[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 1.6.2005

COM(2005) 231 końcowy

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Finanse publiczne w UGW – 2005 r. {SEC(2005) 723}

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Finanse publiczne w UGW – 2005 r.

Założenia polityki przedstawione w niniejszym komunikacie są oparte na informacjach zaczerpniętych ze sprawozdania na temat finansów publicznych w UGW w 2005 r., opracowanego przez służby Komisji.[1] Sprawozdanie to, publikowane raz w roku począwszy od 2000 r., omawia najnowsze zmiany sytuacji budżetowej w UE, opisuje ewolucję polityki nadzoru fiskalnego UE i przeprowadza analizę spraw związanych z polityką fiskalną, istotnych z punktu widzenia debaty politycznej na poziomie UE.

W wielu krajach nadal występuje znaczna nierównowaga budżetowa…

Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w krajach należących do strefy euro, po okresie stopniowego pogłębiania się przez trzy lata z rzędu, będącego w znacznym stopniu wyrazem spowolnienia wzrostu gospodarczego, zmniejszył się nieznacznie w 2004 r. (z 2,8 % PKB w 2003 r. do 2,7 % PKB w 2004 r.). Deficyt w 25 krajach UE również zmalał (z 2,9 do 2,6 % PKB), w dużej mierze na skutek znacznego obniżenia deficytów w wielu nowych Państwach Członkowskich. Według prognoz Komisji z wiosny 2005 r. deficyty w krajach należących do strefy euro i w krajach UE utrzymają się na mniej więcej stałym poziomie w latach 2005 i 2006 przy założeniu niezmienionej polityki. Z kolei przewiduje się, że wskaźniki zadłużenia wzrosną, zarówno dla strefy euro jak i dla całej UE, i osiągną odpowiednio 71,9 i 64,2 % PKB w 2006 r. Zagregowane dane liczbowe dotyczące deficytu kryją znaczne różnice pomiędzy krajami. W 2004 r. sześć krajów UE, w tym trzy kraje należące do strefy euro, wykazało pozycje budżetowe w równowadze lub w nadwyżce, natomiast w czterech Państwach Członkowskich należących do strefy euro (Grecja, Niemcy, Francja, Włochy) oraz w siedmiu krajach nienależących do strefy euro (Republika Czeska, Cypr, Węgry, Malta, Polska, Słowacja i Zjednoczone Królestwo) deficyt przekroczył wartość odniesienia wynoszącą 3 % PKB. Podczas gdy przewiduje się obniżenie deficytu w latach 2005 lub 2006 w wielu krajach, które obecnie są przedmiotem procedury nadmiernego deficytu (Niemcy, Francja, Cypr, Malta), deficyty we Włoszech i w Portugalii mają według oczekiwań przekroczyć pułap 3 % PKB w 2005 r. przy założeniach bieżącej polityki.

… i okazało się konieczne podjęcie dalszych działań w ramach procedur nadmiernego deficytu

Począwszy od lata 2004 r. dziesięć krajów UE było przedmiotem procedury nadmiernego deficytu (PND). W grudniu 2004 r. Komisja i Rada, w nawiązaniu do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości z lipca 2004 r., wyjaśniły swoje stanowisko w sprawie PND w odniesieniu do Niemiec i Francji. Ponieważ oba te kraje podjęły środki, na skutek których nadmierny deficyt prawdopodobnie zostałby skorygowany w 2005 r., zadecydowano, że na tym etapie dalsze działania w ramach PND nie są konieczne. W przypadku PND dla Niderlandów Rada uznała w październiku 2004 r., że władze Niderlandów podejmują skuteczne działania. W następstwie zgłoszeń fiskalnych z marca 2005 r., wskazujących, że deficyt w Niderlandach spadł do poziomu 2,5% PKB w 2004 r., w dniu 18 maja 2005 r. Komisja wystąpiła z wnioskiem o uchylenie decyzji o występowaniu nadmiernego deficytu. W przypadku Republiki Czeskiej, Cypru, Węgier, Malty, Polski i Słowacji, Rada uznała po ich przystąpieniu do UE, że we wszystkich tych krajach występuje nadmierny deficyt, i w związku z tym postanowiła wydać zalecenia na mocy art. 104 ust. 7 Traktatu. Kolejne zalecenie na mocy tego samego artykułu Traktatu skierowano w lutym 2005 r. do Węgier, które, w przeciwieństwie do pięciu innych nowych Państw Członkowskich, nie podjęły skutecznych działań w odpowiedzi na pierwsze zalecenie.

