KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 3.4.2019 COM(2019) 163 final KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ I RADY Dalsze umacnianie praworządności w Unii

















Aktualna sytuacja i możliwe kolejne działania



I. WPROWADZENIE Praworządność jest jedną z podstawowych wartości Unii Europejskiej , a także odzwierciedleniem naszej wspólnej tożsamości i wspólnych tradycji konstytucyjnych. Stanowi podstawę systemu demokratycznego we wszystkich państwach członkowskich, niezbędnego do zapewnienia ochrony praw podstawowych. Ma również zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania Unii Europejskiej jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz jako rynku wewnętrznego, gdzie przepisy mają skuteczny i jednolity charakter, a środki budżetowe są wykorzystywane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przy poszanowaniu zasady praworządności państwa członkowskie i ich obywatele mogą współpracować w duchu wzajemnego zaufania; zaufanie do instytucji publicznych, w tym do wymiaru sprawiedliwości, jest bowiem kluczowe dla sprawnego funkcjonowania społeczeństwa demokratycznego. Praworządność jest również jedną z zasad leżących u podstaw działań zewnętrznych UE . Ogólnie rzecz biorąc, jest to dobrze ugruntowana zasada, której podstawowe znaczenie zostało odpowiednio zdefiniowane i której przestrzeganie da się obiektywnie ocenić, aby móc wskazać niedociągnięcia w oparciu o rzetelną i solidną podstawę. Czym jest praworządność? Praworządność zapisano w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej jako jedną z podstawowych wartości Unii. Zgodnie z zasadą praworządności wszystkie organy władzy publicznej muszą zawsze działać w ramach ograniczeń określonych przez prawo, zgodnie z wartościami, jakimi są demokracja i prawa podstawowe, oraz pod kontrolą niezależnych i bezstronnych sądów. Praworządność obejmuje m.in. zasadę legalności, która zakłada przejrzysty, odpowiedzialny, demokratyczny i pluralistyczny proces uchwalania prawa; pewność prawa, zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; skuteczną ochronę sądową przez niezależne i bezstronne sądy i skuteczną kontrolę sądową, w tym ochronę praw podstawowych; rozdział władz oraz równość wobec prawa . Zasady te zostały uznane przez Trybunał Sprawiedliwości i Europejski Trybunał Praw Człowieka . Unia Europejska opiera się na praworządności, a wszystkie podejmowane przez nią działania – na traktatach, które zostały zatwierdzone dobrowolnie i demokratycznie przez wszystkie państwa członkowskie. Ze względu na wpływ praworządności na zaufanie obywateli do Unii i skuteczną realizację unijnych polityk, ma ona kluczowe znaczenie dla przyszłości Europy. Coraz bardziej uznaje się centralne miejsce, jakie zajmuje praworządność w sposobie funkcjonowania UE; wiele głosów zgodnie przemawia też za koniecznością poprawy sposobu, w jaki zapewnia się poszanowanie praworządności w Unii Europejskiej . Ponadto niedawne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wniosło niezbędny wkład w umacnianie praworządności, potwierdzając, że Unia jest wspólnotą wartości . Niniejszy komunikat ma na celu wzbogacenie debaty w sprawie dalszego umacniania praworządności w Unii oraz wezwanie wszystkich zainteresowanych stron do refleksji i przedstawienia uwag na ten temat. Na tej podstawie Komisja wyciągnie własne wnioski w czerwcu bieżącego roku. Sama integracja europejska w znaczący i trwały sposób przyczyniła się do wprowadzenia ładu opartego na zasadach w Europie. Unia stopniowo rozwija przestrzeń wolności, współpracy i stabilności, w której państwa członkowskie, obywatele i przedsiębiorstwa mogą opierać się na przewidywalnych i sprawiedliwych przepisach oraz na systemie skutecznych środków prawnych. W takiej przestrzeni panuje pokój, kwitnie demokracja i przedsiębiorczość. W ostatnich latach coraz częściej przyznaje się, że podstawowe wartości i zasady Unii, w tym zasada praworządności, znajdują się pod presją i wymagają szczególnej uwagi. W związku z tym oczywiste stało się, że należy uczynić więcej, aby zapewnić umocnienie i poszanowanie praworządności w całej Unii. Jeżeli praworządność nie jest należycie chroniona we wszystkich państwach członkowskich, naruszone zostają fundamenty Unii, jakimi są solidarność, spójność i zaufanie niezbędne do wzajemnego uznawania decyzji krajowych oraz funkcjonowania rynku wewnętrznego jako całości. Braki w zakresie praworządności mogą również wpływać na gospodarkę, podobnie jak skuteczne systemy sądowe i solidne ramy