Spis treści

I............ Kontekst. 2

II........... Konieczność podjęcia działań.. 2

1........... Na czym polega problem?. 2

2........... Jaki jest cel inicjatywy?. 3

3........... Jaka jest wartość dodana działania na poziomie UE?. 3

III......... Rozwiązania. 4

1........... Jakie warianty legislacyjne i nielegislacyjne rozważano? Czy istnieje opcja preferowana? Dlaczego?. 4

2........... Kto wspiera jakie warianty?. 4

IV.......... Skutki wariantów.. 5

1........... Jakie są korzyści głównych wariantów?. 5

2........... Jakie są koszty głównych wariantów?. 5

3........... Jakie będą skutki dla przedsiębiorstw, MŚP i mikroprzedsiębiorstw?. 5

4........... Czy skutki dla budżetów krajowych i administracji będą znaczące?. 6

5........... Czy wystąpią inne znaczące skutki?. 6

V........... Porównanie wariantów.. 7

VI.......... Działania następcze. 8

I. Kontekst

W ostatniej dekadzie w Stanach Zjednoczonych odnotowano bardzo szybki rozwój niekonwencjonalnych źródeł gazu i ropy naftowej. Termin „niekonwencjonalne” odnosi się przede wszystkim do właściwości struktur geologicznych lub formacji skalnych zawierających węglowodory i różniących się od złóż konwencjonalnych. Niekonwencjonalne formacje często są rozmieszczone na bardzo dużych obszarach, charakteryzują się niską wartością energetyczną na jednostkę objętości skały i niską albo bardzo niską przepuszczalnością. Do głównych niekonwencjonalnych paliw kopalnych należą: gaz zamknięty, gaz łupkowy, metan z pokładów węgla, hydraty metanu, ropa zamknięta, olej łupkowy, łupek bitumiczny i piaski bitumiczne. Wydaje się, że gaz łupkowy jest niekonwencjonalnym węglowodorem mającym największy potencjał w Europie. W niektórych państwach członkowskich prowadzone są już działania rozpoznawcze.

Wzrost wydobycia gazu łupkowego w USA doprowadził do znacznego spadku krajowych cen gazu oraz miał pozytywny wpływ na gospodarkę. Zmiany w amerykańskiej gospodarce miały również znaczenie dla międzynarodowych rynków energii. Na przykład na rynku światowym pojawiło się więcej skroplonego gazu ziemnego (LNG), co pośrednio wpłynęło na ceny gazu w UE[1]. Wzrósł również eksport węgla do UE.

W ciągu ostatnich trzech lat niektóre państwa członkowskie UE rozpoczęły lub zakończyły proces przyznawania koncesji na poszukiwanie/rozpoznawanie. Są to Dania, Hiszpania, Niderlandy, Niemcy, Polska, Portugalia, Rumunia, Szwecja, Węgry i Zjednoczone Królestwo[2]. Jednakże nie wszyscy posiadacze koncesji rozpoczęli działania poszukiwawcze lub rozpoznawcze. Obecnie działania takie (na etapie poszukiwania lub rozpoznania) są prowadzone lub zostały zakończone w Danii, Niemczech, Polsce, Rumunii, Szwecji i Zjednoczonym Królestwie. Nie odnotowano jeszcze wydobycia gazu łupkowego do celów handlowych w Europie, chociaż przeprowadzono kilka pilotażowych testów wydobywczych, np. w Polsce. W niektórych państwach członkowskich (np. Polsce i Zjednoczonym Królestwie) wydobycie handlowe mogłoby się rozpocząć w 2015–2017 r.

II. Konieczność podjęcia działań

1. Na czym polega problem?

Z techniką intensywnego szczelinowania hydraulicznego i odwiertów kierunkowych w formacjach skalnych stosowaną w wydobyciu gazu łupkowego wiąże się szereg skutków i zagrożeń dla środowiska. Jak dotąd, doświadczenie w stosowaniu tych technik w UE jest bardzo ograniczone. Obowiązujące prawodawstwo europejskie nie jest odpowiednie do rozwiązania problemów związanych ze skutkami i zagrożeniami dla środowiska (np. zanieczyszczenie wód powierzchniowych i gruntowych, emisje do powietrza, w tym emisje gazów cieplarnianych). Jasność prawa i przewidywalność otoczenia regulacyjnego ma kluczowe znaczenie dla umożliwienia inwestycji w tej dziedzinie oraz dla zapewnienia opinii publicznej o zapobieganiu skutkom i zagrożeniom związanym z tymi działaniami, lub jeżeli nie jest to możliwe, przynajmniej ich łagodzeniu lub właściwym kontrolowaniu. Jeśli nie zostaną podjęte działania w celu ich rozwiązania, problemy te utrzymają się. Dotyczą one przede wszystkim przedsiębiorstw, które pragną inwestować w działania w zakresie rozpoznawania i wydobycia gazu łupkowego, sektorów związanych z wodą, które pragną zagwarantować zachowanie jakości wody, odpowiedzialnych organów w państwach członkowskich i obywateli UE.

