Tradycyjne przepisy często nie uwzględniają postępu technicznego i zmian w przebiegu kampanii wyborczych, a w pewnych przypadkach można je obchodzić ze względu na ponadgraniczny charakter środowiska internetowego oraz luki regulacyjne. Coraz częstsze posługiwanie się reklamą internetową w kampaniach politycznych oraz transgraniczny wymiar najważniejszych wyzwań politycznych – od zmiany klimatu i migracji po walkę z pandemią COVID-19 – spotęgowały istniejące problemy. Oczywiste jest, że wielkość i stopień złożoności rynku reklamy politycznej, którego wartość w UE w 2019 r. oszacowano na ponad 100 mln euro, rosną zarówno w UE, jak i poza nią. Niejednorodność przepisów w poszczególnych państwach członkowskich i dla różnych środków przekazu (np. odmienne przepisy dotyczące telewizji i radia) stanowi problem dla przedsiębiorstw prowadzących działalność transgraniczną lub oferujących kampanie reklamowe z wykorzystaniem wielu różnych mediów, które muszą spełniać liczne i często niejasne wymogi dotyczące przejrzystości, co prowadzi do braku pewności prawa i ponoszenia w związku z tym kosztów przestrzegania przepisów.

Przejrzystość reklamy politycznej tradycyjnie jest uregulowana na szczeblu państw członkowskich w celu zapewnienia uczciwych i wolnych procesów demokratycznych oraz uniemożliwiania ingerencji w te procesy. Przepisy krajowe nakładają na dostawców usług reklamy politycznej obowiązek dbania m.in. o rozliczalność i ogólną organizację sprawiedliwego i otwartego procesu politycznego. Służą one realizacji uzasadnionego interesu publicznego, który jest całkowicie zbieżny z interesem UE. Krajowe przepisy dotyczące przejrzystości mające zastosowanie do usługodawców różnią się jednak w poszczególnych państwach członkowskich i dla poszczególnych mediów, a ponadto odnoszą się głównie do tradycyjnych środków przekazu. Zjawisko fragmentaryzacji przepisów i trudności z transgranicznym egzekwowaniem krajowych przepisów dotyczących przejrzystości prawdopodobnie się nasilą.

Reklama polityczna to szczególny rodzaj reklamy. Zawiera ona komunikaty rozpowszechniane przez podmioty polityczne, na ich rzecz lub na ich zlecenie, które mogą wpływać na wynik wyborów lub referendum, na proces ustawodawczy lub regulacyjny, a także na sposób głosowania. Jedną z najważniejszych zasad demokracji jest to, że taka reklama powinna być przejrzysta, tzn. obywatele powinni wiedzieć, kto stoi za reklamą polityczną i dlaczego została ona do nich skierowana. Przejrzystość reklamy politycznej ułatwia rozpoznawanie ewentualnych ingerencji lub manipulacji w procesie politycznym.

Zaistniałe problemy wymagają podjęcia nowych działań na rzecz wzmocnienia zaufania do naszych systemów demokratycznych. Dbanie o wolne i uczciwe wybory jest obecnie priorytetem politycznym Komisji Europejskiej. W europejskim planie działania na rzecz demokracji (EDAP) określono, jakie kroki zamierza poczynić Komisja Europejska w celu wzmocnienia demokracji, korzystając z doświadczenia z wyborów do Parlamentu Europejskiego w 2019 r., prac europejskiej sieci współpracy w zakresie wyborów („unijna sieć ds. wyborów” lub ECNE), a także ze sprawozdania na temat obywatelstwa UE z 2020 r.

W związku z nieustającą transformacją cyfrową obywatele, w tym młodsze pokolenia, muszą potrafić odróżniać fakty od fikcji i móc uczestniczyć w otwartych debatach, w których nie będzie dochodziło do dezinformacji, bezprawnych ingerencji, zastraszania i manipulacji. Muszą oni wiedzieć, że kierowane do nich treści mają charakter polityczny, a także od kogo je otrzymują. Należy zapewnić na tyle dużą przejrzystość, aby umożliwić kontrolę publiczną i rozliczalność właściwych podmiotów, a także uwzględnić inkluzywność i różnorodność naszych społeczeństw.

