UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Nadrzędnym priorytetem Komisji w zakresie pogłębionego i bardziej sprawiedliwego rynku wewnętrznego „będzie umieszczenie działań politycznych, które przyczynią się do wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, w centrum agendy”. W opinii Rady Europejskiej „realizacja pogłębionego i bardziej sprawiedliwego jednolitego rynku będzie miała zasadnicze znaczenie dla tworzenia nowych miejsc pracy, wspierania wydajności i zapewniania atrakcyjnego klimatu dla inwestycji i innowacji”. Nie należy przeceniać istotnej roli, jaką usługi świadczone w ramach zawodów regulowanych odgrywają w gospodarce UE; w szeregu badań wykazano niewykorzystane korzyści płynące ze wspierania rozwoju jednolitego rynku usług.

W obliczu braku zharmonizowanych wymagań na poziomie UE odpowiedzialność za kwestie związane z regulacją zawodów regulowanych spoczywa na państwach członkowskich. Odpowiedzialność za podjęcie decyzji w kwestii tego, czy w danym przypadku zachodzi konieczność przeprowadzenia interwencji oraz ustanowienia przepisów i ograniczeń regulujących dostęp do danego zawodu lub możliwość wykonywania tego zawodu, spoczywa na poszczególnych państwach członkowskich, przy czym przy podejmowaniu takich decyzji państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia poszanowania zasad niedyskryminacji i proporcjonalności. W większości przypadków przyjęcie stosownych regulacji jest uzasadnione, a wręcz pożądane – dotyczy to np. kwestii związanych ze zdrowiem i bezpieczeństwem. W celu zapewnienia, by regulacje były odpowiednie do zamierzonego celu i nie stwarzały nieuzasadnionych obciążeń, należy poddać je gruntownej analizie, aby móc w pełni ocenić ich wpływ na zainteresowane strony i szersze otoczenie biznesowe. Zgodnie z priorytetami Komisji dotyczącymi zatrudnienia i wzrostu gospodarczego kluczowe jest zapewnienie optymalnego otoczenia regulacyjnego. W związku z tym – w ramach strategii jednolitego rynku – zapowiedziano podjęcie kroków zmierzających do wprowadzenia „analizy proporcjonalności” ex ante przy przeprowadzaniu reformy regulacji usług świadczonych w ramach zawodów regulowanych.

Prawo do pracy rozumiane jako swoboda wykonywania wybranego zawodu lub prowadzenia działalności jest zapisane w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. Swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług należą do kluczowych korzyści wynikających z jednolitego rynku UE. Szczególnie uciążliwe dla MŚP jest przezwyciężanie ograniczeń w zakresie tych swobód. Środki regulacyjne muszą być należycie uzasadnione, co można osiągnąć poprzez dogłębną ocenę proporcjonalności.

„Zawody regulowane” są obecne we wszystkich sektorach gospodarki i odnoszą się do rodzajów działalności wymagających szczególnych kwalifikacji zawodowych. Z czasem każde państwo członkowskie wprowadziło różne regulacje odzwierciedlające długoletnie tradycje, które miały formę regulacji państwowych albo samoregulacji wprowadzonych przez stowarzyszenia zawodowe. Zasadniczo istniały uzasadnione powody regulacji oparte na potrzebie ochrony podstawowych celów interesu publicznego, przy czym w ich wyniku społeczeństwo odnosi korzyści na przykład dzięki doprecyzowaniu wiedzy technicznej, szkoleń i kompetencji wymaganych od specjalistów w celu zapewnienia ochrony obywateli. Niewłaściwe regulacje mogą jednak przyczynić się do powstania obciążeń dla przedstawicieli zawodów regulowanych, przedsiębiorstw i konsumentów; obciążenia te mogą obejmować nieproporcjonalne wymogi w zakresie kwalifikacji, szeroki zakres czynności zastrzeżonych, obowiązkowe członkostwo w stowarzyszeniach zawodowych lub inne środki. W tym względzie Trybunał Sprawiedliwości konsekwentnie podkreślał, że nawet w przypadku braku jakiegokolwiek rodzaju dyskryminacji krajowe przepisy regulujące dostęp do określonych zawodów i wszelkie wymogi dotyczące kwalifikacji mogą utrudniać obywatelom Unii i przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w UE korzystanie z podstawowych wolności przysługujących im zgodnie z Traktatem lub sprawiać, że korzystanie z tych podstawowych wolności będzie dla nich mniej atrakcyjne. Trybunał podkreślił również, że fakt, iż jedno państwo członkowskie stosuje mniej restrykcyjne przepisy niż inne państwo członkowskie, nie musi oznaczać, że przepisy tego drugiego państwa są nieproporcjonalne i niezgodne z prawem Unii. Odpowiedzialność za ocenienie – w poszczególnych przypadkach – czy należy ograniczyć dostęp do określonego zawodu i wykonywania go oraz które ograniczenia najlepiej odpowiadają na szczególne obawy związane z interesem publicznym, spoczywa na państwach członkowskich, które w tym celu muszą wziąć pod uwagę cały kontekst regulacyjny dotyczący danego zawodu.

