PL    PL PL 
PL    PL  KOMISJA WSPÓLNOT  EUROPEJSKICH 
Bruksela, dnia 18.2.2009 
SEK(2009) 154 
DOKUMENT ROBOCZY S ŁUŻB KOMISJI 
Dokument uzupe łniający 
  
Wniosek  
 
ROZPORZ ĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 
 
w sprawie utworzenia Europejskiego Urz ędu Wsparcia w zakresie  Polityki Azylowej 
    
STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW  
  
 
{KOM(2009) 66 wersja ostateczna} 
{SEK(2009) 153} 
PL 2   PL 1. Zagadnienia proceduralne i konsulta cje z zainteresowanymi stronami  
1.1. Wnoiski o utworzenie Europejskiego Urz ędu Wsparcia w zakresie Polityki 
Azylowej  
W czerwcu 2008 r. Komisja przyj ęła komunikat1 zatytułowany „Plan polityki azylowej: 
zintegrowana strategia ochrony na ca łym obszarze UE”, w którym okre śliła 
harmonogram dla drugiego etapu ustanawi ania wspólnego europejskiego systemu 
azylowego (CEAS), a tak że zapowiedzia ła przedłożenie wniosku legislacyjnego 
dotyczącego utworzenia Europejskiego Urz ędu Wsparcia  w zakresie Polityki 
Azylowej. 
Pod koniec wrze śnia 2008 r. Rada Europejska przyj ęła Europejski pakt o imigracji i 
azylu. W ramach tego paktu2 Rada Europejska wyra źnie postanowi ła „utworzyć w 2009 
roku europejskie biuro wsparcia , które b ędzie miało za zadanie u łatwiać wymianę 
informacji, analiz i do świadczeń między państwami cz łonkowskimi i rozwija ć 
współpracę w konkretnych dziedzinach mi ędzy administracjami odpowiedzialnymi za 
rozpatrywanie wniosków o azyl”.  
1.2. Konsultacje i wiedza specjalistyczna 
Plan polityki azylowej opr acowano na podstawie dog łębnych rozwa żań i rozmów z 
zainteresowanymi stronami dotycz ących przysz łego kszta łtu CEAS oraz w oparciu o 
wyniki debaty przeprowadzonej po opub likowaniu w czerwcu 2007 r. zielonej ksi ęgi3 
Komisji i ukierunkowanej na okre ślenie wariantów dla drugiego etapu tworzenia CEAS. 
Zadano szczegó łowe pytania4 odnośnie do mo żliwości utworzenia struktury wsparcia w 
zakresie polityki azylowej. W ramach konsultacji publicznych wp łynęło 89 odpowiedzi 
od szerokiego grona zainteresowanych stron5, w tym 20 pa ństw członkowskich, w ładz 
regionalnych i lokalnych, Komitetu Regionów i Komitetu Ekonomiczno-Spo łecznego, 
Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchod źców (UNHCR), instytucji akademickich, partii 
politycznych i znacznej liczby organizacji pozarz ądowych. Komentarze i uwagi do 
zielonej ksi ęgi pokazuj ą szerokie poparcie dla koncepcji zwi ększenia dzia łań w ramach 
                                                 
