Jeżeli chodzi o innowacje, analizy pokazują, że innowacyjnym zamówieniom stoją na przeszkodzie różne bariery.Jeden ze sposobów poprawy sytuacji mógłby polegać na szerszym stosowaniu procedury partnerstwa innowacyjnego. Jest to narzędzie, w ramach którego zachęca się graczy rynkowych do wprowadzania innowacyjnych rozwiązań na rynek. Zostało ono wprowadzone dyrektywami z 2014 r. w celu uwzględnienia specyfiki innowacyjnych zamówień, zwiększenia pewności prawnej i zredukowania ryzyka towarzyszącego innowacjom. Do dnia dzisiejszego zainicjowano 17 procedur partnerstwa innowacyjnego.

Niemniej jednak ten pozytywny rozwój sytuacji nadal sprowadza się często do izolowanych dobrych praktyk, które należałoby wpisać w szerszą inicjatywę, zachęcając również innych do przyłączenia się i korzystania ze zdobytych na tym polu doświadczeń. Jak pokazuje szereg wskaźników, wciąż istnieje w tym zakresie znaczny potencjał poprawy.

Zmiany mogą mieć również charakter oddolny. Pakt amsterdamski, szerokie partnerstwo uzgodnione w maju 2016 roku przez znaczną liczbę zainteresowanych stron i instytucji, w tym władze miast, ma na celu harmonijne, zrównoważone i zintegrowane podejście do wyzwań, z którymi muszą się zmierzyć miasta. Jednym z kluczowych środków realizacji tego podejścia są zamówienia publiczne – w tym innowacyjne, zielone i odpowiedzialne zamówienia publiczne. Przykłady tego rodzaju mogą stanowić inspirację dla innych podmiotów do podążania w podobnym kierunku, z uwzględnieniem specyficznej sytuacji każdego z nich.

W ostatnich latach w kilku państwach członkowskich podjęto kroki zachęcające do radykalnego zreformowania praktyki lub struktury udzielania zamówień publicznych. Na przykład we Francji w marcu 2016 r. utworzono Dyrekcję ds. Zamówień Publicznych, której zadaniem jest określenie polityki zakupów i zapewnienie szkoleń dla nabywców publicznych. W Irlandii w 2014 r. utworzono centralny organ zakupowy z jednoznacznymi uprawnieniami do podejmowania działań mających na celu usprawnienie zarządzania wydatkami publicznymi przez wszechstronne wykorzystanie danych rynkowych i innych danych związanych z zamówieniami publicznymi. We Włoszech uzyskano średnie oszczędności w wysokości 23 % dzięki stworzeniu skoordynowanego systemu identyfikacji potrzeb oraz procedury wspólnych zamówień publicznych. W ramach projektu HAPPI innowacyjne rozwiązania w zakresie zdrowego starzenia się zostały zamówione wspólnie przez instytucje zamawiające z kilku państw członkowskich. W Słowacji wprowadzono rejestr zamówień dający publiczny dostęp do wszystkich zamówień udzielanych przez organy publiczne w kraju, co przyczyniło się do poprawy przejrzystości i umożliwienia kontroli publicznej. 40 organów sektora publicznego z 8 krajów UE obliczyło, że przeszło 100 przetargów ogłoszonych w ramach dotyczącego zielonych zamówień publicznych projektu GPP 2020 finansowanego przez Unię Europejską przyczyniło się do powstania oszczędności równych ekwiwalentowi ponad 900 000 ton dwutlenku węgla.

