Sprawozdanie specjalne Ustanowienie 
Europejskiej Służby 
Działań ZewnętrznychPL 2014  nr 11
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2014
ISBN 978-92-872-0592-6
doi:10.2865/19151
© Unia Europejska, 2014
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
PL 2014  nr 11
Sprawozdanie specjalne Ustanowienie 
Europejskiej Służby 
Działań Zewnętrznych
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)
02
 Spis treści
Punkt
I–VI  Streszczenie
1–9 Wstęp
1–6 Podstawa prawna i wprowadzenie
7–9 Struktura organizacyjna
10–12  Zakres kontroli i podejście kontrolne
13–67  Uwagi
13–22  Proces ustanawiania ESDZ przebiegał w pośpiechu, był nieodpowiednio przygotowany 
i towarzyszyły mu problemy wynikające ze zbyt wielu ograniczeń i niejasno zdefiniowanych zadań
14–18  Rolę ESDZ określono z opóźnieniem i zdefiniowano w niejasny sposób
19–22  ESDZ stanęła w obliczu wielu wyzwań politycznych i finansowych
23–50  Niedociągnięcia w procesie ustalania priorytetów oraz organizacji i przydziału zasobów negatywnie wpływają na wydajność ESDZ
25–28  ESDZ nie przyznała pierwszeństwa kwestii opracowania ogólnych ram strategicznych dla polityki 
zagranicznej UE ani nie przyjęła strategii wewnętrznej
29–34  Złożona struktura organizacyjna ESDZ nie ułatwia terminowej współpracy między działami
35–39  Specjalni przedstawiciele UE nie są w wystarczającym stopniu włączeni w struktury ESDZ
40–44 ESDZ borykała się z trudnościami podczas obsadzania kluczowych stanowisk pracownikami przeniesionymi 
z innych instytucji
45–50  Procedury rekrutacji były długotrwałe, kosztowne i nie doprowadziły do pełnego skorygowania 
wcześniejszych dysproporcji
03 Spis treści
51–67  Następuje poprawa w zakresie koordynacji działań z Komisją i państwami członkowskimi, lecz 
nadal nie jest ona wystarczająca, by ESDZ mogła w pełni wykorzystać swój potencjał
52–56  Koordynacja działań z Komisją była częściowo skuteczna
57–61  Nowa struktura delegatur Unii wymaga większych nakładów pracy w zakresie koordynacji, a zarządzanie 
nią pod względem administracyjnym jest mniej wydajne
62–64  Państwa członkowskie i ESDZ nie wykorzystały jeszcze w pełni możliwości synergii między swoimi sieciami 
przedstawicielstw dyplomatycznych
65–67  Nie wykorzystano w pełni potencjalnych korzyści wynikających ze stałego przewodnictwa ESDZ w organach przygotowawczych Rady
68–73  Wnioski i zalecenia
 Odpowiedzi ESDZ
04
 Streszczenie
I
Na mocy Traktatu z Lizbony utworzono urząd Wyso -
kiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych 
i Polityki Bezpieczeństwa, który pełni również funkcję 
wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej (zwany dalej WP/wiceprzewodniczącym). Zadaniem WP/wice -
przewodniczącego jest zapewnienie spójności polityki zagranicznej UE, a w realizacji tego zadania wspiera go nowy korpus dyplomatyczny  – Europejska Służba 
Działań Zewnętrznych (ESDZ).
II
ESDZ oficjalnie rozpoczęła swoją działalność w dniu 1 stycznia 2011 r. Oprócz siedziby głównej w Brukseli obejmuje ona globalną sieć 140 delegatur mających 
na celu reprezentowanie interesów UE.
III
Celem kontroli było zbadanie:
 — czy ustanowienie ESDZ było odpowiednio przygotowane;
 — czy w ramach ustalania priorytetów oraz orga -
nizacji i przydziału zasobów ESDZ kierowano się 
zasadą wydajności;
 — czy ESDZ w sposób skuteczny koordynuje swoje działania z Komisją i państwami członkowskimi.
IV
Dzięki ustanowieniu ESDZ Unia Europejska dyspo -
nuje obecnie sprawną służbą polityki zagranicznej, w skład której wchodzą działy tematyczne i struktury 
zarządzania kryzysowego oraz szeroka sieć przed -
stawicielstw dyplomatycznych i w której zapewnia 
się równowagę personelu z różnych instytucji i służb. Trybunał stwierdził jednak, że:
 — proces ustanawiania ESDZ przebiegał w pośpie -
chu, był nieodpowiednio przygotowany i towa -
rzyszyły mu problemy wynikające ze zbyt wielu ograniczeń i niejasno zdefiniowanych zadań; — niedociągnięcia w procesie ustalania priorytetów oraz organizacji i przydziału zasobów negatywnie wpłynęły na wydajność ESDZ, a specjalni przed -
stawiciele UE nie są w wystarczającym stopniu włączeni w struktury ESDZ;
 — nastąpiła poprawa w zakresie koordynacji dzia -
łań z Komisją i państwami członkowskimi, lecz jej poziom nadal nie był wystarczający, by umożliwić ESDZ wykorzystanie swojego potencjału.
V
Niniejsze sprawozdanie jest wynikiem niezależnej oceny ustanowienia ESDZ. Kontrola Trybunału zbie -
gła się w czasie z przygotowaniem śródokresowego 
przeglądu ESDZ. Ustalenia i zalecenia Trybunału są 
zasadniczo zgodne z samooceną ESDZ, co wskazuje na jeszcze silniejszą potrzebę zaradzenia stwierdzonym niedociągnięciom.
VI
W sprawozdaniu zawarto szereg zaleceń mających na celu zwiększenie wartości dodanej i wydajności ESDZ, dotyczących m.in. doprecyzowania zadań i celów 
ESDZ, optymalizacji jej struktury organizacyjnej, 
uproszczenia ram administracyjnych, wzmocnienia jej strategicznej roli oraz utworzenia przez nią ram planowania. W sprawozdaniu zaleca się również doko -
nanie przeglądu procesu mianowania oraz działalności 
specjalnych przedstawicieli UE, a także obowiązu -
jących w ESDZ procedur rekrutacji. ESDZ powinna 
współpracować z Komisją w celu złagodzenia wpływu sztywnych przepisów rozporządzenia finansowego i regulaminu pracowniczego na wydajność delegatur Unii. Ponadto ESDZ powinna kontynuować wysiłki 
na rzecz wspierania wymiany informacji z państwami 
członkowskimi oraz współpracy z nimi w zakresie wspólnych siedzib, jak również przeprowadzić ocenę możliwości świadczenia pewnych usług konsularnych.
05
 Wstęp
1 Art. 18 Traktatu o Unii 
Europejskiej.
2 Wysoki Przedstawiciel do Spraw Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, członek Komisji Europejskiej odpowiedzialny za stosunki zewnętrzne oraz ministerstwo spraw zagranicznych państwa członkowskiego sprawującego rotacyjną prezydencję.
3 Konkluzje Rady w sprawie przeglądu ESDZ, posiedzenie Rady do Spraw Ogólnych, 17 grudnia 2013 r.
4 Zgodnie z art. 27 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej ESDZ musi składać się z urzędników Komisji i Sekretariatu Generalnego Rady (SGR), jak również z dyplomatów oddelegowanych przez państwa członkowskie.
5 Decyzja Rady 2010/427/UE z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (Dz.U. L 201 z 3.8.2010, s. 30).Podstawa prawna 
i wprowadzenie
01 
Na mocy Traktatu z Lizbony utworzo -
no urząd szefa spraw zagranicznych 
UE, tj. Wysokiego Przedstawiciela Unii 
do Spraw Zagranicznych i Polityki 
Bezpieczeństwa, który pełni jednocze -
śnie funkcję wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej (zwany dalej WP/wiceprzewodniczącym)
1. WP/wiceprze -
wodniczącego wspiera nowy korpus 
dyplomatyczny – ESDZ. Zmiany te 
położyły kres wcześniejszemu mecha -
nizmowi „trojki”2, w ramach którego 
przez ostatnie dwa dziesięciolecia prowadzono politykę zagraniczną UE.
02 
Zgodnie z założeniami ESDZ ma stanowić trzon nowej polityki zagra -
nicznej UE: ma to być „nowoczesna 
i funkcjonująca służba polityki zagra -
nicznej, wyposażona w możliwości 
propagowania wartości i interesów UE oraz zapewniania koordynacji i spójno -
ści w stosunkach UE z resztą świata”
3, 
która przyczynia się do spotęgowania efektów działań zarówno instytucji 
UE, jak i państw członkowskich. W tym 
celu w skład jej personelu wchodzą przedstawiciele głównych zaintereso -
wanych stron: Komisji, Rady i państw członkowskich. Tak zróżnicowane po -
chodzenie pracowników ESDZ uznano 
za kluczowy element zapewniający 
powodzenie jej działań i dlatego też kwestia ta została szczegółowo okre -
ślona w Traktacie z Lizbony
4.03 
Kiedy Traktat z Lizbony wszedł w ży -
cie w dniu 1 grudnia 2009 r., państwa 
członkowskie nadal analizowały 
różne możliwości ustanowienia ESDZ. Działając w oparciu o wniosek WP/wi -
ceprzewodniczącej, po konsultacjach z Parlamentem Europejskim oraz po uzyskaniu zgody Komisji Europejskiej 
Rada przyjęła decyzję Rady z dnia 
26 lipca 2010 r. określającą organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych
5, w któ -
rej potwierdzono autonomię ESDZ, 
określono podstawowe zasady doty -
czące jej struktury organizacyjnej oraz 
podjęto decyzję, które służby Komisji i Sekretariatu Generalnego Rady (zwa -
nego dalej SGR) zostaną przeniesione do ESDZ.
04 
Wyjątkowy charakter ESDZ odróżnia tę służbę od Komisji (instytucji ponadna -
rodowej) i od Rady (instytucji między -
rządowej). W zależności od tego, czy dana sprawa wchodzi w zakres kom -
petencji UE czy nie, ESDZ funkcjonuje jako departament Komisji lub jako SGR. Prowadząc działania jako departament Komisji, ESDZ dysponuje takimi samy -
mi uprawnieniami i kompetencjami co pozostałe departamenty, jeśli chodzi o udział w mechanizmach wewnętrz -
nej koordynacji funkcjonujących w Komisji.
06 Wstęp
6 Konkluzje Rady w sprawie 
przeglądu ESDZ, posiedzenie Rady do Spraw Ogólnych, 17 grudnia 2013 r.
7 Sieć utworzona z inicjatywy Komisji 50 lat temu.
8 Zgodnie z Regulaminem pracowniczym urzędników Wspólnot Europejskich i Warunkami zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich wyróżnia się dwie grupy funkcyjne urzędników w zależności od charakteru i ważności ich zadań: administratorów i asystentów. Administratorzy wykonują zadania w zakresie zarządzania, prac koncepcyjnych i studyjnych, językowych i naukowych, natomiast asystenci odpowiadają za zadania techniczne i biurowe.
9 Art. 6 ust. 9 decyzji Rady 2010/427/UE.
10 46% w delegaturach (376 stanowisk administratorów) i 24% w centrali (559 stanowisk administratorów).05 
W decyzji Rady przewidziano wymóg 
śródokresowego przeglądu organizacji 
i funkcjonowania ESDZ. W przeglą -
dzie tym, który opublikowano w dniu 
29 lipca 2013 r., podsumowano osią -
gnięty postęp i napotkane trudno -
ści, a także uwzględniono zalecenia krótko- i średnioterminowe mające na 
celu poprawę funkcjonowania ESDZ. 
W dniu 17 grudnia 2013 r. Rada przyję -
ła konkluzje w sprawie tego przeglą -
du
6, w których wyrażono poparcie dla 
realizacji zaleceń krótkoterminowych 
oraz wezwano następnego WP/wi -
ceprzewodniczącego, aby do końca 
2015 r. przedstawił ocenę organiza -
cji i funkcjonowania ESDZ, a w razie potrzeby również wniosek w sprawie nowej decyzji Rady.
06 
Kontrola Trybunału zbiegła się w czasie z przeglądem śródokresowym prze -
prowadzonym przez ESDZ. Trybunał 
zapoznał się z przeglądem, a także 
z konkluzjami Rady w tej sprawie i jest zdania, że w wielu kwestiach wnio -
ski i zalecenia Trybunału pokrywają się z ustaleniami zawartymi w obu tych dokumentach. W związku z tym, 
a zwłaszcza w świetle działań napraw -
czych, które należy podjąć, Trybunał 
przedstawia niezależną ocenę tego no -
wego, ważnego organu europejskiego.Struktura organizacyjna
07 
ESDZ oficjalnie rozpoczęła swoją działalność w dniu 1 stycznia 2011 r. 
Oprócz siedziby głównej w Brukseli 
obejmuje ona globalną sieć 140 byłych delegatur Komisji
7, które przekazano 
ESDZ w dniu jej utworzenia, przy czym jednocześnie podniesiono ich rangę 
do delegatur Unii o większym manda -
cie politycznym, tak aby reprezento -
wały one interesy Unii.
08 
ESDZ jest niezależna w kwestiach 
administracyjnych. Początkowo jej personel składał się wyłącznie z pra -
cowników przeniesionych z niektórych departamentów SGR i Komisji, następ -
nie rozpoczęto stopniową rekrutację dyplomatów z państw członkowskich. W decyzji Rady określono cel, zgodnie z którym po osiągnięciu pełnej zdolno -
ści operacyjnej jedną trzecią admi -
nistratorów ESDZ
8 powinni stanowić 
dyplomaci z państw członkowskich9. 
W czerwcu 2013 r. personel ESDZ liczył 3392 osoby – 1487 pracowników 
zatrudnionych w centrali i 1905 w de -
legaturach – a dyplomaci z państw 
członkowskich zajmowali 33% z 935 stanowisk administratorów
10.
09 
Na 2014 r. ESDZ dysponuje budże -
tem w wysokości 519 mln euro, który został podzielony pomiędzy centra -
lę (41%) i delegatury (59%). Komisja uzupełnia budżet delegatur kwotą około 270 mln euro rocznie. Wynika to z tego, że w delegaturach Unii nadal pracuje pokaźna liczba członków per -
sonelu Komisji, przy czym większość 
z nich zajmuje się wykonaniem budże -
tu operacyjnego UE, za co odpowiada Komisja.
