] zainicjowały ożywioną debatę między instytucjami UE, przedstawicielami środowiska akademickiego oraz partnerami społecznymi. Debata ta koncentrowała się na dwóch głównych kwestiach.

Pierwsza z nich dotyczyła tego, w jaki sposób zapewnić właściwą równowagę między korzystaniem przez związki zawodowe z przysługującego im prawa do działań zbiorowych, w tym prawa do strajku, a swobodami gospodarczymi przewidzianymi w TFUE, w szczególności swobodą przedsiębiorczości oraz swobodą świadczenia usług. Druga kwestia dotyczyła tego, w jaki sposób należy interpretować niektóre kluczowe przepisy dyrektywy 96/71/WE, takie jak pojęcie polityki publicznej, zakres przedmiotowy warunków zatrudnienia, do przestrzegania których zobowiązuje dyrektywa, oraz charakter przepisów bezwzględnie wiążących, w szczególności w kwestii minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Prezentując swoje priorytety polityczne w Parlamencie Europejskim w dniu 15 września 2009 r., przewodniczący Barroso zwrócił uwagę na konieczność odniesienia się do obaw i problemów zgłaszanych przez szereg zainteresowanych stron w ramach prowadzonej debaty i poinformował o podjęciu inicjatywy ustawodawczej mającej na celu rozwiązanie problemów związanych z wdrażaniem i interpretacją przepisów dyrektywy o delegowaniu pracowników.

W sprawozdaniu dotyczącym ponownego uruchomienia jednolitego rynku[10], przedstawionym przez prof. Montiego w dniu 9 maja 2010 r., również odniesiono się do tych kwestii. Profesor Monti uznał, że kontrowersje wywołane orzeczeniami Trybunału mogą „doprowadzić do wyalienowania z jednolitego rynku i UE segmentu opinii publicznej obejmującego ruchy robotnicze i związki zawodowe, który przez lata był główną podporą integracji gospodarczej”. Dodał również, że „rozpatrywane przez Trybunał sprawy ujawniają pęknięcia oddzielające jednolity rynek od wymiaru społecznego na poziomie krajowym”.

Już wcześniej, w 2008 r., Komisja przyjęła zalecenie[11], w którym wezwała państwa członkowskie do podjęcia pilnych działań mających na celu poprawę sytuacji pracowników delegowanych poprzez usprawnienie współpracy między administracjami krajowymi, skuteczniejszą wymianę informacji między państwami członkowskimi oraz lepszy dostęp do informacji i wymianę najlepszych praktyk. W tym samym roku Komisja ustanowiła[12] również Komitet Ekspertów ds. Delegowania Pracowników, składający się z przedstawicieli państw członkowskich i partnerów społecznych, któremu powierzono zadanie omawiania i wyjaśniania problemów związanych z wdrażaniem i stosowaniem dyrektywy.

Skala zjawiska delegowania

Przeprowadzenie analizy zjawiska delegowania w kontekście gospodarczym i społecznym, w odróżnieniu od analizy prowadzonej w oparciu o niepotwierdzone dane, jest utrudnione z uwagi na brak dokładnych danych liczbowych oraz niską jakość bazy danych. Jedyne dostępne na poziomie UE źródło danych opiera się na danych w dziedzinie zabezpieczenia społecznego pochodzących z formularzy E101 (z lat 2005–2009) systematycznie gromadzonych przez Dyrekcję Generalną ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL) we współpracy z organami krajowymi[13]. Wspomniana baza danych ma jednak szereg ograniczeń[14].

Mając na uwadze te zastrzeżenia, można oszacować, że około miliona pracowników rocznie jest delegowanych przez swoich pracodawców do pracy w innym państwie członkowskim. Delegowanie dotyczy jednak tylko niewielkiego odsetka ludności aktywnej zawodowo (w przypadku państw wysyłających należących do UE-15 jest to 0,4 % ludności aktywnej zawodowo, a w przypadku państw wysyłających należących do UE-12 – 0,7 % ludności aktywnej zawodowo). W kontekście mobilności pracowników w UE pracownicy delegowani stanowili jednak 18,5 % ogólnej liczby obywateli UE-27 pracujących za granicą w 2007 r. W związku z tym można stwierdzić, że delegowanie jest co prawda znaczącym zjawiskiem w zakresie mobilności pracowników, zwłaszcza w niektórych państwach i sektorach, ale mimo to pozostaje ono zjawiskiem o stosunkowo małej skali na unijnym rynku pracy[15].

W niektórych państwach członkowskich pracownicy delegowani stanowią jednak liczną grupę (w Niemczech, Francji, Luksemburgu, Belgii czy Polsce), a skala tego zjawiska stopniowo się rozszerza i obecnie dotyczy ono wszystkich państw członkowskich jako państw wysyłających lub przyjmujących. Gospodarcze znaczenie zjawiska delegowania pracowników daleko wykracza również poza swój ilościowy wymiar, ponieważ może ono odgrywać ważną rolę gospodarczą w tymczasowym uzupełnianiu braków w podaży siły roboczej w niektórych zawodach lub branżach (np. budownictwie, transporcie). Ponadto delegowanie pracowników wpływa na ożywienie międzynarodowego handlu usługami wraz ze wszystkimi znanymi korzyściami związanymi z jednolitym rynkiem (większa konkurencja, przyrost wydajności itd.).

2. WYNIKI KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI ORAZ OCENY SKUTKÓW

2.1. Konsultacje z zainteresowanymi stronami

Wydane w latach 2007–2008 orzeczenia Trybunału w sprawach Viking-Line, Laval, Rüffert oraz Komisja przeciwko Luksemburgowi zainicjowały ożywioną debatę dotyczącą w szczególności konsekwencji swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości dla ochrony praw pracowników oraz roli związków zawodowych w ochronie praw pracowników w sytuacjach transgranicznych.

Europejskie związki zawodowe i niektóre grupy polityczne w Parlamencie Europejskim postrzegają te wyroki jako antyspołeczne. Europejska Konfederacja Związków Zawodowych (ETUC) określa je jako „przyzwolenie na dumping socjalny”. Podmioty te chcą, aby prawodawstwo zostało zmienione, tak aby uściślić sytuację prawną i nie dopuścić, aby w przyszłości sędziowie orzekali przeciwko temu, co związki postrzegają jako interesy pracowników. W tym celu wysunęły one dwa kluczowe żądania:

- w sprawie przeglądu dyrektywy o delegowaniu pracowników (dyrektywa 96/71/WE), aby włączyć do niej odniesienie do zasady równości wynagrodzeń za taką samą pracę oraz aby umożliwić „przyjmującemu państwu członkowskiemu” stosowanie bardziej korzystnych warunków od zbioru podstawowych warunków zatrudnienia zgodnych z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy;

- w sprawie dodania do Traktatu „protokołu w sprawie postępu społecznego”, aby podstawowe prawa socjalne miały pierwszeństwo przed swobodami gospodarczymi.

Inne zainteresowane strony przedstawiają odmienne poglądy. Konfederacja Europejskiego Biznesu z zadowoleniem przyjęła wyjaśnienie, które przyniosły orzeczenia Trybunału, i nie uważa, aby dyrektywa wymagała przeglądu. Większość państw członkowskich wyraziła podobną opinię. Państwa członkowskie, na które orzeczenia wywarły największy wpływ (SE, DE, LU i DK), zmieniły swoje prawodawstwo w celu dostosowania go do orzeczeń Trybunału.

W październiku 2008 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję, w której wezwał wszystkie państwa członkowskie do właściwego egzekwowania dyrektywy o delegowaniu pracowników oraz zwrócił się do Komisji, aby nie wykluczać częściowego przeglądu dyrektywy, po dokonaniu szczegółowej oceny problemów i wyzwań[16]. Jednocześnie w rezolucji podkreślono, że swoboda świadczenia usług stanowi „jeden z kamieni węgielnych w budowie wspólnej Europy, [któremu] dla równowagi muszą (…) towarzyszyć prawa podstawowe i cele społeczne wyznaczone w traktatach oraz prawo partnerów publicznych i społecznych do zapewniania niedyskryminujących warunków, równego traktowania i poprawy warunków życia i pracy”[17]. Dnia 2 czerwca 2010 r. Komisja ds. Zatrudnienia i Spraw Socjalnych zorganizowała przesłuchanie trzech ekspertów (reprezentujących Komisję, Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC) oraz Konfederację Europejskiego Biznesu), podczas którego posłowie grup S&D, lewicy i zielonych wzywali Komisję do podjęcia działań w tym samym duchu, co propozycje wysunięte przez ETUC.

Podczas forum w październiku 2008 r. europejscy partnerzy społeczni przyjęli propozycję komisarza Vladimira Špidli i ministra Xaviera Bertranda (pełniącego funkcję przewodniczącego Rady) i zgodzili się przeprowadzić wspólną analizę skutków orzeczeń Trybunału w kontekście mobilności i globalizacji. W marcu 2010 r.[18] europejscy partnerzy społeczni przedstawili sprawozdanie dotyczące skutków orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości. Dokument ujawnił duże rozbieżności ich opinii. Podczas gdy Konfederacja Europejskiego Biznesu sprzeciwia się przeglądowi dyrektywy (ale uznaje potrzebę wyjaśnienia niektórych aspektów związanych z jej wykonaniem), ETUC chce, aby dyrektywa została gruntownie zmieniona.

W 2010 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny przyjął opinię w sprawie społecznego wymiaru jednolitego rynku[19], w której zaapelował o skuteczniejsze wdrażanie dyrektywy 96/71/WE i wyraził poparcie dla inicjatywy Komisji dotyczącej wyjaśnienia prawnych obowiązków organów krajowych, przedsiębiorstw i pracowników, w tym dla częściowego przeglądu dyrektywy. W opinii zachęca się ponadto Komisję do wyłączenia prawa do strajku z zakresu jednolitego rynku, a także do przeanalizowania pomysłu „Europejskiego Interpolu Socjalnego”, wspierającego działania inspekcji pracy różnych państw członkowskich.

Profesor Monti, uznając kontrowersje podsycane przez orzeczenia Trybunału, zaleca w swoim sprawozdaniu „Nowa strategia na rzecz jednolitego rynku”, aby:

- sprecyzować sposób wdrażania dyrektywy o delegowaniu pracowników i usprawnić rozpowszechnianie informacji o prawach i obowiązkach pracowników oraz przedsiębiorstw, współpracę administracyjną i stosowanie sankcji w ramach swobodnego przepływu osób oraz transgranicznego świadczenia usług;

- wprowadzić przepis gwarantujący prawo do strajku, wzorowany na art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2679/98 (tzw. „rozporządzenia Montiego”) oraz alternatywny mechanizm rozwiązywania sporów zbiorowych dotyczących stosowania dyrektywy.

W październiku 2010 r. Komisja zainicjowała konsultacje społeczne na temat sposobu ożywienia jednolitego rynku, publikując komunikat „W kierunku Aktu o jednolitym rynku. W stronę społecznej gospodarki rynkowej o wysokiej konkurencyjności. 50 propozycji na rzecz wspólnej poprawy rynku pracy, przedsiębiorczości i wymiany”[20]. Komisja przedstawiła dwie propozycje (numer 29 i 30) mające na celu przywrócenie zaufania i poparcia obywateli, jedną w sprawie równowagi między podstawowymi prawami socjalnymi i swobodami gospodarczymi, a drugą w sprawie delegowania pracowników.

- Propozycja 29: „Na podstawie nowej strategii na rzecz skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych przez Unię Europejską Komisja dopilnuje, aby uwzględniane były prawa zagwarantowane w Karcie, również prawo do podejmowania działań zbiorowych”.

- Propozycja 30: „W 2011 r. Komisja przyjmie wniosek ustawodawczy mający na celu poprawę wdrażania dyrektywy o delegowaniu pracowników, który prawdopodobnie będzie zawierać lub będzie uzupełniony wyjaśnieniem odnośnie do korzystania z podstawowych praw socjalnych w kontekście swobód gospodarczych jednolitego rynku”.

Konsultacje społeczne wykazały ogromne zainteresowanie tymi działaniami i wsparcie dla nich ze strony związków zawodowych, osób prywatnych i organizacji pozarządowych.

Propozycja nr 29 dotycząca skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych oraz oceny skutków społecznych uznana została za jedną z najważniejszych kwestii przez 740 (na ponad 800) respondentów.