Po raz pierwszy w lutym 2005 r. Rada postanowiła wydać zawiadomienie, będące ostatnim krokiem poprzedzającym nałożenie sankcji, na mocy art. 104 ust. 9. Zawiadomienie to, skierowane do Grecji, informowało o przedłużeniu o rok (tj. do 2006 r.) terminu, przed upływem którego nadmierny deficyt musi zostać skorygowany. Powodem była aktualizacja danych liczbowych dotyczących deficytu, która wykazała znaczne zmiany. Zgłoszenia fiskalne z września 2004 r. i marca 2005 r. wykazały, że dane fiskalne Grecji uległy zmianie na niespotykaną dotychczas skalę: wskaźniki deficytu za ubiegłe lata począwszy od 1997 r. zostały podniesione, skutkiem czego deficyty za lata 2003 i 2004 podskoczyły odpowiednio do 5,2% i 6,1% PKB.

Ta wyjątkowo duża zmiana w rachunkach rządowych Grecji zdarzyła się w czasie, gdy kładziono duży nacisk na usprawnienie zarządzania statystykami w dziedzinie budżetu. Rada wezwała Komisję do ulepszenia procesu monitorowania jakości danych fiskalnych przekazywanych przez Państwa Członkowskie i do przedłożenia propozycji służących usprawnieniu zarządzania statystykami UE. W komunikacie z grudnia 2004 r. zatytułowanym „W stronę europejskiej strategii nadzoru nad statystyką finansową” Komisja nakreśliła trzy kierunki działania w tym celu: i) tworzenie ram prawnych, ii) rozwijanie zdolności operacyjnej Komisji, oraz iii) ustanawianie europejskich norm dotyczących niezależności instytutów statystycznych. Komisja podjęła również działania mające na celu praktyczną realizację wymienionych kierunków działań, przyjmując w dniu 2 marca 2005 r. propozycję zmiany rozporządzenia Rady 3605/93 regulującego sprawozdawczość danych fiskalnych, w celu ulepszenia jakości danych statystycznych używanych do PND. Ponadto Komisja przyjęła w dniu 25 maja 2005 r. komunikat zawierający zalecenie do Państw Członkowskich na temat norm UE odnoszących się do instytutów statystycznych, w tym zasad dotyczących, między innymi, niezależności zawodowej, poufności, wiarygodności i terminowości danych oraz adekwatności środków, jakimi dysponują instytuty statystyczne.

Dobre ramy fiskalne, które jednak wymagały ulepszenia: reforma Paktu Stabilności i Wzrostu z 2005 r.

W ramach polityki fiskalnej UE odnotowano w ostatniej dekadzie istotne dokonania, takie jak opanowanie bardzo wysokich deficytów z początków lat 1990 i osiągnięcie znacznych nadwyżek przez wiele Państw Członkowskich. Jednakże z czasem pojawiła się potrzeba ponownego rozważenia niektórych elementów tej polityki w celu podniesienia jej skuteczności.

Proces przeglądu, którego skutkiem była reforma Paktu Stabilności i Wzrostu (PSW) w 2005 r., został zapoczątkowany komunikatem Komisji zatytułowanym „Wzmocnienie zarządzania gospodarczego i wyjaśnienie realizacji Paktu Stabilności i Wzrostu”.[2] W odpowiedzi na komunikat Komisji Eurogroupa, Rada ECOFIN i Komisja podjęły intensywną debatę w celu osiągnięcia porozumienia, korzystając z uwag technicznych przekazanych przez Komisję i Państwa Członkowskie. Negocjacje wykazały różnicę poglądów Państw Członkowskich na temat, w jakim stopniu czynnik uznaniowy powinien odgrywać rolę przy interpretacji zmian sytuacji gospodarczej w procesie oceny wyników budżetowych. Trzeba było znaleźć kompromis między koniecznością pozostawienia marginesu uznaniowego a pragnieniem zachowania prostych i przejrzystych zasad oraz zapewnienia równego traktowania.

