PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 105/1

OPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO

z dnia 25 stycznia 2012 r.

w sprawie projektu dyrektywy w sprawie warunków podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi oraz projektu rozporządzenia w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych

(CON/2012/5)

2012/C 105/01

Wprowadzenie i podstawa prawna

W dniu 20 września 2011 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzymał wniosek Rady Unii Europejskiej o wydanie opinii w sprawie projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie warunków podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi i zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego (1) (zwanego dalej „projektem dyrektywy”). W dniu 30 listopada 2011 r. EBC otrzymał wniosek Rady o wydanie opinii w sprawie projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych (2) (zwanego dalej „projektem rozporządzenia”).

Właściwość EBC do wydania opinii w sprawie projektu dyrektywy i projektu rozporządzenia wynika z art. 127 ust. 4 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jako że projekt dyrektywy i projekt rozporządzenia zawiera postanowienia mające wpływ na podstawowe zadania Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC), tj. definiowanie i urzeczywistnianie polityki pieniężnej Unii, wspieranie sprawnego funkcjonowania systemów płatniczych oraz przyczynianie się do należytego wykonywania przez właściwe organy polityk w odniesieniu do nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi oraz stabilności systemu finansowego. Z uwagi na postulaty efektywności i przejrzystości EBC zdecydował się wydać jedną opinię w odniesieniu do obu tych projektów aktów prawnych. Rada Prezesów wydała niniejszą opinię zgodnie z art. 17 ust. 5 zdanie pierwsze Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego.

Uwagi ogólne

1. Cele projektu rozporządzenia i projektu dyrektywy

W dniu 20 lipca 2011 r. Komisja Europejska przyjęła projekt dyrektywy i projekt rozporządzenia; mają one zastąpić dyrektywę 2006/48/WE (3) i dyrektywę 2006/49/WE (4). Projekty te stanowią ważny krok na drodze do wzmocnienia regulacji sektora banków i firm inwestycyjnych oraz stworzenia zdrowszego i bezpieczniejszego system finansowego w Unii. EBC z zadowoleniem przyjmuje zdecydowaną determinację, z jaką Unia wdraża standardy i porozumienia międzynarodowe w dziedzinie regulacji finansowych, z jednoczesnym uwzględnieniem – tam, gdzie istnieje taka potrzeba – specyficznych cech systemu prawnego i finansowego Unii. EBC zdecydowanie popiera terminowe i skuteczne wdrożenie standardów bazylejskich w zakresie kapitału i płynności (5). W tym kontekście EBC wskazuje na wiodącą rolę Komisji w wypełnieniu podjętego przez grupę G20 zobowiązania do „przyjęcia i pełnego wdrożenia tych standardów w uzgodnionych terminach, dostosowanych do ożywienia gospodarczego i stabilności finansowej” (6), przejawiającą się tym, że Komisja jako jedna z pierwszych zaproponowała wdrożenie pakietu Bazylea III (7) oraz porozumień grupy prezesów banków centralnych i szefów nadzoru (Group of Central Bank Governors and Heads of Supervision, GHOS) (8) do prawodawstwa Unii. Przedmiotowe projekty w znaczący sposób zwiększą odporność systemową, przyczynią się do sprawnego funkcjonowania systemu finansowego oraz zapewnią stabilne i trwałe ramy świadczenia usług finansowych w Unii.

2. Reforma przepisów unijnych w zakresie bankowości

EBC z zadowoleniem przyjmuje innowacyjne podejście Komisji, w szczególności w odniesieniu do projektu rozporządzenia, które obejmuje większość załączników technicznych do dyrektyw 2006/48/WE i 2006/49/WE oraz ogranicza zakres rozwiązań alternatywnych i uznaniowości przysługujących państwom członkowskim. Przedmiotowe projekty zwiększą pewność prawną, ograniczając jednocześnie ryzyko powielania przepisów na poziomie państw członkowskich. Potrzebę szybkiego i skutecznego działania pokazał także kryzys finansowy. Ważne jest, aby przy tworzeniu unijnych regulacji w zakresie bankowości zapewnić odpowiedni poziom elastyczności. Jeżeli chodzi o przyszłe przeglądy projektu rozporządzenia, jak wskazano w poprzednich opiniach (9), EBC zaleca, aby zwykłej procedurze ustawodawczej podlegały tylko zawarte w projekcie rozporządzenia zasady ramowe odzwierciedlające podstawowe wybory strategiczne i kwestie o zasadniczym znaczeniu. Zasady techniczne, w tym te zawarte w projekcie rozporządzenia, powinny zostać przyjęte jako akty delegowane lub wykonawcze zgodnie z art. 290 i 291 Traktatu; staną się one tym samym głównym zestawem zasad mających zastosowanie do instytucji finansowych w Unii.

3. Jednolita europejska księga zasad w sektorze finansowym

3.1. Jak wskazano w poprzednich opiniach (10), EBC zdecydowanie popiera stworzenie jednolitej europejskiej księgi zasad mającej zastosowanie do wszystkich instytucji finansowych (11), jako że wspiera ona sprawne funkcjonowanie wspólnego rynku w ramach Unii i ułatwia pogłębioną integrację finansową w Europie. Dzięki jednolitej europejskiej księdze zasad instytucje finansowe świadczące usługi finansowe na wspólnym rynku podlegają jednemu zestawowi zasad ostrożnościowych, co ogranicza arbitraż regulacyjny i zakłócenia konkurencji. Ponadto ujednolicone zasady zwiększają przejrzystość i zmniejszają koszty regulacji i koszty zapewnienia zgodności z przepisami.

