DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zapobiegania wprowadzaniu i rozprzestrzenianiu się inwazyjnych gatunków obcych i zarządzania nimi /* SWD/2013/0322 final */





DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zapobiegania wprowadzaniu i rozprzestrzenianiu się inwazyjnych gatunków obcych i zarządzania nimi Streszczenie 1. opis problemu Problem inwazyjnych gatunków obcych w Europie ma dwa aspekty: 1) problem ekologiczny wynikający z wprowadzania, zadomowiania się i rozprzestrzeniania się tych gatunków, 2) nieskuteczność polityczna wynikająca z cząstkowego i niespójnego charakteru polityki ustanowionej na szczeblu unijnym i szczeblach krajowych, która dopuszcza nasilanie się problemu ekologicznego. Problem ekologiczny – Gatunki obce są to gatunki przemieszczane na skutek działalności człowieka poza obszar ich naturalnego występowania z przekroczeniem barier ekologicznych. Dowody naukowe wskazują na to, że 10–15 % tych gatunków obcych wywiera istotny negatywny wpływ na różnorodność biologiczną, jak również poważne skutki gospodarcze i społeczne: są to inwazyjne gatunki obce. Istnieją dwie główne przyczyny takiego stanu: 1) niektóre gatunki obce są pożądane i wprowadza się je do Unii celowo (np. w celach handlowych, zdobniczych, kontroli biologicznej, jako zwierzęta domowe towarzyszące ludziom); 2) niektóre gatunki obce są wprowadzane w sposób niezamierzony jako zanieczyszczenia głównych towarów (handel innymi towarami), jako „autostopowicze” lub „pasażerowie na gapę” za pośrednictwem szlaków transportowych. Szacuje się, że szkody powodowane przez inwazyjne gatunki obce kosztowały Unię co najmniej 12 mld EUR rocznie w ciągu ostatnich 20 lat. Inwazyjne gatunki obce oddziałują negatywnie na działalność gospodarczą, w tym małe i mikroprzedsiębiorstwa (np. nutria wpływająca na produkcję rolną), obywateli (np. ambrozja powodująca alergie), władze publiczne (np. piżmak niszczący infrastrukturę) i różnorodność biologiczną (np. sterniczka jamajska zagrażająca rodzimej sterniczce zwyczajnej). Wraz ze wzrostem handlu i transportu rośnie także liczba wprowadzanych inwazyjnych gatunków obcych. Ponadto w miarę jak wprowadzone inwazyjne gatunki obce zadomawiają się i rozprzestrzeniają, rosną także powodowane przez nie szkody, co prowadzi do ogólnego wzrostu szkód. Jeśli nie podejmie się odpowiednich działań, można oczekiwać, że koszty ponoszone przez UE odpowiednio wzrosną. Nieskuteczność polityczna – Tylko nieliczne państwa członkowskie dysponują wszechstronnymi ramami prawnymi w celu rozwiązania tego problemu; większość z nich polega na działaniach doraźnych ukierunkowanych na konkretne gatunki, co prowadzi do tego, że podejście stosowane w celu stawienia czoła temu problemowi o charakterze transgranicznym jest fragmentaryczne, a działania – nieskoordynowane. Obecnie prawodawstwo UE dotyczy tylko szkodników i czynników chorobotwórczych, które oddziałują na rośliny i zwierzęta, oraz gatunków obcych wprowadzanych w celach związanych z akwakulturą (uregulowanych, odpowiednio, poprzez system ochrony zdrowia roślin, system ochrony zdrowia zwierząt i rozporządzenie w sprawie wykorzystania w akwakulturze gatunków obcych), podczas gdy znaczna część problemu pozostaje nierozwiązana. Ponadto bieżące działania dotyczące inwazyjnych gatunków obcych podejmowane w państwach członkowskich UE mają głównie zachowawczy charakter, tj. służą zminimalizowaniu szkód spowodowanych już przez te gatunki. Inwazyjne gatunki obce oddziałują na wszystkie państwa członkowskie, chociaż