UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

WSTĘP

5.1. Niniejszy rozdział przedstawia wyniki przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wydatków z Sekcji Gwarancji EFOGR w obszarze rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, które wyniosły 49 799 mln euro w 2006 r. (2005: 48 466 mln euro (1)) (szczegółowe informacje, patrz: wykres 5.1 ). Zgodnie z postanowieniami Traktatu ogólna odpowiedzialność za wykonanie budżetu UE spoczywa na Komisji Europejskiej. Praktycznie całość wydatków na rolnictwo jest realizowana w ramach zarządzania dzielonego. Oznacza to, że płatności na rzecz beneficjentów końcowych (rolników, przedsiębiorstw prywatnych, handlowców, stowarzyszeń lub podmiotów państwowych) dokonują zatwierdzone przez państwa członkowskie agencje płatnicze. Komisja zarządza bezpośrednio niecałym 1 % wydatków.

5.2. Deklarowane przez państwa członkowskie wydatki są objęte kilkoma systemami kontroli: a) kontrolą poprawności wniosków złożonych przez rolników w ramach Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (IACS) (3); b) kontrolami sektorowymi, np. dotyczącymi oliwy z oliwek i rozwoju obszarów wiejskich; c) kontrolami bezpośrednimi dotowanego wywozu produktów rolnych (4); d) kontrolami po dokonaniu płatności polegającymi na kontroli dokumentacji handlowej w siedzibach handlowców i przetwórców produktów rolnych (5); e) procedurą rozliczania rachunków, która dotyczy całości zadeklarowanych wydatków w kontekście kompletności i dokładności rocznych sprawozdań finansowych (decyzja finansowa) oraz, w ujęciu wieloletnim, legalności i prawidłowości wydatków (decyzje o zgodności).

5.3. Aby uzyskać pewność co do legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń Wspólnoty, Trybunał skontrolował te systemy nadzoru i kontroli i zbadał próbę płatności wybranych losowo spośród wydatków 30 agencji płatniczych (które łącznie odpowiadały za 68 % wydatków w ramach WPR) (patrz: tabela 5.1 ).

Tabela 5.1 — Agencje płatnicze według wydatków zadeklarowanych w 2006 r. Nr Państwo członkowskie Agencja płatnicza Zadeklarowane kwoty w mln euro (6) % całości Certyfikaty z zastrzeżeniami (7) Rachunki wyłączone z rozliczenia (8) 1 Francja ONIC 4 263,0 8,5 × 2 Włochy AGEA 3 307,3 6,6 × × 3 Grecja OPEKEPE 3 083,2 6,2 4 Zjednoczone Królestwo RPA 2 925,2 5,8 5 Polska ARIMR 1 964,8 3,9 × 6 Hiszpania Andalucía 1 806,0 3,6 7 Irlandia DAF 1 723,3 3,4 8 Francja OFIVAL 1 646,2 3,3 9 Niemcy Bayern, Landwirtschaft 1 260,4 2,5 10 Dania DFFE 1 163,3 2,3 11 Francja CNASEA 1 025,3 2,0 12 Hiszpania Castilla — La Mancha 912,9 1,8 13 Niemcy Niedersachsen 905,8 1,8 14 Węgry MVH 890,2 1,8 15 Portugalia INGA 879,8 1,8 × 16 Finlandia MMM 824,4 1,6 17 Zjednoczone Królestwo SERAD 679,5 1,4 18 Hiszpania Aragón 560,2 1,1 19 Niemcy Nordrhein-Westfalen LWK 527,7 1,1 20 Włochy AVEPA 498,4 1,0 × 21 Włochy AGREA 426,8 0,9 × 22 Hiszpania Cataluña 396,8 0,8 23 Belgia BIRB 393,5 0,8 24 Niemcy Schleswig-Holstein 371,3 0,7 25 Niemcy Hamburg-Jonas 313,5 0,6 26 Litwa NMA 308,0 0,6 × × (9) 27 Niemcy Thüringen 293,8 0,6 × 28 Belgia Région Wallonne 272,7 0,5 × 29 Niemcy Rheinland-Pfalz 215,1 0,4 30 Hiszpania Galicia 175,4 0,4 Agencje płatnicze objęte DAS za rok 2006 Suma cząstkowa 34 013,8 68,0 31 Austria AMA 1 234,6 2,5 32 Francja ONIEP 1 077,2 2,2 33 Hiszpania Castilla — Léon 966,4 1,9 34 Francja ONIOL 930,7 1,9 × 35 Szwecja SJV 918,3 1,8 36 Hiszpania Extremadura 686,9 1,4 37 Włochy Region Lombardie 543,4 1,1 × 38 Niemcy Baden-Württemberg 514,5 1,0 × 39 Czechy SAIF 497,5 1,0 40 Niemcy Mecklenburg-Vorpommern 447,8 0,9 × 41 Niderlandy PZ 447,4 0,9 42 Francja VINIFHLOR 446,6 0,9 × 43 Niemcy Brandenburgia 443,7 0,9 44 Niemcy Sachsen-Anhalt 411,2 0,8 45 Włochy FINPIEMONTE 381,5 0,8 × 46 Niderlandy Dienst Regelingen 365,3 0,7 47 Niemcy Sachsen 355,3 0,7 × 48 Zjednoczone Królestwo DARD 350,3 0,7 49 Hiszpania FEGA 333,8 0,7 50 Zjednoczone Królestwo NAW 333,5 0,7 51 Belgia ALV 277,2 0,6 52 Słowacja APA 266,1 0,5 × × 53 Niemcy Hessen 249,7 0,5 54 Niderlandy HPA 233,5 0,5 55 Włochy ARTEA 232,8 0,5 × 56 Francja AUP 208,1 0,4 × 57 Niemcy BLE 178,0 0,4 58 Polska ARR 175,3 0,4 59 Hiszpania Valencia 174,6 0,3 60 Słowenia AAMRD 159,1 0,3 61 Francja FIRS 153,9 0,3 62 Hiszpania Navarra 137,1 0,3 63 Łotwa RSS 136,6 0,3 64 Hiszpania Murcia 125,5 0,3 65 Włochy ARBEA 124,3 0,2 × × 66 Francja ONIGC 113,6 0,2 × 67 Francja ONIVINS 108,6 0,2 68 Hiszpania Canarias 99,0 0,2 69 Włochy SAISA 91,4 0,2 70 Hiszpania Asturias 85,2 0,2 × 71 Hiszpania País Vasco 75,9 0,2 72 Estonia PRIA 75,3 0,2 73 Francja ODEADOM 74,8 0,1 74 Niderlandy PT 72,4 0,1 75 Francja ONIFLHOR 68,6 0,1 × 76 Portugalia IFADAP 68,4 0,1 × × 77 Hiszpania Madrid 58,4 0,1 78 Niderlandy PVE 54,3 0,1 79 Francja ONILAIT 52,1 0,1 80 Cypr CAPO 48,5 0,1 81 Luksemburg Min. Agric. 46,9 0,1 82 Hiszpania La Rioja 45,9 0,1 83 Hiszpania Cantabria 44,2 0,1 84 Niderlandy DLG 44,0 0,1 85 Austria ZA Salzburg 37,6 0,1 86 Hiszpania Baleares 34,4 0,1 87 Niemcy Saarland 23,1 0,0 88 Zjednoczone Królestwo FC 18,5 0,0 89 Niemcy Bayern, Umwelt 16,6 0,0 × × 90 Włochy ENR 15,6 0,0 91 Malta MRAE 9,3 0,0 92 Francja OFIMER 8,9 0,0 93 Niemcy Hamburg 7,2 0,0 94 Zjednoczone Królestwo CCW 5,3 0,0 95 Niemcy Nordrhein-Westfalen LfEJ 5,1 0,0 96 Niemcy Bremen 3,6 0,0 97 Hiszpania FROM 2,4 0,0 98 Irlandia DCMNR 0,6 0,0 Suma cząstkowa 16 033,4 32,0 Ogółem 50 047,2 100,0 Źródło: Podsumowujące sprawozdanie Komisji w sprawie finansowego rozliczenia rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR za 2006 r.

5.4. Trybunał zbadał też rozwiązania zastosowane przy wdrażaniu systemu płatności jednolitych (patrz: pkt 5.15), w ramach którego w 2006 r. wypłacono beneficjentom około 14 200 mln euro (10). Nie przeprowadził żadnej kontroli systemowej w zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO) (patrz: pkt 5.40), jako że było za wcześnie, by dostrzec poprawę w poprzednio skontrolowanych państwach członkowskich. Niemniej jednak Trybunał objął te państwa członkowskie prowadzonymi przez siebie badaniami bezpośrednimi transakcji.

5.5. W związku z obawami o legalność i prawidłowość płatności w systemach nieobjętych bezpośrednio systemem IACS Trybunał przeprowadził kontrole tematyczne dopłat do produkcji oliwy z oliwek (obejmujące wiarygodność systemu SIP) (patrz: pkt 5.82) oraz suszonych winogron (patrz: pkt 5.12).

SZCZEGÓŁOWA OCENA DO CELÓW POŚWIADCZENIA WIARYGODNOŚCI

Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (IACS)

5.6. System IACS stanowi podstawowy instrument zarządzania i kontroli w zakresie systemu płatności jednolitych (patrz: pkt 5.15), jednolitej płatności obszarowej (JPO) (patrz: pkt 5.39) i wszystkich systemów płatności obszarowych i premii zwierzęcych. Obejmuje on około 70 % budżetu Sekcji Gwarancji EFOGR.

5.7. IACS tworzą, prowadzone w każdym państwie członkowskim, bazy danych gospodarstw rolnych i wniosków o płatności, systemy identyfikacji działek rolnych i rejestrowania zwierząt oraz rejestry uprawnień do płatności w tych państwach członkowskich, w których działa system płatności jednolitych. W systemie IACS przewidziany jest szereg kontroli kwalifikowalności: kontrole administracyjne wszystkich wniosków, kontrole krzyżowe z bazami danych w celu uniknięcia przypadków podwójnego deklarowania tych samych gruntów/zwierząt oraz inspekcje w minimum 5 % gospodarstw.

5.8. Przekazane Komisji przez agencje płatnicze wyniki inspekcji prowadzonych w ramach IACS przedstawiają sytuację pod względem legalności i prawidłowości płatności na rzecz rolników, ale Trybunał uważa, że powinny być one jeszcze weryfikowane i zatwierdzane przez niezależny organ. Błędy, które wystąpiły w obliczaniu uprawnień do płatności, nie są ujmowane w wynikach inspekcji prowadzonych w ramach IACS, chociaż mają wpływ na legalność i prawidłowość dokonywanych płatności. Niemniej jednak błędy wykryte w wyniku inspekcji prowadzonych przez agencje płatnicze są korygowane przed dokonaniem płatności. 5.8. W celu dalszej poprawy wiarygodności, jaką zapewniają wyniki kontroli IACS w odniesieniu do skuteczności systemów kontroli, Komisja wdrożyła zalecenia Trybunału, aby jednostki certyfikujące w szerszym zakresie weryfikowały i zatwierdzały wyniki inspekcji i kontroli po dokonaniu płatności. Począwszy od 2007 roku, jednostki certyfikujące będą zgodnie z wytycznymi Komisji zobowiązane do analizy i przedłożenia sprawozdania z wyników kontroli na miejscu i danych statystycznych kontroli.

5.9. Według statystyk (patrz: tabela 5.2 oraz wykres 5.2 ), we wszystkich państwach członkowskich ogółem, błędy zawierało 28,9 % (40 % w roku poprzednim) wniosków o płatności obszarowe skontrolowanych w 2005 r. i stanowiących podstawę płatności dokonywanych w roku budżetowym 2006. Błędy te stanowiły 1,4 % powierzchni zweryfikowanej przez agencje płatnicze. W przypadku krajów UE-15 ten drugi wskaźnik zmniejszył się z 2 % w 2004 r. do 1,2 % w roku 2005. Ten spadek wskaźnika błędów jest powiązany z wprowadzeniem systemu płatności jednolitych w dziesięciu krajach spośród państw UE-15 (11) — w krajach tych wskaźnik błędów spadł do 0,7 %, podczas gdy w pozostałych pięciu krajach wynosi nadal 1,8 % — tyle samo co w nowych państwach członkowskich. 5.10. W dziesięciu państwach członkowskich, które uniezależniły całość lub część premii zwierzęcych od produkcji, liczba zwierząt nadal objętych kontrolami spadła o 35–67 % w zależności od systemu pomocy, a wskaźnik błędów zauważalnie zmniejszył się. W przypadku największego systemu premii — premii za krowy mamki (patrz: tabela 5.3 oraz wykres 5.3 ) — państwa członkowskie ustaliły, że 0,7 % deklarowanych zwierząt nie istnieje lub nie kwalifikuje się do płatności (1,56 % w 2004 r.); w przypadku specjalnej premii wołowej wskaźnik ten wyniósł 1,23 % (2,53 % w 2004 r.), a w przypadku premii za owce i kozy spadł do 3,6 % z 6,3 % w 2004 r. 5.9–5.10. Komisja chciałaby podkreślić pozytywną tendencję w kierunku niższego wskaźnika błędów we wnioskach oraz błędów polegających na zawyżaniu deklarowanej powierzchni upraw i liczby zwierząt, a także uznaje, że na tendencję tę bardzo pozytywny wpływ miały niedawne reformy WPR.

