[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 19.11.2008

KOM(2008) 767 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW

Strategia UE dotycząca lepszych warunków demontażu statków

{SEC(2008) 2846}

{SEC(2008) 2847}

1. WPROWADZENIE

Dnia 22 maja 2007 r. Komisja Europejska przyjęła Zieloną księgę w sprawie lepszych warunków demontażu statków[1], określającą szereg ewentualnych środków, dzięki którym UE mogłaby przyczynić się do bezpieczniejszego i bardziej ekologicznego postępowania z wycofanymi z eksploatacji statkami na całym świecie. Następnie przeprowadzono konsultacje publiczne, w ramach których do zgłaszania uwag zaproszono inne instytucje europejskie, państwa członkowskie, zainteresowane podmioty i obywateli. Sposobność ta została szeroko wykorzystana przez instytucje i zainteresowane podmioty w UE i poza nią. Ostatnio, w dniu 21 maja 2008 r., Parlament Europejski przyjął rezolucję wzywającą Komisję i państwa członkowskie do podjęcia pilnych działań dotyczących recyklingu statków, z wykorzystaniem różnych metod[2].

Niniejszy komunikat sporządzono w oparciu o wyniki konsultacji, rozwój sytuacji, jaki w międzyczasie miał miejsce w związku z projektem międzynarodowej konwencji w sprawie recyklingu statków, oraz informacje zdobyte dzięki przeprowadzonym niedawno badaniom, takim jak analiza Komisji pt. „Demontaż i wstępne czyszczenie statków”[3]. Towarzyszy mu ocena skutków, przedstawiająca analizę środowiskowego, społecznego i gospodarczego wpływu przewidywanych środków[4]. Niniejszy komunikat jest też zgodny ze zobowiązaniami Komisji określonymi w planie działań na rzecz zintegrowanej polityki morskiej UE[5].

W porównaniu z sytuacją, która skłoniła Komisję do rozpoczęcia w 2006 r. prac nad strategią dotyczącą demontażu statków, obecnie zauważalne są pewne pozytywne zmiany. Międzynarodowa Organizacja Morska (IMO) poczyniła znaczne postępy w zakresie opracowania globalnie wiążącego systemu recyklingu statków. W Europie i Azji dostępnych jest więcej zakładów mogących zapewnić dobry lub co najmniej ulepszony standard demontażu statków. Ponadto, co nie mniej ważne, wzrosła społeczna świadomość problemu i konieczności znalezienia jego rozwiązania. Jednak mimo poczynionych postępów pozostaje faktem, że przeważająca większość statków pełnomorskich nadal kończy w stoczniach złomowych nieposiadających odpowiedniej infrastruktury umożliwiającej ochronę pracowników przed zagrożeniami zdrowotnymi, a środowisko przed zanieczyszczeniem.

2. GłÓWNE WYZWANIA NA DRODZE DO BEZPIECZNEGO I EKOLOGICZNEGO DEMONTAżU STATKÓW

2.1 Ekonomiczne motywy demontażu niskiej jakości

Zgodnie z analizą przedstawioną w zielonej księdze z maja 2007 r. aspekty ekonomiczne demontażu statków kształtowane są głównie przez czynniki rynkowe takie jak stawki frachtowe, cena stali złomowej oraz koszty utrzymywania starzejącej się floty, które to czynniki decydują o tym, kiedy dany statek zostaje przeznaczony do złomowania. Na wybór miejsca demontażu wpływa w szczególności cena metalu, jaką zakład może zaoferować właścicielowi statku lub pośrednikowi, który nabył ten statek za gotówkę. Cena z kolei zależy od popytu na stal z odzysku w danym regionie oraz od kosztów operacji związanych z recyklingiem.

Koszty recyklingu statków znacząco różnią się w zależności od kosztów robocizny i kosztów infrastruktury zapewniającej bezpieczeństwo pracowników i ochronę środowiska. Ponadto metal może być droższy, jeżeli stal złomową można poddać recyklingowi „na zimno” bez stosowania energochłonnego, a tym samym drogiego ponownego przetapiania w piecach elektrycznych.

Od 2004 r. ponad 80% większych (pod względem tonażu) wycofanych z eksploatacji statków na świecie zdemontowano w Indiach, Bangladeszu i Pakistanie. W krajach tych prowadzi się demontaż statków na plażach, co oznacza, że statki są doprowadzane – zazwyczaj za pomocą własnego napędu – na plaże piaszczyste i niszczone bez użycia ciężkiego sprzętu oraz izolacji innej niż sam kadłub statku. Inne kraje, np. Chiny, Turcja i niektóre państwa członkowskie UE, w których istnieje możliwość demontażu statków w suchych dokach, na nabrzeżach oraz na pochylniach o twardym podłożu, stanowią nieznaczny ułamek rynku.

