ROCZNY PRZEGLĄD sporządzonych przez państwa członkowskie rocznych sprawozdań z działalności w zakresie kredytów eksportowych zgodnie z pkt 3 załącznika I do rozporządzenia (UE) nr 1233/2011 /* COM/2014/0123 final */





ROCZNY PRZEGLĄD sporządzonych przez państwa członkowskie rocznych sprawozdań z działalności w zakresie kredytów eksportowych zgodnie z pkt 3 załącznika I do rozporządzenia (UE) nr 1233/2011 1. Wprowadzenie: W załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1233/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zastosowania niektórych wytycznych w dziedzinie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych oraz uchylającego decyzje Rady 2001/76/WE i 2001/77/WE[1] przewiduje się, że państwa członkowskie udostępniają Komisji roczne sprawozdanie z działalności w celu poprawy przejrzystości na szczeblu Unii. Na podstawie tych informacji Komisja opracowuje roczny przegląd dla Parlamentu Europejskiego. Niniejszy roczny przegląd dotyczy roku kalendarzowego 2012. Zakres przeglądu obejmuje działalność w zakresie kredytów eksportowych w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 1233/2011, tj. transakcji średnio- i długoterminowych z co najmniej dwuletnim okresem spłaty. Przegląd nie obejmuje krótkoterminowych transakcji w zakresie kredytów eksportowych[2] ani działań prowadzonych przez niektóre agencje kredytów eksportowych (AKE), wykraczających poza zakres kredytów eksportowych (takich jak gwarancja inwestycyjna). Należy także zauważyć, że w przypadku niektórych państw członkowskich funkcję agencji kredytów eksportowych pełni zakład ubezpieczeń działający na mocy mandatu publicznego. W takich przypadkach zarządzanie publicznym programem kredytów eksportowych jest ściśle oddzielone od działalności sektora prywatnego (który oczywiście nie jest przedmiotem niniejszego przeglądu). 2. Otrzymane roczne sprawozdania z działalności za rok kalendarzowy 2012: Roczne sprawozdania z działalności zostały przekazane przez następujące państwa członkowskie: Austrię, Belgię, Bułgarię, Danię, Finlandię, Francję, Hiszpanię, Luksemburg, Niderlandy, Niemcy, Polskę, Portugalię, Republikę Czeską, Rumunię, Słowację, Słowenię, Szwecję, Węgry, Włochy i Zjednoczone Królestwo. Cypr, Estonia, Grecja, Irlandia, Litwa, Łotwa i Malta nie realizowały w okresie sprawozdawczym programów kredytów eksportowych w rozumieniu rozporządzenia nr 1233/2011. Chorwacja wstąpiła do Unii Europejskiej w dniu 1 lipca 2013 r. Tak jak w przypadku poprzedniego sprawozdania państwa członkowskie zastosowały podobny szablon sprawozdania (format listy kontrolnej). Podczas gdy niektóre państwa członkowskie zdecydowały się powiązać swoje roczne sprawozdania z działalności z krajowymi rocznymi sprawozdaniami publikowanymi za ten sam okres, inne zdecydowały się opisać szczegółowo swoją działalność bezpośrednio w szablonie sprawozdania. 3. Analiza rocznych sprawozdań z działalności: a) Informacje ogólne i finansowe: W mających zastosowanie ramach prawnych (rozporządzenie (UE) nr 1233/2011) skupiono się na zasadach dotyczących transakcji i programów kredytów eksportowych, ale pozostawiono indywidualnej decyzji państw członkowskich ewentualną realizację programów kredytów eksportowych i, w przypadku decyzji twierdzącej, sposób organizacji odpowiedniej agencji kredytów eksportowych (AKE). W niektórych państwach członkowskich AKE jest departamentem rządowym lub agencją rządową. W przypadku innych funkcję tę pełni zakład ubezpieczeń na mocy publicznego mandatu lub pod nadzorem rządu. W