1. Wprowadzenie

Dnia 10 grudnia 2013 r. i dnia 28 stycznia 2014 r. Rada przyjęła zalecenia skierowane do, odpowiednio, Polski i Chorwacji, mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego w tych krajach. Rada wyznaczyła dzień, odpowiednio, 15 kwietnia 2014 r. i 30 kwietnia 2014 r. jako termin przyjęcia przez te kraje środków niezbędnych do uznania, że podjęto skuteczne działania celem zastosowania się do zaleceń, oraz jako termin przedstawienia szczegółowych informacji dotyczących strategii konsolidacji planowanych przez te kraje na potrzeby osiągnięcia wyznaczonych wartości docelowych.

W odniesieniu do Polski Rada podjęła w dniu 10 grudnia 2013 r. decyzję na podstawie art. 126 ust. 8 Traktatu, w której stwierdziła, że Polska nie podjęła skutecznych działań zgodnie z zaleceniem Rady z dnia 21 czerwca 2013 r. służących skorygowaniu nadmiernego deficytu do 2014 r., oraz na podstawie art. 126 ust. 7 Traktatu zaleciła Polsce zlikwidowanie nadmiernego deficytu do 2015 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1a rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 Polska przedstawiła sprawozdanie z podjętych działań zarówno w ramach krajowego programu konwergencji przedłożonego dnia 15 kwietnia 2014 r., jak i w odrębnym dokumencie przedłożonym tego samego dnia.

W odniesieniu do Chorwacji Komisja w dniu 10 grudnia 2013 r. stwierdziła, uwzględniwszy swoje sprawozdanie sporządzone na podstawie art. 126 ust. 3 Traktatu oraz opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego wydaną zgodnie z art. 126 ust. 4 Traktatu, że w Chorwacji istnieje nadmierny deficyt. W związku z tym Komisja skierowała do Chorwacji stosowną opinię i poinformowała o tym odpowiednio Radę. Uwzględniając fakt, że zgodnie z planami krajowymi oraz prognozami Komisji deficyt w latach 2013–15 miał utrzymywać się znacznie powyżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB, a wskaźnik zadłużenia miał w 2014 r. przekroczyć 60 % PKB i następnie dalej wzrastać w okresie objętym prognozą (tj. do roku 2015 włącznie), Rada w dniu 28 stycznia 2014 r. podjęła decyzję na podstawie art. 126 ust. 6 Traktatu, w której stwierdziła istnienie nadmiernego deficytu w Chorwacji, oraz skierowała do tego kraju zalecenie na podstawie art. 126 ust. 7 Traktatu mające na celu zlikwidowanie nadmiernego deficytu do 2016 r. Zgodnie z art. 3 ust. 4a rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 Chorwacja przedstawiła sprawozdanie z podjętych działań w ramach krajowego programu konwergencji przedłożonego dnia 30 kwietnia 2014 r.

Komisja zbadała sprawozdania przedstawione przez państwa członkowskie celem oceny, czy każde z nich zastosowało się do odpowiedniego zalecenia wydanego na podstawie art. 126 ust. 7.

2. Ocena podjętych działań

Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1467/97 i kodeksem postępowania[1] należy uznać, że państwo członkowskie podjęło skuteczne działania, jeżeli działa zgodnie z zaleceniem wydanym na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE. Kodeks postępowania stanowi, że ocena skuteczności działań powinna w szczególności uwzględnić, czy dane państwo członkowskie osiągnęło zalecane przez Radę roczne cele budżetowe i powiązaną z tym poprawę salda budżetowego w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o środki jednorazowe i inne środki tymczasowe.

Metodyka oceny skuteczności podjętych działań wymaga, by Komisja w pierwszej kolejności zweryfikowała, czy państwo członkowskie osiągnęło docelową wartość deficytu nominalnego oraz powiązaną z tym poprawę salda strukturalnego zgodnie z wymogami określonymi w zaleceniu wydanym w ramach procedury nadmiernego deficytu. Jeżeli weryfikacja ta wypada pozytywnie, procedura nadmiernego deficytu zostaje zawieszona.