Tabela 5.2 — Pomoc obszarowa, obszary upraw paszowych i inne uprawy — wnioski skontrolowane na miejscu w 2005 r. (płatności w roku 2006) Państwa członkowskie Złożone wnioski Skontrolowane wnioski Wnioski zawierające błędy Wnioski wybrane losowo Wnioski wybrane losowo i zawierające błędy Liczba Powierzchnia (ha) Średnia wielkość (ha) Liczba % Powierzchnia (ha) % Średnia wielkość (ha) Liczba % Powierzchnia (ha) % Liczba % Powierzchnia (ha) % Liczba % Powierzchnia (ha) % Belgia 43 430 1 057 350,81 24 2 930 6,7 119 400,66 11,3 41 609 20,8 541,54 0,5 687 23,4 14 490,60 12,1 107 15,6 75,39 0,5 Dania 69 474 2 733 746,86 39 4 150 6,0 173 452,08 6,3 42 1 273 30,7 1 217,04 0,7 889 21,4 30 148,98 17,4 291 32,7 230,86 0,8 Niemcy 386 237 16 825 485,63 44 21 968 5,7 1 223 309,75 7,3 56 10 088 45,9 7 021,09 0,6 4 949 22,5 232 854,01 19,0 2 386 48,2 1 980,38 0,9 Irlandia 129 187 4 830 161,00 37 7 695 6,0 349 026,00 7,2 45 1 863 24,2 2 227,00 0,6 1 422 18,5 54 115,09 15,5 400 28,1 514,48 1,0 Włochy 662 539 8 412 971,00 13 38 760 5,9 949 459,22 11,3 24 4 087 10,5 9 176,00 1,0 9 631 24,8 116 336,77 12,3 1 074 11,2 1 761,90 1,5 Luksemburg 2 006 122 846,14 61 130 6,5 8 056,70 6,6 62 123 94,6 138,15 1,7 27 20,8 1 838,72 22,8 25 92,6 30,23 1,6 Austria 132 244 2 348 035,15 18 8 131 6,1 187 720,67 8,0 23 1 681 20,7 1 303,90 0,7 2 558 31,5 67 513,45 36,0 450 17,6 332,11 0,5 Portugalia 138 883 2 445 810,32 18 7 864 5,7 558 980,18 22,9 71 2 699 34,3 6 972,42 1,2 5 257 66,8 335 304,79 60,0 849 16,1 4 355,35 1,3 Szwecja 84 454 3 171 490,67 38 5 247 6,2 201 003,62 6,3 38 2 472 47,1 2 832,65 1,4 1 871 35,7 77 435,86 38,5 833 44,5 687,06 0,9 Zjednoczone Królestwo 198 078 15 300 055,19 77 10 357 5,2 1 675 942,00 11,0 162 5 675 54,8 9 258,00 0,6 2 157 20,8 181 028,19 10,8 1 366 63,3 1 474,95 0,8 Ogółem w 2005 r. UE-10 (12) 1 846 532 57 247 952,77 31 107 232 5,8 5 446 350,87 9,5 51 30 570 28,5 40 687,79 0,7 29 448 27,5 1 111 066,46 20,4 7 781 26,4 11 442,71 1,0 Ogółem w 2004 r. UE-10 1 576 525 50 678 823,20 32 102 780 6,5 4 389 417,33 8,7 43 49 863 48,5 102 017,33 2,3 20 114 19,6 806 796,95 18,4 8 320 41,4 9 209,88 1,1 Grecja 318 768 4 111 168,74 13 38 503 12,1 1 239 442,18 30,1 32 12 003 31,2 29 577,44 2,4 7 318 19,0 78 555,17 6,3 1 425 19,5 2 080,74 2,6 Hiszpania 451 929 16 441 131,63 36 42 912 9,5 1 873 231,00 11,4 44 17 002 39,6 44 205,00 2,4 8 788 20,5 339 989,80 18,1 3 189 36,3 4 297,20 1,3 Francja 391 787 25 481 183,83 65 22 425 5,7 1 791 403,51 7,0 80 10 467 46,7 12 305,08 0,7 5 152 23,0 376 748,88 21,0 518 10,1 603,88 0,2 Niderlandy 52 358 828 546,15 16 6 522 12,5 137 551,00 16,6 21 2 598 39,8 3 150,89 2,3 841 12,9 13 881,92 10,1 340 40,4 501,79 3,6 Finlandia 65 219 2 102 180,12 32 4 151 6,4 140 872,40 6,7 34 2 329 56,1 1 630,23 1,2 1 022 24,6 29 836,58 21,2 513 50,2 171,33 0,6 Malta 3 961 4 417,15 1 372 9,4 1 061,77 24,0 3 301 80,9 217,86 20,5 55 14,8 77,57 7,3 35 63,6 14,79 19,1 Słowenia 61 169 388 952,48 6 5 149 8,4 46 779,93 12,0 9 747 14,5 314,56 0,7 946 18,4 5 095,79 10,9 146 15,4 49,56 1,0 Ogółem w 2005 r. UE-7 (12) 1 345 191 49 357 580,10 37 120 034 8,9 5 230 341,79 10,6 44 45 447 37,9 91 401,06 1,7 24 122 20,1 844 185,71 16,1 6 166 25,6 7 719,29 0,9 Ogółem w 2005 r. UE-17 3 191 723 106 605 532,87 33 227 266 7,1 10 676 692,66 10,0 47 76 017 33,4 132 088,85 1,2 53 570 23,6 1 955 252,17 18,3 13 947 26,0 19 162,00 1,0 Ogółem w 2004 r. UE-15 2 829 381 98 852 502,22 35 221 028 7,8 9 382 645,37 9,5 42 93 480 42,3 187 358,00 2,0 33 644 15,2 1 386 255,27 14,8 11 268 33,5 19 893,13 1,4 Ogółem w 2003 r. UE-15 (13) 2 840 153 98 843 983,00 35 230 170 8,1 11 309 077,00 11,4 49 97 729 42,5 199 740,00 1,8 58 241 25,3 1 928 924,38 17,1 20 766 35,7 29 445,65 1,5 Ogółem w 2002 r. UE-15 2 894 917 97 955 796,00 34 248 572 8,6 11 656 029,00 11,9 47 94 717 38,1 198 079,00 1,7 58 313 23,5 2 361 830,00 20,3 26 408 45,3 41 312,03 1,7 Czechy 20 251 3 490 297,79 172 1 455 7,2 172 348,94 4,9 118 750 51,5 2 491,00 1,4 285 19,6 33 305,74 19,3 141 49,5 470,3 1,4 Estonia 19 136 846 403,60 44 1 353 7,1 176 583,74 20,9 131 927 68,5 5 685,48 3,2 227 16,8 5 824,79 3,3 152 67,0 337,3 5,8 Cypr 41 470 164 780,51 4 3 138 7,6 49 274,20 29,9 16 2 812 89,6 7 380,83 15,0 300 9,6 2 917,62 5,9 273 91,0 521,5 17,9 Łotwa 78 781 1 498 451,19 19 6 124 7,8 382 704,18 25,5 62 3 233 52,8 11 084,54 2,9 911 14,9 12 425,20 3,2 471 51,7 539,5 4,3 Litwa 225 402 2 568 705,71 11 12 337 5,5 278 460,87 10,8 23 4 622 37,5 7 927,10 2,8 3 044 24,7 35 505,47 12,8 1 236 40,6 1 426,3 4,0 Węgry 205 293 5 048 877,59 25 14 536 7,1 304 023,96 6,0 21 3 983 27,4 6 159,56 2,0 3 537 24,3 102 525,46 33,7 1 346 38,1 2 157,2 2,1 Polska 1 484 624 14 253 733,11 10 93 323 6,3 1 162 866,47 8,2 12 11 236 12,0 4 271,06 0,4 17 486 18,7 125 238,06 10,8 1 817 10,4 668,9 0,5 Słowacja 13 531 1 825 195,37 135 1 575 11,6 484 524,83 26,5 308 790 50,2 9 796,42 2,0 334 21,2 45 787,05 9,4 67 20,1 343,00 0,7 Ogółem w 2005 r. UE-8 2 088 488 29 696 444,87 14 133 841 6,4 3 010 787 10,1 22 28 353 21,2 54 796 1,8 26 124 19,5 363 529,39 12,1 5 503 21,1 6 464,00 1,8 Ogółem w 2004 r. UE-10 (14) 2 077 233 29 371 245,00 14 124 668 6,0 3 834 258,00 13,1 31 40 351 32,4 67 945,00 1,8 25 945 20,8 385 051,43 10,0 9 064 34,9 9 764,10 2,5 Ogółem w 2005 r. UE-25 5 280 211 136 301 978 26 361 107 6,8 13 687 480 10,0 38 104 370 28,9 186 885 1,4 79 694 22,1 2 318 782 16,9 19 450 24,4 25 626 1,1 Ogółem w 2004 r. UE-25 4 906 614 128 223 747 26 345 696 7,0 13 216 903 10,3 38 133 831 38,7 255 302,00 1,9 59 589 17,2 1 771 306,70 13,4 20 332 34,1 29 657,23 1,7 Uwaga 1: Teledetekcja polega na wykorzystaniu zdjęć satelitarnych lub lotniczych do sprawdzenia wniosków w ramach IACS. Uwaga 2: Badania przeprowadzone w roku N dotyczą płatności w roku N+1. Źródła: Statystyki IACS przekazane przez państwa członkowskie do DG ds. Rolnictwa. Roczne sprawozdanie z działalności za rok 2006 — DG ds. Rolnictwa.

Tabela 5.3 — Kontrole IACS w zakresie premii za krowy mamki — wyniki kontroli na miejscu w 2005 r. (płatności w roku 2006) Państwa członkowskie Łącza liczna zwierząt Zwierzęta objęte kontrolą, które częściowo odrzucono Zwierzęta objęte kontrolą, które odrzucono Zwierzęta objęte kontrolą (kontrole losowe) Liczba zadeklarowanych zwierząt Liczba skontrolowanych zwierząt % Liczba % łącznej deklarowanej liczby zwierząt Liczba % łącznej deklarowanej liczby zwierząt Liczba % łącznej liczby zwierząt objętych kontrolą % łącznej deklarowanej liczby zwierząt Liczba zwierząt częściowo odrzuconych % zwierząt częściowo odrzuconych Liczba zwierząt odrzuconych % zwierząt odrzuconych Belgia 397 513 35 506 8,9 126 0,4 317 0,9 5 071 14,3 1,3 35 0,7 36 0,7 Grecja 210 982 92 332 43,8 557 0,6 688 0,7 4 080 4,4 1,9 27 0,7 29 0,7 Hiszpania 1 775 937 302 457 17,0 471 0,2 1 825 0,6 45 712 15,1 2,6 70 0,2 90 0,2 Francja 4 232 508 445 155 10,5 665 0,1 1 565 0,4 73 247 16,5 1,7 84 0,1 280 0,4 Niderlandy 72 344 12 047 16,7 17 0,1 358 3,0 2 310 19,2 3,2 3 0,1 43 1,9 Austria 550 638 56 238 10,2 336 0,6 517 0,9 8 462 15,0 1,5 32 0,4 35 0,4 Portugalia 422 430 86 825 20,6 442 0,5 1 201 1,4 11 003 12,7 2,6 83 0,8 83 0,8 Finlandia 46 311 7 072 36,0 36 0,5 97 1,4 1 454 20,6 3,1 6 0,4 6 0,4 Malta 0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0,0 0 0,0 0 0,0 Słowenia 88 781 13 009 14,7 662 5,1 692 5,3 2 337 18,0 2,6 121 5,2 121 5,2 UE-10 7 797 444 1 050 641 13,5 3 312 0,3 7 260 0,7 153 676 14,6 2,0 461 0,3 723 0,5 Źródła: Statystyki IACS przekazane przez państwa członkowskie do DG ds. Rolnictwa. Roczne sprawozdanie z działalności — DG ds. Rolnictwa.

Sytuacja w Grecji

5.11. Piąty rok z rzędu oświadczenie dyrektora generalnego zawiera zastrzeżenie dotyczące niewystarczającego wdrożenia systemu IACS w Grecji. Trybunał stwierdził, że w roku 2006 nadal nie były wprowadzone kluczowe mechanizmy kontrolne, a mianowicie: obsługa wniosków, procedury inspekcji, integralność bazy danych zwierząt oraz System Identyfikacji Działek Rolnych. Co roku, pomimo niezadowalającego funkcjonowania kontroli, rolnikom wypłaca się około 850 mln euro. W latach 1996–2005 Komisja zastosowała korekty na łączną kwotę 479 mln euro, odpowiadające około 6 % zadeklarowanych wydatków. Korekty zastosowano także w przypadku suszonych winogron. 5.11. Jeśli chodzi o rok budżetowy 2006 (wnioski z 2005 r.), kontrole potwierdzają utrzymywanie się istotnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu kluczowych elementów systemu IACS w Grecji, dotyczących procedury składania wniosków, jakości kontroli na miejscu, jakości baz danych zwierząt oraz w szczególności Systemu identyfikacji działek rolnych. W celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty Komisja kontynuuje intensywny program kontroli i tak długo, jak będzie to konieczne, nakładać będzie na Grecję korekty finansowe. Ponadto Komisja ściśle monitoruje i nadzoruje plan działania Grecji, sporządzony przez władze Grecji na wyraźne żądanie Komisji i w ścisłej współpracy z Komisją w celu wyeliminowania powyższych nieprawidłowości. Niniejszy plan działania zawiera nieprzekraczalne terminy wdrażania różnych działań, które powinny przynieść pierwsze rezultaty od roku budżetowego 2007 (wnioski z 2006 r.).

5.12. System dopłat do suszonych winogron wymaga, by rolnicy produkowali przynajmniej pewną minimalną ilość suszonych winogron w przeliczeniu na jeden hektar (tj. muszą osiągnąć wymaganą wydajność minimalną). Prawie cała pomoc (około 115 mln euro rocznie) jest wypłacana w Grecji.

5.13. Prowadzone przez Trybunał w ostatnich latach kontrole DAS, a także kontrola tematyczna w roku 2006 wykazały, że od 1999 r. władze Grecji niezgodnie z przepisami obniżały próg wydajności minimalnej zarówno w przypadku sułtanek, jak i rodzynków, czyli w przeważającej części sektora produkcji suszonych winogron. Jedynie w okresie 2002/2003, kiedy niekorzystne warunki pogodowe dotknęły znaczne połacie kraju, obniżenie tych wymogów było oparte na dokonanym przez agencję ubezpieczeniową oszacowaniu szkód i było zgodne z przepisami. W pozostałych latach w większości przypadków o obniżeniu wymogów decydowały władze krajowe, z powodów niezwiązanych z klęskami żywiołowymi (15). W konsekwencji dokonywano płatności na rzecz producentów, którzy nie spełniali wymogów wydajności minimalnej (w szczególności w przypadku sułtanek — około 50 % produkcji całkowitej) i którzy nie byli dotknięci klęską żywiołową. 5.13. Komisja przeprowadziła w Grecji w ciągu ostatnich lat kilka misji w ramach programu dotyczącego suszonych winogron, i jest świadoma opisanych wydarzeń. W ostatnich lata władze Grecji udzieliły ogólnych odstępstw w formie jednolitych obniżek obowiązkowych wielkości produkcji dla całej Grecji, uzasadniając je klęskami żywiołowymi w kraju oraz — w mniejszym stopniu — innymi przyczynami. Komisja uważa, że nie jest to zgodne z prawem wspólnotowym i w rezultacie kontroli na miejscu Komisji trwa realizacja procedur zapewnienia zgodności.