Europejscy partnerzy społeczni odpowiedzieli na konsultacje zgodnie z ich ugruntowanymi stanowiskami. ETUC ponowiła swój apel o dodanie do Traktatu „protokołu w sprawie postępu społecznego” i podtrzymała opinię, że Komisja powinna nie tylko wyjaśnić dyrektywę o delegowaniu pracowników i poprawić jej wdrażanie, ale również dokonać jej dokładnego przeglądu. Konfederacja Europejskiego Biznesu poparła podejście Komisji na rzecz lepszego wdrażania i wykonania istniejącej dyrektywy.

Propozycja tzw. rozporządzenia Monti II wraz z „protokołem w sprawie postępu społecznego” uznana została przez ETUC za pozytywny krok w słusznym kierunku (wyraźnie wspomniano o tym również w kilku odpowiedziach od krajowych związków zawodowych). W odpowiedzi Konfederacji Europejskiego Biznesu nie znalazło się jasne stwierdzenie w tej sprawie, ale wydaje się ona podważać wartość dodaną rozporządzenia, jasno wskazując, że nie powinno ono kwestionować wyłączenia prawa do strajku z kompetencji UE.

Po szeroko zakrojonej debacie publicznej i na podstawie odpowiedzi udzielonych w jej trakcie Komisja przyjęła dnia 13 kwietnia 2011 r. komunikat „Akt o jednolitym rynku. Dwanaście dźwigni na rzecz pobudzenia wzrostu gospodarczego i wzmocnienia zaufania”[21]. Wśród dwunastu działań priorytetowych, które obejmuje rozdział poświęcony spójności społecznej, znajdują się inicjatywy ustawodawcze dotyczące delegowania pracowników: „ przepisy mające na celu udoskonalenie i wzmocnienie transpozycji, stosowania i przestrzegania w praktyce dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników , obejmującej środki mające na celu zapobieganie nadużyciom i łamaniu obowiązujących przepisów oraz karanie takiego postępowania, a także przepisy mające na celu wyjaśnienie wykonywania swobody przedsiębiorczości i świadczenia usług w kontekście podstawowych praw socjalnych ”.

Po przyjęciu Aktu o jednolitym rynku Parlament Europejski przyjął dnia 6 kwietnia 2011 r. trzy rezolucje[22]. W przeciwieństwie jednak do bardziej ogólnej kwestii mobilności (i możliwości przenoszenia uprawnień emerytalnych), delegowanie pracowników nie znalazło się wśród wskazanych kluczowych priorytetów.

Delegowanie pracowników i swobody gospodarcze znalazły się jednak wśród priorytetów wskazanych przez Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny[23].

W swoich konkluzjach w sprawie priorytetów dla ożywienia jednolitego rynku Rada

„14. UWAŻA, że właściwe wdrożenie i egzekwowanie dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników może przyczynić się do lepszej ochrony praw pracowników delegowanych i zapewnić jaśniejsze sformułowanie praw i obowiązków przedsiębiorstw usługowych oraz organów krajowych, a także ułatwić zapobieganie obchodzeniu obowiązujących przepisów; ponadto JEST ZDANIA, że konieczne są jaśniejsze zasady korzystania ze swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług wraz z podstawowymi prawami socjalnymi;”[24]

Ministrowie, partnerzy społeczni, przedstawiciele instytucji UE i środowisk akademickich spotkali się na konferencji na temat podstawowych praw socjalnych oraz delegowania pracowników (27-28 czerwca 2011 r.), aby omówić dostępne możliwości regulacyjne oraz pomóc w znalezieniu wykonalnych rozwiązań[25]. W zamierzeniu organizatorów konferencja miała przyczynić się, za pośrednictwem otwartej i konstruktywnej debaty, do wypracowania wspólnej wizji oraz być okazją do przedstawienia wyników ostatnich badań.

Ponadto w Deklaracji krakowskiej[26] powtórzono, że świadczenie usług transgranicznych i mobilność pracowników delegowanych stanowią zasadnicze elementy jednolitego rynku. Ułatwianie czasowego transgranicznego świadczenia usług powinno iść w parze z zagwarantowaniem właściwego i wystarczającego poziomu ochrony pracowników oddelegowanych do innego państwa członkowskiego w celu świadczenia tych usług.

2.2. Ocena skutków

Zgodnie ze swoją polityką dążenia do lepszych uregulowań prawnych Komisja przeprowadziła na podstawie badania zewnętrznego ocenę skutków innych możliwych wariantów strategicznych[27]. Od 2009 r. Komisja zainicjowała również cztery oceny ex post :

- „Study on the economic and social effects associated with the phenomenon of posting of workers in the European Union” („Badania skutków gospodarczych i społecznych związanych ze zjawiskiem delegowania pracowników w Unii Europejskiej”)[28];

- „Study on the legal aspects of the posting of workers in the framework of the provision of services in the European Union” („Badanie dotyczące aspektów prawnych delegowania pracowników w ramach świadczenia usług w Unii Europejskiej”) (obejmujące 12 państw członkowskich)[29];

- „Complementary study on the legal aspects of the posting of workers in the framework of the provision of services in the European Union” („Badanie uzupełniające dotyczące aspektów prawnych delegowania pracowników w ramach świadczenia usług w Unii Europejskiej”) (obejmujące 15 państw członkowskich)[30];

- „Study on the protection of workers’ rights in subcontracting processes in the European Union” („Badanie dotyczące ochrony praw pracowników w ramach zjawiska podwykonawstwa w Unii Europejskiej”)[31].

Alternatywne warianty strategiczne obejmują szereg możliwych wariantów, podwariantów oraz pakietów wariantów, w których zakłada się przeprowadzenie przez UE działań o zróżnicowanym zakresie: działań pozaregulacyjnych oraz działań regulacyjnych. W tym drugim przypadku podwarianty i pakiety wariantów przewidują dalsze zróżnicowanie scenariuszy: od wariantu zakładającego minimalne działania po wariant zakładający maksymalne działania.

Wszystkie te warianty przeanalizowano pod kątem celów ogólnych, mianowicie zrównoważonego rozwoju jednolitego rynku, opierającego się na społecznej gospodarce rynkowej o wysokiej konkurencyjności, swobody świadczenia usług i promowania równych warunków działania, poprawy warunków życia i pracy oraz poszanowania różnic w obowiązujących w państwach członkowskich systemach stosunków pracy i wspierania dialogu między partnerami społecznymi. Rozpatrzono je także pod kątem bardziej szczegółowych celów (i powiązanych z nimi celów operacyjnych): (i) zapewnienia lepszej ochrony praw pracowników delegowanych, (ii) ułatwiania transgranicznego świadczenia usług i tworzenia warunków sprzyjających uczciwej konkurencji oraz (iii) zwiększenia pewności prawa w kontekście równowagi między prawami socjalnymi a swobodami gospodarczymi, w szczególności w odniesieniu do delegowania pracowników. W oparciu o strategię skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych przez Unię Europejską w ocenie skutków wskazano prawa podstawowe, których może dotyczyć dany wariant, zbadano, w jakim stopniu ingeruje on w dane prawo, jak również określono konieczność i proporcjonalność takiej ingerencji z perspektywy wariantów strategicznych oraz zamierzonych celów[32].

Wariant preferowany stanowi połączenie różnych środków. W kontekście niniejszego wniosku za najskuteczniejsze, najbardziej efektywne oraz w największym stopniu zgodne z celami ogólnymi rozwiązanie odnoszące się do szczegółowych celów „zapewnienia lepszej ochrony praw pracowników delegowanych”, „tworzenia warunków sprzyjających uczciwej konkurencji” oraz „ułatwiania transgranicznego świadczenia usług” uznaje się pakiet środków regulacyjnych dotyczących wdrażania, monitorowania i egzekwowania minimalnych warunków zatrudnienia („problem 1”), oraz nadużywania statusu pracowników delegowanych w celu ominięcia lub obejścia przepisów („problem 2”) w połączeniu ze środkami pozaregulacyjnymi dotyczącymi kontrowersyjnej lub niejasnej interpretacji warunków zatrudnienia wymaganych zgodnie z dyrektywą 96/71/WE („problem 3”). W związku z tym rozwiązanie to zasadniczo uznaje się za podstawę niniejszego wniosku.

Dzięki ulepszonemu i bardziej czytelnemu otoczeniu regulacyjnemu można spodziewać się pozytywnych skutków dla MŚP, w szczególności dla mikroprzedsiębiorstw. MŚP ponoszą największe konsekwencje braku przejrzystych informacji na temat warunków zatrudnienia obowiązujących w przyjmującym państwie członkowskim, mają bowiem małe możliwości zapoznania się z obowiązującymi przepisami we własnym zakresie. Przedsiębiorstwa będą zatem ponosić niższe koszty związane z badaniem warunków zatrudnienia obowiązujących w przyjmującym państwie członkowskim i skorzystają z możliwości świadczenia usług na nowych rynkach. Wymogi administracyjne, które stwarzają nadmiernie uciążliwe obowiązki dla zagranicznych przedsiębiorstw, uderzają szczególnie w MŚP i mikroprzedsiębiorstwa, dlatego odniosą one korzyści z niniejszego wniosku, który ograniczy możliwość wprowadzania przez państwa członkowskie takich środków. We wniosku zawarto wytyczne dla państw członkowskich w zakresie kontroli. MŚP i mikroprzedsiębiorstwa, w przypadku których w przeszłości nie zarejestrowano naruszeń, będą podlegać kontrolom opartym na ocenie ryzyka. Dzięki skutecznym kontrolom, ulepszonej współpracy administracyjnej, transgranicznej egzekucji grzywien oraz starannie zrównoważonemu systemowi odpowiedzialności konkurencja będzie bardziej uczciwa, a warunki działalności przedsiębiorstw bardziej wyrównane. Z przepisów tych skorzystają MŚP i mikroprzedsiębiorstwa, szczególnie wrażliwe na skutki nieuczciwej konkurencji.[33]

W swoim sprawozdaniu „Zmniejszanie obciążeń regulacyjnych dla MŚP – Dostosowanie przepisów UE do potrzeb mikroprzedsiębiorstw” z dnia 23 listopada 2011 r. Komisja Europejska przedstawiła zasadę, zgodnie z którą mikroprzedsiębiorstwa powinny być wyłączone z zakresu proponowanych nowych przepisów, chyba że można wykazać, iż objęcie ich takimi przepisami odpowiada zasadzie proporcjonalności.[34] W przypadku niniejszego wniosku nie można z jego zakresu wyłączyć mikroprzedsiębiorstw, gdyż zakwestionowałoby to jeden z głównych celów wniosku – zwalczanie spółek-skrzynek pocztowych – i prowadziłoby do powstania nowych, znacznych luk prawnych. Spowodowałoby to również spadek pewności prawa, gdyż poziom ochrony pracowników delegowanych przez mikroprzedsiębiorstwa należałoby ustalać oddzielnie dla każdego przypadku. Lepsze egzekwowanie obowiązującego prawodawstwa można osiągnąć tylko za sprawą objęcia mikroprzedsiębiorstw zakresem dyrektywy w sprawie egzekwowania dyrektywy dotyczącej delegowania. Mikroprzedsiębiorstwa i inne MŚP skorzystają jednak ogólnie z większej pewności prawa, bardziej uczciwej konkurencji i bardziej ukierunkowanych kontroli opartych na ocenie ryzyka.

Podsumowując, dyrektywa w sprawie egzekwowania przepisów będzie miała zróżnicowane, ale przeważnie bardzo pozytywne skutki dla różnych rodzajów MŚP. Prawdziwe MŚP skorzystają z bardziej uczciwych warunków działania, podczas gdy niektóre MŚP działające na zasadzie spółki-skrzynki pocztowej prawdopodobnie znikną. Z bardziej wyrównanych warunków działalności skorzystają MŚP, które miały już podwykonawców przestrzegających przepisów o minimalnym wynagrodzeniu, i w związku z tym poniosły wyższe koszty niż ich konkurenci, których podwykonawcy nie przestrzegali takich przepisów. MŚP, których podwykonawcy do tej pory nie przestrzegali przepisów o minimalnym wynagrodzeniu, będą musiały wypracować nowe modele działalności.

Projekt oceny skutków został przeanalizowany przez Radę ds. Ocen Skutków (IAB), a jej zalecenia co do jego ulepszenia zostały włączone do ostatecznej wersji sprawozdania. Opinia Rady ds. Ocen Skutków, jak również wersja ostateczna oceny skutków oraz jej streszczenie, są publikowane wraz z niniejszym wnioskiem.

