[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 28.11.2007

SEK(2007) 1555

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Dokument towarzyszący Wniosek DYREKTYWA RADY zmieniająca dyrektywę 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej w odniesieniu do opodatkowania usług ubezpieczeniowych i finansowych STRESZCZENIE OCENY WPŁYWU (Niniejszy dokument stanowi podsumowanie analizy przedstawionej w pełnym tekście, który wspólnie ze wszystkimi wymienionymi załącznikami jest dostępny jedynie w oryginalnej wersji językowej i w związku z tym jest prezentowany jedynie z angielską wersją językową wniosku)

{KOM(2007) 747 wersja ostateczna}{SEK(2007) 1554}

1. KWESTIE PROCEDURALNE I KONSULTACJE Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI

Głównie z powodów pragmatycznych, dyrektywa w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej zwalnia z VAT najważniejsze usługi ubezpieczeniowe i finansowe. W pewnej mierze dyrektywa odzwierciedla jednak postawę niepewności, która przejawia się w tym, że zezwala również państwom członkowskim na przyznawanie podatnikom prawa wyboru opodatkowania tych usług.

W momencie świadczenia usług zwolnionych, przedsiębiorstwa te nie muszą naliczać podatku na świadczone usługi, lecz zwykle nie mogą również odliczyć VAT-u który płacą za towary i usługi zakupione w celu prowadzenia działalności. Tego rodzaju podatek, nie podlegający zwrotowi, jest istotnym źródłem przychodów dla administracji podatkowych państw członkowskich. Jest to również źródło przychodów, które wzrasta automatycznie w miarę jak instytucje finansowe i ubezpieczeniowe coraz częściej korzystają ze specjalistycznych usług dostawców będących osobami trzecimi (outrourcing) lub konsolidują operacje transgraniczne (tak jak ma to miejsce w przypadku centrów podziału kosztów).

Praca Komisji w przygotowaniu oceny skutków wykazała, że pojawiają się coraz większe trudności z zapewnieniem jasnego i spójnego stosowania zwolnienia na obszarze Wspólnoty. W przypadku niektórych złożonych transakcji może być nawet trudne zidentyfikowanie odbiorcy usługi dla celów podatkowych.

Jakiekolwiek by nie były przyczyny trudności związanych ze znalezieniem innego rozwiązania, znaczącym skutkiem zwolnienia jest fakt, że przedsiębiorstwo jest niezdolne do odzyskania VAT-u, który płaci w momencie ponoszenia nakładów (lub dokonywania zakupów) w postaci dóbr i usług. Prawdziwym ujemnym skutkiem zwolnienia pozostaje jednak utrata neutralności podatku. Dodatkową kwestią dla UE jest fakt, że system podatku od wartości dodanej towarów i usług (VAT) musi funkcjonować w 27 państwach członkowskich w sposób, który pozwoli na ustanowienie wspólnego rynku ogólnoeuropejskiego. Z tego powodu stosowanie podatku VAT powoduje napięcia, które nie pojawiają się w innych obszarach, gdy chodzi o stosowanie podatków konsumpcyjnych w usługach finansowych i ubezpieczeniach.

Istniejące przepisy w zakresie VAT generują wciąż rosnące dochody. Każda zmiana prawodawstwa będzie musiała uwzględniać ten fakt, wiążący się częściowo ze wzrostem stawek VAT, lecz przede wszystkim ze wzrostem podstawy opodatkowania, i to pomimo nieefektywnych rozwiązań gospodarczych narzuconych przedsiębiorcom.

Zrównoważenie efektywności ekonomicznej ze stabilnością i sprawiedliwością systemu podatkowego nie jest łatwe, tym bardziej w obszarach, gdzie zadanie to wymaga pogodzenia celów jednolitego rynku z odpowiednim opodatkowaniem sektorów usług finansowych i ubezpieczeń. Konieczne będzie przekonanie państw członkowskich o tym, że dalszy rozwój żywotnego sektora usług finansowych w ramach UE jest wart niewielkich kompromisów w zakresie przychodów z VAT.

W tym celu Komisja wspólnie z państwami członkowskimi rozpoczęła poszukiwanie nowego rozwiązania.

W ramach prac przygotowawczych prowadzonych z państwami członkowskimi, Komisja zorganizowała dwa seminaria Fiscalis poświęcone głównie ustaleniu obszarów spornych w obecnych przepisach.

