GLOSARIUSZ

Audyt energetyczny : Standardowy audyt energetyczny składa się z kompleksowej analizy energetycznej systemów energetycznych danego obiektu. Obejmuje on w szczególności opracowanie poziomu referencyjnego dla zużycia energii przez ten obiekt, ocenę potencjalnych oszczędności energii oraz opłacalności odpowiednio wybranych działań służących oszczędności energii.

Efektywność energetyczna : Termin "efektywność energetyczna" odnosi się do zużywania mniejszej ilości energii w celu uzyskania równoważnego poziomu działalności gospodarczej lub usługi. Inwestycje w oszczędność energii i efektywność energetyczną zapewniają większy zwrot ekonomiczny i zysk społeczny niż inwestycje w dostawy energii. Efektywność energetyczna zwiększa potencjał wzrostu gospodarczego i konkurencyjność przedsiębiorstw, obniża koszty zużycia energii w gospodarstwach domowych oraz prowadzi do mniejszej zależności od importu energii, a także do ograniczenia emisji.

Instytucja zarządzająca : Wyznaczony przez państwo członkowskie organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym, którego zadaniem jest przedstawienie Komisji programu operacyjnego do zatwierdzenia i który odpowiada za późniejsze zarządzanie programem i jego realizację.

Jednostki miar energii :

Tona oleju ekwiwalentnego (toe) to ilość energii uwolnionej podczas spalania jednej tony ropy naftowej; około 42 GJ.

Gigadżul (GJ)

Giga-/mega-/kilowatogodzina (G/M/kWh)

Krajowy plan działań dotyczący efektywności energetycznej (NEEAP) : W NEEAP państwa członkowskie muszą wyjaśnić, jak zamierzają osiągnąć do 2016 r. cel indykatywny w zakresie oszczędności energii wynoszący 9%, co jest wymogiem ustanowionym w dyrektywie 2006/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych. NEEAP powinny zawierać opis zamierzonych środków poprawy efektywności energetycznej oraz działania, które mają zostać podjęte w celu zastosowania się do przepisów dotyczących wzorcowej roli sektora publicznego oraz dotyczących zapewniania informacji i doradztwa dla odbiorców końcowych.

Opłacalna inwestycja : Alternatywa o najniższych kosztach, umożliwiająca osiągnięcie danego wyniku lub alternatywa umożliwiająca osiągnięcie najlepszego wyniku przy danym poziomie kosztów. Wskaźnika tego można również używać do porównywania alternatywnych projektów w ramach danego programu i szeregowania ich pod względem pierwszeństwa (Kreith, F., Goswami Y.D. "Handbook of Energy Efficiency and Renewable Energy", Taylor & Francis, Boca Raton, USA, 2007 r.). Wymogiem wydatkowania środków UE jest najlepszy stosunek wykorzystanych zasobów do osiągniętych rezultatów (zob. art. 27 ust. 2 rozporządzenia finansowego).

Optymalna pod względem kosztów metodyka dotycząca budynków : Optymalna pod względem kosztów metodyka ma na celu utworzenie ram prawnych służących zaostrzeniu obowiązujących w państwach członkowskich wymogów dotyczących minimalnej charakterystyki energetycznej budynków, aby zapewnić przyjęcie wszystkich racjonalnych pod względem ekonomicznym środków.

Polityka spójności :

Polityka UE, której celem jest wzmocnienie spójności gospodarczej, terytorialnej i społecznej w UE dzięki zredukowaniu różnic w rozwoju między poszczególnymi regionami. Kontrola dotyczyła w szczególności dwóch funduszy:

a) Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), z którego środki są wykorzystywane do inwestowania w infrastrukturę, do tworzenia i ochrony miejsc pracy oraz do wspierania działalności na rzecz rozwoju lokalnego prowadzonej przez małe i średnie przedsiębiorstwa;

b) Funduszu Spójności (FS), którego celem jest wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej dzięki finansowaniu projektów dotyczących ochrony środowiska i transportu w państwach członkowskich, w których produkt narodowy brutto na mieszkańca jest niższy niż 90% średniej unijnej.

Program operacyjny (PO) : Dokument przedłożony przez państwo członkowskie i przyjęty przez Komisję, określający strategię rozwoju wraz ze spójnym zestawem priorytetów (zwanych w rozporządzeniu (WE)nr 1083/2006 "osiami priorytetowymi"), które mają zostać osiągnięte z pomocą funduszy dostępnych w ramach polityki spójności. Osie priorytetowe obejmują grupę powiązanych ze sobą operacji mających określone wymierne cele. Osie priorytetowe dzielą się na działania. Działania (termin stosowany w niniejszym sprawozdaniu również w znaczeniu "etapy" lub "procesy") obejmują projekt lub grupę projektów wybranych przez instytucję zarządzającą (na podstawie kryteriów ustanowionych przez komitet monitorujący) i realizowanych przez jednego beneficjenta lub większą ich liczbę.

Prosty okres zwrotu nakładów : Okres zwrotu nakładów jest jedną z metod oceny opłacalności. Wskaźnik ten wyznacza czas od momentu pierwotnej inwestycji do momentu, kiedy łączne oszczędności są wystarczające, aby spłacić kwotę pierwotnej inwestycji.

I. Koszty zwiększonego zużycia energii, wyczerpywanie się rezerw paliw kopalnych i wpływ działalności człowieka na zmianę klimatu to czynniki kształtujące najnowszą politykę w dziedzinie efektywności energetycznej. Od 2000 r. Unia Europejska za pośrednictwem funduszy dostępnych w ramach polityki spójności udostępniła prawie 5 mld euro na współfinansowanie działań na rzecz efektywności energetycznej w państwach członkowskich. Komisja Europejska oraz władze na szczeblu krajowym i regionalnym są odpowiedzialne za należyte zarządzanie tymi funduszami, zgodnie z systemem zarządzania dzielonego.

II. Europejski Trybunał Obrachunkowy oceniał, czy zrealizowane w ramach polityki spójności inwestycje w efektywność energetyczną były opłacalne. Aby odpowiedzieć na to pytanie, Trybunał zapytał,

a) czy ustanowiono właściwe warunki programowania i finansowania, aby umożliwić opłacalne inwestycje w efektywność energetyczną oraz

b) czy projekty w dziedzinie efektywności energetycznej realizowane w budynkach publicznych były opłacalne.

III. Kontrolę przeprowadzono w Republice Czeskiej, we Włoszech i na Litwie – kraje te otrzymały najwięcej środków z Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego z przeznaczeniem na działania na rzecz efektywności energetycznej w okresie programowania 2007–2013, jak również do 2009 r. przeznaczyły największe kwoty na projekty. W ramach kontroli zbadano cztery programy operacyjne oraz próbę 24 projektów inwestycyjnych dotyczących efektywności energetycznej w budynkach publicznych.

IV. Trybunał ustalił, co następuje:

a) nie ustanowiono właściwych warunków programowania i finansowania, umożliwiających opłacalne inwestycje w efektywność energetyczną, ponieważ:

- w ramach skontrolowanych programów operacyjnych nie przeprowadzono właściwej oceny potrzeb w celu wskazania konkretnych sektorów, w których można osiągnąć oszczędności energii, oraz metod osiągnięcia tych oszczędności w sposób opłacalny, która to ocena uzasadniłaby wybrane działania i ich koszty; instytucje krajowe nie zapewniły włączenia programów operacyjnych do krajowych planów działań dotyczących efektywności energetycznej;

- koncepcja opłacalności, czyli najlepszego stosunku wykorzystanych zasobów do osiągniętych rezultatów nie była czynnikiem decydującym przy przeznaczaniu przez państwa członkowskie funduszy na działania na rzecz efektywności energetycznej i konkretne projekty; koncepcja ta nie była również elementem oceny przeprowadzonej przez Komisję przed zatwierdzeniem programów operacyjnych;

- wskaźniki wykonania zastosowane do działań na rzecz efektywności energetycznej nie były odpowiednie do monitorowania programów; wytyczne Komisji w sprawie monitorowania nie obejmowały wskaźników dotyczących efektywności energetycznej; zatem rezultaty działań na rzecz efektywności energetycznej zgłaszane przez poszczególne instytucje zarządzające nie są porównywalne w całej UE i nie można ich zagregować;

b) skontrolowane projekty dotyczące efektywności energetycznej w budynkach publicznych nie były opłacalne;

- mimo że w wyniku skontrolowanych projektów powstały zaplanowane fizyczne produkty, takie jak nowe okna czy drzwi lub ocieplone ściany i dachy, to koszty były wysokie w stosunku do potencjalnych oszczędności energii; ważniejsza od efektywności energetycznej była potrzeba odnowienia budynków publicznych; chociaż skontrolowane projekty miały na celu oszczędność energii i poprawę komfortu, to nie zapewniały korzystnego stosunku oszczędności energii do odpowiadających im kosztów inwestycji; średni zaplanowany okres zwrotu nakładów z inwestycji wynosił około 50 lat, czyli zdecydowanie za długo, biorąc pod uwagę okres trwałości odnowionych komponentów czy nawet samych budynków;

- audyty energetyczne były albo nieobowiązkowe (Włochy, Litwa), albo – w przypadku gdy były obowiązkowe (Republika Czeska) – warianty inwestycyjne zalecane w tych audytach były zdecydowanie zbyt kosztowne; w 18 z 24 skontrolowanych projektów nie można było zweryfikować faktycznych oszczędności energii, ponieważ nie zostały one rzetelnie zmierzone.

