DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi Wniosek dotyczący DYREKTYWY PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniającej dyrektywę 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych w celu ograniczenia korzystania z lekkich plastikowych toreb na zakupy /* SWD/2013/0443 final */





DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi Wniosek dotyczący DYREKTYWY PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniającej dyrektywę 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych w celu ograniczenia korzystania z lekkich plastikowych toreb na zakupy 1. Opis problemu Plastikowe torby na zakupy[1] są popularnym i wygodnym produktem powszechnie używanym do transportu produktów ze sklepu do domu. Oszacowano, że w 2010 r. każdy obywatel UE użył 198 takich toreb, z czego 89 % było jednorazowych. Przy dotychczasowym scenariuszu postępowania oczekuje się, że ich zużycie będzie dalej rosnąć. Te same cechy, które przyczyniły się do powodzenia, z handlowego punktu widzenia, plastikowych toreb – ich niewielka waga i odporność na rozkład — przyczyniają się także do ich wpływu na środowisko. W 2010 r. w UE wyrzucono ponad 8 mld plastikowych toreb na zakupy. Ponadto komunalne lub prywatne systemy zbierania odpadów w UE wysyłają dużą część (49,7 % lub 710 000 ton rocznie) zebranych plastikowych toreb na składowiska odpadów, co zdecydowanie nie jest najlepszym rozwiązaniem z perspektywy efektywnego gospodarowania zasobami. Bardzo duże zużycie jednorazowych plastikowych toreb na zakupy, ich nieodpowiednie wycofywanie z eksploatacji oraz ich odporność na degradację są szkodliwe dla środowiska naturalnego, w tym ekosystemów morskich. W UE plastikowe torby na zakupy są uznawane za opakowanie na mocy dyrektywy w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (dyrektywa 94/62/WE[2]). Nie ma jednak prawodawstwa lub polityki UE, które w szczególny sposób dotyczyłyby plastikowych toreb na zakupy. Niektóre państwa członkowskie opracowały już strategie na rzecz ograniczenia ich wykorzystania, na przykład poprzez środki cenowe, umowy z sektorem detalicznym czy też kampanie informacyjne – z różnym skutkiem. W następstwie podejmowanych przez niektóre państwa członkowskie prób wprowadzenia zakazu dotyczącego plastikowych toreb Rada ds. Środowiska w dniu 14 marca 2011 r. omawiała tę kwestię i zwróciła się do Komisji z prośbą o przeanalizowanie możliwych do podjęcia działań na szczeblu UE przeciwko korzystaniu z plastikowych toreb. 2. Analiza pod kątem zgodności z zasadą pomocniczości i wartość dodana UE Wysokie poziomy zużycia plastikowych toreb stanowią zarówno wspólne, jak i transgraniczne wyzwanie dla UE. Jest mało prawdopodobne, że wszystkie państwa członkowskie skutecznie rozwiążą ten problem bez interwencji ze strony UE. Wartość dodana działania na szczeblu UE polegałaby na ustanowieniu ram określających wspólny cel, pojęcia i definicje, a także ram czasowych, pozostawiając państwom członkowskim swobodę w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych metod realizacji, zgodnie z zasadą pomocniczości. Działanie UE jest w pełni zgodne z dwoma celami dyrektywy w sprawie opakowań: zapobiegania oddziaływaniu opakowań i odpadów opakowaniowych na środowisko i jego ograniczania oraz zapewniania spójności przy rozwiązywaniu wspólnych i transgranicznych problemów. 