w różnym czasie i są to różne gatunki; niektóre inwazyjne gatunki obce oddziałują na większość państw członkowskich, zaś inne stanowią problem tylko w określonych regionach lub w pewnych warunkach ekologicznych lub klimatycznych. Można założyć, że w krajach z większymi obrotami handlowymi i licznymi punktami wjazdu może występować więcej przypadków wprowadzenia inwazyjnych gatunków obcych. Ustalenie skali lub koncentracji ich przemieszczeń wewnątrz UE jest niemożliwe, ponieważ nie ma wewnętrznych kontroli towarów lub monitoringu gatunków obcych przemieszczających się na dziko przez granice. Wpływ inwazyjnych gatunków obcych dotyczy całej Unii, wszystkie państwa członkowskie UE odniosłyby zatem korzyść ze skoordynowanych działań w celu rozwiązania tego problemu, lecz działania te definitywnie wymagają od nich wszystkich podjęcia wysiłków. 2. Czy działania UE są uzasadnione zasadą pomocniczości? To, że liczba inwazyjnych gatunków obcych zwiększa się pomimo obecnie prowadzonych polityk/inicjatyw pokazuje, że obecne podejście jest nieskuteczne. Gatunki nie respektują granic, zatem działania na szczeblu UE będą uzasadnione. Potrzebne będą skoordynowane działania UE zapewniające, że w momencie wprowadzenia po raz pierwszy inwazyjnego gatunku obcego do Unii państwa członkowskie podejmą natychmiastowe środki z korzyścią dla pozostałych państw członkowskich, które jeszcze nie zostały dotknięte jego oddziaływaniem. Skoordynowane podejście zapewni jasność prawa i równe warunki działania dla sektorów wykorzystujących gatunki obce lub handlujących nimi, przy uniknięciu rozdrobnienia rynku wewnętrznego z powodu różnych ograniczeń w komercjalizacji inwazyjnych gatunków obcych między państwami członkowskimi. Niektóre gatunki są inwazyjne i bardzo szkodliwe w pewnych krajach, podczas gdy w innych są nieszkodliwe a nawet opłacalne. Działania podjęte na szczeblu UE zgodnie z zasadą solidarności ochronią interesy tych państw członkowskich, które przypuszczalnie odczują najbardziej negatywne skutki oddziaływania tych gatunków. Wreszcie państwa członkowskie, które dysponują już ustawodawstwem dotyczącym inwazyjnych gatunków obcych, odniosą korzyści ze wspólnego podejścia gwarantującego, że sąsiadujące państwa członkowskie podejmą działania w sprawie tych samych gatunków. 3. Cele Cele ogólne: zminimalizowanie negatywnego wpływu inwazyjnych gatunków obcych na różnorodność biologiczną i środowisko oraz przyczynienie się do realizacji celu UE w zakresie różnorodności biologicznej na 2020 r. poprzez osiągnięcie Celu 5: „Do 2020 r. zidentyfikowanie i priorytetowe traktowanie inwazyjnych gatunków obcych i dróg ich przedostawania się, kontrola lub eliminacja gatunków o znaczeniu priorytetowym, zarządzanie ich drogami przedostawania się w celu zapobiegania wprowadzaniu i osiedlaniu się nowych inwazyjnych gatunków obcych”; zminimalizowanie negatywnego wpływu inwazyjnych gatunków obcych na gospodarkę UE i jej obywateli oraz ochrona dobrostanu i zdrowia obywateli, co przyczyni się do realizacji strategii „Europa 2020”. Cele szczegółowe: zmiana obecnego, zachowawczego podejścia do inwazyjnych gatunków obcych na bardziej zapobiegawcze; priorytetowe traktowanie tych działań wobec inwazyjnych gatunków obcych, które mogą przynieść największe korzyści netto; wspieranie spójnego podejścia w sprawie inwazyjnych gatunków obcych w całej UE. Cele operacyjne: zapobieganie zamierzonemu wprowadzaniu do UE inwazyjnych gatunków obcych potencjalnie szkodliwych dla Unii; zapobieganie niezamierzonemu wprowadzaniu inwazyjnych gatunków obcych do UE i niezamierzonemu uwalnianiu ich do środowiska; zapobieganie zamierzonemu uwalnianiu inwazyjnych gatunków obcych do środowiska; wczesne ostrzeganie i szybkie reagowanie w celu zapobiegania reprodukcji i rozprzestrzenianiu się inwazyjnych gatunków obcych potencjalnie szkodliwych dla UE; usuwanie, minimalizowanie lub łagodzenie szkód poprzez zarządzanie inwazyjnymi gatunkami obcymi potencjalnie szkodliwymi dla UE, które zadomowiły się w środowisku. 