5.14. Komisja stosowała ryczałtowe korekty finansowe w przypadkach uchybień w zakresie kluczowych mechanizmów kontrolnych w latach 1997–2002 (40 mln euro). Nie zaproponowano jeszcze korekt na kolejne lata, a Komisja nie określiła kwot niekwalifikowalnych płatności, które w przypadku sułtanek mogą być znaczne. 5.14. Trwa realizacja procedur zapewnienia zgodności w odniesieniu do pozostałych lat i, zakładając ich włączenie do systemu płatności jednolitych od 2008 roku, Komisja zamierza zaproponować korekty finansowe w dwóch „pakietach” — jeden na lata jeszcze nie skorygowane (tzn. od 2003 do 2005 roku) oraz w razie potrzeby drugi na pozostały okres, w którym uwzględniony zostanie szczególnie fakt, że odstępstwa od wymogu wydajności minimalnej nie zostały najwyraźniej udzielone w ostatnich latach zgodnie z prawem wspólnotowym.

System płatności jednolitych (SPJ)

Czym jest i jak funkcjonuje?

5.15. W ramach systemu płatności jednolitych otrzymywane przez rolników dopłaty nie są uzależnione od rodzaju produkcji ani liczby chowanych zwierząt (16). Za to, aby otrzymać pomoc w pełnej wysokości, rolnicy muszą spełnić następujące wymogi: a) złożyć wniosek o otrzymanie uprawnień do płatności za pierwszy rok (oraz, w tym samym roku, wniosek o płatność (pojedynczy wniosek) z dołączonym oświadczeniem o liczbie kwalifikowalnych hektarów); b) po przyznaniu uprawnień do płatności składać pojedynczy wniosek (co roku), w którym należy zadeklarować łączną liczbę hektarów oraz wyszczególnić hektary kwalifikowalne w ramach SPJ; c) rolnik musi utrzymywać swoje grunty w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska oraz spełniać szereg szczegółowych wymogów w zakresie ochrony środowiska (wymogi współzależności).

5.16. Aby zakwalifikować się do płatności w ramach SPJ, rolnik musi najpierw otrzymać „uprawnienia do płatności” (17). Władze krajowe wybierają jeden z modeli przewidzianych w przepisach UE (patrz: tabela 5.4 ) i obliczają liczbę i wartość uprawnień do płatności każdego rolnika. W modelu historycznym każdemu rolnikowi przyznawane są uprawnienia do płatności na podstawie średniej kwoty otrzymywanej pomocy oraz powierzchni gruntów uprawianych w okresie referencyjnym 2000–2002. W modelu regionalnym wszystkie uprawnienia do płatności w danym regionie mają tę samą ustaloną wartość, a rolnik otrzymuje jedno uprawnienie do płatności za każdy kwalifikujący się hektar gruntów zadeklarowany w pierwszym roku złożenia wniosku. Model hybrydowy łączy w sobie komponent historyczny z kwotą ryczałtową i — jeżeli model ma charakter dynamiczny — komponent historyczny zmniejsza się z roku na rok, a stosowany model przekształca się stopniowo w system w przeważającej mierze ryczałtowy. 5.16. Zgodnie z zasadami SPJ państwa członkowskie mają znaczną swobodę w dostosowaniu systemu do własnych specyficznych potrzeb i zamierzeń. Dotyczy to zasadniczego wyboru modelu, przy czym model regionalny został opracowany jako rozwiązanie alternatywne będące odstępstwem od modelu historycznego, a także ustalania szczegółowych zasad dotyczących wdrażania wybranego modelu.

Tabela 5.4 — Modele SPJ przyjęte w skontrolowanych państwach członkowskich Państwo członkowskie Stosowany model Beneficjenci płatności bezpośrednich UE, kampania 2004 r. (18) Wnioski w ramach SPJ złożone w 2005 r. (19) 2005 jako % roku 2004 (po zaokrągleniu) Liczba Powierzchnia (w tys. ha) Liczba (20) Powierzchnia (w tys. ha) (21) Liczba (%) Powierzchnia (%) Dania Hybrydowy dynamiczny 52 420 2 329,00 69 474 2 734,00 132,53 117,00 Niemcy Hybrydowy dynamiczny 330 640 14 050,00 386 237 16 825,00 116,81 119,00 Luksemburg Hybrydowy statyczny 1 970 122,00 2 006 123,00 101,83 101,00 Szwecja Hybrydowy statyczny 59 440 2 763,00 84 454 3 171,00 142,08 115,00 Zjednoczone Królestwo Zjednoczone Królestwo — Anglia Hybrydowy dynamiczny 70 031 7 425,00 116 500 8 248,00 166,00 111,00 Zjednoczone Królestwo — Szkocja HIstoryczny 19 596 4 358,00 21 669 4 606,00 111,00 106,00 Zjednoczone Królestwo — Walia HIstoryczny 16 821 1 301,00 18 364 1 439,00 109,00 111,00 Zjednoczone Królestwo — Irlandia Północna Hybrydowy statyczny 24 962 1 017,00 41 545 1 007,00 166,00 99,00 Ogółem 575 880 33 365,00 740 249 38 153,00 129,00 114,00

5.17. Państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia rezerwy krajowej (22), z której przyznawane są uprawnienia dla nowych rolników, rolników znajdujących się w szczególnej sytuacji, dotkniętych restrukturyzacją lub objętych programami rozwojowymi.

Cele kontroli

5.18. Trybunał skontrolował systemy ustalania uprawnień do płatności w 10 państwach członkowskich (23), które wprowadziły SPJ w 2005 r. (płatności w 2006 r., pułap budżetowy 15 088 mln euro (24), 27 % wszystkich wydatków rolnych) (25). Celem kontroli było ustalenie: a) czy przepisy krajowe państw członkowskich są zgodne z prawem UE oraz czy uprawnienia do płatności były prawidłowo obliczane; b) czy państwa członkowskie ustanowiły odpowiednie procedury administracyjne oraz wiarygodne mechanizmy kontroli wewnętrznej pozwalające na prawidłowe, pełne i rzetelne ustalanie uprawnień do płatności i zarządzanie nimi; c) czy państwa członkowskie wdrożyły wiarygodny system zarządzania i kontroli na potrzeby obsługi wniosków o płatności w ramach SPJ (26).

Obliczanie i przyznawanie uprawnień do płatności

5.19. Prawidłowe obliczanie i przyznawanie uprawnień do płatności warunkuje prawidłowość płatności w ramach SPJ. Konsekwencją niewłaściwego ustalenia uprawnień będą nadmierne lub zbyt małe płatności w pierwszym roku i–o ile błędy nie zostaną wykryte — we wszystkich kolejnych latach.

Brak zgodności z przepisami

Zasada dziesięciu miesięcy

5.20. Zgodnie z przepisami wspólnotowymi wnioskodawca musi rozporządzać gruntami zadeklarowanymi do SPJ przez przynajmniej 10 miesięcy w roku. Niezgodnie z tą zasadą uprawnienia do płatności w Zjednoczonym Królestwie przyznawano w ramach SPJ i pomoc była wypłacana właścicielom gruntów niezajmującym się rolnictwem, którzy wydzierżawiają swoje grunty przez większą część roku i stąd nie kwalifikują się do płatności. Na przykład w Irlandii Północnej takim właścicielom przyznano ponad 176 000 uprawnień do płatności (o wartości 13,8 mln euro) (27). 5.20. Należy wziąć pod uwagę ogólną koncepcję uniezależniania płatności od wielkości produkcji. Artykuł 33 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 stanowi, że tylko rolnicy w myśl definicji art. 2 tego rozporządzenia mogą mieć dostęp do systemu płatności jednolitych. W ramach modelu regionalnego, przyjętego jako odstępstwo od modelu historycznego na wniosek kilku państw członkowskich, możliwe jest dokonywanie płatności na podstawie całkowitej powierzchni gruntów zadeklarowanych w pierwszym roku składania wniosku (to rozszerzenie modelu dotyczyło głównie użytków zielonych oraz owoców i warzyw). W istocie model ten zakłada, że nowi beneficjenci, którzy wcześniej nie otrzymywali pomocy bezpośredniej, nabywają uprawnienia, jeśli m.in. rozporządzają przedmiotowymi gruntami, stosowane są zasady dobrej kultury rolnej i ochrony środowiska (GAEC) oraz prowadzą na tych gruntach działalność rolniczą zgodnie z definicją art. 2 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003. Uprawnieniami mogą być objęci również właściciele gruntów, ale tylko jeśli prowadzą działalność rolniczą. W istocie składający wniosek musi rozporządzać zadeklarowanym gruntem przez co najmniej 10 miesięcy. Jeśli w przypadkach opisanych przez Trybunał właściciel dysponuje gruntem przez okres krótszy niż 10 miesięcy, nie jest objęty uprawnieniami. Komisja podejmie działania w ramach procedur zapewnienia zgodności.

5.21. Władze Zjednoczonego Królestwa stoją na stanowisku, że w zależności od warunków umowy dzierżawy gruntów właściciele mogą kwalifikować się do SPJ i/lub pomocy w ramach rozwoju obszarów wiejskich w zakresie posiadanych przez siebie gruntów dzierżawionych i uprawianych przez dzierżawcę. Jednak według przepisów UE jedynie rolnik, tzn. osoba rozporządzająca gruntami i prowadząca na nich działalność rolniczą, jest uprawniony do płatności z SPJ i pomocy w ramach rozwoju obszarów wiejskich. 5.21. Komisja zgadza się z dokonaną przez Trybunał wykładnią przedmiotowego prawa wspólnotowego. Jednym z warunków kwalifikowalności jest prowadzenie działalności rolniczej. Państwa członkowskie muszą określić, kogo uznaje się za aktywnego rolnika (posiadającego przedmiotowe uprawnienia). Jeśli właściciel ponosi ryzyko gospodarcze działalności rolniczej, nie wyklucza się uznawania go za „prowadzącego działalność rolniczą”.

Konsolidacja uprawnień do płatności

5.22. Przepisy UE przewidują ustanowienie kwot referencyjnych dla rolników na obszarach objętych restrukturyzacją i/lub programami rozwojowymi związanymi z interwencją państwa w celu uniknięcia porzucania ziemi i/lub w celu zrekompensowania szczególnej niekorzystnej sytuacji rolników na tych obszarach. W przypadku gdy rolnik utracił w ten sposób grunty i nie może już aktywować wszystkich swoich dotychczasowych uprawnień do płatności, mogą one zostać skonsolidowane, tj. wymienione na mniejszą liczbę uprawnień o wyższej wartości.

5.23. Niektóre państwa członkowskie/regiony (Austria, Irlandia, Walia i Szkocja) nie zapewniły zgodności z przepisami UE. Rozszerzyły one ten przepis na wszystkie przypadki (28), w których rolnik w 2005 r. posiadał mniej hektarów niż uprawnień do płatności. Konsolidację stosowano, aby skoncentrować kwotę referencyjną rolnika poprzez jej przydzielenie na liczbę uprawnień równą liczbie hektarów, i tym sposobem umożliwić rolnikowi aktywowanie wszystkich posiadanych uprawnień do płatności. Walia i Szkocja stosowały ten nieprawidłowy sposób konsolidacji jedynie w pierwszym roku wdrażania SPJ, podczas gdy w Austrii i Irlandii ma to miejsce także obecnie. W 2005 r. skonsolidowano w ten sposób ponad 200 000 ha. Wpływ finansowy tej praktyki szacuje się na 60 mln euro rocznie (29). 5.23. Opisana przez Trybunał praktyka została już dostrzeżona przez Komisję i jest przedmiotem dalszych działań w ramach procedur zapewnienia zgodności.

5.24. W Irlandii Północnej i Anglii, które stosują model hybrydowy, efekt konsolidacji powstał, gdy wbrew przepisom wspólnotowym (30) rolnikom zezwolono na zawężenie przydzielenia uprawnień — czyli ich przypisanie jedynie do części kwalifikowalnych gruntów zadeklarowanych przez rolników we wniosku za rok 2005. Umożliwiło to rolnikom rozłożenie ich historycznej kwoty referencyjnej na mniejszą liczbę hektarów, tzn. uzyskanie mniejszej liczby uprawnień o wyższej wartości, oraz pozwoliło właścicielom na wnioskowanie o uprawnienia w swoim własnym imieniu za grunty, które wydzierżawili rolnikom. 5.24. Kwestia ta będzie przedmiotem dalszych działań w ramach procedur zapewnienia zgodności.

Nowi beneficjenci

5.25. Przepisy UE (31) dają dostęp do SPJ rolnikowi, określanemu jako osoba fizyczna lub prawna, której gospodarstwo jest położone na obszarze Wspólnoty i która prowadzi działalność rolniczą — produkcję, chów zwierząt, wytwarzanie produktów rolnych lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

5.26. Chociaż wnioskodawcy mogą zakwalifikować się do SPJ choćby poprzez utrzymywanie swoich gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, warunki dopuszczenia do uczestnictwa w systemie nie były stosowane jednolicie w całej Wspólnocie. Na przykład w Luksemburgu przyznawanie uprawnień do płatności ograniczono do wnioskodawców, którzy sami prowadzą gospodarstwo rolne z wszystkimi maszynami rolniczymi i sprzętem rolniczym potrzebnym do niezależnego prowadzenia działalności. Wszystkie pozostałe państwa członkowskie stosujące model regionalny lub hybrydowy akceptowały wnioski od właścicieli gruntów, którzy zobowiązywali się utrzymywać swoje grunty, lub zlecać ich utrzymanie, w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, nawet jeżeli nie posiadali oni żadnych maszyn rolniczych ani sprzętu rolniczego. 5.26. W myśli zasady pomocniczości szczegółowe wdrożenie norm GAEC leży w kompetencji państw członkowskich. Dlatego nie ma jednolitych zasad wdrażania dla całej UE. Luksemburg według własnego uznania wprowadził surowsze zasady, lecz nie są one obowiązujące dla innych państw członkowskich. Komisja nie sprzeciwia się takiemu rozwiązaniu.

5.27. Z tabeli 5.4 wynika, że liczba beneficjentów pomocy bezpośredniej znacząco wzrosła. Zwłaszcza w modelu regionalnym, gdzie do płatności kwalifikują się wszystkie użytki zielone i grunty, na których uprawia się owoce i warzywa, SPJ doprowadził do znacznego zwiększenia liczby hektarów, do których wypłacana jest pomoc bezpośrednia i beneficjentów, wśród których Trybunał odnotował także przedsiębiorstwa kolejowe (Anglia), kluby jeździeckie/stadniny (Niemcy i Szwecja) oraz kluby golfowe/rekreacyjne i samorządy miejskie (Dania i Anglia). 5.27. Beneficjent musiał spełnić kryteria przydziału uprawnień. Aby następnie aktywować uprawnienie, musi on rozporządzać zakwalifikowanym gruntem rolnym i prowadzić na nim działalność rolniczą. Jeśli osoba fizyczna lub prawna spełnia wszystkie warunki kwalifikowalności odnośnie do gruntu, którym rozporządza i który został zadeklarowany, przysługuje jej uprawnienie do płatności. Uprawnienia nie obejmują pól golfowych. Podobnie oczywiste jest, że z uprawnień wyłączone są grunty używane do gry w golfa lub innej działalności rozrywkowej, czyli uprawnienia dotyczą tylko gruntów, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Komisja podejmuje dalsze działania w odniesieniu do przypadków zidentyfikowanych przez Trybunał.