Operatorzy w Azji Południowej zatrudniają wielu niewykwalifikowanych robotników, oferując skrajnie niskie płace w wysokości około 1 USD dziennie. Inwestycje w trwałe obiekty i sprzęt są bardzo ograniczone. Spośród trzech wspomnianych krajów jedynie Indie w ostatnich 2-3 latach rozwinęły centralną infrastrukturę służącą gospodarce niebezpiecznymi odpadami, szkoleniu pracowników oraz opiece zdrowotnej. W pierwszych miesiącach 2008 r. najwyższą cenę za stal złomową pozyskiwaną ze statków – około 700 USD za tonę w przypadku przeciętnej jakości – płacili operatorzy w Bangladeszu, gdzie normy związane z bezpieczeństwem pracy i zapobieganiem zanieczyszczeniom znajdują się na najniższym poziomie, a większość stali przetwarza się bez przetapiania w walcowniach wtórnego przerobu. Właściciele statków mają więc silną motywację ekonomiczną, aby wybierać zakłady recyklingu o szczególnie niskich normach socjalnych i środowiskowych.

2.2 Niski poziom wdrożenia obowiązujących przepisów dotyczących przemieszczania odpadów

Konwencja bazylejska o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych z 1989 r. przewiduje ogólnoświatowy system wcześniejszych powiadomień pisemnych oraz wydawania zgody na przemieszczanie opadów niebezpiecznych między państwami. Przyjęta w 1995 r. zmiana, która jeszcze nie weszła w życie, wprowadza zakaz wywozu opadów niebezpiecznych z państw członkowskich UE i OECD do państw nienależących do OECD. UE dokonała transpozycji konwencji bazylejskiej, a także zmieniającego ją tzw. zakazu bazylejskiego, do swojego prawodawstwa i w 1998 r. zakazała wywozu odpadów niebezpiecznych z państw Wspólnoty do państw nienależących do OECD. Zakaz ten jest obecnie zawarty w art. 34 i 36 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów[6].

Statki nie znajdują się poza zakresem stosowania przepisów dotyczących przemieszczania odpadów, zaś zgodnie z orzeczeniami wydanymi w świetle konwencji bazylejskiej statek może stać się odpadem w rozumieniu art. 2 konwencji bazylejskiej, a jednocześnie być uznawany za statek w rozumieniu innych przepisów międzynarodowych. Czynność „usunięcia”, mająca kluczowe znaczenie z punktu widzenia definicji opadów w prawodawstwie UE, jest często tożsama z decyzją właściciela statku – zadeklarowaną np. w umowie o złomowanie – o przeznaczeniu statku do demontażu. Zważywszy, że niemal wszystkie statki zawierają znaczne ilości materiałów niebezpiecznych takich jak oleje i pozostałości olejowe, azbest, wata szklana, PCB, TBT, metale ciężkie w farbach itd., statki przeznaczone do złomowania należy traktować jak odpady niebezpieczne.

Niektóre orzeczenia trybunałów państw członkowskich UE – francuskiej Rady Stanu ( Conseil d’Etat ) w sprawie Clemenceau i holenderskiej Rady Stanu ( Raad van State ) w sprawach Sandrien i Otapan[7] – potwierdziły tę interpretację prawną. Jednak przepisy dotyczące przemieszczania odpadów są rzadko stosowane w odniesieniu do statków przeznaczonych do demontażu. Większość krajów, w których prowadzi się recykling – z wyjątkiem Turcji – niechętnie korzysta z przewidzianej konwencją bazylejską procedury zawiadamiania i wyrażania zgody w odniesieniu do statków przywożonych w celu złomowania. Stosowanie rozporządzenia WE w sprawie przemieszczania odpadów oraz zgodnego z nim zakazu wywozu jest trudne, gdy statek staje się odpadem poza wodami europejskimi. Niedawne przypadki pokazały również niepewność władz niektórych państw członkowskich co do tego, kiedy i w jaki sposób należy stosować przepisy dotyczące przemieszczania opadów w odniesieniu do domniemanych statków wycofanych z eksploatacji.

2.3 Niestabilny rynek i przyszłe zagrożenia

Liczba i tonaż statków przekazanych do recyklingu w latach 2004-2007 pozostają niższe niż przewidywano w poprzednich latach. Tonaż poddany recyklingowi wynosił co najmniej 10 mln ton brutto każdego roku w latach 1993-2003, natomiast od 2005 r. nie przekroczył 5 mln ton brutto. Równocześnie średni wiek demontowanego statku wzrósł z poniżej 27 lat w latach 90. do ponad 32 lat w 2006 r. Ta zmiana odzwierciedla nieoczekiwany wzrost stawek frachtowych spowodowany koniunkturą gospodarczą w Azji.

Wzrost popytu doprowadził też do koniunktury w sektorze stoczniowym na przestrzeni ostatnich lat. Trudno dokładnie przewidzieć konsekwencje, jednak jest wysoce prawdopodobne, że nagromadzenie się starszych statków przyniesie za kilka lat ponowne nasilenie działań demontażowych.

Szczególne ryzyko wiąże się ze zbiornikowcami. Ze względu na działanie przepisów prawa międzynarodowego i europejskiego dotyczących wycofywania z eksploatacji zbiornikowców jednokadłubowych przewiduje się dwa szczyty złomowania, w latach 2010 i 2015. Liczbę takich zbiornikowców szacuje się obecnie na około 800 na całym świecie. Nie jest jednak pewne, w jakim stopniu będą one wymagały natychmiastowego demontażu, gdyż wiele z nich można przekształcić w zbiornikowce dwukadłubowe lub też wykorzystywać je do transportu innego niż transport ropy naftowej bądź w celach magazynowych.

