Bruksela, 15.07.2004

COM(2004) 503 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Skuteczniejszy Wspólny Europejski System Azylowy: Pojedyncza Procedura jako kolejny krok {SEC(2004) 937}

wstęp

Na szczycie ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w Luksemburgu w dniu 29 kwietnia 2004 r. Rada formalnie przyjęła dyrektywę Rady ustanawiającą minimalne standardy uznania i statusu obywateli państw trzecich i osób bezpaństwowych za uchodźców lub osoby potrzebujące innej ochrony międzynarodowej (dyrektywa kwalifikacyjna) i osiągnęła polityczne porozumienie w sprawie zmienionego wniosku dotyczącego dyrektywy Rady określającej minimalne standardy w procedurach Państw Członkowskich w sprawie nadania lub uchylenia statusu uchodźcy (dyrektywa w sprawie procedur udzielania azylu). Do formalnego przyjęcia może dojść po konsultacjach z Parlamentem Europejskim. W ten sposób pierwsza faza Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego zostanie zakończona.

Na mocy Traktatu z Amsterdamu zakończenie pierwszego etapu programu wymaga, aby UE przyjęła stanowisko w kwestii właściwości drugiego etapu Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego oraz rozważyła i oceniła wpływ instrumentów uzgodnionych w ciągu ostatnich czterech lat.

Konkluzja 27 Rady Europejskiej w Tesalonikach z czerwca 2003 r. wezwała do dalszego wzmacniania procedur udzielania azylu w celu zapewnienia ich większej skuteczności w kontekście możliwie jak największego przyspieszenia przetwarzania wniosków niezwiązanych z ochroną międzynarodową. Wymaga to odpowiedzi na pytanie o sposób, w jaki UE może ująć takie wzmocnienie i przyspieszenie w procedurach prowadzących do dwóch form ochrony międzynarodowej zdefiniowanych w dyrektywie kwalifikacyjnej. Z powodów zawartych w niniejszym komunikacie, rozwiązaniem byłoby podjęcie kroków w kierunku opracowania pojedynczej procedury.

Niniejszy komunikat nadaje kontekst prowadzonym niedawno badaniom nad pojedynczą procedurą i ma na celu wywołanie dalszej dyskusji w Radzie i Parlamencie Europejskim na temat pojedynczej procedury. Po zakończeniu fazy przygotowawczej Komisja przedstawi wniosek dotyczący ustawodawstwa wspólnotowego.

Kontekst niniejszego komunikatu

1. Komunikat Komisji z listopada 2000 r. „W kierunku wspólnej procedury udzielania azylu i jednolitego statusu w całej Unii dla osób, którym udzielono azylu” wskazywał na ruch w kierunku procedury typu „pojedynczej instytucji” ze strony niektórych Państw Członkowskich. Komisja zobowiązała się przeprowadzić analizę mającą stanowić podstawę dla dalszych rozważań.

2. „Studium procedury udzielania azylu opartej na „pojedynczej instytucji” na tle wspólnego europejskiego systemu azylowego i celu wspólnej procedury udzielania azylu” (Studium) zostało wydane w styczniu 2003 r. i jest dostępne pod adresem:

http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/study_one_stop_shop_en.pdf

(ISBN: 92-894-5256-0)

Pełen kontekst w zakresie polityki i podsumowanie wniosków Studium znajduje się w załączniku A.

Dlaczego pojedyncza procedura?

Szybkość i Skuteczność

3. Pierwszą i oczywistą zaletą pojedynczej procedury jest zwiększenie szybkości i skuteczności tej procedury. W studium Państwa Członkowskie stosujące pojedynczą procedurę wskazują te właśnie skutki jej wprowadzenia. Procedura koncentrująca się na ocenie potrzeb ochrony zdefiniowanych w dyrektywie kwalifikacyjnej, w ramach której pojedynczy organ podejmuje decyzje na podstawie któregokolwiek z tych dwóch zestawów kryteriów, ma potencjał bycia szybszą od scenariusza, w którym składanie kolejnych wniosków do jednego lub więcej organów oceniających podobne fakty oraz apelacji od decyzji różnych organów odbywa się równolegle.

