(2)Jako państwo członkowskie, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Portugalia powinna zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia dla strefy euro, co znajduje odzwierciedlenie w zaleceniach 1–4 poniżej. W szczególności, koncentrowanie polityki gospodarczej związanej z inwestycjami na określonych obszarach i wykorzystywanie nieoczekiwanych zysków do obniżania długu publicznego przyczyni się do realizacji drugiego zalecenia dla strefy euro w zakresie wspierania inwestycji i odbudowania buforów. Środki służące ograniczeniu segmentacji rynków pracy oraz poprawie umiejętności i skuteczności siatki bezpieczeństwa socjalnego pomogą w wykonaniu trzeciego zalecenia dla strefy euro w odniesieniu do funkcjonowania rynku pracy i systemów ochrony socjalnej. Środki służące zmniejszeniu obciążenia regulacyjnego pomogą w realizacji pierwszego zalecenia dla strefy euro w odniesieniu do otoczenia działalności gospodarczej i poprawy wydajności na rzecz przywrócenia równowagi w strefie euro. Zwiększenie skuteczności postępowań upadłościowych i procedur odzyskiwania należności przyczyni się do realizacji czwartego zalecenia dla strefy euro, jeżeli chodzi o zmniejszenie liczby kredytów zagrożonych.

(3)Sprawozdanie krajowe za 2019 r. dotyczące Portugalii zostało opublikowane w dniu 27 lutego 2019 r. Zawiera ono ocenę postępów Portugalii w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 13 lipca 2018 r., działań następczych podjętych w związku z zaleceniami z poprzednich lat, a także postępów Portugalii w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii „Europa 2020”. Sprawozdanie to objęło również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, której wyniki opublikowano w dniu 27 lutego 2019 r. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że w Portugalii występują zakłócenia równowagi makroekonomicznej. W szczególności w kontekście niskiej dynamiki wzrostu wydajności słabymi punktami gospodarki są wysokie poziomy zobowiązań zagranicznych netto, zadłużenia prywatnego i długu publicznego, a także znaczny odsetek kredytów zagrożonych. Utrzymują się pewne luki w polityce, zwłaszcza w zakresie wdrażania zapowiedzianych środków mających zmniejszyć odsetek kredytów zagrożonych i poprawić otoczenie działalności gospodarczej. Konieczne będzie monitorowanie przyjęcia i wdrożenia planów kilku reform, w tym strukturalnych reform budżetowych mających wzmocnić długoterminową stabilność finansów publicznych.

(4)W dniu 30 kwietnia 2019 r. Portugalia przedłożyła swój krajowy program reform na 2019 r. i swój program stabilności na 2019 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.

(5)Odpowiednie zalecenia dla tego kraju znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych („funduszy ESI”) na lata 2014–2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła więcej szczegółowych informacji na temat wykorzystania przez nią tego przepisu w ramach wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność europejskich funduszy ESI z należytym zarządzaniem gospodarczym.

(6)Portugalia jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu oraz podlega przejściowym ustaleniom w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia. W programie stabilności na 2019 r. Portugalia planuje osiągnięcie deficytu nominalnego w wysokości 0,2 % PKB w 2019 r., nadwyżkę w wysokości 0,3 % PKB w 2020 r. oraz dalszą poprawę do 2022 r. w postaci nadwyżki wynoszącej 0,7 % PKB. Plany te uwzględniają jedynie częściowo możliwy wpływ środków wspierających banki, powodujących zwiększenie deficytu począwszy od 2020 r. W oparciu o przeliczone saldo strukturalne planuje się, że średniookresowy cel budżetowy – zmieniony z nadwyżki strukturalnej w wysokości 0,25 % PKB w 2019 r. na równowagę budżetową w kategoriach strukturalnych począwszy od 2020 r. – zostanie osiągnięty w 2020 r. W programie stabilności na 2019 r. przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wyniesie 118,6 % w 2019 r. i 115,2 % w 2020 r., a następnie 103,7 % w 2022 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest wiarygodny dla 2019 r. i 2020 r., a w odniesieniu do kolejnych lat opiera się na korzystnych założeniach. Oprócz tego środki niezbędne do osiągnięcia planowanego deficytu docelowego, począwszy od 2019 r., nie zostały jeszcze dostatecznie sprecyzowane.