Podczas wyborów do Parlamentu Europejskiego w 2019 r. europejskie partie polityczne napotykały trudności, gdy próbowały prowadzić kampanie ponad granicami państwowymi, w związku z czym Parlament Europejski zaapelował o przeprowadzenie reform. Nagłe przeniesienie się debaty politycznej do środowiska internetowego pobudziło także rozwój rynku internetowej reklamy politycznej, na którą europejskie podmioty polityczne wydały w Europie 23 mln euro w związku z wyborami do Parlamentu Europejskiego w 2019 r. Obywatele UE napotkali również utrudnienia w korzystaniu z prawa do głosowania w innych państwach członkowskich, zarówno w wyborach do Parlamentu Europejskiego, jak i w wyborach lokalnych.

Od tej pory doświadczenia z wyborów do Parlamentu Europejskiego przeprowadzonych w 2019 r. oraz wyborów krajowych w państwach członkowskich wskazują na to, iż zaszły dalsze istotne zmiany w sposobie komunikowania się podmiotów politycznych ze swoim elektoratem. Debata polityczna w jeszcze większym stopniu przeniosła się do internetu i mediów społecznościowych. Platformy internetowe odgrywają ogromną rolę w kształtowaniu opinii wśród obywateli, wyrażaniu przez nich tych opinii oraz dyskutowaniu o tych opiniach. Zmiany wymuszone przez pandemię COVID-19 dodatkowo wzmocniły te tendencje w związku z coraz powszechniejszym korzystaniem z usług online. Zachodzące zmiany stwarzają nie tylko nowe możliwości dla rozwoju demokratycznej debaty, ale i nowe zagrożenia dla ustroju demokratycznego i rynku wewnętrznego, również o charakterze hybrydowym.

Jednocześnie Unia Europejska dba o ochronę demokracji nie tylko w swoich granicach, ale również poza nimi, prowadząc działania zewnętrzne. W obliczu narastającej presji na demokrację na całym świecie proponowany pakiet środków pozostaje w synergii ze zdecydowanymi działaniami prowadzonymi przez Unię Europejską poza jej granicami. Może on przyczynić się do realizacji działań Unii Europejskiej w zakresie ochrony, inspirowania i wspierania państw demokratycznych na całym świecie, które doświadczają takich samych problemów i w których wspólnym interesie leży współpraca przy ich rozwiązywaniu.

Na Unii Europejskiej i jej państwach członkowskich spoczywa odpowiedzialność za ochronę i obronę praw wyborczych i politycznych swoich obywateli oraz za wzmacnianie zasad demokratycznej debaty poprzez zapewnienie jasnego i przewidywalnego otoczenia prawnego dla tych działań. Powinny one zająć się fragmentarycznymi i przestarzałymi uregulowaniami dotyczącymi demokratycznej debaty. Jest to szczególnie ważne ze względu na fakt, że duża część działań i wiele istniejących wyzwań ma w coraz większym stopniu charakter transgraniczny.

Transformacja cyfrowa doprowadziła do zmiany tej sytuacji. Umożliwiła nie tylko docieranie do ludzi w zupełnie nowy sposób, w tym również do osób mieszkających za granicą, ale także dostosowywanie przekazu do indywidualnych zainteresowań i propagowanie idei w sposób wykraczający poza tradycyjne granice. Narzędzia cyfrowe zatarły również granicę pomiędzy rzeczywistymi informacjami a prowadzeniem kampanii politycznych i umożliwiły stosowanie nowych, agresywnych i nieprzejrzystych technik dobierania odbiorców (targetowania) i amplifikacji przekazu, które w ukryty sposób wpływają na wyborców. Zjawiska te ograniczają pluralizm opinii, z jakimi spotyka się dana jednostka, prowadzą do fragmentaryzacji debaty demokratycznej i zwiększają ryzyko manipulacji. Ważną rolę w kampaniach politycznych odgrywa obecnie wiele nowych podmiotów, takich jak platformy internetowe, media społecznościowe czy przedsiębiorstwa przetwarzające dane. Zachodzące zmiany zrodziły szereg problemów, począwszy od niewłaściwego wykorzystywania danych obywateli po niezdolność lub niechęć platform internetowych do egzekwowania polityki zwalczania dezinformacji. Podmioty oferujące usługi w tak trudnych warunkach napotykają różne przeszkody, takie jak brak pewności prawa. Biorąc pod uwagę aktualne prognozy przewidujące rozwój rynku internetowej reklamy politycznej, stwierdzone problemy z czasem będą się jeszcze pogłębiać, jeżeli sytuacja nie zostanie rozwiązana.