3. SYTUACJA MIęDZYNARODOWA

IMO planuje zakończenie prac nad międzynarodowa konwencją w sprawie bezpiecznego i ekologicznego recyklingu statków w październiku 2008 r. Komisja i państwa członkowskie UE aktywnie uczestniczą w negocjacjach dotyczących tej konwencji, która ma zostać przyjęta na konferencji dyplomatycznej w maju 2009 r. Postanowienia dotyczące ratyfikacji w celu wejścia w życie konwencji są nadal przedmiotem dyskusji. Dodatkowe wytyczne dotyczące certyfikacji statków oraz działalności zakładów recyklingu statków zostaną przyjęte przez Komitet ds. Ochrony Środowiska Morskiego (MEPC) IMO w lipcu 2009 r.

Projekt konwencji w sprawie recyklingu statków – zgodnie z innymi instrumentami IMO – nie ma zastosowania do statków o tonażu poniżej 500 ton brutto, okrętów wojennych, pomocniczych statków marynarki wojennej lub innych statków państwowych lub użytkowanych przez państwo, wykorzystywanych wyłącznie w niekomercyjnej służbie państwowej. Ponadto statki używane w transporcie krajowym, tzn. przez cały okres eksploatacji działające wyłącznie na wodach terytorialnych państwa bandery, zostaną wyłączone z zakresu stosowania konwencji. Konwencja wymaga jednak, aby działalność tych statków była spójna z konwencją.

Konwencja zmierza do zapewnienia kompleksowego systemu kontroli i egzekwowania przepisów przez cały okres eksploatacji statku i opiera się w szczególności na przeglądach zasadniczych i certyfikacji statków oraz na zezwoleniach dla zakładów recyklingu statków. Przewiduje się ograniczenia w zakresie stosowania materiałów niebezpiecznych w budownictwie stoczniowym, przy czym materiały najbardziej niebezpieczne powinny zostać usunięte również z istniejących statków w okresie ich działalności.

Obecny projekt konwencji ustanawia pewne wymogi bezpieczeństwa i ochrony środowiska w zakładach recyklingu statków, ale nie wyklucza wyraźnie demontażu na plażach. Mechanizmy służące wdrażaniu i zapewnieniu przestrzegania przepisów są nadal przedmiotem dyskusji, jednak obowiązkowa kontrola zakładów recyklingu prowadzona przez stroną trzecią została odrzucona przez członków IMO. Decyzja o tym, czy uprzednia zgoda właściwego organu, wydana na podstawie udzielonych informacji, jest konieczna przed rozpoczęciem każdej operacji recyklingu, zostanie prawdopodobnie pozostawiona uznaniu poszczególnych państw, w których prowadzi się recykling, w formie klauzuli dobrowolnego wyboru (opt-in) przewidzianej w konwencji.

W kontekście konwencji bazylejskiej należy zapytać, czy przyszła konwencja IMO w sprawie recyklingu statków zapewni poziom kontroli i egzekwowania przepisów równoważny z poziomem ustanowionym w konwencji bazylejskiej. Komisja i państwa członkowskie pracują na szczeblu IMO i na szczeblu stron konwencji bazylejskiej z myślą o zapewnieniu ustanowienia równoważnego poziomu kontroli. Mogłoby to stanowić warunek wyłączenia statków objętych nowym systemem międzynarodowym z zakresu stosowania konwencji bazylejskiej.

4. CELE DZIAłANIA UE

Ogólnym celem strategii UE dotyczącej demontażu statków jest zagwarantowanie, że statki silnie powiązane z UE ze względu na swą banderę lub właściciela będą demontowane jedynie w bezpiecznych i ekologicznych zakładach na całym świecie, zgodnie z projektem konwencji w sprawie recyklingu statków.

Obejmuje to następujące cele szczegółowe: zapobieganie, zgodnie z rozporządzeniem WE w sprawie przemieszczania odpadów, wywozowi wycofanych z eksploatacji statków zawierających materiały niebezpieczne z UE do krajów rozwijających się, a także znaczne i trwałe ograniczenie negatywnych skutków złomowania statków, szczególnie w Azji Południowej, dla zdrowia ludzkiego i środowiska bez tworzenia zbędnych obciążeń ekonomicznych.

Dla osiągnięcia tych celów odpowiednie będą następujące zadania operacyjne:

- zapewnienie niezbędnej zachęty i wskazówek dotyczących stosowania przepisów WE w dziedzinie przemieszczania odpadów w odniesieniu do statków wycofanych z eksploatacji;

- praca na rzecz skutecznej i wczesnej transpozycji opracowywanej międzynarodowej konwencji w sprawie recyklingu statków w UE;

- ocena potrzeby i ewentualnych możliwości uzupełnienia konwencji w sprawie recyklingu statków o konieczne środki mające na celu usuwanie nieobjętych konwencją negatywnych skutków demontażu statków oraz wspieranie jej praktycznej skuteczności.