1 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-
Społecznego i Komitetu Regionów: Pl an polityki azylowej: zintegro wana strategia ochrony na ca łym 
obszarze UE, COM(2008) 360.  
2
 http://register.consilium.europa.eu/servlet/dri ver?page=Result&lang=EN&typ=Advanced&cmsid=
639&ii_PUBLIC_DOC=%3E0&ff_COTE_DOCUMENT=13440%2F08&ff_COTE_DOSSIER_INST=&ff
_TITRE=&ff_FT_TEXT=&ff_SOUS_COTE_MATI ERE=&dd_DATE_DOCUM ENT=&dd_DATE_REU
NION=&dd_FT_DATE=&fc=ALLLANG&srm=25&md=100&ssf= 
3 Zielona ksi ęga w sprawie przysz łego wspólnego europejskiego systemu azylowego - COM(2007) 301. 
4 Zob. ust. 3 pytania 21 i 22. 
5 Wszystkie 89 odpowiedzi s ą dostępne na nast ępującej stronie internetowej:  
http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylum_s
ystem_en.htm. 
PL 3   PL praktycznej wspó łpracy powi ązanych z CEAS oraz dla pomys łu stworzenia specjalnej 
struktury wsparcia w zakresie polityki azylowej maj ącej za zadanie wspieranie i 
koordynowanie takich dzia łań. Preferowany wariant polityki w sprawozdaniu z oceny 
skutków planu polityki zak ładał utworzenie Europejskiego Urz ędu Wsparcia w 
zakresie Polityki Azylowej . 
Na pocz ątku 2008 r. Komisja zleci ła przeprowadzenie zewn ętrznego studium 
wykonalno ści dotycz ącego ustanowienia wsparcia st rukturalnego dla praktycznej 
współpracy w dziedzinie azylu , którego wyniki mia ły zostać uwzględnione w ocenie 
skutków dotycz ącej przysz łego Europejskiego Urz ędu Wsparcia w zakresie Polityki 
Azylowej. To zewn ętrzne studium polega ło na przeprowadzeniu rundy konsultacji z 
zainteresowanymi stronami obejmuj ącej dziesi ęć analiz przypadków i rozmowy z ponad 
pięćdziesięcioma zainteresowanymi stronami6.  
2. OKREŚLENIE PROBLEMU 
2.1. Opis problemu 
Podczas swojego posiedzenia we wrze śniu 2008 r. Rada Europejska, przyjmuj ąc 
Europejski pakt o imig racji i azylu, uroczy ście przypomnia ła, że każdy prześladowany 
cudzoziemiec ma prawo otrzyma ć pomoc i ochron ę na terytorium Unii Europejskiej na 
podstawie Konwencji genewskiej z dnia 28 lipca 1951 r. dotycz ącej statusu uchod źców, 
zmienionej protoko łem z Nowego Jorku z dnia 31 st ycznia 1967 r. i innymi 
odpowiednimi traktatami. Wprawdzie w os tatnich latach poczyniono znaczne post ępy 
dzięki wdro żeniu wspólnych minimalnych norm w zwi ązku z planowanym 
wprowadzeniem CEAS, w dalszym ci ągu istniej ą znaczne rozbie żności między 
państwami cz łonkowskimi w odniesieniu do przyznaw ania ochrony i form, jakie ta 
ochrona przyjmuje.  
Instrumenty prawne przyj ęto w pierwszym etapie CE AS. Niemniej praktyczne 
wdrożenie dyrektyw pokazuje znacz ące różnice, jeśli chodzi o rozpatrywanie wniosków 
azylowych, i to zarówno w odniesieniu do jako ści oceny, jak i rozbie żności w procesie 
rozpatrywania wniosków. Z tego powodu Komisja w planie polityki z czerwca 2008 r. postanowi ła (1) przeprowadzi ć całościowy przegl ąd dorobku prawnego w dziedzinie 
                                                