V. Trybunał zaleca Komisji uzależnienie dostępnego w ramach polityki spójności finansowania działań na rzecz efektywności energetycznej od przeprowadzenia odpowiedniej oceny potrzeb, regularnego monitorowania oraz stosowania porównywalnych wskaźników wykonania i przejrzystych kryteriów wyboru projektów, a także standardowych kosztów inwestycji na jednostkę energii, która ma zostać zaoszczędzona, wraz z maksymalnym akceptowalnym prostym okresem zwrotu nakładów.

WPROWADZENIE

EFEKTYWNOŚĆ ENERGETYCZNA

1. Większa efektywność energetyczna oznacza zużywanie mniejszej ilości energii w celu uzyskania równoważnego poziomu działalności gospodarczej lub usługi. Działania na rzecz efektywności energetycznej oferują wciąż niewykorzystane możliwości ograniczenia zużycia energii, złagodzenia negatywnych skutków działalności człowieka oraz zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego [1]. Osiągnięcie większej efektywności energetycznej ma istotne znaczenie w przypadku budynków mieszkalnych, publicznych i komercyjnych, w przemyśle wytwórczym, transporcie oraz przy wytwarzaniu i dystrybucji energii elektrycznej.

2. Typowe inwestycje w efektywność energetyczną obejmują dodatkową izolację budynków, energooszczędne okna, termoregulację, modernizację lokalnych systemów ciepłowniczych, silników przemysłowych, instalacji elektrycznych i instalacji pary, skojarzone wytwarzanie ciepła i energii elektrycznej oraz odzyskiwanie energii z powietrza w systemie wentylacji, a także energii z odpadów i materiałów poddawanych recyklingowi. W sektorze transportu można osiągnąć istotne rezultaty w tej dziedzinie, przenosząc transport z dróg na inne rodzaje infrastruktury [2], a także zwiększając efektywność paliwową.

3. Jak pokazano w tabeli 1, do pełnego wykorzystania potencjału w zakresie efektywności energetycznej jest jeszcze daleko (Komisja oceniła postępy, porównując pierwotne prognozy z 2007 r. z najnowszymi z roku 2009). Inwestycje w efektywność energetyczną hamuje wiele czynników. Najważniejsze z nich to wysokie koszty początkowe i niepewne korzyści. Na decyzje o inwestowaniu wpływają ceny energii, niepewność prawna, dostępność dotacji oraz dostęp do kredytów. Bariery te można pokonać dzięki działaniom podejmowanym na szczeblu publicznym, mającym na celu eliminację problemów rynkowych i prawnych.

CELE POLITYKI UE

4. Wspieranie efektywności energetycznej w ramach ustanawiania i funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska zapisano w art. 194 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W 2007 r. UE ustanowiła niewiążący cel, polegający na osiągnięciu do 2020 r. 20-procentowych oszczędności w zużyciu energii pierwotnej w porównaniu z prognozami [3]. Jednak zgodnie z przeprowadzoną przez Komisję oceną [4] aktualnych strategii politycznych (w tym tych będących na etapie projektowania), bez podjęcia dalszych działań UE osiągnie do 2020 r. łączne oszczędności energii wynoszące jedynie 9% (zob. tabela 1). Najwięcej dodatkowych starań na rzecz osiągnięcia celu 20% będzie wymaganych w sektorze budynków mieszkalnych i usługowych (budynki komercyjne i publiczne) [5]. W nowej strategii energetycznej na lata 2011–2020 wzywa się do większego zdeklarowania politycznego poprzez "jasne określenie celu", który ma zostać osiągnięty, oraz "ścisłe monitorowanie zgodności" prawodawstwa UE wprowadzonego do ustawodawstwa krajowego [6].

TABELA 1

PROGNOZOWANE ZMIANY I POTENCJAŁ W ZAKRESIE OSZCZĘDNOŚCI ENERGII W 2020 R.

Źródło: Dokument roboczy służb Komisji "Impact Assessment, Accompanying the Directive of the European Parliament and of the Council on energy efficiency and amending and subsequently repealing Directives 2004/8/EC and 2006/32/EC" [Ocena skutków dołączona do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie efektywności energetycznej oraz zmieniającej, a następnie uchylającej dyrektywy 2004/8/WE i 2006/32/WE], SEC(2011) 779 final.

| 2020 r. (poziom referencyjny z 2007 r.) [Mtoe] | 2020 r. (poziom referencyjny z 2009 r.) [Mtoe] | Oczekiwany postęp w 2020 r., jeśli nie zostaną podjęte dalsze działania (%) | Potencjał gospodarczy w 2020 r. (%) |

| 1 | 2 | 3 [=(2-1)/1*100] | 4 |

Zużycie krajowe brutto pomniejszone o końcowe zastosowania pozaenergetyczne | 1842 | 1678 | -9% | -20% (cel UE) |

Końcowe zużycie energii, w tym: | 1348 | 1214 | -10% | -19% |

Przemysł | 368 | 327 | -11% | -13% |

Transport | 439 | 395 | -10% | -21% |

Gospodarstwa domowe | 336 | 310 | -8% | -24% |

Usługi | 205 | 181 | -12% | -17% |

Przemiana energii, jej przesył i dystrybucja | 494 | 464 | -6% | -35% |

WSPARCIE FINANSOWE W RAMACH POLITYKI SPÓJNOŚCI

5. UE ma kilka programów [7], z których środki są wydatkowane na wspieranie polityki w dziedzinie efektywności energetycznej. Najistotniejsze źródła finansowania to fundusze dostępne w ramach polityki spójności (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Fundusz Spójności (FS)). W okresie programowania 2000–2006 na wsparcie projektów z dziedziny efektywności energetycznej z EFRR i FS wydano kwotę 306 mln euro [8]. W okresie programowania 2007–2013 łączna kwota środków przeznaczonych na efektywność energetyczną wzrosła jak dotąd z 4192 mln euro w 2008 r. do 5078 mln euro w październiku 2012 r. (podział środków na lata 2000–2013 pomiędzy państwa członkowskie przedstawiono w załączniku I). W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 Komisja zaproponowała, by przydział środków przekraczał 17 mld euro [9].

ZARZĄDZANIE DZIELONE

6. W ramach polityki spójności Komisja wydaje wytyczne dotyczące sporządzania programów operacyjnych. Na początku okresu programowania Komisja negocjuje i zatwierdza poszczególne programy operacyjne zaproponowane przez państwa członkowskie. Do jej obowiązków należy również nadzorowanie ustanawiania i funkcjonowania systemów zarządczych i systemów kontroli w państwach członkowskich. Następnie głównym zadaniem Komisji jest monitorowanie realizacji programów operacyjnych, lecz nie jest ona zaangażowana w bieżące zarządzanie poszczególnymi projektami. Komisja otrzymuje od państw członkowskich roczne sprawozdania z realizacji oraz uczestniczy w pracach komitetów monitorujących [10]. Komisja jest ostatecznie odpowiedzialna za wykonanie budżetu [11].

7. Instytucje zarządzające, instytucje pośredniczące i instytucje certyfikujące na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym zarządzają realizacją programów operacyjnych i ją monitorują [12]. Instytucje zarządzające lub instytucje pośredniczące dokonują wyboru projektów i monitorują ich realizację. Finansowanie projektów podlega określonym przepisom i warunkom ustanowionym częściowo na szczeblu UE [13], a częściowo na szczeblu państw członkowskich (ustanowienie kryteriów wyboru projektów, ocena kosztów, korzyści i potencjalnych zysków z projektów, jak również ocena skutków gospodarczych, społecznych i środowiskowych zazwyczaj odbywa się na szczeblu państw członkowskich, z wyjątkiem dużych projektów w okresie 2007–2013, w odniesieniu do których decyzję o współfinansowaniu podejmuje Komisja).

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

8. Kontrola miała głównie na celu ustalenie, czy zrealizowane w ramach polityki spójności inwestycje w efektywność energetyczną były opłacalne. Aby odpowiedzieć na to pytanie, Trybunał zbadał, czy:

- ustanowiono właściwe warunki programowania i finansowania, umożliwiające opłacalne inwestycje w efektywność energetyczną oraz czy

- współfinansowane projekty dotyczące budynków publicznych były opłacalne.