07
 Zakres kontroli  
i podejście kontrolne
11 Wnioski o udzielenie 
informacji stanowią pomoc w przygotowaniu posiedzeń na wysokim szczeblu. Pracownicy ESDZ odpowiadają na nie, przygotowując różne rodzaje dokumentów (np. konspekty, przemówienia lub noty informacyjne).
12 Bułgaria, Republika Czeska, Estonia, Hiszpania, Włochy, Cypr, Łotwa, Węgry, Niderlandy, Austria, Polska, Portugalia, Słowacja, Szwecja i Zjednoczone Królestwo.10 
Trybunał przeprowadził kontrolę 
dotyczącą ustanowienia ESDZ, której 
celem było uzyskanie odpowiedzi na 
trzy pytania:
a) Czy ustanowienie ESDZ zostało 
odpowiednio przygotowane?
b) Czy w ramach ustalania prioryte -
tów oraz organizacji i przydziału zasobów ESDZ kierowano się zasa -
dą wydajności?
c) Czy ESDZ w sposób skuteczny 
koordynuje działania z Komisją 
i państwami członkowskimi?
11 
Kontrola obejmowała prace przygoto -
wawcze wykonane przez instytucje UE i państwa członkowskie oraz działal -
ność prowadzoną przez ESDZ w okre -
sie od rozpoczęcia jej funkcjonowania w dniu 1 stycznia 2011 r. do grudnia 2013 r.
12 
Dowody na potrzeby dokonania oceny Trybunał gromadził z wykorzystaniem różnych metod, takich jak:
a) analiza dokumentacji i przegląd 
literatury;
b) próba 30 wniosków o udzielenie 
informacji
11 złożonych przez prze -
wodniczącego Rady, przewodni -
czącego Komisji, WP/wiceprzewod -
niczącą i innych członków Komisji 
w latach 2011–2012;c) próba 30 procedur rekrutacji na stanowisko administratora: 15 
w centrali i 15 w delegaturach;
d) próba 14 kursów szkoleniowych 
dla personelu ESDZ zorganizowa -
nych od 2011 r.;
e) analiza ilościowa danych do -
tyczących personelu ESDZ we -
dług stanu na dzień 15 kwiet -
nia 2013 r., 10 stycznia 2012 r. i 25 stycznia 2011 r.;
f) ankieta przeprowadzona na próbie 35 delegatur Unii (wszystkie udzie -
liły odpowiedzi);
g) ankieta przeprowadzona wśród państw członkowskich, na którą 
odpowiedziało jedynie 15 z nich
12;
h) wywiady z przedstawicielami SGR i dziewięciu dyrekcji generalnych 
Komisji, których celem było uzy -
skanie opinii na temat współpracy z ESDZ;
i) wywiady z kadrą kierowniczą i pra -
cownikami ESDZ, ze specjalnym przedstawicielem Unii Europejskiej ds. praw człowieka oraz specjalny -
mi przedstawicielami Unii Euro -
pejskiej w południowym regionie Morza Śródziemnego i w Koso -
wie, a także z przedstawicielami ministerstw spraw zagranicznych Belgii, Niemiec, Francji, Luksem -
burga i Polski.
08
 Uwagi
13 W czerwcu 2008 r. wyborcy 
w Irlandii sprzeciwili się ratyfikacji Traktatu z Lizbony i zatwierdzili ją dopiero w drugim referendum w dniu 2 października 2009 r.
14 Najnowszym ogólnym dokumentem strategicznym UE jest nadal europejska strategia bezpieczeństwa z 2003 r., która – pomimo aktualizacji w 2008 r. – nie odzwierciedla bieżących wydarzeń geopolitycznych, które doprowadziły do zmiany sytuacji na świecie. Państwa członkowskie mają jednak odmienne zdania co do zasadności nowej strategii, ponieważ niektóre z nich twierdzą, że zasady ustalone w 2003 r. są w dalszym ciągu obowiązujące.
15 Art. 2 i 3 decyzji Rady 2010/427/UE. Ponadto – w kontekście mandatu WP/wiceprzewodniczącego obejmującego zapewnienie spójności polityki w odniesieniu do działań zewnętrznych UE – w art. 9 uznaje się kluczową rolę ESDZ w programowaniu instrumentów Komisji w obszarze działań zewnętrznych.Proces ustanawiania ESDZ 
przebiegał w pośpiechu, był nieodpowiednio przy ­
gotowany i towarzyszyły mu problemy wynikające ze zbyt wielu ograniczeń 
i niejasno zdefiniowanych 
zadań
13 
W tej sekcji (pkt 13–22) przedstawiono 
odpowiedź na pierwsze pytanie: czy ustanowienie ESDZ zostało odpowied -
nio przygotowane? W sprawozdaniu przeanalizowano, czy zadania ESDZ są jasno określone, ograniczone pod względem liczby oraz rozumiane w jednakowy sposób przez Komisję i państwa członkowskie, a także czy 
ESDZ dysponuje narzędziami polityki 
i narzędziami finansowymi niezbędny -
mi do wykonywania swoich zadań.
Rolę ESDZ określono z opóź ­
nieniem i zdefiniowano 
w niejasny sposób
14 
Z uwagi na brak pewności co do ra -
tyfikacji Traktatu z Lizbony13 państwa 
członkowskie i instytucje UE wykona -
ły niewiele prac przygotowawczych 
przed ustanowieniem ESDZ. W związku 
z tym, kiedy Traktat z Lizbony wszedł w życie w dniu 1 grudnia 2009 r., przyszły charakter tej służby był nadal przedmiotem dyskusji między pań -
stwami członkowskimi, Komisją i Radą.15 
W trakcie tych dyskusji duże znacze -
nie miał fakt, że cele UE nie zostały 
określone w ogólnej strategii polityki 
zagranicznej UE, która mogłaby po -
służyć za punkt odniesienia w pracach przygotowawczych
14.
16 
W decyzji Rady nie zawarto zatem żadnych celów dla ESDZ. Zamiast tego określono jedynie jej zadania
15:
a) wspieranie WP/wiceprzewodni -
czącego w wypełnianiu obowiąz -
ków wynikających z jego potrój -
nego mandatu obejmującego: prowadzenie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, 
przewodniczenie Radzie do Spraw 
Zagranicznych i sprawowanie funk -
cji wiceprzewodniczącego Komisji;
b) wspomaganie przewodniczącego Rady Europejskiej, przewodni -
czącego Komisji i samej Komisji w wykonywaniu przez nich swoich funkcji w dziedzinie stosunków zewnętrznych;
c) wspieranie służb dyplomatycz -
nych państw członkowskich, SGR i Komisji, a także innych instytucji i organów Unii, w szczególności Parlamentu Europejskiego, oraz 
współpraca z nimi.
09 Uwagi
16 Polityka wewnętrzna 
i działania wewnętrzne UE mogą mieć istotny wpływ na sytuację poza granicami UE, podobnie jak wydarzenia zewnętrzne mogą mieć wpływ na wewnętrzną dynamikę UE. „Zewnętrzny wymiar polityki wewnętrznej” odnosi się zasadniczo do sytuacji, w których zewnętrzne aspekty polityki wewnętrznej UE mają coraz większe znaczenie w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa. Przykładowo wpływ polityki wewnętrznej UE na politykę zagraniczną UE można zaobserwować w stosunkach dwustronnych z Kanadą, w których przez długi czas duże znaczenie miały dyskusje na temat unijnej polityki przeciwdziałania zmianom klimatu w kontekście otwarcia rynków europejskich dla ropy pozyskiwanej z piasków bitumicznych.
17 ESDZ rozpoczęła działalność w czasie arabskiej wiosny, a dokładniej w przeddzień międzynarodowej interwencji w Libii.
18 Reakcja ta obejmowała liczne inicjatywy, takie jak opracowanie nowej polityki sąsiedztwa, którą przyjęto w maju 2011 r., otwarcie biura UE w Bengazi w maju 2011 r. oraz mianowanie Specjalnego Przedstawiciela Unii Europejskiej w południowym regionie Morza Śródziemnego w lipcu 2011 r. Delegaturę Unii w Libii otwarto ostatecznie w listopadzie 2011 r.
19 Kompleksowe podejście UE to zintegrowane podejście stosowane w odniesieniu do danego kraju lub regionu, w którym wykorzystuje się tradycyjne instrumenty (np. pomocy rozwojową) i działania w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (np. sankcje) w celu wspierania realizacji ważnego celu. W przeszłości uznano już wartość dodaną takiego połączenia (np. po wojnach bałkańskich), lecz różnorodność podmiotów odpowiedzialnych w tym czasie za politykę zagraniczną UE miała negatywny wpływ na przyjęcie takiego podejścia. Wspólny komunikat WP/wiceprzewodniczącej i Komisji w tej sprawie opublikowano w dniu 11 grudnia 2013 r.17 
Decyzja Rady stanowi odzwierciedle -
nie porozumienia między państwami 
członkowskimi, Parlamentem Euro -
pejskim i Komisją, które osiągnięto 
w ramach prac nad jej tekstem. Nie zawiera ona dodatkowych definicji tych szeroko zakrojonych zadań i nie ma w niej zbyt wielu informacji na 
temat ich istoty.
18 
Oznacza to, że o przeniesieniu kon -
kretnych działów do ESDZ zadecydo -
wał nie tyle ich spodziewany wkład w osiągnięcie celów ESDZ, co ich do -
tychczasowa działalność oraz sytuacja 
administracyjna w strukturach Komisji lub SGR. Jest to szczególnie widoczne w przypadku zewnętrznego wymiaru 
polityki wewnętrznej UE, na co ESDZ 
nie otrzymała żadnych zasobów od Komisji
16. W ESDZ nie przewidziano 
przede wszystkim utworzenia działów odpowiedzialnych za globalne kwe -
stie mające znaczenie dla UE, takie jak zmiana klimatu czy bezpieczeństwo energetyczne, ponieważ jeszcze przed utworzeniem ESDZ pracowników zajmujących się tymi kwestiami prze -
niesiono z byłej Dyrekcji Generalnej 
ds. Stosunków Zewnętrznych do in -
nych departamentów Komisji. Dopro -
wadziło to de facto do sytuacji,  w której 
ESDZ miała praktyczne trudności 
w koordynowaniu niektórych działań Komisji mających wpływ na politykę 
zagraniczną UE.ESDZ stanęła w obliczu 
wielu wyzwań politycznych 
i finansowych
19 
ESDZ ustanowiono w czasie narastają -
cych napięć w południowym regionie 
Morza Śródziemnego17. ESDZ skoncen -
trowała swoje wysiłki na kierowaniu reakcją UE
18, przedkładając tę kwestię 
nad opracowywanie inicjatyw w zakre -
sie polityki zagranicznej, na które od 
długiego czasu czekały zarówno pań -
stwa członkowskie, jak i instytucje UE 
i które obejmowały reformę procedur i struktur w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony oraz rozwój 
kompleksowego podejścia UE
19.
10 Uwagi
20 Motyw 15 w preambule 
decyzji Rady stanowi, że: „Przy tworzeniu ESDZ należy się kierować zasadą racjonalności kosztów i dążyć do neutralności budżetowej”.
21 Zadania administracyjne związane z autonomią ESDZ, zadania wykonywane dotychczas przez rotacyjną prezydencję (np. przewodniczenie niektórym grupom roboczym Rady) oraz nowe obowiązki polityczne delegatur Unii (np. koordynowanie działań wszystkich ambasad UE na miejscu).20 
W czasach poszukiwania oszczędności 
w budżecie UE i budżetach krajowych 
Rada podjęła decyzję, aby podczas 
ustanawiania ESDZ kierowano się zasadą neutralności budżetowej
20. 
Tworzenie nowej instytucji jest jednak samo w sobie kosztowne, tym bardziej 
w sytuacji, gdy nowo powstałemu 
organowi powierza się nowe zadania. W rzeczywistości Rada podjęła taką decyzję, nie przeprowadziwszy wcze -
śniej oceny zasobów, w której należało uwzględnić zarówno nowe potrzeby
21, 
jak i możliwości synergii wynikające z połączenia struktur Komisji i SGR.
21 
Warunek neutralności budżetowej był ściśle przestrzegany i do nowego organu przeniesiono jedynie struktury 
odpowiedzialne za politykę zagranicz -
ną. ESDZ nie uzyskała zatem zasobów 
na funkcje pomocnicze. W ramach przyjętego rozwiązania Komisja i SGR nadal zapewniały usługi m.in. w zakre -
sie zarządzania personelem (np. rekru -
tacja, badania lekarskie lub wypłata wynagrodzeń) i wsparcia administra -
cyjnego (np. w zakresie IT, budynków lub sal konferencyjnych). W tym celu ESDZ podpisała z Komisją i SGR umowy 
o gwarantowanym poziomie usług. 
To krótkoterminowe rozwiązanie było podyktowane względami pragmatycz -
nymi, a świadczone usługi nie zaspo -
kajały w pełni potrzeb ESDZ:
a) ESDZ nie miała możliwości oce -
ny lub zmiany zakresu ani oceny 
korzyści wynikających ze wspo -
mnianych umów o gwaranto -
wanym poziomie usług, które 
opracowano, uwzględniając zakres 
wsparcia zapewnianego przed jej 
ustanowieniem;b) okres obowiązywania tych umów 
został ustalony bez uwzględnienia potrzeb ESDZ. Przykładowo wspar -
cie świadczone przez SGR w zakre -
sie utrzymania zabezpieczonych 
systemów wykorzystywanych do 
przekazywania informacji niejaw -
nych zakończyło się przed wpro -
wadzeniem alternatywnego i sku -
tecznego rozwiązania (zgodnie 
z zasadą neutralności budżetowej).
22 
Nie przeprowadzono ogólnej oceny 
mającej na celu porównanie kosztów operacyjnych ESDZ z kosztami utrzy -
mania wcześniejszych struktur, w tym struktur w państwach członkowskich. Pod tym względem istnieje duże praw -
dopodobieństwo, że ustanowienie ESDZ przyniosło państwom członkow -
skim znaczne oszczędności. Przykła -
dowo państwa członkowskie mogą korzystać ze sprawozdań politycznych ESDZ, zamiast sporządzać własne sprawozdania, rotacyjnie sprawowana prezydencja oznacza mniej pracy przy 
przygotowywaniu posiedzeń grup 
roboczych Rady i przewodniczeniu im, a wynagrodzenia oddelegowanych dyplomatów wypłaca obecnie ESDZ.