3. Cele Ogólnym celem unijnej inicjatywy politycznej dotyczącej plastikowych toreb na zakupy jest ograniczenie negatywnego wpływu na środowisko, zachęcanie do zapobiegania powstawaniu odpadów i bardziej efektywnego wykorzystywania zasobów, przy jednoczesnym ograniczeniu negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Bardziej szczegółowo cele tej inicjatywy obejmują: · ograniczenie szkód w środowisku spowodowanych rosnącym użyciem plastikowych toreb pod kątem wyrzucania i niezrównoważonego wykorzystania zasobów, poprzez znaczne ograniczenie ilości używanych jednorazowych plastikowych toreb na zakupy na mieszkańca do 2015 r.; · rozwiązanie wspólnego i transgranicznego problemu w sposób skoordynowany i spójny w całej UE. W ocenie skutków poddano ocenie główne środowiskowe, społeczne i gospodarcze skutki różnych potencjalnych wariantów strategicznych, których celem jest ograniczenie zużycia jednorazowych plastikowych toreb na zakupy. Przeanalizowano różne poziomy ambicji i porównano je ze „scenariuszem odniesienia” w celu określenia instrumentów, które zminimalizują koszty i zmaksymalizują korzyści. 4. Warianty strategiczne Warianty przedstawione w analizie skupiają się na kwestii środków zapobiegawczych dotyczących jednorazowych plastikowych toreb na zakupy. Wariant 1 („scenariusz odniesienia”) to podejście „nie podejmować żadnych działań”, zgodnie z którym utrzymany zostaje stan obecny. Nie podejmowano by dodatkowych działań ani środków mających na celu ograniczenie zużycia jednorazowych plastikowych toreb na zakupy na szczeblu europejskim lub krajowym. Wariant 2 („dobrowolne zobowiązanie znacznej części sektora detalicznego w UE do nieudostępniania jednorazowych plastikowych toreb na zakupy”) zakłada dobrowolne porozumienie znacznej części sektora detalicznego w UE co do zaprzestania udostępniania jednorazowych plastikowych toreb na zakupy. Do celów oceny skutków takie porozumienie powinno przekładać się na redukcję zużycia jednorazowych plastikowych toreb na zakupy o 55 %. Wariant 3 („określenie na poziomie UE celu w zakresie zapobiegania korzystaniu z jednorazowych plastikowych toreb na zakupy w połączeniu z instrumentami ekonomicznymi oraz oferowanie państwom członkowskim możliwości wprowadzenia ograniczeń rynkowych na zasadzie odstępstwa od art. 18 dyrektywy w sprawie opakowań”). Wariant ten obejmuje trzy wzajemnie się wspierające elementy: cel w zakresie zapobiegania; środek cenowy; oraz możliwość wprowadzenia przez państwa członkowskie ograniczeń rynkowych na zasadzie odstępstwa od art. 18 dyrektywy w sprawie opakowań. Na szczeblu UE określono by cel w zakresie zapobiegania (ograniczenia) korzystaniu z jednorazowych plastikowych toreb na zakupy, co spowodowałoby zmniejszenie o 80 % średniego unijnego zużycia jednorazowych toreb plastikowych. Wariant 4 („wprowadzenie na poziomie UE zakazu dotyczącego jednorazowych plastikowych toreb na zakupy”), udostępnianie jednorazowych plastikowych toreb na zakupy w punktach sprzedaży detalicznej byłoby zabronione, co spowodowałoby obniżenie o 100 % zużycia jednorazowych toreb plastikowych w UE. 5. Analiza skutków Ocena skupia się na dodatkowych skutkach, które warianty 2-4 mają w porównaniu ze scenariuszem odniesienia. Wszystkie warianty ograniczające wykorzystanie jednorazowych plastikowych toreb na zakupy wywierają ten sam rodzaj wpływu na środowisko; jedyna różnica pomiędzy tymi wariantami polega na wielkości tego wpływu. · Wpływ na środowisko naturalne Główne korzyści dla środowiska są powiązane ze spadkiem ilości odpadów i liczby wyrzuconych toreb, co przekłada się na niższe koszty usuwania