Większość ekspertów uważa, że najważniejsze skutki i zagrożenia dla środowiska wynikające z projektów w zakresie gazu łupkowego wiążą się przede wszystkim z wykorzystaniem i zanieczyszczeniem wody, emisjami do powietrza (również lotnych związków organicznych i metanu – bardzo silnego gazu cieplarnianego) oraz ze skutkami społecznymi (np. użytkowanie gruntów, różnorodność biologiczna, hałas, ruch drogowy).

Za główne przyczyny tych skutków i zagrożeń uznano:

- działania na bardzo dużym obszarze;

- warunki geologiczne (np. głębokie warstwy wodonośne, opuszczone odwierty, możliwe uskoki, które mogą stanowić drogę zanieczyszczenia lub wywoływać aktywność sejsmiczną);

- skumulowane skutki wielokrotnych odwiertów;

- wykorzystanie zwykle niebezpiecznych chemikaliów;

- duże wykorzystanie wody, której część nie jest odzyskiwana;

- ilość i właściwości odpadów;

- stosowanie uwalniania i spalania gazów przy wykonywaniu odwiertu.

2. Jaki jest cel inicjatywy?

Celem ogólnym jest zapewnienie, aby działania w zakresie wydobycia niekonwencjonalnych paliw kopalnych, w szczególności gazu łupkowego, odbywały się z zachowaniem właściwej ochrony klimatu i środowiska, przy maksymalnej przejrzystości prawnej i przewidywalności dla odpowiedzialnych organów, obywateli i podmiotów gospodarczych, co umożliwi rozwój sektora. Pierwszym celem szczegółowym jest zapewnienie odpowiedniej identyfikacji i kontroli skutków i zagrożeń dla środowiska związanych z technikami stosowanymi w działaniach rozpoznawczych i wydobywczych, zarówno w odniesieniu do poszczególnych projektów, jak i ogólnego rozwoju sektora. Drugim celem szczegółowym jest zapewnienie jasnych ram prawnych UE, aby inwestycje w działania w zakresie gazu łupkowego w UE mogły być prowadzone w przewidywalnych warunkach.

3. Jaka jest wartość dodana działania na poziomie UE?

Z szacunków geologicznych wynika, że niektóre złoża gazu łupkowego rozciągają się ponad granicami państw członkowskich. Skutki i zagrożenia dla środowiska również nie zatrzymują się na granicy państwa. Skutki powstałe w jednym kraju mogą prowadzić do zanieczyszczenia (lub pogorszyć jego poziom) w innym kraju. Odnosi się to w szczególności do wód powierzchniowych i gruntowych, jakości powietrza i emisji gazów cieplarnianych. Działanie na szczeblu UE jest zatem uzasadnione. Ponadto Parlament Europejski, Komitet Regionów, większość respondentów konsultacji społecznych oraz kilka państw członkowskich zwróciły się o podjęcie działania na poziomie UE.

III. Rozwiązania

1. Jakie warianty legislacyjne i nielegislacyjne rozważano? Czy istnieje opcja preferowana? Dlaczego?

Poza scenariuszem bazowym szczegółowo przeanalizowano cztery warianty.

Wariant A polega na wydaniu zalecenia dla państw członkowskich na temat sposobów rozwiązania problemów środowiskowych związanych z rozpoznawaniem i wydobyciem gazu łupkowego. Przewiduje on także wskazówki dotyczące interpretacji prawodawstwa w zakresie ochrony środowiska (np. wody i odpadów). Ponadto zachęca podmioty działające w sektorze do podejmowania dobrowolnych zobowiązań.

Wariant B zakłada wprowadzenie zmian do niektórych obecnie obowiązujących przepisów UE dotyczących ochrony środowiska w celu doprecyzowania obowiązujących przepisów dla sektora (w połączeniu z elementami wariantu A).

Wariant C zakłada dyrektywę ramową, w której zaproponowano by zestaw nadrzędnych celów, w tym ujawnienie stosowanych chemikaliów oraz zajęcie się skumulowanymi skutkami, przy jednoczesnej zmianie obowiązującego prawodawstwa w zakresie środowiska zgodnie z wariantem B.

Wariant D to dyrektywa ustanawiająca szczególne wymogi dotyczące wszystkich zidentyfikowanych kwestii.

