[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 5.12.2007

SEK(2007) 1594

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument towarzyszący

Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie uproszczenia warunków transferu produktów związanych z obronnością we Wspólnocie PODSUMOWANIE OCENY SKUTKÓW {KOM(2007) 765 wersja ostateczna}{SEK(2007) 1593}

1. KONTEKST POLITYCZNY

W przeszłości Komisja kilkakrotnie zwracała uwagę na wyzwania, przed jakimi staje europejski przemysł obronny, i podkreślała potrzebę stworzenia europejskiego rynku wyposażenia obronnego[1] (EDEM). Nowe inicjatywy podejmowane od 2004 r. przez Europejską Agencję Obrony (EDA) i Komisję uwydatniły taką potrzebę. Nieproporcjonalne wymogi uzyskiwania zezwoleń na transfery produktów związanych z obronnością pomiędzy państwami członkowskimi od dawna uznaje się za główną przeszkodę w budowaniu takiego rynku.

Z politycznego punktu widzenia, pomimo 50 lat integracji europejskiej, w ramach kontroli nad eksportem produktów związanych z obronnością państwa członkowskie wciąż nie czynią systematycznego rozróżnienia pomiędzy transferami do innego państwa członkowskiego a eksportem do krajów trzecich.

Z ekonomicznego punktu widzenia, fragmentacja rynku związanego z obronnością według kryteriów narodowych staje się coraz bardziej nie do zaakceptowania. Połączenie ograniczeń budżetowych ze wzrostem kosztów sprzętu wojskowego stawia przemysł europejski w trudnym położeniu. Diagnoza ta jest obecnie powszechnie uznawana na przykład przez ministrów obrony i wyrażana poprzez Europejską Agencję Obrony: zrównoważone i konkurencyjne podmioty przemysłu obronnego potrzebują większej integracji, mniejszego powielania i pogłębionej specjalizacji. Rosnąca współzależność podmiotów przemysłu obronnego wymaga łatwiejszych transferów.

2. KWESTIE PROCEDURALNE I KONSULTACJE Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI

W następstwie komunikatu z 2003 r. Komisja oparła się na pierwszym badaniu rozpoznawczym zatytułowanym „Wewnątrzwspólnotowe transfery produktów związanych z obronnością" [2] . W ramach badania dokonano przeglądu wszystkich krajowych barier stojących przed wewnątrzwspólnotowymi transferami produktów związanych z obronnością, oceniono ich bezpośrednie i pośrednie koszty oraz określono ewentualne dodatkowe środki na poziomie wspólnotowym.

W ramach zorganizowanej w lipcu 2005 r. przez Komisję Europejską we współpracy z EDA konferencji „Europejskie podmioty przemysłu obronnego i rynek”, w czasie której po raz pierwszy zaprezentowano wyniki badania, rozpoczęto proces konsultacyjny. Publiczne konsultacje przeprowadzono pomiędzy marcem a wrześniem 2006 r. na podstawie dokumentu konsultacyjnego Komisji. Z możliwości zaprezentowania swoich opinii skorzystało siedem państw członkowskich, dziesięć stowarzyszeń branżowych i przedsiębiorstw, pięć organizacji pozarządowych i trzy inne organizacje. Podsumowanie konsultacji znajduje się na stronie internetowej Komisji2.

Wreszcie, w fazie konsultacji, od lipca 2005 r. do lipca 2007 r. Komisja zorganizowała w Brukseli łącznie siedem warsztatów (cztery z państwami członkowskimi i trzy z przedstawicielami przemysłu). Umożliwiły one służbom Komisji poszerzenie i poprawę podstaw wiedzy, zebranie opinii tych zainteresowanych stron i państw członkowskich, które wstrzymały się od udziału w konsultacjach, a także sprawdzenie opcji przewidywanych elementów ewentualnej inicjatywy z punktu widzenia technicznych, ekonomicznych i politycznych możliwości ich realizacji.

3. OKREśLENIE PROBLEMU

We wszystkich państwach członkowskich obowiązuje krajowe prawodawstwo regulujące import, eksport i tranzyt produktów związanych z obronnością w ramach rynku wewnętrznego. Kontrola rozprzestrzeniania tych produktów jest dla wszystkich demokratycznych rządów kluczowym zagadnieniem z zakresu bezpieczeństwa i kwestią odpowiedzialności politycznej i prawnej. Ponadto prowadzona przez społeczeństwo obywatelskie analiza praw człowieka oraz demokratycznej wiarygodności kraju przeznaczenia stale wzmacnia potrzebę istnienia silnej i skutecznej dyscypliny eksportowej[3].