antykorupcyjne mają kluczowe znaczenie dla sprawnego funkcjonowania otoczenia biznesowego i zdrowych finansów publicznych . Problem w zakresie praworządności w jednym państwie członkowskim wpływa na całą Unię i w związku z tym, choć krajowe mechanizmy kontroli i równowagi powinny zawsze być stosowane w pierwszej kolejności, Unia ma wspólny interes w rozwiązywaniu problemów w zakresie praworządności, gdziekolwiek by się nie pojawiły. Niedawne problemy w zakresie praworządności w niektórych państwach członkowskich wywołały obawy dotyczące zdolności Unii do stawienia czoła takim sytuacjom. Pewność, że niedociągnięcia mogą zostać usunięte, przyczyniłaby się do zwiększenia zaufania zarówno między państwami członkowskimi, jak i między państwami członkowskimi a instytucjami UE. Z tego właśnie powodu UE opracowała szereg instrumentów, które mają pomóc w egzekwowaniu praworządności. Wykraczają one poza art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, który przewiduje najważniejszy mechanizm ochrony wszystkich wspólnych wartości, stosowany jednak w wyjątkowych sytuacjach. Ramy zapobiegawcze obowiązują od 2014 r. Obecnie toczą się dyskusje nad innymi koncepcjami, w tym nad wnioskiem Komisji mającym na celu ochronę interesów finansowych UE w przypadku uogólnionych braków w zakresie praworządności ; również ustanowienie Prokuratury Europejskiej powinno wesprzeć skoordynowaną reakcję wymiaru sprawiedliwości na takie zagrożenia w państwach członkowskich . Wszystkie te instrumenty opierają się na wspólnym rozumieniu praworządności, jej najważniejszych elementów oraz kwestiach, w jakich mogą wystąpić braki. Krótko mówiąc, praworządność jest głównym filarem naszej wizji przyszłości Europy. W ramach refleksji związanej z nieformalnym szczytem Rady Europejskiej w Sybinie w dniu 9 maja 2019 r. oraz kolejnym strategicznym programem Rady Europejskiej w niniejszym komunikacie podsumowano doświadczenia ostatnich lat i przedstawiono możliwe kierunki refleksji nad przyszłymi działaniami. Opiera się on na trwającej obecnie debacie publicznej na temat praworządności w Unii Europejskiej i zachęca instytucje Unii i państwa członkowskie, a także inne zainteresowane strony, do przedstawienia pomysłów na to, w jaki sposób w przyszłości mogą się rozwijać instrumenty na rzecz poszanowania praworządności . II. ISTNIEJĄCE INSTRUMENTY NA RZECZ POSZANOWANIA PRAWORZĄDNOŚCI 1.Art. 7 TUE i ramy na rzecz praworządności Art. 7 TUE jest nadal wyjątkowym, lecz najbardziej znaczącym narzędziem unijnym służącym działaniu w przypadku poważnych zaniedbań w zakresie praworządności w państwie członkowskim. Procedura powołania się na wyraźne ryzyko poważnego naruszenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 TUE, została do tej pory uruchomiona w dwóch przypadkach: w grudniu 2017 r. – przez Komisję w odniesieniu do Polski – i we wrześniu 2018 r. – przez Parlament Europejski w odniesieniu do Węgier . Podczas gdy pełne konsekwencje procedury przewidzianej w art. 7 TUE są bardzo poważne, a dialog z danym państwem członkowskim w ramach art. 7 TUE stanowi wartość sam w sobie, postępy Rady w tych dwóch przypadkach mogły być bardziej znaczące. Rada musiała ustanowić nowe procedury stosowania tego artykułu w praktyce, które wciąż jeszcze nie dowiodły w pełni swojej skuteczności. Ramy na rzecz praworządności zostały określone przez Komisję w 2014 r. , a ich rola została potwierdzona przez Trybunał . Przewidują one wieloetapowy proces prowadzonego z państwem członkowskim dialogu, którego strukturę stanowią opinie i zalecenia Komisji. Ich celem jest zapobieżenie pojawieniu się systemowego zagrożenia praworządności, kiedy to konieczne jest uruchomienie procedury przewidzianej w art. 7 TUE. Pierwszy raz – i jak dotąd jedyny – wykorzystano ramy na rzecz praworządności do rozpoczęcia dialogu z Polską w styczniu 2016 r. Choć dialog ten przyczynił się do określenia problemów i ustrukturyzowania dyskusji, nie rozwiązał on kwestii braków w zakresie praworządności i w grudniu 2017 r. Komisja uruchomiła procedurę przewidzianą w art. 7 ust. 1 TUE. 2.Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i orzeczenia w trybie prejudycjalnym Komisja wszczęła szereg postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w reakcji na poważne problemy w zakresie praworządności, związane z naruszeniem prawa Unii, co, w wyniku niedawnych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości („Trybunału”), jest coraz częstszym sposobem działania UE. Skuteczna ochrona sądowa przez niezależne sądy jest wymagana na mocy art. 19 ust. 1 TUE jako konkretny wyraz wartości, jaką jest praworządność. Przepis ten stanowi podstawę szeregu odesłań prejudycjalnych przedłożonych przez sądy krajowe oraz postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętych przez Komisję przed Trybunałem. Już w 2006 r. Trybunał orzekł, że pojęcie „niezależności sądów” jest autonomicznym pojęciem prawa UE, co oznacza, że sędziowie muszą być chronieni przed jakąkolwiek zewnętrzną ingerencją, która mogłaby zagrozić niezależności ich osądu . Następnie w 2018 r. wydano szereg ważnych wyroków. Po pierwsze, Trybunał orzekł, że państwa członkowskie są zobowiązane przez prawo Unii do zapewnienia, aby ich sądy spełniały wymogi skutecznej ochrony sądowej, co jest konkretnym wyrazem praworządności, oraz że niezawisłość sądów krajowych ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia takiej ochrony sądowej . W innych wyrokach Trybunał określił bardziej szczegółowo wymogi dotyczące gwarancji niezawisłości i bezstronności, zwracając uwagę na ich zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania systemu współpracy sądowej pod postacią mechanizmu odesłania prejudycjalnego przewidzianego w art. 267 TFUE oraz dla instrumentów prawa wtórnego opartych na zasadzie wzajemnego zaufania . Trybunał zarządził również środki tymczasowe w celu zawieszenia reform krajowych, które mogłyby mieć wpływ na niezawisłość sędziów . Dalsze sprawy wniesione przez sądy krajowe i Komisję toczą się obecnie przed Trybunałem. Istnieje również najnowsze orzecznictwo Trybunału, w którym zwraca się uwagę na to, jak systematyczne problemy w zakresie praworządności mogą wywierać konkretny wpływ w obszarze finansów Unii . 3.Inne mechanizmy i ramy prawne

Szereg innych mechanizmów i ram prawnych przyczynia się do rozwiązywania problemów w zakresie praworządności w państwach członkowskich – całościowo za pomocą specjalnych instrumentów albo przez inne działania w zakresie nadzoru polityk krajowych lub stosowania prawa UE. Narzędzia te odgrywają ważną rolę we wczesnym ostrzeganiu i zapobieganiu, ponieważ mogą przyczynić się do rozwiązania problemów w zakresie praworządności w państwach członkowskich, zanim konieczne będzie odwołanie się do art. 7. ·W ramach cyklicznego europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej, fiskalnej i społecznej prowadzi się analizę dotyczącą poszczególnych krajów i wydaje zalecenia dotyczące reform strukturalnych pobudzających wzrost gospodarczy. Analiza w ramach tego instrumentu obejmuje walkę z korupcją, skuteczne systemy wymiaru sprawiedliwości oraz reformę administracji publicznej. Jeśli w indywidualnych sprawozdaniach krajowych wskazane zostają poważne problemy w tych obszarach, Rada przyjmuje ukierunkowane zalecenia dla poszczególnych krajów. ·Za pomocą corocznej tablicy wyników wymiaru sprawiedliwości analizuje się szereg wskaźników służących do oceny niezależności, jakości i skuteczności krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości. Uzupełnieniem tego narzędzia porównawczego są przedstawiane w sprawozdaniach krajowych oceny dotyczące poszczególnych krajów, które umożliwiają głębszą analizę w oparciu o kontekst prawny i instytucjonalny danego kraju. ·Mechanizm współpracy i weryfikacji ustanowiono jako specjalny mechanizm dla Bułgarii i Rumunii po ich przystąpieniu do Unii w 2007 r., mający na celu pomoc tym państwom członkowskim w usunięciu utrzymujących się niedociągnięć w obszarze reformy sądownictwa, walki z korupcją oraz – w przypadku Bułgarii – przestępczości zorganizowanej . Mechanizm ten jest środkiem przejściowym, który docelowo ma być zniesiony po zadowalającym poziomie osiągnięcia założonych celów. Doświadczenia z funkcjonowania mechanizmu są istotne dla rozwiązywania problemów w zakresie praworządności we wszystkich państwach członkowskich. ·Komisyjna Służba ds. Wspierania Reform Strukturalnych zapewnia wsparcie techniczne dla reform strukturalnych w państwach członkowskich, w tym w obszarach istotnych z punktu widzenia poszanowania praworządności, takich jak administracja publiczna, system sądowy oraz walka z korupcją. Wsparcie udzielane jest na wniosek państw członkowskich i jest dostosowane do potrzeb związanych z określonymi priorytetami reform . ·Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne oraz fundusze wspierające politykę w dziedzinie sprawiedliwości i bezpieczeństwa pomagają również państwom członkowskim we wzmocnieniu administracji publicznej i wymiaru sprawiedliwości, a także zwiększają zdolność państw do walki z