KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie analizy i aktualizacji zaleceń dotyczących reformy zawodów regulowanych z 2017 r.

I. Regulacja zawodów: szerszy kontekst

W styczniu 2017 r. Komisja wydała zalecenia dla państw członkowskich dotyczące krajowych reform zawodów regulowanych . Celem zaleceń było zachęcenie państw członkowskich do tworzenia otoczenia regulacyjnego sprzyjającego wzrostowi gospodarczemu, innowacjom i tworzeniu nowych miejsc pracy oraz wsparcie państw członkowskich w tym zakresie. Jednak postępy poczynione w UE w ostatnich latach w dziedzinie reform regulacji zawodów były dość rozczarowujące. Chociaż takie reformy mają potencjał wywołania pozytywnych skutków gospodarczych, tylko kilka państw członkowskich podjęło działania w celu usunięcia nieproporcjonalnych regulacji. Nawet wtedy często jedynym powodem przeprowadzenia reform były postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Niektóre państwa członkowskie wręcz uczyniły otoczenie regulacyjne bardziej restrykcyjnym w odniesieniu do niektórych zawodów. Jest to zgodne z przeprowadzoną w ramach rocznego sprawozdania dotyczącego jednolitego rynku z 2021 r. analizą jednolitego rynku usług, z której wynika, że nieuzasadnione i niepotrzebne bariery nadal utrudniają rozwój jednolitego rynku usług. W związku z tym cztery lata po przyjęciu zaleceń i w kontekście poważnego wstrząsu dla unijnej gospodarki wywołanego pandemią COVID-19 nadszedł właściwy moment, aby ocenić działania w zakresie regulacji zawodów. Jest to w pełni zgodne z niedawno przyjętym komunikatem „Aktualizacja nowej strategii przemysłowej z 2020 r.”, w którym podkreślono pilną potrzebę usprawnienia jednolitego rynku usług, ponieważ jest on istotnym czynnikiem zwiększającym konkurencyjność i odporność unijnej gospodarki. Uzupełnia to zatem działania przewidziane we wspomnianym komunikacie na rzecz lepszego funkcjonowania jednolitego rynku w obszarze usług. Zgodnie z zapowiedzią zawartą w planie działania na rzecz egzekwowania przepisów dotyczących jednolitego rynku z marca 2020 r. w niniejszym komunikacie przedstawiono aktualizację zaleceń z 2017 r. dotyczących reformy zawodów regulowanych .

Kontekst gospodarczy

Bezprecedensowy wstrząs dla unijnej gospodarki wywołany pandemią COVID-19 wymaga reakcji na wszystkich płaszczyznach w celu osiągnięcia skutecznego ożywienia gospodarczego. Wraz z innymi środkami, skuteczne i efektywne reformy strukturalne w sektorze usług mogłyby pobudzić ożywienie gospodarcze i przyczynić się do jego utrwalenia. Usługi odgrywają istotną rolę w gospodarce UE, nie tylko pod względem ich bezpośredniego wkładu w wartość dodaną i zatrudnienie, ale również z uwagi na powiązania w ramach łańcuchów wartości i ponieważ odgrywają zasadniczą rolę w ekosystemach przemysłowych. Zawody regulowane są obecne we wszystkich obszarach gospodarki i stanowią element wielu sektorów, takich jak budownictwo, mobilność, zdrowie, turystyka, usługi publiczne i edukacja. Mają one coraz większy udział w produkcji towarów w kontekście zjawiska określanego mianem „serwicyzacji” gospodarki . Dynamiczne, odporne i dobrze działające rynki usług mogą zatem stanowić solidną podstawę dla sprawnego funkcjonowania reszty gospodarki.

W szczególności usługi dla przedsiębiorstw , wśród których znaczny udział mają zawody regulowane, odpowiadają za około 13 % wartości dodanej brutto UE i prawie 14 % w zatrudnienia w UE . Oprócz tych korzyści bezpośrednich, usługi te wnoszą istotny wkład do pozostałej części gospodarki, zarówno w wymiarze krajowym, jak i transgranicznym . Usługi te, określane zazwyczaj jako usługi oparte na wiedzy, znacząco pobudzają innowacje i badania naukowe.

Podczas pandemii stało się jasne, że zasadniczą i coraz większą rolę w świadczeniu usług odgrywają innowacje cyfrowe, a zatem zasługują one na szczególną uwagę w pracach nad sprawnością regulacyjną. Istnieją dowody na to, że chociaż automatyzacja cyfrowa w sektorze usług dla przedsiębiorstw może przekształcić cały model biznesowy – od dostępu do rynków po automatyzację powtarzalnych zadań – większość unijnych usługodawców nie osiągnęło jeszcze tego etapu . Pojawienie się nowych usług cyfrowych wymaga zatem ponownego przemyślenia obecnych ram regulacyjnych pod kątem uczynienia ich bardziej sprzyjającymi dla potrzebnych innowacyjnych usług.

Doświadczenia pokazują, że nadmierna regulacja rynku może znacznie pogorszyć wyniki gospodarcze. Natomiast otwarcie rynków na konkurencję może zwiększyć wydajność, innowacyjność i przedsiębiorczość, co w rezultacie prowadzi do lepszych wyników gospodarczych. W niedawnym badaniu wykazano na przykład, że wdrożenie zaleceń Komisji dotyczących reform z 2017 r. tylko w czterech sektorach usług dla przedsiębiorstw (usług prawnych, księgowych, architektonicznych i inżynieryjnych) mogłoby w ciągu trzech lat doprowadzić do wzrostu PKB o ponad 14 mld EUR i stworzyć ponad 50 000 nowych miejsc pracy w 12 państwach członkowskich UE; jest to znaczny zysk, biorąc pod uwagę bardzo niewielkie koszty publiczne tych reform. Reformy przyniosą pozytywne skutki w postaci zwiększenia wydajności, obniżenia poziomu cen i zwiększenia konsumpcji końcowej.