Systemy zezwoleń ex ante stanowią centralny punkt takich programów kontroli. W zasadzie wszystkie państwa członkowskie stosują co najmniej jeden z następujących trzech rodzajów zezwoleń:

- zezwolenie indywidualne odpowiada wydanemu przez organ krajowy na wniosek indywidualnego dostawcy zezwoleniu na jeden transfer do jednego odbiorcy;

- zezwolenie globalne odpowiada wydanemu przez organ krajowy na wniosek indywidualnego dostawcy zezwoleniu na jeden lub kilka transferów do jednego lub wielu odbiorców;

- zezwolenie generalne jest zezwoleniem wprowadzonym ogólnym aktem administracyjnym lub prawnym i zezwala dowolnemu eksporterowi na transfer kontrolowanego towaru do niektórych miejsc przeznaczenia, przy czym w zezwoleniu podana jest zarówno nazwa eksportera, jak i miejsca przeznaczenia.

Krajowe systemy wydawania zezwoleń różnią się od siebie znacząco w odniesieniu do ich zakresu, właściwych organów, procedur oraz okresu obowiązywania. Nakładają one ogromne obciążenie administracyjne na przedsiębiorstwa i wymagają długich okresów realizacji. Koszty powyższego obciążenia administracyjnego i pośrednich skutków oszacowane zostały odpowiednio na 433 mln euro rocznie i 2,73 mld euro rocznie.

Tak duża liczba surowych wymogów wydawania zezwoleń – i powiązane z tym obciążenia administracyjne – stanowi wyraźną dysproporcję w stosunku do rzeczywistych potrzeb kontroli, biorąc pod uwagę, że wniosków o wydanie zezwolenia na transfery wewnątrzwspólnotowe prawie nigdy się nie odrzuca (w ciągu roku wydaje się około 11 500 zezwoleń na takie transfery, przy czym od 2003 r. nie oddalono z przyczyn formalnych ani jednego wniosku).

Zainteresowane strony, reprezentujące zarówno przemysł, jak i rządy, przyznają, że tak rozbudowane wymogi dotyczące wydawania zezwoleń utrudniają rozwój europejskiej bazy technologicznej i przemysłowej w dziedzinie obronności (EDTIB) oraz zakłócają bezpieczeństwo dostaw pomiędzy państwami członkowskimi:

- na poziomie przemysłu, potrzeba dostosowania się do rozbieżnych krajowych systemów wydawania zezwoleń utrudnia optymalizację łańcuchów dostaw. Aby uniknąć czasochłonnych, niepewnych i kosztownych procedur, przedsiębiorstwa faktycznie skłonne są preferować dostawców krajowych. Przeszkadza to w specjalizacji europejskich podmiotów przemysłu obronnego i osłabia ewentualną ekonomię skali. Co więcej, przedsiębiorstwa ogólnoeuropejskie nie będą mogły w pełni korzystać z integracji transgranicznej tak długo, jak transfery pomiędzy przedsiębiorstwem zlokalizowanym w jednym państwie członkowskim a jego filią znajdującą się w innym państwie będą podlegać skomplikowanym i długim procedurom uzyskiwania wcześniejszej zgody;

- chcąc zamówić sprzęt obronny u dostawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, organ rządowy w państwie UE ogłaszający przetarg nie może założyć, że zezwolenie zostanie wydane. Chociaż przypadki odmowy wydania zezwolenia prawie się nie zdarzają, to nawet „teoretyczna” możliwość odrzucenia takiego wniosku skłania państwa członkowskie do preferowania producentów krajowych jako dostawców wrażliwego sprzętu wojskowego, kosztem ich europejskich konkurentów (nawet jeśli mogą oni potencjalnie zaoferować korzystniejsze warunki).

Na poziomie międzyrządowym opracowano szereg dwu- i wielostronnych umów i inicjatyw, których celem jest uproszczenie transferów produktów związanych z obronnością. Jak dotąd jednak nawet najważniejsze z nich, tj. list intencyjny oraz następująca po nim umowa ramowa z Farnborough, podpisane przez sześć głównych państw członkowskich produkujących broń (Francja, Niemcy, Zjednoczone Królestwo, Hiszpania, Włochy, Szwecja), przyniosły dość ograniczone rezultaty. Co się tyczy EDA, nie jest ona upoważniona do zajmowania się transferami.