4. Warianty działania Określono pięć opcji; wszystkie służą osiągnięciu pięciu celów operacyjnych, lecz przy różnym poziomie ambicji. Opcje były tworzone przy zastosowaniu dwutorowego podejścia, które obejmuje jednocześnie analizę środków potrzebnych do osiągnięcia celów operacyjnych (treść), jak również typ instrumentu politycznego (forma). Opcja 0 – Opcja podstawowa oznacza utrzymanie status quo bez dalszych działań, a zatem dotyczy jedynie szkodników i czynników chorobotwórczych oddziałujących na rośliny i zwierzęta oraz gatunków obcych wprowadzanych w celach związanych z akwakulturą. Ponadto opcja ta przewiduje nakładanie zakazów przywozu na podstawie rozporządzenia dotyczącego handlu dziką fauną i florą, zaś problem wód balastowych zostanie poruszony z chwilą wejścia w życie Konwencji o kontroli i zarządzaniu wodami balastowymi. Państwa członkowskie nadal będą działać na zasadzie doraźnej, motywowanej kosztami szkód poniesionych z powodu gatunków obcych. Opcja 1 – Wspieranie działań dobrowolnych i zwiększenie współpracy, co obejmuje opracowanie wytycznych, sektorowych kodeksów postępowania oraz prowadzenie innych kampanii uświadamiających i edukacyjnych. Jest to uzupełnieniem działań prowadzonych już w ramach opcji 0. Opcja 2.1 – Podstawowy instrument legislacyjny sporządzony na podstawie jednej listy inwazyjnych gatunków obcych potencjalnie szkodliwych dla UE. Byłyby to gatunki obce, których inwazyjność udowodniono w ocenie ryzyka, uznane za zagrożenie dla UE przez stały komitet złożony z przedstawicieli państw członkowskich. Dla państw członkowskich lista ta będzie oznaczać szereg obowiązków: z jednej strony, podjęcie działań w celu zapobiegania wprowadzaniu do UE gatunków wpisanych na listę (zapobieganie), zaś z drugiej strony zarządzanie gatunkami wpisanymi na listę, które już przedostały się i zadomowiły na terytorium UE (reakcja), w celu uniknięcia dalszego rozprzestrzeniania się ich w całej Unii i zminimalizowania powodowanych przez nie szkód. Wybór środków do podjęcia (eliminacja, izolacja lub kontrola) będzie należeć do państw członkowskich. Opcja 2.2 – W tej opcji rozszerzono zakres opcji 2.1 poza listę inwazyjnych gatunków obcych potencjalnie szkodliwych dla UE o przepisy dotyczące uwalniania do środowiska. Osiągnięciu tego celu ma służyć wprowadzenie systemu, zgodnie z którym państwa członkowskie będą wymagać zezwolenia na uwolnienie inwazyjnych gatunków obcych potencjalnie szkodliwych dla państwa członkowskiego. Opcja 2.3 – W tej opcji jeszcze bardziej rozszerzono zakres opcji 2.1 poza listę inwazyjnych gatunków obcych potencjalnie szkodliwych dla UE o przepisy dotyczące uwalniania do środowiska. Osiągnięciu tego celu ma służyć ustanowienie systemu, zgodnie z którym nowe gatunki obce mogą być uwalniane do środowiska wyłącznie wówczas, gdy zostanie to w sposób jednoznaczny zatwierdzone; gatunki te należy wpisać na unijną listę gatunków obcych, których uwolnienie zatwierdzono, po ustaleniu, że uwolnienie nie pociąga za sobą żadnego ryzyka. Opcja 2.4 – W tej opcji wzmocniono postanowienia dotyczące szybkiego reagowania w porównaniu z opcją 2.2. Osiągnięciu tego celu ma służyć wprowadzenie obowiązku eliminowania przez państwa członkowskie nowych inwazyjnych gatunków obcych, które dopiero co się zadomowiły, wpisanych na listę inwazyjnych gatunków obcych potencjalnie szkodliwych dla Unii zamiast kontrolowania lub izolowania ich, o ile Komisja nie przyznała odstępstwa w tym zakresie. 