UWAGI TRYBUNAŁU RESPOSTAS DA COMISSÃO

WSTĘP

10.1. W niniejszym rozdziale skoncentrowano się na uzyskanych wynikach. Składa się on z trzech części. W pierwszej przedstawiono uwagi Trybunału dotyczące planów zarządzania i rocznych sprawozdań z działalności sporządzonych przez niektórych dyrektorów generalnych Komisji. W drugiej skupiono się na drugim i trzecim sprawozdaniu oceniającym Komisji (1). W części trzeciej zwrócono uwagę na niektóre z głównych kwestii poruszonych w opublikowanych w 2012 r. sprawozdaniach specjalnych (2) Trybunału dotyczących kontroli wykonania zadań oraz na wnioski płynące z tych sprawozdań. 10.1. Komisja Europejska poświęca coraz większą uwagę problemowi pomiaru uzyskiwanych wyników i związanej z nimi sprawozdawczości. Na sprawozdawczość związaną z wynikami należy patrzeć jako na wciąż ewoluującą praktykę. W komunikacie Komisji „Podsumowanie osiągnięć Komisji w dziedzinie zarządzania za 2012 r.” ((COM(2013) 334 final z dnia 5 czerwca 2013 r.) określono kilka inicjatyw, których celem jest dalsze udoskonalenie zarządzania wydajnością w Komisji. Stworzenie kultury wysokiej wydajności we wszystkich jednostkach Komisji będzie procesem stopniowym, który dopiero za kilka lat przyniesie pełne efekty; częściowo wynika to z konieczności opracowania nowych narzędzi, m.in. statystycznych.

10.2. Wyniki ocenia się przez pryzmat zasad należytego zarządzania finansami (oszczędność, wydajność i skuteczność) (3). Pomiar wyników ma kluczowe znaczenie w całym procesie interwencji publicznej. Uwzględnia on nakłady (finansowe, ludzkie, materiałowe, organizacyjne oraz środki legislacyjne, które są niezbędne do realizacji programu), produkty (uzyskane w wyniku programu towary i usługi), rezultaty (bezpośredni wpływ programu na jego adresatów i odbiorców) oraz oddziaływanie (długoterminowe zmiany społeczne, które nastąpiły na skutek działań podjętych przez UE).

10.3. W przypadku wielu obszarów budżetu UE ramy prawne są złożone, brakuje też ukierunkowania na uzyskiwanie wyników. Pomimo deklarowanej koncentracji na rezultatach wnioski dotyczące nowych rozporządzeń w sprawie wspólnych ram strategicznych oraz w sprawie wspólnej polityki rolnej (WPR) na okres programowania 2014–2020 pozostają w zasadniczym stopniu oparte na wkładach (ukierunkowane na wydatki), a zatem są zorientowane na zachowanie zgodności z wymogami, a nie na uzyskiwanie wyników (4). Przykładowo w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich w rozporządzeniu ustanowiono rozbieżny i szeroko zakrojony zestaw celów, natomiast nie przedstawiono zakładanych rezultatów i oddziaływania ani odnośnych wskaźników (5). 10.3. Nowe zasady dotyczące WPR w istocie gwarantują przyjęcie podejścia bardziej zorientowanego na wyniki, również w drugim filarze: — projekt rozporządzenia w sprawie EFRROW nie zawiera ilościowo określonych celów na poziomie UE, niemniej jednak wymaga, aby każdy program rozwoju obszarów wiejskich zmierzał do osiągnięcia ilościowych celów, ściśle związanych z celami określonymi w tym rozporządzeniu. Wskaźniki, które należy stosować do określenia tych celów, zostaną przedstawione w akcie wykonawczym, — ponadto najważniejsze planowane rezultaty zostaną objęte podejściem ramowym w zakresie wyników, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów. W przypadku wspomnianych proponowanych rozporządzeń dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych zorientowanie na wyniki jest ich fundamentalną cechą. Wymagające i innowacyjne wnioski obejmują: — wzmocnioną logikę interwencyjną, łączącą cele Unii z precyzyjnymi, wiążącymi celami, ustalonymi przez państwa członkowskie, — po raz pierwszy ukierunkowane na konkretną interwencję uwarunkowania ex ante, mające na celu poprawę skuteczności inwestycji, — zdecydowanie rozszerzone uwarunkowania makroekonomiczne, — odnowione podejście do oceny, oparte na planowaniu, obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania każdej części programu oraz wykorzystaniu nowych metod, oraz — obowiązkowe zastosowanie ram służących zwiększeniu wydajności, włącznie z rezerwą na wykonanie.

10.4. W przypadku dużej części budżetu UE, głównie w przypadku Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) i funduszy spójności (wspólnych ram strategicznych), maksymalny poziom wydatków w poszczególnych działach wieloletnich ram finansowych (6) jest przedstawiony w podziale na roczny przydział środków dla każdego państwa członkowskiego. Jak Trybunał zauważył w przeszłości, wyzwaniem jest uzyskiwanie dobrych jakościowo rezultatów w ramach programów, w których środki są z góry przydzielane państwom członkowskim (7) i w których absorpcja tych środków stanowi domyślny cel (8). 10.4. Celem nowych programów rozwoju obszarów wiejskich będzie realizacja ilościowych celów (związanych z celami określonymi w rozporządzeniu). Podział budżetu na poszczególne środki będzie zgodny z tymi celami, co zapewni spójność między zakładanymi celami oraz środkami zaprogramowanymi do ich osiągnięcia. Ponadto Komisja utrzyma rezerwę na wykonanie, którą uwolni dopiero w późniejszej fazie okresu programowania, kiedy instytucja zarządzająca będzie mogła wykazać, że w danych programach rozwoju obszarów wiejskich udało się osiągnąć wcześniej wyznaczone cele cząstkowe. W ten sposób kładzie się szczególny nacisk na realizację wyznaczonych celów.

Przydział środków budżetowych na poszczególne państwa członkowskie jest niezbędny dla programowania, w szczególności dla ilościowego określenia celów ex ante, czego w innym przypadku nie udałoby się dokonać. Wielkości kwot powinny być proporcjonalne do potrzeb stwierdzonych w poszczególnych państwach członkowskich.

CZĘŚĆ 1 – W SPRAWOZDAWCZOŚCI NA TEMAT OSIĄGNIĘĆ POLITYKI PRZEDSTAWIANEJ W ROCZNYCH SPRAWOZDANIACH Z DZIAŁALNOŚCI ZACHODZĄ ZMIANY, ALE NADAL JEST ONA UŻYTECZNA TYLKO W OGRANICZONYM ZAKRESIE

Wstęp

10.5. Wobec różnorodności trybów zarządzania (9) związanych z wykonaniem budżetu UE oraz wobec zróżnicowania ról poszczególnych dyrekcji generalnych Komisja ma do wypełnienia różne role i zadania. Komisja powinna wziąć to pod uwagę jako jeden z czynników przy wyznaczaniu celów w zakresie wyników i określaniu wskaźników w planach zarządzania, a także przy sprawozdawczości na ich temat w rocznych sprawozdaniach z działalności. 10.5. Służby Komisji poproszono o zdefiniowanie w planach zarządzania celów określających spodziewane rezultaty i oddziaływanie. Cele te dotyczą zazwyczaj problemów społecznych, które rozwiązywane są przy pomocy różnych środków, włącznie z interwencjami finansowymi, działaniami regulacyjnymi i egzekwowaniem prawa. Rozważane są sposoby zwiększenia przejrzystości poprzez bardziej precyzyjne opisanie w planach zakresu odpowiedzialności Komisji związanego z jej działalnością operacyjną.

10.6. Trybunał przeanalizował wymogi i procesy w zakresie sprawozdawczości dotyczące planów zarządzania i rocznych sprawozdań z działalności, w tym odnośne wytyczne, a także dokonał przeglądu planów zarządzania i rocznych sprawozdań z działalności (część 1) Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji (DG COMP), Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu (DG MOVE) oraz Dyrekcji Generalnej ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa (DG MARE) za rok 2012. Trybunał ocenił w szczególności, czy w rocznych sprawozdaniach z działalności przedstawiono użyteczne informacje na temat osiągnięć, jakie dyrekcje generalne poczyniły w poszczególnych dziedzinach polityki w ciągu roku (10). Przegląd ten opierał się na wymogach ustanowionych na mocy rozporządzenia finansowego, standardach kontroli wewnętrznej Komisji oraz instrukcjach dotyczących planów zarządzania i rocznych sprawozdań z działalności, wydanych przez Sekretariat Generalny Komisji oraz Dyrekcję Generalną ds. Budżetu (DG BUDG).

Sprawozdawczość na temat osiągnięć polityki wymaga dopracowania

10.7. Rozporządzenie finansowe nakłada na Komisję obowiązek załączania sprawozdań z działalności do projektu budżetu (11) przedstawianego władzy budżetowej. Sprawozdania te powinny uwzględniać cele SMART (12) (przynajmniej jeden cel dla każdego rodzaju działalności), które powinny być mierzone za pomocą wskaźników. Cele i wskaźniki są w dużej mierze wykorzystywane bezpośrednio przez dyrektorów generalnych jako cele w ich planach zarządzania.

10.8. Następnie, w pierwszej części rocznych sprawozdań z działalności, dyrektorzy generalni powinni przedstawić informacje na temat uzyskanych rezultatów oraz zakresu, w jakim za ich pośrednictwem osiągnięto zakładane oddziaływanie. W Komisji, jeśli wziąć pod uwagę wszystkie plany zarządzania (13), stosowanych jest około 1 000 celów i 3 000 wskaźników.