W marcu 2006 r. opublikowano dokument do dyskusji, który przedstawiał analizę obecnych ram prawnych i możliwości ich zmian. Za priorytet respondenci uznali zniesienie barier handlowych mające na celu konsolidacje transgraniczną oraz modernizację definicji. W celu przyśpieszenia prac, Komisja zamówiła badanie (zrealizowane przez PwC) dotyczące skutków gospodarczych zwolnienia z VAT w usługach ubezpieczeniowych i finansowych w krajach UE25. Konkluzją raportu (ukończonego w listopadzie 2006 r.) było stwierdzenie, że niepodlegający zwrotowi podatek VAT zwiększa koszty instytucji finansowych oraz koszty usług finansowych świadczonych na rzecz przedsiębiorstw. Różnice w interpretacji dyrektywy w sprawie podatku od wartości dodanej odnośnie zwolnionych lub niezwolnionych usług finansowych powodują niepewność w podejmowaniu decyzji, podczas gdy te powinny być czysto handlowe. Udowodniono, że niektóre instytucje finansowe cierpiały z powodu naliczenia względnie wysokich stawek VAT-u nie podlegającego zwrotowi w związku z ich korporacyjną strukturą lub też w celu zminimalizowania kosztów VAT wewnątrz grupy tworzyły struktury, które w innych okolicznościach mogłyby być uznane za mniej optymalne z punktu widzenia przepisów prawa lub podatku od osób prawnych.

W odniesieniu do zidentyfikowanych możliwości zmian, w raporcie podkreślano konieczność sprecyzowania definicji usług zwolnionych oraz zapewnienia jej spójności i pewności. Raport stanowi załącznik do pełnego tekstu oceny skutków.

Komisja wystąpiła ponadto z prośbą do International Bureau for Fiscal Documentation o zbadanie sposobów odliczania naliczonego podatku od wartości dodanej (VAT) w usługach finansowych i ubezpieczeniach w państwach członkowskich. Raport PwC wykazuje, że stawki tego podatku wahają się między 0% a 74%, nawet jeśli dyrektywa w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej przewiduje, że powinny one być zharmonizowane.

Skądinąd dyrektywa zezwala również państwom członkowskim na znaczną swobodę interpretacji w zakresie metod obliczania kwoty podlegającej zwrotowi. Istnieją różnice w sposobie stosowania przepisów przez państwa członkowskie oraz tolerowane praktyki, które nie zawsze znajdują odzwierciedlenie w przepisach prawnych.

Skorzystanie z prawa wyboru opodatkowania może zatem zwiększyć stopę podatku podlegającego zwrotowi, również wtedy, gdy nie doszło do żadnej opodatkowanej transakcji o charakterze dostawczym.

Uzyskanie pewnych danych liczbowych dotyczących wartości podatku VAT niepobranego z powodu zwolnienia lub przychodów z VAT-u nie podlegającego zwrotowi okazało się niemożliwe. W raporcie PwC wymienia się niepublikowany niezależny raport, w którym dane liczbowe dla jednego z państw członkowskich (Wielkiej Brytanii) ukazują, że VAT niepodlegający zwrotowi stanowi około 20,3% podatków płaconych przez sektor usług finansowych i że pociąga za sobą wzrost kosztów tych usług o maksymalnie 4%. Z ograniczonych danych, które były dostępne dla Komisji, trudno było wywnioskować, czy likwidacja zwolnienia będzie miała jakikolwiek wpływ na przychody z pobranych podatków. Najprawdopodobniej potencjalne korzyści podatkowe zostałyby pochłonięte przez wzrost wartości podatku podlegającego zwrotowi.

2. OPIS PROBLEMU

Istniejące przepisy są przestarzałe i nie uwzględniają w wystarczającym stopniu złożoności współczesnych realiów ekonomicznych, co prowadzi do powstawania nadmiernych kosztów oraz braku wewnętrznej wydajności. Dyrektywa zawiera wykaz zwolnionych usług finansowych oraz ubezpieczeń, który powinien być interpretowany restrykcyjnie. Tym niemniej jedynie 6% spraw wniesionych przed ETS w sprawie VAT (24 sprawy) dotyczyło definicji zwolnionych usług finansowych i ubezpieczeniowych, pomimo że niejasność tych definicji może mieć bardzo szerokie konsekwencje. Jednocześnie koszty postępowania sądowego, mimo że trudne do wycenienia, są bardzo wysokie i w dużej mierze wynikają z nieadekwatności obecnego prawodawstwa.