5. OBSZARY DZIAłANIA I NARZęDZIA

5.1. Wczesne wdrożenie opracowywanej konwencji w sprawie recyklingu statków

Zważywszy, że nie odbyły się jeszcze ostateczne negocjacje dotyczące konwencji w sprawie recyklingu statków, przewidziane na maj 2009 r., oraz że nie określono jeszcze mechanizmu jej wejścia w życie, nie jest obecnie pewne, kiedy konwencja ta stanie się wiążącym aktem prawa międzynarodowego. Doświadczenie wskazuje, że od chwili przyjęcia takiego aktu do czasu jego wejścia w życie może upłynąć kilka lat. Oznacza to, że nowy system recyklingu statków stałby się skuteczny około 2015 r. Jako że projekt konwencji zawiera oddzielne terminy na spełnienie niektórych wymogów – np. termin umieszczenia na statku wykazu materiałów niebezpiecznych, obowiązujący statki już istniejące (w przeciwieństwie do statków nowych), to albo najpóźniej pięć lat po wejściu w życie, albo przed przekazaniem do recyklingu, jeżeli recykling ma miejsce przed upływem wspomnianych pięciu lat – nowy system międzynarodowy osiągnie pełną skuteczność nawet później.

Podjęcie bądź niepodejmowanie działań przez UE może mieć istotny wpływ na proces ratyfikacji i praktyczną skuteczność konwencji. Istnieje ryzyko, że jeżeli UE nie podejmie działań, zostanie to odebrane przez wspólnotę międzynarodową jako znak przywiązywania do tej kwestii niewielkiej wagi, a ratyfikacja konwencji przez państwa członkowskie i kraje trzecie prawdopodobnie będzie się odbywać z dodatkowymi opóźnieniami. Gdyby natomiast UE podjęła działania, zgodnie z postanowieniami konwencji w sprawie recyklingu statków, byłoby to zauważalne na arenie międzynarodowej i mogłoby przyśpieszyć wejście konwencji w życie. Doświadczenie zdobyte w związku z konwencjami IMO takimi jak MARPOL[8] i AFS[9] pokazuje, że kraje trzecie często ratyfikują i wdrażają umowy międzynarodowe po tym, gdy UE uczyni ich postanowienia wiążącymi dla wszystkich statków na wodach europejskich.

W celu jak najszybszej poprawy obecnej niedopuszczalnej sytuacji niezwykle istotne jest zatem, aby kluczowe elementy przewidywanej konwencji w sprawie recyklingu statków – takie jak przeglądy zasadnicze oraz certyfikaty dotyczące wykazu materiałów niebezpiecznych na pokładach statków i kwalifikujące do recyklingu, główne wymogi odnoszące się do zakładów recyklingu, a także zasady sprawozdawczości i przekazywania informacji – były realizowane możliwie najprędzej po jej przyjęciu. Wymogi dotyczące statków powinny mieć zastosowanie do wszystkich statków wpływających na wody UE, tak aby statki pływające pod banderami państw członkowskich nie znalazły się w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej, co zachęcałoby do przechodzenia pod inne bandery. Co do przepisów dotyczących zakładów recyklingu statków – należy uwzględnić przewidywane wytyczne, które właściwy komitet IMO zamierza przyjąć w czerwcu 2009 r.

Działanie proponowane przez Komisję:

- Rozpoczęcie przygotowań do ustanowienia środków dotyczących kluczowych elementów przewidywanej konwencji w sprawie recyklingu statków natychmiast po przyjęciu jej przez konferencję dyplomatyczną IMO planowaną na maj 2009 r., w szczególności środków związanych z przeglądami zasadniczymi i certyfikatami dla statków, zasadniczymi wymogami nakładanymi na zakłady recyklingu statków oraz zasadami sprawozdawczości i przekazywania informacji.

5.2. Ekologiczny demontaż okrętów wojennych i innych statków rządowych

Zgodnie z projektem konwencji w sprawie recyklingu statków z zakresu jej stosowania wyłączone są trzy kategorie statków: małe statki o tonażu poniżej 500 ton brutto, statki wykorzystywane jedynie w niekomercyjnej służbie państwowej, w tym okręty wojenne, które są stosunkowo silnie skażone azbestem i innymi materiałami niebezpiecznymi, oraz statki przez cały okres eksploatacji operujące jedynie na wodach krajowych.

W przeciwieństwie do IMO, która tradycyjnie zapewnia odstępstwo dla statków rządowych ze względów suwerenności państwowej, w kontekście UE zasadniczo nie ma przeszkód do określania wymogów związanych z ochroną środowiska i bezpieczeństwem obowiązujących statki będące własnością państwową. Artykuł 296 traktatu WE w szczególności nie wyklucza działań UE, lecz zezwala na takie odstępstwa jedynie w wyjątkowych i wyraźnie określonych przypadkach, jeżeli jest to konieczne w celu ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa, „które odnoszą się do produkcji lub handlu bronią (…) lub materiałami wojennymi”; Jednak w związku z tym, że przyszła konwencja IMO reguluje również projektowanie, budowę i działalność statków (np. poprzez wymóg zapewnienia wykazu materiałów niebezpiecznych), należałoby brać pod uwagę względy tajemnicy wojskowej.