4. Źródłem wyraźnych korzyści może być również centralizacja zasobów na zajmowanie się wnioskami o ochronę. Pojedyncza zintegrowana rozmowa i ocena przypadku pozwala oszczędzić czas i zasoby takie, jak eksperci prawni i krajowi i tłumacze, oraz pozwala na stawienie czoła wyzwaniom administracyjnym takim, jak spójność prowadzenia akt oraz tworzenie reprezentatywnych danych statystycznych w oparciu o zharmonizowane definicje. Może to stanowić dla Państw Członkowskich rzeczywistą korzyść – szybszy i skuteczniejszy system wspomagający integrację uchodźców i wydalanie osób, w przypadku których nie istnieje potrzeba ochrony.

Ochrona

5. Przekonujące argumenty na poparcie wprowadzenia pojedynczej procedury związane są z aspektami ochronnymi wniosków o ochronę międzynarodową. Nie można oczekiwać, żeby osoba wnioskująca o ochronę międzynarodową była w stanie ocenić, czy jej wniosek odnosi się do kryteriów określonych w Konwencji Genewskiej, czy też żeby posiadała wiedzę z zakresu innych instrumentów praw człowieka stanowiących podstawę dla innych form ochrony międzynarodowej.

6. Minimalizacja potencjalnych negatywnych przeżyć psychicznych oraz przejrzysty charakter pojedynczej łącznej procedury stanowią zachętę również dla wnioskodawcy do przedstawienia swojej sprawy w sposób wyczerpujący, obejmujący wszystkie aspekty uniemożliwiające danej osobie powrót do kraju pochodzenia. Pozwala to uniknąć możliwości ujawnienia istotnych faktów po zakończeniu głównej procedury udzielania azylu, kiedy nie znajdują dłużej zastosowania gwarancje stosowane dla procesu udzielania azylu. Wzrosnąć może również wiarygodność wnioskodawcy w sytuacji, kiedy nie musi on ponosić konsekwencji procedur i ryzyka, że jego oświadczenia zostaną zmodyfikowane w celu uwzględnienia różnych kryteriów, według których będą je oceniać różne organa.

Odbiór społeczny

7. Komunikat Komisji z marca 2003 r. „W sprawie wspólnej polityki azylowej i agendy ochrony” omawiał kryzys systemu azylowego, coraz bardziej odczuwalny w niektórych Państwach Członkowskich, oraz rosnące niezadowolenie opinii publicznej. Sytuacja, w której decyzja w sprawie ochrony podejmowana jest zgodnie z szybką, wyczerpującą procedurą (z możliwością wniesienia apelacji od tej decyzji), pozwala zlikwidować dwuznaczność i szkodliwe przekonanie, że istnieją niezliczone możliwości pozostania w danym kraju ze względów bezpieczeństwa. Nie ma dowodów na to, że ustanowienie pojedynczej procedury zwiększa atrakcyjność wszczynania procedury jako takiej, a większość Państw Członkowskich nadaje niższy status osobom niekwalifikującym się do statusu Konwencji Genewskiej.

Odesłania

8. Pojedyncza procedura stanowi wartość dodaną systemów udzielania azylu Państw Członkowskich UE w ich wysiłkach mających na celu odsyłanie osób, które nie kwalifikują się do ochrony międzynarodowej. Ujęcie wszystkich możliwych zobowiązań do ochrony w ramach pojedynczej procedury prawie w całości eliminuje możliwość stwarzania dalszych przeszkód związanych z ochroną w celu opóźnienia lub uniemożliwienia odesłania. Władze odpowiedzialne za odsyłanie mogą wtedy działać ze świadomością, że nie istnieją żadne dalsze okoliczności, które należałoby uwzględnić. Oczywistym kluczem do uproszczenia procedur jest tutaj współpraca pomiędzy władzami udzielającymi azylu a władzami odpowiedzialnymi za odsyłanie osób.

Dlaczego działania na poziomie UE?