Instytucje finansowe i ubezpieczeniowe ponoszą wyższe koszty w związku z podatkiem niepodlegającym zwrotowi. Instytucje te będą bardziej skłonne do zapewniania sobie dostawy opodatkowanych usług wewnątrz firmy niż do korzystania z podwykonawstwa wyspecjalizowanych dostawców, które pociągałoby za sobą płatność VAT-u nie podlegającemu zwrotowi. Brak neutralności podatku od wartości dodanej (VAT) stanowi więc przeszkodę dla ogólnej efektywności gospodarczej.

Gdy usługa końcowa świadczona na rzecz konsumenta jest usługą zwolnioną z VAT, świadczenie usług transgranicznych ma nieuchronny wpływ na rozłożenie wpływów z VAT.

Przychody z podatku od wartości towarów i usług (VAT) wzrosną najbardziej w kraju siedziby odbiorcy zwolnionych usług, nie zaś ich konsumenta ostatecznego.

Problem też będzie wzrastał coraz częściej, w miarę jak polityka wspólnotowa w zakresie usług finansowych będzie osiągała swoje cele, a przeszkody integracji w zakresie usług detalicznych i dystrybucji transgranicznej będą likwidowane. Ogólnie z prac Komisji nad przygotowaniem oceny skutków wynika, że jedynym pewnym sposobem rozwiązania problemu zniekształcających skutków zwolnienia z VAT jest pełne opodatkowanie. Komisja zidentyfikowała również różnice w dozwolonych lub narzuconych przez państwa członkowskie metodach obliczania kwoty podlegającej zwrotowi. Najprawdopodobniej metody narzucone przez niektóre państwa członkowskie powodują naruszenie konkurencji oraz wzrost kosztów. Teza ta została potwierdzona w dyskusjach prowadzonych z państwami członkowskimi na temat zwiększenia spójności zasad odliczania VAT. Wśród kwestii drugoplanowych, które zostały zasygnalizowane w procesie konsultacji, lecz nie stały się przedmiotem prac Komisji na tym etapie, było opodatkowanie podatkiem od wartości dodanej (VAT) usług finansowych i ubezpieczeń zgodnych z prawem szariatu.

3. CELE

- Zmniejszenie kosztów administracyjnych ponoszonych przez organa administracyjne w związku z wykonywaniem nadzoru skarbowego i przez podmioty gospodarcze w związku z przestrzeganiem przepisów podatkowych;

- zapewnienie zabezpieczenia finansowego dla państw członkowskich oraz pewności prawnej dla podmiotów gospodarczych;

- rozwiązanie problemu niespójności miedzy przepisami odnośnie VAT z 1977 r. a bardziej aktualnymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi, takimi jak przepisy przewidziane w planie działania w zakresie usług finansowych.

Każda z możliwych zmian mogłaby dostarczyć rozwiązań, które spełnią niektóre z tych celów lub spełnią je częściowo. Koszty administracyjne i koszty przestrzegania przepisów są ciężarem dla administracji podatkowych w procesie poboru podatku od wartości dodanej (VAT) oraz dla przedsiębiorców w związku z koniecznością wypełniania swoich zobowiązań podatkowych. Zobowiązania dotyczące VAT nie są jednak zapisane w prawie Wspólnoty, lecz raczej określone w ustawodawstwie krajowym, ponieważ zgodnie z zasadą pomocniczości zagadnienia te pozostają w gestii państw członkowskich. Możliwości w zakresie zmniejszenia kosztów przestrzegania przepisów przez stymulowanie innych zobowiązań w zakresie sprawozdawczości są ograniczone, ponieważ standardowe techniki finansowe oraz techniki szacowania kosztów służą innym celom. Zagadnienia związane z przestrzeganiem zobowiązań podatkowych rzadko są uwzględniane w platformach danych i platformach zarządzania informacją, stosowanych coraz częściej przez instytucje finansowe. Co się tyczy podatku od wartości dodanej (VAT) w UE, niespójności są w dużej mierze związane z istnieniem w poszczególnych państwach członkowskich 27 różnych zestawów przepisów dotyczących sprawozdawczości i zobowiązań w zakresie zgodności z przepisami podatkowymi.

Niektóre państwa członkowskie osiągną korzyści wypływające z konsolidacji transgranicznej kosztem innych państw. Uzyskanie pewności, że przedsiębiorstwa z sektorów, których dotyczy wniosek, utrzymają swe siedziby na terenie UE i tym samym będą nadal przynosiły przychody z podatku, może wymagać niewielkich kompromisów w zakresie przychodów z VAT.

