Ogólny cel Funduszu Azylu, Migracji i Integracji ma być osiągnięty poprzez: (i) wzmacnianie i rozwijanie wspólnego europejskiego systemu azylu poprzez zadbanie o to, by przepisy UE w tej dziedzinie były skutecznie i spójnie stosowane; (ii) wspieranie legalnej migracji do państw członkowskich UE zgodnie z potrzebami rynku pracy oraz propagowanie skutecznej integracji obywateli państw trzecich; (iii) wzmocnienie sprawiedliwych i skutecznych strategii w zakresie powrotów, które pomagają zwalczać nielegalną migrację oraz położyć nacisk na zapewnienie zrównoważonego charakteru powrotów i ich skuteczności; oraz (iv) dopilnowanie, by państwa członkowskie UE, które są najbardziej dotknięte przepływami migracyjnymi i azylowymi, mogły liczyć na solidarność innych państw członkowskich UE.

Łączne środki na wdrażanie Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego – granice i wizy w okresie 2014–2020 oszacowano początkowo na 2 760 mln EUR. Kwota ta została później zwiększona do 2,61 mld EUR, aby uwzględnić zwiększony przydział środków na sprzęt dla EMAS i Fronteksu (zob. poniżej) oraz przesunięcie części środków przydzielonych na systemy informatyczne wspierające zarządzanie przepływami migracyjnymi na granicach zewnętrznych (np. system wjazdu i wyjazdu, europejski system informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż (ETIAS) oraz eu-LISA. Środki przydzielone na programy krajowe stanowią około 65 % całkowitej kwoty (1,6 mld EUR). Środki na specjalny program tranzytowy dla Litwy pozostają jednak nienaruszone. W odpowiedzi na nieprzewidziane potrzeby wywołane kryzysem migracyjnym znacznie zwiększono kwotę przydzieloną na pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych, z początkowych 1,3 % do 14,8 % całego funduszu. Z drugiej strony, aby umożliwić zwiększenie środków przeznaczanych na pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych, działania Unii zmniejszono o jedną czwartą. Państwa członkowskie otrzymały dodatkową kwotę 192 mln EUR na zakup sprzętu, który ma być stosowany w trakcie wspólnych operacji Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

Efektywna kontrola granic ma zasadnicze znaczenia dla zapewnienia swobodnego przepływu obywateli UE i obywateli państw trzecich, takich jak biznesmeni, turyści lub inne osoby legalnie przebywające na terenie UE, a także dla zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego. Ponieważ peryferyjne państwa członkowskie kontrolują znaczną długość granic zewnętrznych UE, ich obowiązki w zakresie kontroli granic znacznie się zwiększyły. W tym względzie Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego – granice i wizy wspiera, poprzez realizację tego celu szczegółowego, dalszą harmonizację zarządzania granicami oraz wymianę informacji wśród państw członkowskich i między państwami członkowskimi a Europejską Agencją Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego – granice i wizy przyczynił się ponadto do zwiększonej solidarności i podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, zwłaszcza przez współfinansowanie sprzętu udostępnianego w ramach operacji Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej, a także przez wprowadzenie bramek do zautomatyzowanej kontroli granicznej i stałe rozwijanie EUROSUR.

Od 2009 r. liczba wniosków o wydanie wizy UE wzrosła o 50 %, prowadząc do zwiększonych kosztów ich rozpatrywania. Na wspólną politykę wizową UE wpływ miał również kryzys migracyjny, który zwiększył presję na personel konsularny na całym świecie, oraz rosnąca potrzeba współpracy w dziedzinie migracji nieuregulowanej i powrotów. Zasadniczego znaczenia nabrało stosowanie wspólnych norm wizowych, ponieważ osoby posiadające wizę lub dokument pobytowy państwa członkowskiego Schengen mogą się swobodnie przemieszczać z jednego państwa członkowskiego do drugiego. W związku z tym wszystkie państwa członkowskie mają wspólny interes w zapewnieniu efektywnego i bezpiecznego stosowania polityki wizowej. Poprzez ten cel szczegółowy Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego – granice i wizy wspiera zatem budowanie zdolności państw członkowskich w zakresie wystarczającego wdrażania wspólnej polityki wizowej.

W okresie 2014–2017 Komisja oddelegowała zadania związane z wykonaniem budżetu do trzech podmiotów: eu-LISA w odniesieniu do fazy testowej projektu pilotażowego „Inteligentne granice”; Międzynarodowego Ośrodka Rozwoju Polityki Migracyjnej w odniesieniu do „instrumentu partnerstwa na rzecz mobilności”; oraz Biura UNHCR w odniesieniu do „wsparcia dla Grecji w rozwoju systemu hotspotów/relokacji oraz rozwoju zdolności przyjmowania azylantów”.