9. W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie dotyczące programowania i finansowania należało przeprowadzić analizę odnośnych programów operacyjnych, ich ocen ex ante oraz priorytetów polityki w dziedzinie efektywności energetycznej na szczeblu krajowym oraz w obrębie poszczególnych sektorów gospodarki. Konieczna była również analiza stopnia osiągnięcia krajowych celów w dziedzinie efektywności energetycznej oraz analiza wpływu funduszy dostępnych w ramach polityki spójności na ich osiągnięcie, a także analiza dostępności współfinansowania ze środków państwowych i prywatnych oraz przegląd innych krajowych mechanizmów wsparcia finansowego.

10. Wyniki kontroli przedstawione w niniejszym sprawozdaniu specjalnym opierają się na badaniu czterech programów operacyjnych finansowanych z Funduszu Spójności lub Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i realizowanych w Republice Czeskiej, we Włoszech i na Litwie. Trzy ze skontrolowanych programów operacyjnych pochodzą z okresu programowania 2007–2013 [14], a jeden z okresu programowania 2000–2006 [15]. Do końca 2011 r. kraje te przeznaczyły w swoich programach operacyjnych 1199,3 mln euro na projekty dotyczące efektywności energetycznej (33% łącznej wartości projektów wybranych w tym czasie i otrzymujących środki przydzielone w ramach polityki spójności na efektywność energetyczną w okresie programowania 2007–2013, zob. również załącznik I).

11. Aby odpowiedzieć na pytanie o opłacalność projektów dotyczących budynków publicznych, podczas kontroli zbadano 24 ukończone projekty inwestycyjne w sektorze budynków publicznych. Kontrola tych projektów obejmowała przegląd wniosków projektowych oraz badanie produktów i rezultatów projektów w celu sprawdzenia ich opłacalności.

USTALENIA

PLANOWANIE I FINANSOWANIE

PROGRAMY OPERACYJNE NIE BYŁY OPARTE NA WŁAŚCIWEJ OCENIE POTRZEB

12. Programy operacyjne powinny opierać się na ocenie potrzeb, a w przypadku działań na rzecz efektywności energetycznej powinny uwzględniać krajowe i regionalne plany działań dotyczące efektywności energetycznej. Taka ocena potrzeb powinna obejmować zużycie energii przez odbiorców końcowych we wszystkich sektorach, wskazywać potencjał danej gospodarki w zakresie oszczędności energii oraz ustanawiać cele i właściwe metody oceny powodzenia planu zdefiniowane i promowane przez Międzynarodową Agencję Energetyczną [16]. Potencjał oszczędności energii należy badać w zakresie, w jakim oszczędności takie są opłacalne.

13. Komisja zachęcała również państwa członkowskie do zapewnienia pełnego włączenia odpowiednich inwestycji w ramach polityki spójności do krajowych strategii na rzecz efektywności energetycznej oraz w stosowanych przypadkach do zasięgania opinii instytucji zarządzających w sprawie odpowiednich działań, zwłaszcza na szczeblu regionalnym i lokalnym, które należy włączyć do krajowych planów działań dotyczących efektywności energetycznej [17].

14. Skontrolowane programy operacyjne obejmowały szereg działań, realizowanych w oparciu o strategiczne wytyczne Wspólnoty, narodowe strategiczne ramy odniesienia oraz krajowe strategiczne plany i priorytety. Osie priorytetowe dotyczące efektywności energetycznej były zgodne zarówno ze strategicznymi wytycznymi Wspólnoty, jak i z narodowymi strategicznymi ramami odniesienia, ale – jak opisano poniżej – ogólne wytyczne zawarte w tych dokumentach nie pomogły w przekształceniu programów operacyjnych w solidne instrumenty służące rozwojowi gospodarczemu.

15. Instytucje krajowe nie powiązały programów operacyjnych z krajowymi planami działań dotyczącymi efektywności energetycznej. Żaden ze skontrolowanych programów operacyjnych nie został poprzedzony odpowiednią oceną potrzeb ani też nie zawierał takiej oceny, która obejmowałaby szczegółowy opis i analizę ogólnego potencjału gospodarki w zakresie oszczędności energii, w podziale na sektory i regiony i która ustanawiałaby cele oraz odpowiednie metody monitorowania osiągnięcia celów programu. Nie było zatem jasne, dlaczego poszczególne sektory powinny otrzymywać finansowanie ani w jakim stopniu można zrealizować potencjalne oszczędności energii za pomocą istniejących instrumentów rynkowych i dotacji publicznych, w tym EFRR i FS. W konsekwencji w programach operacyjnych nie wskazano konkretnych sektorów, w których można osiągnąć oszczędność energii, ani możliwości poczynienia takich oszczędności – co uzasadniałoby wybrane działania i związane z nimi koszty.

16. Dla ilustracji w tabeli 2 przedstawiono podsumowanie wkładu programów operacyjnych w realizację celów dotyczących oszczędności energii w trzech skontrolowanych państwach członkowskich. Cel dotyczący oszczędności energii programu operacyjnego "Środowisko" (Republika Czeska) wynosi 21,7% wysokości celu w tej dziedzinie ustanowionego w krajowym planie działań dotyczącym efektywności energetycznej do 2016 r. W pozostałych dwóch państwach programy operacyjne miały odegrać jedynie niewielką rolę w tym zakresie. W programie operacyjnym "Basilicata" nie ustanowiono żadnego celu dotyczącego oszczędności energii.

17. Przy zatwierdzaniu programów operacyjnych Komisja nie wymagała od państw członkowskich przedstawienia wyników oceny potrzeb uzasadniających przeznaczenie przez nie funduszy na działania na rzecz efektywności energetycznej.

TABELA 2

PLANOWANY WKŁAD FUNDUSZY DOSTĘPNYCH W RAMACH POLITYKI SPÓJNOŚCI W REALIZACJĘ CELÓW DOTYCZĄCYCH OSZCZĘDNOŚCI ENERGII W WYBRANYCH PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

Źródło: Programy operacyjne, NEEAP (2007 r.), wyliczenia ETO.

Państwo członkowskie | Program operacyjny (środki przeznaczone na efektywność energetyczną) | Cel dotyczący oszczędności energii państwa członkowskiego do 2016 r. (w GJ) na podstawie NEEAP (2007 r.) | Cel dotyczący oszczędności energii w programie operacyjnym (w GJ) | % |

Republika Czeska | Środowisko | 7143120 | 1550000 (w 2007 r., pierwotnie 430000) | 21,7 (6) |

Włochy | Basilicata | 45477720 | Nie ustanowiono | nd. |

Energia (międzyregionalny program operacyjny) | 52500 | 0,1 |

Litwa | Wspieranie spójności (renowacja budynków publicznych) | 13669200 | 360000 | 2,6 |

OPŁACALNOŚĆ NIE BYŁA CZYNNIKIEM DECYDUJĄCYM PRZY PRZEZNACZANIU FUNDUSZY NA DZIAŁANIA NA RZECZ EFEKTYWNOŚCI ENERGETYCZNEJ

18. W analizie opłacalności porównuje się koszty (inwestycji lub innych rodzajów wydatkowania) z wynikami, które mają zostać osiągnięte. Opłacalność powinna być głównym czynnikiem determinującym decyzje o wydatkowaniu środków publicznych [18]. Koncepcja opłacalności powinna być brana pod uwagę zwłaszcza przy szeregowaniu projektów dotyczących efektywności energetycznej według ich ważności. Komisja podkreśliła, że cel polegający na zaoszczędzeniu 20% prognozowanego zużycia energii w UE do 2020 r. można osiągnąć, wprowadzając działania na rzecz opłacalności, co oznacza, że poczynione inwestycje zwrócą się w postaci mniejszych kosztów zużycia energii w okresie realizacji działań służących oszczędności energii lub nawet o wiele wcześniej [19].

19. Państwa członkowskie mają obowiązek dopilnowania, by sektor publiczny podejmował takie działania na rzecz poprawy efektywności energetycznej, które są opłacalne, tj. generują największe oszczędności energii w najkrótszym czasie [20]. Z uwagi na prognozowany niski poziom osiąg-​nięcia celu 20% (zob. pkt 4), przy przyznawaniu finansowania i wyborze projektów należy dążyć do maksymalnego zwiększenia opłacalności (opis praktyk stosowanych w Belgii i Danii znajduje się w ramce).

RAMKA

PRZYKŁADY WDRAŻANIA KONCEPCJI OPŁACALNOŚCI W DWÓCH PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

W Belgii, w ramach realizowanego w regionie Flandrii planu działania "Zarządzanie energią we flamandzkich budynkach rządowych", wszystkie inwestycje regionalne o okresie zwrotu nakładów wynoszącym do siedmiu lat muszą zostać zrealizowane w ciągu trzech lat. W ciągu pięciu lat należy przeprowadzić ocenę pierwszego etapu, aby podjąć decyzję, czy i w jaki sposób może być realizowany drugi etap inwestycji o okresie zwrotu nakładów wynoszącym do 10 lat. W Danii instytucje rządowe mają obowiązek wdrażania środków na rzecz oszczędności energii, których okres zwrotu nakładów wynosi maksymalnie pięć lat [21].