11 Uwagi
22 UE realizuje obecnie 
partnerstwa strategiczne z dziesięcioma państwami: Brazylią, Chinami, Indiami, Japonią, Kanadą, Koreą Południową, Meksykiem, Republiką Południowej Afryki, Rosją i Stanami Zjednoczonymi Ameryki. Partnerstwa te zostały zawarte przez Radę na długo przed utworzeniem ESDZ.
23 Hiszpania, Włochy, Polska i Szwecja uznały konieczność wypracowania szeroko zakrojonego strategicznego podejścia do stosunków zewnętrznych UE i w tym celu podjęły decyzję o sfinansowaniu projektu „Działalność ośrodków analitycznych na rzecz stworzenia europejskiej strategii globalnej”.
24 Sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie wdrażania wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (A7-0357/2012), 31 października 2012 r.
25 Połowa państw członkowskich, które odpowiedziały na ankietę, stwierdziła, że ESDZ powinna w większym stopniu przyczyniać się do rozwoju polityki zagranicznej UE, np. w obszarze strategii regionalnych.Niedociągnięcia w proce ­
sie ustalania priorytetów 
oraz organizacji i przy ­
działu zasobów negatyw ­
nie wpływają na wydaj ­
ność ESDZ
23 
W tej sekcji (pkt 23–50) przedstawio -
no odpowiedź na drugie pytanie: 
czy w ramach ustalania priorytetów oraz organizacji i przydziału zasobów ESDZ kierowano się zasadą wydajno -
ści? Trybunał przeprowadził kontrolę w oparciu o próby procedur rekrutacji, dokumentów informacyjnych i kur -
sów szkoleniowych, a także dokonał analizy ilościowej danych dotyczących personelu.
24 
Na tej podstawie Trybunał dokonał oceny strategii zarządzania, proce -
su wyznaczania celów i planowania, 
struktury organizacyjnej ESDZ, roli 
specjalnych przedstawicieli UE oraz zarządzania zasobami ludzkimi, kon -
centrując się na rekrutacji, przydziale personelu i szkoleniach.ESDZ nie przyznała pierw ­
szeństwa kwestii opraco ­
wania ogólnych ram stra ­
tegicznych dla polityki 
zagranicznej UE ani nie przy ­
jęła strategii wewnętrznej
25 
W obliczu gwałtownie zmieniającej się 
sytuacji międzynarodowej ESDZ fawo -
ryzowała rozwiązania doraźne, zamiast przedstawić propozycję nadrzędnej strategii polityki zagranicznej. Nie 
zdecydowała się również na przed -
stawienie propozycji nadrzędnego 
podejścia do partnerstw strategicz -
nych UE, chociaż te, które obowiązu -
ją
22, ustanowiono w sposób doraźny na 
długo przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony i istnieje możliwość, że nie 
są one w sposób wyraźny powiązane 
z obecnymi priorytetami polityki za -
granicznej UE. Brak nadrzędnych ram strategicznych był przedmiotem kryty -
ki ze strony niektórych państw człon -
kowskich
23 i Parlamentu Europejskie -
go24, które oczekiwały, że ESDZ odegra 
bardziej proaktywną rolę w rozwoju polityki zagranicznej UE
25.
26 
W sytuacji, gdy brakuje wytycznych strategicznych, ESDZ konsultuje się z instytucjami UE i państwami człon -
kowskimi w celu przygotowania reakcji UE. Powstające w ten sposób doraźne strategie są przedmiotem intensyw -
nych debat, zanim zostaną oficjalnie przyjęte przez Komisję i uzyskają 
poparcie Rady. Taki proces nie ułatwia 
terminowego podejmowania działań.
12 Uwagi
26 Koncepcję trzech prezydencji 
ustanowiono w 2007 r. w związku z decyzją Rady Europejskiej, zgodnie z którą państwa członkowskie Unii dzielą się na grupy trzech państw sprawujących po sobie rotacyjną prezydencję w Radzie Unii Europejskiej, tworząc w ten sposób trzy prezydencje. Celem tej koncepcji jest zapewnienie ciągłości i spójności prac Rady.
27 Dyrekcja ds. Zarządzania Kryzysowego i Planowania (utworzona w 2009 r.), Komórka Planowania i Prowadzenia Operacji Cywilnych (2007 r.), Centrum Analiz Wywiadowczych UE (2002 r.) oraz Sztab Wojskowy Unii Europejskiej (2001 r.). Struktury te są niezbędne do wykorzystania  – zgodnie 
z decyzją Rady – cywilnych i wojskowych instrumentów w odpowiedzi na sytuację kryzysową (np. zorganizowanie szkoleniowej misji wojskowej w Mali w lutym 2013 r. w celu zapewnienia stabilności w regionie Sahelu).
28 Poszczególne działy geograficzne składają się z co najmniej jednego pracownika ESDZ odpowiedzialnego za jedno państwo. Tworzą one służby geograficzne.
29 W DG ds. Stosunków Zewnętrznych w kadrze kierowniczej wyższego szczebla zasiadały cztery osoby (dyrektor generalny i trzech zastępców dyrektora generalnego), a w SGR – dwie osoby (dyrektor generalny i zastępca dyrektora generalnego). Natomiast w ESDZ w kadrze kierowniczej wyższego szczebla przewidziano 13 stanowisk.27 
ESDZ nie przyjęła jak dotąd strategii 
wewnętrznej ani planu zarządzania. 
W 2011 r. WP/wiceprzewodnicząca 
wyznaczyła jednak trzy wstępne priorytety:
a) uczynienie z ESDZ działającej 
instytucji;
b) rozwój dotychczasowych dziesię -
ciu partnerstw strategicznych UE;
c) umocnienie europejskiej polityki sąsiedztwa w odpowiedzi na arab -
ską wiosnę.
Oprócz tej ograniczonej liczby priory -
tetów ESDZ zapewniono wystarczającą elastyczność, aby mogła dostosować 
się do zmieniających się okoliczności. 
Odegrała ona kluczową rolę mediatora w dialogu między Kosowem a Serbią oraz w rozmowach na temat irańskiego programu jądrowego.
28 
ESDZ nie wyznaczyła celów ani nie opracowała szczegółowych kryteriów służących ocenie stopnia realizacji tych 
priorytetów. Nie stworzyła również 
kompleksowych ram planowania, w wyniku czego każdy dział samodziel -
nie decyduje o sposobie planowania swoich działań. Taka sytuacja nega -
tywnie wpływa na ogólną wydajność ESDZ, ponieważ zadania i przydział zasobów niekoniecznie służą realiza -
cji nadrzędnych celów. Ponadto brak kompleksowych ram planowania jesz -
cze bardziej utrudnia zintegrowanie 
działań ESDZ w szerszym kontekście 
rocznego programu prac Komisji lub 18-miesięcznego programu trzech pre -
zydencji
26 (przygotowywanego przez 
grupę trzech państw sprawujących po 
sobie rotacyjną prezydencję oraz SGR).Złożona struktura organiza ­
cyjna ESDZ nie ułatwia ter ­
minowej współpracy między 
działami
29 
Ogólna struktura ESDZ jest złożona, co 
wynika po części z faktu, że – w przeci -
wieństwie do typowego ministerstwa spraw zagranicznych – ESDZ pełni dodatkowe funkcje charakterystycz -
ne dla ministerstw obrony i spraw wewnętrznych oraz służb wywia -
dowczych. Działy geograficzne, które 
zostały w dużej mierze przejęte od 
funkcjonującej niegdyś w ramach Ko -
misji DG ds. Stosunków Zewnętrznych, oraz struktury zarządzania kryzyso -
wego przejęte z SGR
27 tworzą dwie 
oddzielne części tej organizacji, przy czym struktury zarządzania kryzyso -
wego podlegają bezpośrednio WP/wiceprzewodniczącemu.
30 
Struktura ESDZ opiera się na strukturze hierarchicznej (piramidalnej), która jest bardziej złożona niż struktury polityki 
zagranicznej, które zastąpiła:
a) działy geograficzne, wykonujące 
podstawowe zadania ESDZ
28, mają 
dodatkowe poziomy zarządzania w porównaniu z wcześniejszą 
strukturą (zob.  tabela );
b) istnieje więcej jednostek orga -
nizacyjnych i są one mniejszych 
rozmiarów (osoby na stanowiskach 
kierowniczych mają mniejszy 
zakres kontroli i podlega im około 20% mniej pracowników) oraz
c) w ESDZ liczba osób należących do kadry kierowniczej wyższe -
go szczebla jest dwukrotnie 
większa niż we wcześniejszych 
strukturach
29.
13 Uwagi
30 W szczególności z Działem 
Reagowania Kryzysowego i Koordynacji Operacyjnej, Dyrekcją ds. Polityki Bezpieczeństwa i Zapobiegania Konfliktom oraz do pewnego stopnia z Wydziałem ds. Kwestii Globalnych i Zwalczania Terroryzmu. W wyniku kontroli stwierdzono przykładowo nakładanie się zadań i kompetencji w dziedzinie zapobiegania kryzysom, planowania reakcji na sytuacje kryzysowe, polityki przestrzeni kosmicznej i reformy sektora bezpieczeństwa.31 
Rozbudowana kadra wyższego szcze -
bla w ESDZ jest częściowo wynikiem 
decyzji Rady, w której przewidziano 
utworzenie dyrekcji generalnych 
odpowiedzialnych za obszary geo -
graficzne oraz wprowadzono wy -
móg, zgodnie z którym jedna trzecia personelu ESDZ powinna pochodzić z państw członkowskich. Ponieważ większość stanowisk kadry kierowni -
czej, które przeniesiono do ESDZ, była już zajmowana przez stałych urzędni -
ków, kadra wyższego szczebla w ESDZ została rozbudowana, tak aby znaczną liczbę wysokich stanowisk mogli objąć dyplomaci z państw członkowskich.32 
Przejęte od SGR struktury wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony tworzono przez lata oddzielnie dla 
każdego przypadku, nie korzystając 
w tym celu z żadnych nadrzędnych ram, w związku z czym pokrywają się one z innymi działami ds. zarządzania kryzysowego
30. ESDZ zajęła się już tą 
kwestią, lecz jest to bardzo złożony proces, który wymaga jednomyślnego 
wsparcia ze strony państw członkow -
skich w celu zmiany kilku decyzji Rady. 
W międzyczasie ESDZ ustanowiła nowe mechanizmy służące wspieraniu ko -
ordynacji, takie jak Rada Zarządzania Kryzysowego i platforma kryzysowa 
(zob.  ramka 1 ).TabelaPrzegląd poziomów zarządzania w ESDZ, DG ds. Stosunków Zewnętrznych i SGR
Nowa struktura Wcześniejsze struktury
ESDZ DG ds. Stosunków Zewnętrznych SGR
(sześć poziomów) (pięć poziomów) (pięć poziomów)
1. WP/wiceprzewodniczący 1. Członek Komisji
2. Wykonawczy sekretarz generalny / dyrektor ds. 
operacyjnych – 1. Sekretarz generalny 
3. Zastępcy sekretarza generalnego – –
4. Dyrektorzy zarządzający 2. Dyrektor generalny 2. Dyrektor generalny 
– 3. Zastępcy dyrektora generalnego 3. Zastępca dyrektora generalnego
5. Dyrektorzy 4. Dyrektorzy 4. Dyrektorzy
6. Kierownicy wydziałów 5. Kierownicy działów 5. Kierownicy działów
Źródło:  Dane dotyczące personelu ESDZ i Urzędowa organizacyjna baza danych Unii Europejskiej, 2010 .
14 Uwagi
31 Wykonawczy sekretarz 
generalny, dyrektor ds. operacyjnych i dwoje zastępców sekretarza generalnego.
32 W analizowanej próbie procedura walidacji trwała średnio cztery dni i było w nią zaangażowanych nawet do pięciu osób (zastępca kierownika wydziału, kierownik wydziału, dyrektor, dyrektor zarządzający, członek Rady Zarządzającej), po czym tekst trafiał do gabinetu WP/wiceprzewodniczącej, gdzie mógł zostać przeredagowany.33 
W ESDZ funkcjonuje Rada Zarządza -
jąca, w skład której wchodzi czterech 
urzędników najwyższego szczebla31. 
Ma ona za zadanie dopilnować, aby działania przeprowadzane przez 
ESDZ były spójne i przyczyniały się do 
osiągania celów politycznych określo -
nych przez WP/wiceprzewodniczącą. Zgodnie z procedurami wewnętrz -
nymi ESDZ Rada Zarządzająca nie 
jest uznawana za podmiot zbiorowy 
mający odrębną rolę i funkcje. Choć ułatwia ona koordynację działań wśród kadry kierowniczej wyższego szczebla, nie zdołała odciążyć zgodnie z ocze -
kiwaniami WP/wiceprzewodniczącej, 
której nadal podlegają bezpośrednio 
23 stanowiska.34 
Podobnie jak w każdej służbie dyplo -
matycznej kluczowe znaczenie ma odpowiednio szybki dostęp do infor -
macji. W trakcie kontroli przeprowa -
dzono ocenę skuteczności istniejących procedur przygotowywania i doręcza -
nia dwóch głównych rodzajów doku -
mentów informacyjnych:
a) ESDZ zapewnia wsparcie w za -
kresie przygotowania posiedzeń 
organizowanych przez przewod -
niczącego Rady Europejskiej, przewodniczącego Komisji, WP/wiceprzewodniczącego i człon -
ków Komisji poprzez terminowe 
udzielanie odpowiedzi na wnio -
ski o dokumenty informacyjne. 
Przygotowanie tych odpowiedzi może jednak zabierać stosunko -
wo dużo czasu, szczególnie ze względu na procedurę walidacji 
wynikającą ze struktury ESDZ
32. 
Ponadto działy rzadko otrzymu -
ją informacje zwrotne na temat samego tekstu lub końcowego 
rezultatu posiedzenia, na potrzeby którego przygotowano daną notę informacyjną, przez co jeszcze trudniej jest im podnosić jakość tych dokumentów;Platforma kryzysowa
Platforma kryzysowa to nowy mechanizm koordynacji, którego celem jest zapewnienie ESDZ i Komisji jasnych wskazówek politycznych i strategicznych w zakresie zarządzania daną sytuacją kryzysową. W zależności od charakteru danego kryzysu platforma kryzysowa skupia struktury zarządzania kryzysowego, działy geogra -
ficzne i horyzontalne oraz właściwe służby Komisji.