Rozszerzenie postanowień konwencji na małe statki i transport krajowy w UE stanowi możliwe rozwiązanie, jednak nie jest traktowane jako pilne na obecnym etapie, gdyż te statki zazwyczaj nie są wysyłane do demontażu w zakładach azjatyckich i nie wydaje się, by ich recykling powodował znaczące zagrożenia dla środowiska naturalnego i bezpieczeństwa.

Dla zapewnienia większej skuteczności systemu złomowania statków państwowych jednym z możliwych wariantów byłoby obwarowanie zastrzeżeniami również sprzedaży statków krajom trzecim lub przedsiębiorstwom prywatnym, prowadzonej zanim statki te staną się odpadami. Jak określono w brytyjskiej strategii recyklingu statków, umowy sprzedaży mogłyby zawierać klauzule zobowiązujące nowego właściciela do przestrzegania postanowień IMO i konwencji bazylejskiej dotyczących ekologicznego demontażu statków oraz do niepozbywania się statku przed uzyskaniem pisemnej zgody rządu danego państwa członkowskiego. Ponadto sprzedaż mogłaby być ograniczona do krajów, lub do pływających pod banderami tych krajów właścicieli prywatnych, wyrażających zgodę na tymczasowe stosowanie postanowień konwencji bazylejskiej do statków wycofanych z eksploatacji.

- Działanie proponowane przez Komisję:

- Dalsza ocena możliwości włączenia w zakres środków dotyczących recyklingu statków m.in. zasady ekologicznego demontażu okrętów wojennych i innych statków rządowych.

5.3. Co może zrobić sektor w okresie przejściowym

Wejście w życie konwencji w sprawie recyklingu statków oraz jej wdrożenie w zwykłym trybie zajmie kilka lat. Istnieje zatem ryzyko, że kolejny szczyt złomowania statków, oczekiwany w 2010 r. w związku z datą wycofania z eksploatacji większości zbiornikowców jednokadłubowych zgodnie z konwencją MARPOL (załącznik I), doprowadzi do niekontrolowanej ekspansji niespełniających podstawowych norm zakładów w Azji Południowej, co spowoduje wzmożone negatywne skutki dla środowiska naturalnego i zdrowia ludzi. Potencjalnie najprostszą i najszybszą metodą zmiany sposobów postępowania w praktyce już w okresie przejściowym, przed wejściem w życie konwencji w sprawie recyklingu statków i środków wykonawczych, byłoby podjęcie dobrowolnego zobowiązania przez zainteresowane podmioty. Gdyby zakłady recyklingu statków zgodziły się na poprawienie swoich wyników w zakresie ochrony środowiska i bezpieczeństwa zgodnie z powstającymi nowymi normami i gdyby właściciele statków byli gotowi ponieść koszty tego zobowiązania, wynikające ze spadku zysków, skala zanieczyszczeń oraz liczba wypadków śmiertelnych i chorób zawodowych mogłyby zostać znacząco ograniczone.

Obciążenie finansowe dla właścicieli statków nie byłoby przesadnie wygórowane. Dodatkowe koszy prowadzenia recyklingu w ekologicznych i bezpiecznych zakładach, a nie na plażach, gdzie panują niebezpieczne warunki pracy sprzyjające powstawaniu zanieczyszczeń, szacuje się na 50 - 150 USD na 1 tonę stali okrętowej (tony wyporności statku pustego). Zakłady południowoazjatyckie płacą natomiast właścicielom statków lub pośrednikom, którzy nabywają statki za gotówkę, około 700 USD / l tonę wyporności statku pustego.

Zgodnie z tymi warunkami i ze względu na zasadę odpowiedzialności producenta oraz zasadę „zanieczyszczający płaci” dotowanie ekologicznego demontażu statków ze środków publicznych nie jest uzasadnione. Przeciwnie – od europejskich właścicieli statków można oczekiwać działania w duchu społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw. Praktyczne przykłady takiego działania istnieją już obecnie: np. grupa spółek żeglugowych Maersk współpracuje na zasadach partnerskich z zakładami chińskimi, które podwyższyły swoje normy w zakresie ochrony środowiska i bezpieczeństwa dzięki pomocy technicznej i szkoleniom. Niektóre z większych spółek naftowych stosują podobną koncepcję.

Dobrowolne działania europejskich właścicieli statków, ich stowarzyszeń i klientów można by wspierać poprzez ogólnoeuropejską kampanię publiczną oraz systematyczne negocjacje na wysokim szczeblu z udziałem zainteresowanych podmiotów w tym sektorze. Ustanowienie nowej specjalnej nagrody UE za wzorcową działalność w dziedzinie recyklingu statków lub objęcie demontażu statków przywróconą nagrodą „Clean Marine Award” mogłoby zapewnić promocję przedsiębiorstw zajmujących się recyklingiem i spółek żeglugowych o wyraźnie ekologicznym podejściu. Ponadto wytyczne dla właścicieli statków obejmujące wykaz ekologicznych zakładów demontażu statków na świecie mogłyby uzupełnić utrzymujące się braki wiedzy i służyć jako punkt odniesienia.