20. W żadnym ze skontrolowanych programów operacyjnych opłacalność nie była czynnikiem decydującym o przyznaniu funduszy na inwestycje w efektywność energetyczną. Instytucje zarządzające wyjaśniły, że decyzja o przyznaniu funduszy dostępnych w ramach polityki spójności na rzecz projektów dotyczących efektywności energetycznej była podejmowana na podstawie rządowych szacunków dotyczących zużycia energii i jego planowanego ograniczenia przez rząd, a także – w pewnym stopniu – na podstawie modelu absorpcji środków w regionach w poprzednim okresie programowania. Uzasadnienie instytucji zarządzających nie zawierało jednak prognoz dotyczących kosztów inwestycji prowadzących do tych ograniczeń. Skontrolowane programy operacyjne nie uwzględniały żadnej analizy, która wyjaśniłaby, w jaki sposób przyznano fundusze na każdy z priorytetów lub każde z działań.

21. Oceniając programy operacyjne, Komisja nie wymagała od państw członkowskich, by kryterium przyznawania przez nie funduszy na działania na rzecz efektywności energetycznej była ich opłacalność; Komisja nie brała również tego argumentu pod uwagę w czasie wewnętrznych konsultacji między swoimi służbami ani nie uwzględniła go w swoich uwagach do projektów programów operacyjnych przedstawionych do zatwierdzenia przez instytucje zarządzające.

22. W pierwotnej wersji programu operacyjnego "Środowisko" (Republika Czeska) zakładano koszty inwestycyjne w wysokości 722 euro na każdy zaoszczędzony GJ, w związku z czym prosty okres zwrotu nakładów wynosił 61 lat (w wyniku drugiej realokacji środków koszt spadł do 339 euro/GJ, a okres zwrotu nakładów do 28 lat) [22]. We Włoszech wskaźniki wykonania i ich wartości nie były wiarygodne. W programie operacyjnym "Basilicata" 2000–2006 wskaźnik oszczędności energii dotyczył jedynie budynków mieszkalnych. W międzyregionalnym programie operacyjnym "Energia" wyznaczono niski cel dotyczący oszczędności energii, skutkiem czego okres zwrotu nakładów był bardzo długi (od 288 do 444 lat, w zależności od ceny energii). W programie operacyjnym "Wspieranie spójności" (Litwa) koszt jednego zaoszczędzonego GJ oszacowano na 861 euro, a okres zwrotu nakładów wynosił od 72 do 96 lat, w zależności od ceny energii (zob. tabela 3). Okresy zwrotu nakładów są zbyt długie, biorąc pod uwagę okres trwałości odnowionych komponentów budynków oraz samych budynków.

NIEPRAWIDŁOWOŚCI DOTYCZĄCE KRYTERIÓW WYBORU PROJEKTÓW

23. Kryteria wyboru stosowane przez instytucje zarządzające powinny być przejrzyste i powinny gwarantować udzielenie wsparcia dla opłacalnych projektów w dziedzinie efektywności energetycznej. W odniesieniu do każdego wybranego parametru, jak np. (maksymalny) prosty okres zwrotu nakładów dla danej inwestycji lub koszt jednostki zaoszczędzonej energii, powinno się ustalić standardową lub przyjętą wartość, co ułatwi przyznawanie funduszy na rzecz opłacalnych inwestycji.

24. Instytucje zarządzające nie dążyły do tego, by wybrane projekty oferowały najlepszy stosunek oszczędności energii do poczynionych inwestycji. Zastosowane kryteria wyboru cechowały się szeregiem nieprawidłowości, co wyjaśniono w poniższych punktach.

25. W programie operacyjnym "Środowisko" (Republika Czeska) kryteria wyboru były obiektywne i przejrzyste oraz pomagały potencjalnym beneficjentom przewidzieć, czy mają szansę zostać wyłonieni. Każdy wniosek projektowy weryfikowano pod kątem dwóch kryteriów ekologicznych (koszt jednego zaoszczędzonego GJ oraz roczny koszt redukcji emisji CO2) oraz trzech kryteriów technicznych (procentowa wielkość zaoszczędzonej energii w porównaniu z sytuacją wyjściową, koszt modernizacji oraz standard energetyczny osiągnięty po zakończeniu realizacji projektu). Ponadto łączne kwalifikowalne koszty projektu pomniejszono o zakładane oszczędności energii w okresie pięciu lat. Jednak mimo że kryteria wyboru projektów były obiektywne i obejmowały koszty w przeliczeniu na jeden zaoszczędzony GJ, to akceptowalna wartość wynosiła między 200 a 560 euro na 1 GJ, co oznacza okres zwrotu nakładów od 17 do 47 lat, czyli o wiele dłuższy niż w przypadku programów państwowych (zob. przypis 22).

TABELA 3

KOSZT JEDNEGO ZAOSZCZĘDZONEGO GJ W CZTERECH SKONTROLOWANYCH PROGRAMACH OPERACYJNYCH

Źródło: Programy operacyjne, wyliczenia ETO.

Państwo członkowskie | Program operacyjny (środki przeznaczone na efektywność energetyczną) | Zapisany w programie operacyjnym cel dotyczący oszczędności energii (w GJ) | Budżet (w mln EUR) | Koszt 1 zaoszczędzonego GJ (w EUR) | Okres zwrotu (w latach) |

Republika Czeska | Środowisko | 1550000 (430000) [9999] | 525 (310) [9999] | 339 (722) [9999] | 28 (61) [9999] |

Włochy | Basilicata | Nie ustanowiono | 26 (17) [9999] | b.d. | b.d. |

Energia (między​-​regionalny program operacyjny) | 52500 | 764 | 14560 | 288–444 |

Litwa | Wspieranie spójności | 360000 | 310 | 861 | 72–96 |

26. W programie operacyjnym "Basilicata" (Włochy) instytucja zarządzająca jako jedyne kryterium oceny przyjęła stosunek szacowanej ilości zaoszczędzonej energii w okresie eksploatacji inwestycji do jej łącznych kosztów kwalifikowalnych. Ilość zaoszczędzonej energii była wyliczana przez instytucję zarządzającą. Stosując powyższe kryterium, instytucja zarządzająca zamierzała wybrać projekty, które potencjalnie wygenerują największy zwrot łącznych kosztów projektu. Ponieważ w wyliczeniach nie uwzględniono faktycznego stanu odnośnych budynków (tj. ich klasy efektywności energetycznej lub faktycznego zużycia energii) i opierały się one zatem na szacunkowych wartościach oszczędności energii zamiast na wiarygodnych danych pochodzących z audytów energetycznych, trudno jest stwierdzić, czy wybrane projekty oferowały opłacalne rozwiązania.

27. W międzyregionalnym programie operacyjnym "Energia" (Włochy) wymaganym kryterium wyboru projektu przez instytucję zarządzającą było to, czy projekt jest wzorowy, zgodny z międzyregionalnym programem operacyjnym oraz z celami regionalnych planów energetycznych, "gotowy" (do rozpoczęcia robót) oraz innowacyjny pod względem technologii i materiałów; natomiast ilość zaoszczędzonej energii, poniesione koszty ani stosunek tych dwóch wartości nie były czynnikami decydującymi o wyborze.

28. W programie operacyjnym "Wspieranie spójności" (Litwa) w odniesieniu do podobnych projektów w sektorze budynków publicznych stosowano różne kryteria wyboru na szczeblu regionalnym i krajowym. W przypadku dwóch działań na trzy nie wymagano przeprowadzenia audytu energetycznego, chociaż poziom zużycia energii był głównym kryterium wyboru. Dlatego do finansowania wybrano projekty dotyczące budynków publicznych o największym zużyciu energii. Takie kryteria, które nie uwzględniają kosztów oszczędności energii, nie mogą jednak służyć do ustalenia, który budynek może zaoferować najlepszy stosunek oszczędności energii do kosztów, a więc zastosowanie takich kryteriów może jedynie przypadkowo skutkować wyborem projektów opłacalnych.

NIEWŁAŚCIWE WSKAŹNIKI WYKONANIA I MONITOROWANIE

29. Podmioty odpowiedzialne za zarządzanie programami wydatkowania środków lub projektami rozwojowymi powinny ustalać racjonalne cele i obiektywnie weryfikowalne wskaźniki ich realizacji. W przypadku inwestycji w efektywność energetyczną realizowanych w ramach polityki spójności instytucje zarządzające powinny ustanowić system odpowiednich i wymiernych wskaźników wykonania [23]. Aby ułatwić monitorowanie realizacji projektów, obejmujące np. ilość i koszt zaoszczędzonej energii oraz wkład danego projektu w osiągnięcie celów polityki w dziedzinie efektywności energetycznej, powinny one wydać z pomocą Komisji odpowiednie wytyczne. Zgromadzone dane powinny mieć satysfakcjonującą jakość pod względem ich stosowności, porównywalności i wiarygodności [24].