Dawniej kandydaci na stanowiska polityczne prowadzili kampanie, głównie chodząc „od drzwi do drzwi”, organizując spotkania, a także rozdając ulotki czy udzielając wywiadów telewizyjnych i radiowych. Jasne zasady zapewniały rozliczalność i przejrzystość reklamy politycznej na szczeblu krajowym. Można było na przykład jednoznacznie wskazać obowiązujące zasady co do radiowego czasu antenowego czy odpowiedzialności za materiały drukowane, a także najważniejszych uczestników, zwłaszcza partie polityczne. Ponadto debata polityczna i uczestniczące w niej podmioty miały zasadniczo zasięg krajowy.

Po pierwsze, proponowane przepisy uwzględnią uzasadnioną potrzebę zapewnienia przejrzystości usług reklamy politycznej świadczonych za wynagrodzeniem w celu ochrony i rozwoju rynku wewnętrznego UE zgodnie z prawami podstawowymi oraz zasadami proporcjonalności i pomocniczości. Ich celem będzie rozwiązanie problemów ukrywania i przeinaczania kluczowych informacji dotyczących na przykład pochodzenia, zamierzonych celów, źródeł i finansowania komunikatów politycznych, a także politycznego charakteru komunikatu, które są konieczne do podejmowania świadomych decyzji politycznych. Nowe przepisy zagwarantowałyby możliwość jednoznacznego rozpoznawania reklam politycznych przez obywateli. Zobaczą oni w widocznym miejscu nazwę sponsora, a także będą mogli dowiedzieć się z ogłoszenia o przejrzystości, jakie kwoty zostały wydane na reklamę polityczną, skąd pochodzą wydatkowane środki oraz jaki związek istnieje między daną reklamą a odpowiednimi wyborami lub referendami. Rozporządzenie uwzględnia również dynamikę procesu cyfrowej reklamy politycznej, ponieważ w łańcuchu produkcji reklam procesami tymi może zarządzać jeden lub wielu usługodawców.

Po drugie, proponowane rozporządzenie pozwoli odpowiedzieć na zagrożenia związane ze stosowaniem określonych technik targetowania, amplifikacji i optymalizacji w celu ochrony procesu demokratycznego, zapewniając jednocześnie wysoki poziom ochrony danych. Ponadto rozporządzenie pozwoli uniknąć sytuacji, w której zharmonizowany rynek reklamy politycznej zostanie na nowo rozdrobniony przez przepisy, jakie mogą zostać wprowadzone w przyszłości. W europejskim planie działania na rzecz demokracji Komisja Europejska przedstawiła swoją pierwszą ocenę problemów związanych z reklamą polityczną oraz kwestii dotyczących nowych technik wykorzystywanych do targetowania reklam na podstawie danych osobowych użytkowników. Techniki targetowania, amplifikacji i optymalizacji stosowane w reklamie politycznej umożliwiają dostosowywanie reklam politycznych do konkretnego profilu pojedynczych osób lub grup, często bez ich wiedzy, na przykład przy użyciu profilowania behawioralnego opartego na danych. Niezależnie od tego, czy dane zostały uzyskane we właściwy sposób, takie techniki mogą służyć do wykorzystywania słabych punktów obywateli.

Ponadto obywatele UE mają prawo otrzymywać obiektywne, otwarte i pluralistyczne informacje, co jest także jednym z warunków koniecznych prawidłowego funkcjonowania demokracji. Stosowanie technik targetowania, amplifikacji i optymalizacji może temu nie służyć, ponieważ techniki te mogą być wykorzystywane do nakierowywania ludzi na określone treści i utrudniania im bądź zniechęcania ich do otrzymywania lub poszukiwania wiadomości, które w warunkach demokracji mają prawo uzyskiwać i komentować. Jest to sprzeczne z zasadami otwartej debaty demokratycznej, w której jednostka ma do czynienia z pluralizmem idei („forum publiczne”). Ogranicza to również możliwość reagowania przez podmioty polityczne na wypowiedzi pojawiające się w ramach tej debaty, w tym także na oskarżenia.

W związku z tym proponowane rozporządzenie nie będzie pozwalało na stosowanie takich technik targetowania i amplifikacji, jeżeli nie będą one podlegały odpowiednim wymogom w zakresie przejrzystości. Rozporządzenie to ograniczy i ureguluje również wykorzystywanie niektórych rodzajów wrażliwych danych osobowych, także w sytuacjach, gdy przetwarzanie wiąże się z dzieleniem ludzi na grupy według chronionych kategorii interesów, takich jak wyznanie lub orientacja seksualna, bądź według założeń co do ich zainteresowań. Dzięki temu obywatele będą mogli decydować o tym, czy reklama polityczna może być na nich ukierunkowana i w jaki sposób może się to odbywać, a także czy tego sobie życzą, czy nie. Ponadto będą mogli uzyskać istotne informacje na temat przyczyny zastosowania danej techniki targetowania i jej rodzaju, tego, do jakich osób i w jakim celu kierowany jest przekaz (na przykład dlatego, że osoby te mieszkają w określonym miejscu i zbliżają się wybory lokalne), źródeł wykorzystywanych danych, a także wielkości grupy docelowej. Dostępny będzie także opis działań podjętych w celu spełnienia zawartych we wniosku wymogów dotyczących targetowania.