przypadku państw członkowskich oferujących różne kategorie wsparcia kredytów eksportowych nierzadko istnieje więcej niż jedna AKE (np. jedna agencja zapewniająca oficjalne wsparcie w formie gwarancji lub „czystej ochrony ubezpieczeniowej” i druga zapewniająca subsydiowanie stopy procentowej). W porównaniu z poprzednim rokiem sprawozdawczym sytuacja nie uległa zasadniczej zmianie. W 2012 r. 20 państw członkowskich realizowało programy kredytów eksportowych w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 1233/2011, przy czym programami tymi zarządzało w sumie 27 różnych agencji i departamentów rządowych. W przypadku włoskiej AKE, SACE, zmienił się jej właściciel – przestała ona podlegać Ministerstwu Gospodarki i Finansów i przeszła pod nadzór Cassa Depositi e Prestiti (CDP). CDP jest obecnie akcjonariuszem większościowym SIMEST, innej włoskiej AKE. Zarówno SACE, jak i SIMEST nadal posiadają mandat w zakresie kredytu eksportowego w ramach nowej struktury własnościowej. Jak już wspomniano w ostatnim rocznym przeglądzie, najbardziej powszechną kategorią wsparcia kredytów eksportowych oferowaną przez europejskie AKE była tradycyjnie „czysta ochrona ubezpieczeniowa” (tj. dana transakcja eksportowa jest rzeczywiście finansowana z kredytu udzielonego przez bank komercyjny, na który AKE udziela gwarancji lub zabezpieczenia w formie ubezpieczenia), chociaż niektóre państwa członkowskie oferują również „oficjalne wsparcie finansowe” (np. programy subsydiowania stopy procentowej). W wyniku światowego kryzysu finansowego w latach 2008–2009 i kryzysu strefy euro banki komercyjne w ostatnich latach mają większe trudności z osiągnięciem wystarczającej płynności. Problem ten był szeroko omawiany w międzynarodowym środowisku kredytów eksportowych (np. w OECD). Nie wszystkie państwa członkowskie zostały dotknięte w ten sam sposób, ale wiele opracowało w ostatnich latach nowe instrumenty mające na celu złagodzenie tych problemów. W okresie sprawozdawczym za 2012 r. Hiszpania, oprócz tradycyjnej czystej ochrony ubezpieczeniowej i programów subsydiowania stopy procentowej, zaczęła realizować program bezpośredniego finansowania[3]. Zjednoczone Królestwo opracowywało w okresie sprawozdawczym program bezpośredniego udzielania pożyczek, którego realizację rozpoczęto we wrześniu 2013 r. Innym rozwiązaniem mogą być instrumenty takie jak gwarancja wzmocniona (Garantie Rehaussée) wprowadzona we Francji (instrument ten zabezpiecza w szczególności instytucje refinansujące bank udzielający kredytu eksportowego przed zwłoką w płatności). W Belgii ustanowiono „gwarancję finansowania eksportu” (umożliwiającą udzielanie gwarancji inwestorom będącym osobami trzecimi, którzy refinansują kredyty eksportowe). Szczegółowe informacje można znaleźć w sekcjach II i IV szablonu sprawozdania mającego zastosowanie do sporządzania rocznych sprawozdań z działalności, jak również w ogólnych rocznych sprawozdaniach, do których niektóre państwa członkowskie wyraźnie się odnoszą. Roczne sprawozdania z działalności zawierają istotne informacje finansowe na temat programów kredytów eksportowych w 2012 r. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1233/2011 sprawozdania są przygotowywane zgodnie z ramami prawnymi danego państwa członkowskiego. W związku z tym istnieją pewne różnice w sposobie prezentacji sprawozdań. W świetle powyższych ustaleń Komisja nie ma konkretnych uwag na temat aspektów finansowych dotyczących rocznych sprawozdań z działalności[4]. W rocznych sprawozdaniach z działalności czterech państw członkowskich (Finlandii, Republiki Czeskiej, Słowacji i Zjednoczonego Królestwa) zawarto informacje o zobowiązaniach warunkowych w odniesieniu do ostatniego zdania w pkt 1 załącznika I do rozporządzenia (UE) nr 1233/2011[5]. b) Podejście do „ryzyk środowiskowych, które mogą powodować inne istotne zagrożenia”: W pkt 2 załącznika I do rozporządzenia (UE) nr 1233/2011 stwierdza się, co następuje: „W rocznym sprawozdaniu z działalności państwa członkowskie opisują, w jaki sposób ryzyka środowiskowe, które mogą powodować inne istotne zagrożenia, są uwzględniane w działalności AKE w zakresie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych”. Wszystkie państwa członkowskie wyraźnie odnoszą się do tego przepisu w swoich rocznych sprawozdaniach z działalności. Wszystkie deklarują, że analizują wnioski o zabezpieczenie kredytu eksportowego także z perspektywy środowiskowej. Odnosząc się do załącznika I pkt 2 (w którym wyraźnie tylko wspomina się ryzyka środowiskowe), niektóre państwa członkowskie[6] wyraźnie nawiązują także do skutków społecznych, kilka odnosi się także do praw człowieka[7], podstawowych norm dotyczących pracy[8], zwalczania przekupstwa[9] i ogólnego wpływu na rozwój[10]. Finlandia zaktualizowała niedawno swoją politykę dotyczącą przeglądów projektów i w tej sekcji rocznego sprawozdania z działalności przedstawia szczegółowe wyjaśnienie. Procedury oceny środowiskowej na ogół prowadzą do wydania decyzji w sprawie odmowy lub udzielenia faktycznego wsparcia kredytów eksportowych[11]. Wiele państw członkowskich odnosi się do procedur zawartych w zaleceniu OECD w sprawie wspólnego podejścia do oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych oraz środowiskowego i społecznego badania due diligence („wspólne podejście”) [OECD Recommendation on Common Approaches for Officially Supported Export Credits and Environmental and Social Due Diligence][12]. c) Zgodność AKE z celami i zobowiązaniami Unii: W załączniku I pkt 3 wzywa się Komisję do przeprowadzenia w ramach swojego rocznego przeglądu oceny „zgodności AKE z celami i zobowiązaniami Unii”. (i) Zgodność z zobowiązaniami na mocy prawa międzynarodowego i prawa konkurencji UE: Na poziomie WTO nie było żadnych sporów dotyczących europejskich programów kredytów eksportowych. W 2012 r. do Komisji Europejskiej nie wpłynęły żadne skargi związane z potencjalnymi naruszeniami prawa UE przez agencje kredytów eksportowych. (ii) Zgodność z celami Unii: W art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) zostały wymienione ogólne cele Unii, a w art. 21 zasady i cele działań zewnętrznych Unii. Jeżeli chodzi o wspólną politykę handlową UE, odniesienie do zasad i celów działań zewnętrznych Unii znajduje się w art. 206 i pierwszym ustępie art. 207 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, których brzmienie jest następujące: Artykuł 206: „Poprzez utworzenie unii celnej zgodnie z artykułami 28–32 Unia przyczynia się, we wspólnym interesie, do harmonijnego rozwoju handlu światowego, stopniowego zniesienia ograniczeń w handlu międzynarodowym i w bezpośrednich inwestycjach zagranicznych oraz do zmniejszenia barier celnych i innych barier.” Artykuł 207: „Wspólna polityka handlowa jest oparta na jednolitych zasadach, w szczególności w odniesieniu do zmian stawek celnych, zawierania umów celnych i handlowych dotyczących handlu towarami i usługami oraz do handlowych aspektów własności intelektualnej, bezpośrednich inwestycji zagranicznych, ujednolicenia środków