Nie zaproponowano jednego preferowanego wariantu, ponieważ między różnymi wariantami występują rozwiązania kompromisowe, a celem oceny skutków jest dostarczenie dowodów pozwalających na podjęcie decyzji politycznej.

2. Kto wspiera jakie warianty?

Według sondaży Eurobarometru większość obywateli UE popiera zharmonizowane i spójne podejście na poziomie UE. Przy braku ważenia odpowiedzi opinie poszczególnych respondentów konsultacji społecznych są podzielone. Jednak po skorygowaniu odpowiedzi w celu odzwierciedlenia liczby ludności danego państwa (ponad 90 % odpowiedzi indywidualnych pochodzi z pięciu państw) znacząca większość opowiada się za stworzeniem kompleksowych ram na poziomie UE. Organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska są za podejściem regulacyjnym w celu wzmocnienia zabezpieczeń środowiskowych. Przemysł naftowy i gazowy preferuje raczej łagodne środki, ale nie wyklucza zmian obowiązujących przepisów UE. Niektóre podmioty spoza sektora ropy, podmioty działające w sektorze gazu i przedsiębiorstwa usługowe wyraziły zainteresowanie kompleksowymi i szczegółowymi przepisami unijnymi. Według nieformalnych informacji jedno państwo członkowskie wolałoby korzystać wyłącznie z przepisów krajowych, a kilka innych dostrzega potrzebę podjęcia działań przez UE – od wytycznych, przez zmianę obowiązującego prawodawstwa UE, po przyjęcie odrębnego podejścia regulacyjnego. Parlament Europejski zaapelował o „zharmonizowane przepisy dotyczące ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego” i podkreślił potrzebę stosowania „najwyższych norm bezpieczeństwa i norm środowiskowych”. Komitet Regionów prosił o „jasne i wiążące prawnie unijne ramy regulacyjne, najlepiej w formie dyrektywy”.

IV. Skutki wariantów

1. Jakie są korzyści głównych wariantów?

Wszystkie warianty (A–D) mają na celu przeciwdziałanie (choć w różnym stopniu) zagrożeniom i skutkom dla środowiska wynikającym z działań w zakresie gazu łupkowego, zapewnienie większej pewności prawa i jasnych przepisów oraz uwzględnienie obaw społeczeństwa. To właśnie główne korzyści płynące z inicjatywy. Poruszone w ramach inicjatywy skutki dla zdrowia to bezpośrednie skutki emisji do powietrza oraz pośrednie skutki w postaci potencjalnego zanieczyszczenia wód chemikaliami, z których część jest rakotwórcza. Scenariusz bazowy jest nieskuteczny w rozwiązywaniu kwestii związanych ze skutkami i zagrożeniami dla środowiska. Nie zapewnia jasności/pewności prawa, ani nie rozwiewa obaw społeczeństwa. Warianty B, C i D są kolejno coraz bardziej skuteczne w rozwiązywaniu tych problemów i zapewniają zarazem bardziej przejrzyste i przewidywalne ramy regulacyjne dla inwestorów oraz rozwiewają obawy społeczeństwa. Wariant A ma niewiążący charakter i jest najmniej skutecznym spośród wariantów strategicznych poddanych analizie. Sprecyzowanie wymogów prawnych dotyczących działań w zakresie gazu łupkowego stworzyłoby bardziej bezpieczne środowisko dla inwestycji, a tym samym umożliwiłoby rozwój działalności związanej z gazem łupkowym. Możliwość wydobywania gazu łupkowego w UE dzięki wariantom regulacyjnym (B, C i D) mogłaby spowodować niewielki spadek – lub brak wzrostu – cen gazu, co przyniosłoby krótko- lub średnioterminowe korzyści gospodarce UE. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę brak pewności co do oczekiwanych poziomów zasobów gazu łupkowego w Europie oraz wiele zmiennych, które wchodzą w grę w przypadku ustalania cen gazu, skutki te są niepewne. Ponadto utrzymałaby się przewaga konkurencyjna Stanów Zjednoczonych w postaci niższych cen gazu. W najlepszym wypadku wydobycie gazu łupkowego w UE zastąpiłoby malejące zasoby gazu konwencjonalnego. Nie zmieniłoby istniejącej unijnej zależności od importu gazu, lecz ewentualnie mogłoby poprawić pozycję negocjacyjną UE wobec zewnętrznych dostawców energii.