Likwidacja potencjalnej luki ochronnej

9. Dyrektywa kwalifikacyjna zobowiązuje Państwa Członkowskie do nadawania statusu ochrony subsydiarnej wszystkim obywatelom państw trzecich lub bezpaństwowcom kwalifikującym się do ochrony subsydiarnej zgodnie z kryteriami określonymi w dyrektywie. Zasadność ochrony wnioskodawcy należy ocenić zgodnie z kryteriami wskazanymi w dyrektywie, obejmującymi wszystkie istotne fakty dotyczące kraju pochodzenia, odpowiednie oświadczenia i dokumenty, jak również indywidualne okoliczności wniosku.

10. Dyrektywa w sprawie procedur udzielania azylu stosuje się do wszystkich wniosków o udzielenie azylu składanych na terytorium, granicy lub w strefach tranzytowych Państw Członkowskich. Dyrektywa stwierdza, że Państwa Członkowskie stosujące lub wprowadzające procedurę, w ramach której wnioski o udzielenie azylu rozpatrywane są nie tylko jako wnioski na podstawie Konwencji Genewskiej, ale również jako wnioski o ochronę subsydiarną, są zobowiązane stosować dyrektywę w toku całej procedury.

11. W świetle formalnego przyjęcia na szczycie Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w Luksemburgu w dniu 29 kwietnia 2004 r. dyrektywy wprowadzającej wspólne rozumienie dwóch różnych rodzajów statusu ochrony wśród Państw Członkowskich oraz politycznego porozumienia w sprawie dyrektywy zobowiązującej Państwa Członkowskie do wprowadzenia minimalnych standardów w zakresie procedur prowadzących do tylko jednego z tych statusów, pozostaje wciąż pytanie o sposób wprowadzenia gwarancji proceduralnych dla osób ubiegających się konkretnie o status ochrony subsydiarnej oraz osób, które na początkowym etapie ubiegania się nie dysponują podstawami, które można w sposób oczywisty odnieść do Konwencji Genewskiej, ale które kwalifikowałyby się do ochrony subsydiarnej. Zakończenie pierwszego etapu Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego wymagałoby zdecydowanie zlikwidowania tej potencjalnej „luki ochronnej”, tak aby wszystkie wnioski o ochronę międzynarodową zgodnie z definicją w dyrektywie kwalifikacyjnej zostały objęte tymi samymi gwarancjami proceduralnymi. Zamiarem prawa wspólnotowego nie mogło być, żeby osoby powołujące się na potrzebę ochrony subsydiarnej (dla której prawo wspólnotowe ustanowi status) nie miały podobnych możliwości przedstawienia swojej sprawy i korzystania z prawa apelacji, jak osoby twierdzące, że są uchodźcami (dla których prawo wspólnotowe również przewiduje status). Jest to szczególnie istotne biorąc pod uwagę fakt, że Państwa Członkowskie UE zapewniają ochronę subsydiarną dużo częściej niż ochronę na podstawie Konwencji Genewskiej dla wniosków o ochronę międzynarodową. Zlikwidowanie tej luki ochronnej nie spowodowałoby samo w sobie ustanowienia pojedynczej procedury, a raczej dwóch równoległych procedur stanowiących niezbędny pierwszy krok w kierunku prawdziwej pojedynczej procedury (procedury w ramach której pojedynczy organ podejmowałby jedną decyzję).

Dokonywanie niezbędnych zmian na poziomie UE

12. Podczas gdy implementacja dyrektyw w sprawie minimalnych standardów wymagać będzie zmian w zakresie praktyk administracyjnych w większości Państw Członkowskich, wprowadzenie pojedynczej procedury wiązałoby się z bardziej zasadniczą zmianą struktur administracyjnych. Wyjściowe stanowiska Państw Członkowskich odnośnie do przyjęcia pojedynczej procedury są niezwykle zróżnicowane. Dokonanie etapowych zmian wymaganych w celu osiągnięcia wyrównanej sytuacji w tej dziedzinie możliwe jest jedynie pod warunkiem zidentyfikowania i uzgodnienia wspólnego celu w rozszerzonej UE.