30. Przy sporządzaniu programów operacyjnych instytucje zarządzające nie dysponowały danymi referencyjnymi dotyczącymi potencjału w zakresie oszczędności energii w wybranych sektorach, których miały dotyczyć inwestycje. Bez tych danych decydenci nie mieli informacji umożliwiających oszacowanie stopnia, w jakim dany program mógłby przyczynić się do osiągnięcia celu polityki, a zatem nie mogli podjąć decyzji dotyczącej finansowania tego projektu.

31. Wskaźniki wykonania stosowane w odniesieniu do działań na rzecz efektywności energetycznej nie były odpowiednie do prawidłowego monitorowania programów. Mimo że stosowanie wskaźników wykonania przez instytucje zarządzające było obowiązkowe, nie sprecyzowano, jakie to mają być wskaźniki. Wskutek tego skontrolowane instytucje zarządzające stosowały różne metody pomiarowe i jednostki miar. Zatem rezultaty działań na rzecz efektywności energetycznej nie są porównywalne w całej UE i nie można ich zagregować.

32. W programie operacyjnym "Środowisko" (Republika Czeska) wskaźnikiem stosowanym w odniesieniu do działań na rzecz efektywności energetycznej była łączna ilość energii zaoszczędzonej dzięki tym działaniom, wyrażona w GJ. Dane były zgłaszane dla poszczególnych projektów, a następnie agregowane. Były to dokładne i wiarygodne dane, ponieważ wyliczali je audytorzy energetyczni mający właściwe uprawnienia. Jednak pod uwagę brano jedynie zakładane rezultaty dotyczące aspektów technicznych (wymiana okien i drzwi, powierzchnia zaizolowanych ścian i dachów w m2), natomiast nie uwzględniano celów w zakresie oszczędności energii.

33. We Włoszech nie ustanowiono ani wartości referencyjnej dla oszczędności energii, ani metody pomiarowej. W programie operacyjnym "Basilicata" wskaźnikiem dotyczącym produktów fizycznych mierzącym oszczędność energii była liczba projektów, a wskaźnik mierzący rezultaty (oszczędności energii w GJ/rok) opierał się na teoretycznych szacunkach. W międzyregionalnym programie operacyjnym "Energia" brak danych referencyjnych dotyczących potencjału w zakresie oszczędności energii skutkował niewiarygodnymi wskaźnikami oddziaływania. Wskaźniki mierzące rezultaty i produkty fizyczne nie były wyposażone w metodykę pomiaru, a więc ich wartości docelowe nie miały żadnego uzasadnienia.

34. W programie operacyjnym "Wspieranie spójności" (Litwa) wskaźniki ustanowiono dla samego programu operacyjnego, jego osi priorytetowych i działań. Wzrost lub spadek dostępnego finansowania na cel efektywności energetycznej nie zawsze skutkował zmianą wartości wskaźników, której można by się było zasadniczo spodziewać. Na poziomie osi priorytetowych wskaźniki dotyczyły spadku energochłonności, natomiast na poziomie działań dotyczyły one liczby projektów oraz ilości zaoszczędzonej energii, lecz już nie kosztów takich oszczędności.

35. Wytyczne Komisji w sprawie monitorowania nie obejmowały zalecanych lub obowiązujących wskaźników dotyczących efektywności energetycznej [25]. Ponadto środki na poprawę efektywności energetycznej są dostępne w wielu innych pozycjach budżetowych przeznaczonych na politykę spójności, oprócz pozycji "Efektywność energetyczna" (energia elektryczna, gaz, produkty ropopochodne i wiele rodzajów infrastruktury). Komisja nie monitoruje wkładu tych działań w osiągnięcie celu w zakresie efektywności energetycznej wyznaczonego na rok 2020, nie zamierza również zastosować takich wskaźników wykonania w sektorze efektywności energetycznej [26].

REALIZACJA PROJEKTÓW DOTYCZĄCYCH BUDYNKÓW PUBLICZNYCH

EFEKTYWNOŚĆ ENERGETYCZNA NIE JEST GŁÓWNYM CELEM

36. Gminy i regiony powinny sporządzać plany w oparciu o oceny potrzeb, które to plany powinny uwzględniać wykazy wszystkich posiadanych budynków oraz związane z nimi koszty energii i w których należy priorytetowo traktować budynki o największym potencjale w zakresie oszczędności energii. Strategia ta nadawałaby pierwszeństwo finansowaniu działań na rzecz efektywności energetycznej dotyczących budynków o największym potencjale w zakresie oszczędności energetycznej.

37. Gminy i regiony nie posiadały planów opierających się na właściwej ocenie potrzeb. Według instytucji zarządzających budynki były z zasady klasyfikowane jako "gotowe" do finansowania, jeśli wymagały remontu, a ich dokumentacja spełniała odpowiednie wymogi.

38. Projekty wybrane do finansowania nie miały ustalonych racjonalnych celów w odniesieniu do opłacalności, tj. kosztów przypadających na jednostkę zaoszczędzonej energii. Celem projektów była oszczędność energii i zwiększenie komfortu, ale nie zostały one wybrane do finansowania na podstawie ich potencjału generowania korzyści finansowych dzięki oszczędności energii, która zrekompensowałaby poniesione koszty (okresy zwrotu nakładów dla skontrolowanych projektów przedstawiono w załączniku II).

39. W żadnym ze skontrolowanych państw nie zatwierdzono optymalnych pod względem kosztów minimalnych wymagań dotyczących charakterystyki energetycznej budynków i elementów budynków, nie gromadzono też regularnie danych na temat profilu zużycia energii w istniejących budynkach. Mimo że w krajowych normach budowlanych ustalone są limity wartości współczynnika przenikania ciepła dla budynków i materiałów budowlanych, beneficjenci stosowali elastyczne podejścia, technologie i materiały w celu osiągnięcia różnych klas efektywności energetycznej.

40. Instytucje zarządzające nie oferowały wskazówek dotyczących realizacji działań na rzecz efektywności energetycznej, takich jak specyfikacja robót, wymaganych technologii i kosztów czy optymalny stosunek kosztów do korzyści, jaki należało osiągnąć.

AUDYTY ENERGETYCZNE NIE ZAWSZE OBOWIĄZKOWE LUB O NIEODPOWIEDNIEJ JAKOŚCI

41. Standardowy audyt energetyczny obejmuje opracowanie poziomu referencyjnego dla zużycia energii przez dany obiekt, ocenę oszczędności energii oraz opłacalności odpowiednio wybranych środków służących oszczędności energii. Należy go przeprowadzić przed wydaniem decyzji o finansowaniu. Audytor energetyczny powinien proponować jedynie opcje prowadzące do uzyskania zgodności z aktualnymi normami technicznymi. Komisja opowiada się za audytami energetycznymi, ponieważ mogą one być właściwym narzędziem służącym oszczędności energii, zwłaszcza w przypadku budynków i przemysłu. Z tego powodu w szeregu państw członkowskich wprowadzono obowiązkowe audyty energetyczne w sektorze publicznym [27].

42. W Republice Czeskiej obowiązek przeprowadzania audytów energetycznych dotyczył budynków publicznych o zużyciu energii przekraczającym 1500 GJ rocznie. Beneficjenci stosowali się w pełni do zaleceń z audytów. Audytorzy energetyczni zazwyczaj zalecali bardzo kosztowne warianty inwestycyjne, ponieważ zakładały one wyższe oszczędności energii niż warianty tańsze. Nie proponowano wariantów opłacalnych.

43. We Włoszech nie poprzedzano projektów audytem energetycznym. Beneficjent projektu nie miał obowiązku monitorowania zużycia energii przed rozpoczęciem realizacji projektu i po jej zakończeniu.

44. Na Litwie audyty energetyczne nie były wystarczająco szczegółowe, jeśli chodzi o pomiary w budynkach przed renowacją. Nie można było zatem zweryfikować faktycznych korzyści płynących z projektów [28]. Podobne problemy zauważono w sprawozdaniu monitorującym z realizacji programu modernizacji budynków mieszkalnych [29]. Nie istniał ponadto wymóg przeprowadzenia oceny charakterystyki energetycznej względem poziomu referencyjnego przed rozpoczęciem realizacji projektu. Audyty energetyczne przed realizacją projektu przeprowadzono jedynie w przypadku dwóch spośród ośmiu skontrolowanych projektów, natomiast w przypadku pozostałych sześciu audyt energetyczny przeprowadzono po rozpoczęciu prac modernizacyjnych.