5. Ocena skutków Jedna z trudności podczas analizy skutków różnych opcji polegała na tym, że nie można z góry przewidzieć, z iloma i jakimi inwazjami będziemy mieć do czynienia oraz jakie gatunki i w jakiej liczbie zostaną wpisane na listę inwazyjnych gatunków obcych potencjalnie szkodliwych dla Unii. Ponadto do niedawna rzadko prowadzono na szeroką skalę kompleksowe analizy ekonomiczne. Inną ważną kwestią wymagającą uwzględnienia jest to, że sektory, na które instrument legislacyjny może mieć wpływ, obejmują szereg MŚP, włącznie z mikroprzedsiębiorstwami. Komisja obawia się wpływu nowego ustawodawstwa na małe i mikroprzedsiębiorstwa, dlatego prowadzi politykę minimalizowania obciążeń, jakie te firmy odczują z tego tytułu; oczekuje się jednak, że zostaną one objęte zakresem tych przepisów. Inwazyjne gatunki obce mogą wywierać poważny negatywny wpływ na MŚP w sektorach takich, jak leśnictwo, rolnictwo, turystyka i rekreacja. Sektory te skorzystałyby zatem z wprowadzenia skoordynowanych środków na rzecz rozwiązania problemu inwazyjnych gatunków obcych. Z drugiej strony inne MŚP, jak np. przedsiębiorstwa handlujące zwierzętami domowymi i sektor ogrodniczy, czerpią korzyści z handlu gatunkami obcymi i wprowadzenie ustawodawstwa dotyczącego inwazyjnych gatunków obcych mogłoby mieć na nie wpływ w takim sensie, że może ono zawierać ograniczenia w wykorzystaniu gatunków obcych, chociaż zasadniczo uznano, że w przypadku większości celów, dla jakich te gatunki są wykorzystywane, istnieją gatunki zastępcze. Analiza wykazała następujące główne skutki: Opcja 0 – Działania w ramach tej opcji kosztują już 1,4 mld EUR rocznie, jednak utrzymywanie status quo nie zapobiegłoby wzrostowi szkód ekonomicznych, społecznych i środowiskowych powodowanych przez inwazyjne gatunki obce; opcja ta jest zatem nieskuteczna, gdyż nie doprowadzi do osiągnięcia celów niniejszego wniosku. Opcja 1 – Ta opcja pociągałaby za sobą jedynie drobne dodatkowe koszty działań w porównaniu z opcją 0, lecz jej zastosowanie także nie zapobiegłoby wzrostowi szkód. Opcja 2.1 – Oczekuje się, że ta opcja nie wymaga dużego zwiększenia kosztów działań (dodatkowe 26–40 mln EUR rocznie) w porównaniu z opcją 0, a ponadto może z czasem doprowadzić do zmniejszenia kosztów (1 mld EUR rocznie). Środki proponowane w ramach opcji 2.1 objęłyby reorganizację bieżących wydatków – skoncentrowanie się bardziej na zapobieganiu niż na reagowaniu (zgodnie z systemami ochrony zdrowia roślin i zwierząt) – oraz na efektywniejszym wykorzystaniu zasobów – poprzez spójne ustalanie priorytetów. Koszty dodatkowe także zostałyby utrzymane na poziomie minimalnym dzięki maksymalnemu wykorzystaniu istniejących rezerw. Opcja 2.1 mogłaby negatywnie wpłynąć na handel międzynarodowy (lecz wyłącznie w przypadku zakazu dotyczącego inwazyjnych gatunków obcych wysokiej wartości będących przedmiotem powszechnego obrotu) i małe i mikroprzedsiębiorstwa uprawiające inwazyjne gatunki obce lub handlujące zwierzętami domowymi i gatunkami wykorzystywanymi w celach zdobniczych (lecz wyłącznie jeśli nie można byłoby znaleźć odpowiednich alternatyw). Rozważając, które