Wartość dodana współpracy UE – wspólna metodologia

13. W celu zainicjowania tej zmiany oraz zapewnienia wsparcia technicznego w zakresie przygotowania Państw Członkowskich na możliwość zmian prawnych i infrastrukturalnych, Komisja zaleca dwie metody:

- Faza przygotowawcza. Okres konsultacji, debat i przygotowań dotyczących potrzeb Państw Członkowskich w zakresie ujednolicenia procedur prowadzących do dwóch rodzajów statusów określonych w dyrektywie kwalifikacyjnej. Etap ten zostanie zainicjowany przez Komisję w formie szeregu działań operacyjnych i projektów technicznych, łącznie ze spotkaniami ekspertów prowadzonymi przez członków Komisji, którzy przyglądać się będą sposobom, w jakie praktyki stosowane w zakresie określania statusu uchodźcy możnaby rozszerzyć w celu stwierdzenia, czy wnioskodawca kwalifikuje się do ochrony subsydiarnej, oraz możliwym sposobom dalszej poprawy skuteczności i szybkości działania całej procedury. Faza przygotowawcza tworzyłaby więc podstawy i ustanawiała szeroki konsensus dla przedstawienia:

- Prawodawstwa wspólnotowego. Pierwszym krokiem działań legislacyjnych jest rozszerzenie gwarancji uzgodnionych jako obowiązujące w zakresie wniosków o przyznanie statusu uchodźcy na mocy dyrektywy w sprawie procedur udzielania azylu na wnioski o status ochrony subsydiarnej w ramach dyrektywy kwalifikacyjnej. Trzeba rozważyć, w jaki sposób należałoby zmienić dyrektywę w sprawie procedur udzielania azylu w celu uwzględnienia specyfiki oceny wniosków o ochronę subsydiarną, oraz czy istnieje potrzeba zmiany Warunków Przyjęcia, oraz rozszerzenia rozporządzenia dublińskiego II w celu objęcia wniosków o ochronę subsydiarną.

14. Współzależność obu metod jest oczywista: prawodawstwo należałoby zaproponować wyłącznie w celu objęcia obszarów zidentyfikowanych w Fazie Przygotowawczej jako obszary odpowiednie, możliwe i będące źródłem rzeczywistych korzyści dla systemów udzielania azylu Państw Członkowskich UE.

W jaki sposób można osiągnąć pojedynczą procedurę w UE

A: Metoda legislacyjna: kluczowe pytania

15. Prawodawstwo jest wyraźnie potrzebne w kontekście przewidywanych etapowych zmian. Jednakże wszelkie działania legislacyjne należy starannie przygotować i zapewnić im solidne podstawy w postaci konsultacji z Państwami Członkowskimi oraz innymi istotnymi interesariuszami na temat wszystkich poruszanych kwestii technicznych i politycznych. Należy udzielić odpowiedzi na kilka kluczowych pytań, zawartych między innymi w komunikacie Komisji z listopada 2000 r. „W kierunku wspólnej procedury udzielania azylu i jednolitego statusu obowiązującego w całej Unii” , które zostały szczegółowo omówione w Studium.

Poziom ambicji

16. Obszar, którego miałoby dotyczyć prawodawstwo, zależałby w dużej mierze od fazy przygotowawczej, obejmującej ocenę a) zmian, jakich mogłyby dokonać Państwa Członkowskie w drodze zwykłego dostosowania swoich praktyk operacyjnych oraz b) zmian, które musiałyby, z drugiej strony, zostać wprowadzone przez prawodawstwo.