Finansowanie publiczne dla krajów trzecich mogłoby odgrywać ograniczoną rolę w ramach programów pomocy rozwojowej, w przypadkach gdy pomoc techniczna wspomagałaby w szczególności szkolenia z zakresu bezpieczeństwa pracowników oraz wspierałaby tworzenie podstawowej infrastruktury służącej ochronie środowiska naturalnego i zdrowia w krajach ubogich, jak np. Bangladesz. Jednak jakiekolwiek tego rodzaju wsparcie finansowe zależałoby od woli i od zdecydowanego poparcia zainteresowanych rządów i sektora dla współpracy na rzecz poprawy metod postępowania w zakresie demontażu statków. Ponadto potrzebne mogą okazać się dodatkowe działania na rzecz zapewnienia skuteczności pomocy technicznej i dobrowolnych środków, takie jak polityczne działania następcze i zachęty, np. przywileje dla zakładów o wysokim standardzie.

Działanie proponowane przez Komisję:

- Zachęcanie sektora do dobrowolnych działań różnymi środkami, takimi jak ogólnoeuropejska kampania publiczna, nagradzanie wzorcowej działalności oraz wytyczne obejmujące wykaz ekologicznych zakładów demontażu statków.

5.4. Lepsze egzekwowanie przepisów w zakresie przemieszczania odpadów

Obecne starania dotyczące międzynarodowej konwencji w sprawie recyklingu statków mają na celu m.in. zapobieżenie powielaniu przepisów oraz wyłączenie statków wycofanych z eksploatacji (przynajmniej statków handlowych) z zakresu stosowania konwencji bazylejskiej o transgranicznym przemieszczaniu odpadów. O ile konwencja w sprawie recyklingu statków wejdzie w życie oraz o ile strony konwencji bazylejskiej uznają, iż zapewnia ona równoważny poziom kontroli, większe statki handlowe w swoim ostatnim rejsie do stoczni złomowej nie podlegałyby już przepisom dotyczącym przemieszczania odpadów.

Jednak niezależnie od przypadku wprowadzenie odpowiedniej zmiany do konwencji bazylejskiej zajęłoby kilka lat, a jeszcze więcej czasu potrzebne byłoby na jej transpozycję do prawa krajowego. W perspektywie krótko- i średnioterminowej rozporządzenie WE w sprawie przemieszczania odpadów będzie nadal miało zastosowanie do statków wycofanych z eksploatacji. W ramach strategii UE w dziedzinie demontażu statków należy zatem przyjrzeć się środkom, które mogłyby poprawić stosowanie przepisów dotyczących przemieszczania odpadów w odniesieniu do statków wycofanych z eksploatacji, a w szczególności zapobiegać bezpośredniemu wywozowi takich statków z UE do krajów rozwijających się.

Stosowanie rozporządzenia WE w sprawie przemieszczania odpadów przez państwa członkowskie mogłoby zostać wzmocnione przez kombinację środków takich jak wskazówki Komisji dotyczące stosowania rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów do statków wycofanych z eksploatacji, ukierunkowane projekty w ramach IMPEL-TFS[10] oraz ściślejsza współpraca między organami w UE, a także z krajami tranzytowymi i docelowymi. Komisja może również wystąpić z wnioskami w sprawie szczegółowych wymogów minimalnych dotyczących inspekcji.

Skuteczność unijnego systemu kontroli przemieszczania odpadów mogłaby być jeszcze bardziej wzmocniona poprzez utworzenie i prowadzenie wykazu statków gotowych do złomowania, z uwzględnieniem procedur zawartych w przyszłej konwencji w sprawie recyklingu statków. Wykonalność ustanowienia takiego wykazu powinna zostać poddana dalszej ocenie Komisji, w szczególności z myślą o jasności prawnej odnośnych obowiązków i praw organów w zakresie wymiany danych dotyczących takich statków gotowych do złomowania. Ze względu na nieuchronne obciążenie administracyjne wynikające z takiego środka jego wprowadzenie mogłoby być uzależnione od tego, czy dobrowolne działania sektora żeglugi morskiej doprowadzą do znaczącej poprawy sytuacji w najbliższych 1-2 latach. Lepsze wdrożenie obowiązujących obecnie przepisów dotyczących przemieszczania odpadów zapewni sektorowi żeglugi morskiej dodatkową motywację do ulepszania praktyk już w okresie przejściowym, a tym samym pomoże w ograniczeniu negatywnego efektu wyprzedzającego przyszłych środków dotyczących recyklingu statków.

Działanie proponowane przez Komisję:

- Poprawa stosowania obowiązujących przepisów w dziedzinie przemieszczania odpadów z uwzględnieniem statków wycofanych z eksploatacji, realizowana poprzez wskazówki Komisji, ściślejszą współpracę wielostronną oraz zbadanie wykonalności wprowadzenia przepisów dotyczących wykazu statków gotowych do złomowania.