3. ASPEKTY PRAWNE WNIOSKU

3.1 Kontekst ogólny – krótki opis proponowanych działań

Nie wprowadzając zmian do dyrektywy 96/71/WE, niniejszy wniosek ma na celu poprawę, rozszerzenie i wzmocnienie sposobu wdrażania, stosowania i egzekwowania w praktyce przepisów tej dyrektywy w całej Unii Europejskiej poprzez ustanowienie ogólnych wspólnych ram obejmujących odpowiednie przepisy i środki na rzecz lepszego i bardziej jednolitego wdrażania, stosowania i egzekwowania przepisów tej dyrektywy, z uwzględnieniem środków na rzecz zapobiegania nadużyciom i przypadkom obchodzenia przepisów. Wniosek zapewnia jednocześnie gwarancje w zakresie ochrony praw pracowników delegowanych oraz usunięcie nieuzasadnionych przeszkód dla swobodnego świadczenia usług. Jak podkreślono w Strategii skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych przez Unię Europejską, wszystkie osoby muszą mieć możliwość skutecznego korzystania ze swoich praw zapisanych w Karcie w sytuacjach objętych prawem Unii.[35]

Wraz z wnioskiem w sprawie rozporządzenia wyjaśniającego kwestie związane z korzystaniem z prawa do działań zbiorowych w kontekście swobód gospodarczych jednolitego rynku, w szczególności swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług[36], niniejszy wniosek stanowi ukierunkowaną interwencję zgodną z jednym z kluczowych celów Traktatu, jakim jest ustanowienie rynku wewnętrznego oraz działanie na rzecz społecznej gospodarki rynkowej o wysokiej konkurencyjności zmierzającej do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego. Niniejsza inicjatywa pozwoli na wykorzystanie potencjalnego wzrostu w zakresie delegowania pracowników i tworzenia miejsc pracy dla pracowników delegowanych jako kluczowego elementu procesu świadczenia usług na rynku wewnętrznym, w szczególności poprzez ułatwianie transgranicznego świadczenia usług oraz tworzenie klimatu uczciwej konkurencji. W ten sposób przyczyni się do ożywienia inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu zgodnie z celami i priorytetami strategii „Europa 2020”[37].

3.2 Podstawa prawna

Niniejszy wniosek opiera się na art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE, które stanowią również podstawę dyrektywy 96/71/WE i pozwalają na przyjmowanie dyrektyw zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.

3.3 Zasada pomocniczości i zasada proporcjonalności

Problemy zidentyfikowane w odniesieniu do wdrażania, stosowania i egzekwowania przepisów dyrektywy 96/71/WE są związane z celami wyznaczonymi w art. 3 ust. 3 TUE, zgodnie z którymi Unia ustanawia rynek wewnętrzny, który opiera się na społecznej gospodarce rynkowej o wysokiej konkurencyjności zmierzającej do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego, oraz z art. 56 i 151 TFUE.

Odpowiednie wdrażanie i efektywne stosowanie i egzekwowanie stanowią kluczowe elementy gwarantujące skuteczność obowiązujących przepisów UE. Różnice i rozbieżności w sposobie wdrażania, stosowania i egzekwowania przepisów dyrektywy 96/71/WE występujące w różnych państwach członkowskich szkodzą prawidłowemu funkcjonowaniu dyrektywy. W rezultacie powstaje ryzyko, że stworzenie wymaganych równych warunków działania dla usługodawców oraz zapewnienie pracownikom delegowanym do świadczenia usług w całej Unii możliwości korzystania z poziomu ochrony zagwarantowanego w dyrektywie, będzie bardzo trudne, jeżeli nie niemożliwe. W tych okolicznościach wymagany poziom jasności i pewności prawa może zostać osiągnięty wyłącznie na szczeblu UE.

W związku z powyższym cele wyznaczone w niniejszym wniosku nie mogą zostać w wystarczającym stopniu osiągnięte przez państwa członkowskie i wymagają podjęcia działań na szczeblu UE.

Zgodnie z zasadą proporcjonalności niniejsza dyrektywa nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia jej celów. Aby udoskonalić stosowanie i egzekwowanie w praktyce przepisów dyrektywy 96/71/WE, proponuje się połączenie skutecznych środków zapobiegawczych z odpowiednimi, proporcjonalnymi karami. Proponowane bardziej jednolite zasady w zakresie współpracy administracyjnej, wzajemnej pomocy, krajowych środków kontrolnych oraz kontroli odzwierciedlają niejednorodny charakter kontroli i systemów kontrolnych stosowanych w państwach członkowskich, przy jednoczesnej dbałości o unikanie zbędnych lub nadmiernych obciążeń administracyjnych dla usługodawców. Jednocześnie gwarantują one poszanowanie różnorodności modeli społecznych i systemów stosunków pracy obowiązujących w poszczególnych państwach członkowskich.

3.4 Szczegółowe wyjaśnienie wniosku

3.4.1 Przedmiot

W art. 1 nie tylko opisano cele dyrektywy; zawiera on również to, co często określa się „klauzulą Montiego”. Łączy on tekst art. 2 rozporządzenia Rady nr 2679/98[38] oraz art. 1 ust. 7 dyrektywy usługowej[39]. Artykuł ten jest również zgodny z treścią podobnych przepisów zawartych na przykład w niedawnym wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych (przekształcenie rozporządzenia Bruksela I)[40] oraz w niedawno przyjętym rozporządzeniu w sprawie zakłóceń równowagi makroekonomicznej[41].

3.4.2 Zapobieganie nadużyciom i obchodzeniu przepisów - środki poprawy wdrażania i lepszego monitorowania stosowania pojęcia delegowania

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 dyrektywy 96/71/WE[42] „pracownik delegowany” oznacza, do celów niniejszej dyrektywy, pracownika, który przez ograniczony okres wykonuje swoją pracę na terytorium innego państwa członkowskiego niż państwa, w którym zwyczajowo pracuje .

Nie naruszając przepisów art. 2 ust. 2 dyrektywy 96/71/WE[43], danego pracownika uznaje się za delegowanego na podstawie jego faktycznej sytuacji oraz okoliczności, w których ma on wykonywać swoją działalność, w tym:

- tymczasowego charakteru działalności, która ma być wykonywana;

- istnienia podczas całego okresu delegowania bezpośredniego stosunku pracy między przedsiębiorstwem delegującym a pracownikiem;

- państwa, w którym pracownik ten zwyczajowo pracuje;

- istnienia rzeczywistego związku między pracodawcą a państwem pochodzenia pracownika.

Dyrektywa 96/71/WE nie zawiera jednak żadnych dalszych wskazówek dotyczących sposobu określenia, czy pracodawca prowadzi działalność w danym państwie członkowskim, ani nie przedstawia żadnych bardziej szczegółowych kryteriów służących ustaleniu tymczasowego charakteru pracy, którą pracownicy delegowani mają wykonywać, lub wskazaniu państwa członkowskiego, w którym dani pracownicy „zwyczajowo pracują”.

Sytuacja ta doprowadziła do szeregu problemów związanych z wdrażaniem, stosowaniem i egzekwowaniem w praktyce przepisów dyrektywy. Właściwe organy w państwach członkowskich, usługodawcy, a także sami pracownicy delegowani często są stawiani w niejasnych sytuacjach, w których ustalenie, czy dochodzi do delegowania w rozumieniu dyrektywy o delegowaniu pracowników czy też nie, nastręcza trudności[44]. Pracodawcy również dopuszczali się nadużyć, wykorzystując brak dostatecznej jasności przepisów prawnych w celu obchodzenia obowiązujących przepisów[45].

Aby zapobiec obchodzeniu przepisów oraz w celu zwalczania nadużyć związanych ze stosowaniem dyrektywy 96/71/WE, art. 3 ust. 1 i 2 niniejszego wniosku zawiera orientacyjny, niewyczerpujący wykaz kryteriów jakościowych/elementów składowych charakteryzujących zarówno tymczasowy charakter nieodłącznie związany z pojęciem delegowania w celu świadczenia usług[46], jak również istnienie rzeczywistego związku między pracodawcą a państwem członkowskim, z którego pracownik jest delegowany. Takie dalsze sprecyzowanie i uszczegółowienie zwiększy także pewność prawa.

Zapewnienie jaśniejszego i łatwiejszego do zastosowania orientacyjnego opisu elementów składowych pojęcia delegowania w celu świadczenia usług, a także wprowadzenie kryteriów dotyczących tego, na czym polega rzeczywiste prowadzenie działalności przez usługodawcę w danym państwie członkowskim pomogą uniknąć „kreatywnego wykorzystywania” dyrektywy 96/71/WE w odniesieniu do sytuacji, które nie są właściwymi przypadkami delegowania w rozumieniu dyrektywy.

Rolę państwa członkowskiego, z którego pracownik jest delegowany, wyjaśniono bardziej szczegółowo w kontekście współpracy administracyjnej ( art. 7 ).

3.4.3 Dostęp do informacji

Uprzedni dostęp do informacji na temat warunków zatrudnienia stosowanych w państwie przyjmującym jest warunkiem wstępnym świadczenia przez zainteresowane strony danych usług z poszanowaniem przepisów wynikających z dyrektywy 96/71/WE oraz jej transpozycji do prawa krajowego. MŚP ponoszą największe konsekwencje braku przejrzystych informacji na temat warunków zatrudnienia obowiązujących w przyjmującym państwie członkowskim, mają bowiem małe możliwości zapoznania się z obowiązującymi przepisami we własnym zakresie. Przedsiębiorstwa będą zatem ponosić niższe koszty związane z badaniem warunków zatrudnienia obowiązujących w przyjmującym państwie członkowskim. Jest to również istotny element ułatwiający przestrzeganie praw pracowników i ich ochronę. Ponadto właściwa i skuteczna współpraca administracyjna między państwami członkowskimi ma zasadnicze znaczenie dla kontroli przestrzegania przepisów. Skuteczne wdrażanie, stosowanie i egzekwowanie przepisów dyrektywy 96/71/WE byłoby trudne, gdyby wymogi te nie zostały wystarczająco zagwarantowane.

Niezależnie od postępów poczynionych w odniesieniu do dostępu do informacji[47], art. 5 zawiera szereg istotnych bardziej szczegółowych środków, które pomogą zapewnić łatwo i powszechnie dostępne informacje na temat warunków, których należy przestrzegać, w tym warunków ustanowionych w układach zbiorowych (ust. 4).

3.4.4 Współpraca administracyjna i wzajemna pomoc

Ogólne zasady, przepisy i procedury konieczne do zapewnienia efektywnej współpracy administracyjnej i wzajemnej pomocy ustanowiono w art. 6 , natomiast rolę państwa członkowskiego, z którego delegowani są pracownicy, określono w art. 7 .

W art. 18 zapewniono również odpowiednią podstawę prawną do stosowania odrębnej specyficznej aplikacji systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym („IMI”) jako elektronicznego systemu wymiany informacji w celu usprawnienia współpracy administracyjnej w zakresie delegowania pracowników.

W art. 8 przewiduje się środki towarzyszące na rzecz rozwoju, ułatwiania, wspierania, promowania i dalszego udoskonalenia współpracy administracyjnej oraz zwiększania wzajemnego zaufania, również dzięki wsparciu finansowemu.

3.4.5 Monitorowanie zgodności z przepisami – krajowe środki kontrolne – związek ze współpracą administracyjną

Rozdział IV „Monitorowanie zgodności z przepisami” obejmuje krajowe środki kontrolne, w tym środki, które mogą być stosowane w odniesieniu do legalnie przebywających i zatrudnionych obywateli państw trzecich, którzy są delegowani w obrębie UE przez swojego pracodawcę, a także kontrole. Rozdział ten jest ściśle związany z rozdziałem III (współpraca administracyjna) i rozdziałem I (przepisy ogólne, w szczególności art. 3 ust. 1 i 2), należy zatem interpretować go w ścisłym związku z tymi przepisami.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości skuteczna ochrona praw pracowników, która stanowi nadrzędny cel leżący w interesie ogólnym, może również uzasadniać przeprowadzenie określonych krajowych kontroli i zastosowanie środków kontrolnych koniecznych do wykonywania przez organy ogólnych zadań kontrolnych w zakresie monitorowania przestrzegania wymogów materialnych uzasadnionych względami związanymi z interesem ogólnym[48]. W odniesieniu do kontroli związanych z wdrażaniem dyrektywy państwa członkowskie muszą postępować zgodnie z art. 56 TFUE i powstrzymać się od tworzenia lub utrzymywania nieuzasadnionych lub nieproporcjonalnych ograniczeń mających zastosowanie do usługodawców prowadzących działalność w Unii Europejskiej[49]. W sprawach Finalarte [50] Trybunał uznał, że przedsiębiorstwa prowadzące działalność poza przyjmującym państwem członkowskim mogą zostać zobowiązane do dostarczenia większej ilości informacji niż przedsiębiorstwa prowadzące działalność w tym państwie członkowskim, o ile taką różnicę w sposobie traktowania można uzasadnić obiektywnymi różnicami między tymi przedsiębiorstwami a przedsiębiorstwami prowadzącymi działalność w przyjmującym państwie członkowskim.