W 2013 r. dyrektywa 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych została zmieniona dyrektywą 2013/55/UE w celu modernizacji prawa Unii w obszarze zawodów regulowanych. Dyrektywa ta zapewniła także przejrzystość oraz wprowadziła wzajemną ocenę wszystkich zawodów regulowanych w państwach członkowskich. Na podstawie informacji przedłożonych przez odpowiednie właściwe organy w trakcie procesu wzajemnej oceny wydaje się, że przeprowadzenie tego rodzaju oceny okazało się wyzwaniem dla wielu państw członkowskich. Fakt, że większość ocen nie była odpowiednio uzasadniona, wskazuje na podstawowy problem związany ze sposobem oceniania potrzeby regulacji i jej skutków dla szerszego otoczenia biznesowego. Proces wzajemnej oceny wykazał, że decyzje regulacyjne nie zawsze opierają się na solidnej i obiektywnej analizie, ani nie są przeprowadzane w sposób otwarty i przejrzysty. Ponadto, nawet pomimo szczegółowych dyskusji i wytycznych przedstawionych dotychczas przez Komisję, dyrektywa nie zapobiegła wprowadzaniu nowych środków ograniczających, którym nie towarzyszy obiektywna i kompleksowa analiza. Państwa członkowskie wprowadziły nowe przepisy, na przykład dotyczące wykonywania zawodu prawnika, lub wprowadziły lub rozszerzyły zastrzeżenia czynności, dotyczące na przykład doradztwa podatkowego lub przewodników turystycznych bez oceny proporcjonalności lub z bardzo powierzchowną oceną.

Obecny nierówny poziom kontroli zawodów w całej UE ma negatywny wpływ na świadczenie usług i mobilność zawodową. Działania podejmowane samodzielnie przez poszczególne państwa członkowskie nie zapewnią spójnych ram prawnych UE na potrzeby oceny proporcjonalności przewidzianych przepisów krajowych i odniesienia się do istniejących problemów, z którymi zmagają się organy krajowe. Główne cele działania to większa jasność stosowanych kryteriów, która zwiększy wiarygodność, przejrzystość i porównywalność w poszczególnych państwach członkowskich, jak również zapewnienie, aby przepisy były stosowane w jednakowy sposób, co pozwoli uniknąć dalszego obciążania oraz rozdrobnienia jednolitego rynku. Cele te można lepiej zrealizować na szczeblu UE z uwagi na jego skalę i oddziaływanie przez wprowadzenie ogólnounijnego mechanizmu oceny, stosowanego przez wszystkie państwa członkowskie w podobny sposób. Biorąc pod uwagę częste zmiany regulacji dotyczących zawodów, istnieje ryzyko, że bez działań na poziomie UE luka pomiędzy tymi, którzy stosują już dobre praktyki regulacyjne i odpowiednio oceniają proporcjonalność przed podjęciem decyzji o przyjęciu regulacji, a tymi, którzy tak nie postępują, zwiększy się, co spowoduje wzrost rozbieżności w zakresie jakości regulacji. Ostatecznie ma to negatywny wpływ na dostęp do zawodów i powoduje negatywne konsekwencje zarówno dla konsumentów, jak i dla gospodarek.