4. CELE

Nadrzędnym celem Komisji jest utworzenie otwartego i konkurencyjnego europejskiego rynku wyposażenia obronnego (EDEM) w UE. Dobrze funkcjonujący EDEM wymaga spójnych ram prawnych w różnych obszarach polityki, takich jak zamówienia i transfery. W celu obrony interesów bezpieczeństwa państw członkowskich, ramy te muszą uwzględniać specyficzny charakter sprzętu obronnego (strategiczne znaczenie, wymogi w zakresie bezpieczeństwa dostaw i informacji).

Ten nadrzędny cel wpisuje się także w szerszy obraz agendy lizbońskiej, jako że przyczynia się do rozwoju konkurencyjnej europejskiej bazy technologicznej i przemysłowej w dziedzinie obronności (EDTIB), która może z kolei wzmocnić wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa (CFSP).

Konkretnym celem, do którego dąży Komisja, jest uproszczenie warunków wewnątrzwspólnotowych transferów produktów związanych z obronnością w celu zmniejszenia stopnia złożoności – i związanego z nią obciążenia administracyjnego – z którą kojarzona jest istniejąca sieć różnorodnych krajowych systemów wydawania zezwoleń. W tym zakresie osiągnięcie powyższego celu będzie stanowiło uzupełnienie przyszłej dyrektywy o zamówieniach w dziedzinie obronności. Dzięki ułatwieniu transferów produktów związanych z obronnością dostarczanych siłom zbrojnym UE, składające zamówienia rządy będą działały w bardziej przewidywalnych warunkach, a co za tym idzie zapewnione im zostanie większe bezpieczeństwo dostaw, co zmniejszy aktualną niechęć do zakupów transgranicznych. Ułatwi to dostawcom transgranicznym „udowodnienie” ich zdolności do terminowego dostarczenia produktów związanych z obronnością.

5. OPCJE POLITYKI

Rozważono pięć głównych opcji:

Opcja 1 | Brak działań (scenariusz kontynuacji bieżących rozwiązań) |

Opcja 2 | Środki nielegislacyjne, przybierające formę komunikatu wyjaśniającego w sprawie zastosowania artykułu 296 lub działania zmierzające do zwiększenia zaufania |

Opcja 3 | Całkowita liberalizacja wszystkich transferów produktów związanych z obronnością |

Opcja 4 | Zarządzanie poprzez Agencję transferami wewnątrzwspólnotowymi na poziomie UE |

Opcja 5 | Uproszczenie i zbliżenie krajowych systemów wydawania zezwoleń. Te elementy uproszczenia obejmują: rodzaj wydanego zezwolenia (3 podopcje: A1 = tylko zezwolenia generalne, A2 = tylko zezwolenia globalne, A3 = połączenie zezwoleń generalnych i globalnych), zapewnienie gwarancji dotyczących wiarygodności odbiorców (3 podopcje: B1 = brak certyfikatu UE dla przedsiębiorstw, B2 = obowiązkowa certyfikacja, B3 = certyfikaty na otrzymywanie transferów w ramach zezwolenia generalnego), zapewnienie gwarancji dotyczących zarządzania powrotnym wywozem do krajów trzecich (2 podopcje: C1 = wymagania i sankcje w odniesieniu do informacji dotyczących przepisów prawnych, C2 = system identyfikowalności oparty na scentralizowanej bazie danych). |

Zgodnie z zasadą analizy proporcjonalnej, opcje 2, 3 i 4 zostały zbadane, jednak zdecydowano się nie dokonywać szczegółowej analizy ich skutków, czy to ze względu na brak prawdopodobieństwa realizacji przy ich pomocy założonych celów, czy też nierealistycznego z punktu widzenia politycznej dostępności charakteru tych opcji. Szczegółową analizę skutków przeprowadzono dla scenariusza kontynuacji bieżących rozwiązań oraz dla każdej podopcji scenariusza uproszczenia prawodawstwa.

W trakcie konsultacji z zainteresowanymi stronami pojawił się stworzony przez Radę wspólny wykaz uzbrojenia (WWU), stanowiący wspólny punkt odniesienia dla wszystkich państw członkowskich w ramach Kodeksu postępowania UE w sprawie wywozu broni. Ten stworzony już wykaz stał się naturalną propozycją dla określenia zakresu wszelkich działań legislacyjnych.

6. OCENA SKUTKÓW

Opcja 1: brak działań UE

Brak na poziomie wspólnotowym działań poświęconych wewnątrzwspólnotowym transferom produktów związanych z obronnością niekoniecznie oznacza utrzymanie status quo . Pewna liczba państw członkowskich jest skłonna kontynuować przegląd swoich krajowych systemów wydawania zezwoleń w celu ich uproszczenia. Poza tym, obecnie lub w przyszłości, inicjatywy opracowane na poziomie międzyrządowym mogłyby w dalszym ciągu wpływać na uproszczenie transferów pomiędzy krajami uczestniczącymi w tych inicjatywach.