korupcją. Fundusze te przyczyniły się również do poprawy zdolności instytucjonalnych organów publicznych i zwiększenia skuteczności administracji publicznej przez stosowanie warunków wstępnych (w okresie finansowania 2014–2020, natomiast w wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027 mają one zostać zastąpione „warunkami podstawowymi”) . Wzmacnia to ramy prawne w zakresie poszanowania praworządności. ·W ramach wniosków dotyczących kolejnych wieloletnich ram finansowych Komisja zaproponowała nowy mechanizm ochrony budżetu Unii, w przypadku gdy uogólnione braki w zakresie praworządności w państwach członkowskich mają wpływ na ten budżet lub gdy istnieje ryzyko wywierania przez nie takiego wpływu w przyszłości. Poszanowanie praworządności jest niezbędnym warunkiem przestrzegania zasad należytego zarządzania finansami i ochrony budżetu Unii. Proponowane rozporządzenie umożliwiłoby Unii stosowanie odpowiednich i proporcjonalnych środków w celu rozwiązania tych problemów. ·Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) wykrywa i bada nadużycia finansowe, korupcję i inne przestępstwa naruszające interesy finansowe UE oraz wydaje zalecenia, które umożliwiają organom krajowym wszczęcie procedur administracyjnych lub sądowych. Ustanowienie Prokuratury Europejskiej (EPPO) będzie miało kluczowe znaczenie dla opracowania ram instytucjonalnych na szczeblu UE i zwalczania przestępstw mających wpływ na interesy finansowe UE. Prokuratura Europejska rozpocznie działalność pod koniec 2020 r. i będzie uprawniona do prowadzenia dochodzeń w sprawach karnych i ścigania przestępstw mających wpływ na budżet Unii. Będzie ona ściśle współpracować z OLAF-em. ·Praworządność, jako centralny aspekt polityki zewnętrznej UE, ma coraz większe znaczenie dla procesu przystąpienia do UE i dla polityki sąsiedztwa. Wzmocnienie kluczowych instytucji, takich jak sądownictwo, i intensyfikacja działań na rzecz walki z korupcją coraz bardziej zyskują na znaczeniu w wysiłkach UE na rzecz wspierania reform zmierzających do spełnienia kryteriów kopenhaskich (kryteriów przystąpienia) . Praworządność jest również mocno osadzona w negocjacjach akcesyjnych, gdzie ogólna szybkość negocjacji zależy od postępów w tej dziedzinie . W strategii dla Bałkanów Zachodnich z lutego 2018 r. położono większy nacisk na reformy na rzecz praworządności i uwypuklono poszanowanie praworządności jako podstawowy warunek przystąpienia do UE. III. SZERSZA DEBATA NA TEMAT PRAWORZĄDNOŚCI Rosnące znaczenie praworządności jako przedmiotu wspólnego zainteresowania znalazło odzwierciedlenie w szerszych debatach w instytucjach i organach Unii , a także na innych forach . W październiku 2016 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie unijnego mechanizmu na rzecz demokracji, praworządności i praw podstawowych . Wezwał w niej Komisję do wprowadzenia kompleksowego monitoringu wszystkich państw członkowskich i instytucji UE oraz ustanowienia rocznego cyklu sprawozdawczości i zaleceń. Wezwanie to powtórzono w 2018 r. Ponadto Parlament Europejski przyjął rezolucje w sprawie praworządności w kilku państwach członkowskich. Pełniąc już wyraźnie określoną rolę instytucjonalną na mocy art. 7 TUE, Rada ustanowiła coroczny dialog na temat praworządności na forum Rady do Spraw Ogólnych, który skupia się każdego roku na konkretnym temacie. Jesienią 2019 r. fińska prezydencja Rady ma przeprowadzić przegląd tego procesu. Do refleksji nad praworządnością przyczyniło się również szereg parlamentów krajowych, przyjmując rezolucje i organizując debaty na ten temat . Poza kontekstem unijnym kluczową rolę w opracowywaniu definicji i standardów mających znaczenie dla praworządności odegrała Rada Europy. Praworządność jest wymieniona jako element wspólnego dziedzictwa w preambule do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka znacznie przyczyniły się do zdefiniowania, propagowania i umacniania praworządności oraz podkreśliły ścisłe związki między praworządnością a społeczeństwem demokratycznym. Komisja Wenecka Rady Europy opublikowała w 2016 r. „Listę kontrolną dotyczącą praworządności” . Rada Europy zastosowała również to podejście w konkretnych sprawach dotyczących państw członkowskich, wykorzystując wiedzę fachową Komisji Weneckiej i Grupy Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) Rady Europy (GRECO), a także wprowadzając specjalne monitorowanie. Europejskie sieci sądowe, grupy eksperckie i stowarzyszenia prawnicze, a także organizacje społeczeństwa obywatelskiego również przyczyniły się do