PROJEKTY GENEROWAŁY PRODUKTY FIZYCZNE, ALE ICH KOSZT BYŁ WYSOKI W ZESTAWIENIU Z POTENCJALNYMI OSZCZĘDNOŚCIAMI ENERGII

45. W wyniku wszystkich skontrolowanych projektów powstały produkty fizyczne (np. wymieniono okna i drzwi, ocieplono ściany i dachy) o właściwym standardzie i w zakładanych ilościach. Wszystkie skontrolowane projekty przyniosły korzyści, takie jak konserwacja budynku i większy komfort (np. ograniczenie hałasu, przenikania wody czy wiatru) i ściślejsze przestrzeganie aktualnie obowiązujących wymogów prawnych w dziedzinie bezpieczeństwa (np. drzwi ewakuacyjne).

46. W przypadku 18 z 24 skontrolowanych projektów instytucje zarządzające nie były w stanie stwierdzić, w jakim stopniu projekty osiągnęły cele w zakresie oszczędności energii, ponieważ nie dokonano wiarygodnych pomiarów tych oszczędności. W skontrolowanych programach operacyjnych we Włoszech i na Litwie osiągnięte oszczędności energii zostały jedynie oszacowane przez instytucje zarządzające lub beneficjentów. Jedynie w Republice Czeskiej pomiarów dokonali wykwalifikowani audytorzy energetyczni. Ostateczne rezultaty projektów w Republice Czeskiej i na Litwie powinny zostać ocenione trzy lata po zakończeniu realizacji projektów. Jednak w czasie kontroli system monitorowania jeszcze nie działał.

47. Jak wynika ze wstępnych sprawozdań audytorów energetycznych, wszystkie poddane audytowi projekty realizowane w Republice Czeskiej z wyjątkiem jednego osiągnęły zakładane cele w zakresie ograniczenia zużycia energii [30], a faktyczne oszczędności energii nawet przekroczyły wartości przewidywane. Wszystkie skontrolowane projekty były jednak kosztownymi inwestycjami o okresach zwrotu nakładów przekraczających okres trwałości poszczególnych komponentów lub całych budynków. Okres zwrotu nakładów dla skontrolowanych projektów mieścił się w przedziale od 27 do 148 lat, przy czym średni okres wynosił 52 lata.

48. W przypadku programu operacyjnego "Basilicata" (Włochy) rzetelna ocena korzyści, jakie przyniosły projekty, nie była możliwa. Nie przeprowadzono żadnego audytu energetycznego i nie zgromadzono danych dotyczących zużycia energii przed rozpoczęciem realizacji projektów ani po jej zakończeniu. Przyjęto, że w przypadku sześciu skontrolowanych projektów oszczędność 1 GJ energii miała kosztować średnio 252 euro. W przypadku pięciu spośród sześciu projektów beneficjenci przedstawili kontrolerom pewne dane dotyczące zużycia energii, z których wynikało, że średni okres zwrotu nakładów poniesionych na te projekty może wynosić około 50 lat.

49. W ramach międzyregionalnego programu operacyjnego "Energia" (Włochy) jedynie jeden projekt ukończono przed końcem 2011 r. [31] We wniosku projektowym oszacowano korzyści na 1 mln euro rocznie, w związku z czym prosty okres zwrotu nakładów wyniósłby dziesięć lat. Szacuje się, że po zakończeniu realizacji projekt ten przyniesie oszczędności energii wynoszące jedynie około 500000 euro rocznie (beneficjent popełnił błąd obliczeniowy we wniosku projektowym), przez co prosty okres zwrotu nakładów wyniesie 19 lat.

50. Na Litwie (program operacyjny "Wspieranie spójności") faktyczne koszty inwestycji w skontrolowanych projektach wynosiły od 56 do 488 euro na m2 ogrzewanej powierzchni, tj. były kilka razy wyższe niż zakładano w prognozie zawartej w krajowym planie działań dotyczącym efektywności energetycznej na lata 2006–2010 (31,85 euro na m2). W przypadku pięciu z ośmiu skontrolowanych projektów zgłoszono osiągnięcie zaplanowanych oszczędności energii, ale nie zostały one w sposób wiarygodny zmierzone [32]. W trzech przypadkach nie zmierzono jeszcze rezultatów [33]. Planowany prosty okres zwrotu nakładów w odniesieniu do skontrolowanych projektów wynosił od 8 do 156 lat, a jego średnia wartość to 58 lat (rezultaty dla wszystkich skontrolowanych projektów znajdują się w załączniku II).

WNIOSKI I ZALECENIA

51. Nie ustanowiono właściwych warunków programowania i finansowania, umożliwiających opłacalne inwestycje w efektywność energetyczną za pomocą funduszy dostępnych w ramach polityki spójności, ponieważ:

a) w ramach skontrolowanych programów operacyjnych nie przeprowadzono właściwej oceny potrzeb w celu wskazania konkretnych sektorów, w których można osiągnąć oszczędności energii, oraz metod osiągnięcia tych oszczędności w sposób opłacalny, która to ocena uzasadniłaby wybrane działania i ich koszty; instytucje krajowe nie zapewniły włączenia oceny potrzeb do krajowych planów działań dotyczących efektywności energetycznej (zob. pkt 12–17);

b) koncepcja opłacalności, czyli najlepszego stosunku wykorzystanych zasobów do osiągniętych rezultatów nie była czynnikiem decydującym przy przeznaczaniu przez państwa członkowskie funduszy na działania na rzecz efektywności energetycznej i konkretne projekty; koncepcja ta nie była również elementem oceny przeprowadzonej przez Komisję przed zatwierdzeniem programów operacyjnych (zob. pkt 18–22 i 23–28);

c) wskaźniki wykonania zastosowane do działań w zakresie efektywności energetycznej nie były odpowiednie do monitorowania programów; wytyczne Komisji w sprawie monitorowania nie obejmowały wskaźników dotyczących efektywności energetycznej; zatem rezultaty działań w zakresie efektywności energetycznej zgłaszane przez poszczególne instytucje zarządzające nie są porównywalne w całej UE i nie można ich zagregować (zob. pkt 29–35).

52. Skontrolowane projekty dotyczące efektywności energetycznej w budynkach publicznych nie były opłacalne:

a) mimo że w wyniku skontrolowanych projektów powstały zaplanowane fizyczne produkty, takie jak nowe okna czy drzwi lub ocieplone ściany i dachy, to koszty były wysokie w stosunku do potencjalnych oszczędności energii; ważniejsza od efektywności energetycznej była potrzeba odnowienia budynków publicznych; chociaż skontrolowane projekty miały na celu oszczędność energii i poprawę komfortu, to nie zapewniały korzystnego stosunku oszczędności energii do odpowiadających im kosztów inwestycji; średni zaplanowany okres zwrotu nakładów z inwestycji wynosił około 50 lat, czyli zdecydowanie za długo, biorąc pod uwagę okres trwałości odnowionych komponentów czy nawet samych budynków (zob. pkt 18–22, 23–28, 36–40 i 45–50);

b) audyty energetyczne były albo nieobowiązkowe (Włochy, Litwa), albo – w przypadku gdy były obowiązkowe (Republika Czeska) – warianty inwestycyjne zalecane w tych audytach były zdecydowanie zbyt kosztowne; w 18 z 24 skontrolowanych projektów nie można było zweryfikować faktycznych oszczędności energii, ponieważ nie zostały one rzetelnie zmierzone (zob. pkt 41–44).

ZALECENIA

Komisja powinna podjąć niezbędne inicjatywy, w tym przedłożyć dalsze wnioski dotyczące uregulowań w następnym okresie programowania, aby uzależnić w następnym okresie programowania finansowanie działań na rzecz efektywności energetycznej z funduszy dostępnych w ramach polityki spójności od następujących czynników:

1) Przeprowadzenie odpowiedniej oceny potrzeb na szczeblu programu. Taka ocena potrzeb powinna obejmować zużycie energii przez odbiorców końcowych we wszystkich sektorach, wskazywać potencjał oszczędności energii danej gospodarki oraz określać cele i właściwe metody oceny powodzenia planu. Powinna ona wskazywać opłacalne rozwiązania w każdym sektorze.

2) Regularne monitorowanie i zastosowanie porównywalnych wskaźników wykonania. Każdy program operacyjny obejmujący projekty w dziedzinie efektywności energetycznej powinien być regularnie monitorowany pod kątem kształtowania się kosztów przypadających na jednostkę zaoszczędzonej energii oraz planowanego i osiągniętego w danym programie operacyjnym okresu zwrotu nakładów. Ponadto zgromadzone dane powinny mieć satysfakcjonującą jakość pod względem ich stosowności, porównywalności i wiarygodności. Dane dotyczące oszczędności energii osiągniętych dzięki działaniom wspieranym z funduszy dostępnych w ramach polityki spójności powinny być gromadzone przez władze krajowe i agregowane przez Komisję. Należy określić wkład funduszy dostępnych w ramach polityki spójności w realizację celu polegającego na osiągnięciu do 2020 r. 20-procentowych oszczędności w zużyciu energii pierwotnej w UE.