odpadów i wydatki ponoszone przy formalnym gospodarowaniu odpadami (zbieranie, recykling oraz unieszkodliwianie). Oczekuje się, że koszty te znacznie się zmniejszą wraz z ograniczeniem korzystania z jednorazowych toreb plastikowych. Zmniejszenie zużycia jednorazowych toreb plastikowych spowoduje również bardziej wydajne wykorzystywanie zasobów i zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych. · Skutki gospodarcze i społeczne Środki mające na celu ograniczenie zużycia jednorazowych plastikowych toreb na zakupy, a zwłaszcza środki regulacyjne, mogą pociągać za sobą pewne obciążenia administracyjne związane z ich wdrażaniem i egzekwowaniem, zarówno dla sektora publicznego, jak i sektorów prywatnych. Obciążenia administracyjne będą zależały od ostatecznego kształtu środków wykonawczych wybranych przez państwa członkowskie. Oczekuje się, że wpływ netto na producentów będzie dodatni. Chociaż proponowane środki pociągają za sobą spadek obrotów dla producentów jednorazowych toreb plastikowych, producenci plastikowych toreb wielokrotnego użytku skorzystają z tych zmian. W UE 70 % jednorazowych toreb na zakupy pochodzi z przywozu, co ogranicza negatywny wpływ na producentów europejskich. Ograniczenie dostępności jednorazowych plastikowych toreb na zakupy mogłoby częściowo zostać zrekompensowane przez przestawienie się na korzystanie z plastikowych toreb na zakupy wielokrotnego użytku, produkowanych głównie w UE. Oczekuje się, że wpływ netto na detalistów będzie również pozytywny, choć będą oni musieli ponieść pewne koszty początkowe wdrożenia każdego z proponowanych środków (np. podnoszenie świadomości, koszty administracyjne, wzrost kosztów udostępniania innych bezpłatnych rozwiązań alternatywnych). Koszty te mogą zostać odpowiednio zrekompensowane poprzez wzrost sprzedaży alternatywnych produktów wielokrotnego użytku oraz ogólne ograniczenie stosowania jednorazowych toreb na zakupy, które obecnie często są udostępniane bezpłatne. Niektórzy sprzedawcy detaliczni mogą nawet odnieść korzyści ekonomiczne z wprowadzenia środków mających na celu ograniczenie korzystania z jednorazowych plastikowych toreb na zakupy. Wpływ na poziom zatrudnienia prawdopodobnie będzie nieznacznie niekorzystny we wszystkich proponowanych wariantach strategicznych. Konsumenci mogą napotkać początkowy wzrost kosztów w ramach wszystkich wariantów, gdyż zalecane stosowanie instrumentów ekonomicznych oznacza, że będą oni musieli płacić za plastikowe torby na zakupy. Koszty te jednak będą maleć, kiedy konsumenci przestawią się na korzystanie z alternatywnych toreb wielokrotnego użytku, które ograniczą koszty w dłuższej perspektywie. Wszystkie warianty spowodują wzrost świadomości dotyczący wpływu na środowisko wynikającego z korzystania z jednorazowych toreb plastikowych i efektywnego gospodarowania zasobami oraz przyczynią się do promowania bardziej zrównoważonych wzorców konsumpcji. Wszystkie środki mają potencjał oddziaływania na zachowanie konsumenta w szerszym kontekście oraz ukierunkowanie modeli biznesowych producentów i sprzedawców detalicznych. 