DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rozpowszechniania w celach komercyjnych danych satelitarnych pochodzących z obserwacji Ziemi /* SWD/2014/0184 final */





DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rozpowszechniania w celach komercyjnych danych satelitarnych pochodzących z obserwacji Ziemi Zastrzeżenie prawne: niniejsze streszczenie stanowi zobowiązanie wyłącznie służb Komisji zaangażowanych w jego przygotowanie i nie przesądza o ostatecznym kształcie jakiejkolwiek decyzji, którą podejmie Komisja. 1. Określenie problemu a) Kontekst W niniejszej ocenie skutków analizuje się przeszkody dla rozwoju rynku wynikające z faktu, że wysokorozdzielcze dane satelitarne podlegają dziś w państwach członkowskich UE zróżnicowanym uregulowaniom, a także możliwe sposoby przezwyciężenia tych przeszkód dla swobodnego obrotu danymi satelitarnymi, przy jednoczesnej ochronie interesów bezpieczeństwa. Konsultacje z zainteresowanymi stronami, w tym z odsprzedawcami danych i usługodawcami wytwarzającymi wartość dodaną wykazały, że obecnie rozwój rynku wysokorozdzielczych danych satelitarnych utrudniony jest przez brak przejrzystości, przewidywalności i równego traktowania, co wynika z rozdrobnienia ram regulacyjnych mających zastosowanie do takich danych w państwach członkowskich. W chwili obecnej nie istnieje wspólny rynek wysokorozdzielczych danych satelitarnych. b) Najbardziej dotknięte przedsiębiorstwa Dostawcy danych: chociaż uważają oni, że rozwój rynku oferuje nowe możliwości, bardziej przejrzyste ramy, które ułatwiają innym podmiotom wejście na rynek dostarczania danych, mogą być dla nich zagrożeniem. Z drugiej strony jednak na ich działalności negatywnie odbijają się istniejące lub planowane bariery regulacyjne, gdyż występują one głównie na etapie rozpowszechniania wysokorozdzielczych danych satelitarnych przez dostawców danych wśród odsprzedawców danych i usługodawców wytwarzających wartość dodaną. Odsprzedawcy danych/usługodawcy wytwarzający wartość dodaną: ich działalność utrudniają skutki rozdrobnienia ram prawnych dotyczących wysokorozdzielczych danych satelitarnych, które ograniczają swobodny obrót takimi danymi. Zdecydowana większość z nich (99 %) to mikroprzedsiębiorstwa i MŚP, które ze względu na swoją elastyczność są szczególnie dobrze przygotowane do podejmowania innowacyjnych działań bazujących na nieprzetworzonych danych oraz do dostarczania szerokiego wachlarza usług i produktów opierających się na wysokorozdzielczych danych satelitarnych. Przedsiębiorstwa będące użytkownikami końcowymi: dotykają ich ograniczenia, z którymi borykają się odsprzedawcy danych pod względem (terminowej) dostępności wysokorozdzielczych danych satelitarnych. c) Potrzeba interwencji publicznej Dotychczas trzy państwa członkowskie (tj. Niemcy, Francja i Włochy) stworzyły systemy satelitarne cywilne lub podwójnego zastosowania zdolne do generowania wysokorozdzielczych danych satelitarnych oraz wprowadziły systemy regulacyjne umożliwiające dystrybucję na rynku komercyjnym danych potencjalnie wrażliwych. Jednak ze względu na brak spójnego podejścia te indywidualne systemy ramowe zawierają luki i różnice, które utrudniają rozwój rynku wysokorozdzielczych danych satelitarnych. Co najmniej dwa kolejne kraje, Zjednoczone Królestwo i Hiszpania, osiągną techniczną zdolność do generowania takich danych w najbliższej przyszłości. W ich ślady mogą pójść kolejne. Wraz ze wzrostem liczby państw członkowskich zdolnych do generowania wysokorozdzielczych danych satelitarnych powstawanie coraz bardziej rozdrobnionych ram regulacyjnych