Efekty uboczne SPJ

5.28. Uprawnienia do płatności przyznawane właścicielom gruntów nieprowadzącym działalności rolniczej są w modelu hybrydowym oparte wyłącznie na ryczałtowym komponencie regionalnym SPJ. W dynamicznej wersji tego modelu, chociaż wartość takich uprawnień jest początkowo niska, pod koniec fazy dynamicznej będzie już o wiele wyższa: docelowo wszystkie uprawnienia będą miały równą wartość. W zakresie pomocy bezpośredniej nastąpi znaczny efekt redystrybucji — przesunięcie środków od osób rzeczywiście prowadzących działalność rolniczą na rzecz właścicieli gruntów, w przypadku których wartość uprawnień do płatności wzrośnie czterokrotnie w Danii i Niemczech, a dziesięciokrotnie w Anglii. W Anglii ryczałtowy komponent uprawnień do płatności wyniósł 28,20 euro/ha w 2005 r., podczas gdy w roku 2012 wszystkie uprawnienia będą miały wartość nominalną około 280 euro/ha (32). 5.28. Dodatkowe informacje na ten temat znajdują się również w odpowiedzi Komisji do ust. 5.20 odnośnie do koncepcji modelu regionalnego i jego znaczenia do celów ochrony środowiska. Po pierwsze, wyboru modelu dokonuje państwo członkowskie. W opisanym tu modelu występuje również efekt redystrybucji, ponieważ ze względu na zryczałtowaną płatność za wszystkie zakwalifikowane grunty rolne: 1) uprawnienie rozszerzone jest na grunty, które wcześniej nie były objęte pomocą, 2) niektóre indywidualne prawa historyczne (różne dla różnych beneficjentów i przypadające na hektar) podlegają zsumowaniu i równej dystrybucji na (rozszerzonej) powierzchni gruntów. Osoba fizyczna lub prawna, która spełniła kryteria kwalifikowalności, była uprawniona do otrzymania pojedynczej płatności.

Efekt redystrybucji

5.29. Państwa członkowskie mogą zastosować tzw. klauzulę nieoczekiwanego zysku (33), na mocy której w odniesieniu do rolnika, który zbył lub wydzierżawił na sześć lub więcej lat całość lub część gospodarstwa po upływie okresu referencyjnego, dokonuje się redukcji o maksymalnie 90 % uprawnień do płatności wyliczonych na podstawie pomocy uzyskanej przez niego w okresie referencyjnym (34). Potrącane kwoty są przekazywane do rezerwy krajowej. Jedynie Belgia, Dania, Luksemburg, Szwecja i Włochy zdecydowały się stosować tę klauzulę (35). W pozostałych państwach członkowskich rolnikom zezwala się na zatrzymanie całości nieoczekiwanych uprawnień. Zastosowanie zysków nieoczekiwanych nie tylko zwiększyło wysokość wkładu wnoszonego przez wszystkich rolników do rezerwy krajowej, ale także doprowadziło do nierównego traktowania rolników w UE. 5.29. W istocie państwa członkowskie mają możliwość pod pewnymi warunkami skierować uprawnienia do płatności do rezerwy krajowej. Cztery państwa członkowskie skorzystały z tej możliwości, natomiast pozostałe nie. W przypadku wyboru powyższej możliwości znajdują zastosowanie pewne warunki (por. art. 42 ust. 9 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i art. 10 rozporządzenia (WE) nr 795/2004). Państwa członkowskie nie muszą stosować klauzuli zysków nadzwyczajnych. Sytuacje zysków nadzwyczajnych występowały znacznie rzadziej ze względu na klauzule zawarte w prywatnych umowach, ponieważ sprzedawca nie może aktywować uprawnienia do płatności bez gruntu.

5.30. Trybunał stwierdził, że kwoty przyznawane w ramach systemu pomocy nowym rolnikom i pomocy inwestycyjnej stworzyły znaczne zyski nadzwyczajne objęte lub nie klauzulą nieoczekiwanego zysku.

5.31. Przepisy UE (36) zezwalają państwom członkowskim na przyznawanie kwot referencyjnych z rezerwy krajowej nowym rolnikom (37), którzy rozpoczęli prowadzenie działalności rolniczej po upływie okresu referencyjnego. W Szkocji kilku nowych rolników otrzymało uprawnienia do płatności, mimo że nie spełniali kryteriów otrzymania pomocy dla nowych rolników (38). W jednym przypadku rolnik A przejął w maju 2004 r. gospodarstwo, do którego poprzednio na nim gospodarujący rolnik B otrzymał 602 uprawnienia do płatności na kwotę 287 000 euro w 2005 r. Złożony przez rolnika A wniosek o pomoc dla nowych rolników z rezerwy krajowej został pozytywnie rozpatrzony i rolnik ten otrzymał swoje uprawnienia warte 111 000 euro, z tytułu których wypłacono mu w 2005 r. pomoc w pełnej wysokości. Rolnik B zadeklarował 410 (39) ze swoich 602 uprawnień do płatności z 410 ha pastwisk dzierżawionych w obszarze odległym o ponad 300 km, położonym w Scottish Highlands (40), i gdzie hodował 85 owiec. Na tę nową działalność rolniczą otrzymał w 2005 r182 000 euro. Obaj rolnicy A i B byli osobami prawnymi i wspólnie prowadzili wymienione gospodarstwo do marca 2004 r. 5.31. Zgodnie z opisem rolnik A nie został zakwalifikowany jako nowy rolnik, i dlatego należy zweryfikować przydział z rezerwy krajowej. Opisana praktyka jest przedmiotem dalszej kontroli w ramach procedur zapewnienia zgodności.

5.32. Zwykłe przeniesienie praw do gospodarstwa między członkami rodziny podczas lub po upływie okresu referencyjnego wystarczało, aby zwiększyć liczbę i wartość uprawnień przyznawanych na gospodarstwo. W Irlandii rolnik, który zaprzestał działalności rolniczej w 2002 r., wydzierżawił gospodarstwo swojemu synowi. Rolnikowi przyznano uprawnienia warte 38 000 euro na podstawie premii wypłaconych w 2000 i 2001 r. Jego syn został zatwierdzony jako nowy rolnik i otrzymał uprawnienia do płatności o wartości 87 000 euro na podstawie premii wypłaconych w 2002 r. W 2005 r. jego ojciec przeniósł nieodpłatnie swoje uprawnienia do gruntów i płatności na syna, który w rezultacie posiada uprawnienia na kwotę 125 000 euro. Gdyby przeniesienie praw do gospodarstwa nie miało miejsca, na gospodarstwo przyznano by uprawnienia do płatności warte 67 800 euro. 5.32. Jeśli przeniesienie praw do gospodarstwa miało miejsce w okresie referencyjnym, ta sama działka rolna była źródłem dwóch uprawnień do płatności. Sytuacja taka wynika z niekompletności okresu referencyjnego (lata 2000–2002) dla ojca i syna, kiedy to obaj mogli uzyskać uprawnienia do płatności na tej samej działce rolnej. Opisana praktyka jest przedmiotem dalszej kontroli w ramach procedur zapewnienia zgodności.

Wzrost uprawnień w związku z inwestycjami

5.33. Uprawnienia do płatności z rezerwy krajowej mogą być przyznawane rolnikom, którzy poczynili inwestycje w potencjał produkcyjny lub nabyli grunty. W Szkocji uprawnienia na płatności na inwestycje przyznawano nieproporcjonalnie do wielkości poczynionych inwestycji. Na przykład pewien rolnik zainwestował w 1 802 ha gruntów położonych w obszarze o szczególnie niekorzystnych warunkach gospodarowania, ale uprawnienie do płatności z tytułu inwestycji zostało obliczone z zastosowaniem o wiele wyższej średniej regionalnej, obowiązującej dla jego pozostałych gruntów. Rolnik ten otrzymał uprawnienia do płatności na kwotę 417 966 euro. W Irlandii Północnej pewnemu rolnikowi przyznano uprawnienia na kwotę 109 000 euro. Po upływie okresu referencyjnego przeniósł on ponad 600 sztuk bydła do gospodarstwa należącego do członka jego rodziny, któremu przyznano 140 000 euro na te same zwierzęta w ramach pomocy inwestycyjnej. 5.33. Państwa członkowskie mają margines swobody przy wprowadzaniu klauzuli inwestycyjnej dotyczącej przydziału uprawnień do płatności. Jednakże przydział uprawnień do płatności powinien być oparty na obiektywnych kryteriach i zapewniać równe traktowanie wszystkich rolników. Opisana praktyka jest przedmiotem dalszej kontroli w ramach procedur zapewnienia zgodności.

5.34. W roku 2003 informacje na temat wprowadzanej reformy, w tym na temat istnienia systemu obejmującego dopłaty dla inwestorów, były już powszechnie znane. W Zjednoczonym Królestwie 10 % wzrost dochodów uważano za wystarczający dowód dokonania inwestycji. Paradoksalnie, zwiększając liczbę zwierząt ubitych w 2002 r. (redukcja stad), rolnicy mogli spełnić kryterium inwestycyjne. W rezultacie nastąpił powszechny wzrost zainteresowania premiami zwierzęcymi. Na przykład w Irlandii Północnej liczba zwierząt zadeklarowanych do specjalnej premii wołowej oraz premii ubojowej była w 2004 r. o 20 % wyższa niż średnia dla lat 2000–2002. W rezultacie ponad 82 % (10,5 mln euro) płatności z rezerwy krajowej było przyznawanych inwestorom. To samo zjawisko zaobserwowano w Szkocji i Anglii (odpowiednio 85 % (34,4 mln euro) i 78 % (94 mln euro)). To zainteresowanie premiami i niestosowanie klauzuli nieoczekiwanego zysku tłumaczy, dlaczego wkład do rezerwy krajowej przekroczył 3 %. 5.34. Państwa członkowskie mają margines swobody w kwestii sposobu wprowadzania klauzuli inwestycyjnej. Opisana interpretacja „inwestycji” nie jest jednak objęta odpowiednim prawem wspólnotowym. W istocie prawo wspólnotowe odnosi się do zwiększania potencjału produkcyjnego i nabywania gruntów, natomiast wzrost dochodu — jak w opisanych przypadkach — nie zawsze musi odzwierciedlać wzrost potencjału produkcyjnego. Dodatkowe informacje na ten temat znajdują się w odpowiedzi Komisji na ust. 5.29 dotyczącej braku zastosowania klauzuli zysków nadzwyczajnych. Sprawa jest przedmiotem dalszej kontroli w ramach procedur zapewnienia zgodności.

Aktywowanie uprawnień do płatności oraz płatności

Dobra ogólna jakość systemu zarządzania i kontroli

5.35. W 2005 r. na zmiany w systemach zarządzania i kontroli stosowanych przez państwa członkowskie do obsługi wniosków składanych przez rolników wpłynęły trzy istotne czynniki: wprowadzenie obowiązkowego systemu informacji przestrzennej (SIP), nowego systemu identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności oraz obowiązkowych kontroli spełnienia wymogu współzależności. Kontrola Trybunału objęła pierwsze dwa z wymienionych elementów. Szczegółowe uwagi i ocena ogólna, patrz: załącznik 5.2 .

5.36. W Szkocji system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności jest niepełny, ponieważ nie odnotowuje poprawnie przenoszenia uprawnień ani nie monitoruje spełnienia minimalnych wymogów aktywowania uprawnień (41). W kilku państwach członkowskich nieprawidłowo obliczano płatności w przypadku gdy powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli nie była wystarczająca, aby aktywować wszystkie uprawnienia do płatności zadeklarowane przez rolnika. 5.36. Komisja podejmie dalszą kontrolę domniemanych nieprawidłowości w ramach procedur zapewnienia zgodności.

Duże opóźnienia w ustalaniu uprawnień do płatności i realizacji płatności

5.37. We wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich (oprócz Portugalii i Belgii) ostateczne uprawnienia do płatności przyznawano w całości lub częściowo po upływie ustawowego terminu — czyli po dniu 31 grudnia 2005 r. (uprawnienia o wartości ponad 8,3 mld euro). Niektóre państwa członkowskie nie mogły z tego powodu wypłacić środków wszystkim rolnikom w terminie upływającym dnia 30 czerwca 2006 r. Problem ten był szczególnie istotny w Anglii. 5.37. Spóźnione ustalanie uprawnień w zasadzie nie powodowało opóźnień w płatnościach dla rolników w ramach systemu SPJ. W przypadku nieprzestrzegania terminów znajdą zastosowanie przepisy określone w rozporządzeniu (WE) nr 883/2006, w szczególności przepisy art. 9. Obniżenia wynikające z opóźnień w płatnościach w 2006 roku zostaną zastosowane tylko wobec Anglii.

Nadmierne płatności

5.38. W wyniku przeprowadzonej przez Trybunał kontroli na poziomie beneficjentów końcowych wykryto 13 przypadków na 54 (24 %) losowo wybrane płatności, gdzie przy obliczaniu liczby uprawnień do płatności uwzględniono błędną powierzchnię i/lub grunty niekwalifikujące się do płatności. Różnice w wielkości powierzchni wynosiły od 0,35 % do 6,92 %, ale ich łączny wpływ finansowy był niewielki. Niemniej jednak należy zauważyć, że nawet bardzo drobne błędy mogą mieć duży wpływ finansowy na przyszłe płatności w modelu dynamicznym (patrz: pkt 5.28). 5.38. Sam Trybunał przyjmuje, że zaprojektowanie i wdrożenie systemu płatności jednolitych ogranicza ryzyko nieprawidłowych płatności (patrz: ust. 5.66).

System jednolitej płatności obszarowej (JPO)

5.39. Główna różnica między systemem JPO a SPJ polega na tym, że w tym pierwszym nie ustala się „uprawnień do płatności”. Do każdego hektara gruntów kwalifikujących się do płatności wypłacana jest jednolita kwota. Z czasem osiem państw członkowskich stosujących JPO (42) będzie musiało przejść na system SPJ.

5.40. W 2006 r. przeprowadzono wizyty kontrolne w trzech nowych państwach członkowskich stosujących system JPO, a nieobjętych wcześniej kontrolą, tzn. w Estonii, na Cyprze i Łotwie (43), oraz ponownie w trzech innych państwach członkowskich (na Litwie, Węgrzech i w Polsce). Łącznie zbadano 24 płatności na poziomie beneficjentów końcowych.