Jeżeli państwo członkowskie nie osiągnęło docelowej wartości deficytu nominalnego lub wymaganej poprawy salda strukturalnego, dokonuje się starannej analizy przyczyn takiego stanu rzeczy, tak by ocenić, czy państwo członkowskie działa zgodnie z zaleceniem (lub wezwaniem). Podstawę tej starannej analizy stanowią dwie uzupełniające się miary wysiłku fiskalnego: i) podejście odgórne, tj. obliczenie zmiany salda strukturalnego skorygowanej o zmiany wynikające z korekty wzrostu produktu potencjalnego, nadzwyczajnych dochodów lub dochodów niższych od oczekiwanych oraz nieprzewidzianych wydarzeń; oraz ii) podejście oddolne, tj. oszacowanie wpływu na budżet poszczególnych środków budżetowych wdrożonych przez rząd. Ta staranna analiza musi zostać uzupełniona oceną innych stosownych aspektów jakościowych, na podstawie której Komisja będzie w stanie wydać kwalifikowaną opinię na temat tego, czy państwa członkowskie podjęły wystarczające działania polityczne celem zastosowania się do zalecenia (lub wezwania) wydanego w ramach procedury nadmiernego deficytu. Jeżeli staranna analiza wskazuje na to, że dane państwo członkowskie wywiązało się ze swoich zobowiązań politycznych, ocena będzie prowadziła do wniosku, że podjęto skuteczne działania, co umożliwi Radzie przedłużenie terminu, nawet jeśli docelowa wartość deficytu nominalnego nie została osiągnięta. Jeżeli staranna analiza wskazuje na to, że nie wywiązano się ze zobowiązań politycznych, a jednocześnie nie osiągnięto docelowej wartości deficytu nominalnego, ocena będzie prowadziła do wniosku, że nie podjęto skutecznych działań i należy przejść do kolejnego etapu procedury nadmiernego deficytu (z możliwością wyznaczenia nowego terminu jego korekty).

2.1. Ocena działań podjętych przez Polskę

W ostatnim zaleceniu Rady wydanym dnia 10 grudnia 2013 r. Polsce zalecono osiągnięcie deficytu nominalnego w wysokości 4,8 % PKB w 2013 r., 3,9 % PKB w 2014 r. i 2,8 % PKB w 2015 r. (z pominięciem wpływu transferu aktywów z drugiego filaru systemu emerytalnego). Zgodnie z prognozą makroekonomiczną leżącą u podstaw zalecenia Rady odpowiada to poprawie salda strukturalnego o 1 % PKB w 2014 r. i o 1,2 % PKB w 2015 r. Polsce zalecono również rygorystyczne wdrożenie środków, które już zapowiedziała i przyjęła, oraz uzupełnienie ich dodatkowymi środkami w celu osiągnięcia trwałej korekty nadmiernego deficytu do 2015 r. Rada wyznaczyła dzień 15 kwietnia 2014 r. jako termin podjęcia przez Polskę skutecznych działań celem zastosowania się do zalecenia oraz jako termin przedstawienia szczegółowych informacji na temat strategii konsolidacji planowanej na potrzeby osiągnięcia wyznaczonych wartości docelowych. W wyznaczonym terminie władze Polski przedstawiły Komisji sprawozdanie zawierające opis środków podjętych przez nie w odpowiedzi na zalecenie Rady oraz zarys strategii konsolidacji mającej na celu zlikwidowanie nadmiernego deficytu budżetowego.