6. Porównanie wariantów strategicznych Cztery warianty strategiczne zostały ocenione pod względem ilościowym i jakościowym. Analiza jakościowa skupia się na wpływie na środowisko (wykorzystanie zasobów; wskaźniki dotyczące wyrzucania; oraz wpływ na wydatki publiczne na gospodarowanie odpadami i zbieranie śmieci) oraz na sześciu rodzajach wpływów gospodarczych i społecznych (obciążenia administracyjne; wpływ na producentów w UE; wpływ na sprzedawców detalicznych w UE; wpływ na konsumentów; wpływ na poziomy zatrudnienia; oraz na świadomość społeczną). Tabela 1: Ilościowe porównanie głównych oddziaływań na środowisko zaproponowanych wariantów w 2020 r. Wskaźniki wpływu na środowisko || Scenariusz odniesienia (dotychczasowy scenariusz postępowania) || Dobrowolne porozumienie sektora detalicznego || Cel w zakresie zapobiegania + instrument ekonomiczny || Zakaz Tony plastikowych toreb na zakupy ogółem (% redukcji) || 0 || 13 || 20 || 24 Tony jednorazowych plastikowych toreb na zakupy (% redukcji) || 0 || 55 || 82 || 100 Całkowita liczba plastikowych toreb na zakupy (% redukcji) || 0 || 47 || 70 || 85 Liczba jednorazowych plastikowych toreb na zakupy (% redukcji) || 0 || 55 || 80 || 100 ropa (oszczędzone kt) || 0 || 463 || 693 || 842 Emisje (uniknięte w ekwiwalencie MtCO2) || 0 || 81,2 || 121,4 || 147,6 Redukcja wyrzuconych toreb (mld/2015) || 0 || 4,1 || 5,3 || 6,4 Tabela 2: Porównanie ilościowe głównych ekonomicznych wpływów proponowanych wariantów, uśrednione dla lat 2015-2020, w stosunku do scenariusza odniesienia (dotychczasowy scenariusz postępowania). Wskaźniki wpływu na środowisko (mln EUR/rok) || Scenariusz odniesienia (dotychczasowy scenariusz postępowania) || Dobrowolne porozumienie sektora detalicznego || Cel w zakresie zapobiegania + instrument ekonomiczny || Zakaz Zmniejszenie kosztów dla detalistów || 0 || 412,5 || 649,8 || 791,7 Zyski dla producentów toreb w UE || 0 || 5,7 || 3,8 || 4,2 Ograniczenie kosztów zbierania śmieci || 0 || 34,0 || 46,3 || 54,2 Ograniczenie kosztów gospodarowania odpadami || 0 || 25,8 || 39,8 || 49,5 Całkowite oszczędności i korzyści || 0 || 478,0 || 739,8 || 899,5 Tabela 3: Porównanie jakościowe głównych społecznych wpływów proponowanych wariantów w stosunku do scenariusza odniesienia (dotychczasowy scenariusz postępowania). Wskaźniki skutków społecznych || Scenariusz odniesienia (dotychczasowy scenariusz postępowania) || Dobrowolne porozumienie sektora detalicznego || Cel w zakresie zapobiegania + instrument ekonomiczny || Zakaz Zmiana netto w zakresie zatrudnienia w przemyśle produkcji toreb w UE w 2015 r. (w ekwiwalentach pełnego czasu pracy) || 0 || -860 || -1340 || -1641 Zakaz udostępniania jednorazowych toreb plastikowych spowodowałby osiągnięcie najlepszych ekologicznych i ekonomicznych wyników, a następnie cel w zakresie zapobiegania (80 % redukcja) i dobrowolne porozumienie sektora detalicznego (55 % redukcja), a scenariusz odniesienia miałby najsłabsze wyniki. Zakaz doprowadziłyby do największych negatywnych skutków dla zatrudnienia, a w dalszej kolejności cel w zakresie zapobiegania oraz dobrowolne porozumienie sektora detalicznego, a scenariusz odniesienia nie przyniósłby żadnych zmian w poziomie zatrudnienia. Sześć innych kwestii (dużo trudniejszych do określenia ilościowo) uzupełnienia analizę pod kątem jakościowym: Elastyczność państw członkowskich w zakresie decydowania o konkretnych środkach politycznych. Cel w zakresie zapobiegania określa kierunek, ale pozostawia wszystkim państwom członkowskim swobodę decyzji, jakie środki przyniosą najlepsze rezultaty w ich krajowych kontekstach, a warunek ten nie byłby spełniony w przypadku ogólnoeuropejskiego dobrowolnego porozumienia z sektorem detalicznym ani w przypadku zakazu. Koszty wprowadzenia w życie. Zmiany uregulowań instytucjonalnych niezbędne do wdrożenia wszelkich nowych środków mogą pociągać za sobą koszty