5.41. W Estonii czterech skontrolowanych beneficjentów otrzymało płatności do powierzchni większej niż zmierzona w ramach kontroli na miejscu (średnio o 4,6 %), a władze estońskie nie potrafiły uzasadnić zastosowanego wskaźnika zmniejszenia stawki pomocy (3,51 %) (44). Na Cyprze utrzymują się uchybienia w systemie ewidencji gruntów (powstał on w 1926 r., a zmiany w naturalnych granicach pól, które nastąpiły od tamtej pory, nie są w nim uwzględnione), co tłumaczy dwie względnie duże różnice w stwierdzonej powierzchni (7,26 % i 18,7 %). Na Węgrzech wskaźnik zmniejszenia stawki pomocy był niepoprawnie obliczany, co prowadziło do systematycznych nadpłat o 1,62 %. 5.41. Jeśli chodzi o Estonię, Komisja przeprowadziła w 2005 roku kontrolę systemu IACS, która nie wykazała istotnych nieprawidłowości. Ustalenia Trybunału są zgodne ze wskaźnikiem błędów zgłoszonym Komisji przez Estonię. Jeśli chodzi o Cypr, Komisja podziela obawy Trybunału. Opisane nieprawidłowości są przedmiotem dalszej kontroli w ramach procedury zapewnienia zgodności. Po kontroli w 2005 roku zaplanowano dodatkową kontrolę systemu IACS na Cyprze na drugą połowę 2007 roku. Uwzględniając ponadto charakter tych nieprawidłowości, Komisja zwróciła się do władz Cypru o podjęcie natychmiastowych działań w celu ich usunięcia. Jeśli chodzi o Węgry, Komisja zbada ustalenia Trybunału w świetle odpowiedzi od władz Węgier i w razie potrzeby podejmie dalsze działania w ramach procedur zapewnienia zgodności.

Rozwój obszarów wiejskich

Wydatki z Sekcji Gwarancji

5.42. W 2006 r. wydatki na rozwój obszarów wiejskich w ramach Sekcji Gwarancji EFOGR wyniosły 5 623 mln euro (45). W ich skład wchodziły wydatki na wiele działań: programy agrośrodowiskowe, wyrównania za gospodarowanie na obszarach o niekorzystnych warunkach, inwestycje w gospodarstwach rolnych oraz w inwestycje infrastrukturalne w obszarach wiejskich.

5.43. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola objęła procedury administracyjne i kontrolne oraz kontrolę 25 płatności na poziomie beneficjentów końcowych w ośmiu państwach członkowskich.

5.44. W przypadku programów agrośrodowiskowych w wyniku kontroli stwierdzono wysoki poziom błędów, istotnych zarówno pod względem ich charakteru, jak i kwoty. Płatności dokonywane w ramach tych systemów wsparcia zależą od przestrzegania (często skomplikowanych) warunków, takich jak stosowanie zasad dobrej praktyki rolniczej. W siedmiu spośród ośmiu skontrolowanych przypadków Trybunał stwierdził, że rolnicy nie wypełnili swoich zobowiązań lub że spełnienie niektórych warunków nie było odpowiednio sprawdzane przez władze. 5.44. Komisja stwierdza, że ustalona przez Trybunał duża liczba błędów w środkach agrośrodowiskowych nie jest reprezentatywna dla całości wydatków na rozwój obszarów wiejskich. Jeśli chodzi o środki agrośrodowiskowe, Komisja stwierdza, że ich kontrola jest dosyć skomplikowana, ale ich cel zmierzający do uwzględnienia w działalności rolniczej problemów ochrony środowiska oraz ich wartość są powszechnie doceniane. W siedmiu z ośmiu przypadków wymienionych przez Trybunał, nieprzestrzeganie zobowiązań agrośrodowiskowych było często albo częściowe, albo miało ograniczony wpływ. Komisja ustanowiła kompleksowy program kontroli krajowych systemów zarządzania i kontroli dotyczący środków agrośrodowiskowych.

5.45. Trybunał nie mógł wydać opinii w dwóch przypadkach, ponieważ nie było wystarczających dowodów, które by uzasadniały płatności na rzecz beneficjentów. W jednym przypadku nie można było zweryfikować faktu dokonania inwestycji, a w drugim — ustalić powiązania między zadeklarowanymi wydatkami (dotacje na spłatę odsetek od kredytu) a finansową korzyścią dla rolników. 5.45. Komisja zbada opisane przypadki w ramach procedur zapewnienia zgodności.

Przejściowy Instrument Rozwoju Obszarów Wiejskich

5.46. Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w państwach UE-10 w latach 2004–2006 było udzielane w ramach „Przejściowego Instrumentu Rozwoju Obszarów Wiejskich”, z którego w 2006 r. wypłacono kwotę 2 116 mln euro. Trybunał przeprowadził kontrole systemowe w dwóch państwach członkowskich — na Łotwie i Węgrzech. W przypadku Łotwy nie stwierdzono żadnych problemów.

5.47. Na Węgrzech w działaniu o największym wymiarze finansowym — przedsięwzięciach agrośrodowiskowych (72,6 mln euro) — w wyniku kontroli stwierdzono uchybienia w systemie zarządzania i kontroli. Na przykład: kontrole na miejscu nie były realizowane w trakcie całego roku 2005, ale jedynie po głównych zbiorach (w rezultacie spełnienia wielu wymogów w żadnym stopniu nie sprawdzono); nie zawsze możliwa była wiarygodna identyfikacja poszczególnych działek; w ramach kontroli krzyżowych IACS (kontrole porównujące dane z bazami danych zwierząt) nie sprawdzano spełnienia wymogu maksymalnej dozwolonej obsady zwierząt. 5.47. Komisja zidentyfikowała podobne uchybienia podczas kontroli przeprowadzonych na Węgrzech. Wpływ wykrytych uchybień był analizowany w ramach procedur zapewnienia zgodności. W przypadkach występowania ryzyka dla Funduszu stosowano korekty finansowe.

Kontrole ex post dopłat dla handlowców i przetwórców

5.48. W przypadku refundacji wywozowych, dopłat do przerobu i przetwórstwa oraz niektórych wydatków na rozwój obszarów wiejskich państwa członkowskie zobowiązane są do realizacji rocznych programów kontroli po dokonaniu płatności w odniesieniu do dokumentacji handlowej. Państwa członkowskie muszą się upewnić, że transakcje miały faktycznie miejsce i zostały przeprowadzone prawidłowo, a także podjąć działania zmierzające do odzyskania kwot utraconych w wyniku nieprawidłowości lub zaniedbań. Kontrole te prowadzone są na mocy rozporządzenia (EWG) nr 4045/89.

5.49. Komisja pełni rolę nadzorczą i koordynującą, dbając o to, aby prowadzone przez państwa członkowskie analizy ryzyka i programy kontroli były odpowiednie. Do zadań Komisji należy analizowanie odpowiednich sprawozdań i innych dokumentów przedstawianych przez państwa członkowskie; Komisja może też przeprowadzać kontrole w państwach członkowskich służące sprawdzeniu na miejscu wykonania przepisów.

5.50. W 2006 r. Komisja przeprowadziła kontrole tematyczne w ośmiu państwach członkowskich. Każda z 35 kontroli zgodności (46) objęła w ramach prowadzonych prac przynajmniej jedną kontrolę po dokonaniu płatności. Pod koniec grudnia 2006 r. Komisja wprowadziła także dla niektórych działań nowe, zharmonizowane metody badania aspektów rozporządzenia w ramach kontroli zgodności (47). Podejście to należy rozszerzyć na wszystkie odnośne działania, aby zapewnić jednolitość podejścia i zasięgu kontroli. W 2006 r. dział odpowiedzialny za kontrole zgodności w zakresie rozwoju obszarów wiejskich nie przeprowadził żadnych kontroli obejmujących aspekty rozporządzenia, mimo że na rozwój obszarów wiejskich przypada 16 % potencjalnych nieprawidłowości zgłaszanych przez państwa członkowskie. W pozostałych obszarach przeprowadzono zarówno kontrole poziome, jak i kontrole zgodności. 5.50. W 2006 roku dział ds. rozwoju obszarów wiejskich przeprowadził głównie kontrole środków nieobjętych rozporządzeniem, takich jak środki agrośrodowiskowe. Jednakże dział odpowiedzialny horyzontalnie zbadał 21 kontroli dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, stanowiących 19 % wszystkich kontroli zweryfikowanych przez ten dział. Rozwój obszarów wiejskich stanowi 8 % wydatków zrealizowanych zgodnie z rozporządzeniem.

5.51. Pomimo że rozporządzenie (WE) nr 40/2006 wprowadziło wymóg informowania o wydatkach faktycznie skontrolowanych, nie wszystkie państwa członkowskie były w stanie przedstawić te informacje w 2006 r. Podejście do kontroli wtórnych nabywców mleka, składowania w magazynach państwowych i wieloletnich projektów rozwoju obszarów wiejskich nadal jest przedmiotem rozbieżnych interpretacji i praktyk w państwach członkowskich. Podobne rozbieżności istnieją w kwestii uznania, co stanowi zakończoną kontrolę. 5.51. Komisja jest świadoma istnienia tego typu różnic w praktyce kontrolnej państw członkowskich, ale różnice te nie naruszają ich zobowiązań wynikających z rozporządzenia.

5.52. W swoim sprawozdaniu rocznym za rok budżetowy 2005 Trybunał skrytykował Komisję za to, że nie potrafiła zmierzyć skuteczności kontroli pod względem wykrywania i odzyskiwania nieprawidłowych płatności. Pod koniec listopada 2005 r. Komisja zwróciła się do państw członkowskich o informacje na temat odzyskiwania płatności, ale z niewielkim skutkiem — do tej pory odpowiedzi udzieliło sześć państw. Komisja nadal więc nie wie, w ilu przypadkach potencjalnych nieprawidłowości spośród początkowo zgłoszonych zgodnie z rozporządzeniem (EWG) nr 4045/89 doprowadzono do odzyskania środków ani dlaczego w pozostałych przypadkach środków nie odzyskano. 5.52. Skuteczność rozporządzenia (EWG) nr 4045/89 zależy od liczby i wartości potencjalnych nieprawidłowości wykrytych w trakcie kontroli ex post oraz jest nimi mierzona. Komisja przekazała Trybunałowi dokładne dane w tym zakresie. Komisja oczekuje, że pod koniec roku będzie dysponować informacjami z wszystkich państw członkowskich, dotyczącymi liczby odzyskanych nieprawidłowych płatności. Działania podejmowane względem wykrytych nieprawidłowości są systematycznie weryfikowane podczas misji Komisji w państwach członkowskich. Jeśli chodzi o sprawy wchodzące w skład próby wybranej do badań w roku 2006, podjęte działania i przekazane wyjaśnienia uznano za zasadniczo zadowalające. Ponadto zgodnie z nowymi wytycznymi Komisji jednostki certyfikujące są zobowiązane od roku budżetowego 2007 do sprawdzania, czy agencje płatnicze podejmują należyte działania względem potencjalnych nieprawidłowości wykrytych w trakcie stosowania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 4045/89.

5.53. W czasie składania przez państwa członkowskie rocznych sprawozdań, na dzień 1 stycznia 2007 r. w Niemczech (Niedersachsen), we Włoszech (Ministero Politiche Agricole) i w Hiszpanii (Andalucia) nadal utrzymywały się zaległości w przeprowadzaniu kontroli po dokonaniu płatności za okres 2004/2005 i okresy wcześniejsze. 5.53. Zaległości we Włoszech (Ministerio Politiche Agricole) i Niemczech (Niedersachsen) mają ograniczone znaczenie finansowe. Ponadto zaległości te regularnie zmniejszają się. Komisja ściśle monitoruje postępy prac. Misja Komisji w Hiszpanii w dniach 11–15 czerwca 2007 r. pokazała, że zaległości w Hiszpanii (Andalucía) z lat 2004/2005 i z lat wcześniejszych zostały całkowicie usunięte.

Refundacje wywozowe

5.54. Refundacje wywozowe wypłacane eksporterom produktów rolnych z UE stanowią wyrównanie różnicy między cenami na rynku wewnętrznym UE a cenami na rynku światowym i umożliwiają zbycie nadwyżek produkcyjnych na rynkach światowych. W 2005 r. refundacje wyniosły 2 493 mln euro. Państwa członkowskie zobowiązane są do bezpośredniego skontrolowania 5 % wywożonych produktów w celu zbadania, czy zostały one prawidłowo opisane i uprawniają do uzyskania żądanej refundacji wywozowej. Muszą także prowadzić kontrole w miejscu wyprowadzenia towarów poza obszar celny UE, jeżeli miejsce to jest inne niż to, gdzie przedstawiono towary do kontroli bezpośredniej (kontrole podmiany) (48). Komisja monitoruje jakość i liczbę tych kontroli. 5.54. Monitorowane przez Komisję kontrole obejmują kontrole na miejscu oraz systematyczne zestawianie i weryfikację przekazywanych przez państwa członkowskie statystyk rocznych, które odznaczają się niskim stopniem nieprawidłowości.

5.55. Państwa członkowskie zobowiązane są przekazywać Komisji dane dotyczące wydatków i informacje dotyczące Sekcji Gwarancji EFOGR na potrzeby rozliczania rachunków, jak również do celów monitorowania i prognozowania (49). Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy tych danych za okres 2004/2005 wynika, że informacje przekazywane na temat kontroli bezpośrednich i kontroli podmiany nie są wiarygodne. Dalej zauważa się, że Grecja nie przedstawiła danych w tym zakresie. W odniesieniu do Niderlandów stwierdzono, że stosowana w jednej agencji płatniczej definicja „kontroli bezpośrednich” obejmuje kontrole dokumentacji, co prowadzi do znacznego zawyżenia liczby odnotowanych kontroli. 5.55. Rozporządzenie (WE) nr 2390/1999 dotyczy danych rachunkowych, których podstawowym celem jest dostarczenie szczegółowych informacji o pojedynczych transakcjach składających się na wydatki poszczególnych państw członkowskich, ale także pozwala ująć inne informacje dotyczące transakcji, znane w momencie rejestracji transakcji w księgach rachunkowych. Komisja ma świadomość, że z tego powodu informacje te są czasem niepełne. Dane te są jednak użyteczne do celów analiz i kontroli, ale nie służą do monitorowania poziomów kontroli bezpośrednich. Do tego celu znacznie ważniejsze są szczegółowe dane statystyczne przekazywane Komisji co roku, które są systematycznie sprawdzane w siedzibie Komisji i w trakcie kontroli na miejscu oraz uznawane za bardzo wiarygodne narzędzie monitorowania. Kwestia brakujących elementów w danych płatności została już podniesiona w stosunku do Grecji w piśmie z dnia 19 października 2005 r. i Grecja uwzględniła te informacje w danych za lata 2005/2006. Jeśli chodzi o Niderlandy, Komisja oczekuje odpowiedzi tego państwa członkowskiego.