17. Istnieje kilka możliwych kluczowych celów stanowiących podstawę dla działań legislacyjnych:

- rozszerzenie na wnioski o ochronę subsydiarną gwarancji w zakresie rozpatrywania wniosków przez pierwszą instancję, stosowanych dla wniosków o status uchodźcy na mocy rozdziału II dyrektywy w sprawie procedur udzielania azylu;

- objęcie odmownych decyzji w sprawie wniosków o ochronę subsydiarną koncepcją skutecznego zadośćuczynienia w sądzie lub przed trybunałem, jak w przypadku decyzji odrzucających wniosek o przyznanie statusu uchodźcy na mocy rozdziału V dyrektywy w sprawie procedur udzielania azylu;

- rozszerzenie zakresu dyrektywy w sprawie warunków przyjęcia na osoby ubiegające się o ochronę subsydiarną;

- rozszerzenie zakresu rozporządzenia dublińskiego II na wnioski o ochronę subsydiarną;

- wprowadzenie wspólnego podejścia administracyjnego do procedur rozpatrywania wniosków, takiego jak wprowadzenie pojedynczego organu zajmującego się rozpatrywaniem wniosków zarówno o status uchodźcy, jak i o ochronę subsydiarną;

- rozszerzenie zakresu każdego ze wspomnianych wyżej wspólnotowych standardów proceduralnych na inne podstawy uniemożliwiające wydalenie z UE, z zamiarem stworzenia obejmującej wszystko pojedynczej procedury.

Ramy czasowe legislacji

18. Można zakładać etapowe wprowadzanie prawodawstwa, gdzie na początku głównym punktem zainteresowania byłoby zastosowanie gwarancji proceduralnych do obu typów statusów, następnie rozszerzenie innych gwarancji przewidzianych w dyrektywie w sprawie procedur udzielania azylu, a następnie rozszerzenie zakresu innych instrumentów w ramach pierwszego etapu Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego i stopniowo dochodzenie do pojedynczej procedury dla wszystkich aspektów rozpatrywania wniosku.

Zakres pojedynczej procedury – które standardy proceduralne należałoby ująć/wykluczyć?

19. W ramach pierwszego kroku konieczne jest zapewnienie takiego samego zastosowania w stosunku do wniosków o ochronę subsydiarną przynajmniej rozdziału II dyrektywy w sprawie procedur udzielania azylu, „Podstawowe Zasady i Gwarancje” (dotyczącego dostępu do procedury, prawa do pozostania w Państwie Członkowskim w czasie rozpatrywania wniosku, wymogów w zakresie rozpatrywania wniosku, rozmów, zasad pomocy prawnej i procedur uchylania). Standardy są niezwykle istotne dla przejrzystości procedur i stanowić będą podstawę dla wszystkich wspólnych procedur tworzących przyszłe prawo wspólnotowe.

Jak zajmować się apelacjami w ramach pojedynczej procedury?

20. Obowiązek zapewnienia skutecznego zadośćuczynienia w przypadku odmownej decyzji naruszającej prawa jednostki przyznane jej na mocy prawa wspólnotowego jest sprawą zalecaną nie tylko przez Trybunał Sprawiedliwości, ale również przez Europejski Trybunał Praw Człowieka. Istotne będzie dokonanie oceny sposobu, w jaki Państwa Członkowskie wdrażają podstawową zasadę „skutecznego zadośćuczynienia” zawartą w dyrektywie w sprawie procedur udzielania azylu, oraz sposobu interpretacji tej zasady przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w kontekście różnych krajowych systemów prawnych. Pojedyncza procedura obejmująca poziom apelacji pozwoliłaby zmaksymalizować zalety skuteczności administracyjnej. Jednakże biorąc pod uwagę potencjalny wpływ na krajowe systemy prawne, być może wskazane byłoby rozważanie tej możliwości na późniejszym etapie, mimo iż w ramach Fazy Przygotowawczej należy uwzględnić poglądy odpowiednich sądów Państw Członkowskich.

Zakres pojedynczej procedury – ujęcie/wykluczenie innych podstaw pobytu

21. Istotne będzie dokonanie oceny zakresu i ram czasowych, w jakich Wspólnota pragnie prowadzić swoje działania: czy powinna istnieć „obejmująca wszystko” procedura zajmująca się wnioskami składanymi na zasadach innych, niż opisane w dyrektywie kwalifikacyjnej, czy też te dodatkowe powody powinny zostać poddane pod indywidualne kompetencje władz ds. cudzoziemców poszczególnych Państw Członkowskich, z powodów wymienionych w studium (elastyczność miejscowa, kompetencje praktyczne itp.).