prawdopodobnie pogłębi opisane problemy. Kontrola nad dystrybucją wysokorozdzielczych danych satelitarnych jest niezbędna ze względów bezpieczeństwa. Państwa członkowskie posiadające jurysdykcję w odniesieniu do wysokorozdzielczych systemów satelitarnych wprowadziły w życie różne ramy regulacyjne dotyczące kontroli nad wysokorozdzielczymi danymi satelitarnymi, co niekorzystnie wpływa na rozwój rynku takich danych i może również prowadzić do niedociągnięć w dziedzinie bezpieczeństwa. Panuje zgodne przekonanie, że problemy te mogłaby złagodzić interwencja publiczna na poziomie UE, służąca zbliżeniu tych ram regulacyjnych w niektórych podstawowych aspektach. 2. Analiza pomocniczości Wskazane problemy utrudniają rozwój rynku wewnętrznego UE w dziedzinie danych satelitarnych. Konsultacje zaowocowały wnioskiem, że nie istnieje dziś rynek wewnętrzny wysokorozdzielczych danych satelitarnych. Podstawą działania UE jest art. 114 TFUE, dotyczący zbliżenia przepisów państw członkowskich w celu osiągnięcia celów art. 26 TFUE, tj. należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Wybór art. 114 TFUE uzasadnia potrzeba wyznaczenia granic rynku wewnętrznego wysokorozdzielczych danych satelitarnych i zagwarantowania swobodnego obrotu produktami i usługami bazującymi na danych satelitarnych w całej UE. Działanie Unii przewidywane w niniejszym sprawozdaniu jest zatem zgodne z zasadą pomocniczości z następujących względów: – Inicjatywa podjęta tylko na poziomie krajowym nie zapewni spójnych ram prawnych dla rozpowszechniania danych satelitarnych. Spójność ram można osiągnąć jedynie poprzez skoordynowane działanie państw członkowskich w UE lub działanie na poziomie UE. – Podejście na poziomie UE to jedyny sposób umożliwiający prywatnym przedsiębiorstwom w łańcuchu wartości czerpanie korzyści z możliwości oferowanych przez rynek wewnętrzny UE w rezultacie utworzenia przejrzystych, przewidywalnych i uczciwych ram prawnych gwarantujących swobodny obrót. Przewidywane warianty, opierające się na elastycznym podejściu polegającym na ograniczonym dostosowaniu kluczowych elementów regulacyjnych, nie wykraczają poza to, co jest bezwzględnie konieczne dla osiągnięcia celu inicjatywy. Dlatego można również potwierdzić, że inicjatywa jest zgodna z zasadą proporcjonalności. 3. Cele Ogólny celem strategicznym niniejszej inicjatywy jest wspieranie rozwoju rynków obserwacji Ziemi w Europie, w szczególności rynku usług, promowanie konkurencyjności sektora obserwacji Ziemi w UE oraz konkurencyjności przedsiębiorstw korzystających z produktów i usług opartych na danych pochodzących z obserwacji Ziemi w Europie. W szczególności inicjatywa zmierza do ułatwienia rozpowszechniania wysokorozdzielczych danych satelitarnych w Europie, przy jednoczesnym pełnym zabezpieczeniu interesów bezpieczeństwa, do zapewnienia bardziej niezawodnego dostępu do takich danych, dobrego i wystarczającego poziomu informacji o ich dostępności dla usługodawców wytwarzających wartość dodaną/odsprzedawców danych i przedsiębiorstw będących użytkownikami, a także do ułatwienia konkurencji na poziomie dostawców danych. Osiągnięcie wszystkich tych celów ma wspierać rynek wewnętrzny wysokorozdzielczych danych satelitarnych. Celem operacyjnym jest określenie podstawowych elementów potrzebnych dla pełnego wykorzystania komercyjnego potencjału takich danych, a w szczególności ułatwienie ich rozpowszechniania i dostępu do nich: – przez wprowadzenie wspólnej definicji wysokorozdzielczych danych satelitarnych, określającej, które dane satelitarne mogą być istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa, a które należą do „kategorii biznesowej”, – przez wprowadzenie wspólnych norm dotyczących przejrzystości, przewidywalności/pewności prawa i równego traktowania, oraz – przez wprowadzenie wspólnych norm dotyczących sprawności i przyjaznego dla przedsiębiorstw wdrażania, w szczególności w odniesieniu do procedur, których należy przestrzegać. 