10.9. W ramach dokonanego przez Trybunał przeglądu planów zarządzania i rocznych sprawozdań z działalności DG COMP, DG MOVE i DG MARE zidentyfikowano następujące podstawowe kwestie, które mają wpływ na sprawozdawczość na temat rocznych osiągnięć polityki: 10.9. Komisja uważa, że osiągnęła znaczny postęp w ostatnich latach, jeżeli chodzi o sprawozdawczość dotyczącą osiągnięć polityki, oraz że szczególnie jej sprawozdania z rocznej działalności opracowywane przez dyrekcje generalne są bogatym źródłem informacji na temat wyników jej prac i ich oddziaływania na społeczeństwo.

a) cele przejęte bezpośrednio ze strategicznych dokumentów o charakterze politycznym lub ustawodawczym często nie są dostatecznie konkretne, aby można je wykorzystać w planach zarządzania i rocznych sprawozdaniach z działalności; a) Zob. odpowiedź Komisji do pkt 10.10.

b) tylko osiem z 52 celów spełniało wszystkie kryteria SMART; b) Zob. odpowiedź Komisji do pkt 10.12.

c) wskaźniki na potrzeby monitorowania uzyskanych wyników wymagają dopracowania;

d) oceny nie stanowiły użytecznego źródła dowodów, którymi można by się posiłkować w sprawozdawczości na temat osiągnięć polityki w rocznych sprawozdaniach z działalności. d) Różne oceny są użytecznym źródłem informacji wspierających realizację zadań politycznych, o których mowa w sprawozdaniach z rocznej działalności. Niemniej jednak nie wszystkie oceny służą bezpośrednio celowi sprawozdania z rocznej działalności, ponieważ np. obejmują inne ramy czasowe, wykraczające poza rok, którego dotyczy dane sprawozdanie.

Cele przejęte bezpośrednio ze strategicznych dokumentów o charakterze politycznym lub ustawodawczym często nie są dostatecznie konkretne, aby można je wykorzystać w planach zarządzania i rocznych sprawozdaniach z działalności

10.10. Zgodnie ze stałymi instrukcjami Komisji dotyczącymi sporządzania planów zarządzania, które zostały wydane w 2012 r., dyrekcje generalne powinny ustanowić cele ogólne i odnośne wskaźniki oddziaływania (długoterminowe) oraz cele szczegółowe i odnośne wskaźniki rezultatu (krótko- i średnioterminowe). Cele wykorzystywane w planach zarządzania i rocznych sprawozdaniach z działalności są często przejmowane bezpośrednio z tekstów prawnych lub strategicznych dokumentów o charakterze politycznym. Trzy dyrekcje generalne objęte badaniem uzasadniły takie podejście, powołując się na wiążący charakter takich tekstów. O ile z celów przedstawionych w tego typu dokumentach należy korzystać przy ustalaniu celów ogólnych, to jednak są one formułowane w kontekście politycznym i w związku z tym często nie są dostatecznie konkretne, aby można je zastosować na poziomie dyrekcji generalnej (zob. np. ramka 10.1). Ponadto nie zadbano o wyraźne powiązanie celów ogólnych i szczegółowych (w przypadku DG COMP i DG MARE). Do podobnego wniosku doszła Służba Audytu Wewnętrznego, która w jednym z ostatnich sprawozdań podkreśliła, że w przypadku niektórych rocznych sprawozdań z działalności informacje na temat związku pomiędzy celami ogólnymi i szczegółowymi określonymi w planie zarządzania są niepełne. 10.10. Zgodnie ze stałą instrukcją dotyczącą planów zarządzania cele ogólne powinny być dostosowane do celów politycznych Komisji poprzez ich bardziej szczegółowe dopracowanie w planach zarządzania. Powodem takiego podejścia jest potrzeba zapewnienia Komisji możliwości śledzenia realizacji jej celów politycznych oraz głównych priorytetów politycznych. Cele powinny dotyczyć głównie oddziaływania i rezultatów, mimo że zazwyczaj można je jedynie częściowo przypisać działaniom służb Komisji. Cele te, będące podstawowym elementem zapewnienia, że Komisja będzie działać w interesie publicznym, dotyczą w większości oddziaływania i rezultatów, nawet jeżeli ich realizację tylko częściowo można przypisać działaniom jej służb, a na ich osiągnięcie mają wpływ inne czynniki zewnętrzne. Komisja rozważy wprowadzenie zmian do stałych instrukcji dotyczących planów zarządzania w celu lepszego wskazania powiązań między celami ogólnymi i szczegółowymi. Zob. również odpowiedź Komisji do ramki 10.1.

10.11. W planach zarządzania nie określono wyraźnie, w jaki sposób zaplanowane działania na poszczególnych szczeblach zarządzania przyczynią się do osiągnięcia wyznaczonych celów z uwzględnieniem przyznanych środków i zidentyfikowanego ryzyka. Ma to negatywny wpływ na użyteczność informacji na temat osiągnięć polityki przedstawionych w pierwszej części rocznego sprawozdania z działalności. Choć cele te mogą mieć znaczenie w obszarze polityki, za który odpowiada dana DG, to jednak nie są dostatecznie konkretne, by można monitorować stopień ich osiągnięcia wraz z upływem czasu (np. przy wykorzystaniu celów cząstkowych). 10.11. Komisja rozważa, w jaki sposób zwiększyć w planach zarządzania widzialność związków między działaniami służb a planowanymi rezultatami i oddziaływaniem. Komisja uważa, że zgodność z kryteriami SMART wystarczy, aby umożliwić odpowiednie monitorowanie postępu w realizowaniu celów. Ponadto oddziaływanie i rezultaty często można zmierzyć tylko w perspektywie wieloletniej.

Tylko osiem z 52 celów spełniało wszystkie kryteria SMART

10.12. Cele dyrekcji generalnych powinny być wyraźnie określone i w razie potrzeby aktualizowane. Powinny one być sformułowane w taki sposób, aby można monitorować stopień ich osiągnięcia. Innymi słowy, powinny one spełniać kryteria SMART. Tymczasem spośród 52 zbadanych celów tylko osiem spełniało wszystkie kryteria SMART (zob. przykład w ramce 10.2). Zbadane cele były wprawdzie związane z obszarem polityki należącym do zakresu kompetencji danej dyrekcji generalnej, często jednak nie były wystarczająco sprecyzowane, wymierne lub określone w czasie, by możliwe było ich monitorowanie. 10.12. Oceniając poziom zgodności z kryteriami SMART, informacje zawarte w planie zarządzania należy analizować całościowo. Komisja uznaje, że sprawozdawczość dotycząca wydajności powinna dotyczyć rzeczywistych potrzeb zainteresowanych stron oraz że powinna być wystarczająco elastyczna, aby odzwierciedlić różnorodny charakter działań jej służb.

Cel spełniający kryteria SMART Jednym z celów DG MOVE jest „realizacja podstawowej sieci transportowej do roku 2030”. Cel ten jest zdefiniowany, odpowiedni i określony w czasie. Jego mierzalność pod względem ilościowym jest zapewniona w planie zarządzania i rocznym sprawozdaniu z działalności (np. „usunięcie pięciu wąskich gardeł na głównych szlakach transportowych do roku 2017”).

Cel niespełniający kryteriów SMART Jeden z celów szczegółowych przedstawionych przez DG MOVE w planie zarządzania na 2012 r. polega na „promowaniu nowoczesnej mobilności w miastach”. Cel ten nie spełnia kryteriów SMART, ponieważ nie jest sprecyzowany (nie zawiera informacji na temat tego, co należy zmienić), wymierny ani określony w czasie. Cel niezwiązany z celami SMART Przyjmuje się, że cel dotyczący mobilności w miastach zostanie zrealizowany, jeśli do 2015 r. liczba miast będących członkami forum CIVITAS osiągnie 250–270. Dlatego też czytelnicy mają dostęp do wszelkich niezbędnych informacji, zaś sam cel można w praktyce uznać za zdefiniowany, wymierny, osiągalny, odpowiedni i określony w czasie, czyli SMART.

10.13. Sposobem na kontrolowanie, czy realizacja celu długoterminowego przebiega zgodnie z planem, jest wyznaczenie celów cząstkowych. Celom długoterminowym powinny zatem towarzyszyć cele średnioterminowe lub roczne. DG MARE określiła w planie zarządzania na rok 2012 dwa cele cząstkowe, które zostały osiągnięte już w 2011 r. Jeżeli chodzi o inne cele cząstkowe wyznaczone przez DG MARE, ich znaczenie w kontekście realizacji związanych z nimi celów nie było oczywiste. W swoim planie zarządzania na 2012 r. DG MOVE wyznaczyła cztery cele cząstkowe w odniesieniu do celów, których realizacja przewidziana była w przyszłości (na lata 2020 i 2050). Jeden z tych celów, w przypadku którego wyznaczono cel cząstkowy na rok 2012, nie został jednak uwzględniony w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2012 r. bez żadnego wyjaśnienia dlaczego. 10.13. Cele cząstkowe umożliwiają jedynie sprawdzenie, w jakim stopniu podjęte działania zbliżają nas do osiągnięcia celu długoterminowego, a więc czy realizacja celów postępuje zgodnie z planem. Jeżeli chodzi o DG MOVE, w planie zarządzania na 2012 r. cel długoterminowy (na 2020 r.) oraz cel cząstkowy na 2010 r. wyznaczono w odniesieniu do wskaźnika oddziaływania dotyczącego wielkości udziału energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych w transporcie. Niemniej jednak przepisy prawa, na których oparto cel cząstkowy, zostały uchylone od dnia 1 stycznia 2012 r., dlatego też odpowiedniego wskaźnika nie ujęto już w sprawozdaniu z rocznej działalności za 2012 r. Komisja zgadza się, że opisanie tej sytuacji w sprawozdaniu za 2012 r. pomogłoby wyjaśnić, dlaczego poziom realizacji celu cząstkowego za 2010 r. umieszczono w planie zarządzania na 2012 r., a nie w sprawozdaniu z rocznej działalności za 2012 r.