liberalizacyjnych, polityki eksportowej, a także handlowych środków ochronnych, w tym środków podejmowanych w przypadku dumpingu lub subsydiów. Wspólna polityka handlowa prowadzona jest zgodnie z zasadami i celami działań zewnętrznych Unii.” W żadnym z tych artykułów nie wspomina się wyraźnie o kredytach eksportowych. Postanowienia te mają charakter ogólny, a zakres, w jakim postanowienia te mogą zostać przełożone na zobowiązania w zakresie przepisów mające bezpośrednie znaczenie w kontekście działalności agencji rządowych specjalizujących się w kwestiach bardziej technicznych, takich jak kredyty eksportowe, zależy od przepisów szczegółowych. Zdaniem Komisji postanowienia Traktatu mogą jednak służyć jako podstawa, w oparciu o którą możliwe jest dokonanie oceny polityk mających zastosowanie do transakcji kredytów eksportowych. Z informacji zawartych w rocznych sprawozdaniach z działalności wynika, że państwa członkowskie zasadniczo realizują polityki w zakresie kredytów eksportowych i środowiska[13], zwalczania przekupstwa oraz praktyk udzielania zrównoważonych pożyczek dotyczących krajów o niskich dochodach. Ważną, ale nie jedyną rolę odgrywają trzy odpowiednie zalecenia OECD[14] (zalecenie OECD w sprawie zwalczania przekupstwa i oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych [OECD Recommendation on Bribery and Officially Supported Export Credits], zalecenie w sprawie wspólnego podejścia do oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych oraz środowiskowego i społecznego badania due diligence [the Recommendation on Common Approaches for Officially Supported Export Credits and Environmental and Social Due Diligence] oraz zasady i wytyczne dotyczące promowania praktyk udzielania zrównoważonych pożyczek w kontekście udzielania oficjalnych kredytów eksportowych krajom o niskich dochodach [Principles and Guidelines to Promote Sustainable Lending Practices in the provision of Official Export Credits to Low-Income Countries]). Nawet państwa członkowskie niebędące członkami OECD stosują się do nich lub zasadniczo do tego dążą. Wiele państw członkowskich w swoich sprawozdaniach stwierdza, że na przykład zastosowanie „wspólnego podejścia” wykracza poza zakres określony przez OECD lub że ich krajowe ustawodawstwo lub praktyki w tym zakresie są bardziej ambitne pod względem merytorycznym niż zalecenia OECD[15]. W kilku przypadkach omawiane AKE same opracowały odpowiednie instrumenty (np. politykę w sprawie społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw lub kodeks etyczny)[16]. Ważną rolę w kontekście polityki w sprawie kredytów eksportowych wielu państw członkowskich odgrywają prawa człowieka. Nowe podejście do praw człowieka wyrażone w nowej wersji „wspólnego podejścia” przyjętej przez OECD w 2012 r. zdobyło ogólne uznanie. Kilka państw członkowskich informuje, że aktywnie wspiera prace OECD w zakresie wprowadzania w życie nowego wymiaru praw człowieka w ramach wspólnego podejścia[17] lub podkreśla, że przestrzega postanowień dotyczących praw człowieka niezależnie od zakresu wspólnego podejścia[18]. Polityki państw członkowskich związane z działalnością w zakresie kredytów eksportowych nie ograniczają się do czterech wcześniej wspomnianych obszarów polityki, ale obejmują także przejrzystość (polityka otwartości i poufności), dialog ze społeczeństwem obywatelskim, wkład na rzecz zrównoważonego rozwoju, społeczną odpowiedzialność przedsiębiorstw (w formie polityki dotyczącej społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw realizowanej na