Jak stwierdzono, trudno jest rozszerzać zakres tych porozumień tak, by obejmowały one dodatkowych uczestników, co w konsekwencji może prowadzić w najlepszym przypadku do utrzymania, jeśli nie pogłębienia potencjalnej dyskryminacji państw członkowskich niebędących stronami takich uzgodnień. Taka sytuacja utrudniłaby wykorzystanie wszystkich możliwości dostępnych w Europie oraz doświadczenia ekspertów w niszowych dziedzinach (w szczególności tych z nowych państw członkowskich). Wykluczone państwa członkowskie w dalszym ciągu będą w niewielkim stopniu zachęcane do kupowania europejskich produktów związanych z obronnością, a to ze względu na (a) fakt, że ich przedsiębiorstwa przemysłu obronnego (głównie małe i średnie przedsiębiorstwa) będą słabiej wprowadzone w najważniejsze programy z zakresu obronności oraz (b) ze względu na brak większego bezpieczeństwa dostaw w porównaniu z alternatywnymi dostawcami z krajów trzecich.

W perspektywie średnio- i długoterminowej, w przypadku pozbawienia ich korzyści płynących z szerszej współpracy i integracji, europejskie podmioty w tej branży stracą swoją konkurencyjność, a ich rola może zostać ograniczona do pozycji graczy niszowych i dostawców przede wszystkim dla głównych wykonawców spoza Europy, narażając w ten sposób ich zdolność do samodzielnego osiągnięcia doświadczenia potrzebnego w ramach europejskiej polityki bezpieczeństwa i obronności. Za każdym razem wykluczenie z segmentów rynku o najwyższej wartości dodanej miałoby również negatywny wpływ na zwrot z inwestycji realizowanych przez europejskie przedsiębiorstwa związane z obronnością, co z kolei utrudnia przyciąganie inwestorów. Stopniowe zmniejszanie się konkurencyjności przemysłu UE nieuchronnie wpłynęłoby w sposób negatywny zarówno na poziom, jak i jakość zatrudnienia w branży.

Opcja 5: Uproszczenie i zbliżenie krajowych systemów wydawania zezwoleń

W fazie konsultacyjnej jasne się stało, że należy utrzymać ogólny aktualny poziom ochrony interesów w zakresie bezpieczeństwa. W praktyce oznacza to, że wszelkie wprowadzone uproszczenia / ułatwienia transferów wewnątrzwspólnotowych należy uzupełnić o środki promujące atmosferę wzajemnego zaufania, w szczególności w odniesieniu do ewentualnego powrotnego wywozu do krajów trzecich. Szczegółowo przeanalizowano opłacalność różnych wspomnianych powyżej podopcji w kontekście sposobów uproszczenia (rodzaj zezwolenia) i gwarancji (certyfikacja i kontrola powrotnego wywozu).

Z wniosków z analizy wynika, że ogólnowspólnotowy system oparty zarówno na zezwoleniach globalnych, jak i generalnych stanowiłby najwłaściwszy kompromis pomiędzy celami w zakresie skuteczności danego środka (tj. prawdziwego ułatwienia wewnątrzwspólnotowych transferów produktów związanych z obronnością) a wymaganą elastycznością umożliwiającą państwom członkowskim dostosowanie ewentualnego powrotnego wywozu lub restrykcji w stosunku do użytkowników finalnych w zakresie szczególnie wrażliwych produktów.

Wydawanie przez UE certyfikatów przedsiębiorstwom-odbiorcom wydaje się być najskuteczniejszym środkiem zwiększania wzajemnego zaufania przy minimalnych kosztach marginalnych. Jednakże z uwagi na potencjalnie nieproporcjonalne skutki wprowadzenia obowiązkowej certyfikacji (szczególnie w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw), podopcja łącząca certyfikację z korzyścią z bycia odbiorcą w ramach zezwolenia generalnego wydała się stanowić skuteczną, budującą zaufanie zachętę dla państw członkowskich do jak najszerszego korzystania z najmniej obciążających zezwoleń. Rzetelność, z jaką kojarzone są rządy UE kupujące produkty dla własnych sił zbrojnych (tj. produkty, których użytkownikami finalnymi będą rządy UE), pozwala również na wprowadzenie zezwoleń generalnych dla składających zamówienia rządów UE.