Wskaźniki na potrzeby monitorowania osiągniętych wyników wymagają dopracowania

10.14. Wybór wskaźników powinien odbywać się z uwzględnieniem kwestii takich, jak stosowność, mierzalność oraz dostępność aktualnych i wiarygodnych danych dotyczących osiąganych wyników. W miarę możliwości wskaźniki takie powinny być opracowywane zgodnie z kryteriami RACER (14). Wskaźnikom, które służą do pomiaru wyników, na których uzyskanie dana dyrekcja generalna ma ograniczony wpływ, powinny towarzyszyć inne wskaźniki, służące bezpośrednio do pomiaru działań tej dyrekcji. 10.14. Wskaźniki powinny być stosowne do celów, których dotyczą W przypadku gdy cele są zorientowane na oddziaływanie lub na rezultat, wskaźniki mierzące jedynie bezpośredni wynik pracy danej DG są zbyt restrykcyjne, aby odpowiednio zmierzyć postęp w realizacji wybranych celów. Komisja uważa, że wykorzystywanie wyłącznie wskaźników mierzących bezpośredni wynik danej DG byłoby zbyt restrykcyjne i nieadekwatne, jeżeli chodzi o uwzględnienie całego szerokiego wachlarza działań danej dyrekcji.

10.15. We wszystkich trzech dyrekcjach generalnych dla każdego celu określono przynajmniej jeden wskaźnik wykonania, dzięki czemu kierownictwu łatwiej jest monitorować i oceniać osiągnięcia oraz przedstawiać sprawozdania na ich temat. Badanie 15 wskaźników (po pięć z każdej DG) wykazało, że osiem z nich należycie spełniało wszystkie kryteria RACER. Ponadto Trybunał stwierdził następujące niedociągnięcia (zob. ramka 10.3): 10.15. Komisja uważa, że przedstawione wskaźniki ogólnie są źródłem użytecznych informacji na temat postępu w realizacji ogólnych celów politycznych Komisji oraz monitorowania wyników.

a) stosowanie wskaźników, na które dyrekcje generalne nie miały wpływu (DG MARE, DG MOVE); a) Komisja uważa, że wskaźniki zawierają ważne informacje, użyteczne w komunikowaniu się z zewnętrznymi zainteresowanymi podmiotami oraz w wytyczaniu ogólnego kierunku dla inicjatyw i decyzji politycznych podejmowanych przez Komisję. Bezpośrednie oddziaływanie danej inicjatywy politycznej na osiągnięcie celu często można ocenić jedynie w perspektywie średnio- lub długookresowej.

b) stosowanie wskaźników, w których brakowało istotnych informacji (DG COMP) lub skwantyfikowanych celów (DG MARE i DG COMP), lub takich, w których skwantyfikowany cel był podany, ale nie mógł zostać zmierzony (DG MARE); b) Zob. odpowiedź Komisji do pkt 10.3.

c) stosowanie wskaźników i celów, w przypadku których związek między nimi był niejasny lub cel był nieodpowiedni (DG MARE i DG MOVE). c) Komisja uważa, że przedstawione wskaźniki są użyteczne. Niemniej jednak zgadza się, że informacje dotyczące osiągnięcia celów dotyczących tych konkretnych wskaźników powinny być bardziej szczegółowo objaśnione, i postara się to zrobić w przyszłości (zob. także odpowiedź na ramkę 10.3).

DG MARE – Wskaźniki poza kontrolą dyrekcji generalnej W przypadku DG MARE stwierdzono wskaźniki, na które nie ma ona wpływu, ponieważ zależne są one od wyników międzynarodowych negocjacji handlowych. DG MARE zastrzega jednocześnie, że nie ma wpływu na zakończenie tych negocjacji. DG MARE – Wskaźniki poza kontrolą DG Wskaźnik dotyczący międzynarodowych negocjacji handlowych ujęty w ABB 1102 ma znaczenie dla pomiaru postępu w realizacji danego konkretnego celu, ponieważ wskazuje rezultat prac DG. Dodano zastrzeżenie zgodnie z częścią 4 stałych instrukcji służb centralnych, dotyczących planu zarządzania na 2012 r.

DG COMP – Brak istotnych informacji Cel szczegółowy „Skuteczne wykrywanie, nakładanie sankcji, działania odstraszające i naprawcze dotyczące najbardziej szkodliwych praktyk antykonkurencyjnych stosowanych przez przedsiębiorstwa inne niż kartele” mierzony jest za pomocą jednego wskaźnika rezultatu „Wskaźnik referencyjny (zauważalnych) korzyści dla odbiorców, jakie wynikają z decyzji Komisji zakazujących praktyk antykonkurencyjnych innych niż kartele oraz z decyzji Komisji uznających za wiążące zobowiązania zaproponowane przez przedsiębiorstwa”. Ów wskaźnik zdefiniowano zgodnie z metodą obliczeniową stosowaną przez DG COMP, która ma na celu kwantyfikację szacowanych korzyści dla odbiorców. Jak twierdzi jednak sama dyrekcja, wskaźnik ten nie mierzy postępów w realizacji celu. Cel pozbawiony jest zatem odnośnego wskaźnika. DG COMP – Brak istotnych informacji Komisja przyznaje, że DG COMP obecnie nie stosuje żadnego wskaźnika dotyczącego jej działalności w zakresie praktyk antykonkurencyjnych stosowanych przez przedsiębiorstwa inne niż kartele. Dzieje się tak ze względu na złożony charakter obliczeń wynikający z różnorodności tego rodzaju przypadków w porównaniu z bardziej jednolitym charakterem przypadków związanych np. z połączeniami horyzontalnymi lub z kartelami, gdzie obliczenia są mniej skomplikowane, oraz ze względu na konsekwencje finansowe wiążące się z tego rodzaju bardziej skomplikowanymi wyliczeniami (stosunek kosztów i korzyści).

DG MOVE – Niejasna prezentacja rezultatów skutkująca trudnościami w ich interpretacji W ramach celu ogólnego „Modernizacja infrastruktury transportowej i inteligentnego finansowania” jednym ze wskaźników oddziaływania ustanowionych przez DG MOVE jest „ograniczenie (średniego) czasu podróży w przypadku 30 projektów priorytetowych TEN-T dzięki ulepszonej infrastrukturze sfinansowanej z funduszy UE”, przy czym za wartość docelową przyjęto ograniczenie czasu podróży o 20 % do roku 2020 (w porównaniu z rokiem 2011). Oddziaływanie na populację wyrażone jest ilościowo w postaci zaoszczędzonego czasu. Sposób przedstawienia najnowszych dostępnych informacji na ten temat w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2012 r. jest jednak niejasny. Obecną sytuację w odniesieniu do tego wskaźnika przedstawiono następująco: „St. Pölten–Wiedeń: 40 min; Unterinntal: 15 min; Barcelona–Francja: 1 h 40 min”. Nie wiadomo, czy wartości te odnoszą się do już osiągniętego w 2012 r. skrócenia średniego czasu podróży, czy też do wartości docelowej, której osiągnięcie zakłada się na rok 2020. Brakuje też informacji, w jakim stopniu osiągnięto zakładane ograniczenie czasu podróży o 20 %. Co więcej, w sprawozdaniu uwzględniono jedynie trzy z 30 wartości. Z uwagi na brak dodatkowych wyjaśnień nie sposób ocenić, czy realizacja celu, monitorowana za pomocą wskaźnika, przebiega zgodnie z planem. DG MOVE – Wskaźnik dotyczący skrócenia czasu podróży Komisja uznaje wskaźnik dotyczący skrócenia czasu podróży za bardzo adekwatny i szczególnie pomocny w ocenie realizacji celu modernizacji infrastruktury transportowej. Niemniej jednak przyznaje, że postęp w realizacji celu skracania czasu podróży w 30 projektach priorytetowych dotyczących sieci TEN-T można wyjaśnić bardziej szczegółowo i postara się zrobić tak w przyszłości. W przypadku trzech wspomnianych projektów priorytetowych udało się skrócić czas podróżowania w 2012 r. o 20–60 % na odnośnych odcinkach dzięki środkom współfinansowanym przez UE. Interwencje dotyczące dalszych części tych projektów będą realizowane do 2020 r., dlatego też Komisja spodziewa się, że cele indywidualne zostaną osiągnięte również w odniesieniu do całych odcinków tych oraz pozostałych projektów priorytetowych.

Oceny nie stanowiły użytecznego źródła dowodów, którymi można by się posiłkować w sprawozdawczości na temat osiągnięć polityki w rocznych sprawozdaniach z działalności

