KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 21.12.2015 COM(2015) 621 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY w sprawie oceny REFIT dyrektywy 2011/64/UE oraz struktury i stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych



Spis treści 1. Wprowadzenie 2. Kontekst 3. Zewnętrzna ocena dyrektywy 3.1 Zakres oceny 3.2 Metodologia 3.3 Wyniki oceny 3.4 Komentarze zainteresowanych podmiotów na temat oceny 4. Kwestie wynikające z oceny: definicje 4.1 Funkcjonowanie obecnie obowiązujących definicji 4.1.1 Subiektywne kryteria 4.1.2 Rozbieżności między cłami i akcyzą 4.1.3 Minimalna stawka akcyzy 4.2 Brak definicji 5. Wnioski i zalecenia z oceny 5.1 Jakość oceny 5.2 Zalecenia 6. Dalsze działania i wnioski końcowe Załącznik I. Tendencje i dane statystyczne

Załącznik i.i – średnia ważona cena papierosów Załącznik i.ii – obciążenia podatkowe papierosów Załącznik i.iii – dopuszczenia do obrotu papierosów Załącznik i.iv– liczba paczek papierosów przypadających na jedną osobę dorosłą załącznik i.v – dopuszczenia do obrotu tytoniu drobno krojonego Załącznik i.vi- ilość drobno krojonego tytoniu przypadająca na jedną osobę dorosłą Załącznik i.vii – wpływy podatkowe Załącznik i.viii – wpływy podatkowe z wyrobów tytoniowych jako procent całości wpływów podatkowych



1. Wprowadzenie Zgodnie z art. 19 ust. 1 dyrektywy 2011/64/UE co cztery lata Komisja zobowiązana jest do przedłożenia sprawozdania dotyczącego stawek i struktury akcyzy określonych w tej dyrektywie. Sprawozdanie to musi uwzględniać prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, rzeczywistą wartość stawek podatku akcyzowego i szersze cele Traktatu oraz powinno opierać się w szczególności na informacjach dostarczonych przez państwa członkowskie. Niniejsze sprawozdanie jest jednym z serii sprawozdań z funkcjonowania przepisów UE dotyczących podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych, które Komisja składa już od 1992 r. Ponadto dyrektywę tę uznano za wymagającą oceny w ramach komisyjnego programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT). W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono ustalenia i wnioski z zewnętrznej oceny dyrektywy pod tymi dwoma względami. Poza tym w sprawozdaniu zamieszczono przegląd dostępnych danych statystycznych dostarczonych przez państwa członkowskie w odniesieniu do rozwoju średniej ceny ważonej, dopuszczeń do obrotu, wpływów z podatków od wyrobów tytoniowych i obciążeń podatkowych nałożonych na te wyroby od momentu wejścia w życie dyrektywy w 2011 r. W przeciwieństwie do poprzednich sprawozdań, w niniejszym sprawozdaniu nie skoncentrowano się na podwyższeniu minimalnych stawek akcyzy określonych w dyrektywie 2011/64/UE. Wiele podwyżek całkowitej minimalnej stawki akcyzy weszło w życie dopiero niedawno; niektórym państwom członkowskim przyznano okresy przejściowe, a niektórych stopniowych podwyżek nie zaczęto jeszcze stosować.. Wpływ wyżej wymienionych środków zostanie zatem zbadany w kolejnym sprawozdaniu. 2. Kontekst W dyrektywie Rady 2011/64/UE ustanowiono unijne zasady dotyczące struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych. W szczególności określono i sklasyfikowano w niej różne wyroby tytoniowe objęte dyrektywą stosownie do ich specyfiki. We wspomnianej dyrektywie określono również strukturę podatku akcyzowego na różne rodzaje produktów. Celem przepisów dyrektywy jest zapewnienie zarówno właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego, jak i wysokiego poziomu ochrony zdrowia. Właściwie funkcjonujący rynek wewnętrzny wymaga, by sposób, w jaki państwa członkowskie opodatkowują obrót wyrobami w tym sektorze nie zakłócał konkurencji ani nie utrudniał swobodnego przepływu tych towarów w UE. W związku z tym przepisy dyrektywy powinny gwarantować, że wyroby tytoniowe są odpowiednio opodatkowane w państwie członkowskim konsumenta końcowego. Ma to duże znaczenie, biorąc pod uwagę, że wpływy z podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe do budżetów krajowych państw członkowskich wyniosły w 2014 r. ogółem ponad 81 mld EUR.