4. Warianty strategiczne W niniejszej ocenie skutków określono trzy warianty – oprócz scenariusza bazowego – mające służyć osiągnięciu celów przez ustanowienie ram prawnych przetwarzania i rozpowszechniania w Unii Europejskiej wysokorozdzielczych danych pochodzących z obserwacji Ziemi: Wariant 1: scenariusz bazowy Wariant 2: zalecenia i wytyczne (OMK) Wariant 3: podstawowy instrument prawny Wariant 4: rozszerzony instrument prawny Wariant 1 oznaczałby, że nie zostaną ustanowione wspólne ramy prawne i w miarę zwiększania się liczby państw członkowskich zdolnych do generowania wysokorozdzielczych danych satelitarnych i wprowadzających własne krajowe ramy prawne prawdopodobne jest dalsze rozdrobnienie. Wariant 2, wykorzystujący otwartą metodę koordynacji (OMK), można zastosować do koordynowania krajowej polityki w dziedzinie wysokorozdzielczych danych satelitarnych dla osiągnięcia wspólnych celów. Ten wariant zmierzałby do ustanowienia spójnych ram prawnych dla wysokorozdzielczych danych satelitarnych w państwach członkowskich, natomiast Komisja odgrywałaby rolę koordynującą. Proces ten może jednak wymagać długiego czasu, zanim przyniesie efekty. Podobne rezultaty można osiągnąć za pomocą zalecenia wydanego przez Komisję, które również mogłoby wynikać z OMK, chociaż w trakcie konsultacji zdecydowana większość państw członkowskich jednoznacznie wskazała na swój brak wiary w efektywność tego wariantu ze względów bezpieczeństwa i z powodu braku gwarancji w przypadku nieprzestrzegania wzajemności. Z tych przyczyn zalecenie Komisji zostało odrzucone jako wariant. Wariant 3 obejmuje działanie ustawodawcze na poziomie UE mające na celu zbliżenie zasadniczych komponentów krajowych ram regulacyjnych mających zastosowanie do dystrybucji wysokorozdzielczych danych satelitarnych: Takie działanie ustawodawcze obejmowałoby: – określenie wspólnych parametrów technicznych definiujących wysokorozdzielcze dane satelitarne, – opracowanie wspólnych kryteriów na potrzeby procedury kontrolnej, do dodatkowego sprecyzowania przez państwa członkowskie, w celu określenia, czy wysokorozdzielcze dane satelitarne powinny zostać poddane procedurze udzielania zezwoleń, – zdefiniowanie niektórych norm na potrzeby procedury udzielania zezwoleń, – wprowadzenie zasady swobodnego obrotu wysokorozdzielczymi danymi satelitarnymi skontrolowanymi przy pierwszym rozpowszechnieniu przez inne państwo członkowskie UE zgodnie z właściwymi procedurami, przy poszanowaniu zakresu procedury kontrolnej/udzielania zezwoleń. Wariant 4 opiera się na tych samych elementach co wariant 3, lecz obejmuje również ustanowienie wspólnych kryteriów koncesjonowania dostawców wysokorozdzielczych danych satelitarnych (z koncesjami wydawanymi przez organy krajowe). Wspólne kryteria obejmowałyby: – środki techniczne i organizacyjne zapobiegające dostępowi nieupoważnionych stron trzecich do instalacji używanych do odbierania, przetwarzania lub przechowywania danych dostarczanych przez wysokowydajne systemy teledetekcji, – środki zapobiegające niezamierzonemu ujawnieniu wysokorozdzielczych danych satelitarnych stronom nieupoważnionym w czasie, gdy dostawca danych przesyła dane między różnymi kontrolowanymi przez siebie obiektami lub do innego dostawcy danych, – środki zabezpieczające rozpowszechnianie danych generowanych przez wysokowydajne systemy teledetekcji, – wymogi w zakresie poświadczenia bezpieczeństwa dla personelu mającego dostęp do obiektów sterowania używanych do odbierania, przetwarzania, przechowywania i dostarczania wysokorozdzielczych danych satelitarnych. 