Proponowane rozporządzenie oparte jest na odpowiednich przepisach prawa unijnego (i uzupełnia je), tj. m.in. na ogólnym rozporządzeniu o ochronie danych („RODO”) i proponowanym akcie o usługach cyfrowych („DSA”), który po przyjęciu będzie określać kompleksowe przepisy dotyczące przejrzystości, rozliczalności i projektowania systemów dla reklamy na platformach internetowych, a także reklamy politycznej. Uzupełnieniem proponowanego rozporządzenia będzie również aktualizacja samoregulacyjnego kodeksu postępowania w zakresie zwalczania dezinformacji oparta na opublikowanych niedawno wytycznych Komisji Europejskiej.

Ponieważ europejskie partie polityczne sponsorują kampanie komunikacyjne o charakterze transgranicznym, wysoki standard przejrzystości powinien obowiązywać także w takich kampaniach, aby wspierać rozliczalność. W związku z tym poprzez zmianę (w drodze drugiej inicjatywy opisanej w pkt 4 poniżej) rozporządzenia w sprawie statusu i finansowania europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych ustanowione zostaną również szczególne wymogi dotyczące przejrzystości dla europejskich partii politycznych korzystających z reklamy politycznej.

Utworzone zostanie specjalne repozytorium reklamy politycznej stosowanej przez europejskie partie polityczne w celu informowania obywateli o takich reklamach i wydawanych na nie środkach pieniężnych, a także grupach demograficznych, do których kierowana jest dana reklama. Europejskie partie polityczne zadbają również o to, aby ich praktyki i polityka w zakresie reklamy politycznej były przedstawiane w przejrzysty sposób bezpośrednio na ich stronach internetowych. W proponowanym rozporządzeniu w sprawie statusu i finansowania europejskich partii politycznych i europejskich fundacji politycznych zostaną również określone ramy stosowania technik targetowania reklam dla europejskich partii politycznych.

Ze względu na to, że stanowienie przepisów dotyczących krajowych partii politycznych należy do kompetencji krajowych, państwa członkowskie proszone są o zapewnienie, aby standardy przejrzystości odnoszące się do europejskich partii politycznych były również stosowane do krajowych partii politycznych oraz aby partie te przestrzegały wymogów dotyczących wysokiej przejrzystości przy posługiwaniu się reklamą polityczną, zgodnie z zasadami mającymi zastosowanie do europejskich partii politycznych. Odwzorowanie unijnych wymogów w zakresie przejrzystości bardzo pomogłoby rozwiązać stwierdzone problemy.

Dzięki precyzyjnym i ukierunkowanym przepisom zaproponowanym w ramach niniejszego pakietu, dostawcy usług reklamy politycznej na rynku wewnętrznym będą mogli prowadzić działalność w odpowiednim, ujednoliconym, bardziej zrozumiałym i przewidywalnym otoczeniu prawnym. Jednocześnie obywatele Unii będą mogli uzyskiwać przejrzyste informacje polityczne, dzięki czemu będą w stanie lepiej rozumieć na czym polega stawka w dyskursie politycznym, i poznać jego niuanse. Przyjęcie proponowanego rozporządzenia w sprawie przejrzystości i targetowania reklamy politycznej przyczyni się do rozwoju wewnętrznego rynku usług i umożliwi obywatelom Unii korzystanie z wysokiego standardu przejrzystości w zakresie reklamy politycznej zgodnie z unijnymi wartościami.

Komisja Europejska oceni stosowanie nowych wymogów dotyczących przejrzystości reklamy politycznej po wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2024 r.

3.Prawa wyborcze przemieszczających się obywateli UE

13,5 mln obywateli UE mieszka w innym państwie członkowskim niż państwo, z którego pochodzi – są to przemieszczający się obywatele UE. Obywatele ci mają prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego i w wyborach lokalnych w państwie członkowskim zamieszkania. Frekwencja wśród tych osób jest jednak często niższa niż w przypadku obywateli przyjmującego państwa członkowskiego.