wspólnego rozumienia kwestii praworządności na szczeblu europejskim i krajowym oraz odgrywają kluczową rolę w upowszechnianiu wspólnych standardów i najlepszych praktyk. IV. OCENA DOTYCHCZASOWYCH DOŚWIADCZEŃ Dotychczasowe doświadczenia wskazują na pewne wspólne kwestie, które mogą stanowić podstawę przyszłych refleksji w oparciu o szereg podstawowych zasad. Po pierwsze, zarówno UE, jak i inne państwa członkowskie mają uzasadniony interes w należytym funkcjonowaniu praworządności w każdym państwie członkowskim. Po drugie, główna odpowiedzialność za zapewnienie praworządności musi spoczywać na każdym państwie członkowskim, przy czym w pierwszej kolejności należy korzystać z krajowych mechanizmów dochodzenia roszczeń, ponieważ trzeba przestrzegać nie tylko unijnych, ale również krajowych porządków prawnych. Po trzecie, UE musi być w tej kwestii obiektywna, traktować jednakowo wszystkie państwa członkowskie i opierać się na wkładzie wszystkich jej instytucji, zgodnie z ich rolą instytucjonalną. Celem nie może być nałożenie sankcji, lecz znalezienie rozwiązania, które chroni praworządność, przy czym centralne znaczenie mają współpraca i wzajemne wsparcie. Potrzeba upowszechniania standardów w zakresie praworządności Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka zawiera kluczowe wymogi i standardy UE, których UE i państwa członkowskie muszą przestrzegać w celu zapewnienia praworządności. Ponadto Rada Europy opracowała standardy i wydaje opinie oraz zalecenia, które zawierają ugruntowane wytyczne służące upowszechnianiu i ochronie praworządności . Te wymogi i standardy stanowią podstawę poszanowania praworządności we wszystkich państwach członkowskich, niezależnie od ich struktur konstytucyjnych.

Kluczowe zasady takie jak niezawisłość sędziów i rozdział władz powinny być zakorzenione w kulturze politycznej państw członkowskich. Wprowadzenie ogólnego europejskiego standardu umożliwi postrzeganie go jako punktu odniesienia przy ocenie ewentualnych niedociągnięć, a także jako wytyczne służące znalezieniu rozwiązania. Doświadczenie pokazało jednak, że wspomniane orzecznictwo oraz zasady i standardy nie zawsze są wystarczająco znane na szczeblu krajowym. Jeżeli standardy nie są wystarczająco znane, nie mogą one odgrywać istotnej roli w kształtowaniu polityki krajowej ani nie mogą wnieść wystarczającego wkładu w debatę na temat reform krajowych, a także mogą być kwestionowane w ramach dialogu z instytucjami UE. Odbieranie sygnałów ostrzegawczych Rozumienie wczesnych sygnałów ostrzegawczych w kwestiach związanych z praworządnością może przynieść wiele korzyści. Jeżeli zaniepokojenie UE daną kwestią pojawi się wcześnie i zostanie uznane przez dane państwo członkowskie, można je zgłosić na szczeblu UE w bardziej produktywny sposób. Może to wystarczyć do uruchomienia krajowych mechanizmów kontroli i równowagi bez konieczności podejmowania bardziej zdecydowanych kroków na szczeblu UE. Wczesne ostrzeganie może przybrać różne formy. Łatwiej jest szybko dostrzec powtarzające się problemy. Zgodnie z zasadą praworządności wszystkie organy władzy publicznej muszą stale szanować ustalone wartości i podlegać określonym zasadom i procedurom. Kiedy władze państwa członkowskiego i wybrana w nim większość polityczna lekceważą obowiązujące prawo lub procedury, jest to bardzo widoczny sygnał ostrzegawczy. Na przykład wiele niedawnych spraw, które odbiły się szerokim echem na szczeblu UE, dotyczy niezależności postępowania sądowego. Wymiar sprawiedliwości ma kluczowe znaczenie dla praworządności i podejmowane przez podmioty polityczne próby podważenia jego niezależności i wiążącej mocy jego decyzji przez wywieranie presji politycznej lub presji innego rodzaju na poszczególnych sędziów przez ingerowanie w konkretne sprawy, nierespektowanie orzeczeń sądowych lub wznawianie spraw, w których wydano ostateczne orzeczenia sądowe, są częstymi problemami. Inne niedawne przykłady dotyczą osłabionych sądów konstytucyjnych lub innego rodzaju kontroli przepisów uchwalanych przez Parlament i działań rządu lub coraz częstszego wydawania rozporządzeń wykonawczych. Niejasny proces stanowienia prawa może ułatwić partii rządzącej osłabianie lub obchodzenie mechanizmów kontroli i równowagi. Wielokrotne ataki publiczne jednej władzy państwowej na drugą podważają podstawową zasadę rozdziału władz. W związku z tym występujące w tych obszarach problemy działają jak sygnały ostrzegawcze, które wskazują na pojawiające się potencjalne problemy w zakresie praworządności, i mogą stanowić okazję do