rzecz samej AKE albo poprzez promowanie działań eksporterów w tym zakresie) oraz promowanie przestrzegania Wytycznych OECD dla przedsiębiorstw wielonarodowych i podstawowych norm dotyczących pracy przedstawionych w kluczowych instrumentach MOP. Podsumowując, Komisja przyjmuje do wiadomości, że wszystkie państwa członkowskie opracowały zgodne z celami UE polityki pomocne w zarządzaniu realizowanymi przez nie programami kredytów eksportowych. Zalecenia polityczne opracowane przez OECD – jedynej międzynarodowej organizacji, która opracowała szczegółowe zasady dotyczące kredytów eksportowych – są w powszechnym użyciu, ale niektóre działania państw członkowskich wyraźnie wykraczają poza ich zakres. Na przykład w fińskim rocznym sprawozdaniu z działalności wśród zasad środowiskowych wymieniono „wsparcie na rzecz międzynarodowych prac zmierzających do opracowania wspólnych zasad dla AKE dotyczących kwestii środowiskowych w celu zapewnienia równych warunków konkurencji dla eksporterów z różnych państw”. W opinii Komisji takie stanowisko, poza kwestią środowiskową, zasługuje na niezwykłe uznanie. Międzynarodowa konkurencja między eksporterami powinna opierać się na jakości i cenie odpowiednich produktów lub usług, a nie na warunkach pakietów finansowania kredytów eksportowych ani na istocie polityk mających zastosowanie do kredytów eksportowych. Ogólnie rzecz biorąc, wskazane byłoby także wykorzystywanie prac prowadzonych przez międzynarodowe instytucje monitorujące (w tym ONZ) jako wskazówek podczas opracowywania przyszłej polityki. Trudno jest określić dokładny poziom referencyjny, aby dokonać pomiaru „zgodności” w obszarze prawa UE. W związku z powyższym Komisja dostrzega wyraźnie, iż zasadniczo państwa członkowskie są gotowe stosować przy realizacji programów kredytów eksportowych polityki, których cele są zgodne z ogólnym przesłaniem art. 3 i 21 Traktatu o Unii Europejskiej. W opinii Komisji Europejskiej dotyczy to zwłaszcza następujących celów: „ustanowienia rynku wewnętrznego” (art. 3 ust. 3 – jak wspomniano, wszystkie programy kredytów eksportowych muszą być zgodne z odpowiednim prawodawstwem) i – na poziomie międzynarodowym – umacniania i promowania „swobodnego i uczciwego handlu” (art. 3 ust. 5), „umacniania i wspierania [...] praw człowieka” (art. 21 ust. 2 lit. b)), „zachęcania wszystkich krajów do integracji w ramach gospodarki światowej” (art. 21 ust. 2 lit. e)) oraz „przyczyniania się do opracowywania międzynarodowych środków służących ochronie i poprawie stanu środowiska oraz zrównoważonego zarządzania światowymi zasobami naturalnymi, w celu zapewnienia trwałego rozwoju” (art. 21 ust. 2 lit. f)). Komisja przyjmuje do wiadomości rezolucję przyjętą przez Parlament Europejski w lipcu 2013 r. w sprawie pierwszego sprawozdania zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1233/2011. Oczywiście trudno byłoby zastosować z mocą wsteczną treść tej rezolucji do sprawozdań za 2012 r. (termin składania rocznych sprawozdań z działalności przez państwa członkowskie ustalono na koniec lipca 2013 r.). Komisja zwróciła szczególną uwagę państw członkowskich na wspomnianą rezolucję w kontekście opracowywania przyszłych sprawozdań. [1] Dz.U. L 326 z 8.12.2011, s. 45. [2] W przypadku takich transakcji zastosowanie mają przepisy komunikatu Komisji zgodnie z art. 93 ust. 1 Traktatu WE dotyczącego stosowania art. 92 i 93 Traktatu do krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych. [3] Bezpośrednie finansowanie odnosi się do kategorii kredytów eksportowych, w