3.2. Jednolita europejska księga zasad wymaga: a) jasnego i właściwego określenia obszarów zastosowania aktów delegowanych i wykonawczych; b) odpowiedniego udziału Europejskich Urzędów Nadzoru, a tym samym wykorzystania wiedzy eksperckiej tych urzędów do stworzenia projektów standardów technicznych; c) konsekwentnego i skoordynowanego podejścia we wszystkich sektorach finansowych; d) spójnych kryteriów we wszystkich przepisach finansowych Unii w zakresie stosowania aktów delegowanych i aktów wykonawczych, z uprzednim opracowaniem projektów regulacyjnych i wykonawczych standardów technicznych przez Europejskie Urzędy Nadzoru lub bez takiego opracowania (12). W sektorze bankowym, systematyczny udział Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB) w przyjmowaniu aktów wykonawczych Unii poprzez opracowywanie projektów standardów technicznych, zwłaszcza w przypadku zapotrzebowania na analizy techniczne opracowywane z wyprzedzeniem, zapewni elastyczne ramy regulacyjne na poziomie Unii, skutecznie wzmacniające wspólny rynek usług finansowych w Unii.

4. Kompetencje opiniodawcze EBC w odniesieniu do projektów aktów delegowanych i wykonawczych

4.1. Mając na uwadze znaczenie aktów delegowanych i wykonawczych jako ważnego składnika jednolitej europejskiej księgi zasad, EBC przedstawia następujące uwagi w odniesieniu do wykonywania przysługujących mu zgodnie z art. 127 ust. 4 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu kompetencji opiniodawczych.

4.2. Projekty aktów delegowanych i wykonawczych Komisji są „projektowanymi aktami Unii” i „projektami aktów Unii” w rozumieniu art. 127 ust. 4 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu. Zarówno akty delegowane, jak i akty wykonawcze są aktami prawnymi Unii. Co ważne, większość wersji językowych art. 282 ust. 5 Traktatu mówi o obowiązku konsultowania z EBC „projektów” aktów prawnych Unii (13). Zakres obowiązku konsultowania EBC nie może być zatem ograniczony wyłącznie do projektów aktów opartych na wniosku Komisji.

4.3. W wyroku w sprawie C-11/00 (14) Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że obowiązek konsultacji z EBC „ma co do istoty zapewniać, że autor takiego aktu nie przyjmie go bez zasięgnięcia opinii instytucji, która ze względu na szczególne zadania, jakie wykonuje w ramach Wspólnoty w danej dziedzinie i wysoki stopień znajomości tematu, może mieć szczególnie wartościowy wkład w planowany proces uchwalania aktu”.

4.4. Aby zatem w pełni spożytkować korzyści płynące z wykonywania przez EBC funkcji doradczej, EBC powinien być konsultowany na odpowiednim etapie w sprawie każdego projektu aktu Unii, w tym projektu aktu delegowanego i wykonawczego, w dziedzinach podlegających jego kompetencji. Ponadto, mając na uwadze znaczenie projektów standardów technicznych dla tworzenia prawodawstwa Unii w dziedzinie usług finansowych, EBC będzie wykonywać funkcję opiniodawczą w odniesieniu do kwestii należących do jego kompetencji z uwzględnieniem, w największym możliwym stopniu, terminów przyjmowania tych aktów oraz potrzebę zapewnienia sprawnego przyjmowania aktów wykonawczych.

Uwagi szczegółowe

5. Nadzór makroostrożnościowy i zakres bardziej restrykcyjnych zasad

5.1. Projekt rozporządzenia określa standardy ostrożnościowe, które będą bezpośrednio stosowane w całej Unii. Jak wskazano powyżej, EBC zdecydowanie popiera stanowisko Komisji, które w rzeczywistości ustanawia jednolitą europejską księgę zasad dla instytucji finansowych. Ponadto EBC w pełni popiera cel polegający na zapobieganiu ukierunkowanym ekspozycjom na ryzyko dotyczącym m.in. określonych sektorów, regionów lub państw członkowskich, przy użyciu aktów delegowanych upoważniających Komisję do ustalania bardziej restrykcyjnych wymogów ostrożnościowych, w razie potrzeby uwzględniając zmiany w intensywności ryzyk mikro- i makroostrożnościowych wynikających z rozwoju sytuacji na rynku (15). Niemniej jednak akty delegowane przyjmowane przez Komisję powinny obejmować wymogi ostrożnościowe dotyczące dużych ekspozycji oraz wymogi dotyczące ujawniania informacji, jak również wymogi w zakresie płynności i dźwigni finansowej – po tym, jak wymogi w zakresie płynności i dźwigni finansowej staną się częścią mających zastosowanie ram regulacyjnych Unii. EBC zauważa jednak, że w wielu przypadkach sześciomiesięczny lub krótszy termin na nałożenie bardziej restrykcyjnych wymogów dotyczących takich ryzyk będzie niewystarczający, i że skuteczny i umożliwiający osiągnięcie pożądanego celu byłby znacznie dłuższy termin, np. dwa lata lub więcej (16).

5.2. EBC uważa ponadto za ważne, iż w przypadku powstania ryzyka systemowego dla stabilności finansowej projekt rozporządzenia umożliwia państwom członkowskim stosowanie bardziej restrykcyjnych wymogów ostrożnościowych. Potrzeba takiego rozwiązania jest uzasadniona m.in. faktem, że cykle gospodarcze i finansowe w poszczególnych państwach członkowskich nie są ze sobą zsynchronizowane, w związku z czym państwa członkowskie mogą spotykać się z różnymi rodzajami ryzyka systemowego. Istnieją ponadto znaczące różnice w cechach strukturalnych sektorów finansowych w poszczególnych państwach członkowskich. Aby zatem lepiej dostosować wymogi ostrożnościowe do specyficznej sytuacji cyklicznej oraz skuteczniej przeciwdziałać związanym z tym ryzykom systemowym (17), organy właściwe w kwestiach makroostrożnościowych mogą być zmuszone do zacieśnienia limitów i wskaźników ilościowych dotyczących określonych instrumentów polityki ostrożnościowej przewidzianych w projekcie rozporządzenia.