Jednak jak stwierdził również Trybunał Sprawiedliwości, nie ulega wątpliwości, że istnieje związek między funkcjonowaniem systemu zorganizowanej współpracy i wymiany informacji[51] a możliwością stosowania przez państwa członkowskie określonych środków kontrolnych w celu monitorowania przestrzegania obowiązujących przepisów. Sprawnie działający tego rodzaju system może sprawić, że niektóre zobowiązania okażą się zbędne[52].

Współpraca administracyjna i krajowe środki kontrolne stanowią zatem dwie strony medalu. W odniesieniu do niektórych aspektów pojęcia delegowania, takich jak rzeczywisty związek między pracodawcą a wysyłającym państwem członkowskim, kluczową rolę odgrywa państwo członkowskie, z którego pracownik jest delegowany, podczas gdy takie kwestie jak spełnienie warunków zatrudnienia, których należy przestrzegać w państwie, w którym usługi są świadczone, można kontrolować wyłącznie w przyjmującym państwie członkowskim. Ścisła współpraca między obydwoma państwami może okazać się konieczna w przypadku innych kwestii, takich jak orientacyjne kryteria jakościowe, które należy stosować w kontekście pojęcia delegowania. Dlatego też obydwa państwa są kluczowym elementem sprawnie działającego systemu współpracy i wymiany informacji, nawet jeżeli faktyczny zakres prowadzonej przez nie w tym kontekście działalności może być zróżnicowany.

Skuteczność współpracy administracyjnej, a także procedury kontroli i monitorowania stosowane już w państwie członkowskim prowadzenia działalności stanowią zatem istotne elementy przeprowadzanej dla każdego przypadku z osobna oceny w zakresie zgodności krajowych środków kontrolnych z prawem UE[53]. W związku z tym wprowadzono klauzulę przeglądową w celu dalszej oceny sytuacji, w szczególności w celu zbadania konieczności i adekwatności stosowania krajowych środków kontrolnych w świetle doświadczeń związanych z funkcjonowaniem systemu współpracy i jego skutecznością oraz w świetle osiągnięć technicznych[54] ( art. 9 ust. 3 ).

W ramach zainicjowanego na podstawie komunikatu Komisji z kwietnia 2006 r. procesu monitorowania nie tylko podkreślono uderzające zróżnicowanie stosowanych przez państwa członkowskie krajowych środków kontrolnych, ale także wykazano, że w kontekście kontrolowania usługodawców wiele państw członkowskich wydaje się polegać wyłącznie na stosowanych przez siebie środkach i instrumentach krajowych[55]. Ponadto środki te stosowano w sposób, który nie zawsze był uzasadniony lub proporcjonalny w świetle realizowanych celów i w związku z tym środki te były niezgodne z art. 56 TFUE w świetle wykładni Trybunału Sprawiedliwości.

W swoim orzecznictwie ETS przedstawił dalsze wyjaśnienia w kwestii zgodności niektórych krajowych środków kontrolnych z prawem UE. W orzecznictwie tym potwierdzono, że proporcjonalny wymóg uprzedniego zgłoszenia delegowania jest właściwym środkiem umożliwiającym następnie przeprowadzanie niezbędnych kontroli i zapobieganie oszustwom[56]. Ponadto, w odniesieniu do obowiązku przechowywania pewnych szczególnych elementów dokumentacji pracowniczej na terytorium danego państwa członkowskiego, Trybunał[57] przyjął, że nakładany na przedsiębiorstwa zagraniczne obowiązek przechowywania umowy o pracę (lub równoważnego dokumentu w rozumieniu dyrektywy 91/533), kart płac, rozliczeń czasu pracy oraz dowodów wypłaty wynagrodzeń na miejscu budowy, a także obowiązek przetłumaczenia odpowiednich dokumentów na język danego państwa członkowskiego[58] nie stanowiły nieuzasadnionego i nadmiernego ograniczenia swobody świadczenia usług[59]. Podobnie uznano, że obowiązek przechowywania kopii dokumentów równoważnych rozliczeniom indywidualnym i kartom płac w miejscu pracy[60] lub pod adresem pełnomocnika lub zleceniobiorcy pracodawcy na terytorium danego państwa członkowskiego nie narusza postanowień Traktatu dotyczących swobody świadczenia usług[61].

Wbrew wymogom wskazanym w poprzednim akapicie Trybunał stwierdził jednak, że państwa członkowskie nie mogą nakładać żadnego z następujących wymogów na usługodawcę prowadzącego działalność w innym państwie członkowskim, który tymczasowo deleguje pracowników do pracy w innym państwie członkowskim w celu świadczenia swoich usług:

- obowiązku posiadania przez usługodawcę siedziby na terytorium tego państwa;

- obowiązku uzyskania przez usługodawcę zezwolenia od właściwych organów danego państwa lub zarejestrowania przez te organy poprzez wpisanie do rejestru lub rejestrację w zrzeszeniu lub stowarzyszeniu zawodowym na terytorium tego państwa, lub też spełnienia jakiegokolwiek innego równoważnego wymogu, chyba że został on przewidziany w innych instrumentach prawa UE;

- obowiązku wyznaczenia przedstawiciela lub pełnomocnika ad hoc mającego swoją siedzibę lub miejsce stałego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim bądź przebywającego w tym państwie;

- zakazu tworzenia przez usługodawcę określonej formy lub rodzaju infrastruktury na terytorium tego państwa, w tym biura lub kancelarii, które są usługodawcy niezbędne do świadczenia danych usług;

- obowiązku prowadzenia określonej dokumentacji pracowniczej na terytorium tego państwa, bez jakichkolwiek wyjątków czy ograniczeń czasowych, w przypadku gdy informacje te można uzyskać w rozsądnym terminie za pośrednictwem pracodawcy lub organów w państwie członkowskim prowadzenia działalności;

- obowiązku sporządzania odpowiedniej dokumentacji pracowniczej zgodnie z przepisami obowiązującymi w państwie przyjmującym.

Uznaje się za właściwe doprecyzowanie tego orzecznictwa w niniejszym wniosku poprzez jego kodyfikację, wskazując wyraźnie, które wymogi są zgodne z obowiązkami wynikającymi z prawa UE, a które nie. Wywiązując się z nałożonych na nie obowiązków, państwa członkowskie w znacznym stopniu przyczyniłyby się do zmniejszenia obciążeń administracyjnych zgodnie z celami wyznaczonymi przez Radę Europejską. Lepsze egzekwowanie przepisów istniejącej dyrektywy, wyrównanie warunków działania oraz uczciwsza konkurencja przyniosłyby korzyści MŚP. Usprawniona współpraca administracyjna oraz skuteczne i odpowiednie kontrole opierające się na ocenie ryzyka przyczyniłyby się do zwiększenia efektywności kontroli oraz zmniejszenia kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność w nieobciążonych ryzykiem sektorach lub sytuacjach, a tym samym przyczynią się do zmniejszenia uciążliwości kontroli[62].

Ponadto, zgodnie z Konwencją MOP nr 81[63], do celów kontroli i monitorowania przestrzegania obowiązujących przepisów należy prowadzić skuteczne i odpowiednie kontrole, opierające się na ocenach ryzyka sporządzanych regularnie przez właściwe organy ( art. 10 ). W celu odzwierciedlenia różnych systemów stosunków pracy oraz różnorodności systemów kontroli w państwach członkowskich inne podmioty lub organy również mogą monitorować pewne warunki zatrudnienia pracowników delegowanych, takie jak minimalne stawki płacy i czas pracy.

3.4.6. Egzekwowanie przepisów – ochrona praw, łańcuchy podwykonawców, odpowiedzialność i kary

Rozdział V ( art. 11 i 12 ) dotyczy egzekwowania przepisów i ochrony praw, które to kwestie same w sobie dotyczą jednego z praw podstawowych: Karta praw podstawowych Unii Europejskiej potwierdza prawo do skutecznego środka prawnego dla wszystkich osób, których prawa i wolności zagwarantowane na mocy prawa Unii Europejskiej są naruszane lub nie są przestrzegane.

Mechanizmy składania skarg

Aby ułatwić lepsze egzekwowanie przepisów i zapewnić bardziej prawidłowe stosowanie art. 6 dyrektywy 96/71/WE w praktyce, należy ustanowić skuteczne mechanizmy, za pomocą których pracownicy delegowani będą mogli składać skargi bezpośrednio lub, za swoją zgodą, za pośrednictwem wyznaczonych stron trzecich takich jak związki zawodowe ( art. 11 ). Przepis ten nie narusza właściwości sądów państw członkowskich, określonej, w szczególności, w odpowiednich instrumentach prawa Unii lub w konwencjach międzynarodowych, jak również w krajowych przepisach proceduralnych dotyczących reprezentowania i obrony w postępowaniu przed sądem. Wspólne instytucje partnerów społecznych, w zakresie, w jakim objęte są art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71/WE, mogą również mieć uzasadniony interes w zapewnieniu przestrzegania przepisów dyrektywy 96/71/WE.

Odpowiedzialność solidarna

Ochrona praw pracowników stanowi kwestię budzącą szczególne obawy w kontekście łańcuchów podwykonawców, które są szczególnie rozpowszechnione w sektorze budowlanym w Unii Europejskiej. Istnieją dowody na to, że w wielu przypadkach pracownicy delegowani są wykorzystywani i pozostawiani bez wynagrodzenia lub otrzymują tylko część wynagrodzenia, do którego są uprawnieni zgodnie z dyrektywą 96/71/WE. Pracownicy delegowani mogą również nie mieć możliwości dochodzenia swoich roszczeń o wynagrodzenie od swojego pracodawcy, gdyż przedsiębiorstwo zniknęło lub w rzeczywistości nigdy nie istniało. W celu zapewnienia przestrzegania przez podwykonawców ciążących na nich zobowiązań prawnych i umownych, w szczególności w zakresie praw pracowników, należy wprowadzić odpowiednie, skuteczne i odstraszające środki. Ponadto zwiększenie przejrzystości zjawiska podwykonawstwa poprawi ogólny poziom ochrony praw pracowników.

Parlament Europejski odniósł się do konieczności przedstawienia wniosku w ramach zapytań poselskich[64] i przyjął szereg rezolucji w tej kwestii, wzywając Komisję do ustanowienia instrumentu legislacyjnego w sprawie odpowiedzialności solidarnej na szczeblu UE, w szczególności w odniesieniu do długich łańcuchów podwykonawców[65].

Konieczne jest jednak przyjęcie ostrożnego podejścia w tym zakresie, aby w należyty sposób uwzględnić różne obowiązujące w państwach członkowskich systemy prawne, a także wpływ, jaki taki system może wywrzeć na transgraniczne świadczenie usług na rynku wewnętrznym. W tej sytuacji zrozumiałe jest zróżnicowanie poglądów zainteresowanych stron odnośnie do wykonalności lub atrakcyjności wprowadzenia instrumentu na szczeblu UE[66].

Obecnie tylko w niewielkiej liczbie państw członkowskich (8) oraz w Norwegii obowiązuje odpowiedzialność solidarna w odniesieniu do podmiotów innych niż bezpośredni pracodawca w kontekście składek na zabezpieczenie społeczne, podatków lub (minimalnego) wynagrodzenia za pracę. Poszczególne krajowe systemy odpowiedzialności solidarnej znacznie się różnią[67]. Zróżnicowanie tradycji prawnych oraz kultury stosunków pracy w danych państwach wskazuje, że przyjęte systemy są w dużej mierze powiązane z określoną sytuacją krajową i że niewiele ich elementów, jeśli w ogóle, można wykorzystać w rozwiązaniu ogólnoeuropejskim.