Zgodnie z programem REFIT Komisja zobowiązana jest dopilnować, aby prawo UE było adekwatne do zakładanych celów i osiągało je przy najmniejszym nakładzie kosztów i obciążeń. 3. Zewnętrzna ocena dyrektywy W celu oceny funkcjonowania dyrektywy, Dyrekcja Generalna ds. Podatków i Unii Celnej (DG TAXUD) zleciła przeprowadzenie zewnętrznej oceny (dalej: oceny) konsorcjum utworzonemu z Ramboll Management Consulting AS, the Evaluation Partnership oraz Europe Economics. Po konsultacji z państwami członkowskimi i zgodnie z programem REFIT, uzgodniono, że celem oceny powinno być określenie możliwości udoskonalenia prawodawstwa w celu zmniejszenia kosztów administracyjnych i obciążeń zarówno dla podmiotów gospodarczych, jak i administracji krajowych oraz podniesienia poziomu przestrzegania przepisów i zwiększenia bezpieczeństwa w ramach pobierania podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe. Ocena rozpoczęła się w grudniu 2012 r. i została zakończona w sierpniu 2014 r. Powołano grupę sterującą, składającą się z pracowników wszystkich właściwych służb Komisji, która nadzorowała przeprowadzanie oceny. Należy zauważyć, że ponieważ ocena została przeprowadzona przed przyjęciem nowych wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa z dnia 19 maja 2015 r., nie uwzględniono w niej niektórych obowiązkowych elementów wprowadzonych przez te wytyczne. Po pierwsze, opinie zainteresowanych stron w ramach oceny zebrano za pomocą ankiet skierowanych do określonych grup docelowych, a nie w drodze otwartych konsultacji społecznych. Po drugie, zgodnie z celami programu REFIT, skupiono się głównie na zagadnieniach związanych ze skutecznością i wydajnością.



3.1 Zakres oceny Na początku procesu oceny nakreślono główne cechy systemów podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe, odnosząc się do dwóch głównych dyrektyw regulujących podatek akcyzowy od wyrobów tytoniowych . Ocena skupiła się następnie na udzieleniu odpowiedzi na uzgodnione pytania służące ocenie. Wyniki oceny pogrupowane są według pytań służących ocenie, wymienionych w ust. 3.3. W ocenie określono także kwestie wynikające z tych ustaleń, które zostały omówione w sekcji 4 niniejszego sprawozdania. W ocenie nie uwzględniono wpływu stawek minimalnych na ochronę zdrowia, ponieważ wiele podwyżek całkowitej minimalnej stawki akcyzy dopiero niedawno weszło w życie, co oznacza, że potrzeba więcej czasu na ocenę tego aspektu. Ponadto kilku państwom członkowskim przyznano okresy przejściowe, trwające do dnia 31 grudnia 2017 r., w których mają one wprowadzić minimalną stawkę podatku akcyzowego na papierosy. Minimalna stawka podatku akcyzowego dla drobno krojonego tytoniu do palenia będzie stopniowo wzrastać w okresie do dnia 1 stycznia 2020 r. 3.2 Metodologia Ocenę przeprowadzono w trzech etapach: opracowanie oceny, gromadzenie danych i ich analiza. Podczas fazy zbierania danych kwestionariusze wysłano zarówno do państw członkowskich, jak i podmiotów gospodarczych. 27 państw członkowskich i 48 podmiotów gospodarczych odpowiedziało na pytania zawarte w kwestionariuszu. Wszystkie otrzymane odpowiedzi były dalej sprawdzane w trakcie rozmów telefonicznych oraz bezpośrednich rozmów. Ponadto w siedmiu wybranych państwach członkowskich przeprowadzono studia przypadków. Część tego etapu oceny stanowiło również badanie dostępnej dokumentacji i źródeł. Ponadto przeprowadzono ilościową analizę istniejących przepisów, badań oraz literatury z zakresu ekonomii, jak również analizę dostępnych danych gospodarczych. W oparciu o odpowiedzi na kwestionariusze, wykonawca określił zarówno dobre praktyki, jak i istniejące wyzwania. Na trzecim etapie oceny wykonawca poddał analizie i porównał różne odpowiedzi oraz sporządził listę problemów, z którymi borykają się administracje podatkowe oraz podmioty gospodarcze. Na koniec, w odpowiedzi na stwierdzone problemy opracowano zbiór zaleceń.