2. Jakie są koszty głównych wariantów?

W przypadku podmiotów zajmujących się gazem łupkowym roczne koszty przestrzegania przepisów dla wariantów B, C i D stanowią 1,4–1,6 % szacowanych rocznych dochodów, przy czym najbardziej kosztowny wariant D zakłada dodanie ok. 8 % do kosztów bezwzględnych działalności. Przy wyborze wariantu A koszty ponoszone przez podmioty będą zależały od tego, czy wprowadzą one dobrowolne środki.

3. Jakie będą skutki dla przedsiębiorstw, MŚP i mikroprzedsiębiorstw?

Ze względu na poziom inwestycji potrzebnych do rozpoznawania i wydobycia gazu łupkowego, operatorami są zasadniczo duże przedsiębiorstwa. Wpływ na MŚP i mikroprzedsiębiorstwa będzie pośredni i dotyczył będzie zwiększonej aktywności (np. urządzenia, usługi gastronomiczne, transport) lub też będzie zauważalny w momencie, gdy działania związane z gazem łupkowym wpłyną na ceny energii. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę brak pewności co do oczekiwanych poziomów zasobów gazu łupkowego w Europie oraz wiele zmiennych, które wchodzą w grę w przypadku ustalania cen gazu, skutki te są niepewne.

4. Czy skutki dla budżetów krajowych i administracji będą znaczące?

Warianty B, C i D zakładają w różnym stopniu zmianę obowiązujących przepisów w zakresie ochrony środowiska. Wariant A nie zakłada takiej zmiany. Administracje krajowe będą musiały podjąć odpowiednie działania. Niektóre elementy zmian – np. wprowadzenie zintegrowanych ram lub wymogów przedstawionych w wariantach C i D – mogłyby skutkować mniejszym obciążeniem administracyjnym, niż ma to miejsce obecnie. Poza tym nie przewiduje się znaczących skutków dla władz publicznych.

5. Czy wystąpią inne znaczące skutki?

Gdyby wybrany wariant doprowadził do dużego wzrostu wydobycia gazu łupkowego w Europie, może wystąpić wpływ na konkurencyjność, szczególnie w przypadku energochłonnych sektorów przemysłu wykorzystujących gaz lub ewentualne produkty uboczne jako surowiec. W takim przypadku mogłoby to wpłynąć na ceny gazu w UE i potencjalnie częściowo zmniejszyć różnicę w cenach gazu z USA. Nie jest to jednak pewne, ponieważ ceny gazu zależą od wielu zmiennych. Nawet biorąc pod uwagę najbardziej pozytywny scenariusz, w 2035 r. ceny gazu w UE mają utrzymać się na poziomie dwukrotnie wyższym niż w USA.

Skutki gospodarcze dla państw członkowskich i regionów będą zależeć od wielu czynników, w tym od możliwości rozwoju działań w zakresie gazu łupkowego, obecnych koszyków energetycznych i zależności od importu, etapu rozwoju infrastruktury gazowej, efektywności energetycznej i sytuacji administracyjnej.

V. Porównanie wariantów

Warianty || Skuteczność || Koszty gospodarcze w EUR (ogólne szacunki) || Korzyści gospodarcze || Opłacalność (skuteczność/koszty) || Skutki społeczne || Ramy czasowe realizacji || Łatwość egzekwowania || Spójność z odpowiednimi celami UE || Ogólny wynik

zmniejszenia skutków i zagrożeń dla środowiska || zapewnienia jasności/pewności prawa || uwzględnienia obaw społeczeństwa

Scenariusz odniesienia || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

A || + || + || + || 0-595 000 || + || + || 0 || ++++ || n.d. || + || +

B || +++ || ++/+++ || +++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++

C || ++++ || ++++ || ++++ || 595 000- 643 000 || ++ || +++ || + || ++ || +++ || +++ || +++

DD D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || +++ || ++++ || ++++ || +++/++++

VI. Działania następcze

W stosownym terminie po wprowadzeniu w życie preferowanego wariantu Komisja złoży sprawozdanie na temat wdrażania i skuteczności inicjatywy. Termin sprawozdawczości będzie uzależniony od wyboru wariantu. Będzie on dłuższy w przypadku wariantów legislacyjnych (aby zapewnić czas na transpozycję) i krótszy w przypadku wariantów nielegislacyjnych. Aby zapewnić monitorowanie realizacji inicjatywy, zaleca się gromadzenie danych na potrzeby różnych wskaźników.

[1] Sprawozdanie JRC IET „Unconventional Gas: Potential Energy Market Impacts in the EU” (Gaz niekonwencjonalny: potencjalne skutki dla rynku energii UE), wrzesień 2012 r.

[2] Koncesje udzielone przez Bułgarię i Francję zostały następnie uchylone ustawodawstwem zakazującym szczelinowania hydraulicznego.