Na nadzwyczajnym spotkaniu ECOFIN w dniu 20 marca 2005 r. Rada przyjęła sprawozdanie na temat „lepszej realizacji Paktu Stabilności i Wzrostu” w celu ulepszenia ram fiskalnych UE. Sprawozdanie to, zatwierdzone przez Radę Europejską podczas szczytu w dniach 22-23 marca 2005 r., stanowi aktualizację i uzupełnienie istniejących ram prawnych PSW. Porozumienie zawarte w sprawozdaniu ECOFIN wprowadza zmiany zarówno w części zapobiegawczej, jak i w części naprawczej Paktu, oraz przedstawia zalecenia na rzecz usprawnienia zarządzania budżetem i statystykami na poziomie UE i na poziomie krajowym.

Część zapobiegawcza Paktu została wzmocniona poprzez zapewnienie zwrócenia należytej uwagi na podstawowe zasady stabilności finansów podczas ustalania średnioterminowych celów budżetowych. Dalsze wsparcie stanowi zaangażowanie Państw Członkowskich w proces aktywnej konsolidacji finansów publicznych w okresie korzystnej koniunktury gospodarczej i, w razie niewywiązania się przez Państwo Członkowskie z tego obowiązku, nadanie Komisji prawa do bezpośredniego skierowania porady do Państwa Członkowskiego dotyczącej prowadzonej przez nie polityki. Nowe porozumienie zawiera również środki zachęcające Państwa Członkowskie do przeprowadzania reform strukturalnych w celu zwiększenia spójności ram fiskalnych z odnowioną strategią lizbońską.[3] Skutki najważniejszych reform strukturalnych, mających możliwy do sprawdzenia pozytywny wpływ na długoterminową stabilność finansów, będą szczególnie brane pod uwagę w ocenie polityki budżetowej.

Najważniejsze zmiany w części naprawczej Paktu dotyczą definicji „nadmiernego deficytu” i sposobów jego korygowania, które pozwolą na bardziej kompleksową ocenę gospodarczą zmian budżetowych, jakie zaszły w procesie wdrażania PND. Nowe zasady pozwalają w szczególności na przedłużenie rocznego terminu na skorygowanie nadmiernego deficytu o dodatkowy rok (z powodów związanych z gospodarką) i na powtórzenie niektórych etapów PND (w przypadku, gdy wystąpią nieprzewidziane niekorzystne wydarzenia gospodarcze i pod warunkiem, że dane Państwo Członkowskie podjęło skuteczne działania zgodnie z zaleceniami). Nowe porozumienie określa zestaw „istotnych czynników”, jakie Komisja i Rada mogą wziąć pod uwagę przy podejmowaniu decyzji dotyczących PND. Do takich czynników należą, między innymi, zmiany potencjału wzrostu gospodarczego i bieżące uwarunkowania o charakterze cyklicznym, a także kwestie dotyczące spłacalności długu i wdrażania polityki ukierunkowanej na realizację celów agendy lizbońskiej. Zapewniona jest dyscyplina budżetowa i niezwłoczna korekta nadmiernych deficytów. Kraje, w których deficyt znacznie przekracza wartość odniesienia 3 % PKB, lub w których deficyt nie jest tymczasowy, będą uważane za znajdujące się w sytuacji nadmiernego deficytu. Ponadto wzywa się Państwa Członkowskie będące przedmiotem PND do podjęcia minimalnego wysiłku budżetowego. Wreszcie, przy ocenie, czy nadmierny deficyt został skorygowany, Rada weźmie pod uwagę, że wartość odniesienia mogła zostać przekroczona na skutek wdrożenia reformy emerytalnej polegającej na obowiązkowym częściowym bądź całkowitym przejściu z systemu repartycyjnego na system kapitałowy.