Jeżeli chodzi o zarządzanie bezpośrednie, to do 30 czerwca 2017 r. w ramach rocznych programów prac w okresie 2014–2017 sfinansowano 123 działania (46 działań dotyczących pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych i 77 działań Unii) na łączną kwotę 383 mln EUR. Ze środków przeznaczonych na pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych skorzystało siedem państw członkowskich (Bułgaria, Grecja, Francja, Chorwacja, Włochy, Węgry i Słowenia), jedna agencja UE (Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu) i jedna organizacja międzynarodowa (Biuro UNHCR). Wsparcie na rzecz działań Unii było udzielane w formie dotacji (łącznie 7 zarówno w dziedzinie wiz, jak i granic) oraz w drodze zamówień publicznych (łącznie 70, spośród których ponad połowa stanowiła oceny Schengen).

Kolejnym ograniczeniem jest brak punktów odniesienia umożliwiających porównanie, głównie dlatego że Fundusz Azylu, Migracji i Integracji i Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego są pierwszymi programami w obszarze spraw wewnętrznych, dla których określono wspólne ramy monitorowania i oceny oraz zestaw wskaźników (wspólne wskaźniki rezultatu i wpływu). Ogólnie rzecz biorąc, problemem były również jakość danych i jakość rocznych sprawozdań z realizacji składanych przez państwa członkowskie, częściowo dlatego że wspólne ramy monitorowania i oceny wraz ze wskaźnikami i wszystkimi wytycznymi dotyczącymi oceny udostępniono dopiero w późniejszym czasie (na początku 2017 r.).

3.2Ocena Funduszu Azylu, Migracji i Integracji

Pod względem skuteczności Fundusz Azylu, Migracji i Integracji odegrał ważną rolę w poprawie systemów azylowych i wzmacnianiu zdolności przyjmowania w państwach członkowskich. Kryzys migracyjny doprowadził państwa członkowskie i Komisję do nadania pierwszeństwa inwestycjom w dziedzinie azylu, w szczególności poprawie infrastruktury i usług zakwaterowania, aby sprostać znacznym napływom uchodźców i osób ubiegających się o azyl. Przykładowo w latach 2013–2017 liczba osób w grupach docelowych, którym zapewniono pomoc w ramach tego funduszu, wzrosła z 18 944 do 184 122. Dodatkowo liczba osób przeszkolonych w ramach funduszu wzrosła z poziomu poniżej 1 000 w 2015 r. do 7 031 w 2017 r.

W ramach funduszu odnotowano również znaczne postępy w odniesieniu do osób najbardziej narażonych i bezbronnych, w tym małoletnich bez opieki (liczba miejsc przystosowanych do potrzeb tej grupy wzrosła z zaledwie 183 miejsc w 2014 r. do 17 070 miejsc w 2017 r.), oraz uchodźców i osób ubiegających się o azyl przybywających z regionów, takich jak Afryka Północna i Róg Afryki, w wyniku wzmocnienia wymiaru zewnętrznego funduszu (w ramach dwóch regionalnych programów rozwoju i ochrony na 16 działań w różnych państwach przeznaczono 30 mln EUR). Niemniej dowody na zwiększenie zdolności rozwoju, monitorowania i oceny systemów azylowych są ograniczone. Mimo że w ramach unijnego programu przesiedleń dokonano dotychczas znacznych postępów, fundusz tylko w ograniczonym stopniu przyczynił się do ustanawiania, rozwoju i wdrażania krajowych programów przesiedleń. Do końca 2017 r. zarówno w ramach unijnego programu przesiedleń, jak i oświadczenia UE-Turcja w sprawie legalnej admisji przesiedlono 26 000 osób (spośród łącznie 74 000 osób). Obecnie 81 % z 27 państw członkowskich, które korzystały z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, dokonuje przesiedleń, w porównaniu z tylko 15 % w poprzednim okresie finansowania.

W ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji osiągnięto zadowalające postępy w kwestiach integracji. W zakresie integracji pierwszeństwo względem działań długoterminowych (szkoleń przedzawodowych, dalszego kształcenia itd.) nadano głównie działaniom krótkoterminowym (kursom wprowadzającym kształtującym świadomość obywatelską, nauczaniu języków itd.). Przykładowo do tej pory w ramach funduszu pomoc wspierającą integrację otrzymało 1 432 612 obywateli państw trzecich, a odsetek osób, którym przyznano status rezydenta długoterminowego, również wzrósł z 30 % w 2013 r. do 44 % w 2016 r. W odniesieniu do celu dotyczącego legalnej migracji do tej pory osiągnięto jedynie niewielkie postępy, prawdopodobnie z powodu czynników kontekstowych.