3.3 Wyniki oceny 3.3.1 W jakim zakresie obecne przepisy dotyczące podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych gwarantują właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego i uniknięcie zakłóceń konkurencji? Ustalono, że wdrożenie minimalnej stawki podatku akcyzowego, niespójne traktowanie e-papierosów i niektórych wyrobów tytoniowych oraz spowodowana opodatkowaniem substytucja produktów lub substytucja w obrębie grup produktów powodują zakłócenia na rynku wewnętrznym. Chociaż niezharmonizowane środki przeciwdziałania dopuszczeniu do obrotu nadmiernych ilości wyrobów tytoniowych bezpośrednio przed podwyżką podatków mogą również mieć negatywny wpływ na prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, harmonizacja w tym obszarze nie jest ani wykonalna, ani pożądana przez administracje podatkowe. W ocenie stwierdzono, że –prócz tych wyjątków – obecna struktura i wysokość stawek stwarzają zasadniczo równe warunki konkurencji oraz swobodę ustalania cen na rynku wewnętrznym. Wpływ odstępstw i wyjątków określonych w obowiązującej dyrektywie w sprawie zakupów transgranicznych i nielegalnego handlu jest ograniczony. Ponadto nie znaleziono wyraźnych dowodów wskazujących na fakt, że jakiekolwiek zmiany w poziomach podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe, które weszły w życie, doprowadziły do zmian w strukturze handlu. 3.3.2 W jakim stopniu obecne przepisy dotyczące podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe wdrażane są w racjonalny pod względem kosztów sposób? Jeżeli chodzi o koszty administracyjne i koszty przestrzegania przepisów ponoszone przez administracje podatkowe oraz podmioty gospodarcze, największy negatywny wpływ wynika z rozbieżności pomiędzy definicjami podatku akcyzowego i klasyfikacją Nomenklatury scalonej (CN) do potrzeb celnych oraz niepewności prawnej dotyczącej traktowania niektórych produktów (w tym sporów sądowych). Chociaż koszty niepewności prawnej są stosunkowo niewielkie, ponieważ dotyczy ona często produktów niszowych, wpływ na podmiot gospodarczy lub administrację podatkową został uznany za potencjalnie istotny. 3.3.3 W jakim zakresie obecne przepisy dotyczące podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe zabezpieczają cele budżetowe państw członkowskich? Ogólnie rzecz biorąc, definicje zawarte w art. 2-5 dyrektywy 2011/64/UE umożliwiają właściwy pobór podatku akcyzowego. Natomiast definicje te są niewystarczające, jeżeli chodzi o monitorowanie przepływu oraz przechowywania wyrobów tytoniowych. 3.4 Komentarze zainteresowanych podmiotów na temat oceny Grupa sterująca, która nadzorowała ocenę, poprosiła zainteresowane strony o przedstawienie ich opinii w sprawie ustaleń na posiedzeniu zorganizowanym w dniu 6 czerwca 2014 r. w Brukseli. Zaproszenie to zostało wysłane do wszystkich zainteresowanych stron, w tym organów państw członkowskich, podmiotów gospodarczych oraz stowarzyszeń konsumenckich i stowarzyszeń zajmujących się ochroną zdrowia. Po spotkaniu Komisja otrzymała informacje zwrotne na piśmie od trzech państw członkowskich, 12 stowarzyszeń lub federacji reprezentujących podmioty gospodarcze i jednej sieci organizacji pozarządowych działających w dziedzinie zdrowia publicznego w Europie. Otrzymano uwagi różnego rodzaju. Ogólnie rzecz biorąc, w komentarzach odnotowano większe poparcie dla ustaleń z oceny niż dla zawartych w niej zaleceń. W opinii większości zainteresowanych stron zalecenia te wymagają dalszej analizy. Oprócz wsparcia udzielonego w odniesieniu do niektórych ustaleń, w uwagach przekazano wiele pytań dotyczących metodyki i korzystania z danych.

Wyrażono zaniepokojenie nadreprezentacją niektórych zainteresowanych stron, ze względu na jej wpływ na całkowity zbiór danych. W niektórych przypadkach odpowiedzi na kwestionariusze udzielał tylko centralny organ, w innych odpowiedzi udzielały oddzielnie poszczególne oddziały krajowe. Fakt ten został uwzględniony przez wykonawcę zewnętrznego i dokonano stosownych korekt. Odnotowano kilka krytycznych uwag dotyczących obliczenia elastyczności cenowej popytu i założeń dotyczących wielkości nielegalnego handlu, a także kwestii wykorzystania danych Euromonitora. Zewnętrzny wykonawca zagwarantował odpowiednie wyjaśnienie tych kwestii w ostatecznej publikacji. Niektórzy byli zdania, że ocena powinna również obejmować aspekty zdrowotne spożycia tytoniu i jego opodatkowania. Jednakże działanie takie uznano za przedwczesne, jako że oznaczałoby to konieczność uwzględnienia wpływu nowej dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych 2014/40/UE, której przepisy muszą zostać wdrożone do maja 2016 r. Natomiast w okresie przeprowadzania głównych prac w zakresie oceny nowa dyrektywa w sprawie wyrobów tytoniowych nie została jeszcze przyjęta. Oprócz informacji na temat zakresu i metodologii oceny, otrzymano również informacje zwrotne dotyczące zaleceń wynikających z oceny (zob. także pkt 5.2). Niektórzy respondenci byli zdania, że zalecenie, by rozważyć dostosowanie minimalnych stawek podatku akcyzowego na cygara/cygaretki do stawek obowiązujących dla papierosów miałoby nieproporcjonalny skutek. Inni respondenci mieli wątpliwości, czy włączenie surowca tytoniowego do zakresu obowiązywania przepisów dotyczących przechowywania i przepływu wyrobów tytoniowych stanowiłoby rozwiązanie istniejących problemów. Niektórzy byli zdania, że niewłaściwe byłoby zalecenie usunięcia rozbieżności między kategoriami podatku akcyzowego i kodami CN, ponieważ kody CN zostały opracowane do innych celów. Niektórzy respondenci byli zdania, że e-papierosy nie powinny być objęte zakresem obecnej dyrektywy, ale że należy rozważyć podjęcie oddzielnej inicjatywy dotyczącej ujednoliconego podejścia do opodatkowania tych produktów.

4. Kwestie wynikające z oceny: definicje W związku z wejściem w życie dyrektywy 2011/64/UE definicje papierosów, cygaretek, cygar i tytoniu do palenia zostały zmienione, tak aby uwzględnić zastrzeżenia dotyczące braków w poprzednich definicjach. W ocenie szczególną uwagę poświęcono funkcjonowaniu nowych definicji. W wyniku oceny zidentyfikowano szereg kwestii wymagających dalszej analizy. Zostały one wymienione w poniższych punktach. 4.1 Funkcjonowanie obecnie obowiązujących definicji 4.1.1 Subiektywne kryteria Obecne definicje zawierają szereg subiektywnych wyrażeń. W celu klasyfikacji produktów do celów podatku akcyzowego niezbędny jest zatem pewien zakres subiektywnej interpretacji. Zainteresowane strony skrytykowały funkcjonowanie obecnych definicji, a w szczególności ich elementów subiektywnych. W ramach oceny określono problemy przedstawione poniżej.