10.16. Jak wynika ze stałych instrukcji Komisji, oceny i badania ewaluacyjne powinny stanowić źródło informacji na temat rezultatów i oddziaływania. Wszystkie trzy dyrekcje generalne zamieściły informacje na temat ocen w pierwszej części swoich rocznych sprawozdań z działalności za 2012 r. Informacje te były jednak przedstawione pokrótce lub w przypisach. Badanie pięciu ocen zakończonych w 2012 r. lub wcześniej, dotyczących każdej z trzech skontrolowanych dyrekcji generalnych, wykazało, że oceny te miały niewielką wartość jako źródła informacji na temat rezultatów i oddziaływania. Wynikało to głównie z faktu, że były one ukierunkowane na kwestie operacyjne, nie zaś na uzyskane wyniki, bądź też z tego, że Komisja miała wątpliwości co do jakości informacji uzyskanych od władz państw członkowskich. 10.16. Komisja przyjmuje do wiadomości ustalenie Trybunału, zgodnie z którym próbka ocen, sprawdzona przez Trybunał, dotyczyła bardziej kwestii operacyjnych niż uzyskanych wyników. Komisja podziela pogląd, zgodnie z którym ocena powinna dostarczyć informacji dotyczących rezultatów i oddziaływania, uznaje również, że oceny mogą dotyczyć bardziej szczegółowo różnych kwestii, zależnie od stanu realizacji ocenianego programu. Komisja pragnie zwrócić uwagę na przekazane zgodnie z art. 318 TFUE sprawozdanie, w którym rezultaty, obejmujące wszystkie linie budżetowe wieloletnich ram finansowych, przedstawiono zarówno w odniesieniu do kwestii operacyjnych na wczesnych etapach realizacji programów, jak i w odniesieniu do oddziaływania, skuteczności i unijnej wartości dodanej programów w późniejszych etapach ich realizacji. Komisja zwróci większą uwagę na aspekty związane z uzyskiwanymi wynikami w swoich ocenach oraz na związaną z tym niezbędną sprawozdawczość w rocznych sprawozdaniach z działalności. Komisja wskazuje na przykłady ocen, które już teraz dostarczają użytecznych informacji na temat celów osiągniętych w ramach danej strategii politycznej. Komisja uważa, że w ostatnich latach osiągnęła znaczny postęp, jeżeli chodzi o sprawozdawczość dotyczącą osiągnięć w ramach strategii politycznych oraz że szczególnie jej sprawozdania z rocznej działalności opracowywane przez dyrekcje generalne są bogatym źródłem informacji na temat celów osiągniętych w ramach określonych strategii politycznych, uzyskanych rezultatów i ich oddziaływania na społeczeństwo. Komisja pracuje nad skuteczniejszymi i spójniejszymi ramami kontrolowania, oceny i sprawozdawczości w zakresie wyników uzyskiwanych w ramach programów finansowych UE w kolejnych wieloletnich ramach finansowych. Przekazane w trybie art. 318 sprawozdanie za 2012 r. obejmuje plan działania. Komisja przypomina, że informacje i oceny, które będzie mogła opracować z roku na rok w swoich rocznych sprawozdaniach z działalności oraz w ogólnej sprawozdawczości na potrzeby kolejnych wieloletnich ram finansowych będą w dużej mierze zależeć od przepisów dotyczących uzyskiwanych wyników, zawartych w instrumentach prawnych, które mają być przyjęte przez Parlament i Radę celem wsparcia nowej grupy programów finansowych.

W zarządzaniu wynikami i sprawozdawczości w tym zakresie zachodzą zmiany i podjęto pewne działania naprawcze, lecz jest za wcześnie, by ocenić ich rezultaty

10.17. Sekretariat Generalny i DG BUDG odgrywają główną rolę, jeśli chodzi o sporządzanie corocznych instrukcji dotyczących struktury i treści rocznych sprawozdań z działalności. Ponadto są one odpowiedzialne za scentralizowane zarządzanie jakością (wspieranie i monitorowanie) rocznych sprawozdań z działalności sporządzanych przez poszczególne dyrekcje generalne. W 2012 r. proces kontroli jakości po raz pierwszy obejmował dyskusje nad wstępną wersją pierwszej części rocznych sprawozdań z działalności pomiędzy Sekretariatem Generalnym i DG BUDG a wszystkimi dyrekcjami generalnymi.

10.18. W ramach kontroli procesu sporządzania rocznego sprawozdania z działalności Służba Audytu Wewnętrznego stwierdziła, że proces ten skupia się na legalności i prawidłowości, natomiast nie uwzględnia w wystarczającym stopniu oszczędności, skuteczności i wydajności osiągnięć polityki. W odpowiedzi na tę kontrolę Komisja przygotowała w marcu 2013 r. plan działania uwzględniający główne ustalenia i obejmujący korektę stałych instrukcji. 10.18. Komisja dokona przeglądu stałych instrukcji dotyczących sporządzania rocznych sprawozdań z działalności. W ramach tego przeglądu zapewnione zostanie uwzględnienie aspektów oszczędności, wydajności i skuteczności w odniesieniu do osiągnięć polityki.

10.19. W kontekście negocjacji dotyczących wieloletnich ram finansowych Komisja zaproponowała wspólne podejście ramowe w zakresie wyników, przeznaczone zarówno dla Komisji, jak i dla władz krajowych, oparte na uzgodnionych wskaźnikach produktu i rezultatu.

CZĘŚĆ 2 – SPRAWOZDANIE OCENIAJĄCE FINANSE UNII OPARTE NA UZYSKANYCH WYNIKACH

10.20. W listopadzie 2012 r. Komisja opublikowała drugie, a w czerwcu 2013 r. trzecie sprawozdanie dotyczące oceny finansów Unii opartej na uzyskanych wynikach (sprawozdanie oceniające) (15). Zgodnie z Traktatem Komisja ma obowiązek sporządzić takie sprawozdanie i stanowi ono część dokumentacji, na podstawie której Parlament co roku udziela Komisji absolutorium z wykonania budżetu (16).

10.21. W swoich uwagach (17) do drugiego sprawozdania oceniającego Trybunał uznał, że szerszy zakres sprawozdania, w porównaniu z pierwszym sprawozdaniem, stanowi krok w dobrym kierunku, udnotował również, że sprawozdanie daje pewien pogląd na skuteczność i wydajność programów. W sprawozdaniu oceniającym nie przedstawiono jednak wystarczających, stosownych i wiarygodnych dowodów wskazujących, co udało się osiągnąć dzięki realizacji polityk UE, w związku z czym nie nadawało się ono do wykorzystania zgodnie z założeniami w procedurze udzielania absolutorium. 10.21. Komisja raz jeszcze podkreśla swój zamiar dalszego ulepszania sprawozdawczości w przyszłości w ramach dialogu z organem udzielającym absolutorium. Komisja potwierdza również, że można to osiągnąć jedynie w obrębie nowych ram dotyczących uzyskiwanych wyników, które będą się opierać na podstawach prawnych dotyczących przyszłych wieloletnich ram finansowych. Komisja uwzględniła przekazane dotychczas przez Trybunał wskaźniki w toku opracowywania sprawozdania za rok bieżący w największym zakresie, na jaki pozwalają obowiązujące ramy wieloletnich ram finansowych na lata 2007–2013. Sprawozdanie to przyjęto dnia 26 czerwca 2013 r.

10.22. W porównaniu z pierwszym i drugim sprawozdaniem oceniającym w trzecim sprawozdaniu zaobserwować można pewien postęp; przy jego opracowywaniu oprócz sprawozdań z oceny skorzystano również z innych źródeł informacji, w szczególności ze sprawozdań specjalnych Trybunału oraz z zaleceń Służby Audytu Wewnętrznego Komisji, a także wskazano niektóre obszary, w których konieczna jest poprawa. Trybunał z zadowoleniem przyjmuje te zmiany. Sprawozdanie oceniające nadal jednak nie nadaje się do użytku zgodnie z przeznaczeniem. 10.22. Komisja z zadowoleniem przyjmuje pozytywną reakcję Trybunału na zmiany w sprawozdaniu oceniającym. Jednocześnie Komisja uważa, że sprawozdanie będzie mogło stać się źródłem wystarczających, stosownych i wiarygodnych dowodów dotyczących osiągnięć w ramach realizacji polityk UE, a zatem będzie mogło zostać uznane przez Trybunał za nadające się, zgodnie z założeniem, do wykorzystania w procedurze udzielenia absolutorium, dopiero na późnym etapie wieloletnich ram finansowych, kiedy zaczną być widoczne pierwsze wskaźniki dotyczące oddziaływania programów.

10.23. Trybunał odnotowuje, że Komisja zobowiązała się przedstawić w 2014 r. nowe ramy sprawozdawczości dotyczącej wyników i zauważa podjęte inicjatywy, które mają na celu wzmocnienie tej sprawozdawczości w służbach Komisji. Ponadto Komisja planuje: a) poprawić sprawozdawczość dotyczącą wyników w rocznych sprawozdaniach z działalności przedstawianych przez jej dyrekcje generalne; b) ściślej powiązać roczne sprawozdania z działalności i sprawozdanie oceniające sporządzane na podstawie art. 318 z rocznymi planami zarządzania; c) przyjmować sprawozdanie oceniające równolegle ze sprawozdaniem podsumowującym. 10.23. Bazując na nowej generacji programów wydatkowania funduszy w ramach wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020, Komisja poinstruuje swoje służby, aby wprowadziły ramy służące zwiększeniu wydajności tych programów do swoich planów zarządzania na 2014 r. Dzięki temu w rocznym sprawozdaniu z działalności, które zostanie opublikowane w marcu 2015 r., będzie można wykazać osiągnięte wyniki. Ponadto zostanie utworzone bliższe powiązanie między rocznymi sprawozdaniami z działalności dyrekcji generalnych oraz sprawozdaniem w trybie art. 318 TFUE.

10.24. Ponadto do trzeciego sprawozdania oceniającego dołączony jest plan działania na rzecz dopracowania sprawozdania oceniającego sporządzanego na podstawie art. 318. Trybunał uznaje to za krok w dobrym kierunku. Nie jest jednak jasne, w jaki sposób działania te przełożą się na praktykę. W szczególności w planie nie wskazano, kto jest odpowiedzialny za wymienione działania, ani nie określono terminów ich realizacji. Trybunał będzie monitorował, w jakim zakresie Komisja wywiąże się z realizacji planu działania oraz z wprowadzenia zapowiadanych zmian na lepsze w przyszłych sprawozdaniach oceniających. 10.24. Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Trybunał uznał plan działania za pozytywny krok. Zwraca również uwagę, co zaznaczono w tegorocznym sprawozdaniu, że plan działania pozostaje tymczasowy w oczekiwaniu na przyjęcie instrumentów prawnych, które posłużą wsparciu programów finansowych w kolejnych wieloletnich ramach finansowych. Dlatego w sprawozdaniu nie zamieszczono opisu konkretnych zakresów odpowiedzialności i terminów ukończenia.