Na szczeblu UE szereg inicjatyw podjętych w ubiegłych latach zaczyna przynosić efekty. Obowiązujące ramy prawne pomagają w doskonaleniu i dalszej integracji rynków zamówień publicznych państw członkowskich. Stworzenie jednolitego unijnego rynku zamówień publicznych jest wielkim osiągnięciem w porównaniu z sytuacją w innych regionach świata. Dane wskazują, że całkowite transgraniczne zamówienia publiczne (bezpośrednie i pośrednie) wzrosły w ostatnich latach do około 23 % całkowitej wartości zamówień publicznych w UE, choć nadal istnieje pole do poprawy. Jak ogłoszono w komunikacie „Lepsze zarządzanie jednolitym rynkiem”, Komisja zapewniła daleko idącą pomoc państwom członkowskim w procesie przekształcania nowych dyrektyw na prawo krajowe. W kontekście europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych państwa członkowskie muszą spełnić warunki wstępne dotyczące zamówień publicznych, co powinno zagwarantować wdrożenie podstawowych warunków ramowych na potrzeby efektywniejszych i skuteczniejszych inwestycji współfinansowanych z tych funduszy. Procesy reform powinny być kontynuowane w państwach członkowskich przy pełnym wsparciu Komisji.

W niniejszym komunikacie Komisja wskazuje konkretne obszary, w których zmiany mogą zapewnić znaczące korzyści w sposobie wydatkowania pieniędzy publicznych w państwach członkowskich, a zatem realnie przyczynić się do generowania wzrostu i miejsc pracy w UE. Opisano w nim wizję Komisji dotyczącą możliwego oraz pożądanego statusu zamówień publicznych w Europie w bliskiej przyszłości. W pełni uznając uprawnienia państw członkowskich i ich organów publicznych, Komisja zobowiązuje się do zdecydowanego wspierania zmian w kulturze udzielania zamówień publicznych w państwach członkowskich. Powyższe wymaga zdecydowanej odpowiedzialności politycznej na wszystkich szczeblach administracji oraz daleko idących zmian w sposobie udzielania zamówień publicznych. W związku z tym Komisja wzywa do szerokiego partnerstwa z organami publicznymi państw członkowskich oraz pomiędzy tymi organami na wszystkich szczeblach administracji, a także z innymi zainteresowanymi stronami, przy jasno określonych wzajemnych zobowiązaniach.

Chociaż transpozycja tych dyrektyw do prawa krajowego przebiega powoli, opisywane zaktualizowane ramy prawne istnieją obecnie w znacznej większości państw członkowskich. W ramach procesu europejskiego semestru zidentyfikowano jednakże wiele konkretnych obszarów, w których wprowadzenie udoskonaleń w krajowej procedurze udzielania zamówień publicznych przyczyniłoby się w decydujący sposób do wzrostu konkurencyjności i wydajności. Co więcej, państwa członkowskie nie wykorzystują w pełni możliwości oferowanych przez zamówienia publiczne jako strategiczne narzędzie wspierania celów w zakresie zrównoważonego rozwoju, celów polityki społecznej i innowacji. Jest to zatem właściwy moment, by skupić się na inteligentnym zastosowaniu nowych zasad w praktyce.

Szczególnie w czasach napiętych budżetów krajowych zamówienia są dla władz publicznych potężnym narzędziem wydatkowania środków publicznych w efektywny, zrównoważony i strategiczny sposób. Co roku na zamówienia publiczne przeznacza się 2 000 mld euro, a zatem lepsze zarządzanie zamówieniami może prowadzić do znaczących oszczędności w budżetach publicznych i zwiększenia poziomu inwestycji. Przykładowo wzrost wydajności rzędu 10 % może przyczynić się do znaczących oszczędności w kwocie 200 mld euro rocznie, bez obniżania poziomu usług oferowanych Europejczykom. Zamówienia mają również istotny wpływ na europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, jako że prawie połowa tych funduszy jest wydatkowana za pośrednictwem zamówień publicznych. Sprawne udzielanie zamówień pomaga uzyskać najlepszy stosunek korzyści ekonomicznych do środków wydanych z tych funduszy unijnych.