5.3. Na tym tle niektóre postanowienia projektu rozporządzenia pozwalają na pewien zakres dostosowania wymogów ostrożnościowych na poziomie krajowym. Pierwszym takim postanowieniem jest wprowadzenie antycyklicznego bufora kapitałowego (18). Drugim jest proponowane rozszerzenie zakresu procesu przeglądu nadzorczego, tak aby umożliwić organom krajowym stosowanie do niektórych instytucji bardziej restrykcyjnych zasad ostrożnościowych (19). EBC zauważa jednak, że takie proponowane rozszerzenie składa się zasadniczo z narzędzi mikroostrożnościowych zaprojektowanych z myślą o przeciwdziałaniu ryzykom powstającym w poszczególnych instytucjach lub grupach instytucji, a nie z myślą o wykorzystywaniu jako narzędzia polityki makroostrożnościowej, które przeciwdziałają ryzykom systemowym. Po trzecie, projekt rozporządzenia daje organom krajowym możliwość zmienienia wag ryzyka lub ustalania bardziej restrykcyjnych kryteriów, np. relacji wysokości kredytu do wartości zabezpieczenia, w odniesieniu do ekspozycji zabezpieczonych na nieruchomościach mieszkaniowych lub komercyjnych, jeżeli uzasadnia to charakterystyka ryzyka tego konkretnego segmentu rynku w danym państwie członkowskim (20).

5.4. EBC popiera takie rozwiązanie, ponieważ pozwala ono organom krajowym na dostosowywanie określonych wymogów ostrożnościowych, i uważa, że powinno być ono rozszerzone o możliwość nakładania przez organy krajowe bardziej restrykcyjnych wymogów ostrożnościowych w kontekście makroostrożnościowym na poziomie krajowym. Jest to niezbędne do kompleksowego i skutecznego przeciwdziałania zagrożeniom dla stabilności finansowej wynikającym z cech strukturalnych krajowego systemu finansowego lub ryzyka systemowego. Dlatego zakres proponowanych rozwiązań mógłby być rozszerzony o bardziej restrykcyjne wymogi w odniesieniu do: a) kapitału; b) limitów dotyczących dużych ekspozycji; c) wymogów w zakresie płynności i wskaźnika dźwigni po ich wprowadzeniu do ram regulacyjnych Unii. W tym kontekście, organy krajowe powinny mieć możliwość nakładania w przepisach krajowych bardziej restrykcyjnych wymogów zmierzających do zaostrzenia limitów i wskaźników ilościowych dotyczących wymogów wskazanych w lit. a), b) i c), po powiadomieniu o proponowanych środkach Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (ERRS); wymogi takie powinny być jednak stosowane w sposób w pełni zgodny z pozostałymi aspektami postanowień projektu rozporządzenia, które pozostałyby niezmienione.

5.5. W celu utrzymania przejrzystości i zapewnienia spójności środków przyjmowanych w całej Unii EBC zaleca, aby możliwe stosowanie przez organy krajowe bardziej restrykcyjnych wymogów podlegało środkom zabezpieczającym. W tym zakresie ERRS może odgrywać ważną rolę koordynacyjną w dokonywaniu oceny zagrożeń dla stabilności finansowej oraz możliwych niezamierzonych efektów i rozprzestrzeniania się konsekwencji takich środków na inne państwa członkowskie. Ponadto EUNB i ERRS powinny publikować na swoich stronach internetowych regularne aktualizacje informacji na temat przyjmowanych przez państwa członkowskie środków, które są bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane w projekcie rozporządzenia. I wreszcie, w sytuacji, w której przestaną istnieć zagrożenia dla stabilności finansowej, które spowodowały stosowanie bardziej restrykcyjnych środków ostrożnościowych, limity i wskaźniki ilościowe powinny wracać do zharmonizowanego poziomu określonego projektem rozporządzenia.

5.6. Ogólnie rzecz biorąc, możliwość stosowania bardziej restrykcyjnych środków ostrożnościowych przez niektóre państwa członkowskie może wzmacniać zarówno stabilność finansową, jak i integrację finansową w Unii. W wymiarze praktycznym, poprzez skoordynowane ograniczanie ryzyka systemowego oraz ochronę wspólnego rynku przed gromadzeniem się nadmiernego ryzyka systemowego organy mogą skutecznie przyczyniać się do sprawnego funkcjonowania systemu finansowego Unii i wspierania zrównoważonego świadczenia usług finansowych na wspólnym rynku w średnim i długim okresie.

6. Fundusze własne

6.1. EBC zdecydowanie wspiera proponowane wzmocnienie kryteriów dopuszczalności regulacyjnych funduszy własnych, jak również dalszą harmonizację odliczeń. Wymogi co do funduszy własnych są fundamentem międzynarodowych uzgodnień w zakresie reformy wymogów kapitałowych. Dlatego z perspektywy stabilności finansowej niezbędne jest, aby zawarte w projekcie rozporządzenia wymogi co do funduszy własnych zapewniały posiadanie przez sektor finansowy w Unii kapitału najwyższej jakości, w szczególności w odniesieniu do kapitału podstawowego Tier I, co spowoduje wyższy poziom absorpcji strat. Kryzys doprowadził do tego, że reforma wymogów kapitałowych kładzie szczególny nacisk na kapitał podstawowy Tier I. Celem jest tu zapewnienie posiadania przez europejskie instytucje kredytowe kapitału podstawowego Tier I o jakości porównywalnej do kapitału posiadanego przez instytucje kredytowe na całym świecie, a także zapewnienie pełnej zgodności z umową bazylejską III, zatwierdzoną przez GHOS (21). W tym zakresie należy podkreślić następujące zagadnienia.