W przypadku uruchomienia platformy kryzysowej dyrektor zarządzający danego działu geograficznego prze -
kazuje prowadzenie działań w danym kraju dyrektorowi zarządzającemu ds. reagowania kryzysowego i ko -
ordynacji operacyjnej, który koordynuje reakcję UE. Taka procedura oznacza, że liczba kryzysów, na które UE 
może jednocześnie reagować, jest ograniczona, ponieważ dyrektor zarządzający ds. reagowania kryzysowego 
nie dysponuje wystarczającymi zasobami, by zarządzać jednocześnie więcej niż dwiema sytuacjami kryzyso -
wymi. W związku z tym prace w ramach platformy kryzysowej aktywowanej dla danego kraju mogą zostać 
wstrzymane w sytuacji, gdy kryzys nie został jeszcze zażegnany ani nie przygotowano jeszcze reakcji UE (tak 
było np. w przypadku Libii).Ramka 1
15 Uwagi
33 Jest to spuścizna po 
systemach SGR, które tworzono z myślą o unikaniu łączenia informacji cywilnych i wojskowych.
34 Rada ma możliwość wyznaczenia specjalnych przedstawicieli od 1996 r. Początkowo Rada mogła mianować specjalnego przedstawiciela, gdy tylko uznała to za konieczne, lecz po wejściu w życie Traktatu z Lizbony może to uczynić wyłącznie na wniosek WP/wiceprzewodniczącego.b) W wyniku ustanowienia ESDZ służ -
by wywiadowcze i delegatury po 
raz pierwszy należą do tej samej 
organizacji, dzięki czemu istnieją 
większe możliwości wykorzystania 
danych wywiadowczych w spra -
wozdaniach politycznych w celu 
wspierania decydentów. Roz -
powszechnianie wyników pracy 
wywiadowczej jest jednak nadal 
ograniczone z uwagi na praktycz -
ne trudności w wymianie informa -
cji niejawnych z niektórymi odbior -
cami. W tym kontekście większość 
delegatur Unii nie jest przygoto -
wana do pracy z dokumentami niejawnymi, wielu szefów delega -
tur nie ma jeszcze odpowiedniego poświadczenia bezpieczeństwa, a systemy stosowane na potrzeby sprawozdawczości politycznej i wywiadowczej nadal nie są kom -
patybilne
33. W związku z powyż -
szym dostęp do informacji niejaw -
nych i ich wykorzystanie w ramach 
ESDZ, zwłaszcza przez delegatury, 
są poważnie ograniczone.
Specjalni przedstawiciele UE 
nie są w wystarczającym 
stopniu włączeni w struktury 
ESDZ
35 
Jeden z najstarszych instrumentów 
wspólnej polityki zagranicznej i bez -
pieczeństwa polega na oddelegowa -
niu specjalnych przedstawicieli UE, którzy uczestniczą w rozwiązywaniu kryzysów lub wykonują określone za -
dania w imieniu UE
34. Specjalni przed -
stawiciele są mianowani przez Radę do Spraw Zagranicznych na wniosek WP/
wiceprzewodniczącego i mają silne 
poparcie państw członkowskich.36 
Początkowo specjalni przedstawiciele odgrywali ważną rolę we wspieraniu 
koordynacji polityki zagranicznej mię -
dzy Radą a Komisją, co jednak straciło 
na znaczeniu po ustanowieniu ESDZ. Niemniej, zważywszy na ich specjalne zadania w zakresie rozwiązywania problemów regionalnych i doraźnych 
kryzysów, ESDZ nadal uznaje przedsta -
wicieli za przydatnych, a Rada docenia 
ich cenny wkład w politykę zagra -
niczną. Dlatego też po tymczasowym zmniejszeniu ich liczby (z 12 w 2010 r. do 9 w 2011 r.) pod koniec 2013 r. 
funkcje pełniło 11 specjalnych 
przedstawicieli.
37 
Specjalni przedstawiciele dysponu -
ją szerokim mandatem. Oznacza to duży stopień elastyczności w ramach 
wykonywania powierzonych im zadań, 
utrudnia jednak ocenę wyników ich pracy. Chociaż specjalni przedstawi -
ciele wyznaczani są w odpowiedzi na doraźne kryzysy, pełnią oni swoje funkcje średnio przez osiem lat, co 
rodzi ryzyko, że ich liczba będzie się 
stopniowo zwiększać, uszczuplając rolę zwykłych struktur ESDZ.
16 Uwagi
35 W 2012 r. kwota środków 
z budżetu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa przeznaczonych na specjalnych przedstawicieli sięgnęła 27 897 500 euro, co stanowi 5,7% łącznych wydatków ESDZ na 2012 r. Kwotę tę pokryto ze środków operacyjnych w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.
36 W szczególności Komórka Planowania i Prowadzenia Operacji Cywilnych, która kieruje planowaniem operacyjnym i odpowiada za misje cywilne w dziedzinie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony.38 
W grudniu 2013 r. siedmioro spośród 
jedenaściorga specjalnych przed -
stawicieli miało siedzibę w Brukseli i korzystało z pomieszczeń ESDZ. Specjalni przedstawiciele UE stanowią część struktur ESDZ tylko wtedy, gdy pełnią podwójną funkcję również jako szefowie delegatur (czworo spośród 
jedenaściorga, wszyscy stacjonujący 
poza UE). W związku z brakiem ja -
snych procedur poszczególni specjalni przedstawiciele mają swobodę w po -
dejmowaniu decyzji o sposobie koor -
dynacji działań z właściwymi działami 
ESDZ, co zwiększa ryzyko, że działania 
przez nich podejmowane nie będą spójne z innymi działaniami UE. Jedy -
nie połowa szefów delegatur, którzy wzięli udział w ankiecie, uznała, że jest 
odpowiednio informowana o działal -
ności specjalnych przedstawicieli.
39 
Specjalni przedstawiciele są finan -
sowani z budżetu operacyjnego UE 
zarządzanego przez Komisję, która – 
w dobie ograniczeń budżetowych – 
zapewnia ESDZ znaczne dodatkowe zasoby niewchodzące do budżetu administracyjnego ESDZ
35. Oznacza to, 
że nie są oni objęci ramowymi zasa -
dami administracyjnymi i zarządzania 
ustanowionymi dla ESDZ, zwłaszcza 
w odniesieniu do zatrudniania per -
sonelu, wynagrodzeń i sprawozdaw -
czości. Mają oni natomiast obowiązek przestrzegać dodatkowych zobowią -
zań administracyjnych i finansowych, co ogranicza ich dostępność w proce -
sie kształtowania polityki.ESDZ borykała się z trudnoś­
ciami podczas obsadzania 
kluczowych stanowisk pra ­
cownikami przeniesionymi 
z innych instytucji
40 
ESDZ rozpoczęła swoją działalność, 
mając do dyspozycji określone zasoby i służby, a personel został przeniesio -
ny z zachowaniem statusu na dzień 
31 grudnia 2010 r. W 2011 r. ESDZ 
przeprowadziła wstępny przegląd 
stanu zatrudnienia, koncentrując się na racjonalizacji działów geograficznych. W 2012 r. rozpoczęto drugi przegląd 
stanu zatrudnienia, którego cele były 
bardziej ambitne pod względem oceny potrzeb i dostosowania zasobów do priorytetów polityki zagranicznej UE. Obie procedury przeglądu umożliwiły ESDZ umocnienie pionów admini -
stracyjnych i pomocniczych, które w momencie utworzeniu tej służby nie były obsadzone wystarczającą liczbą pracowników.
41 
Pomimo przeniesienia 18 pracowników personel sekcji politycznych w dele -
gaturach wciąż nie jest kompletny. 
Nie zapewniono też nowych zasobów 
kadrowych, które przejęłyby obowiąz -
ki związane z rotacyjną prezydencją. Podobnie właściwe działy
36 nie otrzy -
mały odpowiednich nowych zasobów kadrowych na potrzeby planowania 
operacyjnego i realizacji licznych misji 
w ramach wspólnej polityki bezpie -
czeństwa i obrony organizowanych w 2012 i 2013 r., m.in. w odpowiedzi na kryzysy w Libii, Rogu Afryki i w regio -
nie Sahelu.
17 Uwagi
37 Ogółem funkcji kierowniczej 
nie powierzono 35% szefów delegatur, którzy wrócili do Brukseli.
38 Całkowite koszty procedur rekrutacji w ESDZ nie są znane, ponieważ dział kadr ESDZ pokrywa koszty jedynie w przypadku dyplomatów z państw członkowskich, natomiast instytucje UE finansują wydatki związane z urzędnikami UE. Wymóg, zgodnie z którym delegatury muszą finansować wydatki związane z ich pracownikami uczestniczącymi w procedurach rekrutacji, stanowił również obciążenie dla ich własnych budżetów.42 
Oprócz kwestii dotyczących zmian 
klimatu i bezpieczeństwa energetycz -
nego (zob. pkt 18) w trakcie kontroli ujawniono kilka obszarów, w których brak tematycznej wiedzy fachowej jest 
szczególnie problematyczny. Były to 
kwestie gospodarcze i finansowe, wie
-
dza fachowa na szczeblu delegatur z za -
kresu wspólnej polityki bezpieczeństwa 
i obrony, Kodeks postępowania doty -
czący działań w przestrzeni kosmicz -
nej, bezpieczeństwo cybernetyczne, migracja, sankcje i odzyskiwanie mienia. 
Działy tematyczne to główne podmio
-
ty, które biorą udział w rozmowach 
z Komisją podczas procedury konsulta -
cji między służbami, kiedy to ESDZ ma największą szansę, aby wywrzeć wpływ na proces kształtowania polityki. W kon
-
sekwencji wspomniane powyżej luki utrudniają ESDZ zapewnienie spójności polityki w odniesieniu do zewnętrznego 
wymiaru polityki wewnętrznej.
43 
Struktury polityki zagranicznej SGR 
i Komisji korzystały z różnych aplikacji informatycznych. Ponadto ustanowienie 
ESDZ wiązało się z nowymi wymogami, 
przykładowo w zakresie zabezpieczo
-
nych sieci łączności w celu wymiany informacji z delegaturami. ESDZ nie była jednak w stanie zaspokoić swoich 
pilnych potrzeb, takich jak aktualizacja 
i zintegrowanie aplikacji przejętych od Komisji i SGR oraz poprawa łącz
-
ności z delegaturami i państwami członkowskimi.
44 
W swej pracy ESDZ polega w dużej mierze na oddelegowanych ekspertach krajowych, którzy nie są uwzględnieni 
w planie zatrudnienia (366 w centrali 
i delegaturach według stanu na czer
-
wiec 2013 r.). Oznacza to, że ponad po -
łowa personelu ESDZ na stanowiskach administratorów została oddelegowana przez państwa członkowskie na czas 
określony i może zostać odwołana, co 
zagraża pamięci instytucjonalnej ESDZ oraz ciągłości jej działań.Procedury rekrutacji były 
długotrwałe, kosztowne i nie 
doprowadziły do pełnego 
skorygowania wcześniej ­
szych dysproporcji
45 
Na ESDZ nałożono wymóg – niespoty -
kany dotychczas w przypadku insty -
tucji UE – zgodnie z którym w ciągu 
dwóch i pół roku miała ona odnowić 
swój personel poprzez rekrutację 
jednej trzeciej kadry kierowniczej 
z państw członkowskich. ESDZ osią -
gnęła ten cel.
46 
Spełnienie powyższego wymogu w drodze odejścia personelu z przy -
czyn naturalnych było samo w so -
bie trudnym zadaniem, ponieważ większość dotychczasowej kadry miała umowy na czas nieokreślony. Perspektywy rozwoju kariery uległy pogorszeniu i wielu pracowników 
odeszło z ESDZ, zwłaszcza pracownicy, 
w przypadku których okres powołania na stanowiska w delegaturach dobie -
gał końca
37. Doprowadziło to do utraty 
cennego doświadczenia i niepokoju wśród personelu.
47 
Procedury rekrutacji w ESDZ są długotrwałe, zwłaszcza na stanowi -
ska szefów delegatur, ponieważ WP/
wiceprzewodnicząca podjęła decyzję 
o przeprowadzaniu rozmów kwalifi -
kacyjnych ze wszystkimi wybranymi kandydatami, bez względu na rozmiar delegatury. Procedury te są również 
kosztowne, ponieważ wielu kandyda -
tów pochodzi spoza UE, a rozmowy kwalifikacyjne przeprowadzane są 
z ich osobistym udziałem w Brukseli
38. 
Z uwagi na napięty harmonogram WP/wiceprzewodniczącej trudno jest 
zaplanować takie rozmowy z wyprze -
dzeniem lub uniknąć zmian w ostatniej chwili, co pociąga za sobą dodatkowe 
koszty, opóźnienia i krytykę ze strony mediów.
18 Uwagi
39 W 2012 i 2013 r. na więcej niż 
jedną rozmowę kwalifikacyjną zaproszono odpowiednio 75 i 39 kandydatów. W 2013 r. dziesięcioro kandydatów z największą liczbą zaproszeń odbyło łącznie 37 rozmów kwalifikacyjnych w Brukseli.
40 W styczniu 2011 r. 28% stanowisk administratorów było obsadzonych przez kobiety, a 13% przez obywateli państw członkowskich, które przystąpiły do Unii w 2004 i 2007 r.48 
W rekrutacji na newralgiczne stano -
wiska uczestniczą przedstawiciele 
państw członkowskich, Komisji i SGR, 
co ułatwia zapewnienie obiektywizmu w odniesieniu do pochodzenia kan -
dydatów. ESDZ nie ustanowiła jednak ram kompetencji dla kadry kierowni -
czej, które stanowiłyby podstawę do 
oceny wstępnie wybranych kandyda -
tów. Ponadto ESDZ nie zdecydowała 
się korzystać z usług ośrodków oceny zintegrowanej w przypadku rekrutacji na stanowiska kierownicze pomimo korzyści, jakie mogłoby to przynieść. 
Przyjęcie takiego rozwiązania może 
przykładowo ograniczyć potrzebę przeprowadzania rozmów kwalifikacyj -
nych
39, umożliwić uzyskanie dodatko -
wych informacji na temat kompetencji kandydata oraz pomóc w określeniu 
potrzeb w zakresie szkoleń i rozwoju 
zawodowego.