 
6 Zleceniobiorca przeprowadzi ł następujące działania: przegl ąd i analiza odpowiedzi pa ństw członkowskich 
w reakcji na zielon ą księgę, rozmowy z urz ędnikami DG JLS odpowiedzialny mi za sprawy azylowe oraz 
urzędnikami odpowiedzialnymi za agencj e w ramach Sekretariatu Genera lnego. Przeprowadzono rozmowy 
z następującymi przedstawicielami zainteresowanych stron:  przedstawiciele Parlam entu Europejskiego; 
przedstawiciele dzia łających inicjatyw lub struktur wspó łpracy (np. EURASIL, IGC, GDISC, ESM), 
przedstawiciele organizacji pozarz ądowych i mi ędzyrządowych, w tym Europejskiej Rady ds. Uchod źców i 
Wypędzonych (ECRE), UNHCR, a tak że Caritas Europe, s łużb ministerialnych i organów 
odpowiedzialnych za kszta łtowanie polityki azylowej w 10 pa ństwach cz łonkowskich. Analizy przypadków 
przeprowadzono w: Belgii , Francji, Niemczech, we W łoszech, w Niderlandach, Polsce, S łowenii, 
Hiszpanii, Szwecji i Zjednoczonym Królestwie. 
PL 4   PL azylu w celu poprawienia jego jako ści oraz (2) podkre śliła konieczno ść, aby 
równocze śnie zacieśnić praktyczn ą współpracę powiązaną z CEAS.  
Mimo że praktyczn ą współpracę powiązaną z CEAS mo żna już teraz uzna ć za dobrze 
rozwiniętą, pod wieloma wzgl ędami wspó łpraca ta w dalszym ci ągu ma ograniczony 
zasięg i nie jest optymalna, dlatego konieczne jest podj ęcie odpowiednich dzia łań.  
PL 5   PL 2.2. Szczególne problemy  
Zasadnicze problemy dotycz ące praktycznej wspó łpracy obejmuj ą: 
• rozbieżności w stosowanych praktykach i ni edostateczna wymiana najlepszych 
praktyk na poziomie UE; 
• obciążenia dla systemów azylowych pa ństw członkowskich oraz przeci ążenie 
niektórych pa ństw członkowskich oraz 
• ograniczona wspó łpraca i koordynacja w odn iesieniu do zewn ętrznego wymiaru 
CEAS. 
2.3. Prawo UE do podejmowania dzia łań 
Obecnie podstaw ę prawną do działań wspólnotowych w obszarze polityki azylowej 
stanowią postanowienia art. 63 us t. 1 i 2 TWE. Zgodnie z tymi postanowieniami Rada 
ma przyjąć „środki dotycz ące azylu, zgodnie z Konwencj ą genewsk ą z 28 lipca 1951 
roku i Protoko łem z 31 stycznia 1967 roku dotycz ącymi statusu uchod źców, jak równie ż 
z innymi odpowiednimi traktatami” , a także „środki dotycz ące uchod źców i 
wysiedleńców” w obszarach, takich jak odpowiedzialno ść państw członkowskich, 
warunki przyjmowania, warunki ubiegania si ę o status uchod źcy, przyznanie ochrony (w 
tym ochrony tymczasowej) oraz zrównowa żenie wysi łków państw członkowskich w 
zakresie przyjmowania osób ubiegaj ących się o azyl.  
W odniesieniu do praktycznej wspó łpracy (w dziedzinie azylu) obecnie podstaw ę 
prawną stanowi art. 66 TWE, w którym okre śla się, że Rada, stanowi ąc zgodnie z 
procedurą określoną w artykule 67, przyjmuje środki w celu zapewnienia wspó łpracy 
między właściwymi służbami administracyjnymi pa ństw członkowskich w dziedzinach 
określonych w tytule IV (Wizy, azyl, imigracja i inne polityki zwi ązane ze swobodnym 
przepływem osób), jak równie ż między tymi s łużbami a Komisj ą.  
PL 6   PL 3. CELE 
Cele okre ślono w poni ższej tabeli.  
Cele ogólne  Cele szczegó łowe Cele operacyjne (wyniki i 
skutki)  
Zmniejszenie ró żnic mi ędzy pa ństwami 
członkowskimi we wdra żaniu prawodawstwa, 
strategii politycznych i praktyk operacyjnych  Zwiększenie zdolno ści, wiedzy i know-
how ró żnych podmiotów 
zaangażowanych w proces azylowy   
Bardziej 
sprawiedliwe i 
harmonijne 
rozpatrywanie 
wniosków o ochron ę 
międzynarodow ą w 
całej UE  Zmniejszenie ró żnic w jako ści i treści informacji 
o krajach pochodzenia oraz harmonizacja 
procesu gromadzenia ta kich informacji, ich 
opracowywania i oceniania  Ulepszenie procesu gromadzenia informacji o krajach pochodzenia i ich 
jakości oraz udost ępnienie ich 
wszystkim pa ństwom cz łonkowskim w 
celu ułatwienia interpretacji i oceny tych 
informacji 
Zmniejszenie przeci ążenia niektórych pa ństw 
członkowskich  Zwiększenie 
solidarno ści i lepszy 