Dalsze badania potwierdzają, że nawet w przypadku, w którym mechanizmy odpowiedzialności solidarnej wykazują pewne podobieństwa, w dalszym ciągu znacznie różnią się one między sobą, jeżeli chodzi o ich zakres, rzeczywisty stopień wdrożenia oraz skuteczność, w tym również w odniesieniu do sytuacji transgranicznych[68].

W swoim utrwalonym orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości UE powtarza, że ochrona praw pracowników może uzasadniać ograniczenie swobody świadczenia usług. W sprawie Finalarte [69] Trybunał stwierdził także, że zróżnicowane traktowanie zagranicznych i krajowych przedsiębiorstw może być uzasadnione obiektywnymi różnicami i niekoniecznie stanowi dyskryminację niezgodną ze swobodą świadczenia usług.

Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości zapewnia pewne wskazówki co do możliwej niezgodności niektórych istniejących systemów odpowiedzialności solidarnej z obowiązkami wynikającymi z prawa UE. W wyroku w sprawie Wolff-Müller [70] Trybunał orzekł, że niemiecki system (łańcuchowej) odpowiedzialności dotyczący wypłat minimalnego wynagrodzenia można pod pewnymi warunkami uznać za uzasadniony środek, z kolei belgijski system odpowiedzialności solidarnej w zakresie (płacowych) zobowiązań podatkowych został uznany za niewspółmierny, a tym niezgodny z postanowieniami Traktatu w zakresie swobody świadczenia usług[71].

Niniejszy wniosek zawiera konkretne przepisy dotyczące zobowiązań ciążących na wykonawcy oraz (solidarnej) odpowiedzialności w zakresie przestrzegania odpowiednich warunków zatrudnienia pracowników delegowanych ( art. 12 ). Przepisy te koncentrują się na środkach zapobiegawczych, a także umożliwiają państwom członkowskim, które tego sobie życzą, utrzymanie lub wprowadzenie szerzej zakrojonych systemów odpowiedzialności solidarnej lub łańcuchowej.

Przepisy te ograniczone są do sektora budowlanego określonego w wykazie działalności zawartym w załączniku do dyrektywy 96/71. Stosują się one także do delegowania przez agencje pracy tymczasowej, o ile celem delegowania jest działalność w sektorze budowlanym. Państwa członkowskie mogą jednak, jeżeli sobie tego życzą, rozszerzyć te przepisy na inne sektory.

Ten zrównoważony pakiet środków powinien w wystarczającym stopniu odzwierciedlać zróżnicowanie i różnorodność systemów istniejących na szczeblu krajowym, pozwalając jednocześnie uniknąć nakładania zbędnych lub nieuzasadnionych obciążeń administracyjnych na przedsiębiorstwa. Ponadto przedsiębiorstwa nie powinny przejmować ciążącej na organach publicznych odpowiedzialności za kontrolowanie przestrzegania przepisów prawa pracy przez inne przedsiębiorstwa. Zgodnie z Wytycznymi OECD dla przedsiębiorstw wielonarodowych, odpowiedzialne prowadzenie działalności gospodarczej i zarządzanie powinno jednak wiązać się przynajmniej z przeprowadzaniem badania due diligence opartego na ocenie ryzyka przy wyborze podwykonawców. Dowody przemawiają także za tym, że proporcjonalne zarządzanie ryzykiem może być opłacalne z ekonomicznego punktu widzenia[72].

Wniosek dotyczący niniejszej dyrektywy oparty jest na kompleksowym podejściu do egzekwowania przepisów, w tym do podnoszenia świadomości (lepszego informowania), państwowych mechanizmów egzekwowania przepisów (kontroli i sankcji) oraz prywatnoprawnych mechanizmów egzekwowania przepisów (odpowiedzialności solidarnej). Wszystkie te aspekty są istotne dla zapewnienia zrównoważonego podejścia. Osłabienie jednego z nich spowodowałoby wzmocnienie pozostałych aspektów egzekwowania przepisów dla osiągnięcia podobnego rezultatu. Dlatego też w niniejszym wniosku wszystkie aspekty uwzględniono w zrównoważony sposób. Proponowany system odpowiedzialności solidarnej jest ograniczony do sytuacji, w których występuje bezpośredni podwykonawca w sektorze budowlanym, gdyż w tej sferze zgłoszono większość przypadków niewypłacania wynagrodzeń. Wykonawców, którzy dochowali obowiązku należytej staranności, nie można pociągnąć do odpowiedzialności określonej w art. 12 ust. 1. Odpowiedzialność solidarna jest mechanizmem samoregulacji pomiędzy podmiotami prywatnymi i stanowi system dalece mniej restrykcyjny i bardziej proporcjonalny niż ewentualne alternatywne systemy, takie jak interwencja czysto państwowa poprzez kontrole i sankcje.

3.4.7. Transgraniczne egzekwowanie grzywien i kar administracyjnych

Biorąc pod uwagę transgraniczny charakter delegowania, kluczowe znaczenie ma zapewnienie wzajemnego uznawania i egzekwowania grzywien i kar, w szczególności w państwie, w którym przedsiębiorstwo tymczasowo delegujące pracowników do pracy w innym państwie członkowskim prowadzi swoją działalność. Brak wspólnego instrumentu w zakresie wzajemnego uznawania i egzekwowania wskazywano jako przyczynę poważnych problemów i trudności w zakresie egzekwowania przepisów w praktyce[73].

Problem ten wynika po części z faktu, że niezgodność ze zobowiązaniami wynikającymi z przepisów dyrektywy 96/71/WE podlega różnym sankcjom w państwach członkowskich[74]. W wielu państwach członkowskich nakładane sankcje mają charakter karny, natomiast w innych są one regulowane przepisami prawa administracyjnego; zdarzają się również przypadki stanowiące połączenie tych dwóch możliwości. Roszczenia dotyczące warunków zatrudnienia, których należy przestrzegać, mają jednak w przeważającej większości (jeżeli nie w całości) charakter cywilny.

Istniejące instrumenty UE do pewnego stopnia regulują niektóre nakładane grzywny i kary, w tym za pośrednictwem wzajemnej pomocy lub ich wzajemnego uznawania. Na przykład w decyzji ramowej Rady 2005/214/WSiSW z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie zastosowania zasady wzajemnego uznawania do kar o charakterze pieniężnym[75] przewidziano możliwość wzajemnego uznawania kar o charakterze pieniężnym[76] i dzięki wprowadzeniu prostego i skutecznego systemu ułatwiono ich transgraniczne egzekwowanie. Decyzja ta obejmuje także uznawanie i wykonywanie orzeczeń dotyczących przestępstw do celów związanych z wdrożeniem zobowiązań wynikających z instrumentów przyjętych na mocy Traktatów. Kwestie związane z uznawaniem i wykonywaniem wyroków dotyczących roszczeń o charakterze cywilnym reguluje rozporządzenie Bruksela I[77].

W przypadku grzywien i kar o charakterze administracyjnym, od których można odwołać się do innych sądów niż sądy karne, podobne instrumenty nie zostały wprowadzone. W związku z tym w rozdziale VI ( art. 13–16 ) ustanowiono system transgranicznego egzekwowania tego rodzaju grzywien i kar administracyjnych. Jako źródło inspiracji wykorzystano system odzyskiwania należności z tytułu zabezpieczenia społecznego ustanowiony rozporządzeniem nr 987/2009[78] oraz system odzyskiwania wierzytelności podatkowych przewidziany w dyrektywie 2010/24/UE[79]. System IMI będzie wykorzystywany na potrzeby niezbędnej wzajemnej pomocy i współpracy między właściwymi organami.

Rozdział ten nie ma na celu ustanowienia zharmonizowanych zasad współpracy sądowej, jurysdykcji, uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach cywilnych i handlowych, czy też zajmowania się mającym zastosowanie prawem. Inne instrumenty unijne regulujące tego rodzaju kwestie w sposób ogólny nadal mają zastosowanie.

3.4.8. Przepisy końcowe - kary

Artykuł 17 zawiera standardowy przepis dotyczący kar nakładanych w przypadku nieprzestrzegania przepisów, które powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające ( art. 17 ). Skuteczność oznacza, że sankcja została właściwie dobrana, aby osiągnąć zamierzony cel, tj. przestrzeganie przepisów. Proporcjonalność oznacza, że sankcja musi być współmierna do powagi czynu, a jej skutki nie mogą wykraczać ponad to, co jest niezbędne do osiągnięcia celu. Skutek odstraszający oznacza, że sankcje stanowią odpowiedni środek odstraszający dla przyszłych potencjalnych sprawców.

W art. 18 zapewniono również odpowiednią podstawę prawną do stosowania systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym („IMI”) jako systemu wymiany informacji w formie elektronicznej w celu usprawnienia współpracy administracyjnej, natomiast w art. 19 przewidziano niezbędne techniczne zmiany rozporządzenia w sprawie IMI.

4. WPŁYW NA BUDŻET

Oczekuje się, że niniejszy wniosek będzie miał wpływ na budżet UE. Koszty dotacji (na projekty, seminaria, wymianę dobrych praktyk itp.) w wysokości 2 mln EUR, jak również koszty funkcjonowania Komitetu Ekspertów ds. Delegowania Pracowników w wysokości 0,264 mln EUR rocznie zostaną pokryte z programu PROGRESS (w 2013 r.) oraz z Programu na rzecz przemian i innowacji społecznych (w latach 2014-2020). Koszty badania mającego na celu ocenę ex post w 2016 r., w wysokości 0,5 mln EUR, zostaną pokryte z Programu na rzecz przemian i innowacji społecznych. Koszty zasobów ludzkich w wysokości 0,232 mln EUR oraz inne wydatki administracyjne (koszty podróży w wysokości 0,01 mln EUR, koszty organizowanych co dwa lata konferencji zainteresowanych stron w wysokości 0,36 mln EUR) zostaną pokryte z działu 5 wieloletnich ram finansowych. Szczegółowe dane zawarte są w ocenie skutków finansowych załączonej do niniejszego wniosku.

2012/0061 (COD)

Wniosek

DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego artykuł 53 ust. 1 i art. 62,

uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,

po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym,

uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego[80],

uwzględniając opinię Komitetu Regionów[81],

po konsultacji z Europejskim Inspektorem Ochrony Danych,

stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) Swobodny przepływ pracowników, swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług są podstawowymi zasadami rynku wewnętrznego w Unii Europejskiej zapisanymi w Traktacie. Unia opracowuje sposoby wdrożenia tych zasad, mając na celu zagwarantowanie przedsiębiorstwom równych warunków działania oraz poszanowanie praw pracowników.

(2) Zasada swobodnego przepływu pracowników daje każdemu obywatelowi prawo do swobodnego przemieszczania się do innego państwa członkowskiego w celu podjęcia pracy i zamieszkania w tym państwie oraz chroni ich przed dyskryminacją dotyczącą zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy w porównaniu z obywatelami tego państwa członkowskiego. Należy odróżnić swobodny przepływ od swobody świadczenia usług, obejmującej prawo przedsiębiorstw do świadczenia usług w innym państwie członkowskim i do tymczasowego wysyłania („delegowania”) w tym celu swoich pracowników do wykonania tam koniecznych prac.

(3) Odnośnie do pracowników delegowanych czasowo do pracy w celu świadczenia usług w innym państwie członkowskim niż to, w którym zwyczajowo wykonują oni pracę, w dyrektywie 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług[82] ustanowiono podstawowy zbiór jasno określonych warunków zatrudnienia, które muszą być spełnione przez usługodawcę w państwie członkowskim, do którego następuje delegowanie, celem zapewnienia minimalnego poziomu ochrony pracowników delegowanych.

(4) Należy poprawić wdrażanie i monitorowanie pojęcia delegowania, aby zapobiegać obchodzeniu lub nadużywaniu obowiązujących przepisów przez przedsiębiorstwa korzystające z zapisanej w Traktacie swobody świadczenia usług lub z przepisów dyrektywy 96/71/WE w sposób nieodpowiedni bądź nieuczciwy, oraz uniemożliwiać te zjawiska i je zwalczać.

(5) W związku z tym należy sprecyzować składowe elementy faktyczne cechujące tymczasowy charakter delegowania, z którego wynika, że pracodawca powinien rzeczywiście prowadzić działalność w państwie członkowskim, z którego delegowani są pracownicy; trzeba również doprecyzować powiązania między dyrektywą 96/71/WE a rozporządzeniem (WE) nr 593/2008 w sprawie prawa właściwego dla zobowiązań umownych (zwanego dalej „rozporządzeniem Rzym I”)[83].