(7)Program stabilności na 2019 r. nie zawiera informacji na temat wpływu na budżet nadzwyczajnych wydatków związanych ze środkami zapobiegawczymi mającymi na celu ochronę terytorium państwa przed pożarami lasów, poczynionych w następstwie katastrofalnych pożarów lasów, które miały miejsce w 2017 r. W piśmie z dnia 9 maja 2019 r. władze portugalskie przedstawiły jednak odpowiednie dowody potwierdzające zakres i charakter tych dodatkowych kosztów budżetowych. W szczególności, w piśmie wskazano, że realizacja budżetu na 2018 r. obejmuje nadzwyczajne wydatki wynoszące około 0,04 % PKB związane ze środkami zapobiegawczymi mającymi na celu ochronę terytorium państwa przed pożarami lasów. W piśmie z dnia 9 maja 2019 r. wskazano wydatki związane z zarządzaniem sytuacjami wyjątkowymi, zaklasyfikowane jako wydatki jednorazowe, oraz wydatki na środki zapobiegawcze. Ze względu na zintegrowany charakter tych wydatków i ich bezpośrednie powiązanie z katastrofalnymi pożarami lasów w 2017 r., szczególne traktowanie wydatków na zapobieganie pożarom lasów należy uznać za zastosowanie klauzuli dotyczącej wydarzeń nadzwyczajnych. Według Komisji dodatkowe kwalifikowalne wydatki wynoszą w 2018 r. 0,04 % PKB z tytułu środków zapobiegawczych. Przepisy art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 mają zastosowanie do tych dodatkowych wydatków, jako że katastrofalne pożary lasów stanowią wydarzenie nadzwyczajne, ich wpływ na finanse publiczne Portugalii jest znaczny, a zezwolenie na tymczasowe odchylenie od ścieżki dostosowawczej prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego nie zagrozi stabilności finansów publicznych. Aby uwzględnić te dodatkowe koszty, zmniejszono zatem wymaganą korektę prowadzącą do średniookresowego celu budżetowego na 2018 r.

(8)W dniu 13 lipca 2018 r. Rada zaleciła Portugalii zapewnienie, by nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto nie przekroczyła 0,7 % w 2019 r., co odpowiadałoby rocznej korekcie strukturalnej wynoszącej 0,6 % PKB. Prognoza Komisji z wiosny 2019 r. wskazuje na ryzyko wystąpienia znacznego odchylenia od tej zalecanej korekty w 2019 r.

(9)Portugalia powinna osiągnąć w 2020 r. swój średniookresowy cel budżetowy, przy uwzględnieniu odstępstwa związanego z nadzwyczajnymi wydarzeniami, w odniesieniu do których dopuszczono tymczasowe odchylenie. Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2019 r. oznacza to maksymalną stopę wzrostu nominalnego publicznych wydatków pierwotnych netto wynoszącą 1,5 %, co odpowiada rocznej korekcie strukturalnej w wysokości 0,5 % PKB. Według prognozy Komisji z wiosny 2019 r. przy założeniu niezmiennego kursu polityki istnieje ryzyko znacznego odchylenia od tego wymogu w 2020 r. Równocześnie prognozuje się, że w 2019 r. Portugalia spełni warunki przejściowych ustaleń w zakresie zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia, dzięki dozwolonemu rocznemu odchyleniu wynoszącemu 0,25 %, jednak z pobieżnej oceny wynika, że w 2020 r. nie osiągnie zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że od 2019 r. konieczne będą dodatkowe działania w celu spełnienia wymogów paktu stabilności i wzrostu. Ważne byłoby wykorzystanie wszelkich nieoczekiwanych zysków do dalszego obniżania wskaźnika zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych.