Obecne brzmienie art. 5, w szczególności takich zwrotów jak „oddane do sprzedaży detalicznej” i „nadający się do palenia bez dalszego przetwarzania przemysłowego” może spowodować niepewność prawną i różne traktowanie tych samych produktów w państwach członkowskich.

Definicje cygara, cygaretki i tytoniu do palenia nie zapewniają wystarczającej pewności prawa do celów klasyfikacji. Rezultatem braku jednolitego traktowania wyrobów tytoniowych (zwłaszcza tzw. produktów z „pogranicza“) mogą być różne sytuacje podatkowe w poszczególnych państwach członkowskich. Może to zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu rynku wewnętrznego. W połowie państw członkowskich odnotowano sytuacje związane z produktami, które w ich opinii stanowią próbę wykorzystania obecnych definicji w celu skorzystania z bardziej korzystnego traktowania podatkowego. Kilka podmiotów gospodarczych zgłosiło, że niektóre mniejsze cygara lub cygaretki objęte niższą stawką podatku akcyzowego należy uznać za papierosy. Ich zdaniem produkty te są bezpośrednimi substytutami papierosów. Luźne sformułowanie definicji w dyrektywie lub brak takich definicji (zob. pkt 4.2) powoduje niepewność prawną. Przykładowo, nawet klasyfikacja produktu, w przypadku którego nie występują szczególnie złożone problemy, może kosztować podmioty gospodarcze od 2 do 8 godzin pracy. Jeżeli klasyfikacja stwarza problem, konieczne jest poświecenie nawet większej ilości czasu. Dlatego wpływ niepewności prawnej na poszczególne podmioty gospodarcze lub administracje podatkowe może być znaczny. 4.1.2 Rozbieżności między cłami i akcyzą Obecnie obowiązują dwa różne systemy klasyfikacji wyrobów do potrzeb celnych i nakładania podatku akcyzowego. W szczególności definicje zawarte w art. 2-5 dyrektywy 2011/64/UE nie są całkowicie spójne z obowiązującym systemem klasyfikacji dla potrzeb celnych. Rozbieżności powodują wyższe koszty przestrzegania przepisów, zarówno dla administracji podatkowych, jak i podmiotów gospodarczych. Przede wszystkim mniejsze podmioty gospodarcze zgłaszały problemy wynikające z różnych definicji do potrzeb celnych i nakładania podatku akcyzowego, co może prowadzić do wzrostu kosztów przestrzegania przepisów, ponieważ podmioty te muszą podejmować podobne działania dwukrotnie, w ramach różnych systemów stosowanych przez organy władzy publicznej. Ogólnie rzecz biorąc, 68 % podmiotów gospodarczych zgłosiło, że rozbieżne definicje powodują znaczny wzrost kosztów administracyjnych, a 4 % uważa nawet, że wzrost ten jest wyjątkowo duży. 4.1.3 Minimalna stawka akcyzy Państwa członkowskie mają możliwość nakładania minimalnej stawki akcyzy na papierosy od 2011 r. Wprowadzenie minimalnej stawki akcyzy miało dostarczyć państwom członkowskim przepisy ramowe umożliwiające ustalenie tej minimalnej stawki w taki sam sposób. Jednakże ocena wykazała, iż brzmienie art. 8 ust. 6 jest niejasne, oraz że –w praktyce – jego wdrożenie wydaje się być różne w poszczególnych państwach członkowskich. Rozmowy z państwami członkowskimi wskazują, że obecnie korzysta się z różnych interpretacji przy ustalaniu minimalnej stawki podatku akcyzowego.

4.2 Brak definicji W dyrektywie 2011/64/UE znajdują się obecnie definicje papierosów, cygaretek, cygar i tytoniu do palenia. Niektóre niezdefiniowane produkty mogłyby zostać objęte definicjami jednej z tych kategorii (np. tytoń do fajek wodnych). Inne mogłyby zostać wyłączone z zakresu dyrektywy (zasadniczo dotyczy to surowca tytoniowego, niektórych produktów pośrednich oraz e-papierosów). Na rynkach niektórych państw członkowskich dostępne są również nowe podgrzewane wyroby tytoniowe, których istnienie prowadzi do różnic w traktowaniu. Te wyroby tytoniowe „podgrzewane, ale nie palone” różnią się od e-papierosów, ponieważ zawierają tytoń. Jednak (w przeciwieństwie do procesu spalania tytoniu) w przypadku tych wyrobów tytoń jest podgrzewany. Niektóre państwa członkowskie i podmioty gospodarcze zgłosiły, że istniejące definicje nie są adekwatne do obecnych potrzeb. Wynika to nie tylko z rozwoju sytuacji rynkowej, ale także ze względu na wątpliwości co do tego, czy istniejące definicje są wystarczająco skuteczne, aby zapobiegać nielegalnemu handlowi. Uznając, że zapobieganie nielegalnemu handlowi wyrobami akcyzowymi wchodzi (w szczególności w zakresie egzekwowania prawa) przede wszystkim w zakres odpowiedzialności państw członkowskich, Komisja jest jednak zdania, że w walce z nielegalnym handlem przepisy UE powinny tak skuteczne, jak to tylko możliwe. UE zintensyfikowała w ostatnich latach swoje działania, podpisując Protokół w sprawie wyeliminowania nielegalnego obrotu wyrobami tytoniowymi oraz przyjmując dyrektywę w sprawie wyrobów tytoniowych zawierającą przepisy wyraźnie zapobiegające nielegalnemu handlowi i program działań określonych w komunikacie Komisji z dnia 6 czerwca 2013 r.. Kwotę należności celnych utraconych w wyniku nielegalnego handlu szacuje się w ocenie na około 11,1 mld EUR rocznie. Zgodnie z szacunkami przygotowanymi przez zewnętrznego wykonawcę, ograniczenie nielegalnego handlu mogłoby doprowadzić do odzyskania należności w przedziale od 6,1 mld EUR do 7,2 mld EUR rocznie, po dostosowaniu związanym ze zmniejszeniem spożycia ze względu na cenę (oszacowanym na podstawie średniej elastyczności cenowej danego rynku). Zidentyfikowano również następujące inne kwestie:

definicje nie pozwalają na właściwe i pełne wykorzystanie systemu przemieszczania wyrobów akcyzowych (EMCS) lub odpowiednich przepisów w sprawie współpracy administracyjnej i wymiany informacji, które bez wyjątku uznawane są za kluczowe elementy zwalczania nadużyć finansowych. W szczególności jest to wynikiem ograniczonego zakresu dyrektywy 2011/64/UE; niektóre produkty (takie jak tytoń surowy) są wyłączone z zakresu jej stosowania. Kilka państw członkowskich wspomniało, że zwiększająca się ilość surowca tytoniowego została przekierowana z legalnego handlu do nielegalnego obrotu lub sprzedana bezpośrednio użytkownikom końcowym. Ponieważ państwa członkowskie nie traktują niektórych produktów (np. produktów pośrednich, surowca tytoniowego oraz produktów ubocznych) jednolicie, ich organy mają ograniczone możliwości monitorowania wyrobów tytoniowych. Podejście uniwersalne zawarte w definicjach określonych w art. 5 prowadzi do relatywnie wyższego opodatkowania produktów o różnych właściwościach, takich jak tytoń do fajki wodnej, w porównaniu do innych produktów tej kategorii. Wyłączenie e-papierosów z zakresu produktów objętych podatkiem akcyzowym może mieć długoterminowe skutki budżetowe dla państw członkowskich. Niektóre państwa członkowskie zaczęły pobierać podatek krajowy od tych produktów. Z czasem może to zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu rynku wewnętrznego, jeżeli inne państwa członkowskie w nieskoordynowany sposób podejmą decyzję o przyjęciu podobnego podejścia, co w efekcie może doprowadzić do zróżnicowanego traktowania w całej UE. 5. Wnioski i zalecenia z oceny 5.1 Jakość oceny Komisja dokładnie przeanalizowała ocenę zewnętrzną i wzięła również pod uwagę informacje zwrotne otrzymane od zainteresowanych stron. Prace prowadzone przez zespół oceniający zostały uznane za zgodne ze standardami oceny stosowanymi przez Komisję . Opinie i wnioski w ocenie sformułowano bezpośrednio na podstawie ustaleń opartych na zgromadzonych informacjach. W celu zapewnienia wiarygodności ustaleń, w ocenie wykorzystano szereg metod gromadzenia danych, w tym ankiety, rozmowy, badanie źródeł wtórnych i studia przypadku. Zainteresowane strony i Komisja uznały tę kombinację metod zasadniczo za właściwą. Komisja jest jednak świadoma faktu, że – w celu udzielenia odpowiedzi na pytania służące ocenie – konieczne było poczynienie pewnych założeń ze względu na brak danych lub stosownych informacji. W niektórych ustaleniach brakowało informacji dotyczących kosztów i korzyści, na przykład dotyczących podwójnej klasyfikacji i monitorowania surowca tytoniowego. Ponadto, jako że główny nacisk położono na ocenę skuteczności i wydajności, kwestie dotyczące przydatności, spójności i europejskiej wartości dodanej nie zostały szczegółowo omówione. Ponadto w ocenie nie uwzględniono potencjalnych skutków przyjęcia nowej dyrektywy 2014/40/UE w sprawie wyrobów tytoniowych, która, jak się oczekuje, będzie miała wpływ na spożycie tytoniu. 5.2 Zalecenia Na podstawie zebranych dowodów oceniający przedstawili 16 zaleceń mających na celu poprawę funkcjonowania rozporządzenia w sprawie podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych. Tabela - 1zalecenia z oceny zewnętrznej Nr Zalecenie Zalecenia dotyczące definicji wyrobów tytoniowych objętych podatkiem akcyzowym 1 Należy poddać dalszej analizie możliwość objęcia e-papierosów akcyzą na wyroby tytoniowe. 2 Należy przeprowadzić dalszą analizę (ze szczególnym uwzględnieniem powiązanych kosztów i obciążeń) możliwości objęcia surowca tytoniowego monitorowaniem objętych podatkiem akcyzowym wyrobów tytoniowych lub wprowadzenia alternatywnych rozwiązań w celu zapewnienia systematycznego monitorowania logistyki surowca tytoniowego. 3 Należy dostosować brzmienie art. 4 ust. 1 lit. a) do brzmienia noty wyjaśniającej do Nomenklatury scalonej (CNEN) do pozycji 2402 10 00. 4 Należy zmienić fragment art. 5 ust. 1 lit. a) o treści „nadający się do palenia bez dalszego przetwarzania przemysłowego” w celu zmniejszenia niepewności związanej z traktowaniem częściowo przetworzonego tytoniu oddanego do sprzedaży detalicznej w celu palenia (np. „bez dalszego przetwarzania w składzie podatkowym”). 5 Ze względu na odmienne cechy tytoniu do fajek wodnych, należy ustanowić odrębną kategorię podatkową, pozwalającą na nałożenie odpowiedniej struktury stawek. 6 Fragment art. 5 ust. 1 lit. b) o treści „oddane do sprzedaży detalicznej, a nadające się do palenia”, należy poprawić przez usunięcie sformułowania „detalicznej” z definicji, a następnie należy odpowiednio dostosować kod CN. 7 Należy poddać dalszej analizie możliwość przyznania odrębnego kodu CN na tytoń ekspandowany. 8 W celu usunięcia niespójności i niepewności prawnej pod względem traktowania wyrobów, należy dokładniej przeanalizować możliwość włączenia dodatkowej kategorii podatku w zakres przedmiotowej dyrektywy, obejmującego produkty pośrednie, których monitorowanie w ramach EMCS jest konieczne; kategoria ta może odnosić się bezpośrednio do mających zastosowanie kodów CN (np. tytoń odtworzony; odpady tytoniowe nieprzeznaczone do palenia, tytoń ekspandowany itp.). 9 Należy dążyć do wyeliminowania niespójności między kategoriami kodów CN i podatku akcyzowego, nadając priorytet konieczności dzielenia tej samej klasyfikacji CN przez produkty nieobjęte podatkiem akcyzowym i produkty objęte podatkiem akcyzowym, oraz konieczności potencjalnego zaklasyfikowania produktów należących do tej samej klasyfikacji taryfowej towarów do różnych kategorii wyrobów akcyzowych. 10 Fragment art. 4 ust. 1 o treści „biorąc pod uwagę ich właściwości i zwykłe oczekiwania konsumentów, są przeznaczone wyłącznie do palenia w tej postaci” powinno zostać zmienione w celu zapewnienia jasności prawa i wyeliminowania niepewności prawnej i kosztownych sporów. Zalecenia dotyczące stawek i struktury podatku akcyzowego 11 Należy rozważyć możliwość dostosowania minimalnych stawek akcyzy na cygara/cygaretki do poziomu stawki obowiązującej w odniesieniu do papierosów w celu usunięcia zachęt do obrotu wyrobami „z pogranicza”, co może prowadzić do prób obejścia konieczności zapłaty wyższej stawki akcyzy. 12 Należy zmienić brzmienie art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 6 w celu usunięcia niepewności w odniesieniu do ograniczeń nałożonych na minimalny podatek akcyzowy. Zalecenia dotyczące innych zagadnień analizowanych w ramach niniejszej oceny 13 Należy wprowadzić korektę do dokumentu e-AD, aby poprawić drobne błędy; wprowadzenie zmian do istotnych danych, takich jak ilość, EPC, kodu CN itp. nie powinno być jednak możliwe. 14 Należy rozważyć integrację krajowych systemów EMCS w kontekście nadzoru rynku oraz do celów dochodzeń. 15 Kraje tranzytowe powinny być informowane za pomocą środków elektronicznych o przemieszczeniach wyrobów mających miejsce na ich terytorium. 16 Należy rozważyć opracowanie i zalecenie stosowania jednolitego narzędzia oceny ryzyka na szczeblu UE.