Europejczycy oczekują należytego zwrotu ze swoich podatków w postaci usług publicznych wysokiej jakości. Rodzice chcą, aby ich dzieci dostawały w szkołach zdrowe posiłki, mieszkańcy miast oczekują większych, poprawiających warunki życia inwestycji w inteligentne i zrównoważone rozwiązania miejskie, ze specjalnymi, bezpiecznymi ścieżkami rowerowymi, skwerami i placami zabaw budowanymi przy użyciu bezpiecznych i innowacyjnych materiałów; użytkownicy dróg oczekują bezpiecznego, wysokiej jakości budownictwa infrastrukturalnego, pacjenci potrzebują lepszego dostępu do opieki medycznej wyższej jakości i oczekują sprzętu medycznego i narzędzi diagnostycznych opartych na najnowszych innowacjach. W celu zapewnienia wysokiej jakości usług publicznych niezbędne jest strategiczne podejście do zaopatrzenia. To zaś jest silnie uzależnione od nowoczesnych i skutecznych procesów udzielania zamówień publicznych.

Znacząca część inwestycji publicznych w naszej gospodarce realizowana jest w drodze zamówień publicznych, które stanowią 14 % PKB UE, co czyni je podstawowym elementem środowiska inwestycyjnego. Organy publiczne mogą korzystać z tego środka w sposób bardziej strategiczny, by uzyskać lepszą wartość za każde euro wydane z publicznych pieniędzy oraz przyczyniać się do tworzenia bardziej innowacyjnej, zrównoważonej i konkurencyjnej gospodarki sprzyjającej włączeniu społecznemu. Ponadto poprawa udzielania zamówień publicznych przyczyni się do umocnienia jednolitego rynku, do którego wzywał w 2017 r. w swym orędziu o stanie Unii przewodniczący Komisji Jean-Claude Juncker.

W czasach fundamentalnych zmian dla UE i odnowionej debaty na temat jej przyszłości jest jasne, że Europejczycy zasługują na konkretne wyniki ze strony UE, oraz że takich wyników w coraz większym stopniu oczekują. Działania podejmowane na szczeblu UE powinny przekładać się na wzrost gospodarczy oraz konkurencyjność, zrównoważoność, solidarność i bezpieczeństwo. Jak wspomniano w planie inwestycyjnym dla Europy, zachęcanie do inwestycji jest kluczem do uzyskania takich rezultatów przez odblokowanie tworzenia nowych miejsc pracy i zrównoważonego wzrostu gospodarczego na jednolitym rynku.

Zamówienia publiczne opierają się na zasadzie otwartej konkurencji, aby zapewnić optymalną relację jakości do wielkości zainwestowanych środków publicznych. Wspomniany proces konkurencyjny jest albo nieobecny, albo traci na intensywności. 5 % zamówień publicznych opublikowanych w TED udzielanych jest po przeprowadzeniu negocjacji, bez publikowania zaproszenia do składania ofert. W latach 2006–2016 liczba przetargów, w których złożono tylko jedną ofertę, wzrosła z 17 % do 30 %. W tym samym okresie średnia liczba ofert na przetarg spadła z pięciu do trzech. Pokazuje to, że przedsiębiorstwom trudniej jest uzyskać dostęp do rynków zamówień publicznych, szczególnie zagranicznych. MŚP zdobywają tylko 45 % wartości zamówień publicznych powyżej progów wartości UE, co jest wynikiem bez wątpienia niższym w stosunku do znaczenia tych przedsiębiorstw w gospodarce.

Wciąż zamówienia publiczne uważa się często wyłącznie za procedurę administracyjną, za pomocą której organy publiczne nabywają podstawowe produkty, usługi lub roboty budowlane niezbędne do ich działań. Przejawem tej sytuacji jest fakt, że jasne i skonsolidowane dane na temat zamówień publicznych są często niedostępne. Nie istnieje obejmujący całą UE konsensus co do tego, jakie dane należy gromadzić oraz w jakim celu. W wielu państwach członkowskich instytucje administracji rządowej nie są w stanie wskazać dokładnej wielkości wydatków na zamówienia publiczne w swoim kraju, pomimo związanych z nimi ogromnych kwot pieniędzy. W przypadkach tego rodzaju kontrola publiczna praktycznie nie występuje, nie ma możliwości tworzenia polityki opartej na analizie danych i nawet kontrola budżetowa jest utrudniona.