Wreszcie, w odniesieniu do kontroli powrotnego wywozu, informatyczny system śledzenia służący zapewnieniu podwójnej kontroli ewidentnie stworzyłby nowe, mocno obciążające zobowiązania, zarówno dla przedsiębiorstw, jak i dla administracji. Dlatego też za bardziej opłacalną uważana jest bardziej konwencjonalna technika regulacyjna oparta na wymogach dotyczących informacji ex-post oraz skutecznej polityce egzekwowania obowiązujących przepisów.

Zsumowane dane szacunkowe obejmujące odpowiednie podscenariusze pokazują, iż szacowane korzyści netto wynikające ze zmniejszenia obciążeń administracyjnych mieszczą się w zakresie od 190 mln euro do 405 mln euro rocznie. Co jednak ważniejsze, uważa się, że oczekiwane korzyści pośrednie płynące z uproszczonych transferów stanowiących wkład w dobrze funkcjonujący europejski rynek wyposażenia obronnego i skuteczną europejską bazę technologiczną i przemysłową w dziedzinie obronności znacznie przekroczą powyższe bezpośrednie korzyści netto.

Bezpośrednie skutki społeczne szacuje się jako minimalne, natomiast skutki pośrednie, wprost przeciwnie, okażą się prawdopodobnie zdecydowanie bardziej znaczące. Wzmocnienie ogólnoeuropejskiej bazy technologicznej i przemysłowej w dziedzinie obronności mogłoby w krótkim czasie doprowadzić do racjonalizacji struktur, a co za tym idzie, zmniejszenia zatrudnienia w ramach zbędnych programów i w mało konkurencyjnych firmach. Taka restrukturyzacja jest jednak warunkiem wstępnym dla dotrzymania przez przemysł obronny UE kroku rozwojowi technologicznemu, co jest warunkiem koniecznym zarówno dla sprostania konkurencji ze strony nowo pojawiających się podmiotów, jak i dla uniknięcia dalszego zwiększania się przepaści technologicznej w stosunku do najbardziej zaawansowanych konkurentów. Ten scenariusz oferuje więc najlepszą gwarancję utrzymania lub zwiększenia, zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym, zatrudnienia w perspektywie średnio- i długoterminowej.

Powyższe ramy działania nie powinny nieść za sobą odczuwalnego wpływu na środowisko naturalne.

7. MONITOROWANIE I OCENA

Każdy instrument prawa wspólnotowego wprowadzony w celu ułatwienia wewnątrzwspólnotowych transferów produktów związanych z obronnością będzie musiał być stosowany i egzekwowany przez państwa członkowskie. Będą one musiały dostosować swoje ramy prawne, na przykład w celu wprowadzenia odpowiednich przepisów w zakresie certyfikacji oraz zezwoleń globalnych i generalnych. Wspomniane krajowe środki stosowania prawa będą wymagały odpowiedniego monitorowania przez służby Komisji, po pierwsze w celu sprawdzenia zgodności z przepisami Wspólnoty, a po drugie dla zorganizowania przejrzystej, budującej zaufanie wymiany informacji pomiędzy państwami członkowskimi.

W perspektywie średnioterminowej, Komisja powinna ocenić funkcjonowanie nowego uproszczonego systemu UE, ze szczególnym uwzględnieniem kosztów administracyjnych.

Biorąc pod uwagę dość długi okres eksploatacji sprzętu związanego z obronnością, nie należy oczekiwać natychmiastowych zmian w praktykach rządowych zamówień publicznych i reorganizacji przemysłowych łańcuchów dostaw. Korzyść w postaci większego bezpieczeństwa dostaw pozostaje odczuciem dość subiektywnym, dlatego też czas jest kluczowym elementem wypracowania wzajemnego zaufania. Pośrednie korzyści oczekiwane z tytułu ułatwienia wewnątrzwspólnotowych transferów produktów związanych z obronnością odczuje się więc dopiero w dłuższej perspektywie. W tym samym okresie należy więc przeprowadzić ocenę szerszych skutków makroekonomicznych, prawdopodobnie nie wcześniej, niż pięć lat po wprowadzeniu instrumentu prawa wspólnotowego w tym zakresie.

[1] KOM(97) 583 z dnia 12 listopada 1997 r., KOM(2003) 113 z dnia 11 marca 2003 r.

[2] http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm

[3] Kodeks postępowania UE w sprawie wywozu broni przyjęty w 1998 r. wprowadza osiem wspólnych kryteriów eksportu broni i uwzględnia również powiadomienie o odmowie oraz mechanizm konsultacyjny. Przyjęcie Kodeksu, jako ważnego elementu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, stało się początkiem nowego jakościowo etapu w rozwoju wspólnego podejścia UE do eksportu broni.