(10)Wzmocnienie stabilności finansów publicznych Portugalii zależy od dalszej konsolidacji budżetowej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, istnieje jednak możliwość poprawy jakości finansów publicznych i uczynienia wydatków bardziej sprzyjającymi wzrostowi gospodarczemu poprzez wspieranie inwestycji (zob. poniżej). Pomimo wzrostu w 2018 r. inwestycje publiczne utrzymywały się na bardzo niskim poziomie w porównaniu ze standardami unijnymi i stale poniżej własnych celów rządu. Egzekwowanie przepisów dotyczących kontroli zobowiązań, rygorystyczne i terminowe wdrażanie ram budżetowych oraz stałe działania na rzecz racjonalizacji mają kluczowe znaczenie dla poprawy kontroli wydatków i zwiększenia ich efektywności. Ostatnie samodzielne oddolne przeglądy wydatków w określonych sektorach doprowadziły do generalnie ograniczonych oszczędności w zakresie wydajności. Aby osiągnąć wyższy przyrost wydajności, przeglądy wydatków powinny stać się zamiast tego stałym elementem ram budżetowych Portugalii. Ponadto nadal potrzebne są głębsze reformy w celu zwiększenia wydajności i wyraźny odgórny nacisk na ograniczenie ogólnych wydatków. Należy w dużej mierze oprzeć się na strategii na rzecz reformy administracji publicznej, mającej na celu lepsze dostosowanie poziomu zatrudnienia w sektorze publicznym do potrzeby świadczenia skutecznych usług, co wiąże się ze wspieraniem realokacji pracowników i przekwalifikowania oraz promowaniem indywidualnych wyników i atrakcyjności służb publicznych dla wysoko wykwalifikowanych pracowników.

(11)Finanse publiczne Portugalii znajdują się pod ciągłą presją ze względu na niekorzystne tendencje demograficzne, w szczególności starzenie się społeczeństwa, co pociąga za sobą negatywne skutki, zwłaszcza w odniesieniu do stabilności systemu emerytalnego i systemu opieki zdrowotnej. Przeprowadzone w przeszłości reformy przyczyniły się do poprawy długoterminowej stabilności systemu emerytalnego, jednak bieżące nadzwyczajne podwyżki emerytur i reformy systemu przechodzenia na wcześniejszą emeryturę wiążą się z dalszym uznaniowym wzrostem wydatków na emerytury, a to wszystko oprócz zasadniczej tendencji zwyżkowej związanej ze starzeniem się społeczeństwa. Ogólna stabilność systemu emerytalnego może być zagrożona, jeżeli nie zostaną wprowadzone odpowiednie środki wyrównawcze. W sektorze opieki zdrowotnej w 2018 r. w dalszym ciągu promowano opłacalność ekonomiczną, w tym poprzez poleganie w większym stopniu na scentralizowanych zakupach i dzięki szerszemu wykorzystaniu leków generycznych i biopodobnych. Jednocześnie utrzymujący się wysoki poziom zaległości szpitalnych wynika z nieodpowiedniego planowania i wdrażania budżetu oraz ze słabości w zakresie kontroli rachunkowości i praktyk zarządczych. Tymczasowe spadki zaległości finansowych szpitali w 2018 r. wynikały zasadniczo ze znacznych nadzwyczajnych umorzeń. Nowy program na 2019 r. ma na celu strukturalne rozwiązanie problemu zaległości finansowych szpitali poprzez wprowadzenie nowego modelu zarządzania dla szpitali publicznych, w połączeniu ze znacznym zwiększeniem ich rocznych budżetów. Zdolność tego programu do spowolnienia narastania zaległości finansowych szpitali w perspektywie krótkoterminowej, a tym samym do strukturalnego zmniejszenia ich łącznych zaległości, zależy w dużym stopniu od jego terminowego i skutecznego wdrożenia.