5. Ocena skutków W przeciwieństwie do wariantu 1, warianty 2, 3 i 4 przewidują ustanowienie spójnych i jasnych ram prawnych dla wysokorozdzielczych danych satelitarnych w całej Europie na podstawie szeregu elementów podstawowych, przy czym różnica dotyczy rodzaju wybranego instrumentu i zakresu zamierzonej interwencji UE. Różnią się natomiast od siebie pod względem efektywności i skuteczności, obciążenia administracyjnego i terminów. Warianty 2–4 miałyby pozytywne skutki gospodarcze ze względu na wysoki poziom przejrzystości, pewności prawa i przewidywalności biznesu. Przyniosłyby one korzystne efekty w zakresie zakładania i funkcjonowania przedsiębiorstw, sprzyjając powstaniu rynku wewnętrznego wysokorozdzielczych danych satelitarnych i podnosząc konkurencyjność przedsiębiorstw z UE w stosunku do rywali z państw trzecich, co jest kwestią o szczególnym znaczeniu dla najbardziej wrażliwego segmentu w sektorze wysokorozdzielczych danych satelitarnych – mikroprzedsiębiorstw i MŚP. Oprócz bezpośredniego wzrostu liczby miejsc pracy w przedsiębiorstwach zajmujących się odsprzedażą danych, świadczeniem usług wytwarzających wartość dodaną, a także dostarczaniem danych, prawdopodobne jest także powstanie dodatkowych miejsc pracy na innych poziomach łańcucha wartości (tj. w przedsiębiorstwach używających wysokorozdzielczych danych satelitarnych, u producentów i operatorów satelitów) w związku z usługami wyższej jakości i bardziej konkurencyjnymi cenami. Ponadto oczekuje się dodatkowego pośredniego wzrostu zatrudnienia, gdyż utworzenie jednego nowego miejsca pracy w przemyśle kosmicznym prowadzi do powstania pięciu nowych miejsc pracy w innych sektorach. Kolejną kwestią zasługującą na uwagę, w szczególności pod względem skutków, jest istotność spójnej polityki w zakresie wysokorozdzielczych danych satelitarnych dla poprawy sytuacji w obszarach polityki, w których intensywnie używa się produktów i usług opartych na takich danych, np. w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, planowania lokalnego i regionalnego, monitoringu środowiska i klimatu czy służb ratunkowych. Jednym z przykładów zastosowań omawianych w trakcie konsultacji był monitoring środowiska, odpowiadający za pokaźny odsetek używanych produktów i usług opartych na wysokorozdzielczych danych satelitarnych. Dlatego też każda poprawa jakości tych usług sprzyjałaby osiągnięciu np. ambitnych celów UE w zakresie zmiany klimatu, zapewniając racjonalny pod względem kosztów i precyzyjny ogólnoświatowy monitoring gazów cieplarnianych i biomasy. Należycie funkcjonujący rynek wewnętrzny wysokorozdzielczych danych satelitarnych w UE będzie mieć również pozytywny wpływ na dostępność danych, które mogą być wykorzystane do innych społecznie korzystnych celów, np. w zastosowaniach edukacyjnych lub badawczych. Poniższa tabela przedstawia zwięzłe podsumowanie szczegółowych skutków poszczególnych wariantów: || Gospodarcze || Obciążenia/koszty administracyjne || Strategiczne i polityczne || Społeczne Wariant 1: scenariusz bazowy || Przeszkody w rozwoju gospodarczym sektora wynikające z: – braku przejrzystości – barier w handlu – braku przewidywalności biznesu – braku konkurencji || Brak dodatkowych obciążeń administracyjnych. || Różne