Rozliczenie rachunków dokonywane przez Komisję

5.56. Zarządzanie wydatkami rolnymi jest podzielone pomiędzy państwa członkowskie i Komisję. Pomoc jest wypłacana przez państwa członkowskie, a poniesione wydatki zwraca im następnie Komisja. Te zwroty środków traktowane są jako zaliczki, dopóki Komisja nie dokona „rozliczenia rachunków”. Stosowany obecnie do tego celu dwuetapowy system rozliczania rachunków obejmuje wydawane przez Komisję roczne decyzje finansowe oraz wieloletnie decyzji o zgodności.

Finansowe rozliczenie rachunków

5.57. W decyzjach finansowych za rok 2006 (50) Komisja „rozliczyła rachunki” 91 spośród 98 agencji płatniczych (patrz: tabela 5.1 ). Decyzje te są oparte na certyfikatach wydawanych przez niezależnych audytorów (jednostki certyfikujące), poświadczających jedynie kompletność, dokładność i prawdziwość rachunków agencji płatniczych. Przepisy nie przewidują bezpośrednio kontroli legalności i prawidłowości płatności („kwestii zgodności”) i Komisja nie wymaga od jednostek certyfikujących przeprowadzania takich kontroli. Stąd też wydawane przez nie certyfikaty nie mogą stanowić podstawy uzyskania pewności w tym zakresie. 5.57. Zgodnie z właściwym prawem certyfikat sporządzany przez jednostkę certyfikującą stwierdza, czy jednostka ta nabyła wystarczającą pewność, że dane rachunkowe przekazane Komisji są prawdziwe, kompletne i dokładne. Certyfikat oparty jest m.in. na przeprowadzonym badaniu procedur obejmujących strukturę administracyjną agencji płatniczej w celu upewnienia się, czy struktura ta jest zdolna zagwarantować sprawdzanie zgodności z zasadami wspólnotowymi przed dokonaniem płatności. Certyfikat stanowi element kompleksowego systemu zarządzania i kontroli wydatków w ramach WPR i przyczynia się do uzyskania pewności co do zgodności z prawem i prawidłowości składających się na te wydatki transakcji. Ponadto od roku budżetowego 2007 jednostki certyfikujące powinny również wydawać opinię na temat skuteczności systemów kontroli wewnętrznej, stwierdzającą, czy system kontroli wprowadzony przez agencję płatniczą pozwala uzyskać wystarczającą pewność co do zgodności z prawem i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń.

5.58. Jednostki certyfikujące miały po raz pierwszy skontrolować system płatności jednolitych w roku 2006. Komisja nie określiła wymaganego zakresu ani stopnia szczegółowości tych prac kontrolnych. Włoskie jednostki certyfikujące, na przykład, wyłączyły ze swoich prac weryfikację uprawnień do płatności i odnotowały to w swoich certyfikatach. Komisja zaakceptowała to bez uwag. 5.58. Jednostki certyfikujące powinny uzyskać wystarczającą pewność, że procedury agencji płatniczych służące weryfikacji uprawnień do płatności są skuteczne. Natomiast nie wymaga się od nich, aby bezpośrednio weryfikowały dokładność uprawnień każdego beneficjenta w sensie sprawdzania zgodności z prawem i prawidłowości pojedynczych płatności dla każdego beneficjenta z próby. W roku 2006 wszystkie jednostki certyfikujące spełniły ten wymóg, kontrolując procedury agencji płatniczych dotyczące weryfikacji uprawnień w ramach systemu SPJ. Zakres i stopień szczegółowości prac dotyczących systemu płatności jednolitych został określony w nowych wytycznych Komisji dotyczących wzoru sprawozdania, które ma zastosowanie od roku budżetowego 2007.

5.59. Komisja opiera się w głównej mierze na kontrolach dokumentacyjnych certyfikatów i sprawozdań sporządzonych przez jednostki certyfikujące. Trybunał stwierdził, że krótkie terminy i różnorodność języków, w których sporządzone były dokumenty ograniczały zakres i stopień szczegółowości kontroli przeprowadzanej przez Komisję (51). W przypadku 7 spośród 30 certyfikatów i sprawozdań zbadanych przez Trybunał (52) dostępne informacje nie pozwalały Trybunałowi na wyciągnięcie wniosku na temat występowania lub niewystępowania istotnych błędów w rachunkach agencji płatniczych. 5.59. Komisja prowadzi prace kontrolne niezbędne do uzyskania wystarczającej pewności, czy (na podstawie okazanych informacji) rachunki agencji płatniczych są prawdziwe, kompletne i dokładne, tzn. wolne od istotnych nieprawidłowości. Rachunki są wyłączane z rozliczeń, jeśli Komisja nie może wydać opinii pozytywnej. Jest to odrębny i niezależny mechanizm w porównaniu z procedurami zapewnienia zgodności, które mają na celu wykluczenie z finansowania wspólnotowego wydatków, które nie zostały poniesione zgodnie z przepisami wspólnotowymi. Komisja uzyskała wystarczającą pewność, że w całkowitych wydatkach dotyczących rozliczonych rachunków nie było istotnych błędów. Dotyczy to siedmiu rachunków, do których odnosił się Trybunał.

5.60. Trybunał przeprowadził kontrole w jednostkach certyfikujących, aby ocenić ich pracę (53). Główne stwierdzone uchybienia odnoszą się do zakresu i stopnia szczegółowości badań szczegółowych, pracy organów delegowanych, w tym kontroli na miejscu oraz kontroli kompletności kont dłużników. Należy wyeliminować te uchybienia, aby podnieść poziom pewności uzyskiwanej z prac jednostek certyfikujących. W 2006 r. Komisja przeprowadziła kontrole w jednostkach certyfikujących czterech innych agencji płatniczych (54). Wniosek ogólny ograniczał się do stwierdzenia, że „metodyka kontroli w jednostce certyfikującej wydaje się stanowić wystarczającą podstawę do wydania decyzji o rozliczeniu rachunków”. 5.60. Jeśli chodzi o zakres i stopień szczegółowości prac jednostek certyfikujących, obowiązujące prawo wymaga, by badały one strukturę administracyjną agencji płatniczej tylko w zakresie pozwalającym stwierdzić, czy struktura ta jest zdolna zapewnić sprawdzanie przed dokonaniem płatności zgodności z przepisami wspólnotowymi. Jest to wystarczające do celów rozliczania rachunków i nie powinno być postrzegane jako słabość. Misje kontrolne Komisji przeprowadzone w 2006 roku potwierdzają (poprzez ocenę zastosowanej metodologii i przeprowadzonych badań), że raporty i certyfikaty jednostek certyfikujących są zasadniczo wiarygodne, aczkolwiek w niektórych obszarach istnieje możliwość wprowadzenia ulepszeń. Wszystkim wymienionym zagadnieniom poświęcono należytą uwagę w nowych wytycznych Komisji dotyczących wzoru sprawozdania. Jednostki certyfikujące będą zobowiązane do bardziej szczegółowego badania tych zagadnień i prezentacji poczynionych ustaleń w bardziej przejrzystej formie.

5.61. Komisja wprowadziła nową procedurę odzyskiwania środków (55), która obejmuje tabele do prezentacji kont dłużników, ale ostateczne wytyczne wypełniania takich tabel zostały udostępnione dopiero w listopadzie 2006 r. Wyniki prac Trybunału odnoszące się do wiarygodności kont dłużników kwestionują kompletność tych tabel, wskazując na ograniczony zakres opinii wyrażonych w certyfikatach, a także głównych ustaleń przedstawianych w sprawozdaniach oraz prac wykonywanych przez jednostki certyfikujące i niewystarczające informacje zawarte w części ich sprawozdań. Ponadto dokonane przez Komisję uzgodnienia tych tabel wpłynęły na wprowadzenie zmian w tabelach, których prawidłowość została już potwierdzona certyfikatem. 5.61. Opisywane przez Trybunał tabele (56) mają na celu dostarczanie Komisji informacji potrzebnych do stosowania nowego mechanizmu rozliczania przypadków nieprawidłowości w myśl art. 32 i 33 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005. Istnieje wyraźny związek między tymi tabelami a księgą należności agencji płatniczych, a nowe wytyczne Komisji dotyczące wzoru sprawozdania dla jednostek certyfikacyjnych obowiązujące od 2007 roku wymagają od tych jednostek uzgadniania księgi należności z przedmiotowymi tabelami i składania wyjaśnień w przypadku wszelkich rozbieżności. Tabele te stanowią element rocznego sprawozdania agencji płatnicznych i jako takie są poświadczanie przez jednostki certyfikacyjne. Ponadto Komisja poświęciła wiele pracy, aby uzyskać wystarczającą pewność, że ujęte w sprawozdaniach zadłużenie zostało wykazane rzetelnie i z podziałem na odpowiednie kategorie. Salda na dzień 15 października 2006 r. zostały ustalone, a salda końcowe starej tabeli 105 zostały uzgodnione z saldami początkowymi w nowych tabelach w załączniku III na połowę października 2005 roku. Jeśli nie można było dokonać uzgodnienia i występowały znaczne kwoty, co nie pozwalało uzyskać wystarczającej pewności, jak w przypadku AGEA z Włoch, rachunki były wyłączane z rozliczenia. Komisja przeprowadzi w trakcie 2007 roku dalsze szczegółowe badania w celu uzyskania pewności, że zadłużenie jest prawidłowo ujęte w tabelach w załączniku III.

5.62. Postanowienie, zgodnie z którym kwoty nieodzyskanych środków wypłaconych w wyniku nieprawidłowości obciążają w równej części Wspólnotę i państwa członkowskie („zasada 50:50”) (57), włączono po raz pierwszy do decyzji o finansowym rozliczeniu rachunków za rok 2006, a zarówno państwa członkowskie, jak i Komisję obciążono kwotą około 130 mln euro (58). Dodatkową kwotą 147 mln euro obciążono w 100 % budżet Wspólnoty za nieprawidłowo wypłacone środki, które państwa członkowskie uznały za nieściągalne (59). W nowej procedurze Wspólnota jest obciążana znacznymi kwotami na podstawie informacji dostarczanych przez państwa członkowskie. Dlatego też Komisja musi teraz przeprowadzić dokładną analizę, aby uzyskać pewność, że Wspólnota jest w sposób zasadny obciążana tymi zobowiązaniami. 5.62. Opisane przez Trybunał rezultaty wynikają z nowego mechanizmu rozliczania przypadków nieprawidłowości, wprowadzonego art. 32 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005. Zgodnie z art. 49 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 nową zasadę 50/50 zastosowano w 2007 roku do wszystkich nierozstrzygniętych przypadków, w których nie nastąpiło pełne odzyskanie płatności do 16 października 2006 r. Niektóre z tych przypadków sięgają jeszcze lat osiemdziesiątych, co wyjaśnia stosunkowo wysoką kwotę rozliczeń. Oczekuje się, że w kolejnych latach, kiedy brane będą pod uwagę tylko przypadki osiągające w danym roku wymagalność 4 lub 8 lat, kwoty do rozliczenia będą znacznie niższe. Kwoty, którymi obciążana jest każda ze stron, są poświadczane przez jednostki certyfikujące, co oznacza, że zostały przez te jednostki szczegółowo zweryfikowane. Ponadto w ramach dalszych kontroli agencji płatniczych Komisja sprawdza, czy państwa członkowskie prawidłowo stosują ten nowy mechanizm rozliczania rachunków.

Kontrola zgodności rozliczeń

5.63. Decyzje o zgodności mają na celu wyłączenie z zakresu finansowania wspólnotowego wydatków, odnośnie do których Komisja ustaliła, że zostały dokonane z naruszeniem przepisów wspólnotowych. Kontrola zgodności rozliczeń jest także wykorzystywana przez Dyrektora Generalnego ds. Rolnictwa na poparcie jego oświadczenia dotyczącego legalności i prawidłowości wydatków w ramach EFOGR. W wyniku analizy systemu wykryto następujące uchybienia: 5.63.

a) decyzje o zgodności nie odnosiły się do płatności dokonanych na rzecz beneficjentów końcowych w roku, w którym podejmowano te decyzje — zwykle dotyczyły wydatków realizowanych przez szereg lat i były podejmowane po kilku latach od ich dokonania. Pod koniec 2006 r. sprawdzenie zgodności rozliczeń nie zostało zakończone dla żadnego roku po roku 1998; a) Pod koniec 2006 roku nie zamknięto jeszcze tylko 12 kontroli prowadzonych w roku 2002 i wcześniej, pozwalających na korekty finansowe za okres przed rokiem 2001. Oznacza to, że kontrole zgodności wydatków roku 2000 i lat wcześniejszych zostały w znacznej mierze ukończone. Wieloletni charakter wymienionych przez Trybunał procedur sprawdzania zgodności rozliczeń nie wpływa jednak negatywnie na wiarygodność tych procedur za rok budżetowy 2006. Wprawdzie konsekwencje finansowe określane są dopiero przy końcu realizacji procedur, jednak znane są już wstępne ustalenia kontroli przeprowadzonych w 2006 roku. Co więcej, ponieważ kontrole Komisji obejmują systemy zarządzania i kontroli państw członkowskich, zapewniają nie tylko informacje na temat kontrolowanych wydatków, lecz pośrednio również na temat przyszłych wydatków objętych przedmiotowymi systemami.

b) w rozdziale dotyczącym pewności w rocznym sprawozdanie z działalności za rok 2006 DG ds. Rolnictwa odniosła się do aktywów warunkowych ujętych w jej sprawozdaniu za rok 2006. Wyniosły one 1 472 mln euro (60) i w założeniu mają one stanowić prognozę przyszłych korekt finansowych. Ten zabieg księgowy poprawia jakość informacji dostępnych dla użytkownika sprawozdań, ale nie pozwala Trybunałowi ani Komisji na uzyskanie pewności co do legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń; b) Zgodnie z informacjami zawartymi w rocznym sprawozdaniu z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za 2006 rok, z wyników kontroli przeprowadzonych w 2006 roku można wywnioskować, że ogólna sytuacja w kwestii nieprawidłowości w krajowych systemach kontroli jest porównywalna z sytuacją w poprzednich latach i że w związku z tym całkowicie uzasadnione jest szacowanie kwoty korekt finansowych koniecznych na pokrycie ryzyka dotyczącego wydatków roku 2006 na podstawie średniego historycznego wskaźnika korekt netto za lata 1996–2001. Celem ujęcia w sprawozdaniu Komisji aktywów warunkowych jest ujawnienie (potencjalnych) należności na podstawie przeprowadzonych przez Komisję kontroli, a nie zapewnienie w jakimkolwiek stopniu zgodności z prawem i prawidłowości składających się na nie pojedynczych transakcji.