W 2013 r. deficyt nominalny wyniósł 4,3 % PKB i był niższy od zalecanego poziomu 4,8 % PKB. Według prognozy Komisji z wiosny 2014 r. saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych osiągnie w 2014 r. nadwyżkę w wysokości 5,7 % PKB. Jeżeli skoryguje się tę prognozę celem pominięcia wpływu transferu aktywów emerytalnych (zgodnie z przepisami dotyczącymi statystyki, które zaczną obowiązywać od września 2014 r.), saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2014 r. wyniesie -3,6 % PKB, a zatem będzie niższe niż docelowa wartość deficytu nominalnego określona w zaleceniu. Przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki prognozuje się, że w 2015 r. deficyt wyniesie 3,1 % PKB (z pominięciem wpływu transferu aktywów), a więc przekroczy zalecaną wartość docelową 2,8 % PKB.

W oparciu o wiosenną prognozę Komisji oczekuje się, że zmiana salda strukturalnego będzie w 2014 r. dokładnie odpowiadać zalecanej wartości 1 % PKB, a w 2015 r. będzie od niej mniejsza i wyniesie 0,4 % PKB.

Tabela 1. Polska – porównanie prognoz budżetowych

Prognozy Komisji uwzględniają dostatecznie sprecyzowane środki zapowiedziane przez Polskę w sprawozdaniu dotyczącym podjęcia skutecznych działań i w programie konwergencji. Większość tych środków podjęto jeszcze przed przyjęciem przez Radę najnowszego zalecenia w ramach procedury nadmiernego deficytu w dniu 10 grudnia 2013 r. i zostały już one uwzględnione w prognozie służb Komisji z jesieni 2013 r. W ocenie Komisji dodatkowe środki podjęte od czasu ostatniego zalecenia Rady będą miały jedynie marginalny wpływ na budżet w 2014 r., zaś w 2015 r. umożliwią zmniejszenie deficytu o 0,1 % PKB.

Po korekcie ze względu na pogorszoną prognozę potencjalnego wzrostu gospodarczego oraz rozwój sytuacji w zakresie dochodów od czasu wydania zalecenia Rady, skorygowaną poprawę salda strukturalnego szacuje się na 0,6 % PKB w 2014 r., a więc poniżej poziomu wymaganego przez Radę. Ten niedostateczny wynik znajduje potwierdzenie w ocenie oddolnej, w której oszacowano wielkość dodatkowego wysiłku fiskalnego w 2014 r. na podstawie działań dyskrecjonalnych po stronie dochodów oraz zmian w wydatkach, które można odnotować pomiędzy scenariuszem odniesienia służącym za podstawę zalecenia Rady a prognozą Komisji z wiosny 2014 r. Ocena ta wskazuje na wysiłek fiskalny o wartości -0,1 % PKB w porównaniu z wymaganymi 0,4 % PKB. Przy tradycyjnym założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki prognozuje się, że w 2015 r. skorygowana zmiana salda strukturalnego wyniesie 0,1 % PKB, a więc znacznie poniżej poziomu 1,2 % PKB wymaganego w zmienionym zaleceniu Rady wydanym w ramach procedury nadmiernego deficytu. Ten niedostateczny wynik znajduje potwierdzenie w ocenie oddolnej, w której oszacowano że wysiłek fiskalny w 2015 r. wyniesie -0,8 % PKB, a więc znacznie mniej niż wysiłek uznany za konieczny w czasie wydania zalecenia.

Tabela 2. Polska – porównanie skorygowanej zmiany salda strukturalnego i wysiłku fiskalnego w oparciu o prognozę Komisji z wiosny 2014 r.

Zważywszy, że w 2014 r. Polska osiągnęła zalecany poziom salda nominalnego oraz zalecaną poprawę salda strukturalnego, Komisja uważa, że należy zawiesić procedurę nadmiernego deficytu. Istnieją jednak zagrożenia dla trwałej korekty nadmiernego deficytu w wyznaczonym terminie, gdyż wysiłek fiskalny mierzony zarówno za pomocą skorygowanej zmiany salda strukturalnego, jak i oceny oddolnej, wypada znacznie poniżej zalecanego poziomu. W szczególności w odniesieniu do 2015 r. (i przed przedstawieniem budżetu na 2015 r.) służby Komisji prognozują, że deficyt nominalny zmniejszy się do 3,1 % PKB (z pominięciem transferu aktywów emerytalnych), a poprawa salda strukturalnego osiągnie 0,4 % PKB, a więc oba te wskaźniki nie osiągną wartości docelowych zalecanych przez Radę. W związku z tym w budżecie na 2015 r. należy uwzględnić środki korygujące o charakterze strukturalnym, tak by zapewnić zgodność z zaleceniem Rady.