administracyjne i oraz koszty w zakresie zasobów ludzkich. Dobrowolne porozumienie z częścią sektora detalicznego w UE wiązałoby się z niższymi kosztami wdrażania dla organów publicznych niż cel w zakresie zapobiegania lub zakaz. Z drugiej strony, dobrowolne porozumienie niesie ze sobą ryzyko związane z niewłaściwą działalnością rynkową oraz trudność w zakresie nakładania kar w przypadku niewypełnienia obowiązków. Koszty administracyjne związane z celem w zakresie zapobiegania w połączeniu z instrumentem cenowym będą zależeć od konkretnych środków podejmowanych przez poszczególne państwa członkowskie. Organy publiczne prawdopodobnie będą musiały ponieść dodatkowe koszty związane z monitorowaniem (w szczególności w celu zapewnienia przestrzegania przez sprzedawców detalicznych obowiązków w zakresie sprawozdawczości), ale byłaby to niewielka część kosztów ponoszonych już przez państwa członkowskie w kontekście sprawozdawczości dotyczącej istniejących wymagań dotyczących opakowań i odpadów opakowaniowych. W przypadku celu w zakresie zapobiegania koszty monitorowania i egzekwowania prawdopodobnie byłyby niższe niż w przypadku wprowadzenia zakazu. Państwa członkowskie, które już wdrożyły środki w celu ograniczenia korzystania z plastikowych toreb i osiągnęły już docelowe średnie poziomy na mieszkańca, nie będą musiały ponosić dodatkowych kosztów. – Możliwość generowania dochodów. Instrumenty ekonomiczne, które zgodnie z zaleceniem mają towarzyszyć celowi w zakresie zapobiegania korzystaniu z jednorazowych toreb plastikowych wygenerują dochody, które mogą trafić do organów publicznych lub sprzedawców detalicznych. Jeżeli trafią one do organów publicznych, mogłyby zostać wykorzystane do zrekompensowania (części) kosztów administracyjnych związanych z wdrożeniem i egzekwowaniem. – Akceptowalność środka. W związku z tym, że Forum Detalistów UE obejmuje jedynie 55 % całkowitego zużycia jednorazowych toreb plastikowych, jeżeli miałoby dojść do wspomnianego dobrowolnego porozumienia wiele mniejszych sklepów detalicznych nie zostałoby nim objęte. Oznaczałoby to nie tylko ryzyko dezorientacji konsumentów w obliczu zróżnicowania dostępności jednorazowych toreb plastikowych w różnych sklepach, ale również budziłoby wątpliwości pod względem równych warunków działania dla wszystkich sprzedawców detalicznych w UE. Ponadto istnieje ryzyko, że niektórzy sprzedawcy detaliczni należący do Forum Detalistów nie zaakceptowaliby tego porozumienia. – Szerzenie wiedzy na temat zrównoważonej konsumpcji. Mniejsza dostępność jednorazowych toreb plastikowych i wprowadzenie instrumentów ekonomicznych mogą przyczynić się do podniesienia świadomości konsumentów w zakresie zrównoważonych modeli konsumpcji, wykraczających poza jedynie zużywanie toreb plastikowych. Ten efekt jest mniej prawdopodobny w przypadku dobrowolnego porozumienia z jedynie częścią sektora detalicznego w UE. – Inne kwestie. Zakaz i cel w zakresie zapobiegania mogą wywrzeć większy wpływ na małe sklepy niż na duże, ponieważ mogą one zniechęcać konsumentów do robienia zakupów pod wpływem impulsu „po drodze”. W przypadku dużych detalistów, którzy stanowią główny kanał dystrybucji toreb plastikowych dla konsumentów, robienie zakupów pod wpływem impulsu prawdopodobnie ma mniejszy udział w sprzedaży. 