3) Zastosowanie przejrzystych kryteriów wyboru projektów i standardowych kosztów inwestycji na jednostkę energii, która ma zostać zaoszczędzona (przy użyciu ujednoliconej jednostki miary i metodyki). Komisja powinna ustalić dla inwestycji w dziedzinie efektywności energetycznej maksymalny akceptowalny prosty okres zwrotu nakładów na podstawie zwyczajowych okresów amortyzacji. Mogłoby temu towarzyszyć wprowadzenie w państwach członkowskich optymalnych pod względem kosztów poziomów charakterystyki energetycznej dla budynków referencyjnych, zgodnie z dyrektywą 2010/31/UE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków. W przypadkach gdy nie ustalono na szczeblu krajowym optymalnych pod względem kosztów poziomów dla budynków referencyjnych, podstawowym kryterium wyboru projektów w dziedzinie efektywności energetycznej powinny być audyty energetyczne.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Harald NOACK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 14 listopada 2012 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] COM(2006) 545 final z dnia 19 października 2006 r. – Plan działania na rzecz racjonalizacji zużycia energii: sposoby wykorzystania potencjału.

[2] Ibid.

[3] Konkluzje prezydencji z posiedzenia Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 8– 9 marca 2007 r., dokument 7224/1/07 REV 1. Cel ten przekłada się na oszczędność 368 mln ton oleju ekwiwalentnego (Mtoe) energii pierwotnej (zużycie krajowe brutto pomniejszone o zastosowania pozaenergetyczne) do 2020 r. w porównaniu z prognozowanym na ten rok zużyciem wynoszącym 1842 Mtoe, co oznacza zużycie na poziomie 1474 Mtoe. Cel ten potwierdziła Rada Europejska na posiedzeniu w czerwcu 2010 r. ( 17/6/2010 nr EUCO 13/10) i został on uwzględniony w nowej dyrektywie w sprawie efektywności energetycznej.

[4] SEC(2011) 277 final z dnia 8 marca 2011 r.

[5] Budynki mieszkalne, komercyjne i publiczne odpowiadają za niemal 40% zużycia energii i mają największy potencjał w zakresie oszczędności energii. Budynki będące własnością publiczną lub zajmowane przez administrację publiczną stanowią około 12% powierzchni zasobów budowlanych w UE, a w planie działania na rzecz racjonalizacji zużycia energii podkreślono znaczenie działań na rzecz efektywności energetycznej w sektorze publicznym (źródło: COM(2006) 545 final). Należy zauważyć, że w tym sektorze, w przeciwieństwie np. do sektora transportowego, rozwiązania technologiczne potrzebne do realizacji koncepcji społeczeństwa niskoemisyjnego są już dostępne.

[6] COM(2010) 639 final z dnia 10 listopada 2010 r. – Energia 2020 – Strategia na rzecz konkurencyjnego, zrównoważonego i bezpiecznego sektora energetycznego.

[7] Siódmy program ramowy w zakresie badań (7PR), Inteligentna Energia – Europa (IEE) oraz program finansowania efektywności energetycznej (EEFF).

[8] Komisja Europejska (2009), Ocena ex post programów polityki spójności na lata 2000–2006 współfinansowanych przez EFRR (cel 1 i 2) – Pakiet prac 5B: Środowisko i zmiana klimatu, s. 43.

[9] Zgodnie z wnioskiem Komisji w regionach lepiej rozwiniętych i regionach w okresie przejściowym co najmniej 80% środków EFRR musi być skoncentrowanych na efektywności energetycznej i odnawialnych źródłach energii, badaniach i innowacjach oraz konkurencyjności MŚP, z czego co najmniej 20% musi zostać wydane na efektywność energetyczną i odnawialne źródła energii; w regionach słabiej rozwiniętych co najmniej 50% środków EFRR musi być skoncentrowanych na tych trzech obszarach, z czego co najmniej 6% musi zostać wydane na efektywność energetyczną i odnawialne źródła energii (źródło: COM(2011) 614 final z dnia 6 października 2011 r., s. 4).

[10] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2010, s. 25).

[11] Art. 17 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. C 326 z 26.10.2012, s. 13) oraz art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. C 326 z 26.10.2012, s. 47).

[12] Streszczenie prawodawstwa UE dotyczącego systemów zarządzania i kontroli mających zastosowanie do pomocy przyznanej ze środków dostępnych w ramach polityki spójności jest dostępne na stronie: http://europa.eu/legislation_summaries/regional_policy/management/g24241_pl.htm

[13] Rozporządzenie (WE) nr 1083/2006.

[14] Program operacyjny "Środowisko" (Republika Czeska), międzyregionalny program operacyjny "Energia" (Włochy) oraz program operacyjny "Wspieranie spójności" (Litwa).

[15] Program operacyjny "Basilicata" (Włochy).

[16] OECD/MAE (2008) Energy Efficiency Policy Recommendations [Zalecenia dotyczące polityki w dziedzinie efektywności energetycznej], Paryż.

[17] SEC(2009) 889 final z dnia 23 czerwca 2009 r. – Synthesis of the complete assessment of all 27 National Energy Efficiency Action Plans as required by Directive 2006/32/EC on energy end-use efficiency and energy services [Synteza pełnej oceny wszystkich 27 krajowych planów działań dotyczących efektywności energetycznej wymaganych na mocy dyrektywy 2006/32/WE w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych], s. 47.

[18] Art. 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1).

[19] SEC(2011) 277 final.

[20] Art. 5 dyrektywy 2006/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylającej dyrektywę Rady 93/76/EWG (Dz.U. L 114 z 27.4.2006, s. 64).

[21] Flamandzki plan działań dotyczący efektywności energetycznej (2007 r.) oraz Plan działania na rzecz wznowionych wysiłków w zakresie oszczędności energii (2005 r.), Dania (www.ec.europa.eu/energy).

[22] Dla porównania, coroczny państwowy program Republiki Czeskiej na rzecz wsparcia oszczędności energii i wykorzystywania odnawialnych źródeł energii, obecnie funkcjonujący pod nazwą EFEKT, działa od 1991 r. Prosty okres zwrotu nakładów inwestycyjnych wynosił pięć lat (przemysł), siedem lat (sektor usług) oraz 21 lat (gospodarstwa domowe), natomiast średni koszt jednego zaoszczędzonego GJ w latach 2005–2007 wynosił 74 euro.

[9999] W wyniku realokacji środków.

[23] Art. 27 ust. 3 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 1605/2002 przewiduje, że dla wszystkich sektorów działalności objętych budżetem UE należy wyznaczyć zdefiniowane, mierzalne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie cele. Osiągnięcie tych celów musi być monitorowane za pomocą wskaźników wykonania.

[24] Opinia Trybunału Obrachunkowego nr 7/2011 (Dz.U C 47 z 17.2.2012, s. 1).

[25] Dokument roboczy Komisji nr 2 The New Programming Period 2007-2013, Indicative Guidelines on Evaluation Methods: Monitoring and Evaluation Indicators [Nowy okres programowania 2007–2013. Indykatywne wytyczne dotyczące metod oceny: wskaźniki monitorowania i oceny], sierpień 2006 r.

[26] Dokument roboczy Komisji Outcome indicators and targets, Towards a new system of monitoring and evaluation in EU Cohesion Policy [Wskaźniki wyników i cele. Dążenie do nowego systemu monitorowania i oceny w polityce spójności UE], czerwiec 2011 r., dotychczas nieopublikowany.

[27] SEC(2009) 889 final, s. 36 i 59.

[28] Nie jest to konieczne zgodnie z metodyką audytów energetycznych i audytów zasobów energetycznych oraz zużycia zimnej wody w budynkach publicznych zatwierdzoną w zarządzeniu Ministra Gospodarki nr 4-184 z dnia 29 kwietnia 2008 r.

[29] Monitorowanie programu renowacji wielorodzinnych budynków mieszkalnych. Instytucja publiczna "Kompetencijų centras", sprawozdanie zamówione przez HUDA, 2009 r.

[30] Projekt Kladno.

[31] Projekt dotyczący szpitala Cardarelli, Neapol.

[32] Projekty: Połąga, Gorżdy, Godlewo, Olita i Kliniki Uniwersytetu Wileńskiego.

[33] Projekty: Kłajpeda, Kowno – onkologia oraz Wilno, Mykolas Marcinkevicius.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

PODZIAŁ ŚRODKÓW PRZEZNACZONYCH NA EFEKTYWNOŚĆ ENERGETYCZNĄ W RAMACH POLITYKI SPÓJNOŚCI NA LATA 2000–2013 ORAZ WYBRANE PROJEKTY W LATACH 2007–2011

Uwaga: Odsetek wybranych projektów powyżej 100% oznacza, że środki przesunięto z innych priorytetów lub działań w ramach tego samego programu operacyjnego lub z innego programu operacyjnego.