6.2. EBC popiera listę warunków, jakie muszą spełniać pozycje kapitału podstawowego Tier I, odzwierciedlających podstawowe cechy kapitału pod względem zdolności do absorpcji strat, trwałości oraz elastyczności płatności. Zgodnie z umową bazylejską III „instrumenty kapitałowe”, o których mowa w projekcie rozporządzenia, powinny składać się wyłącznie z akcji i udziałów w spółkach w rozumieniu odpowiednich przepisów krajowych w państwach członkowskich (z wyjątkiem instrumentów kapitałowych emitowanych przez towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych, spółdzielnie oraz podobne instytucje (22)); powinny one kwalifikować się jako pozycje kapitału podstawowego Tier I, tylko jeżeli spełniają wszystkie warunki określone w projekcie rozporządzenia (23). EBC zaleca również, aby poprzez przyjęcie aktów wykonawczych Komisja zatwierdziła sporządzany przez EUNB wykaz typów akcji i udziałów, które kwalifikują się jako kapitał podstawowy Tier I, tak aby nadać temu wykazowi wiążący charakter. Ponadto należy opracować projekty standardów technicznych uszczegóławiające wskazane powyżej warunki. Zgodność z tymi warunkami powinna być zapewniona przez właściwe organy w ramach bieżącej współpracy z EUNB. Takie środki zabezpieczające przyczyniłyby się do dalszego zwiększenia spójności w ramach Unii oraz ograniczenia zakresu inżynierii finansowej.

6.3. Jeżeli chodzi o istotne inwestycje w zakłady ubezpieczeń, zakłady reasekuracji i ubezpieczeniowe spółki holdingowe, umowa bazylejska III wymaga, aby inwestycje przekraczające określony próg były odliczane od kapitału podstawowego Tier I (metoda odpowiadającego odliczenia) (24). Umowa bazylejska III bierze pod uwagę, że podmioty te pozostają poza zakresem konsolidacji regulacyjnej, i zmierza do unikania podwójnego liczenia kapitału regulacyjnego. Projekt rozporządzenia utrzymuje istniejącą już w dyrektywie 2006/48/WE możliwość zatwierdzania przez właściwe organy stosowania metod określonych w dyrektywie 2002/87/WE (25) jako alternatywnego „odliczenia” (26).

6.4. EBC generalnie podziela pogląd, że regulacyjne fundusze własne w ramach grupy bankowej powinny być wykorzystywane wyłącznie do pokrywania strat wynikających z ryzyka bankowego. Dlatego EBC popiera rozwiązanie kwestii podwójnego wykorzystywania regulacyjnych funduszy własnych zarówno na poziomie grupy bankowej (poprzez konsolidację wszystkich instytucji oraz instytucji finansowych będących ich jednostkami zależnymi) (27), jak i na poziomie konglomeratu finansowego (poprzez uwzględnienie w konsolidacji regulacyjnej także jednostek zależnych prowadzących działalność ubezpieczeniową). W tym kontekście, stosowanie metod określonych w załączniku I do dyrektywy 2002/87/WE nie powinno w żadnym momencie skutkować wyższymi regulacyjnymi funduszami własnymi dla grup instytucji i instytucji finansowych, o których mowa w projekcie rozporządzenia (28), w porównaniu do poziomu regulacyjnych funduszy własnych, jaki miałby zastosowanie zgodnie z metodą odliczenia.

6.5. Biorąc pod uwagę umowę bazylejską III, a także, w odpowiednich przypadkach, międzynarodowe zasady Wspólnego Forum ds. Konglomeratów Finansowych, EBC zaleca zapewnienie pełnej międzysektorowej spójności tych tekstów (29), co wymaga dostosowania projektu rozporządzenia do odpowiednich przepisów dyrektywy 2009/138/WE (30) i dyrektywy 2002/87/WE (31). Ponadto EBC – popierając opracowywanie przez Wspólny Komitet Europejskich Urzędów Nadzoru projektów standardów technicznych w odniesieniu do metod określonych w dyrektywie 2002/87/WE – zaleca, z uwagi na postulat przejrzystości prawa oraz w celu uniknięcia rozbieżności pomiędzy przepisami w zakresie usług finansowych dotyczącymi różnych sektorów, wprowadzenie tego uprawnienia jedynie w dyrektywie 2002/87/WE (32).

6.6. W styczniu 2011 r. GHOS ujawniła umowę, zgodnie z którą w momencie utraty przez instytucję rentowności powinno być możliwe pełne i trwałe umorzenie lub pełne przekształcenie w kapitał podstawowy Tier I wszystkich instrumentów dodatkowych w Tier I i Tier II, jakimi dysponuje ta instytucja (33). Projekt rozporządzenia potwierdza, że zamiarem prawodawcy było pełne uwzględnienie tej umowy (34). EBC rozumie, że Komisja uwzględni ten wymóg w odniesieniu do dodatkowych instrumentów w Tier I i Tier II w związku ze swoim kolejnym projektem dotyczącym postępowania naprawczego banków i zarządzania kryzysowego w sektorze finansowym.