(6) Podobnie jak w przypadku dyrektywy 96/71/WE niniejsza dyrektywa nie może jednak uniemożliwiać stosowania prawa, które zgodnie z art. 8 rozporządzenia Rzym I ma zastosowanie do indywidualnych umów o pracę, ani stosowania rozporządzenia nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego[84] czy rozporządzenia nr 987/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego[85].

(7) Poszanowanie różnorodności krajowych systemów stosunków pracy oraz niezależności partnerów społecznych zostało wyraźnie uznane w Traktacie[86].

(8) Związki zawodowe odgrywają ważną rolę w kontekście delegowania pracowników do świadczenia usług, jako że partnerzy społeczni mogą, zgodnie z krajowym prawem lub praktyką, określać różne poziomy (alternatywnie lub jednocześnie) obowiązujących minimalnych stawek płacy[87].

(9) Mając na celu zagwarantowanie, że pracownik delegowany otrzymuje odpowiednie wynagrodzenie, oraz pod warunkiem że dodatki specyficzne dla delegowania można uważać za składnik minimalnych stawek płacy, takie dodatki powinno się odliczać od wynagrodzenia, wyłącznie jeśli przewiduje to prawo krajowe, układy zbiorowe lub praktyka w przyjmującym państwie członkowskim.

(10) Odpowiednie i skuteczne wdrożenie oraz egzekwowanie przepisów mają zasadnicze znaczenie dla ochrony praw pracowników delegowanych, natomiast niewystarczające egzekwowanie wpływa negatywnie na skuteczność stosowanych w tej dziedzinie przepisów unijnych. Bliska współpraca Komisji i państw członkowskich jest zatem niezbędna; nie należy również zapominać o ważnej roli inspekcji pracy i partnerów społecznych.

(11) Podstawowe znaczenie mają tu wzajemne zaufanie, duch współpracy, stały dialog i wzajemne zrozumienie.

(12) Aby ułatwić skuteczniejsze i bardziej jednolite stosowanie dyrektywy 96/71/WE, należy wprowadzić system wymiany informacji w formie elektronicznej w celu usprawnienia współpracy administracyjnej, zaś właściwe organy powinny w jak najszerszym zakresie używać systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI). Nie powinno to jednak uniemożliwiać stosowania dwustronnych umów i porozumień dotyczących współpracy administracyjnej.

(13) Współpraca administracyjna i wzajemna pomoc między państwami członkowskimi powinny odbywać się zgodnie z zasadami ochrony danych osobowych określonymi w dyrektywie 95/46/WE, natomiast współpraca administracyjna za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI) powinna odbywać się również zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 45/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych[88] oraz z rozporządzeniem (UE) nr xxx (rozporządzenie w sprawie IMI) w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI).

(14) Należy w dalszym stopniu skonkretyzować zobowiązania państw członkowskich do powszechnego i rzeczywistego udostępnienia informacji dotyczących warunków zatrudnienia, nie tylko dla usługodawców z innych państw członkowskich, ale również dla zainteresowanych pracowników delegowanych.

(15) Państwa członkowskie powinny określić sposób, w jaki usługodawcy i usługobiorcy otrzymują łatwo dostępne informacje, w miarę możliwości udostępniając te informacje na stronie internetowej, zgodnie ze standardami dostępności stron WWW. Wśród takich stron internetowych powinny znajdować się w szczególności wszystkie strony uruchomione na podstawie prawodawstwa UE w celu sprzyjania przedsiębiorczości lub rozwojowi usług transgranicznych.

(16) Aby zapewnić prawidłowe stosowanie przepisów materialnych dotyczących warunków zatrudnienia, które należy spełnić w odniesieniu do pracowników delegowanych, oraz by monitorować ich przestrzeganie, państwa członkowskie powinny stosować wyłącznie pewne środki kontroli lub formalności administracyjne do przedsiębiorstw delegujących pracowników do świadczenia usług. Takie środki lub wymogi mogą być stosowane, wyłącznie jeżeli właściwe organy nie mogą skutecznie wykonywać swoich zadań kontrolnych bez wymaganych informacji, a niezbędnych informacji nie można w łatwy sposób uzyskać od pracodawcy pracowników delegowanych lub od organów w państwie członkowskim prowadzenia działalności przez usługodawcę w rozsądnym terminie, a zastosowanie mniej restrykcyjnych środków nie zapewniłoby osiągnięcia kluczowych celów wyznaczonych w ramach krajowych środków kontrolnych.

(17) Ustanowienie kompleksowego systemu środków zapobiegania i kontroli, wraz z odstraszającymi karami – w celu zapobiegania fikcyjnemu samozatrudnieniu oraz w celu wykrywania takich przypadków – powinno przyczynić się do skutecznej walki ze zjawiskiem pracy niezarejestrowanej.

(18) Aby zapewnić lepsze i bardziej jednolite stosowanie dyrektywy 96/71/WE oraz jej egzekwowanie w praktyce, a także zmniejszyć w możliwie największym stopniu różnice w jej stosowaniu i egzekwowaniu w całej Unii, państwa członkowskie powinny zagwarantować prowadzenie na swoim terytorium skutecznych i odpowiednich kontroli.

(19) Krajowe inspekcje pracy, partnerzy społeczni i inne organy monitorujące mają tu ogromne znaczenie i nadal powinny odgrywać tę kluczową rolę.

(20) Aby w elastyczny sposób radzić sobie z różnorodnością rynków pracy i systemów stosunków pracy, w drodze wyjątku inne podmioty lub organy mogą monitorować niektóre warunki zatrudnienia pracowników delegowanych, o ile te podmioty lub organy zapewniają zainteresowanym osobom równoważny stopień ochrony oraz prowadzą monitorowanie w sposób niedyskryminacyjny i obiektywny.

(21) Organy kontroli państw członkowskich i inne właściwe organy monitorowania i egzekwowania powinny korzystać ze współpracy i wymiany informacji przewidzianych we właściwym prawodawstwie w celu sprawdzenia, czy przestrzegane są przepisy mające zastosowanie do pracowników delegowanych.

(22) W szczególności zachęca się państwa członkowskie do wprowadzenia bardziej zintegrowanego podejścia do inspekcji pracy. Należy również przeanalizować potrzebę opracowania wspólnych standardów w celu ustalenia porównywalnych metod, praktyk i minimalnych norm na szczeblu unijnym.

(23) Aby ułatwić egzekwowanie dyrektywy 96/71/WE i zapewnić jej skuteczniejsze stosowanie, należy wprowadzić skuteczne mechanizmy rozpatrywania skarg, za pomocą których pracownicy delegowani mogą składać skargi lub brać udział w postępowaniu bezpośrednio lub przez odpowiednie wyznaczone strony trzecie, takie jak związki zawodowe lub inne stowarzyszenia, jak również wspólne instytucje partnerów społecznych. Nie powinno to naruszać krajowych przepisów proceduralnych dotyczących reprezentowania i obrony w postępowaniu przed sądem.

(24) Ze względu na skalę występowania podwykonawstwa w sektorze budowlanym oraz w celu ochrony praw pracowników delegowanych należy dopilnować, aby w tym sektorze przynajmniej wykonawca, dla którego pracodawca jest bezpośrednim podwykonawcą, mógł zostać pociągnięty do odpowiedzialności, wraz z pracodawcą lub zamiast niego, za wypłatę pracownikom delegowanym należnych minimalnych stawek płacy netto, zaległego wynagrodzenia lub należnych składek płatnych na rzecz wspólnych funduszy bądź instytucji partnerów społecznych regulowanych przez prawo lub układy zbiorowe, o ile płatności te są objęte zakresem art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71/WE. Wykonawca nie ponosi odpowiedzialności, jeżeli dochował należytej staranności. Taka należyta staranność może obejmować środki zapobiegawcze, które polegają na przedstawieniu dowodów przez podwykonawcę, w tym, w stosownych przypadkach, dowodów opartych na informacjach pochodzących od organów krajowych.

(25) W szczególnych przypadkach, zgodnie z krajowym prawem lub praktyką, inni wykonawcy mogą zostać pociągnięci do odpowiedzialności za niespełnienie obowiązków określonych w niniejszej dyrektywie lub też odpowiedzialność tych wykonawców może zostać ograniczona po konsultacji z partnerami społecznymi na poziomie krajowym lub sektorowym.

(26) Nadrzędny interes publiczny ochrony socjalnej pracowników uzasadnia wymóg obciążenia odpowiedzialnością wykonawcy w przypadku gdy pracowników deleguje bezpośredni podwykonawca prowadzący działalność w innym państwie członkowskim Jeżeli chodzi o możliwość dochodzenia zaległego wynagrodzenia lub zwrotu nienależnie pobranych podatków lub składek na zabezpieczenie społeczne, tacy pracownicy delegowani mogą znajdować się innej sytuacji, niż pracownicy zatrudnieni przez bezpośredniego podwykonawcę prowadzącego działalność w tym samym państwie członkowskim, co wykonawca.

(27) Różnice między systemami państw członkowskich w kwestii egzekwowania grzywien lub kar administracyjnych w sytuacjach transgranicznych znacznie utrudniają właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego; mogą one również w dużym stopniu utrudniać lub wręcz uniemożliwiać zagwarantowanie, że delegowani pracownicy objęci są ochroną w równoważnym stopniu w całej Unii.

(28) Skuteczne egzekwowanie przepisów materialnych regulujących delegowanie pracowników do świadczenia usług powinno się zapewnić dzięki konkretnym działaniom na rzecz transgranicznego egzekwowania nałożonych grzywien i kar administracyjnych. Zbliżenie prawodawstw państw członkowskich w tej dziedzinie jest zatem podstawowym warunkiem zapewnienia wyższego, w większym stopniu równoważnego oraz porównywalnego poziomu ochrony niezbędnego dla właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego.

(29) Przyjęcie wspólnych przepisów dotyczących wzajemnej pomocy i wsparcia dla środków egzekucyjnych oraz związanych z tym kosztów, jak też przyjęcie jednolitych wymogów dotyczących powiadomienia o decyzjach związanych z nałożonymi grzywnami i karami administracyjnymi powinno rozwiązać szereg praktycznych problemów dotyczących egzekwowania transgranicznego i zagwarantować sprawniejsze informowanie o decyzjach wydanych w innym państwie członkowskim oraz lepsze ich egzekwowanie.

(30) Niezależnie od ustanowienia bardziej jednolitych przepisów odnośnie do transgranicznego egzekwowania kar i grzywien oraz potrzeby uwspólnionych w większym stopniu kryteriów procedur kontrolnych w przypadku braku uiszczenia tych kar i grzywien, przepisy te nie powinny naruszać kompetencji państw członkowskich w zakresie ustalania swoich systemów kar, sankcji i grzywien lub środków egzekucji na mocy wewnętrznych przepisów tych państw.

(31) Niniejsza dyrektywa nie ma na celu ustanowienia zharmonizowanych zasad współpracy sądowej, właściwości sądów, uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach cywilnych i handlowych, czy też regulowania kwestii prawa właściwego.

(32) Państwa członkowskie powinny przedsięwziąć odpowiednie środki w przypadku niezgodności z obowiązkami nałożonymi niniejszą dyrektywą, w tym ustalić procedury administracyjne i sądowe; państwa te powinny również wprowadzić skuteczne, zniechęcające i proporcjonalne kary za niedopełnienie obowiązków wynikających z niniejszej dyrektywy.

(33) Przepisy niniejszej dyrektywy są zgodne z prawami podstawowymi oraz z zasadami określonymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, oraz należy je wdrażać zgodnie z tymi prawami i zasadami, w szczególności z prawem do ochrony danych osobowych (art. 8), wolnością wyboru zawodu i prawem do podejmowania pracy (art. 15), wolnością prowadzenia działalności gospodarczej (art. 16), prawem do rokowań i działań zbiorowych (art. 28) oraz należytych i sprawiedliwych warunków zatrudnienia (art. 31), a także z prawem do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu (art. 47).