podział obciążeń 
między państwami 
członkowskimi w 
dziedzinie azylu  Poprawa zdolno ści państw członkowskich w 
zakresie przetwarzania wniosków o azyl, w tym z 
sytuacjami masowego nap ływu osób 
ubiegających się o azyl  Wsparcie pa ństw członkowskich przy 
budowaniu zdolno ści i wsparcie tych 
państw członkowskich, które musz ą 
sobie radzi ć ze szczególnymi 
obciążeniami dla swojego systemu 
azylowego i zdolno ści w zakresie 
przyjmowania  
Zwiększenie liczby udanych przesiedle ń 
spoza Unii osób ubiegaj ących się o 
międzynarodow ą ochronę poza UE  Poprawa 
zarządzania 
przepływami 
uchodźców do UE 
poprzez rozszerzenie 
zewnętrznego 
wymiaru CEAS  Poprawa wdro żenia aspektów zwi ązanych z 
zewnętrznym wymiarem azylu, takich jak 
regionalne programy ochrony oraz programy 
przesiedle ń spoza Unii  Wzmocnienie systemów ochrony w 
krajach trzecich  
4. WARIANTY POLITYKI 
W sprawozdaniu z oceny skutków przeanaliz owano dwa zestawy wariantów polityki.  
Pierwszy zestaw wariantów polityki odnosi si ę do zada ń i misji, jakie maj ą zostać 
powierzone strukturze wsparcia. 
Drugi zestaw wariantów polityki dotyczy poten cjalnej organizacji in stytucjonalnej tej 
struktury wsparcia, tak aby mog ła ona jak najlepiej realizowa ć swoje zadania. W 
sprawozdaniu z oceny skutków przeanalizowano osiem g łównych wariantów utworzenia 
struktury wsparcia, która wype łniałaby wspomniane powy żej misje i zdania.  
PL 7   PL 4.1. Zadania i misje, jakie maj ą zostać powierzone przysz łej strukturze wsparcia 
Przeprowadzono analiz ę poszczególnych zada ń i misji, jakie maj ą zostać powierzone 
przyszłej strukturze wsparcia, dokonuj ąc oceny mo żliwych wariantów. Oceniono, że 
następujące zadania mog łyby zosta ć powierzone strukturze wsparcia: 
– wymiana najlepszych praktyk; 
– wspieranie monitorowania i kontroli jako ści; 
– działania na rzecz usprawnienia procesu gromadzenia informacji o krajach 
pochodzenia i poprawy jako ści tych informacji / lepszego oceniania informacji o 
krajach pochodzenia; 
– stworzenie zespo łu ekspertów ds. azylowych; 
– przesiedlenie wewn ątrz UE; 
– szkolenia i budowanie zdolno ści; 
– działania powi ązane z zewn ętrznymi aspektami praktycznej wspó łpracy w 
związku z CEAS: programy przesiedle ń spoza Unii i regionalne programy 
ochrony.  
4.2. Warianty instytucjonalnej formy przysz łej struktury wsparcia w zakresie polityki 
azylowej 
Przeprowadzono analiz ę każdego z ośmiu wariantów instytucjonalnej formy struktury 
wsparcia (w tym tak że dwóch wariantów, które zosta ły szybko odrzucone):  
– status quo (wariant odrzucony); 
– wzmocnienie odpowiedniego dzia łu w Komisji Europejskiej; 
– utworzenie nowej sieci; 
– powołanie nowej agencji regulacyjnej (organu niedecyzyjnego); 
– wcielenie struktury wsparcia do istniej ącej agencji regulacyjnej: 
– do Agencji Praw Podstawowych (FRA), 
– do Europejskiej Agencji Zarz ądzania Wspó łpracą Operacyjn ą na 
Zewnętrznych Granicach Pa ństw Członkowskich Unii Europejskiej 
(FRONTEX), 
PL 8   PL – do planowanej agencji ds. zarz ądzania operacyjnego systemami SIS II, VIS, 
EURODAC oraz opracowania innych du żych systemów IT i zarz ądzania 
nimi; 
– utworzenie wspólnego organu wsparcia UE  (decyzyjnej agencji regulacyjnej – 
wariant odrzucony w planie polityki azylowej).  
5. PREFEROWANY WARIANT POLITYKI  
W sprawozdaniu z oceny skutków oceniono, że opisane siedem zada ń można powierzy ć 
przyszłej strukturze wsparcia i że są one wykonalne dla tej struktury. 
W ramach sprawozdania z oce ny skutków przeprowadzono analiz ę poszczególnych 
dostępnych wariantów instytucjonalnych przysz łej struktury wsparcia w zakresie 
polityki azylowej. Najistotniejsze ustalenia dotycz ące ośmiu wariantów porównano w 
poniższej tabeli. Nale ży zauważyć, że takie kryteria jak „Rea lizacja celów”, „Polityczna 
wykonalno ść” i „Skutki dla bud żetu UE” uznano za kluczowe przy ko ńcowej ocenie 
poszczególnych wariantów. 
 