System VAT powinien „eliminować w miarę możliwości czynniki, które mogą zakłócić warunki konkurencji, czy to na szczeblu krajowym, czy też wspólnotowym”. Niniejszy wniosek powinien bazować na tej zasadzie, lecz niektóre z najbardziej oczywistych środków, które mogą być korzystne dla sektorów usług finansowych i ubezpieczeń, wpłyną na budżety państw członkowskich.

4. WARIANTY POLITYKI

Warianty polityki, które zasługują na poważne rozważenie, sprowadzają się do trzech propozycji: pozostawienia obecnej sytuacji w stanie niezmienionym, unowocześnienia definicji usług zwolnionych w sposób, który zapewni spójne ich stosowanie, oraz zaproponowanie jednej lub więcej ukierunkowanych zmian strukturalnych w celu przywrócenia pewnego stopnia neutralności w systemie VAT.

Inną możliwą zmianą strukturalną mogłoby być rozszerzenie wykazu usług zwolnionych. W rzeczywistości rozwiązanie to rozciągnęłoby jednak problemy związane z zagadnieniem zwolnienia na inne rodzaje działalności gospodarczej. W celu przywrócenia pewnego stopnia neutralności, Australia i Singapur przyjęły uproszczony, ograniczony model odliczania podatku naliczonego bazujący na szacunkowych kosztach wynagrodzeń powiększonych o wartość dodaną usług świadczonych przez ich dostawcę, lecz model ten nie jest odpowiedni w warunkach UE. Dyrektywa zezwala już dziś państwom członkowskim na przyznanie prawa wyboru opodatkowania usług finansowych i w pięciu państwach członkowskich, gdzie prawo to zostało wdrożone, instytucje finansowe mogą zrezygnować ze zwolnienia, optując za opodatkowaniem świadczonych usług finansowych zwolnionych z VAT (prawo to nie dotyczy ubezpieczeń). Komisja przyjrzała się również roli trasgranicznych struktur opodatkowania VAT w zmniejszeniu naruszenia konkurencji. Instytucje, które stosują struktury typu oddział/siedziba główna i posiadają jedną osobowość prawną, korzystają z elastyczności w przyporządkowywaniu transakcji wewnętrznych zwolnionych z VAT. Pozwala im to osiągnąć bardziej korzystne wyniki w zakresie VAT niż ma to miejsce w przypadku spółek bazujących na strukturze spółka matka/filia. Celem przyświecającym ocenie zmian w opodatkowaniu podmiotów transgranicznych jest stwierdzenie, czy zmiana ta polepszy neutralność pomiędzy poszczególnymi strukturami. Tworzenie grup do celów VAT może dać podobne wyniki, lecz dostępność tego rozwiązania jest ograniczona do operacji krajowych w prawie połowie państw członkowskich. Praktyczną konsekwencją tworzenia grup do celów VAT jest fakt, że system ten pozwala na traktowanie członków grupy jak jednego opodatkowanego podmiotu dla celów VAT, gdy realizują oni operacje między sobą.

Dyrektywa pozwala już teraz, pod pewnymi warunkami, na zwolnienie w przypadku ustaleń dotyczących podziału kosztów. Z doświadczeń nabytych w państwach członkowskich, gdzie zwolnienie w przypadku ustaleń dotyczących podziału kosztów zostało w pełni zrealizowane, i na bazie szerzej przeprowadzonej analizy, Komisja ocenia że szersze wykorzystanie tego zwolnienia może okazać się korzystne również w odniesieniu do zewnętrznych dostawców usług oraz podmiotów mających siedziby w różnych państwach członkowskich.

Obniżenie stawek VAT na usługi finansowe i ubezpieczenia, zasugerowane przez niewielką liczbę respondentów, nie stanowią rozwiązania, które można by poważnie brać pod uwagę. Ostatnie doświadczenia w kwestii obniżonych stawek VAT dla innego typu transakcji nie są w żadnym wypadku zachęcające.

Jedyną inną możliwością zmian, jaka została wymieniona, jest stworzenie Niebieskiej Księgi lub europejskiego komentarza w sprawie VAT, precyzującego definicje, dostarczającego interpretacji pojęcia zwolnienia i jego zakresu, jak również wdrożenie i stosowanie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Zadanie to może zostać podjęte w późniejszym okresie.