7. Bufory kapitałowe

7.1. EBC z zadowoleniem przyjmuje fakt, że w projekcie dyrektywy zdecydowano się na wprowadzenie przepisów dotyczących buforów kapitałowych, ponieważ takie podejście pozwoli organom na skuteczne i elastyczne przeciwdziałanie ryzykom systemowym we wszystkich państwach członkowskich. W szczególności EBC uważa antycykliczne bufory kapitałowe za kluczowy element szerszego zestawu narządzi makroostrożnościowych (35) i zdecydowanie popiera wprowadzenie do regulacji finansowych wyraźnego elementu antycyklicznego.

7.2. Antycykliczny bufor kapitałowy może w znacznym stopniu poprawić odporność sektora bankowego, przyczyniając się tym samym do sprawnego świadczenia usług finansowych przez cały czas trwania cyklu koniunkturalnego. W tym zakresie EBC podkreśla, że decyzja organów krajowych co do antycyklicznego bufora kapitałowego powinna podlegać nieograniczonym wymogom wzajemności do 2,5 % aktywów ważonych ryzykiem, natomiast powyżej tego progu powinna mieć zastosowanie wzajemność dobrowolna. Ponadto EBC popiera propozycję, aby umożliwić organom krajowym ustalanie antycyklicznego bufora kapitałowego, który brałby pod uwagę zmienne finansowe i ekonomiczne uważane za znaczące dla oceny nadmiernego wzrostu akcji kredytowej oraz gromadzenia się ryzyka systemowego. Jednak zmienne te nie powinny mieć charakteru strukturalnego, ponieważ celem antycyklicznego bufora kapitałowego nie powinno być przeciwdziałanie ryzykom strukturalnym występującym w systemie finansowym. Dlatego też EBC proponuje, aby z projektu dyrektywy wycofać uwzględnienie w mechanizmie antycyklicznego bufora kapitałowego zmiennych o charakterze niecyklicznym (36).

8. Płynność

8.1. EBC z zadowoleniem przyjmuje jednoznaczny zamiar Komisji, aby zgodnie z umową bazylejską III wprowadzić do przepisów unijnych zarówno wymóg dotyczący pokrycia płynności (LCR), jak i wskaźnik stabilnego finansowania netto (NSFR) (37). Wprowadzenie do projektów przepisów dotyczących ryzyka utraty płynności przyniesie znaczne korzyści mikro- i makroostrożnościowe. Wymogi w zakresie płynności podwyższą bufory płynnościowe instytucji kredytowych oraz zmniejszą zakres ryzyka przekształcenia terminu zapadalności, ograniczając nadmierną ilość wzajemnych powiązań w systemie finansowym i przeciwdziałając systemowemu ryzyku utraty płynności. Ponadto zharmonizowane zasady w zakresie ryzyka utraty płynności powinny wspomóc osiągnięcie równych zasad konkurencji i prawidłowych praktyk zarządzania ryzykiem utraty płynności, i będą miały ogólny pozytywny wpływ na dobrobyt w gospodarce europejskiej.

8.2. EBC pragnie podkreślić następujące kwestie w odniesieniu do proponowanych przepisów dotyczących płynności. 8.2.1. Jeżeli chodzi o sprawozdawczość dotyczącą aktywów płynnych, pozycje określone w projekcie rozporządzenia w punkcie „Sprawozdawczość dotycząca aktywów płynnych” (38) oraz pozycje podlegające dodatkowym wymogom sprawozdawczym dotyczącym aktywów płynnych (39), w wielu miejscach się pokrywają. W związku z tym EBC zaleca przyjęcie jednej, przejrzystej listy pozycji podlegających przekazaniu. Jeżeli chodzi o traktowanie jednostek uczestnictwa lub udziałów w przedsiębiorstwach zbiorowego inwestowania jako aktywów płynnych, jest ważne, aby – oprócz ustanowienia progu wartości bezwzględnej w wysokości 250 milionów euro – ograniczyć relatywny udział tych instrumentów w całkowitym wymogu dotyczącym pokrycia płynności, tak aby zmniejszyć ryzyko koncentracji w małych instytucjach (40). 8.2.2. Banki centralne powinny być włączone w proces ustalania, do jakiego stopnia rezerwy banku centralnego mogą być zaliczane do zapasów aktywów płynnych w warunkach skrajnych (41). 8.2.3. W związku z tym, że należy spodziewać się znacznego powiązania wymogów płynnościowych z operacjami polityki pieniężnej, EBC zaleca, aby EUNB zasięgnął opinii EBC przy opracowywaniu jednolitej definicji aktywów wysokiej jakości, a także w kwestii oceny (do dnia 31 grudnia 2015 r.) metod zapewnienia, aby instytucje korzystały ze stabilnych źródeł finansowania (42). Pomimo pozytywnego wpływu regulacji w zakresie płynności na realizację polityki pieniężnej (wyższe bufory płynnościowe instytucji kredytowych i bardziej stabilne finansowanie zmniejszają zależność instytucji kredytowych od operacji banku centralnego), możliwe jest także pojawienie się skutków negatywnych, np. w postaci zmniejszenia średniej płynności zabezpieczenia oraz jakości kredytowej kontrahentów, co ma wpływ na niezakłócone prowadzenie polityki pieniężnej. 8.2.4. Szczególne znaczenie ma stworzenie odpowiednich zasad zapewniania zgodności z wymogiem dotyczącym pokrycia płynności, tj. zasad dotyczących wykorzystania zapasów aktywów płynnych w warunkach skrajnych oraz reakcji właściwych organów w przypadku złamania tych zasad. Biorąc pod uwagę znaczenie tego wymogu z perspektywy nadzoru mikro- i makroostrożnościowego, EBC uważa, że EUNB, we współpracy z ERRS, powinien być zaangażowany w opracowanie wytycznych co do możliwości rozwiązania i późniejszego tworzenia bufora płynnościowego w warunkach skrajnych (43).