CZĘŚĆ 3 – WYNIKI PRZEPROWADZONYCH PRZEZ TRYBUNAŁ KONTROLI WYKONANIA ZADAŃ

Wstęp

10.25. W swoich sprawozdaniach specjalnych Trybunał bada, czy do wydatków Unii Europejskiej stosowane są zasady należytego zarządzania finansami (pkt 10.2). Trybunał wybiera tematy swoich sprawozdań specjalnych – poszczególne obszary budżetowe lub kwestie zarządzania – w taki sposób, aby ich oddziaływanie było jak największe, na podstawie różnych kryteriów, takich jak poziom dochodów lub wydatków (istotność), ryzyko dla należytego zarządzania finansami oraz stopień zainteresowania stron. W 2012 r. Trybunał przyjął (18) 25 sprawozdań specjalnych, które wymieniono w załączniku 10.1 .

10.26. W niniejszej części Trybunał analizuje wnioski, jakie można wyciągnąć ze sprawozdań specjalnych opublikowanych w 2012 r. Koncentruje się on przy tym na trzech zagadnieniach istotnych w kontekście uzyskiwania zamierzonych rezultatów i oddziaływania w ramach kolejnych programów wydatkowania, a mianowicie na: celach SMART i odpowiednich wskaźnikach na potrzeby programów, wiarygodnych i aktualnych danych dotyczących wyników osiąganych w ramach programów oraz na trwałości projektów finansowanych ze środków UE.

10.27. Zagadnienia te zostały w różnym zakresie poruszone także w innych niedawnych publikacjach Trybunału (19). Jak Trybunał podkreślał już w przeszłości, aby ustalić, czy wydatki Unii Europejskiej przyczyniają się do osiągnięcia zamierzonych rezultatów i oddziaływania, Komisja powinna przeanalizować swoje systemy sprawozdawczości i rozliczalności z myślą o następnym okresie programowania i skupić się nie tylko na zgodności z przepisami, ale również na osiąganiu wyników (rezultatów i oddziaływania). Podstawowymi elementami takiego systemu sprawozdawczości i rozliczalności są cele SMART oraz odpowiednie wskaźniki, którym towarzyszą wiarygodne i aktualne informacje. 10.27. Komisja zgadza się, że jej systemy zarządzania powinny być odpowiednio dostosowane, aby umożliwić pomiar realizacji celów i wyników osiągniętych dzięki wydatkowaniu finansów UE oraz że należy wprowadzić odpowiednie działania następcze i systemy kontrolne umożliwiające uzyskanie rzetelnych informacji związanych ze sprawozdawczością dotyczącą uzyskanych rezultatów. Komisja opracowuje swój wewnętrzny system zarządzania w kontekście nadchodzących wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020, poświęcając szczególną uwagę europejskiej wartości dodanej, skuteczności i efektywności, jak również ogólnemu oddziaływaniu jej programów wydatkowania funduszy na gospodarkę i społeczeństwo. Komisja stworzy nową kulturę wydajności przy wykorzystaniu celów i wskaźników oraz ram monitorowania i oceny określonych przez władze legislacyjne na nadchodzący okres programowania; pozwoli to również uzyskać konkretną podstawę dla sprawozdawczości rocznej w zakresie wyników uzyskanych przez Komisję. W swoich wnioskach dotyczących nowych programów w wieloletnich ramach finansowych Komisja zawarła już kilka elementów mających na celu wprowadzenie w życie skuteczniejszych ram wydajności, które będą bardziej zorientowane na skuteczność i efektywność osiągnięcia ogólnych celów różnych programów finansowych. Te ramy wydajności będą miały wpływ na istniejące wewnętrzne instrumenty zarządzania.

Niekonsekwentne stosowanie celów SMART i odpowiednich wskaźników wykonania w programach wydatkowania

10.28. Rozporządzenie finansowe wymaga, by osiągnięcie celów SMART wyznaczonych we wszystkich obszarach działalności objętych budżetem było monitorowane wskaźnikami wykonania (20). Pozwoliłoby to Komisji i państwom członkowskim dokonać oceny nie tylko na koniec programu, ale i w kluczowych punktach pośrednich, czy zrealizowano założone cele i czy osiągnięto zamierzone oddziaływanie.

10.29. Jak stwierdził Trybunał w swoim sprawozdaniu specjalnym dotyczącym integracji obywateli państw trzecich, Komisja wykazała, że możliwe jest określenie wskaźników dotyczących efektów i rezultatów finansowanych działań (21). Skontrolowane organy w państwach członkowskich zostały zobowiązane do uwzględnienia wymiernych efektów. Wymierne wartości docelowe określono jednak tylko dla około połowy zbadanych działań, a w większości przypadków dotyczyły one liczby projektów lub uczestników, nie zaś bardziej szczegółowych aspektów, takich jak stopień powodzenia w zakresie uzyskania kwalifikacji. Trybunał uznał, że chociaż Komisja zapewniła obszerne wytyczne dotyczące wskaźników, w czterech z pięciu państw członkowskich stwierdzono znaczące niedociągnięcia pod względem włączenia celów SMART do programów, ustanowienia odpowiednich informatycznych systemów gromadzenia danych lub sprawozdawczości dotyczącej osiągania wartości docelowych. W związku z tym państwa te oraz Komisja miały ograniczone możliwości monitorowania programów i kierowania nimi. 10.29. W ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich Komisja w celu nadzorowania programów krajowych wykorzystuje kilka instrumentów, takich jak regularne kontakty z państwami członkowskimi oraz pośrednie i końcowe sprawozdania z realizacji. Ponadto państwa członkowskie przedłożyły krajowe sprawozdania z oceny obejmujące lata 2007–2010 na podstawie wspólnych wskaźników określonych przez Komisję i zgodnych z własnymi wskaźnikami państw członkowskich na poziomie projektu. Te wspólne wskaźniki powinny pozwolić na uzyskanie miarodajnych rezultatów na poziomie krajowym i europejskim. W swoim wniosku z dnia 15 listopada 2011 r. dotyczącym rozporządzenia w sprawie Funduszu Migracji i Azylu (COM(2011) 751) Komisja zaproponowała wprowadzenie wspólnych, obowiązkowych wskaźników umożliwiających ocenę programów krajowych i skuteczne zarządzanie nimi. Obecnie prowadzone są na ich temat rozmowy z uczestniczącymi państwami członkowskimi, w szczególności na temat wymogów dotyczących tych wskaźników – ich ograniczonej liczby i zgodności z kryteriami SMART, jak również odwoływania się do rzeczywistości i dostarczania rzetelnych danych.

10.30. Jak wynika ze sprawozdania specjalnego na temat reformy rynku wina, pomimo szczegółowych wymogów informacyjnych oraz przekazania przez państwa członkowskie Komisji wielu informacji na temat wdrażania różnych środków, rola Komisji w zakresie monitorowania, która powinna obejmować ocenę tego, czy reforma osiąga swoje cele, była ograniczona brakiem najważniejszych wskaźników wykonania (22). 10.30. Ocena tego, czy zrealizowano cele reformy rynku wina z 2008 r., została przeprowadzona przez Komisję na podstawie następujących elementów: 1) Okresowa ocena sytuacji na rynku wina: a) ocena oparta na głównych wskaźnikach określonych w rozporządzeniach (WE) nr 555/2008 i (WE) nr 436/2009. 2) Okresowa ocena realizacji przez państwa członkowskie strategii politycznych w sektorze wina, np.: a) badanie dotyczące realizacji reformy przeprowadzonej w 2012 r., które dostarczyło całościowej i szczegółowej analizy różnych aspektów organizacji wspólnego rynku wina; b) jeżeli chodzi o programy krajowe, do rozporządzenia (WE) nr 555/2008 wprowadzono zmiany, natomiast w 2013 r. DG AGRI przyjęła dwie wytyczne celem szczegółowego wyjaśnienia, w jaki sposób te środki należy wdrożyć na poziomie krajowym. W tych wskazówkach zalecono państwom członkowskim główne wskaźniki, które należało wykorzystać (np. kryteria selekcji, kryteria oceny, wskaźniki oddziaływania itp.). Wskaźnikami tymi posługuje się również DG AGRI dokonując ocen swoich strategii politycznych. 3) Szersza ocena zagadnień dotyczących rynku wina: a) dane zgromadzone w ciągu całego roku 2012 zostały również wykorzystane przez DG AGRI do opracowania sprawozdania dla Rady i Parlamentu za 2012 r., w którym to sprawozdaniu uwzględniono również inne wskaźniki dostarczone przez państwa członkowskie, dotyczące krajowych programów wsparcia oraz systemu karczowania; b) DG AGRI rozpoczyna obecnie nową ocenę konkurencyjności win z UE, która powinna być gotowa do końca 2014 r. W proponowanym przetargu określono jasne wskaźniki na potrzeby tej oceny. c) DG AGRI prowadzi kolejną ocenę wartości dodanej chronionych nazw pochodzenia i chronionych oznaczeń geograficznych. W niej również ustanowiono jasne wskaźniki.

10.31. W sprawozdaniu specjalnym Trybunału na temat instrumentów finansowych współfinansowanych z EFRR zauważono, że standardowe instrumenty monitorowania EFRR w ramach polityki spójności są nieodpowiednie lub niedostosowane do celów instrumentów finansowych. Stwierdzono też, że jeżeli systemy monitorowania i systemy informacyjne istniały, to były one nieprzystosowane do dostarczania informacji na temat należytego zarządzania funduszami oraz jego monitorowania (23). 10.31. W ramach zmiany rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w grudniu 2011 r. nałożono na państwa członkowskie obowiązek składania formalnych sprawozdań dotyczących instrumentów finansowych. W 2012 r. Komisja przedstawiła na ich podstawie zbiorcze sprawozdanie, a służby Komisji opracowały również szczegółowe wytyczne dla instytucji zarządzających w zakresie sprawozdawczości. Ponadto w lutym 2012 r. opublikowano dokument roboczy służb Komisji dotyczący wykorzystywania instrumentów finansowych w polityce spójności, a także, przy udziale sieci ekspertów ds. oceny, dokonano oceny wykorzystywania EFRR do wsparcia instrumentów finansowych. W kolejnym okresie programowania wymogi dotyczące sprawozdawczości ulegną dalszej konsolidacji.