Z tych samych względów cyfrowa transformacja zamówień publicznych przebiega powoli. W badaniu z 2016 r. tylko cztery państwa członkowskie korzystały z technologii cyfrowych na wszystkich najważniejszych etapach procesu udzielania zamówień. Państwa członkowskie nie korzystają jeszcze z pojawiających się nowych technologii jako możliwości do uproszczenia i przyspieszenia swoich procedur w tym obszarze.

Instytucje zamawiające rzadko kiedy dokonują zakupów wspólnie – tylko 11 % procedur realizowanych jest w ramach wspólnych zamówień. Zakup w większej ilości często prowadzi do lepszych cen, a ponadto oferuje możliwość wymiany know-how i uzyskania lepszej jakości. Chociaż nie wszystkie rodzaje zakupów można realizować w ramach agregacji zamówień, ogólnie niskie jej wskaźniki sugerują utracone możliwości.

Twierdzi się, że procedury udzielania zamówień są zbyt złożone i związane z nadmiernym administracyjnym obciążeniem, również po zasadniczej reformie i uproszczeniu zasad unijnych w 2014 r. wspomnianych powyżej. W przypadku transnarodowych projektów infrastrukturalnych zawiłości jest jeszcze więcej, gdyż projekty tego rodzaju z natury nie są standardowe i obejmują wdrożenie różnych działań w różnych państwach członkowskich. Rzeczywisty stopień złożoności zależy też od tego, jak zasady stosowane są w praktyce, oraz od stopnia wykorzystania nowych narzędzi. Zamówienia można dodatkowo usprawnić, standaryzując procesy, a także poprzez wymianę najlepszych praktyk pomiędzy organami oraz profesjonalizację zamówień publicznych.

3.Dalsze działania: szerokie partnerstwo na rzecz wspólnego sukcesu

Aby strategiczny wymiar zamówień publicznych był szerzej uznawany oraz w celu poprawy praktyk w dziedzinie zamówień publicznych, niezbędna jest zdecydowana i szeroka odpowiedzialność polityczna na wszystkich szczeblach administracji rządowej. Jeżeli organy poważnie zaangażują się w działania związane z tym zagadnieniem, istnieje znaczący potencjał w zakresie poprawy. Zamiast uważać zamówienia za obowiązek administracyjny, dużo więcej można zyskać dzięki proaktywnemu podejściu politycznemu.

Poza już ugruntowaną współpracą i pomocą prawną Komisja pragnie współpracować z państwami członkowskimi i zainteresowanymi stronami w zakresie problemów, które przed nimi stoją, oraz w obszarach, w których działania i wsparcie w skali całej Unii Europejskiej mogą przynieść wyraźną wartość dodaną. Aby wprowadzić niezbędne ulepszenia, Komisja proponuje szeroką partnerską współpracę mającą na celu wdrożenie skutecznego, przejrzystego, cyfrowego i inteligentnego systemu zamówień publicznych, w pełni odpowiadającego wyzwaniom dzisiejszego zmieniającego się środowiska. Choć każdy z partnerów będzie mieć swoją rolę do odegrania, zobowiązania powinny się wzmacniać nawzajem. Dzięki wykorzystaniu efektów mnożnikowych kilka jednoczesnych i skoordynowanych usprawnień może przynieść większe ogólne korzyści niż prosta suma wszystkich indywidualnych wysiłków.

Omawiane partnerstwo mogłoby obejmować następujące zainteresowane strony i aspekty:

-Organy krajowe mogłyby poprawić organizację zamówień publicznych, formułując jasne krajowe strategie zamówień, zapewniając wydajniejszą koordynację na szczeblu krajowym i regionalnym, stanowiąc jasne krajowe zasady i praktyczne wytyczne, prowadząc wymianę dobrych praktyk, powołując ośrodki wspierania kompetencji i scentralizowane jednostki zakupujące, zwiększając przejrzystość i zapewniając szybkie, niezależne i sprawiedliwe procedury odwoławcze.