Źródło: Baza danych DG ds. Polityki Regionalnej SF 2000–2006, SFC2007, roczne sprawozdanie z realizacji za rok 2011 dla wybranych projektów.

Państwo członkowskie | Kwota przyznanych środków (w EUR) 2000–2006 | Kwota przyznanych środków (w EUR) 2007–2013 | Kwota przyznanych środków ogółem w państwie członkowskim (w EUR) 2000–2013 | Kwota przyznanych środków ogółem w państwie członkowskim /kwota przyznanych środków ogółem (%) | Wybrane projekty 2007–2011 (w EUR) | Wybrane projekty 2007–2011 (%) |

Republika Czeska [1] | 9225386 | 942214473 | 951439859 | 17,7 | 342658632 | 36,4 |

Włochy | 35298133 | 838592232 | 873890365 | 16,2 | 417305116 | 49,8 |

Polska [1] | 11410880 | 499012133 | 510423013 | 9,5 | 389379855 | 78,0 |

Litwa [1] | 31815678 | 370508149 | 402323827 | 7,5 | 439300937 | 118,6 |

Niemcy | 11969823 | 373182646 | 385152469 | 7,1 | 307047003 | 82,3 |

Węgry [1] | 7181475 | 328531227 | 335712702 | 6,2 | 163856263 | 49,9 |

Francja | 25596690 | 291167688 | 316764378 | 5,9 | 177008914 | 60,8 |

Bułgaria [2] | 0 | 258104621 | 258104621 | 4,8 | 74144427 | 28,7 |

Rumunia [2] | 0 | 253241727 | 253241727 | 4,7 | 60131969 | 23,7 |

Zjednoczone Królestwo | 23362973 | 150657204 | 173420177 | 3,2 | 167360699 | 111,1 |

Hiszpania | 39941325 | 110048101 | 146803260 | 2,7 | 33326165 | 30,3 |

Współpraca transgraniczna w UE | 4029659 | 119642025 | 123671684 | 2,3 | 164027992 | 137,1 |

Grecja | 42623511 | 71170000 | 113793511 | 2,1 | 492363482 | 691,8 |

Słowenia [1] | 0 | 105700000 | 105700000 | 2,0 | 73707906 | 69,7 |

Łotwa [1] | 21048774 | 60220000 | 81268774 | 1,5 | 106078878 | 176,2 |

Słowacja [1] | 1334466 | 78584184 | 79918650 | 1,5 | 64760737 | 82,4 |

Portugalia | 0 | 74200883 | 74200883 | 1,4 | 49599067 | 66,8 |

Irlandia | 22864270 | 19000000 | 41864270 | 0,8 | 22346186 | 117,6 |

Niderlandy | 793076 | 34250000 | 35043076 | 0,7 | 19917049 | 58,2 |

Estonia [1] | 2568584 | 28760241 | 31328825 | 0,6 | 27844967 | 96,8 |

Finlandia | 190740 | 24243917 | 24434657 | 0,5 | 6926847 | 28,6 |

Belgia | 5271426 | 18976147 | 24247573 | 0,5 | 9375338 | 51,0 |

Malta [1] | 0 | 12550000 | 12550000 | 0,2 | 3096758 | 24,7 |

Szwecja | 0 | 9173788 | 9173788 | 0,2 | 1057737 | 11,5 |

Austria | 2864306 | 6156013 | 9020319 | 0,1 | 17383781 | 282,4 |

Współpraca międzyregionalna w UE | 6891928 | 0 | 6891928 | 0,1 | 0 | 0 |

Luksemburg | 0 | 504873 | 504873 | 0,01 | 1744838 | 345,6 |

Cypr [1] | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Dania | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Ogółem | 306283104 | 5078392272 | 5384675376 | 100% | 3632051543 | 71,5 |

[1] Środki przyznawane od 2004 r.

[2] Środki przyznawane od 2004 r.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

OKRES ZWROTU NAKŁADÓW I OSIĄGNIĘTE OSZCZĘDNOŚCI ENERGII DLA PROJEKTÓW REALIZOWANYCH W REPUBLICE CZESKIEJ, WE WŁOSZECH I NA LITWIE

Źródło: Audyty energetyczne i faktyczne produkty powstałe w wyniku projektów, wyliczenia kontrolerów na podstawie audytów energetycznych, okres oceny od 25 do 50 lat.

Projekt | Cel | Stan realizacji celu oszczędności energii po upływie 1 roku | Zaplanowany okres zwrotu nakładów (w latach) | Faktyczny / szacowany okres zwrotu nakładów (w latach) |

Hradyszcze Węgierskie | Izolacja ścian i dachu oraz wymiana okien w domu kultury i szkole | Oszczędności osiągnięte | 42 | 35 |

Karwina | Izolacja ścian i dachu oraz wymiana okien w szkole średniej | Oszczędności osiągnięte | 93 | 78 |

Frýdek-Místek | Izolacja ścian i dachu oraz wymiana okien w szkole średniej | Oszczędności osiągnięte | 40 | 30 |

Sokolov | Izolacja ścian i dachu oraz wymiana okien w dwóch szkołach podstawowych, przedszkolu i ośrodku rekreacyjnym | Oszczędności osiągnięte | 86 | 81 |

Sokolov II | Izolacja ścian i dachu oraz wymiana okien w trzech szkołach podstawowych | Oszczędności osiągnięte | 30 | 26 |

Volyně | Złożony projekt obejmujący izolację ścian i dachu oraz wymianę okien we wspólnym budynku zawodowej szkoły średniej i wyższej oraz w bursie szkolnej, a także wymianę kotłowni węglowej obsługującej te budynki | Oszczędności osiągnięte | 148 (46) [1] | 146 (26) [1] |

Kladno | Izolacja ścian i dachu oraz wymiana okien w ośmiu przedszkolach | Oszczędności nieosiągnięte | 27 | 32 |

Pilzno | Izolacja ścian i dachu oraz wymiana okien w szkole podstawowej i szkole średniej | Oszczędności osiągnięte | 55 | 48 |

Melfi | Wymiana okien w szkole średniej | b.d. | 20 | b.d. |

Matera | Wymiana okien w siedzibie administracyjnej prowincji Matera | Brak wiarygodnych pomiarów | 42 | 104 |

Grassano | Wymiana okien w szkole podstawowej | Brak wiarygodnych pomiarów | 28 | 56 |

Sant’Arcangelo | Wymiana okien w głównym budynku gminy Sant’Arcangelo | Brak wiarygodnych pomiarów | 37 | 17 |

ENEA-Rotondella | Wymiana okien w stołówce ośrodka ENEA w Trisaia | Brak wiarygodnych pomiarów | 21 | 10 |

Policoro | Wymiana okien w szkole podstawowej Policoro | Brak wiarygodnych pomiarów | 33 | 53 |

Neapol | Działania po stronie podaży, mające na celu zwiększenie wydajności wytwarzania i dystrybucji, takie jak modernizacja elektrociepłowni oraz wymiana urządzeń technicznych, rur i systemów zasilania w wodę ciepłą i zimną oraz powietrze wykorzystywanych przeważnie w głównym budynku szpitala | Brak wiarygodnych pomiarów | 10 | 19 |

Połąga | Remont szkoły średniej im. Vladasa Jurgutisa w Połądze | Brak wiarygodnych pomiarów | 40 | 21 |

Gorżdy | Remont ośrodka opieki nad osobami starszymi im. Viliusa Gaigalaitisa | Brak wiarygodnych pomiarów | 49 | 36 |

Kłajpeda | Remont Szkoły Turystyki w Kłajpedzie | b.d. | 156 | b.d. |

Godlewo | Zwiększenie efektywności zużycia energii w szpitalu okręgu kowieńskiego w Godlewie | Brak wiarygodnych pomiarów | 57 | 31 |

Kowno | Remont Centrum Onkologii Kowieńskiego Uniwersytetu Medycznego | b.d. | 8 | b.d. |

Wilno | Częściowy remont szpitala im. Mykolasa Marcinkevičiusa oraz systemów technicznych, poprawa ich charakterystyki energetycznej | Brak wiarygodnych pomiarów | 63 | 21 |

Olita | Zwiększenie efektywności energetycznej Ośrodka Szkoleń Zawodowych w Olicie | Brak wiarygodnych pomiarów | 26 | 23 |

Wilno | Izolacja dachu oraz remont systemów grzewczych i wentylacyjnych na bloku operacyjnym Kliniki Santariškių Szpitala Uniwersyteckiego w Wilnie | b.d. | 66 | b.d. |

Średnio | | | 51 | |

[1] Audytor energetyczny zastosował cenę węgla brunatnego (85,45 CZK/GJ) spalanego pierwotnie w przebudowanej kotłowni; dla porównania audytor zastosował średnią cenę energii w kwocie 279 CZK/GJ, jaką szkoła płaciła za energię ze wszystkich źródeł.

--------------------------------------------------