5.5. Argumenty za kontrolą i certyfikacją zakładów demontażu

Przyszła międzynarodowa konwencja w sprawie recyklingu statków będzie opierać się w szczególności na systemie przeglądów zasadniczych i certyfikatów dla statków oraz na zezwoleniach przyznawanych zakładom recyklingu statków przez właściwe organy państw, w których prowadzony jest recykling. Podejście to odzwierciedla wysoką wartość suwerenności państwowej w prawie międzynarodowym. Potencjalna słabość systemu kontroli leży w tym, iż jego praktyczna skuteczność mogłaby zostać ograniczona przez problemy w zakresie zarządzania występujące w niektórych krajach rozwijających się oraz brak mechanizmu reagowania na nieprzestrzeganie przepisów w projekcie konwencji.

W analizie przygotowanej przez Europejską Agencję ds. Bezpieczeństwa na Morzu (EMSA) przeanalizowano możliwe rozwiązania tego dylematu i zaproponowano system certyfikacji i kontroli dla zakładów recyklingu statków, będący sposobem na wprowadzenie większej przejrzystości oraz zapewnienie, dzięki usługom niezależnych uznanych organizacji, bardziej wyrównanych warunków działalności na świecie[11]. Uwzględniając rozwój sytuacji na szczeblu międzynarodowym, program ten opierałby się na przepisach przyszłej konwencji w sprawie recyklingu statków oraz na planowanej specjalnej normie ISO 30001, dotyczącej zakładów recyklingu statków, i obejmowałby system poziomów jakości. Istotnym elementem byłaby publikacja kategorii certyfikatów w połączeniu z wykazem zakładów demontażu statków na całym świecie.

Przepisy dotyczące kontroli i certyfikacji zakładów demontażu są nadal przedmiotem dyskusji na szczeblu IMO. Zależnie od wyniku tych dyskusji Komisja zbada, w jaki sposób można zapewnić przekazywanie statków prowadzących działalność w Europie, powiązanych z europejskimi właścicielami lub pływających pod banderami państw członkowskich UE do demontażu w zakładach certyfikowanych i kontrolowanych w ramach tego programu, przy jednoczesnej minimalizacji ewentualnego negatywnego wpływu na konkurencyjność europejskiego sektora morskiego. Będzie to konieczne w celu szybkiego zapewnienia pełnej efektywności systemu.

- Działanie proponowane przez Komisję:

- Dalsza ocena wykonalności utworzenia programu certyfikacji i kontroli dla zakładów recyklingu statków na całym świecie oraz – w oparciu o bieżące dyskusje dotyczące konwencji w sprawie recyklingu statków – rozważenie, w jaki sposób można zapewnić przekazywanie maksymalnej liczby statków, w tym statków pływających pod banderami państw członkowskich, do demontażu w zakładach certyfikowanych i kontrolowanych w ramach tego programu.

5.6. Zapewnienie trwałego finansowania

Zgodnie z podstawowym założeniem przyszłej konwencji w sprawie recyklingu statków jej postanowienia, w połączeniu z siłami rynkowymi, powinny wystarczyć do tego, by demontaż statków w ciągu najbliższych lat stał się działalnością bezpieczną i ekologiczną. W reakcji na zaproponowaną w zielonej księdze Komisji możliwość utworzenia „funduszu na rzecz demontażu statków” przedstawiciele sektora żeglugi morskiej argumentowali, że taki fundusz doprowadziłby do powstania zbędnego obciążenia administracyjnego. Zgodnie z oczekiwaniami sektora proces restrukturyzacji rynku w ramach nowych zasad i norm zapewni środki potrzebne do podniesienia standardów stosowanych przez zakłady recyklingu statków na całym świecie do poziomu zgodnego z warunkami konwencji.

Istnieje jednak ryzyko, że te niejasne przepisy dotyczące standardów recyklingu (np. w ogólnym ujęciu wymagające zapobiegania wyciekom oraz bezpiecznego i ekologicznego usuwania materiałów, ale niezakazujące demontażu na plażach jako takiego) oraz prawdopodobny brak zagwarantowania w konwencji mechanizmów reagowania na nieprzestrzeganie przepisów umożliwią dalsze stosowanie metod nieodpowiadających normom oraz będą zniechęcać do inwestycji.

Należy ściśle monitorować dalszy rozwój sytuacji. Jeżeli okaże się, że opracowywane przepisy międzynarodowe oraz reakcje uczestników rynku nie przyniosą pożądanego efektu, należałoby ponownie rozważyć opcję zastosowania systemu finansowania typu „zanieczyszczający płaci”. Wprawdzie rozwiązanie na szczeblu IMO byłoby bardziej pożądane, jednak nie należy wykluczać możliwości utworzenia ogólnounijnego systemu obejmującego wszystkie statki prowadzące działalność na wodach UE.

Aby dokonać bardziej precyzyjnej oceny ewentualnych instrumentów i ich skutków, w drugiej połowie 2008 r. Komisja przeprowadzi badanie dotyczące „funduszu na rzecz demontażu statków”.

Działanie proponowane przez Komisję:

- Ocena wykonalności rozwiązania polegającego na utworzeniu obowiązkowego międzynarodowego systemu finansowania ekologicznego demontażu statków („fundusz na rzecz demontażu statków”) na podstawie wyników badania, które przeprowadzi Komisja.