Aby odnieść się do tej kwestii, Komisja ogłosiła w ramach strategii jednolitego rynku inicjatywę ustanawiającą analizę proporcjonalności, która ma być wykorzystywana przez państwa członkowskie przed przyjęciem lub zmianą przepisów krajowych regulujących dostęp do określonych zawodów. Istnieje znaczny potencjał, aby wzmocnić tworzenie wzrostu i miejsc pracy w państwach członkowskich poprzez zwiększenie przejrzystości w zakresie ich zawodów regulowanych, przeprowadzenie bardziej szczegółowej analizy proporcjonalności nowych reguł przed ich przyjęciem, przy jednoczesnym przeprowadzeniu reform w zakresie zawodów regulowanych w celu zmodernizowania związanych z nimi wymogów. Jak opisano w ocenie skutków towarzyszącej niniejszemu wnioskowi, szereg badań pokazuje, w jaki sposób nieodpowiednie wybory regulacyjne mogą zakłócać konkurencję poprzez ograniczanie wejścia na rynek, co może skutkować znaczną utratą możliwości zatrudnienia, wyższymi cenami dla konsumentów oraz ograniczeniem swobodnego przepływu. Jeżeli chodzi o samo tworzenie miejsc pracy, z badania akademickiego wynika, że w UE można by utworzyć ok. 700 000 dodatkowych miejsc pracy dzięki rozwiązaniu kwestii niepotrzebnych i nieproporcjonalnych regulacji.

Analiza proporcjonalności została zatem zaprojektowana w celu wspierania lepszych praktyk regulacyjnych oraz, docelowo, ich wyników. Analiza ta ma zastosowanie do nowo wprowadzonych lub poddanych przeglądowi wymagań dotyczących dostępu do zawodów regulowanych lub możliwości wykonywania tych zawodów. Konsoliduje ona orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w zakresie proporcjonalności wymagań, ograniczania dostępu do zawodów regulowanych lub możliwości wykonywania tych zawodów, jednak pozostawia państwom członkowskim decyzję w zakresie przedmiotu i sposobu regulacji, a decyzja ta powinna być oparta na dowodach wynikających z dogłębnej, przejrzystej i obiektywnej oceny. Uwzględnia ona w pełni specyfikę każdego zawodu i jego otoczenie regulacyjne. Korzyści dla specjalistów, konsumentów i administracji publicznej płynące z tej inicjatywy są w głównej mierze związane z faktem, że zapewni ona lepsze regulacje dotyczące zawodów poprzez zapobieganie przyjmowaniu nieproporcjonalnych przepisów. Celem niniejszego wniosku jest w dużym stopniu kodyfikacja utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Odstąpienie od tego orzecznictwa mogłoby zmienić charakter wniosku. Komisja może wycofać wniosek, jeżeli jego charakter ulegnie zmianie.

Dyrektywa UE znacząco ułatwiłaby zobowiązanie państw członkowskich do przestrzegania zasady proporcjonalności i zagwarantowałaby przeprowadzanie przez państwa członkowskie w równoważny sposób analizy proporcjonalności na wszystkich poziomach regulacji, co pozwoliłoby uniknąć fragmentacji jednolitego rynku.

Inicjatywa ta ma na celu wprowadzenie jasności i propaguje obiektywne, niezawodne i kompleksowe analizy proporcjonalności w celu zwiększenia zaufania i innowacji poprzez regularne przeglądy krajowych regulacji dotyczących zawodów. U podstaw tego działania leży cel polegający nie tylko na wsparciu państw członkowskich w osiągnięciu przedmiotowych wspólnych celów, ale również udzielenie takiego wsparcia w sposób uporządkowany i sprawny, aby ułatwić im wykonywanie obowiązków administracyjnych.