W celu pełnego przywrócenia wiarygodności Paktu i lepszego przestrzegania dyscypliny budżetowej sprawozdanie ECOFIN zawiera elementy uzupełniające służące usprawnieniu zarządzania budżetowego. Po pierwsze, w celu wzmocnienia wzajemnego wsparcia, Rada i Komisja zobowiązują się do publicznego uzasadnienia swoich stanowisk na istotnych etapach nadzoru fiskalnego UE. Po drugie, proponuje się, aby zasady i instytucje krajowe odgrywały większą rolę w krajowym nadzorze budżetowym, wspierając i uzupełniając tym sposobem procedury nadzoru ustalone na poziomie UE. Po trzecie, przy jednoczesnym poszanowaniu zakresu kompetencji państwa w tej dziedzinie, sprawozdanie wzywa do większego zaangażowania parlamentów krajowych w proces nadzoru fiskalnego UE, między innymi poprzez omawianie programów stabilności i konwergencji lub działań podjętych w odpowiedzi na zalecenia PND. Wreszcie, porozumienie wspiera trwające prace na rzecz ulepszenia zarządzania statystykami fiskalnymi.

Rada Europejska na szczycie w dniach 22-23 marca 2005 r. zwróciła się do Komisji o przedłożenie wniosków legislacyjnych w celu dostosowania istniejących przepisów do nowego porozumienia. W dniu 20 kwietnia Komisja przyjęła wnioski dotyczące zmiany rozporządzeń Rady 1466/97 i 1467/97.[4] Wnioski te, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Europejskim Bankiem Centralnym[5], muszą być przyjęte przez Radę. Generalnie w procesie realizacji PSW ocena sytuacji gospodarczej będzie odgrywała większą rolę w procedurze nadzoru fiskalnego i przy rozpatrywaniu przypadków poszczególnych krajów. Pozwoli to na bardziej konstruktywny i przejrzysty dialog polityczny pomiędzy Komisją a Radą oraz między Państwami Członkowskimi i przyczyni się do przywrócenia poczucia krajowej odpowiedzialności za ustalane zasady. Porozumienie zostanie przetestowane w ciągu nadchodzących miesięcy i lat. Decyzja pozostawienia większego marginesu na ocenę uznaniową pokazuje, jak ważne jest zapewnienie zarówno równego traktowania, jak i skuteczności wykonania w procesie wdrażania nowego systemu, i oznacza powierzenie większej odpowiedzialności zarówno Komisji, ponieważ ocenia ona zmiany sytuacji budżetowej, jak i Radzie, która decyduje o krokach, jakie należy podjąć w ramach procedury nadzoru.

Zmiany w nadzorze budżetowym UE

Sprawozdanie na temat finansów publicznych w UWG dostarcza regularnie analiz mających na celu lepsze zrozumienie zagadnień związanych z finansami publicznymi w UE i modernizację nadzoru budżetowego. W bieżącym roku sprawozdanie obejmuje, między innymi, analizę rozbieżności pomiędzy planami budżetowymi przedstawionymi w programach stabilności i konwergencji a wynikami, analizę czynników wpływających na dynamikę długu i analizę długoterminowej stabilności finansów publicznych.

Osiągnięcie skutecznego planowania budżetowego i jego nadzoru

W procesie nadzoru fiskalnego uzyskano wiele danych na temat planów budżetowych, wyników i ocen szacunkowych, których użyto w celu porównania rzeczywistych zmian budżetowych z planami i w celu sprawdzenia, jak ocena Komisji dotycząca planów stabilności i konwergencji zmieniła się na przestrzeni lat. Jeżeli chodzi o pierwszy z wymienionych aspektów, dane wykazują częste i w niektórych latach znaczne odchylenia między planami budżetowymi a wynikami, nawet jeżeli weźmie się pod uwagę przypadki niespodziewanego wzrostu. Odchylenia te wydają się być związane głównie z różnicami pomiędzy planowanymi a uzyskanymi wskaźnikami wydatków do PKB, podczas gdy rozbieżności we wskaźnikach dochodów odgrywają niewielką rolę. Tego typu analiza podkreśla, jak ważne jest znalezienie sposobów na uniknięcie odchyleń w wydatkach i na lepsze planowanie wzorców wydatków, tak aby podnosić ich jakość – a także, aby bardziej je dostosować do nowych priorytetów lizbońskich – i aby zapewnić ich stabilność. Reakcją Komisji na rozbieżności pomiędzy planami budżetowymi a wynikami było większe skupienie się w swojej ocenie na wiarygodności ścieżki dostosowań opisanej w programach stabilności i konwergencji, oraz dokonanie dokładniejszej oceny polityki budżetowej Państw Członkowskich na przestrzeni lat, uwzględniając tym sposobem bardziej także aspekty dotyczące stabilności i jakości finansów publicznych.