49 
Według stanu na wrzesień 2013 r. w dalszym ciągu utrzymują się znacz -
ne dysproporcje geograficzne i pod 
względem płci, charakterystyczne 
dla wcześniejszych struktur polityki zagranicznej
40:
a) zbyt mało kobiet zajmowało sta -
nowiska administratorów (34%), a jeszcze mniej było ich w delega -
turach (26% administratorów) lub na stanowiskach kierowniczych (21%);
b) zaledwie 14% osób zajmują -
cych stanowiska kierownicze pochodzi z państw członkow -
skich, które przystąpiły do Unii w 2004 i 2007 r., nie osiągnięto zatem progu 21%, który odzwier -
ciedlałby udział tych państw w po -
pulacji UE.50 
Szkolenie wprowadzające nie było wystarczająco ukierunkowane na po -
trzeby nowych pracowników ESDZ, po -
nieważ dyplomaci z państw członkow -
skich nie znają procedur ani praktyk obowiązujących w Komisji, a urzędnicy UE nie mają właściwego przeszkole -
nia w zakresie swoich nowych funkcji 
dyplomatycznych. We wrześniu 2013 r. 
wprowadzono jednak zmiany w tym szkoleniu.
19 Uwagi
41 W przeglądzie ESDZ 
stwierdzono, że: „Niestety posiedzenia te nie odbywają się wystarczająco często. Przewodniczący Komisji i wysoka przedstawiciel uzgodnili niedawno, że grupa komisarzy RELEX powinna spotykać się regularniej i że posiedzeniom będzie przewodniczyć wysoka przedstawiciel”.
42 Komisja umocniła urząd komisarza do spraw gospodarczych i walutowych poprzez podniesienie jego rangi do wiceprzewodniczącego Komisji i powierzenie osobie sprawującej ten urząd dodatkowych instrumentów roboczych.
43 Posiedzenia zespołów krajowych organizowane są przez poszczególne działy geograficzne średnio dwa–trzy razy w roku; często w posiedzeniach tych nie uczestniczą wszystkie właściwe podmioty, jak np. działy tematyczne, struktury wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony czy specjalni przedstawiciele UE. Dyrekcja zarządzająca ESDZ odpowiedzialna za zwalczanie terroryzmu i kwestie rozwoju, DG ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności, DG ds. Rozwoju i Współpracy EuropeAid ani specjalni przedstawiciele nie są reprezentowani w Radzie Zarządzania Kryzysowego. DG do Spraw Wewnętrznych to jedyna dyrekcja generalna Komisji reprezentowana w Radzie Sterującej ds. Wywiadu.Następuje poprawa 
w zakresie koordynacji działań z Komisją i pań ­
stwami członkowskimi, lecz nadal nie jest ona wystarczająca, by ESDZ 
mogła w pełni wykorzy ­
stać swój potencjał
51 
W tej sekcji (pkt 51–67) przedstawio -
no odpowiedź na trzecie pytanie: czy 
ESDZ w sposób skuteczny koordy -
nuje działania z Komisją i państwami członkowskimi? Trybunał wykorzystał kryteria dotyczące skuteczności sto -
sowanych przez ESDZ mechanizmów koordynacji działań z Komisją i pań -
stwami członkowskimi, zarówno na 
szczeblu centrali, jak i delegatur.
Koordynacja działań 
z Komisją była częściowo 
skuteczna
52 
Celem ESDZ jest przyczynianie się 
do większej spójności polityki za -
granicznej. Wymaga to zatem ścisłej 
współpracy z Komisją, która zgodnie 
z Traktatem z Lizbony jest nadal odpo -
wiedzialna za niektóre obszary stosun -
ków zewnętrznych (m.in. za rozwój, handel, rozszerzenie, pomoc huma -
nitarną i zewnętrzne aspekty polityki wewnętrznej).53 
WP/wiceprzewodnicząca, jako wi -
ceprzewodnicząca Komisji, bierze 
w pełni udział w procesie decyzyjnym 
Komisji, lecz z uwagi na charakter jej obowiązków nie mogła ona uczest -
niczyć w dwóch trzecich posiedzeń Komisji, które odbyły się w 2012 r., w tym w posiedzeniach dotyczących 
kwestii o bezpośrednim lub pośrednim 
wpływie na politykę zagraniczną UE. Ponadto niełatwym zadaniem oka -
zało się zorganizowanie oficjalnych posiedzeń komisarzy ds. stosunków zewnętrznych – w okresie 29 miesię -
cy odbyło się zaledwie pięć takich spotkań i wszystkim przewodniczył przewodniczący Komisji
41. W związku 
z tym osiągnięto niewielki postęp, jeśli chodzi o doprecyzowanie konkretnych 
funkcji/uprawnień WP jako wice -
przewodniczącej Komisji, zwłaszcza 
w odniesieniu do koordynacji działań innych członków Komisji. Zupełnie inaczej wygląda sytuacja w przypadku postępu w definiowaniu uprawnień 
komisarza do spraw gospodarczych 
i walutowych oraz euro jako wiceprze -
wodniczącego Komisji, co ustalono w październiku 2011 r. w związku ze skalą kryzysu finansowego
42.
54 
Na szczeblu roboczym funkcjonują różne fora, w ramach których ESDZ i Komisja koordynują swoje działa -
nia. W trakcie kontroli stwierdzono, że posiedzenia zespołów krajowych, Rady Sterującej ds. Wywiadu oraz Rady Zarządzania Kryzysowego odbywają się rzadziej niż zakładano oraz że nie 
uczestniczą w nich wszystkie właściwe 
podmioty
43. Bardziej systematyczną 
koordynację działań zdołano zapewnić w drodze cotygodniowych posiedzeń 
koordynacyjnych z udziałem Sekreta -
riatu Generalnego Komisji i Wydziału 
Koordynacji Polityki, a także w ramach wspólnych posiedzeń ESDZ i dyrekcji generalnych Komisji w związku z pra -
cami przygotowawczymi grup robo -
czych Rady.
20 Uwagi
55 
ESDZ uczestniczy w przeprowadza -
nych przez Komisję konsultacjach 
między służbami, chociaż ze względu 
na niewielkie zasoby ESDZ ma jedynie ograniczony wpływ na zewnętrzny wy -
miar polityki wewnętrznej. W odniesie -
niu do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, która jest jedną 
z dziedzin należących do kompetencji 
międzyrządowej, WP/wiceprzewodni -
cząca, podejmując decyzję o konsulta -
cjach z Komisją, dokonuje oceny, czy dana kwestia wchodzi w przeważają -
cym stopniu lub wyłącznie w zakres 
tej kategorii. Niekiedy zdania w tej 
sprawie są podzielone, a dany wniosek mimo to może mieć wpływ na obszary należące do kompetencji Komisji.56 
W celu koordynowania swoich działań ESDZ i Komisja ustanowiły formalne 
porozumienia robocze. Ogólnie rzecz 
ujmując, nowe procedury są mniej ela -
styczne i bardziej wymagające niż te, które obowiązywały w czasie, gdy za stosunki zewnętrzne odpowiadała DG ds. Stosunków Zewnętrznych, ponie -
waż ESDZ jest służbą odrębną od Ko -
misji. Chociaż wielu byłych pracowni -
ków Komisji, którzy należą obecnie do personelu ESDZ, nadal utrzymywało rozległą sieć kontaktów w Komisji, co ułatwiało koordynację, powiązania te 
będą słabły z upływem czasu. Ponadto 
w wyniku ustanowienia ESDZ jako od -
dzielnego organu zwiększyła się liczba instytucji UE, które zajmują się tymi samymi kwestiami, co może utrudniać 
porozumienie co do wydajnego po -
działu pracy, jak widać na przykładzie 
obecnej organizacji sztabów antykry -
zysowych w UE (zob. ramka 2 ).
Sztaby antykryzysowe
Monitorowanie sytuacji to proces polegający na ciągłym śledzeniu i analizowaniu wydarzeń na całym świecie, z wykorzystaniem wszystkich dostępnych zasobów, w tym sprawozdań z delegatur Unii, źródeł wywiadow -
czych i mediów publicznych. W 2012 r. ESDZ utworzyła Centrum Sytuacyjne UE, wykorzystując w tym celu 
istniejące zasoby, które pierwotnie były podzielone między trzy działy. Chociaż pod względem ograniczenia 
liczby sztabów antykryzysowych, które pełnią podobne role, był to krok w dobrym kierunku, na szczeblu UE nadal pozostaje wiele do zrobienia.
W maju 2013 r. Komisja ustanowiła własne Centrum Koordynacji Reagowania Kryzysowego w celu zapew -
nienia „lepiej skoordynowanego, szybszego i bardziej wydajnego reagowania w przypadku klęsk i katastrof 
w Europie i na całym świecie”. Ponadto SGR wspiera wdrażanie uzgodnień UE dotyczących koordynacji działań 
w sytuacjach nadzwyczajnych i kryzysowych (CCA), których celem jest „zapewnienie szybkiego i skoordy -
nowanego reagowania w ramach polityki ponadsektorowej UE w sytuacjach poważnych kryzysów i pod przewodnictwem rotacyjnej prezydencji”. Obecnie nie ma wyraźnego podziału kompetencji między Centrum Sytuacyjne UE, Centrum Koordynacji Reagowania Kryzysowego a struktury CCA, co pozwoliłoby ograniczyć oczywiste ryzyko nakładania się ich zadań.
W obszarze reagowania kryzysowego istotną rolę nadal odgrywają również inne specjalne centra
44. W związku 
z obecną strukturą rodzą się pytania dotyczące wydajności i skuteczności, ponieważ informacje i obowiązki są 
rozproszone między różne podmioty, a przykładowo wspólne sprawozdanie ze zintegrowanej oceny zagroże -
nia i ryzyka na szczeblu UE będzie przygotowywane dopiero od 2015 r.
44 Centrum Analiz Strategicznych i Zdolności Reagowania (DG do Spraw Wewnętrznych), Instrument Operacyjny w Nadzwyczajnych Sytuacjach 
Zdrowotnych (DG ds. Zdrowia i Konsumentów), Centrum Działań w Sytuacjach Nadzwyczajnych w ramach Europejskiego Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób oraz Centrum Sytuacyjne Fronteksu.Ramka 2
21 Uwagi
45 Z odpowiedzi udzielonych 
w ankiecie Trybunału przez szefów delegatur wynika, że 46% z nich poświęca co najmniej 50% czasu pracy na zadania z zakresu zarządzania/administracji.Nowa struktura delegatur 
Unii wymaga większych 
nakładów pracy w zakresie 
koordynacji, a zarządzanie nią pod względem admi ­
nistracyjnym jest mniej wydajne
57 
Obowiązujące na szczeblu delegatur 
ścisłe rozróżnienie między budżeta -
mi administracyjnymi ESDZ i Komisji 
sprawia, że proces przygotowania i wy -
konania budżetu jest jeszcze bardziej 
złożony. Przykładowo w 2012 r. Komisja pokryła koszty administracyjne w de -
legaturach z budżetu ośmiu różnych 
dyrekcji generalnych i z trzech instru -
mentów. Istnienie oddzielnych budże -
tów negatywnie wpływa na wydajność 
delegatur, ponieważ obecna struktura wymaga większych zasobów do zarzą -
dzania budżetem administracyjnym. 
W obliczu ograniczonych zasobów 
i zdecentralizowanego wykonania budżetu stanowi to źródło ryzyka (zob. ramka 3 ). W listopadzie 2013 r. ESDZ 
złożyła do Komisji wniosek w sprawie 
uproszczeń, których wdrożenie ograni -
czy liczbę źródeł finansowania maksy -
malnie do dwóch.58 
Szefowie delegatur napotykają 
również istotne trudności podczas 
przydziału pracowników do po -
szczególnych priorytetów, ponieważ 
personelowi Komisji można przydzielić obowiązki związane z ESDZ jedynie w wymiarze godzin nieprzekracza -
jącym 20% ich czasu pracy. Ponadto 
personel Komisji nie może zatwier -
dzać wydatków ESDZ. W związku 
z tym szefowie delegatur poświęcają znaczną część czasu pracy na kwestie administracyjne kosztem spraw o cha -
rakterze politycznym, co ogranicza ich 
skuteczność
45.
59 
Szefowie delegatur i urzędnicy po -
szczególnych działów w centrali nie 
zawsze otrzymują informacje o instruk -
cjach i sprawozdaniach przesyłanych między siedzibą Komisji a personelem Komisji w delegaturach. Taka sytu -
acja stanowi zagrożenie dla spójności działań UE.
Ograniczenia w zakresie zatwierdzania wydatków
Istnieją ścisłe ograniczenia co do tego, którzy pracownicy delegatur mogą zatwierdzać wydatki administra -
cyjne ESDZ i wydatki operacyjne Komisji. Jedyny wyjątek stanowi szef delegatury, który pracuje dla ESDZ, lecz jest urzędnikiem subdelegowanym przez Komisję w celu zatwierdzania wydatków operacyjnych Komisji. Takie 
rozwiązanie prowadzi do sytuacji, w których nie ma osoby uprawnionej do realizacji niektórych podstawo -
wych etapów transakcji finansowych, co dotyczy zwłaszcza delegatur, w których jedynym administratorem 
ESDZ jest szef delegatury. W przypadku jego nieobecności nikt inny nie może zatwierdzić wydatków admini -
stracyjnych ESDZ.Ramka 3
22 Uwagi
46 W tym kontekście w swoich 
konkluzjach w sprawie przeglądu ESDZ Rada wyraziła pełne poparcie dla dalszego zwiększania współpracy w zakresie wspólnych siedzib oraz wymiany sprawozdań i informacji.60 
ESDZ i Komisja koordynują zarządza -
nie delegaturami za pośrednictwem 
Komitetu Sterującego ds. Delegatur 
(EUDEL), którego posiedzenia odby -
wają się zarówno na wysokim szcze -
blu, jak i na szczeblu operacyjnym. Jednocześnie Komisja dysponuje oddzielnym forum, COMDEL, które 
zajmuje się kwestiami wewnętrznymi 
Komisji. ESDZ nie otrzymuje protoko -
łów posiedzeń COMDEL ani nie jest konsultowana w sprawie istotnych dla niej inicjatyw. Przykładowo w 2011 r. Komisja przeprowadziła ocenę obcią -
żenia pracą pracowników Komisji w de -
legaturach, w której nie uwzględniono odpowiedniego obciążenia pracą całego personelu delegatur (w tym personelu ESDZ) ani ogólnych priory -
tetów UE. Powierzenie dwóm oddziel -
nym organom odpowiedzialności za kwestie dotyczące delegatur prowadzi do komplikacji z punktu widzenia organizacji pracy.