(12)Zwiększenie dochodów netto przedsiębiorstw państwowych i zmniejszenie ich długu przyczyniłoby się do zwiększenia stabilności finansów publicznych w Portugalii. Władze planują, że dochody netto przedsiębiorstw państwowych jako całość zbliżą się do poziomu bliskiego równowadze w 2019 r., co oznacza opóźnienie w porównaniu z wcześniejszymi zapowiedziami mającymi na celu osiągnięcie podobnych wyników już w 2018 r. Ponadto opóźniły się środki mające na celu zapewnienie przestrzegania wstępnych planów działania i wysiłków na rzecz zapewnienia bardziej terminowego, przejrzystego i kompleksowego monitorowania, a w sytuacjach, gdy były niezbędne, wolno przekładały się na działania naprawcze. W szczególności nie zapewniono wystarczającego poziomu przejrzystości ex ante w odniesieniu do finansowania przedsiębiorstw państwowych poprzez dokapitalizowanie i udzielanie kredytów.

(13)Pomimo trwającego wdrażania niektórych środków mających na celu zmniejszenie segmentacji rynku pracy, takich jak wzmocnienie inspekcji pracy oraz uruchomienie programu integracji osób zatrudnionych na niepewnych warunkach w służbie publicznej, odsetek pracowników zatrudnionych na czas określony w Portugalii nadal przekracza średnią UE. Bardziej szczegółowe środki uzgodnione między rządem, pracodawcami i przedstawicielami pracowników, mające na celu dalsze zmniejszenie segmentacji rynku pracy i niepewności zatrudnienia oraz promowanie negocjacji zbiorowych, muszą jeszcze zostać zatwierdzone przez Parlament i urzeczywistnione w konkretnych aktach prawnych.

(14)Poprawa warunków na rynku pracy doprowadziła do zmniejszenia liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. Pomimo tej poprawy nierówności dochodowe są nadal duże, a wpływ transferów socjalnych na zmniejszanie ubóstwa jest ograniczony. Chociaż nierówności dochodowe w Portugalii maleją, to nadal przewyższają one znacznie średnią unijną. Adekwatność systemu dochodu minimalnego należy do najniższych w UE, przy czym system zapewnia dochody w wysokości zaledwie 40 % krajowego progu ubóstwa. O ile nie zostaną wprowadzone zmiany, system transferów socjalnych, którego skuteczność jest bardzo niska, może odczuć poważne konsekwencje w przypadku przyszłego spowolnienia gospodarczego, a w szczególnie trudnej sytuacji znajdą się osoby ze szczególnie wrażliwych grup.

(15)Niski poziom kwalifikacji pracowników stanowi przeszkodę dla inwestycji i wzrostu wydajności. Około 50 % ludności w wieku 25–64 lat ma niski poziom wykształcenia, przy czym liczba ta znacznie przewyższa średnią w UE wynoszącą w 2018 r. 22 %. Przedsiębiorstwa sygnalizują, że niska dostępność wykwalifikowanych pracowników stanowi istotną przeszkodę dla inwestycji. W szczególności w przypadku kształcenia dorosłych istnieje możliwość dalszego angażowania nisko wykwalifikowanych pracowników (których udział w uczeniu się jest niższy od średniej unijnej) oraz rozszerzania ukierunkowanych zachęt publicznych dla małych i średnich przedsiębiorstw do szkolenia swoich pracowników. Szczególne wyzwanie stanowią umiejętności cyfrowe: 50 % ludności Portugalii nie posiada podstawowych umiejętności cyfrowych, podczas gdy średnia unijna wynosi 43 %. Inwestycje w kształcenie i szkolenie, w tym w infrastrukturę, mają kluczowe znaczenie dla poprawy szans na zatrudnienie i mobilności społecznej.

