Rok 2019 charakteryzował się pomyślnym zakończeniem programów pomocy makrofinansowej w Jordanii i Tunezji, a w ciągu roku Komisja wypłaciła ostatnie transze w ramach obu programów. Poczyniono również nowe postępy we wdrażaniu trwającego programu pomocy makrofinansowej w Mołdawii, w którym napotkano znaczne opóźnienia, oraz postępy w realizacji programu pomocy makrofinansowej na Ukrainie, który następnie pomyślnie zakończono w maju 2020 r. We wrześniu 2019 r. Komisja zaproponowała nowy program będący kontynuacją programu pomocy makrofinansowej w Jordanii, który współprawodawcy przyjęli następnie w styczniu 2020 r.

W przeciwieństwie do innych zewnętrznych instrumentów finansowych UE pomoc makrofinansowa nie służy do zapewniania wsparcia finansowego w sposób regularny i programowalny. Z tego powodu w wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027 szczegółowe programy pomocy makrofinansowej będą w dalszym ciągu uruchamiane na podstawie odrębnych decyzji ad hoc. Są one regulowane zwykłą procedurą ustawodawczą, według której każdy program musi być zatwierdzony przez Parlament Europejski i Radę.

Przekazywana jest w transzach i tylko wtedy, gdy spełniono szczególne kryteria dotyczące reformy strukturalnej. Stanowi to podstawę wdrożenia zdecydowanych środków dostosowawczych i reform, które mają na celu przywrócenie długoterminowej stabilności gospodarki państwa będącego beneficjentem. Jej otrzymanie jest również uzależnione od poszanowania praw człowieka, praworządności i stosowania skutecznych mechanizmów demokratycznych w państwie będącym beneficjentem. W ten sposób pomoc makrofinansowa uzupełnia standardowe unijne instrumenty pomocy i współpracy oraz przyczynia się do osiągnięcia szerzej zakrojonego celu, jakim jest utrzymanie stabilności i przyczynianie się do dobrobytu poza UE. W kontekście utrzymującej się niestabilności makroekonomicznej i politycznej w sąsiedztwie UE pomoc makrofinansową uznaje się powszechnie za skuteczny instrument reagowania na kryzysy, który zapewnia dużą widoczność i elastyczność pomocy UE i jednocześnie jej znaczący wpływ na prowadzoną politykę gospodarczą (). Potwierdzają to wyniki kilku niezależnych ocen ex post zakończonych programów pomocy makrofinansowej ().

Pomoc makrofinansowa stanowi instrument finansowy UE () rozszerzony na kraje partnerskie, które doświadczają kryzysu bilansu płatniczego. Przyczynia się ona do wzmocnienia stabilności makroekonomicznej i finansowej w krajach sąsiadujących lub bliskich geograficznie UE, zachęcając jednocześnie do wdrażania reform strukturalnych. Pomoc makrofinansowa stanowi uzupełnienie wypłat w ramach programu dostosowań i reform uzgodnionego z Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW) oraz jest uwarunkowana istnieniem takiego programu. Zmniejszając presję w zakresie rozwiązywania problemów związanych z bilansem płatniczym, kraj partnerski może między innymi zwiększyć swoją przestrzeń fiskalną, poprawić długookresową zdolność do obsługi długu i uzyskać pomoc w skoncentrowaniu uwagi na potrzebnych reformach. Programy pomocy makrofinansowej usprawniają ścieżkę dostosowań makroekonomicznych i efekcie mogą przyczynić się do rozwoju społecznego, dając krajowi więcej czasu i możliwości na zajęcie się głównymi przyczynami kryzysu.

Warunki finansowania zewnętrznego stały się mniej korzystne. W dalszym ciągu obserwowano spadek napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych odnotowany w poprzednich latach – napływ netto w pierwszych trzech kwartałach 2019 r. wyniósł 473,1 mln JOD w porównaniu z napływem netto w wysokości 542,5 mln JOD w tym samym okresie 2018 r. Ten napływ netto w wysokości około 2 % PKB w 2019 r. jest nieco niższy niż w przypadku państw porównywalnych do Jordanii (Egiptu i Tunezji). Przypisuje się to połączeniu takich czynników, jak konflikt syryjski, niepewność w regionie, rosnący dług publiczny, słabe otoczenie biznesu i niska konkurencyjność gospodarki.