7. Wariant preferowany Ogólnounijny cel zapobiegania z wyraźnym zaleceniem stosowania instrumentów ekonomicznych oraz możliwością stosowania przez państwa członkowskie ograniczeń rynkowych na zasadzie odstępstwa od art. 18 (wariant 3 opisany w ppkt 3.2.3 pełnego sprawozdania z oceny skutków) ma największy potencjał osiągnięcia ambitnych celów środowiskowych, przy zachowaniu pozytywnego wpływu gospodarczego, ograniczeniu negatywnych skutków dla zatrudnienia, zagwarantowaniu akceptacji społecznej oraz przyczynianiu się do większej świadomości w zakresie konsumpcji zgodnej z zasadą zrównoważonego rozwoju. Dalsze rozważenie wariantów strategicznych poddanych analizie w niniejszej ocenie skutków podczas konsultacji pomiędzy służbami Komisji doprowadziło jednak do konkluzji, że na obecnym etapie trudno byłoby opracować i wdrożyć ogólnounijny cel w zakresie ograniczenia, biorąc pod uwagę obecne bardzo duże różnice między państwami członkowskimi pod względem poziomu zużywania jednorazowych toreb plastikowych. Zamiast ustanawiania wspólnego celu na poziomie UE, wskazane jest zatem wprowadzenie w art. 4 dyrektywy 94/62/WE obowiązku ograniczenia przez wszystkie państwa członkowskie zużycia jednorazowych plastikowych toreb na zakupy, przy umożliwieniu im ustalenia własnych krajowych celów w zakresie ograniczenia i wyboru środków do realizacji tych celów. Na późniejszym etapie ustanowienie ogólnounijnego celu redukcji może jednak być brane pod uwagę. 8. Monitorowanie i ocena Państwa członkowskie będą zobowiązane do transpozycji dyrektywy w ciągu 12 miesięcy od jej wejścia w życie oraz do wdrożenia środków pozwalających ograniczyć zużycie jednorazowych toreb plastikowych w ciągu dwóch lat od jej wejścia w życie. Poinformują one Komisję o swoich krajowych przepisach dotyczących realizacji tego celu, które następnie Komisja zbada pod kątem zgodności z prawodawstwem UE. Głównym wskaźnikiem postępu w kierunku osiągnięcia celów ustalonych dla tej inicjatywy politycznej będzie „wprowadzanie do obrotu jednorazowych plastikowych toreb na zakupy.” Monitorowanie ograniczenia zużycia jednorazowych plastikowych toreb na zakupy w połączeniu z instrumentami ekonomicznymi i możliwością wprowadzenia przez państwa członkowskie ograniczeń rynkowych na zasadzie odstępstwa od art. 18 dyrektywy w sprawie opakowań powinno być stosunkowo proste, biorąc pod uwagę instrumenty monitorowania, które już istnieją do celów wdrożenia dyrektywy w sprawie opakowań i dyrektywy ramowej w sprawie odpadów. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za wdrożenie, monitorowanie i egzekwowanie przepisów dotyczących ich środków krajowych mających na celu osiągnięcie wymogów inicjatywy politycznej, za którą opowiedziano się w niniejszym dokumencie. W związku z powyższym dokładne metody gromadzenia danych będą zależeć od wewnętrznej organizacji w każdym państwie członkowskim oraz od charakteru wybranych instrumentów wykonawczych. Nowe środki mające na celu ograniczenie wykorzystania jednorazowych plastikowych toreb na zakupy nie powodują konieczności znacznych zmian w istniejących obowiązkach w zakresie monitorowania, ponieważ są one już objęte obowiązkami określonymi w dyrektywie ramowej w sprawie odpadów oraz dyrektywie w sprawie opakowań. Komisja będzie zachęcać do wymiany najlepszych praktyk w zakresie gromadzenia danych z krajów, które skutecznie wdrożyły takie inicjatywy, podobnie jak miało to miejsce w kontekście innych dyrektyw o strumieniu odpadów. [1] Definicja plastikowych toreb na zakupy przedstawiona jest w załączniku II do pełnej oceny wpływu (dokument roboczy służb Komisji COM(2013) XXX final). [2] Dziennik Urzędowy L 365 z 31.12.1994, s. 10-23.