podejścia mogą mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo. || Potencjał tworzenia miejsc pracy nie jest w pełni wykorzystany. Ograniczona dostępność danych do wykorzystania i zastosowań. Wariant 2: Zalecenia i wytyczne[1] || Pozytywny wpływ gospodarczy dzięki większej przejrzystości, przewidywalności biznesu i pewności prawa (swobodny obrót wysokorozdzielczymi danymi satelitarnymi). Korzystny wpływ na zakładanie i funkcjonowanie przedsiębiorstw. Powstanie rynku wewnętrznego wysokorozdzielczych danych satelitarnych. || Dla przedsiębiorstw: mniej barier biurokratycznych dla przemysłu i mniejszy wysiłek niezbędny dla zapewnienia zgodności z przepisami krajowymi. Dla państw członkowskich: dodatkowe koszty administracyjne byłyby nieistotne. || Państwa członkowskie dostosowałyby swoje przepisy, strategiczne interesy Unii byłyby uwzględnione w dialogu, co poskutkowałoby podwyższeniem poziomu ochrony takich interesów. || Potencjał utworzenia dużej liczby miejsc pracy. Lepsza dostępność wysokorozdzielczych danych satelitarnych do zastosowań. Wariant 3: podstawowy instrument prawny || Podobnie jak w wariancie 2. Ponadto wariant 3 prawdopodobnie zapewniłby szybsze rozwiązania i wywarłby wpływ na rynek wcześniej niż wariant 2 (nawet zakładając, że wariant 2 przyniesie najlepsze rezultaty). || Dla przedsiębiorstw skutki byłyby podobne jak w przypadku wariantu 2, lecz byłyby odczuwalne wcześniej. Państwa członkowskie poniosłyby ograniczone koszty administracyjne w związku z transpozycją dyrektywy do przepisów krajowych. || Pozytywne skutki osiągnięto by w sposób szybszy i pewniejszy niż w przypadku wariantu 2. || Jak w wariancie 2, z tym że skutki widoczne wcześniej. Wariant 4: rozszerzony instrument prawny || Jak w wariancie 2, z tym że więcej konkurencji na poziomie łańcucha wartości zajmowanym przez dostawców danych. Istnieje jednak zagrożenie odnoszące się do ustanowienia wspólnych, lecz złożonych kryteriów koncesjonowania, mogących powodować nieprzewidziane trudności administracyjne w związku z rozwojem rynku. || Mniejsze obciążenie administracyjne dla przedsiębiorstw działających w więcej niż jednym państwie członkowskim. Ponieważ dyrektywa zawierałaby dodatkowy element, koszt transpozycji byłby wyższy niż w wariancie 3. Wystąpiłyby również dodatkowe koszty administracyjne dla tych państw członkowskich, które musiałyby dostosować swoje mechanizmy kontroli działalności dostawców danych. || Jak w wariancie 3. || Zwiększona podaż wysokorozdzielczych danych satelitarnych doprowadziłaby do szerszego wykorzystania takich danych w realizacji polityki społecznej i środowiskowej. Wariant 3 to wariant preferowany, łączący zadowalający poziom korzyści gospodarczych, strategicznych i społecznych z bardzo wysoką skutecznością i efektywnością, a zarazem zostawiający państwom członkowskim maksymalną możliwą swobodę sprawowania kontroli nad przedsiębiorstwami dostarczającymi dane na ich terytoriach. 6. Monitorowanie i ocena Cele || Wskaźniki Cel ogólny || Wspieranie rozwoju rynku obserwacji Ziemi w UE, w szczególności rynku usług. Wspieranie konkurencyjności sektora obserwacji Ziemi w UE. Wspieranie konkurencyjności przedsiębiorstw wykorzystujących dane pochodzące z obserwacji Ziemi. || Ewolucja obrotu na rynku obserwacji Ziemi w UE. Ewolucja liczby i wielkości podmiotów gospodarczych. Pozytywna/negatywna percepcja biznesu w odniesieniu do wyników rynku wewnętrznego wysokorozdzielczych danych satelitarnych. Cel szczegółowy || Ułatwienie działalności gospodarczej w zakresie rozpowszechniania wysokorozdzielczych danych