W pierwszych 10 miesiącach 2019 r. wywóz wzrósł o 8,6 % pod względem wartości, natomiast wartość przywozu zmniejszyła się o 5,5 %. W połączeniu ze wzrostem wpływów z podróży (9,9 %) przyczyniło się to do znacznego zmniejszenia deficytu obrotów bieżących do 3,4 % PKB (lub 4,8 % PKB z wyłączeniem dotacji) w pierwszych 9 miesiącach 2019 r. w porównaniu z 9,3 % PKB w tym samym okresie w 2018 r.

Dług publiczny brutto Jordanii wzrósł z 94,4 % PKB na koniec 2018 r. do 96,9 % PKB na koniec października 2019 r. Na koniec października 2019 r. zagraniczny dług publiczny wynosił 40,1 % PKB. Około 73 % zagranicznego długu publicznego Jordanii było denominowane w USD, w stosunku do której to waluty ustalana jest waluta jordańska, natomiast około połowy zagranicznego długu publicznego Jordanii przypada na zobowiązania wobec wierzycieli z sektora oficjalnego.

Brak stabilności w regionie w dalszym ciągu wywiera negatywny wpływ na sytuację zewnętrzną i budżetową Jordanii. W pierwszych trzech kwartałach 2019 r. realny PKB pozostawał w dużej mierze stabilny na poziomie około 2 % w ujęciu rok do roku. Nie wystarczyło to, aby zapobiec wzrostowi bezrobocia, które w trzecim kwartale 2019 r. wzrosło do 19,1 % w porównaniu z 18,6 % w tym samym kwartale 2018 r. Pod koniec 2019 r. inflacja również znacznie spadła, zwiększając wskaźnik cen konsumpcyjnych o 0,3 % w porównaniu z 4,5 % w 2018 r. Nie utrzymano postępów w zakresie konsolidacji budżetowej. W pierwszych 11 miesiącach 2019 r. ogólny deficyt budżetu, w tym dotacji zagranicznych, wzrósł do 4,5 % PKB w porównaniu z 3,5 % PKB w tym samym okresie w 2018 r.

Pierwsze porozumienie o promesie kredytowej Tunezja zawarła z MFW w czerwcu 2013 r. na kwotę 1,75 mld USD. Porozumienie to wygasło w grudniu 2015 r. W dniu 20 maja 2016 r. Rada MFW zatwierdziła czteroletni program rozszerzonego wsparcia finansowego na rzecz Tunezji o łącznej wartości 2,9 mld USD (odpowiadającej 375 % udziału członkowskiego tego państwa w MFW), aby wesprzeć krajowy program reform gospodarczych i finansowych. Jak dotąd po zatwierdzeniu programu (w czerwcu 2016 r.) i po przeprowadzeniu pięciu przeglądów programu (w czerwcu 2017 r., marcu 2018 r., lipcu 2018 r., wrześniu 2018 r., czerwcu 2019 r.) wypłacono 1,6 mld USD. Chociaż kontynuowano wymianę techniczną, w ostatnich miesiącach roku postępy w realizacji programu były ograniczone, częściowo ze względu na wymagający kalendarz wyborczy (wybory parlamentarne i prezydenckie) oraz przedłużające się tworzenie rządu. Rozszerzone wsparcie finansowe ostatecznie anulowano w kwietniu 2020 r., gdy Tunezja zwróciła się do MFW o nową pomoc nadzwyczajną w ramach instrumentu szybkiego finansowania w celu zaspokojenia potrzeb wynikających z wybuchu pandemii COVID-19.