Uchybienia pod względem stosowności, wiarygodności i aktualności danych dotyczących osiąganych wyników

10.32. Pomiar i ocena stopnia osiągnięcia celów ma sens jedynie, gdy opiera się na stosownych, wiarygodnych i aktualnych informacjach. W ramach prac nad stworzeniem sprawnego systemu zarządzania wynikami i sprawozdawczości w tym zakresie Komisja powinna zwrócić szczególną uwagę, by dane dotyczące osiąganych wyników, generowane przez Komisję bądź przekazywane przez państwa członkowskie i osoby trzecie, były wiarygodne i aktualne. W sprawozdaniach specjalnych Trybunału z 2012 r. przedstawiono liczne przykłady uchybień dotyczących jakości danych. Niektóre z tych przykładów przytoczono poniżej. 10.32. W odniesieniu do programów w ramach zarządzania bezpośredniego Komisja powinna być w stanie, zgodnie z własnymi wnioskami legislacyjnymi dotyczącymi przyszłych programów finansowania, zapewnić terminowe i rzetelne informacje służące sprawozdawczości na temat wyników tych programów. W przypadku programów zarządzanych pośrednio Komisja musi opierać się na możliwości i woli państw członkowskich i stron trzecich w zakresie przedstawiania odpowiednich, terminowych, rzetelnych i porównywalnych danych. Na podstawie obecnych uregulowań prawnych przedstawianie takich danych w odniesieniu do wszystkich programów w sposób syntetyczny nie jest możliwe. W odniesieniu do programów w ramach zarządzania dzielonego Komisja zaproponowała organowi ustawodawczemu uwzględnienie w przyszłych rozporządzeniach, które będą obowiązywać po 2013 r., pewnych zasadniczych wymogów w zakresie projektowania systemów zapewniających informacje na temat rezultatów. Zgodnie z podziałem kompetencji w ramach zarządzania dzielonego państwa członkowskie będą odpowiedzialne za zapewnienie takiego działania tych systemów, które pozwoli na dostarczanie pełnych i dokładnych informacji na temat rezultatów

10.33. W ramach kontroli dotyczącej ukierunkowania pomocy na modernizację gospodarstw rolnych Trybunał stwierdził, że wspólne ramy monitorowania i oceny – ustanowione jako narzędzie przeznaczone dla państw członkowskich i Komisji – nie przyczyniają się do pozyskiwania odpowiednich danych, które można by wykorzystać do monitorowania rezultatów osiąganych dzięki zagospodarowanym środkom finansowym. Zdefiniowane wskaźniki nie umożliwiały monitorowania postępów w osiąganiu priorytetowych celów UE. Kontrola wykazała ponadto, że dostarczane dane były mało wiarygodne i nie umożliwiały dokonywania porównań między państwami członkowskimi (lub regionami) (24). W innym sprawozdaniu Trybunał stwierdził istotne uchybienia dotyczące sprawozdawczości prowadzonej przez państwa członkowskie, przez które Komisja nie była w stanie we wszystkich przypadkach ocenić, czy wyniki osiągane przez państwo członkowskie były zgodne z celami UE w zakresie gospodarowania odpadami. Komisja sprawdzała co prawda spójność otrzymywanych danych, ale nie weryfikowała ich wiarygodności (25). 10.33. Komisja uważa, że wspólne ramy monitorowania i oceny stanowią adekwatny, zintegrowany zestaw wskaźników, przygotowany wspólnie przez Komisję i państwa członkowskie tak, aby odzwierciedlał cele polityki. Po raz pierwszy na szczeblu UE wdrożono tak kompleksowy i ambitny system monitorowania i oceny rozwoju obszarów wiejskich. System ten łączy wszystkie środki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, czy priorytetowe cele UE zostały w dostateczny sposób uwzględnione. Działanie 121 należy oceniać pod kątem celu, jakim jest poprawa konkurencyjności. Doświadczenie zdobyte w wyniku dotychczasowych działań pokazuje, że zdefiniowanie wskaźników rezultatu w tej dziedzinie jest wyzwaniem, a Komisja, państwa członkowskie i różne zainteresowane strony włożyły wiele wysiłku w nieustanne doskonalenie metodyki, rzetelności i porównywalności. Doświadczenie to będzie również wykorzystane w opracowaniu przyszłego systemu monitorowania i oceny.

10.34. Uchybienia w systemach sprawozdawczości mogą mieć również negatywny wpływ na wiarygodność informacji. W ramach kontroli dotyczącej wspólnego systemu informacyjnego RELEX – systemu informacyjnego wprowadzonego przez Komisję, obejmującego finansowe i operacyjne aspekty zarządzania działaniami zewnętrznymi – zidentyfikowano problemy w zakresie integralności danych zawartych w systemie. Trybunał ustalił, że w niektórych przypadkach brakowało informacji, tudzież były one nieprawidłowe lub nieaktualne Podważyło to wiarygodność oraz wydajność i skuteczność systemu jako narzędzia zarządzania (26). 10.34. Trwają działania zmierzające do usunięcia wspomnianych niedociągnięć, jednak w systemie CRIS nie brakuje informacji finansowych ani innych istotnych informacji. Oprócz postępów w dziedzinie jakości danych (wyznaczenie właścicieli danych, stworzenie zespołu ds. jakości danych oraz wdrożenie zarządzania jakością danych), o których wspomniano w audycie CRIS, uruchomiono w ostatnim okresie następujące projekty: — racjonalizacja kodów geograficznych, — poprawa interfejsu użytkownika CRIS na podstawie analizy przypadków błędów kodowania, — szereg akcji czyszczenia na podstawie ustaleń audytu, procedur monitorowania i składanych sprawozdań. Wymienione projekty są częścią nowo opracowanego ogólnego planu dotyczącego jakości danych, obejmującego takie działania, jak czyszczenie danych, udoskonalanie systemu informacyjnego, monitorowanie i kontrola, dokumentacja użytkownika oraz szkolenia.

10.35. Kontrola dotycząca pomocy bezpośredniej udzielanej na krowy mamki i maciorki oraz kozy również wykazała, że w większości państw członkowskich monitorowanie wskaźników wykonania było niedostateczne ze względu na brak systemu doraźnego monitorowania wyników na potrzeby pomiaru rezultatów skontrolowanych systemów oraz ze względu na różne interpretacje pojęć „produkcja” i „podaż dla przemysłu przetwórczego” stosowane przez poszczególne państwa członkowskie. Dodatkowym ograniczeniem w monitorowaniu przez Komisję był brak odpowiedniego narzędzia zapewniającego ogólny obraz rodzajów pomocy dostępnych z różnych źródeł. Ponadto ze względu na szybkie tempo ostatnich reform WPR nie zawsze możliwe było terminowe dokonanie precyzyjnych ocen ilościowych (27). 10.35. Ustawodawca uważa, że pojęcia te można lepiej zdefiniować na szczeblu krajowym. Komisja ma ogólny ogląd sytuacji w całej UE, jeśli chodzi o różne środki wsparcia powiązanego z produkcją, stosowane w sektorach hodowli zwierząt. Państwa członkowskie są zobowiązane do okresowego informowania Komisji o liczbie zwierząt i kwotach wypłacanych w ramach płatności powiązanych z produkcją z tytułu krów mamek i owiec oraz kóz oraz płatności powiązanych z wielkością produkcji w ramach art. 68, a także w ramach uzupełniających krajowych płatności bezpośrednich wdrażanych przez państwa członkowskie, które przystąpiły do UE w 2004 r. i 2007 r. Co się tyczy społecznych, gospodarczych i środowiskowych skutków tych systemów, Komisja uważa, że jest to raczej kwestia wymagająca oceny niż monitorowania. Jeśli chodzi o procesy decyzyjne na potrzeby nadchodzącej reformy, Komisja sporządza swoje wnioski na podstawie oceny skutków, która opiera się na informacjach z szerokiego zakresu źródeł, analizach ilościowych oraz informacjach jakościowych i ilościowych pochodzących z literatury i konsultacji publicznych. Sprawozdania z oceny są jednym z tych źródeł informacji. Odnośnie do przyszłości – wniosek Komisji w sprawie WPR do 2020 r. przewiduje ustanowienie wspólnych ram monitorowania i oceny w celu pomiaru wyników wspólnej polityki rolnej, w tym środków przewidzianych w pierwszym i drugim filarze.

10.36. Kwestią problematyczną okazała się również aktualność danych dotyczących osiąganych wyników, wykorzystywanych na potrzeby sprawozdawczości, co widać na przykładzie uchybień, jakie wystąpiły przy gromadzeniu i rejestracji danych z monitorowania wydatków z Europejskiego Funduszu Społecznego na starszych pracowników. Brak dostępu do wiarygodnych, sprawdzalnych i aktualnych danych dotyczących osiąganych wyników oraz do ocen różnych działań utrudniał formułowanie wniosków, w oparciu o które podejmowano bieżące i przyszłe decyzje (28). 10.36. Obowiązujące ramy regulacyjne dotyczące EFS narzucają konieczność gromadzenia danych na poziomie osi priorytetowych, nie zaś na znacznie bardziej szczegółowym poziomie grup docelowych. Wdrożenie sugerowanego podejścia byłoby bardzo skomplikowane (m.in. z tego względu, że liczne projekty obejmują de facto wiele różnych grup docelowych) i kosztowne, a także stanowiłoby znaczne obciążenie państw członkowskich i beneficjentów. Informacje o rezultatach, a w szczególności o oddziaływaniu, można uzyskać dzięki przeprowadzonym ocenom. Dla przykładu – ocena wsparcia z EFS na rzecz uczenia się przez całe życie, ukończona w lipcu 2012 r., koncentrowała się m.in. na starszych pracownikach. Zdaniem Komisji dane możliwe do uzyskania z takich ocen mają zasadnicze znaczenie i pozwalają na wyciąganie wniosków co do skuteczności interwencji EFS. Jednocześnie jednak Komisja przyznaje, że istnieje pole do poprawy. Dlatego też w kolejnym okresie programowania 2014–2020 Komisja zamierza uwzględnić w nowym pakiecie legislacyjnym szereg niedociągnięć stwierdzonych w dziedzinie sposobów monitorowania i oceny.