gatunki umieścić na liście, należy jednak uwzględnić potencjalne negatywne skutki gospodarcze. Z drugiej strony na uniknięciu wzrostu szkód najbardziej skorzystaliby obywatele, władze publiczne i pozostałe podmioty gospodarcze, w tym wiele małych i mikroprzedsiębiorstw, takich jak prowadzone przez rolników i leśników. Wszystkie podmioty gospodarcze skorzystałyby także ze zwiększenia pewności prawnej i bardziej skoordynowanego podejścia. Wreszcie podstawowy instrument legislacyjny przyniósłby znaczne korzyści społeczne, środowiskowe i gospodarcze, które przeważyłyby nad kosztami. Faktycznie dzięki temu pakietowi można by uniknąć utraty miejsc pracy (np. po upadku rybołówstwa), byłby on korzystny dla zdrowia publicznego, jak również dla sektora nieruchomości i obiektów wypoczynkowych. Oddziaływanie na środowisko byłoby pozytywne także ze względu na uniknięcie szkód w różnorodności biologicznej i usługach ekosystemowych. Szacuje się, że każdy przypadek zapobieżenia wprowadzeniu danego gatunku prowadzi w dłuższej perspektywie do uniknięcia kosztów szkód/kontroli w wysokości średnio 130 mln EUR rocznie. Są to orientacyjne szacunki, ale w uproszczony sposób pokazują potencjalne korzyści. Ponadto nawet jeśli nie można by zapobiec zadomowieniu się nowego inwazyjnego gatunku obcego, nadal byłby on wpisany na listę i zarządzany w konsekwentny sposób, co pozwoliłoby uniknąć nawet większych kosztów szkód. Opcja 2.2 – Ta opcja przewiduje bardziej zapobiegawcze podejście i nie jest nadmiernie uciążliwa. Zwiększyłaby ona nieco koszty administracyjne w przypadku tych państw członkowskich, które jeszcze nie mają systemu wydawania zezwoleń, i tych podmiotów gospodarczych, które są zainteresowane uwalnianiem gatunków obcych potencjalnie szkodliwych dla Unii. Dzięki temu systemowi można by uniknąć wprowadzenia do środowiska tych inwazyjnych gatunków obcych, które mogą powodować znaczne szkody gospodarcze, społeczne i środowiskowe, mimo że nie są wpisane na listę jako inwazyjne gatunki obce potencjalnie szkodliwe dla Unii. Opcja 2.3 – W tej opcji przyjęto najbardziej ostrożnościowe podejście z gospodarczego, społecznego i środowiskowego punktu widzenia. Stanowi ona jednak istotny zwrot w porównaniu z bieżącym podejściem i nakłada znaczne obciążenia administracyjne na te sektory gospodarki, które są uzależnione od wprowadzenia gatunków obcych do środowiska (np. ogrodnictwo i leśnictwo). Opcja 2.4 – Stosując tę opcję, można by natychmiast uporać się w pełni z nowymi inwazjami. Każde szybkie wyeliminowanie inwazji pozwoliłoby uniknąć długoterminowych skutków gospodarczych, społecznych i środowiskowych. Wiązałoby się to z inwestowaniem z góry większych środków w eliminację, głównie w przypadku państw członkowskich, lecz w dłuższej perspektywie przyniosłoby całemu społeczeństwu znaczne oszczędności. Na koniec trzeba wziąć pod uwagę, że państwa członkowskie będą doświadczać tego problemu w różny sposób, nie tylko w zależności od swoich warunków geograficznych i klimatycznych, lecz także od struktury biznesu. Na przykład w niektórych państwach członkowskich leśnictwo jest silniejsze niż inne sektory (np. w krajach nordyckich, Niemczech), podczas gdy inne mają doskonale rozwijające się ogrodnictwo (np. Holandia). Nie było jednak możliwe określenie szczególnie dużych różnic pomiędzy państwami członkowskimi. 