W 2019 r. wzrost gospodarczy utrzymywał się na niskim poziomie (szacowanym na 1 %) po nieznacznej poprawie, która nastąpiła w 2018 r. (2,7 %), i zaledwie 1,4 % średniej rocznej ekspansji w latach 2015–2017. W ostatnim kwartale 2019 r. bezrobocie utrzymywało się na wysokim poziomie około 15 % (przy znacznie wyższych wskaźnikach w przypadku kobiet i młodzieży), a w 2019 r. inflacja wynosiła średnio 6,75 %, po tym jak w czerwcu 2018 r. osiągnęła najwyższy w tym dziesięcioleciu poziom 7,8 %. Pomimo dobrych wyników turystyki deficyt obrotów bieżących pozostaje bardzo wysoki (w 2019 r. jego poziom oszacowano na 10,3 %, przy czym odsetek ten zmniejszył się z 11,3 % w 2018 r.) i jest głównym źródłem podatności na zagrożenia. W 2019 r. zadłużenie zagraniczne nadal rosło (jego wysokość na koniec trzeciego kwartału 2019 r. oszacowano na 88,7 % PKB w porównaniu z 82,3 % w tym samym okresie w 2018 r.). Koszty obsługi zadłużenia stale rosną, a od 2010 r. ich obecna wartość w dinarach wzrosła prawie trzykrotnie. W 2019 r. międzynarodowe rezerwy nieznacznie wzrosły do około 110 dni przywozu na koniec 2019 r. po rekordowo niskim poziomie 69 dni przywozu we wrześniu 2018 r. W 2018 r. deficyt budżetowy wynosił około 4,9 % PKB, a na koniec 2019 r. powinien zmniejszyć się nieznacznie do 4,5 %. Po znacznym wzroście odnotowanym w ostatnich latach szacuje się, że dług publiczny utrzyma się w 2019 r. na stałym poziomie około 77 % PKB.

-pomoc makrofinansowa dla Mołdawii: w dniu 13 września 2017 r. współprawodawcy przyjęli decyzję o udzieleniu pomocy makrofinansowej Mołdawii do wysokości 100 mln EUR, z czego kwota do wysokości 40 mln EUR zostanie przekazana w formie dotacji, a kwota do wysokości 60 mln EUR w formie pożyczek. Protokół ustaleń, umowa pożyczki oraz umowa o udzielenie dotacji zawarte między UE a Mołdawią weszły w życie w styczniu 2018 r. Program pomocy makrofinansowej został jednak wstrzymany od czerwca 2018 r. do czerwca 2019 r. ze względu na niespełnienie wstępnych warunków politycznych. Następnie po zmianie rządu w czerwcu 2019 r. i wznowieniu starań na rzecz przeprowadzenia reform, w październiku 2019 r. UE przekazała pierwszą transzę w wysokości 30 mln EUR (20 mln EUR w formie pożyczek i 10 mln EUR w formie dotacji). Jeżeli zostaną spełnione wszystkie warunki, druga transza może zostać wypłacona w 2020 r. Program kończy się w lipcu 2020 r.;

Sytuacja w Mołdawii dalej poprawia się po kryzysie bankowym z lat 2014–2015 i była w ostatnich latach stosunkowo stabilna pod względem gospodarczym. W 2019 r. PKB wzrósł o 3,6 % w ujęciu realnym po znacznym spowolnieniu w czwartym kwartale.

Inflacja szybko przyspieszyła w 2019 r. do poziomu 7,5 % w grudniu (w ujęciu rok do roku). Oczekuje się jednak, że w 2020 r. zmaleje ona do docelowego poziomu 5 % ± 1,5 % wyznaczonego przez Narodowy Bank Mołdawii, ponieważ zniknie wpływ czynników wpływających na inflację w 2019 r., takich jak produkty spożywcze oraz skutki regulowanych cen. W następstwie stabilizacji fiskalnej w latach 2017–2018, w pierwszej połowie 2019 r. sytuacja budżetowa uległa pogorszeniu w związku z szeregiem reform związanych z wyborami oraz przerwą w finansowaniu zewnętrznym. Po zastosowaniu pewnych środków naprawczych przyjętych w sierpniu 2019 r. deficyt budżetowy na 2019 r. wyniósł jednak 1,5 % PKB.