c) koszt korekt finansowych ponoszą państwa członkowskie — zwykle ogół podatników, a nie beneficjenci nienależnie wypłaconej pomocy; c) W przypadku wykrycia lub możliwości wykrycia nienależnych płatności w wyniku realizacji procedur zapewnienia zgodności, państwa członkowskie powinny podjąć działania w celu odzyskania tych płatności od beneficjentów końcowych. Jednakże nawet jeśli nie jest to możliwe, ponieważ na przykład korekta wynika z nieprawidłowości w krajowym systemie kontroli i nie można powiązać jej z żadną pojedynczą nieprawidłową płatnością, korekty finansowe są ważnym środkiem poprawy systemów zarządzania i kontroli państw członkowskich, a w konsekwencji zapobiegania nieprawidłowym płatnościom na rzecz beneficjentów końcowych lub ich wykrywania i odzyskiwania.

d) brak jest dowodów na to, że kontrole przeprowadzone przez Komisję obejmowały w wystarczający sposób rodzaje ryzyka zidentyfikowane w analizie ryzyka przeprowadzonej przez Komisję. Badania na poziomie beneficjentów determinuje czas dostępny na ich przeprowadzenie, a nie instrukcja przedstawiana kontrolerowi. Przeprowadzane kontrole nie obejmują w sposób systematyczny weryfikacji informacji w deklaracjach na poziomie beneficjentów końcowych pod względem istnienia i dokładności; d) W 2006 roku przeprowadzono łącznie 354 kontrole, w tym 184 obejmujące badania na miejscu oraz 170 kontroli bez tego typu badań. Komisja uważa, że kontrole te obejmują w odpowiedni sposób różne rodzaje ryzyka ustalone przez Komisję w ramach analizy ryzyka. Komisja przeprowadza kontrole zgodności w celu oceny jakości krajowych systemów zarządzania i kontroli. W stosownych przypadkach kontrole te mogą obejmować badania pojedynczych akt na poziomie beneficjenta końcowego, w tym kontrole na miejscu. Podejście to jest zbieżne z międzynarodowymi standardami kontroli, a także z podręcznikiem kontroli Komisji.

e) metoda stosowana do celów obliczania wydatków, które muszą zostać wyłączone z finansowania, jest w większości przypadków „ryczałtowa”, tzn. odzyskaniu podlega określona część procentowa całej wypłaconej pomocy. Jako że metoda ta opiera się na wadze uchybienia występującego w systemie kontroli, a nie na kwocie wykrytych nieprawidłowości, nie można wykazać relacji między kwotami odzyskiwanymi w ramach decyzji o zgodności a rzeczywistymi kwotami nieprawidłowych płatności. e) Celem kontroli zgodności rozliczeń jest wykluczenie z finansowania wspólnotowego wydatków, których nie zrealizowano zgodnie z przepisami wspólnotowymi. Komisja uznaje, że cel ten jest spełniony również w przypadkach zastosowania ryczałtowych korekt finansowych, kiedy nie można ustalić kwoty nieprawidłowych płatności na rzecz beneficjentów. Jeśli rzeczywistej kwoty nieprawidłowych płatności na rzecz beneficjentów nie można ustalić metodą dokładnego obliczenia lub ekstrapolacji, stosowane są korekty ryczałtowe. Zasada ta jest regularnie potwierdzana przez Trybunał Sprawiedliwości. Dlatego Komisja uznaje metodę korekt ryczałtowych za całkowicie prawidłową.

5.64. Trybunał skontrolował trzy korekty finansowe zawarte w trzech decyzjach o zgodności, podjętych w 2006 r., które dotyczyły okresu 1999–2005, na który przypadło 25 % kwoty dokonanych korekt (61). Poczyniono następujące uwagi: 5.64.

a) z uwagi na ograniczoną dostępność zasobów prowadzone przez Komisję kontrole zgodności są wybierane na podstawie analizy ryzyka. Z powodu dwuletniego ograniczenia czasowego istnieje więc ryzyko, że wydatki nie będą zbadane w terminie pozwalającym na zastosowanie korekty (62). Trybunał ustalił, że niemożliwe okazało się zastosowanie korekt do nieprawidłowych płatności szacowanych na kwotę do 100 mln euro, ponieważ nieprawidłowości te wykryto po upływie przewidzianego terminu; a) Przyszłe kontrole zgodności ustalane są na podstawie centralnej analizy ryzyka. Do celów procesu zgodności wybór taki jest zgodny z międzynarodowymi standardami audytu. Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich przydziela do realizacji tego zadania ponad 10 % całego personelu. Jeśli w ramach kontroli zgodności wykrywane są nieprawidłowości stanowiące ryzyko finansowe dla EFOGR, wszelkie korekty finansowe są ograniczane do wydatków poniesionych 24 miesiące przed przesłaniem pisma zgodnie z art. 11, powiadamiającego państwo członkowskie o ustaleniach Komisji. Ta tak zwana zasada 24 miesięcy została przyjęta przez Radę w celu zapewnienia państwom członkowskim pewności prawnej. Stosowanie tej zasady polega między innymi na tym, że niektóre wydatki nie mogą być przedmiotem korekt finansowych, mimo że mogą w nich występować nieprawidłowości. W przypadkach zbadanych przez Trybunał Komisja w porę zareagowała na otrzymane informacje.

b) w przypadku zbadanych korekt czas potrzebny Komisji w tych złożonych przypadkach od przeprowadzenia kontroli początkowej do podjęcia przez nią decyzji w sprawie rozliczenia rachunków wynosił od czterech do siedmiu lat, co opóźniało „sfinalizowanie” procedur rozliczenia rachunków za rozpatrywane lata budżetowe. b) Czas potrzebny na ukończenie procedur zapewnienia zgodności zależy od kilku czynników. Czynniki te obejmują np. złożoność sprawy, potrzebę dodatkowych prac lub nawet dodatkowych misji, przestrzeganie terminów przez państwa członkowskie oraz wdrożenie zaleceń organu pojednawczego. Ponadto pełne respektowanie prawa państw członkowskich do obrony jest fundamentalną zasadą procedur kontroli zgodności rozliczeń. Stwierdzenie Trybunału w brzmieniu „(…) co opóźniało »sfinalizowanie« procedur rozliczenia rachunków za rozpatrywane lata budżetowe” nie uwzględnia różnicy między rozliczeniem finansowym określonego roku budżetowego a kontrolą zgodności rozliczeń. Nie ma kontroli zgodności rozliczeń w odniesieniu do poszczególnych lat budżetowych.

Wnioski i zalecenia

5.65. W wydatkach na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich z Sekcji Gwarancji EFOGR występują błędy, których poziom, chociaż obniża się, nadal pozostaje istotny. System IACS, jeśli jest prawidłowo stosowany, stanowi skuteczny system kontroli ograniczający ryzyko występowania błędów lub nieprawidłowych wydatków. Nie jest tak jednak w przypadku Grecji. 5.65. Komisja stwierdza, że łącza liczba stwierdzonych przez Trybunał błędów dla wszystkich wydatków w ramach Sekcji Gwarancji EFOGR znacznie zmalała i jest bliska poziomu istotności. W przypadku wydatków z Sekcji Gwarancji EFOGR nie dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, stanowiących ponad 85 % łącznych wydatków, kształtuje się on poniżej tego poziomu istotności. Błędy w wydatkach na rozwój obszarów wiejskich dotyczą głównie środków agrośrodowiskowych. System IACS jest skutecznym systemem kontroli ograniczającym ryzyko nieprawidłowych wydatków. Jeśli chodzi o sytuację w Grecji, prowadzone są kontrole i procedury rozliczenia rachunków w celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty, a także monitorowane i nadzorowane jest wdrażanie planu działania Grecji.

5.66. Struktura i wdrożenie systemu SPJ ogranicza ryzyko nieprawidłowych płatności na rzecz rolników. Niemniej jednak części państw członkowskich nie udało się prawidłowo wdrożyć niektórych głównych komponentów systemu SPJ: Austria, Irlandia i Zjednoczone Królestwo rozszerzyły konsolidację uprawnień do płatności poza zakres przewidziany rozporządzeniem (patrz: pkt 5.22–5.24). 5.66. Komisja ma świadomość tych praktyk i podziela opinię Trybunału. Wszelkie możliwe ryzyko dla Funduszu zostanie uwzględnione w procedurach zapewnienia zgodności.

5.67. Zjednoczone Królestwo nie postąpiło zgodnie z przepisami wspólnotowymi, przyznając uprawnienia do płatności i wypłacając środki w ramach systemu SPJ i w ramach wsparcia rozwoju obszarów wiejskich właścicielom gruntów za grunty dzierżawione od nich i uprawiane przez rolników (patrz: pkt 5.20–5.21). 5.67. Państwa członkowskie muszą określić, kogo uznaje się za aktywnego rolnika (posiadającego przedmiotowe uprawnienia). Jeśli właściciel ponosi ryzyko gospodarcze działalności rolniczej, nie wyklucza się uznawania go za „prowadzącego działalność rolniczą”.

5.68. Nawet tam, gdzie nie przekroczono krajowych pułapów, w jednej czwartej płatności zbadanych na poziomie beneficjentów końcowych występowały nadpłaty, chociaż ich łączny wpływ finansowy był niewielki (patrz: pkt 5.38).

5.69. W Zjednoczonym Królestwie, Niemczech, Szwecji i Danii wśród nowych beneficjentów Trybunał odnotował przedsiębiorstwa kolejowe, kluby jeździeckie/stadniny, kluby golfowe/rekreacyjne i samorządy miejskie (patrz: pkt 5.25–5.27). Przyznawanie uprawnień do płatności właścicielom gruntów, którzy nigdy nie prowadzili żadnej działalności rolniczej i którzy jedynie utrzymują grunty w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, doprowadziło do znacznych przesunięć środków pomocowych UE od rolników na rzecz właścicieli gruntów, zwłaszcza w dynamicznym modelu hybrydowym (patrz: pkt 5.28). Władze Zjednoczonego Królestwa określiły nieodpowiednie kryteria przyznawania z rezerwy krajowej uprawnień do płatności z tytułu inwestycji (patrz: pkt 5.33 i 5.34). 5.69. Model regionalny w istocie otwiera możliwość pomocy osobom, które w przeszłości nie mogły jej otrzymywać. Był to wyraźny i świadomy wybór właściwych państw członkowskich, aby dokonać redystrybucji środków pomocowych w nowych okolicznościach wynikających z uniezależnienia pomocy od wielkości produkcji. Nowymi beneficjentami są osoby, które prowadziły aktywną działalność rolniczą we właściwym okresie referencyjnym (tzn. w pierwszym roku składania wniosku). Kwestia tego, czy byli oni właścicielami gruntów czy też nie, nie jest istotna przy ustalaniu, kto otrzyma uprawnienia do premii.

5.70. Przepisy regulujące system SPJ pozostawiły państwom członkowskim swobodę w wyborze sposobu przyznawania uprawnień do płatności z rezerwy krajowej oraz w podejmowaniu decyzji o zniesieniu zysków nieoczekiwanych (patrz: pkt 5.29–5.34). Te same kwestie były różnie rozwiązywane przez różne państwa, a nawet wewnątrz poszczególnych państw — dlatego w ramach omawianego systemu pomocy nie można mówić o równym traktowaniu beneficjentów. 5.70. W istocie państwa członkowskie mają możliwość pod pewnymi warunkami skierować uprawnienia do płatności do rezerwy krajowej. Jeśli skorzystano z tej możliwości, zastosowanie mają określone warunki. Podobnie odpowiedzialność za wdrożenie systemu SJP spoczywa na państwach członkowskich.

5.71. Komisja powinna uwzględnić te okoliczności przy dokonywaniu przeglądu WPR (tzw. „Health Check”) (63), który ma nastąpić w marcu 2008 r. 5.71. W ramach przeglądu WPR przeanalizowane zostanie działanie programów pomocy wprowadzonych reformą WPR w 2003 roku.

5.72. W dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich w działaniach agrośrodowiskowych występuje wysoka podatność na błędy w związku z niespełnianiem przez rolników (często skomplikowanych) warunków kwalifikowalności. Komisja powinna zwracać baczną uwagę, czy warunki kwalifikowalności odnoszące się do tych działań są odpowiednie. 5.72. Komisja stwierdza, że ustalona przez Trybunał duża liczba błędów w środkach agrośrodowiskowych nie jest reprezentatywna dla całości wydatków na rozwój obszarów wiejskich. Jeśli chodzi o środki agrośrodowiskowe, Komisja stwierdza, że ich kontrola jest dosyć skomplikowana, ale ich cel zmierzający do uwzględnienia w działalności rolniczej problemów ochrony środowiska oraz ich wartość są powszechnie doceniane. W okresie programowania 2007–2013 nowo wprowadzone przepisy (64) wymagają, aby państwa członkowskie zapewniły ex ante możliwość prawidłowej weryfikacji i kontroli wszystkich środków dotyczących rozwoju obszarów wiejskich oraz powiązanych zobowiązań i warunków kwalifikowalności, które zamierzają wprowadzić.

5.73. Charakter kontroli po dokonaniu płatności (65) oraz utrzymujące się uchybienia w ich realizacji ograniczają pewność, która może być uzyskana co do legalności i prawidłowości płatności dokonanych w ubiegłych latach. 5.73. Komisja stwierdza, że system kontroli po dokonaniu płatności działa prawidłowo. Własne kontrole Komisji potwierdzają, że powyższe kontrole zapewniają wystarczającą pewność. Chociaż może nie być bezpośredniego związku między wydatkami poniesionymi w 2006 roku a wydatkami objętymi kontrolami po dokonaniu płatności, kontrole te przyczyniają się do uzyskania ogólnej pewności co do zgodności z prawem i prawidłowości składających się na nie transakcji w 2006 roku, ponieważ system jako taki działa prawidłowo. W istocie są one dodatkowym poziomem kontroli w stosunku do kontroli przed dokonaniem płatności i dlatego należy je postrzegać w kontekście całościowego systemu zarządzania i kontroli wydatków rolnych (patrz również: odpowiedź Komisji na ust. 5.77).