61 
Mimo wspomnianych problemów państwa członkowskie uznają, że przekształcenie byłych delegatur Ko -
misji w delegatury Unii było dla ESDZ znaczącym sukcesem.Państwa członkowskie 
i ESDZ nie wykorzystały 
jeszcze w pełni możliwo ­
ści synergii między swoimi 
sieciami przedstawicielstw 
dyplomatycznych
62 
ESDZ regularnie spotyka się ze służba -
mi dyplomatycznymi państw człon -
kowskich w celu omawiania kwestii 
będących przedmiotem wspólnego za -
interesowania. Posiedzenia te organi -
zowano na różnych szczeblach. Dzięki nim ESDZ mogła koordynować szeroki zakres zagadnień – od kwestii politycz -
nych po sprawy administracyjne, takie jak szkolenia czy bezpieczeństwo.
63 
W związku z nową rolą delegatur Unii nie doszło jednak do istotnego wy -
korzystania możliwości synergii ze 
służbami dyplomatycznymi państw 
członkowskich, czego przyczynę można upatrywać w dużej mierze w tym, że upłynęło jeszcze zbyt mało czasu, a także w braku zaangażowania 
ze strony samych państw członkow -
skich. Wspólne siedziby delegatur 
Unii i przedstawicielstw dyplomatycz -
nych państw członkowskich są wciąż sporadyczne, a wspólna sprawozdaw -
czość polityczna należy do wyjątków. 
W praktyce przepływ informacji 
między delegaturami a ambasada -
mi państw członkowskich nadal jest jednostronny i delegatury otrzymują niewiele informacji. Wspólne siedziby 
i wspólna sprawozdawczość polityczna 
to obszary, w których ESDZ ma duże szanse zapewnić wartość dodaną
46.
23 Uwagi
64 
Wraz z wejściem w życie Traktatu 
z Lizbony, na mocy którego utwo -
rzono delegatury Unii, zwiększyły się oczekiwania, że te „domy Europy” będą zapewniać usługi konsularne, w tym ochronę konsularną obywateli UE. Nadal jednak pozostaje wiele do zrobienia, a ESDZ nie przygotowała jak 
dotąd szczegółowej analizy skutków fi -
nansowych takich rozwiązań, w szcze -
gólności sprostania oczekiwaniom 
niektórych średnich i małych państw członkowskich. Państwa członkowskie nie wypracowały wspólnego stano -
wiska w tej sprawie ani nie osiągnęły porozumienia w kwestii ujednolicenia zasad i przepisów mających zasto -
sowanie w sytuacjach kryzysowych i nadzwyczajnych. Nie osiągnięto też 
porozumienia w sprawie szkoleń per -
sonelu i podziału kosztów.
Nie wykorzystano w pełni 
potencjalnych korzyści wyni ­
kających ze stałego prze ­
wodnictwa ESDZ w organach przygotowawczych Rady
65 
WP/wiceprzewodnicząca przewodni -
czy Radzie do Spraw Zagranicznych, 
tj. jednej z konfiguracji Rady Unii Euro -
pejskiej, oraz mianuje stałych prze -
wodniczących w niektórych organach przygotowawczych Rady, w tym w Ko -
mitecie Politycznym i Bezpieczeństwa. Chociaż takie rozwiązanie ułatwia 
koordynację oraz daje ESDZ istotny 
wpływ na cały cykl polityki zagranicz -
nej, nie jest ono pozbawione pewnych niedociągnięć, takich jak brak organu przygotowawczego, który zajmowałby się zewnętrznym wymiarem polityki 
wewnętrznej.66 
Utworzenie stanowisk stałych prze -
wodniczących uznano za rozwiązanie bardziej korzystne niż dotychczasowy 
model przewodnictwa sprawowanego przez rotacyjnie, ponieważ daje ono możliwość długoterminowego plano -
wania i przyjęcia bardziej strategicz -
nego podejścia. Z odpowiedzi państw 
członkowskich udzielonych w ankiecie 
Trybunału wynika jednak, że przewod -
nictwo ESDZ w komitetach i grupach roboczych Rady nie doprowadziło do zastosowania podejścia bardziej strategicznego niż to wypracowane 
pod przewodnictwem prezydencji 
rotacyjnej.
67 
Ogólnie rzecz ujmując, obecna struk -
tura nadal wymaga ścisłej współpracy z rotacyjną prezydencją, która prze -
wodniczy Radzie do Spraw Ogólnych odpowiedzialnej za kluczowe zagad -
nienia takie jak negocjacje akcesyjne, Komitetowi Stałych Przedstawicieli oraz niektórym właściwym grupom roboczym Rady, m.in. do spraw 
rozwoju. Dotychczas współpraca ta 
funkcjonowała w praktyce, chociaż jej na wydajność negatywnie wpływały niedociągnięcia w procesie planowa -
nia i określania porządku działań przez ESDZ, co prowadziło do opóźnień 
w przedkładaniu dokumentów i po -
twierdzania szczytów międzynarodo -
wych z niewielkim wyprzedzeniem.
24
 Wnioski  
i zalecenia
68 
Niniejsze sprawozdanie jest wynikiem 
niezależnej oceny ustanowienia ESDZ. 
Kontrola Trybunału zbiegła się w czasie 
z przygotowywaniem śródokresowego przeglądu ESDZ. Ustalenia i zalecenia Trybunału są zasadniczo zgodne z sa -
mooceną ESDZ, co wskazuje na jeszcze silniejszą potrzebę zaradzenia stwier -
dzonym niedociągnięciom.
69 
Dzięki ustanowieniu ESDZ Unia Eu -
ropejska dysponuje sprawną służbą polityki zagranicznej, w skład której 
wchodzą działy tematyczne i struk -
tury zarządzania kryzysowego oraz 
obszerna sieć przedstawicielstw dyplomatycznych i w której zapewnia się równowagę personelu z różnych 
instytucji i służb.
70 
ESDZ ustanowiono w czasach wprowa -
dzania ograniczeń finansowych oraz 
narastających napięć na obszarach po -
łożonych w pobliżu granic UE. Ponadto proces ten przebiegał w pośpiechu, był nieodpowiednio przygotowany i towarzyszyły mu problemy wynikają -
ce ze zbyt wielu ograniczeń i niejasno 
zdefiniowanych zadań. Ogólnie czyn -
niki te sprawiły, że ESDZ rozpoczynała 
działalność w trudnych warunkach (zob. pkt 13–22).
71 
Niedociągnięcia w procesie określania celów i planowania, a także organiza -
cji i przydziału zasobów negatywnie 
wpłynęły na wydajność ESDZ. Spe -
cjalni przedstawiciele UE nadal nie są 
w wystarczającym stopniu włączeni w struktury ESDZ. W odniesieniu do naboru pracowników Trybunał stwier -
dził, że nadal nie zdołano w pełni 
skorygować istotnych dysproporcji 
geograficznych i pod względem płci oraz że procedury rekrutacji są kosz -
towne i długotrwałe (zob. pkt 23–50).72 
Ogólnie rzecz ujmując, koordynacja działań między ESDZ a Komisją była 
jedynie częściowo skuteczna, głównie 
z powodu braku skutecznych mecha -
nizmów koordynacji na najwyższym szczeblu oraz ze względu na sztywne ramy finansowe i administracyjne w delegaturach, które utrudniają 
skoncentrowanie się na zadaniach 
o charakterze politycznym. W obsza -
rze koordynacji działań z państwami członkowskimi nastąpiła poprawa, chociaż konieczne są dalsze postępy w celu wykorzystania efektu synergii 
za pośrednictwem wymiany infor -
macji lub wspólnych siedzib, w celu 
usprawnienia usług konsularnych, w tym ochrony konsularnej obywateli UE, a także w celu umożliwienia Radzie 
i jej organom przygotowawczym 
odgrywania bardziej strategicznej roli (zob. pkt 51–67).
73 
Na podstawie powyższych wniosków Trybunał zaleca, co następuje:
a) ESDZ powinna doprecyzować 
swoje cele, zadania i kompetencje, zoptymalizować swoją struktu -
rę organizacyjną oraz uprościć ramy administracyjne, w których funkcjonuje.
b) ESDZ powinna razem z państwami członkowskimi i Komisją rozważyć konieczność i możliwość opraco -
wania nowych nadrzędnych ram strategicznych dla unijnej polityki 
zagranicznej i bezpieczeństwa, 
które zostałyby przedłożone do zatwierdzenia Radzie Europejskiej.
c) ESDZ powinna stworzyć komplek -
sowe ramy planowania w celu 
zwiększenia wewnętrznej spójno -
ści swoich działań oraz lepszego powiązania ich z rocznym progra -
mem prac Komisji i programem 
trzech rotacyjnych prezydencji.
25 Wnioski i zalecenia 
d) ESDZ powinna zwrócić się do Rady 
z wnioskiem o dokonanie przeglądu istniejących zasad ramowych mają
-
cych zastosowanie do specjalnych przedstawicieli UE w celu zapew
-
nienia bezproblemowego włącze -
nia ich w struktury ESDZ, w tym doprecyzowania warunków ich mianowania, natury sprawowanego 
przez nich mandatu i mechanizmów 
służących ocenie wyników ich pra
-
cy, a także w celu zaproponowania 
zmian w ich sytuacji administra -
cyjnej, z uwzględnieniem kwestii kadrowych i finansowych.
e) ESDZ powinna dokonać przeglądu swoich procedur rekrutacji w opar
-
ciu o doświadczenie zdobyte w trak -
cie pierwszych trzech lat funkcjono -
wania, przyjmując w tym celu ramy kompetencji dla kadry kierowniczej, zwiększając stopień wykorzystania 
nowych technologii w celu obni
-
żenia kosztów, korzystając z usług 
ośrodków oceny zintegrowanej podczas rekrutacji na newralgiczne 
stanowiska oraz przyjmując bardziej 
selektywne podejście w odniesieniu do stanowisk, które wymagają, aby w procedurę naboru zaangażowany był szczebel polityczny.f) ESDZ i Komisja powinny przedsta -
wić wniosek w sprawie nowych ram administracyjnych i finanso -
wych dotyczących zarządzania 
delegaturami Unii, tak aby ogra -
niczyć złożoność i restrykcyjność 
dotychczasowych rozwiązań budżetowych oraz umożliwić ela -
styczne wykorzystanie personelu 
delegatur w interesie UE.
g) ESDZ powinna kontynuować wy -
siłki na rzecz wspierania wymiany 
informacji z państwami człon -
kowskimi oraz współpracy z nimi w zakresie wspólnych siedzib, a także przygotować studium wy -
konalności dotyczące świadczenia usług konsularnych, w tym ochro -
ny konsularnej obywateli UE.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 20 maja 2014 r.
W imieniu Trybunału Obrachunkowego,
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

26
z partnerami strategicznymi stanowią jeden z priory -
tetów polityki zagranicznej UE. Sposób usprawnienia 
podejścia UE do tych najważniejszych stosunków był 
przedmiotem intensywnych dyskusji, również na naj -
wyższym szczeblu politycznym, w tym na posiedzeniu 
Rady Europejskiej (we wrześniu 2010 r.) oraz na szczeblu 
ministerialnym (Rada do Spraw Zagranicznych w grud -
niu 2010 r.), zwłaszcza w formule Gymnich we wrześniu 
2011 r. oraz przy wielu innych okazjach. Z uwagi na 
niejednorodny charakter grupy strategicznych krajów 
partnerskich oraz ich stosunków z UE zawsze uwa -
żano, że niezróżnicowane, uniwersalne podejście do tych partnerstw wcale nie musi być najkorzystniejsze. Początkowo dyskusje koncentrowały się głównie na 
strategicznych partnerstwach z USA, Rosją i Chinami. 
Następnie uwagę zwrócono też w stronę Brazylii, Indii i Republiki Południowej Afryki oraz oczywiście wszystkich innych strategicznych partnerów. Warto również wspomnieć, że struktura strategicznych partnerstw – wiążąca się z serią regularnych spotkań 
na różnych szczeblach i w szczególności z regularnym 
organizowaniem spotkań na szczycie – ułatwia pań
-
stwom członkowskim systematyczne monitorowanie wydarzeń i stopniowe dostosowanie tych partnerstw do priorytetów politycznych oraz do zmieniającej się 
sytuacji międzynarodowej. Szczególne znaczenie w tym 
kontekście mają dyskusje prowadzone w Komitecie Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich (Coreper) w następstwie spotkań na szczycie.
Złożona struktura organizacyjna ESDZ 
nie ułatwia terminowej współpracy między działami
32 Ramka 1 – Platforma kryzysowa
Aby usprawnić koordynację, utworzono dwa nowe 
mechanizmy, czyli Radę Zarządzania Kryzysowego, zajmującą się sprawami horyzontalnymi, oraz 
platformę kryzysową, która organizuje reakcję 
UE na kryzys, uwzględniając przy tym wszystkie istotne aspekty (dyplomatyczny, humanitarny, bezpieczeństwa, zarządzania kryzysowego itd.) i współpracując ze wszystkimi znaczącymi zainteresowanymi stronami z ramienia ESDZ 
i Komisji (zwłaszcza z DG ds. Pomocy Humanitarnej 
i Ochrony Ludności oraz DG ds. Rozwoju i Współpracy). Z chwilą uruchomienia platformy Wysoki Przedstawiciel lub wykonawczy sekretarz generalny, lub dyrektor zarządzający komórką geograficzną wraz z dyrektorem zarządzającym 
kryzysem w zakresie aspektów operacyjnych kryzysu Uwagi
Rolę ESDZ określono z opóźnieniem 
i zdefiniowano w niejasny sposób
15
ESDZ powierzono zadanie polegające na wspieraniu 
Wysokiego Przedstawiciela (WP) w wypełnianiu jego 
mandatu, który z kolei obejmuje kierowanie wspólną 
polityką zagraniczną i bezpieczeństwa (WPZiB) oraz wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony (WPBiO) Unii Europejskiej zgodnie z uprawnieniami przyznanymi mu przez Radę, jak również zapewnienie spójności działań zewnętrznych Unii.