6. Porównanie opcji Na podstawie analizy skutków sformułowano następujący wniosek: Mimo że opcja 0 i opcja 1 obejmują szereg unijnych i krajowych aktów prawnych, nie uwzględniono w nich znacznej większości gatunków i dróg przedostawania się ich do Unii. Szacuje się, że opcje te pociągają za sobą koszty działań, które już wynoszą 1,4 mld EUR rocznie, głównie ponoszone przez państwa członkowskie; stwierdzono jednak, że obie opcje są nieskuteczne w realizacji celów niniejszego wniosku i brakuje im spójności z nadrzędnymi celami UE. Zastosowanie opcji 2.1 mogłoby istotnie zmniejszyć negatywny wpływ inwazyjnych gatunków obcych i doprowadzić do osiągnięcia celów. Pociągało by to za sobą dodatkowe koszty działań w wysokości tylko 26–40 mln EUR rocznie. Ponadto z czasem koszt działań spadłby do 1 mld EUR rocznie. Wpłynęłoby to pozytywnie na efektywność wydatkowania środków przez władze publiczne państw członkowskich i byłoby spójne z nadrzędnymi celami UE. Opcja 2.2 jest bardziej skuteczna, efektywna i spójna niż opcja 2.1 przy umiarkowanych kosztach dodatkowych, ponieważ państwa członkowskie często wykorzystywałyby istniejące systemy. Opcja 2.3 jest jeszcze bardziej efektywna i spójna niż opcja 2.2, ale jednocześnie nakłada znaczne obciążenia na niektóre podmioty gospodarcze, zwłaszcza te, które są zaangażowane w produkcję podstawową, co mogłoby negatywnie wpłynąć na jej skuteczność. Opcja 2.4 jest bardziej skuteczna, efektywna i spójna niż opcja 2.2 przy umiarkowanych kosztach dodatkowych. Podsumowując, oczekuje się, że opcja 2.3 przyniesie najlepsze rezultaty pod względem skuteczności i spójności. Uważa się jednak, że stanowi ona nadmierne zagrożenie dla sfery gospodarczej, dlatego zakładany w niej stosunek kosztów do korzyści jest mniej korzystny niż w przypadku opcji 2.2. Z drugiej strony oszacowano, że w porównaniu z opcjami 2.2 i 2.1 opcja 2.4 przyniosłaby znaczne korzyści dodatkowe, przeważające nad kosztami dodatkowymi. Ponadto w opcji 2.4 można by bardzo skutecznie wykorzystać istniejące przepisy państw członkowskich. W związku z powyższym opcja 2.4 została wybrana jako opcja preferowana, przynosząca największe korzyści w stosunku do kosztów, chociaż nie jest to opcja najbardziej korzystna pod względem różnorodności biologicznej. Wybierając opcję 2.4, należy oczekiwać, że 1) roczne koszty działań pozostaną na stałym poziomie, a nawet z czasem spadną, 2) waga korzyści (tj. uniknięcie kosztów szkód i zarządzania) będzie stale rosnąć na przestrzeni lat, w miarę unikania coraz większej liczby inwazji, 3) ogólne koszty problemu nie wzrosną w takim stopniu, w jakim wzrosłyby bez działań UE. 7. Monitorowanie i ocena Monitorowanie i ocena rezultatów proponowanego instrumentu zostaną uwzględnione w obowiązkach sprawozdawczych i notyfikacyjnych zawartych w tekście aktu prawnego. Na tej podstawie Komisja i pozostałe organy będą w stanie składać raporty dotyczące wskaźników i śledzić postępy w realizacji celów. Obowiązki sprawozdawcze zostaną określone z wykorzystaniem istniejących mechanizmów sprawozdawczych, jak te realizowane w ramach dyrektywy ptasiej i siedliskowej, ramowej dyrektywy wodnej i dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej, jak również systemów ochrony zdrowia zwierząt i roślin oraz akwakultury. Obowiązki te będą ograniczone do ścisłego minimum wymaganego w celu wprowadzenia w życie tekstu aktu prawnego i innych zobowiązań międzynarodowych, aby uniknąć zbędnych obciążeń administracyjnych. Tekst aktu prawnego będzie zawierać klauzulę przeglądową umożliwiającą aktualizację podejścia zgodnie z postępem naukowym i technicznym oraz jego stopniowy rozwój w świetle kwestii pojawiających się podczas wdrożenia aktu prawnego.