W większości państw członkowskich celem o rosnącym znaczeniu była potrzeba zapewnienia sprawiedliwych, trwałych i skutecznych strategii w zakresie powrotów; stale rósł odsetek powrotów, zarówno dobrowolnych, jak i niedobrowolnych, wspieranych z funduszu. Liczba osób powracających, których powrót był współfinansowany z funduszu, wzrosła z 5 904 w 2014 r. do 39 888 w 2015 r., a w 2017 r. ponownie spadła do 36 735; liczba osób, które wróciły dobrowolnie dzięki pomocy z funduszu, wzrosła dziesięciokrotnie, natomiast liczba wydaleń współfinansowanych z funduszu wzrosła z zaledwie 10 w 2013 r. do rekordowego poziomu 6 065 wydaleń w 2016 r.

Wzmocnienie solidarności i podziału odpowiedzialności pomiędzy państwami członkowskimi osiągnięto głównie poprzez pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych, kryzysowe mechanizmy relokacji i unijne programy przesiedleń.

Podczas kryzysu migracyjnego w 2015 r. i jego kontynuacji pomoc w sytuacjach kryzysowych w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji stanowiła ważny instrument wspierania państw członkowskich. Okazała się ona potężnym narzędziem wzmacniania solidarności oraz ułatwiła szybkie i bardziej ukierunkowane reagowanie na kryzys.

Pod względem adekwatności oceny programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” wykazały, że wymagane są dalsze postępy w dostosowywaniu priorytetów do potrzeb, zwłaszcza w dziedzinie azylu. W Funduszu Azylu, Migracji i Integracji usunięto to niedociągnięcie, dzięki czemu okazał się on wystarczająco elastyczny, szeroki i wszechstronny w reagowaniu na różne potrzeby, a większość programów krajowych nadal pozostaje w zgodzie z potrzebami państw członkowskich. Podczas okresu wdrażania państwa członkowskie mierzyły się jednak ze zmieniającymi się i różnorodnymi potrzebami, które mogą wymagać dostosowania ustaleń w sprawie przydziału środków w trakcie okresu wdrażania. Można to osiągnąć na przykład poprzez dostosowanie klucza do ustalania przydziału środków i wzmocnienie przeglądu śródokresowego.

Na etapach projektowania, planowania i programowania podjęto działania, aby zapewnić spójność i komplementarność z innymi instrumentami finansowymi UE i z odpowiednimi kluczowymi strategiami polityki UE. Podczas fazy wdrażania służby Komisji aktywnie współpracowały ze sobą i z państwami członkowskimi, głównie na zasadzie ad-hoc, w celu zapewnienia, by fundusze UE o podobnych celach były wykorzystywane w sposób skoordynowany. Na szczeblu krajowym zdecydowana większość państw członkowskich zapewniła spójność i komplementarność poprzez ustanowienie mechanizmów koordynacji, głównie komitetów monitorujących obejmujących poszczególne organy zaangażowane we wdrażanie funduszu.

Wydaje się jednak, że istnieje pole do poprawy komunikacji w odniesieniu do spójności wewnętrznej (między instrumentami Funduszu Azylu, Migracji i Integracji), ponieważ beneficjenci nie są wystarczająco świadomi działań Unii i działań dotyczących pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych. Dowody wskazujące na brak spójności oraz nakładanie się na siebie i powielanie działań, zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak i zewnętrznym, są jednak niewielkie.

Ogólnie rzecz biorąc, mimo stosunkowo niewielkich środków finansowych w porównaniu z poważnymi wyzwaniami wynikającymi z kryzysu, które pojawiły się w tym okresie, Fundusz Azylu, Migracji i Integracji wytworzył znaczną europejską wartość dodaną. Główna korzyść na szczeblu UE wynika z wymiaru ponadnarodowego niektórych działań (działań szczegółowych, działań Unii i Europejskiej Sieci Migracyjnej) oraz podziału obciążenia na szczeblu UE, włączając w to w szczególności pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych i kryzysowy mechanizm relokacji w ramach programów krajowych; istnieją zatem solidne dowody, że zasada solidarności została uwzględniona.

Fundusz Azylu, Migracji i Integracji wniósł znaczną europejską wartość dodaną, ponieważ: (i) zapewnił skuteczne i efektywne zarządzanie przepływami migracyjnymi na szczeblu UE (efekty ilościowe); (ii) umożliwił optymalizację procedur związanych z zarządzaniem migracjami, poprawę wiedzy eksperckiej i budowanie zdolności (efekty procesu); (iii) umożliwił państwom członkowskim dotarcie do większej liczby migrantów, osób ubiegających się o azyl, uchodźców i obywateli państw trzecich (efekty zakresu); (iv) umożliwił wprowadzenie innowacji tworzonych na szczeblu krajowym i europejskim (efekty przykładu), aczkolwiek w mniejszym stopniu.