Kontekst regulacyjny

Regulacja zawodów należy do kompetencji dzielonych między państwa członkowskie i UE, a więc należy podjąć wspólne działania, jeżeli ma spełniać swoje zadania. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez państwa członkowskie w bazie zawodów regulowanych obecnie w UE istnieje prawie 6 000 zawodów regulowanych, przy czym w zależności od kraju ich liczba jest bardzo zróżnicowana . Z badania obejmującego całą UE wynika, że regulacja zawodów ma bezpośredni wpływ na około 22 % europejskiej siły roboczej, czyli ponad 47 mln obywateli .

Tradycyjnie wiele zawodów usługowych faktycznie podlega ścisłym regulacjom. W gospodarce rynkowej regulacja jest uzasadniona, gdy ma na celu zaradzenie niedoskonałościom rynku wynikającym na przykład z silnych efektów zewnętrznych lub poważnych asymetrii informacyjnych. W idealnej sytuacji takie korekty rynku powinny być jak najmniej restrykcyjne i wiązać się z jak najmniejszymi kosztami dla uczestników rynku. Często istnieje jednak ryzyko, że poziom ograniczeń regulacyjne będzie wyższy od niezbędnego minimum, na przykład ze względu na wpływ grup zawodowych, które mają w tym własny interes.

Z analizy ograniczeń regulacyjnych dotyczących zawodów o znaczeniu gospodarczym, które są przedmiotem niniejszego komunikatu, wynika, że istnieją znaczne bariery utrudniające wejście na rynek i wykonywanie tych zawodów oraz i że poszczególne państwa członkowskie stosują bardzo różne podejścia regulacyjne. Ograniczenia te dotyczą różnych aspektów dostępu do zawodów regulowanych i ich wykonywania, począwszy od czynności zastrzeżonych i ochrony prawnej tytułów zawodowych, a skończywszy na wymogach dotyczących form prawnych, własności udziałów lub ubezpieczeń. Łącznie wymogi te mogą mieć znaczny wpływ na ograniczenie rynków zawodów regulowanych. W niedawnym sprawozdaniu „Business Journey on the Single Market: Practical Obstacles and Barriers” [Droga przedsiębiorcy na jednolitym rynku: praktyczne przeszkody i bariery] wskazano dostęp do zawodów regulowanych i ich wykonywania jako jedną z poważnych i utrzymujących się przeszkód dla przedsiębiorstw na jednolitym rynku .

Zawody będące przedmiotem zainteresowania

Podobnie jak w zaleceniach dotyczących reform z 2017 r. w niniejszym komunikacie skupiono się na szeregu zawodów o istotnym znaczeniu dla gospodarki: na architektach, inżynierach lądowych, księgowych, prawnikach, rzecznikach patentowych, agentach nieruchomości i przewodnikach turystycznych. Skupiono się na tych grupach zawodów ze względu na ich znaczenie dla gospodarki, wpływ na innowacyjność i wkład w istotne ekosystemy gospodarcze, a także ze względu na potencjalne korzyści z reformy regulacji w tych sektorach. Należą one do czterech kluczowych, szerszych sektorów: usług dla przedsiębiorstw, budownictwa, nieruchomości i turystyki.

Na przykład sektory architektoniczny i inżynieryjny odpowiadają bezpośrednio za 1,4 % całkowitego zatrudnienia i 1 % wartości dodanej brutto w UE. Ich wpływ pośredni jest jeszcze większy, ponieważ wnoszą bardzo ważny wkład w inne sektory gospodarki, takie jak budownictwo. Ponad 50 % europejskich przedsiębiorstw w sektorze architektonicznym i inżynieryjnym to „innowacyjne przedsiębiorstwa”. Sektory prawniczy i księgowy łącznie odpowiadają za 3 % całkowitego zatrudnienia w UE i taki sam odsetek łącznej wartości dodanej brutto w UE i również świadczą istotne usługi na rzecz innych sektorów gospodarki.

Jeśli chodzi o przewodników turystycznych, zawód nadal regulowany w dwóch trzecich państw członkowskich, turystyka jest jednym z głównych rodzajów działalności gospodarczej w UE o szerokim wpływie na resztę gospodarki oraz na aspekty społeczne i kulturowe. Rzeczników patentowych wybrano ze względu na ich istotną rolę w obszarze innowacji i rozwoju, ponieważ prawa własności intelektualnej, takie jak patenty, znaki towarowe i wzory przemysłowe, są w wielu branżach niezbędne. Działalność związana z nieruchomościami stanowi istotną część całej gospodarki i odgrywa ważną rolę w większości sektorów, wywierając wpływ na poszczególne przedsiębiorstwa i obywateli.

Postępy w zakresie reform regulacyjnych

W swoich zaleceniach dotyczących reform z 2017 r. Komisja wskazała konkretne obszary regulacji wybranych zawodów, w których usprawnienia regulacyjne byłyby korzystne . Celem było wsparcie państw członkowskich w lepszym ukierunkowaniu reform regulacyjnych i osiągnięciu dzięki nim jak największych korzyści gospodarczych, a także zapewnienie dodatkowego wsparcia politycznego niezbędnego do wdrożenia reform. Reformy zawodów regulowanych wielokrotnie również uwzględniano w zaleceniach dla poszczególnych krajów wydawanych w ramach europejskiego semestru dla szeregu państw członkowskich.