Decyzje dotyczące WPZiB wymagają jednomyślności 
państw członkowskich UE. ESDZ mogłaby nakreślić nad
-
rzędną strategię polityki zagranicznej wyłącznie wów -
czas, gdy państwa członkowskie UE wyraźnie upoważ -
niłyby Wysokiego Przedstawiciela do przyjęcia takiego kierunku, co jednak nie miało miejsca. Miały natomiast miejsce pewne inicjatywy podejmowane przez ograni
-
czoną liczbę państw członkowskich – takie jak projekt „Europejskiej Strategii Globalnej”, propagowany przez ES, IT, PL i SE – lecz nie spotkały się z poparciem innych 
stron, z którymi ESDZ jest ściśle powiązana.
Podstawę strategicznego podejścia UE nadal stanowi 
europejska strategia bezpieczeństwa przyjęta w 2003 r. oraz sprawozdanie z jej realizacji z 2008 r. Ustalenia zawarte w sprawozdaniu są pod wieloma względami 
wciąż ważne i trafne (zob. też nasz komentarz do pkt 
25).
ESDZ stanęła w obliczu wielu wyzwań 
politycznych i finansowych
21
Jeśli chodzi o Sekretariat Generalny Rady, przyjęto 
podejście polegające na stopniowym i szybkim wycofy -
waniu się.
ESDZ nie przyznała pierwszeństwa kwestii 
opracowania ogólnych ram strategicznych dla polityki zagranicznej UE ani 
 
nie przyjęła strategii wewnętrznej
25
Od czasu objęcia mandatu Wysoka Przedstawiciel/Wice -
przewodnicząca wielokrotnie powtarzała, że stosunki Odpowiedzi  
ESDZ
Odpowiedzi ESDZ 27
koordynują posiedzenie w celu przyjęcia wniosków 
operacyjnych wspólnie ze wszystkimi podmiotami zaangażowanymi w kształtowanie reakcji UE. Zgodnie 
z przyjętym niedawno komunikatem w sprawie 
kompleksowego podejścia należy systematycznie 
korzystać z mechanizmu platformy kryzysowej wobec 
wszystkich krajów doświadczających kryzysu, jak to miało miejsce w przypadku reakcji UE na wydarzenia w Libii do października 2011 r.
34
Odnosząc się do lit. b) , taka sama sytuacja ma miejsce 
w przypadku sprawozdań sporządzanych przez cywilne misje w dziedzinie WPBiO.
W ujęciu liczbowym: 70 spośród 140 szefów delegatur 
posiada poświadczenie bezpieczeństwa. Jest to proce
-
dura długotrwała, ponieważ wymaga zaangażowania służb krajowych. Niemniej od czasu swojego powstania ESDZ poczyniła znaczne postępy w tej kwestii i sytuacja 
cały czas się poprawia. Dążymy do tego, by wszyscy sze
-
fowie delegatur posiadali poświadczenie bezpieczeń -
stwa na odpowiednim poziomie. Aby zrealizować ten 
cel, ministrom spraw zagranicznych zostanie przekazana informacja, że ich kandydaci powinni już teraz posiadać 
poświadczenie bezpieczeństwa, jeżeli jest to możliwe.
Jeśli chodzi o informacje niejawne, w delegaturach, 
które muszą być w posiadaniu dokumentów sklasyfi
-
kowanych na poziomie EU CONFIDENTIAL i wyższym, funkcjonują kancelarie. Urzędnicy kontroli kancelarii 
(RCO) są przeszkoleni i przygotowani w kwestii postępo -
wania z takimi dokumentami niejawnymi.
W kwestii niejawnych systemów: wszystkie delegatury 
mają możliwość wysyłania i odbierania informacji skla -
syfikowanych na poziomie EU RESTRICTED i niższym – 
włącznie ze sklasyfikowanymi na tym poziomie spra -
wozdaniami. Jeden system obejmuje sprawozdawczość polityczną i wywiadowczą.
Aktualnie 23 delegatury są wyposażone w systemy 
umożliwiające wysyłanie i odbieranie informacji do poziomu EU SECRET. Pod koniec 2014 r. liczba ta wzroś -
nie do 30, natomiast do połowy 2016 r. ma wynieść 60. W tym przypadku system również obejmuje oba rodzaje sprawozdawczości.
Systemy informacji niejawnych przechodzą aktualnie 
całkowitą reorganizację, mającą na celu przekształce
-
nie niejednorodnych systemów w jeden system „EEAS 
Corporate”. System ten powinien zostać uruchomiony w 2016 r.Specjalni przedstawiciele UE nie są 
w wystarczającym stopniu włączeni 
w struktury ESDZ
36
Oprócz powierzonej misji zapewnienia spójności 
działań Unii specjalni przedstawiciele UE (SPUE) wspomagają prace Wysokiego Przedstawiciela/Wice -
przewodniczącego w swoich regionach lub obszarach tematycznych. Odgrywają istotną rolę w formułowa -
niu silniejszej i skuteczniejszej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) UE oraz w dążeniach Unii do wypracowania sobie pozycji skuteczniejszego, spójniejszego i bardziej operatywnego podmiotu na 
arenie światowej. Zapewniają aktywną obecność UE 
w kluczowych krajach i regionach, prezentując „głos” i „oblicze” UE i prowadzonej przez nią polityki.
37
SPUE koordynują z zasady swoje działania z działania -
 mi odpowiednich podmiotów UE. Na przykład art. 12 
ust. 2 – „Koordynacja” decyzji Rady 2011/426/WPZiB 
z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie mianowania Specjal -
nego Przedstawiciela Unii Europejskiej w Bośni i Her -
cegowinie stanowi, co następuje: „Wspierając operacje 
zarządzania kryzysowego prowadzone przez Unię, SPUE, wraz z pozostałymi podmiotami Unii obecnymi w terenie, usprawnia dystrybucję informacji wśród 
tych podmiotów Unii oraz wymianę informacji między 
nimi w celu osiągnięcia wysokiego stopnia wspólnej świadomości sytuacji i jej oceny”.
Prawdą jest jednak, że włączenie specjalnych przed -
stawicieli w struktury sprawia problemy.
38
Zgodnie jednak z powierzonym im mandatem […] 
SPUE jest odpowiedzialny za wykonywanie mandatu i działa pod zwierzchnictwem WP […] SPUE ściśle 
koordynuje swoje działania z działaniami Europejskiej 
Służby Działań Zewnętrznych – te przepisy znacznie ograniczają „swobodę decyzji”.
Odpowiedzi ESDZ 28
ESDZ borykała się z trudnościami 
podczas obsadzania kluczowych 
stanowisk pracownikami przeniesionymi z innych instytucji
43
Zob. komentarz do pkt 34.
44
ESDZ utworzono w sposób sprzyjający wzajemnemu 
wpływowi kultur krajowych służb dyplomatycznych państw członkowskich UE oraz pracowników insty -
tucji europejskich. Od samego początku planowano konieczną rotację pracowników oddelegowanych. Eksperci krajowi oddelegowani do ESDZ mają możli -
wość zapoznania się z operacyjną stroną polityki euro -
pejskiej oraz strukturami europejskimi. Aspekty te bez 
wątpienia przynoszą korzyść ich krajowym organom 
administracji.
Procedury rekrutacji były długotrwałe, 
kosztowne i nie doprowadziły do pełnego skorygowania wcześniejszych 
dysproporcji
47
Rozmowy kwalifikacyjne w Brukseli z kandydatami na 
szefów delegatur uważa się za konieczne, gdyż osoby te mają zajmować ważne stanowiska kierownicze 
poza siedzibą główną.
Chociaż niekiedy zdarza się, że ostateczną roz -
mowę kwalifikacyjną kandydata na szefa delegatury 
z Wysoką Przedstawiciel/Wiceprzewodniczącą trzeba 
przełożyć z powodu niemożliwych do uniknięcia 
zmian w jej kalendarzu zajęć, to zawsze dokłada się wszelkich starań, by powiadomić kandydata o zmianie terminu lub godziny rozmowy kwalifikacyjnej, zanim będzie musiał udać się w podróż.
48
ESDZ przeanalizowała możliwe zalety korzystania z „oceny zintegrowanej” kandydatów na stanowiska kierownicze. Doszliśmy do wniosku, że nie jest ona 
optymalnym rozwiązaniem dla takiej instytucji jak 
nasza, zwłaszcza na etapie rozruchu i mając na uwa -
dze obowiązek szybkiego skompletowania korpusu 
dyplomatycznego zgodnie z parytetami państw członkowskich.39
Komisja odpowiada za realizację finansową decyzji Rady przyjętych w odniesieniu do każdego mandatu 
odpowiednich SPUE. Większa część budżetów SPUE 
odnosi się do obsady etatów i wydatków logistycz -
nych, które z uwagi na ich charakter można uznać za wydatki administracyjne, ale obecnie podlegają zarzą -
dzaniu jako wydatki operacyjne, ponieważ źródłem ich finansowania jest budżet WPZiB. Taka struktura 
skutkuje odmiennym zbiorem procedur, który nie jest 
optymalny, przede wszystkim dlatego, że każdy SPUE musi utworzyć własne biuro, zarządzać nim oraz zaj -
mować się wszystkimi kwestiami administracyjnymi, logistycznymi, umownymi oraz finansowymi, dyspo -
nując przy tym znikomą liczbą pracowników i będąc 
zmuszonym zapewnić całą niezbędną wiedzę specja -
listyczną oraz doświadczenie w prowadzeniu biura. 
W 2013 r. dla SPUE przeznaczono z budżetu WPZiB kwotę 23,5 mln.
Sytuację tę można by znacznie poprawić, dokonując 
połączenia personelu i stanowisk wsparcia za pomocą jednej z następujących opcji:
 — włączenie do struktur Europejskiej Służby Dzia -
łań Zewnętrznych,
 — integracja w ramach centrali usług wspólnych,
 — utworzenie specjalnej komórki wsparcia.
W obecnej sytuacji SPUE otrzymują w niektórych 
obszarach duże wsparcie od FPI (zwłaszcza w dziedzi -
nie finansów i umów, zamówień publicznych, korzy -
stania z umów ramowych o usługi i dostawy sprzętu 
o zasadniczym znaczeniu) i również od ESDZ. ESDZ zapewnia szeroko zakrojone wsparcie logistyczne (biura, meble biurowe, sprzęt informatyczny i sprzęt 
służący do łączności oraz usługi w dziedzinie techno -
logii informacyjnych i komunikacyjnych), sformalizo -
wane na podstawie protokołów ustaleń. SPUE urzę -
dujący w Brukseli mają siedziby w pomieszczeniach 
ESDZ, natomiast SPUE pełniący podwójne funkcje, jak przykładowo szef delegatury urzędujący poza UE, 
korzystają z biur i obsługi delegatury w miejscu, w któ -
rym realizują swoją misję.
Bez względu na opcję integracji, która zostanie przy -
jęta w przyszłości, SPUE będą nadal musieli zdawać 
sprawozdanie ze swojej działalności niezależnie od ESDZ, ponieważ nadal będą podlegali szczegółowym postanowieniom Traktatu.
Odpowiedzi ESDZ 29
Znaczące przykłady to również cotygodniowe 
spotkania dyrektora ds. operacyjnych ESDZ z Dyrek -
torem Generalnym DG ds. Rozwoju i Współpracy 
oraz cotygodniowe spotkania z członkami gabinetu 
komisarza ds. rozszerzenia i polityki sąsiedztwa. 
Oprócz cyklicznych spotkań do zwiększenia skutecz -
ności współpracy ESDZ z Komisją przyczyniły się inne 
mechanizmy koordynacji. Dobrymi przykładami takich mechanizmów są pisemne porozumienia (np. poro -
zumienia robocze ESDZ z Komisją, zob. pkt 56) oraz 
komitety (np. EUDEL, zob. pkt 60).
56
Centrum Sytuacyjne UE zajmuje się głównie kryzysami 
politycznymi i poważnymi klęskami żywiołowymi poza UE.
Centrum Koordynacji Reagowania Kryzysowego 
(ERCC) zajmuje się głównie klęskami żywiołowymi w UE i poza jej terytorium, zgodnie z prawodawstwem UE dotyczącym pomocy humanitarnej i ochrony ludności.
Aby stymulować synergię i zminimalizować nakłada -
nie się działań, w przeglądzie ESDZ w 2013 r. zapropo -
nowano wspólną lokalizację ERCC i Centrum Sytuacyj -
nego UE.
Nowa struktura delegatur Unii wymaga 
większych nakładów pracy w zakresie koordynacji, a zarządzanie nią pod 
względem administracyjnym jest mniej 
wydajne
57
ESDZ w pełni zgadza się z analizą Trybunału w kwestii 
obiegu środków finansowych w delegaturach, mającą zastosowanie również do budżetu WPZiB, zwłaszcza 
jeśli chodzi o efektywne zarządzanie budżetem cywil -
nych misji w dziedzinie WPBiO.
59
W myśl uzgodnionej przez ESDZ i Komisję zasady 
mającej zastosowanie do wzajemnych stosunków 
siedziby głównej i delegatur wszyscy szefowie dele -
gatur powinni otrzymywać do wiadomości wszystkie 
instrukcje kierowane z siedziby głównej do delegatur i powinni zapoznawać się ze wszystkimi sprawozda -
niami, które ich delegatury sporządzają dla siedziby głównej.49
Z danych liczbowych z lutego 2014 r. rzeczywiście wynika, że odsetek kobiet w grupie funkcyjnej admi -
nistratorów jest niższy niż odsetek mężczyzn, jednak odsetek kobiet na stanowiskach kierowniczych wzrósł do 25,5 %.
Mimo „przejętego w spadku” braku równowagi pod 
względem geograficznym ESDZ dołożyła sporych 
starań, aby pozyskać dyplomatów z „nowych” państw 
członkowskich. Od lutego 2014 r. 29 % dyplomatów 
państw członkowskich na stanowiskach kierowniczych 
pochodzi z „nowych” państw członkowskich.