(16)Wprowadzono środki na rzecz zwiększenia liczby osób podejmujących studia wyższe, takie jak znaczne zwiększenie liczby stypendiów. Stanowi to element działań na rzecz zwiększenia liczby absolwentów szkół wyższych. Wśród osób w wieku od 30 do 34 lat w Portugalii 33,5 % posiadało wykształcenie wyższe, czyli nadal poniżej średniej UE wynoszącej 40,7 %. Utrzymywanie się tak niskich wartości, w szczególności w przypadku absolwentów w dziedzinie technologii informacyjnych i komunikacyjnych, nauk przyrodniczych, matematyki i statystyki, może mieć negatywne skutki dla wzrostu wydajności Portugalii i zdolności do innowacji. Chociaż rząd stara się rozwiązać ten problem, zwiększając liczbę miejsc na studiach wyższych w tych dziedzinach i prowadząc przegląd systemu szkolnictwa wyższego, konieczne są dalsze wysiłki.

(17)Odsetek kredytów zagrożonych obecnych w systemie finansowym utrzymuje się na stosunkowo wysokim poziomie wynoszącym 11,3 %. Większość banków poczyniła jednak znaczne postępy w realizacji celów dotyczących ograniczenia liczby kredytów zagrożonych. Zwiększyło się tempo wzrostu rynku wtórnego aktywów zagrożonych, natomiast banki przyspieszyły również proces umorzeń oraz obniżanie poziomu kredytów zagrożonych. Zestawienie kredytów zagrożonych w dalszym ciągu pokazuje stały wysoki udział (65 %) kredytów korporacyjnych wśród takich pożyczek. W ciągu ostatnich kilku lat władze wdrożyły szereg reform prawnych i instytucjonalnych w zakresie niewypłacalności i postępowań egzekucyjnych. Średnia długość postępowań upadłościowych utrzymuje się jednak na wysokim poziomie, podobnie jak liczba zawisłych spraw sądowych. Ramy prawne i sądowe wywierają silny wpływ na proces windykacji należności oraz na perspektywy skutecznego odzyskiwania zabezpieczeń. Długi średni czas trwania procedury windykacji należności ma wpływ na ceny stosowane na rynku w odniesieniu do aktywów zagrożonych.

(18)W znacznej mierze nie podjęto reform mających na celu uproszczenie procedur administracyjnych, ponieważ wysiłki w tym obszarze ograniczają się głównie do ogólnego wdrożenia dematerializacji procedur i zasady jednorazowości. Priorytetem powinno być przede wszystkim ograniczenie liczby dokumentów, które należy składać oraz bądź to zastąpienie systemów zezwoleń zwykłymi deklaracjami zgodności z obowiązującymi warunkami, bądź, w przypadku bardziej wrażliwych sektorów, uproszczenie upoważnień poprzez skrócenie czasu podejmowania decyzji i przyjęcie procedury milczącej zgody. Nadal brakuje optymalizacji procedur dla poszczególnych sektorów. W dalszym ciągu pokutują nadmierne obciążenia administracyjne, zwłaszcza w sektorze budowlanym. Ponadto niedociągnięcia w zakresie planowania i monitorowania zamówień publicznych ograniczają konkurencję. Skuteczność udzielania zamówień publicznych można poprawić poprzez wprowadzenie strukturalnego i ilościowego planowania oraz zapewnienie ściślejszego nadzoru nad etapem realizacji zamówień. Pomimo znacznego zmniejszenia w latach 2017 i 2018 liczby kontraktów przyznawanych bezpośrednio, zjawisko to jest wciąż powszechne.