W jaki sposób zabezpieczyć integralność Konwencji Genewskiej

22. Należy również zwrócić uwagę na opisane ogólnie w Studium obawy, że wprowadzenie pojedynczej procedury może prowadzić do osłabienia Konwencji Genewskiej. Studium zauważa, że wprowadzenie pojedynczej procedury zwiększyło generalnie tendencję do przyznawania mniej korzystnego statusu niż status na mocy Konwencji, w celu uniemożliwienia uchodźcy korzystania ze wszystkich uprawnień określonych w Konwencji Genewskiej i, w drodze rozszerzenia, w dyrektywie kwalifikacyjnej. Przepisy zabezpieczające przed tą tendencją obejmowałyby z góry określoną kolejność rozpatrywania wniosku, tak aby wnioski o ochronę subsydiarną rozpatrywane były dopiero po negatywnej ocenie podstaw wynikających z Konwencji Genewskiej i wydaniu odpowiednio uzasadnionej decyzji o odrzuceniu wniosku o status wynikający z Konwencji Genewskiej w przypadkach, gdzie dopuszczalna jest ochrona subsydiarna. Użytecznym wsparciem dla tych dwóch przepisów byłoby szkolenie pogłębiające zrozumienie Konwencji Genewskiej przez praktyków, które zostałoby również wykorzystane w celu umocnienia zrozumienia etapu, na którym kończą się zobowiązania wynikające z Konwencji Genewskiej i zaczynają zobowiązania związane z ochroną subsydiarną.

Zabezpieczanie korzyści – utrzymanie jakości decyzji

23. Konieczne jest zachowanie równowagi pomiędzy szybkością a jakością procedur. Prawodawstwo powinno pomóc przyspieszyć procedurę udzielania azylu, niemniej jednak wysoka jakość podejmowanych decyzji, szczególnie na poziomie pierwszej instancji, jest również istotna dla zapewnienia integralności systemu (i może ograniczyć liczbę dopuszczalnych apelacji, pozwalając tym samym na większą oszczędność czasu i zasobów). Wszelkie środki legislacyjne powinny uwzględniać tę równowagę. W średniej lub długiej perspektywie UE powinna uzgodnić kluczowe zasady dobrej praktyki w zakresie działań administracyjnych, takich jak rozmowy i podejmowanie decyzji, a nawet stworzyć Centrum Doskonalenia dla osób zajmujących się udzielaniem azylu, które propagowałoby najlepszą praktykę i zapewniało szkolenia w tym zakresie oraz pełniło funkcję kluczowego zasobu w zakresie dzielenia się i wymiany Informacji na temat Kraju Pochodzenia.

24. W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na pytanie, czy rozpatrywanie wniosków dotyczących ochrony subsydiarnej powinno odbywać się ex officio (gdzie urząd rozpatrujący wniosek automatycznie analizowałby podstawy dla ochrony subsydiarnej w przypadku niespełnienia kryteriów statusu wynikającego z Konwencji Genewskiej) czy jedynie na żądanie, zakładając, że rozpatrywanie ex officio wniosków dotyczących ochrony subsydiarnej mogłoby pomóc ograniczyć ewentualne opóźnienia, do jakich dochodzi w trakcie procedur odsyłania, poprzez wyeliminowanie możliwości, że podstawy te zgłaszane są w celu opóźnienia wydalenia z kraju.