Jeśli chodzi o równowagę pod względem płci oraz 
geograficzną, w przypadku kobiet odsetek zakoń -
czonych sukcesem procesów rekrutacji utrzymuje się na wyższym poziomie niż w przypadku mężczyzn, ale problemem jest niewystarczająca liczba aplikacji składanych przez kobiety.
Kwestia braku równowagi geograficznej może zależeć 
od zastosowanych danych liczbowych: w sprawo -
zdaniu dotyczącym obsadzenia stanowisk z 2013 r. uwydatniliśmy wzrost pracowników z UE-12 z 16,9 % do 18,6 % w grupie funkcyjnej administratorów, 
natomiast biorąc pod uwagę wielkość tych państw, 
odsetek ten wynosi 20,6 %, zatem jesteśmy blisko zamierzonego poziomu, a sytuacja szybko się popra -
wia. W grupie funkcyjnej asystentów w ciągu jednego roku odnotowaliśmy wzrost z 12,7 % do 16,1 %. Dane 
liczbowe dotyczące personelu kontraktowego są 
niższe.
50
Program seminariów poprzedzających objęcie stanowiska, mający przygotowywać pracowników do podjęcia po raz pierwszy pracy na stanowisku 
w delegaturze, rzeczywiście dostosowano do potrzeb 
nowo mianowanych kolegów. Podczas dorocznych seminariów dla pracowników delegatur organizowano również systematycznie szkolenia poświęcone zada -
niom dyplomacji.
Koordynacja działań z Komisją była 
częściowo skuteczna
54
Zapewne należy bardziej zadbać o wprowadzenie do 
struktur WPBiO lepszej koordynacji działań zarówno z Komisją, jak i w obrębie samej ESDZ.
Odpowiedzi ESDZ 30
sposób informowania o stanowisku UE w sprawach 
dotyczących polityki międzynarodowej lub innych sprawach o znaczeniu międzynarodowym, takich jak 
sprawy dotyczące gospodarki i wymiany handlowej, 
migracji, bezpieczeństwa itd. Delegatury UE na co 
dzień rozsyłają LTT do ambasad państw członkow -
skich UE w państwach trzecich.
64
Należy istotnie pamiętać, że ochrona konsularna 
podlega kompetencjom krajowym, w związku z czym delegatury nie zapewniają bezpośredniej pomocy 
obywatelom UE. Delegatury wspierają państwa 
członkowskie, ułatwiając współpracę i pomagając im w zapewnieniu pomocy niereprezentowanym obywa -
telom. Praktykę taką stosuje się w wielu krajach. Jed -
nym z ostatnich przykładów jest Sudan Południowy, 
w którym delegatura pomogła skoordynować na 
poziomie lokalnym ewakuację niereprezentowanych obywateli (wśród których najliczniejsi byli obywatele Włoch, Belgii, Finlandii, Portugalii, Szwecji, Irlandii, Grecji i Danii), natomiast inne przykłady to Liban i Fili -
piny, żeby przywołać tylko te najświeższe przypadki.
Nie wykorzystano w pełni potencjalnych 
korzyści wynikających ze stałego 
przewodnictwa ESDZ w organach 
przygotowawczych Rady
Zbiorcza odpowiedź na pkt 65–67
Rzeczywiście, prace dotyczące tej kwestii jeszcze 
się toczą. Stabilizacja i coraz większe doświadczenie w przewodniczeniu, wnoszone przez osoby wykonu -
jące tę pracę, przyniosły jednak wiele korzyści i zwięk -
szyły rolę tych osób, zwłaszcza za sprawą zaangażo -
wania grup roboczych i komitetów we współpracę ze stronami trzecimi, obejmującą wizyty w państwach trzecich oraz prowadzenie systematycznego dialogu z tymi państwami, społeczeństwem obywatelskim 
i innymi zainteresowanymi stronami.
65
Istnieje kilka grup roboczych Rady zajmujących 
się zewnętrznym wymiarem polityki wewnętrznej, 
np. COTER (aspekty międzynarodowe terroryzmu), 
JAI-RELEX (zewnętrzny wymiar polityki w obszarze sprawiedliwości i spraw wewnętrznych). Grupom tym przewodniczy jednak rotacyjna prezydencja w ramach sektorowych obszarów ich działalności.60
Ten dualistyczny system (COMDEL–EUDEL) istot -
nie skutkuje licznymi debatami na te same tematy, 
opóźnieniami w podejmowaniu decyzji oraz może 
stanowić przeszkodę w bezpośrednich kontaktach ESDZ ze służbami Komisji. Niemniej w ostatnich mie -
siącach formułę EUDEL skorygowano i obecnie działa on na szczeblu dyrektorskim, co bardziej odpowiada procedurze decyzyjnej. Zgadzamy się jednak, że 
koordynacja zarządzania delegaturami byłaby mniej 
skomplikowana, gdyby istniało tylko jedno „forum” w postaci EUDEL.
Państwa członkowskie i ESDZ nie 
wykorzystały jeszcze w pełni możliwości 
synergii między swoimi sieciami 
przedstawicielstw dyplomatycznych
63
Oprócz 4 istniejących już projektów kolokacji (wspól -
nego użytkowania siedzib), od czasu utworzenia 
ESDZ ustalono z różnymi państwami członkowskimi 
8 projektów kolokacji w 7 państwach trzecich. Inne 
projekty kolokacji są analizowane i jesteśmy przeko -
nani, że praktyka ta będzie się rozwijała. Kolokacje to sprawa priorytetowa dla ESDZ nie tylko ze względów praktycznych i ekonomicznych, ale również z uwagi na ich symboliczny wymiar.
Jeśli chodzi o wspólną sprawozdawczość UE i państw 
członkowskich, na poziomie siedziby głównej i delega -
tur funkcjonuje bardziej systematyczny i znormalizo -
wany system. ESDZ nadal praktykuje wspólne sporzą -
dzanie sprawozdań dotyczących spotkań na szczycie, 
spotkań na poziomie UE i dwustronnych, wizyt itd. za 
pośrednictwem sieci COREU, co dotychczas czyniła też rotacyjna prezydencja UE. Delegatury UE uczestniczą również w licznych spotkaniach koordynacyjnych UE na różnych szczeblach, takich jak posiedzenia szefów misji, zastępców szefów misji, posiedzenia w spra -
wach gospodarczych i obrotu handlowego, poświę -
cone współpracy, konferencje prasowe, spotkania informacyjne i spotkania poświęcone kulturze itd. Delegatury UE i ambasady państw członkowskich UE w państwach trzecich również regularnie sporządzają wspólne sprawozdania szefów misji UE. Delegatury 
systematycznie rozprowadzają też inne sprawozdania, 
badania i oceny analityczne oraz przesyłają informacje 
drogą elektroniczną. ESDZ rozprowadza również na 
co dzień LTT ( line‑to‑take , informacje o zalecanym sta -
nowisku) na potrzeby ważnych wydarzeń poświęco -
nych sprawom międzynarodowym. LTT to skuteczny 
Odpowiedzi ESDZ 31
Wnioski i zalecenia
71
W ciągu pierwszych miesięcy od rozpoczęcia działal -
ności ESDZ wszystkie służby administracyjne koncen -
trowały się na usprawnieniu procesów, które dotąd 
były w całości lub częściowo realizowane przy wspar -
ciu służb Komisji (zasoby ludzkie, IT itd.). Do pierw -
szych inicjatyw mających zwiększyć efektywność planowania i podziału zasobów zalicza się w 2012 r., a zwłaszcza w 2013 r., reorganizację struktury siedziby głównej ESDZ, przeniesienie 20 stanowisk grupy funk -
cyjnej administratorów z siedziby głównej do dele -
gatur oraz realokację zasobów delegatur w wyniku przeprowadzonego od podstaw przeglądu.
Przyjęcie systemu oceny pracowników ESDZ w 2012 r. 
oraz jego praktyczne zastosowanie po raz pierwszy 
w 2013 r. mają zapewnić podstawy bardziej wszech -
stronnego i zintegrowanego podejścia do zarządzania wynikami.
Oczekuje się, że proces ten będzie stopniowo umac -
niał związek między wkładem ze strony pracowników 
a priorytetami ESDZ, przynosząc korzyść w katego -
riach skuteczności i efektywności funkcjonowania instytucji.
W rzeczywistości skuteczność i efektywność dzia -
łania ESDZ wzrosną za sprawą lepszego wzajem -
nego dostosowania celów organizacyjnych i celów 
indywidualnych.
72
Od 2012 r. odbywają się regularne spotkania robocze zespołów ds. zasobów ludzkich ESDZ i DG ds. Rozwoju i Współpracy, poświęcone zarządzaniu stanowiskami 
w delegaturach i wnoszące duży wkład w usprawnie -
nie koordynacji działań ESDZ i KE.
Aby usprawnić współzarządzanie, przekształcono 
również systemy zarządzania zasobami ludzkimi, takie 
jak Sysper2 (system Job Context).66
WPZiB z natury obejmuje w większości obszary 
polityki związane z wydarzeniami, których nie można 
zaplanować ani przewidzieć i które wymagają pilnej 
reakcji na kryzys. Do rzeczywistych zalet stałego prze -
wodnictwa zalicza się:
1. Posiadanie stałego rozmówcy na potrzeby dialogu 
politycznego i konsultacji z państwami trzecimi. Dla 
przykładu, przewodniczący Komitetu Politycznego 
i Bezpieczeństwa zdołał ożywić gasnący dialog ze Stanami Zjednoczonymi, które poprzednio nie były zainteresowane spotkaniami co pół roku z nowym rozmówcą.
2. Uniknięcie sytuacji, w której priorytety polityki ustalano by według politycznej naglącej potrzeby realizacji w terminie sześciu miesięcy. Obszary po -
lityki, takie jak strategie bezpieczeństwa morskiego czy strategia dla Zatoki Gwinejskiej, opracowywano 
stopniowo, gruntownie i dużo dłużej, otrzymując 
w efekcie lepszy produkt końcowy.
67
Koordynacja prac organów, którym przewodniczą trzy różne podmioty (ESDZ, rotacyjna prezydencja oraz przewodniczący Rady Europejskiej), w sprawach 
dotyczących tego samego obszaru polityki to zadanie 
skomplikowane. Należy również zwrócić uwagę na to, że proces koordynacji jest nadmiernie skompli -
kowany wskutek tego, iż od czasu przyjęcia traktatu lizbońskiego nie zmieniono mandatów organów Rady, 
w związku z czym podział obowiązków na obszary 
WPZiB i obszary niewchodzące w jej zakres nie zawsze odzwierciedla różne obowiązki ESDZ, Komisji i Rady.
Odpowiedzi ESDZ 32
73 e)
ESDZ przyjmuje do wiadomości zalecenie Trybunału 
i zgadza się co do jego istoty. Potwierdza jednak swoje 
wątpliwości w kwestii korzystania z „oceny zintegro -
wanej” na obecnym etapie kształtowania polityki 
kadrowej ESDZ.
73 f)
ESDZ przyjmuje to zalecenie, które można rozszerzyć o zarządzanie cywilnymi misjami w dziedzinie WPBiO. Propozycje są aktualnie omawiane z Komisją i ESDZ będzie wzywała do uproszczenia ram zarządzania finansami delegatur.
73 g)
ESDZ przyjmuje to zalecenie i zaznacza, że w spra -
wie kolokacji utrzymywane są intensywne i owocne kontakty z państwami członkowskimi UE i innymi 
instytucjami UE, takimi jak EBI. Jeśli chodzi o służby 
konsularne, z państwami członkowskimi utrzymywane są dwustronne kontakty, mające pomóc w zapoznaniu się z konkretnymi potrzebami i oczekiwaniami tych państw. Cały postęp w tym obszarze zależy od zgody państw członkowskich.73 a)
ESDZ przyjmuje do wiadomości zalecenie Trybunału i już je wdraża w kontekście przeglądu ESDZ.
73 b)
ESDZ nie ma przekonania co do konieczności i moż -
liwości opracowania nowych nadrzędnych ram strategicznych dla polityki zagranicznej i bezpieczeń -
stwa UE z przedstawionych wyżej powodów (zob. 
odpowiedź na pkt 25). ESDZ nie wyklucza jednak, 
że w przyszłości ponownie przeanalizuje tę sprawę 
z Radą i Komisją.
73 c)
ESDZ przyjmuje to zalecenie. Jednocześnie ESDZ 
zwraca uwagę na poczynione już starania w celu zapewnienia spójności wewnętrznej i międzyinstytu -
cjonalnej oraz potwierdza zamiar dokonania dalszych postępów w tym obszarze, przy ścisłej koordynacji działań z innymi zainteresowanymi instytucjami UE i państwami członkowskimi UE.
73 d)
ESDZ przyjmuje to zalecenie. Do Rady i Komisji skiero -
wano propozycje, które będą jeszcze omawiane.
JAK  OTRZ YMAĆ PUBLIK ACJE UE
Publik acje bezpła tne:
•  jeden egzemplar z: 
w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu )
•  kilka egzemplar zy (lub map y, plak aty): 
w przedsta wicielst wach Unii Europejsk iej (http://ec .europa.eu/r epresen t_pl .htm) 
w (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_pl .htm)
kontaktując http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_pl .htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 
(*) Informacje są udzielane nieodpła tnie , większ ość połącz eń również jest bezpła tna (niekt órzy operat orzy, hotele lub telefony  publiczne mogą 
naliczać opła ty).
Publik acje płatne:
• w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu )
Płatne subsk rypcje:
•  u dystrybut orów Urzędu Publik acji Unii Europejsk iej  
(http://publica tions .europa.eu/others/agen ts/inde x_pl .htm)
QJ-AB-14-011-PL-C  ISSN 1831-0923
Na mocy Traktatu z Lizbony utworzono  
urząd Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw 
Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, który pełni jednocześnie funkcję wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej. Wysokiego Przedstawiciela w jego pracy wspiera nowy korpus dyplomatyczny, czyli Europejska 
Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ). Celem 
sprawozdania było ustalenie, czy proces 
ustanowienia ESDZ był skutecznie zarządzany. 
W sprawozdaniu stwierdzono, że ESDZ została 
utworzona bez odpowiedniego przygotowania 
i że jej skuteczność była ograniczona z powodu 
niedociągnięć w zarządzaniu zasobami. Trybunał 
ustalił również, że pomimo poprawy koordynacji 
działań pomiędzy ESDZ a Komisją i państwami 
członkowskimi poziom tej koordynacji wciąż jest niewystarczający.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y