6. PODSUMOWANIE: ZINTEGROWANA POLITYKA NA RZECZ LEPSZYCH WARUNKÓW DEMONTAżU STATKÓW

Jeżeli cel polegający na zapewnieniu bezpiecznego i ekologicznego demontażu statków europejskich ma być osiągnięty do 2015 r., potrzebne jest zintegrowane podejście polityczne. Przepisom zapewniającym wdrożenie kluczowych elementów przewidywanej konwencji w sprawie recyklingu statków oraz, w razie uzasadnionej konieczności, możliwość jej uzupełnienia powinny towarzyszyć środki mające na celu zachęcenie sektora żeglugi morskiej do podejmowania dobrowolnych działań w okresie przejściowym oraz poprawę stosowania obecnych przepisów w dziedzinie przemieszczania odpadów w odniesieniu do statków.

Komisja proponuje opracowanie przepisów dotyczących recyklingu statków, które to przepisy służyłyby transpozycji zasadniczych przewidzianych w konwencji wymogów odnoszących się do statków (przeglądy zasadnicze, certyfikaty, wykaz materiałów niebezpiecznych), do zakładów recyklingu statków, a także do obowiązków z zakresu sprawozdawczości i przekazywania informacji. Należy ocenić, czy zakres tych przepisów powinien również obejmować okręty wojenne i inne statki rządowe, które nie podlegają konwencji w sprawie recyklingu statków. Zależnie od wyniku związanych z konwencją w sprawie recyklingu statków dyskusji na temat kontroli i certyfikacji zakładów demontażu Komisja zbada, w jaki sposób można zapewnić przekazywanie maksymalnej liczby statków, w tym statków pływających pod banderami państw członkowskich UE, do demontażu do zakładów certyfikowanych i kontrolowanych w ramach tego programu.

Sektor żeglugi morskiej dysponuje środkami oraz – w myśl zasady „zanieczyszczający płaci” – jest również odpowiedzialny za poprawę metod postępowania w zakresie demontażu statków w okresie przejściowym, do czasu wejścia w życie nowego systemu międzynarodowego. W celu wspierania sprawnego działania Komisja proponuje zachęcanie do dobrowolnego podejmowania zobowiązań za pomocą szeregu środków obejmujących kampanie publiczne, systemy nagród oraz wskazówki dla właścicieli statków. Pomoc techniczna dla krajów rozwijających się na rzecz modernizacji ich odpowiedniej infrastruktury może również odgrywać pewną rolę, jednak będzie zależeć od współpracy z państwami, w których prowadzi się recykling.

Z drugiej strony lepsze stosowanie obowiązujących obecnie przepisów w dziedzinie przemieszczania odpadów w połączeniu z bardziej intensywnym doradztwem oraz współpracą międzynarodową może pomóc w procesie transformacji oraz ograniczyć negatywne skutki wyprzedzające. Komisja zbada wykonalność środków zmierzających do ustanowienia wykazu statków gotowych do złomowania.

Niniejszy komunikat skierowany do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomicznego-Społecznego oraz Komitetu Regionów ma na celu rozwinięcie dyskusji oraz przygotowanie podstaw dla wniosku legislacyjnego, którego przygotowanie rozpocznie się po przyjęciu konwencji w sprawie recyklingu statków na konferencji dyplomatycznej IMO w maju 2009 r. W związku z tym Komisja zwraca się do pozostałych instytucji UE o przedstawienie opinii oraz wniesienie wkładu w skuteczną politykę UE dotyczącą lepszych warunków demontażu statków.

[1] COM(2007) 269 wersja ostateczna z załącznikiem oraz źródła podane w dokumencie roboczym służb Komisji SEC(2007) 645.

[2] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2008

0222+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN.

[3] COWI/DHI sprawozdanie końcowe z czerwca 2007 r., opublikowane na stronach internetowych Komisji pod adresem:

http://ec.europa.eu/environment/waste/ships//index.htm. Dalsze źródła wskazano na tej samej

stronie.

[4] Dokument roboczy służb Komisji […].

[5] SEC (2007) 1278 z dnia 10 października 2007 r., działanie 4.6, s. 16.

[6] Rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, Dz.U. L 190 z 12.7.2006, s. 1 („rozporządzenie o przemieszczaniu odpadów”).

[7] Conseil d’Etat, orzeczenie z dnia 15 lutego 2006 r., http://www.conseil-etat.fr/ce/jurispd/index_ac_ld0607.shtml; Raad van State, orzeczenia z dnia 19 czerwca 2002 r. (Sandrien) i 21 lutego 2007 r. (Otapan), opublikowane w języku angielskim na stronie: http://www.basel.int/ships/relevcaselaw.html.

[8] Międzynarodowa konwencja o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki z 1973 r., w brzmieniu zmienionym Protokołem z 1978 r.

[9] Międzynarodowa konwencja o kontroli szkodliwych systemów przeciwporostowych stosowanych na statkach.

[10] IMPEL – Europejska Sieć ds. Wdrażania i Egzekucji Prawa Ochrony Środowiska; TFS – Klaster ds. Transgranicznego Przemieszczania Odpadów.

[11] https://extranet.emsa.europa.eu/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=135&Itemid=3