PL 9    
OCENA  
 
    
 
  
WARIANTY
 Realizacja celów 
(efektywno ść 
funkcjonalna i 
praktyczna)  
 
Wysoka (+++) 
do 
Niska (- - -) 
 
 Czas niezb ędny na 
wdrożenie 
 
 
 
 
Krótki (+++) 
do  
Długi (- - -) 
 Wsparcie 
niezbędne ze 
strony Komisji dla 
przyszłej 
(zewnętrznej) 
struktury  
 
Wysokie (- - -) 
do 
Niskie (+++) 
 Prawna 
wykonalno ść 
 
 
 
 
 
 
Wysoka (+++) 
do 
Niska (- - -) 
 Polityczna 
wykonalno ść 
 
 
 
 
 
Wysoka (+++) 
do 
Niska (- - -) 
 Skutki dla bud żetu UE  
(zob. szczegó łowe dane liczbowe w za łącznikach finansowych do 
sprawozdania z oceny skutków – analiza finansowa ex-ante) 
 
 
 
 
 
 Łączna ocena  
 
 
 
 
Pozytywna  
(od + do +++) 
Negatywna  
(od - do - - -) 
      Szacowany 
początek 
działalności 2010 
r.  Minimalna 
wysokość 
bieżących kosztów 
w 2011 r.  Maksymalna 
wysokość 
bieżących kosztów, 
poczynaj ąc od 
2011 r.  
Wariant 1  
Status Quo 0 0 0 0 0 0 0 0 0 
Wariant 2  
Dział w Komisji + ++ Nie ma 
zastosowania +++ - - 320.000 2.959.017 5.732.809 + 
Wariant 3  
Sieć - - - - - ++ + 345.000 3.970.395 8.067.187 - 
Wariant 4  
Europejski 
Urząd Wsparcia 
w zakresie 
Polityki 
Azylowej 
(EASO) +++ + - - +++ +++ 6.145.016 10. 318.738 17.612 984 ++(+) 
Wariant 5  
Agencja Praw 
Podstawowych - - - - + + 600.000 6.654.449 12.104.600 - 
Wariant 6  
FRONTEX - - - - + - 600.000 6.654.449 11.940.342 
 - - 
Wariant 7  
Agencja IT - - - - - - - - - - - 600.000 6.818.706 12.331.105 
 - - - 
Wariant 8  
Organ +++ + - - - - - - - -- Niedost ępny Niedost ępny Niedost ępny - - - 
 
PL 10   PL W oparciu o powy ższe ustalenia mo żna stwierdzi ć, że z instytucjonalnego punktu 
widzenia preferowanym wariantem polityki  jest utworzenie agencji regulacyjnej  
jako formy instytucjonalnej dla przysz łego Europejskiego Urz ędu Wsparcia w 
zakresie Polityki Azylowej.  
Europejski Urz ąd Wsparcia w zakresie Polityki Azylowej wydaje si ę najlepszym 
wariantem dla zwi ększenia praktycznej wspó łpracy w zakresie CEAS w odniesieniu 
do wszystkich zada ń, jakie maj ą zostać powierzone strukturze wsparcia. Utworzenie 
urzędu wsparcia w formie agencji regulacyjnej, mimo że jest najbardziej 
kosztownym rozwi ązaniem pod wzgl ędem finansowym, wydaje si ę preferowanym 
wariantem, jako że pozwoli na osi ągnięcie najlepszych wyników przy realizacji 
celów oraz dlatego że rozwiązanie to wydaje si ę cechowa ć wyższą prawną i 
polityczną wykonalno ścią niż ma to miejsce w przypadku pozosta łych wariantów 
instytucjonalnych. W szczególno ści w przypadku urz ędu będzie istnia ło pełne 
poparcie Parlamentu Europejskiego i pa ństw członkowskich dla szybkiego przyj ęcia 
rozporządzenia ustanawiaj ącego. Równie ż służby Komisji b ędą oferowa ły pełne 
wsparcie w celu pomocy przy szybkim utworzeniu urz ędu po przyj ęciu przez 
prawodawc ę rozporz ądzenia ustanawiaj ącego. Urz ąd ten b ędzie niezale żnym 
europejskim centrum eksperckim w dziedzinie azylu i b ędzie ułatwiać państwom 
członkowskim zapoznawanie si ę z systemami i praktykami w innych pa ństwach w 
celu zbudowania ściślejszych relacji roboczych mi ędzy służbami azylowymi na 
poziomie operacyjnym, wzmacniania wzajemnego zaufania do swoich systemów i zwiększenia spójno ści działań.