Zrozumienie czynników wpływających na dynamikę długu

W nadzorze fiskalnym UE zwraca się większą uwagę na ewolucję stanu długu. Dynamika wskaźnika długu do PKB zależy od uzyskanego salda budżetowego, wzrostu nominalnego, i tzw. „korekty przepływów kapitału”, biorącej pod uwagę końcową rozbieżność między zmianą wysokości niespłaconego długu a deficytem sektora instytucji rządowych i samorządowych, według definicji zawartych w Protokole do Traktatu z Maastricht. Zazwyczaj analiza skupia się na deficytach i wzroście nominalnym, poświęcając znacznie mniej uwagi korekcie przepływów kapitału. Jednakże ten składnik dostarcza istotnych informacji o zmianach stanu aktywów i pasywów publicznych (na przykład na skutek operacji prywatyzacji) oraz o rozbieżności między deficytami wyliczanymi metodą kasową i memoriałową. Celem sprawozdania na temat finansów publicznych w UWG jest wypełnienie tej luki poprzez analizę czynników wpływających na korektę przepływów kapitału w Państwach Członkowskich UE. Sprawozdanie wykazuje, że korekta przepływu kapitałów w ostatnich latach była na ogół pozytywna (skutkiem czego był wzrost długu) i że w niektórych krajach jest ona częściowo związana z faktem, że deficyty wyliczane metodą kasową są systematycznie wyższe niż „deficyty z Maastricht”. Informacje te podkreślają jeszcze bardziej konieczność brania pod uwagę dynamiki długu w procesie nadzoru budżetowego.

Wzrastające znaczenie długoterminowej stabilności finansów publicznych

Niepokojące skutki budżetowe starzenia się społeczeństwa i konieczność finansowania europejskiego modelu społecznego w zrównoważony sposób rozszerzają priorytety zarządzania finansami publicznymi i nadzoru budżetowego w UE na zagadnienia dotyczące stabilności w perspektywie długoterminowej. Zgodnie z odnowioną strategią lizbońską oraz zintegrowanymi wytycznymi na rzecz wzrostu i zatrudnienia[6] wiele krajów wprowadziło w życie ważne reformy w celu umocnienia stabilności. Jednak nie można ani obliczyć w prosty sposób, w jakim stopniu tego typu reformy wpływają na stabilność, ani dokonać analizy porównawczej ich oddziaływania dla różnych krajów.

Na poziomie UE służby Komisji przeprowadzają analizę stabilności od 2001 r. w kontekście oceny programów stabilności i konwergencji, opierając się na danych przez nie dostarczonych oraz na szacunkowych wyliczeniach dotyczących wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa za okres do 2050 r. Sprawozdanie na temat finansów publicznych w UWG w 2005 r. wykazuje, ze bez średnioterminowej konsolidacji budżetowej większość Państw Członkowskich nie osiągnie zrównoważonej pozycji. Ryzyko dla stabilności wykryto w dziesięciu Państwach Członkowskich (Belgia, Republika Czeska, Niemcy, Grecja, Francja, Włochy, Cypr, Węgry, Malta i Słowenia). Sprawozdanie opisuje również obecne podejście Komisji do przeprowadzania analiz stabilności, omawia wiarygodność przewidywań dotyczących długu i wskaźników stabilności w oparciu o główne założenia leżące u podstaw analizy i proponuje możliwe ulepszenia.