podjęcia dialogu i zastosowania ewentualnego środka zaradczego na wczesnym etapie. W szerszym ujęciu, korupcja na wysokim szczeblu oraz nadużycie stanowiska związane są z sytuacjami, w których władza polityczna dąży do obejścia zasady praworządności. Słabości strukturalne mogą również przyczynić się do powstania sytuacji, w której istnieje zwiększone ryzyko problemów w zakresie praworządności. Strukturalne słabości systemów sądowych, takie jak niewystarczające gwarancje niezawisłości sędziów, powodują zwiększone ryzyko wywierania presji na sądownictwo. Podobnie ogólne niedociągnięcia w administracji publicznej mogą prowadzić do podejmowania arbitralnych decyzji i zwiększać możliwości korupcji, a także do powstawania okoliczności, w których urzędnikom trudno jest oprzeć się naciskom. Kwestie te wskazują na możliwe problemy w zakresie praworządności. Pierwsze sygnały obaw dotyczących braków w zakresie praworządności pochodzą zwykle od podmiotów w danym państwie członkowskim. Wolność wypowiedzi i informacji, wolne media i pluralizm to również fundamentalne wartości, na których opiera się Unia Europejska. Społeczeństwo obywatelskie i niezależne media sprawują ważną funkcję strażników prawa w dobrze funkcjonującej demokracji, zatem odgrywają one kluczową rolę w rozliczaniu osób sprawujących władzę, prowadzeniu debaty publicznej i kwestionowaniu decyzji publicznych. Próby osłabiania takich podmiotów lub wywierania na nie presji są zatem kolejnym sygnałem ostrzegawczym. Pogłębianie wiedzy na temat danego państwa członkowskiego Poziom świadomości takich sytuacji, a tym samym zdolność Unii do zajęcia się nimi w odpowiednim czasie, zależy od stanu wiedzy Komisji, innych instytucji i innych państw członkowskich. Pewne sygnały ostrzegawcze można odebrać jedynie dzięki dogłębnemu zrozumieniu praktyk państw członkowskich zyskanemu w wyniku dialogu z organami i zainteresowanymi stronami. Taka wiedza o poszczególnych krajach ma zasadnicze znaczenie dla zapobiegania ewentualnym zagrożeniom praworządności i skutecznego reagowania na nie w razie konieczności. Ważne jest również dopilnowanie, aby reformy prowadzone przez państwa członkowskie były w pełni zgodne z unijnymi wymogami prawnymi i europejskimi standardami w zakresie praworządności. Ponadto pogłębienie wiedzy na temat danego kraju jest konieczne do określenia, w jaki sposób fundusze UE i pomoc techniczna mogą najlepiej wspierać praworządność w państwach członkowskich. Sprawiedliwość, obiektywność i równe traktowanie muszą być częścią każdego systemu mającego na celu zapewnienie praworządności w Unii. Wiedza techniczna i zdolność do analizy na szczeblu unijnym są niezbędne do tego, aby oceny, przy pełnym uwzględnieniu tradycji krajowych, jasno określały, w jakich obszarach występują problemy. Europejski semestr wraz z tablicą wyników wymiaru sprawiedliwości dają możliwość pogłębiania wiedzy na temat praworządności w poszczególnych krajach. Warto by zastanowić się nad dalszym wykorzystywaniem ich potencjału w celu lepszej oceny sytuacji w tych krajach. Poprawa zdolności UE do reagowania na problemy w zakresie praworządności Doświadczenia z ostatnich lat, a także szerszy dialog na ten temat, wyraźnie wskazują na potrzebę zwiększenia zdolności UE do reagowania w przypadku poważnych problemów w zakresie praworządności. Na przykład doświadczenie zdobyte w związku z trwającymi procedurami określonymi w art. 7 TUE wykazało potrzebę dalszej refleksji na temat tego, w jaki sposób najlepiej prowadzić te procedury. Różnorodność problemów w zakresie praworządności wymaga także różnorodnych reakcji na szczeblu UE. Interwencja UE powinna zatem przybierać różne formy. Nawet nieformalna sygnalizacja potencjalnych problemów na wczesnym etapie może pozwolić organom krajowym na ponowne rozważenie sytuacji lub uruchomienie krajowych mechanizmów kontroli i równowagi. Dialog ma niewątpliwie zasadnicze znaczenie, jednak włączenie go do zorganizowanego procesu zwiększa szanse na wysoką jakość i właściwy kierunek wynikających z niego działań. Czas jest istotnym czynnikiem w przypadku wielu problemów w zakresie praworządności – im dłużej trwa rozwiązywanie problemu, tym większe jest ryzyko jego ugruntowania i powstania szkody dla UE, jak również dla danego państwa członkowskiego. Dobrym rozwiązaniem są działania pośrednie, proporcjonalne do wagi problemu i podejmowane z niższego pułapu, niż działanie na podstawie art. 7 TUE. Gdy takie działania zostały przeprowadzone, korzystne mogą również być przeglądy lub monitorowanie ex post: doświadczenie wskazuje bowiem, że stosowanie warunków wstępnych do funduszy unijnych stanowi istotną zachętę, ale po otrzymaniu przez decydentów jednorazowej pozytywnej opinii istnieje ryzyko powrotu do wcześniejszej polityki lub struktur. Działania UE mają większą wagę, jeżeli wszystkie instytucje przyjmą odpowiedzialność w tym procesie, zgodnie z ich różnymi rolami. Interwencja UE w sytuacji kryzysowej jest politycznie drażliwa i zawsze będzie miała większą siłę, jeśli będzie realizowana w ramach wspólnego podejścia. Wsparcie działań Komisji przez Parlament Europejski i Radę oraz wzmocnienie obowiązujących w instytucjach procedur wewnętrznych stosowanych w przypadku obaw dotyczących praworządności w państwach członkowskich może być skutecznym sposobem podkreślenia konieczności zareagowania przez państwo członkowskie oraz zwiększenia zachęt do poszukiwania rozwiązań. Usuwanie niedociągnięć w perspektywie długoterminowej za pomocą reform strukturalnych UE odgrywa również coraz większą rolę w zwiększaniu potencjału i usprawnianiu funkcjonowania organów i instytucji krajowych, które odgrywają rolę w krajowych mechanizmach kontroli i równowagi. Fundusze UE w istotny sposób przyczyniają się do budowania zdolności instytucji publicznych do wspierania praworządności. W okresie programowania 2014–2020 prawie połowa państw członkowskich korzystała z funduszy strukturalnych w celu wspierania reform wzmacniających wymiar sprawiedliwości i administrację publiczną lub w celu zwalczania korupcji. Jest to dowód na to, że UE nie tylko dostrzega problemy, ale także zapewnia praktyczne środki zaradcze. Na przykład komisyjna Służba ds. Wspierania Reform Strukturalnych może współpracować z instytucjami krajowymi, w ramach programu wspierania reform strukturalnych, przy wprowadzaniu reform na rzecz praworządności. Wykorzystywanie funduszy i programów UE na rzecz umocnienia praworządności jest również skuteczniejsze, gdy jest wspierane także przez zalecenia dotyczące reform strukturalnych w ramach europejskiego semestru. Ogólnie rzecz biorąc, polityka Unii w takich dziedzinach jak zamówienia publiczne, lepsze uregulowania prawne i współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych i karnych może przyczynić się do zapewnienia spójnego stosowania europejskich standardów istotnych dla praworządności.

V. MOŻLIWE KIERUNKI ROZWOJU Skuteczne egzekwowanie praworządności w Unii opiera się na trzech filarach. Po pierwsze, upowszechnianie praworządności, które wymaga zacieśniania współpracy w zakresie szerzenia wiedzy na temat praworządności w Europie. Po drugie, zapobieganie problemom w zakresie praworządności, zdolność do interwencji na wczesnym etapie oraz unikanie eskalacji. Wreszcie, zdolność do skutecznej wspólnej reakcji w przypadku zidentyfikowania problemu o wystarczającym znaczeniu. Upowszechnianie praworządności: gromadzenie wiedzy i wspólna kultura praworządności Solidna kultura polityczna i prawna wspierająca praworządność w każdym państwie członkowskim jest najlepszym gwarantem praworządności. Unia szanuje polityczne i konstytucyjne struktury państw członkowskich, jednak zobowiązania wynikające z członkostwa w Unii, a także demokratyczne dziedzictwo Europy oznaczają, że krajowe zasady i struktury muszą odzwierciedlać standardy i normy unijne w zakresie praworządności jako wspólnej wartości UE i być zgodne z gwarancjami prawnymi zawartymi w prawie pierwotnym i wtórnym UE. Istotne jest również upowszechnianie wśród społeczeństwa wiedzy o znaczeniu praworządności w demokracji, w związku z czym warto jest wspierać działania komunikacyjne skierowane do obywateli. Aby taka kultura polityczna i prawna mogła się zakorzenić i utrzymać we wszystkich państwach członkowskich, ważne jest upowszechnianie wiedzy o orzecznictwie i standardach w zakresie praworządności, np. aby oceny i opinie organów takich jak Komisja Wenecka były omawiane na szczeblu krajowym. Pomoże to wszystkim stronom w zorientowaniu się, czego się od nich oczekuje, oraz w jaki sposób instytucje i przepisy powinny odzwierciedlać podstawowe zasady. Wspólne podejście w tych dziedzinach może pomóc w propagowaniu silnej kultury praworządności we wszystkich kluczowych instytucjach i zawodach. Nie ma konieczności wdrażania wspólnych podejść, standardów i norm w identyczny sposób. Jeśli jednak istnieje jasne wspólne podejście, łatwiej jest odnieść poszczególne systemy krajowe do wspólnych wartości i upewnić się, że systemy te są adekwatne do zakładanych celów. Ma to szczególne znaczenie, ponieważ poszanowanie