ramach której finansowanie jest udzielane bezpośrednio przez AKE, a nie przez bank komercyjny. [4] Zgodnie z załącznikiem I pkt 1 obecna procedura sprawozdawcza odbywa się bez uszczerbku dla prerogatyw instytucji państw członkowskich sprawujących nadzór nad krajowymi programami kredytów eksportowych. [5] Ich oświadczenia w odniesieniu do przywołanego powyżej zdania z rozporządzenia („w przypadku gdy działalność w zakresie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych może prowadzić do powstania zobowiązań warunkowych, działalność taką zgłasza się”) są następujące: Republika Czeska: „wydane gwarancje bankowe ujęte w pozycjach pozabilansowych ogółem: 2 168 mln CZK (około 86,2 mln EUR) Finlandia: „A. gwarancje kredytów eksportowych – Finlandia pokrywa ewentualny deficyt; B. finansowanie kredytów eksportowych – Finlandia pokrywa deficyt i gwarantuje finansowanie; C. program wyrównania odsetek – odpowiedzialność Finlandii”. Słowacja: „wydane gwarancje bankowe w mln EUR ujęte w zobowiązaniach pozabilansowych ogółem (w dniu 01.01.2012 r.: 90,39 mln EUR; w dniu 31.12.2012 r.: 47,69 mln EUR)”, Zjednoczone Królestwo: (odnosi się do swojego rocznego sprawozdania i sprawozdania finansowego, w którym na s. 140 znajduje się cała sekcja zawierająca informacje na temat zobowiązań warunkowych na lata budżetowe kończące się w dniu 31 marca 2012 r. i w dniu 31 marca 2013 r.) oraz na dzień 31 marca 2013 r. podaje łączną kwotę w wysokości „17,60 mld GBP przed reasekuracją i 12,2 mld GBP netto po reasekuracji”. [6] Np. Belgia, Dania, Francja, Niderlandy, Niemcy, Republika Czeska, Rumunia, Słowacja, Słowenia i Szwecja. [7] Szwecja, Finlandia. [8] Finlandia, Niderlandy. [9] Np. Dania, Finlandia, Niderlandy i Szwecja. [10] Belgia, Finlandia i Niemcy. [11] Wsparcie może być związane z pewnymi warunkami mającymi zazwyczaj na celu wzmocnienie środków łagodzących i zapewnienie zgodności z normami. Aby uzyskać takie warunkowe wsparcie, wpływ projektu musi zostać ogólnie oceniony jako „zadowalający”. Wyraźne odniesienie do zabezpieczenia warunkowego znajduje się w sprawozdaniach przygotowanych przez: Belgię, Danię, Hiszpanię, Luksemburg, Polskę, Portugalię, Rumunię, Słowenię, Węgry i Włochy. Koncepcja ta znajduje także odzwierciedlenie w rekomendacji OECD w sprawie wspólnego podejścia do oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych oraz środowiskowego i społecznego badania due diligence. [12] Np. Hiszpania, Luksemburg, Niderlandy, Polska, Portugalia, Słowacja, Słowenia, Włochy i Zjednoczone Królestwo. [13] Więcej informacji na temat polityki środowiskowej znajduje się w sekcji 3 lit. b) powyżej. [14] Zgodnie z OECD „zalecenia nie są prawnie wiążące, jednak w praktyce mają dużą siłę motywującą ponieważ reprezentują polityczną gotowość państw członkowskich, w związku z czym oczekuje się, że państwa członkowskie dołożą wszelkich starań, aby w pełni je wdrożyć. W związku z tym państwa członkowskie, które nie zamierzają wdrażać określonego zalecenia, na ogół wstrzymują się od wdrażania po jego przyjęciu.” [15] Np. Austria, Belgia, Bułgaria, Dania, Finlandia, Francja, Niderlandy, Niemcy i Szwecja. [16] Np. Dania, Luksemburg, Słowenia, Szwecja i Włochy. [17] Np. Włochy. [18] Na przykład Austria, Belgia, Dania, Niderlandy, Niemcy, Szwecja i Włochy. Szwecja oprócz ogólnej kontroli transakcji stosuje nawet system dalszej oceny tych transakcji, które wiążą się z ryzykiem związanym z pracą i prawami człowieka/transakcji w państwach/sektorach o wysokim stopniu ryzyka.