W świetle pakietu reform PSW z 2005 r. zagadnienia długoterminowe staną się bardziej priorytetowe w nadzorze budżetowym UE. W tej kwestii nasilenie wymiany informacji między Państwami Członkowskimi i wymiany Państw Członkowskich z Komisją na temat krajowych przewidywań dotyczących wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa mogłoby zwiększyć przejrzystość i przyczynić się do zwiększenia dokładności oceny długoterminowej stabilności finansów publicznych oraz ich wpływu na ustalanie średnioterminowych celów.[7]

Reformy strukturalne i cele budżetowe

Średniookresowy przegląd strategii lizbońskiej, wykonany przez Komisję, oraz zintegrowane wskazówki na rzecz wzrostu i zatrudnienia zwróciły uwagę na reformy gospodarcze służące zwiększeniu wzrostu i zatrudnienia poprzez działanie na poziomie makro- i mikroekonomicznym oraz na poziomie zatrudnienia. Część III sprawozdania na temat finansów publicznych w UWG omawia związek między wdrożeniem reform strukturalnych a budżetami w kwestii realizacji ramowej polityki fiskalnej UE. Jest to zagadnienie, któremu nie poświęcono dotychczas wiele uwagi, a które według przewidywań ma stać się bardziej istotne w nadzorze budżetowym UE.

Reformy mogą znacznie poprawić stan rachunków rządowych w perspektywie średnio- i długoterminowej. Na przykład reformy bezpośrednio ukierunkowane na zahamowanie wzrostu pewnych rodzajów wydatków publicznych (między innymi reformy emerytalne lub reformy służące podniesieniu wydajności w sektorze ochrony zdrowia, pozwalające na podjęcie skuteczniejszych działań w obliczu problemu starzenia się społeczeństwa) mogą wpłynąć na przyszłą ewolucję sytuacji budżetowej i długu publicznego.[8] Reformy mające na celu zwiększenie potencjału produkcyjnego i wzrostu (w tym na przykład reformy rynków pracy i rynków produktowych) także mogą przynieść pozytywne skutki pośrednie. Często można się spotkać z opinią, że stosowanie kryteriów liczbowych w celu ograniczenia deficytu może zniechęcić do przeprowadzania reform strukturalnych. Pierwszym z powodów tego konfliktu między reformami a celami budżetowymi jest obecność krótkoterminowych pośrednich kosztów budżetowych reform (na przykład kosztów reform emerytalnych wprowadzających filar kapitałowy spoza sektora publicznego lub kosztów inwestycji publicznych w edukację i szkolenia, przynoszących długoterminowe zyski mogące zwrócić z nadwyżką koszty początkowe). Drugi powód związany jest z faktem, że reformy mogą być kosztowne dla pewnych grup społeczeństwa, tak że obniżki podatków lub transfery rządowe mogą okazać się konieczne w celu pokonania oporu przed ich wprowadzeniem.

Analiza zawarta w sprawozdaniu na temat finansów publicznych w UWG omawia reformy rynków pracy i rynków produktowych oraz reformy emerytalne (nie nawiązuje jednak do projektów przyczyniających się do wzrostu gospodarczego, w których koszty budżetowe ponoszone są z góry, takich jak rozwój infrastruktury fizycznej, edukacja i szkolenia, lub badania naukowe i rozwój) i skupia się na dwóch zagadnieniach. Po pierwsze, jak reformy wpływają na budżety w perspektywie krótkoterminowej? Po drugie, czy istnieją dowody na potwierdzenie teorii, że konsolidacja fiskalna wstrzymuje reformy? Mimo ograniczeń związanych z jakością i dostępnością danych na temat reform strukturalnych wyniki analizy są interesujące. Dane nie wydają się potwierdzać przewidywań, że reformy są rzadsze w latach, w których ma miejsce konsolidacja budżetowa. Jednak w następstwie reform salda budżetowe zazwyczaj pogarszają się w niewielkim stopniu. Wyniki różnią się w zależności od rodzaju reform wziętych pod uwagę i od tego, jak reformy te są zaplanowane. Analiza dostarcza wskazówek pozwalających na wyciągnięcie wniosku, że reforma PSW przyjęła właściwy kierunek, ale także, że powinno się rozważyć dokładnie kwestię reform strukturalnych przy wdrażaniu PSW. Biorąc pod uwagę duże rozbieżności wyników, należy unikać podejścia mechanicznego i jednakowego dla wszystkich przypadków, w którym wszystkie reformy bądź reformy należące do pewnych szerokich kategorii są traktowane w ten sam sposób. Oznacza to, że należy uważnie rozpatrywać każdy przypadek indywidualnie, pamiętając o charakterystycznych cechach poszczególnych reform.