5. ANALIZA SKUTKÓW

Po dokonaniu analizy poszczególnych możliwości rekomenduje się modernizację definicji zwolnionych usług ubezpieczeniowych. Zmiany strukturalne powinny polegać głównie na powszechniejszym stosowaniu zwolnienia w ramach podziału kosztów oraz poszerzeniu dostępu do prawa wyboru opodatkowania dla przedsiębiorstw. Zwolnienie w ramach podziału kosztów może w dużym stopniu zmniejszyć fragmentację rynku, umożliwiając poszczególnym segmentom rynku łączenie się w celu redukcji kosztów i osiągnięcia neutralności w strategicznych decyzjach handlowych.

Intencją Komisji jest praca w granicach istniejącego zakresu zwolnienia, a nie zmiana tych granic. W związku z tym każda usługa, która jest obecnie przedmiotem zwolnienia, pozostanie zwolniona a każda usługa, która podlega opodatkowaniu, będzie nadal opodatkowana.

Decyzja o zwolnieniu z VAT wydatków poniesionych w ramach porozumień dotyczących podziału kosztów w przypadku usług, które w innym przypadku nie byłyby zwolnione, pozwoli rozwiązać przynajmniej część problemów. Ocena skutków przedstawia dwa sposoby osiągnięcia tego celu.

Podejście minimalistyczne, polegające na wyjaśnieniu istniejących zasad, wymaga ustalenia odrębnych przepisów w zakresie porozumień dotyczących podziału kosztów w ramach świadczenia zwolnionych usług finansowych i ubezpieczeniowych. Byłby to środek odnoszący się do tego konkretnego sektora działalności, przynoszący ograniczone korzyści.

Bardziej dynamiczne podejście zakłada szersze zastosowanie zwolnienia w ramach porozumień dotyczących podziału kosztów w celu włączenia struktur transgranicznych oraz osób trzecich świadczących usługi ubezpieczeniowe i finansowe, niebędących równocześnie instytucjami finansowymi ani ubezpieczeniowymi. Chodzi o przepisy, które istnieją już dziś w poszczególnych państwach członkowskich, lecz mogłyby być szerzej stosowane dzięki doprecyzowaniu dyrektywy. W trakcie analizy skutków zmiany przepisów dotyczących prawa wyboru opodatkowania należy w szczególności zwrócić uwagę na sposób zapewnienia poprawnego traktowania transakcji wewnątrzwspólnotowych oraz możliwości wprowadzenia dodatkowych wymogów w zakresie sprawozdawczości.

Dopóki prawo wyboru opodatkowania jest ograniczone do transakcji B2B, państwa członkowskie nie otrzymują żadnych dodatkowych wpływów z pobranych podatków, chociaż zmniejszenie kosztu podatku ponoszonego przez instytucje finansowe powinno zmniejszyć koszty usług finansowych oferowanych przedsiębiorstwom. Istnieje jednak możliwość, że w niektórych przypadkach będą generowane dodatkowe przychody podatkowe, pochodzące z podatków niepodlegających zwrotowi. Z powodów czysto pragmatycznych możliwe jest, że prawo wyboru opodatkowania będzie musiało być stosowane raczej w rozbiciu na poszczególne transakcje czy też na poszczególnych klientów, niż w odniesieniu do całego rynku. Niewątpliwie warunki zastosowania prawa wyboru opodatkowania będą musiały być określone na poziomie Wspólnoty w celu zapewnienia ich spójnego stosowania. Ostateczna odpowiedzialność za zapewnienie przestrzegania tych warunków pozostaje jednak po stronie państw członkowskich.

6. PORÓWNANIE OPCJI

Bardziej ambitne podejście zapewniające większy stopień neutralności w zakresie outsourcingu usług wymagających dużego nakładu pracy mogłoby mieć potencjalny wpływ na dochody w zależności od tego, czy działalność realizowana w ramach porozumień dotyczących podziału kosztów będzie zastępowała działalności, które wcześniej były prowadzone wewnątrz firmy (niewielki wpływ lub brak wpływu na przychody), czy też działalności zlecane wcześniej osobom trzecim (pomniejszenie generowanego VAT).

Rozpowszechnienie prawa wyboru opodatkowania prowadzi do ujednolicenia stosowania podatku od wartości dodanej towarów i usług (VAT). Powinno to zmniejszyć zniekształcenia i przyczynić się do wzrostu neutralności, lecz może również powodować konieczność dostosowania obciążeń podatkowych, stanowiącą koszt tych korzyści, jaki państwa członkowskie będą musiały ponieść. Komisja przewiduje, że wszelkie zmiany w prawodawstwie zostaną wdrożone dzięki zmianie dyrektywy w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej oraz wprowadzeniu rozporządzeń wykonawczych do art. 397 tej dyrektywy.