W latach 2018 i 2019 deficyt obrotów bieżących znacznie się zwiększył, osiągając w trzecim kwartale 2019 r. 11,5 % PKB w porównaniu z 5,8 % PKB w 2017 r. Pogorszenie sytuacji odzwierciedla silny wzrost przywozu towarów innych niż energia napędzany zwiększonym popytem konsumpcyjnym. Deficyt handlowy jest częściowo równoważony przez kwoty przekazów pieniężnych, które w 2019 r. wyniosły około 15 % PKB. Poziom bezpośrednich inwestycji zagranicznych był w ostatnich latach niski i wynosił około 2 % PKB, ale w 2019 r. znacznie wzrósł ze względu na euroobligacje wyemitowane przez duże mołdawskie przedsiębiorstwo z sektora rolnego zarejestrowane na Cyprze. Poziom rezerw jest znacznie wyższy niż cel określony w programie MFW, osiągając 3,1 mld USD do końca grudnia 2019 r. (co odpowiada 5 miesiącom przywozu).

W następstwie kryzysu w 2014 r. Mołdawia wystąpiła do MFW o wsparcie i w listopadzie 2016 r. MFW zatwierdził trzyletni program w ramach Rozszerzonego Mechanizmu Kredytowego i rozszerzonego wsparcia finansowego w kwocie 183 mln USD. We wrześniu 2019 r. MFW zakończył czwarty i piąty przegląd w ramach Rozszerzonego Mechanizmu Kredytowego i rozszerzonego wsparcia finansowego i udostępnił 24 mln SDR (około 33,8 mln USD). Ostatni szósty przegląd programu zakończono w marcu 2020 r.

We wrześniu 2017 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły decyzję o udzieleniu pomocy makrofinansowej Mołdawii. W listopadzie 2017 r. w Brukseli podpisano z władzami mołdawskimi protokół ustaleń określający szereg warunków polityki gospodarczej, który wszedł w życie w styczniu 2018 r. Protokół ustaleń obejmuje 28 warunków politycznych koncentrujących się na pięciu obszarach reform: zarządzaniu sektorem publicznym, zarządzaniu sektorem finansowym i sprawowaniem nad nim nadzoru, walce z korupcją i praniem pieniędzy, reformach sektora energetycznego i poprawie klimatu biznesowego oraz wdrażaniu pogłębionej i kompleksowej strefy wolnego handlu.

W czerwcu 2018 r. wstrzymano wypłatę pierwszej transzy po nieprzejrzystym unieważnieniu wyborów na urząd burmistrza Kiszyniowa. Po zmianie rządu w czerwcu 2019 r. i wznowieniu starań na rzecz przeprowadzenia reform, w tym spełnieniu pozostałych warunków określonych w protokole ustaleń, w październiku 2019 r. podjęto decyzję o przekazaniu pierwszej transzy. W oczekiwaniu na realizację niektórych działań związanych z politycznymi warunkami wstępnymi, w 2020 r. może ewentualnie nastąpić przekazanie drugiej transzy, ale trzecia transza najprawdopodobniej nie zostanie wypłacona, ponieważ program kończy się w lipcu 2020 r.

2.2.4Gruzja

Szacuje się, że w 2019 r. realny PKB Gruzji, napędzany zarówno popytem krajowym, jak i zewnętrznym, wzrósł o 5,2 %. Na podstawie wstępnych danych przewiduje się, że ogólny deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrósł z 0,9 % PKB w 2018 r. do 3 % w 2019 r. W 2019 r. stosunek długu publicznego do PKB wyniósł około 41 %, co stanowi nieznaczny wzrost z 40,4 % PKB w 2018 r. W 2019 r. bilans płatniczy Gruzji znacznie się poprawił, głównie dzięki wzrostowi wywozu, co doprowadziło do zmniejszenia deficytu obrotów bieżących do około 3 % PKB w pierwszych trzech kwartałach 2019 r. W ostatnich latach rezerwy międzynarodowe Gruzji rosną – pod koniec 2019 r. miały łączną wartość 3,5 mld USD (co wystarcza na pokrycie prawie 4 miesięcy przywozu).

W kwietniu 2017 r. Gruzja i MFW osiągnęły porozumienie w sprawie wydłużonej promesy w ramach rozszerzonego wsparcia finansowego na kwotę 290 mln USD, której ważność przedłużono pod koniec 2019 r. o jeden rok do kwietnia 2021 r. Realizacja programu rozszerzonego wsparcia finansowego przebiega prawidłowo. Pięć przeglądów programu ukończono zasadniczo zgodnie z pierwotnym planem. W grudniu 2019 r. MFW i władze gruzińskie zawarły porozumienie na szczeblu roboczym w sprawie piątego przeglądu programu, w wyniku którego Gruzji udostępniono około 41,4 mln USD.