praworządności zależy nie tylko od istnienia przepisów i struktur instytucjonalnych, ale również od praktyki instytucjonalnej. Komisja Wenecka zwróciła na przykład uwagę na znaczenie lojalnej współpracy między instytucjami jako fundamentu praworządności, przejawiającej się w akceptacji przez jedną z władz faktu, że pozostałe władze spełniają pełnoprawne funkcje, które muszą być szanowane. Ta lojalna współpraca może znaleźć się pod presją nawet wtedy, gdy jest określona w przepisach lub w konstytucji. Wymiana wiedzy fachowej między praktykami w różnych państwach członkowskich – takimi jak sędziowie, prokuratorzy i eksperci w dziedzinie walki z korupcją – może pomóc w budowaniu poczucia tego, jak lojalna współpraca powinna wyglądać w praktyce. Inne kluczowe elementy praworządności i dobrych rządów w praktyce obejmują przejrzyste kształtowanie polityki i stanowienie prawa. U podstaw tych elementów leży przekonanie, że władze państwowe mają zobowiązania w zakresie rozliczalności oraz że muszą się one liczyć z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z potrzeb demokratycznego społeczeństwa. UE jest jedyną w swoim rodzaju platformą służącą do rozwijania i propagowania wiedzy na temat wyzwań w zakresie praworządności. Zgodnie z sugestią Parlamentu Europejskiego jej działalność mogłaby wyjść poza instytucje unijne i objąć również parlamenty krajowe i inne kluczowe podmioty na szczeblu krajowym. Szczególną rolę odgrywa społeczeństwo obywatelskie, także na szczeblu regionalnym i lokalnym. Komisja zaproponowała już zwiększenie finansowania i wsparcia na rzecz dobrze prosperującego społeczeństwa obywatelskiego, propagowania pluralizmu mediów i tworzenia sieci kontaktów między zainteresowanymi stronami w dziedzinie praworządności, a także na rzecz ogólnounijnych organizacji, organów i podmiotów działających w ogólnym interesie europejskim w dziedzinie sprawiedliwości i praworządności . Stosunki UE z Radą Europy mają szczególne znaczenie dla propagowania praworządności. Instytucje UE i państwa członkowskie mogłyby je dalej rozwijać w celu upowszechniania wspólnej kultury praworządności w Europie. . UE mogłaby również zastanowić się, w jaki sposób najlepiej wspierać prace Rady Europy na rzecz wspólnych standardów w zakresie praworządności. Upowszechnianie standardów w zakresie praworządności można by rozwijać również z myślą o wzajemnej ocenie, zgodnie z propozycją niektórych państw członkowskich. Ewentualne kwestie do dalszej dyskusji ·W jaki sposób UE mogłaby skuteczniej upowszechniać istniejące unijne wymogi prawne i standardy europejskie w zakresie praworządności, w szczególności na szczeblu krajowym? ·W jaki sposób UE mogłaby skuteczniej zachęcać najważniejsze sieci i społeczeństwo obywatelskie, a także sektor prywatny, do prowadzenia dyskusji wśród obywateli na temat kwestii związanych z praworządnością, również na temat jej wymiaru gospodarczego, i upowszechniać standardy leżące u podstaw praworządności? ·Czy państwa członkowskie mogłyby w większym stopniu wspierać debatę krajową na temat praworządności, na przykład przez debaty w parlamentach krajowych, fora zawodowe i działania na rzecz upowszechniania wiedzy o praworządności w społeczeństwie? ·W jaki sposób UE i jej państwa członkowskie powinny zacieśnić współpracę z Radą Europy i innymi organizacjami międzynarodowymi wspierającymi praworządność, w tym przez wspieranie prac Rady Europy oraz w zakresie ocen i zaleceń tej organizacji? ·W jaki sposób UE mogłaby opierać się na pracach Rady Europy i propagować wspólne podejście unijne? Czy wzajemna ocena może pomóc państwom członkowskim w tym procesie? ·W jaki sposób można by ulepszyć i dalej rozwijać dotychczasowe działania podejmowane przez Parlament Europejski i Radę? Czy grupy polityczne i parlamenty narodowe mogłyby być bardziej zaangażowane? Zapobieganie problemom: współpraca i wsparcie na rzecz umocnienia praworządności na szczeblu krajowym Główna odpowiedzialność za zapewnienie poszanowania praworządności na szczeblu krajowym spoczywa na państwach członkowskich. Unia może jednak udzielić państwom członkowskim istotnego wsparcia w opracowywaniu długoterminowego podejścia, dzięki któremu krajowe mechanizmy kontroli i równowagi będą mogły sprostać wyzwaniom, a – w ostatecznym rozrachunku – UE nie znajdzie się w sytuacji, w której będzie musiała stawić czoła kryzysowi praworządności w danym państwie członkowskim. Oznacza to pomoc w budowaniu odporności kluczowych systemów i instytucji, tak aby były one gotowe na czas napięć politycznych.