Odesłania

25. Pojedyncza procedura w zakresie wniosków o ochronę międzynarodową zgodnie z postanowieniami dyrektywy kwalifikacyjnej wzmocni możliwość efektywnego procesu odsyłania w ramach Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego. Aby zmaksymalizować skuteczność pojedynczej procedury UE w zakresie odesłań, Państwa Członkowskie muszą zgodzić się, aby „ostateczna decyzja” (np. nieuzasadniona apelacja przeciwko odmownej decyzji wydanej w oparciu o dyrektywę kwalifikacyjną) była również decyzją powodującą odesłanie. W celu dalszego poszerzenia możliwości efektywnego odesłania, pojedynczą procedurę możnaby rozszerzyć na powody wykraczające poza dyrektywę kwalifikacyjną bądź objąć nią mechanizm wczesnego ostrzegania i współpracy z władzami odpowiedzialnymi za odesłania. Potencjalnym zamierzeniem docelowym mogłoby być zapewnienie równolegle prowadzonych procesów decyzyjnych w ramach pojedynczej procedury udzielania azylu i procedury odsyłania. W tym względzie szczególną uwagę należałoby zwrócić na odpowiednie traktowanie powtórnych wniosków uniemożliwiających skuteczne działania w zakresie odsyłania/wydalania z kraju.

Powiązania z innymi instrumentami

26. Wprowadzenie pojedynczej procedury wywarłoby pewien wpływ na wszystkie środki pakietu azylowego. Dyrektywa w sprawie procedur udzielania azylu byłaby motorem zmian legislacyjnych, jeśli Państwa Członkowskie zdecydowałyby, że chcą ograniczyć wprowadzenie pojedynczej procedury do rodzajów statusów objętych dyrektywą kwalifikacyjną. Dyrektywa kwalifikacyjna nie wymagałaby żadnych zmian, chyba że Państwa Członkowskie zdecydowałyby, że pojedyncze zezwolenie na pobyt lub status powinny wynikać z przyznania ochrony międzynarodowej. Zakres dyrektywy w sprawie warunków przyjęcia również należałoby rozszerzyć tak, aby objąć nią wnioski o ochronę subsydiarną. W praktyce skutki takich działań mogą być niewielkie, jako że zgodnie z definicjami zawartymi w tej dyrektywie każdy wniosek o ochronę międzynarodową uważany jest za wniosek o udzielenie azylu, chyba że w danej sytuacji zgłoszono wyraźny wniosek o inny rodzaj ochrony, o który można ubiegać się odrębnie. Nawet teraz, w sytuacji, w której stwierdza się, że wnioskodawca nie jest uchodźcą, wciąż objęty jest dyrektywą do momentu podjęcia decyzji, zgodnie z którą wnioskodawca nie może dłużej przebywać na terytorium danego Państwa Członkowskiego jako osoba ubiegająca się o azyl. Mimo iż rozporządzenie dublińskie II stosuje się jedynie do wniosków o udzielenie azylu w rozumieniu Konwencji Genewskiej, nie ma przekonywujących powodów do ograniczenia stosowania rozporządzenia do osób ubiegających się jedynie o status wynikający z Konwencji.

B: Faza Przygotowawcza

27. W celu zapewnienia, że prawodawstwo UE opiera się na solidnej podstawie konsensusu, wzajemnej znajomości i zrozumienia wyzwań, przed jakimi stoją systemy azylowe Państw Członkowskich zmieniające się w celu przystosowania do pojedynczej procedury, dla zbudowania tych podstaw wymagana jest faza przygotowawcza. Faza Przygotowawcza rozpocznie się w styczniu 2005 r. i będzie realizowana równolegle z implementacją prawodawstwa pierwszego etapu Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego. Komisja przedstawi dokument zawierający ogólny opis Planu Działań Pojedynczej Instytucji w celu realizacji tego okresu konsultacji, debat i przygotowań w zakresie tego, co Państwa Członkowskie mogłyby zrobić w celu ujednolicenia swoich procedur (szczegółowy opis w załączniku D). Koordynację zapewni Komitet ds. Imigracji i Azylu; Komisja będzie informować ten organ o wynikach każdego działania. Na zakończenie procesu należy zorganizować konferencję, na której przeanalizowane zostaną wyniki działań, a Komisja otrzyma wytyczne w zakresie sposobu ich włączenia w proces sporządzania prawodawstwa.