Komisja zbadała zasadność każdego zalecenia i uważa poniższe elementy za zasługujące na dalszą uwagę: w zaleceniach 4, 6, 10 i 12 proponuje się stworzenie bardziej precyzyjnych definicji w celu zmniejszenia niepewności prawnej, uniknięcia stosowania różnych podejść w państwach członkowskich oraz uniknięcia zakłóceń na rynku wewnętrznym. Przyjęcie rozwiązań przedstawionych w tych zaleceniach miałoby wpływ na parametry pracy w zakresie innych zaleceń, dlatego należy przyznać im pierwszeństwo. Celem przedstawionym w zaleceniach 3 i 9 jest uproszczenie obecnej struktury poprzez dostosowanie kategorii lub definicji wyrobów tytoniowych w ustawodawstwie dotyczącym podatku akcyzowego, tak aby uwzględnić klasyfikację dla potrzeb celnych oraz odpowiednie uwagi wyjaśniające do CN. Zalecenia 1, 2, 5 i 8 dotyczą możliwości wprowadzenia nowych kategorii produktów w celu ułatwienia odpowiedniego opodatkowania, równego traktowania (nowych) produktów na rynku wewnętrznym i umożliwienia państwom członkowskim prowadzenia wydajnego monitorowania i skutecznych kontroli. Zalecenie 11 służy zmniejszeniu obchodzenia przepisów. W tym kontekście należy wziąć pod uwagę, że odstępstwa od definicji cygar i cygaretek przyznane Niemcom i Węgrom, przestały obowiązywać w dniu 31 grudnia 2014 r.. Co więcej, w obecnej dyrektywie upoważnia się państwa członkowskie do przeciwdziałania obchodzeniu przepisów jedynie poprzez podwyższenie akcyzy na cygara. Uznaje się, że pozostałe zalecenia nie wchodzą w zakres ewentualnego przeglądu dyrektywy Rady 2011/64/UE lub są tylko pośrednio z nim związane. Znalazły się wśród nich: zalecenie 7 i, częściowo, zalecenia 6 i 9, które odnoszą się do klasyfikacji celnej i odpowiednich kodów CN. Klasyfikacja CN opiera się na nomenklaturze Systemu Zharmonizowanego (HS) z dalszymi podpodziałami wspólnotowymi. Systemem Zharmonizowanym zarządza Światowa Organizacja Celna (WCO). Zalecenia te nie wchodzą zatem w zakres działania dyrektywy Rady 2011/64/UE. Jednak możliwe byłoby wykorzystanie systemu klasyfikacji celnej jako szablonu dla definicji wyrobów tytoniowych w celu zmniejszenia niepewności prawnej. Mogłoby to również potencjalnie prowadzić do powstania synergii zmniejszających koszty; kwestia ta zostanie poddana ocenie przez służby Komisji. W zaleceniach 13-16 przedstawiono dostosowania zmierzające do poprawy ogólnego systemu poboru podatku akcyzowego w państwach członkowskich. W konsekwencji wspomniane zalecenia uznano za bardziej odpowiednie dla równoległej, prowadzonej obecnie oceny dyrektywy Rady 2008/118/WE dyrektywę 92/12/EWG . Proces oceny niniejszej dyrektywy rozpoczął się w 2014 r. i ma się zakończyć do 2016 r. 6. Dalsze działania i wnioski końcowe Nakładanie podatków na konsumpcję produktów, takich jak podatek akcyzowy od wyrobów tytoniowych, nie powinno ani zakłócać konkurencji, ani ograniczać możliwości swobodnego przepływu towarów na terytorium UE na prawidłowo działającym rynku wewnętrznym. Jako część programu REFIT w ramach oceny poddano badaniu w szczególności kwestie skuteczności, efektywności i obciążeń administracyjnych wynikających z przepisów dyrektywy 2011/64/UE, w celu zagwarantowania, że cele polityczne prawodawstwa UE dotyczącego podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych osiągane są przy ponoszeniu najmniejszych możliwych kosztów. Ogólnie rzecz biorąc w ocenie stwierdzono, że obecna struktura i wysokość stawek pozwalają co do zasady na istnienie jednakowych warunków konkurencji oraz swobodne ustalanie cen na rynku wewnętrznym. Jednocześnie wyniki oceny pokazują, że niektóre zakłócenia na rynku wewnętrznym powstają ze względu na zróżnicowane stosowanie minimalnego podatku akcyzowego , niespójne traktowanie e-papierosów i niektórych wyrobów tytoniowych i substytucję między produktami i w obrębie grup produktów, spowodowaną opodatkowaniem. Zgodnie z programem REFIT w ocenie ustalono zbędne koszty administracyjne i koszty przestrzegania przepisów dla administracji podatkowych oraz podmiotów gospodarczych. Koszty te wynikają z niektórych definicji, które mogą prowadzić do niepewności prawnej co do sposobu traktowania poszczególnych wyrobów. Ponadto za problematyczne uznano stosowanie odrębnych definicji wyrobów tytoniowych do potrzeb nakładania podatku akcyzowego oraz do potrzeb celnych, w szczególności w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw, ponieważ przekłada się ono na podwójne wpisy i niepewność prawną.