W czerwcu 2017 r. Gruzja wystąpiła do UE o dalszą pomoc makrofinansową. W kwietniu 2018 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły decyzję w sprawie nowej pomocy makrofinansowej w wysokości do 45 mln EUR (10 mln EUR w formie dotacji i 35 mln EUR w formie pożyczek). Po wejściu w życie protokołu ustaleń i towarzyszących mu umów w listopadzie 2018 r. w grudniu 2018 r. nastąpiła wypłata pierwszej transzy w kwocie 20 mln EUR (5 mln EUR w formie dotacji i 15 mln EUR w formie pożyczek). Kolejnym krokiem we wdrażaniu programu pomocy makrofinansowej będzie wypłata drugiej i ostatniej transzy w wysokości 25 mln EUR (5 mln EUR w formie dotacji i 20 mln EUR w formie pożyczek) po spełnieniu przez Gruzję wszystkich odpowiednich warunków politycznych. Oprócz spełnienia politycznych warunków wstępnych i poczynienia znacznych postępów w realizacji programu MFW konkretne warunki polityczne mają na celu wzmacnianie gruzińskiej gospodarki w zakresie zarządzania finansami publicznymi, sektora finansowego, polityki społecznej i polityki rynku pracy oraz otoczenia biznesowego. Wdrażanie tych warunków jest bardzo zaawansowane, ale jeszcze nie w pełni zakończone.

2.2.5Ukraina

Po głębokiej recesji w latach 2014 i 2015, kiedy to PKB skurczył się o ponad 16 %, w 2016 r. gospodarka Ukrainy ponownie wykazała dodatni wzrost i od tego czasu nabiera tempa. W trzecim kwartale 2019 r. realny PKB wzrósł o 4,1 % w ujęciu rok do roku. Podczas gdy ożywienie gospodarcze było napędzane popytem, nakłady brutto na środki trwałe pozostawały na rekordowo niskim poziomie około 17 % PKB, znacznie poniżej osiąganego przez grupę porównywalnych państw poziomu ponad 25 %, którego można się spodziewać w przypadku krajów na tym etapie rozwoju. Stopa bezrobocia spadła w drugim kwartale 2019 r. do 8,5 % z najwyższego poziomu 10,1 % odnotowanego na początku 2017 r. Dzięki wzrostowi r/r na poziomie 16,4 % w październiku 2019 r., przekładającemu się na wzrost realny o około 11 %, średnia płaca nominalna osiągnęła równowartość około 430 USD. Inflacja cen konsumpcyjnych znacznie spadła – z 14,1 % w styczniu 2018 r. do 4,1 % w grudniu 2019 r. – co pozwoliło Narodowemu Bankowi Ukrainy na pomyślne osiągnięcie średniookresowego celu inflacyjnego w wysokości 4–6 % do końca 2019 r. W ciągu ostatnich 5 lat rząd ukraiński poczynił również znaczne postępy w zakresie konsolidacji finansów publicznych. Ogólny deficyt budżetowy obniżono z 4,5 % PKB w 2014 r. do 2,0 % w 2019 r. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych obniżono z 80,9 % PKB w 2016 r. do 50,3 % PKB w 2019 r.