(34) Jako że cel niniejszej dyrektywy, mianowicie ustanowienie wspólnych ogólnych ram dla odpowiednich przepisów, środków i mechanizmów kontroli niezbędnych dla sprawniejszego i bardziej jednolitego wdrażania, stosowania i egzekwowania dyrektywy 96/71/WE w praktyce, nie może zostać osiągnięty w wystarczającym stopniu przez państwa członkowskie, może natomiast być w większym stopniu osiągnięty na szczeblu unijnym ze względu na skalę i efekty przedmiotowego działania, Unia może przyjąć środki zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsza dyrektywa nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu,

PRZYJMUJĄ NINIEJSZĄ DYREKTYWĘ:

ROZDZIAŁ I PRZEPISY OGÓLNE

Artykuł 1Przedmiot

1. W niniejszej dyrektywie ustanawia się wspólne ogólne ramy dla odpowiednich przepisów, środków i mechanizmów kontroli niezbędnych dla sprawniejszego i bardziej jednolitego wdrażania, stosowania i egzekwowania dyrektywy 96/71/WE w praktyce, w tym środków zapobiegania nadużywaniu i obchodzeniu obowiązujących przepisów oraz sankcjonowania tego typu postępowania.

Celem dyrektywy jest zagwarantowanie przestrzegania odpowiedniego minimalnego poziomu ochrony praw pracowników delegowanych do transgranicznego świadczenia usług przy jednoczesnym ułatwieniu korzystania przez usługodawców ze swobody świadczenia usług oraz promowaniu uczciwej konkurencji między usługodawcami.

2. Niniejsza dyrektywa nie wpływa w jakikolwiek sposób na korzystanie z praw podstawowych uznanych w państwach członkowskich i w prawie unijnym, w tym z prawa do strajku czy swobody podejmowania strajku lub innych działań objętych systemami stosunków pracy w państwach członkowskich, zgodnie z krajowym prawem lub praktykami. Dyrektywa ta nie narusza również prawa do negocjowania, zawierania i egzekwowania układów zbiorowych oraz podejmowania działań zbiorowych zgodnie z krajowym prawem i praktykami.

Artykuł 2Definicje

Do celów niniejszej dyrektywy:

a) „właściwy organ” oznacza organ wyznaczony przez państwo członkowskie do pełnienia funkcji określonych niniejszą dyrektywą;

b) „organ wnioskujący” oznacza właściwy organ państwa członkowskiego, który zwraca się z wnioskiem o pomoc, udzielenie informacji, powiadomienie lub egzekucję kary lub grzywny, o których mowa w rozdziale V;

c) „organ współpracujący” oznacza właściwy organ państwa członkowskiego, do którego skierowany jest wniosek o pomoc, udzielenie informacji, powiadomienie lub egzekucję.

Artykuł 3Zapobieganie nadużyciom i obchodzeniu przepisów

1. Dla celów wdrażania, stosowania i egzekwowania dyrektywy 96/71/WE właściwe organy uwzględniają elementy faktyczne cechujące działalność przedsiębiorstwa w państwie prowadzenia działalności, tak by ustalić, czy faktycznie prowadzi ono znaczną część działalności, innej niż działalność związana z samym zarządzaniem wewnętrznym lub działalność czysto administracyjna. Do elementów tych może należeć:

a) miejsce, w którym przedsiębiorstwo ma zarejestrowaną siedzibę i administrację, korzysta z pomieszczeń biurowych, płaci podatki, ma prawo do wykonywania zawodu lub jest zarejestrowane w izbie handlowej lub organach branżowych;

b) miejsce, w którym prowadzi się nabór pracowników delegowanych;

c) prawo właściwe dla umów zawieranych przez przedsiębiorstwo ze swoimi pracownikami oraz prawo właściwe dla umów zawieranych z klientami przedsiębiorstwa;

d) miejsce, w którym przedsiębiorstwo prowadzi znaczną część swej działalności, oraz w którym zatrudnia personel administracyjny,

e) wyjątkowo ograniczona liczba wykonanych umów lub kwota obrotu uzyskanego w państwie członkowskim prowadzenia działalności.

Ocenę tych elementów dostosowuje się do każdego konkretnego przypadku i uwzględnia się w niej charakter działalności prowadzonej przez przedsiębiorstwo w państwie członkowskim prowadzenia działalności.

2. Aby ocenić, czy delegowany pracownik tymczasowo wykonuje swoją pracę w innym państwie członkowskim niż państwo, w którym zwyczajowo pracuje, uwzględnia się wszystkie elementy faktyczne cechujące taką pracę i sytuację danego pracownika.Do elementów tych mogą należeć następujące kwestie:

a) czy praca jest wykonywana przez ograniczony okres w innym państwie członkowskim,

b) czy pracownik delegowany jest do innego państwa członkowskiego niż państwo, w którym lub z którego dany pracownik zwyczajowo wykonuje swoją pracę zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 593/2008 lub z konwencją rzymską;

c) czy po wykonaniu pracy lub usług, do wykonania których został delegowany, pracownik wraca do państwa członkowskiego, z którego został delegowany, lub ma w tym państwie ponownie podjąć pracę;

d) czy pracodawca delegujący pracownika opłaca koszty jego podróży, utrzymania i zakwaterowania lub zapewnia zwrot tych kosztów, a także w jaki sposób się to odbywa; oraz

e) czy powtarzała się w sytuacja, w której na danym stanowisku pracował w poprzednich okresach ten sam lub inny pracownik (delegowany).

Wszystkie wyżej wymienione elementy faktyczne mają wyłącznie charakter orientacyjny w całościowej ocenie, którą należy przeprowadzić, i związku z tym nie mogą być rozpatrywane osobno. Kryteria te dostosowuje się do każdego konkretnego przypadku oraz uwzględnia się specyfikę sytuacji.

ROZDZIAŁ IIDOSTĘP DO INFORMACJI

Artykuł 4Rola biur łącznikowych

Dla celów niniejszej dyrektywy państwa członkowskie wyznaczają, zgodnie z krajowym prawodawstwem lub praktyką, jeden właściwy organ lub większą ich liczbę, do których to organów mogą zaliczać się biura łącznikowe, o których w mowa w art. 4 dyrektywy 96/71/WE.

Dane kontaktowe właściwych organów przekazuje się Komisji i pozostałym państwom członkowskim. Komisja publikuje i regularnie uaktualnia wykaz właściwych organów i biur łącznikowych.

Artykuł 5Lepszy dostęp do informacji

1. Państwa członkowskie wprowadzają odpowiednie środki w celu dopilnowania, aby informacje o warunkach zatrudnienia, o których mowa w art. 3 dyrektywy 96/71/WE, i które muszą być stosowane i przestrzegane przez usługodawców, były łatwo dostępne w sposób przejrzysty i kompleksowy na odległość oraz przy pomocy środków elektronicznych, w formacie zapewniającym dostępność dla osób niepełnosprawnych oraz zgodnie ze standardami WWW w tej dziedzinie, oraz aby biura łącznikowe lub inne właściwe organy krajowe, o których mowa w art. 4 dyrektywy 96/71/WE, były w stanie efektywnie wykonywać swoje zadania.

2. Aby bardziej udoskonalić dostęp do informacji, państwa członkowskie:

a) na krajowych stronach internetowych wskazują, w jasny, szczegółowy i przyjazny dla użytkownika sposób oraz w dostępnej formie, warunki zatrudnienia lub części prawodawstwa (krajowego lub regionalnego), które muszą być stosowane do pracowników delegowanych na ich terytorium;

b) przedsiębiorą niezbędne środki, aby zapewnić powszechną dostępność na stronach internetowych informacji na temat tego, które układy zbiorowe mają zastosowanie (i do kogo mają one zastosowanie) oraz których warunków zatrudnienia muszą przestrzegać usługodawcy z innych państw członkowskich zgodnie z dyrektywą 96/71/WE; informacje te obejmują, w miarę możliwości, łącza do istniejących stron internetowych i innych punktów kontaktowych, w szczególności odpowiednich partnerów społecznych;

c) udostępniają te informacje pracownikom i usługodawcom w językach innych niż języki państwa, w którym świadczone są odnośne usługi, w miarę możliwości w formie zwięzłej ulotki przedstawiającej główne mające zastosowanie warunki zatrudnienia oraz, na żądanie, w formie dostępnej dla osób niepełnosprawnych;

d) poprawiają dostępność informacji oraz czytelność informacji zamieszczonych na krajowych stronach internetowych;

e) w miarę możliwości wskazują w biurze łącznikowym osobę wyznaczoną do kontaktów, odpowiedzialną za odpowiadanie na wnioski o udzielenie informacji;

f) aktualizują informacje zawarte w arkuszach informacyjnych dotyczących poszczególnych państw.

3. Komisja Europejska nadal wspiera państwa członkowskie w tej dziedzinie.

4. W przypadkach, w których zgodnie z krajowym prawem, tradycjami i praktykami warunki zatrudnienia, o których mowa w art. 3 dyrektywy 96/71/WE, są określone w układach zbiorowych zgodnie z art. 3 ust. 1 i 8 tej dyrektywy, państwa członkowskie powinny dopilnować, by partnerzy społeczni wskazali te warunki i udostępnili usługodawcom z innych państw członkowskich oraz pracownikom delegowanym odpowiednie i przejrzyste informacje, w szczególności te dotyczące minimalnych stawek płacy oraz ich części składowych, metody stosowanej do wyliczania należnego wynagrodzenia i kryteriów klasyfikacji do różnych kategorii płacowych.

ROZDZIAŁ IIIWSPÓŁPRACA ADMINISTRACYJNA

Artykuł 6Wzajemna pomoc – zasady ogólne

1. Państwa członkowskie ściśle współpracują i udzielają sobie wzajemnej pomocy w celu ułatwienia wdrażania, stosowania i egzekwowania niniejszej dyrektywy w praktyce.

2. Współpraca państw członkowskich polega w szczególności na odpowiadaniu na uzasadnione wnioski właściwych organów o udzielenie informacji oraz o przeprowadzenie kontroli i dochodzeń odnośnie do przypadków delegowania, o których mowa w art. 1 ust. 3 dyrektywy 96/71/WE, w tym dochodzeń dotyczących nadużyć przepisów mających zastosowanie do delegowania pracowników lub dotyczących możliwych przypadków nielegalnej działalności transnarodowej.

3. W celu udzielenia odpowiedzi na wniosek o pomoc od właściwych organów w innym państwie członkowskim państwa członkowskie zapewniają dostarczenie przez usługodawców prowadzących działalność na ich terytorium ich właściwym organom wszelkich informacji potrzebnych do nadzoru nad działalnością tych usługodawców zgodnie z ich przepisami krajowymi.

4. W przypadku wystąpienia trudności z realizacją wniosku o udzielenie informacji lub o przeprowadzenie kontroli lub dochodzenia dane państwo członkowskie niezwłocznie informuje o tym wnioskujące państwo członkowskie w celu znalezienia rozwiązania.

5. Państwa członkowskie dostarczają informacje, o które zwrócą się inne państwa członkowskie lub Komisja, drogą elektroniczną, możliwie jak najszybciej, lecz nie później niż w ciągu 2 tygodni od otrzymania wniosku.

W przypadku otrzymania przez państwo członkowskie informacji o wyjątkowych okolicznościach wymagających natychmiastowej reakcji stosowany jest specjalny mechanizm szybkiego reagowania. W takich okolicznościach informacji udziela się w ciągu 24 godzin.

6. Państwa członkowskie dopilnowują, aby z rejestrów, w których są wpisani usługodawcy i do których mogą mieć wgląd właściwe organy na ich terytorium, mogły również korzystać, na tych samych warunkach, równorzędne właściwe organy pozostałych państw członkowskich.

7. Państwa członkowskie zapewniają również zachowanie poufności wymienianych przez nie informacji. Informacje podlegające wymianie wykorzystywane są tylko w odniesieniu do zagadnień określonych we wniosku.

8. Działania w ramach wzajemnej współpracy i pomocy administracyjnej prowadzone są bezpłatnie.

9. Komisja i właściwe organy ściśle współpracują w celu analizowania wszelkich trudności mogących wyniknąć ze stosowania art. 3 ust. 10 dyrektywy 96/71/WE.

Artykuł 7Rola państwa członkowskiego prowadzenia działalności

1. Państwo członkowskie, w którym usługodawca prowadzi działalność, nadal kontroluje, monitoruje i przedsiębierze niezbędne środki nadzoru lub środki egzekucji zgodnie ze swym krajowym prawem, praktyką i procedurami administracyjnymi, odnośnie do pracowników delegowanych do innego państwa członkowskiego.