28. Faza Przygotowawcza miałaby potrójny cel: i) prowadzenie i informowanie na poziomie technicznym o dyskusji dotyczącej sposobu, w jaki UE powinna dążyć do przyjęcia pojedynczej procedury, ii) wskazanie elementów zmian, które należy przeprowadzić, i iii) dokonanie tych zmian w drodze dostosowania praktyk operacyjnych w możliwie największym zakresie przed lub równolegle z metodą legislacyjną. Poza tym Faza Przygotowawcza stanowiłaby również platformę dla procesu konsultacyjnego, jaki trzeba przeprowadzić przed przedstawieniem prawodawstwa WE.

- Komisja przyjmie odpowiedzialność za wyczerpujący i spójny program działań obejmujących wymianę informacji na temat najlepszych praktyk, rozpoczęcie działań wspólnotowych w ramach Europejskiego Funduszu Uchodźców ERF II oraz zaproszenie do składania projektów w ramach programów ARGO w celu spełnienia określonych potrzeb wyrażanych w tym obszarze przez Państwa Członkowskie.

- Od Państw Członkowskich oczekuje się podjęcia określonych środków operacyjnych w ramach procesu stopniowego zwiększania zdolności, takich jak projekty twinningowe i wymiana pracowników pomiędzy władzami stosującymi pojedynczą procedurę i władzami planującymi jej przyjęcie, oraz sesje szkoleniowe dla praktyków itp.

29. Faza Przygotowawcza zajmie się również pytaniami dotyczącymi sposobu, w jaki UE powinna wprowadzić pojedynczą procedurę w drodze działań w zakresie czterech głównych tematów. Ocena implementacji określonych przepisów w istniejącym prawodawstwie azylowym WE zapewni podstawy dla zbadania sposobu, w jaki Państwa Członkowskie wdrażają w ramach pierwszego etapu Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego te przepisy, które wymagają od Państw Członkowskich wprowadzenia takiego samego traktowania zarówno osób ubiegających się o status uchodźcy, jak i o ochronę subsydiarną (na przykład art. 4 dyrektywy kwalifikacyjnej dotyczący oceny faktów i okoliczności). Na tej podstawie dokonana zostanie analiza porównawcza pojedynczej procedury i odrębnych procedur ze szczególnym uwzględnieniem sposobu, w jaki środki pomocnicze pojedynczej procedury mogą spowodować wzrost skuteczności . Działania w tych trzech obszarach wspierane będą porównaniami zasobów i kosztów pomiędzy różnymi systemami krajowymi. Faza Przygotowawcza powinna zapewnić również innowacyjną metodę osiągania konsensusu w kwestii obszarów ustanawiania prawodawstwa oraz zakresu tego prawodawstwa; oraz okazję do „oddolnej” harmonizacji w drodze dzielenia się i ustanawiania najlepszych praktyk.

30. Podjęcie tych kroków stanowi reakcję na sformułowane w Tesalonikach wezwanie do dalszego wzmacniania procedur udzielania azylu w celu zapewnienia ich większej skuteczności, mając na względzie możliwie jak największe przyspieszenie rozpatrywania wniosków niezwiązanych z ochroną międzynarodową i umożliwia osiągnięcie celów w zakresie ochrony przyjętych na mocy mandatu z Tampere.

Wnioski

31. Komisja będzie dążyć do realizacji celów określonych w komunikacie w ścisłej współpracy z Państwami Członkowskimi i Parlamentem Europejskim, Wysokim Komisarzem Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców oraz innymi istotnymi interesariuszami.

32. Komisja przedstawi do końca 2004 r. „Plan Działań Pojedynczej Instytucji” jako główne narzędzie implementacyjne Fazy Przygotowawczej niezbędne przed przyjęciem prawodawstwa.

33. Komisja zwraca się do Rady i Parlamentu Europejskiego o zatwierdzenie dwuetapowej metody opisanej w niniejszym komunikacie jako kolejnego kroku na drodze do osiągnięcia wspólnej procedury udzielania azylu prowadzącej do jednolitego statusu obowiązującego w całej Unii dla osób, którym udzielono azylu, mając na uwadze postęp dokonany dotychczas w zakresie agendy z Tampere.