Jest to częściowo związane ze skomplikowanymi procedurami rejestracji w państwie członkowskim zamieszkania. Przemieszczający się obywatele UE nie zawsze otrzymują jasne informacje na temat danych wyborów lub mogą otrzymywać informacje w języku, którego nie opanowali. W pewnych przypadkach obywatele UE rejestrujący się na wybory do Parlamentu Europejskiego lub wybory lokalne w jednym państwie członkowskim ryzykują skreśleniem z rejestru wyborców w państwie członkowskim pochodzenia. Wszystko to utrudnia przemieszczającym się obywatelom UE korzystanie z prawa do głosowania, tym samym podważając przysługujące im demokratyczne prawa.

Ponadto zdarza się, że obywatele UE głosują dwukrotnie w tych samych wyborach do Parlamentu Europejskiego, raz w państwie członkowskim zamieszkania, a drugi raz w państwie członkowskim pochodzenia („wielokrotne głosowanie”), co jest niezgodne z prawem.

W celu rozwiązania tych problemów, Komisja proponuje aktualizację odpowiednich istniejących ram prawnych. W ramach środków ustawodawczych Komisja proponuje, aby przekazywać przemieszczającym się obywatelom UE dokładne informacje na temat przysługujących im praw wyborczych, w tym informacje o zakazie i konsekwencjach wielokrotnego głosowania. Udzielanie informacji i wykorzystywane środki komunikacji powinny być przy tym dostosowane do konkretnych grup wyborców, takich jak młodzi wyborcy. Aby jeszcze bardziej ograniczyć możliwość wielokrotnego głosowania w tych samych wyborach, Komisja proponuje, aby zdefiniować wspólny zbiór danych, które będą gromadzone i wymieniane pomiędzy administracjami państw członkowskich. Jednocześnie Komisja sugeruje, aby zakazać skreślania przemieszczających się obywateli UE z rejestrów wyborczych dotyczących innych wyborów w ich państwie członkowskim pochodzenia wyłącznie na podstawie takiej wymiany danych.

Komisja proponuje również wprowadzenie standardowych wzorów dostępnych we wszystkich językach UE do rejestrowania się jako wyborca lub kandydat, tak aby przemieszczający się obywatele UE mogli w prosty sposób zarejestrować się w państwie członkowskim zamieszkania. Państwa członkowskie zostaną poproszone o przekazywanie przemieszczającym się obywatelom UE zrozumiałych i przystępnych informacji, przynajmniej w języku urzędowym lub językach urzędowych przyjmującego państwa członkowskiego oraz w innym języku urzędowym Unii Europejskiej powszechnie rozumianym przez jak największą liczbę obywateli Unii Europejskiej mieszkających na jego terytorium. Proponowane środki ustawodawcze usprawnią gromadzenie danych na potrzeby wyborów lokalnych i wyborów do Parlamentu Europejskiego.

Komisja ustanowi również punkt kontaktowy ds. praw wyborczych na szczeblu Komisji w celu ściślejszego połączenia i wzmocnienia centrum kontaktowego Europe Direct i serwisu Twoja Europa – Porady. Pomoże to również obywatelom UE i władzom lokalnym znajdować rozwiązania istotnych problemów w okresie rejestracji obywateli UE na wybory do Parlamentu Europejskiego, ułatwiając dostęp do informacji i zapewniając lepszą jakość usług oraz szybsze udzielanie odpowiedzi na zapytania od obywateli UE.

Obowiązujące obecnie przepisy prawne zezwalają państwom członkowskim na zastrzeżenie, aby tylko ich obywatele mogli kandydować na niektóre stanowiska w wyborach lokalnych, takie jak urząd kierownika, zastępcy kierownika lub członków kierowniczego kolegialnego organu wykonawczego wspólnoty lokalnej stopnia podstawowego. Niektóre państwa członkowskie skorzystały z tego przepisu, ograniczając tym samym przemieszczającym się obywatelom UE możliwość uczestniczenia w życiu politycznym w miejscu zamieszkania. Zmienione przepisy będą wymagały od państw członkowskich regularnego składania sprawozdań ze stosowania takich środków, co umożliwi ocenę potrzeby ich utrzymania. Komisja będzie nadal wspierała wymianę najlepszych praktyk w tym zakresie w ramach unijnej sieci ds. wyborów, aby zachęcić państwa członkowskie do rozważenia możliwości przyznania równoprawnego dostępu do takich stanowisk w wyborach lokalnych.