W kilku przypadkach zagrożona była trwałość projektów UE

10.37. Interwencja publiczna w idealnym przypadku powinna charakteryzować się trwałością, tzn. nie powinna koncentrować się na efektach krótkoterminowych, lecz zapewniać rezultaty i oddziaływanie także po zakończeniu finansowania ze źródeł zewnętrznych. Trwałość powinna być zatem istotnym czynnikiem, jaki należy wziąć pod uwagę przy projektowaniu programu lub projektu. W tym kontekście należy uwzględnić m.in. trwałość finansową i techniczną, potencjał instytucjonalny, jak również zależności pomiędzy tymi elementami.

10.38. W 2012 r. kwestia trwałości pojawiła się w ośmiu sprawozdaniach. Pięć z nich dotyczyło pomocy udzielanej krajom i terytoriom spoza UE. W pozostałych trzech zwrócono uwagę na trwałość projektów finansowanych w ramach zarządzania dzielonego, co świadczy, że aspekt ten ma znaczenie nie tylko w kontekście pomocy rozwojowej. W przypadku sześciu z ośmiu wspomnianych sprawozdań stwierdzono ryzyko, że z chwilą ustania finansowania projekty mogą zostać zakończone, a płynące z nich korzyści okażą się nietrwałe (29).

10.39. W ramach zarządzania dzielonego organy państw członkowskich są odpowiedzialne przede wszystkim za wybór projektów trwałych finansowo. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola wsparcia UE na rzecz wdrożenia przepisów dotyczących higieny w ubojniach wykazała, że trwałość projektów stanowiła jeden z przyjętych celów: finansowane projekty należało bowiem utrzymać na docelowych poziomach funkcjonowania przez co najmniej pięć lat od zakończenia inwestycji. We wszystkich pięciu państwach członkowskich objętych kontrolą stwierdzono też jednak przypadki, w których nie zachowano minimalnego pięcioletniego okresu funkcjonowania albo nie osiągnięto docelowych poziomów funkcjonowania. Zmniejszyło to skuteczność finansowania mającego na celu ułatwienie spełnienia wymogów w zakresie higieny w ubojniach (30). 10.39. Oddziaływanie inwestycji podlegających finansowaniu na wypełnienie nowych norm w zakresie higieny było przedmiotem przeglądu w ramach sprawozdań z oceny ex post programów SAPARD ośmiu państw beneficjentów, które przystąpiły do UE w 2004 r. W sprawozdaniu podsumowującym te oceny, opracowanym przez niezależnych oceniających, zawarto następujące wnioski w rozdziale 4.2.1 „Spełnianie norm UE i wspólnotowego dorobku prawnego”: „Najważniejsze oddziaływanie osiągnięto w dziedzinie higieny, warunków sanitarnych i weterynaryjnych oraz środowiska”. Sprawozdanie zostało opublikowane i można znaleźć je na stronie: http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/rural-development-reports/index_en.htm

10.40. W trakcie kontroli dotyczącej pomocy rozwojowej na rzecz dostępu do wody pitnej i podstawowej infrastruktury sanitarnej w krajach Afryki Subsaharyjskiej Trybunał stwierdził, że zbadane projekty charakteryzowały się trwałością pod względem technicznym: promowały one wykorzystanie standardowych technologii i materiałów dostępnych lokalnie. W przypadku większości projektów rezultaty i korzyści nie będą jednak trwałe w perspektywie średnio- i długoterminowej, o ile nie zostanie zapewnione finansowanie ze źródeł innych niż opłaty. Mimo kompleksowych procedur zarządzania Komisja nie rozwiązała ważnych kwestii dotyczących trwałości (31). 10.40. W celu rozwiązania kwestii trwałości instytucjonalnej Komisja wspiera szerokie działania w zakresie wzmacniania potencjału oraz szkoleń, co ma umożliwić stowarzyszeniom użytkowników wody i władzom lokalnym posiadanie własnych instalacji, zarządzanie nimi i ich eksploatację, w niektórych przypadkach przy wsparciu sektora prywatnego. Komisja działa również na szczeblu krajów w ramach programów reform sektorowych, wspierając opracowywanie odpowiednich reform sektorowych i ram instytucjonalnych, co obejmuje tworzenie zdecentralizowanych struktur w celu pomocy lokalnym podmiotom w dłuższej perspektywie czasowej. Budowanie sektora wody na podstawach trwałych finansowo wymaga ustanowienia odpowiedniej równowagi pomiędzy opłatami, przekazami i podatkami. W większości krajów same opłaty nie wystarczają do pokrycia kosztów operacyjnych. Dotyczy to Europy, a w jeszcze większym stopniu krajów Afryki Subsaharyjskiej, gdzie projekty służą przede wszystkim grupom szczególnie wrażliwym, o bardzo ograniczonych możliwościach finansowych. Dlatego też Komisja wspiera opracowywanie systemu opłat socjalnych przy jednoczesnym zapewnieniu trwałości finansowej całego sektora poprzez dialog sektorowy z państwami beneficjentami.

10.41. W ramach kontroli dotyczącej rewitalizacji terenów zdegradowanych Trybunał odnotował, że wszystkie skontrolowane projekty miały pewne kluczowe cechy, które uznaje się za najlepsze praktyki dla zapewnienia trwałości tych terenów oraz wyników w perspektywie długoterminowej (32). Przykładowo niektóre tereny były strategicznie ulokowane i miały dostęp do trójmodalnej sieci transportowej (transport drogowy, kolejowy i wodny). Wszystkie tereny były odpowiednio połączone z siecią transportową, wodno-kanalizacyjną oraz infrastrukturą informacyjno-komunikacyjną. 10.41. Komisja z zadowoleniem przyjmuje analizę Trybunału.

10.42. Nawet w przypadku gdy interwencje są trwałe pod względem finansowym i technicznym, ich rezultaty mogą okazać się krótkotrwałe, jeśli beneficjenci nie wykażą się zaangażowaniem i nie będą się czuli odpowiedzialni za projekty lub gdy potencjał instytucjonalny będzie niewystarczający.

10.43. Za pośrednictwem Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE udziela wsparcia Kosowu w celu wzmocnienia praworządności. Aby zapewnić trwałość rezultatów, kluczowym warunkiem jest wsparcie polityczne ze strony władz Kosowa. Zobowiązanie do przestrzegania zasad praworządności przez tamtejsze władze krajowe budzi jednak wątpliwości. Ogólnie trwałości rezultatów osiągniętych dzięki pomocy zagrażają brak woli politycznej, niewielkie możliwości finansowe i ograniczony wpływ społeczeństwa obywatelskiego (33). 10.43. Komisja i ESDZ zgadzają się z oceną przedstawioną przez Trybunał. Zamierzają one zniwelować stwierdzone niedociągnięcia poprzez szersze stosowanie dialogów politycznych, zgodnie z zaleceniem Trybunału, w tym dialogów ze społeczeństwem obywatelskim, a także poprzez lepszą koordynację i synchronizację celów, narzędzi i pomocy w ramach polityki UE. Powinno to korzystnie wpłynąć na wydajność, skuteczność i trwałość działań UE.

10.44. Przypadki, gdy zagrożona była trwałość, stwierdzono również w ramach kontroli dotyczącej pomocy Unii Europejskiej dla tureckiej wspólnoty cypryjskiej Wynikało to z ograniczonych zdolności administracyjnych, opóźnionego przyjęcia odpowiednich działań oraz niepewności co do finansowania w przyszłości (34). 10.44. Komisja uwzględniła odpowiednie działania w programie na 2012 rok i projekcie programu na 2013 rok w celu zapewnienia ukończenia istniejących projektów i ich trwałości. Działania te obejmują dalsze szkolenia oraz pomoc w zakresie uruchomienia systemów operacyjnych i systemów zarządzania, a także inwestycje uzupełniające, które mają zapewnić społeczności Turków cypryjskich odpowiednie możliwości w zakresie przejęcia i eksploatacji nowego zakładu. W odniesieniu do nowych inwestycji przyjęto bardzo ostrożne podejście; w niektórych obszarach zawieszono działania w oczekiwaniu na podjęcie przez społeczność Turków cypryjskich działań na rzecz efektywności. Opóźnienia w przyjęciu przez społeczność Turków cypryjskich odpowiednich procedur i aktów prawnych zostały uznane przez Trybunał Obrachunkowy za zagrożenie dla trwałości. W tych przypadkach Komisja nadal zachęca społeczność Turków cypryjskich do kontynuowania działań, a w stosownych obszarach służy wsparciem. W celu rozwiązania niepewnych kwestii dotyczących przyszłego finansowania Komisja opracowała wniosek dotyczący perspektywy wieloletniej w kontekście wieloletnich ram finansowych 2014–2020. Powinno to sprzyjać ustabilizowaniu wielkości finansowania działań w ramach rozporządzenia w sprawie pomocy.