8.3. Wprowadzenie wskaźnika stabilnego finansowania netto (44) zapewni stabilne finansowanie zobowiązań instytucji kredytowych. Jednym z kluczowych problemów napotkanych przez instytucje finansowe w czasie kryzysu była pilna potrzeba pozyskania finansowania wynikająca z wysokiego poziomu niedopasowania terminów zapadalności. Oznaczało to konieczność ciągłego refinansowania zobowiązań krótkoterminowych na hurtowym rynku pieniężnym, co skutkowało problemami z finansowaniem, które rozprzestrzeniły się na rynki finansowe. W tym zakresie EBC sugeruje zmiany projektu, które pozwolą uniknąć możliwych dwuznaczności w implementacji tego wymogu. Jakkolwiek sposób zaprojektowania wskaźnika stabilnego finansowania netto może wymagać ostatecznego dopracowania, długi okres obserwacji, trwający do dnia 1 stycznia 2018 r. powinien zapewnić dostateczną ilość czasu na dalsze skalibrowanie tego wskaźnika, tak aby uniknąć ryzyka pojawienia się możliwych niezamierzonych konsekwencji.

9. Dźwignia finansowa

Kryzys finansowy wyraźnie unaocznił potrzebę ograniczenia nadmiernego korzystania z dźwigni w sektorze finansowym. Dlatego EBC z dużym zadowoleniem przyjmuje zamiar Komisji wprowadzenia wskaźnika dźwigni nieopartego na ryzyku jako wiążącego wymogu, z zastrzeżeniem potrzeby odpowiedniego przeglądu i kalibracji poprzez maksymalne wykorzystanie ustalonego okresu przeglądu (45). Na tym tle, EBC sugeruje wyjaśnienie w projekcie rozporządzenia zamiarów prawodawcy co do wprowadzenia tego wymogu (46).

10. Sprawozdawczość nadzorcza

Ostatnia wersja ram sprawozdawczości nadzorczej zawartych w pakietach sprawozdawczych FINREP i COREP została opracowana przez Komitet Europejskich Organów Nadzoru Bankowego (47). Ramy te są obecnie oparte na niewiążących wytycznych i formularzach sprawozdawczych. W tym zakresie EBC zaleca: a) wyjaśnienie w projekcie rozporządzenia ram sprawozdawczości COREP; b) wprowadzenie jednoznacznej podstawy prawnej pakietu FINREP; oraz c) doprecyzowanie zakresu projektów standardów technicznych opracowywanych w tym obszarze przez EUNB (48). W szczególności proponuje się, aby EUNB i ERRS współpracowały przy definiowaniu zakresu informacji finansowych niezbędnych na potrzeby nadzoru makroostrożnościowego. Mając na względzie zbieranie informacji niezbędnych do wykonywania nadzoru makroostrożnościowego w odniesieniu do wymogów sprawozdawczych dotyczących dużych ekspozycji, wymogów sprawozdawczych dotyczących płynności i wskaźnika dźwigni finansowej (49), EBC sugeruje także wprowadzenie sprawozdawczości z częstotliwością co najmniej kwartalną oraz zaangażowanie ERRS do opracowania projektów wykonawczych standardów technicznych.

11. Usprawnienie wymiany informacji

11.1. Niedawna reforma europejskiego nadzoru finansowego przyniosła pewne usprawnienia w dziedzinie wymiany informacji (50), jednak kryzys finansowy uwydatnił znaczenie zapewnienia odpowiedniej wymiany informacji pomiędzy władzami publicznymi, w szczególności bankami centralnymi, w tym EBC, a organami nadzoru. EBC sugeruje odzwierciedlenie zmian wprowadzonych w ramach reformy nadzoru w projekcie dyrektywy oraz dalsze usprawnienie wymiany informacji pomiędzy organami nadzoru a bankami centralnymi należącymi do ESBC, w tym EBC, w zakresie, w jakim informacje te mają znaczenie dla wykonywania ich odpowiednich zadań (51). EBC zaleca również, aby Komisja, ze wsparciem odpowiednich instytucji i władz (w tym EBC, ERRS i EUNB), podjęła w ciągu dwóch lat od wejścia w życie projektu dyrektywy pełen przegląd skuteczności tych rozwiązań i, w odpowiednich przypadkach, sformułowała wnioski co do dalszego usprawnienia tych ram na szczeblu Unii, biorąc w szczególności pod uwagę znaczące synergie dotyczące informacji pomiędzy bankowością centralną a funkcją nadzoru ostrożnościowego zarówno w normalnych okolicznościach, jak i w warunkach skrajnych (52).

11.2. EBC zaleca również, aby w oparciu o raport EUNB Komisja dokonała szczegółowej oceny stosowania projektu dyrektywy i projektu rozporządzenia w odniesieniu do współpracy Unii i państw członkowskich z państwami trzecimi. Biorąc pod uwagę naukę płynącą z kryzysu finansowego, taki przegląd mógłby wskazać luki i umożliwić ocenę tego, w jakich obszarach potrzebne jest dalsze usprawnienie współpracy, wymiany informacji i umów o wzajemności, w tym egzekwowanie zasad nadzoru w państwach trzecich. Ocena ta powinna uwzględniać potrzebę dalszego udoskonalenia porozumień o współpracy pomiędzy państwami członkowskimi i EUNB z jednej strony a międzynarodowymi instytucjami i organami finansowymi, takimi jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) lub Rada Stabilności Finansowej, z drugiej strony. W szczególności, EBC zaleca również dokonanie pełnego przeglądu postanowień projektu dyrektywy dotyczących warunków dostępu oddziałów instytucji z siedzibą w państwach trzecich, tak aby zwiększyć harmonizację zasad obowiązujących w państwach członkowskich w odniesieniu do zakładania oddziałów instytucji kredytowych z siedzibą główną poza Unią oraz zapewnić spójność międzysektorową przepisów unijnych dotyczących usług finansowych (53).