Pakiet reform PSW z 2005 r. zawiera przepisy służące zapewnieniu, że cele budżetowe ramowej polityki fiskalnej UE nie są sprzeczne z reformami strukturalnymi mogącymi przyczynić się do wzmocnienia finansów publicznych i podwyższenia tempa wzrostu w perspektywie średnio – i długoterminowej. Stosowanie tych przepisów zgodnie z wyżej opisanymi kierunkami mogłoby pomóc finansom publicznym we wniesieniu skutecznego wkładu do zrównoważonej strategii lizbońskiej.

Wyzwania fiskalne stojące przed nowymi Państwami Członkowskimi w okresie konwergencji

Przystępując do UE w 2004 r. dziesięć Państw Członkowskich zrobiło ważny krok w procesie integracji z UE. Jednakże proces integracji gospodarczej musi postępować; jego celem jest nadrobienie zaległości nowych Państw Członkowskich w zakresie poziomu dochodów i w przyszłości przyjęcie euro jako waluty. Polityka fiskalna tych krajów może wnieść kluczowy wkład do procesu integracji poprzez prowadzenie skutecznej i zrównoważonej polityki podatkowej i polityki wydatków oraz poprzez wspieranie stabilnego rozwoju gospodarczego. W perspektywie długoterminowej te dwa zadania się uzupełniają. Dynamiczny wzrost gospodarczy zwiększa zdolność finansowania gospodarki, natomiast stabilność jest niezbędna dla inwestycji prywatnych i systematycznego nadrabiania zaległości. Jednak w perspektywie krótkoterminowej niektóre z nowych Państw Członkowskich będą być może musiały dokonać wyboru: podniesienie wydatków na infrastrukturę, szkolenia lub badania naukowe i rozwój może utrudnić zahamowanie wzrostu deficytów budżetowych, a reformy podatkowe i reformy emerytalne wprowadzające filary kapitałowe zarządzane przez instytucje spoza sektora publicznego mogą również pociągnąć za sobą koszty budżetowe, ponoszone z góry. Część IV sprawozdania na temat finansów publicznych w UWG w 2005 r. omawia najważniejsze wyzwania w zakresie polityki fiskalnej, przed którymi nowe Państwa Członkowskie mogą zostać postawione w nadchodzących latach.

Nowe Państwa Członkowskie mają pewne atuty pozwalające im na finansowanie części swoich potrzeb: wysoki potencjał wzrostu gospodarczego i, w niektórych przypadkach, niski dług publiczny. Jednakże stan ich finansów publicznych może nadal podlegać zmiennym tendencjom, będącym wyrazem trwających przekształceń w gospodarce realnej i, w przypadku państw bałtyckich i państw Europy Centralnej, w sektorze finansowym. Ponadto wiele z nowych Państw Członkowskich ma dużo zaległych zobowiązań warunkowych, co stwarza ryzyko nagłej zwyżki poziomu długu w miarę, jak pojawiają się czynniki uruchamiające płatności rządowe związane z wyraźnymi bądź dorozumianymi gwarancjami.