(19)W kontekście programu pomocy finansowej Portugalia podjęła działania w celu zmniejszenia obciążeń regulacyjnych nałożonych na wysoce regulowane zawody, w szczególności poprzez wprowadzenie ustawy ramowej z 2013 r. W niektórych przypadkach zmiany te zostały jednak zatrzymane lub nawet odwrócone wraz z przyjęciem przepisów wykonawczych dla poszczególnych zawodów oraz wprowadzeniem zakazu dla grup przedsiębiorstw. Utrzymują się istotne ograniczenia regulacyjne i administracyjne dla przedsiębiorstw i usług świadczonych w ramach wolnych zawodów, co budzi obawy związane z konkurencją, poziomem cen, innowacyjnością i jakością usług. Do tej pory nie ogłoszono żadnych planów reform w odpowiedzi na zalecenia Komisji w sprawie regulacji usług świadczonych w ramach wolnych zawodów lub w odpowiedzi na przegląd oceniający konkurencję przeprowadzony przez OECD w 2018 r. dotyczący zawodów podlegających samoregulacji w Portugalii (we współpracy z portugalskim organem ds. konkurencji).

(20)Warunki dostępu przedsiębiorstw do finansowania uległy poprawie w ciągu ostatnich kilku lat, a odsetek przedsiębiorstw zgłaszających dostęp do finansowania jako główne ograniczenie dla inwestycji odpowiada obecnie średniej unijnej. Władze Portugalii zainicjowały i wzmocniły szereg inicjatyw w tej dziedzinie, takich jak program „Capitalizar” i inne programy ukierunkowane na określone rodzaje przedsiębiorstw lub sektorów. Przedsiębiorstwa portugalskie są jednak w dalszym ciągu w dużym stopniu uzależnione podczas finansowania inwestycji od zasobów własnych, a znaczna część pożyczek bankowych trafia do firm o bardzo niskiej wydajności. Niski poziom zainwestowanego kapitału w przeliczeniu na jednego pracownika stanowi główną przeszkodę w modernizacji struktury produkcyjnej portugalskiej gospodarki. W tym kontekście ważne jest, by inwestycje produkcyjne zwiększały się, przy ich jednoczesnym stopniowym przekierowywaniu do przedsiębiorstw o wysokim potencjale wzrostu oraz do sektorów o wysokim profilu wydajności. Mimo że inne źródła finansowania, takie jak kapitał wysokiego ryzyka i kapitał własny, wzrosły w ciągu ostatnich kilku lat, pozostają one znacznie poniżej średniej UE.

(21)System wymiaru sprawiedliwości staje się bardziej wydajny, ale nadal boryka się z poważnymi wyzwaniami związanymi z długotrwałymi postępowaniami i dużymi zaległościami w rozpatrywaniu spraw, w szczególności w sądach administracyjnych i podatkowych. Mimo że nadal podejmowane są wysiłki na rzecz zwalczania korupcji, zapobieganie korupcji pozostaje problemem ze względu na brak skoordynowanej strategii i rozdrobnienie odpowiedzialności.

(22)Ostatnio zwiększono ponownie inwestycje w badania i rozwój, ale nie są one wystarczające, aby zmodernizować portugalski krajowy system badań i innowacji. Po latach spadków udział wydatków na badania i rozwój w odniesieniu do PKB wzrósł ostatnio, a w 2017 r. nakłady przedsiębiorstw na badania i rozwój nieznacznie przekroczyły publiczne nakłady na badania i rozwój. Poczyniono niewielkie postępy w modernizacji struktury gospodarczej Portugalii, której celem jest zwiększenie udziału wartości dodanej w zaawansowanych technologicznie sektorach przemysłu przetwórczego i sektorach opartych na wiedzy. Wspieranie inwestycji w aktywa niematerialne i prawne, w tym w badania i rozwój, ale także umiejętności menedżerskie, wiedzę finansową i umiejętności cyfrowe, aby przedsiębiorstwa mogły się rozwijać, zwiększać swoje zdolności innowacyjne i wchodzić na rynki eksportowe, oferuje Portugalii znaczny potencjał w zakresie pobudzania inwestycji i wzrostu wydajności.