12. Pozostałe kwestie

Załącznik do niniejszej opinii omawia również inne kwestie dotyczące: a) współpracy pomiędzy organami właściwymi w zakresie nadzoru ostrożnościowego i systemowego partnerów centralnych; b) kompetencji nadzorczych; c) kwestii dotyczących zarządzania; d) zasad i terminologii mających zastosowanie do zewnętrznych instytucji kontroli jakości kredytowej; e) sekurytyzacji, a także wynikające z nich propozycje zmian.

Propozycje zmian w projekcie dyrektywy i projekcie rozporządzenia wraz z ich uzasadnieniem zostały zawarte w załączniku.

Sporządzono we Frankfurcie nad Menem dnia 25 stycznia 2012 r. Vítor CONSTÂNCIO Wiceprezes EBC

(1) COM(2011) 453 wersja ostateczna.

(2) COM(2011) 452 wersja ostateczna.

(3) Dyrektywa 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz.U. L 177 z 30.6.2006, s. 1).

(4) Dyrektywa 2006/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie adekwatności kapitałowej firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych (Dz.U. L 177 z 30.6.2006, s. 201).

(5) Zob. pkt 29 deklaracji przywódców grupy G20 z Seulu z dnia 11 i 12 listopada 2010 r., w której stwierdza się: „Przełożenie nowych ram na krajowe przepisy ustawowe i wykonawcze oraz ich wdrożenie zostanie rozpoczęte 1 stycznia 2013 r. i w pełni zakończone do 1 stycznia 2019 r.”.

(6) Punkt 29 deklaracji przywódców grupy G20 z Seulu z dnia 11 i 12 listopada 2010 r.

(7) Zob. dokument „Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems”, Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego, grudzień 2010 r., wersja poprawiona z czerwca 2011 r. (zwany dalej „umową bazylejską III”).

(8) Zob. komunikaty GHOS z dnia 26 lipca i 12 września 2010 r., dostępne na stronie internetowej BIS pod adresem www.bis.org.

(9) Zobacz np. pkt 2 opinii EBC CON/2009/17 z dnia 5 marca 2009 r. wydanej na wniosek Rady Unii Europejskiej w sprawie projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywy 2006/48/WE i 2006/49/WE w odniesieniu do banków powiązanych z centralnymi instytucjami, niektórych pozycji funduszy własnych, dużych ekspozycji, uzgodnień w zakresie nadzoru i zarządzania kryzysowego (Dz.U. C 93 z 22.4.2009, s. 3). Opinie EBC są publikowane na stronie internetowej EBC pod adresem www.ecb.europa.eu.

(10) Zobacz np. pkt 3 opinii EBC CON/2011/42 z dnia 4 maja 2011 r. w sprawie projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2003/71/WE i 2009/138/WE w zakresie uprawnień Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych oraz Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (Dz.U. C 159 z 28.5.2011, s. 10).

(11) Zob. pkt 20 konkluzji Rady Europejskiej z dnia 18–19 czerwca 2009 r.

(12) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego), zmiany decyzji nr 716/2009/WE oraz uchylenia decyzji Komisji 2009/78/WE (Dz.U. L 331 z 15.12.2010, s. 12), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1094/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/79/WE (Dz.U. L 331 z 15.12.2010, s. 48) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1095/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/77/WE (Dz.U. L 331 z 15.12.2010, s. 84). Rozporządzenia ustanawiające Europejskie Urzędy Nadzoru wprowadzają procedurę opracowywania przez te urzędy projektów technicznych standardów regulacyjnych i wykonawczych przed ich zatwierdzeniem przez Komisję w formie, odpowiednio, aktów delegowanych i aktów wykonawczych.

(13) Artykuł 282 ust. 5 Traktatu mówi o „projektach” (draft) aktów Unii w następujących wersjach językowych: bułgarskiej („проект на акт на Съюза”), hiszpańskiej („proyecto de acto de la Unión”), duńskiej („udkast”), niemieckiej („Entwürfen für Rechtsakte der Union”), estońskiej („ettepanekute”), greckiej („προτεινόμενη πράξη της Ένωσης”), francuskiej („projet d'acte de l'Union”), włoskiej („progetto di atto dell'Unione”), łotewskiej („projektiem”), litewskiej („Sàjungos aktø projektø”), holenderskiej („ontwerp van een handeling van de Unie”), portugalskiej („projectos de acto da União”), rumuńskiej („proiect de act al Uniunii”), słowackiej („navrhovaných aktoch Únie”), słoweńskiej („osnutki aktov Unije”), fińskiej („esityksistä”) i szwedzkiej („utkast”). Wersja irlandzka brzmi „gniomh Aontais arna bheartu”, co odpowiada pojęciu „planowanych” aktów Unii.

(14) Wyrok z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie C-11/00 Komisja przeciwko Europejskiemu Bankowi Centralnemu (Zb.Orz. s. I-7147, w szczególności pkt 110 i 111).

(15) Artykuł 443 projektu rozporządzenia.

(16) Zob. motyw 87 projektu rozporządzenia.

(17) Zob. wspólny raport cząstkowy Rady Stabilności Finansowej, Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Rozrachunków Międzynarodowych dla grupy G20 dotyczący narzędzi i ram polityki makroostrożnościowej z dnia 27 października 2011 r., dostępny na stronie Rady Stabilności Finansowej pod adresem www.financialstabilityboard.org.