2.2. Ocena działań podjętych przez Chorwację

Rada wszczęła procedurę nadmiernego deficytu w stosunku do Chorwacji w dniu 28 stycznia 2014 r. i zaleciła skorygowanie nadmiernego deficytu do 2016 r. W zaleceniu wydanym w ramach procedury nadmiernego deficytu nałożono na Chorwację wymóg osiągnięcia docelowych wartości deficytu nominalnego na poziomie 4,6 % PKB w 2014 r., 3,5 % PKB w 2015 r. i 2,7 % PKB w 2016 r.[2]. Odpowiada to poprawie salda strukturalnego o 0,5 % PKB w 2014 r., 0,9 % PKB w 2015 r. i 0,7 % PKB w 2016 r. oraz przyjęciu środków konsolidacyjnych o wartości 2,3 % PKB w 2014 r. i 1,0 % PKB w latach 2015 i 2016, tak by osiągnąć wymaganą korektę salda strukturalnego. Rada wyznaczyła dzień 30 kwietnia 2014 r. jako termin podjęcia przez Chorwację skutecznych działań celem zastosowania się do zalecenia oraz jako termin przedstawienia szczegółowych informacji na temat strategii konsolidacji planowanej na potrzeby osiągnięcia wyznaczonych wartości docelowych. Chorwacja przedstawiła sprawozdanie z podjętych działań w ramach krajowego programu konwergencji.

Tabela 3. Chorwacja – porównanie prognoz budżetowych

Na podstawie aktualnych informacji oraz prognozy Komisji z wiosny 2014 r. zakłada się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniesie 3,8 % PKB w 2014 r. i 3,1 % PKB w 2015 r. Jeżeli skorygować te prognozy celem pominięcia wpływu transferu aktywów emerytalnych (zgodnie z przepisami dotyczącymi statystyki, które zaczną obowiązywać od września 2014 r.), deficyt budżetowy wyniesie według prognoz 4,6 % PKB w 2014 r. i 3,8 % PKB w 2015 r. Przyjęty przez służby Komisji scenariusz odniesienia nie uwzględnia jednak wszystkich środków składających się na pakiet konsolidacji budżetowej, gdyż niektóre z nich nie są dostatecznie sprecyzowane (jak np. oszczędności w zakresie dotacji lub transferów socjalnych), a w przypadku innych istnieją wątpliwości co do ich ujęcia księgowego (np. w przypadku wypłat zysków przez przedsiębiorstwa państwowe). Niemniej przy zakładanej korekcie oczekuje się, że docelowa wartość deficytu nominalnego określona w ramach procedury nadmiernego deficytu zostanie osiągnięta w 2014 r., natomiast w 2015 r. zostanie przekroczona o ¼ % PKB. Poprawa salda strukturalnego wyniesie 0,4 % PKB w 2014 r. i 0,8 % PKB w 2015 r., czyli w każdym roku będzie nieznacznie mniejsza niż, odpowiednio, 0,5 % PKB i 0,9 % PKB wymagane w zaleceniu Rady wydanym w ramach procedury nadmiernego deficytu.

Tabela 4. Chorwacja – porównanie skorygowanej zmiany salda strukturalnego i wysiłku fiskalnego w oparciu o prognozę Komisji z wiosny 2014 r.