Ukraina pozostaje gospodarką bardzo otwartą, chociaż łączna wielkość przywozu i wywozu towarów oraz importu i eksportu usług zmniejszyła się od 2015 r. Spadek poziomu wywozu jest bardziej zauważalny niż spadek przywozu, co wyjaśnia przyczynę wzrostu ujemnego bilansu towarów i usług w tym samym okresie z 2,6 % do 8,5 % PKB. Deficyt obrotów bieżących jest znacznie mniejszy (1,9 % PKB w 2017 r., 3,3 % w 2018 r. i szacunkowo 2,5 % w 2019 r.) dzięki znacznym i rosnącym przepływom dochodów z zagranicy, których źródłem są przede wszystkim przekazy pieniężne z zagranicy. Napływy bezpośrednich inwestycji zagranicznych utrzymywały się na stosunkowo niskim poziomie – 2,8 mld USD lub 2,0 % PKB w 2019 r. Inwestycje portfelowe i inne, zarówno prywatne, jak i oficjalne, były jednak na tyle silne, że ogólne saldo z udziałem rezydentów zagranicznych okazało się dodatnie, wzrastając w 2019 r. do 2,7 mld USD, czyli do 1,9 % PKB. Ukraina zmniejszyła swoje zadłużenie zagraniczne brutto ze 129 % PKB w 2015 r. do 79,5 % w 2019 r. Oficjalne rezerwy wzrosły z 17,8 mld USD w lipcu 2018 r. do 25,3 mld USD w grudniu 2019 r., co odpowiada wartości czteromiesięcznego przywozu towarów i importu usług. Silne zewnętrzne napływy środków pieniężnych doprowadziły do wzrostu popytu na hrywnę, która w 2019 r. umocniła się o 14,7 % w stosunku do dolara amerykańskiego. W celu wyrównania poziomu umacniania się waluty i wsparcia rezerw Bank Narodowy interweniował na rynku walutowym i nabył od banków krajowych 7,9 mld USD w 2019 r., co stanowi wzrost w porównaniu z 1,4 mld USD w 2018 r.

W latach 2014–2018 UE wypłaciła Ukrainie łączną kwotę w wysokości 3,3 mld EUR w ramach czterech kolejnych programów pomocy makrofinansowej w formie pożyczek uprzywilejowanych. Obecny program pomocy makrofinansowej w wysokości 1 mld EUR w postaci pożyczek zatwierdzono w lipcu 2018 r. Uwarunkowania polityczne programu koncentrują się przede wszystkim na poprawie zarządzania finansami publicznymi, zwalczaniu korupcji oraz na reformach przedsiębiorstw państwowych i polityki społecznej. Pierwszą transzę w wysokości 500 mln EUR wypłacono w listopadzie 2018 r. Wypłata drugiej i ostatniej transzy w wysokości 500 mln EUR nastąpiła w maju 2020 r. i tym samym pomyślnie zakończono program.

W grudniu 2019 r. MFW osiągnął porozumienie na szczeblu roboczym w sprawie nowego programu dla Ukrainy (trzyletnie rozszerzone wsparcie finansowe w wysokości 5,5 mld USD). Ponadto w 2019 r. rząd wyemitował na krajowym rynku pierwotnym dług w wysokości 227,6 mld UAH – tj. 114 % więcej niż w 2018 r. – o średniej rentowności (która spadła z 19 % w styczniu do 11,6 % w grudniu), z uwzględnieniem wszystkich terminów zapadalności. W tym samym okresie koszty finansowania w dolarach amerykańskich i euro również spadły odpowiednio z 6,5 % do 3,7 % oraz z 4,5 % do 2,2 %.

3Zapewnienie prawidłowego wykorzystania środków z pomocy makrofinansowej: oceny operacyjne, oceny ex post i kontrole

3.1Oceny operacyjne

Zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu finansowym UE Komisja, z pomocą konsultantów zewnętrznych, przeprowadza oceny operacyjne w celu uzyskania wystarczającej pewności w sprawie funkcjonowania procedur administracyjnych i obiegów środków finansowych w państwach będących beneficjentami pomocy.

Oceny operacyjne skupiają się na systemach zarządzania finansami publicznymi, w szczególności na sposobach, w jakie zorganizowane są ministerstwa finansów i banki centralne, na procedurach przez nie stosowanych, a zwłaszcza na sposobie, w jaki zarządza się rachunkami, na które wpływają środki finansowe UE. Zwraca się również szczególną uwagę na sposób działania zewnętrznych instytucji audytowych, ich niezależność, programy prac i skuteczność przeprowadzanych przez nie kontroli. Analizuje się również procedury zamówień publicznych na szczeblu centralnym.

W 2019 r. nie rozpoczęto żadnych ocen operacyjnych w kontekście nowych programów pomocy makrofinansowej. W przypadku nowego III programu pomocy makrofinansowej dla Jordanii ocena operacyjna zostanie przeprowadzona w pierwszej połowie 2020 r.