Doświadczenie innych Państw Członkowskich wskazuje na to, jak ważne jest wykorzystywanie okresów dynamicznego wzrostu do przeprowadzenia ulepszeń budżetowych i do zapewnienia tym sposobem marginesu wystarczającego do ustabilizowania gospodarki w razie pogorszenia koniunktury. Dla Państw Członkowskich, które przystąpiły do UE podczas ostatniego rozszerzenia, jest to niezwykle istotna lekcja. W obliczu możliwości pojawienia się gwałtownej zwyżki cen kredytów i aktywów w tych krajach nie należy przeceniać potencjału wzrostu przy ustalaniu celów polityki fiskalnej, a w ocenie dynamiki dochodów z podatków należy poprawnie określić elementy o charakterze przejściowym. Ponadto w okresie przygotowań do przyjęcia euro wiarygodność planów budżetowych i zrównoważona polityka są szczególnie ważne. Czynniki te wymagają rozwagi przy ustalaniu średnioterminowych celów fiskalnych. W międzyczasie kraje, które zachowały swoje waluty krajowe przez dłuższy okres, powinny uważać na narastające zagrożenia dla bilansów związane z niezabezpieczonymi pożyczkami w obcych walutach.

Decydenci polityczni w nowych Państwach Członkowskich mają możliwość stworzenia synergii w procesie dążenia do wzrostu gospodarczego i stabilności, pamiętając jednocześnie o różnicach między krajami. Po pierwsze, możliwa jest restrukturyzacja istniejących programów wydatków i podniesienie podstaw opodatkowania, tak aby wzmocnić finanse publiczne i zarazem stworzyć warunki sprzyjające wzrostowi, w miarę możliwości nawet w perspektywie krótkoterminowej. Po drugie, należy ulepszyć instytucje fiskalne, w tym poprzez zwiększenie przejrzystości procedur budżetowych i poprzez utworzenie skutecznych ram dla wieloletniego planowania budżetowego i kontroli wydatków. Po trzecie, stosowna polityka nadzorcza usprawniłaby zarządzanie ryzykiem w sektorze prywatnym, hamując tym sposobem wzrost publicznych zobowiązań warunkowych, a dobrze zaplanowana polityka monetarna skierowałaby oczekiwania rynkowe w stronę stabilności.

* *

*

Ogólnie rzecz biorąc, przeprowadzona analiza wskazuje, że podczas gdy utworzenie ram nadzoru gospodarczego i budżetowego w UWG przyniosło pozytywne rezultaty w sensie osiągnięć budżetowych i reform już przeprowadzonych przez większość Państw Członkowskich, należy włożyć jeszcze więcej wysiłku w osiągnięcie spodziewanych rezultatów. Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu wraz z odnowioną strategią lizbońską pomogły dostosować zasady i procesy zarządzania do rzeczywistości gospodarczej i potrzeb Unii Europejskiej oraz jej Państw Członkowskich. Obecnie należy wykorzystać efekt synergii pomiędzy stabilnością makroekonomiczną a wspieraniem wzrostu i rozwoju zatrudnienia ważnymi reformami gospodarczymi. Tak jak w przypadku odnowionej strategii lizbońskiej, zreformowany Pakt Stabilności i Wzrostu zostanie przetestowany w ciągu nadchodzących miesięcy i lat: sposób, w jaki od samego początku wdroży się nowe ramy, będzie kluczowy dla ich wiarygodności i dla ogólnego powodzenia wybranego przez Europę ambitnego podejścia. Zachęca się wszystkie Państwa Członkowskie UE do kontynuacji tej strategii poprzez podniesienie jakości i zapewnienie stabilności finansów publicznych.

[1] Dostępne na stronie: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/publicfinance_en.htm

[2] COM (2004) 581 z dnia 3 września 2004 r.

[3] Komunikat Komisji do Rady Europejskiej „Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy początek strategii lizbońskiej”, COM (2005) 24, dnia 2 lutego 2005 r.

[4] COM(2005) 154 i COM(2005) 155 z dnia 20 kwietnia 2005 r.

[5] Traktat przewiduje procedurę współpracy dla rozporządzenia Rady 1466/97 i procedurę konsultacji dla rozporządzenia Rady 1467/97.

[6] COM (2005) 141, dnia 12 kwietnia 2005 r.

[7] Komisja przedłoży sprawozdanie na temat postępów w tej dziedzinie przed końcem 2006 r.

[8] Zwiększenie wydajności jest kluczowym czynnikiem dla pozytywnego wpływu reform strukturalnych na finanse publiczne w perspektywie długoterminowej. Ulepszenia w dziedzinie zamówień publicznych mogłyby przyczynić się do realizacji celów związanych ze wzrostem wydajności.