Wreszcie, z pewnymi wyjątkami, dyrektywa okazała się skuteczna i zasadniczo właściwa do celu umożliwienia odpowiedniego poboru podatku akcyzowego w przypadku zdecydowanej większości wyrobów tytoniowych. W świetle ustaleń z oceny Komisja rozważy kolejne działania w porozumieniu z ekspertami z państw członkowskich. Działania te mogłyby również obejmować zmianę dyrektywy. Taka zmiana wymagałaby przeprowadzenia konsultacji społecznych oraz oceny wpływu w celu zgromadzenia dalszych danych, w tym w stosownych przypadkach, ilościowych szacunków dotyczących wpływu i proporcjonalności możliwych rozwiązań zidentyfikowanych problemów. Oprócz uwzględniania szczególnych zaleceń wynikających z oceny, Komisja, w związku z wynikami oceny zbada również, w jaki sposób można najlepiej osiągnąć następujące cele: jednolite rozumienie zasad stosowania minimalnego podatku akcyzowego; zmniejszenie spowodowanej opodatkowaniem substytucji między produktami i kategoriami produktów, tam gdzie jest to możliwe;

zapewnienie jasności w odniesieniu do ujednoliconych definicji i traktowania nowatorskich produktów, w celu: wspierania spójnego traktowania i jasności prawa w zakresie klasyfikacji wyrobów akcyzowych w UE; oraz umożliwienia państwom członkowskim skutecznego monitorowania przepływu i produkcji. uniknięcia zbędnych kosztów administracyjnych. Podejmując decyzję o kolejnych działaniach, Komisja uwzględni również należycie wszelkie stosowne zalecenia wydane przez Radę lub Parlament Europejski.