-Organy regionalne i lokalne mogłyby bardziej ze sobą współpracować i korzystać z agregacji zamówień, promować zamówienia strategiczne i cyfrowe oraz profesjonalizować nabywców publicznych.

-Komisja mogłaby zobowiązać się do współpracy i dalszego opracowania zestawu narzędzi wsparcia, włącznie z wytycznymi i najlepszymi praktykami dotyczącymi licznych kluczowych obszarów, aby uczynić zamówienia publiczne tak prostymi i efektywnymi, jak to tylko możliwe. Jednocześnie będzie ona nadal realizować swoją politykę egzekwowania prawa i w sposób strategiczny korzystać ze swojej swobody uznania, aby skupić się na najważniejszych naruszeniach przepisów UE, które mają wpływ na interesy obywateli i przedsiębiorstw.

-Przedsiębiorstwa, stowarzyszenia przemysłowe i stowarzyszenia przedsiębiorców mogłyby np. zachęcać do większego udziału w rynkach zamówień publicznych, również poza granicami kraju, przygotowując modele oceny umożliwiające obiektywne porównanie różnych rozwiązań. Procedury odwoławcze należy stosować odpowiedzialnie. Wcześniejsze konsultacje rynkowe są ważną etapem umożliwiającym poszerzanie wiedzy fachowej na temat zamówień publicznych i powinny brać w nich udział również MŚP.

-Zainteresowane strony: W wielu miastach i społecznościach coraz większą wagę przykłada się do podejścia opartego na budżecie partycypacyjnym, dzięki któremu możliwe jest położenie większego nacisku na strategiczne kryteria promowane przez lokalne grupy. Dziennikarze i opinia publiczna powinni korzystać z dostępnych danych w celu sprawowania kontroli publicznej nad zamówieniami oraz pociągania do odpowiedzialności nabywców publicznych. Naukowcy i kadra akademicka mają do odegrania ważną rolę, polegającą m.in. na przygotowywaniu analiz i modeli danych.

Na szczeblu Unii Europejskiej odpowiednie komisje Parlamentu Europejskiego i Rada ds. Konkurencyjności mogłyby stanowić forum stałej debaty politycznej na temat zamówień publicznych w państwach członkowskich. Partnerstwo to mogłoby się również urzeczywistnić poprzez dobrowolny zorganizowany dialog na temat udzielania zamówień, który byłby, w stosownych przypadkach, w pełni dostosowany do procesu europejskiego semestru. Dialogi te byłyby wdrażane poprzez współpracę między Komisją i państwami członkowskimi. Umożliwiłoby to dodatkowo obranie zróżnicowanego podejścia, zorientowanego na przeprowadzanie reform strukturalnych i zapewnianie, w razie potrzeby, zgodności oraz bardziej zaawansowanego wsparcia dla innych. Podobne procesy, zapewniające udział odpowiednich zainteresowanych stron w rzeczywistym procesie współpracy, mogą również zostać ustanowione na szczeblu krajowym. Ponieważ w chwili obecnej 70 % ludności UE skoncentrowane jest w obszarach miejskich, ważną rolę do odegrania ma agenda miejska zaproponowana przez Komisję z myślą o zapewnieniu paneuropejskiej platformy wielopłaszczyznowego zaangażowania zainteresowanych stron.

Wdrażanie inteligentnych systemów zamówień publicznych odpowiadających na potrzeby XXI wieku wymaga zaangażowania i determinacji w działaniach zmierzających do modernizacji, cyfryzacji i profesjonalizacji. Niezbędne jest jednoznaczne porozumienie co do tego, w jaki sposób mierzony będzie sukces, z wyraźnie określonymi etapami i monitorowaniem postępów. Organy publiczne na wszystkich szczeblach oraz zainteresowane strony – z uwagi na niejednorodność systemów zamówień publicznych oraz zróżnicowany poziom ich dojrzałości i zaawansowania w poszczególnych państwach członkowskich – mają największą zdolność do określenia treści i poziomu własnych zobowiązań.