(18) Zob. tytuł VII, rozdział 4 projektu dyrektywy.

(19) Artykuł 95 projektu dyrektywy.

(20) Artykuł 119 ust. 2 projektu rozporządzenia.

(21) Zob. komunikat prasowy GHOS z dnia 26 lipca i 12 września 2010 r.

(22) Zob. art. 27 projektu rozporządzenia.

(23) Zob. art. 26 ust. 1 projektu rozporządzenia.

(24) Zob. pkt 84 umowy bazylejskiej III.

(25) Dyrektywa 2002/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie dodatkowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz przedsiębiorstwami inwestycyjnymi konglomeratu finansowego i zmieniająca dyrektywy Rady 73/239/EWG, 79/267/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG i 93/22/EWG oraz dyrektywy 98/78/WE i 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 35 z 11.2.2003, s. 1).

(26) Zob. art. 46 projektu rozporządzenia.

(27) Zgodnie z art. 16 projektu rozporządzenia.

(28) Zgodnie z art. 16 projektu rozporządzenia.

(29) Zob. pkt 6.1 opinii CON/2011/42.

(30) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/138/WE z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Wypłacalność II) (Dz.U. L 335 z 17.12.2009, s. 1).

(31) Porównanie obu tych tekstów ujawnia szereg rozbieżności dotyczących traktowania udziałów międzysektorowych na poziomie indywidualnym i poziomie grupy. Na przykład zgodnie z dyrektywą 2009/138/WE udziały zakładów ubezpieczeń w instytucjach lub instytucjach finansowych są odliczane na poziomie indywidualnym, bez względu na to, czy dany zakład ubezpieczeń i instytucje są częścią tego samego konglomeratu finansowego. Tymczasem projekt rozporządzenia przewiduje odstępstwa – właściwy organ może zdecydować o nieodliczaniu udziałów instytucji w innych instytucjach, instytucjach finansowych lub zakładach ubezpieczeń na poziomie indywidualnym, jeżeli: podmioty te są częścią tego samego konglomeratu finansowego, bądź jeżeli nie są częścią tego samego konglomeratu finansowego, ale zastosowanie ma jedna z trzech metod określonych w załączniku I do dyrektywy 2002/87/WE. Jeżeli chodzi o zakres nadzoru nad grupą to instytucje kredytowe, firmy inwestycyjne i instytucje finansowe są objęte zakresem nadzoru nad grupą na podstawie dyrektywy 2009/138/WE. Zakres nadzoru w projekcie rozporządzenia jest natomiast ograniczony do instytucji i instytucji finansowych będących jednostkami zależnymi instytucji lub, w stosownych przypadkach, finansowej spółki holdingowej bądź finansowej spółki holdingowej o działalności mieszanej (art. 16 projektu rozporządzenia).

(32) Zob. art. 139 projektu dyrektywy zmieniający art. 21 dyrektywy 2002/87/WE. Takie rozwiązanie wymagałoby skreślenia art. 46 ust. 4 projektu rozporządzenia.

(33) Zob. motyw 27 projektu rozporządzenia oraz komunikat prasowy GHOS z dnia 13 stycznia 2011 r.

(34) Zob. motyw 27 projektu rozporządzenia.

(35) Antycykliczne bufory kapitałowe aktywuje się w okresach nadmiernego wzrostu akcji kredytowej związanego z gromadzeniem się ryzyka systemowego i ujawniającego się w niekorzystnych warunkach.

(36) Zob. art. 126 ust. 3 lit. c) oraz art. 126 ust. 4 projektu dyrektywy.

(37) Zob. motywy 75 i 76 projektu rozporządzenia.

(38) Artykuł 404 projektu rozporządzenia.

(39) Załącznik III do projektu rozporządzenia.

(40) Artykuł 404 ust. 5 projektu rozporządzenia.

(41) Zob. w szczególności art. 403 i 404 oraz załącznik III do projektu rozporządzenia.

(42) Zob. art. 481 projektu rozporządzenia.

(43) Zob. art. 402 projektu rozporządzenia.

(44) Zob. motyw 76 i art. 481 ust. 3 projektu rozporządzenia.

(45) Zob. motywy 64 i 70 projektu rozporządzenia.

(46) Zob. art. 482 projektu rozporządzenia.

(47) Zob. kompendium standardów i wytycznych Komitetu Europejskich Organów Nadzoru Bankowego, s. 448–473.

(48) Zob. art. 94 projektu rozporządzenia.

(49) Artykuły 383, 403 i 417 projektu rozporządzenia.

(50) Zob. rozporządzenie (UE) nr 1093/2010, rozporządzenie (UE) nr 1092/2010 i rozporządzenie Rady (UE) nr 1096/2010 z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie powierzenia Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególnych zadań w zakresie funkcjonowania Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (Dz.U. L 331 z 15.12.2010, s. 162).

(51) Zobacz np. pkt 13–15 opinii CON/2009/17, pkt 2.2 opinii EBC CON/2010/23 z dnia 18 marca 2010 r. w sprawie projektu dyrektywy Parlamenty Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywy 1998/26/WE, 2002/87/WE, 2003/6/WE, 2003/41/WE, 2003/71/WE, 2004/39/WE, 2004/109/WE, 2005/60/WE, 2006/48/WE, 2006/49/WE oraz 2009/65/WE w odniesieniu do kompetencji Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego, Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych oraz Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (Dz.U. C 87 z 1.4.2010, s. 1) oraz pkt 5 opinii CON/2011/42.

(52) Zob. pkt 15 opinii CON/2009/17.

(53) Zobacz np. projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rynków instrumentów finansowych uchylającej dyrektywę 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (COM(2011) 656 wersja ostateczna).