Załącznik I. Tendencje i dane statystyczne W następstwie ostatniego przeglądu prawodawstwa dotyczącego podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych, przeprowadzonego w 2011 r., zmieniono stawki podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych. Podwyższono wymagane minimalne stawki. Uwzględniono również dalsze stopniowe podwyżki stawek w odniesieniu do drobno krojonego tytoniu do palenia. Państwom członkowskim umożliwiono większą elastyczność w odniesieniu do stosowania szczególnego składnika podatku akcyzowego od papierosów; zakres stosowania szczególnego składnika zwiększono z 5 – 55 % do 7,5 – 76,5 % całego ciężaru podatkowego. Ponadto wprowadzono możliwość stworzenia dolnego progu podatkowego dla papierosów przez nałożenie minimalnego podatku akcyzowego.

Zgodnie z art. 19 ust. 3 dyrektywy 2011/64/UE i decyzją wykonawczą Komisji 2011/480/UE, państwa członkowskie są zobowiązane corocznie przekazywać Komisji następujące informacje: stawki podatku akcyzowego; średnią ważoną cenę detaliczną sprzedaży (WAP); wpływy z podatków oraz; dopuszczenia do obrotu wyrobów tytoniowych. Informacje przekazane dotychczas przez państwa członkowskie w tym zakresie wykazały, co następuje.



Średnia cena ważona Wraz z wejściem w życie dyrektywy 2011/64/UE najpopularniejsza kategoria cenowa (NKC) została uchylona i zastąpiona średnią ceną ważoną (WAP). Po wprowadzeniu WAP uległa zmianie podstawa wyliczenia minimalnych stawek akcyzy na papierosy i drobno krojony tytoń. W załączniku I.I przestawiono kształtowanie się średniej ceny ważonej papierosów w poszczególnych państwach członkowskich w latach 2012-2015. Należy zauważyć, że na przykład średnia cena ważona na 2012 r. opiera się na średniej cen wszystkich papierosów dopuszczonych do obrotu w poprzednim roku. We wszystkich państwach członkowskich, z wyjątkiem Malty, średnia cena papierosów dopuszczonych do obrotu w 2014 r. wzrosła w porównaniu z rokiem 2011. Powyższy wzrost może wynikać z kilku powodów, w tym z podwyżki podatków, która również może wpływać na cenę. Przyczyny wzrostu podatków mogą się też różnić: wzrost podatków może wynikać z potrzeby zwiększenia dochodów, z przyczyn wynikających z polityki zdrowotnej lub konieczności spełnienia europejskich wymogów minimalnych. Obciążenia podatkowe Od momentu wprowadzenia średniej ceny ważonej, państwa członkowskie muszą zgłaszać swoje obciążenia podatkowe jako procent średniej ceny ważonej (w oparciu o średnią cenę towarów dopuszczonych do obrotu w poprzednim roku). Jak przedstawiono w załączniku I.II, obciążenia podatkowe (w tym VAT) nałożone na papierosy w poszczególnych państwach członkowskich ulegają zmianie z roku na rok. W przypadku gdy średnia cena ważona wzrasta, zmniejsza się obciążenie podatkowe, jeżeli stawki pozostają niezmienione. Ogólnie rzecz biorąc, dane wskazują, że obciążenia podatkowe nałożone na papierosy w UE w 2015 r. mieściły się w przedziale od nieco poniżej 70 % w Luksemburgu i na Łotwie do 85 % w Zjednoczonym Królestwie. Z danych tych jednak nie można uzyskać informacji na temat wysokości podatku, ponieważ obciążenia podatkowe są wyrażone w procentach średniej ceny ważonej, które różnią się w poszczególnych państwach.



Dopuszczenia do obrotu i dochody podatkowe Ilość papierosów dopuszczonych do obrotu zmniejszyła się w większości państw członkowskich, natomiast ilość drobno krojonego tytoniu dopuszczonego do obrotu zmieniała się w latach 2011-2014. Zmniejszenie ilości papierosów dopuszczonych do obrotu mogło mieć miejsce z kilku powodów, takich jak np. zakaz reklamy, kampanie antynikotynowe, zakaz palenia w miejscach publicznych, podatki na papierosy i konsumpcja innych wyrobów tytoniowych bądź pojawienie się na rynku produktów zastępczych, takich jak e-papierosy lub nikotynowych terapii zastępczych. W załącznikach I.IV i I.VI przedstawiono liczba opakowań papierosów i gramów drobno krojonego tytoniu dopuszczonych do obrotu, w odniesieniu do liczby ludności w każdym państwie członkowskim. Dane te nie wskazują na odsetek palaczy w danym państwie członkowskim, gdyż wyroby tytoniowe dopuszczone do obrotu w jednym państwie członkowskim mogą być spożywane przez obywateli innych państw członkowskich. Najwyższą kwotę przychodów z podatku akcyzowego odnotowano w państwach o największej liczbie ludności. Państwa członkowskie różnią się pod względem części całkowitych dochodów podatkowych pochodzącej z dochodów z akcyzy na wyroby tytoniowe. Załącznik i.i – średnia ważona cena papierosów

Załącznik i.ii – obciążenia podatkowe papierosów