WNIOSKI I ZALECENIA

Wnioski

10.45. W przypadku wielu obszarów budżetu UE ramy prawne są złożone, brakuje też ukierunkowania na uzyskiwanie wyników. Wnioski dotyczące nowych rozporządzeń w sprawie wspólnych ram strategicznych oraz w sprawie wspólnej polityki rolnej (WPR) na okres programowania 2014–2020 pozostają jednak w zasadniczym stopniu oparte na wkładach (ukierunkowane na wydatki), a zatem są zorientowane na zachowanie zgodności z wymogami, a nie na uzyskiwanie wyników (zob. pkt 10.3–10.4). 10.45. Komisja podziela stanowisko Trybunału, że bieżące ramy legislacyjne są złożone oraz w niedostatecznym stopniu skupiają się na wynikach. W związku z tym dołożyła wszelkich starań, aby jej wnioski dotyczące nowej generacji programów w obrębie wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 zawierały skuteczne ramy wydajności, oparte na jasnej definicji celów SMART, z wykorzystaniem stosownych wskaźników pozwalających na sporządzanie sprawozdań nie tylko dotyczących produktów, lecz również rezultatów oraz oddziaływania programów wydatkowania. Komisja ufa, że – mając na uwadze ostatecznie przyjęcie podstaw prawnych – ramy te zostaną zachowane w toczącym się obecnie procesie legislacyjnym między Parlamentem Europejskim a Radą. Nowe rozporządzenia w zakresie WPR obejmują pewne ważne nowe elementy, które mają zapewnić zastosowanie podejścia bardziej zorientowanego na rezultaty (zob. odpowiedź na pkt 10.3): — nowy system płatności bezpośrednich opracowano w taki sposób, aby odpowiadały one konkretnym potrzebom i celom (celom związanym ze środowiskiem naturalnym, młodymi rolnikami, obszarami charakteryzującymi się naturalnymi ograniczeniami itd.), — w projekcie rozporządzenia w sprawie EFRROW znajduje się wymóg, aby każdy program rozwoju obszarów wiejskich zmierzał do osiągnięcia ilościowych celów, ściśle związanych z celami określonymi w tym rozporządzeniu. Jeżeli w danym programie rozwoju obszarów wiejskich w sposób oczywisty nie uda się osiągnąć wcześniej wyznaczonych celów cząstkowych, rezerwa na wykonanie nie zostanie uwolniona (zob. odpowiedź do pkt 10.4). Jeżeli chodzi o proponowane rozporządzenia dotyczące europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, zorientowanie na rezultaty jest ich fundamentalną cechą. Wymagające i innowacyjne wnioski obejmują: — wzmocnioną logikę interwencyjną, która łączy cele Unii z precyzyjnymi celami, wiążącymi państwa członkowskie, — po raz pierwszy ukierunkowane na konkretną interwencję uwarunkowania ex ante, mające na celu poprawę skuteczności inwestycji, — zdecydowanie rozszerzone uwarunkowania makroekonomiczne, — odnowione podejście do oceny, oparte na planowaniu, obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania każdej części programu oraz wykorzystaniu nowych metod, oraz — obowiązkowe zastosowanie ram służących zwiększeniu wydajności, włącznie z rezerwą na wykonanie.

10.46. W kontekście negocjacji dotyczących wieloletnich ram finansowych Komisja zaproponowała wspólne podejście ramowe w zakresie wyników, przeznaczone zarówno dla Komisji, jak i dla władz krajowych, oparte na uzgodnionych wskaźnikach produktu i rezultatu. Istotnym warunkiem powodzenia w tym zakresie jest jednak udane wdrożenie tego podejścia przez Komisję i państwa członkowskie (zob. pkt 10.19). 10.46. Komisja zwraca uwagę, że w przypadku wszystkich programów w ramach zarządzania dzielonego odpowiedzialność za wspólne ramy dotyczące uzyskiwanych wyników leży w pierwszym rzędzie po stronie państw członkowskich, które są odpowiedzialne za bieżące zarządzanie programami, ich monitorowanie i składanie sprawozdań.

10.47. Analiza rocznych sprawozdań z działalności wspomnianych trzech dyrekcji generalnych wykazała, że w sprawozdawczości na temat osiągnięć polityki przedstawianej w rocznych sprawozdaniach z działalności zachodzą zmiany, ale nadal jest ona użyteczna tylko w ograniczonym zakresie. Za główne kwestie problematyczne Trybunał uznał uchybienia dotyczące celów oraz wskaźniki (zob. pkt 10.9–10.16). Uwagi poczynione w tym roku są podobne do uwag przedstawionych w odnośnych rozdziałach w sprawozdaniach rocznych Trybunału za dwa poprzednie lata. 10.47. Komisja uważa, że osiągnęła znaczny postęp w ostatnich latach, jeżeli chodzi o sprawozdawczość dotyczącą osiągnięć politycznych, oraz że szczególnie sprawozdania z rocznej działalności opracowywane przez jej dyrekcje generalne są bogatym źródłem informacji na temat celów politycznych, wyników jej prac i ich oddziaływania na społeczeństwo. Przedstawione wskaźniki ogólnie są źródłem użytecznych informacji na temat postępu w realizacji ogólnych celów politycznych Komisji oraz monitorowania wyników.

10.48. Sprawozdanie oceniające sporządzane zgodnie z art. 318 nadal jest niedopracowane i nie nadaje się do wykorzystania zgodnie z założeniami w procedurze udzielania absolutorium. Trybunał docenia zaangażowanie Komisji na rzecz wzmocnienia kultury nastawionej na wyniki w swojej organizacji oraz na rzecz stworzenia wiarygodnego i sprawnego systemu zarządzania wynikami i sprawozdawczości w tym zakresie. W tym celu Komisja przedstawi w 2014 r. nowe ramy sprawozdawczości dotyczącej wyników na okres następnych wieloletnich ram finansowych. Komisja podjęła ponadto inicjatywy mające na celu wzmocnienie i usprawnienie swoich służb zajmujących się sprawozdawczością dotyczącą wyników przez pozostałą część obecnego okresu programowania (zob. pkt 10.20–10.24). 10.48. Komisja przyjmuje do wiadomości, że sprawozdanie w dalszym ciągu jest przedmiotem prac, przy czym każdego roku szczególny nacisk kładzie się na możliwość podjęcia ewentualnych udoskonaleń w roku kolejnym. Komisja wątpi jednak, czy sprawozdanie może w jakikolwiek sposób zostać wykorzystane w procedurze udzielenia absolutorium i stanowić źródło wiarygodnych dowodów dotyczących osiągnięć polityk UE wcześniej niż dopiero na późnym etapie realizacji wieloletnich ram finansowych.

10.49. Podobnie jak w poprzednich latach, w ramach kontroli wykonania zadań, których wyniki przedstawiono w sprawozdaniach specjalnych opublikowanych w 2012 r., Trybunał zidentyfikował uchybienia mające wpływ na całość typowego cyklu zarządzania. W trzech szczegółowych obszarach skontrolowanych w tym roku Trybunał wykrył uchybienia dotyczące zasadniczych elementów systemu zarządzania i sprawozdawczości: w programach wydatkowania nie stosowano konsekwentnie celów SMART i odpowiednich wskaźników, stwierdzono uchybienia pod względem jakości i aktualności danych dotyczących osiąganych wyników, często nie zapewniono też trwałości projektów finansowanych ze środków UE. Aby kolejne programy wydatkowania przyniosły zamierzone rezultaty i oddziaływanie, istotne jest, by zaradzić tym problemom (zob. pkt 10.25–10.44).

Zalecenia

10.50. Wyniki dokonanego przez Trybunał przeglądu realizacji zaleceń sformułowanych w sprawozdaniu rocznym za 2010 r. przedstawiono w załączniku 10.2 . W sprawozdaniu rocznym za 2010 r. (rozdział 8) Trybunał przedstawił sześć zaleceń. Wszystkie z nich wdrożono częściowo. Taka ocena poczynionych postępów wynika z: 10.50.

a) pewnych pozytywnych zmian w zakresie wytycznych wydawanych centralnie oraz w zakresie centralnego zarządzania jakością (np. ulepszone instrukcje dotyczące planów zarządzania na 2013 r.; lepsza kontrola jakości w odniesieniu do pierwszej części rocznych sprawozdań z działalności za 2012 r.);

b) utrzymujących się poważnych niedociągnięć w skontrolowanych rocznych sprawozdaniach z działalności; b) Komisja w dalszym ciągu podejmuje starania zmierzające do udoskonalenia sprawozdań z rocznej działalności. Ich celem jest: — ujęcie większej liczby elementów związanych z zarządzaniem wynikami: określenie celów, wskaźników osiąganych wyników oraz powiązanych celów na poziomie każdego programu, — pogłębienie sprawozdawczości dotyczącej wykorzystania zasobów finansowych i ludzkich na potrzeby osiągnięcia celów politycznych wyznaczonych przez kolegium, a także sposobu generowania wartości dodanej UE przez te polityki, — umocnienie wewnętrznego procesu wzajemnej oceny w zakresie sprawozdań z rocznej działalności, przy zwiększeniu nacisku na informacje dotyczące wyników.

c) uchybień przedstawionych w sprawozdaniach specjalnych Trybunału.

10.51. W następstwie tego przeglądu oraz biorąc pod uwagę ustalenia i wnioski odnoszące się do 2012 r., Trybunał zaleca, co następuje: 10.51.

— Zalecenie 1: Komisja i ustawodawca powinni dopilnować, by w nadchodzącym okresie programowania (2014–2020) położono nacisk na osiąganie wyników. Wymaga to ustalenia w przepisach sektorowych lub w inny wiążący sposób pewnej ograniczonej liczby wystarczająco doprecyzowanych celów wraz z odnośnymi wskaźnikami, oczekiwanymi rezultatami i oddziaływaniem. Wnioski Komisji dotyczące programów realizowanych w ramach kolejnych wieloletnich ram finansowych skupiają się na realizacji kluczowych priorytetów politycznych oraz na wynikach. Obejmowały one elementy związane z ulepszonymi ramami wydajności w formie ustaleń dotyczących celów i wskaźników, ustaleń dotyczących monitorowania, oceny oraz wymogów w zakresie sprawozdawczości. Jednak w ramach zwykłej procedury ustawodawczej za przyjęcie podstawowych aktów prawnych ostateczną odpowiedzialność ponoszą zarówno Rada, jak i Parlament Europejski.