satelitarnych w państwach członkowskich. Bardziej niezawodny dostęp do wysokorozdzielczych danych satelitarnych. Dobre informacje dotyczące dostępności wysokorozdzielczych danych satelitarnych dla usługodawców wytwarzających wartość dodaną/odsprzedawców danych i klientów. Zwiększenie konkurencji na poziomie dostawców danych. Wspieranie rynku wewnętrznego wysokorozdzielczych danych satelitarnych. || Poziom przejrzystości i przewidywalności obowiązujących/ewoluujących regulacji. Monitorowanie odsetka wniosków dotyczących wysokorozdzielczych danych satelitarnych ostatecznie odrzuconych ze względów bezpieczeństwa. Poziom przejrzystości i jawności obowiązujących/ewoluujących regulacji. Liczba konkurentów, ceny wysokorozdzielczych danych satelitarnych Monitorowanie odsetka transakcji dotyczących wysokorozdzielczych danych satelitarnych z udziałem klientów/usługodawców wytwarzających wartość dodaną/odsprzedawców danych w odniesieniu do ich lokalizacji: w kraju, UE, państwie trzecim. Cel operacyjny || Określenie podstawowych elementów z myślą o pełnym wykorzystaniu potencjału komercyjnego wysokorozdzielczych danych satelitarnych, a w szczególności ułatwienie rozpowszechniania i dostępu poprzez: – wprowadzenie jako podstawy wspólnego pojęcia wysokorozdzielczych danych satelitarnych, – wspólne normy dotyczące przejrzystości, przewidywalności i uczciwego traktowania, – wspólne normy dotyczące efektywności i przyjaznego dla przedsiębiorstw wdrażania, w szczególności w odniesieniu do procedur, których należy przestrzegać. || Wybrane cele operacyjne umożliwiają monitorowanie przez sprawdzanie, czy dane elementy wprowadzono do prawa krajowego. Instrument prawny będzie przewidywać regularne monitorowanie wdrożenia proponowanej inicjatywy, zwłaszcza w odniesieniu do funkcjonowania procedur opracowanych przez organy krajowe. Monitorowanie wymagałoby regularnych (np. corocznych) aktualizacji ze strony organów krajowych, przedstawianych Komisji w postaci następujących zbiorczych danych statystycznych: – liczba przedsiębiorstw działających w poszczególnych państwach członkowskich w charakterze dostawców danych, – ogólna liczba skontrolowanych transakcji dotyczących danych (umożliwiająca ocenę zainteresowania rynku wysokorozdzielczymi danymi satelitarnymi), – odsetek wniosków dotyczących rozpowszechniania „wrażliwego” i „niewrażliwego”, umożliwiający sformułowanie konkluzji dotyczących ogólnej skuteczności kontroli (odsetek transakcji „wrażliwych” można potraktować jako wskaźnik efektywności filtrów zastosowanych przez dostawców danych i może on wskazywać stopień uwzględnienia potrzeb przedsiębiorstw), – odsetek przedsiębiorstw prowadzących działalność krajową, transgraniczną (w obrębie UE) i globalną na poziomie dostawców danych, – liczba wniosków dotyczących rozpowszechniania wrażliwego, następnie poddanych procedurze udzielania zezwoleń, – odsetek odmów wydania zezwolenia (umożliwiający sformułowanie konkluzji dotyczących efektywności uwzględniania potrzeb przedsiębiorstw w procedurze kontrolnej). Komisja będzie regularnie informować Parlament Europejski i Radę o wdrożeniu dyrektywy, a trzy lata po zakończeniu okresu transpozycji przeprowadzona zostałaby ocena nowego instrumentu. Ocena opierałaby się na wskaźnikach przedstawionych w powyższej tabeli i dążyłaby do określenia, w jakim stopniu instrument umożliwił osiągnięcie celów i czy potrzebna jest rewizja. [1] Ponieważ jednak skuteczność i efektywność procesu przy zastosowaniu otwartej metody koordynacji są niepewne, wszelkie perspektywy oddziaływania gospodarczego pozostają niejasne.