Staranna analiza w oparciu o skorygowaną zmianę salda strukturalnego i podejście oddolne, wymagana dla oceny skuteczności podjętych działań, wskazuje w 2014 r. na poprawę salda strukturalnego o 0,2 % PKB oraz wysiłek fiskalny na poziomie 0,8 % PKB w 2015 r. W obu latach wartości te byłyby więc niższe od zalecanych, ale przynajmniej w przypadku 2015 r. tylko nieznacznie. Jednocześnie ocena wysiłku fiskalnego zgodnie z podejściem oddolnym pozwala sądzić, że zarówno w 2014 r., jak i 2015 r. będzie on zgodny z wymaganym poziomem, osiągając 2,3 % PKB w 2014 r. (co odpowiada wartości określonej w zaleceniu) oraz 1,1 % PKB w 2015 r. (nieco powyżej zalecanej wartości 1 % PKB). Odzwierciedla to fakt, że podstawę korekty budżetowej planowanej w programie stanowi szeroki wachlarz środków, w tym podwyżki składek emerytalnych i na ubezpieczenia społeczne oraz oszczędności po stronie wydatków (na dotacje, zużycie pośrednie i transfery socjalne). W ramach starannej analizy należy uwzględnić fakt, że wszystkie te środki zostały uchwalone po przyjęciu przez Radę w styczniu 2014 r. decyzji w sprawie istnienia nadmiernego deficytu, w odpowiedzi na tę decyzję. Silne zaangażowanie władz Chorwacji w przestrzeganie zalecenia Rady znajduje również odzwierciedlenie w fakcie, że – po tym jak stało się jasne, że dokonane w marcu 2014 r. zmiany w budżecie na 2014 r. nie wystarczą do spełnienia zaleceń wydanych w ramach procedury nadmiernego deficytu – władze podjęły dodatkowe środki o wartości 0,4 % PKB.

W obliczu faktu, że w 2014 r. można się spodziewać osiągnięcia docelowej wartości deficytu nominalnego oraz wobec tego, że ocena zgodnie z podejściem oddolnym pokazuje, że Chorwacja podjęła środki o skali uznawanej za niezbędną do osiągnięcia docelowych wartości salda strukturalnego określonych w zaleceniu wydanym w ramach procedury nadmiernego deficytu, oraz uwzględniając wyniki starannej analizy i inne wspomniane wyżej czynniki jakościowe, Komisja jest zdania, że należy zawiesić procedurę w stosunku do Chorwacji. Z uwagi jednak na fakt, że w 2015 r. (i przed przedstawieniem budżetu na 2015 r.) służby Komisji oczekują, że saldo nominalne i poprawa salda strukturalnego nie osiągną wartości docelowych zalecanych przez Radę, w budżecie na 2015 r. należy uwzględnić środki korygujące o charakterze strukturalnym, tak by zapewnić zgodność z zaleceniem Rady.

3. Wnioski

Komisja jest zdania, że Polska i Chorwacja podjęły skuteczne działania oraz że w odniesieniu do tych państw w chwili obecnej nie ma potrzeby podejmowania dalszych kroków w ramach procedury nadmiernego deficytu. Komisja będzie nadal uważnie monitorowała sytuację budżetową zgodnie z Traktatem oraz paktem stabilności i wzrostu.

Załącznik. Tabele dotyczące procedury nadmiernego deficytu

Tabela A1. Dostosowanie widocznego wysiłku strukturalnego o korektę szacunków dotyczących wzrostu produktu potencjalnego –

sposób obliczenia

Tabela A2. Dostosowanie widocznego wysiłku strukturalnego o korektę szacunków dotyczących dochodów niższych od oczekiwanych lub nadzwyczajnych dochodów – sposób obliczenia

[1]„Szczegółowe zasady wdrażania paktu stabilności i wzrostu oraz wytyczne dotyczące formy i treści programów stabilności i konwergencji” są dostępne na stronie: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm .

[2] Wartości docelowe nie zostały skorygowane o wpływ transferu aktywów związanego z reformą emerytalną. Z chwilą wejścia w życie ESA2010 jesienią 2014 r. wpływ ten zostanie jednak pominięty w danych liczbowych, które będą stanowiły podstawę ocen dokonywanych od tego momentu w ramach paktu stabilności i wzrostu.