5.74. Zanim system kontroli bezpośrednich i kontroli podmiany przesyłek towarów objętych refundacjami wywozowymi będzie mógł zostać uznany za działający w sposób zadowalający, należy wyeliminować uchybienia wykryte przez Trybunał i dział Komisji zajmujący się rozliczaniem rachunków. 5.74. Kontrole bezpośrednie i kontrole podmiany zgodnie z rozporządzeniem (EWG) nr 386/90 stanowią element całego szeregu kontroli, które obejmują również kontrole administracyjne ex ante wniosków w sprawie wypłaty refundacji, kontrole ex post zgodnie z rozporządzeniem (EWG) nr 4045/89 oraz własne kontrole Komisji. Komisja stwierdza, że system ten działa prawidłowo. W ostatnich latach w stosunku do całości wydatków spada liczba nieprawidłowości zgłaszanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do kontroli bezpośrednich i innych kontroli dotyczących refundacji wywozowych i obecnie liczba ta utrzymuje się na niskim poziomie. Niemniej w odpowiedzi na główne obawy Trybunału zawarte w sprawozdaniu specjalnym nr 4/2007 rozważa się wprowadzenie zmian legislacyjnych.

5.75. Decyzje Komisji o finansowym rozliczeniu rachunków dotyczą wiarygodności rachunków. Certyfikaty wydawane przez jednostki certyfikujące nie obejmują kwestii legalności i prawidłowości. Jednostki te nie prowadzą zazwyczaj kontroli na miejscu w zakresie wniosków o płatność ze środków UE. Aby zwiększyć pewność, jaka może być uzyskana w ramach tego komponentu rozliczania rachunków, Komisja powinna przeprowadzać częste kontrole w wystarczająco wielu jednostkach certyfikujących i dopilnować, by zakres i stopień szczegółowości przeprowadzanych przez nią kontroli dokumentacyjnych certyfikatów i sprawozdań jednostek certyfikujących był odpowiedni. 5.75. Komisja przeprowadza kontrole w jednostkach certyfikujących (oraz w agencjach płatniczych) na podstawie analizy ryzyka, która uwzględnia wagę spraw, którymi zajmują się oba te organy. Praktyka ta będzie kontynuowana w roku budżetowym 2007. Zakres i stopień szczegółowości prowadzonych przez Komisję kontroli certyfikatów jednostek certyfikujących uznaje się za wystarczający. Komisja prowadzi prace kontrolne niezbędne do uzyskania wystarczającej pewności, czy (na podstawie okazanych informacji) rachunki agencji płatniczych są prawdziwe, kompletne i dokładne, tzn. wolne od istotnych nieprawidłowości. Rachunki są wyłączane z rozliczeń, jeśli Komisja nie może wydać opinii pozytywnej.

5.76. Chociaż systemy rozliczania rachunków (oraz kontrole po dokonaniu płatności) mają za zadanie wyłączać z finansowania wydatki, które nie są zgodne z przepisami wspólnotowymi, obecnie zawodzą w tym zakresie na poziomie płatności na rzecz beneficjentów końcowych (66). Poziom nieprawidłowych płatności sfinansowanych ze środków WPR nadal nie jest znany Komisji ani nie został przez nią oszacowany w sposób, który Trybunał uznałby za odpowiedni (67). 5.76. Celem procedur zapewnienia zgodności rozliczeń jest wyłączenie z zakresu finansowania wspólnotowego wydatków, które zostały dokonane z naruszeniem przepisów wspólnotowych, a przez to ochrona budżetu wspólnotowego przed wydatkami, które nie powinny go obciążać. Nie jest to natomiast mechanizm odzyskiwania nieprawidłowych płatności od beneficjentów, gdyż zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego obowiązek ten spoczywa w całości na państwach członkowskich. Wyniki kontroli na poziomie beneficjentów końcowych, przekazywane Komisji przez państwa członkowskie i publikowane w rocznych sprawozdaniach z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich w odniesieniu do znacznej części wydatków w ramach WPR, informują w sposób wiarygodny o zakresie nieprawidłowych płatności. Aby jeszcze bardziej poprawić wiarygodność tych informacji, od 2007 roku Komisja wdrożyła zalecenia Trybunału, aby jednostki certyfikujące w szerszym zakresie weryfikowały i zatwierdzały wyniki kontroli i badań po dokonaniu płatności.

5.77. Komisja powinna dopilnować, by systemy nadzoru i kontroli pozwalały na uzyskanie pewności co do legalności i prawidłowości transakcji na szczeblu beneficjentów końcowych oraz powinna dążyć do zapewnienia odzyskania nieprawidłowych płatności. Trybunał zaproponował różne sposoby osiągnięcia tych celów. Konsekwencje postanowienia Komisji, aby zwiększyć nakład pracy jednostek certyfikujących o weryfikację i zatwierdzanie statystyk IACS oraz kontrole po dokonaniu płatności, będzie można ocenić dopiero za pewien czas. Niemniej jednak w przypadku gdy Komisja opiera swoją pewność na wynikach pracy innych podmiotów, powinna w wystarczający sposób upewnić się co do wiarygodności tych wyników. 5.77. Kompleksowy system zarządzania i kontroli wydatków rolnych zapewnia zapobieganie nieprawidłowym płatnościom na rzecz beneficjentów końcowych lub ich wykrywanie i odzyskiwanie. System ten składa się z czterech wzajemnie uzupełniających się poziomów: 1) obowiązkowa struktura administracyjna na szczeblu państw członkowskich, której głównym zadaniem jest powoływanie agencji płatniczych i organu wysokiego szczebla odpowiedzialnego za wydawanie i wycofywanie akredytacji agencjom; decyzja o wydaniu akredytacji wydawana jest w oparciu o szczegółową analizę przeprowadzaną przez niezależny organ ds. kontroli zewnętrznej; 2) dokładny system kontroli i sankcji odstraszających stosowany przez agencje płatnicze, posiadający wspólne cechy główne oraz uwzględniający zasady specjalne dostosowane do charakterystyki danego programu pomocy; 3) kontrole ex post prowadzone przez niezależne jednostki certyfikujące oraz specjalne służby prowadzące kontrole na mocy rozporządzenia (EWG) nr 4045/89); 4) rozliczenie rachunków dokonywane przez Komisję (zarówno roczne rozliczenie finansowe, jak i wieloletnie kontrole zgodności). Dlatego wspólnie te cztery poziomy stanowią dla Komisji podstawę do uzyskania wystarczającej pewności co do skuteczności zarządzania ryzykiem błędów dotyczących zgodności z prawem i prawidłowości pojedynczych transakcji stanowiących wydatki rolne.

5.78. Decyzje o zgodności wydane przez Komisję nie są kompletne dla żadnego roku po roku 1998. Jako że te decyzje dotyczące wydatków za rok 2006 będą podejmowane w przyszłości, kwota tych wydatków jest wstępna i uzyskanie pewności co do legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń Wspólnoty będzie możliwe dopiero po wdrożeniu i zastosowaniu pełnej procedury rozliczenia rachunków. 5.78. Do końca 2006 roku nie zamknięto jeszcze tylko 12 kontroli prowadzonych w latach 2002 i wcześniej, pozwalających na korekty finansowe za okres przed rokiem 2001. Oznacza to, że kontrole zgodności wydatków roku 2000 i lat wcześniejszych zostały w znacznej mierze ukończone. Komisja nie uważa, że kwoty wydatków w 2006 roku są wstępne i że wystarczającą pewność co do zgodności z prawem i prawidłowości składających się na nie transakcji można uzyskać dopiero po wprowadzeniu i zastosowaniu pełnej procedury rozliczeń rachunków. Takie rozumienie kontroli zgodności nie uwzględnia faktu, że kontrola ta, choć ważna, jest tylko częścią kompleksowego systemu zarządzania i kontroli wydatków rolnych. System ten, opisany szczegółowo w odpowiedzi Komisji na ust. 5.77, jest dla Komisji podstawą do uzyskania wystarczającej pewności co do skuteczności zarządzania ryzykiem błędów dotyczących zgodności z prawem i prawidłowości transakcji składających się na wydatki rolne. Jeśli chodzi w szczególności o rok 2006, znane są już wstępne ustalenia kontroli przeprowadzonej w 2006 roku. Zasadniczo z ustaleń tych można wywnioskować, że ogólna sytuacja odnośnie do nieprawidłowości w krajowych systemach kontroli jest porównywalna z sytuacją w poprzednich latach.

DZIAŁANIA PODJĘTE W ZWIĄZKU Z WCZEŚNIEJSZYMI UWAGAMI

Odzyskiwanie nieprawidłowych płatności

5.79. W swoim sprawozdaniu specjalnym nr 3/2004 dotyczącym odzyskiwania nieprawidłowych płatności Trybunał wskazał szereg poważnych uchybień w systemie rejestrowania, odzyskiwania i odpisywania nieprawidłowych płatności.

5.80. Do wielu z tych uwag Rada i Komisja odniosły się pozytywnie: 5.80.

a) ustanawiając wspólną grupę zadaniową ds. odzyskiwania należności w celu nadrobienia zaległości w pracach nad przypadkami nieprawidłowości przekraczających kwotę 0,5 mln euro (68). Na podstawie wyników jej prac Komisja przyjęła decyzję (69) obciążającą państwa członkowskie kwotą 317 mln euro (70), a budżet wspólnotowy kwotą 176 mln euro;

b) wprowadzając nowe wymogi sprawozdawcze i dotyczące postępowania z przypadkami nieprawidłowości (71) oraz podejmując działania w celu jasnego określenia zakresu obowiązków DG ds. Rolnictwa i OLAF-u w zakresie finansowego monitorowania nieprawidłowości (chociaż strony nie podpisały jeszcze wstępnego protokołu ustaleń); b) nowe rozporządzenie dotyczące nieprawidłowości (72) jest stopniowo wprowadzane przez wszystkie 27 państw członkowskich od 1 stycznia 2007 r., a także odbyło się spotkanie grupy roboczej Cocolaf (73) dnia 23 maja 2007 r. w celu prezentacji państwom członkowskim praktycznych wytycznych. Instrument prawny określający obowiązki wszystkich właściwych służb jest przedmiotem konsultacji między służbami na przełomie czerwca i lipca 2007 roku i niedługo po tym terminie powinien zacząć obowiązywać.

c) obejmując około 2 600 przypadków nieprawidłowości, zgłoszonych przed 1999 r. i pozostających poniżej „granicy 500 000 euro”, na łączną kwotę 168,7 mln euro (74), zasadą 50:50 (75), mającą zastosowanie od dnia 16 października 2006 r.

5.81. Pozostają jednak jeszcze do rozwiązania pewne istotne kwestie: 5.81.

a) Komisja nie sfinalizowała dotąd „sprawy jordańsko-irackiej”, dotyczącej fałszowania dowodów przywozu mięsa i drobiu i obejmującej przypuszczalnie nieprawidłowe płatności na sumę 35 mln euro, jako że postępowanie sądowe, obejmujące procedurę pytania prejudycjalnego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, w czerwcu 2007 r. było nadal w toku;

b) objęcie 2 600 rozpatrywanych przez grupę zadaniową przypadków nieprawidłowości o niższej kwocie nową procedurą rozliczania rachunków z podziałem obciążeń 50:50 oznacza, że Komisja jest zobowiązana do monitorowania, czy kwoty, którymi w ramach tej procedury obciążany jest budżet wspólnotowy, są prawidłowe; b) Jeśli chodzi o obciążanie odpowiednimi kwotami, Komisja zauważa, że kwestia ta jest przedmiotem certyfikacji prowadzonej przez jednostki certyfikacji i że w związku z tym kwota 147 mln EUR jest szczegółowo weryfikowana przez te jednostki. Ponadto Komisja jest w trakcie dalszych działań związanych z przypadkami, w których obciążano ją kwotami w ramach kontroli jednostek płatniczych.

c) dyskusja nad drugim sprawozdaniem Komisji dotyczącym wykonania rozporządzenia Rady nr 1469/95 (tzw. „czarnej listy”) nie przyniosła rozstrzygnięcia operacyjnego, gdyż Parlament Europejski nie wydał żadnej opinii w tej sprawie. c) Specjalny Komitet ds. Rolnictwa (76) odbył ostatnią debatę i dnia 6 czerwca 2006 r. przyjął ostateczne wnioski (77). Sprawozdanie Komisji (78) przekazano Parlamentowi Europejskiemu (Cocobu) (79) dnia 24 października 2005 r., jednak nie było jeszcze przedmiotem debaty Parlamentu Europejskiego.

Oliwa z oliwek

5.82. W swoim poprzednim sprawozdaniu rocznym (80) Trybunał wyraził obawy dotyczące wiarygodności systemu informacji przestrzennej w zakresie upraw oliwek. W odniesieniu do roku gospodarczego 2004/2005 Trybunał przeprowadził kontrolę tematyczną systemu dopłat do produkcji oliwy z oliwek w państwach członkowskich będących głównymi producentami oliwy z oliwek (Włochy, Hiszpania i Grecja).

5.83. W ramach kontroli zbadano dokumenty dotyczące 50 płatności, spośród których 33 objęto kontrolą na miejscu. Ośmiu rolników (24 %) zadeklarowało przynajmniej o 5 % więcej drzew oliwnych niż zliczono podczas kontroli. Dwóch z nich otrzymało znacząco zawyżone płatności. 5.84. W wyniku kontroli potwierdzono, że poprzednio stwierdzone uchybienia nadal się utrzymują i że system SIP we wszystkich trzech państwach członkowskich nie jest ani kompletny, ani wiarygodny. Jako że dane SIP wykorzystuje się do obliczania uprawnień do płatności w ramach systemu SPJ (81), Trybunał będzie zwracał szczególną uwagę na tę kwestię podczas kontroli wydatków za rok 2007. 5.83–5.84. Środki pomocowe wypłacono na podstawie ilości wyprodukowanej oliwy z oliwek. Liczba drzew była elementem systemu kontroli programu, oprócz wielu innych elementów, takich jak kontrola tłoczni, kontrola plonów itp. Rozporządzenie przewiduje sankcje w odniesieniu do kwot pomocy, jeśli rozbieżność między zadeklarowaną liczbą drzew i policzoną liczbą drzew przekracza 5 %. W przypadkach w których sankcje te nie zostały wprowadzone lub zostały błędnie wprowadzone przez państwa członkowskie lub w przypadkach w których nie zaktualizowano danych SIP dotyczących oliwek, procedura rozliczania rachunków nadal trwa lub doprowadziła już do zastosowania korekt finansowych. Od roku budżetowego 2000 Komisja zastosowała już korekty finansowe na kwotę około 180 mln EUR oraz trwają prace nad kolejnymi ważnymi korektami. Od dnia 1 stycznia 2006 r. pomoc dotycząca produkcji oliwy z oliwek jest całkowicie uniezależniona od wielkości produkcji i włączona w system płatności jednolitych (jedynie Hiszpania zachowała niewielką część pomocy w formie zależnej od wielkości produkcji). Obecnie działkę służącą do produkcji oliwy z oliwek należy traktować jako klasyczną działkę rolną, objętą kontrolą w ramach systemu IACS. Rozwiązanie takie powinno znacznie ograniczyć ryzyko występowania błędów.

SPRAWOZDANIA SPECJALNE