2. W okolicznościach, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 2 oraz w art. 9 ust. 1, państwo członkowskie, w którym usługodawca prowadzi działalność, pomaga państwu członkowskiemu, do delegowani są pracownicy, w zapewnieniu zgodności z warunkami mającymi zastosowanie zgodnie z dyrektywą 96/71/WE oraz niniejszą dyrektywą. Państwo członkowskie, w którym usługodawca prowadzi działalność, przekazuje z własnej inicjatywy państwu członkowskiemu, do którego delegowani są pracownicy, wszelkie istotne informacje określone w art. 3 ust. 1 i 2 oraz w art. 9 ust. 1, w przypadku gdy państwo członkowskie, w którym usługodawca prowadzi działalność, jest świadome faktów wskazujących na możliwe nieprawidłowości.

3. Właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego mogą również zwrócić się do właściwych organów państwa członkowskiego prowadzenia działalności o dostarczenie, odnośnie do wszystkich przypadków świadczenia usług i do wszystkich usługodawców, informacji dotyczących legalności rejestracji siedziby usługodawcy i zgodności jego działalności z prawem oraz informacji o braku przypadków naruszenia obowiązujących przepisów. Właściwe organy państwa członkowskiego prowadzenia działalności przekazują powyższe informacje zgodnie z art. 6.

4. Wymóg ustanowiony w ust. 1 i 2 nie oznacza obowiązku przeprowadzania kontroli rzeczowych przez państwo członkowskie prowadzenia działalności na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, w którym świadczona jest usługa. Kontrole takie przeprowadzane są w razie potrzeby przez organy przyjmującego państwa członkowskiego na wniosek właściwych organów państwa członkowskiego prowadzenia działalności, zgodnie z art. 10 i z uprawnieniami dotyczącymi nadzoru przewidzianymi w krajowym prawie, praktyce i procedurach administracyjnych przyjmującego państwa członkowskiego oraz zgodnie z prawem Unii.

Artykuł 8Środki towarzyszące

1. Państwa członkowskie przedsiębiorą, z pomocą Komisji, środki towarzyszące na rzecz rozwoju, ułatwiania i promowania wymiany między urzędnikami odpowiedzialnymi za wprowadzenie współpracy administracyjnej i wzajemnej pomocy, a także za monitorowanie przestrzegania obowiązujących przepisów oraz ich egzekwowania.

2. Komisja ocenia konieczność udzielenia wsparcia finansowego w celu dalszego udoskonalenia współpracy administracyjnej i zwiększenia wzajemnego zaufania za pomocą wspólnych projektów, w tym przez propagowanie wymiany urzędników i organizację szkoleń, a także w celu rozwijania, ułatwiania i propagowania inicjatyw w zakresie najlepszych praktyk, w tym inicjatyw partnerów społecznych na szczeblu Unii, takich jak opracowanie i prowadzenie aktualnych baz danych lub wspólnych stron internetowych zawierających ogólne bądź sektorowe informacje w dziedzinie obowiązujących warunków zatrudnienia.

ROZDZIAŁ IVMONITOROWANIE ZGODNOŚCI Z PRZEPISAMI

Artykuł 9Krajowe środki kontrolne

1. Państwa członkowskie mogą wprowadzać wyłącznie następujące wymogi administracyjne i środki kontrolne:

a) wymóg w stosunku do usługodawcy prowadzącego działalność w innym państwie członkowskim dotyczący złożenia zwykłego oświadczenia odpowiedzialnym właściwym organom krajowym, najpóźniej w momencie rozpoczęcia świadczenia usług, przy czym oświadczenie to może obejmować wyłącznie dane identyfikacyjne usługodawcy, dane o obecności pracownika delegowanego, którego można łatwo zidentyfikować, bądź większej ich liczby, planowaną liczbę tych pracowników, planowany okres i miejsce ich pobytu oraz rodzaj usług uzasadniających delegowanie;

b) wymóg przechowywania, udostępniania lub zachowywania w okresie delegowania i w łatwo dostępnym oraz identyfikowalnym miejscu na swoim terytorium, takim jak miejsce pracy lub plac budowy, lub, w przypadku pracowników mobilnych w sektorze transportu, w bazie operacyjnej lub w pojeździe, przy użyciu którego świadczone są usługi, papierowych lub elektronicznych kopii umowy o pracę (lub dokumentu równoważnego w rozumieniu dyrektywy 91/533, w tym, w stosownych przypadkach, dodatkowych informacji, o których mowa w art. 4 tej dyrektywy), kart płac, rozliczeń czasu płacy oraz dowodów wypłaty wynagrodzeń lub kopii dokumentów równoważnych;

c) potrzeba tłumaczenia dokumentów, o których mowa w lit. b), może być uzasadniona, o ile nie są one zbyt długie, a do sporządzania takich dokumentów używa się najczęściej formularzy wzorcowych;

d) wymóg wskazania osoby wyznaczonej do kontaktów w celu prowadzenia przez nią, w okresie świadczenia usług, negocjacji w imieniu pracodawcy z odpowiednimi partnerami społecznymi w państwie członkowskim, do którego delegowani są pracownicy, zgodnie z krajowym prawodawstwem i praktyką.

2. Państwa członkowskie dopilnowują, aby procedury i formalności związane z delegowaniem pracowników były możliwie łatwe do przeprowadzenia i dopełnienia przez przedsiębiorstwa na odległość oraz w zakresie, w jakim jest to możliwe, za pomocą środków elektronicznych.

3. W ciągu trzech lat od daty, o której mowa w art. 20, rozpatrzona zostaje konieczność i odpowiedniość stosowania krajowych środków kontrolnych w świetle doświadczeń i efektywności systemu współpracy i wymiany informacji, opracowania bardziej jednolitych i ustandaryzowanych dokumentów, ustanowienia wspólnych zasad lub standardów dotyczących kontroli w dziedzinie delegowania pracowników, jak również osiągnięć technicznych, celem zaproponowania, w stosownych przypadkach, niezbędnych zmian lub modyfikacji.

Artykuł 10Kontrole

1. Państwa członkowskie dopilnowują, aby wprowadzone zostały odpowiednie kontrole i mechanizmy monitorowania oraz aby na ich terytorium prowadzono skuteczne i adekwatne kontrole w celu kontrolowania i monitorowania zgodności z przepisami i zasadami ustanowionymi w dyrektywie 96/71/WE oraz w celu zagwarantowania ich odpowiedniego stosowania i egzekwowania. Kontrole te opierają się głównie na ocenie ryzyka prowadzonej regularnie przez właściwe organy. W ramach oceny ryzyka właściwe organy określają sektory działalności, w których skoncentrowane jest na ich terytorium zatrudnianie pracowników delegowanych do świadczenia usług. W ramach takiej oceny ryzyka uwzględnia się przeprowadzenie dużych projektów infrastrukturalnych, specjalne problemy i potrzeby specyficznych sektorów, zarejestrowane przypadki naruszenia przepisów oraz szczególne narażenie niektórych grup pracowników na nieprawidłowości.

2. Państwa członkowskie dopilnowują, aby kontrole zgodności z dyrektywą 96/71/WE nie miały charakteru dyskryminującego i aby nie były nieproporcjonalne.

3. Jeżeli w czasie kontroli i w świetle kryteriów określonych w art. 3 niezbędne są pewne informacje, państwo członkowskie, w którym świadczona jest usługa, i państwo członkowskie prowadzenia działalności postępują zgodnie z zasadami współpracy administracyjnej, tj. właściwe organy współpracują zgodnie z przepisami i zasadami określonymi w art. 6 i 7.

4. Państwa członkowskie, w których zgodnie z krajowym prawem i praktyką ustalanie niektórych warunków zatrudnienia pracowników delegowanych, o których to warunkach mowa w art. 3 dyrektywy 96/71/WE, w szczególności minimalnych stawek płac, w tym czasu pracy, należy do partnerów społecznych, partnerzy ci mogą, na odpowiednim szczeblu i po spełnieniu warunków ustanowionych przez te państwa członkowskie, również monitorować stosowanie odnośnych warunków zatrudnienia pracowników delegowanych, o ile zagwarantowany jest odpowiedni poziom ochrony równoważny z tym wynikającym z dyrektywy 96/71/WE oraz z niniejszej dyrektywy.

5. Państwa członkowskie, w których inspekcje pracy nie mają uprawnień odnośnie do kontroli i monitorowania warunków zatrudnienia pracowników delegowanych, mogą, w drodze wyjątku, po konsultacji z partnerami społecznymi na szczeblu krajowym, ustanowić lub utrzymać w mocy środki gwarantujące przestrzeganie tych warunków zatrudnienia, o ile środki te zapewniają zainteresowanym osobom odpowiedni poziom ochrony równoważny z tym wynikającym z dyrektywy 96/71/WE oraz niniejszej dyrektywy.

ROZDZIAŁ VEGZEKWOWANIE PRZEPISÓW

Artykuł 11Ochrona praw – ułatwianie składania skarg – zaległe płatności

1. W celu egzekwowania wymogów określonych w art. 6 dyrektywy 96/71/WE oraz w niniejszej dyrektywie, w przypadku gdy pracownicy delegowani uważają, że zostali narażeni na straty lub szkody w wyniku niezastosowania obowiązujących przepisów, nawet po ustaniu stosunku pracy, w związku z którym zarzuca się niezastosowanie przepisów, państwa członkowskie zapewniają skuteczne mechanizmy, za pomocą których pracownicy delegowani mogą bezpośrednio złożyć skargę przeciwko swoim pracodawcom, jak również zapewniają pracownikom delegowanym prawo do wszczęcia postępowania sądowego lub administracyjnego, także w państwie członkowskim, na którego terytorium pracownicy są lub byli delegowani.

2. Ustęp 1 stosuje się bez uszczerbku dla właściwości sądów państw członkowskich, określonej, w szczególności, w odpowiednich instrumentach prawa Unii lub w konwencjach międzynarodowych.

3. Państwa członkowskie dopilnowują, aby związki zawodowe i inne strony trzecie, takie jak stowarzyszenia, organizacje i inne podmioty prawne, które mają zgodnie z kryteriami ustanowionymi w ich prawie krajowym uzasadniony interes w zapewnieniu przestrzegania przepisów niniejszej dyrektywy, mogły brać udział w imieniu lub na korzyść pracowników delegowanych lub ich pracodawcy, za ich zgodą, we wszelkich postępowaniach sądowych lub administracyjnych, celem wdrożenia niniejszej dyrektywy lub egzekwowania zobowiązań z niej wynikających.

4. Ustępy 1 i 3 stosuje się bez uszczerbku dla krajowych przepisów dotyczących przedawnienia lub terminów podejmowania podobnych działań i krajowych przepisów proceduralnych dotyczących reprezentowania i obrony w postępowaniu przed sądem.

5. Państwa członkowskie zapewniają wprowadzenie odpowiednich mechanizmów w celu dopilnowania, aby pracownicy delegowani mogli otrzymać:

a) zaległe wynagrodzenie należne zgodnie z obowiązującymi warunkami zatrudnienia zawartymi w art. 3 dyrektywy 96/71/WE;

b) zwrot pobranych lub potrąconych z wynagrodzenia kosztów nadmiernych w stosunku do wynagrodzenia netto lub do jakości zakwaterowania zapewnionego przez pracodawcę.

Niniejszy ustęp stosuje się również w przypadkach, w których pracownicy delegowani powrócili z państwa członkowskiego, do którego zostali delegowani.

Artykuł 12Podwykonawstwo - odpowiedzialność solidarna

1. W odniesieniu do działalności budowlanej, o której mowa w załączniku do dyrektywy 96/71/WE, względem wszystkich sytuacji delegowania objętych art. 1 ust. 3 dyrektywy 96/71/WE państwa członkowskie dopilnowują, na zasadzie niedyskryminacji w odniesieniu do ochrony równoważnych praw pracowników bezpośrednich podwykonawców prowadzących działalność na ich terytorium, aby wykonawca, dla którego pracodawca (usługodawca, agencja pracy tymczasowej lub agencja pośrednictwa pracy) jest bezpośrednim podwykonawcą, mógł, wraz z pracodawcą lub zamiast niego, być pociągnięty do odpowiedzialności przez pracownika delegowanego lub wspólny fundusz lub instytucje partnerów społecznych, z powodu braku wypłaty:

a) zaległego wynagrodzenia netto odpowiadającego minimalnym stawkom płacy lub składek należnych wspólnym funduszom lub instytucjom partnerów społecznych w zakresie, w jakim płatności te objęte są art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71/WE;

b) zaległych płatności wynagrodzenia lub zwrotów podatków lub składek na zabezpieczenie społeczne niesłusznie pobranych z wynagrodzenia pracownika delegowan