Brak finansowania z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji wpłynąłby negatywnie na jakość działań UE w obliczu kryzysu migracyjnego i zdolność państw członkowskich do współpracy i wdrażania rozwiązań. Przerwanie wsparcia doprowadziłoby prawdopodobnie do (i) zmniejszenia zakresu i jakości wdrażanych działań, (ii) opóźnień we wdrażaniu lub (iii) nawet przerwania działań oraz wpłynęłoby negatywnie na stosowanie zasad solidarności i wzajemnego zaufania.

W ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji trwałość zapewniono poprzez mechanizmy kontroli ustanowione na etapie programowania i wdrażania w odniesieniu do większości instrumentów, chociaż ze względu na rodzaj działań w mniejszym stopniu odbywało się to w ramach pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych. Istnieje potrzeba lepszego uwzględniania kryteriów trwałości podczas projektowania interwencji Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, również w celu systematycznego przejmowania i przekształcania wdrożonych doświadczeń i wniosków w ramach prawodawstwa krajowego oraz praktyk i procedur krajowych, aby uniknąć powtarzającego się finansowania tych samych (mniej innowacyjnych) produktów.

Trwałość efektów działań może się różnić w zależności od obszarów docelowych (integracja i wyniki działań w dziedzinie azylu mogą mieć trwały charakter, jeżeli dotyczą one potrzeb długoterminowych, z kolei wyniki w dziedzinie powrotów są bardziej trwałe, jeżeli opierają się na systemach dobrowolnych powrotów i są wspierane działaniami związanymi z reintegracją).

3.3Ocena Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego – granice i wizy

Uważa się, że Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego – granice i wizy jest w dużej mierze skuteczny zarówno w obszarach wspólnej polityki wizowej, jak i zintegrowanego zarządzania granicami. Fundusz ten (i) ułatwił legalne podróżowanie, ponieważ zwiększył zdolności państw członkowskich dzięki współfinansowaniu zakupu przez państwa członkowskie sprzętu do kontroli autentyczności dokumentów wykorzystywanych przy składaniu wniosków o wydanie wizy i dzięki rozwojowi systemu informacyjnego umożliwiającego koordynację wniosków o wydanie wizy oraz (ii) pomógł zorganizować postępowania o udzielenie zamówienia na sprzęt zapewniający bezpieczeństwo przedstawicielstw konsularnych w państwach trzecich. Mimo zalecenia zawartego w ocenie ex post Funduszu Granic Zewnętrznych dotyczącego zwiększenia poziomu współfinansowania, wkład funduszu we współpracę konsularną był w wielu państwach członkowskich ograniczony z powodu opóźnień w rozpoczęciu wdrażania. Rozwój wspólnej polityki wizowej wsparto również poprzez ustanowienie i funkcjonowanie systemów informatycznych, ze szczególnym uwzględnieniem krajowych wizowych systemów informacyjnych.

Fundusz przyczynił się do zwiększenia skuteczności kontroli granic zewnętrznych przez wspieranie działań skupiających się na zakupie, modernizacji, ulepszaniu i wymianie sprzętu do kontroli i nadzoru nad granicami (np. urządzeń do kontroli dokumentów, sprzętu (tele)komunikacyjnego). Działania na rzecz zwiększenia zdolności zarządzania granicami obejmowały wprowadzenie bramek do zautomatyzowanej kontroli granicznej, które przyspieszają kontrole na przejściach granicznych i są połączone z krajowymi i międzynarodowymi systemami informatycznymi poprawiającymi efektywność wymiany informacji. Istotny wkład w realizację wspólnej polityki wizowej wniosło utworzenie VIS. Także dzięki szkoleniom wsparto harmonizację praktyk w zakresie wydawania wiz, przez zapewnienie personelowi konsularnemu technicznych i aktualnych informacji na temat kwestii związanych z systemem wizowym i powiązanymi systemami.

Fundusz wspierał skuteczne wdrażanie zintegrowanego zarządzania granicami, zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego – granice i wizy, pomimo kryzysu migracyjnego i kryzysu bezpieczeństwa. Dotychczas przeznaczono około 200 mln EUR na działania szczegółowe mające na celu wspieranie 14 państw członkowskich przy zakupie sprzętu Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej, który ma być stosowany podczas wspólnych operacji koordynowanych przez tę agencję. Pozwoliło to zwiększyć solidarność między państwami członkowskimi i pomogło w rozwoju EUROSUR i systemów informatycznych do zarządzania granicami.